61992TJ0029_DA
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Dommens præmisser
Faktiske omstaendigheder
1 Fra 1952 blev der inden for den nederlandske bygge- og anlaegsbranche oprettet en raekke entreprenoersammenslutninger, som var organiseret efter sektorer eller paa regional basis. Sammenslutningerne udfaerdigede forskrifter for deres medlemmer om regulering af konkurrencen.
2 I 1963 stiftede disse sammenslutninger Vereniging van Samenwerkende Prijsregelende Organisaties in de Bouwnijverheid (herefter benaevnt "SPO"), hvis formaal ifoelge artikel 3 i foreningens vedtaegter er "at arbejde for en velordnet konkurrence, at forhindre og bekaempe utilboerlig adfaerd ved tilbudsgivning og at fremme en sund prisdannelse". Med henblik herpaa har SPO udfaerdiget de saakaldte "institutionaliserede pris- og konkurrenceregulerende reglementer", ligesom SPO har befoejelse til, saafremt virksomheder, der er tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer, tilsidesaetter deres forpligtelser i henhold til disse reglementer, at ivaerksaette sanktioner over for dem. Haandhaevelsen af reglementerne varetages af otte kontorer, som staar under tilsyn af SPO. Antallet af medlemsorganisationer i SPO er for tiden 28, og disse organisationer omfatter i alt mere end 4 000 bygge- og anlaegsvirksomheder i Nederlandene.
3 I 1969 tilsluttede flertallet af de sammenslutninger, som er organiseret efter sektorer eller paa regional basis, sig SPO.
4 Mellem 1973 og 1979 indfoerte de forskellige sammenslutninger ensartede regler under SPO' s tilsyn (herefter benaevnt "de gamle reglementer").
5 Den 3. juni 1980 vedtog SPO' s generalforsamling en raekke etiske regler for entreprenoerer i bygge- og anlaegsbranchen (Erecode voor ondernemers in het Bouwbedrijf, herefter benaevnt "de etiske regler"), som blev gjort bindende for samtlige virksomheder, der er tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer. Ved de etiske regler blev der indfoert en ensartet ordning for paalaeggelse af sanktioner ved tilsidesaettelse af de reglementer, som blev harmoniseret mellem 1973 og 1979, og fastsat en raekke materielle regler, som er noedvendige for anvendelsen af disse reglementer. De etiske regler traadte i kraft den 1. oktober 1980.
6 Den 16. august 1985 anmodede Kommissionen SPO om en raekke oplysninger i henhold til artikel 11 i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81; herefter benaevnt "forordning nr. 17"), for at skaffe information om udenlandske virksomheders deltagelse i SPO.
7 Ved ministeriel bekendtgoerelse af 2. juni 1986 vedtog de nederlandske myndigheder et ensartet reglement om licitationer (Uniform Aanbestedingsreglement, herefter benaevnt "UAR"), som indeholder regler for indgaaelse af offentlige kontrakter, og som traadte i kraft den 1. november 1986.
8 Den 9. oktober 1986 vedtog SPO' s generalforsamling to reglementer om ensartet prisregulering (Uniforme Prijsregelende Reglementen; herefter benaevnt "UPR"). Formaalet med disse reglementer er at fastlaegge den fremgangsmaade, som skal foelges i tilfaelde af konkurrence mellem flere entreprenoerer, som deltager i licitationer vedroerende bygge- og anlaegsarbejder. Det foerste UPR vedroerer opfordringer til afgivelse af tilbud ved begraenset licitation (herefter benaevnt "UPRO"), mens det andet UPR vedroerer opfordringer til afgivelse af tilbud ved offentlig licitation (herefter benaevnt "UPROP"). De to reglementer, som har samme opbygning, indeholder meget praecise og detaljerede bestemmelser, dels om de forpligtelser, som paahviler de virksomheder, der er tilsluttet SPO, dels om den maade, UPR-ordningen virker paa. Disse UPR er igen suppleret med fire reglementer og tre bilag. Samtlige de naevnte reglementer traadte i kraft den 1. april 1987.
9 Ved kongelig anordning af 29. december 1986 erklaerede den nederlandske regering de naevnte reglementer for retligt uforbindende, bortset fra de af dem, som opfylder naermere angivne betingelser. Denne kongelige anordning traadte i kraft den 1. april 1987. UPR opfyldte betingelserne i den kongelige anordning.
10 Den 15. juni 1987 foretog Kommissionen nogle kontrolundersoegelser hos SPO i medfoer af artikel 14 i forordning nr. 17. I juli og november samme aar foretog Kommissionen tilsvarende kontrolundersoegelser hos Zuid Nederlandse Aannemers Vereniging (herefter benaevnt "ZNAV"). Formaalet med disse kontrolundersoegelser var at soege opklaret, om SPO' s reglementer kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
11 Den 13. januar 1988 anmeldte SPO saavel UPR som de etiske regler til Kommissionen, primaert for at opnaa en negativattest og i anden raekke for at opnaa fritagelse i henhold til EOEF-traktatens artikel 85, stk. 3 (EOEF-traktaten benaevnes herefter "traktaten").
12 Den 23. juni 1988 blev UPR aendret. Denne aendring traadte i kraft med virkning fra den 1. juli 1988.
13 Den 13. juli 1989 supplerede SPO sin anmeldelse af 13. januar 1988.
14 Den 26. juli 1989 indgav Rotterdam kommune (Nederlandene) en klage til Kommissionen over visse afsnit i reglementerne.
15 Den 7. november 1989 besluttede Kommissionen at ivaerksaette en procedure over for SPO og tilsendte den 5. december 1989 organisationen en meddelelse af klagepunkter.
16 Den 5. april 1990 besvarede SPO meddelelsen af klagepunkter.
17 Den 12. juni 1990 fandt en hoering sted med hjemmel i artikel 19 i forordning nr. 17.
18 Den 15. marts 1991 indledte SPO droeftelser med Kommissionen med henblik paa at faa undersoegt spoergsmaalet, om de anmeldte reglementer kunne fritages, saafremt de blev aendret. Der fandt i den anledning en brevveksling sted mellem SPO og Kommissionen i perioden fra den 12. april 1991 til den 15. januar 1992.
19 Den 5. februar 1992 vedtog Kommissionen den anfaegtede beslutning.
20 Den 12. februar 1992 tilsendte Kommissionen sagsoegerne en beslutning, som var dateret den 5. februar 1992 og forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg. Den blev forkyndt den 17. februar 1992. Beslutningen manglede imidlertid en passage, og adresserne paa nogle af de sammenslutninger af virksomheder, som var naevnt i beslutningens konklusion, var forkert angivet.
21 Den 26. februar 1992 tilsendte Kommissionen sagsoegerne en beslutning, som var dateret den 5. februar 1992 og forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg., rev. (denne beslutning naaede frem til SPO den 2.3.1992). Naevnte version af beslutningen indeholdt den passage, som manglede i den version, der blev forkyndt den 17. februar 1992, og som altsaa var blevet tilfoejet. Ogsaa fejlene i adresserne paa de paagaeldende sammenslutninger af virksomheder var berigtiget.
22 I beslutningens artikel 1 fastslaar Kommissionen, at foelgende bestemmelser udgoer en overtraedelse af traktatens artikel 85, stk. 1: SPO' s vedtaegter af 10. december 1963, med senere aendringer, de to UPR af 9. oktober 1986, med tilhoerende reglementer og bilag, de tilsvarende, gamle UPR, som disse har afloest, samt de etiske regler, bortset fra disses artikel 10.
23 Ved beslutningens artikel 2 afslaar Kommissionen den anmodning om fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, af UPR af 9. oktober 1986 og af de etiske regler, som blev indgivet den 13. januar 1988.
24 Ved beslutningens artikel 3, stk. 1 og 2, paalaegger Kommissionen SPO og dennes medlemsorganisationer omgaaende at bringe de konstaterede overtraedelser til ophoer og at give de virksomheder, som er beroert deraf, skriftlig meddelelse dels om beslutningens indhold, dels om, at overtraedelserne er bragt til ophoer, med angivelse af de deraf foelgende konsekvenser i praksis, herunder at hver enkelt virksomhed til enhver tid kan undlade at foelge disse reglementer. Endelig paalaegges det SPO og dennes medlemsorganisationer senest to maaneder efter meddelelsen om beslutningen at underrette Kommissionen om de oplysninger, som den har fremsendt til virksomhederne i henhold til beslutningens artikel 3, stk. 2.
25 Ved beslutningens artikel 4 paalaegger Kommissionen de 28 beroerte foreninger boeder paa i alt 22 498 000 ECU.
Retsforhandlinger
26 Ved staevning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. april 1992 har SPO samt 28 af dennes medlemsorganisationer i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 2, anlagt sag med paastand om, at det fastslaas, at Kommissionens beslutning 92/204/EOEF af 5. februar 1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.572 og IV/32.571 ° Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene, EFT L 92, s. 1) er en nullitet, subsidiaert, at den annulleres.
27 Ved saerskilt processkrift registreret paa Rettens Justitskontor samme dag har sagsoegerne endvidere i medfoer af traktatens artikel 185 og 186 og artikel 105, stk. 2, i Rettens procesreglement indgivet begaering om anordning af foreloebige forholdsregler med henblik paa, at fuldbyrdelsen af den anfaegtede beslutning udsaettes.
28 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg i retsmoedet den 18. juni 1992.
29 Den 16. juli 1992 har Rettens praesident afsagt en kendelse, hvis konklusion lyder saaledes:
"1) Gennemfoerelsen af artikel 3 i Kommissionens beslutning om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.572 og IV/32.571 ° Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene) udsaettes i det omfang, den omhandler de dele af de omtvistede reglementer, der er uafhaengige af en bestaaende samordning eller en bestaaende ordning med informationsudveksling mellem entreprenoerer, af reglerne om tildeling af forrang og om overvaeltning paa licitationsudbyderne af vederlaget for udregningsomkostninger og organisationsbidrag.
2) Sagsoegerne giver senest den 1. oktober 1992 Kommissionen og Retten meddelelse om de forholdsregler, de har truffet, for at ordningen opfylder de i naervaerende kendelse fastsatte krav.
3) I oevrigt tages begaeringen om udsaettelse af gennemfoerelsen ikke til foelge.
4) Afgoerelsen om sagens omkostninger udsaettes."
30 Ved skrivelse indgaaet til Rettens Justitskontor den 14. august 1992 har sagsoegerne tilsendt Rettens praesident de foreloebige anvisninger, som den foerste sagsoeger har rettet til de oevrige sagsoegere i medfoer af kendelsen fra Rettens praesident af 16. juli 1992, og som gjaldt fra den 20. juli 1992.
31 Den 27. august 1992 har det nederlandske selskab Dennendael BV i medfoer af artikel 37 i EOEF-statutten for Domstolen indgivet en begaering om at intervenere til stoette for sagsoegtes paastande.
32 Ved kendelse af 12. januar 1993 har Retten givet tilladelse til denne intervention til stoette for sagsoegtes paastande.
33 Den 21. januar 1993 har intervenienten indgivet sit indlaeg.
34 Ved skrivelse af 17. november 1993 har det intervenerende selskab meddelt Retten, at det frafalder sin intervention, hvilket Retten har til taget efterretning ved kendelse af 4. maj 1994.
35 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Foerste Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog opfordret parterne til at besvare visse spoergsmaal skriftligt inden den mundtlige forhandling.
36 Paa foranledning af Domstolens dom af 15. juni 1994 i sag C-137/92 P (Kommissionen mod BASF m.fl., Sml. I, s. 2555) har Retten ved kendelse af 27. juni 1994 tilpligtet Kommissionen at "fremlaegge den beslutning, som Kommissionen vedtog paa sit moede den 5. februar 1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.572 og IV/32.571 ° Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene), saaledes som den i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i Kommissionens dagaeldende forretningsorden ved denne lejlighed var blevet underskrevet paa originalsproget af formanden og generalsekretaeren". Fristen for fremlaeggelse af denne beslutning for Retten var fastsat til "senest den 6. juli 1994".
37 Paa foranledning af denne kendelse fremlagde Kommissionen ved skrivelse af 4. juli 1994 et eksemplar af Kommissionens beslutning af 5. februar 1992, som var forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg., rev., og var underskrevet af Kommissionens formand og generalsekretaer. Oven over underskrifterne var det angivet i beslutningen, at "Kommissionen har vedtaget denne beslutning under sit 1 092. moede i Bruxelles den 5. februar 1992. Beslutningen indeholder 92 sider + bilag". Ved samme lejlighed fremlagde Kommissionen en raekke andre dokumenter.
38 Det foerste af disse dokumenter er en skrivelse, som en af sagsoegernes advokater den 19. februar 1992 tilsendte den ansvarlige tjenestemand ved Generaldirektoratet for Konkurrence (GD IV) for at meddele ham, at der i den beslutning, han havde modtaget, manglede en passage mellem side 86 og side 87. I skrivelsen anmodede advokaten tjenestemanden om at foretage de fornoedne undersoegelser og traeffe de noedvendige forholdsregler til en berigtigelse af fejlene.
39 Det andet dokument er et telefax, ligeledes dateret den 19. februar 1992, som den paagaeldende tjenestemand tilsendte en anden tjenestemand ved Kommissionens Generalsekretariat for at bede denne om at undersoege, "om den version af Kommissionens beslutning, som blev meddelt adressaterne, svarer fuldstaendigt til udkastet, og om noedvendigt soerge for, at beslutningens adressater faar meddelt beslutningens fulde ordlyd".
40 Det tredje dokument er en skrivelse af 21. februar 1992 fra en af sagsoegernes advokater til den ansvarlige tjenestemand ved GD IV, hvori advokaten anmodede Kommissionen om udelukkende at tilstille SPO eksemplarer af den berigtigede version af beslutningen, da adresseangivelserne for visse af SPO' s medlemsorganisationer var forkerte.
41 Det fjerde dokument er en skrivelse, ligeledes af 21. februar 1992, fra den ansvarlige tjenestemand ved GD IV til sagsoegernes advokater, hvori tjenestemanden meddelte, at Generalsekretariatet paa foranledning af en telefonsamtale med en af advokaterne overvejede forskellige muligheder for paa ny at forkynde beslutningen til alle de foreninger, som den var rettet til (i saa fald paa disses rigtige adresser).
42 Parterne har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret Rettens spoergsmaal i retsmoedet den 11. juli 1994. Under retsmoedet blev der paa sagsoegernes begaering vist en film vedroerende de i sagen omhandlede reglementer, ligesom sagsoegernes sagkyndige afgav en erklaering.
Parternes paastande
43 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
"1) Principalt fastslaas det, at den af Kommissionen udstedte retsakt, som benaevnes 'Kommissionens beslutning af 5. februar 1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.572 og IV/32.571 ° Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene)' er en nullitet.
2) Subsidiaert annulleres Kommissionens beslutning af 5. februar 1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.572 og IV/32.571 ° Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene).
3) Der anordnes de oevrige foranstaltninger, som Retten finder noedvendige.
4) Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om foreloebige forholdsregler i henhold til traktatens artikel 185 og 186."
Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
"1) Frifindelse.
2) Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler."
Parternes anbringender og argumenter
44 Sagsoegerne har nedlagt to paastande under sagen, for det foerste en principal paastand om, at det fastslaas, at den anfaegtede beslutning er en nullitet, eller i det mindste at den kendes ugyldig under hensyntagen til, at den er truffet i strid med vaesentlige formforskrifter. Den anden og subsidiaere paastand er, at beslutningen annulleres.
Den principale paastand
Parternes argumenter
45 Sagsoegerne har principalt gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er en nullitet ifoelge Rettens praksis (dom af 27.2.1992, forenede sager T-79/89, T-84/89 ° T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315), da den dels er truffet i strid med princippet om, at der ikke maa aendres i en retsakt, dels er udstedt af en inkompetent myndighed ° idet der blev tilfoejet en side i retsakten, som ikke var godkendt af Kommissionen som kollegial enhed ° og da den endelig er i strid med Faellesskabets sprogordning, idet den ikke blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed paa det eneste sprog, som er retsgyldigt. Der manglede nemlig en passage i den beslutning nr. C(92) 66 endelig udg. af 5. februar 1992, som blev afsendt til sagsoegerne den 12. februar 1992 og meddelt dem den 17. februar 1992, og adresserne paa nogle af de forskellige sammenslutninger af virksomheder, som var naevnt i beslutningens konklusion, var forkert angivet.
46 Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen den 26. februar 1992 tilsendte sagsoegerne en beslutning, som var dateret den 5. februar 1992, og som var forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg., rev. (beslutningen naaede frem til SPO den 2.3.1992). Denne version af beslutningen indeholdt den passage, som manglede i den version, der var blevet meddelt den 17. februar 1992, og som altsaa var blevet tilfoejet. Ogsaa fejlene i adresserne paa visse sammenslutninger af virksomheder var blevet berigtiget.
47 Videre anfoerer sagsoegerne, at det dokument, som var forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg., foerst blev afsendt til hver af sagsoegerne ved skrivelse af 12. februar 1992, som var underskrevet af Kommissionens generalsekretaer, og at det foerst blev meddelt omkring den 17. februar. Den omstaendighed, at den anfaegtede beslutning endnu ikke forelaa dagen efter dens vedtagelse den 5. februar 1992, bekraefter, at den version, som sagsoegerne fik meddelelse om, ikke var den samme, som den, der var blevet forelagt Kommissionen som kollegial enhed. Dette bekraeftes tillige af den omstaendighed, at den reviderede version blev forsynet med et nyt referencenummer (nemlig nr. C(92) 66 endelig udg., rev.). I oevrigt har Kommissionen ikke bestridt, at dokument nr. C(92) 66 endelig udg., rev. paa intet tidspunkt er blevet forelagt Kommissionen som kollegial enhed.
48 Som foelge af det anfoerte har sagsoegerne opfordret Kommissionen til at fremlaegge en bekraeftet afskrift af moedeprotokollen for dens moede den 5. februar 1992 og herigennem godtgoere, at den ogsaa faktisk afholdt moede for at behandle den nederlandske version af den anfaegtede beslutning, samt at den vedtog denne version af beslutningen.
49 Over for det anfoerte har Kommissionen gjort gaeldende, at sagsoegerne ikke har fremfoert noget, der stoetter deres paastand om, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om, at der ikke maa aendres i en retsakt efter dens vedtagelse. Eftersom der ikke findes nogen stoette for en saadan tilsidesaettelse, maa beslutningen anses for lovlig (jf. Rettens dom af 10.3.1992, sag T-10/89, Hoechst mod Kommissionen, Sml. II, s. 629, praemis 375).
50 Kommissionen anfoerer naermere, at beslutningen blev tilsendt sagsoegerne anden gang, fordi der manglede en side i den version, som blev fremsendt den 12. februar 1992, og fordi beslutningen for nogle af sagsoegernes vedkommende var blevet sendt til en adresse, som ikke laengere var rigtig. Den side, som manglede i beslutningen, skyldtes en teknisk fejl i Kommissionens interne system for elektronisk post, som skete efter, at beslutningen var blevet vedtaget.
51 Endelig anfoerer Kommissionen, at udkastet til beslutningen af 5. februar 1992 stod til raadighed for kommissaerkollegiet paa samtlige faellesskabssprog, herunder paa nederlandsk. Udkastet blev vedtaget under moedet den 5. februar.
Rettens bemaerkninger
52 Retten skal for det foerste bemaerke, at det fremgaar af Domstolens dom af 15. juni 1994 i foernaevnte sag, Kommissionen mod BASF m.fl. (praemis 52), at de fejl, som sagsoegerne har foreholdt Kommissionen med hensyn til proceduren for vedtagelsen af dens beslutning, ikke er saa klart grove, at beslutningen juridisk boer anses for en nullitet.
53 Foelgelig maa sagsoegernes principale paastand om, at det fastslaas, at den anfaegtede beslutning er en nullitet, forkastes.
54 Det maa dog, som sagsoegerne subsidiaert har anfoert, for det andet undersoeges, om de fejl, som sagsoegerne har foreholdt Kommissionen, kan indebaere, at den anfaegtede beslutning maa annulleres som vaerende dels i strid med princippet om, at der ikke maa aendres i en retsakt, dels i strid med EF' s sprogordning.
55 Hvad angaar spoergsmaalet om tilsidesaettelsen af princippet om, at der ikke maa aendres i en retsakt, finder Retten, at det fremgaar af Domstolens dom af 15. juni 1994 i foernaevnte sag, Kommissionen mod BASF m.fl. (praemis 59), at kun saafremt der under et soegsmaal er fremfoert vaegtige og overbevisende grunde til, at forbuddet mod aendring i en retsakt maa anses for tilsidesat, har Retten grundlag for at paabyde, at beslutningen skal fremlaegges paa det eller de retsgyldige sprog og med formandens og generalsekretaerens underskrifter for at kunne efterproeve, om der er fuld overensstemmelse mellem de meddelte versioner og den version, som er vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed.
56 I den foreliggende sag fandt Retten ° paa grundlag af de oplysninger, den raadede over paa det paagaeldende tidspunkt ° at den omstaendighed, at den version af beslutningen, som blev meddelt den 17. februar 1992, ikke svarede til den version, som blev meddelt den 26. februar 1992, ud fra en umiddelbar betragtning var et vaegtigt og overbevisende grundlag for at antage, at de aendringer, som var blevet foretaget i den foerste version, ikke var vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed. Dette var begrundelsen for, at Retten den 27. juni 1994 paaboed den beslutning fremlagt, som Kommissionen havde vedtaget under sit moede den 5. februar 1992, saaledes som den ved denne lejlighed var blevet underskrevet paa originalsproget af formanden og generalsekretaeren i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i Kommissionens dagaeldende forretningsorden.
57 Retten maa imidlertid konstatere, at det bekraeftes af de dokumenter, som Kommissionen har fremlagt paa foranledning af Rettens kendelse af 27. juni 1994, at forskellen mellem den foerst meddelte version og den anden skyldtes en teknisk fejl i Kommissionens interne system for elektronisk post, som medfoerte, at der forsvandt en side af beslutningen. Foelgelig svarede den version, som blev meddelt den 26. februar 1992, fuldstaendig til den version, som blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed paa moedet den 5. februar 1992. Det fremgaar saaledes, at sagsoegernes advokater i en skrivelse af 19. februar 1992 gjorde Kommissionen opmaerksom paa, at "der mangler en passage mellem side 86 og side 87 i SPO-beslutningen. Jeg skal bede Dem undersoege det og traeffe de noedvendige forholdsregler til en udbedring. Saafremt der har indsneget sig en fejl i teksten, skal jeg bede Dem om at tilsende samtlige adressater en berigtigelse". Den ansvarlige tjenestemand i GD IV, som denne skrivelse var rettet til, sendte samme dag en note til Kommissionens Generalsekretariat med henblik paa, at Generalsekretariatet foretog den noedvendige undersoegelse. Det hedder herom i noten: "Jeg har fra Generalsekretariatet modtaget den nederlandske version af naevnte beslutning. Heri mangler en passage, som fandtes i det udkast, der blev forelagt Kommissionen. Jeg skal bede Dem om at undersoege, om den version, som Kommissionen vedtog, og som blev meddelt beslutningens adressater, svarer fuldstaendig til udkastet, og om noedvendigt soerge for, at adressaterne modtager beslutningens fuldstaendige ordlyd. Som bilag I til naervaerende skrivelse fremsender jeg: Forsiden til dokument nr. C(92) 66 endelig udg. [...] samt side 86 og 87 i samme dokument. Som bilag II til naervaerende skrivelse fremsender jeg foelgende: Side 85, 86 og 87 i udkastet til naevnte beslutning (versionen paa nederlandsk, saaledes som den blev forelagt Kommissionen; heri er den passage, som manglede i dokument nr. C(92) 66 endelig udg., tydeligt fremhaevet."
58 Paa baggrund af disse omstaendigheder ° og Kommissionens fortolkning heraf har sagsoegerne ikke bestridt ° kan de af sagsoegerne fremfoerte grunde ikke laengere betragtes som vaegtige og overbevisende.
59 Foelgelig findes det godtgjort, at ordlyden af den beslutning, som blev meddelt sagsoegerne den 26. februar 1992, svarer fuldstaendig til den, som blev godkendt af Kommissionen som kollegial enhed den 5. februar 1992.
60 Hvad angaar spoergsmaalet om overholdelsen af EF' s sprogordning finder Retten, at det fremgaar af skrivelsen fra den paagaeldende tjenestemand i GD IV til Generalsekretariatet, at udkastet til beslutningen blev forelagt Kommissionen i den nederlandske version heraf, hvilket tillige bekraeftes af den omstaendighed, at den nederlandske version af beslutningens konklusion blev meddelt sagsoegerne ved telefax den 5. februar 1992.
61 Foelgelig er sprogordningen ikke blevet tilsidesat i den foreliggende sag.
62 Desuden skal Retten fremhaeve, at Kommissionen paa foranledning af Rettens kendelse af 27. juni 1994 har fremlagt ordlyden af den kommissionsbeslutning af 5. februar 1992, som havde ref. nr. C(92) 66 endelig udg., rev., og som var forsynet med kommissionsformandens og -generalsekretaerens underskrifter, oven over hvilke det var angivet i beslutningen, at "Kommissionen har vedtaget denne beslutning under sit 1 092. moede i Bruxelles den 5. februar 1992. Beslutningen indeholder 92 sider + bilag". Under den mundtlige forhandling har sagsoegerne kritiseret det forhold, at det ikke fremgaar af dette dokument, paa hvilken dato formanden og generalsekretaeren paafoerte deres underskrifter. I sin skrivelse af 4. juli 1994 ° hvormed Kommissionen fremsendte den naevnte version af beslutningen ° og under den mundtlige forhandling har Kommissionens befuldmaegtigede erklaeret, at den naevnte version udgoer ordlyden af den beslutning, som blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed i moedet den 5. februar 1992, og som ved denne lejlighed blev stadfaestet ved underskrifterne. Som svar paa et spoergsmaal fra Retten har Kommissionens befuldmaegtigede anfoert, at dens erklaering paa dette punkt bekraeftes af, at Kommissionen allerede paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse var blevet underrettet om de retsvirkninger, som Retten kunne taenkes at ville tillaegge det forhold, at Kommissionens retsakter ikke var behoerigt stadfaestet, da der paa dette tidspunkt var blevet afholdt mundtlig forhandling i foernaevnte sag BASF m.fl. mod Kommissionen. I naevnte sag tilpligtede Retten Kommissionen at fremlaegge den i sagen omhandlede beslutning i den version, der var forsynet med formandens og generalsekretaerens underskrifter i overensstemmelse med artikel 12, stk. 1, i Kommissionens davaerende forretningsorden. Retten konstaterer, at sagsoegerne ikke har gjort indsigelse mod den af Kommissionens befuldmaegtigede afgivne erklaering.
63 Paa basis af disse dokumenter og de oplysninger, som Kommissionens befuldmaegtigede har afgivet, maa Retten fastslaa, at det dokument, som er forsynet med ref. nr. C(92) 66 endelig udg., rev., og som er fremlagt af Kommissionen, udgoer selve ordlyden af den beslutning, som blev vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed paa moedet den 5. februar 1992, og som blev behoerigt stadfaestet ved denne lejlighed.
64 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at sagsoegernes principale paastand maa forkastes.
Den subsidiaere paastand
65 Sagsoegerne har til stoette for deres subsidiaere paastand fremfoert ni klagepunkter, som kan sammenfattes i fem anbringender. Det foerste anbringende er, at traktatens artikel 85, stk. 1, er tilsidesat, idet Kommissionen har foretaget en fejlagtig afgraensning af det relevante marked, misfortolket de omtvistede reglementers raekkevidde og med urette antaget, at de i vaesentlig grad paavirkede samhandelen mellem medlemsstaterne. Det andet anbringende er, at traktatens artikel 85, stk. 3, er tilsidesat. Til stoette for dette andet anbringende anfoerer sagsoegerne for det foerste, at Kommissionen har forsoemt at tage hensyn til de saerlige forhold inden for bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene samt har omlagt bevisbyrden. For det andet anfoeres, at Kommissionen har misfortolket de omtvistede reglementers raekkevidde i forhold til de fire gaeldende betingelser for at indroemme fritagelse, navnlig ved at naegte at tage hensyn til de aendringsforslag, som sagsoegerne fremsatte "i forbindelse med anmeldelsen". For det tredje anfoeres, at Kommissionen har tilsidesat proportionalitetsprincippet og subsidiaritetsprincippet ved at naegte den oenskede fritagelse. Det tredje anbringende er, at der foreligger en tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 2, nr. 1), og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, idet Kommissionen paalagde sagsoegerne en boede, selv om overtraedelsen ikke var godtgjort at vaere begaaet, eller idet den i det mindste burde have vaeret omfattet af en boedefritagelse, og idet Kommissionen med urette antog, at overtraedelsen var begaaet forsaetligt eller uagtsomt og herved paalagde sagsoegerne en uforholdsmaessig stor boede. Det fjerde anbringende er, at traktatens artikel 190 er tilsidesat, idet Kommissionen ikke i tilstraekkelig grad begrundede sin antagelse om, at traktatens artikel 85, stk. 1, var tilsidesat, eller sit afslag paa at indroemme den oenskede fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3. Det femte anbringende er, at sagsoegerens ret til kontradiktion er tilsidesat.
Foerste anbringende: tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 1
° Foerste led: fejlagtig afgraensning af det relevante marked
Parternes argumenter
66 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det fremgaar af Rettens praksis, at en hensigtsmaessig afgraensning af det paagaeldende marked er en noedvendig forudsaetning for at kunne bedoemme den adfaerd, der haevdes at vaere konkurrencebegraensende (jf. Rettens dom af 10.3.1992, forenede sager T-68/89, T -77/89 og T-78/89, SIV m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1403). I denne sag har Kommissionen imidlertid forsoemt at foretage en afgraensning af det relevante produktmarked og det relevante geografiske marked.
67 Hvad angaar produktmarkedet anfoerer sagsoegerne, at de otte sektorer inden for bygge- og anlaegsbranchen, som de omtvistede reglementer finder anvendelse paa, ikke udgoer ét produktmarked, men lige saa mange ° hvis ikke flere ° saerskilte produktmarkeder, da de aktiviteter, som udoeves her, ikke kan erstatte hinanden, hverken for saa vidt angaar efterspoergslen eller udbuddet.
68 Naar sagsoegerne i anmeldelsen anfoerte, at det nederlandske bygge- og anlaegsmarked udgoer ét produktmarked, skal det ses i sammenhaeng med, at sagsoegerne ansoegte om en negativattest/fritagelse for de UPR, som var blevet indfoert i 1987, og som for foerste gang skulle gaelde ensartet for samtlige otte produktmarkeder. Den anfaegtede beslutning blev imidlertid truffet i en helt anden sammenhaeng, da den ikke blot var rettet mod UPR fra 1987, men ogsaa mod de reglementer, som gjaldt foer UPR, og som var forskellige for hver af sektorerne inden for bygge- og anlaegsbranchen. Efter sagsoegernes opfattelse burde Kommissionen derfor have sondret mellem de enkelte produktmarkeder, i hvert fald i det omfang, hvori den paatalte de reglementer, som gjaldt foer den 1. april 1987.
69 Hvad angaar det relevante geografiske marked anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen i beslutningens 23. betragtning har fastslaaet, at der findes forskellige geografiske markeder inden for det marked for bygge- og anlaegsarbejder, hvorpaa reglementerne finder anvendelse. Hermed har Kommissionen selv erkendt, at omfanget af det relevante geografiske marked kan veksle, afhaengig af sektoren og karakteren af den paagaeldende virksomhed. Da det geografiske marked for mindre bygge- og anlaegsarbejder er mere begraenset, burde Kommissionen have fastslaaet, at samtlige reglementer falder uden for anvendelsesomraadet for traktatens artikel 85 i det omfang, hvori de vedroerer disse arbejder, da reglementerne ikke kan beroere samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. nedenfor vedroerende anbringendets tredje led).
