62010CC0137_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. El presente asunto plantea dos cuestiones de muy distinta naturaleza y alcance. La primera, relativa a la atribución de la representación de la Unión para su ordinaria comparecencia en juicio ante una jurisdicción nacional, ha perdido actualidad en los precisos términos en que ha sido planteada. La representación de la Comunidad atribuida expresa y únicamente a la Comisión por el artículo 282 CE para cualesquiera procesos ha sido sustituida en el artículo 335 TFUE por la confiada a cada una de las instituciones de la Unión para las cuestiones relacionadas con su funcionamiento respectivo. El artículo 282 CE es únicamente de aplicación aquí ratione temporis .
La segunda de las cuestiones tiene, por el contrario, una dimensión intemporal, pues se refiere a una cuestión tan de principio como es la competencia de las jurisdicciones nacionales para examinar la validez de los actos de la Unión.
I. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
2. En virtud del artículo 7 CE, apartado 1, in fine:
«Cada institución actuará dentro de los límites de las competencias atribuidas por el presente Tratado».
3. De acuerdo con el artículo 207 CE, apartados 2 y 3:
«2. El Consejo estará asistido por una secretaría general, dirigida por un secretario general, alto representante de la política exterior y de seguridad común, al que asistirá a su vez un secretario general adjunto responsable de la gestión de la secretaría general. El Consejo nombrará al secretario general y al secretario general adjunto por mayoría cualificada.
El Consejo decidirá la organización de la Secretaría General.
3. El Consejo establecerá su reglamento interno.
[...]»
4. Por su parte, el artículo 282 CE dispone:
«La Comunidad gozará en cada uno de los Estados miembros de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas; podrá, en particular, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles y comparecer en juicio. A tal fin, estará representada por la Comisión.»
5. Con arreglo al artículo 59, apartado 1, del Reglamento Financiero: (2)
«1. La institución ejercerá las funciones de ordenador.»
6. El artículo 60, parágrafos 1 a 3, del mismo Reglamento Financiero prescribe:
«1. Compete al ordenador de cada institución ejecutar los ingresos y gastos de acuerdo con los principios de buena gestión financiera, así como garantizar la legalidad y la regularidad de los mismos.
2. A los fines de ejecución de los gastos, el ordenador delegado y el subdelegado adquirirán compromisos presupuestarios y compromisos jurídicos, liquidarán los gastos y ordenarán los pagos, e igualmente realizarán los actos previos imprescindibles para la ejecución de los créditos.
3. La ejecución de los ingresos implicará la determinación de las previsiones de títulos de crédito, el devengo de los derechos por cobrar y la emisión de las órdenes de ingreso. Supondrá asimismo, cuando proceda, la renuncia al cobro de los títulos de crédito devengados.»
7. El tenor del artículo 23, apartados 2 y 5, del Reglamento interior del Consejo, (3) es el que sigue:
«2. El Consejo decidirá la organización de la Secretaría General.
Bajo su autoridad, el Secretario General y el Secretario General adjunto tomarán todas las medidas necesarias para garantizar el buen funcionamiento de la Secretaría General.»
«5. El Secretario General, asistido por el Secretario General adjunto, será plenamente responsable de la gestión de los créditos consignados en la sección II –Consejo– del presupuesto y tomará todas las medidas necesarias para garantizar una buena gestión de los mismos. Asimismo, ejecutará dichos créditos de conformidad con las disposiciones del Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas.»
B. Derecho nacional
8. En virtud de los artículos 1 y 2, apartado 1, del arrêté du Régent de 23 de agosto de 1948, por el que se determina el procedimiento ante la sección de administración del Consejo de Estado:
Artículo 1
«El Consejo de Estado conoce de las demandas, cuestiones y recursos previstos en los artículos 7, apartado 1, 8, 9 y 10 de la Ley, en virtud de escrito firmado por la parte o por un abogado de nacionalidad belga inscrito en la relación de la Orden de los abogados.»
Artículo 2
«La demanda estará fechada y contendrá:
1. El nombre, cualidad y domicilio o sede de la parte recurrente.
2. El objeto de la demanda o del recurso y una exposición de los hechos y de los motivos.
3. El nombre, domicilio o sede de la parte adversa.»
II. Hechos
9. Con fecha 20 de noviembre de 2002, el Consejo de la Unión Europea solicitó del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital una licencia urbanística para realizar determinadas obras en el edificio denominado «Justus Lipsius». La licencia fue concedida mediante resoluciones de 12 y 22 de diciembre de 2003, con el requisito de que el solicitante debía abonar, en concepto de carga de urbanización, un total de 1.109.750 euros.
