61998CJ0374_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-374/98,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Stancanelli, lid van haar juridische dienst, en O. Couvert-Castéra, bij die dienst gedetacheerd nationaal ambtenaar, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij C. Gómez de la Cruz, lid van die dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger, onderdirecteur bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, en R. Nadal, adjunct-secretaris buitenlandse zaken bij dezelfde directie, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Franse ambassade, Boulevard Joseph II 8 B,
verweerster,
betreffende een verzoek om vast te stellen, dat de Franse Republiek door, enerzijds, in strijd met artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1), na te laten de Basses Corbières (Frankrijk) als speciale beschermingszone aan te wijzen voor bepaalde vogelsoorten die onder bijlage I bij die richtlijn vallen, alsmede voor bepaalde niet in die bijlage genoemde soorten trekvogels, en door evenmin speciale beschermingsmaatregelen te nemen voor hun leefgebied, en, anderzijds, in strijd met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7), geen passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat er in de Basses Corbières ten gevolge van de opening en de ontginning van kalksteengroeven op het grondgebied van de gemeenten Tautavel en Vingrau (Frankrijk) geen storende factoren voor de in dat gebied voorkomende soorten en evenmin verslechteringen van hun habitat optreden die een significant effect zouden kunnen hebben, de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: C. Gulmann (rapporteur), kamerpresident, V. Skouris en R. Schintgen, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber
griffier: D. Louterman-Hubeau, afdelingshoofd
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 16 december 1999, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door O. Couvert-Castéra en de Franse Republiek door A. Maitrepierre, chargé de mission bij de directie juridische zaken van het Ministerie van Buitenlandse zaken, als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 15 februari 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 oktober 1998, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag (thans artikel 226 EG) verzocht vast te stellen, dat de Franse Republiek door, enerzijds, in strijd met artikel 4, leden 1 en 2, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PB L 103, blz. 1; hierna: vogelrichtlijn"), na te laten de Basses Corbières (Frankrijk) als speciale beschermingszone (hierna: SBZ") aan te wijzen voor bepaalde vogelsoorten die onder bijlage I bij die richtlijn vallen, alsmede voor bepaalde niet in die bijlage genoemde soorten trekvogels, en door evenmin speciale beschermingsmaatregelen te nemen voor hun leefgebied, en, anderzijds, in strijd met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PB L 206, blz. 7; hierna habitatrichtlijn"), geen passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat er in de Basses Corbières ten gevolge van de opening en de ontginning van kalksteengroeven op het grondgebied van de gemeenten Tautavel en Vingrau (Frankrijk) geen storende factoren voor de in dat gebied voorkomende soorten en evenmin verslechteringen van hun habitat optreden die een significant effect zouden kunnen hebben, de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De toepasselijke bepalingen
2 Artikel 4 van de vogelrichtlijn luidt als volgt:
1. Voor de leefgebieden van de in bijlage I vermelde soorten worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten.
In dat verband wordt gelet op:
a) soorten die dreigen uit te sterven;
b) soorten die gevoelig zijn voor bepaalde wijzigingen van het leefgebied;
c) soorten die als zeldzaam worden beschouwd omdat hun populatie zwak is of omdat zij slechts plaatselijk voorkomen;
d) andere soorten die vanwege de specifieke kenmerken van hun leefgebied speciale aandacht verdienen.
Bij de beoordeling wordt rekening gehouden met de tendensen en de schommelingen van het populatiepeil.
De lidstaten wijzen met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan, waarbij rekening wordt gehouden met de bescherming die deze soorten in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, behoeven.
2. De lidstaten nemen soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.
3. (...)
4. De lidstaten nemen passende maatregelen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in de leden 1 en 2 bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden gestoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn. Ook buiten deze beschermingszones zetten de lidstaten zich in om vervuiling en verslechtering van de woongebieden te voorkomen."
3 Artikel 7 van de habitatrichtlijn bepaalt, dat de uit artikel 6, leden 2, 3 en 4, voortvloeiende verplichtingen (...) in de plaats [komen] van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van richtlijn 79/409/EEG, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, lid 1, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, lid 2, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een lidstaat overeenkomstig richtlijn 79/409/EEG, indien deze datum later valt".
4 Artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn luidt als volgt:
2. De lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd."
5 Volgens artikel 23, lid 1, van de habitatrichtlijn doen de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn aan deze richtlijn te voldoen. Aangezien de kennisgeving van deze richtlijn in juni 1992 heeft plaatsgevonden, is die termijn in juni 1994 verstreken.
