Vorläufige Fassung
BESCHLUSS DES GERICHTS (Sechste Kammer)
7. Juni 2017(*)
„Nichtigkeitsklage – Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Keine bestätigende Entscheidung – Antrag auf Zugang aufgrund der interinstitutionellen Zusammenarbeit nach Art. 230 AEUV – Dokumente, die die Arbeiten der vom Rat eingesetzten Gruppe ‚Verhaltenskodex‘ (Unternehmensbesteuerung) betreffen – Nicht anfechtbare Handlung – Offensichtliche Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑11/16
Fabio De Masi, wohnhaft in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigter: Professor A. Fischer-Lescano,
Kläger,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch F. Erlbacher, J. Baquero Cruz und A. Buchet als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen eines auf Art. 263 AEUV gestützten Antrags auf Nichtigerklärung zum einen des Beschlusses, den das Schreiben der Kommission vom 9. Dezember 2015 enthalten soll, mit dem der Antrag auf Zugang zu den Dokumenten der Gruppe „Verhaltenskodex“ (Unternehmensbesteuerung), den der Kläger auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2011, L 145, S. 43) gestellt hatte, beschieden wurde, und zum anderen des Beschlusses, den das Schreiben der Kommission vom 9. November 2015 enthalten soll, mit dem der Antrag des Vorsitzenden des Sonderausschusses des Europäischen Parlaments zu Steuervorbescheiden und anderen Maßnahmen ähnlicher Art oder Wirkung auf Zugang zu denselben Dokumenten beschieden wurde,
erlässt
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten G. Berardis, des Richters S. Papasavvas und der Richterin O. Spineanu-Matei (Berichterstatterin),
Kanzler: E. Coulon,
folgenden
Beschluss
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1        Der Kläger, Herr Fabio De Masi, ist Mitglied des Europäischen Parlaments.
2        Mit dem Beschluss 2015/2566(RSO) vom 12. Februar 2015 über die Einsetzung eines Sonderausschusses zu Steuervorbescheiden und anderen Maßnahmen ähnlicher Art oder Wirkung, dessen Befugnisse, zahlenmäßige Stärke und Mandatszeit, der nach Enthüllungen bestimmter Steuerpraktiken der Mitgliedstaaten angenommen wurde, setzte das Parlament einen Sonderausschuss ein, „um die von Mitgliedstaaten gehandhabte Praxis bei der Anwendung der Vorschriften des Beihilfe- und Steuerrechts der EU in Bezug auf Steuervorbescheide und andere Maßnahmen ähnlicher Art oder Wirkung zu prüfen, sofern eine solche Vorgehensweise in die Verantwortung eines Mitgliedstaats oder der Kommission fällt“ (im Folgenden: TAXE‑1‑Ausschuss).
3        Mit dem Beschluss 2015/3005(RSO) vom 2. Dezember 2015 über die Einsetzung eines Sonderausschusses zu Steuervorbescheiden und anderen Maßnahmen ähnlicher Art oder Wirkung (TAXE 2), dessen Befugnisse, zahlenmäßige Stärke und Mandatszeit, setzte das Parlament nach dem TAXE‑1‑Ausschuss, dessen Mandat abgelaufen war, einen zweiten Sonderausschuss (im Folgenden: TAXE‑2‑Ausschuss) ein. Der TAXE‑2‑Ausschuss sollte insbesondere die Arbeiten des TAXE‑1‑Ausschusses fortführen und abschließen.
4        Der Kläger war Mitglied sowohl des TAXE‑1‑Ausschusses als auch des TAXE‑2‑Ausschusses (im Folgenden zusammen: TAXE‑Ausschüsse).
5        Die Arbeiten der TAXE‑Ausschüsse sollten insbesondere die Dokumente der Sitzungen der am 9. März 1998 vom Rat der Europäischen Union in seinen Schlussfolgerungen zur Einsetzung der Gruppe „Verhaltenskodex“ (Unternehmensbesteuerung) (ABl. 1998, C 99, S. 1) eingesetzten Gruppe (im Folgenden: Gruppe „Unternehmensbesteuerung“) im Hinblick auf eine Koordinierung der Steuerpraktiken der Mitgliedstaaten analysieren.
6        Während der Arbeiten der TAXE‑Ausschüsse beantragten einige Mitglieder des Parlaments und der Vorsitzende dieser Ausschüsse bei der Europäischen Kommission Zugang zu den oben in Rn. 5 genannten Dokumenten.
7        Die Arbeiten der TAXE‑Ausschüsse endeten am 29. Juni 2016, an dem der TAXE‑2‑Ausschuss seinen Endbericht dem Parlament vorlegte. Am 6. Juli 2016 nahm das Parlament auf dieser Grundlage eine abschließende Entschließung an. Das ursprünglich auf sechs Monate befristete Mandat des TAXE‑2‑Ausschusses wurde durch einen Beschluss vom 10. März 2016 bis zum 2. August 2016 verlängert und endete an diesem Tag.
