61996CC0056_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
A - Inledning
1 Föreliggande begäran om förhandsavgörande avser rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförande av sändningsverksamhet för television(1) (nedan kallat TV-direktivet). För målet är två domar som domstolen meddelade den 10 september 1996 av särskild betydelse. Domarna meddelades i två mål om fördragsbrott som kommissionen hade anhängiggjort mot, i det ena fallet, Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland(2) och, i det andra fallet, Konungariket Belgien(3).
Tillämpliga gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 De bestämmelser i TV-direktivet som är centrala i detta fall finns i artikel 2 och har följande ordalydelse:
"1. Varje medlemsstat skall säkerställa att alla TV-sändningar, som sänds
- av programföretag inom dess jurisdiktion, eller
- av programföretag som utan att stå under någon medlemsstats
jurisdiktion använder sig av en frekvens eller satellitkapacitet upplåten av eller en satellitupplänk belägen i denna medlemsstat,
överensstämmer med den lagstiftning som gäller för sändningar, avsedda för allmänheten i denna medlemsstat.
2. Medlemsstaterna skall säkerställa fri mottagning och får inte begränsa återutsändning inom sina territorier av TV-sändningar från andra medlemsstater av skäl som omfattas av detta direktiv. Medlemsstaterna kan interimistiskt inställa återutsändning av TV-sändningar om följande villkor uppfylls:
a) En TV-sändning som kommer från annat medlemsland uppenbarligen, allvarligt och djupt överträder bestämmelserna i artikel 22.
b) Programföretaget under de föregående 12 månaderna har överträtt samma bestämmelse vid minst två tillfällen.
c) Medlemsstaten i fråga skriftligen har underrättat programföretaget och kommissionen om de angivna överträdelserna och om sin avsikt att begränsa återutsändning om sådan överträdelse åter skulle inträffa.
d) Samråd med den sändande staten och kommissionen inte har resulterat i en uppgörelse i godo inom 15 dagar efter den skriftliga underrättelsen enligt c och den angivna överträdelsen fortsätter.
Kommissionen skall säkerställa att åtgärderna för att hindra återutsändningen sker i överensstämmelse med gemenskapens lagar. Kommissionen kan som ett angeläget ärende anmoda den berörda medlemsstaten att upphöra med åtgärder som strider mot gemenskapens lagar. Denna bestämmelse påverkar inte tillämpningen av procedurer, gottgörelser eller sanktioner för överträdelserna i fråga i den medlemsstat som har jurisdiktion över det berörda programföretaget.
3. Detta direktiv skall inte beröra sändningar som uteslutande är avsedda för mottagning i andra stater än medlemsstaterna och som inte mottas direkt eller indirekt i en eller flera medlemsstater."
3 Enligt artikel 3.2 skall medlemsstaterna, "inom ramen för sin lagstiftning, på lämpligt sätt säkerställa att TV-programföretagen inom deras jurisdiktion uppfyller bestämmelserna i detta direktiv".
4 Artikel 22 i direktivet avser skydd av minderåriga. Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att TV-sändningar från TV-programföretag inom respektive stats jurisdiktion inte inkluderar några program, som "allvarligt kan skada den fysiska, mentala eller moraliska utvecklingen hos minderåriga, särskilt program som innehåller pornografi eller meningslöst våld".
Rättsläget inom området television för den flamländska gemenskapen
5 I Belgien är i stor utsträckning gemenskaperna ansvariga för televisionen. De bestämmelser som är av intresse i detta fall fanns ursprungligen i tre rättsakter: dekretet av den 28 januari 1987 om överföring av program i ljud och bild via radio- och kabelnät och om särskild auktorisation av privata TV-sändningsföretag(4), dekretet av den 12 juni 1991 om reglering av reklam och sponsring i radio och TV(5) och dekretet av den 4 maj 1994 om radio- och TV-distributionsnät och om auktorisation för upprättandet och användandet av dessa nät samt om stöd till sändning och produktion av TV-program(6). Dessa (och andra) dekret är numera samlade i ett dekret av den 25 januari 1995 om samordning av dekreten avseende radio och television(7).
6 Av dessa föreskrifter framgår, att den flamländska regeringen bara kan ge tillstånd till ett enda privat TV-programföretag som riktar sig till tittarna inom hela den flamländska gemenskapen. Sådant tillstånd lämnades år 1987 till Vlaamse Televisie Maatschappij NV (nedan kallat VTM) för en tid av 18 år. Enligt nämnda bestämmelser får vidare tillstånd att sända reklam ges endast till ett av de radio- och TV-företag som riktar sig till allmänheten inom hela den flamländska gemenskapen. VTM fick år 1987 sådant tillstånd för en tid av 18 år. VTM har därför monopol på privat television och TV-reklam i Flandern.
