62005CJ0134_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑134/05,
angående en talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, som väckts den 22 mars 2005,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av E. Traversa, i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Italien, företrädd av I.M. Braguglia, i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden P. Jann samt domarna K. Lenaerts, E. Juhász, K. Schiemann och E. Levits (referent),
generaladvokat: M. Poiares Maduro,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 5 oktober 2006,
och efter att den 14 december 2006 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG.
Tillämpliga bestämmelser
2. I den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), som antagits genom kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931 (GURI nr 146 av den 26 juni 1931) (nedan kallad den konsoliderade lagen), föreskrivs följande.
3. I artikel 115 i den konsoliderade lagen anges följande:
”Pantbanker eller andra affärsbyråer får, oberoende av deras verksamhetsföremål och varaktighet, även om de uppträder i form av byråer för försäljning, utställningar, salonger eller kommersiella och andra mässor, inte inrättas eller drivas utan tillstånd av questore (lokal polismyndighet).
Tillstånd krävs även för att driva verksamhet som mäklare eller förmedlare.
De byråer som avses i denna artikel är bland annat sådana som är avsedda att samla information för spridning genom bulletiner eller andra liknande medel.
Tillståndet gäller uteslutande för de lokaler som anges i tillståndet.
Verksamheten får drivas genom ombud.”
4. I artikel 8 i den konsoliderade lagen anges följande:
”De tillstånd som meddelas av polismyndigheten är personliga. De får under inga omständigheter överlåtas eller medföra att någon företräds genom ombud, utom i fall som uttryckligen föreskrivs i lag.
Om verksamheten får drivas genom ombud inom ramen för ett tillstånd som meddelats av polismyndigheten, skall ombudet ha de egenskaper som krävs för att få tillståndet och den polismyndighet som har meddelat tillståndet skall ge sitt samtycke till detta.”
5. I artikel 9 i den konsoliderade lagen föreskrivs följande:
”Förutom de villkor som föreskrivs i lag skall den som har fått ett tillstånd av polismyndigheten iaktta de förhållningsorder som myndigheten för allmän säkerhet anser att denne skall meddelas med hänsyn till allmänintresset.”
6. I artikel 11 i den konsoliderade lagen föreskrivs följande:
”Med förbehåll för särskilda villkor som föreskrivs i lag i det enskilda fallet skall tillstånd av polismyndigheten inte meddelas
1. för personer som har dömts till en frihetsberövande påföljd, mer än tre år, för ett brott vilket har begåtts uppsåtligen, och som inte har omfattats av en återanpassning,
2. för personer som har varit föremål för en varning eller en säkerhetsåtgärd, vilka har ansetts utgöra vane- eller yrkesförbrytare eller som uppvisar kriminella tendenser.
Tillstånd av polismyndigheten kan nekas personer som har dömts för brott mot staten eller mot den allmänna ordningen, eller för brott mot person med användning av våld, eller för stöld, grov stöld, utpressning, olaga frihetsberövande eller människorov, eller för våldsamt motstånd, samt personer som inte kan visa att de kan tillskrivas ett gott uppförande.
Tillstånden skall återkallas om de villkor som de är förenade med helt eller delvis inte längre är uppfyllda med avseende på den person som har fått tillstånd. Tillstånden kan återkallas om sådana omständigheter inträffar eller framträder enligt vilka tillståndet skulle eller kunde ha nekats.”
7. I artikel 16 i den konsoliderade lagen anges följande:
”Statstjänstemän och andra anställda med ansvar för allmän säkerhet har rätt att när som helst få tillträde till lokaler som är avsedda för verksamhet för vilken det krävs tillstånd av polismyndigheten och att försäkra sig om att de skyldigheter som följer av lagar, förordningar eller myndigheternas påbud iakttas.”
8. Artikel 120 i den konsoliderade lagen har följande lydelse:
”Affärsidkare och allmänna byråer som avses i föregående artiklar är skyldiga att föra ett dagligt register över tjänsterna på ett sätt som skall bestämmas av förordningen och att i sina lokaler ständigt och på ett synligt sätt anslå en förteckning över de transaktioner som tjänsterna avser, med uppgift om deras taxa.
Dessa affärsidkare får varken utföra andra transaktioner än dem som anges i nämnda förteckning eller ta ut högre taxor än dem som där anges …”
9. Vissa bestämmelser i den konsoliderade lagen tolkas och kompletteras genom inrikesministeriets cirkulär 559/C 22103.12015 av den 2 juli 1996 (nedan kallat cirkuläret), som är riktat till samtliga questori i den italienska staten.
10. I cirkuläret anges bland annat att det är nödvändigt att fastställa objektiva och enhetliga kriterier i syfte att undvika extrema avvikelser mellan taxorna inom en och samma provins.