Zugang zu Dokumenten, den der Kläger im Rahmen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 beantragt hat
8        Mit zwei E‑Mails vom 29. September 2015 richtete der Kläger an die Generaldirektion (GD) „Steuern und Zollunion“ auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43) zwei Anträge auf Zugang zu den Dokumenten, die die Arbeiten der Gruppe „Unternehmensbesteuerung“ betreffen (im Folgenden: Erstanträge vom 29. September 2015).
9        Der erste der Erstanträge vom 29. September 2015 betraf „[alle] von der Kommission im Kontext der Arbeit der [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘] seit ihrer Gründung am 9.3.1998 vorbereiteten Tischvorlagen oder anderen schriftlichen Beiträge“, während der zweite dieser Anträge „[alle] formellen oder informellen Notizen, Protokolle und sonstigen schriftlichen Aufzeichnungen von Vertreterinnen und Vertretern der Kommission [betraf], die an Sitzungen der [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘] seit ihrer Gründung am 9.3.1998 teilgenommen haben“.
10      Am 20. Oktober 2015 teilte die GD „Steuern und Zollunion“ dem Kläger mit, dass sie die unter ein und demselben Aktenzeichen GestDem Nr. 2015/5101 eingetragenen Anträge gemäß Art. 7 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 innerhalb einer verlängerten Frist bis zum 30. Oktober 2015 prüfen werde.
11      Mit Schreiben vom 29. Oktober 2015 übersandte die GD „Steuern und Zollunion“ dem Kläger eine Reihe der beantragten Dokumente, die infolge anderer Zugangsanträge bereits öffentlich gemacht worden waren. Des Weiteren teilte sie ihm mit, dass seine Anträge einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand bedeuteten, da sich der fragliche Zeitraum auf über 17 Jahre erstrecke und die zu prüfenden Dokumente sehr zahlreich seien. Unter diesen Umständen schlug sie ihm vor, gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 eine Lösung zu finden, und forderte ihn folglich auf, nach Analyse der erhaltenen Dokumente einen neuen Antrag auf Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu stellen, der auf die Dokumente und den Zeitraum konzentriert sei, die für ihn von besonderem Interesse seien. Die GD „Steuern und Zollunion“ wies den Kläger schließlich darauf hin, dass er gemäß Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 einen Zweitantrag stellen könne.
12      Mit E‑Mail vom 18. November 2015 stellte der Kläger einen „Zweitantrag“ zu den Erstanträgen vom 29. September 2015, der „alle formellen und informellen Notizen, Protokolle oder sonstigen schriftlichen Aufzeichnungen der Europäischen Kommission und alle von der Kommission vorbereiteten Tischvorlagen oder anderen schriftlichen Beiträge im Kontext der Arbeit der Gruppe ‚Verhaltenskodex (Unternehmensbesteuerung)‘ seit ihrer Gründung am 9.3.1998“ betraf. Gleichzeitig stellte er auch einen „alternativen Antrag“ für bestimmte, einzeln benannte Dokumente.
13      Mit Schreiben vom 9. Dezember 2015 (im Folgenden: erstes angefochtenes Schreiben) beschied der Leiter des Referats B.4 „Transparenz“ des Generalsekretariats der Kommission die E‑Mail des Klägers vom 18. November 2015. Im Wesentlichen nahm er zur Kenntnis, dass der Kläger auf das Schreiben der GD „Steuern und Zollunion“ vom 29. Oktober 2015 den Umfang seines Antrags auf Zugang zu Dokumenten hinsichtlich der Anzahl sowohl der angeforderten Dokumente als auch der betreffenden Jahre beachtlich verringert hatte. Er ließ den Kläger deshalb wissen, dass er die GD „Steuern und Zollunion“ gebeten habe, seinen derart umformulierten Erstantrag zu bescheiden, und wies ihn schließlich darauf hin, dass sein Recht, einen Zweitantrag zu stellen, durch dieses Verfahren nicht in Frage gestellt werde.
Antrag auf Zugang zu Dokumenten, der vom Vorsitzenden der TAXE‑Ausschüsse im Rahmen des interinstitutionellen Dialogs zwischen dem Parlament und der Kommission gestellt wurde
14      Mit Schreiben vom 22. April 2015 beantragte der Vorsitzende der TAXE‑Ausschüsse bei der Kommission u. a. die Übermittlung der „Dokumente …, welche die [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘] betreffen“.
15      Im Oktober 2015 schlossen der Vorsitzende des TAXE‑1‑Ausschusses und das zuständige Kommissionsmitglied nach mehreren Schriftwechseln über den Zugang bestimmter Mitglieder des TAXE‑1‑Ausschusses zu den Dokumenten, die nicht hatten übermittelt werden können, die „Vereinbarung über die Einsichtnahme in vertrauliche Dokumente [des TAXE‑1‑Ausschusses]“ (im Folgenden: Zugangsvereinbarung). Diese Vereinbarung sah vor, dass die Mitglieder des TAXE‑1‑Ausschusses unter bestimmten Bedingungen Anspruch auf einen „nicht öffentlichen“ Zugang zu den als vertraulich geltenden „Arbeitsdokumenten der Kommission für die Diskussion in Sitzungen der [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘ hatten, die] zwischen 2010 und 2015 [erstellt wurden]“.