7 De flamländska bestämmelserna för radio- och kabeldistributörer fanns ursprungligen i artiklarna 3, 5 och 10 i dekretet av den 4 maj 1994.(8) Domstolen har redan behandlat dessa bestämmelser i domen i målet C-11/95.(9) Enligt bestämmelserna får ingen vara TV-kabeldistributör i Flandern utan att ha fått tillstånd av den flamländska regeringen i enlighet med de villkor som anges i lag. Eventuella ändringar som berör utsändning av ett nytt program måste underställas den flamländska regeringen för godkännande. Kabeldistributören skall underrättas om beslutet om godkännande eller avslag av ändringen inom fyra månader. Ett TV-programföretag som har fått tillstånd av en annan medlemsstat får sända programmen över ett kabelnät, "såvitt företaget i fråga omfattas av kontrollen av de radioprogramföretag som riktar sig till allmänheten i samma stat och denna kontroll faktiskt avser efterlevnaden av europeisk rätt (...) och förutsatt att vederbörande programföretag och de program som det sänder inte strider mot allmän ordning, sedlighet och allmän säkerhet inom den flamländska gemenskapen".
Faktiska omständigheter i förfarandet vid den nationella domstolen
8 VT4 är ett bolag bildat enligt engelsk rätt med säte i London. Enligt stadgarna består bolagets verksamhet i utsändning av radio- och TV-program. Scandinavian Broadcasting System SA, som har sitt säte i Luxemburg, är enda aktieägare av VT4. De brittiska myndigheterna har gett tillstånd till sändning av VT4:s program genom att tilldela bolaget en så kallad "non-domestic satellite service"(10).
9 VT4:s program riktar sig till flamländska tittare. De sänds på nederländska (eller textade på nederländska). Bolaget har en filial(11) i Nossegem i Flandern. Därifrån upprätthålls bland annat kontakter med företag som vill sända sin reklam genom VT4. I Nossegem insamlas även informationen för nyhetssändningarna.
10 Den 16 januari 1995 meddelade den flamländska ministern för kultur och angelägenheter avseende Bryssel en kungörelse, varigenom kabeldistributörer i Flandern förbjöds att återutsända VT4:s program. Ministern hänförde sig därvid till i huvudsak två överväganden: VT4 är att anse som ett flamländskt programföretag som har etablerat sig i en annan medlemsstat enbart i syfte att undgå tillämpning av den flamländska gemenskapens bestämmelser. I enlighet med de bestämmelser som är tillämpliga i Flandern har tillstånd emellertid lämnats endast till ett privat TV-programföretag, nämligen VTM. Även om man skulle anta att VT4 är ett i Förenade kungariket etablerat TV-programföretag skulle det inte kunna ges tillstånd att återutsända sina program. Företaget uppfyller enligt ministern nämligen inte de villkor som fastställts i artikel 10 i dekretet av den 4 maj 1994, framför allt inte villkoret att det måste stå under den andra medlemsstatens, i detta fall alltså Förenade kungarikets, faktiska kontroll.
11 Den 24 januari 1995 förordnade Raad van State, på yrkande av VT4, att kungörelsen av den 16 januari tills vidare inte skulle tillämpas. Till följd därav kunde VT4 sända sina program via kabel i Flandern. Genom beslut av den 2 mars 1995 förordnade Raad van State att beslutet skulle bestå. Den tvist som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande avser huvudsaken i detta mål.
12 Målet i den nationella domstolen gäller först och främst tolkningen av artikel 2 i TV-direktivet. Inför Raad van State gjorde VT4, med åberopande av artikel 59 i EG-fördraget och artikel 2 i TV-direktivet, gällande, att det överklagade beslutet hindrade återutsändningen av ett TV-program från en annan medlemsstat. Den flamländska gemenskapen, som är svarande i målet vid den nationella domstolen, intog däremot ståndpunkten, att VT4 i själva verket är ett i Flandern etablerat TV-programföretag. Följaktligen kan det - enligt den flamländska gemenskapen - inte vara tal om något brott mot gemenskapsrätten, eftersom det är fråga om en rent intern angelägenhet.
13 I målet vid Raad van State åberopade svaranden den rapport KOM(95) 86 slutlig 95/0074 (COD) om tillämpningen av TV-direktivet som kommissionen lade fram den 31 maj 1995 och det samtidigt presenterade förslaget till ändring av direktivet(12).