11. Det anges i cirkuläret, beträffande frågan huruvida det är förenligt att driva inkassoverksamhet tillsammans med annan verksamhet som omfattas av andra bestämmelser, att inkassobyråer ”anses inte ha rätt att tillhandahålla finansieringstjänster som regleras i lagstiftningsdekret nr 385/93 av den 1 september 1993 om den konsoliderade lagen om bank- och kreditverksamhet (Testo unico delle legi in materia bancaria e creditizia) (ordinarie tillägg till GURI nr 230 av den 30 september 1993) (nedan kallat lagen om bank- och kreditverksamhet), vilka uteslutande är förbehållna kreditinstitut som uttryckligen är upptagna i finansministeriets ad hoc-register”.
Det administrativa förfarandet
12. Kommissionen ansåg att vissa bestämmelser i den konsoliderade lagen, såsom de preciserats och kompletterats genom cirkuläret, var oförenliga med artiklarna 43 EG och 49 EG och sände därför, den 21 mars 2002, en formell underrättelse till Republiken Italien.
13. De italienska myndigheterna, som bestred att ovannämnda artiklar i EG‑fördraget hade åsidosatts, svarade att en arbetsgrupp hade fått i uppdrag att göra en grundlig genomgång av den aktuella lagstiftningen i syfte att ändra den.
14. Efter att ha begärt att nämnda myndigheter skulle tillhandahålla kommissionen resultaten från arbetsgruppens arbeten mottog institutionen, i maj 2004, en skrivelse i vilken det tillkännagavs att det skulle utarbetas ett lagförslag om ändringen av den aktuella lagstiftningen.
15. Varken ett lagförslag eller en tidsplan för att anta en sådan lag översändes till kommissionen. Denna institution riktade därför, den 7 juli 2004, ett motiverat yttrande till Republiken Italien och uppmanade den att rätta sig efter yttrandet inom två månader från mottagandet av detsamma. Eftersom kommissionen ansåg att situationen fortfarande var otillfredsställande, väckte den denna talan.
Talan
16. Till stöd för sin talan har kommissionen framställt åtta invändningar angående de villkor och skyldigheter som införts genom den lagstiftning som gäller i Italien för att driva inkassoverksamhet i denna medlemsstat.
17. Med dessa invändningar avses att
– villkoret att tillstånd skall erhållas av questore är oförenligt med artikel 49 EG,
– tillståndets territoriella begränsning är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG,
– skyldigheten att förfoga över lokaler inom det område som omfattas av tillståndet är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG,
– skyldigheten att ge en fullmakt till en företrädare som är behörig att driva inkassoverksamhet i en provins för vilken aktören saknar tillstånd är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG,
– skyldigheten att anslå uppgifter om de tjänster som kan utföras åt kunderna är oförenlig med artikel 49 EG,
– questores möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter som syftar till att säkerställa iakttagandet av den allmänna säkerheten med hänsyn till allmänintresset är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG,
– begränsningen av friheten att fastställa taxor är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG, och
– förbudet mot att även driva de verksamheter som avses i lagen om bank- och kreditverksamhet är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG.
Den första invändningen: Huruvida villkoret att tillstånd skall erhållas av questore är oförenligt med artikel 49 EG
Parternas argument
18. Kommissionen har gjort gällande att den italienska lagstiftningen, enligt vilken det krävs ett tillstånd av questore för att få driva inkassoverksamhet, utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster. Inskränkningen är inte förenlig med artikel 49 EG av det skälet att den tillämpas på aktörer som har etablerat sig i en annan medlemsstat, utan att hänsyn tas till att dessa aktörer iakttar de skyldigheter som föreskrivs i lagstiftningen i deras ursprungsstat i fråga om skyddet för allmänintresset.
19. I detta hänseende har Republiken Italien för det första hävdat att inkassoverksamhet utgör ett stort allmänintresse. Det är därför motiverat att det i artikel 115 i den konsoliderade lagen föreskrivs att såväl italienska medborgare som medborgare i andra medlemsstater skall ha ett tillstånd för att kunna driva en sådan verksamhet. Tillståndet meddelas av en questore.
20. Nämnda regering har därefter angett att den nationella lagstiftningen tillämpas på samma sätt på italienska medborgare och medborgare i andra medlemsstater och att den inte alls är grundad på villkor, om exempelvis bosättning, som skulle kunna medföra indirekt diskriminering av medborgare i andra medlemsstater i förhållande till italienska medborgare. Den italienska regeringen framhåller dessutom att det varken följer av artikel 115 i den konsoliderade lagen eller av cirkuläret, ens underförstått, att det i förfarandet för beviljande av tillstånd inte skall tas hänsyn till den berördes rättsliga förhållanden i dennes ursprungsstat.
