61999CC0428_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Em 1996, entre uma série de medidas para evitar a propagação da encefalopatia espongiforme dos bovinos (EEB), o Governo neerlandês ordenou o abate no seu território de vitelos nascidos na Grã-Bretanha e instituiu uma compensação a favor dos agricultores. A base de cálculo do montante da compensação foi posteriormente alterada na sequência de legislação comunitária com efeitos retroactivos. Um agricultor, cuja compensação foi calculada inicialmente com base na primeira fórmula, contesta o novo cálculo efectuado com base na segunda fórmula.
2. Nestas circunstâncias, o College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Países Baixos) pretende saber se as autoridades neerlandesas podiam ter adoptado as normas nacionais e, em caso afirmativo, se o direito comunitário obsta ao pagamento segundo essas normas, designadamente atendendo a uma possível expectativa legítima fundada no cálculo inicial da compensação.
A legislação comunitária
Auxílio de Estado e a organização comum do mercado da carne de bovino
3. Segundo o artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), qualquer auxílio concedido por um Estado-Membro ou proveniente de recursos estatais que falseie ou ameace falsear a concorrência, favorecendo certas empresas ou certas produções é incompatível com o mercado comum na medida em que afecte as trocas comerciais entre os Estados-Membros. São, porém, considerados compatíveis com o mercado comum, entre outros, os auxílios destinados a reparar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários.
4. Nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 3, CE), a Comissão deve ser previamente informada dos projectos de instituição ou alteração de quaisquer auxílios. Se considerar que determinado auxílio não é compatível com o mercado comum, deve decidir, depois de dar oportunidade aos interessados para apresentarem as suas observações, se o auxílio deve ser suprimido ou alterado. O Estado-Membro em causa não pode pôr em execução as medidas projectadas antes de se chegar a uma decisão final.
5. A organização comum do mercado da carne de bovino rege-se pelo Regulamento (CEE) n.° 805/68, na redacção em vigor. O décimo quinto considerando deste regulamento afirma que a realização de um mercado único assente num sistema de preços comuns seria comprometida pela concessão de certas ajudas e que, portanto, as disposições do Tratado respeitantes a auxílios de Estado devem ser aplicáveis no sector da carne de bovino; essa aplicação é efectuada pelo artigo 24.°
6. O artigo 23.° do Regulamento n.° 805/68, na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 1261/71, estabelece: «A fim de ter em conta as limitações da livre circulação que poderiam resultar da aplicação de medidas destinadas a combater a propagação de doenças de animais, podem ser tomadas medidas excepcionais de apoio do mercado afectado por estas limitações, segundo o procedimento previsto no artigo 27.° . Estas medidas só podem ser tomadas na medida e com a duração estritamente necessárias para o apoio desse mercado.»
7. O preâmbulo do Regulamento n.° 1261/71, que introduziu a versão ora aplicável do artigo 23.° do Regulamento n.° 805/68, sublinha que medidas excepcionais justificadas por razões de protecção da saúde e da vida dos animais entravam frequentemente o funcionamento dos mecanismos da política agrícola comum; que, na maior parte dos casos, o remédio mais eficaz ou menos oneroso no plano financeiro consiste na aplicação de medidas particulares cuja execução autónoma pelos Estados-Membros entra em conflito, porém, com disposições comunitárias; e que, para remediar estes inconvenientes, é necessário assegurar uma estreita colaboração entre os Estados-Membros e a Comissão e a rápida execução de medidas excepcionais de apoio de mercados.
Saúde pública e animal
8. O artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 90/425/CEE do Conselho prevê designadamente:
«Se, num controlo efectuado no local de destino da remessa ou durante o transporte, as autoridades competentes do Estado-Membro de destino verificarem:
a) A presença de agentes responsáveis por uma doença referida na Directiva 82/894/CEE, com a última redacção que lhe foi dada pela Decisão 90/134/CEE da Comissão, de uma zoonose ou de uma doença ou de qualquer outra causa que possa constituir um perigo grave para os animais ou para o homem, ou que os produtos provêm de uma região contaminada por uma doença epizoótica, essas autoridades ordenarão a colocação em quarentena do animal ou do lote de animais no centro de quarentena mais próximo, o seu abate e/ou a sua destruição.
As despesas decorrentes das medidas previstas no primeiro parágrafo ficarão a cargo do expedidor, do seu mandatário ou da pessoa responsável pelos produtos ou animais.
