61999CC0246_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1. Par le recours qu'elle a introduit le 1er juillet 1999 conformément à l'article 226 CE, la Commission a demandé à la Cour de condamner le royaume de Danemark pour manquement à certaines des obligations que lui impose le droit communautaire.
Concrètement, elle fait grief à cet État membre d'avoir enfreint la directive 94/62/CE et les articles 28 CE et 30 CE parce qu'il a maintenu en vigueur la législation imposant, d'une part, que les bières et les boissons rafraîchissantes gazeuses soient vendues dans des emballages réutilisables et interdisant, d'autre part, d'importer ces breuvages en emballages métalliques.
I La législation danoise
2. Les dispositions de la directive 94/62 devaient avoir été transposées dans la législation des États membres avant le 30 juin 1996. Les autorités danoises ont notifié à la Commission les règles légales qu'elles avaient adoptées à cette fin, à savoir le règlement n° 124, du 27 février 1989, relatif aux emballages de la bière et des boissons rafraîchissantes, tel qu'il avait été modifié par le règlement n° 583, du 24 juin 1996, et par le règlement n° 300, du 30 avril 1997 (ci-après le «règlement n° 124»).
3. Conformément à l'article 2, paragraphe 1, du règlement n° 124, la bière et les boissons gazeuses ne peuvent être commercialisées qu'en emballages réutilisables, par exemple, en bouteilles de verre ou de plastique. L'article 1er, paragraphe 2, du règlement définit les emballages réutilisables comme étant ceux qui font partie d'un système de reprise dans lequel le consommateur restitue un grand nombre des récipients vides au fabricant afin que celui-ci les utilise à nouveau.
4. Aux termes de l'article 2, paragraphes 2 et 3, les emballages doivent avoir été agréés par l'agence nationale pour la protection de l'environnement (Miljøstyrelsen), qui examine, en particulier, si, d'un point de vue technique, l'emballage est susceptible d'être intégré dans le système de consigne et si ce système garantit qu'une proportion importante des emballages seront retournés au fabricant en vue d'une nouvelle utilisation. Au moment de la vente du produit, le consommateur doit payer une consigne, qui lui sera obligatoirement remboursée lorsqu'il rapportera l'emballage au point de vente. Ce système incite le consommateur à ramener le récipient pour récupérer sa consigne et permet donc d'atteindre un pourcentage de récupération très élevé . En 1998, la consommation totale de bière au Danemark s'est élevée à 580 millions de litres environ.
5. Il résulte de l'article 3 du même règlement que la bière et les boissons rafraîchissantes gazeuses peuvent être importées dans des emballages non agréés à condition que ceux-ci soient intégrés dans un système de reprise en vue de leur réutilisation ou de leur recyclage. Les emballages jetables sont également acceptés, à l'exception des emballages métalliques.
6. La législation danoise ne comporte aucun obstacle à l'utilisation de canettes en aluminium ou en acier pour le reste des boissons. Les jus de fruits, le thé glacé et le lait chocolaté sont d'ailleurs conditionnés dans des emballages de ce type. Les boîtes et récipients métalliques sont utilisés, notamment, pour les conserves, le café et les biscuits. Les emballages de verre à usage unique sont utilisés, par exemple, pour le vin; les emballages en plastique ou en carton pour le lait, le vinaigre ou l'huile.
La réglementation danoise n'empêche pas non plus l'utilisation de canettes pour l'exportation de bière et de boissons rafraîchissantes gazeuses. Dans la requête, la Commission déclare qu'en 1998 le Danemark a exporté environ 120 millions de litres de bière dans des récipients de métal, c'est-à-dire environ 360 millions de boîtes d'aluminium de 33 cl, principalement à destination d'autres États membres.
7. La Commission expose que la Suède et la Finlande utilisent des systèmes analogues pour la reprise des emballages, mais qu'à la différence de ce qui se passe au Danemark, leurs systèmes s'appliquent aussi aux boîtes métalliques, pour lesquelles le consommateur doit également acquitter une consigne. Les points de vente disposent d'appareils de récupération des emballages réutilisables et des emballages à usage unique et remboursent la consigne lorsque le client les rapporte. Il apparaît qu'en Suède ce système garantit un pourcentage de restitution supérieur à 90 % pour les boîtes métalliques .
II La législation communautaire
8. Aux termes du premier considérant de l'exposé des motifs de la directive 94/62, celle-ci a été adoptée en raison de la nécessité d'harmoniser les diverses mesures nationales relatives à la gestion des emballages et des déchets d'emballages de manière, d'une part, à éviter ou à réduire leurs effets sur l'environnement et à assurer ainsi un niveau élevé de protection du milieu ambiant et, d'autre part, à assurer le fonctionnement du marché intérieur et à éviter les entraves aux échanges ainsi que les distorsions et restrictions de la concurrence à l'intérieur de la Communauté; dans le treizième considérant, les auteurs de la directive ont déclaré que les objectifs fixés dans les États membres pour la valorisation et le recyclage des emballages devraient être exprimés sous forme de fourchettes de façon à tenir compte des diverses situations dans les États membres et de manière à éviter de créer des entraves aux échanges.
9. La Commission fait grief à la législation danoise d'être incompatible avec l'article 18, lu en combinaison avec les articles 5, 7 et 9 de la directive. Le texte de ces dispositions est le suivant:
«Article 5
Réutilisation
Les États membres peuvent favoriser conformément au traité, des systèmes de réutilisation des emballages qui sont susceptibles d'être réutilisés sans nuire à l'environnement.»
«Article 7
Systèmes de reprise, de collecte et de valorisation
1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que soient instaurés des systèmes assurant:
a) la reprise et/ou la collecte des emballages utilisés et/ou des déchets d'emballages provenant du consommateur, de tout autre utilisateur final ou du flux de déchets, en vue de les diriger vers les solutions de gestion des déchets les plus appropriées;
b) la réutilisation ou la valorisation, y compris le recyclage, des emballages et/ou des déchets d'emballages collectés,
afin d'atteindre les objectifs de la présente directive.
[...]»
«Article 9
Exigences essentielles
1. Les États membres veillent à ce que, trois ans après l'entrée en vigueur de la présente directive [], un emballage ne puisse être mis sur le marché que s'il répond à toutes les exigences essentielles définies par la présente directive, y compris à l'annexe II.
2. Les États membres présument, à partir de la date visée à l'article 22 paragraphe 1, qu'un emballage répond à toutes les exigences essentielles définies par la présente directive, y compris à l'annexe II, lorsqu'il est conforme:
a) aux normes harmonisées le concernant, dont les numéros de référence ont paru au Journal officiel des Communautés européennes. Les États membres publient les numéros de référence des normes nationales transposant lesdites normes harmonisées;
b) aux normes nationales le concernant visées au paragraphe 3, dans la mesure où il n'existe pas de normes harmonisées dans les domaines qu'elles couvrent.
