62022CJ0728
EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
20. märts 2025 (
*1
)
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2014/23/EL – Hasartmängude korraldamise ja kihlveopanuste vastuvõtmise kontsessioonid – Artikkel 43 – Kontsessiooni muutmine selle kehtivuse ajal – Riigisisesed õigusnormid, mis näevad ette kontsessionääride poolt kontsessiooni kehtivusaja pikendamise eest igakuise tasu maksmise – Kooskõla – Artikkel 5 – Liikmesriikide kohustus anda hankijale õigus algatada kontsessionääri taotlusel menetlus, mille eesmärk on muuta kontsessiooni täitmise tingimusi, kui sündmused, mida ei olnud võimalik ette näha ja mis ei sõltu poolte tahtest, mõjutavad oluliselt kontsessiooniga kaasnevat äririski – Puudumine
Liidetud kohtuasjades C‑728/22–C‑730/22,
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) 21. novembri 2022. aasta otsustega esitatud kolm eelotsusetaotlust, mis saabusid Euroopa Kohtusse 24. novembril 2022, menetlustes
Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib,
Play Game Srl (C‑728/22)
Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl,
B&B Srl,
TM Srl,
Better Now Srl,
Bingo Adda Srl,
Bingo Baccara Srl,
Bingo Boing Srl,
Bingo Bon Srl,
Bingobrescia Srl,
Bingo Bul Srl,
Bingo Centrum Srl,
Bingo Dolomiti Srl,
Bingo Gallura Srl,
Bingo Globo Srl Unipersonale,
Bi.Pa. Srl,
Bingo Ritz Somalia Srl,
Bingo Seven Monza Srl,
Bingo Star Rovigo Srl,
Bingo Time Trentino Srl,
Borgaro Bingo Srl,
Dora Srl,
Eden Srl,
Eliodoro Srl,
Eurogela Giochi Srl,
Euronissa Giochi Srl,
Fiore Srl,
Hippobingo Firenze Srl,
Hippogroup Cesenate SpA,
Hippogroup Modena Srl,
Iris Srl,
Kristal Palace Srl,
Le Casinò Srl,
AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,
Milano Giochi Srl,
Mondo Bingo Srl,
Progetto Bingo Srl,
Romulus Srl,
Tutto Gioco Srl (C‑729/22)
Coral Srl (C‑730/22)
versus
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
menetluses osalesid:
B.E. Srl,
Play Game Srl,
Play Line Srl Unipersonale,
BC,
BD,
EF,
GL,
HU,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: neljanda koja president I. Jarukaitis viienda koja presidendi ülesannetes, kohtunikud D. Gratsias ja E. Regan (ettekandja),
kohtujurist: L. Medina,
kohtusekretär: ametnik C. Di Bella,
arvestades kirjalikku menetlust ja 24. aprilli 2024. aasta kohtuistungil esitatut,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
–
Play Game Srl, esindajad: avvocati L. Porfiri ja A. Vergerio Di Cesana,
–
Ascob jt, esindajad: avvocati L. Giacobbe ja M. Tariciotti,
–
Coral Srl, esindaja: avvocato A. Dagnino,
–
Itaalia valitsus, esindaja: G. Palmieri, keda abistasid avvocati dello Stato A. Collabolletta, P. G. Marrone ja F. Subrani,
–
Euroopa Komisjon, esindajad: L. Armati, G. Gattinara ja G. Wils,
olles 4. juuli 2024. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1
Eelotsusetaotlused käsitlevad peamiselt seda, kuidas tõlgendada nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi 89/665/EMÜ riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (EÜT 1989, L 395, lk 33; ELT eriväljaanne 06/01, lk 246), Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta (ELT 2014, L 94, lk 1) ning ELTL artikleid 49 ja 56.
2
Taotlused on esitatud kohtuvaidlustes, milles kaks ettevõtjate kutseühendust, kes haldavad bingomängude korraldamist Itaalias, ja selle tegevusvaldkonna ettevõtjad, nimelt Associazione Nazionale Italiana Bingo – Anib, Play Game Srl (C‑728/22), Associazione Concessionari Bingo – Ascob Srl, B&B Srl, TM Srl, Better Now Srl, Bingo Adda Srl, Bingo Baccara Srl, Bingo Boing Srl, Bingo Bon Srl, Bingobrescia Srl, Bingo Bul Srl, Bingo Centrum Srl, Bingo Dolomiti Srl, Bingo Gallura Srl, Bingo Globo Srl Unipersonale, Bi.Pa. Srl, Bingo Ritz Somalia Srl, Bingo Seven Monza Srl, Bingo Star Rovigo Srl, Bingo Time Trentino Srl, Borgaro Bingo Srl, Dora Srl, Eden Srl, Eliodoro Srl, Eurogela Giochi Srl, Euronissa Giochi Srl, Fiore Srl, Hippobingo Firenze Srl, Hippogroup Cesenate SpA, Hippogroup Modena Srl, Iris Srl, Kristal Palace Srl, Le Casinò Srl, AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria, Milano Giochi Srl, Mondo Bingo Srl, Progetto Bingo Srl, Romulus Srl, Tutto Gioco Srl (C‑729/22) ja Coral Srl (C‑730/22) vaidlevad Ministero dell’Economia e delle Finanze (majandus- ja rahandusministeerium, Itaalia) ja Agenzia delle Dogane e dei Monopoliga (tolli- ja monopoliamet, Itaalia) (edaspidi „ADM“) nn tehnilise pikendamise korra (edaspidi „tehnilise pikendamise kord“) kehtivuse üle – Itaalia valitsus pikendas selle korraga teatavate kontsessioonide kehtivusaega ja nägi ette, et vastutasuna on asjaomased kontsessionäärid esiteks kohustatud maksma igakuist tasu, mida hiljem suurendati, teiseks on neil keelatud oma ruume üle anda ja kolmandaks on nad kohustatud nimetatud pikendamistega nõustuma, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
3
Direktiivi 2014/23 põhjendustes 52, 75, 76 ja 87 on märgitud:
„(52)
Turu sulgemise ja konkurentsi piiramise vältimiseks tuleks kontsessiooni kestust piirata. Lisaks põhjustavad väga pikaks ajaks antavad kontsessioonid tõenäoliselt turu suletust ning võivad seega takistada teenuste vaba liikumist ja asutamisvabaduse teostamist. Selline kestus võib siiski olla põhjendatud, kui see on hädavajalik selleks, et võimaldada kontsessionääril teenida tasa kontsessiooni täitmiseks tehtavad investeeringud ja saada investeeritud kapitalilt tootlust. Seega kontsessioonide puhul, mis kestavad kauem kui viis aastat, tuleks kestust piirata ajavahemikuni, mis kontsessionääril võiks tavapäraselt kuluda ehitiste ekspluateerimise või teenuste osutamisega seoses tehtud investeeringute tagasiteenimiseks tavapärastes tegevustingimustes, võttes arvesse investeeritud kapitali tootlust ning kontsessionääri konkreetseid lepinguga taotletavaid eesmärke, et vastata näiteks kasutajale pakutava kvaliteedi või hinnaga seotud nõuetele. […]
[…]
(75)
Tavaliselt hõlmavad kontsessioonilepingud pikaajalist ja keerukat tehnilist ja finantskorda, mida mõjutavad sageli muutuvad asjaolud. Euroopa Liidu Kohtu asjaomast kohtupraktikat arvesse võttes on seetõttu vaja selgitada tingimusi, mille puhul kontsessiooni muutmine täitmise ajal nõuab uut kontsessiooni andmise menetlust. Uut kontsessioonimenetlust on vaja juhul, kui esialgsesse kontsessiooni tehakse olulisi muudatusi, eelkõige seoses lepingupoolte vastastikuste õiguste ja kohustustega, sealhulgas intellektuaalomandi õiguste jaotumisega. Sellised muudatused näitavad lepingupoolte kavatsust kontsessiooni olulised tingimused uuesti läbi rääkida. Eelkõige tuleb seda teha juhul, kui muudetud tingimused oleksid menetluse tulemusi mõjutanud, kui need oleksid esialgse menetluse ajal kehtinud. Kontsessiooni muutmine, mille tulemusena muutub lepingu maksumus vähesel määral teataval tasemel summani, peaks olema alati võimalik, ilma et oleks vaja korraldada uut kontsessiooni andmise menetlust. […]
(76)
Avaliku sektori hankijaid ja võrgustiku sektori hankijaid võivad mõjutada välised asjaolud, mida nad kontsessiooni andmise ajal ei osanud ette näha, eelkõige juhul, kui kontsessiooni täitmine hõlmab pikemat ajavahemikku. Sellisel juhul on vaja teatavat paindlikkust, mis võimaldaks kontsessiooni selliste asjaoludega kohandada ilma uue kontsessiooni andmise menetluseta. Ettenägematute asjaolude all mõistetakse asjaolusid, mida avaliku sektori hankija või võrgustiku sektori hankija ei saanud esialgse lepingu sõlmimisele eelnenud põhjalikust ettevalmistustööst hoolimata ette näha, võttes arvesse olemasolevaid vahendeid, konkreetse projekti olemust ja omadusi, vastava valdkonna parimaid tavasid ning vajadust tagada mõistlik tasakaal lepingu sõlmimise ettevalmistamisele kulunud ressursside ja lepingu eeldatava maksumuse vahel. Selle all ei mõisteta siiski olukorda, kus muutmise tulemusena muutub kogu kontsessiooni olemus – kui näiteks tehtavad ehitustööd või osutatavad teenused asendatakse millegi muuga või kontsessiooni liiki oluliselt muudetakse –, sest sellisel juhul võib eeldada hüpoteetilist mõju esialgse menetluse tulemusele. […]
[…]
(87)
Kuna käesoleva direktiivi eesmärki, nimelt teatavate kontsessioonimenetluste suhtes kohaldatavate liikmesriikide õigus- ja haldusnormide kooskõlastamist, ei suuda liikmesriigid piisavalt saavutada, küll aga on seda parem saavutada [Euroopa L]iidu tasandil, võib liit võtta meetmeid kooskõlas [ELL] artiklis 5 sätestatud subsidiaarsuse põhimõttega. Kõnealuses artiklis sätestatud proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt ei lähe käesolev direktiiv nimetatud eesmärgi saavutamiseks vajalikust kaugemale.“
4
Selle direktiivi artikli 1 „Reguleerimisese ja kohaldamisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga kehtestatakse eeskirjad avaliku sektori ja võrgustiku sektori hankijate korraldatavate hankemenetluste kohta selliste kontsessioonide andmiseks, mille maksumus ületab artiklis 8 sätestatud piirmäära.“
5
Direktiivi artiklis 5 „Mõisted“ on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
1)
„kontsessioon“ – ehitustööde või teenuste kontsessioon, nagu see on määratletud punktides a ja b:
[…]
b)
„teenuste kontsessioon“ – kirjalik rahaliste huvidega seotud leping, millega üks või mitu avaliku sektori hankijat või võrgustiku sektori hankijat usaldavad teenuste (välja arvatud punktis a osutatud ehitustööde tegemise) osutamise ja korraldamise ühele või mitmele ettevõtjale, kui tasu osutatavate teenuste eest seisneb kas ainult õiguses ekspluateerida neid lepingu esemeks olevaid teenuseid või sellises õiguses koos tasuga.
