61996CC0069_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 De Consiglio di Stato heeft het Hof drie prejudiciële vragen gesteld, waarvan de eerste betrekking heeft op het begrip rechterlijke instantie die bevoegd is tot de in artikel 177 EG-Verdrag bedoelde verwijzing, en de overige twee op richtlijn 86/457/EEG van de Raad van 15 september 1986 inzake een specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde.(1)
2 De procedure die aan dit verzoek om een prejudiciële beslissing ten grondslag ligt, is een "buitengewoon beroep" bij de president van de Italiaanse Republiek, een bestuursrechtelijke procedure waarbij kan worden opgekomen tegen bestuursrechtelijke beslissingen (handelingen en bepalingen van regelgevende aard). De Consiglio di Stato brengt in het kader van deze procedure een verplicht advies uit, dat niet bindend is voor het orgaan dat de beslissing neemt, maar gewoonlijk wel door dat orgaan wordt gevolgd.(2)
De feiten en het procesverloop in het hoofdgeding
3 Verzoekers zijn Italiaanse chirurgen die in het bezit zijn van het desbetreffende universitaire diploma, het vereiste bewijs van beroepsbekwaamheid en het certificaat van een specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde, afgegeven overeenkomstig wetgevend decreet nr. 256 van 8 augustus 1991.
4 Zij hadden allen gesolliciteerd naar een functie van huisarts verbonden aan Unità Sanitaria Locale nr. 58 te Palermo op een kennisgeving van vacature in de Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana nr. 59 van 26 november 1994.
5 Bij besluit nr. 1495 van 4 april 1995 stelde de directeur van de Unità Sanitaria Locale de lijst van geselecteerde kandidaten vast. In deze lijst zouden - naar het schijnt(3) - artsen zonder speciaal certificaat van opleiding in de huisartsgeneeskunde voorkomen, en wel op een betere plaats dan verzoekers.
6 In het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president komen verzoekers op tegen:
a) in de eerste plaats en rechtstreeks, de vastgestelde kandidatenlijst, omdat genoemd wetgevend decreet uit 1991 huns inziens met ingang van 1 januari 1995 het bezit van het speciale certificaat verplicht stelt voor de uitoefening van een praktijk als huisarts verbonden aan de nationale gezondheidsdienst, behoudens verworven rechten;
b) in de tweede plaats en indirect(4), het decreet van de minister van Volksgezondheid van 15 december 1994 (dat de "verworven rechten" erkent van alle artsen die op 31 december 1994 bevoegd waren hun beroep uit te oefenen, ook indien zij niet in het bezit zijn van het bewuste certificaat), waarop de directeur van de Unità Sanitaria Locale zijn besluit had gebaseerd.
7 De Consiglio di Stato achtte het voor zijn advies in de aangebrachte zaken noodzakelijk om zich eerst tot het Hof te wenden, in de eerste plaats met een vraag over zijn bevoegdheid om in het kader van een buitengewoon beroep prejudiciële vragen te stellen, en vervolgens met vragen over de uitlegging van de richtlijn.
8 De prejudiciële vragen luiden als volgt:
"1) Moet de term $rechterlijke instantie' in artikel 177 van het Verdrag ruim worden uitgelegd, in die zin dat hij niet alleen de als zodanig in het nationale recht voorziene rechterlijke instanties omvat, maar ook de organen die bevoegd zijn ter zake van contentieuze administratieve procedures die niet alleen worden gekenmerkt door de onpartijdigheid en de garanties inzake het contradictoir debat, etc., maar ook door de onherroepelijkheid en onaantastbaarheid van de uitspraken alsmede de onmogelijkheid van toetsing door enig andere administratieve of rechterlijke instantie?
2) Moet in artikel 7, lid 2, van richtlijn 86/457/EEG de uitdrukking $alle artsen die dit recht op 31 december 1994 bezitten' aldus worden uitgelegd, dat zij alle artsen omvat die in abstracto aanspraak kunnen maken op een dienstverband (als werknemer, krachtens een tariefovereenkomst, in tijdelijk verband, etc.) met de nationale gezondheidsdienst, of omvat deze uitdrukking alleen de artsen die in concreto een dienstverband hebben?
3) Moet in laatstbedoeld geval de richtlijn aldus worden uitgelegd, dat het nationale gezag in elk geval het begrip $verworven rechten' in die zin kan verruimen dat het eenieder omvat die op de voormelde datum in het bezit is van het gewone bewijs van beroepsbekwaamheid, of moet zij aldus worden uitgelegd, dat voor $verworven rechten' meer kwalificaties dan het enkele bewijs van beroepsbekwaamheid vereist zijn?"
Toepasselijke bepalingen
9 De Consiglio di Stato heeft twijfels over de uitlegging van richtlijn 86/457. Deze richtlijn is evenwel uitdrukkelijk ingetrokken bij richtlijn 93/16/EEG van de Raad van 5 april 1993 ter vergemakkelijking van het vrije verkeer van artsen en de onderlinge erkenning van hun diploma's, certificaten en andere titels(5) (hierna: "richtlijn 93/16").
10 De verwijzingen van de Consiglio di Stato naar de artikelen van richtlijn 86/457 moeten derhalve worden geactualiseerd, en wel in die zin dat zij moeten worden gelezen als verwijzingen naar de overeenkomstige bepalingen van richtlijn 93/16. Dit levert geen bijzondere problemen op, aangezien de oorspronkelijke tekst van de eerste richtlijn met de latere wijzigingen is overgenomen in de tweede.(6)
11 Richtlijn 86/457 was destijds bedoeld om te voorzien in de leemten die de richtlijnen 75/362 en 75/363 op het punt van de huisartsenopleiding vertoonden, omdat zij geen enkele bepaling bevatten betreffende de onderlinge erkenning van de diploma's en certificaten waarmee een specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde wordt afgesloten, noch betreffende de criteria waaraan een dergelijke opleiding moest voldoen.
