62017TJ0716_RES
Rechtssache T‑716/17
Germanwings GmbH
gegen
Europäische Kommission
Urteil des Gerichts (Erste erweiterte Kammer) vom 13. Mai 2020
„Staatliche Beihilfen – Luftverkehrssektor – Von Italien zugunsten der sardischen Flughäfen gewährte Beihilfe – Beschluss, mit dem die Beihilfe teilweise für mit dem Binnenmarkt vereinbar und teilweise für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wird – Zurechenbarkeit an den Staat – Begünstigte – Vorteil zugunsten der vertragschließenden Fluggesellschaften – Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden privaten Wirtschaftsteilnehmers – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Begründungspflicht – Beihilferegelung – De-minimis-Beihilfe – Rückforderung“
Gerichtliches Verfahren – Vorbringen neuer Klage- und Verteidigungsgründe im Laufe des Verfahrens – Erweiterung eines bereits zuvor vorgetragenen Klagegrundes – Zulässigkeit
(Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 84)
(vgl. Rn. 61, 64)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Dem Staat zurechenbare Gewährung einer Vergünstigung aus staatlichen Mitteln – Maßnahmen zur Verbesserung der Luftverkehrsanbindung einer Inselregion und zur Förderung dieser Region als Reiseziel – Erstattung der Beträge durch den Staat, die von Flughafenbetreibern an Luftverkehrsunternehmen aufgrund von Vereinbarungen gezahlt wurden, die diese Ziele verfolgen – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 65-106)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Dem Staat zuzurechnende Gewährung von Vergünstigungen – Von regionalen oder lokalen Einrichtungen gewährte Beihilfen – Einbeziehung – Durch vom Staat unabhängige Einrichtungen gewährte Vorteile – Anwendung des Kriteriums der öffentlichen Kontrolle – Beteiligung der Behörden am Erlass der Maßnahmen und an der Kontrolle ihrer Umsetzung – Einbeziehung
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 66, 81-85, 96-99, 102)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Beihilfen aus staatlichen Mitteln – Begriff „staatliche Mittel“ – Gelder, die von einer regionalen Einrichtung an Flughafenbetreiber gezahlt werden und von diesen zur Bezahlung von Luftverkehrsunternehmen verwendet werden – Einbeziehung – Voraussetzungen – Über die Gewährung des Vorteils ausgeübte öffentliche Kontrolle
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 74-78)
Staatliche Beihilfen – Begriff – Beurteilung nach dem Kriterium des privaten Kapitalgebers – Vertragliche Beziehungen zwischen den Flughafenbetreibern und den Luftverkehrsunternehmen – Durchführung einer Beihilferegelung durch einen nicht vom Staat gehaltenen Flughafenbetreiber – Ausschluss
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 124, 125, 131, 132)
Gerichtliches Verfahren – Klageschrift – Formerfordernisse – Kurze Darstellung der Klagegründe – Abstrakte Nennung – Unzulässigkeit
(Satzung des Gerichtshofs, Art. 21 Abs. 1 und Art. 53 Abs. 1; Verfahrensordnung des Gerichts, Art. 76 Buchst. d)
(vgl. Rn. 145, 148)
Staatliche Beihilfen – Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten – Beeinträchtigung des Wettbewerbs – Beurteilungskriterien – Umfang der Beweislast der Kommission
(Art. 107 Abs. 1 AEUV)
(vgl. Rn. 155, 156)
Staatliche Beihilfen – Prüfung durch die Kommission – Prüfung einer Beihilferegelung in ihrer Gesamtheit – Zulässigkeit – Der Kommission obliegende Pflicht, die Situation bestimmter Begünstigter individuell zu prüfen – Fehlen – Überprüfung, die den nationalen Behörden bei der Durchführung des Beschlusses obliegt
(Art. 107 und 108 AEUV)
(vgl. Rn. 157, 167, 170-173, 183)
Staatliche Beihilfen – Beschluss der Kommission, mit dem die Unvereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt wird – Begründungspflicht – Umfang
(Art. 108 und 296 AEUV)
(vgl. Rn. 159)
Zusammenfassung
Mit dem am 13. Mai 2020 verkündeten Urteil Germanwings/Kommission (T‑716/17) hat das in erweiterter Kammerbesetzung mit fünf Richtern entscheidende Gericht die von der Germanwings GmbH (im Folgenden: Klägerin) erhobene Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Europäischen Kommission vom 29. Juli 2016 (
1
) abgewiesen, mit dem die von Italien zugunsten verschiedener Sardinien anfliegender Luftverkehrsgesellschaften gewährte Beihilfe für mit dem Binnenmarkt teilweise unvereinbar erklärt worden war. Gemäß diesem Beschluss stellte die in Italien von der Autonomen Region Sardinien (im Folgenden: Region) zur Entwicklung des Luftverkehrs eingeführte Unterstützungsregelung keine den sardischen Flughafenbetreibern, sondern eine den betreffenden Luftverkehrsunternehmen gewährte staatliche Beihilfe dar.