70 Kommissionen har heroverfor, hvad angaar produktmarkedet, gjort gaeldende dels, at markedet ikke skal afgraenses efter, om de paagaeldende produkter kan erstatte hinanden, men paa grundlag af karakteren af den virksomhed, som entreprenoererne udoever, og reglementernes anvendelsesomraade. UPR og de etiske regler gaelder nemlig uden forskel for de forskellige sektorer, som sagsoegerne har naevnt, uden hensyn til arbejdernes karakter, omfang eller stedet, hvor de udfoeres. Denne opfattelse er helt i overensstemmelse med den opfattelse, sagsoegerne havde under den administrative procedure.
71 Endvidere anfoerer Kommissionen, at der ikke hvad angaar afgraensningen af det relevante produktmarked er grund til at sondre mellem reglementerne forud for 1987 og de nugaeldende UPR, da de reglementer, som gjaldt tidligere inden for de forskellige sektorer, var blevet harmoniseret mellem 1973 og 1979 med SPO' s godkendelse.
72 Vedroerende det relevante geografiske marked anfoerer Kommissionen, at der ikke findes saerskilte geografiske markeder inden for det marked for bygge- og anlaegsarbejder, hvorpaa de omtvistede reglementer finder anvendelse, hvilket godtgoeres af, at der er regelmaessige udsving i baade efterspoergslen og i de store og mellemstore virksomheders virkefelt, og af den omstaendighed, at selv visse smaa virksomheder undertiden afgiver tilbud paa arbejder, som skal udfoeres uden for den region, hvor de er etableret. Endelig anfoerer Kommissionen, at sagsoegerne ikke paa noget tidspunkt under den administrative procedure har haevdet, at der findes forskellige geografiske markeder eller fremlagt nogen dokumentation, der goer det muligt at afgraense disse markeder.
Rettens bemaerkninger
73 Retten finder, at det foerst boer afgoeres, i hvilket omfang Kommissionen er forpligtet til at afgraense et marked, foer den fastslaar, at traktatens artikel 85 og 86 er tilsidesat.
74 Herom bemaerkes, at afgraensningen af det relevante marked ikke har samme betydning ved anvendelsen af traktatens artikel 85 og 86. Ved anvendelsen af artikel 86 er det noedvendigt at foretage en fyldestgoerende afgraensning af det relevante marked for at kunne bedoemme den adfaerd, der haevdes at vaere konkurrencebegraensende (jf. foernaevnte dom i sagen SIV m.fl. mod Kommissionen, praemis 159), eftersom det for konstateringen af, om der foreligger et misbrug af en dominerende stilling, er noedvendigt foerst at fastslaa, at der overhovedet foreligger en dominerende stilling paa et bestemt marked, hvilket igen forudsaetter, at der er foretaget en afgraensning af dette marked. Ved anvendelsen af artikel 85 er det noedvendigt at foretage denne afgraensning af det paagaeldende marked for at kunne afgoere, om aftalen, vedtagelsen inden for den paagaeldende sammenslutning af virksomheder eller den paagaeldende samordnede praksis har til formaal eller til foelge at hindre, begraense eller fordreje konkurrencen inden for faellesmarkedet.
75 Dette er begrundelsen for, at man ved anvendelsen af artikel 85 ikke kan betragte sagsoegernes anbringende om Kommissionens afgraensning af det paagaeldende marked isoleret fra deres anbringender om paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne og begraensningen af konkurrencen. Dette bekraeftes endvidere af, at sagsoegerne i deres ansoegning om negativattest eller fritagelse udelukkende har behandlet spoergsmaalet om afgraensningen af markedet i afsnittet om paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne.
76 Det boer herved bemaerkes, at Kommissionen, da den lagde til grund, at det relevante marked var bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene som helhed, blot fulgte det samme synspunkt, som sagsoegerne havde fremfoert i deres anmeldelse af UPR med henblik paa opnaaelse af negativattest eller fritagelse og i deres besvarelse af meddelelsen af klagepunkter. Sagsoegerne har paa intet tidspunkt under den administrative procedure gjort gaeldende, at de otte sektorer inden for bygge- og anlaegsbranchen maatte anses for saerskilte markeder ved anvendelsen af Faellesskabets konkurrenceregler, eller at der fandtes saerskilte geografiske markeder. Tvaertimod anfoerte sagsoegerne i deres anmeldelse (se s. 19, punkt 2.2.1), at:
"Naar het oordeel van de SPO dient als de relevante produktmarkt vanuit een macro-perspectief te worden aangemerkt de markt voor het aannemen van bouwwerken. Slechts die produktmarkt lijkt vanuit kartelrechtelijk oogpunt relevant. Dit is een omvangrijke markt. Weliswaar is het in beginsel (wellicht) mogelijk binnen deze markt talloze marktsegmenten te onderscheiden naar gelang de aard en de omvang van de aan te nemen bouwwerken, doch het is twijfelachtig of dergelijke segmenten zouden kunnen worden aangemerkt als afzonderlijke produktmarkten in het licht van het Europes mededingingsrecht. Zowel de aanbodzijde als de vraagzijde van de betrokken markt heeft een dermate diverse samenstelling, dat het in beginsel onmogelijk lijkt bepaalde submarkten te isoleren, waarop bepaalde categorieën aanbesteders en aannemers bij uitsluiting opereren. Een ° noodgedwongen ° kunstmatige indeling van de bouwmarkt in submarkten is bovendien nit dienstig voor de beoordeling van de onderhavige mededingingsregelingen, aangezien enerzijds de Erecode van toepassing is op bouwwerken van alle categorieën, terwijl het UPR betrekking heeft op alle werken van de categorieën, genoemd onder nr. 2.1.1."
["Det relevante produktmarked ud fra et makro-oekonomisk synspunkt er efter SPO' s synspunkt markedet for udfoerelse af bygge- og anlaegsarbejder. Kun dette produktmarked er relevant ud fra et konkurrenceretligt synspunkt. Det er et omfattende marked. Selv om det i princippet (maaske) er muligt inden for dette marked at udsondre talloese undermarkeder efter karakteren og omfanget af de bygge- og anlaegsarbejder, som skal udfoeres, er det dog tvivlsomt, om disse undermarkeder kan betegnes som saerskilte produktmarkeder efter de europaeiske konkurrenceregler. Saavel udbuddet som efterspoergslen paa markedet er saa differentieret sammensat, at det principielt forekommer umuligt at udsondre saadanne undermarkeder, hvorpaa kun ganske bestemte typer af bygherrer opererer. Det vil desuden ikke have noget formaal for bedoemmelsen efter de gaeldende konkurrenceregler at foretage en saadan underopdeling af bygge- og anlaegsmarkedet i undermarkeder, idet den i sagens natur vil vaere kunstig dels, fordi de etiske regler gaelder for samtlige kategorier af bygge- og anlaegsarbejder, dels fordi UPR omfatter samtlige arbejder inden for de kategorier, som er naevnt under nr. 2.1.1." (Hvormed der siges til alle de kategorier, som UPR efter Kommissionens opfattelse finder anvendelse paa)].
77 Kommissionen tilsluttede sig med rette denne afgraensning af markedet, eftersom de reglementer, som blev indfoert i 1987, gaelder uden forskel for samtlige otte sektorer. I replikken tilsluttede sagsoegerne sig i oevrigt selv den samme opfattelse hvad angaar bedoemmelsen af de i 1987 indfoerte UPR.
78 Sagsoegerne har dog fastholdt deres kritik af markedsafgraensningen i forbindelse med de gamle reglementer, idet de anfoerer, at den opfattelse, som de gjorde gaeldende under den administrative procedure, var begrundet i, at deres ansoegning om negativattest eller fritagelse vedroerte de i 1987 indfoerte reglementer, hvorimod de reglementer, som var paatalt i den anfaegtede beslutning, ogsaa omfattede de reglementer, som gjaldt inden 1987 inden for de enkelte sektorer.
79 I saa henseende bemaerkes, at sagsoegernes betragtninger i anmeldelsen udelukkende vedroerte de i 1987 indfoerte reglementer, hvorimod Kommissionen i meddelelsen af klagepunkter ogsaa paatalte de gamle reglementer. Foelgelig vedroerte sagsoegernes svar paa denne meddelelse (se s. 23-71 og navnlig tredje afsnit om "Det relevante marked: Bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene") ° hvori sagsoegerne fastholdt deres synspunkt om markedsafgraensningen ° ogsaa de gamle reglementer.
80 Sagsoegerne kan derfor ikke antages at have gjort gaeldende under den administrative procedure, at markedsafgraensningen skulle vaere anderledes for saa vidt angaar de gamle reglementer.
81 I oevrigt finder Retten, at Kommissionen med foeje var enig i denne afgraensning af markedet, ogsaa for saa vidt angaar de gamle reglementer. Dels var sagsoegerne ikke i stand til at angive de vaesentlige forskelle, som maatte bestaa ikke blot mellem de gamle reglementer og de i 1987 indfoerte reglementer, men ogsaa mellem de gamle reglementer indbyrdes. Foelgelig maa de forskellige reglementer, som tidligere var i kraft, antages at have fundet anvendelse paa samme maade inden for hver af de sektorer og geografiske omraader, som de omfattede. Dels har sagsoegerne under den mundtlige forhandling erklaeret, at samtlige bygge- og anlaegsprodukter i Nederlandene var omfattet af de gamle, indbyrdes forskellige reglementer, nemlig enten af et regionalt reglement for forskellige produkter eller af et saerligt reglement for bestemte produkter gaeldende for hele Nederlandenes omraade.
82 Af det anfoerte foelger, at Kommissionen ved bedoemmelsen af, om reglementerne paavirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller begraensede konkurrencen, med rette antog, at det relevante marked saavel i relation til de gamle som de i 1987 indfoerte reglementer var hele det nederlandske marked for bygge- og anlaegsarbejder.
83 Foelgelig maa dette led af anbringendet forkastes i det omfang, det ikke falder sammen med de to oevrige led af dette anbringende, og maa i oevrigt behandles i sammenhaeng med dem.
° Andet led: misfortolkning af de omtvistede reglementers indhold og raekkevidde
I ° Generelle forhold
Parternes argumenter
84 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det er vaesentligt at have de omtvistede reglementers formaal for oeje, naar man undersoeger, om de er forenelige med Faellesskabets konkurrenceregler. Reglementernes formaal er nemlig at undgaa, at entreprenoerer spilles ud mod hinanden ved "tingning om priserne" ved, at der indfoeres en bindende ordning, hvori konkurrencen finder sted paa et bestemt tidspunkt, og ved en forbedring af markedets transaktionsstruktur i kraft af, at man lader de udregningsomkostninger, som hver enkelt udbudt bygge- og anlaegsarbejde har medfoert, baere af dette.
85 Videre anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen har misfortolket traktatens artikel 85, stk. 1, ved at antage, at reglementerne i vidt omfang strider mod denne bestemmelse. Denne misfortolkning beror paa den rent teoretiske og abstrakte opfattelse, som Kommissionen har af den konkurrence, som tilstraebes opretholdt med denne traktatbestemmelse. Denne opfattelse udelukker paa forhaand enhver markedsregulering.
86 Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at det efter traktatens artikel 85, stk. 1, er eneafgoerende, om der er sket en konkurrencebegraensning, og ikke om konkurrencebegraensningen er acceptabel eller ej. For at kunne besvare dette spoergsmaal har Kommissionen analyseret den oekonomiske og juridiske baggrund for overtraedelsen. Den har herved foretaget en bedoemmelse af det nederlandske bygge- og anlaegsmarked og ikke et eller andet "ideelt ° og typisk ° fungerende marked". Kommissionen har dog naegtet at anerkende, at karteller paa bygge- og anlaegsmarkedet er uundgaaelige, og den anser en uforfalsket og fri konkurrence som et konkret middel til at opfylde traktatens formaal.
Rettens bemaerkninger
87 Ifoelge beslutningen kan den ordning, som blev indfoert ved reglementerne i 1987, beskrives paa foelgende maade. Formaalet med reglementerne er at indfoere en procedure, som medlemmerne af de sagsoegende medlemsorganisationer skal foelge, naar de oensker at afgive tilbud paa et bestemt arbejde. Denne procedure har ifoelge sagsoegerne to formaal: Dels skal den bekaempe den tingning om priserne, som bygherrerne har en tilboejelighed til, dels skal den rette op paa den manglende balance mellem udbuddet og efterspoergslen, som skyldes den manglende gennemskuelighed paa udbudsmarkedet og udbydernes hoeje transaktionsomkostninger.
88 Til dette formaal har de sagsoegende organisationer stillet materielle og personalemaessige ressourcer til raadighed for de organer, som skal paase overholdelsen af den ved reglementerne indfoerte procedure. Denne procedure, som er noget forskellig afhaengig af, om tilbudsgivningen sker ved en begraenset eller en offentlig licitation, om den foregaar paa samme tid, og om den indeholder flere stadier mellem det tidspunkt, hvor entreprenoererne tilkendegiver over for SPO' s kompetente kontor at ville afgive tilbud paa et bestemt arbejde (herefter benaevnt "forhaandsanmeldelse"), og det tidspunkt, hvor der indgaas kontrakt mellem bygherren og entreprenoeren.
89 Disse etaper kan kort beskrives paa foelgende maade: Enhver entreprenoer, som er medlem af SPO' s organisationer, og som oensker at afgive tilbud paa et bestemt arbejde, skal tilkendegive dette over for det paagaeldende SPO-kontor, saaledes at dette kan bringe reglementerne i anvendelse (se beslutningen, betragtning 24).
90 Hvis flere virksomheder indgiver anmeldelse, skal de indkaldes til moede af SPO-kontoret. De har pligt til at give moede og kan paalaegges sanktioner i tilfaelde af udeblivelse. Under moedet, som afholdes under forsaede af en af SPO-kontorets ansatte, skal der traeffes en raekke beslutninger, hvilket sker ved flertal eller ved enstemmighed (betragtning 25). Den foerste af disse beslutninger er, om der skal udpeges en forhandlingsberettiget, som skal vaere en af de entreprenoerer, der har deltaget i moedet, og som faar eneret til at holde kontakt med bygherren med henblik paa forhandlinger om tilbuddets naermere indhold og prisen (betragtning 26 og 39-41). Hvis det besluttes, at der skal udpeges en forhandlingsberettiget, fortsaettes moedet med henblik paa at faa afgjort, paa hvilket grundlag de forskellige bud skal sammenlignes. Under moedet skal det ifoelge det af sagsoegerne anfoerte afgoeres, om opfordringerne til afgivelse af bud er eller kan goeres sammenlignelige i henseende til priserne, hvorimod det ifoelge det af Kommissionen anfoerte skal afgoeres, om tilbuddene fra de forskellige entreprenoerer er eller kan goeres prissammenlignelige (betragtning 27). Saafremt dette er tilfaeldet, kan der udpeges en forhandlingsberettiget under moedet. Foer det sker, skal moededeltagerne beslutte, efter hvilke retningslinjer pristillaeg skal fastsaettes. Der findes hovedsagelig to typer af saadanne pristillaeg, som skal betales af bygherrerne, nemlig dels godtgoerelse for udregningsomkostninger, dels bidrag til brancheorganisationernes administration, hvortil SPO og dets kontorer hoerer (betragtning 31-33). Naar der er truffet beslutning herom, fastsaetter hver enkelt entreprenoer beloebet i sit bud (som benaevnes prisoverslag), der afleveres til formanden (betragtning 28). I dette beloeb er endnu ikke medregnet pristillaeg. Paa dette tidspunkt kan enhver entreprenoer anmode om at faa tillagt forrang, dvs. blive udpeget som forhandlingsberettiget, paa den betingelse, at han afgiver et bud svarende til det laveste prisoverslag (betragtning 30). Formanden goer sig herefter bekendt med de afgivne prisoverslag og kan meddele deltagerne dem, hvis dette besluttes under moedet (betragtning 28). Enhver af entreprenoererne kan, naar han er gjort bekendt med de oevrige deltageres prisoverslag, traekke sit bud tilbage, hvorved han dog mister visse rettigheder (betragtning 29). Principielt udpeges den entreprenoer, der har afgivet det laveste prisoverslag, som forhandlingsberettiget (betragtning 39). Herefter forhoejer hver entreprenoer sit prisoverslag med pristillaeggene, beregnet efter de retningslinjer, der tidligere er vedtaget under moedet. Disse pristillaeg er de samme for alle entreprenoerer og skal navnlig give fuld daekning for samtlige moededeltageres udregningsomkostninger. De betales af bygherren, saafremt denne indgaar kontrakt med en entreprenoer, som er medlem af SPO (betragtning 31-33). Den entreprenoer, som faar tildelt kontrakten, og som faar pristillaeggene, er forpligtet til at viderebetale dem til SPO-kontoret, som igen viderebetaler dem fortrinsvis til entreprenoererne til daekning af udregningsomkostninger, og til brancheorganisationerne til daekning af de bidrag, som disse har krav paa (betragtning 42-46). Endelig kan der under moedet traeffes beslutning om forhoejelse eller nedsaettelse af prisforskellene mellem de enkelte entreprenoerers bud (betragtning 38).
91 Saafremt SPO-kontoret kun modtager én forhaandsanmeldelse vedroerende en kontrakt, betragtes denne som vaerende indgaaet under haanden, og den ene virksomhed, som har indgivet forhaandsanmeldelsen, bliver da forhandlingsberettiget, saaledes at de entreprenoerer, som er medlemmer af de sagsoegende foreninger, og som opfordres til at afgive bud paa et senere tidspunkt, ikke kan goere dette uden samtykke fra den forhandlingsberettigede eller ° hvis denne naegter sit samtykke ° ikke uden samtykke fra et voldgiftsudvalg (betragtning 41, 52 og 53). Der er dog mulighed for, at bygherren mellem tidspunktet for den foerste entreprenoers forhaandsanmeldelse og det tidspunkt, da denne faar tildelt kontrakten, henvender sig til andre entreprenoerer, som er medlemmer af de sagsoegende foreninger, og at disses forhaandsanmeldelse indgaar efter kontraktens indgaaelse. I dette tilfaelde er den tilslagsmodtagende entreprenoer forpligtet til at betale SPO-kontoret et beloeb svarende til 3% af prisen til daekning af de foernaevnte pristillaeg (betragtning 60).
92 Der findes endvidere regler for, hvilken procedure der skal anvendes for bud, der afgives af underentreprenoerer. Disse regler er i det vaesentlige de samme som reglerne om andre bud, idet de dog er tilpasset de saerlige forhold i forbindelse med underentreprise (betragtning 55-59).
93 Retten skal bemaerke, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning i det vaesentlige rejser fire forskellige klagepunkter mod de af sagsoegerne vedtagne reglementer. Det foerste klagepunkt er, at der heri foreskrives et samraad mellem entreprenoererne, hvorunder der udveksles oplysninger om de omkostningselementer, der indgaar i en kontrakt, forholdene i forbindelse med tilbuddene og de enkelte entreprenoerers priser. Det andet klagepunkt er, at der under dette samraad fastsaettes visse prisbestanddele, at prisoverslagene undertiden aendres, og at der endvidere fastsaettes dele af prisen. Det tredje klagepunkt er, at en af entreprenoererne, nemlig den forhandlingsberettigede, efter dette samraad nyder beskyttelse over for de oevrige deltagere i samraadet, da disse fortaber retten til at forhandle deres bud med bygherren. Den forhandlingsberettigede virksomhed nyder endvidere beskyttelse mod de oevrige entreprenoermedlemmer af de sagsoegende organisationer, da disse ikke, saafremt der rettes henvendelse til dem paa et senere tidspunkt, kan afgive bud uden den forhandlingsberettigede virksomheds samtykke eller uden samtykke fra et entreprenoerudvalg, og kun saafremt dette bud er en vis procentdel lavere end den forhandlingsberettigedes bud. Det fjerde klagepunkt er, at medlemmerne af de sagsoegende organisationer ved de anfaegtede reglementer er tildelt konkurrencefordele i forhold til tredjemand.
94 De argumenter, som sagsoegerne har fremfoert over for disse klagepunkter, er baseret paa et forskelligt grundlag. For det foerste fremhaever sagsoegerne reglementernes fordelagtige virkninger for konkurrencen og dermed for forbrugerne, for det andet bestrider de, at klagepunkterne har grundlag i de faktiske forhold, og for det tredje bestrider de den retlige kvalifikation af de faktiske omstaendigheder i forhold til traktatens artikel 85, stk. 1.
95 Herom bemaerkes indledningsvis, at Kommissionen med rette har antaget, at sagsoegernes reglementer boer betragtes som et hele, der ikke kan opdeles kunstigt i de enkelte elementer, som indgaar deri. PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 692A0029.1
96 Endvidere bemaerkes, at der ikke ved anvendelsen af traktatens artikel 85, stk. 1, kan tages hensyn til de fordelagtige virkninger af reglementerne, som sagsoegerne har paaberaabt sig, men udelukkende i forbindelse med anvendelsen af kriterierne i traktatens artikel 85, stk. 3. Foelgelig maa sagsoegernes argumenter paa dette punkt behandles i forbindelse med gennemgangen af det andet anbringende.
97 Af det anfoerte foelger, at der ved gennemgangen af dette foerste anbringende udelukkende skal tages stilling til sagsoegernes argumentation vedroerende rigtigheden af de faktiske omstaendigheder og bedoemmelsen heraf i forhold til traktatens artikel 85, stk. 1. I denne forbindelse skal Retten successivt gennemgaa argumenterne om samordningen mellem de entreprenoerer, som paataenker at afgive bud, den samordnede fastsaettelse af priserne eller dele af prisen, begraensningen af entreprenoerernes frie forhandlingsret og SPO' s handlemaade over for de entreprenoerer, som ikke er tilsluttet SPO.
II ° Samraad mellem entreprenoerer, som paataenker at afgive bud
Parternes argumenter
1) Pligt til forhaandsanmeldelse foer afgivelse af bud (betragtning 24 og 79)
98 Sagsoegerne bestrider ikke den beskrivelse, der er givet i beslutningens betragtning 24 af dette punkt i reglementerne, men goer gaeldende, at pligten til at indgive forhaandsanmeldelse og selve forhaandsanmeldelsen ikke har nogen betydning efter konkurrenceretten. Navnlig anfoerer sagsoegerne, at det er ubegrundet, naar Kommissionen i beslutningens betragtning 79, tredje afsnit, kritiserer, at SPO-kontoret paa begaering kan give en virksomhed, som har indgivet forhaandsanmeldelse, oplysning om antallet af de oevrige forhaandsanmeldende.
99 Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at pligten til forhaandsanmeldelse ikke boer vurderes isoleret, men som en integrerende bestanddel af reglementerne. Ved hjaelp af de oplysninger, som de forhaandsanmeldende virksomheder opnaar i kraft af de oevrige virksomheders forhaandsanmeldelse, kan de forudse, hvor skarp konkurrencen bliver, og dermed indirekte forudse, hvilket niveau det endelige bud vil komme til at ligge paa.
2) Moederne i henhold til UPR (betragtning 25-58 og betragtning 80-92)
a) Beslutning om udpegelse af en forhandlingsberettiget (betragtning 26 og 80)
100 Sagsoegerne bestrider paastanden i betragtning 80 om, at der er faa tilfaelde, hvor entreprenoererne paa moedet har afstaaet fra at udpege en forhandlingsberettiget. Ifoelge sagsoegerne har deres undersoegelse nemlig vist, at der kun udpeges en forhandlingsberettiget i 39% af tilfaeldene.
101 Hertil indvender Kommissionen, at det anfoerte i betragtning 80 skal forstaas saadan, at det vedroerer det antal tilfaelde, hvor deltagerne paa moedet paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget, inden de har taget stilling til sammenligneligheden af de foreliggende oplysninger vedroerende licitationen, og at det ikke skal forstaas som refererende til det antal tilfaelde, hvor deltagerne af andre grunde afstaar herfra, oftest fordi de under moedet har konstateret, at det foreliggende materiale vedroerende licitationen ikke er sammenligneligt.
b) Sammenligning af kontraktens omkostningselementer (betragtning 27 og 81)
102 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at beslutningen giver et fordrejet billede af karakteren af de oplysninger, som udveksles under moedet. Disse oplysninger vedroerer udelukkende de elementer, som er fastlagt af bygherren. Det er noedvendigt at udveksle oplysninger herom for at blive klar over, om de opfordringer til afgivelse af bud, som moededeltagerne svarer paa, er sammenlignelige og herved undgaa, at man ikke sammenligner prisoverslag, som vedroerer forskellige licitationer. Denne udveksling af oplysninger er foelgelig fremmende for en god konkurrence, hvilket i allerhoejeste grad er til fordel for bygherrerne.
103 Endvidere anfoerer sagsoegerne, at det er noedvendigt ogsaa at udveksle oplysninger om visse af licitationsbetingelserne, saafremt disse er urimelige, nemlig for at undgaa, at bygherrerne paalaegger entreprenoererne uberegnelige risici. Uden dette samraad stilles hver af entreprenoererne over for et dilemma i form af, at de enten maa acceptere utilboerlige betingelser ° hvilket giver dem problemer ved arbejdets udfoerelse ° eller ved, at de maa knytte andre betingelser til deres bud ° hvorved der er fare for, at bygherren vaelger en konkurrent. En samordning af fristerne for arbejdets gennemfoerelse kan derfor kun taenkes at finde sted, saafremt de af bygherren angivne frister er urealistiske.
104 Sagsoegerne tilfoejer, at udvekslingen af oplysninger medfoerer, at entreprenoererne fremsaetter mere noejagtigt beregnede bud, fordi de paagaeldende risici er lettere at forudberegne, hvilket i sidste ende kommer bygherrerne til gode.
105 Sagsoegerne finder, at kritikken af, at der udveksles oplysninger om bygherrens opfordring til afgivelse af tilbud, ikke blot beror paa en vildfarelse med hensyn til oplysningernes indhold, men ogsaa paa, at licitationssituationen forveksles med den situation, hvor der foreligger et oligopol ° hvilket har faaet Kommissionen til at antage, at enhver udveksling af oplysninger vedroerende en licitation er traktatstridig.
106 Endelig kritiserer sagsoegerne Kommissionen for at have lagt til grund, at enhver udveksling af oplysninger mellem konkurrenter, som kan begraense uvisheden paa et marked, der er aldeles uigennemskueligt, i sig selv udgoer en konkurrencebegraensning.
107 Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at sagsoegerne giver et fejlagtigt billede af de udvekslede oplysningers indhold. Det er nemlig umuligt at fastslaa, om de bud, som entreprenoererne opfordres til at afgive er eller kan goeres sammenlignelige, hvis man ikke ved, hvorledes moededeltagerne paataenker at reagere paa den udskrevne licitation. De oplysninger, der udveksles, vedroerer nemlig saerlige aspekter ved det paagaeldende bygge- og anlaegsarbejde, som kun en eller nogle af moededeltagerne kender, hvorved disse fratages en konkurrencefordel. Dette medfoerer ikke en forbedring, men derimod en begraensning af konkurrencen. Kommissionen har til stoette for sin opfattelse paa dette punkt fremlagt flere referater af moeder mellem entreprenoererne.
108 Kommissionen tilfoejer, at det ikke tilkommer entreprenoererne at afgoere i faellesskab, om visse af licitationsbetingelserne er urimelige, saasom fristerne for arbejdets udfoerelse eller fundamenternes stoerrelse og end mindre ° hvis dette skulle forekomme ° at fastsaette disse betingelser i samraad.
109 Efter Kommissionens opfattelse er udvekslingen af oplysninger under moedet lige saa skadelige for konkurrencen som udvekslingen af oplysninger mellem konkurrenter paa et marked, hvor der hersker et oligopol.
c) Fremlaeggelse af prisoverslag (betragtning 28 og 82)
110 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det ikke begraenser konkurrencen, at prisoverslagene, som ikke kan aendres, indleveres til chefen for SPO-kontoret, men blot fremskynder tidspunktet for konkurrencens udoevelse. I stedet for at buddene afleveres til bygherren, afleveres prisoverslagene til den uafhaengige chef for det paagaeldende SPO-kontor. Den omstaendighed, at prisoverslagene ikke kan aendres, efter at de er afleveret, udgoer en garanti for, at konkurrencen ikke fordrejes, og indebaerer blot, at den fremskyndes for at undgaa "tingning".
111 Efter Kommissionens opfattelse er det ikke afleveringen af prisoverslag ° som ikke senere kan aendres ° der i sig selv udgoer en overtraedelse, men den omstaendighed, at de fastsaettes paa grundlag af oplysninger, som er udvekslet under moedet. Ifoelge Kommissionen sker afleveringen af prisoverslagene som led i en procedure, hvor entreprenoererne har valgt at gennemfoere et praktisk samarbejde i stedet for at udsaette sig for de risici, som er forbundet med konkurrence, og boer derfor bedoemmes i lyset heraf.
d) Mulighed for tilbagetraekning efter prissammenligningen (betragtning 29, 83 og 84)
112 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at muligheden for at traekke sig tilbage efter prissammenligningen ikke medfoerer nogen begraensning, men tvaertimod en styrkelse af konkurrencen, idet den goer det muligt for entreprenoererne at beregne deres bud mere noejagtigt, fordi de ved, at de kan traekke deres bud tilbage, saafremt der er sket en fejl, som kan indebaere oekonomisk uberettigede priser. Adgangen hertil benyttes i oevrigt kun, saafremt en af de entreprenoerer, som har afleveret et prisoverslag, har begaaet en fejl ved beregningen af buddet.
113 Desuden anfoerer de, at en prissammenligning, som finder sted efter afleveringen af prisoverslagene, ikke kan have nogen konkurrencebegraensende virkning, da prisoverslagene ikke laengere kan aendres. Endvidere kan de oplysninger, som uddrages af denne prissammenligning, saasom prisforskellen mellem buddet fra den forhandlingsberettigede og konkurrenternes bud, ikke udnyttes af den forhandlingsberettigede i dennes forhandlinger med bygherren, da prisoverslagene er definitive tal.
114 Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at selv om det forudsaettes ° hvilket Kommissionen ikke mener er rigtigt ° at tilbagetraekningsmuligheden kun udnyttes, saafremt der foreligger en fejltagelse, som medfoerer oekonomisk uberettigede priser, tilkommer det ikke entreprenoererne at foretage en ensidig vurdering af, om en pris er oekonomisk uberettiget og at beroeve bygherren et fordelagtigt bud, navnlig naar de paagaeldende konkurrerende entreprenoerer foretager denne vurdering efter at have udvekslet oplysninger om priserne.
115 Kommissionen tilfoejer, at den forhandlingsberettigede i sine forhandlinger med bygherren kan udnytte de oplysninger, han raader over vedroerende priserne fra de oevrige tilbudsgivere, da forskellen mellem hans og de oevrige tilbudsgiveres priser udgoer en margen, inden for hvilken han er beskyttet, da de oevrige tilbudsgivere ikke maa afgive et lavere bud (jf. nedenfor vedroerende beskyttelsen af den forhandlingsberettigede). Ogsaa paa denne maade begraenser prissammenligningen konkurrencen.
Rettens bemaerkninger
116 Det bemaerkes, at pligten for de virksomheder, som er medlemmer af de sagsoegende organisationer, til at indgive forhaandsanmeldelse til SPO-kontoret om, at de agter at afgive bud, er det foerste led i samordningen. Det maa her fastslaas, som anfoert af Kommissionen, at den omstaendighed, at SPO-kontoret paa begaering kan oplyse de forhaandsanmeldende virksomheder, som anmoder derom, om antallet af de oevrige forhaandsanmeldende virksomheder, kan begraense konkurrencen, for saa vidt som de forhaandsanmeldende virksomheder kan forudse, hvor skarp den indbyrdes konkurrence mellem dem bliver og tilpasse deres adfaerd derefter og kan skaffe sig oplysninger, som de virksomheder, der ikke er medlemmer af SPO, endnu ikke raader over paa det paagaeldende tidspunkt.