12 In richtlijn 86/457 werd echter erkend, dat de verbetering van de huisartsenopleiding en de daarmee gepaard gaande herwaardering van het beroep van huisarts in de verschillende Lid-Staten in een verschillend tempo moest plaatsvinden, omdat convergentie alleen met een geleidelijke aanpak kon worden gewaarborgd. Daarom:
a) moest iedere Lid-Staat in een eerste fase een specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde invoeren, die zowel kwalitatief als kwantitatief aan bepaalde minimumeisen voldeed en de volgens richtlijn 75/363 vereiste minimale basisopleiding van de arts aanvulde;
b) moesten de Lid-Staten in een tweede fase bepalen, dat het werken als huisarts in het kader van een stelsel van sociale zekerheid afhankelijk werd gesteld van de voltooiing van de specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde.
13 Na aldus te hebben gezorgd voor de coördinatie van de minimumvoorwaarden voor de afgifte van de diploma's, certificaten en andere titels waarmee de specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde wordt afgesloten, moesten de Lid-Staten deze diploma's, certificaten en andere titels onderling erkennen.
14 De artikelen 30 tot en met 35 van richtlijn 93/16 regelen de diverse aspecten van de specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde, het tempo van invoering ervan in de Lid-Staten en de voorwaarden voor de afgifte en erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels waaruit blijkt dat deze opleiding met goed gevolg is afgesloten.
15 Artikel 36 van richtlijn 93/16 (dat overeenkomt met artikel 7 van richtlijn 86/457) heeft uitsluitend betrekking op de uitoefening van de werkzaamheden van huisarts in het kader van een nationaal stelsel van sociale zekerheid. De twee prejudiciële vragen die de Consiglio di Stato ten gronde heeft gesteld, betreffen lid 2 van dit artikel.
16 De eerste twee leden van dit artikel 36 luiden als volgt:
"1. Met ingang van 1 januari 1995 stellen alle Lid-Staten, behoudens de bepalingen inzake verworven rechten, het in het kader van hun nationale stelsel van sociale zekerheid als huisarts verrichten van de werkzaamheden van arts afhankelijk van het bezit van een diploma, een certificaat of een andere titel als bedoeld in artikel 30.
De Lid-Staten kunnen evenwel personen die de specifieke opleiding in de huisartsgeneeskunde volgen, van deze voorwaarde vrijstellen.
2. Elke Lid-Staat bepaalt om welke verworven rechten het gaat. Het recht om de werkzaamheden van arts als huisarts uit te oefenen in het kader van het nationale stelsel van sociale zekerheid van die Lid-Staat zonder het in artikel 30 bedoelde diploma of certificaat respectievelijk de aldaar bedoelde titel te bezitten, moet hij evenwel als verworven recht toekennen aan alle artsen die dit recht op 31 december 1994 krachtens de artikelen 1 tot en met 20 bezitten en op die datum op zijn grondgebied praktizeren, omdat zij in aanmerking kwamen voor het bepaalde in artikel 2 of artikel 9, lid 1."
De eerste pejudiciële vraag: de Consiglio di Stato, het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president en het begrip rechterlijke instantie in de zin van artikel 177 van het Verdrag
17 De eerste prejudiciële vraag behelst in feite de kwestie van de niet-ontvankelijkheid van de prejudiciële verwijzing. Als de Consiglio di Stato in het kader van een buitengewoon beroep namelijk niet de hoedanigheid van rechterlijke instantie in de zin van artikel 177 blijkt te bezitten, is zelfs zijn eerste vraag immers niet-ontvankelijk. Omdat de eerste vraag nu juist over het bezit van deze hoedanigheid gaat, wordt deze paradoxale kwestie eenvoudigweg opgelost door de eerste vraag te beantwoorden.
18 De formulering van deze vraag vertoont op het eerste gezicht een zekere asymmetrie, omdat er letterlijk wordt gevraagd, of het begrip rechterlijke instantie een of meer procedures kan omvatten. Deze vraag moet prompt met "neen" worden beantwoord: het begrip "rechterlijke instantie" kan niet aldus worden uitgelegd, dat het om het even welke "procedure" omvat. Rechterlijke instanties zijn per definitie openbare instellingen of, in het algemeen, rechtsprekende organen die in het kader van bepaalde procedures handelen. Het is evenwel duidelijk, dat "instanties" niet kunnen worden vereenzelvigd met "procedures".
19 De vraag moet derhalve anders worden geformuleerd of althans aldus worden uitgelegd, dat het - in de vraag impliciet bedoelde - orgaan dat in het kader van een bepaalde procedure handelt, wordt geëxpliciteerd.
20 Blijkens de motivering van de verwijzingsbeschikking wenst de Consiglio di Stato in feite in concreto te vernemen, of onder het begrip "rechterlijke instantie" in de zin van artikel 177 van het Verdrag mede organen vallen die - net als hijzelf - een verplicht advies uitbrengen, dat gewoonlijk wordt gevolgd door het gezag dat de beslissing neemt, in een contentieuze administratieve procedure waarmee wordt opgekomen tegen bestuurshandelingen of -regelingen, wanneer deze procedure wordt gekenmerkt door onpartijdigheid en door de garanties inzake een contradictoir debat en leidt tot een eindbeslissing die niet meer door een ander bestuursrechtelijk of rechterlijk gezag kan worden betwist.
21 Voor het antwoord op deze vraag moet eerst de rol van de Consiglio di Stato in het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president worden onderzocht.