Am 13. April 2010 hatte die Region das Gesetz Nr. 10/2010 (
2
) erlassen, das später von Italien bei der Kommission gemäß Art. 108 Abs. 3 AEUV angemeldet wurde und das die Finanzierung der Flughäfen der Insel zum Zweck der Entwicklung des Luftverkehrs u. a. durch die saisonale Entzerrung der Flugverbindungen nach Sardinien gestattete. Dieses Gesetz wurde durch eine Reihe von Maßnahmen, u. a. den Beschluss Nr. 29/36 des Regionalrates vom 29. Juli 2010, umgesetzt, die von der Regierung der Region erlassen worden waren (im Folgenden zusammen mit den einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes Nr. 10/2010: streitige Maßnahmen). Die streitigen Maßnahmen sahen u. a. den Abschluss von Vereinbarungen mit den Luftverkehrsunternehmen durch die Flughafenbetreiber vor, um die Luftverkehrsanbindung der Insel zu verbessern und ihre Förderung als Reiseziel sicherzustellen. Sie legten außerdem fest, unter welchen Voraussetzungen und Modalitäten den Flughafenbetreibern die aufgrund solcher Vereinbarungen an die Luftverkehrsunternehmen gezahlten Beträge von der Region erstattet würden.
Am 29. Juli 2016 erließ die Kommission den Beschluss, mit dem die mit den streitigen Maßnahmen eingeführte Beihilferegelung teilweise für mit dem Binnenmarkt unvereinbar erklärt wurde und die Rückforderung der betreffenden Beihilfen bei den als Begünstigte erachteten Luftverkehrsunternehmen, zu denen auch die Klägerin gehörte, angeordnet wurde. Zur Stützung ihrer Nichtigkeitsklage machte die Klägerin mehrere Klagegründe geltend, u. a. verschiedene Rechtsfehler in Bezug auf den Begriff „staatliche Beihilfe“ sowie den De-minimis-Charakter des erhaltenen Betrags.
Das Gericht hat zunächst den ersten Klagegrund zurückgewiesen, mit dem ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV gerügt wurde, weil die Kommission das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht nachgewiesen habe, da sie nicht geprüft habe, ob ein Flughafenbetreiber wie ein marktwirtschaftlich handelnder privater Wirtschaftsteilnehmer gehandelt habe.
Entgegen dem von der Klägerin vertretenen Standpunkt ging nämlich der von der Klägerin bestrittene Vorteil auf die Region anstatt auf die Flughafenbetreiber zurück. In diesem Zusammenhang hat das Gericht erstens bestätigt, dass die aufgrund der geschlossenen Vereinbarungen von den Flughafenbetreibern an die Luftverkehrsunternehmen getätigten Zahlungen den Einsatz staatlicher Mittel darstellten, da die von der Region an die Flughafenbetreiber gezahlten Gelder die waren, die für die Tätigung dieser Zahlungen, u. a. die von der Klägerin erhaltene, verwendet wurden. Zur Untermauerung dieser Schlussfolgerung hat sich das Gericht hauptsächlich auf die Prüfung der Modalitäten gestützt, die von den streitigen Maßnahmen im Hinblick auf die Erstattung der von den Flughafenbetreibern an die Luftverkehrsgesellschaften aufgrund der geschlossenen Vereinbarungen getätigten Zahlungen durch die Region vorgesehen waren. So hat das Gericht das Vorliegen eines Kontrollmechanismus festgestellt, der die – im Übrigen gestaffelte – Erstattung der verwendeten Gelder von der Vorlage der Rechnungslegung und Nachweisen abhängig machte, die die Vereinbarkeit der Vereinbarungen, aufgrund deren die Zahlungen getätigt worden waren, mit den vom Gesetz Nr. 10/2010 verfolgten Zielen sowie ihre ordnungsgemäße Durchführung belegten. Die Klägerin hatte im Übrigen selbst festgestellt, dass die erhaltene Zahlung von der Region „finanziert“ worden sei.
