62021CC0814
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
11 päivänä tammikuuta 2024 (
1
)
Asia C‑814/21
Euroopan komissio
vastaan
Puolan tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Unionin kansalaisuus – SEUT 22 artikla – Äänioikeus ja vaalikelpoisuus kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilö asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla – Puolassa asuvat unionin kansalaiset, joilla ei ole Puolan kansalaisuutta – Poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan oikeuden puuttuminen – Ehdokkuus kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa eri edellytyksin kuin maan omilla kansalaisilla – SEU 10 artikla – Demokratian periaate – Euroopan unionin perusoikeuskirja – 12, 39 ja 40 artikla – Perustelut – SEU 4 artiklan 2 kohta
Sisällys
I Johdanto
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. EUT-sopimus
2. Perusoikeuskirja
3. Direktiivi 93/109/EY
4. Direktiivi 94/80/EY
B Puolan oikeus
1. Poliittisia puolueita koskeva laki
2. Vaalilaki
3. Yleisradiolaki
4. Yhdistyslaki
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
IV Asianosaisten vaatimukset
V Asian tarkastelu
A Tšekin tasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite
1. Asianosaisten lausumat
2. Asian arviointi
B Pääasia
1. Asianosaisten lausumat
a) Komissio
1) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen perusta
2) Jäsenvaltioiden toimivallan käyttö
b) Puolan tasavalta
1) SEUT 22 artiklan sanamuoto ei anna oikeutta liittyä poliittiseen puolueeseen
2) Poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan rajoituksen oikeuttaminen tarpeella vähentää liikkuvien unionin kansalaisten mahdollisuutta vaikuttaa kansalliseen poliittiseen elämään
3) Poliittiseen puolueeseen kuulumattomat ehdokkaat eivät ole erityisen epäedullisessa asemassa puolueeseen kuuluviin ehdokkaisiin nähden
c) Väliintulijana olevan Tšekin tasavallan esittämät väitteet ja komission vastauksena esittämät huomautukset
1) SEUT 22 artiklan ulottuvuus
i) Tšekin tasavallan väitteet
ii) Komission huomautukset
2) Sovellettava oikeusperusta
i) Tšekin tasavallan väitteet
ii) Komission huomautukset
3) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva näyttö
i) Tšekin tasavallan väitteet
ii) Komission huomautukset
4) SEUT 22 artiklassa annettujen oikeuksien käytön rajoittaminen
i) Tšekin tasavallan väitteet
ii) Komission huomautukset
5) Tilanne muissa jäsenvaltioissa
i) Tšekin tasavallan väitteet
ii) Komission huomautukset
2. Asian arviointi
a) SEUT 22 artiklan ulottuvuus
b) Vaalioikeuksien käytön rajoittaminen
c) Poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan rajoituksen oikeuttaminen
VI Oikeudenkäyntikulut
VII Ratkaisuehdotus
I Johdanto
1.
Euroopan komissio vaatii SEUT 258 artiklan nojalla nostamallaan ja SEUT 22 artiklaan perustuvalla kanteellaan unionin tuomioistuinta toteamaan, että Puolan tasavalta on jättänyt noudattamatta sille viimeksi mainitun määräyksen mukaan kuuluvia velvoitteita lähinnä sillä perusteella, että se on evännyt Euroopan unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat tässä valtiossa, (
2
) oikeuden liittyä poliittiseen puolueeseen, jolloin heidän mahdollisuutensa tulla valituksi kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa ovat pienemmät kuin Puolan kansalaisilla. (
3
)
2.
Selitän tässä ratkaisuehdotuksessa syyt siihen, miksi Puolan tasavallan näkemystä, jonka mukaan SEUT 22 artiklaa on tulkittava pelkästään sanamuodon mukaisesti siten, että siinä määrätään vain vaalikelpoisuuden lakisääteisistä edellytyksistä, ei voida hyväksyä, ja totean, että kyseisen määräyksen mukaisten velvollisuuksien asiayhteyteen perustuvan ja teleologisen tarkastelun perusteella on päinvastoin katsottava, että komission väite, jonka mukaan vaalikelpoisuuden tosiasiallista toteuttamista koskevaa oikeutta on loukattu, on perusteltu.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1.
