62013CJ0135_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C‑135/13,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por la Kúria (Hungría), mediante resolución de 31 de enero de 2013, recibida en el Tribunal de Justicia el 18 de marzo de 2013, en el procedimiento entre
Szatmári Malom Kft.
y
Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Novena),
integrado por el Sr. M. Safjan, Presidente de Sala, y las Sras. A. Prechal (Ponente) y K. Jürimaë, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Cruz Villalón;
Secretario: Sr. I. Illéssy, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 6 de marzo de 2014;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de Szatmári Malom Kft., por la Sra. F. Simonné Zsúnyi, ügyvéd;
– en nombre de la Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve, por la Sra. A. Ivanovits, ügyvéd;
– en nombre del Gobierno húngaro, por el Sr. M.Z. Fehér y la Sra. K. Szíjjártó, en calidad de agentes;
– en nombre del Gobierno helénico, por el Sr. I. Chalkias y la Sra. X. Basakou, en calidad de agentes;
– en nombre de la Comisión Europea, por el Sr. A. Sipos, la Sra. J. Aquilina y el Sr. V. Bottka, en calidad de agentes;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 20, letra b), 26, apartado 1, letra a), y 28, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) (DO L 277, p. 1).
2. Dicha petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la sociedad Szatmári Malom Kft. (en lo sucesivo, «Szatmári Malom») y la Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve (Oficina Central de Agricultura y Desarrollo Rural), relativo a una resolución de esta última por la que se deniega a la primera una ayuda a través del FEADER.
Marco jurídico
Normativa de la Unión
3. Los considerandos 9, 11, 13, 20, 21, 23 y 61 del Reglamento nº 1698/2005 establecen:
«(9) Sobre la base de las directrices estratégicas, cada Estado miembro debe elaborar su plan de estrategia nacional de desarrollo rural, el cual constituirá el marco de referencia para la elaboración de los programas de desarrollo rural. [...]
[...]
(11) A fin de garantizar el desarrollo sostenible de las zonas rurales, es necesario centrarse en un limitado número de objetivos fundamentales a escala comunitaria relativos a la competitividad de la agricultura y la silvicultura, la gestión de las tierras y el medio ambiente, la calidad de vida y la diversificación de las actividades en estas zonas, teniendo en cuenta la diversidad de situaciones, ya sea zonas rurales apartadas, confrontadas a problemas de despoblación y declive, o zonas rurales periurbanas sometidas a la creciente presión de los centros urbanos.
[...]
(13) A fin de alcanzar el objetivo de aumentar la competitividad de los sectores de la agricultura y la silvicultura, es importante desarrollar estrategias de desarrollo claras, destinadas a reforzar y adaptar el potencial humano, el potencial físico y la calidad de la producción agrícola.
[...]
(20) Por lo que respecta al potencial físico, es preciso implantar una serie de medidas relativas a la modernización de las explotaciones agrícolas, el aumento del valor económico de los bosques y del valor añadido de los productos agrícolas y forestales, el fomento de la creación de nuevos productos, procesos y tecnologías en el sector agrícola y alimentario y en el sector forestal, la mejora y el desarrollo de las infraestructuras agrícolas y forestales, la reconstitución del potencial de producción agrícola dañado por catástrofes naturales y la implantación de medidas preventivas adecuadas.
(21) La ayuda comunitaria a las inversiones agrícolas tiene por objeto modernizar las explotaciones agrícolas, aumentar su rendimiento económico a través de una utilización más adecuada de los factores de producción, incluida la introducción de nuevas tecnologías e innovación, centrándose en la calidad, los productos ecológicos y la diversificación tanto dentro como fuera de la explotación, incluidos los sectores no alimentarios y los cultivos energéticos, así como mejorar la seguridad medioambiental y la seguridad en el trabajo, la higiene y el bienestar de los animales de las explotaciones agrícolas [...].
[...]
(23) Es preciso fomentar la mejora de la transformación y comercialización de los productos agrícolas y forestales [primarios] a través de la ayuda a las inversiones, con el fin de aumentar la eficacia del sector de la transformación y comercialización, fomentar la transformación de los productos agrícolas y forestales con vistas a la producción de energía renovable, introducir nuevas tecnologías e innovaciones, ofrecer nuevas posibilidades de comercialización de los productos agrícolas y forestales, poner el énfasis en la calidad, mejorar la protección del medio ambiente, seguridad laboral, higiene y bienestar de los animales, centrándose según el caso, como norma general, en las microempresas, en las pequeñas y medianas empresas, así como en otras empresas por debajo de un tamaño determinado, que son las más aptas para aportar un valor añadido a los productos locales [...].
