61999CJ0392_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Partes
No processo C-392/99,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por L. Ström e A. Caeiros, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no Luxemburgo,
demandante,
contra
República Portuguesa, representada por L. Fernandes e M. Telles Romão, na qualidade de agentes,
demandada,
que tem por objecto obter a declaração de que:
- ao não adoptar as disposições mediante as quais a autoridade competente, antes da concessão da autorização às empresas que regenerem óleos usados ou que os utilizam como combustível, possa certificar-se de uma protecção adequada da saúde no âmbito da utilização de óleos usados como combustível e da utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos no âmbito das actividades de regeneração de óleos usados e de utilização de óleos usados como combustível;
- ao não estabelecer que os resíduos da combustão dos óleos usados sejam eliminados de acordo com o disposto no artigo 9.° da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), e, a partir de 27 de Junho de 1995, de acordo com o disposto no artigo 9.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32), que, por força da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994 (JO L 168, p. 28), substituiu o artigo 9.° da Directiva 78/319;
- ao não providenciar um controlo periódico das empresas que regenerem óleos usados ou que utilizam os óleos usados como combustível nem a análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente com vista à revisão, se necessário, das autorizações concedidas a essas empresas;
- ao não comunicar à Comissão informações relativas aos conhecimentos técnicos bem como às experiências e resultados adquiridos através da aplicação das disposições adoptadas por força da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (JO 1987, L 42, p. 43),
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, n.° 2, 8.°, n.° 2, alínea a), 13.° e 17.° da Directiva 75/439, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101, bem como dos artigos 5.°, primeiro parágrafo, e 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actuais artigos 10.°, primeiro parágrafo, CE e 249.°, terceiro parágrafo, CE),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
composto por: J.-P. Puissochet, presidente de secção, R. Schintgen, V. Skouris (relator), F. Macken e N. Colneric, juízes,
advogada-geral: C. Stix-Hackl,
secretário: R. Grass,
visto o relatório para audiência,
ouvidas as alegações das partes na audiência de 29 de Novembro de 2001, na qual a Comissão foi representada por A. Caeiros e a República Portuguesa por M. Telles Romão e João Lois, na qualidade de agente,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Março de 2002,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 13 de Outubro de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 226.° CE, uma acção destinada a obter a declaração de que:
- ao não adoptar as disposições mediante as quais a autoridade competente, antes da concessão da autorização às empresas que regenerem óleos usados ou que os utilizam como combustível, possa certificar-se de uma protecção adequada da saúde no âmbito da utilização de óleos usados como combustível e da utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos no âmbito das actividades de regeneração de óleos usados e de utilização de óleos usados como combustível;
- ao não estabelecer que os resíduos da combustão dos óleos usados sejam eliminados de acordo com o disposto no artigo 9.° da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98), e, a partir de 27 de Junho de 1995, de acordo com o disposto no artigo 9.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (JO L 78, p. 32, a seguir «Directiva 75/442»), que, por força da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (JO L 377, p. 20), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994 (JO L 168, p. 28, a seguir «Directiva 91/689»), substituiu o artigo 9.° da Directiva 78/319;
- ao não providenciar um controlo periódico das empresas que regenerem óleos usados ou que utilizam os óleos usados como combustível nem a análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente com vista à revisão, se necessário, das autorizações concedidas a essas empresas;
- ao não comunicar à Comissão informações relativas aos conhecimentos técnicos bem como às experiências e resultados adquiridos através da aplicação das disposições adoptadas por força da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 129), com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (JO 1987, L 42, p. 43, a seguir «Directiva 75/439»),
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, n.° 2, 8.°, n.° 2, alínea a), 13.° e 17.° da Directiva 75/439, bem como dos artigos 5.°, primeiro parágrafo, e 189.°, terceiro parágrafo, do Tratado CE (actuais artigos 10.°, primeiro parágrafo, CE e 249.°, terceiro parágrafo, CE).
Enquadramento jurídico
A regulamentação comunitária
2 A Directiva 87/101, que alterou substancialmente a Directiva 75/439, prevê, no seu artigo 2.°, que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para o cumprimento da mesma a partir de 1 de Janeiro de 1990.
3 O artigo 6.° da Directiva 75/439 dispõe:
«1. A fim de serem respeitadas as medidas tomadas por força do artigo 4.°, qualquer empresa que elimine óleos usados deve obter uma autorização. Essa autorização é concedida, sempre que necessário, após uma vistoria às instalações.
2. Sem prejuízo das exigências impostas pelas disposições nacionais e comunitárias com um objectivo diferente do previsto na presente directiva, a autorização só pode ser concedida às empresas que regenerem óleos usados ou que utilizam os óleos usados como combustível quando a autoridade competente se tiver certificado de que foram tomadas todas as medidas adequadas de protecção da saúde e do ambiente, incluindo a utilização de melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos.»
4 O artigo 8.° da Directiva 75/439, relativo à utilização dos óleos usados como combustível, prevê no n.° 2, alínea a):
«Os Estados-Membros devem certificar-se:
a) De que os resíduos da combustão dos óleos usados sejam eliminados de acordo com o artigo 9.° da Directiva 78/319/CEE.»
5 O artigo 13.° da Directiva 75/439 prevê:
«1. As empresas referidas no artigo 6.° serão controladas periodicamente pela administração competente, especialmente no que diz respeito ao cumprimento das condições de autorização.
2. As autoridades competentes analisarão a evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente a fim de rever, se necessário, a autorização concedida a uma empresa nos termos da presente directiva.»
6 O artigo 17.° da Directiva 75/439 dispõe:
«Cada Estado-Membro comunicará, periodicamente, à Comissão os seus conhecimentos técnicos bem como as experiências e resultados decorrentes da aplicação das disposições adoptadas por força da presente directiva.
A Comissão transmitirá um resumo do conjunto dessas informações aos Estados-Membros.»
7 Nos termos do artigo 18.° da Directiva 75/439:
«De três em três anos, os Estados-Membros elaborarão um relatório sobre a situação da eliminação dos óleos usados nos seus países e enviá-lo-ão à Comissão.»
8 O artigo 1.°, alínea c), primeiro travessão, da Directiva 78/319 define a eliminação dos resíduos como «a recolha, a triagem, o transporte e o tratamento dos resíduos tóxicos e perigosos, assim como o seu armazenamento e o seu depósito à superfície ou enterrado».
9 Nos termos do artigo 9.° da Directiva 78/319:
«1. As instalações, estabelecimentos ou empresas que procedem ao armazenamento, tratamento e/ou depósito de resíduos tóxicos e perigosos devem obter uma autorização, emitida pelas autoridades competentes. Esses resíduos só podem ser armazenados, tratados e/ou depositados por instalações, estabelecimentos ou empresas detentoras de tal autorização. As empresas que procedem ao transporte de resíduos tóxicos e perigosos devem ser controladas pelas autoridades competentes dos Estados-Membros.
2. A autorização mencionada no n.° 1 referirá nomeadamente:
- os tipos e quantidades de resíduos,
- as prescrições técnicas,
- as precauções a tomar,
- o(os) local(locais) de eliminação,
- os métodos de eliminação.
Esta autorização pode, ainda, fixar indicações específicas a apresentar a pedido das autoridades competentes.
3. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas e incluir condições e obrigações.»
10 Por força do artigo 11.° da Directiva 91/689, a Directiva 78/319 foi revogada com efeitos a partir de 27 de Junho de 1995.
11 O artigo 1.°, n.° 2, da Directiva 91/689 prevê que a Directiva 75/442 se aplica aos resíduos perigosos.
12 O anexo II A da Directiva 75/442 recapitula as operações de eliminação tal como feitas na prática.
13 O artigo 9.° da Directiva 75/442 dispõe:
«1. Para efeitos de aplicação dos artigos 4.°, 5.° e 7.°, qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.°
Esta autorização referir-se-á nomeadamente:
- aos tipos e quantidades de resíduos,
- às normas técnicas,
- às precauções a tomar em matéria de segurança,
- ao local de eliminação,
- ao método de tratamento.
2. As autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas, vir acompanhadas de condições e obrigações ou, nomeadamente nos casos em que o método de eliminação previsto não seja aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente, ser recusadas.»
A regulamentação nacional
A regulamentação relativa ao exercício de uma actividade industrial
14 O Decreto-Lei n.° 109/91, de 15 de Março (Diário da República, série I-A, n.° 62, de 15 de Março de 1991), alterado pelo Decreto-Lei n.° 282/93, de 17 de Agosto (Diário da República, série I-A, n.° 192, de 17 de Agosto de 1993) (a seguir «Decreto-Lei n.° 109/91»), estabelece normas disciplinadoras do exercício da actividade industrial.
15 Como resulta do seu quarto considerando, este decreto-lei pretende «ser um instrumento de protecção do interesse colectivo, traduzido tanto na segurança dos processos tecnológicos como na procura das melhores condições de localização e laboração da indústria, que garantam, quer para o industrial, quer para a comunidade, o efeito multiplicador do empreendimento criado».
16 Nos termos do artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 109/91, com a epígrafe «Dever geral de segurança»:
«A actividade industrial deve ser exercida por forma a garantir a segurança quanto às pessoas e bens e às condições de trabalho e ambiente, tendo em conta o grau de desenvolvimento tecnológico existente [...]»
17 O artigo 5.° deste mesmo decreto-lei, com a epígrafe «Dever geral de prevenção dos riscos», dispõe:
«1. O industrial deve exercer a sua actividade de acordo com a regulamentação aplicável e adoptar medidas de prevenção no sentido de eliminar ou reduzir os riscos susceptíveis de afectarem as pessoas e bens, as condições de trabalho e o ambiente.
2. Sempre que detecte alguma anomalia no funcionamento do estabelecimento, o industrial deve tomar as medidas adequadas para corrigir a situação [...]»
18 O artigo 7.°, n.os 1 a 3, do Decreto-Lei n.° 109/91 tem a seguinte redacção:
«1. A todo o tempo poderão terceiros, devidamente identificados, apresentar reclamação fundamentada relativa à instalação, alteração e laboração de qualquer estabelecimento industrial, junto da entidade coordenadora, das entidades fiscalizadoras dos serviços regionais do respectivo ministério ou da entidade a quem couber a salvaguarda dos direitos e interesses em causa, que a transmitirão à entidade coordenadora acompanhada de um parecer fundamentado.
2. A entidade que receber a reclamação dará dela conhecimento ao industrial.
3. A entidade coordenadora tomará as providências necessárias, nomeadamente através de vistorias para análise e decisão das reclamações, consultando, e sempre que tal se justifique, as entidades a quem cabe a salvaguarda dos direitos e interesses em causa.»
19 O artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 109/91 prevê:
«1. O pedido de licenciamento a apresentar pelo industrial à entidade coordenadora é instruído com documento comprovativo da aprovação de localização [...] e com o estudo de impacte ambiental, se exigível, nos termos da respectiva lei.
2. A entidade coordenadora ouvirá, quando tal for exigível, as entidades com atribuições no âmbito industrial nas áreas do ambiente, da saúde e da higiene e segurança no trabalho.
[...]
5. As condições e exigências impostas pelas entidades a que se refere o n.° 2 são obrigatoriamente integradas na licença a conceder.
[...]»
20 Por força do artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 109/91:
«1. A fiscalização do cumprimento das disposições legais sobre o exercício da actividade industrial incumbe especialmente à entidade coordenadora ou aos serviços regionais do respectivo ministério, nos termos da sua regulamentação orgânica, sem prejuízo das competências das demais entidades intervenientes no processo de licenciamento, no âmbito das respectivas atribuições.
2. As demais entidades fiscalizadoras poderão, sempre que seja necessário, solicitar à entidade coordenadora a adopção de medidas a impor ao industrial, para prevenir riscos e inconvenientes susceptíveis de afectar as pessoas e os bens, as condições de trabalho e o ambiente, sem prejuízo da observância das normas internacionais sobre a actividade inspectiva nas relações de trabalho.
3. O industrial é obrigado a facilitar a qualquer das entidades fiscalizadoras a entrada nas suas instalações e a fornecer-lhes as informações e apoios que lhe sejam fundamentadamente solicitados, com vista à fiscalização do cumprimento da legislação e das condições que lhe tenham sido fixadas pela entidade coordenadora.