EUT-sopimus
3.
SEUT 20 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Otetaan käyttöön unionin kansalaisuus. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.
2.   Unionin kansalaisella on perussopimuksissa määrätyt oikeudet ja velvollisuudet. Hänellä on muun muassa:
– –
b)
äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla;
– –
Näitä oikeuksia käytetään perussopimuksissa ja niiden soveltamiseksi hyväksytyissä toimenpiteissä määritellyin edellytyksin ja rajoituksin.”
4.
SEUT 22 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella unionin kansalaisella on kunnallinen äänioikeus ja vaalikelpoisuus jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.
2.   Jokaisella unionin kansalaisella on äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa jäsenvaltiossa, jossa hän asuu mutta jonka kansalainen hän ei ole, samoin edellytyksin kuin tuon jäsenvaltion omilla kansalaisilla, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta 223 artiklan 1 kohdan ja sen soveltamisesta annettujen säännösten soveltamista. Tätä oikeutta käytetään niiden yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka neuvosto antaa yksimielisesti erityisessä lainsäätämisjärjestyksessä ja Euroopan parlamenttia kuultuaan; näihin yksityiskohtaisiin sääntöihin voi sisältyä poikkeussäännöksiä, jos ne ovat perusteltuja jonkin jäsenvaltion erityisten ongelmien takia.”
2.
Perusoikeuskirja
5.
Euroopan unionin perusoikeuskirjan (
4
) 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Kokoontumis- ja yhdistymisvapaus”, määrätään seuraavaa:
”1.   Jokaisella on oikeus rauhanomaiseen kokoontumisvapauteen ja yhdistymisvapauteen kaikilla tasoilla erityisesti poliittisessa, ammattiyhdistys- ja yhteiskunnallisessa toiminnassa, mihin sisältyy, että jokaisella on oikeus perustaa yhdessä muiden kanssa ammattiyhdistyksiä ja liittyä niihin etujensa puolustamiseksi.
2.   Unionin tason poliittiset puolueet myötävaikuttavat unionin kansalaisten poliittisen tahdon ilmaisemiseen.”
3.
Direktiivi 93/109/EY
6.
Niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 6.12.1993 annetun neuvoston direktiivin 93/109/EY (
5
) johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”EY:n perustamissopimuksen 8 b artiklan 2 kohdassa säädetään ainoastaan mahdollisuudesta käyttää äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta perustamissopimuksen 138 artiklan 3 kohtaa, jossa määrätään yhdenmukaisen vaalimenettelyn käyttöön ottamisesta kaikissa jäsenvaltioissa; siinä pyritään ennen kaikkea poistamaan kansallisuutta koskeva vaatimus, joka tällä hetkellä on useimmissa jäsenvaltioissa näiden oikeuksien harjoittamisen edellytys.”
7.
Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan unionin kansalaiset, jotka asuvat jäsenvaltiossa mutta eivät ole sen kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja vaalikelpoisuuttaan Euroopan parlamentin vaaleissa kyseisessä maassa.”
4.
Direktiivi 94/80/EY
8.
Niiden unionin kansalaisten kunnallista äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, 19.12.1994 annetun neuvoston direktiivin 94/80/EY (
6
) johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”perustamissopimuksen 8 b artiklan 1 kohdan tavoitteena on, että kaikki unionin kansalaiset voisivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa kunnallisvaaleissa samoin edellytyksin riippumatta siitä, ovatko he asuinvaltion kansalaisia vai ei; tämän vuoksi muille kuin asuinvaltion kansalaisille asetettavien erityisesti asumisen kestoa ja asumisen todistamista koskevien vaatimusten on oltava samat kuin mitä kyseisen jäsenvaltion omilta kansalaisilta tarvittaessa vaaditaan; muille kuin asuinvaltion kansalaisille ei saa asettaa erityisvaatimuksia, jollei asuinvaltion omien kansalaisten ja muiden erilainen kohtelu ole poikkeuksellisesti perusteltavissa viimeksi mainituille ominaisilla olosuhteilla, jotka erottavat heidät ensiksi mainituista.”
9.