[...]
Podem ser aplicadas as medidas de salvaguarda previstas no artigo 10.°
[...]».
9. O artigo 10.° da directiva trata das medidas a tomar em caso de surto de uma doença animal. Segundo o n.° 1 do artigo 10.°, cada Estado-Membro assinalará imediatamente aos outros Estados-Membros e à Comissão, para além do aparecimento no seu território das doenças previstas na Directiva 82/894, o aparecimento de zoonoses, doenças ou do que quer que possa constituir um perigo grave para os animais ou para a saúde humana. O Estado-Membro de destino pode, por razões graves de protecção da saúde pública ou animal, tomar medidas cautelares de saúde pública ou animal enquanto aguarda a tomada de medidas pela Comissão e deve comunicá-las sem tardar à Comissão e aos outros Estados-Membros. Nos termos do n.° 4 do mesmo artigo 10.°, a Comissão deve seguir a evolução da situação e tomar quaisquer medidas que se revelem necessárias.
A crise da EEB
10. Em 20 de Março de 1996, no contexto da elevada incidência de EEB, o Governo do Reino Unido comunicou à Comissão que tinha tomado certas medidas na sequência de novas informações acerca do aparecimento de certos casos da doença de Creutzfeldt-Jakob no homem, eventualmente ligados à EEB. Em consequência, outros Estados-Membros decidiram proibir as importações de animais vivos e de carne de bovino provenientes do Reino Unido. Na Decisão 96/239, a Comissão observou que, embora não fosse possível tomar uma posição definitiva acerca dos riscos de transmissão da EEB ao homem, esse risco não podia ser excluído. Como a incerteza resultante desta situação era fonte de sérias preocupações para os consumidores, a Comissão decidiu, como medida de emergência, proibir a expedição de bovinos, de carne de bovino ou de produtos derivados do território do Reino Unido para os outros Estados-Membros .
11. Cerca de três semanas mais tarde, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 717/96, com base no artigo 23.° do Regulamento n.° 805/68. O preâmbulo deste regulamento refere-se à proibição de exportações a partir do Reino Unido mas afirma que vitelos nascidos neste país foram exportados para outros Estados-Membros, para engorda, antes da proibição de exportação. A possibilidade de esses vitelos entrarem nas cadeias alimentares humana e animal levou a uma falta de confiança na carne de bovino por parte do consumidor e a uma perturbação dos mercados na Bélgica, em França e nos Países Baixos. Era, por isso, necessário tomar medidas excepcionais para apoiar estes mercados, estabelecendo um regime co-financiado pela Comunidade que autorizava estes Estados a comprar os animais em causa para abate e destruição subsequente. O preço pago aos produtores destinava-se a compensá-los por não venderem os vitelos em causa e convinha basear esse preço no preço mais recentemente constatado para as carcaças de vitelos no mercado da Comunidade, ou seja, 2,8 ecus por quilograma de peso vivo.
12. Assim, o artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 717/96 autorizou as autoridades nacionais competentes a comprar quaisquer bovinos de idade igual ou inferior a seis meses em 20 de Março de 1996, presentes nessa data numa exploração situada nos respectivos territórios que lhes fossem apresentados por produtores que pudessem provar que os animais tinham nascido no Reino Unido. Nos termos do artigo 2.°, o preço a pagar era de 2,8 ecus por quilograma de peso vivo, co-financiado pela Comunidade em 70%. O artigo 3.° previa que a Bélgica, a França e os Países Baixos deviam adoptar todas as medidas necessárias para assegurar uma aplicação adequada do regime e o pleno cumprimento das disposições do regulamento e informar a Comissão, logo que possível, das medidas adoptadas e de quaisquer alterações dessas medidas.
13. Nos termos do disposto no artigo 7.°, o Regulamento n.° 717/96 entrou em vigor na data da sua publicação no Jornal Oficial das Comunidades Europeias, isto é, em 20 de Abril de 1996, mas era aplicável a partir de 11 de Abril de 1996.
A legislação neerlandesa
14. As autoridades neerlandesas já tinham, no entanto, tomado medidas para fazer face às graves preocupações de saúde existentes na altura. Em 3 de Abril de 1996, nos termos da legislação neerlandesa sobre produção animal e saúde e bem-estar animal, o Ministro da Agricultura, da Gestão da Natureza e das Pescas adoptou, em conjunto com o Secretário de Estado da Saúde Pública e dos Desportos, um decreto ordenando o abate dos vitelos nascidos no Reino Unido .
