61995CC0029_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Bij beschikking van 31 januari 1995 heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen het Hof gevraagd of er een onverenigbaarheid bestaat tussen het discriminatieverbod van artikel 6 van het Verdrag en een nationale regeling ter uitvoering van verordeningen (EEG) van de Raad van 20 december 1985 nrs. 3820/85 tot harmonisatie van bepaalde voorschriften van sociale aard voor het wegvervoer(1), en 3821/85 betreffende het controleapparaat in het wegvervoer.(2) Ingevolge deze regeling dient de niet-ingezetene, in geval van overtreding en wanneer hij de boete niet onmiddellijk betaalt, een zekerheid te stellen tot dekking van de eventuele geldboete en proceskosten, op straffe van inbeslagneming van het voertuig.
2 Voormelde verordeningen strekken tot verbetering van de arbeidsvoorwaarden en de verkeersveiligheid in de Lid-Staten. In dat verband leggen zij bepaalde verplichtingen en verboden op betreffende de rijtijden, de onderbrekingen en de rusttijden, en schrijven zij het gebruik voor van het controleapparaat.
Artikel 17 van verordening nr. 3820/85 en artikel 19 van verordening nr. 3821/85 bepalen, dat de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moeten vaststellen voor de tenuitvoerlegging ervan, inzonderheid wat de procedure en de controlemiddelen, alsmede de bij overtredingen toepasselijke sancties betreft.
Het Koninkrijk België heeft ter uitvoering van deze verordeningen bij wet van 6 mei 1985(3) een artikel 11 ter ingevoegd in de wet van 1 augustus 1960 betreffende het vervoer van zaken met motorvoertuigen tegen vergoeding. Ingevolge de bij bedoeld artikel 11 ter en de artikelen 3, 4 en 5 van het koninklijk besluit van 12 juli 1989(4) (vastgesteld ter uitvoering van de wet), heeft de overtreder, wanneer bij de overtreding geen derden zijn betrokken, de keuze tussen de onmiddellijke betaling van een bedrag van 10 000 BFR per overtreding (onmiddellijke inning), zonder strafrechtelijke gevolgen, of de toepassing van de normale strafvorderingsprocedure waarin de wet voorziet.
Artikel 11 ter en het uitvoeringsbesluit maken in laatstbedoeld geval een onderscheid tussen de overtreders, naar gelang zij al dan niet hun woonplaats of vaste verblijfplaats in België hebben; in het tweede geval moet de overtreder, die voor de normale strafrechtelijke procedure opteert, een bedrag van 15 000 BFR per overtreding betalen, tot dekking van eventuele geldboeten en proceskosten, op straffe van inbeslagneming van het voertuig. De overtreder die in België woont en voor de strafprocedure opteert, dient geen zekerheid te stellen, en bovendien kan zijn voertuig niet in beslag worden genomen. Dit is de discriminerende behandeling waarvan de rechtmatigheid in de onderhavige zaak moet worden getoetst aan artikel 6 van het Verdrag.
3 De feiten kunnen als volgt worden samengevat.
De havenbrigade van de Rijkswacht te Antwerpen heeft bij de controle van een vrachtwagen die eigendom was van Trans-Cap, een Duits transportbedrijf, bestuurd door E. Pastoors, een werknemer van dit bedrijf, wonende in Duitsland, elf overtredingen vastgesteld van de bepalingen van verordeningen nrs. 3820/85 en 3821/85.
Voor de keuze geplaatst tussen een minnelijke schikking, waarbij hij per overtreding 10 000 BFR moest betalen om aan de strafrechtelijke gevolgen te ontsnappen, en de toepassing van de strafrechtelijke procedure waarin de Belgische wet voorziet, waarbij hij per overtreding een zekerheid van 15 000 BFR diende te stellen om te voorkomen dat het voertuig in beslag werd genomen, heeft Pastoors, na overleg met zijn werkgever, geopteerd voor de onmiddellijke betaling, en 110 000 BFR betaald (10 000 BFR voor elk van de elf overtredingen).
Later hebben de chauffeur en de vennootschap Trans-Cap de Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen verzocht het Koninkrijk België te veroordelen tot terugbetaling van de betaalde bedragen en tot vergoeding van de morele schade. Tot staving van deze vorderingen stelden zij, dat de door artikel 11 ter van de wet van 1 augustus 1960 (ingevoegd bij wet van 6 mei 1985) en bij de desbetreffende uitvoeringsbepalingen ingestelde sanctieregeling in strijd is met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met artikel 6 EG-Verdrag, voor zover op onrechtmatige wijze een onderscheid wordt gemaakt tussen de overtreders, naar gelang zij al dan niet een woonplaats of vaste verblijfplaats hebben in België.