De precontentieuze procedure
6 Op 2 juli 1992 zond de Commissie de Franse regering een aanmaningsbrief wegens niet-inachtneming van artikel 4 van de vogelrichtlijn, in de door de habitatrichtlijn gewijzigde versie, met betrekking tot de Basses Corbières, een gebied dat deels in het departement Aude en deels in het departement Pyrénées-Orientales ligt. In deze brief werd enerzijds aangevoerd, dat gelet op het belang van de Basses Corbières voor het behoud van de vogelstand, met name van de havikarend, dit gebied als SBZ had moeten worden aangewezen, en anderzijds, dat het openen en de ontginning van kalksteengroeven in dit gebied de verslechtering ervan hadden veroorzaakt zonder dat de voorwaarden aanwezig waren die dit zouden hebben veroorloofd.
7 In haar antwoord van 28 november 1996 herinnerde de Franse regering eraan, dat de Franse autoriteiten het belang van het betrokken gebied hadden erkend door een speciale beschermingsmaatregel te treffen voor de bescherming van de havikarend, te weten een arrêté préfectoral" (besluit van de prefect; hierna: besluit") inzake de instandhouding van de biotoop van deze soort op het grondgebied van de gemeenten Vingrau en Tautavel. Verder verklaarde de regering, dat zij voornemens was genoemde gebieden als SBZ aan te wijzen. Bovendien gaf zij aan, dat de vennootschap OMYA sinds vele jaren een kalksteengroeve ontgint op het grondgebied van de gemeente Tautavel. De uitputting van de groeve in deze gemeente zou die vennootschap ertoe hebben gebracht, een vergunning aan te vragen voor uitbreiding van de ontginning van de groeve naar de aangrenzende gemeente, Vingrau. Dienaangaande betoogde de Franse regering, dat het arrest van de Cour administrative d'appel de Bordeaux (Frankrijk) houdende nietigverklaring van het besluit waarbij aan de vennootschap OMYA vergunning was verleend om op grondgebied van de gemeente Vingrau de voor ontginning van de kalksteengroeve benodigde installatie te bouwen, aan de eisen van de vogelrichtlijn beantwoordde.
8 Bij brief van 19 december 1997 bracht de Commissie een met redenen omkleed advies uit, waarin zij oordeelde, dat door, enerzijds, in strijd met artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn na te laten de Basses Corbières als SBZ aan te wijzen voor bepaalde vogelsoorten die onder bijlage I bij de vogelrichtlijn vallen, alsmede voor bepaalde niet in die bijlage genoemde soorten trekvogels, en door evenmin speciale beschermingsmaatregelen te nemen voor hun leefgebied, en anderzijds, in strijd met artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn geen passende maatregelen te treffen om ervoor te zorgen er in de Basses Corbières ten gevolge van de opening en de ontginning van de kalksteengroeven op het grondgebied van de gemeenten Tautavel en Vingrau geen storende factoren voor de in dat gebied voorkomende soorten en evenmin verslechteringen van hun habitat optreden die een significant effect zouden kunnen hebben, de Franse Republiek de krachtens het EG-Verdrag op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. De Commissie verzocht de Franse Republiek de nodige maatregelen te nemen om binnen een termijn van twee maanden na betekening aan dit met redenen omklede advies te voldoen.
9 Bij brief van 22 juli 1998 antwoordden de Franse autoriteiten op het met redenen omklede advies. Zij verklaarden met name, dat een zeer volledig effectonderzoek hen in staat had gesteld, de gevolgen van de betrokken groeven op de verwezenlijking van de gemeenschapsdoelstellingen te beoordelen. Ten vervolge op dit onderzoek zouden compenserende maatregelen zijn getroffen om de gevolgen van het project voor de natuurlijke milieus, de soorten en de landschappen te beperken. In hun brief vermeldden de Franse autoriteiten ook, dat de aan de vennootschap OMYA verleende vergunning voor ontginning en voor vestiging van een geklasseerde installatie bij een beslissing van de Conseil d'État (Frankrijk) van 18 december 1996 en van het Tribunal administratif de Montpellier (Frankrijk) van januari 1998 waren bevestigd. Deze autoriteiten herinnerden er bovendien aan, dat tussen voor- en tegenstanders van de groeve van Vingrau werd bemiddeld en dat zij na afloop van deze bemiddeling de procedure voor aanwijzing als SBZ zouden inleiden.