4. Quando, no decurso de uma acção de fiscalização, qualquer das demais entidades fiscalizadoras detectar incumprimento às medidas por ela prescritas, deve levantar um auto da ocorrência, dele dando conhecimento à entidade coordenadora, organizando e instruindo o respectivo processo contra-ordenacional.»
21 Segundo o artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 109/91, com a epígrafe «Medidas cautelares»:
«Sempre que seja detectada uma situação de perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho e o ambiente, a entidade coordenadora e as demais entidades fiscalizadoras, de per si ou em colaboração, devem tomar imediatamente as providências que em cada caso se justifiquem para prevenir ou eliminar a situação de perigo, podendo vir a ser determinada a suspensão de laboração e o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, ou a apreensão de todo ou parte do equipamento, mediante selagem, por um prazo máximo de seis meses.»
22 Por força do artigo 16.°, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 109/91:
«1. Constitui contra-ordenação punível com coima [...]:
a) A instalação, alteração ou laboração de um estabelecimento industrial sem a prévia autorização a que se reporta o n.° 1 do artigo 8.° e o artigo 11.° ;
b) A inobservância das prescrições estabelecidas na regulamentação técnica aplicável e das medidas impostas ao abrigo do n.° 2 do artigo 12.°
2. Constitui contra-ordenação punível com coima [...] a inobservância das obrigações relativas ao averbamento de transmissão do estabelecimento e à comunicação da suspensão da laboração e da cessação do exercício de actividade industrial.»
23 O ponto 2°, 4), alínea b), da Portaria n.° 314/94, de 24 de Maio (Diário da República, série I-B, n.° 120, de 24 de Maio de 1994, a seguir «Portaria n.° 314/94»), prevê:
«O projecto de instalação de estabelecimento de classe A deve conter:
[...]
4) Estudo de risco, excepto no caso de o estabelecimento industrial estar abrangido pela legislação relativa à prevenção dos riscos de acidentes industriais graves, dele devendo constar:
[...]
b) A escolha de tecnologias que permitam evitar ou reduzir o uso de aparelhos ou produtos perigosos.»
24 A Portaria n.° 314/94 contém em anexo os modelos de processo de licenciamento industrial. Os pontos 10 a 13 do modelo n.° 2 estão redigidos da seguinte forma:
«10. Descrição das medidas de segurança e higiene industrial, designadamente quanto ao risco de incêndio e explosão, sistemas de captação e tratamento de poeiras, névoas e vapores.
11. Regime de laboração: número de turnos.
12. Instalações de carácter social, de medicina no trabalho e sanitárias.
[...]
13. Pé direito livre mínimo na instalação.
[...]»
25 Os pontos 7 a 10 do modelo n.° 3, anexo igualmente à Portaria n.° 314/94, encontram-se redigidos nos mesmo termos que os pontos 10 a 13 do modelo n.° 2.
A regulamentação relativa à gestão de resíduos
26 O Decreto-Lei n.° 239/97, de 9 de Setembro (Diário da República, série I-A, n.° 208, de 9 de Setembro de 1997, a seguir «Decreto-Lei n.° 239/97»), introduziu, segundo o seu preâmbulo, «um mecanismo autónomo de autorização prévia das operações de gestão de resíduos que não se confunde com o licenciamento das actividades em que por vezes tais operações se integram como sucede, no caso dos resíduos industriais, com o licenciamento industrial».
27 O artigo 4.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97 tem a seguinte redacção:
«A gestão de resíduos visa, preferencialmente, a prevenção ou redução da produção ou nocividade dos resíduos, nomeadamente através da reutilização e da alteração dos processos produtivos, por via da adopção de tecnologias mais limpas, bem como da sensibilização dos agentes económicos e dos consumidores.»
28 Nos termos do artigo 7.°, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 239/97:
«1. É proibido o abandono de resíduos, bem como a sua emissão, transporte, armazenagem, tratamento, valorização ou eliminação por entidades ou em instalações não autorizadas.
2. É proibida a descarga de resíduos, salvo em locais e nos termos determinados por autorização prévia.»
29 De acordo com o artigo 8.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97, «[a]s operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos estão sujeitas a autorização prévia».
30 Além disso, resulta do artigo 9.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97 que a autorização das operações referidas no artigo 8.° do mesmo compete ao Ministro do Ambiente sempre que as mesmas estejam sujeitas, nos termos da lei, a avaliação prévia do impacte ambiental.
31 O artigo 10.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97 tem a seguinte redacção:
«O requerimento da autorização a que se refere o artigo 8.° é dirigido à autoridade competente para a decisão final, acompanhado dos elementos exigidos:
a) Nas disposições legais e regulamentares que regem a instrução dos processos de avaliação do impacte ambiental, quando seja o caso;
b) Por portaria do Ministro do Ambiente, no caso de resíduos industriais, resíduos sólidos urbanos ou outros tipos de resíduos.»
32 Nos termos do artigo 18.° do Decreto-Lei n.° 239/97:
«A fiscalização do cumprimento do presente diploma incumbe ao Instituto dos Resíduos, à Direcção-Geral do Ambiente e às direcções regionais do ambiente e dos recursos naturais, bem como às demais entidades com competência para autorizar operações de gestão de resíduos e às autoridades policiais.»
33 De acordo com o artigo 19.° do Decreto-Lei n.° 239/97:
«O Ministro da Saúde ou o Ministro do Ambiente podem, por despacho, em caso de emergência ou perigo grave para a saúde pública ou o ambiente, adoptar medidas cautelares adequadas, nomeadamente a suspensão de qualquer operação de gestão de resíduos.»
34 O artigo 20.°, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.° 239/97 dispõe:
«1. O incumprimento do dever de assegurar um destino final adequado para os resíduos, pelo respectivo responsável, nos termos do artigo 6.°, e as infracções ao disposto nos artigos 7.°, n.os 1, 3 e 4, e 8.°, n.° 1, bem como às regras a que se refere o artigo 15.°, n.° 1, do presente diploma [...] constituem contra-ordenação punível com coima [...]
2. As infracções ao disposto nos artigos 7.°, n.° 2, 16.°, n.os 1 e 2, e 17.°, n.os 1 e 2, constituem contra-ordenação punível com coima [...]»
35 O artigo 21.°, n.° 1, alínea f), do Decreto-Lei n.° 239/97 tem a seguinte redacção:
«Às contra-ordenações previstas no artigo anterior podem, em simultâneo com a coima e nos termos da lei geral, ser aplicadas as seguintes sanções acessórias:
[...]
f) suspensão de autorizações, licenças e alvarás.»
36 Nos termos do artigo 24.° do Decreto-Lei n.° 239/97:
«1. As operações já existentes de armazenagem, tratamento, valorização ou eliminação de resíduos carecem, quando não disponham de licença ou autorização adequada, de autorização pela autoridade competente.
2. As autorizações referidas no número anterior devem ser requeridas até ao dia 31 de Dezembro de 1997 e regem-se pelo disposto nos artigos 8.° e seguintes do presente diploma.»
37 A portaria referida no artigo 10.°, n.° 1, alínea b), do Decreto-Lei n.° 239/97 é a Portaria n.° 961/98, de 10 de Novembro (Diário da República, série I-B, n.° 260, de 10 de Novembro de 1998, a seguir «Portaria n.° 961/98»).
38 Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, alínea c), da Portaria n.° 961/98:
«O requerimento de autorização é acompanhado de:
[...]
c) Projecto, que deve conter os elementos constantes do anexo I ou do anexo II à presente portaria, que dela fazem parte integrante, consoante esteja em causa, respectivamente, um aterro ou outra operação de gestão de resíduos.»
39 O anexo II, ponto I, alínea e), da Portaria n.° 961/98 refere, entre os elementos que devem constar da memória descritiva, a «[i]ndicação do número de trabalhadores, do regime de laboração e das instalações de carácter social, de medicina no trabalho e sanitárias».
40 O artigo 8.° da Portaria n.° 961/98 prevê:
«Nos termos da legislação aplicável ao direito de acesso aos documentos em posse da Administração Pública, podem terceiros, devidamente identificados, solicitar informação ou apresentar reclamação relativa à instalação ou operações em causa à entidade competente ou à direcção regional do ambiente respectiva.»
A regulamentação relativa à eliminação dos óleos usados
41 O Regulamento de Licenciamento das Actividades de Recolha, Armazenagem, Tratamento Prévio, Regeneração, Recuperação, Combustão e Incineração dos Óleos Usados foi aprovado pela Portaria n.° 240/92, de 25 de Março (Diário da República, série I-B, n.° 71, de 25 de Março de 1992, a seguir «Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92»).
42 Nos termos do artigo 3.° do referido regulamento:
«1. Os registos de movimentos de óleos usados, referidos nos n.os 1 e 2 do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 88/91, de 23 de Fevereiro, devem obedecer aos modelos publicados no anexo I, que faz parte integrante deste Regulamento, devendo ser preenchidos trimestralmente pelos detentores, recolhedores e utilizadores destes óleos.
2. As entidades referidas no número anterior deverão enviar os registos à Direcção-Geral de Energia [...]»
43 O artigo 9.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 subordina a actividade de «tratamento prévio» de óleos usados à obtenção de uma autorização.
44 O artigo 10.°, alínea a), deste regulamento, relativo ao pedido de licenciamento de tal actividade, dispõe:
«O pedido de licenciamento deve ser acompanhado dos seguintes elementos :
a) Localização da unidade, capacidade de tratamento e tecnologia do processo, que deverá ser a melhor disponível, sem ocasionar custos excessivos.»
45 Além disso, o artigo 12.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 exige, no que respeita à actividade de regeneração de óleos usados, que o «projecto de instalação» seja junto ao pedido de licenciamento.
46 Nos termos do artigo 13.°, alínea a), deste regulamento:
«O projecto da instalação deve conter os seguintes elementos:
a) Memória descritiva da instalação onde deve constar:
Descrição detalhada da actividade industrial, com a especificação dos processos tecnológicos, diagramas de fabrico e condições higio-sanitárias;
Indicação da capacidade nominal de produção a instalar e capacidade de produção diária e ou semanal prevista;
Identificação das matérias-primas ou quaisquer matérias acessórias a utilizar e as suas quantidades;
Caracterização quantitativa e qualitativa dos efluentes líquidos, emissões gasosas e resíduos produzidos;
Identificação das fontes de emissão, nomeadamente de ruído, vibrações, radiações e agentes químicos;
Descrição dos aparelhos, máquinas e demais equipamento e respectivas características, com indicação das normas ou especificações a que obedecem;
Indicação da potência total a instalar;
Descrição dos aspectos relacionados com a organização da segurança no que respeita à preservação do ambiente, protecção de pessoas e bens e às condições de higiene e segurança do trabalho;
[...]
Descrição das instalações industriais, incluindo as de armazenagem, de queima, de força motriz ou de produção de vapor e de recipientes de gases sob pressão;
Descrição das características gerais de construção e acabamentos interiores do estabelecimento industrial;
Descrição do sistema de abastecimento de água, potável ou não, com a quantificação dos consumos previstos [...];
[...]»
47 O artigo 15.°, alíneas a) a c), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 prevê:
«A Direcção-Geral de Energia enviará, no prazo de oito dias úteis, um exemplar dos elementos previstos no artigo 12.°, para emissão de parecer às seguintes entidades:
a) Direcção-Geral da Qualidade do Ambiente;
b) Direcção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários;
c) Inspecção-Geral do Trabalho.»
48 O artigo 23.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 prevê que a utilização de óleos usados como combustível está sujeita a licenciamento, licenciamento este que é da competência das delegações regionais do Ministério da Indústria e da Energia.
49 O artigo 24.° do regulamento tem a seguinte redacção:
«O pedido de licenciamento deve ser acompanhado com os seguintes elementos:
a) Apresentação de projecto [...];
b) Memória descritiva com a indicação do tipo de indústria onde se efectua a queima;
c) Potência instalada, em MW;
d) Tipo de unidade utilizadora de óleos, tais como fornos de queima indirecta, fornos de queima directa, geradores de vapor e parâmetros de dimensionamento;
e) Tipos de queimadores;
f) Composição dos óleos usados a utilizar;
g) Percentagem de óleos usados utilizados na mistura com outros combustíveis e quantidades consumidas;
h) Localização da instalação relativamente a terceiros [...];
i) Informação sobre o destino dos resíduos da combustão.»
