62012CJ0003_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C-3/12,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Frankrike) genom beslut av den 28 november 2011, som inkom till domstolen den 2 januari 2012, i målet
Syndicat OP 84
mot
Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), som i sin tur trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor),
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden L. Bay Larsen samt domarna J. Malenovský, U. Lõhmus, M. Safjan (referent) och A. Prechal,
generaladvokat: N. Jääskinen,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), genom J.-C. Balat, avocat,
– Frankrikes regering, genom G. de Bergues och N. Rouam, båda i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom M. Szpunar och B. Majczyna, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom P. Rossi och D. Bianchi, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 14 mars 2013 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2.4 och 2.6 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG (EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27), i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 3094/94 av den 12 december 1994 (EGT L 328, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 64, s. 50) (nedan kallad förordning nr 4045/89).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan jordbruksorganisationen Syndicat OP 84 och Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), som har trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture (Viniflhor), som i sin tur har trätt i stället för Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (Oniflhor). Målet rör frågan huruvida gemenskapsstöd som utbetalats från garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ) lagligen kan återkrävas.
Tillämpliga bestämmelser
3. I artikel 8.1 i rådets förordning (EEG) nr 729/70 av den 21 april 1970 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 94, s. 13; svensk specialutgåva, område 3, volym 3, s. 23) anges följande:
”Medlemsstaterna skall i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att
– försäkra sig om att transaktioner som finansieras av [EUGFJ] verkligen äger rum och att de genomförs korrekt,
– förhindra och beivra oegentligheter,
– indriva belopp som förlorats till följd av oegentligheter eller försumlighet.
…”
4. I första till fjärde och tionde skälen i förordning nr 4045/89 anges följande:
”Enligt artikel 8 i … förordning … nr 729/70 … vidtar medlemsstaterna de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras genom [EUGFJ] verkligen genomförs och verkställs på ett riktigt sätt, för att förhindra och beivra oegentligheter och för att återvinna belopp som gått förlorade till följd av oegentligheter eller oaktsamhet.
… Denna förordning påverkar dock inte nationella granskningsbestämmelser som är mer omfattande än de som föreskrivs i denna förordning.
Medlemsstaterna måste uppmuntras till att skärpa den granskning av stödmottagande eller betalningsskyldiga företags affärshandlingar som de har utfört enligt [rådets] direktiv 77/435/EEG [av den 27 juni 1977 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EGT L 172, s. 17)].
Medlemsstaternas genomförande av de regler som följer av direktiv 77/435 … har visat på behovet av att ändra vissa bestämmelser i detta direktiv på grundval av de erfarenheter som gjorts. Med hänsyn till bestämmelsernas karaktär bör ändringarna innefattas i en förordning.
…
Även om det i första hand är medlemsstaternas ansvar att anta sina granskningsprogram är det nödvändigt att dessa program meddelas kommissionen så att den kan utföra sina övervakande och samordnande uppgifter och för att säkerställa att programmen antas på grundval av lämpliga kriterier. Granskningen kan på så sätt koncentreras till de sektorer eller företag där risken för bedrägeri är stor.”
5. I artikel 1.2 i förordning nr 4045/89 föreskrivs följande:
”I denna förordning avses med affärshandlingar alla böcker, register, fakturor, verifikationer, räkenskaper, produktions- och kvalitetsuppgifter, korrespondens om företagets affärsverksamhet samt affärsdata, oavsett form, inbegripet elektroniskt lagrade data, om dessa handlingar eller data har ett direkt eller indirekt samband med de transaktioner som avses i punkt 1.”
6. I artikel 2 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall genomföra en systematisk granskning av företagens affärshandlingar, varvid hänsyn skall tas till den typ av transaktioner som skall granskas. Medlemsstaterna skall säkerställa att de genom urvalet av de företag som skall granskas ger bästa möjliga garanti för att åtgärderna för att förebygga och avslöja oegentligheter i samband med systemet för finansiering genom garantisektionen vid EUGFJ blir så effektiva som möjligt. Urvalet skall bland annat ta hänsyn till företagens finansiella betydelse inom detta system och andra riskfaktorer.
…
4. Granskningsperioden skall löpa från den 1 juli till den 30 juni påföljande år.
Granskningen skall omfatta en period om minst 12 månader som löper ut under föregående granskningsperiod. Den kan förlängas till att omfatta perioder som medlemsstaten fastställer och som föregår eller följer på tolvmånadersperioden.
…”
7. I artikel 4 i förordningen föreskrivs följande:
”Företagen skall förvara de affärshandlingar som anges i artikel 1.2 och artikel 3 under minst tre år från och med utgången av det år då de upprättades.
Medlemsstaterna får föreskriva att affärshandlingarna skall förvaras under längre tid än tre år.”