15. O relatório explicativo deste decreto afirma: «a medida que ordena o abate de animais baseia-se no artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 90/425/CEE, que estabelece que os Estados-Membros devem proceder ao abate e/ou destruição dos animais se, ao ser efectuado um controlo no lugar de destino, se verificar que os animais provêem de uma região contaminada por uma doença epizoótica».
16. As regras que deveriam reger o pagamento das compensações aos proprietários dos vitelos abatidos foram igualmente adoptadas em 3 de Abril e entraram em vigor em 9 de Abril de 1996. Nos termos destas regras, na sua versão inicial, o montante da compensação devia ser equivalente ao valor comercial dos vitelos determinado com base numa avaliação por peritos antes de serem retirados da exploração em que eram criados. Para produzir efeitos a partir de 17 de Abril de 1996, foi aditada uma disposição que previa que «logo que seja fixado um montante compensatório pela legislação europeia, será esse o montante aplicável». Estas regras voltaram a ser alteradas em 26 de Abril de 1996 no sentido de que a compensação devia ser de 2,8 ecus por quilograma de peso vivo, calculado nos termos do disposto no artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 717/96. Esta alteração era de aplicação retroactiva a partir de 11 de Abril de 1996.
17. As regras sobre compensação (aparentemente sob a forma inicialmente adoptada) foram notificadas à Comissão por um carta de 15 de Abril de 1996 da Representação Permanente dos Países Baixos. Na carta, afirmava-se que as regras eram tanto quanto possível conformes ao sistema de normas já em vigor sobre compensação em caso de medidas preventivas subsequentes a um surto de doença animal.
O litígio no processo principal
18. Em 19 de Abril de 1996, vitelos pertencentes a H. van den Bor BV (a seguir «Van den Bor») foram avaliados por um perito em 619 001,25 NLG, antes de serem comprados para abate, e foi passada à Van den Bor, pelo director distrital do serviço nacional de inspecção veterinária, uma declaração confirmando essa avaliação como o montante a pagar a título de compensação. Os vitelos foram efectivamente comprados pela agência nacional de intervenção em 25 de Abril de 1996.
19. Em 4 de Junho de 1996, a agência de intervenção enviou à Van den Bor a confirmação da compra, declarando que o preço a pagar seria de 5,99 NLG (equivalente a 2,8 ecus) por quilograma de peso vivo. Nesta base, foi aparentemente pago um montante total de 609 266,10 NLG.
20. A Van den Bor contestou, em vão, esta nova fixação do montante da compensação. Na decisão que rejeitou a sua reclamação, afirmava-se designadamente que, no momento em que o director distrital tinha emitido a declaração, em 19 de Abril de 1996, o sistema de compensação já tinha sido alterado e que tinha sido dada uma publicidade adequada a essa alteração, tendo sido publicada, designadamente no Staatscourant em 16 de Abril.
21. No recurso que interpôs no College van Beroep voor het Bedrijfsleven, a Van den Bor alega, no essencial, que nem o avaliador nem o funcionário do serviço de inspecção a informaram da mudança das regras e que, aparentemente, eles próprios continuavam a não ter conhecimento da alteração ainda por mais duas semanas, durante as quais a avaliação dos vitelos nascidos no Reino Unido prosseguiu. Nestas circunstâncias, a Van den Bor teria uma expectativa legítima de que o montante da avaliação lhe seria pago.
22. O College entendeu que, se fosse aplicável apenas a lei nacional, a Van den Bor tinha uma expectativa legítima. Tal poderia, no entanto, não ser o caso se a agência de intervenção fosse obrigada pelo direito comunitário a fixar a compensação nos termos em que acabou por o fazer. A este propósito levantaram-se uma série de questões, especialmente quanto à competência das autoridades neerlandesas para adoptarem as suas próprias regras enquanto se aguardava legislação comunitária na matéria. O órgão jurisdicional nacional suspendeu, pois, a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) O Ministro da Agricultura, Meio Ambiente e Pescas tinha competência para adoptar, antes de ser adoptada uma regulamentação comunitária na matéria, uma regulamentação nacional que possibilitava pagar indemnizações pelos danos sofridos por um interessado na sequência do abate de vitelos britânicos, como a constante das decisões do referido ministro de 3 de Abril de 1996?