Direktiivin 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä direktiivillä vahvistetaan yksityiskohtaiset säännöt, joiden mukaan jäsenvaltiossa asuvat unionin kansalaiset, jotka eivät ole tämän jäsenvaltion kansalaisia, voivat käyttää äänioikeuttaan ja toteuttaa vaalikelpoisuutensa tämän maan kunnallisvaaleissa.”
B Puolan oikeus
1.
Poliittisia puolueita koskeva laki
10.
Poliittisista puolueista 27.6.1997 annetun lain (
7
) (ustawa o partiach politycznych) 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Poliittisen puolueen jäseniä voivat olla 18 vuotta täyttäneet Puolan tasavallan kansalaiset.”
11.
Lain 5 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Poliittisille puolueille taataan pääsy julkisille radio- ja televisiokanaville erillisissä laeissa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti.”
12.
Lain 24 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittiset puolueet saavat omaisuutensa jäsenten maksamista jäsenmaksuista, lahjoituksista, perinnöistä tai testamenttisaannoista, omaisuustuloista sekä lakisääteisistä määrärahoista ja tuista.
2.   Poliittisten puolueiden omaisuutta voidaan käyttää vain puolueen perussäännössä määriteltyihin tarkoituksiin tai hyväntekeväisyyteen.
– –
4.   Poliittinen puolue voi saada tuloa omaisuudestaan vain seuraavista:
1)
pankkitileillä olevista varoista ja määräaikaistalletuksista saatavat korkotulot
2)
Skarbu Państwan (valtionkassa, Puola) joukkovelkakirjojen ja velkasitoumusten kauppa
3)
omaisuuserien myynti
– –”
13.
Lain 28 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Poliittinen puolue,
1)
joka on perustanut oman vaalikomiteansa Sejmin [parlamentin alahuone, Puola] vaaleja varten ja on valtakunnan tasolla saanut vähintään 3 prosenttia vaalipiirinsä ehdokasluettelon kansanedustajaehdokkaille hyväksytysti annetuista äänistä tai
2)
joka on liittynyt [parlamentin alahuoneen] vaaleja varten perustettuun vaaliliittoon, joka on valtakunnan tasolla saanut vähintään 6 prosenttia vaalipiirinsä ehdokasluettelon kansanedustajaehdokkaille hyväksytysti annetuista äänistä,
on oikeutettu vaalikauden aikana ja tässä laissa määriteltyjen järjestelyjen ja sääntöjen mukaisesti valtion varoista rahoitettuun tukeen – – sääntömääräisten toimiensa toteuttamista varten.
– –”
14.
Poliittisia puolueita koskevan lain 36 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Vaalikassa voi koostua poliittisen puolueen maksusuorituksista sekä lahjoituksista, perinnöistä ja testamenttisaannoista.”
2.
Vaalilaki
15.
Tammikuun 5. päivänä 2011 annetun vaalilain (
8
) (ustawa Kodeks wyborczy, jäljempänä vaalilaki) 84 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Vaalikomiteoilla on oikeus asettaa vaaliehdokkaita. Vaalikomiteat harjoittavat myös muuta vaaleihin liittyvää toimintaa ja hoitavat erityisesti vaalikampanjointia ehdokkaiden lukuun yksinoikeuden periaatteen mukaisesti.
2.   Parlamentin alahuoneen ja senaatin vaaleissa sekä Puolan tasavallassa pidettävissä Euroopan parlamentin vaaleissa vaalikomiteoita voivat perustaa poliittiset puolueet, poliittisten puolueiden liittoumat ja äänestäjät.
– –
4.   Alue- ja paikallisviranomaisten edustuselinten vaaleissa sekä pormestarinvaalissa vaalikomiteoita voivat perustaa poliittiset puolueet ja poliittisten puolueiden liittoumat, yhteiskunnalliset järjestöt ja organisaatiot (jäljempänä organisaatiot) sekä äänestäjät.”
16.
Vaalilain 87 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittiset puolueet voivat muodostaa vaaliliiton yhteisten ehdokkaiden asettamista varten. Poliittinen puolue voi kuulua vain yhteen vaaliliittoon.
2.   Poliittisten puolueiden elimistä, jotka ovat valtuutettuja edustamaan kutakin puoluetta yleisöön nähden, muodostuva liittouman vaalikomitea hoitaa vaaleihin liittyvät toimet vaaliliiton lukuun.”