Ten gronde
10 De Commissie verwijt de Franse Republiek:
- in de eerste plaats, dat zij de Basses Corbières niet als SBZ heeft aangewezen;
- in de tweede plaats, dat zij niet voldoende speciale beschermingsmaatregelen heeft genomen voor het leefgebied van de in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde soorten, alsmede van de soorten trekvogels die in dit gebied regelmatig voorkomen, en
- in de derde plaats, dat zij geen passende maatregelen heeft getroffen om ervoor te zorgen dat er in dit gebied geen storende factoren voor genoemde soorten en geen verslechteringen van hun habitat optreden.
De aanwijzing als SBZ
11 De Commissie wijst erop, dat de ornithologische rijkdom van de Basses Corbières, een gebied dat zich in een vogeltrekcorridor van Europees belang bevindt, rechtvaardigde dat het door de Franse autoriteiten als belangrijke zone voor het behoud van de vogelstand (Zone importante pour la conservation des oiseaux sauvages; hierna: ZICO") werd ingeschreven. Dit als ZICO" aangewezen gebied zou een oppervlakte van 47 400 ha beslaan. In de Basses Corbières zouden, enerzijds, verschillende in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde vogelsoorten voorkomen, met name een koppel havikarenden, een soort waarvan er een twintigtal koppels op het Franse grondgebied voorkomen, en, anderzijds, zou dit gebied van belang zijn voor de trek van roofvogels.
12 De Franse regering erkent, dat het als SBZ aanwijzen van de Bassses Corbières is vertraagd vanwege een ernstig, plaatselijk conflict. Dankzij het werk van een door de Franse overheid aangewezen bemiddelaar zou het echter mogelijk zijn geweest om een groot deel van de Basses Corbières als SBZ aan te wijzen. De Franse regering herinnert er overigens aan, dat het volgens artikel 4 van de vogelrichtlijn in de uitlegging die het Hof daaraan heeft gegeven, aan háár staat om de gebieden die zij naar aantal en oppervlakte het meest geschikt acht voor het behoud van de vogelstand als SBZ aan te wijzen. De Franse autoriteiten zouden derhalve niet gehouden zijn om de gehele in de nationale inventaris van de ZICO's opgenomen zone als SBZ aan te wijzen. De regering voert eveneens aan, dat de havikarend in termen van ornithologisch belang de meest opmerkelijke soort in de zone is. Wat de trekvogels betreft, zou deze zone eerder een doortrekzone dan een zone voor verblijf of voeding vormen. Bepaalde soorten zouden in deze zone kunnen worden waargenomen wanneer zij er tijdens hun trek rusten of voedsel zoeken. In de Basses Corbières zouden er evenwel geen grote verzamelzones zijn, zoals op de litorale meren.
13 Dienaangaande zij er in de eerste plaats aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof een lidstaat zich niet ten exceptieve kan beroepen op nationale bepalingen, praktijken of situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van door een richtlijn voorgeschreven verplichtingen of termijnen (zie, met name, arrest van 18 maart 1999, Commissie/Frankrijk, C-166/97, Jurispr. blz. I-1718, punt 13).
14 In de tweede plaats is het vaste rechtspraak, dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn (zie, met name, het reeds aangehaalde arrest Commissie/Frankrijk, punt 18). Welnu, vaststaat dat geen enkel deel van de Basses Corbières vóór het verstrijken van de in het met redenen omklede advies gestelde termijn als SBZ was aangewezen.
15 In de derde plaats wordt niet omstreden, dat er zich in de Basses Corbières natuurlijke zones van bijzonder ornithologisch belang bevinden, op zijn minst vanwege de aanwezigheid van de havikarend, een in bijlage I bij de vogelrichtlijn genoemde soort. Dienaangaande zij opgemerkt, dat de Franse autoriteiten in januari 1999 twee broedgebieden van de havikarend, met een totale oppervlakte van ongeveer 360 ha en waarop al twee besluiten inzake de instandhouding van de biotoop van deze soort van toepassing waren, als SBZ hebben aangewezen. Het ene gebied strekt zich uit over de gemeenten Tautavel en Vingrau, het andere over de gemeenten Maury, Planèzes en Raziguières (Frankrijk).
16 Daarentegen is niet aangetoond, dat er soorten trekvogels voorkomen die aanwijzing van de Basses Corbières als SBZ op grond van artikel 4, lid 2, van de vogelrichtlijn rechtvaardigen. Alle door de Commissie daartoe genoemde soorten trekvogels, zoals de wespendief, de zwarte wouw, de rode wouw, de aasgier, de slangenarend, de bruine kiekendief, de blauwe kiekendief en de grauwe kiekendief, vallen onder bijlage I bij de vogelrichtlijn. Artikel 4, lid 2, van deze richtlijn is echter alleen van toepassing op soorten trekvogels die niet onder bijlage I vallen.
