HOTĂRÂREA CURȚII (Camera întâi)
15 octombrie 2014(*)
„Recurs – FEOGA – Retragerea suprafețelor din producția agricolă – Controale prin teledetecție – Acoperire vegetală a parcelelor retrase din producția agricolă – Corecții financiare”
În cauza C‑417/12 P,
având ca obiect un recurs formulat în temeiul articolului 56 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene, introdus la 13 septembrie 2012,
Regatul Danemarcei, reprezentat de V. Pasternak Jørgensen, în calitate de agent, asistată de J. Pinborg și de P. Biering, advokaterne,
recurent,
susținut de:
Republica Franceză, reprezentată de D. Colas și de C. Candat, în calitate de agenți,
Regatul Țărilor de Jos, reprezentat de M. de Ree și de M. Bulterman, în calitate de agenți,
Republica Finlanda, reprezentată de J. Leppo, în calitate de agent,
Regatul Suediei, reprezentat de U. Persson, în calitate de agent,
interveniente în recurs,
cealaltă parte din procedură fiind:
Comisia Europeană, reprezentată de F. Jimeno Fernández, în calitate de agent, asistat de T. Ryhl, advokat,
pârâtă în primă instanță,
CURTEA (Camera întâi),
compusă din domnul A. Tizzano, președinte de cameră, domnii S. Rodin, A. Borg Barthet și E. Levits (raportor) și doamna M. Berger, judecători,
avocat general: domnul N. Jääskinen,
grefier: doamna C. Strömholm, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 12 decembrie 2013,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 30 aprilie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
1        Prin recursul formulat, Regatul Danemarcei solicită anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene Danemarca/Comisia (T‑212/09, EU:T:2012:335, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care s‑a respins acțiunea sa în anularea în parte a Deciziei 2009/253/CE a Comisiei din 19 martie 2009 prin care sunt excluse de la finanțarea comunitară anumite cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”, și în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) (JO L 75, p. 15), în măsura în care exclude de la finanțarea comunitară anumite cheltuieli efectuate de Regatul Danemarcei în temeiul retragerii suprafețelor din producția agricolă.
Cadrul juridic
Regulamentul (CE) nr. 1258/1999
2        Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 160, p. 103), aplicabil la data faptelor din acțiunea în prima instanță, prevedea următoarele la articolul 7 alineatul (4) primul paragraf:
„Comisia decide asupra cheltuielilor care urmează să fie excluse din finanțarea comunitară menționată la articolele 2 și 3 în cazurile în care aceasta constată neconformitatea cheltuielilor cu normele comunitare.” [traducere neoficială]
Regulamentul nr. 2316/1999
3        Regulamentul (CE) nr. 2316/1999 al Comisiei din 22 octombrie 1999 de stabilire a modalităților de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1251/1999 al Consiliului privind instituirea unui sistem de ajutorare pentru producătorii anumitor culturi arabile (JO L 280, p. 43), aplicabil la data faptelor din acțiunea în prima instanță, prevedea la articolul 19 următoarele:
„(1)      Suprafețele retrase temporar din producția agricolă conform prezentului capitol trebuie să acopere o suprafață continuă de cel puțin 0,3 ha și de cel puțin 20 m lățime.
Statele membre pot lua în considerare:
(a)      suprafețe mai mici dacă presupun parcele întregi cu delimitări permanente, precum ziduri, garduri sau cursuri de apă;
[…]
(4)      Statele membre aplică măsurile corespunzătoare, compatibile cu situația specifică a suprafețelor retrase temporar din producția agricolă pentru a se asigura că acestea sunt menținute, iar mediul este protejat. Aceste măsuri pot include, de asemenea, acoperirea vegetală; în acest caz, măsurile trebuie să garanteze faptul că acoperirea vegetală nu poate fi folosită pentru producția de semințe și că în niciun caz nu poate fi folosită în scopuri agricole înainte de 31 august sau, înainte de 15 ianuarie următor, pentru a produce recolte destinate comercializării.
[…]” [traducere neoficială]
Regulamentul nr. 2419/2001
4        Regulamentul (CE) nr. 2419/2001 al Comisiei din 11 decembrie 2001 de stabilire a normelor de aplicare a sistemului integrat de gestionare și control pentru anumite scheme de ajutoare comunitare instituite prin Regulamentul (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului (JO L 327, p. 11) prevedea la articolul 15 următoarele:
„Controalele administrative și la fața locului se efectuează astfel încât să se asigure verificarea eficientă a respectării condițiilor de acordare a ajutoarelor.” [traducere neoficială]
5        Potrivit articolului 22 alineatul (1) din regulamentul respectiv, care se referă la determinarea suprafețelor parcelelor agricole:
„Parcelele agricole sunt determinate prin oricare dintre mijloacele corespunzătoare definite de autoritatea competentă, prin folosirea cărora se realizează măsurători cu o precizie cel puțin echivalentă cu cea solicitată pentru măsurătorile oficiale în baza normelor naționale. Autoritatea competentă stabilește o marjă de toleranță ținând cont de metoda de măsurare utilizată, de precizia documentelor oficiale disponibile, de factorii de la nivelul local, cum ar fi înclinația și forma parcelei și de dispozițiile prevăzute la alineatul (2).” [traducere neoficială]
6        Articolul 23 din același regulament definea regulile aplicabile controalelor prin teledetecție.
Regulamentul (CE) nr. 1290/2005
7        Intitulat „Verificarea conformității”, articolul 31 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193) prevede la alineatele (1)-(3):
„(1)      În cazul în care Comisia constată că cheltuielile precizate la articolul 3 alineatul (1) și la articolul 4 au fost efectuate cu încălcarea normelor comunitare, hotărăște ce sume urmează să fie excluse de la finanțarea comunitară în conformitate cu procedura la care face trimitere articolul 41 alineatul (3).
