NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
PRIIT PIKAMÄE
prednesené 7. decembra 2023(1)
Vec C‑587/21 P
DD
proti
Agentúre Európskej únie pre základné práva (FRA)
„ Odvolanie – Verejná služba – Dočasní zamestnanci – Disciplinárne konanie – Výkon rozsudkov Súdu pre verejnú službu a Všeobecného súdu Európskej únie – Článok 3 prílohy IX Služobného poriadku úradníkov Európskej únie – Zrušenie pokarhania – Nemajetková ujma – Premlčacia lehota, ktorá nie je upravená v ustanovení práva Únie – Pojem ‚primeraná lehota‘ – Začiatok plynutia primeranej lehoty – Povinnosť súdu Únie zohľadniť osobitosti každej veci – Článok 32 ods. 2 nariadenia (ES) č. 45/2001 – Povinnosť starostlivosti – Rozporuplné odôvodnenie “
I.      Úvod
1.        DD, odvolateľ, svojím odvolaním navrhuje, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu zo 14. júla 2021, DD/FRA (T‑632/19, EU:T:2021:434, ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Všeobecný súd zamietol jeho žalobu podľa článku 270 ZFEÚ smerujúcu k náhrade nemajetkovej ujmy, ktorá mu údajne vznikla, a k zrušeniu rozhodnutia riaditeľa Agentúry Európskej únie pre základné práva (ďalej len „FRA“) z 19. novembra 2018, ktorým bola zamietnutá jeho žiadosť o náhradu škody.
2.        Toto odvolanie, ktoré patrí do pôsobnosti práva Európskej únie v oblasti verejnej služby, pozostáva z ôsmich odvolacích dôvodov, ktorými odvolateľ vytýka Všeobecnému súdu, že sa viackrát dopustil nesprávneho právneho posúdenia. V súlade s požiadavkou Súdneho dvora sa tieto návrhy zameriavajú na druhý odvolací dôvod, ktorý sa v podstate týka hraníc právomoci voľnej úvahy, ktorú má správny orgán Únie, keď v súlade s článkom 266 ZFEÚ vykonáva rozsudok, ktorého účinkom je zrušenie rozhodnutia prijatého správnym orgánom v disciplinárnom konaní. Táto situácia nevyhnutne vyvoláva otázku, do akej miery je správny orgán povinný dodržiavať procesné práva dotknutého úradníka alebo zamestnanca, najmä právo byť vypočutý.
3.        Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť spresniť svoju judikatúru v tejto oblasti v záujme právnej istoty a účinnej ochrany práv zakotvených v článku 41 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktoré sa týkajú riadnej správy vecí verejných, najmä práva byť vypočutý. Súdny dvor tak bude musieť rozhodnúť o relevantnosti niektorých ustanovení Služobného poriadku úradníkov Európskej únie v znení uplatniteľnom na spor (ďalej len „služobný poriadok“), ktoré upravujú rozhodujúce aspekty disciplinárneho konania.
II.    Právny rámec
Služobný poriadok úradníkov Európskej únie
4.        Článok 86 služobného poriadku, ktorý sa nachádza v jeho hlave VI nazvanej „Disciplinárne opatrenia“, znie takto:
„1.      Každé porušenie povinností vyplývajúcich z tohto služobného poriadku úradníkom alebo bývalým úradníkom, úmyselné alebo spôsobené nedbanlivosťou z jeho strany, vystaví tohto úradníka disciplinárnemu konaniu.
2.      Ak ustanovujúci orgán alebo [Európsky úrad pre boj proti podvodom (ďalej len ‚OLAF‘)] získajú dôkaz o porušení povinností v zmysle ods. 1, môžu začať administratívne vyšetrovanie, aby overili, či k tomuto porušeniu naozaj došlo.
3.      Disciplinárne predpisy, postupy a opatrenia, a predpisy a postupy týkajúce sa administratívneho vyšetrovania, sú upravené v prílohe IX.“
5.        Podľa článku 3 prílohy IX služobného poriadku:
„Na základe vyšetrovacej správy, po oznámení o všetkých dôkazoch v spisoch príslušnému úradníkovi a po vypočutí príslušného úradníka, ustanovujúci orgán môže:
a)      rozhodnúť, že proti úradníkovi nemôže byť podaná žaloba, a v tom prípade úradník musí byť o tom písomne informovaný, alebo
b)      rozhodnúť, že aj keď skutočne došlo alebo pravdepodobne došlo k porušeniu povinností, že nebude prijaté žiadne disciplinárne opatrenie, a v prípade potreby udeliť úradníkovi napomenutie, alebo
c)      v prípade porušenia povinností podľa článku 86 Služobného poriadku:
i)      rozhodnúť o začatí disciplinárneho konania stanoveného v oddiele 4 tejto prílohy, alebo
ii)      rozhodnúť o začatí disciplinárneho konania pred disciplinárnou komisiou.“
6.        Článok 22 prílohy IX služobného poriadku stanovuje:
„1.      Po vypočutí úradníka ustanovujúci orgán prijme rozhodnutie, ustanovené v článkoch 9 a 10 tejto prílohy, do dvoch mesiacov od prijatia stanoviska komisie. Rozhodnutie musí byť zdôvodnené.
2.      Ak ustanovujúci orgán rozhodne, že prípad bude uzatvorený bez uloženia disciplinárneho postihu, bezodkladne o tom písomne informuje príslušného úradníka. Príslušný úradník môže požiadať, aby toto rozhodnutie bolo vložené do jeho osobného spisu.“
7.        Článok 27 prílohy IX služobného poriadku stanovuje:
„Úradník, proti ktorému bol nariadený iný disciplinárny postih, než odvolanie z funkcie, môže po troch rokoch v prípade písomného napomenutia alebo pokarhania, alebo po šiestich rokoch v prípade každého iného postihu, predložiť žiadosť o odstránenie všetkých zmienok o tomto opatrení z jeho osobného spisu. Ustanovujúci orgán rozhodne, či vyhovie tejto žiadosti.“
8.        Článok 29 prílohy IX služobného poriadku znie takto:
„Ak proti úradníkovi nebola podaná žaloba podľa článku 1 ods. 3 a článku 22 ods. 2 tejto prílohy, úradník má právo požiadať o nápravu vzniknutej škody prostredníctvom vhodného uverejnenia rozhodnutia ustanovujúceho orgánu.“
III. Okolnosti predchádzajúce sporu, konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
A.      Okolnosti predchádzajúce sporu
9.        Odvolateľ DD bol 1. augusta 2000 prijatý do zamestnania agentúrou Únie, Európskym strediskom pre monitorovanie rasizmu a xenofóbie (EUMC), teraz FRA, ako dočasný zamestnanec v zmysle článku 2 písm. a) Podmienok zamestnávania ostatných zamestnancov Európskych spoločenstiev (ďalej len „PZOZ“). Pôvodne bol prijatý do zamestnania na dobu určitú, ale od 16. decembra 2006 dostal zmluvu na dobu neurčitú.
10.      V roku 2009 a potom v rámci hodnotenia za rok 2011 a najmä v rámci opravného prostriedku stanoveného internými pravidlami FRA proti návrhu hodnotiacej správy (ďalej len „interné odvolanie“) odvolateľ tvrdil, že bol diskriminovaný na základe svojej rasy alebo etnickej príslušnosti.
11.      Vzhľadom na výrazy a tón použitý v internom odvolaní začal riaditeľ agentúry FRA 9. novembra 2012 administratívne vyšetrovanie.
12.      Po vypočutí, ktoré sa konalo 20. februára 2013 a ktorého cieľom bolo vypočuť odvolateľa v súlade s článkami 2 a 11 prílohy IX služobného poriadku, ktoré sa analogicky uplatnia na zmluvných zamestnancov, mu riaditeľ FRA uložil pokarhanie.
13.      Nakoniec listom z 13. júna 2013 riaditeľ FRA informoval odvolateľa o svojom rozhodnutí ukončiť jeho zmluvu na dobu neurčitú (ďalej len „rozhodnutie o ukončení zmluvy“).
