61974C0078
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
ALBERTO TRABUCCHI
DEL 26 FEBBRAIO 1975
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Le domande poste dalla giurisdizione amministrativa germanica sollevano la questione della validità del regolamento CEE della Commissione n. 849/70 dell'll maggio 1970, il quale ha abrogato la maggiorazione del premio di denaturazione per il frumento tenero avente un peso specifico superiore a 77 kg/hl, istituito mediante regolamento CEE della Commissione n. 1403/69 del 18 luglio 1969. Si tratta di stabilire se il regolamento n. 849/70 sia invalido:
a)
per inadeguata motivazione, ovvero
b)
per mancanza dei presupposti legali;
e, in caso negativo, se i suoi primi due articoli non debbano comunque essere considerati inefficaci nella misura in cui essi concernono anche il frumento tenero acquistato dal denaturatore prima dell' entrata in vigore del regolamento stesso.
In un tempo come questo dei nostri giorni caratterizzato da scarsità di frumento sul mercato mondiale, un'impresa che critica la soppressione di un supplemento di premio volto a incoraggiare la destinazione del grano a un uso diverso dall'alimentazione umana, potrebbe rischiare di suscitare una spontanea reazione negativa. Ma noi non dobbiamo dimenticare che la domanda che la ditta Deuka fa valere nella causa pendente davanti al giudice tedesco si riferisce alla campagna cerealicola 1969/70, cioè a un' epoca che non era certo caratterizzata da scarsità di grano sul mercato mondiale. Ciò risulta anche dalla circostanza che il meccanismo dei premi di denaturazione del frumento ha continuato a sussistere e ad essere applicato anche posteriormente all'epoca in cui si sono verificati i fatti che sono all'origine della controversia pendente davanti al giudice nazionale.
Prima di considerare le domande del giudice tedesco, richiameremo schematicamente i testi comunitari sulla denaturazione del frumento che possono entrare in rilievo in questa procedura.
La possibilità di concedere un premio di denaturazione per il frumento tenero, prevista originariamente dall'articolo 7, paragrafo 3, del regolamento CEE del Consiglio n. 120/67 del 13 giugno 1967, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, ha ricevuto la sua disciplina di base nel regolamento n. 172/67/CEE del Consiglio del 27 giugno 1967. Il primo considerando di questo regolamento esprime l'esigenza che i metodi di denaturazione siano atti a evitare che il cereale denaturato possa essere reimmesso sul mercato per essere destinato al consumo umano. La denaturazione ha infatti per funzione di sostenere il mercato di prodotti che non possono trovare uno sbocco naturale, sottraendo una parte di essi alla loro normale destinazione. Nel caso che c'interessa, il frumento, reso inidoneo al consumo da parte dell'uomo, sarà normalmente destinato alla produzione di foraggi.
L'articolo 5 del citato regolamento prevede che l'importo del premio di denaturazione deve essere fissato a un livello tale da non perturbare i mercati dell'orzo e del granturco. Secondo l'articolo 5 del regolamento n. 242/67 della Commissione del 30 giugno 1967, recante le modalità d'applicazione delie suddette disposizioni, il premio di denaturazione si compone di un elemento che tiene conto della differenza tra i prezzi del grano tenero e dell'orzo, e di un altro elemento che tiene conto delle spese tecniche di denaturazione.
In considerazione delle spese che comporta per la collettività questo mezzo di sostegno del mercato, si comprende che il suo impiego debba essere limitato a quanto è strettamente necessario per il conseguimento dello scopo legale. La disciplina in questione limita la concessione del premio ai cereali rispondenti a determinati requisiti di qualità (articolo 2 del regolamento n. 242/67). Inoltre l'articolo 7, paragrafo 2, prevede una riduzione del premio per il grano avente un peso specifico inferiore a quello determinato per la qualità tipo. Non è invece previsto un meccanismo di limitazione quantitativa globale. Peraltro, secondo l'articolo 7 del regolamento n. 172/67, per dare diritto al premio, le operazioni di denaturazione devono essere realizzate previo accordo e sotto controllo dell'organismo di intervento.