2) Caso a primeira questão seja respondida pela negativa, opõe-se o direito comunitário a que se considere legítima a confiança suscitada por uma decisão tomada com base na regulamentação nacional antes mencionada e segundo a qual seria paga determinada indemnização - confiança que deve ser considerada legítima caso seja exclusivamente aplicado o direito interno?
3) Caso a primeira questão mereça resposta afirmativa, opõe-se o direito comunitário, e em especial o Regulamento n.° 717/96, a que a indemnização da recorrente seja fixada de acordo com a referida regulamentação nacional?»
23. Foram apresentadas observações escritas pelo Governo neerlandês e pela Comissão, que apresentaram igualmente alegações orais na audiência. A Van den Bor não interveio no Tribunal de Justiça.
Apreciação
A primeira questão: competência para adoptar regras nacionais
24. Como referi no n.° 19 das conclusões que apresentei no processo Denkavit, decorre claramente da jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que, quando há uma organização comum do mercado, a competência dos Estados-Membros para actuar de modo independente no sector em causa se limita aos casos em que essa matéria específica não está regulada a nível comunitário ou em que lhes é garantida uma competência específica pelo direito comunitário . Os Estados-Membros estão, no entanto, obrigados, a tomar todas as medidas necessárias para assegurar a execução dos regulamentos comunitários . Em nenhum caso, podem tomar quaisquer medidas que derroguem, criem excepções ou interfiram com o correcto funcionamento da organização comum .
25. Pelas razões apontadas nos n.os 23 a 32 dessas conclusões, considerei que o artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 90/425 constituía, em princípio, uma base jurídica bastante em direito comunitário para permitir às autoridades neerlandesas ordenar o abate e a destruição dos vitelos de uma região contaminada pela EEB e foi com recurso expresso a essa base jurídica que as regras neerlandesas sobre o abate foram adoptadas. Acresce que, antes da adopção de medidas pela Comissão (sob a forma do Regulamento n.° 717/96), o n.° 1 do artigo 10.° da mesma directiva autorizava os Estados-Membros a tomar medidas de protecção provisórias.
26. No entanto, o presente caso respeita não às regras que ordenam o abate dos vitelos mas às regras, que entraram em vigor na mesma data, que previam uma compensação a favor dos proprietários. Também estas podiam ter sido adoptadas com a mesma ou com qualquer outra base jurídica?
- Protecção da saúde
27. O Governo dos Países Baixos alegou, no essencial, especialmente na audiência, que o sistema de compensações era indissociável do objectivo de saúde pública prosseguido pelo abate compulsório. Ordenar o abate em tão larga escala sem pagar uma compensação aos proprietários criaria um risco sério de que a origem dos vitelos fosse escondida e de que a carne desses vitelos acabasse por chegar ao mercado, o que estaria em conflito directo com a finalidade prosseguida.
28. A Comissão não nega esse risco, mas entende, no entanto, que o objectivo do pagamento da compensação era duplo. Além do objectivo de saúde pública, havia um objectivo de regulação do mercado, porque era necessário estabilizar o mercado, garantindo aos consumidores que a carne que compravam não podia estar contaminada. Este último objectivo seria mais importante e deveria determinar o modo como a compensação deve ser classificada.
29. Não posso concordar com a Comissão quando afirma que o aspecto regulação do mercado deve prevalecer sobre o aspecto saúde pública, de modo que não se poderia deduzir da Directiva 90/425 qualquer habilitação para o pagamento da compensação. Se se justificava a protecção da saúde pública através da garantia de que nenhuma carne de vitelos eventualmente suspeitos entrava na cadeia alimentar e se a promessa de compensação era necessária para prevenir o risco de não cumprimento das ordens de abate, o facto de essas medidas terem igualmente podido contribuir para a estabilização de um mercado severamente perturbado não pode excluir a habilitação conferida pelos artigos 8.°, n.° 1, alínea a), e 10.°, n.° 1, da Directiva 90/425 - sempre desde que o objectivo de protecção da saúde pública não fosse apenas acessório ou incidental ao prosseguimento de outra finalidade. Neste ponto, o relatório explicativo da decisão que institui o sistema de compensação refere-se exclusivamente a preocupações de saúde pública e à Directiva 90/425.
