61990J0017
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-17/90 (
*1
)
I. Antecedentes del litigio
1.
La parte demandante es una empresa establecida en Alemania que se dedica al transporte interno de mercancías en virtud de una licencia concedida con arreglo a la Güterkraftverkehrsgesetz (Ley relativa al transporte de mercancías por carretera). Esta empresa pretendía encargar a la sociedad Transvenlo, empresa de transportes establecida en los Países Bajos, servicios de transporte de mercancías a larga distancia dentro del territorio alemán. Con este fin, había presentado una solicitud de licencia ante el Bundesanstalt für den Güterfernverkehr (Oficina federal para el transporte de mercancías a larga distancia). Este denegó dicha licencia considerando que el proyecto de la parte demandante era ilícito, ya que los transportes nacionales de mercancías sólo pueden ser realizados por una empresa establecida en Alemania y que tenga una licencia expedida en dicho país.
2.
La parte demandante interpuso ante el Verwaltungsgericht de Colonia (República Federal de Alemania) un recurso para que se declarase que tenía derecho a encargar a Transvenlo la realización de transportes de mercancías dentro de Alemania y a acordar, en ese contrato, unas retribuciones inferiores a las tarifas fijadas por las autoridades alemanas de conformidad con la Ley mencionada. El recurso no prosperó ni ante el Verwaltungsgericht ni, en apelación, ante el Oberverwaltungsgericht.
3.
El Oberverwaltungsgericht señaló que, según la Ley en cuestión, los transportes de mercancías dentro de Alemania sólo pueden ser realizados por una empresa que disponga de un establecimiento en Alemania y que haya recibido la correspondiente licencia en el marco de un sistema de contingentes fijados por el Gobierno federal.
4.
La parte demandante interpuso un recurso de casación contra esa sentencia. Alegó que el efecto directo del artículo 59 del Tratado CEE priva de toda validez a las restricciones previstas en la Ley nacional para las prestaciones efectuadas por empresas de transporte que no residan en Alemania sino en otros Estados miembros de la Comunidad, en los que han obtenido una licencia para el transporte de mercancías.
5.
En tales circunstancias, el Bundesverwaltungsgericht planteó al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«La omisión continuada del Consejo de las Comunidades Europeas, consistente en no garantizar la libre prestación de servicios en el ámbito de los transportes internacionales y en no establecer las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes pueden prestar servicios de transportes en un Estado miembro, ¿da lugar a la aplicabilidad directa de los artículos 59 y 60 del Tratado CEE, de manera que no puede prohibirse a una empresa establecida en la República Federal de Alemania que encargue a un transportista neerlandés que preste para ella servicios de transporte nacionales en el territorio de la República Federal de Alemania, aplicando las tarifas vigentes en ese país y utilizando para ello vehículos que cuentan con una licencia expedida en los Países Bajos para el transporte de mercancías?»
La resolución de remisión se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de enero de 1990.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas la parte demandante en el litigio principal, representada por los Sres. U. Wiemann y B. Eldering, Abogados de Colonia; la parte demandada en el litigio principal, representada por el Sr. R. Wilke, Abogado de Berlín; el Gobierno del Reino de España, representado por los Sres. C. Bastarreche Sagües y A. Hierro Hernández-Mora, del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes, y la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por los Sres. R. Wägenbaur y R. Gosalbo Bono, miembros del Servicio Jurídico, en calidad de Agentes.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Resumen de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
1.
La parte demandante en el litigio principal señala que la cuestión prejudicial se sitúa en el contexto del mercado común del transporte que aún no se ha realizado y cuyo establecimiento está previsto por la Comisión en el marco de su propuesta de Reglamento relativo a la introducción del régimen definitivo de organización del mercado del transporte de mercancías por carretera (DO 1990, C 87, p. 4).
La parte demandante recuerda la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1985, Parlamento/Consejo, (13/83, Rec. p. 1513) y recalca que el plazo razonable para la ejecución de dicha sentencia expiró hace tiempo. Explica que la Comisión presentó el 25 de noviembre de 1985 una propuesta de Reglamento por el que se determinan las condiciones de admisión de los transportistas no residentes a los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro. Según ese proyecto de Reglamento, el principio del libre cabotaje habría debido entrar en vigor el 1 de julio de 1986.