Enligt detta förslag skulle följande bestämmelse införas i TV-direktivet (som ny artikel 2.2):
"De programföretag för TV-sändning som är etablerade inom en medlemsstats territorium där de förfogar över en fast anläggning och faktiskt utövar en ekonomisk verksamhet faller under denna medlemsstats jurisdiktion."
I övervägandena i ingressen till förslaget anges följande.
"Tillämpningen av direktiv 89/552/EEG har visat att det är nödvändigt att klargöra begreppet jurisdiktion när det tillämpas på den specifika audiovisuella sektorn. Med hänsyn till Europeiska gemenskapernas domstols rättspraxis bör etableringskriteriet vara huvudkriterium för fastställande av en medlemsstats befogenhet.
Begreppet etablering innebär enligt de kriterier som EG-domstolen fastställt i sin dom av den 25 juli 1991 i mål C-221/89, 'Factortame', faktiskt utövande av en ekonomisk verksamhet med hjälp av en fast anläggning under en obestämd fastställd tidsperiod.
Enligt direktiv 89/552/EEG, i dess lydelse enligt detta direktiv, kan etableringen av ett programföretag fastställas med hjälp av en rad kriterier, såsom den plats där företaget som tillhandahåller en tjänst, har sitt säte, den plats där besluten om programinriktningen vanligtvis fattas, eller platsen för slutregi (det vill säga den plats där det program som skall sändas till allmänheten slutgiltigt sammanställs) i den mån en avsevärd del av de medel som är nödvändiga för utförandet av sändningsverksamheten för television befinner sig i en och samma medlemsstat."
14 Den flamländska gemenskapen har hävdat, att detta förslag hade "karaktären av en tolkning". VT4 har gentemot detta anfört, att den text som ministerrådet den 20 november 1995 provisoriskt antog som "gemensam ståndpunkt" hade en annan lydelse.(13)
Enligt rådets gemensamma ståndpunkt skulle följande föreskrift tas in i TV-direktivet (som ny artikel 2.3):
"I detta direktiv bedöms ett programföretag vara etablerat i en medlemsstat i följande fall:
a) Programföretaget har sitt huvudkontor i medlemsstaten och redaktionella beslut om programsammansättningen fattas i den medlemsstaten.
b) Om ett programföretag har sitt huvudkontor i en medlemsstat medan redaktionella beslut om programsammansättningen fattas i en annan medlemsstat, skall programföretaget anses vara etablerat i den medlemsstat där en betydande del av arbetsstyrkan som arbetar med TV-sändningsverksamheten är verksam; om en betydande del av arbetsstyrkan som arbetar med TV-sändningsverksamheten är verksam i båda medlemsstaterna, skall programföretaget bedömas som om det vore etablerat i den medlemsstat där det har sitt huvudkontor; om en betydande del av arbetsstyrkan som arbetar med TV-sändningsverksamheten inte är verksam i någon del av de medlemsstaterna, skall programföretaget bedömas vara etablerat i den medlemsstat där det först började sända i enlighet med den medlemsstatens rättssystem, under förutsättning att det upprätthåller en varaktig och verklig anknytning till ekonomin i den medlemsstaten.
c) ..."
15 Raad van State har mot bakgrund av det anförda med stöd av artikel 177 i EG-fördraget hänskjutit följande tolkningsfråga till EG-domstolen.
Kunde kommissionens ovannämnda rapport och förslag av den 31 maj 1995 samt den text som Europeiska gemenskapernas ministerråd preliminärt antog den 20 november 1995 beaktas vid tolkningen av tillämpningen med avseende på person av artikel 2 i rådets direktiv 89/552/EEG av den 3 oktober 1989, då det överklagade beslutet fattades? Om så är fallet, vad skall de olika texterna vid en samlad bedömning anses innebära med avseende på denna tolkning?
B - Bedömning
16 Under förfarandet vid domstolen har VT4, den flamländska regeringen, VTM, den tyska och den franska regeringen samt kommissionen yttrat sig.
Tolkningsfrågans relevans
17 I dom av den 10 september 1996 i mål C-11/95 fastställde domstolen, att de här tillämpliga flamländska bestämmelserna, enligt vilka det krävs tillstånd för TV-sändningar via kabel från andra medlemsstater, strider mot artikel 2.2 i TV-direktivet(14). VT4 drog under den muntliga förhandlingen vid domstolen därav slutsatsen, att den tolkningsfrågan inte längre behöver besvaras. Den kungörelse av den 16 januari 1995 som överklagats till den nationella domstolen har nämligen meddelats på grund av bestämmelser vilkas rättsstridighet numera är fastslagen. Därav följer enligt VT4 att även ifrågavarande beslut måste vara rättsstridigt. Något svar på den tolkningsfrågan behövs därför inte längre enligt VT4.
