62002CJ0236_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-236/02,
angående en anmodning, som College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederlandene) i medfør af artikel 234 EF har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
J. Slob
mod
Productschap Zuivel,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12),
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformand C. Gulmann, som fungerende formand for Sjette afdeling, og dommerne J.N. Cunha Rodrigues, J.-P. Puissochet, F. Macken og N. Colneric (refererende dommer),
generaladvokat: F.G. Jacobs
justitssekretær: ekspeditionssekretær M.-F. Contet,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
– den nederlandske regering ved H.G. Sevenster, som befuldmægtiget
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. van Rijn, som befuldmægtiget,
på grundlag af retsmøderapporten,
efter at der i retsmødet den 26. juni 2003 er afgivet mundtlige indlæg af J. Slob ved advocaten G. van der Wal og G. van der Hardt Aberson, af den nederlandske regering ved N.A.J. Bel, som befuldmægtiget, og af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved T. van Rijn,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den
18. september 2003,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved afgørelse af 12. juni 2002, indgået til Domstolen den 27. juni 2002, har College van Beroep voor het bedrijfsleven i medfør af artikel 234 EF forelagt et spørgsmål om fortolkningen af artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12).
2. Spørgsmålet er blevet rejst i forbindelse med en tvist mellem mælkeproducenten J. Slob og Productschap Zuivel (herefter »Productschap«) vedrørende det lagerregnskab, som en mælkeproducent, der for afgiftsperioden 1996/1997 rådede over en individuel referencemængde til direkte salg til konsum, skulle føre.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsretlige bestemmelser
3. Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1) blev den ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10) indførte ordning med en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter forlænget med yderligere syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder, begyndende den 1. april 1993.
4. Ifølge sjette betragtning til forordning nr. 3950/92 medfører overskridelse af de samlede garantimængder for medlemsstaten, »at afgiften skal betales af de producenter, der har medvirket til overskridelsen«.
5. Artikel 2, stk.1, i forordning nr. 3950/92 bestemmer følgende:
»Afgiften skal erlægges for alle de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode, og som overstiger en af de mængder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
[…]«
6. I henhold til forordningens artikel 9, litra c) og h), forstås ved:
»c) »producent«: landmand, fysisk eller juridisk person eller sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, hvis bedrift ligger på Fællesskabets geografiske område, og
– som sælger mælk eller andre mejeriprodukter direkte til forbrugeren
og/eller
– leverer til opkøberen
[…]
h) »mælk eller mælkeækvivalent«, der sælges direkte til konsum: mælk eller mejeriprodukter omregnet til mælkeækvivalent, der sælges eller afstås gratis uden mellemkomst af en virksomhed, der behandler eller forarbejder mælk eller andre mejeriprodukter.«
7. Ifølge anden betragtning til forordning nr. 536/93 indeholder forordningen bl.a. »kontrolbestemmelser, så det kan efterprøves, om afgiften opkræves korrekt«.
8. Artikel 1 i forordning nr. 536/93 har følgende ordlyd:
»Ved beregning af den tillægsafgift, der er fastsat ved forordning (EØF) nr. 3950/92, gælder følgende:
1) Ved mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der i en medlemsstat er afsat efter artikel 2, stk. 1, i forordningen, forstås enhver mængde mælk eller mælkeækvivalenter, som forlader en bedrift på medlemsstatens område.
[…]
2) Der anvendes følgende ækvivalenter:
[…]
– 1 kg smør = 22,5 kg mælk.
[…]«
9. I forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmes:
»For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 3950/92, en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere.
[…]«
10. Artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93 lyder således:
»1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning (EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
[…]
f) Producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg, opbevarer i mindst tre år følgende materiale, for at det kan stilles til rådighed for medlemsstatens myndigheder: dels et lagerregnskab pr. tolvmånedersperiode med angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere, dels registret over de dyr på bedriften, han anvender til mælkeproduktion, jf. artikel 4, stk. 1, Rådets i direktiv 92/102/EØF […], samt bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet.
3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
[…]
b) hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab.
[…]«
11. Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9. juli 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 187, s. 19) erstattede med virkning pr. 31. marts 2002 forordning nr. 536/93. Forordningens artikel 6, stk. 1, første afsnit, er identisk med artikel 4, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 536/93.
12. Artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001 bestemmer:
»Medlemsstaten kan fastsætte, at en producent, der råder over en referencemængde til direkte salg, i givet fald skal erklære, at han ikke har solgt mælk i den pågældende periode.«
13. Artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 92/102/EØF af 27. november 1992 om identifikation og registrering af dyr (EFT L 355, s. 32) har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne påser:
a) at enhver bruger af kvæg eller svin, som er omfattet af direktiv 64/432/EØF og opført på den i artikel 3, stk. 1, litra a), omhandlede fortegnelse, fører et register over antallet af dyr på bedriften.
Registret skal indeholde ajourførte oplysninger om alle fødsler, dødsfald og flytninger (antal dyr, der er omfattet af hver flytning til eller fra bedriften), mindst på grundlag af til- og afgang med angivelse af henholdsvis dyrenes oprindelses- og/eller bestemmelsessted og datoen for disse til- og afgange.
Det efter artikel 5 og 8 anvendte identifikationsmærke skal anføres i samtlige tilfælde.
[…]«
Nationale bestemmelser
14. Artikel 4, 26, 29 og 31 i Regeling superheffing 1993 (nederlandsk bekendtgørelse af 1993 om tillægsafgift, Nederlandse Staatscourant
1993, nr. 60, s. 18, herefter »Regeling superheffing«), som gennemførte ordningen med tillægsafgift på mælk i Nederlandene, bestemmer:
»Artikel 4
1. Producenten betaler en afgift ved direkte salg til konsum af den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som overstiger hans referencemængde for direkte salg.
2. Bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse.
Artikel 26
Productschap varetager fastsættelsen, pålæggelsen og opkrævningen af de afgifter, der er omhandlet i artikel 2 [...] og 4.
Artikel 29
1. Den i artikel 4 nævnte producent afgiver i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 536/93 og i overensstemmelse med de af Productschap fastsatte bestemmelser en erklæring til Productschap om den mængde mælk eller andre mejeriprodukter, som han i den forløbne afgiftsperiode har solgt direkte til konsum […] udspecificeret på produkt.
[…]
Artikel 31
1. Den producent […], som ifølge artikel […] 4 er eller kan blive afgiftspligtig, er forpligtet til at føre et regnskab i overensstemmelse med artikel 7 i forordning (EØF) nr. 536/93 og efter de af Productschap fastsatte bestemmelser.
2. Productschap kan på embeds vegne fastsætte den leverede mængde, såfremt forpligtelserne i henhold til stk. 1, samt i henhold til artikel 27, stk. 2, og artikel 29, stk. 1, ikke eller ikke efter Productschaps opfattelse fuldt ud opfyldes.«
15. Med virkning pr. 31. marts 2002 har Kongeriget Nederlandene i henhold til artikel 29, stk. 7, i Regeling superheffing udnyttet sin adgang til i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001, til at fastsætte, at en producent, der råder over en referencemængde til direkte salg, i givet fald skal erklære, at han ikke har solgt mælk i den pågældende periode.
16. Artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (nederlandsk bekendtgørelse af 1994 om gennemførelse af bekendtgørelsen om en tillægsafgift, PBO-blad 1994, s. 26, herefter »Zuivelverordening«), har følgende ordlyd:
»Producenten er forpligtet til at gøre optegnelser om alt, hvad der vedrører hans virksomhed på en sådan måde, at der deraf til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder, som han har modtaget og leveret, samt de økonomiske oplysninger herom, og at opbevare sådanne optegnelser og oplysninger i mindst tre år.«
Hovedsagen
17. J. Slob er en mælkeproducent, som for afgiftsperioden 1996/1997 rådede over en individuel referencemængde til direkte salg til konsum på 647 910 kg mælk.
18. Under en kontrol på bedriften i december 1997 fastslog Algemene Inspectiedienst (Den Almindelige Kontroltjeneste, herefter »AID«) under ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (det nederlandske ministerium for landbrug, naturforvaltning og fiskeri) bl.a., at der forelå en difference på ca. 250 000 kg mælk mellem på den ene side det produktionspotentiale, som blev fastsat på grundlag af det antal malkekøer, J. Slob havde på sin bedrift i afgiftsperioden 1996/1997, og på den anden side den solgte produktion, således som den fremgår af den af J. Slob udarbejdede erklæring til Productschap.