3. Les États membres communiquent à la Commission le texte des normes nationales visées au paragraphe 2 point b) qu'ils considèrent comme conformes aux exigences visées au présent article. La Commission transmet immédiatement ces normes nationales aux autres États membres.
Les États membres publient les références de ces normes. La Commission veille à leur publication au Journal officiel des Communautés européennes.
[...]»
«Article 18
Liberté de mise sur le marché
Les États membres ne peuvent faire obstacle à la mise sur le marché, sur leur territoire, d'emballages conformes à la présente directive.»
10. La Commission reproche également au royaume de Danemark d'avoir enfreint les articles 28 CE et 30 CE. Aux termes de l'article 28 CE,
«Les restrictions quantitatives à l'importation ainsi que toutes mesures d'effet équivalent, sont interdites entre les États membres.»
L'article 30 CE dispose que:
«Les dispositions des articles 28 et 29 ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d'importation, d'exportation ou de transit, justifiées par des raisons de moralité publique, d'ordre public, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux ayant une valeur artistique, historique ou archéologique ou de protection de la propriété industrielle et commerciale. Toutefois, ces interdictions ou restrictions ne doivent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction déguisée dans le commerce entre les États membres.»
III La procédure précontentieuse
11. Au mois de juin 1997, la Commission a adressé aux autorités danoises une première lettre de mise en demeure, dans laquelle elle leur faisait observer qu'une législation nationale interdisant l'importation de bière et de rafraîchissements dans des récipients métalliques est incompatible avec la directive 94/62 et avec l'article 28 CE. Elle leur a envoyé une seconde lettre de mise en demeure après avoir été saisie d'une plainte concernant l'obligation d'utiliser des emballages réutilisables pour les mêmes boissons fabriquées au Danemark. Au mois d'août 1997, le gouvernement danois a répondu à la première de ces deux lettres tandis que la réponse à la seconde a été envoyée au mois d'août 1998.
12. En novembre 1998, la Commission a délivré l'avis motivé, dans lequel elle déclarait que l'article 2, paragraphe 1, lu en combinaison avec l'article 1er, paragraphe 2, et l'article 3 du règlement n° 124 était contraire à la directive 94/62, en particulier à son article 18, lu en combinaison avec les articles 5, 7 et 9, ainsi qu'aux articles 28 CE et 30 CE. Elle y invitait les autorités danoises à modifier cette législation dans un délai de deux mois. Celles-ci ont répondu à l'avis motivé un mois plus tard et déclaré que leur législation était compatible avec le droit communautaire en vigueur et qu'il n'y avait aucune nécessité de la modifier.
IV La procédure devant la Cour
13. La requête de la Commission est parvenue au greffe de la Cour le 1er juillet 1999 et le mémoire en défense le 31 août suivant. Ils ont été complétés par une réplique et par une duplique. Le gouvernement du Royaume-Uni a été admis à intervenir à l'appui des conclusions de la Commission .
Ont comparu à l'audience du 12 juin 2001 pour y présenter leurs observations orales l'agent de la Commission, l'agent du gouvernement danois et l'agent du gouvernement du Royaume-Uni.
V Examen du recours
14. La Commission assure que la directive 94/62 a mis en place une harmonisation complète des réglementations internes en matière d'emballages et qu'un État membre ne peut donc pas imposer de règles plus strictes aux producteurs nationaux. Le fait que la normalisation prévue par l'article 10 n'ait pas encore été réalisée ne modifie pas l'obligation qu'ont les États membres d'autoriser la commercialisation des emballages conformes aux exigences essentielles fixées à l'annexe II. Aussi bien les canettes que les autres emballages à usage unique remplissent les exigences spécifiques énoncées aux points 1 et 3 de celle-ci. De surcroît, la réglementation danoise dresse un obstacle aux échanges qui est incompatible avec les règles de la libre circulation des marchandises, car les mesures qu'elle comporte ne sont pas nécessaires à la protection de l'environnement et s'avèrent disproportionnées puisque le même objectif peut être atteint au moyen de dispositions moins restrictives.
15. Le gouvernement du Royaume-Uni partage le point de vue de la Commission et estime lui aussi que la directive est une mesure d'harmonisation exhaustive, qui implique la libre circulation dans l'Union européenne des produits commercialisés dans des emballages conformes aux exigences fixées par ses dispositions, et que la réglementation danoise ne peut pas interdire la vente de bières et de rafraîchissements en canettes. En tout état de cause, cette réglementation est incompatible avec l'article 28 CE parce que, bien qu'elle soit inspirée par l'objectif légitime de protéger l'environnement, elle cherche à l'atteindre par des moyens disproportionnés.
16. Pour sa défense, le gouvernement danois fait valoir, en substance, que la directive 94/62 n'a pas mis en place une harmonisation complète des règles applicables aux emballages et que les exigences essentielles énoncées à l'annexe II sont tellement larges, vagues et discrétionnaires qu'elles doivent être précisées. Cette harmonisation ne sera pas complète aussi longtemps que n'auront pas été adoptées des règles européennes communes indiquant la manière dont ces conditions doivent être interprétées pour chaque type de produit. Il prétend que les exigences essentielles de la directive se réfèrent au produit à emballer et que c'est précisément en raison de la nature du produit que la législation danoise exige que la bière et les boissons rafraîchissantes gazeuses soient vendues dans des emballages réutilisables alors que les boissons non gazeuses, qui ne représentent qu'une petite partie de la consommation totale de rafraîchissements, ne relèvent pas du champ d'application du règlement n° 124. En donnant la priorité à la réutilisation des emballages, le système danois a pour finalité de réduire les effets nocifs que l'accumulation des déchets cause à l'environnement.
17. Comme on peut le voir, le point fondamental du désaccord des parties est la portée de l'harmonisation mise en place par la directive 94/62. J'examinerai donc, en premier lieu, le point de savoir si la directive litigieuse a mis en place une harmonisation complète en la matière; si tel n'est pas le cas, je m'emploierai ensuite à analyser si l'obstacle que la réglementation danoise représente pour le commerce entre les États membres est justifié.
A Sur l'étendue de l'harmonisation mise en place par la directive 94/62
18. La Commission soutient que les mesures imposées par la directive 94/62 doivent s'appliquer de manière uniforme dans tous les États membres, thèse qui entraîne une double conséquence: d'une part, l'article 18 interdit aux États membres d'empêcher la commercialisation, sur leur territoire, d'emballages conformes aux exigences essentielles; d'autre part, l'article 9, paragraphe 1, leur permet d'autoriser la mise sur le marché uniquement pour les emballages qui remplissent ces conditions. La directive ne comporte aucune disposition transitoire concernant l'application de ces deux articles, qui, conformément à l'article 22, devaient avoir été transposés dans le droit interne des États membres avant le 30 juin 1996. Elle fait partie d'une série de directives qui ont été adoptées suivant la nouvelle approche en matière d'harmonisation et de normalisation . La nouvelle approche se caractérise par le fait que, dans certains secteurs déterminés, elles imposent des normes obligatoires auxquelles les produits doivent répondre, en matière de sécurité et de protection de l'environnement notamment .
