ARRÊT DU TRIBUNAL (dixième chambre)
13 octobre 2021 (*)
« Marchés publics de services – Procédure d’appel d’offres – Restauration durable pour la Commission à Bruxelles et dans ses alentours – Annulation de l’appel d’offres – Confiance légitime – Abus de droit »
Dans l’affaire T‑45/21,
Ciano Trading & Services CT & S SpA, établie à Fiumicino (Italie),
Silvia Brizio,
demeurant à Venaria Reale (Italie),
Laurence André,
demeurant à Grivegnée (Belgique),
Lidia Pacitti,
demeurant à Neder-over-Heembeek (Belgique),
représentées par Mes D. Gillet et S. Van Besien, avocates,
parties requérantes,
contre
Commission européenne,
représentée par M. T. Van Noyen et Mme M. Ilkova, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la Commission du 20 novembre 2020 annulant la procédure d’appel d’offres OIB/2019/CPN/0039 concernant la restauration durable pour la Commission dans la Région de Bruxelles-Capitale et ses alentours,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de MM. A. Kornezov, président, E. Buttigieg et Mme K. Kowalik‑Bańczyk (rapporteure), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1        La première requérante, Ciano Trading & Services CT & S SpA, est une société spécialisée dans le domaine de la restauration collective.
2        À compter du 9 janvier 2014, la première requérante a assuré des prestations de services de gestion et d’exploitation des infrastructures de restauration et de services de collectivité sur plusieurs sites de la Commission européenne à Bruxelles (Belgique). Elle agissait, d’une part, en qualité de concessionnaire dans le cadre du contrat-cadre de concession de services OIB.DR2/PC/2012/117/558/C0/L 1 (lot A) (ci-après le « contrat-cadre pour le lot A »), conclu entre l’Union européenne, représentée par la Commission, et elle-même et, d’autre part, en qualité de sous-traitante dans le cadre du contrat-cadre de concession de services OIB.DR.2/PC/2012/117/558/C0/L 3 (lot C) (ci-après le « contrat‑cadre pour le lot C »), conclu entre l’Union, représentée par la Commission, et Unijolly SPRL.
3        Les deuxième à quatrième requérantes, Mmes Silvia Brizio, Laurence André et Lidia Pacitti, sont employées par la première requérante. Elles exerçaient des fonctions liées à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C.
4        Par courrier du 17 décembre 2019, la Commission a informé la première requérante qu’elle avait décidé de résilier le contrat-cadre pour le lot A au 31 décembre 2020. Par courrier du même jour, la Commission a informé Unijolly qu’elle avait décidé de résilier le contrat-cadre pour le lot C à la même date.
5        Par un avis de concession du 24 avril 2020, publié au Supplément du Journal officiel de l’Union européenne (JO 2020, S 081), sous la référence OIB/2019/CPN/0039, la Commission a lancé une procédure d’appel d’offres concernant la « [r]estauration durable pour la Commission dans la Région de Bruxelles-Capitale et alentours » (ci-après la « procédure d’appel d’offres » et l’« appel d’offres »).
6        Le 19 mai 2020, la première requérante a soumis une offre. Par lettres des 30 juin et 28 octobre 2020, la Commission a rejeté cette offre.
7        Par lettre du 20 novembre 2020 (ci-après la « décision attaquée »), la Commission a informé la première requérante qu’elle avait décidé d’annuler la procédure d’appel d’offres en application de l’article 171 du règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil, du 18 juillet 2018, relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union, modifiant les règlements (UE) no 1296/2013, (UE) no 1301/2013, (UE) no 1303/2013, (UE) no 1304/2013, (UE) no 1309/2013, (UE) no 1316/2013, (UE) no 223/2014, (UE) no 283/2014 et la décision no 541/2014/UE, et abrogeant le règlement (UE, Euratom) no 966/2012 (JO 2018, L 193, p. 1, ci-après le « règlement financier »). À cette occasion, la Commission a également informé la première requérante qu’il n’y aurait pas de reprise de l’activité de restauration le 1er janvier 2021, ni avant le mois de septembre 2021 dans le meilleur des cas.
8        Le même jour, la Commission a adressé une lettre rédigée en des termes identiques à Unijolly.
9        Par courrier du 4 décembre 2020, la première requérante a informé la Commission qu’elle considérait que la décision attaquée était fautive et que, faute d’accord amiable ou de proposition constructive de la Commission, elle envisageait d’agir en justice afin d’obtenir réparation du dommage que lui causait cette décision.
10      Par courrier du 11 décembre 2020, la Commission a répondu à la première requérante que la décision attaquée n’était pas fautive et que, dans le contexte de la crise sanitaire liée à la COVID‑19, elle n’avait pas d’autre choix que de maintenir cette décision (ci-après le « courrier du 11 décembre 2020 »).