[...]
(61) De acuerdo con el principio de subsidiariedad y salvo excepciones, procede establecer las normas nacionales relativas a la subvencionabilidad de los gastos.»
4. El artículo 2, letras c) a e), del Reglamento nº 1698/2005 contiene las siguientes definiciones:
«[…]
c) “eje”: un grupo coherente de medidas con objetivos específicos resultantes directamente de su aplicación y que contribuyen a uno o más de los objetivos expuestos en el artículo 4;
d) “medida”: una serie de operaciones que contribuyen a la aplicación de un eje [...]
e) “operación”: un proyecto, contrato, acuerdo u otra acción, seleccionado de acuerdo con criterios establecidos para el programa de desarrollo rural en cuestión y ejecutado por uno o varios beneficiarios, que permita alcanzar los objetivos citados en el artículo 4».
5. El artículo 11, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento dispone:
«1. Cada Estado miembro presentará un plan estratégico nacional que indique las prioridades de la intervención del FEADER y del Estado miembro de que se trate, teniendo en cuenta las directrices estratégicas comunitarias, sus objetivos específicos, la contribución del FEADER y los demás recursos financieros.
2. [...] [El plan estratégico nacional] se aplicará a través de los programas de desarrollo rural.»
6. El artículo 15, apartado 1, párrafo primero, del mismo Reglamento establece:
«El FEADER intervendrá en los Estados miembros a través de programas de desarrollo rural. Estos programas pondrán en aplicación una estrategia de desarrollo rural a través de una serie de medidas reunidas en torno a los ejes definidos en el título IV […].»
7. El artículo 16, letra c), del Reglamento nº 1698/2005 dispone:
«Cada programa de desarrollo rural incluirá:
[...]
c) información sobre los ejes y las medidas propuestas para cada eje y su descripción [...]»
8. El artículo 18 de dicho Reglamento prevé:
«1. Los Estados miembros establecerán los programas de desarrollo rural [...]
[...]
3. La Comisión evaluará los programas propuestos sobre la base de su coherencia con las directrices estratégicas comunitarias, el plan estratégico nacional y el presente Reglamento.
En caso de que considere que un determinado programa de desarrollo rural no es coherente con las directrices estratégicas comunitarias relativas al desarrollo rural, el plan estratégico nacional o el presente Reglamento, la Comisión pedirá al Estado miembro que revise el programa propuesto en consecuencia.
4. Los programas de desarrollo rural se aprobarán de conformidad con el procedimiento mencionado en el artículo 90, apartado 2.»
9. Dentro de la sección dedicada al eje 1, titulado «Aumento de la competitividad del sector agrícola y forestal», el artículo 20 del mismo Reglamento dispone:
«La ayuda en favor de la competitividad del sector agrícola y forestal consistirá en:
[...]
b) medidas de reestructuración y desarrollo del potencial físico y de fomento de la innovación a través de:
i) la modernización de las explotaciones agrícolas;
[...]
iii) el aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales;
[...]»
10. El artículo 26 del Reglamento nº 1698/2005, rubricado «Modernización de las explotaciones agrícolas», establece en su apartado 1:
«La ayuda prevista en el artículo 20, letra b), inciso i), se prestará para inversiones materiales o inmateriales que:
a) mejoren el rendimiento global de la explotación agrícola, [...]
[...]»
11. El artículo 28 de dicho Reglamento, rubricado «Aumento del valor añadido de los productos agrícolas y forestales», dispone en su apartado 1:
«La ayuda prevista en el artículo 20, letra b), inciso iii), se prestará en favor de las inversiones materiales o inmateriales que:
a) mejoren el rendimiento global de la empresa;
b) afecten:
– a la transformación y/o comercialización de los productos enumerados en el anexo I del Tratado, excepto los productos de la pesca, y de los productos forestales, [...]
[...]»
12. El artículo 71, apartado 3, párrafo primero, del mismo Reglamento tiene el siguiente enunciado:
«Las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecerán a escala nacional, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en el presente Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural.»
