62016TJ0260
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
25 settembre 2018 (
*1
)
«FEAGA e Feasr – Spese escluse dal finanziamento – Aiuti diretti disaccoppiati – Controlli in loco – Telerilevamento – Valutazione dei fattori di rischio – Misure correttive che lo Stato membro interessato deve adottare – Valutazione del danno finanziario – Proporzionalità»
Nella causa T‑260/16,
Regno di Svezia, rappresentato inizialmente da L. Swedenborg, A. Falk, N. Otte Widgren, C. Meyer-Seitz e U. Persson, successivamente da Swedenborg, Falk e Meyer-Seitz, in qualità di agenti,
ricorrente,
sostenuto da:
Repubblica ceca, rappresentata da M. Smolek e J. Vláčil, in qualità di agenti,
interveniente,
contro
Commissione europea, rappresentata da D. Triantafyllou e K. Simonsson, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta, in via principale, all’annullamento della decisione di esecuzione (UE) 2016/417 della Commissione, del 17 marzo 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 75, pag. 16), nella parte in cui riguarda gli aiuti diretti disaccoppiati versati al Regno di Svezia per un importo totale di EUR 8811286,44 relativamente all’anno di domanda 2013 e, in subordine, alla riduzione dell’importo di tali aiuti diretti disaccoppiati esclusi dal finanziamento al fine di stabilirlo in EUR 1022259,46,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione),
composto da M. Prek, presidente, F. Schalin (relatore) e M.J. Costeira, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 23 febbraio 2018,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1
In seguito a un’ispezione effettuata dai propri servizi dal 19 al 23 agosto 2013 riguardante gli aiuti diretti basati sulla superficie per gli anni di domanda 2011 e 2012, la Commissione europea ha ritenuto che sussistessero lacune nell’attuazione, da parte del Regno di Svezia, degli obblighi ad esso incombenti in materia di selezione dei campioni di controllo in forza dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1122/2009 della Commissione, del 30 novembre 2009, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità, la modulazione e il sistema integrato di gestione e di controllo nell’ambito dei regimi di sostegno diretto agli agricoltori di cui al medesimo regolamento e modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la condizionalità nell’ambito del regime di sostegno per il settore vitivinicolo (GU 2009, L 316, pag. 65).
2
I controlli che devono essere effettuati dagli Stati membri perseguono l’obiettivo di aggiornare e di verificare le informazioni delle quali essi dispongono in merito alle superfici agricole relativamente alle quali sono richiesti aiuti, al fine di ridurre il rischio di errori legati alla concessione di tali aiuti.
3
In sostanza, nella lettera, corredata di un allegato, inviata il 6 dicembre 2013 alle autorità svedesi ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (GU 2006, L 171, pag. 90) (in prosieguo, congiuntamente: la «comunicazione del 6 dicembre 2013»), la Commissione ha contestato alle autorità svedesi di non avere integralmente rispettato gli obblighi ad esse incombenti in materia di controllo dei pagamenti diretti per superficie per gli anni di domanda 2011 e 2012, rilevando che dal confronto dei risultati dei controlli mediante telerilevamento, da un lato, ed in loco, dall’altro, era emerso un numero di errori significativamente diverso, quando invece i due tipi di controllo avrebbero dovuto dare gli stessi risultati. Si doveva pertanto sospettare che, ricorrendo al telerilevamento, o la selezione dei campioni di controllo o il metodo di controllo presentavano lacune. Infatti, il tasso di errore sarebbe stato più basso per quanto riguardava i controlli mediante telerilevamento, indicando che l’analisi dei rischi basata su una selezione di campioni di controllo non era stata condotta correttamente, perché sarebbe stata effettuata con un numero limitato di fattori di rischio che non sarebbero stati, in quanto tali, né valutati su base annua né aggiornati in modo efficace al fine di ottenere una migliore individuazione del rischio per il Fondo europeo agricolo di garanzia [(FEAGA) o, in prosieguo: il «Fondo»]. La Commissione ha infine invitato le autorità svedesi a rispondere illustrando le misure correttive già adottate e quelle previste.
4
Il 5 febbraio 2014, le autorità svedesi, nella fattispecie il Jordbruksverket (Ufficio svedese dell’agricoltura, Svezia), hanno trasmesso alla Commissione una risposta agli addebiti da essa formulati.
5
Mediante comunicazione dell’11 aprile 2014, la Commissione ha convocato le autorità svedesi a una riunione bilaterale ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006. A seguito di tale riunione, tenutasi il 20 maggio 2014, la Commissione ha mantenuto le sue conclusioni relative alla constatazione di lacune a titolo degli anni di domanda 2011 e 2012.
6
Il 25 settembre 2014, le autorità svedesi hanno indirizzato alla Commissione la loro risposta alle conclusioni del verbale della riunione bilaterale del 20 maggio 2014, presentando la loro stima del danno subito dal Fondo a titolo degli anni di domanda dal 2011 al 2013, che a loro avviso sarebbe ammontato a EUR 636865.
7
Il 15 gennaio 2015, la Commissione ha indirizzato alle autorità svedesi una comunicazione ai sensi delle disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 2, terzo comma, e dell’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 (in prosieguo: la «comunicazione del 15 gennaio 2015»). Ivi, essa respinge la quantificazione del danno compiuta da queste ultime, affermando che, nella fattispecie, esse avrebbero fallito nell’effettuare in modo corretto un controllo complementare.
8
Il 24 febbraio 2015, il Regno di Svezia ha chiesto che il caso fosse rimesso all’organo di conciliazione di cui all’articolo 16 del regolamento n. 885/2006. Nella sua relazione in data 9 luglio 2015, detto organo ha affermato che le posizioni delle parti erano inconciliabili. Esso ha nondimeno proposto alla Commissione di escludere dalla rettifica le domande provenienti dai dipartimenti svedesi che non avevano utilizzato il telerilevamento nel 2013 e di prendere in considerazione una mappa prodotta dalle autorità svedesi che dimostrava una modifica della situazione geografica delle zone di controllo a partire dall’anno 2013.
9
Il 19 ottobre 2015, la Commissione ha comunicato al Regno di Svezia la sua posizione finale (in prosieguo: la «posizione finale del 19 ottobre 2015»). Essa ha disposto l’applicazione di una rettifica forfettaria che riguardava unicamente l’anno di domanda 2013 e gli otto dipartimenti svedesi nei quali si era fatto ricorso al telerilevamento dal 2011 al 2013. In sostanza, la Commissione ha spiegato che la continua omissione di aggiornamento dell’analisi dei rischi della selezione dei campioni di controllo ai fini del controllo mediante telerilevamento, la quale, considerato il suo perdurare, corrispondeva a un’assenza di controllo complementare, avrebbe comportato un rischio di danno per il FEAGA. In tale contesto, una rettifica forfettaria avente ad oggetto tutti gli aiuti basati sulla superficie avrebbe costituito il modo migliore per quantificare detto rischio e un tasso di rettifica del 2% appariva giustificato.
10
Mediante la decisione di esecuzione (UE) 2016/417 della Commissione, del 17 marzo 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del FEAGA e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (GU 2016, L 75, pag. 16), è stata applicata una rettifica forfettaria del 2% riguardo alle spese sostenute in Svezia a titolo degli aiuti diretti disaccoppiati dell’anno di domanda 2013, e l’importo finale della rettifica ammontava ad EUR 8811286,44 (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Procedimento e conclusioni delle parti
11
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 24 maggio 2016, il Regno di Svezia ha proposto il presente ricorso.
12
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 7 settembre 2016, la Repubblica ceca ha chiesto di intervenire nella controversia a sostegno delle conclusioni del Regno di Svezia; l’intervento è stato autorizzato con decisione del presidente della Seconda Sezione del Tribunale in data 19 ottobre 2016.
13
Il controricorso, la replica e la controreplica sono stati depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 5 ottobre e il 1o dicembre 2016 e il 13 gennaio 2017.
14
In seguito al deposito della memoria d’intervento della Repubblica ceca in data 1o dicembre 2016, il Regno di Svezia e la Commissione hanno prodotto le loro osservazioni, rispettivamente, il 21 e il 23 febbraio 2017.
15
La chiusura della fase scritta del procedimento è stata notificata alle parti in data 28 febbraio 2017.
16
Il Regno di Svezia ha chiesto, il 20 marzo 2017, lo svolgimento di un’udienza.
17
Il Regno di Svezia chiede che il Tribunale voglia:
–
in via principale, annullare la decisione impugnata;
–
in subordine, annullare e modificare la decisione impugnata, riducendo l’importo escluso dal finanziamento dell’Unione europea e fissandolo in EUR 1022259,46;
–
condannare la Commissione alle spese.
18
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare il Regno di Svezia alle spese.
19
La Repubblica ceca chiede che il Tribunale voglia accogliere le conclusioni del Regno di Svezia ed annullare la decisione impugnata secondo quanto richiesto.
Motivi e argomenti delle parti
20
Il Regno di Svezia solleva tre motivi nell’ambito del ricorso.
