62005CJ0252_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑252/05,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) genom beslut av den 20 maj 2005, som inkom till domstolen den 15 juni 2005, i målet
Regina, på begäran av:
Thames Water Utilities Ltd,
mot
South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr),
ytterligare deltagare i rättegången:
Environment Agency,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna P. Kūris, J. Makarczyk, L. Bay Larsen och J.‑C. Bonichot (referent),
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 11 januari 2007,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Thames Water Utilities Ltd, genom R. McCracken, QC, och G. Jones,
– Environment Agency, genom D. Hart, QC, och M. Harris, barrister,
– Förenade kungarikets regering, genom E. O’Neill, i egenskap av ombud, biträdd av J. Maurici, barrister,
– Belgiens regering, genom M. Wimmer, i egenskap av ombud,
– Nederländernas regering, genom H. Sevenster, i egenskap av ombud,
– Europeiska gemenskapernas kommission, genom M. Konstantinidis och D. Lawunmi, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 8 februari 2007 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) (nedan kallat direktiv 75/442), och av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (EGT L 135, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 93). Den nationella domstolen har ställt sina frågor för att få klarhet i huruvida avloppsvatten som läcker ut ur ett ledningsnät utgör avfall i den mening som avses i direktiv 75/442 och, om så är fallet, om det är undantaget från tillämpningsområdet för detta direktiv enligt artikel 2.1 b iv eller enligt artikel 2.2 i direktivet.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Bestämmelser om avfall
2. I artikel 1 i direktiv 75/442 föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Avfall : varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med.
…
b) Producent : var och en som bedriver en verksamhet som ger upphov till avfall (’ursprunglig producent’) och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning.
c) Innehavare : avfallsproducenten eller den fysiska eller juridiska person som innehar avfallet.
…”
3. I artikel 2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1. Direktivet skall inte omfatta
…
b) följande avfallsslag i den utsträckning de redan omfattas av annan lagstiftning:
…
iv) avloppsvatten, med undantag för avfall i flytande form,
…
2. Bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i detta direktiv i fråga om hanteringen av vissa avfallskategorier kan komma att beslutas genom särdirektiv.”
Bestämmelser om avloppsvatten
4. I artikel 1 i direktiv 91/271 föreskrivs följande:
”Detta direktiv gäller hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt rening och utsläpp av avloppsvatten från vissa industrisektorer.
Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av de nämnda utsläppen av avloppsvatten.”
5. I artikel 3.1 första stycket i detta direktiv föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall säkerställa att det för alla tätorter finns ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från tätbebyggelse” och i artikel 3.2 att ”[d]e ledningsnät som avses i punkt 1 skall uppfylla kraven i bilaga 1 A”.
6. I bilaga 1 A till direktiv 91/271 föreskrivs följande krav:
”...
Vid konstruktion, byggnad och underhåll av ledningsnät skall bästa tillgängliga teknik som inte medför oskäliga kostnader användas. Därvid skall särskilt beaktas
…
– att läckor inte uppkommer,
…”
Den nationella lagstiftningen
Bestämmelser om avfall
7. I section 33(1) i Environmental Protection Act 1990 (miljöskyddslagen) föreskrivs följande:
”… [det är] förbjudet att a) bortskaffa kontrollerat avfall … i marken eller på marken, oavsett var, såvida inte tillstånd för avfallshantering har utfärdats och bortskaffandet sker i enlighet med detta tillstånd”.
8. I section 75(4) i Environmental Protection Act 1990 definieras kontrollerat avfall som ”hushålls-, industri- och handelsavfall eller annat liknande avfall”.
9. I section 75(8) i Environmental Protection Act 1990 föreskrivs att ”sådant avfall som avses i subsection 7 och i denna subsection omfattar inte avloppsvatten (inklusive innehållet i och från toaletter), om inget annat sägs i förordningarna”.
10. Controlled Waste Regulations 1992 (1992 års föreskrifter om kontrollerat avfall) utfärdades med stöd av Environmental Protection Act 1990.
11. Enligt regulation 5(1) i Controlled Waste Regulations 1992 ”… skall sådant avfall som beskrivs i bilaga 3 behandlas som industriavfall vid tillämpningen av del II i [Environmental Protection Act 1990]”.
