62003CC0189_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen ügyben kötelezettségszegés miatti eljárásról van szó, amelyet a Bizottság indított a Holland Királyság ellen, mert annak a személy- és, vagyonvédelmi magánnyomozói irodákra vonatkozó nemzeti szintű törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezései sértik a szolgáltatásnyújtás szabadságát, és nincsenek összhangban a közösségi jognak a szakképesítések kölcsönös elismeréséről szóló rendelkezéseivel.
2. Lényegében arról a kérdésről van szó, hogy a holland hatóságok előzetes engedélye feltétele lehet‑e a külföldi személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák hollandiai működésének, hogy a személy- és vagyonvédelmi irodák
vezetőit lehet‑e engedélyezési kötelezettségnek alávetni, hogy a vállalkozások más alkalmazottainak rendelkezniük kell‑e valamely holland intézmény által kibocsátott oklevéllel, és hogy kötelezni lehet‑e őket arra, hogy holland szakmai igazolványt hordjanak magukkal. A felek között különösen az vitatott, hogy a holland jog lehetővé teszi‑e a származási országban teljesített követelmények, valamint az ott megszerzett szakképesítési igazolványok kellő figyelembevételét.
3. A jelen eljárás érdemben kapcsolódik egy sor, a tagállami kötelezettségszegéssel kapcsolatos, a személy- és vagyonvédelmi irodákra vonatkozó eljáráshoz, amelyekben már ítéletet is hirdettek a Spanyol Királysággal(2), a Belga Királysággal(3), valamint az Olasz Köztársasággal(4) és végül a Portugál Köztársasággal(5) szemben.
II – A jogi háttér
A – A közösségi jog
4. Az ügy közösségi jogi alapját az EK 49. cikk képezi. E cikk első bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Az alábbiakban megállapított rendelkezéseknek megfelelően tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.”
B – Nemzeti jog
5. A holland jog vonatkozó jogszabályai az 1997. október 24‑én kibocsátott Wet particuliere beveiligingorganisaties en recherchebureaus (6) (a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló törvény, a továbbiakban: a személy- és vagyonvédelmi törvény) és az 1999. március 3‑án kibocsátott Regeling particuliere beveiligingorganisaties en recherchebureaus (7) (a személy- vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákról szóló rendelet, a továbbiakban: személy- és vagyonvédelmi rendelet). E két jogi aktust kiegészíti az 1999. március 16‑i közigazgatási utasítás, a Circulaire particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (8) .
6. A személy- és vagyonvédelmi törvény 2. cikkének (1) bekezdése tiltja a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák engedély nélküli működését; az engedélyt a hatáskörrel rendelkező miniszter adja meg. A törvény 2. cikkének (2) bekezdése ezentúl a következőket írja elő:
„A miniszter mentességet adhat a tilalom alól (…), ha a működés jellege nem teszi szükségessé a 6–10. cikkben foglalt vagy hivatkozott szabályok alkalmazását. A mentesség megadásához feltételeket lehet szabni.”
7. A személy- és vagyonvédelmi törvény 7. cikkének (1) bekezdéséből az következik, hogy a személy- és vagyonvédelmi irodák vezetőségének alkalmazásához is a hatáskörrel rendelkező miniszter engedélye szükséges.
8. A személy- és vagyonvédelmi törvény 9. cikkének (8) bekezdése előírja a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák számára, hogy a megfelelő tevékenységek kifejtésekor alkalmazottaiknak a hatáskörrel rendelkező miniszter által meghatározott mintának megfelelő igazolványt ( legitimatiebewijs ) kell magukkal hordaniuk. Ezen igazolvány – ahogy az a személy- és vagyonvédelmi törvény 7. cikkének (2) bekezdéséből, valamint a személy- és vagyonvédelmi rendelet 13. cikkének (2) bekezdéséből következik – azt igazolja, hogy az adott vállalkozás megszerezte az igazolvány birtokosának foglalkoztatásához szükséges hatósági engedélyt.
9. A személy- és vagyonvédelmi törvény 8. cikke alapján bizonyos tevékenységi körökre nézve a hatáskörrel rendelkező miniszter határozza meg a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodák alkalmazottaira vonatkozó képzési követelményeket is. A személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák csak olyan személyeket bízhatnak meg feladataik ellátásával, akik megfelelnek a vonatkozó képzési követelményeknek. A törvény 8. cikk (2) bekezdésének második mondata ismét kimondja:
„A miniszter kivételesen mentességet adhat ezen rendelkezés alkalmazása alól.”
10. A személy- és vagyonvédelmi törvény 8. cikkének rendelkezéseit többek közt a személy- és vagyonvédelmi rendelet 5. és 11. cikke pontosítja. A személy- és vagyonvédelmi rendelet 5. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a személy- és vagyonvédelmi irodák kizárólag olyan személyeket bízhatnak meg őrzési feladatok ellátásával, akik rendelkeznek két holland intézmény, a Stichting Vakexamens voor de Particuliere Beveiligingsorganisaties
vagy a Stichting Ecabo
valamelyike által kibocsátott diploma Algemeen Beveiligingsmedewerker
elnevezésű oklevéllel.
11. A személy- és vagyonvédelmi rendelet 11. cikkének (1) bekezdése ezenkívül előírja, hogy a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások kizárólag olyan személyeket bízhatnak meg riasztóberendezések beszerelésével és karbantartásával, akik rendelkeznek a hatáskörrel rendelkező miniszter által elismert oklevéllel. E cikk (2) bekezdése összesen négy elismert oklevelet sorol fel; és mindegyiket holland intézmények bocsátják ki.