16      Mit Schreiben vom 9. November 2015 (im Folgenden: zweites angefochtenes Schreiben) übermittelte das zuständige Kommissionsmitglied dem Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses 84 weitere Dokumente, die von seinen Dienststellen ermittelt worden waren. Gleichzeitig teilte er ihm im Wesentlichen mit, dass „[seine] Dienststellen auch die Behörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ca. 30 Dokumente konsultiert [hatten], die Informationen [enthielten], die sie ihnen übermittelt [hatten, und dass ausgehend] vom Ergebnis dieser Konsultation … ab dem … 16. November [2015] Schlussfolgerungen im Hinblick auf eine Übersendung der Dokumente oder eine Einsichtnahme in sie gezogen [werden]“.
Verfahren
17      Der Kläger hat mit Klageschrift, die am 18. Januar 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.
18      Mit gesondertem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger beantragt, über die vorliegende Klage im beschleunigten Verfahren nach Art. 152 der Verfahrensordnung des Gerichts zu entscheiden. Die Kommission hat am 3. Februar 2016 ihre Stellungnahme zu diesem Antrag eingereicht. Mit Beschluss vom 18. Februar 2016 hat das Gericht (Neunte Kammer) den Antrag auf ein beschleunigtes Verfahren zurückgewiesen.
19      Die Kommission hat innerhalb der ihr eingeräumten Frist keine Klagebeantwortung eingereicht.
20      Am 13. April 2016 hat die Kommission bei der Kanzlei des Gerichts eine Unzulässigkeitseinrede und ein Schreiben eingereicht, mit dem sie deren Einreichung nach Fristablauf rechtfertigte.
21      Mit Schriftsatz, der am 13. April 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger gemäß Art. 123 Abs. 1 der Verfahrensordnung Versäumnisurteil beantragt.
22      Mit Beschluss vom 20. Mai 2016 hat das Gericht (Neunte Kammer) beschlossen, das Schreiben zur Rechtfertigung der Einreichung der Unzulässigkeitseinrede nach Fristablauf zu den Akten zu nehmen, nicht aber die Unzulässigkeitseinrede. Mit Schreiben vom selben Tag hat die Kanzlei des Gerichts dies den Parteien mitgeteilt.
23      Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichts vom 11. Oktober 2016 ist die vorliegende Rechtssache wegen der teilweisen Neubesetzung des Gerichts einer neuen Berichterstatterin zugewiesen worden. Im Zuge einer Änderung der Besetzung der Kammern des Gerichts nach Art. 27 Abs. 5 der Verfahrensordnung ist die Berichterstatterin der Sechsten Kammer zugeteilt worden, der die vorliegende Rechtssache deshalb zugewiesen worden ist.
Anträge des Klägers
24      Der Kläger beantragt,
–        das erste angefochtene Schreiben für nichtig zu erklären;
–        das zweite angefochtene Schreiben für nichtig zu erklären;
–        der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
25      Ist eine Klage offensichtlich unzulässig, kann das Gericht gemäß Art. 126 der Verfahrensordnung auf Vorschlag des Berichterstatters jederzeit die Entscheidung treffen, durch mit Gründen versehenen Beschluss zu entscheiden, ohne das Verfahren fortzusetzen.
26      Im vorliegenden Fall hält sich das Gericht aufgrund der Aktenlage für hinreichend informiert und beschließt, ohne Fortsetzung des Verfahrens zu entscheiden.
27      Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung nicht jede schriftliche Beantwortung eines Antrags durch ein Organ der Europäischen Union gegenüber dem Antragsteller eine Entscheidung im Sinne von Art. 263 AEUV ist, gegen die Nichtigkeitsklage erhoben werden kann. Nur Maßnahmen mit verbindlichen Rechtswirkungen, die geeignet sind, die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtsstellung zu berühren, stellen Handlungen oder Entscheidungen dar, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV sein können (vgl. Urteil vom 19. Januar 2010, Co‑Frutta/Kommission, T‑355/04 und T‑446/04, EU:T:2010:15, Rn. 32 und die dort angeführte Rechtsprechung).
28      Was insbesondere Handlungen oder Entscheidungen anbelangt, die in einem mehrphasigen Verfahren ergehen, liegt eine Handlung, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein kann, grundsätzlich nur bei den Maßnahmen vor, die den Standpunkt des betreffenden Organs zum Abschluss dieses Verfahrens endgültig festlegen, nicht aber bei Zwischenmaßnahmen, die die abschließende Entscheidung vorbereiten sollen (vgl. Urteil vom 19. Januar 2010, Co‑Frutta/Kommission, T‑355/04 und T‑446/04, EU:T`:2010:15, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung; Beschluss vom 2. September 2014, Verein Natura Havel und Vierhaus/Kommission, T‑538/13, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:738, Rn. 29).
29      Im Übrigen sind die verbindlichen Rechtswirkungen einer Handlung anhand objektiver Kriterien zu beurteilen (Urteil vom 13. Februar 2014, Ungarn/Kommission, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, Rn. 55) wie dem Zusammenhang, in dem sie ergangen ist (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 13. Juni 1991, Sunzest/Kommission, C‑50/90, EU:C:1991:253, Rn. 13, und Urteil vom 26. Januar 2010, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, Rn. 58), sowie ihrem Inhalt (Urteil vom 13. Februar 2014, Ungarn/Kommission, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, Rn. 55; vgl. in diesem Sinne auch Urteil vom 20. März 1997, Frankreich/Kommission, C‑57/95, EU:C:1997:164, Rn. 9).
30      Anhand dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob das erste angefochtene Schreiben und das zweite angefochtene Schreiben verbindliche Rechtswirkungen erzeugen sollen, die geeignet sind, die Interessen des Klägers durch eine qualifizierte Änderung seiner Rechtslage zu berühren, und deshalb anfechtbare Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV sind.
Zum ersten angefochtenen Schreiben
31      Einleitend ist festzustellen, dass das erste angefochtene Schreiben im spezifischen Rahmen des durch die Verordnung Nr. 1049/2001 und den Beschluss 2001/937/EG, EGKS, Euratom der Kommission vom 5. Dezember 2001 zur Änderung ihrer Geschäftsordnung (ABl. 2001, L 345, S. 94) geregelten Verfahrens für den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten der Kommission und im Anschluss an die Erstanträge vom 29. September 2015 ausgestellt wurde.
32      Das erste angefochtene Schreiben wurde nämlich in Beantwortung der E‑Mail des Klägers vom 18. November 2015 ausgestellt, die auf die Antwort der GD „Steuern und Zollunion“ vom 29. Oktober 2015 auf die Erstanträge vom 29. September 2015 folgte.
33      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das in den Art. 6 bis 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 sowie in den Art. 2 bis 4 des Anhangs des Beschlusses 2001/937 geregelte Verfahren für den Zugang zu Dokumenten der Kommission zweistufig abläuft. Zunächst stellt der Antragsteller bei der Kommission gemäß Art. 7 der Verordnung einen Erstantrag auf Zugang zu Dokumenten. Im Fall der vollständigen oder teilweisen Ablehnung oder bei Ausbleiben einer Antwort innerhalb der vorgeschriebenen Frist kann der Antragsteller beantragen, dass das Organ seinen Standpunkt überprüft. Nach Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001, der die Behandlung von Zweitanträgen regelt, ist der Antragsteller bei einer vollständigen oder teilweisen Ablehnung des Zugangs zu den in einem Zweitantrag angeforderten Dokumenten berechtigt, unter den Voraussetzungen von Art. 263 AEUV gegen das Organ Klage zu erheben (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 19. Januar 2010, Co‑Frutta/Kommission, T‑355/04 und T‑446/04, EU:T:2010:15, Rn. 34, und vom 24. Mai 2011, NLG/Kommission, T‑109/05 und T‑444/05, EU:T:2011:235, Rn. 70).
34      Aus den Art. 3 und 4 des Anhangs des Beschlusses 2001/937 in Verbindung mit Art. 8 der Verordnung Nr. 1049/2001 geht eindeutig hervor, dass die Antwort auf den Erstantrag nur eine erste Stellungnahme ist, die dem Antragsteller die Möglichkeit gibt, den Generalsekretär der Kommission um Überprüfung dieses Standpunkts zu ersuchen. Allein die Maßnahme des Generalsekretärs der Kommission, die ihrer Art nach eine Entscheidung ist und die vorausgegangene Stellungnahme vollständig ersetzt, kann also Rechtswirkungen erzeugen, die die Interessen des Antragstellers beeinträchtigen können, und somit Gegenstand einer Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV sein (Urteile vom 6. Juli 2006, Franchet und Byk/Kommission, T‑391/03 und T‑70/04, EU:T:2006:190, Rn. 47 und 48, und vom 19. Januar 2010, Co‑Frutta/Kommission, T‑355/04 und T‑446/04, EU:T:2010:15, Rn. 35 und 36).
35      Im Übrigen ist festzustellen, dass Art. 6 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1049/2001 Folgendes vorsieht: „Ist ein Antrag nicht hinreichend präzise, fordert das Organ den Antragsteller auf, den Antrag zu präzisieren, und leistet ihm dabei Hilfe, beispielsweise durch Informationen über die Nutzung der öffentlichen Dokumentenregister.“ Somit folgt aus dem Wortlaut dieser Bestimmung und insbesondere aus dem Gebrauch der Worte „auffordern“ und „Hilfe leisten“, dass die Feststellung der unzureichenden Genauigkeit des Zugangsantrags, gleichviel, worin diese begründet ist, das Organ, an das der Antrag gerichtet ist, dazu veranlassen muss, mit dem Antragsteller in Kontakt zu treten, um so genau wie möglich zu bestimmen, auf welche Dokumente sich der Antrag bezieht. Es handelt sich somit um eine Vorschrift, die im Bereich des Zugangs der Öffentlichkeit zu Dokumenten den in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union niedergelegten Grundsatz der guten Verwaltung, der zu den Garantien gehört, die die Unionsrechtsordnung in Verwaltungsverfahren gewährt, in formaler Hinsicht umsetzt (vgl. Urteil vom 22. Mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, T‑300/10, EU:T:2012:247, Rn. 84 und die dort angeführte Rechtsprechung).