14.      Rozsudkom z 8. októbra 2015, DD/FRA (F‑106/13 a F‑25/14, EU:F:2015:118, ďalej len „zrušujúci rozsudok“), Súd pre verejnú službu zrušil pokarhanie. Toto zrušenie bolo odôvodnené porušením práva odvolateľa byť vypočutý tým, že riaditeľ FRA mu neoznámil závery administratívneho vyšetrovania pred vypočutím z 20. februára 2013, a teda mu neumožnil účinne si pripraviť obhajobu (zrušujúci rozsudok, bod 63).
15.      V tomto rozsudku Súd pre verejnú službu zrušil aj rozhodnutie o ukončení zmluvy z dôvodu, že riaditeľ FRA pred jeho prijatím odvolateľa výslovne neinformoval o tom, že na základe rôznych incidentov zamýšľa vypovedať jeho zmluvu, a nevyzval ho, aby sa k tomuto rozhodnutiu vyjadril (zrušujúci rozsudok, bod 90).
16.      Naopak, Súd pre verejnú službu zamietol návrh odvolateľa na náhradu nemajetkovej ujmy spôsobenej administratívnym vyšetrovaním z troch dôvodov: po prvé preto, že odvolateľ nebol oprávnený tvrdiť, že výhrady vznesené proti nemu nie sú dostatočne definované na začatie uvedeného vyšetrovania (zrušujúci rozsudok, bod 74), po druhé preto, že skutočnosť, že administratívne vyšetrovanie sa uskutočnilo bez toho, aby FRA predtým prijala všeobecné vykonávacie ustanovenia k článku 2 prílohy IX služobného poriadku s cieľom vymedziť procesný rámec vyšetrovania, nemohla spôsobiť nezrovnalosť v tomto vyšetrovaní (zrušujúci rozsudok, bod 75), a po tretie preto, že hoci sa vypočutie odvolateľa uskutočnilo bez toho, aby si mohol účinne pripraviť obhajobu, bolo potrebné konštatovať, že odvolateľ vo svojej žalobe iba poukázal na existenciu stresu a úzkosti počas administratívneho vyšetrovania, svoje tvrdenia však ďalej nepodložil (zrušujúci rozsudok, bod 76).
17.      Súd pre verejnú službu ďalej zamietol návrh odvolateľa na náhradu nemajetkovej ujmy vyplývajúcej zo skutočnosti, že pokarhanie nespravodlivo poškodilo jeho bezúhonnosť, dôstojnosť a dobrú povesť v rámci FRA. Súd pre verejnú službu v tejto súvislosti najmä uviedol, že vzhľadom na to, že zrušenie pokarhania vyplýva z porušenia práva odvolateľa byť vypočutý, nemožno vylúčiť, že v prípade jeho vypočutia by bolo prijaté iné rozhodnutie. V dôsledku toho Súd pre verejnú službu rozhodol, že tieto návrhy na náhradu škody sú predčasné, kým FRA nevykonala zrušujúci rozsudok (zrušujúci rozsudok, body 78 až 82).
18.      Súd pre verejnú službu tiež zamietol návrh odvolateľa na náhradu majetkovej a nemajetkovej ujmy spôsobenej nezákonnosťou rozhodnutia o ukončení zmluvy. Pokiaľ ide o nemajetkovú ujmu, Súd pre verejnú službu konštatoval, že odvolateľ sa obmedzil na tvrdenie, že toto rozhodnutie mu spôsobilo psychickú traumu a poškodilo jeho dobrú povesť a dôstojnosť, nepreukázal však, že táto ujma nemôže byť v plnej miere nahradená zrušujúcim rozsudkom (bod 107).
19.      Odvolateľ podal proti zrušujúcemu rozsudku odvolanie, ktoré Všeobecný súd zamietol rozsudkom z 19. júla 2017, DD/FRA (T‑742/15 P, EU:T:2017:528, ďalej len „rozsudok o odvolaní“).
20.      FRA medzitým od 1. marca 2016 odvolateľa opätovne zamestnala a vyplatila mu nedoplatky na mzdách.
21.      Okrem toho odvolateľ podal 12. apríla 2013 európskemu dozornému úradníkovi pre ochranu údajov (ďalej len „EDÚOÚ“) sťažnosť, v ktorej tvrdil, že administratívne vyšetrovanie bolo vedené v rozpore s nariadením Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 45/2001 z 18. decembra 2000 o ochrane jednotlivcov so zreteľom na spracovanie osobných údajov inštitúciami a orgánmi spoločenstva a o voľnom pohybe takýchto údajov (Ú. v. ES L 8, 2001, s. 1; Mim. vyd. 13/026, s. 102). EDÚOÚ prerušil skúmanie tejto sťažnosti až do vydania rozsudku o zrušení a následného rozsudku o odvolaní.
22.      EDÚOÚ 18. decembra 2017 konštatoval, že keďže neexistuje dostatočný právny rámec na začatie a vedenie administratívnych vyšetrovaní, vyšetrovanie odvolateľa porušilo článok 4, článok 5 písm. a) a články 11 a 12 nariadenia č. 45/2001. Tieto závery nadobudli právoplatnosť 16. marca 2018, keď EDÚOÚ zamietol žiadosti dotknutej osoby a agentúry FRA o preskúmanie.
23.      Dňa 19. júla 2018 odvolateľ podal na základe článku 90 ods. 1 služobného poriadku žiadosť o zaplatenie sumy 100 000 eur ako finančnej náhrady za sériu protiprávností, ktorých sa dopustila FRA (ďalej len „žiadosť o náhradu škody“). Po prvé odvolateľ tvrdil, že administratívne vyšetrovanie sa začalo bez toho, aby bolo založené na dostatočne závažnom podozrení a podložené dôkazmi o tom, že obvinil svojho nadriadeného z rasovej diskriminácie, a že vyšetrovanie bolo namiesto toho založené na zveličovaní a manipulácii. Po druhé tvrdil, že administratívne vyšetrovanie, disciplinárne konanie, pokarhanie a rozhodnutie o ukončení zmluvy predstavujú diskrimináciu na základe jeho etnického pôvodu. Po tretie odvolateľ tvrdil, že začatie a vedenie administratívneho vyšetrovania porušilo článok 4, článok 5 písm. a), ako aj články 11 a 12 nariadenia č. 45/2001. Po štvrté tvrdil, že pokarhanie a rozhodnutie o ukončení zmluvy boli založené na protiprávnom administratívnom vyšetrovaní, ktoré obsahovalo urážlivý a hanlivý jazyk. Po piate odvolateľ tvrdil, že FRA urobila urážlivé a hanlivé vyhlásenia, že porušila jeho právo na prezumpciu neviny a že sa dopustila porušenia jeho práva na súkromie a ochranu osobných údajov počas administratívneho vyšetrovania, počas disciplinárneho konania, pri pokarhaní a v rozhodnutí o ukončení zmluvy, počas konania na Súde pre verejnú službu, Všeobecnom súde a Výbore Európskeho parlamentu pre kontrolu rozpočtu, ako aj z dôvodu uverejnenia článkov týkajúcich sa zrušujúceho rozsudku v tlači. Podľa odvolateľa toto správanie ako celok predstavovalo psychické obťažovanie. Po šieste sa domnieval, že FRA takto porušila svoju povinnosť starostlivosti tým, že nezohľadnila všetky skutočnosti, ktoré mohli ovplyvniť jeho rozhodnutia a správanie, a najmä tým, že ho čo najskôr neinformovala o obvineniach vznesených proti nemu. Nakoniec odvolateľ uviedol, že všetky tieto porušenia mu spôsobili stres, úzkosť, neistotu a pocit opustenosti a ľahostajnosti. Bol ponížený a trpel aj povýšenectvom a pohŕdaním, s akými sa s ním zaobchádzalo.