10. Considerando que la carga en cuestión constituye un impuesto del que las Comunidades Europeas están exentas en virtud del artículo 3 del Protocolo sobre sus Privilegios e Inmunidades, (4) el Consejo de la Unión interpuso el pertinente recurso ante el Colegio de Urbanismo (Collège d’urbanisme) de la Región de Bruselas-Capital. A falta de respuesta del Colegio, el Consejo interpuso recurso ante el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital con fecha 10 de noviembre de 2004.
11. Mediante resolución de 14 de julio de 2005 el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital inadmitió el recurso del Consejo por causa de extemporaneidad. El Gobierno de la Región de Bruselas-Capital consideró que el término a quo
para la impugnación de la carga de urbanización venía dado por la fecha en que le fue notificada a la única persona de referencia del Consejo de la Unión que había comparecido en el procedimiento. El Consejo había sostenido, sobre este particular, que sólo su Secretario General y su Secretario General adjunto podían representarle y generar su responsabilidad.
12. El Consejo de la Unión interpuso recurso de nulidad ante el Consejo de Estado de Bélgica contra la referida resolución del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital de 14 de julio de 2005. El Gobierno de la Región de Bruselas-Capital opuso a dicho recurso, en lo que aquí importa, la excepción de falta de legitimación activa, toda vez que el recurso se había interpuesto por «las Comunidades Europeas, representadas por el Consejo de la Unión Europea en la persona de su Secretario General Adjunto, el Sr. Pierre de BOISSIEU», si bien en las actuaciones figuraba un poder por el que la Comisión facultaba explícitamente al «Sr. Jean-Claude PIRIS o a cualquier otra persona que éste designe, para interponer ante el Consejo de Estado belga un recurso de anulación del Decreto» de autos.
13. El Consejo de Estado de Bélgica, considerando que el alcance de los artículos 282 y 207 del Tratado CE puede prestarse a discusión, en particular en lo que se refiere a la competencia del Consejo de Estado para garantizar que el órgano competente de la Unión ha decidido actuar respetando las normas de representación que le atañen, ha decidido plantear al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de conformidad con el artículo 234 CE, las siguientes cuestiones prejudiciales:
III. Cuestiones planteadas
14. «1) El artículo 282 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, los términos “a tal fin, estará representada por la Comisión”, que constituyen la segunda frase de dicho artículo, ¿deben interpretarse en el sentido de que una institución está válidamente facultada para representar a la Comunidad por el mero hecho de la existencia de un poder en virtud del cual la Comisión ha delegado en dicha institución sus facultades de representación en juicio de la Comunidad, con independencia de que dicho poder haya o no designado nominalmente a una persona física facultada para representar a la institución delegada?
2) En caso de respuesta negativa, ¿puede un órgano jurisdiccional nacional como el Consejo de Estado verificar la admisibilidad de un recurso de una institución europea debidamente designada para instar una acción judicial por la Comisión, en el sentido del artículo 282 CE, segunda frase, al examinar si dicha institución está representada por la persona física adecuada, que está facultada para interponer un recurso ante el órgano jurisdiccional nacional?
3) Con carácter subsidiario, y en caso de respuesta afirmativa a la cuestión anterior, ¿debe interpretarse el artículo 207 CE, apartado 2, párrafo primero, primera frase, y más concretamente la expresión «al que asistirá a su vez un secretario general adjunto responsable de la gestión de la secretaría general» en el sentido de que el Secretario General adjunto del Consejo puede representar válidamente al Consejo a efectos de la interposición de un recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales?»
IV. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
15. La cuestión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 15 de marzo de 2010.
16. Han presentado alegaciones el Gobierno belga, el Consejo y la Comisión.
17. En la vista, celebrada el 10 de noviembre de 2010, han comparecido, formulando oralmente sus alegaciones, los representantes del Gobierno belga, del Consejo y de la Comisión.
V. Alegaciones
18. El escrito de alegaciones de la Comisión comienza con dos observaciones preliminares. De una parte, afirma estar convencida de que, con arreglo a las normas de funcionamiento interno del Consejo, ha sido el Sr. Piris, asesor jurídico del Consejo, o un miembro de su Servicio Jurídico designado por él, quien encomendó al abogado Sr. de Briey la iniciación del proceso ante el Consejo de Estado, por lo que habría bastado con que el Consejo de Estado se hubiera asegurado de que así había sido para poder rechazar de plano la excepción opuesta por la Región de Bruselas-Capital. Para la Comisión, la simple mención del Secretario General adjunto tal y como figura en la primera página del recurso no era en absoluto necesaria y habría podido ser tenida por jurídicamente irrelevante. A su juicio, si el Tribunal de Justicia comparte este análisis, y al objeto de facilitar a la jurisdicción de reenvío una respuesta útil, podría ser adecuado responder en ese sentido antes que examinar las cuestiones prejudiciales en la forma en que han sido planteadas.
