62023CJ0692
SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 15. januarja 2026 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Javna naročila – Direktiva 2014/24/EU – Člen 12(3) – Javno naročilo, neposredno oddano pravni osebi, ki je skupaj obvladujejo javni naročniki – Pogoji – Prag dejavnosti odvisne pravne osebe, ki so ji jih dodelili javni naročniki, ki jo obvladujejo – Člen 12(5) – Upoštevanje prometa odvisnih družb v skupini, katerih obvladujoča družba je odvisna pravna oseba – Računovodska zakonodaja Unije – Direktiva 2013/34/EU – Člena 22 in 24 – Priprava konsolidiranih računovodskih izkazov“
V zadevi C‑692/23,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Gerechtshof Den Haag (višje sodišče v Haagu, Nizozemska) z odločbo z dne 14. novembra 2023, ki je na Sodišče prispela 17. novembra 2023, v postopku
AVR‑Afvalverwerking BV
proti
NV BAR-Afvalbeheer,
Gemeente Barendrecht,
Gemeente Albrandswaard,
Gemeente Ridderkerk,
NV Irado,
Afvalsturing Friesland NV,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi M. L. Arastey Sahún, predsednica senata, J. Passer, E. Regan (poročevalec), D. Gratsias in B. Smulders, sodniki,
generalni pravobranilec: A. Rantos,
sodna tajnica: A. Lamote, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 5. februarja 2025,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za AVR‑Afvalverwerking BV P. F. C. Heemskerk in E. L. Vos, advocaten,
–
za NV BAR‑Afvalbeheer, Gemeente Barendrecht, Gemeente Albrandswaard in Gemeente Ridderkerk L. Bozkurt, advocate,
–
za NV Irado D. B. Zieren, advocaat,
–
za Afvalsturing Friesland NV L. E. J. Korsten in M. van Wanroij, advocaten,
–
za italijansko vlado M. S. Fiorentinoin G. Palmieri, agenta, skupaj z M. Cherubinijem in C. Colelli, avvocati dello Stato,
–
za avstrijsko vlado A. Posch in J. Schmoll, agenta,
–
za Evropsko komisijo A. Biolan, L. Malferrari in G. Wils, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 30. aprila 2025
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 12(3), prvi pododstavek, točka b, in 12(5) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (UL 2014, L 94, str. 65).
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo AVR‑Afvalverwerking (v nadaljevanju: AVR) na eni strani in NV BAR‑Afvalbeheer (v nadaljevanju: BAR), Gemeente Barendrecht (občina Barendrecht, Nizozemska), Gemeente Albrandswaard (občina Albrandswaard, Nizozemska), Gemeente Ridderkerk (občina Ridderkerk, Nizozemska) (v nadaljevanju: občine BAR), NV Irado in Afvalsturing Friesland NV (v nadaljevanju: AF) na drugi strani zaradi javnih naročil za zbiranje in obdelavo preostalih gospodinjskih odpadkov iz občin BAR, ki so bila neposredno oddana pravnim osebam, ki so jih skupaj obvladovali javni naročniki.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2013/34/EU
3
V uvodni izjavi 31 Direktive 2013/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o letnih računovodskih izkazih, konsolidiranih računovodskih izkazih in povezanih poročilih nekaterih vrst podjetij, spremembi Direktive 2006/43/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi direktiv Sveta 78/660/EGS in 83/349/EGS (UL 2013, L 182, str. 19) je navedeno:
„Konsolidirani računovodski izkazi bi morali dejavnosti obvladujočega podjetja in njegovih odvisnih podjetij prikazovati kot dejavnosti enotnega gospodarskega subjekta (skupine). Podjetja, ki jih nadzirajo obvladujoča podjetja, bi morala veljati za odvisna podjetja. Nadzor bi moral temeljiti na lastništvu večine glasovalnih pravic, vendar lahko nadzor obstaja tudi, kadar obstajajo dogovori z drugimi delničarji ali družbeniki. V nekaterih okoliščinah se lahko nadzor dejansko izvaja, kadar ima obvladujoče podjetje manjšinski delež delnic v odvisnem podjetju ali pa tovrstnih delnic sploh nima. Države članice bi morale imeti možnost, da od podjetij, ki niso nadzorovana, vendar se upravljajo na enotni osnovi ali imajo skupni upravni, poslovodni ali nadzorni organ, zahtevajo, da so vključena v konsolidirane računovodske izkaze.“
4
Člen 22 Direktive 2013/34, naslovljen „Zahteva za pripravo konsolidiranih računovodskih izkazov“, določa:
„1.   Država članica zahteva od vsakega podjetja, za katerega velja njeno nacionalno pravo, da pripravi konsolidirane računovodske izkaze in konsolidirano poslovno poročilo, če ima to podjetje (obvladujoče podjetje):
(a)
večino glasovalnih pravic delničarjev ali družbenikov v drugem podjetju (odvisno podjetje);
(b)
pravico imenovati ali odpoklicati večino članov upravnega, poslovodnega ali nadzornega organa drugega podjetja (odvisno podjetje) in je hkrati delničar ali družbenik tega podjetja;
(c)
pravico izvrševati prevladujoč vpliv na podjetje (odvisno podjetje), v katerem je delničar ali družbenik, na podlagi sklenjene pogodbe s tem podjetjem ali določbe v njegovi družbeni pogodbi ali statutu, kadar pravo, ki velja za to odvisno podjetje, dovoljuje, da je slednje predmet takšnih pogodb ali statutarnih določb.
