62023CJ0482
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
16 päivänä lokakuuta 2025 (
*1
)
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsy – Asetus (EY) N:o 1073/2009 – 2 artiklan 4 ja 7 alakohta ja 15 artiklan b alakohta – Linja-autoilla harjoitettava kabotaasiliikenne satunnaisliikenteen yhteydessä – Kansalliset soveltamistoimet, joissa otetaan käyttöön enimmäisajanjakso, joka on seitsemän peräkkäistä päivää saman kalenterikuukauden aikana – Harkintavalta – Oikeasuhteisuus
Asiassa C‑482/23,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 26.7.2023,
Euroopan komissio, asiamiehinään P. Messina ja C. Vang,
kantajana,
jota tukee
EFTAn valvontaviranomainen, asiamiehinään M. Brathovde, K. Isaksen, M.‑M. Joséphidès ja I. O. Vilhjálmsdóttir,
väliintulijana,
vastaan
Tanskan kuningaskunta, asiamiehinään aluksi D. Elkan, J. F. Kronborg ja C. Maertens, sittemmin D. Elkan ja C. Maertens,
vastaajana,
jota tukevat
Islanti, asiamiehinään V. B. Eggertsdóttir, H. Jónsson, I. Óskarsdóttir ja N. G. Sigurðardóttir, ja
Norjan kuningaskunta, asiamiehinään T. Aalia ja E. Eikeland,
väliintulijoina,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja K. Jürimäe, unionin tuomioistuimen presidentti K. Lenaerts, joka hoitaa toisen jaoston tuomarin tehtäviä, sekä tuomarit F. Schalin, M. Gavalec ja Z. Csehi (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: A. Rantos,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Strömholm,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 5.12.2024 pidetyssä istunnossa esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 6.3.2025 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Tanskan kuningaskunta on jättänyt noudattamatta kansainvälisen linja-autoliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä ja asetuksen (EY) N:o 561/2006 muuttamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/2009 (EUVL 2009, L 300, s. 88) 15 artiklan b alakohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole sallinut linja-autoilla harjoitettavaa kabotaasiliikennettä satunnaisliikenteen yhteydessä, ellei liikennettä harjoiteta enintään seitsemänä peräkkäisenä päivänä saman kalenterikuukauden aikana.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetus (EY) N:o 1072/2009
2
Maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevista yhteisistä säännöistä 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1072/2009 (EUVL 2009, L 300, s. 72) 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
6)
’kabotaasiliikenteellä’ kansallista liikennettä, jota harjoitetaan tilapäisesti toisen lukuun vastaanottavassa jäsenvaltiossa tämän asetuksen mukaisesti;
– –”
3
Kyseisen asetuksen 8 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleinen periaate”, säädetään seuraavaa:
”1.   Jokaisella toisen lukuun toimivalla maanteiden tavaraliikenteen harjoittajalla, jolla on yhteisön liikennelupa ja jonka kuljettajalla, jos hän on kolmannen maan kansalainen, on kuljettajatodistus, on tässä luvussa säädetyin edellytyksin oikeus harjoittaa kabotaasiliikennettä.
2.   Edellä 1 kohdassa tarkoitetut liikenteenharjoittajat saavat ajaa samalla ajoneuvolla tai, jos kyseessä on yhdistelmäajoneuvo, sen vetovaunulla, enintään kolme peräkkäistä kabotaasimatkaa, jotka seuraavat välittömästi toisesta jäsenvaltiosta tai kolmannesta maasta vastaanottavaan jäsenvaltioon suuntautuvaa kansainvälistä kuljetusta sen jälkeen kun kyseisessä kansainvälisessä kuljetuksessa tuodut tavarat on toimitettu. Viimeisimmän vastaanottavasta jäsenvaltiosta poistumista edeltävän kabotaasimatkan kuorma on purettava seitsemän päivän kuluessa siitä, kun kansainvälisessä kuljetuksessa vastaanottavaan jäsenvaltioon tuotu kuorma viimeksi purettiin.
Liikenteenharjoittajat voivat ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun määräajan kuluessa suorittaa jonkin tai kaikki mainitussa alakohdassa sallituista kabotaasimatkoista missä tahansa jäsenvaltiossa edellyttäen, että ne suorittavat vain yhden kabotaasimatkan kussakin jäsenvaltiossa niiden kolmen päivän aikana, jotka seuraavat ilman kuormaa kyseiseen jäsenvaltioon saapumista.