19. De otro lado, y como segunda observación preliminar, la Comisión manifiesta su sorpresa por el hecho de que la Región de Bruselas-Capital, en tanto que autoridad pública de un Estado miembro, adopte semejante actitud procesal ante el juez a quo, tratando de prevalerse de un pretendido vicio de forma de esta naturaleza, toda vez que no puede tener razonablemente ninguna duda acerca de la voluntad de litigar manifestada por el Consejo y conoce perfectamente las competencias del Secretario General adjunto y del asesor jurídico del Consejo.
20. Por lo que se refiere a la primera de las cuestiones planteadas, alega la Comisión que, para atemperar el monopolio de representación establecido por el artículo 282 CE a favor de la Comisión, ésta tiene por norma conferir un mandato a las restantes instituciones para ejercer en su lugar la representación procesal de las Comunidades en los asuntos que afectan a su funcionamiento respectivo. El Tratado de Lisboa ha seguido esta lógica al establecer en el artículo 335 TFUE la representación directa de la Unión por cada una de las instituciones para las cuestiones relacionadas con el funcionamiento de las mismas, sin necesidad de un mandato por parte de la Comisión.(5)
21. Para esta práctica de apoderamiento, que no ha sido discutida en el presente caso, no hay ninguna normativa específica que precise las condiciones y las formas en que debe realizarse. En todo caso, entiende la Comisión que esa práctica no puede estar sometida a las condiciones particulares de los distintos Estados miembros, sino que, en beneficio de la uniformidad, ha de ser el Derecho de la Unión el que establezca un cuerpo de reglas uniforme a respetar por la Comisión. En esa línea, la Comisión entiende que para conferir un mandato a otra institución es necesario y suficiente 1) que se respeten las reglas que rigen la toma de decisiones en su seno, 2) que el objeto y el alcance del mandato estén suficientemente definidos y, en fin, 3) que la institución apoderada esté claramente identificada. Condiciones todas ellas que, a su juicio, se han cumplido en el asunto del que trae causa este proceso.
22. Por lo demás, la Comisión sostiene que, aunque tal sea la práctica generalmente observada, ninguna disposición o principio general le obliga a designar una concreta persona física en el seno de la institución objeto de apoderamiento como única habilitada para representarla. De hecho, la designación se hace siempre de acuerdo con la institución concernida, pues si la Comisión la realizara unilateralmente estaría cometiendo una injerencia no justificada en el ámbito de la autonomía administrativa de aquélla.
23. En el presente caso, la Comisión alega haber hecho mención explícita del asesor jurídico del Consejo para responder precisamente a la sugerencia que en ese sentido le había hecho el propio Consejo. Tal indicación no era, sin embargo, jurídicamente necesaria para asegurar la validez del mandato conferido al Consejo, que además permite la designación de cualquier otra persona.
24. En cuanto a la segunda cuestión, alega la Comisión que, una vez establecido que la institución está debidamente apoderada por la Comisión para litigar, el juez nacional no tiene que realizar, en principio, ningún examen complementario. Podría, cuando más, en caso de duda, asegurarse de que la persona que ante él comparece actúa por cuenta de la institución, lo que en el caso no ofrece duda alguna.
25. Por el contrario, entiende la Comisión que el juez nacional no puede controlar la validez de la designación, sea por relación al mandato de la Comisión, sea por relación a las reglas internas de la institución apoderada. Así, no podría verificar si la persona física que comparece ante él reúne las condiciones necesarias para ser designada, ni si lo ha sido correctamente por los órganos competentes y en la forma debida. Un control de esa especie supondría una injerencia en la organización interna de la institución y llevaría al juez nacional a interpretar sus reglas de funcionamiento interno.
26. Por lo que hace a la tercera cuestión, la Comisión alega que los términos utilizados por el artículo 207 CE no permiten, en su generalidad, determinar si la representación del Consejo en justicia se incluye entre las competencias de su Secretario General adjunto. Sin embargo, siendo la más alta autoridad a cargo de la Secretaría General del Consejo, de la que forma parte el Servicio Jurídico, es evidente que puede representar válidamente en justicia al Consejo.
27. Por lo expuesto, la Comisión sugiere que las cuestiones planteadas por el Consejo de Estado belga se respondan como sigue: «El artículo 282 CE, y en particular los términos “a tal fin, estará representada por la Comisión” que figuran en la segunda frase de este precepto, deben ser interpretados en el sentido de que una institución está válidamente apoderada para representar a la Comunidad por el simple hecho de la existencia de un mandato por el cual la Comisión ha delegado a esta institución sus poderes de representación en justicia de la Comunidad, independientemente de que este mandato haya o no designado explícitamente una persona física habilitada para representar a la institución delegada.»
28. El Gobierno belga, por su parte, tras advertir de que los hechos del proceso a quo
son anteriores a la entrada en vigor de la reforma del artículo 282 CE por obra del artículo 335 TFUE, sostiene que la primera de las cuestiones merece una respuesta negativa, pues lo contrario supondría que, una vez apoderado por la Comisión, el Consejo podría actuar en justicia a través de cualesquiera de sus agentes.
