62013TJ0241
ROZSUDEK TRIBUNÁLU (šestého senátu)
16. prosince 2015 (
*1
)
„EZOZF — Záruční sekce — EZZF a EZFRV — Výdaje vyloučené z financování — Hovězí a telecí maso — Skopové a kozí maso — Tabák — Článek 69 nařízení (ES) č. 1782/2003 — Článek 31 odst. 2 nařízení (ES) č. 1290/2005 — Článek 23 odst. 1 nařízení (ES) č. 796/2004“
Ve věci T‑241/13,
Řecká republika, zastoupená I. Chalkiasem, S. Papaïoannou a A. Vasilopoulou, jako zmocněnci,
žalobkyně,
proti
Evropské komisi, zastoupené A. Marcoulli a D. Triantafyllouem, jako zmocněnci,
žalované,
jejímž předmětem je návrh na zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2013/123/EU ze dne 26. února 2013, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 67, s. 20), v rozsahu, v němž vylučuje některé výdaje vynaložené Řeckou republikou,
TRIBUNÁL (šestý senát),
ve složení S. Frimodt Nielsen, předseda, F. Dehousse (zpravodaj) a A. M. Collins, soudci,
vedoucí soudní kanceláře: L. Grzegorczyk, rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 14. července 2015,
vydává tento
Rozsudek
Skutečnosti předcházející sporu
1
Dne 29. listopadu 2010 Evropská komise po šetření s referenčním číslem NAC/2007/004 provedeném ve dnech 17. až 20. dubna 2007 oznámila Řecké republice svůj záměr vyloučit z financování Evropskou unií některé výdaje vynaložené tímto členským státem v oblasti společné zemědělské politiky (SZP) za rozpočtové roky 2007, 2008 a 2009 (roky podání žádosti 2006 a 2007).
2
Řecká republika vynaložila dotyčné výdaje na základě článku 69 nařízení Rady (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci SZP a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (Úř. věst. L 270, s. 1; Zvl. vyd. 03/40, s. 269).
3
Dne 3. ledna 2011 požádala Řecká republika o zahájení řízení směřujícího ke smíření postojů podle čl. 31 odst. 3 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování SZP (Úř. věst. L 209, s. 1).
4
Dne 19. dubna 2011 vydal smírčí orgán stanovisko č. j. 11/GR/467.
5
Dne 23. července 2012 Komise zaslala Řecké republice závěrečné stanovisko (dále jen „závěrečné stanovisko“).
6
Dne 15. října 2012 Komise vyhotovila a zaslala členským státům souhrnnou zprávu o výsledcích svých kontrol v souvislosti se schvalováním souladu podle čl. 7 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování SZP (Úř. věst. L 160, s. 103; Zvl. vyd. 03/25, s. 414) a článku 31 nařízení č. 1290/2005 (dále jen „souhrnná zpráva“).
7
Prováděcím rozhodnutím 2013/123/EU ze dne 26. února 2013, přijatým po schválení souladu na základě čl. 7 odst. 4 nařízení č. 1258/1999 a, pokud jde o výdaje vynaložené po 16. říjnu 2006, na základě článku 31 nařízení č. 1290/2005, Komise vyloučila z financování Unií některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. L 67, s. 20, dále jen „napadené rozhodnutí“), protože nebyly v souladu s unijními pravidly.
8
Komise v tomto rozhodnutí vyloučila z financování Unií mimo jiné částku 3686189,20 eura představující výdaje, které vynaložily řecké platební agentury na odvětví hovězího a telecího masa, skopového a kozího masa a tabáku za rozpočtové roky 2007, 2008 a 2009 (roky podání žádosti 2006 a 2007) a které byly vykázány v rámci záruční sekce EZOZF nebo v rámci EZZF (dále jen společně „fondy“), protože nebyly v souladu s unijními pravidly.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
9
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 25. dubna 2013 podala Řecká republika projednávanou žalobu.
10
Rozhodnutím předsedy Tribunálu ze dne 1. července 2013 byla posuzovaná věc přidělena šestému senátu. Při změně složení senátů Tribunálu byl soudce zpravodaj přidělen k osmému senátu, kterému tudíž byla dne 27. září 2013 přidělena tato věc.
11
Rozhodnutím předsedy Tribunálu ze dne 3. února 2015 byla posuzovaná věc nově přidělena šestému senátu a novému soudci zpravodaji.
12
Na základě zprávy soudce zpravodaje Tribunál (šestý senát) rozhodl o zahájení ústní části řízení.
13
V rámci organizačních procesních opatření upravených v článku 64 jednacího řádu Tribunálu ze dne 2. května 1991 byly účastnice řízení dne 27. května 2015 vyzvány, aby odpověděly na některé otázky. Této výzvě vyhověly ve stanovených lhůtách.
14
Řeči účastnic řízení a jejich odpovědi na otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 14. července 2015.
15
Řecká republika navrhuje, aby Tribunál:
—
zrušil napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž se jí týká, v souladu s tím, co uvedla v žalobě;
—
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
16
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žalobu jako neopodstatněnou;
—
uložil Řecké republice náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
17
Řecká republika uplatňuje na podporu své žaloby dva žalobní důvody. První žalobní důvod v podstatě vychází z porušení článku 69 nařízení č. 1782/2003 a článku 31 nařízení č. 1290/2005, pokud jde o výdaje vyloučené v odvětvích hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa. Druhý žalobní důvod v podstatě vychází z porušení článku 23 nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení č. 1782/2003 (Úř. věst. L 141, s. 18; Zvl. vyd. 03/44, s. 243), z nesprávného posouzení skutkového stavu, z nedostatečného a rozporuplného odůvodnění a ze skutkového omylu, pokud jde o výdaje vyloučené v odvětví tabáku.
