Edición provisional
AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
de 30 de enero de 2020
(*)
«Recurso de anulación — Política pesquera común — Tratado de París relativo al archipiélago de Spitzsberg (Noruega) — Posibilidades de pesca del cangrejo de las nieves en torno a la zona de Svalbard (Noruega) — Reglamento (UE) 2017/127 — Buques registrados en la Unión autorizados a pescar — Inmovilización de un buque letón — Artículo 265 TFUE — Requerimiento para actuar — Definición de posición de la Comisión — Acto que no produce efectos jurídicos obligatorios — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑293/18,
República de Letonia, representada por la Sra. V. Soņeca, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. A. Bouquet, E. Paasivirta, I. Naglis y A. Sauka, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se pretende, por un lado, que se anule
el escrito de la Comisión de 12 de marzo de 2018, por el que dicha
institución
definió su posición sobre el requerimiento para actuar que la República de Letonia le había enviado, sobre la base del artículo 265 TFUE, mediante escrito de 22 de diciembre de 2017 y que tenía por objeto, en esencia, que la Comisión adoptase medidas relativas a la defensa de los derechos de pesca y de los intereses de la Unión Europea en la zona de pesca de Svalbard (Noruega) y, por otro lado, que se ordene a la Comisión que defina una posición a este respecto que no genere efectos jurídicos adversos para la República de Letonia,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta),
integrado, durante las deliberaciones, por los Sres. H. Kanninen, Presidente, J. Schwarcz y C. Iliopoulos (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1        Mediante escrito de 22 de diciembre de 2017, recibido en la Comisión Europea el 12 de enero de 2018, la República de Letonia requirió a la Comisión para que actuase, con arreglo al artículo 265 TFUE, adoptando medidas relativas a la defensa de los derechos de pesca y de los intereses de la Unión Europea en la zona de pesca de Svalbard, en Noruega (en lo sucesivo, «requerimiento para actuar»). Más concretamente requirió a la Comisión para que adoptase las siguientes medidas:
–        durante el primer trimestre (hasta el 31 de marzo de 2018), organizar y participar en negociaciones oficiales con el Reino de Noruega para garantizar el respeto de los derechos de pesca de la Unión en la zona de pesca de Svalbard, de manera que puedan ejercer sus derechos los buques de la Unión, para los que la normativa de la Unión prevé la posibilidad de pescar cangrejo de las nieves en la zona de pesca de Svalbard;
–        en caso de que fuese imposible garantizar los derechos de pesca de la Unión en la zona de pesca de Svalbard hasta el 31 de marzo de 2018, comprometerse a entablar un procedimiento judicial internacional contra el Reino de Noruega.
2        Mediante escrito de 12 de marzo de 2018, la Comisión respondió al requerimiento para actuar y puso de manifiesto su posición sobre la supuesta
omisión a efectos del artículo 265 TFUE y, en particular, sobre las dos medidas solicitadas por la República de Letonia (en lo sucesivo, «escrito impugnado»).
3        Por lo que respecta a la primera medida que propone la República de Letonia —organizar y participar en negociaciones con el Reino de Noruega para garantizar el respeto de los derechos de pesca de la Unión en la zona de pesca de Svalbard hasta la fecha límite de 31 de marzo de 2018—, la Comisión la denegó implícitamente, indicando, en esencia, que continuaría participando en las negociaciones sin imponerse una fecha límite para la conclusión de esas negociaciones. Más concretamente, la Comisión indicó lo siguiente:
«53.      Pese al estancamiento actual del diálogo con [el Reino de] Noruega, la Comisión seguirá buscando, junto a las autoridades noruegas, una solución a este conflicto sobre la base del diálogo y con un enfoque constructivo, lejos de toda confrontación. Al mismo tiempo, habida cuenta de
las cuestiones de envergadura que se plantean, que van más allá de la pesca, la Comisión procurará que, con independencia de la solución que se encuentre, esta sea conforme con la posición de la Unión sobre Svalbard.
54.      La última nota verbal insta [al Reino de] Noruega a reanudar el diálogo con la Unión a fin de alcanzar, como ha sucedido en numerosas ocasiones en el pasado, un acuerdo satisfactorio para ambas partes que permita a los buques de pesca de la Unión retomar sus actividades de pesca en la región. Habida cuenta de las reacciones recientes [del Reino de] Noruega, resulta evidente que actualmente es poco probable que se encuentre una solución en un futuro próximo y que deben tomarse precauciones para evitar una escalada del desacuerdo en perjuicio de los intereses estratégicos perentorios
en las relaciones con [el Reino de] Noruega, así como en la región del Ártico.»
