Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
30 päivänä huhtikuuta 2025 (1)
Asia C‑144/24
Euroopan komissio
vastaan
Unkari
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sijoittautumisvapaus – Kansallinen säännöstö, jossa tietyille rakentamisen perusmateriaaleille vahvistetaan markkinahintoja matalammat
viitehinnat – Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, joka on 90 prosenttia viitehinnan ja myyntihinnan välisestä erotuksesta – Kansallinen säännöstö, jossa vahvistetaan mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärä – Toimenpiteet, jotka vaikuttavat valtaosin muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yhtiöihin – Oikeutus – Direktiivi (EU) 2015/1535 – Teknisiä standardeja ja määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettava menettely – Ilmoitusvelvollisuus
I        Johdanto
1.        Nyt käsiteltävässä Unkaria vastaan nostamassaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa kanteessaan Euroopan komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että kun Unkari otti vuonna 2021 käyttöön kansallisia sääntöjä, jotka koskevat ylimääräisen kaivosmaksun maksamista ja tiettyjen mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärää, kyseinen jäsenvaltio rikkoi SEUT 49 artiklan ja direktiivin (EU) 2015/1535 mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan.(2)
2.        Tarkemmin sanottuna komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että kun Unkari yhtäältä otti käyttöön ylimääräisen kaivosmaksun maksamista koskevia säännöksiä ylimääräisestä kaivosmaksusta, joka maksetaan talouden elvyttämiseksi, annetulla hallituksen asetuksella nro 404/2021(3) (jäljempänä asetus nro 404/2021) ja tiettyjen mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärää koskevia säännöksiä vuoden 1993 kaivostoimintalaista nro XLVIII poikkeamista koskevalla hallituksen asetuksella nro 405/2021(4) (jäljempänä asetus nro 405/2021, jäljempänä molempiin asetuksiin viitataan yhdessä riidanalaisina asetuksina) ja kun Unkari toisaalta antoi tiettyjen energiaa, kuljetuksia ja näihin liittyviä aineita koskevien lakien muuttamisesta annetun vuoden 2021 lain nro CXXXVI (jäljempänä vuoden 2021 laki nro CXXXVI),(5) jolla vuoden 1993 kaivostoimintalakiin nro XLVIII lisättiin 27/A, 27/B ja 27/C § (kaikkiin mainittuihin säännöksiin viitataan jäljempänä yhdessä riidanalaisina säännöksinä), Unkari rikkoi SEUT 49 artiklan – jossa vahvistetaan sijoittautumisvapaus –
mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, koska mainituilla säännöillä rajoitetaan muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneiden henkilöiden ja yritysten mahdollisuutta aloittaa kyseisten sääntöjen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan harjoittaminen Unkarissa tai jatkaa sitä, ja direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohtaa, koska kyseinen jäsenvaltio ei ilmoittanut säädösehdotuksista komissiolle mainitussa säännöksessä edellytetyllä tavalla.
II      Asiaa koskevat oikeussäännöt
A        Unionin oikeus
3.        Direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
a)      ’tuotteella’ teollisesti valmistettua tuotetta ja maataloustuotetta, mukaan lukien kalastustuotteet;
– –
c)      ’teknisellä eritelmällä’ asiakirjaan sisältyvää eritelmää tuotteelta vaadittavista ominaisuuksista, kuten laadusta, käyttöominaisuuksista, turvallisuudesta tai mitoista, mukaan lukien tuotteita koskevat myyntinimeä, termistöä, tunnuksia, kokeita ja testausmenetelmiä, pakkaamista, merkitsemistä tai selostetta koskevat vaatimukset sekä vaatimustenmukaisuuden arvioinnin menettelyt.
– –
d)      ’muulla vaatimuksella’ vaatimusta, joka ei ole tekninen eritelmä ja joka asetetaan tuotteelle erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa ja joka koskee tuotteen elinkaarta markkinoille saattamisen jälkeen eli käyttöedellytyksiä, kierrätystä, uudelleenkäyttöä tai tuotteen hävittämistä, jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen tai sen luonteeseen taikka sen kaupan pitämiseen;
– –
f)      ’teknisellä määräyksellä’ teknistä eritelmää tai muuta vaatimusta taikka palveluja koskevaa määräystä, mukaan lukien sovellettavat hallinnolliset määräykset, jonka noudattaminen on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti pakollista ja joka koskee kaupan pitämistä, palvelujen tarjoamista, palvelujen tarjoajien sijoittautumista tai käyttöä jäsenvaltiossa tai suuressa osassa sen aluetta – –.
Teknisiä määräyksiä, joita noudatetaan tosiasiallisesti, ovat erityisesti
– –
iii)      tekniset eritelmät tai muut vaatimukset tai palveluja koskevat säännöt, jotka liittyvät verotus- tai rahoitustoimenpiteisiin, jotka vaikuttavat tuotteiden tai palveluiden kulutukseen rohkaisemalla näiden teknisten eritelmien tai muiden vaatimusten taikka palveluja koskevien määräysten noudattamista – –
g)      ’teknistä määräystä koskevalla ehdotuksella’ teknisen eritelmän tai muun vaatimuksen taikka palveluja koskevan määräyksen tekstiä, hallinnolliset määräykset mukaan lukien, joka on tarkoitus suoraan tai välillisesti vahvistaa teknisenä määräyksenä ja joka on valmisteluvaiheessa, jolloin siihen on vielä mahdollisuus tehdä olennaisia muutoksia.”
4.        Direktiivin 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”      Jäsenvaltioiden on toimitettava komissiolle välittömästi teknisiä määräyksiä koskevat ehdotukset, paitsi kun on kyse kansainvälisen tai eurooppalaisen standardin käyttöönotosta sellaisenaan, jolloin pelkkä tiedonanto riittää – –. Niiden on toimitettava komissiolle myös ilmoitus niistä syistä, joiden vuoksi tällaisen teknisen määräyksen laatiminen on tarpeen, jollei näitä syitä selvitetä jo ehdotuksessa.
– –”
B        Unkarin oikeus
1.      Kaivostoimintalaki
5.        Kaivostoimintalain, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 2021 lailla nro CXXXVI(6) (jäljempänä kaivostoimintalaki), 3 §:n 1 momentissa säädetään, että mineraali- ja geotermisten luonnonvarojen luonnolliset esiintymät ovat valtion omaisuutta.
6.        Lain 27/A §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Kaivostoiminnan valvontaviranomainen seuraa mineraalivarojen hallinnointitoimivaltansa perusteella tarkasti mineraaliraaka-aineiden etsintään, louhintaan, kaupan pitämiseen ja käyttöön liittyviä taloudellisia prosesseja kansantalouden tasolla. Kaivostoiminnan valvontaviranomainen tutkii tässä yhteydessä, onko tilanteessa perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide.
(2)      Jos rakentamisen perusmateriaalien teollishintojen indeksin kuukausittainen arvo – – osoittaa rakentamisessa käytettyjen materiaalien teollishintojen nousseen vähintään 5 prosentilla verrattuna samaan ajanjaksoon edellisenä vuonna – vähintään kaksi kertaa kahdentoista kuukauden aikana –, viranomaisen pääjohtaja voi määräyksellä todeta tilanteen, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide.
– –
(4)      Edellä 2 momentissa tarkoitetussa määräyksessä on määritettävä markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen kesto, joka voi olla enintään vuosi.”
7.        Lain 27/B §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      Viranomaisen pääjohtaja määrittää määräyksellä rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hyödyntämiseksi perustettujen kaivosalueiden osalta, joilla on vähintään 5 000 000 kuutiometriä louhittavia mineraalivaroja
a)      yksityiskohtaiset vaatimukset mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärästä ja kyseisen määrän louhimisaikataulusta,
– –
markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen ajaksi.
– –
(3)      Edellä 1 momentissa tarkoitetussa tilanteessa kaivostoiminnan valvontaviranomainen – –
a)      hyväksyy louhoksen uuden teknisen toimintasuunnitelman tai louhoksen voimassa olevan teknisen toimintasuunnitelman muuttamisen, jos kaivostoiminnan harjoittajan louhoksen tekninen toimintasuunnitelma täyttää edellä 1 momentissa tarkoitetun määräyksen mukaiset vaatimukset,
b)      vahvistaa viran puolesta louhoksen voimassa olevan teknisen toimintasuunnitelman sellaisten kaivosalueiden osalta, joilla on mineraalivaroja, joita markkinavalvontatoimenpiteen perusteena oleva tilanne koskee – –
– –”
8.        Lain 27/C §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1) Kun on syntynyt tilanne, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide, jäljempänä 2 ja 3 momentissa tarkoitetulla yrityksellä on velvollisuus maksaa tässä pykälässä tarkoitettu ylimääräinen kaivosmaksu.
(2)      Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu on yrityksellä,
a)      jolla on velvollisuus maksaa kaivosmaksu – – ja
b)      joka harjoittaa ensisijaisesti
ba)      rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien louhinnan alalla tai
bb)      rakentamisen perusmateriaaleina käytettyjen tuotteiden valmistamisen alalla,
taloudellista toimintaa, jonka viranomaisen pääjohtaja on määritellyt määräyksessään, ja
c)      jonka liikevaihto oli vähintään 3 000 000 000 Unkarin forinttia (HUF) – sen omistamia yrityksiä huomioon ottamatta – toisena tilikautena ennen viranomaisen pääjohtajan määräyksellä
todetun markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen syntymistä. – –”
2.      Asetus nro 404/2021
9.        Riidanalaiset asetukset annettiin alun perin siten, että ne tulivat voimaan 9.7.2021 ja niiden oli tarkoitus olla voimassa yksinomaan covid-19-pandemian ajan. Asetusten voimassaoloa
jatkettiin kuitenkin Ukrainan sodan vuoksi, joten ne olivat edelleen voimassa sinä päivänä, jona nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne nostettiin.
10.      Asetuksen nro 404/2021 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)      – – Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu on yrityksellä,
a)      jolla on velvollisuus maksaa kaivosmaksu [kaivostoimintalain] 20 §:n 2 momentin a ja b kohdan nojalla ja
b)      jonka ensisijaisesti harjoittama toiminta muodostuu
ba)      koriste- ja rakennuskiven, kalkkikiven, kipsin, liidun ja liuskekiven louhinnasta (NACE 0811)
bb)      soran ja hiekan ottamisesta, saven ja kaoliinin ottamisesta (NACE 0812)
bc)      sementin valmistamisesta (NACE 2351) tai
bd)      kalkin ja kipsin valmistamisesta (NACE 2352)
be)      tiilien, laattojen ja rakennustuotteiden valmistamisesta poltetusta savesta (NACE 2332)
bf)      keraamisten laattojen valmistamisesta (NACE 2331)
ja jonka
c)      nettoliikevaihto vuonna 2019 – – sen omistamia yrityksiä lukuun ottamatta – oli vähintään 3 000 000 000 HUF.
(2)      Maksuvelvollisella – –, joka ottaa tai louhii, muuttaa tai tuottaa rakentamisen perusmateriaaliksi
a)      lajiteltua hiekkaa, jota se myy yli 700 HUF hintaan per tonni,
b)      lajiteltua soraa, jota se myy yli 900 HUF hintaan per tonni,
c)      lajiteltua sorahiekkaa, jota se myy yli 700 HUF hintaan per tonni,
d)      luonnon sorahiekkaa, jota se myy yli 700 HUF hintaan per tonni,
e)      sementtiä, jota se myy yli 20 000 hintaan per tonni,
f)      – –
– arvonlisäverottoman hinnan perusteella – on velvollisuus maksaa ylimääräisenä kaivosmaksuna 90 prosenttia todellisen liikevaihtonsa ja myydyn määrän ja tässä momentissa vahvistetun hinnan perusteella määritetyn liikevaihdon välisestä erotuksesta.
– –
(3)      Jos myyjä ei ole velvollinen maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, sen on pyrittävä kohtuulliseen voittomarginaaliin myydessään edellä 2 momentissa tarkoitettuja tuotteita ja otettava huomioon edellä 2 ja 2a momentissa ilmoitetut arvot.
– –
(6)      Ylimääräinen kaivosmaksu on käytettävä kansanterveyden edistämiseen liittyvien julkisten rakennushankkeiden rahoittamiseen.
– –”
3.      Asetus nro 405/2021
11.      Asetuksen nro 405/2021 1 §:n 1–3a momentissa säädetään seuraavaa:
”(1)      Koronaviruspandemian aiheuttaman poikkeuksellisen tilanteen vuoksi kaivostoiminnan valvontaviranomainen tekee rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hyödyntämiseksi perustettujen kaivosalueiden osalta päätöksen, jolla se velvoittaa kaivostoiminnan harjoittajan,
a)      jonka tekninen toimintasuunnitelma louhintatoiminnan aloittamiseksi on hyväksytty ennen tämän asetuksen voimaantuloa, tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan vuoden kuluessa siten, että louhitaan vähintään 50 prosenttia louhoksen ensimmäisen, suunnitelman muuttamista edeltäneen teknisen toimintasuunnitelman mukaisesta enimmäismäärästä;
b)      jonka tekninen toimintasuunnitelma louhintatoiminnan aloittamiseksi hyväksytään tämän asetuksen voimaantulon jälkeen, tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan vuoden kuluessa siten, että louhitaan 100 prosenttia louhoksen ensimmäisen, suunnitelman muuttamista edeltäneen teknisen toimintasuunnitelman mukaisesta enimmäismäärästä.
– –
(2)      Kaivostoiminnan harjoittaja, joka louhii rakentamisen perusraaka-aineita ja
‑materiaaleja, voi laskea louhintamääriä kaivostoiminnan valvontaviranomaisen luvalla. Kaivostoiminnan harjoittaja voi esittää hakemuksen louhittavan määrän laskemisesta viimeistään edellä 1 §:n 1 momentissa tarkoitetun vuoden pituisen louhinta-ajan viimeistä päivää seuraavan kuukauden 20. päivänä.
(2a)      Louhintamäärän laskeminen voidaan sallia,
a)      jos kaivostoiminnan harjoittajalle on aiheutunut ylivoimainen este tai
b)      jos on muu kuin a alakohdassa tarkoitettu ulkoinen ja pakottava syy, joka ei kuulu kyseisen toiminnanharjoittajan toiminnan alaan.
(3)      Jos louhintaa ei aloiteta edellä 1 momentin mukaisesti, muissa kuin jäljempänä 3a momentissa tarkoitetuissa tapauksissa kaivostoiminnan valvontaviranomaisen on peruttava kaivostoiminnan harjoittajan kaivostoimintalupa ja nimettävä kyseisen kaivosalueen kaivostoimintaluvan uudeksi haltijaksi [Unkarin valtion omaisuudenhoitoyhtiö], jotta se voi käyttää omistusoikeutta Unkarin valtion nimissä.