4 De Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen was van oordeel dat de argumenten van verzoekers ongegrond waren, doch heeft onder verwijzing naar redenen van rechtszekerheid toch besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof van Justitie om een prejudiciële beslissing te verzoeken over de volgende vraag:
"Moeten het discriminatieverbod van artikel 6 EU-Verdrag of het in het gemeenschapsrecht verankerd algemeen gelijkheidsbeginsel zó worden geïnterpreteerd, dat zij zich er tegen verzetten dat in een nationale regeling van een Lid-Staat, genomen ter uitvoering van de verordeningen van de Raad nrs. 3820/85 en 3821/85, een systeem van sancties wordt voorzien, waarbij aan de natuurlijke of rechtspersonen, die bekeurd worden wegens overtredingen van die regeling, de keuze wordt gelaten tussen
a) de onmiddellijke betaling van een som, in casu 10 000 BFR per overtreding, waardoor de strafvervolging in de regel vervalt,
of
b) de voortzetting tegen hen van de gewone strafrechtelijke procedure,
met dien verstande echter dat, indien de bekeurde de tweede oplossing kiest, alleen diegene die in België geen woonplaats of vaste verblijfplaats heeft, ook al is hij een onderdaan van een andere Lid-Staat, verplicht wordt een bedrag, in casu 15 000 BFR, per bekeurde overtreding in consignatie te geven, ter dekking van de eventuele geldboeten en gerechtskosten, met inhouding van het door de overtreder bestuurd voertuig tot de consignatie is geschied?"
5 In het verwijzingsvonnis wordt een uitleggingsvraag gesteld die gebaseerd is op artikel 6 van het Verdrag en op het algemeen gelijkheidsbeginsel. De vraag kan mijns inziens evenwel worden beantwoord op basis van artikel 6 van het Verdrag, dat een bijzondere uitdrukking is van het gelijkheidsbeginsel.(5)
Artikel 6 bepaalt, dat "binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is".
In de eerste plaats moet worden onderzocht, of is voldaan aan de voorwaarde voor een beroep op voormelde bepaling, die volgens vaste rechtspraak van het Hof, enkel van toepassing is bij ontbreken van bepalingen die in specifieke discriminatieverboden voorzien.(6) In bevestigend geval moet worden onderzocht, of de regeling die thans aan de orde is, een door het Verdrag verboden vorm van discriminatie uitmaakt.
6 Wat het eerste aspect betreft, zij erop gewezen dat volgens het Hof in het arrest Phil Collins e.a.(7), artikel 6 een bepaling met rechtstreekse werking is, waarop een beroep kan worden gedaan door eenieder die zich in een situatie bevindt die door het gemeenschapsrecht is geregeld. In casu is kennelijk aan deze voorwaarde voldaan, nu de in de Belgische wet vastgestelde sanctieregeling een noodzakelijk uitvloeisel is van de artikelen 17 van verordening nr. 3820/85 en 19 van verordening nr. 3821/85.
Wat de mogelijkheid betreft om de zaak te behandelen in de context van het vrij verrichten van diensten inzake vervoer, en dus af te zien van een toetsing aan artikel 6, zij erop gewezen dat de Belgische regeling die thans aan de orde is, een procesrechtelijk karakter heeft. Dit heeft geen weerslag op het wegvervoer, althans niet direct, en brengt ook geen belemmeringen of beperkingen mee voor de door het Verdrag gegarandeerde vrijheid van verkeer en van dienstverrichting. Wanneer evenwel in verband met de sanctieregeling een onderscheid wordt gemaakt naar gelang van de verblijfplaats van de overtreder, kan in principe worden gesteld dat deze regeling tot discriminatie kan leiden en dus moet worden getoetst aan artikel 6.
Overigens is het Hof in eerdere en soortgelijke zaken tot dezelfde conclusie gekomen: in voormelde zaak Phil Collins bijvoorbeeld heeft het Hof verklaard, dat het auteursrecht kan worden beschermd met een beroep op het algemene discriminatieverbod van artikel 6, zonder verwijzing naar de specifieke bepalingen die in de betrokken materie zouden kunnen worden aangevoerd, inzonderheid die betreffende het vrij verkeer van goederen en diensten. Ook in die zaak had de bestreden Duitse regeling geen directe weerslag voor de door de aangevoerde regels beschermde rechten, en maakte zij bovendien de uitoefening van die rechten niet ingewikkelder of moeilijker; de nadelige gevolgen ervan hadden integendeel veeleer een indirect karakter, in die zin dat voor de auteurs met een andere dan de Duitse nationaliteit de mogelijkheden van bescherming door de rechter werden beperkt.
Ik voeg hier nog aan toe, dat een andere conclusie niet mogelijk is met een beroep op de aard van de betrokken regeling, hoewel de Franse regering in haar opmerkingen hierop heeft aangedrongen: ook al behoren het strafrecht en het strafprocesrecht - waaronder de omstreden nationale regeling - in beginsel tot de bevoegdheid van de Lid-Staten, toch kunnen deze regels geen discriminatie in het leven roepen ten aanzien van personen aan wie het gemeenschapsrecht het recht op gelijke behandeling toekent, en evenmin de door het gemeenschapsrecht gewaarborgde fundamentele vrijheden beperken.(8) Daaruit volgt, dat de strafrechtelijke aard van de betrokken regeling niet in de weg staat aan de toetsing aan artikel 6 van het Verdrag.