17.
Vaalilain 89 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Äänestäjien vaalikomitean voivat muodostaa vähintään 15 äänioikeutettua kansalaista.”
18.
Vaalilain 117 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Rekisteröityjen ehdokkaiden muodostamilla vaalikomiteoilla on 15:nnestä vaalipäivää edeltävästä päivästä lukien ja vaalikampanjan päättymiseen saakka oikeus esittää maksutta vaaliohjelmiaan radio- ja televisiokanavien julkisissa ohjelmissa näiden kanavien kustannuksella.”
19.
Vaalilain 119 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Jokainen vaalikomitea voi siitä päivästä alkaen, jolloin toimivaltainen vaaliviranomainen vastaanottaa ilmoituksen vaalikomitean perustamisesta, ja vaalikampanjan päättymiseen saakka esittää vaaliohjelmiaan radio- ja televisiokanavien julkisissa ja yksityisissä ohjelmissa maksua vastaan vaalilain 117 §:n 1 momentissa tarkoitetun oikeuden sitä estämättä.”
20.
Vaalilain 126 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Vaalikomiteat maksavat vaaleista aiheutuvat kustannukset omista varoistaan.”
21.
Vaalilain 130 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Vaalikomitean taloudellisten velvoitteiden hoitamisesta vastaa raha-asioita hoitava asiamies.
2.   Vaalikomitean nimissä ja lukuun ei voida tehdä sopimuksia mistään taloudellisista velvoitteista ilman raha-asioita hoitavan asiamiehen kirjallista suostumusta.
3.   Jos raha-asioita hoitavan asiamiehen käytettävissä olevat varat eivät riitä kattamaan vaalikomitealta olevia saatavia
1)
poliittisen puolueen tai organisaation vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaa poliittinen puolue tai mainitun komitean perustanut organisaatio
2)
poliittisten puolueiden liittouman vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaavat yhteisesti kyseiseen liittoumaan kuuluvat poliittiset puolueet
3)
äänestäjien vaalikomitean rahoitussitoumuksista vastaavat yhteisesti kyseisen komitean jäsenet.
– –”
22.
Vaalilain 132 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittisen puolueen vaalikomitean varat voivat olla peräisin yksinomaan kyseisen, [poliittisia puolueita koskevan lain] säännösten mukaisesti perustetun puolueen vaalikassasta.
2.   Liittouman vaalikomitean varat voivat olla peräisin yksinomaan liittoumaan kuuluvien puolueiden vaalikassasta.
3.   Varat, jotka kuuluvat
1)
organisaation vaalikomitealle
2)
äänestäjien vaalikomitealle
voivat olla peräisin vain Puolan tasavallassa pysyvästi asuvien Puolan kansalaisten suorittamista maksuista sekä yksinomaan vaaleja varten otetuista pankkilainoista.
– –”
23.
Vaalilain 133 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Poliittisen puolueen tai liittouman vaalikomitea voi käyttää maksutta puoluetoimiston tiloja ja toimistotarvikkeita vaalikampanjan aikana.
2.   Äänestäjien vaalikomitea voi käyttää maksutta kyseisen komitean jäsenen toimiston tiloja ja toimistotarvikkeita vaalikampanjan aikana.
3.   Organisaation vaalikomitea voi käyttää maksutta kyseisen organisaation toimiston tiloja ja toimistotarvikkeita vaalikampanjan aikana.”
24.
Vaalilain 341 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Oikeus asettaa ehdokkaita Euroopan parlamentin vaaleihin on seuraavilla:
1)
poliittisen puolueen vaalikomitea
2)
liittouman vaalikomitea
3)
äänestäjien vaalikomitea.”
25.
Vaalilain 343 §:n mukaan ehdokasluettelon tueksi on saatava vähintään 10 000:n asianomaisessa vaalipiirissä vakituisesti asuvan äänestäjän allekirjoitukset.
26.
Vaalilain 399 §:ssä säädetään, että oikeus asettaa ehdokkaita edustuselimen jäsenen tehtävään alue- ja paikallisviranomaisten edustajien vaaleissa on poliittisten puolueiden, liittoumien, organisaatioiden ja äänestäjien vaalikomiteoilla.