Procédure et conclusions des parties
11      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 janvier 2021, les requérantes ont introduit le présent recours.
12      Par ordonnance du 12 mars 2021, Ciano Trading & Services CT & S e.a./Commission (T‑45/21 R, non publiée, EU:T:2021:131), le vice-président du Tribunal a rejeté la demande de mesures provisoires introduite par les requérantes.
13      La Commission a déposé le mémoire en défense le 12 avril 2021.
14      Par lettre déposée au greffe du Tribunal le 10 mai 2021, les requérantes ont renoncé au dépôt de la réplique.
15      Les parties n’ont pas présenté, dans le délai imparti, au titre de l’article 106, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, de demande visant à être entendues lors d’une audience de plaidoiries. Le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, a décidé, en application de l’article 106, paragraphe 3, du même règlement, de statuer sans phase orale de la procédure.
16      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
17      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme irrecevable ou, à défaut, comme non fondé ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
En droit
18      La Commission soulève une fin de non-recevoir tirée, en substance, du défaut de qualité pour agir ou d’intérêt à agir des différentes requérantes.
19      Les requérantes estiment que le recours est recevable.
20      À cet égard, il y a lieu de rappeler que le juge de l’Union est en droit d’apprécier, selon les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond le recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52).
21      En l’espèce, la compétence du Tribunal ne faisant aucun doute et l’examen de la recevabilité du recours exigeant une analyse complexe, il y a lieu, dans un souci d’économie de la procédure, d’examiner d’emblée le bien-fondé du recours, sans statuer préalablement sur sa recevabilité.
22      Les requérantes soulèvent deux moyens, tirés, le premier, de la violation du principe de protection de la confiance légitime et, le second, de la violation du principe d’interdiction de l’abus de droit et du principe de bonne foi.
Sur le premier moyen, tiré de la violation du principe de protection de la confiance légitime
23      Par leur premier moyen, les requérantes soutiennent, en substance, que, en annulant purement et simplement la procédure d’appel d’offres, sans prolonger les contrats-cadres pour les lots A et C jusqu’à la sélection d’un nouveau prestataire, la Commission a violé le principe de protection de la confiance légitime.
24      Les requérantes font valoir que, avant l’adoption de la décision attaquée, la Commission leur avait fourni des assurances précises relatives au déroulement de la procédure d’appel d’offres. D’abord, un nouveau contrat de concession couvrant notamment les lots A et C serait conclu dès le 1er janvier 2021 dans le cadre de la procédure d’appel d’offres. Ensuite, en cas de retard dans cette procédure, les contrats-cadres existants seraient prolongés jusqu’à la sélection du nouveau prestataire. Enfin, en toute hypothèse, le personnel de la première requérante affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C serait transféré au nouveau prestataire en application des règles pertinentes du droit belge, en particulier celles de la convention collective de travail no 32 bis, du 7 juin 1985, conclue au sein du Conseil national du travail, concernant le maintien des droits des travailleurs en cas de changement d’employeur du fait d’un transfert conventionnel d’entreprise et réglant les droits des travailleurs repris en cas de reprise de l’actif après faillite (ci-après la « convention collective de travail no 32 bis »).
25      Les requérantes estiment que, en leur fournissant de telles assurances précises, la Commission a fait naître chez elles des espérances fondées à plusieurs égards. Elles considèrent qu’elles étaient légitimement fondées à penser, d’abord, que la procédure d’appel d’offres suivrait son cours et qu’un nouveau prestataire serait sélectionné, fût-ce avec retard, ensuite, que, le cas échéant, les contrats-cadres pour les lots A et C seraient prolongés jusqu’à l’entrée en vigueur du nouveau contrat de concession et, enfin, que le nouveau prestataire reprendrait le personnel affecté à ces lots. En revanche, elles n’auraient pas pu s’attendre à ce que la Commission annule la procédure d’appel d’offres sans prolonger les contrats-cadres existants, et empêche ainsi la reprise du personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C.
26      La Commission conteste l’argumentation des requérantes.
27      Selon une jurisprudence constante, le droit de se prévaloir du principe de protection de la confiance légitime n’appartient qu’au particulier qui se trouve dans une situation de laquelle il ressort que l’administration de l’Union, en lui fournissant des assurances précises, a fait naître chez lui des espérances fondées. Constituent de telles assurances, quelle que soit la forme sous laquelle ils sont communiqués, des renseignements précis, inconditionnels et concordants, émanant de sources autorisées et fiables. En revanche, nul ne peut invoquer une violation de ce principe en l’absence d’assurances précises que lui aurait fournies l’administration. De même, lorsqu’un opérateur économique prudent et avisé est en mesure de prévoir l’adoption d’une mesure de l’Union de nature à affecter ses intérêts, il ne saurait invoquer le bénéfice dudit principe lorsque cette mesure est adoptée (voir, en ce sens, arrêts du 17 mars 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, points 71 à 73 et jurisprudence citée, et du 3 décembre 2019, République tchèque/Parlement et Conseil, C‑482/17, EU:C:2019:1035, point 153 et jurisprudence citée).