Il legislatore comunitario si è anche preoccupato di tutelare l'interesse delle imprese che procedono ad operazioni di denaturazione. Il terzo considerando del citato regolamento del Consiglio prevede infatti che l'esistenza del premio deve essere nota agli eventuali beneficiari fin dall'inizio della campagna, per permettere loro di studiare la razionale utilizzazione del grano tenero denaturato. Conseguentemente, l'articolo 4, paragrafo 1, dello stesso regolamento dispone che il premio viene fissato prima dell'inizio di ogni campagna e per la durata di essa.
La possibilità di variazioni nell'ammontare del premio, a cui si riferisce l'articolo 4, riguarda sia la fissazione di un premio base diverso per i diversi periodi dell'anno (v., ad esempio, il regolamento n. 957/68 della Commissione del 12 luglio 1968), sia l'eventuale fissazione di supplementi o diminuzioni del premio secondo le caratteristiche merceologiche diverse dei vari tipi di frumento tenero. Di tale ultima possibilità ha fatto uso la Commissione, mediante i regolamenti n. 956/68 e n. 1403/69 del 18 luglio 1969, i quali dispongono che quando il frumento tenero da denaturare presenta un peso specifico superiore a 77 kg/hl il premio di denaturazione è maggiorato, mediante l'applicazione di determinate percentuali al prezzo di intervento di base del fru mento tenero in vigore all'inizio della campagna.
Oltre a ciò, mediante regolamento n. 1404/69, la Commissione, per facilitare ulteriormente in maniera più generale lo smercio del frumento sul mercato interno, ha concesso un ulteriore incentivo alla denaturazione disponendo l'aggiunta di un importo fisso di 2,50 unità di conto al primo elemento entrante in considerazione per il controllo del premio, aumentando cioè artificialmente, al solo fine del calcolo del premio, la differenza di prezzo fra il grano tenero e l'orzo.
Infine, con regolamento n. 1583/69 dell' 8 agosto 1969 la Commissione, tenuto conto dell'elevato volume delle scorte e delle difficoltà d'immagazzinaggio, ha disposto un aumento ulteriore di 2 unità di conto dell'importo del premio.
2.
Il regolamento n. 172/67 presentava peraltro una lacuna per il fatto di non prevedere la possibilità di modificare il premio durante la campagna. Era risultato dall'esperienza che l'impossibilità di modificare il premio in corso di campagna poteva, qualora gli elementi utilizzati per la sua fissazione variassero notevolmente, ridurre ovvero intensificare l'interesse degli operatori a praticare la denaturazione, compromettendo l'equilibrio del mercato, in particolare quando la situazione del mercato dei cereali rischiasse di obbligare gli organismi di intervento ad effettuare acquisti importanti. Sulla base di tale considerazione, il Consiglio, mediante regolamento n. 644/68 del 29 maggio 1968, ha ritenuto che, malgrado la riconosciuta necessità di rendere noto l'importo del premio prima dell'inizio della campagna, fosse opportuno permettere la suddetta modifica quando l'equilibrio del mercato rischiasse di essere compromesso per i motivi sopra indicati. Esso ha perciò completato l'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 172/67, prevedendo la possibilità di modifica del premio durante la campagna «in caso di rischio di perturbazione sul mercato comunitario dei cereali».
Della possibilità così prevista si è avvalsa la Commissione mediante regolamento n. 849/70 dell'11 maggio 1970, della cui validità appunto si discute nella presente causa. Con questo atto, la Commissione, considerando che le condizioni prevalenti sul mercato dei cereali da pane, e in particolare in ragione dell'evoluzione soddisfacente dello smercio delle eccedenze di frumento tenero di peso specifico elevato, rischiavano di provocare delle perturbazioni sul mercato in caso di mantenimento dell'incoraggiamento alla denaturazione, abrogava la disposizione dell'articolo 4, paragrafo 2, del già menzionato regolamento n. 1403/69 relativo alla maggiorazione del premio di denaturazione per il frumento tenero avente un peso specifico superiore a 77 kg/hl, lasciando invece intatte le altre maggiorazioni di portata generale previste dai citati regolamenti n. 1404/69 e n. 1583/69.
3.