27.
Vaalilain 400 §:n 1 momentin nojalla poliittisen puolueen vaalikomitean on ilmoitettava perustamisestaan kansalliselle vaalilautakunnalle (Państwowa Komisja Wyborcza, Puola) vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä lukien 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään mennessä.
28.
Vaalilain 401 §:n 1 momentissa säädetään, että liittouman vaalikomitea voidaan perustaa vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään ulottuvalla ajanjaksolla, ja liittouman vaalikomitean vaalitoimitsija antaa sen perustamisen tiedoksi kansalliselle vaalilautakunnalle viimeistään 55:ntenä vaalipäivää edeltävänä päivänä.
29.
Vaalilain 402 §:n 1 momentin mukaisesti organisaation vaalikomitean on ilmoitettava perustamisestaan asianomaisen organisaation päätoimipaikan osalta toimivaltaiselle vaalilautakunnan jäsenelle vaalien toimittamista koskevan asetuksen julkaisupäivästä lukien 55:nteen vaalipäivää edeltävään päivään mennessä.
30.
Vaalilain 403 §:n 1–3 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Äänestäjien vaalikomitean voivat muodostaa vähintään 15 äänioikeutettua kansalaista.
2.   Kerättyään äänioikeutetuilta kansalaisilta vähintään 1000 allekirjoitusta äänestäjien vaalikomitean perustamisen tueksi vaalitoimitsija ilmoittaa kansalliselle vaalilautakunnalle kyseisen komitean perustamisesta, jollei 3 momentin säännöksistä muuta johdu. Ilmoitus on tehtävä viimeistään 55:ntenä vaalipäivää edeltävänä päivänä.
3.   Jos äänestäjien vaalikomitea on perustettu ehdokkaiden asettamiseksi vain yhdessä voivodikunnassa
1)
1 momentissa tarkoitettujen kansalaisten lukumäärä on viisi
2)
2 momentissa tarkoitettujen allekirjoitusten lukumäärä on 20, ja 2 momentissa tarkoitettu ilmoitus tehdään komitean toimipaikan osalta toimivaltaiselle vaalilautakunnan jäsenelle.”
3.
Yleisradiolaki
31.
Joulukuun 29. päivänä annetun yleisradiolain (ustawa o radiofonii i telewizji) (
9
) 23 §:n 1 momentissa säädetään, että julkiset radio- ja televisiokanavat antavat poliittisille puolueille mahdollisuuden esittää näkemyksensä julkisten asioiden hoitamiseen liittyvistä olennaisista kysymyksistä.
4.
Yhdistyslaki
32.
Huhtikuun 7. päivänä annetun yhdistyslain (ustawa Prawo o stowarzyszeniach) (
10
) 4 §:n 1 momentin mukaan yhdistyksiin voivat liittyä myös Puolassa oleskelevat ulkomaalaiset henkilöt.
III Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
33.
Komissio antoi 16.4.2012 EU Pilot ‑hankkeen yhteydessä Puolan viranomaisille tiedoksi alustavan lausuntonsa siitä, onko SEUT 22 artiklan kanssa ristiriidassa sellainen Puolan lainsäädäntö, jossa rajataan poliittisen puolueen perustamista ja poliittiseen puolueeseen liittymistä koskeva oikeus koskemaan Puolan kansalaisia.
34.
Koska komissio ei saanut vastausta, se lähetti 26.4.2013 Puolan tasavallalle samaa asiaa koskevan virallisen huomautuksen. Puolan tasavalta kiisti 24.7.2013 antamassaan vastauksessa rikkoneensa unionin oikeutta millään tavoin.
35.
Komissio antoi 22.4.2014 perustellun lausunnon, jossa se väitti, että Puolan tasavalta oli jättänyt noudattamatta SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli evännyt liikkuvilta unionin kansalaisilta oikeuden perustaa poliittinen puolue tai liittyä poliittiseen puolueeseen.
36.
Puolan tasavalta väitti 16.6.2014 antamassaan vastauksessa, että SEUT 22 artiklassa ei anneta liikkuville unionin kansalaisille oikeutta perustaa poliittista puoluetta ja liittyä poliittiseen puolueeseen siinä jäsenvaltiossa, jossa henkilön asuinpaikka on.