50 O artigo 25.° do regulamento dispõe:
«É proibida a utilização de óleos usados como combustível na indústria alimentar, designadamente em padarias, e nos casos em que os produtos de combustão estejam em contacto com os alimentos produzidos.»
51 Por força do artigo 2.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 88/91, de 23 de Fevereiro (Diário da República, série I-A, n.° 45, de 23 de Fevereiro de 1991, a seguir «Decreto-Lei n.° 88/91»):
«É proibido qualquer depósito e descarga de óleos usados ou de resíduos resultantes do seu tratamento com efeitos nocivos para o solo.»
52 Além disso, o artigo 4.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 88/91 prevê:
«As operações de transporte, eliminação e valorização de óleos usados só podem ser realizadas mediante autorização do director-geral da Qualidade do Ambiente.»
53 O artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 88/91 dispõe:
«A fiscalização do cumprimento do disposto no presente diploma compete à Direcção-Geral de Energia e às delegações regionais do Ministério da Indústria e Energia, sem prejuízo das competências fixadas por lei a outras entidades.»
A regulamentação relativa às entidades fiscalizadoras em matéria de ambiente
54 O Decreto-Lei n.° 189/93, de 24 de Maio (Diário da República, série I-A, n.° 120, de 24 de Maio 1993, a seguir «Decreto-Lei n.° 189/93»), que aprovou a Lei Orgânica da Direcção-Geral do Ambiente, dispõe, no seu artigo 6.°, n.os 1, 2, alínea a), e 4, o seguinte:
«1. Ao Gabinete de Inspecção e Auditoria do Ambiente, adiante designado por GIAA, compete exercer as funções de inspecção e auditoria das actividades potencialmente poluidoras.
2. Compete ao GIAA:
a) realizar inspecções a instalações industriais e fontes poluidoras de qualquer natureza que permitam averiguar do cumprimento da legislação em vigor na área do ambiente;
[...]
4. A actividade do GIAA é disciplinada por um plano anual de inspecções ordinárias, que é submetido à aprovação ministerial, e por inspecções extraordinárias, sempre que necessárias, de cujos resultados deve ser dado imediato conhecimento à tutela.»
55 O artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 549/99, de 14 de Dezembro (Diário da República, série I-A, n.° 289, de 14 de Dezembro de 1999, a seguir «Decreto-Lei n.° 549/99»), que aprovou a Lei Orgânica da Inspecção-Geral do Ambiente, prevê:
«São atribuições da Inspecção-Geral do Ambiente [a seguir IGA], garantir o cumprimento das normas jurídicas com incidência ambiental e da legalidade administrativa no âmbito dos serviços dependentes do Ministério do Ambiente.»
56 Nos termos do artigo 4.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 549/99:
«Compete à IGA:
a) Fiscalizar o cumprimento de normas legais e regulamentares em matérias de incidência ambiental e inspeccionar estabelecimentos, locais ou actividades a elas sujeitos.»
57 O artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 549/99 dispõe:
«1. A IGA e as demais entidades com funções de natureza inspectiva têm o dever de cooperar entre si, de acordo com as respectivas atribuições e competências legais, utilizando para tal os mecanismos que se mostrem mais adequados.
2. A IGA poderá solicitar às câmaras municipais e aos serviços dependentes de outros departamentos governamentais informações sobre os processos de licenciamento de actividades com incidência ambiental.»
58 O artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 236/97, de 3 de Setembro (Diário da República, série I-A, n.° 203, de 3 de Setembro de 1997, a seguir «Decreto-Lei n.° 236/97»), dispõe:
«1. O INR [Instituto dos Resíduos] tem como atribuições executar a política nacional no domínio dos resíduos e assegurar o cumprimento das normas e regulamentos técnicos.
2. O INR desenvolve acções intersectoriais, nomeadamente com os órgãos competentes dos Ministérios da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, da Economia e da Saúde, no que respeita aos resíduos agrícolas, industriais e hospitalares, respectivamente.»
Fase pré-contenciosa
59 Por ofícios de 8 de Março de 1991, 13 de Abril de 1992, 11 de Dezembro de 1992 e 18 de Abril de 1994, o Governo português comunicou à Comissão que a Directiva 75/439 fora transposta para o direito nacional pelo Decreto-Lei n.° 88/91, pelas Portarias n.° 240/92 e n.° 1028/92, de 5 de Novembro (Diário da República, série I-B, n.° 256, de 5 de Novembro de 1992), bem como pelo despacho conjunto dos Ministérios da Indústria e Energia e do Ambiente e Recursos Naturais, de 26 de Abril de 1993 (Diário da República, série II, n.° 115, de 18 de Maio de 1993).
60 Após exame das disposições nacionais notificadas, a Comissão considerou que as mesmas não garantiam a transposição correcta e exaustiva da Directiva 75/439. Em consequência, deu início ao procedimento previsto no artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE) e, por carta de 4 de Julho de 1994, notificou o Governo português para este lhe apresentar as suas observações.
61 Por carta de 26 de Outubro de 1994, o Governo português respondeu justificando a sua posição.
62 Considerando que as explicações adiantadas pelo Governo português não eram satisfatórias e que continuava a verificar-se uma situação de infracção ao direito comunitário, a Comissão dirigiu, em 27 de Novembro de 1997, um parecer fundamentado à República Portuguesa, convidando esta a dar cumprimento ao mesmo no prazo de dois meses a contar da sua notificação.
63 Na resposta de 25 de Fevereiro de 1998, o Governo português manteve a sua posição.
64 Foi nestas condições que a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto ao mérito
Quanto à não transposição do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, na parte em que o mesmo subordina a autorização de utilização de óleos usados como combustível à condição de serem tomadas todas as medidas adequadas de protecção da saúde
Argumentos das partes
65 Com a primeira parte da sua primeira acusação, a Comissão alega que a República Portuguesa não adoptou as disposições que asseguram que a concessão, pela autoridade nacional competente, da autorização exigida, por força do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, para as empresas que utilizam óleos usados como combustível seja subordinada à condição de serem tomadas todas as medidas adequadas de protecção da saúde.
66 A Comissão sublinha, a título preliminar, que, por razões de segurança jurídica, é indispensável que o regime de licenciamento da eliminação dos óleos usados seja suficientemente claro e preciso para que todas as empresas possam saber, com a certeza necessária, que o pedido de autorização deve abranger os aspectos de protecção da saúde e que a autoridade competente está obrigada a tomar este critério em consideração como condição da autorização. Ora, a Comissão afirma que não é evidente quais as disposições da regulamentação portuguesa aplicáveis à apresentação dos pedidos de autorização no domínio específico da utilização dos óleos usados como combustível.
67 A Comissão observa, em especial, que a regulamentação relativa ao licenciamento das «actividades de recolha, armazenagem, tratamento prévio, regeneração, recuperação, combustão e incineração dos óleos usados», ou seja, o Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, não contém qualquer disposição relativa à protecção da saúde no domínio da utilização dos óleos usados como combustível, com excepção do seu artigo 25.°, que se limita a proibir tal utilização na indústria alimentar.
68 A este respeito, a Comissão alega que, mesmo no que respeita às empresas que, segundo as afirmações do Governo português, já obtiveram uma autorização ao abrigo do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, depois de terem apresentado um projecto de instalação abrangendo os aspectos relativos à protecção da saúde, esse governo não indica por força de que disposição do referido diploma foram obrigadas a apresentar tal projecto.
69 Em contrapartida, o Governo português sustenta que a regulamentação nacional permite alcançar o objectivo do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, que consiste em garantir que a instrução do processo de autorização permite à autoridade competente, antes de decidir, verificar se estão reunidas as condições «adequadas de protecção da saúde». Ora, contrariamente ao que a Comissão afirma, tal objectivo pode ser alcançado de diferentes formas, não implicando necessariamente a consagração expressa de uma obrigação de a empresa interessada juntar ao seu pedido de autorização uma descrição dos aspectos relativos à protecção da saúde. Com efeito, existem, em direito português, normas jurídicas que retomam o conteúdo do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, mesmo se tais normas não fazem parte do diploma de direito nacional destinado a transpor a directiva.
70 Segundo o Governo português, a razão pela qual a protecção da saúde não se encontra expressamente referida no Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 deve-se ao facto de que este regulamento se refere a empresas que normalmente já dispõem de uma autorização ou que a devem obter para exercer uma actividade industrial principal. Estas empresas estariam deste modo sujeitas ao cumprimento das normas legais respeitantes ao licenciamento do exercício de uma actividade industrial, que já integram tal aspecto.
71 O Governo português invoca aqui os artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 109/91, bem como o artigo 9.°, n.os 2 e 5, do mesmo, que garante que as condições e exigências impostas pelas entidades com atribuições nomeadamente nas áreas da saúde e da higiene e segurança no trabalho e que são ouvidas pela entidade que concede a licença são obrigatoriamente integradas na licença a conceder. Acresce que o artigo 13.° desse decreto-lei impõe, sempre que seja, nomeadamente, detectada uma situação de perigo grave para a saúde, a adopção imediata das providências para a prevenir ou eliminar.
72 Este governo refere igualmente o artigo 2.°, n.° 4, da Portaria n.° 314/94, que dispõe que o pedido de autorização de instalação ou de alteração de um estabelecimento industrial deve ser acompanhado de um estudo de risco, apresentado segundo o modelo adequado e incluindo, conforme os modelos n.os 2, pontos 10 a 13, e 3, pontos 7 a 10, anexos à referida portaria, a descrição dos aspectos relacionados com a organização das condições de segurança e de higiene do trabalho.
73 Segundo o Governo português, deve igualmente ter-se em conta o disposto na Portaria n.° 961/98, que, em sua opinião, sujeita as operações de armazenagem, tratamento, valorização e eliminação de resíduos a autorização prévia do Ministério do Ambiente. Referindo-se ainda ao artigo 3.°, n.° 1, alínea c), desse diploma, conjugado com o anexo II do mesmo, o Governo português indica que, entre os documentos que devem acompanhar o requerimento de autorização, figura uma memória descritiva da qual devem constar diversos elementos relevantes para assegurar a adopção de medidas de protecção da saúde, como as instalações em matéria social, sanitária e de medicina no trabalho e, de um modo geral, todas as exigências relativas à identificação e ao tratamento de resíduos.
74 No que diz respeito aos artigos 4.° e 5.° do Decreto-Lei n.° 109/91, a Comissão observa que estas disposições, que impõem respectivamente um dever geral de segurança e um dever geral de prevenção de riscos, têm por objecto o exercício propriamente dito da actividade industrial e delas não decorre necessariamente para a empresa interessada a obrigação de apresentar, com o pedido de licenciamento, uma descrição dos aspectos relativos à protecção da saúde, o que se verifica também quanto ao artigo 9.° do referido decreto-lei.
75 A Comissão acrescenta que o artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 109/91 também não prevê tal obrigação da empresa interessada. De facto, esta norma, ao prever a possibilidade de suspensão de laboração e o encerramento preventivo do estabelecimento, no todo ou em parte, parece referir-se a uma situação de perigo detectada no decurso do exercício da actividade industrial.
76 Segundo a Comissão, só a Portaria n.° 961/98 prevê expressamente que o pedido de autorização deve contemplar os aspectos de protecção da saúde. Todavia, esse diploma não pode ser tomado em consideração no âmbito do presente incumprimento, visto que só entrou em vigor, por força do artigo 2.°, n.° 2, da Lei n.° 74/98, de 11 de Novembro (Diário da República, série I-A, n.° 261, de 11 de Novembro de 1998), em 15 de Novembro de 1998, ou seja, depois do termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
77 Em primeiro lugar, há que assinalar que, conforme resulta do próprio teor do artigo 6.° da Directiva 75/439, esta disposição não se limita a indicar os elementos que a autoridade competente deve tomar em consideração a fim de conceder uma autorização a uma empresa que pretende exercer uma actividade de eliminação dos óleos usados, subordinando expressamente a concessão de tal autorização a uma condição específica, ou seja, a adopção de todas as medidas adequadas de protecção da saúde e do ambiente.