III – Tények és a pert megelőző eljárás
12. A Bizottság 2000. november 8‑i levelében felhívta a holland hatóságok figyelmét, hogy a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákra vonatkozó holland törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket ellentétesnek találja az EK 49. cikkel és a 89/48(9), valamint a 92/51(10) irányelvvel. A Bizottság különösen a következő négy pontra hivatkozott:
– az a követelmény, amely díjköteles engedélyhez köti a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák hollandiai működését, figyelmen kívül hagyva azokat a követelményeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak származási országában eleget kell tennie (a személy- és vagyonvédelmi törvény 2. és 3. cikke);
– az a követelemény, amely díjköteles engedélyhez köti a személy- és vagyonvédelmi irodák vezetőinek alkalmazását (a személy- és vagyonvédelmi törvény 7. cikkének (1) és (2) bekezdése);
– az a követelmény, hogy e vállalkozások alkalmazottainak a holland hatóságok által kiállított igazolvánnyal ( legitimatiebewijs ) kell rendelkezniük, ha munkavégzésre Hollandiába küldik ki őket (a személy- és vagyonvédelmi törvény 6. cikkének e) pontja és a személy- és vagyonvédelmi rendelet 13. cikke); valamint
– az a követelmény, hogy e vállalkozások alkalmazottainak valamely holland hatóságok intézmény által kibocsátott oklevéllel kell rendelkezniük, valamint az, hogy – figyelmen kívül hagyva a más tagállamban megszerzett szakképesítést – külön követelményeket írnak elő a riasztóberendezés-szerelők szakképesítését illetően (a személy- és vagyonvédelmi rendelet 5. és 11. cikke).
13. A holland hatóságok 2000. december 22‑i válaszlevelükben elismerték, hogy az engedélyek megkövetelése és az egyéb vitatott szabályozások, valamint a más tagállamban megszerzett képesítések automatikus elismerésének hiánya a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelentik. A holland kormány egyidejűleg azonban kifejtette véleményét, miszerint e korlátozásokat a közérdek védelme igazolja.
14. A Bizottság e válasz ellenére azon a véleményen van, hogy a holland jog rendelkezései összeegyeztethetetlenek a közösségi joggal, és 2001. október 11‑én indokolással ellátott véleményt címzett a Holland Királyság részére.
15. Hollandia 2001. december 10‑i válaszának kézhezvétele után a Bizottság 2003. április 30‑án az EK 226. cikkének (2) bekezdése alapján benyújtotta a jelen keresetet.
IV – A felek kérelmei
16. Eredetileg a Bizottság azt kérte, hogy a Bíróság:
1) állapítsa meg, hogy a Holland Királyság – azzal, hogy elfogadta a személy- ‚és vagyonvédelmi magánnyomozói irodákra vonatkozó azon előírásokat, amelyek
– figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti országban eleget kell tennie, előírják, hogy azon vállalkozásnak, amely a holland állam területén kíván szolgáltatást nyújtani, engedéllyel kell rendelkeznie, amely engedély díjköteles;
– előírják, hogy az ilyen személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetőinek engedéllyel kell rendelkezniük, amely szintén díjköteles;
– előírják, hogy az ilyen vállalkozás azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti tagállamból Hollandiába küldenek ki, a holland hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük; és
– előírják, hogy e vállalkozások alkalmazottainak valamely holland intézmény által kibocsátott oklevéllel kell rendelkezniük, és amelyek – figyelmen kívül hagyva a más tagállamban megszerzett szakképesítést – külön követelményeket írnak elő a riasztóberendezés-szerelők szakképesítésére vonatkozóan –
nem teljesítette az EK 49. cikkből és a szakoktatás és szakképzés elismerésének általános rendszeréről szóló 89/49/EGK és 92/51/EGK irányelvekből eredő kötelezettségeit;
2) a Holland Királyságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
17. A Bíróság előtti eljárás szóbeli szakasza során 2004. május 5‑én a Bizottság elállt a keresetnek a negyedik kifogáson alapuló részétől. Ennek alapján úgy kell venni, hogy a Bizottság csak az EK 49. cikk megsértésére hivatkozik, a 89/48 és a 92/51 irányelv megsértésére viszont már nem.
18. A Bizottság így most azt kéri, hogy a Bíróság:
1) állapítsa meg, hogy Holland Királyság – azzal, hogy elfogadta a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodákra vonatkozó azon előírásokat, amelyek
– figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti országban eleget kell tennie, előírják, hogy a vállalkozásnak, amely a holland állam területén kíván szolgáltatást nyújtani, engedéllyel kell rendelkeznie, amely engedély díjköteles;
– előírják, hogy az ilyen személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetőinek engedéllyel kell rendelkezniük, amely szintén díjköteles; és
– előírják, hogy az ilyen vállalkozás azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti tagállamból Hollandiába küldenek ki, a holland hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük –
nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit;
2) a Holland Királyságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
19. A Holland Királyság azt kéri a Bíróságtól, hogy
1) utasítsa el a keresetet, és
2) a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
20. Azzal kapcsolatban, hogy a Bizottság részlegesen elállt keresetétől, a Holland Királyság nem terjesztett elő költségigényt.
V – Jogi álláspont
21. A Bizottság elfogadható keresete megalapozott, ha a Holland Királyság megsértette a Szerződésből eredő kötelezettségeit (az EK 228. cikk (1) bekezdése). A Bizottság most már csak az EK 49. cikk megsértését kifogásolja.