17 Zonder dat in casu behoeft te worden ingegaan op de vraag, welke oppervlakte de SBZ in de Basses Corbières zou moeten beslaan om aan de uit de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen te voldoen, kan worden vastgesteld, dat de Franse Republiek binnen de daarvoor gestelde termijn geen enkel gebied van de Basses Corbières als SBZ in de zin van artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn heeft aangewezen. Hieruit volgt, dat het beroep van de Commissie op dit punt binnen de hierboven gestelde grenzen slaagt.
De speciale beschermingsmaatregelen
18 Inzake de volgens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn vereiste speciale beschermingsmaatregelen voert de Commissie aan, dat de door de Franse autoriteiten voor de Basses Corbières getroffen maatregelen niet toereikend zijn. Hoewel in de bijlagen bij de drie besluiten inzake de instandhouding van de biotoop van de havikarend in dit gebied, nog andere vogelsoorten dan de havikarend worden genoemd, zouden de besluiten in hun bepalingen alleen betrekking hebben op laatstgenoemde soort en alleen voor deze soort voorzien in speciale maatregelen. Die besluiten zouden in feite geen voldoende en volledige bescherming bieden voor alle vogelsoorten die volgens de vogelrichtlijn in dat gebied moeten worden beschermd, zowel wat het ingestelde beschermingsstelsel als wat de geografische werkingssfeer ervan betreft.
19 Volgens de Franse regering bieden die drie besluiten inzake biotoopbescherming volledige bescherming voor de in de betrokken zones aanwezige vogelsoorten. Dienaangaande geeft zij met name aan, dat de in die besluiten voor alle betrokken zones getroffen beschermingsmaatregelen in wezen bestaan in een verbod op bergbeklimming in al haar vormen tussen 15 januari en 30 juni, en meer in het algemeen in een verbod op alle werkzaamheden die de natuurlijke kenmerken van de biotoop kunnen aantasten. Dergelijke maatregelen zouden niet alleen beantwoorden aan de beschermingsdoelstellingen voor de meest opmerkelijke soort in de Basses Corbières, te weten de havikarend, maar ook aan de beschermingsdoelstellingen voor de andere voor deze biotoop kenmerkende soorten. De door de besluiten inzake biotoopbescherming afgebakende zones zouden overigens overeenkomen met de biotopen die, algemeen, geschikt zijn voor de rotsvogels die hun territorium delen met de havikarend.
20 Aangaande de gestelde ontoereikendheid van het beschermingsstelsel dat uit de door de Franse autoriteiten genomen speciale beschermingsmaatregelen voortvloeit, dient in de eerste plaats te worden vastgesteld, dat ook al hebben de drie besluiten inzake biotoopbescherming in de eerste plaats tot doel de instandhouding van de biotoop van de havikarend en derhalve de bescherming van deze soort te verzekeren, de bepalingen ervan, doordat zij op meer of minder gedetailleerde wijze activiteiten verbieden die de natuurlijke kenmerken van de betrokken biotoop kunnen aantasten, ten goede komen aan de gehele vogelfauna van de gebieden waarop deze regeling van toepassing is.
21 Uit geen enkel element van het dossier blijkt overigens, dat het door de drie besluiten inzake biotoopbescherming ingestelde stelsel ontoereikend is, gelet op de instandhoudingseisen voor een van de vogelsoorten die voorkomen in de zones waarop die besluiten van toepassing zijn.
22 De grief inzake de ontoereikendheid van het beschermingsstelsel dat uit de door de Franse autoriteiten genomen speciale beschermingsmaatregelen voortvloeit, dient derhalve te worden afgewezen.
23 Aangaande de gestelde ontoereikendheid van de geografische werkingssfeer van die speciale beschermingsmaatregelen dient te worden opgemerkt, dat de Groupe ornithologique du Roussillon (hierna: GOR") in maart 1999 een voorstel voor aanwijzing als SBZ van binnen de ZICO Basses Corbières" gelegen sectoren heeft ingediend. Uit het bij dat voorstel gevoegde dossier blijkt, dat de zone die zich over een oppervlakte van 950 ha uitstrekt van Serre de Vingrau-Tautavel tot Trou de Cavall, als geschikt voor aanwijzing als SBZ wordt beschouwd. Deze zone valt in haar geheel onder de ZICO LR 07, die overeenkomt met het gebied van de Basses Corbières zoals dat door de Commissie in de onderhavige zaak wordt opgevat en in 1991 op verzoek van het Franse Ministerie van Milieubeheer door de GOR en de Groupe de recherche et d'information sur les vertébrés et leur environnement is afgebakend.