– –”
Asetus (ETY) N:o 1073/2009
4
Asetuksen 1073/2009 johdanto-osan 3, 4 ja 10 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(3)
Linja-autoilla harjoitettavaa kansainvälistä henkilöliikennettä koskevien sääntöjen johdonmukaisuuden varmistamiseksi kaikkialla yhteisössä tätä asetusta olisi sovellettava kaikkeen kansainväliseen liikenteeseen yhteisön alueella. – –
(4)
Palvelujen tarjoamisen vapaus on eräs yhteisen liikennepolitiikan perusperiaate ja edellyttää, että kaikille jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajille taataan pääsy kansainvälisille liikennemarkkinoille ilman kansalaisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuvaa syrjintää.
– –
(10)
Muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien olisi annettava harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä, mutta kunkin liikennemuodon ominaispiirteet olisi otettava huomioon. Tällainen kabotaasiliikenne olisi suoritettava yhteisön lainsäädäntöä, kuten tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta 15 päivänä maaliskuuta 2006 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 561/2006 [(EUVL 2006, L 102, s. 1)], sekä vastaanottavassa jäsenvaltiossa tietyillä aloilla voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöä noudattaen.”
5
Asetuksen 1073/2009 1 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä asetusta sovelletaan toisen lukuun harjoitettavaan maanteiden kansalliseen henkilöliikenteeseen, jota muu kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja harjoittaa tilapäisesti siten kuin V luvussa säädetään.”
6
Kyseisen asetuksen 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan
– –
4.
’satunnaisliikenteellä’ liikennettä, joka ei sisälly säännöllisen liikenteen määritelmään, säännöllinen erityisliikenne mukaan luettuna, ja jolle on erityisesti ominaista, että siinä on kyse asiakkaan tai liikenteenharjoittajan omasta aloitteesta muodostetun ryhmän kuljettamisesta;
– –
7.
’kabotaasiliikenteellä’ joko
–
maanteiden kansallista henkilöliikennettä, jota liikenteenharjoittaja harjoittaa toisen lukuun ja tilapäisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa, tai
–
matkustajien ottamista kyytiin tai jättämistä kyydistä samassa jäsenvaltiossa kansainvälisen säännöllisen liikenteen yhteydessä, tämän asetuksen säännösten mukaisesti ja edellyttäen, että se ei ole kyseisen liikenteen pääasiallinen tarkoitus;
– –”
7
Kyseisen asetuksen V luku, jonka otsikko on ”Kabotaasi”, sisältää 14 ja 15 artiklan.
8
Kyseisen asetuksen 14 artiklassa, jonka otsikko on ”Yleinen periaate”, säädetään seuraavaa:
”Toisen lukuun maanteiden henkilöliikennettä harjoittavalla liikenteenharjoittajalla, jolla on yhteisön liikennelupa, on tässä luvussa säädetyin edellytyksin ja ilman kansallisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuvaa syrjintää oikeus harjoittaa 15 artiklassa tarkoitettua kabotaasiliikennettä.”
9
Asetuksen 1073/2009 15 artiklassa, jonka otsikko on ”Sallittu kabotaasiliikenne”, säädetään seuraavaa:
”Kabotaasiliikenne on sallittu seuraavan liikenteen osalta:
– –
b) satunnaisliikenne;
– –”.
Tanskan oikeus
10
Tanskan kuningaskunta on noudattanut 1.11.2019 alkaen hallintokäytäntöä, jonka mukaan Tanskan viranomaiset tulkitsevat asetuksen N:o 1073/2009 2 artiklan 7 alakohdassa olevassa ”kabotaasiliikenteen” määritelmässä käytettyä ilmaisua ”tilapäisesti” siten, että se ei voi tarkoittaa ajanjaksoa, joka ylittää ”seitsemän peräkkäistä päivää saman kalenterikuukauden aikana” (jäljempänä riidanalainen hallintokäytäntö). Kyseistä hallintokäytäntöä kuvataan Tanskan liikenneministeriön 11.10.2019 päivätyssä lehdistötiedotteessa, jonka otsikko on ”Danmark strammer fortolkningen af EU’s regler om cabotage for busser” (”Tanska tiukentaa linja-autoilla harjoitettavaa kabotaasiliikennettä koskevien EU:n sääntöjen tulkintaa”).
Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
11
Komission mukaan riidanalainen hallintokäytäntö, jolla rajoitetaan muun kuin jäsenvaltiosta olevan liikenteenharjoittajan linja-autoilla Tanskan alueella harjoittama kabotaasiliikenne seitsemään peräkkäiseen päivään saman kalenterikuukauden aikana, ei ole asetuksen N:o 1073/2009 tavoitteen mukainen, ja sillä loukataan suhteellisuusperiaatetta.
12
Tanskan hallituksen kanssa käydyn kirjeenvaihdon jälkeen komissio lähetti Tanskan kuningaskunnalle 9.6.2021 virallisen huomautuksen, jossa se totesi, että noudattamalla riidanalaista hallintokäytäntöä kyseinen jäsenvaltio jätti noudattamatta asetuksen N:o 1073/2009 15 artiklan b alakohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan.
13
Tanskan kuningaskunta vastasi viralliseen huomautukseen 2.8.2021 päivätyllä kirjeellä, jossa se esitti, että kyseinen hallintokäytäntö on asetuksen N:o 1073/2009 mukainen. Sen mukaan ensinnäkään henkilöliikenteen kabotaasisäännöille ei ole olemassa yhteistä tulkintaa. Sen mukaan kyseinen hallintokäytäntö on lisäksi kyseisen asetuksen tavoitteen sekä asetuksessa N:o 1072/2009 olevan ilmaisun ”tilapäisesti” mukainen. Käytäntö on sen mukaan myös suhteellisuusperiaatteen mukainen.
14
Komissio lähetti Tanskan kuningaskunnalle 19.5.2022 perustellun lausunnon, johon kyseinen jäsenvaltio vastasi 1.7.2022 päivätyllä kirjeellä. Kyseisessä vastauksessa kyseinen jäsenvaltio katsoi edelleen, että riidanalainen hallintokäytäntö on asetuksen N:o 1073/2009 mukainen.
15
Koska komissio ei ollut tyytyväinen Tanskan kuningaskunnan vastaukseen, se päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen.
Kanne
Asianosaisten lausumat
16
Komissio, jota EFTAn valvontaviranomainen tukee, toteaa, että asetuksessa N:o 1073/2009 esitetään primäärioikeudessa vahvistetun linja-autoilla harjoitettavan henkilöliikenteen alan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteen soveltamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt.
17
Kyseisen asetuksen säännösten mukaan Euroopan unionin liikenteenharjoittajat voivat tarjota satunnaisia maanteiden henkilöliikenteen palveluja tilapäisesti muissa jäsenvaltioissa kuin siinä, johon ne ovat sijoittautuneet, sillä edellytyksellä, että niillä on unionin liikennelupa.
18
Komission mukaan riidanalainen hallintokäytäntö merkitsee kuitenkin sitä, että muu kuin jäsenvaltiosta oleva liikenteenharjoittaja ei saa suorittaa kahta kabotaasikuljetusta linja-autolla Tanskassa saman kalenterikuukauden aikana, jos nämä kuljetukset tapahtuvat yli viikon välein. Näin ollen liikenteenharjoittaja, joka harjoittaa kabotaasiliikennettä Tanskassa kuukauden ensimmäisenä päivänä ja uudelleen saman kuukauden 20 päivänä, syyllistyy tämän käytännön mukaan asetuksen N:o 1073/2009 rikkomiseen, vaikka kyseiset kuljetukset olisivat ainoita kyseisen liikenteenharjoittajan Tanskassa suorittamia kuljetuksia.
19
Komissio korostaa, että siltä osin kuin asetuksessa N:o 1073/2009 säännellään linja-autoilla harjoitettavan kansainvälisen henkilöliikenteen vapaan tarjoamisen edellytyksiä, sitä ja erityisesti sen 2 artiklan 7 alakohdassa olevaa ilmaisua ”tilapäisesti” on tulkittava palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien EUT-sopimuksen merkityksellisten määräysten valossa, sellaisina kuin unionin tuomioistuin on niitä tulkinnut.