(3a)      Kaivostoiminnan valvontaviranomainen ei peruuta kaivostoiminnan harjoittajan kaivostoimintalupaa, jos tämä näyttää toteen, että kyseisen säännön soveltamiselle on edellä 2a momentissa tarkoitettu este.”
III   Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
12.      Komissio lähetti Unkarille kantelun perusteella 6.4.2022 virallisen huomautuksen, jolla se kyseenalaisti sen, soveltuvatko riidanalaiset säännökset yhteen muun muassa(7) SEUT 49 artiklan ja direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan kanssa.
13.      Komission mukaan riidanalaisilla asetuksilla yhtäältä vahvistettiin tietyille rakentamisen perusmateriaaleille markkinahintoja matalammat viralliset hinnat ja toisaalta niillä asetettiin kaikkein suurimmille yrityksille, jotka louhivat
tai valmistavat kyseisiä materiaaleja
– ja joista lähes kaikki kuuluvat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvaltaan –, velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, joka vastaa 90 prosenttia virallisen hinnan ja sitä korkeamman myyntihinnan erotuksesta. Samalla kyseisten asetusten soveltamisalaan kuuluvilla yrityksillä on velvollisuus noudattaa hallituksen vahvistamaa louhinnan vähimmäismäärää, ja jos ne eivät noudattaisi kyseistä määrää, ne menettäisivät kaivostoimintalupansa. Kaivostoimintalakia puolestaan muutettiin siten, että kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajalla on toimivalta samankaltaisten toimenpiteiden toteuttamiseen.
14.      Unkari kiisti 13.6.2022 päivätyssä vastauksessaan virallisessa huomautuksessa kuvatut väitetyt jäsenyysvelvoitteiden rikkomiset. Unkarin viranomaiset väittivät yhtäältä etenkin väitetyn sijoittautumisvapauden loukkaamisen osalta, että ylimääräistä kaivosmaksua on pidettävä verona, että riidanalaiset säännökset ovat oikeutettuja yleistä etua koskevista pakottavista syistä(8) ja että niillä rajoitetaan sijoittautumisvapautta oikeasuhteisesti, koska molemmat riidanalaiset asetukset ovat väliaikaisia ja poikkeuksellisia toimenpiteitä. Unkarin viranomaiset totesivat toisaalta direktiivin 2015/1535 mukaisen ilmoitusvelvollisuuden laiminlyömisestä, ettei alun perin suunniteltua ilmoitusta asetuksesta nro 404/2021 tehty hallinnollisista syistä eikä kyseistä asetusta voida pitää sellaisena muuna vaatimuksena, jota ilmoitusvelvollisuus koskee. Unkarin viranomaiset katsoivat samoin, ettei ilmoitusvelvollisuutta ollut kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n osalta, koska kyseisiltä säännöksiltä puuttuu konkreettinen tekninen sisältö.
15.      Komissio lähetti 26.1.2023 Unkarille perustellun lausunnon, jossa se toisti virallisessa huomautuksessa esittämänsä argumentit.(9) SEUT 258 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti komissio kehotti kyseistä jäsenvaltiota toteuttamaan tarvittavat toimenpiteet perustellun lausunnon noudattamiseksi kahden kuukauden kuluessa sen vastaanottamisesta.
16.      Unkari vastasi perusteltuun lausuntoon 30.3.2023 päivätyllä kirjeellä, jossa se väitti väitteitä jäsenyysvelvoitteiden rikkomisesta perusteettomiksi.
IV      Asian käsittelyn vaiheet unionin tuomioistuimessa ja asianosaisten vaatimukset
17.      Koska komissio ei ollut tyytyväinen tähän vastaukseen, se nosti 23.2.2024 toimittamallaan kannekirjelmällä nyt käsiteltävän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen.
18.      Unkari toimitti vastinekirjelmänsä 14.5.2024.
19.      Komissio toimitti vastauskirjelmänsä 25.6.2024 ja Unkari oman vastauskirjelmänsä 6.8.2024.
20.      Komissio vaatii kanteessaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että kun Unkari sääti riidanalaiset säännökset, se rikkoi SEUT 49 artiklan ja direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, ja velvoittamaan Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
21.      Unkari puolestaan vaatii, että unionin tuomioistuin hylkää kanteen perusteettomana ja velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
V        Asian tarkastelu
22.      Komissio esittää kanteensa tueksi kaksi väitettä, joista ensimmäinen koskee SEUT 49 artiklan ja toinen direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan rikkomista.
A        Ensimmäinen väite, jonka mukaan Unkari on rikkonut SEUT 49 artiklaa
23.      Ensimmäisenä väitteenään komissio esittää, että riidanalaisten asetusten ja kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n on yhdessä ja erikseen tarkasteltuina katsottava rajoittavan sijoittautumisvapautta, sillä niillä estetään muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita yrityksiä harjoittamasta asetuksen nro 404/2021 soveltamisalaan kuuluvia toimintoja Unkarissa tai tehdään kyseisten toimintojen harjoittamisesta niille vähemmän houkuttelevaa (jäljempänä 1 alajakso), eikä tällaista rajoittamista voida oikeuttaa niillä yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä, joihin Unkari vetoaa (jäljempänä 2 alajakso).
1.      Kysymys siitä, onko kyse sijoittautumisvapauden rajoittamisesta
a)      Asianosaisten argumentit
24.      Komissio esittää kannekirjelmässään ensinnäkin käsityksensä edellä mainittujen säännösten sisällöstä. Asetuksen nro 404/2021 osalta komissio toteaa aluksi, että asetuksen 1 §:n 2 momentissa vahvistetaan viralliset hinnat viidelle rakentamisen perusmateriaalille (eli lajitellulle hiekalle, lajitellulle soralle, lajitellulle sorahiekalle, luonnon sorahiekalle ja sementille) ja siinä säädetään, että jos kyseisiä materiaaleja myydään virallisen hinnan ylittävään hintaan, asianomaisen yrityksen on maksettava ylimääräisenä kaivosmaksuna 90 prosenttia todellisen liikevaihtonsa ja myydyn määrän ja virallisen hinnan perusteella määritetyn liikevaihdon välisestä erotuksesta. Tämän jälkeen komissio toteaa asetuksen nro 405/2021 osalta, että asetuksen 1, 2 ja 2a §:n nojalla kaivostoiminnan valvontaviranomainen velvoittaa kaivostoiminnan harjoittajat tosiasiallisesti aloittamaan louhinnan vuoden määräajassa ja joko 50 prosenttisena teknisessä toimintasuunnitelmassa
sallitusta louhinnan enimmäismäärästä (niiden suunnitelmien osalta, jotka hyväksyttiin ennen asetuksen voimaantuloa), tai 100 prosenttisena kyseisestä louhinnan enimmäismäärästä (niiden suunnitelmien osalta, jotka hyväksytään asetuksen voimaantulon jälkeen). Louhinnan vähimmäismäärää voidaan laskea vain kyseisen viranomaisen luvalla siinä tapauksessa, että kaivostoiminnan harjoittajalle on aiheutunut ylivoimainen este tai jos on muu ulkoinen ja pakottava syy. Kaivostoiminnan harjoittajalta, joka ei noudata kyseistä louhinnan vähimmäismäärää, peruutetaan kaivostoimintalupa, joka siirretään Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt:lle (Unkarin valtion omaisuudenhoitoyhtiö), jotta se voi käyttää omistusoikeutta Unkarin valtion nimissä. Kaivostoimintalain osalta komissio toteaa vielä, että lain 27/A–27/C §:ssä annetaan kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtajalle toimivalta toteuttaa riidanalaisissa asetuksissa säädettyjen toimenpiteiden kaltaisia toimenpiteitä tilanteessa, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide, ja pääjohtajalla on kyseinen toimivalta, vaikka kriisitila olisi päättynyt eivätkä kyseiset asetukset enää olisi voimassa. Se, ettei kyseisen viranomaisen pääjohtaja ole toteuttanut tällaisia toimenpiteitä, vaikka toimenpiteiden toteuttamisedellytykset ovat täyttyneet, kun otetaan huomioon inflaation taso Unkarissa, voi selittyä sillä, että Unkarin lainsäätäjä pidensi kyseisten asetusten voimassaoloaikaa, joka alun perin rajattiin covid-19-pandemiaan, sitomalla sen Ukrainassa meneillään olevan sodan kestoon, joten kaivostoimintalaissa säädettyä rinnakkaista menettelyä ei ole ollut tarpeen käyttää.
25.      Komissio esittää toiseksi huomautuksia kyseisten säännösten soveltamisesta. Komissio korostaa muun muassa sitä, että asetuksen nro 404/2021 1 §:n 2 momentissa vahvistetut hinnat olivat koko oikeudenkäyntiä edeltäneen menettelyn ajan markkinahintoja matalampia kaikkien asetuksessa mainittujen perusmateriaalien osalta. Komissio on
myös todennut, että asetuksessa määritellyillä aloilla toimii Unkarissa 340 yritystä, joista ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuus on ainoastaan neljällä yrityksellä, joista kaikki yhtä lukuun ottamatta kuuluvat muuhun jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen omistukseen. Kyseiset neljä yritystä muodostavat 1,2 prosenttia 340 yrityksen kokonaismäärästä, mutta ne edustavat noin 25 prosentin osuutta rakentamisen raaka-ainemarkkinoista. Kyseisen asetuksen soveltamisalaan kuuluvien yritysten on myytävä tuotteensa
asetuksessa vahvistetulla hinnalla, joka on selvästi markkinahintaa matalampi. Muussa tapauksessa niiden on maksettava ylimääräinen kaivosmaksu, joka vastaa 90 prosenttia asetuksessa vahvistetun hinnan ja markkinahinnan erotuksesta. Komission mukaan tällä käytännössä estetään kyseisiä yrityksiä – toisin kuin yrityksiä, joilla ei ole velvollisuutta maksaa ylimääräistä kaivosmaksua – saavuttamasta oikeudenmukaista voittomarginaalia pakottamalla kyseiset yritykset toimimaan tappiollisesti.
Asetuksella nro 405/2021 vahvistetaan tätä vaikutusta, sillä kyseisen asetuksen nojalla yritysten, joilla on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, on noudatettava kyseisen asetuksen mukaista vähimmäistuotantotasoa, vaikka ne toimisivat tappiollisesti, jotta niiden kaivostoimintalupia ei peruuteta.
26.      Komissio toteaa kolmanneksi ja viimeiseksi edellä esitettyjen huomautusten perusteella, että riidanalaisten asetusten ja kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n on yhdessä ja erikseen tarkasteltuina katsottava rajoittavan sijoittautumisvapautta kolmesta eri syystä.
27.      Ensinnäkin sellaisten Unkarin markkinoille tulemista suunnittelevien yritysten kannalta, joiden kotipaikka sijaitsee muussa jäsenvaltiossa kuin Unkarissa, kyseiset säännöt muodostavat merkittävän esteen yritysten sijoittautumis- ja toimintavapauden käyttämiselle. Kyseisillä säännöillä nimittäin vaikeutetaan tällaisten yritysten pääsyä kyseisille markkinoille, koska niiden edellytetään saavuttavan vuodessa asetuksessa nro 405/2021 määrätty tuotantotaso, kun taas asetus nro 404/2021 tekee voittojen saamisesta huomattavasti vaikeampaa tai mahdotonta.
28.      Toiseksi Unkarin markkinoilla jo toimivien yritysten kannalta
uusien edellytysten asettamisella taloudellisen toiminnan harjoittamiselle tehdään niiden sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa tai jopa mahdotonta, koska tällaisten yritysten voitot jäävät huomattavan rajallisiksi ja koska on mahdollista, että yritysten on toimittava tappiollisesti, mikä tekee sijoitusten tekemisestä vaikeampaa tai estää ne.
29.      Kolmanneksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapauden käyttäminen merkitsee lähtökohtaisesti, että talouden toimijoilla on oltava vapaus määrittää vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoitettavan taloudellisen toiminnan laatu ja laajuus ja myös vapaus myöhemmin supistaa tämän toiminnan laajuutta.(10) Vähimmäistuotantotasoa koskeva sääntö on komission mukaan esteenä sijoittautumisvapauden käyttämiselle tältä osin.
30.      Komissio esittää lisäksi, että kyseessä oleva säännöstö on välillisesti syrjivä, koska sitä sovelletaan yhtä poikkeusta lukuun ottamatta yrityksiin, jotka kuuluvat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvaltaan. Tähän toteamukseen ei vaikuta se, että myös suotuisammin kohdeltujen talouden toimijoiden ryhmään voi kuulua yrityksiä, jotka ovat sijoittautuneet muihin jäsenvaltioihin.
31.      Unkari kiistää kaikki komission argumentit ja väittää lähinnä, ettei riidanalaisilla säännöksillä rajoiteta sijoittautumisvapautta eikä siihen liity minkäänlaista ilmeistä tai peiteltyä syrjintää.
32.      Unkari riitauttaa ensinnäkin ja aluksi vastinekirjelmässään komission lähestymistavan, jossa se on analysoinut kyseisiä säännöksiä yhdessä ja tarkastellut niiden yhteisvaikutuksia. Se katsoo, että kun arvioidaan, onko kyseisten säännösten katsottava rajoittavan sijoittautumisvapautta, niitä on tarkasteltava erikseen, koska niitä ei voida soveltaa yhdessä eikä niillä voi olla kumulatiivisia vaikutuksia. Yhtäältä on nimittäin niin, että asetus nro 405/2021 koskee ainoastaan sellaisia kaivostoiminnan harjoittajia, jotka eivät vielä olleet tosiasiallisesti aloittaneet louhimista kyseisen asetuksen voimaantulopäivänä, eikä sellaisia kaivostoiminnan harjoittajia, jotka harjoittivat jo kaivostoimintaa ja joilla on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu asetuksen
nro 404/2021 nojalla. Toisaalta kaivostoimintalaissa ja riidanalaisissa asetuksissa ei säädetä rinnakkaisista menettelyistä, sillä kyseisissä asetuksissa on suoraan kaivostoiminnan harjoittajiin sovellettavia säännöksiä, kun taas kaivostoimintalain 27/A–27/C §:ssä säädetään vain mahdollisuudesta ottaa poikkeuksellisesti ja tilapäisesti käyttöön sääntöjä, joita ei voida aineellisesti arvioida, koska tällaisia sääntöjä ei vielä ole otettu käyttöön. Unkari korostaa myös sitä, että kyseiset pykälät säädettiin asetuksiin sisältyvien sääntöjen korvaamiseksi. Kyseisiä asetuksia ei kumottu pykälien voimaantulon perusteella siksi, että hätätila jatkuu edelleenkin.