Il sistema che risulta dalle disposizioni sopra menzionate dei regolamenti del Consiglio n. 172/67 e n. 644/68 tende in primo luogo a soddisfare l'interesse pubblico al corretto funzionamento del mercato dei cereali, pur cercando di contemperarlo con l'interesse privato delle imprese a poter contare in linea di principio su una certa stabilità della disciplina e, in particolare, sul mantenimento nel corso di una campagna dei benefici disposti per la denaturazione del frumento. Peraltro, la circostanza che nel settore dei cereali il legislatore comunitario non abbia previsto un meccanismo analogo a quello istituito in relazione alla denaturazione dello zucchero, mediante un titolo di premio di denaturazione che garantisce per la durata di un anno l'ammontare del premio, indica che nel settore dei cereali, a differenza che nel settore dello zucchero, per considerazioni di politica economica e di mercato sulla cui opportunità la Corte non è competente a pronunciarsi, ha inteso subordinare l'interesse privato a quello pubblico in maniera più netta e decisa che nel settore dello zucchero. Non solo si è voluto riservare all'autorità comunitaria il potere di modificare l'ammontare del premio per la denaturazione del frumento tenero in corso di campagna, ma si è anche voluto evitare di concedere alle singole imprese una garanzia individuale in relazione ai loro programmi annuali di denaturazione.
Pur nell'assenza di una garanzia giuridica di fissità degli importi stabiliti all'inizio della campagna per i premi di denaturazione dei cereali, gli operatori, che nel determinare il loro comportamento sul mercato fanno assegnamento su questi premi, sono però garantiti contro un'arbitraria modificazione degli stessi. conformemente a un'esigenza fondamentale, che è alla base di un regime fondato sui principi dello stato di diritto, dalla norma che subordina l'esercizio del potere della Commissione di modificare il premio in corso di campagna ad un mutamento degli elementi sulla base dei quali sono fissati i livelli dei premi; e deve trattarsi non di una variazione qualsiasi, ma di una modificazione sensibile, tale da minacciare di compromettere l'equilibrio del mercato, come sarebbe in particolare il caso qualora la situazione sul mercato dei cereali rischiasse di condurre gli organismi d'intervento a dover procedere ad acquisti importanti. Tale si è visto essere il significato della norma introdotta dal regolamento del Consiglio n. 644/68 che ha completato l'articolo 4, paragrafo 1, del regolamento n. 172/67, alla luce del primo considerando del detto regolamento n. 644/68.
La circostanza che il legislatore comunitario si sia espressamente riferito a tale ipotesi nei consideranda del citato regolamento n. 644/68 indica che, nell'istituire la possibilità di modifica in corso di campagna, esso aveva in mente soprattutto l'ipotesi di pletora, e quindi di una modifica del premio nel senso di un suo aumento. Ciò, che non vale certo a escludere l'applicabilità del regolamento anche all'ipotesi inversa, può anzi servire a chiarire il significato della nozione di «minaccia di perturbamento sul mercato comune dei cereali», al cui verificarsi il regolamento n. 644/68 del Consiglio ha subordinato la possibilità di modificare il premio in corso di campagna.
Tale nozione può in particolare assumere un significato distinto secondo che essa si riferisca a una situazione di maggior pletora o a una sopravvenuta situazione di cessazione delle difficoltà di smercio che avevano giustificato l'istituzione o la maggiorazione del premio.
Nel primo caso, trattandosi di un eventuale aumento del premio di denaturazione in corso di campagna, è comprensibile che il legislatore comunitario, avendo considerato essenzialmente tale ipotesi, che corrispondeva alla situazione allora prevalente sul mercato, abbia voluto che si procedesse con molta cautela, come è doveroso quando si tratta di aggravare la spesa pubblica, e tanto più quando l'attività così finanziata si risolve in una diminuzione del valore delle merci trattate.
Nel secondo caso, se si parte dalla considerazione che la denaturazione del grano, comportante la sua destinazione a un uso diverso da quello naturale, è un'attività antieconomica che si può giustificare soltanto in quanto sia necessaria per evitare i mali peggiori che possono risultare da un eccesso del prodotto sul mercato, si dovrebbe concludere che quando sia scomparsa la situazione che costuisce tale giustificazione, lo stesso fatto di continuare a incoraggiare la denaturazione costituirebbe una minaccia di perturbamento del mercato, alterandone il normale funzionamento; e ciò non tanto per le spese divenute superflue che l'attività di denaturazione comporta, ma ancor più per il fatto di diminuire il valore commerciale del prodotto, e di sottrarlo artificialmente alla sua naturale destinazione.