20
Komissio viittaa erityisesti 30.11.1995 annettuun tuomioon Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, 27 kohta) ja 11.12.2003 annettuun tuomioon Schnitzer (C‑215/01, EU:C:2003:662, 31 ja 32 kohta) perustuvaan oikeuskäytäntöön ja katsoo, ettei toiminnan kestoa, suoritustiheyttä, toistuvuutta eikä jatkuvuutta voida käyttää ainoana perusteena sen määrittämiseksi, kuuluuko kyseinen toiminta palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien EUT-sopimuksen määräysten ja asetuksessa N:o 1073/2009 olevien kabotaasia koskevien sääntöjen soveltamisalaan. Tästä seuraa komission mukaan, että kabotaasiliikenteen automaattinen rajoittaminen riidanalaisessa hallintokäytännössä kyseessä olevan kaltaiseen ennalta määrättyyn ajanjaksoon on kyseisen asetuksen vastaista.
21
Komission mukaan kyseisen asetuksen sanamuoto, jonka mukaan liikenteenharjoittajilla on oikeus harjoittaa henkilöliikennettä linja-autolla ”tilapäisesti” vastaanottavassa jäsenvaltiossa, merkitsee nimittäin sitä, että on arvioitava tapauskohtaisesti, onko kyseessä oleva liikenteenharjoittaja harjoittanut toimintaansa tilapäisesti. Riidanalaisella hallintokäytännöllä käyttöön otetun kaltaisella säännöllä ei siis voida korvata harkintavaltaa, joka väistämättä seuraa tällaisesta tapauskohtaisesta arvioinnista.
22
Komissio lisää, että asetuksessa N:o 1073/2009 ei nimenomaisesti anneta jäsenvaltioille oikeutta toteuttaa satunnaista kabotaasiliikennettä koskevia soveltamistoimia. Vaikka asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano – huolimatta siitä, että niitä voidaan soveltaa suoraan kansallisissa oikeusjärjestyksissä – saattaa edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat soveltamistoimia, komission mukaan kyseinen käytäntö ei käsiteltävässä asiassa täytä edellytyksiä, joiden on tältä osin täytyttävä, sellaisina kuin ne ilmenevät oikeuskäytännöstä ja erityisesti 21.12.2011 annetusta tuomiosta Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863, 41 kohta).
23
Ensinnäkään riidanalaisella hallintokäytännöllä ei pelkästään täsmennetä jäsenvaltioille annettua harkintavaltaa, vaan sillä rajoitetaan kohtuuttomasti liikenteenharjoittajien oikeutta harjoittaa kabotaasiliikennettä linja-autoilla Tanskassa. Toiseksi tämä käytäntö on vastoin asetuksen N:o 1073/2009 tavoitetta vapauttaa tietyntyyppinen maanteiden henkilöliikenne ja vahvistaa edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa kotimaista henkilöliikennettä jäsenvaltiossa unionin yhteisen liikennepolitiikan puitteissa. Komissio korostaa erityisesti sitä, että koska kyseisen asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa säädetään kabotaasiliikenteen rajoitukseksi ainoastaan se, että sitä harjoitetaan ”tilapäisesti”, Tanskan kuningaskunta ei takaa edellä mainitun tapauskohtaisen arvioinnin edellyttämää harkintavaltaa, kun se ottaa käyttöön riidanalaisesta hallintokäytännöstä ilmenevän kaltaisen yleisen järjestelmän. Kolmanneksi kyseinen käytäntö on komission mukaan suhteeton.
24
Vastauksena kyseisiin väitteisiin Tanskan kuningaskunta, jota Norjan kuningaskunta tukee, huomauttaa aluksi, että riidanalainen hallintokäytäntö otettiin käyttöön, jotta voitaisiin vastata Tanskan viranomaisten toteamiin vaikeuksiin määrittää konkreettisissa tapauksissa, onko linja-autoilla harjoitettava kabotaasi laillista vai ei.