33.      Unkari kiistää toiseksi kaikki argumentit, joilla komissio perustelee sijoittautumisvapauteen kohdistuvan rajoituksen olemassaoloa, kuitenkin siten, että se käsittelee riidanalaisia säännöksiä erikseen.
34.      Yhtäältä asetuksessa nro 404/2021 säädetyn ylimääräisen kaivosmaksun osalta kyseinen jäsenvaltio kiistää kaikki komission esittämät perustelut.
35.      Unkarin markkinoille tulemista suunnittelevien yritysten osalta Unkari väittää ensinnäkin, ettei markkinoille tulevilla uusilla toimijoilla ole velvollisuutta maksaa ylimääräistä kaivosmaksua, koska veron kantamisen objektiivisena perusteena on yrityksen ensisijaisesti harjoittama toiminta ja vuoden 2019 nettoliikevaihto.
36.      Unkarin markkinoilla jo toimivien yritysten osalta Unkari esittää toiseksi, että ylimääräinen kaivosmaksu on verotustoimenpide, jonka osalta verovelvollisuus määräytyy neutraalien ja objektiivisten perusteiden mukaan, jotka ovat vuoden 2019 nettoliikevaihto, toimiala ja viitehinta. Näin ollen kyse ei voi olla sijoittautumisvapauden loukkaamisesta. Oikeasuhteisen verorasituksen määrittämiseksi veronmaksuvelvollisuus sidotaan kyseisessä säännöstössä liikevaihdon määrään, jonka unionin tuomioistuin on oikeuskäytännössään todennut neutraaliksi erotteluperusteeksi, joka ilmentää olennaisella tavalla verovelvollisten maksukykyä.(11)
37.      Unkari esittää kolmanneksi välillisen syrjinnän osalta, että ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuuden kohdistuminen ennen kaikkea muiden jäsenvaltioiden yrityksiin on seurausta Unkarin markkinoiden erityisestä rakenteesta, sillä Unkarin markkinoilla kyseisen alan markkinavoimaisimmat yritykset sattuvat olemaan ulkomaisia yrityksiä. Tältä osin nyt käsiteltävä asia rinnastuu tuomion Vodafone Magyarország ja tuomion Tesco-Global Áruházak taustalla olleisiin asioihin.(12) Unkarin mukaan asetus nro 404/2021 nimittäin koskee toimijoita, jotka vaikuttavat eniten rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hintatasoon tai joiden osuus kyseisistä markkinoista on hallitseva ja joilla on riittävästi markkinavoimaa, jotta ne voivat pitää myytyjen tuotteiden hintatason keinotekoisen korkealla.
38.      Toisaalta asetuksessa nro 405/2021 käyttöön otetuista säännöistä, joilla vahvistetaan vähimmäistuotantotaso, kyseinen jäsenvaltio muistuttaa, että kansallisessa lainsäädännössä oli jo ennen kyseistä asetusta säännöksiä, joiden tarkoituksena oli turvata valtion raaka-ainetarpeet, ja että mineraalivarojen louhinnan vähimmäismäärää ja kyseisen louhinnan aikataulua koskevat vaatimukset ovat objektiivisia sääntöjä, joita sovelletaan erotuksetta kaikkiin yrityksiin, jotka eivät vielä ole tosiasiallisesti aloittaneet louhintaa kaivosalueella tai joilla on vähintään 5 000 000 kuutiometriä louhittavia mineraalivaroja. Vaikka kyseisillä säännöillä selvästi tiukennetaan vaatimustasoa aiemmin voimassa olleisiin sääntöihin nähden, niitä sovelletaan silti samalla tavalla kaikkiin yrityksiin. Talouden toimijoiden vapaudesta määrittää vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoittamansa toiminnan laajuus ja supistaa sitä Unkari toteaa, että komission viittaama tuomio AGET Iraklis liittyy nyt käsiteltävään asiaan nähden niin erilaiseen asiayhteyteen, ettei siitä voida tehdä yleistä päätelmää, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät voi toimivaltansa rajoissa toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat vaikuttaa yritysten taloudellisen toiminnan laajuuteen. Muussa tapauksessa voitaisiin kyseenalaistaa mikä tahansa jäsenvaltion toteuttama verotustoimenpide.
39.      Komissio toteaa vastauskirjelmässään lähinnä yhtäältä kyseisten säännösten vaikutusten analyysista, ettei se yhdy Unkarin kantaan, jonka mukaan riidanalaisilla asetuksilla ei ole kumulatiivisia vaikutuksia. Asetuksen nro 405/2021
1 §:n 2 ja 2a momentista nimittäin ilmenee, että yrityksiin, jotka ovat
jo aloittaneet louhintatoiminnan, sovelletaan louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta ja ne voivat supistaa louhimaansa määrää vain kyseisessä asetuksessa vahvistetuin edellytyksin. Toisaalta välillisen syrjinnän osalta komissio esittää, että Unkarin viittaamissa tuomiossa Vodafone Magyarország ja tuomiossa Tesco-Global Áruházak oli kyse progressiivisista liikevaihtoon perustuvista veroista, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevaa ylimääräistä kaivosmaksua ei voida pitää liikevaihtoon perustuvana verona eikä progressiivisena verona. Lyhyesti sanottuna on niin, että vaikkei toimenpiteen soveltamisalan määritelmä perustukaan muodolliseen erotteluun
kansallisuuden tai sijoittautumispaikan mukaan, siinä on ilmeisen syrjiviä tai protektionistisia piirteitä ja se on siten ristiriidassa perusvapauksien kanssa.
40.      Unkari esittää vastauskirjelmässään yhtäältä riidanalaisten asetusten kumulatiivisen vaikutuksen osalta, että komissio tulkitsee virheellisesti 1 §:n 2 ja 2a momenttia, koska kyseistä pykälää sovelletaan kaivostoiminnan harjoittajiin, jotka aloittavat tosiasiallisen louhintatoiminnan. Unkari toteaa, että asetusten sanamuotojen perusteella ei tosin ole lähtökohtaisesti poissuljettua, että niitä sovellettaisiin markkinoilla jo toimivaan kaivostoiminnan harjoittajaan, joka aloittaa louhinnan uudella kaivosalueella. Kyseinen jäsenvaltio toteaa kuitenkin, ettei tämä ole realistinen mahdollisuus Unkarin markkinoiden olosuhteissa, koska ylimääräistä kaivosmaksua maksavilla toiminnanharjoittajilla ei tällä hetkellä ole ainuttakaan kaivosaluetta, johon sovellettaisiin asetusta nro 405/2021. Muutenkin on niin, että siinäkin tapauksessa, että ylimääräistä kaivosmaksua maksava kaivostoiminnan harjoittaja
esittäisi hakemuksen uuden kaivosalueen perustamisesta, louhinnan vähimmäismäärää koskevaa vaatimusta sovellettaisiin siihen vain kyseisen uuden kaivosalueen osalta.
41.      Unkari esittää toisaalta, että ylimääräistä kaivosmaksua on pidettävä veroluokittain vaihtelevana verona, koska kun se on sidottu liikevaihdon kynnysarvoon, tiettyjä yrityksiä pidetään verovelvollisina ja toisia ei. Siinäkin tapauksessa, ettei ylimääräinen kaivosmaksu olisi progressiivinen vero, tiettyjä tuomiosta Vodafone Magyarország ja tuomiosta Tesco-Global Áruházak
ilmeneviä ohjeita voitaisiin soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, mukaan lukien sitä, että liikevaihto ilmentää olennaisella tavalla verovelvollisten maksukykyä. Koska missään tuomioistuinratkaisussa ei ole todettu, ettei kyseistä indikaattoria voida käyttää veroluokittain vaihtelevan veron osalta, sitä voidaan siis käyttää tällaisen veron perusteena. Unkari toteaa vielä, että ylimääräisen kaivosmaksun kaltaisesta verosta säädetään direktiivissä (EU) 2022/2523,(13) joka koskee toimijoita, joiden neljän testaustilikautta välittömästi edeltävän tilikauden perusteella laskettu liikevaihto ylittää tietyn vuositason.
b)      Oikeudellinen arviointi
42.      Komissio väittää ensinnäkin ensimmäisessä väitteessään lähinnä, että kun Unkari otti käyttöön oikeussääntöjä, joiden vaikutuksena on rajoittaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuuksia aloittaa kyseisten sääntöjen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan – eli kaivostoiminnan – harjoittaminen Unkarissa tai jatkaa sitä, Unkari rikkoi SEUT 49 artiklan mukaisia jäsenyysvelvoitteittaan.
43.      Tarkemmin sanottuna komissio esittää yhtäältä, että riidanalaisilla asetuksilla, joista yhdessä säädetään ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuudesta ja toisessa louhinnan vähimmäismäärää koskevasta velvollisuudesta, rikotaan yhdessä ja erikseen tarkasteltuina SEUT 49 artiklaa, koska yritysten, joilla on ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuus ja joista lähes kaikki kuuluvat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvaltaan, on myytävä tuotteitaan markkinahintaa matalampaan hintaan tai maksettava kyseinen maksu, mikä alentaa merkittävästi niiden voittoja tai jopa pakottaa ne toimimaan tappiollisesti – eikä näin ole päinvastoin niiden yritysten osalta, joilla ei ole ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuutta – ja tätä vaikutusta vahvistaa louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus. Toisaalta komission mukaan kaivostoimintalain säännöksistä seuraa lähinnä, että kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja voi toteuttaa kyseisissä asetuksissa tarkoitetun kaltaisia toimenpiteitä ja siis rajoittaa sijoittautumisvapautta.
44.      Muistutan tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettuina ”sijoittautumisvapauden rajoituksina” on pidettävä kaikkia toimia, joilla kielletään tämän vapauden käyttäminen, haitataan sitä tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi.(14) Sijoittautumisvapauteen kuuluu myös yhdenvertaisen kohtelun velvollisuus, jonka perusteella on kiellettyä paitsi avoimesti yhteisön kotipaikkaan perustuva syrjintä myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, jotka muiden erotteluperusteiden soveltamisen perusteella johtavat tosiasiallisesti samaan lopputulokseen.(15)
45.      Sitä, rajoitetaanko yhtäältä riidanalaisilla asetuksilla ja toisaalta kaivostoimintalain 27/A–27/C §:llä sijoittautumisvapautta, on arvioitava näiden lähtökohtien perusteella.
1)      Riidanalaiset asetukset
46.      Aluksi on tutkittava, onko riidanalaisia asetuksia arvioitava niiden yhteisvaikutusten perusteella, kuten komissio väittää, vai erikseen, kuten Unkari väittää. Muistutan, että vaikka komissio toteaa, että ylimääräisen kaivosmaksun maksamista ja louhinnan vähimmäismäärää koskevat velvollisuudet rajoittavat sijoittautumisvapautta ”sekä erikseen että yhdessä”, komission kyseisistä velvollisuuksista esittämissä väitteissä otetaan huomioon lähinnä niiden kumulatiiviset vaikutukset.(16)
47.      Asianosaiset ovat samaa mieltä siitä, että molempien riidanalaisten asetusten soveltamisalat ratione materiae ovat osittain päällekkäisiä (siltä osin kuin ne koskevat mineraalivarojen louhimista), mutta ne ovat erimielisiä siitä, voidaanko kyseisiä asetuksia soveltaa kumulatiivisesti samoihin yrityksiin, kun otetaan huomioon niiden soveltamisala ratione personae. Näin ollen on tutkittava, voidaanko kyseisiä asetuksia soveltaa siten yhdessä, että yritykseen, jolla on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu asetuksen nro 404/2021 nojalla, voidaan mahdollisesti myös soveltaa louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta asetuksen nro 405/2021 nojalla.
48.      Tästä totean aluksi, että asetuksen nro 405/2021 1 §:n 1 momentin a ja b alakohdasta ilmenee, että kyseisellä asetuksella asetetaan louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus yksinomaan sellaisille kaivostoiminnan harjoittajille, joilla tosin on tekninen toimintasuunnitelma tosiasiallisen louhintatoiminnan aloittamista varten mutta jotka eivät vielä olleet ”aloittaneet” louhintaa tosiasiallisesti kyseisen asetuksen voimaantuloajankohtana. Tällaiset uudet toiminnanharjoittajat eivät määritelmällisesti voi olla velvollisia maksamaan asetuksessa nro 404/2021 tarkoitettua ylimääräistä kaivosmaksua, koska viimeksi mainitun asetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan sitä sovelletaan yrityksiin vain ja nimenomaisesti yrityksen jo ensisijaisesti harjoittaman toiminnan perusteella ja yrityksen vuoden 2019 liikevaihdon perusteella.
49.      Tämän jälkeen katson, ettei tätä toteamusta aseta kyseenalaiseksi komission argumentti, jonka mukaan asetuksen nro 405/2021 1 §:n 2 ja 2a momentti, joissa vahvistetaan louhinnan määrän laskemisen edellytykset, koskevat ”kaivostoiminnan harjoittajaa, joka louhii” eikä siis vain yrityksiä, jotka aloittavat louhintatoiminnan.
Kuten Unkari nimittäin esittää, tällainen tulkinta on ristiriidassa muiden säännösten kanssa, eli yhtäältä asetuksen 1 §:n 2 momentin toisen virkkeen kanssa, jossa säädetään, että ”kaivostoiminnan harjoittaja voi esittää hakemuksen louhittavan määrän laskemisesta” asetuksen 1 §:n 1 momentissa – joka koskee uuden tosiasiallisen
louhintatoiminnan ”aloittamista” – säädetyssä määräajassa ja toisaalta asetuksen 1 §:n 2 momentin kanssa, joka niin ikään koskee vain sellaisia kaivostoiminnan harjoittajia, jotka aloittavat tällaisen louhinnan.
50.      Tässä yhteydessä katson, että komissio, jonka on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä ja siis esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta,(17) ei ole täyttänyt velvollisuuttaan esittää näyttöä siitä, että riidanalaisia asetuksia voitaisiin soveltaa kumulatiivisesti.(18) Näin ollen kyseisiä asetuksia on tämän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen käsittelyn yhdessä tarkasteltava erikseen.
i)      Asetuksessa nro 404/2021 säädetty velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu
51.      Komissio toteaa ensinnäkin asetuksessa nro 404/2021 säädetystä velvollisuudesta maksaa ylimääräinen kaivosmaksu yhtäältä, että asteuksen 1 §:n 2 momentissa vahvistetut hinnat ovat aina olleet markkinahintoja matalampia kaikkien asetuksessa mainittujen perusmateriaalien osalta, ja toisaalta, että 340 yrityksestä, jotka toimivat kyseisellä alalla Unkarissa, vain neljä täyttää edellytykset, joiden perusteella syntyy velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, ja kyseisistä neljästä yrityksestä kolme kuuluvat muista jäsenvaltioista
peräisin olevien yhtiöiden omistukseen, eikä Unkari kiistä näitä väitteitä. Kyseiset neljä yritystä edustavat lisäksi noin 25 prosentin osuutta kyseisten materiaalien markkinoista.
