61985CC0067_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
En su Decisión 85/215/CEE (DO 1985, L 97, p. 49), la Comisión declaró que la tarifa preferencial sobre el gas natural aplicada en los Países Bajos a la horticultura practicada en invernaderos climatizados constituía una ayuda incompatible con el mercado Común a los efectos del artículo 92 del Tratado, y ordenó al Gobierno neerlandés que suprimiera dicha ayuda (artículo 1) y que notificara a la referida institución antes del 15 de marzo de 1985 las medidas adoptadas en ejecución de la decisión (artículo 2).
Las partes demandantes solicitan, al amparo del artículo 173 del Tratado, la anulación de esta decisión. Se trata, respectivamente, de dos empresas del sector de la horticultura, la Kwekerij Gebroeders van der Kooy BV, una sociedad de responsabilidad limitada, y el Sr. Van Vliet, un particular (asunto 67/85, en adelante designaremos a ambos demandantes como "Van der Kooy"), la Landbouwschap, una organización creada por mandato legal que actúa en este procedimiento en calidad de representante de los intereses del sector de la horticultura de los Países Bajos practicada en invernaderos climatizados (asunto 68/85) y el Reino de los Países Bajos, destinatario de la decisión (asunto 70/85). Los demandantes interpusieron demanda de medidas provisionales. Una de las medidas provisionales solicitadas era la suspensión de la ejecución de la decisión. El Presidente del Tribunal de Justicia desestimó esta demanda mediante auto de 3 de mayo de 1985. Como consecuencia de este auto, aumentó la tarifa del gas aplicada a aquellos horticultores que desarrollan sus cultivos en invernaderos; no obstante, la Comisión opina que no lo suficiente como para hacer desaparecer el efecto producido por la ayuda. Por esta razón, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia un recurso, el correspondiente al asunto 213/85, que tiene por objeto que, en aplicación del apartado 2 del artículo 93 del Tratado, se declare que el Reino de los Países Bajos, al no adecuarse a lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la decisión impugnada, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado. El Gobierno danés y el del Reino Unido han intervenido en los cuatro asuntos en apoyo de las pretensiones de la Comisión; mientras que el Gobierno alemán lo ha hecho únicamente en los tres asuntos acumulados.
La adecuación al Derecho comunitario de la tarifa de gas natural aplicada al sector hortícola en los Países Bajos es una cuestión polémica desde hace varios años, y ha sido objeto de una decisión anterior de la Comisión. Describiremos más adelante los hechos de autos.
Los Países Bajos disponen de reservar considerables de gas natural. Hacia mediados de los setenta, y en parte por razones ecológicas, el aludido Estado concedió determinadas ventajas fiscales con el fin de incitar a los horticultores a consumir gas natural en lugar de fuel pesado. En el momento actual, y de acuerdo con las indicaciones que figuran en la decisión de la Comisión, más del 95% de la energía utilizada en la horticultura en los Países Bajos proviene del gas natural.
La NV Nederlandse Gasunie parece beneficiarse en los Países Bajos de un monopolio sobre el gas natural producido tanto en mar como en tierra. Dicha empresa es una sociedad de Derecho privado en la que el Estado posee directamente el 10% del capital, mientras que el 40% del mismo lo controla De Staatsmijnen (en adelante "DSM"), controlada, a su vez, en un 100%, por el Estado; no obstante lo cual, la Comisión opina que actúa "exclusivamente en base a las leyes del mercado"; las sociedades Esso y Shell poseen cada una el 25% de las acciones. Gasunie suministra gas directamente a las sociedades distribuidoras y a los consumidores de cierta importancia; mientras que, por lo que respecta a los pequeños consumidores, esta función la cumplen distintas sociedades locales de distribución, integradas en una asociación denominada Vegin.
Una de las cuestiones de mayor transcendencia en el presente procedimiento es la medida en que el Gobierno interviene en la fijación de las tarifas de Gasunie. Ambas partes admiten que, como señala la decisión, el consejo de administración de Gasunie debe aprobar las tarifas por una mayoría de tres cuartas partes de los votos emitidos. En el momento presente, dicho consejo de administración está integrado por ocho miembros, uno de los cuales lo designa el Estado, tres DSM, y dos cada una de las sociedades petroleras. De esta manera, el Estado no dispone de la mayoría en el Consejo, y Shell y Esso pueden bloquear las propuestas que no respondan a sus intereses. Los precios así adoptados se someten a la aprobación del Ministro de Economía. Las facultades del Ministro a este respecto se derivan tanto de la ley como de un acuerdo celebrado con Gasunie en 1963.
Como consecuencia de una investigación relativa a la competencia en el sector de la horticultura practicada en invernaderos climatizados, la Comisión adoptó, el 15 de diciembre de 1981, la Decisión 82/73/CEE (DO 1982, L 37, p. 29), a la que, de ahora en adelante, nos referiremos como la "decisión de 1981". La Comisión estimaba que los horticultores que desarrollan sus cultivos en invernaderos se beneficían de una ayuda preferencial que presenta una ayuda incompatible con el Tratado. Hacía notar la Comisión que el nivel de precios era inferior al impuesto a otros consumidores industriales, y que el umbral que hacía posible obtener rebajas en función del volumen de consumo era claramente inferior para los horticultores que desarrollan sus cultivos en invernaderos que para los consumidores industriales (30 000 m3 frente 170 000 m3); y lo que es más, las revisiones periódicas eran mucho menos frecuentes para los horticultores que para los utilizadores industriales. De acuerdo con los contratos vigentes a la sazón, el precio del gas aplicable a la horticultura se fijaba en función del precio del fuel durante los quince meses anteriores, ajustándose una vez al año. La propia fórmula de ajuste sólo debía renegociarse una vez durante el período de cinco años de validez del acuerdo celebrado entre Gasunie, la Landbouwschap y Vegin; mientras que la tarifa industrial se ajustaba cada trimestre en base a un teórico precio "paritario" del fuel pesado. El contrato preveía que la disparidad entre las tarifas aplicable a la horticultura y la tarifa industrial se reduciría progresivamente a lo largo de un período de dos años y medio que debía comenzar en abril de 1982, y sólo a partir de octubre de 1982 la tarifa industrial se establecería en función del precio tarifario.
El artículo 1 de la decisión de 1981 obligaba a los Países Bajos a adoptar las medidas necesarias para que "la ayuda que representa la tarifa preferencial aplicable a la horticultura se suprima de aquí al 1 de octubre de 1982 por medio de la fijación de la tarifa hortícola y de la industrial en función de criterios similares", y con el fin de que la diferencia entre ambas no aumente respecto a la situación existente al 1 de diciembre de 1981.
El Gobierno neerlandés, la Landbouwschap y dos horticultores, uno de los cuales eran Van der Kooy, interpusieron sendos recursos ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (asuntos 67, 68 y 70/82) en contra de la decisión de 1981. Sin embargo, la Comisión y el Gobierno neerlandés siguieron manteniendo conversaciones, celebrándose un nuevo contrato entre Gasunie y la Landbouwschap. La carta que la Comisión dirigió al Gobierno neerlandés el 29 de julio de 1982 es un claro exponente de la manera cómo dicha institución interpretaba la situación.
Gasunie y la Landbouwschap acordaron eliminar la diferencia entre la tarifa aplicada a la horticultura y la aplicada a la industria en tres etapas comprendidas entre el 1 de abril de 1982 y el 1 de abril de 1983, así como que, a partir de dicha fecha, la tarifa aplicable a la horticultura fuese la misma que la aplicable al sector industrial, aumentada en medio cent por m3. Al igual que la tarifa industrial, la tarifa fijada para la horticultura debía quedar vinculada al precio paritario del fuel pesado, cuya determinación corresponde al "Centraal Bureau voor de Statistiek" (Instituto Central de Estadística; en adelante "CBS"), y ajustarse, igualmente, cada tres meses. La Comisión debía ser informada del precio trimestral paritario, así como de la tarifa derivada del mismo para la horticultura, de toda modificación de la fórmula que fuera consecuencia de la evolución de las técnicas de calefacción o de la modificación de la situación económica, así como del método de cálculo de todo ajuste ulterior.
Este contrato condujo a la Comisión a derogar la decisión de 1981 mediante una nueva decisión (82/518/CEE, DO 1982, L 229, p. 38) y los demandantes retiraron su queja. Aunque este arreglo no satisfizo a los horticultores que desarrollan sus cultivos en invernaderos en otros Estados miembros, como consecuencia del período durante el cual sus competidores neerlandeses seguirían beneficiándose de una tarifa preferencial, la Comisión ya no intervino hasta octubre de 1984.
Mediante télex de 4 de octubre de 1984, el Gobierno neerlandés notificó a la Comisión que Gasunie, Vegin y la Landbouwschap habían celebrado nuevos contratos con un período de vigencia comprendido entre el 1 de octubre de 1984 y el 1 de octubre de 1985. Aunque partían del principio de que la tarifa aplicable a la horticultura debía quedar vinculada a la tarifa industrial, dichos contratos preveían un tope máximo para la tarifa aplicable a la horticultura: esta última no debía rebasar la media de la tarifa hortícola correspondiente a 1983 y aumentada en un 10%, una vez ajustada por medio de la fórmula a que ya hemos hecho referencia; de lo que resultaba un tope máximo de 42,5 cents por metro cúbico (cents/m3). Según la decisión objeto del litigio, la aplicación de la fórmula en vigor a partir del 1 de abril de 1983 tuvo como consecuencia que los precios se situaran en 46,6 cents/m3 durante el cuarto trimestre de 1984 y en 48 cents/m3 en el primer trimestre de 1985; con lo que, en virtud de los nuevos contratos, los horticultores pudieron ahorrar en el curso de estos dos trimestres 4,1 cents/m3 y 5,5 cents/m3, respectivamente. Sin embargo, en el supuesto de que los precios se situaran en un período cualquiera, por debajo de 42,5 cents, se preveía la necesidad de proceder a ajustes en relación con los precios practicados en trimestres anteriores en los que el precio, en condiciones normales, hubiese debido situarse por encima del tope máximo.