28      En l’espèce, pour établir l’existence d’assurances précises susceptibles de faire naître chez elles des espérances fondées, les requérantes se prévalent de quatre éléments.
29      En premier lieu, les requérantes invoquent l’article 11.1 de l’annexe I du contrat-cadre pour le lot A, aux termes duquel :
« Les dispositions légales en matière de maintien du droit des travailleurs en cas de changement d’employeur du fait d’un transfert d’entreprise (convention collective no 32 bis […]) seront d’application dans le cadre du contrat de concession de services. »
30      À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 11.1 de l’annexe I du contrat-cadre pour le lot A se borne à renvoyer, en des termes généraux, aux dispositions de la convention collective no 32 bis, sans apporter d’autre précision quant au champ d’application et au contenu de ces dispositions ni envisager leur application dans une situation concrète. En particulier, cet article ne contient aucune obligation ni assurance relative à la conclusion d’un nouveau contrat de concession postérieurement à l’expiration des contrats-cadres pour les lots A et C, à l’éventuelle prolongation de ces deux contrats-cadres en cas de retard dans la procédure d’appel d’offres ou encore à la reprise du personnel affecté à ces lots par le nouveau prestataire.
31      Au demeurant, il résulte des propres explications des requérantes que, dans le cas d’espèce, l’obligation de reprise du personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C par le nouveau prestataire ne pourrait résulter que de l’application des dispositions combinées de deux conventions collectives de travail, à savoir non seulement, d’une part, l’article 7 de la convention collective de travail no 32 bis, mais également, d’autre part, les articles 2 et 4 de la convention collective de travail du 3 décembre 2002 conclue au sein de la commission paritaire no 302, relative au maintien des droits des travailleurs en cas de changement d’employeur du fait d’un changement dans l’exécution de contrats portant sur la préparation et/ou le service de repas et de boissons, avec ou sans services complémentaires, dans les locaux du bénéficiaire desdits services (ci-après la « convention collective de travail sectorielle »). En effet, les requérantes exposent que la convention collective de travail sectorielle a étendu l’application de la convention collective de travail no 32 bis, normalement applicable uniquement en cas de transfert d’entreprise, au cas où deux prestataires de services se succèdent, dans un délai de trois mois, pour l’exécution de contrats de restauration dans les locaux du bénéficiaire, indépendamment de l’existence d’un transfert d’entreprise. Or, force est de constater que l’article 11.1 de l’annexe I du contrat-cadre pour le lot A ne renvoie qu’à la convention collective de travail no 32 bis et ne mentionne pas la convention collective de travail sectorielle.
32      En deuxième lieu, les requérantes invoquent un courriel adressé le 9 juillet 2020 par la Commission à la première requérante (ci-après le « courriel du 9 juillet 2020 »), libellé comme suit :
« Suite aux informations que [vous] nous a[vez] transmis[es] concernant votre personnel en activité à la Commission […], dans le cadre de la reprise de celui-ci via la convention [no 32] bis, pourriez-vous nous faire parvenir les informations suivantes :
Par catégorie […] du personnel, la valeur brute (en euros) des rémunérations, ainsi que la valeur brute des avantages extra[-]légaux ? Valeurs mensuelles ou annuelles.
Pourriez-vous nous faire parvenir ces informations pour le 15 juillet [2020] ? »
33      À cet égard, il y a lieu de constater que, si le courriel du 9 juillet 2020 faisait état de la reprise du personnel de la première requérante en application de la convention no 32 bis, il ne précisait pas si cette reprise présentait un caractère éventuel ou certain, ni dans quelles conditions elle aurait pu ou dû intervenir. De plus, la Commission explique que ce courriel a été envoyé à la première requérante à la suite d’une question de l’un des soumissionnaires dans le cadre de la phase de négociation et d’attribution de la procédure d’appel d’offres et que, dans ce contexte, il avait pour seul objet de demander des informations complémentaires à la première requérante. Dans ces conditions, ce courriel ne pouvait être compris par la première requérante comme une assurance précise et inconditionnelle visant à garantir la conclusion d’un nouveau contrat de concession et la reprise du personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C par le nouveau prestataire.