7 De tweede vraag is, of de bij artikel 11 ter van de wet van 1 augustus 1960 ingevoerde regeling, een door het gemeenschapsrecht, inzonderheid artikel 6 van het Verdrag, verboden discriminatie vormt.
8 De bestreden bepaling vormt eigenlijk geen discriminatie op grond van nationaliteit, nu de verplichting om in geval van weigering van een minnelijke schikking zekerheid te stellen, geldt voor alle overtreders, ongeacht of zij al dan niet de Belgische nationaliteit hebben, die in België niet hun woonplaats of vaste verblijfplaats hebben.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof "verbieden de regels omtrent de gelijkheid van behandeling niet alleen de zichtbare discriminaties op grond van de nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden".(9) Recentelijk nog heeft het Hof gesteld, dat een nationale regeling die een onderscheid maakt aan de hand van het woonplaatscriterium, in het nadeel kan werken van de onderdanen van andere Lid-Staten, nu "de niet-ingezetenen in de meeste gevallen buitenlanders zijn".(10)
Men kan moeilijk betwisten dat artikel 11 ter van de wet van 1 augustus 1960 slechts in zeer uitzonderlijke gevallen zal kunnen worden ingeroepen tegen een Belgisch onderdaan (wanneer hij zijn woonplaats noch zijn vaste verblijfplaats in België heeft); deze regeling leidt tot een soortgelijk resultaat als een discriminatie op grond van de nationaliteit.
9 Op zich volstaat deze vaststelling evenwel niet als bewijs van een schending van artikel 6 van het Verdrag. Het Hof heeft nadrukkelijk verklaard, dat daarvoor nog nodig is, dat "de betrokken bepaling generlei rechtvaardiging vindt in objectieve omstandigheden".(11) Waar namelijk ter zake van discriminatie die rechtstreeks op de nationaliteit is gebaseerd, ingevolge artikel 6 alleen de in het Verdrag voorziene uitzonderingen gelden ("onverminderd de bijzondere bepalingen daarin gesteld"), bijvoorbeeld die waarin uitdrukkelijk is voorzien inzake vrij verkeer van personen, onderzoekt het Hof, wanneer de verschillende behandeling terug te voeren is op andere elementen dan de nationaliteit, van geval tot geval de grondslag ervan. Anders gezegd, onderzocht moet worden of de verschillende behandeling, zoals in casu, van ingezetenen en niet-ingezetenen, een objectieve rechtvaardiging kan vinden in de verschillende feitelijke situatie waarin de twee categorieën personen verkeren, welke verschillen niet te maken hebben met de nationaliteit, maar met andere objectieve factoren.(12)
10 Op dit punt valt de redenering van de Belgische regering kennelijk samen met de uitdrukkelijke beoordeling door de rechter a quo in de verwijzingsbeschikking. Zij stelt namelijk, dat de verschillende behandeling waarin de betrokken regeling voorziet, gerechtvaardigd is op grond van de grotere complexiteit en de kosten die gepaard gaan met een strafzaak tegen een niet-ingezetene; bovendien moet vooral worden vermeden, dat de niet-ingezetene die de onmiddellijke betaling van de boete weigert en voor een strafzaak opteert, zich uiteindelijk aan de betaling van de boete onttrekt, bij ontbreken van een overeenkomst ter verzekering van de tenuitvoerlegging van strafzaken in alle Lid-Staten, en met name in verband met de twee betrokken landen.
Voor dit argument valt ongetwijfeld iets te zeggen. Het staat namelijk vast, dat in casu geen internationale verdragen gelden over de uitvoering van Belgische rechterlijke beslissingen in Duitsland. Ook leert de ervaring, dat bij gebreke van een overeenkomst, die in strafzaken, en met name in de betrokken sector, voorziet in een soortgelijke procedure en soortgelijke resultaten als die van het Verdrag van 27 september 1968 betreffende de rechterlijke bevoegdheid en de tenuitvoerlegging van beslissingen in burgerlijke en handelszaken (of andere verdragen), de kans zeer reëel is, dat een veroordeling van een niet-ingezetene dode letter blijft, of in ieder geval moeilijk uit te voeren is, en dat zulks met aanzienlijke kosten gepaard gaat. Het is dan ook niet uitgesloten, dat de overtreder die geen ingezetene is, wanneer hij geen waarborg heeft moeten stellen, in feite zijn straf ontloopt, en dat de sanctie niet wordt uitgevoerd.(13)
11 In dit opzicht kunnen volgens mij de beginselen die het Hof heeft ontwikkeld in de zaak Mund & Fester(14) tot de onderhavige zaak worden uitgebreid, zij het met het tegenovergestelde resultaat. In die zaak was de vraag gerezen of kon worden gesproken van een discriminatie in het geval van een Duitse procedureregel, inhoudende dat het enkele feit dat het later te wijzen vonnis in het buitenland ten uitvoer zou moeten worden gelegd, voldoende grond oplevert voor een conservatoir beslag. Volgens het Hof was deze bepaling in strijd met de artikelen 7 (thans 6) en 220 van het Verdrag, gelezen in samenhang met het Executieverdrag. Volgens het Hof heeft dit verdrag gemeenschappelijke regels vastgesteld voor de tenuitvoerlegging van vonnissen op het grondgebied van alle Lid-Staten, en aldus een behoorlijke oplossing gevonden voor, zo niet een einde gemaakt aan, de moeilijkheden rond de tenuitvoerlegging van rechterlijke beslissingen in het buitenland, en dus ook rond de verschillende situatie van ingezetenen en niet-ingezetenen, die de enige grondslag vormden voor het onderscheid dat in de betrokken regeling werd gemaakt.