18 Jag kan inte ansluta mig till denna uppfattning. Frågan om vilka konkreta slutsatser av betydelse för tvisten vid den nationella domstolen som kan dras av domen i målet C-11/95 måste överlåtas till den hänskjutande domstolen. I detta fall kan i varje fall konstateras, att Raad van State inte drog tillbaka sin begäran om förhandsavgörande efter det att den nämnda domen meddelades. Därav kan man dra slutsatsen, att Raad van State fortfarande anser att ett svar på denna fråga är nödvändigt. Domstolen är enligt min mening därför skyldig att ge det önskade svaret.
Tolkningsfrågan i sig
19 Som tolkningsfrågan är formulerad kan den besvaras utan större svårighet. Enligt min mening kan det inte råda något rimligt tvivel om att vare sig förslaget till ändring av TV-direktivet eller rådets gemensamma ståndpunkt kan tillmätas någon bindande betydelse för tolkningen av direktivet. Den tyska regeringen har med rätta påpekat, att det redan rent tidsmässigt skulle ha varit omöjligt att "vid den tidpunkt då den överklagade kungörelsen meddelades" - alltså den 16 januari 1995 - ta hänsyn till dokument som först senare offentliggjordes. Framför allt skall det emellertid beaktas att det endast var fråga om förberedande rättsakter. Först när de föreslagna ändringarna slutligt antagits kunde direktivet i den ändrade lydelsen få bindande verkan. Det har med rätta påpekats, att de förberedande rättsakterna kunde ändras fram till denna tidpunkt, vilket också har skett i förevarande fall.(15)
20 Som framgår av domstolens dom i mål C-222/94 skall etableringen vara avgörande vid tolkningen av begreppet "jurisdiktion" i artikel 2.1 första strecksatsen i TV-direktivet. Den medlemsstat under vars jurisdiktion ett TV-programföretag står är i enlighet härmed den medlemsstat i vilken företaget är etablerat.(16) Båda de dokument som den hänskjutande domstolen har nämnt försöker klargöra vad som i detta sammanhang skall förstås med begreppet "etablering". Jag delar den tyska regeringens och kommissionens uppfattning att dokumenten i detta hänseende innehåller användbara anvisningar, vilket jag återkommer till. För tolkningen av TV-direktivet är de dock lika litet bindande som andra yttranden av de organ som deltagit i det förfarande som föregick beslutet om ändring av direktivet.(17)
Tolkningen av begreppet "etablering" i TV-direktivets mening
21 Av begäran om förhandsavgörande framgår tydligt, att Raad van State har ställt tolkningsfrågan i samband med prövningen av frågan under vilken stats jurisdiktion VT4 står. Den hänskjutande domstolen vill med andra ord veta, hur begreppet "etablering" konkret skall tolkas. Domstolen bör därför behandla denna fråga utförligt för att ge den nationella domstolen ett så ändamålsenligt svar som möjligt.
22 Av domstolens praxis framgår, att begreppet "etablering" i EG-fördragets mening är "faktiskt utövande av en ekonomisk verksamhet med hjälp av en fast anläggning i en annan medlemsstat under en obestämd tidsperiod".(18)
23 Domstolen har i domen i målet C-222/94 medgett, att etableringskriteriet kan leda till svårigheter med anledning av att ett TV-programföretag kan vara etablerat i fler än en medlemsstat.(19) Dessa svårigheter kan förvisso dock övervinnas. Som domstolen konstaterade i nämnda dom hade kommissionen i det fallet förklarat, att medlemsstaterna kunde lösa dessa problem "genom att tolka kriteriet så, att det avser platsen för programföretagets huvudsakliga verksamhet, däri särskilt inbegripet var de programpolitiska besluten fattas och var den slutliga sammanställningen av de program som skall sändas äger rum". Domstolen anmärkte samtidigt, att Förenade kungariket, som var svarande i målet, inte bestritt detta påstående.(20)
24 Jag delar den uppfattning som kommissionen ger uttryck för vid den muntliga förhandlingen att domstolen med det nyss citerade uttalandet inte avsåg att ge en allmängiltig tolkning av begreppet "etablering". Mot en sådan allmängiltig tolkning talar redan den omständigheten, att domstolen inte uttryckligen anammade den av kommissionen förfäktade åsikten som sin egen utan endast behandlade den som en tänkbar lösning. Framför allt måste emellertid hänvisas till det sammanhang i vilket domstolens uttalande återfinns. Det aktuella avsnittet avser nämligen de problem som uppstår när ett TV-programföretag kan vara etablerat i fler än en medlemsstat.