22 Volgens de verwijzingsbeschikking vertoont het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president, zoals dit in de Italiaanse wetgeving (decreet van de Italiaanse president nr. 1199 uit 1971) is geregeld en in een reeks uitspraken van de Italiaanse Corte costituzionale en in de administratieve rechtspraak is uitgelegd, de volgende kenmerken:
a) het gaat om een contentieuze procedure die gegarandeerd contradictoir is: ten behoeve van zijn verweer kan de verzoeker de stukken inzien en een afschrift daarvan verkrijgen; dit geldt met name voor het rapport dat het ministerie de Consiglio di Stato zendt;
b) het gaat om een alternatief en parallel rechtsmiddel naast het beroep bij de gewone rechter (in de regel de regionale administratieve rechtbanken); op enkele secundaire kenmerken na (verschillen in duur van de beroepstermijn en het al dan niet eerst moeten uitputten van de "interne" administratieve rechtsmiddelen) zijn de voorwaarden voor het instellen van de twee beroepen identiek; ook de bescherming waarop aanspraak wordt gemaakt, is identiek (petitum: nietigverklaring van een bestuurshandeling die een als "gewettigd belang" aangemerkte subjectieve situatie aantast; causa petendi: onwettigheid van de bestuurshandeling); wie buitengewoon beroep instelt, kan zich niet tot de regionale administratieve rechtbank wenden, en omgekeerd;
c) de beslissing voldoet aan strikt juridische criteria, los van enige discretionaire beoordeling van het algemeen belang;
d) de beslissing - formeel genomen bij decreet van de Italiaanse president op voorstel van de ter zake bevoegde minister - is in feite gebaseerd op het advies van de Consiglio di Stato, waarvan alleen kan worden afgeweken nadat de zaak aan de ministerraad is voorgelegd;
e) de Consiglio di Stato is een onpartijdig orgaan, waarvan de onafhankelijkheid grondwettelijk is gegarandeerd, met name omdat hij tevens rechtsprekende taken vervult;
f) de beslissing op het buitengewoon beroep is bindend voor partijen en heeft rechtsgevolgen die vrijwel gelijk zijn aan die van kracht van gewijsde; wanneer zij een bestuurshandeling met een regelgevend of algemeen karakter nietig verklaart, heeft de beslissing rechtsgevolgen erga omnes(7);
g) de eindbeslissing kan enkel worden gewijzigd om materiële fouten te herstellen of in herziening, hetgeen zelden voorkomt, en wel volgens dezelfde regels als die welke gelden voor burgerlijke vonnissen die niet vatbaar zijn voor hoger beroep; behoudens in deze uitzonderlijke gevallen kan de beslissing niet worden gewijzigd of ingetrokken door het gezag dat haar heeft gegeven, noch op vordering van een der partijen(8), noch ambtshalve; de beslissing kan evenmin door een ander rechterlijk of bestuursrechtelijk gezag worden getoetst.(9)
23 Al deze bijzondere kenmerken maken het beroep bij de Italiaanse president tot een procedure die historisch gezien weliswaar teruggaat tot de bevoegdheden die de vorst extra ordinem uitoefende, maar die volledig is opgegaan in het republikeinse bestel, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de Consiglio di Stato, waaraan de Italiaanse Grondwet rechtsprekende taken toekent in verband met de handelingen van de overheid.(10)
24 Wanneer op deze procedure de criteria worden toegepast die het Hof in het kader van zijn uitlegging van artikel 177 heeft geformuleerd(11), stel ik vast, dat de Consiglio di Stato - die zonder meer voldoet aan de door het Hof gestelde eisen om als rechterlijke instantie in de zin van artikel 177 van het Verdrag te worden aangemerkt, wanneer hij zelf uitspraak doet in geschillen over overheidshandelingen - ook prejudiciële vragen kan stellen in het kader van een buitengewoon beroep bij de Italiaanse president.
25 In het kader van dit buitengewone beroep voldoet de Consiglio di Stato immers nog steeds aan de criteria die volgens de aangehaalde rechtspraak kenmerkend zijn voor rechterlijke instanties die bevoegd zijn prejudiciële vragen te stellen:
- het is een instelling met een wettelijke grondslag;
- zij heeft een permanent en niet louter tijdelijk karakter;
- zij doet uitspraak in het kader van een contentieuze procedure na een contradictoir debat;
- zij geeft beslissingen die zijn gebaseerd op regelen des rechts en niet op gelegenheidscriteria(12);
- de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van haar leden, ongeacht of zij deel uitmaken van afdelingen met een adviserende of rechtsprekende taak(13), is bij wet gegarandeerd.
26 Wel levert de adviserende rol van de Consiglio di Stato in het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president problemen op met betrekking tot een andere in de rechtspraak van het Hof gestelde voorwaarde voor de bevoegdheid om prejudiciële vragen te stellen. Ik doel op de eis, dat het orgaan een verplichte rechtsmacht uitoefent (in die zin, dat de uitspraken bindend zijn voor de partijen); anders gezegd, het moet een orgaan zijn dat geschillen beslecht met gebruikmaking van de rechterlijke macht van de staat. Het staat buiten kijf, dat de Consiglio di Stato deze hoedanigheid bezit wanneer hij rechtspreekt, maar geldt dat ook wanneer hij adviseert?
27 Deze vraag kan vanuit twee invalshoeken worden beantwoord:
a) het eerste, strikt formele, antwoord luidt, dat deze hoedanigheid niet kan worden toegekend aan een orgaan dat in een administratieve beroepsprocedure louter adviseert en niet beslist;
b) het tweede antwoord, waarbij algemenere overwegingen in aanmerking worden genomen, luidt, dat een orgaan met de kenmerken van de Consiglio di Stato bij wijze van uitzondering zijn rechtsprekend karakter behoudt wanneer het niet zelf beslist, maar een advies uitbrengt in het kader van een zo karakteristieke beroepsprocedure voor bestuurshandelingen als het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president, die zich overigens bij dit advies pleegt aan te sluiten.