4        En lo que atañe a la segunda medida que propone la República de Letonia —incoar un procedimiento judicial internacional contra el Reino de Noruega después del 31 de marzo de 2018—, la Comisión indicó, en esencia, que no podía darle curso, ya que existían obstáculos de índole procedimental. Más concretamente, la Comisión señaló lo siguiente:
«55.      Por lo que respecta a la sugerencia contenida en el [requerimiento para actuar] de que se incoe un procedimiento judicial internacional contra [el Reino de] Noruega, haciendo abstracción de cualquier apreciación de fondo, existen obstáculos procedimentales manifiestos que el [requerimiento para actuar] no tiene en cuenta.
56.      En primer lugar, ha de señalarse que el Tratado de París de 1920 no establece ningún mecanismo de solución de conflictos. Los mecanismos de solución de conflictos previstos por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
(CNUDM) no resultan aplicables, ya que las cuestiones litigiosas no se refieren a la interpretación y la aplicación de la CNUDM, sino a la interpretación y la aplicación del Tratado de París de 1920.
57.      En segundo lugar, el arbitraje internacional está sujeto a la conclusión de un acuerdo con [el Reino de] Noruega, lo cual en la actualidad es muy poco probable habida cuenta de las circunstancias.
58.      En tercer lugar, el mecanismo de solución de conflictos por defecto es el Tribunal Internacional de Justicia. Sin embargo, la Unión Europea no está legitimada para actuar ante dicho
Tribunal. Además, mientras que un determinado número de Estados miembros son parte del Tratado de París de 1920, la Unión Europea no lo es. No obstante, la Unión tiene competencia exclusiva en materia de conservación de los recursos biológicos marinos.
59.      En todo caso, la apertura de procedimientos internacionales en un contexto multilateral podría tener consecuencias importantes. El Tratado de París implica a 46 Partes contratantes y cada una de ellas interpreta sus disposiciones de manera diferente. Tal medida podría afectar también a las relaciones bilaterales de la Unión con [el Reino de] Noruega más allá de las cuestiones de pesca de que se trata.
60.      Por último, si bien existe un principio general de solución pacífica de conflictos en Derecho internacional, no existe obligación alguna en virtud del Derecho de la Unión Europea ni del Derecho internacional de incoar un procedimiento judicial, ya que el Derecho internacional establece varias maneras de resolver los conflictos y no todas son de naturaleza judicial.»
5        Por último, en lo referente a su supuesta
omisión, a efectos del artículo 265 TFUE, la Comisión concluyó lo siguiente:
«61.      […] La Comisión no se ha abstenido de actuar conforme a sus obligaciones, sino que, al contrario, ha actuado y continúa haciéndolo. En el cumplimiento de sus funciones, la Comisión opta por las vías y medidas más adecuadas para proteger lo mejor posible los derechos e intereses de la Unión en materia de pesca en la zona de Svalbard, incluidas las negociaciones u otros medios para resolver las diferencias con [el Reino de] Noruega. A este respecto, también tiene en cuenta las relaciones de la Unión con [el Reino de] Noruega y el carácter multilateral del Tratado de París.
62.      La Comisión considera que ha hecho todo lo que está en su poder para alcanzar una solución bilateral adecuada y no conflictiva
en la controversia con [el Reino de] Noruega en lo que concierne al cangrejo de las nieves. Tal como muestra lo expuesto anteriormente, ha tratado este expediente de varias maneras y a diferentes niveles, incluso directamente con [el Reino de] Noruega, en el marco del Consejo o con [la República de] Letonia.
63.      Las cuestiones vinculadas a Svalbard van más allá de los intereses de pesca y el riesgo de contagio a otros ámbitos constituye un aspecto importante que ha debido tenerse en cuenta en cada etapa. La Comisión, que representa a la Unión Europea como única interlocutora con países terceros en cuestiones vinculadas a la pesca, ha colaborado estrechamente con el Consejo y los Estados miembros en todas las etapas del proceso. La preparación y ejecución de cada etapa han ido acompañadas de una consulta a todos los Estados miembros a nivel del Consejo, a los que se ha informado periódicamente.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
6        Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 10 de mayo de 2018, la República de Letonia interpuso el presente recurso.
7        Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de agosto de 2018, el Reino de España solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones de la República de Letonia.
8        Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 24 de agosto de 2018, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
9        Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de octubre de 2018, la República de Letonia presentó observaciones acerca de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
10      El 10 de mayo de 2019, el Tribunal (Sala Cuarta) decidió formular a las partes principales preguntas para responder por escrito, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento reguladas en el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento.