24 Volgens de GOR, waarvan de Franse regering erkent dat het een van de overheid onafhankelijke natuurvereniging is die al jaren blijk geeft van een serieuze wetenschappelijke aanpak en objectiviteit, dient die zone, die rond 1990 al een verslechtering opliep, als een als SBZ aan te wijzen zone te worden beschouwd, met name vanwege de aanwezigheid van grote roofvogels zoals de havikarend, de steenarend, de slechtvalk en de oehoe, alsmede van een kraaiachtige als de alpenkraai. Deze soorten zijn sinds langere of kortere tijd in de betrokken zone aanwezig, zoals blijkt uit verschillende stukken die aan het dossier van de onderhavige zaak zijn toegevoegd. De steenarend, die sinds 1998 in deze zone voorkomt, lijkt de meest recentelijk aangekomen soort.
25 Verder dient te worden vastgesteld, dat de betrokken zone voorkomt op de lijst van zones die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand, beter bekend als IBA (te weten, Inventory of Important Bird Areas in the European Community). Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat het Hof heeft geoordeeld, dat deze lijst, hoewel niet verbindend voor de betrokken lidstaten, wel elementen van wetenschappelijk bewijs bevat die het Hof in staat stellen te beoordelen, in hoeverre een lidstaat zijn verplichting is nagekomen de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de beschermde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen (zie arrest van 19 mei 1998, Commissie/Nederland, C-3/96, Jurispr. blz. I-3031, punten 69 en 70).
26 Uit de opzet van artikel 4 van de vogelrichtlijn vloeit evenwel voort, dat zodra een bepaalde zone aan de criteria voor aanwijzing als SBZ voldoet, zij onderwerp dient te vormen van speciale beschermingsmaatregelen die met name het voortbestaan en de voortplanting van in bijlage I bij die richtlijn genoemde vogelsoorten kunnen veiligstellen.
27 In het onderhavige geval blijkt uit de aan het dossier toegevoegde kaarten, dat van de drie besluiten inzake biotoopbescherming die voor de Basses Corbières zijn vastgesteld, er slechts één betrekking heeft op de door de GOR als geschikt voor aanwijzing als SBZ aangeduide zone, en dat dat besluit slechts een deel van die zone betreft. Bovendien liggen de door dat besluit beschermde 231 ha niet volledig binnen deze zone.
28 Verder blijkt niet, dat het gedeelte van die zone dat niet onder het betrokken besluit valt, onderwerp van een speciale beschermingsmaatregel is.
29 In deze omstandigheden dient bij gebrek aan bewijzen die de gegrondheid kunnen ontkrachten van het voorstel van de GOR om de zone van 950 ha die zich uitstrekt van Serre de Vingrau-Tautavel tot Trou de Cavall als SBZ aan te wijzen, te worden vastgesteld, dat aangezien een aanzienlijk deel van deze zone niet onder een speciaal beschermingsstelsel valt, de door de Franse autoriteiten genomen speciale beschermingsmaatregelen ontoereikend zijn wat de geografische werkingssfeer ervan betreft.
30 Dientengevolge en zonder dat hier behoeft te worden ingegaan op de vraag, of andere zones in de Basses Corbières geschikt zijn om als SBZ te worden aangewezen, blijkt dat de Franse Republiek, door geen speciale beschermingsmaatregelen te nemen die toereikend zijn wat de geografische werkingssfeer ervan betreft, de krachtens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen. Hieruit volgt, dat het beroep van de Commissie ook op dit punt binnen de hierboven gestelde grenzen slaagt.
De door de kalksteengroeven van Vingrau en Tautavel veroorzaakte storingen en verslechtering
31 De Commissie stelt, dat aangezien vanaf de datum van toepassing van de habitatrichtlijn, te weten 10 juni 1994, de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn voortvloeiende verplichtingen, op grond van artikel 7 ervan, in de plaats zijn gekomen van de uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn voortvloeiende verplichtingen, in het geval van de Basses Corbières sinds die datum genoemde verplichtingen van de habitatrichtlijn moesten worden nagekomen, zelfs al was dit gebied nog niet overeenkomstig artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn als SBZ aangewezen.