Državi članici ni treba predpisati, da mora biti obvladujoče podjetje delničar ali družbenik v njenem odvisnem podjetju. Od tistih držav članic, katerih zakonodaja ne predvideva takšnih pogodb ali določb, se ne zahteva uporaba te določbe; ali
(d)
če je delničar ali družbenik podjetja in:
(i)
je bila večina članov upravnega, poslovodnega ali nadzornega organa tega podjetja (odvisno podjetje), ki so opravljali to funkcijo v poslovnem letu, v preteklem poslovnem letu in do takrat, ko so bili pripravljeni konsolidirani računovodski izkazi, imenovana izključno kot rezultat uveljavljanja njegovih glasovalnih pravic; ali
(ii)
na podlagi dogovora z drugimi delničarji ali družbeniki v tem podjetju (odvisno podjetje) samo nadzira večino glasovalnih pravic delničarjev ali družbenikov v tem podjetju. Države članice lahko uvedejo podrobnejše določbe za obliko in vsebino takih dogovorov.
Države članice predpišejo vsaj ureditve iz točke (ii). Za uporabo točke (i) lahko določijo zahtevo, da glasovalne pravice dosegajo vsaj 20 % celote.
Kljub temu se točka (i) ne uporablja, kadar ima tretja stranka glede tega podjetja pravice iz točk (a), (b) ali (c).
2.   Poleg primerov iz odstavka 1 lahko države članice od vsakega podjetja, za katerega velja njihovo nacionalno pravo, zahtevajo pripravo konsolidiranih računovodskih izkazov in konsolidiranega poslovnega poročila, če:
(a)
ima to podjetje (obvladujoče podjetje) moč za izvajanje prevladujočega vpliva ali nadzora nad drugim podjetjem (odvisno podjetje) oziroma ta vpliv dejansko izvaja ali
(b)
to podjetje (obvladujoče podjetje) in drugo podjetje (odvisno podjetje) na enotni osnovi upravlja obvladujoče podjetje.
3.   Za namene točk (a), (b) in (d) odstavka 1 se glasovalne pravice ter pravice imenovanja in odpoklica, s katerimi razpolaga katero koli drugo odvisno podjetje, pa tudi katera koli oseba, ki deluje v svojem imenu, vendar za račun obvladujočega podjetja ali drugega odvisnega podjetja, prištejejo k pravicam obvladujočega podjetja.
4.   Za namene točk (a), (b) in (d) odstavka 1 so pravice iz odstavka 3 zmanjšane za pravice:
(a)
izhajajoče iz delnic, pridobljenih za račun osebe, ki ni niti obvladujoče podjetje niti njegovo odvisno podjetje, ali
(b)
izhajajoče iz delnic:
(i)
pridobljenih kot poroštvo, pod pogojem, da se zadevne pravice izvršujejo v skladu s prejetimi navodili, ali
(ii)
pridobljenih v povezavi z odobritvijo posojil kot delom običajne poslovne dejavnosti, pod pogojem, da se glasovalne pravice izvršujejo v interesu osebe, ki je dala poroštvo.
5.   Za namene točk (a) in (d) odstavka 1 se od skupnega števila glasovalnih pravic delničarjev ali družbenikov v odvisnem podjetju odštejejo glasovalne pravice, izhajajoče iz delnic, ki jih ima to podjetje, odvisno podjetje tega podjetja ali oseba, ki deluje v svojem imenu, vendar za račun teh podjetij.
6.   Brez poseganja v člen 23(9) se obvladujoče podjetje in vsa njegova odvisna podjetja vključijo v konsolidacijo ne glede na to, kje so registrirani sedeži takih odvisnih podjetij.
[…]“
5
Člen 23 te direktive v skladu s svojim naslovom določa izjeme od zahteve za pripravo konsolidiranih računovodskih izkazov in konsolidiranega poslovnega poročila iz člena 22.
6
Člen 24 navedene direktive v skladu s svojim naslovom določa pravila o pripravi konsolidiranih računovodskih izkazov.
Direktiva 2014/24
7
V uvodnih izjavah 31 in 32 Direktive 2014/24 je navedeno:
„31.
Obstaja precejšnja pravna negotovost glede vprašanja, v kolikšni meri bi bilo treba pogodbe, sklenjene med subjekti v javnem sektorju, zajeti v pravila o javnem naročanju. Države članice in celo javni naročniki si zadevno sodno prakso Sodišča Evropske unije razlagajo različno. Zato je treba pojasniti, v katerih primerih se za pogodbe o izvedbi javnega naročila, sklenjene v javnem sektorju, ne uporabljajo pravila o javnem naročanju.
Tako pojasnilo bi moralo temeljiti na načelih iz ustrezne sodne prakse Sodišča Evropske unije. Dejstvo, da sta obe pogodbeni stranki tudi javna organa, samo po sebi ne izključuje uporabe pravil o javnem naročanju. Vendar pa uporaba pravil o javnem naročanju ne bi smela posegati v svobodo javnih organov, da izvajajo naloge na področju javnih storitev, za katere so pristojni, z uporabo lastnih virov, kar zajema tudi možnost sodelovanja z drugimi javnimi organi.