29. Alega el Gobierno belga que una aplicación estricta del artículo 282 CE debería llevar a la conclusión de que toda acción en justicia por parte de la Comunidad Europea debería ser ejercida únicamente por la Comisión, pues el principio de atribución de competencias recogido en el artículo 7, apartado 1, in fine, del Tratado CE no sólo afecta a la delimitación de las competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, sino también a la de las atribuciones propias de cada una de las instituciones comunitarias, que sólo podrían ejercer sus respectivas competencias, sin posibilidad de delegación.
30. Suponiendo que, pese a lo anterior, sea posible una delegación de competencia mediando ciertas condiciones, alega el Gobierno belga que tal delegación debería ser interpretada de manera estricta en la medida en que con ella se deroga el reparto de competencias entre las instituciones que resulta de las disposiciones del Tratado CE. En aplicación de este principio, el mandato conferido por la Comisión para el ejercicio de una competencia que le ha sido atribuida por el Tratado debe ser desempeñado por la institución o la persona mandatarias.
31. En el caso de autos, se ha acreditado que la persona física que ha presentado el recurso ante la jurisdicción de reenvío no era la que había sido designada por la Comisión, esto es, el Sr. Piris, ni tampoco alguien designado por éste, según permitía, por lo demás, el propio mandato de la Comisión mediante una suerte de subdelegación cuya validez cabría legítimamente cuestionarse, a juicio del Gobierno belga. Quien interpuso el recurso ante la jurisdicción nacional habría actuado, en suma, desprovisto de todo mandato.
32. En relación con la segunda de las cuestiones, sostiene el Gobierno belga que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal, el principio de autonomía de las instituciones de las Comunidades impide que un juez nacional se inmiscuya en las competencias de aquéllas, sustituyéndolas en el ejercicio de su poder de decisión. Por el contrario, de esa misma jurisprudencia se desprende que la jurisdicción nacional puede verificar si una institución ha actuado de conformidad con la normativa que le sea de aplicación. En consecuencia, entiende el Gobierno belga que una jurisdicción nacional puede verificar la admisibilidad de un recurso interpuesto por una institución comprobando si ésta actúa a través de la persona física habilitada por la Comisión para interponerlo.
33. Por lo que hace a la tercera cuestión, el Gobierno belga alega que el artículo 207, apartado 2, del Tratado CE no confiere en sí mismo ningún poder de representación al Secretario General adjunto, sin que su responsabilidad de gestión de la Secretaría General pueda asimilarse a un poder de representación, pues sus competencias se refieren a la organización y administración de la Secretaría General, por un lado, y al buen desarrollo de los trabajos del Consejo y a la gestión de su presupuesto, por otro. Ni este precepto ni el artículo 23 del Reglamento interior del Consejo confieren al Secretario General adjunto un poder de representación para actuar en juicio, por lo que la tercera y última cuestión también merece, para el Gobierno belga, una respuesta negativa.
34. El Consejo, por su parte, alega, por lo que hace a la primera cuestión, que no se discute que ha sido válidamente apoderado por la Comisión de conformidad con el artículo 282 CE, precepto éste del que únicamente se desprende que las instituciones que quieran litigar en cuestiones que les conciernen directamente deben contar para ello con el apoderamiento de la Comisión. Ni de dicho artículo ni de ninguna otra disposición resulta, para el Consejo, que el mandato sólo se confiere válidamente si en él se designa una persona que represente a la institución concernida ante la jurisdicción nacional competente. El mandato a la institución para litigar sería, pues, suficiente para que la Comunidad esté válidamente representada.
35. Siendo cierto, admite el Consejo, que nada se opone a que en el mandato se mencione a una persona determinada, no lo es menos, a su juicio, que el principio de autonomía organizativa de las instituciones y sus reglas de organización interna continúan siendo de aplicación y, por tanto, la referencia a una persona física no limita el alcance del mandato conferido a la institución a los fines de su representación ante una jurisdicción nacional.
36. El Consejo señala que es correcto que en el mandato figure el nombre de su asesor jurídico, Sr. Piris, sin que su representación haya suscitado ningún problema en el interior de las instituciones, toda vez que se han respetado todos los procedimientos internos. El Sr. Piris, por su parte, de acuerdo con los términos del mandato, designó a un abogado externo, el Sr. de Briey, para interponer el recurso ante la jurisdicción nacional en representación de las Comunidades. En otros términos, la mención expresa del Sr. Piris en el mandato de la Comisión hace explícitos ad extra
los poderes del asesor jurídico del Consejo para designar al abogado Sr. de Briey.