Según la parte demandante, el Consejo, en vez de adaptar su normativa a la sentencia del Tribunal de Justicia, hizo exactamente lo contrario. Señala que, el 14 de noviembre de 1985, el Consejo adoptó las líneas directrices de un mercado libre del transporte, desprovisto de restricciones cuantitativas, que debía establecerse en 1992, a más tardar. Al actuar así, el Consejo aplazó hasta 1992 el establecimiento del principio del libre cabotaje en el sector del transporte. Así pues, el Consejo manifestó que no tenía intención de cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 176 del Tratado.
La parte demandante mantiene que los artículos 59 y 76 del Tratado contienen obligaciones claras e incondicionales y que su eficacia no está, además, subordinada a ninguna medida de ejecución por parte de las Instituciones comunitarias o de los Estados miembros. Según ella, es cierto que la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado obliga al Consejo a establecer las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales en un Estado miembro. No obstante, debido a la expiración del plazo de adaptación a la sentencia del Tribunal de Justicia, la facultad de ejecución del Consejo ha caducado, de manera que las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales en un Estado miembro resultan, en lo sucesivo, directamente del artículo 59 del Tratado. La consecuencia de ello es la libertad para cualquier empresa, incluso para una empresa no admitida en el país del transporte, de efectuar servicios de transporte según el Derecho y las condiciones del Estado del que es residente.
La parte demandante concluye que la aplicación de este principio significa que Transvenlo tiene derecho a ofrecer sus servicios de transporte en Alemania en las mismas condiciones que las que deben reunirse para los mismos servicios en el Estado de su domicilio. A falta de una normativa comunitaria diferente, es la legislación en materia de prestaciones de servicios del Estado del domicilio (Países Bajos) la que se aplica en el Estado de destino de esos servicios (Alemania). Por tanto, la demandante opina que
1)
el artículo 59 resulta directamente aplicable, por lo menos en el marco de la letra b) del apartado 1 del artículo 75, de modo que las disposiciones contrarias de la legislación alemana sobre transportes ya no son aplicables a las prestaciones de servicios suministradas por transportistas no residentes,
2)
y que los principios de la jurisprudencia «Cassis de Dijon» del Tribunal de Justicia son plenamente aplicables a la libre prestación de servicios.
2.
La parte demandada en el litigio principal recuerda la acción emprendida por el Consejo desde 1985, con arreglo a la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado. Considera que, al adoptar el Reglamento (CEE) n° 4059/89, de 21 de diciembre de 1989, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro, el Consejo ya está cumpliendo en lo sucesivo la obligación que le incumbe en virtud de la disposición citada. Según ella, el Reglamento n° 4059/89 define en particular las condiciones en que cualquier transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena, que esté establecido en un Estado miembro de la Comunidad, es admitido para efectuar transportes nacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena con carácter temporal, a saber, en el marco de un contingente comunitario de cabotaje.
La parte demandada precisa que, en virtud de dicho Reglamento, las autorizaciones de cabotaje expedidas por el Estado miembro de establecimiento de que se trate confieren al titular libre acceso al territorio del Estado miembro de acogida, permitiéndole efectuar cualquier transporte de mercancías por carretera por cuenta ajena. Añade que el Reglamento determina las condiciones de expedición y de utilización de dichas autorizaciones, así como el procedimiento que debe seguirse en caso de perturbaciones del mercado. Prevé también que los Estados miembros se presten mutua asistencia y determina las medidas que han de adoptarse en caso de infracciones graves o reiteradas cometidas por un transportista no residente.
La parte demandada estima que si se toma como punto de partida la sentencia del Tribunal de Justicia, el Reglamento n° 4059/89 fue adoptado dentro de un plazo adecuado, como había exigido este Tribunal. Según ella, hay que tener en cuenta que las disposiciones relativas al cabotaje constituyen un régimen complejo de importancia fundamental que ha exigido que se tengan en cuenta muchos aspectos para garantizar su funcionamiento futuro. También se debe mencionar el hecho de que en la época en que se comprobó la omisión del Consejo no había ningún elemento de base para la aplicación de la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado.
