61990C0355
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
WALTER VAN GERVEN
presentate il 9 giugno 1993 (
*1
)
Indice
Lo sfondo normativo, i fatti e i precedenti processuali
La presunta infrazione all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva relativa agli uccelli selvatici
La presunta infrazione all'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici
Relazione tra l'art. 4, nn. 1 e 2, e l'art. 4, n. 4
Valutazione delle iniziative contestate dalla Commissione, in generale
Esame delle iniziative concretamente contestate dalla Commissione
Prima censura: le zone industriali di Laredo e di Colindres
Seconda censura: i lavori di arginatura a Escalante
Terza censura: la discarica dei materiali della cava di Montehano
Quarta censura: la realizzazione di una nuova strada Argoños-Santoña
Quinta censura: i progetti di acquacultura
Sesta censura: la discarica di rifiuti e il versamento di acque residue
L'asserita contravvenzione all'art. 3 della direttiva relativa agli uccelli selvatici
Conclusione
Signor Presidente,
ignori Giudici,
1.
La presente causa verte su una procedura promossa dalla Commissione contro il Regno di Spagna in base all'art. 169 del Trattato CEE. La Commissione chiede alla Corte di constatare che, avendo omesso di adottare misure di conservazione e di sistemazione, conformi alle esigenze ecologiche degli habitat e di ricostituzione dei biotopi distrutti nelle Marismas di Santoña, di classificarle zona di protezione speciale e di adottare misure idonee ad evitare l'inquinamento o il deterioramento degli habitat di detta zona, in ispregio delle disposizioni contenute negli artt. 3 e 4 della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (
1
) (in prosieguo: la «direttiva sugli uccelli selvatici» o «direttiva»), la Spagna è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE.
Lo sfondo normativo, i fatti e i precedenti processuali
2.
La direttiva sugli uccelli selvatici è stata adottata dal Consiglio nel 1979, in esecuzione del primo programma d'azione della Comunità in materia di ambiente (
2
). In base al suo preambolo e all'art. 1, la direttiva ha lo scopo di garantire la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico in Europa.
Data la loro importanza nella presente causa, mi pare opportuno riportare integralmente il testo dell'art. 1, nn. 1 e 2, dell'art. 3 e dell'art. 4, nn. 1, 2 e 4, della direttiva:
«Articolo 1
1.   La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio degli Stati membri al quale si applica il Trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento.
2.   Essa si applica agli uccelli, alle uova, ai nidi ed agli habitat.
3.   (...)
Articolo 2
Gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1 ad un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative.
Articolo 3
1.   Tenuto conto delle esigenze di cui all'articolo 2, gli Stati membri adottano le misure necessarie per preservare, mantenere o ristabilire, per tutte le specie di uccelli di cui all'articolo 1, una varietà e una superficie sufficienti di habitat.
2.   La preservazione, il mantenimento e il ripristino dei biotopi e degli habitat comportano anzitutto le seguenti misure:
a)
istituzione di zone di protezione;
b)
mantenimento e sistemazione conforme alle esigenze ecologiche degli habitat situati all'interno e all'esterno delle zone di protezione;
e)
ripristino dei biotopi distrutti;
d)
creazione di biotopi.
Articolo 4
1.   Per le specie elencate nell'allegato I sono previste misure speciali di conservazione per quanto riguarda l'habitat, per garantire la sopravvivenza e la riproduzione di dette specie nella loro area di distribuzione.
A tal fine si tiene conto:
a)
delle specie minacciate di sparizione;
b)
delle specie che possono essere danneggiate da talune malattie del loro habitat;
e)
delle specie considerate rare in quanto la loro popolazione è scarsa e la loro ripartizione locale è limitata;
d)
di altre specie che richiedono una particolare attenzione per la specificità del loro habitat.
Per effettuare le valutazioni si terrà conto delle tendenze e delle variazioni dei livelli di popolazione.
Gli Stati membri classificano in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superficie alla conservazione di tali specie, tenuto conto delle necessità di protezione di queste ultime nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva.
2.   Analoghe misure vengono adottate dagli Stati membri per le specie migratrici non menzionate nell'allegato I che ritornano regolarmente, tenuto conto delle esigenze di protezione nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva per quanto riguarda le aree di riproduzione, di muta e di svernamento e le zone in cui si trovano le stazioni lungo le rotte di migrazione. A tale scopo, gli Stati membri attribuiscono una importanza particolare alla protezione delle zone umide e specialmente delle zone d'importanza internazionale.
3.   (...)
4.   Gli Stati membri adottano misure idonee a prevenire, nelle zone di protezione di cui ai paragrafi 1 e 2, l'inquinamento o il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo. Gli Stati membri cercheranno inoltre di prevenire l'inquinamento o il deterioramento degli habitat al di fuori di tali zone di protezione».
3.
Le Marismas di Santoña sono ubicate sulla costa cantabrica, nella Spagna settentrionale, nel territorio dei comuni di Santoña, Argoños, Escalante, Barcena de Cicero, Laredo e Colindres. È un estuario nel quale confluiscono cinque fiumi (
3
) sfocianti in una baia che costituisce l'anticamera del mare aperto. In questa baia protetta, l'acqua dolce dei fiumi si mescola all'acqua salata del mare. Con la bassa marea rimangono scoperti oltre 3500 ettari di terreno limoso o di prati salmastri. Come in altri estuari, queste condizioni favoriscono l'esistenza di varie specie di invertebrati, che costituiscono la base alimentare di diversi uccelli acquatici.
Le Marismas di Santoña sono caratterizzate dalla presenza di una numerosa colonia di volatili. Una parte vive normalmente nell'estuario, mentre altre specie vi giungono, da varie parti d'Europa, a seconda della stagione. Durante la stagione di massima frequenza, la popolazione di volatili giunge a 15000/20000 unità, di diverse specie.
Tra questi uccelli, sono state registrate diciannove specie contemplate all'allegato I della direttiva sugli uccelli selvatici e che rivestono interesse sotto il profilo dell'art. 4, nn. 1 e 4, della direttiva summenzionata (
4
). Come vedremo in seguito, la presente causa riguarda anzitutto (ma non esclusivamente) una di queste diciannove specie di uccelli, vale a dire la spatola bianca (Platalea leucorodia). Inoltre le Marismas di Santoña accolgono regolarmente almeno quattordici specie di uccelli migratori che rivestono interesse sotto il profilo dell'art. 4, nn. 2 e 4 della direttiva sugli uccelli selvatici (
5
).
4.
A seguito di ripetute lamentele, la Commissione ha appreso che erano stati adottati svariati provvedimenti che, a suo giudizio, potevano contribuire all'inquinamento e al deterioramento delle Marismas di Santoña e, quindi, pregiudicare la conservazione di diverse specie di uccelli. Le iniziative criticabili erano le seguenti:
—
la creazione, a Laredo e Colindres, di zone industriali su terreni facenti parte delle Marismas di Santoña; il progetto della municipalità di Colindres di arginare terreni situati ai confini di detta zona industriale; i lavori di costruzione e di colmatura di una diga che circonda la zona industriale e i terreni adiacenti;
—
il rialzo di terreni paludosi ad opera della municipalità di Escalante, per allestire, su detti terreni, un parco e impianti sportivi;
—
lo scarico, nella zona paludosa, presso Montehano, di materiali edilizi inutilizzati provenienti dalle cave di Montehano;
—
la costruzione, tra Argoños e Santoña, di una nuova strada che attraversa le zone paludose;
—
la concessione a un'associazione di pescatori di Santoña di un settore paludoso per l'allevamento di arselle ed i progetti di installazione di altre acquaculture nelle paludi;
—
lo scarico di rifiuti e il deflusso di acque residue non depurate nelle Marismas di Santoña da parte delle municipalità di Santoña, Cicero, Laredo, Colindres, Escalante e Argoños.
5.
Considerati tutti questi elementi, il 18 luglio 1988 la Commissione inviava al governo spagnolo una lettera di diffida, preannunciando un procedimento a norma dell'art. 169 deľ Trattato CEE per inosservanza degli artt. 3 e 4 della direttiva relativa agli uccelli selvatici (
6
). Il governo spagnolo presentava le sue osservazioni, dopo di che la Commissione emetteva un parere motivato, il 27 giugno 1989, nel quale si chiedeva alla Spagna di por fine alla turbativa entro un mese. Infine, poiché il governo spagnolo continuava a contestare gli addebiti mossigli, relativi a inosservanze della direttiva sugli uccelli selvatici, con atto del 30 novembre 1990 la Commissione adiva la Corte di giustizia (
7
).
6.
Secondo la Commissione, sotto tre aspetti la Spagna è venuta meno al suo obbligo di osservare la direttiva sugli uccelli selvatici:
—
in primo luogo, le sei iniziative criticate (v. n. 4, supra) costituirebbero contravvenzione all'art. 3 della direttiva relativa agli uccelli selvatici, ed in particolare delle disposizioni del n. 2, lett. b) e c), di detto articolo;
—
in secondo luogo, non avendo classificato le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale, la Spagna sarebbe contravvenuta all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva;
—
infine, le sei iniziative criticate costituirebbero del pari infrazione all'art. 4, n. 4, della direttiva.
Il governo spagnolo contesta ciascuno di detti addebiti. Vedremo ora dapprima l'inosservanza dell'art. 4, nn. 1 e 2 (in prosieguo ai punti 7-17) e dell'art. 4, n. 4 (punti 18-54) ed infine quella dell'art. 3 (punti 55-59). Infatti uno dei punti di contestazione tra la Commissione e il governo spagnolo mira a stabilire se l'art. 3 si applica a situazioni disciplinate da disposizioni specifiche dell'art. 4. È perciò d'uopo esaminare anzitutto se vi sia stata effettivamente infrazione all'art. 4.
La presunta infrazione all'art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva relativa agli uccelli selvatici
7.
L'art. 4, n. 1, della direttiva relativa agli uccelli selvatici (di cui ho riportato il testo integrale al paragrafo 2) riguarda le specie di uccelli menzionate all'allegato I della direttiva. Sono specie in via di estinzione o che, per altri motivi, il giudice comunitario ritiene meritevoli di speciale attenzione. Secondo l'art. 4, n. 1, primo comma, misure speciali di conservazione vengono adottate per gli habitat di queste specie di uccelli. Il quarto comma di questo paragrafo dispone che gli Stati membri classificano «in particolare come zone di protezione speciale i territori più idonei in numero e in superfìcie alla conservazione di tali specie».
L'art. 4, n. 2 (v. nuovamente al paragrafo 2), riguarda gli uccelli migratori non menzionati all'allegato I, ma che tornano regolarmente. Gli Stati membri devono adottare «analoghe misure» per queste specie di uccelli. Ciò implica che i territori più idonei alla conservazione di queste specie vengano pure classificati zone particolarmente protette (
8
).
Nella causa ora in esame, la Commissione fa carico alla Spagna di non aver classificato le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale e quindi di non aver rispettato né l'art. 4, n. 1, né l'art. 4, n. 2.
8.
La Commissione ricorda vari elementi che dimostrano quale interesse rivestono le Marismas di Santoña per diversi uccelli menzionati nell'allegato I alla direttiva e per alcuni altri uccelli migratori, dai quali dovrebbe emergere che le Marismas di Santoña formano uno dei «territori più idonei» ai sensi dell'art. 4, nn. 1 e 2. Le paludi ospitano in complesso diciannove specie di uccelli elencate nell'allegato I della direttiva. L'applicazione dei criteri numerici internazionalmente riconosciuti mette in luce che le Marismas di Santoña presentano interesse internazionale per la conservazione e la sopravvivenza di una specie, cioè la spatola bianca (Platelea leucorodia) e un interesse nazionale per due altre specie, cioè il cormorano grande (Phalacrocrax carbo sinensis) e l'egretta garzetta. Inoltre la palude dà asilo ad almeno altre quattordici specie di uccelli migratori. L'applicazione degli stessi criteri scientifici indica che le Marismas di Santoña presentano interesse internazionale per tre di queste specie. Inoltre presenterebbero pure interesse nazionale per oltre dieci specie.