Normativa húngara
13. A tenor del artículo 1 del Decreto nº 47/2008 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de 17 de abril, por el que se detallan los requisitos de la ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas a través del FEADER [az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a mezőgazdasági termékek értéknöveléséhez nyújtandó támogatások részletes feltételeiről szóló 47/2008. (IV. 17.) FVM rendelet] (en lo sucesivo, «Decreto nº 47/2008»):
«El objetivo de la ayuda consiste en que, mediante la mejora de la transformación o comercialización de los productos agrícolas o mediante la introducción de nuevos productos, procesos y tecnologías, aumente el rendimiento global y la competitividad de la explotación agrícola o de la empresa alimentaria y, asimismo, mejoren las condiciones de seguridad e higiene alimentarias y disminuya la carga medioambiental.»
14. El artículo 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008 dispone:
«En el caso de productos cuyos códigos [de la Nomenclatura Combinada (NC)] comiencen por 0203, 0401 o de 1101 a 1104, o estén comprendidos entre 0206 30 00 y 0206 80 10 o entre 0207 11 10 y 0207 14 99, en lo relativo a las explotaciones molineras, explotaciones de transformación de leche líquida y mataderos, únicamente se podrán conceder ayudas para operaciones dirigidas a la modernización de la capacidad existente.»
15. Según el tenor del artículo 12 de dicho Decreto:
«El presente Decreto establece las disposiciones necesarias para la ejecución de los artículos 26 y 28 del [Reglamento nº 1698/2005].»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
16. El 30 de noviembre de 2009 Szatmári Malom presentó una solicitud de ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas. Según dicha solicitud, Szatmári Malom planeaba la construcción de una nueva explotación molinera en Veszprém‑Kádárta (Hungría), fusionando para ello la capacidad de tres explotaciones molineras ya existentes y procediendo paralelamente al cierre de estas últimas.
17. La Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve denegó la solicitud señalando que, en virtud del artículo 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008, sólo podían concederse ayudas para la modernización de explotaciones molineras existentes, y no para la creación de una nueva explotación molinera en un nuevo lugar.
18. Szatmári Malom recurrió dicha resolución ante el Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság (Juzgado Provincial de Jász‑Nagykun‑Szolnok). Aun reconociendo que la normativa nacional controvertida tiene por objeto evitar que aumente el número de empresas dedicadas a la industria molinera, Szatmári Malom adujo en su recurso que la utilización de la capacidad liberada mediante el cierre de las tres explotaciones molineras le permitiría, en el caso de autos, ejercer una actividad productiva preexistente en condiciones más modernas, con la consecuente mejora del nivel global del rendimiento de la empresa.
19. El Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság desestimó el recurso mediante sentencia de 14 de noviembre de 2011. Dicho órgano jurisdiccional consideró que los artículos 1 y 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008 no pueden interpretarse en el sentido de que la segunda de dichas disposiciones permita igualmente la concesión de ayudas a medidas de desarrollo realizadas sobre la base de capacidades de producción liberadas mediante el cierre de explotaciones molineras existentes. A este respecto observó, en particular, que el artículo 12 del Decreto nº 47/2008 destaca que dicho Decreto establece los requisitos de ejecución de los artículos 26 y 28 del Reglamento nº 1698/2005 y que el artículo 20, letra b), inciso i), de este Reglamento, al que se remite el citado artículo 26, fomenta la realización de medidas de modernización, pero no el establecimiento de una explotación de nueva creación.
20. En su recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia ante la Kúria, Szatmári Malom alega, entre otros aspectos, que la sentencia recurrida se basa en una interpretación errónea del Reglamento nº 1698/2005. En particular, alega que el Jász‑Nagykun‑Szolnok Megyei Bíróság se remitió equivocadamente al artículo 20, letra b), inciso i), de dicho Reglamento, mientras que la solicitud de ayuda controvertida no se refería a la modernización de una explotación agrícola, contemplada por dicho precepto, sino al aumento del valor añadido de los productos agrícolas, supuesto que se regula exclusivamente en el artículo 28 del mismo Reglamento, que prevé la concesión de ayudas para la mejora del rendimiento global de la empresa.
21. Según Szatmári Malom, el proyecto controvertido en el litigio principal cumple los requisitos que impone este último precepto, por lo que tan sólo una interpretación del Decreto nº 47/2008 que diera lugar a la concesión de la ayuda solicitada hubiese podido garantizar, en virtud del principio de primacía del Derecho de la Unión, la conformidad de dicho Decreto con lo dispuesto en el Reglamento nº 1698/2005.