28 Ter ondersteuning van de eerste oplossing zou ik de beschikking van 5 maart 1986(14) kunnen aanhalen, waarin het Hof een prejudiciële vraag van de Commissione consultativa per le infrazioni valutarie niet-ontvankelijk verklaarde op grond van de overweging: "Volgens artikel 177 EEG-Verdrag is verwijzing naar het Hof slechts mogelijk, wanneer een rechterlijke instantie van een Lid-Staat uitspraak moet doen in het kader van een procedure die tot een beslissing in rechte moet leiden. Dit laatste is in casu niet het geval, daar de Commissione niet tot taak heeft geschillen te beslechten, doch in het kader van een administratieve procedure adviezen uit te brengen."
29 Ik ben nochtans van mening, dat de bijzondere kenmerken van de Commissione consultativa per le infrazioni valutarie, die in de beschikking Greis Unterweger expliciet worden genoemd(15), en de administratieve procedures waarin zij optreedt, verschillen van de kenmerken van het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president en van de functie die de Consiglio di Stato daarin vervult, zodat de ratio decidendi van genoemde beschikking hier geen toepassing kan vinden.
30 Voor de tweede oplossing kan steun worden gevonden in het arrest van 27 november 1973, Nederlandse Spoorwegen(16), waarin het Hof de Nederlandse Raad van State bevoegd achtte tot het stellen van prejudiciële vragen voorafgaand aan zijn - juridisch niet-bindend - advies in beroepsprocedures inzake bestuurshandelingen waarin de Nederlandse Kroon uiteindelijk beslist.
31 Het arrest Nederlandse Spoorwegen bevat evenwel geen expliciet betoog dat de ontvankelijkheid van de destijds gestelde prejudiciële vragen rechtvaardigt; het probleem wordt in de rechtsoverwegingen overigens niet eens aangeroerd. De redenering moet worden gezocht in de conclusie van advocaat-generaal Mayras(17), die het probleem uitvoerig heeft behandeld en voor ontvankelijkheid heeft gepleit, welk standpunt door het Hof is overgenomen.
32 De conclusie van advocaat-generaal Mayras vermeldt op dit punt, zakelijk weergegeven, dat de Nederlandse Kroon, in naam belast met de uitoefening van rechtsprekende taken volgens het stelsel van de "justice retenue", werd bijgestaan door de Raad van State, een bij de Grondwet ingesteld orgaan, waarvan de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid niet werden betwist. De Raad van State had zowel adviserende als rechtsprekende bevoegdheid: in de uitoefening van zijn adviserende functie bracht hij advies uit na beide partijen te hebben gehoord in het kader van een beroepsprocedure sui generis - die afweek van elk ander administratief beroep - waarin de Kroon(18) in voorkomend geval bepaalde overheidshandelingen kon vernietigen.
33 Dit precedent lijkt sprekend op de onderhavige casus. Zowel in subjectief opzicht (aard en samenstelling van het orgaan) als in objectief opzicht (de functie van het advies in een specifieke beroepsprocedure betreffende administratiefrechtelijke normen en handelingen) is er onmiskenbaar sprake van parallellisme. Behoudens serieuze argumenten voor een koerswijziging in de rechtspraak van het Hof over de uitlegging van artikel 177 van het Verdrag, betekent dit, dat de in het arrest Nederlandse Spoorwegen gekozen oplossing in beginsel ook op de onderhavige zaak van toepassing is.
34 Ik moet echter toegeven, dat deze conclusie ten minste twee zwakke punten heeft:
a) ten eerste, de beslissing wordt, juridisch gezien, niet genomen door de Consiglio di Stato, maar door de Italiaanse president, die geen rechtsprekende taak heeft;
b) ten tweede, het buitengewoon beroep vertoont weliswaar overeenkomsten met een beroep in rechte, maar blijft niettemin een administratiefrechtelijke beroepsprocedure waarin de Consiglio di Stato bijvoorbeeld geen vragen inzake de ongrondwettigheid kan voorleggen aan de Corte costituzionale, terwijl de Italiaanse rechterlijke instanties dit wel kunnen.
35 Het eerste bezwaar, dat ontegenzeglijk enig gewicht in de schaal legt, kan worden ontkracht door te wijzen op de materiële en niet enkel formele rol die de Consiglio di Stato in het buitengewoon beroep vervult. De uiteindelijke beslissing wordt formeel weliswaar door de Italiaanse president genomen, maar de inhoud ervan wordt de facto bepaald door het advies van de Consiglio di Stato. Het verplichte advies van het raadgevende orgaan vervult in de praktijk een sleutelrol in de totstandkoming van de beslissing op het beroep.
36 Wat het tweede bezwaar betreft: zelfs al neemt men aan, dat het buitengewoon beroep bij de president naar intern recht geen strikt rechterlijk karakter heeft, uit het samenstel van de hierboven door mij genoemde kenmerken volgt, dat het een procedure voor de rechter toch heel dicht benadert.(19) Het is dus niet een louter administratief beroep(20) waarvan de eindbeslissing kan worden aangevochten voor de rechter.
37 Dit laatste kenmerk brengt mij ertoe om, zij het met bepaalde reserves, voor de ontvankelijkheid van de door de Consiglio di Stato gestelde prejudiciële vraag te pleiten. De onaantastbaarheid van de uiteindelijke beslissing (formeel genomen door de Italiaanse president, doch materieel gebaseerd op het advies van genoemd adviesorgaan), welke niet vatbaar is voor rechterlijke toetsing, is hierbij de doorslaggevende factor. Daar een buitengewoon beroep tot dergelijke beslissingen leidt, zou door het niet-ontvankelijk verklaren van in het kader daarvan gestelde prejudiciële vragen afbreuk kunnen worden gedaan aan de eenvormige toepassing van het gemeenschapsrecht: de bij een dergelijk beroep betrokken instanties, die naar hun intern recht in laatste aanleg bevoegd zijn om het geschil te beslechten, zouden dan niet de mogelijkheid hebben om zich tot het Hof te wenden met een verzoek om bepaalde gemeenschapsvoorschriften uit te leggen of ongeldig te verklaren.