52.      Näiden toteamusten perusteella komissio väittää yhtäältä, että niiden kyseisen maksun osalta maksuvelvollisten yritysten
voitot ovat kyseisten säännösten vaikutusten vuoksi huomattavan rajallisia ja on mahdollista, että niiden on toimittava tappiollisesti, mikä tekee sijoitusten tekemisestä vaikeampaa tai estää ne, ja tämä koskee sekä yrityksiä, jotka suunnittelevat Unkarin markkinoille tulemista, että yrityksiä, jotka jo toimivat kyseisillä markkinoilla. Komissio väittää toisaalta, että asetus nro 404/2021 on välillisesti syrjivä, koska sitä sovelletaan yhtä poikkeusta lukuun ottamatta yrityksiin, jotka kuuluvat muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yhtiöiden määräysvaltaan.
53.      Unkari esittää tätä vastaan, ettei sijoittautumisvapautta loukata, koska ylimääräistä kaivosmaksua on pidettävä muun muassa liikevaihdon kaltaisiin neutraaleihin perusteisiin perustuvana verotustoimenpiteenä ja koska se, että asianomaiset yritykset kuuluvat muiden jäsenvaltioiden yhtiöiden määräysvaltaan, on seurausta Unkarin markkinoiden erityisestä rakenteesta, sillä Unkarin markkinoilla
markkinavoimaisimmat yritykset sattuvat olemaan ulkomaisia yrityksiä vastaavalla tavalla kuin unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan Vodafone Magyarország ja tuomiossaan Tesco-Global Áruházak.
54.      Tästä muistutan, että mainittujen tuomioiden taustalla olleissa asioissa oli kyse progressiivisesta liikevaihtoon perustuvasta verosta.(19) Kuten komissio kuitenkin toteaa kirjelmissään, ylimääräinen kaivosmaksu ei ole luonteeltaan progressiivinen eikä se varsinkaan määräydy liikevaihdon mukaan, sillä liikevaihtoa ei käytetä kyseisen maksun perusteena vaan sen mukaan määräytyvät ainoastaan kyseisen maksun osalta maksuvelvolliset yritykset. Muutenkin ylimääräinen kaivosmaksu, joka otettiin käyttöön vuonna 2021 lähtökohtaisesti rajoitetuksi ajaksi eli covid-19-pandemian ajaksi, perustuu ns. jäädytettyyn liikevaihtoon eli tässä tapauksessa vuoden 2019 liikevaihtoon, mutta maksuvelvollisiin yrityksiin
sovellettiin edelleenkin velvollisuutta maksaa ylimääräinen kaivosmaksu ainakin sinä päivänä, jona nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne nostettiin, eli 23.2.2024.
55.      Ylimääräinen kaivosmaksu peritään siis – niin kauan kuin sen vaikutukset pidetään voimassa – aina samalta neljältä yritykseltä, joista kolme kuuluvat muista jäsenvaltioista
peräisin olevien yhtiöiden määräysvaltaan, vaikka niiden liikevaihdot eivät enää saavuttaisikaan kolmen miljardin Unkarin forintin (eli noin 9,2 miljoonan euron) kynnysarvoa.
Käänteisesti yrityksillä, joiden liikevaihto on mahdollisesti saavuttanut tai saavuttaa kyseisen kynnysarvon vuoden 2019 jälkeen, ei ole velvollisuutta maksaa kyseistä maksua. Komission mukaan yritykset, joilla ei ole kyseisen maksun maksuvelvollisuutta, ovat pääosin unkarilaisten
luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistuksessa, eikä Unkari kiistä tätä.
56.      Mielestäni
on näin ollen katsottava, että ylimääräinen kaivosmaksu merkitsee tämän ratkaisuehdotuksen kahdessa edellisessä kohdassa mainittujen ominaispiirteidensä
vuoksi SEUT 49 artiklan nojalla kiellettyä välillistä syrjintää. Unionin tuomioistuin on nimittäin katsonut, että pakollinen maksu, joka perustuu näennäisen objektiiviseen erotteluperusteeseen mutta jolla saatetaan sen ominaispiirteiden vuoksi suurimmassa osassa tapauksia tosiasiallisesti huonompaan asemaan yhtiöt, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa ja jotka ovat sellaisiin yhtiöihin rinnastettavassa tilanteessa, joiden kotipaikka on kyseisen maksun kantavassa jäsenvaltiossa, merkitsee tällaista syrjintää.(20)
57.      Koska ylimääräinen kaivosmaksu kattaa 90 prosenttia tiettyjen perusmateriaalien myyntihinnan ja viitehinnan, joka on riidattomasti markkinahintaa matalampi, erotuksesta, eli lähes koko erotuksen, mielestäni kyseisellä maksulla myös tehdään sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa tai jopa mahdotonta, koska kyseisellä maksulla saatetaan estää sen osalta maksuvelvollisia yrityksiä saamasta tuottoa sijoituksilleen.(21)
58.      Näin ollen on mielestäni katsottava, että asetuksen nro 404/2021 säännökset ovat välillisesti syrjiviä ja että niillä rajoitetaan SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapautta.
ii)   Asetuksen nro 405/2021 mukainen louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus
59.      Asetuksen nro 405/2021 mukaisen louhinnan vähimmäismäärää koskevan velvollisuuden osalta on toiseksi tutkittava, voidaanko tällaista velvollisuutta erikseen arvioituna, eli kun ei oteta huomioon sen ja ylimääräisen kaivosmaksun kumulatiivisia vaikutuksia, pitää sijoittautumisvapauden rajoituksena.
60.      Mielestäni näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
61.      Aluksi nimittäin totean, että Unkarin markkinoilla jo toimivien yritysten osalta komissio kuvaa useaan otteeseen kyseisen asetuksen vaikutuksia ja korostaa, että kyseisen asetuksen vuoksi yhtiöiden, joita asetus koskee, on noudatettava louhinnan vähimmäismäärää, vaikka niiden on toimittava tappiollisesti, ja tämän väitteen ennakko-oletus on, että kyseiset yritykset ovat velvollisia maksamaan ylimääräisen kaivosmaksun. Koska ei kuitenkaan ole osoitettu, että molempia velvollisuuksia sovellettaisiin yhteen ja samaan yritykseen, viimeksi mainittua seikkaa ei mielestäni ole näytetty toteen.
62.      Tämän jälkeen totean kaivostoiminnan aloittamista Unkarissa suunnittelevien yritysten osalta eli sellaisten yritysten osalta, jotka ovat ainoita, joiden on mielestäni selvästi osoitettu kuuluvan asetuksen nro 405/2021 soveltamisalaan, että komissio esittää vain yleisesti, että kyseisillä säännöillä tehdään pääsystä Unkarin markkinoille vaikeampaa. Vaikka on totta, että kyseisten yritysten olisi saavutettava vuoden kuluessa kyseisessä asetuksessa määritetty tuotantotaso, samaa vaatimusta sovelletaan kaikkiin (kotimaisiin ja ulkomaisiin) markkinoille tuleviin uusiin toimijoihin, mikä tosiasiallisesti merkitsee, ettei sijoittautumisvapautta voida loukata. Huomautan muutenkin, ettei komissio ole esittänyt mitään seikkaa, jonka perusteella voitaisiin todeta, että yritykset, joihin sovelletaan velvollisuutta noudattaa louhinnan vähimmäismäärää, olisivat pääasiallisesti peräisin muista jäsenvaltioista.
63.      Totean vielä, että komissio viittaa tuomioon AGET Iraklis, joka mielestäni – siltä osin kuin se koskee yhtiön vapautta supistaa vastaanottavassa jäsenvaltiossa harjoittamansa toiminnan laajuutta – koskee lähinnä tällaisen jäsenvaltion markkinoilla jo toimivia yrityksiä. Tuomion asiayhteys olisi lisäksi siinä mielessä erityinen, että tuomio koski kansallista säännöstöä, jossa annettiin hallintoviranomaiselle toimivalta vastustaa Ranskaan sijoittautuneen monikansallisen konsernin määräysvaltaan kuuluneen kreikkalaisen yrityksen työntekijöiden joukkovähentämistä arvioituaan työmarkkinatilannetta, yrityksen tilannetta ja kansantalouden etua koskevia edellytyksiä. Ei kuitenkaan voida jättää huomiotta sitä, että asetus nro 405/2021 on osa täysin erilaista sääntelyä, sillä kyseisellä asetuksella ainoastaan muutetaan lakia, jossa oli jo säännöksiä, joiden tarkoituksena oli turvata Unkarin raaka-ainetarpeet. Muussa tapauksessa voitaisiin potentiaalisesti kyseenalaistaa mikä tahansa jäsenvaltion yksinomaiseen toimivaltaan kuuluva verotustoimenpide, kuten esimerkiksi mineraalivarojen – jotka ovat rajallisia ja joiden luonnolliset esiintymät ovat tästä syystä yksinomaan valtion omaisuutta – hallinnointi, kunhan toimenpide olisi omiaan tekemään sijoittautumisvapauden käyttämisestä vähemmän houkuttelevaa.
64.      Edellä esitetyn perusteella komissio ei mielestäni ole osoittanut, miten velvollisuudella noudattaa mineraalien louhinnan vähimmäismäärää rajoitettaisiin SEUT 49 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapautta.
2)      Kaivostoimintalain 27/A–27/C §
65.      Kolmanneksi ja viimeiseksi huomautan kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n osalta, että komissio väittää ainoastaan, että kyseisiä pykäliä on pidettävä samankaltaisina toimenpiteinä kuin riidanalaisissa asetuksissa säädettyjä toimenpiteitä.
66.      Tästä on todettava, että näissä pykälissä säädetään yksinomaan yleisistä puitteista, joita on tarkennettava erilaisin määräyksin, jotka mahdollisesti antaa kaivostoiminnan valvontaviranomaisen pääjohtaja. Asianosaisten kirjelmistä ilmenee, ettei kyseisiä pykäliä ole vielä koskaan sovellettu.
67.      Kyseisissä pykälissä säädetty säännöstö on toki pääpiirteittäin analoginen riidanalaisissa asetuksissa säädetylle säännöstölle. Koska kaivostoimintalain 27/C:ssä ei kuitenkaan vahvisteta viitehintoja, ei ole selvää, toisin kuin asetuksen nro 404/2021 tapauksessa, että viitehinnat olisivat markkinahintaa matalampia. Vastaavasti lain 27/C §:ssä ei määritetä – toisin kuin mainitussa asetuksessa – tietyn tilikauden liikevaihtoa, jonka mukaan yksilöitäisiin yritykset, joilla olisi velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, vaan siinä viitataan ”toiseen tilikauteen ennen – – markkinavalvontatoimenpiteen perusteena olevan tilanteen syntymistä”, joten maksuvelvolliset yritykset voivat vaihtua ajan kuluessa.
68.      Näin ollen minusta vaikuttaa siltä, että edellä todetut asetukseen nro 404/2021 liittyvän sijoittautumisvapauden rajoituksen vaikutukset voivat mahdollisesti välillisesti toistua kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n soveltamisen perusteella, jos kyseisiä pykäliä sovelletaan tulevaisuudessa tavalla, jolla toistetaan kyseisen asetuksen kyseenalaiset piirteet. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä ei sen sijaan tällä hetkellä voida todeta kyseisten pykälien perusteella.
69.      Kuten komissio muistuttaa, unionin tuomioistuin on toki katsonut, että vaikka jäsenvaltion viranomaiset eivät käytännössä soveltaisi unionin oikeuden vastaista kansallista säännöstä, oikeusvarmuus kuitenkin edellyttää, että tätä säännöstä muutetaan.(22) Kyseisen oikeuskäytännön soveltaminen edellyttää kuitenkin, että kyseinen säännös on osoitettu unionin oikeuden vastaiseksi, eikä tämä edellytys täyty kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n osalta.
70.      Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo, että komissio on näyttänyt sijoittautumisvapauden rajoituksen toteen ainoastaan asetuksessa nro 404/2021 säädetyn ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuuden osalta. Näin ollen on tutkittava, voidaanko kyseistä rajoitusta kuitenkin pitää oikeutettuna.
2.      Sijoittautumisvapauden rajoituksen mahdollinen oikeutus
a)      Asianosaisten argumentit
71.      Komissio toteaa kannekirjelmässään, että Unkari vetosi perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa useisiin yleistä etua koskeviin pakottaviin syihin. Nyt tarkasteltavan asetuksen nro 404/2021 osalta Unkari vetosi seuraaviin syihin: talouden elvyttäminen, Unkarin talouden ja sen keskeisten alojen suojaaminen (jäljempänä yhdessä talouden elvyttäminen), toimitusvarmuus, asuntojen rakentamisohjelman jatkaminen ja sen edellytysten turvaaminen, tarve torjua markkinoiden toimintahäiriöitä ja kaupallisten transaktioiden vilpittömyyden säilyttäminen, epälojaalien hinnoittelukäytäntöjen sanktioiminen ja palvelujen vastaanottajien suojaaminen.(23)
72.      Talouden elvyttämisen osalta komissio esittää ensinnäkin, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tällaiset taloudelliset tavoitteet eivät voi olla yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joilla voitaisiin oikeuttaa sijoittautumisvapauden rajoitus, ei myöskään poikkeustilanteessa, kuten covid-19-pandemian jälkeisessä talouden elpymisen tukemisen tapauksessa.
73.      Komissio toteaa toiseksi niiden kolmen tavoitteen osalta, jotka ovat asuntojen rakentamisohjelman jatkaminen ja sen edellytysten turvaaminen, tarve torjua markkinoiden toimintahäiriöitä ja epälojaalien hinnoittelukäytäntöjen sanktioiminen, että kyseisten tavoitteiden muotoiluissa käytetään epämääräisiä käsitteitä, joita on vaikea erottaa edellä mainituista taloudellisista tavoitteista. Näiden tavoitteiden osalta Unkari on komission mukaan nimittäin vain viitannut yleisesti markkinoiden epäsuotuisaan kehittymiseen covid-19-pandemian seurauksena ja siihen, että Unkarin markkinoilla on puutetta rakentamisen perusmateriaaleista.(24)
74.      Komissio toteaa kolmanneksi ja viimeiseksi, että teoriassa yhtäältä toimitusvarmuutta ja toisaalta kuluttajansuojaa ja palvelujen vastaanottajien suojaamista pidetään unionin oikeudessa yleistä etua koskevina pakottavina syinä. Näin ollen komission mukaan sitä, voidaanko asetuksella nro 404/2021 säädetyllä ylimääräisellä kaivosmaksulla saavuttaa kyseiset tavoitteet ja voidaanko maksua pitää oikeasuhteisena, on arvioitava näiden kahden tavoitteen perusteella.