21
In primis, fa valere che la Commissione è incorsa in un errore di diritto, violando le disposizioni dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 nonché quelle dell’articolo 52 del regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n. 352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 485/2008 (GU 2013, L 347, pag. 549), in quanto, nella comunicazione del 6 dicembre 2013 che essa gli ha indirizzato in seguito alla sua indagine, essa non avrebbe né specificato la lacuna addebitata nella fattispecie, né indicato i le misure correttive necessari al fine di garantire nel futuro il rispetto della normativa dell’Unione. La suddetta comunicazione non potrebbe quindi essere invocata per giustificare la rettifica finanziaria oggetto della controversia.
22
In secundis, esso deduce che la Commissione ha fondato la decisione impugnata su conclusioni errate per quanto riguarda le differenze risultanti dal confronto del numero di errori rilevati in seguito all’applicazione dei due metodi di controllo. Si dovrebbe quindi ritenere che la Commissione non sia riuscita a dimostrare le lacune addebitate e neppure in che modo queste ultime, ammesso che sussistessero, avrebbero potuto comportare un rischio di danno per il FEAGA.
23
In tertiis, esso fa altresì valere che, quando ha proceduto al calcolo dell’importo della rettifica forfettaria, la Commissione avrebbe violato sia l’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013, sia le linee guida da essa stessa definite nel documento n. VI/5330/97 della Commissione, del 23 dicembre 1997, intitolato «Linee guida per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti della sezione garanzia del FEAOG» (in prosieguo: il «documento n. VI/5330/97») nonché il principio di proporzionalità.
24
La Commissione contesta l’argomentazione sviluppata dal Regno di Svezia nell’ambito dei tre motivi da esso sollevati.
25
La Repubblica ceca, che dichiara di sostenere pienamente l’argomentazione del Regno di Svezia, si è limitata a formulare talune osservazioni riguardanti il secondo e il terzo motivo.
Sul primo motivo, vertente su una violazione dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 e dell’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006
26
Il Regno di Svezia deduce che l’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013 e l’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 disciplinano le varie tappe da rispettare durante la procedura di liquidazione dei conti per quanto riguarda il FEAGA. In particolare, ai sensi dell’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 885/2006, affinché possa rimediare prontamente alle lacune constatate, allo Stato membro interessato devono essere preliminarmente notificate le risultanze delle indagini effettuate dalla Commissione e indicate le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme dell’Unione di cui trattasi. Soltanto una comunicazione scritta di questo tipo potrebbe costituire l’elemento di riferimento per la decorrenza del termine di 24 mesi previsto dall’articolo 52, paragrafo 4, lettera a), del regolamento n. 1306/2013, che consente di identificare le spese che possono essere escluse dal finanziamento da parte dell’Unione.
27
Orbene, la comunicazione del 6 dicembre 2013, così come le lettere o le successive comunicazioni della Commissione, non risponderebbe ai requisiti di cui all’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 885/2006, poiché non indicherebbe chiaramente in cosa consistesse la lacuna addebitata al Regno di Svezia né le misure correttive che quest’ultimo era tenuto ad adottare per porvi rimedio. Precisazioni di questo tipo sono state fornite dalla Commissione soltanto nella posizione finale del 19 ottobre 2015, dove essa ha altresì indicato che il perdurare delle lacune addebitate doveva essere assimilato a un’omissione di controllo complementare. In particolare, il tenore della comunicazione del 6 dicembre 2013 consentirebbe di affermare che la Commissione si è limitata ad indicare che essa sospettava o l’esistenza di lacune in un controllo complementare, nella fattispecie, nell’analisi dei rischi per la selezione dei campioni di controllo mediante telerilevamento, oppure l’esistenza di un certo tipo di lacuna in un controllo chiave, segnatamente nell’ambito di un’ispezione fisica mediante telerilevamento. Secondo la giurisprudenza, la comunicazione scritta di cui all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 885/2006 dovrebbe tuttavia dare allo Stato membro interessato una perfetta conoscenza delle riserve nutrite dalla Commissione, al fine di soddisfare la sua funzione di avvertimento.
28
Per di più, mentre i suoi servizi hanno compiuto un’indagine solo relativamente agli anni di domanda 2011 e 2012, i sospetti di lacune formulati dalla Commissione sarebbero stati in seguito assimilati ad un’assenza di analisi dei rischi, senza che il fondamento di una tale evoluzione della posizione della Commissione risultasse dal fascicolo, dalla normativa dell’Unione oppure dalla giurisprudenza, o almeno dalle linee guida adottate dalla medesima Commissione, secondo le quali il fatto che una procedura di controllo sia perfettibile non è sufficiente a giustificare rettifiche finanziarie.
29
La Commissione replica che, nella comunicazione del 6 dicembre 2013, in particolare al punto 1.2.1 dell’allegato alla stessa, intitolato «Efficacia dell’analisi dei rischi», essa avrebbe fornito alle autorità svedesi vari dettagli in merito alle lacune addebitate e avrebbe loro chiesto nuovi chiarimenti sulla valutazione dei rischi ai fini dei controlli mediante telerilevamento nonché spiegazioni circa il modo di garantire una adeguata considerazione del rischio per il Fondo. Tale domanda dovrebbe essere considerata, almeno implicitamente, come un’indicazione in termini generali delle misure correttive da adottare. La Commissione avrebbe indicato, riguardo alle differenze accertate tra i due metodi di controllo, che era possibile sospettare che o la selezione dei campioni di controllo o il metodo di controllo presentasse differenze.
30
La Commissione espone, segnatamente, di aver citato, al punto 1.3.2 dell’allegato alla comunicazione del 6 dicembre 2013, le criticità constatate durante i controlli rapidi in loco effettuati dalle autorità svedesi in seguito alle operazioni di controllo mediante telerilevamento.
31
La Commissione deduce altresì che, sebbene sia vero che la comunicazione del 6 dicembre 2013 si rapporti agli anni di domanda 2011 e 2012, ciò deriverebbe dal fatto che, nella misura in cui la suddetta comunicazione riguardava un controllo effettuato nell’agosto 2013, non sussisteva in quel momento alcun risultato a titolo dell’anno 2013. Tuttavia, dato che persistevano alcune irregolarità, essa ben poteva tenerne conto ai fini della determinazione del periodo della rettifica finanziaria. Il fatto che negli anni dal 2011 al 2013 sussistessero delle lacune implicava che non era possibile ritenere che alcuna analisi dei rischi fosse stata effettuata nel corso di tali anni e che, pertanto, non si era svolto alcun controllo complementare.
32
Il tenore della lettera inviata il 5 febbraio 2014 dall’Ufficio svedese dell’agricoltura alla Commissione consentirebbe anch’esso di constatare che le autorità svedesi compreso quali lacune sussistessero ad avviso della Commissione.
33
Di seguito, nell’invito dell’11 aprile 2014 alla riunione bilaterale del 20 maggio 2014 nonché nelle conclusioni di tale riunione, la Commissione avrebbe fornito ulteriori dettagli in merito alle misure correttive da adottare. Ciò dipenderebbe dal fatto che la procedura di controllo è un processo dinamico e che le questioni che si pongono sono trattate via via che tale processo si svolge, sulla base dei chiarimenti forniti dallo Stato membro interessato. In ogni caso, talune misure correttive potevano valere solo per il futuro e non per gli anni di domanda da 2011 a 2013.
34
La Commissione contesta inoltre l’affermazione secondo cui essa avrebbe precisato soltanto al momento della posizione finale del 19 ottobre 2015 il carattere della lacuna addebitata, lacuna che, associata a un’assenza di evoluzione della situazione nel corso degli ultimi anni, l’avrebbe indotta a dichiarare l’assenza di controllo complementare. A suo avviso, tali elementi risultavano già dalla sua comunicazione del 15 gennaio 2015, effettuata a titolo dell’articolo 11, paragrafo 2, terzo comma, del regolamento n. 885/2006.
35
Nel caso di specie, l’articolo 11, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 885/2006, che viene fatto valere dal Regno di Svezia, è entrato in vigore a partire dal 16 ottobre 2006 e ha il seguente tenore:
«Verifica di conformità
1.   Qualora, a seguito di un’indagine, la Commissione ritenga che le spese non sono effettuate nel rispetto delle norme [dell’Unione], comunica le proprie risultanze allo Stato membro interessato e indica i provvedimenti correttivi da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme stesse.
La comunicazione deve fare riferimento al presente articolo. Lo Stato membro risponde entro due mesi dal ricevimento della comunicazione e la Commissione può conseguentemente modificare la sua posizione. In casi giustificati la Commissione può accordare una proroga del termine per la risposta.
Alla scadenza del termine utile per la risposta, la Commissione convoca una riunione bilaterale ed entrambe le parti si adoperano per raggiungere un accordo sulle misure da adottare, come pure sulla valutazione della gravità dell’inosservanza e del danno finanziario causato all’[Unione].
2.   Entro due mesi dalla data di ricevimento dei verbali della riunione bilaterale di cui al paragrafo 1, terzo comma, gli Stati membri comunicano le informazioni [eventualmente] richieste nel corso di tale riunione o qualsiasi altra informazione ritenuta utile per la verifica in corso.
In casi giustificati la Commissione, su richiesta motivata dello Stato membro interessato, può autorizzare una proroga del termine di cui al primo comma. La richiesta deve essere trasmessa alla Commissione prima della scadenza di tale termine.