Treba bi bilo zagotoviti, da nobeno izvzeto javno-javno sodelovanje ne izkrivlja konkurence glede na zasebne gospodarske subjekte, tako da zasebnemu izvajalcu storitev zagotavlja prednost pred njegovimi konkurenti.
32.
Za javna naročila, ki se oddajo odvisnim pravnim osebam, se postopki iz te direktive ne bi smeli uporabljati, če javni naročnik obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe, pod pogojem, da odvisna pravna oseba več kot 80 % svojih dejavnosti izvaja za izvrševanje nalog, ki ji jih je poveril naročnik, ki jo obvladuje, ali druge pravne osebe, ki jih ta naročnik obvladuje, ne glede na to, kdo je upravičenec izvajanja naročila.
Izvzetje ne bi smelo veljati za primere, ko je zasebni gospodarski subjekt neposredno udeležen v kapitalu odvisne pravne osebe, saj bi imel v takih okoliščinah zasebni gospodarski subjekt z udeležbo kapitala v odvisni pravni osebi z oddajo javnega naročila brez konkurenčnega postopka neupravičeno prednost pred konkurenti. Vendar pa glede na posebne značilnosti javnih organov z obveznim članstvom, kot so organizacije, pristojne za upravljanje ali izvajanje nekaterih javnih storitev, to ne bi smelo veljati v primerih, ko je udeležba določenih zasebnih gospodarskih subjektov v kapitalu odvisne pravne osebe obvezna na podlagi določbe nacionalne zakonodaje, v skladu s Pogodbama, pod pogojem, da takšna udeležba ni obvladujoča in zaviralna ter da ne vpliva odločilno na odločitve odvisne pravne osebe. Pojasniti bi bilo treba tudi, da je edini odločilen dejavnik neposredna udeležba zasebnega kapitala v odvisni pravni osebi. Dejstvo, da je v javnem naročniku, ki obvladuje pravno osebo, ali v javnih naročnikih, ki obvladujejo pravno osebo, udeležen zasebni kapital, torej ne preprečuje, da bi se javna naročila oddala odvisni pravni osebi brez uporabe postopkov iz te direktive, saj takšna udeležba ne izkrivlja konkurence med zasebnimi gospodarskimi subjekti.
Pojasniti bi bilo treba tudi, da bi morali imeti javni naročniki, kot so osebe javnega prava, v katerih je lahko udeležen zasebni kapital, možnost uveljavljati izvzetje zaradi horizontalnega sodelovanja. Kadar je pogodba o izvedbi javnega naročila sklenjena izključno med javnimi naročniki, bi zato izvzetje zaradi horizontalnega sodelovanja moralo zajeti tudi take naročnike, če so izpolnjeni vsi drugi pogoji za horizontalno sodelovanje.“
8
Člen 12 te direktive, naslovljen „Javna naročila med osebami v javnem sektorju“, v odstavkih 3 in 5 določa:
„3.   Javni naročnik, ki ne obvladuje pravne osebe zasebnega ali javnega prava v smislu odstavka 1, lahko tej pravni osebi vseeno odda javno naročilo, ne da bi za to pravno osebo uporabljal to direktivo, če so izpolnjeni vsi naslednji pogoji:
(a)
javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo podobno kot svoje službe;
(b)
zadevna pravna oseba izvaja več kot 80 % svojih dejavnosti za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, ali ki so ji jih dale druge pravne osebe, ki jih obvladujejo ti javni naročniki, in
(c)
v odvisni pravni osebi neposreden zasebni kapital ni udeležen, razen v obliki neobvladujočega in nekontrolnega deleža zasebnega kapitala, ki se – v skladu s Pogodbama – zahteva z določbami nacionalne zakonodaje in ki ne vpliva odločilno na odvisno pravno osebo.
[…]
5.   Pri določanju odstotka dejavnosti iz točke (b) prvega pododstavka odstavka 1, točke (b) prvega pododstavka odstavka 3 in točke (c) odstavka 4 se upošteva skupni povprečni promet ali drug ustrezen dejavnik, temelječ na dejavnosti, kot so stroški zadevne pravne osebe ali naročnika v zvezi s storitvami, blagom in gradnjami v treh letih pred oddajo javnega naročila.
[…]“
Nizozemsko pravo
9
Členi od 22 do 24 Direktive 2013/34 so bili v nizozemski pravni red preneseni z določbami iz knjige 2 Burgerlijk Wetboek (civilni zakonik), naslovljene „Pravne osebe“.
10
Direktiva 2014/24 je bila v nizozemski pravni red prenesena z Aanbestedingswet (zakon o javnem naročanju) z dne 1. novembra 2012 (Stb. 2012, št. 542), v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o javnem naročanju).
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
11
Leta 1995 so občine pokrajine Frizija (Nizozemska) ustanovile družbo AF – skupno neprofitno organizacijo za obdelavo odpadkov. Po tem datumu so njene delničarke postale še druge nizozemske občine, ki niso v Friziji.