30. É minha convicção que, nas circunstâncias perfeitamente excepcionais existentes na altura, o Governo neerlandês estava habilitado, por motivos de saúde pública, a procurar retirar completamente da cadeia alimentar toda a carne proveniente de vitelos nascidos no Reino Unido. Recorde-se que havia nessa altura uma grande incerteza quanto ao modo preciso de transmissão da EEB entre o gado e sobre o seu tempo de incubação, a par de uma preocupação séria acerca do risco da sua transmissão ao homem sob a forma de uma doença fatal, incurável e particularmente penosa.
31. Além do mais, a situação também foi encarada pela Comunidade como sendo essencialmente uma questão de protecção da saúde pública e não de intervenção no mercado. Na sessão extraordinária de 1 a 3 de Abril de 1996, o Conselho sublinhou a sua «determinação de tomar todas as medidas necessárias para a protecção da saúde pública. O objectivo essencial é um elevado nível de protecção sanitária com base nos melhores resultados científicos disponíveis» . E, como o Tribunal de Justiça declarou em Julho do mesmo ano, na Decisão 96/239, a Comissão «preocupou[-se] acima de tudo com a protecção da saúde pública no contexto do mercado interno, como é aliás sua obrigação, em aplicação das Directivas 90/425 e 89/662».
32. Entendo, igualmente, que se justificava a previsão de uma compensação a pagar aos produtores neste contexto. Por mais convencido que estivesse da necessidade de salvaguardar a saúde pública, nenhum produtor podia assistir com indiferença à destruição da sua produção animal, que implicava um prejuízo financeiro considerável, até mesmo eventualmente a ruína, caso não fosse compensado. Mesmo assim podia não ter um direito automático a compensação. O Governo neerlandês sublinhou nas observações que apresentou nos processos Denkavit e Booker Aquaculture e Hydro Seafood GSP que, regra geral, cada indivíduo deve suportar o prejuízo que sofreu e que prejuízos ligados a uma doença ou à suspeita dela constituem em princípio, riscos normais da actividade agrícola . Nestas circunstâncias, é fácil imaginar que alguns produtores podiam ser tentados a escapar à imposição de abate dissimulando a origem dos seus vitelos, o que teria como resultado que a carne desses vitelos poderia entrar na cadeia alimentar sem deixar rastro. Até à decisão de compensação pela Comunidade, a garantia de uma compensação nacional parece um meio perfeitamente adequado para prevenir o risco.
33. Talvez valha a pena notar que o artigo 8.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 90/425 prevê que as «despesas» (em francês, «frais») decorrentes das medidas deverão ser suportadas pela pessoa responsável pelos animais, mas não me parece que o termo se refira ao prejuízo sofrido em consequência da perda - a compensação por essa perda é, nestas circunstâncias, uma característica normal tanto das medidas nacionais como comunitárias (incluindo o Regulamento n.° 717/96). A meu ver, o termo «despesas» refere-se antes a custos do tipo dos ocasionados pelo transporte de animais até às instalações de abate em causa.
34. Há que ter presente, neste contexto, que o Governo neerlandês não procurou aplicar o seu próprio sistema de compensações em vez do sistema comunitário do Regulamento n.° 717/96. Quando se soube que ia ser adoptado um regulamento comunitário, as regras foram alteradas de modo a prever uma mudança futura e, quando o regulamento foi adoptado, foi integralmente cumprido. Verifica-se, além disso, pelos autos e por aquilo que foi dito pelo Governo neerlandês na audiência que nunca foi paga nenhuma compensação com base no sistema nacional inicial mas apenas em conformidade com o previsto no Regulamento n.° 717/96.
35. Julgo, portanto, que o Governo neerlandês estava autorizado pela Directiva 90/425 a prever o pagamento de uma compensação aos proprietários de vitelos abatidos por motivos de saúde pública, enquanto se aguardava a adopção de um sistema de compensação comunitário. Este ponto de vista não é prejudicado pelo facto de a compensação ter contribuído igualmente para a realização de outros objectivos como a estabilização do mercado ou o apoio a este.
36. Porém, se o Tribunal não vier a assumir esta mesma posição, a compensação terá que ser examinada à luz das regras sobre intervenção no mercado e auxílios estatais.
- Intervenção no mercado e auxílios de Estado
37. Caso o sistema de compensações deva ser apreciado à luz das regras sobre organização comum do mercado da carne de bovino e auxílios de Estado, não se poderá sustentar, a meu ver, que o Governo neerlandês podia aplicar o seu próprio sistema.