22. A tagállami kötelezettségszegés miatt indult jelen eljárás kiinduló pontja a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodák önálló vállalkozói tevékenysége, amelyet más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások Hollandiában díjazás ellenében nyújtanak, mindezt ideiglenesen, azaz anélkül, hogy állandóan és folyamatosan részt vennének Hollandia gazdasági életében.(11) Az ilyen tevékenységekre
alkalmazható a szolgáltatásnyújtás szabadsága (az EK 49. és az EK 50. cikk, az EK 48. és az EK 55. cikkel együtt).
A – Az első kifogásról: a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák tevékenysége engedélyezési kötelezettségének a szolgáltatásnyújtás szabadságával való összeegyeztethetetlensége
23. A Bizottság első kifogásának tárgya a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodák számára előírt azon kötelezettség, hogy hollandiai működésükhöz be kell szerezniük az ottani hatóságok díjköteles engedélyét.
1. A szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása
24. A szolgáltatásnyújtás szabadsága a Szerződés által előírt alapvető szabadságok egyike. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 49. cikk nemcsak a másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatásnyújtó elleni, állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetést tiltja, hanem a szolgáltatásnyújtás szabadságának bármilyen korlátozását és akadályozását is, még akkor is, ha megkülönböztetés nélkül vonatkozik mind az belföldi, mind a más tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatóra.(12)
25. Az olyan – a hollandhoz hasonló – nemzeti szabályozást, amely a más tagállamban székhellyel rendelkező személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák határokon átnyúló tevékenységét előzetes hatósági engedély meglététől teszi függővé, a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának kell tekinteni.(13) Az engedély megszerzésével kapcsolatos adminisztratív teher és az abból eredő költségek megdrágíthatják a határokon átnyúló szolgáltatásokat, és visszatarthatják a vállalkozásokat az első – esetleg rövid ideig tartó – szolgáltatás nyújtásától.
26. A Bizottság és a holland kormány egyetért abban, hogy a vitatott szabályozás a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását valósítja meg. A felek közti vita tárgya az, hogy igazolhatóak‑e az ilyen korlátozások.
2. A korlátozás igazolása
a) A felek nyilatkozata
27. A holland kormány
véleménye szerint a megállapított korlátozások a közérdekre tekintettel igazolhatóak. A szolgáltatást igénybe vevők kifejezetten „sérülékenyek” a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodákkal szemben; a szolgáltató megbízhatósága fontos ahhoz, hogy ügyfeleik vagyoni érdekei ne kerüljenek veszélybe. Emellett a polgárok általában is védelemre szorulnak, például azért, mert a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások alkalmazottaiban egyenruhájuk miatt ugyanúgy megbíznak, mint a rendőrségben.
28. Az esetleges visszaélések elkerülhetősége, valamint a kínált szolgáltatások megfelelő minőségű biztosításának érdekében az ügyfelek és a polgárok védelme így különösen szigorú előírásokat és megelőző ellenőrzést tesz szükségessé. Ez annál is inkább érvényes, mivel a személy-, vagyonvédelmi magánnyomozói irodák tevékenységét érintően ma még nem léteznek közösségi minimumszabályok, és a vállalkozásokkal szemben támasztott követelmények a különböző tagállamokban nagyon eltérően lehetnek.(14)
29. A Bizottság
alapvetően szintén elismeri, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának igazolása érdekében hivatkozni lehet a fogyasztók védelmére mint a közérdek jogos céljára. Az eljárás írásbeli szakaszában a Bizottság még vitatta a megelőző ellenőrzés szükségességét(15), a szóbeli szakaszban azonban kijelentette, hogy a megelőző célú engedélyezési eljárás igazolható lehet. A tagállamok hatóságai közötti szorosabb együttműködés azonban feleslegessé teheti az ilyen eljárásokat.(16)
30. Ezzel kapcsolatban a felek között még különösen az vitatott, hogy a holland jogi helyzet lehetővé teszi‑e azon követelmények megfelelő figyelembevételét, amelyeket a külföldi szolgáltatásnyújtónak származási országában esetleg telejesítene kellett. A holland kormány azt állítja, hogy a vitatott szabályozás ezt minden további nélkül megengedi, de egyúttal elismeri, hogy egyik vonatkozó nemzeti rendelkezés sem rendezi kifejezetten, hogy miképpen kellene figyelembe venni a származási országban fennálló kötelezettségeket.
b) Álláspont
31. A szolgáltatásnyújtás szabadsága – mint a Szerződés alapelve – csak olyan szabályozás útján korlátozható, amelyet közérdeken alapuló kényszerítő indokok igazolnak, és amelynek célja a szolgáltatás minőségének biztosítása és a szolgáltatást igénybe vevőjének károktól való megóvása. A nemzeti rendelkezéseket azonban minden, a fogadó tagállam területén tevékenységet gyakorló személyre és vállalkozásra alkalmazni kell, a rendelkezéseknek alkalmasnak kell lenniük az elérni kívánt célok megvalósítására, és nem haladhatják meg az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket.(17)
32. Főszabály szerint lehet hivatkozni a lakosságnak a személy- vagyonvédelmi magánnyomozói irodák közti „fekete bárányokkal” szembeni védelmére mint a közérdeken alapuló kényszerítő indokra. Ha e vállalkozások vagy alkalmazottaik visszaélnek helyzetükkel, nemcsak ügyfeleik vagyoni érdekei kerülnek veszélybe, hanem a személyes adatok titkossága, illetve – a jogos védelemhez való jog túllépése esetén – személyek testi épsége és élete is. Az érintett vállalkozások megbízhatóságának és szolgáltatásaik minőségének ellenőrzése különösen fontos jogtárgyak védelmét szolgálja, és így kétségkívül jogszerű célokat
követ.