22. La Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatal Központi Szerve alega, por su parte, que su resolución se basaba exclusivamente en el Decreto nº 47/2008, por lo que el Jász‑Nagyku‑Szolnok Megyei Bíróság no tenía por qué interpretar lo dispuesto en el Reglamento n°1698/2005. En todo caso, dicha autoridad administrativa considera que el artículo 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008 es conforme con el citado Reglamento.
23. En este contexto, la Kúria decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede incluirse en el concepto de mejora del rendimiento global de la explotación agrícola recogido el artículo 26, apartado 1, letra a), del [Reglamento nº 1698/2005] el hecho de que el empresario, sin ampliar la capacidad existente y previo cierre de las explotaciones anteriores, desee establecer una nueva explotación?
2) ¿Puede interpretarse que la inversión que va a efectuar la demandante constituye una inversión que tiene por objeto la mejora del rendimiento global de la empresa, en el sentido de los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, letra a), del [Reglamento nº 1698/2005]?
3) ¿Es compatible con el artículo 28, apartado 1, letra a), del [Reglamento nº 1698/2005] lo dispuesto en el artículo 6, apartado 3, del [Decreto nº 47/2008], en cuanto que, respecto a las explotaciones molineras, sólo se conceden ayudas para las operaciones dirigidas a la modernización de la capacidad existente? ¿Habilita dicho Reglamento al legislador nacional para excluir de las ayudas, por consideraciones económicas, determinadas medidas de desarrollo?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Primera cuestión prejudicial
24. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente plantea, en esencia, si el artículo 26, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de mejora del rendimiento global de la explotación agrícola, en el sentido de dicha disposición, comprende una operación mediante la cual una empresa dedicada a la actividad molinera cierra explotaciones molineras anteriores para sustituirlas por una nueva explotación molinera, sin ampliación la capacidad existente.
25. Para comenzar, ha de señalarse que dicha disposición, tal y como se desprende de su propio tenor y al igual que el artículo 20, letra b), inciso i), del Reglamento nº 1698/2005, cuyo alcance precisa, se refiere a las «explotaciones agrícolas».
26. En sus observaciones, la Comisión alega al respecto que las explotaciones molineras no pueden considerarse explotaciones agrícolas en el sentido de dichas disposiciones, por lo que estas últimas no resultan aplicables a una operación como la controvertida en el litigio principal.
27. A este respecto debe recordarse, ante todo, tal y como se desprende del considerando 61 y del artículo 71, apartado 3, del Reglamento nº 1698/2005, que las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecen, como regla general, a escala nacional, pero únicamente siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en dicho Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural (sentencia Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, apartado 38).
28. La ayuda para la modernización de las explotaciones agrícolas prevista en los artículos 20, letra b), inciso i), y 26 del Reglamento nº 1698/2005 se refiere a una medida de este tipo y el requisito de que la ayuda se conceda a una «explotación agrícola» constituye una condición especial de dicha medida.
29. Por otro lado, ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que el tenor de una disposición de Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión Europea de una interpretación autónoma y uniforme (véase, entre otras, la sentencia Ketelä, EU:C:2012:673, apartado 34 y jurisprudencia citada).
30. El concepto de explotación agrícola no está definido en el Reglamento nº 1698/2005.
31. Dadas las circunstancias, la determinación del significado y del alcance de los términos no definidos por el Derecho de la Unión debe efectuarse conforme al sentido habitual de éstos en el lenguaje corriente, teniendo también en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte (sentencia Ketelä, EU:C:2012:673, apartado 51 y jurisprudencia citada).
32. En lo relativo a los términos utilizados por el artículo 26 del Reglamento nº 1698/2005, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el alcance de una expresión como «explotación agrícola» puede variar, en particular, según las finalidades específicas perseguidas por las normas del Derecho de la Unión de que se trate (véase la sentencia Azienda Avicola Sant’Anna, 85/77, EU:C:1978:38, apartado 9).
33. En cuanto atañe al contexto en el que se ubica dicha disposición, de los considerandos 13 y 20 del Reglamento nº 1698/2005, así como del artículo 20, letra b), incisos i) y iii), del mismo Reglamento, se desprende que, al especificar los distintos tipos de medidas destinadas a reforzar y adaptar el potencial físico, el legislador de la Unión efectúo una distinción, en particular, entre las medidas destinadas a modernizar las explotaciones agrícolas y las medidas destinadas a aumentar el valor añadido de los productos agrícolas.