Was zweitens die Zurechenbarkeit der von den Flughafenbetreibern mit den Luftverkehrsunternehmen geschlossenen Verträge und der an diese geleisteten Zahlungen an die Region betrifft, hat das Gericht festgestellt, dass das Niveau der vom Staat über die Gewährung eines Vorteils ausgeübten Kontrolle, wie es u. a. aus dem Kontext der fraglichen Maßnahme, ihres Umfangs, ihres Inhalts oder ihrer Bedingungen hervorgeht, bei der Ermittlung der Beteiligung der öffentlichen Stellen an ihrem Erlass ebenfalls zu berücksichtigen ist, ohne die ihnen der gewährte Vorteil nicht zugerechnet werden kann. Bei der Prüfung des angefochtenen Beschlusses anhand dieser Kriterien hat das Gericht sodann die Auffassung vertreten, dass im vorliegenden Fall das Niveau der von der Region über die Gewährung der Gelder an die Luftverkehrsunternehmen ausgeübten Kontrolle rechtlich hinreichend ihre Beteiligung an der Bereitstellung dieser Gelder belegte. Auch wenn die genauen Modalitäten der Gewährung der von jedem der Flughafenbetreiber erhaltenen Gelder nicht im Gesetz Nr. 10/2010 festgelegt waren, erlaubten es die von der Regionalregierung in Anwendung dieses Gesetzes getroffenen Entscheidungen der Region gleichwohl, eine enge Kontrolle – sei es durch die vorherige Genehmigung ihrer Maßnahmenpläne oder auch durch die Voraussetzungen, die im Hinblick auf die Erstattung der Beträge der von den Flughafenbetreibern an die Luftverkehrsgesellschaften gezahlten Beträge verlangt wurden – über das Verhalten der Flughafenbetreiber auszuüben, die beschlossen hatten, die im Rahmen der streitigen Beihilferegelung vorgesehenen Finanzierungsmaßnahmen zu beantragen. Nach Ansicht des Gerichts zeigt die Ausübung einer solchen Kontrolle durch die Region, dass ihr die in Rede stehenden Finanzierungsmaßnahmen zurechenbar waren, ohne dass diese Schlussfolgerung durch die den Flughafenbetreibern überlassene Entscheidung, die Gelder entsprechend ihnen eigener wirtschaftlichen Erwägungen bei der Region zu beantragen oder nicht, oder durch die angebliche Eigenschaft eines bestimmten Flughafenbetreibers als öffentliches Unternehmen in Frage gestellt werden kann. Folglich hat das Gericht die Entscheidung der Kommission gebilligt, die Flughafenbetreiber als zwischengeschaltete Stellen zwischen der Region und den Luftverkehrsunternehmen anzusehen, da sie die von der Region erhaltenen Gelder vollständig weitergeleitet hatten und so gemäß den Anweisungen gehandelt hatten, die sie von der Region mittels der von dieser genehmigten Maßnahmenpläne erhalten hatten.
Drittens hat das Gericht entschieden, dass die Kommission die zwischen den Luftverkehrsgesellschaften und den Flughafenbetreibern durchgeführten Transaktionen zu Recht nicht anhand des Kriteriums des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsteilnehmers geprüft hat. Die Flughafenbetreiber, die nicht von der Region gehalten wurden, hatten nämlich im Wesentlichen lediglich die von dieser eingeführte streitige Beihilferegelung durchgeführt. Daher waren die von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte bezüglich der inkrementellen Rentabilität ihres Vertrags mit einem Flughafenbetreiber irrelevant. Außerdem hat das Gericht darauf hingewiesen, dass jedenfalls aus der Beteiligung der Klägerin an der Finanzierung einer Werbekampagne, die zu einer Zahlung gemäß den streitigen Maßnahmen geführt hatte, nicht abgeleitet werden kann, dass die von der Klägerin erhaltene Zahlung nicht zur Gewährung eines Vorteils geführt hat, da die Klägerin und die Region (über diesen Flughafenbetreiber), obwohl sie diese Kampagne kofinanziert hatten, nicht unter vergleichbaren Bedingungen an ihr beteiligt waren.