25 I ett konkret fall måste därför först och främst prövas, om ett TV-programföretag över huvud taget är etablerat i en medlemsstat. Vid denna prövning måste man beakta den rättspraxis som artiklarna 52 och 59 gett upphov till, av vilken det som redan nämnts framgår att begreppet "etablering" i EG-fördragets mening är "faktiskt utövande av en ekonomisk verksamhet med hjälp av en fast anläggning i en annan medlemsstat under en obestämd tidsperiod".(21) Om ett TV-programföretag är etablerat på ett sådant sätt i en enda medlemsstat har denna stat enligt artikel 2.1 i TV-direktivet jurisdiktionen över företaget. Så långt uppstår alltså inte några svårigheter.(22)
26 Om ett TV-programföretag däremot är etablerat i fler än en medlemsstat, måste man med hjälp av andra kriterier bestämma, av vilken medlemsstat jurisdiktionen omfattas. Detta är nödvändigt av det skälet att det system, som innebär kontroll av TV-programföretaget i en enda medlemsstat, som ligger till grund för TV-direktivet annars skulle äventyras.
27 I detta fall har VT4 anfört att det är ett bolag bildat enligt engelsk rätt med säte i London. I Förenade kungariket finns enligt VT4 även företagets centrala förvaltning och den plats där besluten om programmen fattas. Dessutom har bolaget uppgett att en betydande del av dess arbetsstyrka är verksam i Förenade kungariket.
Den flamländska regeringen har däremot hävdat, att VT4 utövar all väsentlig verksamhet i Belgien och att även företagets ledning är verksam där. Även VT4:s personal arbetar i Belgien.(23) VT4:s program framställs i Belgien och förs till Förenade kungariket för att sändas därifrån. VTM är av samma åsikt. VTM har anfört att besluten om VT4:s program fattas i Belgien där hela ledningen arbetar. Även slutregin sker i Belgien. I Förenade kungariket förfogar VT4 enligt den flamländska regeringen bara över en brevlådeadress. Båda parterna i tvisten har vidare påpekat, att VT4:s program uteslutande riktar sig till en flamländsk publik.
28 Som den franska regeringen och kommissionen med rätta har anmärkt, är svaret på frågan vilken medlemsstat som har jurisdiktion över VT4 beroende av omständigheter som det endast ankommer på den nationella domstolen att bedöma. Domstolen kan emellertid ändå ge Raad van State en del anvisningar i detta hänseende som kan visa sig användbara. Det måste sålunda tydligt klargöras, att den omständigheten att VT4:s program riktar sig enbart till Flandern i sig saknar betydelse. Ett företag som är etablerat i en medlemsstat kan utnyttja den fria rörligheten för tjänster, även om det inte tillhandahåller någon tjänst i den stat där det är etablerat.(24) Även avgränsningen mellan tillhandahållande av tjänster enligt artikel 59 och etablering enligt artikel 52 i EG-fördraget, som VTM under den muntliga förhandlingen lade så stor vikt vid, saknar betydelse för detta fall. Framför allt kan man inte av den omständigheten, att den av VT4 utövade sändningsverksamheten är avsedd att få lång varaktighet, dra slutsatsen att företaget inte tillhandahåller tjänster utan att det i stället är artikel 52 som är tillämplig. Domstolen utgår i fast rättspraxis(25) helt riktigt från att ett TV-programföretags verksamhet utgör tillhandahållande av tjänster enligt artikel 59 i EG-fördraget.(26) Å andra sidan är det också klart, att den omständigheten att en medlemsstat har utfärdat en licens inte kan medföra att den anses ha jurisdiktion över företaget, om detta inte är etablerat där.
29 Utan att vilja föregripa Raad van States bedömning kan man av begäran om förhandsavgörande och parternas yttranden i varje fall utläsa, att VT4:s verksamhet har förbindelser med både Förenade kungariket och Belgien. Även om den flamländska regeringens och VTM:s påståenden vore riktiga, skulle icke desto mindre det förhållandet kvarstå, att VT4 är ett bolag bildat enligt engelskt rätt som har sitt säte i Förenade kungariket och sänder därifrån. Om också all annan verksamhet utövas i Belgien skall därför VT4 enligt min mening, i enlighet med den rättspraxis jag flera gånger nämnt, anses vara etablerat i Förenade kungariket, även om det därvid, som VTM i andra hand har gjort gällande, bara skulle vara fråga om en filial. Även en sådan filial utgör en etablering enligt EG-fördraget (jämför artikel 52.1 i fördraget). Den flamländska regeringens påstående, att det i detta fall är fråga om ett rent inomstatligt sakförhållande på vilket gemenskapsrätten inte är tillämplig, synes mig därför under alla förhållanden vara ogrundat.