El Gobierno neerlandés precisó expresamente en su télex de 4 de octubre de 1984 que informaba a la Comisión del nuevo contrato en aplicación del acuerdo contenido en la carta que dirigió la Comisión al Gobierno neerlandés el 29 de julio de 1982. El Gobierno neerlandés siempre había defendido la postura de que la tarifa no constituía una ayuda y, por lo tanto, no debía notificarse a la Comisión a tenor del apartado 3 del artículo 93. Es evidente, en cualquier caso, que la nueva tarifa entró en vigor antes de habérsele notificado a la Comisión; institución que, al acusar recibo del télex del Gobierno neerlandés, declaró que consideraba este télex como una notificación a los efectos del apartado 3 del artículo 93, recordando al Gobierno neerlandés que un proyecto notificado no puede ejecutarse mientras la Comisión no haya concluido su examen. La Comisión solicitó igualmente información suplementaria, que el Gobierno neerlandés puso a su disposición.
Acto seguido, la Comisión incoó el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 de la manera habitual; es decir, publicando una comunicación en el Diario Oficial y escribiendo a los Estados miembros. En la carta dirigida al Gobierno neerlandés el 27 de noviembre de 1984, en la que le requería para que presentara sus observaciones, la Comisión imputaba nuevamente a dicho Gobierno haber ejecutado la medida sin notificarla previamente, de conformidad con el apartado 3 del artículo 93, recordándole que semejante aplicación ilícita de una ayuda podía dar lugar a la recuperación de lo indebidamente percibido o a la retención de los fondos FEOGA asignados; e instándole a que adoptara todas las medidas para suspender la ejecución de la ayuda de que se trata.
La Comisión recibió las observaciones de distintos Estados miembros y partes interesadas, entre las que se encuentra la Landbouwschap, la única que presentó observaciones en favor de la tarifa preferencial. Los Estados miembros y restantes partes interesadas declararon, aparentemente, que estimaban que la medida constituía una ayuda en el sentido propio del apartado 1 del artículo 92, una ayuda incompatible con el mercado común y que falseaba la competencia en el sector de la horticultura. Entre octubre de 1984 y enero de 1985, varios Estados miembros expresaron sus preocupaciones al respecto en varias reuniones del Consejo, afirmando que los horticultores de sus países respectivos presionaban sobre ellos para que actuasen frente a lo que consideraban una competencia desleal ejercida por los horticultores neerlandeses.
Habiendo considerado tanto las observaciones así recibidas como los resultados de su investigación, la Comisión vio confirmada su primera opinión según la cual la nueva tarifa constituía una ayuda incompatible con el mercado común destinada a aquellos horticultores neerlandeses que desarrollan sus cultivos en invernaderos, razón por la cual adoptó la decisión objeto del litigio.
La Comisión comienza por cuestionar la admisibilidad de los recursos interpuestos por Van der Kooy y la Landbouwschap.
Una vez concluida la fase escrita del procedimiento en ambos asuntos, el Tribunal de Justicia dictó sentencia en el asunto 169/84, Compagnie française de l' azote (Cofaz) contra Comisión (sentencia de 28 de enero de 1986, Rec. 1986, p. 391), sentencia que estimó admisible un recurso interpuesto por particulares al amparo del apartado 2 del artículo 173 del Tratado, en materia de ayudas estatales; sin que el asunto haya sido aun resuelto en cuanto al fondo.
Este asunto tenía igualmente por objeto la tarifa aplicable al gas natural en los Países Bajos. Después de que la Comisión incoase el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, en relación con las tarifas supuestamente preferenciales establecidas en beneficio de los productores de amoniaco utilizado en la fabricación de abonos nitrogenados, se adoptó una nueva tarifa para los utilizadores industriales de cierta importancia, tarifa de la que también podían beneficiarse los productores de amoniaco. La Comisión consideró que no se trataba de una ayuda estatal, decidiendo sobreseer el procedimiento incoado al amparo del apartado 2 del artículo 93, ya que la tarifa se aplicaba sin distinción sectorial y se justificaba desde un punto de vista comercial, teniendo en cuenta el hecho de que los ingresos provenientes de la tarifa más baja se compensaban con ahorros de otro tipo. Tres productores franceses de abonos nitrogenados solicitaron que, al amparo del artículo 173 del Tratado CEE, se anulara la decisión de sobreser el procedimiento contemplado por el apartado 2 del artículo 93.
El Tribunal de Justicia señalaba en su sentencia que cuando un Reglamento otorga garantías procedimentales en base a las cuales puede solicitarse a la Comisión que constate una infracción al ordenamiento comunitario, las empresas deben disponer de una vía de recurso destinada a proteger sus intereses legítimos. A partir del momento en que las empresas intervienen en el procedimiento administrativo, están legitimadas para interponer un recurso al amparo del artículo 173; siempre y cuando su situación comercial se viese afectada de manera sensible por la ayuda objeto de la decisión impugnada (apartados 23 a 25).
En el caso al que nos referimos, los demandantes habían demostrado que, teniendo presentes la ayuda presuntamente sustancial a los productos neerlandeses, el hecho de que el gas natural representaba el 80% del precio de coste del amoniaco, así como el fuerte incremento de la presencia de los productores neerlandeses en el mercado francés, la decisión de la Comisión podía afectar seriamente su situación en el mercado.
Estos factores condujeron al Tribunal de Justicia a estimar que la decisión afectaba individualmente a los demandantes. Por lo que respecta al interés directo, el Tribunal de Justicia estimó que "basta con observar que la decisión de la Comisión se sobreseer el procedimiento no ha repercutido en absoluto en los efectos del sistena tarifario instaurado, mientras que el procedimiento instado por los demandantes conduciría a suprimir o modificar dicho sistema" (apartado 30 de la sentencia; traducción provisional).
En relación con la admisibilidad del recurso interpuesto por Van der Kooy, la Comisión desarrolla dos alegaciones. La primera de ellas se basa en la afirmación de que es preciso distinguir entre lo que dicha institución denomina una ayuda individual (es decir, una ayuda con un único destinatario determinado) y las ayudas atribuidas a toda una categoría o a todo un sector, como ocurre en el caso de autos, en el que todos los horticultores que desarrollan sus cultivos en invernaderos se benefician de la ayuda. La Comisión pretende que, por lo tanto, en el asunto que nos ocupa la demandante no puede invocar en su favor las sentencias dictadas por el Tribunal de Justicia en los asuntos 730/79 (Philip Morris Holland contra Comisión, Rec. 1980, p. 2671) y 323/82 (Intermills contra Comisión, Rec. 1984, p. 3809); sentencias en las que el Tribunal admitió la legitimación activa del beneficiario de una ayuda individual para impugnar la decisión negativa de la Comisión.
La segunda alegación de la Comisión se basa en la afirmación de que el hecho de que la tarifa preferencial se haya aplicado sin notificación previa a la Comisión, como preceptúa el apartado 3 del artículo 93, comporta determinadas consecuencias jurídicas. Esta aplicación ilícita, es decir, producida antes de que se haya pronunciado la Comisión, no debe colocar a los beneficiarios de la ayuda en una situación más favorable de la que disfrutarían si el Gobierno neerlandés hubiese cumplido su obligación de notificar. De esta manera, hay que distinguir esta situación de la consistente en una decisión de la Comisión que obligue a suprimir o modificar una ayuda ya existente, legalmente en vigor, e impugnada (la Comisión duda de la admisibilidad de un recurso semejante en cualquier caso). Los horticultores neerlandeses o sus representantes no están legitimados para impugnar el que la Comisión exija al Gobierno neerlandés que no haga efectiva la ayuda ilegalmente concedida; ya que los Estados miembros no están obligados a establecer regímenes de ayuda, ni existe, por lo tanto, derecho subjetivo alguno a ser beneficiario de una ayuda, y no es posible afirmar que una decisión negativa de la Comisión haya afectado la situación potencial de los beneficiarios en el mercado, a la vista de la doctrina sentada por el Tribunal de Justicia en el asunto Cofaz.
Van der Kooy alega que se ha visto afectado por la decisión objeto del litigio que abole la tarifa preferencial; ya que, al dar por segura que la tarifa pactada entre Gasunie y la Landbouwschap iba a aplicarse durante el período comprendido entre el 1 de octubre de 1984 y el 1 de octubre de 1985, había planificado su actividad en función de esta presunción. En el asunto Philip Morris no se afirma en momento alguno que la admisibilidad del recurso derive del hecho de que se trate de una ayuda individual. En el asunto Cofaz, el Tribunal de Justicia no estimó lo alegado por la Comisión en el sentido de que se trataba de una medida general antes que individual y que, por lo tanto, las partes demandantes no podían impugnar dicha medida.
Lo alegado por las partes no nos ha convencido de la necesidad de establecer una distinción absoluta, en el caso de autos, entre las ayudas individuales y las medidas de ayuda de aplicación más general. En los asuntos Philip Morris e Intermills, en los que se trataba incontestablemente de medidas de ayuda individual, la Comisión no cuestionó la admisibilidad de los recursos, limitándose las sentencias del Tribunal de Justicia a constatar esta circunstancia. En principio, no vemos por qué el presunto beneficiario de una ayuda individual debería beneficiarse de una situación más favorable, por lo que respecta al acceso a este Tribunal, que un supuesto beneficiario de una medida de ayuda destinada a aprovechar a dos, diez o más empresas. Una ayuda individual no tiene que ser cualitativamente distinta de las ayudas destinadas a un mayor número de beneficiarios, ni su impacto en la competencia y en los intercambios comerciales intracomunitarios mayor o menor. Una de las características de la concesión de ayudas por parte de los Estados miembros es la gran variedad de técnicas desarrolladas; y, en nuestra opinión, sería artificial y poco deseable diferenciar a priori entre aquellas ayudas cuyo beneficiario es una sola empresa y aquellas otras destinadas a varias empresas; siempre y cuando se reúnan los requisitos exigidos, por ejemplo, en el asunto 25/62 (Plaumann contra Comisión, Rec. 1963, p. 95).
Creemos que una empresa claramente afectada por una decisión que exige la devolución de una "ayuda" ya hecha efectiva, está legitimada para impugnar la validez de semejante decisión ante el Tribunal de Justicia, en la medida en que ya no disfruta de la condición de beneficiario. No sería justo reconocer a competidores materialmente afectados por una ayuda el derecho de impugnar la concesión de esta última y negar a los destinatarios contrariados el derecho de impugnar una decisión negativa de la Comisión, cuando es evidente que estos destinatarios se ven igualmente afectados, desde un punto de vista material, por la revocación de la ayuda concedida.