9.
Quasi tutti gli elementi di prova apportati dalla Commissione si riferiscono specificamente alla spatola bianca. Le Marismas di Santoña presentano un interesse vitale per la sopravvivenza di questa specie di uccelli, poiché costituiscono una tappa essenziale (area di riposo e di alimentazione) nella rotta migratoria seguita da detti uccelli tra i Paesi Bassi e l'Africa del Nord. A sostegno della sua dimostrazione, la Commissione cita pubblicazioni ornitologiche specializzate, nonché uno studio contenente rilevamenti effettuati nel 1990 nelle Marismas di Santoña. Da questo studio emerge che la popolazione di spatole bianche in Europa occidentale ammonta a 1100 coppie, la maggior parte delle quali si riproducono nei Paesi Bassi. Secondo detto studio, circa 600 dei 1100 uccelli che vivono nei Paesi Bassi avevano percorso, durante l'età della riproduzione, la rotta dell'Africa del Nord transitando per la Spagna settentrionale. Le Marismas di Santoña si trovano sulla rotta migratoria seguita dalle spatole bianche olandesi e costituiscono un'area indispensabile, data la progressiva sparizione di altri territori che presentano analoghe caratteristiche sulla costa cantabrica.
Dal canto suo, dinanzi alla Corte il governo spagnolo ha riconosciuto che le Marismas di Santoña dovevano venir classificate come zona di protezione speciale per quel che riguarda le spatole bianche (
9
). Detto riconoscimento non riguarda però le altre specie di ucelli in questione, in particolare gli altri uccelli migratori, che presentano interesse sotto il profilo dell'art. 4, n. 2.
10.
Emerge chiaramente dalla direttiva sugli uccelli selvatici che, secondo una precedente sentenza della Corte, «gli Stati membri dispongono di un certo margine di valutazione discrezionale in occasione della scelta dei territori più idonei ai fini della classificazione in zone di protezione speciale, conformemente all'art. 4, n. 1, della direttiva» (
10
).
Tuttavia, come giustamente ha fatto osservare la Commissione, questo margine di valutazione non è assoluto. Infatti la direttiva dispone che «i territori più idonei in numero e superficie» alla conservazione di queste specie «nella zona geografica marittima e terrestre in cui si applica la presente direttiva» vanno classificati zone di protezione speciale (art. 4, n. 1, fine di questo comma). A mio giudizio, ciò significa che uno Stato membro che dispone di elementi di prova, scientificamente acquisiti, che dimostrano in maniera attendibile l'interesse unico o molto particolare di un habitat per la conservazione di una specie di uccelli elencata nell'allegato I alla direttiva o che costituisce uccello migratore che ritorna regolarmente, non assolverebbe i suoi obblighi se non classificasse detto habitat come zona di protezione speciale.
11.
Nella fattispecie, mi pare che la Commissione abbia dimostrato in modo abbastanza convincente, con l'ausilio di elementi di prova scientifici, che la Marismas di Santoña rivestono interesse unico o quanto meno molto particolare per la conservazione della spatola bianca, che è menzionata all'allegato I della direttiva. Come ho già osservato, lo stesso governo spagnolo lo ha amesso nel corso del procedimento dinanzi alla Corte. Quanto alle altre specie avicole menzionate dalla Commissione, ed in particolare agli uccelli migratori che presentano interesse sotto il profilo dell'art. 4, n. 2, non si può dire la stessa cosa. Quanto a detti uccelli, la Commissione si è limitata ad un criterio numerico (o ad un rinvio a detto criterio) senza dimostrare affatto la ragione per la quale le paludi rivestirebbero per questi uccelli un'importanza unica o molto particolare (
11
). Per questo motivo, ritengo sia comunque opportuno disattendere la domanda della Commissione mirante a far constatare che la Spagna è contravvenuta all'art. 4, n. 2 (
12
).
12.
Pur se la Spagna ha ammesso che le Marismas di Santoña in linea di massima vanno classificate zona di protezione speciale a motivo della loro importanza per la spatola bianca, nega però di essere venuta meno all'obbligo di rispettare l'art. 4, n. 1, della direttiva sugli uccelli selvatici. Infatti, la Spagna ritiene che sarebbe possibile ottemperare a questa disposizione della direttiva in modo graduale, progressivo, a scadenze ragionevoli. Nella fattispecie, si sarebbe assolto l'obbligo, dato che le Marismas di Santoña sono state dichiarate riserva di caccia nel 1987, provvisoriamente protette nel 1991 nell'ambito di una procedura di classificazione come riserva naturale ed infine classificate riserva naturale in virtù di una legge nel 1992. La Commissione afferma invece che la data di base per la valutazione degli obblighi della Spagna è il 1° gennaio 1986, data alla quale detto paese ha aderito alla Comunità e che le misure di protezione adottate in seguito dalla Spagna d'altronde sono solo parziali e quindi insufficienti.
13.
La direttiva relativa agli uccelli selvatici risale al 1979 ed è quindi anteriore all'adesione della Spagna alla Comunità, il 1o gennaio 1986. L'art. 2 dell'atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese (
13
) dispone:
«Dal momento dell'adesione le disposizioni dei trattati originari e gli atti adottati dalle istituzioni delle Comunità prima dell'adesione vincolano i nuovi Stati membri e si applicano in tali Stati alle condizioni previste da detti trattati e dal presente atto».
L'art. 395 dello stesso atto dispone che:
«I nuovi Stati membri mettono in vigore le misure per conformarsi, dal momento dell'adesione, alle disposizioni delle direttive e delle decisioni, ai sensi dell'articolo 189 del Trattato CEE e dell'articolo 161 del Trattato CEEA, nonché delle raccomandazioni e delle decisioni ai sensi dell'articolo 14 del Trattato CECA, fatti salvi gli eventuali termini previsti nell'elenco riportato nell'allegato XXXVI o in altre disposizioni del presente atto».
Dato che né l'atto di adesione né l'allegato menzionato comprendono disposizioni particolari inerenti la direttiva sugli uccelli selvatici, si deve riconoscere che al 1 o gennaio 1986 la Spagna avrebbe dovuto mettere in vigore le misure necessarie per la messa in atto, da questa data, della direttiva e quindi anche del suo art. 4, n. 1. In altri termini, in questo campo (
14
), la Spagna si è impegnata a conseguire un risultato immediato.
14.
A sua difesa il governo spagnolo sostiene invece che l'obbligo prescritto dall'art. 4, n. 1, è tale da non richiedere nemmeno un'azione amministrativa graduale, progressiva, mediante la quale il risultato auspicato, cioè nella fattispecie la conservazione delle specie di uccelli protette, sarebbe perseguito in un tempo ragionevole. Orbene, la Spagna ha dimostrato di essersi ininterrottamente adoperata in questo senso: da un lato, ha già costituito 114 zone di protezione speciale sul suo territorio, che assommano ad una superficie più vasta di qualsiasi altro Stato membro, d'altro lato, per le Marismas di Santoña sono state adottate misure di protezione successivamente nel 1987 (riserva di caccia), nel 1991 (protezione provvisoria) e nel 1992 (protezione definitiva come riserva naturale). Con quest'ultima misura, la Spagna ha pienamente assolto i suoi obblighi sotto il profilo dell'art. 4, n. 1, con l'unica differenza formale della denominazione «zona di protezione speciale per gli uccelli». Ad ogni modo, il risultato cui mira detto articolo non sarebbe compromesso, poiché emerge dai dati in merito che il numero di spatole bianche non è diminuito nelle paludi nel corso degli anni per i quali i dati del censimento sono disponibili (cioè fino al 1989).
15.
Non concordo con questo argomento. Da un lato, il governo spagnolo si fonda su una concezione troppo minimalista degli obblighi imposti agli Stati membri dalla direttiva sugli uccelli selvatici. È esatto che l'obiettivo principale della direttiva relativa agli uccelli selvatici, come indicato all'art. 1, è «la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico» e che la preoccupazione maggiore alla quale risponde detta direttiva è il timore di estinzione delle specie di uccelli protetti. È del pari esatto che, secondo la lettera dell'art. 189 del Trattato CEE, una direttiva vincola «per quanto riguarda il risultato da raggiungere», ma lascia agli Stati membri «la competenza quanto alla forma e ai mezzi». L tuttavia assodato che la direttiva relativa agli uccelli selvatici, ed in particolare l'art. 4, n. 1, implicano, visto il «risultato da raggiungere» obblighi più specifici che il solo obiettivo generale di conservazione delle specie minacciate.
Come ho già ricordato più sopra (paragrafo 10), l'art. 4, n. 1, quarto comma, impone effettivamente l'obbligo di classificare in zone di protezione speciale gli habitat che sono i più idonei per le specie di uccelli di cui all'allegato I. Il tenore dell'art. 4 non contiene alcuna indicazione di un termine di sospensione, giacché è pacifico che per un uccello di cui all'allegato I, che necessita di protezione, un territorio determinato riveste un interesse unico o molto particolare.
D'altro canto, per la classificazione di una simile zona di protezione, il fatto che la Spagna ne annoveri già oltre 114 (
15
), non può costituire una giustificazione valida. Gli obblighi sanciti dall'art. 4, n. 1, della direttiva relativa agli uccelli selvatici sono applicabili, distintamente, per ciascuno degli uccelli elencati nell'allegato I e l'esistenza di zone di protezione speciale per altri uccelli, in altre regioni, non esenta la Spagna dall'obbligo che sussiste nella fattispecie quanto alla spatola bianca nelle Marismas di Santoña.
16.
Quanto esposto sopra non significa che, nell'ambito dell'applicazione dell'art. 169 del Trattato CEE, la Commissione non possa aver comprensione per le speciali circostanze che eventualmente deve affrontare uno Stato membro per assolvere un obbligo imposto dal diritto comunitario. Infatti questa possibilità è offerta dalla discrezionalità conferita alla Commissione di instaurare o meno il procedimento per inosservanza di cui all'art. 169 del Trattato CEE e di scegliere il momento nel quale la promuove  (
16
).
Nella fattispecie, il 18 luglio 1988 la Commissione ha diffidato la Spagna, il 27 giugno 1989 ha emesso un parere motivato, nel quale concedeva alla Spagna ancora un mese di proroga e il 30 novembre 1990 (v. paragrafo 5) ha adito la Corte di giustizia. La Commissione ha quindi concesso tempo sufficiente alla Spagna per mettere in atto la direttiva in questione, specie per quel che riguarda la classificazione delle Marismas di Santoña in zona di protezione speciale conformemente all'art. 4, n. 1, di detta direttiva. Il solo provvedimento che, secondo la risposta del 28 giugno 1989 avesse adottato la Spagna fino a quel momento (
17
) era la classificazione delle Marismas di Santoña in riserva di caccia mediante decreto 30/1987 della Diputación Regional de Cantabria dell'8 maggio 1987 (
18
). Orbene, è incontestabile che questa misura, che consiste in un semplice divieto di caccia, non risponde alle esigenze dell'art. 4, n. 1, della direttiva relativa agli uccelli selvatici. È indubbiamente utile e anche essenziale, ma non può certo rappresentare l'equivalente dell'instaurazione di una zona di protezione speciale per gli uccelli. D'altro canto, il governo spagnolo non sostiene che detto divieto di caccia garantisca da solo il rispetto dell'art. 4, n. 1, quarto comma, ma afferma soltanto che questa misura costituisce una fase della realizzazione graduale e progressiva di detta disposizione.
17.
Le altre disposizioni di protezione alle quali la Spagna fa richiamo sono la protezione provvisoria delle Marismas di Santoña con il decreto 43/1991 del 12 aprile 1991 (
19
) e la definitiva protezione in virtù della legge n. 6/1992 del 27 marzo 1992 (
20
). A questo proposito si deve ricordare che — nella valutazione, nell'ambito di un ricorso per inosservanza, dell'assolvimento, da parte di uno Stato membro, degli obblighi che gli incombono — la Corte non può tener conto delle misure adottate dallo Stato membro in questione dopo l'instaurazione del contenzioso (
21
). Ne concludo perciò che, contravvenendo all'art. 4, n. 1, della direttiva relativa agli uccelli selvatici, la Spagna ha omesso di classificare le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale.
