62001CJ0130_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-130/01,
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Valero Jordana og J. Adda, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
mod
Den Franske Republik ved D. Colas og G. de Bergues, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
"angående en påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de 99 farlige stoffer, der er anført i bilaget til stævningen, og ikke i sammenfattet form har meddelt Kommissionen de pågældende programmer og resultaterne af deres gennemførelse, hvilket er i strid med artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23).
har DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, J.-P. Puissochet, og dommerne C. Gulmann, V. Skouris (refererende dommer), F. Macken og N. Colneric,
generaladvokat: J. Mischo
justitssekretær: R. Grass,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 11. juli 2002,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. marts 2001 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de 99 farlige stoffer, der er anført i bilaget til stævningen (herefter de »omtvistede stoffer«), og ikke i sammenfattet form har meddelt Kommissionen de pågældende programmer og resultaterne af deres gennemførelse, hvilket er i strid med artikel 7 i Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø (EFT L 129, s. 23).
Retsforskrifter
2 Direktiv 76/464 har ifølge sin første betragtning til formål at beskytte Fællesskabets vandmiljø mod forurening og særlig mod den forurening, som forårsages af visse persistente og toksiske stoffer, som kan akkumuleres i levende organismer.
3 I direktiv 76/464 sondres der således mellem to kategorier af farlige stoffer, idet familier og grupper af stoffer er opført på henholdsvis liste I og liste II i bilaget til det pågældende direktiv.
4 Liste I i bilaget til direktiv 76/464 (herefter »liste I«) omfatter visse enkeltstoffer, som er særlig farlige.
5 Det fremgår af nævnte direktivs artikel 2 og 3, at formålet med reglerne for de stoffer, som henhører under liste I, er at eliminere forurening af vandområder med disse stoffer, hvis udledning forudsætter en forudgående tilladelse fra den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og hvori der i givet fald fastsættes emissionsnormer for udledningen.
6 Med hensyn til disse stoffer er det i direktiv 76/464's artikel 6, stk. 1 og 2, bestemt, at Rådet på forslag af Kommissionen vedtager de grænseværdier, som emissionsnormerne ikke må overskride, og de kvalitetsmålsætninger, som hovedsagelig fastsættes på grundlag af de pågældende stoffers toksicitet, persistens og bioakkumulation i levende organismer og i aflejringer.
7 Liste II i bilaget til direktiv 76/464 (herefter »liste II«) omfatter stoffer, der har en skadelig virkning på vandmiljøet, som imidlertid kan begrænses til et bestemt område og afhænger af recipientens særlige karakter og beliggenhed.
8 Liste II omfatter i henhold til sit første afsnit, første led, bl.a. stoffer, der indgår i de familier og grupper af stoffer, der er opført på liste I, og for hvilke Rådet ikke har fastlagt de i artikel 6 i direktiv 76/464 omhandlede grænseværdier. På nuværende tidspunkt er 99 stoffer, som også udgør de omtvistede stoffer, omfattet af dette led og omfattes således af reglerne for stoffer, der er opført på liste II.
9 Reglerne for de stoffer, der henhører under liste II, har i overensstemmelse med artikel 2 i direktiv 76/464 til formål at formindske forureningen af vandområderne med disse stoffer ved hjælp af egnede foranstaltninger, som skal træffes af medlemsstaterne.
10 Disse foranstaltninger er fastsat i artikel 7 i direktiv 76/464, hvori det bestemmes:
»1. Med henblik på at formindske forureningen af de i artikel 1 nævnte vandområder med stoffer, som er opført på liste II, fastlægger medlemsstaterne programmer, til gennemførelse af hvilke de navnlig anvender de i stk. 2 og 3 omhandlede metoder.
2. Enhver udledning i de i artikel 1 omhandlede vandområder, som kan indeholde et af de stoffer, der er opført på liste II, kræver en forudgående tilladelse, der meddeles af den kompetente myndighed i den pågældende medlemsstat, og som fastsætter emissionsnormerne for udledningen. Emissionsnormerne skal beregnes på grundlag af kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i henhold til stk. 3.
3. De i stk. 1 omhandlede programmer skal indeholde kvalitetsmålsætninger for vand, der opstilles i overensstemmelse med de af Rådet vedtagne direktiver, når sådanne foreligger.
4. Programmerne kan ligeledes omfatte særlige bestemmelser vedrørende sammensætning og anvendelse af stoffer eller grupper af stoffer samt produkter under hensyn til de seneste tekniske fremskridt, der er økonomisk gennemførlige.
5. I programmerne fastsættes frister for deres iværksættelse.
6. Programmerne og resultaterne af disses gennemførelse meddeles Kommissionen i sammenfattet form.
7. Kommissionen foretager regelmæssigt sammen med medlemsstaterne en sammenligning af programmerne for at sikre en tilstrækkelig harmonisering af deres iværksættelse. Hvis Kommissionen skønner det fornødent, forelægger den med henblik herpå forslag for Rådet inden for dette område.«
11 Direktiv 76/464 fastsætter ingen gennemførelsesfrist. Det bestemmes dog i artikel 12, stk. 2, at Kommissionen så vidt muligt inden 27 måneder efter meddelelsen af nævnte direktiv skal forelægge Rådet de første forslag på grundlag af en sammenligning af de programmer, medlemsstaterne har udarbejdet. Da Kommissionen ikke antog, at medlemsstaterne var i stand til at fremsende de relevante oplysninger inden for denne frist, foreslog den dem i skrivelse af 3. november 1976 en frist til den 15. september 1981 til at udarbejde programmerne og en frist til den 15. september 1986 til at iværksætte dem.