34. Estos dos tipos de operaciones son asimismo objeto de sendas disposiciones distintas, a saber, los artículos 26 y 28 del Reglamento nº 1698/2005, que tienen la finalidad de precisar determinadas características que han de cumplir respectivamente dichas operaciones.
35. A este respecto, el artículo 26 del Reglamento nº 1698/2005 establece que las operaciones que pueden ser objeto de una ayuda para la modernización de las explotaciones agrícolas son las inversiones materiales o inmateriales que, en particular, mejoren el «rendimiento global de la explotación agrícola», mientras que el artículo 28 de dicho Reglamento dispone que las operaciones que pueden ser objeto de una ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas son las inversiones materiales o inmateriales que mejoren el «rendimiento global de la empresa» y afecten, en particular, a la «transformación y/o comercialización de los productos [agrícolas] enumerados en el anexo I del Tratado».
36. Además, debe destacarse que el considerando 21 del Reglamento nº 1698/2005 califica la ayuda para la modernización de las explotaciones agrícolas, contemplada en los artículos 20, letra b), inciso i), y 26 del mismo Reglamento, de «ayuda [...] a las inversiones agrícolas», y a este respecto hace referencia, en particular, a la utilización más adecuada de los «factores de producción» y a la necesidad de centrarse en los «productos ecológicos» y la «diversificación tanto dentro como fuera de la explotación, incluidos los sectores no alimentarios y los cultivos energéticos».
37. Por su parte, el considerando 23 de dicho Reglamento, que se refiere a la ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas, precisa que dicha ayuda tiene la finalidad de fomentar la mejora de la «transformación» y comercialización de los «productos agrícolas […] [primarios]» a través de la ayuda a las inversiones, con el fin de, entre otros, aumentar la eficacia del sector de la «transformación» y comercialización.
38. De esta distinción efectuada por el legislador de la Unión y del conjunto de las citadas precisiones que figuran en los artículos 26 y 28 y en los considerandos 21 y 23 del Reglamento nº 1698/2005 se desprende que, en el contexto normativo establecido por dicho Reglamento, procede entender por «explotación agrícola», en el sentido de los artículos 20, letra b), inciso i), y 26 del mismo Reglamento, una explotación cuya actividad consista en la producción de productos agrícolas primarios (véase igualmente en este sentido, en relación con la normativa anterior relativa a ambos tipos de ayuda aquí examinados, la sentencia Cattaneo Adorno/Comisión, 107/80, EU:C:1981:127, apartados 19 y 21).
39. Dadas las circunstancias, procede concluir que una empresa como Szatmári Malom, que no produce productos agrícolas primarios, sino que explota molinos en los que transforma tales productos, no es una «explotación agrícola» en el sentido del artículo 26 del Reglamento nº 1698/2005.
40. En cambio, tal empresa está incluida en el ámbito de aplicación de los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, de dicho Reglamento y, por lo tanto, puede obtener una ayuda en virtud de dichas disposiciones.
41. A la vista de cuanto antecede, procede responder a la primera cuestión que el artículo 26, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que el concepto de mejora del rendimiento global de la explotación agrícola, en el sentido de dicha disposición, no comprende una operación mediante la cual una empresa dedicada a la actividad molinera cierra explotaciones molineras anteriores para sustituirlas por una nueva explotación molinera, sin ampliación de la capacidad existente.
Segunda cuestión prejudicial
42. Mediante su segunda cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente plantea, en esencia, si los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 deben interpretarse en el sentido de que una operación consistente en el cierre de explotaciones molineras anteriores y su sustitución por una nueva explotación molinera, sin ampliación de la capacidad existente, puede mejorar el rendimiento global de la empresa en el sentido de la segunda de las citadas disposiciones.
43. A este respecto, ya se ha señalado en el apartado 40 de la presente sentencia que una empresa que explota uno o varios molinos y que, por lo tanto, ejerce su actividad en el sector de la transformación de productos agrícolas primarios está incluida en el ámbito de aplicación de dichas disposiciones y puede obtener una ayuda en virtud de éstas. Asimismo, consta que una operación como la controvertida en el litigio principal constituye una inversión material que cumple el requisito de estar relacionada con la transformación de los productos contemplados en el anexo I del Tratado, tal y como dispone el artículo 28, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1698/2005.