37. Alega el Consejo que en el recurso interpuesto por el Sr. de Briey también figura el nombre del Secretario General adjunto del Consejo, lo que no era necesario, toda vez que, correspondiéndole estatutariamente la gestión de la Secretaría General en los términos del artículo 207 CE, no había necesidad alguna de que también fuera mencionado expresamente en el mandato de la Comisión, siendo así suficiente con el apoderamiento conferido al Consejo. Con mayor motivo, tampoco era necesario que el Secretario General adjunto fuera designado por el Sr. Piris. Por el contrario, el nombre de este último figuraba en el mandato porque, como delegatario del poder de ejecución presupuestario del Secretario General adjunto, le correspondía contratar al abogado externo.
38. Entiende el Consejo que, vista su posición respecto de la primera de las cuestiones, no ha lugar a responder a la segunda. A su juicio, una jurisdicción nacional no puede verificar si la institución que es parte en un proceso sustanciado ante ella está representada por la persona física adecuada, a menos que la propia institución cuestione esa representación. En otro caso incurriría en una intrusión inadmisible en la esfera de autonomía de las instituciones comunitarias. Para el Consejo, la jurisdicción nacional sólo puede verificar el vínculo existente entre el propio Consejo, actuando en representación de las Comunidades sobre la base del artículo 282 CE, por un lado, y el abogado externo que le representa, por otro. Esto es, sólo puede verificar la existencia de un mandato conferido por la Comisión y la designación de un abogado a los fines de su representación ante dicha jurisdicción. Cuestión ésta cuya realidad, en el presente caso, no ha sido puesto en duda ni por el Consejo de Estado belga ni por la contraparte en el proceso a quo .
39. Por lo que hace a la tercera de las cuestiones, alega el Consejo que, dada su posición respecto de la segunda, no ha lugar a responderla. Con todo, tras señalar que el objeto del proceso judicial a quo
versa sobre la inmunidad fiscal de las Comunidades, afirma el Consejo que, de acuerdo con el artículo 207 CE, apartado 2, el artículo 59, apartado primero, del Reglamento Financiero, el artículo 23, apartados 2 y 5, del Reglamento interior del Consejo y las reglas internas relativas a la ejecución del presupuesto del Consejo adoptadas el 20 de diciembre de 2002, el Secretario General adjunto ejerce, en tanto que representante de su institución, las funciones de ordenador para la sección del presupuesto de las Comunidades que concierne al Consejo. En tanto que ordenador, y de acuerdo con el artículo 60, apartados 1 y 3, del Reglamento Financiero, debe ejecutar los ingresos y gastos recogidos en el presupuesto con arreglo a los principios de buena gestión financiera y asegurar la legalidad y regularidad. Es en este contexto en el que se inscribe la decisión del Secretario General adjunto, como responsable de la gestión de los créditos de su institución, de recurrir ante la jurisdicción nacional con el fin de evitar que el Consejo tuviera que satisfacer, con cargo a su presupuesto, la suma reclamada indebidamente, a su juicio, por la Región de Bruselas-Capital.
40. Concluye el Consejo que, habiéndose apoderado válidamente por la Comisión al Consejo para que éste pudiera actuar en nombre de las Comunidades, era conforme a Derecho que su representante estatutario en la materia, es decir, el Sr. de Boissieu, como Secretario General adjunto encargado del buen funcionamiento y de la gestión de la secretaría, representara, en el ejercicio de sus prerrogativas, al Consejo ante la jurisdicción nacional, sin necesitar para ello de un mandato explícito de la Comisión ni del Sr. Piris, pues el mandato conferido por la Comisión al Consejo en tanto que institución es, en virtud de disposiciones de Derecho primario, suficiente.
VI. Apreciación
41. Es preciso comenzar señalando que lo que se demanda del Tribunal de Justicia en este proceso a través de las tres cuestiones formuladas no es la resolución del caso concreto planteado en la instancia, es decir, si la Comunidad está debidamente representada en el específico procedimiento de que conoce el Consejo de Estado belga. La misma literalidad de dichas cuestiones planteadas pone de manifiesto que lo que se espera del Tribunal de Justicia es una respuesta in abstracto
a cuestiones asimismo abstractas. No se trata, por tanto, de resolver si las personas que han intervenido en nombre de la Comunidad en el proceso a quo
podían válidamente hacerlo, sino de precisar cuál es el régimen de representación de la Comunidad cuando ésta comparece ante una jurisdicción nacional con arreglo al artículo 282 CE. Será el Consejo de Estado belga el que, sobre la base del pronunciamiento del Tribunal de Justicia respecto de esa cuestión de Derecho, resuelva lo que, en aplicación ad casum del Derecho pronunciado, juzgue procedente para la resolución del litigio del que está conociendo.
42. El artículo 282 CE atribuía a la Comisión la condición de representante de la Comunidad con el solo fin de hacer posible el ejercicio, «en cada uno de los Estados miembros», de la capacidad jurídica reconocida a la Comunidad como persona jurídica. Una capacidad en la que el precepto incluye, de manera particular, la facultad de «comparecer en juicio».