12 Artikel 13, stk. 1, første og andet afsnit, i direktiv 76/464, som ændret ved Rådets direktiv 91/692/EØF af 23. december 1991 om standardisering og rationalisering af rapporterne om gennemførelse af en række miljødirektiver (EFT L 377, s. 48), bestemmer:
»Hvert tredje år sender medlemsstaterne Kommissionen oplysninger om gennemførelsen af dette direktiv som led i en sektorspecifik rapport, der også omfatter andre relevante fællesskabsdirektiver. Rapporten udarbejdes på grundlag af et spørgeskema eller en formular, som Kommissionen udformer efter fremgangsmåden i artikel 6 i direktiv 91/692/EØF [...] Spørgeskemaet eller formularen sendes til medlemsstaterne seks måneder før starten på den periode, som rapporten dækker. Rapporten sendes til Kommissionen senest ni måneder efter udløbet af den treårsperiode, som den dækker.
Den første rapport dækker årene 1993 til 1995.«
Den administrative procedure
13 Ved skrivelse af 21. august 1985 erindrede Kommissionen den franske regering om Den Franske Republiks forpligtelser i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464. Som svar på nævnte skrivelse fremsendte den franske regering ved skrivelse af 31. januar 1986 nogle oplysninger om foranstaltninger vedrørende forurening med bly, kobber, zink og nikkel til Kommissionen.
14 Efter møder mellem nationale eksperter den 31. januar og 1. februar 1989, hvor listen med de 99 prioriterede stoffer på liste II blev drøftet, opfordrede Kommissionen ved skrivelse af 26. september 1989 den franske regering til at fremsende programmerne vedrørende formindskelse af forurening, som omhandlet i artikel 7 i direktiv 76/464. Denne skrivelse blev ikke besvaret.
15 Ved skrivelse af 4. april 1990 anmodede Kommissionen på ny den franske regering om at fremsende en ajourført liste over de omtvistede stoffer, som var blevet udledt i vandmiljøet i Frankrig, oplysninger om de kvalitetsmålsætninger, der fandt anvendelse på det tidspunkt, hvor tilladelserne til udledningen blev meddelt, og i givet fald begrundelsen for, at sådanne målsætninger ikke var blevet udarbejdet samt en tidsplan med oplysninger om, hvornår Den Franske Republik ville fastsætte sådanne målsætninger.
16 Den franske regering besvarede ikke denne skrivelse.
17 Ved åbningsskrivelse af 26. februar 1991 opfordrede Kommissionen den franske regering til at fremsætte sine bemærkninger til klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 7 i direktiv 76/464 som følge af de manglende programmer vedrørende formindskelse af forurening forårsaget af de omtvistede stoffer.
18 Ved skrivelser af 25. oktober 1991 og 22. april 1993 meddelte den franske regering, at der var truffet foranstaltninger til gennemførelse af nævnte direktivs artikel 7, idet den bestred nødvendigheden af at udarbejde kvalitetsmålsætninger, udtrykt i tal for hvert enkelt af de omtvistede stoffer.
19 Da Kommissionen var af den opfattelse, at der var tale om en urigtig anvendelse af artikel 7 i direktiv 76/464, tilstillede den den 18. maj 1993 Den Franske Republik en begrundet udtalelse.
20 Den franske regering besvarede den begrundede udtalelse ved skrivelser af 30. juli 1993 og 20. juni 1996. Den 26. november 1996 fremsendte den pågældende regering i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 76/464 flere rapporter til Kommissionen om gennemførelsen af direktiver vedrørende vandområder, herunder direktiv 76/464.
21 Ved skrivelse af 28. november 1998 fremsendte Kommissionen, uden at foregribe den traktatbrudsprocedure, der var indledt mod Den Franske Republik, en anmodning om oplysninger vedrørende gennemførelsen af programmer til formindskelse af forurening med stoffer opført på liste II i overensstemmelse med artikel 7 i direktiv 76/464. Denne skrivelse blev ikke besvaret.
22 Da Kommissionen i den begrundede udtalelse af 18. maj 1993 havde undladt at tage hensyn til den franske regerings skrivelse af 22. april 1993, præciserede den rækkevidden af det traktatbrud, som Den Franske Republik blev kritiseret for, i en supplerende begrundet udtalelse af 24. februar 2000 og opfordrede den pågældende medlemsstat til at efterkomme denne udtalelse inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse.
23 Da Kommissionen ikke modtog noget svar, og da den var af den opfattelse, at Den Franske Republik ikke inden for den fastsatte frist havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme den supplerende begrundede udtalelse, som var tilstillet den, anlagde Kommissionen den foreliggende sag.
Realiteten
Parternes argumenter
24 Kommissionen er af den opfattelse, at selv om det fremgår, at Den Franske Republik har truffet visse foranstaltninger med henblik på at bekæmpe forurening af vandmiljøet med farlige stoffer, kan disse ikke anses for at udgøre programmer vedrørende formindskelse af forurening forårsaget af de omtvistede stoffer, som omfatter kvalitetsmålsætninger for recipientvandene, jf. artikel 7 i direktiv 76/464.