44. En lo relativo a si dicha operación puede dar lugar a una «mejora del rendimiento global» de la empresa, en el sentido del artículo 28, apartado 1, letra a), del mismo Reglamento, ha de señalarse que el tenor del citado artículo 28, apartado 1, no sugiere en modo alguno que las ayudas que contempla debieran excluirse en el supuesto de que la empresa en cuestión logre la mejora del rendimiento mediante la sustitución de una o varias instalaciones de transformación existentes por una nueva instalación.
45. Como alega acertadamente la Comisión, en particular, tal interpretación restrictiva del artículo 28, apartado 1, del Reglamento nº 1698/2005 tampoco puede justificarse por los objetivos de dicha disposición.
46. En efecto, de los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, del Reglamento nº 1698/2005, en relación con los considerandos 13, 20 y 23 de éste, se desprende que las medidas de apoyo contempladas en dichas disposiciones tienen, entre otras, la finalidad de mejorar la transformación de los productos agrícolas primarios a través de la ayuda a las inversiones que tengan por objeto aumentar la eficacia del sector de la transformación, con el fin de aumentar el valor añadido de los productos agrícolas y de contribuir de este modo al cumplimiento del objetivo de dicho Reglamento, consistente en aumentar la competitividad del sector agrario.
47. Pues bien, es evidente que la mejora del rendimiento de una empresa transformadora que explota uno o varios molinos, lograda mediante la sustitución de las instalaciones existentes por una nueva instalación, puede contribuir al cumplimiento de dichos objetivos.
48. A la vista de lo anterior, procede responder a la segunda cuestión que los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 deben interpretarse en el sentido de que una operación consistente en el cierre de explotaciones molineras anteriores y su sustitución por una nueva explotación molinera, sin ampliación de la capacidad existente, puede mejorar el rendimiento global de la empresa en el sentido de la segunda de las citadas disposiciones.
Tercera cuestión prejudicial
49. Con carácter preliminar, ha de recordarse que el artículo 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008 establece que, en lo relativo a las explotaciones molineras, únicamente se podrán conceder ayudas para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas en el caso de operaciones dirigidas a la modernización de la capacidad existente de tales explotaciones.
50. En lo relativo a la razón de ser de dicha restricción, si bien en su cuestión el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a este respecto, en términos generales, a consideraciones económicas que justifican la exclusión de determinadas medidas de desarrollo, de la indicación procedente de la resolución de remisión que se transcribe en el apartado 18 de la presente sentencia parece deducirse que dicha restricción se explica, en esencia, por una voluntad de no fomentar el incremento del número de explotaciones molineras en activo.
51. Preguntado al respecto durante la vista, el Gobierno húngaro confirmó por su parte que dicha restricción tiene efectivamente la finalidad de evitar fomentar, mediante la concesión de ayudas, la creación de capacidades de transformación suplementarias en el sector molinero.
52. Por otro lado, tanto el Gobierno húngaro como la Comisión destacaron a este respecto que del programa de desarrollo rural húngaro adoptado en virtud del artículo 18 del Reglamento nº 1698/2005 se desprende que, en dicho Estado miembro, el sector molinero se caracteriza por una importante infrautilización de las capacidades existentes.
53. Visto lo anterior, la tercera cuestión prejudicial ha de entenderse en el sentido de que plantea, en esencia, si el artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la adopción de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, la cual establece una ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas que, tratándose de empresas dedicadas a la explotación molinera, únicamente puede concederse en el caso de operaciones dirigidas a la modernización de las capacidades existentes en dichas explotaciones, y no en el caso de operaciones que impliquen la creación de nuevas capacidades.
54. Para comenzar debe recordarse que, si bien, en razón de su propia índole y de su función en el sistema de las fuentes del Derecho de la Unión, las disposiciones de los reglamentos tienen, por regla general, un efecto inmediato en los ordenamientos jurídicos nacionales, sin necesidad de que las autoridades nacionales adopten medidas de aplicación, no obstante algunas de sus disposiciones pueden requerir, para su ejecución, la adopción de medidas de aplicación por parte de los Estados miembros (véase, entre otras, la sentencia Ketelä, EU:C:2012:673, apartado 35 y jurisprudencia citada).
55. A este respecto, de una jurisprudencia consolidada resulta que los Estados miembros pueden adoptar medidas de aplicación de un reglamento siempre que no obstaculicen su aplicabilidad directa, no oculten su naturaleza comunitaria y regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese reglamento les confiere manteniéndose en todo caso dentro de los límites de sus disposiciones (véase, en particular, la sentencia Ketelä, EU:C:2012:673, apartado 36 y jurisprudencia citada).