117 Endvidere bemaerkes, at det samraad mellem entreprenoererne, som paatales i beslutningen, kun finder sted i det tilfaelde, hvor man under moedet ikke paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget. Hvis der ikke afstaas herfra, udveksler moededeltagerne oplysninger. Der finder altsaa et samraad sted, selv om moededeltagerne herved naar frem til, at buddene ikke er og ikke kan goeres sammenlignelige, saaledes at der ikke kan udpeges en forhandlingsberettiget. Hvad angaar sagsoegernes anbringende om, at der kun er blevet udpeget en forhandlingsberettiget i 39% af tilfaeldene, bemaerkes dels, at hvis dette laegges til grund, kan det samraad mellem entreprenoererne, som paatales i beslutningen, i det mindste finde sted i fuldt omfang i disse tilfaelde, dels ° hvad angaar de oevrige tilfaelde ° at sagsoegerne hverken har anfoert eller godtgjort, at moededeltagerne paa forhaand i de andre tilfaelde afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget, hvorved ethvert senere samraad goeres overfloedigt. Sagsoegerne har derfor ikke modbevist Kommissionens bemaerkning i beslutningens betragtning 80 om, at entreprenoererne "kun i faa tilfaelde ... paa moederne [har] afstaaet fra at udpege en forhandlingsberettiget og saaledes aabnet mulighed for fri konkurrence". Denne bemaerkning sigter til det antal tilfaelde, hvor deltagerne paa moedet paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget, hvorimod sagsoegernes udsagn vedroerer det antal tilfaelde, hvor der ikke kan udpeges en forhandlingsberettiget, enten fordi man paa moedet paa forhaand har afstaaet herfra, eller fordi tilbuddene ikke var og ikke kunne goeres sammenlignelige.
118 Naar moededeltagerne ikke paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget, skal de afgoere, paa hvilket teknisk og oekonomisk grundlag de vil sammenligne buddene, idet der kun kan udpeges en forhandlingsberettiget paa grundlag af oekonomisk sammenlignelige bud. Paa dette punkt er parterne uenige om karakteren af de oplysninger, som udveksles til bedoemmelse af buddenes oekonomiske sammenlignelighed. Sagsoegerne anfoerer herom, at disse oplysninger udelukkende vedroerer bygherrens licitationsbetingelser og alene har til formaal at skaffe klarhed over, om samtlige moededeltagere har baseret sig paa de samme data. Sagsoegerne erkender dog, at de udvekslede oplysninger ogsaa kan angaa spoergsmaalet om, hvilken holdning der boer indtages over for visse af bygherrens licitationsbetingelser, saafremt disse er urimelige. Kommissionen anfoerer heroverfor, at udvekslingen af oplysninger er langt mere vidtgaaende og vedroerer selve spoergsmaalet om, hvorledes de enkelte entreprenoerer paataenker at byde paa den udskrevne licitation.
119 Retten bemaerker herom foerst, at det er uforeneligt med traktatens artikel 85, stk. 1, at entreprenoererne holder samraad om, hvorledes de vil byde paa en licitation, selv om denne maatte indeholde urimelige betingelser. Det tilkommer nemlig hver enkelt bygherre selv at afgoere, hvad han anser for rimeligt eller urimeligt og selv disponere i overensstemmelse hermed.
120 Endvidere maa det konstateres, at de udvekslede oplysninger ikke, som haevdet af sagsoegerne, udelukkende vedroerer opfordringen til afgivelse af tilbud. For det foerste fremgaar det af UPROP' s artikel 1, litra b), laest i sammenhaeng med dets artikel 6.2, og samme artikel i UPRO, laest i sammenhaeng med dets artikel 6.3, at disse oplysninger vedroerer andre forhold end opfordringen til afgivelse af tilbud. UPR' s artikel 6.2 og 6.3 bestemmer nemlig foelgende:
"Foer overslagsblanketterne udfyldes (overslag vedroerende arbejdets udfoerelse), fastsaetter de fremmoedte entreprenoerer paa grundlag af de af bygherren meddelte oplysninger om licitationen og alle de oevrige data, som er hensigtsmaessige for en objektiv sammenligning af priserne, de data, som skal laegges til grund ved blankettens udfyldelse. Forsamlingen fastsaetter endvidere i overensstemmelse med reglerne herom i naervaerende artikel de beloeb og oplysninger, som skal fremgaa af overslagsblanketten."
Artikel 1, litra b), bestemmer, at "oplysningerne om licitationen" skal indeholde
"samtlige dokumenter, herunder licitationsbetingelserne, tegningerne, opfordringen til afgivelse af tilbud, formularen om anmeldelse af hensigt til at afgive bud, alle lignende dokumenter samt alle de anvisninger eller meddelelser, som er af betydning for afgivelsen af tilbuddet".
Heraf fremgaar, at "alle de oevrige data, som er hensigtsmaessige for en objektiv sammenligning af priserne" ogsaa omfatter forhold, som ikke er naevnt i licitationsmaterialet. Endvidere fremgaar det klart af referaterne fra visse moeder mellem entreprenoererne, at entreprenoererne under disse moeder droefter, hvorledes de vil formulere deres tilbud, og i denne forbindelse sammenligner de saerlige forhold ved den entreprise, som de har besluttet at afgive tilbud paa, og som altsaa er elementer, der er med til at bestemme prisernes stoerrelse. Saaledes fandt de entreprenoerer, som deltog i et moede den 14. marts 1988, at tilbuddene ikke var sammenlignelige, fordi en af entreprenoererne foreslog en rund, mens en anden af entreprenoererne en firkantet silo (se duplikken, bilag 1). Ud over at entreprenoererne sammenligner de tekniske elementer i de tilbud, som de vil afgive, sker det ogsaa, at de sammenligner de forskellige oekonomiske elementer i hvert enkelt af deres bud. Saaledes fremgaar det af moedereferatet af moede nr. 040388 vedroerende en entreprise i Tilburg (Nederlandene), at en af entreprenoererne, som deltog i moedet, "wil blanken maar geen inzicht geven in samenstelling prijsaanbieding. Prijsvergelijking daarom niet mogelijk. VH stapt kwaad op. Verliest rechten" ["oensker at afgive prisoverslag, men naegter at meddele den naermere sammensaetning af sit bud. En saadan prissammenligning er derfor udelukket. VH forlader moedet i vrede. Mister sine rettigheder"]. Bemaerkningen om, at "en prissammenligning ... derfor [er] udelukket", viser, at den af sagsoegerne omtalte sammenligning af de data, som indgaar i licitationen, i virkeligheden forudsaetter, at moededeltagerne er indstillet paa at oplyse de andre om den naermere prismaessige sammensaetning af deres bud.
121 Foelgelig har Kommissionen i tilstraekkelig grad godtgjort, at entreprenoererne under de moeder, som de afholder i henhold til de omhandlede reglementer, udveksler oplysninger vedroerende omkostningerne i forbindelse med det tilbudte produkt, dets saeregenheder og buddenes sammensaetning paa trods af, at der er tale om oplysninger, som en uafhaengig erhvervsdrivende normalt behandler strengt fortroligt som en forretningshemmelighed (jf. Rettens dom af 17.12.1991, sag T-7/89, Hercules Chemicals mod Kommissionen, Sml. II, s. 1711, praemis 217).
122 Endvidere bemaerkes, at deltagerne under disse moeder udveksler oplysninger om priserne. Ifoelge UPR' s artikel 6.4 og 7 er der nemlig mulighed for at meddele samtlige moededeltagere de afgivne prisoverslag. Hvis det er rigtigt, som anfoert af sagsoegerne, at denne udveksling af oplysninger som hovedregel finder sted paa et tidspunkt, hvor disse prisoverslag ikke laengere kan aendres (jf. dog nedenfor i praemis 157), kan sagsoegerne ikke retfaerdiggoere denne fremgangsmaade med, at reglementerne blot indebaerer en forskydning af det tidspunkt, hvor konkurrencen finder sted ° idet den flyttes fra det tidspunkt, da tilbuddene afgives over for bygherren til det tidspunkt, da prisoverslagene afleveres til chefen for SPO-kontoret, og at udvekslingen af oplysninger om priserne derfor foerst finder sted efter, at konkurrencen har virket. Det maa nemlig konstateres, som sagsoegerne selv har anfoert under den mundtlige forhandling, at afgivelsen af prisoverslagene ikke bringer konkurrencen til ophoer, da der stadig findes muligheder for forhandling mellem bygherren og den forhandlingsberettigede og mellem bygherren og de entreprenoerer, som har deltaget i moedet. Under disse forhandlinger vil den forhandlingsberettigede imidlertid raade over oplysninger, navnlig vedroerende produktets saerlige egenskaber og de priser, hvortil moededeltagerne har bemyndigelse til at afgive tilbud, eller hvortil de ikke er indstillet paa at afgive tilbud, saafremt de har trukket sig tilbage i medfoer af UPR' s artikel 10. Herved beroeves bygherren muligheden for at modtage et fordelagtigt tilbud, som han ellers havde kunnet faa dom for, hvis det var blevet afgivet til ham, uden at der var gennemfoert en samordning mellem entreprenoererne.
123 Af det anfoerte foelger, at Kommissionen med rette har lagt til grund i sin beslutning (betragtning 81), at en saadan samordning mellem entreprenoererne ° idet den dels, og navnlig, har til formaal og til foelge at informere hver enkelt entreprenoers konkurrenter om den markedsadfaerd, som han har besluttet eller overvejer at foelge (jf. Domstolens dom af 16.12.1975, forenede sager 40/73-48/73, 50/73, 54/73-56/73, 113/73 og 114/73, Suiker Unie m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1663, praemis 173 og 174; se ligeledes Rettens foernaevnte dom, Hercules Chemicals mod Kommissionen, praemis 260), dels kan medfoere, at der fastsaettes visse betingelser for den paagaeldende kontrakt ° bevidst saetter et praktisk indbyrdes samarbejde mellem entreprenoererne i stedet konkurrencens risici (naevnte Suiker Unie-dom, praemis 191) og dermed udgoer en tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 1.
III ° Samordnet fastsaettelse af priser eller dele af priser
Parternes argumenter
1) Pristillaeg i tilfaelde af samtidige tilbud (betragtning 31-34, 42-46, 86, 87 og 96)
124 Sagsoegerne har for det foerste gjort gaeldende, at ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger ikke skader konkurrencen mellem entreprenoererne, da hver af dem paa tidspunktet for afleveringen af prisoverslaget er i stand til at forudse det godtgoerelsesbeloeb, han vil faa udbetalt, da dette principielt beregnes paa grundlag af gennemsnittet af de prisoverslag, som er indgivet af virksomhederne, og da gennemsnittet kan forudses paa grund af de ubetydelige forskelle, der er mellem de afleverede prisoverslag. Selv om godtgoerelsen blev beregnet paa et andet grundlag, ville den kunne forudses. Ved anvendelsen af UPRO kan tilbudsgiverne nemlig enten beregne godtgoerelsen paa grundlag af de gaeldende godtgoerelsessatser (for arbejder af et mindre omfang) eller ved paa forhaand at anslaa buddet fra de entreprenoerer, hvis godtgoerelse udgoer en bestemt procentdel (naar der ikke afleveres noget prisoverslag), eller ved at forudsaette, at han selv bliver den mindstbydende (naar godtgoerelsen fastsaettes af den, som har afgivet det mindste prisoverslag). Sagsoegerne tilfoejer, at den omstaendighed, at godtgoerelsen udbetales aarligt inden for rammerne af UPROP via "udregningskassen", ikke er til hinder for at forudse det beloeb, der betales tilbage, da hver af entreprenoererne kan forudse det antal points, han faar tildelt, hvis han bliver den mindstbydende, samt vaerdien af disse points, som varierer meget lidt fra aar til aar. Endelig udelukker den omstaendighed, at der ved beregningen af godtgoerelsen tages hensyn til vaerdien af de leveringer eller de arbejder, der udfoeres af bygherren eller af tredjemand, ikke, at beloebet kan forudses, da denne vaerdi er kendt eller kan fastslaas tilnaermelsesvis.
125 For det andet har sagsoegerne gjort gaeldende, at ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger har til formaal og til foelge at forbedre transaktionsstrukturen paa markedet, da den goer det muligt at lade de transaktionsomkostninger, som hver enkelt bygge- og anlaegsarbejde har givet anledning til, baere af dette.
126 Heroverfor har Kommissionen for det foerste gjort gaeldende, at ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger skader konkurrencen af de grunde, som er angivet i beslutningen. I modsaetning til det af sagsoegerne haevdede kan godtgoerelsesbeloebet ikke forudses med tilstraekkelig praecision til, at ordningen kan anses for neutral, da den altid vil afhaenge af elementer, som ikke kan fastslaas med tilstraekkelig sikkerhed paa tidspunktet for afleveringen af prisoverslagene. Foelgelig vil alle entreprenoererne have tendens til blot at indfoeje godtgoerelsen af udregningsomkostningerne i deres bud uden at tilpasse det. Dette er grunden til, at de nederlandske myndigheder har betegnet disse godtgoerelser som "prisforhoejelser". Under alle omstaendigheder maa ordningen med godtgoerelse, ogsaa selv om der jaevnligt maatte blive udoevet et forhaandsskoen, betragtes som en direkte fastsaettelse af en del af salgsprisen, som omhandlet i traktatens artikel 85, stk. 1.
127 For det andet bestrider Kommissionen, at ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostningerne foroeger markedets effektivitet ved at begraense transaktionsomkostningerne, da bygherrerne ikke har noget indseende med godtgoerelserne af udregningsomkostningerne, som anvendes for deres vedkommende.
2) Pristillaeg for kontrakter under haanden (betragtning 60-61 og 100)
128 Sagsoegerne bestrider beslutningens betragtning 61, hvori det anfoeres, at reglementerne medfoerer en generel prisforhoejelse paa 3% af de under haanden indgaaede kontrakter, fordi den foerstbydende i det tilfaelde, hvor bygherren tager kontakt til andre entreprenoerer efter at have modtaget tilbuddet fra den foerstbydende og alligevel tildeler denne kontrakten efter at have modtaget de oevrige tilbud senere, skal betale et beloeb svarende til hoejst 3% af kontraktens vaerdi til daekning af de prisforhoejelser, som er fastsat i reglementerne.
129 Herom anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen paa dette punkt forveksler forpligtelsen til at betale 3% af prisen til SPO-kontoret med forpligtelsen til at tage hensyn til disse 3% i budsummen. Desuden udgoer beloebet paa 3% et maksimum, som sjaeldent anvendes. Ifoelge sagsoegeren har Kommissionen endvidere forsoemt at tage hensyn til, at de 3% ikke skal betales i nogen af de tilfaelde, hvor entreprenoererne paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget, og at bygherren, saafremt han faktisk har til hensigt at indgaa kontrakten med den foerste entreprenoer, hvortil der er rettet henvendelse, og saafremt han underforhandler med ham paa grundlag af et aabent budget eller i byggeteam, vil kunne fastslaa, om der er indregnet en provision for risikoen og kraeve denne annulleret, saafremt han giver tilslag uden at rette henvendelse til andre.
130 Endvidere anfoerer sagsoegerne, at den foerste entreprenoer, hvortil der er rettet henvendelse, har to muligheder for at indberegne risikoen i sit bud, uden at dette medfoerer en forhoejelse af kontraktpriserne, saafremt kontrakten indgaas under haanden. Dels kan han forbeholde sig ret til at forhoeje sit bud med et beloeb paa maksimalt 3%, saafremt bygherren senere soeger at indhente yderligere tilbud, dels kan han ved afgivelsen af sit tilbud angive over for bygherren, at det indeholder en bestemmelse om indregning af et vist beloeb til daekning af risikoen, som kan udgaa, saafremt bygherren ikke retter henvendelse til andre. Oftest indsaetter entreprenoeren ikke en saadan bestemmelse om risikodaekning.
131 Endelig anfoerer sagsoegerne, at den skarpe konkurrence mellem entreprenoererne og efterspoergernes staerke stilling paa markedet alt i alt udgoer en garanti for, at de 3% i sidste ende betales tilbage til bygherrerne, saafremt der er taget hoejde for risikoen, men denne ikke indtraeffer.
132 Heroverfor har Kommissionen for det foerste gjort gaeldende, at den har konstateret, at entreprenoererne normalt skal betale et beloeb til SPO-kontoret i overensstemmelse med 3%-reglen.
133 Kommissionen tvivler paa, at entreprenoererne udnytter den af sagsoegerne anfoerte mulighed for at tage hensyn til den risiko, som skyldes 3%-reglen, da entreprenoererne uden nogen risiko for sig selv blot kan indregne et tillaeg paa 3% i deres bud.
134 Efter Kommissionens opfattelse stilles den entreprenoer, som medtager en bestemmelse herom i sit tilbud, ikke ringere i konkurrencen, da de oevrige entreprenoerer, som der rettes henvendelse til paa et senere tidspunkt, ligeledes er forpligtet hertil, medmindre udenforstaaende entreprenoerer opfordres til at afgive tilbud, hvilket sker ret sjaeldent.
135 Heraf konkluderer Kommissionen, at det afgoerende er, at entreprenoererne uden en 3%-regel ikke ville vaere forpligtet til i deres bud at tage hensyn til risikoen for, at de i sidste ende maa betale de 3%.
3) Pristillaeg for kontrakter i underentreprise (betragtning 55-59 og betragtning 100, tredje afsnit)
136 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at den omstaendighed, at hovedentreprenoeren kun kan paalaegges de omkostninger i forbindelse med afgivelse af tilbud, som er afholdt af de underentreprenoerer, som har afgivet pristilbud over for hovedentreprenoeren, ° og saaledes ikke kan paalaegges udgifter, som er afholdt af underentreprenoerer, der har afgivet pristilbud over for andre hovedentreprenoerer ° ingenlunde er i strid med de almindelige principper, som ligger til grund for omkostningsreglerne i forbindelse med afgivelse af tilbud, og som gaar ud paa, at hver enkelt bygherre selv maa baere de transaktionsomkostninger, som hans opfordring til afgivelse af tilbud har medfoert. Saaledes kan en hovedentreprenoer ikke goeres ansvarlig for omkostninger i forbindelse med afgivelse af tilbud, som han ikke har bidraget til. Desuden er formaalet med denne saerlige omkostningsordning at undgaa, at de underentreprenoerer, som har afgivet tilbud over for forskellige hovedentreprenoerer som led i den samme kontrakt, ikke modtager en dobbelt eller endog en tredobbelt daekning.
137 Endelig anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen ikke med foeje kan goere gaeldende, at reglementet om underentrepriser medfoerer en konsekvent forhoejelse af buddene paa 3% i de tilfaelde, hvor hovedentreprenoeren anmoder om et bud under haanden. Sagsoegerne henviser i den forbindelse til, hvad de har anfoert vedroerende underhaandskontrakter.
138 Kommissionen har gjort gaeldende, at den ordning, som er indfoert ved reglementet om underentrepriser, er uforenelig med de almindelige principper for daekning af omkostninger i forbindelse med afgivelse af tilbud, saaledes som de er beskrevet af sagsoegerne. Ved underentreprise henfoeres alle de omkostninger ved afgivelse af tilbud, som et bygge- og anlaegsarbejde medfoerer, ikke til underentreprisen, da de underentreprenoerer til en hovedentreprenoer, som ikke faar tildelt kontrakten, ikke faar nogen daekning og derfor er noedt til at indregne deres omkostninger ved tilbudsgivning i deres generalomkostninger. Foelgelig maa bygherren, saafremt han indhenter yderligere tilbud, ud over godtgoerelserne af udregningsomkostningerne betale de generalomkostninger, der er opstaaet som foelge af, at omkostningerne ved tilbudsgivning paa tidligere licitationer ikke er blevet daekket.
139 Kommissionen tilfoejer, at den anvendte ordning medfoerer en forhoejelse paa 3% af tilbuddene, saaledes som det er tilfaeldet med underhaandskontrakter.
Rettens bemaerkninger
140 Det bemaerkes indledningsvis, at sagsoegernes argumenter om forbedringen af markedets kontraheringsstruktur er irrelevant for bedoemmelsen af, om traktatens artikel 85, stk. 1, er tilsidesat, og at disse argumenter vil blive behandlet ved gennemgangen af spoergsmaalet om tilsidesaettelsen af traktatens artikel 85, stk. 3.
141 Der er fastsat to slags pristillaeg i reglementerne, som uden forskel laegges oven i tilbuddene fra de enkelte entreprenoerer, som deltager i moedet, og som derfor betales af bygherren. Det er dels godtgoerelse af udregningsomkostninger (betragtning 32-33 og 86-87), dels bidraget til brancheorganisationernes drift (betragtning 34-37).
142 Sagsoegernes klagepunkter vedroerer i det vaesentlige Kommissionens analyse af de foerstnaevnte pristillaeg. Herom anfoerer sagsoegerne, at de enkelte entreprenoerers tilbud forhoejes med samme beloeb, som antages at udgoere summen af de udregningsomkostninger, som er afholdt af samtlige de entreprenoerer, der har deltaget i moedet. Disse prisforhoejelser beregnes ved anvendelse af de tariffer, der findes som bilag til UPR, og som er fastsat sektorvis. Disse tariffer, som udgoer de maksimale godtgoerelsesbeloeb, anvendes efter omstaendighederne paa gennemsnittet af prisoverslagene eller den konkrete entreprises anslaaede vaerdi (vedroerende de naermere detaljer henvises til beslutningens betragtning 32 og 33, som ikke bestrides af sagsoegerne). Denne ordning medfoerer, at bygherren betaler samtlige de udregningsomkostninger, der herved anslaas med faste beloeb, som hans opfordring til afgivelse af bud har affoedt, herunder de udgifter, som er afholdt af de entreprenoerer, der ikke har faaet tildelt kontrakten. Formaalet hermed er at faa bygherrerne til at overveje fordele og ulemper ved at indkalde bud fra et stoerre eller mindre antal entreprenoerer. Disse pristillaeg, som indregnes i budsummen, skal betales af den, som faar kontrakten tildelt, og som skal indbetale stoerstedelen af beloebet til SPO-kontoret, der derefter fordeler det mellem de enkelte entreprenoerer og kontoret selv. Indbetalingen inden for rammerne af UPRO sker fra kontrakt til kontrakt og inden for rammerne af UPROP for hvert kalenderaar. Der findes en tilsvarende pristillaegsordning for indgaaelse af kontrakter under haanden og for kontrakter om underentreprise. I disse kontrakter maa den entreprenoer, som der rettes henvendelse til, sikre sig mod risikoen for, at bygherren eller hovedentreprenoeren retter henvendelse til andre entreprenoerer, i hvilket tilfaelde han skal betale et beloeb paa 3% af kontrakten til SPO-kontoret til daekning af udregningsomkostningerne hos de entreprenoerer, der er rettet henvendelse til senere, og som ikke har faaet tilslag (vedroerende de naermere detaljer henvises til betragtning 55-59).
143 Sagsoegerne bestrider ikke beslutningens beskrivelse af pristillaegsordningen, men goer gaeldende, at ordningen ikke begraenser konkurrencen, da de entreprenoerer, som deltager i en licitation, har mulighed for paa forhaand at anslaa det godtgoerelsesbeloeb, de vil faa udbetalt for deres udregningsomkostninger. Ordningen er derfor konkurrencemaessigt neutral, da godtgoerelsen fastsaettes paa grundlag af faste beloeb, idet de entreprenoerer, som har de laveste udregningsomkostninger, vil kunne nedsaette deres bud, naar de ved, at de vil faa udbetalt en stoerre godtgoerelse end de afholdte omkostninger. Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at den omstaendighed, at beloebet kan anslaas paa forhaand, ikke er tilstraekkelig til, at ordningen kan anses for neutral, og at den faelles fastsaettelse af disse godtgoerelser under alle omstaendigheder maa betragtes som en fastsaettelse af en del af prisen.
144 Det bemaerkes, at beslutningen i det vaesentlige indeholder tre klagepunkter vedroerende pristillaegsordningen. For det foerste, at den indebaerer fastsaettelse af en del af prisen, for det andet, at den er ensbetydende med en klausul om, at der ikke skal oeves konkurrence paa udregningsomkostningerne (betragtning 86, tredje afsnit), og for det tredje, at ordningen medfoerer en forhoejelse af prisniveauet for de bygherrer, som indkalder bud fra et stort antal entreprenoerer, saavel som for de kontrakter, der indgaas under haanden, og for kontrakterne om underentreprise (betragtning 57, 87 og 100).
145 Det maa herved for det foerste konstateres, at sagsoegerne ikke har fremfoert noget gyldigt modargument vedroerende punktet om, at den faelles fastsaettelse af pristillaeg, som uden forskel laegges oven i de enkelte entreprenoerers bud, maa betragtes som fastsaettelse af en del af prisen i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1, litra a). Sagsoegernes argumentation om, at det er muligt at anslaa pristillaeggenes stoerrelse paa forhaand, har nemlig ingen relevans i denne forbindelse og angaar udelukkende spoergsmaalet, om pristillaegsordningen ophaever konkurrencen mellem entreprenoererne med hensyn til deres udregningsomkostninger, hvilket udgoer et selvstaendigt klagepunkt.
146 Foelgelig har Kommissionen med rette fundet, at den faelles fastsaettelse af pristillaeg maa betragtes som fastsaettelse af en del af prisen i strid med forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, litra a).
147 Hvad for det andet angaar spoergsmaalet, om denne fastsaettelse af en del af prisen medfoerer en ophaevelse af konkurrencen mellem entreprenoererne i henseende til udregningsomkostningerne og dermed begunstiger de i saa henseende mindst konkurrencedygtige entreprenoerer i forhold til de mere konkurrencedygtige, maa det undersoeges, om entreprenoererne, som haevdet af sagsoegerne, paa forhaand kan bedoemme det godtgoerelsesbeloeb, de vil faa udbetalt, og, i bekraeftende fald, om ordningen er fuldstaendig neutral under hensyn til, at den baseres paa faste beloeb, da hver enkelt entreprenoer kan nedsaette sit bud med et beloeb svarende til forskellen mellem de udregningsomkostninger, han faktisk har afholdt, og den godtgoerelse, han faar udbetalt.
148 I saa henseende maa det konstateres, at det langt fra er muligt helt at bedoemme godtgoerelsesbeloebets stoerrelse paa forhaand. Dette er nemlig udelukket, saafremt tilbuddet skal beregnes paa et tidspunkt, hvor man endnu ikke kender de noedvendige kriterier for en saadan forhaandsbedoemmelse (gennemsnittet af prisoverslagene, entreprisens anslaaede vaerdi, det laveste bud).
149 Inden for rammerne af UPROP er det saaledes udelukket at anslaa godtgoerelsesbeloebets stoerrelse paa forhaand med blot nogenlunde praecision paa grund af ordningen med aarlig udbetaling af godtgoerelsen og vanskeligheden ved at forudse pointantallet og disses vaerdi.
150 Det tilfaelde, hvor det synes at vaere lettest at anslaa godtgoerelsesbeloebets stoerrelse paa forhaand, er den situation, hvor man under moedet inden for rammerne af UPRO overlader det til den entreprenoer, som har afleveret det laveste prisoverslag, at bestemme pristillaeggene. I dette tilfaelde antager hver enkelt entreprenoer nemlig, at han bliver den mindstbydende, og at han selv vil kunne fastsaette godtgoerelsen. Det boer dog bemaerkes, at entreprenoeren i dette tilfaelde maa tage den risiko i betragtning, at han ikke bliver den mindstbydende, og at han i saa fald i sit pristilbud maa indregne det af den mindstbydende fastsatte godtgoerelsesbeloeb, som kan vaere hoejere eller lavere end de af ham selv fastsatte udregningsomkostninger. Ganske vist kan den enkelte entreprenoer have tilpasset sit prisoverslag efter det af ham selv fastsatte godtgoerelsesbeloeb, men han bliver noedt til at kende alle sine konkurrenters stilling paa dette punkt for at kunne overvaelte det endeligt fastsatte godtgoerelsesbeloeb rigtigt paa sit prisoverslag, idet hver af hans konkurrenter kan taenkes at blive den mindstbydende og at fastsaette beloebet paa grundlag af sine egne udregningsomkostninger. Entreprenoererne kan imidlertid ikke faa kendskab hertil, da saadanne oplysninger for hver af dem har karakter af en forretningshemmelighed.
151 Denne ordning kan imidlertid ogsaa medfoere, at bygherren gaar glip af fordelen ved at indgaa kontrakt med den entreprenoer, som er den mest konkurrencedygtige med hensyn til udregningsomkostningerne. Hvis man saaledes forestiller sig, at en entreprenoer A, som er meget konkurrencedygtig med hensyn til sine udregningsomkostninger, saetter godtgoerelsesbeloebet herfor til 12 for det tilfaelde, at han bliver den mindstbydende med sit prisoverslag paa 105, mens entreprenoer B, som er den mindst konkurrencedygtige, saetter beloebet herfor til 20 for det tilfaelde, at han bliver den mindstbydende med et prisoverslag paa 100, risikerer man at staa over for foelgende situation: B, som viser sig at vaere den mindstbydende, beslutter at fastsaette godtgoerelsen til 20. Foelgelig vil hans pristilbud til bygherren vaere paa 120, mens A' s pristilbud vil vaere paa 125. Hvis konkurrencen havde vaeret fri, havde A fremsat et pristilbud paa 117 og B et pristilbud paa 120. I forhold til bygherren bliver B derfor den mindstbydende med sit endelige pristilbud i stedet for A, men til en hoejere pris end der ville vaeret fremkommet, saafremt konkurrencen havde vaeret fri og uforfalsket. Hvis A havde vidst, at B ville fastsaette godtgoerelsesbeloebet til 20, havde han kunnet nedsaette sit prisoverslag fra 105 til 97, da han vidste, at han alt i alt alligevel ville opnaa de 117, som han havde brug for, og dermed blive den mindstbydende. A ville imidlertid alene kunne faa kendskab til det godtgoerelsesbeloeb, som B ville fastsaette, saafremt han i strid med konkurrencereglerne foerte samraad med B, hvilken fremgangsmaade intet har at goere med den af sagsoegerne paastaaede objektive gennemskuelighed ved ordningen og den paastaaede mulighed for helt at anslaa godtgoerelsesbeloebet paa forhaand.
152 Foelgelig begraenses entreprenoerernes konkurrence paa deres udregningsomkostninger under alle omstaendigheder af den gaeldende ordning med godtgoerelse af udregningsomkostninger, som fratager bygherren fordelen ved en saadan konkurrence.
153 For det tredje maa det undersoeges, om ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger og ordningen med bidraget til brancheorganisationernes drift medfoerer en generel prisforhoejelse. I saa henseende boer der sondres mellem tre omraader: samtidige tilbud, underhaandskontrakter og underentrepriser.
154 Hvad angaar det foerste omraade kan det ikke bestrides, at ordningen medfoerer en prisforhoejelse for de bygherrer, som retter indkaldelsen af tilbud til et stort antal entreprenoerer, da de maa betale hver enkelt af disses udregningsomkostninger. Ordningen bevirker endvidere, at bygherrerne gaar glip af de tilbud, som maatte vaere mere fordelagtige end den forhandlingsberettigede, i alle de tilfaelde hvor en entreprenoers stoerre konkurrencedygtighed i henseende til udregningsomkostninger mere end udligner hans mindre konkurrencedygtighed i de oevrige henseender, og hvor denne entreprenoer i uvidenhed om omfanget af sin stoerre konkurrencedygtighed ikke har kunnet lade denne slaa fuldt ud igennem paa sit prisoverslag (jf. ovenfor, praemis 151). Endelig medfoerer ogsaa bidraget til erhvervsorganisationernes driftsomkostninger en prisforhoejelse.