18
Předně je třeba uvést, že jak vyplývá z písemných vyjádření účastnic řízení, Řecká republika zpochybňuje napadené rozhodnutí pouze v tom rozsahu, v němž Komise vyloučila z financování Unií výdaje, které vynaložily řecké platební agentury na odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa a tabáku za rozpočtové roky 2007, 2008 a 2009 (roky podání žádosti 2006 a 2007), a to v celkové výši 3686189,20 eura.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 69 nařízení č. 1782/2003 a článku 31 nařízení č. 1290/2005, pokud jde o výdaje vyloučené v odvětvích hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa
19
První žalobní důvod se v podstatě opírá o dvě části. V první části Řecká republika namítá porušení článku 69 nařízení č. 1782/2003. Ve druhé části Řecká republika tvrdí, že byl porušen článku 31 nařízení č. 1290/2005.
K první části prvního žalobního důvodu, která se týká porušení článku 69 nařízení č. 1782/2003
20
Řecká republika tvrdí, že členské státy mají při provádění opatření týkajících se financování SZP, které jsou upraveny v nařízení č. 1782/2003, široké pravomoci. Touto logikou je podle ní veden i článek 69 uvedeného nařízení, který stanoví, že si členské státy mohou ponechat až 10 % celkové výše podpor, která odpovídá každému odvětví výrobků, a to za účelem poskytnutí dodatečné platby v tomtéž odvětví pro zvláštní druhy zemědělské činnosti. Řecká republika se domnívá, že pokud se členský stát rozhodne této možnosti využít, pouze on má na základě velmi širokého prostoru pro uvážení, kterým disponuje, pravomoc určit producenty výrobků ve specifických odvětvích, kterým bude poskytnuta předmětná podpora, jakož i zvláštní podmínky a pravidla poskytování této dodatečné platby. Důsledkem případného pochybení členského státu, k němuž dojde kvůli takovým formálním či procesním nedostatkům při provádění článku 69 nařízení č. 1782/2003, jaké zjistila Komise v projednávaném případě, tudíž nemůže být finanční oprava. Řecká republika zpochybňuje zejména to, že pochybení, která Komise konstatovala, mohla mít vliv na cíle sledované článkem 69 nařízení č. 1782/2003.
21
Komise zpochybňuje argumenty Řecké republiky.
22
Je třeba připomenout, že cílem postupu schvalování účetních závěrek předkládaných členskými státy a týkajících se výdajů financovaných z fondů je zejména konstatovat, že výdaje byly skutečně vynaloženy a netrpí nesrovnalostmi. Komise má nadto při schvalování souladu povinnost provést finanční opravu, pokud výdaje, jejichž financování je požadováno, nebyly vynaloženy v souladu s unijními pravidly, neboť taková finanční oprava má zabránit tomu, aby k tíži fondů šly částky, které nesloužily k financování cíle sledovaného předmětnou unijní právní úpravou [viz rozsudek ze dne 10. července 2014, Řecko v. Komise, T‑376/12, Sb. rozh. (výňatky), EU:T:2014:623, bod 163 a citovaná judikatura].
23
Kromě toho je třeba uvést, že nařízení č. 1782/2003 má za cíl umožnit přechod od podpory produkce na podporu producentů, a to postupným snižováním přímých plateb a zavedením režimu podpory příjmů oddělené od produkce, tedy prostřednictvím jednotné platby určené na základě předchozích nároků v průběhu referenčního období, a to za účelem dosažení větší konkurenceschopnosti zemědělců z Unie. Zavedení režimu jednotné platby je součástí nové SZP, jedním z jejíchž hlavních cílů je racionalizace a zjednodušení příslušných unijních pravidel a současně dosažení větší decentralizace provádění politiky s širším prostorem ponechaným členským státům a jejich regionům (rozsudek ze dne 19. září 2013, Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, C‑373/11, Sb. rozh., EU:C:2013:567, body 17 a 18).
24
Hlava III nařízení č. 1782/2003 obsahuje základní pravidla režimu jednotné platby. Je zde stanoveno, že zemědělci, kterým byla poskytnuta platba během referenčního období v rámci alespoň jednoho z režimů podpor uvedených v příloze VI nařízení č. 1782/2003, mají nárok na podporu vypočtenou pro jednotlivé zemědělce na základě referenční částky vycházející z ročního průměru součtu plateb za toto období poskytnutých na základě těchto režimů. Součet referenčních částek nesmí být vyšší než vnitrostátní strop stanovený pro každý členský stát v příloze VIII tohoto nařízení.
25
Kapitola 5 hlavy III nařízení č. 1782/2003 obsahuje ustanovení, která členským státům mimo jiné umožňují rozhodnout se, že budou uplatňovat režim jednotné platby částečně. Členské státy tak mohou zachovat některé přímé platby vázané na produkci.
26
Mezi posledně uvedená ustanovení patří i článek 69 nařízení č. 1782/2003. Stanoví, že si členské státy mohou ponechat až 10 % složky vnitrostátních stropů každého odvětví uvedeného v příloze VI tohoto nařízení a vyplácet na ročním základě dodatečnou platbu zemědělcům v odvětví nebo v odvětvích, kterých se týká uvedené opatření. Dodatečná platba se poskytuje pro zvláštní druhy zemědělské činnosti, které jsou důležité pro ochranu či zlepšení životního prostředí nebo pro zlepšení jakosti a uvedení zemědělských produktů na trh.
27
Podmínky poskytnutí dodatečné platby podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 vymezila Komise v článku 48 svého nařízení (ES) č. 795/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle nařízení Rady č. 1782/2003 (Úř. věst. L 141, s. 1; Zvl. vyd. 03/44, s. 226).