43. Se trata, por tanto, de una representación orgánica, en cuya virtud la Comisión se constituía en la única interlocutora autorizada de la Comunidad en sus relaciones con los Estados miembros regidas exclusivamente por los respectivos ordenamientos nacionales. Es decir, en aquellas relaciones en las que la Comunidad actúa en su condición de persona jurídica de Derecho privado, desprovista, por tanto, si se quiere decir así, de todo imperium
y sometida entonces al Derecho nacional como cualquier ciudadano.
44. En tanto que representante de la Comunidad ex artículo 282 CE, la Comisión ejercía una competencia específica, de pura representación ad extra en el ámbito del Derecho nacional, e independiente de las que le corresponden ad intra
en el ordenamiento comunitario. En el ejercicio de esa función representativa, la Comisión actuaba como si fuera la Comunidad, haciendo valer en el respectivo ordenamiento nacional la voluntad de la Comunidad resultante de los procedimientos de producción de normas y actos jurídicos establecidos por el Derecho comunitario. La voluntad manifestada no era, por tanto, la de la Comisión, sino la conformada mediante el correcto ejercicio de las competencias atribuidas por los Tratados a los diferentes órganos de la Comunidad e imputable, por tanto, en último término, a la Comunidad misma.
45. La representación de la Comunidad por uno de sus órganos no priva a los demás de ninguna de sus atribuciones,
ni puede perjudicarles en el ejercicio de las mismas o dificultar el cumplimiento de sus responsabilidades cuando para su satisfacción resulta necesario que la Comunidad actúe como persona jurídica en el ámbito del Derecho de un Estado miembro. La Comisión comparece en juicio, en tanto que representante de la Comunidad, cuando interesa a la Comunidad en el sentir de aquel de sus órganos cuyas atribuciones requieren, para su correcto ejercicio, la comparecencia en juicio ante los Tribunales nacionales.
46. Esta es, en todo caso, la lógica asumida por el artículo 335 TFUE, inaplicable en el presente caso pero de alguna relevancia interpretativa en la medida en que ha venido a formalizar la práctica observada en la aplicación del artículo 282 CE (6) al disponer ahora que, sin perjuicio de la representación común de la Unión ejercida por la Comisión, aquélla «estará representada por cada una de las instituciones, en virtud de la autonomía administrativa de éstas, para las cuestiones relacionadas con el funcionamiento de las mismas». Esta correspondencia entre la titularidad de una potestad, por un lado, y la comparecencia en un proceso como medio para asegurar su ejercicio, por otro, no sólo sirve a la mejor eficacia en el desempeño de la primera, sino también al interés de una buena administración de la justicia por cuanto las partes implicadas en el debate procesal podrán definir el objeto del litigio ante la jurisdicción en los términos más ajustados a una realidad que les es particularmente próxima en tanto que titulares de los intereses en conflicto. En esa línea advirtió ya este Tribunal que, cuando la responsabilidad de la Comunidad está implicada por el proceder de una de sus instituciones, interesa a la administración de la justicia que quien comparece por ella ante la jurisdicción sea la institución generadora de la responsabilidad que se le imputa (sentencia de 13 de noviembre de 1973, Werhahn Hansamühle/Consejo, apartado 7 (7) ).
47. La competencia atribuida a la Comisión por el artículo 282 CE se limita, pues, en lo que aquí importa, a la representación institucional de la Comunidad ante las jurisdicciones de los Estados miembros. La voluntad representada no es la propia de la Comisión, sino la de la Comunidad, es decir, en cada caso, la de aquél de sus órganos en cuyo ámbito de atribuciones se inscriba la actuación comunitaria necesitada, para su efectividad en Derecho, del concurso de una jurisdicción nacional. Por ello la atribución para la representación ex artículo 282 CE, lejos de reducir a unidad, en beneficio de la Comisión, la pluralidad de responsabilidades confiadas ad intra
a las diferentes instituciones, ha de concebirse como una atribución instrumental al servicio de las diferentes responsabilidades institucionales en su proyección ad extra
ante las jurisdicciones de los Estados miembros.
48. A su vez, ha venido siendo práctica reiterada y pacífica que la Comisión apoderara a las distintas instituciones para representar a la Comunidad en juicio cuando así lo requiriera el funcionamiento de las mismas. Dicha práctica es la que, según se ha dicho, ha terminado por formalizar el ahora vigente artículo 335 TFUE. Nadie ha puesto en cuestión, ni podría seriamente hacerlo, que ese apoderamiento, por así decir, «interno», es jurídicamente inobjetable, pues ni el artículo 282 CE lo excluye, ni la naturaleza de la atribución contemplada en ese precepto impide que sea finalmente la institución efectivamente concernida la que represente en juicio a la Comunidad para la defensa de sus intereses en tanto que persona jurídica. En definitiva, es la mejor defensa de los intereses comunitarios la que parece estar en el origen de la práctica que ha llevado a confiar sistemáticamente la representación de la Comunidad en juicio a la institución que mejor pudiera defenderlos.
