61979C0819
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI
PRÉSENTÉES LE 25 NOVEMBRE 1980 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire a pour objet l'annulation d'une décision de la Commission: précisément la décision 79/895/CEE, du 12 octobre 1979, adoptée à l'égard de la république fédérale d'Allemagne et relative à l'apurement des comptes au titre des dépenses de l'exercice 1973 financées par le FEOGA, section garantie. En effet, la Commission a refusé de reconnaître au crédit du gouvernement allemand une fraction des dépenses déclarées (un peu plus de 9 millions de DM), en alléguant qu'elle ne peut pas être financée par le Fonds parce qu'elle ne correspond pas à la notion d'intervention destinée à la régularisation des marchés agricoles, conformément aux règles communautaires, dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles (dernier considérant de la décision citée). Le gouvernement allemand estime au contraire injustifiée et illégale la contestation du chiffre déclaré sous la rubrique 6210 (aides au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation du bétail) qui est à l'origine de la non-reconnaissance d'une dépense d'environ 8335000 DM. D'où le recours en annulation qui s'articule en trois motifs: violation de règles du droit communautaire dérivé, violation du principe de la confiance légitime, défaut de motivation.
2.
La réglementation concernant les aides au lait écrémé produit dans la Communauté et utilisé pour l'alimentation des animaux remonte à l'article 10 du règlement n° 804/68 du Conseil, du 27 juin 1968, instituant l'organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers. En prévoyant l'octroi des aides en question, cet article renvoyait la détermination des conditions, qui s'y rapportent, à un acte ultérieur du Conseil. En conséquence, le règlement n° 986/68 du 15 juillet 1968, dont l'article 2 précisait les catégories de lait écrémé auxquelles les aides seraient accordées, a été adopté. Ultérieurement, la Commission a réglementé les modalités d'octroi des aides par les règlements n° 1106/68 du 27 juillet 1968 et n° 990/72 du 15 mai 1972.
Les règles qui entrent principalement en considération dans le cadre du premier motif de recours sont celles du règlement n° 990/72. A ce sujet, il convient d'observer que l'article 1 de ce règlement subordonne le bénéfice de l'aide, pour le lait écrémé en poudre, au fait qu'il a été dénaturé (au moyen des additifs indiqués dans l'article 2 et en observant l'article 3) ou utilisé pour la fabrication d'aliments composés pour les animaux. L'article 3, qui est au centre de la présente controverse, concerne le contrôle de la dénaturation. A cet égard, le quatrième considérant souligne qu'«il importe d'assurer une surveillance efficace du bon déroulement de cette opération» et qu'«un contrôle sur place des entreprises de dénaturation constitue l'un des moyens appropriés». Conformément à ces prémisses, l'article 3, paragraphe 1 dispose que: «la dénaturation est contrôlée sur les lieux. Chaque État membre désigne un organisme habilité à exercer ce contrôle». Le paragraphe 2 du même article établit ensuite que: «l'entreprise qui effectue la dénaturation communique par écrit à l'organisme visé au paragraphe 1, en temps utile avant la dénaturation:
a)
sa raison sociale et son adresse;
b)
la quantité de lait en poudre écrémé qui doit être dénaturée;
c)
le lieu de dénaturation;
d)
la période prévue pour la dénaturation. L'organisme compétent peut demander des renseignements supplémentaires».
Enfin, l'article 10 oblige les États membres à prendre «les mesures de contrôle nécessaires pour assurer le respect des dispositions prévues au présent règlement».
3.
En l'espèce, la république fédérale d'Allemagne, dans l'intention de se conformer à l'obligation imposée par l'article 10 cité (et, même auparavant, par l'article 8 équivalent, du règlement n° 1106/68), a adopté des «directives» par l'entremise de l'Office fédéral de l'alimentation et de l'économie forestière, mais sans introduire le système de notification écrite des opérations de dénaturation par les entreprises, prévu par le paragraphe 2 cité de l'article 3 du règlement n° 990/72. Elle a estimé qu'il suffisait d'atteindre l'objectif de cet article par d'autres moyens et c'est pourquoi elle a institué un système de contrôle fondé principalement sur les vérifications périodiques «a posteriori» de la comptabilité tenue par les entreprises qui effectuent la dénaturation. À son avis, ces vérifications permettraient d'établir avec exactitude la véracité des demandes d'octroi de l'aide présentées par chaque entreprise. De plus, quelques prélèvements d'échantillon et quelques contrôles physiques des opérations de dénaturation seraient effectués à l'occasion des vérifications comptables. D'autre part, le fait que la charge de suivre constamment l'activité d'un certain nombre d'entreprises est confiée à chaque contrôleur permettrait de demander et d'obtenir des informations en ce qui concerne les dates auxquelles ces opérations ont lieu, et d'ordonner parfois des contrôles inattendus s'ajoutant aux contrôles périodiques. Dans ces conditions, exiger la notification préliminaire de chaque opération a été considéré comme superflu, au moins jusqu'en 1977 (lorsque le régime de notification a été introduit).