38 Het nuttig effect van artikel 177 van het Verdrag was de reden waarom het Hof in bepaalde arresten prejudiciële vragen ontvankelijk heeft verklaard die afkomstig waren van instanties waarvan het rechterlijk karakter kan worden betwijfeld: aldus heeft het Hof in het arrest van 10 oktober 1981, Broekmeulen(21), de prejudiciële vragen ontvankelijk verklaard van een Nederlandse commissie van beroep die was ingesteld door een genootschap van huisartsen en bevoegd was ter zake van geschillen over de inschrijving als huisarts - een voorwaarde voor de uitoefening van hun beroep - in een rechtsstelsel dat in de praktijk geen doeltreffende mogelijkheid van beroep bij de gewone rechter kende.
39 Het buitengewoon beroep bij de Italiaanse president is geenszins de enige mogelijkheid om eventueel door overheidshandelingen aangetaste rechten en belangen te verdedigen: integendeel, voor alle belanghebbenden geldt het algemene beginsel van toegang tot de rechter. Het specifieke karakter van de Italiaanse rechtsorde maakt de voorziening in de vorm van buitengewoon beroep evenwel tot een legitieme rechtsgang, met dezelfde gevolgen als de procedure voor de gewone rechter. Indien men daarnaast bedenkt, dat de uiteindelijke beslissing op deze beroepen in de praktijk is gebaseerd op het advies van een onpartijdig en onafhankelijk orgaan, waarvan de inhoud "louter en alleen de toepassing van objectief recht" beoogt, lijkt het mij, dat aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 177 van het Verdrag is voldaan.
40 Kortom, ondanks de gewichtige bezwaren die tegen de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing kunnen worden ingebracht, stel ik het Hof voor, dit in behandeling te nemen, gelet op de specifieke kenmerken van de verwijzende instantie en van de procedure in het hoofdgeding.
41 Opgemerkt zij, dat de hierboven genoemde bijzondere kenmerken van het buitengewoon beroep bepalend waren voor de keuze van deze oplossing: zij geldt dus niet voor andere administratieve beroepen die leiden tot een uitspraak die vatbaar is voor rechterlijke toetsing, noch voor procedures waarin de Consiglio di Stato advies uitbrengt in de uitoefening van haar gewone adviserende taken.
De tweede en de derde prejudiciële vraag
42 Gezien de nauwe samenhang tussen de tweede en de derde vraag, moeten zij mijns inziens gezamenlijk worden beantwoord. Ik zal ze niettemin behandelen in de volgorde waarin zij zijn gesteld.
43 Met de tweede prejudiciële vraag verzoekt de Consiglio di Stato het Hof om uitlegging van artikel 7, lid 2, van richtlijn 86/457, met betrekking tot de verplichting om de verworven rechten van bepaalde artsen te eerbiedigen. Om de redenen die ik hierboven heb genoemd, gaat het evenwel om de uitlegging van artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16.
44 In concreto vraagt de verwijzende instantie, of het recht om in het kader van een nationaal sociale-zekerheidsstelsel als huisarts werkzaam te zijn - dat ingevolge de laatste zin van artikel 36, lid 2, als verworven recht moet worden toegekend aan alle artsen die "dit recht op 31 december 1994 krachtens de artikelen 1 tot en met 20 bezitten en op die datum op zijn grondgebied praktizeren, omdat zij in aanmerking kwamen voor het bepaalde in artikel 2 of artikel 9, lid 1" - enkel toekomt aan hen die reeds een echt dienstverband met de nationale gezondheidsdienst hadden.
45 Om te beginnen wijs ik erop, dat de feiten van het hoofdgeding betrekking hebben op een louter interne situatie. In beginsel houdt geen element van die situatie verband met het vrije verkeer van werknemers, het recht van vestiging van onderdanen van de ene Lid-Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat, het vrij verrichten van diensten of de erkenning van door andere Lid-Staten afgegeven diploma's, titels of andere certificaten.
46 Aangezien het hier gaat om de beoordeling van door de Italiaanse autoriteiten afgegeven titels, certificaten of diploma's(22) in het kader van een vergelijkend onderzoek voor een vacature van arts bij de Italiaanse nationale sociale-zekerheidsdienst, houdt dit vraagstuk geen enkel verband met de zojuist genoemde vrijheden of met de erkenning van buitenlandse titels.
47 Gelet op het feit, dat met richtlijn 93/16 juist wordt beoogd de in het Verdrag neergelegde beginselen met betrekking tot deze vrijheden nader uit te werken(23), zou het Hof kunnen volstaan met de Consiglio di Stato erop te wijzen, dat de artikelen 49 (vrij verkeer van werknemers), 52 en 57 (onderlinge erkenning van diploma's, certificaten en andere titels in het kader van de vrijheid van vestiging) niet van toepassing zijn op een situatie die zich in al haar aspecten in een enkele Lid-Staat afspeelt.(24)
48 Toch meen ik, dat een dergelijk antwoord wellicht niet alle twijfels wegneemt die de Consiglio di Stato in de verwijzingsbeschikking heeft geuit. Daarom lijkt het mij beter, de door de Commissie voorgestelde weg te bewandelen en de juiste interpretatie van artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16 aan te reiken, voor zover deze bepaling betrekking heeft op artsen die aanspraak kunnen maken op bepaalde verworven rechten die de Lid-Staten moeten erkennen.
49 Bovendien moet rekening worden gehouden met het feit, dat richtlijn 93/16 een gemeenschapsregeling is die streeft naar coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake de opleiding en de voorwaarden voor toegang tot bepaalde vormen van uitoefening van het beroep van arts.(25) Met de eenvormige uitlegging ervan wordt dus ook een gemeenschapsbelang gediend.