8. I artikel 5.1 i förordningen föreskrivs följande:
”De ansvariga för företaget, eller en tredje part, skall säkerställa att alla affärshandlingar och andra uppgifter överlämnas till de tjänstemän som ansvarar för granskningen eller till de personer som har befogenhet att genomföra en sådan. Elektroniskt lagrade data skall överlämnas på ett lämpligt datamedium.”
9. I artikel 6 i förordningen föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall säkerställa att de tjänstemän som ansvarar för granskningen skall ha rätt att beslagta eller låta beslagta affärshandlingar. Denna rätt skall utövas med beaktande av de nationella bestämmelser som är aktuella och berör inte tillämpningen av straffrättsliga regler om beslagtagande av dokument.
2. Medlemsstaterna skall besluta om lämpliga påföljder för de fysiska eller juridiska personer som inte fullgör sina förpliktelser enligt denna förordning.”
10. I artikel 9.1 i förordningen föreskrivs följande:
”Före den 1 januari efter granskningsperiodens utgång skall medlemsstaterna tillställa kommissionen en detaljerad rapport om tillämpningen av denna förordning.”
11. I punkt 4 g i bilaga II till kommissionens förordning (EEG) nr 1863/90 av den 29 juni 1990 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 4045/89 (EGT L 170, s. 23; svensk specialutgåva, område 3, volym 33, s. 19), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2278/96 av den 28 november 1996 (EGT L 308, s. 30) (nedan kallad förordning nr 1863/90), föreskrivs att medlemsstaterna, i den årliga rapport som de ska lämna enligt artikel 9.1 i förordning nr 4045/89, ska tillkännage ”[r]esultaten av de granskningar som har utförts avseende granskningsperioden före den period som avses i den aktuella rapporten men för vilka resultaten inte var tillgängliga vid tiden för angivande av rapporten för den granskningsperioden”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12. Syndicat OP 84 är en jordbruksorganisation som omfattar 48 frukt- och grönsaksproducenter. Organisationen genomförde ett åtgärdsprogram avseende perioden 1 juli 1997–31 december 1998 och erhöll härvid gemenskapsstöd från garantisektionen vid EUGFJ.
13. I en skrivelse av den 30 maj 2000 underrättades Syndicat OP 84 av behöriga nationella myndigheter om att en granskning skulle genomföras på plats i enlighet med bestämmelserna i förordning nr 4045/89. Granskningsåtgärderna kunde emellertid inte påbörjas förrän den 22 januari 2001 och avslutades den 24 januari 2001.
14. Granskningen visade att vissa åtgärder för vilka Syndicat OP 84 påstått sig ha rätt till gemenskapsstöd inte berättigade till sådant stöd på grund av deras rent individuella karaktär och på grund av att fonden finansierats av medlemmarna i organisationen på ett sätt som var oförenligt med artikel 15 i rådets förordning (EG) nr 2200/96 av den 28 oktober 1996 om den gemensamma organisationen av marknaden för frukt och grönsaker (EGT L 297, s. 1). Oniflhor begärde, genom en skrivelse av den 30 oktober 2001, att Syndicat OP 84 skulle återbetala hela det belopp som organisationen hade mottagit för åren 1997 och 1998 och utfärdade sedermera en exekutionstitel avseende detta belopp.
15. Genom dom av den 7 november 2006 upphävde Tribunal administratif de Marseille (förvaltningsdomstol i första instans i Marseille) den exekutionstitel som utfärdats mot Syndicat OP 84. Cour administrative d’appel de Marseille (förvaltningsdomstol i andra instans i Marseille) upphävde emellertid, genom dom av den 8 december 2008, underinstansens dom och ogillade de yrkanden som Syndicat OP 84 framfört i första instans. Syndicat OP 84 överklagade därefter domen från Cour administrative d’appel de Marseille till Conseil d’État.
16. Som grund för överklagandet anförde Syndicat OP 84 bland annat att Cour administrative d’appel hade gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att slå fast att myndigheten, utan att det innebar ett åsidosättande av bestämmelserna i artikel 2 i förordning nr 4045/89, hade kunnat inleda sin granskning under granskningsperioden 1 juli 1999–30 juni 2000 och fortsätta den under granskningsperioden 1 juli 2000–30 juni 2001, av den anledningen att organisationens handlande hade gjort det omöjligt att på ett effektivt sätt utföra en granskning under den första perioden.
17. Conseil d’État anser att det vid prövningen av denna grund uppkommer frågor om tolkningen av relevanta bestämmelser i förordning nr 4045/89 och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1) Avses med den granskningsperiod som löper från den 1 juli ett år till den 30 juni påföljande år och som nämns i artikel 2.4 i [förordning nr 4045/89] den period under vilken den myndighet som utför granskningen måste informera producentorganisationen om den planerade granskningen, inleda och avsluta samtliga granskningsåtgärder som utförts på plats och utifrån handlingarna samt informera om resultaten av granskningen, eller avses den period under vilken endast vissa av dessa förfarandeåtgärder måste utföras?