78 De facto, se o artigo 6.°, n.° 1, desta directiva se limita a tornar obrigatória, para efeitos do exercício da actividade em questão, a obtenção de uma autorização que é concedida, sempre que necessário, após uma vistoria das instalações da empresa em causa, resulta claramente do n.° 2 desse artigo que a autorização só pode ser concedida se a autoridade competente se tiver certificado de que foram tomadas todas as medidas adequadas.
79 Assim, no âmbito do regime de licenciamento que os Estados-Membros estão obrigados a introduzir, por força do artigo 6.° da Directiva 75/439, no seu direito interno, a implementação das medidas exigidas deve constituir uma condição sine qua non da concessão da autorização aí prevista.
80 Importa, em segundo lugar, recordar que, se o Tribunal de Justiça decidiu que a transposição de uma directiva para o direito interno não exige necessariamente uma repetição formal e textual das suas disposições numa disposição legal ou regulamentar expressa e específica e que pode bastar um contexto jurídico geral, tal verifica-se desde que este assegure efectivamente a plena aplicação da directiva de um modo suficientemente claro e preciso. Com efeito, o Tribunal de Justiça sublinhou que é particularmente importante, para que fique satisfeita a exigência de segurança jurídica, que as disposições de uma directiva sejam aplicadas com uma obrigatoriedade incontestável, de modo que os particulares beneficiem de uma situação jurídica clara e precisa, que lhes permita conhecer a plenitude dos seus direitos e obrigações (v., neste sentido, acórdãos de 13 de Março de 1997, Comissão/França, C-197/96, Colect., p. I-1489, n.° 15, e de 15 de Novembro de 2001, Comissão/Itália, C-49/00, Colect., p. I-8575, n.° 21).
81 É à luz destas considerações que cabe examinar se as disposições nacionais invocadas pelo Governo português garantem uma transposição correcta do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439.
82 No que respeita, antes de mais, ao Decreto-Lei n.° 109/91, saliente-se que, se os seus artigos 4.° e 5.° podem ser interpretados no sentido de que impõem ao industrial que pretende utilizar óleos usados como combustível que tome as medidas adequadas relativas à segurança e à prevenção de riscos, de forma alguma prevêem que a adopção efectiva dessas medidas condiciona a concessão da autorização a que está sujeita tal utilização.
83 É um facto que o artigo 9.°, n.os 2 e 5, do Decreto-Lei n.° 109/91 prevê que a autoridade que instrui o pedido de licenciamento deve consultar as entidades com atribuições no âmbito industrial nas áreas do ambiente, da saúde e da higiene e segurança no trabalho, e que estas entidades podem impor condições que são obrigatoriamente integradas na licença a conceder.
84 Todavia, este processo de consulta, previsto, nos termos do artigo 9.°, n.° 2, deste decrecto-lei, quando seja exigível nos termos da respectiva lei, de forma alguma garante que só as empresas que tomaram todas as medidas adequadas de protecção da saúde obtêm a autorização para utilizar óleos usados como combustível.
85 O mesmo acontece em relação às medidas cautelares que as autoridades competentes podem tomar por força do artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 109/91, a fim de reagirem às situações de risco que ocorram no decurso do exercício da actividade de uma empresa que utiliza óleos usados como combustível.
86 Em seguida, no que se refere ao ponto 2°, 4), da Portaria n.° 314/94, verifica-se que, se o estudo de risco que deve, em conformidade com esse artigo, acompanhar o pedido de licenciamento é susceptível de fornecer à autoridade competente elementos pertinentes para efeitos da sua apreciação, esta disposição também não subordina a concessão da autorização à condição de a empresa em causa ter tomado todas as medidas adequadas de protecção da saúde.
87 Por fim, no que diz respeito às disposições da Portaria n.° 961/98 invocadas pelo Governo português, basta assinalar que, segundo jurisprudência constante, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não podendo as alterações posteriormente ocorridas ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 14 de Junho de 2001, Comissão/Áustria, C-473/99, Colect., p. I-4527, n.° 13).
88 Ora, é manifesto que a Portaria n.° 961/98 só entrou em vigor depois do termo do prazo de dois meses fixado no parecer fundamentado. Assim, em conformidade com a jurisprudência referida no número anterior, verifica-se que tal portaria, mesmo que constituísse uma transposição correcta do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, é aqui irrelevante.
89 Portanto, mesmo supondo que as autoridades competentes exigem, conforme previsto no artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, que a empresa que pretende utilizar óleos usados como combustível tenha tomado todas as medidas adequadas de protecção da saúde antes de lhe conceder a autorização necessária, tal exigência não é imposta por uma disposição nacional vinculativa com a especificidade, a precisão e a clareza exigidas, de modo que, segundo a jurisprudência evocada no n.° 80 do presente acórdão, esse artigo não foi correctamente transposto no prazo fixado.
90 Em consequência, a primeira parte da primeira acusação da Comissão é procedente.
Quanto à não transposição do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, na parte em que o mesmo subordina a autorização de eliminação de óleos usados à condição de se recorrer à melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos
Argumentos das partes
91 Com a segunda parte da sua primeira acusação, a Comissão alega que a República Portuguesa não adoptou as medidas que asseguram que a concessão, pela autoridade nacional competente, da autorização exigida, por força do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, tanto para as empresas que regeneram óleos usados como para as que os utilizam como combustível seja subordinada à condição de se recorrer à melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos.
92 No que respeita, por um lado, às empresas que requerem a autorização para o exercício da actividade de regeneração dos óleos usados, a Comissão observa que o artigo 13.°, alínea a), primeiro elemento, do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 prevê apenas que da memória descritiva da instalação deve constar uma «descrição detalhada da actividade industrial, com a especificação dos processos tecnológicos», sem informar claramente as empresas em causa que só lhes será concedida a licença para exercerem a actividade de regeneração de óleos usados se for respeitada a exigência prevista no artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, ou seja, «a utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos». A referida disposição do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 não estabelece, porém, explícita e inequivocamente o referido requisito.
93 Recordando, a este respeito, que o artigo 10.°, alínea a), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 prevê que o pedido de licenciamento da actividade de tratamento prévio de óleos usados deve ser, nomeadamente, acompanhado dos dados relativos à «tecnologia do processo, que deverá ser a melhor disponível, sem ocasionar custos excessivos», a Comissão afirma que não se compreende por que razão esta menção expressa foi julgada adequada pelo legislador português para o licenciamento da actividade de tratamento prévio dos óleos usados e inadequada para o processo de licenciamento da actividade de regeneração dos mesmos óleos.
94 Por outro lado, quanto às empresas que requerem a autorização para utilizar óleos usados como combustível, a Comissão assinala que não encontrou, na regulamentação que lhe foi notificada, nenhuma referência à utilização da melhor tecnologia disponível como condição da referida autorização.
95 O Governo português recorda, a título preliminar, que, por força do artigo 189.° do Tratado, as directivas vinculam os Estados-Membros destinatários quanto ao resultado a atingir, mas deixam às instâncias nacionais a escolha da forma e dos meios. Por conseguinte, a Comissão não pode impor a forma ou o meio que julgue mais adequado para transpor uma disposição comunitária. Com efeito, compete-lhe apenas verificar se a legislação nacional corresponde ao objectivo visado pelo legislador comunitário.
96 Além disso, esse governo julga errónea a interpretação do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439 preconizada pela Comissão, segundo a qual o referido preceito exige que a legislação nacional consagre o referido objectivo como requisito da autorização. Em sua opinião, o que é fundamental para a concretização daquela disposição é que o procedimento de licenciamento seja instruído com os elementos ou trâmites necessários para habilitar a autoridade competente a verificar, antes de decidir, se estão reunidas as condições adequadas à «utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos».
97 O Governo português afirma aqui que o conceito de «melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos» se encontra quer expressa quer implicitamente previsto em todos os procedimentos de licenciamento existentes no seu direito nacional.
98 No que respeita, por um lado, à actividade de regeneração de óleos usados, o Governo português assinala que as informações que devem constar, por força do artigo 13.°, alínea a), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, da descrição da instalação são suficientemente detalhadas sendo de molde a habilitar os organismos que concedem a licença a fazer uma apreciação global sobre o método preconizado, de forma a determinar com exactidão se a instalação visa efectivamente utilizar a melhor tecnologia disponível que não implique custos excessivos. Segundo este governo, os requerentes distinguem assim a que nível de detalhe os projectos serão avaliados, um resultado que a regulamentação nacional não alcançaria se apenas fosse utilizada a menção expressa da «melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos».
99 O Governo português refere-se além disso ao artigo 15.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, que dispõe que o processo de licenciamento do exercício da actividade de regeneração de óleos usados é enviado, para emissão de parecer, nomeadamente, à Direcção-Geral da Qualidade do Ambiente, cujas atribuições na matéria são actualmente exercidas pelo Instituto dos Resíduos. O Governo português explica que, no futuro, o Instituto dos Resíduos deve forçosamente ter em conta a necessidade de utilizar «a melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos», por força do Decreto-Lei n.° 239/97, cujo artigo 4.°, n.° 1, prevê que a gestão de resíduos visa, preferencialmente, a prevenção ou redução da produção ou nocividade dos resíduos, nomeadamente através da reutilização e da alteração dos processos produtivos, por via da adopção de tecnologias mais limpas.
100 O Governo português reconhece que, no âmbito da regulamentação relativa ao tratamento prévio de óleos usados, o legislador, em vez de exigir que o pedido de licenciamento seja acompanhado de uma memória descritiva detalhada relativa ao processo tecnológico, limita-se a remeter, no artigo 10.°, alínea a), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, para o conceito de utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos. Precisa, todavia, que se trata de uma opção de técnica legislativa, da competência do legislador nacional, que a Comissão não pode criticar, tanto mais que o conceito de «tecnologias mais limpas» utilizado no artigo 4.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97 é, claramente, mais exigente. Este governo acrescenta que, como não existem tecnologias limpas, afigurou-se que o conceito de «melhor tecnologia disponível» correspondia melhor à realidade e que, de qualquer forma, a preocupação fundamental subjacente aos dois conceitos é a adopção de tecnologias mais suaves ou mais respeitadoras do ambiente.
101 No que se refere, por outro lado, à utilização de óleos usados como combustível, o Governo português sublinha que o objectivo da utilização da «melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos» se encontra consagrado na regulamentação portuguesa relativa às licenças industriais, que abrange todos os estabelecimentos industriais em causa, visto que todos eles são obrigados a ter uma licença industrial.
102 Em especial, o Governo português invoca o quarto considerando do Decreto-Lei n.° 109/91, bem como o artigo 4.° do mesmo, que dispõe que a actividade industrial deve ser exercida tendo em conta o grau de desenvolvimento tecnológico existente. Este governo refere-se igualmente ao ponto 2°, 4), alínea b), da Portaria n.° 314/94, conjugado com o modelo n.° 2 anexo à mesma portaria, do qual resulta que o estudo de risco que acompanha obrigatoriamente o projecto de instalação implica a escolha de tecnologias que permitam evitar ou reduzir a utilização de aparelhos ou de produtos perigosos.
103 Na réplica, a Comissão alega que a expressão «tendo em conta o grau de desenvolvimento tecnológico existente», que figura no artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 109/91, é vago e não permite, em si, identificar com a certeza indispensável as medidas que as empresas devem adoptar para exercer a sua actividade industrial em conformidade com o «grau de desenvolvimento tecnológico existente». Mais precisamente, mesmo supondo que o «grau de desenvolvimento» é o mais elevado, a expressão «ter em conta» não permite saber até onde devem ir essas medidas, e nomeadamente se a utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos é obrigatória. Além disso, contrariamente às disposições do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, tal fórmula não faz referência ao facto de a utilização da melhor tecnologia disponível ser exigida desde que não implique custos excessivos.
104 No que diz respeito, além disso, aos argumentos relativos à consulta do Instituto dos Resíduos efectuada por força do artigo 15.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 e em conformidade com o disposto no Decreto-Lei n.° 239/97, a Comissão sustenta, por um lado, que o referido artigo 15.° se aplica unicamente à actividade de regeneração de óleos usados e, por outro, que a referência à «adopção de tecnologias mais limpas», constante do artigo 4.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97, não significa necessariamente que se trata da melhor tecnologia disponível. Assim, segundo a Comissão, o carácter obrigatório da utilização da melhor tecnologia disponível não resulta necessariamente da leitura conjugada destas duas disposições.