19. J. Slob anerkendte, at der forelå en difference, og forklarede, at han havde forarbejdet de pågældende 250 000 kg mælk til smør som led i fremstilling af kærnemælk, som han anvender til produktion af ost. Han bekræftede at have destrueret det således fremstillede smør, dvs. 10 000 kg, umiddelbart efter fremstillingen, idet det blev kastet på møddingen. Han førte ikke lagerregnskab over denne produktion og destruktion, idet der udelukkende blev ført lagerregnskab over den ost, der blev fremstillet som resultat af processen.
20. Ved afgørelse af 1. oktober 1999 fastsatte Productschap i henhold til artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing på embeds vegne de mængder mælk og andre mejeriprodukter, som J. Slob havde leveret til konsum i løbet af afgiftsperioden 1996/1997, og meddelte sidstnævnte, at han i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 536/9 3 skyldte et beløb på 180 976,77 NLG i tillægsafgift.
21. På baggrund af en klage fra J. Slob nedsatte Productschap ved afgørelse af 4. april 2000 tillægsafgiften. Productschap fastslog imidlertid, at J. Slobs klager angående den ovennævnte difference var grundløse. I afgørelsen udtalte Productschap, at der ikke var ført regnskab for ca. 250 000 kg mælk. Productschap konkluderede heraf, at J. Slob i afgiftsperioden 1996/1997 ikke havde ført et korrekt og komplet regnskab over produktion, lagre og leveringer af mælk og mejeriprodukter som foreskrevet i artikel 7 i forordning nr. 536/93, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i Regeling superheffing og artikel 11 i Zuivelverordening 1994.
22. J. Slob indbragte afgørelsen for den forelæggende ret. Parterne er uenige om, hvad der er sket med de pågældende 10 000 kg smør. J. Slob har anført, at Productschap med urette har antaget, at denne mængde også er solgt, eftersom der ikke foreligger et regnskab over det destruerede smør.
23. J. Slob er af den opfattelse, at han i henhold til gældende fællesskabsbestemmelser ikke var forpligtet til at føre regnskab over de produkter, som ikke var blevet solgt, men destrueret. J. Slob har gjort gældende, at den pågældende mængde smør forblev på bedriften, at de regnskabsmæssige forpligtelser af denne grund ikke fandt anvendelse på dette smør, og at han derfor med urette er blevet pålagt en tillægsafgift.
24. Productschap har gjort gældende, at J. Slob var forpligtet til at føre regnskab over den pågældende mængde mælk.
Det præjudicielle spørgsmål
25. Den nationale ret har bemærket, at den forpligtelse, som påhviler producenten i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 536/93, henset til bestemmelsens ordlyd udelukkende vedrører de mængder mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt i den relevante periode, og ikke synes at vedrøre ikke leverede mængder. Retten er imidlertid i tvivl om, hvorvidt producentens forpligtelser i henhold til nævnte forordnings artikel 7, stk. 1, litra f), også vedrører ikke solgte mængder mejeriprodukter, og nærmere bestemt, om sætningen »med angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte […]« skal anses for udtømmende at fastsætte, hvad lagerregnskabet skal indeholde, eller om meningen er, at disse oplysninger ligeledes skal angives i regnskabet.
26. Ifølge den nationale ret kan det tænkes, at forpligtelsen til at føre lagerregnskab skal forstås således, at producenten skal bogføre enhver handling, der vedrører hans produktion, for at give de nationale kontrollerende og udøvende myndigheder mulighed for at afsløre en eventuel difference mellem den foretagne produktion og de bogførte leveringer. Den omstændighed, at den kontrol, som påhviler medlemsstaten i henhold til artikel 7, stk. 3, litra b), i forordning nr. 536/93, er blevet forenklet, taler for en sådan fortolkning.
27. Fra et retssikkerhedssynspunkt kunne det imidlertid være betænkeligt at antage en forpligtelse for producenten, som ikke udtrykkeligt fremgår af de gældende bestemmelser, navnlig for så vidt som Productschap i henhold til artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing knytter væsentlige økonomiske følger til manglende overholdelse af denne forpligtelse.