2) Om producentorganisationens handlande eller underlåtenhet gör det omöjligt att på ett effektivt sätt genomföra en granskning som inletts under en granskningsperiod, kan myndigheten då – trots att [förordning nr 4045/89] inte innehåller några uttryckliga bestämmelser härom – fortsätta sina granskningsåtgärder under påföljande granskningsperiod utan att granskningsförfarandet anses behäftat med en sådan rättsstridighet som kan åberopas av det granskade företaget mot det beslut som granskningen leder till?
3) För det fall den föregående frågan besvaras nekande, kan myndigheten – i ett sådant fall då producentorganisationens handlande eller underlåtenhet gör det omöjligt att på ett effektivt sätt genomföra en granskning – kräva återbetalning av det mottagna stödet? Kan en sådan åtgärd betraktas som en sådan påföljd som kan införas med stöd av bestämmelserna i artikel 6 i [förordning nr 4045/89]?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
18. Den nationella domstolen har ställt den första och den andra frågan, vilka ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 2.4 första stycket i förordning nr 4045/89 ska tolkas så, att en myndighet kan vidta de granskningsåtgärder som den tillkännagett under granskningsperioden, vilken löper från den 1 juli ett år till den 30 juni påföljande år, efter utgången av denna period, utan att granskningsförfarandet anses behäftat med en sådan rättsstridighet som kan åberopas av den granskade operatören mot det beslut som granskningen leder till.
19. I artikel 2.4 första stycket i förordning nr 4045/89, där det anges att ”[g]ranskningsperioden skall löpa från den 1 juli [ett år] till den 30 juni påföljande år”, föreskrivs inte uttryckligen någon möjlighet att efter utgången av granskningsperioden fortsätta granskningsåtgärder som företaget underrättats om under denna period, oavsett om behovet härav grundar sig på bristande samarbete från den granskade operatörens sida.
20. Vid tolkningen av denna bestämmelse ska domstolen således beakta inte bara dess lydelse och systematik, utan även det sammanhang i vilket den ingår och de mål som eftersträvas med förordning nr 4045/89 såsom helhet.
21. När det gäller målen för förordning nr 4045/89 finner domstolen att förordningen – enligt vad som framgår av första, tredje och fjärde skälen i förening – syftar till att förbättra effektiviteten av de granskningar som medlemsstaterna har att utföra för att förhindra och undanröja oegentligheter inom området för EUGFJ (se dom av den 13 juni 2013 i de förenade målen C-671/11–C-676/11, Unanimes m.fl., punkt 17).
22. För att säkerställa att de nationella granskningarna faktiskt genomförs och genomförs på ett effektivt sätt och således att kravet om skydd för Europeiska unionens finansiella intressen uppfylls, är de nationella granskningarna i sin tur föremål för tillsyn och samordning från kommissionens sida enligt vad som anges i tionde skälet i förordning nr 4045/89. Det är närmare bestämt artikel 2 i förordningen som syftar till att införa ett enhetligt granskningssystem som står under kommissionens tillsyn. I artikel 2.4 säkerställs bland annat att granskningen sker med en viss systematik och en viss frekvens (se domen i de ovannämnda förenade målen Unanimes m.fl., punkt 18).
23. Eftersom artikel 2 i förordning nr 4045/89 således syftar till att tillhandahålla en ram för medlemsstaternas granskningsverksamhet för att skydda unionens finansiella intressen måste begreppet granskningsperioden tolkas mot bakgrund av målet med artikeln, nämligen att säkerställa en effektiv granskning.
24. Om detta mål ska uppfyllas måste en granskningsåtgärd kunna fortsätta efter granskningsperioden, såsom denna avgränsas i artikel 2.4 i förordning nr 4045/89, när det i praktiken har varit omöjligt att slutföra alla åtgärder inom den föreskrivna tiden.
25. Så kan även vara fallet då det inte är den granskade operatören som gjort det omöjligt att slutföra granskningen inom den föreskrivna tiden.
26. Om det är tillsynsmyndigheterna som har gjort det omöjligt att slutföra granskningsåtgärderna, och således att underrätta kommissionen om resultaten av granskningen, inom den tid som föreskrivs för att utföra granskningen respektive underrätta kommissionen kan den aktuella medlemsstaten emellertid inte, gentemot unionen, åberopa målet att säkerställa en effektiv granskning för att rättfärdiga att bestämmelsen om granskningarnas frekvens i artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 inte har iakttagits.