(2)      Comisia evaluează sumele care vor fi excluse pe baza gravității abaterii constatate. Comisia ține cont de natura și de gravitatea infracțiunii, precum și de prejudiciul financiar cauzat Comunității.
(3)      Înaintea luării oricărei decizii de refuzare a finanțării, constatările în urma verificărilor Comisiei și răspunsurile statelor membre fac obiectul unei notificări scrise, iar ulterior cele două părți trebuie să încerce să ajungă la un acord asupra acțiunii ce trebuie luată.
În cazul în care nu s‑a ajuns la niciun acord, statul membru poate să solicite deschiderea unei proceduri în scopul reconcilierii părților în termen de patru luni. Comisiei i se prezintă un raport privind rezultatul procedurii, examinat înainte de a decide orice refuz de finanțare.”
Orientările
8        Documentul nr. VI/5330/97 al Comisiei din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientări privind calculul consecințelor financiare în cadrul pregătirii deciziei de închidere a conturilor FEOGA‑Garantare” (denumit în continuare „Orientările”), descrie metoda de aplicare a corecțiilor financiare forfetare. Acesta prevede între altele:
„Corecțiile forfetare trebuie avute în vedere atunci când Comisia constată că o măsură de control impusă în mod explicit de un regulament sau care este implicit necesară pentru respectarea unei norme explicite (spre exemplu, limitarea unui ajutor destinat unui produs de o anumită calitate) nu a fost efectuată în mod corespunzător.
Atunci când s‑au efectuat controale, dar în mod imperfect, gravitatea deficienței trebuie evaluată. Practic, toate procedurile de control sunt perfectibile, iar una dintre misiunile controlorilor Comisiei este de a formula recomandări prin care se urmăresc ameliorarea procedurilor și efectuarea unor controale suplimentare care, deși nu sunt prevăzute de legiuitor, oferă o garanție suplimentară cu privire la legalitatea cheltuielilor în condițiile specifice statului membru vizat. Totuși, faptul că o procedură de control este perfectibilă nu justifică, în sine, o corecție financiară. Trebuie să existe o deficiență semnificativă în aplicarea normelor comunitare explicite și o astfel de deficiență trebuie să expună Fondul european de orientare și garantare agricolă [(FEOGA)] la un risc real de pierdere sau de neregulă.”
9        Orientările definesc condițiile care trebuie îndeplinite pentru aplicarea unei corecții financiare forfetare în valoare de 2 %, de 5 %, de 10 % sau de 25 % din cheltuielile declarate.
Situația de fapt și decizia în litigiu
10      Ulterior efectuării, în lunile octombrie și decembrie 2004, a unei anchete pe teren privind condițiile de aplicare de către autoritățile daneze, în cursul anilor de comercializare 2002-2004, a sistemului integrat de gestionare și control, Comisia Europeană a informat Regatul Danemarcei că aceste autorități nu au respectat dispozițiile Regulamentului (CE) nr. 1251/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 de stabilire a unui regim de sprijin pentru producătorii de anumite culturi arabile (JO L 160, p. 1) și ale Regulamentului (CEE) nr. 3508/92 al Consiliului din 27 noiembrie 1992 de stabilire a unui sistem de gestionare și control integrat pentru anumite regimuri de ajutoare comunitare (JO L 355, p. 1).
11      Ulterior comunicării, prin scrisoarea din 27 iunie 2006, a concluziilor sale către Regatul Danemarcei conform articolului 8 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1663/95 al Comisiei din 7 iulie 1995 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CEE) nr. 729/70 al Consiliului privind procedura de lichidare a conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare” (JO L 158, p. 6), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CE) nr. 2245/1999 al Comisiei din 22 octombrie 1999 (JO L 273, p. 5), și în urma unui schimb de corespondență, Comisia a indicat, prin scrisoarea din 21 februarie 2008 adresată acestui stat membru, că trebuie aplicate corecții financiare de 5 % și de 10 % în cazul unor cheltuieli efectuate în cursul anilor de comercializare 2002-2004. Cuantumul acestor corecții se ridică la 750 de milioane de coroane daneze (DKK).
12      Considerând nejustificată această corecție, Regatul Danemarcei a sesizat organismul de conciliere.
13      Acesta din urmă a concluzionat, în raportul din 9 septembrie 2008, că punctele de vedere ale părților nu sunt conciliabile și a invitat Comisia să își reconsidere propunerea de a aplica, în cazul tuturor cheltuielilor vizate, corecții de 5 % și de 10 %.
14      Astfel cum precizează Comisia în Raportul de sinteză al Direcției Generale (DG) Agricultură și Dezvoltare Rurală din 6 ianuarie 2009 privind rezultatele inspecțiilor desfășurate de Comisie în contextul procedurii de închidere a conturilor FEOGA, secțiunea „Garantare”, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999 și al articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (denumit în continuare „raportul de sinteză”), aceasta a aplicat, prin decizia în litigiu, corecții financiare forfetare care se ridică, după caz, la 2 %, la 5 % sau la 10 % din cheltuielile efectuate de Regatul Danemarcei pentru lacunele constatate în ceea ce privește controalele parcelelor prin teledetecție și controalele referitoare la respectarea cerințelor normative pentru suprafețele retrase din producția agricolă.