Por lo que se refiere a lo alegado por la Comisión en el sentido de que la situación es diferente cuando la ayuda de que se trate se ha hecho efectiva sin previa notificación, es preciso hacer dos consideraciones. La primera es que la Comisión dispone de un amplio elenco de facultades para hacer frente a una aplicación ilegal de una medida de ayuda. En el caso que nos ocupa, la Comisión ha preferido no basarse exclusivamente en la aplicación ilegal, sino que ha procedido a un examen de la ayuda para verificar su compatibilidad con el mercado común, al igual que si se tratara de una ayuda debidamente notificada. Dicha institución no ha incoado procedimiento alguno contra el Gobierno neerlandés por infracción del apartado 3 del artículo 93, no ha solicitado del Tribunal de Justicia la adopción de medidas provisionales, ni ha hecho figurar la obligación de devolución en la propia decisión, y, aunque en el último considerando de su exposición de motivos se reservó la posibilidad de exigir dicha devolución, posteriormente, en la vista, notificó al Tribunal que no había adoptado iniciativa alguna en este sentido. No consideramos que la Comisión pueda impugnar la admisibilidad del recurso en base al motivo por ella invocada, una vez planteadas las cuestiones relativas al fondo del asunto. En segundo lugar, otros beneficiarios de medidas de ayuda ilegalmente aplicadas ya han entablado recursos ante este Tribunal; recursos en los que no sólo se ha declarado su admisibilidad, sino incluso su conformidad a derecho (por ejemplo, Intermills y asuntos acumulados 296 y 318/82, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek BV contra Comisión ((el asunto "LPF")), sentencia de 13 de marzo de 1985, Rec. 1985, p. 810). En estos asuntos, la parte demandante no pudo demostrar que la medida estatal a la que se referían los autos no era una ayuda; no obstante, las decisiones se anularon por razones distintas. Así pues, no es determinante el hecho de que la ayuda se haya hecho efectiva sin notificarla previamente a la Comisión.
En nuestra opinión, el recurso interpuesto por Van der Kooy es admisible. La decisión afectaba a las partes demandantes directa e individualmente.
La postura de la Landbouwschap plantea problemas distintos. Mediante declaración de 13 de octubre de 1967, los representantes de los empleados y de los trabajadores encuadrados en los sectores agrícola y hortícola confiaron a la Landbouwschap la tarea de representar sus intereses en ciertos ámbitos, incluyendo las negociaciones sobre el precio del gas. La Comisión comienza por plantear la cuestión de si, de acuerdo con el Derecho neerlandés, la Landbouwschap debe representar los intereses de los horticultores. No cabe duda alguna, sin embargo, de que así lo ha hecho durante las conversaciones mantenidas con la Comisión sobre el precio del gas, antes incluso de que se adoptara la decisión de 1981, yque dicha institución lo trató en calidad de tal; y lo que es más, creemos que (independientemente de lo que prevea el Derecho nacional en relación con sus obligaciones) disponemos de abundantes datos que permitan al Tribunal de Justicia dar por cierta la pretensión de la Landbouwschap de ser el representante de los cultivadores. Sin embargo, esto no es decisivo por lo que respecta a la cuestión de si la decisión afecta directa e individualmente a la Landbouwschap en el sentido propio del artículo 173.
Asociaciones del tipo de la Landbouwschap pueden desempeñar un papel importante en el procedimiento administrativo previsto por el artículo 93, encontrándose mejor situadas que sus miembros para constituirse en portavoz de los intereses del sector de que se trate ante la Comisión. Cabe esperar que estas asociaciones pueden disponer de información y estadísticas puestas al día, así como presentar las circunstancias particulares del sector de que se trate y las diferencias existentes dentro del mismo, globalmente considerado, de manera más coherente que cualquiera de sus miembros. Es evidente que, en el caso de autos, la Landbouwschap ha desempeñado este papel. Es obvia la ventaja que representa para la administración de justicia el permitir que una asociación del tipo de la aludida se constituya en parte.
Por otra parte, no cabe duda alguna acerca de que la Landbouwschap no es un destinatario directo de la ayuda de autos; ya que ni desarrolla actividad de ningún tipo en la horticultura, ni compra gas a la tarifa preferencial aplicable a la horticultura, y lo que es más, no creemos que la Landbouwschap pueda extraer la conclusión con base en sentencias ya dictadas por el Tribunal de Justicia de que disfruta de legitimación activa para interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia por el mero hecho de que los particulares a los que representa se hayan beneficiado de la tarifa reducida y hayan podido probar que la decisión de la Comisión les afecta directa e individualmente. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de establecer que "una organización constituida para la defensa de los intereses colectivos de una categoría de particulares no puede considerarse directa e individualmente afectada por un acto que incida en los intereses generales de esta categoría" (traducción provisional) (asunto 72/74, Unión syndicale contra Consejo, Rec. 1975, p. 401; en concreto, p. 410; véanse también los asuntos acumulados 16 y 17/62, Confédération nationale de producteurs de fruits et légumes contra Consejo, Rec. 1962, p. 901; el asunto 135/81?, Groupement des agences de voyages contra Comisión, Rec. 1982, p. 3799, y el asunto 250/81, Greek Canners Association contra Comisión, Rec. 1982, p. 3535). La Landbouwschap no ha probado que su situación sea materialmente distinta de las asociaciones de que se trataba en estos asuntos.
Lo dicho no excluye que la decisión impugnada afecte a la Landbouwschap directa e individualmente, aunque de distinta manera que a los horticultores. La Landbouwschap ha intentado probar que la decisión le afecta por dos razones; y, en primer lugar, ha invocado en su favor el apartado 24 de la sentencia Cofaz para mostrar cómo su participación en el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 23 basta para que exista un interés directo e individual. Es evidente que esta referencia carece de fundamento si tenemos en cuenta el tenor del apartado 25, según el cual, las partes deben probar igualmente que "su situación en el mercaso se ve afectada de manera sensible por la ayuda" (traducción provisional). Tanto del resto de la sentencia, como de las conclusiones presentadas por el Abogado General Sr. VerLoren van Themaat, se desprende que el Tribunal se estaba refiriendo al mismo mercado que al de los beneficiarios de la ayuda; razón por la cual no creemos que la sentencia Cofaz sea de mucha utilidad para la Landbouwschap. Ésta pretende verse afectada, en segundo lugar, por la revocación de la tarifa preferencial de varias maneras: pérdida de credibilidad como negociador en materia agrícola, lo que podría inducir a los cultivadores a no pagarle las cotizaciones o contribuciones devengadas; y, lo que es más grave, dicha revocación supondría la quiebra de numerosos horticultores, lo que representaría igualmente una importante pérdida de ingresos para la Landbouwschap. Ésta, por último, debería celebrar un nuevo contrato con Gasunie, lo que muestra bien a las claras cómo su situación jurídica se ve afectada por la decisión objeto del litigio.
Es evidente que una eventual pérdida de ingresos es algo que debe preocupar a la Landbouwschap; pensamos, no obstante, que basar la legitimación activa de ésta en semejante constatación para, en base al artículo 173, impugnar la decisión objeto del litigio, es ir demasiado lejos. Aunque quizá sea más discutible, pensamos que la necesidad de negociar un nuevo contrato tampoco legitima a la Landbouwschap para interponer semejante recurso. La Landbouwschap negocia el nuevo contrato en nombre de los horticultores, que ganarán o perderán con las nuevas modalidades convenidas.
A pesar de las ventajas que supone permitir que una asociación como la Landbouwschap entable un recurso, no pensamos que el hecho de que no se le autorice a hacerlo le cause perjuicio alguno en el caso de autos. Los recursos interpuestos por la Landbouwschap y Van der Kooy, respectivamente, son de todo punto idénticos. Un mismo abogado representa a ambos demandantes, que han presentado un escrito de réplica común a ambos. Es evidente que lo alegado en nombre de Van der Kooy se ha inspirado en gran medida en conocimientos y recursos propios de la Landbouwschap. Creemos que ésta no se ve totalmente privada de toda posibilidad de defender los intereses de sus miembros por el hecho de no poder interponer directamente un recurso; ya que siempre dispondrá de la posibilidad de asistir a uno u otro de sus miembros; y podrá examinarse completamente el fondo del asunto. Estimamos, por consiguiente, y de conformidad con la jurisprudencia anterior, que procede declarar inadmisible el recurso interpuesto por la Landbouwschap. Aun cuando por razones de equidad cupiera reconocer a una asociación la legitimación activa para interponer un recurso, creemos que en el caso de autos debe seguirse la doctrina sentada por las sentencias anteriormente mencionadas.
Pasemos al examen del fondo del litigio.
En su decisión, la Comisión se basa en el principio de que una tarifa preferencial (calificación dada al precio del gas aplicable a la horticultura) es incompatible con el mercado común a los efectos del apartado 1 del artículo 92 cuando: 1) "favorece a determinadas empresas o producciones que, al ser los productos de que se trate objeto de intercambios comerciales intracomunitarios, compiten con empresas o producciones de otros Estados miembros"; 2) "ha sido impuesta por la autoridad pública"; 3) "da lugar a una compesación del Estado en beneficio de la sociedad distribuidora o a menores ingresos por parte del Estado".
La Comisión concluía afirmando que el precio aplicado por Gasunie a la horticultura neerlandesa practicada en invernaderos era constitutivo de una ayuda que favorecía a ésta respecto a otros consumidores de gas en los Países Bajos, que falseaba la competencia entre los horticultores neerlandeses y los horticultores de otros Estados miembros que desarrollan sus cultivos en invernaderos y que afectaba los intercambios comerciales intracomunitarios. Por consiguiente, y en virtud del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, se calificaba a dicha ayuda de incompatible con el mercado común; sin que fuese de aplicación ninguna de las excepciones previstas en los apartados 2 o 3 del artículo 92.