36      Im vorliegenden Fall macht der Kläger im Wesentlichen geltend, dass er einen Zweitantrag gestellt habe und daher die im ersten angefochtenen Schreiben enthaltene Antwort auf diesen Antrag eine Entscheidung darstelle, die Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein könne.
37      Aber auch wenn der Kläger in seiner E‑Mail vom 18. November 2015 als Betreff „Zweitantrag“ angegeben hat und in seiner Klage diese Einstufung geltend macht, ist der Zusammenhang, in dem diese E‑Mail und das erste angefochtene Schreiben ergangen sind, sowie deren beider Inhalt zu prüfen, um festzustellen, ob das Schreiben eine Antwort auf einen Zweitantrag darstellt, die eine vollständige oder teilweise Ablehnung des Zugangs zu Dokumenten im Sinne der oben in Rn. 33 angeführten Rechtsprechung enthält.
38      Insoweit ist erstens festzustellen, dass die GD „Steuern und Zollunion“ mit ihrer Antwort vom 29. Oktober 2015 auf die Erstanträge vom 29. September 2015 den Kläger gemäß Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 insbesondere aufforderte, die in diesen Erstanträgen angeforderten Dokumente genauer anzugeben, und ihm vorschlug, nach Analyse der zugesandten Dokumente einen neuen Antrag auf Zugang zu den betreffenden Dokumenten zu stellen, der die Dokumente und den Zeitraum betreffe, die für ihn von besonderem Interesse seien. Desgleichen ist zum einen hervorzuheben, dass dieser Vorschlag der GD „Steuern und Zollunion“ mit der Übersendung einer gewissen Anzahl der angeforderten Dokumente verbunden war, und zum anderen, dass er mit dem Umstand begründet wurde, dass sich der Zeitraum auf über 17 Jahre erstrecke und die zu prüfenden Dokumente sehr zahlreich seien.
39      Folglich kam die Kommission, da sie feststellte, dass die Erstanträge vom 29. September 2015 zu umfangreich, zu allgemein und zu ungenau seien, nur der in Art. 6 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Pflicht zur Hilfeleistung nach, die zur Gewährleistung der praktischen Wirksamkeit des Rechts auf Zugang nach dieser Verordnung von grundlegender Bedeutung ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 22. Mai 2012, Internationaler Hilfsfonds/Kommission, T‑300/10, EU:T:2012:247, Rn. 84).
40      Zweitens ist hervorzuheben, dass der Kläger mit seiner E‑Mail vom 18. November 2015 nach dem ausdrücklichen Hinweis darauf, dass sein Antrag im Hinblick auf die Erstanträge vom 29. September 2015 einen Zweitantrag darstelle, gleichzeitig einen „alternativen Antrag“ stellte, der bestimmte, einzeln benannte Dokumente betraf.
41      Aus der Akte geht hervor, dass das erste angefochtene Schreiben in Wirklichkeit auf diesen „alternativen Antrag“ antwortet und keinen endgültigen Standpunkt zum „Zweitantrag“ darstellt, der in derselben E‑Mail enthalten sein soll.
42      Diese Folgerung wird im Übrigen durch den Inhalt des ersten angefochtenen Schreibens bestätigt. Denn es ist festzustellen, dass der Leiter des Referats B.4 „Transparenz“ des Generalsekretariats der Kommission mit diesem Schreiben erstens zur Kenntnis nahm, dass der Kläger mit seiner E‑Mail vom 18. November 2015 einen „Zweitantrag“ hatte stellen wollen. Zweitens erinnerte er den Kläger daran, dass die GD „Steuern und Zollunion“ ihn mit ihrer Antwort vom 29. Oktober 2015 aufgefordert hatte, seinen für zu allgemein erachteten Erstantrag zu präzisieren. Drittens teilte er dem Kläger mit, dass er festgestellt habe, dass der Kläger mit diesem Antrag seinen Erstantrag hinsichtlich der Anzahl sowohl der angeforderten Dokumente als auch der betreffenden Jahre beachtlich verringert habe, und er deshalb die GD „Steuern und Zollunion“ gebeten habe, ihm gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 zu antworten. Viertens äußerte er seine Ansicht dazu, wie am besten mit dem Antrag des Klägers umzugehen sei, nämlich der GD „Steuern und Zollunion“ zu gestatten, ihm eine angemessene Antwort zu geben. Fünftens stellte er gegenüber dem Kläger klar, dass sein Recht auf Stellung eines Zweitantrags nicht berührt sei, soweit er mit der Antwort der GD „Steuern und Zollunion“ auf seinen Erstantrag nicht zufriedengestellt sei.
43      Insoweit ist zunächst festzustellen, dass das erste angefochtene Schreiben weder in seinem Betreff noch im Text selbst eine wie auch immer geartete Bezugnahme auf Art. 8 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 enthält, der die Behandlung von Zweitanträgen regelt.
44      Zudem lautet der Betreff des ersten angefochtenen Schreibens: „Ihre E‑Mail vom 18. November – eingetragen unter dem Aktenzeichen Gestdem 2015/5101“, ohne dass er als Antwort auf einen Zweitantrag eingestuft wäre.