155 Hvad angaar det andet og det tredje omraade er det ubestridt mellem parterne, at de entreprenoerer, som kontraherer under haanden eller tager en underentreprise, loeber risikoen for at maatte betale et beloeb til SPO-kontoret svarende til 3% af kontraktens vaerdi, saafremt bygherren eller hovedentreprenoeren retter henvendelse til andre om indgaaelse af kontrakt paa entreprisen. Ganske vist er det, som anfoert af sagsoegerne, muligt for bygherren eller hovedentreprenoeren ved forhandling med entreprenoererne at opnaa, at de ikke indregner denne risiko i deres tilbud og overvaelter den paa prisen, men det maa dog konstateres, at ordningen som saadan tilskynder entreprenoererne til at overvaelte denne risiko paa deres kunder, og at den tvinger disse til forhandlinger, saafremt de vil undgaa det. Ordningen kan derfor ogsaa i denne henseende medfoere en prisforhoejelse.
156 Det foelger af det anfoerte, at Kommissionen med rette fundet, at ordningen med prisforhoejelser maa betragtes som fastsaettelse af en del af prisen, at den begraenser entreprenoerernes konkurrence paa udregningsomkostningerne, og at den medfoerer en prisforhoejelse, der inden for rammerne af UPRO er desto stoerre jo flere entreprenoerer, bygherren oensker, der skal konkurrere indbyrdes.
157 Endvidere bemaerkes, at sagsoegerne ikke bestrider, at tilbudssummerne ° efter at prisforhoejelserne er blevet lagt oven i prisoverslagene ° fra andre entreprenoerer end den forhandlingsberettigede kan nedsaettes, paa den betingelse, at dette ikke aendrer raekkefoelgen i de afleverede prisoverslag, saaledes at prisforskellene mellem de pristilbud, der er afgivet over for bygherren, forekommer umaadeholdent store. Sagsoegerne bestrider heller ikke, at tilbudssummerne kan forhoejes, naar der er tillagt forrang, for at sikre den forhandlingsberettigedes forrang, og at der kan fastsaettes delpriser eller enhedspriser for at undgaa, at bygherren udliciterer arbejdet i dele.
158 Saadanne prismanipulationer maa utvivlsomt betragtes som en samordnet fastsaettelse af priser i traktatens artikel 85, stk. 1, litra a)' s forstand, da der stadig er mulighed for ° som sagsoegerne selv gentagne gange har fremfoert ° at bygherren tildeler en anden entreprenoer end den mindstbydende kontrakten.
IV ° Begraensning af entreprenoerernes og bygherrens frie forhandlingsret
Parternes argumenter
a) Forrang (betragtning 30 og 85)
159 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at ordningen med tillaeggelse af forrang ikke medfoerer en opdeling af markedet, da hver enkelt licitation maa betragtes som et "ad hoc"-marked, hvor kredsen af tilbudsgivere bestemmes af bygherrerne. Entreprenoererne kan ikke opdele arbejdet mellem sig indbyrdes, da ingen af dem har nogen garanti for, at de senere kommer i konkurrence med den entreprenoer, som har faaet tillagt forrang, og foelgelig faar udbetalt en kompensation af denne.
160 De fremhaever endvidere, at der principielt skal vaere enighed mellem samtlige moededeltagere for, at der kan tillaegges forrang. Det forekommer derfor sjaeldent, at en entreprenoer har faaet tillagt forrang (0,3% af samtlige tilfaelde i 1988).
161 Endelig anfoerer sagsoegerne, at den entreprenoer, som faar tillagt forrang, er forpligtet til at fremsaette et bud, som svarer til det laveste bud, hvilket foroeger de for ham med kontrakten forbundne risici, som igen staar i forhold til den interesse, han har i kontrakten.
162 Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at en entreprenoers interesse i en kontrakt maa komme til udtryk i den pris, han byder, og ikke i, at han faar tillagt forrang af sine konkurrenter.
163 Kommissionen tilfoejer, at det er en markedsopdeling at tillaegge en af tilbudsgiverne forrang, da det er konkurrenterne, som indbyrdes afgoer hvem af dem, der skal vaere beskyttet mod konkurrencen fra de andre.
2) Beskyttelse af den forhandlingsberettigede (betragtning 39-41, 52-54 og 93-95)
164 Sagsoegerne, som ikke bestrider den teoretiske beskrivelse i beslutningen af, hvorledes ordningen fungerer, anfaegter dels, at ordningens formaal ° som er at beskytte mod tingning om priserne ° ikke fremgaar af beslutningen dels, at beslutningen ikke indeholder en korrekt analyse af de virkninger, som ordningen i praksis har for konkurrencen.
165 Hvad angaar spoergsmaalet om beskyttelse mod tingning om priserne, som bestaar i, at en bygherre spiller de to bud, han har indhentet samtidig eller successivt hos de enkelte entreprenoerer, ud mod hinanden for at opnaa en prisnedsaettelse, anfoerer sagsoegerne, at denne beskyttelse betragtes som oenskvaerdig af samtlige markedsdeltagere, og at den er noedvendig for, for det foerste at modvirke risikoen for en oekonomisk uberettiget prisdannelse, der beror paa efterspoergslens staerke stilling i forhold til udbuddet, for det andet at undgaa, at markedets transaktionsstruktur bliver mindre effektiv som foelge af, at man allerede i de foerste pristilbud foregriber tingning om priserne, og, for det tredje at udbedre det brud paa licitationens objektive karakter, som beror paa, at bygherrerne under prisforhandlingerne vil kunne paaberaabe sig subjektive praeferencer i stedet for den laveste pris. Sagsoegerne anfoerer, at ordningen ikke gaar videre end noedvendigt for at imoedegaa tingning om priserne og fremhaever, at ordningen er mindre rigoristisk end medlemsstaternes og Faellesskabets lovgivning om samme spoergsmaal.
166 Under henvisning til de samme betragtninger anfoerer sagsoegerne, at beskyttelsen af den forhandlingsberettigede er resultatet af en objektiv procedure, som foerer til, at den mindstbydende automatisk udpeges som forhandlingsberettiget, hvilket ingenlunde begraenser konkurrencen, men blot forrykker det tidspunkt, hvor den udoeves. Kommissionen kan ikke med foeje kritisere reglementerne for, at de forhindrer bygherren i at goere andre synspunkter gaeldende end prisen i dennes forhandlinger med entreprenoererne, idet den omstaendighed, at bygherren opfordrer til afgivelse af sammenlignelige bud maa ses som udtryk for, at han koncentrerer konkurrencen om prisen.
167 Ifoelge sagsoegerne er reglementet om ikke-samtidige pristilbud og tilbud om delpriser noedvendig for at forhindre en omgaaelse af reglementet om samtidige pristilbud ved, at bygherren spiller entreprenoerers successive pristilbud eller tilbud om delpriser ud mod hinanden.
168 Vedroerende de praktiske virkninger af ordningen fastholder sagsoegerne, at det ikke er rigtigt, at ordningen i praksis medfoerer, at den forhandlingsberettigede faar et midlertidigt monopol paa en bestemt kontrakt. For det foerste udelukker ordningen ikke, at bygherren ved samtidige tilbud tildeler kontrakten en anden tilbudsgiver end den forhandlingsberettigede. For det andet udelukker ordningen, hvor der er tale om ikke-samtidige tilbud, ikke, at de entreprenoerer, som byder efter den forhandlingsberettigede, afgiver et nyt pristilbud, men ved sammenlignelige bud goer dette afhaengig enten af en godkendelse fra den forhandlingsberettigede eller fra et ad hoc-udvalg, som er nedsat til at efterproeve, at disse bud ikke er fremkommet som resultatet af en tingning om priserne. Denne godkendelse naegtes i virkeligheden sjaeldent og kan ikke naegtes, saafremt det nye bud er en vis procentdel lavere end den forhandlingsberettigedes bud. Denne procent, som varierer fra sektor til sektor, svarer til det forspring, som afgiveren af det nye bud har, hvis han har kendskab til det gamle bud. Det fremgaar af Hartelust' s empiriske undersoegelse med titlen "Forholdet mellem efterspoergsel og udbud paa det nederlandske bygge- og anlaegsmarked 1975-1979", at den forhandlingsberettigede aldrig vil vaere beskyttet i det tilfaelde, hvor de nye tilbud afgives som svar paa en opfordring, der ikke kan sammenlignes med den opfordring, som de gamle bud blev udfaerdiget som svar paa. Naar alt kommer til alt, medfoerer ordningen nemlig kun en beskyttelse af den forhandlingsberettigede i 10,5% af de tilfaelde, hvor buddene ikke afgives samtidigt.
169 Kommissionen har gjort gaeldende, at ordningen til beskyttelse af den forhandlingsberettigede ikke blot beskytter entreprenoererne mod tingning om priserne og mod den ruinerende konkurrence, som dette kunne medfoere, men at ordningen begraenser alle konkurrencemuligheder, da den udelukker alle andre tilbudsgivere end den forhandlingsberettigede fra at foere forhandlinger med bygherren eller i det mindste betinger deltagelsen i disse forhandlinger af en godkendelse fra den forhandlingsberettigede eller et entreprenoerudvalg.
170 Ifoelge Kommissionen er det uberettiget, naar sagsoegerne sammenligner ordningen til beskyttelse af den forhandlingsberettigede med de offentligretlige forskrifter, som gaelder i andre medlemsstater, og de forskrifter, som er indfoert ved Raadets direktiv 71/305/EOEF af 26. juli 1971 om samordning af fremgangsmaaderne med hensyn til indgaaelse af offentlige bygge- og anlaegskontrakter (EFT 1971 II, s. 613, herefter benaevnt "direktiv 71/305", berigtiget i EFT 1952-1972, Supplement til Specialudgaven, s. 40 ff.). Disse ordninger vedroerer kun offentlige kontrakter og har et andet formaal end de omtvistede reglementer, idet de tilsigter at give entreprenoererne lige muligheder over for de offentlige myndigheder. I oevrigt begraenser reglementerne ikke blot bygherrens frie forhandlingsret, hvilket Faellesskabets og medlemsstaternes regler ogsaa goer, men foreskriver tillige udveksling af oplysninger samt faelles og forudgaaende justering af pristilbuddene. Kommissionen fremhaever i den forbindelse, at entreprenoererne i forvejen i kraft af nederlandsk lovgivning er tilsikret en vis beskyttelse under forhandlingerne med bygherren, efter at denne har indhentet pristilbud, hvorfor reglementerne ikke var saa noedvendige, som sagsoegerne haevder.
171 Det er ifoelge Kommissionen uberettiget, som sagsoegerne haevder, at beskyttelsen af den forhandlingsberettigede foerst saetter ind efter det tidspunkt, hvor konkurrencen har vaeret udoevet. Hvad angaar de samtidige bud er proceduren for udpegelse af den forhandlingsberettigede nemlig ikke saa objektiv, som det haevdes af sagsoegerne, navnlig ikke, naar entreprenoererne selv skal bedoemme buddenes sammenlignelighed. Sagsoegernes argumentation er baseret paa den fejlagtige opfattelse, at den bygherre, som har indhentet flere pristilbud, dermed har besluttet, at han vil traeffe sit valg paa grundlag af prisen. Bygherren kan nemlig godt naere et legitimt oenske om at forhandle med andre tilbudsgivere end den mindstbydende, og der er intet, som kan begrunde, at han fratages denne mulighed ved en ensidig afgoerelse herom fra entreprenoererne. PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 692A0029.2
172 Kommissionen anfoerer videre, at ordningen til beskyttelse af den forhandlingsberettigede er endnu mere uberettiget for saa vidt angaar pristilbud, der ikke afgives samtidig. I dette tilfaelde saetter beskyttelsen af den forhandlingsberettigede nemlig ind paa det tidspunkt, hvor bygherren efter foerst at have indhentet ét pristilbud, beslutter at indhente yderligere et eller flere, dvs. at beskyttelsen virker fra et tidspunkt, hvor der endnu ikke har vaeret udoevet nogen konkurrence. Denne beskyttelse af den forhandlingsberettigede medfoerer, at hvis opfordringen til afgivelse af tilbud er sammenligneligt med det, som den forhandlingsberettigede har reageret paa, kan de entreprenoerer, der senest er rettet henvendelse til, kun afgive pristilbud over for bygherren, saafremt tilbuddet er en vis procentdel lavere end den forhandlingsberettigedes pristilbud. Denne procentdel er langt stoerre end det er noedvendigt for at beskytte den foerste tilbudsgiver mod, at de senere tilbudsgivere udnytter indholdet af hans tilbud.
173 Efter Kommissionens opfattelse er ordningen med fastsaettelse af del- eller enhedspriser ikke noedvendig for at beskytte entreprenoerer mod tingning om priserne, da de i modsaetning til det af sagsoegerne anfoerte har mulighed for at betinge deres tilbud om delpriser af, at de faar tildelt hele bygge- og anlaegsarbejdet.
174 Under alle omstaendigheder har sagsoegerne selv erkendt, at den forhandlingsberettigede i 10,5% af tilfaeldene bevarer sin stilling som forhandlingsberettiget paa grund af den forrang, som er fastsat i reglementet om pristilbud, der ikke afgives samtidig. Ifoelge Kommissionen udgoer de 10,5% det antal tilfaelde, hvor den forhandlingsberettigede i kraft af sin stilling har kunnet forhindre, at der efterfoelgende afgives pristilbud, som er lavere end hans eget.
175 Vedroerende markedets gennemskuelighed anfoerer Kommissionen, at den af sagsoegerne indfoerte ordning goer markedet fuldstaendig uigennemskueligt for de bygherrer, som kun lejlighedsvis udbyder arbejder. Her er det entreprenoererne, som har den staerkeste stilling paa markedet, og ikke omvendt.
3) Underentrepriser (betragtning 55-59 og betragtning 100, tredje afsnit)
176 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at formaalet med reglementet om underentrepriser er at undgaa, at hovedentreprenoererne spiller de enkelte underentreprenoerer ud mod hinanden ved at tinge om priserne paa grundlag af de bud, som de modtager fra dem. Det generelle reglement er i samme oejemed blevet tilpasset de saerlige forhold for underentreprise, hvorved reglerne for forholdet mellem bygherren og tilbudsgiverne er blevet overfoert til forholdet mellem hovedentreprenoeren og underentreprenoererne.
177 Hvad angaar noedvendigheden af at beskytte underentreprenoerer mod risikoen for tingning om priserne, har Kommissionen henvist til, hvad den har anfoert om beskyttelsen af den forhandlingsberettigede.
Rettens bemaerkninger
178 Det bemaerkes indledningsvis, at sagsoegernes argumentation, der skal vise, at det er noedvendigt at beskytte den forhandlingsberettigede for at undgaa tingning om priserne ° hvilket anfoeres at ville medfoere en ruinerende konkurrence ° findes at vaere irrelevant for bedoemmelsen af sagsoegernes anbringende vedroerende tilsidesaettelsen af traktatens artikel 85, stk. 1, og vil blive behandlet i sammenhaeng med anbringendet om tilsidesaettelsen af traktatens artikel 85, stk. 3.
179 Naar de enkelte moededeltageres bud er blevet anset for eller gjort sammenlignelige under moedet, har den procedure, som foelges, til formaal at faa udpeget en forhandlingsberettiget. Herved maa der foerst tages hensyn til, hvad formaalet er med beskyttelsen af den forhandlingsberettigede. Herom bemaerkes, at den forhandlingsberettigede er tildelt eneret til at forhandle sit pristilbud med bygherren. De oevrige tilbudsgivere er nemlig afskaaret fra at tage kontakt til bygherren for at forhandle om priserne paa ydelserne eller de enkelte elementer i den paagaeldende kontrakt (jf. UPRO' s artikel 28 og UPROP' s artikel 30, sammenholdt med artikel 5, stk. 2, i de etiske regler). De oevrige tilbudsgivere kan derfor kun faa tildelt kontrakten ved at acceptere den til den pris, som de har budt, og paa de i licitationen fastsatte betingelser. Ved pristilbud, som ikke afgives samtidig, omfatter den forhandlingsberettigedes beskyttelse ogsaa de senere pristilbud (jf. UPRO' s artikel 28, UPROP' s artikel 30 og artikel 5, stk. 3, i de etiske regler samt reglementet om ikke-samtidige pristilbud). Det er forbudt entreprenoerer, som efterfoelgende modtager henvendelser fra en bygherre, at afgive pristilbud uden den forhandlingsberettigedes godkendelse eller ° saafremt denne godkendelse naegtes ° uden godkendelse fra et af det paagaeldende SPO-kontor udpeget ad hoc-udvalg. Udvalget kan kun give godkendelse, saafremt den pris, der tilbydes i det senere tilbud, er vaesentlig lavere end den forhandlingsberettigedes pristilbud (mellem 2,5 og 10%, afhaengig af sektoren). Denne beskyttelse af den forhandlingsberettigede har gyldighed for en periode paa mellem to og fem aar (afhaengig af den paagaeldende kontrakts vaerdi).
180 Der findes ifoelge reglementerne tre forskellige fremgangsmaader for udpegelse af den forhandlingsberettigede. Den forhandlingsberettigede er enten den mindstbydende entreprenoer under moedet, den entreprenoer, hvortil der foerst rettes henvendelse ° naar der er tale om afgivelse af ikke-samtidige pristilbud ° eller den entreprenoer, som paa forhaand udpeges hertil under moedet i medfoer af reglerne om tillaeggelse af forrang.
181 I de tilfaelde, hvor pristilbuddene afgives samtidig, og der ikke foreligger tilbagetraekning eller tillaeggelse af forrang, er den forhandlingsberettigede den entreprenoer, som har afgivet det laveste prisoverslag. Spoergsmaalet er imidlertid, om denne beskyttelse ° ud over at den gives efter, at der har fundet en konkurrencebegraensende udveksling af oplysninger sted, og efter, at der er sket en delvis fastsaettelse af priserne ° ikke ogsaa i sig selv medfoerer en konkurrencebegraensning.
182 Formaalet med at beskytte den forhandlingsberettigede er at give den entreprenoer, som har afleveret det laveste prisoverslag under moedet (dvs. det laveste pristilbud med fradrag af pristillaeggene), en beskyttelse af hans tilbud ° saavel hvad angaar dettes indhold som de heri indeholdte priser ° mod de forhandlinger, som kan taenkes at ville finde sted mellem bygherren og de oevrige medlemmer af SPO, saavel de entreprenoerer, som har deltaget i moedet, som dem, der ikke har. Herved gaelder, at de foerstnaevnte entreprenoerer ikke kan forhandle deres pristilbud, mens de sidstnaevnte for at afgive tilbud skal indhente godkendelse fra den forhandlingsberettigede eller fra et voldgiftsudvalg. I det anfoerte oejemed begynder de entreprenoerer, som deltager i moedet, med at fastsaette, paa hvilke betingelser de vil konkurrere indbyrdes. De fastsaetter i den forbindelse, hvad de enkelte tilbud skal indeholde for at kunne betragtes som aekvivalente alternative tilbud for bygherren, der kun maa vaelges imellem paa grundlag af prisen.
183 Det maa herved fremhaeves, at selv om det antages, at den vurdering, som foretages af buddenes sammenlignelighed under moedet, er saa objektiv som overhovedet mulig, kan det ikke accepteres, at entreprenoererne ensidigt saetter deres egen vurdering i stedet for bygherrens, da han boer have mulighed for at goere sine subjektive praeferencer gaeldende ° for eksempel hvad angaar entreprenoerens omdoemme, hans disponibilitet og geografiske placering i forhold til bygherren ° og endvidere have mulighed for som potentiel bruger selv at foretage en bedoemmelse af, om de enkelte tilbud efter hans opfattelse er aekvivalente.
184 Vedroerende de ikke-samtidige pristilbud bemaerkes, at sagsoegerne her blot har anfoert, at det er noedvendigt at udpege den entreprenoer, hvortil der foerst rettes henvendelse, som forhandlingsberettiget for at forhindre en omgaaelse af reglementet om samtidige pristilbud, men at sagsoegerne ikke bestrider, at der ydes en beskyttelse paa dette stadium, uden at der endnu har vaeret udoevet nogen konkurrence. Det bestrides altsaa ikke, at den beskyttelse, som indroemmes den forhandlingsberettigede i det tilfaelde, hvor opfordringerne til afgivelse af tilbud ikke er samtidige, er en konkurrencebegraensning; det maa imidlertid undersoeges, om denne beskyttelse kan anses for et noedvendigt supplement til reglementet om samtidig indkaldelse af tilbud, og om den opfylder de noedvendige betingelser for en fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3 (jf. nedenfor under det andet anbringende).
185 Hvad angaar spoergsmaalet om tillaeggelse af forrang bemaerkes, at reglerne indebaerer, at den, som tildeles forrang, kan udpeges af moededeltagerne som forhandlingsberettiget, uanset hvilket prisoverslag han indleverer, paa den betingelse, at hans eget endelige pristilbud svarer til det laveste prisoverslag, forhoejet med de gaeldende godtgoerelser, som ydes. Som anfoert af Kommissionen (betragtning 85) er foelgen af reglerne om tillaeggelse af forrang, at der sker en opdeling af markedet i den forstand, at det er moededeltagerne, som bestemmer, hvem af dem der skal beskyttes som forhandlingsberettiget paa et tidspunkt, hvor der endnu ikke har vaeret udoevet nogen konkurrence. Herved opdeler de markedet mellem sig indbyrdes og handler i strid med princippet om, at forbrugerne selv frit skal kunne vaelge, hvem de oensker som leverandoer (jf. Domstolens foernaevnte dom i sagen Suiker Unie mod Kommissionen, praemis 180). I saa henseende er det uden betydning, at moededeltagerne ikke er i en vedvarende og fast struktureret konkurrence med hinanden paa grund af de saerlige forhold i forbindelse med hvert enkelt bygge- og anlaegsarbejde. Det er ikke noedvendigt at kende motiverne hos de virksomheder, som opdeler et marked indbyrdes mellem sig, for at afgoere, om en saadan markedsopdeling omfattes af forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1.
186 Ganske vist fratager reglerne om beskyttelse af den forhandlingsberettigede ikke fuldstaendigt bygherren hans valgmuligheder, idet han stadig kan give en anden moededeltager tilslag end den forhandlingsberettigede (men uden at kunne forhandle om dennes tilbud) eller en anden entreprenoer (forudsat der indhentes godkendelse fra den forhandlingsberettigede eller et voldgiftsudvalg, saafremt den paagaeldende er medlem af SPO). Disse valgmuligheder er dog yderst begraensede paa grund af den beskyttelse, som er indroemmet den forhandlingsberettigede, da de oevrige moededeltagere kun maa tage entreprisen paa de vilkaar, der fremgaar af deres pristilbud. Hermed fratages bygherren muligheden for at goere sine praeferencer gaeldende vedroerende indholdet og prisen i hver af disses tilbud, hvorved han begraenses til at foretage et valg mellem de enkelte tilbud som helhed. Desuden vil hans mulighed for at forhandle den forhandlingsberettigedes tilbud ogsaa vaere staerkt begraenset, da den forhandlingsberettigede ved, at han er beskyttet, og kender omfanget af den beskyttelse, han nyder i prismaessig henseende over for de entreprenoerer, som er medlemmer af SPO, og da han kender de oevrige moededeltageres bud og de tariffer, som gaelder for pristilbud, der ikke afgives samtidig.
187 Af det anfoerte foelger, at beskyttelsen af den forhandlingsberettigede har konkurrencebegraensende virkning, men at det i forbindelse med gennemgangen af det andet anbringende boer undersoeges, om denne beskyttelse ° hvis formaal er at vaerne entreprenoererne mod tingning om priserne ° eventuelt kan fritages efter traktatens artikel 85, stk. 3.
V ° SPO' s handlemaade over for udenforstaaende entreprenoerer (betragtning 49-51, 98 og 99)
Parternes argumenter
188 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det staar entreprenoererne helt frit, om de vil vaere faste medlemmer af SPO, eller om de vil foelge SPO' s reglementer i forbindelse med én bestemt licitation. Der laegges ikke nogen pression paa udenforstaaende entreprenoerer for at faa dem tilsluttet. For at undgaa, at visse entreprenoerer misbruger ordningen ved undertiden at foelge reglementerne og undertiden ikke, er det noedvendigt at fastsaette sanktioner. Da reglementerne udgoer et hele, maa det undgaas, at visse entreprenoerer kun tager systemets fordele, men unddrager sig forpligtelserne.
189 Ganske vist ° erkender sagsoegerne ° har SPO-kontorerne kontakt til udenforstaaende entreprenoerer, men droeftelserne i den forbindelse vedroerer helt specifikke anliggender og kan ikke betragtes som nogen pression. Der er hermed hoejst tale om, at visse udenforstaaende entreprenoerer undertiden indbydes til at deltage i et moede.
190 Sagsoegerne bestrider det af Kommissionen anfoerte i beslutningens betragtning 99, foerste afsnit, om at udenlandske virksomheder for at operere paa det nederlandske marked er noedt til at gaa i samarbejde med en nederlandsk virksomhed, som er omfattet af reglementerne. Denne paastand modsiges af de tal, som sagsoegerne har fremlagt, saavel hvad angaar antallet af samarbejdskontrakter, som hvad angaar antallet af de kontrakter, som udenlandske virksomheder har faaet tildelt uden at have tiltraadt reglementerne.
191 Sagsoegerne erkender ganske vist, at man under moederne forsoeger at faa oplyst, om der ud over fra moededeltagerne ogsaa er indkaldt tilbud fra tredjemaend, men denne udveksling af oplysninger begraenser ikke efter sagsoegernes opfattelse konkurrencen. De herom udvekslede oplysninger har nemlig ikke megen vaerdi og giver ikke moededeltagerne nogen mulighed for at tilpasse deres adfaerd isaer med hensyn til fastsaettelsen af deres prisoverslag, da dette afhaenger af andre oekonomiske faktorer.
192 Sagsoegerne bestrider, at reglementerne giver SPO' s medlemmer mulighed for at beskytte sig effektivt mod konkurrence fra tredjemaend. I forbindelse med anbringendet herom har Kommissionen overset, at de entreprenoerer, som er medlemmer af SPO, stadig er konkurrenter, som kappes baade med hinanden og med tredjemaend. Sagsoegerne afviser, at moededeltagernes handlemaade ved udpegelsen af en forhandlingsberettiget eller ved fastsaettelsen af godtgoerelsen af udregningsomkostninger er afhaengig af, om der er udenforstaaende konkurrenter eller ej. Kommissionen har ikke godtgjort, at der er nogen sammenhaeng mellem disse to forhold, og de tal, som Kommissionen har henvist til, er hverken illustrerende eller relevante. Navnlig udgoer det tal paa 80%, som er anfoert i beslutningens betragtning 51, ikke nogen indikation for, at moededeltagerne har stoerre chancer for at faa tildelt kontrakten end udenforstaaende, og endnu mindre, at disse stoerre chancer skulle bero paa en fordaekt samordning.
193 Sagsoegerne konkluderer, at de beskyldninger, som Kommissionen har fremsat uden at foretage nogen undersoegelse, er helt grundloese. Til godtgoerelse heraf anfoerer de, at hvis udenforstaaende entreprenoerer virkelig havde lidt skade ved SPO' s medlemmernes handlemaade, ville de enten have klaget derover eller vaere blevet medlemmer af SPO. I oevrigt maa man ikke glemme, at det i de fleste tilfaelde er bygherren, som ved at anvende en begraenset licitation selv bestemmer antallet og den kreds af entreprenoerer, der kan konkurrere om det udbudte bygge- og anlaegsarbejde.
194 Heroverfor har Kommissionen gjort gaeldende, at de ved reglementerne fastsatte sanktioner kan tilskynde udenforstaaende til mere eller mindre vedvarende at foelge reglementerne, uanset at sanktionernes formaal er at undgaa misbrug af reglementerne.
195 Kommissionen fremhaever herved, at sagsoegerne ikke selv benaegter, at SPO-kontorerne tager kontakt til udenforstaaende virksomheder, og Kommissionens undersoegelse har vist, at formaalet med disse kontakter ikke blot var at anmode de paagaeldende virksomheder om at foelge reglementerne.
196 I oevrigt er, ifoelge Kommissionen, udenlandske virksomheders beslutningsfrihed med hensyn til, om de vil foelge reglementerne temmelig begraenset, da de oftest for at komme ind paa markedet maa indgaa et samarbejde med en nederlandsk entreprenoer, saaledes som det fremgaar af en anbefaling fra det tysk-nederlandske handelskammer. De fleste af de entreprenoerer, der er mulighed for at samarbejde med, er nemlig medlemmer af SPO. De tal, som sagsoegerne har fremlagt, er ifoelge Kommissionen ufuldstaendige, da de kun vedroerer de egentlige entreprenoersammenslutninger.
197 Efter Kommissionens opfattelse har moededeltagerne mulighed for paa grundlag af de oplysninger, som udveksles under moederne, at skaffe sig en fordel i forhold til udenforstaaende virksomheder, saaledes som det i oevrigt er godtgjort i beslutningen (betragtning 49-51, 98 og 99).
198 Kommissionen konkluderer, at der foreligger en konkurrencebegraensning, eftersom enhver udenforstaaende virksomhed bliver sat over for det dilemma enten at maatte kaempe alene mod den forenede front af moededeltagere eller at deltage i denne forenede front og dermed begraense mulighederne for at konkurrere med andre virksomheder.
Rettens bemaerkninger
199 Retten skal vedroerende det anfoerte bemaerke ° helt uanset spoergsmaalet, om sagsoegerne i de enkelte tilfaelde maatte have lagt pression paa udenforstaaende virksomheder for, at de tilslutter sig SPO ° at den ordning, som er indfoert ved reglementerne, ved selve sin eksistens laegger pres paa udenforstaaende med henblik paa at tilslutte sig organisationen, idet den giver de deltagende virksomheder betydelige fordele hvad angaar udvekslingen af oplysninger og godtgoerelsen af udregningsomkostningerne (betragtning 98).
200 I oevrigt opfyldes de formaal, der tilsigtes med reglementerne, desto bedre, naar der deltager et stort antal virksomheder. Begraensningen af transaktionsomkostningerne og bekaempelsen af, at der tinges om priserne, er des mere effektiv jo faerre gange, det sker, at kontrakterne tildeles udenforstaaende. Tildelingen af en kontrakt til en udenforstaaende betragtes nemlig i denne sammenhaeng som en risiko, som man skal sikre sig mod ved at indbetale en del af pristillaegget til en garantifond, som navnlig er oprettet med henblik paa daekning af denne risiko (betragtning 43).
201 Foelgelig er forudsaetningerne tilvejebragt for, at der kan laegges pres paa udenforstaaende med henblik paa, at de tilslutter sig ordningen. Paa denne baggrund maa den omstaendighed, som er erkendt af sagsoegerne, at SPO-kontorerne har kontakt til udenforstaaende virksomheder, i sig selv ligestilles med pression.
202 I oevrigt er det ubestridt mellem parterne, at der efter reglementerne er mulighed for, at deltagerne paa moedet paa forhaand afstaar fra at udpege en forhandlingsberettiget (se ovenfor praemis 100, 101 og 117) og fra at anvende pristillaeg. Dette giver moededeltagerne mulighed for at tilpasse deres adfaerd paa markedet, afhaengig af, hvor skarp konkurrencen fra udenforstaaende er. Herved kan moededeltagerne deltage i konkurrencen med den fordel, de forud har draget af ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostningerne, som indebaerer, at de ikke behoever at belaste det bygge- og anlaegsarbejde, for hvilket de er i konkurrence med udenforstaaende virksomheder, med nogen udregningsomkostninger. Paa samme maade har moededeltagerne ved paa forhaand at afstaa fra at udpege en forhandlingsberettiget mulighed for i givet fald at deltage i en priskamp med udenforstaaende virksomheder og dermed foroege deres chancer for, at en af dem faar tildelt kontrakten.