La presunta infrazione all'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici
18.
L'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici (v. testo al paragrafo 2) obbliga gli Stati membri ad adottare le misure idonee ad evitare, nelle zone di protezione speciale di cui all'art. 4, nn. 1 e 2, l'inquinamento o il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni nei confronti degli uccelli. Anche fuori da dette zone di protezione speciale, gli Stati membri cercano di evitare l'inquinamento o il deterioramento degli habitat.
19.
Secondo la Commissione, la Spagna non ha osservato questa disposizione. L'accusa della Commissione si fonda su sei iniziative (v. paragrafo 4) di cui si fa carico alla Spagna: i lavori per la creazione di zone industriali a Laredo e Colindres, il'rialzo di terreni paludosi a Escalante, il deposito di materiali provenienti dalla cava di Montehano, la costruzione di una strada da Argoños a Santoña, i progetti di acquacultura e, infine, il deposito di rifiuti solidi e lo scarico di acque residue. Queste misure e queste iniziative inquinano e deteriorano le Marismas di Santoña e comportano una riduzione della superficie della zona. La Commissione ritiene inoltre che le misure di ripristino adottate o annunciate dalle autorità spagnole siano insufficienti per por rimedio a questa situazione.
20.
La Spagna ribatte a questo addebito con vari argomenti, di diritto e di fatto. Secondo il governo spagnolo, non sarebbe giuridicamente possibile — come fa ora la Commissione — addebitare simultaneamente ad uno Stato membro un'infrazione all'art. 4, n. 1, e all'art. 4, n. 4. Inoltre la Spagna sostiene che la Commissione si basa sia su progetti mai realizzati che su opere anteriori all'adesione della Spagna nel 1986; in ogni caso, le autorità spagnole avrebbero in seguito preso le misure necessarie a porvi rimedio. Infine, i fatti addebitati sarebbero isolati ed avrebbero scarsa importanza. Il fatto che l'art. 4, n. 4, non ha subito infrazioni dovrebbe emergere pure dalla constatazione che il numero di uccelli protetti non è diminuito negli ultimi anni per i quali sono disponibili dati statistici.
Relazione tra l'art. 4, nn. 1 e 2, e l'art. 4, n. 4
21.
Inizierò il mio esame dal problema della relazione tra, da un lato, l'art. 4, nn. 1 e 2, e, dall'altro, l'art. 4, n. 4. Secondo il governo spagnolo, non è possibile contravvenire contemporaneamente ad entrambe le disposizioni. Infatti, l'art. 4, n. 4, riguarda obblighi relativi alle zone di protezione speciale designate nell'ambito dei nn. 1 e 2. Non si tratta quindi di infrazione al n. 4 che a decorrere dal momento in cui detta zona è stata classificata. Nella fattispecie, ciò implica che la domanda della Commissione in base all'art. 4, n. 4, venga disattesa, in quanto i fatti sui quali la Commissione si fonda sono anteriori alla legge del 1992 che (quanto meno secondo il governo spagnolo) ha classificato le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale ai sensi dell'art. 4, n. 1.
22.
Non posso condividere questo punto di vista prospettato dal governo spagnolo. Anzitutto si deve osservare che le idonee misure di cui all'art. 4, n. 4, prima frase, per evitare l'inquinamento o il deterioramento dell'habitat non si applicano esclusivamente, ma solo in particolare, agli habitat contemplati all'art. 4, nn. 1 e 2. Ma anche per gli habitat ubicati fuori dalle zone di protezione che vi sono contemplate, secondo la seconda frase del n. 4, gli Stati membri «cercano» di evitare il loro inquinamento o il loro deterioramento. Inoltre, emerge dall'art. 4, n. 1 —-e ciò vale pure per le «misure analoghe» di cui al n. 2 — che si richiede agli Stati membri in generale di adottare misure di protezione ed in particolare (e quindi non esclusivamente) che classifichino come zone di protezione speciale gli habitat nei quali si trovano le specie di uccelli menzionate all'allegato I. Da questi elementi si può desumere che il regime di protezione contemplato all'art. 4 non consiste esclusivamente nella classificazione di zone di protezione speciale e/o nella protezione di habitat nelle zone di protezione speciale.
Infine e soprattutto, se si ammettesse che vi è infrazione al n. 4 solo allorché, in primo luogo, è stato messo in atto il n. 1 o il n. 2 mediante l'instaurazione di zone a protezione speciale, sarebbe troppo facile sottrarsi ai precisi obblighi dell'art. 4. Poiché il n. 4 impone obblighi in una zona di protezione speciale, detti obblighi devono dunque venir assolti anche nelle ipotesi nelle quali, contravvenendo aln. 1 o al n. 2, detta zona non è (ancora) stata creata. Nella fattispecie, secondo la prima frase del n. 4, si tratta dell'obbligo di adottare le misure idonee per evitare l'inquinamento e il deterioramento degli habitat e le perturbazioni dannose agli uccelli, sempreché abbiano una certa rilevanza (
22
).
Valutazione delle iniziative contestate dalla Commissione, in generale
23.
Emerge dall'esame testé fatto della relazione tra l'art. 4, nn. 1 e 2, e l'art. 4, n. 4, e dalla contestazione che precede detto esame, secondo la quale, contravvenendo all'art. 4, n. 1, la Spagna ha omesso di classificare le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale, che le sei misure e iniziative criticate devono venir apprezzate in funzione della norma dell'art. 4, n. 4, prima frase. Conformemente a questa disposizione, come ho detto, gli Stati membri devono adottare idonee misure per evitare l'inquinamento e il deterioramento degli habitat, nonché le perturbazioni dannose agli uccelli, «che abbiano conseguenze significative tenuto conto degli obiettivi del presente articolo».
24.
Ho esaminato l'interpretazione di detta disposizione nelle conclusioni relative ad una causa precedente, Commissione/Germania (C-57/89) (
23
). Da un lato, ho respinto la concezione minimalista, secondo la quale sarebbero significativi solo gli atti o i fatti che mettano effettivamente a repentaglio la possibilità di sopravvivenza e di riproduzione, nella zona, delle specie di uccelli protette. D'altro canto ho del pari obiettato la concezione massimalista, che consiste nel vietare qualsiasi attività inquinante o deteriorante gli habitat o che può perturbare gli uccelli. L'interpretazione esatta, corrispondente all'obiettivo dell'art. 4, mi pare stia tra questi due orientamenti:
«A mio avviso, adottando questa disposizione, il Consiglio ha voluto indicare che nessun inquinamento, degrado o perturbazione gravemente lesivi della qualità delle condizioni di vita degli uccelli può aver luogo in una zona di protezione. Si debbono con ciò intendere anche quei fattori negativi che, pur non mettendo in pericolo la sopravvivenza e la riproduzione degli uccelli, non ne garantiscono la sopravvivenza e la riproduzione nelle condizioni più appropriate» (
24
).
A mio parere, emerge da questa interpretazione che non si può attribuire decisiva importanza ai dati prodotti nella presente causa che, secondo il governo spagnolo, dimostrano che il numero di uccelli protetti, in particolare il numero di spatole bianche, non è diminuito nelle Marismas di Santoña tra il 1986 e il 1989, cioè durante il periodo in questione nell'azione promossa dalla Commissione contro il governo spagnolo (
25
). Benché l'art. 4, n. 4, riguardi pure un pregiudizio essenziale alla qualità delle condizioni di vita degli uccelli, non si può concludere dal fatto che il loro numero non diminuisce, che non vi è alcuna anomalia da rilevare. D'altro canto, anche attività che incidono in maniera essenziale sulla sopravvivenza e sulla riproduzione stessa degli uccelli, non si rispecchiano necessariamente subito nei risultati dei censimenti avicoli, dato che gli effetti possono rendersi evidenti solo a lungo termine, o possono cumularsi a quelli di altre concause.
25.
La valutazione delle iniziative contestate dalla Commissione alla luce della norma esaminata in precedenza, fa ancora sorgere il problema se un'attività vietata ai sensi di detta norma non possa giustificarsi applicandosi ad un altro interesse di rango superiore. Infatti, nella fattispecie, il governo spagnolo giustifica vari fatti addebitati, singolarmente o nel loro complesso, sottolineando il loro interesse sociale ed economico.
La Corte ha esaminato questa problematica nella sentenza C-57/89, Commissione/Germania, già ricordata (
26
). Detta causa verteva su lavori di arginamento effettuati nel Leybucht, parco naturale della Germania. Detti lavori hanno ridotto l'estensione di una zona speciale di riproduzione. La giustificazione di detti lavori era la protezione degli abitanti della zona retrostante alla diga contro le inondazioni e l'idea di mantenere agevole l'accesso al loro porto per i pescatori di Greetsiel. Nella sentenza, la Corte ha osservato che siffatta riduzione della superficie costituiva infrazione all'art. 4, n. 4 (
27
), inoltre, quanto alla possibilità di giustificazione:
«Se è vero che gli Stati membri dispongono di un certo margine di valutazione discrezionale in occasione della scelta dei territori più idonei ai fini della classificazione in zone di protezione speciale, conformemente all'art. 4, n. 1, della direttiva, essi non fruiscono per contro del medesimo margine di discrezionalità nel contesto dell'art. 4, n. 4, della direttiva quando modificano o riducono la superficie di tali zone, poiché essi stessi hanno riconosciuto, nelle loro dichiarazioni, che in tali zone sono presenti le condizioni di vita più appropriate per le specie elencate nell'allegato I della direttiva. Se così non fosse, gli Stati membri potrebbero unilateralmente sottrarsi agli obblighi loro imposti dall'art. 4, n. 4, della direttiva a proposito delle zone di protezione speciale.
Una siffatta interpretazione di quest'ultima disposizione è peraltro confermata dal nono punto della motivazione della direttiva, che rileva la particolare importanza che questa ricollega alle misure di conservazione speciale concernenti gli habitat degli uccelli elencati nell'allegato I al fine di garantirne la sopravvivenza e la riproduzione nella loro area di distribuzione. Ne consegue che la facoltà degli Stati membri di ridurre la superficie di una zona di protezione speciale può essere giustificata solo da motivi eccezionali.
Questi motivi debbono corrispondere ad un interesse generale superiore a quello al quale risponde lo scopo ecologico contemplato dalla direttiva. In questo contesto, gli interessi enunciati all'art. 2 della direttiva, cioè le esigenze economiche e ricreative, non potrebbero essere presi in considerazione. Infatti, come rilevato dalla Corte nelle sentenze 8 luglio 1987, Commissione/Belgio (causa 247/85, Race. pag. 3029) e Commissione/Italia (causa 262/85, Race. pag. 3073), questa disposizione non costituisce una derogaautonoma al regime di protezione fissato dalla direttiva» (
28
).
26.
Nella causa C-57/89, ciò voleva dire in pratica che le considerazioni relative alla sicurezza della costa erano ammissibili, mentre non era plausibile, in linea di massima, la preoccupazione di ordine sociale ed economico relativa alla sopravvivenza del porto peschereccio di Greetsiel (
29
). Tuttavia, la parte del progetto concernente il porto aveva nel contempo ripercussioni positive concrete per gli habitat degli uccelli. «Dal momento che esistono le menzionate compensazioni ecologiche, e soltanto per questo motivo», la seconda ragione giustificativa poteva essere presa in considerazione (
30
).
Mi pare che questo atteggiamento assunto dalla Corte non valga soltanto per la riduzione della superficie di una zona di protezione speciale per effetto dell'esecuzione di lavori che — se ben leggo la sentenza — va qualificata «deterioramento» ai sensi dell'art. 4, n. 4, ma per qualsiasi forma di inquinamento o deterioramento degli habitat o di turbativa pregiudizievole per gli uccelli contemplata da questo numero.
27.