34      En troisième lieu, les requérantes font état d’une réunion en ligne ayant eu lieu le 29 octobre 2020 (ci-après la « réunion du 29 octobre 2020 »). Lors de cette réunion, la Commission aurait informé la première requérante du retard pris par la procédure d’appel d’offres et aurait évoqué la possibilité d’une poursuite des activités de la première requérante au-delà du 31 décembre 2020. La teneur des discussions ayant eu lieu à cette occasion serait récapitulée dans un courrier que la première requérante a adressé à la Commission le 12 novembre 2020 (ci-après le « courrier du 12 novembre 2020 »).
35      À cet égard, il convient de relever que les requérantes ne soutiennent pas que, au cours de la réunion du 29 octobre 2020, la Commission se serait engagée à prolonger les contrats-cadres pour les lots A et C au-delà du 31 décembre 2020 et jusqu’à l’entrée en vigueur d’un nouveau contrat de concession. Au contraire, il ressort tant du courrier du 12 novembre 2020 que de la requête que, lors de cette réunion, la poursuite des activités de la première requérante au-delà du 31 décembre 2020 n’a, tout au plus, été évoquée qu’à titre de possibilité ou d’éventualité. De plus, dans le courrier du 12 novembre 2020, la première requérante a précisé que, si elle n’excluait pas une éventuelle poursuite de ses activités au-delà du 31 décembre 2020, celle-ci devrait s’inscrire dans un cadre bien négocié et, partant, selon de nouvelles conditions dans la mesure où elle n’accepterait pas d’assumer d’éventuelles pertes d’exploitation après cette date.
36      Par ailleurs, à la supposer établie, la seule circonstance que, lors de la réunion du 29 octobre 2020, la Commission n’aurait pas évoqué la possibilité que la procédure d’appel d’offres soit annulée ou que le personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C puisse ne pas être transféré à un nouveau prestataire ne constituait pas une assurance précise et inconditionnelle que cette procédure serait menée à son terme et que le personnel en cause serait effectivement transféré. D’ailleurs, dans le courrier du 12 novembre 2020, la première requérante a exprimé ses inquiétudes quant à la situation de son personnel et a rappelé le droit de ce dernier d’être transféré au nouveau prestataire.
37      Quatrièmement, les requérantes se prévalent d’un courriel adressé par la Commission à la première requérante le 12 novembre 2020. Ce courriel est rédigé dans les termes suivants :
« Garderies
Le contrat de concession [de la première requérante] expire le 31 décembre [2020]. Pour les longues journées des 4, 5 et 6 janvier [2021,] il serait plus pratique de demander à [la première requérante] de le faire car il n’est pas sûr que le [transfert] du contrat soit réalisé (délais incompressibles de la procédure d’[appel d’offres] en cours). Nous allons vous demander une offre de prix pour amender le contrat crèche en cours et prévoir cette possibilité dans d’autres sites que ceux actuellement desservis.
Concessions
Pourriez-vous nous faire une offre de prix forfaitaire à la journée pour une cafétéria proposant soupe et plat chaud à emporter (Cafétéria petite restauration chaude) [?] »
38      À cet égard, force est de constater que, dans ledit courriel du 12 novembre 2020, la Commission s’est bornée à demander à la première requérante de lui faire des offres de prix pour des prestations spécifiques et bien délimitées, à savoir, d’une part, des prestations liées aux garderies pour les seules journées des 4 à 6 janvier 2021 et, d’autre part, des prestations de cafétéria et de petite restauration chaude facturées sur une base forfaitaire et journalière. En revanche, dans ce courriel, la Commission n’a pas envisagé la poursuite, telle quelle, de l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C au-delà du 31 décembre 2020. Dans ces conditions, eu égard notamment à la portée limitée des demandes de prix ainsi adressées à la première requérante et à leur caractère informatif, ledit courriel ne pouvait être compris comme une assurance précise et inconditionnelle garantissant que les contrats-cadres pour les lots A et C seraient prolongés ni même comme assurant qu’un nouveau contrat de concession serait conclu « relativement rapidement » avec un nouveau prestataire.
39      Par ailleurs, si les requérantes affirment que, lors de plusieurs conversations téléphoniques, il a été confirmé oralement à la première requérante par le service concerné de la Commission que la procédure d’appel d’offres serait menée à son terme et que les contrats-cadres pour les lots A et C seraient prolongés, garantissant ainsi le transfert du personnel affecté à ces lots, elles n’apportent aucun élément de preuve au soutien de cette allégation, ainsi que le relève la Commission.