50 Volgens artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16, dat ik hierboven reeds heb weergegeven, moet iedere Lid-Staat aan een bepaalde categorie artsen het recht toekennen om als huisarts werkzaam te zijn in het kader van zijn nationale stelsel van sociale zekerheid. Gelet op de strekking van de bepaling, haar letterlijke betekenis en haar plaats in de richtlijn, kan het alleen maar gaan om artsen die in de ontvangende staat een door een andere staat afgegeven titel, diploma of certificaat hebben laten erkennen.
51 De artsen die aanspraak kunnen maken op het recht om als huisarts werkzaam te zijn in het kader van het nationale stelsel van sociale zekerheid, moeten immers aan twee cumulatieve voorwaarden voldoen:
a) zij moeten, ook al zijn zij niet in het bezit van een titel, diploma of certificaat van huisarts, op 31 december 1994 krachtens de artikelen 1 tot en met 20 van richtlijn 93/16 het recht hebben om als zodanig werkzaam te zijn (dat wil zeggen dat zij daartoe bevoegd zijn op grond van hun in een andere Lid-Staat afgegeven huisartsendiploma);
b) zij moeten op 31 december 1994 praktiseren op het grondgebied van de ontvangende Lid-Staat, waar zij hun diploma krachtens artikel 2(26) of artikel 9, lid 1(27), van richtlijn 93/16 hebben laten erkennen.
52 Artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16 beoogt dus duidelijk enkel de verworven rechten te waarborgen van artsen die op 31 december 1994 in de ontvangende Lid-Staat praktiseren, nadat aldaar eerst de diploma's, certificaten of titels zijn erkend die zij in een andere Lid-Staat, de staat van herkomst, hebben behaald. De bepaling is echter niet van toepassing op een situatie zoals in casu, waarin geen van deze omstandigheden zich voordoet, aangezien het gaat om in Italië afgegeven diploma's waarvan alleen de rechtsgevolgen met betrekking tot de functie van arts in het kader van het stelsel van sociale zekerheid in dat land in geding zijn.
53 Dit gezegd zijnde, is het niet van belang, of deze artsen een echt dienstverband met het nationale stelsel van sociale zekerheid hebben, dan wel of zij enkel in abstracto aanspraak kunnen maken op een dergelijk dienstverband (dit zijn de hypothesen die in de tweede vraag worden genoemd). In beide gevallen moeten de Lid-Staten de vóór 1 januari 1995 verworven rechten erkennen van artsen die aan de twee hierboven genoemde voorwaarden voldoen, zodat dezen als huisarts kunnen werken in het kader van het nationale stelsel van sociale zekerheid.
54 De verwijzing naar de verworven rechten vormt de schakel tussen de tweede en de derde prejudiciële vraag. Ging het in de tweede vraag om de verworven rechten van bepaalde categorieën artsen, in de laatste prejudiciële vraag verzoekt de verwijzende instantie om een uitleggingscriterium met betrekking tot de draagwijdte van deze rechten in het algemeen.
55 De Consiglio di Stato stelt deze derde vraag evenwel enkel voor het geval dat het Hof op de tweede vraag zou antwoorden, dat alleen artsen die op 31 december 1994 een echt dienstverband met het nationale stelsel van sociale zekerheid hadden, aanspraak kunnen maken op verworven rechten.
56 Gelet op mijn antwoord op de tweede prejudiciële vraag, dat niet te rijmen valt met een restrictieve interpretatie van de rechten waarop artsen ingevolge artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16 aanspraak kunnen maken, behoeft de derde vraag eigenlijk niet te worden beantwoord. Dit is overigens ook bepleit door de Commissie en de Italiaanse regering.
57 Desondanks zie ik er geen bezwaar in, dat het Hof - teneinde de verwijzende instantie de nodige elementen voor de uitlegging van het gemeenschapsrecht te verstrekken - zich toch uitspreekt over het begrip "verworven rechten" in artikel 36 van richtlijn 93/16, omdat dat nu juist het punt van twijfel van de Consiglio di Stato is.
58 Zoals gezegd, bepaalt artikel 36, lid 1, van de richtlijn, dat de Lid-Staten met ingang van 1 januari 1995 het werken als huisarts in het kader van hun nationale stelsel van sociale zekerheid afhankelijk moeten stellen van het bezit van een diploma, certificaat of andere titel als bedoeld in artikel 30 van de richtlijn. Deze eis geldt evenwel "behoudens de bepalingen inzake verworven rechten", waarbij elke Lid-Staat bepaalt om welke verworven rechten het gaat (artikel 36, lid 2, eerste zin, van richtlijn 93/16), met dien verstande, dat hij in elk geval de rechten moet erkennen van bepaalde artsen, wier positie ik reeds bij de beantwoording van de tweede prejudiciële vraag heb besproken.
59 De bevoegdheid van elke Lid-Staat om te bepalen om welke verworven rechten het gaat, wordt in artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16 dus aan één beperking onderworpen. Zodra aan deze beperkende voorwaarde is voldaan, kan elke Lid-Staat naar eigen goeddunken bepalen aan wie en onder welke voorwaarden hij verworven rechten erkent met betrekking tot het praktiseren als huisarts in het kader van zijn nationale stelsel van sociale zekerheid, gelet op de bijzondere omstandigheden van elk geval vóór 1 januari 1995.
60 Behalve de verplichting om de verworven rechten van de aldaar bedoelde artsen te garanderen, bevat artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16 dus geen andere normen of richtsnoeren die een beperking inhouden van de bevoegdheid van de Lid-Staten om te bepalen, wie aanspraak kon maken op verworven rechten als bedoeld in lid 1 en lid 2, eerste zin, van dit artikel.