45      Darüber hinaus enthält das erste angefochtene Schreiben keinerlei Hinweis auf eine vollständige oder teilweise Ablehnung der Gewährung von Zugang zu den angeforderten Dokumenten, sondern legt dem Kläger vielmehr nahe, zu gestatten, dass die GD „Steuern und Zollunion“ ihm eine „angemessene Antwort“ gibt.
46      Das erste angefochtene Schreiben informiert den Kläger schließlich nicht über die Möglichkeit der Erhebung einer Klage oder des Einlegens einer Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten. Vielmehr weist es ihn klar darauf hin, dass sein „präziserer“ Antrag als Erstantrag behandelt werde und dieser Umstand keineswegs sein Recht berühre, die Antwort auf diesen Erstantrag durch Einreichung eines Zweitantrags anzufechten.
47      Folglich enthält das erste angefochtene Schreiben nicht den endgültigen Standpunkt der Kommission zum Zugang des Klägers zu allen mit seinen Erstanträgen vom 29. September 2015 erbetenen Dokumenten und stellt daher nur eine vorbereitende Maßnahme dar, die nach dem Grundsatz der guten Verwaltung im Laufe des Verfahrens zur Behandlung dieser Anträge erlassen wurde, ohne jede Absicht, dieses Verfahren abzuschließen. Diese Folgerung wird durch den Umstand bestätigt, dass dieses Schreiben von einem Referatsleiter des Generalsekretariats der Kommission, nämlich dem Leiter des Referats B.4 „Transparenz“ des Generalsekretariats der Kommission, ausgestellt wurde und nicht vom Generalsekretär der Kommission selbst, dem es nach den Art. 3 und 4 des Anhangs des Beschlusses 2001/937 obliegt, einen Zweitantrag zu bescheiden.
48      Daher ist gemäß der oben in den Rn. 27 bis 29 angeführten Rechtsprechung davon auszugehen, dass das erste angefochtene Schreiben keine Rechtswirkungen erzeugt und folglich keine anfechtbare Handlung darstellt.
Zum zweiten angefochtenen Schreiben
49      Zunächst ist das zweite angefochtene Schreiben in seinen tatsächlichen und rechtlichen Zusammenhang einzuordnen.
50      Insoweit ist festzustellen, dass das zweite angefochtene Schreiben im spezifischen Rahmen des interinstitutionellen Dialogs ausgestellt wurde, den das Parlament und die Kommission als Ausdruck des Grundsatzes der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Unionsorganen unterhalten, der in Art. 13 Abs. 2 EUV niedergelegt ist und mit der Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Europäischen Kommission (ABl. 2010, L 304, S. 47, im Folgenden: Rahmenvereinbarung) und der Zugangsvereinbarung umgesetzt wird.
51      Zunächst ergibt sich aus dem zweiten angefochtenen Schreiben im Einzelnen, dass es vom zuständigen Kommissionsmitglied an den Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses nach mehreren Schriftwechseln mit ihm versandt wurde. Sodann geht aus der Akte hervor, dass diese Schriftwechsel durch den Erstantrag vom 22. April 2015 (siehe oben, Rn. 14) veranlasst wurden, mit dem der Vorsitzende des TAXE‑1‑Ausschusses bei der Kommission u. a. die Übermittlung der „Dokumente …, welche die [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘] betreffen“, beantragt hatte. Der Akte ist schließlich auch zu entnehmen, dass das zweite angefochtene Schreiben ausgestellt wurde, nachdem die Zugangsvereinbarung abgeschlossen und bestimmte Dokumente über die Tätigkeit der Gruppe „Unternehmensbesteuerung“ in den Jahren 2010 bis 2015 versandt worden waren.
52      Die Rahmenvereinbarung ist jedoch im Hinblick darauf ausgestaltet worden, es dem Parlament zu ermöglichen, die Tätigkeit der Kommission umfassender zu kontrollieren, indem es von der Kommission vertrauliche Informationen erhält, deren Übermittlung zuvor nicht geregelt war. Daher sieht die Rahmenvereinbarung einen ergänzenden Mechanismus vor, der vom Fragerecht der Abgeordneten gegenüber der Kommission gemäß Art. 230 Abs. 2 AEUV unabhängig ist und die Übermittlung vertraulicher Informationen an bestimmte Parlamentsinstanzen erlaubt. Verlangt nämlich eine der in Nr. 1.4 des Anhangs II der Rahmenvereinbarung genannten Instanzen vertrauliche Informationen, so wird die Übermittlung dieser Informationen durch die Kommission durch die Rahmenvereinbarung geregelt (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 17. Januar 2002, Stauner u. a./Parlament und Kommission, T‑236/00, EU:T:2002:8, Rn. 59 und 61).