25
Tämän jälkeen se toteaa, että jäsenvaltioilla on oikeus toteuttaa soveltamistoimia asetuksen N:o 1073/2009 15 artiklan b alakohdan ulottuvuuden selventämiseksi. Kyseisen asetuksen sanamuodon, sen tavoitteen tai asiayhteyden, johon mainittu asetus kuuluu, perusteella ei nimittäin ole mahdollista määrittää, mitä saman asetuksen 15 artiklan b alakohdassa, luettuna yhdessä sen 2 artiklan 7 alakohdan kanssa, tarkoitettu ilmaisu ”tilapäisesti” tarkalleen ottaen tarkoittaa. Näissä olosuhteissa jäsenvaltiot voivat muun muassa 21.12.2011 annettuun tuomioon Danske Svineproducenter (C‑316/10, EU:C:2011:863) ja 12.4.2018 annettuun tuomioon komissio v. Tanska (C‑541/16, EU:C:2018:251) perustuvan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti toteuttaa soveltamistoimia kyseisten säännösten ulottuvuuden selventämiseksi.
26
Nyt esillä olevassa asiassa riidanalaisen hallintokäytännön perusteella on nimenomaisesti voitu yksilöidä ne tapaukset, joissa ulkomaisen kuljetusyrityksen toimintaa Tanskassa harjoitetaan ”tilapäisesti”. Riidanalainen hallintokäytäntö on Tanskan kuningaskunnan mukaan asetuksen N:o 1073/2009 sen tavoitteen mukainen, joka on palvelujen vapaan liikkuvuuden varmistaminen liikenteen alalla ja samalla sen varmistaminen, ettei kabotaasiliikennettä harjoiteta siten, että se olisi pysyvää tai jatkuvaa toimintaa.
27
Siitä, että kyseinen käytäntö perustuu ajanjaksoon, joka muodostuu tietystä määrästä päiviä, eikä tiettyyn määrään kuljetuksia, Tanskan kuningaskunta väittää, että täsmentääkseen maanteiden kabotaasiliikenteestä annetussa asetuksessa N:o 1072/2009 olevan ilmaisun ”tilapäisesti” ulottuvuutta unionin lainsäätäjä on myös ottanut käyttöön säännön, jossa viitataan seitsemän päivän ajanjaksoon. Tanskan kuningaskunnan mukaan on niin, että yhtäältä tavaroiden kabotaasiliikenne ja toisaalta linja-autolla harjoitettava kabotaasiliikenne perustuvat samoihin periaatteisiin.
28
Tanskan kuningaskunnan mukaan riidanalainen hallintokäytäntö on myös suhteellisuusperiaatteen mukainen. Kyseinen käytäntö on toimenpide, jolla voidaan taata, että linja-autolla toteutettavaa kabotaasi ei harjoiteta jatkuvasti ja siinä määrin, että todellisuudessa muu kuin jäsenvaltiosta oleva yritys poistuisi vastaanottavan valtion alueelta vain hyvin harvoin tai jopa ei koskaan, jolloin toiminta menettäisi tilapäisen luonteensa.
29
Norjan kuningaskunta toteaa lisäksi, että riidanalainen hallintokäytäntö on oikeudellisesti selkeä, ennakoitavissa oleva ja helppo noudattaa. Asetuksen N:o 1073/2009 sanamuoto, asiayhteys, tarkoitus ja syntyhistoria eivät myöskään ole esteenä tulkinnalle, joka mahdollistaa kiinteän enimmäisajan vahvistamisen, jotta kabotaasiliikennettä voidaan pitää ”tilapäisenä”. Päinvastoin se, että kyseisessä asetuksessa ei ole täsmällisiä säännöksiä, joilla säänneltäisiin kabotaasiliikenteen käsitteen ulottuvuutta, jättää jäsenvaltioille harkintavaltaa toteuttaa kansallisia soveltamistoimia.
30
Norjan kuningaskunta väittää lisäksi, että koska mainitun asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa ja 15 artiklan b alakohdassa tarkoitetut kabotaasiliikenteen laajuutta koskevat säännöt eivät sisällä selvää määritelmää, asetuksen tehokkuus vaarantuu, koska sallittujen kuljetusten laajuutta ei ole mahdollista valvoa ja varmistaa johdonmukaisella ja ennakoitavalla tavalla.