Vediamo ora la legittimità o meno delle sei iniziative contestate. A questo proposito, ricordo che possono costituire oggetto di un procedimento per inosservanza a norma dell'art. 169 del Trattato CEE o fatti già contestati nel parere motivato inviato allo Stato membro in questione e continuati in prosieguo, o fatti verificatisi successivamente all'emissione del parere, ma con natura identica a quelli denunciati nel parere e che rientrano nello stesso comportamento (
31
). Inoltre, per quel che riguarda la Spagna, si deve trattare di fatti successivi al 1o gennaio 1986, data di adesione della Spagna alla Comunità (v. in precedenza, paragrafo 13). Tenuto conto di questi elementi, vediamo ora per ciascun atto litigioso se possa definirsi inquinamento o deterioramento degli habitat o turbativa pregiudizievole per gli uccelli ai sensi dell'art. 4, n. 4, o se pregiudichi in modo sostanziale le condizioni di vita degli uccelli, in particolare della spatola bianca (
32
), nelle Marismas di Santoña. Se del caso, esaminerò pure se le iniziative si giustifichino con un interesse generale superiore ai sensi della sentenza C-57/89.
28.
Prima di effettuare detto esame, vorrei tuttavia osservare le conseguenze che scaturiscono dalla sentenza della Corte, qualora questa statuisse che i fatti litigiosi costituiscono inadempimento agli obblighi della Spagna. Nel procedimento ex art. 169-171 del Trattato CEE, la missione della Corte si limita all'accertamento se uno Stato membro sia venuto meno agli obblighi che gli incombono in virtù del Trattato. Ciò non impedisee però che per lo Stato membro insorga pure un obbligo di risarcimento per effetto di detta constatazione. Spetta tuttavia alla Commissione vegliare a ciò come principale responsabile, come si evince dalle considerazioni dell'ordinanza della Corte 28 marzo 1980:
«Come si legge all'art. 171 del Trattato, “quando la Corte di giustizia riconosca che uno Stato membro ha mancato a uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù del presente Trattato, tale Stato è tenuto a prendere i provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia importa”.
Conformemente all'art. 155 la Commissione ha il compito di “vigilare sull'applicazione delle disposizioni del presente Trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in virtù del Trattato stesso”; spetta quindi alla Commissione vigilare anche sull'esecuzione, da parte degli Stati membri, delle sentenze pronunziate dalla Corte di giustizia.
Nell'esercizio di questo potere la Commissione può proporre ricorsi ai sensi dell'art. 169 del Trattato, qualora ritenga che uno Stato membro non abbia preso le misure necessarie per assicurare l'esecuzione di una sentenza o che le misure eventualmente prese a tale scopo non siano conformi agli obblighi derivanti dalla sentenza». (
33
).
Esame delle iniziative concretamente contestate dalla Commissione
Prima censura: le zone industriali di Laredo e di Colindres
29.
Il primo punto degli addebiti riguarda la creazione, a Laredo e Colindres, di zone industriali su terreni che fanno parte delle Marismas di Santoña, il progetto di arginare i terreni ubicati ai margini di detta zona industriale e i lavori di costruzione e di colmatura di una diga che circonda la zona industriale e i terreni circostanti.
30.
Secondo la Commissione, la creazione di dette zone industriali provoca la sparizione di una grande parte della zona paludosa (circa 80 ettari). Detta trasformazione incide su due habitat essenziali della palude, cioè i terreni attraversati dalle maree e la fascia di vegetazione esterna. La creazione di zone industriali che si contesta ha l'effetto di chiudere, di isolare o di colmatare alcune parti della zona paludosa. L'industria progettata può dunque modificare interamente il flusso delle maree sulle Marismas e provocare conseguenze molto negative sui sistemi fisici e biologici delle Marismas nel loro complesso. Date le dimensioni di detti progetti e la creazione di detta industria nel mezzo dell'estuario, si deve prevedere una notevole modifica delle correnti in quel punto. Dette correnti, provocate dall'interazione delle maree e dall'apporto fluviale, sono il principale fattore della geomorfologia di detta zona. Inoltre, si deve sottolineare il pericolo che vengano compromessi, diminuiti e modificati, con l'esecuzione di detti lavori, i parametri fisici e chimici che sono determinanti per la vita degli invertebrati, unico nutrimento di taluni uccelli selvaggi.
31.
Mi pare che i progetti di creazione di dette zone industriali così contestati dalla Commissione possano effettivamente giustificare la conclusione secondo la quale l'art. 4, n. 4, non è stato osservato se e nella misura in cui detti progetti sono stati realizzati dopo il 1° gennaio 1986, cioè dopo la data di adesione della Spagna alla Comunità. Infatti mi pare che la Commissione sia riuscita a dimostrare in modo convincente che nella fattispecie vi è stato deterioramento degli habitat che si ripercuote in modo sostanziale sulla qualità delle condizioni di vita degli uccelli ed in particolare della spatola bianca, nelle Marismas di Santoña. Tuttavia la Spagna nega di non aver adempiuto agli obblighi che le incombono in virtù dell'art. 4, n. 4, giacché i fatti contestati dalla Commissione o risalgono a periodi anteriori al 1986 o riguardano progetti mai messi in atto.
32.
Il governo spagnolo osserva che la municipalità di Laredo fruisce di una concessione per una superficie di 40 ettari per la costruzione di una strada lungo il mare e la sistemazione del terreno residuo in virtù di una decisione risalente al 1973. Il piano urbanistico generale di Laredo contempla la creazione di una zona industriale nell'area paludosa contemplata dalla concessione. Quindi, all'inizio della decade ‘80 si è costruita una diga attorno a quest'area. È vero che ancora nel 1988 una superficie di 23,5 ettari di terra e di mare del demanio è stata ceduta al comune e, nel maggio 1989 la municipalità ha ceduto detti terreni all'ente pubblico SEPES, sicché questi poteva cominciare i lavori di arginatura necessari e i lavori per la costruzione di un poligono industriale. Tuttavia, prima dell'inizio di questi lavori, le autorità competenti hanno deciso di rinunciare alla costruzione del poligono industriale. Ciò emerge da un accordo stipulato nel 1991 tra il ministro dei Lavori pubblici e dell'Urbanismo, la Diputaciòn Regional di Cantabria e il comune di Laredo. In virtù di detto accordo, le parti hanno deciso di non eseguire i lavori di realizzazione del poligono industriale, di sospendere la concessione rilasciata al comune di Laredo e di spostare sulla terraferma l'ubicazione del futuro poligono industriale. Il governo spagnolo ha prodotto in giudizio documenti comprovanti la scelta di una nuova località per il poligono industriale, fuori dei confini delle Marismas di Santoña.
La municipalità di Colindres ha fruito di una concessione analoga alla concessione di Laredo. Anche a Colindres, agli inizi della decade ’80, si è costruita una diga attorno all'area prescelta per costruirvi il poligono industriale. Tuttavia, nel 1989, la competente autorità centrale spagnola ha instaurato un procedimento per dichiarare perenta la concessione di Colindres. La municipalità di Colindres è disposta a rinunciare alla concessione in cambio dell'autorizzazione a costruire, sulla terraferma, una strada lungo il mare tra questo comune e quello di Laredo. Quindi il progetto iniziale di poligono industriale a Colindres non sarà realizzato.
33.
Se risultasse che i fatti corrispondono a quanto sostiene la Spagna, non mi parrebbe più possibile, su questo punto, ravvisare una contravvenzione all'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici, imputabile alla Spagna. Come ho detto in precedenza (paragrafo 13), la direttiva sugli uccelli selvatici vincola la Spagna dal 1 o gennaio 1986. Orbene, i progetti di realizzazione di zone industriali ora criticati, nonché la costruzione di una diga attorno ai terreni destinati a questo scopo, risalgono a un momento anteriore a questa data. Certo, l'esecuzione dei progetti ha continuato a venir preparata fino al 1989, tramite la cessione dei terreni al SEPES. Tuttavia, in risposta al parere motivato della Commissione (
34
), il governo spagnolo ha dichiarato che si era rinunciato all'esecuzione effettiva di detti progetti ed erano state annunciate misure e, nel frattempo, erano state adottate per il definitivo accantonamento dell'esecuzione (
35
). In subordine a quanto promesso, il governo spagnolo si è impegnato inoltre ad annullare gli effetti dei lavori già realizzati, specie a demolire le dighe già ultimate prima dell'adesione della Spagna e quindi a ricuperare le zone minacciate. Spetta alla Commissione far osservare detto impegno da parte del governo spagnolo.
La Commissione fa però osservare che le dighe che avrebbero dovuto venir distrutte sono ancora state colmatate nella primavera del 1986. Questo atto mi pare in netta contrapposizione con l'impegno preso dalla Spagna di evitare tutto ciò che potesse provocare un deterioramento sostanziale degli habitat degli uccelli protetti a partire dall'adesione. Però la colmatura delle dighe mi pare serva a ultimare l'isolamento delle zone in questione ed impedisca definitivamente il flusso delle maree in questa parte delle Marismas, situazione per la quale non vi è alcuna plausibile giustificazione.
34.
La Commissione sostiene pure che l'infrazione all'art. 4, n. 4, continua, e ciò a causa delle conseguenze dannose per l'ambiente derivanti dalla nuova situazione della zona industriale. Questo argomento non può venir accolto. Infatti, «secondo la costante giurisprudenza della Corte, l'oggetto del ricorso proposto a norma dell'art. 169 del Trattato è circoscritto dal procedimento precontenzioso, contemplato da questa norma» (
36
). Orbene, il presente ricorso per inosservanza verte sulle zone industriali che dovevano venir allestite inizialmente all'interno delle Marismas. La realizzazione della nuova zona industriale progettata, invece, sulla terraferma, esula dal presente procedimento. Infatti, questo aspetto non può considerarsi, ai sensi della giurisprudenza della Corte (v. supra, paragrafo 27), come continuazione dei fatti contemplati nel parere motivato o come fatto verificatosi in seguito, della stessa natura di quelli contemplati nel parere: pur se, nella sua nuova situazione, la zona industriale presenta rischio di inquinamento o di deterioramento degli habitat, oppure rischia di pregiudicare gli uccelli, ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli selvatici, si tratta comunque di effetti di natura diversa da quelli sui quali si è fondata la Commissione nell'ambito del procedimento precontenzioso (
37
).
35.
Ne concludo dunque che si deve accogliere la domanda della Commissione rivolta contro la realizzazione di poligoni industriali all'interno delle Marismas, ma ciò vale solo se i progetti contestati sono stati portati a termine dopo il 1o gennaio 1986, più precisamente per il fatto che — dopo questa data — la Spagna ha colmatato le dighe già erette attorno ai poligoni industriali progettati. Inoltre, a mio giudizio, sarebbe opportuno che la Corte tenesse conto dell'impegno della Spagna di demolire le opere già compiute, specie le dighe che sono state costruite, e di ricuperare le zone minacciate.
Seconda censura: i lavori di arginatura a Escalante
36.
La seconda censura riguarda l'arginatura di terreni paludosi da parte del comune di Escalante per crearvi, nel 1985, un parco e un campo di calcio. Secondo la Commissione, nel 1988 il parco è stato ingrandito del cinquanta per cento e inoltre è stato allestito un secondo campo di calcio, nonché campi per la pallamano, la pallacanestro e il tennis. La Commissione contesta detti lavori di arginatura, perché cancellano o riducono aree di rifugio usate dagli uccelli acquatici.
37.
Il governo spagnolo conferma che dal 1982 la municipalità di Escalante ha realizzato, senza autorizzazione, lavori di arginatura delle paludi appartenenti al demanio. Tuttavia, nel 1985, l'autorità di tutela ha rifiutato di rilasciare una dichiarazione secondo la quale i lavori di arginatura effettuati erano conformi alla legge. Il ricorso amministrativo promosso dalla municipalità avverso questo rifiuto è ancora sub judice. Secondo il governo spagnolo, non vi sono più stati lavori di arginatura dopo la realizzazione degli impianti sportivi supplementari nel 1986. Il governo spagnolo dichiara inoltre che si avvarrà dei mezzi coercitivi necessari se verranno effettuati nuovi lavori abusivi di arginatura.