15      Pe de o parte, Comisia a aplicat, în cazul ajutoarelor plătite în anii de comercializare 2003 și 2004, o corecție forfetară de 2 % în temeiul prejudiciului financiar cauzat FEOGA, pentru motivul că Regatul Danemarcei nu a luat măsuri corective, în cadrul controalelor prin teledetecție, atunci când parcelele au făcut obiectul unei măsurători cu ajutorul imaginilor cu rezoluție înaltă (denumite în continuare „imagini HR”).
16      Pe de altă parte, întrucât a constatat mai multe nereguli privind suprafețele retrase din producția agricolă care puteau justifica excluderea de la finanțare a anumitor cheltuieli în temeiul FEOGA, Comisia a concluzionat că controalele‑cheie ale acestor suprafețe nu au fost efectuate sau au fost efectuate într‑un mod atât de incorect încât sunt cu totul ineficiente. Prin urmare, a aplicat în cazul ajutoarelor plătite în anii de comercializare 2002-2004 o corecție forfetară stabilită, în funcție de situațiile în cauză, la 5 % sau la 10 % pentru repararea prejudiciului financiar cauzat FEOGA.
Hotărârea atacată
17      În primul rând, în ceea ce privește normele privind controalele prin teledetecție, Tribunalul a considerat, la punctele 48-50 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei ar fi trebuit să folosească o metodă alternativă pentru a se asigura în legătură cu corectitudinea măsurătorilor parcelelor efectuate cu ajutorul imaginilor HR, cu atât mai mult cu cât autoritățile din acest stat membru fuseseră informate încă din luna decembrie 2002 că o astfel de metodă de măsurare era nerecomandată de Comisie.
18      În plus, la punctul 52 din hotărârea atacată, Tribunalul a recunoscut Comisiei, în temeiul articolului 22 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2419/2001, libertatea de a utiliza orice mijloc adecvat pentru a fi sigură de suprafața parcelelor controlate.
19      În al doilea rând, referitor la normele privind controalele suprafețelor retrase din producția agricolă, Tribunalul a realizat, pe de o parte, la punctele 69-85 din hotărârea atacată, interpretarea articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 statuând, contrar poziției Comisiei, că menținerea unei acoperiri vegetale pe o parcelă retrasă din producția agricolă este o măsură adecvată pentru întreținerea acesteia și pentru protecția mediului. Tribunalul a considerat însă la punctul 106 din hotărârea atacată că, atunci când Comisia se întemeiază, pentru a justifica o îndoială serioasă și rezonabilă, pe mai multe elemente de probă autonome unele față de altele, este suficient ca unul singur dintre aceste elemente să fie confirmat pentru a deduce caracterul insuficient al modalităților de punere în aplicare a controalelor. În consecință, Tribunalul a continuat examinarea celorlalte elemente de probă prezentate de Comisie.
20      După ce a amintit obligația de întreținere a parcelelor retrase din producția agricolă care revine statelor membre, Tribunalul a stabilit la punctele 93 și 94 din hotărârea atacată că, în temeiul dispoziției menționate, acoperirea vegetală menținută pe aceste parcele trebuie întreținută în vederea conservării condițiilor agronomice ale acestor parcele.
21      Pe de altă parte, în ceea ce privește noțiunea „delimitări permanente” în sensul articolului 19 alineatul (1) al doilea paragraf litera (a) din Regulamentul nr. 2316/1999, Tribunalul a statuat, la punctul 101 din hotărârea atacată, că parcelele vizate prin această dispoziție nu sunt eligibile pentru plăți pe suprafață decât dacă sunt delimitate fizic. În consecință, a respins interpretarea Regatului Danemarcei potrivi căreia delimitările cadastrale îndeplineau cerințele dispoziției menționate.
22      În ceea ce privește nelegalitatea invocată a condițiilor în care Comisia a constatat anumite nereguli în privința unor parcele retrase din producția agricolă, Tribunalul a considerat, la punctul 122 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei nu putea acorda solicitantului unui ajutor beneficiul îndoielii în cazul în care controalele pe teren, efectuate ulterior datei de încheiere a perioadei de retragere din producția agricolă, au permis să se constate prezența pe parcelele vizate a unor baloturi de fân depozitate sau a unor deșeuri din construcții.
23      Tribunalul a decis, la punctul 123 din hotărârea atacată, că Comisia a concluzionat în mod întemeiat în sensul că există îndoieli rezonabile și serioase cu privire la caracterul suficient al controalelor efectuate de Regatul Danemarcei asupra parcelelor pe care s‑au constatat anumite nereguli, fără ca acest stat membru să fi prezentat argumente de natură să înlăture aceste îndoieli.
24      În al treilea rând, în ceea ce privește încălcarea invocată a normelor fundamentale de procedură, Tribunalul a respins totalitatea argumentelor formulate de statul membru menționat.
25      În al patrulea rând, în ceea ce privește normele privind corecțiile financiare, Tribunalul a considerat, la punctul 168 din hotărârea atacată, că Comisia a putut concluziona în mod rezonabil că riscul de pierderi pentru FEOGA este semnificativ și justifică o corecție forfetară în cuantum de 5 % sau de 10 %.
26      În consecință, Tribunalul a respins acțiunea în anulare introdusă de Regatul Danemarcei.
