Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
N. EMILIOU
przedstawiona w dniu 30 października 2025 r.(1)
Sprawa C‑747/22
KH
przeciwko
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Tribunale ordinario di Bergamo (sąd w Bergamo, Włochy)]
Odesłanie prejudycjalne – Beneficjenci ochrony międzynarodowej – Dyrektywa 2011/95/UE – Artykuły 26 i 29 – Dostęp do zatrudnienia – Opieka społeczna – Zasiłek z tytułu obywatelstwa – Warunek zamieszkiwania przez co najmniej dziesięć lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany – Dyskryminacja pośrednia – Względy uzasadniające – Świadczenia podstawowe
I.      Wprowadzenie
1.        W sprawach CU i ND (Świadczenie z zakresu pomocy społecznej – Dyskryminacja pośrednia)(2) zwrócono się do Trybunału o zbadanie zgodności z prawem Unii środków krajowych przewidujących określone formy pomocy finansowej dla osób zamieszkałych na terytorium danego państwa członkowskiego i mających na celu zwalczanie ubóstwa, nierówności i wykluczenia społecznego. W szczególności sąd włoski dążył do ustalenia, czy szczególny aspekt przepisów włoskich ustanawiających tak zwany „reddito di cittadinanza” (zasiłek z tytułu obywatelstwa) – a dokładniej, warunek, zgodnie z którym beneficjenci muszą zamieszkiwać we Włoszech od co najmniej dziesięciu lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany („wymóg dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium państwa”) – jest zgodny z szeregiem przepisów prawa Unii.
2.        W swoim wyroku Trybunał – orzekający w składzie wielkiej izby – orzekł, że taki wymóg jest wyłączony na mocy art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109/UE(3) w związku z art. 34 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”)(4). Trybunał orzekł zasadniczo, że taki wymóg, po pierwsze, stanowi pośrednią dyskryminację obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi, a po drugie, nie może być uzasadniony, ponieważ skutkuje on jednostronnym przedłużeniem okresu zamieszkiwania wymaganego, aby rezydenci długoterminowi mogli korzystać z prawa zagwarantowanego w art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109(5).
3.        Niniejsza sprawa dotyczy zgodności z prawem Unii tego samego aspektu przepisów krajowych, a mianowicie wymogu dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium państwa, choć z innego punktu widzenia. Sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału z pytaniem, czy wymóg ten, w sytuacji gdy jest stosowany do beneficjentów ochrony międzynarodowej, jest zgodny z art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95/UE, często określanej jako dyrektywa w sprawie kwalifikowania(6). Oba te przepisy nakładają na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia w stosunku do beneficjentów ochrony międzynarodowej udogodnień mających na celu ułatwienie dostępu do zatrudnienia oraz do określonych form pomocy społecznej na warunkach równoważnych warunkom mającym zastosowanie wobec własnych obywateli.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
4.        Zgodnie z motywami 41, 42 i 45 dyrektywy 2011/95:
„(41)      Aby beneficjenci ochrony międzynarodowej mogli skuteczniej korzystać z praw i świadczeń określonych w niniejszej dyrektywie, konieczne jest uwzględnienie ich specyficznych potrzeb i szczególnych trudności integracyjnych, którym muszą sprostać. […]
(42)      W tym względzie niezbędne są starania służące przede wszystkim rozwiązaniu problemów, które beneficjentom ochrony międzynarodowej uniemożliwiają faktyczny dostęp do związanych z zatrudnieniem możliwości kształcenia i szkolenia zawodowego, a które są związane między innymi z ograniczeniami finansowymi.
[…]
(45)      W odniesieniu do opieki społecznej tryb i szczegółowe warunki oferowania podstawowych świadczeń beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej powinno określać prawo krajowe. Możliwość ograniczenia takiej pomocy do świadczeń podstawowych należy rozumieć tak, by obejmowały one przynajmniej zapewnienie minimalnego dochodu, pomoc w przypadku choroby oraz pomoc dla kobiet w ciąży i osób wychowujących dzieci, w takim zakresie, w jakim świadczenia takie przyznawane są obywatelom danego państwa członkowskiego zgodnie z prawem krajowym”.
5.        Artykuł 26 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/95, dotyczący „dostępu do zatrudnienia”, stanowi:
„2.      Państwa członkowskie zapewniają, aby udogodnienia, takie jak zapewnienie osobom dorosłym możliwości kształcenia związanego z zatrudnieniem, szkolenie zawodowe, w tym szkolenie podnoszące kwalifikacje, staże zawodowe oraz usługi doradcze świadczone przez urzędy pracy były oferowane beneficjentom ochrony międzynarodowej na takich samych warunkach co własnym obywatelom.
3.      Państwa członkowskie dążą do ułatwienia beneficjentom ochrony międzynarodowej pełnego dostępu do działań, o których mowa w ust. 2”.
6.        Artykuł 29 dyrektywy 2011/95, zatytułowany „Opieka społeczna”, stanowi:
„1.      Państwa członkowskie zapewniają, aby beneficjenci ochrony międzynarodowej otrzymali w państwie członkowskim, które im udzieliło takiej ochrony, niezbędną pomoc społeczną, równoważną pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego.
2.      W drodze odstępstwa od zasady ogólnej określonej w ust. 1 państwa członkowskie mogą ograniczyć pomoc socjalną przyznawaną osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej do podstawowych świadczeń, które w takim przypadku są przyznawane na takim samym poziomie i na podstawie takich samych kryteriów kwalifikujących, co własnym obywatelom”.
B.      Prawo krajowe
7.        Artykuł 1
decreto-legge n. 4 „Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni” (dekretu z mocą ustawy nr 4 dotyczącego mających pilny charakter przepisów w sprawie zasiłku z tytułu obywatelstwa i emerytur) z dnia 28 stycznia 2019 r.(7), przekształconego w ustawę w drodze legge n. 26 (ustawy nr 26) z dnia 28 marca 2019 r.(8) (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy”), stanowi:
„Od kwietnia 2019 r. zasiłek z tytułu obywatelstwa […] stanowi podstawowy środek aktywnej polityki zatrudnienia mający na celu zagwarantowanie prawa do pracy, zwalczanie ubóstwa, nierówności i wykluczenia społecznego, a także promowanie prawa do informacji, edukacji, szkoleń i kultury poprzez politykę wsparcia gospodarczego i włączenia społecznego osób zagrożonych wykluczeniem społecznym i zawodowym. [Zasiłek z tytułu obywatelstwa] stanowi świadczenie podstawowe w granicach dostępnych środków”.
8.        Artykuł 2
dekretu z mocą ustawy, zatytułowany „Beneficjenci”, określa warunki dostępu do zasiłku z tytułu obywatelstwa. Warunki te dotyczą, z jednej strony, obywatelstwa, miejsca zamieszkiwania i pobytu wnioskodawcy, a z drugiej strony, w szczególności dochodów, majątku i korzystania z dóbr trwałych jego gospodarstwa domowego. Jeśli chodzi o pierwszy zestaw warunków, art. 2 ust. 1 lit a) i ust. 2
wymaga
między innymi, aby beneficjent „zamieszkiwał we Włoszech od co najmniej dziesięciu lat, a przez dwa ostatnie lata, uwzględniane w chwili składania wniosku i przez cały okres pobierania świadczenia, w sposób nieprzerwany”.
9.        Artykuł 3 ust. 1
dekretu z mocą ustawy stanowi, że korzyść ekonomiczna w postaci zasiłku z tytułu obywatelstwa zawiera następujące elementy składowe: i) składnik mający na celu uzupełnienie dochodu gospodarstw domowych oraz ii) składnik mający na celu uzupełnienie dochodu gospodarstw domowych korzystających z wynajmowanych mieszkań. Artykuł 3 ust. 6 dekretu z mocą ustawy stanowi, że zasiłek z tytułu obywatelstwa przyznawany jest na nieprzerwany okres nieprzekraczający 18 miesięcy. Może on zostać odnowiony, z zastrzeżeniem zawieszenia płatności na okres jednego miesiąca przed każdym odnowieniem.
10.      Artykuł 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy, dotyczący „porozumienia
w sprawie zatrudnienia oraz integracji społecznej”, stanowi:
„Przyznanie świadczenia jest uzależnione od zadeklarowania przez pełnoletnich członków gospodarstwa domowego natychmiastowej gotowości do podjęcia pracy, zgodnie z procedurami określonymi w niniejszym artykule, jak również od udziału w zindywidualizowanym programie doradztwa w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej, obejmującym wykonywanie prac w interesie ogólnym, przekwalifikowanie zawodowe, ukończenie studiów i wypełnienie innych zobowiązań, określonych przez właściwe organy mające na celu wejście na rynek pracy i integrację społeczną”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i przedstawione pytanie
11.      Skarżący, KH, przybył do Włoch w 2011 r. oraz posiada zezwolenie na pobyt z tytułu ochrony uzupełniającej. Mieszkał on w prowincji Bergamo, gdzie w 2019 r. ożenił się i gdzie w 2020 urodziły mu się córki.