Las partes
principales respondieron a dichas preguntas en el plazo señalado.
11      En su demanda, la República de Letonia solicita al Tribunal que:
–        Anule el
escrito impugnado y ordene a la Comisión que
defina una posición a este respecto que no genere efectos jurídicos adversos para la República de Letonia.
–        Condene en costas a la Comisión.
12      En su excepción de inadmisibilidad, la Comisión solicita, esencialmente, al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
–        Condene en costas a la República de Letonia.
–        Con carácter subsidiario, en el supuesto de que desestime la excepción de inadmisibilidad, fije un nuevo plazo para que continúe el procedimiento, con arreglo al artículo 130, apartado 8, del Reglamento de Procedimiento.
13      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la República de Letonia solicita al Tribunal que:
–        Desestime la excepción de inadmisibilidad.
–        Continúe el procedimiento en cuanto al fondo.
Fundamentos de Derecho
14      En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto.
15      En el presente asunto, y dado que la Comisión ha solicitado que se decida sobre la inadmisión, el Tribunal ha decidido resolver sobre esta demanda sin continuar el procedimiento, al considerar que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente.
16      En apoyo de su excepción de inadmisibilidad, la Comisión invoca dos motivos de inadmisibilidad basados, el primero, en el hecho de que el escrito impugnado no es un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE, ya que no produce ningún efecto jurídico que modifique la situación jurídica de la República de Letonia, y, el segundo, en la falta de competencia del Tribunal para ordenar a la Comisión que
defina una posición que no genere
efectos jurídicos adversos para la República de Letonia.
17      En la demanda y en sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la República de Letonia sostiene que su recurso es admisible en la medida en que el escrito impugnado constituye un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE. Sin embargo, no presenta argumento alguno en respuesta a la segunda causa de inadmisión.
18      El Tribunal considera necesario examinar, en primer lugar, si el escrito impugnado constituye un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE.
19      A este respecto, la República de Letonia señala, en esencia, que la posición que la Comisión define en el escrito impugnado
produce efectos jurídicos
para ella, en la medida en que, al haber sostenido la Comisión de manera reiterada que podía utilizar derechos de pesca y al no haber resuelto la situación con el Reino de Noruega, se ha creado una situación en la que no puede hacer uso de los derechos que le confiere la normativa de la Unión, en concreto, el Reglamento (UE) 2017/127 del Consejo, de 20 de enero de 2017, por el que se establecen, para 2017, las posibilidades de pesca para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas de la Unión y, en el caso de los buques pesqueros de la Unión, en determinadas aguas no pertenecientes a la Unión (DO 2017, L 24, p. 1), y el Reglamento (UE) 2018/120 del Consejo, de 23 de enero de 2018, por el que se establecen, para 2018, las posibilidades de pesca para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas de la Unión y, en el caso de los buques pesqueros de la Unión, en determinadas aguas no pertenecientes a la Unión y se modifica el Reglamento (UE) 2017/127 del Consejo (DO 2018, L 27, p. 1). Ahora bien, un Estado miembro no debería verse expuesto a
sufrir consecuencias negativas (por ejemplo, la inmovilización de un buque) por hacer uso de los derechos que le confiere la normativa de la Unión. La República de Letonia precisa que esta constatación se deriva, en particular, del hecho de que en el escrito impugnado la Comisión subrayó una vez más que la República de Letonia podía ejercer derechos de pesca.
20      Con carácter preliminar, ha de señalarse que, mediante el escrito impugnado, la Comisión definió una posición a raíz del requerimiento para actuar que la República de Letonia le había remitido conforme al artículo 265 TFUE y concluyó que no había habido omisión a efectos del artículo 265 TFUE. Más concretamente, la Comisión alega que no había incumplido su obligación de actuar, sino que había actuado y seguía haciéndolo.