Volgens het Hof kan meer in het bijzonder het vermoeden van een moeilijker tenuitvoerlegging van vonnissen in het buitenland "gerechtvaardigd zijn wanneer het latere vonnis op het grondgebied van een derde staat ten uitvoer moet worden gelegd, maar niet wanneer het daarbij gaat om het grondgebied van één der Lid-Staten van de Gemeenschap. Alle Lid-Staten zijn immers partij bij het Executieverdrag, en hun grondgebied is, zoals in het rapport over het Executieverdrag wordt gezegd, als een eenheid te beschouwen".(15) Beslissend is volgens het Hof in bedoeld arrest dus het bestaan en de toepasselijkheid op de feiten van een internationaal verdrag dat inzake de tenuitvoerlegging van de vonnissen, de ingezetene en de niet-ingezetene in dezelfde situatie plaatst.
Nu in de onderhavige zaak, vanuit het oogpunt van de zo-even aangehaalde rechtspraak, een dergelijk instrument voor internationale en/of communautaire rechterlijke samenwerking evenwel ontbreekt(16), zijn de bedenkingen van de Belgische regering kennelijk niet ongegrond. Aangezien de situatie van de niet-ingezetenen wat de tenuitvoerlegging van een eventuele veroordeling betreft, dus verschillen wegens objectieve gronden, andere dan de nationaliteit of de verblijfplaats als zodanig, is de verschillende behandeling van niet-ingezetenen dus gerechtvaardigd.
12 Zoals gezegd, is zulks alleen bij een oppervlakkige lezing in strijd met de beginselen die zijn uiteengezet in het arrest Hubbard.(17) Daarin heeft het Hof, dat om een uitspraak was verzocht over een regel van het Duitse Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, waarbij een cautio iudicatum solvi werd opgelegd aan de verzoeker met de nationaliteit van een ander land, verklaard dat deze bepaling in strijd is met de door artikel 59 van het Verdrag erkende vrijheid van dienstverrichting. Bovendien heeft het Hof in hetzelfde arrest, in antwoord op een andere vraag van de Duitse rechter, verklaard, dat het door het gemeenschapsrecht toegekende recht op gelijke behandeling niet afhankelijk kan worden gesteld van het bestaan van een wederkerigheidsovereenkomst tussen de Lid-Staten (r.o. 17).
Dit standpunt is onlangs nog herhaald in het arrest in de zaak Data Delecta.(18) Daarin heeft het Hof evenwel verklaard, dat een Zweedse regel die de verzoekende partijen met een andere nationaliteit de verplichting oplegt een cautio iudicatum solvi te stellen ter verzekering van de betaling van de proceskosten (analoog met de regel waartegen in de zaak Hubbard was opgekomen) niet zozeer in strijd is met de in artikel 59 bedoelde vrijheid, maar veeleer met het algemene (en residuele) beginsel van non-discriminatie als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag. Wel is het zo, dat in die zaak de verschillende behandeling in wezen samenhing met de nationaliteit: de buitenlander die niet in Zweden woonde, moest namelijk de borgsom betalen, terwijl de Zweedse onderdaan daarvan was vrijgesteld, ook wanneer hij in het buitenland woonde. Het Hof achtte het derhalve niet nodig te onderzoeken of er objectieve redenen voorhanden waren ter rechtvaardiging van de verschillende behandeling, met als bijkomend gevolg dat de toepasselijkheid of niet van een internationaal verdrag niet aan de orde was.
13 In de zaak waarover het thans gaat, liggen de zaken voor een deel anders, nu de discriminatie niet is gebaseerd op de nationaliteit.(19) Daarbij behoeft nauwelijks te worden gepreciseerd, dat het al dan niet bestaan van internationale overeenkomsten wel degelijk van belang kan zijn, niet om uit te maken of er al dan niet een discriminatieverbod bestaat en welke daarvan de draagwijdte is, doch wel om uit te maken of de subjectieve omstandigheden waarin het discriminatieverbod moet worden toegepast, dezelfde zijn.
Afgezien van de specificiteit van de concrete gevallen, zij aangetekend dat het Hof eveneens om een antwoord wordt verzocht op de vraag of objectief verschillende situaties waarin ingezetenen en niet-ingezetenen zich bevinden, wegens het niet bestaan van verdragen over de tenuitvoerlegging van vonnissen tussen de betrokken landen, op het normatieve vlak gelijk moeten worden behandeld. Een eventueel bevestigend antwoord zou in strijd zijn met wat tot op heden is verklaard in de rechtspraak van het Hof, met name in het arrest Boussac en meer recent in het arrest Mund & Fester.