Concluziile părților
27      Prin recursul formulat, Regatul Danemarcei solicită Curții anularea hotărârii atacate și admiterea cererilor sale formulate în primă instanță sau, în subsidiar, trimiterea cauzei spre rejudecare la Tribunal.
28      Comisia Europeană solicită respingerea recursului și obligarea Regatului Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată.
Cu privire la recurs
29      În susținerea recursului formulat, Regatul Danemarcei invocă patru motive, întemeiate pe o interpretare eronată a articolului 15 din Regulamentul nr. 2419/2201, pe o interpretare eronată a articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 și pe erori de drept săvârșite cu ocazia aplicării, pe de o parte, a normelor privind sarcina probei și, respectiv, pe de altă parte, a dispozițiilor privind corecțiile forfetare.
30      Comisia consideră că toate motivele invocate în susținerea recursului trebuie să fie respinse ca inadmisibile sau, în orice caz, ca nefondate.
31      Cu titlu prealabil, trebuie să se examineze, așadar, excepția generală de inadmisibilitate invocată de Comisie.
Cu privire la excepția generală de inadmisibilitate
32      Cu ocazia răspunsului dat la fiecare dintre motivele invocate de Regatul Danemarcei, Comisia invocă cu titlu principal inadmisibilitatea întregului recurs pentru motivele că urmărește să obțină o nouă examinare a faptelor din speță și că se limitează în esență să repete argumentele prezentate în primă instanță.
33      În această privință, trebuie amintit că rezultă din articolul 256 alineatul (1) TFUE și din articolul 58 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene că recursul este limitat la chestiuni de drept.
34      Pe de altă parte, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, dacă o parte contestă interpretarea sau aplicarea dreptului Uniunii efectuată de Tribunal, aspectele de drept analizate în primă instanță pot fi rediscutate în cadrul procedurii de recurs. Astfel, dacă o parte nu ar putea să se bazeze în acest mod în recurs pe motive și argumente utilizate deja în fața Tribunalului, procedura de recurs ar fi lipsită de o parte din sensul său (Hotărârea Franța/Comisia, C‑601/11 P, EU:C:2013:465, punctul 71).
35      În ceea ce privește prezentul recurs, este suficient să se constate că, astfel cum reiese în special din cuprinsul punctului 29 din prezenta hotărâre și contrar celor susținute de Comisie, Regatul Danemarcei nu urmărește în general repunerea în discuție a aprecierilor de fapt efectuate de Tribunal prin reiterarea motivelor și a argumentelor invocate în fața acestuia. În schimb, recurentul invocă aspecte de drept care sunt de natură să facă obiectul unui recurs.
36      În consecință, trebuie respinsă excepția generală de inadmisibilitate ridicată de Comisie.
37      În aceste condiții, în măsura în care Comisia invocă în mod mai precis inadmisibilitatea anumitor motive specifice ale recursului, va fi necesar ca excepțiile de inadmisibilitate respective să fie tratate în cadrul examinării motivelor avute în vedere.
Cu privire la primul motiv
Argumentele părților
38      Regatul Danemarcei invocă drept prim motiv eroarea săvârșită de Tribunal în interpretarea articolului 15 din Regulamentul nr. 2419/2001 coroborat cu articolul 22 alineatul (1) și cu articolul 23 din acesta, din moment ce releveele obținute cu ajutorul unui dispozitiv de poziționare globală (GPS) nu puteau fi utilizate pentru aprecierea măsurilor obținute prin teledetecție, cele două metode conducând în mod necesar la rezultate diferite.
39      În plus, Tribunalul nu ar fi realizat o prezentare fidelă a faptelor și nici măcar nu ar fi luat poziție cu privire la anumite documente detaliate care dovedeau că autoritățile daneze au efectuat controale complementare corective.
40      Republica Franceză susține că revenea Tribunalului sarcina de a verifica dacă măsurătoarea prin teledetecție oferă un grad de exactitate cel puțin echivalent cu cel solicitat pentru măsurătorile oficiale pe baza normelor naționale. În orice caz, măsurătorile naționale ar trebui apreciate cu o anumită marjă de toleranță.
41      Comisia susține că, la punctul 120 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat deficiențele sistemului de control danez. Or, motivul invocat ar consta într‑o simplă repunere în discuție a acestei aprecieri de fapt.
Aprecierea Curții
42      Astfel cum a amintit în mod întemeiat Tribunalul la punctele 37-41 din hotărârea atacată, revine statelor membre, în temeiul articolului 15 și al articolului 22 alineatul (1) din Regulamentul nr. 2419/2001, sarcina de a adopta măsurile pe care le consideră de natură să garanteze eficacitatea controalelor și, în consecință, exactitatea măsurătorilor efectuate prin recurgerea la teledetecție.
43      Or, deși rezultă din aceste dispoziții că statele membre sunt libere să aleagă mijloacele de măsurare a suprafeței parcelelor agricole, mijloacele în cauză trebuie totuși să îndeplinească o cerință de precizie.
44      În acest context, nu se poate reproșa Tribunalului că a decis că, cu ocazia examinării măsurării parcelelor eligibile pentru regimul de retragere din producția agricolă de către autoritățile daneze, Comisia se putea întemeia pe o metodă diferită de cea reținută de autoritățile menționate.
45      Astfel, pe de o parte, în cadrul controlului efectuat cu privire la respectarea cerinței de precizie care revine statului membru, Comisia nu poate fi obligată să utilizeze exclusiv metoda reținută de acest stat, cu atât mai mult atunci când consideră că o metodă diferită oferă garanții superioare de precizie.
