ORDONNANCE DU TRIBUNAL (sixième chambre)
30 septembre 2021 (*)
« Recours en annulation – Règlement (UE, Euratom) 2020/2223 – Coopération avec le Parquet européen et efficacité des enquêtes de l’OLAF – Défaut d’affectation individuelle – Acte non réglementaire – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑124/21,
Thierry Mariani,
demeurant à Paris (France), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe (1), représentés par Me F. Wagner, avocat,
parties requérantes,
contre
Parlement européen,
représenté par M. N. Görlitz et Mme L. Tapper Brandberg, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet
une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de l’article 1er du règlement (UE, Euratom) 2020/2223 du Parlement européen et du Conseil, du 23 décembre 2020, modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013 en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (JO 2020, L 437, p. 49),
LE TRIBUNAL (sixième chambre),
composé de Mme A. Marcoulli, présidente, MM. J. Schwarcz (rapporteur) et R. Norkus, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        Les requérants, M. Thierry Mariani et les autres personnes physiques dont les noms figurent en annexe, sont députés au Parlement européen.
2        Le 23 décembre 2020, le Parlement et le Conseil de l’Union européenne ont adopté le règlement (UE, Euratom) 2020/2223,
modifiant le règlement (UE, Euratom) no 883/2013
en ce qui concerne la coopération avec le Parquet européen et l’efficacité des enquêtes de l’Office européen de lutte antifraude (JO 2020, L 437, p. 49, ci-après le « règlement attaqué »).
Procédure et conclusions des parties
3        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 25 févier 2021, les requérants ont introduit le présent recours.
4        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 26 mai 2021, le Parlement a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
5        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 juillet 2021, les requérants ont présenté des observations sur l’exception d’irrecevabilité.
6        Par acte déposé au greffe du Tribunal le 7 juin 2021, le Conseil a demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du Parlement.
7        Dans la requête, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler l’article 1er
du règlement attaqué, plus particulièrement en tant qu’il modifie
l’article 3, paragraphe 11, l’article 4, paragraphe 2, sous a) et b), l’article 5, paragraphe 1, l’article 7, paragraphe 3 bis, sous b), ainsi que l’article 9 bis, paragraphes 1 à 4, du
règlement
(UE, Euratom) no 883/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 11 septembre 2013, relatif aux enquêtes effectuées par l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) et abrogeant le règlement (CE) no 1073/1999 du Parlement européen et du Conseil et le règlement (Euratom) no 1074/1999 du Conseil (JO 2013, L 248, p. 1) ;
–        condamner le Parlement aux dépens.
8        Le Parlement conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ;
–        condamner les requérants aux dépens.
9        Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent, en substance, au rejet de ladite exception et à ce qu’il soit fait droit aux conclusions énoncées dans la requête.
En droit
10      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si le défendeur le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.
11      En l’espèce, le Parlement ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
12      Le Parlement excipe de l’irrecevabilité du recours en faisant valoir l’absence de qualité pour agir des requérants contre le règlement attaqué.
En effet, premièrement, les requérants ne seraient pas destinataires de ce règlement. Deuxièmement, les requérants ne seraient pas individuellement et directement concernés par ledit règlement. Troisièmement, le règlement attaqué ne serait pas un acte réglementaire.
13      Les requérants contestent l’argumentation du Parlement afférente aux motifs d’irrecevabilité en faisant valoir qu’ils disposent de la qualité pour agir dès lors que, en leur qualité de députés européens, l’article 1er
du règlement
attaqué et, plus particulièrement, l’article 3, paragraphe 11, l’article 4, paragraphe 2, sous a) et b), l’article 5, paragraphe 1, l’article 7, paragraphe 3 bis, sous b), ainsi que l’article 9 bis, paragraphes 1 à 4,
du règlement no 883/2013
les concernent directement et individuellement.
14      Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours en annulation dans trois hypothèses, à savoir, premièrement, contre les actes dont elle est le destinataire, deuxièmement, contre les actes
qui la concernent directement et individuellement et, troisièmement, contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
15      En l’espèce, il convient de constater d’emblée que les requérants ne sont pas destinataires du règlement attaqué. Il s’ensuit qu’ils ne disposent pas d’un droit au recours sur le fondement de l’article 263, quatrième alinéa, premier membre de phrase, TFUE, ce que, d’ailleurs, ils ne contestent pas.