38.
Mi pare chiaro che questa realizzazione di campi sportivi supplementari nel 1986, cioè dopo l'adesione della Spagna alla Comunità, costituisce un «deterioramento» ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici, in quanto ha l'effetto di diminuire lo spazio disponibile per gli uccelli acquatici. Tuttavia, non penso che la Commissione sia giunta a dimostrare attendibilmente che, per questa ragione, nelle Marismas di Santoña le condizioni di vita degli uccelli, ed in particolare della spatola bianca, siano state pregiudicate in maniera grave. Dalle mappe prodotte dinanzi alla Corte (
38
) emerge che gli impianti sportivi occupano solo una modesta superficie, all'estremità della zona paludosa, che pare priva di interesse tanto come area di riposo che come area di alimentazione per la spatola bianca ed altri uccelli protetti. Ne traggo dunque la conclusione che non si può accogliere la domanda della Commissione su questo punto.
Terza censura: la discarica dei materiali della cava di Montehano
39.
La terza censura riguarda la discarica, nella zona paludosa, presso Montehano, di materiali inutilizzati provenienti dalla cava di Montehano. La Commissione sostiene che lo sfruttamento della cava e lo scarico di materiali inutilizzati nella zona paludosa comportano una colmatura diretta (detriti) ed indiretta (erosione e sedimentazione) che ha risultati catastrofici per la fauna vivente sul suolo delle Marismas di Santoña.
40.
Il governo spagnolo sostiene che le obiezioni sollevate dalla Commissione si riferiscono a fatti anteriori all'adesione della Spagna alla Comunità. L'impresa estrattiva di Montehano svolge la sua attività dall'inizio del secolo. Le sue attività sono ora controllate conformemente alla legislazione mineraria attualmente vigente, secondo la quale lo scarico di materiali inutilizzati nelle paludi è definitivamente vietato. Vi sono stati contatti con l'impresa concessionaria per indurla a ritirare parte del materiale scaricato fino al 1976 nell'estuario dell'Escalante. Da questo anno la superficie colmata non è certo aumentata e materiali di rifiuto sono pure stati asportati. Secondo le autorità spagnole l'impresa deve, in ogni caso, ripristinare la zona in questione nelle condizioni in cui si trovava nel 1982.
41.
Il fascicolo prodotto dinanzi alla Corte presenta una certa imprecisione circa il momento nel quale la discarica è avvenuta. Nella sua risposta, nel 1989, al parere motivato della Commissione, il governo spagnolo sosteneva che questi scarichi erano già definitivamente cessati da svariati anni (
39
). Nella domanda presentata alla Corte, invece, la Commissione sostiene che i lavori estrattivi nella cava e lo scarico di materiali inutilizzati ad esso connessi, sono stati intensificati nel 1989, allorché si è costruita la strada Argoños-Santoña (ν. appresso, paragrafo 43). Secondo la Commissione, questo fatto è confermato da una guida ecologica edita dal Consiglio regionale di Cantabria (
40
). Nel controricorso il governo spagnolo si limita a ribadire che l'attività di discarica è completamente cessata. Nella replica, la Commissione continua a sostenere che detta attività è ripresa ed ha prodotto, in allegato, una fotografia aerea che dovrebbe provarlo (
41
). Nella controreplica, il governo spagnolo non ha più toccato questo punto. All'udienza la Commissione ha confermato le sue affermazioni. Il rappresentante del governo spagnolo ha replicato che dal marzo 1983 la discarica è definitivamente vietata e cessata.
Fondandomi su queste reazioni delle parti e sulle loro prese di posizione all'udienza, ritengo che si debba considerare che è dimostrato che lo sfruttamento della cava e la discarica di materiali inutilizzati sono effettivamente ricominciati o hanno continuato durante il periodo che inizia nel 1989, cioè durante un periodo non solo posteriore al parere motivato della Commissione 27 giugno 1989 e al termine di un mese fissato in detto parere.
42.
Non mi pare vi siano problemi per qualificare questa discarica, dati gli effetti diretti (detriti) o indiretti (erosione e sedimentazione) come «inquinamento» e «deterioramento» ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici. Tuttavia, metto in dubbio il fatto che la Commissione abbia dimostrato in modo attendibile che gli scarichi — e in questo caso mi riferisco particolarmente a quelli posteriori all'adesione della Spagna — abbiano pregiudicato in modo sostanziale la qualità delle condizioni di vita degli uccelli, ed in particolare della spatola bianca, nelle Marismas di Santoña. A questo proposito, la Commissione si è limitata all'affermazione già ricordata, secondo la quale la colmatura diretta e indiretta per effetto degli scarichi, ha «risultati catastrofici» per la fauna che vive nelle paludi. Però nemmeno questo punto è meglio spiegato o provato. Nemmeno reperisco ulteriori informazioni nell'altra documentazione del fascicolo. Inoltre, il problema dell'entità degli scarichi recenti, cioè di quelli posteriori all'adesione della Spagna, nemmeno è chiaro. Infine, risulta dalle mappe presentate alla Corte che la cava e la discarica si trovano ad un'estremità della zona paludosa che pare priva d'interesse come area di riposo o come zona di alimentazione per la spatola bianca e per altri uccelli. Ne concludo perciò che, in assenza di prove, la domanda della Commissione relativa all'infrazione all'art. 4, n. 4, della direttiva relativa agli uccelli selvatici va respinta su questo punto.
Quarta censura: la realizzazione di una nuova strada Argoños-Santoña
43.
La quarta censura riguarda la realizzazione di una nuova strada tra Santoña e Argoños (
42
). Secondo la Commissione, la realizzazione di questa strada, che attraversa la zona paludosa, si risolve in una ingente amputazione della superficie delle Marismas, in un aumento del loro prosciugamento e nella progressiva sparizione delle specie di uccelli presenti nella zona. La strada attraversa una parte quantitativamente notevole delle Marismas di Santoña. La realizzazione della strada provoca una divisione, giacché una parte non indifferente di palude viene a trovarsi isolata. Sempre secondo la Commissione questo isolamento implica una profonda trasformazione delle caratteristiche ecologiche della parte isolata, che avrà uno sviluppo indipendente da quello della restante zona. La dinamica di questo sviluppo può comportare la perdita di un habitat idoneo per gli uccelli, per effetto della sparizione dei processi fisici che conservano caratteristiche proprie. Questa evoluzione si traduce, sul piano biologico, con la perdita di zone di rifugio, di riposo e di nidificazione degli uccelli, che implicherà inevitabilmente una diminuzione della popolazione di uccelli che si avvalgono tradizionalmente di queste zone.
Pur se la Commissione non nega la necessità di migliorare la rete stradale da e per Santoña, ritiene che, invece di costruire questa nuova strada attraverso la palude, le autorità spagnole avrebbero potuto migliorare la strada esistente lungo la costa di Berria, che aggira la palude.
44.
Dal canto suo, il governo spagnolo ritiene fosse necessario migliorare le vie di accesso da e per Santoña, comune che conta una popolazione fissa di 30000 abitanti, che aumenta notevolmente durante il periodo estivo. Nello stesso tempo, era necessario disporre di una strada sicura per gli autocarri che andavano nella zona industriale di Santoña, nell'interesse dell'industria conserviera ivi ubicata. La strada in esercizio, lungo la costa di Berria, che attraversa centri densamente abitati, non era sufficientemente sicura. (
43
)
Il governo spagnolo sostiene che, nell'ambito della decisione di costruire una nuova strada, le autorità competenti hanno accuratamente vagliato tutte le possibilità. La soluzione scelta è stata dettata da ragioni di sicurezza stradale, di risparmio di tempo e di facilità di accesso al poligono industriale. La possibilità di ripristino della strada che passa per Berria è stata scartata per l'esiguità di spazio disponibile, che avrebbe comportato l'abbattimento di vari edifici.
Inoltre, per realizzare la nuova strada, la Spagna avrebbe tenuto conto appieno degli aspetti ecologici. Il progetto iniziale della strada è stato corretto per includervi, tra le altre migliorie, la realizzazione, sui terrapieni, di aperture e di ponti per la circolazione delle acque verso le zone paludose separate dalla strada. Ne conseguirebbe che il flusso dell'acqua durante l'alta marea non è ostacolato, quindi la costruzione della strada non ha provocato distruzioni nell'habitat nella parte di palude isolata dalla strada. Questa parte di palude costituisce d'altronde una superficie approssimativa di circa 185 ettari, cioè circa lo 0,5% dell'intero estuario.
45.
Le difese del governo spagnolo non riescono a convincermi. La realizzazione della nuova strada, come si constata dalle mappe e dalle fotografie prodotte dinanzi alla Corte, taglia effettivamente in due, trasversalmente, la palude, quindi costituisce innegabilmente un «deterioramento» ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli selvatici. Questo deterioramento consiste nell'effetto di suddivisione e di isolamento descritto dalla Commissione e nella perdita di una parte della superficie della palude. Questa perdita non si riferisce soltanto alla superficie necessaria in senso stretto per il tracciato stradale, ma anche alla zona isolata dalla strada. Infatti, dinanzi alla Corte è emerso che la realizzazione della nuova strada andava di pari passo o sarebbe stata seguita da nuove misure (arginature e lavori di costruzione) che comportano la perdita di parte della palude situata tra la nuova strada e la vecchia. Si evince inoltre dalla legge del 1992, che dichiara definitivamente le Marismas di Santoña zona protetta come riserva naturale (
44
), che questa è la realtà: la parte arginata della zona tra la nuova strada e la vecchia non è più compresa nella zona protetta, mentre faceva parte della zona soggetta al divieto di caccia del 1987. Mi pare inoltre verosimile il fatto che la strada costituiva pure una «perturbazione» dannosa per gli uccelli ai sensi dell'art. 4, n. 4, dato il traffico su detta strada ed anche per il fatto che i passanti, percorrendo questa strada, potrebbero fare puntate all'interno della palude.
A mio giudizio, si può pure ammettere che il deterioramento dell'habitat e la perturbazione a danno degli uccelli, testé esposti, incidono in modo sostanziale sulla qualità delle condizioni di vita degli uccelli ed in particolare della spatola bianca, nelle Marismas di Santoña. L'argomento avanzato dalla Spagna, secondo il quale la parte di palude traversata dalla nuova strada riveste minor interesse per la spatola bianca e per gli altri uccelli che presentano grande interesse ornitologico in quanto detti uccelli sono timorosi e non soggiornano nelle zone della palude più vicine ai centri abitati, mi pare quanto meno ambiguo. Il fatto che la spatola bianca e altri uccelli sfuggano la presenza dell'uomo mi pare invece costituisca un elemento che dimostra che la realizzazione di una strada che consente all'uomo e ai veicoli di addentrarsi ancor più di prima nella zona paludosa, costituisce una perturbazione grave per gli uccelli e un deterioramento per il loro habitat. D'altro canto, se si accogliesse il punto di vista del governo spagnolo, si potrebbe ridurre gradualmente il territorio protetto, ricorrendo ogni volta al pretesto che le zone marginali sono evitate dagli uccelli, finché in definitiva non resterebbe loro alcuno spazio utilizzabile.
46.
Infine sorge il problema se la realizzazione della nuova strada, ammettendo che costituisce un deterioramento dell'habitat e una perturbazione dannosa per gli uccelli con effetti sostanziali, possa giustificarsi con ragioni di interesse generale superiore all'interesse dell'ambiente, al quale mira la direttiva e che non riguarda le esigenze economiche e ricreative contemplate all'art. 2 della direttiva relativa agli uccelli selvatici. A mio parere, le cose non stanno così.