Dopo la scadenza del termine di cui al primo comma, la Commissione comunica formalmente le proprie conclusioni allo Stato membro sulla base delle informazioni ricevute nell’ambito della procedura di verifica di conformità. La comunicazione in questione valuta la spesa che la Commissione prevede di escludere dal finanziamento [dell’Unione] ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005 e fa riferimento all’articolo 16, paragrafo 1, del presente regolamento».
36
Il regolamento n. 1306/2013, che ha abrogato il regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU 2005, L 209, pag. 1), contiene un articolo 52, rubricato «Verifica di conformità», applicabile a partire dal 1o gennaio 2015.
37
In forza del disposto dell’articolo 52, paragrafo 4, del regolamento n. 1306/2013, un rifiuto del finanziamento non può riguardare «le spese [del FEAGA] eseguite più di 24 mesi prima della comunicazione scritta, da parte della Commissione allo Stato membro interessato, dei risultati delle proprie ispezioni».
38
Consta quindi che l’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 definisce le varie fasi della procedura di liquidazione dei conti del FEAGA. In particolare, l’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, di tale regolamento precisa il contenuto della prima comunicazione scritta con la quale la Commissione comunica il risultato delle proprie ispezioni agli Stati membri, prima dell’organizzazione della discussione bilaterale. Ai sensi di tale disposizione, la prima comunicazione deve precisare allo Stato membro interessato il risultato delle ispezioni della Commissione e indicare le misure correttive da adottare per garantire, in futuro, l’osservanza delle norme dell’Unione di cui trattasi (sentenza del 7 giugno 2013, T‑2/11, Portogallo/Commissione, EU:T:2013:307, punto 57).
39
A questo proposito, occorre ricordare che il giudice dell’Unione ha già dichiarato che, nell’ambito dell’applicazione del regolamento (CE) n. 1663/95 della Commissione, del 7 luglio 1995, che stabilisce modalità d’applicazione del regolamento (CEE) n. 729/70 per quanto riguarda la procedura di liquidazione dei conti del Feaog, sezione «garanzia» (GU 1995, L 158, pag. 6), la comunicazione scritta di cui all’articolo 8, paragrafo 1, dello stesso regolamento, che è in sostanza identica alla comunicazione di cui all’articolo 11, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 885/2006, deve poter procurare allo Stato membro interessato una perfetta conoscenza delle riserve nutrite dalla Commissione, in modo da poter adempiere la funzione di avvertimento conferitale dall’articolo 8, paragrafo 1, primo comma, di tale regolamento (v., in tal senso, sentenza del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punto 58).
40
Ne consegue che, nella prima comunicazione prevista all’articolo 11 del regolamento n. 885/2006, la Commissione deve indicare, in modo sufficientemente preciso, l’oggetto dell’indagine svolta dai suoi servizi e le lacune constatate nel corso della stessa, in quanto tali lacune possono essere fatte valere successivamente come elemento di prova dei dubbi seri e ragionevoli da essa nutriti in merito ai controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o delle cifre da queste trasmesse e così giustificare le rettifiche finanziarie previste nella decisione finale che esclude dal finanziamento dell’Unione alcune spese effettuate dallo Stato membro interessato a titolo del FEAGA (v., per analogia, sentenza del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punto 59 e giurisprudenza ivi citata).
41
Tuttavia, qualora irregolarità che giustificano l’applicazione di una rettifica finanziaria perdurino dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle ispezioni, la Commissione ha il diritto, e persino l’obbligo, di tenere conto di tale situazione per determinare il periodo che deve essere considerato dalla rettifica finanziaria in questione (v., per analogia, sentenza del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punto 63 e giurisprudenza ivi citata).
42
Occorre pertanto esaminare se la comunicazione del 6 dicembre 2013, costituita dalla lettera del 6 dicembre 2013 e dall’allegato alla stessa, possa essere considerata conforme ai requisiti enunciati dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006. A tal titolo, si deve verificare se la suddetta comunicazione includa, da un lato, un’indicazione sufficiente dell’oggetto e dei risultati dell’indagine, nella misura in cui essi hanno fondato la rettifica finanziaria contestata e, dall’altro, le misure correttive che dovevano essere adottate in seguito.
43
La lettera contenuta nella comunicazione del 6 dicembre 2013 si riferisce innanzitutto alle operazioni d’indagine effettuate in Svezia dal 19 al 23 agosto 2013, indicando, in termini generali, che, alla luce delle osservazioni emerse nel corso di dette operazioni e relative ai pagamenti diretti per superficie a titolo degli anni di domanda 2011 e 2012, i servizi della direzione generale dell’agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione hanno ritenuto che le autorità svedesi non avessero interamente rispettato le norme derivanti dal regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (GU 2009, L 30, pag. 16), del regolamento n. 1122/2009 nonché del regolamento (CE) n. 1120/2009 della Commissione, del 29 ottobre 2009, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al titolo III del regolamento (CE) n. 73/2009 (GU 2009, L 316, pag. 1).
44
La lettera di cui trattasi precisa inoltre, in forza dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, che le lacune constatate sono idonee a comportare un’esclusione di un parte delle spese finanziate mediante il FEAGA dal finanziamento dell’Unione e che esse costituiranno la base delle suddette rettifiche fino all’adozione di adeguate misure correttive.
45
Quanto all’allegato contenuto nella comunicazione del 6 dicembre 2013, al punto 1.2.1, rubricato «L’efficacia dell’analisi dei rischi», esso procede anzitutto a un richiamo delle disposizioni di cui agli articoli 26 e 31 del regolamento n. 1122/2009, prima di enunciare il principio secondo cui «di norma [i] controlli mediante telerilevamento e i controlli classici in loco (…) dovrebbero dare gli stessi esiti[, e, se] ciò non avviene, è possibile presumere che o la selezione dei campioni di controllo o il metodo di controllo presenti lacune».
46
L’allegato contenuto nella comunicazione del 6 dicembre 2013 contiene poi un confronto dei tassi d’errore constatati durante i controlli delle superfici delle aziende beneficiarie di aiuti, a seconda che si fosse ricorso a controlli in loco oppure al telerilevamento e a seconda che i campioni fossero stati selezionati in modo aleatorio oppure in funzione di una valutazione dei fattori di rischio.
47
Una tabella riassuntiva consente, in particolare, di constatare che i tassi di errore dei controlli mediante telerilevamento aventi ad oggetto campioni selezionati in funzione di una valutazione dei fattori di rischio sono sistematicamente meno elevati dei tassi di errore dei controlli in loco, dato che i primi sono dello 0,96 e dello 0,31% per quanto riguarda, rispettivamente, l’anno 2011 e l’anno 2012, e, i secondi, di 1,34 e di 1,41% per quanto riguarda, rispettivamente, gli stessi anni.
48
Dopo aver esposto le spiegazioni fornite dalle autorità svedesi, attinenti, da un lato, al metodo di selezione delle aziende controllate e, dall’altro, alla razionalizzazione dei controlli mediante telerilevamento al fine di concentrare questi ultimi sulle zone del territorio svedese caratterizzate da una certa densità di aziende, la Commissione ha concluso che «[s]ussist[eva] dunque il rischio che le autorità svedesi non individu[assero] in modo adeguato il rischio relativo ai controlli mediante telerilevamento».
49
Tale conclusione riguardante la necessità di una migliore valutazione dei fattori di rischio appare chiara e priva di ambiguità e non può, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno di Svezia, essere assimilata ad un mero sospetto che non consentirebbe di giustificare una rettifica finanziaria. Si deve dunque considerare che essa costituisce un’identificazione sufficiente dell’oggetto e dei risultati dell’indagine.
50
Per quanto riguarda le misure correttive da attuare, sebbene la lettera contenuta nella comunicazione del 6 dicembre 2013 si limiti a rinviare all’allegato alla medesima comunicazione, al contempo chiedendo alle autorità svedesi di informare la Commissione riguardo a quelle già adottate o la cui adozione fosse prevista, nonché del calendario della loro attuazione, il suddetto allegato contiene un invito alle autorità svedesi a «chiarire ulteriormente la loro valutazione dei rischi ai fini dei controlli mediante telerilevamento e a spiegare in che modo esse si accertano che il rischio sia preso in considerazione in modo adeguato».
51
Letta alla luce della constatazione delle lacune rilevate, tale conclusione riguardante le misure correttive da adottare appare chiara ed ancor più priva di ambiguità, dato che le autorità svedesi hanno fornito alcune spiegazioni in merito alle lacune constatate dai servizi della Commissione, così che la portata di tale conclusione era manifestamente chiara per quanto le riguardava.
52
In tale contesto, le misure correttive che dovevano essere adottate per il futuro dalle autorità svedesi apparivano sufficientemente dettagliate nella comunicazione del 6 dicembre 2013 rispetto alle previsioni dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006.
53
Inoltre, se è vero che la comunicazione del 6 dicembre 2013 riguarda unicamente sugli anni di domanda 2011 e 2012, mentre la rettifica finanziaria riguarda l’anno di domanda 2013, si deve ricordare, da un lato, che l’anno di domanda 2013 non era terminato all’epoca dell’ispezione da parte dei servizi della Commissione nell’agosto 2013 e, dall’altro, che, dal momento che talune irregolarità atte a giustificare l’applicazione di una rettifica finanziaria perduravano dopo la data della comunicazione scritta dei risultati delle indagini, spettava alla Commissione tenere conto di tale situazione ai fini della determinazione del periodo riguardo al quale effettuare la rettifica finanziaria de qua.
54
In effetti, dalle disposizioni dell’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 risulta che, in assenza dell’attuazione, da parte dello Stato membro interessato, di misure correttive in risposta alle irregolarità constatate dalla Commissione, quest’ultima può, sino alla data effettiva di attuazione delle misure correttive da essa imposte, escludere dal finanziamento le spese inficiate dall’inosservanza delle norme dell’Unione (sentenza del 7 giugno 2013, Portogallo/Commissione, T‑2/11, EU:T:2013:307, punto 80).
55
Ebbene, nella comunicazione del 15 gennaio 2015, la Commissione ha constatato la persistenza di un’importante divergenza dei tassi di errore dei controlli mediante telerilevamento e dei controlli in loco, essendo detti tassi, rispettivamente, dello 0,39% e dello 0,74%.
56
A partire da tale stadio, e non, invece, soltanto a partire dalla posizione finale del 19 ottobre 2015, come a torto sostenuto dal Regno di Svezia, quest’ultimo è stato informato del perdurare delle lacune constatate dai servizi della Commissione, essendo le misure correttive da adottare dello stesso tipo di quelle precedentemente invocate.
57
Alla luce di quanto precede, risulta che i criteri previsti dall’articolo 11 del regolamento n. 885/2006 non sono stati violati dalla Commissione e che il primo motivo sollevato dal Regno di Svezia deve essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, vertente sulla mancata dimostrazione da parte della Commissione delle lacune addebitate e del rischio finanziario per il FEAGA
58
Innanzitutto, il Regno di Svezia sostiene che le affermazioni della Commissione relative all’asserita violazione delle disposizioni dell’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009 poggiano sulla premessa erronea secondo cui i risultati dei controlli classici in loco e quelli dei controlli mediante telerilevamento conducano al medesimo risultato. Tuttavia, si tratterebbe di due metodi complementari, dato che il controlli in loco è per sua natura più preciso e consente di rilevare un numero di errori più importante, mentre il telerilevamento permetterebbe di avere una vista d’insieme e di controllare zone più estese. Ciò sarebbe altresì resto corroborato dal testo dell’articolo 35, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 1122/2009, ai sensi del quale gli Stati membri che ricorrono al telerilevamento, laddove esso non consenta di fornire all’autorità competente risultati soddisfacenti in termini di esattezza, procedono a ispezioni fisiche. La Commissione non avrebbe, del resto, spiegato perché i due metodi di controllo dovrebbero dare risultati simili.
59
Di seguito, il Regno di Svezia fa valere che gli scarti tra i tassi di erorre constatati a seconda del ricorso all’uno o all’altro metodo di controllo, oltre ad essere variati nelle valutazioni fornite dalla Commissione nel corso del trattamento del caso, sarebbero poco elevati, se non marginali, dato che si situerebbero in termini assoluti tra lo 0,27 e lo 0,56%, in tal modo collocandosi al di sotto del limite del 2%, che costituirebbe il tasso di prassi in questo tipo di procedimenti secondo la Corte dei conti dell’Unione europea. Durante l’udienza, il Regno di Svezia ha reiterato tale argomento richiamandosi alla giurisprudenza del Tribunale quale risultante, a suo avviso, dalla sentenza del 16 febbraio 2017, Romania/Commissione (T‑145/15, EU:T:2017:86). La differenza constatata sarebbe comunque troppo irrisoria per giustificare la conclusione dell’esistenza di un’omissione di controllo complementare, così che la Commissione non sarebbe riuscita a dimostrare in modo adeguato l’esistenza di dubbi relativi all’efficacia dei suddetti controlli, come richiesto secondo i principi derivanti dalla giurisprudenza.
60
Infine, il Regno di Svezia fa valere che, sebbene non esistano regole comuni che indichino le modalità dell’evoluzione e dell’aggiornamento dell’efficacia dell’analisi dei rischi alle quali si debba procedere ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009, e che quindi spetterebbe agli Stati membri stabilire essi stessi i fattori di rischio, in ogni caso esso avrebbe seguito gli orientamenti che figurano nella banca dati della Commissione detta «WikiCap». Esso avrebbe anche dovuto tener conto del fatto che la Commissione metteva a disposizione immagini satellitari soltanto a condizione che il 25% della superficie fotografata fosse utilizzata a fini di controllo, il che avrebbe comportato taluni vincoli in Svezia, data l’estensione importante delle superfici boschive sul territorio, e avrebbe comportato la necessità di concentrare i controlli sui dipartimenti che dispongono di molti terreni agricoli. Le autorità svedesi indicano inoltre di aver proceduto a controlli parziali in loco aventi ad oggetto dall’85 al 90% delle aziende soggette a controllo mediante telerilevamento, e che pertanto il ricorso al telerilevamento da solo riguarderebbe solo una piccola parte delle aziende controllate.
61
Ciò posto, il Regno di Svezia ritiene di aver rispettato gli orientamenti della Commissione nella scelta delle zone di controllo mediante telerilevamento e fa valere che ha concentrato i propri controlli nelle zone in cui i diritti al pagamento avevano i valori più elevati, il che sarebbe ampiamente conforme ai suddetti orientamenti. Inoltre, i controlli avrebbero altresì avuto ad oggetto le aziende agricole che per tipo di attività ed importanza della superficie sfruttata presentavano maggior interesse ai fini dei controlli. Inoltre, le autorità svedesi avrebbero modificato le zone controllate avvalendosi di immagini satellitari ordinate specificamente a titolo degli anni di domanda da 2011 a 2013 e, per quanto riguarda l’anno di domanda 2013, i fattori di rischio sarebbero stati anche modificati al fine di essere identici a quelli previsti nell’ambito dei controlli in loco. Ciò si porrebbe in contraddizione con le affermazioni della Commissione in base alle quali non vi sarebbe stato né aggiornamento né valutazione dei fattori di rischio per tre anni consecutivi.
62
Nella replica, il Regno di Svezia sostiene che la Commissione ha compiuto un’interpretazione erronea delle conclusioni della riunione bilaterale del 20 maggio 2014 e che, contrariamente a quanto da essa sostenuto, esso non avrebbe indicato di non aver effettuato alcuna valutazione dei fattori di rischio per quanto riguardava i controlli mediante telerilevamento.
63
La Repubblica ceca sostanzialmente espone, a sua volta, che i campioni destinati ai controlli in loco e quelli destinati ai controlli mediante telerilevamento sono selezionati secondo metodi differenti, con la conseguenza che il confronto degli errori rilevati a seconda del ricorso all’uno oppure all’altro metodo non sarebbe pertinente. Inoltre, posto che la selezione delle zone di controllo destinate al telerilevamento dovrebbe essere effettuata alla fine dell’anno che precede l’anno della domanda di aiuti e che la Commissione metterebbe a disposizione solo un numero limitato di immagini satellitari, la selezione delle zone da controllare si fonderebbe su criteri geografici e non su un’analisi dei rischi basata sulla conoscenza dell’insieme degli agricoltori e delle loro domande di aiuti. Gli agricoltori controllati mediante telerilevamento presenterebbero dunque un rischio globale minore e il tasso degli errori rilevati sarebbe anch’esso minore, cosicché il margine di errore connesso a detto tipo di controllo sarebbe maggiore.
64
La Repubblica ceca aggiunge che nessuna disposizione del regolamento n. 1122/2009 indicherebbe che i due tipi di controllo debbano pervenire allo stesso tasso di errore né che tassi di errore diversi mettano in dubbio l’efficacia dei controlli.
65
La Commissione risponde facendo valere che la differenza tra i risultati dei controlli in loco e quelli dei controlli mediante telerilevamento costituisce, di per sé, una difficoltà. Benché i due metodi di controllo siano considerati egualmente validi, per contro, quando essi non producono risultati simili, ciò significa che possono essere messe in discussione la qualità dei controlli o la scelta del metodo di controllo.
66
Per quanto riguarda la variazione nelle cifre da essa presentate, la Commissione spiega di aver fornito dati basati al contempo su campioni aleatori e su campioni fondati sull’analisi dei rischi. Essa ammette, tuttavia, che il tasso d’errore annuale dello 0,99% relativo ai controlli classici in loco a titolo dell’anno 2012 era errato e che il tasso esatto era dello 0,87%, ma che ciò sarebbe irrilevante nella fattispecie.
67
Riguardo all’omessa valutazione annuale ed aggiornamento adeguato in materia di analisi dei rischi, la Commissione fa valere che una modifica della localizzazione delle zone di controllo a titolo dell’anno di domanda 2013 non dimostrerebbe l’esistenza di una valutazione dei fattori di rischio. Inoltre, la Commissione afferma che le autorità svedesi avrebbero ammesso, durante la riunione bilaterale del 20 maggio 2014, di non aver proceduto ad una valutazione dei fattori di rischio riguardo ai controlli mediante telerilevamento. Stando alle conclusioni di tale riunione, l’analisi dei rischi relativa ai controlli mediante telerilevamento sarebbe stata modificata soltanto a partire dall’anno di domanda 2014 e non dall’anno di domanda 2013. Inoltre, i dati forniti dal Regno di Svezia nell’atto introduttivo del ricorso permetterebbero di constatare che, anche volendo presumere che sia intervenuta una modifica a titolo dell’anno 2013, quest’ultima non avrebbe apportato miglioramenti, cosicché la censura della Commissione resterebbe fondata.