Ehitustööde või teenuste kontsessiooni andmisega kaasneb nende ehitiste või teenuste ekspluateerimisega seotud sellise äririski üleminek kontsessionäärile, mis seisneb nõudluse või pakkumisega seotud riskis või mõlemas korraga. Kontsessionäär loetakse kandvaks äririski, kui tavapäraste tegevustingimuste korral ei ole tagatud, et kontsessiooni esemeks oleva ehitise kasutamise või teenuse osutamisega kaetakse tehtud investeeringud või tekkinud kulud. Kontsessionäärile üle mineva äririski osa sisaldab tõelist turul ettenägematute olukordade esinemise riski, mis tähendab seda, et kontsessionääri võimalik kahjum ei ole vaid marginaalne ja ebaoluline“.
6
Direktiivi 2014/23 artiklis 8 on nähtuvalt selle pealkirjast ette nähtud kontsessiooni eeldatava maksumuse piirmäär ja selle arvutamise meetodid. Täpsemalt on selle sätte lõike 2 esimeses lõigus ette nähtud, et „[k]ontsessiooni maksumus võrdub kontsessionääri käibemaksuta väljendatud sellise kogukäibega lepingu kestuse ajal (nagu selle on hinnanguliselt määranud avaliku sektori hankija või võrgustiku sektori hankija), mis tal tekib kontsessiooni esemeks olevate ehitustööde tegemise ja teenuste osutamise, samuti nimetatud ehitustööde ja teenusega kaasnevate tarnete tulemusel.“
7
Direktiivi artiklis 18 „Kontsessiooni kestus“ on ette nähtud:
„1.   Kontsessioonide kestus on ajaliselt piiratud. Kestuse määrab hinnanguliselt kindlaks avaliku sektori hankija või võrgustiku sektori hankija vastavalt vajalikele ehitustöödele või teenustele.
2.   Rohkem kui viie aasta pikkuste kontsessioonide puhul ei ületa kontsessiooni maksimumkestus aega, mis kulub selleks, et kontsessionäär saaks mõistliku aja jooksul teenida tasa investeeringud, mis on tehtud ehitise käitamiseks või teenuse osutamiseks, koos investeeritud kapitali tootlusega, võttes arvesse investeeringuid, mis on olnud vajalikud konkreetsete lepinguga seotud eesmärkide saavutamiseks.
[…]“.
8
Direktiivi artiklis 43 „Lepingute muutmine nende kehtivusajal“ on sätestatud:
„1.   Kontsessioone võib ilma käesoleva direktiivi kohaselt kontsessiooni andmise uut menetlust korraldamata muuta järgmistel juhtudel:
a)
kui muudatused, sõltumata nende rahalisest väärtusest, olid esialgsetes kontsessiooni alusdokumentides ette nähtud selgete, täpsete ja ühemõtteliste läbivaatamisklauslitega, mis võivad hõlmata maksumuse läbivaatamise klausleid või võimalusi. Sellistes klauslites märgitakse võimalike muudatuste või alternatiivsete lahenduste ulatus ja olemus ning ka tingimused, mille korral neid võib kasutada. Nendega ei nähta ette muudatusi või alternatiivseid lahendusi, millega muudetaks kontsessiooni üldist olemust;
b)
kui algne kontsessionäär teeb täiendavaid ehitustöid või osutab täiendavaid teenuseid, mis on muutunud vajalikuks ning mida esialgne kontsessioon ei sisaldanud, juhul kui kontsessionääri vahetamine
i)
ei ole majanduslikel või tehnilistel põhjustel võimalik, kuna need ei ole omavahel vahetatavad või koostoimivad olemasolevate seadmete, teenuste või rajatistega, mis tarniti või osutati esialgse kontsessiooni raames, ning
ii)
põhjustaks avaliku sektori või võrgustiku sektori hankijale olulist ebamugavust või topeltkulusid.
Avaliku sektori hankija antud kontsessioonide puhul, mis on ette nähtud muudeks kui II lisas osutatud tegevusaladeks, ei või maksumuse suurendamine siiski ületada 50% esialgse kontsessiooni maksumusest. Mitme järjestikuse muudatuse korral kohaldatakse seda piirangut iga muudatuse maksumuse suhtes. Selliseid järjestikusi muudatusi ei tohi teha selleks, et hoiduda kõrvale käesoleva direktiivi sätetest;
c)
kui on kõik täidetud järgmised tingimused:
i)
muudatused tulenevad olukorrast, mida hoolas avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija ei saanud ette näha;
ii)
muudatusega ei muudeta kontsessiooni üldist olemust;
iii)
avaliku sektori hankija antud kontsessioonide puhul, mis on ette nähtud muudeks kui II lisas osutatud tegevusaladeks, ei ületa maksumuse suurendamine 50% esialgse kontsessiooni maksumusest. Mitme järjestikuse muudatuse korral kohaldatakse seda piirangut iga muudatuse maksumuse suhtes. Selliseid järjestikusi muudatusi ei tohi teha selleks, et hoiduda kõrvale käesoleva direktiivi sätetest;
d)
kui uus kontsessionäär asendab seda kontsessionääri, kellele avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija algselt kontsessiooni andis, ühel järgmisel põhjusel:
i)
ühemõtteline läbivaatamisklausel või ‑võimalus kooskõlas punktiga a;
ii)
algse kontsessionääri täielik või osaline asendamine, tulenevalt ettevõtte restruktureerimisest, sealhulgas ülevõtmisest, ühinemisest, omandamisest või maksejõuetuks muutumisest, teise algseid kvalitatiivseid kvalifitseerimise tingimusi täitva ettevõtjaga, kui sellega ei kaasne muid olulisi lepingu muudatusi ning selle eesmärk ei ole käesoleva direktiivi kohaldamisest kõrvale hoida, või
iii)
avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija täidab ise põhikontsessionääri kohustusi alltöövõtjate ees, kui see võimalus on siseriiklikus õiguses ette nähtud;
e)
kui muudatused ei ole sõltumata oma väärtusest lõike 4 tähenduses olulised.
Avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija, kes on kontsessiooni muutnud käesoleva lõike punktides b ja c sätestatud juhtudel, kannab hoolt Euroopa Liidu Teatajas sellekohase teate avaldamise eest. Kõnealune teade sisaldab XI lisas esitatud teavet ja see avaldatakse kooskõlas artikliga 33.
2.   Lisaks ja ilma et oleks vaja kontrollida, kas lõike 4 punktides a–d sätestatud tingimused on täidetud, võib kontsessioone ilma käesoleva direktiivi kohaselt uut kontsessiooni andmise menetlust korraldamata muuta, kui muudatuse väärtus on väiksem mõlemast järgmisest väärtusest:
i)
artiklis 8 sätestatud piirmäär ning
ii)
10% algse kontsessiooni maksumusest.
Muudatusega ei või siiski muuta kontsessiooni üldist olemust. Kui tehakse mitu järjestikust muudatust, hinnatakse kõnealust maksumust järjestikuste muudatuste kumulatiivse netomaksumuse alusel.
3.   Lõikes 2 ning lõike 1 punktides b ja c osutatud maksumuse arvutamisel on kontrollväärtuseks ajakohastatud maksumus, kui kontsessioon sisaldab indekseerimisklauslit. Juhul kui kontsessioon ei sisalda indekseerimisklauslit, võetakse ajakohastatud maksumuse arvutamisel arvesse avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija liikmesriigi keskmist inflatsiooni.
4.   Kontsessiooni muudatust selle kehtivusajal käsitatakse lõike 1 punkti e kohaselt olulisena, kui sellega muutub kontsessioon oluliselt võrreldes algselt sõlmitud lepinguga. Ilma et see piiraks lõigete 1 ja 2 kohaldamist, käsitatakse muudatust igal juhul olulisena, kui on täidetud üks või mitu järgmistest tingimustest:
a)
muudatusega lisatakse tingimusi, mis oleksid võimaldanud osaleda ka muudel kui algselt välja valitud taotlejatel või aktsepteerida muid kui algselt aktsepteeritud pakkumisi või oleksid kontsessiooni andmise menetlusse kaasanud täiendavaid osalejaid, kui neid tingimusi oleks kasutatud algses kontsessiooni andmise menetluses;
b)
muudatusega muudetakse kontsessiooni majanduslikku tasakaalu kontsessionääri jaoks soodsamaks viisil, mida ei olnud algses kontsessioonis ette nähtud;
c)
muudatusega laiendatakse kontsessiooni reguleerimisala märkimisväärselt;
d)
kui uus kontsessionäär asendab seda kontsessionääri, kellele avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija algselt kontsessiooni andis, muudel kui lõike 1 punktis d ette nähtud põhjustel.
5.   Käesoleva direktiivi kohaselt uue kontsessiooni andmise menetlus on nõutav kontsessiooni kehtivusajal selle sätetesse muude kui lõigetes 1 ja 2 ette nähtud muudatuste tegemisel.“
9
Sama direktiivi artikli 51 „Ülevõtmine“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Liikmesriigid jõustavad käesoleva direktiivi täitmiseks vajalikud õigus- ja haldusnormid hiljemalt 18. aprilliks 2016. Nad edastavad nimetatud normide teksti [Euroopa K]omisjonile.
[…]“
10
Direktiivi 2014/23 artiklis 54 „Jõustumine“ on sätestatud:
„Käesolev direktiiv jõustub kahekümnendal päeval pärast selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.
Käesolevat direktiivi ei kohaldata selliste kontsessioonide andmise suhtes, mille pakkumine kuulutati välja või mis anti enne 17. aprilli 2014.“
Itaalia õigus
11
Algselt reguleeris Itaalias bingomängu 31. jaanuari 2000. aasta dekreet nr 29, millega kehtestatakse normid bingomängu korraldamiseks 13. mai 1999. aasta seaduse nr 133 artikli 16 lõike 1 tähenduses (Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco „Bingo“ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133; GURI nr 43, 22.2.2000), mis andis majandus- ja rahandusministrile pädevuse määrata kindlaks mängutingimused ja ‑ajad ning mis tahes alusel maksmisele kuuluvad tasud, õigused ja tulud, sealhulgas need, mis tuleb eraldada võistluste korraldajatele.
