62023CC0629
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 12. prosinca 2024. (
1
)
Predmet C‑629/23
Eesti Suurkiskjad
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Riigikohus (Vrhovni sud, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 92/43/EEZ – Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore – Vuk (canis lupus) – Uzimanje iz divljine i iskorištavanje primjeraka vrsta divlje faune iz točke (a) Priloga V. – Plan lova na vuka – Procjena stanja očuvanosti populacija predmetne vrste”
I. Uvod
1.
Cilj je Direktive o staništima (
2
) osiguranje biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore. Štetan učinak na stanje očuvanosti vrsta ili njegovo ugrožavanje može isključiti poduzimanje mjera ili dovesti do obveza djelovanja. Međutim, kako se utvrđuje stanje očuvanosti (
3
)?
2.
To pitanje u ovom se slučaju postavlja u vezi sa zaštitom pojedinačnih primjeraka vuka (Canis lupus), vrste od interesa Zajednice. Ta vrsta u većini država članica još (
4
) je strogo zaštićena u skladu s člankom 12. Direktive o staništima, a ta stroga zaštita već je često bila predmet sudske prakse Suda (
5
). U skladu s tim načelno se zabranjuje osobito namjerno ubijanje vuka, dakle i lov, a odstupanja od te zabrane moguća su samo unutar vrlo uskih granica.
3.
Međutim, određene države članice, primjerice Estonija, mogle su u pregovorima o Direktivi ili prilikom pristupanja Uniji dogovoriti da se na njihovu državnom području ili njegovim dijelovima na vuka primjenjuje samo slabije izražena zaštita u skladu s člankom 14. Direktive o staništima. U skladu s tim lov je načelno dopušten, ali države članice trebaju poduzeti zaštitne mjere ako je ugroženo održavanje u povoljnom stanju očuvanosti. Taj sustav zaštite Sud je trebao prvi put detaljnije razmotriti u nedavno donesenoj presudi ASCEL (
6
). Sud je u tom slučaju naglasio važnost stanja očuvanosti za primjenu članka 14., ali se nije detaljnije izjasnio o njegovu ispitivanju.
4.
U okviru ovog zahtjeva za prethodnu odluku iz Estonije Sud se sada suočava s pitanjima o tom ispitivanju. Valja ispitati u kojem opsegu treba uzeti u obzir populacije vuka izvan Estonije prilikom procjene njegova stanja očuvanosti, koju važnost ima procjena tog stanja na temelju kriterija Međunarodne unije za očuvanje prirode (International Union for Conservation of Nature and Natural Ressources, IUCN) i mogu li se uzeti u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.
II. Pravni okvir
A.
Bernska konvencija
5.
Kad je riječ o međunarodnom pravu, važna je prije svega Bernska konvencija o zaštiti europskih divljih vrsta i prirodnih staništa (
7
). Europska ekonomska zajednica ratificirala je tu konvenciju 1982. (
8
). U Estoniji je Konvencija stupila na snagu 1. prosinca 1992. (
9
).
6.
Članak 6. Bernske konvencije sadržava posebne odredbe o zaštiti vrsta:
„Svaka ugovorna stranka će poduzeti primjerene i potrebne pravne i administrativne mjere kako bi se osigurala posebna zaštita divljih vrsta faune, navedenih u Dodatku II. Posebno će biti zabranjeno sljedeće:
a.
svi oblici namjernog hvatanja i držanja te namjernog ubijanja;
[…]”
7.
Člankom 7. Bernske konvencije predviđaju se slabiji sustavi zaštite za određene druge vrste, koji u biti odgovaraju članku 14. Direktive o staništima.
8.
U članku 9. Bernske konvencije navode se iznimke od odredbi o zaštiti u skladu s člancima 6. i 7., koje u biti odgovaraju odstupanjima u skladu s člankom 16. stavkom 1. Direktive o staništima.
9.
Vuk se u Dodatku II. Bernskoj konvenciji navodi kao posebno zaštićena životinjska vrsta. Međutim, prema informacijama s internetske stranice Vijeća Europe dvanaest država ugovornica, primjerice Španjolska, istaknulo je rezerve, tako da je ondje na vuka primjenjiva samo zaštita iz članka 7. No, to se ne primjenjuje na Uniju ili Estoniju (
10
).
B.
Direktiva o staništima
10.
Uvodna izjava 15. Direktive o staništima odnosi se na zaštitu vrsta:
„budući da je potreban opći sustav zaštite određenih vrsta flore i faune kako bi se dopunila [Direktiva o pticama (
11
)]; budući da bi se trebale omogućiti mjere upravljanja određenim vrstama, ako to opravdava njihovo stanje očuvanosti, uključujući zabranu određenih načina hvatanja ili ubijanja, istodobno omogućujući odstupanja pod određenim uvjetima”
11.
Člankom 1. točkama (g) i (i) Direktive o staništima definiraju se različiti pojmovi:
„(g)
‚vrste od interesa Zajednice’ odnose se na vrste koje su, unutar područja navedenog u članku 2.:
i.
ugrožene, osim onih vrsta kojima je prirodni areal rubni na tom području i koje nisu ugrožene ili osjetljive u zapadnoj palearktičkoj regiji; ili
ii.
osjetljive, odnosno smatra se vjerojatnim da će u skoroj budućnosti potpasti pod kategoriju ugroženih vrsta ako uzročni čimbenici nastave djelovati; ili
iii.
rijetke, odnosno s malim populacijama koje trenutačno nisu ugrožene ili osjetljive, ali rizik za to postoji. Vrste se nalaze u ograničenim geografskim područjima ili su u manjem broju raspršene na širem području; ili
iv.
endemske i zahtijevaju posebnu pozornost zbog posebne prirode njihovih staništa i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanište i/ili mogućeg utjecaja njihovog iskorištavanja na njihovo stanje očuvanosti.
Ovakve vrste su navedene ili se mogu navesti u Prilogu II. i/ili Prilogu IV. ili Prilogu V.
(h) […]
(i)
‚stanje očuvanosti vrste’ znači zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija unutar područja navedenog u članku 2.;
Stanje očuvanosti smatra se ‚povoljnim’ kad:
–
podaci o dinamici populacije određene vrste ukazuju da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa, i
–
prirodan areal vrste se ne smanjuje niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti, i
–
postoji, a vjerojatno će i dalje postojati, dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati;
(j) […]”
12.
U članku 2. Direktive o staništima opisuje se njezin cilj:
„1.   Cilj ove Direktive je doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore na europskom području država članica na koje se Ugovor primjenjuje.
2.   Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom namijenjene su održavanju ili povratu u povoljno stanje očuvanosti, prirodnih staništa i vrsta divlje faune i flore od interesa Zajednice.
3.   Mjere poduzete u skladu s ovom Direktivom uzimaju u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike.”
13.
U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive o staništima „[osniva se] [k]oherentna europska ekološka mreža posebnih područja očuvanja […] pod nazivom „Natura 2000”. Ova mreža […] omogućuje održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu”. Člankom 4. uređuje se način odabira područja zaštićenih u skladu s Direktivom, a u pogledu prilagodbe tih područja upućuje se na nadzor iz članka 11.
14.
Člankom 12. Direktive o staništima zahtijeva se uspostava sustava stroge zaštite određenih životinjskih vrsta, koji, među ostalim, zabranjuje njihovo namjerno ubijanje.
15.