28. På denne baggrund har den nationale ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan der af artikel 7, stk. 1 in initio, og litra f), i forordning nr. 536/93 udledes en forpligtelse for producenten til at føre et regnskab, hvori der bl.a. gøres optegnelser om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift, og hvorefter der i dette lagerregnskab endvidere pr. produkt skal angives den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt, eller forpligter denne bestemmelse kun til registrering af de sidstnævnte salgsoplysninger?«
Om det præjudicielle spørgsmål
29. Indledningsvis bemærkes, at det alene tilkommer den nationale ret at fastlægge indholdet af de spørgsmål, den vil forelægge Domstolen. Domstolen kan ikke på begæring af en af parterne i hovedsagen tage stilling til spørgsmål, der ikke er forelagt af den nationale ret. Hvis denne på baggrund af udviklingen i sagen måtte finde det nødvendigt at indhente yderligere oplysninger om fortolkningen af fællesskabsretten, må den igen forelægge sagen for Domstolen (jf. bl.a. dom af 3.10.1985, sag 311/84, CBEM, Sml. s. 3261, præmis 10, og af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, præmis 79).
30. Under retsmødet blev en eventuel kompetence for medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, som pålægger de på medlemsstatens område etablerede mælkeproducenter regnskabsforpligtelser, som er videregående end de forpligtelser, der følger af den bestemmelse, der skal fortolkes, drøftet, men en sådan kompetence er ikke genstand for det præjudicielle spørgsmål.
31. Ifølge artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 er en producent, der råder over en referencemængde for direkte salg, forpligtet til at føre dels et lagerregnskab, dels et register over dyr i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i direktiv 92/102.
32. Ifølge ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 omfatter lagerregnskabet angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte. Disse oplysninger er ikke nævnt som eksempler.
33. Artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001 synes ligeledes at antyde en fortolkning, hvorefter andre oplysninger vedrørende bl.a. disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af disse produkter ikke er omfattet af lagerregnskabet, for så vidt som bestemmelsen udtrykkeligt giver medlemsstaterne tilladelse til fra den 31. marts 2002 at forpligte producenter, der råder over en referencemængde til direkte salg, til i givet fald at erklære, at de ikke har solgt mælk i den pågældende periode.
34. I en situation som den i hovedsagen foreliggende kan en medlemsstat ganske vist støde på vanskeligheder i forbindelse med en hensigtsmæssig og effektiv udførelse af den kontrolopgave, som påhviler den i henhold til artikel 7, stk. 1, første punktum, i forordning nr. 536/93.
35. På den ene side indeholder ordningen i artikel 7, stk. 1 og 3, imidlertid bestemmelser, som gør det muligt at foretage kontrol. Således muliggør artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 ud fra en sammenligning af registret over dyrene med lagerregnskabet en første kontrol af mængden af mælk og/eller mejeriprodukter, som er solgt direkte. Ligeledes foreskriver samme artikels stk. 3, kontrol på stedet af lagerregnskabets sandsynlighed.
36. På den anden side kan en eventuel mangel ved denne kontrolordning i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende ikke afhjælpes ved gennem en udvidende fortolkning af fællesskabsretten at pålægge producenten en af lagerregnskabet følgende forpligtelse med tilbagevirkende kraft og væsentlige økonomiske konsekvenser, som han ikke kunne forvente.
37. En sådan udvidende fortolkning er nemlig i strid med retssikkerhedsprincippet. Dette princip, som er et grundlæggende fællesskabsretligt princip, kræver navnlig, at en ordning som den foreliggende, der kan medføre, at de pågældende erhvervsdrivende pålægges afgifter, er klar og utvetydig, for at de ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter (jf. i denne retning dom af 13.2.1996, sag C-143/93, Van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, præmis 27, og af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 57).
38. Det følger af det ovenfor anførte, at det forelagte spørgsmål skal besvares med, at artikel 7, stk. 1, første punktum, og litra f), i forordning nr. 536/93 skal fortolkes således, at det lagerregnskab, som producenten er forpligtet til at føre, kun pr. produkt skal angive den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
39. De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af College van Beroep voor het bedrijfsleven ved afgørelse af 12. juni 2002, for ret:
Artikel 7, stk. 1, første punktum, og litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter skal fortolkes således, at det lagerregnskab, som producenten er forpligtet til at føre, kun pr. produkt skal angive den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt.