61999CC0512_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
Premessa
1. Per la prima volta uno Stato membro ricorre alla Corte di giustizia contro il rifiuto della Commissione di concedere l'autorizzazione ad introdurre misure nazionali in deroga ad una direttiva adottata in base all'art. 100 A del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 95 CE). Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il 28 dicembre 1999, la Repubblica federale di Germania ha chiesto infatti l'annullamento, ai sensi dell'art. 230, n. 2, CE, della decisione della Commissione 1999/836/CE, del 26 ottobre 1999 (in prosieguo: la «decisione 1999/836»), con cui quest'ultima ha rifiutato l'autorizzazione, richiesta da detto Stato ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, ad adottare talune disposizioni nazionali sulle lane minerali - notificate alla Commissione l'11 dicembre 1998 - in deroga alla direttiva della stessa Commissione 97/69/CE del 5 dicembre 1997 (in prosieguo: la «direttiva 97/69»), recante ventitreesimo adeguamento al progresso tecnico della direttiva 67/548/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1967, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose (in prosieguo: la «direttiva 67/548») .
2. Ulteriore elemento di novità è che l'impugnata decisione è intervenuta dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam ed è stata pertanto adottata dalla Commissione sulla base del nuovo art. 95, n. 5, CE, norma su cui la Corte non ha ancora avuto occasione di pronunciarsi.
I - Normativa comunitaria
A - Il Trattato
3. Come è noto, la disposizione generale volta a favorire l'armonizzazione legislativa per la realizzazione del mercato comune è stata a lungo il solo art. 100 del Trattato CE (marginalmente modificato dal Trattato di Maastricht e poi divenuto art. 94 CE), il quale autorizza il Consiglio, deliberante all'unanimità, ad addottare direttive volte al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri che abbiano un'incidenza diretta sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune. Allo scopo, tuttavia, di agevolare la realizzazione del mercato interno, prevista dall'art. 7 A del Trattato CE (divenuto art. 14 CE), l'Atto unico europeo ha successivamente inserito una nuova disposizione, l'art. 100 A, che poi a sua volta ha subito varie modifiche ad opera dei successivi trattati di revisione.
4. Rispetto all'art. 100 del Trattato CE, di cui costituiva, per sua espressa definizione, una deroga, l'art. 100 A ha in pratica introdotto la possibilità per il Consiglio di deliberare, a maggioranza qualificata e secondo la procedura di cooperazione prevista dall'art. 189 B del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 251 CE), l'adozione delle misure per il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri aventi ad oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno. In questo quadro, il n. 3 dell'articolo poneva a tali misure l'obiettivo di un livello elevato di protezione, quando le stesse vertessero sulle materie della sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e tutela dei consumatori. Esso imponeva, infatti, alla Commissione di basare appunto le sue proposte in materia su un livello di protezione elevato. Tuttavia, proprio in considerazione del fatto che si trattava di misure da adottare a maggioranza qualificata, con il rischio quindi di sacrificare esigenze nazionali meritevoli di protezione, lo stesso articolo apriva agli Stati una possibilità di deroga alle misure in esame in vista della tutela di tali esigenze.
5. Il n. 4 dell'art. 100 A disponeva infatti che:
«Allorché, dopo l'adozione di una misura di armonizzazione da parte del Consiglio a maggioranza qualificata, uno Stato membro ritenga necessario applicare disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti previste dall'articolo 36 o relative alla protezione dell'ambiente di lavoro o dell'ambiente, esso notifica tali disposizioni alla Commissione.
La Commissione conferma le disposizioni in questione dopo aver verificato che esse non costituiscano uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati.
In deroga alla procedura di cui agli artt. 169 e 170, la Commissione o qualsiasi Stato membro può adire direttamente la Corte di giustizia ove ritenga che un altro Stato membro faccia un uso abusivo dei poteri contemplati dal presente articolo».
6. Il Trattato di Amsterdam ha apportato sostanziali modifiche all'art. 100 A del Trattato CE, sostituendo ai nn. 3, 4 e 5 di tale articolo otto nuovi paragrafi, numerati da 3 a 10. L'articolo, così modificato e divenuto art. 95 CE, recita ora:
«1. In deroga all'articolo 94 e salvo che il presente trattato non disponga diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione degli obiettivi dell'articolo 14. Il Consiglio, deliberando in conformità della procedura di cui all'articolo 251 e previa consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno.
2. Il paragrafo 1 non si applica alle disposizioni fiscali, a quelle relative alla libera circolazione delle persone e a quelle relative ai diritti ed interessi dei lavoratori dipendenti.
3. La Commissione, nelle sue proposte di cui al paragrafo 1 in materia di sanità, sicurezza, protezione dell'ambiente e protezione dei consumatori, si basa su un livello di protezione elevato, tenuto conto, in particolare, degli eventuali nuovi sviluppi fondati su riscontri scientifici. Anche il Parlamento europeo ed il Consiglio, nell'ambito delle rispettive competenze, cercheranno di conseguire tale obiettivo.
4. Allorché, dopo l'adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario mantenere disposizioni nazionali giustificate da esigenze importanti di cui all'articolo 30 o relative alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, esso notifica tali disposizioni alla Commissione precisando i motivi del mantenimento delle stesse.
5. Inoltre, fatto salvo il paragrafo 4, allorché, dopo l'adozione da parte del Consiglio o della Commissione di una misura di armonizzazione, uno Stato membro ritenga necessario introdurre disposizioni nazionali fondate su nuove prove scientifiche inerenti alla protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro, giustificate da un problema specifico a detto Stato membro insorto dopo l'adozione della misura di armonizzazione, esso notifica le disposizioni previste alla Commissione precisando i motivi dell'introduzione delle stesse.
6. La Commissione, entro sei mesi dalle notifiche di cui ai paragrafi 4 e 5, approva o respinge le disposizioni nazionali in questione dopo aver verificato se esse costituiscano o no uno strumento di discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata nel commercio tra gli Stati membri e se rappresentino o no un ostacolo al funzionamento del mercato interno.
In mancanza di decisione della Commissione entro detto periodo, le disposizioni nazionali di cui ai paragrafi 4 e 5 sono considerate approvate.
Se giustificato dalla complessità della questione e in assenza di pericolo per la salute umana, la Commissione può notificare allo Stato membro interessato che il periodo di cui al presente paragrafo può essere prolungato per un ulteriore periodo di massimo sei mesi.
7. Quando uno Stato membro è autorizzato, a norma del paragrafo 6, a mantenere o a introdurre disposizioni nazionali che derogano a una misura di armonizzazione, la Commissione esamina immediatamente l'opportunità di proporre un adeguamento di detta misura.
8. Quando uno Stato membro solleva un problema specifico di pubblica sanità in un settore che è stato precedentemente oggetto di misure di armonizzazione, esso lo sottopone alla Commissione che esamina immediatamente l'opportunità di proporre misure appropriate al Consiglio.
9. In deroga alla procedura di cui agli artt. 226 e 227, la Commissione o qualsiasi Stato membro può adire direttamente la Corte di giustizia ove ritenga che un altro Stato membro faccia un uso abusivo dei poteri contemplati dal presente articolo.
10. Le misure di armonizzazione di cui sopra comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri ad adottare, per uno o più dei motivi di carattere non economico di cui all'articolo 30, misure provvisorie soggette ad una procedura comunitaria di controllo».
B - Le direttive di armonizzazione
7. La direttiva 67/548, adottata ai sensi dell'art. 100 del Trattato CE, ha per oggetto, come ho detto, il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla classificazione, all'imballaggio e all'etichettatura delle sostanze pericolose, quando tali sostanze sono immesse sul mercato degli Stati membri della Comunità (art. 1). In virtù del suo art. 6 gli Stati membri adottano le misure appropriate affinché le sostanze pericolose possano essere immesse sul mercato nel rispetto delle regole relative alla classificazione ed etichettatura in essa indicate.
8. L'allegato I della direttiva 67/548 contiene un elenco di sostanze pericolose e specifica le procedure armonizzate di classificazione ed etichettatura delle stesse. Tale elenco viene regolarmente aggiornato, in funzione dell'evoluzione delle conoscenze scientifiche e tecniche, con successivi adeguamenti, di cui viene qui in rilievo il ventitreesimo, apportato con la direttiva 97/69.
9. La proposta di direttiva 97/69 è stata discussa a lungo dalla Commissione con gli esperti delle industrie interessate e su di essa si è espresso per parere il Comitato di regolamentazione per l'adeguamento al progresso tecnico delle direttive volte all'eliminazione degli ostacoli tecnici agli scambi nel settore dei preparati e delle sostanze pericolosi, composto dei rappresentanti degli Stati membri. Alla fine, tutti gli Stati membri hanno approvato la proposta, ad eccezione della Germania.
10. La direttiva 97/69 dispone tra l'altro l'inserzione di una voce generale sulle lane minerali nell'elenco delle sostanze pericolose di cui all'allegato I della direttiva 67/548 e l'inserzione di una nota Q riguardante specificatamente le lane minerali nella prefazione al suddetto allegato I.
11. Le lane minerali vengono definite dalla voce generale come «fibre artificiali vetrose (silicati) che presentano un'orientazione casuale ed un tenore di ossidi alcalini e ossidi alcalino-terrosi (...) superiore al 18% in peso».
12. I criteri per la classificazione delle sostanze pericolose sono stabiliti nell'allegato VI della direttiva 67/548, tenendo conto, in particolare, delle proprietà tossicologiche, fisico-chimiche ed eco-tossicologiche delle varie sostanze. All'interno delle differenti categorie di sostanze pericolose così individuate, può aversi un'ulteriore classificazione di pericolosità, secondo una scala decrescente a partire dal grado 1, più pericoloso.
13. Secondo la definizione contenuta nel detto allegato VI, in particolare al punto 4.2.1, le sostanze cancerogene di categoria 3 sono sostanze «da considerarsi con sospetto» in virtù di loro possibili effetti cancerogeni. La categoria 2 è indicativa di un maggiore grado di pericolosità: in essa sono inserite quelle sostanze per le quali gli studi scientifici e gli esperimenti sugli animali hanno determinato una forte presunzione circa i loro effetti cancerogeni per l'uomo. In coerenza con detti criteri, le lane minerali sono di regola inserite nell'elenco previsto dalla direttiva 67/548 come sostanze con effetti cancerogeni di categoria 3, salvo quelle classificate, in modo residuale ed in ragione di una loro minore pericolosità, nella categoria delle sostanze «irritanti». In particolare, tale ultima classificazione è disposta qualora gli esperimenti effettuati sugli animali abbiano dato risultati negativi in ordine alla cancerogenicità, conformemente alla nota Q.
14. Ai sensi dell'art. 3 della direttiva 97/69 gli Stati membri erano tenuti all'attuazione della stessa entro il 16 dicembre 1998.
II - Fatti
15. La Germania ha provveduto a dare attuazione alla direttiva in tempo utile, modificando di conseguenza il proprio ordinamento nazionale. Non ritenendo tuttavia le disposizioni così introdotte sufficienti a garantire alcune delle esigenze imperative di cui all'art. 36 del Trattato CE (divenuto art. 30 CE), il governo tedesco ha iniziato un procedimento per ottenere l'autorizzazione ad adottare misure derogatorie ex art. 100 A, n. 4, CE.
16. In particolare, esso ha chiesto l'autorizzazione a classificare alcune lane minerali come «sostanze cancerogene di categoria 2», ritenendo che esse presentino un grado di pericolo maggiore rispetto a quello loro attribuito dalla direttiva 97/69. Per altre lane minerali detto governo concorda invece con la classificazione della direttiva 97/69 e le inquadra dunque tra le «sostanze cancerogene di categoria 3». Secondo le note Q1 e Q2 della normativa nazionale così proposta, peraltro, la nuova classificazione non si applicherebbe ove gli esiti di una determinata prova sperimentale su animali, ovvero il valore di un certo indice di cancerogenicità desunto dalla struttura chimica della sostanza (Indice IC), accertino una pericolosità «non eccessiva». In tal caso le lane minerali non sarebbero classificate come sostanze pericolose e nemmeno dunque nella categoria «irritanti», come invece previsto dalla direttiva 97/69.
17. A giustificazione della propria domanda, oltre a criticare alcune procedure di valutazione del potenziale cancerogeno delle lane minerali indicate alla nota Q della direttiva 97/69, la Germania sottolinea che specifici studi scientifici proverebbero che la classificazione di certe lane minerali come «sostanze cancerogene di categoria 3», effettuata dalla direttiva 97/69, comporta una violazione dei parametri fissati dalla direttiva di base, vale a dire la direttiva 67/548. Inoltre, uno studio condotto per lo European Chemical Bureau del Centro comune di ricerca nel 1997 dimostrerebbe che i criteri di valutazione proposti da quella direttiva portano a risultati tra loro incoerenti. La scelta delluno o dell'altro, infatti, potrebbe modificare non solo la classificazione delle singole sostanze, ma perfino il loro grado relativo di pericolosità.
18. A fronte delle insufficienze della direttiva 97/69, la Germania fa valere, illustrandone ampiamente le basi scientifiche, l'idoneità della progettata regolamentazione nazionale ad assicurare il rispetto delle esigenze tutelate dal Trattato e dalla direttiva di armonizzazione, sottolineando che tale regolamentazione consente altresì di evitare inutili esperimenti sugli animali.
19. Quanto poi alla compatibilità con il Trattato delle misure proposte, la Germania sottolinea, oltre al carattere necessario e proporzionato di quelle misure, il fatto che esse producono un pregiudizio limitato agli scambi commerciali intracomunitari. Le industrie produttrici di lane minerali, infatti, si sarebbero già da anni adattate alle indicazioni del dibattito scientifico e tecnico su cui si basa la proposta tedesca, anzi avrebbero partecipato attivamente a quel dibattito ed al processo di regolamentazione, orientando di conseguenza le rispettive produzioni. Le misure tedesche non produrrebbero, pertanto, effetti negativi sulla circolazione delle merci, o al più ne produrrebbero in misura scarsamente rilevante.
20. Con la decisione impugnata nella presente causa la Commissione ha respinto la richiesta tedesca, in base all'art. 95, nn. 5 e 6, CE. In particolare, per contestare il fondamento scientifico delle proposte tedesche, essa si è valsa del parere di un gruppo di «esperti in materia di classificazione ed etichettatura», nonché di quello emesso dal Comitato scientifico sulla tossicità, l'ecotossicità e l'ambiente della Commissione (CSTEA) con riguardo sia alla notifica tedesca sia al parere dei predetti esperti.
21. Per ciò che attiene alla classificazione delle fibre come sostanze cancerogene di categoria 2, la decisione della Commissione si limita a escludere la possibilità di raffrontare i criteri di esclusione previsti alla nota Q1 tedesca con quelli previsti alla nota Q della direttiva 97/69, in quanto riferibili ad un grado di tossicità inferiore. Riguardo poi alle fibre classificate nella categoria 3, la Commissione ritiene inaccettabili le variazioni proposte dalla Germania, in particolare l'utilizzazione dell'Indice IC, in quanto questo «non è stato oggetto di prove adeguate». Inoltre, essa respinge le accuse di inadeguatezza che la Germania muove alla normativa armonizzata, invocando il rapporto degli «esperti di etichettatura», il quale confuterebbe «ad uno ad uno tutti gli argomenti avanzati, sulla base anche delle lunghe e approfondite discussioni tecnico-scientifiche che hanno preceduto l'adozione della direttiva 97/69/CE» . La stessa Commissione, tuttavia, ricorda che il CSTEA ha ritenuto che il rapporto tecnico fosse «di scarsa qualità» .
22. Valutando infine la richiesta tedesca anche sotto il profilo dell'art. 95, n. 5, CE, la Commissione constata che il governo ricorrente non ha fornito nuove prove scientifiche a giustificazione delle misure proposte, né ha invocato l'esistenza di un problema specifico alla Germania.
23. Contro detta decisione la Germania ha proposto il presente ricorso, chiedendone l'annullamento. Nel corso della causa così instaurata è successivamente intervenuta la Repubblica Finlandia per sostenere le tesi della Commissione su alcuni punti specifici, di cui dirò più avanti.
III - Analisi giuridica
Premessa
24. Il ricorso della Germania si fonda su una serie di argomenti di varia natura, che possono sintetizzarsi nei seguenti motivi. Anzitutto, la decisione sarebbe fondata su una disposizione (l'art. 95, n. 5) che in realtà era inapplicabile alla fattispecie, non essendo in vigore al momento della richiesta tedesca. In secondo luogo, essa sarebbe stata resa in esito ad un procedimento in cui sia i diritti della difesa sia il dovere di collaborazione di cui all'art. 10 CE sono stati violati dalla Commissione. In ogni caso, la decisione andrebbe annullata in quanto fondata su un'errata base giuridica o, in via ulteriormente subordinata, in quanto viziata da erronea applicazione dell'art. 95, n. 5, CE e da errori di fatto, in particolare per ciò che attiene alla valutazione delle prove scientifiche addotte dalla Germania. La Commissione avrebbe infine trascurato a torto di applicare il n. 6 dello stesso art. 95 CE.