Conclusie
Mitsdien geef ik het Hof in overweging de vragen van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
"1) Artikel 177 van het Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat prejudiciële vragen van een orgaan met de kenmerken van de Consiglio di Stato wanneer deze verplicht advies uitbrengt in het kader van een procedure om op te komen tegen bestuurshandelingen, zoals het $buitengewoon beroep bij de Italiaanse president', ontvankelijk zijn.
2) Artikel 36, lid 2, van richtlijn 93/16/EEG van de Raad van 5 april 1993 ter vergemakkelijking van het vrije verkeer van artsen en de onderlinge erkenning van hun diploma's, certificaten en andere titels, kent elke Lid-Staat het discretionaire recht toe om te bepalen, wie vóór 1 januari 1995 het recht heeft verworven om in het kader van zijn nationale stelsel van sociale zekerheid als huisarts te praktiseren. Dit verworven recht hebben in elk geval artsen die voldoen aan de voorwaarden van lid 2, tweede zin, ongeacht of zij op 31 december 1994 een echt dienstverband met genoemd stelsel van sociale zekerheid hadden."
(1) - PB 1986, L 267, blz. 26.
(2) - De kenmerken van dit buitengewoon beroep, waarop ik later zal terugkomen, maken dat dit een bijzondere positie inneemt in het scala van rechtsmiddelen die in de verschillende Lid-Staten tegen bestuurshandelingen openstaan. Alleen het Nederlandse recht kent een soortgelijk beroep, waarbij de Kroon uitspraak doet na een verplicht, doch niet bindend advies van de Raad van State; dit Kroonberoep is thans enkel nog bij geschillen tussen overheidsorganen mogelijk.
(3) - De Consiglio di Stato wijst zelf op het onzekere karakter van dit feit en zegt, dat het beroepschrift van verzoekers op dit punt niet erg duidelijk is.
(4) - De gehanteerde methode is in veel rechtsordes gangbaar: de bestuurshandeling wordt rechtstreeks aangevochten, terwijl tegelijkertijd indirect wordt opgekomen tegen de wettelijke regeling waarop de handeling is gebaseerd.
(5) - PB 1993, L 165, blz. 1. Artikel 44 van richtlijn 93/16 bepaalt: "De richtlijnen die in bijlage III, deel A, zijn opgenomen (waaronder richtlijn 86/457), worden hierbij ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de Lid-Staten wat de in bijlage III, deel B, vermelde termijnen voor omzetting betreft. Verwijzingen naar de ingetrokken richtlijnen gelden als verwijzingen naar de onderhavige richtlijn en worden gelezen volgens de in bijlage IV opgenomen concordantietabel."
(6) - Volgens haar considerans beoogt richtlijn 93/16, om redenen van zowel rationele ordening als duidelijkheid, een codificatie van richtlijn 75/362/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de onderlinge erkenning van de diploma's, certificaten en andere titels van de arts, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten (PB 1975, L 167, blz. 1), en van richtlijn 75/363/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de werkzaamheden van de arts (PB 1975, L 167, blz. 14), die beide herhaaldelijk en ingrijpend zijn gewijzigd. In de nieuwe tekst, waarin beide richtlijnen zijn samengevoegd, is tevens richtlijn 86/457 opgenomen.
(7) - Strikt genomen heeft de beslissing op het buitengewoon beroep geen kracht van gewijsde; dit blijkt uit het grootste deel van de Italiaanse rechtspraak. Voor deze beslissing bestaat evenmin een specifieke wijze van tenuitvoerlegging, zodat bij een eventuele weigering van de overheid om aan de beslissing gevolg te geven, de administratieve rechter moet worden ingeschakeld.
(8) - Volgens de Consiglio di Stato zou wel door derden een rechtsmiddel kunnen worden ingesteld, maar dat geldt in wezen ook voor rechterlijke beslissingen, aangezien de kracht van gewijsde niet jegens derden kan worden ingeroepen. Ten aanzien van derden heeft de beslissing op het buitengewoon beroep evenwel onmiddellijke en beslissende rechtsgevolgen, zoals wij sub f hebben gezien.
(9) - Naar Italiaans recht zijn er verschillende bestuursrechtelijke beslissingen die worden gekenmerkt door de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van het orgaan dat de beslissing neemt, en door garanties van een procedure op tegenspraak, maar volgens de Consiglio di Stato is in die gevallen in laatste instantie altijd nog beroep bij de (burgerlijke of administratieve) rechter mogelijk. Daarin onderscheidt het buitengewoon beroep zich derhalve van alle andere administratieve beroepen. Vanuit constitutioneelrechtelijk oogpunt pleegt te worden gezegd, dat dit unieke geval van een bestuursrechtelijke beslissing die niet aan rechterlijke toetsing is onderworpen, wordt gerechtvaardigd door het feit, dat partijen (niet alleen verzoekers, maar ook de wederpartijen) voor dit rechtsmiddel konden kiezen; leidt een buitengewoon beroep tot een beslissing, dan hebben alle partijen een dergelijke beslissing aanvaard en hebben zij bijgevolg impliciet van bescherming door de rechter afgezien.
(10) - Zie, in deze zin, S. Cassarino: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milaan, 1990, blz. 52.
(11) - Zie, onder meer, arresten van 30 juni 1966 (zaak 61/65, Vaassen-Göbbels, Jurispr. 1966, blz. 258); 11 juni 1987 (zaak 14/86, strafzaak tegen X, Jurispr. 1987, blz. 2545); 21 april 1988 (zaak 338/85, Pardini, Jurispr. 1988, blz. 2041); 30 maart 1993 (zaak C-24/92, Corbiau, Jurispr. 1993, blz. I-1277); 27 april 1994 (zaak C-393/92, Almelo, Jurispr. 1994, blz. I-1477, r.o. 21), en 12 december 1996 (gevoegde zaken C-74/95 en C-129/95, strafzaken tegen X, Jurispr. 1996, blz. I-6609).