La parte demandada alega que, en la medida en que el Consejo cumple en lo sucesivo la obligación que le incumbe en virtud de la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado, ya no se plantea la cuestión de la aplicación directa de los artículos 59 y 60 del Tratado. La admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro está sujeta, en adelante, a las condiciones determinadas por el Reglamento n° 4059/89.
La parte demandada considera, por tanto, que la cuestión planteada sólo puede responderse en el sentido de que ninguna aplicación directa de los artículos 59 y 60 del Tratado se tiene en cuenta incluso en lo que respecta a la cuestión limitada del establecimiento, tal como ha sido evocada por el Bundesverwaltungsgericht.
3.
El Gobierno español estima que la cuestión prejudicial carece de objeto a partir de la entrada en vigor del Reglamento n° 4059/89 que el Consejo ha adoptado en vinud del mandato que le confiere la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado. Alega que, aunque el Reglamento n° 4059/89 tenga una vigencia temporal limitada, concretamente desde el 1 de julio de 1990 hasta el 31 de diciembre de 1992, fecha en la que se establecerá el régimen definitivo de cabotaje, la libre prestación de servicios en el sector de los transportes ha quedado ya instaurada en el ámbito comunitario.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia resuelva el problema de si la omisión del Consejo, declarada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 22 de mayo de 1985, y la consiguiente falta de aplicación reglamentaria de la letra b) del apañado 1 del artículo 75 del Tratado pueden determinar que los artículos 59 y 60 del Tratado instauren directamente la libre prestación de servicios en el sector del transporte por carretera, el Gobierno español propone una respuesta negativa. En efecto, según él, si bien la circunstancia de que en el pasado el Consejo haya omitido aplicar la letra b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado constituye un motivo suficiente para que el Tribunal de Justicia declare la omisión del Consejo por haber incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha disposición, ello no produce el efecto de que unas normas que han sido expresamente excluidas por el Tratado se apliquen en el sector de los transportes para regular el régimen de las prestaciones de servicios en dicho sector.
Según el Gobierno español, del artículo 61, apartado 1, así como de los artículos 74 y 75, apañado 1, letra b) del Tratado resulta que los autores del mismo no juzgaron oportuno que el principio de la libre prestación
de servicios se aplicara sin tener en cuenta las peculiaridades del sector. Al contrario, la Comunidad optó por una aplicación gradual de dicha libertad mediante la puesta en funcionamiento de una política común de transportes que había de dictar el Consejo, especialmente en lo que respecta a la adopción de una serie de normas aplicables a las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales. Por tanto, la libre prestación de servicios en el sector del transporte está subordinada a las medidas que el Consejo debe adoptar en el marco de la política común en esta materia.
Por consiguiente, el Gobierno español, en el caso de que el Tribunal de Justicia considere necesario responder a la cuestión prejudicial pese a la entrada en vigor, el 1 de julio de 1990, del Reglamento n° 4059/89, propone que se responda a la misma de la siguiente manera:
«Los artículos 59 y 60 del Tratado CEE no resultan de directa aplicación al sector de los transportes por carretera, de manera que hasta el día 1 de julio de 1990, en que entre en vigor el Reglamento (CEE) n° 4059/89 del Consejo, puede prohibirse a una empresa establecida en la República Federal de Alemania que encargue a un transportista neerlandés que realice para ella transportes internos de mercancías a larga distancia dentro de la República Federal de Alemania utilizando para ello vehículos que cuenten con una licencia expedida en los Países Bajos.»
4.
La Comisión explica que la cuestión planteada se subdivide en tres partes: la primera se refiere al contenido de L obligación del Consejo de establecer la libre prestación de servicios en el sector del transporte; la segunda trata de los electos de la comprobación por el Tribunal de Justicia de la omisión del Consejo en dicha materia, y la tercera se refiere a los efectos de la aplicación de las disposiciones que garantizan la libre prestación de servicios en los sistemas nacionales de tarifas que sean aplicables a los transportes realizados dentro del territorio de los Estados miembros.