25. Esaminerò nell'ordine indicato i sei motivi di ricorso.
1. Violazione delle regole di diritto intertemporale
26. Il primo motivo di ricorso, come ho appena accennato, si fonda su una pretesa violazione da parte della Commissione delle regole di diritto intertemporale.
Gli argomenti delle parti
27. La Germania sostiene che la Commissione avrebbe dovuto valutare la notifica tedesca non già in base al vigente art. 95, n. 5, CE, ma applicando l'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE, nel testo in vigore prima del 1º maggio 1999. Era questa, infatti, la norma in vigore sia al momento dell'adozione della direttiva 97/69, sia all'atto della trasposizione di questa direttiva, sia infine al momento in cui è stata effettuata la notifica tedesca (11 dicembre 1998), che a tale disposizione faceva espressamente riferimento. Secondo la Germania, dunque, solo l'applicazione dell'art. 100 A, n. 4, era conforme al sistema del Trattato, e su ciò, del resto, non vi sarebbe stato alcun dubbio se l'esame della notifica non fosse durato ben dieci mesi e mezzo.
28. Il governo tedesco aggiunge altresì che sussiste uno stretto legame tra il n. 1 dell'art. 100 A, che abilita il Consiglio ad adottare una normativa di armonizzazione a maggioranza qualificata, ed il n. 4 della stessa disposizione, che consente ad uno Stato membro «messo in minoranza» di applicare misure nazionali divergenti. Tale legame non può essere spezzato a causa delle lungaggini della Commissione, lungaggini tanto più ingiustificabili in un caso in cui le questioni scientifiche erano ben note agli esperti di quella istituzione.
29. Quanto poi al fatto che l'art. 100 A, n. 4, si riferisce esplicitamente alle sole direttive del Consiglio, la Germania osserva che ciò non esclude che la disposizione possa applicarsi anche quando, come nella specie, a venire in rilievo sia una direttiva della Commissione, e in particolare quando, appunto come nel presente caso, il potere normativo della Commissione si fondi sulla previsione di una direttiva del Consiglio e riguardi solo l'adeguamento di quest'ultima al progresso tecnico, nonché quando lo Stato membro che chiede la deroga sia stato messo in minoranza nella votazione in seno al comitato di regolamentazione che assiste la Commissione ai fini di tale adeguamento. Tanto più che, nel caso in esame, la direttiva del Consiglio era stata a suo tempo adottata all'unanimità.
30. Infine, il governo tedesco obietta che, se anche si dovesse ritenere applicabile l'art. 95 CE, la Commissione avrebbe violato il n. 6 della disposizione, in quanto non avrebbe rispettato il termine di sei mesi ad essa concesso per prendere posizione sulla domanda dello Stato interessato.
31. La Commissione replica che il principio di attribuzione, di cui all'art. 7, n. 1, CE, impone alle istituzioni di agire sulla base dei poteri che sono loro conferiti nel momento in cui adottano l'atto. D'altra parte, il Trattato di Amsterdam non ha dettato alcuna disciplina transitoria per le disposizioni da esso modificate, sicché devono trovare applicazione i principi generali relativi all'applicazione nel tempo delle norme giuridiche. Su questa base, e richiamando la giurisprudenza della Corte, la Commissione ricorda che una norma sopravvenuta si applica non solo a tutte le situazioni sorte sotto il suo imperio, ma anche agli effetti attuali e futuri delle situazioni sorte sotto l'imperio della norma precedente; essa non può essere invece applicata a situazioni esaurite, né per modificare rapporti giuridici già in essere. Nella specie, per l'appunto, prima della decisione non si era formata alcuna situazione giuridica definita, perché la notifica di una domanda ex art. 100 A, n. 4, CE non fa sorgere, di per sé, una siffatta situazione; solo la decisione della Commissione può determinare un tale effetto, «esaurendo» il rapporto giuridico. E' a quel momento, dunque, che occorre fare riferimento per stabilire la norma applicabile nel tempo.
32. Quanto alle pretese lungaggini del procedimento, la Commissione nega con fermezza di aver intenzionalmente ritardato l'adozione della decisione richiesta dal governo tedesco. Del resto, i tempi da essa impiegati per completare il complesso procedimento equivalgono sostanzialmente a quelli impiegati dal governo tedesco per approntare la propria domanda dopo l'approvazione della direttiva (dicembre del 1997) e notificarla alla Commissione (dicembre del 1998). E' ben vero che, come la Corte ha avuto modo di chiarire in altra occasione, la Commissione avrebbe dovuto rendere la decisione di cui all'art. 100 A, n. 4, nel più breve tempo possibile; secondo la resistente, tuttavia, tale parametro dovrebbe essere commisurato anche alla diligenza dimostrata dallo Stato membro nel notificare le disposizioni nazionali. Quanto poi al termine di sei mesi previsto dall'art. 95, n. 6, anch'esso sarebbe stato rispettato, perché nel caso di specie tale termine sarebbe iniziato a decorrere il 1º maggio 1999, giorno di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, e non, come vuole il governo tedesco, dal momento di inizio della procedura, cioè dal dicembre del 1998.
Valutazione
33. Devo premettere che, sebbene la censura in esame sia stata molto dibattuta in corso di causa, ritengo che in realtà essa abbia nell'economia del presente giudizio un rilievo minore di quello che le attribuisce il governo ricorrente. E' evidente infatti che tale governo insiste sull'applicazione dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE per sfuggire alle più strette condizioni che l'art. 95, n. 5, CE, detta per l'ipotesi di deroghe sopravvenute all'armonizzazione; ciò nella convinzione, appunto, che vi sia una sostanziale differenza tra le due disposizioni.
34. Per parte mia, come ho cercato di spiegare più ampiamente in altra sede, ritengo invece che vi sia una sostanziale continuità tra l'art. 100 A, n. 4, del Trattato ed i successivi nn. 4 e 5 dell'art. 95 CE e che le differenze che si pretende di individuare tra di essi sono probabilmente solo il frutto di un'affrettata ricostruzione dell'evoluzione normativa che ha segnato il passaggio dall'uno agli altri. Una ricostruzione cioè che parte dall'idea che l'art. 100 A, n. 4, prevedesse unicamente l'ipotesi del mantenimento di normative nazionali in deroga all'armonizzazione comunitaria, sulla base di una valutazione della necessità delle stesse rimessa all'apprezzamento dello Stato membro interessato; il successivo art. 95 CE avrebbe poi riproposto la medesima ipotesi al n. 4, aggiungendone tuttavia al n. 5 un'altra, regolata in modo più analitico e restrittivo, per l'eventuale introduzione di una nuova normativa nazionale in deroga alla predetta armonizzazione.
35. A mio avviso, però, tale ricostruzione non corrisponde ad una corretta interpretazione delle disposizioni richiamate, per una serie di ragioni che ho illustrato nelle ricordate conclusioni e che qui brevemente riprendo per quanto necessario ai fini del presente caso.
a) I rapporti tra l'art. 100 A del Trattato CE e l'art. 95 CE
36. Osservo anzitutto che tutte le disposizioni richiamate rispondono palesemente alla medesima preoccupazione di far fronte a due esigenze distinte e non sempre agevolmente conciliabili: da una parte, dare impulso alla realizzazione del mercato comune, dall'altra, assicurare standard elevati di protezione della salute, di sicurezza, di protezione dell'ambiente e di tutela dei consumatori. Per quest'ultima, in particolare, dette disposizioni mostrano apertamente di voler tenere conto delle preoccupazioni legittimamente rappresentate dagli Stati membri in una procedura legislativa che, dall'art. 100 A in poi, può ormai concludersi anche a maggioranza qualificata, partendo comunque dalla premessa che tali preoccupazioni si presumono in via di principio già soddisfatte dalla stessa misura di armonizzazione, visto che questa deve per definizione fondarsi su uno standard elevato di protezione.