68
La Commissione contesta l’affermazione delle autorità svedesi secondo cui le differenze rilevate tra i tassi d’errore sarebbero marginali, facendo valere, al contrario, che tali differenze sarebbero state notevoli, dato che i controlli in loco hanno permesso di rilevare, rispetto ai controlli mediante telerilevamento, nel 2011, 1,5 volte in più di errori, nel 2012, più di 2,5 volte in più di errori e, nel 2013, quasi 2 volte in più di errori. Inoltre, la soglia del 2% invocata dalle autorità svedesi non sarebbe applicabile nell’ambito delle procedure di verifica di conformità ai sensi dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013.
69
Va ricordato che, secondo una giurisprudenza costante, il FEAGA finanzia solo gli interventi effettuati nel rispetto delle disposizioni dell’Unione in materia di organizzazione comune dei mercati agricoli. A questo proposito, incombe alla Commissione l’onere di provare l’esistenza di una violazione di dette disposizioni. Pertanto, la Commissione è obbligata a giustificare la decisione con cui constata l’omissione o l’inadeguatezza dei controlli attuati dallo Stato membro interessato (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).
70
Tuttavia, la Commissione è tenuta non a dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’irregolarità dei dati da esse forniti, bensì a corroborare con elementi probatori il dubbio serio e ragionevole che essa nutre a proposito di tali controlli o dati (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 16 e giurisprudenza ivi citata).
71
Questo temperamento dell’onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che lo Stato membro dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAGA, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente dell’effettività dei propri controlli o dei propri dati nonché, eventualmente, dell’inesattezza di quanto dichiarato dalla Commissione (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 17 e giurisprudenza ivi citata).
72
Lo Stato membro interessato, da parte sua, non può confutare le constatazioni della Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. A meno che esso non riesca a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v. sentenza del 9 gennaio 2003, Grecia/Commissione, C‑157/00, EU:C:2003:5, punto 18 e giurisprudenza ivi citata).
73
Sotto il titolo III, rubricato «Controlli», del regolamento n. 1122/2009, l’articolo 26, a sua volta rubricato «Principi generali», al suo paragrafo 1 enuncia che «[i] controlli amministrativi e in loco previsti dal presente regolamento sono effettuati in modo da consentire di verificare con efficacia il rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti nonché i criteri e le norme in materia di condizionalità». Il suddetto titolo III contiene un capo II dedicato ai controlli relativi ai criteri di ammissibilità delle domande di aiuti, la cui sezione II è a sua volta dedicata ai controlli in loco.
74
L’articolo 30 del regolamento n. 1122/2009, concernente in particolare i controlli in loco relativi ai criteri di ammissibilità prevede in particolare che «[i]l numero complessivo di controlli in loco effettuati annualmente riguarda almeno il 5% dell’insieme degli agricoltori che presentano domanda rispettivamente per il regime di pagamento unico, per il regime di pagamento unico per superficie o per i pagamenti per superficie nell’ambito del sostegno specifico».
75
L’articolo 31 del regolamento n. 1122/2009, avente ad oggetto la questione della selezione de campioni di controllo nonché la valutazione e l’aggiornamento dei fattori di rischio, è formulato come segue:
«Selezione del campione di controllo
1.   L’autorità competente seleziona i campioni di controllo per i controlli in loco previsti dal presente regolamento in base a un’analisi dei rischi e alla rappresentatività delle domande di aiuto presentate.
Per ottenere il fattore di rappresentatività, gli Stati membri selezionano in modo casuale tra il 20 e il 25% del numero minimo di agricoltori da sottoporre a controlli in loco indicato all’articolo 30, paragrafi 1 e 2.
Tuttavia, se il numero degli agricoltori da sottoporre a controlli in loco è superiore al numero minimo di agricoltori da sottoporre a controlli in loco previsto all’articolo 30, paragrafi 1 e 2, la percentuale degli agricoltori selezionati a caso nel campione aggiuntivo non supera il 25%.
2.   L’efficacia dell’analisi dei rischi è valutata e aggiornata su base annua:
a)
stabilendo la pertinenza di ogni fattore di rischio;
b)
confrontando i risultati relativi al campione selezionato in base all’analisi dei rischi con quelli del campione selezionato a caso di cui al paragrafo 1, secondo comma;
c)
tenendo conto della situazione specifica dello Stato membro.
3.   L’autorità competente registra i motivi della selezione di ciascun agricoltore da sottoporre a controllo in loco. L’ispettore che procede al controllo in loco ne è debitamente informato prima dell’inizio del controllo stesso.
4.   Se del caso, prima della fine del periodo di presentazione delle domande di cui trattasi, può essere effettuata una selezione parziale del campione di controllo sulla base delle informazioni disponibili. Il campione provvisorio è completato quando sono disponibili tutte le domande pertinenti».
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L’articolo 35 del regolamento n. 1122/2009, relativo al telerilevamento e alla sua articolazione con i controlli in loco, dispone quanto segue:
«Telerilevamento
1.   Nei casi in cui si avvale della possibilità, prevista all’articolo 33, secondo comma, di effettuare controlli in loco mediante telerilevamento, lo Stato membro ricorre:
a)
alla fotointerpretazione di immagini satellitari o fotografie aeree di tutte le parcelle agricole per ciascuna domanda da controllare, onde riconoscere le coperture vegetali e misurare la superficie;
b)
a ispezioni fisiche in campo di tutte le parcelle agricole per le quali la fotointerpretazione non consente di verificare l’esattezza della dichiarazione in maniera considerata soddisfacente dall’autorità competente.
2.   Qualora per l’anno in corso non sia più possibile procedere mediante telerilevamento, i controlli supplementari di cui all’articolo 30, paragrafo 3, sono effettuati sotto forma di controlli in loco tradizionali».
77
In primo luogo, per quanto riguarda la censura del Regno di Svezia relativa al fatto che la Commissione non avrebbe dimostrato che esso aveva violato il disposto dell’articolo 31 del regolamento n. 1122/2009 e che la medesima si sarebbe fondata sulla premessa erronea secondo cui i metodi di controllo per telerilevamento e in loco dovrebbero portare agli stessi risultati, occorre ricordare che i controlli che gli Stati membri devono attuare nell’ambito del regime di sostegno agli agricoltori nell’ambito del FEAGA devono avvenire nel rispetto dei principi generali enunciati all’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento n. 1122/2009, in particolare alla luce del criterio di efficacia della verifica del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti nonché dei requisiti e delle norme applicabili in materia di condizionalità.
78
Se, come sostenuto dalla Commissione e come risulta dagli articoli 33 e 35 del regolamento n. 1122/2009, i due metodi di controllo possono essere validamente utilizzati dagli Stati membri, il ricorso alle ispezioni in loco è tuttavia obbligatorio riguardo a tutte le parcelle per le quali il telerilevamento non consente di verificare l’esattezza della dichiarazione.
79
Orbene, se è vero che il regolamento n. 1122/2009 non prevede espressamente che i due metodi di controllo debbano pervenire a risultati simili, come evocato dalla Commissione al punto 12.4.1.2 della relazione di sintesi, resta il fatto che occorre rimediare ai limiti dei controlli mediante telerilevamento facendo ricorso a controlli in loco al fine di garantire una verifica efficace del rispetto delle condizioni di concessione degli aiuti. Quindi, se il ricorso all’uno o all’altro metodo di controllo fa emergere differenze significative nel rilevamento degli errori, si può trattare soltanto di una situazione temporanea che deve essere corretta mediante un’evoluzione della considerazione dei fattori di rischio, di modo che, a termine, i tassi di errore tendano ad essere simili o, quantomeno, ad avvicinarsi. L’argomento del Regno di Svezia secondo cui si sarebbe proceduto ad ispezioni parziali in loco aventi ad oggetto dall’85 al 90% delle aziende soggette al controllo mediante telerilevamento appare a tal proposito inoperante, nella misura in cui ciò è privo di incidenza sulle differenze constatate tra i tassi d’errore. La necessità di una valutazione e di un aggiornamento su base annua dei fattori di rischio è del resto espressamente menzionata all’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009.
80
Va ricordato che, come fatto valere dalla Commissione, il motivo della rettifica finanziaria da essa fatto proprio attiene al fatto che l’analisi dei rischi sia stata effettuata con un numero limitato di fattori di rischio, i quali non sono stati né valutati su base annua né aggiornati in modo adeguato al fine di ottenere una migliore individuazione del rischio per il Fondo.
81
Ciò posto, la persistenza di una differenza significativa tra i tassi d’errore a seconda del metodo di controllo utilizzato apparirebbe come un elemento di prova del dubbio serio e ragionevole che la Commissione ha potuto nutrire nei confronti del metodo utilizzato dalle autorità svedesi al fine di ottenere una migliore individuazione del rischio per il Fondo, tenuto conto del numero dei fattori di rischio selezionati e della necessità di valutarli e di aggiornarli su base annua.