Dado que el Gobierno neerlandés sostiene que no notificó la tarifa preferencial, conforme a lo prescrito por el apartado 3 del artículo 93 (porque estimaba que dicha tarifa no constituía ayuda alguna); y que, en cualquier caso, el aludido Gobierno la aplicó (en el supuesto de que se trate de una medida de ayuda antes de que la Comisión adoptase su decisión), sorprende verdaderamente que la Comisión no se haya limitado a declarar que la medida aplicada era ilegal y debía revocarse, elevando en caso necesario el asunto a conocimiento del Tribunal (asunto 31/77 R, Comisión contra Reino Unido, Rec. 1977, p. 921; y 171/83 R, Comisión contra Francia, Rec. 1983; p. 2621). En tal caso, hubiese bastado con examinar si se trataba de una ayuda, y no su compatibilidad con el mercado común.
Sin embargo, se incoó el procedimiento previsto en el apartado 2 del artículo 93, y los demandantes invocan tres motivos principales en contra de la decisión impugnada: infracción del artículo 92, vicios sustanciales de forma y motivación insuficiente, en contra de lo previsto en el artículo 190 del Tratado.
En relación con el artículo 92, los demandantes afirman que, aun suponiendo que la existencia de la ayuda sea cierta, la Comisión incurrió en un error fundamental al estimar que había sido "concedida por un Estado miembro, o por medio de recursos estatales, independientemente de la forma que el acto hubiera podido revestir".
Como ya hemos indicado, la Comisión definió el problema en términos de si la ayuda de que se trata había sido, o no, "impuesta por una autoridad pública"; llegando a admitir que el Estado no podía controlar Gasunie, de la misma manera que no disponía de la mayoría de votos requerida para la adopción de las decisiones por las que se establecen los precios. Constataba, sin embargo, la Comisión que el Estado podía bloquear la adopción de cualquier decisión con la que no estuviera de acuerdo en dicha materia. Aparte de esto, las tarifas sólo podían aplicarse previa aprobación del Ministro de Economía, y Gasunie se había comprometido a no aplicar otras tarifas distintas de las previamente aprobadas por el Ministro para cada categoría de consumidores. El ejecutivo comunitario llamaba la atención sobre las facultades que la ley de 19 de diciembre de 1974 otorga al Ministro de Economía, facultades en virtud de las cuales puede prohibir todo suministro de gas a un precio inferior al fijado por el Ministro, en la medida en que considere que el gas se suministra a un precio inferior a su valor, así como fijar precios distintos para distintas calidades de gas. La Comisión recuerda, sin embargo, que, de acuerdo con lo afirmado por el Gobierno neerlandés, la referida ley no ha sido aún publicada en la práctica (apartado 1.5 de la decisión). La Comisión concluye afirmando que el Gobierno dispone "de una influencia preponderante, aunque sólo fuese por el derecho de veto, para determinar la reducción establecida en beneficio de los horticultores"; y que, al fijar la tarifa hortícola, "Gasunie toma en consideración los imperativos económicos que le son sugeridos por el Estado neerlandés". Esta conclusión se ha visto confirmado por la falta de "razones económicas" válidas que justifiquen la tarifa diferencial practicada.
Por lo que respecta a la implicación del Estado, Van der Kooy y el Gobierno neerlandés señalan el reparto de acciones y votos dentro de Gasunie, que, según ellos, muestra claramente que los hechos de autos no pueden de manera alguna imputarse al Estado. Este último no puede imponer una tarifa en tanto que titular de acciones. Por otra parte, el objeto de las facultades de control reconocidas al Ministro es verificar a posteriori la aplicación de la política energética del Gobierno, así como garantizar que los precios no sean ni excesivamente elevados para el consumidor final, ni inferiores al valor del gas vendido. En el caso de autos, el Ministro no tomó iniciativa de ningún tipo en relación con la estructura de precios que nos ocupa, ni ejerció ninguna de las facultades que le son reconocidas. No nos encontramos sino ante un contrato meramente privado, basado en consideraciones comerciales, y en el que DSM actuó en tanto que entidad mercantil independiente, sin que su política le fuese dictada por el Estado; razón por la cual la Comisión ha interpretado la situación de manera totalmente errónea, independiente del hecho de que carece de competencias para ordenar al Gobierno neerlandés que modifique los términos de un contrato en el que no ha sido parte.
Estas últimas observaciones no carecen de valor; sin embargo, no bastan para privar de fundamentos a una eventual constatación de que los hechos de autos puedan ser constitutivos de una ayuda a los efectos del artículo 92.
En los asuntos 78/76, (Steinike y Weinlig, Rec. 1977, p. 595) y 290/83 (Comisión contra Francia, Rec. 1985, p. 439), el Tribunal de Justicia falló, siguiendo nuestra propia lectura de la sentencia, que para establecer si una ventaja de carácter económico distinta de una ayuda directa puede constituir una ayuda estatal, pueden tomarse en consideración las circunstancias concretas de cada caso. De otra manera, sería muy sencillo, en efecto, desviar de su objetivo los artículos 92 y 93 del Tratado. Estos asuntos no guardan una similitud absoluta con los que nos ocupan; es preciso hacer notar, no obstante, que, en el asunto 290/83, el hecho de que el Ministro de Agricultura no hubiese intervenido en el establecimiento de un subsidio compensador, cuando disponía de competencias al efecto, así como la obligación de obtener la aprobación de la autoridad pública para una iniciativa de este tipo, se juzgaron elementos dignos de consideración.
En nuestra opinión, no corresponde al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre si el Estado está, o no, implicado en el caso de autos; sino, más bien, sobre si la Comisión ha apreciado erróneamente los hechos que pueden suponer un indicio de que el Estado está implicado, o sobre si dicha institución ha actuado de manera ilegal al afirmar la implicación del Estado en base a unos elementos que no justifican una constatación de este tipo. En el caso que nos ocupa, el Estado controla el 100% del capital de DSM. Es muy posible que el 40% de las acciones en posesión de DSM, junto con la participación directa del Estado de un 10%, aparte de los porcentajes de voto, no hayan bastado para imponer de manera autónoma una tarifa preferencial; lo que sí permitían, sin embargo, era bloquear toda propuesta que no contara con su beneplácito, así como ejercer una influencia considerable en las decisiones de Gasunie. Aun en el supuesto de que las facultades reconocidas al Ministro de Economía fuesen ejercitables a posteriori, nos parece poco realista presumir que Gasunie estaría dispuesta a establecer tarifas y a desarrollar políticas que podrían no ser aprobadas por el Ministerio. Y lo que es más, es preciso hacer notar que, tras la adopción de la decisión de 1981, el Gobierno se vio implicado en las conversaciones mantenidas con la Comisión para encontrar un arreglo al conflicto, y que Gasunie y la Landbouwschap modificaron los acuerdos celebrados entre ellos para hacer efectivo dicho arreglo. En nuestra opinión, el Gobierno se vio igualmente envuelto en las negociaciones que siguieron a la decisión impugnada de 1985, de cara al establecimiento de un plan alternativo. Si contemplamos la situación desde una perspectiva global, nos parece imposible afirmar que el Estado se haya limitado a ofrecer un apoyo meramente teórico. Lo ocurrido se explica en función, bien de un mandato imperativo del Estado, bien de la influencia ejercida por éste y, en nuestra opinión, la Comisión disponía de datos suficientes como para afirmar que el Estado no había sido ajeno al desarrollo de los acontecimientos, de manera tal que, dado que los precios eran bajos y no se justificaban económicamente, y dado que, directa o indirectamente, se habían comprometido fondos estatales, cabía hablar de una ayuda de Estado. No creemos que la Comisión incurra en error alguno cuando se refiere a la "influencia preponderante" del Estado. Dicha institución comenzó exigiendo que la tarifa fuese "impuesta" por una autoridad pública. Si el Estado ha ejercido una influencia preponderante en el establecimiento de la tarifa, esto es tanto como afirmar que ha sido el mismo Estado el que la ha establecido.
Creemos que la Comisión estaba perfectamente legitimada para estimar que se habían comprometido fondos estatales. Aunque los restantes titulares de las acciones también perdieron dinero, el Estado renunció a la parte que le habría correspondido de los beneficios que habría obtenido Gasunie si los precios hubiesen sido más elevados; y, desde luego, el beneficiario de los impuestos que pagan las sociedades es el Estado. Lo dicho, evidentemente, no significa que toda vez que un grupo comercial en el que participa el Estado reduzca sus precios o no obtenga el máximo de beneficios, la pérdida deba considerarse como una ayuda estatal. Esto sólo ocurrirá cuando lo dicho provenga de un mandato imperativo del Estado o sea el resultado de la influencia predominante o efectiva ejercida por éste.
Llegados a este punto, procede plantearse la cuestión de si la tarifa preferencial a que se refieren los autos, incluso por influencia del Estado, y con las consiguientes pérdidas para éste, se había hecho necesaria por motivos económicos, motivos que impiden que se la pueda calificar de "ayuda". ¿Ha incurrido en algún error la Comisión al estimar que no existían "razones económicas válidas" que justificasen la adopción de la tarifa diferencial?
No entendemos la decisión en el sentido que parece darle el Gobierno neerlandés; es decir, como si estuviera afirmando que el hecho de fijar una tarifa a un nivel más bajo para un sector que para otros constituye automáticamente una ayuda. No es ésta la postura de la Comisión. Una tarifa menos elevada sólo constituye una ayuda cuando no se justifica económicamente.
El punto de vista de la Comisión es que las diferencias sectoriales deben basarse en criterios objetivos y verificables, y ser el resultado de factores económicos normales.
Consideramos que este punto de vista es correcto. Una ayuda estatal es, por su propia naturaleza, ajena a la esfera mercantil; en el sentido de que el Estado interviene en campos en las que no lo harían los agentes económicos. El Estado puede tener sus razones para actuar así, pero estas razones no son comerciales en el sentido usual del término. De esta manera, el Estado puede comprar acciones pertenecientes a una sociedad, o emitir empréstitos; pero cuando esto se realiza en una medida o según unas condiciones inaceptables para un inversor privado, es cuando se produce una ayuda a los efectos del artículo 92, siempre y cuando se cumplan los restantes requisitos exigidos por este precepto. De esta manera, en el asunto 40/85, Bélgica contra Comisión (sentencia de 10 de julio de 1986, todavía no publicada), el Tribunal de Justicia confirmó la constatación efectuada por la Comisión en el sentido de que la aportación de cantidades importantes de capital provenientes de fondos públicos a una sociedad cuyas pérdidas anuales representaban cientos de millones de francos belgas durante el período de referencia constituía una ayuda de Estado, ya que ningún inversor ni ningún accionista privado habría aportado semejantes sumas a falta de un plan de reestructuración viable.