37. Le differenze tra le predette disposizioni attengono invece, e per giunta neppure sempre, alle specifiche modalità dettate per perseguire i fini appena indicati, e sono dovute in parte ad un successivo affinamento di tale disciplina, in parte alla diversità delle ipotesi contemplate. Per il primo aspetto, rileva in particolare il fatto che l'art. 100 A, n. 4, si riferiva genericamente al caso che uno Stato membro intendesse «applicare» norme nazionali in deroga all'armonizzazione, inducendo erroneamente la convinzione che esso si limitasse all'ipotesi del «mantenimento» di dette norme. In realtà così non era, perché la dizione si prestava già di per sé a coprire entrambe le ipotesi in considerazione, sia cioè il mantenimento di norme preesistenti che l'introduzione di norme nuove . La conferma è poi venuta indirettamente proprio dal successivo art. 95, che ha esplicitamente separato le due ipotesi, traducendo la generica locuzione «applicare» in quelle più specifiche di «mantenere» e «introdurre», confermando appunto, a mio avviso, che in realtà l'articolo 100 A già le conteneva entrambe.
38. Ciò malgrado, e passo al secondo aspetto, si potrebbe obiettare che solo il n. 4 dell'art. 95 riprende la generica formulazione dell'art. 100 A, n. 4, mentre il n. 5 esplicitamente esige, ai fini dell'autorizzazione della deroga, che siano soddisfatte alcune condizioni (le disposizioni nazionali derogatorie devono basarsi su nuove prove scientifiche nei settori indicati; deve sussistere un problema specifico allo Stato richiedente e tale problema deve essere insorto successivamente all'adozione della direttiva). Questo porterebbe a concludere che dette condizioni non sono richieste per il n. 4 dell'art. 95 CE, così come non lo erano per il corrispondente numero dell'art. 100 A; al più, quindi, la continuità sussisterebbe solo tra l'art. 100 A, n. 4, e il n. 4 dell'art. 95.
39. In effetti, non c'è dubbio che i nn. 4 e 5 dell'art. 95, riferendosi a situazioni diverse, predispongono una disciplina differente; si tratta però di intendersi su quali siano realmente tali differenze e quali conseguenze esse comportino. Ora, a mio avviso, esse non possono non attenere all'elemento che apertamente distingue le due ipotesi in considerazione, e cioè al fatto che il n. 5 si riferisce all'introduzione di misure derogatorie successive alla misura comunitaria e giustificate da nuove prove scientifiche. Ne consegue che, nel quadro del più preciso e articolato regime derogatorio previsto dall'art. 95 CE, il n. 5 della disposizione si pone a sua volta come ancora più «speciale», per così dire, rispetto al paragrafo precedente (come in qualche modo esso stesso conferma quando fa salvo tale paragrafo) e quindi sottopone l'ipotesi da esso prevista a criteri ancor più stretti di quelli dettati per l'altra, sia con riguardo alle «esigenze importanti» considerate - dato che in questo caso solo per la «protezione dell'ambiente o dell'ambiente di lavoro» è prevista la possibilità di introdurre una misura di salvaguardia - sia soprattutto con riguardo alle condizioni di operatività della disposizione. Come ho detto, infatti, la misura nazionale deve fondarsi su «nuove prove scientifiche» ed essere giustificata da un problema specifico dello Stato interessato, insorto dopo la direttiva.
40. Ma queste due ultime condizioni sono strettamente interdipendenti, nel senso che per giustificare la successiva misura nazionale non basta la specificità del problema, occorre che siano altresì intervenute nuove prove scientifiche. Se il riferimento fosse stato limitato alla prima condizione, in effetti, si sarebbe potuto trovare un argomento a favore della tesi qui criticata, ma la norma esige anche il sopravvenire di nuove prove; ed è appunto per questo motivo che nel n. 5, e non nel n. 4, si fa espresso riferimento alla condizione di specificità. In effetti, poiché il sopravvenire di dette prove potrebbe eventualmente rilevare per tutti o per molti altri Stati membri, si è reso qui (e non anche nel n. 4) necessario enunciare con la massima chiarezza una condizione di specificità dello Stato richiedente che fosse collegata alle nuove prove e giustificasse in modo particolare per esso una deroga alla misura di armonizzazione. Se poi questa ricostruzione non dovesse convincere, resterebbe allora da spiegare per quale misteriosa ragione uno Stato membro debba invocare un proprio problema specifico se vuole introdurre misure derogatorie successivamente all'adozione della direttiva, ma non se vuole mantenere le preesistenti, in particolare se si considera che per queste ultime ha anche avuto modo di difendere le proprie ragioni in sede di preparazione della direttiva.
41. Che la condizione di specificità si imponga anche per l'ipotesi di cui al n. 4 dell'art. 95, come già prima per l'art. 100 A, mi sembra discendere soprattutto da considerazioni di carattere sistematico. Anzitutto, infatti, in quanto introduce un'eccezione ai principi di applicazione uniforme del diritto comunitario e dell'unità del mercato, l'art. 95, n. 4, CE deve ricevere, come tutte le norme che hanno natura derogatoria, «un'interpretazione, che ne escluda l'estensione al di là dei casi in essa tassativamente previsti» . Per contro, la tesi qui criticata opererebbe proprio una siffatta estensione. In ogni caso, mi parrebbe assai arduo conciliare con tale criterio interpretativo la pretesa di uno Stato membro di invocare genericamente l'inadeguatezza dello standard di tutela garantito dal legislatore comunitario per chiedere, sulla base di una unilaterale valutazione della necessità di innalzare tale standard, di mantenere o introdurre una deroga alla stessa e quindi al principio dell'unicità del mercato. Mi sembra, al contrario, che ammettere una siffatta pretesa significherebbe trasformare la disposizione dell'art. 95, n. 4, CE in una vera e propria clausola di opting out permanente nei confronti di qualsiasi direttiva di armonizzazione, in netto contrasto con i principi e le finalità del sistema e con la logica che ispira, a tutela dell'interesse generale, il riparto di competenze tra Comunità e Stati membri, tanto più se si considera che delle esigenze degli Stati membri "sacrificate" dal passaggio al voto a maggioranza le disposizioni in esame già tengono ampiamente conto, visto che introducono espressamente una rilevante deroga al consolidato principio secondo cui, ove in una data materia sia intervenuta un'armonizzazione comunitaria, gli Stati membri non possono più adottare misure unilaterali giustificate dalla tutela delle esigenze indicate all'art. 30 CE . Nel caso in esame, infatti, sia pur nel rispetto delle condizioni stabilite, queste misure possono essere autorizzate, e questo, mi pare, è già di per sé un rilevante rafforzamento delle garanzie richieste. Andare oltre, e tradurre queste condizioni in una possibilità di deroga ad libitum, non sarebbe un compromesso, ma un abuso.
42. In realtà, se si vuole sfuggire a tale paradossale conseguenza, si deve ammettere che occorrono motivazioni e condizioni ulteriori perché la deroga possa essere legittimamente richiesta, e queste non possono che essere individuate nell'esistenza di un problema specifico dello Stato interessato cui le misure generali, contenute nella direttiva, non siano in grado di far fronte. Se invero si trattasse di un problema comune a tutti o alla maggior parte degli Stati membri, si deve presumere che esso sia stato già risolto dalla stessa direttiva. Ma se così non fosse, allora si dovrebbe piuttosto verificare se sussistono le condizioni per impugnare direttamente la direttiva, visto che essa deve assicurare non già una generica tutela, ma un «elevato livello» di tutela; in ogni caso, il problema avrebbe carattere generale e non si capisce quindi perché dovrebbe essere risolto solo a favore dei fortunati cittadini di uno Stato membro più scrupoloso, a scapito dell'uniforme applicazione della disciplina armonizzata e quindi del funzionamento del mercato comune. Se invece questo livello fosse ritenuto adeguato, ugualmente non si capisce perché si dovrebbe ammettere la libertà di uno Stato membro di innalzarlo unilateralmente, fosse pure nell'apprezzabile intento di assicurare una tutela ancor più elevata ai propri cittadini, ancora una volta a scapito dell'unicità del mercato, a meno che, per l'appunto, questo Stato non possa dimostrare l'esistenza di una situazione ad esso specifica che giustifichi tali conseguenze.
43. Ritengo quindi che l'art. 100 A, n. 4, esigesse ugualmente una condizione di specificità dello Stato membro interessato alla deroga. Quanto alle altre due condizioni evocate al n. 5 dell'art. 95, come ho già detto, esse sono palesemente collegate alla peculiarità dell'ipotesi contemplata da tale disposizione. Se comunque si condivide l'idea che l'art. 100 A, n. 4, si riferiva pure all'ipotesi dell'introduzione di misure nazionali successivamente all'adozione della direttiva, si deve anche concludere che esso non poteva non esigere altresì la sopravvenienza di elementi non noti o non considerati in precedenza tali da giustificare che quello Stato potesse sottrarsi a posteriori all'armonizzazione comunitaria.