4.
Passiamo ora all'esame delle domande poste dal giudice germanico.La prima riguarda l'adeguatezza della motivazione del regolamento della Commissione n. 849/70 dell'11 maggio 1970.
Premesso che il giudizio di validità, che la Corte può essere chiamata a rendere in base a una domanda pregiudiziale, non è in linea di principio più limitato nel suo oggetto e nella sua estensione di quello che la Corte può essere chiamata a rendere in base a un ricorso di annullamento che metta in causa la legittimità di un atto dell'esecutivo comunitario, conformemente a quanto è dato inferire dalla sentenza di questa Corte nelle cause riunite 21 — 24-72 (International Fruit Co., Raccolta 1972, pag. 1226, n. 4/6), non vi sono ragioni per far differenze tra i requisiti della motivazione secondo che una decisione sia sottoposta a un controllo di validità ai sensi dell'articolo 177, ovvero a un controllo di legittimità ai sensi dell'articolo 173 del trattato.
La sola distinzione valida a questo riguardo è fra atto individuale e atto generale di carattere normativo. Conformemente alla vostra giurisprudenza, i criteri relativi alla motivazione di un atto normativo sono meno rigorosi di quelli applicabili alle decisioni individuali. Trattandosi di un atto che si inserisce in un complesso sistema, sarebbe in particolare ammissibile che la motivazione data contestualmente, anche se di per sè non esauriente, potesse ricevere luce da altri atti normativi che lo hanno preceduto e che possano reputarsi noti agli operatori che agiscono nel settore specifico di cui trattasi.
Secondo la sentenza nella causa 5-67 (Beus GmbH, Raccolta 1968, pag. 129), i limiti dell'obbligo di motivare, sanciti dall'articolo 190 del trattato, dipendono dalla natura dell'atto. Trattandosi di un atto destinato ad avere applicazione generale qual è un regolamento, la sua motivazione può limitarsi a indicare la situazione complessiva che ha condotto alla sua adozione e gli scopi generali che esso si propone. Non si può quindi pretendere che essa specifichi i vari fatti, talora molto numerosi e complessi, in vista dei quali il regolamento è stato adottato, né a fortiori che essa ne fornisca una valutazione più o meno completa. Questi criteri sono stati ribaditi dalla sentenza nella causa 70-72 (Koninklijke Lassiefabrieken, Raccolta 1973, pag. 650).
La motivazione del provvedimento di abrogazione della maggiorazione di premio è espressa nel secondo e nel terzo considerando del regolamento in questione.
Dopo aver rammentato, nel primo considerando, la norma che ha introdotto la possibilità di modifica del premio di denaturazione in corso di campagna, la Commissione si riferisce nel secondo considerando alle condizioni prevalenti all'epoca sul mercato dei cereali da pane, e in particolare all'evoluzione soddisfacente dello smercio delle eccedenze di frumento tenero di peso specifico elevato, da cui risulterebbe un pericolo di perturbazione sul mercato di tale tipo di cereale in caso di mantenimento del supplemento del premio di denaturazione.
Come risulta dalle osservazioni presentate nel corso di questa procedura, in seguito a tale evoluzione non sussisteva più il pericolo di un eccesso di vendite all'intervento del grano tenero di peso specifico elevato, pericolo che, come ha riconosciuto lo stesso rappresentante della ditta Deuka, aveva determinato l'istituzione della speciale maggiorazione del premio per tale tipo di frumento; e che, anzi, certe industrie molitorie avrebbero addirittura avuto delle difficoltà d'approvvigionamento a questo riguardo.
Alla luce di tali precisazioni, il succitato riferimento effettuato dal regolamento alla favorevole evoluzione dello smercio del prodotto nella Comunità è sufficiente a dar ragione della scomparsa della situazione che aveva determinato la Commissione ad instaurare la speciale maggiorazione di cui si tratta.