Članak 14. Direktive o staništima sadržava pravila o uzimanju određenih životinjskih vrsta iz divljine:
„1.   Ako države članice, u svjetlu nadzora predviđenog u članku 11., smatraju potrebnim, poduzimaju mjere kako bi se osiguralo da uzimanje iz divljine primjeraka vrsta divlje faune i flore navedenih u Prilogu V. kao i njihovo iskorištavanje, bude u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
2.   […]”
16.
Članak 16. stavak 1. Direktive o staništima sadržava odstupanja od članaka 12. i 14.
17.
U točki (a) Priloga II. Direktivi o staništima navodi se, među ostalim, vuk kao prioritetna vrsta za koju treba odrediti područja očuvanja, ali su iz toga izuzete populacije u Estoniji, Latviji i Litvi. Osim toga, vuk se u točki (a) Priloga IV. navodi kao vrsta koju u skladu s člankom 12. treba strogo zaštititi, ali su i iz toga izuzete, među ostalim, populacije u Estoniji, Latviji i Litvi te u Poljskoj. Te se, pak, populacije vuka navode u točki (a) Priloga V.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
18.
Keskkonnaminister (ministar okoliša, Estonija) donio je 4. listopada 2012.„Akcijski plan zaštite velikih zvijeri i upravljanja njima (vuk Canis lupus, ris Lynx lynx, smeđi medvjed Ursus arctos) za razdoblje od 2012. do 2021.”. U skladu s planom, stanje svih populacija velikih zvijeri moglo se ocijeniti dobrim. Planom je utvrđen dugoročni cilj očuvanja populacije vuka u povoljnom stanju sljedećih 30 godina, pri čemu se uzimaju u obzir ekološki, gospodarski i socijalni aspekti. Konkretan cilj za razdoblje od 2012. do 2021. bilo je očuvanje od 15 do 25 vučjih čopora s mladuncima godišnje (ukupna veličina populacije od otprilike 150 do 250 primjeraka) prije početka sezone lova (ujesen). Unutar tog okvira trebalo je odrediti godišnje ciljeve u skladu s rezultatima monitoringa, a populaciju je trebalo održati unutar tih okvira lovom.
19.
Odlukom od 29. listopada 2020. Keskkonnaamet (Ured za okoliš, Estonija) odredio je da kvota za lov vukova u lovnoj godini 2020./2021. na području Republike Estonije iznosi 140 primjeraka. U skladu s odlukom Ured za okoliš ovlašten je izmijeniti kvotu za lov vukova nakon što Keskkonnaagentuur (Agencija za okoliš, Estonija) u tom pogledu iznese prijedloge. Glavni cilj upravljanja bio je da se do 2021. na estonskom kopnu dostigne broj od prosječno 20 vučjih legla, pri čemu bi populacija trebala biti raspoređena na odgovarajuća staništa što je ravnomjernije moguće.
20.
MTÜ Eesti Suurkiskjad (neprofitna udruga Estonske velike zvijeri (MTÜ je skraćenica za Mittetulundusühing)) podnio je tužbu za poništenje odluke. Nakon što je Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) odbio tužbu, Eesti Suurkiskjad bezuspješno je podnio žalbu.
21.
Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) utvrdio je, među ostalim, da se sudskom praksom Suda ne zabranjuje uzimanje u obzir migracijskih kretanja i utjecaja na stanje očuvanosti populacije vrste među državama članicama. Nema dokaza za to da nisu ispunjeni uvjeti iz članka 1. točke (i) Direktive o staništima u pogledu dugoročnog održavanja stanja očuvanosti bez uzimanja u obzir ruske populacije. Stoga nije nedopušteno uzeti u obzir mjere očuvanja koje su poduzele Poljska, Litva i Latvija, čak i ako to nije učinjeno u okviru suradnje među nadležnim tijelima.
22.
Žalbeni sud pozvao se na izvješće „Key actions for Large Carnivore Populations in Europe” (2015.), čije je donošenje zatražila Komisija. U skladu s tim, baltička populacija vuka u državama članicama Unije (bez dijelova izvan Unije) obuhvaća otprilike od 900 do 1400 primjeraka (od toga 20 % u Estoniji), pri čemu je stanje populacije stabilno i odgovara kategoriji LC (least concern) crvenog popisa Međunarodne unije za očuvanje prirode, odnosno nije kvalificirano kao osjetljivo (str. 47.). Stoga nije prikladno uspoređivati tu populaciju s populacijama vuka u Kareliji (otprilike 150 primjeraka u Finskoj) i Skandinaviji (u Švedskoj i Norveškoj zajedno od 250 do 300 primjeraka), koje su u skladu s izvješćem uvrštene u skupinu EN (endangered), odnosno ocijenjene kao ugrožene.
23.
Eesti Suurkiskjad podnio je žalbu u kasacijskom postupku Riigikohusu (Vrhovni sud, Estonija), koji u zahtjevu za prethodnu odluku traži od Suda da odgovori na sljedeća pitanja:
1.
Treba li članak 14. stavak 1. Direktive o staništima tumačiti na način da se njime propisuje obveza da prilikom donošenja mjera navedenih u toj odredbi treba osigurati povoljno stanje očuvanosti u smislu članka 1. točke (i) za regionalnu populaciju vrste u određenoj državi članici ili se može uzeti u obzir stanje očuvanosti cijele populacije na području država članica Europske unije?
2.
Ako je dopušteno uzeti u obzir stanje očuvanosti cijele populacije na području država članica Europske unije, treba li Direktivu o staništima u tom slučaju tumačiti na način da se njome, u svrhu očuvanja populacije, zahtijeva službena suradnja među državama članicama na koje se proteže areal te populacije ili je dovoljno da država članica koja donosi mjere navedene u članku 14. Direktive o staništima utvrdi stanje populacije vrste u drugim dotičnim državama članicama ili odredi pripadajuće uvjete u nacionalnom planu upravljanja?
3.
Može li se članak 1. točka (i) Direktive o staništima tumačiti na način da regionalna populacija vrste koja je u skladu s kriterijima IUCN‑ova crvenog popisa uvrštena u kategoriju ugroženosti „osjetljiva” (VU [vulnerable]) može imati povoljno stanje očuvanosti u smislu Direktive o staništima?
4.
Može li se članak 1. točka (i) Direktive o staništima u vezi s člankom 2. stavkom 3. tumačiti na način da se prilikom utvrđivanja povoljnog stanja očuvanosti vrste mogu uzeti u obzir i gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike?
24.
MTÜ Eesti Suurkiskjad, Republika Estonija, Kraljevina Danska, Republika Austrija i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja o tim pitanjima. Osim toga, Eesti Suurkiskjad, Estonija i Komisija odgovorili su na pisana pitanja Suda i sudjelovali na raspravi održanoj 6. studenoga 2024.
IV. Pravna ocjena
25.
Zahtjevom za prethodnu odluku treba pojasniti različita pitanja u vezi s ispitivanjem stanja očuvanosti vrste u slučaju primjene članka 14. stavka 1. Direktive o staništima. U skladu s tom odredbom države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da uzimanje iz divljine primjeraka vrsta divlje faune i flore navedenih u Prilogu V., kao i njihovo iskorištavanje, bude u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti.
26.
Stoga, kada se takva životinjska vrsta nalazi u nepovoljnom stanju očuvanosti, dotična država članica mora poduzeti mjere, u smislu članka 14. Direktive o staništima, kako bi stanje očuvanosti dotične vrste poboljšala do te mjere da populacija te vrste u budućnosti dugoročno postigne povoljno stanje očuvanosti (
12
). Slijedom toga, članku 14. protivi se osobito odobrenje lova na vuka ako je dotična država članica njegovo stanje očuvanosti kvalificirala kao „nepovoljno odnosno nedostatno” (
13
).