21. Enligt praxis skall den som önskar driva verksamhet som avser inkasso, offentlig auktion, PR eller äktenskapsförmedling ge in en ansökan om tillstånd till en questore enligt artikel 115 i den konsoliderade lagen. Ansökan skall ges in i form av ett formulär, som finns tillgängligt via Internet, varav ett exemplar företeddes för domstolen vid förhandlingen den 5 oktober 2006, i vilket den berörde i huvudsak förklarar att han inte omfattas av någon av de allvarliga hinder som föreskrivs i artikel 11 i den konsoliderade lagen.
22. Enligt artikel 2 i lag nr 241/90 av den 7 augusti 1990 om införande av nya bestämmelser i administrativa frågor och om tillgång till administrativa handlingar (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) (GURI nr 192 av den 18 augusti 1990, s. 7) skall nämnda förklaring granskas inom 30 dagar från det att ansökan om tillstånd gavs in. Tillståndet skall beviljas om det inte framkommer någon uppgift som ger questore anledning att ifrågasätta huruvida förklaringen är riktig. Om så inte kan ske skall de kontroller som anses vara nödvändiga företas. För detta ändamål skall questore i förekommande fall vända sig till myndigheterna i sökandens ursprungsstat. De uppgifter eller handlingar som dessa myndigheter lämnar vid detta tillfälle skall tas för goda och beaktas utan att granskas på nytt.
Domstolens prövning
23. Det skall för det första konstateras att det av domstolens fasta rättspraxis framgår att en nationell lagstiftning som föreskriver att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat skall ha ett administrativt tillstånd för att få utföra tjänster inom det nationella territoriet utgör en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 49 EG (se bland annat dom av den 7 oktober 2004 i mål C‑189/03, kommissionen mot Nederländerna, REG 2004, s. I‑9289, punkt 17, och av den 21 september 2006 i mål C‑168/04, kommissionen mot Österrike, REG 2006, s. I‑9041, punkt 40).
24. Av detta följer att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i förevarande mål i princip strider mot artikel 49 EG och följaktligen är förbjuden enligt denna artikel, såvida den inte är grundad på tvingande hänsyn till allmänintresset.
25. I detta hänseende skall det erinras om att domstolen tidigare har slagit fast att genom att det bortses från de skyldigheter som den som tillhandahåller tjänster utomlands redan omfattas av i den medlemsstat där han är etablerad går en nationell lagstiftning längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas, vilket är att säkerställa en noggrann tillsyn av de aktuella verksamheterna (dom av den 29 april 2004 i mål C‑171/02, kommissionen mot Portugal, REG 2004, s. I‑5645, punkt 60, och domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Nederländerna, punkt 18).
26. Det noteras att Republiken Italien vid förhandlingen noggrant redogjorde för den praxis som följs när ett tillstånd meddelas enligt artikel 115 i den konsoliderade lagen. Denna praxis, som beskrivs i punkterna 21 och 22 i denna dom, innebär i realiteten endast att den berörde ombeds att genom ett formulär, som finns tillgängligt via Internet, avge en förklaring om ”gott uppförande”, i den mening som avses i artikel 11 i den konsoliderade lagen, och att den behöriga myndigheten har 30 dagar på sig för att granska innehållet i förklaringen.
27. Att det finns en sådan praxis bestreds inte av kommissionen vid förhandlingen och det har för domstolen inte framkommit någon uppgift som gör det möjligt att ifrågasätta huruvida denna praxis verkligen tillämpas.
28. Eftersom det formulär som det rör sig om bland annat finns tillgängligt via Internet, kan systemet för beviljande av tillstånd för att driva inkassoverksamhet anses innefatta en lämplig publicitet.
29. Kravet på avgivande av en förklaring om ”gott uppförande” i den mening som avses i artikel 11 i den konsoliderade lagen går absolut längre än att tillhandahålla den behöriga myndigheten handlingar. Eftersom det ankommer på den som tillhandahåller tjänster att förklara att han inte befinner sig i någon av de situationer som anges i artikeln, utan att det görs åtskillnad mellan den situation som en person som är etablerad i Italien befinner sig i och den situation som en person som är etablerad i andra medlemsstater befinner sig i, kan det inte med fog hävdas att det genom nämnda förfarande inte tas hänsyn till att denne tjänsteleverantör iakttar skyldigheter som föreskrivs i lagstiftningen i dennes ursprungsstat.
30. Det kan följaktligen inte anses att den italienska praxisen går längre än vad som är nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas, vilket är att säkerställa en noggrann tillsyn av inkassoverksamhet. Denna praxis är därför förenlig med proportionalitetsprincipen.
31. Av det föregående framgår att villkoret att det på förhand skall erhållas ett tillstånd för att driva inkassoverksamhet, såsom det föreskrivs i den italienska lagstiftningen och tillämpas i praxis, är grundat på hänsyn till allmänintresset.