203 Endvidere boer det fremhaeves, at den omstaendighed, at de virksomheder, som er medlemmer af SPO, naar de stilles over for et konkurrencepres udefra, noedsages til at indtage en samordnet defensiv holdning, bekraefter, at de har interesse i at foroege antallet af medlemmer og dermed begraense antallet af de udenforstaaende konkurrenter, som ellers kunne taenkes at faa dem til at give afkald paa deres fordele som medlemmer af de sagsoegende organisationer.
204 Af samtlige disse betragtninger foelger, at Kommissionen med rette har fundet, at den ordning, som blev indfoert med vedtagelsen af de omhandlede reglementer i 1987, begraenser entreprenoerernes beslutningsfrihed med hensyn til, om de vil tilslutte sig ordningen, idet de, saafremt de vaelger at holde sig udenfor, fratages en raekke fordele, som er forbundet med ordningen, da de, i stedet for at komme i konkurrence med en raekke entreprenoerer, som handler uafhaengigt af hinanden, kommer i konkurrence med entreprenoerer, som har faelles interesser, og som raader over de samme oplysninger og derfor udviser den samme adfaerd.
205 Foelgelig er de i 1987 indfoerte reglementer i strid med traktatens artikel 85, stk. 1.
206 Vedroerende de gamle reglementer bemaerkes, at Kommissionen, efter foerst i beslutningen at have fastslaaet, at disse reglementer paa en raekke vaesentlige punkter adskilte sig fra de reglementer, der blev indfoert i 1987 ° saasom ved at indeholde regler om tilbagemelding, give mulighed for at "forbedre" og "korrigere" priserne samt foreskrive en praeferenceordning, som medfoerte en forhoejelse af alle deltageres priser ° i beslutningen anfoerer (betragtning 62-65), at de reglementer, der blev indfoert i 1987, i det vaesentlige blot udgjorde en fortsaettelse af de gamle reglementer, hvorfor den retlige bedoemmelse, som Kommissionen anlagde af den ene gruppe, ogsaa havde gyldighed ° med de fornoedne aendringer ° for den anden gruppe (betragtning 114). Endvidere anfoerer Kommissionen i beslutningen (betragtning 138), at de gamle, indbyrdes forskellige reglementer dels maatte antages at vaere blevet tilstraekkeligt harmoniseret fra den 1. oktober 1980, da de var godkendt af SPO (betragtning 15, 62 og 138), dels var blevet udstyret med en ensartet sanktionsordning, som blev indfoert ved de etiske regler og gjort bindende for SPO' s medlemsorganisationer ved en beslutning, truffet af dennes generalforsamling, som traadte i kraft med virkning fra den 1. oktober 1980 (betragtning 12, 13 og 138).
207 Det bemaerkes, at sagsoegerne over for Kommissionens konstateringer paa disse punkter har gjort gaeldende dels, at de reglementer, som blev indfoert i 1987, ikke kan betragtes som "en fortsaettelse af de tilsvarende gamle aftaler", men maa betragtes som et "omslag" i forhold til disse (jf. staevningen, punkt 3.14, om sagens retlige spoergsmaal), dels, at SPO paa intet tidspunkt har udfaerdiget bestemmelser til et UPR vedroerende "Burger- & Utiliteitsbouw Openbaar" (opfoerelse af bolig- og erhvervsbyggeri efter reglerne om offentlig licitation), som anfoeres at vaere traadt i kraft den 1. januar 1973, da de enkelte sammenslutninger fortsatte med at anvende deres egne reglementer indtil 1987 (se replikken, s. 24).
208 Herom maa for det foerste fastslaas, at sagsoegernes argumenter ingenlunde modsiger det af Kommissionen i beslutningens betragtning 62 og 65 anfoerte, men tvaertimod godtgoer rigtigheden af den analyse, Kommissionen har foretaget her. Til godtgoerelse af, at de reglementer, som blev indfoert i 1987, udgoer et "omslag" i forhold til de gamle aftaler, anfoerer sagsoegerne, at nogle af de muligheder, som tidligere fandtes, saasom "tilbagemeldinger", "forbedringer" og "priskorrektioner", nu ikke laengere bestaar efter 1987-reglementerne. Vedroerende tilbagemeldingerne erkender sagsoegerne, at de "indebar en risiko for, at entreprenoererne igangsatte en ulovlig samordning", og vedroerende prisforbedringerne eller priskorrektionerne, anfoerer sagsoegerne, at denne mulighed blev ophaevet, "fordi den ikke blot blev anvendt i en katastrofal konkurrencesituation, men ogsaa fordi den herfor gaeldende ordning, som havde til formaal at afdaempe pristrykket, uvaegerligt medfoerte visse vilkaarligheder" (jf. staevningen, punkt 3.14, vedroerende sagens retlige spoergsmaal). Med deres anbringende om, at 1987-reglementerne er mindre konkurrencebegraensende end de gamle reglementer, og at det er paa dette punkt, at de betegner et omslag i forhold til disse, har sagsoegerne saaledes erkendt, at de nye reglementer udgjorde en fortsaettelse af de gamle reglementer.
209 Foelgelig har Kommissionen med rette antaget, at der var kontinuitet mellem de gamle reglementer og reglementerne fra 1987, og at de gamle reglementer paa en raekke punkter medfoerte mindst lige saa vaesentlige konkurrencebegraensninger som de nye.
210 For det andet maa det fastslaas, at det ikke ° som sagsoegerne tilsyneladende haevder i replikken ° er anfoert i beslutningen, at det var SPO, som udstedte de gamle, indbyrdes forskellige reglementer efter den 1. oktober 1980. Det anfoeres blot i beslutningen, at reglementerne skulle godkendes af SPO fra dette tidspunkt, hvilket sagsoegerne ikke har modsagt, idet de alene har gjort gaeldende, at det indtil 1987 var de enkelte sammenslutninger, som udstedte disse reglementer. Det boer i oevrigt fremhaeves, som anfoert af Kommissionen, at beslutningen paa disse punkter blot gentager de oplysninger, som sagsoegerne selv gav i deres besvarelse den 19. december 1988 af Kommissionens begaering om oplysninger (jf. duplikken, bilag 2). Endvidere boer det fremhaeves, at sagsoegerne ikke har bestridt, at der ifoelge artikel 4 i Besluit Algemene Bepalingen (beslutning om generelle bestemmelser) fra den 25. november 1980 kraevedes godkendelse fra SPO til at vedtage og gennemfoere de reglementer, som var udstedt af de enkelte sagsoegende medlemsorganisationer.
211 For det tredje bemaerkes, at der ved de etiske regler med virkning fra den 1. oktober 1980 blev indfoert en ensartet sanktionsordning for de gamle, indbyrdes forskellige reglementer, som blev gjort bindende for SPO' s medlemmer ved en beslutning paa dennes generalforsamling med virkning fra samme dato.
212 Det er derfor efter sagens omstaendigheder med fuld foeje, at der ikke blev foretaget en saerskilt gennemgang af de gamle reglementers indhold i beslutningen, men heri blev lagt til grund, at disse reglementer mindst begraensede konkurrencen lige saa meget som reglementerne fra 1987, idet de udgjorde en fortsaettelse af dem. Det er ligeledes med foeje antaget i beslutningen, at de forskellige reglementer, der fandtes i kraft af ordningen for indhentning af godkendelse fra SPO og det ensartede sanktionssystem, maatte antages at vaere blevet tilstraekkeligt harmoniseret fra den 1. oktober 1980 til at kunne betragtes som en ensartet helhed.
213 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at andet led af det foerste anbringende maa forkastes.
° Tredje led: ingen paavirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
Parternes argumenter
214 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det er en betingelse for at anvende traktatens artikel 85 paa aftaler, som er begraenset til én enkelt medlemsstats omraade, at aftalerne maerkbart paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Dette forudsaetter dels, at der finder en samhandel sted mellem medlemsstaterne paa det paagaeldende marked (Domstolens dom af 31.5.1979, sag 22/78, Hugin mod Kommissionen, Sml. s. 1869), dels, at de paagaeldende aftaler maerkbart paavirker samhandelen paa en negativ maade (Domstolens dom af 12.5.1989, sag 320/87, Ottung, Sml. s. 1177, praemis 19). Ingen af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfaelde, hvorfor traktatens artikel 85 ikke kan anvendes.
215 Vedroerende den foerste betingelse anfoerer sagsoegerne, at det navnlig fremgaar af Hartelust' s undersoegelse, at der naesten ikke finder nogen samhandel sted mellem medlemsstaterne inden for bygge- og anlaegsbranchen, baade naar denne vurdering foretages paa grundlag af antallet af byggepladser eller paa grundlag af disses vaerdi, og at der ikke findes nogen som helst samhandel for bestemte produktmarkeder, saasom inden for nedrivning eller vejafmaerkning. I replikken anfoerer sagsoegerne tillige, at Domstolens dom af 1. februar 1978 i sagen Miller mod Kommissionen (sag 19/77, Sml. s. 131) ikke indeholder noget belaeg for Kommissionens udsagn om, at der ikke blot skal tages hensyn til den eksisterende samhandel, men ogsaa til dens fremtidige udvikling som foelge af lovgivningsaendringer eller andre faktorer. Efter sagsoegernes opfattelse var de lovgivningsaendringer, som Kommissionen henviser til, ikke forudsigelige paa det tidspunkt, da sagsoegerne udfaerdigede og bragte deres reglementer i anvendelse.
216 Vedroerende den anden betingelse anfoerer sagsoegerne i det vaesentlige, at saa laenge der ikke findes nogen samhandel, kan denne ikke paavirkes negativt og maerkbart af reglementerne, medmindre Kommissionen godtgoer, at det er reglementerne, som har medfoert, at der ikke findes nogen naevnevaerdig samhandel. Dette har Kommissionen ikke bevist i den foreliggende sag af den simple grund, at det er strukturelle faktorer, som er skyld i, at der ikke findes nogen samhandel, saasom virksomhedernes begraensede geografiske virkefelt, de omfattende transportomkostninger, hovedentreprenoerens rolle, problemerne i forbindelse med forskelle i henseende til licitationsbetingelser (standarder), kultur, smag, sprog osv., hvortil kommer det forhold, at det er bygherren, som bestemmer, hvilke og hvilken type entreprenoerfirmaer han vil rette henvendelse til. Desuden har Kommissionen ikke for hver af de gamle reglementers vedkommende godtgjort, at der fandt en international samhandel sted paa hvert enkelt produktmarked og paa hver af de geografiske markeder, som disse reglementer enkeltvis omfattede. Sagsoegerne anfoerer i saa henseende, at Kommissionen ikke kan paaberaabe sig teorien om den kumulative virkning, som forudsaetter, at de forskellige aftaler vedroerer samme produktmarked og samme geografiske marked. Sagsoegerne har nemlig selv godtgjort, at hver enkelt sektor udgjorde et saerskilt marked (jf. ovenfor under anbringendets foerste led). Endelig boer de omhandlede reglementer ses i relation til Faellesskabets forskrifter om offentlige bygge- og anlaegskontrakter, hvorefter graensevaerdien udgoer 5 mio. ECU (hvilket er vaesentligt hoejere end den graense paa 200 000 ECU, som er fastsat i direktivet vedroerende offentlige indkoebskontrakter), hvilket viser, at det kun er meget omfattende bygge- og anlaegsarbejder, som kan skabe en international samhandel af nogen betydning.
217 Under alle omstaendigheder har reglementerne ikke ifoelge sagsoegerne afskaermet det nederlandske marked, da de gaelder uden forskel for udenlandske og nederlandske entreprenoerer, hvem det begge staar frit for, om de vil foelge reglementerne.
218 Sagsoegerne bestrider, at reglementerne begraenser muligheden for at anvende proceduren for offentlig licitation og dermed stiller udenlandske virksomheder ringere. Offentlige licitationer er ikke sjaeldnere i Nederlandene end i andre lande, og udlaendinge deltager ikke oftere heri end i begraensede licitationer.
219 Endvidere anfoerer sagsoegerne, at de virkninger, som reglementerne haevdes at have for den efterspoergsel i Nederlandene, som beror paa ordrer fra bygherrer, der er etableret i andre medlemsstater, ikke omfattes af begrebet "handel ... mellem medlemsstater" i traktatens artikel 85' s forstand, og at Kommissionens argumentation under alle omstaendigheder beror paa den fejlagtige opfattelse, at reglementerne medfoerer en generel prisforhoejelse i Nederlandene.
220 Endelig anfoerer sagsoegerne, at den opfattelse, at de nederlandske virksomheder i kraft af reglementerne og navnlig ordningen med tilskrivningen af udregningsomkostningerne skulle have en konkurrencefordel, naar de opererer paa markedet i andre medlemsstater, afkraeftes af den lave rentabilitet hos bygge- og anlaegsvirksomhederne i Nederlandene samt af den sammenligning, som er foretaget af firmaet PRC BV Management Consultants (herefter benaevnt "PRC") mellem, paa den side, de generelle omkostninger i Nederlandene, forhoejet med godtgoerelsen for udregningsomkostninger, og, paa den anden side, den procentdel, som de generelle omkostninger udgoer i fire andre medlemsstater.
221 Til imoedegaaelse af denne argumentation har Kommissionen henvist til beslutningens betragtning 103-108. Den anfoerer, at det efter Domstolens faste praksis absolut ikke er nogen betingelse, at reglementerne medfoerer en fortraengning af de udenlandske entreprenoerer fra det nederlandske marked, men er tilstraekkeligt, at reglementerne er egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne maerkbart. Der skal derfor ikke blot tages hensyn til den aktuelle, men ogsaa den potentielle samhandel mellem medlemsstaterne (jf. Domstolens foernaevnte dom i sagen Miller mod Kommissionen).
222 Kommissionen anfoerer videre, at Domstolens dom i foernaevnte sag Hugin mod Kommissionen, er helt irrelevant for den foreliggende sag, da de konkurrencebegraensninger, som denne sag vedroerte, ikke havde virkninger for hele omraadet i en medlemsstat, men kun en meget lille del heraf, og da konkurrencebegraensningerne var af en helt anden karakter end de foreliggende reglementer. Aftaler, som omfatter hele omraadet i en medlemsstat, som tilfaeldet er i denne sag, er efter selve deres karakter egnet til at medfoere en opdeling af det nationale marked, som haemmer den med traktaten tilstraebte oekonomiske integration (jf. Domstolens dom af 17.10.1972, sag 8/72, Vereniging van Cementhandelaren mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 251, org. ref.: Rec. s. 977). Saadanne aftaler medfoerer nemlig en opdeling af det faelles marked i flere nationale markeder, som er kendetegnet ved kunstigt forskellige betingelser (jf. Domstolens dom af 11.7.1989, sag 246/86, Belasco m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2117). Kommissionen anfoerer, at den ikke kan vaere forpligtet til at godtgoere, at reglementerne fortraenger de udenlandske entreprenoerer fra det nederlandske bygge- og anlaegsmarked, men blot, som den har godtgjort i beslutningen, at reglementerne medfoerer en radikal aendring af de konkurrencevilkaar, hvorunder de udenlandske entreprenoerer noedsages til at operere, saavel naar de deltager i ordningen, som naar de afgiver bud uden for ordningens rammer. Saavel i meddelelsen af klagepunkter som i beslutningen (henholdsvis punkt 98 ff. og betragtning 106 ff.) har Kommissionen redegjort for, at reglementerne paavirker samhandelen paa den anfoerte maade.
223 Det er Kommissionens opfattelse, at der findes en samhandel mellem medlemsstaterne inden for den i sagen omhandlede sektor, om end den er ringe, og at Hartelust' s undersoegelse ikke er repraesentativ, dels fordi den ikke tager hensyn til den samhandel, som har fundet sted uden for rammerne af reglementerne, dels fordi det ikke praeciseres i undersoegelsen, om den var baseret paa moedereferaterne for samtlige de moeder, som blev afholdt i medfoer af reglementerne, og endelig fordi undersoegelsen kun vedroerte en begraenset periode, nemlig fra den 1. januar 1986 til den 1. oktober 1988.
224 Endvidere anfoerer Kommissionen, at reglementerne paa grund af ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger tilskynder bygherrerne til at undgaa offentlige licitationer. Den offentlige licitation er nemlig det bedste middel for de udenlandske entreprenoerer til at faa adgang til det nederlandske marked, da kredsen af tilbudsgivere ved denne form for licitation ikke afgoeres af bygherren. Som bevis herfor henviser Kommissionen til den klage, som Rotterdam kommune har indgivet.
225 Af det anfoerte slutter Kommissionen, at reglementerne er egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstater. Den tilfoejer, at det ikke har noget formaal, som sagsoegerne har gjort, at skelne efter, inden for hvilke perioder reglementerne fandt anvendelse, og om de var harmoniserede, da indholdet af de reglementer, som gjaldt foer den 1. april 1987, var endnu mere kritisabelt ud fra traktatens artikel 85, stk. 1, end de nugaeldende reglementer. De var blevet indfoert og harmoniseret i SPO' s regi og under dennes kontrol og var fra 1980 blevet udstyret med den ensartede sanktionsordning, som er fastsat i de etiske regler. Det afgoerende spoergsmaal var altsaa ikke, om der inden for visse sektorer bestod en samhandel mellem medlemsstaterne, men om reglementerne som helhed er egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. ovenfor om anbringendets foerste led).
Rettens bemaerkninger
226 Vedroerende det anfoerte bemaerkes, at Kommissionen har lagt til grund i beslutningen, at reglementerne paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne paa tre forskellige maader, nemlig dels ved, at de paavirker tilbudsgivningen fra andre medlemsstater (betragtning 103-111), dels paavirker efterspoergslen fra andre medlemsstater (betragtning 112) og endelig ved, at de paavirker de deltagende entreprenoerers stilling paa markedet i de oevrige medlemsstater (betragtning 113).
227 Indledningsvis bemaerkes, at formaalet med betingelsen i traktatens artikel 85 og 86 vedroerende paavirkningen af samhandelen mellem medlemsstaterne er at afgraense faellesskabsrettens anvendelsesomraade i forhold til anvendelsesomraadet for medlemsstaternes nationale ret (jf. Domstolens dom af 13.7.1966, forenede sager 56/64 og 58/64, Consten og Grundig mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 245, org. ref.: Rec. s. 429).
228 Det er derfor tilstraekkeligt for, at traktatens artikel 85 kan finde anvendelse paa de af sagsoegerne vedtagne reglementer, at det er godtgjort, at der er indtruffet blot én af disse tre forskellige former for begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne, saaledes som Kommissionen har anfoert i beslutningens betragtning 103-113.
229 Det bemaerkes endvidere, at det fremgaar af fast retspraksis, at en aftale, som omfatter hele omraadet i en medlemsstat ifoelge selve sin natur styrker opdelingen i nationale markeder, hvorved den haemmer den oekonomiske integration, som tilstraebes med traktaten (jf. Domstolens foernaevnte dom i sagen Vereniging van Cementhandelaren mod Kommissionen, praemis 29, og dom af 11.7.1985, sag 42/84, Remia m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2545, praemis 22).
230 Det er ubestridt i den foreliggende sag, at de reglementer, som blev indfoert i 1987, finder anvendelse inden for hele Nederlandenes omraade. Hvad angaar de gamle reglementer bemaerkes, at der er indbyrdes overensstemmelse mellem dem, og at de som helhed omfatter hele Nederlandenes omraade og hele bygge- og anlaegsmarkedet (jf. ovenfor, praemis 81). Foelgelig boer ingen af disse reglementer bedoemmes isoleret fra de oevrige inden for den sammenhaeng, hvori de indgaar, saa meget mere som der siden 1980 har vaeret indfoert ensartede sanktionsprocedurer for disse reglementer inden for rammerne af en faelles organisation. De gamle reglementer boer derfor ligestilles med de i 1987 indfoerte reglementer (jf. ovenfor, praemis 206-212). Alle reglementerne er derfor efter selve deres karakter egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne, da de aendrer konkurrencevilkaarene i Nederlandene ved kunstigt at skabe andre vilkaar end dem, som gaelder i andre medlemsstater, og dermed bevirker en opdeling af det faelles marked.
231 Under alle omstaendigheder finder Retten, at Kommissionen med foeje har fastslaaet, at reglementerne maerkbart kan paavirke tilbudsgivningen fra andre medlemsstater og tilbudsgivningen i de andre medlemsstater fra de entreprenoerer, som er medlemmer af SPO.
232 Hvad angaar reglementernes indvirkning paa tilbudsgivning fra andre medlemsstater har Kommissionen ret i, at sagsoegerne selv har oplyst, at ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger navnlig har til formaal at tilskynde bygherren til at afveje fordele og ulemper ved at rette sin opfordring til et stoerre eller mindre antal tilbudsgivere, da bygherren ved, at han kommer til at betale transaktionsomkostningerne, idet disse er gjort synlige. En saadan ordning vil som helhed medfoere lavere transaktionsomkostninger. Med henblik herpaa tilskynder ordningen bygherrerne til bedre at afgraense maalgruppen for deres opfordring til afgivelse af tilbud og dermed til at rette henvendelse til et mindre antal tilbudsgivere ved at lade bygherrerne selv betale udregningsomkostningerne for samtlige de tilbudsgivere, som de har rettet henvendelse til. Da det kun er muligt at begraense antallet af de entreprenoerer, som bygherrerne har rettet henvendelse til, under en begraenset licitation, virker ordningen fremmende for afholdelse af begraensede frem for offentlige licitationer og tilskynder til at goere de begraensede licitationer endnu mere begraensede, saaledes som det er anfoert i klagen fra Rotterdam kommune (se klagens punkt 19 og 34).
233 Kommissionen har saaledes med foeje antaget, at en offentlig licitation er det bedst egnede middel for udenlandske entreprenoerer til at traenge ind paa det nederlandske marked.
234 Reglementerne er altsaa af denne grund egnet til at have en direkte eller indirekte virkning paa tilbud, der afgives fra de andre medlemsstater.
235 Som anfoert af Kommissionen kan sagsoegerne ikke med rette over for denne opfattelse anfoere, at samhandelen mellem medlemsstaterne er ringe, da de ikke har bestridt de tal, som Kommissionen har angivet i beslutningen, og hvoraf fremgaar, at der findes en samhandel mellem medlemsstaterne, om end den endnu er ringe. Saaledes har sagsoegerne ikke bestridt, at der findes omkring 150 virksomheder i de andre medlemsstater, som mere eller mindre varigt foelger UPR. De fleste af disse virksomheder er etableret i Tyskland og Belgien ° heriblandt alle de store tyske og belgiske virksomheder ° mens de oevrige virksomheder er franske, luxembourgske eller italienske. Som det fremgaar af Domstolens praksis, er det ikke nogen betingelse for at forbyde aftaler i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1, at de maerkbart paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, men blot at de er egnede hertil (jf. foernaevnte dom i sagen Miller mod Kommissionen, praemis 15). Naar det er tilstraekkeligt, at en aftale kan have en saadan virkning, kan der ved vurderingen af aftalens virkning for handelen mellem medlemsstaterne tages hensyn til den fremtidige udvikling i samhandelen, uanset om denne er forudsigelig eller ej. Hvad endelig angaar virkningens maerkbare karakter maa det medgives Kommissionen, at jo ringere samhandelen er, desto mere kan aftalen paavirke den.
236 Endvidere finder Retten, at sagsoegerne ikke har grundlag for at paaberaabe sig den graense paa 5 mio. ECU, som er fastsat i direktiv 71/305. Som Kommissionen har anfoert i beslutningen (betragtning 105), er formaalet med traktatens artikel 85 og med direktivet for forskelligt til, at den i direktivet fastsatte graense kan anvendes som kriterium for anvendelsen af traktatens artikel 85. I den forbindelse bemaerkes endvidere, at direktivet ikke har hjemmel i traktatens artikel 85, og at denne traktatbestemmelse ikke er naevnt i nogen af dets betragtninger. Det kan derfor ikke med rette haevdes, at Kommissionen ved anvendelsen af traktatens artikel 85 skal lade sig vejlede af den i direktivet fastsatte graense.
237 Hvad angaar reglementernes virkning for det tilbud, som de virksomheder, der er medlemmer af SPO, afgiver i de andre medlemsstater, er det ubestrideligt, at disse virksomheder, naar de med hensyn til et bestemt bygge- og anlaegsarbejde opererer uden for rammerne af reglementernes anvendelsesomraade ° saaledes som det er tilfaeldet, naar de opererer uden for Nederlandene ° har visse fordele frem for de virksomheder, som ikke er medlemmer.
238 I den forbindelse bemaerkes, at den af sagsoegerne paaberaabte sammenligning har karakter af en helhedssammenligning, hvorimod de fordele, som nederlandske virksomheder har, naar de opererer i udlandet, boer bedoemmes for det enkelte bygge- og anlaegsarbejde. Paa dette punkt er det ubestrideligt, at de virksomheder, som er medlemmer af SPO, i kraft af ordningen med tilskrivningen af udregningsomkostningerne, herunder ordningen med garantifonde, har mulighed for at holde de udregningsomkostninger, som de har haft i forbindelse med afgivelse af tilbud for licitationer, som de ikke har faaet tildelt, ude fra deres generalomkostninger, hvorimod de udenlandske entreprenoerer bliver noedt til at medtage disse udgifter i deres generalomkostninger. Saaledes skal de virksomheder, som er medlemmer af SPO, og som afgiver tilbud paa et bestemt arbejde uden for Nederlandene, kun medtage de udregningsomkostninger i deres tilbud, som de har haft i forbindelse med det paagaeldende arbejde, hvorimod de oevrige entreprenoerer maa medtage en del af de udregningsomkostninger heri, som de har afholdt paa foranledning af samtlige de licitationer, de har deltaget i uden at faa tildelt kontrakten. Hermed opnaar de en kunstig konkurrencefordel i forhold til de konkurrerende entreprenoerer, som udoever hovedparten af deres virksomhed i andre medlemsstater. Dette paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
239 Sagsoegerne har ikke kunnet gendrive de fremfoerte forhold og afkraefte deres bevismaessige vaerdi ved at henvise til de nederlandske bygge- og anlaegsvirksomheders ringe fortjenstmargen, som ifoelge sagsoegerne fremgaar ved en sammenligning mellem, paa den ene side, generalomkostningerne i Nederlandene med tillaeg af godtgoerelserne af udregningsomkostninger, og paa den anden side, den procent, som generalomkostningerne udgoer i fire andre medlemsstater. De nederlandske virksomheders lave rentabilitet kan nemlig skyldes mange andre faktorer end ordningen med tilskrivning af udregningsomkostningerne.
240 Foelgelig er reglementerne egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne maerkbart, hvorfor dette led af anbringendet maa forkastes.
241 Af samtlige de fremfoerte betragtninger foelger, at det foerste anbringende ikke kan tages til foelge.
Andet anbringende: tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 3
Foerste led: de saerlige forhold paa det paagaeldende marked er ikke taget i betragtning, og bevisbyrderegler er tilsidesat
1) De saerlige forhold paa det paagaeldende marked
Parternes argumenter
242 Sagsoegerne har gjort gaeldende, at det fremgaar af Domstolens dom af 27. januar 1987, sag 45/85, Verband der Sachversicherer mod Kommissionen (Sml. s. 405, praemis 14 og 15), at selv om Faellesskabets konkurrenceregler finder fuldt ud anvendelse paa den nederlandske bygge- og anlaegsbranche, er dette paa ingen maade ensbetydende med, at man efter konkurrencereglerne er afskaaret fra at tage hensyn til saerlige forhold, der maatte goere sig gaeldende inden for visse erhvervsgrene. Kommissionen er nemlig, naar den udoever sin befoejelse i medfoer af traktatens artikel 85, stk. 3, til at indroemme fritagelse fra forbuddene i artikel 85 forpligtet til at tage hensyn til saerlige forhold, der maatte goere sig gaeldende inden for de forskellige erhvervsgrene og til vanskeligheder, som er saeregne for disse erhvervsgrene. Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen har forsoemt at tage hensyn til de saerlige forhold inden for bygge- og anlaegsbranchen, som f.eks. at denne typisk er en branche for smaa og mellemstore virksomheder, og til de vanskeligheder, som er saeregne for sektoren, og som har begrundet vedtagelsen af de anmeldte reglementer, der typisk er sektorbestemte.
243 Som saadanne saerlige forhold fremhaever sagsoegerne navnlig, at hver enkelt bygherre selv definerer det produkt, han oensker, og at dette produkt derfor kun kan anvendes en gang. Endvidere henviser sagsoegerne til bygge- og anlaegsvirksomhedernes saerlige karakter (som er kendetegnet ved foelgende: et usymmetrisk forhold mellem virksomhedens og byggepladsens stoerrelse, kontinuitetsproblemer, ingen masseproduktion, de udstrakte muligheder for indbyrdes substitution mellem bygge- og anlaegsvirksomhederne inden for samme produktmarked, samt at der ikke er nogen taerskel for mindre erhvervsdrivendes adgang til markedet). Hertil kommer, at prisen paa arbejdet skal fastsaettes paa forhaand, at det er forbundet med hoeje transaktionsomkostninger at udfaerdige et tilbud, og endelig, at anvendelsen af licitation som middel til indgaaelse af kontrakter indebaerer en risiko for oekonomisk uberettigede priser.
244 Sagsoegerne anfoerer, at disse saerlige forhold i en raekke henseender foerer til en strukturbetinget uligevaegt paa det paagaeldende marked mellem, paa den ene side, efterspoergerne ° for hvem markedet er fuldstaendig gennemskueligt, og som har mulighed for at bestemme kredsen af de entreprenoerer, som skal have adgang til markedet, samt mulighed for at sammenligne de forskellige tilbud, som de modtager ° og, paa den anden side, udbyderne, for hvem markedet ikke er gennemskueligt, men afhaenger af bygherrernes valg, og som maa betale hoeje transaktionsomkostninger for at komme ind paa markedet. Denne strukturelle uligevaegt medfoerer oekonomisk uberettigede priser og en ruinerende konkurrence.
245 Ifoelge sagsoegerne er denne strukturelle uligevaegt mellem efterspoergsel og udbud, som bekraeftes af talrige videnskabelige undersoegelser, saerlig fremtraedende i Nederlandene, dels fordi hovedentreprenoeren her er ansvarlig over for bygherren for, at arbejdet udfoeres korrekt ° herunder det arbejde, som udfoeres af underentreprenoererne ° dels fordi den nederlandske lovgivning ikke indeholder et lige saa strengt forbud for bygherren, som det er tilfaeldet med lovgivningen i de andre medlemsstater, mod at spille de enkelte entreprenoerers tilbud ud mod hinanden, dvs. den praksis, som benaevnes tingning om priserne.
246 Sagsoegerne anfoerer, at de paatalte reglementer udelukkende har til formaal at rette op paa denne strukturelle uligevaegt, nemlig hovedsagelig ved at formindske de transaktionsomkostninger, som afholdes af entreprenoererne og ved at forhindre tingning om priserne. Den ringe fortjenstmargen, som er observeret paa det nederlandske bygge- og anlaegsmarked, bekraefter denne opfattelse. Dette formaal er i samtlige markedsdeltageres og de nederlandske myndigheders interesse, idet afskaffelsen af reglementerne enten ville medfoere en ruinerende konkurrence eller medfoere indgaaelse af hemmelige aftaler med henblik paa at rette op paa de anfoerte skaevheder.