16      Dans ces conditions, il convient d’examiner si les requérants disposent d’un droit au recours sur le fondement
de l’une ou l’autre des hypothèses prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième et troisième membres de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir des requérants au regard de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE
17      Il convient de rappeler que les conditions liées, premièrement, à la nature réglementaire de l’acte contesté, deuxièmement, à l’affectation directe des requérants et, troisièmement, à l’absence de mesures d’exécution prévues par l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir, en ce sens, ordonnance du 19 novembre 2020, Buxadé Villalba e.a./Parlement, T‑32/20, non publiée, EU:T:2020:552, point 30 et jurisprudence citée).
18      Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la première condition, tenant au caractère réglementaire du règlement attaqué, est remplie.
19      Il importe de rappeler que la notion d’« actes réglementaires », définie au sens de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, a une portée plus limitée que celle d’« actes », employée à l’article 263, quatrième alinéa, premier et deuxième membres de phrase, TFUE. Dès lors, cette notion ne saurait viser l’ensemble des actes de portée générale, mais se rapporte à une catégorie plus restreinte d’actes de cette nature (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 58).
20      Par conséquent, la notion d’« actes réglementaires », d’une part, vise des actes de portée générale et, d’autre part, ne comprend pas les actes législatifs (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61).
21      S’agissant des actes législatifs de l’Union européenne, il y a lieu de rappeler qu’un acte juridique ne peut être qualifié comme tel que s’il a été adopté sur le fondement d’une disposition des traités qui se réfère expressément soit à la procédure législative ordinaire, soit à la procédure législative spéciale (arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil, C‑643/15 et C‑647/15, EU:C:2017:631, point 62). En l’espèce, il suffit de constater, ainsi que l’a relevé le Parlement sans être contredit par les requérants, que le règlement attaqué a été adopté au titre de l’article 325 TFUE, lequel se réfère expressément à la procédure législative ordinaire. Il s’ensuit que le règlement attaqué doit être qualifié d’acte législatif.
22      Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin d’examiner si le règlement attaqué affecte directement les requérants et s’il comporte des mesures d’exécution, ces derniers n’ont pas qualité pour agir au regard de l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE.
Sur la qualité pour agir des requérants au regard de l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE
23      Il convient de rappeler que les conditions de l’affectation directe, d’une part, et de l’affectation individuelle, d’autre part,
prévues par l’article 263, quatrième alinéa, deuxième membre de phrase, TFUE sont cumulatives (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 75 et 76 et jurisprudence citée).
24      Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu d’examiner d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle des requérants, est remplie.
25      À cet égard, il importe de rappeler, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante que, afin d’être considérée comme individuellement concernée par un acte dont elle n’est pas destinataire, une personne physique ou morale doit être atteinte par cet acte en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une décision le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 93).
26      Par conséquent, la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droits auxquels s’applique une mesure n’implique nullement que ces sujets doivent être considérés comme étant concernés individuellement par cette mesure, dès lors que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte en cause (arrêts du 22 novembre 2001, Antillean Rice Mills/Conseil, C‑451/98, EU:C:2001:622, point 52, et du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission, C‑384/16 P, EU:C:2018:176, point 94).
27      De même, la circonstance qu’un acte normatif puisse avoir des effets concrets différents pour les divers sujets de droits auxquels il s’applique n’est pas de nature à les caractériser par rapport à toutes les autres personnes concernées, dès lors que l’application de cet acte s’effectue en vertu d’une situation objectivement déterminée (arrêt du 22 février 2000, ACAV e.a./Conseil, T‑138/98, EU:T:2000:45, point 66, et ordonnance du 3 décembre 2008, RSA Security Ireland/Commission, T‑227/06, EU:T:2008:547, point 59).
28      Cependant, le fait qu’une disposition a par sa nature et sa portée un caractère général, en ce qu’elle s’applique à la généralité des personnes intéressées, n’exclut pas pour autant qu’elle puisse concerner individuellement certaines d’entre elles (arrêts du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, EU:C:2006:416, point 58, et du 23 avril 2009, Sahlstedt e.a./Commission, C‑362/06 P, EU:C:2009:243, point 29).
29      En effet, lorsqu’un acte affecte un groupe de personnes qui étaient identifiées ou identifiables au moment où cet acte a été pris et en fonction de critères propres aux membres du groupe, ces personnes peuvent être individuellement concernées par cet acte en tant qu’elles font partie d’un cercle restreint de personnes. Il peut en être notamment ainsi lorsque ledit acte modifie les droits acquis par ces personnes antérieurement à son adoption (voir, en ce sens, arrêts du 13 mars 2008, Commission/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, points 71 et 72 et jurisprudence citée, et du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 59).
30      Les requérants soutiennent que le règlement attaqué les affecte au motif, en substance, que, en leur qualité de députés européens et de membres d’une institution de l’Union, ils peuvent faire l’objet d’enquêtes de la part de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF)
en ce qui concerne la façon dont un député utilise les fonds européens mis à sa disposition, par exemple au titre de l’assistance parlementaire, et ses budgets de fonctionnement.