12
Praktikas ei näinud selle dekreedi vastuvõtmise järel läbi viidud valikumenetluse tulemusel antud kontsessioonid ette igakuise tasu maksmist. Seevastu kehtis maks müüdud mängupiletite suhtes.
13
Nende kontsessioonide kestuseks määrati kuus aastat, mida vastavalt nimetatud dekreedi artikli 2 lõike 1 punktile e sai pikendada vaid üks kord.
14
2013. aastal, kui esimesed selle dekreedi alusel antud kontsessioonid lõppesid, tõstatati küsimus, kas kontsessioonide andmise kord on kooskõlas liidu õigusega, kuna viimane nõudis, et avaldataks teade hanke kohta, milles kõik kvalifitseeruvad ettevõtjad võivad võrdsetel alustel osaleda. Itaalia seadusandja sõnul väljendas see riigisiseses õiguses ette nähtud kontsessioonide andmise korra liidu õigusega kooskõlla viimine siiski kõigi asjaomase tegevusvaldkonna kontsessioonide algushetke „ajalise ühtlustamise suundumust“.
15
Seetõttu otsustati kehtestada lõppenud kontsessioonide jaoks tehnilise pikendamise kord, mis võimaldab kontsessionääridel ajutiselt jätkata oma tegevust, nii et kui kõik kontsessioonid on lõppenud, saaks kõigi nende jaoks alustada samal ajal uusi kontsessioonide andmise menetlusi.
16
27. detsembri 2013. aasta seaduse nr 147, millega kehtestatakse sätted riigi aastaeelarve ja mitmeaastase eelarve moodustamise kohta (2014. aasta stabiilsusseadus) (Legge n. 147 – Disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (GURI nr 302, 27.12.2013, regulaarne lisa nr 87) (edaspidi „seadus nr 147/2013“), artikli 1 lõigetes 636 ja 637 on ette nähtud:
„636.   Selleks et ühitada [liidu õiguse] põhimõte, mille kohaselt tuleb avaliku sektori kontsessioonid pärast nende lõppemist konkurentsipõhise valikumenetluse teel anda või uuesti anda, ja vajadus jätkata bingopanuste vastuvõtmiseks antavate hasartmängukontsessioonide valdkonnas nende kontsessioonide ajalist ühtlustamist 2013. ja 2014. aastal lõppevate kontsessioonide osas, korraldab [ADM] 2014. aastal nende kontsessioonide uuesti andmise järgmiste juhtpõhimõtete kohaselt:
a)
tuleb kehtestada põhimõte, et bingopanuste vastuvõtmise kontsessioonid on tasulised, ja määrata iga kontsessiooni andmise eest makstava tasu alammääraks 200000 eurot;
b)
kontsessioonide kestus on kuus aastat;
c)
senine kontsessionäär, kes soovib samuti osaleda kontsessiooni uuesti andmiseks korraldatavas hankemenetluses, maksab 2800 eurot iga kuu või 15 päevast pikema kuuosa eest ja 1400 eurot iga 15 päevast lühema kuuosa eest, mille jooksul lõppenud kontsessiooni pikendatakse, ning igal juhul kuni kuupäevani, mil antakse uus kontsessioon;
d)
punktis a osutatud summa makstakse kahes võrdses osas, millest esimene kuulub maksmisele kontsessiooni uuesti andmise hankemenetluses osalemise taotluse esitamise kuupäeval ja teine uue kontsessiooni andmise kuupäeval pärast konkurentide vahel valiku tegemise menetlust;
e)
määrata kontsessionääri poolt kogu kontsessiooni kestuse ajal tasumisele kuuluva panga- või kindlustusgarantii summaks 300000 eurot aastas, et kaitsta haldusasutust subjektiivsete ja objektiivsete nõudmiste, teenuse taseme ja kokkulepitud lepinguliste kohustuste täitmise tagamisel.
637.   [ADMi] täitevdekreet, mis tuleb vastu võtta enne 2014. aasta mai lõppu, kehtestab kõik vajalikud rakendussätted, et tagada iga kahe aasta järel, järgides lõikes 636 sätestatud juhtpõhimõtteid, konkurentsipõhiste menetluste algatamine, et uuesti anda olemasolevad bingopanuste vastuvõtmise kontsessioonid, millest viimane peab lõppema 2020. aastal.“
17
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kehtestati tehnilise pikendamise korraga ka keeld osaleda kontsessiooni andmise menetluses nendele lõppenud kontsessioonide kontsessionääridele, kes ei soovi selles korras vastava koormuse kandmisega osaleda.
18
Tehnilise pikendamise korda muudeti esimest korda 2015. aastal 28. detsembri 2015. aasta seaduse nr 208, millega kehtestatakse sätted riigi aastaeelarve ja mitmeaastase eelarve moodustamise kohta (2016. aasta stabiilsusseadus) (Legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)) (GURI nr 302, 30.12.2015, regulaarne lisa nr 70), artikli 1 lõikega 934, millega muu hulgas laiendati tehnilise pikendamise korda 2015. ja 2016. aastal lõppevatele kontsessioonidele, lükati asjaomaste kontsessioonide andmise tähtaeg 31. detsembrilt 2014 edasi 31. detsembrini 2016, mistõttu nende kontsessioonide kestus pikenes, suurendati kõnealuse korra alusel tegutsevate ettevõtjate poolt makstavat kuutasu 2800 eurolt 5000 eurole iga kuu või 15 päevast pikema kuuosa eest ja 1400 eurolt 2500 eurole iga 15 päevast lühema kuuosa eest ning keelati ruumide üleandmine kogu tehnilise pikendamise kestuse ajal.
19
Direktiiv 2014/23 võeti Itaalia õiguskorda üle 18. aprilli 2016. aasta seadusandliku dekreediga nr 50 riigihangete seadustiku kohta (Decreto legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici; GURI nr 91, 19.4.2016).
20
Seaduse nr 147/2013 artikli 1 lõikeid 636 ja 637 muudeti uuesti 2017. aastal 27. detsembri 2017. aasta seadusega nr 205, mis käsitleb riigieelarve prognoosi eelarveaasta 2018 kohta ja kolme aasta riigieelarvet perioodil 2018–2020 (Legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018–2020; GURI nr 302, 29.12.2017, regulaarne lisa nr 62) (edaspidi „seadus nr 205/2017“), laiendades seda korda 2017. ja 2018. aastal lõppevatele kontsessioonidele, pikendades nende uueks andmiseks hankemenetluste alustamiseks ette nähtud tähtaega 31. detsembrilt 2016 30. septembrini 2018 ning suurendades sama korra alusel makstavat igakuist tasu 5000 eurolt 7500 eurole iga kuu või 15 päevast pikema kuuosa eest ja 2500 eurolt 3500 eurole iga 15 päevast lühema kuuosa eest.
21
Seaduse nr 147/2013 artikli 1 lõikeid 636–638 muudeti seejärel 2018., 2019. ja 2020. aastal, iga kord pikendades lõppenud kontsessioonide suhtes tehnilise pikendamise korra kohaldamist. 30. detsembri 2020. aasta seadusega nr 178, mis käsitleb riigieelarve prognoosi eelarveaasta 2021 kohta ja kolme aasta riigieelarvet perioodil 2021–2023 (Legge n. 178 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021–2023; GURI nr 322, 30.12.2020, regulaarne lisa nr 46), määrati kontsessioonide andmise hankemenetluse läbiviimise tähtajaks 31. märts 2023, st pärast viimase bingokontsessiooni lõppemise kuupäeva.
22
Mainitud artiklit 1 muudeti pärast põhikohtuasjade asjaolude asetleidmist veel 2022. aastal nii selleks, et pikendada tehnilise pikendamise korra kohaldamist kuni 31. detsembrini 2024, kui ka selleks, et suurendada igakuist tasu iga kuu või 15 päevast pikema kuuosa eest, määrates selle tasu suuruseks 8625 eurot.
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Kohtuasjad C‑728/22 ja C‑729/22
23
Põhikohtuasjade kaebajad on kaks bingomängude korraldamist haldavate ettevõtjate kutseühendust ning sama tegevusvaldkonna ettevõtjad.
24
Kuna põhikohtuasjade kaebajatel tekkisid rahalised raskused nii COVID‑19 pandeemia tagajärjel kui ka liikmesriigi õigusnormide rakendamise tõttu, mis sisuliselt muutsid kontsessioonid tasuliseks, esitasid nad ADMile taotlused, milles nad palusid muu hulgas viivitamata peatada tehnilise pikendamise korra alusel maksmisele kuuluv igakuine tasu, mille suurus oli kindlaks määratud seadusega nr 205/2017, kuni kontsessioonide pandeemia-eelse majandusliku ja finantstasakaalu taastumiseni, ning mõne kaebaja puhul paluti teise võimalusena seda tasu muuta, et võtta arvesse iga kontsessionääri tegelikku maksevõimet.
25
ADM jättis need taotlused rahuldamata 9. juulil 2020 kohtuasjas C‑729/22 ja 18. novembril 2020 kohtuasjas C‑728/22 eelkõige põhjusel, et ta ei saanud haldusmeetme abil muuta selle tasu suurust, kuna see tasu oli kindlaks määratud liikmesriigi õigusnormidega.
26
Põhikohtuasjade kaebajad esitasid nende taotluste rahuldamata jätmise peale kaebused Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia). Need kaebused jäeti põhjendamatuse tõttu rahuldamata, võttes arvesse Corte costituzionale (Itaalia konstitutsioonikohus) kohtuotsust nr 49/2021, millega lükati tagasi käesolevas kohtuasjas esitatud kahtlustega sarnased kahtlused põhikohtuasjades kõne all olevate riigisiseste õigusnormide Itaalia Vabariigi põhiseadusega (Costituzione della Repubblica Italiana) kooskõla osas.
27
Põhikohtuasjade kaebajad esitasid nende kahe kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes on eelotsusetaotluse esitanud kohus, ning väitsid eelkõige, et asjaolu, et tehnilise pikendamise korra alusel maksmisele kuuluv igakuine tasu on ette nähtud liikmesriigi õigusnormidega, ei saa õigustada seda, et ADMilt võetakse igasugune kaalutlusõigus võtta vastu haldusakte, mille eesmärk on viia uuesti tasakaalu kontsessioonide kasutamise majandus- ja finantstingimused, kui neid tingimusi mõjutavad ettenägematud sündmused. Vastasel juhul käsitletaks õigussuhteid, mis tulenevad panuste vastuvõtmise ja haldamise kontsessioonidest, vähem soodsalt kui üksnes lepingu alusel korraldatavaid õigussuhteid. Lisaks oleks võimatus rääkida kontsessiooni majanduslik tasakaal uuesti läbi vastuolus liidu õigusega, sest kuigi kontsessiooni andmisega kaasneb juba olemuslikult äririski üleminek kontsessionäärile, nõuab see õigus erandlike täitmistingimuste korral, et kontsessioonisuhet oleks võimalik täitmise ajal muuta.