12.      Początkowo uzyskał on zasiłek z tytułu obywatelstwa, ponieważ złożył błędne oświadczenie co do spełniania wymogu dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium państwa. W następstwie kontroli Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (krajowego instytutu ubezpieczeń społecznych, Włochy) pismem z dnia 13 października 2021 r. wydał w odniesieniu do skarżącego decyzję o cofnięciu zasiłku z tytułu obywatelstwa, uzasadniając to tym, że w momencie składania wniosku nie spełniał on wymogu dziesięcioletniego zamieszkiwania we Włoszech.
13.      Skarżący wniósł szczególną skargę do Tribunale ordinario di Bergamo (sądu w Bergamo, Włochy) przeciwko INPS, powołując się na dyskryminację, a w szczególności domagając się, aby decyzja o cofnięciu mu zasiłku z tytułu obywatelstwa została uznana za mającą charakter dyskryminujący oraz aby jego prawo do tego świadczenia zostało przywrócone.
14.      Przed tym sądem skarżący argumentował, że wymóg dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium państwa w celu przyznania zasiłku z tytułu obywatelstwa jest sprzeczny z art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95, które zapewniają równe traktowanie obywateli i beneficjentów ochrony międzynarodowej w zakresie dostępu do zatrudnienia i opieki społecznej. Jednakże zdaniem INPS zasiłek z tytułu obywatelstwa nie jest objęty zakresem stosowania tych przepisów.
15.      Powziąwszy wątpliwości co do wykładni tych przepisów, Tribunale ordinario di Bergamo (sąd w Bergamo) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 29 i art. 26 dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, takim jak zawarte w art. 2 ust. 1 lit. a) i art. 2 [ust. 2] [dekretu z mocą ustawy], który, w celu uzyskania dostępu do świadczenia służącego walce z ubóstwem i wsparciu w dostępie do zatrudnienia i integracji społecznej, takiego jak »zasiłek z tytułu obywatelstwa«, przewiduje wymóg zamieszkiwania przez 10 lat w państwie włoskim, oprócz wymogu 2 nieprzerwanych lat zamieszkiwania poprzedzających złożenie wniosku?”.
16.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez skarżącego w postępowaniu głównym, INPS, rząd włoski oraz Komisję Europejską. Strony te przedstawiły również swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 17 czerwca 2025 r.
17.      Zgodnie z art. 16 akapit trzeci statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej rząd włoski wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy w składzie wielkiej izby.
IV.    Analiza
18.      Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95 stoją na przeszkodzie środkowi krajowemu, który uzależnia przyznanie beneficjentom ochrony międzynarodowej prawo do świadczenia – mającego na celu zwalczanie ubóstwa i wsparcie w dostępie do zatrudnienia i integracji społecznej – od zamieszkiwania w danym państwie członkowskim przez dziesięć lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany.
19.      Przed zbadaniem kwestii merytorycznych podniesionych w pytaniu prejudycjalnym (sekcja B) należy poruszyć dwie kwestie proceduralne: właściwość Trybunału w niniejszej sprawie oraz konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne (sekcja A).
A.      Właściwość Trybunału oraz konieczność udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie
20.      Rząd włoski twierdzi, że Trybunał nie jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na zadane pytanie, ponieważ przepisy krajowe mające zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym dotyczą świadczenia, które nie jest objęte zakresem stosowania dyrektywy 2011/95.
21.      W tym względzie wystarczy stwierdzić, że pytanie zadane przez Tribunale ordinario di Bergamo (sąd w Bergamo) dotyczy wykładni dwóch przepisów prawa Unii, a mianowicie art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95, której dokonanie wyraźnie należy do właściwości Trybunału(9). Kwestia, czy środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa jest objęty zakresem stosowania tych przepisów, wchodzi bowiem w zakres pytania sądu odsyłającego co do istoty i nie może podważyć ani właściwości Trybunału, ani dopuszczalności odesłania prejudycjalnego(10).
22.      Ponadto na rozprawie rząd włoski wyjaśnił, że: (i) przepisy krajowe, których dotyczy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, obowiązywały do dnia 31 grudnia 2023 r. i zostały uchylone przez legge n. 197, „Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2023” (ustawę nr 197 o prowizorium budżetowym państwa na rok budżetowy 2023 i budżecie wieloletnim na okres 2023–2025) z dnia 29 grudnia 2022 r.(11), oraz że (ii) wyrokiem nr 31/2025 z dnia 20 marca 2025 r.
Corte costituzionale (trybunał konstytucyjny, Włochy) uznał wymóg dziesięcioletniego zamieszkiwania na terytorium państwa przez obywateli Unii za niezgodny z konstytucją włoską. Sąd ten uznał, że rzeczone przepisy powinny były wymagać pobytu przez pięć lat, a nie dziesięć.
23.      W związku z tym można by podać w wątpliwość, czy nadal istnieje potrzeba udzielenia przez Trybunał odpowiedzi na zadane pytanie. Przesłanki dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym określone w art. 267 TFUE i w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem muszą być spełnione nie tylko w chwili wniesienia skargi do Trybunału, ale także w toku całego postępowania. Jeżeli w toku postępowania przesłanki te przestają być spełnione, Trybunał umarza postępowanie, stwierdzając, że nie ma potrzeby udzielania odpowiedzi. Może tak być na przykład, w przypadku gdy postępowanie główne stało się bezprzedmiotowe z powodu późniejszych orzeczeń sądu odsyłającego (lub innego sądu krajowego) w tym samym postępowaniu lub w postępowaniu powiązanym, lub gdy odpowiednie przepisy prawa krajowego zostały zmienione lub uchylone(12).
24.      Jednakże nie ma to miejsca niniejszej sprawie. Zarówno skarżący w postępowaniu głównym, jak i rząd włoski wskazali na rozprawie, że odpowiedź Trybunału na zadane pytanie jest nadal niezbędna do rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Zgodnie z moim rozumieniem rozpatrywane przepisy mają nadal zastosowanie ratione temporis do sporu, a ww. wyrok Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego) nie dotyczył sytuacji osób korzystających z ochrony międzynarodowej.
25.      Na koniec warto wspomnieć, że dyrektywa 2011/95 została niedawno uchylona rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1347 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako osób korzystających z ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony, zmieniającym dyrektywę Rady 2003/109/WE oraz uchylającym dyrektywę 2011/95(13). Zgodnie z art. 41 i 42 dyrektywa 2011/95 zostanie uchylona ze skutkiem od dnia 12 czerwca 2026 r., a nowe rozporządzenie zacznie obowiązywać od dnia 1 lipca 2026 r.
26.      W związku z tym niniejsze postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe.
B.      Co do istoty
27.      Zasadniczo art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95 nakładają na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby beneficjenci ochrony międzynarodowej mogli skorzystać z
pewnych udogodnień mających na celu promowanie dostępu do zatrudnienia oraz do określonych form pomocy społecznej na takich samych warunkach jak obywatele tego państwa.
28.      W niniejszej sprawie pojawiają się dwie główne kwestie. Po pierwsze, czy środek krajowy taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa jest objęty zakresem stosowania art. 26 lub 29 dyrektywy 2011/95? Po drugie, czy taki środek jest zgodny z tymi przepisami?
29.      W tym względzie rząd włoski i INPS uważają, że środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa nie jest objęty zakresem stosowania art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95. Podnoszą oni, że zasiłek z tytułu obywatelstwa nie jest jedynie świadczeniem z zakresu pomocy społecznej, które ma zaradzić sytuacji finansowej, lecz szerszym zindywidualizowanym środkiem, który wpisuje się w szersze ramy obejmujące zarówno wsparcie dla gospodarstw domowych dotkniętych ubóstwem, jak i zobowiązania podjęte przez te gospodarstwa domowe w celu osiągnięcia konkretnych celów, aby pomóc im w osiągnięciu samowystarczalności. Strony te twierdzą w szczególności, że świadczenie to jest uzależnione od zadeklarowania przez pełnoletnich członków gospodarstwa domowego natychmiastowej gotowości do podjęcia pracy, a także od podpisania „porozumienia dotyczącego zatrudnienia” z urzędem pracy. W związku z tym ich zdaniem środek ten jest głównie narzędziem reintegracji zawodowej i integracji społecznej. Mieszany charakter tego środka został – zdaniem owych stron – potwierdzony w orzecznictwie Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego).
30.      Skarżący w postępowaniu głównym i Komisja nie zgadzają się z tym stanowiskiem stron. Uważają oni, że mieszany charakter środka krajowego nie stanowi sam w sobie przeszkody do uznania, że wchodzi on w zakres stosowania art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95. Ich zdaniem ustanowiony przez ustawodawcę włoskiego
zasiłek z tytułu obywatelstwa wykazuje cechy niezbędne do objęcia go zakresem stosowania tych przepisów. W związku z tym beneficjenci ochrony międzynarodowej nie mogą być w żaden sposób dyskryminowani w odniesieniu do dostępu do przyznanych na podstawie owych przepisów korzyści.