14 Wat dit probleem betreft, kunnen volgens mij twee oplossingen in aanmerking komen. De eerste bestaat hierin, dat het vrij verkeer van vonnissen binnen de communautaire ruimte een algemeen beginsel is; en dat, zoals advocaat-generaal La Pergola in zijn conclusie in de zaak Data Delecta heeft verklaard, de Lid-Staten gebonden zijn door een reële "verplichting van wederzijdse erkenning" van die vonnissen, ingevolge het discriminatieverbod van artikel 6 van het Verdrag.(20) Deze hypothese komt hierop neer, dat de verworvenheden van het Executieverdrag niet strikt tot die materie beperkt blijven, doch het voorwerp zijn van een algemeen beginsel dat valt af te leiden uit de Europese Verdragen, en dat is te zien in de context van de fundamentele vrijheid van verkeer van goederen en van productiefactoren.
In die optiek zou het Executieverdrag slechts een vergemakkelijking zijn van wat reeds bestaat, voor zover de toepasselijkheid ervan buiten beschouwing wordt gelaten. Het gevolg hiervan zou zijn, dat ook inzake verkeersovertredingen (zo niet in strafzaken in het algemeen), bij ontbreken van een verdrag ter verzekering van de uitvoering ervan, de vonnissen moeten worden geacht uitvoerbaar te zijn zonder bijzondere moeilijkheden, zowel ten aanzien van de ingezetenen als ten aanzien van de niet-ingezetenen; dit zou betekenen dat beide categorieën personen zich in een in ieder opzicht gelijke situatie bevinden, zodat nationale regels zoals die waar in de onderhavige zaak tegen wordt opgekomen, niet kunnen worden aanvaard.
Dit is een aantrekkelijke maar abstracte hypothese, die geen rekening houdt met de omstandigheid dat, bij ontbreken van een verdrag, er onmiskenbaar en in feite een verschil bestaat tussen ingezetenen en niet-ingezetenen wat de tenuitvoerlegging van vonnissen betreft. Aan deze hypothese ligt een doelstelling ten grondslag die zeker moet worden nagestreefd, doch tot op heden niet is verwezenlijkt, en die optimistisch zo niet illusoir is, bij ontbreken van instrumenten zoals het Executieverdrag. Zulks blijkt hieruit, dat de Lid-Staten zich verder blijven inspannen om ter zake overeenkomsten te sluiten.
15 De andere hypothese, die mijn voorkeur wegdraagt, houdt in dat er in de onderhavige materie geen gelijke omstandigheden zijn waaraan de eventuele bij artikel 6 verboden verschillende behandeling zou kunnen worden getoetst, voor zover er ter zake geen instrumenten van harmonisatie en samenwerking bestaan en toepasselijk zijn, die ten minste op het niveau van het Executieverdrag staan. In dat geval is de nationale regeling die in de onderhavige zaak aan de orde is, in beginsel evenwel niet onverenigbaar met artikel 6 van het Verdrag.
Uit de hierboven onderzochte mogelijke oplossingen moet natuurlijk een duidelijke keuze worden gemaakt, waarbij elke twijfel wordt weggenomen die zou kunnen ontstaan bij een oppervlakkige lezing van de hierboven aangehaalde rechtspraak. Ik geef het Hof in overweging te beslissen zoals hierboven gesuggereerd: in beginsel verschilt de situatie van de niet-ingezetene, bij ontbreken van verdragen over de tenuitvoerlegging van vonnissen, van die van de ingezetene, zodat een niet op de nationaliteit gebaseerde objectieve grond bestaat voor een verschillende behandeling, voor zover die niet in strijd is met artikel 6 van het Verdrag.
16 Dit wat het principe betreft. Voorts moet nog worden onderzocht, of de bestreden bepaling, en de daarbij ingevoerde gedifferentieerde regeling, in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel, anders gezegd, of zij passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het nagestreefde doel, en niet verder gaat dan daarvoor nodig is.(21)
Vanuit dit oogpunt, vind ik de Belgische regeling enigszins verbazend: daarin is namelijk bepaald, dat de overtreder die geen ingezetene is, de keuze heeft tussen onmiddellijke betaling van de boete, waardoor de strafvervolging vervalt, in welk geval hij 10 000 BFR per overtreding betaalt, of een strafproces: in dat geval wordt hij gedwongen een waarborg van 15 000 BFR per overtreding te betalen, ter dekking van een eventuele geldboete en gerechtskosten. Ik heb niet toevallig de term "gedwongen" gebruikt, want de overtreder die geen ingezetene is, en besluit geen waarborg te stellen, wordt geconfronteerd met een ongetwijfeld nog veel nadeliger maatregel in de vorm van de onmiddellijke inbeslagneming van zijn voertuig. Voor een transportonderneming leidt het stilstaan van een vrachtwagen ongetwijfeld tot een aanzienlijk economisch verlies, dat elke dag groter wordt, en dus tot elke prijs moet worden vermeden, ook wanneer daarvoor een aanzienlijk bedrag moet worden neergeteld.