40      Il résulte des considérations exposées aux points 29 à 39 ci-dessus que les différents éléments invoqués par les requérantes, pris séparément ou ensemble, ne permettent pas d’établir que la Commission aurait fourni aux requérantes, et notamment à la première requérante, des assurances précises, inconditionnelles et concordantes, de nature à faire naître chez elles une attente légitime, en ce sens qu’un nouveau prestataire serait effectivement sélectionné à l’issue de la procédure d’appel d’offres, que, en cas de retard dans cette procédure, les contrats-cadres existants seraient prolongés et que, en toute hypothèse, le nouveau prestataire reprendrait le personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C.
41      Par ailleurs, la possibilité pour un pouvoir adjudicateur d’annuler une procédure de passation de marché avant la signature du marché, sans que les candidats ou les soumissionnaires puissent prétendre à une quelconque indemnisation, est expressément prévue à l’article 171 du règlement financier. De plus, l’invitation à soumettre une candidature à l’appel d’offres indiquait que le pouvoir adjudicateur pouvait, jusqu’à la signature du contrat, soit renoncer à la concession, soit annuler la procédure d’appel d’offres. Il s’ensuit que, en sa qualité d’opérateur économique prudent et avisé et de soumissionnaire dans le cadre de cette procédure, la première requérante ne pouvait ignorer que la Commission était susceptible d’annuler celle-ci avant la signature d’un nouveau contrat de concession. Dès lors, la première requérante était en mesure de prévoir la possible adoption de la décision attaquée.
42      Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la Commission a violé le principe de respect de la confiance légitime.
43      Partant, le premier moyen doit être écarté.
Sur le second moyen, tiré de la violation du principe d’interdiction de l’abus de droitet du principe de bonne foi
44      Par leur second moyen, les requérantes soutiennent, en substance, que, en annulant purement et simplement la procédure d’appel d’offres, sans prolonger les contrats-cadres pour les lots A et C jusqu’à la sélection d’un nouveau prestataire, la Commission a violé le principe d’interdiction de l’abus de droit et le principe de bonne foi.
45      Selon les requérantes, la Commission n’aurait pas pris la décision attaquée dans un objectif d’intérêt général, mais aurait cherché à contourner l’application de la convention collective de travail no 32 bis afin de satisfaire à une demande formulée par les soumissionnaires ayant participé à la phase de négociation de la procédure d’appel d’offres. En effet, si un nouveau prestataire avait été sélectionné à l’issue de cette procédure, il aurait été tenu, en vertu des dispositions combinées de la convention collective de travail no 32 bis et de la convention collective de travail sectorielle, de reprendre le personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C et, le cas échéant, de licencier une partie dudit personnel pour faire face à la baisse de fréquentation des restaurants et des cafétérias de la Commission causée par la pandémie de COVID-19. En revanche, en annulant la procédure d’appel d’offres pour en relancer une autre après l’expiration d’une période de trois mois, la Commission aurait rendu inapplicables les dispositions de ces conventions collectives de travail, de sorte que c’est la première requérante, et non le nouveau prestataire, qui devrait supporter les coûts du licenciement collectif, ce qui permettrait aux soumissionnaires demeurant en lice de ne pas tenir compte du coût des licenciements dans le chiffrage de leurs offres. Ainsi, le choix de la Commission dans le sens du non-transfert du personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C serait de nature à faire naître des soupçons quant à l’objectif réel de la Commission et à démontrer que celle-ci a abusé de son droit à renoncer au marché prévu à l’article 171 du règlement financier.
46      Par ailleurs, les requérantes estiment que la Commission a fait preuve de mauvaise foi dans la décision attaquée ainsi que dans le courrier du 11 décembre 2020.
47      La Commission conteste l’argumentation des requérantes.
48      Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, il existe, dans le droit de l’Union, un principe général de droit selon lequel les justiciables ne sauraient frauduleusement ou abusivement se prévaloir des normes du droit de l’Union. En effet, l’application de la réglementation de l’Union ne saurait être étendue jusqu’à couvrir les opérations qui sont réalisées dans le but de bénéficier frauduleusement ou abusivement des avantages prévus par le droit de l’Union (voir arrêt du 26 février 2019, N Luxembourg 1 e.a., C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 et C‑299/16, EU:C:2019:134, points 96 et 97 et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 8 mai 2007, Citymo/Commission, T‑271/04, EU:T:2007:128, point 107 et jurisprudence citée).
49      Le principe de l’interdiction de l’abus de droit trouve à s’appliquer dans des matières variées, notamment dans celle des marchés publics de services (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2019, N Luxembourg 1 e.a., C‑115/16, C‑118/16, C‑119/16 et C‑299/16, EU:C:2019:134, point 100 et jurisprudence citée).