46      Pe de altă parte, a impune Comisiei să utilizeze, în acest cadru, metoda de măsurare reținută de autoritățile statului membru vizat poate conduce la o relaxare a sistemului de control pe două niveluri instituit prin Regulamentul nr. 2419/2001.
47      În consecință, numai dacă este liberă să aleagă metoda de control al măsurătorilor efectuate de autoritățile naționale pe care o consideră cea mai adecvată în termeni de precizie, Comisia poate examina în mod eficace fiabilitatea sistemelor naționale de control.
48      În ceea ce privește celelalte motive, trebuie amintit că aprecierea faptelor de către Tribunal nu constituie, cu excepția cazului denaturării elementelor de probă, o chestiune de drept supusă ca atare controlului Curții în cadrul unui recurs.
49      Or, prin contestarea aprecierilor de fapt ale Tribunalului, astfel cum rezultă de la punctele 50 și 120 din hotărârea atacată, Regatul Danemarcei solicită Curții realizarea unei noi aprecieri a faptelor fără a evidenția vreun element care să permită să se concluzioneze că există o astfel de denaturare.
50      În consecință, primul motiv trebuie respins în parte ca nefondat și în parte ca inadmisibil.
Cu privire la al doilea motiv
Argumentele părților
51      În susținerea celui de al doilea motiv, întemeiat pe eroarea săvârșită de Tribunal atunci când a interpretat articolul 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999, Regatul Danemarcei afirmă că nu există nicio obligație de cosire a acoperirii vegetale pe o parcelă retrasă din producția agricolă, că obligația de întreținere enunțată de această dispoziție nu privește acoperirea vegetală și că Tribunalul a omis să explice ce înțelege prin „conservarea condițiilor agronomice” ale suprafețelor retrase din producția agricolă.
52      Regatul Danemarcei adaugă că acest caracter minim al neregulilor reținute în decizia în litigiu de Comisie nu poate fonda corecțiile financiare aplicate.
53      În plus, Tribunalul nu s‑ar fi pronunțat cu privire la alte nereguli constatate de Comisie și pe care s‑ar întemeia decizia în litigiu. Or, această carență în motivarea hotărârii atacate ar împiedica reclamantul să aprecieze corect legalitatea deciziei în litigiu.
54      Pe de altă parte, Tribunalul nu s‑ar fi pronunțat cu privire la motivele și la elementele de probă prezentate de Regatul Danemarcei care permit să se justifice fiabilitatea sistemului de control danez.
55      Republica Franceză susține, pe de o parte, că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept întrucât nu a anulat decizia în litigiu cu toate că a constatat o ilegalitate care afectează această decizie și, pe de altă parte, că obligația de întreținere nu privește acoperirea vegetală, ci înseși suprafețele retrase din producția agricolă.
56      Republica Finlanda adaugă că interpretarea articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999 reținută de Tribunal nu poate fi dedusă din modul de redactare a acestei dispoziții.
57      Comisia amintește că Tribunalul a constatat nereguli al căror caracter real nu a fost repus în discuție de Regatul Danemarcei în ceea ce privește condițiile de eligibilitate pentru regimul de ajutor a anumitor parcele. Chiar dacă lacunele sistemului de control danez rezultă dintr‑o interpretare incorectă a reglementării Uniunii de către Regatul Danemarcei, de aici nu ar rezulta că Tribunalul a săvârșit o eroare de drept.
58      În ceea ce privește importanța neregulilor, potrivit Comisiei, controalele efectuate la fața locului au permis să se considere că acestea nu sunt nici minore, nici nesemnificative.
Aprecierea Curții
59      Prin intermediul primului motiv formulat, Regatul Danemarcei reproșează Tribunalului că a interpretat articolul 19 alineatul (4) prima teză din Regulamentul nr. 2316/1999 în sensul că ar cuprinde o obligație implicită de cosire a acoperirii vegetale.
60      Or, este necesar să se constate că un astfel de reproș se bazează pe o interpretare eronată a hotărârii atacate.
61      Astfel, mai întâi, Tribunalul a amintit la punctul 88 din hotărârea atacată că, deși statele membre pot opta pentru menținerea unei acoperiri vegetale pe suprafețele retrase din producția agricolă, le revine, în temeiul dispozițiilor articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999, sarcina de a aplica măsurile adecvate care asigură întreținerea acestor suprafețe știind că, în cazul în care s‑a optat pentru o acoperire vegetală, aceasta trebuie să facă obiectul întreținerii.
62      Ulterior, Tribunalul a adăugat în mod întemeiat, la punctul 93 din hotărârea menționată, că prin întreținerea adecvată a acoperirii vegetale menținute pe suprafețele retrase din producția agricolă se urmărea conservarea condițiilor lor agronomice.
63      În această privință, Tribunalul a arătat, la punctul 92 din aceeași hotărâre, că însuși Regatul Danemarcei a susținut că criteriul determinant era aspectul dacă suprafețele retrase din producția agricolă constituie în continuare, în perioada retragerii, terenuri cultivabile.
64      În cele din urmă, Tribunalul a considerat la punctul 94 din hotărârea atacată că, în ceea ce privește suprafețele retrase din producția agricolă, menținerea unei acoperiri vegetale nu constituie o excepție în raport cu măsurile adecvate aplicate de statele membre, în conformitate cu dispozițiile articolului 19 alineatul (4) din Regulamentul nr. 2316/1999.