La cuestión de la justificación económica de la tarifa se ha examinado desde dos ángulos: ¿Existen razones económicas válidas para establecer una diferencia entre la horticultura y otros sectores industriales? ¿se justifica la cuantía real de la tarifa de autos en función del riesgo invocado de una utilización alternativa del carbón como fuente de energía?.
En opinión del Gobierno neerlandés, esta diferencia se justifica por los bruscos aumentos del precio del fuel pesado, y la probalidad de que se produjesen fluctuaciones que conducirían a desestabilizar el precio del gas y a una mayor competitividad del carbón como fuente alternativa de energía, cuya utilización había aumentado en los Estados fronterizos, habiendo pasado a consumir carbón durante los cuatro años que siguieron a la campaña 1980/1981, 22 de las 8 000 explotaciones hortícolas neerlandesas. Para ciertos cultivadores neerlandeses, el carbón se convertía en una alternativa atrayente a un precio del gas comprendido entre 37 y 38 cents/m3, y para muchos de entre ellos, a un precio de gas superior a 42-43 cents/m3. En opinión de dicho Gobierno, el consumo de energía en el sector hortícola se distingue del consumo de energía en el sector industrial, especialmente por el porcentaje más elevado que representa el fuel en sus costes globales, por el hecho de que un 60% de agricultores deberán sustituir sus calderas en un futuro próximo, por las mayores medidas de ahorro energético adoptadas por los agricultores, lo que hace más difícil la adopción de nuevas medidas de ahorro por estos últimos a medida que aumentan los precios del gas, así como por sus más largos períodos de amortización (5 años contra 2 o 3 años en el sector industrial).
En su decisión, la Comisión adopta sobra esta cuestión un punto de vista diferente. El abandono de la fórmula consistente en establecer el precio del gas en función del precio del fuel pesado en beneficio de aquélla en virtud de la cual el precio del gas se establece en función del precio del carbón, era al mismo tiempo temporal y parcial. De esta manera, su influencia en la decisión de los agricultores de utilizar, o no utilizar, el carbón como fuente alternativa de energía tenía que ser forzosamente limitada. Y lo que es más, aunque resulte comprensible el deseo evidente del Gobierno de estabilizar los precios y de limitar el riesgo de una utilización alternativa del carbón (aunque cabía esperar que Gasunie aprovechara las condiciones del mercado que le beneficiaban), no se explica por qué no se procedió de la misma manera con otras actividades industriales comparables. La Comisión afirma, por otra parte, que es más costoso suministrar gas a los horticultores (probablemente porque, en general, son pequeños consumidores) que a las empresas encuadradas en el sector industrial; afirmación con la que nuevamente cuestiona la justificación dada a la tarifa diferencial.
Un examen de las condiciones económicas que tenga en cuenta los datos más recientes -el tamaño de las explotaciones (la explotación media es de 15 000 m2 y consume 650 000 m3 al año; las grandes explotaciones son de 40 000 m2 y consumen 1 600 000 m3 de gas al año), el coste de inversión de las instalaciones de gas y de las instalaciones de carbón, las diferencias de precios, los costes de explotación y las diferencias de rendimiento entre el gas y el carbón-:
"conduce a la conclusión de que el precio de equilibrio, es decir, el precio al que se equilibra la competencia entre el gas y el carbón, sin que aumente o se reduzca el consumo de ninguno de los dos, se sitúa entre 43 y 44,3 cents/m3. A este nivel de precios, las empresas seguirán consumiendo gas, principalmente por las siguientes razones: un uso más sencillo, inversión inicial menos importante, inexistencia de problemas de almacenamiento o de medio ambiente. El precio que da lugar a una utilización alternativa significativa del carbón se sitúa en 46,5 cents/m3 para una explotación de mayores dimensiones. En este último nivel de precios, que se calcula en base a un período de reembolso de cinco años, se estima que el 30% consumido por el sector hortícola se sustituirá por carbón en menos de tres años; de la que se deduce que el precio aplicado a partir del 1 de octubre de 1984 prima considerablemente al gas natural; este precio, en efecto, es inferior al precio de equilibrio, situándose claramente por debajo del umbral más allá del cual comenzaría a producirse una utilización sensible del carbón.
Por consiguiente, el precio del gas aplicado a la horticultura es excesivamente bajo y discriminatorio."
De acuerdo con lo expuesto, la Comisión extrae la conclusión de que el acuerdo de 1984 expresa el deseo de reducir el precio del gas aplicable a la horticultura, lo que refleja una voluntad política y económica del Estado, antes que el resultado de la gestión normal de una empresa privada.
La Comisión admite que las tarifas diferenciadas A a F pueden también aplicarse a los consumidores industriales en función del volumen de consumo. Por otra parte, en el acuerdo que siguió a la decisión de 1981, la Comisión admitió igualmente la posibilidad de aplicar una tarifa preferencial a la horticultura. Hasta 1984, y a pesar del consumo considerablemente inferior, registrado tanto en las empresas hortícolas medianas como en las grandes (650 000 m3 y 1 600 000 m3, respectivamente), se aplicó la tarifa D (la normalmente aplicada a consumidores de cantidades comprendidas entre 10 y 50 millones de m3), aumentada en un 0,5 cents/m3.
Por otra parte, la Comisión es de la opinión de que la tarifa hortícola debe mantener una relación apropiada con la tarifa hortícola globalmente considerada. Cuando los precios se congelaron durante el primer trimestre de 1985, el resultado fue que la tarifa industrial se redujo, de hecho, en aproximadamente un 3%, mientras que la tarifa hortícola se redujo en un 10% durante un año. Aun en el supuesto de que, como afirman los demandantes, es menos probable que los consumidores industriales pasen a utilizar el carbón como fuente alternativa de energía, es evidente que algunos lo habrían hecho y que la preferencia concedida a los horticultores era sustancial, sin que haya quedado demostrado que se justificaba de alguna manera.
Las cantidades que según la Comisión representan el precio de equilibrio (entre 43 y 44,3 cents/m3), así como el precio al que las explotaciones grandes y medianas comenzarán probablemente a consumir carbón (46,5 y 47,5 cents/m3, respectivamente) han sido vigorosamente cuestionadas.
Por lo que respecta al precio de equilibrio, los demandantes basan sus alegaciones en dos informes; uno de ellos, elaborado en 1984 por un grupo de organismos, entre los que figura el Landbouw Economische Instituut (en adelante, "LEI"); y el otro por el mismo LEI en enero de 1985. El Gobierno neerlandés afirma haber proporcionado a la Comisión una copia del primer informe en enero de 1985, con ocasión de la apertura del procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93. La Comisión afirma, a su vez, no haber visto este informe antes de que, en el caso de autos, el Gobierno neerlandés lo adjuntara a su escrito de demanda. En cualquier caso, no estamos convencidos de que Van der Kooy esté en lo cierto cuando afirma que la Comisión hubiera debido solicitar que se le hiciese llegar el informe, por la razón de que se mencionaba en la correspondencia. Es la Comisión la que, en base a los resultados de su investigación, así como a la información que obra en su poder, debe estimar si se trata de una ayuda. De la misma manera, en el caso de autos, la carga de la prueba de que los informes en que se han apoyado los demandantes son erróneos (en contra de lo afirmado por los demandantes) no corresponde a la Comisión, sino que, más bien, son los demandantes quienes deben probar que el informe de la Societé belge de gestion d' énergie SA (en adelante, "informe GFE"), elaborado para y adoptado como propio por la Comisión era hasta tal punto inexacto o erróneo que dicha institución no podía invocarlo legítimamente en apoyo de conclusión alguna.
Van der Kooy estima que la base sobre la que se asienta el informe GFE es excesivamente limitada. Los informes de 1984 y 1985, sobre los que se basan los demandantes, toman en cuenta la situación de un mayor número de explotaciones hortícolas y llegan a conclusiones más sutiles, entre las que cabe destacar que es inexacto hablar de un único precio de equilibrio, puesto que el precio al que una explotación puede sentirse inclinada a comenzar a consumir carbón depende de diversos factores técnicos. En los escritos por ella presentados, la Comisión estima el precio de equilibrio en 46,9 cents/m3, precio que en el informe LEI sólo corresponde a una única categoría de explotaciones, a saber, aquéllas que disponen de un condensador de los denominados "combinados" incorporado a su sistema de calefacción. Ahora bien, en los Países Bajos, de un total de 8 174 explotaciones, sólo 892, es decir, un 11%, están equipadas con semejante condensador. Según Van der Kooy, más de la mitad de las explotaciones hortícolas neerlandesas no disponen de condensador alguno, y el precio de equilibrio contemplado en el informe LEI de 1985 para estas explotaciones es de 37,9 cents/m3 para una explotación con 25 000 m2 de invernadero, y de 38,3 cents/m3 para una explotación con 12 500 m2 de invernadero. Aun estimando que el informe GFE se centra en una explotación representativa, es decir, de 15 000 m2 y consumidora de 650 000 m3 al año, Van der Kooy critica dicho informe por tres razones técnicas (a saber, que sobrestima la eficacia de una caldera con condensador sencillo conectado al circuito de retorno, que no refleja la mayor capacidad calorífica del carbón y que sobrevalora la cantidad de trabajo suplementario que exige el carbón), llegando a la conclusión de que los precios de equilibrio calculados por el GFE deben reducirse a 4,1 cents/m3.
El Gobierno neerlandés hace las mismas observaciones; y señala que el informe LEI distingue entre cuatro categorías de explotaciones: las que disponen de un condensador combinado, las que disponen de un condensador sencillo conectado al circuito separado, las que disponen de un condensador sencillo conectado al circuito de retorno y las que carecen de condensador; y que a cada categoría corresponde un precio de equilibrio diferente (46,9; 45,3; 42,9 y 41 cents/m3, respectivamente, para una explotación con 12 500 m2 de invernadero). En opinión del Gobierno neerlandés estas categorías representan el 18%, el 37%, el 6% y el 39%, respectivamente, de las explotaciones que consumen como mínimo 50 m3 al año. El Gobierno neerlandés estima igualmente que GFE sobrevalora tanto la eficacia de las calderas como el trabajo suplementario derivado de la utilización del carbón.