38. Um sistema desta natureza é claramente da competência da Comissão e não dos Estados-Membros, nos termos do disposto no artigo 23.° do Regulamento n.° 805/68. Acresce que, envolvendo - como era o caso - pagamentos pelos Estados-Membros que favoreciam uma categoria de produtores que efectuavam trocas comerciais com outros Estados-Membros, este sistema cabia na previsão do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado CE, estando, portanto, igualmente abrangido pelo disposto no artigo 24.° do Regulamento n.° 805/68.
39. O sistema podia, apesar disso, ter sido considerado como um auxílio destinado a reparar os danos causados por calamidades naturais ou outros acontecimentos extraordinários e, portanto, compatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado CE . Neste caso, porém, o artigo 93.°, n.° 3, impõe aos Estados-Membros que informem previamente a Comissão dos seus projectos de auxílio de Estado e que se abstenham de dar execução ao auxílio antes de a Comissão (ou o Conselho, se for o caso) adoptar uma decisão final.
40. A Comissão alega que o sistema não foi correctamente notificado, mas não fundamentou esta asserção. O Governo neerlandês apresentou uma carta da sua Representação Permanente ao director-geral da Agricultura da Comissão, datada de 15 de Abril de 1996, informando este do sistema, do qual aparentemente anexou uma cópia à carta. Esta carta não parece ter sido redigida segundo os modelos aprovados pela Comissão, como os constantes do anexo II da carta desta aos Estados-Membros de 2 de Agosto de 1995, era omissa acerca de muitas informações que deviam ser dadas segundo este anexo e não foi enviada ao Secretariado-Geral da Comissão como aí se exigia. Contudo, estes requisitos não constam de nenhum documento com força vinculativa e o Tribunal de Justiça já declarou que, para que uma notificação possa ser havida como completa, basta que contenha informações que permitam à Comissão formar uma opinião prima facie sobre a compatibilidade do auxílio com o Tratado . Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça não dispõe de provas suficientes para concluir no presente caso que o sistema neerlandês em causa não foi notificado de forma adequada à Comissão para efeitos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE.
41. Concede-se, porém, que nunca foi adoptada qualquer decisão de aprovação do sistema e verifica-se que o Governo neerlandês nunca procurou pô-lo em prática até o ter tornado conforme ao disposto no Regulamento n.° 717/96, cumprindo assim o Regulamento n.° 805/68 e evitando assim a necessidade de qualquer nova notificação ou aprovação.
A segunda e terceira questões: a expectativa legítima
42. Antes de mais, não cabe ao Tribunal de Justiça interpretar a legislação neerlandesa em matéria de expectativas legítimas. No entanto, ouso sugerir que é uma regra generosa, graças à qual um indivíduo pode legitimamente esperar que o montante preciso indicado como devendo ser-lhe pago num documento emitido pela administração lhe será efectivamente pago quando (i) as disposições que regem a determinação desse montante tenham sido previamente alteradas com a devida publicidade, de modo a ser provável que o montante final seja calculado numa base diferente e (ii) o indivíduo não tenha feito qualquer diligência nem tomado qualquer decisão em seu detrimento com base no documento em causa mas (iii) se tenha limitado a cumprir uma exigência que não podia legalmente ter evitado qualquer que fosse o montante indicado.
43. Note-se, a seguir, que, no que respeita à confiança legítima em direito comunitário, a maior parte se não a totalidade da jurisprudência relativa a pagamentos pelas autoridades nacionais diz respeito a situações nas quais o auxílio já tinha sido ilegalmente pago e tinha que ser recuperado. A presente situação difere pelo facto de que aquilo em que a Van den Bor pretende basear-se é apenas a alegada garantia de que um determinado montante lhe seria pago.
44. Em matéria de recuperação de um auxílio ilegalmente pago, o Tribunal de Justiça declarou que «a ordem jurídica comunitária não po[de] opor-se a uma legislação nacional que assegura o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica no domínio da recuperação» mas que «tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artigo 93.° do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do auxílio a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto pelo referido artigo. Com efeito, um operador económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado» .
45. À luz desta jurisprudência, é claro que, se o sistema de compensações fosse havido como um auxílio de Estado não correctamente notificado à Comissão, a Van den Bor não poderia invocar qualquer expectativa de que essa compensação lhe seria paga.