25 Kommissionen har til støtte for sit søgsmål for det første anført, at de kvalitetsmålsætninger, der er fastlagt i den franske lovgivning for vandområder, hvortil de omtvistede stoffer udledes, ikke opfylder begrebet »kvalitetsmålsætning« i artikel 7, stk. 3's forstand.
26 For det andet har Kommissionen gjort gældende, at en undersøgelse af samtlige foranstaltninger, som den franske regering har meddelt udgør foranstaltninger til gennemførelse af artikel 7 i direktiv 76/464, viser, at der ikke er truffet foranstaltninger til udarbejdelse af programmer i henhold til direktivet. Kommissionen er i det væsentlige af den opfattelse, at der er tale om en række foranstaltninger, som ikke er indbyrdes koordineret, og som hverken indeholder en frist eller en tidsplan. Foranstaltningerne gennemfører ikke en konkret og detaljeret planlægning med opstilling af konkrete målsætninger vedrørende formindskelse af emissioner, som skal være opfyldt inden for de givne frister, ligesom de ikke har en gennemsigtig, fuldstændig og sammenhængende struktur. Endelig omfatter de ikke alle recipientvande i Frankrig.
27 Subsidiært har Kommissionen anført, at i tilfælde af at programmer i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 76/464, faktisk er blevet gennemført, har de franske myndigheder ikke givet Kommissionen meddelelse om disse programmer eller om resultatet af deres gennemførelse, hvilket er i strid med det pågældende direktivs artikel 7, stk. 6.
28 Den franske regering har gjort gældende, at den har udarbejdet og iværksat et nationalt program vedrørende formindskelse af forurening forårsaget af de på liste II opførte stoffer, og at Kommissionen er blevet underrettet om de grundlæggende elementer i programmet, selv om det først skete i forbindelse med besvarelsen af åbningsskrivelsen. Regeringen har imidlertid ikke bestridt, at de dokumenter, der er fremsendt til Kommissionen under den administrative procedure, har kunnet gøre det vanskeligt at forstå den logik, der ligger til grund for dens strategi for gennemførelse af direktiv 76/464.
29 Den franske regering har i det væsentlige anført, at programmet til gennemførelse indebærer dels en forpligtelse for industrien, der bærer hovedansvaret for udledning af farlige stoffer, til at udføre arbejder på de anlæg, der forurener for meget, dels foranstaltninger, som finder anvendelse på hele området, og som omfatter visse industrisektorer med henblik på at kunne tage hensyn til andre forureningskilder, når disse ikke kan lokaliseres.
30 Det vigtigste værktøj i dette program er nemlig udførelsen af arbejder til forureningsbekæmpelse i de godkendelsespligtige industrianlæg, og indehaverne risikerer ikke at kunne opnå en driftstilladelse, såfremt udledninger fra de pågældende anlæg ikke opfylder kvalitetsmålsætningerne for de lokale vandområder. Programmet bygger således i vidt omfang på lov nr. 76-663 af 19. juli 1976 om godkendelsespligtige miljøbeskyttelsesanlæg (JORF af 20.7.1976, s. 4320, herefter »lov nr. 76-663«), der regulerer vedtagelsen af amtsbekendtgørelser, hvorved der kan gives tilladelse til drift af ca. 65 000 anlæg. Det er således på bekendtgørelsesniveau, at det på grundlag af det pågældende anlægs kendetegn i tilladelsen for det enkelte anlæg fastsættes, hvilke farlige stoffer der kan udledes i vandområdet, konsekvenser af stoffernes udledning, nødvendigheden af i givet fald at anlægsindehaveren udfører arbejder samt en tidsplan for gennemførelsen af de pågældende arbejder.
31 Navnlig med hensyn til klagepunktet vedrørende manglende opstilling af kvalitetsmålsætninger i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464 har den franske regering gjort gældende, at den for hvert vandløb faktisk har opstillet kvalitetsmålsætninger, hvoraf et af parametrene vedrører omfanget af industriudledninger, ligesom den har fremsendt de planer, der sammenfatter disse mål, til Kommissionen. Den franske regering har navnlig i sit svar på åbningsskrivelsen præciseret, at amtsplaner vedrørende kvalitetsmålsætninger var udarbejdet, og at de mål, der var opstillet for hvert vandløb, fremgik af de pågældende planer, efter at der var foretaget en vurdering af de nødvendige investeringer i forskellige tænkelige situationer og efter høring af forskellige aktører. Planerne fastlægger rammerne for de generelle praktiske opgaver, som udføres af de myndigheder, der beskæftiger sig med overvågning af vandkvaliteten, og udgør således et vigtigt værktøj i forbindelse med gennemførelsen af lov nr. 76-663. Nævnte elementer blev gentaget såvel i den anden svarskrivelse på åbningsskrivelsen som i besvarelsen af den begrundede udtalelse af 18. maj 1993.
32 Den franske regering har oplyst, at definitionen af kvalitetsmålsætninger er reguleret ved lov nr. 64-1245 af 16. december 1964 om forvaltning og opdeling af vandområder samt om bekæmpelse af forurening af vandområder (JORF af 18.12.1964, s. 11258), og at cirkulære af 17. marts 1978 om en politik vedrørende kvalitetsmålsætninger for vandløb, dele af vandløb, kanaler, søer eller damme fastsætter to skalaer, der er relevante for definitionen af disse mål.