27.
Prvo pitanje odnosi se na to je li za procjenu stanja očuvanosti mjerodavna samo populacija vrste u dotičnoj državi članici ili se mogu uzeti u obzir i populacije u drugim državama članicama. Na to pitanje treba odgovoriti zajedno s drugim pitanjem koje se odnosi na to je li za uzimanje u obzir populacija u drugim državama članica nužan formalni dogovor (odjeljak A.). Četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati mogu li se prilikom procjene stanja očuvanosti uzeti u obzir i gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike (odjeljak B.). Treće pitanje odnosi se na važnost kvalifikacije populacije države članice kao „osjetljive” (VU) koju je izvršila Međunarodna unija za očuvanje prirode (odjeljak C.). Naposljetku ću ukratko razmotriti važnost Bernske konvencije za zaštitu vuka u Estoniji (odjeljak D.).
A.
Prvo i drugo pitanje – mjerodavna populacija za procjenu stanja očuvanosti
28.
Prvim pitanjem nastoji se pojasniti ovise li mjere potrebne u skladu s člankom 14. stavkom 1. Direktive o staništima samo o povoljnosti stanja očuvanosti populacije u dotičnoj državi članici ili se može uzeti u obzir stanje očuvanosti populacije u cijeloj Uniji.
29.
To pitanje proizlazi iz činjenice da je estonska populacija vuka dio veće baltičke populacije, takozvane metapopulacije, koja obuhvaća ostale populacije u Latviji, Litvi i Poljskoj te u Rusiji, Bjelarusu i Ukrajini. Dok postoje neslaganja oko stanja očuvanosti estonske populacije, što je osobito predmet trećeg pitanja, u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku nije sporno povoljno stanje očuvanosti baltičke populacije vuka općenito.
30.
U slučaju da je važno stanje očuvanosti u drugim državama članicama, drugim pitanjem nastoji se pojasniti podrazumijeva li uzimanje u obzir službenu suradnju među dotičnim državama članicama u pogledu zaštite vrste. Naime, u skladu s raspoloživim informacijama zasad postoje samo naznake suradnje između Estonije i drugih država baltičke metapopulacije. Stoga je Estonija u biti utvrdila stanje u drugim dotičnim državama članicama i s obzirom na te informacije odredila uvjete za očuvanje vrste u nacionalnom planu upravljanja.
31.
Ta dva pitanja usko su povezana tako da ću na njih odgovoriti zajedno. Pritom ću najprije raspravljati o odgovornosti država članica za stanje očuvanosti vrste na vlastitom državnom području (odjeljak 1.), nakon čega ću razmotriti metodu ispitivanja stanja očuvanosti (odjeljak 2.), prikazati mogući uzajamni utjecaj populacija različitih država članica (odjeljak 3.) te ću u konačnici ispitati prognostičku procjenu stanja očuvanosti i pritom razmotriti važnost službene suradnje i sustava zaštite u dotičnim državama (odjeljak 4.).
1. Odgovornost država članica za stanje očuvanosti vrste na vlastitom državnom području
32.
Najprije treba pojasniti je li u slučaju primjene članka 14. Direktive o staništima bitno stanje očuvanosti vrste u Uniji općenito ili stanje na području dotične države članice.
33.
U ustaljenoj sudskoj praksi Sud iz članka 1. točke (i) i članka 2. stavka 1. Direktive o staništima izvodi zaključak da za procjenu (povoljnog) stanja očuvanosti vrste treba uzeti u obzir cijelo europsko područje država članica na koje se primjenjuje Ugovor (
14
). Naime, člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom definira se stanje očuvanosti za područje navedeno u članku 2. U tom pogledu riječ je o europskom području država članica na koje se primjenjuje Ugovor i na kojem Direktiva u skladu s člankom 2. stavkom 1. treba doprinijeti osiguranju biološke raznolikosti putem očuvanja prirodnih staništa i divlje faune i flore.
34.
Taj cilj Direktive o staništima, koji se sastoji od osiguravanja biološke raznolikosti u cijeloj Uniji, u skladu je s odgovornošću Unije za sve države članice u kojima ona u skladu s člankom 3. stavkom 3. drugom rečenicom UEU‑a, člankom 191. stavkom 2. prvom rečenicom UFEU‑a i člankom 37. Povelje Europske unije o temeljnim pravima nastoji postići visoku razinu zaštite okoliša.
35.
Sud je u tom smislu navedenom sudskom praksom (
15
) opisao Komisijinu zadaću prilikom utvrđivanja europske mreže područja očuvanja u okviru mreže Natura 2000. Ona treba u skladu s člankom 3. stavkom 1. i člankom 4. stavkom 2. Direktive o staništima za cijelu Uniju procijeniti koja područja treba zaštititi kako bi omogućila održavanje određenih prirodnih stanišnih tipova i staništa vrsta ili, kad je to potrebno, njihov povrat u povoljno stanje očuvanosti u njihovom prirodnom arealu.
36.
Međutim, mjere u skladu s člankom 14. Direktive o staništima ne poduzima Komisija, nego države članice. No, one mogu poduzeti mjere samo za vlastito državno područje ili njegove dijelove ako primjenjuju Direktivu o staništima. Stoga mogu samo osigurati doprinos vlastitog državnog područja osiguravanju biološke raznolikosti.
37.
Osim toga, cilj Direktive o staništima nije da se zaštićene vrste očuvaju samo negdje unutar Unije. Naprotiv, svaka vrsta treba se u skladu s člankom 1. točkom (i) drugom rečenicom prvom alinejom Direktive o staništima održati kao vijabilna sastavnica svojeg prirodnog staništa. Naime, u tom prirodnom staništu vrsta ima ekološku funkciju.
38.
Za vuka kao veliku zvijer ta funkcija sastoji se osobito od toga da kontrolira populacije svojih pljenova. Ako vuk nedostaje u svojem prirodnom staništu, populacije tih drugih vrsta mogu se prekomjerno povećati i uzrokovati štetu. To se odnosi primjerice na vrste jelena koje mogu prouzročiti znatnu štetu na šumama ako njihove populacije ne kontroliraju zvijeri poput vuka (
16
). Izravna ljudska kontrola takvih vrsta samo je privremeno rješenje koje je zbog različitih razloga često manje učinkovito (
17
).
39.
Ako stanje očuvanosti neke vrste u državi članici nije povoljno, ona ne može ondje obavljati svoju ekološku funkciju ili barem ne u cijelosti, čak i ako je populacija države članice dio metapopulacije s povoljnim stanjem očuvanosti.
40.
Međutim, valja pojasniti i to da se obveze iz članka 14. Direktive o staništima mogu odnositi na države članice samo ako se prirodni areal predmetne vrste barem potencijalno proteže na područje države članice. Točno je da se za razliku od članaka 12. i 16. taj uvjet ne navodi izričito u članku 14., ali bilo bi nelogično da se države članice obveže na poduzimanje mjera za osiguravanje povoljnog stanja očuvanosti vrsta koje uopće ne mogu biti prisutne na njihovu području jer, primjerice zbog geografskih ili klimatskih značajki, ne mogu postojati odgovarajuća staništa. Stoga se definicija povoljnog stanja očuvanosti u članku 1. točki (i) drugoj rečenici Direktive o staništima odnosi na prisutnost vrste u prirodnom staništu (prva alineja) i na njezin prirodni areal (druga alineja).