75.      Ensinnäkin toimitusvarmuuden osalta komissio toteaa, että unionin tuomioistuin on katsonut, että tällaiseen tavoitteeseen voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta, mutta se on myös katsonut, ettei tavoitteen, joka muodostuu
rakennusalan toimitusvarmuuden varmistamisesta erityisesti paikallistasolla tiettyjen louhostoiminnasta saatavien raaka-aineiden eli soran, hiekan ja saven osalta, voida katsoa liittyvän yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun.(25)
76.      Komissio toteaa aluksi, ettei Unkari ole osoittanut, että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien tuotteiden toimitusvarmuutta uhkaisi todellinen ja riittävän vakava vaara. Vaikka louhinnan taso kyseisessä jäsenvaltiossa olisi riittämätön, kyseisten tuotteiden maahantuonnille tarkoituksessa kompensoida mahdollisia tuotannonmenetyksiä Unkarissa ei ole estettä.(26) Unkarin hallitus ei myöskään ole rajoittanut kyseisten tuotteiden vientiä.
77.      Tämän jälkeen komissio väittää, että riidanalainen säännöstö on ilmeisen soveltumaton toimitusvarmuuden takaamiseen, koska tuottajien velvoittaminen myymään tuotteensa markkinahintaa matalampaan hintaan (ja siis jopa tappiollisesti) tuhoaa asianomaisten yritysten rahoitusvakauden pitkällä aikavälillä ja kannustaa niitä lopettamaan toimintansa Unkarin markkinoilla. Vaikka katsottaisiin, että vahvistamalla tuotteille viralliset hinnat parannetaan toimitusvarmuutta, kyseistä vaatimusta ei kuitenkaan sovelleta 75 prosenttiin tuotannosta, mikä on niin ikään osoitus siitä, ettei kyseisellä säännöstöllä voida saavuttaa sen väitettyä tavoitetta.
78.      Komissio toteaa lisäksi, että Unkari totesi perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa yhtäältä, että kyseisen säännöstön vuoksi rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien hinnat olivat tasaantuneet tai laskeneet noin 10 prosentilla vuoden 2021 syksyyn mennessä. Unkarin viranomaiset eivät kuitenkaan tukeneet tätä väitettään todistelulla, minkä lisäksi
Unkarin tilastokeskuksen tietojen perusteella kyseisten tuotteiden hintaindeksit osoittavat hintojen nousseen suhteellisen tasaisesti vuoteen 2023 asti. Komissio toteaa muutenkin, ettei asetuksen nro 404/2021 vaikutusta rakentamisen perusmateriaalien hintatasoon voida selvittää, koska kyseinen asetus kattaa vain 25 prosenttia kyseisten tuotteiden markkinoista. Komissio toteaa Unkarin väittäneen toisaalta, että kyseisten raaka-aineiden ja materiaalien louhinta väheni merkittävästi vuoden 2020 ensimmäisellä puoliskolla ja että vuoden 2021 jälkipuoliskolla tuotantomäärät olisivat jälleen alkaneet kasvaa kyseisen säännöstön seurauksena. Komission mukaan Unkarin tilastokeskuksen toimittamien tietojen perusteella ei kuitenkaan ole selvää, että kyseisen säännöstön käyttöön ottamisesta Unkarissa olisi seurannut, että tuotanto rakennusalalla tai kyseisten materiaalien louhinnan alalla lisääntyi.
79.      Suhteellisuuden osalta komissio toteaa vielä, ettei Unkari ole selittänyt, miksei toimitusvarmuutta voida taata sijoittautumisvapautta vähemmän rajoittavilla toimenpiteillä, esimerkiksi valvomalla markkinatilannetta tai muodostamalla varantoja valtion tai yksittäisten yritysten tasolla.
80.      Toiseksi palvelujen vastaanottajien suojaamisen osalta komissio toteaa kannekirjelmässään Unkarin esittäneen, että niiden yritysten, joita ylimääräinen kaivosmaksu koskee, markkinavoima on merkityksellinen tekijä, kun arvioidaan kyseisten toimenpiteiden asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta, ja että maksun soveltamisedellytyksillä, kuten nettoliikevaihdon kynnysarvolla, yksilöidään yritykset, joilla on riittävästi markkinavoimaa, jotta ne voivat hillitä tuotantoa ja pitää yllä keinotekoisen korkeita myyntihintoja.
81.      Komissio toteaa tästä aluksi, että jos ylimääräisen kaivosmaksun todellisena tavoitteena on estää poikkeuksellisten suurten voittojen saaminen, on vaikea ymmärtää, miksi maksu koskee vain hyvin pientä määrää kyseisellä alalla toimivia yrityksiä.
82.      Komissio toteaa tämän jälkeen, ettei Unkari suinkaan ole osoittanut, että ”suuryrityksillä” on sellaista markkinavoimaa, että ne voisivat vääristää markkinaolosuhteita. Kyseisen jäsenvaltion kuvaamat markkinoita vääristävät vaikutukset, kuten esimerkiksi epälojaalit hinnoittelukäytännöt, rinnastuvat SEUT 102 artiklassa tarkoitettuun määräävän markkina-aseman väärinkäyttöön ja niihin on tarvittaessa vastattava soveltamalla kilpailuoikeutta. Yrityksen liikevaihto ei ole riittävä todiste yrityksen määräävästä markkina-asemasta tai suurista
voitoista. Tästä komissio toteaa, että Unkarin kilpailuviranomaisessa on vireillä menettelyjä kyseisen alan yrityksiä vastaan. Koska mainittu viranomainen voi toteuttaa toimenpiteitä sellaisia yrityksiä vastaan, jotka perivät kohtuuttoman korkeita hintoja kuluttajien kustannuksella, on komission mukaan selvästi kyseenalaista, voidaanko nyt käsiteltävässä asiassa tarkoitettua säännöstöä pitää tarpeellisena, asianmukaisena tai oikeasuhteisena.
83.      Komissio korostaa vielä, ettei asetusta nro 404/2021 sovelleta vain niihin muutamiin yrityksiin, joilla on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, koska kyseisen asetuksen 1 §:n 3 momentissa asetetaan kaikille talouden toimijoille velvollisuus pyrkiä ”kohtuulliseen voittomarginaaliin”. Asetuksen 1 §:n 4 momentissa säädetään, että jos myyjä, joka ei ole velvollinen maksamaan ylimääräistä kaivosmaksua, soveltaa kohtuuttomiin voittoihin tähtäävää hintapolitiikkaa, kansallinen vero- ja tullihallinto voi aloittaa hallinnollisen verotusmenettelyn. Näin ollen viimeksi mainitussa säännöksessä säädetään ylimääräisen kaivosmaksun perimistä vähemmän rajoittavasta toimenpiteestä, jolla pyritään kohtuuttomien voittojen torjumista koskevaan tavoitteeseen. Komission mukaan Unkarin viranomaiset eivät ole selittäneet, miten kyseisen toimenpiteen soveltamista kaikkiin markkinatoimijoihin ei voida pitää riittävänä. Tuottojen verottaminen vaikuttaa vähemmän rajoittavalta toimenpiteeltä kuin velvollisuus noudattaa selvästi markkinahintoja ja tuotantokustannuksia matalampaa
hintatasoa.
84.      Unkari, joka tosin samalla kiistää sen, että asetuksella nro 404/2021 rajoitettaisiin sijoittautumisvapautta, lisää puolestaan, että vaikka kyse olisi tällaisesta rajoituksesta, se olisi oikeutettu yleistä etua koskevista hyväksyttävistä syistä. Tarkemmin sanottuna Unkari kiistää vastinekirjelmässään komission arvion, jonka mukaan Unkarin esittämillä syillä
on yksinomaan taloudellinen
tavoite eikä niitä siis voida pitää yleistä etua koskevana pakottavana syynä. Kyseiset syyt palvelevat päinvastoin nimenomaan väestön, kuluttajien ja palvelujen käyttäjien intressejä, sillä niillä taataan yhtäältä rakennusalan raaka-aineiden saatavuus riittävissä määrissä ja toisaalta – vilpittömien ja kohtuullisten hinnoittelukäytäntöjen avulla – kohtuulliset hinnat.
85.      Unkarin mukaan tiettyjen markkinatoimijoiden kaupalliset käytännöt pahensivat covid-19-pandemian vuosina 2020 ja 2021 aiheuttamia kielteisiä taloudellisia seurauksia. Kaivostuotteiden hinnat kasvoivat keskimäärin 20 prosentilla viimeisen viiden vuoden aikana. Sorahiekan louhinnan alan suurimpien toimijoiden liikevaihto kasvoi merkittävästi samalla ajanjaksolla, ja sama koskee myös niiden tuloksia verojen kantamisen jälkeen. Näin ollen kyseiset toimijat saivat lisävoittoja siksi, että rakennusalan tuotantoketjun muiden toimijoiden kysyntä niiden tuotteille lisääntyi äärimmäisen paljon.
86.      Tässä yhteydessä Unkari väittää asetuksen nro 404/2021 osalta, että päätös nojautua liikevaihtoon sidottuun perusteeseen merkitsee, että yritykset, joiden on maksettava ylimääräinen kaivosmaksu, ovat ne yritykset, joilla on riittävästi markkinavoimaa, jotta ne voivat pitää myytyjen tuotteiden hinnat keinotekoisen korkeina. Kyseisellä säännöstöllä on muun muassa kaksi tavoitetta, jotka koskevat etenkin toimitusvarmuutta ja palvelujen vastaanottajien suojaamista.
87.      Unkari esittää ensinnäkin toimitusvarmuuden osalta, että rakennusalan toimitusvarmuutta voidaan pitää yhteiskunnan perustavanlaatuisena etuna.(27) Unkarin mukaan ei ole tarpeen esittää näyttöä siitä, että Unkarin markkinoilla on puutetta kyseisistä tuotteista, kuten komissio on vaatinut, koska myös toimitusvarmuutta
uhkaavan vaaran todennäköisyyttä voidaan pitää hyväksyttävänä tavoitteena, jos on merkkejä siitä, että rakennusalan toimitusvarmuus saattaa olla vaarantunut. Jäsenvaltioiden on voitava toteuttaa asianmukaisia ja oikeasuhteisia ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä.
88.      Komission argumenteista, joiden mukaan asetus nro 404/2021 on ilmeisen soveltumaton toimitusvarmuuden takaamiseen, Unkari toteaa, että kyseisen asetuksen 1 §:n 3 momentin mukaan myös niillä yrityksillä, joilta ei peritä ylimääräistä kaivosmaksua (ja jotka vastaavat 75 prosentista tuotantoa), on velvollisuus ottaa huomioon asetuksessa vahvistettu hintataso ja pyrkiä kohtuulliseen voittomarginaaliin.
89.      Unkari korostaa toiseksi palvelujen vastaanottajien suojaamisen osalta, että markkinahintojen osalta suuryrityksiin sovellettu sääntelyväline on velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu ja pienten yritysten osalta velvollisuus pyrkiä kohtuulliseen voittomarginaaliin. Näin ollen kaikkiin toimijoihin sovelletaan velvollisuutta soveltaa kohtuullisia hinnoittelukäytäntöjä, mutta säännöstössä tehdään erottelu kyseisten yritysten markkinavoiman mukaan. Ylimääräinen kaivosmaksu on oikeutettu jäsenvaltioiden verotuksellisen itsemääräämisoikeuden perusteella, ja kyseisen oikeuden olemassaolo on myös vahvistettu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.(28) Muutenkin suhteellisuus vaarantuisi nimenomaan siinä tapauksessa, että velvollisuutta maksaa ylimääräinen kaivosmaksu sovellettaisiin kaikkiin toimijoihin eikä yksinomaan niihin, jotka markkinavoimansa puolesta kykenevät suorittamaan kyseisen maksun. Unkari esittää vielä, että kilpailuoikeudellisilla menettelyillä voidaan vastata jo tapahtuneisiin kilpailuoikeuden rikkomisiin, mutta niistä on vain rajallisesti hyötyä tällaisten rikkomisten torjumisessa. Jos lisäksi oletetaan, että kilpailuoikeudella voidaan ratkaista epälojaalien hinnoittelukäytäntöjen ongelma, sillä ei kuitenkaan voida taata rakentamisen perusmateriaalien saatavuutta riittävissä määrissä.
b)      Oikeudellinen arviointi
90.      Muistutan aluksi, että unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi, että EUT-sopimuksessa taatun perusvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan sillä edellytyksellä, että kyseessä oleva kansallinen toimenpide vastaa yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä, se on omiaan takaamaan sillä tavoiteltavan päämäärän toteutumisen eikä se mene pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(29) Kansalliset säännöstöt, joita ei sovelleta erotuksetta kaikkiin palveluihin niiden alkuperästä riippumatta ja jotka siis ovat syrjiviä, voivat nimittäin olla oikeutettuja yksinomaan perussopimuksissa tarkoitettujen poikkeusten tai yleistä etua koskevien pakottavien
syiden perusteella.(30) Tässä yhteydessä kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(31) On asianomaisen jäsenvaltion tehtävä esittää näyttö siitä, että lainsäädäntö täyttää kyseisen edellytyksen.(32) Niiden oikeuttamisperusteiden tueksi, joihin jäsenvaltio voi vedota, on esitettävä kyseisen jäsenvaltion toteuttaman rajoittavan toimenpiteen soveltuvuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva analyysi sekä täsmällisiä tietoja, joilla sen perusteluja voidaan tukea.(33)
91.      Nyt käsiteltävässä asiassa totean ensinnäkin siitä, onko sellaista yleistä etua koskevaa pakottavaa syytä, jolla voidaan oikeuttaa asetukseen nro 404/2021 liittyvä sijoittautumisvapauden rajoitus, että Unkarin kirjelmistä ilmenee, että kyseisen lainsäädännön ensisijaisena tavoitteena on suojata tai elvyttää taloutta, mikä tavoite mainitaan myös jo kyseisen asetuksen otsikossa, joka on ”ylimääräisestä kaivosmaksusta, joka maksetaan talouden elvyttämiseksi”. Tarkemmin sanottuna kyseinen asetus annettiin Unkarin mukaan toimitusvarmuuteen ja kuluttajansuojaan liittyvistä syistä siinä mielessä, että sillä pyritään takaamaan rakentamisen perusmateriaalien saatavuus riittävissä määrissä ja kohtuullisilla hinnoilla. Nämä syyt perustuvat viime kädessä covid-19-pandemian aiheuttamalla markkinoiden epäsuotuisalla kehityksellä ja kyseisten materiaalien puutteilla väitetysti olleisiin yhteisvaikutuksiin, jotka alan kaikkein suurimmat yhtiöt ainakin osittain aiheuttivat tai joita ne hyväksikäyttivät siten, että ne saivat poikkeuksellisia voittoja.