24.      Dňa 19. novembra 2018 orgán oprávnený uzatvárať pracovné zmluvy (ďalej len „OOUPZ“) zamietol žiadosť odvolateľa o náhradu škody, pričom okrem iného tvrdil, že zrušujúci rozsudok bol vykonaný, keďže bol opätovne prijatý do zamestnania a pokarhanie bolo odstránené z jeho osobného spisu.
25.      Dňa 14. februára 2019 odvolateľ podal sťažnosť, ktorú OOUPZ 12. júna 2019 zamietol. OOUPZ vo svojom rozhodnutí o zamietnutí sťažnosti najmä uviedol, že FRA sa rozhodla nezačať opätovne konanie a že všetky akty týkajúce sa administratívneho vyšetrovania boli zo spisu odvolateľa vymazané.
B.      Konanie na Všeobecnom súde a napadnutý rozsudok
26.      Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 23. septembra 2019 odvolateľ podal žalobu podľa článku 270 ZFEÚ, ktorou sa domáhal po prvé náhrady údajne vzniknutej nemajetkovej ujmy, po druhé zrušenia rozhodnutia riaditeľa FRA z 19. novembra 2018, ktorým bola zamietnutá jeho žiadosť o náhradu škody, a po tretie v prípade potreby zrušenia rozhodnutia z 12. júna 2019, ktorým bola zamietnutá sťažnosť smerujúca proti vyššie uvedenému rozhodnutiu z 19. novembra 2018.
27.      Na podporu svojej žaloby uviedol odvolateľ šesť žalobných dôvodov, ktorými namietal protiprávnosť správania vytýkaného agentúre FRA (napadnutý rozsudok, body 39, 51, 69, 80, 100 a 125) a ktoré boli založené:
–        po prvé na tom, že FRA po vydaní zrušujúceho rozsudku odvolateľa nevypočula a neprijala rozhodnutie podľa článku 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku,
–        po druhé na tom, že administratívne vyšetrovanie a pôvodné disciplinárne konanie boli začaté protiprávne,
–        po tretie na tom, že FRA nenahradila nemajetkovú ujmu vyplývajúcu z pokarhania zrušeného zrušujúcim rozsudkom,
–        po štvrté na tom, že FRA nevyhovela zrušujúcemu rozsudku a neviedla disciplinárne konanie v primeranej lehote a s náležitou starostlivosťou,
–        po piate na tom, že začatie a vedenie administratívneho vyšetrovania bolo v rozpore s nariadením č. 45/2001, so služobným poriadkom a s právom na rešpektovanie súkromného života zaručeným v článku 7 Charty, a
–        po šieste na tom, že FRA nenahradila škodu vyplývajúcu z nepodložených, hanlivých a urážlivých vyhlásení, čím porušila právnu silu rozhodnutej veci zrušujúceho rozsudku, právo na prezumpciu neviny a povinnosť starostlivosti, ako aj povinnosť zdržať sa psychického obťažovania.
28.      Okrem toho, keďže odvolateľ sa domáhal náhrady údajnej nemajetkovej ujmy, ktorá mu vznikla v dôsledku údajného protiprávneho správania FRA, na tento účel uviedol niekoľko tvrdení týkajúcich sa existencie ujmy a príčinnej súvislosti.
29.      V napadnutom rozsudku Všeobecný súd rozhodol, že podmienky vyvodenia zodpovednosti voči inštitúcii nie sú splnené. Na jednej strane neuznal dôvodnosť ani jedného z dôvodov protiprávnosti uvedených odvolateľom. Na druhej strane Všeobecný súd konštatoval, že existencia nemajetkovej ujmy a príčinná súvislosť medzi touto ujmou a protiprávnym konaním neboli preukázané.
IV.    Konanie na Súdnom dvore a návrhy účastníkov konania
A.      Konanie na Súdnom dvore
30.      V súlade s článkom 76 ods. 2 svojho rokovacieho poriadku Súdny dvor rozhodol, že pojednávanie sa neuskutoční.
B.      Návrhy účastníkov konania
31.      Odvolateľ navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zrušil napadnutý rozsudok,
–        v dôsledku toho zrušil rozhodnutie riaditeľa FRA z 19. novembra 2018, ktorým bola zamietnutá žiadosť odvolateľa podľa článku 90 ods. 1 služobného poriadku, v prípade potreby zrušil rozhodnutie riaditeľa FRA z 12. júna 2019 doručeného 13. júna 2019, ktorým bola zamietnutá sťažnosť podľa článku 90 ods. 2 služobného poriadku, ktorú odvolateľ podal proti vyššie uvedenému rozhodnutiu z 19. novembra 2018, a priznal odvolateľovi náhradu nemajetkovej ujmy, ktorá mu vznikla, odhadovanú ex aequo et bono
na 100 000 eur, a
–        uložil agentúre FRA povinnosť nahradiť všetky trovy konania.
32.      FRA navrhuje, aby Súdny dvor:
–        zamietol odvolanie a
–        uložil odvolateľovi povinnosť nahradiť všetky trovy konania.
V.      Právna analýza
A.      Úvodné poznámky
33.      Ako som uviedol v úvode, v návrhoch sa budem zaoberať len druhým odvolacím dôvodom. Treba poukázať na to, že prejednávaná vec sa vyznačuje určitou zložitosťou, keďže skutkové okolnosti tohto sporu boli predmetom rozsudkov vydaných viacerými súdmi Únie. V záujme lepšieho pochopenia právnych otázok, ktoré sú jadrom prejednávanej veci, považujem za vhodné stručne ich zhrnúť, skôr než sa pustím do samotnej právnej analýzy.
34.      Dotknuté právne otázky sa v podstate týkajú toho, či sa Všeobecný súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia konštatovaním, že FRA konala v súlade s právom Únie, keď sa rozhodla zastaviť administratívne vyšetrovanie vedené proti odvolateľovi, aby vyhovela zrušujúcemu rozsudku Súdu pre verejnú službu, bez vypočutia odvolateľa, ktoré požaduje článok 3 prílohy IX služobného poriadku. Všeobecný súd vychádza z predpokladu, že postup uvedený v tomto ustanovení nie je záväzný a že existovalo iné riešenie na zabezpečenie riadneho vykonania tohto zrušujúceho rozsudku, ktoré spočívalo v upustení od disciplinárneho konania.
35.      Vo svojej analýze preukážem, že tento postoj je z právneho hľadiska problematický, keďže správnemu orgánu v rámci disciplinárneho konania otvára alternatívny postup, ktorý nie je výslovne stanovený v služobnom poriadku a v dôsledku toho nepredpokladá účasť príslušného úradníka.(2) Preto nemožno vylúčiť riziko porušenia procesných práv tohto úradníka. Všeobecný súd sa však domnieva, že dodržanie práva na obhajobu nie je nevyhnutné, keďže FRA upustila od stíhania odvolateľa. Všeobecný súd zakladá svoje odôvodnenie na konštatovaní, že FRA neprijala akt, ktorý by sa odvolateľa nepriaznivo dotýkal v zmysle článku 41 Charty.
B.      O druhom odvolacom dôvode
1.      Tvrdenia účastníkov konania
36.      Druhý odvolací dôvod sa v podstate delí na štyri časti.
37.      Prvou časťou druhého odvolacieho dôvodu
odvolateľ Všeobecnému súdu v podstate vytýka, že nesprávne vykladal rozsudok z 5. septembra 2014, Éditions Odile Jacob/Komisia (T‑471/11, EU:T:2014:739), keď rozhodol, že z tohto rozsudku vyplýva, že v dôsledku zrušenia aktu je možné
pokračovať v konaní presne od bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti. Odvolateľ však tvrdí, že podľa správneho výkladu uvedeného rozsudku je nutné
pokračovať v postupe nahradenia zrušeného aktu presne od bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti, a to z dôvodu, že zrušenie rozhodnutia nemá nevyhnutne vplyv na prípravné akty.
38.      FRA tvrdí, že táto časť druhého odvolacieho dôvodu je neúčinná. V tejto súvislosti uvádza, že judikatúra citovaná v bode 45 napadnutého rozsudku na rozdiel od toho, čo tvrdí odvolateľ, neznamená, že ustanovujúci orgán je povinný pokračovať v disciplinárnych konaniach, v ktorých sa konštatuje, že sú postihnuté procesnou vadou. Ďalej uvádza, že odvolateľ v každom prípade nemá legitímny záujem na tom, aby tvrdil, že FRA bola povinná pokračovať v disciplinárnom konaní namiesto toho, aby ho zastavila.
39.      Druhou časťou druhého odvolacieho dôvodu
odvolateľ Všeobecnému súdu vytýka, že nesprávne uplatnil článok 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku, keď rozhodol, že tento článok sa neuplatní, ak je administratívne vyšetrovanie späťvzaté alebo ak sa od neho upustí, a za okolností, akými sú okolnosti prejednávanej veci, keď sa FRA rozhodla nepokračovať v spornom konaní v štádiu, ktoré spôsobilo vadu pokarhania. Podľa odvolateľa sú v článku 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku taxatívne vymenované možnosti, ktoré má odporkyňa k dispozícii po predložení správy o administratívnom vyšetrovaní. Okrem toho uvádza, že cieľ tohto článku treba vykladať v spojení s článkom 29 prílohy IX služobného poriadku, aby bolo možné zohľadniť záujmy príslušného úradníka, takže späťvzatie správy o administratívnom vyšetrovaní bez odôvodnenia a zverejnenia predstavuje porušenie týchto článkov. Odvolateľ tvrdí, že Všeobecný súd umelo rozlišoval medzi ukončením administratívneho vyšetrovania a jeho späťvzatím alebo zrušením, v dôsledku čoho články 3 a 29 prílohy IX služobného poriadku stratili do značnej miery svoj význam.
40.      FRA tvrdí, že ani článok 266 ZFEÚ upravujúci výkon rozsudkov, ani článok 3 prílohy IX služobného poriadku jej nebránili v tom, aby nepokračovala v správnom konaní a odstránila zo spisu odvolateľa všetky skoršie akty týkajúce sa administratívneho vyšetrovania. Článok 3 prílohy IX služobného poriadku sa preto neuplatní.
41.      Treťou časťou druhého odvolacieho dôvodu
odvolateľ tvrdí, že napadnutý rozsudok je postihnutý nesprávnym právnym posúdením a porušuje zásadu právnej istoty, lebo Všeobecný súd v bode 49 napadnutého rozsudku uvádza, že v prejednávanej veci dodržiavanie práva na obhajobu nie je potrebné, „keďže FRA upustila od akéhokoľvek stíhania odvolateľa…, a teda neprijala akt, ktorý by sa ho nepriaznivo dotýkal v zmysle článku 41 Charty“.
42.      FRA sa domnieva, že neprijala rozhodnutie, ktoré by sa odvolateľa nepriaznivo dotýkalo, a preto ho nebola povinná vopred vypočuť. Odvolateľ teda nezohľadňuje kontext vykonania rozsudku Súdu pre verejnú službu, ktorý viedol k jeho opätovnému prijatiu do zamestnania. Okrem toho FRA uvádza, že nerozhodla, že „proti úradníkovi nemôže byť podaná žaloba“, ako si vyžaduje článok 3 prílohy IX služobného poriadku, ale upustila od disciplinárneho konania, t. j. neprijala také rozhodnutie.
43.      Vo
štvrtej časti druhého odvolacieho dôvodu
odvolateľ tvrdí, že odôvodnenie napadnutého rozsudku je rozporuplné v rozsahu, v akom na jednej strane Všeobecný súd v bode 49 tohto rozsudku konštatoval, že článok 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku nie je uplatniteľný, a na druhej strane v bode 76 uvedného rozsudku uviedol opak.
44.      FRA sa domnieva, že neexistuje rozpor medzi bodom 49 a bodom 76 napadnutého rozsudku, keďže v prejednávanej veci príslušný ustanovujúci orgán neobnovil disciplinárne konanie a odstránil z osobného spisu odvolateľa všetky predchádzajúce akty týkajúce sa administratívneho vyšetrovania.
2.      Posúdenie
45.      Keďže štyri časti druhého odvolacieho dôvodu sú vnútorne prepojené, treba ich preskúmať spoločne, štruktúrovane a v tematickom poradí.
a)      O vykonaní zrušujúceho rozsudku Súdu pre verejnú službu
46.      Na úvod je potrebné určiť, aké požiadavky sa uplatňujú na výkon zrušujúceho rozsudku v prejednávanej veci. Ako vyplýva z pripomienok účastníkov konania, existujú rozdielne názory na analýzu Všeobecného súdu uvedenú v bode 46 napadnutého rozsudku, podľa ktorej zrušujúci rozsudok založený na porušení práva odvolateľa na obhajobu na konci správnej fázy konania ukladal agentúre FRA len povinnosť odstrániť pokarhanie z osobného spisu odvolateľa, ale nie povinnosť vypočuť ho v súvislosti s výhradami, ktoré viedli k začatiu administratívneho vyšetrovania, ani povinnosť formálne mu oznámiť rozhodnutie upustiť od obvinení, ktoré boli voči nemu vznesené.
47.      Podľa článku 266 prvého odseku ZFEÚ „inštitúcia, orgán alebo úrad alebo agentúra, ktorej akt bol vyhlásený za neplatný… je povinná urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhovela rozsudku Súdneho dvora Európskej únie“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Toto ustanovenie ukladá povinnosti inštitúciám a – výslovne od nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy – orgánom, úradom a agentúram Únie, ktoré boli uznané vinnými rozsudkami o neplatnosti. Toto ustanovenie dopĺňa články 263 až 265 ZFEÚ, podľa ktorých súdy Únie môžu v rámci svojej zodpovednosti len vyhlásiť akt za neplatný. Naproti tomu článok 266 ZFEÚ im nepriznáva právomoc uložiť inštitúciám, ktoré boli uznané za vinné, konkrétne povinnosti konať, ani im nariadiť, aby prijali potrebné opatrenia. Naopak, inštitúcia uznaná za vinnú musí sama prijať nevyhnutné opatrenia, aby vyhovela rozsudku.(3)
48.      Z tohto hľadiska Všeobecný súd v bode 45 napadnutého rozsudku správne uviedol, že inštitúcie a orgány Únie disponujú voľnou úvahou pri rozhodovaní o prostriedkoch, ktoré treba použiť na vyvodenie dôsledkov zo zrušujúceho rozsudku. Neznamená to
však, že táto voľná úvaha je neobmedzená, lebo v opačnom prípade by správny orgán mal právomoc nezohľadniť dôsledky takého rozsudku. V takom prípade by súdne preskúmanie vykonávané súdmi Únie bolo iluzórne, čo by spochybnilo jej postavenie „právnej únie“.(4) Ako totiž vysvetlím v týchto návrhoch, existuje niekoľko dôvodov, pre ktoré sa domnievam, že Všeobecný súd v prejednávanej veci nerešpektoval hranice, ktoré agentúre FRA ukladá právo Únie.
49.      Po prvé sa domnievam, že Všeobecný súd nezohľadnil rozsah povinnosti vyplývajúcej z článku 266 ZFEÚ. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry majú zrušujúce rozsudky súdov Únie absolútnu právnu silu rozhodnutej veci, len čo nadobudnú právoplatnosť. Právna sila rozhodnutej veci sa vzťahuje nielen na výrok zrušujúceho rozsudku, ale aj na dôvody, ktoré tvoria nevyhnutný základ výroku, a preto sú od neho neoddeliteľné.(5) Zrušujúci rozsudok teda znamená, že autor zrušeného aktu prijme nový akt, pričom zohľadní nielen výrok rozsudku, ale aj dôvody, ktoré k nemu viedli a ktoré sú jeho nevyhnutným základom, čím sa zabezpečí, že tento nový akt nebude postihnutý rovnakými nezrovnalosťami, aké boli zistené v zrušujúcom rozsudku.(6)
50.      Okrem toho na účely preskúmania tohto odvolacieho dôvodu treba pripomenúť, že postup nahradenia aktu, ktorý bol zrušený, musí byť obnovený presne od bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti, keďže zrušenie aktu nemá nevyhnutne vplyv na prípravné akty.(7) Zrušenie aktu, ktorým sa končí správne konanie pozostávajúce z rôznych etáp, nevyhnutne neznamená zrušenie celého konania, ktoré predchádzalo prijatiu napadnutého aktu, bez ohľadu na hmotnoprávne alebo procesné dôvody zrušujúceho rozsudku. Autor aktu sa teda musí vrátiť do situácie zo dňa, keď prijal zrušený akt, aby mohol prijať akt, ktorý ho nahradí. V novom rozhodnutí sa však môže odvolávať na iné dôvody, než sú tie, na ktorých založil svoje prvé rozhodnutie. Okrem toho nie je povinný znovu rozhodnúť o aspektoch pôvodného rozhodnutia, ktoré neboli spochybnené zrušujúcim rozsudkom.