50      De plus, l’action de l’autorité publique, dans le domaine administratif comme dans le domaine contractuel, est toujours soumise au respect du principe de bonne foi (arrêts du 15 juillet 1960, Von Lachmüller e.a./Commission, 43/59, 45/59 et 48/59, EU:C:1960:37, p. 933, p. 956, et du 8 mai 2007, Citymo/Commission, T‑271/04, EU:T:2007:128, point 107).
51      Il s’ensuit que les principes d’interdiction de l’abus de droit, d’une part, et de bonne foi, d’autre part, confèrent des droits aux soumissionnaires dans le cadre d’une procédure de passation de marché public en imposant certaines limites à l’action du pouvoir adjudicateur qui décide d’annuler cette procédure (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2007, Citymo/Commission, T‑271/04, EU:T:2007:128, point 107).
52      Il n’en demeure pas moins que, ainsi qu’il a été relevé au point 41 ci-dessus, l’article 171 du règlement financier permet au pouvoir adjudicateur, avant la signature du marché, d’annuler la procédure de passation de marché. Il s’ensuit que le pouvoir adjudicateur n’est pas tenu de mener à son terme une procédure d’attribution d’un marché (arrêt du 17 décembre 1998, Embassy Limousines & Services/Parlement, T‑203/96, EU:T:1998:302, point 54). Cette faculté du pouvoir adjudicateur de renoncer à passer un marché ou de recommencer la procédure de passation n’est pas soumise à la condition de l’existence de circonstances graves ou exceptionnelles (voir, par analogie, arrêt du 16 septembre 1999, Fracasso et Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:420, point 25). Le pouvoir adjudicateur dispose ainsi d’un pouvoir d’appréciation important sur les éléments à prendre en considération en vue de la prise d’une décision d’attribution du marché ou, à l’inverse, d’annulation de la procédure de passation (voir, en ce sens, arrêt du 28 janvier 2016, Agriconsulting Europe/Commission, T‑570/13, EU:T:2016:40, point 94 et jurisprudence citée). Une décision d’annulation de la procédure de marché doit néanmoins être fondée sur des motifs d’intérêt général, ne pas présenter un caractère arbitraire ni constituer un simple prétexte et ne pas intervenir en violation d’autres règles ou principes du droit de l’Union (voir, en ce sens et par analogie, conclusions de l’avocat général Saggio dans l’affaire Fracasso et Leitschutz, C‑27/98, EU:C:1999:170, points 13 et 18).
53      En l’espèce, la Commission a fait état dans la décision attaquée des raisons l’ayant conduite à annuler la procédure d’appel d’offres sur le fondement de l’article 171 du règlement financier. Elle a constaté, en substance, d’abord, que le cahier des charges avait été préparé bien avant le début de la crise sanitaire liée à la COVID-19, ensuite, que les variables de négociation publiées au cours du printemps de l’année 2020 étaient très éloignées de celles observées dans le secteur de la restauration collective au cours de l’automne de l’année 2020 en raison des mesures de restriction de la présence des travailleurs dans les bureaux prises en Belgique et suivies par ladite institution et, enfin, que les solutions ébauchées durant les négociations pour y répondre s’écartaient de manière significative des dispositions du cahier des charges et dépassaient ainsi la portée des négociations autorisées dans une procédure concurrentielle avec négociation. Dans ces conditions, compte tenu de ces événements imprévisibles et exceptionnels, indépendants de sa volonté et non imputables à la faute ou à la négligence des parties et au vu de l’ensemble des changements demandés par les soumissionnaires durant la phase de négociation, la Commission a estimé ne pas être en mesure de poursuivre la procédure d’appel d’offres sans devoir substantiellement modifier les conditions du marché et, partant, n’avoir d’autre possibilité que d’annuler l’appel d’offres.
54      En outre, la Commission a justifié dans la décision attaquée l’absence de reprise de l’activité de restauration avant, dans le meilleur des cas, le mois de septembre 2021 par le fait qu’aucun appel d’offres ne serait relancé avant une réflexion en profondeur sur les futurs modes de travail et de restauration au sein de ladite institution ainsi que sur le nombre et le type de sites d’exploitation.
55      Les requérantes ne contestent pas les constatations et les appréciations factuelles fondant la décision attaquée et ne remettent pas en cause la légalité de cette dernière au regard de l’article 171 du règlement financier. Elles se bornent à invoquer un exercice abusif du droit d’annuler une procédure de passation de marché prévu à cet article.
56      À cet égard, il y a lieu de rappeler que la constatation de l’existence d’une pratique abusive requiert la réunion d’un élément objectif et d’un élément subjectif (voir arrêt du 28 juillet 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, point 38 et jurisprudence citée).