32 Op een door het Hof dienaangaande gestelde vraag heeft de Commissie geantwoord, dat aangezien artikel 7 van de habitatrichtlijn artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn helemaal niet wijzigt, de redenen waarom het Hof het beschermingsstelsel van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn tot niet als SBZ aangewezen zones heeft uitgebreid, ook relevant zijn voor het daaraanvolgende beschermingsstelsel van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn. Verder voert de Commissie aan, dat als de bepalingen van artikel 7 van de habitatrichtijn aldus zouden moeten worden uitgelegd, dat de uit artikel 6, leden 2 tot en met 4, voortvloeiende verplichtingen alleen van toepassing zijn op de gebieden die reeds door de nationale autoriteiten krachtens artikel 4, leden 1 en 2, van de vogelrichtlijn als SBZ zijn aangewezen, er een moeilijk te rechtvaardigen dualiteit van beschermingsstelsels zou ontstaan. Het in de vogelrichtlijn bepaalde beschermingsstelsel is immers strenger dan het stelsel dat uit de habitatrichtlijn voortvloeit. Het zou echter paradoxaal zijn om zones van ornithologisch belang die niet het onderwerp van een nationale maatregel tot aanwijzing als SBZ zijn geweest, onder een beschermingsstelsel te plaatsen dat strenger is dan het stelsel dat van toepassing is op de zones die door de lidstaten wel als SBZ zijn aangewezen.
33 De Commissie verklaart, dat de opening en ontginning van kalksteengroeven op het grondgebied van de binnen de Basses Corbières liggende gemeenten Vingrau en Tautavel verstoring van de in dat gebied aanwezige vogelsoorten alsmede verslechtering van hun habitat kan meebrengen. Meer in het bijzonder zou de opening van kalksteengroeven de verdwijning van een deel van het jachtterritorium van de havikarend met zich meebrengen en de voortplanting van deze vogelsoort dreigen te verstoren door de visuele en sonore hinder die de werkzaamheden in de kalksteengroeven veroorzaken.
34 Verder voert de Commissie aan, dat zelfs al zou in het onderhavige geval bij de vaststelling van de zones waarvoor het speciale beschermingsstelsel dient te gelden, alleen rekening worden gehouden met de zones die door de Franse autoriteiten als SBZ zijn aangewezen en die overeenkomen met de gebieden waarop de twee in punt 15 van dit arrest aangehaalde besluiten inzake biotoopbescherming van toepassing zijn, het project van de vennootschap OMYA om kalksteengroeven te ontginnen, die zones waarvan het ornithologisch belang niet wordt betwist, op significante wijze kan aantasten.
35 In die omstandigheden had, volgens de Commissie, een passende beoordeling van het effect van het project op de instandhouding van het betrokken gebied moeten worden verricht. De effectbeoordeling die in 1994 vóór de afgifte van de vergunning voor de ontginning van de kalksteengroeve is verricht, voldoet evenwel niet aan deze voorwaarde.
36 De Franse Republiek zou ook de verplichting om passende compenserende maatregelen te treffen, niet zijn nagekomen. Volgens de Commissie kunnen de toename van prooi voor de havikarend, de wetenschappelijke follow-up van deze soort, de aanleg van een beveiligingsmuur en het opstellen van een beheersplan voor het natuurlijke milieu - nog afgezien van het feit dat zij niet betrekking hebben op de andere bescherming behoevende vogelsoorten - de teweeggebrachte verstoringen en verslechteringen niet compenseren, aangezien deze verstoringen en verslechteringen niet zijn beoordeeld.
37 Aangezien er geen passende beoordeling van het effect van het kalksteengroeveproject op het als SBZ aan te wijzen gebied in de gemeente Vingrau heeft plaatsgevonden en een negatief effect verre van uitgesloten is, hadden de Franse autoriteiten geen vergunning mogen verlenen voor dit project, tenzij zij hadden aangetoond, dat er geen alternatieve oplossing mogelijk was en dat een groot openbaar belang het project kon rechtvaardigen. De Commissie wijst er evenwel op, dat in verschillende rapporten van deskundige academici wordt geconcludeerd dat er aan de groeve van Vingrau gelijkwaardige oplossingen bestaan. In elk geval zouden de vennootschap OMYA, noch de Franse autoriteiten, deze andere oplossingen serieus hebben bestudeerd.
38 De Franse regering betoogt, dat de Commissie geen enkel wetenschappelijk of ander bewijs aandraagt voor haar stelling dat de kalksteengroeven significante verstoringen voor het koppel havikarenden, alsmede voor de andere soorten, meebrengen. In elk geval betwist de Franse regering, dat de opening en ontginning van de groeven ernstige gevolgen kan hebben voor de in het gebied voorkomende soorten. Dienaangaande voert zij in de eerste plaats aan, dat geen enkele van de uitgevoerde wetenschappelijke onderzoeken tot de slotsom is gekomen dat de ontginning van de groeven dergelijke gevolgen voor de vogelfauna en met name voor de havikarend met zich mee kon brengen, vervolgens dat aan deze ontginning een grondig effectonderzoek is voorafgegaan waarin is geconcludeerd dat het project geen significante gevolgen had voor het milieu, en ten slotte dat belangrijke voorzorgsmaatregelen zijn getroffen om eventuele negatieve gevolgen te voorkomen.