17 Het bedrag van de waarborg is 50 % hoger dan het bedrag dat verschuldigd is bij een minnelijke schikking; ter rechtvaardiging van het verschil wordt uitdrukkelijk verwezen naar de proceskosten. Bovendien moet voor elke overtreding 15 000 BFR worden betaald. Dat verschillende overtredingen tegelijkertijd worden vastgesteld, betekent niet dat zij elk afzonderlijk het voorwerp zullen uitmaken van een afzonderlijke strafzaak: zeer waarschijnlijk zullen de verschillende overtredingen, om redenen van efficiëntie en proceseconomie, in één keer worden behandeld. De Belgische regering heeft zulks overigens tijdens de mondelinge behandeling erkend. De verplichte betaling van een bedrag tot dekking van de proceskosten is gerechtvaardigd wanneer het bedrag één procedure betreft, doch een extra bedrag van 5 000 BFR per overtreding is dat niet. Dit extra bedrag wordt namelijk toegerekend op kosten die ongewijzigd blijven, ongeacht het aantal gestelde overtredingen.
Een en ander geldt zeker in een geval als het onderhavige, waarin Pastoors elf overtredingen werden verweten. Ik moet derhalve vaststellen, dat het opleggen van een waarborgsom (die 50 % hoger is dan het bij minnelijke schikking te betalen bedrag) per overtreding en niet per gerechtelijke procedure tegen de overtreder, een onevenredige en buitensporige maatregel is vanuit het oogpunt van het uitdrukkelijk vastgestelde doel van de betrokken regeling, dat erin bestaat te verzekeren dat de overtreder die geen ingezetene is, daadwerkelijk de boete en de proceskosten betaalt. Dit geldt te meer omdat - en dit punt is niet zonder belang wanneer men bedenkt dat het hier gaat om een "objectief" discriminatoire regeling - de ingezetenen die de zaak aan de rechter willen laten voorleggen, geen enkele waarborgsom moeten betalen.
Evenmin kan worden gesteld, zoals de Belgische regering heeft gedaan, dat het vastgestelde bedrag van de waarborg gerechtvaardigd is op grond van de overweging dat de rechter de overtreder eventueel kan veroordelen tot een hogere boete dan 15 000 BFR per overtreding. In de eerste plaats kan en mag de waarborg niet worden omgevormd tot een soort voorafbetaling van het maximumbedrag van de geldboete waarin de wet voor de betrokken overtreding voorziet. Bovendien kan worden volstaan met erop te wijzen, dat het vóór het proces absoluut niet zeker is dat de overtreder zal worden veroordeeld. Wat verzoeker is overkomen, vormt daarvan het beste bewijs: in eerste instantie werden Pastoors 27 overtredingen verweten, welk aantal later (kennelijk na een grondiger onderzoek) in het proces-verbaal werd teruggebracht tot 11, dat wil zeggen minder dan de helft!
18 Ik wil daaraan nog toevoegen, dat deze zienswijze mijns inziens niet kan worden weerlegd met het door de Franse regering in haar schriftelijke opmerkingen uiteengezette argument, dat de sancties die worden gesteld op schendingen van gemeenschapsregels, een afschrikwekkend karakter dienen te hebben.
In de eerste plaats zou een verlaging van het bedrag van de waarborg te betalen door de overtreder die geen ingezetene is, vermeerderd met een bedrag dat functie is van het aantal strafzaken en niet van het aantal overtredingen, het afschrikwekkend karakter daarvan volledig onaangetast laten, en zou aldus een juiste verhouding tot stand komen tussen de hoogte van dit bedrag en de doelstellingen van de waarborgsom.(22) In de tweede plaats vraag ik mij af waarom, indien de verplichte betaling van een waarborg inderdaad te maken heeft met de voorkoming van overtredingen, een soortgelijke verplichting, eventueel met een ander bedrag, niet eveneens geldt voor in België wonende chauffeurs.
De Belgische regering heeft evenwel niet ontkend, dat de bijzondere regeling voor niet-ingezetenen er in werkelijkheid alleen toe strekt de daadwerkelijke inning te verzekeren van de boeten en de proceskosten.
19 De onevenredigheid van de betrokken regeling ten opzichte van het nagestreefde doel, vertoont bovendien nog een ander negatief aspect. Het komt mij voor dat, hoewel de nationale rechter het tegenovergestelde heeft verklaard, de betrokken bepaling voor niet in België wonende chauffeurs een belangrijke drempel vormt voor de toegang tot de rechtsbescherming, zo zij deze al niet onmogelijk maakt.