33. Az olyan rendszer is, mint a holland, amely engedélyezés fenntartása mellett tiltja a személy- és vagyonvédelmi irodák működését, következésképpen megelőző ellenőrzés alá veti az érintett vállalkozásokat, alkalmas arra, hogy a lakosságot megvédje a tisztességtelen szolgáltatóktól. Ily módon minden egyes szolgáltató képesítését és megbízhatóságát egyenként ellenőrizni lehet, tekintettel például a korábbi büntetések és szabálytalanságok meglétére. Még ha a későbbi visszaéléseket nem is lehet ily módon teljesen kizárni, e vizsgálat tényekkel megalapozott előrejelzést biztosít a kínált szolgáltatások minőségére nézve.
34. Jelen esetben továbbá nem kétséges, hogy szükség van
a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák megelőző ellenőrzésének rendszerére. Az előzetes engedélyezési eljárásra
ellenben csak akkor van szükség, ha az utólagos ellenőrzés túl későn történne ahhoz, hogy érdemi hatást fejtsen ki, és megvalósítsa az elérni kívánt célt.(18) Ez azonban azt feltételezi, hogy a megelőző ellenőrzésnek van valóságos és hasonlóan hatékony alternatívája. A jelen esetben a Bizottság erre vonatkozóan nem mutatott be indokolással ellátott véleményt. A Bizottság által a szóbeli eljárás során követelt, a tagállamok hatóságai közötti szorosabb együttműködés sem vethető össze hatékonyságában – legalábbis jelenleg – az előzetes engedélyezési eljárással.
35. A holland rendszer szükségességét
illetően annak tényleges kialakítására
nézve merülhetnek fel kétségek. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az elérni kívánt közérdekű célt nem vehetik figyelembe azon szabályok, amelyeknek a szolgáltató a székhelye szerinti államban alá van vetve.(19) Ezen joggyakorlat végső soron a „származási ország” elvének kifejeződése. Ezzel összhangban a tagállamok között érvényesül a kölcsönös elismerés elve.(20)
36. A kölcsönös elismerés nem feltételezi, hogy a közösségi jogalkotó valamely adott gazdasági ágazatra nézve közös szabályokat alkotott. Ezen elv olyan területeken érvényesül, amelyeken semmiféle
harmonizáció nem történt, és közös minimumszabályok sem léteznek.(21)
37. Közös szabályok hiányában a tagállamok jogosultak arra, hogy anyagi feltételeket és eljárási követelményeket határozzanak meg olyan tevékenységekre vonatkozóan, mint a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák működése. E tekintetben a védelem különböző szintjeiről indulhatnak ki.(22) A tagállamok azonban csak a szolgáltatásnyújtás szabadságának tiszteletben tartásával gyakorolhatják jogaikat.(23) Ehhez hozzátartozik az is, hogy elismerik azokat a követelményeket, amelyeknek a szolgáltató származási országában már eleget tett.(24)
38. Ha ugyanis a szolgáltató már származási országában hasonló engedélyezési eljárásnak van alávetve, amelynek során ellenőrzik megbízhatóságát, aránytalan lenne, ha Hollandiában újabb megbízhatósági vizsgálatnak vetnék alá. Ilyen esetben a holland hatóságok nem késleltethetik és nem nehezíthetik meg (és nem is drágíthatják) a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlását, mivel az érintett tevékenységek folytatására vonatkozó feltételek teljesítése már a származási országban igazolást nyert.(25) Annak is elegendőnek kellene lennie, hogy a külföldi szolgáltató bemutatja a származási országában lefolytatott megbízhatósági vizsgálatról szóló igazolást.
39. A holland kormány ezzel kapcsolatban azt állítja, hogy a külföldön teljesített követelmények figyelembevétele a gyakorlatban minden probléma nélkül lehetséges. Mint azonban saját maga is elismeri, a követelmények figyelembevételét egyik vonatkozó holland rendelkezés sem írja elő kifejezetten. Sőt, a személy- és vagyonvédelmi törvény 2. cikke (2) bekezdésének megfogalmazása alkalmas arra, hogy az érintett vállalkozásokban ezzel ellentétes benyomást keltsen. Ezen rendelkezés megemlíti az engedélyezési kötelezettség alóli mentesítés lehetőségét; ez viszont csak néhány olyan, közelebbről meg nem határozott tevékenységre vonatkozik, amelyek a holland jogalkotó szerint természetükből adódóan nem tartoznak szükségszerűen a személy- és vagyonvédelmi törvény szabályai alá.
40. A mindennapi esetekre nézve viszont a holland szabályozás nem tartalmaz semmilyen utalást arra, hogy figyelembe kell-e venni, és ha igen, milyen mértékben azt, hogy a külföldi szolgáltató valamely másik tagállamban már megfelelt bizonyos követelményeknek, például megszerezte a megfelelő szakképesítési igazolványt, vagy megbízhatósági vizsgálatnak vetette alá magát. Ezt a benyomást csak erősíti a személy- és vagyonvédelmi rendelet 5. cikkének (1) és (5) bekezdése, amely a személy-és vagyonvédelmi irodák alkalmatzottai számára közli a Hollandiában elismert oklevelek listáját, és kizárólag olyan okleveleket sorol fel, amelyeket holland intézmények állítanak ki.