49. Obviamente, sólo a partir de la entrada en vigor del artículo 335 TFUE es posible la representación directa de la Unión por la institución concretamente concernida, distinta de la Comisión, pero el régimen anterior no impedía la representación delegada si mediaba el oportuno apoderamiento «interno» por parte de la Comisión.
50. La cuestión determinante es entonces de qué manera ha de formalizarse ese apoderamiento. Desde luego ha de existir una voluntad inequívoca y clara de confiar la representación de la Comunidad a otra institución. Pero a esa voluntad de apoderamiento, hay que suponer, precede r
siempre otra, a la que justamente sirve: la voluntad de comparecer en juicio, que no tiene por qué ser única y exclusivamente la de la Comisión, sino igualmente la de la institución cuyo funcionamiento exige esa comparecencia como medio más pertinente para el correcto ejercicio de sus cometidos.
51. Desde luego nada impide que, en legítimo ejercicio de su competencia ex artículo 282 CE, la Comisión represente directamente a la Comunidad aun en el caso de la defensa en juicio de los intereses más inmediatos de otra institución. Es evidente que la lógica de la distribución racional de los cometidos institucionales en beneficio del interés superior de la Comunidad había de llevar –como efectivamente ha hecho en el pasado– a la práctica que ahora ha adquirido carta de naturaleza normativa con el artículo 335 TFUE.
52. Si no hay, desde luego, obligación alguna de apoderar a otra institución para representar en juicio a la Comunidad, una vez que la Comisión ha decidido hacerlo no parece, sin embargo, que pueda someter la representación conferida a ninguna condición. No ya en cuanto al modo de ejercer la defensa jurisdiccional de los intereses de la Comunidad, sino tampoco en lo referido a las personas que deben actuar por la institución apoderada. Otra cosa hubiera supuesto una injerencia inaceptable en el ámbito de la autonomía institucional y organizativa de esta última.(8) Y pugnaría también, por lo demás, con la razón misma del apoderamiento, que no es otro, según se tiene repetido, que permitir la defensa de los intereses de la Comunidad por el órgano que, en cada caso, mejor puede asegurarlos por razón de su conocimiento del objeto del litigio.
53. A partir de lo anterior se comprende que la Comisión hubiera de limitarse a apoderar formalmente a la institución a la que confía la representación en juicio de la Comunidad, en defensa de los intereses directamente concernidos, sin designar «nominalmente a una persona física que queda facultada para representar a la institución delegada», en los términos de la primera de las cuestiones que plantea el Consejo de Estado.
54. Cosa distinta es que una tal designación nominal eventualmente producida invalide por sí sola un concreto apoderamiento caso de no ser respetada. Si, como parece ser el caso, de acuerdo con lo alegado por la Comisión, la práctica ha venido siendo la de hacer ese tipo de designaciones de acuerdo con la propia institución concernida, su valor ha de reducirse al ámbito puramente interno de la Comunidad en punto a la ordenación del trabajo de la defensa.
55. La Comunidad, por tanto, con arreglo al artículo 282 CE, venía esta ndo válidamente representada ante las jurisdicciones nacionales, bien por la Comisión, bien por la institución a la que ésta hubiera apoderado formalmente para una concreta actuación jurisdiccional. Institución que, en tanto que apoderada, ejercería la representación conferida en cuanto tal institución y, por tanto, con arreglo al procedimiento establecido de formación y ejercicio de su voluntad institucional. Esto es, a través de las personas autorizadas para actuar en su nombre y, por tanto, representarla.
56. Lo anterior supone ya que la tercera de las cuestiones planteadas por el Consejo de Estado merece una respuesta positiva. En efecto, entre las personas que pueden válidamente actuar en nombre del Consejo debe comprenderse su Secretario General adjunto si, como es el caso, el interés comunitario necesitado de la comparecencia en juicio de la Comunidad afecta al presupuesto de esta última, respecto de cuya ordenación y ejecución es singularmente responsable dicho Secretario, según resulta del artículo 23, apartados 2 y 5, del Reglamento interior del Consejo.
57. Aunque, dados los términos en que ha sido planteada, la segunda de las cuestiones sólo debería contestarse si se hubiera dado una respuesta negativa a la primera de ellas, no deja de ser oportuno precisar ya que los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros no pueden fiscalizar la regularidad del apoderamiento conferido por la Comisión a otra institución comunitaria. Trasladando al presente caso la jurisprudencia existente en materia de atribución de la condición de funcionario o de agente de la Unión,(9) es evidente que la eventual fiscalización de un apoderamiento de la Comisión a favor del Consejo sólo puede ser competencia de la propia jurisdicción comunitaria, pues cualquier intromisión en este punto de las jurisdicciones nacionales supondría una injerencia ilegítima en la esfera de autonomía de las instituciones de la Unión.