De regeling voor niet-ingezetenen heeft, ongeacht de bedoelingen van de wetgever, tot gevolg, dat de overtreder niet licht geneigd zal zijn het tot een rechtszaak te laten komen. Anders gezegd, doordat het stellen van een zekerheid wordt opgelegd (behoudens wanneer de chauffeur, wat weinig waarschijnlijk is, er geen bezwaar tegen heeft dat zijn voertuig in beslag wordt genomen) om de zaak voor de rechter te kunnen brengen, wordt in feite de toegang tot de rechter bemoeilijkt, vanwege de hoge kosten en alle andere nadelen ten opzichte van onmiddellijke betaling, zodat de overtreder met of tegen zijn zin uiteindelijk voor deze laatste oplossing opteert.
20 De Belgische regeling brengt dus uiteindelijk een aanzienlijke beperking teweeg van de mogelijkheid voor niet-ingezetenen om zich tot de rechter te wenden, wat een aantasting vormt van het recht op een effectief beroep bij de rechter, dat door het Hof is erkend als zijnde een fundamenteel beginsel van de communautaire rechtsorde.(23) Dit beginsel kan niet ter discussie worden gesteld, ook niet uit overwegingen van openbare orde, zoals die waarop de Belgische regering zich beroept, en die verband houden met de noodzaak de betaling van geldboeten door niet-ingezetenen te verzekeren, en uiteindelijk dus van een goede rechtsbedeling. Waar de betrokken regeling alleen de niet-ingezetenen de toegang tot de rechter ontzegt (of deze althans belemmert), valt zij vanuit het oogpunt van het evenredigheidsbeginsel en van het recht van toegang tot de rechter, onder het verbod van artikel 6 van het Verdrag. Voor de verschillende behandeling kan dus slechts voor een deel een rechtvaardiging in objectieve omstandigheden worden gevonden: namelijk voor het bedrag van de geldboete, met een verhoging voor elke gerechtelijke procedure, maar niet voor elke overtreding.
Een andere conclusie is ook niet mogelijk gelet op de omstandigheid dat de veiligheid van personen en van het wegverkeer ten grondslag ligt aan de regels van de betrokken gemeenschapsverordeningen. Deze eisen, die absolute voorrang hebben, staan hier absoluut niet ter discussie, zodat kan worden volstaan met vast te stellen dat ook vanuit dit oogpunt de sanctieregeling voor niet-ingezetenen om de hierboven uiteengezette redenen, onevenredig is met het nagestreefde doel.
Hieruit volgt mijns inziens, dat men zich bij de beoordeling van de verschillende behandeling die voortvloeit uit de bestreden regeling, niet meer dan nodig mag laten leiden door overwegingen, hoe gerechtvaardigd ook, verband houdend met de doelstellingen, die ongetwijfeld van belang zijn voor de collectiviteit, die ten grondslag liggen aan de relevante gemeenschapsverordeningen.
21 Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging de vraag van de Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen te beantwoorden als volgt:
"Artikel 6 EG-Verdrag verzet zich tegen een nationale bepaling die bij overtreding van de bepalingen van verordeningen nrs. 3820/85 en 3821/85, uitsluitend aan niet-ingezetenen die de onmiddellijke betaling van de boete weigeren teneinde de zaak door de rechter te laten beslissen, de verplichting oplegt op straffe van inbeslagneming van het voertuig, voor elke overtreding en ongeacht het aantal gerechtelijke procedures tegen de overtreder, een borgsom te betalen ter dekking van de eventuele geldboete en proceskosten."
(1) - PB 1985, L 370, blz. 1.
(2) - PB 1985, L 370, blz. 8.
(3) - Belgisch Staatsblad van 13 augustus 1985.
(4) - Belgisch Staatsblad van 20 juli 1989.
(5) - Arrest van 8 oktober 1980, zaak 810/79, UEberschaer, Jurispr. 1980, blz. 2747, r.o. 16.
(6) - Arrest van 10 december 1991, zaak C-179/90, Merci Convenzionali Porto di Genova, Jurispr. 1991, blz. I-5889, r.o. 11.
(7) - Arrest van 20 oktober 1993, gevoegde zaken C-92/92 en C-326/92, Jurispr. 1993, blz. I-5145.
(8) - Arrest van 2 februari 1989, zaak 186/87, Cowan, Jurispr. 1989, blz. 195, r.o. 19.
(9) - Arresten van 29 oktober 1980, zaak 22/80, Boussac, Jurispr. 1980, blz. 3427, r.o. 9, en 8 mei 1990, zaak C-175/88, Biehl, Jurispr. 1990, blz. I-1779, r.o. 13.
(10) - Arrest van 14 februari 1995, zaak C-279/93, Schumacker, Jurispr. 1995, blz. I-249, r.o. 28 en 29.
(11) - Arrest van 10 februari 1994, zaak C-398/92, Mund & Fester, Jurispr. 1994, blz. I-467, r.o. 17. Voorts heeft het Hof verklaard, dat het discriminatieverbod van artikel 40, lid 3, van het Verdrag "als bijzondere uitdrukking van het algemene gelijkheidsbeginsel zich niet ertegen verzet, dat vergelijkbare situaties verschillend worden behandeld, wanneer dit objectief gerechtvaardigd is" (arrest van 8 juni 1989, zaak 167/88, Association générale des producteurs de blé et autres céréales, Jurispr. 1989, blz. 1653, r.o. 23); de conclusie in dat arrest luidde, dat "het verschil in behandeling dat voortvloeit uit de betrokken verordeningen, geen discriminatie tussen producenten (...) oplevert, noch een discriminatie op grond van nationaliteit in de zin van artikel 7 EEG-Verdrag" (r.o. 33).