41. Összefoglalva a következőket lehet megállapítani: nem kétséges, hogy alapvetően szükség van arra, hogy a holland hatóságok megelőző ellenőrzést végezzenek a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokra, valamint magánnyomozói irodákra vonatkozóan. A holland szabályozás azonban a tényleges kialakítás szempontjából nem felel meg a szolgáltatásnyújtás szabadságának követelményeinek. A szabályozás ugyanis túlmegy azon, ami a fogyasztóvédelem céljának eléréséhez szükséges lenne, mivel nem veszi kellőképpen figyelembe azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak származási országában már eleget kellett tennie.
42. Következésképpen a Bizottság első kifogásának helyt kell adni.
B – A második kifogásról: a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák vezetői számára előírt engedélyezési kötelezettségnek a szolgáltatásnyújtás szabadságával való összeegyeztethetetlensége
43. A Bizottság második kifogásnak tárgya az a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetői számára előírt kötelezettség, hogy Hollandiában külön engedélyt kell beszerezniük. A Bizottság véleménye szerint az ilyen követelmény túlmegy a szükséges mértéken, mert az érintett vállalkozás részére előírt, már megtárgyalt engedélyezési kötelezettség mellett alkalmazandó, tehát kétsz eresen sújtja ezeket a vállalkozásokat.
44. Ahogy a holland kormány joggal előadta, a kizárólag egyetlen vállalkozásra korlátozódó engedélyezési eljárás nem lenne alkalmas arra, hogy biztosítsa a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások által kínált szolgáltatások minőségét. Mivel a mindenkori vezetőség döntően befolyásolhatja a vállalkozás piaci magatartását és fellépését, a kínált szolgáltatások minősége jelentős mértékben a vezetőség megbízhatóságán múlik. Főszabály szerint nem kifogásolható, hogy a holland szabályozás előírja mind az érintett vállalkozások, mind azok vezetőségének ellenőrzését.
45. Mindazonáltal a vállalkozásokkal kapcsolatban korábban leírtak(26) a vezetőségre nézve is irányadók: a holland szabályozás túlmegy azon, ami a fogyasztóvédelem céljának eléréséhez szükséges lenne, mivel nem veszi kellőképpen figyelembe azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetőinek a származási országukban már eleget kellett tenniük. A holland szabályozás ennyiben sérti a szolgáltatásnyújtás szabadságának elvét.
46. Következésképpen a Bizottság második kifogásának helyt kell adni annyiban, amennyiben
a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetőségének engedéllyel kell rendelkezniük, anélkül, hogy a holland rendelkezések tekintetbe vennék azokat a kötelezettségeket, amelyeknek az érintetteknek a székhely szerinti országban már meg kellett felelniük, és az engedélyért illetéket rónak ki. Ezzel szemben a második kifogás többi része – amennyiben a Bizottság általánosságban kifogásolja a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetősége számára előírt engedélyezési kötelezettséget – nem megalapozott.
C – A harmadik kifogásról: a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottai számára előírt, igazolvány viselésére vonatkozó kötelezettségnek a szolgáltatásnyújtás szabadságával való összeegyeztethetetlensége
47. A Bizottság harmadik kifogásának tárgya azon kötelezettség, hogy a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottainak holland szakmai igazolvánnyal kell rendelkezniük. Vitathatatlan, hogy e kérdésben szintén a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozásáról van szó.(27) Az érintett vállalkozások alkalmazottai számára ez költségekkel és jelentős adminisztratív terhekkel jár, ami megdrágítja a határokon átnyúló szolgáltatásokat, és megnehezíti a vállalkozások első – esetleg rövid ideig tartó – első szolgáltatásnyújtását.
1. A felek nyilatkozata
48. A Bizottság véleménye szerint az ilyen igazolvány viselésére vonatkozó kötelezettség aránytalan, mivel az érintett személyeknek egyébként is érvényes személyi igazolvánnyal vagy útlevéllel kell rendelkezniük.(28) E kötelezettség egyébként a Bizottság által – legalábbis az írásbeli szakasz során – kifogásolt, a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák tevékenységére vonatkozó megelőző ellenőrzési rendszernek a megjelenítése.
49. A holland kormány erre a kifogásra azzal válaszol, hogy e kötelezettség a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák szolgáltatásainak minőségét és megbízhatóságát biztosítja. A vitatott igazolvány ( legitimatiebewijs ) több információt tartalmaz, mint egy szokványos személyi igazolvány vagy útlevél, és a megszokott azonosító funkció mellett legitimációs funkcióval is rendelkezik: rögzíti, hogy az igazolvány birtokosa a holland hatóságoktól megszerezte a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodáknál végzendő munkához szükséges engedélyt. Ezáltal tehát megerősödik a lakosság bizalma.