58. Por ello, aun en el supuesto de apoderamientos manifiestamente inválidos, a la jurisdicción nacional no le cabría sino plantear la correspondiente cuestión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE.
59. La competencia de las jurisdicciones nacionales queda entonces limitada al control de la regularidad jurídica del acto en cuya virtud la Comunidad –a través del órgano que la representa conforme al Derecho de la Unión– apodera a un concreto Letrado para comparecer ante la jurisdicción del Estado miembro cuando la legislación procesal nacional así lo exige. Tratándose de un requisito estrictamente nacional y que no afecta a la condición de quien comparece, sino a la forma en que debe comparecerse, la Unión, que en este contexto sólo actúa como una persona jurídica desprovista de todo imperium, no puede sustraerse a su exigencia. Como no puede sustraerse, claro está, al pronunciamiento que finalmente acuerde el órgano jurisdiccional del Estado a cuya jurisdicción se ha sometido.
VII. Recapitulación
60. De todo lo anterior resulta que, siempre en los términos abstractos en los que el Consejo de Estado belga ha planteado sus cuestiones, el apoderamiento previsto en el artículo 282 CE no exige la designación nominal de una persona física determinada ni, caso de designarse expresamente a una persona, la comparecencia en juicio a través de persona distinta invalida el apoderamiento a la institución mandataria, siempre que dicha persona pueda actuar genéricamente en nombre de dicha institución, como es el caso con el Secretario General adjunto del Consejo. De otra parte, sólo el Tribunal de Justicia puede pronunciarse sobre la validez del apoderamiento interno en cuestión. A la jurisdicción nacional queda por el contrario, y únicamente, reservada la fiscalización del poder que, en su caso, el Derecho nacional exija para personarse en juicio por medio de Letrado.
VIII. Conclusión
61. En atención a las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia responder a las cuestiones planteadas por el Consejo de Estado belga en el sentido siguiente:
«1) El artículo 282 CE, y, en particular, los términos “a tal fin, estará representada por la Comisión”, debe interpretarse en el sentido de que una institución distinta de la Comisión está válidamente facultada para representar a la Comunidad por la sola delegación por parte de ésta, y en favor de aquélla, de sus facultades de representación en juicio de la Comunidad, con independencia de que dicho poder haya o no designado nominalmente a una persona física facultada para representar a la institución delegada
2) El artículo 207 CE, apartado 2, párrafo primero, primera frase, y más concretamente la expresión “al que asistirá a su vez un Secretario General adjunto responsable de la gestión de la secretaría general”, debe interpretarse en el sentido de que el Secretario General adjunto del Consejo puede representar válidamente al Consejo a efectos de la interposición de un recurso ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
3) Un órgano jurisdiccional nacional como el Consejo de Estado belga no puede fiscalizar por sí y ante sí la regularidad de un apoderamiento « interno »
conferido en virtud del artículo 282 CE, viniendo obligado, en su caso, a plantear la correspondiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.»
(1) .
(2) – Reglamento (CE, Euratom) n° 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al Presupuesto General de las Comunidades Europeas (DO L 248, de 16 de septiembre de 2002, p. 1).
(3) – Decisión 2000/396/CE, CECA, Euratom del Consejo, de 5 de junio de 2000, por la que se adopta su Reglamento interno (DO L 149, de 23 de junio de 2000, p. 21).
(4) – Anexo al Tratado CE en virtud del Tratado de Ámsterdam.
(5) – Artículo 335 TFUE: «La Unión gozará en cada uno de los Estados miembros de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones nacionales reconocen a las personas jurídicas; podrá, en particular, adquirir o enajenar bienes muebles e inmuebles y comparecer en juicio. A tal fin, estará representada por la Comisión. No obstante, la Unión estará representada por cada una de las instituciones, en virtud de la autonomía administrativa de éstas, para las cuestiones relacionadas con el funcionamiento de las mismas.»
(6) – En este sentido, por todos, Becker, U., «Artikel 282» (Rn. 15), en Schwarze, J. (ed.), EU-Kommentar, 2ª ed., Nomos, Baden-Baden, 2009.
(7) – Asuntos acumulados 63/72 a 69/72, Rec. p. 1229.
(8) – Principio de autonomía administrativa que, como ha observado la Comisión, ya fue reconocido por este Tribunal, en el marco del Tratado CECA, en la Sentencia de 12 de julio de 1957, Algera y otros/Assemblée Commune (asuntos acumulados 7/56 y 3/57 a 7/57, Rec. p. 81).
(9) – Por todas, Sentencia de 8 de septiembre de 2005, AB (C-288/04, Rec. 2005 p. I-7837, p. 31.