51.      Z vyššie uvedeného vyplýva, že na rozdiel od toho, čo podľa všetkého naznačuje Všeobecný súd v bode 45 napadnutého rozsudku,
zrušenie aktu „neumožňuje“ správnemu orgánu pokračovať v konaní presne od bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti. Ide skôr o záväznú povinnosť,
ako vyplýva z judikatúry citovanej samotným Všeobecným súdom. V dôsledku toho, keďže sa zdá, že Všeobecný súd vykladá túto judikatúru v tom zmysle, že znamená, že správnemu orgánu treba vo všeobecnosti priznať právomoc pri výkone zrušujúceho rozsudku podľa článku 266 ZFEÚ samostatne určiť, od akého bodu zamýšľa pokračovať v konaní postihnutom vadami, treba konštatovať, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
52.      Po druhé sa domnievam, že výklad Všeobecného súdu uvedený v bode 45 napadnutého rozsudku, podľa ktorého sa správnemu orgánu musí priznať „široká
miera voľnej úvahy“, by viedol k porušeniu základnej zásady právneho štátu ako jednej z hodnôt Únie podľa článku 2 ZEÚ, na základe ktorého akty inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr podliehajú zákonu(8) (kurzívou zvýraznil generálny advokát). V tejto súvislosti treba tiež pripomenúť, že v súlade so zásadou prenesenia právomocí zakotvenou v článku 5 ods. 2 ZEÚ koná Únia len v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami vrátane sekundárneho práva. V konkrétnej oblasti verejnej služby z toho vyplýva povinnosť správneho orgánu konať v súlade s ustanoveniami služobného poriadku.
53.      Z toho logicky vyplýva,
že voľná úvaha správneho orgánu je obmedzená ustanoveniami služobného poriadku, ktorých cieľom je upraviť predmetnú vec. V tejto súvislosti je dôležité odkázať na článok 86, ale aj na prílohu IX služobného poriadku, keďže táto príloha obsahuje okrem iných ustanovení disciplinárneho režimu pravidlá a postupy, ktorými sa riadia administratívne vyšetrovania. Disciplinárne konanie ako také pozostáva z dvoch samostatných fáz, z ktorých prvá sa začína rozhodnutím o začatí konania a končí sa iným rozhodnutím po vypočutí dotknutej osoby na základe vyšetrovacej správy.(9)
54.      Ako som uviedol v úvodných poznámkach, prejednávaná vec vyvoláva otázku uplatniteľnosti článku 3 prílohy IX služobného poriadku, ktorý upravuje činnosť správneho orgánu na konci fázy vyšetrovania. Toto ustanovenie obsahuje zoznam možností, ktoré má správny orgán, a dáva mu možnosť začať alebo upustiť od začatia disciplinárneho konania po vypracovaní vyšetrovacej správy, pokiaľ sú splnené podmienky upravené v tomto ustanovení.
55.      Podľa môjho názoru niet pochýb o tom, že FRA bola práve v tomto štádiu konania, keď bol vydaný zrušujúci rozsudok založený na porušení práva odvolateľa na obhajobu na konci administratívnej fázy konania, ako vyplýva aj z bodu 46 napadnutého rozsudku. V dôsledku toho prináležalo agentúre FRA, aby uplatnila článok 3 prílohy IX služobného poriadku a zvolila si možnosť, ktorú vzhľadom na okolnosti považovala za vhodnú.
56.      Inými slovami, na rozdiel od toho, čo konštatoval Všeobecný súd, FRA bola povinná pokračovať v konaní presne od bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti, teda od okamihu, keď mala prijať rozhodnutie o pokračovaní disciplinárneho konania. V zostávajúcej časti týchto návrhov preskúmam presné dôsledky, ktoré z toho vyplývajú pre FRA vzhľadom na požiadavky článku 3 prílohy IX služobného poriadku. V každom prípade treba v tomto štádiu analýzy konštatovať, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď nesprávne predpokladal, že FRA nie je povinná uplatniť toto ustanovenie na okolnosti prejednávanej veci.
b)      O uplatniteľnosti článku 3 prílohy IX služobného poriadku na prejednávanú vec
57.      Tento záver platí ešte viac, ak sa funkcia článku 3 prílohy IX služobného poriadku preskúma vo svetle všeobecného kontextu disciplinárneho konania. Ako som už uviedol, disciplinárne konanie pozostáva z dvoch fáz. Prvá fáza predpokladá začatie administratívneho vyšetrovania, ktorého cieľom je umožniť ustanovujúcemu orgánu overiť existenciu nesplnenia povinností, ktorými sú úradníci viazaní. Všeobecné ustanovenia prílohy IX služobného poriadku, ktoré pozostávajú zo štyroch článkov zoskupených v oddiele 1, sa týkajú administratívnych vyšetrovaní a ich cieľom je spresniť spôsoby vykonávania článku 86 ods. 2 služobného poriadku. Hoci správny orgán má širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o vedenie administratívneho vyšetrovania, musí dodržať určité procesné požiadavky, medzi ktoré patrí vypracovanie záverečnej vyšetrovacej správy, na ktorú odkazuje článok 3 prílohy IX služobného poriadku.
58.      V správe sú uvedené skutkové okolnosti veci, je v nej určené, či boli dodržané pravidlá a postupy uplatniteľné na danú situáciu, sú v nej uvedené priťažujúce alebo poľahčujúce okolnosti, rozsah ujmy, ktorú inštitúcia utrpela, a odporúčané opatrenia, ktoré by sa mali prijať.(10) Na základe tejto správy môže ustanovujúci orgán po prvé rozhodnúť, že proti dotknutému úradníkovi nemožno podať žalobu, a v takom prípade o tom musí úradníka písomne informovať. Po druhé aj v prípade nesplnenia alebo údajného nesplnenia predmetných povinností môže ustanovujúci orgán rozhodnúť, že sa nemá prijať disciplinárna sankcia, a prípadne môže dotknutú osobu iba napomenúť. Po tretie v prípade nesplnenia povinností môže začať disciplinárne konanie buď bez porady s disciplinárnou komisiou, alebo pred touto komisiou.
59.      Je zrejmé, že normotvorca služobného poriadku mal v úmysle v rámci tohto konania čo najpodrobnejšie definovať právomoci správneho orgánu vo vzťahu k úradníkovi. Tento prístup je nevyhnutný nielen vzhľadom na zásady uvedené v bode 52 týchto návrhov, ale aj vzhľadom na potrebu dodržiavať procesné práva príslušného úradníka. Vzhľadom na toto konštatovanie sa mi tvrdenie Všeobecného súdu, podľa ktorého FRA pri dosahovaní súladu so zrušujúcim rozsudkom disponuje „širokou mierou voľnej úvahy“, nezdá byť správne. Z tohto dôvodu sa domnievam, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
60.      To isté platí, pokiaľ ide o tvrdenie Všeobecného súdu uvedené v bode 48 napadnutého rozsudku, podľa ktorého FRA nebola povinná pokračovať v spornom konaní v štádiu, ktoré spôsobilo vadu pokarhania, ale že bola skôr oprávnená zvoliť si „iné riešenie“, a to upustiť od tohto konania tým, že z osobného spisu odvolateľa odstráni aj všetky predchádzajúce akty týkajúce sa administratívneho vyšetrovania. Zo znenia, štruktúry a predmetu článku 3 prílohy IX služobného poriadku jasne vyplýva, že obsahuje taxatívny zoznam možností, ktoré má správny orgán k dispozícii. Zo znenia tohto ustanovenia vyplýva, že vymenúva presne vymedzený súbor vzájomne sa vylučujúcich možností.
61.      Z toho vyplýva,
že správny orgán je povinný prijať rozhodnutie na základe jednej z týchto možností, ktorá bude slúžiť ako právny základ. Vzhľadom na tieto skutočnosti je logické dospieť k záveru, že normotvorca mal v úmysle vylúčiť všetky ostatné možnosti. V dôsledku toho tvrdenie prijaté Všeobecným súdom, podľa ktorého je správny orgán po administratívnom vyšetrovaní oprávnený zvoliť si inú možnosť, treba považovať za založené na nesprávnom výklade článku 3 prílohy IX služobného poriadku.
62.      Toto nesprávne právne posúdenie považujem za zvlášť závažné, a to tým skôr, že Všeobecný súd nespochybňuje terminológiu, ktorú FRA použila na opísanie svojho prístupu v rámci disciplinárneho konania. Najmä z bodov 43 a 48 napadnutého rozsudku vyplýva, že FRA „stiahla“ obvinenia vznesené proti odvolateľovi, a teda „upustila“ od sporného konania. Pripomínam však, že tieto pojmy sa nenachádzajú v článku 3 prílohy IX služobného poriadku, čo vyvoláva otázku, či ide skutočne o inú možnosť, ktorá nie je upravená v tomto ustanovení, ako podľa všetkého predpokladá Všeobecný súd („iné riešenie“), alebo či ide skôr o synonymum, ktorého jediným cieľom je opísať situáciu uvedenú v článku 3 písm. a) prílohy IX k služobnému poriadku.
63.      Podľa môjho názoru „upustenie“ od stíhania úradníka alebo „vzdanie sa“ tohto stíhania v podstate len opisuje vyššie uvedenú situáciu. Ako totiž presvedčivo vysvetľuje odvolateľ, ak správny orgán upustí od disciplinárneho konania, v zásade to znamená, že proti dotknutému úradníkovi nemožno podať žalobu. Použité pojmy preto treba chápať len ako dva rôzne spôsoby vyjadrenia tej istej veci. Zdá sa mi, že tento postoj je v súlade so zdravým rozumom. Ak by sa toto posúdenie ukázalo ako správne, bolo by potrebné preskúmať dôvody, ktoré viedli FRA k odchýleniu sa od ustanovení prílohy IX služobného poriadku. Hoci písomné pripomienky neumožňujú s istotou odpovedať na túto otázku, nič to nemení na tom, že takýto prístup nie je vôbec v súlade so zásadami uvedenými v bode 52 týchto návrhov, ktoré musí správny orgán dodržiavať.
64.      Okrem toho sa domnievam, že takýto prístup by mohol porušiť procesné práva príslušného úradníka, ako podrobnejšie vysvetlím. V dôsledku toho treba vychádzať z toho, že Všeobecný súd sa v rozsahu, v akom konštatoval, že FRA konala v súlade s právom Únie, keď upustila od stíhania odvolateľa bez uplatnenia článku 3 prílohy IX služobného poriadku, dopustil nesprávneho právneho posúdenia.
c)      O porušení procesných práv úradníka alebo zamestnanca
65.      Bez ohľadu na voľnú úvahu, ktorú má každý správny orgán, je tento orgán povinný dodržiavať základné zásady procesného práva. Takáto povinnosť vyplýva z článku 41 Charty, ktorý zakotvuje právo na riadnu správu vecí verejných v rôznych podobách.(11) Dodržiavanie procesných záruk je osobitne dôležité v disciplinárnej oblasti vzhľadom na skutočnosť, že úradník je vystavený sankciám rôzneho stupňa prísnosti. Záruky stanovené v prílohe IX služobného poriadku, ktoré vykonávajú právo na riadnu správu vecí verejných, majú dvojaký cieľ, a to jednak umožniť dotknutému úradníkovi účinne sa obhajovať a jednak zabrániť prípadnému svojvoľnému konaniu správneho orgánu v disciplinárnom konaní.(12)
66.      Tieto záruky zahŕňajú právo byť vypočutý, ktoré má prvoradý význam,(13) ako dokazuje skutočnosť, že toto právo je uvedené vo viacerých ustanoveniach vrátane článku 3 prílohy IX služobného poriadku. Toto ustanovenie upravuje povinnosť vypočuť príslušného úradníka pred prijatím rozhodnutia o pokračovaní disciplinárneho konania na základe vyšetrovacej správy po tom, čo mu boli oznámené všetky dokumenty v spise. V tejto súvislosti treba poukázať na to, že nie je výslovne stanovená nijaká výnimka. Nedodržanie tejto povinnosti teda logicky znamená porušenie procesných práv úradníka. Zdá sa, že za okolností prejednávanej veci je to presne tak, keďže FRA neuplatnila článok 3 prílohy IX služobného poriadku.
67.      Keďže záruka práva byť vypočutý je bezpodmienečná, Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 49 napadnutého rozsudku uviedol, že „ani dodržiavanie práva na obhajobu nie je potrebné“. Ako som už uviedol vo svojej analýze, toto nesprávne právne posúdenie vychádza na jednej strane z nesprávnych úvah, t. j. z toho, že článok 3 prílohy IX služobného poriadku sa na prejednávanú vec neuplatní, a na druhej strane z tvrdenia, podľa ktorého FRA neprijala akt, ktorý by sa odvolateľa nepriaznivo dotýkal v zmysle článku 41 Charty. Toto posledné tvrdenie si vyžaduje niekoľko všeobecných úvah.
68.      Z článku 41 ods. 2 Charty vyplýva, že právo na riadnu správu vecí verejných zahŕňa právo každého byť vypočutý pred prijatím akéhokoľvek individuálneho opatrenia, ktoré by sa ho mohlo nepriaznivo dotýkať. Všeobecný súd však nezohľadnil skutočnosť, že článok 3 prílohy IX služobného poriadku v súvislosti s právom byť vypočutý nerozlišuje v závislosti od toho, či rozhodnutie, ktoré má správny orgán prijať, bude alebo nebude v prospech úradníka. Inými slovami, toto právo je zaručené vo všetkých prípadoch, čo sa vysvetľuje samotnou povahou disciplinárneho konania. Článok 3 prílohy IX služobného poriadku teda predstavuje lex specialis, ktorý zohľadňuje osobitosti disciplinárneho režimu.
69.      V tejto súvislosti treba uviesť, že začatie disciplinárneho konania môže spôsobiť veľmi vážnu ujmu na dobrom mene a profesijnej povesti dotknutého úradníka.(14) Správny orgán je preto povinný pred prijatím rozhodnutia o začatí konania overiť pravdivosť a závažnosť skutočností, ktoré sú mu vytýkané. Rovnako treba vychádzať z toho, že neprimeraná dĺžka disciplinárneho konania zakladá domnienku existencie nemajetkovej ujmy úradníka.(15) Disciplinárne orgány sú teda povinné viesť toto konanie s náležitou starostlivosťou a konať tak, aby sa každý úkon v rámci stíhania vykonal v primeranej lehote vo vzťahu k predchádzajúcemu úkonu. Nedodržanie tejto lehoty, ktoré možno posúdiť len vzhľadom na osobitné okolnosti veci, môže viesť k zrušeniu aktu.(16) Preto článok 22 ods. 1 prílohy IX služobného poriadku stanovuje lehotu dvoch mesiacov odo dňa prijatia stanoviska komisie na prijatie rozhodnutia v prípade, že ustanovujúci orgán zamýšľa uložiť sankcie. V záujme úradníka, ako aj správneho orgánu nemôže byť rozhodnutie o zastavení disciplinárneho konania neodôvodnene oneskorené.(17)
70.      Vedomý si negatívneho vplyvu, ktorý môže mať neodôvodnené začatie disciplinárneho konania na dobrú povesť úradníka, normotvorca služobného poriadku v článku 22 ods. 2 prílohy IX služobného poriadku stanovil, že ak sa ustanovujúci orgán rozhodne odložiť vec bez uloženia disciplinárnej sankcie, bezodkladne o tom písomne informuje úradníka. Príslušný úradník môže požiadať, aby toto rozhodnutie bolo vložené do jeho osobného spisu. Okrem toho z článku 29 tejto prílohy vyplýva, že v prípade nepodania žaloby podľa vyššie uvedeného ustanovenia má dotknutá osoba právo požiadať o nápravu vzniknutej škody prostredníctvom vhodného uverejnenia rozhodnutia ustanovujúceho orgánu. Toto všetko preukazuje, že normotvorca služobného poriadku sa domnieva, že na neutralizáciu negatívnych účinkov vyplývajúcich z neodôvodneného stíhania je potrebný rad opatrení.
71.      Nakoniec treba pripomenúť, že podľa článku 27 prílohy IX služobného poriadku aj úradník, voči ktorému bolo prijaté disciplinárne opatrenie, môže požiadať o odstránenie každej zmienky o tejto sankcii zo svojho osobného spisu. Ustanovujúci orgán rozhodne, či tejto žiadosti možno vyhovieť. Podľa môjho názoru tento mechanizmus symbolizuje právo zabudnúť a riadi sa zásadou, že disciplinárna sankcia by nemala donekonečna poškodzovať životopis určitej osoby alebo jej brániť v kariére.(18) Ide samozrejme o mechanizmus, ktorý má zabezpečiť, aby sa dobré meno a profesijná povesť úradníka obnovili po uplynutí primeranej lehoty, t. j. po troch rokoch v prípade písomného napomenutia alebo pokarhania alebo po šiestich rokoch v prípade iných sankcií.
72.      Z týchto úvah však nemožno vyvodiť, že iba začatie neodôvodneného disciplinárneho konania môže mať pre úradníka negatívne dôsledky. Ako správne uvádza odvolateľ, treba zohľadniť skutočnosť, že v situácii, o akú ide v prejednávanej veci, v ktorej sa uskutočnilo administratívne vyšetrovanie, má správny orgán stále k dispozícii vyšetrovaciu správu. Samotná správa nie je rozhodnutím, ktoré je možné vziať späť, ale skutočnosťou, ktorú treba zohľadniť. Vzhľadom na to, že ani zrušujúci rozsudok, ani rozhodnutie o „upustení“ od stíhania úradníka nemajú za následok zánik tejto správy, správny orgán by teoreticky mal možnosť obnoviť disciplinárne konanie neskôr. Treba poukázať na to, že ani článok 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku neumožňuje späťvzatie alebo zrušenie vyšetrovacej správy.
73.      Z tohto hľadiska sa domnievam, že vhodným prostriedkom na obnovenie dobrého mena a profesijnej povesti príslušného úradníka je za týchto okolností zabezpečiť vypočutie a prijať rozhodnutie podľa článku 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku, pričom sa zabezpečí potrebné uverejnenie, ako požaduje článok 29 tejto prílohy. Rovnako by sa malo zabezpečiť, aby úradník mohol požiadať o vloženie uvedeného rozhodnutia do svojho osobného spisu v súlade s článkom 22 ods. 2 uvedenej prílohy. Taký prístup, ktorý nenecháva priestor na pochybnosti o zámeroch správneho orgánu, by najlepšie zodpovedal potrebe právnej istoty úradníka.
74.      Takýto prístup považujem za ešte viac nevyhnutný, keď bola disciplinárna sankcia zrušená Súdom pre verejnú službu z dôvodu procesnej vady, ako je to v prejednávanej veci. V súlade s judikatúrou Súdneho dvora, ak bolo rozhodnutie zrušené z formálnych dôvodov bez rozhodnutia vo veci samej v súvislosti s vytýkanými skutkami, zrušujúce rozhodnutie nepredstavuje „oslobodenie“ v zmysle významu tohto pojmu v trestných veciach.(19) Domnievam sa, že z toho v nadväznosti na zrušujúci rozsudok vyplýva
povinnosť FRA prijať rozhodnutie vysvetľujúce právne postavenie odvolateľa, keďže disciplinárne konanie začaté proti nemu sa vracia presne do bodu, v ktorom došlo k protiprávnosti. Ako však pripúšťa samotná FRA, v prejednávanej veci nerozhodla, že nie je možné podať žalobu, ako požaduje článok 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku, ale len „upustila“ od disciplinárneho konania bez prijatia takéhoto rozhodnutia.
75.      Rovnako ako odvolateľ sa domnievam, že postup agentúry FRA, ktorý spočíval v „upustení“ od disciplinárneho konania po vypracovaní vyšetrovacej správy bez akéhokoľvek odôvodnenia, vypočutia alebo zverejnenia, predstavuje obchádzanie procesných záruk upravených vyššie uvedenými ustanoveniami. V dôsledku toho treba konštatovať, že v rozsahu, v akom Všeobecný súd nesprávne rozhodol, že právo na obhajobu zaručené ustanoveniami prílohy IX služobného poriadku nebolo prístupom agentúry FRA porušené, dopustil sa nesprávneho právneho posúdenia. Toto nesprávne právne posúdenie vyplýva z reštriktívneho výkladu článku 41 Charty, ktorý navyše nezohľadňuje osobitosti disciplinárneho režimu.
76.      Rozhodnutie FRA „upustiť“ od stíhania odvolateľa bez jeho vypočutia predstavuje procesnú vadu. Podľa judikatúry Súdneho dvora porušenie práva na obhajobu, najmä práva byť vypočutý, má za následok zrušenie rozhodnutia prijatého na konci dotknutého správneho konania len vtedy, ak by v prípade neexistencie tejto nezrovnalosti uvedené konanie mohlo viesť k odlišnému výsledku.(20) Súdny dvor však poukázal na to, že od žalobcu namietajúceho porušenie svojho práva na obhajobu nemožno požadovať, aby preukázal, že rozhodnutie inštitúcie Únie by malo iný obsah, ale iba to, že takáto hypotéza nie je úplne vylúčená.(21) Posúdenie tejto otázky sa musí navyše uskutočniť v závislosti od skutkových a právnych okolností, ktoré sú špecifické pre danú vec.(22) Podľa môjho názoru by mal Všeobecný súd zohľadniť túto judikatúru, ak by mu bola vec vrátená na nové konanie.
d)      O rozporuplnej povahe odôvodnenia napadnutého rozsudku
77.      Ako vyplýva z bodov 48 a 49 napadnutého rozsudku, úvahy Všeobecného súdu, na základe ktorých dospel k záveru o neexistencii porušenia práva odvolateľa na obhajobu, sú v podstate založené na tvrdení, podľa ktorého článok 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku nebol uplatniteľný z dôvodu, že FRA si zvolila „iné riešenie“, konkrétne „upustenie“ od stíhania odvolateľa. V týchto návrhoch som podrobne preukázal, že uvažovanie Všeobecného súdu v tejto súvislosti vychádza z viacerých nesprávnych právnych posúdení.
78.      Treba však konštatovať, že tieto úvahy sú navyše nekonzistentné, keďže Všeobecný súd v bode 76 napadnutého rozsudku uvádza presný opak. Konkrétne podľa Všeobecného súdu v prejednávanej veci „FRA rozhodla o upustení od stíhania žalobcu na základe článku 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku“ (kurzívou zvýraznil generálny advokát). Toto tvrdenie považujem v tomto kontexte za osobitne problematické, keďže uvedená pasáž obsahuje odkaz na bod 48 napadnutého rozsudku, v ktorom Všeobecný súd rozvíja svoje úvahy založené na údajnom alternatívnom prístupe FRA, ktorý spočíva práve v neuplatnení ustanovení prílohy IX služobného poriadku. Vyššie uvedené body sú formulované veľmi jasne, čo vylučuje chybu pri ich vypracovaní, takže treba vychádzať z toho, že skutočne odrážajú úvahy Všeobecného súdu.