247 I replikken har sagsoegerne anfoert, at ingen af de paastande, som Kommissionen har fremfoert om, hvorledes andre markeder for tjenesteydelser eller markedet for bygge- og anlaegsarbejder i de andre medlemsstater fungerer, har grundlag i nogen analyse eller undersoegelse, som Kommissionen har foretaget, og er derfor ikke underbygget. Kommissionen har begraenset sig til at foretage en mikrooekonomisk undersoegelse af, i hvilket omfang de erhvervsdrivendes handlefrihed indskraenkes, og Kommissionen opfatter enhver indskraenkning i handlefriheden som en konkurrencebegraensning i stedet for, som den burde have gjort, at undersoege reglementerne ud fra et makrooekonomisk synspunkt.
248 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at der ganske vist boer tages hensyn til bygge- og anlaegsbranchens saerlige forhold i det omfang, de er bestemmende for den oekonomiske og retlige sammenhaeng, som de anfaegtede reglementer maa bedoemmes ud fra. Disse saerlige forhold kan dog ikke medfoere, at reglementerne helt eller delvis undtages fra artikel 85' s anvendelsesomraade. Af disse grunde er det irrelevant at foere en saadan abstrakt diskussion om markedets saerlige forhold, som sagsoegerne goer.
249 Kommissionen anfoerer videre, at bygge- og anlaegsbranchen i Nederlandene ikke adskiller sig saa meget fra andre tjenesteydelsessektorer eller bygge- og anlaegsbranchen i andre medlemsstater, at den boer bedoemmes vaesentligt anderledes efter traktatens artikel 85. Den omstaendighed, at markedet for disse forskellige sektorer fungerer korrekt, selv om der ikke er udstedt reglementer af den paatalte art, afkraefter helt og holdent den opfattelse, at de anfaegtede reglementer udgoer et noedvendigt korrektiv til de strukturelle skaevheder inden for den nederlandske bygge- og anlaegssektor.
250 I oevrigt henviser Kommissionen til beslutningens betragtning 71-77, hvor den allerede har taget stilling til sagsoegerens argumenter. PRAEMISSERNE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 692A0029.3
251 Som svar paa argumentet om, at anvendelsen af licitationer som middel til indgaaelse af kontrakter medfoerer et oekonomisk set uberettiget prisniveau, anfoerer Kommissionen navnlig, at der ikke findes noget oekonomisk set berettiget prisniveau, eftersom den samlede kostpris for hver enkelt virksomhed er forskellig og varierer efter de paagaeldende omstaendigheder. Under visse omstaendigheder kan det nemlig vaere oekonomisk set berettiget at anvende lavere priser end de gennemsnitlige omkostninger for at daekke de faste omkostninger.
252 Endelig anfoerer Kommissionen, at man ikke med rette kan kritisere den for at have forsoemt at tage hensyn til reglementernes makrooekonomiske side. For at opnaa fritagelse maatte sagsoegerne nemlig navnlig godtgoere, at reglementerne bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varer eller til at fremme den tekniske eller oekonomiske udvikling. Det er i denne forbindelse ikke tilstraekkeligt at paaberaabe sig makrooekonomiske fremskridt, som ingenlunde er godtgjort at vaere en foelge af reglementerne.
Rettens bemaerkninger
253 Det bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at Kommissionen ved udoevelsen af sin kompetence efter traktatens artikel 85, stk. 3, til at indroemme fritagelse fra forbuddene i artikel 85, stk. 1, skal tage hensyn til saerlige forhold, der maatte goere sig gaeldende inden for forskellige erhvervsgrene, og til vanskeligheder, som er saeregne for disse erhvervsgrene (jf. foernaevnte dom i sagen Verband der Sachversicherer mod Kommissionen, praemis 15).
254 I den foreliggende sag kritiserer sagsoegerne Kommissionen for at have foretaget en mikrooekonomisk analyse af reglementerne, uanset at disses formaal er at rette op paa den manglende makrooekonomiske balance mellem udbud og efterspoergsel, som beror dels paa de saerlige forhold hos virksomhederne inden for denne sektor, dels paa de paagaeldende produkters karakteristika og endelig paa visse mangler i den nederlandske lovgivning, hvorefter ansvaret laegges over paa hovedentreprenoeren, og som ikke giver mulighed for en effektiv bekaempelse af tingning om priserne.
255 Hertil bemaerkes, at Kommissionen i sin beslutning har taget sagsoegernes beskrivelse af markedets kendetegn til efterretning (betragtning 71-77), men har ment, at de anfoerte forhold ikke begrundede en fritagelse (betragtning 115-128). Foelgelig maa sagsoegernes argumentation vedroerende markedets kendetegn behandles i forbindelse med gennemgangen af afslaget paa den anmodning om fritagelse af de anfaegtede reglementer, som sagsoegerne indgav i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3.
256 Desuden bemaerkes, at Kommissionen med foeje, uden at blive modsagt paa dette punkt af sagsoegerne, har henvist til, at man ikke andetsteds genfinder tilsvarende reglementer som de her i sagen foreliggende, hverken inden for andre tjenesteydelsessektorer, hvis forhold ligner forholdene paa bygge- og anlaegsmarkedet, eller inden for de oevrige medlemsstaters bygge- og anlaegsbranche. Det er ligeledes med foeje, at Kommissionen har afslaaet at anerkende, at aftalerne inden for bygge- og anlaegsbranchen var uundgaaelige, saaledes som det haevdes af sagsoegerne. Der er ikke grundlag for at indroemme fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, med den begrundelse, at der ville blive indgaaet endnu mere konkurrencebegraensende aftaler, saafremt man undlod at fritage den anmeldte aftale. Det kan heller ikke accepteres, at virksomheder afboeder virkninger af en lovgivning, som de betragter som urimeligt gunstig for forbrugerne, ved at indgaa aftaler med det formaal at svaekke de fordele, som lovgivningen indroemmer forbrugerne, under paaskud af, at lovgivningen indebaerer skaevheder til skade for dem.
257 Af det anfoerte foelger, at sagsoegernes argumentation om, at Kommissionen ikke har taget tilstraekkeligt hensyn til de saerlige forhold paa markedet, maa forkastes i det omfang, sagsoegerne tillaegger deres argumentation en selvstaendig betydning i forhold til det andet anbringendes andet led.
2) Bevisbyrden
Parternes argumenter
258 Indledningsvis har sagsoegerne anfoert, at Kommissionen i betragtning af alle de faktiske omstaendigheder, som sagsoegerne havde bragt til Kommissionens kundskab for at opnaa fritagelse, ikke kunne noejes med at tilbagevise deres argumenter, men selv maatte paavise, at det var oekonomisk ubegrundet at indroemme fritagelse. Ifoelge sagsoegerne burde Kommissionen altsaa have godtgjort, at den nederlandske bygge- og anlaegsbranche ville fungere bedre uden reglementerne, eller den burde have angivet, hvad den ansaa for acceptabelt i reglementerne.
259 Desuden anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen burde have droeftet reglementernes oekonomiske fordele og ulemper med sagsoegerne i stedet for a priori at afvise enhver oekonomisk retfaerdiggoerelse af dem. Kommissionen har ikke i den foreliggende sag opfyldt sin forpligtelse efter retspraksis til at medvirke aktivt til en fritagelse (jf. foernaevnte dom i sagen Consten og Grundig mod Kommissionen).
260 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at virksomhederne efter Domstolens faste praksis navnlig er forpligtet til ved fremlaeggelse af den fornoedne dokumentation at godtgoere over for Kommissionen, at en fritagelse er berettiget. Den aktive medvirken, som virksomhederne kan goere krav paa fra Kommissionens side, bestaar i, at denne gennemgaar de argumenter, som virksomhederne har anfoert til stoette for deres anmodning om fritagelse (jf. foernaevnte dom i sagen Consten og Grundig mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 259 og 272, org. ref.: Rec. s. 449 og 521). Det indebaerer ikke, at Kommissionen er forpligtet til at foreslaa andre loesninger. Man kan derfor saa meget mindre kraeve af Kommissionen, at den beviser, at en fritagelse er uberettiget, eller at den angiver, hvad den anser for acceptabelt.
261 Endelig fremhaever Kommissionen, at reglementerne udgoer en helhed, saaledes som sagsoegerne selv til stadighed har gjort gaeldende, hvorfor Kommissionen, selv om visse elementer i de anfaegtede reglementer maatte have opfyldt betingelserne i traktatens artikel 85, stk. 3, ikke ville have kunnet fritage dem enkeltvis. Under disse forhold kunne det ikke komme paa tale at indroemme betinget fritagelse.
Rettens bemaerkninger
262 Vedroerende det anfoerte bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af fast retspraksis, at det er de virksomheder, som anmoder om fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3, som ved fremlaeggelse af fornoeden dokumentation maa godtgoere, at en fritagelse er berettiget. Kommissionen kan derfor ikke kritiseres for, at den ikke har foreslaaet andre loesninger eller ikke har angivet de forhold, som ifoelge den kunne begrunde en fritagelse (jf. Domstolens dom af 17.1.1984, forenede sager 43/82 og 63/82, VBVB og VBBB mod Kommissionen, Sml. s. 19, praemis 52). Kommissionen er i sin begrundelse alene forpligtet til at anfoere de faktiske og retlige omstaendigheder samt de betragtninger, som har foert den til at afslaa anmodningen om fritagelse, uden at sagsoegerne kan rejse krav om, at Kommissionen droefter alle de faktiske og retlige omstaendigheder, som sagsoegerne har fremdraget under den administrative procedure (jf. foernaevnte dom i sagen Remia m.fl. mod Kommissionen, praemis 26 og 44).
263 Foelgelig paahviler det i denne sag sagsoegerne at godtgoere, at Kommissionen har handlet ud fra en retlig eller faktisk vildfarelse ved at naegte dem fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3.
264 Det skal i den forbindelse understreges, at sagsoegerne under den administrative procedure gentagne gange har anfoert, at reglementerne udgjorde et samlet hele, der burde fritages som saadan. Det er under disse omstaendigheder med foeje, at Kommissionen i beslutningen noejedes med at undersoege, hvorvidt de to elementer, der er de vaesentlige i reglementerne, og hvis formaal saerligt er at udligne de paastaaede makrooekonomiske skaevheder paa markedet ° nemlig beskyttelsen af den forhandlngsberettigede og godtgoerelsen af udregningsomkostninger ° opfyldte de fire fritagelsesbetingelser ifoelge traktatens artikel 85, stk. 3.
265 Heraf foelger, at foerste led af det andet anbringende maa forkastes.
Andet led: misfortolkning af betingelserne for at indroemme fritagelse
266 Retten finder, at det for at proeve, om Kommissionen med foeje har naegtet at fritage reglementerne i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, for det foerste maa undersoeges, om reglementerne bidrager til at forbedre produktionen eller fordelingen af varerne eller til at fremme den tekniske eller oekonomiske udvikling, samtidig med at de sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen herved, og dernaest, om reglementerne paalaegger de paagaeldende virksomheder begraensninger, som ikke er noedvendige for at naa disse maal, og om de giver virksomhederne mulighed for at udelukke konkurrencen for en vaesentlig del af de paagaeldende varer.
267 Herom bemaerkes indledningsvis, at de fire betingelser for at indroemme fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3, er kumulative (se hertil navnlig foernaevnte dom i sagen Consten og Grundig og Rettens dom af 23.2.1994, forenede sager T-39/92 og T-40/92, CB og Europay mod Kommissionen, Sml. II, s. 49, praemis 110), hvorfor beslutningen om at afslaa sagsoegernes ansoegning om fritagelse maa stadfaestes, blot én af disse betingelser ikke er opfyldt. Dette er grunden til, at Retten navnlig maa undersoege, om Kommissionen med foeje har antaget, at reglementerne ikke sikrede forbrugerne en rimelig andel af fordelen ved reglementerne, og at de konkurrencebegraensninger, som reglementerne paalagde entreprenoererne, ikke var noedvendige for at naa de paagaeldende maal.
1) Reglementernes bidrag til at forbedre varernes fordeling eller til at fremme den tekniske eller oekonomiske udvikling samtidig med, at de sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen
Parternes argumenter
268 Vedroerende spoergsmaalet om reglementernes bidrag til at forbedre varernes fordeling eller til at fremme den tekniske eller oekonomiske udvikling anfoerer sagsoegerne, at de paatalte reglementer i det vaesentlige har to formaal, nemlig for det foerste at bekaempe den tingning om priserne, som beror paa udbudssidens strukturelt svage stilling i forhold til efterspoergselssiden ° og som kan medfoere en ruinerende konkurrence ° og for det andet, at forbedre markedets transaktionsstruktur ved i videst muligt omfang at lade de transaktionsomkostninger, som et bestemt bygge- og anlaegsarbejde har medfoert, baere af dette. Den ordning med godtgoerelse af udregningsomkostningerne, som er indfoert i dette oejemed, tilskynder ifoelge sagsoegerne den enkelte bygherre til at afveje fordele og ulemper ved at rette sin opfordring til et stoerre eller mindre antal tilbudsgivere og dermed til bedre at afgraense maalgruppen for opfordringen samt at afveje fordele og ulemper ved en mere eller mindre strikte formulering af licitationsbetingelserne, idet bygherren ved, at han selv kommer til at betale transaktionsomkostningerne, da disse er blevet gjort synlige. Ifoelge sagsoegerne vil en saadan ordning som helhed medfoere lavere handelsomkostninger og sikre en rimeligere fordeling heraf end efter en ordning, hvor entreprenoererne afholder de transaktionsomkostninger, som bygherrerne paafoerer dem, over deres generalomkostninger, og hvor entreprenoererne overvaelter disse omkostninger blindt paa deres priser med den foelge, at samtlige bygherrer kommer til at baere de forhoejede transaktionsomkostninger, som enkelte af dem forvolder. Samtlige markedsdeltagere og de nederlandske myndigheder har erklaeret at samtykke i reglementernes formaal, fordi der uden dem ville finde en ruinerende konkurrence sted eller ville blive indgaaet hemmelige karteller for at rette op paa disse misforhold.
269 Sagsoegerne anfoerer videre, at Kommissionen har begaaet en fejl ved kun at undersoege virkningerne af ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostningerne saerskilt for hvert enkelt bygge- og anlaegsarbejde uden at tage hensyn til, at ordningen foerer til at nedbringe transaktionsomkostningerne og dermed priserne paa makrooekonomisk niveau. Videnskabelige undersoegelser bekraefter, at det er noedvendigt at foretage en makrooekonomisk analyse, idet disse undersoegelser godtgoer dels, at ordningen ikke afskraekker bygherrerne fra at afholde offentlige licitationer ° hvilket bekraeftes af, at den udsaettelse af ordningen, som blev anordnet ved kendelsen afsagt af Rettens praesident den 16. juli 1992, ikke medfoerte en foroegelse af denne slags licitationer ° dels, at generalomkostningerne i flere af de omliggende medlemsstaterne ° inkl. omkostningerne i forbindelse med afgivelse af tilbud ° svarer til eller er stoerre end generalomkostningerne i Nederlandene, forhoejet med godtgoerelsen af udregningsomkostningerne og med bidraget til brancheorganisationernes drift.
270 Efter sagsoegernes opfattelse bekraefter den maade, den nederlandske bygge- og anlaegsbranche fungerer paa, at reglementerne har haft gunstige virkninger for produktionen samt for den tekniske og oekonomiske udvikling. De foretagne oekonomiske analyser viser nemlig, at den nederlandske bygge- og anlaegsbranche relativt set fungerer meget effektivt, og at denne sektor har haft en af de stoerste produktivitetsstigninger inden for Europa samtidig med, at sektorens omkostninger, priser og fortjenstmargener har vaeret blandt de laveste i Europa.
271 Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen har givet en fordrejet fremstilling af de enkelte elementer i reglementerne og paa dette grundlag antaget, at de ikke opfyldte den foerste fritagelsesbetingelse. De henviser i den forbindelse til den kritik, som de har fremfoert i forbindelse med det andet led af deres foerste anbringende.
272 Hvad angaar spoergsmaalet, om der er sikret forbrugerne en rimelig andel af fordelen, anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen har misfortolket denne betingelse, hvilket fremgaar af, at bygherrerne er tilfredse med den maade, hvorpaa markedet fungerer, og at den eneste bygherre, som har fremfoert kritik (Rotterdam kommune), foretraekker, at reglementerne revideres, frem for at de helt og holdent forbydes. Kriteriet "rimelig andel af fordelen" er i sagens natur ikke noget helt fast kriterium, hvorfor der sjaeldent vil kunne siges at vaere foert tvingende bevis for, om kriteriet er opfyldt eller ej. Sagsoegerne anfoerer, at de foernaevnte forhold af denne grund har stor betydning. I replikken har sagsoegerne anfoert, at de store bygherrer ikke, i modsaetning til, hvad der maaske gaelder for private, har interesse i en maksimal udnyttelse af markedets transaktionsstruktur, som blot skaffer dem en fordel paa kort sigt, men interesse i sunde markedsforhold. Det er derfor, at de enstemmigt er tilhaengere af reglementerne.
273 Sagsoegerne anfoerer, at PRC-undersoegelsen, i modsaetning til det af Kommissionen haevdede, har vist, at en ordning med godtgoerelse af udregningsomkostningerne absolut ikke er mindre effektiv end en ordning, hvorefter de udgifter, som afholdes af en tilbudsgivende entreprenoer, der ikke har faaet kontrakten tildelt, baeres over dennes generalomkostninger.
274 Sagsoegerne tilfoejer, at Kommissionen har overset, at ogsaa bygherren selv i sidste ende drager fordel af en licitationsordning, som foerer til entydige og klare resultater. Desuden bidrager ordningen til bekaempelse af tingning om priserne til at aabne det nederlandske marked, da den goer det vanskeligere for bygherrerne at favorisere de nederlandske entreprenoerer til skade for de udenlandske.
275 Sagsoegerne henviser herved endvidere til, hvad de har fremfoert i forbindelse med det andet led af deres foerste anbringende.
276 Sagsoegerne konkluderer, at deres analyse bekraeftes af de nederlandske entreprenoerers ringe fortjenstmargener, som viser, at udbyttet af deres hoeje produktivitet fordeles ligeligt mellem entreprenoererne og bygherrerne.
277 Over for det anfoerte goer Kommissionen vedroerende den foerste betingelse gaeldende, at den allerede i forbindelse med sin behandling af andet led af sagsoegernes foerste anbringende har modbevist deres argumentation vedroerende reglementernes indhold.
278 Den anfoerer naermere, at eftersom bygherren ikke har indseende med godtgoerelsen af udregningsomkostningerne, kan han ikke, som sagsoegerne har udtrykt det, "foretage en effektiv afvejning af fordele og ulemper" ved at anvende den ene eller den anden licitationsform. Desuden er der kun angivet maksimumsbeloeb i de tariffer, der er indeholdt i UPR' s bilag, som ikke giver bygherrerne mulighed for at vurdere omfanget af de reelt paafoerte transaktionsomkostninger.
279 Kommissionen goer desuden gaeldende, at godtgoerelsen af udregningsomkostningerne kan tilskynde bygherren til at afstaa fra at benytte en offentlig licitation. Den omstaendighed, som sagsoegerne har fremfoert, at kendelsen afsagt af Rettens praesident den 16. juli 1992 ikke har medfoert en foroegelse af de offentlige licitationers antal, kan ikke tillaegges nogen betydning under hensyn til laengden af den periode, som er taget i betragtning.
280 Hvad angaar fordelingen af godtgoerelserne af udregningsomkostninger anfoerer Kommissionen, at forskellen mellem paa den ene side de beloeb, der oppebaeres af de entreprenoerer, som har faaet tildelt kontrakten, og paa den anden side de beloeb, som betales tilbage til de oevrige entreprenoerer, medvirker til at styrke stillingen for de foerstnaevnte i forhold til de sidstnaevnte.
281 Kommissionen tilfoejer, at PRC-rapporten ikke godtgoer, hvorledes ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostningerne skulle goere licitationsproceduren mere effektiv, idet rapporten vedroerer stoerrelsen af generalomkostningerne, der afhaenger af saa mange faktorer, at det er umuligt at drage nogen konklusioner heraf.
282 Endvidere anfoerer Kommissionen, at sagsoegerne ikke har godtgjort, at de gode resultater, som den nederlandske bygge- og anlaegsbranche ifoelge sagsoegerne som helhed udviser, skyldes reglementerne, og bestrider, at disse fungerer til samtlige beroerte parters tilfredshed. Som bevis herfor henviser Kommissionen navnlig til den klage, som er indgivet af Rotterdam kommune, og til selskabet Dennendael BV' s intervention under den foreliggende sag.
283 Vedroerende den anden betingelse anfoerer Kommissionen, at den omstaendighed, at visse bygherrer foretraekker, at reglementerne aendres, frem for at de helt og holdent forbydes, ikke er tilstraekkelig til godtgoerelse af, at denne betingelse er opfyldt. Ogsaa Dennendael BV' s intervention viser, at visse bygherrer er meget kritiske over for reglementerne, som medfoerer betydelige og unoedvendige udgifter for dem.
284 Kommissionen tilfoejer, at fortjenstmargenernes stoerrelse inden for den nederlandske bygge- og anlaegsbranche som helhed afhaenger af saa mange faktorer, at det er umuligt at drage nogen konklusioner heraf for saa vidt angaar spoergsmaalet, om der er sikret forbrugerne en rimelig andel af den paastaaede fordel.
285 I oevrigt henviser Kommissionen til sin besvarelse af det foerste anbringendes andet led.
Rettens bemaerkninger
286 Da de fire betingelser i traktatens artikel 85, stk. 3, for at indroemme fritagelse er kumulative, skal Retten navnlig koncentrere sin undersoegelse om den betingelse, at der skal sikres forbrugerne en rimelig andel af den paagaeldende fordel.
287 De argumenter, som sagsoegerne og Kommissionen har fremfoert paa dette punkt, er baseret paa et forskelligt grundlag. Sagsoegerne har baseret deres argumentation paa en makrooekonomisk analyse af de fordele, som reglementerne efter deres opfattelse indebaerer. De anfoerer herom med henvisning til en raekke makrooekonomiske analyser ° i lighed med den, som er foretaget af PRC ° at resultaterne i den nederlandske bygge- og anlaegsbranche, hvor priserne er meget lave og fortjenstmargenen staerkt begraenset, bekraefter, at reglementerne har en gunstig virkning. Ifoelge sagsoegerne maa de bedste af disse resultater tilskrives reglementerne, navnlig fordi de goer det muligt at forhindre, at der indgaas hemmelige aftaler i Nederlandene, saaledes som tilfaeldet er i andre af Faellesskabets medlemsstater. Kommissionen derimod har baseret sin argumentation paa en raekke mikrooekonomiske analyser, hvor den tager udgangspunkt i den enkelte bygherres synspunkt og analyserer de virkninger, som reglementerne har for hans situation. Ifoelge Kommissionen er den mikrooekonomiske betragtningsmaade den eneste gyldige, fordi Kommissionen i modsaetning til sagsoegerne kategorisk naegter at anerkende, at hemmelige karteller mellem entreprenoererne inden for bygge- og anlaegssektoren er uundgaaelige, og ikke mener, at reglementerne kan tillaegges den virkning, at de forhindrer saadanne karteller. Desuden finder Kommissionen, at sagsoegerne ikke har vaeret i stand til at godtgoere, at der bestaar nogen forbindelse mellem reglementerne og resultaterne i den nederlandske bygge- og anlaegsbranche, som kan skyldes andre faktorer.
288 Vedroerende disse forskellige opfattelser af reglementerne, som foerer til en forskellig bedoemmelse af, om de kan fritages i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, bemaerkes, at Rettens efterproevelse af de komplicerede oekonomiske vurderinger, som Kommissionen har foretaget som led i sin skoensbefoejelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, vedroerende hver af de heri indeholdte fire betingelser, skal begraense sig til kontrol af, om de noedvendige formforskrifter er overholdt, om begrundelsen er tilstraekkelig, om de faktiske omstaendigheder er materielt rigtige, samt om der foreligger et aabenbart fejlskoen eller magtfordrejning (se Domstolens dom af 17.11.1987, forenede sager 142/84 og 156/84, BAT og Reynolds mod Kommissionen, Sml. s. 4487, praemis 62, og Rettens foernaevnte dom i sagen CB og Europay mod Kommissionen, praemis 109).
289 I den foreliggende sag maa Retten derfor efterproeve, om de faktiske omstaendigheder, som Kommissionen har lagt til grund for sit afslag paa anmodningen om fritagelse, er materielt korrekte, og om Kommissionen har foretaget et aabenbart fejlskoen ved at afvise den makrooekonomiske betragtningsmaade, som sagsoegerne har anlagt, og i stedet foretaget en mikrooekonomisk analyse af reglementerne.
290 I saa henseende skal Retten for det foerste fastslaa dels, at Kommissionen med foeje har ment, at det ikke var et acceptabelt udgangspunkt for analysen af de paagaeldende reglementers virkninger, at der ville blive begaaet en raekke endnu grovere overtraedelser af traktatens artikel 85, stk. 1, inden for den nederlandske bygge- og anlaegssektor, hvis ikke reglementerne fandtes, dels, at Kommissionen lovligt har antaget, at indgaaelsen af hemmelige karteller ikke var uundgaaelig.
291 For det andet maa Retten fastslaa, at Kommissionen ligeledes med foeje har fundet, at sagsoegerne ikke med fremlaeggelsen navnlig af en raekke makrooekonomiske undersoegelser har vaeret i stand til at paavise nogen kausalitetsforbindelse mellem reglementerne og resultaterne inden for den nederlandske bygge- og anlaegssektor, som ° under den forudsaetning, at disse resultater overhovedet kan anses for godtgjort ° kan taenkes at bero paa mange forskellige faktorer. Saaledes fremgaar det af PRC' s foerste undersoegelse (se staevningen, bilag 11, s. 13), at produktiviteten pr. time er meget hoej i Nederlandene, og at byggematerialerne her er billigere end i de omliggende lande. I oevrigt fremgaar det af undersoegelsen af 22. januar 1993 (se replikken, bilag 2, s. 22-24), at ifoelge denne undersoegelse sammenlignes effektiviteten inden for byggeriet formentlig bedst ved at sammenholde transaktionsomkostningerne med entreprenoerens produktionsomkostninger. Undersoegelsen viser, at det nederlandske marked paa dette punkt ikke er mere effektivt end det franske, og at det er mindre effektivt end det belgiske marked. Paa ingen af disse to markeder findes der tilsvarende regler som de her i sagen omhandlede reglementer.
292 I betragtning af disse to forhold ° hvorved Kommissionen dels har taget sagsoegernes erklaeringer til efterretning, hvorefter reglementerne har gunstige virkninger bedoemt paa baggrund af den makrooekonomiske analyse, som sagsoegerne har foretaget, dels har sammenstillet sagsoegernes analyse med en mikrooekonomisk analyse, som er foretaget paa grundlag af en konkret undersoegelse for hver enkelt licitations vedkommende af reglementernes praktiske virkninger for konkurrencen (beslutningens betragtning 76 og 120-123) ° findes Kommissionen ikke at have begaaet et aabenbart fejlskoen.
293 Herved maa det saerlig fremhaeves, at berettigelsen af den opfattelse, som Kommissionen har anlagt, bl.a. godtgoeres af, at sagsoegerne gentagne gange har anfoert, at ordningen til beskyttelse af den forhandlingsberettigede havde til formaal at forhindre priserne i at naa op paa et urimeligt niveau, hvilket viser, at sagsoegerne selv erkender, at formaalet med denne ordning i reglementerne var at fastholde et hoejere prisniveau, end der ville bestaa, saafremt konkurrencen ikke var beroert af reglementerne. Bekaempelsen af tingning om priserne ° forudsat denne i oevrigt kan anses for lovlig ° kommer saaledes entreprenoererne til gode. En anden foelge af denne ordning er, at bygherren alene har mulighed for at forhandle med den forhandlingsberettigede, hvorimod han, saafremt reglementerne ikke fandtes, havde kunnet forhandle sit tilbud saavel med den forhandlingsberettigede som med de oevrige entreprenoerer, der deltager i moedet.
294 Heroverfor kan sagsoegerne ikke med foeje indvende, at saadanne forhandlinger uvaegerligt vil medfoere en ruinerende konkurrence, som i sidste ende vil komme bygherren selv til skade. Som Kommissionen har anfoert, er det ikke muligt at sondre mellem en normal og en ruinerende konkurrence, da enhver konkurrence potentielt er ruinerende for de mindst effektive virksomheder. Derfor foerer sagsoegernes bekaempelse af det, som de betegner som en ruinerende konkurrence, uvaegerlig til en konkurrencebegraensning og til, at forbrugerne beroeves de paagaeldende fordele.
295 Endvidere maa det understreges, at den paastaaede begraensning af transaktionsomkostningerne udelukkende kommer entreprenoererne til gode. Ved udelukkende at lade bygherren baere disse omkostninger goer den indfoerte ordning det nemlig muligt at nedsaette de transaktionsomkostninger, som entreprenoererne ellers skulle betale, hvis ikke ordningen fandtes, navnlig i det tilfaelde hvor entreprenoererne gaar glip af en kontrakt. Foelgelig er der tale om, at en omkostning for tilbudssiden vaeltes over paa efterspoergselssiden. Selv om denne overvaeltning af omkostningerne ikke er helt oekonomisk ubegrundet, da transaktionsomkostningernes stoerrelse bl.a. afhaenger af antallet af de entreprenoerer, som bygherren retter henvendelse til ° hvorfor det kun er denne selv, som kan begraense dem ° forudsaetter en saadan begraensning af transaktionsomkostningerne jo altsaa netop, at bygherren begraenser kredsen af de adspurgte entreprenoerer, hvilket indebaerer en begraensning af hans valgmuligheder og dermed af konkurrencen. Selv om denne begraensning kan medfoere en nedsaettelse af bygherrens transaktionsomkostninger ° da han i saa fald ikke behoever at gennemgaa saa mange tilbud ° er denne fordel betydningsloes i forhold til de ulemper, han maa finde sig i, og i forhold til den fordel, som entreprenoererne har af ordningen.
296 I oevrigt bemaerkes, at den formodede fordel for bygherrerne som foelge af, at entreprenoererne ikke laengere behoever at medtage de udregningsomkostninger i deres generalomkostninger, som de har maattet afholde for alle de kontrakter, som de ikke har faaet tildelt, opvejer den ulempe, som paafoeres dem ved, at de skal betale godtgoerelserne for udregningsomkostninger, men kun for de af dem, som regelmaessigt indgaar et stort antal kontrakter inden for rammerne af reglementerne. En bygherre, som kun sjaeldent indgaar kontrakter, maa saaledes selv betale godtgoerelsen af udregningsomkostninger, som da er vaesentligt stoerre end hans fordel ved, at den tilslagsmodtagende entreprenoer i kraft af ordningen har kunnet reducere sine generalomkostninger og dermed nedsaette sit pristilbud. Desuden medfoerer ordningen, at de bygherrer, som finder det noedvendigt at rette henvendelse til et stort antal entreprenoerer, selv maa betale en vaesentligt stoerre godtgoerelse af udregningsomkostninger end de omkostninger, som de skulle have betalt, hvis ikke ordningen fandtes.
297 Det bemaerkes endvidere, at Kommissionen med foeje har antaget, at ordningen begraenser antallet af de tilfaelde, hvor der benyttes offentlige licitationer (se ovenfor, praemis 232), og at den periode, som fulgte efter den af Rettens praesident afsagte kendelse, ikke kan tillaegges nogen betydning.
298 Foelgelig giver ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger, selv om den maatte medfoere en generel nedsaettelse af transaktionsomkostningerne paa markedet ikke mulighed for en rimelig fordeling mellem entreprenoererne og bygherren af den naevnte omkostningsnedsaettelse.