31
Lisäksi Norjan kuningaskunta epäilee sitä, onko kyseisen asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa olevaa ilmaisua ”tilapäisesti” tulkittava SEUT 56 ja SEUT 57 artiklassa tarkoitettujen palvelujen tilapäisyyttä koskevan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
32
Komissio moittii kanteessaan Tanskan kuningaskuntaa siitä, että se on jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 1073/2009 15 artiklan b alakohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole sallinut linja-autoilla harjoitettavaa kabotaasiliikennettä satunnaisliikenteen yhteydessä, ellei liikennettä harjoiteta enintään seitsemänä peräkkäisenä päivänä saman kalenterikuukauden aikana. Riidanalainen hallintokäytäntö ei sen mukaan missään tapauksessa ole kyseisellä asetuksella tavoitellun päämäärän mukainen, ja sillä loukataan suhteellisuusperiaatetta.
33
Kanteen tutkimiseksi on ensimmäiseksi palautettava mieleen, että vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsotaan, että SEUT 288 artiklan mukaan ja juuri asetusten luonteen ja asetuksilla unionin oikeuslähteiden järjestelmässä olevan tehtävän vuoksi asetusten säännöksillä on yleensä välitön oikeusvaikutus kansallisissa oikeusjärjestyksissä ilman, että kansallisten viranomaisten tarvitsisi ryhtyä soveltamistoimiin. Asetusten tiettyjen säännösten täytäntöönpano voi kuitenkin edellyttää soveltamistoimenpiteiden toteuttamista jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti tuomio 11.1.2001, Monte Arcosu, C‑403/98, EU:C:2001:6, 26 kohta; tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 27 kohta ja tuomio 30.5.2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, 40 kohta).
34
Siltä osin kuin asetuksen tiettyjen säännösten täytäntöönpano sitä edellyttää, jäsenvaltiot voivat toteuttaa sen soveltamistoimenpiteitä, jos toimet eivät haittaa asetuksen välitöntä sovellettavuutta, jos niillä ei peitellä sitä, että kyseessä on unionin oikeuden säädös, ja jos niissä täsmennetään kyseisessä asetuksessa jäsenvaltioille annetun harkintavallan käyttöä asetuksen säännöksissä asetetuissa rajoissa (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 41 kohta; tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 28 kohta ja tuomio 30.5.2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, 41 kohta).
35
Määritettäessä sitä, estävätkö, edellyttävätkö vai sallivatko asianomaisen asetuksen merkitykselliset säännökset sen, että jäsenvaltiot toteuttavat tiettyjä soveltamistoimia, ja etenkin viimeksi mainitussa tilanteessa sitä, kuuluuko asianomainen toimi kullekin jäsenvaltiolle annetun harkintavallan piiriin, perustana on käytettävä näitä säännöksiä, tulkittuna asetuksen tavoitteiden valossa (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 43 kohta; tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 29 kohta ja tuomio 30.5.2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, 42 kohta).
36
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, ettei asetuksen N:o 1073/2009 merkityksellisissä säännöksissä eli 15 artiklan b alakohdassa ja 2 artiklan 4 ja 7 alakohdassa sallita nimenomaisesti jäsenvaltioiden toteuttaa kansallisia soveltamistoimia kabotaasiliikenteen osalta.
37
Kuten unionin tuomioistuin on todennut asetuksen N:o 1072/2009 2 artiklan 6 alakohdassa ja 8 artiklassa olevien kabotaasiliikenteen käsitettä tavaraliikenteen yhteydessä koskevien vastaavien säännösten osalta, on kuitenkin selvitettävä, onko jäsenvaltioilla harkintavaltaa toteuttaa asetuksen N:o 1073/2009 kansallisia soveltamistoimia, vaikka kyseisessä asetuksessa ei nimenomaisesti anneta niille tällaista toimivaltaa (ks. analogisesti tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 34 kohta).
38
On erityisesti selvitettävä, kuten Tanskan kuningaskunta esittää, onko kabotaasiliikenteen käsite, sellaisena kuin kyseinen liikenne on sallittu asetuksessa N:o 1073/2009, todellakin epätäsmällinen, joten kansallisten soveltamistoimien, joilla pyritään täsmentämään kyseisen käsitteen ulottuvuutta, toteuttaminen vaikuttaa perustellulta.