32. Under dessa omständigheter skall kommissionens första invändning underkännas.
Den sjätte invändningen: Huruvida	questores möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter som syftar till att säkerställa iakttagandet av den allmänna säkerheten med hänsyn till allmänintresset är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG
Parternas argument
33. Enligt kommissionen utgör questores möjlighet, enligt artikel 9 i den konsoliderade lagen, att meddela ytterligare föreskrifter utöver dem som föreskrivs i lag, som för de berörda aktörerna inte är kända på förhand och som syftar till att säkerställa iakttagandet av den allmänna säkerheten med hänsyn till allmänintresset, ett åsidosättande av artiklarna 43 EG och 49 EG.
34. Vad beträffar dessa föreskrifter, som omnämns under rubriken ”Underrättelser” i det formulär som det hänvisas till i punkt 21 i denna dom, har Republiken Italien påpekat att eftersom administrationens utrymme för skönsmässig bedömning klart har begränsats genom artikel 11 i den konsoliderade lagen, är de förhållningsorder som avses i artikel 9 i den konsoliderade lagen marginella och ett uttryck för restkompetensen. De är följaktligen inte av sådant slag att de faktiskt avhåller de berörda från att verka i Italien. Med hänsyn till ändrade och oförutsedda förhållanden är det dessutom ofrånkomligt att myndigheten kan ställas inför nödvändigheten att göra särskilda bedömningar i det enskilda fallet. Det skulle följaktligen vara orimligt om det krävdes att lagen innehöll en strikt uppräkning av alla de kriterier som myndigheten skall hålla sig till.
Domstolens bedömning
35. Det råder, som Republiken Italien har anfört, ingen tvekan om att den nationella myndigheten för allmän säkerhet måste kunna åtnjuta ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i det enskilda fallet och att den kan vara tvungen att meddela dem som innehar ett tillstånd av polismyndigheten förhållningsorder som inte kan bestämmas i förväg.
36. Såsom framgår av själva lydelsen av artikel 9 i den konsoliderade lagen föreskrivs det i denna att den som har fått ett tillstånd av polismyndigheten skall iaktta de förhållningsorder som myndigheten för allmän säkerhet anser att denne skall meddelas med hänsyn till allmänintresset.
37. Även om det i denna bestämmelse inte anges vilka villkor som kan ställas i förhållande till en person som driver inkassoverksamhet i Italien, har kommissionen inte visat att det föreligger en sådan situation med rättsosäkerhet som påverkar tillträdet till den italienska marknaden för inkassoverksamhet.
38. Kommissionen har nämligen inte gett något exempel på utövande av detta handlingsutrymme på grundval av vilket det kan hävdas att etablering i Italien av företag som önskar driva inkassoverksamhet och utövande av en sådan verksamhet i denna medlemsstat av ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat hindras.
39. Den omständigheten att en nationell myndighet har möjlighet att vid en viss tidpunkt komplettera de bestämmelser som tillämpas på en ekonomisk verksamhet genom att senare föreskriva ytterligare villkor för verksamheten kan i sig inte leda till slutsatsen att det föreligger ett hinder för friheterna för rörlighet och etablering.
40. Av detta följer att även kommissionens sjätte invändning skall underkännas.
Den tredje invändningen (del av) och den femte invändningen: Huruvida skyldigheterna att förfoga över lokaler inom det område som omfattas av tillståndet och att anslå uppgifter om de tjänster som kan utföras åt kunderna är oförenliga med artikel 49 EG
Parternas argument
41. Kommissionen har påpekat att skyldigheten att förfoga över en lokal inom det område som omfattas av tillståndet, enligt artikel 115 fjärde stycket i den konsoliderade lagen, är likvärdig med ett krav på att aktören skall etablera sig där, vilket enligt fast rättspraxis från domstolen står helt i strid med principen om friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras genom artikel 49 EG. Av detta följer, enligt kommissionen, att också skyldigheten att anslå en förteckning över de tjänster som kan utföras åt kunderna, enligt artikel 120 i den konsoliderade lagen, strider mot artikel 49 EG.
42. Republiken Italien anser att skyldigheten att förfoga över en lokal inom det område som omfattas av tillståndet rättfärdigas av nödvändigheten att, med hänsyn till allmänintresset, låta myndigheten för allmän säkerhet få tillträde till de handlingar som avser de transaktioner som genomförs i Italien för kontrolländamål. Den med denna sammanhängande skyldigheten att anslå en förteckning över de tjänster som kan utföras, som föreskrivs för alla allmänna byråer vars verksamheter förutsätter erhållande av ett tillstånd, är följaktligen också förenlig med friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras genom fördraget.
Domstolens bedömning
43. Domstolen erinrar först om att det av fast rättspraxis framgår att villkoret att den som tillhandahåller tjänster skall ha sitt driftställe i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls står i direkt strid med friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom det gör det omöjligt för tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater att tillhandahålla tjänster i denna stat (dom av den 14 december 2006 i mål C‑257/05, kommissionen mot Österrike, REG 2006, s. I‑0000, punkt 21 och där angiven rättspraxis). Republiken Italien har för övrigt inte bestritt att skyldigheten att förfoga över en lokal inom det område som omfattas av tillståndet utgör ett hinder, som i princip är förbjudet, för friheten att tillhandahålla tjänster, vilken garanteras genom artikel 49 EG.