56. En el caso concreto del Reglamento nº 1698/2005, tal y como se ha recordado en el apartado 27 de la presente sentencia, del considerando 61 y del artículo 71, apartado 3, de dicho Reglamento se desprende que, siempre que se cumplan las condiciones especiales establecidas en ese Reglamento en relación con determinadas medidas de desarrollo rural, las normas relativas a la subvencionabilidad de los gastos se establecen, como regla general, a escala nacional.
57. En el caso de autos, la exigencia impuesta por el artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005, según la cual la operación proyectada debe poder dar lugar a una mejora del rendimiento global de la empresa, constituye ciertamente una condición especial y, por lo tanto, se trata de un requisito para la obtención de la ayuda a la que se refiere dicha disposición.
58. En cambio, de dicha exigencia no se desprende en modo alguno que todo tipo de inversión que permita a una empresa transformadora, como una empresa dedicada a la explotación molinera, mejorar su rendimiento global deba poder acceder necesariamente a una ayuda en virtud de dicha disposición.
59. En efecto, ha de recordarse que, en relación con la financiación que procede establecer en el marco del Reglamento nº 1698/2005, tal y como se desprende, entre otros, de los artículos 16 y 18 de éste, se invita a los Estados miembros a redactar sus propios programas de desarrollo rural que incluyan, en particular, información sobre las medidas propuestas para cada eje y su descripción, programas que deberán someterse seguidamente a los procedimientos de evaluación y aprobación previstos en el citado artículo 18.
60. En este contexto, tal y como se ha recordado en los apartados 55 y 56 de la presente sentencia, los Estados miembros tienen libertad para establecer, a efectos de la concesión de las ayudas financiadas por el FEADER, requisitos de concesión que se añadan a los que se desprenden de lo dispuesto en el Reglamento nº 1698/2005, siempre y cuando regulen el ejercicio del margen de apreciación que ese Reglamento les confiere manteniéndose en todo caso dentro de los límites de sus disposiciones.
61. En el caso de autos, tal y como se desprende de los apartados 49 a 51 de la presente sentencia, mediante la adopción del artículo 6, apartado 3, del Decreto nº 47/2008, las autoridades húngaras dispusieron que, tratándose de explotaciones molineras, únicamente puede concederse una ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas como la prevista en el artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 en el caso de operaciones dirigidas a la modernización de las capacidades existentes en dichas explotaciones, y ello, en esencia, con el fin de evitar fomentar, mediante tales ayudas, el aumento de las capacidades existentes en ese sector de actividad.
62. Pues bien, de los datos que obran en el expediente aportado al Tribunal de Justicia no se desprende en modo alguno que, al establecer dicho requisito de concesión para la ayuda en cuestión, las autoridades húngaras hayan rebasado el amplio margen de apreciación que les confiere el citado Reglamento con el fin, en particular y según destaca el considerando 11 de éste, de tener en cuenta la diversidad de situaciones existentes en las regiones afectadas, ni tampoco que dichas autoridades no se hayan mantenido dentro de los límites de lo dispuesto en ese Reglamento.
63. A este respecto, de las aclaraciones proporcionadas por el Gobierno húngaro y por la Comisión que se reflejan en el apartado 52 de la presente sentencia se desprende que, en el caso de autos, dicha restricción puede explicarse por la infrautilización de las capacidades existentes, que caracteriza en dicho Estado miembro al sector molinero.
64. Ahora bien, tal y como subraya el órgano jurisdiccional remitente, la operación controvertida en el litigio principal tiene la particularidad de que la creación de una nueva instalación molinera se realiza en sustitución de instalaciones molineras existentes previo cierre de éstas, sin que tal operación genere un aumento de la capacidad existente.
65. A este respecto, tratándose, como sucede en el caso de autos, de ayudas concedidas en virtud del Reglamento nº 1698/2005, ha de recordarse que, en virtud del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, las disposiciones de dicha Carta están dirigidas a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Cuando realizan tal aplicación, los Estados miembros están asimismo obligados a observar los principios generales de ese Derecho, como, particularmente, el principio de igualdad de trato consagrado en el artículo 20 de dicha Carta (auto Dél‑Zempléni Nektár Leader Nonprofit, C‑24/13, EU:C:2014:40, apartado 17 y jurisprudencia citada).