46. Porém, se for vista como um auxílio correctamente notificado ou (como sugiro) como sendo parte, legitimamente, de uma medida de protecção da saúde autorizada pela Directiva 90/425, a chave do problema está no efeito retroactivo do Regulamento n.° 717/96.
47. A partir do momento em que o regulamento se tornou aplicável, os Estados-Membros estavam, em princípio, impedidos de aplicar qualquer medida nacional (qualquer que fosse a sua classificação) que o derrogasse. Recorde-se que o Regulamento n.° 717/96 foi adoptado em 19 de Abril de 1996, entrou em vigor a 20 de Abril e era aplicável desde 11 de Abril. O documento de avaliação entregue a Van den Bor foi emitido em 19 de Abril, isto é, em data posterior à da aplicabilidade do regulamento mas antes da data em que foi publicado e entrou em vigor.
48. O Tribunal tem entendido de forma constante que, embora, em regra, o princípio da segurança jurídica impeça que uma medida da Comunidade produza efeitos numa altura anterior à sua publicação, a título excepcional pode não ser assim quando (i) o objectivo a atingir o exija e (ii) as expectativas legítimas dos interessados sejam devidamente respeitadas .
49. No caso ora em apreço, a primeira destas condições parece satisfeita. O principal objectivo do regulamento, como resulta claramente dos seus título e preâmbulo, era dar apoio ao mercado em três Estados-Membros, designadamente assegurando que esses Estados-Membros não suportariam totalmente o encargo de compensar os produtores afectados pelas necessárias medidas de abate, mas que a Comunidade poderia contribuir para a despesa total numa percentagem de 70%, como tinha feito no passado em casos semelhantes. Como pelo menos o Governo neerlandês já tinha começado a executar um programa de abate, o efeito retroactivo era necessário para permitir a contribuição da Comunidade.
50. Julgo que a segunda condição também estava satisfeita. A expectativa que os produtores neerlandeses podiam ter em 19 de Abril de 1996 era a de que iriam receber uma compensação integral pelos vitelos abatidos mas que o montante a pagar seria provavelmente calculado com base na medida comunitária que iria ser adoptada em breve. As regras iniciais neerlandesas previam uma compensação integral com base no valor comercial dos vitelos tal como este tinha sido calculado antes de os vitelos serem retirados da exploração, ao passo que o Regulamento n.° 717/96 previa uma compensação integral com base no preço das carcaças de vitelos no mercado comunitário, em quilogramas por peso vivo, mais recentemente registado. Parece evidente que os montantes apurados seriam provavelmente muito semelhantes em ambos os casos e vale a pena notar que, para a Van den Bor, a diferença parece ter sido mínima. Em muitos casos, o resultado das regras comunitárias pode simplesmente ter sido uma determinação mais precisa do montante calculado pelo perito avaliador; nalguns casos, um preço fixo por quilograma de peso vivo pode ter sido mais favorável ao produtor do que uma avaliação por peritos, já que, segundo o sistema neerlandês, este último montante devia ser reduzido se o estado geral do animal o justificasse. Nestas circunstâncias, sou de opinião que as expectativas legítimas dos produtores de vitelos neerlandeses foram respeitadas e que o efeito retroactivo do Regulamento n.° 717/96 era justificado.
51. Assim sendo, as autoridades neerlandesas estavam obrigadas a cumprir o disposto neste regulamento ao porem em prática o seu sistema de compensação para vigorar a partir de 11 de Abril de 1996.
Conclusão
52. À luz de quanto precede, penso que o Tribunal de Justiça devia responder às questões que lhe foram submetidas pelo College van Beroep voor het Bedrijfsleven do seguinte modo:
O Ministro da Agricultura, da Gestão da Natureza e das Pescas neerlandês estava autorizado, nos termos do artigo 8.°, n.° 1, alínea a), e/ou do artigo 10.°, n.° 1, da Directiva 90/425/CEE do Conselho, a adoptar, em 3 de Abril de 1996, regras nacionais que permitiam o pagamento de uma compensação pelas perdas sofridas em consequência do abate de vitelos nascidos na Grã-Bretanha, por razões de saúde pública. Contudo, a partir do momento em que o Regulamento (CEE) n.° 717/96 da Comissão se tornou aplicável, em 11 de Abril de 1996, as autoridades neerlandesas estavam impedidas de pôr em prática essas regras em termos não consentâneos com este regulamento.