12
Predložitveno sodišče navaja, da je družba AF obvladujoča družba skupine odvisnih družb, od katerih nekatere poleg tega, da opravljajo naloge, ki so jih skupni delničarji zaupali družbi AF ali tem odvisnim družbam, delujejo tudi na drugem področju.
13
V skladu z nacionalno zakonodajo, s katero so preneseni členi od 22 do 24 Direktive 2013/34, družba AF pripravi konsolidirane letne računovodske izkaze, ki v skladu s to nacionalno ureditvijo vključujejo njene lastne finančne podatke in podatke o svojih odvisnih družbah, drugih družbah v skupini in drugih pravnih osebah, nad katerimi lahko izvaja nadzor ali ki so pod njenim enotnim vodstvom. Eden od elementov teh konsolidiranih letnih računovodskih izkazov je izkaz poslovnega izida, v katerega družba AF na strani prihodkov vključi konsolidirani promet teh subjektov, brez transakcij, ki so bile opravljene med njimi.
14
Poleg tega družba AF sama upravlja odlagališče odpadkov (v nadaljevanju: odlagališče) za račun občin pokrajine Frizija. To odlagališče sprejema preostale negospodinjske odpadke, med drugim industrijske odpadke in odpadke, nastale pri občinskih projektih, kot sta sanacija tal v okviru gradnje stavb ali odstranjevanje azbesta.
15
Leta 2000 so tri občine pokrajine Južna Holandija (Nizozemska) ustanovile Irado, da bi med drugim zanje zagotavljala ravnanje z odpadki. Leta 2017 je družba Irado postala delničarka družbe AF in od 1. januarja 2017 je zadnjenavedeni družbi zaupala ravnanje s preostalimi gospodinjskimi odpadki, ki jih zbira v teh treh občinah pokrajine Južna Holandija.
16
Občine BAR se prav tako nahajajo v tej pokrajini. Leta 2015 so ustanovile organizacijo BAR, da bi zanje izvajala ravnanje z odpadki.
17
Do 31. decembra 2019 je vsaka od občin BAR sklenila pogodbo z različnimi družbami za ravnanje z odpadki, AVR, ki je gospodarska družba, specializirana v tem sektorju, pa je na podlagi teh pogodb – delno kot podizvajalka – skrbela za obdelavo preostalih gospodinjskih odpadkov.
18
Leta 2019 so se občine BAR odločile, da bo družba BAR dobila delež v družbi Irado, ki bo zadolžena za zbiranje in obdelavo njihovih preostalih gospodinjskih odpadkov.
19
Družbi Irado in AF sta 13. decembra 2019 sklenili pogodbo za dobavo, prevoz in obdelavo preostalih odpadkov iz gospodinjstev iz občin BAR od 1. januarja 2020.
20
Družbi BAR in Irado sta 20. decembra 2019 sklenili pogodbo, ki se je prav tako nanašala na obdelavo preostalih gospodinjskih odpadkov iz občin BAR.
21
Družba BAR je 31. decembra 2019 postala delničarka družbe Irado.
22
Družba AVR je pri rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu, Nizozemska) vložila tožbo, s katero je primarno predlagala razveljavitev ali, podredno, odpoved ali prepoved izvajanja naročil, navedenih v točkah 19 in 20 te sodbe, ki zavezuje na eni strani družbi BAR in Irado ter na drugi strani družbi Irado in AF, ker niso bili izpolnjeni pogoji, pod katerimi lahko javni naročnik, kadar skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo, tej pravni osebi neposredno odda javno naročilo. V tožbi je bil tudi predlog, naj se odredi javni razpis za ta naročila, če jih občine BAR še vedno želijo oddati.
23
Potem ko je rechtbank Den Haag (sodišče v Haagu) to tožbo zavrnilo, je družba AVR zoper sodbo vložila pritožbo pri Gerechtshof Den Haag (višje sodišče v Haagu, Nizozemska), ki je predložitveno sodišče.
24
To sodišče navaja, da med strankama ni sporno, da za naročilo, ki ga je družba BAR oddala družbi Irado, in naročilo, ki ga je družba Irado oddala družbi AF, načeloma velja obveznost objave povabila k preložitvi ponudb iz Direktive 2014/24, razen če sta lahko neposredno oddani zaradi nadzora, ki ga javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki izvaja nad pravno osebo, ki je izbrani ponudnik.
25
Zato navedeno sodišče meni, da je treba za rešitev spora, o katerem odloča, med drugim presoditi, ali družba AF v razmerju do javnih naročnikov, ki jo obvladujejo, izpolnjuje pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), te direktive v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, navedene direktive, v skladu s katerim se mora več kot 80 % dejavnosti odvisne pravne osebe izvajati za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, pri čemer je bil ta odstotek v obravnavanem primeru določen glede na merilo prometa.
26
Predložitveno sodišče v zvezi s tem navaja, da tožene stranke iz postopka v glavni stvari trdijo, da je lahko upoštevni promet glede na to, da se te določbe izrecno nanašajo na dejavnosti pravne osebe, ki ji je oddano javno naročilo, samo promet te pravne osebe same.