19. Le gouvernement danois admet que, globalement, la directive 94/62 remplit toutes les conditions formelles pour être une réglementation d'harmonisation complète selon la nouvelle approche bien qu'elle ne prévoie aucune procédure d'homologation. Elle a ainsi été adoptée sur la base de l'article 95 CE. Son article 1er, paragraphe 1, indique qu'elle a pour objet d'harmoniser les mesures nationales relatives à la gestion des emballages. Aux termes de son article 9, les États membres veillent à ce que, trois ans après son entrée en vigueur, un emballage ne puisse être mis sur le marché que s'il répond à toutes les exigences essentielles définies par la directive, y compris à l'annexe II. Le même article 9 fixe un nombre déterminé d'exigences essentielles et prévoit à son tour l'adoption de normes européennes obligeant les États membres à reconnaître les emballages qui sont conformes à ces exigences.
Le gouvernement danois objecte néanmoins que le contenu réel des dispositions de la directive, en particulier en ce qui concerne les exigences essentielles visées à l'article 9 et à l'annexe II, est tellement général et imprécis qu'en pratique, il est impossible d'appliquer la directive comme s'il s'agissait d'une réglementation d'harmonisation complète. Il indique à cet égard qu'il s'agit de la seule directive adoptée à cette date conformément à la nouvelle approche en matière d'environnement. Il souligne qu'à la différence de la directive sur les jouets ou de la directive sur les appareils à gaz, qui uniformisent les conditions auxquelles ces produits peuvent être commercialisés en mettant un accent particulier sur la sécurité, la directive 94/62 vise principalement à la défense de l'environnement. Il ajoute que, pour déterminer les exigences essentielles auxquelles les emballages doivent satisfaire, il faut examiner différents paramètres et étudier, notamment, s'il y a lieu d'évaluer les incidences sur l'environnement (entre autres l'effet de serre et l'acidification), s'il convient d'analyser la consommation de matières premières et d'énergie (pétrole, fer, etc...) et comment les différentes étapes du cycle de vie d'un produit (de la production à l'élimination en passant par le transport) doivent être évaluées. À défaut de préciser les exigences de protection de l'environnement, la directive ne pourra pas être appliquée de manière uniforme.
20. Je ne suis pas d'accord avec la position que le gouvernement danois a adoptée sur ce point, et cela pour diverses raisons. En premier lieu, parce que, si la directive 94/62 est à ce jour la seule qui ait été adoptée en matière d'environnement suivant la nouvelle approche, l'annexe II de la résolution du Conseil de 1985 ne limite pas l'harmonisation législative aux exigences essentielles en matière de sécurité, mais vise également d'autres exigences d'intérêt collectif. En deuxième lieu, parce qu'au nombre des justifications de la partie A du «Schéma contenant les principes et éléments principaux qui devraient constituer le corps des directives» de cette résolution, le Conseil invoque aussi bien la sécurité des personnes, des animaux domestiques et des biens que l'observation d'autres exigences fondamentales de la défense de l'intérêt collectif, telles que la protection de la santé du consommateur et la défense de l'environnement . En troisième lieu, enfin, parce qu'il ne résulte ni de cette résolution ni du texte de la directive 94/62 que, pour qu'un emballage puisse être vendu, il faille examiner les paramètres suggérés par le gouvernement danois ni que, pour pouvoir appliquer la directive de manière uniforme, il faille préciser les exigences de protection de l'environnement.
21. Le gouvernement défendeur invoque ensuite une autre raison empêchant l'application pratique de la directive 94/62, à savoir que les normes harmonisées qu'elle annonce, et qui doivent contribuer à remédier au défaut de précision des exigences essentielles applicables aux emballages, n'ont toujours pas été approuvées. Selon lui, l'absence de ces normes signifie nécessairement que les États membres disposent d'une certaine marge d'appréciation.
22. Je ne partage pas entièrement le point de vue du gouvernement danois à ce sujet. Il résulte des principes fondamentaux énumérés à l'annexe II de la résolution du Conseil de 1985 que les spécifications techniques, que les organismes compétents en matière de normalisation industrielle sont chargés d'élaborer, n'ont pas reçu un caractère obligatoire, mais ont le statut de règles volontaires et qu'il existe uniquement une présomption de conformité aux exigences essentielles de la directive en faveur des produits fabriqués dans le respect des normes qu'elles énoncent. Il n'est dès lors pas indispensable de définir des normes harmonisées pour pouvoir appliquer une directive adoptée selon la nouvelle approche et l'adoption de pareilles normes ne signifie pas que tous les produits doivent être fabriqués conformément aux préceptes qu'elles contiennent puisque les États membres demeureront obligés d'autoriser la commercialisation de tous les produits qui, bien qu'ils n'aient pas été élaborés conformément aux règles de la norme harmonisée, satisfont aux exigences essentielles.
Il résulte incontestablement de l'article 9, paragraphe 3, de la directive 94/62 que les États membres disposent d'une certaine marge d'appréciation lorsqu'ils transposent les exigences essentielles dans leur droit interne mais, lorsqu'ils font usage de ce pouvoir discrétionnaire, ils doivent garder conscience des deux objectifs poursuivis par la directive, qui sont d'atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement et de garantir le fonctionnement du marché intérieur en évitant les entraves aux échanges ainsi que les distorsions et les restrictions de la concurrence à l'intérieur de la Communauté. Le gouvernement danois semble n'avoir tenu compte, en l'espèce, que du premier de ces deux objectifs.
23. Selon le gouvernement danois, la règle de liberté de commercialisation énoncée à l'article 18 de la directive ne peut pas encore s'appliquer parce que l'annexe II est rédigée en des termes tellement larges qu'à défaut d'une procédure d'homologation, les États membres se trouvent dans l'impossibilité de déterminer a) les conditions précises auxquelles les emballages doivent satisfaire; b) la manière de constater si un emballage est conforme et c) enfin, l'instance chargée d'opérer les constatations nécessaires. Il souligne que, bien que la proposition de la Commission ne prévoyait pas cette procédure, une déclaration commune du Conseil et de la Commission a été inscrite dans l'acte au moment de l'approbation du texte, déclaration aux termes de laquelle: «[...] une procédure adaptée de constatation de la conformité de l'emballage aux exigences essentielles sera mise en place» [ndt: traduction libre].