53      Die Zugangsvereinbarung fügte sich in vollem Umfang in den Rahmen des in der Rahmenvereinbarung vorgesehenen Mechanismus ein. Die nach mehreren Schriftwechseln zwischen dem Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses und dem zuständigen Kommissionsmitglied über die Einsichtnahme in Dokumente der Gruppe „Unternehmensbesteuerung“ geschlossene Zugangsvereinbarung sah nämlich vor, dass die Mitglieder des TAXE‑1‑Ausschusses unter bestimmten Bedingungen Anspruch auf einen „nicht öffentlichen“ Zugang zu den vertraulichen Dokumenten gemäß den Vorschriften von Anhang II der Rahmenvereinbarung hatten, nämlich insbesondere zu den „Arbeitsdokumenten der Kommission für die Diskussion in Sitzungen der [Gruppe ‚Unternehmensbesteuerung‘, die] zwischen 2010 und 2015 [erstellt wurden]“. Aus der Akte geht hervor, dass eine solche Vereinbarung auch für den Zugang der Mitglieder des TAXE‑1‑Ausschusses zu den vom zweiten angefochtenen Schreiben betroffenen Dokumenten über die Tätigkeit der Gruppe „Unternehmensbesteuerung“ in den Jahren 1998 bis 2009 in Betracht gezogen wurde.
54      Um festzustellen, ob das zweite angefochtene Schreiben in Anbetracht des Zusammenhangs, in dem es ausgestellt wurde, nämlich des interinstitutionellen Dialogs zwischen dem Parlament und der Kommission über den Zugang zu Dokumenten, Rechtswirkungen erzeugen konnte, ist sein Inhalt zu prüfen.
55      Insoweit ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut des zweiten angefochtenen Schreibens, dass es spontan im Anschluss an das vom zuständigen Kommissionsmitglied an den Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses gesandten Schreibens vom 23. Oktober 2015 erging, das „u. a. den Antrag auf Zugang zu den zwischen 1998 und 2009 [erstellten] Dokumenten“ betroffen hatte. Es ist festzustellen, dass das zuständige Kommissionsmitglied im zweiten angefochtenen Schreiben den Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses einleitend lediglich an den Zusammenhang erinnerte, in dem es ihm zugesandt worden war, nämlich der nächste Schritt im interinstitutionellen Dialog, der durch seinen die zwischen 1998 und 2009 erstellten Dokumente betreffenden Erstantrag vom 22. April 2015 begonnen hatte. Es kann jedoch nicht angenommen werden, dass eine solche Information verbindliche Rechtswirkungen erzeugt.
56      Sodann ist festzustellen, dass das zuständige Kommissionsmitglied mit dem zweiten angefochtenen Schreiben dem Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses 84 weitere Dokumente übermittelte, „die von [seinen] Dienststellen ermittelt worden waren“ und zu den bereits übermittelten 89 Dokumenten hinzukamen, wie oben in Rn. 16 dargelegt worden ist. Diese Information, mit der das zuständige Kommissionsmitglied nur die Anzahl der zuvor übersandten Dokumente und die Anzahl der ermittelten und dem Schreiben beigefügten Dokumente angab, kann jedoch ebenso wenig verbindliche Rechtswirkungen erzeugen.
57      Schließlich teilte das zuständige Kommissionsmitglied mit dem zweiten angefochtenen Schreiben dem Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses zum einen mit, dass „[seine] Dienststellen auch die Behörden der Mitgliedstaaten im Hinblick auf ca. 30 Dokumente konsultiert [hatten], die Informationen [enthielten], die sie ihnen übermittelt [hatten]“, und zum anderen, dass „[ausgehend] vom Ergebnis dieser Konsultation … ab dem … 16. November [2015] Schlussfolgerungen im Hinblick auf eine Übersendung der Dokumente oder eine Einsichtnahme in sie gezogen [werden]“. Es ist davon auszugehen, dass das zuständige Kommissionsmitglied mit diesen Angaben dem Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses lediglich zum einen die Konsultation der Behörden der Mitgliedstaaten hinsichtlich des Zugangs zu den von ihnen der Kommission übermittelten Dokumenten und zum anderen den Zeitpunkt mitteilte, zu dem die Schlussfolgerungen hinsichtlich der Modalitäten des Zugangs zu diesen Dokumenten gezogen sein könnten. Im Zusammenhang des interinstitutionellen Dialogs, in dem das zweite angefochtene Schreiben ausgestellt worden war, und in Anbetracht der in der Rahmenvereinbarung enthaltenen Regeln über den Zugang zu Dokumenten der Mitgliedstaaten kann jedoch nicht angenommen werden, dass solche Informationen verbindliche Rechtswirkungen erzeugen können.
58      Angesichts der vorstehenden Erwägungen ist davon auszugehen, dass das zweite angefochtene Schreiben nicht dazu bestimmt war, verbindliche Rechtswirkungen zu erzeugen, und nur ein bloßes Verwaltungsschreiben im spezifischen Rahmen des zwischen dem Parlament und der Kommission unterhaltenen interinstitutionellen Dialogs über den Zugang der Mitglieder des TAXE‑1‑Ausschusses zu den Dokumenten der Gruppe „Unternehmensbesteuerung“ darstellt.
59      Dieses Ergebnis wird durch das Vorbringen des Klägers nicht entkräftet.
60      Der Kläger ist nämlich der Ansicht, dass das zweite angefochtene Schreiben Rechtswirkungen erzeuge, da es ihm sein Recht aus Art. 230 Abs. 2 AEUV auf vollständigen Zugang zu den vom Vorsitzenden des TAXE‑1‑Ausschusses angeforderten Dokumenten nehme, so dass sein Interesse an der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle in seiner speziellen Eigenschaft als Mitglied des TAXE‑1‑Ausschusses und – allgemeiner – als Mitglied des Parlaments berührt werde.