105 A Comissão conclui portanto que as disposições invocadas pelo Governo português não parecem transpor adequadamente a condição relativa à utilização, no domínio das actividades de regeneração e de combustão de óleos usados, da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos. Aliás, considera que, de qualquer modo, a dispersão normativa verificada cria uma situação de incerteza quanto à regulamentação aplicável na matéria, contrária à exigência de segurança jurídica.
Apreciação do Tribunal de Justiça
106 Atendendo à finalidade do artigo 6.°, n.° 2, da Directiva 75/439, conforme descrita nos n.os 77 a 79 do presente acórdão, há que examinar se a regulamentação portuguesa prevê que a utilização da melhor tecnologia disponível que não implique custos excessivos constitui uma condição sine qua non para a concessão da autorização de eliminação de óleos usados.
107 Quanto às disposições nacionais que regem o pedido de licenciamento do exercício da actividade de regeneração de óleos usados, há que assinalar que as informações exigidas na memória descritiva prevista no artigo 13.°, alínea a), do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, como a especificação dos processos tecnológicos, são susceptíveis de permitir à autoridade competente verificar, antes de tomar a sua decisão, se a empresa em causa utilizou a melhor tecnologia disponível não implicando custos excessivos. Todavia, essas informações não bastam em si para garantir que a satisfação desta exigência constitui efectivamente uma condição sine qua non de concessão da autorização.
108 Esta verificação não é afectada pela circunstância, evocada pelo Governo português, de que, por força do artigo 15.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, aquela memória descritiva é enviada para parecer, nomeadamente, ao Instituto dos Resíduos, que a examina à luz da regulamentação aplicável à gestão de resíduos, ou seja, o Decreto-Lei n.° 239/97. Além disso, há que assinalar que as disposições relativas a este parecer não fornecem qualquer indicação quanto ao carácter obrigatório do mesmo.
109 Daqui resulta que não se pode considerar as disposições nacionais que regem o pedido de licenciamento de exercício da actividade de regeneração de óleos usados garantem que a utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos é uma condição sine qua non de concessão da autorização exigida para exercer a referida actividade.
110 Tais afirmações são igualmente válidas no que se refere às disposições nacionais aplicáveis às actividades industriais, que o Governo português invocou também, ou seja, o artigo 4.° do Decreto-Lei n.° 109/91 e o ponto 2°, 4), alínea b), da Portaria n.° 314/94. Com efeito, nem a obrigação de exercer a actividade industrial tendo em conta o grau de desenvolvimento tecnológico existente nem a de acompanhar os projectos de instalação de um estudo de risco com a escolha de tecnologias que permitam evitar ou reduzir a utilização de aparelhos ou de produtos perigosos não garantem que as empresas só obtenham a autorização de exercício da actividade de regeneração de óleos usados, ou da sua utilização como combustível, se utilizarem a melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos.
111 Dado que nenhuma das disposições nacionais invocadas pelo Governo português garante que a autorização prevista no artigo 6.° da Directiva 75/439 só é concedida a uma empresa que pretenda eliminar óleos usados se essa empresa utilizar a melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos, conforme exigido pelo n.° 2 desse artigo, verifica-se que, por razões essencialmente análogas às evocadas no n.° 89 do presente acórdão, a segunda parte da primeira acusação da Comissão é igualmente procedente.
112 Nestas condições, é acolhida a primeira acusação da Comissão.
Quanto à não transposição do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439
Argumentos das partes
113 Com a segunda acusação, a Comissão afirma que a República Portuguesa não transpôs correctamente o artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, na medida em que não estabeleceu que os resíduos da combustão de óleos usados devem ser eliminados de acordo com o disposto no artigo 9.° da Directiva 78/319 e, a partir de 27 de Junho de 1995, de acordo com o artigo 9.° da Directiva 75/442, que, por força da Directiva 91/689, substituiu, a partir dessa data, o artigo 9.° da Directiva 78/319.
114 Na petição, a Comissão reconhece que tanto na carta de notificação de incumprimento como no parecer fundamentado tinha verificado que a regulamentação portuguesa não continha disposições destinadas a satisfazer a obrigação que incumbe aos Estados-Membros, por força do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, de se certificarem de que os resíduos da combustão de óleos usados são eliminados de acordo com o artigo 9.° da Directiva 78/319, sem se referir ao artigo 9.° da Directiva 75/442.
115 Ora, na resposta ao parecer fundamentado, o Governo português defendeu que, «segundo o disposto na legislação nacional aplicável, os resíduos da combustão de óleos usados são em princípio considerados resíduos perigosos, estando a sua eliminação prevista em disposições específicas da legislação nacional actualmente em vigor, nomeadamente no Decreto-Lei n.° 239/97, que transpõe as Directivas 91/156/CEE e 91/689/CEE e na Portaria n.° 818/97 [Portaria de 5 de Setembro (Diário da República, série I-B n.° 205, de 5 de Setembro de 1997, a seguir Portaria n.° 818/97)] que aprova a lista de resíduos».
116 A Comissão alega que, tendo em conta este argumento de defesa deduzido pelo Governo português, mais não podia fazer do que examinar a regulamentação portuguesa invocada para verificar se a mesma assegura o respeito da obrigação de eliminação de resíduos da combustão de óleos usados de acordo com o artigo 9.° da Directiva 75/442.
117 Em apoio desta análise, a Comissão invoca o acórdão de 15 de Dezembro de 1982, Comissão/Dinamarca (211/81, Recueil, p. 4547), relativo a um processo por incumprimento no âmbito do qual tinha invocado, pela primeira vez na petição, as disposições de uma directiva. Ora, no n.° 16 desse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que a Comissão se tinha deste modo limitado a responder a um argumento de defesa suscitado pelo Governo dinamarquês em resposta ao parecer fundamentado e que, ao agir deste modo, a Comissão não tinha alterado nem a configuração nem os fundamentos do alegado incumprimento.
118 De qualquer modo, a Comissão considera que, desde 27 de Junho de 1995, data em que a Directiva 78/319 foi revogada pela Directiva 91/689, a referência ao artigo 9.° da directiva revogada, feita no artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, deve entender-se como uma referência ao artigo 9.° da Directiva 75/442.
119 A Comissão recorda, em primeiro lugar, que a Directiva 91/689, que, conforme resulta do seu artigo 1.°, n.° 2, torna aplicável a Directiva 75/442 aos resíduos perigosos, sem prejuízo das suas próprias disposições, não contém nenhuma disposição que impeça a aplicação do artigo 9.° da Directiva 75/442 à eliminação de resíduos da combustão de óleos usados.
120 Em segundo lugar, a comparação do teor do artigo 9.° da Directiva 78/319, por um lado, e do artigo 9.° da Directiva 75/442, por outro, demonstra que o seu conteúdo é substancialmente idêntico e que têm o mesmo objecto, ou seja, submeter as operações de eliminação de resíduos da combustão de óleos usados a uma autorização prévia e determinar sobre que aspectos deve incidir esta autorização.
121 Antes de mais, fundando-se no acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália (C-365/97, Colect., p. I-7773, n.os 39 e 40), a Comissão sustenta que o facto de se ter referido, pela primeira vez na petição, ao artigo 9.° da Directiva 75/442 não implica a inadmissibilidade do fundamento, já que o mesmo diz respeito a obrigações resultantes desta directiva que já eram aplicáveis por força da Directiva 78/319.
122 Quanto ao mérito, a Comissão alega que resulta das respostas do Governo português à carta de notificação de incumprimento e ao parecer fundamentado que a regulamentação portuguesa anterior ao Decreto-Lei n.° 239/97 e à Portaria n.° 818/97 não tinha previsto, antes de 27 de Junho de 1995, a eliminação dos resíduos da combustão de óleos usados de acordo com o artigo 9.° da Directiva 78/319 e que também não tinha previsto, depois dessa data, a referida eliminação de acordo com o artigo 9.° da Directiva 75/442.
123 O Governo português contesta a admissibilidade do fundamento da Comissão. Segundo este governo, o mesmo respeita a factos novos, sobre os quais não teve possibilidade de se pronunciar no âmbito da fase pré-contenciosa, o que consubstancia uma violação do seu direito de defesa. Sustenta, com efeito, que o único objecto da fase pré-contenciosa era a transposição da Directiva 75/439, e que em momento algum foi posta em causa a transposição para direito interno do artigo 9.° da Directiva 75/442.
124 Todavia, se bem que considere que a Comissão não podia legitimamente incluir a questão da transposição da Directiva 75/442 na sua petição, o Governo português acaba por precisar que as disposições do referido artigo se encontram integralmente transpostas na sua regulamentação nacional.
125 Em apoio da sua afirmação, cita, em primeiro lugar, as disposições dos artigos 2.° e 4.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 88/91, que sujeitam as operações de transporte, de eliminação e de valorização de óleos usados à autorização prévia do director-geral da Qualidade do Ambiente, transpondo assim o artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439.
126 Em segundo lugar, o Governo português assinala que, a partir de 1997, foram os artigos 8.°, n.° 1, e 9.°, n.° 1, do Decreto-Lei n.° 239/97 que sujeitaram as operações de eliminação de resíduos da combustão de óleos usados a autorização prévia, estabelecendo assim uma regra de base da transposição do artigo 9.° da Directiva 75/442.
127 Em último lugar, o Governo português alega que as condições a que se encontra sujeita a concessão da autorização prévia de efectuar as referidas operações resultam dos anexos I e II da Portaria n.° 961/98, para que remete o artigo 3.°, n.° 1, alínea c), desse diploma e que tornam obrigatória a entrega de elementos relativos, nomeadamente, às normas técnicas da instalação, às precauções a tomar em matéria de segurança, ao local de eliminação e ao método de tratamento utilizado.
128 Na réplica, a Comissão sublinha que o exame da regulamentação citada pelo Governo português na contestação não lhe permitiu encontrar disposições nacionais transpondo correctamente o artigo 9.° da Directiva 78/319 ou o artigo 9.° da Directiva 75/442.
129 Assim, assinala, antes de mais, que os artigos 2.° e 4.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 88/91 não podem ser tidos em conta porque não prevêem disposições específicas relativas à eliminação de resíduos provenientes da combustão de óleos usados.
130 Quanto às disposições do Decreto-Lei n.° 239/97 invocadas pelo Governo português, a Comissão sublinha que nenhuma delas prevê os elementos que devem acompanhar o requerimento de autorização prévia das operações de eliminação dos resíduos.
131 Por fim, no que diz respeito à Portaria n.° 961/98, a Comissão considera que o mesmo diploma constitui uma transposição adequada da norma constante do artigo 9.° da Directiva 75/442, mas que não pode ser aqui tomado em consideração, dado que só entrou em vigor depois do termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
- Quanto à admissibilidade
132 Recorde-se, a título preliminar, que, segundo jurisprudência constante, o objectivo do procedimento pré-contencioso previsto no artigo 226.° CE é dar ao Estado-Membro em causa a possibilidade de dar cumprimento às obrigações decorrentes do direito comunitário ou apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão (v., nomeadamente, acórdão de 13 de Dezembro de 2001, Comissão/França, C-1/00, Colect., p. I-9989, n.° 53).
133 Resulta igualmente de jurisprudência constante que a regularidade dessa fase pré-contenciosa constitui uma garantia essencial consagrada pelo Tratado, não apenas para a protecção dos direitos do Estado-Membro em causa, mas igualmente para assegurar que a eventual fase contenciosa tenha por objecto um litígio claramente definido. Com efeito, é apenas a partir de uma fase pré-contenciosa regular que o processo contraditório permitirá ao Tribunal de Justiça decidir se o Estado-Membro não cumpriu efectivamente as obrigações precisas cuja violação é invocada pela Comissão (v., nomeadamente, despacho de 11 de Julho de 1995, Comissão/Espanha, C-266/94, Colect., p. I-1975, n.os 17 e 18, e acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.° 35).