24. Je vais examiner ces objections dans le même ordre. En premier lieu, il me paraît difficile de croire que, comme le gouvernement défendeur l'a répété avec tant d'insistance, les exigences essentielles soient à ce point imprécises qu'elles ne puissent pas être appliquées, d'autant plus que treize États membres les ont transposées dans leur législation interne et appliquent la directive 94/62. À supposer même qu'elles soient insuffisamment claires, les États membres ne seraient pas pour autant exonérés de l'obligation de les appliquer de la meilleure façon possible dans le respect du droit communautaire. Je voudrais ajouter que, dans l'hypothèse où la directive serait effectivement entachée de vices portant atteinte à sa validité, les États membres avaient le loisir d'engager un recours en annulation sur le pied de l'article 230 CE. Nul d'entre eux ne l'ayant fait, elle sortit des effets obligatoires à l'égard de tous. Qui plus est, l'annexe II, partie B, point III, numéro 1, de la résolution du Conseil de 1985 précise que la règle générale de mise sur le marché s'applique dès l'instant où les exigences essentielles de sécurité sont réunies et elle ajoute que le degré de précision de sa formulation dépend des matières réglementées.
25. En ce qui concerne les exigences précises auxquelles les emballages doivent satisfaire, je considère, eu égard aux deux objectifs de la directive 94/62, que l'exigence essentielle énoncée à l'annexe II, point 3, sous a), à savoir que les emballages soient fabriqués de telle manière qu'ils puissent être recyclés à raison d'un pourcentage déterminé en poids des matériaux utilisés, ne signifie pas que ce pourcentage doive atteindre 100 %, mais, simplement, que l'utilisation de matériaux non recyclables est exclue. Il résulte également de cette même disposition que le pourcentage peut varier en fonction des différents types de matériaux utilisés pour un même emballage. Pour ce qui est de l'exigence énoncée sous b), qui exige, pour la valorisation par récupération de l'énergie, que les résidus d'emballages aient une valeur calorifique minimum inférieure, je crois qu'elle exclut ceux qui ne contribuent pas positivement à la récupération d'énergie. Je déduis du comportement du gouvernement défendeur que celui-ci considère que les emballages valorisables par recyclage des matériaux remplissent les exigences essentielles puisqu'ils sont utilisés pour la commercialisation d'autres boissons sur son territoire et qu'une partie importante de la production nationale de bière est exportée en canettes vers d'autres États membres. En tout état de cause, on ne saurait prétendre sérieusement qu'une canette ne remplit pas les exigences spécifiques de fabrication et de composition qui sont énoncées à l'annexe II, point 1, ni qu'elle ne remplit pas non plus les exigences spécifiques applicables aux récipients valorisables par recyclage des matériaux qui sont énoncées à l'annexe II, point 3, puisqu'un certain pourcentage en poids des matériaux utilisés pour leur fabrication est recyclable. Enfin, le gouvernement danois n'a pas démontré que l'application des exigences essentielles présente une difficulté insurmontable pour un État membre. Au lieu d'essayer de mettre en oeuvre l'annexe II, il s'est borné à maintenir dans sa législation interne les dispositions qui étaient déjà en vigueur avant l'adoption de la directive 94/62.
26. Pour ce qui est de la manière de déterminer si un emballage remplit ces exigences, je partage le point de vue de la Commission en ce que les procédures d'homologation ont pour finalité de permettre de constater si un certain produit satisfait aux exigences essentielles fixées par la directive, mais n'affectent pas le contenu de ces exigences, qui peuvent s'appliquer indistinctement bien que ces procédures n'aient pas été mises en place. Aussi longtemps que les normes harmonisées visées à l'article 9 n'auront pas été adoptées, les États membres pourront continuer à suivre leurs procédures nationales d'homologation lorsqu'ils appliquent la directive 94/62.
Je dois ajouter que la déclaration commune du Conseil et de la Commission invoquée par le royaume de Danemark n'est pas corroborée par le texte de la directive 94/62 et qu'elle est dépourvue de pertinence à cet égard. En effet, conformément à la jurisprudence de la Cour, des déclarations formulées au stade des travaux préparatoires aboutissant à l'adoption d'une directive ne sauraient être retenues pour son interprétation lorsque leur contenu ne trouve aucune expression dans le texte de la disposition en cause; elles n'ont dès lors pas de portée juridique .
27. En ce qui concerne l'impossibilité, alléguée par le gouvernement danois, de désigner l'instance à qui incombe la constatation, je dois rappeler que c'est le fabricant qui a été chargé de la responsabilité de garantir qu'un article destiné à être commercialisé a été conçu et produit selon les exigences essentielles . Cette attribution est un des traits qui caractérisent les directives adoptées conformément à la nouvelle approche .
28. Le gouvernement défendeur considère, cependant, que la décision relative à l'utilisation d'emballages réutilisables ou valorisables pour la vente des produits ne peut pas être confiée au fabricant parce que les exigences écologiques risqueraient de se trouver ainsi presque complètement diluées. Étant donné que la directive 94/62 vise à atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement, exiger que l'emballage soit valorisable par recyclage des matériaux ou par récupération de l'énergie lui paraît fort peu ambitieux d'un point de vue écologique dès lors qu'il n'existe actuellement sur le marché pratiquement aucun emballage qui ne puisse être valorisé dans une mesure ou dans une autre. Même si des exigences spécifiques, telles que celles conformément auxquelles les emballages doivent avoir le volume minimum adéquat et ne pas contenir de substances nocives, sont des exigences raisonnables, elles doivent néanmoins être concrétisées pour pouvoir être applicables.
Une fois de plus, le gouvernement défendeur semble perdre de vue le fait que la directive n'a pas pour seule finalité de protéger l'environnement, mais qu'elle vise également à garantir le fonctionnement du marché intérieur, à éviter les entraves aux échanges ainsi que les distorsions et restrictions de la concurrence à l'intérieur de la Communauté. Il oublie également que le second objectif n'est pas subordonné au premier, mais que l'un et l'autre se trouvent sur pied d'égalité. La directive autorise les États membres à introduire ou à maintenir des systèmes qui encouragent aussi bien la réutilisation des récipients que leur valorisation et elle les oblige à adopter les mesures nécessaires permettant d'atteindre les objectifs par des systèmes de restitution, de reprise, de réutilisation ou de valorisation. Comme la Commission l'a déclaré dans sa requête, il s'agit d'instruments qui sont de nature à garantir un niveau élevé de protection de l'environnement sans compromettre la libre circulation des marchandises.
29. Selon le gouvernement danois, les États membres ont le pouvoir d'établir une hiérarchie des priorités entre les emballages réutilisables et les emballages valorisables lorsqu'ils fixent les modalités d'application des exigences spécifiques. Il est conscient que cette marge de pouvoir discrétionnaire entraîne inévitablement des différences d'interprétation entre les États membres, mais cette conséquence résulte du fait que la directive 94/62 n'a pas mis en place une harmonisation complète et praticable de cette matière.