39
Tältä osin on todettava yhtäältä, että kyseisen asetuksen 2 artiklan 7 alakohdassa määritellään kabotaasiliikenne siten, että sillä tarkoitetaan muun muassa ”maanteiden kansallista henkilöliikennettä, jota liikenteenharjoittaja harjoittaa toisen lukuun ja tilapäisesti vastaanottavassa jäsenvaltiossa”, täsmentämättä kuitenkaan millään tavoin kyseistä ajallista edellytystä.
40
Toisaalta on todettava, että kyseisen asetuksen 15 artiklan b alakohdassa säädetään, että kabotaasiliikenne on sallittua ”satunnaisliikenteen” osalta. Vaikka ”satunnaisliikenteen” käsite määritellään saman asetuksen 2 artiklan 4 alakohdassa, on kuitenkin todettava, ettei missään kyseisistä säännöksistä määritetä sallittujen palvelujen satunnaisuutta täsmällisesti niiden keston tai lukumäärän suhteen.
41
Se, että säännös on sanamuodoltaan yleinen tai epätäsmällinen, on osoitus tarpeesta toteuttaa kansallisia soveltamistoimia (ks. vastaavasti tuomio 12.04.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 39 kohta).
42
Lisäksi on niin, että vaikka asetuksen N:o 1073/2009 tavoitteena on sen johdanto-osan kolmannen perustelukappaleen mukaan luoda linja-autoilla harjoitettavalle kansainväliselle matkustajaliikenteelle johdonmukaiset puitteet koko unionissa, tämä tavoite ei estä jäsenvaltiota toteuttamasta tiettyjä kyseisen asetuksen soveltamistoimia. Erityisesti kabotaasin osalta mainitun asetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa nimittäin täsmennetään, että vaikka muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien olisi annettava harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä, olisi otettava huomioon kunkin liikennemuodon erityispiirteet, ja tällaisessa kabotaasiliikenteen harjoittamisessa on noudatettava tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta annettujen unionin säädösten säännöksiä ja vastaanottavassa jäsenvaltiossa tietyillä aloilla voimassa olevaa kansallista lainsäädäntöä.
43
Näin ollen on katsottava, että jäsenvaltiot voivat toteuttaa asetuksen N:o 1073/2009 ja erityisesti sen 2 artiklan 4 ja 7 alakohdan sekä 15 artiklan b alakohdan kansallisia soveltamistoimia täsmentääkseen mainitussa asetuksessa tarkoitetun kabotaasiliikenteen käsitteen ulottuvuutta.
44
Toiseksi on muistutettava, että jäsenvaltioiden on asetuksen soveltamistoimenpiteitä toteuttaessaan noudatettava suhteellisuusperiaatetta, joka velvoittaa niiden lainsäädäntöelimiä ja sääntelyviranomaisia näiden soveltaessa unionin oikeutta ja edellyttää, että kyseisessä unionin säännöstössä tarkoitettu tavoite on toteutettavissa säännöksessä säädettyjen keinojen avulla ja ettei näillä keinoilla ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 21.12.2011, Danske Svineproducenter, C‑316/10, EU:C:2011:863, 50–52 kohta; tuomio 12.4.2018, komissio v. Tanska, C‑541/16, EU:C:2018:251, 50 kohta ja tuomio 30.5.2024, Expedia, C‑663/22, EU:C:2024:433, 43 kohta).
45
Tanskan kuningaskunta väittää ensinnäkin riidanalaisen hallintokäytännön asianmukaisuudesta asetuksen N:o 1073/2009 tavoitteen saavuttamiseksi, että kyseinen käytäntö on omiaan takaamaan palvelujen tarjoamisen vapauden liikenteen alalla taaten samalla sen, ettei kabotaasiliikennettä harjoiteta siten, että se johtaisi pysyvään tai jatkuvaan toimintaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
46
Tältä osin on todettava, että – kuten asetuksen N:o 1073/2009 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan – palvelujen tarjoamisen vapaus tosiaan on eräs yhteisen liikennepolitiikan perusperiaate ja edellyttää, että kaikille jäsenvaltioiden liikenteenharjoittajille taataan pääsy kansainvälisille liikennemarkkinoille ilman kansalaisuuteen tai sijoittautumispaikkaan perustuvaa syrjintää kyseisen asetuksen 14 artiklassa vahvistetun yleisen periaatteen mukaisesti.