21      A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la negativa a actuar conforme al requerimiento presentado por una parte demandante, expresada por una institución, constituye una definición de posición que pone fin a la omisión [véanse el auto de 4 de mayo de 2005, Holcim (France)/Comisión, T‑86/03, EU:T:2005:157, apartado 36 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 21 de julio de 2016, Nutria/Comisión, T‑832/14, no publicada, EU:T:2016:428, apartado 44 y jurisprudencia citada]. Procede añadir que, según jurisprudencia igualmente reiterada, la negativa a actuar conforme a un
requerimiento para actuar, en el sentido del artículo 265 TFUE, puede constituir un acto recurrible con arreglo al artículo 263 TFUE [véanse el auto de 4 de mayo de 2005, Holcim (France)/Comisión, T‑86/03, EU:T:2005:157, apartado 36 y jurisprudencia citada, y la sentencia de 21 de julio de 2016, Nutria/Comisión, T‑832/14, no publicada, EU:T:2016:428, apartado 44 y jurisprudencia citada]. Por lo tanto, el hecho de que la República de Letonia no pueda interponer recurso por omisión no puede incidir sobre la admisibilidad del recurso de anulación. En efecto, el escrito impugnado constituye un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE, siempre que se reúnan los requisitos para interponer tal recurso (véase, en este sentido, el auto de 5 de enero de 2010, Química Atlântica/Comisión, T‑71/09, no publicado, EU:T:2010:1, apartado 32).
22      De reiterada jurisprudencia se desprende que todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios se consideran actos recurribles a efectos
del artículo 263 TFUE
(véanse las sentencias de 25 de octubre de 2017, Eslovaquia/Comisión, C‑593/15 P y C‑594/15 P, EU:C:2017:800, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 20 de febrero de 2018, Bélgica/Comisión, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, apartado 31 y jurisprudencia citada).
23      En cambio, no puede ser objeto del control judicial previsto en el artículo 263 TFUE cualquier acto que no produzca efectos jurídicos obligatorios, como los actos de trámite, los actos confirmatorios y los actos de mera ejecución, las simples recomendaciones y dictámenes y, en principio, las instrucciones internas
[véanse, en este sentido, la sentencia de 12 de septiembre de 2006, Reynolds Tobacco y otros/Comisión, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, apartado 55 y jurisprudencia citada, y el auto de 14 de mayo de 2012, Sepracor Pharmaceuticals (Ireland)/Comisión, C‑477/11 P, no publicado, EU:C:2012:292, apartado 52]. Por lo tanto, un acto de carácter meramente informativo no puede ni afectar a los intereses del destinatario ni modificar la situación jurídica de este en relación con la situación anterior a la recepción de dicho acto (véase, en este sentido, el auto de 4 de octubre de 2007, Finlandia/Comisión, C‑457/06 P, no publicado, EU:C:2007:582, apartado 36). En consecuencia, no basta con que un escrito haya sido enviado por una institución de la Unión a su destinatario, en respuesta a una solicitud formulada por este último, para que ese escrito pueda calificarse de decisión susceptible de recurso de anulación (véase la sentencia de 14 de diciembre de 2006, Alemania/Comisión, T‑314/04 y T‑414/04, no publicada, EU:T:2006:399, apartado 37 y jurisprudencia citada). Asimismo, una manifestación de opinión escrita o una simple declaración de intenciones que emane de una institución de la Unión no puede constituir una decisión susceptible de recurso de anulación, ya que no puede producir efectos jurídicos o no tiene por objeto producir tales efectos (véase, en este sentido, el auto de 9 de enero de 2006, Finlandia/Comisión, T‑177/05, no publicado, EU:T:2006:1, apartado 30 y jurisprudencia citada).
24      Para determinar si un acto impugnado produce tales efectos hay que atender a su naturaleza.
Estos efectos deben apreciarse en función de criterios objetivos, como el contenido del acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó y las facultades de la institución de la que emana (véanse las sentencias de 25 de octubre de 2017, Eslovaquia/Comisión, C‑593/15 P y C‑594/15 P, EU:C:2017:800, apartado 47 y jurisprudencia citada, y de 20 de febrero de 2018, Bélgica/Comisión, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, apartado 32 y jurisprudencia citada).
25      Por último, cuando un acto de la Comisión reviste carácter negativo, debe ser analizado en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde (sentencia de 24 de noviembre de 1992, Buckl y otros/Comisión, C‑15/91 y C‑108/91, EU:C:1992:454, apartado 22; véase asimismo, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 2018, Multiconnect/Comisión, T‑884/16, no publicada, EU:T:2018:665, apartado 45). En particular, una negativa es un acto que puede ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 263 TFUE cuando el acto que la institución se niega a adoptar hubiera podido ser impugnado en virtud de esta disposición (véase la sentencia de 22 de octubre de 1996, Salt Union/Comisión, T‑330/94, EU:T:1996:154, apartado 32 y jurisprudencia citada).