41.
Zbog toga valja zaključiti da je područje dotične države članice teritorijalni referentni okvir za to da država članica primijeni članak 14. Direktive o staništima i osobito za ispitivanje stanja očuvanosti predmetne vrste koje je pritom nužno.
42.
Stoga se nepovoljno stanje očuvanosti koje dovodi do obveza djelovanja države članice u skladu s člankom 14. Direktive o staništima (
18
) ne odnosi na cijelu Uniju, nego na populacije vrste unutar njezina područja. U skladu s tim, takvo stanje očuvanosti mora postojati i mora se procijeniti obvezno na lokalnoj i nacionalnoj razini, kako se nepovoljno stanje očuvanosti na području države članice ili njegovu dijelu ne bi prikrilo provedbom procjene samo na prekograničnoj razini (
19
). Stoga u Direktivi nije predviđeno da povoljno stanje očuvanosti u drugoj državi ima kompenzacijski učinak.
2. Metoda ispitivanja stanja očuvanosti
43.
Međutim, proizlazi li već iz toga da su populacije vrste izvan države članice potpuno nevažne za njezino stanje očuvanosti u dotičnoj državi članici? Kako bih odgovorila na to pitanje, ispitat ću članak 1. točku (i) Direktive o staništima u kojoj je najprije definirano stanje očuvanosti vrste, a zatim uvjeti njegove procjene kao „povoljnog”.
44.
Stanje očuvanosti vrste u skladu s člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom Direktive o staništima znači zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija unutar europskog područja država članica.
45.
U skladu s člankom 1. točkom (i) drugom rečenicom Direktive o staništima stanje očuvanosti je povoljno kad su ispunjena tri uvjeta: kao prvo, podaci o dinamici populacije određene vrste trebaju ukazivati na to da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa (prva alineja odredbe). Kao drugo, prirodni areal vrste ne smije se smanjiti niti je vjerojatno da će se smanjiti u predvidivoj budućnosti (druga alineja). Kao treće, trenutačno, a vjerojatno i dalje, mora postojati dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati (treća alineja).
46.
Stoga su za ispitivanje stanja očuvanosti vrste potrebna dva koraka: najprije treba utvrditi zbroj utjecaja koji djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija u dotičnoj državi članici. Naposljetku, na temelju tih utjecaja treba predvidjeti budući razvoj tih populacija.
3. Odnosi između populacija
47.
S obzirom na taj program ispitivanja treba razmotriti važnost populacija vuka izvan Estonije za stanje očuvanosti populacija unutar Estonije, koje je mjerodavno za obveze te države članice u skladu s člankom 14. Direktive o staništima.
48.
Populacije u drugim državama članicama važne su, u skladu s člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom Direktive o staništima, za stanje očuvanosti populacije vrste unutar države članice ako prvonavedene populacije imaju utjecaj koji djeluje na tu vrstu, a koji bi mogao ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacije unutar države.
49.
Takav utjecaj postoji ako između tih populacija dolazi do razmjene.
50.
To pokazuje usporedba hipotetski izolirane otočne populacije određene vrste s populacijom iste vrste koja redovito prima primjerke drugih populacija ili čiji se primjerci priključuju drugim populacijama i redovito dolaze u kontakt s primjercima drugih populacija. U slučaju izolirane populacije gubici primjeraka mogu se nadoknaditi samo razmnožavanjem preostalih primjeraka, dok razmjena s drugim populacijama omogućuje i nadoknadu gubitaka dolaskom primjeraka iz tih drugih populacija. Usto, osobito povoljni uvjeti u slučaju izolirane populacije mogu privremeno dovesti do prekomjernog rasta s naknadnim snažnim padom populacije koji bi u slučaju razmjene s drugim populacijama i staništima mogao biti ublažen trajnim ili privremenim odlaskom primjeraka. U konačnici, izolirane populacije često imaju manju genetsku raznolikost nego populacije čija se genetska raznolikost pojačava razmjenom s drugim populacijama.
51.
Stoga je izolirana populacija prirodno manje otporna na nepovoljne utjecaje nego populacija koja je u redovitoj razmjeni s drugim populacijama. Skandinavska metapopulacija vuka u središnjoj i južnoj Švedskoj i Norveškoj primjer je toga jer je uvelike izolirana od drugih populacija. Ima osobito malu genetsku raznolikost jer se sastoji od malo primjeraka (
20
). Stoga se u nedavnom izvješću Stalnog odbora Bernske konvencije ta metapopulacija kvalificira kao „osjetljiva” (VU) (
21
).
52.
Suprotno tomu, u skladu s raspoloživim informacijama ne postoje slični rizici za estonsku populaciju vuka jer je u odnosima razmjene s drugim populacijama baltičke metapopulacije. Ta metapopulacija mogla bi također razmjenjivati primjerke s ostalim populacijama, primjerice s drugim populacijama u Rusiji te velikom karpatskom metapopulacijom i metapopulacijom u Srednjoj Europi. Stoga se baltička metapopulacija općenito u navedenom izvješću procjenjuje kao „least concern” (najmanje zabrinjavajuća) (
22
).
53.
Osim toga, razmjena s drugim populacijama metapopulacije može biti nužan uvjet za očuvanje vrste upravo za manje države članice ako je njihovo državno područje odnosno prirodno stanište kojim se vrsta ondje može koristiti premalo za populaciju koja može preživjeti. U tom slučaju vrsta može biti trajno prisutna u državi članici samo ako je izolirana populacija te države članice koja ne može preživjeti u stalnoj razmjeni s populacijama u susjednim državama članicama. Međutim, s obzirom na tu razmjenu suprotno tomu je isto tako moguće da se za tu populaciju utvrdi ispunjenje triju uvjeta povoljnog stanja očuvanosti.
54.
Sud je također načelno već priznao tu ideju kad je istaknuo da treba posvetiti posebnu pozornost prekograničnom nadzoru vrste ako se za određene regije na nju primjenjuju stroži zahtjevi zaštite iz članaka 6. i 12. Direktive o staništima i ako je u susjednim regijama primjenjiv samo članak 14. (
23
). Naime, ako su ti različiti standardi zaštite opravdani, treba pretpostaviti da se potonje populacije nalaze u boljem stanju očuvanosti i da mogu pozitivno doprinijeti stanju očuvanosti drugih, strože zaštićenih populacija (
24
).
55.
Stoga valja zaključiti da države članice trebaju uzeti u obzir odnose između svojih populacija vrste i populacija u drugim državama članicama ili nepostojanje takvih odnosa kao dio utjecaja koji u smislu članka 1. točke (i) prve rečenice Direktive o staništima djeluju na tu vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija na njihovu državnom području.
4. Prognostička procjena budućeg stanja očuvanosti
56.
Procjena stanja očuvanosti populacije kao povoljnog ili nepovoljnog obuhvaća predviđanja navedena u članku 1. točki (i) drugoj rečenici Direktive o staništima u pogledu pitanja ukazuju li podaci o dinamici populacije određene vrste na to da će se ona dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa (prva alineja odredbe), je li točno da se ne smanjuje niti je vjerojatno da će se prirodni areal vrste smanjiti u predvidivoj budućnosti (druga alineja) i postoji li trenutačno i hoće li vjerojatno i u budućnosti postojati dovoljno veliko stanište u kojem će se populacije vrste dugoročno održati (treća alineja).