92.      Tästä on todettava, että SEUT 52 artiklan 1 kohdan nojalla sijoittautumisvapauden rajoitus voi olla oikeutettu yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansanterveyden perusteella. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oman maan talouden edistämiseen tai sen moitteettomaan toimintaan liittyvillä puhtaasti taloudellisilla syillä ei kuitenkaan voida oikeuttaa perussopimuksissa taatun perusvapauden rajoittamista.(34) Tästä seuraa, että tässä asiassa Unkarin mainitsemat, suhteellisen abstraktit eri tavoitteet (jotka esitetään tämän ratkaisuehdotuksen 75 kohdassa) ovat luonteeltaan puhtaasti taloudellisia syitä eikä niitä voida pitää syinä, joilla voidaan oikeuttaa nyt tarkasteltavana oleva sijoittautumisvapauden rajoitus.
93.      Toiseksi totean, että unionin tuomioistuin on myöntänyt, että taloudelliset syyt, joilla pyritään yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen tai yleishyödyllisen palvelun takaamiseen, voivat olla sellaisia yleisen edun mukaisia pakottavia syitä, joilla voidaan oikeuttaa jonkin perussopimuksissa taatun perusvapauden rajoittaminen. On kuitenkin niin, että vaikka jäsenvaltiot ovat lähtökohtaisesti vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen ja turvallisuuden asettamat vaatimukset, on silti niin, että poikkeuksena perusvapaudesta tällaisia syitä on tulkittava suppeasti, joten jäsenvaltiot eivät voi kukin yksipuolisesti määritellä niiden ulottuvuutta ilman unionin toimielinten valvontaa. Yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen voidaan näin ollen vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. Tällaisiin syihin ei myöskään voida vedota muun kuin niiden varsinaiseen tarkoituksen vuoksi siten, että ne todellisuudessa palvelisivat puhtaasti taloudellisia päämääriä.(35)
94.      Asetuksen nro 404/2021 tavoitteita eli yhtäältä toimitusvarmuutta ja toisaalta palvelujen vastaanottajien suojaamista on tarkasteltava näiden arviointiperusteiden perusteella.
95.      Siten yhtäältä unionin tuomioistuin on todennut erityisesti toimitusvarmuudesta, että tällaiseen tavoitteeseen voidaan vedota vain, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.(36) Öljy-, televiestintä- ja energia-alalla toimivia ja näillä aloilla julkisia palveluja tarjoavia yrityksiä koskevissa tapauksissa unionin tuomioistuin on katsonut, että tavoite, jolla pyritään turvaamaan tällaisten tuotteiden toimitusvarmuus tai tällaisten palvelujen tarjoaminen kriisitilanteessa kyseessä olevan jäsenvaltion alueella, voi olla sellainen yleiseen turvallisuuteen liittyvä syy, joka saattaa oikeuttaa jonkin perusvapauden rajoittamisen. Unionin tuomioistuimen mukaan toimenpiteen, jolla ”pyritään varmistamaan rakennusalan toimitusvarmuus erityisesti paikallistasolla tiettyjen louhostoiminnasta saatavien raaka-aineiden eli soran, hiekan ja saven osalta”, ei kuitenkaan voida katsoa ”kuuluvan [tavoitteeltaan] öljy-, televiestintä- ja energia-alan toimitusvarmuutta koskevan tavoitteen tavoin ’yhteiskunnan perustavanlaatuisiin etuihin’”.(37) On todettava, että edellä lainatusta, nimenomaan Unkarin rakennusalaa koskevasta tuomiosta
Xella Magyarország ilmeneviä ohjeita on luontevaa soveltaa tässä asiassa.
96.      Koska kaikkia komission riitauttamia toimenpiteitä on perusteltu rakentamisen perusmateriaalien puutteella, Unkari ei myöskään voi – kuten se käytännössä tekee –
kieltäytyä esittämästä näyttöä kyseisestä puutteesta. Sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan nimittäin hyväksyä ainoastaan, jos se voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Asianomaisen jäsenvaltion on osoitettava, että nämä kaksi kumulatiivista edellytystä täyttyvät.(38) Ensimmäisestä edellytyksestä on todettava, että asianomaisen jäsenvaltion on osoitettava konkreettisesti suhteessa yksittäistapauksen olosuhteisiin, että mainitut säännökset ovat oikeutettuja.(39) Unkarin tätä koskevista väitteistä, jotka komissio kiistää Unkarin tilastokeskukselta ja kaivostoiminnan valvontaviranomaiselta peräisin olevien tietojen perusteella, ei mielestäni ilmene tällaista puutetta. Siltä osin kuin Unkari väittää, että jäsenvaltioiden pitäisi voida toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimenpiteitä pelkän toimitusvarmuutta todennäköisesti uhkaavan vaaran perusteella, korostan, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin voidaan vedota vain, jos kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta, ajankohtaisesta ja riittävän vakavasta vaarasta.(40)
97.      Vaikka oletettaisiin, että rakentamisen perusmateriaaleista olisi ollut puutetta väitetyllä tavalla, katson komission tavoin joka tapauksessa, ettei ylimääräisellä kaivosmaksulla voitane taata johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla toimitusvarmuuteen ja kuluttajansuojaan liittyviä tavoitteita, koska kyseinen maksu kohdistuu vain 25 prosenttiin kyseisten materiaalien markkinoista ja loput 75 prosenttia
voidaan myydä asetuksessa nro 404/2021 vahvistettuja hintoja korkeampaan hintaan. Asetuksen 1 §:n 3 ja 4 momentissa niille yrityksille, jotka myyvät kyseiset 75 prosenttia kyseisistä materiaaleista, asetettu velvollisuus pyrkiä kohtuulliseen voittomarginaaliin on minusta liian epämääräinen, jotta tätä päätelmää olisi pidettävä kyseenalaisena sen perusteella.
98.      Kuten komissio lisäksi huomauttaa, velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu voi kannustaa kyseisiä yrityksiä vyöryttämään kyseisen ylimääräisen kustannuksen kuluttajien maksettavaksi, mikä viime kädessä nostaisi kuluttajien maksamia hintoja.
99.      Muutenkin on niin, että jos katsotaan, että ylimääräisellä kaivosmaksulla voidaan vastata väitetysti kohtuuttomiin hintoihin, kyseisellä maksulla ei kuitenkaan voida taata kyseisten materiaalien saatavuutta riittävän suurissa määrissä.
100. Totean vielä yhtyväni komission näkemykseen, jonka mukaan Unkari ei ole esittänyt konkreettisia argumentteja siitä, miten tietyn louhinnan vähimmäistason ylläpitäminen rakentamisen perusmateriaalien osalta auttaisi takaamaan ympäristönsuojelua koskevan tavoitteen toteutumisen.
101. Näin ollen Unkarin esittämät syyt eivät mielestäni ole luonteeltaan sellaisia, että niillä voitaisiin oikeuttaa tämän ratkaisuehdotuksen 70 kohdassa todettu sijoittautumisvapauden rajoitus.
102. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin hyväksyy komission ensimmäisen väitteen osittain ja toteaa, että kun Unkari otti asetuksellaan nro 404/2021 käyttöön säännöksiä, jotka koskevat ylimääräisen kaivosmaksun maksamista, se rikkoi SEUT 49 artiklan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan.
B        Toinen väite, joka koskee direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan rikkomista
103. Toisella väitteellään komissio vaatii unionin tuomioistuinta toteamaan, että Unkari rikkoi direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan, kun se ei ilmoittanut komissiolle asetuksesta nro 404/2021 tai kaivostoimintalain 27/A–27/C §:stä niiden valmisteluvaiheessa.
1.      Asianosaisten argumentit
104. Komissio väittää kanteessaan, että sekä asetus nro 404/2021 että kaivostoimintalain 27/A–27/C § kuuluvat direktiivin 2015/1535 soveltamisalaan ja että direktiivin 5 artiklan 1 kohdan nojalla niistä olisi siis pitänyt ilmoittaa sille valmisteluvaiheessa. Kyseinen toimielin katsoo etenkin, että edellä mainittuja kansallisia sääntöjä on pidettävä direktiivin 1 artiklan 1 kohdan f alakohdassa määriteltyinä teknisinä määräyksinä ja että ne vastaavat varsinkin direktiivin 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua muun vaatimuksen käsitettä. Komission mukaan on nimittäin niin, että edellä mainittu asetus ja kaivostoimintalain säännökset ovat muodoltaan oikeudellisesti sitovia ja ne vaikuttavat rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien kaupan pitämiseen yhtäältä, koska niillä vahvistetaan kyseisille tuotteille viralliset hinnat, ja toisaalta, koska niillä asetetaan kyseisiä tuotteita kaupan pitäville yrityksille velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu, kun ne myyvät niitä virallista hintaa korkeampaan hintaan. Ylimääräinen kaivosmaksu vaikuttaa siis merkittävästi kyseisiin tuotteisiin ja niiden kaupan pitämiseen.
105. Komissio viittaa tulkintansa tueksi direktiiviä 2015/1535 selittävään oppaaseensa (jäljempänä selittävä opas),(41) jonka mukaan muun vaatimuksen käsite kattaa ehdot, ”jotka voivat vaikuttaa tuotteen elinkaareen sen markkinoille saattamisesta aina sen tuottaman jätteen käsittely- tai hävittämisvaiheeseen saakka” ja joiden on voitava vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen, luonteeseen tai sen kaupan pitämiseen.
106. Komission mukaan ne yleistä etua koskevat tavoitteet, joihin Unkari vetoaa, eivät myöskään voi vaikuttaa direktiivin 2015/1535 soveltamiseen, sillä kyseisellä direktiivillä pyritään nimenomaan siihen, että komissio ja jäsenvaltiot voivat reagoida oikea-aikaisesti eli ennen kansallisen säännön käyttöön ottamista sellaista teknistä määräystä koskevaan ehdotukseen, jolla voi olla sisämarkkinoiden toimintaa häiritsevä vaikutus.
107. Unkari toistaa aluksi perusteltuun lausuntoon antamassaan vastauksessa esittämänsä kannan, jonka mukaan asetuksen nro 404/2021 säännökset eivät kuulu direktiivissä 2015/1535 tarkoitettujen muiden vaatimusten käsitteen alaan, koska yhtäältä ne eivät koske tuotteen elinkaarta sen markkinoille saattamisen jälkeen ja koska niissä ei toisaalta aseteta kyseiselle tuotteelle tuotteen käyttövaihetta koskevia vaatimuksia.
Velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu on nimittäin luonteeltaan verotuksellinen vaatimus, joka ei kuulu kyseisen direktiivin 1 artiklan 1 kohdan f alakohdan toisen alakohdan iii alakohdassa ja 5 artiklan 1 kohdan viimeisessä alakohdassa tarkoitetun teknisen määräyksen käsitteen alaan. Unkari muistuttaa tästä, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön ja erityisesti tuomion Admiral Sportwetten mukaan verolainsäädäntöä, johon ei ole liitetty teknisiä eritelmiä eikä muita vaatimuksia, ei voida pitää ”teknisinä määräyksinä, joita noudatetaan tosiasiallisesti”.(42)
108. Tämän jälkeen Unkari katsoo kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n osalta, että niitä on pidettävä pelkkänä sääntelykehyksenä toimenpiteille, jotka voidaan toteuttaa vain siinä tapauksessa, että syntyy tilanne, jossa on perusteltua toteuttaa markkinavalvontatoimenpide. Mainittuja pykäliä ei nimittäin voida soveltaa erikseen vaan niiden soveltaminen edellyttää muiden täytäntöönpanotoimenpiteiden toteuttamista. Koska pykälillä ei ole erityistä teknistä sisältöä, jäsenvaltiolla ei ollut velvollisuutta ilmoittaa niistä.
109. Unkari kiistää lopuksi komission kannekirjelmässään esittämän päätelmän, jonka mukaan riidanalaisella kansallisella säännöstöllä vahvistettiin virallisia hintoja.
Tästä se toteaa, ettei asetuksessa nro 404/2021 vahvistettuja myyntihintoja voida pitää virallisina hintoina. Päinvastoin kyse on viitekohdista, joiden perusteella määräytyy velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu.
110. Komissio tarkentaa vastauskirjelmässään virallisten hintojen vahvistamista koskevaa osaa argumenteistaan toteamalla, että vaikka asetuksessa nro 404/2021 ei velvoiteta asianomaisia yrityksiä myymään tuotteitaan asetuksessa vahvistetuilla hinnoilla, erotus, joka niiden on maksettava ylimääräisenä kaivosmaksuna siinä tapauksessa, että niiden veloittamat hinnat ylittävät asetuksen mukaiset hinnat, on niin suuri, että se vaikuttaa ratkaisevasti myyntihintojen määrittämiseen, joten asetuksessa vahvistetut hinnat vastaavat tosiasiallisesti virallisia hintoja.
111. Tuomion Admiral Sportwetten osalta, johon Unkari viittaa vastinekirjelmässään sen argumenttinsa tueksi, joka liittyy riidanalaisten säännösten verotukselliseen luonteeseen, kyseinen toimielin epäilee, voidaanko kyseistä tuomiota soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska siinä oli kyse veroa koskevasta asiasta eikä ylimääräistä kaivosmaksua voida pitää verona.
112. Kaivostoimintalain 27/A–27/C §:n osalta komissio toteaa lisäksi, ettei se, että kyseisiä säännöksiä sovelletaan ainoastaan tiettyjen edellytysten täyttyessä tai viranomaisen tekemän päätöksen perusteella, ole esteenä sille, että kyseisiä pykäliä on pidettävä direktiivissä 2015/1535 tarkoitettuina muina vaatimuksina.
2.      Oikeudellinen arviointi
113. Toisessa väitteessään komissio esittää lähinnä, että asetuksesta nro 404/2021 ja kaivostoimintalain 27/A–27/C §:stä olisi pitänyt ilmoittaa sille direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
114. Kyseisen toimielimen argumentteja on siis tarkasteltava aineellisesti sen arvioimiseksi, kuuluvatko kyseinen asetus ja mainitut pykälät tosiasiallisesti kyseisessä direktiivissä tarkoitetun muiden vaatimusten käsitteen alaan. Koska nämä säännöt ovat sisällöltään erilaisia, niitä on mielestäni tarkasteltava tässä yhteydessä erikseen.
a)      Velvollisuus ilmoittaa asetuksesta nro 404/2021
115. Komissio väittää ensinnäkin asetuksen nro 404/2021 osalta, että asetus kuuluu direktiivissä 2015/1535 tarkoitetun muiden vaatimusten käsitteen alaan ja että siihen sovelletaan tästä syystä direktiivissä säädettyä ilmoitusvelvollisuutta.