47
On kuitenkin myös korostettava, että sekä asetuksen N:o 1073/2009 1 artiklan 4 kohdassa että sen 2 artiklan 7 alakohdassa korostetaan kabotaasin tilapäistä luonnetta. Kyseisen asetuksen johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa muistutetaan lisäksi, että muiden kuin jäsenvaltiosta olevien liikenteenharjoittajien olisi annettava harjoittaa kansallista maanteiden henkilöliikennettä, mutta kunkin liikennemuodon ominaispiirteet olisi otettava huomioon.
48
Kuten julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 44 ja 45 kohdassa, kun riidanalaisessa hallintokäytännössä asetetaan linja-autoilla Tanskan alueella harjoitettavalle kabotaasiliikenteelle ajallinen rajoitus yhden kalenterikuukauden aikana, sillä vältetään se, että tämä toiminta ei olisi enää tilapäistä toimintaa vaan muuttuisi pysyväksi ja jatkuvaksi. Sillä voidaan näin ollen taata sen vaatimuksen täyttyminen, jonka mukaan kyseistä palvelua on tarjottava ”tilapäisesti”, sekä kyseisen vaatimuksen ennakoitavuus ja noudattaminen.
49
Tästä seuraa, että riidanalaisella hallintokäytännöllä voidaan saavuttaa asetuksen N:o 1073/2009 kabotaasia koskevilla säännöksillä tavoiteltu päämäärä.
50
Toiseksi siitä, ylitetäänkö riidanalaisella hallintokäytännöllä se, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi, on todettava, että kyseisellä käytännöllä rajoitetaan linja-autoilla harjoitettava kabotaasiliikenne seitsemään peräkkäiseen päivään saman kalenterikuukauden aikana.
51
Tästä seuraa, että vaikka kyseisen käytännön seurauksena on se, että asianomaisen liikenteenharjoittajan on noudatettava karenssiaikaa, jonka kesto vaihtelee sen kalenterikuukauden ajankohdan mukaan, jona kabotaasimatkat suoritetaan, sen tarkoituksena ei ole kieltää muita linja-autoilla suoritettavia kuljetuksia, kuten kansainvälisiä kuljetuksia joko sijoittautumisjäsenvaltioon tai muihin jäsenvaltioihin ja joita tarvittaessa seuraa linja-autoilla harjoitettava kabotaasiliikenne kyseisissä muissa jäsenvaltioissa. Liikenteenharjoittajat voivat siis jatkaa tällaisen liikenteen harjoittamista karenssiaikana (ks. analogisesti tuomio 4.10.2024, Liettua ym. v. parlamentti ja neuvosto (Liikkuvuuspaketti), C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, 832, 833 ja 852 kohta).
52
Näin ollen on todettava, että riidanalaisesta hallintokäytännöstä johtuva karenssiaika ei ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisellä käytännöllä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi eli sen takaamiseksi, ettei linja-autoilla harjoitettavaa kabotaasiliikennettä harjoiteta siten, että se johtaisi pysyvään tai jatkuvaan toimintaan samassa vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
53
Komissio väittää tältä osin, että kyseinen tavoite voitaisiin saavuttaa kyseistä karenssiaikaa vähemmän rajoittavilla keinoilla. On kuitenkin todettava, että komissio ei selitä, mitä kyseiset keinot voisivat olla.
54
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin (ks. vastaavasti tuomio 25.5.1982, komissio v. Alankomaat, 96/81, EU:C:1982:192, 6 kohta ja tuomio 21.12.2023, komissio v. Tanska (Enimmäispysäköintiaika), C‑167/22, EU:C:2023:1020, 47 kohta).
55
Tämän seurauksena on todettava, ettei riidanalaisella hallintokäytännöllä loukata suhteellisuusperiaatetta.
56
Näissä olosuhteissa on todettava, että komissio ei ole osoittanut, että Tanskan kuningaskunta olisi jättänyt noudattamatta asetuksen N:o 1073/2009 15 artiklan b alakohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole sallinut linja-autoilla harjoitettavaa kabotaasiliikennettä satunnaisliikenteen yhteydessä, ellei liikennettä harjoiteta enintään seitsemänä peräkkäisenä päivänä saman kalenterikuukauden aikana.
57
Näin ollen komission kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
58
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska Tanskan kuningaskunta on vaatinut, että komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt asian, komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: tanska.