30 Vad angår de kriterier som Raad van State i detta fall skall tillämpa tror jag att jag kan fatta mig kort. I kommissionens förslag av den 31 maj 1995 och i rådets gemensamma ståndpunkt nämns inalles tre eller fyra kriterier med vilkas hjälp den "etablering" som är utslagsgivande för vilken medlemsstat som är behörig kan fastställas. Det är därvid fråga om den plats där TV-programföretaget har sitt säte, den plats där de programpolitiska besluten fattas och platsen för slutregi. Dessutom skall beaktas på vilken av dessa platser en väsentlig del av den arbetsstyrka som ägnar sig åt sändningsverksamhet är verksam. Det torde därvid röra sig om de kriterier som man i föreliggande sammanhang rimligen kan tillämpa. VT4 har dock med rätta påpekat, att kommissionens ståndpunkt inte oväsentligt avviker från rådets. I rådets gemensamma ståndpunkt uppställs sålunda en klar rangordning, medan kommissionen inskränker sig till att göra en uppräkning utan att ge något av kriterierna företräde. Anmärkas kan också att platsen för slutregi, som kommissionen har hänvisat till i sitt förslag, visserligen nämns i tionde övervägandet i ingressen till rådets gemensamma ståndpunkt men inte uttryckligen återfinns i det relevanta stycket i texten.(27)
31 Jag anser inte att dessa kriterier måste vara inordnade i en naturlig, närmast i förväg given hierarki. En sådan kan tvärtom bara uppställas av lagstiftaren. Med hänsyn härtill synes det mig vara klart, att man vid avgörandet av vilken medlemsstat som enligt direktivet är behörig inte kan fästa avseende vid den rangordning som föreskrivs i den gemensamma ståndpunkten förrän den ståndpunkt som rådet företräder har blivit lag. I annat fall skulle man faktiskt tillämpa ny materiell lagstiftning redan innan den trätt i kraft, vilket med hänsyn till rättssäkerheten måste inge principiella betänkligheter. Däremot föreligger inga hinder mot att den nationella domstolen uppmanas att med hjälp av alla de hjälpkriterier som här är av intresse pröva vilken medlemsstat som har jurisdiktion över ett TV-programföretag.
32 Enligt min mening är den formulering som kommissionen använde i målet C-222/94 och som även domstolen använde i domen i det målet särskilt lämplig, eftersom den sammanfattar det som de angivna hjälpkriterierna skall tjäna till, nämligen att bestämma i vilken medlemsstat TV-programföretaget har "sin [huvudsakliga] verksamhet". Denna formulering nämner visserligen inte uttryckligen vare sig företagets säte eller fördelningen av den arbetsstyrka som ägnar sig åt sändningsverksamhet, men jag tror ändå att dessa kriterier utan svårighet går att härleda från det överordnade begreppet. I de fall då ett TV-programföretag är etablerat i fler än en stat, tillkommer jurisdiktionen över företaget i direktivets mening därför enligt min mening den medlemsstat inom vars territorium företaget har sin huvudsakliga verksamhet, vari särskilt ingå de programpolitiska besluten och den slutgiltiga sammanställningen av de program som skall sändas.
33 Av dessa skäl torde det vara möjligt att för varje enskilt fall hitta tillfredsställande lösningar. Det skulle dock inte vara helt lämpligt att låta det bero vid detta. Det kan nämligen inte uteslutas, att en nationell domstol även vid den mest samvetsgranna prövning av ett fall med hjälp av den föreslagna formuleringen inte lyckas nå en entydig lösning. Om den inte vill ge den hänskjutande domstolen stenar i stället för bröd bör domstolen därför bidra till en lösning även för denna eventualitet genom att ställa upp ett kriterium som är klart och enkelt att hantera.