134 Assim, embora os pedidos contidos na petição não possam em princípio ser ampliados para além dos incumprimentos alegados na carta de notificação de incumprimento e no dispositivo do parecer fundamentado, não é menos exacto que, quando uma alteração do direito comunitário intervém no decurso do processo pré-contencioso, é admissível que a Comissão procure obter a declaração da existência do incumprimento das obrigações que têm a sua origem na versão inicial de uma directiva, seguidamente alterada ou revogada, e que foram mantidas por novas disposições (v. acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.° 36).
135 Em contrapartida, o objecto do litígio não pode ser ampliado às obrigações resultantes da nova versão de uma directiva que não tenham equivalência na versão anterior dessa directiva, sem incorrer na violação das formalidades essenciais da regularidade do processo destinado a verificar o incumprimento (v., neste sentido, acórdão de 9 de Novembro de 1999, Comissão/Itália, já referido, n.° 39).
136 É à luz desta jurisprudência que há que examinar se, no caso concreto, a falta de concordância entre o parecer fundamentado e a petição, na medida em que o parecer fundamentado se refere exclusivamente à transposição das obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 78/319, enquanto a petição faz igualmente referência às obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442, constitui um motivo de inadmissibilidade da segunda acusação da Comissão.
137 Deve, antes de mais, assinalar-se que, por força do artigo 11.° da Directiva 91/689, esta directiva substituiu a Directiva 78/319 a partir de 27 de Junho de 1995.
138 Conforme resulta do seu artigo 1.°, n.° 2, a Directiva 91/689, tornou, sem prejuízo das suas próprias disposições, a aplicação da Directiva 75/442 extensiva aos resíduos perigosos. Não prevendo a Directiva 91/689 qualquer outra disposição a este respeito, há que admitir que, a partir de 27 de Junho de 1995, o artigo 9.° da Directiva 75/442 se tornou aplicável aos resíduos resultantes da combustão de óleos usados, substituindo assim o artigo 9.° da Directiva 78/319.
139 Daqui resulta que, a partir dessa data, a remissão para o artigo 9.° da Directiva 78/319 revogada, constante do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, se deve entender como uma remissão para o artigo 9.° da Directiva 75/442, de modo que o artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439 deve ser interpretado no sentido de que, a partir de 27 de Junho de 1995, as exigências relativas à eliminação de resíduos resultantes da combustão de óleos usados aí referidas são as previstas no artigo 9.° da Directiva 75/442.
140 Todavia, atendendo aos critérios delineados pela jurisprudência citada nos n.os 134 e 135 do presente acórdão, há ainda que verificar se as obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442 eram já impostas pelo artigo 9.° da Directiva 78/319.
141 A este respeito, cabe assinalar que o artigo 9.°, n.° 1, da Directiva 75/442 implica, como o artigo 9.°, n.os 1 e 2, da Directiva 78/319, a obrigação de os Estados-Membros sujeitarem a autorização as actividades das empresas que eliminam resíduos provenientes da combustão de óleos usados, bem como uma enumeração não taxativa dos elementos a que deve respeitar esta autorização.
142 Além disso, o artigo 9.°, n.° 2, da Directiva 75/442 retoma a formulação do artigo 9.°, n.° 3, da Directiva 78/319, na medida em que estas duas disposições prevêem que as autorizações podem ser concedidas por um período determinado, ser renovadas e vir acompanhas de condições e obrigações.
143 Todavia, o artigo 9.°, n.° 2, da Directiva 75/442 prevê, diferentemente do artigo 9.°, n.° 3, da Directiva 78/319, a possibilidade de recusa da autorização se o método de eliminação previsto não for aceitável do ponto de vista da protecção do ambiente.
144 Assim, a fim de transpor o regime de autorização previsto no artigo 9.° da Directiva 75/442 para a eliminação dos resíduos provenientes da combustão de óleos usados, os Estados-Membros são obrigados a prever não só a possibilidade de conceder autorizações válidas por um período determinado, renováveis e acompanhadas de condições e obrigações, como já era o caso por força do artigo 9.° da Directiva 78/319, mas igualmente a possibilidade de recusar a autorização, se não estiver satisfeita a exigência de protecção do ambiente.
145 Assim, ao referir-se pela primeira vez na petição ao artigo 9.° da Directiva 75/442, a Comissão ampliou o objecto do litígio, na medida em que este artigo impõe aos Estados-Membros uma obrigação adicional relativamente às obrigações já resultantes do artigo 9.° da Directiva 78/319, que era referido no parecer fundamentado.
146 Daqui resulta que a acusação assente na não transposição correcta do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439 é unicamente admissível na parte em que diz respeito, antes de 27 de Junho de 1995, às obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 78/319 e, a partir dessa data, às obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442 que se impunham já aos Estados-Membros por força do artigo 9.° da Directiva 78/319.
- Quanto ao mérito
147 Antes de mais, no que diz respeito às disposições do Decreto-Lei n.° 88/91, há que assinalar que as mesmas não asseguram a transposição para a ordem jurídica portuguesa das obrigações resultantes do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439 no que respeita à eliminação dos resíduos provenientes da combustão de óleos usados. A este respeito, basta verificar, por um lado, que o procedimento de licenciamento previsto no artigo 4.°, n.° 2, desse decreto-lei só diz respeito aos óleos usados e não aos resíduos provenientes da sua combustão. Por outro lado, o artigo 2.° do mesmo diploma também não prevê qualquer procedimento de autorização para a eliminação dos resíduos provenientes da combustão de óleos usados, mas unicamente uma proibição de depósito e descarga desses óleos usados e dos resíduos do seu tratamento.
148 Os artigos 8.° e 9.° do Decreto-Lei n.° 239/97 também não podem ser considerados medidas adequadas de transposição do artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, uma vez que se limitam a sujeitar a eliminação dos resíduos provenientes da combustão de óleos usados à autorização prévia do Ministro do Ambiente, sem determinarem todavia as modalidades deste procedimento de autorização e, assim, sem darem cumprimento às exigências das disposições para que remete o artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439.
149 Com efeito, como o próprio Governo português admite, tais modalidades só foram fixadas pela Portaria n.° 961/98. Ora, pelas razões expostas nos n.os 87 e 88 do presente acórdão, tal diploma não pode ser aqui tomado em consideração.
150 Assim, verifica-se que a República Portuguesa não adoptou, no prazo fixado, as disposições necessárias para dar cumprimento às obrigações resultantes, antes de 27 de Junho de 1995, do artigo 9.° da Directiva 78/319 e, a partir dessa data, às resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442 que se impunham já aos Estados-Membros por força do artigo 9.° da Directiva 78/319.
151 Portanto, não tendo as exigências relativas à eliminação dos resíduos provenientes da combustão de óleos usados, previstas no artigo 8.°, n.° 2, alínea a), da Directiva 75/439, sido correctamente transpostas para a ordem jurídica portuguesa, há que acolher a segunda acusação da Comissão, dentro dos limites anteriormente indicados.
Quanto à não transposição do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439
Argumentos das partes
152 Com a primeira parte da sua terceira acusação, a Comissão alega que a República Portuguesa não garantiu a implementação da obrigação de controlar periodicamente as empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível, nomeadamente no que se refere ao respeito das condições de autorização, obrigação essa que vem prevista no artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439.
153 Na petição, a Comissão alega que, na fase pré-contenciosa, o Governo português não contestou que o Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92 não continha nenhuma disposição prevendo o controlo periódico das empresas que eliminam óleos usados, em especial a fim de garantir o respeito das condições de autorização e não invocou outras disposições nacionais susceptíveis de garantir o respeito desta obrigação de controlo, prevista no artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439.
154 Na contestação e na tréplica, o Governo português contesta as alegações da Comissão e invoca diversas disposições nacionais que se destinam, em sua opinião, a garantir o respeito da referida obrigação.
155 Em primeiro lugar, cita o artigo 5.° do Decreto-Lei n.° 88/91, que prevê que a fiscalização do cumprimento das disposições desse decreto-lei compete à Direcção-Geral de Energia e às delegações regionais do Ministério da Indústria e Energia, e acrescenta que, de acordo com o artigo 18.° do Decreto-Lei n.° 239/97, qualquer empresa que regenere óleos usados ou que os utilize como combustível pode, em qualquer altura, ser objecto de inspecção ou fiscalização, a realizar por aquelas entidades, bem como pelo Instituto dos Resíduos, Direcções Regionais do Ambiente, Inspecção-Geral do Ambiente, Câmaras Municipais e autoridades policiais.
156 O Governo português esclarece que, como resulta do Decreto-Lei n.° 239/97, essas entidades concertam anualmente um plano de acção que visa inspeccionar regularmente as instalações de gestão de resíduos, podendo, nos casos em que sejam detectadas irregularidades, e consoante a sua gravidade, tomar as medidas previstas nos artigos 19.° a 21.° do Decreto-Lei n.° 239/97, ou seja, tomar medidas cautelares, levantar contra-ordenações ou proceder a sanções acessórias.
157 No que se refere, mais especificamente, ao Instituto dos Resíduos, o Governo português esclarece que, como resulta do artigo 2.° do Decreto-Lei n.° 236/97, o referido Instituto tem como atribuições executar a política nacional no domínio dos resíduos e assegurar o cumprimento das normas e regulamentos técnicos e desenvolver acções intersectoriais no que respeita, nomeadamente, aos resíduos industriais.
158 O Governo português menciona além disso a legislação sobre o licenciamento industrial, e nomeadamente o artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 109/91 que prevê expressamente a fiscalização do cumprimento das disposições legais sobre o exercício da actividade industrial. Neste contexto, recorda igualmente que, por força do artigo 7.° do referido decreto-lei, bem como do artigo 8.° da Portaria n.° 961/98, os terceiros têm a possibilidade de apresentar reclamações relativas à instalação, à alteração e à laboração de qualquer estabelecimento industrial junto das autoridades competentes, que são obrigadas a tomar as medidas necessárias, nomeadamente a realizarem vistorias.
159 Além disso, o Governo português invoca o artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 189/93, do qual resulta que competia ao Gabinete de Inspecção e Auditoria do Ambiente realizar inspecções a instalações industriais, que permitiam averiguar do cumprimento da legislação em vigor na área do ambiente. Seriam simultaneamente inspecções ordinárias efectuadas segundo um plano anual e, quando necessário, inspecções extraordinárias.
160 O Governo português invoca por fim os artigos 3.° e 4.°, n.° 1, alínea a), do Decreto-Lei n.° 549/99, relativos às atribuições e competências da Inspecção-Geral do Ambiente, entidade que absorveu as anteriores funções desempenhadas pelo Gabinete de Inspecção e Auditoria do Ambiente. Neste contexto, refere igualmente o artigo 13.° do referido decreto-lei, que prevê que aquela entidade bem como os outros organismos com funções de natureza inspectiva têm o dever de cooperar entre si, utilizando para tal os mecanismos que se mostrem mais adequados, e sublinha que, em sua opinião, entre estes figura a concertação anual de planos de acção.
161 A Comissão defende que nenhuma das disposições nacionais invocadas pelo Governo português garante que as empresas referidas no artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439 sejam alvo de um controlo sistematicamente efectuado de modo periódico.
162 Em especial, considera que não decorre necessariamente do artigo 12.° do Decreto-Lei n.° 109/91 que a fiscalização seja periódica e sublinha que o artigo 7.° desse decreto-lei e o artigo 8.° da Portaria n.° 961/98 também não demonstram que o controlo das empresas deve ser periódico. Com efeito, segundo a Comissão, o facto de, por força do artigo 7.°, n.os 1 e 3, do Decreto-Lei n.° 109/91, a entidade que receber uma reclamação dever tomar as providências necessárias, nomeadamente através de vistorias, no seguimento dessa reclamação, demonstra, pelo contrário, que o controlo está, neste caso, dependente da apresentação de uma tal reclamação e é, por conseguinte, ocasional e exercido unicamente no que diz respeito às empresas visadas por essas reclamações.
Apreciação do Tribunal de Justiça
163 A título preliminar, deve assinalar-se que, conforme resulta das disposições conjugadas dos seus artigos 6.° e 13.°, a Directiva 75/439 impõe aos Estados-Membros a obrigação de introduzirem nas ordens jurídicas nacionais um mecanismo de controlo das empresas que eliminam os óleos usados e define as exigências mínimas que o mesmo deve satisfazer quanto ao seu objecto e condições de funcionamento.