28
Jak v projednávaném případě vyplývá ze souhrnné zprávy, co se týče odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa, Komise odhalila nedostatky v klíčových i v sekundárních kontrolách. Komise kromě toho zjistila, že pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa, po skončení roku podání žádosti 2006 byla pozměněna kritéria pro získání podpory, a pokud jde o odvětví skopového a kozího masa, pro roky podání žádosti 2006 a 2007 byla tato kritéria stanovena opožděně. Tyto nedostatky vedly k paušálním finančním opravám za rozpočtové roky 2007, 2008 a 2009, pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa, jakož i k jednorázové finanční opravě za rozpočtový rok 2007, pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa.
29
Skutková zjištění Komise, která jsou uvedena v souhrnné zprávě, Řecká republika nezpochybňuje. V podstatě tvrdí zaprvé to, že v rámci provádění článku 69 nařízení č. 1782/2003 měla určitý rozhodovací prostor, a zadruhé, že zjištěné nedostatky neměly vliv na cíle sledované uvedeným článkem 69.
30
Zaprvé je třeba uvést, že cílem dodatečné platby podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 je podnítit zemědělce k dodržování požadavků týkajících se zlepšování jakosti jejich výrobků a ochrany životního prostředí, a to jako kompenzace za jejich lepší přizpůsobení se novým požadavkům SZP, a dále zeslabit dopady, které jsou u některých výrobních odvětví spojeny s přechodem režimu přímých plateb na režim jednotné platby (rozsudek Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, bod 23 výše, EU:C:2013:567, bod 47).
31
V této souvislosti je třeba poznamenat, že článek 69 nařízení č. 1782/2003 přiznává v rámci reformy SZP všem členským státům při poskytování dodatečných plateb určitý prostor pro uvážení. Oprávnění přiznané členským státům je nicméně upraveno striktně a podléhá řadě podmínek hmotněprávní a procesní povahy (v tomto smyslu viz rozsudek Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou, bod 23 výše, EU:C:2013:567, body 23 a 29).
32
Konkrétně čl. 48 odst. 6 nařízení č. 795/2004, který je v souhrnné zprávě konkrétně zmíněn v souvislosti s odvětvím hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa (body 11.2.1.2 a 11.2.1.3 souhrnné zprávy), stanoví následující:
„Dotčené členské státy oznámí údaje týkající se platby, kterou hodlají poskytnout, zejména podmínky pro její poskytnutí a dotčená odvětví, nejpozději do 1. srpna roku předcházejícího prvnímu roku používání režimu jednotné platby.
Jakákoliv změna v oznámení uvedeném v prvním pododstavci se provede nejpozději do 1. srpna daného roku a uplatní se v následujícím roce. Neprodleně se o ní uvědomí Komise s uvedením objektivních kritérií odůvodňujících takovou změnu. Členský stát však nesmí měnit dotčená odvětví ani procento srážky.“
33
Komise je díky této povinnosti informována o podmínkách poskytnutí platby, pro které se členské státy rozhodly. Umožňuje také zajistit, aby dotčené subjekty znaly před začátkem roku podání žádosti podmínky, jejichž splnění jim umožní získat dodatečnou platbu podle článku 69 nařízení č. 1782/2003. V tomto ohledu je třeba připomenout, že cílem uvedené dodatečné platby je zejména podnítit zemědělce k dodržování požadavků týkajících se zlepšování jakosti jejich výrobků a ochrany životního prostředí, a to jako kompenzace za lepší přizpůsobení se novým požadavkům SZP. Tato podněcující funkce dodatečné platby může mít význam pouze tehdy, pokud dotčení zemědělci znají podmínky pro poskytnutí platby pro rok podání žádosti před začátkem tohoto roku a pokud tyto podmínky nejsou a posteriori měněny. V projednávaném případě se však nelze na základě žádné skutečnosti domnívat, že by podmínky pro poskytnutí platby pro roky podání žádosti 2006 a 2007 byly dotčeným zemědělcům v odvětví skopového a kozího masa včas známy, jak uvedl smírčí orgán v bodě 6.3 své zprávy. Navíc, pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa, podmínky pro poskytnutí platby byly po skončení roku podání žádosti 2006 pozměněny.
34
Mimoto je třeba uvést, že Komise zjistila kromě tohoto porušení čl. 48 odst. 6 nařízení č. 795/2004 i nedostatky týkající se současně klíčových a sekundárních kontrol – a to zejména na základě čl. 23 odst. 1, článku 25 a čl. 28 odst. 1 písm. d) nařízení č. 796/2004, jakož i na základě bodu 1 C a bodu 4 A přílohy I nařízení Komise (ES) č. 885/2006 ze dne 21. června 2006, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení č. 1290/2005 (Úř. věst. L 171, s. 90) – jenž byly použitelné v době rozhodné z hlediska skutkového stavu.
35
V tomto ohledu je třeba připomenout, že členské státy mají povinnost zavést soubor správních kontrol a kontrol na místě, které umožňují zajistit řádné dodržování hmotněprávních a formálních podmínek pro poskytnutí podpor. Není-li takový soubor kontrol zaveden nebo mají-li kontroly zavedené členským státem takové nedostatky, že vedou k pochybnostem o dodržování těchto podmínek, Komise je oprávněna neuznat některé výdaje vynaložené dotčeným členským státem (rozsudky ze dne 12. června 1990, Německo v. Komise, C‑8/88, Recueil, EU:C:1990:241, body 20 a 21; ze dne 14. dubna 2005, Španělsko v. Komise, C‑468/02, EU:C:2005:221, bod 36, a ze dne 30. září 2009, Portugalsko v. Komise, T‑183/06, EU:T:2009:370, bod 31).