44. Detta hinder kan emellertid inte rättfärdigas av det syfte som har åberopats av Republiken Italien.
45. Enligt fast rättspraxis från domstolen kan åtgärder som begränsar friheten att tillhandahålla tjänster nämligen anses vara grundade på tvingande hänsyn till allmänintresset enbart om de är nödvändiga för att skydda de intressen som de avser att säkerställa och enbart om dessa syften inte kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 december 2006 i det ovannämnda målet kommissionen mot Österrike, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
46. Tillsynen av inkassoverksamhet och de handlingar som avser de transaktioner som genomförs i Italien förutsätter emellertid inte alls att företagen förfogar över en lokal i denna medlemsstat. Kunderna kan dessutom få kännedom om de tjänster som företagen tillhandahåller genom åtgärder med mindre begränsande verkan än anslag i lokaler, exempelvis genom sådana för detta ändamål vidtagna åtgärder som annonsering i en lokal tidning eller lämplig publicitet.
47. Domstolen konstaterar följaktligen att Republiken Italien har åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 EG genom att föreskriva en skyldighet för personer som önskar driva inkassoverksamhet att förfoga över lokaler inom det område som omfattas av tillståndet och att i dessa lokaler anslå uppgifter om de tjänster som kan utföras åt kunderna.
Den andra, den tredje (del av) och den fjärde invändningen: Huruvida den territoriella begränsningen av tillståndet för att driva inkassoverksamhet är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG, huruvida skyldigheten att förfoga över en lokal i varje provins är oförenlig med artikel 43 EG och huruvida skyldigheten att ge en fullmakt till en företrädare som är behörig att driva nämnda verksamhet i en provins för vilken aktören saknar tillstånd är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG
Parternas argument
48. Kommissionen anser att den omständigheten att det tillstånd som meddelas av questore endast är giltigt inom den provins som omfattas av dennes behörighetsområde utgör en inskränkning av såväl etableringsfriheten som friheten att tillhandahålla tjänster. Eftersom det italienska territoriet är uppdelat i 103 provinser, utgör det antal tillstånd som skall erhållas för att kunna driva inkassoverksamhet inom hela territoriet ett nära oövervinnerligt hinder för en ekonomisk aktör från en annan medlemsstat.
49. Kommissionen anser att denna inskränkning, som får följder för såväl möjligheterna att driva verksamheten genom ombud som de lokaler som aktören skall förfoga över i varje provins, inte är grundad på tvingande hänsyn hänförliga till den allmänna säkerheten, särskilt en större effektivitet vid tillsynen av de aktuella verksamheterna.
50. Kommissionen har nämligen hävdat att denna tillsyn kan organiseras på nationell nivå, eventuellt genom att vissa kontroller företas på lokal nivå, utan att det är nödvändigt att föreskriva en skyldighet för aktörerna att ha ett tillstånd för varje provins där de driver sina verksamheter. Tillsynen kan dessutom utövas effektivt tack vare informationsutbyten mellan myndigheterna för allmän säkerhet i de olika provinser där aktörerna avser att driva sina verksamheter.
51. Kommissionen har för övrigt ifrågasatt det italienska systemets möjligheter att uppnå det syfte som eftersträvas, eftersom antalet administrativa organ som är inblandade med hänsyn till alla tillstånd som krävs och antalet lokaler som skall kontrolleras beträffande en och samme aktör kan visa sig motverka en effektiv tillsyn.
52. Republiken Italien delar inte kommissionens synsätt. Den aktuella verksamheten är med hänsyn till sin särskilda natur nämligen bunden till de ekonomiska villkor som gäller på lokal nivå. Det är följaktligen nödvändigt att questore, innan ett tillstånd beviljas, gör en utvärdering av situationen inom det område som omfattas av dess behörighet. Om tillståndens geografiska giltighet omfattade ett större område än den provins som avsågs med ansökan skulle nämnda utvärdering inte kunna utföras i en annan provins, eftersom situationen där kan vara annorlunda.
53. Republiken Italien har tillagt att eftersom tillsynen av den aktuella verksamheten får utövas av en myndighet för allmän säkerhet, vilket kommissionen inte har bestritt, ankommer det varken på kommissionen eller på domstolen att fastställa de konkreta tekniska villkor under vilka en sådan tillsyn skall utövas.
54. Vad beträffar antalet organ som är inblandade i nämnda tillsyn kan Republiken Italien inte se hur denna uppgift skulle kunna påverka bedömningen av möjligheterna att uppnå syftet med ett kontrollsystem.
55. Republiken Italien har dragit slutsatsen att systemet för tillstånd som är begränsade till ett visst område är grundat på tvingande hänsyn till allmänintresset och står i proportion till det syfte som eftersträvas, även om andra system är tänkbara.