Anschließend hat das Gericht den zweiten Klagegrund zurückgewiesen, mit dem ein Verstoß gegen Art. 107 Abs. 1 AEUV gerügt wurde, da die Kommission nicht nachgewiesen habe, dass die Beihilfe, die der Klägerin zugutegekommen sein solle, den Wettbewerb verfälsche oder zu verfälschen drohe und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtige. In diesem Zusammenhang hat das Gericht zunächst ausgeschlossen, dass sich die Klägerin mit Erfolg auf den niedrigen Betrag der Zahlung berufen kann, die sie von einem bestimmten Flughafenbetreiber erhalten hatte, da ihr Vorbringen, dass das Vorliegen einer Beihilfe auf der Ebene eines solchen Betreibers hätte geprüft werden müssen, bereits als unbegründet zurückgewiesen worden war. Zudem war das Gericht, falls die Klägerin so beabsichtigt haben sollte, die Einstufung der streitigen Maßnahmen als „Beihilferegelung“ im Sinne von Art. 1 Buchst. d der Verordnung 2015/1589 (
3
) zu beanstanden, der Auffassung, dass ein solches Vorbringen unzulässig wäre, da es in der Klageschrift selbst nicht ausreichend klar und präzise dargestellt wurde. Jedenfalls konnte diesem Vorbringen nicht gefolgt werden, da die Flughafenbetreiber nur bloße zwischengeschaltete Stellen bei der Durchführung der streitigen Beihilferegelung waren und daher über keinen Beurteilungsspielraum bei der Festlegung der wesentlichen Gesichtspunkte der in Rede stehenden Beihilfe und hinsichtlich der Opportunität ihrer Gewährung verfügten. Diese Rolle oblag der Regionalregierung der Region. Im Übrigen war das Gericht der Auffassung, dass die Kommission hinreichend begründet hatte, inwiefern die Beihilferegelung den Begünstigten einen spürbaren Vorteil gegenüber ihren Wettbewerbern sicherte und so beschaffen war, dass sie vor allem Unternehmen zugutekam, die sich am Handel zwischen Mitgliedstaaten beteiligten.
Das Gericht hat schließlich den dritten Klagegrund zurückgewiesen, mit dem ein Rechtsfehler gerügt wurde, weil die Kommission nicht die Frage geprüft habe, ob die von der Klägerin erhaltene Zahlung eine De-minimis-Beihilfe im Sinne der Verordnung Nr. 1998/2006 (
4
) darstelle. Nach dem Hinweis, dass sich die Kommission im Rahmen der Prüfung einer Beihilferegelung darauf beschränken kann, die Merkmale der betreffenden Regelung zu prüfen, ohne verpflichtet zu sein, eine Prüfung der auf der Grundlage einer solchen Regelung gewährten Beihilfe in jedem Einzelfall zu prüfen, hat das Gericht hervorgehoben, dass es Sache der nationalen Behörden ist, die individuelle Situation jedes von einer Rückforderung betroffenen Unternehmens zu prüfen. Folglich war es im vorliegenden Fall nicht Sache der Kommission, den etwaigen De-minimis-Charakter der von der Klägerin erhaltenen Zahlung zu prüfen, so dass deren Vorbringen hierzu ins Leere ging. Das Gericht hat auch entschieden, dass die Nennung der Klägerin als Begünstigte im verfügenden Teil des angefochtenen Beschlusses keine Auswirkungen auf die Verpflichtungen der italienischen Behörden in diesem Zusammenhang hatte.
(
1
)	Beschluss (EU) 2017/1861 der Kommission vom 29. Juli 2016 über die staatliche Beihilfe SA 33983 (2013/C) (ex 2012/NN) (ex 2011/N) – Italien – Ausgleichsleistungen für sardische Flughäfen für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen (DAWI) (ABl. 2017, L 268, S. 1).
(
2
)	Legge regionale no 10 – Misure per lo sviluppo del trasporto aereo (Regionalgesetz Nr. 10 – Maßnahmen zur Entwicklung des Luftverkehrs) (Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna Nr. 12 vom 16. April 2010) (im Folgenden: Gesetz Nr. 10/2010).
(
3
)	Verordnung (EU) 2015/1589 des Rates vom 13. Juli 2015 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (ABl. 2015, L 248, S. 9).
(
4
)	Verordnung (EG) Nr. 1998/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 über die Anwendung der Artikel [107] und [108 AEUV] auf „De-minimis“-Beihilfen (ABl. 2006, L 379, S. 5).