La Comisión estima que la aplicación del principio de la libre prestación de servicios de transporte debe realizarse mediante el establecimiento de la política común de transportes, que implica, entre otras cosas, la determinación de normas comunes aplicables a los transportes internacionales y de las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales. Precisa que los artículos 59 y 60 del Tratado exigen la supresión de cualquier discriminación contra el prestador de servicios por razón de su nacionalidad o de la circunstancia de que esté establecido en un Estado miembro distinto de aquél en el que debe realizarse la prestación. No obstante, según la Comisión, la cuestión del efecto directo de esas disposiciones ya no se plantea, dado que el Consejo ha cumplido las obligaciones que implicaba la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1985 en un plazo razonable.
La Comisión expone que, por lo que respecta a los transportes internacionales, el Consejo ha adoptado, el 21 de junio de 1988, el Reglamento (CEE) n° 1841/88, por el que se modifica el Reglamento (CEE) n° 3164/76, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre los Estados miembros. Dicho Reglamento contiene varias disposiciones que son de importancia fundamental para el establecimiento de la libre prestación de servicios en ese sector.
La Comisión mantiene que, con la adopción del Reglamento (CEE) n° 1841/88, el Consejo ha decidido el establecimiento, a partir de una fecha precisa, de un mercado en el que los servicios de transporte internacional podrán efectuarse libremente en el sentido de los artículos 59 y 60 del Tratado. De este modo, el Consejo ha cumplido la obligación, resultante del artículo 176 del Tratado de adoptar las medidas que implique la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1985. Así pues, en el futuro, el acceso al mercado se regirá por un sistema de autorizaciones concedidas basadas en criterios cualitativos. Por tanto, el transportista deberá cumplir las condiciones referentes a la admisión al ejercicio de las actividades de transporte y dar prueba de un buen comportamiento profesional, así como de cierto nivel de experiencia. Añade que el establecimiento de la libre prestación de servicios para los transportes internacionales no excluye la adopción de restricciones en concepto de medidas de aplicación siempre y cuando esas restricciones se funden en motivos relacionados con la política comunitaria en esta materia sobre una base no discriminatoria.
En cuanto a los servicios de cabotaje, la Comisión recuerda que el 21 de diciembre de 1989 el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n° 4059/89, por el que se determinan las condiciones de admisión de transportistas no residentes en los transportes nacionales de mercancías por carretera en un Estado miembro. Este Reglamento prevé que, a partir del 1 de julio de 1990, cualquier transportista de mercancías por carretera por cuenta ajena, que esté establecido en un Estado miembro y que haya sido autorizado por éste para efectuar transportes internacionales de mercancías por carretera, es admitido, en las condiciones que se establecen en este Reglamento, para efectuar transportes nacionales de mercancías por carretera por cuenta ajena, con carácter temporal, en otro Estado miembro sin disponer en él de una sede o de otro establecimiento.
La Comisión añade que el régimen de cabotaje previsto en este Reglamento es, no obstante, un sistema transitorio ya que sólo es aplicable hasta el 31 de diciembre de 1992. El Reglamento estipula que el cabotaje se efectuará en el marco de un contingente comunitario que la Comisión aumenta cada año en función de la evolución media del tráfico interno por carretera de los Estados miembros, tomando como base las estadísticas comunitarias disponibles. Se prevé, asimismo, someter la realización del cabotaje, sin perjuicio de la aplicación de la normativa comunitaria, a las disposiciones vigentes en el Estado miembro de acogida por lo que respecta a los precios y condiciones que regulan el contrato de transporte, al peso y dimensiones de los vehículos, a las disposiciones relativas al transporte de determinadas categorías de mercancías, al tiempo de conducción y de descanso, y al IVA sobre los servicios de transporte.
La Comisión alega que, de este modo, el Consejo ha puesto fin a su omisión y ha cumplido la obligación resultante del artículo 176 del Tratado de adoptar las medidas que implica la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de mayo de 1985 en un plazo razonable. La instauración, a partir de una fecha concreta, de un régimen definitivo para el cabotaje coincide, además, con la prevista para los transportes internacionales. Señala que un régimen definitivo de cabotaje sólo puede ser un régimen en el que los servicios de cabotaje podrán realizarse libremente, sin restricción a su circulación en el mercado común, es decir, sin contingente comunitario. Además, el régimen de cabotaje totalmente liberalizado sólo será definitivo si se aplica sin discriminación por razón del establecimiento del prestador en un país distinto al del destinatario de la prestación.