37.
Oikeusasioista vastaava Euroopan komission jäsen pyysi 2.12.2020 päivätyllä kirjeellä Puolan tasavaltaa ilmoittamaan hänelle sen kannan mahdollisesta muuttumisesta tai hyväksytyistä lainsäädäntömuutoksista, joilla aiottiin taata kyseiset oikeudet liikkuville unionin kansalaisille.
38.
Puolan viranomaisten ilmoitettua toistamiseen komissiolle kantansa 26.1.2021 päivätyllä kirjeellä komissio päätti nostaa nyt käsiteltävän kanteen ja rajoittaa sen koskemaan poliittisen puolueen jäsenen aseman rajaamista vain Puolan kansalaisiin. Komissio täsmensi pidättävänsä itsellään mahdollisuuden käsitellä erillisessä menettelyssä kysymystä, joka koskee unionin liikkuvien kansalaisten oikeutta perustaa poliittinen puolue ja joka oli tuotu esiin menettelyn aikaisemmissa vaiheissa.
IV Asianosaisten vaatimukset
39.
Komissio vaatii kannekirjelmässään, että unionin tuomioistuin
–
toteaa, että ”Puolan tasavalta ei ole noudattanut [SEUT] 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on kieltänyt Euroopan unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan kansalaisia mutta jotka asuvat Puolan tasavallan alueella, oikeuden olla poliittisen puolueen jäsen”, ja
–
velvoittaa Puolan tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
40.
Puolan tasavalta vaatii, että kanne hylätään perusteettomana ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
41.
Unionin tuomioistuimen presidentin 10.5.2022 tekemällä päätöksellä Tšekin tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Puolan tasavallan vaatimuksia.
42.
Tšekin tasavalta esitti väliintulokirjelmässään oikeudenkäyntiväitteen, käsitteli joitakin Puolan tasavallan esittämiä väitteitä ja vastasi tiettyihin komission esittämiin väitteisiin.
43.
Komissio toteaa lopuksi kyseiseen väliintulokirjelmään liittyvissä huomautuksissaan, jotka koskevat vain uusia kysymyksiä, pysyttävänsä kanteessaan esitetyt vaatimukset.
V Asian tarkastelu
A Tšekin tasavallan esittämä oikeudenkäyntiväite
1.
Asianosaisten lausumat
44.
Päinvastoin kuin Puolan tasavalta, Tšekin tasavalta väittää väliintulokirjelmässään, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne on jätettävä tutkimatta sen perusteena olevien määräysten epäselvyyden vuoksi. Tšekin tasavalta huomauttaa, että vaikka komissio on todennut SEUT 22 artiklan rikkomisen, se viittaa kannekirjelmänsä perusteissa myös SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohtaan sekä perusoikeuskirjan 11 ja 12 artiklaan.
45.
Komissio katsoo vetoavansa yksiselitteisesti siihen, että kielto, joka koskee liikkuvien unionin kansalaisten liittymistä puolueeseen, on yhteensopimaton SEUT 22 artiklan kanssa. Puolan tasavalta on ymmärtänyt tämän väitteen täysin ja puolustautuu lisäksi kirjelmissään selvästi sitä vastaan. Komissio täsmentää ensinnäkin, että sen kanneperusteiden oikea tulkinta edellytti muiden primaarioikeuden määräysten järjestelmällistä huomioon ottamista. Sen jälkeen se viittaa myös perusoikeuskirjaan muistuttaakseen, että antaessaan SEUT 22 artiklassa tunnustettujen poliittisten oikeuksien käyttöä koskevia sääntöjä jäsenvaltiot panevat täytäntöön unionin oikeutta, ja niiden on näin ollen kunnioitettava perusoikeuksia. On lopuksi todettava, että tämä ei myöskään kyseenalaista nyt käsiteltävän asian ulottuvuutta, sellaisena kuin se ilmenee kanteen vaatimusosasta, jonka mukaan kyseessä oleva kansallinen lainsäädäntö johtaa kansalaisuuteen perustuvaan välittömään syrjintään, ja sen on katsottavan rikkovan SEUT 22 artiklaa.
2.
Asian arviointi
46.
Unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan neljännessä kohdassa määrätään, että ”väliintulokirjelmässä saadaan esittää vain jonkun asianosaisen vaatimuksia tukevia vaatimuksia”. (
11
) Näin ollen Tšekin tasavallan esittämää väitettä ei voida ottaa tutkittavaksi, (
12
) koska Puolan tasavalta ei ole vedonnut kanteen tutkimatta jättämiseen.
47.
Kun kuitenkin otetaan huomioon unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 120 artiklan c alakohdassa määrätyt vaatimukset ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, (
13
) on tutkittava, esittääkö komissio kanteessaan väitteet johdonmukaisesti ja täsmällisesti, jotta Puolan tasavalta ja unionin tuomioistuin voivat arvioida tarkasti sen unionin oikeuden rikkomisen laajuuden, josta jäsenvaltiota moititaan; tämä on välttämätön edellytys sille, että kyseinen jäsenvaltio voi käyttää hyödyllisesti puolustautumisoikeuksiaan ja että unionin tuomioistuin voi tutkia, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta väitetyllä tavalla.
48.
Kuten komissio väittää, käsiteltävässä asiassa kannekirjelmän perusteista ilmenee selvästi, että kanteen perusteena olevaa SEUT 22 artiklaa on tulkittava SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan asiayhteydessä ja ottaen huomioon yhteydet perusoikeuskirjan 11 ja 12 artiklaan. Kannekirjelmästä ei siis ilmene, että komissio esittää väitteen kyseisten määräysten rikkomisesta. (
14
)
B Pääasia
1.
Asianosaisten lausumat
a)
Komissio
1) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen perusta
49.
Komissio perustaa kanteensa SEUT 22 artiklaan seuraavista syistä:
–
siinä annetaan liikkuville unionin kansalaisille oikeus käyttää vaalioikeuksia kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa samoin edellytyksin kuin heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaisille
–
siinä määrätään yleisestä ja yleismaailmallisesta yhdenvertaisen kohtelun periaatteesta, joka ei rajoitu vain erityisesti direktiiveissä 93/109 ja 94/80 säädettyihin käytännön, hallinnollisiin ja menettelyjä koskeviin sääntöihin ja jota ei ole tarpeen täsmentää kaikkien vaaleihin osallistumista koskevien konkreettisten näkökohtien osalta
–
näin ollen kaikki toimenpiteet, jotka perustuvat kansalaisuuskriteeriin ja estävät liikkuvia unionin kansalaisia käyttämästä vaalikelpoisuutta koskevaa oikeuttaan samoin edellytyksin kuin heidän asuinjäsenvaltionsa kansalaiset, ovat kiellettyjä
–
se, että liikkuvat unionin kansalaiset eivät voi liittyä poliittiseen puolueeseen poliittisia puolueita koskevan lain 2 §:n 1 momentin vuoksi, koska heiltä evätään siinä pääsy vaaleihin osallistumisen kannalta olennaisen tärkeään elimeen, heikentää heidän mahdollisuuksiaan tulla valituiksi Puolan kansalaisiin verrattuna. Se siis estää saavuttamasta kyseisten kansalaisten osalta perussopimuksessa myönnettyjen oikeuksien tavoiteltua vaikutusta, joka perustuu heidän listoilleottamiseensa asuinjäsenvaltiossa. (
15
)
50.
Komissio korostaa, ettei se väitä, että unionin oikeudessa myönnetään liikkuville unionin kansalaisille oikeus osallistua poliittiseen elämään. Sitä vastoin se korostaa poliittisten puolueiden elimellistä roolia vaalijärjestelmissä, jäsenvaltioiden poliittisessa elämässä ja yleisemmin niiden osuutta edustuksellisessa demokratiassa. Komissio nojautuu tältä osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön (
16
) ja poliittisten puolueiden sääntelyä koskeviin Demokratiaa oikeusteitse ‑komission (Venetsian komissio) suuntaviivoihin (
17
).
51.
Komissio katsoo näin ollen, että liikkuva unionin kansalainen ei voi olla ehdolla asuinjäsenvaltionsa vaaleissa samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaiset, ellei hän voi asettua ehdolle kyseisissä vaaleissa kansallisen poliittisen puolueen jäsenenä.
52.