30. Je n'ai trouvé, ni dans l'exposé des motifs ni dans les dispositions de la directive 94/62 ni dans son annexe II, le moindre élément sur lequel fonder la thèse suivant laquelle les États membres auraient le pouvoir de fixer la hiérarchie des priorités entre emballages réutilisables et emballages valorisables de telle manière que la préférence donnée à un système pourrait justifier l'exclusion de l'autre. Concrètement, une telle interprétation ne peut pas être déduite de l'article 1er, paragraphe 2, aux termes duquel la première priorité est la prévention de la production de déchets d'emballages, puisqu'à cette fin, il envisage aussi bien la réutilisation des emballages que le recyclage et les autres formes de valorisation des déchets d'emballages. Pareille interprétation ne peut pas davantage être fondée sur l'article 5, qui se limite à autoriser les États membres à favoriser les systèmes de réutilisation. Quant aux exigences essentielles énoncées à l'annexe II, tous les emballages doivent, selon moi, respecter celles qui figurent au point 1 et qui ont trait à leur fabrication et à leur composition; les emballages réutilisables doivent en outre remplir les conditions prévues au point 2 et les emballages valorisables celles qui le sont au point 3. Dans la mesure où la directive ne comporte aucune disposition contraire, c'est au fabricant des produits qu'appartiendra la décision d'utiliser l'un ou l'autre type d'emballage, les États membres pouvant, conformément aux articles 5, 7 et 15, exercer une influence sur le comportement du consommateur en l'encourageant à porter son choix sur les modèles présentant plus de qualités écologiques.
Il ne fait aucun doute que, comme la Commission l'indique dans la requête, l'application de la directive peut avoir des conséquences pratiques considérables pour la protection de l'environnement dans certains pays à cause des déchets d'emballages, mais il n'est pas moins certain que, si un État membre estime que le degré de protection fixé par la directive est insuffisant par rapport au niveau atteint par ses propres réglementations internes, il peut se prévaloir de l'article 95, paragraphe 4, CE, ce que le royaume de Danemark ne paraît pas avoir fait.
Il ne semble pas davantage avoir jugé opportun d'invoquer l'article 95 paragraphe 5, CE, à la suite de la publication, en 1998, de la mise à jour du chapitre de l'Analyse du cycle de vie relatif aux emballages de bière et de rafraîchissements . Aux termes de cette disposition, lorsqu'un problème spécifique surgit dans un État membre après l'adoption d'une mesure d'harmonisation par le Conseil ou la Commission, cet État membre peut, s'il estime nécessaire d'introduire des dispositions nationales basées sur des preuves scientifiques nouvelles relatives à la protection de l'environnement, notifier à la Commission les mesures envisagées ainsi que les raisons de leur adoption.
31. Le gouvernement défendeur ajoute que les deuxième et huitième considérants de la directive 94/62 lui permettent d'affirmer qu'une hiérarchie, fondée sur les analyses du cycle de vie, a été instaurée entre la réutilisation et le recyclage. Il indique que l'analyse danoise démontre, de manière globale, que les canettes en acier et en aluminium ainsi que les emballages de verre ou de plastique à usage unique sont plus préjudiciables pour l'environnement que les récipients réutilisables et que cette circonstance fournit une base juridique à l'ordre de priorité que le royaume de Danemark a retenu pour les différents types d'emballages. Selon lui, l'article 5 de la directive 94/62 ne l'empêche pas d'interdire l'utilisation d'emballages à usage unique pour certains produits.
32. Je ne suis pas d'accord avec cette interprétation. L'article 5 se borne à autoriser les États membres à favoriser les systèmes de réutilisation des emballages mais il est loin de permettre l'interdiction des récipients à usage unique parce qu'une prohibition totale ou partielle ne peut être considérée comme une mesure favorisant un comportement déterminé au sens de la directive. Je pense, à l'instar de la Commission, que les États membres peuvent promouvoir le système des emballages réutilisables en employant des moyens qui ne font pas obstacle à la libre circulation des marchandises et qui garantissent le même niveau de protection de l'environnement. Ils peuvent, par exemple, instaurer des systèmes de consigne et de reprise aussi bien pour les emballages réutilisables que pour les emballages à usage unique; ils peuvent recourir au marquage des produits ou utiliser des instruments économiques tels que les écotaxes ou encore fixer des objectifs de réutilisation de certains types d'emballages.
33. Le gouvernement danois soutient que les exigences essentielles ne sont pas nécessairement identiques pour un même type d'emballage indépendamment de sa destination, mais qu'il faut, dans chaque cas, tenir compte du type de produit qu'il devra contenir. En ce sens, il est logique que la hiérarchie des priorités entre la réutilisation et la valorisation des récipients destinés à la bière et aux boissons rafraîchissantes ne coïncide pas avec celle des récipients utilisés pour des produits dont la consommation est moins élevée. Ce sont précisément les caractéristiques de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses qui ont amené le gouvernement danois à opter pour une réglementation particulière en ce qui concerne ces boissons. Il indique que, s'il fallait, en vue de leur réutilisation, instaurer un système de reprise des emballages de jus de fruits, de thé glacé ou de lait chocolaté, boissons dont le volume de vente est nettement inférieur à celui de la bière et des boissons rafraîchissantes, pareil système pourrait entraîner des dommages écologiques plus importants que les avantages obtenus et que cela créerait, en outre, des difficultés pratiques disproportionnées aussi bien pour les fabricants et les détaillants que pour les consommateurs. Selon lui, la supériorité des emballages réutilisables par rapport aux emballages à usage unique apparaît tout d'abord clairement du fait que les premiers ne sont pas des déchets, mais ont une valeur pour le producteur et l'embouteilleur, de sorte que l'on peut concevoir des systèmes de reprise efficaces pour inciter les différents maillons de la chaîne à participer à la rotation, alors que les seconds sont des déchets dépourvus de toute valeur, autre que leur valeur intrinsèque, raison pour laquelle il n'existe pas d'exemples de pareils systèmes de reprise des emballages permettant d'atteindre un pourcentage de restitution supérieur à 90 % même pas lorsque le consommateur a l'obligation de déposer une consigne.