116. Muistutan aluksi, että direktiivin 2015/1535 5 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa asetetaan jäsenvaltioille lähinnä velvollisuus ilmoittaa komissiolle välittömästi mistä tahansa teknistä määräystä koskevasta ehdotuksesta. Direktiivin
1 artiklan 1 kohdan f alakohdassa säädetään lisäksi, että teknisellä määräyksellä tarkoitetaan muun muassa ”teknistä eritelmää tai muuta vaatimusta taikka palveluja koskevaa määräystä, – – jonka noudattaminen on oikeudellisesti tai tosiasiallisesti pakollista ja joka koskee kaupan pitämistä – – jäsenvaltiossa tai suuressa osassa sen aluetta sekä jäsenvaltioiden lakeja, asetuksia ja hallinnollisia määräyksiä, joissa kielletään tuotteen valmistus, tuonti, kaupan pitäminen tai käyttö”. Toisin sanoen kyseisen artiklan sanamuodosta ilmenee, että artiklassa erotellaan neljä sellaisten toimenpiteiden luokkaa, joita voidaan pitää tässä direktiivissä tarkoitettuina ”teknisinä määräyksinä”, ja yksi näistä toimenpideluokista on ”muu vaatimus”.(43)
117. Kyseisellä muun vaatimuksen käsitteellä tarkoitetaan direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa säädetyn määritelmän mukaan ”vaatimusta, joka ei ole tekninen eritelmä ja joka asetetaan tuotteelle erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa ja joka koskee tuotteen elinkaarta markkinoille saattamisen jälkeen[, esimerkiksi] käyttöedellytyksiä, kierrätystä, uudelleenkäyttöä tai tuotteen hävittämistä, jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi tuotteen koostumukseen tai sen luonteeseen taikka sen kaupan pitämiseen”.
118. Mainitussa artiklassa asetetaan täten viisi kumulatiivista edellytystä, jotka ovat seuraavat: sellaisen vaatimuksen asettaminen (ensimmäinen edellytys) tuotteelle (toinen edellytys), erityisesti kuluttajan tai ympäristön suojelutarkoituksessa (kolmas edellytys), joka koskee edellytyksiä, jotka liittyvät kyseisen tuotteen elinkaareen markkinoille saattamisen jälkeen (neljäs edellytys), jos nämä edellytykset voivat vaikuttaa merkittävästi kyseisen tuotteen kaupan pitämiseen (viides edellytys).
119. On siis tutkittava, täyttyvätkö nämä edellytykset nyt käsiteltävässä asiassa.
120. Tästä katson ensinnäkin, että ensimmäinen edellytys täyttyy, koska unionin tuomioistuimelle toimitetuista oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että asetus nro 404/2021 on kiistattomasti oikeudelliselta muodoltaan sitova. Mainitun asetuksen 1 §:ssä nimittäin yhtäältä vahvistetaan viitehinta sen 2 momentissa lueteltujen rakennusalan perusmateriaalien myyntiä varten ja toisaalta siinä asetetaan sen 1 momentissa tarkoitetuille yrityksille
velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu siinä tapauksessa, että ne veloittavat tuotteistaan myyntihintoja, jotka ylittävät mainitussa 2 momentissa vahvistetut hinnat.
121. Toisesta edellytyksestä, jossa nimenomaisesti edellytetään, että vaatimus ”asetetaan tuotteelle”, totean toiseksi, että jotta kansallista toimenpidettä voidaan pitää muuna vaatimuksena, toimenpiteessä on vahvistettava edellytys, joka voi vaikuttaa merkittävästi tuotteen kaupan pitämiseen. Edellytys, joka asetetaan kyseisen tuotteen sijaan sen potentiaalisille ostajille tai kyseistä tuotetta myyville talouden toimijoille, ei voi kuulua käsitteen alaan.(44)
122. Tästä seuraa nyt käsiteltävässä asiassa, että jos direktiivin 2015/1535
1 artiklan 1 kohdan d alakohtaa päätetään tulkita suppeasti, asetusta nro 404/2021 ei voida pitää muuna vaatimuksena, koska siinä vahvistetaan rakentamisen perusmateriaalien myyntiä koskevia viitehintoja edellyttämättä kuitenkaan kyseisten hintojen soveltamista. Ylimääräistä kaivosmaksua, joka peritään kyseisten hintojen ylittämisen perusteella, on puolestaan
pidettävä velvollisuutena, joka on asetettu kyseisessä asetuksessa tarkoitetuille yrityksille, eikä se koske suoraan asianomaista tuotetta.
123. Mielestäni tässä erityistapauksessa ja poikkeuksellisesti on kuitenkin asianmukaista tulkita tätä vaatimusta laajemmin, jotta voidaan ottaa huomioon myös kansallisen säännöstön vaikutus asianomaisiin tuotteisiin. Katson komission tavoin, että asetuksen nro 404/2021 1 §:n 2 momentissa vahvistettuja rakentamisen perusmateriaalien myyntiin sovellettuja viitehintoja on pidettävä tosiasiallisesti sovellettuina virallisina hintoina, vaikka ne eivät teknisesti sellaisia olekaan. Näin on siksi, että ylimääräistä kaivosmaksua, joka asetuksen 1 §:n 1 momentissa tarkoitettujen yritysten on maksettava siinä tapauksessa, että ne päättävät myydä tuotteitaan asetuksessa vahvistettuja hintoja korkeampaan hintaan, on pidettävä tosiasiallisesti seuraamuksena. Koska ylimääräinen kaivosmaksu merkitsee velvollisuutta maksaa 90 prosenttia kyseisten yritysten todellisen liikevaihdon ja myydyn määrän ja viitehinnan perusteella määritetyn liikevaihdon välisestä erotuksesta, kyseisillä yrityksillä on käytännössä vain hyvin pieni intressi
soveltaa omia hintojaan. Päinvastoin niitä kannustetaan soveltamaan viitehintoja, jotta niille ei määrätä ”seuraamusta”, joten kyseiset viitehinnat vastaavat tosiasiallisesti virallisia hintoja. Tästä seuraa, että vaikka asetuksen N:o 404/2021 sanamuodosta
ei ilmene, että kyseiset hinnat ovat virallisia hintoja, kun
tosiasiallisesti kyseisiä hintoja on käytettävä edellä mainittujen tuotteiden myynnissä, niitä on pidettävä direktiivissä 2015/1535 tarkoitettuina rakentamisen perusmateriaaleille ”asetettuina vaatimuksina”.
124. Myös kyseisen direktiivin tavoitteet tukevat ehdottamaani tulkintaa. Kuten unionin tuomioistuin on todennut, vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivillä 2015/1535 pyritään ennakkovalvonnan avulla suojaamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, joka on yksi unionin perusperiaatteista, ja tällainen valvonta on hyödyllinen siltä osin kuin mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluvat tekniset määräykset voivat aiheuttaa esteitä jäsenvaltioiden väliselle tavaroiden kaupalle ja tällaiset esteet voidaan hyväksyä vain, jos ne ovat tarpeellisia sellaisten pakottavien vaatimusten täyttämiseksi, joilla pyritään yleistä etua koskevaan päämäärään.(45)Vaatimuksen ”asettamista tuotteelle” koskevan edellytyksen tulkitseminen suppeasti siten, ettei asetus nro 404/2021 kuuluisi kyseisen direktiivin soveltamisalaan, olisi yliformalistista. Tällaiseen lähestymistapaan liittyisi samalla vaara direktiivin 2015/1535 kiertämisestä, koska se, ettei tuotteelle asetettavaa vaatimusta teknisesti – eli tavalla, joka ilmenee nimenomaisesti lain sanamuodosta – aseteta itse tuotteelle, olisi riittävä peruste katsoa, että vaatimus jää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle.
On ilmeistä, että tällaisella muodollisuudelta direktiiviltä vietäisiin sen tehokas vaikutus.
125. Kolmannesta edellytyksestä, jonka mukaan vaatimus on asetettava erityisesti kuluttajien tai ympäristön suojelutarkoituksessa, on todettava kolmanneksi, että vaikka komissio ei tuo tätä kysymystä esiin kannekirjelmässään, Unkari vetoaa sen väitetysti käyttöön ottaman sijoittautumisvapauden rajoituksen potentiaalisena oikeutuksena palvelujen vastaanottajien suojaamiseen. Komission ensimmäisen väitteen käsittelyn yhteydessä esitetystä arvioinnistani riippumatta totean, että
tässä yhteydessä edellytetään, että kyseinen jäsenvaltio antoi asetuksen nro 404/2021 edellä mainituista suojeluun liittyvistä syistä, joten mainitussa artiklassa asetetun kolmannen vaatimuksen voidaan katsoa täyttyvän nyt käsiteltävässä asiassa. Direktiivin 2015/1535 tavoitteet tukevat tällaista tulkintaa, sillä niissä puolletaan direktiivin laajaa tulkitsemista edellä tämän ratkaisuehdotuksen 127 kohdassa jo mainituista syistä.
126. Neljännestä edellytyksestä totean, että direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodosta ilmenee, että muun vaatimuksen on koskettava tuotteen elinkaarta sen markkinoille saattamisen jälkeen. Kyseisessä alakohdassa mainitaan esimerkkeinä muun muassa tuotteen käyttöedellytykset, kierrätys, uudelleenkäyttö ja tuotteen hävittäminen.
127. Tästä huomautan, että Unkarin mukaan riidanalaiset säännökset eivät koske tuotteen elinkaarta sen markkinoille saattamisen jälkeen eikä niissä myöskään aseteta tuotteen käyttövaihetta koskevia vaatimuksia. Komissio puolestaan ei käsittele tätä kysymystä. Se ei nimittäin mainitse koko kysymystä kannekirjelmässään, virallisessa huomautuksessaan tai perustellussa lausunnossaan.
128. Tässä yhteydessä muistutan, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamista koskevassa menettelyssä komission on esitettävä näyttö väitetystä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Juuri komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle seikat, jotka ovat välttämättömiä, jotta unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä se voi nojautua olettamuksiin.(46) Komission kanteessa on erityisesti esitettävä johdonmukaisesti ja yksityiskohtaisesti syyt, joiden vuoksi se on vakuuttunut siitä, että kyseinen jäsenvaltio on jättänyt noudattamatta jotakin sille unionin oikeuden perusteella kuuluvista velvoitteista.(47)
129. Nyt käsiteltävässä asiassa edellytyksestä, jonka mukaan vaatimuksen on koskettava tuotteen elinkaarta sen markkinoille saattamisen jälkeen, on todettava, ettei ole heti ilmeistä, täyttävätkö riidanalaiset säännökset tämän edellytyksen. Nämä asianomaisten tuotteiden hinnoittelua koskevat säännökset eivät selvästikään kuuluu mihinkään niistä esimerkkiluokista, jotka mainitaan nimenomaisesti direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa –
tuotteen
kierrätys, uudelleenkäyttö ja hävittäminen – ja joita selittävän oppaan mukaan on pidettävä tärkeimpinä erityistapauksina.
Viimeisen esimerkin eli tuotteen käyttöedellytysten osalta minulle ei ole selvää, voidaanko hinnoittelua koskevaa edellytystä rinnastaa tuotteen käytön käsitteeseen tai voidaanko sen katsoa vähintäänkin liittyvän kyseiseen käsitteeseen. Ilmeistä ei myöskään ole se, vaikuttaako tällainen hinnoittelusäännös tuotteen elinkaareen, joka selittävän oppaan mukaan alkaa tuotteen kaupan pitämisestä ja päättyy tuotteen tuottaman jätteen käsittely- tai hävittämisvaiheeseen. Haluan myös korostaa, että tuotteen hinnoittelua koskevaa vaatimusta sovelletaan mielestäni tuotteeseen pikemminkin tuotteen markkinoille saattamisen ajankohtana kuin sen jälkeen, mikä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö hinnalla voisi olla vaikutuksia tuotteen kaupan pitämiseen tuotteen kaupan pitämiseen sen markkinoille saattamisen jälkeen. Tästä seuraa, ettei direktiivin 2015/1535 sanamuoto koske nimenomaisesti nyt käsiteltävien toimenpiteiden kaltaisia hinnoittelutoimenpiteitä eikä niihin rinnastettavia toimenpiteitä. Totean myös, ettei selittävässä oppaassa esitetä ainuttakaan esimerkkiä, joka olisi kyseisille toimenpiteille analoginen,(48) joten ei ole selvää, että unionin tuomioistuimen tulisi tulkita muun vaatimuksen käsitettä komission esittämällä tavalla.
130. On nimittäin yhtäältä komission tehtävä selittää, mistä syystä riidanalaiset säännökset koskevat asianomaisten tuotteiden elinkaarta niiden markkinoille saattamisen jälkeen, ja toisaalta unionin tuomioistuimen tehtävä ratkaista, onko kyseisen toimielimen sille toimittamien oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen perusteella katsottava, että väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on tapahtunut. Unionin tuomioistuin ei näin ollen voi korvata kyseisen toimielimen arviointia omalla arvioinnillaan tai täyttää aukkoja sen argumenteissa. Katson näin ollen omasta puolestani, ettei komission kanne täytä tämän ratkaisuehdotuksen 129 kohdassa mainittuja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyjä vaatimuksia.
131. Viidenneksi on niin, että jos unionin tuomioistuin katsoisi, että komissio on näyttänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla, että neljäs edellytys on kuitenkin täyttynyt, katson toissijaisesti, että siltä osin kuin kyse on viidennestä edellytyksestä, direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdan sanamuodosta ilmenee, että kyseisellä ”muulla vaatimuksella” on asetettava edellytyksiä, jotka vaikuttavat merkittävästi erityisesti kyseessä olevan tuotteen ”kaupan pitämiseen”. Tältä osin olen taipuvainen katsomaan, että nyt käsiteltävässä asiassa asetuksella nro 404/2021 asetetut edellytykset tosiasiallisesti vaikuttavat rakentamisen perusmateriaalien kaupan pitämiseen, ja tämä vaikutus on lisäksi riittävän suora ja merkittävä.(49) Ei nimittäin ole epäilystäkään siitä, että tuotteen hinta ja tuotteen kaupan pitäminen ovat käsitteitä, jotka liittyvät erottamattomasti toisiinsa. Tarkemmin sanottuna Unkarin käyttöön ottamat säännökset, joilla siis vahvistetaan viitehinnat ja asetetaan velvollisuus maksaa ylimääräinen kaivosmaksu siinä tapauksessa, ettei viitehintoja noudateta, rajoitetaan huomattavasti asetuksessa tarkoitettujen yritysten mahdollisuuksia mukauttaa kustannuksiaan ja voittomarginaalejaan kannattavuutensa säilyttämiseksi. Tuotteen hinnoittelulla on myös välittömiä vaikutuksia markkinoiden dynamiikkaan, koska se vaikuttaa muun muassa potentiaalisten ostajien käyttäytymiseen, sillä tuotteen kysyntä potentiaalisten ostajien piirissä kasvaa tai päinvastoin laskee hintojen vaihtelun mukaan. Tästä seuraa, että että nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisilla tuotteiden hinnoittelua koskevilla toimenpiteillä ja tuotteiden kaupan pitämisellä on hyvin läheinen yhteys.
b)     Velvollisuus ilmoittaa kaivostoimintalain 27/A–27/C §:stä
132. Komissio väittää, että kaivoslain 27/A–27/C §:ää on pidettävä direktiivissä 2015/1535 tarkoitettuina muina vaatimuksina ja että niistä olisi näin ollen pitänyt ilmoittaa sille. Se, ettei kyseisessä laissa vahvisteta viitehintoja, heikentää komission argumenttia, minkä lisäksi komissio jälleen kerran esittää ainoastaan yleisluonteisia ja suhteellisen hätäisesti tehtyjä päätelmiä, joita se ei juurikaan tue todistelulla, esittämättä syitä sille, miksi kyseisiä säännöksiä on sen mielestä pidettävä direktiivissä tarkoitettuina muina vaatimuksina.