31.      Zgadzam się ze skarżącym w postępowaniu głównym i z Komisją. Poniżej wyjaśnię, dlaczego uważam, że środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa wchodzi w zakres obu przepisów (podsekcje 1, 2 i 3) oraz
wydaje się z nimi niezgodny (podsekcje 4 i 5), z małym zastrzeżeniem w odniesieniu do art. 29 dyrektywy (podsekcja 6).
1.      Dostęp do zatrudnienia
32.      Artykuł 26 ust. 2 dyrektywy 2011/95 wymaga, aby „państwa członkowskie zapewni[ły], aby udogodnienia, takie jak zapewnienie osobom dorosłym możliwości kształcenia związanego z zatrudnieniem, szkolenie zawodowe, w tym szkolenie podnoszące kwalifikacje, staże zawodowe oraz usługi doradcze świadczone przez urzędy pracy były oferowane beneficjentom ochrony międzynarodowej na takich samych warunkach co własnym obywatelom”. Artykuł 26 ust. 3 dyrektywy wymaga również, aby „państwa członkowskie dąż[yły] do ułatwienia beneficjentom ochrony międzynarodowej pełnego dostępu do działań, o których mowa w ust. 2 tego artykułu”(14).
33.      Moim zdaniem środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa wchodzi w zakres stosowania tych przepisów. Jak podkreślają zarówno INPS, jak i rząd włoski, zasadniczym składnikiem owego środka jest zadeklarowanie natychmiastowej gotowości do podjęcia pracy przez pełnoletnich członków gospodarstwa domowego oraz podpisanie „porozumienia w sprawie zatrudnienia” z urzędem pracy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy porozumienie to stanowi „zindywidualizowany program doradztwa w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej, obejmujący wykonywanie prac w interesie ogólnym, przekwalifikowanie zawodowe, ukończenie studiów i wypełnienie innych zobowiązań, określonych przez właściwe organy mające na celu wejście na rynek pracy i integrację społeczną”.
34.      Z samego brzmienia dwóch rozpatrywanych przepisów prawnych (art. 26 ust. 2 dyrektywy 2011/95 i art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy) dość jasno wynika, że wymienione w nich udogodnienia są w dużej mierze zbieżne. Trudno nie zgodzić się z poglądem, że udogodnienia, jakie włoskie urzędy pracy powinny zapewnić beneficjentom zasiłku z tytułu obywatelstwa, należy uznać za „kształcenie związane z zatrudnieniem” i „usługi doradcze” w rozumieniu art. 26 ust. 2 dyrektywy 2011/95.
35.      Oba przepisy mają bowiem ten sam cel. Obowiązki określone w art. 26 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/95 wyraźnie przyczyniają się do zapewnienia skuteczności (effet utile) zasady ustanowionej w art. 26 ust. 1: „[n]iezwłocznie po udzieleniu ochrony międzynarodowej państwa członkowskie upoważniają jej beneficjentów do podejmowania zatrudnienia lub działalności na własny rachunek zgodnie z przepisami ogólnie mającymi zastosowanie do danego zawodu oraz do służby publicznej”(15).
36.      Cel środków przewidzianych w art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy jest taki sam, a mianowicie: ułatwienie dostępu do rynku pracy. Zarówno preambuła, jak i art. 1 ust. 1 dekretu z mocą ustawy odnoszą się do środka mającego na celu zagwarantowanie prawa do pracy poprzez politykę wsparcia gospodarczego i włączenia społecznego osób zagrożonych wykluczeniem społecznym i zawodowym.
37.      Tytułem uzupełnienia zauważam, że kilka elementów potwierdza szeroki zakres obowiązku ustanowionego w art. 26 dyrektywy 2011/95 i jego znaczenie w systemie tej dyrektywy.
38.      Po pierwsze, terminologia zastosowana w art. 26 dyrektywy 2011/95 wskazuje na wyczerpujący charakter tego przepisu: „udogodnienia, takie jak” (niewyczerpująca lista), „zapewnienie […] możliwości kształcenia związanego z zatrudnieniem” (pojęcie o szerokim znaczeniu i związane z celem) oraz „pełny dostęp” (wyrażenie o charakterze kategorycznym)(16).
39.      Po drugie, państwa członkowskie muszą nie tylko zapewnić, aby rzeczone udogodnienia były oferowane beneficjentom ochrony międzynarodowej (art. 26 ust. 2), ale także ułatwiać dostęp do nich (art. 26. ust. 3). Jak wyjaśniono w preambule dyrektywy 2011/95, prawodawca Unii uznał, że beneficjenci ochrony międzynarodowej mają specyficzne potrzeby i muszą oni sprostać szczególnym trudnościom integracyjnym (motyw 41) i w związku z tym „niezbędne są starania służące przede wszystkim rozwiązaniu problemów, które beneficjentom ochrony międzynarodowej uniemożliwiają faktyczny dostęp do związanych z zatrudnieniem możliwości kształcenia i szkolenia zawodowego, a które są związane między innymi z ograniczeniami finansowym” (motyw 42).
40.      Zasadniczo nie wystarczy, aby udogodnienia określone w art. 26 ust. 2 dyrektywy 2011/95 były dostępne dla beneficjentów ochrony międzynarodowej, ponieważ zgodnie z art. 26 ust. 3 tej dyrektywy organy krajowe muszą również podejmować inicjatywy mające na celu usunięcie przeszkód, które mogą utrudniać taki dostęp. Ten obowiązek proaktywnego działania świadczy w sposób oczywisty o tym, że prawodawca Unii kładzie nacisk, aby beneficjenci ochrony międzynarodowej mieli dostęp do pomocy w formie szkoleń zawodowych i usług doradczych w celu lepszego zintegrowania ich z rynkiem pracy. Okoliczność, że motyw 42 dyrektywy 2011/95 odnosi się do „ograniczeń finansowych”, świadczy o tym, że dyrektywa ta i dekret z mocą ustawy stanowią odpowiednio odpowiedź na te same obawy: konieczne może okazać się zapewnienie odnośnym osobom określonej formy pomocy finansowej, ponieważ w przeciwnym razie mogłyby one nie być w stanie uczestniczyć w oferowanych szkoleniach zawodowych ani korzystać z usług doradczych.
41.      Podsumowując, uważam, że udogodnienia takie jak te, o których mowa w art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy, są w znacznej mierze objęte zakresem stosowania art. 26 dyrektywy 2011/95.
2.      Opieka społeczna
42.      Artykuł 29 ust. 1 dyrektywy 2011/95 nakłada na państwa członkowskie obowiązek „zapewnienia, aby beneficjenci ochrony międzynarodowej otrzymali […], niezbędną pomoc społeczną, równoważną pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego”. Należy zatem zbadać, czy środek krajowy taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa stanowi „[świadczenie z zakresu] pomocy społecznej” w rozumieniu tego przepisu.
a)      Autonomiczne pojęcie prawa Unii
43.      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zarówno względy jednolitego stosowania prawa Unii, jak i zasady równości wskazują na to, że jeżeli przepis prawa Unii nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich dla określenia znaczenia i zakresu tego pojęcia, jego treści należy co do zasady nadać w całej Unii autonomiczną i jednolitą wykładnię(17).
44.      O ile dyrektywa 2011/95 nie zawiera definicji pojęcia „[świadczeń z zakresu] pomocy społecznej”, o tyle jej art. 29 również nie zawiera odesłania do prawa państw członkowskich w odniesieniu do znaczenia tego pojęcia. Prowadzi to zatem do wniosku, że termin „[świadczenie z zakresu] pomocy społecznej” należy uznać, do celów stosowania tej dyrektywy, za autonomiczne pojęcie prawa Unii, które podlega jednolitej wykładni na terytorium wszystkich państw członkowskich(18).
45.      Rząd włoski nie zgadza się jednak z tym poglądem. Jego zdaniem Trybunał orzekł, że niezależnie od braku odesłania do prawa krajowego to do organów krajowych należy określenie, co stanowi „[świadczenia z zakresu] pomocy społecznej” w rozumieniu art. 29 dyrektywy 2011/95.
46.      Ten argument mnie nie przekonuje. Wydaje mi się, że rząd włoski błędnie odczytuje wyrok ASGI i in.(19). W wyroku tym Trybunał zdefiniował pojęcie „[świadczeń z zakresu] pomocy społecznej” jako obejmujące „wszelkie systemy pomocy ustanowione przez organy publiczne, czy to na szczeblu krajowym, regionalnym, czy lokalnym, do których może zwrócić się osoba nieposiadająca zasobów wystarczających do zaspokojenia podstawowych potrzeb swoich i swojej rodziny”(20).
Moim zdaniem Trybunał podaje po prostu szeroką definicję tego pojęcia, wyjaśniając, że obejmuje ono wszelkie systemy pomocy
ustanowione przez wszelkie organy publiczne (czy to na szczeblu centralnym, czy to na szczeblu regionalnym). Trybunał w żaden sposób nie sugeruje, że to do organów krajowych należy decydowanie w sposób autonomiczny o tym, które środki stanowią świadczenia z zakresu pomocy społecznej, a które nie.