Domstolens bedömning
56. Enligt den aktuella lagstiftningen får ett företag endast driva inkassoverksamhet inom den provins för vilken det har beviljats tillstånd, såvida inte en fullmakt ges till en företrädare som är behörig att driva denna verksamhet i en annan provins. Ett företag kan dessutom få tillstånd att driva nämnda verksamhet i andra provinser enbart om det förfogar över en lokal i var och en av dessa provinser.
57. Även om dessa bestämmelser tillämpas på samma sätt på aktörer som är etablerade i en provins i Italien och önskar utsträcka sina verksamheter till andra provinser som på aktörer från andra medlemsstater som önskar driva sina verksamheter i flera provinser i Italien, utgör de inte desto mindre, för alla aktörer som inte är etablerade i Italien, ett allvarligt hinder för deras verksamheter i denna medlemsstat, vilket påverkar deras tillträde till marknaden.
58. Eftersom det enligt dessa bestämmelser krävs att en aktör, som kommer från en annan medlemsstat och önskar driva sina verksamheter i flera provinser i Italien, inte håller sig till endast en anläggning i Italien, utan förfogar över en lokal i var och en av dessa provinser, såvida han inte ger en fullmakt till en behörig företrädare, innebär dessa bestämmelser att han försätts i en ofördelaktig situation jämfört med de italienska aktörer som är etablerade i Italien, vilka redan har en lokal i åtminstone en av dessa provinser och normalt har större möjligheter än utländska aktörer att etablera kontakter med aktörer som är behöriga att driva verksamhet i andra provinser i syfte att i förekommande fall ge dessa en fullmakt att företräda dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 oktober 2004 i mål C‑442/02, CaixaBank France, REG 2004, s. I‑8961, punkterna 12 och 13).
59. Vad beträffar de grunder som Republiken Italien har åberopat för att rättfärdiga detta hinder för de friheter som garanteras genom artiklarna 43 EG och 49 EG, kan det först konstateras att varken tillståndets territoriella begränsning eller skyldigheten att förfoga över en lokal inom den provins för vilken det har getts tillstånd utan vidare kan kvalificeras som olämpliga för att uppnå deras syfte att tillsynen av de aktuella verksamheterna skall vara effektiv.
60. Såsom kommissionen har påpekat går dessa bestämmelser emellertid längre än vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte, eftersom det kan uppnås genom åtgärder med mindre begränsande verkan.
61. Såsom har konstaterats i punkt 27 i denna dom föreskrivs enligt det italienska systemet att tillstånd för ett visst område beviljas på grundval av en förklaring om ”gott uppförande” i den mening som avses i artikel 11 i den konsoliderade lagen. Även om förklaringen har granskats av den myndighet som är behörig inom den provins där förklaringen har avgetts och även om denna myndighet meddelar den berörde ett tillstånd, är det ändamålslöst att ge in samma förklaring till myndigheter i andra provinser.
62. Ett tillstånd som meddelats av questore i en provins borde nämligen räcka för att kunna driva inkassoverksamhet inom hela det italienska territoriet, såvida inte den förklaring som har lett till tillståndet senare inte speglar de riktiga förhållandena, vilket innehavaren av tillståndet är skyldig att uppge.
63. I den mån Republiken Italien har gjort gällande att de behöriga myndigheternas erkännande i en provins av ett tillstånd som meddelats i en annan provins skulle strida mot det förhållandet att beviljandet av ett sådant tillstånd även är avhängigt av den utvärdering av de ekonomiska villkoren på lokal nivå som questore gör i varje provins, räcker det att erinra om att enligt fast rättspraxis skall varje system för föregående tillstånd grunda sig på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som för de berörda är kända på förhand (dom av den 13 maj 2003 i mål C‑463/00, kommissionen mot Spanien, REG 2003, s. I‑4581, punkt 69 och där angiven rättspraxis, och av den 16 maj 2006 i mål C‑372/04, Watts, REG 2006, s. I‑4325, punkt 116). Eftersom en sådan utvärdering saknar objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som för de berörda företagen är kända på förhand, kan detta argument inte med fog läggas till grund för att rättfärdiga ett beslut av questore i en provins att inte erkänna ett tillstånd som har meddelats av questore i en annan provins.
64. Domstolen konstaterar följaktligen att Republiken Italien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG genom att föreskriva en skyldighet för inkassoföretag, som har ett tillstånd att driva en sådan verksamhet vilket har meddelats av questore i en provins, att ansöka om ett nytt tillstånd i varje annan provins där det vill driva sin verksamhet, såvida det inte ges en fullmakt till en företrädare som är behörig i den andra provinsen.