44. Senza ulteriormente dilungarmi sul punto, dunque, mi limito a ribadire la convinzione che le motivazioni di fondo che hanno indotto il governo tedesco ad insistere sulla censura in esame sono probabilmente meno giustificate di quanto tale governo ritenga.
b) L'applicabilità dell'art. 95 CE
45. Ciò posto, e tornando alla questione di diritto intertemporale più sopra evocata, devo anzitutto ricordare, anch'io, che il Trattato di Amsterdam non contiene disposizioni transitorie per le modifiche da esso apportate all'art. 100 A, come del resto per le altre modifiche da esso introdotte. Occorre dunque far riferimento ai principi generali sulla successione delle norme nel tempo.
46. Ricordo in proposito che è principio generalmente ammesso e ribadito dalla costante giurisprudenza della Corte che le leggi modificative di un'altra legge «si applica[no], salvo deroga, agli effetti futuri delle situazioni nate sotto l'impero della vecchia legge» . Si parla in proposito di vigenza immediata della norma, nel senso che «il campo di applicazione di una norma nel tempo include gli effetti futuri di rapporti in corso, sorti nel passato, ma che non si sono definitivamente consolidati prima dell'entrata in vigore della norma» . Diventa dunque determinante stabilire in quale momento si è perfezionato il rapporto giuridico, perché è quello il momento decisivo per la scelta della norma applicabile; il rapporto in questione sarà infatti regolato dalla norma vigente al tempo in cui lo stesso si è consolidato.
47. Sotto questo profilo ritengo di poter concordare con quanto osservato dalla Commissione, la quale ricorda che l'introduzione di una domanda di uno Stato membro ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE non è idonea a costituire a favore del proponente alcuna situazione giuridica definitiva, poiché soltanto la successiva decisione della Commissione può produrre un siffatto risultato. Ai fini della determinazione della norma applicabile non appare dunque rilevante il momento della proposizione della domanda quanto quello dell'adozione della decisione della Commissione. Del resto, che sia quest'ultima a perfezionare la procedura mi sembra indirettamente confermato anche dalla lettura della sentenza Kortas, nella quale la Corte ha ritenuto che la mera notifica ai sensi dell'art. 100 A, n. 4, del Trattato CE non influisce sugli effetti diretti della direttiva, fin quando la Commissione non abbia adottato la decisione di autorizzazione . Tale decisione, pertanto, «assume il carattere di un provvedimento a contenuto autorizzatorio, di efficacia costitutiva», si qualifica cioè come una condizione di applicabilità delle norme nazionali maggiormente restrittive della direttiva.
48. Né mi sembra, infine, che la conclusione prospettata possa essere posta in discussione da considerazioni relative al principio della protezione del legittimo affidamento. Come ha infatti chiarito la Corte, «se è vero che il principio del rispetto del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali della Comunità, tale principio, secondo la costante giurisprudenza, non può essere esteso fino ad impedire, in generale, che una nuova disciplina si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte sotto l'impero della disciplina anteriore» .
49. Alla luce di quanto precede, quindi, ritengo che il primo motivo vada rigettato.
2. Inosservanza del principio «audiatur et altera pars» e violazione del dovere di leale collaborazione
50. Il secondo motivo di ricorso addotto dal governo tedesco si fonda su una pretesa violazione da parte della Commissione del principio audiatur et altera pars e dell'obbligo di leale collaborazione sancito dall'art. 10 CE.
Argomenti delle parti
51. Secondo la Germania, la decisione della Commissione sarebbe stata adottata in violazione sia dei diritti della difesa riconosciuti dal diritto comunitario, sia dell'art. 10 CE, che impone un obbligo di collaborazione tra istituzioni e Stati membri. La Commissione avrebbe dovuto comunicare al governo tedesco la volontà di adottare una decisione conformemente al nuovo art. 95 CE e non più all'art. 100 A, del Trattato CE, in modo da dargli la possibilità di integrare il contenuto della domanda, tenendo conto delle nuove condizioni di ammissibilità previste dalla norma modificata. In proposito, il governo tedesco ricorda anzitutto che in un caso analogo, concernente ugualmente l'adozione di disposizioni nazionali in deroga ad una direttiva di armonizzazione, la Commissione aveva provveduto a comunicare tempestivamente l'intervenuta modifica della base normativa della relativa procedura e della successiva decisione . Inoltre, la violazione del dovere di leale collaborazione sarebbe confermata dal fatto che, cambiata in corso di procedura la disposizione applicabile, e così pregiudicata la posizione della Germania, la Commissione non avrebbe rispettato la nuova disposizione nella parte favorevole allo Stato tedesco, nella parte cioè relativa al termine massimo di sei mesi per l'adozione della propria decisione.
52. La Commissione nega di essere tenuta ad informare gli Stati membri sulle disposizioni comunitarie di volta in volta applicabili, invocando al riguardo il principio secondo cui la conoscenza di tali disposizioni incombe alla diligenza degli Stati. Nella specie, poi, i dati normativi di cui si tratta erano ben noti a tutti, e di certo era ben nota alla Germania la data di entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, come pure il fatto che in tale Trattato non vi fossero disposizioni transitorie per quanto attiene alle norme rilevanti nel presente giudizio. Nulla, quindi, avrebbe impedito allo Stato tedesco di modificare conseguentemente la propria domanda dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. La Commissione nega inoltre che il diverso comportamento da essa tenuto in relazione alle disposizioni tedesche sul creosoto possa in qualche modo confortare la tesi del governo ricorrente; anzi, proprio da quella comunicazione la Germania avrebbe dovuto desumere che ogni domanda introdotta sulla base dell'art. 100 A CE sarebbe stata valutata, di lì in avanti, sulla base dell'art. 95 CE. Quanto, infine, al preteso superamento del termine di sei mesi, previsto da quest'ultima disposizione, ho già ricordato che, secondo la Commissione, esso iniziava a decorrere dal giorno di entrata in vigore del nuovo Trattato.
Valutazione
53. Sebbene sia innegabile che la Commissione ha il dovere di rispettare scrupolosamente i diritti della difesa in procedimenti come quello in esame, mi pare difficile contestarle nel caso di specie di non aver comunicato alla Germania la nuova base giuridica che avrebbe assunto a fondamento della propria decisione a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam. Appare francamente poco verosimile, infatti, che il governo tedesco non fosse a conoscenza dell'entrata in vigore, fin dal 1º maggio 1999, del nuovo Trattato, così come del fatto che questo non conteneva disposizioni transitorie per il passaggio dall'art. 100 A all'art. 95 CE, con la conseguente possibilità di un'applicazione dei ricordati principi in materia di successione delle norme nel tempo. Né mi paiono condivisibili le deduzioni che il governo tedesco trae dalla comunicazione inviata dalla Commissione a proposito del cambiamento del diritto applicabile nel caso del creosoto. Come ha osservato la resistente, infatti, lungi dal poter fondare l'aspettativa che in altri casi la Commissione avrebbe applicato il diritto previgente, tale comunicazione avrebbe dovuto invece rappresentare, se mai ce ne fosse stato bisogno, un ulteriore segnale del fatto che con il 1º maggio 1999 il sistema era cambiato.
54. Non credo pertanto di poter ravvisare nel comportamento della Commissione una violazione dei diritti di difesa della parte interessata e dell'obbligo di leale cooperazione che deve guidare i rapporti tra Stati membri e istituzioni, tanto più che, come osserva la Commissione, nulla avrebbe impedito al governo tedesco di presentare di propria iniziativa eventuali integrazioni della documentazione allegata alla propria domanda, senza che a tal fine fosse necessario alcun invito da parte della Commissione stessa. Ricordo nuovamente, a questo proposito, che nella citata sentenza Kortas la Corte ha tenuto a sottolineare che il sistema di notifica previsto dall'art. 100 A, n. 4, CE comporta una particolare diligenza tanto da parte della Commissione quanto da parte dello Stato membro interessato (punto 35).
55. Quanto infine alla contestazione tedesca relativa alla durata della procedura in questione, mi pare che la Commissione abbia ragione ad invocare il fatto che tale termine poteva decorrere soltanto dall'entrata in vigore del nuovo testo, visto che il precedente non ne fissava alcuno.
56. Ritengo pertanto che anche il secondo motivo di ricorso vada respinto. Nel caso comunque la Corte si orientasse diversamente, devo sottolineare che, nell'ottica della tesi che ho in precedenza prospettato, le violazioni di cui la Germania fa carico alla Commissione non hanno avuto alcun effetto sugli esiti del procedimento. Poiché ritengo, infatti, che non vi siano significative differenze tra le condizioni richieste per l'ammissibilità di misure nazionali derogatorie prima e dopo l'entrata in vigore del Trattato di Amsterdam, nessun pregiudizio può aver prodotto, a mio avviso, il comportamento della Commissione qui considerato. Ed è appena il caso di ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, la violazione dei diritti della difesa può comportare l'annullamento di una decisione solo se, in assenza di tale irregolarità, la procedura avrebbe potuto avere un esito diverso .