34 För detta ändamål förefaller det mig bäst att inrikta sig på den medlemsstat inom vars territorium TV-programföretaget i teknisk mening har inlett sändningsverksamheten. Därmed skulle även det krav på rättssäkerhet som VT4 med all rätt har gjort gällande tillgodoses. Om ett programföretag bestämmer sig för att sända från en viss medlemsstat måste det nämligen åtminstone räkna med att det kan falla under denna medlemsstats jurisdiktion. Detta skulle naturligtvis gälla alldeles särskilt i detta fall, eftersom detta kriterium skulle leda till att Förenade kungariket, varifrån VT4 sänder, fick jurisdiktion. Att kriteriet är allmänt användbart som hjälp vid avgörandet av tveksamma fall som annars inte går att lösa framgår också av att den gemensamma ståndpunkten ger uttryck för en liknande inställning.(28)
35 Den flamländska regeringen har i andra hand gjort gällande, att VT4 har åberopat TV-direktivet på ett sätt som innebär missbruk. Företaget har enligt den flamländska regeringen etablerat sig i Förenade kungariket enbart i syfte att kunna undgå tillämpning av de i Flandern gällande bestämmelserna. VTM har uttryckt en liknande uppfattning. VT4 har mycket riktigt påpekat, att den hänskjutande domstolen inte har ställt någon fråga till domstolen på denna punkt. Det förefaller mig likväl välbetänkt att domstolen behandlar de frågor som hänger ihop med detta problem för att ge den nationella domstolen ett så ändamålsenligt svar som möjligt.
36 Domstolen har i domen i mål C-11/95 lämnat öppet "om en medlemsstat sedan direktiv 89/552 utfärdats ännu har rätt att med stöd av artikel 59 i fördraget vidta åtgärder i avsikt att förhindra att den genom fördraget skyddade friheten utnyttjas av någon som med hela eller större delen av sin verksamhet riktad mot denna medlemsstat tillhandahåller tjänster i syfte att undgå de bestämmelser som skulle ha varit tillämpliga om denne hade varit etablerad på den statens område".(29) Frågan är därvid om relevant rättspraxis, bekräftad av domstolen senast år 1994 i målet TV10,(30) kan tillämpas även efter det att TV-direktivet trätt i kraft.
37 Jag besvarade denna fråga jakande i mitt förslag till avgörande i mål C-11/95. Därvid klargjorde jag emellertid, att denna rättspraxis enligt min mening bara är tillämplig, när det berörda TV-programföretaget handlar på ett sätt som innebär missbruk och att detta måste tolkas restriktivt.(31) Jag vidhåller denna uppfattning, som också kommissionen uttryckligen har anslutit sig till i detta mål.
38 I detta mål kan jag, utifrån det material jag har tillgängligt, inte se att det föreligger något sådant missbruk. Det är möjligt, att VT4 har etablerat sig i Förenade kungariket enbart i syfte att kunna undgå tillämpningen av de flamländska bestämmelserna om TV-programföretags verksamhet. Denna omständighet utgör dock inte i sig något missbruk. Den som använder den fria rörligheten för tjänster enligt EG-fördraget gör sig inte enbart därigenom skyldig till missbruk. Det krävs tvärtom att de nationella bestämmelser som kringgås tjänar till att skydda viktiga rättsobjekt som är erkända också i gemenskapsrätten. I fallet TV10 gällde det att genom nationell lagstiftning skapa eller upprätthålla en pluralistisk och icke kommersiell radio och TV för att därigenom skydda yttrandefriheten. Det skall påpekas, att det berörda TV-programföretaget i fallet TV10 hade möjlighet att sända sitt program från Nederländerna, förutsatt att det uppfyllde villkoren i nederländsk rätt. I föreliggande fall skulle detta däremot inte vara möjligt, eftersom det på grund av VTM:s monopol är omöjligt för andra privata TV-programföretag att vara verksamma i Flandern. Därför kan det i föreliggande fall inte vara tal om något missbruk.
C - Förslag till avgörande
39 Jag föreslår på grund av vad som ovan anförts att den tolkningsfråga som Raad van State ställt besvaras på följande sätt:
1. Enligt rådets direktiv nr 89/552/EEG av den 3 oktober 1989 om samordning av vissa bestämmelser i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförande av sändningsverksamhet för television, tillkommer jurisdiktionen över ett TV-programföretag den medlemsstat i vilken företaget är etablerat.
2. När ett TV-programföretag är etablerat i fler än en medlemsstat har den medlemsstat jurisdiktionen över företaget inom vars territorium företaget har sin huvudsakliga verksamhet, däri inbegripet de programpolitiska besluten och den slutgiltiga sammanställningen av de program som skall sändas. Om någon ovisshet likväl kvarstår, skall den medlemsstat vara behörig inom vars territorium TV-programföretaget i teknisk mening har inlett sändningsverksamheten.
(1) - EGT L 298, s. 23.
(2) - Mål C-222/94, kommissionen mot Förenade kungariket (REG 1996, s. I-4025).