65      În consecință, Tribunalul, limitându‑se să amintească necesitatea întreținerii suprafețelor retrase din producția agricolă, astfel cum este enunțată la articolul 19 alineatul (4) prima teză din regulamentul menționat, nu s‑a referit la o obligație implicită de cosire a acoperirii vegetale, contrar celor susținute de Regatul Danemarcei.
66      Totuși, prezența unei acoperiri vegetale ca măsură adecvată de asigurare a întreținerii unei suprafețe retrase din producția agricolă nu poate înlătura obligația statului membru vizat de a controla ca acoperirea menționată să facă ea însăși obiectul întreținerii. Astfel, realizarea obiectivului de întreținere a suprafeței retrase din producția agricolă ar fi compromisă dacă acoperirea vegetală însăși nu ar face obiectul întreținerii menționate.
67      Prin intermediul celui de al doilea motiv formulat, Regatul Danemarcei reproșează Tribunalului că nu a anulat decizia în litigiu întrucât a considerat că, în pofida erorii de drept săvârșite de Comisie prin faptul că nu a calificat menținerea acoperirii vegetale drept măsură adecvată, celelalte nereguli constatate de Comisie, în afară de această menținere, erau suficiente pentru a justifica corecțiile financiare prevăzute de această decizie.
68      Astfel, neregulile reținute de Tribunal nu ar fi atât de semnificative încât să justifice corecțiile aplicate.
69      Pe de o parte, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței Curții, în vederea justificării unei corecții financiare, Comisia trebuie să prezinte un element de probă cu privire la îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are față de eficacitatea controalelor efectuate de administrațiile naționale (a se vedea în acest sens Hotărârea Grecia/Comisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, punctul 34).
70      Prin urmare, din moment ce, în ceea ce privește Regatul Danemarcei, Comisia a prezentat astfel de elemente, altele decât cel care a fost respins de Tribunal, acesta din urmă nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a menținut decizia în litigiu, în măsura în care aceste elemente nu sunt contestate.
71      Pe acest temei, Tribunalul a constatat, la punctul 112 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei nu a contestat materialitatea constatărilor de fapt ale Comisiei care caracterizau neregulile care constituie aceste alte elemente de probă, statul membru menționat limitându‑se să conteste perioada în care au fost constatate aceste nereguli.
72      Pe de altă parte, trebuie să se arate că, prin criticarea faptului că Tribunalul a acordat prea multă importanță neregulilor în legătură cu care acesta a considerat că justifică îndoielile rezonabile și serioase ale Comisiei, Regatul Danemarcei solicită Curții o nouă examinare a faptelor analizate anterior de către Tribunal. Or, astfel cum s‑a amintit la punctul 48 din prezenta hotărâre, o astfel de cerere nu este admisibilă în recurs.
73      În ceea ce privește al treilea motiv invocat, întemeiat pe faptul că Tribunalul ar fi omis să se pronunțe cu privire la anumite elemente de probă prezentate de Regatul Danemarcei, Tribunalul, stabilind că Comisia a prezentat elemente de probă care susțin îndoielile sale serioase și rezonabile cu privire la eficacitatea sistemului de control danez și că aceste îndoieli nu au fost înlăturate de Regatul Danemarcei, a putut renunța în mod întemeiat, la punctul 125 din hotărârea atacată, la examinarea argumentelor invocate de acest stat membru cu privire la celelalte elemente de probă privind neregulile prezentate de Comisie.
74      În plus, reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții că obligația de motivare care revine Tribunalului nu îi impune să realizeze o motivare care să urmeze în mod exhaustiv și unul câte unul toate argumentele prezentate de părțile în litigiu și că, prin urmare, motivarea poate fi implicită, cu condiția să permită persoanelor interesate să cunoască motivele pentru care Tribunalul nu le‑a admis argumentele, iar Curții să dispună de elemente suficiente pentru a‑și exercita controlul (Hotărârea Edwin/OAPI, C‑263/09 P, EU:C:2011:452, punctul 64 și jurisprudența citată).
75      În consecință, al doilea motiv trebuie respins în parte ca nefondat și în parte ca inadmisibil.
Cu privire la al treilea motiv
Argumentele părților
76      Regatul Danemarcei, fără a repune în discuție principiile care guvernează sarcina probei în domeniul corecțiilor financiare realizate cu ocazia închiderii conturilor FEOGA, contestă aplicarea acestora de către Tribunal. Pe de o parte, neregulile constatate de Comisie cu ocazia anchetelor pe teren efectuate prin eșantionare ulterior perioadei de retragere a terenurilor din producția agricolă nu ar avea forță probantă. Pe de altă parte, Tribunalul ar fi săvârșit o eroare de drept solicitând acestui stat membru să dovedească inexistența neregulilor cu privire la toate parcelele vizate de măsurile de retragere din producția agricolă.
77      Republica Franceză, Regatul Țărilor de Jos și Regatul Suediei arată în această privință că Regatului Danemarcei nu îi revine sarcina să dovedească inexistența oricărei nereguli pe toate parcelele retrase din producția agricolă, ci să facă dovada faptului că constatările efectuate de Comisie nu sunt reprezentative pentru calitatea controalelor naționale.
78      Comisia amintește că, în temeiul jurisprudenței Curții, beneficiază de cerințe mai puțin restrictive privind proba. Astfel, în special, acesteia nu i‑ar reveni sarcina de a demonstra existența unei deficiențe semnificative în aplicarea normelor Uniunii.
