61990J0027
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo C-27/90 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
O Regulamento (CEE) n.o 516/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 1; EE 03 Fl 2 p. 46), com alterações introduzidas posteriormente, e o Regulamento (CEE) n.o 426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986 (JO L 49, p. 1), que o substituiu, criaram um regime de ajuda à produção para compensar a diferença entre o preço de certos produtos transformados obtidos a partir de frutos e legumes cultivados na Comunidade e o preço dos mesmos produtos importados de países terceiros.
O n.o 3 do artigo 3.o do referido Regulamento n.o 516/77, na redacção do Regulamento (CEE) n.o 988/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 103, p. 11; EE 03 F30 p. 105), e o n.o 3 do artigo 2.o do citado Regulamento n.o 426/86 dispõem que,
«quando o potencial da produção comunitária de um dos produtos referidos... ameace provocar um desequilíbrio importante entre a produção e as possibilidades de escoamento, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da Comissão, pode tomar medidas adequadas e, nomeadamente, limitar a ajuda à produção a uma quantidade determinada...»
2.
O Regulamento (CEE) n.o 989/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que instaura um sistema de limiares de garantia para certos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 103, p. 19; EE 03 F30 p. 113), que se baseia no Regulamento n.o 516/77, fixa para cada campanha, no artigo 1.o, um limiar de garantia para uma quantidade de produtos transformados à base de tomate que corresponda a uma quantidade de 4700000 toneladas de tomate fresco.
Nos termos do n.o 1 do artigo 2.o, quando o limiar de garantia for ultrapassado pelos produtos transformados à base de tomate, a ajuda será reduzida para a campanha seguinte em função da ultrapassagem. O n.o 2 do mesmo artigo prevê o cálculo daquela ultrapassagem com base na média das quantidades produzidas durante as três campanhas que antecedem a campanha para a qual a ajuda deve ser fixada.
3.
O Regulamento (CEE) n.o 1599/84 da Comissão, de 5 de Junho de 1984, que estabelece modalidades de aplicação do regime da ajuda à produção para os produtos transformados à base de fruta e produtos hortícolas (JO L 152, p. 16; EE 03 F31 p. 3), determina as obrigações dos transformadores e as responsabilidades dos Estados na gestão do sistema.
4.
Tendo-se verificado um aumento espectacular da produção e uma ultrapassagem substancial nos limiares de garantia no decorrer das campanhas de 1982/1983 e 1983/1984, o Conselho através do Regulamento (CEE) n.o 1320/85, de 23 de Maio de 1985, que diz respeito a medidas temporárias relativas à ajuda à produção de produtos transformados à base de tomate (JO L 137, p. 41; EE 03 F34 p. 237), limitou a concessão da ajuda à produção a uma quantidade determinada para o conjunto das empresas de transformação de cada Estado-membro, fixada separadamente para as empresas localizadas em França, na Grécia e na Itália, por referência à campanha de comercialização 1982/1983.
5.
A Comissão fixa o preço mínimo a pagar aos produtores pelo tomate, bem como o montante da ajuda à produção para os produtos transformados à base de tomate, em relação a cada campanha de comercialização:
—
para a campanha de 1984/1985: Regulamento (CEE) n.o 1925/84, de 5 de Julho de 1984 (JO L 179, p. 15);
—
para a campanha de 1985/1986: Regulamento (CEE) n.o 2222/85, de 31 de Julho de 1985 (JO L 205, p. 16; EE 03 F36 p. 213);
—
para a campanha de 1986/1987: Regulamento (CEE) n.o 2077/86, de 30 de Junho de 1986 (JO L 179, p. 11);
—
para a campanha de 1987/1988: Regulamento (CEE) n.o 2160/87, de 22 de Julho de 1987 (JO L 202, p. 32).
Tendo-se verificado ultrapassagens nas campanhas precedentes, a Comissão procedeu às reduções previstas rio artigo 2.o do Regulamento n.o 989/84 para as campanhas de 1984/1985, 1985/1986, 1986/1987 e 1987/1988.
6.