47.      Nie ma również znaczenia okoliczność, że w omawianym wyroku Trybunał ostatecznie pozostawił sądowi odsyłającemu zadanie zbadania, czy środek krajowy rozpatrywany w postępowaniu głównym „stanowi świadczenie z zakresu pomocy społecznej w rozumieniu art. 29 dyrektywy 2011/95”. Sąd odsyłający był bowiem zobowiązany do dokonania tej oceny nie na podstawie prawa krajowego, lecz „w świetle tej definicji” przedstawionej powyżej(21).
b)      Zastosowanie pojęcia (I): korzyści ekonomiczne jako forma pomocy społecznej
48.      Jak wspomniano w pkt 46 niniejszej opinii, Trybunał przyjął dość szeroką i do pewnego stopnia otwartą wykładnię pojęcia „[świadczeń z zakresu] pomocy społecznej” w rozumieniu dyrektywy 2011/95. Świadczenia z zakresu pomocy społecznej obejmują „zapewnienie minimalnego dochodu, pomoc w przypadku choroby oraz pomoc dla kobiet w ciąży i osób wychowujących dzieci”, ale z pewnością nie ograniczają się one do owych form pomocy (motyw 45 owej dyrektywy). W motywie tym owo zapewnienie minimalnego dochodu i tego rodzaju pomoc określono jako „świadczenia podstawowe”.
49.      Definicja Trybunału obejmuje cztery główne elementy rzeczonych świadczeń z zakresu pomocy społecznej, a mianowicie, dotyczące struktury („systemy”), pochodzenia („organy publiczne”), beneficjentów („osoby nieposiadające zasobów wystarczających do […]”) oraz celu („zaspokojenie podstawowych potrzeb swoich i swojej rodziny”). Chociaż nie ma jednej powszechnie przyjętej definicji pojęcia „[świadczeń z zakresu] pomocy społecznej”, wydaje mi się, że wykładnia tego pojęcia dokonana przez Trybunał jest spójna z ogólną wykładnią tego terminu(22).
50.      W tym kontekście jestem zdania, że środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa jest objęty zakresem stosowania art. 29 dyrektywy 2011/95.
51.      Przede wszystkim ów środek spełnia wszystkie kryteria określone w pkt 49 niniejszej opinii. Po pierwsze, wpisuje się on w ogólny mechanizm pomocy; po drugie, został ustanowiony przez organy publiczne; po trzecie, beneficjentami są gospodarstwa domowe znajdujące się w potrzebie; oraz po czwarte, jednym z jego podstawowych celów jest „zwalczanie ubóstwa”.
52.      Ogólniej rzecz ujmując, zasiłek z tytułu obywatelstwa wykazuje szereg cech, które w orzecznictwie Trybunału były zazwyczaj związane ze środkami z zakresu pomocy społecznej(23). W szczególności rozpatrywany środek krajowy polega na ustanowieniu świadczenia pieniężnego, które: (i) ma charakter nieskładkowy, ponieważ jest finansowane z budżetu publicznego; (ii) jest uzależnione od dochodów oraz, przynajmniej w pewnym stopniu, uwzględnia szczególną sytuację i potrzeby gospodarstwa domowego; a także (iii) ma na celu zapewnienie jednostkom minimum egzystencji.
53.      Ten ostatni element ma moim zdaniem szczególne znaczenie. Konieczność zapewnienia „minimum egzystencji” jest w istocie wyraźnie wymieniona jako jeden z celów rozpatrywanego środka w preambule dekretu z mocą ustawy. Ponadto fakt, że oba elementy składowe przyznanej korzyści ekonomicznej mają na celu, odpowiednio, a) „uzupełnienie dochodu gospodarstw domowych” oraz b) „uzupełnienie dochodu gospodarstw domowych korzystających z wynajmowanych mieszkań”, wyraźnie wskazuje na charakter rzeczonego środka.
54.      Ponadto preambuła dekretu z mocą ustawy wyraźnie odnosi się do „nadzwyczajnej i pilnej potrzeby uproszczenia systemu pomocy społecznej, aby uczynić go bezpiecznym i niezbędnym w celu ponownego zdefiniowania modelu zbiorowej opieki społecznej”(24).
Zgodność językowa między ową preambułą dekretu z mocą ustawy a art. 29 dyrektywy 2011/95 jest zatem ewidentna.
55.      Szereg szczególnych cech korzyści ekonomicznej, o której mowa w art. 3 dekretu z mocą ustawy, potwierdza pogląd, że świadczenie to jest przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb gospodarstwa domowego. W szczególności zgodnie z ust. 3 tego przepisu kwota świadczenia, która nie została wydana lub cofnięta w miesiącu następującym po jej wypłacie, jest przynajmniej częściowo odliczana od kolejnej wypłaty miesięcznej. Ponadto na mocy art. 5 dekretu z mocą ustawy, wdrożonego dekretem administracyjnym, rzeczone świadczenie jest wypłacane za pomocą karty, która nie może być wykorzystywana do zakupu niektórych towarów i usług (takich jak na przykład biżuteria i inne artykuły luksusowe, dzieła sztuki, usługi w zakresie gier hazardowych, usługi ubezpieczeniowe) lub w ramach niektórych transakcji (zakupy za granicą, online lub za pośrednictwem usług marketingu bezpośredniego).
c)      Zastosowanie pojęcia (II): zarzuty rządu włoskiego i INPS
56.      Powyższego wniosku dotyczącego charakteru rozpatrywanego środka nie może podważyć fakt, że świadczenia pieniężne są, na podstawie art. 4 ust. 1 dekretu z mocą ustawy, uzależnione od „zadeklarowania przez pełnoletnich członków gospodarstwa domowego natychmiastowej gotowości do podjęcia pracy […], jak również od udziału w zindywidualizowanym programie doradztwa w zakresie zatrudnienia i integracji społecznej, obejmującym wykonywanie prac w interesie ogólnym, przekwalifikowanie zawodowe, ukończenie studiów i wypełnienie innych zobowiązań, określonych przez właściwe organy”.
57.      Chociaż systemy pomocy społecznej są często dostępne dla osób i rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, przy czym nie wymaga się od nich spełnienia szczególnych warunków (oprócz udowodnienia ich statusu), to odmienna sytuacja również nie jest rzadkością. Zarówno w Unii Europejskiej, jak i poza nią istnieją programy opieki społecznej zapewniające pomoc finansową osobom potrzebującym, pod warunkiem że spełniają one szczególne wymogi postępowania. Może to obejmować na przykład poszukiwanie zatrudnienia, podjęcie szkolenia lub wykonywanie prac w interesie ogólnym. Tego rodzaju programy mają na celu zmniejszenie
aktualnego i przyszłego ubóstwa poprzez wspieranie rozwoju osobistego odnośnych osób, w tym poprzez zaangażowanie w kształcenie i szkolenie zawodowe. Udzielana pomoc finansowa stanowi zatem zachętę do wywiązywania się z obowiązków określonych w przepisach. Jest zatem również logiczne, że – w ramach tych programów – naruszenie owych obowiązków może prowadzić do zawieszenia lub zmniejszenia pomocy finansowej (lub innych przewidzianych świadczeń)(25).
58.      W związku z tym w tym kontekście nie ma znaczenia, czy korzyść ekonomiczna jest przyznawana warunkowo, czy bezwarunkowo; ważniejsze jest sprawdzenie, czy ewentualne warunki sprzyjają osiągnięciu ostatecznego celu, jakim jest zwalczanie ubóstwa poprzez udzielanie pomocy osobom potrzebującym. W niniejszej sprawie warunki te są zgodne z celem zwalczania potencjalnego ubóstwa poprzez zwiększenie prawdopodobieństwa zatrudnienia beneficjentów programu w perspektywie krótko- lub średnioterminowej.
59.      Ponadto pragnę zauważyć, że dekret z mocą ustawy przewiduje w art. 4 ust. 2 i 3 różne kategorie osób (między innymi osoby w wieku 65 lat lub starsze, osoby niepełnosprawne i osoby uczęszczające na zajęcia dydaktyczne), które są zwolnione z obowiązków określonych w art. 4 ust. 1 owego dekretu z mocą ustawy. W takich przypadkach korzyść ekonomiczna jest przyznawana w sposób bezwarunkowy.
60.      W tym kontekście nie uważam również za szczególnie istotną okoliczność – podkreśloną przez rząd włoski i INPS – że zasiłek z tytułu obywatelstwa jest przyznawany na nieprzerwany okres nieprzekraczający 18 miesięcy.
61.      Świadczenie z zakresu pomocy społecznej ma często charakter tymczasowy, ponieważ jest pomyślane głównie jako „mechanizm ochronny” w szczególnych sytuacjach, a nie jako system stałego wsparcia. Jest tak tym bardziej, że przyznanie tego rodzaju świadczeń – takich jak zasiłek z tytułu obywatelstwa – jest uzależnione od wywiązywania się przez beneficjenta z pewnych obowiązków, które, jak wskazano powyżej, mają na celu ułatwienie mu późniejszego dostępu do innych form dochodów lub wsparcia, w tym zatrudnienia. Biorąc pod uwagę zaangażowanie znacznych środków publicznych, uzasadnione jest również, aby ze względu na dyscyplinę budżetową władze mogły ustalić z góry określony czas trwania tych korzyści ekonomicznych. Stanowi to wówczas zachętę dla zainteresowanych osób do proaktywnego poszukiwania pracy.