133. Näin ollen on niin, että kuten tämän ratkaisuehdotuksen 129, 130 ja 132 ilmenee, ehdotan, että toinen kanneperuste hylätään kokonaisuudessaan, koska katson, että komissio ei ole osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, että asetus nro 404/21 ja kaivostoimintalain 27/A-27/C § sisältäisivät sääntöjä, jotka kuuluvat direktiivin 2015/1535 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitetun käsitteen ”muut vaatimukset” alaisuuteen.
134. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa Unkarin rikkoneen SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan antamalla asetuksen nro 404/2021 ja että se hylkää kanteen muilta osin.
VI      Oikeudenkäyntikulut
135. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Työjärjestyksen 138 artiklan 3 kohdan mukaan on niin, että jos osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Nyt käsiteltävässä asiassa sekä komissio että Unkari ovat esittäneet vaatimuksen toisen asianosaisen velvoittamisesta korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Tässä
ehdotetun ratkaisun perusteella komissio voittaa asian osittain ensimmäisen väitteensä osalta, kun taas Unkari voittaa asian komission toisen väitteen osalta. Näin ollen vaikuttaa asianmukaiselta velvoittaa kumpikin osapuoli vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII   Ratkaisuehdotus
136. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
–        toteaa, että kun Unkari antoi
ylimääräisestä kaivosmaksusta, joka maksetaan talouden elvyttämiseksi, annetun hallituksen asetuksen nro 404/2021, Unkari jätti noudattamatta SEUT 49 artiklan mukaisia jäsenyysvelvoitteitaan
–        hylkää kanteen muilta osin ja
–        velvoittaa Euroopan komission ja Unkarin vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
1      Alkuperäinen kieli: ranska.
2      Teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 9.9.2015 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EUVL 2015, L 241, s. 1).
3      A gazdaság újraindítása érdekében fizetendő kiegészítő bányajáradékról szóló 404/2021. (VII. 8.) Korm. rendeletet.
4      A bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény eltérő alkalmazásáról szóló 405/2021. (VII. 8.) Korm. rendelet.
5      Az egyes energetikai és közlekedési tárgyú, valamint kapcsolódó törvények módosításáról 2021. évi CXXXVI. törvény.
6      Vuoden 2021 lailla nro CXXXVI kaivostoimintalakiin lisättiin
18.12.2021 voimaan tulleet 27/A–27/C §:t eli ne säännökset, joita nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne koskee.
7      Komissio katsoi virallisessa huomautuksessaan, että Unkari oli myös rikkonut palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY (EUVL 2006, L 376, s. 36) 15 artiklan 2 kohdan a ja g alakohdan, 15 artiklan 6 kohdan ja 15 artiklan 7 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
8      Näitä syitä ovat Unkarin viranomaisten mukaan talouden elvyttäminen, Unkarin talouden ja sen keskeisten alojen suojaaminen, toimitusvarmuuden takaaminen, asuntojen rakentamisohjelman jatkaminen ja sen edellytysten turvaaminen, markkinoiden toimintahäiriöiden torjuminen, kaupallisten transaktioiden vilpittömyyden takaaminen, epälojaalien hinnoittelukäytäntöjen sanktioiminen ja palvelujen vastaanottajien suojaaminen covid-19-pandemian vuoksi rakentamisen perusraaka-aineiden ja
‑materiaalien markkinoilla tapahtuneiden äkkinäisten muutosten vuoksi.
9      Perustellussa lausunnossaan komissio ei kuitenkaan enää viitannut direktiivin 2006/123 säännösten rikkomiseen.
10      Ks. tuomio 21.12.2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, jäljempänä tuomio AGET Iraklis, 53 kohta).
11      Ks. tuomio 3.3.2020, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139, jäljempänä tuomio Vodafone Magyarország, 50 kohta).
12      Ks. tuomio Vodafone Magyarország (52 kohta) ja tuomio 3.3.2020, Tesco-Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, jäljempänä tuomio Tesco-Global Áruházak, 72 kohta).
Mainituissa tuomioissaan unionin tuomioistuin totesi, ettei se, että suurin osa erityisverosta kannetaan muiden jäsenvaltioiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistamilta verovelvollisilta, voi yksinään merkitä syrjintää. Tämä seikka nimittäin selittyy sillä, että tällaiset verovelvolliset hallitsevat kyseisiä markkinoita ja saavuttavat niillä suurimmat liikevaihdot. Se on siten muuttuva tai jopa sattumanvarainen kriteeri, joka voi täyttyä aina, kun kyseisiä markkinoita hallitsevat muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien valtioiden yritykset tai muiden jäsenvaltioiden tai kolmansien valtioiden luonnollisten henkilöiden tai oikeushenkilöiden omistamat kotimaiset yritykset.
13      Monikansallisten konsernien ja suurten kotimaisten konsernien maailmanlaajuisen vähimmäisverotason varmistamisesta unionissa 14.12.2022 annettu neuvoston direktiivi (EUVL 2022, L 328, s. 1).
14      Ks. tuomio 13.7.2023, Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:568, jäljempänä tuomio Xella Magyarország, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
15      Ks. vastaavasti tuomio 5.2.2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi (C‑385/12, EU:C:2014:47, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 22.11.2018, Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank (C‑625/17, EU:C:2018:939, 39 ja 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio Vodafone Magyarország (42 ja 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); tuomio 2.2.2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio
Xella Magyarország (62 ja 63 kohta).
16      Ks. tästä tämän ratkaisuehdotuksen
25, 27 ja
28 kohta.
17      Ks. tuomio 21.12.2023, komissio v. Tanska (Enimmäispysäköintiaika) (C‑167/22, EU:C:2023:1020, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
18      Totean vielä, ettei näyttövelvollisuuden täyttäminen tältä osin vaikuta mahdottomalta, koska asetuksessa nro 404/2021 tarkoitetun ylimääräisen kaivosmaksun maksuvelvollisuus on vain neljällä yrityksellä. Näin ollen minusta ei vaikuta mahdottomalta osoittaa konkreettisesti ja täsmällisesti, että kyseisille neljälle yhtiölle tai ainakin osalle niistä on asetettu asetuksen nro 405/2021 mukainen louhinnan vähimmäismäärää koskeva velvollisuus. Komissio ei ole kuitenkaan esittänyt tällaista näyttöä, minkä lisäksi Unkari toteaa vastauskirjelmässään kaivostoiminnan valvonnan osalta toimivaltaisen viranomaisen toimittamien tietojen perusteella, ettei ainuttakaan tällaista päätöstä ole tehty. Kyseinen jäsenvaltio toki toteaa myös, että jos kaivostoiminnan harjoittaja, joka maksaa ylimääräistä kaivosmaksua, esittäisi hakemuksen uuden kaivosalueen perustamisesta, siihen sovellettaisiin louhinnan vähimmäismäärää koskevaa velvollisuutta kyseisen uuden alueen osalta. Unionin tuomioistuimelle toimitetun asiakirja-aineiston perusteella tämä tilanne, jossa asetuksia mahdollisesti sovellettaisiin rinnakkain,
on kuitenkin yksinomaan hypoteettinen ja muutenkin sen vaikutukset olisivat paljon rajallisempia kuin sellaisen tilanteen, jossa riidanalaisia asetuksia sovellettaisiin yleisesti
kumulatiivisesti, kuten komissio kanteessaan esittää.
19      Ks. tuomio
Vodafone Magyarország (46 kohta) ja tuomio Tesco-Global Áruházak (66 kohta).
20      Ks. tuomio 21.12.2023, Cofidis (C‑340/22, EU:C:2023:1019, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21      Ks. vastaavasti tuomio 20.12.2017, Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, 36 kohta).
22      Ks. tuomio 26.6.2019, komissio v. Kreikka (C‑729/17, EU:C:2019:534, 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
23      Kaivostoimintalain muuttamisen osalta Unkari viittasi lisäksi ympäristönsuojeluun kaivostoiminnan harjoittamisaikana, koska ympäristöä voidaan suojella jatkuvalla louhinnalla.
24      Tässä yhteydessä komissio tuo esiin myös Unkarin kansantalousministerin lehdistötilaisuuden, jonka aikana ministeri selitti, että hallituksen tarkoituksena oli lähinnä toteuttaa toimenpiteitä unkarilaisen omistuksen vahvistamiseksi strategisilla aloilla, mitä komissio pitää todisteena siitä, että Unkarin hallitus pyrkii todellisuudessa taloudellisiin tavoitteisiin ja sen tarkoituksena on kohdella ulkomaisia yrityksiä epäsuotuisammin.
25      Ks. tuomio
Xella Magyarország (67–69 kohta).
26      Esimerkiksi sementin maahantuonti kasvoi 40 prosentista 60 prosenttiin vuodesta 2021 vuoteen 2023, kun taas hiekan ja soran maahantuontimäärät eivät juurikaan muuttuneet.
27      Tässä yhteydessä Unkari viittaa julkisasiamies Ćapetan ratkaisuehdotukseen
Xella Magyarország (C‑106/22, EU:C:2023:267, 82 kohta).
28      Ks. tuomio 19.12.2019, Brussels Securities (C‑389/18, EU:C:2019:1132, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
29      Ks. tuomio
Xella Magyarország (60 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30      Ks. vastaavasti tuomio 25.7.1991, Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, EU:C:1991:323, 11 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), tuomio 14.11.1995, Svensson ja Gustavsson (C‑484/93, EU:C:1995:379, 15 kohta) ja tuomio 29.4.1999, Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
31      Ks. tuomio 11.6.2015, Berlington Hungary ym. (C‑98/14, EU:C:2015:386, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 22.6.2016, Mennens (C‑255/15, EU:C:2016:472,
44 kohta).
32      Ks. mm. tuomio 6.3.2018, SEGRO ja Horváth (C‑52/16 ja
C‑113/16, EU:C:2018:157, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), tuomio 14.2.2019, Milivojević (C‑630/17, EU:C:2019:123, 72 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, jäljempänä tuomio ”Järjestöjen avoimuus”, 77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33      Ks. vastaavasti tuomio 23.12.2015, Scotch Whisky Association ym. (C‑333/14, EU:C:2015:845, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34      Ks. tuomio Xella Magyarország (23 ja 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jonka yhteydessä Unkari niin ikään viittasi covid-19-pandemian kielteisiin seurauksiin sen talouden kannalta.
35      Ks. tuomio
Xella Magyarország (63–66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C‑137/17, EU:C:2018:771, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36      Ks. tuomio Xella Magyarország (67 ja 68 kohta).
37      Ks. tuomio
Xella Magyarország (69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38      Ks. tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus) (C‑66/18, EU:C:2020:792, 178 ja 179 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
39      Ks. vastaavasti tuomio ”Järjestöjen avoimuus” (77 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40      Ks. vastaavasti tuomio ”Järjestöjen avoimuus”
(91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41      Opas teknisiä määräyksiä ja tietoyhteiskunnan palveluja koskevia määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavaan menettelyyn (s.
15), joka on saatavilla seuraavassa osoitteessa komission sivustolla: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/fi/the-20151535-and-you/being-informed/guidances/vademecum.
42      Ks. tuomio 8.10.2020, Admiral Sportwetten ym., (C‑711/19, EU:C:2020:812, jäljempänä tuomio Admiral Sportwetten, 38 kohta).
43      Muut
teknisten määräysten luokat ovat seuraavat: i) ”tekninen eritelmä”, ii) ”palveluja koskeva määräys” ja iii) ”jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, joissa kielletään tuotteen valmistus, tuonti, kaupan pitäminen tai käyttö”.
Ks. tuomio 28.5.2020, ECO-WIND Construction (C‑727/17, EU:C:2020:393, 32 kohta) ja tuomio 24.11.2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, 22 kohta).
44      Ks. tästä tuomio 26.9.2018, Van Gennip ym. (C‑137/17, EU:C:2018:771, 39–41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 24.11.2022, Belplant (C‑658/21, EU:C:2022:925, 37–39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
45      Lisään, että direktiivin johdanto-osan kolmannen ja yhdeksännen perustelukappaleen perusteella kyseisen direktiivin tavoitteena on muun muassa varmistaa teknisiä määräyksiä koskevien kansallisten aloitteiden mahdollisimman suuri avoimuus. Tästä direktiivin johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan lisäksi, että direktiivin tarkoituksena on edistää sitä, että talouden toimijat voivat paremmin hyödyntää sisämarkkinoihin liittyviä etuja varmistamalla korkea tietotaso julkaisemalla säännöllisesti jäsenvaltioiden suunnittelemia teknisiä määräyksiä ja antamalla talouden toimijoille mahdollisuus antaa arvionsa määräysten vaikutuksista. Ks. vastaavasti tuomio 4.2.2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, 82 kohta), tuomio 9.3.2023, Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, 41 kohta) ja tuomio 21.12.2023, Papier Mettler Italia (C‑86/22, EU:C:2023:1023, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Ks. myös direktiivin 2015/1535 johdanto-osan neljäs perustelukappale.
46      Ks. tuomio 6.10.2021, komissio v. Italia (Yhdyskuntajätevesien kerääminen ja käsittely) (C‑668/19, EU:C:2021:815, 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 29.7.2024, komissio v. Portugali (Rakennustekniikan insinöörit) (C‑768/22, EU:C:2024:643, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47      Ks. tuomio 19.11.2024, komissio v. Puola (Vaalikelpoisuus ja poliittisen puolueen jäsenyys) (C‑814/21, EU:C:2024:963, 61 ja 62 kohta).
48      Ks. selittävä opas, s. 15.
49      Ks. tuomio 19.7.2012, Fortuna ym. (C‑213/11, C‑214/11 ja C‑217/11, EU:C:2012:495, 35 kohta).