2. Álláspont
50. A holland hatóságok által kiállított, legitimációs funkcióval rendelkező szakmai igazolvány tényleg működhet minőséget igazoló állami címkeként, és ezzel erősítheti az érintett polgároknak a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottaiban való bizalmát. Következésképpen e kötelezettség megfelelő intézkedés ahhoz, hogy biztosítsa a jogszerű célok elérését, azaz a fogyasztók védelmét és a kínált szolgáltatások minőségét.(29)
51. Kétség az igazolvány viselésére vonatkozó hollandiai kötelezettség szükségességére
vonatkozóan merülhet fel. Ezzel összefüggésben nemcsak az igazolvány viselésére vonatkozó kötelezettséget, mint olyat (a személy- és vagyonvédelmi törvény 9. cikkének (88) bekezdése), hanem különösen az ebből következő, a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottainak engedélyeztetésére vonatkozó kötelezettségét is megfontolás tárgyává kell tenni. A Hollandiában előírt szakmai igazolvány végül is mindenekelőtt a birtokosának tevékenységét igazoló igazgatási engedélynek a megjelenítése (a személy- és vagyonvédelmi törvény 7. cikke (2) bekezdésének és a személy- és vagyonvédelmi rendelet 13. cikke (2) bekezdésének együttes olvasata).
52. Mint már korábban megvizsgáltuk, a Hollandiában gyakorolt, a személy- és vagyonvédelmi vállalkozások, valamint magánnyomozói irodák tevékenységét érintő megelőző ellenőrzési rendszer szükségességéhez nem férhet elvi kétség.(30)
53. A szolgáltatásnyújtás szabadságának elve viszont megköveteli, hogy az ilyen előzetes engedélyezési eljárás során figyelembe vegyék azokat a követelményeket, amelyeknek a szolgáltató származási országában már eleget tett.(31) Ha a származási országban, lényegét tekintve hasonló eljárásban már megállapították, hogy a személy- vagyonvédelmi és magánnyomozói iroda alkalmazottja megfelel a kérdéses tevékenység végzéséhez szükséges feltételeknek, az érintett vállalkozásnak joga van ahhoz, hogy erre a tényre hivatkozzon Hollandiában.(32) A más tagállamban megszerzett szakmai tapasztalatot megfelelő módon szintén figyelembe kell venni.
54. Amint a holland kormány előadta, a személy- és vagyonvédelmi törvény 8. cikkének (2) bekezdése alapján a hatáskörrel rendelkező miniszter mentesítheti a személy- és vagyonvédelmi vállalkozásokat azon kötelezettség alól, hogy csak olyan személyeket bízhatnak meg feladataik ellátásával, akik megfelelnek a vonatkozó holland szakképesítési követelményeknek. Magából a törvényből azonban nem következik, hogy e mentesítési lehetőség a más tagállamban megszerzett szakképesítési igazolványok elismerésére is vonatkozik. Ha a személy- és vagyonvédelmi törvény 8. cikke (2) bekezdésének szövegét nézzük, ez az rendelkezés inkább azokra az esetekre irányadó, amikor az adott személy nem rendelkezik a szükséges szakképesítéssel, és így mentésítésre van szüksége, mintsem azokra az esetekre, amelyeknél az adott személy megszerezte a szükséges szakképesítést, de nem Hollandiában.
55. Nem várható el az érintett vállalkozásoktól, hogy a holland kormány által e területen alkotott joganyag alapján kiegészítő kutatásokat folytassanak azért, hogy tiszta képet kapjanak a hatályos jogról és különösen az alkalmazottaik külföldön megszerzett szakképesítéseinek elismertetési lehetőségeiről.
56. Ezen túlmenően a személy- és vagyonvédelmi törvény 8. cikkének (2) bekezdésében foglalt mentesítési lehetőség pusztán mérlegelési jogot biztosító rendelkezés, amely további döntési szabadságot biztosít a hatáskörrel rendelkező miniszter számára. Nem tartalmaz konkrét kritériumokat arra nézve, hogy ezt a mérlegelési jogot hogyan kell gyakorolni, és milyen módon kell megvizsgálni a szakképesítések egyenértékűségét.
57. A nemzeti hatóságok minél szélesebb mérlegelési jogkörrel rendelkeznek az előzetes hatósági engedélyezési rendszerben, az alapvető szabadságok annál inkább megfoszthatók hatékony érvényesülésüktől. Az ilyen mérlegelési jog csak objektív, nem diszkriminatív és előzetesen ismert szempontokon alapulhat, hogy a nemzeti hatóságok mérlegelési jogát e jog önkényes gyakorlását megakadályozó keretek közé szorítsák.(33)
58. A holland szabályozás tehát nem teszi lehetővé, hogy az érintett vállalkozások alkalmazottai által más tagállamban megszerzett szakképesítési igazolványokat kellőképpen figyelembe vegyék. Az igazolvány viselésére vonatkozó kötelezettség – mint az engedélyezési kötelezettség külső megnyilvánulása – szintén túlmegy azon, ami a fogyasztóvédelem céljának eléréséhez szükséges lenne, és nem elégíti ki a szolgáltatásnyújtás szabadságának követelményeit.(34)
59. Következésképpen a Bizottság harmadik kifogásának helyt kell adni annyiban, amennyiben
a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottainak a holland hatóságok által kiállított igazolvánnyal kell rendelkezniük, ha a székhely szerinti országból Hollandiába küldik ki őket, ám a holland hatóságok az igazolvány kiadásakor nem veszik figyelembe azokat a kötelezettségeket, amelyeknek az érintetteknek a székhely szerinti országban már eleget kellett tenniük . A harmadik kifogás egyebekben – vagyis amennyiben a Bizottság általánosságban kifogásolja a szakmai igazolványra vonatkozó követelményt mint a megelőző ellenőrzési rendszer meglétét – nem megalapozott.
VI – Költségek
60. Észrevételeiben a holland kormány nem terjesztett elő költségigényt a Bizottság negyedik kifogásától való elállását illetően. Erre az esetre az eljárási szabályzat 69. cikke 5. §‑a 1. albekezdésének első mondata, valamint a 3. albekezdés az irányadó; ezek értelmében a felek maguk viselik saját költségeiket.
61. Mivel a Bizottság fennmaradó kifogásai közül a Bíróság egynek adott helyt teljes egészében, és a másik kettőben a Bizottság csak részben pernyertes, az eljárási szabályzat 69. cikke 3. §‑a 1. albekezdésének értelmében a Bíróságnak meg kell osztani a költségeket.
62. Következésképpen a Holland Királyság viseli saját költségeit, valamint a Bizottság költségeinek kétharmadát. Egyebekben a Bizottság viseli saját költségeit.
VII – Végkövetkeztetések
63. Az előbbiekben kifejtettek alapján azt indítványozom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1) A Holland Királyság – azzal, hogy elfogadta a személy-, vagyonvédelmi ésmagánnyomozói irodákra vonatkozó azon előírásokat, amelyek
– figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a külföldi szolgáltatónak már a székhelye szerinti országban eleget kellett tennie, előírják, hogy azon személy-, vagyonvédelmi ésmagánnyomozói irodáknak, amelyek a holland állam területén kívánnak szolgáltatást nyújtani, engedéllyel kell rendelkezniük, amely engedély díjköteles;
– figyelmen kívül hagyva azokat a kötelezettségeket, amelyeknek az érintetteknek már a székhely szerinti országban eleget kellett tenniük, előírják, hogy az ilyen személy- és vagyonvédelmi vállalkozások vezetőinek engedéllyel kell rendelkezniük, amely engedély szintén díjköteles;
– előírják, hogy a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák azon alkalmazottainak, akiket a székhely szerinti tagállamból Hollandiába küldenek ki, a holland hatóságok által kibocsátott igazolvánnyal kell rendelkezniük, és amelyek alapján az igazolvány kiadásakor figyelmen kívül hagyják azokat a kötelezettségeket, amelyeknek az alkalmazottaknak a székhely szerinti országban már eleget kellett tenniük,
nem teljesítette az EK 49. cikkből eredő kötelezettségeit.
2) A kereset többi részét el kell utasítani.
3) A Holland Királyság viseli saját költségeit, valamint a Bizottság költségeinek kétharmadát. Egyebekben a Bizottság viseli saját költségeit.
(1) .
(2)
–	A C‑114/97. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 1998. október 29‑én hozott ítélet (EBHT 1998., I‑6717. o.).
(3)
–	A C‑355/98. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2000. március 9‑én hozott ítélet (EBHT 2000., I‑1221. o.).
(4)
–	A C‑283/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2001. május 31‑én hozott ítélet (EBHT 2001., I‑4363. o.).
(5)
–	A C‑171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet (az EBHT‑ban még nem tették közzé).
(6)
–	Staatsblad
1997., 500. o.
(7)
–	Stcrt. 1999., 60. o.
(8)
–	Stcrt. 1999., 60. o.
(9)
–	A legalább hároméves szakoktatást és szakképzést lezáró felsőfokú oklevelek elismerésének általános rendszeréről szóló, 1988. december 21-i 89/48/EGK tanácsi irányelv (HL L 19., 1989. 1. 24., 16. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 337. o.).
(10)
–	A 89/48/EGK irányelvet kiegészítő, a szakoktatás és szakképzés elismerésének második általános rendszeréről szóló 1992. június 18‑i 92/51/EGK tanácsi irányelv (HL L 209., 25. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 2. kötet, 47. o.).
(11)
–	Lásd a letelepedés szabadságának elhatárolásáról szóló bírósági ítéleteket, különösen a C‑55/94. sz. Gebhard-ügyben 1995. november 30‑án hozott ítélet (EBHT 1995., I‑4165. o.) 25–28. pontját, valamint a C‑215/01. sz. Schnitzer-ügyben 2003. december 11‑én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 27–33. pontját.
(12)
–	A C‑42/02. sz. Lindman-ügyben 2003. november 13‑án hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé) 20. pontja; lásd még a C‑43/93. sz. Vander Elst-ügyben 1994. augusztus 9‑én hozott ítélet (EBHT 1994., I‑3803. o.) 14. pontját, a C‑154/89. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1991. február 26‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑659. o.) 12. pontját és a C‑76/90. sz. Säger-ügyben 1991. július 25‑én hozott ítélet (EBHT 1991., I‑4221. o.) 12. pontját.
(13)
–	A Säger-ítélet (hivatkozás a 12. lábjegyzetben) 14. pontja, a Vander Elst-ítélet (hivatkozás a 12. lábjegyzetben) 15. pontja, valamint a Bizottság kontra Belgium ítélet (hivatkozás a 3. lábjegyzetben) 35. pontja.
(14)
–	A holland kormány ezzel kapcsolatban a Bizottság megbízásából készült tanulmány következtetéseire utal ( A comparative overview of legislation governing the private security industry in the European Union, 2002.; az ellenkérelemhez csatolt 1. függelék).
(15)
–	Lásd különösen a Bizottság írásbeli fejtegetését, amelyet a Holland Királyság ellenkérelmére adott válaszában terjesztett elő.
(16)
–	A Bizottság ezzel kapcsolatban a Bizottság kontra Belgium ítélet (hivatkozás a 3. lábjegyzetben) 33. pontjára utal.