36
Pokud jde o pravidla týkající se důkazního břemene v oblasti schvalování účetních závěrek, Komise je povinna odůvodnit rozhodnutí, kterým konstatuje neprovádění kontrol nebo pochybení při jejich provádění dotčeným členským státem. Komise ovšem není povinna prokázat nedostatečnost kontrol provedených vnitrostátními orgány nebo nesrovnalosti v jimi předaných číselných údajích vyčerpávajícím způsobem, musí ale předložit důkazní prostředky prokazující závažné a důvodné pochybnosti, které má o těchto kontrolách nebo těchto číselných údajích. Dotyčný členský stát naproti tomu nemůže vyvrátit zjištění Komise a nepodložit vlastní tvrzení skutečnostmi, které dokládají existenci spolehlivého a operativního kontrolního systému. Nepodaří-li se mu tedy prokázat, že zjištění Komise jsou nesprávná, představují tato zjištění skutečnosti způsobilé vzbudit závažné pochybnosti o zavedení vhodného a účinného systému opatření dozoru a kontroly. Toto zmírnění důkazního břemene Komise vysvětluje skutečnost, že právě členský stát je nejpovolanější ke shromáždění a ověření údajů nezbytných ke schválení účetní závěrky evropských zemědělských fondů, a proto mu přísluší předložit co nejpodrobnější a nejúplnější důkaz o skutečném provádění kontrol nebo pravdivosti údajů a případně o nesprávnosti tvrzení Komise (rozsudky ze dne 11. ledna 2001, Řecko v. Komise, C‑247/98, Recueil, EU:C:2001:4, body 7 až 9; ze dne 6. března 2001, Nizozemsko v. Komise, C‑278/98, Recueil, EU:C:2001:124, body 39 až 41, a ze dne 24. února 2005, Řecko v. Komise, C‑300/02, Sb. rozh., EU:C:2005:103, body 33 až 36).
37
V projednávaném případě je třeba uvést, že nedostatky klíčových a sekundárních kontrol zjištěné Komisí v odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa, představují důkazy závažných a důvodných pochybností, jež měla Komise o systému správních kontrol a kontrol na místě, který měla Řecká republika zavést, aby zajistila řádné dodržování hmotněprávních a formálních podmínek pro poskytnutí podpor. Kromě toho je třeba konstatovat, že Řecká republika v řízení před Tribunálem nezpochybňuje nedostatky zjištěné Komisí v odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa. Nic tedy neumožňuje zpochybnit rozhodnutí Komise neuznat některé výdaje vynaložené Řeckou republikou. Na rozdíl od toho, co tvrdí Řecká republika, je třeba navíc zdůraznit, že na základě rozhodovacího prostoru, který má tento členský stát v rámci článku 69 nařízení č. 1782/2003, se nemůže vyhýbat svým povinnostem, a to zejména povinnosti zajistit dodržování podmínek pro poskytnutí předmětné dodatečné platby, která jde k tíži fondů.
38
Zadruhé je třeba na rozdíl od tvrzení Řecké republiky uvést, že pochybení, která Komise konstatovala v projednávaném případě, nutně měla vliv na cíle sledované článkem 69 nařízení č. 1782/2003. To vyplývá zejména ze skutečnosti, že dotčení zemědělci nebyli včas informováni o podmínkách poskytnutí dodatečné platby, čímž byla potlačena podněcující funkce, o jejíž naplňování článek 69 nařízení č. 1782/2003 usiluje. Nedostatky klíčových a sekundárních kontrol zjištěné Komisí kromě toho neumožňovaly zajistit, aby dodatečné platby, které šly k tíži fondů, skutečně odpovídaly cílům sledovaným článkem 69 nařízení č. 1782/2003. Nakonec je třeba každopádně zdůraznit, že nedostatky, které Komise odhalila, spočívaly zejména v opožděném oznámení maximálního obsahu mikroflóry u skopového a kozího mléka a v dodatečné změně minimálního počtu otelení na jednoho producenta u hovězího a telecího masa. Jak přitom správně zdůrazňuje Komise, tyto nedostatky se týkaly podmínek pro poskytnutí platby, které byly úzce spjaty s cíli sledovanými článkem 69 nařízení č. 1782/2003.
39
Za těchto podmínek Komise v projednávaném případě mohla s ohledem na všechny tyto okolnosti právem rozhodnout, že se na platby provedené řeckými platebními agenturami podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 musí uplatnit finanční oprava, a to pokud jde o odvětví hovězího a telecího masa a skopového a kozího masa.
40
S ohledem na tyto okolnosti je třeba první část prvního žalobního důvodu zamítnout jako neopodstatněnou.
Ke druhé části prvního žalobního důvodu týkající se porušení článku 31 nařízení č. 1290/2005
41
Řecká republika uvádí, že jednou z podmínek, které stanoví článek 31 nařízení č. 1290/2005 pro uložení finanční opravy, je způsobení újmy fondům. V projednávaném případě však dodatečné platby podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 nebyly poskytnuty navíc k vnitrostátnímu stropu přímých plateb, ale plynuly ze srážky, která byla provedena u producentů v tomtéž odvětví. Tyto platby tudíž nezpůsobily fondům újmu, a není tedy splněna jedna z podmínek stanovených v článku 31 nařízení č. 1290/2005. Podle názoru Řecké republiky na základě finanční opravy uložené v projednávaném případě ve skutečnosti došlo ke vzniku bezdůvodného obohacení na straně fondů, jelikož 10 % se podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 sráží zemědělcům, kterým byly poskytnuty přímé podpory dotčeného odvětví.
42
Komise argumenty Řecké republiky zpochybňuje.
43
Je třeba uvést, že čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005, na který Řecká republika v písemném vyjádření v podstatě poukazuje, stanoví:
„Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, zejména s ohledem na význam zjištěného nesouladu. Komise bere v úvahu povahu a závažnost porušení pravidel a finanční újmu, kterou Společenství utrpělo.“
44
V projednávaném případě postačuje konstatovat, že na rozdíl od toho, co v podstatě namítá Řecká republika, čl. 31 odst. 2 nařízení č. 1290/2005 nezavádí podmínku, která by vázala každou opravu na prokázání skutečné újmy způsobené fondům (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 15. července 2014, Řecko v. Komise, C‑71/13 P, EU:C:2014:2119, bod 21). Poukaz na toto ustanovení ze strany Řecké republiky tudíž závěry Komise, které vychází z nesouladu vynaložených výdajů s unijními pravidly, nemůže zpochybnit.