Entendendo ¡que os regulamentos pelos quais a Comissão fixou as ajudas afectadas por reduções eram inválidos, a Société industrielle de transformation de produits agricoles (a partir de agora «SITPA») pediu ao Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l'horticulture (a partir de agora «Oniflhor»), em carta de 24 de Agosto de 1988, o reembolso da diferença entre o valor integral que teria sido pago sem redução e a ajuda para além do nível fixado naqueles regulamentos.
7.
O tribunal administratif de Dijon, perante o qual foi interposto recurso daquela decisão, decidiu, em 26 de Dezembro de 1989, suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 177.o do Tratado CEE, um pedido de decisão a título prejudicial das questões da validade dós regulamentos n.o 989/84 do Conselho e n.os 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87 da Comissão face ao artigo 190.o do Tratado CEE e ao princípio da não discriminação definido pelo mesmo Tratado, por um lado, e, no caso de os referidos regulamentos serem considerados ilegais, das consequências pecuniárias desta ilegalidade sobre às obrigações da Ohiflhor, por outro.
8.
A decisão do tribunal administratif de Dijon deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 26 de Janeiro de 1990.
9.
Foram apresentadas observações escritas, nos termos do artigo 20.o do Protocolo sobre o Estatuto do Tribunal de Justiça, pela Comissão das Comunidades Europeias, representada por Patrick Hetsch, membro do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, em 9 de Abril de 1990; pelo Conselho das Comunidades Europeias, representado por Bernhard Schloh, consultor do Serviço Jurídico, na qualidade de agente, em 10 de Abril de 1990; e pela SITPA, recorrente no processo principal, representada por Nicole Coutrelis, advogado do foro de Paris, em 23 de Abril de 1990.
10.
Com base no relatório preliminar do juiz relator e ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
11.
Nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 95.o do Regulamento de Processo o Tribunal decidiu, em 13 de Junho de 1990, atribuir o processo à Segunda Secção.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
A — Sobre a violação do dever de fundamentação
1.
A SITPA, recorrente no processo principal, observa que o n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 426/86 prevê que sejam tomadas medidas adequadas, «nomeadamente» a limitação da ajuda à produção a uma quantidade determinada. A opção pela redução do montante nominal da ajuda no Regulamento n.o 989/84 não é em si contrária ao Regulamento n.o 426/86, mas deve, nos termos do artigo 190.o do Tratado CEE, ser fundamentada.
Ora, o citado Regulamento n.o 989/84 limita-se a fazer referência às características do mercado de produtos transformados à base de tomate, sem indicar as razões da diminuição do montante nominal da ajuda.
Sendo este regulamento inválido, atendendo ao disposto no artigo 190.o do Tratado CEE, os abatimentos efectuados pela Comissão com base naquele para as campanhas 1984/1985 a 1987/1988 são também, inválidos.
Procedendo à análise detalhada destes vários regulamentos do ponto de vista do dever de fundamentação, a SITPA sustenta em particular que a Comissão não dá qualquer indicação quanto ao montante de ultrapassagem do limiar de garantia verificado nem quanto ao modo de cálculo da ajuda em relação aos regulamentos n.os 1925/84 e 2222/85. O n.o 2 do artigo 2.o do Regulamento n.o 989/84 exige que se tome como referência, para a ultrapassagem do limiar de garantia, a média das quantidades produzidas no decurso das três campanhas que antecedem a campanha para a qual a ajuda deve ser fixada. Ora nos regulamentos em causa a Comissão, embora precisando estar a agir em conformidade com aquele preceito, expõe que é a produção da campanha 1983/1984 que ultrapassa o limiar.
Os regulamentos n.os 2077/86 e 2160/87 suscitam as mesmas críticas, ainda que a- redacção seja menos contraditória em relação às campanhas de referência.
O Regulamento n.o 2160/87 contém, além disso, um erro de facto, ao indicar, erradamente, que a Comissão verificou a existência de uma ultrapassagem do limiar de garantia em relação a cada categoria de produtos transformados à base de tomate.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça encontra-se impossibilitado de controlar a legalidade dos regulamentos em causa, o que constitui uma violação do artigo 190.o do Tratado CEE.