39 De Franse regering stelt, dat de havikarend vóór de aanvang van de ontginning van de groeve van Tautavel in 1968, in het gebied voorkwam en er zich sedertdien heeft gehandhaafd zonder dat de kalksteenontginning een bewezen verstoring van de soort tot gevolg heeft gehad. De door de lokale, van de overheid onafhankelijke vogelbeschermingsverenigingen verrichte follow-up van de soort biedt geen enkele steun voor de stelling dat een verplaatsing van de ontginning van Tautavel naar Vingrau negatieve gevolgen zou kunnen hebben, aangezien het broedgebied van de havikarend in elk geval niet wordt geraakt door de twee ontginningsplaatsen.
40 Wat het jachtgebied van de havikarend betreft, herinnert de Franse regering eraan, dat in bovengenoemd effectonderzoek wordt verklaard, dat het voor de ontginning van de groeven benodigde gebied geen buitenmatige verstoring zou meebrengen van de gewoonten van deze soort, die over een jachtgebied van verschillende vierkante kilometer beschikt, en dat voorzorgsmaatregelen zijn getroffen om de toename te bevorderen van het kleinwild waarmee deze arend zich voedt.
41 Aangaande de eventuele alternatieve oplossingen voor de thans door de vennootschap OMYA ontgonnen groeve op het grondgebied van de gemeenten Vingrau en Tautavel, betoogt de Franse regering, dat deze door die vennootschap ernstig zijn onderzocht, maar niet gelijkwaardig zijn aan deze groeve.
42 Op een vraag van het Hof over de toepasselijkheid van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn op de nog niet als SBZ aangewezen zones, antwoordt de Franse regering, die erkent de niet-toepasselijkheid van die bepalingen op de Basses Corbières niet te hebben opgeworpen, dat de bij artikel 7 van de habitatrichtlijn geregelde vervanging van de verplichtingen uit artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn door de verplichtingen uit artikel 6 van de habitatrichtlijn alleen betrekking heeft op de zones die reeds overeenkomstig de vogelrichtlijn als SBZ zijn aangewezen.
43 In de eerste plaats dient te worden onderzocht, of artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn van toepassing is op de gebieden die ten onrechte niet als SBZ zijn aangewezen.
44 Dienaangaande is het van belang vast te stellen, dat in artikel 7 van de habitatrichtlijn uitdrukkelijk wordt bepaald, dat artikel 6, leden 2 tot en met 4, daarvan, in plaats van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn, van toepassing is op de overeenkomstig artikel 4, lid 1 of lid 2, van laatstgenoemde richtlijn als SBZ aangewezen zones.
45 Hieruit volgt, dat volgens een letterlijke uitlegging van deze passage van artikel 7 van de habitatrichtlijn alleen de als SBZ aangewezen zones onder de werkingssfeer van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van die richtlijn vallen.
46 Artikel 7 van de habitatrichtlijn preciseert overigens, dat artikel 6, leden 2 tot en met 4, van deze richtlijn in de plaats komt van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn vanaf de datum van toepassing van de habitatrichtlijn, dan wel vanaf de datum van aanwijzing door een lidstaat overeenkomstig de vogelrichtlijn, indien deze datum later valt. Deze passage van artikel 7 lijkt steun te bieden voor de uitlegging, als zou de toepassing van artikel 6, leden 2 tot en met 4, aanwijzing van de betrokken zone als SBZ vooronderstellen.
47 Het is derhalve duidelijk, dat de ten onrechte niet als SBZ aangewezen zones onder het specifieke stelsel van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn, blijven vallen.
48 De door de Commissie aangevoerde tegenargumenten kunnen niet worden aanvaard.
49 Dat het beschermingsstelsel van artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn volgens de rechtspraak van het Hof (zie, met name, arrest van 2 augustus 1993, Commissie/Spanje, C-355/90, Jurispr. blz. I-4221, punt 22), van toepassing is op ten onrechte niet als SBZ aangewezen zones, impliceert derhalve niet, dat met betrekking tot die zones het in artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn bedoelde beschermingsstelsel in de plaats komt van eerstgenoemd stelsel.