57      D’une part, s’agissant de l’élément objectif, cette constatation nécessite qu’il résulte d’un ensemble de circonstances objectives que, malgré un respect formel des conditions prévues par la réglementation de l’Union, l’objectif poursuivi par cette réglementation n’a pas été atteint (voir arrêt du 28 juillet 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, point 39 et jurisprudence citée).
58      D’autre part, s’agissant de l’élément subjectif, il doit résulter d’un ensemble d’éléments objectifs que le but essentiel des opérations en cause est l’obtention d’un avantage indu. En effet, l’interdiction des pratiques abusives n’est pas pertinente lorsque les opérations en cause sont susceptibles d’avoir une justification autre que la simple obtention d’un avantage. Afin d’établir l’existence de ce second élément, qui se rattache à l’intention des opérateurs, il peut notamment être tenu compte du caractère purement artificiel des opérations concernées (voir arrêt du 28 juillet 2016, Kratzer, C‑423/15, EU:C:2016:604, points 40 et 41 et jurisprudence citée).
59      Il y a lieu de vérifier si, en l’espèce, les deux éléments mentionnés aux points 56 à 58 ci-dessus sont réunis.
60      En premier lieu, s’agissant de l’élément objectif, il y a lieu de rappeler que les procédures de passation des marchés et des concessions, régies par le titre VII du règlement financier, ont pour finalité de satisfaire aux meilleures conditions possibles les besoins du pouvoir adjudicateur (voir, en ce sens, arrêt du 13 septembre 2011, Dredging International et Ondernemingen Jan de Nul/EMSA, T‑8/09, EU:T:2011:461, point 68).
61      Or, il est constant entre les parties que, en raison de la crise sanitaire liée à la COVID‑19 et de la généralisation du télétravail, les services de restauration et de cafétéria de la Commission sont beaucoup moins fréquentés, de sorte que, à la date de la décision attaquée, les besoins de cette institution avaient évolué de façon significative et ne correspondaient plus à ceux définis dans le cahier des charges. Dans ce contexte, ainsi que le fait valoir à juste titre la Commission, la conclusion d’un nouveau contrat de concession aux conditions initialement prévues ou encore la prolongation des contrats-cadres existants aurait eu pour conséquence de maintenir au-delà du 31 décembre 2020 un service devenu excessivement coûteux en raison de ladite crise sanitaire et n’aurait pas été conforme au principe de bonne gestion financière. Par ailleurs, la Commission expose que la conclusion d’un nouveau contrat de concession tenant compte de ses besoins réduits ainsi que des demandes et des attentes des soumissionnaires encore en lice l’aurait conduite à modifier substantiellement l’objet du contrat et n’aurait pas été conforme aux principes de bonne gestion financière, de transparence et d’égalité de traitement. Dans ces conditions, et alors que les requérantes se bornent à affirmer que l’objectif d’intérêt général qu’est censé poursuivre le pouvoir adjudicateur n’a pas été atteint en l’espèce, il y a lieu de considérer que la décision attaquée était conforme à l’objectif poursuivi par le titre VII du règlement financier, à savoir satisfaire aux meilleures conditions possibles les besoins du pouvoir adjudicateur.
62      En second lieu, s’agissant de l’élément subjectif, il ne ressort ni des motifs de la décision attaquée, rappelés aux points 53 et 54 ci-dessus, ni des autres pièces du dossier que la Commission aurait décidé d’annuler la procédure d’appel d’offres sans prolonger les contrats-cadres pour les lots A et C dans le but essentiel d’empêcher le transfert au nouveau prestataire du personnel de la première requérante affecté à l’exécution des contrats-cadres pour ces lots et d’obtenir ainsi un avantage indu résultant du fait que les futurs soumissionnaires n’auraient pas à prendre en considération les coûts de licenciement d’une partie du personnel transféré et pourraient dès lors présenter des offres plus avantageuses.
63      En effet, d’abord, les requérantes se bornent à faire état de leurs suppositions et de leurs soupçons relatifs à l’objectif réellement poursuivi par la Commission, sans apporter d’éléments concrets démontrant que celle-ci cherchait effectivement à contourner l’application de la convention collective no 32 bis et de la convention collective de travail sectorielle. En particulier, le seul fait que la Commission a fait état dans la décision attaquée de « l’ensemble des changements demandés par les soumissionnaires durant la phase de négociation » ne saurait établir que cette institution poursuivait effectivement un tel objectif. Il en va de même du fait que, dans le courriel du 9 juillet 2020, la Commission avait envisagé le transfert au nouveau prestataire du personnel de la première requérante affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C.