33 Den har endvidere anført, at kvalitetsmålsætningerne er opstillet i overensstemmelse med bedømmelseskriterierne for den generelle vandkvalitet, som blev meddelt Kommissionen i et bilag til svarskriftet. Kriterierne, der blev udarbejdet af Institut for Hydrologisk Forskning i 1971, giver mulighed for at sondre mellem 5 vandkvalitetsniveauer (1A: vand af meget god kvalitet, 1B: vand af god kvalitet, 2: vand af middel eller acceptabel kvalitet, 3: forurenet vand og 4C: vand, der næsten er uanvendeligt).
34 Den franske regering har i denne forbindelse præciseret, at hver af disse niveauer forudsætter, at en lang række parametre overholdes, og selv om disse parametre ikke alle vedrører bekæmpelse af farlige stoffer, angår et af de nævnte parametre specifikt vandets koncentration af farlige stoffer, som hidrører fra industriudledninger. Der foretages dog ikke målinger af koncentrationen af alle de omtvistede stoffer i alle berørte vandområder.
35 Ved cirkulære nr. 90-55 af 18. maj 1990 om toksiske udledninger i vandområder tog Miljøministeriet på regionalt plan skridt til udarbejdelse af en fortegnelse over industriudledninger, der bl.a. omfattede de omtvistede stoffer og gennemførtes på grundlag af undersøgelser af anlæggenes industriproces samt analyser af de foretagne udledninger. Den pågældende fortegnelse gav mulighed for at revidere tilladelserne for de godkendelsespligtige anlæg, når dette var nødvendigt.
36 Den franske regering har oplyst, at den med henblik på at konsolidere retsgrundlaget for de bestemmelser, der gælder på området, har vedtaget lov nr. 92-3 af 3. januar 1992 om vandområder (JORF af 4.1.1992, s. 2946, herefter »lov nr. 92-3«) og bekendtgørelse af 1. marts 1993 om prøveudtagning og forbrug af vand samt om udledninger af enhver art fra godkendelsespligtige miljøbeskyttelsesanlæg (JORF af 28.3.1993, s. 5283, herefter »bekendtgørelse af 1. marts 1993«). Den franske regering har præciseret, at disse bestemmelser indebærer, at der ud over fastlæggelse af kvalitetsmålsætninger for hvert vandløb også skal tages hensyn til disse målsætninger ved anvendelsen af bestemmelserne om miljøbeskyttelsesanlæg, samt at der skal vedtages grænseværdier for de stoffer, der er opført på liste I og II, hvor en sådan vedtagelse er påkrævet. Den franske regering har endvidere oplyst, at de nationale grænseværdier kan skærpes på amtsplan, såfremt præfekten finder det nødvendigt på grundlag af kvalitetsmålsætningerne for vandområderne.
37 Den franske regering har desuden henvist til bekendtgørelse af 2. februar 1998 om udtagning og forbrug af vand samt om udledninger af enhver art fra godkendelsespligtige miljøbeskyttelsesanlæg (JORF af 3.3.1998, s. 3247), der i artikel 22 bl.a. foreskriver, at »[g]rænseværdierne for udledning i vandområder skal være forenelige med kvalitetsmålsætningerne for recipientmiljøet, retningslinjer for planer vedrørende planlægning og forvaltning af vandområder samt mulighederne for fiskeri i miljøet«, og at »med henblik herpå fastsættes der i tilladelsen flere niveauer for grænseværdier på grundlag af vandløbsstrømme, indholdet af opløst ilt eller andre parametre af betydning eller årstiden, hvor udledningen fandt sted«.
38 Kommissionen har indledningsvis gjort gældende, at det følger af artikel 7, stk. 2 og 3, i direktiv 76/464, at kvalitetsmålsætningerne er et vigtigt element i de programmer, der foreskrives i den pågældende artikel, uden hvilke programmerne ville være ufuldstændige, samtidig med at de udgør en kvalitetsindikator, i henhold til hvilken tilladelsen til udledning kan meddeles. Uden programmer og kvalitetsmålsætninger kunne tilladelse ikke have været meddelt i overensstemmelse med nævnte artikel 7, stk. 2.
39 Kommissionen har forklaret, at kvalitetsmålsætninger skal fastsættes efter en fremgangsmåde, der for recipientvandene og for hvert bassin tager hensyn til alle udledninger i et bestemt vandområde, uanset deres art eller oprindelse. Det følger heraf, at der ikke kan gives tilladelse til nogen ny udledning af et bestemt stof, uanset hvilke emissionsnormer der finder anvendelse, når det vandmiljø, som nævnte udledning vedrører, indeholder det pågældende stof i en mængde, der er større end det, der følger af de relevante kvalitetsmålsætninger.
40 Kommissionen har tilføjet, at på samme måde kan emissionsnormer i tilladelserne ikke fastsættes generelt og abstrakt. De skal fastsættes konkret under hensyntagen til situationen i det pågældende vandmiljø, således at det er muligt at overholde kvalitetsmålsætningerne.
41 Desuden har Kommissionen gjort gældende, at individualiseringen af de omtvistede stoffer har givet medlemsstaterne mulighed for i praksis at koncentrere deres indsats om de ved navns nævnelse opregnede stoffer, ligesom det har gjort opstillingen af kvalitetsmålsætninger lettere.