82
Inoltre, i dubbi della Commissione sono stati legittimamente supportati dalla posizione delle autorità svedesi durante la procedura di verifica di conformità. Consta infatti, come emerge dal verbale della riunione bilaterale tenutasi il 20 maggio 2014, che, riguardo ai controlli classici in loco, le suddette autorità hanno indicato che effettuavano una valutazione annuale dei fattori di rischio atti a generare sovradichiarazioni delle superfici e che procedevano in seguito a un adeguamento dell’analisi dei rischi, ma che, riguardo ai controlli mediante telerilevamento, non veniva effettuata un’analisi di questo tipo. Il solo fattore di rischio preso in considerazione sarebbe stato il rapporto «superficie dichiarata nella domanda/pagamento versato».
83
Sebbene il Regno di Svezia contesti l’interpretazione fornita dalla Commissione del verbale della riunione bilaterale del 20 maggio 2014, si deve tuttavia constatare che, nella lettera del 25 settembre 2014, trasmessa in risposta a detto verbale, l’Ufficio svedese dell’agricoltura non ha formalmente rimesso in discussione l’assenza di analisi dei rischi riguardo ai controlli mediante telerilevamento. Esso ha invece spiegato come avesse proceduto ad una valutazione del danno subito dal Fondo, in particolare con riferimento all’anno di domanda 2014, utilizzando le cifre preliminari delle anomalie riscontrate nel 2013.
84
In secondo luogo, per quanto riguarda l’affermazione del Regno di Svezia secondo cui le differenze constatate tra i tassi d’errore a seconda del metodo di controllo utilizzato fossero troppo irrisorie per dimostrare una violazione dell’articolo 31 del regolamento n. 1122/2009 e si collocherebbero, in ogni caso, al di sotto della soglia del 2% che sarebbe stata definita dalla Corte dei conti quale proporzione accettabile degli errori rilevati, si deve affermare che i tassi di errore constatati che hanno condotto alla posizione finale del 19 ottobre 2015, i quali risultano dalla verifica dei campioni selezionati in funzione di una valutazione dei fattori di rischio e sono menzionati nella comunicazione del 15 gennaio 2015, sono pari, rispettivamente, per i controlli in loco e per i controlli mediante telerilevamento, nel 2011, allo 0,84% e allo 0,57%, nel 2012, allo 0,99% e allo 0,31% e, nel 2013, allo 0,74% e allo 0,39%. Nel corso dei tre anni di cui trattasi, i controlli in loco permettono dunque di rilevare una proporzione di errori molto più elevata rispetto ai controlli mediante telerilevamento, nella specie, rispettivamente, 1,5 volte, 3 volte e 2 volte in più di errori.
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Contrariamente a quanto affermato dal Regno di Svezia, tale differenza di risultati a seconda del metodo utilizzato appare sostanziale e non si può sostenere che i due metodi di controllo pervengano a risultati equivalenti. Inoltre, riguardo al tasso del 2%, pure denominato «soglia di rilevanza», che sarebbe ammissibile secondo gli standard della Corte dei conti, esso non è pertinente nel caso di specie. Difatti, la nozione di «soglia di rilevanza», introdotta dalla Corte dei conti nel suo parere n. 2/2004, del 18 marzo 2004, sul modello di audit unico (single audit) (e proposta concernente un quadro di controllo interno comunitario) (GU 2004, C 107, pag. 1), nonché la soglia di rilevanza del 2%, il quale è menzionato, segnatamente, nell’allegato 1.1, rubricato «Approccio e metodologia di audit», al punto 17, della relazione annuale della Corte dei conti sull’esecuzione del bilancio per l’esercizio finanziario 2014, corredata delle risposte delle istituzioni (GU 2015, C 373, pag. 1), riguardano una soglia a partire dalla quale sono pianificati i lavori della Corte dei conti in materia di audit, ma non è dimostrato che essa sia pertinente nel caso di specie, come giustamente sottolineato dalla Commissione, dato che qui si tratta di una procedura di verifica di conformità ai sensi dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013.
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Infine, se è vero che i tassi d’errore dedotti dalla Commissione hanno potuto evolvere nel corso della procedura di verifica, dato che essi sono passati, relativamente ai controlli mediante telerilevamento dei campioni basati sulla valutazione dei rischi a titolo dell’anno di domanda 2011, dallo 0,96% della comunicazione del 6 dicembre 2013 allo 0.84% della comunicazione del 15 gennaio 2015, ciò è tuttavia irrilevante rispetto alla constatazione dello scarto significativo tra i tassi a seconda del metodo utilizzato, quale ricordato al punto 84 supra.
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In terzo luogo, per quanto riguarda l’affermazione del Regno di Svezia secondo cui, a partire dall’anno di domanda 2013, i fattori di rischio relativi ai controlli mediante telerilevamento sarebbero stati oggetto di adeguamento, risulta tutt’al più dalla carta depositata in allegato all’atto introduttivo del ricorso relativa alle zone di controllo mediante telerilevamento dell’anno 2013 che le zone di controllo mediante telerilevamento sono state effettivamente modificate. La persistenza di uno scarto tra i tassi d’errore nel 2013 permette del resto di constatare che tale modifica ha avuto soltanto un’incidenza molto limitata. Per contro, come risulta dai punti 83 e 84 supra, nessun elemento consente di affermare che un adeguamento dei fattori di rischio sia stato validamente effettuato.
88
Risulta quindi che gli elementi atti a dimostrare un’insufficienza dei controlli effettuati dalle autorità svedesi, che hanno fatto nascere nella Commissione dubbi seri in merito all’attuazione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo, non sono stati inficiati dagli argomenti dedotti dalle suddette autorità, senza che occorra esaminare di seguito detti argomenti (v., in tal senso, sentenza del 15 ottobre 2014, Danimarca/Commissione, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punto 73). Infatti, alla luce delle dimensioni significative della zona geografica che resta interessata dopo che la Commissione ha accettato di limitare la rettifica finanziaria a otto dipartimenti (v. punto 9 supra), risulta che la Commissione poteva legittimamente nutrire dubbi in merito al carattere sistematico della lacuna constatata, mentre il Regno di Svezia non ha presentato elementi specifici idonei a dimostrare che le differenze osservate tra i tassi d’errore a seconda dei metodi di controllo fossero riconducibili a fattori diversi da lacune dovute alle scelte effettuate dalle autorità nazionali in merito all’attuazione dei controlli mediante telerilevamento. In tale contesto, la Commissione ha potuto a giusto titolo ritenere che le disposizioni dell’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009 fossero state violate dal Regno di Svezia, cosicché il secondo motivo deve essere respinto in quanto infondato.
Sul terzo motivo, vertente sulla violazione dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013, delle linee guida definite nel documento n. VI/5330/97 e del principio di proporzionalità
89
In primo luogo, il Regno di Svezia fa valere che la rettifica forfettaria del 2% non è giustificata in considerazione della natura e dell’ampiezza della non conformità di cui trattasi e del danno concreto che essa potrebbe determinare per il Fondo. Il fatto che una procedura di controllo possa essere perfettibile non può costituire una violazione significativa di una regola di diritto dell’Unione e non può, di per sé, essere sufficiente a dare luogo a rettifiche finanziarie a titolo dell’asserito fallimento di un controllo complementare. In ogni caso, l’importo escluso dal finanziamento dell’Unione dovrebbe essere ridotto.
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In secondo luogo, il Regno di Svezia espone che la rettifica forfettaria non è giustificata, dato che sarebbe stato possibile quantificare il danno finanziario causato all’Unione facendo ricorso a sforzi proporzionati. Senza fornire una motivazione pertinente, la Commissione avrebbe deciso di ricorrere a una rettifica forfettaria ed altresì respinto la quantificazione fornita dalle autorità svedesi, quando invece, sulla base delle divergenze tra i due metodi di controllo, sarebbe stato possibile determinare l’importo che doveva eventualmente essere escluso dal finanziamento dell’Unione, nella fattispecie EUR 1022259,46. Detto importo sarebbe stato calcolato mediante la maggiorazione dell’importo delle rettifiche ottenute in seguito ai controlli mediante telerilevamento – dato che le rettifiche con questo metodo erano di circa due volte più deboli rispetto al metodo del controllo in loco – e aggiungendovi gli importi da recuperare retroattivamente. Inoltre, soltanto nella posizione finale del 19 ottobre 2015 la Commissione avrebbe informato le autorità svedesi circa il fatto che essa riteneva di essere in presenza di un’omissione di controllo complementare, tale da rendere impossibile una rettifica per gli anni di domanda da 2011 a 2013, già trascorsi.
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In terzo luogo, il Regno di Svezia deduce che la rettifica forfettaria non sarebbe neanch’essa conforme alle linee guida della Commissione esposte nel documento n. VI/5330/97. Solo nel dicembre 2013 la Commissione avrebbe informato le autorità svedesi delle sue osservazioni riguardanti l’efficacia dell’analisi dei rischi, senza prendere in considerazione in modo preciso le lacune in esame né le misure correttive, così che non sarebbe possibile rimproverare loro di non avere adottato misure per migliorare l’attuazione dei controlli complementari.
92
In quarto luogo, il Regno di Svezia espone che la rettifica forfettaria sarebbe contraria al principio di proporzionalità, in quanto l’importo di tale rettifica sarebbe manifestamente sproporzionato rispetto al danno eventualmente subito dal Fondo.