164 Mais especialmente, as empresas visadas devem ser objecto de controlos tanto no âmbito do licenciamento que precede o início das operações de eliminação de óleos usados, em conformidade com o disposto no artigo 6.° da Directiva 75/439, como durante estas operações, conforme resulta do artigo 13.°, n.° 1, da directiva.
165 Além disso, resulta do efeito conjugado dos artigos 6.° e 13.°, n.° 1, da referida directiva que, em ambos os casos, a fiscalização deve incidir sobre o respeito das condições de autorização, o que significa que, tanto no âmbito do procedimento de concessão da autorização inicial como no âmbito dos controlos periódicos efectuados a posteriori, as autoridades competentes devem certificar-se de que foram tomadas todas as medidas adequadas de protecção do ambiente e da saúde, incluindo a utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos.
166 Ora, verifica-se que as disposições de direito nacional citadas a este respeito pelo Governo português não satisfazem as exigências resultantes do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439, conforme descritas supra.
167 No que diz respeito, antes de mais, às disposições relativas às competências de fiscalização das diversas entidades, ou seja, os artigos 5.° do Decreto-Lei n.° 88/91, 18.° do Decreto-Lei n.° 239/97, 12.° do Decreto-Lei n.° 109/91, 2.° do Decreto-Lei n.° 236/97, bem como o artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 189/93, há que assinalar que as mesmas se limitam a conceder às autoridades competentes a possibilidade de procederem a controlos, eventualmente periódicos, sem lhes imporem todavia qualquer obrigação a este respeito.
168 Com efeito, mesmo pressupondo que resulta destas disposições, conforme sustenta o Governo português, que qualquer empresa que elimina os óleos usados pode em qualquer momento ser sujeita a um controlo, verifica-se que as mesmas não garantem que as empresas em causa são efectivamente objecto de controlos periódicos. Além disso, tais controlos só incidem sobre o respeito das disposições dos diferentes decretos-leis aplicáveis, e não especificamente sobre o respeito das condições de autorização, em conformidade com a obrigação resultante do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439, conjugado com o artigo 6.° da mesma.
169 No que respeita, em seguida, às disposições do Decreto-Lei n.° 549/99 que foram invocadas pelo Governo português neste contexto, cabe assinalar que, em conformidade com a jurisprudência evocada no n.° 87 do presente acórdão, as mesmas não podem ser tomadas em consideração no quadro da presente acção, visto que esse decreto-lei só entrou em vigor em 14 de Dezembro de 1999, ou seja, depois do termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
170 Quanto à obrigação de as autoridades competentes darem seguimento às reclamações apresentadas por terceiros tomando as medidas necessárias, e nomeadamente procedendo a vistorias nas empresas em causa, resultante do artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 109/91, verifica-se que esta obrigação não satisfaz nenhuma das exigências resultantes da regulamentação comunitária. Com efeito, como a Comissão assinalou com razão, as vistorias referidas no artigo 7.° do Decreto-Lei n.° 109/91 são aleatórias, na medida em que dependem da apresentação de uma reclamação e dizem unicamente respeito à empresa visada nessa reclamação.
171 No entanto, recorde-se que, pelas razões mencionadas nos n.os 87 e 88 do presente acórdão, o artigo 8.° da Portaria n.° 961/98, aqui igualmente invocado, não pode ser tomado em consideração no âmbito da presente acção.
172 Por fim, no que diz respeito à possibilidade de adoptar medidas cautelares ou de impor coimas ou sanções acessórias no caso de as vistorias realizadas nas instalações de gestão de resíduos demonstrarem graves irregularidades, prevista pelos artigos 19.° a 21.° do Decreto-Lei n.° 239/97, verifica-se que tais medidas não podem em caso algum ser consideradas uma transposição adequada do artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439, uma vez que não garantem um controlo periódico do respeito das condições de autorização.
173 Resulta assim do que precede que o artigo 13.°, n.° 1, da Directiva 75/439 não foi correctamente transposto pela República Portuguesa.
Quanto à não transposição do artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439
Argumentos das partes
174 Com a segunda parte da sua terceira acusação, a Comissão alega que a República Portuguesa não garantiu a implementação da obrigação de análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente com vista à revisão, se necessário, das autorizações concedidas às empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível, prevista no artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439.
175 O Governo português considera que a regulamentação nacional aplicável na matéria se revela adequada a garantir um controlo periódico e sistemático da actividade das empresas que eliminam óleos usados, de molde a avaliar a evolução da situação no campo da tecnologia e do ambiente do modo mais eficaz para a consecução dos objectivos visados pelo artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439, dado que a mesma prevê que as instalações são objecto de vistorias que permitem às autoridades nacionais competentes imporem as adaptações que em cada momento se considerem mais adequadas ao progresso técnico e científico, podendo até suspender as autorizações concedidas a essas empresas.
176 O Governo português refere-se aqui ao Decreto-Lei n.° 239/97, e em especial ao regime transitório estabelecido pelo seu artigo 24.°, por força do qual as empresas que possuem autorização para efectuar operações de gestão de resíduos têm obrigatoriamente que se adaptar às novas exigências entretanto impostas através de legislação nacional. Segundo esse governo, uma vez que a nova legislação publicada corresponde essencialmente à transposição para direito interno dos diplomas legislativos comunitários, que adaptam ao progresso técnico e científico o quadro normativo existente, considera-se que se efectua uma constante adaptação às evoluções sofridas no campo da tecnologia e/ou do ambiente. Acrescenta que o Decreto-Lei n.° 239/97 prevê expressamente a fiscalização do cumprimento das regras nele previstas, estabelecendo o artigo 18.° as competências para o efeito.
177 O Governo português observa ainda que a legislação geral sobre licenciamento industrial prevê a fiscalização das regras sobre o exercício da actividade industrial. Invoca aqui os artigos 12.° e 13.° do Decreto-Lei n.° 109/91, prevendo este último medidas cautelares no caso de perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e segurança dos locais de trabalho e o ambiente.
178 A isto acresce que a violação das normas sobre licenciamento do exercício da actividade industrial constitui contra-ordenação, nos termos do artigo 16.° do Decreto-Lei n.° 109/91, punível com coima e que, conforme as disposições conjugadas dos artigos 8.°, n.° 1, 20.°, n.° 1, e 21.°, n.° 1, alínea f), do Decreto-Lei n.° 239/97, podem ainda ser impostas sanções acessórias, como a suspensão das autorizações, das licenças e dos alvarás, por desrespeito das regras de licenciamento das operações de armazenagem, de valorização e de eliminação de resíduos.
179 A Comissão sublinha que não pode concordar com a tese do Governo português segundo a qual, uma vez que a nova legislação publicada corresponde essencialmente à transposição para o direito interno dos diplomas legislativos comunitários que adaptam ao progresso técnico e científico o quadro normativo existente, se considera que se efectua uma constante adaptação às evoluções sofridas no campo da tecnologia e/ou do ambiente. Com efeito, a Comissão considera que este argumento retiraria toda a razão de ser ao disposto no artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439.
180 Segundo a Comissão, tal norma impõe às autoridades competentes dos Estados-Membros uma obrigação de análise permanente da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente. Isto significa, por exemplo, que, se, em dado momento, resultar da análise da situação que, apesar das condições impostas quando da concessão da autorização, a situação do ambiente se degradou ou pode vir a degradar-se na zona onde está instalada uma empresa que elimina óleos usados, ou que, entretanto, foram colocados no mercado produtos ou aparelhos novos resultantes de uma tecnologia mais moderna que a existente no momento da autorização concedida a uma empresa, a autoridade competente pode rever a autorização concedida, para reforçar a protecção da saúde e/ou do ambiente.
181 Por fim, no que diz respeito às disposições do Decreto-Lei n.° 109/91 e do Decreto-Lei n.° 239/97 invocadas pelo Governo português, a Comissão considera que a obrigação de análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente não pode ser plenamente cumprida se se recorrer unica ou principalmente a uma acção de fiscalização e/ou a medidas cautelares.
Apreciação do Tribunal de Justiça
182 Cabe assinalar, a título preliminar, que a obrigação que incumbe às autoridades nacionais por força do artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439, que faz parte integrante do mecanismo de controlo instaurado pelos artigos 6.° e 13.° desta directiva, conforme descrito nos n.os 163 a 165 do presente acórdão, constitui o complemento necessário da obrigação prevista no artigo 6.°, n.° 2, da referida directiva.
183 Com efeito, se o artigo 6.°, n.° 2, desta directiva exige que as autoridades competentes verifiquem, no âmbito do procedimento de concessão da autorização, se as empresas tomaram todas as medidas adequadas de protecção do ambiente e da saúde, incluindo a utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos, no momento em que começaram a efectuar operações de eliminação de óleos usados, o artigo 13.°, n.° 2, da mesma directiva obriga, por seu turno, as referidas autoridades a certificarem-se, no âmbito dos controlos periódicos que estão obrigadas a efectuar por força do n.° 1 deste artigo, de que as condições de eliminação de óleos usados se adaptam continuamente à evolução da situação da tecnologia e/ou do ambiente.
184 Esta disposição tem assim como destinatárias as autoridade nacionais competentes, às quais impõe uma obrigação de revisão e de adaptação constante, das autorizações concedidas às empresas que eliminam óleos usados, à evolução da situação da tecnologia e/ou do ambiente.
185 Nestas condições, o argumento do Governo português segundo o qual a adaptação exigida por esta disposição é já garantida pela evolução constante das disposições nacionais, nomeadamente quando estas transpõem disposições comunitárias, não pode ser acolhido.
186 Atendendo à finalidade do artigo 13.°, n.° 2, da Directiva 75/439, conforme descrita nos números anteriores, verifica-se igualmente que as disposições específicas de direito nacional invocadas pelo Governo português não podem ser consideradas medidas adequadas de transposição desse artigo. Com efeito, nem os artigos 12.° do Decreto-Lei n.° 109/91 e 18.° do Decreto-Lei n.° 239/97, que habilitam as autoridades competentes a fiscalizar a observância das regras de exercício da actividade industrial, nem o artigo 13.° do Decreto-Lei n.° 109/91, que prevê a possibilidade de adopção de medidas cautelares em caso de perigo para o ambiente ou para a saúde, nem, por fim, o artigo 16.° do Decreto-Lei n.° 109/91, e as disposições conjugadas dos artigos 8.°, n.° 1, 20.°, n.° 1, e 21.°, n.° 1, alínea f), do Decreto-Lei n.° 239/97, que prevêem a possibilidade de aplicar sanções pelo desrespeito das regras de autorização das operações de armazenagem, da valorização e de eliminação de resíduos, impõem uma obrigação de revisão ou de adaptação das autorizações concedidas à luz da evolução da situação da tecnologia e/ou do ambiente.
187 Atendendo ao que precede, a terceira acusação da Comissão, assente na não transposição do artigo 13.° da Directiva 75/439, deve ser acolhida na íntegra.
Quanto à não comunicação das informações previstas no artigo 17.° da Directiva 75/439
Argumentos das partes
188 Na petição, a Comissão sublinha que, tendo a Directiva 75/439 sido transposta para a ordem jurídica portuguesa entre Fevereiro de 1991 e Abril de 1993, a regulamentação nacional de transposição foi aplicada durante um período suficientemente longo para permitir ao Governo português obter e comunicar-lhe as informações previstas no artigo 17.° dessa directiva.
189 Ora, o Governo português não lhe teria ainda transmitido o relatório que previa enviar-lhe, conforme indicado na resposta ao parecer fundamentado, «até finais de Setembro de 1998» e que descrevia como «um relatório sobre a transposição e aplicação da directiva correspondente aos anos de 1995, 1996, 1997, mais completo, elaborado de acordo com o disposto na Decisão 94/741/CE, dando assim inteira satisfação ao previsto no artigo 17.° da mesma».
190 A Comissão sublinha que o Governo português não contestou o incumprimento dessa obrigação. Com efeito, na resposta ao parecer fundamentado, justificou essa não comunicação alegando que não era definida a periocidade dessa obrigação e que não considerava ter adquirido conhecimentos técnicos ao aplicar a regulamentação que transpõe a Directiva 75/439.