Poiché infatti questa maggiorazione costituiva semplicemente un rimedio a una situazione anormale, la scomparsa del pericolo che l'aveva determinata fa sì che, qualora la Commissione avesse continuato ad erogarla, si sarebbe potuto distogliere il prodotto dalla sua normale destinazione, che sola corrisponde, in assenza di particolari difficoltà di smercio, a un sano funzionamento del mercato. Somministrare medicine a un soggetto sano è di per sé dannoso. Ecco quindi che, nell'ipotesi di normalizzazione dello smercio di un prodotto, la motivazione della minaccia di perturbazioni ove si lasci inalterato il premio di denaturazione, a cui si riferisce il regolamento n. 644/68 del Consiglio, è in re ipsa una giustificazione sufficiente, perché il presupposto della decisione risiede nello stesso fatto della constatata evoluzione favorevole dello smercio del prodotto.
Ciò basta per rispondere negativamente alla prima domanda posta dal giudice germanico relativamente alla motivazione del regolamento n. 849/70 della Commissione.
5.
Per quanto riguarda la domanda concernente la sussistenza effettiva della minaccia di perturbazione, a cui l'articolo 1 del regolamento del Consiglio n. 644/68 subordina la modificazione del premio di denaturazione in corso di campagna, l'impresa Deuka osserva che nella specie tale condizione avrebbe potuto essere soddisfatta soltanto se si fossero constatate per il prodotto in questione delle difficoltà d'approvvigionamento generalizzate in tutta la Comunità, mentre ciò non era il caso, sia in ragione dell'entità degli stocks presso gli organismi d'intervento che avrebbero consentito un approvvigionamento sufficiente fino al termine della campagna in corso, sia in ragione della sostituibilità, per le esigenze dell'industria molitoria, del grano tenero di peso specifico elevato con grano tenero di peso specifico medio.
Queste asserzioni, anche se corrispondessero alla realtà economica, non varrebbero tuttavia ad escludere la sussistenza della condizione legale posta alla modifica del premio, dal momento che esse non infirmerebbero comunque la veridicità dell'evoluzione favorevole dello smercio del prodotto in questione, che, come si è visto, vale a soddisfare detta condizioni al fine di una modifica del premio nel senso della sua diminuzione. La difficoltà di approvvigionamento non era da considerare come prova del turbamento che il premio potesse recare, ma vale solo, e a fortiori, per dimostrare che almeno più non sussistevano le ragioni per giustificare la maggiorazione del premio.
Tenuto anche conto dei limiti e cui, secondo la vostra giurisprudenza, si deve mantenere il controllo giurisdizionale dell'esercizio da parte dell'esecutivo comunitario del suo potere di apprezzamento di complesse situazioni economiche in funzione del perseguimento degli obiettivi della politica comune (sentenza 57/72, Westzucker, Raccolta 1973, pag. 341, n. 14), escludiamo che i fatti allegati e gli argomenti addotti dall'impresa Deuka possano fare apparire il regolamento all'esame come inficiato, sotto il profilo della sussistenza della minaccia di perturbazione allegata dalla Commissione, da un vizio suscettibile di invalidarlo.
6.
Per quanto riguardo l'ultima domanda del giudice nazionale, osserviamo che le considerazioni esposte dalla Commissione non possono invece spiegare perché sarebbe necessario togliere il beneficio della maggiorazione del premio anche a quei cereali che erano già destinati alla denaturazione in esecuzione di obblighi contrattuali assunti prima dell' emanazione del regolamento, e in relazione ai quali potesse considerarsi acquisito l'accordo del competente organismo d'intervento, conformente alla disposizione dell'articolo 7 del regolamento del Consiglio n. 172/67. Non si vede infatti come il mantenimento del beneficio in questione, in relazione alle quantità già regolarmente impegnate, le quali non avrebbero comunque normalmente potuto essere reimmesse sul mercato per un uso diverso da quello a cui erano già destinate, potrebbe rischiare di provocare perturbazioni sul mercato del prodotto. Osserviamo incidentalmente che, nel caso di specie, non risulta che, nel periodo che entra in rilievo, la ditta Deuka avesse destinato alla denaturazione delle quantità anormalmente elevate del prodotto in questione. In applicazione del principio dell'adeguatezza del mezzo al fine e della proporzionalità della restrizione imposta a dei singoli rispetto al beneficio che ne risulta per la collettività, il regolamento di cui trattasi non può quindi essere considerato applicabile al grano tenero di peso specifico elevato che sia stato denaturato posteriormente alla sua entrata in vigore in esecuzione d'impegni definitivi regolarmente assunti prima della sua adozione.