299 Sagsoegernes synspunkt deles ikke, som haevdet af dem, af samtlige markedsdeltagere. Det fremgaar nemlig meget klart af den klage, som Rotterdam kommune har indgivet til Kommissionen, at denne kommune er imod at opretholde ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostningerne, saadan som ordningen er udformet efter reglementerne. Rotterdam kommune fastholder navnlig, at udregningsomkostningsbeloebet er urimeligt hoejt, og at der ikke findes nogen begrundelse for at beregne det paa grundlag af gennemsnittet af de enkelte entreprenoerers prisoverslag og ikke paa grundlag af det laveste prisoverslag.
300 Af samtlige de anfoerte betragtninger fremgaar, at Kommissionen med foeje har antaget, at reglementerne ikke sikrer forbrugerne en rimelig andel af den fordel, som de indebaerer, navnlig paa grund af den godtgoerelse af udregningsomkostningerne, som de foreskriver, at bygherrerne skal betale, og paa grund af den beskyttelse, som de sikrer den forhandlingsberettigede mod, at bygherren foerer forhandlinger med de oevrige entreprenoerer, der deltager i moedet.
2) Spoergsmaalet, om begraensningerne er noedvendige, og om det kan udelukkes, at konkurrencen ophaeves
Parternes argumenter
301 Vedroerende de anmeldte reglementer anfoerer sagsoegerne, at konkurrencebegraensningerne er noedvendige for at opfylde reglementernes formaal, som er at bekaempe tingning om priserne og at forbedre markedets transaktionsstruktur. Sagsoegerne gentager, at Kommissionen ikke har forstaaet den rette betydning dels af ordningen til beskyttelse af den forhandlingsberettigede, dels af ordningen med godtgoerelse af udregningsomkostninger samt Garantifondens rolle. Sagsoegerne betragter det som helt rimeligt og normalt, at den foerste ordning kun spiller en rolle i forbindelse med sammenlignelige tilbud, hvorfor beslutningens betragtning 125 hviler paa et fejlagtigt grundlag. Vedroerende den anden ordning anfoerer sagsoegerne, at det netop er godtgoerelsens faste og globale karakter, som goer det muligt at fremme konkurrencen til forskel fra en individualiseret godtgoerelsesordning, som i oevrigt ville vaere uigennemfoerlig i praksis, i modsaetning til det i beslutningens betragtning 126 haevdede. Heller ikke reglementet om underentreprise bekraefter Kommissionens opfattelse.
302 I oevrigt anfoerer sagsoegerne, at de over for Kommissionen gav udtryk for, at de var indstillet paa at droefte noedvendigheden af de enkelte elementer i reglementerne, og at de i den forbindelse havde fremsat en raekke forslag til aendringer vedroerende nogle vaesentlige punkter i ordningen. Som svar paa disse forslag havde Kommissionen ladet forstaa, at den tilsigtede at forbyde reglementerne som helhed, hvorefter enhver droeftelse af, om visse af elementerne i reglementerne var noedvendige, var nyttesloes. Med sin naegtelse af at diskutere sagsoegernes forslag begik Kommissionen en fejl ved bedoemmelsen af betingelsen om de fastslaaede konkurrencebegraensningers noedvendighed.
303 Modsat Kommissionen fastholder sagsoegerne, at de af SPO fremsatte aendringsforslag kan behandles under naervaerende sag. I betragtning af sagens omstaendigheder er det den handlemaade som helhed, Kommissionen har fulgt under den administrative procedure, som maa underkastes Rettens proevelse, da sagsoegernes ret til kontradiktion i modsat fald tilsidesaettes. Dette er den eneste mulighed for at sikre Rettens proevelsesadgang med hensyn til spoergsmaalet om lovligheden af Kommissionens afvisning af SPO' s aendringsforslag, da sagsoegerne ikke havde nogen mulighed for at anlaegge sag i henhold til traktatens artikel 173 for at anfaegte de enkelte administrative skrivelser, hvori afslaget paa disse aendringsforslag var indeholdt (jf. herom Rettens dom af 13.12.1990, sag T-116/89, Vereniging Prodifarma m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 843).
304 Sagsoegerne tilfoejer, at det i betragtning af sagens omstaendigheder ikke med rette kan bebrejdes dem, at de ikke har gennemfoert disse aendringer i reglementerne, og at de ikke udtrykkeligt har aendret anmeldelsen af reglementerne. Det var nemlig paa grund af disse aendringers betydelige virkninger for SPO' s organisation og dens personale hverken rationelt eller muligt at foretage en gennemgribende revision af UPR, foer der var opnaaet godkendelse fra Kommissionen i hvert fald for saa vidt angaar de store linjer. Desuden fremsatte SPO udtrykkeligt sine aendringsforslag for Kommissionen som led i sin anmeldelse af 13. januar 1988, idet SPO heri meddelte, at den var indstillet paa at aendre de anmeldte reglementer i den retning, som den tidligere havde foreslaaet, saafremt Kommissionen gav groent lys herfor.
305 Endelig forklarer sagsoegerne, hvorfor deres forslag til aendringer af reglementerne var af en saadan karakter, at de opfyldte betingelserne i traktatens artikel 85, stk. 3.
306 Sagsoegerne konkluderer, at de foreslaaede aendringer udelukkede enhver teoretisk mulighed for entreprenoererne for at fordreje konkurrencen.
307 Kommissionen har vedroerende de anmeldte reglementer rejst en raekke indvendinger og herved dels henvist til beslutningen (betragtning 124-128), dels til sine modargumenter over for det foerste anbringendes andet led. Den gentager herved navnlig, at en ordning, hvorefter samtlige tilbudsgivere modtager en godtgoerelse, som skal betales af bygherren, ikke bidrager til at sikre licitationsprocedurens effektivitet. Den tilfoejer, at de tilbudsgivere, som er medlemmer af SPO, i kraft af Garantifondens udbetalinger er sikret en kollektiv beskyttelse mod udenforstaaende entreprenoerer, naar en udenforstaaende faar kontrakten tildelt.
308 Hvad angaar de forslag til aendringer af reglementerne, som blev gjort til genstand for et samraad mellem sagsoegerne og Kommissionens tjenestegrene, anfoerer Kommissionen, at disse aendringsforslag ikke aendrede grundlaget for de klagepunkter, som Kommissionen havde rettet mod reglementerne. Dette var grunden til, at Kommissionens tjenestegrene havde afvist forslagene.
309 Kommissionen tilfoejer, at den ikke havde nogen anledning til at undersoege aendringsforslagene i sin beslutning, da sagsoegerne ikke havde indfoert de foreslaaede aendringer i reglementerne og heller ikke aendret anmeldelsen heraf. Foelgelig vedroerte beslutningen alene reglementerne i den form, de havde paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse, og ikke de af sagsoegeren fremsatte aendringsforslag. De fremsatte aendringsforslag var derfor helt irrelevante for Kommissionens beslutning (jf. Rettens dom af 9.7.1992, sag T-66/89, Publishers Association mod Kommissionen, Sml. II, s. 1995, praemis 90). Ved at indtage denne holdning beroevede Kommissionen ikke sagsoegerne deres soegsmaalsret over for afslaget paa deres aendringsforslag, da de blot havde behoevet at indfoere disse aendringer i reglementerne eller aendre anmeldelsen, for at Kommissionen var forpligtet til at udtale sig herom, hvilket i givet fald kunne haandhaeves ved et passivitetssoegsmaal (jf. herved Rettens dom af 12.7.1991, sag T-23/90, Peugeot mod Kommissionen, Sml. II, s. 653). Det var noedvendigt at aendre anmeldelsen, fordi der kun kan indroemmes fritagelse for faktisk anmeldte aftaler. Kommissionen praeciserer herved, at sagsoegerne havde kunnet noejes med at aendre anmeldelsen uden straks at gennemfoere de foreslaaede aendringer, saafremt gennemfoerelsen heraf var forbundet med praktiske vanskeligheder.
Rettens bemaerkninger
310 Vedroerende det anfoerte maa Retten konstatere ° selv om det for saa vidt er overfloedigt under hensyn til, at reglementerne ikke sikrer forbrugerne en rimelig andel af fordelen ° at de konkurrencebegraensninger, som reglementerne medfoerer, heller ikke er noedvendige for at naa de maal, som sagsoegerne har sat sig, nemlig at forbedre markedets transaktionsstruktur ved at begraense transaktionsomkostningerne og ved at bekaempe tingning om priserne, som kan foere til en ruinerende konkurrence. Kommissionen har derfor med foeje antaget, at de alvorlige konkurrencebegraensninger, som den havde konstateret, ikke var noedvendige for at naa de med reglementerne tilstraebte maal.
311 Herved bemaerkes for det foerste, at den omstaendighed, at hele proceduren frem til udpegelsen af den forhandlingsberettigede afvikles uden bygherrens tilstedevaerelse, ingenlunde forekommer noedvendig for at naa disse maal. Bygherren selv er nemlig den, som bedst er i stand til i samraad med entreprenoererne dels at bedoemme sammenligneligheden af disses pristilbud, dels at sikre, at de oplysninger, som udveksles under moedet, ikke skader konkurrencen, og endelig at undgaa, at de enkelte entreprenoerers priser ikke aendres med det formaal at foroege visse entreprenoerers staerkere konkurrencestilling eller formindske andres svagere konkurrencestilling.
312 For det andet maa det fremhaeves, at den omstaendighed, at det kun er de underentreprenoerer, som har afgivet tilbud over for den hovedentreprenoer, der har faaet kontrakten tildelt, der faar udbetalt em godtgoerelse af udregningsomkostninger, viser, at sagsoegerne ikke selv anser det for noedvendigt til en forbedring af markedets transaktionsstruktur, at hver enkelt bygherre tvinges til selv at betale alle de udregningsomkostninger, som hans indkaldelse af tilbud har givet anledning til. Desuden har sagsoegerne ikke vaeret i stand til at godtgoere, at udregningsomkostningsbeloebet som helhed svarede til de omkostninger, som faktisk blev afholdt af gennemsnittet af entreprenoerer. I den forbindelse bemaerkes, at de forskellige grundlag for beregningen af denne godtgoerelse synes at ligge paa et meget hoejt niveau, saaledes som Rotterdam kommune har anfoert i sin klage. I oevrigt viser den omstaendighed, at de tariffer, som anvendes ved beregningen af godtgoerelsen af udregningsomkostninger, angiver maksimumsbeloeb, som ikke altid foelges ° og at bygherren ikke informeres om den tarif, der anvendes, og ikke har nogen muligheder for at goere indsigelse mod anvendelsen af maksimumsbeloebet ° at der ikke er truffet nogen foranstaltninger i reglementerne til sikring af, at godtgoerelsen af udregningsomkostninger ikke overskrider, hvad der er noedvendigt for at daekke de enkelte entreprenoerers transaktionsomkostninger.
313 Hvad angaar beskyttelsen af den forhandlingsberettigede bemaerkes, at denne opstaar efter, at de entreprenoerer, som oensker at afgive bud, har holdt samraad, som bygherren er afskaaret fra at deltage i, og hvorved entreprenoererne paa egen haand traeffer en raekke faelles beslutninger i stedet for, at det er bygherren selv, som traeffer de paagaeldende valg.
314 Det fremgaar af det anfoerte, at de konkurrencebegraensninger, som er forbundet med de af sagsoegerne til Kommissionen anmeldte reglementer, ikke er noedvendige for at naa disses maal.
315 Foelgelig maa sagsoegernes anbringender paa dette punkt forkastes.
316 I oevrigt finder Retten, at Kommissionen i den anfaegtede beslutning med foeje har undladt at tage stilling til de aendringsforslag, som sagsoegerne fremsatte i forbindelse med deres droeftelser med Kommissionen mellem april 1991 og januar 1992, fordi sagsoegerne ikke havde trukket deres foerste anmeldelse tilbage eller formelt givet Kommissionen meddelelse om disse aendringer. Foelgelig var Kommissionen fortsat forpligtet til at tage stilling til reglementerne i den form, hvori de var anmeldt, og Kommissionen var ikke, saa laenge der ikke var indgivet nogen udtrykkelig anmeldelse, kompetent til at tage stilling til aendringsforslagenes forenelighed med traktatens artikel 85, stk. 3.
317 Sagsoegerne kan derfor ikke med foeje kritisere Kommissionen for, at den kun tog stilling til reglementerne, saaledes som de var anmeldt til den.
318 Som Kommissionen med rette har bemaerket, er sagsoegerne ikke afskaaret fra at faa proevet under et soegsmaal, om Kommissionens uformelle afvisning af sagsoegernes aendringsforslag er foreneligt med traktatens artikel 85, stk. 3. Hvis sagsoegerne havde oensket, at denne afvisning skulle proeves af Retten, havde de nemlig blot behoevet at indfoere disse aendringer i reglementerne og anmelde dem paa ny eller aendre den foerste anmeldelse (jf. den foernaevnte dom i sagen Peugeot mod Kommissionen).
319 Sagsoegerne kan heller ikke i denne forbindelse med foeje goere gaeldende, at en omgaaende aendring af reglementerne ville have haft for indgribende foelger for deres virksomheder, og at de af denne grund ikke kunne foretage en saadan aendring uden at have garanti for, at Kommissionen ville indroemme fritagelse. Det er ikke nogen noedvendig betingelse for, at Kommissionen har pligt til at tage stilling til de af sagsoegerne fremsatte aendringsforslag, at disse ogsaa faktisk traeder i kraft, men blot, at sagsoegerne vedtager dem, og at de formelt anmeldes til Kommissionen.
320 Af det anfoerte foelger, at under hensyn til, at de fire betingelser for at indroemme fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3, er kumulative, maa andet led af det andet anbringende, som sagsoegerne har fremfoert, forkastes, uden at det er noedvendigt at undersoege, om den fjerde betingelse er opfyldt.
Tredje led: tilsidesaettelse af proportionalitets- og subsidiaritetsprincippet
Parternes argumenter
321 Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen ved at naegte fritagelse for reglementerne i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, har tilsidesat proportionalitets- og subsidiaritetsprincippet.
322 Vedroerende proportionalitetsprincippet goer sagsoegerne gaeldende, at Kommissionen ved at naegte fritagelse for reglementerne og helt og holdent forbyde dem er gaaet videre end noedvendigt for at naa traktatens maal og endog har udvirket et resultat, som i betragtning af den paagaeldende sektors saerlige kendetegn er i strid med traktatens maal. Som bevis herfor henviser de til opfattelsen hos de forskellige markedsdeltagere, som alle er imod, at der udstedes et ensidigt forbud mod reglementerne. Kommissionen har ved at anlaegge en unuanceret og abstrakt vurdering paa konkurrenceforholdene, hvorefter enhver foranstaltning til regulering af konkurrencen paa markedet er udelukket, har tilsidesat proportionalitetsprincippet, som indeholder et krav om, at Kommissionen fremmer en "effektiv konkurrence". Endvidere har Kommissionen tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke en gang at overveje muligheden for at indroemme fritagelse paa visse betingelser eller af en vis begraenset varighed og tillige gjort betinget af, at der aflaegges rapport. Kommissionen har endvidere tilsidesat proportionalitetsprincippet ved ikke at begraense sin beslutning til det, som er strengt noedvendigt for at sikre erhvervsdrivende fra andre medlemsstater fri adgang til det nederlandske bygge- og anlaegsmarked. Kommissionen burde i sin beslutning have faret med desto stoerre lempe, som den foreliggende sag drejer sig om et enkelt nationalt marked, for hvilket den konkurrencepolitik, som boer foelges, er snaevert forbundet med den fysiske planlaegning, et omraade, hvor Kommissionen ikke har nogen kompetence.
323 Vedroerende subsidiaritetsprincippet anfoerer sagsoegerne, at de nederlandske myndigheder paa grund af deres erfaring med det nederlandske bygge- og anlaegsmarked bedre end Kommissionen var i stand til at anvende konkurrencereglerne paa de paagaeldende reglementer. I den forbindelse goer de gaeldende, at de nederlandske myndigheder ikke med rette kan kritiseres for, at de ikke har grebet ind for at sikre opretholdelse af konkurrencen, eftersom de har forbudt visse dele af reglementerne, som de ansaa for at vaere i strid med national konkurrenceret.
324 Endelig tilfoejer sagsoegerne, at det tilkommer domstolene at paakende eventuelle spoergsmaal om tilsidesaettelser af subsidiaritetsprincippet, og at Kommissionen ikke med foeje kan haevde, at det er udelukket at efterproeve en beslutning ud fra subsidiaritetsprincippet, med den begrundelse, at beslutningen er truffet, inden traktaten om Den Europaeiske Union traadte i kraft, eftersom Kommissionen selv har erklaeret, at dette var et uskrevet princip, foer det udtrykkeligt blev nedfaeldet i EF-traktatens artikel 3 B, andet afsnit.
325 Heroverfor anfoerer Kommissionen, at sagsoegerne med dette anbringende bestrider beslutningens hensigtsmaessighed, hvorfor anbringendet ikke kan behandles, saafremt Kommissionens bedoemmelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1 og 3, er lovlig.
326 Vedroerende tilsidesaettelsen af subsidiaritetsprincippet anfoerer Kommissionen, at dette princip ikke paa faellesskabsrettens nuvaerende stadium hoerer til de generelle retsprincipper, paa grundlag af hvilke lovligheden af retsakter, vedtaget af Faellesskabets institutioner inden traktaten om Den Europaeiske Union traadte i kraft, skal efterproeves.
Rettens bemaerkninger
327 Retten finder det udelukket, at proportionalitetsprincippet er tilsidesat, naar det er fastslaaet, at Kommissionen med foeje fandt, at de anmeldte reglementer ikke opfyldte den anden og den tredje betingelse, som er noedvendige for at indroemme fritagelse efter traktatens artikel 85, stk. 3. Det gaelder saa meget mere, som sagsoegerne under den administrative procedure og sagen ved Retten har fastholdt, at reglementerne udgoer et hele, hvori de enkelte dele ikke kan holdes kunstigt ude fra hinanden.
328 I oevrigt er de argumenter, som sagsoegerne har gjort gaeldende mod beslutningens hensigtsmaessighed, saaledes som Kommissionen har anfoert, baseret paa den fejlagtige opfattelse, at samtlige markedsdeltagere gaar ind for reglementernes opretholdelse, idet saavel Rotterdam kommune som forbrugerorganisationerne har gjort gaeldende, at reglementerne burde aendres vaesentligt for at kunne fritages i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3.
329 Af det anfoerte foelger, at sagsoegernes anbringende om tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet maa forkastes.
330 Hvad angaar tilsidesaettelsen af subsidiaritetsprincippet maa det fastslaas, at EF-traktatens artikel 3 B, andet afsnit, endnu ikke var i kraft paa tidspunktet for beslutningens vedtagelse, og at den ikke kan tillaegges tilbagevirkende gyldighed.
331 Foer traktaten som Den Europaeiske Union traadte i kraft, udgjorde subsidiaritetsprincippet desuden ikke, som haevdet af sagsoegerne, noget generelt retsprincip, paa grundlag af hvilket lovligheden af Faellesskabets retsakter skulle efterproeves.
332 Foelgelig maa sagsoegernes anbringende om tilsidesaettelsen af subsidiaritetsprincippet forkastes.
333 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at sagsoegernes andet anbringende vedroerende tilsidesaettelse af traktatens artikel 85, stk. 3, maa forkastes.
Tredje anbringende: tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 2, nr. 1), og artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17
Foerste led: ingen overtraedelse og boedefritagelse
Parternes argumenter
334 Sagsoegerne anfoerer, at de med deres foerste anbringende har bevist ikke at have begaaet nogen overtraedelse. Hvis dette anbringende tages til foelge, maa den boede, der er paalagt dem, foelgelig ophaeves.
335 Desuden goer de gaeldende, at Kommissionen ved at anse de gamle reglementer for omfattet af anmeldelsespligten i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 17 har tilsidesat denne bestemmelses stk. 2, nr. 1). Da reglementerne er vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, var sagsoegerne fritaget for anmeldelsespligten, eftersom medlemmerne af den omhandlede sammenslutning alle har tilknytning til samme medlemsstat, bortset fra ét medlem (ZNAV), idet der aldrig har vaeret nogen udenlandske entreprenoerer, som inden for den i sagen omhandlede periode har vaeret tilsluttet en af disse sammenslutninger.
336 Subsidiaert anfoerer sagsoegerne, at hvis kriteriet om at foelge reglementerne skal anvendes, saaledes som Kommissionen haevder, har ingen udenlandsk entreprenoer fulgt de tre reglementer, i hvert fald ikke inden for den i sagen omhandlede periode, og hvad angaar de oevrige reglementer har Kommissionen ikke godtgjort, at det modsatte har vaeret tilfaeldet og end mindre, at det havde vaeret tilfaeldet igennem hele perioden.
337 Sagsoegerne goer videre gaeldende, at i betragtning af, at artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 17 fandt anvendelse, kan Kommissionen ikke med rette kritisere sagsoegerne for, at de ikke har anmeldt de gamle reglementer. Sagsoegerne kunne nemlig med foeje gaa ud fra, at den omstaendighed, at reglementerne ikke var anmeldt, ikke udelukkede muligheden for at opnaa fritagelse. For at kunne retfaerdiggoere paalaeggelsen af boeder i henhold til artikel 4, stk. 2, burde Kommissionen i det mindste have bevist, at hver af sagsoegerne igennem mange aar burde have vaeret klar over, at der aldrig kunne vaere opnaaet fritagelse for de gamle reglementer. Dette har Kommissionen ikke kunnet godtgoere.
338 Kommissionen anfoerer indledningsvis, at den har fremlagt tilstraekkeligt bevis for overtraedelsen af traktatens artikel 85, stk. 1.
339 Vedroerende tilsidesaettelsen af artikel 4, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 17 anfoerer Kommissionen, at sagsoegernes argumentation er helt irrelevant, da boederne vedroerer perioden mellem den 1. april 1987 og den 13. januar 1988.
340 Kommissionen tilfoejer, at selv om det forudsaettes, at de gamle reglementer ikke skulle have vaeret anmeldt ° hvilket de skulle ° indeholder forordning nr. 17 ikke noget grundlag for boedefritagelse, da de gamle reglementer aldrig kunne vaere kommet i betragtning til en fritagelse, idet de indebar konkurrencebegraensninger, som var endnu mere graverende end UPR, hvortil der ogsaa blev naegtet fritagelse.
341 Endelig anfoerer Kommissionen, at fritagelsen for anmeldelsespligten i henhold til artikel 4, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 17 ikke indebaerer, at det er udelukket at paalaegge boede til sanktion af den paagaeldende aftale eller vedtagelse.
Rettens bemaerkninger
342 Det bemaerkes, at det fremgaar af Domstolens praksis, at forbuddet i henhold til artikel 15, stk. 5, litra a), i forordning nr. 17 mod paalaeggelse af boede kun gaelder for faktisk anmeldte aftaler og ikke for aftaler, som er fritaget for anmeldelse i medfoer af samme forordnings artikel 4, stk. 2, nr. 1) (jf. Domstolens dom af 10.12.1985, forenede sager 240/82-242/82, 261/82, 262/82, 268/82 og 269/82, Stichting Sigarettenindustrie m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3831, praemis 73-78).
343 Foelgelig kunne Kommissionen, selv om de gamle reglementer var omfattet af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 17, paalaegge de sagsoegere boeder, som anvendte disse reglementer, eftersom de ikke var blevet anmeldt.
344 Som det allerede er fastslaaet af Retten, fandt Kommissionen med foeje, at reglementerne var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1.
345 Foelgelig maa dette led af anbringendet forkastes.
Andet led: der foreligger hverken forsaet eller uagtsomhed
Parternes argumenter
346 Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen i beslutningen har erklaeret, at sagsoegerne har begaaet overtraedelserne "forsaetligt eller i det mindste groft uagtsomt", dvs. ved en til forsaet graensende uagtsomhed. De goer herved gaeldende, at boedens stoerrelse er afpasset efter denne vurdering, men at der ikke er udvist nogen uagtsomhed og end mindre nogen grov uagtsomhed. Det paahvilede Kommissionen at godtgoere, at sagsoegerne vidste eller burde vide, at reglementerne var omfattet af artikel 85, stk. 1, og at de ikke kunne fritages efter artikel 85, stk. 3. Ifoelge sagsoegerne fremgaar det af deres to foerste anbringender, at hvis der foreligger en overtraedelse, var den ikke aabenbar, og at det ikke kan betegnes som uagtsomt, at sagsoegerne ikke indsaa, at der forelaa en overtraedelse.
347 De anfoerer, at flere forskellige forhold bidrog til at befaeste deres overbevisning om, at reglementerne var lovlige: For det foerste, at de nederlandske konkurrencemyndigheder altid havde foert en aktiv politik vedroerende reglementerne, og at dette havde givet sig udtryk i den kongelige anordning af 29. december 1986, hvorved der endnu en gang blev givet en udtrykkelig og rent konkurrenceretlig godkendelse af UPR; for det andet, at de forskere og erhvervsdrivende, hos hvem reglementerne altid havde paakaldt sig opmaerksomhed, aldrig havde udtrykt den mindste tvivl om deres forenelighed med Faellesskabets konkurrenceregler ° enkelte forskere havde endda givet udtryk for, at reglementerne ikke var konkurrencebegraensende; for det tredje, at sagsoegerne var blevet bestyrket i deres overbevisning ved den holdning, som flere markedsdeltagere, navnlig paa efterspoergselssiden, havde indtaget; for det fjerde, at Kommissionen ikke havde rejst indsigelse mod reglementerne fra foer 1987, selv om den formentlig havde vaeret bekendt med dem i meget lang tid paa grund af deres offentlige karakter og utvivlsomt havde kendskab til dem siden 1982, hvor de blev omhandlet i en praejudiciel forelaeggelse for Domstolen i sagen Peters Bauunternehmung (dom af 22.3.1983, sag 34/82, Sml. s. 987), hvilket ogsaa havde bidraget til at befaeste sagsoegernes overbevisning om, at reglementerne var forenelige med faellesskabsretten. I den forbindelse henviser sagsoegerne tillige til en rapport fra OECD fra 1976, som specielt vedroerer hemmelige aftaler inden for bygge- og anlaegssektoren. Denne rapport, som ikke kan vaere undgaaet Kommissionens opmaerksomhed, indeholder en fyldig kommentar til de reglementer, som gjaldt foer UPR.
348 Sagsoegerne anfoerer, at den af Kommissionen paastaaede grovhed ved overtraedelsen stemmer daarligt med den omstaendighed, som er kommet frem under den administrative procedure, at Kommissionen i lang tid ikke selv var sikker paa, at de europaeiske konkurrenceregler fandt anvendelse. Desuden fremgaar det af svarskriftet, at Kommissionen selv bevidst udsatte ivaerksaettelsen af en kontrolundersoegelse i laengere tid, alt imens den var i kontakt med de nederlandske myndigheder.
349 Sagsoegerne tilfoejer, at da Kommissionen selv erkender, at sagsoegerne blev paalagt boeder for de gamle reglementer, har det af sagsoegerne anfoerte saa meget mere gyldighed, som det paahvilede Kommissionen at godtgoere forsaet eller grov uagtsomhed hos hver af de sammenslutninger, som var ansvarlige for de sektorvise eller regionale reglementer. Sammenslutningerne kunne ikke vide, at betingelsen om en begraensning af samhandelen mellem medlemsstaterne var opfyldt, da der praktisk talt ikke var nogen international samhandel paa de geografiske markeder eller paa de produktmarkeder, som reglementerne vedroerte.
350 Kommissionen anfoerer heroverfor, at det er uden betydning, hvorvidt sagsoegerne bevidst har overtraadt forbuddet i traktatens artikel 85, stk. 1, eller ej. Det afgoerende er, om de vidste eller burde vide, at reglementerne begraensede konkurrencen, og at de kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. Domstolens dom i foernaevnte sag Miller mod Kommissionen samt domme af 12.7.1979, forenede sager 32/78 og 36/78-82/78, BMW m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 2435, af 8.11.1983, forenede sager 96/82-102/82, 104/82, 105/82, 108/82 og 110/82, IAZ m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 3369, foernaevnte dom i sagen Stichting Sigarettenindustrie m.fl. mod Kommissionen, og Rettens dom af 2.7.1992, sag T-61/89, Dansk Pelsdyravlerforening mod Kommissionen, Sml. II, s. 1931, praemis 157). I den foreliggende sag kan Kommissionen vanskeligt se, hvorledes sagsoegerne skulle have kunnet vaere uvidende om, at en ordning som den her i sagen omhandlede er konkurrencebegraensende.
351 Kommissionen afviser de af sagsoegerne paaberaabte forklaringer paa, at de ikke har gjort sig skyldige i grov uagtsomhed. For det foerste er det urigtigt, naar sagsoegerne giver indtryk af, at reglementerne moedte fuld tilslutning hos de nederlandske myndigheder, og til stoette herfor henviser til, at visse af elementerne i de gamle reglementer blev erklaeret for retligt uforbindende ved kongelig anordning af 29. december 1986, som blev udstedt i henhold til artikel 10 i Wet economische mededinging (lov om oekonomisk konkurrence). Ifoelge Kommissionen fremgaar det nemlig af denne bestemmelses opbygning, at virkningen af, at en konkurrenceregulerende ordning erklaeres for retligt uforbindende, hoejst er ensbetydende med, at de offentlige myndigheder anser den for ikke at vaere i strid med almenhedens interesser. Dette betyder ingenlunde, at det paagaeldende reglement dermed ikke er konkurrencebegraensende. Dets virkning for samhandelen mellem medlemsstaterne har nemlig ingen betydning efter denne bestemmelse.
352 For det andet anfoerer Kommissionen, at begge de to forskere, som sagsoegerne har henvist til, er af den opfattelse, at reglementerne er konkurrencebegraensende. Desuden kunne sagsoegerne ikke tro, at reglementerne ikke paavirkede samhandelen mellem medlemsstaterne, blot fordi deres anvendelsesomraade er begraenset til Nederlandene (jf. herved endvidere foernaevnte dom i sagen Stichting Sigarettenindustrie m.fl. mod Kommissionen, praemis 65). Selv om de nederlandske myndigheder paa den ene eller anden maade maatte have vakt det indtryk, at artikel 85 ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfaelde, kunne dette ikke fritage sagsoegerne for deres ansvar.
353 Kommissionen finder, at hvis sagsoegerne virkelig havde vaeret af den opfattelse, at reglementerne kunne fritages i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, ville de have anmeldt dem til Kommissionen. Dette skete imidlertid foerst efter, at Kommissionen havde indledt sin undersoegelse.
354 Da de gamle reglementer aldrig var blevet anmeldt til Kommissionen, kunne sagsoegerne ikke med rette paaberaabe sig, at Kommissionen undlod at intervenere, eftersom den ikke var bekendt med alle disse reglementers eksistens eller indhold, idet de aldrig var blevet offentliggjort. Vedroerende den af sagsoegerne naevnte dom i sagen Peters Bauunternehmung anfoerer Kommissionen, at denne dom blev afsagt paa foranledning af et praejudicielt spoergsmaal fra Nederlandenes Hoge Raad vedroerende fortolkningen af Bruxelles-konventionens artikel 5, nr. 1, i relation til de omtvistede reglementer, hvorfor de konkurrenceretlige aspekter ikke spillede nogen rolle.