Diríase que, en cierta forma, los demandantes no han interpretado correctamente el informe GFE. Este último no se limita a examinar la posibilidad de que las explotaciones comiencen a consumir carbón en vez de gas o por el carbón. La opinión expresada por el GFE, que los demandantes nunca han puesto en duda, es que, dado el actual nivel de desarrollo técnico, una caldera de gas con condensador simple conectado al circuito de retorno puede instalarse prácticamente en todas las pequeñas explotaciones, y que es probable que un agricultor que no disponga todavía de condensador instale un equipo semejante en el supuesto de que deba reemplazar su caldera; tanto más cuanto que su precio apenas es más elevado que el de una caldera sin condensador. Por ello no parece fundada la alegación de los demandantes en el sentido de que el GFE había estudiado un supuesto no estadísticamente representativo. El informe elaborado en 1985 por el LEI no aporta prueba estadística alguna; no obstante, y en su decisión, la Comisión citó lo declarado por el Gobierno neerlandés en el sentido de que aproximadamente el 60% de las explotaciones neerlandesas deberán reemplazar su caldera en un futuro próximo. Así pues, creemos que el informe de la GFE reposa en una base bastante más representativa de lo que pretenden los demandantes.
El informe en que se basan estos últimos parece dar por sentado que sólo caben dos opciones: o bien se pasa a un consumo alternativo de carbón, o bien se renueva el equipo con otro del mismo tipo que los ya existentes. El informe LEI ha fijado un precio de equilibrio inferior a 42,5 cents/m3 sólo para aquellas explotaciones que no disponen de condensador, sin considerar en ningún momento la cuestión de si el carbón puede proporcionar el nivel de calor que teóricamente exijen las explotaciones. A este respecto, Van der Kooy se refiere al precio de equilibrio menos elevado posible en el supuesto de que dicho nivel teórico se alcance plenamente, mientras que el Gobierno neerlandés piensa más prudentemente que semejante nivel teórico no puede alcanzarse plenamente. En relación con otros factores, como el trabajo suplementario supuestamente necesario para el carbón (Van der Kooy apunta la cantidad de 125 horas al año, contra las 250 horas a que se refiere el informe GFE), se trata de meras estimaciones y evaluaciones de las partes sobre las que el Tribunal de Justicia no puede pronunciarse.
No estimamos, sin embargo, que los demandantes hayan probado que el informe de la GFE sea de tal manera inexacto o no veraz en relación con algún punto concreto, o se base en consideraciones tan erróneas, que pueda resultar sorprendente el que la Comisión haya podido basarse en dicho informe. El mero hecho de que el LEI haya llegado a conclusiones distintas no prueba lo contrario: al igual que los juristas, los expertos llegan frecuentemente a conclusiones diferentes sobre lo que procede deducir de los hechos. Aun cuando cupiera admitir que GFE se equivoca en determinadas cuestiones de detalle, no por ello se ha socavado la credibilidad general del informe. La hipótesis de base elegida por GFE, es decir, el agricultor que cuando renueva su equipo se dota del equipo más económico y avanzado posible, nos parece más convincente que el supuesto de un agricultor que opta entre la utilización alternativa de una fuente de energía distinta a la renovación de su equipo, sin aportar mejoras al mismo.
Estimamos, por consiguiente, que la Comisión disponía de elementos de juicio suficientes sobre los que basarse para afirmar que la tarifa hortícola se había fijado a un nivel notablemente inferior al necesario para tener en cuenta el riesgo de una utilización alternativa del carbón o, dicho en otros términos, un nivel que no se justificaba desde un punto de vista económico. Por las razones ya dadas, concluimos igualmente que la Comisión estaba perfectamente legitimada para deducir que el Gobierno neerlandés había desempeñado un papel significativo en el establecimiento de dicha tarifa; y para decidir que ésta constituía una ayuda estatal a los efectos del apartado 1 del artículo 92, ayuda que hubiese debido notificarse a la Comisión antes de hacerse efectiva.
Estrictamente hablando, no es necesario examinar si semejante ayuda falsea la competencia y afecta a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, ni si es compatible con el mercado común. Estamos perfectamente de acuerdo con lo afirmado por la Comisión en su escrito de dúplica, en el sentido de que el alcance del artículo 93 es más vasto que el del apartado 1 del artículo 92, en el sentido de que el artículo 93 no limita la obligación de notificar las ayudas que falseen o amenacen con falsear la competencia y afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Como afirma la Comisión, éstas no son sino cuestiones que dicha institución debe analizar durante el examen de que debe ser objeto el proyecto de ayuda.
Sin embargo, una vez examinada la ayuda en el marco del procedimiento contemplado por el apartado 2 del artículo 93, lo que se cuestiona en el caso de autos es la exactitud de la conclusión a la que llega la Comisión en el sentido de que la tarifa preferencial ha falseado la competencia y afectado a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, y de que esta tarifa era incompatible con el mercado común.
En la decisión, la Comisión aportó una serie de datos estadísticos en relación con las exportaciones neerlandesas, que pasamos a reproducir:
"Los Países Bajos:
a) producen actualmente:
- el 75% de la producción comunitaria de pepinillos y de pepinos en invernaderos climatizados,
- el 40% de la de lechugas, y
- el 65% de la de tomates,
b) Exportan:
- el 91% de su producción de tomates,
- el 68% de su producción de pepinillos y pepinos,
- el 84% de su producción de flores.
De estas exportaciones, solamente Alemania absorbe:
- el 55% para los tomates,
- el 73% para los pepinillos y pepinos,
- el 62% para las flores y capullos.
Las exportaciones neerlandesas de flores ejercen una presión creciente sobre el mercado alemán desde 1975. Las exportaciones de estos productos destinadas al Reino Unido, a Dinamarca, a Bélgica y a Francia, aumentaron considerablemente a partir de 1974."
La conclusión de la Comisión era la siguiente:
"El impacto de esta ayuda en la competencia y en los intercambios comerciales intracomunitarios se deriva al mismo tiempo de la comparación entre la producción hortícola neerlandesa en invernaderos climatizados, y de la incidencia de una reducción, incluso pequeña, en sus costes de calefacción. Aunque los costes de calefacción varían ampliamente de un producto a otro y de un Estado miembro a otro, la producción neerlandesa es lo suficientemente importante como para que incluso una pequeña reducción en dichos costes incida en el precio de coste en fábrica. La producción hortícola neerlandesa se beneficia, por consiguiente, de una ayuda que afecta necesariamente a los intercambios intracomunitarios; tanto más cuanto que la mayor parte de la producción neerlandesa se exporta hacia otros Estados miembros."
Los tres Estados miembros coadyuvantes han apoyado firmemente esta conclusión. En particular, el Reino de Dinamarca y el Reino Unido han señalado que en numerodas ocasiones habían insistido ante la Comisión para que incoara un procedimiento en relación con la tarifa neerlandesa, ya que otorgaba una ventaja muy significativa a los agricultores neerlandeses. De hecho, el Reino Unido observa que el acuerdo alcanzado entre la Comisión y el Gobierno neerlandés en 1982 constituía un compromiso que permitía que la mayor parte de los agricultores neerlandeses siguieran beneficiándose, como consecuencia del establecimiento de la tarifa hortícola en función de la tarifa D, de un margen preferencial significativo. La ventaja suplementaria que para los agricultores neerlandeses suponía la tarifa establecida en octubre de 1984 representaba una disminución de los costes de calefacción en un 10% para el último trimestre de 1984, de más de un 11% para el primer trimestre de 1985 y de casi un 16% para el segundo trimestre de 1985. Dado que los costes de calefacción representan entre el 25 y el 30% de los costes de producción, la importancia del ahorro efectuado es evidente. Según el Reino Unido, este ahorro representa entre el 50 y 100% de los beneficios obtenidos en 1984 en el Reino Unido por un cultivador razonablemente eficaz, y, en la vista, observó que en 1985 un cultivador razonablemente eficaz en el Reino Unido apenas pudo equilibrar su presupuesto en 1985. De la misma manera, el Gobierno danés estima que si los agricultores daneses se hubiesen beneficiado de la ayuda concedida a los agricultores neerlandeses durante la campaña 1984/1985, aquéllos habrían ahorrado por término medio 6,83 DKR por m2. Los Estados miembros coadyuvantes señalan igualmente las consecuencias que, para los agricultores de sus países, se derivan del hecho de no estar protegidos contra los aumentos del precio del fuel (que en el Reino Unido, en donde el 80% de los cultivadores consumen fuel pesado, aumentó en un 43% entre el 1 de abril de 1983 y el 1 de enero de 1985, período durante el cual sólo aumentó en un 8% la tarifa del gas aplicable a la horticultura en los Países Bajos). Es evidente que lo dicho sitúa a los agricultores neerlandeses en una situación privilegiada en materia de planificación e inversiones. En opinión del Reino Unido, el estado de incertidumbre en que se encuentran los agricultores en otros Estados miembros les conduce a medio plazo a reducir su producción o, incluso, a retirarse del mercado; privándoles, de acuerdo con el Gobierno danés, del capital necesario para llevar a cabo una restructuración. Las partes coadyuvantes señalan igualmente que los precios más competitivos son los practicados por los neerlandeses y que las fluctuaciones de precios en sus respectivos mercados reflejan más bien las tendencias del mercado holandés, y no las tendencias de los mercados nacionales. Admiten, sin embargo, las aludidas partes coadyuvantes, que el éxito holandés no se debe enteramente a la tarifa preferencial, sino que también ha desempeñado un papel en el mismo una política comercial eficaz, así como factores externos, tales como la fluctuación de los tipos de cambio. Sin embargo, y sin duda alguna, la tarifa preferencial constituye el elemento más significativo del éxito neerlandés.