50 Aangaande het argument van de Commissie inzake een dualiteit van toepasselijke stelsels dient er overigens op te worden gewezen, dat het niet ongegrond lijkt te stellen, dat de in het voorgaande punt van het onderhavige arrest bedoelde zones volgens artikel 4, lid 4, eerste volzin, van de vogelrichtlijn onderworpen zijn aan een stelsel dat strenger is dan dat waarin artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn voorziet voor de als SBZ aangewezen zones.
51 Dienaangaande zij eraan herinnerd dat, zoals de advocaat-generaal in punt 99 van zijn conclusie heeft verklaard, een lidstaat geen voordeel mag halen uit de niet-nakoming van zijn communautaire verplichtingen.
52 Als een lidstaat die in strijd met de vogelrichtlijn een zone niet als SBZ heeft aangewezen, zich op artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn zou mogen beroepen, zou die lidstaat wel van een dergelijk voordeel kunnen halen.
53 Als er geen enkele formele akte van aanwijzing van een degelijk gebied als SBZ bestaat, wordt het voor de Commissie immers bijzonder moeilijk om overeenkomstig artikel 155 EG-Verdrag (thans artikel 211 EG) een doeltreffende controle uit te oefenen op de toepassing door de lidstaten van de procedure van artikel 6, leden 3 en 4, van de habitatrichtlijn en om in voorkomend geval niet-nakoming van de daaruit voortvloeiende verplichtingen te doen vaststellen. Meer in het bijzonder zou er dan een aanzienlijk groter gevaar bestaan, dat plannen of projecten die niet rechtstreeks verband houden met of noodzakelijk zijn voor het beheer van het gebied en die de natuurlijke kenmerken ervan kunnen aantasten, door de nationale autoriteiten in strijd met genoemde procedure worden aanvaard, aan de controle van de Commissie ontsnappen en in strijd met de instandhoudingseisen voor dit gebied ernstige of zelfs onherstelbare schade berokkenen aan het milieu.
54 Natuurlijke en rechtspersonen die gerechtigd zijn voor nationale rechterlijke instanties belangen geldend te maken die verband houden met de bescherming van de natuur en met name van de in het wild levende vogelfauna, te weten vooral de milieubeschermingsorganisaties, zouden met vergelijkbare moeilijkheden te kampen krijgen.
55 Een dergelijke situatie zou de verwezenlijking van de bijzondere beschermingsdoelstelling voor de in het wild levende vogelfauna, bedoeld in artikel 4 van de vogelrichtlijn zoals uitgelegd in de rechtspraak van het Hof (zie, met name, arrest van 11 juli 1996, Royal Society for Protection of Birds, C-44/95, Jurispr. blz. I-3805, punten 23 en 25) in gevaar kunnen brengen.
56 Zoals de advocaat-generaal in punt 102 van zijn conclusie in wezen heeft opgemerkt, zet de dualiteit van de stelsels die respectievelijk op de als SBZ aangewezen zones en op de zones die als zodanig hadden moeten worden aangewezen, van toepassing zijn, de lidstaten aan tot het verrichten van aanwijzingen, aangezien zij daarmee de mogelijkheid krijgen om beroep te doen op een procedure waarmee zij om dwingende redenen van groot algemeen belang, waaronder redenen van sociale of economische aard, en onder bepaalde voorwaarden, een plan of een project kunnen goedkeuren dat een SBZ aantast.
57 Uit het voorgaande volgt, dat artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn niet van toepassing is op zones die ten onrechte niet als SBZ zijn aangewezen.
58 Bijgevolg dient de grief inzake schending van artikel 6, leden 2 tot en met 4, van de habitatrichtlijn te worden afgewezen.
59 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat de Franse Republiek, door geen enkel gebied van de Basses Corbières als SBZ aan te wijzen en door na te laten voor dit gebied naar geografische werkingssfeer toereikende speciale beschermingsmaatregelen te nemen, de krachtens artikel 4, lid 1, van de vogelrichtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
60 Het beroep dient voor het overige te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
61 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, kan het Hof de proceskosten evenwel geheel of ten dele over de partijen verdelen, indien dezen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld. Aangezien de Commissie slechts ten dele in het gelijk is gesteld, moeten de kosten worden verdeeld.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door geen enkel gebied van de Basses Corbières als SBZ aan te wijzen en door na te laten voor dit gebied naar geografische werkingssfeer toereikende speciale beschermingsmaatregelen te nemen, is de Franse Republiek de krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 79/409/EEG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Verwerpt het beroep voor het overige.
3) Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.