Aprecierea Curții
79      Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că, în cadrul închiderii conturilor FEOGA, statele membre au un rol primordial prin faptul că trebuie să garanteze că FEOGA nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile dreptului Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole.
80      Astfel, statul membru este acela care se află în poziția cea mai potrivită pentru a obține și a verifica datele necesare închiderii conturilor FEOGA (Hotărârea Grecia/Comisia, EU:C:2005:103, punctul 36).
81      Astfel cum a amintit Tribunalul la punctul 57 din hotărârea atacată, în vederea dovedirii existenței unei încălcări a normelor privind organizarea comună a piețelor agricole, Comisiei nu îi revine sarcina de a demonstra în mod exhaustiv insuficiența controalelor efectuate de administrațiile naționale sau incorectitudinea cifrelor transmise de acestea, ci aceea de a prezenta un element de probă privind îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are referitor la aceste controale sau la aceste cifre (a se vedea Hotărârea Germania/Comisia, C‑54/95, EU:C:1999:11, punctul 35, și Hotărârea Grecia/Comisia, EU:C:2005:103, punctul 34).
82      Statul membru în cauză, în ceea ce îl privește, nu ar putea infirma constatările Comisiei fără a susține propriile afirmații prin elemente care stabilesc existența unui sistem fiabil și operațional de control. În cazul în care acest stat membru nu reușește să demonstreze inexactitatea constatărilor Comisiei, acestea constituie elemente care ar putea provoca îndoieli serioase cu privire la instituirea unui ansamblu adecvat și eficient de măsuri de supraveghere și de control (Hotărârea Italia/Comisia, C‑253/97, EU:C:1999:527, punctul 7, și Hotărârea Grecia/Comisia, EU:C:2005:103, punctul 35).
83      În consecință, statul membru trebuie să dovedească într-un mod cât mai detaliat și mai complet corectitudinea controalelor sau a cifrelor sale și, dacă este cazul, inexactitatea afirmațiilor Comisiei (Hotărârea Grecia/Comisia, EU:C:2005:103, punctul 36).
84      În acest cadru, Tribunalul a arătat, la punctul 107 din hotărârea atacată, că s‑au reținut de Comisie, astfel cum reiese din raportul de sinteză al acesteia, mai multe nereguli privind condițiile de realizare a controalelor parcelelor retrase din producția agricolă, care justificau îndoiala serioasă și rezonabilă pe care aceasta o avea față de sistemul național de control.
85      Prin faptul că a constatat, în vederea respingerii argumentelor formulate de Regatul Danemarcei, că acesta din urmă s‑a limitat să prezinte elemente de probă privind constatările punctuale efectuate de Comisie cu ocazia anchetei aflate la originea raportului său de sinteză, pornind de la eșantionul de parcele reținute, fără a prezenta elemente de probă privind totalitatea parcelelor retrase din producția agricolă, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept.
86      Astfel, pe de o parte, având în vedere rolul primordial al statelor membre în închiderea conturilor FEOGA și imposibilitatea materială a Comisiei de a efectua un control al ansamblului parcelelor retrase din producția agricolă în fiecare stat membru, sistemul de control instituit în cadrul acestei închideri a conturilor permite Comisiei să își fondeze aprecierea pe un element de probă privind îndoiala serioasă și rezonabilă pe care o are cu privire la fiabilitatea controalelor autorităților naționale, pe baza anchetelor pe teren efectuate prin eșantionare.
87      Pe de altă parte, împrejurarea, în speță, că anumite nereguli, precum prezența unor baloturi de fân și a unor deșeuri din construcții pe suprafețe retrase din producția agricolă, au fost constatate ulterior încheierii perioadei de retragere din producția agricolă nu poate repune în discuție valoarea probantă a acestor nereguli, în măsura în care nu se poate exclude că aceste nereguli au fost prezente în perioada de retragere din producția agricolă a acestor suprafețe. În orice caz, contestarea momentului în care au fost constatate anumite nereguli nu poate ține loc de probă a fiabilității sistemului de control danez.
88      Prin urmare, Tribunalul a constatat în mod întemeiat și fără a denatura elementele de probă prezentate că aceste nereguli permiteau Comisiei să aibă o îndoială rezonabilă și serioasă cu privire la fiabilitatea sistemului de control al parcelelor retrase din producția agricolă instituit de autoritățile daneze.
89      În acest context, revenea Regatului Danemarcei sarcina de a prezenta elementele de probă care să permită tocmai înlăturarea unei astfel de îndoieli și care să fie de natură să demonstreze inexistența efectivă a neregulilor sau faptul că neregulile constatate nu erau decât cazuri izolate care nu repuneau în discuție fiabilitatea sistemului menționat în ansamblu.
90      Cu toate acestea, în primul rând, Tribunalul a constatat, la punctele 119 și 120 din hotărârea atacată, că Regatul Danemarcei nu a instituit acțiuni corective în caz de utilizare exclusivă a imaginilor HR, precum, spre exemplu, controale consolidate pe teren anterior încheierii perioadei de retragere din producția agricolă. În acest context, Tribunalul a arătat, la punctul 164 din hotărârea atacată, că însuși Regatul Danemarcei recunoștea lipsa de precizie a controalelor prin teledetecție pe care le‑a efectuat.
91      În al doilea rând, Tribunalul a stabilit, la punctele 121 și 122 din hotărârea atacată, că metoda utilizată de autoritățile daneze și care consta în a acorda solicitantului ajutorului beneficiul îndoielii, considerând că neregulile constatate cu ocazia controalelor pe care le‑a realizat pe teren ulterior datei de încheiere a perioadei de retragere din producția agricolă nu se raportau la această din urmă perioadă, nu este conformă cu normele de control care permit să se garanteze fiabilitatea sistemului.