No creemos que sea convincente la postura adoptada por los demandantes ante estas cuestiones. Van der Kooy llama la atención sobre otros factores que han intervenido en el éxito neerlandés, como la especialización, una aplicación rigurosa de normas de calidad, la presentación del producto, etc. Las partes coadyuvantes responden a estas alegaciones con dos argumentos ya mencionados, a saber, que tales factores, aunque importantes, no lo explican todo, a falta de la ventaja comparativa en los costes representada por la tarifa, y que la especialización sólo se convierte en una posibilidad real cuando la planificación y las inversiones necesarias pueden llevarse a cabo con todo tipo de garantías. En segundo lugar, Van der Kooy afirma que los costes de producción no tienen influencia alguna a corto plazo en los precios de venta cuando se trata de productos vivos cuyos ciclos de crecimiento no pueden alterarse, debiendo comercializarse a partir del momento en que son aptos para la venta. Aun admitiendo que un agricultor no puede ni reducir ni aumentar su producción a muy corto plazo, unos costes de producción estables y poco elevados le permitirán llevar a cabo una mejor planificación y una mayor producción, lo que implica mayores disponibilidades y precios menos elevados en el mercado.
Estimamos que las observaciones presentadas por los Estados miembros coadyuvantes amplifican e ilustran el punto de vista de la Comisión, de acuerdo con el cual, una reducción de los costes de producción en beneficio de aquellos productores de un Estado miembro que exportan una cantidad importante de su producción hacia otros Estados miembros tiene necesariamente que falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros. Así pues, creemos que, en su decisión, la Comisión ha llegado a una conclusión acertada en este punto y que, en cualquier caso, estaba perfectamente legitimada para llegar a dicha conclusión.
Habiendo confirmado que la tarifa preferencial constituía una ayuda a los efectos del apartado 1 del artículo 92, la Comisión pasó a analizar en su decisión si dicha ayuda podía beneficiarse de alguna de las excepciones contempladas en el apartado 3 del artículo 92; estimando que no constribuía a la realización de ningún objetivo comunitario y, en particular, que no podía considerarse una medida destinada a fomentar la realización de algún proyecto importante de interés europeo común, en el sentido propio de la letra b) del apartado 3 del artículo 92, "dado que el establecimiento de esta tarifa contradice los objetivos de la política energética común, que no son otros, en especial, que el ahorro de energía y su utilización racional". La Comisión estimó igualmente que tampoco se daban los supuestos contemplados en las letras a) y c) del apartado 3 del artículo 92, puesto que la ayuda "se concedió únicamente en función de las cantidades de gas consumidas, y no de criterios de adaptación o mejora de las instalaciones de las empresas, de ahorro de energía o de desarrollo a nivel regional", debiendo considerarse, por lo tanto, como una ayuda de mero funcionamiento.
Los demandantes no han podido aducir un sólo motivo en virtud del cual deba considerarse que la tarifa preferencial que nos ocupa, en el supuesto de que se trate de una ayuda, es compatible con el mercado común. Van der Kooy afirma que durante los diez últimos años, la Comisión ha admitido que al establecimiento a posteriori de la tarifa hortícola en función del precio paritario del fuel pesado no constituye una ayuda incompatible con el mercado común, y que la decisión impugnada defiende la conclusión contraria, retirando, de esta manera, y en infracción tanto de los principios generales del Derecho comunitario (que no se especifican) como de la política seguida en materia de ayudas estatales, el beneficio del apartado 3 del artículo 92. Este argumento nos parece viciado. Salvo por lo que respecta a la decisión de 1981, posteriormente derogada, la Comisión nunca ha declarado que la tarifa preferencial establecida para la horticultura constituyera una ayuda a los efectos del apartado 1 del artículo 92; y, por consiguiente, nunca ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la compatibilidad de esta tarifa con el mercado común, en el sentido propio de los apartados 2 y 3 del artículo 92. No es pertinente, por lo tanto, la afirmación de que la Comisión ha cambiado de opinión acerca de la compatibilidad de la tarifa con el mercado común; razón por la cual rechazamos las alegaciones formuladas por Van der Kooy al respecto.
Nos queda aun por examinar lo alegado en relación con la exposición de motivos y con los vicios sustanciales de forma. Por lo que respecta a la primera, se plantea la cuestión de si la decisión reúne los requisitos del artículo 190, es decir, si permite al Tribunal de Justicia controlar su legalidad y proporciona a los demandantes la información necesaria para poder verificar si el fundamento de la decisión es el correcto. No es otro el criterio que el Tribunal de Justicia ha aplicado constantemente (en el asunto LPF, por ejemplo) y que se desprende del asunto 24/62, Gobierno de la República Federal de Alemania contra Comisión (Rec. 1963, p. 129), en el que el Tribunal de Justicia estimó que
"al imponer a la Comisión la obligación de motivar sus actos, el artículo 190 no responde únicamente a una exigencia meramente formal sino que pretende dar a las partes la posibilidad de defender sus derechos, a este Tribunal de ejercer su control, y a los Estados miembros, como a cualquier otro particular interesado, de conocer la manera cómo la Comisión ha aplicado el Tratado. Para motivar un acto, basta con explicitar, sucintamente incluso, aunque de forma clara y apropiada, los principales puntos de hecho y de Derecho que han servido de base a la Comisión, necesarios para hacer comprensible el razonamiento desarrollado por dicha institución" (traducción provisional).
En relación con las constataciones a que ya hemos hecho referencia (es decir, que la tarifa preferencial constituye una ayuda concedida con cargo a fondos públicos y que falsea la competencia y afecta al comercio entre los Estados), los párrafos citados parecen mostrar que la Comisión ha satisfecho las obligaciones que el artículo 190 le impone, de acuerdo con la interpretación dada del mismo por el Tribunal de Justicia. Una de las imputaciones específicas del Gobierno neerlandés era que el razonamiento era defectuoso en la medida en que la Comisión no había probado que fuesen erróneos los cálculos contenidos en los dos informes invocados por los demandantes en apoyo de sus pretensiones. Como ya hemos dicho, no creemos que la Comisión estuviera obligada a hacerlo.
Así pues, esta decisión puede distinguirse de la impugnada en el asunto LPF, que el Tribunal de Justicia anuló por no exponer de forma suficientemente adecuada el razonamiento relativo a los efectos de la ayuda en la competencia y en el comercio interestatal. En dicha decisión, la Comisión se limitó a hacer constar que los Estados miembros y las asociaciones comerciales se habían visto afectados por la manera como se había distorsionado la competencia; y reprodujo el texto del apartado 1 del artículo 92, pero sin explicar por qué estimaba que la ayuda no podía beneficiarse de ninguna de las excepciones contempladas en el apartado 3 del artículo 92, ni, en particular, por qué no había tomado en consideración el plan de reestructuración que acompañaba a la ayuda. En el asunto 40/85, Bélgica contra Comisión, el Tribunal de Justicia encontró aceptable una motivación sucinta de una decisión, debida, en parte, a la falta de cooperación por parte del Gobierno belga en la investigación de la Comisión sobre la ayuda ilegal, que mostraba que la empresa beneficiaria exportaba más del 70% de su producción hacia otros Estados miembros y que, a falta de la ayuda, hubiese debido cerrar, lo que habría permitido a sus competidores aumentar sus ventas en un mercado en el que existía una sobrecapacidad de producción. Este razonamiento bastaba para que la Comisión pudiera afirmar que la ayuda afectaba al comercio interestatal y falseaba o amenazaba con falsear la competencia en el sentido propio del apartado 1 del artículo 92. No cabe duda de que la exposición de motivos de la decisión impugnada en el caso de autos es más sólida que la del caso expuesto; a pesar de las protestas de la Comisión en el sentido de que el Gobierno neerlandés no ha cooperado plenamente.
El último argumento se refiere, no a la exposición de motivos de la Comisión, sino a la imputación de no haber explicitado en la decisión, ni en qué consistía exactamente la ayuda, ni cómo y cuándo el Gobierno neerlandés debía eliminarla. En opinión de los demandantes la Comisión, por una parte, no plantea objeción alguna al mero hecho de establecer tarifas diferenciadas, pero estima, por otra parte, que la tarifa aplicable a la horticultura debería situarse a niveles equivalentes a los de las tarifas aplicadas a sectores industriales comparables. Esta incoherencia, así como el hecho de no especificar la obligación impuesta al Gobierno neerlandés en virtud de la decisión constituye un vicio sustancial de forma contrario al artículo 189 del Tratado.
El Gobierno neerlandés se remite, a este respecto, al asunto 70/72, Comisión contra República Federal de Alemania (Rec. 1973, p. 813); (el asunto de la "Kohlegesetz"). La Comisión había solicitado a la Comisión que declarase que Alemania no se había atenido a la decisión de la Comisión de 17 de febrero de 1971, por la que se le instaba a "poner inmediatamente término a las concesiones no selectivas de primas a la inversión en las regiones mineras del Land de Renania Westfalia", efectuadas al amparo de la ley alemana aplicable. El Gobierno alemán no había notificado en su debido momento las medidas de ayuda; no obstante, la Comisión no formuló objeción alguna. La decisión la adoptó 18 meses después, aproximadamente, de la notificación. Tras la adopción de la decisión, la Comisión y el Gobierno alemán mantuvieron conversaciones para determinar los criterios que debían presidir una concesión selectiva de primas. Se convino en la procedencia de adoptar criterios geográficos, sin alcanzarse acuerdo alguno en relación con la fecha de ejecución de la decisión. El Gobierno alemán había adoptado disposiciones transitorias que la Comisión recurrió ante el Tribunal de Justicia. La Comisión solicitaba, en concreto, que se declarase que el Gobierno alemán debía exigir de los beneficiarios la restitución de ciertas primas concedidas en infracción de la decisión.