34. Je crois que la Commission a raison lorsqu'elle indique que les exigences essentielles qui sont énoncées à l'annexe II, points 2 et 3, ont trait à la nature du récipient lui-même et s'appliquent quel que soit le produit que ceux-ci doivent contenir, alors que certaines des exigences du point 1, qui concernent la fabrication et la composition, peuvent porter en outre sur les emballages destinés à contenir certains produits déterminés. Ainsi donc, la condition conformément à laquelle l'emballage doit être fabriqué de manière à limiter son volume et son poids au minimum nécessaire pour assurer le niveau requis de sécurité, d'hygiène et d'acceptabilité aussi bien pour le produit emballé que pour le consommateur signifie que ce qui est acceptable pour un produit peut ne pas l'être pour un autre. On ne saurait cependant pas prétendre sérieusement qu'une canette ne conviendrait pas comme emballage pour la bière, qu'elle ne remplit pas toutes les conditions de sécurité et d'hygiène ou que la majeure partie du matériau utilisé pour sa fabrication ne serait pas recyclable ou valorisable.
Au Danemark, les canettes ne peuvent être utilisées que pour les boissons et les aliments dont le volume de vente est très faible. La raison pour laquelle elles ne peuvent pas être utilisées pour la bière et les boissons rafraîchissantes gazeuses n'est donc pas que les canettes ne remplissent pas les exigences essentielles fixées par l'annexe II, points 1 et 3, mais bien les effets que pourrait avoir sur l'environnement la quantité de pareils récipients s'ils étaient mis sur le marché . Comme la Commission le signale à bon escient dans la requête, l'annexe II ne fixe pas les exigences essentielles concernant le nombre d'unités d'un type d'emballage commercialisé pour un produit déterminé et les États membres qui souhaitent limiter les quantités d'emballages à usage unique peuvent se fonder sur les articles 5, 7 et 15 de la directive, qui permettent la mise en place de systèmes contribuant à réduire le chiffre global d'emballages en favorisant, au moyen d'instruments économiques, l'utilisation soit d'emballages réutilisables soit d'emballages écologiques.
35. Le gouvernement danois doute que les canettes d'aluminium remplissent la condition prévue par l'annexe II, point 3, sous a), qui exige qu'un pourcentage déterminé de leur poids puisse être recyclé, parce que la technologie actuelle ne permet pas de séparer le couvercle d'aluminium du corps de la canette avant la refonte. Il souligne que, si la perte d'aluminium recyclable au cours du processus de fonte est limitée puisqu'elle représente 10 % environ du poids de la canette d'acier, la consommation d'énergie nécessaire pour cette opération est considérable, sans compter que la production du couvercle représente environ 50 % de la consommation d'énergie nécessaire à la fabrication . S'il est vrai que, par sa teneur énergétique élevée, l'aluminium contribue au processus de fonte, il ne s'agit cependant pas d'un recyclage de l'aluminium. On peut donc parler uniquement de récupération d'énergie.
36. Je ne suis pas davantage d'accord avec le gouvernement danois sur ce point. La Commission affirme que l'on peut séparer le couvercle d'aluminium avant de fondre la canette. Aucune preuve dans l'un ou dans l'autre sens n'a été versée au dossier. Si les conditions spécifiques applicables aux emballages recyclables exigent qu'un certain pourcentage en poids des matériaux utilisés pour leur fabrication puisse être recyclé, rien dans cette formulation ne permet cependant de déduire qu'il faille pouvoir recycler un certain pourcentage de tous les composants. Conformément à l'annexe II, point 3, sous a), de la directive 94/62 ce pourcentage pourra varier en fonction des différents matériaux qui composent le récipient.
37. Le gouvernement danois expose qu'une analyse du cycle de vie est une méthode permettant d'évaluer, d'une part, les consommations principales de matières premières et d'énergie et, d'autre part, l'incidence sur l'environnement. Elle permet de comparer deux produits distincts du point de vue écologique et se fonder sur les hypothèses les plus probables. Il prétend que chacun reconnaît la qualité professionnelle de l'analyse du cycle de vie qui a été réalisée au Danemark en 1996 et dont la partie relative aux emballages de bière et de boissons rafraîchissantes a été mise à jour en 1998. Les auteurs ont calculé l'impact écologique de différents types de récipients utilisés pour la bière et les rafraîchissements, à savoir les bouteilles réutilisables, les bouteilles à usage unique, aussi bien en verre qu'en plastique, et les canettes d'acier et d'aluminium, de l'extraction des matières premières jusqu'au remplissage des emballages, la distribution des produits, leur utilisation et la gestion des déchets. Ils ont tenu compte de toutes les retombées nocives pour l'environnement puisqu'ils ont évalué les consommations en énergie et en matières premières, qu'il s'agisse d'énergies non renouvelables, comme le charbon ou le pétrole, ou de matières premières elles aussi non renouvelables, comme l'étain ou l'aluminium. Ils ont également étudié l'incidence des emballages sur l'environnement par le fait des émissions et rejets dans l'air et dans l'eau, comme l'effet de serre, auquel contribuent les émissions de CO2; l'acidification occasionnée par les émissions de SO2 et de NOx; la pollution des sels nutritifs à cause de la libération de NOx ainsi que les émissions de particules organiques volatiles, qui contribuent à la pollution atmosphérique.
Le gouvernement défendeur ajoute que cette analyse démontre, de manière globale, que l'impact sur l'environnement des canettes d'acier et d'aluminium ainsi que des bouteilles à usage unique, qu'elles soient en verre ou en plastique, est plus important que celui des bouteilles en verre et en plastique réutilisables. Il souligne également que les effets principaux que tous les matériaux et types d'emballages examinés produisent sur l'environnement sont étroitement liés à la consommation d'énergie, et notamment par l'utilisation de combustibles fossiles, qui provoque des émissions dans l'atmosphère. Les auteurs de l'analyse ont évalué que, si elle était obtenue dans une nouvelle centrale thermique à charbon, la production d'électricité appliquée à la consommation totale de bière au Danemark en récipients de 33 cl entraînerait chaque année des émissions de 100 000 tonnes de CO2 pour les bouteilles réutilisables alors que, pour les emballages à usage unique, le chiffre s'élève au double et atteint même 247 000 et 208 000 tonnes respectivement pour les canettes d'acier et d'aluminium. En ce qui concerne les boissons rafraîchissantes, ils ont calculé que les émissions annuelles de CO2 s'élèveraient à 41 000 tonnes pour les bouteilles réutilisables de 50 cl en plastique alors que, pour les mêmes bouteilles à usage unique, elles s'élèveraient à 140 000 tonnes, pour les canettes d'aluminium, à 143 000 tonnes et, pour les canettes d'acier, à 170 000 tonnes. De surcroît, le système danois de reprise des emballages prévient la production d'environ 390 000 tonnes de déchets, ce qui équivaut à 20 % du volume quotidien de récolte des déchets ménagers.