28
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab kõigepealt, et põhikohtuasjade kaebajad on esitanud tõendid, mis võimaldavad tuvastada, et eelkõige COVID‑19 pandeemiast tingitud ootamatud ja ettenägematud sündmused kahjustasid tõsiselt kontsessioonide täitmise tingimusi, eelkõige nende täitmise kulude jätkusuutlikkust, samas kui Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) tegi kohtuotsuse nr 49/2021 olukordade kohta, mis esinesid enne pandeemiast tingitud tervisekriisi.
29
Seejärel kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus selles, kas liidu õigusega on kooskõlas ühelt poolt tuginemine liikmesriigi õigusnormidele kontsessioonilepingute teatavate tingimuste muutmiseks, kui sellistele normidele tuginemine võtab ADMilt igasuguse pädevuse muuta asjaomaseid kontsessioone juhul, kui ilmnevad ootamatud, ettenägematud ja pooltevälised sündmused, mis mõjutavad oluliselt nende äririski tavapäraseid tingimusi, ja teiselt poolt eri õigusnormid, mis on vastu võetud nende kontsessioonide muutmiseks, kui need näevad ette kontsessioonide pikendamise, kuid seavad pikendamise ja võimaluse osaleda tulevases hankemenetluses sõltuvusse igakuise tasu maksmisest ning võivad seega muuta iga kontsessiooni üldist tasakaalu.
30
Lõpuks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et isegi kui eeldada, et tehnilise pikendamise korra kehtestamine on põhjendatud vajadusega ühtlustada põhikohtuasjades kõne all olevate kontsessioonide kehtivuse lõppemise kuupäevad, et algatada uued kontsessioonide andmise menetlused, näib selline kord olevat vastuolus ELTL artiklitega 49 ja 56, kuna see tekitab kahtlusi selle tegelikus vajalikkuses, sobivuses ja proportsionaalsuses mainitud eesmärgi seisukohalt.
31
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) kohtuasjas C‑728/22 menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [direktiivi 2014/23] ning aluslepingu[te]st tulenevaid üldpõhimõtteid, eriti Euroopa Liidu põhiõiguste harta [edaspidi „harta“] artikleid 15, 16, 20 ja 21, [ELL] artiklit 3 ning [ELTL] artikleid 8, 49, 56, 12, 145 ja 151 tuleb tõlgendada nii, et need on kohaldatavad 2000. aastal valikumenetluse tulemusel [bingomängude] korraldamiseks antud kontsessioonide suhtes, mille kehtivusaeg on möödunud ning mille kehtivust on seejärel mitu korda pikendatud õigusnormidega, mis jõustusid pärast direktiivi jõustumist ning selle ülevõtmistähtaja lõppemist?
2.
Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas [direktiiviga 2014/23] on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võtab haldusasutuselt kaalutlusõiguse, mis laseks tal juhul, kui lepingupooltest olenemata peaks aset leidma ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis märkimisväärselt muudavad tavapärast äririski, alustada asjaomaste isikute taotlusel haldusmenetlust kontsessioonilepingu täitmistingimuste muutmiseks – kas uut hankemenetlust alustades või ilma selleta, olenevalt sellest, kas lepinguliste kohustuste tasakaalu üle uuesti läbirääkimise puhul loetakse, et see toob kaasa olulise muudatuse või mitte – senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
3.
Kas direktiiviga [89/665], mida on muudetud [direktiiviga 2014/23], on vastuolus see, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võimaldab seadusandjal või haldusasutusel seada hasartmängukontsessioonide uuesti andmiseks korraldatavas hankemenetluses osalemise tingimuseks, et kontsessionäär nõustuks tehnilise pikendamisega, isegi kui on välistatud, et kui lepingupooltest olenemata on aset leidnud ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, saaks kontsessioonilepingu täitmistingimused tasakaalu taastamiseks uuesti läbi rääkida, senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
4.
Igal juhul, kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võtab avaliku sektori asutuselt kaalutlusõiguse, mis laseks tal juhul, kui lepingupooltest olenemata peaks aset leidma ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, alustada asjaomaste isikute taotlusel haldusmenetlust kontsessioonilepingu täitmistingimuste muutmiseks – kas uut hankemenetlust alustades või ilma selleta, olenevalt sellest, kas lepinguliste kohustuste tasakaalu uuesti läbirääkimine toob kaasa olulise muudatuse või mitte – senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
5.
Kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võimaldab seadusandjal või avaliku sektori asutusel seada uueks hasartmängukontsessioonide andmiseks korraldatavas hankemenetluses osalemise tingimuseks, et kontsessionäär nõustuks tehnilise pikendamisega, isegi kui on välistatud, et juhul, kui lepingupooltest olenemata on aset leidnud ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, saaks kontsessioonilepingu täitmistingimused tasakaalu taastamiseks uuesti läbi rääkida, senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
6.
Üldisemalt, kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui põhikohtuasjas kõne all olevate normide taolised liikmesriigi õigusnormid nõuavad bingosaalide käitajatelt tehnilise pikendamise eest igal kuul suure tasu maksmist, mida algsetes kontsessioonidokumentides ei ole ette nähtud, mis on iga tüüpi ettevõtjate puhul sama suur ja mida seadusandja aeg-ajalt muudab, ilma et sellel oleks vähimatki tõendatud seost konkreetse kontsessioonisuhte omaduste ja käiguga?“
32
Kohtuasjas C‑729/22 otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas [direktiivi 2014/23] ja aluslepingu[te]st tulenevaid üldpõhimõtteid, eelkõige [ELTL] artikleid 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et need on kohaldatavad bingomängu korraldamise kontsessioonidele, mis anti 2000. aastal valikumenetluse raames ja mille kehtivust on pärast selle direktiivi jõustumist ja ülevõtmistähtaja möödumist jõustunud õigusnormidega mitu korda pikendatud?
2.
Kui esimesele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas [direktiiviga 2014/23] on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võtab haldusasutuselt kaalutlusõiguse, mis laseks tal juhul, kui lepingupooltest olenemata peaks aset leidma ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis märkimisväärselt muudavad tavapärast äririski, alustada asjaomaste isikute taotlusel haldusmenetlust kontsessioonilepingu täitmistingimuste muutmiseks – kas uut hankemenetlust alustades või ilma selleta, olenevalt sellest, kas lepinguliste kohustuste tasakaalu üle uuesti läbirääkimise puhul loetakse, et see toob kaasa olulise muudatuse või mitte – senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
3.
Kas direktiiviga [89/665], mida on muudetud [direktiiviga 2014/23], on vastuolus see, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võimaldab seadusandjal või haldusasutusel seada hasartmängukontsessioonide uuesti andmiseks korraldatavas hankemenetluses osalemise tingimuseks, et kontsessionäär nõustuks tehnilise pikendamisega, isegi kui on välistatud, et kui lepingupooltest olenemata on aset leidnud ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, saaks kontsessioonilepingu täitmistingimused tasakaalu taastamiseks uuesti läbi rääkida, senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
4.
Igal juhul, kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võtab avaliku sektori asutuselt kaalutlusõiguse, mis laseks tal juhul, kui lepingupooltest olenemata peaks aset leidma ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, alustada asjaomaste isikute taotlusel haldusmenetlust kontsessioonilepingu täitmistingimuste muutmiseks – kas uut hankemenetlust alustades või ilma selleta, olenevalt sellest, kas lepinguliste kohustuste tasakaalu uuesti läbirääkimine toob kaasa olulise muudatuse või mitte – senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
5.
Kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või neil õigusnormidel põhinev rakenduspraktika võimaldab seadusandjal või avaliku sektori asutusel seada uueks hasartmängukontsessioonide andmiseks korraldatavas hankemenetluses osalemise tingimuseks, et kontsessionäär nõustuks tehnilise pikendamisega, isegi kui on välistatud, et juhul, kui lepingupooltest olenemata on aset leidnud ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis muudavad märkimisväärselt tavapärast äririski, saaks kontsessioonilepingu täitmistingimused tasakaalu taastamiseks uuesti läbi rääkida, senikauaks, kuni see olukord kestab ning kuni kontsessioonilepingute täitmise algtingimused on taastunud?
6.
Üldisemalt, kas ELTL artiklitega 49 ja 56, õiguskindluse ja tõhusa õiguskaitse põhimõtte ning õiguspärase ootuse põhimõttega on vastuolus, kui põhikohtuasjas kõne all olevate normide taolised liikmesriigi õigusnormid nõuavad bingosaalide käitajatelt tehnilise pikendamise eest igal kuul suure tasu maksmist, mida algsetes kontsessioonidokumentides ei ole ette nähtud, mis on iga tüüpi ettevõtjate puhul sama suur ja mida seadusandja aeg-ajalt muudab, ilma et sellel oleks vähimatki tõendatud seost konkreetse kontsessioonisuhte omaduste ja käiguga?“
Kohtuasi C‑730/22
33
Kohtuasjas C‑730/22 esitas äriühing Coral, kes peab kontsessiooni alusel bingomängusaali, Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus) kaebuse meetme peale, mille ADM võttis 2018. aastal seaduse nr 205/2017 alusel ja millega määrati kuni kontsessioonide uuesti andmiseni kontsessionääride poolt tehnilise pikendamise korra alusel makstava igakuise tasu suuruseks 7500 eurot.
34
Nimetatud äriühing põhjendas oma kaebust sellega, et selle tasu suurendamine oli ebamõistlik ja põhjendamatu, arvestades asjaolu, et kuigi talle antud kontsessioon oli algul tasuta, kehtestas Itaalia seadusandja selle tasu ühepoolselt ja seda suurendati pidevalt. Samuti heitis ta ette tehnilise pikendamise korra kuritarvitamist alates 2013. aastast, millega rikutakse eelkõige vaba konkurentsi ja diskrimineerimiskeelu põhimõtteid ning piiratakse erasektori ettevõtlusvabadust.
35
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) esitas Corte costituzionalele (konstitutsioonikohus) küsimused, mis puudutavad põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormide kooskõla Itaalia Vabariigi põhiseadusega.
36
Corte costituzionale (konstitutsioonikohus) leidis kohtuotsuses nr 49/2021, et need riigisisesed õigusnormid on kooskõlas Itaalia Vabariigi põhiseadusega ning harta artiklitega 16, 20 ja 21.
37
Seda kohtuotsust arvestades jättis Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) kaebuse tervikuna rahuldamata.
38
Coral esitas seejärel Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) otsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule eelkõige põhjendusel, et tehnilise pikendamise kord tõi jõusolevates kontsessioonides kaasa ülemäärased muudatused, mis ületavad eelkõige direktiivi 2014/23 artikliga 43 lubatud piire.