A SITPA nota ainda que ao aprovar aqueles regulamentos a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação dos factos. Com efeito, na sequência de fraudes importantes praticadas na Itália e na Grécia, as declarações de quantidades transformadas naqueles Estados foram sobreavaliadas, pelo que a Comissão não podia basear-se naquelas declarações para determinar a ultrapassagem do limiar de garantia.
2.
O Conselho e a Comissão recordam que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o dever de fundamentação visa permitir aos interessados o conhecimento da justificação da medida adoptada e ao Tribunal o controlo da validade do acto. Segundo o Conselho, os considerandos do Regulamento n.o 989/84 revelam de modo claro e inequívoco que se mantinha o sistema de limiares de garantia, o qual já estava em vigor há dois anos no momento da aprovação daquele regulamento, que o risco de desequilíbrio entre a produção e as possibilidades de escoamento era real, e que as medidas apropriadas consistiam numa redução da ajuda à produção «em função da ultrapassagem dos limiares». Do mesmo modo, a Comissão, entende, em relação ao n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento n.o 426/86, que a descrição das características do mercado nos considerandos do Regulamento n.o 989/84, em conjugação com os dados de produção disponíveis, esclarecem a escolha de um regime de redução da ajuda.
Em relação aos regulamentos anuais pelos quais fixou a ajuda a Comissão observa que respeitou o quadro fixado pelo Regulamento n.o 989/84 quanto aos modos de cálculo da ultrapassagem do limiar de garantia e do abatimento a aplicar em cada uma das campanhas em causa. A análise daqueles regulamentos põe em evidência que, em qualquer dos casos, a ajuda foi reduzida em função da ultrapassagem global verificada em relação à média da produção comunitária das três campanhas precedentes e proporcionalmente à ultrapassagem da ou de cada uma das produções em relação às quais foram fixados limiares.
O facto de o Regulamento n.o 2160/87 indicar erradamente que a produção de cada uma das categorias de produtos transformados à base de tomate ultrapassou o limiar fixado não teve consequências, dado que os operadores estavam em condições de verificar, com base nos elementos de informação disponíveis, os tipos de produtos acabados em relação aos quais a diminuição da ajuda resultava da ultrapassagem do limiar.
Decorre da jurisprudência que não é possível ampliar o dever de fundamentação até ao ponto de exigir a especificação dos vários elementos de facto ou de direito, por vezes muito numerosos e complexos, que constituem o objecto dos regulamentos, desde que se insiram no quadro sistemático do conjunto de que fazem parte (ver acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania, 250/84, Colect., p. 117, e acórdão de 8 de Junho de 1989, AGPB, 167/88, Colect., p. 1653).
B — Quanto à violação do princípio da não discriminação
1.
A SITPA observa que os abatimentos que atingiram todos os produtores comunitários se devem a dados sobreavaliados comunicados à Comissão na sequência de fraudes praticadas na Itália e na Grécia. Os transformadores franceses, de forma alguma responsáveis pelas ultrapassagens verificadas pela Comissão, foram indevidamente penalizados, em violação do princípio da não discriminação consagrado no segundo parágrafo do n.o 3 do artigo 40.o do Tratado CEE, nos termos do qual não devem ser tratadas de forma igual situações diferentes, a menos que aquele tratamento se justifique objectivamente. Por outro lado, a Comissão teria podido introduzir a partir de 1985, através do Regulamento n.o 1320/85, e em conformidade com o que está previsto principalmente no n.o 3 do artigo 2.o, um sistema de quotas que limitasse a ajuda a uma quantidade determinada de produtos, o que teria a vantagem de não penalizar uniformemente todos os operadores independentemente do respectivo comportamento real.
Nestas circunstâncias, a SITPA conclui no sentido da ilegalidade do Regulamento n.o 989/84 e dos regulamentos n.os 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87, por não respeitarem o princípio da não discriminação.
2.