(12) - In zijn arrest nr. 298/1986 van 31 december 1986 heeft de Corte costituzionale zich over de kenmerken van dit buitengewoon beroep uitgesproken: "Volgens de thans vigerende regelingen heeft het buitengewoon beroep bij het staatshoofd een bijzonder en atypisch karakter (arresten nr. 31/1975 en nr. 148/1982), aangezien het een contentieuze procedure in tweede aanleg betreft, die eindigt met de niet-rechterlijke beslechting van een geschil betreffende de rechtsgeldigheid van overheidshandelingen. Het administratief karakter ervan wordt gemilderd door zijn bijzondere kenmerken en door de duidelijke parallellismen en banden met de rechtspraak; het eindresultaat - een beslissing in de vorm van een presidentieel decreet - kan niet worden gelijkgesteld met rechterlijke (of $pararechterlijke') handelingen in formele of materiële zin, maar kan evenmin als overheidshandeling worden aangemerkt, omdat het louter en alleen de toepassing van objectief recht beoogt (althans het dienen van een algemeen belang, dat niet hetzelfde is als dat van de onderscheiden overheidsdiensten), waardoor dit beroep zich onderscheidt van gewone administratieve beroepen." Cursivering van mij.
(13) - De leden van de Consiglio di Stato kunnen niet gelijktijdig deel uitmaken van afdelingen met een adviserende taak en van afdelingen met een rechtsprekende taak, maar rouleren.
(14) - Beschikking Greis Unterweger (zaak 318/85, Jurispr. 1986, blz. 955, r.o. 4).
(15) - Het Hof nam de volgende omstandigheden in aanmerking: "(...) de Commissione consultativa per le infrazioni valutarie [is] een orgaan van het Italiaanse ministerie van de Schatkist (...); zij dient een met redenen omkleed advies uit te brengen over de sancties die de minister van de Schatkist moet opleggen aan degenen die de Italiaanse wettelijke regeling inzake deviezentransfers hebben overtreden; zij is samengesteld uit een magistraat als voorzitter en een aantal hoge ambtenaren; de toepasselijke regeling verplicht de Commissione niet om een procedure op tegenspraak te houden waarin de betrokkene persoonlijk of bij monde van zijn raadsman zijn standpunt kan uiteenzetten; de betrokkene kan zich niet zelf tot de Commissione wenden, daar deze alleen bijeenkomt op verzoek van de overheidsorganen die overtredingen hebben vastgesteld; het door de Commissione uitgebrachte advies is niet verbindend voor de minister, wie het vrijstaat het op te volgen of niet. Opmerking verdient voorts, dat de door de minister van de Schatkist na advies van de Commissione opgelegde sancties door de betrokkenen kunnen worden betwist voor de gewone rechter, die ter zake volledige rechtsmacht heeft."
(16) - Zaak 36/73, Jurispr. 1973, blz. 1299.
(17) - Idem, Jurispr. 1973, blz. 1318.
(18) - De uiteindelijke beslissing werd in feite genomen door de bevoegde minister, die slechts met instemming van de minister van Justitie, of bij gebreke daarvan, van de minister-president, van het advies van de Raad van State kon afwijken.
(19) - In zijn artikel "Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria" (Giornale di diritto amministrativo nr. 1/1997, blz. 69 e.v.) benadrukt A. Sandulli, dat het buitengewoon beroep harmonieus past in het complexe stelsel van rechtsbescherming dat de adressaat van de bestuurshandeling ter beschikking staat: hieruit blijkt zijns inziens "de hoge graad van verwantschap tussen de procedure van het buitengewoon beroep en de gewone middelen om tegen een bestuurshandeling op te komen".
(20) - Zie de overwegingen ter zake van de Corte costituzionale aan het einde van voetnoot 12.
(21) - Zaak 246/80, Jurispr. 1981, blz. 2311, r.o. 8 e.v.
(22) - In antwoord op een vraag van het Hof heeft de Italiaanse regering verklaard, dat alle verzoekers hun titel in Italië hebben verkregen.
(23) - In de considerans van richtlijn 93/16 wordt als rechtsgrondslag genoemd: "het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen, inzonderheid (...) artikel 49, (...) artikel 57, lid 1 en lid 2, eerste en derde zin, en (...) artikel 66".
(24) - Zie, in dezelfde zin, het recente arrest van 16 januari 1997 (zaak C-134/95, USSL n, 47 di Biella, Jurispr. 1997, blz. I-195).
(25) - De coördinatie van de voorwaarden waaronder de medische beroepen in de verschillende Lid-Staten worden uitgeoefend, is volgens artikel 57, lid 3, van het Verdrag een voorwaarde voor de geleidelijke afschaffing van de beperkingen ter zake.
(26) - Artikel 2 bepaalt: "Elke Lid-Staat erkent de door de overige Lid-Staten aan onderdanen van Lid-Staten overeenkomstig artikel 23 afgegeven en in artikel 3 vermelde diploma's, certificaten en andere titels, door daaraan, met betrekking tot de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van arts, op zijn grondgebied hetzelfde rechtsgevolg toe te kennen als aan de door hem zelf uitgereikte diploma's, certificaten en andere titels."
(27) - Artikel 9, lid 1, bepaalt: "(...) elke Lid-Staat [erkent] ten aanzien van onderdanen van Lid-Staten wier diploma's, certificaten en andere titels niet voldoen aan het geheel van de minimumopleidingseisen bedoeld in artikel 23, de door die Lid-Staten afgegeven diploma's, certificaten en andere titels van arts als genoegzaam bewijs, indien zij zijn behaald na een opleiding die vóór (...) is begonnen en (...) vergezeld gaan van een verklaring waarin wordt bevestigd dat deze onderdanen de betrokken werkzaamheden tijdens de vijf jaren die aan de afgifte van de verklaring voorafgaan gedurende ten minste drie opeenvolgende jaren daadwerkelijk en op wettige wijze hebben uitgeoefend".