355 Kommissionen tilfoejer, at det er korrekt, at den rettede en begaering om oplysninger til SPO i 1985, og at Kommissionen efter at have gennemgaaet besvarelsen af denne begaering havde truffet aftale med SPO om at foretage en kontrolundersoegelse i april 1986. Den underrettede endvidere de nederlandske myndigheder herom. I april 1986 anmodede den nederlandske oekonomiminister Kommissionen om at afstaa fra den paataenkte kontrolundersoegelse eller i det mindste at udsaette den under hensyn til, at vedtagelsen af den kongelige anordning af 29. december 1986 var umiddelbart forestaaende. Efter at denne var blevet vedtaget den 29. december 1986, underrettede Kommissionen i marts 1987 paa ny oekonomiministeren om, at den havde til hensigt at foretage en kontrolundersoegelse hos SPO. Denne kontrolundersoegelse fandt sted i juni 1987 og blev efterfulgt af en kontrolundersoegelse hos en af sagsoegerne i juli 1987. Sagsoegerne kunne umuligt uddrage den konklusion af de af Kommissionen ivaerksatte foranstaltninger, at denne paa davaerende tidspunkt skulle vaere af den opfattelse, at de anfaegtede reglementer ikke var omfattet af anvendelsesomraadet for traktatens artikel 85, stk. 1. I oevrigt kan sagsoegerne ikke ifoelge Kommissionen paaberaabe sig den omstaendighed, at Kommissionen undlod at goere brug af sin befoejelse efter artikel 15, stk. 6, i forordning nr. 17, eftersom Kommissionen kunne have paalagt sagsoegerne stoerre boeder i henhold til denne bestemmelse.
Rettens bemaerkninger
356 Det bemaerkes indledningsvis, som anfoert af Kommissionen, at ifoelge fast retspraksis er det ved bedoemmelsen af, om en overtraedelse kan antages at vaere begaaet forsaetligt, ikke noedvendigt, at en virksomhed vidste, at den overtraadte forbuddet i traktatens artikel 85. Det er tilstraekkeligt, at den ikke kunne vaere uvidende om, at den paatalte handlemaade havde til formaal eller til foelge at begraense konkurrencen inden for det faelles marked (jf. Domstolens dom af 8.2.1990, sag C-279/87, Tipp-Ex mod Kommissionen, Sml. I, s. 261, praemis 29; jf. endvidere foernaevnte dom i sagen Dansk Pelsdyravlerforening mod Kommissionen, praemis 157).
357 Under hensyn til grovheden af de konkurrencebegraensninger, som er forbundet med saavel reglementerne fra 1987 (jf. ovenfor, praemis 116-123, 140-158, 178-187 og 199-205) som de gamle reglementer (jf. ovenfor, praemis 206-212), kunne sagsoegerne ikke vaere uvidende om, at de karteller, som de deltog i, var konkurrencebegraensende.
358 Sagsoegerne kunne heller ikke vaere uvidende om, at saavel de i 1987 indfoerte som de gamle reglementer kunne paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Sagsoegerne kunne nemlig ikke i deres egenskab af sammenslutninger af virksomheder, som er medlemmer af en stoerre sammenslutning, der omfatter hele Nederlandenes omraade, vaere uvidende om, at deres egne reglementer ° der var godkendt af sidstnaevnte sammenslutning ° indgik i en stoerre helhed af reglementer, som daekkede hele bygge- og anlaegssektoren i Nederlandene, og at disse reglementer i kraft af den virkning, de som helhed havde, var egnet til at paavirke samhandelen mellem medlemsstaterne (jf. ovenfor, praemis 226-240). I den forbindelse bemaerkes, at Kommissionen kun har paalagt en boede for den periode, hvorunder de gamle, indbyrdes forskellige reglementer var blevet harmoniseret under SPO' s tilsyn og udstyret med en ensartet sanktionsordning (jf. ovenfor, praemis 206), og for den periode, hvori de i 1987 indfoerte reglementer ikke var blevet anmeldt til Kommissionen.
359 Under disse omstaendigheder kunne sagsoegerne ikke vaere i tvivl om, at deres reglementer var omfattet af traktatens artikel 85, stk. 1. De nederlandske myndigheders forholdsvis positive holdning til reglementerne burde have tilskyndet sagsoegerne til at anmelde dem til Kommissionen for at opnaa fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, og opnaa den boedefritagelse, som kun kan indroemmes for forskriftsmaessigt anmeldte aftaler.
360 Sagsoegerne kan ikke med foeje bebrejde Kommissionen, at denne ikke greb ind over for reglementerne paa et tidligere tidspunkt. Selv om reglementerne var offentlige og var blevet indgaaende kommenteret i fagpressen, kunne Kommissionen ikke, saa laenge der ikke var indgivet en formel klage, vaere forpligtet til at ivaerksaette en procedure i henhold til traktatens artikel 85, stk. 1. Ogsaa paa dette punkt kritiserer sagsoegerne med deres argumentation Kommissionen for, at den ikke greb ind paa et tidligere tidspunkt. Hertil maa imidlertid bemaerkes, at sagsoegerne selv havde mulighed for at anmelde reglementerne til Kommissionen for at opnaa fritagelse for konkurrencereglerne og boedefritagelse.
361 Af det anfoerte foelger, at Kommissionen med foeje har fastslaaet i beslutningens betragtning 136, at sagsoegerne begik overtraedelserne forsaetligt eller i det mindste groft uagtsomt, og at Kommissionen derfor har paalagt dem boederne med rette.
362 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at det tredje anbringendes andet led maa forkastes.
Tredje led: boeden er urimelig stor
Parternes argumenter
363 Sagsoegerne anfoerer mere subsidiaert, at de paalagte boeder er for hoeje i betragtning af overtraedelsernes grovhed og varighed og de maksimumsbeloeb, som er fastsat i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17.
364 Vedroerende grovheden anfoerer sagsoegerne, at det fremgaar af de anbringender som helhed, som sagsoegerne har fremfoert til stoette for deres paastande, at selv om Kommissionen maatte antages at have godtgjort, at de i SPO' s regi udfaerdigede reglementer udgoer en overtraedelse, har denne i hvert fald ikke den i beslutningen haevdede grovhed. De goer herved navnlig gaeldende, for det foerste, at Kommissionen i betragtning af, at det var dens foerste tiltag vedroerende bygge- og anlaegssektoren, burde have afstaaet fra at paalaegge boeder, saaledes som den, netop med samme begrundelse, afstod fra i sin beslutning 92/521/EOEF af 27. oktober 1992 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/33.384 og 33.378 ° Salg af pakkerejser i forbindelse med verdensmesterskabet i fodbold i 1990, EFT L 326, s. 31, betragtning 125). For det andet finder sagsoegerne, at Kommissionen med urette har anset det for en skaerpende omstaendighed, at reglementerne foerst blev anmeldt i 1988, saa meget mere som de foer 1987 var fritaget for anmeldelsespligten i henhold til artikel 4, stk. 2, nr. 1), i forordning nr. 17. De tilfoejer, at det ved en gennemlaesning af beslutningen er umuligt at se, hvorledes Kommissionen har taget hensyn til de formildende omstaendigheder, som den haevder at have taget i betragtning. Efter sagsoegernes opfattelse er der i betragtning af boedernes samlede beloeb al mulig grund til at tro, at Kommissionen overhovedet ikke har taget nogen formildende omstaendigheder i betragtning.
365 Vedroerende de paastaaede overtraedelsers varighed anfoerer sagsoegerne, at de ville have vaeret af kortere varighed, hvis Kommissionen paa et tidligere tidspunkt havde grebet ind over for reglementerne, hvilket den burde have gjort, eftersom den var bekendt med deres eksistens. Kommissionen burde ved fastsaettelsen af boedernes stoerrelse have taget hensyn til denne uforklarlige passivitet i overensstemmelse med, hvad Domstolen fastslog i dommen af 6. marts 1974 i sagen Istituto Chemioterapico og Commercial Solvents mod Kommissionen (forenede sager 6/73 og 7/73, Sml. s. 223). I oevrigt anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen ikke har fremlagt noget som helst bevis eller foretaget den mindste undersoegelse vedroerende perioden mellem 1980 og 1982, selv om den tog hensyn til denne periode ved fastsaettelsen af boedens stoerrelse.
366 Endvidere har sagsoegerne anfoert i replikken, at de gamle reglementer, som er naevnt i punkt IV, V, VI og IX i beslutningens bilag 9, blev ophaevet forud for den periode, som Kommissionen har taget hensyn til i den anfaegtede beslutning, nemlig foer 1980. Kommissionen har derfor med urette inddraget disse reglementer i sagen.
367 Vedroerende fastsaettelsen af boederne anfoerer sagsoegerne, at Kommissionen har overskredet det gaeldende maksimumsbeloeb paa 10% af omsaetningen i det sidste regnskabsaar for de enkelte sammenslutninger af virksomheder, og at Kommissionen ikke har differentieret disse boeder i forhold til de forskellige markeder.
368 Endelig anfoerer sagsoegerne under henvisning til en sammenligning mellem den af Kommissionen i den foreliggende sag paalagte boede og den boede, som den paalagde ved sin beslutning 88/491/EOEF af 26. juli 1988 om en procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 85 (IV/31.379 ° Bloemenveilingen Aalsmeer, EFT L 262, s. 27), at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet, eftersom den sidstnaevnte beslutning vedroerte en ordning, der ligeledes omfattede mere end 4 100 medlemmer, og hvori det syntes mere aabenbart end i det foreliggende tilfaelde, at traktatens artikel 85 fandt anvendelse.
369 Kommissionen har i det vaesentlige taget til genmaele ved at henvise til beslutningens betragtning 136, 140 og 141. Den anfoerer, at den ikke har betragtet den sene anmeldelse som en skaerpende omstaendighed, men har angivet i beslutningen, hvorfor den ikke antog, at anmeldelsen af de omhandlede reglementer var en formildende omstaendighed, saaledes som den har antaget i andre tilfaelde. Kommissionen tilfoejer, at sagsoegerne ikke i deres argumentation har taget hensyn til den afskraekkende virkning, som boeder skal have.
370 Vedroerende overtraedelsens varighed gentager Kommissionen, at den var ubekendt med reglementernes indhold af de foernaevnte grunde, og at sagsoegernes henvisning til naevnte dom i sagen Istituto Chemioterapico og Commercial Solvents er irrelevant. Den tilfoejer, at den ikke var forpligtet til at foretage en saerskilt undersoegelse for perioden 1980-1982, da sagsoegerne ikke havde gjort gaeldende, at situationen var anderledes i denne periode.
371 I oevrigt goer Kommissionen gaeldende, at det er et nyt anbringende, naar sagsoegerne i replikken fremfoerer, at de gamle, indbyrdes forskellige reglementer var ophaevet inden 1980, og at dette anbringende maa afvises i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement.
372 Subsidiaert anfoerer den, at det ikke er korrekt, at de naevnte reglementer blev ophaevet inden 1980, hvilket bekraeftes af de besvarelser, som de i punkt 3, 5, 6 og 26 i beslutningens artikel 4 naevnte sagsoegere afgav mellem den 12. og den 16. december 1988.
373 Kommissionen finder, at de af sagsoegerne begaaede overtraedelser ikke kan betegnes som nye, og at den omstaendighed, at det var Kommissionens foerste tiltag inden for bygge- og anlaegssektoren, ikke kunne medfoere, at Kommissionen burde afstaa fra at paalaegge boede, da i saa fald alle de virksomheder, som opererer inden for sektorer, der endnu ikke har vaeret gjort til genstand for nogen beslutning fra Kommissionens side, ustraffet ville kunne overtraede konkurrencereglerne.
374 Vedroerende boedernes fastsaettelse anfoerer Kommissionen, at sagsoegerne med urette har gjort gaeldende, at boedernes maksimumsbeloeb skal fastsaettes paa grundlag af deres egen omsaetning. Det fremgaar nemlig af ordlyden af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17, at det er omsaetningen i de sagsoegende organisationers medlemsvirksomheder, der her boer laegges til grund. I den foreliggende sag laa de af Kommissionen paalagte boeder vaesentligt under disse maksimumsbeloeb.
375 Ifoelge Kommissionen kan de paalagte boeder ikke betegnes som store, da de i alt udgoer mindre end 0,5% af de paagaeldende kontrakters aarlige gennemsnitlige vaerdi og dermed ligger vaesentligt under de boeder, der normalt paalaegges for denne slags overtraedelser.
376 Endelig anfoerer Kommissionen, at sagsoegernes henvisning til Kommissionens beslutning 88/491 af 26. juli 1988 i sagen Bloemenveilingen Aalsmeer er helt irrelevant paa grund af forskellen mellem de to overtraedelsers karakter og virkning.
Rettens bemaerkninger
377 Det bemaerkes indledningsvis, at det fremgaar af gennemgangen af det foerste anbringende, at overtraedelsen var af den i beslutningen konstaterede grovhed. I den forbindelse maa det betaenkes, at den for de gamle reglementer paalagte boede omfatter en periode paa 6 1/2 aar, mens boeden for de i 1987 indfoerte reglementer omfatter en periode paa 9 1/2 maaned. Herved maa navnlig fremhaeves den saerlig grove karakter af de konkurrencebegraensninger, som de gamle reglementer indebar, navnlig for saa vidt angaar den prissamordning, der naevnes i beslutningens betragtning 64. Da Retten har kunnet tiltraede denne betragtning (jf. ovenfor, praemis 206-212), skal den ses som baggrund for beslutningens betragtning 140, hvori det udtales, at "samordning af priser og opdeling af markeder hoerer blandt de mest alvorlige overtraedelser, som Kommissionen ... gentagne gange er skredet ind over for".
378 Endvidere bemaerkes, at der ved fastsaettelsen af boedens stoerrelse blev taget hensyn til samtlige de formildende omstaendigheder, som sagsoegerne har henvist til i deres skriftlige indlaeg, hvilket fremgaar af beslutningens betragtning 141 og den omstaendighed, at den boede, som Kommissionen paalagde sagsoegerne, ifoelge Kommissionen kun udgoer 0,5% af de paagaeldende kontrakters aarlige gennemsnitsvaerdi, hvilket ikke er blevet modsagt af sagsoegerne.
379 Selv om disse formildende omstaendigheder forelaa, og selv om de er vaesentlige, navnlig paa grund af reglementernes offentlige karakter, maa det dog ikke overses, at sagsoegerne forsoemte at goere brug af deres mulighed for at anmelde reglementerne til Kommissionen for enten at opnaa negativattest eller fritagelse i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3.
380 Endvidere bemaerkes, at sagsoegerne ikke med foeje kan bebrejde Kommissionen, at den ikke greb ind paa et tidligere tidspunkt, eftersom sagsoegerne selv havde mulighed for at tvinge den hertil ved at anmelde reglementerne til den. De faktiske omstaendigheder, som laa til grund for dommen i foernaevnte sag Istituto Chemioterapico og Commercials Solvents mod Kommissionen afveg meget fra omstaendighederne i den foreliggende sag, idet Kommissionen, som den selv har fremhaevet, fik forelagt en klage i naevnte sag, men ikke straks besvarede den. I den foreliggende sag derimod modtog Kommissionen foerst en klage fra Rotterdam kommune, efter at sagsoegerne havde anmeldt reglementerne. Denne forskel er af betydning, fordi Kommissionen, naar den modtager en klage, informeres om, hvad den paatalte handlemaade naermere gaar ud paa, mens Kommissionen i den foreliggende sag foerst blev informeret om reglementernes reelle indhold, da de blev anmeldt.
381 Foelgelig maa dette argument forkastes.
382 Hvad angaar det forhold, at Kommissionen ikke foretog nogen undersoegelse vedroerende perioden 1980-1982, finder Retten, at Kommissionen med foeje har henvist til, at sagsoegerne ikke har gjort gaeldende, hverken under den administrative procedure eller i deres skriftlige indlaeg for Retten, at situationen var anderledes inden for denne periode.
383 Hvad angaar anbringendet om ophaevelsen af de gamle reglementer, som er naevnt under punkt IV, V, VI og IX i beslutningens bilag 9, finder Retten, at dette er et nyt anbringende, som maa afvises i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement.
384 I oevrigt maa det konstateres, at baggrunden for, at Kommissionen inddrog disse reglementer i sagen ° hvilket var uhjemlet ° var de fejltagelser, som visse sagsoegere begik i deres besvarelser af Kommissionens begaering om oplysninger (jf. herved svaret af 12.12.1988 fra Aannemersvereniging van Boorondernemers en Buizenleggers, af 16.12.1988 fra Aannemers Vereniging Haarlem-Bollenstreek, af 15.12.1988 fra Aannemersvereniging Veluwe en Zuidelijke IJsselmeerpolders, og af 12.12.1988 fra Utrechtse Aannemers Vereniging). Disse sagsoegere kan derfor ikke paaberaabe sig en fejl, som beror paa deres egne fejltagelser.
385 Endelig finder Retten, at det er urigtigt, naar sagsoegerne goer gaeldende, at boeden overstiger det i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 fastsatte maksimumsbeloeb paa 10% af omsaetningen inden for det sidste regnskabsaar. Begrebet "overtraedelse" i artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 omfatter nemlig uden forskel aftaler, samordnet praksis og vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder, og at det fremgaar af den maade, begrebet anvendes paa, at de i bestemmelsen fastsatte maksimumsbeloeb gaelder ens for aftaler og samordnet praksis saavel som for vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder. Heraf foelger, at maksimumsbeloebet paa 10% af omsaetningen skal beregnes paa grundlag af omsaetningen for hver af de virksomheder, som har deltaget i aftalerne eller den samordnede praksis, eller for samtlige de virksomheder, som er medlemmer af de paagaeldende sammenslutninger af virksomheder, i hvert fald naar sammenslutningen efter sine interne regler kan handle med bindende virkning for sine medlemmer. Rigtigheden af denne opfattelse bekraeftes af, at man ved fastsaettelsen af boedebeloebet bl.a. kan tage hensyn til den indflydelse, som virksomheden har kunnet udoeve paa markedet, navnlig paa grund af dens stoerrelse og oekonomiske styrke, hvilke faktorer virksomhedens omsaetning er et udtryk for (jf. Domstolens dom af 7.6.1983, forenede sager 100/80-103/80, Musique diffusion française m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1825, praemis 120 og 121), samt til den praeventive virkning, som boederne skal have (jf. Rettens dom af 10.3.1992, sag T-12/89, Solvay mod Kommissionen, Sml. II, s. 907, praemis 309). Den indflydelse, som en sammenslutning af virksomheder har kunnet udoeve paa markedet, beror nemlig i sagens natur ikke paa dens egen "omsaetning", som hverken er udtryk for dens stoerrelse eller dens oekonomiske styrke, men paa medlemsvirksomhedernes aarsomsaetning, hvilket er et udtryk for dens stoerrelse og oekonomiske styrke (jf. Rettens foernaevnte dom i sagen CB og Europay mod Kommissionen, praemis 136 og 137).
386 Endvidere kan sagsoegerne ikke paaberaabe sig, at Kommissionen fastsatte lavere boeder i sin beslutning 88/491 af 26. juli 1988 i sagen Bloemenveilingen Aalsmeer end i den foreliggende sag, da overtraedelsernes karakter og virkninger, som anfoert af Kommissionen, var helt forskellige.
387 Af det anfoerte foelger, at dette led af anbringendet maa forkastes.
388 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at anbringendet om tilsidesaettelse af forordning nr. 17 maa forkastes.
Fjerde anbringende: tilsidesaettelse af traktatens artikel 190
Parternes argumenter
389 Sagsoegerne anfoerer, at Kommissionen har tilsidesat sin pligt til at begrunde sine beslutninger. I medfoer af denne forpligtelse burde Kommissionen ikke blot i beslutningen have gengivet de vigtigste af de anbringender, som sagsoegerne fremfoerte under den administrative procedure, men ogsaa have givet et begrundet svar paa hvert af de fremfoerte anbringender. Det fremgaar nemlig af foernaevnte dom i sagen SIV m.fl. mod Kommissionen (praemis 159), at "selv om Kommissionen ikke i sine beslutninger behoever at tage alle virksomhedernes argumenter op, ... [burde] Kommissionen i betragtning af sagsoegernes anbringender ... have foretaget en grundigere undersoegelse ... for at paavise, hvorfor sagsoegernes konklusioner er grundloese".
390 Sagsoegerne goer gaeldende, at Kommissionen i den foreliggende sag endog ikke i beslutningen har gengivet de vaesentligste af de argumenter, som sagsoegerne fremfoerte i deres svar paa meddelelsen af klagepunkter og under hoeringen.
391 Endvidere goer sagsoegerne gaeldende i replikken, at i det omfang, der i beslutningens konklusion henvises til de etiske regler som saadan, alle SPO' s vedtaegter samt alle de gamle reglementer, har konklusionen ikke stoette i beslutningens betragtninger. Om de etiske regler anfoerer sagsoegerne, at i det omfang, det fastslaas i artikel 1, stk. 2, i den anfaegtede beslutnings konklusion, at de etiske regler (bortset fra artikel 10) ° i den form, hvori disse regler ved SPO' s beslutning af 3. juni 1980 blev gjort bindende for alle virksomheder, der er tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer ° udgoer en overtraedelse af traktatens artikel 85, stk. 1, har naevnte artikel 1, stk. 2, et videre anvendelsesomraade end beslutningens betragtning 1. Ifoelge betragtning 1 vedroerte Kommissionens procedure nemlig SPO' s beslutning af 3. juni 1980 om at goere de etiske regler, med tilhoerende bilag, bindende for alle virksomheder tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer. Foelgelig er der ikke anfoert nogen begrundelse for konstateringen af, at de etiske regler som saadan udgoer en overtraedelse.
392 Vedroerende SPO' s vedtaegter anfoerer sagsoegerne, at i det omfang, det fastslaas i artikel 1, stk. 1, i beslutningens konklusion, at SPO' s vedtaegter af 10. december 1963 med senere aendringer udgoer en overtraedelse af traktatens artikel 85, stk. 1, har beslutningens artikel 1, stk. 1, et videre anvendelsesomraade end beslutningens betragtninger, som kun vedroerer artikel 3 i SPO' s vedtaegter. Hovedparten af bestemmelserne i SPO' s vedtaegter omhandler nemlig slet ikke konkurrencespoergsmaal, men vedroerer udelukkende SPO' s interne organisation. Kommissionen har derfor efter sagsoegernes opfattelse forvekslet SPO' s vedtaegter med de beslutninger, som er truffet i henhold til vedtaegterne, med den foelge, at den uden begrundelse har udstedt et forbud mod SPO som saadan.
393 Hvad endelig angaar de gamle reglementer anfoerer sagsoegerne, at der findes betydeligt flere af dem end dem, som er naevnt i beslutningens bilag 9, og at det ikke, som angivet i beslutningen, er SPO, der har vedtaget UPR vedroerende "Burger- & Utiliteitsbouw Openbaar", men en individuel sammenslutning af entreprenoerer. Desuden kritiserer sagsoegerne Kommissionen for, at den har foretaget en udifferentieret helhedsvurdering af de gamle reglementer som saadan uden at tage hensyn til deres indbyrdes forskelle og saerlige kendetegn. Endelig anfoerer sagsoegerne, at en raekke af de gamle reglementer blev ophaevet foer 1980.
394 Heroverfor har Kommissionen anfoert, at beslutningen er tilstraekkeligt begrundet, og at den ikke var forpligtet til at fremlaegge nogen videnskabelige undersoegelser for at afvise de undersoegelser, som sagsoegerne havde fremlagt, da disse var helt uden relevans.
395 Hvad saerligt angaar den i beslutningen indeholdte begrundelse for afslaget paa sagsoegernes anmodning om fritagelse anfoerer Kommissionen, at det ville vaere ensbetydende med at vende bevisbyrden om, saafremt det, som haevdet af sagsoegerne, skulle paahvile Kommissionen at godtgoere, at reglementerne ikke kunne fritages efter konkurrencereglerne.
396 Endvidere anfoerer Kommissionen, at de argumenter, hvormed sagsoegerne anfaegter Kommissionens forkastelse af de etiske regler som saadan, af SPO' s vedtaegter som helhed og de gamle reglementer, ikke er gengivet paa samme maade i staevningen og i hvert fald delvis baseres paa klagepunkter, som ikke er blevet fremfoert. Der er derfor tale om et nyt anbringende, som maa afvises i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement. Subsidiaert anfoerer Kommissionen, at erklaeringen i beslutningens betragtning 1 om, at Kommissionens procedure vedroerte SPO' s beslutning af 3. juni 1980 i det omfang, hvori de etiske regler, med tilhoerende bilag, ved beslutningen blev gjort bindende for de virksomheder, som er tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer, alene kan sigte til de etiske regler som saadan, da SPO' s beslutning af 3. juni 1980 ikke har nogen selvstaendig betydning efter konkurrenceretten.
397 Vedroerende SPO' s vedtaegter erkender Kommissionen, at det kun er vedtaegternes artikel 3, der medfoerer problemer efter konkurrenceretten, idet de oevrige bestemmelser i vedtaegterne ikke har nogen selvstaendig betydning i konkurrenceretlig henseende. De oevrige bestemmelser i vedtaegten boer dog efter Kommissionens opfattelse anses for omfattet af Kommissionens beslutning i det omfang, de har til formaal at give SPO mulighed for at opfylde dens formaal i henhold til artikel 3. Kommissionen anfoerer, at den med sin beslutning ikke tilsigter at forbyde SPO som saadan, men udelukkende at forbyde SPO i det omfang, denne har et konkurrencebegraensende formaal.
398 Hvad angaar de gamle reglementer erklaerer Kommissionen, at den har baseret sig paa sagsoegernes svar paa de begaeringer om oplysninger, som Kommissionen fremsendte for at bestemme antallet af de eksisterende reglementer og SPO' s rolle i forhold til UPR "Burger- & Utiliteitsbouw Openbaar". Begrundelsen for, at Kommissionen i beslutningen noejedes med at henvise generelt til de gamle reglementer, er, at disse alle sammen var mere konkurrencebegraensende end UPR. Endelig anfoerer Kommissionen, at det ikke er rigtigt, at visse af de gamle reglementer blev ophaevet foer 1980.
Rettens bemaerkninger
399 Retten finder, at Kommissionen ikke kan kritiseres for at have tilsidesat begrundelsespligten i traktatens artikel 190. Kommissionen har nemlig besvaret alle de relevante argumenter, som sagsoegerne fremfoerte under den administrative procedure, saavel vedroerende anvendelsen af traktatens artikel 85, stk. 1, som artikel 85, stk. 3.
400 Hvad saerlig angaar den sidste traktatbestemmelse er det Rettens opfattelse, at Kommissionen med foeje har koncentreret sin analyse af de anfaegtede reglementer om beskyttelsen af den forhandlingsberettigede og om godtgoerelsen af udregningsomkostningerne. Det er nemlig disse to centrale elementer i reglementerne, som goer det muligt at naa de maal, der tilstraebes med dem, som er at bekaempe tingning om priserne og at begraense transaktionsomkostningerne. Da sagsoegerne under hele den administrative procedure har gjort gaeldende, at reglementerne udgjorde en helhed, og da Kommissionen naaede til den konklusion, at disse to elementer, som udgjorde kernen i denne helhed, ikke kunne fritages i henhold til traktatens artikel 85, stk. 3, var det ikke laengere noedvendigt, at Kommissionen undersoegte de eventuelle fordele, som maatte vaere forbundet med den ene eller anden af bestemmelserne i de anfaegtede reglementer.
401 Hvad angaar spoergsmaalet om den manglende begrundelse for Kommissionens afvisning af sagsoegernes aendringsforslag til reglementerne, er det tilstraekkeligt at henvise til, at Retten har forkastet det andet anbringendes andet led og herved fastslaaet, at Kommissionen ikke var forpligtet til at tage stilling til aendringsforslag, som ikke var blevet anmeldt til den.
402 Endelig finder Retten, at der er tale om et nyt anbringende, som maa afvises i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 2, naar sagsoegerne i replikken goer gaeldende, at beslutningens konklusion ikke har nogen stoette i betragtningerne i det omfang, hvori den vedroerer de etiske regler som saadan, SPO' s vedtaegter og alle de gamle reglementer. Desuden boer det fremhaeves, at konklusionen maa ses paa baggrund af betragtningerne i oevrigt, og at artikel 1, stk. 2, i den anfaegtede beslutnings konklusion ikke skal forstaas som et forbud mod SPO som saadan. Omtalen i beslutningens foerste betragtning af "SPO' s beslutning af 3. juni 1980 om at goere 'Erecode voor ondernemers in het Bouwbedrijf' med bilag ... bindende for alle virksomheder tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer" sigter desuden heller ikke til beslutningen af 3. juni 1980 som saadan, men til de etiske regler, som blev gjort bindende ved beslutningen. Det samme gaelder den tilsvarende omtale i den anfaegtede beslutnings konklusion.
403 Endelig finder Retten, at det er med foeje, naar Kommissionen i beslutningen noejedes med at henvise generelt til de gamle reglementer. Den fastslaar nemlig i beslutningen, at de gamle reglementer havde samme formaal som de reglementer, der blev indfoert i 1987, og at de gamle reglementer var mindst lige saa konkurrencebegraensende som de nye paa de punkter, hvor de adskilte sig fra dem (jf. beslutningens betragtning 62-65 og 114 og ovenfor, praemis 206-212).
404 Det maa herved fremhaeves, at sagsoegerne ikke under den administrative procedure har fremfoert saerlige omstaendigheder til godtgoerelse af, at de gamle reglementer paa vaesentlige punkter adskilte sig fra de i 1987 indfoerte reglementer, eller at de var mindre konkurrencebegraensende end dem.
405 Foelgelig er det med foeje, naar Kommissionen selv, hvad angaar de gamle reglementer, noejedes med at henvise til hovedpunkterne i beslutningens betragtninger vedroerende de i 1987 indfoerte reglementer.
406 Foelgelig maa dette anbringende forkastes.
Femte anbringende: tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet
Parternes argumenter
407 I replikken har sagsoegerne i det vaesentlige gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat kontradiktionsprincippet dels ved at antage, at de etiske regler var i strid med traktatens artikel 85, stk. 1, selv om de ikke som saadan havde vaeret behandlet under den administrative procedure (se replikken, s. 19) ° idet denne procedure udelukkende vedroerte SPO' s bindende beslutning af 3. juni 1980, hvorved de etiske regler blev gjort bindende for de virksomheder, der er tilsluttet SPO' s medlemsorganisationer ° dels ved at basere sig paa en raekke "leading questions", som blev stillet de udenlandske entreprenoerer vedroerende deres motiver for at vaere tilsluttet SPO, og paa dette grundlag konkludere i beslutningen, at de paatalte foranstaltninger beroerte samhandelen mellem medlemsstaterne.
408 Heroverfor anfoerer Kommissionen, at der er tale om et nyt anbringende, som maa afvises fra realitetsbehandling i henhold til artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement. Subsidiaert bestrider Kommissionen anbringendet.
Rettens bemaerkninger
409 Retten finder, at sagsoegernes anbringende om tilsidesaettelse af kontradiktionsprincippet er et nyt anbringende, som maa afvises i henhold til procesreglementets artikel 48, stk. 2, og som under alle omstaendigheder er ubegrundet.
410 Det bemaerkes i den forbindelse, at sagsoegerne ikke under den mundtlige forhandling har modsagt Kommissionens udsagn i duplikken om, at de af den over for de etiske regler fremfoerte klagepunkter havde vaeret omtalt i punkt 18, 33-35, 41, 42, 44 og 46-48 i meddelelsen af klagepunkter. Hertil kommer, at Kommissionens konstatering af, at de omhandlede foranstaltninger beroerte samhandelen mellem medlemsstaterne, ikke er baseret paa besvarelserne af de af sagsoegerne kritiserede spoergsmaal.
411 Af samtlige de anfoerte betragtninger foelger, at sagsoegte maa frifindes.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
412 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at afholde sagens omkostninger, saafremt der er nedlagt paastand herom. Sagsoegerne har tabt sagen, hvorfor de i overensstemmelse med Kommissionens paastand herom boer doemmes til at betale sagens omkostninger in solidum, herunder omkostningerne i forbindelse med begaeringen om foreloebige forholdsregler.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Foerste Afdeling)
1) Sagsoegte frifindes.
2) Sagsoegerne tilpligtes at betale omkostningerne in solidum, herunder omkostningerne i sagen om foreloebige forholdsregler.