39
ADM väidab enda kaitseks eelkõige, et tehnilise pikendamise korra eesmärk on võimaldada olemasolevatel kontsessionääridel, kelle kõigi suhtes kehtivad tehnilise pikendamise raames samad tingimused, osaleda uues hankemenetluses, nagu nõuab liidu õigus.
40
Selles kontekstis märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tal on kahtlusi, kas direktiiviga 2014/23 on kooskõlas tehnilise pikendamise kord, mis seab pikendamise ja tulevases hankemenetluses osalemise võimaluse tingimuseks igakuise tasu maksmise, hindamata konkreetselt iga kontsessiooni majanduslikke tingimusi ja muutes potentsiaalselt iga kontsessiooni üldist tasakaalu.
41
Sellega seoses täheldab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kuigi kontsessiooni mõiste ise eeldab tegevusriski olemasolu, on Itaalia seadusandja käesoleval juhul oluliselt muutnud bingosektori tegevuskulude struktuuri ennast, kehtestades igakuise tasu mehhanismi. Ühtlasi ei ole selle muudatuse aluseks sündmus, mida ei olnud võimalik ette näha ja mis ei sõltunud poolte tahtest, vaid see tuleneb seadusandja ühepoolsest otsusest.
42
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et juhul kui Euroopa Kohus peaks leidma, et direktiiv 2014/23 ei ole kohtuasjas C‑730/22 kohaldatav, kahtleb ta ka selles, kas põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid on kooskõlas ELTL artiklitega 49 ja 56 ning teatavate liidu õiguse üldpõhimõtetega. Nimelt, isegi kui eeldada, et tehnilise pikendamise korra kehtestamine on põhjendatud vajadusega viia jõusolevate kontsessioonide kehtivuse lõppemise kuupäevad vastavusse uute kontsessioonidega, mis antakse juba algatatud hankemenetluses pärast olemasolevate kehtivuse lõppemist, näib selline kord olevat vastuolus ELTL artiklitega 49 ja 56, kuna sellega kehtestatakse asutamisvabadusele ja teenuste osutamise vabadusele piirangud, mis tekitavad kahtlusi nende tegelikus vajalikkuses, sobivuses ja proportsionaalsuses taotletava eesmärgi seisukohalt.
43
Nendel asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas juhul, kui [direktiiv 2014/23] loetakse kohaldatavaks, ja igal juhul ELTL artiklitest 26, 49, 56 ja 63 tulenevate üldpõhimõtetega, nagu neid on tõlgendatud ja kohaldatud Euroopa Kohtu praktikas, eriti diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse põhimõtte, konkurentsi kaitse ning teenuste ja kapitali vaba liikumisega on vastuolus, kui liikmesriigi õigusnorme kohaldatakse nii, et „tehnilise pikendamise“ vältel, mida on viimase kümne aasta jooksul hasartmängukontsessioonide valdkonnas mitu korda uuendatud, võib liikmesriigi seadusandja või haldusasutus olemasolevaid suhteid ühepoolselt muuta, kehtestades kohustuse maksta kontsessioonitasu, mida algselt maksta ei tulnud, suurendades seda tasu seejärel mitu korda, määrates selle suuruseks kõigi kontsessionääride puhul alati sama summa, olenemata nende käibest, seades kontsessionääride tegevusele teisigi piiranguid, näiteks ruumide üleandmise keelu, ja nõudes ettevõtjatelt, et kui nad soovivad tulevikus osaleda kontsessioonide uuesti andmiseks korraldatavas hankemenetluses, tuleb neil selle pikendamisega nõustuda?“
Menetlus Euroopa Kohtus
44
Euroopa Kohus küsis eelotsusetaotluse esitanud kohtult selgitusi, millele viimane vastas kolme 31. oktoobri 2023. aasta kohtumäärusega, mis edastati Euroopa Kohtule 16. novembril 2023. Nendes kohtumäärustes rõhutas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et isegi kui tal on kahtlusi direktiivi 2014/23 kohaldatavuses, toetavad mõned tema hinnangul ülekaalukad asjaolud seda kohaldatavust ning seega taotles ta ELTL artiklite 49, 56 ja 63 tõlgendamist sisuliselt üksnes teise võimalusena.
45
Nimetatud ülekaalukate asjaolude hulgas viitas eelotsusetaotluse esitanud kohus eelkõige asjaolule, et esiteks ei olnud antud kontsessioonide täitmise õigused pelgalt haldusload või litsentsid, vaid teenuste kontsessioonid, nagu need on määratletud direktiivi 2014/23 artiklis 5, ning teiseks, et kõigi asjaomaste kontsessioonide käive ületab selle direktiivi artiklis 8 ette nähtud piirmäära.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad kaalutlused
46
Komisjon väidab, et põhikohtuasjades kõne all olevad liikmesriigi õigusnormid ei võimalda teha selgeid järeldusi vaidlusaluste kontsessioonide õigusliku olemuse kohta, kuna ainus asjakohane asjaolu, mida eelotsusetaotlustes mainitakse, on see, et need kontsessioonid ei anna kontsessionääridele ainuõigust. Vastus eelkõige esimesele kahele küsimusele kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 oleks aga vajalik üksnes juhul, kui need õigused kujutaksid endast teenuste kontsessioone direktiivi 2014/23 artikli 5 tähenduses, mitte pelgalt halduslube.
47
Sellega seoses tuleb meenutada, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on üksnes eelotsusetaotluse esitanud kohus pädev tuvastama tema menetluses oleva kohtuasja faktilisi asjaolusid ning tõlgendama riigisisest õigust (vt selle kohta 17. oktoobri 2024. aasta kohtuotsus NFŠ, C‑28/23, EU:C:2024:893, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult, kui Euroopa Kohtule esitatud küsimused puudutavad liidu õiguse tõlgendamist, on Euroopa Kohus üldjuhul kohustatud vastama (7. veebruari 2023. aasta kohtuotsus Confédération paysanne jt (in vitro juhuslik mutagenees), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 32).
48
Euroopa Kohus võib nimelt keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsuse küsimusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletaval liidu õiguse tõlgendusel puudub igasugune seos põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (7. veebruari 2023. aasta kohtuotsus Confédération paysanne jt (in vitro juhuslik mutagenees), C‑688/21, EU:C:2023:75, punkt 33).
49
Kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus viitas eelotsusetaotlustes põhikohtuasjades kõne all olevatele kontsessioonide täitmise õigustele viitamisel mõistele „kontsessioon“, täpsustamata siiski, kas seda mõistet kasutati tähenduses, mis on sellele antud liidu õiguses, nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastusest Euroopa Kohtu selgituste taotlusele üheselt, et ühelt poolt vastavad põhikohtuasjades kõne all olevate kontsessioonide täitmise õigused sisulistele tingimustele selleks, et need saaks kvalifitseerida teenuste kontsessioonideks direktiivi 2014/23 artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses. Teiselt poolt ületavad kõik need kontsessioonid direktiivi 2014/23 artiklis 8 ette nähtud maksumuse künnise, mis on nõutav selle direktiivi kohaldamisalasse kuulumiseks.
50
Järelikult tuleb eelotsusetaotlustele vastata lähtudes eeldusest, et põhikohtuasjades kõne all olevad täitmisõigused kujutavad endast kontsessioone direktiivi 2014/23 artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses ja et need kontsessioonid ületavad selle direktiivi artiklis 8 ette nähtud künnise.
Esimene küsimus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22
51
Komisjon väidab, et esimene küsimus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 on osaliselt vastuvõetamatu, kuna see puudutab selliste sätete tõlgendamist nagu ELTL artiklid 8, 12, 145 ja 151, mille kohta eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole andnud selgitusi, mis võimaldaksid Euroopa Kohtul ja võimalikel menetlusse astujatel mõista, miks on need sätted põhikohtuasjade lahendamisel asjakohased.
52
Sellega seoses tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute koostöö raames vajadus anda liidu õiguse tõlgendus, mis oleks liikmesriigi kohtule tarvilik, et viimane järgib hoolsalt eelotsusetaotluse sisule esitatavaid nõudeid, mis on Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sõnaselgelt ära toodud ja millest eelotsusetaotluse esitanud kohus peab olema teadlik (19. aprilli 2018. aasta kohtuotsus Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punkt 21).
53
Seega – nagu on ette nähtud kodukorra artikli 94 punktis c –on tingimata vajalik, et eelotsusetaotlus sisaldaks selgitust selle kohta, millistel põhjustel liikmesriigi kohus tõstatas liidu õigusnormide tõlgendamise või kehtivuse küsimuse ning millist seost ta nende õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel näeb (19. aprilli 2018. aasta kohtuotsus Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑152/17, EU:C:2018:264, punkt 22).
54
Kohtuasjas C‑728/22 palub eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtul küll tõlgendada ELL artiklit 3, ELTL artikleid 8, 12, 26, 145 ja 151 ning harta artikleid 15, 16, 20 ja 21, kuid ei anna konkreetseid selgitusi selle kohta, kuidas need artiklid on seotud selle kohtuasja esimese küsimusega. Sellest järeldub, et esimene küsimus kohtuasjas C‑728/22 on vastuvõetamatu osas, milles see puudutab nende artiklite tõlgendamist.
55
Seevastu, arvestades kohtuasjas C‑728/22 esitatud eelotsusetaotluses antud konkreetseid selgitusi, tuleb selles kohtuasjas esitatud esimest küsimust pidada vastuvõetavaks osas, milles see puudutab direktiivi 2014/23 ning ELTL artiklite 49 ja 56 tõlgendamist.
56
Kohtuasjas C‑729/22 on esimene küsimus sõnastatud erinevalt kohtuasjas C‑728/22 esitatud küsimusest, sest see puudutab üksnes direktiivi 2014/23 sätete ning ELTL artiklite 49 ja 56 tõlgendamist. Selles kohtuasjas esitatud eelotsusetaotlus sisaldab aga piisavalt selgitusi põhjuste kohta, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus esitas Euroopa Kohtule küsimuse nende sätete ja artiklite tõlgendamise kohta, mistõttu tuleb see küsimus lugeda täielikult vastuvõetavaks.
57
Lisaks, kuna – nagu on rõhutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 49 – eelotsusetaotluse esitanud kohus lähtub eeldusest, et kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 põhikohtuasja kaebajatele antud täitmisõigused vastavad sisulistele tingimustele, et need saaks kvalifitseerida teenuste kontsessioonideks direktiivi 2014/23 artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses, siis tuleb sellest järeldada, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktides 43 ja 44, et need küsimused puudutavad täpsemalt selle direktiivi ajalist kohaldamisala.