93
Nella replica, il Regno di Svezia fa valere, in risposta alla Commissione, che il Tribunale è competente ai sensi dell’articolo 263 TFUE per pronunciare l’annullamento parziale di una decisione della Commissione, il che comporterebbe necessariamente la modifica di una tale decisione. Le parti di cui è chiesto l’annullamento, nella specie la scelta di ricorrere a una rettifica forfettaria, sarebbero inoltre separabili dal resto della decisione impugnata, di modo che, nell’ipotesi di un annullamento parziale, la sostanza della decisione impugnata non sarebbe modificata.
94
La Repubblica ceca espone che, in forza dell’articolo 52 del regolamento n. 1306/2013, la Commissione dovrebbe privilegiare una quantificazione precisa degli importi che rappresentano effettivamente un danno finanziario per l’Unione, come risulterebbe altresì dalle linee guida previste nella comunicazione C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 della Commissione, del 9 giugno 2006, sul trattamento, da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione «Garanzia», delle carenze riscontrate nei sistemi di controllo della condizionalità attuati dagli Stati membri (articolo 3 del regolamento n. 1782/2003) (in prosieguo: il «documento AGRI‑2005‑64043»). Nel caso di specie, il danno finanziario sarebbe stato quantificabile e la Commissione sarebbe stata tenuta quanto meno, in caso di disaccordo con il metodo fatto proprio dal Regno di Svezia, ad invitare quest’ultimo a effettuare un calcolo utilizzando un metodo di calcolo da essa ritenuto adeguato. Siffatta irregolarità costituirebbe, di per sé, un motivo di annullamento della decisione impugnata nella misura richiesta dal Regno di Svezia.
95
La Commissione fa valere, dal canto suo, che, essendo il ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE ed essendo volto all’annullamento della decisione impugnata, il Tribunale non disporrebbe del potere di modificare la suddetta decisione. Nel caso in cui la decisione impugnata dovesse essere annullata, ai sensi dell’articolo 264 TFUE spetterebbe alla Commissione adottare le misure che l’esecuzione della sentenza del Tribunale comporterebbe. Di conseguenza, il capo delle richieste conclusive avanzato dal Regno di Svezia in subordine, quale sostenuto dall’argomentazione sviluppata nell’ambito del terzo motivo, non può essere esaminato nel merito da parte del Tribunale.
96
Nella controreplica, la Commissione espone altresì che il Regno di Svezia, nella misura in cui chiede soltanto nella replica l’annullamento parziale della decisione impugnata nella parte in cui quest’ultima prevede una rettifica forfettaria, cercherebbe di modificare il suo ricorso, il che non sarebbe consentito da una giurisprudenza costante in materia. Inoltre, il terzo motivo, nella parte in cui si rapporta alla domanda subordinata, sarebbe esso stesso irricevibile ai fini della valutazione della domanda principale.
97
In ogni caso, la Commissione fa valere che il perdurare delle lacune constatate nel corso degli anni da 2011 a 2013 implica che non sarebbe possibile considerare che un’analisi dei rischi sia realmente stata effettuata, di modo che non sarebbe avvenuto alcun controllo complementare e che sussisterebbe dunque un rischio per il Fondo. Le linee guida della Commissione esposte nel documento n. VI/5330/97 autorizzerebbero il ricorso a una rettifica forfettaria quando uno Stato membro non abbia adempiuto all’obbligo ad esso incombente di verificare in modo adeguato l’ammissibilità di talune domande accolte. Un’analisi dei rischi costituirebbe un controllo complementare, la cui inefficacia giustificherebbe una rettifica forfettaria del 2%.
98
Le differenze tra i tassi di errore constatati a seconda del tipo di controllo non costituirebbero, di per sé, il motivo della rettifica forfettaria, ma dimostrerebbero invece che l’analisi dei rischi non poteva ritenersi effettuata. Ciò posto, il calcolo del rischio per il Fondo proposto dalle autorità svedesi, basato su tale differenza, sarebbe insufficiente. Sarebbe peraltro inesatto affermare che esso sarebbe stato approvato dai contabili della Commissione.
99
Per quanto riguarda il principio di proporzionalità, la Commissione ritiene che esso sia stato rispettato dato che la rettifica è stata limitata all’anno di domanda 2013 e agli otto dipartimenti svedesi nei quali i controlli erano stati effettuati mediante telerilevamento, e non sul terreno, dal 2011 al 2013.
100
In primo luogo, per quanto riguarda la ricevibilità del terzo motivo, si deve rilevare, come risulta dai termini dell’atto introduttivo del ricorso, che esso, in sostanza, verte su una violazione dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013. Orbene, nulla consente di considerare che esso è invocato dal Regno di Svezia soltanto a sostegno del secondo capo delle sue richieste conclusive, formulato in via subordinata e volto alla riduzione dell’importo della rettifica finanziaria, e non anche al sostegno del primo capo delle richieste conclusive, nella parte in cui quest’ultimo tende all’annullamento della decisione impugnata poiché la Commissione sarebbe incorsa in un’illegittimità, in particolare decidendo a torto di ricorrere a una rettifica forfettaria.
101
Infatti, l’esame del tenore del punto 11 dell’atto introduttivo del ricorso permette di constatare che, se è vero che il Regno di Svezia ritiene, in via principale, che la decisione impugnata debba essere annullata, in quanto la Commissione, al termine di un procedimento irregolare di liquidazione dei conti, avrebbe a torto considerato che l’analisi dei rischi da parte delle autorità svedesi non fosse stata condotta correttamente, il che sarebbe idoneo a comportare l’annullamento totale della decisione impugnata e, di conseguenza, il rigetto del principio stesso di una rettifica finanziaria, esso ritiene altresì che, qualora il Tribunale dovesse ritenere che le autorità svedesi fossero all’origine di certe lacune, in tal modo giustificando, in linea di principio, una rettifica finanziaria, il metodo di valutazione di tale rettifica sarebbe stato in ogni caso errato.
102
In tale contesto, senza che occorra esaminare la ricevibilità del terzo motivo nella parte in cui esso verrebbe a sostegno del secondo capo delle richieste conclusive, diretto ad ottenere che il Tribunale, anche solo pronunciando preliminarmente un annullamento parziale della decisione impugnata, modifichi l’importo della rettifica finanziaria, si deve constatare che nessun elemento osta a che il suddetto motivo sia considerato ricevibile e sia preso in considerazione nella parte in cui esso viene a sostegno del primo capo delle richieste conclusive, volte all’annullamento della decisione impugnata. Inoltre, contrariamente a quanto sostenuto dalla Commissione e come risulta dall’esame del punto 11 dell’atto introduttivo del ricorso effettuato al precedente punto 101, non risulta che, su questo punto, il Regno di Svezia abbia modificato le richieste conclusive nella replica.
103
Come sostenuto dal Regno di Svezia, la giurisprudenza ammette l’annullamento di una decisione della Commissione in materia di liquidazione dei conti, nella misura in cui tale annullamento riguardi i motivi e il dispositivo di una decisione che comporta il ricorso ad una rettifica forfettaria (v., in tal senso, sentenza del 7 luglio 2005, Portogallo/Commissione, C‑5/03, EU:C:2005:426, punti 54 e 55). Un simile annullamento è privo di incidenza sulla legittimità del resto della motivazione della decisione di cui trattasi, dato che i suddetti motivi possono in particolare riguardare la constatazione di carenze nei controlli incombenti allo Stato membro interessato.
104
Per quanto concerne le conseguenze da trarre da un eventuale annullamento, occorre altresì ricordare che, sebbene per costante giurisprudenza non spetti al giudice dell’Unione, nell’ambito del sindacato di legittimità da esso svolto, rivolgere ingiunzioni alle istituzioni dell’Unione o sostituirsi a queste ultime, spetta tuttavia all’istituzione interessata, ai sensi dell’articolo 266 TFUE, adottare le misure che l’esecuzione di una sentenza emessa nell’ambito di un ricorso di annullamento comporta (v., per analogia, sentenza del 30 maggio 2013, Omnis Group/Commissione, T‑74/11, EU:T:2013:283, punto 26 e giurisprudenza ivi citata).
105
Pertanto, in caso di annullamento della decisione impugnata, là dove un tale annullamento si fondi sulla constatazione di un ricorso erroneo a una rettifica forfettaria, spetterà alla Commissione trarne le conseguenze.
106
In secondo luogo, per quanto riguarda l’esame nel merito del terzo motivo, si deve notare che, secondo una giurisprudenza costante, se è vero che spetta alla Commissione dimostrare esistenza di una violazione delle norme del diritto dell’Unione, una volta che tale violazione sia provata, incombe allo Stato membro dimostrare, se del caso, che la Commissione ha commesso un errore circa le conseguenze finanziarie da trarne (sentenze del 7 ottobre 2004, Spagna/Commissione, C‑153/01, EU:C:2004:589, punto 67, e del 7 luglio 2005, Grecia/Commissione, C‑5/03, EU:C:2005:426, punto 38).
107
L’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, è così formulato:
«La Commissione valuta gli importi da escludere tenendo conto della gravità della non conformità constatata. La Commissione tiene conto a tal fine del tipo di infrazione, nonché del danno finanziario causato all’Unione. Essa basa l’esclusione sull’identificazione di importi indebitamente spesi e, se questi non possono essere identificati se non con uno sforzo sproporzionato, può applicare rettifiche estrapolate o forfettarie. Le rettifiche forfettarie sono effettuate solo quando, date le caratteristiche del caso o perché lo Stato membro non ha fornito alla Commissione le informazioni necessarie, non sia possibile mediante uno sforzo proporzionato identificare con maggiore precisione il danno finanziario causato all’Unione».