57.
Polazište treba biti trenutačno stanje, što se očituje primjerice u upućivanju na podatke o dinamici populacije u članku 1. točki (i) drugoj rečenici prvoj alineji Direktive o staništima. Dakle, treba utvrditi brojnost populacije, veličinu areala i dostupnog staništa, kao i razvoj tih čimbenika u prošlosti. Pritom se treba koristiti najboljim dostupnim znanstvenim podacima i metodama (
25
).
58.
Trenutačno stanje estonske populacije vuka čine odnosi s drugim potpopulacijama baltičke metapopulacije koji se danas mogu utvrditi.
59.
Međutim, ne može se bez daljnjega pretpostaviti da će trenutačno stanje postojati i u budućnosti. Naprotiv, treba uzeti u obzir predvidljive i vjerojatne promjene.
60.
Primjer za to je podizanje graničnih ograda na istočnoj granici Unije koje se spominje u zahtjevu za prethodnu odluku (
26
). Ono bi u budućnosti moglo ograničiti veze između potpopulacija baltičke metapopulacije država članica i potpopulacija u Rusiji i Bjelarusu. Međutim, estonska vlada iznijela je na raspravi da bi vukovi barem zimi mogli i dalje migrirati između Rusije i Estonije preko zaleđenih voda koje čine granicu između tih dviju država.
61.
No, i službena suradnja među državama članicama navedena u drugom pitanju i primjenjivi sustavi zaštite čimbenici su koje države članice trebaju uzeti u obzir prilikom predviđanja razvoja odnosa između populacija u različitim državama. Naime, ti odnosi to su važniji što se bolje osiguraju za budućnost.
62.
U tom je pogledu pravna zaštita drugih populacija važan čimbenik. Ako ona nedostaje, postoji bojazan da će u budućnosti doći do štetnog učinka na te druge populacije, a time i na razmjenu s populacijom države članice.
63.
Taj se problem može odnositi na finsku populaciju vuka kao dio karelijske metapopulacije jer se čini da se ta vrsta u međuvremenu mnogo lovi na ruskim područjima te metapopulacije. Te ruske prakse sigurno su povezane i s tim da Rusija nije ratificirala Bernsku konvenciju (
27
). U svakom slučaju, u već navedenom izvješću ta se metapopulacija, unatoč njezinoj povezanosti s drugim ruskim populacijama, kvalificira kao „near threatened” (gotovo ugrožena) (
28
). Slični problemi mogli bi se odnositi na odnose između estonske populacije vuka i ruskih populacija, kao i populacija u Bjelarusu, koji je 1. travnja 2024. otkazao Bernsku konvenciju (
29
).
64.
Sud je vjerojatno zbog toga odbio uzeti u obzir populacije u trećim zemljama prilikom procjene stanja očuvanosti u okviru odstupanja iz članka 16. Direktive o staništima najprije u slučaju s Finskom (
30
), a kasnije je to u slučaju s Austrijom ograničio na države koje podliježu poštovanju sličnih odredbi Bernske konvencije koje se odnose na zaštitu (
31
).
65.
Suprotno tomu, slična, pravno osigurana razina zaštite za različite populacije vrste omogućuje pridavanje velike važnosti razmjeni između tih populacija prilikom procjene i vrednovanja stanja očuvanosti jedne od tih populacija.
66.
Ti odnosi bili bi još važniji u slučaju još veće razine zaštite, primjerice u slučaju primjenjivosti strožeg članka 12. Direktive o staništima na drugu populaciju. Međutim, na druge populacije baltičke metapopulacije unutar Unije primjenjuje se ista zaštita kao u Estoniji, odnosno zaštita u skladu s člankom 14. No, u Poljskoj valja još dodati zaštitu u 60 posebnih područja očuvanja u skladu s Direktivom o staništima (
32
), koja je isključena u baltičkim državama. Osim toga, ubuduće će vukovi u svim državama članicama imati koristi od obveza u pogledu obnove i zaštite staništa (
33
).
67.
Odnose s populacijama u drugim državama treba još više uzeti u obzir ako dotične države ne primjenjuju samo slične sustave zaštite, nego čak službeno surađuju prilikom zaštite te vrste. Naime, one mogu u tom slučaju koordinirati svoje zaštitne mjere na način da ta razmjena postane optimalna.
68.
Međutim, i bez službene suradnje među državama članicama primjenjuje se načelo lojalne suradnje zajamčeno u članku 4. stavku 3. prvom podstavku UEU‑a, u skladu s kojim si uz puno uzajamno poštovanje Unija i države članice međusobno pomažu pri obavljanju zadaća koje proizlaze iz Ugovorâ (
34
). To može uključivati osobito prijenos raspoloživih informacija o populacijama zaštićenih vrsta na vlastitom području.
5. Međuzaključak
69.
Stoga na prvo i drugo pitanje treba odgovoriti na način da je svaka država članica u slučaju primjene članka 14. Direktive o staništima na svojem području dužna osigurati povoljno stanje očuvanosti vrsta navedenih u Prilogu V. čiji se prirodni areal proteže na to područje. Međutim, prilikom procjene stanja očuvanosti tih vrsta država članica treba uzeti u obzir razmjenu između svoje populacije i populacija u drugim državama. Važnost te razmjene za prognostičku procjenu stanja očuvanosti ovisi, među ostalim, o tome u kojoj su mjeri zaštićene te druge populacije i u kojem opsegu država članica i država u kojoj se nalazi druga populacija surađuju u pogledu zaštite vrste.
B.
Četvrto pitanje – gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike
70.
Četvrto pitanje odnosi se na to mogu li se i gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike uzeti u obzir prilikom kvalifikacije stanja očuvanosti kao povoljnog. To pitanje očito je inspirirano člankom 2. stavkom 3. Direktive o staništima, u skladu s kojim se te potrebe i karakteristike uzimaju u obzir u slučaju mjera poduzetih na temelju Direktive.
71.
U glavnom postupku na temelju toga istaknut je prigovor da će porast broja vukova uzrokovati snažne socijalne i gospodarske sukobe u estonskom društvu. Taj argument odnosi se na to da društvena prihvaćenost vrste treba biti mjerodavna za pitanje o opsegu u kojem treba biti dopušteno uzimanje primjeraka iz divljine.
72.
Međutim, člankom 14. stavkom 1. Direktive o staništima predviđa se da države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi se osiguralo da uzimanje bude u skladu s njihovim održavanjem u povoljnom stanju očuvanosti. Stoga opseg dopuštenog uzimanja ne ovisi izravno o društvenoj prihvaćenosti, nego o održavanju u povoljnom stanju očuvanosti.
73.
Kao što je navedeno (
35
), u skladu s člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom Direktive o staništima stanje očuvanosti znači zbroj utjecaja koji djeluju na vrstu, a koji bi mogli ugroziti njezinu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija na europskom području država članica.
74.
Gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike ubrajaju se u te utjecaje.
75.
Tako Finska smatra da stroga zaštita vuka u skladu s člankom 12. Direktive o staništima nije u skladu s gospodarenjem sobovima, koje je od velike kulturne i gospodarske važnosti osobito za manjinu Samija na sjeveru zemlje. Stoga se prilozima IV. i V. Direktivi o staništima predviđa da se na finskom području gospodarenja sobovima na vuka ne primjenjuje članak 12., nego članak 14. Čini se da se stoga u praksi na tom području ne može uspostaviti populacija vuka jer finska primjena članka 14. omogućuje ubijanje primjeraka koji su došli u populaciju prije nego što se mogu razmnožiti (
36
). Neovisno o tome je li ta finska praksa u skladu s člankom 14., gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike na finskom području gospodarenja sobovima očito utječu na stanje očuvanosti vuka.