45
Kromě toho je třeba odmítnout argument Řecké republiky, podle něhož v projednávaném případě došlo na straně fondů ke vzniku bezdůvodného obohacení. Jak správně vysvětluje Komise v písemném vyjádření, dodatečná platba poskytnutá na základě článku 69 nařízení č. 1782/2003 je financována fondy. Skutečnost, že 10% rezerva podle článku 69 nařízení č. 1782/2003 je ve skutečnosti tvořena srážkou z jednotných plateb poskytnutých zemědělcům dotčených odvětví, tento závěr nemůže změnit. Argument Řecké republiky je tedy zjevně neopodstatněný.
46
S ohledem na tyto skutečnosti je třeba druhou část prvního žalobního důvodu zamítnout jako neopodstatněnou.
47
První žalobní důvod je tedy třeba zamítnout v plném rozsahu.
Ke druhému žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 23 nařízení č. 796/2004, z nesprávného posouzení skutkového stavu, z nedostatečného a rozporuplného odůvodnění a ze skutkového omylu, pokud jde o výdaje vyloučené v odvětví tabáku
48
Druhý žalobní důvod je v podstatě založen na dvou částech. V první části Řecká republika namítá porušení článku 23 nařízení č. 796/2004, nesprávné posouzení skutkového stavu a nedostatečné a rozporuplné odůvodnění. Ve druhé části Řecká republika poukazuje na skutkový omyl.
K první části druhého žalobního důvodu týkající se porušení článku 23 odst. 1 nařízení č. 796/2004, nesprávného posouzení skutkového stavu a nedostatečného a rozporuplného odůvodnění
49
Řecká republika uvádí, že paušální finanční oprava, kterou Komise provedla v odvětví tabáku, vycházela zejména z neprovádění kontrol v průběhu období cca dvou měsíců v roce 2006. Článek 23 nařízení č. 796/2004 však nestanoví přesnou dobu pro provádění kontrol na místě, nýbrž vyžaduje pouze to, aby kontroly byly spolehlivé. V odvětví tabáku mohou kontroly na místě probíhat od září, jakmile jsou sklizeny tabákové listy, a to aniž by byla ohrožena jejich spolehlivost, což Komise uznala v průběhu řízení. Řecká republika je přesvědčena, že odůvodnění Komise nemá oporu v právní úpravě. Kromě toho je nedostatečné a neurčité, jelikož z něj nelze seznat, proč byly předmětné kontroly nespolehlivé. Toto odůvodnění je podle Řecké republiky rovněž v rozporu s tím, že Komise v průběhu řízení uznala, že kontroly byly spolehlivé. V rámci odpovědi na organizační procesní opatření Řecká republika zdůrazňuje, že mezi odůvodněním uvedeným v závěrečném stanovisku a odůvodněným uvedeným v souhrnné zprávě existuje zjevný rozpor.
50
Komise uvádí, že vysvětlení Řecké republiky ohledně prodlení s prováděním kontrol na místě akceptovala. Jak plyne ze závěrečného stanoviska Komise, toto prodlení není důvodem finanční opravy v odvětví tabáku. Provedená finanční oprava vychází z nedostatků, které byly zjištěny v rámci klíčových kontrol zpracovatelského průmyslu v letech 2006 a 2007, kterých se týká druhá výtka. V rámci odpovědi na organizační procesní opatření Komise uvádí, že „nesoulad“, který se mohl objevit mezi závěrečným stanoviskem a souhrnnou zprávou, je „zjevně důsledkem pochybení či nejistoty autora souhrnné zprávy ohledně ‚významu‘ nedostatku spočívajícího v neprovádění kontrol“. Komise však poznamenává, že tento „rozpor“ neměl na finanční opravu uplatněnou v projednávaném případě vliv. S poukazem na dokument č. VI/5330/97 nazvaný „Pokyny týkající se výpočtu finančních důsledků při přípravě rozhodnutí o schválení účetní závěrky záruční sekce EZOZF“ (dále jen „dokument č. VI/5330/97“) Komise tvrdí, že nedostatek týkající se „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích v letech 2006 a 2007“, který byl konstatován i v souhrnné zprávě, v projednávaném případě odůvodňuje sám o sobě finanční opravu „ve výši 5 %“. Skutečnost, zda došlo k zohlednění jiného nedostatku či nikoliv, by tudíž výši finanční opravy, která byla nakonec uplatněna, nezměnila.
51
Nejprve je třeba uvést, že jak potvrdily účastnice řízení v odpovědích na organizační procesní opatření, souhrnná zpráva byla členským státům předána v rámci Výboru fondů, nyní Výbor zemědělských fondů. V bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí je v tomto ohledu uvedeno, že „[u] případů, na které se vztahuje [zmíněné] rozhodnutí, sdělila Komise členským státům v rámci souhrnné zprávy vyhodnocení částek, jež je třeba vyloučit, neboť nejsou v souladu s pravidly […][U]nie“. V úvodu souhrnné zprávy kromě toho Komise uvádí, že „[k]aždé rozhodnutí je doplněno souhrnnou zprávou o provedených šetřeních, na jejímž základě lze posoudit, zda se – pokud jde o vyvozené závěry – ve vztahu k členským státům postupovalo spravedlivě“. Souhrnná zpráva tudíž představuje dokument, který je pro porozumění odůvodnění napadeného rozhodnutí, jež bylo přijato na tomto základě, klíčový (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. prosince 2011, Lucembursko v. Komise, T‑232/08, EU:T:2011:751, bod 12).