12. I punkt 7 a i bilaga 3 hänvisas till ”avloppsvatten som inte motsvarar beskrivningen i regulation 7 … som bortskaffas i eller på marken”. I regulation 7(1) a undantas emellertid ”avloppsvatten, slam eller slam från septiktank som behandlats, bevarats eller bortskaffats (på annat sätt än genom en mobil anläggning) inom en avloppsreningsanläggnings område” från begreppet kontrollerat avfall, förutsatt att dessa åtgärder för behandling, bevaring och bortskaffande utgör en naturlig del av anläggningens verksamhet.
13. I regulation 7 A i Controlled Waste Regulations 1992 anges att ”vid tillämpning av del II i Environmental Protection Act 1990, skall avfall som inte är sådant avfall som avses i direktivet inte behandlas som hushålls-, industri- eller handelsavfall”.
14. Slutligen definieras i Controlled Waste Regulations 1992 ”avfall som avses i direktivet” som ”substanser eller föremål som ingår i de kategorier som anges i del II i bilaga 4 som producenten eller innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med, med undantag för vad som undantagits från direktivets tillämpningsområde enligt dess artikel 2”. Uttrycket ”göra sig av med” skall tolkas på samma sätt som i direktivet, och uttrycket producent avser ”var och en som bedriver en verksamhet som ger upphov till sådant avfall som avses i direktivet och var och en som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning”.
Bestämmelser om avloppsvatten
15. Vid tiden för den påstådda överträdelsen hade section 94(1) i Water Industry Act 1991 (lagen om industrivatten) följande lydelse:
”Företag som ansvarar för bortledning och rening av avloppsvatten är skyldiga att a) tillhandahålla, underhålla och bygga ut ett offentligt avloppsnät (inom eller utom sitt område) och att rengöra och sköta detta avloppsnät så att avloppsvattnet i detta område nu och i framtiden effektivt bortleds, och b) vidta åtgärder för att tömma dessa avlopp och att regelbundet vidta alla andra nödvändiga åtgärder … för att effektivt, i reningsverk eller på annat sätt, behandla innehållet i dessa avlopp.”
16. Om ett företag som ansvarar för bortledning och rening av avloppsvatten enligt section 94(1) i Water Industry Act 1991 åsidosätter sina skyldigheter, skall den minister eller den generaldirektör som ansvarar för vatten och avlopp, enligt section 18 i denna lag fatta ett slutligt (tillämpligt efter ett kontradiktoriskt förfarande) eller ett interimistiskt (omedelbart tillämpligt) beslut om verkställighet och föreskriva att åtgärder skall vidtas för att säkerställa att nämnda skyldighet iakttas.
17. Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 (1994 års föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse) utfärdades för att genomföra direktiv 91/271 och kompletterar bestämmelserna i section 94 i Water Industry Act 1991.
18. I regulation 4(1) i Urban Waste Water Treatment (England and Wales) Regulations 1994 föreskrivs följande:
”Dessa bestämmelser kompletterar bestämmelserna angående den skyldighet som föreskrivs i section 94 i Water Industry Act 1991 … och överträdelser av föreskrifterna i dessa bestämmelser skall, vid tillämpning av den lagen, betraktas som en överträdelse av nämnda bestämmelse.”
19. I regulation 4(4) föreskrivs att skyldigheterna enligt section 94(1) b omfattar en skyldighet ”att se till att avloppsvatten från tätbebyggelse som leds in i nätet för bortledning blir föremål för rening enligt regulation 5 innan det släpps ut”.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
20. Thames Water Utilities Ltd är ett i lag reglerat avloppsföretag. Företaget är föremål för ett straffrättsligt förfarande, vilket inletts av Environment Agency, en självständig juridisk person vars behörighet omfattar vissa delar inom området för bekämpning av föroreningar i England och Wales. Det har gjorts gällande att Thames Water Utilties Ltd har släppt ut orenat avloppsvatten som utgör ”kontrollerat avfall” på marken i grevskapet Kent och i kontrollerade vatten i samma grevskap. Behörig domstol är South East London Division, Bromley Magistrates’ Court (District Judge Carr). Denna sistnämnda har beslutat att inte avgöra en inledande rättsfråga angående huruvida avloppsvatten som läcker ut ur ett ledningsnät som sköts och underhålls av ett sådant företag som Thames Water Utilities Ltd utgör ”kontrollerat avfall i den mening som avses i engelsk rätt”.