Pensando che la realizzazione della nuova strada aveva lo scopo di favorire il turismo nella regione e l'attività industriale nella zona di Santoña, si tratta di interessi economici e ricreativi contemplati dall'art. 2 della direttiva, che non possono essere presi in considerazione per giustificare un'inosservanza dell'art. 4, n. 4. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 2 non autorizza una deroga autonoma al regime di protezione istituito dalla direttiva (
45
). D'altro canto, il vantaggio ottenuto, cioè il risparmio di tempo di 12 minuti per il traffico, non può controbilanciare l'interesse ecologico protetto. Resta quindi solo la giustificazione fondata sulla sicurezza della circolazione. Infatti, una delle ragioni di realizzazione della nuova strada era l'insicurezza della strada esistente, che traversava l'abitato di Berria. Tuttavia si sarebbe potuto ovviare all'inconveniente adattando la strada già esistente o spostandola semplicemente a lato del centro abitato. Il motivo ultimo per il quale si è disatteso questo punto di vista era che si sarebbero dovuti demolire diversi edifici (
46
). Poiché nella fattispecie è in gioco il solo interesse economico, interesse che — come ho detto — non ha alcuna rilevanza come motivo autonomo di deroga, nella fattispecie non vi è alcun interesse superiore all'interesse ecologico al quale mira la direttiva sugli uccelli selvatici. Ne concludo perciò che, su questo punto, la domanda della Commissione è fondata.
47.
Nella replica, la Commissione ha osservato inoltre un altro fatto, relativo alla realizzazione dell'autostrada cantábrica nei pressi di Colindres. È chiaro che la Corte non può pronunciarsi su questo punto, che non ha costituito oggetto del procedimento precontenzioso che nemmeno è citato nell'atto introduttivo della Commissione (
47
).
Quinta censura: i progetti di acquacultura
48.
La quinta censura verte sulla concessione di un'autorizzazione a un'associazione di pescatori di Santoña per allevare arselle in una parte della palude, nonché per progetti di acquacultura nelle paludi. La Commissione ritiene che questi progetti siano incompatibili con la direttiva per varie ragioni. L'allestimento di impianti di acquacultura comporta non solo cambiamenti che provocano modifiche nel processo idrodinamico e di sedimentazione, ma per di più distrugge la struttura del suolo esistente facendo sparire la fauna nelle zone in questione. Le fattorie marine implicano una modifica importante della fauna di invertebrati facendo sparire i vermi tubiformi di cui si nutrono vari uccelli a becco lungo, elencati all'allegato I della direttiva, ivi compresa la spatola bianca. Gli impianti sono, per di più, dotati di paletti e di reti semisommerse che, sempre secondo la Commissione, impediscono alle spatole bianche di spostarsi liberamente seguendo la marea. La sistemazione dei terreni corrispondenti impedisce pure la formazione, a bassa marea, di piccole pozze d'acqua nelle quali le spatole bianche trovano cibo.
Di conseguenza, secondo la Commissione, facendo astrazione dal fatto che l'elaborazione di progetti d'acquacultura implica una diminuzione della superficie della zona paludosa che serve da habitat agli uccelli acquatici, detti progetti possono distruggere la struttura del suolo delle paludi, sottrarre il suolo all'influenza delle maree e alle normali condizioni di salinità, facendo sparire la fauna di cui si nutrono gli uccelli.
49.
Il governo spagnolo ribatte a questi argomenti osservando che la promozione dell'acquacultura nelle Marismas di Santoña risale a vari anni addietro e mirava ad ovviare ai problemi sociali ed economici insorti con il relativo declino del settore industriale e del settore della pesca. Tra i vari progetti presentati, sono stati approvati solo quelli perfettamente compatibili con la salvaguardia della qualità ecologica e che, nel contempo, presentavano forte interesse sociale, dato che gli istanti sono cooperative o anche enti di diritto pubblico. Ad ogni modo, mai più di due concessioni sono state effettivamente sfruttate e queste occupano soltanto il 3,3% della superficie totale della palude. Si tratta del progetto di un'associazione di pescatori di Santoña che peraltro è stato finanziato con fondi comunitari e di un secondo progetto nei pressi di Bárena de Cicero. All'udienza, il rappresentante del governo spagnolo ha dichiarato che il primo progetto era stato sospeso, evidentemente perché non era redditizio.
50.
Mi pare innegabile che in linea di massima, dati i loro effetti descritti dalla Commissione (v. supra, paragrafo 48) — che, d'altronde, su questo punto, non è affatto contraddetta dal governo spagnolo — progetti di questo genere nelle paludi devono qualificarsi fattori di deterioramento degli habitat e di perturbamento dannoso agli uccelli ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli selvatici. Ritengo pure che la Commissione ha dimostrato a sufficienza che questo deterioramento degli habitat può incidere in modo sostanziale sulle condizioni di vita degli uccelli, specie della spatola bianca, nelle Marismas di Santoña. L'unica difesa avanzata dal governo spagnolo su questo punto è il richiamo alla relativa modestia dei progetti effettivamente messi in atto.
È chiaro che non si può criticare la Spagna per i progetti mai realizzati, specie per le domande di autorizzazione non accolte. Diversa è la situazione per i progetti messi in atto su una superficie (il 3,3% di tutta la palude) che mi pare piuttosto considerevole, specie se si considera che sta al centro della zona paludosa. D'altro canto, questo punto costituisce una differenza essenziale rispetto ai lavori di arginatura a Escalante di cui si è parlato e che, secondo la Spagna — non contraddetta su questo punto dalla Commissione — riguardano solo lo 0,005% di tutta la palude e si trovano all'estremità della palude che presenta scarso interesse per gli uccelli protetti (v. supra, paragrafo 38). Puise in seguito uno dei due progetti di acqua-cultura è stato accantonato, anche questo progetto continua a provocare difficoltà poiché, come si osserva dalle fotografie prodotte in giudizio, le dighe o chiusure effettuate per -questo progetto sono sempre al centro della palude e quindi gli effetti, negativi per l'ambiente, di detto progetto continuano a prodursi (v. supra, paragrafo 27).
Per questo progetto nemmeno può accogliersi la giustificazione socio-economica presentata dal governo spagnolo. Come ho ricordato (paragrafo 25), gli interessi economici contemplati all'art. 2 della direttiva non possono, secondo la giurisprudenza della Corte, venir invocati come deroga autonoma al regime di protezione istituito in virtù dell'art. 4 della direttiva sugli uccelli selvatici. Diversa è la situazione solo se le misure dettate da detti interessi si risolvono in compensi o garanzie di ordine ecologico (
48
). La Spagna però non ha dimostrato che potessero ottenersi compensi o garanzie di tal fatta. Ne concludo perciò che, su questo punto, si debba accogliere la domanda della Commissione.
Sesta censura: la discarica di rifiuti e il versamento di acque residue
51.
L'ultimo atto contestato è la discarica di rifiuti solidi e il versamento di acque residue non depurate nelle Marismas di Santoña, da parte dei comuni di Santoña, Barcena de Cicero, Laredo, Colindres, Escalante e Argoños.
Per la discarica di rifiuti solidi, la Commissione sostiene che questa attività modifica le correnti conseguenti dell'interazione delle maree e dell'apporto fluviale. La dinamica di dette correnti determina una serie di parametri fisici come la temperatura, la salinità, l'ossigeno disciolto e la chiarificazione delle acque che, congiuntamente, definiscono le caratteristiche fisiche e chimiche del biotopo. Se le correnti sono frenate, vengono modificati i valori dei parametri fisici e chimici dell'acqua con ripercussioni sulla struttura e sulla composizione delle comunità planctoniche e bentoniche.
Quanto al versamento delle acque residue non depurate, la Commissione sottolinea gli effetti negativi provocati dalla presenza, nelle acque residue, di sostanze tossiche e perniciose, che danneggiano considerevolmente le condizioni ecologiche delle Marismas di Santoña. Le comunità animali e vegetali del primo livello produttivo e trofico sono le prime a patire le conseguenze di detto inquinamento. Le ripercussioni negative sugli uccelli che popolano la palude si osservano in tutta la loro intensità solo allorché l'alterazione del placton, delle alghe, degli invertebrati che ne assicurano la sopravvivenza è completata a fondo.
52.
La difesa opposta dalla Spagna si fonda su questi argomenti. Per i rifiuti solidi, il governo spagnolo osserva che detto problema, di cui non nega la gravità avuta nel passato, è stato risolto dalle misure adottate nell'ambito del piano di gestione dei rifiuti solidi urbani della zona della baia di Santoña. Dal 1988, i rifiuti di 37 comuni di questa zona sono trattati nella discarica controllata dei rifiuti solidi urbani di Meruelo. Il governo spagnolo non nega che nel 1990 si è ancora scaricato qualche rifiuto, come ha dimostrato la Commissione producendo fotografie. Tuttavia, questi depositi hanno originato procedimenti a carico dei responsabili con sanzioni e ingiunzioni di astensione da parte del distretto costiero di Cantabria. Da allora pare che non vi sia più stata discarica.
D'altro canto, all'udienza, il rappresentante del governo spagnolo ha confermato, senza venir contraddetto su questo punto dalla Commissione, che tutti i comuni ai quali si riferivano le precedenti critiche della Commissione, inviano ora i loro rifiuti solidi alla discarica controllata di Meruelo. Alla luce di tutti questi elementi, mi par chiaro che, su questo punto, non si deve condannare la Spagna per esser venuta meno ai suoi obblighi. Infatti, dal 1988, e quindi già prima del parere motivato della Commissione, le autorità spagnole hanno adottato le misure necessarie per cessare la discarica di rifiuti che costituiscono oggetto del procedimento. Indubbiamente nel 1990 si è avuta ancora qualche discarica abusiva, ma a mio parere queste operazioni non possono venir addebitate alla Spagna. Infatti, le autorità competenti hanno perseguito i responsabili e hanno ingiunto l'astensione da queste attività, con interventi seri ed efficaci, come riconosce pure la Commissione. Di conseguenza, concludo che i fatti addebitati non sono continuati dopo il parere motivato della Commissione e dopo la scadenza del termine che questa ha fissato (
49
) e che su questo punto il procedimento per inosservanza si è perciò svuotato di contenuto.
53.
Quanto allo scarico delle acque residue, il governo spagnolo non nega che le acque residue dei comuni di Santoña, Cicero, Laredo, Colindres, Escalante e Argoños siano state versate nella palude senza essere depurate. Tuttavia la Spagna si difende con due argomenti: in primo luogo, sostiene che la Commissione non dimostra che sia stata commessa infrazione ad alcuna norma comunitaria in materia di qualità delle acque e non vi sono norme che obbligano i comuni a provvedersi di impianti di depurazione. In secondo luogo il governo spagnolo dichiara che, su iniziativa della Comunidad de Cantabria è stato presentato alla Comunità europea un programma comprendente la bonifica integrale dei bacini fluviali del Saja, del Besaya e della baia di Santander, nonché del bacino del fiume Asón e delle Marismas di Santoña. Il programma complessivo comporterebbe una spesa di 27 miliardi di pesetas. Il finanziamento ottenuto dalla Comunità si è però limitato a 1,8 miliardi di pesetas c le autorità della Cantabria hanno optato per la depurazione dei bacini fluviali del Saja e del Besaya, vale a dire di una zona industriale nella quale l'attività economica è in declino (obiettivo II del Fondo europeo per lo sviluppo regionale).
54.
Questi due argomenti non mi convincono. Il fatto che lo scarico di acque non contravvenga alle norme comunitarie in materia di qualità dell'acqua — ma la Commissione sostiene che l'infrazione sussista (
50
) — non costituisce prova sufficiente in base alla quale lo scarico di acque residue non depurate di zone residenziali e di zone industriali (anche se non contengono sostanze pericolose ai sensi delle summenzionate norme comunitarie), non deve definirsi «inquinamento degli habitat» ai sensi dell'art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli selvatici e che uno scarico del genere non può gravemente pregiudicare la qualità delle condizioni di vita degli uccelli, specie della spatola bianca (
51
). Nemmeno è necessario indicare una disposizione che stabilisca espressamente che i comuni devono provvedersi di una stazione di depurazione.