38. Je m'en voudrais de ne pas féliciter le gouvernement danois d'avoir commandé cette analyse du cycle de vie des emballages des boissons et de ne pas saluer l'ampleur du travail réalisé et la qualité du résultat obtenu. Cette étude, pionnière en son genre, qui servira de modèle pour toutes les enquêtes futures, sera d'une grande utilité pour identifier les effets que les emballages peuvent produire sur l'environnement afin d'encourager certains systèmes de réutilisation par consigne et reprise ou au moyen d'instruments économiques.
Je n'en suis pas moins d'accord avec la Commission qu'un document de cette nature ne peut être utilisé, comme le prétend le gouvernement danois, pour décider si un emballage remplit les exigences essentielles et qu'il ne peut pas servir de justification permettant d'interdire l'utilisation des emballages conformes à ces exigences. En effet, la directive 94/62 n'impose pas aux États membres l'obligation d'autoriser uniquement les récipients les plus écologiques conformément à l'analyse du cycle de vie, méthode qui, de surcroît, ne prend en compte que les répercussions sur l'environnement et laisse de côté l'autre finalité de la directive, qui est tout aussi importante, à savoir garantir le fonctionnement du marché intérieur.
L'annexe H de l'analyse du cycle de vie, dans laquelle figure un examen critique de ce travail, mentionne d'ailleurs quelques-unes de ses limites .
39. Analyser le contenu de la directive 94/62 à la lumière de l'article 6 CE, qui a été introduit par le traité d'Amsterdam, me paraîtrait superfétatoire. Conformément à cette disposition, les exigences de la protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en oeuvre des politiques et actions de la Communauté visées à l'article 3, en particulier afin de promouvoir le développement durable. En effet, cette directive, qui est fondée sur l'article 95 CE, vise aussi bien à garantir le fonctionnement du marché intérieur qu'à atteindre un niveau élevé de protection de l'environnement par l'harmonisation des mesures nationales de gestion des emballages. Elle instaure à cet effet certaines mesures qui, par la réutilisation, le recyclage et les autres formes de valorisation, visent prioritairement à empêcher la production de déchets.
40. Eu égard à toutes les raisons que je viens d'indiquer; attendu que, d'une part, l'article 18 garantit la libre commercialisation, dans les États membres, des emballages conformes aux dispositions de la directive; attendu que, d'autre part, l'article 5 permet aux États membres de favoriser les systèmes de réutilisation des emballages; que l'article 7 prévoit les systèmes qui devront être mis en place pour réaliser les objectifs de la directive; que l'article 9 exclut du commerce les emballages qui ne remplissent pas les exigences essentielles et institue, en faveur des emballages conformes aux normes nationales, une présomption de conformité jusqu'à ce que les normes harmonisées aient été adoptées en la matière et attendu, enfin, que la précision des exigences essentielles de l'annexe II, qui ont trait à la composition et à la nature des récipients, permet leur application pratique, il me faut constater que la directive 94/62 a mis en place une harmonisation complète des mesures nationales de gestion des emballages et des déchets d'emballages.
En conséquence, un État membre qui interdit la vente et l'importation, sur son territoire, de bière et de boissons rafraîchissantes gazeuses conditionnées dans certains emballages conformes aux exigences essentielles de l'annexe II, points 1 et 3, de la directive 94/62 au motif que les normes applicables ne sont pas suffisamment précises manque aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, et en particulier de l'article 18, lu en combinaison avec les articles 5, 7 et 9.
41. Pour le cas où la Cour ne partagerait pas cette opinion, je vais néanmoins examiner à présent la question de savoir si l'entrave aux échanges que représente l'interdiction d'importer au Danemark de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses en canettes peut être justifiée par l'exigence impérative de protection de l'environnement.
B Sur la justification de l'interdiction d'importer de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses en canettes
42. Il est de jurisprudence constante à la Cour qu'en l'absence d'une réglementation commune de la commercialisation d'un produit, les obstacles à la libre circulation intracommunautaire résultant de disparités de réglementations nationales doivent être acceptés dans la mesure où une telle réglementation nationale, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, peut être justifiée comme étant nécessaire pour satisfaire à des exigences impératives du droit communautaire . Il est en outre indispensable qu'une telle réglementation soit proportionnée à l'objectif visé, la jurisprudence exigeant de surcroît que, si un État membre dispose d'un choix entre différentes mesures aptes à atteindre le même but, il opte pour le moyen qui apporte le moins d'obstacles à la liberté des échanges .
43. Le gouvernement danois ne conteste pas que l'interdiction d'importer de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses conditionnées en canettes soit un obstacle aux échanges, mais il considère qu'elle a une portée très réduite et qu'elle est justifiée par des exigences de protection de l'environnement, objectif qui ne pourrait être réalisé aussi efficacement au moyen de mesures moins radicales. Par ailleurs, la proportion des canettes sur le marché de la bière et des rafraîchissements est faible dans la majorité des pays européens et les importations de bière étrangère ne représentent qu'une partie infime de la consommation de bière non seulement au Danemark, mais également dans quelques États européens, ces importations étant particulièrement faibles dans les pays qui ont une production nationale importante: 2,7 % en Allemagne; 1,9 % en Finlande; 1,3 % au Danemark; 4 % en Autriche et 0,5 % en Norvège . Ces chiffres démontrent, selon lui, qu'il n'y a pas de relation directe entre le niveau relativement bas des importations de bière au Danemark et l'interdiction d'utiliser des canettes.
Il souligne que, si l'interdiction d'importation devait être levée, certains fabricants danois feraient emballer leurs produits à l'étranger pour les exporter ensuite à destination du Danemark, ce qui entraînerait un risque d'affaiblissement considérable de l'efficacité de tout le système de reprise des emballages, qui se caractérise par un haut pourcentage de retours. La raison pour laquelle il interdit l'importation de bière et de boissons rafraîchissantes gazeuses en canettes alors qu'il autorise leur exportation dans ce type d'emballage est qu'il existe au Danemark un système efficace de reprise des emballages réutilisables et que la consommation de pareilles boissons en canettes aurait des conséquences pernicieuses en ce qui concerne l'effet de serre, ce qui ne serait pas le cas dans d'autres États membres qui ne disposent pas d'un système aussi efficace de reprise des emballages.
44. Je considère qu'aucun de ces arguments n'est suffisamment consistant pour justifier l'entrave à la libre circulation des marchandises que suppose l'interdiction absolue d'importer au Danemark des boissons légalement conditionnées et commercialisées dans les autres États membres. S'il est vrai que la protection de l'environnement a été reconnue par la Cour comme étant une exigence impérative susceptible de limiter l'application de l'article 28 CE, il faut examiner, dans chaque cas concret, les moyens mis en oeuvre pour garantir cette protection et les conséquences qu'ils ont sur d'autres biens juridiquement susceptibles d'être protégés.