21. Thames Water Utilities Ltd har väckt talan om domstolsprövning (judicial review) vid den hänskjutande domstolen mot denna underlåtenhet att fatta beslut.
22. Efter att den påpekat att kontrollerat avfall i den mening som avses i nationell rätt måste anses utgöra avfall enligt direktiv 75/442, beslutade High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1. Skall avloppsvatten som läckt ut från ett ledningsnät för avloppsvatten som underhålls av ett i lag reglerat avloppsföretag i enlighet med direktiv [91/271] och/eller Water Industry Act 1991 anses utgöra avfall i den mening som avses i direktiv [75/442]?
2) Om fråga 1 besvaras jakande:
a) [Är sådant avloppsvatten] enligt artikel 2.1 b iv i [direktiv 75/442], närmare bestämt enligt direktiv [91/271] och/eller [Water Industry Act 1991] att anse som sådant avfall som direktiv [75/442] inte är tillämpligt på, eller
b) omfattas [sådant avloppsvatten], särskilt på grund av direktiv [91/271], av tillämpningsområdet för artikel 2.2 i direktiv [75/442] och därmed inte av tillämpningsområdet för begreppet avfall enligt direktiv [75/442]?”
Tolkningsfrågorna
Den första frågan
23. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida avloppsvatten utgör avfall i den mening som avses i direktiv 75/442 när det läcker ut ur ett ledningsnät som sköts av ett i lag reglerat företag med tillämpning av den lagstiftning som har utfärdats för att införliva direktiv 91/271.
24. I artikel 1a i direktiv 75/442 definieras avfall som ”varje föremål, ämne eller substans som ingår i de kategorier som anges i bilaga 1 och som innehavaren gör sig av med eller avser ... att göra sig av med”. I nämnda bilaga förtydligas och exemplifieras denna definition, genom att den innehåller förteckningar över ämnen och föremål som kan klassificeras som avfall. Denna bilaga är emellertid enbart vägledande, och avfallsklassificeringen är framför allt avhängig innehavarens agerande och betydelsen av begreppet göra sig av med (se dom av den 7 september 2004 i mål C‑1/03, Van de Walle m.fl., REG 2004, s. I‑7613, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
25. I artikel 2.1 i direktiv 75/442 anges dessutom de avfallsslag som under vissa omständigheter inte omfattas av tillämpningsområdet för detta direktiv, även om det rör sig om avfall som omfattas av definitionen av avfall i artikel 1 a i direktivet.
26. Detta gäller, enligt artikel 2.1 b iv i direktiv 75/442 ”avloppsvatten, med undantag för avfall i flytande form”. Av denna bestämmelse framgår att gemenskapslagstiftaren uttryckligen avsåg att kvalificera avloppsvatten som avfall, i den mening som avses i direktiv 75/442, och att samtidigt se till att detta avfall, under vissa förutsättningar, skulle falla utanför tillämpningsområdet för detta direktiv och, följaktligen, inte omfattas av de allmänna bestämmelserna om avfall som infördes genom direktivet.
27. Begreppet ”göra sig av med” skall tolkas mot bakgrund dels av syftet med direktiv 75/442, vilket är att skydda människors hälsa och miljön mot skadliga effekter som uppkommer i samband med insamling, transport, behandling, förvaring och deponering av avfall, dels av artikel 174.2 EG. I denna sistnämnda bestämmelse föreskrivs att ”[g]emenskapens miljöpolitik skall syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom gemenskapens olika regioner. Den skall bygga på försiktighetsprincipen och på [principen] att förebyggande åtgärder bör vidtas …”. Härav följer att uttrycket ”göra sig av med” inte kan ges en restriktiv tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 2000 i de förenade målen C‑418/97 och C‑419/97, ARCO Chemie Nederland m.fl., REG 2000, s. I‑4475, punkterna 36–40).