27
Družba AVR pa trdi, da je treba upoštevati promet skupine, ki ji ta pravna oseba pripada, ker je to edini način, da se upošteva ekonomska stvarnost. V nasprotnem primeru naj bi pravna oseba, ki jo obvladujejo javni naročniki, lahko obšla zahtevo iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 s tem, da bi umetno razdelila svoje dejavnosti tako, da bi sama izvajala več kot 80 % svojih dejavnosti za te javne naročnike, hkrati pa bi eni ali več družbam te skupine omogočila delovanje na prostem trgu.
28
Predložitveno sodišče se torej sprašuje, kateri promet je treba upoštevati, če se odstotek dejavnosti iz teh določb določi na podlagi merila prometa in če je odvisna pravna oseba na čelu skupine, da bi presodilo, ali je izpolnjen pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), te direktive.
29
V zvezi s tem navaja, da je v okviru spora, o katerem odloča, ta pogoj izpolnjen, če se upošteva samo promet družbe AF, ne pa, če se presoja glede na konsolidirani promet skupine, na čelu katere je družba AF.
30
Ob tem predložitveno sodišče navaja tudi možnost, da se – kot trdi družba AVR – kot upoštevni promet po potrebi upošteva promet subjektov, s katerimi ta pravna oseba tvori gospodarsko enoto v smislu pojma „podjetje“ v konkurenčnem pravu Unije.
31
Drugič, to sodišče meni, da če bi Sodišče presodilo, da je treba upoštevati le promet odvisne pravne osebe, bi bilo torej treba ugotoviti, ali so tožene stranke iz postopka v glavni stvari v obravnavanem primeru pravilno upoštevale promet, ki ga je družba AF ustvarila z obratovanjem odlagališča.
32
V teh okoliščinah je Gerechtshof Den Haag (višje sodišče v Haagu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali je treba merilo dejavnosti iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive [2014/24] v povezavi s členom 12(5) te direktive
razlagati tako, da
je treba, kadar se v njem navedeni odstotek dejavnosti določa na podlagi prometa in je odvisna pravna oseba del skupine,
upoštevati zgolj promet same odvisne pravne osebe ali tudi promet povezanih ali nepovezanih družb v skupini, kot na primer:
(i)
konsolidirani promet, pri katerem je treba promet zadevne pravne osebe v skladu s prenosom členov 22 in 24 Direktive [2013/34] v nacionalno pravo prišteti prometu drugih subjektov v skupini; ali
(ii)
promet subjektov, s katerimi odvisna pravna oseba tvori gospodarsko enoto v smislu pojma ‚podjetje‘ iz konkurenčnega prava Unije?
2.
Ali je treba, če je odgovor na prvo vprašanje, da je treba upoštevati le promet te odvisne pravne osebe, merilo dejavnosti iz tega vprašanja
razlagati tako, da
je treba promet, ki je bil ustvarjen, ker tretje osebe kot uporabniki odlagajo odpadke na odlagališče, ki ga odvisna pravna oseba upravlja za račun javnih naročnikov, ki jo obvladujejo, šteti za promet, ustvarjen pri izvajanju nalog, ki so jih tej pravni osebi zaupali javni naročniki, ki jo obvladujejo, ob upoštevanju tega, da odvisna pravna oseba v okviru tega upravljanja med drugim konkurira zasebnim ponudnikom?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
33
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive razlagati tako, da je treba zaradi pogoja, da odvisna pravna oseba več kot 80 % svojih dejavnosti izvaja za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, kadar je merilo za določitev tega pogoja promet in je ta odvisna pravna oseba obvladujoča družba skupine, upoštevati tudi promet drugih subjektov, ki so del te skupine, po potrebi na podlagi konsolidiranega prometa, ki ga mora navedena pravna oseba določiti v skladu s členoma 22 in 24 Direktive 2013/34, ali skupnega prometa subjektov, s katerimi ta pravna oseba tvori gospodarsko enoto v smislu pojma „podjetje“ v konkurenčnem pravu Unije.
34
Člen 12(3) Direktive 2014/24 se nanaša na položaj, v katerem javni naročnik pravne osebe zasebnega ali javnega prava ne obvladuje sam, ampak skupaj z drugimi javnimi naročniki, in določa pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da lahko ta javni naročnik tej pravni osebi veljavno neposredno odda javno naročilo.
35
Med kumulativnimi pogoji, od katerih je odvisna možnost takšne oddaje, predložitveno sodišče prosi Sodišče Evropske unije zgolj za razlago pogoja, ki se nanaša na odstotek dejavnosti, ki jih mora odvisna pravna oseba v skladu s členom 12(3), prvi pododstavek, točka (b) te direktive v povezavi s členom 12(5) navedene direktive izvajati pri izpolnjevanju nalog, ki so ji jih dodelili javni naročniki, ki jo obvladujejo.
36
Zato je treba za odgovor na vprašanji predložitvenega sodišča na prvem mestu ugotoviti, ali je treba pri presoji vprašanja, ali je tak pogoj izpolnjen, poleg prometa odvisne pravne osebe upoštevati tudi promet drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je ta pravna oseba.
37
V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le izraze iz te določbe glede na njihov običajen pomen v vsakdanjem jeziku, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki jim sledi ureditev, katere del je (glej sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, točka 12, in z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 54 in navedena sodna praksa).