79.      Je zjavné, že tieto dve tvrdenia nemôžu vedľa seba existovať v odôvodnení napadnutého rozsudku bez vážneho spochybnenia logiky, na ktorej je založené uvažovanie
Všeobecného súdu. Tento záver nie je spochybnený skutočnosťou, že Všeobecný súd nakoniec v bode 76 napadnutého rozsudku zaujal z právneho hľadiska správne stanovisko. Ako som totiž vysvetlil vo svojej analýze, „upustenie“ od stíhania príslušného úradníka je v konečnom dôsledku len ďalším spôsobom, ako tvrdiť, že administratívne vyšetrovanie bolo ukončené z dôvodu, že nebolo možné podať žalobu, a teda podľa článku 3 písm. a) prílohy IX služobného poriadku.(23) Zdá sa, že Všeobecný súd si uvedomil, že správny orgán sa nemôže odchýliť od ustanovení tejto prílohy. Taký záver je však nezlučiteľný s jeho pôvodnými úvahami.
80.      Vzniká teda otázka, ako sa s takýmto podstatným rozporom vysporiadať z hľadiska procesného práva. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry je otázka rozpornosti odôvodnenia rozsudku Všeobecného súdu právnou otázkou, ktorá môže byť vznesená v rámci odvolania.(24) Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba dospieť k záveru, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia. Podľa môjho názoru je toto nesprávne posúdenie zvlášť závažné nielen z dôvodu jeho zjavnej povahy, ale aj preto, že spochybňuje uvažovanie Všeobecného súdu ako celok, a to nezávisle od ostatných nesprávnych právnych posúdení, ktoré som zistil vo svojej analýze. V dôsledku toho sa domnievam, že na to, aby sa celý druhý odvolací dôvod považoval za dôvodný, v zásade stačí dospieť k záveru, že jeho štvrtá časť je dôvodná.
3.      Predbežný záver
81.      Nesprávne právne posúdenia, ktorých sa dopustil Všeobecný súd a ktoré som konštatoval v rámci analýzy uvedenej v týchto návrhoch, možno zhrnúť takto. Po prvé Všeobecný súd ignoroval rozsah voľnej úvahy, ktorú mala FRA pri výkone zrušujúceho rozsudku, pričom vychádzal z nesprávneho výkladu článku 266 ZFEÚ a relevantnej judikatúry. Po druhé Všeobecný súd nezohľadnil skutočnosť, že článok 3 prílohy IX služobného poriadku bol uplatniteľný na okolnosti prejednávanej veci a že FRA bola povinná prijať rozhodnutie podľa tohto ustanovenia. Po tretie Všeobecný súd nezohľadnil skutočnosť, že neuplatnenie článku 3 prílohy IX služobného poriadku spôsobilo porušenie procesných záruk stanovených v tejto prílohe. Nesprávne právne posúdenie je založené na reštriktívnom výklade článku 41 Charty, ktorý navyše nezohľadňuje osobitosti disciplinárneho režimu. Po štvrté Všeobecný súd rozporuplným spôsobom uvažoval o otázke uplatniteľnosti uvedeného ustanovenia.
VI.    Návrh
82.      Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem, aby Súdny dvor vyhlásil druhý odvolací dôvod za dôvodný.
1      Jazyk prednesu: francúzština.
2      Pojem „úradník“ zahŕňa nielen úradníkov a bývalých úradníkov v užšom zmysle slova, ale aj dočasných zamestnancov a zmluvných zamestnancov, keďže články 50a a 119 PZOZ odkazujú na disciplinárny režim stanovený v článku 86 a prílohe IX služobného poriadku.
3      Pozri CREMER, W., in: CALLIESS/RUFFERT: EUV/AEUV Kommentar, 6. vydanie, München, 2022, článok 266 ZFEÚ, bod 1.
4      Rozsudok z 20. novembra 2018, Komisia/Rada (Antarktická CHMO) (C‑626/15 a C‑659/16, EU:C:2018:925, bod 61).
5      Rozsudky z 26. apríla 1988, Asteris a i./Komisia (97/86, 99/86, 193/86 a 215/86, EU:C:1988:199, body 27 až 30), a z 3. októbra 2000, Industrie des poudres sphériques/Rada (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, bod 81).
6      Pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. marca 2003, Interporc/Komisia (C‑41/00 P, EU:C:2003:125, body 29 a 30).
7      Rozsudok z 13. novembra 1990, Fédesa a i. (C‑331/88, EU:C:1990:391, bod 34).
8      Pozri návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Cruz Villalón vo veci Poľsko/Komisia (C‑336/09 P, EU:C:2011:860, bod 20).
9      Rozsudok zo 14. októbra 2021, Bernaldo de Quirós/Komisia (C‑583/19 P, EU:C:2021:844, bod 56).
10      TOMAC, J.: Régime disciplinaire. In: GIACOBBO, V., PERILLO, E., PICOD, F.: Statut de la fonction publique de l’Union européenne: commentaire article par article. Namur: Bruylant, 2017, s. 316.
11      Pozri návrhy, ktoré som predniesol vo veci Parlament/UZ (C‑894/19 P, EU:C:2021:497, bod 66 a nasl.), pokiaľ ide o podrobnejšie predstavenie práva na riadnu správu vecí verejných, ktoré je zakotvené v článku 41 Charty.
12      TOMAC, J.: Régime disciplinaire. In: GIACOBBO, V., PERILLO, E., PICOD, F.: Statut de la fonction publique de l’Union européenne: commentaire article par article. Namur: Bruylant, 2017, s. 331.
13      Rozsudok zo 14. októbra 2021, Bernaldo de Quirós/Komisia (C‑583/19 P, EU:C:2021:844, bod 60).
14      Rozsudok z 12. júla 2012, Komisia/Nanopoulos (T‑308/10 P, EU:T:2012:370, body 167 a 168).
15      Rozsudok z 11. apríla 2016, FU/Komisia (F‑49/15, EU:F:2016:72, bod 136).
16      Rozsudok z 13. októbra 2021, IB/EUIPO (T‑22/20, EU:T:2021:689, bod 85).
17      Rozsudky z 27. novembra 2001, Z/Parlament (C‑270/99 P, EU:C:2001:639, bod 21), a z 5. decembra 2002, Stevens/Komisia (T‑277/01, EU:T:2002:302, bod 41).
18      PILORGE‑VRANCKEN, J.: Le droit de la fonction publique de l’Union européenne. Namur: Bruylant, 2017, s. 243 a 244.
19      Pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. októbra 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij a i./Komisia (C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P až C‑252/99 P a C‑254/99 P, EU:C:2002:582, bod 62), a uznesenie z 22. januára 2019, Kerstens/Komisia (C‑577/18 P, EU:C:2019:129, bod 39).
20      Rozsudky z 3. júla 2014, Kamino International Logistics a Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 a C‑130/13, EU:C:2014:2041, bod 79), ako aj zo 14. júna 2018, Makhlouf/Rada (C‑458/17 P, EU:C:2018:441, bod 42).
21      Pozri rozsudky z 1. októbra 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardwares/Rada (C‑141/08 P, EU:C:2009:598, bod 94), a z 18. júna 2020, Komisia/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, bod 106).
22      Rozsudok z 18. júna 2020, Komisia/RQ (C‑831/18 P, EU:C:2020:481, bod 107).
23      Pozri bod 63 týchto návrhov.
24      Rozsudky zo 16. júla 2009, Der Grüne Punkt – Duales System Deutschland/Komisia (C‑385/07 P, EU:C:2009:456, bod 71), a z 29. júla 2010, Grécko/Komisia (C‑54/09 P, EU:C:2010:451, bod 87).