O Conselho nota que o Regulamento n.o 989/84, sendo aplicável erga omnes e não contendo qualquer alusão, directa ou indirecta, a um Estado-membro, não contraria em nada o princípio da não discriminação. Nestas circunstâncias, o Conselho conclui no sentido da validade do referido regulamento.
3.
A Comissão sublinha que os regulamentos que fixam anualmente as ajudas foram aprovados com base em dados transmitidos pelos Estados-membros que nada permite considerar inexactos. Os dados transmitidos pelas autoridades nacionais eram fiáveis e aquelas assumiram as respectivas responsabilidades em matéria de fiscalização.
O risco de um desequilíbrio entre a oferta e as possibilidades de escoamento, na sequência do aumento considerável, até à campanha 1984/1985, da produção colhida e do fabrico, foi travado, numa primeira fase, pela introdução de limiares de garantia e pela redução das ajudas e posteriormente, numa segunda fase, pela introdução de um sistema de quotas de produção. A eficácia das medidas introduzidas é demonstrada pelas estatísticas que representam a evolução da produção recolhida, do fabrico, do saldo de trocas comerciais e de quantidades disponíveis por campanha na Itália e na Grécia. A diminuição dos stocks por vender a partir da campanha 1985/1986, em particular, põe em evidência, não uma sobreavaliação generalizada e manifesta dos dados da transformação, mas a acumulação de uma oferta real resultante do aumento das quantidades colhidas e transformadas, reabsorvido a partir de 1985/1986 na sequência das medidas adoptadas pela Comissão.
Os limiares de garantia e as reduções da ajuda que se verificam em caso de ultrapassagem aplicam-se a todos os operadores da Comunidade. Qualquer outra solução daria origem a distorções de concorrência incompatíveis, quer com os objectivos do artigo 39.o do Tratado, quer com os princípios da livre circulação de produtos agrícolas e da não discriminação entre produtores.
Em todo o caso, as fraudes, supondo que estivessem demonstradas, só podiam ser imputadas a alguns transformadores. As correcções eventuais que delas pudessem resultar não poderiam, assim, beneficiar exclusivamente os transformadores franceses.
Nestas condições, a Comissão conclui no sentido da validade quer do Regulamento n.o 989/84, quer dos respectivos regulamentos de aplicação n.os 1925/84, 2222/85, 2077/86 e 2160/87.
C — Quanto às consequências de uma eventual invalidade
1.
A SITPA observa que, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (acórdãos de 27 de Março de 1980, Salumi, 66/79, 127/79 e 128/79, Recueil, p. 1237, e Denkavit, 61/79, Recueil, p. 1205), uma invalidade declarada pelo Tribunal produz efeitos ex tunc. Quanto às consequências pecuniárias a retirar daquela invalidade, resulta de um acórdão de 19 de Outubro de 1977, Ruckdeschel (117/76 e 16/77, Recueil, p. 1753), que compete às autoridades competentes da Comunidade tomar as medidas necessárias.
2.
O Conselho observa que, dado que não pode ser posta em causa a validade dos regulamentos em questão, não há que responder à segunda parte da questão colocada pelo tribunal a quo.
3.
A Comissão, partilhando, fundamentalmente, o entendimento do Conselho, observa, a título subsidiário, que compete aos órgãos jurisdicionais, de acordo com a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, tirar as consequências, incluindo as pecuniárias, face à respectiva ordem jurídica, de uma declaração de invalidade efectuada pelo Tribunal de Justiça (acórdão de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda, 23/75, Recueil, p. 1279, e acórdão de 12 de Junho de 1980, Express Dairy Foods Ltd, 130/79, Recueil, p. 1887). Em circunstâncias particulares o Tribunal de Justiça exigiu às instituições competentes a adopção das medidas necessárias para sanar a ilegalidade, aplicando por analogia o disposto no segundo parágrafo do artigo 174.o do Tratado CEE (acórdão de 19 de Outubro de 1977, Ruckdeschel, supra, e acórdão de 29 de Junho de 1988, Van Landschoot, 300/86, Colect., p. 3443).
F. A. Schockweiler
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.