45. En premier lieu, comme l'a déclaré la Cour, l'article 28 CE, qui définit les mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative à l'importation, ne distingue pas entre mesures qui peuvent être qualifiées de mesures d'effet équivalant à une restriction quantitative selon le degré d'atteinte au commerce entre États membres. Lorsqu'une mesure nationale est susceptible d'entraver des importations, elle doit être qualifiée de mesure d'effet équivalant à une restriction quantitative même si l'entrave est faible. Selon la Commission, l'interdiction d'importer un produit dans un emballage déterminé est une intervention radicale des pouvoirs publics qui fait obstacle aux échanges entre les États membres.
46. En deuxième lieu, les données fournies par le gouvernement danois concernant le faible niveau des importations de bière par les pays qui en produisent eux-mêmes ne comportent pas de distinction en fonction des types d'emballages. J'ignore donc s'il y a un lien direct entre le niveau relativement bas des importations de bière au Danemark et l'interdiction des emballages métalliques, qui, de surcroît, touche non seulement la bière mais également les boissons rafraîchissantes gazeuses. En tout état de cause, le fait que le volume des importations soit aussi bas m'incline à penser que l'impact des canettes sur l'environnement ne serait pas très important.
47. En troisième lieu, le gouvernement danois ne m'a pas convaincu que l'interdiction d'importer de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses en canettes soit une mesure nécessaire à la protection de l'environnement ni qu'elle soit proportionnée à l'objectif poursuivi. Il semble que l'interdiction d'utiliser des canettes et des emballages à usage unique pour la bière et les boissons rafraîchissantes gazeuses soit fondée sur les résultats de l'analyse du cycle de vie que j'ai abondamment citée. En dépit de la qualité indiscutable de cette étude, il est évident qu'elle se fonde sur une hypothèse de travail dont la matérialisation dans la pratique est pour le moins incertaine et que, si les auteurs de l'étude étaient partis d'autres hypothèses en modifiant le poids spécifique accordé à chaque élément, les résultats des calculs auraient été différents. La Commission cite un rapport réalisé en Allemagne, qui démontre que, si la distance de transport est supérieure à 1 000 km, les avantages écologiques des emballages réutilisables diminuent, de sorte que les canettes pourraient être une solution de rechange intéressante du point de vue écologique. Les distances prises en considération dans l'analyse du cycle de vie réalisée au Danemark, qui sont des données réelles fournies par la fédération des fabricants de bière, atteignent 170 km en moyenne. En revanche, la Commission a raison d'affirmer que le marché intérieur implique des transports de marchandises sur de longues distances.
48. En quatrième lieu, les calculs fournis par le gouvernement danois à propos des avantages du système des emballages réutilisables et du nombre de tonnes de déchets qu'il permet d'éviter sont fondés sur l'hypothèse d'un remplacement total de ces emballages par des emballages à usage unique. Il me paraît peu réaliste de penser en ces termes et, de surcroît, il est possible d'instaurer un système de consigne et de reprise permettant de recycler des quantités très importantes de canettes usagées. La Commission affirme enfin que, même dans des pays dans lesquels les canettes sont vendues sans consigne, l'on arrive à en recycler jusqu'à 84 % .
49. En cinquième lieu, je conviens que les États membres doivent adopter des mesures, même isolées, afin de limiter l'effet de serre. Il n'en demeure pas moins que la Commission a raison d'indiquer que ces mesures ne peuvent pas avoir pour effet d'entraver les échanges de marchandises par l'interdiction de vendre certains produits, car elles seraient alors excessivement radicales par rapport à l'objectif poursuivi. Le maintien de cette interdiction semble bien avoir pour origine la volonté de perpétuer le système en vigueur d'emballages réutilisables avec consigne et reprise bien plutôt que dans le propos de lutter contre l'effet de serre par le recours à des connaissances techniques plus avancées en la matière.
50. Enfin, et pour le cas où l'interdiction d'importer des canettes serait une mesure visant à pallier l'effet de serre, la Commission avance un argument qui me paraît déterminant. Si, comme il résulte de l'analyse du cycle de vie et comme l'affirme le gouvernement danois, les émissions de CO2 s'élèvent à 210 000 tonnes pour les bouteilles à usage unique et à 208 000 tonnes pour les canettes en aluminium, l'effet des premières est, globalement, équivalent à celui des secondes, de sorte qu'elles devraient recevoir le même traitement dans une perspective de protection de l'environnement. Néanmoins, comme on a pu le voir, la réglementation danoise permet d'importer de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses dans des emballages à usage unique lorsqu'un système de consigne et de reprise est garanti, alors que les importations de canettes sont totalement proscrites.
51. Pour les raisons que je viens d'exposer, je considère qu'en maintenant en vigueur l'interdiction d'importer de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses en canettes, interdiction énoncée à l'article 3 du règlement n° 124, le royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 28 CE et 30 CE.
52. Je pense, donc, que le recours de la Commission est fondé et qu'il y a lieu de condamner le royaume de Danemark.
53. Je voudrais ajouter, en postface, qu'au cours de chacune des phases de la présente procédure, le royaume de Danemark a défendu bec et ongles son système d'emballage de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses dans des récipients réutilisables soumis à un système de consigne et de reprise et qu'il a été démontré, selon moi, que ce système est, à ses yeux, difficilement améliorable. Nul n'ignore qu'au Danemark, le désir de protéger l'environnement n'est pas l'affaire exclusive des autorités, mais qu'il est en pratique partagé par l'ensemble de la population. Cette donnée me donne la conviction que les prévisions que le gouvernement défendeur a fournies à propos de l'énorme impact négatif que la suppression de l'interdiction de commercialiser au Danemark de la bière et des boissons rafraîchissantes gazeuses dans des emballages à usage unique sont exagérées et que les conséquences en seraient, en réalité, nettement moins graves et, en tout cas, contrôlables.
VI Les dépens
54. Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens s'il est conclu en ce sens. Étant donné que je propose de faire droit au recours de la Commission et que celle-ci a conclu à la condamnation du royaume de Danemark aux dépens, il y a donc lieu de condamner celui-ci dans le sens demandé.
VII Conclusion
55. Conformément aux raisonnements qui précèdent, je suggère à la Cour:
«1) de déclarer qu'en maintenant en vigueur, d'une part, l'article 2, paragraphe 1, et l'article 1er, paragraphe 2, du règlement n° 124, relatif aux emballages de bière et de boissons rafraîchissantes, qui prévoient que ces boissons pourront être commercialisées uniquement dans des emballages réutilisables, et, d'autre part, l'article 3 du même règlement, conformément auquel les emballages des boissons importées ne peuvent pas être métalliques, le royaume de Danemark a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, relative aux emballages et aux déchets d'emballages, en particulier de l'article 18, lu en combinaison avec les articles 5, 7 et 9, et des articles 28 CE et 30 CE;
2) de condamner le royaume de Danemark aux dépens.»