26      En el presente asunto, para que se considere que el
escrito impugnado
es un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE, ha de producir efectos jurídicos obligatorios. De conformidad con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 24, a fin de comprobar si el escrito impugnado produce tales efectos, procede examinar su naturaleza para determinar si genera efectos jurídicamente vinculantes con respecto a la República de Letonia, teniendo en cuenta criterios objetivos, como su tenor, su contenido, el contexto en el que se inscribe y la intención de su autor, habida cuenta, en particular, de las facultades de la Comisión en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos en el marco de la política pesquera común.
27      En lo que atañe al tenor y al contenido del
escrito impugnado, ha de señalarse que este consiste en un escrito de acompañamiento y un anexo, titulado «Posición de la Comisión Europea sobre el requerimiento para actuar
presentado por la República de Letonia con arreglo al artículo 265 TFUE» (en lo sucesivo, «posición sobre el requerimiento para actuar»). Además, debe subrayarse que una parte de la posición sobre el requerimiento para actuar (a saber, los apartados 1 a 52) describe el contexto de Derecho internacional del Tratado relativo a Spitzsberg celebrado en París el 9 de febrero de 1920 (en lo sucesivo, «Tratado de París») y las acciones clave que la Comisión ha realizado con respecto al Reino de Noruega y que otra parte de ese texto, en concreto, los apartados 53 a 64, que se retoman literalmente en el escrito de acompañamiento (reproducidos en los anteriores apartados 3 y 4), contiene la definición
de posición de la Comisión sobre el requerimiento para actuar. Por lo tanto, procede comprobar si esos pasajes del escrito impugnado contienen elementos que puedan producir efectos jurídicos obligatorios con respecto a la República de Letonia.
28      En primer lugar, en lo que respecta a las partes tituladas «Introducción» y «Consideraciones preliminares y contexto jurídico» (véanse, respectivamente, los apartados 1 a 5 y 6 a 17 de la posición sobre el requerimiento para actuar), ha de señalarse que, en dichos pasajes, la
Comisión formuló consideraciones preliminares y presentó el contexto jurídico aplicable. Por lo tanto, a la luz de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 23, no cabe considerar que producen efectos jurídicos.
29      En segundo lugar, en lo que atañe a la parte con la rúbrica «Controversia sobre la cuestión del cangrejo de las nieves en Svalbard: acciones clave realizadas hasta la fecha por la Comisión» (apartados 18 a 52 de la posición sobre el requerimiento para actuar), la Comisión
describe de manera detallada la posición de la Unión sobre la interpretación del Tratado de París por los Estados miembros que son Partes contratantes del mismo, la correspondencia con la República de Letonia, después de que esta se adhiriera al Tratado de París el 13 de junio de 2016, y las diferentes acciones emprendidas por la Comisión. A este respecto, la Comisión concluye que «no cabe interpretar todas esas acciones en el sentido de que
ha autorizado que los buques letones se dediquen a esa actividad de pesca y de que ha asumido los riesgos jurídicos vinculados al incumplimiento de la normativa noruega». Por otra parte, la Comisión declara que, pese a sus advertencias, el buque Senator se dedicó a la pesca del cangrejo de las nieves en la zona de pesca de Svalbard y fue inmovilizado por haber faenado sin el consentimiento expreso del Reino de Noruega y en contravención del Reglamento noruego n.º 1836 de 19 de diciembre de 2014. La Comisión describe a continuación las diferentes acciones emprendidas a raíz
de
la
inmovilización del buque.
30      Por consiguiente, esa parte de la posición sobre el requerimiento para actuar es, en esencia, descriptiva y, por sí misma, no puede producir efectos jurídicos que afecten a los intereses de la República de Letonia.
31      Esta declaración no puede verse desvirtuada por la alegación de la República de Letonia de que la Comisión
sostuvo en reiteradas ocasiones que podía hacer uso de derechos de pesca cuando no había resuelto la situación con el Reino de Noruega, creando así una situación en la que la República de Letonia no podía hacer uso de los derechos conferidos por la normativa de la Unión.