Resta unicamente il problema del se, come sostiene il governo spagnolo, la Spagna ha adottato le «misure idonee» ai sensi dell'art. 4, n. 4, elaborando un programma di depurazione e presentandolo alla Comunità per ottenere un finanziamento. Penso che le cose non stiano così. L'art. 4, n. 4, della direttiva sugli uccelli selvatici impone innegabilmente ad ogni singolo Stato membro di adottare le misure prescritte in detta disposizione relativamente alle zone di protezione speciale o delle zone che dovevano classificarsi zone di protezione speciale (v. paragrafo 22). Il fatto che, nell'ambito dei vari programmi e iniziative in corso, la Comunità prometta o meno un finanziamento in questo senso non modifica assolutamente gli obblighi di ciascuno Stato membro. Adottando (o volendo adottare) misure solo se finanziate dalla Comunità — giacché è questa, se ho ben compreso gli argomenti esposti dalla Spagna, la sua linea di condotta in questo settore :— la Spagna viene meno ai suoi obblighi di attenersi alla direttiva sugli uccelli selvatici. Concludo dunque che si deve accogliere la domanda della Commissione su questo punto.
L'asserita contravvenzione all'art. 3 della direttiva relativa agli uccelli selvatici
55.
La Commissione chiede alla Corte di constatare che, per i fatti contestati, esaminati in precedenza, la Spagna non solo è contravvenuta all'art. 4, n. 4, ma anche all'art. 3, della direttiva relativa agli uccelli selvatici. L'art. 3, n. 2 (v. il testo supra, al. n. 2) obbliga gli Stati membri a prendere le misure necessarie per «la preservazione, il mantenimento e il ripristino dei biotopi e degli habitat» contemplando tra l'altro, ai punti b) e e) della stessa disposizione il «mantenimento e [la] sistemazione conformi alle esigenze ecologiche degli habitat» e il «ripristino dei biotopi distrutti». A questo scopo la Commissione si fonda sulle obiezioni già riportate relativamente all'art. 4, n. 4, e già esaminate in precedenza a proposito delle zone industriali di Laredo e di Colindres, dei lavori di arginatura di Escalante, della discarica dei rifiuti della cava di Montehano, della realizzazione della nuova strada Argoños-Santofia, dei progetti di acquacultura e della discarica di rifiuti nonché dello scarico di acque residue.
56.
La difesa del governo spagnolo si fonda tanto su argomenti di diritto quanto su argomenti di fatto. Gli argomenti di fatto sono identici a quelli già esaminati relativamente all'art. 4, n. 4. Gli argomenti di diritto esaminati in precedenza riguardano, in modo specifico, l'art. 3 della direttiva relativa agli uccelli selvatici.
In primo luogo, il governo spagnolo sostiene che la Commissione sbaglia per quel che riguarda la natura dell'elenco di cui all'art. 3, n. 2. Facendo carico alla Spagna di non aver adottato le norme summenzionate, elencate ai punti b) e e) di detta disposizione, la Commissione interpreta detta enumerazione come se fosse un elenco degli obblighi degli Stati membri costituente fine a sé stesso. Il governo spagnolo ritiene invece che detto elenco costituisce una semplice indicazione per l'adozione delle misure possibili, che gli Stati membri devono osservare solo in quanto sia necessario per garantire il risultato contemplato dalla direttiva relativa agli uccelli selvatici e menzionato all'art. 1, n. 1, di detta direttiva, vale a dire la conservazione di tutte le specie di uccelli che vivono naturalmente allo stato selvatico.
In secondo luogo — come seguito al primo argomento — il governo spagnolo ritiene che, per concludere che vi è stata infrazione all'art. 3, la Commissione non può limitarsi a prospettare un effetto teorico che potrebbe scaturire dai fatti contestati. Dato invece l'obiettivo della direttiva che, come ho già detto, risiede nella conservazione degli uccelli che vivono allo stato selvatico e non consiste nella protezione dei biotopi e degli habitat come fine a sé stessa — ciò è un semplice mezzo per perseguire il risultato di cui sopra — un triplice onere della prova incombe sulla Commissione. La Commissione dovrebbe dimostrare che le misure e gli atti criticati sono abbastanza gravi da incidere sull'habitat degli uccelli che vivono allo' stato selvatico. Inoltre, si dovrebbe dimostrare che l'habitat in questione riveste interesse essenziale per la sopravvivenza degli uccelli in questione. Infine si dovrebbe dimostrare che gli effetti delle misure e degli atti contestati sugli habitat si sono poi effettivamente tradotti in una forte riduzione della presenza degli uccelli protetti.
Il terzo argomento del governo spagnolo riguarda il rapporto tra gli artt. 3 e 4 della direttiva relativa agli uccelli selvatici. Questi articoli si escludono a vicenda e la Commissione non può perciò sostenere che vi è stata infrazione contemporanea ad entrambi gli articoli.
57.
Vediamo anzitutto quest'ultimo argomento che, a mio giudizio, non è fondato. Il testo degli artt. 3 e 4 non contiene alcuna indicazione secondo la quale le disposizioni di detti articoli contemplano ipotesi inconciliabili o secondo la quale dette disposizioni si escludono a vicenda. Al contrario — come si evince pure dal nono ‘considerando ’della direttiva — mi pare che l'art. 3 comporti obblighi che valgono per tutti gli uccelli che vivono allo stato selvatico, mentre l'art. 4 vi aggiunge obblighi specifici per gli uccelli menzionati all'allegato I e per gli uccelli migratori che non sono menzionati in questo allegato. Dal semplice fatto che siano contemplate norme ulteriori per questi due gruppi di uccelli non consegue che le disposizioni più generali non debbano applicarsi.
58.
Posso meglio comprendere i due altri argomenti formulati dal governo spagnolo. In sostanza si sostiene che, se la Commissione fa carico a uno Stato membro di essere contravvenuto all'art. 3 della direttiva sugli uccelli selvatici, non può limitarsi a dimostrare che lo Stato membro ha trascurato di prendere una o più delle misure elencate al n. 2 di detto articolo. Deve invece dimostrare che lo Stato membro ha omesso di prendere le misure necessarie per la conservazione delle specie di uccelli selvatici.
A mio parere, è vero che le misure concrete elencate all'art. 3, n. 2, vanno intese alla luce dell'art. 3, n. 1, della direttiva, secondo il quale gli Stati membri adottano tutte le misure necessarie «per preservare, mantenere o ristabilire una varietà e una superficie sufficienti di habitat» per gli uccelli che vivono allo stato selvatico (v. testo integrale al punto 2). Questa disposizione non indica però che cosa si debba intendere per varietà e superficie «sufficienti» di habitat. Ciononostante è evidente che questi termini si richiamano al primo obiettivo menzionato all'art. 1 della direttiva, cioè l'indole «sufficiente» di detta varietà e di detta superficie per la conservazione di tutte le specie di uccelli che vivono naturalmente allo stato selvatico o, più concretamente secondo l'art. 2 della direttiva, «a un livello che corrisponda in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
Da quanto esposto si desume che l'elenco di misure di cui all'art. 3, n. 2, della direttiva, come giustamente sostiene il governo spagnolo, non costituisce un elenco di obblighi che costituiscono fine a sé stesso, ma indica i mezzi che gli Stati membri devono usare «anzitutto» (cioè di preferenza) per salvaguardare una varietà ed una superficie sufficienti di habitat, cioè per quanto è necessario a conservare le specie di uccelli selvatici, tenuto conto delle esigenze menzionate all'art. 2 della direttiva.
Tuttavia, non vorrei seguire fino a questo punto il governo spagnolo, che giunge a proporre di subordinare un'infrazione all'art. 3 alla prova di una effettiva diminuzione del numero di uccelli protetti. Siffatta condizione priverebbe di qualsiasi effetto preventivo l'art. 3; si potrebbe constatare un'infrazione solo quando è impossibile porvi rimedio. È però esatto che è difficile provare un'inosservanza dell'art. 3, come nella fattispecie, se i dati disponibili non rivelano una diminuzione del numero di uccelli.
59.
L'applicazione nella fattispecie delle considerazioni che precedono mi fa concludere che la Commissione non ha dimostrato che sia stata commessa infrazione all'art. 3 della direttiva. Posso concordare con la Commissione allorché sostiene che i fatti criticati (o anto meno diversi di questi fatti) dimostrano che non vi è stato «né mantenimento, né sistemazione conformi alle esigenze ecologiche degli habitat» ai sensi della lett. b). Nella fattispecie penso anzitutto alla realizzazione di una nuova strada tra Argoños e Santoña, che taglia trasversalmente una parte della palude di gran valore invece di aggirarla (v. supra, paragrafi 43, 47 e seguenti). Ma, come ho già detto, la Commissione deve ancora dimostrare che — per mantenere o adattare la popolazione e il numero di specie di uccelli selvatici ad un livello che corrisponda alle esigenze dell'art. 2 della direttiva — uno Stato membro non ha garantito una varietà ed una superficie sufficiente di habitat. Orbene, non penso che nella fattispecie la Commissione abbia dimostrato che i vari fatti che essa contesta, presi separatamente o congiuntamente, abbiano provocato una riduzione dell'habitat di una qualsiasi specie di uccello selvatico, sotto l'aspetto della varietà e della superficie, in una misura tale che non sia più sufficiente per la conservazione della specie di uccello in questione.
Nella fattispecie, si può ancora far osservare che una parte, che non è irrilevante, degli addebiti della Commissione ha attirato l'attenzione delle autorità spagnole e che ciò ha implicato l'accantonamento di alcuni dei progetti criticati o delle misure di ripristino o, quantomeno, l'interruzione di alcune operazioni pregiudizievoli (
52
). Allorché la Commissione ha sostenuto che, in particolare per la spatola bianca, i fatti contestati erano tali da porre a repentaglio la sopravvivenza di detti uccelli, non ha tenuto conto delle ripercussioni di alcune delle sue censure sulle autorità spagnole.
Ne concludo perciò che la domanda della Commissione, nel punto in cui riguarda la contravvenzione all'art. 3 della direttiva relativa agli uccelli selvatici, va disattesa per insufficienza di prove.
Conclusione
60.
Dopo quanto premesso propongo alla Corte di dichiarare che
—
omettendo di classificare le Marismas di Santoña come zona di protezione speciale, in ispregio dell'art. 4, n. 1, della direttiva del Consiglio 2 aprile 1979, 79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e
—
omettendo, in ispregio dell'art. 4, n. 4, della stessa direttiva, di adottare idonee misure onde evitare l'inquinamento e il deterioramento degli habitat nonché le perturbazioni dannose agli uccelli, specie mediante la colmatura di dighe erette attorno ai poligoni industriali in progetto a Laredo e a Colindres (si deve prendere atto, a questo proposito, dell'impegno del Regno di Spagna di demolire dette dighe), con la realizzazione di una nuova strada tra Argoños e Santoña, con la messa in atto di alcuni progetti di acquacultura all'interno delle zone paludose e/o con la mancata demolizione delle dighe e isolamenti realizzati attorno alle zone contemplate da detti progetti, nonché con lo scarico nelle paludi delle acque residue non depurate di comuni circostanti,
il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi che gli incombono;
negli altri punti, disattendere la domanda della Commissione;
condannare il Regno di Spagna a due terzi delle spese, il restante terzo rimanendo a carico della Commissione.
(
*1
)	Lingua originale: l'olandese.
(
1
)	GU 1979, L 103, pag. 1.
(
2
)	Dichiarazione del Consiglio 22 novembre 1973, concernente un programma di azione delle Comunità europee in materia di ambiente; GU 1973, C 112, pag. 40.
(
3
)	Limpias, Rada, Escalante, Argoños e Asón.
(
4
)	Si tratta delle seguenti specie: Gavia artica, Gavia immer, Phalacrocorax carbo sinensis, Egretta garzetta, Ciconia nigra, Platalea leocorodia, Pandion haliaetus, Circus aeruginosus, Porzana parva, Himantopus himantopus, Recurvirostra avo-setta, Pluvialis apricaria, Philomachus pugnax, Sterna caspia, Sterna sandvicensis, Sterna albifrons, Chelidonias niger, Alcedo atthis, Acrocephalus paludicola.