Sur le plan de l'interprétation de la réglementation communautaire citée plus haut, la thèse du gouvernement allemand est que, dans la matière qui nous occupe actuellement, les obligations des États membres seraient uniquement celles qui sont prévues par l'article 10 et par l'article 3, paragraphe 1; l'article 10 laisserait aux États le pouvoir discrétionnaire d'établir quelles sont les mesures de contrôle qui sont nécessaires pour assurer le respect du règlement, tandis que l'article 3, paragraphe 1 impose, comme nous l'avons dit, de contrôler la dénaturation «sur les lieux» et de désigner un organisme chargé d'y procéder. Selon le gouvernement allemand, effectuer des contrôles «sur les lieux» ne signifierait pas réaliser uniquement des contrôles de caractère «physique» des opérations de dénaturation; les vérifications comptables, elles aussi, entreraient dans cette notion. Quant à la règle de l'article 3, paragraphe 2, elle a pour destinataires les entreprises et il serait erroné — toujours selon la thèse du gouvernement allemand — d'en déduire un système formel de notifications, obligatoire également pour les États membres; au contraire, ces notifications étant destinées à aider les autorités, le système ne serait plus obligatoire lorsque les autorités de l'État ont choisi une méthode de contrôle qui le rend superflu.
A ce point de vue, la Commission oppose celui de ia nécessité pour les États membres de se conformer aux deux paragraphes de l'article 3 cité; en effet l'article 1, paragraphe 1 du règlement n° 990/72 soumet le bénéfice de l'aide à la condition du respect des articles 2 et 3. Les prétendus avantages des méthodes allemandes de contrôle, par rapport au système du contrôle physique, n'auraient pas d'importance pour la solution du litige; en tout cas, les vérifications comptables seraient insuffisantes, puisqu'elles se déroulent après les opérations de dénaturation, tandis que la notification préliminaire aurait également pour effet de dissuader l'entreprise de commettre une fraude. Naturellement, la Commission repousse l'interprétation des articles 3, paragraphe 2 et 10 exposée par le requérant.
4.
Il nous paraît impossible de partager la thèse soutenue par le gouvernement allemand. Les mesures de contrôle que les États membres ont l'obligation de prendre en vertu de l'article 10 du règlement n° 990/72 sont celles qui sont nécessaires pour assurer le respect des dispositions de ce même règlement; le respect de toutes les dispositions, y compris l'article 3, paragraphe 2. Le fait que cette dernière règle ait pour destinataires les entreprises n'exclut pas que les États membres doivent en exiger le respect et doivent en outre réglementer l'activité de leurs offices compétents de manière à la coordonner avec le système des notifications. La faculté même de demander des informations complémentaires, attribuée à l'organisme compétent par le dernier alinéa de l'article 3, implique logiquement que cet organisme a reçu et apprécié les informations normales prescrites. Nous ajoutons que, en présence d'une règle qui s'adresse directement aux entreprises, on ne saurait admettre la possibilité pour l'un ou l'autre État membre de soustraire ces sujets à une obligation découlant d'un règlement communautaire; cela équivaudrait à méconnaître l'effet obligatoire général et immédiat des règlements ainsi que le principe de l'uniformité de traitement des administrés dans toute la Communauté. Bien entendu, le gouvernement allemand estime être autorisé par l'article 10 à ne pas tenir compte de l'article 3, paragraphe 2, mais l'article 10 n'est pas du tout une règle qui donne aux États membres le pouvoir de déroger à d'autres dispositions de ce même règlement; au contraire, comme nous venons de le dire, il vise à assurer le plein effet de tout le règlement.