62.      W każdym razie pragnę zauważyć, że zgodnie z art. 3 ust. 6 dekretu z mocą ustawy zasiłek z tytułu obywatelstwa „może zostać odnowiony, z zastrzeżeniem zawieszenia płatności na okres jednego miesiąca przed każdym odnowieniem”, oraz że „zawieszenie nie ma zastosowania do [osób w wieku powyżej 65 lat]”.
63.      W istocie rząd włoski i INPS przyznają, że zasiłek z tytułu obywatelstwa charakteryzuje się cechami świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jednakże twierdzą oni, że nie można uznać, iż ów zasiłek posiada wyłącznie – a przynajmniej głównie – takie cechy. Podkreślają oni, że zasiłek z tytułu obywatelstwa jest środkiem złożonym o charakterze mieszanym i odsyłają w tym względzie do dwóch wyroków Corte costituzionale (trybunału konstytucyjnego), do której to kwestii wkrótce powrócę.
64.      Moim zdaniem złożona struktura rzeczonego środka i jego mieszany charakter nie wykluczają możliwości objęcia go zakresem stosowania art. 29 dyrektywy 2011/95.
65.      Jest dość powszechne, że przepisy krajowe, wprowadzając nowe instrumenty, realizują jednocześnie różne cele. W zależności od charakteru tych celów prawodawca może realizować je w różnym stopniu lub, gdy są one konkurencyjne względem siebie, próbować znaleźć między nimi właściwą równowagę. Oczywiście przepisy krajowe mogą wprowadzać mechanizmy o złożonej strukturze obejmującej różne elementy składowe. Jeśli chodzi o ich stosowanie, owe elementy składowe mogą być autonomiczne i rozłączne lub odwrotnie, tworzyć spójną i niepodzielną całość.
66.      Często ma to miejsce w przypadku środków podejmowanych w takich dziedzinach jak pomoc społeczna, zabezpieczenie społeczne i integracja społeczna. Na przykład już w 1974 r. Trybunał orzekł, że „nie można wykluczyć, iż ze względu na swój podmiotowy zakres stosowania, cele i sposób stosowania, dane przepisy mogą obejmować swoim zakresem jednocześnie dziedziny [zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej], uniemożliwiając tym samym dokonanie jakiejkolwiek kompleksowej klasyfikacji”(26). W takich przypadkach podmiot dokonujący wykładni prawa musi określić decydującą funkcję lub funkcje danego środka, gdy mogłoby to pociągać za sobą pewne konsekwencje z punktu widzenia prawa Unii(27).
67.      Jednakże w niniejszej sprawie rozpatrywany środek składa się w rzeczywistości z różnych elementów składowych. Biorąc pod uwagę brzmienie preambuły i sentencji
dekretu z mocą ustawy, a także jego cele i zakres stosowania, wydaje się oczywiste, w szczególności z punktu widzenia prawa Unii, że rozpatrywany środek krajowy składa się z dwóch filarów o takim samym znaczeniu: zapewnienie ekonomicznego wsparcia (art. 3 dekretu z mocą ustawy) oraz wdrożenie porozumień w sprawie zatrudnienia oraz integracji społecznej
(art. 4 dekretu z mocą ustawy). W większości przypadków – ale nie zawsze – zasiłek z tytułu obywatelstwa funkcjonuje jako mechanizm opierający się na zasadzie wzajemności: pomoc finansowa jest przyznawana w zamian za zaangażowanie beneficjentów w rozwój osobisty i zawodowy.
68.      Uważam, że moje ustalenia są spójne z ustaleniami – z perspektywy prawa krajowego – Corte Costituzionale (trybunału konstytucyjnego). W wyrokach z 2022 i 2025 r. sąd ten stwierdził zasadniczo, że przepisy dotyczące zasiłku obywatelskiego nie mogą być traktowane wyłącznie jako dotyczące formy
pomocy społecznej. Zgodnie z tymi wyrokami element pomocy społecznej, który rzeczywiście występuje w odniesieniu do tego środka, stanowi część szerszych ram prawnych, które mają na celu osiągnięcie różnych celów, w szczególności integracji na rynku pracy i włączenia społecznego(28).
69.      Chociaż w pełni zgadzam się z tymi stwierdzeniami, nie sądzę, aby można je było odczytywać jako uzasadnienie uznania funkcji pomocy społecznej za jedynie pomocniczą lub drugorzędną w stosunku do innych funkcji.
70.      Korzyści ekonomiczne dla osób potrzebujących stanowią, jak wyjaśniłem w pkt 48–55 niniejszej opinii, zasadniczy element ogólnych ram ustanowionych owym dekretem ustawodawczym. Ponadto, jak wskazano w pkt 59 niniejszej opinii, w przypadku niektórych kategorii beneficjentów (z których wielu to osoby czasowo lub trwale niezdolne do pracy) zastosowanie ma tylko jeden składnik środka, ponieważ osoby te są zwolnione z obowiązków określonych w art. 4 dekretu z mocą ustawy. W takich przypadkach zasiłek z tytułu obywatelstwa stanowi głównie, jeśli nie wyłącznie, środek pomocy społecznej. Przemawia to przeciwko zakwalifikowaniu zasiłku z tytułu obywatelstwa jako świadczenia mającego wyłącznie lub w przeważającej mierze na celu ułatwienie dostępu do rynku pracy(29). W tym kontekście pragnę również zauważyć na marginesie, że rząd przedstawił w sposób ogólny przyjęte przez niego przepisy dotyczące zasiłku z tytułu obywatelstwa prasie i obywatelom jako środek, który „umożliwia zwalczanie ubóstwa” (a nie środek, który „umożliwia zwalczanie bezrobocia”).
71.      Na koniec pragnę dodać, że ogromne znaczenie omówionych powyżej elementów w systematyce dekretu z mocą ustawy zostało również podkreślone zarówno przez sąd odsyłający w niniejszej sprawie, jak i przez sąd odsyłający w sprawie CU i ND(30). Chciałbym wyjaśnić to w poniższych punktach.
72.      W swoich uwagach rząd włoski podkreśla, że w wyroku CU i ND Trybunał nie dokonał żadnej oceny kwestii, czy zasiłek z tytułu obywatelstwa stanowi „świadczenie socjalne”, i ograniczył się do oparcia się na tym, co wskazał sąd odsyłający we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym(31). Mam wrażenie, że rząd włoski sugeruje, iż stanowisko sądu odsyłającego w tym względzie było błędne.
73.      Jest to jednak w każdym razie pozbawione znaczenia w niniejszej sprawie. W sprawach CU i ND do Trybunału zwrócono się bowiem o zbadanie rozpatrywanego środka krajowego w świetle art. 11 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2003/109. Przepis ten stanowi, że „rezydenci długoterminowi korzysta[ją] z równego traktowania z obywatelami krajowymi pod względem zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe”(32).      Natomiast, jak wskazano w pkt 43–47 niniejszej opinii, pojęcie „[świadczenia z zakresu] pomocy społecznej” w rozumieniu art. 29 dyrektywy 2011/95 jest autonomicznym pojęciem prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity w całej Unii. W konsekwencji kwalifikacja spornego środka w świetle prawa krajowego nie jest rozstrzygająca w niniejszej sprawie(33).
74.      Wreszcie, nawet gdyby uznać (quod non, moim zdaniem), że zapewnienie korzyści ekonomicznych ma jedynie charakter pomocniczy i instrumentalny w stosunku do głównego celu integracji zawodowej zainteresowanych osób, nie oznaczałoby to wyłączenia tych świadczeń z zakresu stosowania dyrektywy 2011/95. W istocie, jak wyjaśniono powyżej (i) udogodnienia takie jak te, o których mowa w art. 4
dekretu z mocą ustawy, są w znacznej mierze objęte zakresem stosowania art. 26 ust. 2 tej dyrektywy; (ii) art. 26 ust. 3 owej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do „ułatwienia pełnego dostępu” do działań, o których mowa w art. 26 ust. 2; oraz (iii) motyw 42 wspomnianej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie powinny podjąć starania, aby między innymi sprostać ograniczeniom finansowym, które mogą uniemożliwić beneficjentom ochrony międzynarodowej dostęp do takich udogodnień.
75.      Oznacza to w istocie, że gdyby rozpatrywana korzyść ekonomiczna miała zostać wyłączona z zakresu stosowania art. 29 dyrektywy 2011/95, prawdopodobnie byłaby ona objęta zakresem stosowania art. 26 ust. 3 tej dyrektywy. Wydaje mi się raczej intuicyjne, że wykluczenie beneficjentów ochrony międzynarodowej z korzyści ekonomicznej przyznanej każdej innej osobie w potrzebie, aby umożliwić im skorzystanie z udogodnień związanych z dostępem do zatrudnienia, jest sprzeczne z logiką leżącą u podstaw art. 26 ust. 3 i motywu 42 dyrektywy 2011/95.