58
Järelikult tuleb esimest küsimust kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 mõista nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub sellega sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/23 ning ELTL artikleid 49 ja 56 tuleb tõlgendada nii, et need on ratione temporis kohaldatavad sellistele kontsessioonilepingutele selle direktiivi artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses, mis sõlmiti enne selle direktiivi jõustumist, kuid mida on pikendatud õigusnormidega, millega kehtestati asjaomastele kontsessionääridele esiteks kohustus maksta igakuist tasu, mida on hiljem suurendatud, teiseks oma ruumide üleandmise keeld ja kolmandaks kohustus nõustuda mainitud pikendamistega, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse.
59
Sellega seoses tuleb meenutada, et kontsessioonilepingu muutmise korral on niisuguse muutmise suhtes kohaldatavad liidu õigusaktid, mis kehtisid muudatuse tegemise kuupäeval, olenemata asjaolust, et esialgne kontsessioonileping sõlmiti enne asjakohaste liidu õigusnormide jõustumist (vt selle kohta 18. septembri 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑526/17, EU:C:2019:756, punkt 60, ning 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus Sisal jt, C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 28). Seevastu ei ole kohaldatavad direktiivi sätted, mis näevad ette ülevõtmise tähtaja, mis lõppeb pärast seda kuupäeva, välja arvatud juhul, kui see direktiiv on kontsessiooni muudatuse avaldamise kuupäevaks juba riigisisesesse õigusesse üle võetud (vt selle kohta 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Stanley International Betting ja Stanleybet Malta, C‑375/17, EU:C:2018:1026, punktid 34 ja 35).
60
Arvestades, et direktiivi 2014/23 artikli 51 lõikes 1 on ette nähtud, et direktiiv tuleb üle võtta hiljemalt 18. aprilliks 2016, tuleb seda direktiivi pidada kohaldatavaks kontsessioonilepingu mis tahes muudatuse suhtes, mis tehakse pärast seda kuupäeva.
61
Kõnealusel juhul, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 24, puudutavad kohtuasjade C‑728/22 ja C‑729/22 kaebajate poolt ADMile esitatud nõuded seadusega nr 205/2017 tehtud muudatusi. Euroopa Kohtule esitatud teabe kohaselt seisnesid need muudatused aga tehnilise pikendamise korra uuendamises ja selle laiendamises ka kontsessioonidele, mis lõppesid 2017. ja 2018. aasta jooksul, ning samas selle korra alusel maksmisele kuuluva igakuise tasu suurendamises.
62
Järelikult, kuigi kohustused, mis pandi asjasse puutuvatele kontsessionääridele seadusega nr 205/2017, kaasnesid ka varem vastu võetud tehniliste pikendamistega, on siiski tõsi, et selle seadusega kontsessioonilepingutesse tehtud muudatus pikendas kõiki neid kohustusi ja üldisemalt tehnilise pikendamise korda, mis kontsessionääride suhtes nüüd kehtib.
63
Sellised muudatused võeti aga vastu pärast direktiivi 2014/23 ülevõtmise tähtpäeva. Nii ei kohaldata direktiivi mitte ainult tasu suurendamisele seaduse nr 205/2017 vastuvõtmise tulemusel, vaid ka kõigile tehnilise pikendamise korra tingimustele, millest mõned nähti ette küll juba varasemate pikendamistega, kuid mida uuendati seaduse nr 205/2017 alusel. Seega on selle direktiivi artikkel 43 säte, mille alusel tuleb alates seaduse nr 205/2017 vastuvõtmisest hinnata, kas liidu õigusega on kooskõlas muudatus, mis seisneb teenuste kontsessiooni kestuse pikendamises vastutasuks esiteks tasu maksmise kohustuse eest, teiseks ruumide üleandmise keelu eest ja kolmandaks kohustuse eest nõustuda kontsessioonide mis tahes pikendamisega.
64
Lisaks nähtub direktiivi 2014/23 artikli 43 sõnastusest, et sellega ühtlustati ammendavalt riigisisesed õigusnormid, mis ühelt poolt käsitlevad juhtusid, mil kontsessioone võib muuta, ilma et oleks vaja korraldada selle direktiivi reeglite kohast uut kontsessiooni andmise menetlust, ning teiselt poolt juhtusid, mil selline kontsessiooni andmise menetlus tuleb kontsessiooni tingimuste muutmise korral läbi viia (vt selle kohta 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, punkt 51).
65
Kõiki riigisiseseid meetmeid valdkonnas, mis on liidu õiguse tasandil täielikult ühtlustatud, tuleb hinnata vastava ühtlustamismeetme, mitte selliste esmase õiguse sätete nagu ELTL artiklid 49 ja 56 alusel (vt selle kohta 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus Sisal jt, C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, punkt 32).
66
Järelikult ei ole niisugustes olukordades, nagu on kõne all põhikohtuasjades, vaja selliste riigisiseste õigusnormide kooskõla, mis nagu need, mis tulenevad seaduse nr 205/2017 vastuvõtmisest, võeti vastu pärast direktiivi 2014/23 ülevõtmist ja igal juhul pärast 18. aprilli 2016, hinnata ka ELTL artiklite 49 ja 56 alusel, kuna neid norme tuleb hinnata üksnes selle direktiivi artikli 43 alusel.
67
Kõike eeltoodut arvestades tuleb esimesele küsimusele kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 vastata, et direktiivi 2014/23 tuleb tõlgendada nii, et see on ratione temporis kohaldatav sellistele kontsessioonilepingutele selle direktiivi artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses, mis sõlmiti enne selle direktiivi jõustumist, kuid mida on pikendatud õigusnormidega, millega kehtestati asjaomastele kontsessionääridele esiteks kohustus maksta igakuist tasu, mida on hiljem suurendatud, teiseks oma ruumide üleandmise keeld ja kolmandaks kohustus nõustuda mainitud pikendamistega selleks, et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse, tingimusel et tegemist on õigusnormidega, mis jõustusid pärast direktiivi ülevõtmise tähtpäeva. Sellises olukorras tuleb ELTL artikleid 49 ja 56 tõlgendada nii, et need ei ole kohaldatavad.
Ainus küsimus kohtuasjas C‑730/22
68
Kõigepealt tuleb märkida, et kuna kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsas küsimuses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ELTL artiklile 26, esitamata konkreetset selgitust selle kohta, kas see artikkel on põhikohtuasja lahendamisel asjakohane, tuleb käesoleva kohtuotsuse punktides 50 ja 51 esitatud põhjustel seda küsimust pidada vastuvõetamatuks osas, milles see puudutab nimetatud artikli tõlgendamist. Arvestades aga selle kohtuasja eelotsusetaotluses esitatud selgitusi, tuleb seda küsimust pidada vastuvõetavaks osas, milles see puudutab direktiivi 2014/23 ning ELTL artiklite 49 ja 56 tõlgendamist. Samas, võttes arvesse esiteks käesoleva kohtuotsuse punktis 65 märgitut ja teiseks asjaolu, et kohtuasjas C‑730/22 vaidluse all olev akt võeti vastu seaduse nr 205/2017 alusel, ei ole neid EL toimimise lepingu artikleid vaja tõlgendada.
69
Järgmiseks tuleb märkida, et kuigi kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsas küsimuses ei viita eelotsusetaotluse esitanud kohus ühelegi konkreetsele direktiivi 2014/23 sättele ja kuigi ka selle direktiivi artikkel 18 oleks võinud põhikohtuasja asjaolusid arvestades olla asjakohane, tuleneb eelotsusetaotluses esitatud selgitustest, et see küsimus puudutab üksnes selle direktiivi artikli 43 ning diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse ja konkurentsi kaitse põhimõtete tõlgendamist.
70
Sellega seoses nähtub Euroopa Kohtule esitatud teabest, et kuigi põhikohtuasja kaebaja kohtuasjas C‑730/22 kritiseerib varasemates pikendamistes ette nähtud tehnilise pikendamise korda käsitlevaid sätteid, on põhikohtuasja ese siiski üksnes meetmed, mis on võetud seaduse nr 205/2017 alusel, millega uuendati varem kehtinud pikendamiskorra tingimusi ja suurendati vastutasuna maksmisele kuuluvat tasu. Ent nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktides 62–63, on direktiivi 2014/23 artikkel 43 säte, mille alusel tuleb alates seaduse nr 205/2017 vastuvõtmisest analüüsida kõiki kohaldatava tehnilise pikendamise korra tingimusi, isegi kui mõned neist olid ette nähtud ka varasemates pikendamistes.
71
Lõpuks, kuigi direktiivi 2014/23 tõlgendamisel tuleb arvesse võtta diskrimineerimiskeelu, proportsionaalsuse ja konkurentsi kaitse põhimõtteid, nagu rõhutab Coral oma kirjalikes seisukohtades, tuleb tõdeda, et eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab nendele põhimõtetele kas seoses ELTL artiklitega 49 ja 56, mille kohta on tuvastatud, et need ei ole põhikohtuasjas kohaldatavad, või viisil, mis ei ole piisavalt täpne, et Euroopa Kohus saaks võtta nende põhimõtete tõlgendamise küsimuses seisukoha, mida palutakse.
72
Seega tuleb kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsat küsimust mõista nii, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub sellega sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/23 artiklit 43 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriigi seadusandja võib pärast selle direktiivi ülevõtmise tähtpäeva jõustunud õigusnormidega ühepoolselt pikendada teenuste kontsessiooni kestust ja selle eest vastutasuks esiteks suurendada kindlasummalist tasu, mida peavad maksma kõik asjasse puutuvad kontsessionäärid sõltumata nende käibest, teiseks jätta kehtima kontsessionääride ruumide üleandmise keelu ja kolmandaks jätta kehtima kontsessionääride kohustuse nõustuda selliste pikendamistega, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse.
73
Sellega seoses tuleb märkida, et nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 64, on direktiivi 2014/23 artikliga 43 ammendavalt ühtlustatud juhud, mil esiteks võib kontsessioone muuta, ilma et oleks vaja korraldada selle direktiivi reeglite kohast uut kontsessiooni andmise menetlust, ja mil teiseks tuleb selline kontsessiooni andmise menetlus kontsessiooni tingimuste muutmise korral läbi viia (vt selle kohta 7. novembri 2024. aasta kohtuotsus Adusbef (Pont Morandi), C‑683/22, EU:C:2024:936, punkt 51).
74
Kõnealuse artikli 43 sõnastusest ei nähtu aga, et see hõlmaks üksnes muudatusi, mis on tehtud kontsessionääri ja hankija vaheliste läbirääkimiste tulemusel, välistades muudatused, mis on kehtestatud ühepoolselt seadusandlikul teel. Selles kontekstis ei saa asjaolu, et direktiivi 2014/23 põhjenduses 75 on täpsustatud, et kontsessiooni oluline muutmine annab tunnistust sellest, et pooled kavatsevad kontsessiooni olulised tingimused uuesti läbi rääkida, piirata artikli 43 kohaldamisala, nii nagu see nähtub selle artikli selgest sõnastusest.