El Tribunal de Justicia estimó que el articulado de la decisión no precisaba ni la fecha en la que la parte demandada debía suprimir o modificar las ayudas de autos, ni los criterios en base a las cuales hubiera debido hacerlo. Este Tribunal estimó que tanto los antecedentes de la decisión como su preámbulo permitían afirmar "que, a lo sumo, el criterio de diferenciación debía revestir un carácter territorial, en el sentido de que la prórroga del régimen de ayuda sólo debía beneficiar a determinadas regiones particularmente afectadas por la crisis del carbón". El criterio geográfico sólo comenzó a vislumbrarse durante las discusiones bilaterales posteriores. "Únicamente en una comunicación de 16 de diciembre de 1971, definió la Comisión los criterios que debían presidir una diferenciación territorial en la concesión de ayudas, enunciando ciertos parámetros de carácter económico eventualmente útiles a tal efecto y enumerando las circunscripciones territoriales dentro de las cuales podía considerarse compatible con el Tratado el hecho de seguir concediendo primas a la inversión". Y lo que es más, la lista definitiva de estas circunscripciones -más extensa que la de la comunicación- sólo apareció en los escritos presentados por la Comisión en el asunto que nos ocupa. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia estimó "que, a falta de indicaciones suficientes sobre un elemento esencial de la decisión adoptada en virtud del apartado 2 del artículo 93, el objeto de la obligación impuesta a la República Federal de Alemania había quedado indeterminado hasta la fecha en que, como consecuencia de las conversaciones mantenidas con representantes del Gobierno alemán, la Comisión pudo indicar a éste, con el suficiente grado de precisión, cuál podía ser el ámbito de aplicación territorial de las ayudas contempladas por la ley por la que se prorrogaba la de 15 de mayo de 1968 y, correlativamente, las circunscripciones que quedaban excluidas de dicha prórroga; ((...)) ante semejante incertidumbre acerca de un aspecto esencial de la prohibición establecida por la Comisión, nada puede objetarse a las autoridades alemanas por el hecho de haber adoptado las disposicones necesarias para salvaguardar los intereses legítimos de los inversores que operan en las zonas que debían quedar excluidas con posterioridad del beneficio de las ayudas de autos" (traducción provisional).
En el asunto LPF, y tras estimar que la exposición de motivos de la decisión no era suficientemente precisa, ni en relación con su pretendido efecto sobre el comercio y la competencia, ni por lo que respecta a las razones aducidas para no aplicar la excepción, el Tribunal de Justicia estimó lo siguiente:
"La obligación de motivar su decisión se imponía en el caso de autos tanto más a la Comisión cuanto que el artículo 2 de dicha decisión obliga al Reino de los Países Bajos a adoptar medidas 'con el fin de evitar que la ayuda concedida siga distorsionando la competencia; en especial por lo que respecta a empresas de otros Estados miembros' (traducción provisional), y que el contenido y el alcance de esta obligación deben determinarse en función de los elementos de hecho y de Derecho que condujeron a la Comisión a afirmar que la ayuda distorsionaba la competencia. Por otra parte, si la Comisión ha optado por la fórmula ya citada, precisamente para dejar al Gobierno neerlandés un cierto margen de decisión por lo que respecta a las medidas que proceda adoptar para poner término a la infracción, cuya existencia se ha comprobado, dicha institución estaba obligada a poner a disposición del Gobierno la información necesaria para poder determinar qué medidas podrían considerarse apropiadas" (traducción provisional).
Van der Kooy se hace eco de estos argumentos, y añade que la decisión daba al Gobierno neerlandés hasta el 15 de marzo para suprimir la ayuda, es decir, apenas tres semanas. El aludido demandante estima que este plazo es demasiado corto y atenta contra los derechos legítimos de los horticultores que se benefician de la ayuda.
En respuesta a estas alegaciones, la Comisión insiste en la distinción entre medidas de ayuda ilegalmente aplicadas y proyectos de ayuda debidamente notificados. Tratándose de proyectos, carece de toda utilidad fijar un plazo para la supresión o la modificación, ya que el proyecto no puede ejecutarse si es incompatible. Pueden mantenerse conversaciones, una vez adoptada la decisión, para determinar cómo el proyecto puede hacerse compatible con el mercado común. En el caso de una ayuda ilegal, como la que nos ocupa en el caso de autos, lo importante es poner término a la misma cuanto antes, con el fin de reducir al mínimo los perjuicios que puedan sufrir, no solamente los beneficiarios, a los que, eventualmente, será preciso exigir la devolución de la ayuda, sino también los competidores situados en otros Estados miembros. La Comisión se ha abstenido deliberadamente de indicar las medidas que el Gobierno neerlandés debería adoptar para poner término a la incompatibilidad con el mercado común. De acuerdo con la Comisión, se ha hecho una aplicación correcta del apartado 2 del artículo 93, que faculta a dicha institución para decidir que un Estado "debe ((...)) suprimir o ((...)) modificar", la ayuda. Sin embargo, y mediante datos numéricos, la Comisión indica en qué radica la incompatibilidad de la tarifa con el mercado común, dejando al cuidado del Gobierno neerlandés la elección de los medios apropiados para suprimir esta incompatibilidad. La Comisión llega a insinuar que la decisión genera o, más propiamente, confirma la obligación que incumbe al Gobierno neerlandés de poner término a la ayuda lo más rápidamente posible y de suprimir sus efectos cuanto antes, exigiendo a los beneficiarios, llegado el caso, la devolución de la misma.
Nos parece confusa la postura de la Comisión; ya que, por un lado, habla de la ilegalidad de la ayuda, mientras que, por otro lado, lo por ella afirmado se corresponde con una situación en la que sería posible hacerla compatible con el mercado común mediante una modificación de la misma. Esta confusión se debe, en nuestra opinión, al hecho de que la Comisión no ha entablado procedimiento alguno contra la tarifa en base a su presunta ilegalidad, incoando, por el contrario, el procedimiento contemplado en el apartado 2 del artículo 93 para examinar sus efectos en los intercambios comerciales y en la competencia, así como su compatibilidad con el mercado común. El hecho de que el Gobierno neerlandés no haya notificado la ayuda la convierte en ilegal en todos sus aspectos; y lo que es más, la Comisión ha establecido, innecesariamente, pero con toda razón, que no había ninguna razón que permitiese afirmar que la medida era compatible con el mercado común. La ayuda residía en el aspecto preferencial de la tarifa, y el deber del Gobierno neerlandés consistía en revocar aquélla, lo que exigía una modificación de la tarifa. Ahora bien, semejante modificación de la tarifa no constituye una modificación de la ayuda, sino la supresión de esta última. A partir del momento en que se suprime el elemento preferencial ya no cabe decir que la tarifa es compatible con el mercado común; puesto que esta última ya no contiene ninguno de los elementos propios de una ayuda, ni se sigue planteando la cuestión de su incompatibilidad con el mercado común.
Por lo que se refiere a los plazos, en virtud del artículo 2 el Gobierno neerlandés debía notificar a la Comisión antes del 15 de marzo de 1985 las medidas adoptadas para adecuarse al artículo 1, que exigía poner término a la ayuda; lo que no implica retroactividad alguna. Esta impresión se ve reforzada por el último considerando, ya citado, a tenor del cual la decisión no prejuzga las consecuencias que la Comisión pudiere extraer en relación con una eventual devolución de la ayuda por parte de los beneficiarios. Estimamos que no puede admitirse que la Comisión declare ahora que la decisión ha generado o confirmado obligación alguna del Gobierno neerlandés de exigir la devolución de la ayuda. Consideramos que semejante obligación debe inscribirse en el propio articulado de la decisión.
De lo dicho no se deduce, sin embargo, que proceda estimar ajustado a derecho lo alegado por los demandantes. Creemos que es posible distinguir entre los asuntos Kohlegesetz y LPF y el caso de autos. Es incuestionable que, a tenor de la decisión, la ayuda reside en el carácter preferencial de la tarifa aplicada a la horticultura. Se aportan datos: el precio de equilibrio indicado se sitúa entre 43 y 44,3 cents/m3 y los precios más bajos a partir de los cuales un número significativo de consumidores pasarían a utilizar carbón se sitúa en 46,5 cents/m3 para una explotación media y en 47,5 cents/m3 para una explotación de mayor entidad. Bien es cierto que la Comisión no ha precisado qué tarifa haría desaparecer el elemento preferencial. Estimamos, no obstante, que no está obligada a hacer tal cosa; puesto que este objetivo puede alcanzarse de diversas maneras y la referida institución puede perfectamente confiar a las partes la tarea de escoger las modalidades apropiadas. Entra dentro de lo posible que Gasunie pretendiera aplicar una tarifa diferenciada de manera más sutil para contrarrestar la diferente propensión de las distintas categorías de horticultores a comenzar a consumir carbón. Es preciso no olvidar igualmente que la tarifa se había establecido ilegalmente y que los problemas que pueden derivarse de su abolición obedecen a la propia actuación del Gobierno. La Comisión estaba dispuesta a discutir las modalidades de ejecución de la decisión, y, de hecho, se adoptaron medidas al respecto, medidas que constituyen el objeto del asunto 213/85, Comisión contra Países Bajos. De esta manera, y aunque estos asuntos presentan puntos en común con el asunto Kohlegesetz, ya que la Comisión ha suscitado una problemática que se sitúa más allá de la cuestión de la mera ilegalidad de la ejecución de la medida de ayuda, el caso de autos presenta rasgos propios en la medida que no cabe decir, razonablemente, que el Gobierno neerlandés no dispone de elementos suficientes para adoptar una postura en relación con la naturaleza o el alcance de la ayuda definida en la decisión o con las medidas de él requeridas para ejecutarla. Dicho con otras palabras, y haciendo uso de la fórmula utilizada en el asunto Kohlegesetz, el objeto de la obligación impuesta al Gobierno neerlandés no quedaba indeterminado en la decisión. De la misma manera, y reproduciendo el tenor de la sentencia LPF, la Comisión ha proporcionado al Gobierno neerlandés "indicaciones útiles que permiten a este último identificar las medidas que podrían considerarse apropiadas" (traducción provisional).
El objeto del asunto 213/85 es el carácter apropiado de las medidas efectivamente adoptadas.
En relación con los recursos que nos ocupan concluimos afirmando, en resumen, que procede declarar la inadmisibilidad de los recursos interpuestos por la Landbouwschap y desestimar los incoados por Van der Kooy y el Gobierno neerlandés. Por lo que respecta a las costas, juzgamos apropiado que el Gobierno neerlandés cargue con la mitad, la Landbouwschap con una cuarta parte y Van der Kooy BV y el Sr. Van Vliet con una octava parte cada uno de las costas realizadas por la Comisión y los Estados miembros coadyuvantes.
(*) Traducido del inglés.