Anche l'esigenza di sicurezza giuridica che si fa sentire nello svolgimento dell' attività economica, tenuto conto degli impegni e degli oneri ivi connessi, richiede che, quando una disciplina di mercato viene modificata nel senso di privare di un beneficio o di sottoporre a un onere più gravoso determinate operazioni economiche, siano fatte salve quelle operazioni che costituiscono la semplice esecuzione di impegni contratti sotto l'imperio del regime più favorevole, a meno che ciò sia incompatibile con il conseguimento delle finalità della nuova disciplina. Appunto in base a quest'ultima esigenza di garantire l'effetto utile della nuova disciplina, e sulla considerazione della particolarità del regime delle licenze di denaturazione dello zucchero, voi avete giustificato, nella sentenza 57-72 (Westzucker, Raccolta 1973, pag. 342), l'assenza di misure transitorie a favore delle imprese che avevano già assunto degli impegni senza peraltro avere ancora una licenza di prefissazione del premio per le quantità di zucchero necessarie all'esecuzione di tali impegni.
Tali considerazioni non sarebbero trasponibili al nostro caso.
Dell'esigenza di sicurezza giuridica ha del resto ben tenuto conto più volte la Commissione in materia di importi compensativi monetari, adottando disposizioni transitorie che esentavano dai nuovi oneri le operazioni conseguenti a contratti stipulati prima di una certa data (v. ad esempio l'articolo 4 dei regolamenti n. 1013/71 del 17 aprile 1971, GU n. L 110/8 e n. 2887/71 del 30 dicembre 1971, GU n. L 288/57, e anche più recentemente l'articolo 2 del regolamento n. 2966/74 del 25 novembre 1974, GU n. L 316/5).
Nel caso di specie, in assenza di analoghe disposizioni transitorie, occorrerà basarsi sulla data di adozione del regolamento abrogativo della maggiorazione del premio. Ciò deve valere quantomeno nel caso in cui, prima di tale data, l'impresa che ha poi proceduto alla denaturazione in esecuzione di impegni anteriori aveva anche espletato, in relazione alle previste operazioni di denaturazione, le formalità nei suoi rapporti con l'organismo d'intervento richieste dall'articolo 7 del regolamento n. 172/67 del Consiglio; giacché di per ciò stesso sarebbe allora già sorto in suo favore il diritto a ottenere sull'intero ammontare il premio stabilito dalla disciplina in vigore in quel momento. Oltre all'esigenza della certezza del diritto, anche il rispetto dei diritti quesiti impone dunque a fortiori la non applicazione in tali casi del regolamento all'esame.
Il richiamo della Corte a un principio generalmente ammesso secondo cui «le leggi modificative di una legge precedente si applicano, salvo deroga, agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della vecchia legge» (sentenza 1-73, Westzucker, Raccolta 1973, pag. 729, n. 5; sentenza 143-73, Sopad, Raccolta 1973, pag. 1441, n. 8), è stato effettuato in relazione all'applicazione di una nuova norma più favorevole per le imprese, e non vale certo ad infirmare la fondatezza della soluzione qui proposta in relazione a un caso di nuovo regime meno favorevole quando sia in gioco il rispetto di un diritto quesito.
In conclusione, le ragioni di pubblico interesse che a nostro avviso giustificano la decisione di far cessare per l'avvenire l'attribuzione di un premio che non avrebbe più avuto significato, e che anzi sarebbe servito a incitare a un' azione antieconomica, non valgono a giustificare sul piano del diritto dei privati la cessata corresponsione del premio promesso in un tempo nel quale la previsione era sorretta dal vigore di un regolamento che venne modificato solo posteriormente agli impegni perfezionati dalle imprese nel rapporto con i loro clienti e con gli enti di intervento.