75
Järelikult ei ole direktiivi 2014/23 kohaldamisel asjakohane asjaolu, et muudatused, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsas küsimuses silmas peab, otsustas ühepoolselt Itaalia seadusandja.
76
Seevastu tuleb meenutada, et direktiivi 2014/23 artikliga 43 on vastuolus kõik kontsessioonitingimuste ühepoolsed või konsensuslikud muudatused, mis tehakse ilma uue kontsessiooni andmise menetluseta, välja arvatud juhul, kui muudatus kuulub mõne selle direktiivi artikli 43 lõikes 1 või 2 nimetatud juhtumi alla.
77
Kui aga selline muudatus nagu tasu maksmise kohustuse kehtestamine, mis on kõne all põhikohtuasjas, otsustatakse vastutasuna muude kohustuste eest, nagu kontsessiooni kestuse pikendamine, tuleb sellise muudatuse tegemise võimaluse hindamisel direktiivi 2014/23 artikli 43 lõigete 1 ja 2 alusel arvesse võtta kõiki selle muudatuse tagajärgi, kuna need tagajärjed ei ole üksteisest lahutatavad.
78
Järelikult tuleb sellise muudatuse kõiki tagajärgi arvesse võttes, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus oma küsimuses välja pakkus, kindlaks teha, kas see muudatus kuulub mõne selle direktiivi artikli 43 lõikes 1 või 2 nimetatud juhtumi alla.
79
Mis esimesena puudutab direktiivi 2014/23 artikli 43 lõike 1 punkti a ja võttes arvesse olukorda, mida eelotsusetaotluse esitanud kohus käsitleb kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsas küsimuses, milleks on seadusandlikul teel tehtud muudatus, siis võib kohe välistada selle olukorra kuulumise selles sättes nimetatud juhu alla, kuna viimati nimetatud säte nõuab, et muudatus tehtaks kontsessioonilepingus ette nähtud klausliga.
80
Mis teisena puudutab direktiivi 2014/23 artikli 43 lõike 1 punktides b–d nimetatud juhtusid, siis need eeldavad, et kõnealune muudatus tehakse ühel neis sätetes sõnaselgelt nimetatud põhjustest, nimelt kui algne kontsessionäär teeb täiendavaid ehitustöid või osutab täiendavaid teenuseid, mis on muutunud vajalikuks, kui muudatused tulenevad olukorrast, mida hoolas avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija ei saanud ette näha või kui uus kontsessionäär asendab seda kontsessionääri, kellele avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija algselt kontsessiooni andis.
81
Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsas küsimuses viidanud ühelegi konkreetsele põhjusele, mis õigustaks kavandatud muudatusi, ei ole vaja analüüsida, kas mõni neist sätetest on kohaldatav. Vajaduse korral, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma, et üks neist juhtudest on kohaldatav, on tema ülesanne esitada Euroopa Kohtule uued küsimused, mis puudutavad konkreetselt neid juhtusid.
82
Mis kolmandana puudutab direktiivi 2014/23 artikli 43 lõike 1 punktis e ette nähtud juhtu, siis tuleb meenutada, et selles on silmas peetud muudatusi, mis „ei ole sõltumata oma väärtusest lõike 4 tähenduses olulised“.
83
Direktiivi 2014/23 artikli 43 lõike 4 esimese lause kohaselt tuleb muudatust pidada oluliseks, „kui sellega muutub kontsessioon oluliselt võrreldes algselt sõlmitud lepinguga“.
84
Nagu on märgitud direktiivi põhjenduses 75, on selle sätte eesmärk tagada, et uus kontsessioonimenetlus algatatakse juhul, kui esialgsesse kontsessiooni tehakse olulisi muudatusi, eelkõige seoses lepingupoolte vastastikuste õiguste ja kohustustega, sealhulgas intellektuaalomandi õiguste jaotumisega. Eelkõige tuleb seda teha juhul, kui muudetud tingimused oleksid menetluse tulemusi mõjutanud, kui need oleksid esialgse menetluse ajal kehtinud.
85
Sellega seoses on selge, et muudatus, mille tagajärjel uuendatakse või pikendatakse kontsessiooni kestust kauemaks, kui oli ette nähtud esialgse kontsessiooni andmisel, muudab selle kontsessiooni tunnused algselt ettenähtutest oluliselt erinevaks, kuna see mõjutab asjaomase lepingu olulist tingimust, ja kui algsesse menetlusse oleks lisatud selle lepingu ühe olulise tingimuse uus tunnus, oleks see meelitanud ligi rohkem osalejaid. Seega tuleb sellist muudatust pidada oluliseks, kuna selle muudatuse muud tagajärjed võivad üksnes suurendada muudatuse olulisust.
86
Järelikult tuleb muudatust, mille eesmärk on pikendada kontsessiooni kestust ja vastutasuks kehtestada esiteks kohustus maksta igakuist tasu, mille summat hiljem suurendatakse, teiseks kontsessionääride ruumide üleandmise keeld ja kolmandaks kohustus nõustuda pikendamisega, selleks et asjasse puutuval kontsessionääril lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse, pidada oluliseks ja seega ei saa see kuuluda direktiivi 2014/23 artikli 43 lõike 1 punkti e kohaldamisalasse, ilma et oleks vaja analüüsida selle muudatuse iga aspekti eraldi.
87
Neljandana ja viimaseks tuleb tõdeda, et selline muudatus ei kuulu ka direktiivi 2014/23 artikli 43 lõikes 2 ette nähtud juhtumi alla. Nimelt nähtub selle sätte sõnastusest, et selles on silmas peetud muudatusi, mille puhul kõigepealt nende maksumus on väiksem selle direktiivi artiklis 8 sätestatud piirmäärast, seejärel mille maksumus on ühtlasi väiksem kui 10% algse kontsessiooni maksumusest ja mis lõpuks ei muuda asjaomase kontsessiooni üldist olemust.
88
Käesoleval juhul ei anna miski Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus alust arvata, et põhikohtuasjas vaidluse all olev muudatus vastab nendele kriteeriumidele või et põhikohtuasja pooled väidavad, et see on nii.
89
Pealegi, direktiivi 2014/23 artikli 8 lõike 2 kohaselt vastab kontsessiooni maksumus kontsessionääril lepingu kestuse ajal kontsessiooni esemeks olevate ehitustööde tegemise ja teenuste osutamise, samuti nende ehitustööde ja teenustega kaasnevate tarnete tulemusel tekkivale kogukäibele, nii nagu selle on hinnanguliselt määranud avaliku sektori hankija või võrgustiku sektori hankija. Järelikult kui muudatusega muu hulgas pikendatakse kontsessiooni kestust, ei või see pikenemine, millele lisandub muudatuse võimalike muude tagajärgede ajaühikuteks ümberarvestamine teguriteks, mida võeti arvesse kontsessiooni algse maksumuse kindlaksmääramisel, ületada 10% kontsessiooni esialgsest kestusest, selleks, et see juhtum oleks hõlmatud direktiivi artikli 43 lõikega 2.
90
Põhikohtuasjas aga tõi seaduse nr 205/2017 vastuvõtmisega tehtud muudatus kaasa selle, et pikendades ajavahemikul 31. detsembrist 2016 kuni 30. septembrini 2018 juba lõppenud kontsessioonide kehtivuse lõppkuupäeva, pikendas see kontsessioone vastutasuks eelkõige tasu suurendamise eest, kusjuures tasu tõusis iga kuu või 15 päevast pikema kuuosa eest 5000 eurolt 7500 eurole ja 15 päevast lühema kuuosa eest 2500 eurolt 3500 eurole.
91
Arvestades, et Euroopa Kohtu käsutuses olevas toimikus sisalduvate andmete kohaselt sõlmiti asjaomased kontsessioonid esialgu kuueks aastaks, siis isegi eeldusel, et esiteks oli kõigi nende kontsessioonide esialgne maksumus võrdne direktiivi 2014/23 artiklis 8 selle vastuvõtmise ajal ette nähtud piirmääraga, milleks oli 5186000 eurot, ja teiseks, et 2017. aastal toimunud pikendamine oli esimene, mida nende suhtes kohaldati, ei oleks see pikendamine selleks, et see ei oleks suurem kui 10% asjaomase kontsessiooni maksumusest, tohtinud ületada veidi üle kaheksa kuu, pidades silmas, et tasu suurenemine arvatakse maha kontsessioonide pikendamisest tulenevast maksumuse suurenemisest.
92
On tõsi, et nagu rõhutab eelotsusetaotluse esitanud kohus ainsas küsimuses kohtuasjas C‑730/22, sisaldab tehnilise pikendamise kord kontsessionääri jaoks ka oma ruumide üleandmise keeldu ja kohustust nõustuda liikmesriigi seadusandja otsustatud mis tahes pikendamisega, selleks et tal lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse.
93
Sellise kohustuse või keelu lisamine ei tohi siiski mingil juhul viia selleni, et kontsessioonide pikendamise mõju asjaomase kontsessiooni algsele maksumusele langeb alla 10% piirmäära. Nimelt oli esimese muudatuse tagajärg just see, et asjaomaseid kontsessionääre kohustati jätkama oma tegevust samadel tingimustel, mida kasutati nende kontsessiooni algse maksumuse kindlaksmääramiseks, samas kui teine muudatus, mis küll piiras kontsessionääride õigusi, ei tundu aga mõjutavat nende kontsessioonide maksumust direktiivi 2014/23 artiklis 8 määratletud tähenduses.
94
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kindlaks määrata põhikohtuasjas kõne all oleva muudatuse täpne mõju asjaomase kontsessiooni maksumusele, võttes arvesse muudatuse kõiki tagajärgi maksumusele, nagu see tuleb arvutada vastavalt direktiivi 2014/23 artikli 8 lõikele 2.
95
Juhul kui tuvastatakse, et muudatus on direktiivi 2014/23 artikliga 43 vastuolus, tuleb täpsustada, et põhikohtuasja kaebaja ei saa sellele tugineda selleks, et nõuda, et kohaldamata jäetaks üksnes need sätted, millega liikmesriigi seadusandja suurendas tasu. Lisaks sellele, et tasu suurendamine on lahutamatult seotud kontsessiooni pikendamisega, kuna see kujutab endast vastusooritust, oleks ainult selle kohaldamata jätmise tagajärg kontsessiooni tasakaalu muutmine kontsessionääri kasuks viisil, mida ei olnud esialgses kontsessioonilepingus ette nähtud, ja seega selle lepingu oluline muutmine, samas kui selle direktiivi artikli 43 lõike 1 punkti e kohaselt koostoimes artikli 43 lõikega 5 on kontsessioonilepingu olulise muutmise korral nõutav uus kontsessiooni andmise menetlus.