65. Vad beträffar skyldigheten för inkassoföretag att förfoga över en lokal i varje provins där de avser att driva sin verksamhet, räcker det att erinra om att, såsom har påpekats i punkt 46 i denna dom, tillsynen av nämnda företags verksamhet och de handlingar som avser de transaktioner som genomförs inte alls förutsätter att företagen förfogar över en lokal i provinsen.
66. Republiken Italien har följaktligen även åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 43 EG genom att föreskriva en skyldighet för inkassoföretag att förfoga över en lokal i varje provins där de avser att driva sin verksamhet.
Den sjunde invändningen: Huruvida begränsningen av friheten att fastställa taxor är oförenlig med artiklarna 43 EG och 49 EG
Parternas argument
67. Kommissionen har gjort gällande att bestämmelserna i cirkuläret till questori, i vilket det anges att det är nödvändigt att fastställa objektiva och enhetliga kriterier i syfte att undvika för stora avvikelser mellan taxorna inom en och samma provins, saknar öppenhet och förutsägbarhet.
68. Kommissionen har dessutom gjort gällande att nämnda bestämmelser inte svarar mot ett syfte att skydda den allmänna säkerheten och har i detta hänseende hänvisat till domstolens rättspraxis enligt vilken de skäl som en medlemsstat kan åberopa skall åtföljas av en analys av den begränsande åtgärdens lämplighet och proportionalitet. Republiken Italien har emellertid inte anfört några övertygande argument i detta avseende.
69. Den italienska regeringen har tvärtom gjort gällande att de berörda aktörerna inte har förlorat friheten att fastställa taxor. Cirkuläret innehåller nämligen endast en rekommendation till questori genom vilken dessa anmodas att ta fram listor åt aktörerna över taxor som är grundade på objektiva kriterier såsom kostnaderna eller förhållandet mellan utbud och efterfrågan på den aktuella tjänsten. Syftet med dessa uppgifter är att hindra att det utvecklas en okontrollerad konkurrens kring tjänsternas priser, vilket kan ge upphov till störningar av allmän ordning inom denna verksamhetssektor.
Domstolens bedömning
70. Beträffande artikel 49 EG framgår det av fast rättspraxis att denna artikel utgör hinder för att tillämpa nationell lagstiftning som medför att det blir svårare att tillhandahålla tjänster mellan medlemsstater än att tillhandahålla tjänster enbart internt inom en medlemsstat (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 september 2005 i de förenade målen C‑544/03 och C‑545/03, Mobistar och Belgacom Mobile, REG 2005, s. I‑7723, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
71. När det gäller obligatoriska minimipriser har domstolen tidigare slagit fast att en lagstiftning som innehåller ett absolut förbud mot att genom avtal avvika från de minimiarvoden som fastställts genom en taxa för advokatarvoden för tjänster som dels har rättslig karaktär, dels är förbehållna advokater utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, som föreskrivs i artikel 49 EG (dom av den 5 december 2006 i de förenade målen C‑94/04 och C‑202/04, Cipolla m.fl., REG 2006, s. I‑11421, punkt 70).
72. Ett sådant förbud innebär nämligen att ekonomiska aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat förlorar möjligheten att, genom att erbjuda lägre priser än dem som har fastställts i en föreskriven taxa, konkurrera mer effektivt med ekonomiska aktörer som är fast etablerade i den berörda medlemsstaten och därför har bättre möjligheter att knyta kunder till sig än ekonomiska aktörer som är etablerade utomlands (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Cipolla m.fl., punkt 59; och, analogt, domen i det ovannämnda målet CaixaBank France, punkt 13).
73. Ett sådant förbud begränsar även valet för mottagarna av de aktuella tjänsterna i den berörda medlemsstaten, eftersom de inte kan erhålla tjänster av utländska ekonomiska aktörer som, i denna medlemsstat, skulle erbjuda sina tjänster till ett lägre pris än de minimipriser som har fastställts i nämnda taxa (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Cipolla m.fl., punkt 60).
74. Det skall emellertid påpekas att det förbud som, i domen i det ovannämnda målet Cipolla m.fl., kvalificerades som ett hinder för artikel 49 EG härrörde från en gällande lagstiftning som innehöll ett klart och absolut förbud mot att genom avtal avvika från en föreskriven taxa, medan det i förevarande mål endast rör sig om en uppgift i ett cirkulär till questori, en uppgift som Republiken Italien har kvalificerat som en ”rekommendation” och som endast är en anmodan om att det skall fastställas vissa ”objektiva och enhetliga kriterier”.
75. Det skall dessutom konstateras att, såsom kommissionen själv har påpekat i sin ansökan, de italienska myndigheterna inte har preciserat vilka åtgärder som har vidtagits på grundval av denna uppgift i cirkuläret, som upprättades år 1996. Det är således osäkert huruvida det verkligen finns prislistor som är avsedda för inkassoföretag.
76. Av det föregående följer att kommissionen inte har visat att det föreligger en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, som garanteras genom artikel 49 EG.