(
5
)	Le quattordici specie di uccelli in questione sono: Podiceps nigricollis, Ardea cinerea, Numerous phaeopus, Numenius arquata, Charadrius hiaticula, Haematopus ostraiegus, Calidris canutus, Anas piatyrhynchos, Anas penelope, Pluvialis squatoroia, Calidris alpina, Tringa nebularia, Limosa lapponica, Melanita nigra.
(
6
)	Già ricordata alla nota 1.
(
7
)	Per maggiori particolari su! provvedimento precontenzioso, rinvio alla relazione d'udienza, punti 2-8.
(
8
)	Per l'interpretazione del termine «analoghe misure», v. mie conclusioni nella causa C-57/89, Commissione/Germania (Racc. 1991, pag. 903, paragrafo 27). Nella fattispecie questa interpretazione pare condivisa dalla Commissione e dal governo spagnolo.
(
9
)	Nella risposta del 28 luglio 1989 al parere motivato della Commissione (allegato 11 all'atto introduttivo della Commissione), la Spagna contestava ancora questo principio. Tuttavia nel suo controricorso si può leggere che «la Spagna concorda sostanzialmente con le affermazioni della Commissione» (pag. 17) c nella controreplica si dichiara che: «pur essendo d'accordo con quanto sostiene la Commissione sulla necessità di classificare zone di protezione speciale le Marismas di Santoña, onde garantire sufficiente protezione alle spatole bianche olandesi che sostano in questo territorio». All'udienza il rappresentante del governo spagnolo ha ulteriormente ribadito questa ammissione.
(
10
)	Sentenza 28 febbraio 1991, Commissione/Germania (Racc. 1991, pag. I-883, punto 20 della motivazione). Ciò vale anche, naturalmente, per l'analoga disposizione dell'art. 4, n. 2.
(
11
)	Nella nota 19 dell'atto introduttivo, la Commissione si limita a far richiamo ai calcoli di Grimmet e Jones, che indicano che le Marismas di Santoña rientrano tra le cinque zone più frequentate nella regione nord-ovest della Spagna per tre specie di uccelli (Anas penelope, Numenius arquata, Numenius phaeopus). Il fatto che una zona sia frequentata da un gran numero di uccelli non dimostra però inevitabilmente che detta zona presenti un interesse unico o molto particolare. Infatti possono esserci altre zone altrettanto ospitali per detti uccelli della zona nella quale sono stati osservati.
(
12
)	Secondo una costante giurisprudenza, nei procedimenti ex art. 169 del Trattato CEE, l'onere della prova incombe alla Commissione: v., tra l'altro, sentenza 25 aprile 1989, causa 141/87, Commissione/Italia (Racc. pag. 943), sentenza 19 marzo 1991, causa C-169/88, Commissione/Belgio (Racc. pag. I-1275, punto 6 della motivazione).
(
13
)	GU 1985, L 302, pag. 23.
(
14
)	La Spagna nemmeno potrebbe —e nella fattispecie non lo fa — invocare il fatto che, per la messa in atto della direttiva sugli uccelli selvatici il termine stabilito all'art. 395 dell'atto di adesione non è esatto o non e appropriato: v. sentenza 7 novembre 1991, causa C-313/89, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-5231, punti 9-12 della motivazione).
(
15
)	L'operato spagnolo d'altra parte non si distingue molto da quello degli altri Stati membri come vuol sottolineare il governo spagnolo. Dai dati riportati nell'allegato IT al controricorso, emerge che taluni Stati membri hanno più zone di protezione (la Germania) o hanno specialmente protetto una maggiore area del loro territorio (la Danimarca e il Belgio) mentre, tenuto conto della relativa estensione dei due paesi, le realizzazioni spagnole non sono nettamente superiori a quelle del Portogallo, altro paese nel quale la direttiva sugli uccelli selvatici è applicabile dal 1986.
(
16
)	Come ha affermato la Corte nella sentenza 10 dicembre 1968, causa 7/68, Commissione/Italia (Racc. pag. 617), «un ricorso per inadempimento ha natura oggettiva e spetta soltanto afla Commissione giudicare se sia opportuno proporlo» (sentenza 21 giugno 1988, causa 415/85, Commissione/Irlanda (Racc. pag. 3097, punto 9 della motivazione); «nel sistema istituito dall'art. 169 del Trattato la proposizione di un ricorso per inadempimento rientra nel potere discrezionale della Commissione, il cui esercizio non può essere oggetto di valutazione da parte della Corte» (sentenza 27 novembre 1990, causa C-209/88, Commissione/Italia (Racc. pag. I-4313, punto 16 della motivazione).
(
17
)	Emerge dallo stesso tenore dell'art. 169, secondo comma, che il giusto termine entro il quale uno Stato membro può regolarmente conformarsi è la scadenza imposta dalla Commissione, nella fattispecie un mese decorrente dalla notifica del parere del 27 giugno 1989 [v. sentenza 10 marzo 1987, causa 199/85, Commissione/Italia (Racc. pag. 1039, punti 7-9 della motivazione) e sentenza 27 novembre 1990, causa C-200/88, Commissione/Grecia (Racc. pag. I-4299, punto 13 della motivazione)].
(
18
)	Boletín Oficial di Cantabria, 22 maggio 1987, pag. 1449.
(
19
)	Boletín Oficial di Cantabria, 12 aprile 1991, pag. 1262.
(
20
)	BOE n. 77, 30 marzo 1992, pag. 10681.
(
21
)	V., tra l'altro, sentenza 17 settembre 1987, causa 291/84, Commissione/Paesi Bassi (Racc. 1987, pag. 3498) e sentenza 27 novembre 1990, causa C-200/88, citata alla nota 17, punto 13 della motivazione).
(
22
)	Al contrario, l'obbligo enunciato all'ultima frase dell'art. 4, n. 4, relativa ai territori fuori delle zone di protezione speciale, lia portata inferiore a quella degli obblighi da assolvere all'interno di queste zone. Per questi territori gli Stati membri «cercano» solo di evitare («inquinamento» o il «deterioramento» (e non le «perturbazioni dannose agli uccelli»).
(
23
)	Race. 1991, pag. I-903.
(
24
)	Idem, paragrafo 33.
(
25
)	Nell'atto introduttivo la Commissione ha dichiarato che i censimenti mettono in evidenza un'effettiva diminuzione del numero di esemplari. Il governo spagnolo di ribattuto che a suo giudizio i dati indicano invece un aumento. La Commissione non ha ribadito questo punto nella replica. Un rapido esame delle cifre rivela che non si può parlare né di aumento né di diminuzione. Ad esempio, nel 1989 si sono contate più spatole bianche in primavera che nel 1988, ma non più che nel 1987. Nell'autunno se ne sono registrate meno clic nel 1988, ma non meno che nel 1987. Le rilevazioni degli ultimi anni sembrano peraltro più attendibili (tra l'altro in quanto si fondano su censimenti più frequenti) di quelli degli anni precedenti, sicché qualsiasi confronto è difficile.
(
26
)	Sentenza 28 febbraio 1991, citata alla nota 10.
(
27
)	Ibidem, ai punti 18 e 20 della motivazione; la Corte ha così seguito l'orientamento della Commissione, secondo il quale la riduzione costituisce una forma di «deterioramento» ai sensi dell'art. 4, n. 4, e non l'idea che avevo allora presentato, cioè che detta riduzione andasse apprezzata alla luce dell'art. 4, nn. 1 e 2: v. mie conclusioni citate alla nota 8, al paragrafo 25.
(
28
)	Semenza C-57/89, già citata, punti 20, 21 c 22 della motiva-zione.
(
29
)	Ibidem, punti 23 e 24 della motivazione.
(
30
)	Ibidem, punti 25 e 26 della motivazione.
(
31
)	Sentenza 22 marzo 1983, causa 92/82, Commissione/ Francia (Racc. 1983 pag. 1013, in particolare pag. 1040).
(
32
)	Si deve dimostrare in particolare l'esistenza di un'influenza su questa specie di uccelli, dati chc e per questa specie che le Marismas di Santoña avevano dovuto venir classificate zone di protezione speciale (v. supra, paragrafi 10-11), dal che scaturirebbe l'applicabilità dell'art. 4, n. 4 (v. supra, paragrafo 2).
(
33
)	Ordinanza 28 marzo 1980, cause riunite 24/80 e 97/80, Commissione/Francia (Racc. pag. 1319, punti 10-12). Inoltre si deve ricordare che la sentenza delia Corte può coinvolgere un interesse «come fondamento della responsabilità eventualmente incombente allo Stato membro — a causa dell'inadempimento —nei confronti di altri Stati membri, della Comunità o dei singoli»; sentenza 7 febbraio 1973, causa 39/72, Commissione/Italia (Race. pag. 101, punto 11 della motivazione).
(
34
)	Detta risposta del 28 luglio 1989 è riportata all'allegato II dell'atto introduttivo della Commissione. Σ brani che ora ci interessano sono alle pagg. 5 e 6.
(
35
)	Poiché, nella risposta al parere motivato, lo Stato membro si impegna anche a por fine alla turbativa che gli si addebita, spetta alla Commissione dimostrare che, nonostante l'impegno assunto, la turbativa è continuata: v. sentenza citata nella prossima nota, al punto 15 della motivazione, pag. 4367.
(
36
)	Sentenza 14 luglio 1988, causa 298/86, Commissione/Belgio (Racc. 1988 pag. 4343, punto 10 della motivazione).
(
37
)	La Commissione si è fondata principalmente sulla perdita di parte delle Marismas e sull'isolamento di talune zone. Nella fattispecie ciò deriva specialmente dall'impiantazione di industrie all'interno della zona paludosa: v. paragrafo 30.
(
38
)	Mi riferisco in particolare alle mappe allegate come nn. 2 e 3 alla replica, che mostrano il tracciato seguito c le aree tli riposo e di alimentazione della spatola bianca e di altri uccelli, nonché la localizzazione dei vari fatti di cui è questione.
(
39
)	Lettera 28 luglio 1989, citata in precedenza alla nota 9, pag. 7, punto 5.
(
40
)	Atto introduttivo, pag. 18.
(
41
)	Allegato 4 alla replica.
(
42
)	Nel fascicolo presentato alla Corte, non è reperibile la data esatta alla quale sono iniziati i lavori per questa strada. Ad ogni modo, dopo un'interruzione — dovuta, immagino, alle note inviate dalla Commissione al governo spagnolo — nel febbraio 1989 i lavori sono ripresi o sono continuati definitivamente. La nuova strada è stata aperta al traffico nel luglio 1990.
(
43
)	Un'altra strada esistente, da Santoña a Cicero, era già stata chiusa in precedenza, perché attraversava appieno la palude. Il governo spagnolo e la Commissione ritengono, di comune accordo, che la riapertura di questa strada è comunque un'alternativa da escludere.
(
44
)	V. supra, paragrafo 14.
(
45
)	Sentenza C-57/89, punto 22 della motivazione, già citato al paragrafo 25 delle conclusioni.
(
46
)	All'udienza dinanzi alla Corte, si è osservato — e il rappresentante del governo spagnolo non ha potuto refutare f'ar-gomento — che parte di detti edifici sono stati costruiti solo opo la realizzazione della strada in questione.
(
47
)	V. note 31 e 36.
(
48
)	V. sentenza C-57/89, citata in precedenza nel testo della nota 30.
(
49
)	V. sentenza 42/82, Commissione/Francia, citata alla nota 27.
(
50
)	Nella fattispecie la Commissione si richiama alla direttiva del Consiglio 4 maggio 1976, 76/4164/CEE, concernente l'inquinamento provocato da certe sostanze pericolose scaricate nell'ambiente idrico della Comunità (GU L 129, pag. 23).
(
51
)	Quanto agli effetti di detti scarichi, la prova fornita dalla Commissione è sicuramente meno dettagliata delle prove fornite su altri punti della controversia. Il governo spagnolo non ha invece affatto negato l'esistenza, la gravità c gli effetti di questi scarichi.
(
52
)	V. al paragrafo 32, per le zone industriali di Laredo e Colindres, al paragrafo 37, per i lavori di arginamento a Escalante, al paragrafo 40, per la cava di Montehano e al paragrafo 52, per la discarica di rifiuti solidi.