96
Kõike eeltoodut arvestades tuleb kohtuasjas C‑730/22 esitatud ainsale küsimusele vastata, et direktiivi 2014/23 artiklit 43 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui liikmesriigi seadusandja võib pärast selle direktiivi ülevõtmise tähtpäeva jõustunud õigusnormidega ühepoolselt pikendada teenuste kontsessiooni kestust ja selle eest vastutasuks esiteks suurendada kindlasummalist tasu, mida peavad maksma kõik asjasse puutuvad kontsessionäärid sõltumata nende käibest, teiseks jätta kehtima kontsessionääride ruumide üleandmise keelu ja kolmandaks jätta kehtima kontsessionääride kohustuse nõustuda nende pikendamistega, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse, juhul kui need muudatused koos vaadelduna ei vasta selle direktiivi artikli 43 lõigete 1 ja 2 kohaldamise tingimustele.
Teine küsimus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22
97
Sissejuhatuseks tuleb märkida, et nähtuvalt eelotsusetaotlustest kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 on teine küsimus nendes kohtuasjades esitatud seetõttu, et ADM tõdes oma 9. juuli ja 18. novembri 2020. aasta otsustes, et tal puudub pädevus muuta põhikohtuasjas vaidluse all oleva tasu suurust, kuna see oli kindlaks määratud õigusaktiga.
98
Lisaks, kuigi eelotsusetaotluse esitanud kohus ei viita nendes küsimustes ühelegi konkreetsele direktiivi 2014/23 sättele, tuleneb eelotsusetaotlustes esitatud selgitustest, et need küsimused puudutavad selle direktiivi artiklite 5 ja 43 tõlgendamist.
99
Seega tuleb asuda seisukohale, et kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud teise küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 2014/23 artikleid 5 ja 43 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisiseste õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või nendel normidel põhinev praktika, mis võtab avaliku sektori hankijalt pädevuse algatada kontsessionääri taotlusel haldusmenetlus, mille eesmärk on muuta kontsessiooni täitmise tingimusi, kui poolte tahtest sõltumatud ootamatud ja ettenägematud sündmused mõjutavad oluliselt selle kontsessiooniga kaasnevat äririski, senikauaks, kuni see olukord kestab, ja ajaks, mis on vajalik, et vajaduse korral taastada selle kontsessiooni täitmise esialgsed tingimused.
100
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2014/23 artikli 5 lõike 1 punkti b teises lõigus on mõiste „teenuste kontsessioon“ tõepoolest määratletud kui leping, mille puhul kontsessionäär loetakse kandvaks teenuse pakkumisega kaasnevat äririski „tavapäraste tegevustingimuste korral“.
101
Siiski, nagu märkis kohtujurist oma ettepaneku punktis 77 ja vastupidi sellele, mida väidavad põhikohtuasjade kaebajad, ei saa see määratlus olla aluseks nõudmaks liikmesriikidelt, et nad annaksid avaliku sektori hankijatele õiguse algatada kontsessionääri taotlusel haldusmenetlus, mille eesmärk on muuta kontsessiooni täitmise tingimusi, kui ootamatud ja ettenägematud sündmused, mis ei sõltu poolte tahtest, mõjutavad märkimisväärselt kontsessiooniga kaasnevat äririski. Nimelt, nagu nähtub direktiivi 2014/23 artikli 5 sõnastusest, on see määratlus esitatud üksnes selle direktiivi kohaldamise tarbeks ja eelkõige selle direktiivi esemelise kohaldamisala määratlemiseks vastavalt direktiivi artikli 1 lõikele 2.
102
Mis puutub direktiivi 2014/23 artiklisse 43, siis kuigi selle artikli lõike 1 punktis c on viidatud juhule, kus muudatus osutub vajalikuks asjaolude tõttu, mida hoolas avaliku sektori või võrgustiku sektori hankija ei saanud ette näha, nähtub selle sätte sõnastusest, et see viide on tehtud üksnes selleks, et täpsustada, et sellisel juhul ei ole uus hankemenetlus vajalik, ilma et hankijale oleks kehtestatud kohustust algatada kontsessiooni muutmise menetlus.
103
Seda järeldust kinnitab direktiivi põhjendus 75, millest nähtub, et artikli 43 eesmärk on selgitada tingimusi, mille korral kontsessiooni muutmine selle täitmise ajal nõuab uut kontsessiooni andmise menetlust, loetledes piiratud arvu juhtumeid, mille puhul ei ole uue kontsessiooni andmise menetluse algatamine vajalik, mitte aga kohustada liikmesriike sätestama, et kontsessiooni peab olema võimalik igal juhul muuta.
104
Samas, juhul kui riigisisesed õigusnormid näevad ette, et avaliku sektori hankijat võib kohustada algatama kontsessiooni muutmise menetlust sündmuste tõttu, mida ei olnud võimalik ette näha ja mis ei sõltu poolte tahtest ja mis mõjutavad oluliselt äririski, ei ole direktiiviga 2014/23 vastuolus see, kui kontsessionäär võib nendele normidele tuginedes nõuda hankijalt sellise menetluse algatamist, tingimusel et kavandatud muudatus ei ole selle direktiivi artikli 43 lõikeid 1 ja 2 üle võtvate riigisiseste õigusnormidega välistatud.
105
Järelikult tuleb kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud teisele küsimusele vastata, et direktiivi 2014/23 artikleid 5 ja 43 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus riigisiseste õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või nendel normidel põhinev praktika, mis võtab avaliku sektori hankijalt pädevuse algatada kontsessionääri taotlusel haldusmenetlus, mille eesmärk on muuta kontsessiooni täitmise tingimusi, kui poolte tahtest sõltumatud ootamatud ja ettenägematud sündmused mõjutavad oluliselt selle kontsessiooniga kaasnevat äririski, senikauaks, kuni see olukord kestab, ja ajaks, mis on vajalik, et vajaduse korral taastada selle kontsessiooni täitmise esialgsed tingimused.
Kolmas küsimus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22
106
Kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud kolmanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt selgitada, kas direktiivi 89/665 (muudetud direktiiviga 2014/23) tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus, kui riigisisesed õigusnormid võivad seada igas kontsessiooni uuesti andmise menetluses osalemise eeltingimuseks asjaomase kontsessionääri nõustumise kontsessiooni pikendamise korraga ka juhul, kui on välistatud võimalus pidada nimetatud kontsessiooni täitmise tingimuste üle uusi läbirääkimisi sündmuse tõttu, mida ei olnud võimalik ette näha ja mis ei sõltu poolte tahtest.
107
Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt kodukorra artikli 94 punktile c peab eelotsusetaotluses olema selgitus, millistel põhjustel liikmesriigi kohus tõstatas liidu õigusnormide tõlgendamise või kehtivuse küsimuse ning millist seost ta nende õigusnormide ja põhikohtuasjas kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel näeb, mis tähendab, et tõlgendatav säte või sätted peavad olema selgelt identifitseeritavad.
108
Samas, ühelt poolt ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud kolmanda küsimuse sõnastuses viidanud konkreetsele direktiivi 89/665 sättele. Teiselt poolt ei võimalda selgitused, mille see kohus eelotsusetaotlustes andis, mõnda neist sätetest identifitseerida, seda enam, et nagu rõhutas kohtujurist oma ettepaneku punktis 94, ei nähtu põhikohtuasjade kirjeldusest, et tehnilise pikendamise korra vastuvõtmise ja hilisema muutmisega oleks sellest direktiivist tulenevaid kohustusi rikutud.
109
Järelikult tuleb kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud kolmas küsimus vastuvõetamatuks tunnistada.
Neljas kuni kuues küsimus kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22
110
Võttes arvesse kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud esimestele küsimustele antud vastust ning arvestades, et põhikohtuasjade kaebajad vaidlustavad põhikohtuasjades muudatused, mida tuleb hinnata direktiivi 2014/23 alusel, ei ole kohtuasjades C‑728/22 ja C‑729/22 esitatud neljandale kuni kuuendale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
111
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
1.
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/23/EL kontsessioonilepingute sõlmimise kohta
tuleb tõlgendada nii, et
see on ratione temporis kohaldatav sellistele kontsessioonilepingutele direktiivi 2014/23 artikli 5 lõike 1 punkti b tähenduses, mis sõlmiti enne selle direktiivi jõustumist, kuid mida on pikendatud õigusnormidega, millega kehtestati asjaomastele kontsessionääridele esiteks kohustus maksta igakuist tasu, mida on hiljem suurendatud, teiseks oma ruumide üleandmise keeld ja kolmandaks kohustus nõustuda mainitud pikendamistega, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse, tingimusel et tegemist on õigusnormidega, mis jõustusid pärast direktiivi 2014/23 ülevõtmise tähtpäeva. Sellises olukorras tuleb ELTL artikleid 49 ja 56 tõlgendada nii, et need ei ole kohaldatavad.
2.
Direktiivi 2014/23 artiklit 43
tuleb tõlgendada nii, et
sellega on vastuolus, kui liikmesriigi seadusandja võib pärast direktiivi 2014/23 ülevõtmise tähtpäeva jõustunud õigusnormidega ühepoolselt pikendada teenuste kontsessiooni kestust ja selle eest vastutasuks esiteks suurendada kindlasummalist tasu, mida peavad maksma kõik asjasse puutuvad kontsessionäärid sõltumata nende käibest, teiseks jätta kehtima kontsessionääride ruumide üleandmise keelu ja kolmandaks jätta kehtima kontsessionääride kohustuse nõustuda selliste pikendamistega, selleks et neil lubataks osaleda menetlustes, mis nende kontsessioonide uuesti andmiseks tulevikus korraldatakse, juhul kui need muudatused koos vaadelduna ei vasta direktiivi 2014/23 artikli 43 lõigete 1 ja 2 kohaldamise tingimustele.
3.
Direktiivi 2014/23 artikleid 5 ja 43
tuleb tõlgendada nii, et
nendega ei ole vastuolus riigisiseste õigusnormide tõlgendus või kohaldamine või nendel normidel põhinev praktika, mis võtab avaliku sektori hankijalt pädevuse algatada kontsessionääri taotlusel haldusmenetlus, mille eesmärk on muuta kontsessiooni täitmise tingimusi, kui poolte tahtest sõltumatud ootamatud ja ettenägematud sündmused mõjutavad oluliselt selle kontsessiooniga kaasnevat äririski, senikauaks kuni see olukord kestab, ja ajaks, mis on vajalik, et vajaduse korral taastada selle kontsessiooni täitmise esialgsed tingimused.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.