27. Vidare synes möjligheten att vid behov fortsätta granskningsåtgärderna redan ha tagits i betraktande vid antagandet av förordning nr 1863/90. Såsom kommissionen har angett i sitt skriftliga yttrande kan resultaten av de granskningar som utförts avseende den föregående granskningsperioden men som inte var tillgängliga vid tiden för avgivande av rapporten för den granskningsperioden tas med i årsrapporten enligt punkt 4 g i bilaga II till nämnda förordning. Eftersom årsrapporten, enligt artikel 9 i förordning nr 4045/89, ska tillställas kommissionen före den 1 januari efter granskningsperiodens utgång erkänns i förordning nr 1863/90 åtminstone att granskningsåtgärder som påbörjats under föregående granskningsperiod kan avslutas efter granskningsperiodens utgång.
28. När det gäller de granskade operatörerna är frågan huruvida den granskning som utförts är lagenlig därför inte beroende av i vilken omfattning granskningen har genomförts i enlighet med bestämmelserna i artikel 2.4 i förordning nr 4045/89.
29. Nämnda bestämmelse innehåller nämligen endast organisatoriska regler, vilka antagits i syfte att säkerställa att granskningen genomförs på ett effektivt sätt. Bestämmelsen reglerar således, såsom framgår av punkt 22 ovan, endast förhållandet mellan medlemsstaterna och unionen i syfte att skydda unionens finansiella intressen. Den rör däremot inte förhållandet mellan tillsynsmyndigheterna och de granskade operatörerna.
30. Artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 kan således inte tolkas så, att den ger de aktuella operatörerna en rätt att motsätta sig annan eller mer omfattande granskning än den som avses i bestämmelsen. En sådan rätt skulle dessutom äventyra skyddet för unionens finansiella intressen, eftersom den skulle kunna försvåra återkrav av stöd som mottagits eller använts på ett rättsstridigt sätt (se domen i de ovannämnda förenade målen Unanimes m.fl., punkt 29).
31. Den granskning som ska utföras enligt förordning nr 4045/89 avser under alla omständigheter sådana operatörer som frivilligt anslutit sig till den stödordning som inrättats genom garantisektionen vid EUGFJ och som, för att kunna motta stöd, har accepterat att det sker en granskning i syfte att kontrollera att unionens medel används på ett lagenligt sätt. Dessa operatörer har inte fog för att ifrågasätta lagenligheten av en sådan granskning endast på den grunden att den inte har utförts enligt de organisatoriska regler som gäller i förhållandet mellan medlemsstaterna och kommissionen (se domen i de ovannämnda förenade målen Unanimes m.fl., punkt 30).
32. Rättssäkerheten för de granskade operatörerna i förhållande till de myndigheter som utför granskningen och, i förekommande fall, beslutar om rättsliga åtgärder säkerställs av preskriptionstiden för att vidta åtgärder, vilken i artikel 3 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (EGT L 312, s. 1) fastställs till i princip fyra år från det att det skett en överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för unionens budget. Såsom domstolen redan har slagit fast fyller preskriptionstiderna allmänt funktionen att säkerställa rättssäkerheten (se dom av den 24 juni 2004 i mål C-278/02, Handlbauer, REG 2004, s. I-6171, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
33. Det förhållandet att ett företag som mottar stöd inom ramen för den stödordning som inrättats genom garantisektionen vid EUGFJ eventuellt kan bli föremål för en granskningsåtgärd efter utgången av den period som fastställts i artikel 2.4 i förordning nr 4045/89 kan således inte anses strida mot rättssäkerhetsprincipen när preskriptionstiden ännu inte har gått ut.
34. Av det ovan anförda följer att den första och den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 2.4 första stycket i förordning nr 4045/89 ska tolkas så, att en myndighet vid behov kan fortsätta de granskningsåtgärder som den tillkännagett under granskningsperioden, vilken löper från den 1 juli ett år till den 30 juni påföljande år, efter utgången av denna period, utan att granskningsförfarandet anses behäftat med en sådan rättsstridighet som kan åberopas av den granskade operatören mot det beslut som granskningen leder till.
Den tredje frågan
35. Med hänsyn till svaret på den första och den andra frågan saknas anledning att besvara den tredje frågan.
Rättegångskostnader
36. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttranden till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Artikel 2.4 första stycket i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG, i dess lydelse enligt rådets förordning (EG) nr 3094/94 av den 12 december 1994, ska tolkas så, att en myndighet vid behov kan fortsätta de granskningsåtgärder som den tillkännagett under granskningsperioden, vilken löper från den 1 juli ett år till den 30 juni påföljande år, efter utgången av denna period, utan att granskningsförfarandet anses behäftat med en sådan rättsstridighet som kan åberopas av den granskade operatören mot det beslut som granskningen leder till.