92      În aceste împrejurări, Tribunalul nu a săvârșit o eroare de drept atunci când a statuat că Comisia se putea prevala de îndoielile rezonabile și serioase pe care le avea cu privire la fiabilitatea sistemului de control danez, având în vedere elementele de probă pe care le‑a prezentat și faptul că Regatul Danemarcei nu a făcut dovada realității controalelor sau a cifrelor sale prin prezentarea unor elemente suficient de detaliate și de complete.
93      În consecință, al treilea motiv trebuie respins ca nefondat.
Cu privire la al patrulea motiv
Argumentele părților
94      În temeiul celui de al patrulea motiv, privind condițiile de aplicare a corecțiilor financiare forfetare, Regatul Danemarcei arată în primul rând că dreptul Uniunii nu prevede explicit o obligație de cosire a parcelelor retrase din producția agricolă. În al doilea rând, anomaliile specificate în decizia în litigiu, având în vedere caracterul lor minim, nu ar expune FEOGA unui risc real de pierdere.
95      Regatul Danemarcei adaugă, în ceea ce privește cuantumul corecțiilor financiare forfetare, că Tribunalul a realizat o prezentare inexactă a argumentației sale și a confirmat, în mod nejustificat, corecțiile fixate în decizia în litigiu în temeiul unor nereguli care sunt totuși minime.
96      Republica Franceză și Regatul Suediei arată că Tribunalul ar fi trebuit să concluzioneze că corecția forfetară aplicată în cazul neregulilor privind obligația de întreținere a parcelelor retrase din producția agricolă nu este justificată. În plus, Tribunalul ar fi trebuit să statueze cu privire la neregulile suplimentare menționate în decizia în litigiu. În orice caz, corecțiile financiare aplicate nu ar fi proporționale cu neregulile constatate, potrivit Republicii Finlanda.
97      Comisia susține că Tribunalul a constatat în mod întemeiat că Regatul Danemarcei nu și‑a îndeplinit obligația de a proteja interesele financiare ale Uniunii Europene, justificând astfel aplicarea corecțiilor financiare forfetare.
Aprecierea Curții
98      În primul rând, Tribunalul a decis, în mod întemeiat, că Comisia putea în mod legitim să aibă îndoieli serioase și rezonabile cu privire la fiabilitatea sistemului de control danez, având în vedere neregulile pe care le‑a constatat și incapacitatea Regatului Danemarcei de a înlătura aceste îndoieli.
99      Or, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 79 din prezenta hotărâre, revine statelor membre obligația de a garanta că FEOGA nu finanțează decât intervențiile efectuate în conformitate cu dispozițiile dreptului Uniunii în cadrul organizării comune a piețelor agricole. În acest context, statele membre au obligația de a efectua controale‑cheie desfășurate pe teren.
100    În speță, neregulile amintite la punctul 87 din prezenta hotărâre au determinat Comisia să considere că condițiile privind retragerea parcelelor din producția agricolă nu sunt respectate întotdeauna și că controalele efectuate de autoritățile daneze prezintă lacune.
101    În al doilea rând, astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 82 din prezenta hotărâre, Comisiei nu îi revine sarcina de a efectua un control al tuturor parcelelor retrase din producția agricolă.
102    Prin urmare, este legitim ca aceasta să se întemeieze pe elemente obținute în urma unor anchete efectuate prin eșantionare.
103    Cu toate acestea, Regatul Danemarcei nu poate deduce din elementele obținute prin această metodă valoarea pierderii suferite de FEOGA pentru a repune în discuție corecțiile forfetare stabilite prin decizia în litigiu.
104    Astfel, pe de o parte, neregulile constatate de Comisie, chiar minime fiind, au putut fonda îndoielile serioase și rezonabile ale acesteia din urmă cu privire la fiabilitatea întregului sistem de control danez și au putut justifica, în temeiul orientărilor, corecțiile forfetare stabilite prin decizia în litigiu.
105    Pe de altă parte, trebuie amintit, în lumina orientărilor, faptul că, în cazul în care nu se pot evalua cu exactitate pierderile suferite de Uniune, o corecție forfetară poate fi avută în vedere de Comisie (Hotărârea Belgia/Comisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, punctul 136).
106    Prin urmare, dat fiind că Regatul Danemarcei nu a dovedit că aceste nereguli constatate de Comisie privesc doar cazuri izolate, care nu repun în discuție fiabilitatea sistemului de control danez în ansamblu, acest stat membru nu poate susține că corecțiile forfetare aplicate ar fi disproporționate față de neregulile constatate.
107    În consecință, al patrulea motiv trebuie respins ca nefondat.
108    Rezultă din ansamblul considerațiilor care precedă că recursul trebuie respins în întregime, în parte ca inadmisibil și în parte ca nefondat.
Cu privire la cheltuielile de judecată
109    Conform articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al Curții, aplicabil procedurii de recurs în temeiul articolului 184 alineatul (1) din acesta, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Regatului Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată, iar Regatul Danemarcei a căzut în pretenții, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera întâi) declară și hotărăște:
1)      Respinge recursul.
2)      Obligă Regatul Danemarcei la plata cheltuielilor de judecată.
3)      Republica Franceză, Regatul Țărilor de Jos, Republica Finlanda și Regatul Suediei suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
* Limba de procedură: daneza.