52
V projednávaném případě je třeba uvést, že jak vyplývá ze strany 74 souhrnné zprávy, Komise se rozhodla uložit Řecké republice paušální finanční opravu v odvětví tabáku, jelikož v rámci klíčových kontrol shledala dva nedostatky, a sice „(téměř dvouměsíční) období bez kontrol v roce 2006“ a „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích v letech 2006 a 2007“.
53
Jak ovšem vyplývá z bodu 4.3 závěrečného stanoviska, nedostatek týkající se „(téměř dvouměsíčního) období bez kontrol v roce 2006“ již k nedostatkům konstatovaným Komisí nepatřil.
54
Bod 2.4 závěrečného stanoviska s názvem „Období bez kontrol“ kromě toho obsahuje čtvrtý odstavec, v němž je upřesněno, že Komise – pokud jde o odvětví tabáku – akceptuje, že dotyčné období bez kontrol spadá pod nedostatky řízení, které neměly na spolehlivost kontrol na místě významný negativní dopad. Tento čtvrtý odstavec z odpovídajícího bodu souhrnné zprávy, tj. bodu 11.2.5.4, vymizel.
55
Mezi odůvodněním závěrečného stanoviska a odůvodněním souhrnné zprávy tedy existuje zjevný rozpor, což Komise v podstatě uznala v rámci odpovědi na organizační procesní opatření. Souhrnná zpráva je rovněž v rozporu s tím, že Komise – jak uvádí v písemném vyjádření – akceptovala vysvětlení, které o předmětném nedostatku poskytla Řecká republika v průběhu správního řízení.
56
V tomto ohledu je třeba připomenout, že rozpor v odůvodnění rozhodnutí je porušením povinnosti uvést odůvodnění vyplývající z článku 296 SFEU, které může ovlivnit platnost dotyčného aktu, pokud se prokáže, že osoba, jíž je tento akt určen, není v důsledku tohoto rozporu schopna se zcela či zčásti seznámit se skutečnými důvody rozhodnutí, a výrok aktu je tudíž zcela či zčásti právně nepodložený (viz rozsudek ze dne 4. března 2009, Itálie v. Komise, T‑424/05, EU:T:2009:49, bod 67 a citovaná judikatura).
57
Podle ustálené judikatury kromě toho platí, že Soudní dvůr a Tribunál mají v rámci přezkumu legality podle článku 263 SFEU pravomoc rozhodovat o žalobách podaných pro nedostatek příslušnosti, pro porušení podstatných formálních náležitostí, pro porušení Smlouvy nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejího provádění anebo pro zneužití pravomoci. Článek 264 SFEU stanoví, že je-li žaloba opodstatněná, napadený akt je prohlášen za neplatný od počátku. Soudní dvůr ani Tribunál tedy nemohou v žádném případě nahradit odůvodnění autora napadeného aktu vlastním odůvodněním (viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Portugalsko v. Komise, C‑246/11 P, EU:C:2013:118, bod 85 a citovaná judikatura).
58
Zaprvé je třeba konstatovat, že ze znění souhrnné zprávy nelze seznat, zda je v něm uvedená zmínka o nedostatku týkajícím se „(téměř dvouměsíčního) období bez kontrol v roce 2006“ důsledkem pouhého formálního pochybení nebo záměrem Komise vzít tento nedostatek nakonec v potaz, třebaže vše nasvědčovalo tomu, že Komise akceptovala vysvětlení, která podala Řecká republika v průběhu správního řízení. K doplnění zmínky o tomto nedostatku totiž došlo zároveň s tím, že Komise v závěrečném stanovisku upustila od svého názoru, že dotyčný nedostatek neměl významný negativní dopad na spolehlivost kontrol na místě. Komise dále v odpovědi na organizační procesní opatření sama uznala, že předmětný rozpor je „zjevně důsledkem pochybení či nejistoty autora souhrnné zprávy o ‚významu‘ nedostatku spočívajícího v neprovádění kontrol“. Komise tudíž připouští dvě různé možnosti vysvětlení zmínky o nedostatku týkajícím se „(téměř dvouměsíčního) období bez kontrol v roce 2006“, která se vyskytuje v souhrnné zprávě. Řecká republika se tak nachází v situaci, kdy se musí na základě dohadů pokusit porozumět tomu, proč je předmětný nedostatek zmíněn v souhrnné zprávě, ale v závěrečném stanovisku již nikoliv, a zjistit, zda byl tento nedostatek zohledněn při určení finanční opravy, případně jaký měl vliv na určení její výše. Je ostatně třeba uvést, že Řecká republika rozvedla v rámci své žaloby podané k Tribunálu věcné argumenty k prokázání toho, že Komise konstatováním předmětného nedostatku pochybila.
59
Zadruhé v dokumentu č. VI/5330/97, kterého se dovolává Komise, je uvedeno, že „[p]okud se v tomtéž systému vyskytuje více nedostatků, paušální sazby opravy nejsou kumulativní, jelikož za ukazatele rizik, která představuje kontrolní systém jako celek, se považuje nejzávažnější nedostatek“ (dokument č. VI/5330/97, s. 13). Tato část dokumentu č. VI/5330/97 je zmíněna v souhrnné zprávě. Pokud jde o odvětví tabáku, Komise dodává: „[p]ro rok podání žádosti 2007 tudíž platí, že pokud je odhalen jeden či vícero nedostatků klíčových kontrol, jakož i nedostatky pomocných kontrol, riziko, které tyto kontroly představují pro fondy, je kompenzováno finanční opravou, jež odpovídá (jednomu či více) nedostatkům klíčových kontrol“.