(17)
–	Schnitzer-ítélet (hivatkozás a 11. lábjegyzetben) 35. pontja; a C‑58/98. sz. Corsten-ügyben 2000. október 3‑án hozott ítélet (EBHT 2000., I‑7919. o.) 39. pontja; a Säger-ítélet (hivatkozás a 12. lábjegyzetben) 15. pontja.
(18)
–	A C‑390/99. sz., Canal Satélite Digital ügyben 2002. január 22‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑607. o.) 39. pontja.
(19)
–	A 279/80. sz. Webb-ügyben 1981. december 17‑én hozott ítélet (EBHT 1981., 3305. o.) 17. pontja; a Säger-ítélet (hivatkozás a 12. lábjegyzetben) 15. pontja; a Bizottság kontra Belgium ítélet (hivatkozás a 3. lábjegyzetben) 37. pontja; a Corsten-ítélet (hivatkozás a 17. lábjegyzetben) 35. pontja; a Canal Satélite Digital ítélet (hivatkozás a 18. lábjegyzetben) 36–38. pontja; valamint a Bizottság kontra Portugália ítélet (hivatkozás az 5. lábjegyzetben) 60. és 66. pontja.
(20)
–	Lásd ebben az értelemben a Canal Satélite Digital ítélet (hivatkozás a 18. lábjegyzetben) 37. pontját, további utalásokkal.
(21)
–	Állandó ítélkezési gyakorlat a 120/78. sz. „Cassis de Dijon”-ügyben 1979. február 20‑án hozott ítélet óta (Rewe-Zentral, EBHT 1979., 649. o.; az ítélet 8. pontja). A szolgáltatásnyújtás szabadsága területén lásd a Canal Satélite Digital ítélet (hivatkozás a 18. lábjegyzetben) 37. pontját. E megfontoláson alapul a Corsten-ítélet is (hivatkozás a 17. lábjegyzetben); lásd az ítélet 31. és 35. pontját.
(22)
–	Az a tény, hogy egyik tagállam kevésbé szigorú előírásokat hoz, mint a másik, önmagában nem jelenti azt, hogy ezen előírások aránytalanok, és összeegyeztethetetlenek a Szerződéssel; lásd a C‑384/93. sz., Alpine Investments ügyben 1995. május 10‑én hozott ítélet (EBHT 1995., I‑1141. o.) 51. pontját; a C‑3/95. sz., Reisebüro Broede ügyben 1996. december 12‑én hozott ítélet (EBHT 1996., I‑6511. o.) 42. pontját; a C‑108/96. sz. Max Quen-ügyben 2001. február 1‑jén hozott ítélet (EBHT 2001., I‑837. o.) 33–34. pontját; valamint a C‑294/00. sz. Gräbner-ügyben 2002. július 11‑én hozott ítélet (EBHT 2002., I‑6515. o.) 46–47. pontját.
(23)
–	Lásd még – a kézművesmesterségekre vonatkozóan – a Corsten-ítélet (hivatkozás a 17. lábjegyzetben) 31. pontját.
(24)
–	Lásd a 19. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(25)
–	Így – a cégjegyzékbe való felvételi kötelezettséget illetően – a Corsten-ítélet (hivatkozás a 17. lábjegyzetben) 45., 47. és 48. pontja; lásd még a Schnitzer-ítéletet (hivatkozás a 11. lábjegyzetben) 36–39. pontját.
(26)
–	Lásd különösen a jelen indítvány 35–42. pontját.
(27)
–	A Bizottság kontra Belgium ítélet (hivatkozás a 3. lábjegyzetben) 39. pontja és a Bizottság kontra Portugália ítélet (hivatkozás az 5. lábjegyzetben) 66. pontja.
(28)
–	A Bizottság a Bizottság kontra Belgium ítéletre utal (hivatkozás a 3. lábjegyzetben; az ítélet 40. pontja).
(29)
–	Lásd még Alber főtanácsnoknak a C‑171/02. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2003. szeptember 16‑án ismertetett indítványának (az EBHT-ban még nem tették közzé) a 88. pontját. A védendő jogtárgy (lásd a fenti 35. pontot) alapján ezen ügy különbözik más, igazolvány viselésére vonatkozó kötelezettséggel kapcsolatos esetektől, így például az idegenvezetők számára előírt kötelezettségtől, amely a C‑375/92. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott 1994. március 22‑i ítélet (EBHT 1994., I‑923. o.; az ítelet 21. pontja, további utalásokkal) alapja volt.
(30)
–	A megelőző ellenőrzési rendszer megengedhetőségéhez lásd még ezen indítvány 34. pontját; az ottani állítások vonatkoztathatók a személy-, vagyonvédelmi és magánnyomozói irodák alkalmazottaira is.
(31)
–	Lásd a 19. lábjegyzetben hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(32)
–	Azonban még követelhető igazolás arról, hogy az érintett alkalmazott nagyjából ismeri‑e a fogadó államban hatályos jogi előírásokat, például a lőfegyverek használatáról, a jogos védelem gyakorlásáról vagy a magánszemélyek által is gyakorolható feltartóztatási jogról szóló esetleges rendelkezéseket. Ezzel azonban a szolgáltatásnyújtás szabadságának gyakorlása nem nehezíthető vagy késleltethető túlzott mértékben.
(33)
–	A Canal Satélite Digital ítélet (hivatkozás a 18. lábjegyzetben) 35. pontja, további utalásokkal.
(34)
–	Lásd végül a Bizottság kontra Portugália ítélet (hivatkozás az 5. lábjegyzetben) 66. pontját.