28. Det förhållandet att avloppsvattnet läcker ut ur ett ledningsnät saknar betydelse för dess karaktär av avfall i den mening som avses i direktiv 75/442. En läcka genom vilken avfallsvatten rinner ut ur ett ledningsnät utgör nämligen ett sätt för avloppsföretaget, innehavaren av detta vatten, att göra sig av med det. Att detta utflöde skett oavsiktligt föranleder inte någon annan bedömning. Domstolen har nämligen slagit fast att ett oavsiktligt utsläpp av kolväten på marken kan betraktas som en åtgärd genom vilken innehavaren av dessa kolväten gör sig av med dem (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Van de Walle m.fl., punkt 47). Domstolen har även fastslagit att direktiv 75/442 delvis skulle bli verkningslöst om kolväten som har orsakat en förorening inte ansågs vara avfall endast på grund av att de har spillts ut oavsiktligt (se domen i det ovannämnda målet Van de Walle m.fl., punkt 48). Samma resonemang gäller även med avseende på avloppsvatten som har läckt ut oavsiktligt.
29. Den första frågan skall därför besvaras på så sätt att avloppsvatten som läckt ut från ett ledningsnät som sköts av ett i lag reglerat avloppsföretag med tillämpning av direktiv 91/271 och den lagstiftning som utfärdats för att införliva detta direktiv utgör avfall i den mening som avses i direktiv 75/442.
Fråga 2 a
30. Genom sin fråga 2 a vill den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningsnät för avloppsvatten utgör avfall som är undantaget från tillämpningsområdet för direktiv 74/442, enligt artikel 2.1 b iv i detta direktiv, och närmare bestämt på grund av direktiv 91/271 eller Water Industry Act 1991, eller dessa två rättsakter tillsammans.
31. I artikel 2.1 b iv i direktiv 75/442 anges att direktivet inte skall omfatta avloppsvatten, med undantag för avfall i flytande form, under förutsättning att detta avloppsvatten omfattas av annan lagstiftning.
32. Såsom domstolen fastställde i punkt 49 i dom av den 11 september 2003 i mål C‑114/01, AvestaPolarit Chrome (REG 2003, s. I‑8725), kan uttrycket annan lagstiftning, som används i artikel 2.1 b i direktiv 75/442, även avse nationell lagstiftning.
33. För att de aktuella bestämmelserna skall kunna anses utgöra annan lagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 b, skall lagstiftningen emellertid inte enbart avse ett särskilt ämne utan den skall innehålla precisa bestämmelser som organiserar hanteringen av avfallet i den mening som avses i artikel 1 d i direktivet. I annat fall organiseras hanteringen av detta avfall varken med stöd av detta eller något annat direktiv eller med stöd av nationell lagstiftning. Detta skulle strida mot såväl ordalydelsen av artikel 2.1 b i direktiv 75/442 som mot själva ändamålet med den gemenskapsrättliga lagstiftningen om avfall (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet AvestaPolarit Chrome, punkt 52).
34. Av detta följer att för att gemenskapsrättslig eller nationell lagstiftning skall kunna anses utgöra annan lagstiftning skall den innehålla precisa bestämmelser som organiserar hanteringen av avfallet i fråga och leda till en miljöskyddsnivå som är åtminstone likvärdig med den som följer av direktiv 75/442, närmare bestämt av artiklarna 4, 8 och 15 i direktivet.
35. Bestämmelserna i direktiv 91/271 leder inte till en sådan skyddsnivå. I direktivet regleras visserligen hopsamling, rening och utsläpp av avloppsvatten, men vad beträffar läckande avloppsvatten föreskrivs endast en skyldighet att förebygga risken för att sådana läckor uppkommer vid konstruktion, byggnad och underhåll av ledningsnät. I direktiv 91/271 fastställs inget ändamål som rör bortskaffande av avfall eller rening av förorenad mark. Direktivet kan följaktligen inte anses röra hantering av avloppsvatten som läckt ut ur ledningssystemet och inte heller anses leda till en miljöskyddsnivå som är åtminstone likvärdig med den som följer av direktiv 75/442.