L'effort du gouvernement allemand pour démontrer Ta supériorité, sur le plan pratique, du système de vérification comptable adopté dans son pays ne peut pas avoir d'influence sur la solution de notre problème qui est purement juridique; en tout cas, les résultats de cet effort sont, à notre avis, peu convaincants. Le problème que nous examinons est purement juridique, puisqu'il s'agit d'établir si le gouvernement allemand s'est conformé ou non au règlement n° 990/72; de ce fait, en réalité, dépend la question de savoir s'il est possible de considérer comme régulière la dépense qu'il a déclarée pour les aides au lait écrémé en poudre destiné à l'alimentation animale et si, en conséquence, ce gouvernement a droit au remboursement lors de l'apurement des comptes du FEOGA. Par conséquent, même en supposant que le système de contrôle allemand soit meilleur, que celui établi par le législateur communautaire, la différence par rapport à la réglementation communautaire serait suffisante pour conclure que la dépense déclarée est irrégulière. A ce sujet, nous observons que, pour exclure la mise à la charge du FEOGA des sommes versées aux entreprises à titre d'aide, la Commission n'a pas besoin de démontrer que la dénaturation du lait n'a pas lieu ou n'a pas été prouvée; il suffit de constater que l'administration allemande n'a pas respecté les modalités prescrites par le règlement n° 990/72, faisant ainsi disparaître une des conditions de la régularité de la dénaturation.
La jurisprudence de la Cour est nettement orientée en ce sens. En particulier, certaines affirmations contenues dans l'arrêt du 7 février 1979 rendu dans l'affaire 11/76, Pays-Bas contre Commission (Recueil 1979, p. 245) selon lesquelles les dispositions relatives au financement de la politique agricole commune (il s'agissait des articles 2 et 3 du règlement n° 729/70 du 21 avril 1970) «ne permettent à la Commission de prendre en charge pour le FEOGA que es montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé...» (attendu n° 8) sont significatives. La Cour a ajouté notamment: «en effet, la gestion de la politique agricole commune dans des conditions d'égalité entre les opérateurs économiques des États membres s'oppose à ce que les autorités nationales d'un État membre, par le biais d'une interprétation large d'une disposition déterminée, favorisent les opérateurs de cet État, au détriment de ceux des autres États membres où une interprétation plus stricte est maintenue» (attendu n° 9). Cette prise de position de la Cour a été confirmée, en termes identiques, dans l'arrêt relatif à l'affaire 18/76, Allemagne/Commission, rendu lui aussi, le 7 février 1979, aux attendus 7 et 8 (Recueil 1979, p. 343 et suiv.). Enfin, dans l'arrêt de même date concernant les affaires jointes 15 et 16/76, France/Commission (Recueil 1979, p. 321 et suiv.), la Cour a relevé que toute décision de la Commission relative à l'apurement des comptes présentés par les États membres pour les dépenses financées par le FEOGA «a pour objet de constater et de reconnaître que les dépenses ont été effectuées par les services nationaux en conformité avec les dispositions communautaires» (attendu n° 9); elle en a déduit que dans les cas où, selon ces dispositions, le paiement de l'aide est subordonné au respect de certaines formalités de preuve, l'aide versée en méconnaissance de cette condition ne saurait être mise à la charge du FEOGA, puisqu'elle n'est pas conforme au droit communautaire (attendu n° 10).
Nous avons dit également que la thèse du gouvernement allemand selon laquelle le système de contrôle adopté en République fédérale serait plus efficace que celle prévue par le règlement n° 990/72 ne nous paraît pas convaincante. En réalité, ce règlement exige notamment que le lait ne contienne pas certaines substances (par exemple l'amidon) et que la dénaturation se fasse en employant certains additifs (articles 1, paragraphe 3, et 2); il nous semble qu'un contrôle «physique» des opérations de dénaturation permette de vérifier le respect de ces conditions avec davantage de sécurité qu'un contrôle comptable «a posteriori». Le fait que le contrôleur soit mis en mesure d'assister à ces opérations revêt toujours une grande importance; tandis que le requérant lui-même a admis la possibilité que le contrôleur compétent ne soit pas au courant de certaines opérations de dénaturation. Mais surtout, nous faisons nôtre la remarque que les notifications obligatoires, outre qu'elles assurent le résultat utile de tenir l'organe de contrôle informé de la date à laquelle se déroule chaque opération de dénaturation, présentent l'avantage de dissuader les entreprises d'effectuer des opérations irrégulières, étant donné qu'elles ont des raisons de s'attendre à la présence du contrôleur à la date indiquée.