38
Prvič, glede besedila zadevnih določb je treba ugotoviti, da člen 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 zahteva, da pravna oseba več kot 80 % „dejavnosti“ izvaja za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, ali druge pravne osebe, ki jih obvladujejo ti javni naročniki.
39
Tako iz besedila tega člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), ne izhaja, da je treba pogoj iz te določbe nujno presojati zgolj na podlagi dejavnosti odvisne pravne osebe.
40
Merilo iz navedenega člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), se namreč ne nanaša na to pravno osebo kot tako, ampak na dejavnosti, ki jih ta opravlja. Tako ni izključeno, da lahko dejavnosti, ki jih je treba upoštevati pri presoji, ali je pogoj iz te določbe izpolnjen, zajemajo tako dejavnosti, ki jih neposredno opravlja navedena pravna oseba, kot dejavnosti, ki se opravljajo prek drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je ta pravna oseba.
41
Na drugi strani člen 12(5), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 določa, da se odstotek dejavnosti iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), te direktive med drugim določi glede na povprečni skupni promet, ne da bi bil promet, ki ustrezno odraža take dejavnosti, omejen na promet, ki izhaja iz dejavnosti odvisne pravne osebe.
42
Besedilo te določbe torej potrjuje, da pri presoji, ali je pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), te direktive izpolnjen, upoštevno merilo ni omejeno na dejavnosti odvisne pravne osebe, ampak zajema tudi dejavnosti, ki jih je mogoče širše povezati z njo. Če se za tako presojo uporabi merilo povprečnega skupnega prometa, kot je to mogoče na podlagi člena 12(5), prvi pododstavek, navedene direktive, mora biti ta promet tak, da ustrezno odraža take dejavnosti. Iz tega izhaja, da je promet drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je odvisna pravna oseba, v okviru take presoje prav tako upošteven.
43
Drugič, to razlago potrjuje sobesedilo, v katero so umeščene te določbe. Ta določba namreč na podlagi kumulativnih pogojev, od katerih je odvisna uporaba člena 12(3) Direktive 2014/24, v prvem pododstavku, točka (c), določa, da odvisna pravna oseba načeloma ne sme imeti neposrednega deleža zasebnega kapitala.
44
V zvezi s tem je v uvodni izjavi 32 te direktive navedeno, da zlasti kadar javni naročnik skupaj z drugimi javnimi naročniki obvladuje zadevno pravno osebo, se izvzetje iz uporabe postopkov iz navedene direktive ne bi smelo razširiti na položaje, v katerih je zasebni gospodarski subjekt neposredno udeležen v kapitalu odvisne pravne osebe, saj bi se v takih okoliščinah z oddajo javnega naročila brez konkurenčnega postopka zasebnemu gospodarskemu subjektu, ki je udeležen v kapitalu te pravne osebe, dodelila neupravičena prednost pred njegovimi konkurenti.
45
Iz tega izhaja, da je zakonodajalec Unije želel, da se možnost neposredne oddaje javnega naročila presoja ob upoštevanju gospodarskega okvira, v katerega so umeščeni vsi subjekti, ki jih taka oddaja zadeva. Zato je treba poleg vprašanja razmerij med odvisno pravno osebo in javnimi naročniki, ki jo skupaj obvladujejo, upoštevati širši gospodarski okvir, v katerem deluje ta pravna oseba. V tem okviru ni mogoče zanemariti obstoja skupine, na čelu katere je navedena pravna oseba.
46
Sistematična razlaga člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive tako potrjuje, da je treba za uporabo teh določb upoštevati promet subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je zadevna pravna oseba.
47
Tretjič, zgornje preudarke potrjuje genetična razlaga člena 12(3) navedene direktive.
48
S to direktivo je bila namreč v členu 12 kodificirana in pojasnjena sodna praksa, ki jo je Sodišče razvilo na področju neposredne oddaje javnih naročil (sodba z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 44 in navedena sodna praksa).
49
Kot je razvidno iz uvodne izjave 31 te Direktive 2014/24, je zakonodajalec Unije – čeprav je navedel, da obstaja precejšnja pravna negotovost glede vprašanja, v katerem delu bi bilo treba pogodbe, sklenjene med subjekti v javnem sektorju, zajeti v pravila o javnem naročanju, in posledično potrebo po pojasnilih v zvezi s tem – menil, da bi morala ta pojasnila temeljiti na načelih, določenih v upoštevni sodni praksi Sodišča, in tako ni nameraval odstopati od te sodne prakse (sodba z dne 22. decembra 2022, Sambre & Biesme in Commune de Farciennes, C‑383/21 in C‑384/21, EU:C:2022:1022, točka 66 in navedena sodna praksa).
50
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče pred sprejetjem te direktive razsodilo, da mora odvisni subjekt, da se mu neposredno odda javno naročilo, pretežni del svojih dejavnosti opravljati za javnega naročnika ali javne naročnike, ki ga obvladujejo, kar je treba presojati ob upoštevanju vseh okoliščin obravnavanega primera, tako kvalitativne kot kvantitativne (glej v tem smislu sodbo z dne 8. decembra 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, točki 31 in 32 ter navedena sodna praksa).