36. Vad beträffar den nationella lagstiftning som är tillämplig i målet vid den nationella domstolen har domstolen inte, vare sig utifrån de skriftliga yttranden som ingetts eller utifrån vad som sagts vid förhandlingen, kunnat fastställa exakt vilken behörighet den behöriga förvaltningsmyndigheten i Förenade kungariket har. Det ankommer på den nationella domstolen att, mot bakgrund av de kriterier som fastslagits i punkterna 34 och 35 i förevarande dom, pröva huruvida Water Industry Act 1991 eller Urban Waste Water (England and Wales) Regulations 1994 innehåller precisa bestämmelser som organiserar hanteringen av det aktuella avfallet samt om de medför en miljöskyddsnivå som är likvärdig med den som följer av direktiv 75/442, närmare bestämt av artiklarna 4, 8 och 15 i direktivet.
37. Om så inte är fallet, ankommer det på den nationella domstolen att underlåta att tillämpa de nationella bestämmelserna och i stället i målet vid den nationella domstolen tillämpa bestämmelserna i direktiv 75/442 och de nationella bestämmelser genom vilka direktivet har införlivats.
38. Fråga 2 a skall således besvaras på så sätt att direktiv 91/271 inte utgör annan lagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 b i direktiv 75/442 och att det ankommer på den nationella domstolen att, mot bakgrund av de kriterier som fastslagits i förevarande dom, pröva huruvida den nationella lagstiftningen kan betraktas som annan lagstiftning i den mening som avses i denna bestämmelse. Så är fallet om denna nationella lagstiftning innehåller precisa bestämmelser som organiserar hanteringen av det aktuella avfallet och om den medför en miljöskyddsnivå som är likvärdig med den som följer av direktiv 75/442, närmare bestämt av artiklarna 4, 8 och 15 i direktivet.
Fråga 2 b
39. Domstolen har fastställt att direktiv 75/442, i sin lydelse enligt direktiv 91/156, utgör ett ramdirektiv, vari föreskrivs (artikel 2.2) att bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i detta direktiv, och som reglerar hanteringen av vissa avfallskategorier, kan komma att beslutas genom särdirektiv. Ett sådant särdirektiv kan betraktas som lex specialis
i förhållande till direktiv 75/442 med följd att bestämmelserna i det förstnämnda direktivet äger företräde framför dem i det sistnämnda direktivet i de situationer som detta särskilt avses reglera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juni 2003 i mål C‑444/00, Mayer Parry Recycling, REG 2003, s. I‑6163, punkterna 51 och 57).
40. Det har emellertid fastställts i punkt 35 i förevarande dom att direktiv 91/271 inte innehåller någon bestämmelse som specifikt rör avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningsnät. Direktivet kan följaktligen inte anses innehålla bestämmelser som avser särskilda fall eller som kompletterar bestämmelserna i direktiv 75/442 avsedda att reglera hanteringen av avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningssystem.
41. Fråga 2 b skall således besvaras på så sätt att direktiv 91/271, i fråga om hanteringen av avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningssystem, inte kan betraktas som lex specialis
i förhållande till direktiv 75/442 och således inte kan finna tillämpning enligt artikel 2.2 i sistnämnda direktiv.
Rättegångskostnader
42. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
1) Avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningsnät som sköts av ett i lag reglerat avloppsföretag med tillämpning av rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse och den lagstiftning som har utfärdats för att införliva direktivet utgör avfall i den mening som avses i rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991.
2) Direktiv 91/271 utgör inte annan lagstiftning i den mening som avses i artikel 2.1 b i direktiv 75/442, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG. Det ankommer på den nationella domstolen att, mot bakgrund av de kriterier som fastslagits i förevarande dom, pröva huruvida den nationella lagstiftningen kan anses utgöra annan lagstiftning i den mening som avses i denna bestämmelse. Så är fallet om denna nationella lagstiftning innehåller precisa bestämmelser som organiserar hanteringen av det aktuella avfallet och om den leder till en miljöskyddsnivå som är likvärdig med den som följer av direktiv 75/442, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG, närmare bestämt av artiklarna 4, 8 och 15 i detta direktiv.
3) Direktiv 91/271 kan, i fråga om hanteringen av avloppsvatten som läckt ut ur ett ledningssystem, inte betraktas som lex specialis
i förhållande till direktiv 75/442, i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG, och kan således inte finna tillämpning enligt artikel 2.2 i sistnämnda direktiv.