64      Ensuite, les requérantes n’apportent aucun élément de nature à établir le caractère prétendument artificiel de l’annulation par la Commission de la procédure d’appel d’offres. Contrairement à ce qu’elles prétendent, l’absence de transfert du personnel affecté à l’exécution des contrats-cadres pour les lots A et C ne constitue pas la seule différence entre, d’une part, l’annulation pure et simple de la procédure d’appel d’offres décidée par la Commission et, d’autre part, la solution alternative évoquée par les requérantes et consistant à assortir cette annulation d’une prolongation des contrats-cadres existants jusqu’à la conclusion d’un nouveau contrat de concession. À cet égard, il suffit de relever que, en ne concluant pas un nouveau contrat de concession prenant cours dès le 1er janvier 2021 et en ne prolongeant pas les contrats-cadres pour les lots A et C dans l’attente de la passation d’un nouveau contrat, la Commission a évité le maintien au-delà du 31 décembre 2020 d’un service devenu excessivement coûteux en raison de la crise sanitaire liée à la COVID‑19 (point 61 ci-dessus).
65      Enfin, il résulte tant des motifs de la décision attaquée que des explications de la Commission rappelées au point 61 ci-dessus que cette décision poursuivait un objectif d’intérêt général, à savoir satisfaire aux meilleures conditions possibles les besoins du pouvoir adjudicateur, dans le respect des règles applicables et notamment du principe de bonne gestion financière. Il s’ensuit que la décision attaquée avait une justification autre que l’obtention d’un avantage indu.
66      Dans ces conditions, les deux éléments mentionnés aux points 56 à 58 ci-dessus n’étant pas réunis en l’espèce, les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que la Commission a violé le principe d’interdiction de l’abus de droit.
67      Par ailleurs, pour autant que, en faisant état de la mauvaise foi de la Commission, les requérantes entendraient soulever la violation du principe de bonne foi, il y a lieu de rappeler, à titre liminaire, que ce principe, déjà mentionné aux points 50 et 51 ci-dessus, est intimement lié au principe de respect de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2011, Mische/Commission, F‑70/05, EU:F:2011:167, point 146 et jurisprudence citée) ainsi qu’au principe d’interdiction de l’abus de droit (voir, en ce sens, arrêts du 8 mai 2007, Citymo/Commission, T‑271/04, EU:T:2007:128, point 107, et du 18 novembre 2015, Synergy Hellas/Commission, T‑106/13, EU:T:2015:860, points 72 et 73). Or, il résulte des points 42 et 66 ci-dessus que ces deux derniers principes n’ont pas été violés en l’espèce.
68      En outre, d’une part, la seule circonstance que, après avoir un temps envisagé de prolonger, en tout ou en partie, les contrats-cadres existants jusqu’à la sélection d’un nouveau prestataire, la Commission a indiqué dans la décision attaquée qu’elle « n’a[vait] eu d’autre possibilité que d’annuler l’appel d’offres » ne saurait établir que cette institution a agi de mauvaise foi. En effet, la Commission a justifié la décision attaquée et, partant, son changement de position par des motifs circonstanciés tirés, en substance, de la persistance de la crise sanitaire (points 53 et 54 ci-dessus).
69      D’autre part, l’argument des requérantes tiré de ce que la Commission aurait fait preuve de mauvaise foi dans le courrier du 11 décembre 2020 est inopérant, dès lors que ce courrier est postérieur à la décision attaquée. En tout état de cause, la Commission s’est bornée dans ledit courrier à répondre au courrier de la première requérante du 4 décembre 2020 et à exprimer sa position sur des questions telles que, premièrement, la date à laquelle les contrats-cadres pour les lots A et C prendraient fin, deuxièmement, le contenu de ces contrats au regard de la reprise du personnel affecté à leur exécution par un nouveau prestataire, troisièmement, le caractère prévisible des circonstances l’ayant conduite à annuler la procédure d’appel d’offres et, quatrièmement, le moment auquel la décision d’annuler la procédure d’appel d’offres aurait dû être notifiée à la première requérante. Eu égard à leur objet et à leur contenu, de telles prises de position ne sont pas non plus de nature à démontrer que la Commission a fait preuve de mauvaise foi en adoptant la décision attaquée.
70      Dans ces conditions, les requérantes ne sont pas davantage fondées à invoquer une violation du principe de bonne foi.
71      Partant, le second moyen doit être écarté dans son intégralité.
72      Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
73      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
74      Les requérantes ayant succombé tant dans la présente procédure que dans la procédure de référé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux de la Commission, y compris ceux afférents à la procédure de référé, conformément aux conclusions de celle-ci.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
déclare et arrête :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Ciano Trading & Services CT & S SpA, Mmes Silvia Brizio, Laurence André et Lidia Pacitti sont condamnées aux dépens afférents à la procédure principale et à la procédure de référé.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 octobre 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. van der Woude
*      Langue de procédure : le français.