En cuanto a la cuestión de si la instauración de la libre prestación de servicios de cabotaje es compatible con la existencia de restricciones nacionales en el país de acogida en cuanto al precio de transporte, la Comisión indica que las dificultades que ha tenido el Consejo en esta materia y que han desempeñado un papel importante en el hecho de no haberse realizado la libre prestación de servicios de transporte, se deben en gran parte a la divergencia de opiniones que existe entre, por un lado, los Estados miembros que estaban dispuestos a aceptar un mercado libre en el transporte por carretera, sin armonización de las condiciones de competencia, y, por otro lado, los que consideraban que el establecimiento de un mercado de esas características debería ir acompañado de cierta armonización de las condiciones en que se realicen los transportes, ya se trate de las condiciones económicas o de las intervenciones sociales de los Estados miembros.
La Comisión señala que la instauración del libre acceso al mercado del transporte, sin discriminación por razón del establecimiento del prestador en un país distinto al del destinatario de la prestación, no requiere necesariamente la existencia de un mercado libre en cuanto a los precios de los transportes. Un mercado en el que los servicios de cabotaje están liberalizados, es decir, un mercado sin restricciones en cuanto a su circulación en el mercado común, no es necesariamente sinónimo de un mercado libre. Es posible que, por motivos relacionados con la política de la Comunidad en ese sector existan restricciones o condiciones relativas a los precios del transporte. A falta de una política común, las restricciones nacionales son posibles por motivos relacionados con la situación interna de cada Estado miembro, sobre una base no discriminatoria y a condición de que la legislación nacional sea compatible con el Tratado, especialmente con las normas sobre la competencia.
La Comisión considera que el hecho de que no exista una política común no constituye un obstáculo para el establecimiento de la libre prestación de servicios en el sector de los transportes. Según ella, el Consejo, en lo que respecta a la puesta en práctica de la libre prestación de servicios de transporte, tiene una competencia discrecional para determinar las medidas de acompañamiento que deben tomarse y el grado de armonización de las disposiciones nacionales en esa materia. La inexistencia de una política común de transportes relativa a estas medidas no constituye en sí misma una omisión, ya que corresponde al Consejo determinar los objetivos y los medios de dicha política.
Según la Comisión, a falta de una política común en materia de precios para los transportes dentro de los Estados miembros, estos últimos son libres de adoptar las medidas que juzguen necesarias siempre y cuando esas medidas sean compatibles con las disposiciones del Tratado y sus normas sobre la competencia. Los regímenes nacionales sobre precios para los transportes nacionales pueden aplicarse a todo tipo de operaciones de transporte realizadas dentro del Estado miembro de que se trate, incluidas las operaciones de cabotaje, a condición de que no haya discriminación en cuanto a la residencia del transportista.
En conclusión, la Comisión propone que se responda a la cuestión prejudicial de la manera siguiente:
«1)
Con la adopción del Reglamento (CEE) n° 1841/88, de 21 de junio de 1988, para los servicios de transpones internacionales, y del Reglamento (CEE) n° 4059/89, de 21 de diciembre de 1989, en materia de cabotaje, el Consejo ha adoptado dentro de un plazo razonable las medidas que implica la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 13/83 en lo que respecta a la instauración de la libre prestación de servicios en el sector del transporte. Dado que ya no existe la omisión del Consejo, la cuestión de la aplicación directa de los artículos 59 y 60 del Tratado a los transportes ya no es procedente.
2)
La instauración de la libre prestación de servicios en el sector del transporte implica que los servicios sean liberalizados de toda restricción a su circulación en el mercado común y que se suprima toda discriminación impuesta al prestador de servicios por razón de su nacionalidad o porque esté establecido en un Estado miembro distinto de aquél en el que deba realizarse la prestación.
3)
La instauración de la libre prestación de servicios es compatible con la existencia de restricciones comunitarias relacionadas con la política común de transportes. A falta de una política común, las restricciones nacionales relativas a materias que no sean la libre circulación son compatibles con la libre prestación de servicios de transporte, siempre y cuando dichas restricciones nacionales sean conformes a las disposiciones del Tratado, especialmente a sus normas sobre la competencia.»
M. Diez de Velasco
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.