76.      Z tych wszystkich powodów korzyść ekonomiczna w postaci zwalczania ubóstwa, taka jak przewidziana w art. 3
dekretu z mocą ustawy, jest objęta zakresem stosowania art. 29 dyrektywy 2011/95.
3.      Wstępne wnioski dotyczące zakresu art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95
77.      Podsumowując, złożoność strukturalna i wielowymiarowy charakter środka krajowego, który zapewnia pomoc potrzebującym – takiego jak zasiłek z tytułu obywatelstwa wprowadzony dekretem z mocą ustawy – nie może zwolnić podmiotu dokonującego wykładni z obowiązku należytego uwzględnienia zasadniczych elementów składowych owego środka. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby pozwolić państwom członkowskim na obejście stosowania dyrektywy 2011/95 poprzez to, co można określić jako
zbyteczne z punktu widzenia legislacyjnego, a mianowicie na celowe ustanowienie odrębnych mechanizmów prawnych w ramach tego samego aktu ustawodawczego lub ustanowienie złożonych i wielofunkcyjnych ram prawnych.
78.      Moim zdaniem dwa główne elementy składowe przepisów krajowych ustanawiających zasiłek z tytułu obywatelstwa mają nie tylko porównywalne znaczenie, ale również są ze sobą nierozerwalnie związane i wzajemnie się uzupełniają.
79.      W tym względzie muszę przyznać, że w niektórych momentach rozprawy miałem wrażenie, iż rząd włoski zaprzeczał sam sobie, próbując podważyć społeczny charakter środka krajowego, podkreślając jego elementy związane z dostępem do zatrudnienia, a następnie zanegował ową cechę związaną z dostępem do zatrudnienia owego środka, podkreślając jego elementy o charakterze społecznym.
Używając metafory, miałem wrażenie, że rząd ten twierdził, iż 1 + 1
= 0, podczas gdy, podobnie jak w arytmetyce, również w niniejszej sprawie 1 + 1
=
2.
80.      Z powodów przedstawionych powyżej oba te elementy składowe są objęte zakresem stosowania dyrektywy 2011/95: (i) udogodnienia przewidziane w art. 4 dekretu z mocą ustawy w zakresie, w jakim są to udogodnienia związane z „dostępem do zatrudnienia” w rozumieniu art. 26 tej dyrektywy; oraz (ii) korzyści ekonomiczne przewidziane w art. 3 dekretu z mocą ustawy w zakresie, w jakim są to „[świadczenia z zakresu] pomocy społecznej” w rozumieniu art. 29 owej dyrektywy.
4.      Dyskryminacja pośrednia
81.      Brzmienie art. 26 („na takich samych warunkach co własnym obywatelom”) i art. 29 („równoważną pomocy zapewnianej obywatelom tego państwa członkowskiego”) wyraźnie wskazuje, że oba te przepisy stanowią wyraz zasady równego traktowania.
82.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zasada równego traktowania, wyrażona w art. 20 Karty, stanowi ogólną zasadę prawa Unii, która wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(34). Zasada ta zakazuje nie tylko jawnej dyskryminacji, ale również wszelkich ukrytych form takiej dyskryminacji, które, opierając się na pozornie neutralnych kryteriach rozróżnienia, powodują de facto te same skutki dyskryminacyjne(35).
83.      W wyroku CU i ND Trybunał orzekł, że warunek zamieszkania, taki jak badany, stanowi pośrednią dyskryminację obywateli państw trzecich posiadających status rezydenta długoterminowego w porównaniu z obywatelami danego państwa członkowskiego(36).      Taki sam wniosek nasuwa się w niniejszej sprawie w sposób oczywisty w odniesieniu do beneficjentów ochrony międzynarodowej.
84.      Parafrazując to, co stwierdził Trybunał w pkt 50 wyroku CU i ND, wymóg zamieszkania „dotyczy przede wszystkim osób niebędących obywatelami danego państwa, w tym [beneficjentów ochrony międzynarodowej]”.
85.      Chociaż bowiem przepisy krajowe są na pierwszy rzut oka neutralne w odniesieniu do obywatelstwa, warunek zamieszkiwania przez 10 lat sprawia, że ich stosowanie ma nierówny charakter. Zdecydowana większość obywateli włoskich spełnia ten wymóg, a zdecydowana większość beneficjentów ochrony międzynarodowej owego wymogu nie spełnia, gdy tymczasem ich potrzeby w zakresie dostępu do rynku pracy i pomocy społecznej są porównywalne.
86.      Środek krajowy taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa jest zatem pośrednio dyskryminujący wobec beneficjentów ochrony międzynarodowej.
5.      Względy uzasadniające
87.      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyskryminacja pośrednia ze względu na przynależność państwową jest co do zasady zakazana, chyba że może być obiektywnie uzasadniona. Aby taka dyskryminacja mogła zostać uznana za uzasadnioną, powinna być ona właściwa do osiągnięcia uzasadnionego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia(37).
88.      W tym względzie rząd włoski podnosi, że środek taki jak rozpatrywany w niniejszej sprawie wiąże się ze znacznym zaangażowaniem zasobów gospodarczych. Wykracza on poza zwykłą alokację finansową dla gospodarstw domowych w potrzebie, ponieważ wiąże się z dodatkowymi kosztami, w szczególności związanymi z ustanowieniem odpowiedniej struktury organizacyjnej zapewniającej skuteczność porozumień zawartych przez beneficjentów z urzędami pracy, a także z kosztami wynikającymi ze zwolnień podatkowych i składek na ubezpieczenie społeczne przyznanych przedsiębiorstwom zatrudniającym beneficjentów.
89.      Rząd włoski podnosi, że w niniejszej sprawie rozsądne jest, aby ustawodawca krajowy ograniczył stosowanie tego złożonego instrumentu wyłącznie do osób, które są mocno zakorzenione we wspólnocie krajowej, i które można uznać za jej stałych członków. Rozszerzony wymóg miejsca zamieszkania nałożony na beneficjentów zasiłku z tytułu obywatelstwa jest nierozerwalnie związany z koniecznością ustalenia rzeczywistego związku między beneficjentami a porządkiem prawnym danego państwa członkowskiego.
90.      Te argumenty mnie nie przekonują.
91.      Przede wszystkim jest rzeczą naturalną, że zorganizowanie udogodnień mających na celu promowanie dostępu do zatrudnienia oraz do określonych form pomocy społecznej wiąże się z zaangażowaniem zarówno zasobów finansowych, jak i administracyjnych(38). Jest to element, który nie mógł umknąć uwadze prawodawcy UE podczas przyjmowania dyrektywy 2011/95, a mimo to zdecydowano, że beneficjenci ochrony międzynarodowej powinni być traktowani na równi z obywatelami danego kraju. Odniesienie do konieczności podjęcia przez państwa członkowskie starań w szczególności w celu sprostania ograniczeniom finansowym, które mogą uniemożliwić beneficjentom ochrony międzynarodowej dostęp do tego rodzaju udogodnień, świadczy o tym, że prawodawca Unii był świadomy faktu, iż wdrożenie dyrektywy 2011/95 pociągnie za sobą pewne koszty dla budżetu państwa.
92.      Przyjęcie argumentów rządu włoskiego opartych na kosztach owego środka sprowadzałoby się de facto do wprowadzenia niepisanego odstępstwa od zasad ustanowionych w art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95. Pragnę dodać, że stanowiłoby to odstępstwo od raczej niejasnego zakresu, który podważałby cel dyrektywy, jakim jest „zapewnienie takim osobom minimalnego poziomu świadczeń we wszystkich państwach członkowskich”(39).
93.      Jak stwierdził Trybunał w wyroku Ayubi, prawa przyznane na mocy rozdziału VII dyrektywy 2011/95 (w tym jej art. 26 i 29) „mogą zostać ograniczone wyłącznie z poszanowaniem warunków ustanowionych w tym rozdziale, a zatem państwa członkowskie nie mają prawa wprowadzać dodatkowych, nieprzewidzianych w nim ograniczeń”(40). Ani art. 26, ani art. 29 dyrektywy 2011/95 nie uzależniają rozpatrywanych praw od długości pobytu wnioskodawców w danym państwie członkowskim(41).
94.      Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy, praktyki lub sytuacje w jego wewnętrznym porządku prawnym dla uzasadnienia uchybienia zobowiązaniom wynikającym z prawa Unii(42). Tak więc sam fakt, że pełne przestrzeganie zasad Unii może pociągać za sobą przyjęcie lub zmianę złożonych lub kosztownych środków, nie stanowi ważnego względu uzasadniającego uniknięcie stosowania tych zasad(43).
95.      Orzecznictwo Trybunału dotyczące tak zwanej turystyki socjalnej, do którego rząd włoski odniósł się w swoich uwagach, również nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.