191 Todavia, a Comissão considera que o facto de um Estado-Membro julgar que não adquiriu «conhecimentos técnicos» durante um certo período não o dispensa de comunicar esse facto à Comissão no âmbito da comunicação periódica prevista no artigo 17.° da Directiva 75/439 e que, se um Estado-Membro pudesse ele próprio decidir quanto à necessidade da transmissão das informações à Comissão, poderia ser posto em causa o efeito útil daquele artigo.
192 A Comissão acrescenta, a este respeito, que se os Estados-Membros não devessem comunicar também a não aquisição dos conhecimentos técnicos durante o período de referência, como poderia a Comissão saber que a inexistência de tal comunicação resulta precisamente da não aquisição de conhecimentos técnicos e que deveria iniciar um processo ex artigo 226.° CE por incumprimento da obrigação imposta pelo artigo 17.° da Directiva 75/439, a fim de obter as informações pertinentes.
193 Quanto ao termo «periodicamente» constante do artigo 17.° da Directiva 75/439, a Comissão alega que o mesmo significa que os Estados-Membros lhe devem comunicar as informações em questão com intervalos regulares. Todavia, não sendo determinada a duração precisa desses intervalos, a Comissão considera que os mesmos devem ser razoáveis e que este carácter «razoável» deve ser determinado em função da natureza das informações exigidas pelo referido artigo. Ora, verifica-se, segundo a Comissão, que o Governo português nunca transmitiu nenhuma das informações previstas no referido artigo.
194 Para refutar tal afirmação, o Governo português indica antes de mais que, quanto à obrigação prevista no artigo 18.° da Directiva 75/439 de envio, de três em três anos, de um relatório sobre a situação de eliminação dos óleos usados, um primeiro relatório, intitulado «Relatório sobre a aplicação da Directiva 87/101/CEE de 22 de Dezembro de 1986», foi notificado à Comissão em 14 de Agosto de 1995.
195 Em relação ao período compreendido entre 1995 e 1997, o Governo português refere-se a um relatório elaborado de acordo com o disposto na Decisão 94/741/CE da Comissão, de 24 de Outubro de 1994, relativa aos questionários para os relatórios dos Estados-Membros sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes aos resíduos (aplicação da Directiva 91/692/CEE do Conselho) (JO L 296, p. 42), que enviou em anexo à contestação e que notificou à Comissão por ofício de 29 de Novembro de 1999.
196 O Governo português explica que o atraso na comunicação deste relatório à Comissão se deveu sobretudo à necessidade de comparação e validação da informação recolhida através dos dois sistemas de recolha de dados existentes. Trata-se, por um lado, do sistema previsto no artigo 3.° do Regulamento anexo à Portaria n.° 240/92, que estipula que os registos dos movimentos de óleos usados, referidos nos n.os 1 e 2 do artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 88/91, devem ser preenchidos trimestralmente pelos detentores, recolhedores e utilizadores destes óleos, e, por outro, do sistema estabelecido pela Portaria n.° 792/99, de 22 de Setembro (Diário da República, série I-B, n.° 219, de 22 de Setembro de 1998), que aprova o modelo de mapa de registo de resíduos industriais.
197 O Governo português explica que, de acordo com esta portaria, os produtores de resíduos industriais devem obrigatoriamente preencher o mapa de registo, identificando os resíduos de acordo com o Catálogo Europeu de Resíduos, e remetê-lo anualmente à direcção regional do ambiente da área da unidade em referência, até ao dia 15 de Fevereiro do ano imediato àquele a que se reportem os respectivos dados. Acrescenta que às direcções regionais do ambiente compete proceder à validação e tratamento da informação constante dos mapas de registo, que deverá ser enviada anualmente ao Instituto dos Resíduos até dia 30 de Setembro do ano imediato àquele a que se reportam os dados.
198 A Comissão afirma, no que diz respeito, em primeiro lugar, ao primeiro relatório sobre a aplicação da Directiva 87/101/CE, ao qual o Governo português se refere, que esse relatório, que enumera e descreve os diplomas nacionais que efectuam a transposição da referida directiva, não contém nenhuma das informações requeridas no artigo 17.° da Directiva 75/439.
199 Em seguida, no que se refere ao relatório elaborado de acordo com o disposto na Decisão 94/741/CE e relativo ao período compreendido entre 1995 e 1997, a Comissão esclarece que esta decisão adoptou o questionário a que se refere o artigo 18.° da Directiva 75/439, com a redacção que lhe foi dada pelo artigo 5.° da Directiva 91/692/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1991, relativa à normalização e à racionalização dos relatórios sobre a aplicação de determinadas directivas respeitantes ao ambiente (JO L 377, p. 48), conjugado com a alínea a) do anexo VI desta última directiva. A Comissão refere também que o artigo 18.°, assim alterado, prevê que, «de três em três anos, os Estados-Membros transmitirão à Comissão informações sobre a aplicação da [Directiva 75/439/CEE], no âmbito de um relatório sectorial» e que esse relatório deve ser «elaborado com base num questionário ou num esquema elaborado pela Comissão de acordo com o procedimento previsto no artigo 6.° da Directiva 91/692/CEE», e que «o primeiro relatório abrangerá o período de 1995 a 1997 inclusive».
200 A este respeito, a Comissão salienta que o Governo português não indicou os elementos desse relatório que, embora elaborado ao abrigo do artigo 18.°, poderiam, na sua opinião, constituir as informações relativas às experiências e aos resultados que as autoridades competentes obtiveram através da aplicação da Directiva 75/439, às quais se refere o artigo 17.° da mesma. Todavia, mesmo que se pudesse considerar que alguns elementos desse relatório constituíam essas informações, a Comissão sublinha que as mesmas não lhe foram comunicadas, ao abrigo do artigo 17.° da Directiva 75/439, no termo do prazo fixado à República Portuguesa para dar cumprimento ao parecer fundamentado.
201 Finalmente, a Comissão sublinha que, se o fundamento do atraso na comunicação à Comissão do relatório elaborado de acordo com o disposto na Decisão 94/741/CE se devesse, por exemplo, à necessidade de comparação e validação da informação recolhida através dos dois sistemas de recolha de dados existentes na regulamentação portuguesa, a Comissão recorda a jurisprudência constante segundo a qual um Estado-Membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o não respeito das obrigações e prazos fixados numa directiva.
Apreciação do Tribunal de Justiça
202 Há que assinalar, desde já, que o artigo 17.° da Directiva 75/439 visa permitir tanto à Comissão como aos Estados-Membros serem periodicamente informados dos conhecimentos técnicos adquiridos por cada um desses Estados bem como das experiências e dos resultados decorrentes da aplicação dessa directiva na Comunidade.
203 Atendendo à finalidade desse artigo, há que rejeitar o argumento do Governo português assente no facto de que considera não ter adquirido conhecimento técnicos ao aplicar a regulamentação nacional que transpõe a Directiva 75/439 para o direito interno.
204 Com efeito, verifica-se que o facto de um Estado-Membro não ter adquirido novos conhecimentos técnicos durante um certo período constitui igualmente uma informação útil de que a Comissão e os outros Estados-Membros devem tomar conhecimento por força do artigo 17.° da Directiva 75/439, tanto mais que este artigo não prevê nenhuma excepção à obrigação de comunicação das informações a que se refere.
205 Além disso, o respeito da obrigação de comunicação prevista no artigo 17.° da Directiva 75/439 não pode depender da apreciação feita por cada Estado-Membro sobre se tem ou não conhecimentos que merecem ser comunicados, sob pena de comprometer o efeito útil desta disposição.
206 Cabe aliás recordar que o artigo 17.° da Directiva 75/439 impõe aos Estados-Membros a obrigação de comunicarem não só os conhecimentos técnicos eventualmente adquiridos, mas também as experiências e resultados decorrentes da aplicação das disposições postas em vigor em direito interno para efeitos da transposição dessa directiva.
207 Por fim, conforme resulta dos autos, no momento do termo do prazo fixado no parecer fundamentado, tinham já decorrido sete anos desde a adopção das primeiras medidas de transposição da Directiva 75/439 para direito português, ou seja, o Decreto-Lei n.° 88/91, que entrou em vigor em 23 de Fevereiro de 1991.
208 Atendendo ao longo período decorrido, o Governo português não pode invocar validamente a inexistência de especificação da periocidade da obrigação de comunicação imposta pelo artigo 17.° da Directiva 75/439 para justificar o facto de não ter cumprido essa obrigação.
209 Quanto aos dois relatórios invocados pelo Governo português, há que sublinhar que nenhum deles satisfaz a obrigação de comunicação prevista no artigo 17.° da Directiva 75/439.
210 Com efeito, quanto ao relatório sobre a aplicação da Directiva 87/101/CE, recorde-se que, como a Comissão assinalou sem ser contestada pelo Governo português, tal relatório não pode ser considerado, do ponto de vista do seu conteúdo, um relatório na acepção do artigo 17.° da Directiva 75/439, uma vez que contém apenas uma descrição das disposições nacionais que transpõem a Directiva 75/439, e não a indicação dos conhecimento técnicos, das experiências e dos resultados especificamente exigidos por força do referido artigo.
211 Quanto ao relatório elaborado de acordo com o disposto na Decisão 97/41/CE, verifica-se que, mesmo supondo que tal relatório satisfaz as exigências decorrentes do artigo 17.° da Directiva 75/439, o mesmo não pode ser tomado em consideração no âmbito da presente acção por incumprimento, dado que foi comunicado à Comissão no termo do prazo fixado no parecer fundamentado.
212 Daqui resulta que a quarta acusação da Comissão, assente na não comunicação das informações previstas no artigo 17.° da Directiva 75/439, deve igualmente ser acolhida.
213 Atendendo a todas as considerações que precedem, verifica-se que:
- ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições que impõem à autoridade competente que, antes da concessão da autorização às empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível, se certifique de uma protecção adequada da saúde no âmbito da utilização de óleos usados como combustível e da utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos no âmbito das actividades de regeneração de óleos usados e da sua utilização como combustível;
- ao não estabelecer, no prazo fixado, que os resíduos da combustão dos óleos usados sejam eliminados de acordo com as obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 78/319 e, a partir de 27 de Junho de 1995, de acordo com as obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442 que já se impunham aos Estados-Membros por força do artigo 9.° da Directiva 78/319;
- ao não providenciar, no prazo fixado, um controlo periódico das empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível nem a análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente com vista à revisão, se necessário, das autorizações concedidas a essas empresas;
- ao não comunicar à Comissão informações relativas aos conhecimentos técnicos bem como às experiências e resultados adquiridos através da aplicação das disposições adoptadas por força da Directiva 75/439,
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigo 6.°, n.° 2, 8.°, n.° 2, alínea a), 13.° e 17.° da Directiva 75/439.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
214 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não adoptar, no prazo fixado, as disposições que impõem à autoridade competente que, antes da concessão da autorização às empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível, se certifique de uma protecção adequada da saúde no âmbito da utilização de óleos usados como combustível e da utilização da melhor tecnologia disponível que não ocasione custos excessivos no âmbito das actividades de regeneração de óleos usados e da sua utilização como combustível;
ao não estabelecer, no prazo fixado, que os resíduos da combustão dos óleos usados sejam eliminados de acordo com as obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 78/319/CEE do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos, e, a partir de 27 de Junho de 1995, de acordo com as obrigações resultantes do artigo 9.° da Directiva 75/442/CEE do Conselho, de 15 de Julho de 1975, relativa aos resíduos, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que já se impunham aos Estados-Membros por força do artigo 9.° da Directiva 78/319;
ao não providenciar, no prazo fixado, um controlo periódico das empresas que regeneram óleos usados ou que os utilizam como combustível nem a análise da evolução da situação no campo da tecnologia e/ou do ambiente com vista à revisão, se necessário, das autorizações concedidas a essas empresas;
ao não comunicar à Comissão informações relativas aos conhecimentos técnicos bem como às experiências e resultados adquiridos através da aplicação das disposições adoptadas por força da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986,
a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 6.°, n.° 2, 8.°, n.° 2, alínea a), 13.° e 17.° da Directiva 75/439, na redacção que lhe foi dada pela Directiva 87/101.
2) Quanto ao restante, a acção é julgada improcedente.
3) A República Portuguesa é condenada nas despesas.