3. Erronea scelta dell'art. 95, n. 5, CE come base giuridica
57. Il governo tedesco obietta poi che, pure ad ammettere che nella specie fosse applicabile l'art. 95 CE, non il n. 5 ma il n. 4 di quella disposizione avrebbe rappresentato la corretta base giuridica della decisione della Commissione. L'art. 95, n. 4, CE, infatti, nonostante utilizzi il verbo «mantenere» in luogo del più generico «applicare» che figurava nel vecchio testo, si presterebbe a ricomprendere anche l'ipotesi in cui le nuove misure sono adottate nel momento della trasposizione della normativa comunitaria armonizzata. In ogni caso, il governo tedesco fa valere che le disposizioni nazionali, per la cui introduzione nella specie si chiedeva l'autorizzazione, erano in realtà già vigenti in tale ordinamento, richiamando in particolare alcune norme regolamentari in vigore nel diritto tedesco del lavoro e la procedura consensuale di adozione di standard normativi già intrapresa con le industrie interessate .
58. La Commissione si limita a replicare che, in realtà, le predette disposizioni tedesche non erano affatto in vigore al momento dell'adozione della direttiva, né lo sono attualmente. Come confermano infatti proprio la notifica e il ricorso della Germania, si tratta di disposizioni che il governo tedesco deve ancora adottare, se autorizzato. In queste condizioni, non v'è dubbio che la base giuridica appropriata della decisione non poteva essere che l'art. 95, n. 5, CE.
59. Mi pare, in verità, difficilmente contestabile che il verbo «mantenere» si riferisca a misure preesistenti e il verbo «introdurre» a misure nuove. In fondo, del resto, non lo contesta neppure il governo tedesco, visto che tenta di ricondurre le misure derogatorie in causa a preesistenti regolamentazioni vigenti in altri settori del proprio ordinamento.
60. E` pacifico che le misure nazionali in questione non esistevano al momento dell'adozione della direttiva. Né valgono a contraddire tale conclusione le asserite pratiche autonormative dell'industria, che proprio perché tali non potevano assurgere al rango di norme positive, e comunque non erano vincolanti per chi non vi aderisse. Nemmeno vale affermare la sussistenza di regole ispirate al medesimo fine in altri settori dell'ordinamento nazionale. Ciò che doveva preesistere, perché potesse trovare applicazione lart. 95, n. 4, era una regolamentazione nazionale in materia di classificazione ed etichettatura che prendesse in considerazione le lane minerali; ma una tale regolamentazione nazionale, come osserva la Commissione, non esisteva e non esiste a tutt'oggi nell'ordinamento tedesco. Non c'è dubbio allora che, per vagliare la legittimità di una sua successiva introduzione, si dovesse far riferimento al n. 5 dell'art. 95.
4. Erronea applicazione dell'art. 95, n. 5, CE
61. In subordine, la Germania contesta la correttezza della valutazione compiuta dalla Commissione in base all'art. 95, n. 5, perché, a suo giudizio, la notifica soddisfarebbe tutte le condizioni richieste da tale disposizione: le disposizioni nazionali si basano su prove scientifiche nuove, relative alla protezione dell'ambiente e dell'ambiente di lavoro; il problema cui esse intendono far fronte è un problema specifico della Germania ed è insorto dopo l'adozione della normativa comunitaria. Esaminerò, non necessariamente nello stesso ordine, le tre condizioni e gli argomenti relativi alla loro asserita o negata sussistenza.
Argomenti delle parti
62. Quanto alla specificità della propria situazione ai fini qui rilevanti, la Germania fa valere che essa è toccata in modo particolare dal problema delle lane minerali, a motivo sia dell'ampiezza dell'utilizzazione delle fibre in questione, sia della peculiare composizione sociale della categoria degli utilizzatori di lane minerali. Per il primo aspetto, essa ricorda che nel 1997 si sono consumati in Germania 20 milioni di metri cubi di lane minerali, sui 60 milioni dell'intera Unione, e che il numero di lavoratori esposti arriva alla cifra di 500 000, verosimilmente di molto superiore a quello degli altri Stati membri. Ciò anche indipendentemente dal numero di abitanti, perché le statistiche delle vendite di lane minerali dimostrano che il consumo annuale per persona in Germania è pari a 0,25 metri cubi, contro una media europea di 0,16 metri cubi.
63. Quanto al secondo aspetto, il governo ricorrente sottolinea che il mercato tedesco è formato in gran parte da privati, utilizzatori «fai da te», senza alcuna formazione specifica, sia per la facilità d'impiego di questi materiali, sia per la peculiare attitudine tedesca di non ricorrere, ove possibile, a manodopera salariata per il compimento di lavori che non richiedono conoscenze specialistiche, dato l'alto costo orario del lavoro. A questo secondo gruppo di utilizzatori non si applicano le norme sulla sicurezza del lavoro, né essi sono abituati a prendere precauzioni particolari, dato che svolgono lavori in economia.
64. La peculiarità della situazione tedesca deriva inoltre, da un lato, dalle condizioni climatiche del paese, nel quale si riscontrano inverni assai rigidi, dall'altro, da una politica ambientale più rigorosa che in altri Paesi, volta ad incoraggiare il ricorso ai mezzi di isolamento termico. Negli ultimi anni, anzi, le regolamentazioni relative a tale isolamento per le nuove costruzioni hanno introdotto standard sempre più elevati ed è inoltre in preparazione un regolamento relativo anche all'isolamento dei vecchi edifici, al fine di raggiungere gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra fissati dal Protocollo di Kyoto del 7 dicembre 1997. Tali obiettivi impongono infatti al governo tedesco di intervenire in particolare sull'efficienza energetica degli edifici, dato che circa un quarto delle emissioni tedesche di monossido di carbonio è dovuto al riscaldamento delle abitazioni familiari.
65. In un tale contesto, secondo quel governo, ci si deve attendere un forte aumento della domanda di materiali isolanti per gli anni a venire, cosicché la specificità della situazione tedesca è destinata a confermarsi, tanto più che, grazie ad una maggiore sensibilità per i temi ecologici, è emersa la necessità di una politica energetica più efficiente, sicché il paese dovrà fronteggiare un rilevante incremento dell'utilizzazione delle lane minerali per il futuro. Non sorprende allora che il rischio epidemiologico sia più alto in Germania che in paesi già attrezzati dal punto di vista dell'isolamento termico, come la Finlandia e gli altri paesi nordici.
66. Secondo il governo ricorrente, inoltre, la domanda di misure derogatorie soddisfarebbe anche la condizione della sopravvenienza del problema che dovrebbe giustificare lapprovazione. Tale problema sarebbe insorto, infatti, solo successivamente all'adozione della direttiva di armonizzazione, perché il rischio epidemiologico sarebbe aumentato in Germania, come si è detto, a causa della maggiore severità della politica di risparmio energetico, specie a seguito della firma del Protocollo di Kyoto pochi giorni dopo l'adozione della direttiva.
67. Per quanto concerne l'esistenza di prove scientifiche nuove, infine, il governo tedesco fa valere che studi scientifici pubblicati negli anni 1998 e 1999, successivamente cioè all'adozione della direttiva, confermano il sospetto sui possibili effetti cancerogeni delle lane minerali e giustificano quindi tanto l'approccio proposto dalle autorità tedesche quanto la critica ai criteri adottati dalla direttiva 97/69. Il governo tedesco fa notare, d'altro canto, che la novità delle prove deve essere valutata con ragionevolezza, perché è noto che levoluzione scientifica e tecnologica non procede di norma per innovazioni rivoluzionarie, ma conosce unevoluzione in continuo. In quest'ottica, dunque, sono novità scientifiche anche quegli studi che permettono una diversa valutazione delle conoscenze precedenti, consentendo di inquadrare e risolvere in termini nuovi un problema già noto. Quanto poi all'obiezione sulla tardiva allegazione di tali studi, il governo tedesco replica che essa sarebbe imputabile alla Commissione, in quanto la violazione del principio del contraddittorio e del dovere di leale collaborazione commessa da questa istituzione avrebbe posto la Germania nell'impossibilità di avvalersi fin dall'inizio di tali argomentazioni.
68. La Commissione contesta analiticamente la sussistenza nella specie delle condizioni richieste dall'art. 95, n. 5, CE.
69. Anzitutto essa nega che i rischi derivanti dall'utilizzo di lane minerali diano luogo ad un problema specifico tedesco, richiamando il parere del CSTEA, secondo cui «[t]he relevant scientific evidence mentioned (...) relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republic of Germany» . In particolare, la Commissione esclude che si possano invocare in senso contrario l'elevato numero di abitanti esposti, l'ampio ricorso alle lane minerali o l'elevato dispendio energetico per il riscaldamento, perché si tratta di elementi comuni ad altri Stati membri. Comunque, per quanto riguarda il consumo annuo per persona di lane minerali, che secondo i dati prodotti in giudizio dal governo tedesco sarebbe molto superiore in Germania che nel resto d'Europa, la Commissione obietta che il governo ricorrente non aveva fatto alcun riferimento a tali dati statistici nella propria domanda e che quindi la decisione impugnata non poteva tenerne conto. Infine, il riferimento al Protocollo di Kyoto, non ancora entrato in vigore, sarebbe manifestamente infondato.
70. Quanto alle prove scientifiche addotte dalla Germania a sostegno della propria domanda, la Commissione eccepisce la tardività delle allegazioni della ricorrente, dato che la notifica tedesca non conteneva riferimenti agli studi apparsi nel 1998, sebbene gravasse sulla Germania l'onere di invocarli. Non può quindi essere rimproverato alla Commissione di non averli presi in considerazione nella propria decisione. Nel merito, comunque, essa è confortata dagli argomenti del governo finlandese, intervenuto nella presente causa, il quale nega un reale carattere di novità nelle prove scientifiche invocate dal governo tedesco ed obietta, più radicalmente, che la delimitazione tra fibre cancerogene e fibre non cancerogene non può essere operata su sicure basi scientifiche; essa può essere al più frutto di una valutazione discrezionale, che va effettuata, com'è stata in realtà qui effettuata, dal legislatore comunitario, senza che uno Stato membro possa rimetterla in causa.
71. Quanto infine alla condizione della sopravvenienza del problema invocato dallo Stato che chiede la deroga, la Commissione obietta che la domanda del governo tedesco non faceva alcun riferimento né al Protocollo di Kyoto e alle modifiche che questo avrebbe determinato nella politica di quel governo, né ad altri elementi di novità; al contrario, si faceva in essa intendere che la pericolosità delle lane minerali era dibattuta in Germania da anni.
Valutazione
72. Devo anzitutto ricordare che le condizioni indicate dall'art. 95, n. 5, CE sono poste cumulativamente; il che significa che una deroga richiesta ai sensi di tale disposizione potrà essere autorizzata solo se ricorrono tutte le predette condizioni. Devo anche aggiungere, se mai ve ne fosse bisogno, che la sussistenza di tali condizioni deve essere dimostrata dallo Stato che richiede la deroga.
73. Venendo ora all'esame delle singole condizioni, osservo in primo luogo che la domanda notificata nel 1998 non invocava alcuna specificità della situazione fattuale tedesca tale da giustificare l'adozione di misure differenti da quelle previste dalla direttiva 97/69. Ma anche a voler prescindere da questo rilievo, e prendendo in considerazione le ragioni successivamente addotte dal governo ricorrente in questo giudizio, la condizione di specificità non è a mio avviso soddisfatta.
74. Come ha correttamente osservato la Commissione, infatti, l'argomento relativo all'elevata utilizzazione delle lane minerali da parte di privati non sembra probante, perché una simile evoluzione è rilevabile anche in altri Stati membri. Né mi appare condivisibile l'argomento fondato sull'elevato consumo energetico per il riscaldamento. Non è dimostrato, infatti, come ha sottolineato la resistente, che il consumo per abitante in Germania sia più elevato che altrove. Anzi, mi sembra particolarmente pertinente in proposito l'obiezione formulata dall'interveniente Finlandia, la quale rileva che i paesi nordici hanno un clima addirittura più rigido e dunque, del tutto verosimilmente, un più elevato fabbisogno energetico per il riscaldamento, per cui utilizzano anch'essi in grande quantità materiali per l'isolamento delle costruzioni, in particolare lane minerali. Se così è, il governo ricorrente non può neppure pretendere che le misure nazionali di adeguamento agli standard del Protocollo di Kyoto comporteranno un consumo di lane minerali più elevato in Germania che altrove.
75. Se dunque manca o non è stata dimostrata una specificità della situazione invocata dalla Germania, questo basterebbe, dato quanto ho detto a suo tempo, a rigettare il presente motivo. Ciò malgrado, ritengo doveroso, per ragioni di completezza, esaminare anche le ulteriori condizioni sopra ricordate.
76. Per quanto riguarda anzitutto quella relativa alla sopravvenienza del problema rispetto all'adozione della direttiva, osservo in linea generale che tale condizione può sussistere, a mio avviso, anche se le esigenze degli Stati membri in tema di sanità, salute e sicurezza sono già state prese in considerazione, nei loro termini generali, al momento dell'adozione della direttiva. Quel che conta, infatti, è la situazione nei suoi termini attuali, quali appaiono dopo l'adozione della direttiva, se non addirittura in conseguenza di essa; la novità andrà dunque valutata tenendo conto, in particolare, dei dati di fatto tenuti presenti in tale sede, degli obiettivi di protezione alla fine accolti nella direttiva e dell'adeguatezza, nella nuova situazione, degli strumenti a tal fine da essa prescelti.
77. Ciò detto, devo però notare che nella notifica del 1998 la Germania sembra basarsi su una situazione fattuale immutata o, quanto meno, non si preoccupa di segnalare alcuna novità sopravvenuta, limitandosi ad evocarne in corso di causa alcune di carattere normativo non attuali, ma solo previste (e collegate essenzialmente al Protocollo di Kyoto). Non mi pare dunque che tale condizione possa dirsi soddisfatta.
78. Quanto infine all'ultima condizione, relativa alla sussistenza di prove scientifiche nuove, convengo con il governo tedesco sul fatto che l'evoluzione scientifica è un processo continuo e che la «novità» di prove siffatte non può quindi essere valutata con criteri per così dire notarili quanto al momento in cui essa è stata resa ufficialmente di pubblico dominio o in cui le prove acquistano un rilievo diverso. Resta il fatto però che lo Stato membro che invoca l'esigenza di una deroga deve dimostrare o che le prove sono davvero, e in senso stretto, «nuove» o che si è in presenza di una diversa situazione di fatto, rispetto alla quale anche dati scientifici già noti si prestano a ricevere o a richiedere una nuova valutazione.
79. Ciò chiarito, osservo tuttavia che nella specie non è agevole prendere posizione sul dibattito svoltosi tra le parti al riguardo, perché esso tende a confondersi da un lato con la questione della tardività delle allegazioni tedesche, dall'altro con quella della valutazione della fondatezza delle stesse. Della prima, ho già detto sopra in termini generali rispetto alle condizioni necessarie per l'accoglimento di una domanda ex art. 95, n. 5, e da questo punto di vista non posso che riconoscere che le allegazioni sono tardive, dell'altra, più complessa, passo ad occuparmi nelle pagine che immediatamente seguono.
5. Lacunosa valutazione delle prove e difetto di motivazione
Argomenti delle parti
80. La Germania contesta che la valutazione degli aspetti scientifici delle misure tedesche operata dalla Commissione sarebbe fondata su dati di fatto errati o incompleti e sarebbe il risultato di una procedura non rispondente a principi di imparzialità; ciò sarebbe confermato altresì dalla contraddittorietà della motivazione della decisione impugnata. In ogni caso, i criteri utilizzati dalla Commissione per valutare se le misure tedesche siano realmente necessarie e proporzionali sarebbero contrari al principio di precauzione, che deve trovare applicazione in materia.
81. Il governo ricorrente ribadisce in particolare che la classificazione di un prodotto come cancerogeno è necessariamente collegata non già alla certezza di un effetto cancerogeno sull'uomo, ma al semplice pericolo che questo effetto si produca, ciò specie in ragione del lungo intervallo temporale che è dato osservare sperimentalmente ed epidemiologicamente tra l'esposizione ad una sostanza cancerogena e lo svilupparsi della malattia. In una siffatta situazione di incertezza, la considerazione del supremo valore della vita e della salute umana dovrebbe indurre a favorire norme nazionali che, alla luce dei risultati della ricerca scientifica, appaiano in grado di proteggere detti beni fondamentali meglio di quanto non lo siano le discutibili e tolleranti disposizioni della direttiva 97/69. Per contro, malgrado tale situazione di incertezza scientifica riconosciuta dalla stessa Commissione, quest'ultima avrebbe impedito alla richiedente di applicare una legislazione più severa.