32      Es cierto que, en el apartado 20 de la posición sobre el requerimiento para actuar, la Comisión afirmó que, «de conformidad con la posición reiterada de [la Unión] en lo que respecta a la interpretación del [Tratado de París], los Estados miembros que son
Partes contratantes [tenían] derecho de disfrutar de un acceso equitativo a los recursos de pesca de las zonas marítimas de Svalbard, incluidas las especies sedentarias como el cangrejo de las nieves en la plataforma continental del archipiélago». No obstante, contrariamente a lo que afirma la República de Letonia, dicha frase no puede interpretarse en el sentido de que insta a hacer uso de los derechos de pesca concedidos por la normativa de la Unión. Por otra parte, como se desprende del apartado 25 de la posición sobre el requerimiento para actuar, la Comisión pone de relieve el hecho de que el Reglamento 2017/127 contiene una nota a pie de página en virtud de la cual «la asignación de las posibilidades de pesca de que dispone la Unión en la zona de Svalbard se entiende sin perjuicio de los derechos y obligaciones derivados del Tratado de París», recordando que «una disposición del Derecho de la Unión no puede tener por sí misma efectos vinculantes ni crear obligaciones exigibles para países terceros». Por otra parte, se desprende de los autos del asunto que la Comisión recordó en reiteradas ocasiones a los Estados miembros y, en particular, a la República de Letonia las incertidumbres jurídicas y prácticas en torno a la pesca en la zona de Svalbard instando a que se informase de los riesgos a los operadores nacionales que tuvieran la intención de realizar tales actividades.
33      En tercer lugar, la parte titulada «Vía a seguir» (apartados 53 a 64 de la posición sobre el requerimiento para actuar, recogidos en el escrito de acompañamiento y reproducidos en los anteriores apartados 3 y 4), contiene la definición de posición de la Comisión sobre el requerimiento para actuar. Procede comprobar cuáles son los efectos jurídicos que pueden
resultar de esos pasajes. En otros términos, queda por examinar si la intención de no actuar en el sentido que deseaba la República de Letonia
podía determinar que el escrito impugnado
fuera suscpetible de recurso de anulación (véase, en este sentido, el auto de 22 de enero de 2010, Makhteshim-Agan Holding y otros/Comisión, C‑69/09 P, no publicado, EU:C:2010:37, apartados 39 y 40).
34      En primer término, en lo que respecta a la primera pretensión de la República de Letonia, relativa a la continuación de las negociaciones con el Reino de Noruega hasta la fecha límite de 31 de marzo de 2018, procede señalar que, mediante el escrito impugnado, la Comisión declaró implícitamente que continuaría su participación en las negociaciones sin fijar una fecha límite. Por una parte, la Comisión indicó que, mediante la última nota verbal de 1 de marzo de 2018, había instado al Reino de Noruega a reanudar el diálogo con la Unión a fin de alcanzar un acuerdo satisfactorio para ambas partes que permitiera a los buques de pesca de la Unión retomar sus actividades de pesca en la región, pero, por otra parte, reconoció que en aquel momento era poco probable que se llegase a una solución en un futuro próximo (véase el apartado 3
supra).
35      De conformidad con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 25, cuando un acto de la Unión reviste carácter negativo, debe ser analizado en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde. En el presente asunto, procede señalar que el acto cuya adopción se denegó era, en esencia, un acto que tendría el efecto de imponer una fecha límite a las negociaciones con el Reino de Noruega. La República de Letonia no precisó en el requerimiento para actuar el modo en que la Comisión hubiera podido fijar una fecha límite a la continuación de la negociación con el Reino de Noruega. No obstante, en sus escritos procesales ha precisado que la Comisión debería haber redactado una recomendación (a saber, un documento informal) sobre la posición de la Unión y haber solicitado al Consejo de la Unión Europea un mandato que le hubiera permitido abrir negociaciones formales en virtud del artículo 218 TFUE.
36      Para determinar si tales actos hubieran podido producir efectos jurídicos obligatorios susceptibles de ser objeto de recurso, debe examinarse el contexto pertinente en el que se inscriben.
37      A este respecto, ha de recordarse primero que, según el artículo 38 TFUE, apartado 1, la Unión es competente para definir y aplicar la política común de pesca. Además, a tenor del artículo 3 TFUE, apartado 1, letra d), la Unión dispone de competencia exclusiva en el ámbito de la conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común, mientras que para las materias restantes dentro del ámbito de la pesca, de conformidad con el artículo 4 TFUE, apartado 2, letra d), la competencia es compartida entre los Estados miembros y la Unión. Habida cuenta de este reparto de competencias en la aplicación de la política pesquera común, la Comisión debe, ante todo, actuar en el marco del artículo 17 TUE, apartado 1, conforme al cual, en particular, promueve el interés general de la Unión, toma las iniciativas adecuadas con este fin y asume la representación exterior de la Unión. Además, la Comisión debe cooperar con el Consejo de conformidad con el artículo 13 TUE, apartado 2, que exige que cada institución actúe dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados y que «las instituciones manten[gan] entre sí una cooperación leal». Por último, la Comisión debe estar a la escucha de las preocupaciones comunicadas, sobre una base bilateral, por un Estado miembro, de conformidad con el principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE.