42 Efter at en gennemgang af de kvalitetsmålsætninger, som de franske myndigheder har bekræftet, er blevet gennemført i overensstemmelse med direktiv 76/464, har Kommissionen for det første anført, at i modsætning til, hvad de franske myndigheder oplyste i deres skrivelser af 22. april 1993 og 30. juli 1993, medførte ikrafttrædelsen af lov nr. 93-3 - for så vidt som Kommissionens oplysninger er fuldstændige - ingen ændringer i den retlige rækkevidde og praksis, eller for indholdet af kvalitetsmålsætningerne for de vandløb, som de pågældende myndigheder har nævnt i tidligere korrespondance. Kommissionen har bemærket, at bekendtgørelsen af 1. marts 1993 blev annulleret af Conseil d'État (Frankrig) den 21. oktober 1996, og at gennemførelsen af direktiv 76/464 således er bortfaldet med tilbagevirkende kraft, uden at annullationen officielt er blevet meddelt Kommissionen.
43 Kommissionen har dernæst gjort gældende, at den franske regering under hele den administrative procedure har bestridt nødvendigheden af at opstille kvalitetsmålsætninger for hvert enkelt af de omtvistede stoffer. Således oplyste regeringen i skrivelse af 25. oktober 1991, at målsætninger, der specifikt tager sigte på de omtvistede stoffer, »ikke ville medføre en væsentlig formindskelse af vandforureningen«, og at de »var udtryk for en løsning, der ikke var tilpasset det ringe antal anlæg«. I skrivelse af 22. april 1993 har nævnte regering desuden oplyst følgende: »Da antallet af stoffer på liste II praktisk taget er ubegrænset, er det ikke muligt at fastsætte kvalitetsmålsætninger for hvert stof. Derfor indeholder kvalitetsmålsætningerne overordnede parametre, som er mest egnede til at måle kvaliteten af naturligt vand. Nye parametre vil blive indført, så snart det viser sig at være relevant«. Endvidere har den franske regering i skrivelse af 30. juli 1993 gjort gældende, at en sådan fremgangsmåde ville være »uanvendelig uden bistand fra administrative, tekniske og videnskabelige organer af en størrelse, som man vanskeligt kan forestille sig«.
44 Med henvisning til præmis 33-36 i dom af 11. november 1999 (sag C-184/97, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 7837), hvori Domstolen udtalte, at opstilling af målsætninger for hvert enkelt vandløb efter en undersøgelse af recipientvandene er et ufravigeligt krav, har Kommissionen gjort gældende, at den franske regerings argumenter om de praktiske vanskeligheder, der er forbundet med dens fortolkning af begrebet kvalitetsmålsætninger, bør forkastes som irrelevante.
45 Kommissionen har anført, at de kvalitetsmålsætninger, der er fastsat ved amtsbekendtgørelse med henvisning til en klassificering baseret på fem overordnede kvalitetsniveauer, ikke giver mulighed for at opstille præcise kriterier for recipientvandene vedrørende de stoffer, der er opført på liste II, og navnlig vedrørende de omtvistede stoffer, der skal lægges til grund for meddelelsen af tilladelser til udledning. Kommissionen har anført, at de kvalitetsmålsætninger, der er nævnt i direktiv 76/464, klart henviser til objektive kemiske og biologiske kendetegn for det vandmiljø, hvori de farlige stoffer udledes. Kommissionen har heraf udledt, at sådanne kvalitetsmålsætninger skal opstilles præcist, dvs. med talangivelser for hvert stof, og har hævdet, at det ikke er muligt at foretage en beregning af emissionsnormer uden sådanne målsætninger, der er angivet i tal.
46 Hvad angår anvendelsen af overordnede parametre har Kommissionen gjort gældende, at de franske myndigheder aldrig har forklaret om, og i givet fald, hvordan de har gennemført de pågældende parametre med henblik på at fastslå kvaliteten af recipientvandene samt deres forurening med farlige stoffer. I tilfælde af, at de franske myndigheder faktisk har gennemført sådanne overordnede parametre, har Kommissionen fastholdt, at de kvalitetsmålsætninger, der skal opstilles i medfør af artikel 7 i direktiv 76/464, skal henvise specifikt til stofferne opført på liste II. Med andre ord kan generelle målsætninger, såsom god økologisk vandkvalitet, der er opstillet uden henvisning til dette direktiv, ikke accepteres.
47 Kommissionen har endelig anført, at selv om kvalitetsmålsætninger kan opstilles for de samlede individuelle parametre, viser erfaringen imidlertid, at de anvendte parametre ikke fastsætter tilstrækkeligt strenge værdier for hvert stof bedømt individuelt. Parameteret AOX, der bygger på det samlede antal organiske klorforbindelser, kan af tekniske årsager ikke fastsættes og efterprøves i hensigtsmæssige mindre koncentrationer for visse forbindelser, der hører til denne familie af stoffer, og dermed heller ikke accepteres som en relevant kvalitetsmålsætning i henhold til direktiv 76/464.
48 Kommissionen har således konkluderet, at de foranstaltninger vedrørende kvalitetsmålsætninger, som den franske regering har oplyst om, er for uklare til at kunne opfylde kravene i artikel 7 i direktiv 76/464. Efter Kommissionens opfattelse medfører denne situation, at programmerne i artikel 7, stk. 1 og 3, uundgåeligt må betragtes som ufuldstændige, og er samtidig til hinder for, at der meddeles tilladelse til udledning i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2.
49 Den franske regering har forklaret, at den deler Kommissionens opfattelse, hvorefter gennemførelsen af artikel 7 i direktiv 76/464 skal bygge på en sammenhæng mellem de kvalitetsmålsætninger, der er opstillet for hvert vandområde, og de udledninger, der er tilladt heri. Det program, som den franske regering har iværksat og anvendt, overholder dette princip.
50 Nævnte regering er nemlig af den opfattelse, at direktiv 76/464 ikke indebærer en forpligtelse til for hvert stof og hvert vandløb at vedtage en målsætning vedrørende formindskelse i tal, og derfor er de samlede målsætninger, som den franske regering har benyttet, udtryk for en korrekt anvendelse af nævnte direktiv. I denne forbindelse har den franske regering erindret om, at den i sit svar på den begrundede udtalelse af 18. maj 1993 påpegede begrænsningerne ved en fremgangsmåde, der behandler hvert stof for sig. I svaret anførtes følgende: »[V]ed opstilling af kvalitetsmålsætninger for hvert enkelt stof, herunder for mindst 99 stoffer, overses forureningens samlede (positive eller negative) virkninger. Desuden er antallet af kombinationer af toksiske stoffer, som skulle undersøges, næsten uendeligt. De komplicerede regler, der er en konsekvens heraf, gør dem fuldstændig uanvendelige.« Den franske regering har endvidere hævdet, at Kommissionen har stillet sig tilfreds med at kvalificere dens argumentation - hvorefter Kommissionens fortolkning af begrebet kvalitetsmålsætninger er umulig at anvende, for kompleks og indebærer urimelige omkostninger - som irrelevant.
51 Den franske regering har i øvrigt - i modsætning til Kommissionen - anført, at Domstolen aldrig har fortolket artikel 7 i direktiv 76/464, der er upræcis på dette punkt, således at den indebærer en forpligtelse til at opstille kvalitetsmålsætninger for hvert stof og for hvert vandområde. Selv om Domstolen i ovennævnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland bl.a. fastslog vigtigheden af at opstille kvalitetsmålsætninger i forbindelse med fastlæggelse af programmer, henviste Domstolen efter den franske regerings opfattelse kun, som det fremgår af dommens præmis 34, til målsætninger for »samtlige de stoffer«, der er omfattet af direktivet, og den har aldrig præciseret, at disse målsætninger skulle vedrøre hvert stof individuelt.
52 Der kan heller ikke på grundlag af Domstolens øvrige domme vedrørende anvendelsen af dette direktiv drages en sådan konklusion. Den franske regering har med henvisning til f.eks. dom af 11. juni 1998 (forenede sager C-232/95 og C-233/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3343, præmis 35 og 36) anført, at Domstolen altid har fastslået, at de programmer, der er fastlagt i denne forbindelse, skal være specifikke, hvilket på ingen måde udelukker anvendelsen af samlede målsætninger.
53 Efter den franske regerings opfattelse skal flere parametre måles i forbindelse med en overordnet kvalitetsmålsætning for vand. Spørgsmålet er reelt, om hvert enkelt af de omtvistede stoffer skal udgøre et parameter, der gøres til genstand for en foranstaltning og en kvalitetsmålsætning, eller om det er muligt at sammenstille alle eller nogle af disse stoffer i et enkelt parameter vedrørende de »farlige stoffer«, som gøres til genstand for overvågning og en kvalitetsmålsætning.
54 Den franske regering har hævdet, at sidstnævnte fremgangsmåde udgør anvendelse, som er i overensstemmelse med ordlyden af og ånden i direktiv 76/464. I sin undersøgelse af samlede målsætninger, som f.eks. parametret AOX, synes Kommissionen i øvrigt ikke at have udelukket denne teknik fuldstændig, eftersom den anser samlede målsætninger, der er opstillet på en anden måde end med »henvisning til direktiv 76/464« for at være uacceptable. Det følger heraf logisk, at Kommissionen accepterer, at medlemsstaterne anvender et parameter, som udgør en specifik foranstaltning for flere af de stoffer, der er opregnet på liste II.
55 Hvad angår Kommissionens argument om, at kun målsætninger angivet i tal for hvert stof giver mulighed for at »beregne« de normer for udledning, som i henhold til programmerne er påkrævet, har den franske regering gjort gældende, at ordet »beregnes«, som er anvendt i artikel 7 i direktiv 76/464, ikke nødvendigvis har en så snæver betydning, som Kommissionen giver det. En samlet indikator er ligeledes en taloplysning, som giver mulighed for at foretage beregninger, på grundlag af hvilke der tages stilling til de udledninger, der kan tillades. Regeringen har oplyst, at indikatoren ændres i forhold til en vis forandring i udledningerne i vandområderne, og at forandringen kan beregnes matematisk, hvilket gør det muligt præcist at fastsætte udledningsniveauet i de tilladelser, der skal meddeles, uden at opstille målsætninger for hvert enkelt stof.
56 Den franske regering har endvidere påpeget, at de kriterier, som bedømmelsen af kvalitetsmålsætningerne baseres på, giver en præcis definition af de samlede kvalitetsmålsætninger for vandområder og klart viser, at et af disse kriterier, nemlig den biotiske indikator, specifikt vedrører farlige stoffer og alene disse. Ifølge regeringen udgør en ordning med overordnede målsætninger, som specifikt vedrører farlige stoffer, en juridisk korrekt og praktisk effektiv anvendelse af direktiv 76/464, for så vidt som den giver mulighed for specifikt at måle udledninger af de omtvistede stoffer, og at opretholde kvalitetsmålsætninger for hvert vandløb på grundlag af flere parametre, hvoraf kun et vedrører disse stoffer.
Domstolens bemærkninger
57 Indledningsvis bemærkes, at Domstolen allerede med hensyn til de forpligtelser, der følger af artikel 7 i direktiv 76/464, har fastslået, at efter denne bestemmelse skal medlemsstaterne dels fastlægge programmer, der indeholder kvalitetsmålsætninger for vand, dels gøre enhver udledning af stoffer, der er opført på liste II, betinget af, at der meddeles en forudgående tilladelse, hvori der fastsættes emissionsnormer, som beregnes på grundlag af disse kvalitetsmålsætninger (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 28).
58 Domstolen har endvidere fastslået, at de programmer, som skal udarbejdes i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464, skal være specifikke, og at målsætningen om reduktion af forureningen, der forfølges med generelle programmer, ikke nødvendigvis svarer til dette direktivs mere specifikke målsætning (dom af 21.1.1999, sag C-207/97, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 275, præmis 39, og af 25.5.2000, sag C-384/97, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3823, præmis 39).
59 Det følger endvidere af Domstolens praksis, at de pågældende programmers særlige karakter består i, at de skal fastlægge en overordnet og sammenhængende politik, der indebærer en konkret og detaljeret planlægning, som dækker hele det nationale område og vedrører formindskelse af forurening forårsaget af samtlige de stoffer, som er opført på liste II, og som er relevante for de særlige forhold i hver enkelt medlemsstat, på grundlag af kvalitetsmålsætninger for recipientvand, som er fastsat i disse programmer (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 40, og dommen af 25.5.2000, Kommissionen mod Grækenland, præmis 40).
60 Domstolen har således udtalt, at hverken generelle lovbestemmelser eller enkeltstående foranstaltninger truffet af en medlemsstat - selv om de måtte indeholde en lang række normer med henblik på at beskytte vandområderne, men ikke opstiller kvalitetsmålsætninger for vandområder - kan betragtes som et program i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7 i direktiv 76/464 (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 58).
61 Særlig med hensyn til rækkevidden af kvalitetsmålsætninger har Domstolen for det første udtalt, at disse målsætninger har til formål at formindske forureningen, og da vandmiljøets kvalitet hænger nøje sammen med dets indhold af forurenende stoffer, skal de referere til tilstedeværelsen af forurenende stoffer i recipientvandene (dom af 10.5.2001, sag C-152/98, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 3463, præmis 43).
62 For det andet har Domstolen understreget, at fællesskabslovgiver har lagt særlig vægt på, at der opstilles kvalitetsmålsætninger for samtlige de stoffer, som er omfattet af direktiv 76/464 (dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 34).
63 Domstolen har således i præmis 42 og 43 i dommen i sagen Kommissionen mod Belgien konstateret, at nationale foranstaltninger, der ikke omfatter samtlige stoffer, der er opført på liste II, første afsnit, første led, ikke kan anses for at opfylde kravene i artikel 7 i direktiv 76/464.
64 I øvrigt har Domstolen i sine bestræbelser på at sikre bestemmelsens effektive virkning for det første fastslået, at i henhold til direktiv 76/464 er forpligtelsen til at fastlægge programmer og kvalitetsmålsætninger for stoffer opført på liste II ikke betinget af, at det konstateres, at vandområderne faktisk er forurenet med disse stoffer, men af, at disse stoffer udledes i vandmiljøet, og for det andet, at den omstændighed, at en medlemsstat eventuelt har opnået det tilstræbte resultat gennem en forbedring af vandkvaliteten ved hjælp af en anden metode, ikke fritager den pågældende medlemsstat for at træffe de foranstaltninger, som følger af nævnte bestemmelse (jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland, præmis 41, 42 og 61).
65 Henset til de krav om specificitet og effektivitet, som programmerne vedrørende formindskelse af forurening skal opfylde i medfør af artikel 7 i direktiv 76/464, således som de kan udledes af den retspraksis, der er citeret i denne doms præmis 57-64, fremgår det, at de kvalitetsmålsætninger, som er foreskrevet i denne artikels stk. 3, udgør et vigtigt element i de nævnte programmer og derfor skal udarbejdes på grundlag af en undersøgelse af recipientvande med henvisning til hvert enkelt af de stoffer, som er opført på liste II, og som kan være indeholdt i udledninger foretaget på den pågældende medlemsstats område, idet de i modsat fald vil påvirke den effektive virkning af nævnte direktiv.
66 Denne fortolkning er nemlig den eneste, der kan sikre effektiviteten af en ordning med opstilling af kvalitetsmålsætninger med henblik på gennemførelsen af programmer vedrørende formindskelse af forurening i henhold til artikel 7 i direktiv 76/464, eftersom den er den eneste, der kan sikre, at disse målsætninger indeholder præcise oplysninger om kvaliteten af recipientvande med henblik på fastsættelse af de emissionsnormer, der er foreskrevet i udledningstilladelserne.
67 Det er i lyset af disse betragtninger, at det skal undersøges, hvorvidt de samlede kvalitetsmålsætninger for vandområder som dem, der er foreskrevet i den franske lovgivning, der er fastsat med henvisning til en klassificering baseret på fem kvalitetsniveauer, idet der tages hensyn til en lang række overordnede parametre, hvoraf et parameter vedrører vandets koncentration af farlige stoffer, der hidrører fra industriudledninger, sikrer en korrekt gennemførelse af artikel 7 i direktiv 76/464.
68 I denne forbindelse bemærkes, at selv om sådanne foranstaltninger eventuelt generelt kan bidrage til beskyttelse af vandmiljøet mod forurening, er de imidlertid ikke egnede til at sikre gennemførelsen af det mere specifikke formål, som forfølges med artikel 7 i direktiv 76/464, nemlig formindskelse af forurening af vandmiljøet forårsaget af stoffer, der er opført på liste II.
69 Det er nemlig ubestridt, at det eneste parameter, der fastsat, således som det fremgår af bedømmelseskriterierne for vandkvalitet, med hensyn til omfanget af industriudledninger, kun tages i betragtning i forbindelse med bedømmelseskriterierne, hvis vedtagelse er styret af betragtninger, som ikke har noget at gøre med bekæmpelse af forurening forårsaget af farlige stoffer, og som tager sigte på at nå andre mål.
70 For så vidt som det nævnte parameter omfatter en flerhed af farlige stoffer, der hidrører fra industriudledninger som helhed, kan det desuden ikke anses for at opfylde kravene til præcision i direktiv 76/464 med hensyn til omfanget af forurenende stoffer i recipientvandene.
71 Som Kommissionen har anført uden indvendinger fra den franske regering, giver et sådant parameter ikke altid mulighed for at fastsætte tilstrækkeligt strenge værdier for hver bestanddel bedømt individuelt. Heraf følger, at eftersom det pågældende parameter ikke specifikt vedrører koncentrationen af hver enkelt af de omtvistede stoffer i recipientvandene, kan det ikke tjene som praktisk grundlag for en definition af emissionsnormer, der fastsættes i tilladelser til udledning, som meddeles i overensstemmelse med artikel 7, stk. 2, i direktiv 76/464.
72 Det fremgår således, at de foranstaltninger, der er fastsat i den franske lovgivning, med henblik på opstilling af kvalitetsmålsætninger, ikke opfylder de krav om specificitet og effektivitet, der følger af direktiv 76/464, for så vidt angår de programmer, der skal fastlægges i henhold til dets artikel 7.
73 Denne konklusion kan ikke afkræftes af den franske regerings argument om de praktiske vanskeligheder, som opstillingen af kvalitetsmålsætninger, der specifikt tager sigte på hver enkelt af de omtvistede stoffer, medfører.
74 Ifølge fast retspraksis er det uden betydning, om en medlemsstats traktatbrud skyldes tekniske vanskeligheder, som den er stødt på (jf. bl.a. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene, præmis 41, og dom af 7.5.2002, sag C-364/00, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4177, præmis 10).
75 Domstolen fastslog i præmis 42 i dommen af 10. maj 2001 i sagen Kommissionen mod Nederlandene, at angivelige videnskabelige vanskeligheder ved at identificere visse stoffer, der er opført på liste II, ikke kan rejse tvivl om forpligtelsen til at gennemføre direktiv 76/464. Domstolen tilføjede, at den medlemsstat, der er stødt på sådanne vanskeligheder, kunne have henvendt sig til Kommissionen eller ladet foretage tekniske undersøgelser i tide.
76 Det fremgår af ovenstående betragtninger, at Kommissionens klagepunkt vedrørende manglende opstilling af kvalitetsmålsætninger i overensstemmelse med artikel 7 i direktiv 76/464 er begrundet.
77 Da opstillingen af sådanne målsætninger, som det fremgår af artikel 7, stk. 1 og 3, i direktiv 76/464, imidlertid udgør et vigtigt element i de i denne artikel omhandlede programmer, må det fastslås, at Den Franske Republik ikke har vedtaget programmer vedrørende formindskelse af forurening forårsaget af de omtvistede stoffer, der er i overensstemmelse med de forpligtelser, som påhviler den i medfør af nævnte artikel.
78 Heraf følger, at det er ufornødent at tage stilling til Kommissionens klagepunkt vedrørende den omstændighed, at de forskellige foranstaltninger, som blev meddelt den med hensyn til gennemførelsen af artikel 7 i direktiv 76/464, ikke kan betragtes som programmer i denne bestemmelses forstand.
79 Under disse omstændigheder må det fastslås, at Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktiv 76/464, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de omtvistede stoffer i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
80 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Franske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Franske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
(Sjette Afdeling)
1) Den Franske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til Rådets direktiv 76/464/EØF af 4. maj 1976 om forurening, der er forårsaget af udledning af visse farlige stoffer i Fællesskabets vandmiljø, idet den ikke har vedtaget programmer med kvalitetsmålsætninger med henblik på at formindske forureningen med de 99 farlige stoffer, der er anført i bilaget til stævningen, i overensstemmelse med dette direktivs artikel 7.
2) Den Franske Republik betaler sagens omkostninger.