(3) - Mål C-11/95, kommissionen mot Belgien (REG 1996, s. I-4115).
(4) - Belgisch Staatsblad av den 19 mars 1987, s. 4196.
(5) - Belgisch Staatsblad av den 14 augusti 1991, s. 17730.
(6) - Belgisch Staatsblad av den 4 juni 1994, s. 15434.
(7) - Belgisch Staatsblad av den 30 maj 1995, s. 15058 (rättelse i Belgisch Staatsblad av den 31 oktober 1995, s. 30555).
(8) - Se numera artiklarna 105, 107 och 112 i dekretet av den 25 januari 1995.
(9) - A.st. (ovan fotnot 3). Bestämmelsernas lydelse återges där i punkt 69.
(10) - Se beträffande detta begrepp domen i mål C-222/94 (ovan fotnot 2), punkt 10.
(11) - Terminologin är i detta hänseende inte helt enhetlig. VT4 talar om en "avdelning", medan den flamländska regeringen utgår från att det är fråga om etablering av en "filial". Denna skillnad saknar dock betydelse för detta mål, vilket jag återkommer till.
(12) - Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av rådets direktiv 89/552/EEG om samordning av vissa bestämmelser som fastställts i medlemsstaternas lagar och andra författningar om utförandet av sändningsverksamhet för television (EGT C 185, 1995, s. 4).
(13) - Som kommissionen påpekade under den muntliga förhandlingen vid domstolen var detta bara en provisorisk version. Den gemensamma ståndpunkten fastställdes av rådet först den 8 juli 1996 (Gemensam ståndpunkt (EG) nr 49/96) (EGT C 264, s. 52). En jämförelse mellan den text som den hänskjutande domstolen citerat och den text som rådet fastställde i juli 1996 visar, att texterna inte nämnvärt skiljer sig från varandra. I det följande citerar jag därför den gemensamma ståndpunkten i dess lydelse av den 8 juli 1996 så som den publicerats i EGT.
(14) - A.st. (ovan fotnot 3), punkt 79-93 samt punkt 1 i tredje strecksatsen i domslutet.
(15) - Se kommissionens ändrade förslag av den 7 maj 1996 (EGT C 221, s. 10).
(16) - A.st. (ovan fotnot 2), punkterna 42, 51 och 61.
(17) - Se till exempel Europaparlamentets förslag av den 14 februari 1996 (EGT C 65, s. 96, 100 f.).
(18) - Dom av den 25 juli 1991 i mål C-221/89, Factortame (Rec. 1991, s. I-3905), punkt 20; se också dom av den 30 november 1995 i mål C-55/94, Gebhard (REG 1995, s. I-4165), punkt 25.
(19) - Se härtill mitt förslag till avgörande av den 30 april 1996 i mål C-222/94 (REG 1996, s. I-4025), punkt 60 och följande punkter.
(20) - A.st. (ovan fotnot 2), punkt 58.
(21) - Se punkt 22.
(22) - Så är enligt min mening fallet i målet C-14/96, Denuit, i vilket jag i dag också har föredragit mitt förslag till avgörande.
(23) - Den flamländska regeringen har i detta sammanhang gjort gällande att 35 av VT4:s anställda arbetar i Nossegem.
(24) - Jag skall senare behandla de gränser som i detta hänseende framgår av domstolens rättspraxis i fråga om kringgående av nationella bestämmelser.
(25) - Första gången i dom av den 30 april 1974 i mål 155/73, Sacchi (Rec. 1974, s. 409), punkt 6.
(26) - Endast i förbigående skall det anmärkas, att den av den flamländska regeringen uppgivna omständigheten, att det behöriga ministeriet i Förenade kungariket inte inkluderat VT4 i en till kommissionen översänd lista över TV-programföretag under Förenade kungarikets jurisdiktion, inte har något bevisvärde. Som domstolen helt nyligen har fastställt, kan tillämpningen av ett direktiv på ett visst företag "inte göras beroende av den berörda medlemsstatens förklaringar" (dom av den 12 december 1996 i mål C-302/94, British Telecommunications, REG 1996, s. I-6447), punkt 37.
(27) - Se artikel 2.3 i direktivet i den lydelse artikeln ges enligt den gemensamma ståndpunkten.
(28) - Se artikel 2.3 b i direktivet i den lydelse det ges enligt den gemensamma ståndpunkten.
(29) - A.st. (ovan fotnot 3), p. 65.
(30) - Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-23/93 (Rec. 1994, s. I-4795), punkt 20.
(31) - Förslag till avgörande av den 30 april 1996 i mål C-11/95, punkt 73 och följande punkter.