96.      W tym względzie należy przypomnieć, że obywatele Unii mają co do zasady prawo do przemieszczania się i pobytu w innych państwach członkowskich. Prawo Unii nie przyznaje jednak nieograniczonego dostępu do krajowych systemów opieki społecznej osobom nieaktywnym zawodowo. Prawo do swobodnego przemieszczania się obywateli Unii niebędących pracownikami jest zatem uzależnione od warunku posiadania przez nich wystarczających środków i pełnego ubezpieczenia zdrowotnego, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego(44).
97.      Zgodnie z tymi zasadami Trybunał orzekł w szczególności, że państwa członkowskie mogą wyłączyć z kręgu osób uprawnionych do świadczeń z zakresu pomocy społecznej nieaktywnych zawodowo obywateli innych państw członkowskich, którzy skorzystali ze swobody przemieszczania się wyłącznie w celu skorzystania z systemu pomocy społecznej innego państwa członkowskiego i którzy nie posiadają prawa pobytu w przyjmującym państwie członkowskim w oparciu o przepisy Unii(45).
98.      Przyjęcie innego rozwiązania wiązałoby się z niemożliwym do zaakceptowania obciążeniem dla finansów państw członkowskich, które prowadzą bardziej hojną politykę w zakresie świadczeń socjalnych. To z kolei mogłoby zachęcać państwa członkowskie do uczestniczeniu w „wyścigu do dna” w odniesieniu do dostępu do opieki społecznej(46).
99.      Sytuacja w niniejszej sprawie jest jednak całkowicie odmienna od sytuacji badanej przez Trybunał w sprawach dotyczących turystyki socjalnej, a uzasadnienie jego orzecznictwa nie ma zastosowania w odniesieniu do beneficjentów ochrony międzynarodowej.
100. Beneficjenci ochrony międzynarodowej nie cieszą się nieograniczoną swobodą przemieszczania się w Unii. W rzeczywistości ich przemieszczanie się jest w znacznym stopniu ograniczone do państwa członkowskiego, które udzieliło im ochrony międzynarodowej(47).
101. Ponadto fakt, że zainteresowanym osobom udzielono ochrony międzynarodowej, oznacza, że ich wjazd na terytorium danego państwa członkowskiego nie był uzasadniony zamiarem korzystania z systemu ochrony społecznej, lecz uzasadnioną obawą przed prześladowaniem lub rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w ich państwie pochodzenia(48). W rzeczywistości, gdy dana osoba przestaje być uchodźcą lub kwalifikować się do ochrony uzupełniającej, dane państwo członkowskie powinno cofnąć, pozbawić tego statusu lub odmówić przedłużenia ważności tego statusu owej osobie(49). Może to oznaczać cofnięcie dokumentu pobytowego i powrót danej osoby do jej państwa pochodzenia, nawet wbrew jej woli (pod warunkiem przestrzegania zasady non-refoulement)(50).
102. Wynika z tego, że nałożenie na beneficjentów ochrony międzynarodowej obowiązku wykazania, że są oni mocno zakorzenieni w danym państwie członkowskim lub udowodnienia istnienia rzeczywistego i wystarczającego związku z porządkiem prawnym tego państwa członkowskiego, jako warunku stosowania art. 26 i 29 dyrektywy 2011/95, jest oczywiście nieracjonalne i sprzeczne z celami i duchem tej dyrektywy.
103. Z powodów przedstawionych powyżej stwierdzam, że argumenty przedstawione przez rząd włoski na poparcie spornego środka krajowego są pozbawione wystarczających podstaw i nie spełniają wymogów uzasadnienia prawnego przewidzianych w mającym zastosowanie prawie Unii. Argumenty te należy zatem odrzucić.
6.      Zastrzeżenie dotyczące „świadczeń podstawowych”
104. Wreszcie rząd włoski podnosi, że gdyby Trybunał uznał, iż zasiłek z tytułu obywatelstwa jest świadczeniem z zakresu pomocy społecznej objętym zakresem stosowania art. 29 dyrektywy 2011/95, nie powinien on zostać uznany za „świadczenie podstawowe” w rozumieniu art. 29 ust. 2 i motywu 45 tej dyrektywy.
105. Artykuł 29 ust. 2 dyrektywy 2011/95 przewiduje, że w drodze odstępstwa od zasady ogólnej określonej w ust. 1 „państwa członkowskie mogą ograniczyć pomoc socjalną przyznawaną beneficjentom ochrony uzupełniającej do podstawowych świadczeń, które w takim przypadku są przyznawane na takim samym poziomie i na podstawie takich samych kryteriów kwalifikujących, co własnym obywatelom”. Motyw 41 dyrektywy 2011/95 stanowi z kolei, że „[w] odniesieniu do opieki społecznej tryb i szczegółowe warunki oferowania podstawowych świadczeń beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej powinno określać prawo krajowe. Możliwość ograniczenia takiej pomocy do świadczeń podstawowych należy rozumieć tak, by obejmowały one przynajmniej zapewnienie minimalnego dochodu, pomoc w przypadku choroby oraz pomoc dla kobiet w ciąży i osób wychowujących dzieci, w takim zakresie, w jakim świadczenia takie przyznawane są obywatelom danego państwa członkowskiego zgodnie z prawem krajowym”.
106. Z powyższego wynika przede wszystkim, że można odstąpić od zasady równego traktowania w odniesieniu do osób korzystających z ochrony uzupełniającej (ale nie w odniesieniu do uchodźców). W takich przypadkach państwa członkowskie mogą zdecydować, że jedynie określone formy pomocy społecznej przyznawanych obywatelom danego państwa mogą być przyznawane również beneficjentom ochrony uzupełniającej. Państwa członkowskie dysponują zatem zakresem uznania w tym względzie. Ten zakres uznania nie ma jednak charakteru bezwzględnego, ponieważ państwa te muszą w każdym razie przyznawać owym osobom „świadczenia podstawowe”. Pojęcie to obejmuje co najmniej zapewnienie minimalnego dochodu, pomoc w przypadku choroby oraz pomoc dla kobiet w ciąży i osób wychowujących dzieci. Ogólniej rzecz ujmując, Trybunał orzekł, że wyrażenie „świadczenia podstawowe” należy rozumieć jako odnoszące się do „świadczeń, które przyczyniają się do zaspokojenia przez jednostkę elementarnych potrzeb, takich jak wyżywienie, mieszkanie lub zdrowie”(51).
107. Brzmienie preambuły dekretu z mocą ustawy (odnoszącej się do konieczności zapewnienia minimum egzystencji) i jego art. 1 ust. 1 (zgodnie z którym zasiłek z tytułu obywatelstwa „stanowi zasadniczy poziom świadczeń w granicach dostępnych środków”) wydaje się spójne z koncepcją, że rozpatrywany środek dotyczy świadczeń podstawowych. Ponadto stosunkowo niskie progi maksymalnego rocznego dochodu gospodarstw domowych wymaganego do skorzystania z owego środka dodatkowo przemawiają za przyjęciem tego stwierdzenia(52).
108. Jednocześnie jednak, jeżeli istnieją inne środki krajowe, które zapewniają beneficjentom ochrony uzupełniającej istotne korzyści na poziomie gwarantującym poszanowanie godności ludzkiej(53), organy włoskie mogłyby zgodnie z prawem wykluczyć te osoby (w tym skarżącego w postępowaniu głównym) z korzyści ekonomicznych wynikających z zasiłku z tytułu obywatelstwa.
109. Na rozprawie zwrócono się do rządu włoskiego o wskazanie, jakie środki zostały wprowadzone w celu spełnienia tego wymogu. Odpowiedź tego rządu była dość niejasna i nie odnosiła się do żadnego konkretnego środka. Ograniczył się on do wskazania, że istnieją różne środki przyjęte na szczeblu regionalnym i lokalnym, które są wystarczające do zapewnienia osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej podstawowych świadczeń przewidzianych w dyrektywie 2011/95.
110. W tych okolicznościach uważam, że Trybunał nie jest w stanie wypowiedzieć się w tej kwestii. Do sądu odsyłającego będzie zatem należało zbadanie czy środek taki jak zasiłek z tytułu obywatelstwa nie wchodzi w zakres pojęcia „świadczeń podstawowych” przewidzianego w art. 29 ust. 2 dyrektywy 2011/95 i jako taki mógłby zostać zgodnie z prawem odmówiony osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej.
111. Na koniec chciałbym jedynie dodać, że w celu ustalenia, czy art. 29 ust. 2 dyrektywy 2011/95 ma zastosowanie w sprawie w postępowaniu głównym, podkreślona na rozprawie przez Komisję okoliczność, że rząd włoski nie oświadczył wcześniej, iż zamierza powołać się na przewidziane w nim odstępstwo, nie ma decydującego znaczenia. Dyrektywa 2011/95 nie przewiduje takiego wymogu. Mam oczywiście świadomość, że Trybunał w swoim orzecznictwie dotyczącym podobnych instrumentów prawnych przyznał temu elementowi pewną wagę(54).      Jednakże w braku przepisu prawnego, który czyni z niego warunek sine qua non zastosowania odstępstwa, nie uważam, aby sąd odsyłający musiał przypisywać temu elementowi zbyt duże znaczenie.