77. Detsamma gäller beträffande denna invändning i den del den avser att begränsningen av friheten att fastställa taxor är oförenlig med artikel 43 EG.
78. Mot denna bakgrund drar domstolen slutsatsen att den sjunde invändningen skall underkännas i sin helhet.
Den åttonde invändningen: Huruvida förbudet mot att även driva de verksamheter som avses i lagen om bank- och kreditverksamhet är oförenligt med artiklarna 43 EG och 49 EG
Parternas argument
79. Kommissionen anser att det förhållandet att det i cirkuläret anges att utövande av inkassoverksamhet inte kan förenas med utövande av annan verksamhet är likvärdigt med ett förbud, som strider mot artiklarna 43 EG och 49 EG, för bank‑ och kreditaktörer från andra medlemsstater att driva inkassoverksamhet i Italien.
80. Om cirkuläret tolkades på olika sätt av de italienska myndigheterna, skulle den omtvistade bestämmelsen ändå strida mot nämnda artiklar på grund av dess mycket tvetydiga formulering. Nämnda aktörer är nämligen inte i stånd att göra en klar och precis bedömning av huruvida de får driva inkassoverksamhet i Italien. Enligt fast rättspraxis från domstolen är detta förhållande tillräckligt för att en överträdelse av gemenskapsrätten skall kunna konstateras.
81. Republiken Italien har bestritt att dessa påståenden är riktiga. I cirkuläret erinras det endast om att inkassoverksamhet inte omfattas av spar- och kreditverksamheter som regleras i lagen om bank- och kreditverksamhet och att ett tillstånd att driva den första verksamheten därför inte kan anses gälla även som tillstånd att driva de senare verksamheterna.
82. Även om det skall anses att orden ”inte kan förenas” i cirkuläret används på ett olämpligt sätt, är det enligt Republiken Italien ställt utom varje rimligt tvivel att inget hindrar en person som har tillstånd att driva de två typerna av verksamhet från att göra detta samtidigt.
Domstolens bedömning
83. Domstolen konstaterar för det första att cirkuläret innehåller bestämmelser om inkassoföretags behörighet i fråga om finansiella transaktioner, som regleras i lagen om bank- och kreditverksamhet, och inte om förbud för bank- och kreditaktörer att driva inkassoverksamhet i Italien.
84. För det andra skall det konstateras att, såsom Republiken Italien har hävdat, det framgår av cirkulärets lydelse, såsom den återges i punkt 11 i denna dom, att det i cirkuläret endast bekräftas att ett tillstånd att driva inkassoverksamhet inte automatiskt innefattar ett tillstånd att driva de verksamheter som behandlas i lagen om bank- och kreditverksamhet.
85. Eftersom cirkuläret inte ger upphov till någon rättsosäkerhet i fråga om utövande av inkassoverksamhet i förhållande till de verksamheter som avses i lagen om bank- och kreditverksamhet, föreligger det inte något hinder för den frihet som garanteras genom artikel 49 EG vad beträffar utländska aktörer såvitt avser utövande av inkassoverksamhet i Italien.
86. Kommissionens åttonde invändning skall följaktligen underkännas.
87. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att genom att det i den konsoliderade lagen föreskrivs en skyldighet för inkassoföretag
– att, trots att företaget har ett tillstånd som har meddelats av questore i en provins, ansöka om ett nytt tillstånd i varje annan provins där det vill driva sin verksamhet, såvida det inte ges en fullmakt till en företrädare som är behörig i den andra provinsen, har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG,
– att förfoga över lokaler inom det område som omfattas av tillståndet och att där anslå uppgifter om de tjänster som kan utföras åt kunderna har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 EG,
– att förfoga över en lokal i varje provins där det avser att driva sin verksamhet har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 43 EG.
88. Talan skall ogillas i övrigt.
Rättegångskostnader
89. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter.
90. I detta fall har såväl kommissionen som Republiken Italien tappat målet på vissa punkter. Vardera parten skall således bära sin kostnad.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
1) Genom att det i den konsoliderade lagen om allmän säkerhet (Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), som antagits genom kungligt dekret nr 773 av den 18 juni 1931, föreskrivs en skyldighet för inkassoföretag
– att, trots att företaget har ett tillstånd som har meddelats av questore i en provins, ansöka om ett nytt tillstånd i varje annan provins där det vill driva sin verksamhet, såvida det inte ges en fullmakt till en företrädare som är behörig i den andra provinsen, har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artiklarna 43 EG och 49 EG,
– att förfoga över lokaler inom det område som omfattas av tillståndet och att där anslå uppgifter om de tjänster som kan utföras åt kunderna har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 49 EG,
– att förfoga över en lokal i varje provins där det avser att driva sin verksamhet har Republiken Italien åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 43 EG.
2) Talan skall ogillas i övrigt.
3) Europeiska gemenskapernas kommission och Republiken Italien skall bära sina rättegångskostnader.