(12) - Zie bijvoorbeeld arrest van 13 december 1984, zaak 251/83, Haug-Adrion, Jurispr. 1984, blz. 4277, r.o. 14-16.
(13) - In dit verband wijs ik eveneens op de resolutie van de Raad en van de vertegenwoordigers van de regeringen der Lid-Staten, in het kader van de Raad bijeen, van 20 december 1985, ter verbetering van de toepassing van de sociale verordeningen op het stuk van het wegvervoer (resolutie 85/C 348/01; PB 1985, C 348, blz. 1). Een van de maatregelen "die zouden moeten worden genomen" is zeker niet toevallig, de "aanneming van effectieve middelen voor de vervolging van bestuurders die geen ingezetenen zijn en die een overtreding hebben begaan op het grondgebied van een Lid-Staat, en voor het incasseren van de aan deze bestuurders opgelegde boetes, in het kader van het vigerende internationale of nationale recht" (punt 2, sub b).
(14) - Aangehaald in voetnoot 11.
(15) - Ibid., r.o. 19. In de rechtsleer is erop gewezen dat die zienswijze eerder het resultaat lijkt te zijn van "un certain angélisme de la Cour", in verband met de beweerde gelijkheid van de situatie wat ingezetenen en niet-ingezetenen betreft inzake de toepassing van het Executieverdrag: Bischoff, in Journal du droit international, 1994, blz. 538. Op de uitspraak in de zaak Mund & Fester is in het Verenigd Koninkrijk een beroep gedaan voor de Court of Appeal, Civil Division (arrest van 20 december 1995 in de zaken Fitzgerald/Williams en O' Regan/Williams, gepubliceerd in Weekly Law Report, 1996, vol. II, blz. 447), om de noodzaak uit te sluiten van de verplichting naar Engels recht om de verzoekende partij die in Ierland woont, een waarborg te laten betalen voor de proceskosten, precies wegens de toepasselijkheid van het Executieverdrag; evenwel onder voorbehoud van de overlegging van overtuigende bewijzen wat het problematisch karakter van de tenuitvoerlegging van de vonnissen betreft.
(16) - Er zij op gewezen dat de drie verdragen waaraan de verzoekende partijen hebben gerefereerd, zoals de Belgische regering met onweersproken argumenten heeft bewezen, in casu niet kunnen worden ingeroepen: de eerste twee verdragen (het verdrag van Brussel van 17 januari 1958 en het verdrag van Straatsburg van 20 april 1959) omdat zij alleen kunnen worden toegepast wanneer is verzocht om uitlevering, waarvoor in de onderhavige zaak niet aan de voorwaarden is voldaan, en het derde (Europees verdrag betreffende de bestraffing van verkeersovertredingen, ondertekend te Straatsburg op 30 november 1964), omdat het door België noch door Duitsland is geratificeerd.
(17) - Arrest van 1 juli 1993, zaak C-20/92, Jurispr. 1993, blz. I-3777.
(18) - Arrest van 26 september 1996, zaak C-43/95, Jurispr. 1996, blz. I-4661.
(19) - Daarbij komt nog, dat de cautio iudicatum solvi die aan de orde was in de zaak Data Delecta, ertoe strekte de betaling te verzekeren van de proceskosten gemaakt door de tegenpartij, terwijl in de onderhavige zaak de door de Belgische wetgever opgelegde zekerheidstelling ertoe strekt de betaling door de niet-ingezeten overtreder te verzekeren niet alleen van de door de staat gemaakte proceskosten maar eveneens en vooral van de wegens de gestelde overtredingen opgelegde geldboeten. Dit element is evenwel niet beslissend.
(20) - Punt 17 van de conclusie.
(21) - Arresten van 15 mei 1986, zaak 222/84, Johnston, Jurispr. 1986, blz. 1651, r.o. 38, en 25 februari 1988, zaak 299/86, Drexl, Jurispr. 1988, blz. 1213, r.o. 18.
(22) - Het Hof blijft op zijn standpunt, dat de door de Lid-Staten op overtredingen van communautaire verplichtingen gestelde straffen een effectief en afschrikkend, doch niet onevenredig karakter dienen te hebben: zie recentelijk arrest van 29 februari 1996, zaak C-193/94, Skanavi en Chryssanthakopoulos, Jurispr. 1996, blz. I-929, r.o. 36, en wat een soortgelijke zaak betreft als die welke thans aan de orde is, arrest van 2 oktober 1991, zaak C-7/90, Vandevenne e.a., Jurispr. 1991, blz. I-4371, r.o. 11.
(23) - Arrest aangehaald in voetnoot 21, Johnston, r.o. 18