V.      Wnioski
112. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Tribunale ordinario di Bergamo (sąd w Bergamo, Włochy) w następujący sposób:
Artykuły 26 i 29 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony
należy interpretować w ten sposób, że:
–        stoją one na przeszkodzie przepisom państwa członkowskiego, które uzależniają przyznanie beneficjentom ochrony międzynarodowej, z jednej strony, dostępu do udogodnień mających na celu ułatwienie dostępu do zatrudnienia oraz, z drugiej strony,
dostępu do określonych form pomocy społecznej, od zamieszkiwania przez dziesięć lat, a przez dwa ostatnie lata w sposób nieprzerwany, w danym państwie członkowskim; oraz
–        nie stoją one na przeszkodzie przepisom, które nie przyznają osobom korzystającym z ochrony uzupełniającej dostępu do określonych form pomocy społecznej, które nie stanowią świadczeń podstawowych.
1      Język oryginału: angielski.
2      Wyrok z dnia 29 lipca 2024 r. (C‑112/22 i C‑223/22, zwany dalej „wyrokiem CU i ND”, EU:C:2024:636).
3      Dyrektywa Rady z dnia 25 listopada 2003 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U. 2004, L 16, s. 44). Artykuł 11 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia, aby rezydenci długoterminowi korzystali z równego traktowania z obywatelami krajowymi pod względem zabezpieczenia społecznego, pomocy społecznej i ochrony socjalnej, określonych przez prawo krajowe.
4      Artykuł 34 Karty dotyczy „zabezpieczenia społecznego i pomocy społecznej”.
5      Zobacz pkt 33–59 wyroku w sprawie CU i ND.
6      Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
7      GURI nr 23 z dnia 28 stycznia 2019 r.
8      GURI nr 75 z dnia 29 marca 2019 r.
9      Zobacz podobnie wyrok CU i ND, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo.
10      Ibidem, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.
11      GURI nr 303 z dnia 29 grudnia 2022 r.
12      Zobacz na przykład wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Pohotovosť (C‑470/12, EU:C:2014:101, pkt 33); postanowienie z dnia 3 marca 2016 r., Euro Bank (C‑537/15, niepublikowane, EU:C:2016:143, pkt 34, 35).
13 Dz.U. 2024/1347.
14      Wyróżnienie własne.
15      Wyróżnienie własne.
16      Wyróżnienie własne.
17      Zobacz w szczególności wyrok z dnia 7 września 2022 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Charakter prawa pobytu na podstawie art. 20 TFUE) (C‑624/20, EU:C:2022:639, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
18      Zobacz analogicznie ibidem, pkt 20, 21.
19      Wyrok z dnia 28 października 2021 r. (C‑462/20, EU:C:2021:894).
20      Ibidem, pkt 34.
21      Ibidem, pkt 35.
22      Zobacz na przykład Międzynarodowa Organizacja Pracy, Universal social protection for climate action and a just transition,
World Social Protection Report 2024–26 [Powszechna ochrona socjalna na rzecz działalności w dziedzinie klimatu i sprawiedliwej transformacji, światowe sprawozdanie na temat ochrony socjalnej za lata 2024–26], s. 15 i 165. Zobacz także, z licznymi odniesieniami, G. Vonk, M. Olivier, The fundamental right of social assistance: A global, a regional (Europe and Africa) and a national perspective (Germany, the Netherlands and South Africa), European Journal of Social Security, Vol. 21 (3), 2019, s. 219–240.
23      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 14 czerwca 2016 r., Komisja/Zjednoczone Królestwo (C‑308/14, EU:C:2016:436, pkt 55, 60); z dnia 15 lipca 2021 r., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, pkt 70, 71). Zobacz także opinia rzecznika generalnego A. Rantosa w sprawie Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Skutki decyzji o wydaleniu) (C‑719/19, EU:C:2021:104, pkt 101); oraz opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie S (C‑411/20, EU:C:2021:1017, pkt 52).
24      Wyróżnienie własne.
25      Zobacz na przykład Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego, M. Medgyesi, Conditional cash transfers and their impact on children– Synthesis Report
[Warunkowe transfery pieniężne i ich wpływ na dzieci
– sprawozdanie podsumowujące], Luksemburg, Urząd Publikacji Unii Europejskiej 2016; UNICEF, Conditionality in cash transfers: UNICEF’s approach [Warunkowość transferów pieniężnych: podejście UNICEF], Social Inclusion Summaries, 2016 r.; F.M Rinaldi, L. Leone, Conditional cash transferments in the OCDE States: a realist synthesis [Warunkowe transfery pieniężne w państwach OECD: synteza realistyczna], Frontiers in Sociology, Vol. 8, 2023 (wszystkie dostępne w Internecie).
26      Wyrok z dnia 9 października 1974 r., Biason (C-24/74, EU:C:1974:99, pkt 9).
27      Zobacz podobnie wyrok z dnia 15 września 2015 r., Alimanovic (C 67/14, EU:C:2015:597, pkt 45).
28      Wyroki: nr 19 z dnia 25 stycznia 2022 r.
(pkt 3); nr 31 z dnia 20 marca 2025 r.
(pkt 7).
29      Zobacz podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, pkt 43, 45).
30      Zobacz pkt 17 i 18.
31      Ibidem,
pkt 39–41.
32      Wyróżnienie własne.
33      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Hughes (C‑78/91, EU:C:1992:331, pkt 14).
34      Zobacz na przykład wyrok z dnia 8 marca 2022 r.,
Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność) (C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 54).
35      Zobacz w szczególności wyrok CU i ND, pkt 48.
36      Punkty pkt 49–52 tego wyroku.
37      Zobacz między innymi wyrok CU i ND, pkt 53.
38      Zobacz podobnie wyrok z dnia 21 listopada 2018 r., Ayubi (C‑713/17, EU:C:2018:929, pkt 34).
39      Zobacz motyw 12 dyrektywy 2011/95.
40      Wyrok z dnia 21 listopada 2018 r., (C‑713/17, EU:C:2018:929, pkt 27).
41      Zobacz w tym względzie ibidem,
pkt 28.
42      Zobacz na przykład wyrok z dnia 12 listopada 2019 r., Komisja/Irlandia (Park wiatrowy w Derrybrien) (C‑261/18, EU:C:2019:955, pkt 89).
43      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 8 lutego 1973 r., Komisja/Włochy (C-30/72, EU:C:1973:16, pkt 10, 11); z dnia 4 czerwca 2002 r., Komisja/Portugalia (C‑367/98, EU:C:2002:326, pkt 52); z dnia 19 grudnia 2012 r., Komisja/Irlandia (C‑374/11, EU:C:2012:827, pkt 39).
44      Zobacz w szczególności art. 21 ust. 1 TFUE i art. 45 ust. 1 Karty.
45      Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 11 listopada 2014 r., Dano (C‑333/13, EU:C:2014:2358); z dnia 15 września 2015 r., Alimanovic (C‑67/14, EU:C:2015:597).
46      Zobacz mutatis mutandis opinia rzecznika generalnego N. Wahla w sprawie van der Helder i Farrington (C‑321/12, EU:C:2013:406, pkt 46–49).
47      Zobacz w szczególności art. 33 dyrektywy 2011/95 i art. 21 Konwencji wykonawczej do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach (Dz.U. 2000, L 239, s. 19).
48      Zobacz w szczególności art. 2 lit. d) i f) dyrektywy 2011/95.
49      Zobacz art. 11, 14, 16 i 19 dyrektywy 2011/95.
50      Zobacz w szczególności wyroki ETPC: z dnia 25 kwietnia 2017 r., Krasniqi przeciwko Austrii (CE:ECHR:2017:0425JUD004169712); z dnia 15 kwietnia 2021 r., K.I. przeciwko Francji (CE:ECHR:2021:0415JUD000556019). Zobacz także opinia rzecznika generalnego J. Mazáka w sprawach połączonych Salahadin Abdulla (C‑175/08, C‑176/08, C‑178/08 i C‑179/08, EU:C:2009:551, pkt 45).
51      Zobacz między innymi wyrok CU i ND, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo.
52      Zobacz art. 2 ust. 1 i 4 dekretu z mocą ustawy: podsumowując, w zależności od okoliczności, kwoty 6 000 EUR, 7 560 EUR lub 9 360 EUR – należy dostosować w zależności od liczby i statusu osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego.
53      Zasada, której znaczenie podkreślono w motywie 16 dyrektywy 2011/95. Zobacz także art. 34 ust. 3 Karty, który przyznaje „prawo do pomocy społecznej […] dla zapewnienia, zgodnie z zasadami ustanowionymi w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych, godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków” (wyróżnienie moje).
54      Zobacz na przykład wyrok z dnia 25 listopada 2020 r., Istituto nazionale della previdenza sociale (Świadczenia rodzinne dla rezydentów długoterminowych) (C‑303/19, EU:C:2020:958, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo); wyrok CU i ND, pkt 42.