60
V tomto ohledu je třeba předně zdůraznit, že relevantní část dokumentu č. VI/5330/97 byla zmíněna v souhrnné zprávě pouze za účelem zpochybnění vlivu nedostatků v rámci sekundárních kontrol na výši uložené finanční opravy, což dokládá použití výrazu „tudíž“.
61
Dále je třeba uvést, že v relevantní pasáži souhrnné zprávy se ve vztahu k závěrečnému stanovisku znovu vyskytuje rozpor v odůvodnění, což Komise uznala na jednání. Ačkoliv souhrnná zpráva zmiňuje „rok podání žádosti 2007“, závěrečné stanovisko zmiňuje „roky podání žádosti 2006 a 2007“. Na tomto místě je třeba zdůraznit, že rozpor odůvodnění, kterého se dovolává Řecká republika, se týká roku podání žádosti 2006. Je třeba rovněž uvést, že název souhrnné zprávy týkající se odvětví tabáku obsahuje následující větu: „Změna finanční opravy navrhovaná pro rok podání žádosti 2006“. V odůvodnění souhrnné zprávy, o něž se opírá finanční oprava, však rok podání žádosti 2006 uveden není. Tyto skutečnosti ještě přispívají k nepochybné nejasnosti již beztak rozporuplného odůvodnění.
62
A konečně za předpokladu, že by nedostatek týkající se „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích v letech 2006 a 2007“ mohl zdůvodnit finanční opravu „ve výši 5 %“, jak tvrdí Komise, na základě znění souhrnné zprávy nelze určit, zda Komise v projednávaném případě zohlednila při stanovení výše finanční opravy týkající se roku podání žádosti 2006 tento nedostatek nebo zda spíše vzala v potaz nedostatek týkající se „(téměř dvouměsíčního) období bez kontrol v roce 2006“, nebo dokonce oba tyto nedostatky. V souhrnné zprávě je totiž zaprvé nejednoznačně uvedeno, že finanční oprava odpovídá „jednomu či více“ nedostatkům klíčových kontrol (souhrnná zpráva, s. 74). Zadruhé je třeba uvést, že souhrnná zpráva obsahuje v části týkající se „hlavních zjištění“ (bod 11.2.1 souhrnné zprávy) a „obecných poznámek“ (bod 11.2.1.1 souhrnné zprávy) oddíl týkající se nedostatků zjištěných v rámci „plánování kontrol na místě“ v odvětví skotu, ovcí „a tabáku“. Komise na tomto místě uvádí, že „kvůli opožděnému zahájení kontrol na místě v roce 2006 (téměř po dvou měsících od uplynutí lhůty pro podávání žádostí) nastalo období bez kontrol, a byla tak narušena spolehlivost celého kontrolního systému“. Toto konstatování je převzato do části souhrnné zprávy nazvané „Závěrečné stanovisko Komise“ (bod 11.2.5 souhrnné zprávy), kde je uvedeno, že Komise „trvá na tom, že kvůli opožděnému zahájení kontrol na místě v roce 2006 (téměř po dvou měsících od uplynutí lhůty pro podávání žádostí) nastalo období bez kontrol, čímž byla narušena spolehlivost celého kontrolního systému a fondům vzniklo určité riziko“. Z těchto okolností vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdila Komise zejména na jednání, se nelze domnívat, že by nedostatek týkající se „(téměř dvouměsíčního) období bez kontrol v roce 2006“ byl vnímán jako druhotný či dokonce zanedbatelný a že se výše finanční opravy týkající se roku podání žádosti 2006 opírala pouze o nedostatek týkající se „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích v letech 2006 a 2007“.
63
Z těchto úvah vyplývá, že Řecká republika kvůli rozporu odůvodnění mezi souhrnnou zprávou a ostatními dokumenty, které byly ve správním řízení relevantní, k němuž se přidávají ještě další nepřesnosti a rozpory odůvodnění v uvedené zprávě, nemůže seznat skutečné odůvodnění napadeného rozhodnutí, pokud jde o finanční opravu uloženou za platby týkající se roku podání žádosti 2006 v odvětví tabáku.
64
První části druhého žalobního důvodu je tudíž třeba vyhovět a na tomto základě zrušit napadené rozhodnutí v rozsahu, v němž vylučuje některé výdaje vynaložené Řeckou republikou v odvětví tabáku za rok podání žádosti 2006.
Ke druhé části druhého žalobního důvodu týkající se skutkového omylu
65
Řecká republika uvádí, že se o neprovádění klíčových kontrol v podnicích pro zpracování tabáku opírala i paušální finanční oprava, kterou Komise provedla v odvětví tabáku. Komise měla zejména za to, že kontrolní systém zavedený v Řecku není zcela v souladu s článkem 38 nařízení č. 796/2004 a s kontrolními ustanoveními čl. 33 odst. 3 téhož nařízení. Postup kontroly dodatečné platby v odvětví tabáku je však vyčerpávajícím způsobem upraven několika vnitrostátními ustanoveními, která Řecká republika uvádí v písemném vyjádření. Tato ustanovení, která se podle názoru Řecké republiky důsledně dodržují, prokazují, že systém zavedený v Řecku je v souladu s unijní právní úpravou. Řecká republika je tudíž přesvědčena, že posouzení Komise vychází ze skutkového omylu. Dodává, že čl. 33c odst. 2 nařízení č. 796/2004, kterého se dovolává Komise, se netýká plateb podle článku 69 nařízení č. 1782/2003. S odkazem na dvě další rozhodnutí Komise, která vyloučila z financování Unií některé výdaje vynaložené členskými státy, Řecká republika kromě toho v replice tvrdí, že napadené rozhodnutí porušuje zásadu non bis in idem. Řecká republika nakonec vyvrací argumenty Komise, podle kterých nebyla vnitrostátní kontrolní opatření v platnosti v dotčeném období.
66
Komise zpochybňuje argumenty Řecké republiky.