38      En el marco de las negociaciones sobre la actividad pesquera en la zona de Svalbard, las partes no discuten que la Comisión no ha iniciado negociaciones oficiales con el Reino de Noruega, por lo que no ha actuado en virtud del artículo 218 TFUE, que, en materia de conclusión de tratados internacionales, constituye una norma autónoma y general de alcance constitucional, por cuanto atribuye a las instituciones de la Unión competencias determinadas (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de agosto de 1994, Francia/Comisión, C‑327/91, EU:C:1994:305, apartado 28). Por lo tanto, la Comisión se encarga de las cuestiones de cooperación y de solución de conflictos proponiendo posibles soluciones y definiendo las condiciones de negociación dentro del respeto
del principio de cooperación leal citado en el anterior apartado 37. En el marco de esas negociaciones, la Comisión consulta al Consejo y, por lo que respecta a la comunicación con el Reino de Noruega que lleva a cabo en nombre de la Unión, los Estados miembros expresan su punto de vista en cuanto miembros del Consejo. Más concretamente, la Comisión, en colaboración con el Consejo, elabora la posición de la Unión y, en cuanto representante exterior y guardiana de los Tratados (en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1), transmite dicha posición al Reino de Noruega. A fin de defender la posición y los intereses de la Unión, la Comisión emite notas verbales que normalmente son objeto de coordinación con los Estados miembros y con el grupo de trabajo «Política Interior y Exterior de Pesca» del Consejo.
39      Habida cuenta de lo antes expuesto, no son actos que pueden producir efectos jurídicos obligatorios un documento informal de la Comisión sobre la posición de la Unión en el que se establezca una fecha límite para las negociaciones, ni la presentación por parte de la Comisión de una solicitud al Consejo
para recibir un mandato que le permita abrir negociaciones formales en virtud del artículo 218 TFUE.
40      En efecto, la adopción de tales actos no es un procedimiento automático, ya que la Comisión no está obligada a dar curso a toda solicitud presentada por un Estado miembro. Más concretamente, habida cuenta del contexto institucional descrito en los anteriores apartados 37 y 38, es cierto que la Comisión debe tomar en consideración toda propuesta comunicada sobre una base bilateral por un Estado miembro, de conformidad con el principio de cooperación leal mencionado en el artículo 4 TUE. No obstante, ese principio no obliga en absoluto a la Comisión a dar curso a una propuesta de un Estado miembro, sobre todo sin que la propuesta haya sido objeto de un consenso más amplio en el seno del Consejo. A este respecto, procede rechazar el argumento de la República de Letonia de que, ya que el Tratado UE no fija
el número de Estados miembros que deben instar a la Comisión a actuar para que esta esté obligada a ello en el marco de tales negociaciones, la Comisión debe actuar también a instancia de un solo Estado miembro.
41      A mayor abundamiento, procede señalar que tan solo si las negociaciones con el Reino de Noruega relativas a los derechos de pesca en la zona de Svalbard llegaran a un consenso sobre la conclusión de un acuerdo internacional, la decisión del Consejo relativa a la firma y la conclusión de dicho acuerdo podría ser objeto de recurso ante el Tribunal de Justicia con arreglo al artículo 263 TFUE.
42      Por consiguiente, en las circunstancias del caso de autos, una eventual solicitud de que se adopte un documento informal sobre la posición de la Unión o la presentación de una solicitud de mandato al Consejo para abrir negociaciones formales no constituyen actos que puedan producir efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la República de Letonia.
43      No desvirtúan esta conclusión los argumentos de la República de Letonia de que, por una parte, los reglamentos del Consejo por los que se establecen posibilidades de pesca para los años 2017 a 2019 establecían y establecen todavía posibilidades de pesca de cangrejo de las nieves en Svalbard para los buques de varios Estados miembros y de que, por otra parte, debido a la competencia exclusiva de la Unión,
la República de Letonia no disponía
en el ámbito del ejercicio de los derechos de pesca pertenecientes a la Unión de ningún instrumento de protección de derechos que pudiera utilizar para proteger sus intereses.
44      Por un lado, como alega acertadamente la Comisión y reconoce la República de Letonia, en el Derecho de la Unión no existe ninguna norma escrita que obligue a la Comisión a resolver las controversias con el Reino de Noruega. Por lo tanto, no cabe imponer a la Comisión ninguna obligación de resultado en el marco de las negociaciones, pese a su función de promover el interés general de la Unión.