51
Zato je zakonodajalec Unije s tem, da je v členu 12(3), prvi pododstavek, točka (b) navedene direktive določil, da mora odvisna pravna oseba več kot 80 % svojih dejavnosti izvajati za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, želel natančneje opredeliti merilo, ki se je v zvezi s tem oblikovalo v sodni praksi Sodišča. Vendar iz določb te direktive ne izhaja, da je ta zakonodajalec menil, da pri presoji tega vidika ni več treba upoštevati vseh okoliščin obravnavanega primera.
52
Take okoliščine pa vključujejo dejstvo, da je odvisna pravna oseba obvladujoča družba skupine, zato je treba pri presoji njenih dejavnosti upoštevati dejavnosti, ki jih opravlja prek drugih subjektov, ki so del te skupine, in torej njihov promet, kadar gre v skladu s členom 12(5), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 za merilo, ki se uporabi za to, ali je pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), te direktive izpolnjen.
53
Četrtič, tako razlago člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2024/14 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive podpirajo cilji, ki jim sledjo te določbe.
54
V zvezi s tem je cilj navedenih določb, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 52 sklepnih predlogov, preprečiti izkrivljanje konkurence v smislu, da je njihov cilj zagotoviti, da se Direktiva 2014/24 še naprej uporablja, kadar je odvisna pravna oseba dejavna na trgu in torej lahko konkurira drugim podjetjem. Taki pravni osebi namreč ni nujno odvzeta svoboda delovanja samo zato, ker odločitve, ki jo zadevajo, nadzorujejo skupnost ali skupnosti, ki jo obvladujejo, če lahko opravlja še velik del svoje gospodarske dejavnosti za druge gospodarske subjekte. Nasprotno, kadar izpolnjuje pogoje iz teh določb, se izogne omejitvam te direktive, ker so te predpisane v skrbi za ohranitev konkurence, kar v tem primeru ni več potrebno (glej po analogiji sodbo z dne 8. decembra 2016, Undis Servizi, C‑553/15, EU:C:2016:935, točka 33 in navedena sodna praksa).
55
Dejstvo, da gospodarsko dejavnost odvisne pravne osebe, ki se izvaja za račun teh subjektov, opravlja neposredno ta pravna oseba ali da se ta opravlja prek drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je, namreč ni upoštevno za uresničitev cilja preprečevanja izkrivljanja konkurence. Zato je treba pri določitvi, kolikšen je del dejavnosti, ki ga odvisna pravna oseba nameni javnim naročnikom, ki jo obvladujejo, upoštevati dejavnosti drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je, in zato njihov promet, kadar gre za merilo, ki se uporabi pri ugotavljanju, ali je pogoj iz tega člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 izpolnjen.
56
Tako ugotovitev potrjuje dejstvo, da – kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 56 in 57 sklepnih predlogov – na eni strani ni izključeno, da so lahko subjekti, ki so del skupine, posredno vključeni v javna naročila, ki se brez konkurenčnega postopka oddajo obvladujoči družbi te skupine, zaradi česar bi se jim – na podoben način, kot je bilo ugotovljeno v točki 44 te sodbe – podelila neupravičena prednost glede na njihove konkurente. Na drugi strani uresničevanje ciljev iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24, kot so navedeni v točki 54 te sodbe, ne more biti odvisno od strukture te skupine, za kar bi šlo, če se ne bi upoštevale dejavnosti drugih subjektov, ki so del skupine, katere odvisna pravna oseba je obvladujoča družba. To bi namreč povzročilo, da bi lahko ta odvisna pravna oseba zlahka zaobšla to določbo in pogoj, ki je določen v njej, tako da bi umetno razdelila svoje dejavnosti in nekatere od teh dejavnosti zaupala družbam skupine, katere obvladujoča družba je navedena odvisna pravna oseba.
57
Na drugem mestu je treba odgovoriti na vprašanja predložitvenega sodišča v zvezi s podrobnimi pravili, na podlagi katerih je mogoče določiti promet skupine, katere odvisna pravna oseba je obvladujoča družba, da bi se presodilo, ali ta izpolnjuje pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24, in zlasti glede upoštevnosti, ki jo je mogoče pripisati konsolidiranemu prometu, določenemu na podlagi Direktive 2013/34.
58
V zvezi s tem je iz uvodne izjave 31 Direktive 2013/34 razvidno, da bi morali konsolidirani računovodski izkazi dejavnosti obvladujočega podjetja in njegovih odvisnih podjetij, ki ustrezajo podjetjem, ki jih obvladuje obvladujoče podjetje, prikazovati kot dejavnosti enotnega gospodarskega subjekta (skupine).
59
V tem smislu člen 22 te direktive določa okoliščine, v katerih morajo države članice – razen v primerih izvzetij, določenih v njenem členu 23 – za nekatera podjetja, za katera velja njihovo nacionalno pravo, med drugim določiti obveznost priprave konsolidiranih računovodskih izkazov, katerih priprava je določena v členu 24 navedene direktive.