61      Was erstens das Vorbringen anbelangt, das auf die Einschränkung seines Zugangs als Mitglied des TAXE‑1‑Ausschusses zu bestimmten, als vertraulich angesehenen Dokumenten, die nur in den Räumlichkeiten der Kommission in camera eingesehen werden können, gestützt wird, ist festzustellen, dass diese Einschränkung die Folge der in der Rahmenvereinbarung und der Zugangsvereinbarung vorgesehenen Mechanismen und nicht des zweiten angefochtenen Schreibens ist. Daher konnte das zweite angefochtene Schreiben die Rechtsstellung des Klägers nicht unter dem geltend gemachten Gesichtspunkt beeinträchtigen (vgl. in diesem Sinne und entsprechend Urteil vom 17. September 2007, Akzo Nobel Chemicals und Akcros Chemicals/Kommission, T‑125/03 und T‑253/03, EU:T:2007:287, Rn. 56).
62      Zweitens ist hinsichtlich der Beeinträchtigung des aus Art. 230 Abs. 2 AEUV abgeleiteten subjektiven Rechts, die Kommission zu befragen und von ihr Informationen zu erhalten, das der Kläger nicht nur aufgrund seiner Eigenschaft als Mitglied des TAXE‑1‑Ausschusses, sondern auch als Mitglied des Parlaments innehabe, festzustellen, dass das zweite angefochtene Schreiben keine Antwort auf die Ausübung dieses Rechts durch den Kläger darstellt und es sich infolgedessen nicht auf das Bestehen und den Schutz dieses Rechts auswirkt.
63      Der Kläger hat als Mitglied des Parlaments nach Art. 230 Abs. 2 AEUV nämlich das Recht, der Kommission Fragen zu stellen und von ihr Antworten, gegebenenfalls einschließlich der Übermittlung vertraulicher Informationen und Dokumente, zu erhalten, sofern diese für die Ausübung der parlamentarischen Kontrolle erforderlich sind, die er innehat (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 17. Januar 2002, Stauner u. a./Parlament und Kommission, T‑236/00, EU:T:2002:8, Rn. 59).
64      Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Rahmenvereinbarung – wie oben in Rn. 52 ausgeführt – nicht das individuelle Recht der Abgeordneten nach Art. 230 Abs. 2 AEUV beschränken sollte, der Kommission Fragen zu stellen und von ihr Antworten, gegebenenfalls einschließlich der Übermittlung vertraulicher Informationen, zu erhalten. Die Rahmenvereinbarung, die lediglich die Beziehungen zwischen der Kommission und dem Parlament regelt, ändert nämlich weder die Rechtsstellung der Abgeordneten als Einzelner hinsichtlich ihres Rechts aus Art. 230 Abs. 2 AEUV noch verletzt sie das durch diese Vorschrift garantierte Recht (vgl. in diesem Sinne Beschluss vom 17. Januar 2002, Stauner u. a./Parlament und Kommission, T‑236/00, EU:T:2002:8, Rn. 59, 60 und 62).
65      Im vorliegenden Fall stellt das zweite angefochtene Schreiben nur ein Verwaltungsschreiben dar, das in Durchführung der Rahmenvereinbarung ausgestellt wurde. Somit ändert es nicht die Rechtsstellung des Klägers als Einzelner hinsichtlich seines Rechts nach Art. 230 Abs. 2 AEUV auf Zugang zu den Dokumenten und verletzt nicht das durch diese Vorschrift garantierte Recht.
66      Folglich entfaltet das zweite angefochtene Schreiben keine Rechtswirkungen, die geeignet sind, das Interesse des Klägers an der Ausübung der parlamentarischen Kontrolle in seiner Eigenschaft als Mitglied des TAXE‑1‑Ausschusses oder – allgemeiner – als Mitglied des Parlaments dadurch zu beeinträchtigen, dass es seine Rechtsstellung in qualifizierter Weise verändert.
67      Nach alledem ist die Klage insgesamt als offensichtlich unzulässig abzuweisen, da die angefochtenen Schreiben keine anfechtbaren Handlungen im Sinne von Art. 263 AEUV sind.
68      Daher kann das Gericht dem Antrag des Klägers auf Erlass eines Versäumnisurteils nicht stattgeben, da insbesondere aus Art. 123 Abs. 3 der Verfahrensordnung hervorgeht, dass das Gericht in einem Versäumnisverfahren den Anträgen des Klägers nur stattgibt, wenn die Klage nicht offensichtlich unzulässig ist.
Kosten
69      Da die Kommission ihre Klagebeantwortung nicht form- und fristgerecht eingereicht hat, ist nur zu entscheiden, dass der Kläger, der mit seinen Anträgen unterlegen ist, nach Art. 133 der Verfahrensordnung seine eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Sechste Kammer)
beschlossen:
1.      Die Klage wird als offensichtlich unzulässig abgewiesen.
2.      Herr Fabio De Masi trägt seine eigenen Kosten.
Luxemburg, den 7. Juni 2017
Der Kanzler
Der Präsident
E. Coulon
G. Berardis
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* Verfahrenssprache: Deutsch