Nous ne croyons pas que le gouvernement fédéral puisse tirer un argument favorable à sa thèse du fait que, sur la base de la directive 435 du Conseil du 27 juin 1977 — relative aux contrôles des opérations faisant partie du système de financement par le FEOGA, section garantie — les États membres sont tenus, depuis le 1er juillet 1979, de mettre en vigueur un système de contrôle des documents commerciaux des entreprises bénéficiaires. En effet, ce système complète mais ne remplace pas les procédures de contrôle «physique» prévues par les dispositions antérieures. La même considération vaut pour le règlement de la Commission n° 1725/79 du 26 juillet 1979, qui a remplacé le règlement n° 990/72 cité: il est vrai que le nouveau texte a prescrit de tenir une comptabilité adaptée aux exigences de l'octroi des aides dans le secteur du lait écrémé en poudre; mais il a également confirmé intégralement le régime des notifications écrites préliminaires (article 3, paragraphe 3). La réglementation récente a le mérite de démontrer de manière absolument claire que le contrôle de nature physique «sur les lieux» (certifié par un bulletin d'analyse dont le modèle constitue l'annexe I du règlement), est une chose et que le contrôle des documents commerciaux et de la comptabilité (voir l'article 10, paragraphe 2) en est une autre; à notre avis, cela correspond à l'interprétation exacte de la notion de «contrôle sur les lieux» qui figurait déjà dans le règlement n° 990/72.
Il n'est donc pas possible d'estimer que le contrôle comptable en vigueur en Allemagne à l'époque considérée ici équivalait au contrôle prescrit par le règlement n° 990/72. L'article 10 de ce règlement — dans lequel le gouvernement allemand a vu, par erreur, une règle l'autorisant à déroger au régime de l'article 3 — permettait indubitablement aux États membres qui le désiraient, d'ajouter le contrôle comptable au contrôle physique, pourvu que le système de la notification soit respecté; s'il avait utilisé cette possibilité, le gouvernement allemand aurait anticipé la tendance que la Commission a admise par le règlement n° 1725/79 cité. Mais aucun État membre n'avait la faculté d'adopter principalement le système de contrôle comptable, en ne mettant pas en œuvre le régime de la notification; qui était et qui est encore un élément essentiel du contrôle «physique» de la dénaturation.
5.
Examinons maintenant le second motif de recours. Le gouvernement fédéral invoque le principe de la confiance légitime en affirmant que la Commission, outre qu'elle n'a jamais émis d'objections contre le système allemand de contrôle avant 1977, avait expressément porté une appréciation positive sur ce système. A cet égard, le requérant mentionne un échange de vues qui a eu lieu à Bruxelles en mai 1974 entre fonctionnaires allemands et fonctionnaires de la Commission, au sujet des modalités de contrôle dans le cadre des aides aux producteurs de lait et surtout la réponse donnée par la Commission aux observations contenues dans le rapport de la commission de contrôle relatif aux comptes de l'exercice 1975. Dans cette réponse, la Commission a déclaré qu'elle estimait que la réglementation communautaire était respectée «dès lors qu'un État membre procède à des vérifications comptables, assorties de contrôles inopinés de la dénaturation ainsi que du prélèvement d'échantillons, et qu'il exécute toutes ces mesures sur place».
Il nous semble que cette prise de position antérieure de la Commission n'ait pas une nature et un contenu susceptibles de justifier la déduction que le gouvernement allemand entend en tirer, c'est-à-dire que son éventuelle erreur dans l'application de règles communautaires devrait être imputée à la Commission. En effet, en ce qui concerne l'échange de vues de 1974 — organisé par la direction générale Information de la Commission sur demande des autorités allemandes — il faut reconnaître qu'il avait un caractère tout à fait officieux et qu'il ne pouvait certainement pas préjuger de l'attitude de la Commission lors de l'apurement des comptes; d'autre part, il n'existe pas d'éléments précis concernant la portée de ses résultats. L'unique élément d'un certain poids est constitué par le fait que, en répondant aux observations formulées par la commission de contrôle, la Commission a déclaré en substance qu'elle estimait légitime le système allemand, dans lequel elle voyait une combinaison de la vérification comptable avec le contrôle physique. Mais il convient de dire que le rapport de la commission de contrôle, relatif à l'application en Allemagne du règlement n° 990/72 au cours de l'année 1975, s'était limité à exprimer des réserves quant à l'absence d'un contrôle physique systématique et que ce fut en réponse à cette réserve que la Commission a affirmé qu'elle considérait comme suffisants les contrôles effectués sans préavis «sur les lieux» et le prélèvement d'échantillons, accompagnés de vérifications comptables. En revanche, le point, actuellement décisif, de la non introduction du régime des notifications écrites, prévu par l'article 3, paragraphe 2 du règlement n° 990/72 cité, n'a pas été soulevé; circonstance dont la Commission affirme qu'elle n'a pas été au courant jusqu'à la vérification des comptes de l'exercice 1973 effectuée en 1979 (voir mémoire en réplique p. 5). Il faut donc exclure que, pour maintenir son attitude contraire au régime des notifications préventives, le requérant pouvait faire confiance à une déclaration de la Commission qui ne s'occupait pas de ce problème. L'hypothèse selon laquelle la Commission aurait tacitement donné son consentement au comportement du gouvernement allemand et que ce comportement empêche aujourd'hui cette Institution de «venire contra factum proprium», en niant la reconnaissance de la rubrique de dépense relative aux aides pour les producteurs de lait en poudre destiné à l'alimentation animale, nous semble d'autant moins acceptable.