76.
Međutim, može se zamisliti i da gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike pozitivno djeluju na stanje očuvanosti određenih vrsta tako što primjerice stvaraju uvjete za prisutnost vrste. Tako se europski hrčak (cricetus cricetus) u Srednjoj Europi može koristiti gotovo samo površinama koje se u određenom obliku iskorištavaju kao poljoprivredna zemljišta (
37
). Stoga očuvanost te vrste pretpostavlja da navedene potrebe i karakteristike postanu učinkovite u smislu odgovarajućeg upravljanja potrebnim površinama.
77.
Zbog toga prilikom procjene stanja očuvanosti vrsta treba uzeti u obzir gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike ako te potrebe i karakteristike utječu na to stanje očuvanosti.
78.
Od toga treba razlikovati pitanje mogu li ti čimbenici utjecati na prognostičku procjenu stanja očuvanosti u skladu s člankom 1. točkom (i) drugom rečenicom Direktive o staništima na način da se ono smatra povoljnim jer veća populacija ne bi bila društveno prihvaćena.
79.
Kao što je navedeno, kako bi se ispitali mjerodavni uvjeti u skladu s člankom 1. točkom (i) drugom rečenicom Direktive o staništima, treba utvrditi trenutačno stanje populacije države članice u pogledu određene vrste i predvidjeti budući razvoj (
38
). Dinamika populacije, areal i stanište vrste dio su lokalnih karakteristika i mogu biti povezani s gospodarskim, socijalnim i kulturnim potrebama. Međutim, i sukobi s tim potrebama i karakteristikama mogu na razini koja je već navedena kao primjer (
39
) barem doprinijeti trenutačnom stanju te će utjecati i na predviđanje.
80.
No, članak 1. točka (i) druga rečenica Direktive o staništima ne sadržava nikakvu naznaku o tome da se stanje očuvanosti populacije može smatrati povoljnim samo zbog toga što bi dodatne mjere za zaštitu vrste ili veće populacije mogle dovesti do sukoba s regionalnim ili lokalnim karakteristikama ili gospodarskim, socijalnim i kulturnim potrebama. Naprotiv, ako države članice mogu uvjetovati procjenu stanja očuvanosti vrste gospodarskim, socijalnim i kulturnim potrebama te regionalnim i lokalnim karakteristikama, one bi mogle ugroziti cilj očuvanja vrste (
40
).
81.
Uostalom, kao što sam već navela u vezi s lovom na vukove u autonomnoj zajednici Kastilje i Leóna (Španjolska), mjere koje su konkretno potrebne u skladu s člankom 14. Direktive o staništima ovise o tome koji čimbenici imaju štetan učinak na stanje očuvanosti (
41
). Stoga, ako gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike dovode u pitanje povoljno stanje očuvanosti ili ga čak sprečavaju, mogu biti potrebne mjere suprotne tim potrebama ili mjere koje se suprotstavljaju tim karakteristikama.
82.
Ako se te potrebe i karakteristike ipak prihvate, to se ne može dogoditi na temelju članka 14. Direktive o staništima, nego u najboljem slučaju na temelju odstupanja u skladu s člankom 16. Međutim, i tom se odredbom zahtijeva da vrsta unatoč odstupanju ostane u povoljnom stanju očuvanosti ili se nepovoljno stanje očuvanosti barem dalje ne pogoršava odstupanjem i da se ne sprečava povrat u povoljno stanje očuvanosti (
42
).
83.
Stoga na četvrto pitanje treba odgovoriti na način da su gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike utjecaji koji, u smislu procjene stanja očuvanosti vrsta u skladu s člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom Direktive o staništima, djeluju na zaštićene vrste, a koji bi mogli ugroziti njihovu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija. Međutim, članak 1. točka (i) druga rečenica isključuje mogućnost da se stanje očuvanosti vrste na temelju tih potreba i karakteristika smatra povoljnim sve dok se ne može utvrditi da su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi.
C.
Treće pitanje – ugrožen status vuka prema kriterijima Međunarodne unije za očuvanje prirode
84.
Trećim pitanjem Riigikohus (Vrhovni sud) nastoji doznati može li regionalna populacija vrste imati povoljno stanje očuvanosti u skladu s člankom 1. točkom (i) Direktive o staništima ako je ta populacija prema kriterijima crvenog popisa Međunarodne unije za očuvanje prirode uvrštena u kategoriju ugroženosti „osjetljiva” (VU).
85.
Direktivom o staništima, a osobito definicijom povoljnog stanja očuvanosti u članku 1. točki (i) drugoj rečenici Direktive o staništima, ne predviđa se izričito da procjena na temelju kategorija ugroženosti Međunarodne unije za očuvanje prirode treba biti mjerodavna za ispitivanje stanja očuvanosti vrste.
86.
Međutim, prilikom tog ispitivanja treba se koristiti najboljim dostupnim znanstvenim podacima i metodama (
43
). Stoga, ako se procjena populacije na temelju kriterija Međunarodne unije za očuvanje prirode ubraja u te podatke ili se temelji na njima, treba ih uzeti u obzir prilikom ispitivanja stanja očuvanosti (
44
).
87.
Uostalom, moglo bi se očekivati da se definicijom tih kategorija ugroženosti i procjenom stanja očuvanosti nastoje ostvariti slični ciljevi i stoga bi one trebale dovesti do sličnih rezultata. Tako se već spomenute procjene baltičke metapopulacije vuka (
45
), na koje se Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu) pozvao u prilog pozitivnoj procjeni stanja očuvanosti estonske populacije, temelji na kriterijima Međunarodne unije za očuvanje prirode.
88.
S tog se aspekta čini da se kvalifikacija populacije kao „osjetljive” (VU) protivi pretpostavci povoljnog stanja očuvanosti. Naime, ta kategorija ugroženosti u skladu s definicijom Međunarodne unije za očuvanje prirode znači da postoji velik rizik od izumiranja vrste u divljini (
46
). U slučaju takvog rizika bilo bi dvojbeno hoće li se vrsta u smislu članka 1. točke (i) druge rečenice prve alineje Direktive o staništima dugoročno održati kao vijabilna sastavnica svog prirodnog staništa. Naprotiv, trebala bi postojati bojazan od smanjenja prirodnog areala (druga alineja).
89.
Međutim, takva procjena može se osporiti na temelju boljih znanstvenih spoznaja (
47
), primjerice na temelju novijih ili cjelovitijih podataka odnosno konceptualnih problema. Tako su se razvili kriteriji Međunarodne unije za očuvanje prirode za dodjelu kategorije ugroženosti u pogledu globalne procjene vrsta (
48
). Kao što to navodi Estonija, određeni pragovi stoga se ne mogu bez daljnjega prenijeti na pojedinačne države koje sadrže samo potpopulacije vrste. Suprotno tomu, Komisija podsjeća na to da je Međunarodna unija za očuvanje prirode objavila smjernice za primjenu svojih kriterija na regionalnoj i nacionalnoj razini (
49
) koje bi trebale omogućiti prikladno rješavanje tog konceptualnog problema.
90.