31      Le Parlement conteste que la condition relative à l’affectation individuelle soit remplie en l’espèce.
32      Il convient de rejeter d’emblée la thèse des requérants selon laquelle, en substance, leur seule qualité de député européen suffirait à leur octroyer la qualité pour agir à l’encontre du règlement attaqué. En effet, ainsi que cela ressort du point 21 ci-dessus, ledit règlement a été adopté sur le fondement de l’article 325 TFUE, conformément à la procédure législative ordinaire. Dès lors, force est de constater qu’il relève de la catégorie des actes de portée générale, de nature législative, à l’égard desquels l’article 263, quatrième alinéa, TFUE soumet la recevabilité des recours en annulation, introduits par les personnes physiques ou morales, au respect des conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle.
33      En l’espèce, ainsi que cela ressort notamment de son considérant 45, le règlement attaqué a pour objectif de renforcer la protection des intérêts financiers de l’Union en adaptant le fonctionnement de l’OLAF à la création du Parquet européen et en améliorant l’efficacité des enquêtes menées par l’OLAF.
34      Il y a lieu de constater que
les requérants n’invoquent aucun argument spécifique aux fins de démontrer une éventuelle affectation individuelle. Tout au plus mentionnent-ils la jurisprudence constante tirée de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17, p. 223), selon laquelle l’acte attaqué devrait les atteindre en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire, en alléguant que tel serait bien le cas en l’espèce, sans nullement étayer leur allégation. Or, ainsi que le soutient à juste titre le Parlement au point 59 de son exception d’irrecevabilité, il incombait aux requérants de démontrer en quoi ils satisfaisaient à de telles exigences.
35      En tout état de cause,
force est de constater que les dispositions dont les requérants demandent l’annulation ont une portée générale et que, à supposer que ces dispositions soient susceptibles de s’appliquer à eux en leur qualité objective de députés ou de membres d’une institution de l’Union comme ils le font valoir, tel est le cas au même titre que tous les députés ou membres d’une institution.
36      Il y a lieu de relever, en particulier, s’agissant de l’article 3, paragraphe 11, et de l’article 4, paragraphe 2, sous a) et b), du règlement no 883/2013, qu’ils se réfèrent de manière générale aux institutions, organes et organismes de l’Union ou encore aux fonctionnaires, aux autres agents et aux membres d’institutions ou d’organes. Quant à l’article 5, paragraphe 1, et à l’article 7, paragraphe 3 bis, sous b),
du règlement no 883/2013, ils portent, d’une part, sur la définition des compétences du directeur général de l’OLAF en ce qui concerne l’ouverture des enquêtes et, d’autre part, sur les obligations des États membres vis-à-vis de l’OLAF. Enfin, s’agissant de l’article 9 bis, paragraphes 1 à 4, du
règlement
no 883/2013, il vise le rôle et les compétences du contrôleur des garanties de procédure. Or, aucune des dispositions précitées ne comporte d’élément susceptible d’individualiser les requérants en tant que député ou en tant qu’individu.
37      Dans ces conditions, il doit être constaté qu’aucun des requérants n’est individualisé par les dispositions dont il demande l’annulation d’une manière analogue à celle d’un destinataire, au sens de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
38      Dès lors, il n’est pas nécessaire d’examiner les arguments des requérants tendant à démontrer qu’ils sont directement affectés par le règlement attaqué, dans la mesure où les conditions de l’affectation directe et de l’affectation individuelle par l’acte dont l’annulation est demandée sont cumulatives
(voir point 23 ci-dessus).
39      Il s’ensuit que le Parlement est fondé à soutenir que les requérants n’ont pas qualité pour agir. Partant, l’exception d’irrecevabilité doit être accueillie et le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur la demande d’intervention
40      Aux termes de l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention perd son objet lorsque la requête est déclarée irrecevable. En l’espèce, le recours étant rejeté comme irrecevable, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention introduite par le Conseil.
Sur les dépens
41      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par le Parlement, conformément aux conclusions de ce dernier.
42      Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, le Conseil supportera
ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention du Conseil de l’Union européenne.
3)      M. Thierry Mariani et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe sont condamnés à supporter, outre leurs propres dépens, ceux exposés par le Parlement européen.
4)      Le Conseil supportera ses propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 30 septembre 2021.
Le greffier
La présidente
E. Coulon
A. Marcoulli
*      Langue de procédure : le français.
1      La liste des autres parties requérantes n’est annexée qu’à la version notifiée aux parties.