6.
Par son dernier moyen, le requérant attaque la décision du 12 octobre 1979 pour vice de motivation. Il convient de préciser que, dans son dernier considérant, cette décision se réfère aux articles 2 et 3 du règlement n° 729/70, en faisant ressortir le lien entre financement des interventions en matière agricole et respect des règles communautaires; puis, elle déclare que, à la lumière des vérifications effectuées, une fraction des dépenses déclarées, s'élevant à 9192762 DM, «ne répond pas à la notion» de restitutions ou d'interventions selon les règles communautaires, de sorte qu'elle ne peut pas être financée, et elle affirme enfin que «l'État membre a été informé en détail de cette déduction et a pu faire connaître sa position à son sujet».
Cette dernière affirmation reflète exactement les prédédents de la décision attaquée. L'échange de correspondance entre le gouvernement fédéral et la Commission — en particulier la lettre du29 septembre 1977 du directeur général de l'Agriculture auprès de la Commission au représentant permanent allemand à Bruxelles et la lettre du 19 janvier 1978 du ministre fédéral des Finances au directeur général — avait déjà mis le gouvernement allemand en mesure de connaître pour quelles dépenses, parmi celles qu'il avait déclarées, la Commission refusait la mise à la charge du FEOGA. En outre, entre novembre 1977 et juillet 1979, la question a été examinée à différentes reprises par le comité du Fonds, au sein duquel la République fédérale est représentée. Le projet de rapport de synthèse soumis par la Commission à ce comité en février 1979 justifiait de manière détaillée la réduction de 8335232 DM, qui a donné lieu au recours, sous la rubrique «contrôle de la dénaturation du lait écrémé en poudre» (p. 34, points 2, 3, 3, 8).
Le gouvernement fédéral a donc été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision attaquée et il était bien au courant des motifs pour lesquels la Commission estimait qu'une fraction des dépenses déclarées n'était pas conforme aux règles communautaires. Il savait donc dans quelle mesure la réduction opérée par la Commission se référait à la rubrique de dépense des aides aux producteurs de lait écrémé en poudre, de quelles règles l'inobservation lui était imputée, et en quels faits, selon la Commission, consistait cette inobservation du droit communautaire. Cela dit, seule une conception très étroitement formaliste de l'obligation de motivation établie par l'article 190 du traité CEE pourrait conduire à admettre la thèse du défaut de motivation de l'acte attaqué. Mais nous savons qu'une conception de ce genre est étrangère au droit communautaire: dans l'arrêt du 11 janvier 1973 rendu dans l'affaire 13/72, Pays-Bas/Commission (Recueil 1973, p. 27), la Cour a déclaré avec raison que «la mesure de l'obligation de motiver ... dépend de la nature de l'acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté», en ajoutant: «en l'espèce, il n'est pas contesté que le gouvernement néerlandais a été étroitement associé au processus d'élaboration de la décision attaquée et connaissait donc la raison pour laquelle la Commission estimait ne pas devoir accéder à la demande de remboursement dudit gouvernement...». Dans notre cas, la situation nous paraît être la même. Nous estimons donc que le troisième motif du recours lui non plus ne mérite pas d'être admis.
7.
Nous concluons au rejet du recours introduit par la république fédérale d'Allemagne contre la Commission par acte enregistré au greffe de la Cour le 19 décembre 1979. Les dépens doivent être mis à la charge de la partie perdante.
(
1
)	Traduit de l'italien.