Osim toga, obveza korištenja najboljim dostupnim znanstvenim podacima i metodama nije takva da bi države članice trebale preuzeti procjene koje se temelje na pukim hipotetskim pretpostavkama (
50
). Na to bi se moglo pomisliti u ovom slučaju jer se u skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku procjena estonske populacije vuka kao „osjetljive” (VU) temelji, među ostalim, na bojazni da bi se Estonija zbog političkih razloga u budućnosti mogla odlučiti na smanjenje broja vukova. Suprotno tomu, ako se procjena temelji na podizanju graničnih ograda, riječ je o objektivnoj činjenici čija je važnost za odnose s populacijama u Rusiji i Bjelarusu već navedena (
51
).
91.
Stoga na treće pitanje treba odgovoriti na način da države članice prilikom ispitivanja stanja očuvanosti u okviru članka 14. Direktive o staništima trebaju uzeti u obzir procjenu populacije vrste na svojem području kao „osjetljive” (VU) u smislu kriterija Međunarodne unije za očuvanje prirode kao dio najboljih dostupnih znanstvenih podataka i metoda. Međutim, mogu osporiti rezultate boljim znanstvenim spoznajama ili zbog konceptualnih problema te nisu dužne prihvatiti puke hipotetske pretpostavke.
D.
Zaključna napomena o Bernskoj konvenciji
92.
Naposljetku bih, zajedno sa Sudom u presudi WWF Österreich, htjela podsjetiti na to da se vuka dosad zadržavalo na popisu životinjskih vrsta u Dodatku II. Bernskoj konvenciji koje su u skladu s tom konvencijom strogo zaštićene. Unija je ugovorna stranka te konvencije i to je obvezuje na temelju međunarodnog prava (
52
).
93.
U skladu s člankom 6. točkom (a) Konvencije države ugovornice trebaju zabraniti svaki oblik namjernog ubijanja vukova, dakle osobito lov. Iznimke od te zabrane dopuštaju se člankom 9. Konvencije samo zbog određenih, taksativno navedenih razloga u slučaju da nema drugog zadovoljavajućeg rješenja i da iznimka neće biti kobna za opstanak dotične populacije. Taj standard zaštite u potpunosti odgovara strogoj zaštiti u skladu s člancima 12. i 16. Direktive o staništima.
94.
Suprotno tomu, člankom 14. Direktive o staništima provodi se članak 7. Konvencije na koji su se različite države ugovornice u pogledu vuka pozvale zbog rezervi.
95.
Estonija je pristupila Konvenciji 1992., dakle još prije pristupanja Uniji, i pritom za razliku od Španjolske (
53
) nije istaknula rezervu u pogledu zaštite vuka.
96.
Budući da je Konvencija kao sastavni dio prava Unije obvezujuća za države članice u skladu s člankom 216. stavkom 2. UFEU‑a (
54
), Konvencija stoga i na temelju međunarodnog prava i na temelju prava Unije obvezuje Estoniju da strogo štiti vuka.
97.
Odredbe Direktive o staništima, kojima se u Estoniji predviđa samo slabija zaštita vuka u skladu s člankom 14., ništa ne mijenjaju u tom pogledu. Osobito nemaju prednost pred zahtjevima Konvencije kao lex
specialis ili lex posterior. Kao prvo, ne postoji proturječnost između članka 6. Konvencije i članka 14. Direktive o staništima. Estonija može bez problema ispuniti obvezu a da pritom ne povrijedi druge obveze. S obzirom na njihovu zaštitnu svrhu, koja se odnosi na to da se osigura povoljno stanje očuvanosti, obveze se čak dopunjuju. Kao drugo, ne može se pretpostaviti da su Unija ili Estonija Direktivom o staništima namjeravale povrijediti svoje međunarodne obveze koje imaju u skladu s Konvencijom.
98.
Stoga su predmetna razmatranja o tumačenju članka 14. Direktive o staništima u ovom slučaju ograničena isključivo na tu odredbu. Ona, međutim, ne opravdavaju odstupanje od strožih odredbi Bernske konvencije koje se odnose na zaštitu. Te će zaštitne odredbe ipak biti oslabljene ako, na prijedlog Unije, stupi na snagu promjena statusa zaštite vuka u okviru Konvencije (
55
).
V. Zaključak
99.
Stoga predlažem Sudu da na zahtjev za prethodnu odluku odgovori na sljedeći način:
1.
Na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da je svaka država članica u slučaju primjene članka 14. Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore na svojem području dužna osigurati povoljno stanje očuvanosti vrsta navedenih u Prilogu V. čiji se prirodni areal proteže na to područje. Međutim, prilikom procjene stanja očuvanosti tih vrsta država članica treba uzeti u obzir razmjenu između svojih populacija i populacija u drugim državama. Važnost te razmjene za prognostičku procjenu stanja očuvanosti ovisi, među ostalim, o tome u kojoj su mjeri zaštićene te druge populacije i u kojem opsegu država članica i država u kojoj se nalazi druga populacija surađuju u pogledu zaštite vrste.
2.
Na treće pitanje valja odgovoriti da države članice prilikom ispitivanja stanja očuvanosti u okviru članka 14. Direktive 92/43 trebaju uzeti u obzir procjenu populacije vrste na svojem području kao „osjetljive” (VU) u smislu kriterija Međunarodne unije za očuvanje prirode kao dio najboljih dostupnih znanstvenih podataka i metoda. Međutim, mogu osporiti rezultate boljim znanstvenim spoznajama ili zbog konceptualnih problema te nisu dužne prihvatiti puke hipotetske pretpostavke.
3.
Na četvrto pitanje valja odgovoriti da su gospodarske, socijalne i kulturne potrebe te regionalne i lokalne karakteristike utjecaji koji, u smislu procjene stanja očuvanosti vrsta u skladu s člankom 1. točkom (i) prvom rečenicom Direktive 92/43, djeluju na zaštićene vrste, a koji bi mogli ugroziti njihovu dugoročnu rasprostranjenost i brojnost populacija. Međutim, članak 1. točka (i) druga rečenica isključuje mogućnost da se stanje očuvanosti vrste na temelju tih potreba i karakteristika smatra povoljnim sve dok se ne može utvrditi da su ispunjeni uvjeti navedeni u toj odredbi.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Direktiva Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (SL 1992., L 206, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.), kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 2013/17/EU od 13. svibnja 2013. (SL 2013., L 158, str. 193.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 143.)
(
3
)	U skladu s dokumentom Vijeća 9705/24 od 8. svibnja 2024., t. 12., Komisija je zatražila rad na boljoj metodologiji procjene stanja očuvanosti velikih zvijeri.
(
4
)	U pogledu rasprave o razini zaštite vuka vidjeti moje mišljenje u predmetu ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, t. 1. i navedena sudska praksa), dokument Vijeća 9705/24 od 8. svibnja 2024. o stanju rasprave o razini zaštite vuka i priopćenje za medije Vijeća od 26. rujna 2024.„Bernska konvencija: EU će predložiti promjenu stanja očuvanosti vukova”, odgovarajuće pismo Unije od 27. rujna 2024. Tajništvu Bernske konvencije, T‑PVS/Inf (2024)15, kao i odjeljak 4.2. dokumenta Draft List of Decisions and Adopted Texts (Nacrt popisa odluka i usvojenih tekstova) na 44. sastanku Stalnog odbora Bernske konvencije, T‑PVS(2024)MISC od 6. prosinca 2024. o prihvaćanju prijedloga Unije.