66. Según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato exige que no se traten de manera diferente situaciones comparables y que no se traten de igual manera situaciones diferentes, a no ser que tal trato esté objetivamente justificado (véanse, entre otras, las sentencias Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, C‑127/07, EU:C:2008:728, apartado 23 y jurisprudencia citada, y Soukupová, C‑401/11, EU:C:2013:223, apartado 29 y jurisprudencia citada).
67. A este respecto, los elementos que caracterizan las distintas situaciones y su naturaleza comparable deben apreciarse, en particular, a la luz del objeto y la finalidad del acto que establece la distinción de que se trate (véase, entre otras, la sentencia IBV & Cie, C‑195/12, EU:C:2013:598, apartados 52 y 53 y jurisprudencia citada).
68. En lo relativo al objetivo del requisito de concesión controvertido en el litigio principal, se ha expuesto anteriormente que dicho requisito parece dirigido a procurar que el régimen de ayudas en cuestión contribuya a una mejora del rendimiento global de las empresas activas en el sector molinero, pero evitando fomentar la creación de nuevas capacidades en un sector caracterizado por la infrautilización de las capacidades existentes.
69. Pues bien, sin perjuicio de la valoración final que al respecto incumbe al órgano jurisdiccional remitente, parece que, a la vista de dicho objetivo, la situación consistente en el cierre de una o varias instalaciones molineras para su sustitución por una nueva instalación molinera sin aumento de la capacidad existente puede considerarse comparable a la situación consistente en la modernización de dichas instalaciones molineras preexistentes, de manera que la exclusión de la primera situación del citado régimen de ayudas sería contraria al principio de igualdad de trato.
70. En este contexto, ha de recordarse finalmente que, según reiterada jurisprudencia, al aplicar el Derecho interno, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados a interpretarlo en la medida de lo posible de un modo que permita garantizar su conformidad con el Derecho de la Unión. Esta obligación de interpretación conforme del Derecho nacional es inherente al sistema del Tratado FUE, en la medida en que permite a los órganos jurisdiccionales nacionales garantizar, en el marco de sus competencias, la plena efectividad del Derecho de la Unión cuando resuelven los litigios de que conocen (véase, entre otras, la sentencia Rusedespred, C‑138/12, EU:C:2013:233, apartado 37 y jurisprudencia citada).
71. A la vista de cuanto antecede, procede responder a la tercera cuestión que el artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a la adopción de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, la cual establece una ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas que, tratándose de empresas dedicadas a la explotación molinera, únicamente puede concederse en el caso de operaciones dirigidas a la modernización de las capacidades existentes en dichas explotaciones, y no en el caso de operaciones que impliquen la creación de nuevas capacidades. No obstante, ante una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que se procede al cierre de una o varias instalaciones molineras para sustituirlas por una nueva instalación molinera, sin aumento de la capacidad, incumbe al órgano jurisdiccional nacional cerciorarse de que dicha normativa se aplica de tal modo que se garantiza el respeto del principio de igualdad de trato.
Costas
72. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Novena) declara:
1) El artículo 26, apartado 1, letra a), del Reglamento (CE) nº 1698/2005 del Consejo, de 20 de septiembre de 2005, relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), debe interpretarse en el sentido de que el concepto de mejora del rendimiento global de la explotación agrícola, en el sentido de dicha disposición, no comprende una operación mediante la cual una empresa dedicada a la actividad molinera cierra explotaciones molineras anteriores para sustituirlas por una nueva explotación molinera, sin ampliación de la capacidad existente.
2) Los artículos 20, letra b), inciso iii), y 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 deben interpretarse en el sentido de que una operación consistente en el cierre de explotaciones molineras anteriores y su sustitución por una nueva explotación molinera, sin ampliación de la capacidad existente, puede mejorar el rendimiento global de la empresa en el sentido de la segunda de las citadas disposiciones.
3) El artículo 28, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1698/2005 debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en principio, a la adopción de una normativa nacional como la controvertida en el litigio principal, la cual establece una ayuda para el aumento del valor añadido de los productos agrícolas que, tratándose de empresas dedicadas a la explotación molinera, únicamente puede concederse en el caso de operaciones dirigidas a la modernización de las capacidades existentes en dichas explotaciones, y no en el caso de operaciones que impliquen la creación de nuevas capacidades. No obstante, ante una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que se procede al cierre de una o varias instalaciones molineras para sustituirlas por una nueva instalación molinera, sin aumento de la capacidad, incumbe al órgano jurisdiccional nacional cerciorarse de que dicha normativa se aplica de tal modo que se garantiza el respeto del principio de igualdad de trato.