108
Di conseguenza, alla luce dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, la Commissione basa l’esclusione dal finanziamento dell’Unione sull’identificazione di importi indebitamente spesi e, se questi non possono essere identificati se non con uno sforzo sproporzionato, può applicare rettifiche estrapolate o forfettarie. Ne deriva che il calcolo dell’importo della rettifica fondato su una valutazione individuale dell’incidenza finanziaria delle diverse lacune, in base alle informazioni fornite dallo Stato membro interessato, è in via di principio ammissibile, quando siffatta valutazione individuale non implichi sforzi sproporzionati (sentenza del 16 febbraio 2017, Romania/Commissione, T‑145/15, EU:T:2017:86, punto 61).
109
L’allegato 2 del documento n. VI/5330/97 definisce i controlli complementari come «le operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande, quali ad esempio la verifica del rispetto dei termini per la presentazione, l’individuazione di domande doppie, l’analisi dei rischi, l’applicazione di sanzioni e l’adeguata vigilanza sulle procedure».
110
Il documento n. VI/5330/97 precisa inoltre le conseguenze finanziarie delle carenze nei controlli effettuati dagli Stati membri. Qualora gli elementi emersi dall’indagine non consentano di valutare, mediante estrapolazione delle perdite accertate, mediante metodi statistici o rispetto ad altri dati verificabili, le perdite subite dall’Unione in conseguenza di una carenza nel controllo, può essere prevista una rettifica finanziaria calcolata su base forfettaria in funzione dell’entità del rischio di danno per il fondo (sentenza del 3 marzo 2016, Spagna/Commissione, T‑675/14, EU:T:2016:123, punto 41).
111
Quanto al documento AGRI‑2005‑64043, esso adatta alla condizionalità le linee guida di cui al documento n. VI/5330/97. Esso prevede tre metodi che possono essere usati al fine di determinare le rettifiche finanziarie adeguate: in primis, il rigetto delle domande individuali che non sono state oggetto dei controlli richiesti, in secundis, la valutazione del rischio per il Fondo mediante estrapolazione dei risultati delle verifiche effettuate su un campione rappresentativo e, in tertiis, l’adozione di rettifiche forfettarie (sentenza del 19 ottobre 2017, Spagna/Commissione, T‑502/15, non pubblicata, EU:T:2017:730, punto 59). Il tenore del documento AGRI‑2005-64043 permette di constatare l’esistenza di un ordine di priorità tra queste tre opzioni, nel quale la valutazione forfettaria del rischio deve essere considerata il metodo di ultima istanza (v., in tal senso, sentenza del 3 marzo 2016, Spagna/Commissione, T‑675/14, EU:T:2016:123, punto 42). La gerarchia dei metodi di determinazione degli importi da escludere dal finanziamento dell’Unione è del resto espressamente menzionata all’articolo 12, paragrafi 2, 3 e 6, del regolamento delegato (UE) n. 907/2014 della Commissione, dell’11 marzo 2014, che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro (GU 2014, L 255, pag. 18), entrato in vigore nel settembre 2014.
112
Risulta da quanto precede che, a norma delle sue proprie linee guida, la Commissione poteva, nel caso di specie, utilizzare il metodo forfettario soltanto qualora si dovesse escludere il ricorso ad altri metodi, in particolare il calcolo per estrapolazione. Come giustamente sostenuto dal Regno di Svezia, il metodo di calcolo forfettario ha infatti carattere residuale rispetto alle disposizioni dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013, anche se, in pratica, la Commissione vi è ricorsa di frequente.
113
Si evince dalle constatazioni effettuate nell’ambito dell’esame del secondo motivo che le carenze nell’attuazione, da parte del Regno di Svezia, delle misure di valutazione e di aggiornamento dei fattori di rischio sono perdurate dal 2011 al 2013 e che, alla luce delle indicazioni contenute nel documento n. VI/5330/97, nella misura in cui si tratta di un’omissione ricorrente di operazioni amministrative necessarie per trattare correttamente le domande, relative all’analisi dei rischi, la Commissione, nell’esercizio del suo potere discrezionale, ha potuto validamente qualificarle come omessa esecuzione di un controllo complementare. Si tratta, infatti, della carenza di un controllo complementare che è prescritto dal disposto dell’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1122/2009, e non della semplice constatazione del carattere perfettibile di una procedura di controllo tale da non comportare una rettifica finanziaria. Ciò posto, la censura del Regno di Svezia relativa al fatto che non sussisterebbero, nel caso di specie, violazioni significative di una norma di diritto dell’Unione tale da comportare rettifiche finanziarie non risulta fondato.
114
Tuttavia, la Commissione ha altresì ritenuto che la constatazione dell’omessa attuazione di un controllo complementare, nella misura in cui si trattava di una totale mancanza di un controllo, fosse sufficiente, di per sé, per escludere in linea di principio il ricorso ad una rettifica basata sulla stima per estrapolazione del danno finanziario subito dall’Unione e a rigettare gli elementi forniti dal Regno di Svezia al fine di procedere a una quantificazione di detto danno.
115
Se, in alcuni casi, ha potuto essere deciso che metodi di estrapolazione basati sulle irregolarità accertate nel corso di un anno successivo non possono costituire una base di calcolo sicura, in particolare se le irregolarità non si sono ripetute negli anni successivi o in caso di variazioni significative dei risultati dei controlli da un anno all’altro (v., in tal senso, sentenze del 24 gennaio 2002, Francia/Commissione, C‑118/99, EU:C:2002:39, punti 44 e 45, e del 3 marzo 2016, Spagna/Commissione, T‑675/14, non pubblicata, EU:T:2016:123, punti da 46 a 48), resta il fatto che, nel caso di specie, la mancata presa in considerazione degli elementi presentati nel corso della procedura di liquidazione dal Regno di Svezia e diretti al calcolo per estrapolazione degli importi indebitamente versati non era fondata sul loro eventuale difetto di affidabilità, ma sul fatto che essi erano considerati non pertinenti dalla Commissione nell’ambito di una procedura di verifica che trova origine nella constatazione della totale mancanza di un controllo complementare.
116
A tale proposito, si deve rilevare che le autorità svedesi hanno effettivamente fornito alla Commissione elementi atti a permettere il calcolo per estrapolazione degli importi indebitamente versati. Nella lettera trasmessa il 25 settembre 2014 dall’Ufficio svedese dell’agricoltura alla Commissione in risposta alle conclusioni del verbale della riunione bilaterale del 20 maggio 2014, figura una stima del danno subito dal Fondo. In tale fase, le autorità svedesi, ignorando che la rettifica riguardasse solo l’anno di domanda 2013, hanno fornito una stima riguardante gli anni di domanda dal 2011 al 2013, utilizzando i dati preliminari degli errori rilevati nel 2013.
117
Il metodo di estrapolazione adottato dalle autorità svedesi consiste, in sostanza, nell’aumentare il tasso di rettifica risultante dai controlli mediante telerilevamento al fine di correggere l’importo della rettifica già effettuata per l’anno considerato.
118
Orbene, rifiutando di prendere in considerazione gli elementi forniti dalle autorità svedesi e diretti al calcolo per estrapolazione degli importi indebitamente versati, senza valutare né il loro livello di affidabilità né se sforzi proporzionati avrebbero consentito di sfruttarli, con la motivazione che essi sarebbero stati in ogni caso non pertinenti, la Commissione ha violato il carattere sussidiario del ricorso al metodo forfettario, come risultante dal disposto dell’articolo 52, paragrafo 2, del regolamento n. 1306/2013.
119
Pertanto, senza che sia necessario esaminare gli altri argomenti del Regno di Svezia, relativi in particolare alla violazione del principio di proporzionalità, occorre dichiarare il terzo motivo fondato e accogliere il primo capo delle richieste conclusive. Occorre di conseguenza annullare la decisione impugnata nella parte in cui la Commissione ha erroneamente fatto ricorso al metodo forfettario nei confronti del Regno di Svezia al fine di escludere dal finanziamento dell’Unione la somma di EUR 8811286,44 a titolo dell’anno di domanda 2013, pari al 2% degli aiuti versati al Regno di Svezia in tale anno di domanda.
120
Occorre ricordare che spetta alla Commissione trarre le conseguenze della presente decisione all’atto del calcolo dell’importo della rettifica finanziaria che essa dovrà, se del caso, determinare alla luce della non conformità da essa accertata.
Sulle spese
121
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
122
Inoltre, conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico.
123
La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal Regno di Svezia, conformemente alla domanda del Regno di Svezia.
124
La Repubblica ceca, Stato membro intervenuto nella causa, sopporterà le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione di esecuzione (UE) 2016/417 della Commissione, del 17 marzo 2016, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata per la parte riguardante gli aiuti diretti disaccoppiati versati al Regno di Svezia per un importo totale di EUR 8811286,44 a titolo dell’anno di domanda 2013.
2)
La Commissione europea è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dal Regno di Svezia.
3)
La Repubblica ceca sopporterà le proprie spese.
Prek
Schalin
Costeira
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 25 settembre 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo svedese.