(
5
)	Vidjeti primjerice presude od 30. siječnja 2002., Komisija/Grčka (Caretta caretta) (C‑103/00, EU:C:2002:60); od 10. listopada 2019., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851) ili nedavnu presudu od 11. srpnja 2024., Umweltverband WWF Österreich i dr. (C‑601/22, EU:C:2024:595).
(
6
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656)
(
7
)	CETS br. 104
(
8
)	Odluka Vijeća 82/72/EEZ od 3. prosinca 1981. (SL 1982., L 38, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 16., str. 3.))
(
9
)	U skladu s https://www.coe.int/en/web/conventions
(
10
)	https://www.coe.int/en/web/conventions/cets‑number-/-abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104 i https://www.coe.int/en/web/conventions/cets‑number-/-abridged‑title‑known?module=declarations‑by‑treaty&numSte=104&codeNature=0
(
11
)	Direktiva 2009/147/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 30. studenoga 2009. o očuvanju divljih ptica (SL 2010., L 20, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 32., str. 128. i ispravak SL 2015., L 75, str. 20.)
(
12
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 69.)
(
13
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 78.)
(
14
)	Presude od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 23.); od 19. listopada 2017., Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:774, t. 32.) i od 18. listopada 2018., Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑669/16, EU:C:2018:844, t. 63.)
(
15
)	Vidjeti upućivanja u bilješci 14.
(
16
)	Vidjeti Ripple, W. J., Estes, J. A., Beschta, R. L., Wilmers, C. C., Ritchie, E. G., Hebblewhite, M. i Wirsing, A. J. (2014.). „Status and ecological effects of the world’s largest carnivores”, Science, 343(6167), 1241484‑3, i Kuijper, D. P. J. (2011.), „Lack of natural control mechanisms increases wildlife–forestry conflict in managed temperate European forest systems”, European Journal of Forest Research, 130, str. 895. do 909.
(
17
)	Vidjeti Kuijper (navedeno u bilješci 16., str. 900. i 901.).
(
18
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 69.)
(
19
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2024., Umweltverband WWF Österreich i dr. (C‑601/22, EU:C:2024:595, t. 57.) i mišljenje nezavisne odvjetnice T. Ćapeta u tom predmetu (EU:C:2024:62, t. 73. i 74.) u pogledu članka 16. Direktive o staništima. Vidjeti i moje mišljenje u predmetu ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, t. 101.) u pogledu članka 14.
(
20
)	Large Carnivore Initiative for Europe (Boitani i dr.), Assessment of the conservation status of the Wolf (Canis lupus) in Europe (dokument za 42. sastanak Stalnog odbora Bernske konvencije od 28. studenoga do 2. prosinca 2022., T‑PVS/Inf [2022]45, str. 19.)
(
21
)	Navedeno u bilješci 20., str. 19. i 22.
(
22
)	Navedeno u bilješci 20., str. 18., 19. i 21.
(
23
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 63. i 66.); vidjeti također presudu od 11. srpnja 2024., Umweltverband WWF Österreich i dr. (C‑601/22, EU:C:2024:595, t. 58.)
(
24
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, t. 77.).
(
25
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 65.)
(
26
)	Vidjeti i izvješće navedeno u bilješci 20., str. 18. i 19.
(
27
)	Potpisi i stanje ratifikacije Bernske konvencije (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets‑number-/-abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104)
(
28
)	Navedeno u bilješci 20., str. 19.
(
29
)	Potpisi i stanje ratifikacije Bernske konvencije (https://www.coe.int/de/web/conventions/cets‑number-/-abridged‑title‑known?module=signatures‑by‑treaty&treatynum=104)
(
30
)	Presuda od 10. listopada 2019., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, t. 60.)
(
31
)	Presuda od 11. srpnja 2024., Umweltverband WWF Österreich i dr. (C‑601/22, EU:C:2024:595, t. 63.)
(
32
)	Biodiversity.europa.eu/species/1367
(
33
)	Uredba (EU) 2024/1991 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. lipnja 2024. o obnovi prirode i izmjeni Uredbe (EU) 2022/869 (SL 2024./1991, L)
(
34
)	Vidjeti presude od 17. prosinca 2020., Generalstaatsanwaltschaft Berlin (Izručenje u Ukrajinu) (C‑398/19, EU:C:2020:1032, t. 48.) i od 31. siječnja 2023., Puig Gordi i dr. (C‑158/21, EU:C:2023:57, t. 131. i 132.).
(
35
)	Vidjeti točku 44. ovog mišljenja.
(
36
)	Vidjeti Kojola, I., Aspi, J., Hakala, A., Heikkinen, S., Ilmoni, C., i Ronkainen, S. (2006.), „Dispersal in an expanding wolf population in Finland”, Journal of Mammalogy, 87(2), str. 281. do 286.
(
37
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Komisija/Francuska (Cricetus cricetus) (C‑383/09, EU:C:2011:23, t. 62.).
(
38
)	Vidjeti točku 57. ovog mišljenja.
(
39
)	Vidjeti točku 75. ovog mišljenja.
(
40
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 7. studenoga 2000., First Corporate Shipping (C‑371/98, EU:C:2000:600, t. 23.).
(
41
)	Moje mišljenje u predmetu ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, t. 99. i 100.)
(
42
)	Presude od 14. lipnja 2007., Komisija/Finska (Lov na vukove) (C‑342/05, EU:C:2007:341, t. 29.) i od 10. listopada 2019., Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851, t. 68.)
(
43
)	Presuda od 29. srpnja 2024., ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:656, t. 65.)
(
44
)	Vidjeti presudu od 23. travnja 2020., Komisija/Finska (Proljetni lov mužjaka gavki) (C‑217/19, EU:C:2020:291, t. 71., 72. i 82.).
(
45
)	Vidjeti točke 22. i 52. ovog mišljenja.
(
46
)	IUCN, (2012.), IUCN Red List Categories and Criteria: Version 3.1, drugo izdanje, Gland, Switzerland and Cambridge, UK, str. 15.
(
47
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 28. lipnja 2007., Komisija/Španjolska (C‑235/04, EU:C:2007:386, t. 26. do 28. i 35. i 39.).
(
48
)	IUCN Standards and Petitions Committee, 2024., Guidelines for Using the IUCN Red List Categories and Criteria. Version 16, str. 7.
(
49
)	IUCN Species Survival Commission, Guidelines for Application of IUCN Red List Criteria at Regional and National Levels, Version 4.0, siječanj 2010.
(
50
)	Vidjeti u tom smislu presude od 9. rujna 2003., Monsanto Agricoltura Italia i dr. (C‑236/01, EU:C:2003:431, t. 106.); od 28. siječnja 2010., Komisija/Francuska (C‑333/08, EU:C:2010:44, t. 91.) i od 19. siječnja 2017., Queisser Pharma (C‑282/15, EU:C:2017:26, t. 60.).
(
51
)	Vidjeti točku 60. ovog mišljenja.
(
52
)	Presuda od 11. srpnja 2024., Umweltverband WWF Österreich i dr. (C‑601/22, EU:C:2024:595, t. 43.)
(
53
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu ASCEL (C‑436/22, EU:C:2024:83, t. 46.).
(
54
)	Vidjeti presudu od 15. srpnja 2004., Pêcheurs de l’étang de Berre (C‑213/03, EU:C:2004:464, t. 39.).
(
55
)	Vidjeti odluku Stalnog odbora Bernske konvencije navedenu u bilješci 4.