60
V zvezi s tem velja, da – kot je generalni pravobranilec v bistvu poudaril v točki 62 sklepnih predlogov – kadar mora družba na podlagi teh določb pripraviti konsolidirane računovodske izkaze, lahko konsolidirani promet, ki je bil v okviru tega določen, ustrezno odraža dejavnosti, ki jih opravlja obvladujoča družba v okviru skupine, na čelu katere je, in zato omogoča ustrezno presojo, ali ta obvladujoča družba, če je izbrana ponudnica neposredne oddaje javnega naročila, izpolnjuje pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive.
61
V obravnavanem primeru predložitveno sodišče navaja, da je družba AF na čelu skupine odvisnih družb in da v skladu z obveznostjo priprave konsolidiranih računovodskih izkazov, ki jo ima na podlagi nacionalne zakonodaje, s katero je bila prenesena Direktiva 2013/34, med drugim določi konsolidirani promet, v katerega je vključen promet njenih odvisnih družb.
62
Iz tega sledi, da za to, da se predložitvenemu sodišču poda koristen odgovor, ni treba obravnavati vprašanja upoštevnosti drugih meril, kot je merilo obstoja gospodarske enote v smislu pojma „podjetje“ v konkurenčnem pravu Unije, na katero se sklicuje tudi predložitveno sodišče, ker je glede na informacije, ki jih je predložilo predložitveno sodišče, na podlagi takega konsolidiranega prometa mogoče ugotoviti, da pogoj iz člena 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktiva 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive ni izpolnjen.
63
Na podlagi navedenega je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 razlagati tako, da je treba zaradi pogoja, da odvisna pravna oseba več kot 80 % svojih dejavnosti izvaja za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, kadar je merilo za določitev tega pogoja promet in je ta odvisna pravna oseba obvladujoča družba skupine, upoštevati tudi promet drugih subjektov, ki so del te skupine, po potrebi na podlagi konsolidiranega prometa, ki ga mora navedena pravna oseba določiti v skladu s členoma 22 in 24 Direktive 2013/34.
Drugo vprašanje
64
Glede na odgovor na prvo vprašanje na drugo vprašanje ni treba odgovoriti.
Časovna omejitev učinkov sodbe
65
Družba AF je Sodišču na obravnavi predlagala, naj časovno omeji učinke te sodbe, če bi presodilo, da je treba člen 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24 v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, te direktive razlagati tako, da je treba pogoj v zvezi z dejavnostmi odvisne pravne osebe presojati tudi ob upoštevanju prometa drugih subjektov, ki so del skupine, katere obvladujoča družba je ta pravna oseba.
66
Družba AF je v utemeljitev svojega predloga navedla, da zanjo ta razlaga ni bila predvidljiva in da prav tako ni bila dolžna predvideti take razlage.
67
V zvezi s tem je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso z razlago posameznega pravila prava Unije, ki jo Sodišče poda pri izvrševanju pristojnosti na podlagi člena 267 PDEU, pojasnita in natančneje določita pomen in obseg tega pravila, kot se mora ali bi se bilo moralo razumeti in uporabljati od začetka svoje veljavnosti. Iz tega sledi, da sodišča tako razlagano pravilo smejo in morajo uporabiti za pravna razmerja, ki so nastala in so bila oblikovana pred izdajo sodbe, s katero je bilo odločeno o predlogu za razlago, če so tudi sicer izpolnjeni pogoji za predložitev spora glede uporabe navedenega pravila pristojnemu sodišču (sodba z dne 16. marca 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, točka 56 in navedena sodna praksa).
68
Sodišče sme le izjemoma na podlagi splošnega načela pravne varnosti, ki je neločljiv del pravnega reda Unije, omejiti možnost vseh zainteresiranih oseb, da se za izpodbijanje pravnih razmerij, ki so nastala v dobri veri, sklicuje na določbo, ki jo je razložilo. Za določitev take omejitve morata biti izpolnjena dva bistvena pogoja, in sicer dobra vera zadevnih oseb in nevarnost resnih težav (sodba z dne 16. marca 2023, Towercast, C‑449/21, EU:C:2023:207, točka 57 in navedena sodna praksa).
69
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da družba AF ni predložila nobenega konkretnega dokaza, ki bi upravičil utemeljenost njenega predloga, in se je omejila na zatrjevanje domnevne nepredvidljivosti razlage, navedene v točki 65 te sodbe.
70
V teh okoliščinah učinkov te sodbe ni treba časovno omejiti.
Stroški
71
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Člen 12(3), prvi pododstavek, točka (b), Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES, v povezavi s členom 12(5), prvi pododstavek, Direktive 2014/24/
je treba razlagati tako, da
je treba zaradi pogoja, da odvisna pravna oseba več kot 80 % svojih dejavnosti izvaja za izpolnitev nalog, ki so ji jih dali javni naročniki, ki jo obvladujejo, kadar je merilo za določitev tega pogoja promet in je ta odvisna pravna oseba obvladujoča družba skupine, upoštevati tudi promet drugih subjektov, ki so del te skupine, po potrebi na podlagi konsolidiranega prometa, ki ga mora navedena pravna oseba določiti v skladu s členoma 22 in 24 Direktive 2013/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o letnih računovodskih izkazih, konsolidiranih računovodskih izkazih in povezanih poročilih nekaterih vrst podjetij, spremembi Direktive 2006/43/ES Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi direktiv Sveta 78/660/EGS in 83/349/EGS.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nizozemščina.