67
Předně je třeba uvést, že nedostatek týkající se „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích“ se týká plateb provedených v odvětví tabáku za roky podání žádosti 2006 a 2007. Je třeba rovněž připomenout, že Soud vyhověl první části druhého žalobního důvodu, že je třeba napadené rozhodnutí zrušit v rozsahu, v němž vylučuje některé výdaje vynaložené Řeckou republikou v odvětví tabáku za rok podání žádosti 2006. Jelikož se však toto zrušení týká pouze roku podání žádosti 2006, Řecká republika má i nadále zájem na tom, aby Tribunál tyto argumenty posoudil, pokud jde o platby provedené za rok podání žádosti 2007, jehož finanční oprava je založena výlučně na nedostatku týkajícím se „neprovádění klíčových kontrol ve zpracovatelských podnicích“.
68
Podle čl. 33c odst. 2 nařízení č. 796/2004, který se na dodatečné platby uplatní podle článku 38 téhož nařízení, kontroly „během prvního zpracování a obalové úpravy tabáku“ zahrnují mimo jiné „kontroly zásob zpracovatelského podniku“. V odstavci 3 téhož ustanovení je uvedeno, že „[k]ontroly podle [uvedeného] článku se provedou na místě, kde je surový tabák zpracován“.
69
V projednávaném případě ze souhrnné zprávy vyplývá, že dodatečné kontroly měly podle názoru Komise doplnit kontroly, které byly provedeny již při kontrolách dodávek tabáku, jako „kontrola zásob podniků“ (bod 11.2.1.4 3 souhrnné zprávy).
70
Řecká republika Komisi potvrdila, že neprovádí „žádnou z kontrol“, a to zejména proto, že nejsou hospodářsky výhodné (bod 11.2.2.4 2 souhrnné zprávy).
71
V tomto ohledu postačuje konstatovat, že jak uznala Řecká republika během správního řízení, kontroly na místě týkající se zásob podniků na zpracování tabáku nebyly v rozporu s relevantními ustanoveními nařízení č. 796/2004 prováděny. Na tomto základě tudíž Komise byla oprávněna uložit finanční opravu.
72
Další argumenty Řecké republiky nemohou tento závěr zpochybnit.
73
Co se týče skutečnosti, na kterou poukazuje Řecká republika, že postup kontroly dodatečné platby v odvětví tabáku je vyčerpávajícím způsobem upraven několika vnitrostátními ustanovení, ta nemůže prokázat, že kontroly na místě týkající se zásob podniků na zpracování tabáku byly skutečně prováděny.
74
Pokud jde o dokumenty uvedené v příloze 7 žaloby – za předpokladu, že byly předloženy během správního řízení – jak správně uvádí Komise v písemném vyjádření, ani ty nemohou prokázat, že kontroly na místě týkající se zásob podniků na zpracování tabáku byly skutečně prováděny. Jak ostatně uvádí Řecká republika, těmito dokumenty jsou: tři žádosti o osvědčení převzatého tabáku spolu s odpovídajícími podrobnými sděleními o převzatém tabáku a osvědčeními o kontrole zpracování vydanými ředitelstvím pro zemědělství prefektury Kavala (Řecko); žádost, kterou podal zpracovatelský podnik Organismos pliromon kai elenchou koinotikon enischyseon prosanatolismou kai engyiseon (řecké agentuře pro výplatu a kontrolu orientačních a záručních podpor Společenství), pokud jde o převzetí nakoupeného tabáku, spolu s odpovídajícím osvědčením této agentury o kontrole vstupu příslušného množství, podrobným sdělením o převzatém tabáku a osvědčením o kontrole zpracování vydaným prefekturou Kavala; čestná prohlášení zpracovatelského podniku týkající se dovozu tabáku z Bulharska spolu s odpovídajícími záznamy o prodeji baleného tabáku. Tyto dokumenty se tedy netýkají kontrol zásob zpracovatelských podniků prováděných na místě.
75
Co se nakonec týče poukazu na zásadu non bis in idem, postačuje konstatovat – a to aniž je nutné se vyjádřit k přípustnosti tohoto argumentu uplatněného ve fázi repliky – že obě další rozhodnutí Komise, která vylučují z financování Unií některé výdaje vynaložené členskými státy, jichž se dovolává Řecká republika, se ve spojení s příslušnými souhrnnými zprávami týkají roků podání žádosti, režimů podpor či nedostatků, které se liší od posuzované věci. Argument Řecké republiky je tudíž zjevně neopodstatněný.
76
S ohledem na tyto okolnosti je třeba druhou část druhého žalobního důvodu zamítnout jako neopodstatněnou.
K nákladům řízení
77
Podle čl. 134 odst. 3 jednacího řádu Tribunálu platí, že pokud měli účastníci řízení ve věci částečně úspěch i neúspěch, ponese každý z nich vlastní náklady řízení. Jeví-li se to však vzhledem k okolnostem v projednávané věci jako odůvodněné, může Tribunál rozhodnout, že účastník řízení ponese vlastní náklady řízení a nahradí část nákladů řízení vynaložených druhým účastníkem řízení.
78
Jelikož žalobě bylo částečně vyhověno, okolnosti případu budou spravedlivě zohledněny rozhodnutím, že každá z účastnic řízení ponese vlastní náklady řízení.
Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (šestý senát)
rozhodl takto:
1)
Prováděcí rozhodnutí Komise 2013/123/EU ze dne 26. února 2013, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF), v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), se zrušuje v rozsahu, v němž vylučuje některé výdaje vynaložené Řeckou republikou v odvětví tabáku za rok podání žádosti 2006.
2)
Ve zbývající části se žaloba zamítá.
3)
Evropská komise a Řecká republika ponesou vlastní náklady řízení.
Frimodt Nielsen
Dehousse
Collins
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 16. prosince 2015.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: řečtina.