45      Por otro lado, si bien es cierto que, en virtud del artículo 17 TUE, apartado 1, la Comisión está obligada a supervisar la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a falta de acuerdo concluido en virtud de los Tratados UE y
FUE, esta función no puede interpretarse, como hace la República de Letonia, en el sentido de que impone a la Comisión asegurarse de la correcta aplicación del Derecho de la Unión por un país tercero, sobre todo cuando existen discrepancias acerca de la interpretación y del alcance de las obligaciones invocadas a este respecto por ese país tercero. En efecto, la Comisión no puede satisfacer las solicitudes de la República de Letonia
actuando en el marco del artículo 17 TUE. Tan solo podría proteger efectivamente los derechos de pesca en el marco de un acuerdo internacional jurídicamente vinculante y concluido de conformidad con el artículo 218 TFUE. En efecto, para poder organizar conversaciones oficiales con el Reino de Noruega y participar en ellas con el fin de proteger los derechos de pesca de la Unión, en el sentido del artículo 218 TFUE, apartado 9, la Comisión necesita una decisión en este sentido del Consejo.
46      En segundo término, en lo que respecta a la segunda pretensión de la República de Letonia de que se entable un procedimiento judicial internacional contra el Reino de Noruega a partir del 1 de abril de 2018, la Comisión, invocando una serie de obstáculos procedimentales, concluyó, en esencia, que no podía dar curso a la propuesta de la República de Letonia.
47      Al igual que en lo que respecta a la primera solicitud, cuando un acto de la Comisión reviste carácter negativo, debe analizarse en función de la naturaleza de la solicitud a la que responde. Por consiguiente, procede examinar si la interposición de tal procedimiento judicial contra el Reino de Noruega podría constituir una decisión recurrible a efectos del artículo 263 TFUE.
48      A este respecto, ha de señalarse primero que, a falta de disposición que exija a la Comisión
resolver los conflictos con el Reino de Noruega
mediante la interposición de un recurso contra ese país, no procede considerar que la Comisión
estuviera obligada a resolver los conflictos por la vía sugerida por un solo Estado miembro (véase, en este sentido, el auto de 12 de julio de 2012, Mugraby/Consejo y Comisión, C‑581/11 P, no publicado, EU:C:2012:466, apartados 68 a 70).
49      Además, y en todo caso, procede declarar que, según reiterada jurisprudencia, la decisión de entablar un procedimiento judicial no modifica, por sí misma, una situación jurídica, aunque constituya una medida indispensable para obtener una
decisión judicial que puede modificar esa situación jurídica (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de septiembre de 1998, Comisión/Alemania, C‑191/95, EU:C:1998:441, apartado 47, y de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, EU:T:2003:6, apartado 79). Por otro lado, esta conclusión es válida no solo cuando se interpone un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, sino también cuando se interpone ante los órganos jurisdiccionales de un Estado miembro o de Estados terceros (sentencia de 15 de enero de 2003, Philip Morris International/Comisión, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 y T‑272/01, EU:T:2003:6, apartado 93), sin que exista razón alguna para considerar que se impone
una conclusión distinta
en lo que atañe a la interposición de un recurso ante un órgano jurisdiccional internacional.
50      De todas las consideraciones anteriores se desprende que no es posible atribuir al escrito impugnado carácter jurídicamente vinculante respecto de la República de Letonia, de manera que no se trata de un acto recurrible a efectos del artículo 263 TFUE.
51      Por consiguiente, procede estimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y declarar la inadmisibilidad del recurso, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de la pretensión de la República de Letonia de que el Tribunal ordene a la Comisión
que
defina una posición sobre el requerimiento para actuar que no genere
efectos jurídicos adversos para ella. Además, procede sobreseer la demanda de intervención presentada por el Reino de España
conforme al artículo 142, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
Costas
52      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la República de Letonia, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las de la Comisión, salvo las correspondientes a la demanda de intervención.
53      De conformidad con el artículo 144, apartado 10, del Reglamento de Procedimiento, dado que se ha puesto fin al proceso en el asunto principal antes de que se haya decidido sobre la demanda de intervención, el Reino de España, la República de Letonia y la Comisión cargarán cada uno
con sus propias costas correspondientes a dicha demanda.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Cuarta)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)      Sobreseer la demanda de intervención del Reino de España.
3)      La República de Letonia cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea, salvo las correspondientes a la demanda de intervención.
4)      El Reino de España, la República de Letonia y la Comisión cargarán cada uno con sus propias costas correspondientes a la demanda de intervención.
Dictado en Luxemburgo, a 30 de enero de 2020.
El Secretario
El Presidente
E.
Coulon
H.
Kanninen
*      Lengua de procedimiento: letón.