82. Più specificamente, poi, la Germania sottolinea che la valutazione delle allegazioni scientifiche tedesche è stata operata dalla Commissione sulla base di due documenti: il rapporto dei tre esperti di etichettatura e classificazione incaricati ad hoc dalla Commissione di valutare dette allegazioni e il parere del Comitato sulla tossicità, l'ecotossicità e l'ambiente (CSTEA) (v. retro, paragrafo 19). Detti documenti sarebbero entrambi, per diverse ragioni, fallaci o lacunosi.
83. Il primo si limiterebbe infatti a riportare gli esiti del dibattito tra le parti, senza procedere ad una dettagliata valutazione delle prove fornite dalla Germania e senza tener conto, in particolare, del fatto che le misure di protezione tedesche corrispondono alla prassi ormai affermatasi nell'industria produttrice. Seri dubbi potrebbero poi essere avanzati sull'indipendenza dei tre esperti, visto che due di essi avevano già preso posizione sulla questione in precedenti comitati istituiti per assistere la Commissione nella procedura di adozione della direttiva ed il terzo era stato addirittura consulente di quest'ultima in sede di preparazione della relativa proposta.
84. Quanto al parere del CSTEA la Germania ne contesta la fondatezza e, soprattutto, le valutazioni che ne trae la Commissione. Per il primo aspetto, essa rileva che, al momento in cui ha formulato il parere, il CSTEA non disponeva delle valutazioni scientifiche su cui la Germania aveva fondato la propria domanda, ma unicamente della notifica tedesca e del rapporto dei tre esperti. Si spiega allora perché il Comitato ha concluso di non essere in grado di valutare né la notifica tedesca né il rapporto degli esperti; ma tale mancanza sarebbe imputabile non già al governo tedesco, bensì alle omissioni della Commissione. Quanto al secondo punto, quest'ultima avrebbe male interpretato il parere del CSTEA, trascurandone un aspetto fondamentale per la valutazione della domanda tedesca, e cioè il fatto che esso sposa le preoccupazioni epidemiologiche manifestate in quest'ultima.
85. La ricorrente denuncia infine che la motivazione della decisione della Commissione sarebbe in palese contraddizione con le posizioni in precedenza assunte dalla stessa Commissione. In particolare, mentre l'originaria proposta di direttiva si basava proprio sull'indice IC, nella decisione si rimprovera alla Germania proprio l'adozione di tale indice, in quanto oggetto dei insufficienti prove scientifiche.
86. La Commissione replica anzitutto, su un piano generale, che la decisione impugnata non può essere censurata in nome di un semplice errore sulla valutazione dei fatti; trattandosi di una decisione fondata su un apprezzamento discrezionale, essa può essere censurata solo per un errore manifesto o per sviamento di potere.
87. Nel merito, poi, essa conferma la valutazione di incompletezza delle prove scientifiche fornite dalla Germania, richiamandosi al parere del CSTEA. Nega invece di aver basato tale valutazione sul rapporto degli esperti, che essa stessa ha ritenuto incompleto; ma poco oltre, nel medesimo documento difensivo, nega pure, contraddicendo quanto poco prima affermato, di essersi basata sul parere del CSTEA.
88. Quanto infine alla pretesa violazione del principio di precauzione, la Commissione premette che tale principio deve essere applicato all'interno del sistema istituito dall'art. 95 CE, non sostituirsi ad esso. Ciò comporta che le misure di salvaguardia nazionali possono essere accettate solo se ricorrono tutte le condizioni di cui all'art. 95, n. 5, CE e quindi, per quanto qui interessa, se è scientificamente provato che esse costituiscono una soluzione necessaria per assicurare, meglio della direttiva, la tutela delle esigenze indicate da detta disposizione. Se però tale prova non è stata fornita perché la situazione scientifica non può ancora essere valutata definitivamente, occorre attenersi all'applicazione generale della normativa comunitaria. Pur riconoscendo quindi che il principio di precauzione può portare in caso di dubbio all'adozione di misure più elevate di protezione, la Commissione sottolinea che deve pur sempre trattarsi - salvi i casi eccezionali di cui appunto all'art. 95 CE e sempre che ne ricorrano tutte le condizioni di applicazione - di misure comunitarie e non di misure unilateralmente adottate da uno Stato membro.
Valutazione
89. Per parte mia, pur nei limiti del controllo demandato alla Corte sulle valutazioni tecnico-scientifiche operate dalla Commissione, non posso nascondere che le allegazioni tedesche appaiono più persuasive e gettano forti dubbi perfino sulla conformità della direttiva 97/69 della Commissione ai criteri stabiliti nell'allegato VI della direttiva 67/548 del Consiglio, anche se la legittimità della prima non è stata messa in causa nel presente giudizio.
90. Ma a parte ciò, devo soprattutto convenire con il governo ricorrente sulle carenze del procedimento amministrativo, perché pare anche a me che sussista una sconcertante contraddittorietà nelle motivazioni relative all'asserita infondatezza scientifica della domanda tedesca. In particolare, ciò risulta dall'incerto e ondivago riferimento fatto dalla Commissione al rapporto degli esperti, rapporto che, contrariamente a quanto essa afferma con qualche imbarazzo nelle proprie difese, assume un rilievo centrale nella decisione. Questa si basa infatti proprio su tale rapporto, nonostante la Commissione ne riconosca contestualemente la povertà; al contrario, il parere del CSTEA non viene tenuto in alcuna considerazione, proprio nella parte in cui censura il silenzio di quel rapporto sulle prove scientifiche prodotte dal governo tedesco. Né, d'altra parte, mi pare una pratica conforme ai principi di correttezza e di imparzialità aver affidato il confronto tra la normativa comunitaria e le misure tedesche ad esperti che sul punto si erano già chiaramente pronunciati.
91. Ritengo quindi che la censura in esame sia fondata.
6. Omessa valutazione dell'art. 95, n. 6, CE
92. Il governo ricorrente lamenta infine la mancata valutazione delle misure tedesche alla luce dell'art. 95, n. 6, CE, variamente argomentando per dimostrare che esse non avrebbero rappresentato né una discriminazione arbitraria, né una limitazione dissimulata del commercio fra Stati membri. La Commissione ribatte che, poiché già in esito all'esame dei requisiti del n. 5 della disposizione, si era palesata l'inammissibilità di un'autorizzazione, sarebbe stato inutile verificarne anche la compatibilità con il n. 6 della stessa.
93. Mi pare in effetti evidente che i nn. 5 e 6 dell'art. 95 non sono fra loro alternativi, perché le condizioni da essi indicate devono essere tutte simultaneamente soddisfatte: ove ne manchi anche una sola, le misure nazionali non potranno essere approvate. Nel caso di specie, come correttamente fa notare la Commissione, il diniego di approvazione delle misure tedesche è fondato sulla mancanza delle condizioni positive richieste dall'art. 95, n. 5, CE, sicché non vi era alcun bisogno di verificare anche se sussistessero o meno le condizioni previste dal n. 6 di quell'articolo.
94. La presente censura è quindi infondata.
Considerazioni conclusive
95. Credo, in definitiva, di poter concludere nel senso che a giusto titolo la Commissione ha ritenuto applicabile nel caso di specie non già l'art. 100, n. 4, del Trattato, ma l'art. 95, n. 5, CE. In questa ottica, devo rilevare che il governo ricorrente non è riuscito a dimostrare che la Commissione aveva illegittimamente negato la sussistenza di due delle tre condizioni richieste da quella disposizione per autorizzare l'introduzione di misure nazionali in deroga all'armonizzazione comunitaria. Il fatto che ciò sia avvenuto per la terza condizione non comporta alcuna conseguenza quanto alla fondatezza della decisione negativa della Commissione, visto che ai fini dell'autorizzzazione occorre la contestuale sussistenza di tutte le condizioni in questione.
96. Propongo quindi che il presente ricorso sia rigettato.
Sulle spese
97. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna della Repubblica federale di Germania, che è risultata soccombente, quest'ultima va condannata alle spese.
98. L'art. 69, n. 4, del regolamento di procedura dispone che gli Stati membri intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. La Finlandia sopporterà quindi le proprie spese.
IV - Conclusioni
Alla luce di quanto precede, propongo pertanto alla Corte di dichiarare che:
«1) Il ricorso della Repubblica federale di Germania è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
3) La Repubblica di Finlandia sopporterà le proprie spese».