Komissio väittää tältä osin, että poliittiseen puolueeseen kuuluminen tarjoaa vaaliehdokkaalle lukuisia konkreettisia etuja, joille ei ole vastinetta tällaisen puolueen ulkopuolella, mikä on ristiriidassa sen analyysin kanssa, jonka Puolan tasavalta tekee tietyistä organisaatioihin liittyvistä kansallisista säännöksistä. (
18
) Kyseiset edut ovat seuraavat:
–
puolueen nimen yleinen tunnettuus, puolueen historialliset juuret ja sen maine sekä yhteydet yhteiskunnallis-organisatorisiin rakenteisiin (esimerkiksi ammattijärjestöt, jotka voivat olla historiallisesti sidoksissa tiettyyn puolueeseen, nuorisojärjestöt jne.)
–
poliittisen puolueen vaalikoneiston sekä taloudellisten ja henkilöresurssien käyttö, ja
–
kansallisen lainsäädännön mukaiset erityiset etuoikeudet, jotka koskevat rahoituksen saatavuutta, tiedotusvälineisiin pääsyä ja verotusta.
53.
Puolassa myönnetystä rahoituksesta komissio huomauttaa, että poliittisilla puolueilla, jotka saavat tietyn määrän ääniä parlamentin alahuoneen vaaleissa, on poliittisia puolueita koskevan lain 28 §:n mukaan oikeus tukeen vaalikauden aikana. Niillä on kyseisen lain 24 §:n mukaisesti käytettävissään paljon enemmän rahoituslähteitä kuin äänestäjien ja organisaatioiden vaalikomiteoilla, ja ne voivat tämän rahoituksen avulla muun muassa rahoittaa vaalikampanjansa vaalikassoistaan, joihin saadaan varoja myös lahjoituksista, perinnöistä ja testamenttisaannoista mainitun lain 36 §:n nojalla.
54.
Komissio korostaa tältä osin kahta muuta erityisesti vaalikomiteoita koskevaa rajoitusta:
–
äänestäjien, jotka haluavat perustaa vaalikomitean, on vaalilain 403 §:n nojalla kerättävä kunnallisvaalien yhteydessä vähintään 1000 allekirjoitusta, ja
–
ehdokkailla, jotka eivät ole Puolan kansalaisia, ei ole oikeutta osallistua organisaatioiden tai äänestäjien vaalikomiteoiden rahoitukseen, joten he eivät voi siirtää varoja komitealle edes omaa kampanjaansa varten, minkä seurauksena heidän mahdollisuutensa tulla valituiksi heikkenevät entisestään. (
19
)
55.
Tiedotusvälineiden osalta komissio painottaa, että poliittisilla puolueilla on yleensä käytettävissään enemmän varoja toimintaan, jonka tarkoituksena on edistää ehdokkaiden näkyvyyttä, muun muassa ostamalla mainosaikaa yksityisiltä kanavilta tai toimimalla aktiivisesti verkkoyhteisöissä. Poliittisia puolueita koskevan lain 5 §:n ja yleisradiolain 23 §:n mukaisesti poliittisille puolueille on lisäksi taattu jatkuva mahdollisuus käyttää julkisia tiedotusvälineitä, ja ne voivat siis esittää julkisilla radio- ja televisiokanavilla näkemyksiään julkisten asioiden hoitoon liittyvistä peruskysymyksistä, vaikka ne eivät liittyisi tiettyyn vaalikampanjaan. Komission mukaan kaikki nämä resurssit lisäävät puolueiden jäsenten mahdollisuuksia saada tunnettuutta ja levittää laajasti vaaliohjelmansa sisältöä.
56.
Komissio katsoo lisäksi, että muutamat mielipidetutkimukset, jotka näyttävät viittaavan siihen, että äänestäjä antaa useammin äänensä ehdokkaan persoonallisuuden kuin tämän poliittisen puolueen jäsenyyden perusteella, eivät voi tehdä tyhjäksi toteamusta, jonka mukaan Puolan lainsäädäntö merkitsee kansalaisuuteen perustuvaa välitöntä syrjintää, joka kohdistuu liikkuviin unionin kansalaisiin, jotka haluavat asettua ehdolle kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa. On myös erityisesti otettava huomioon, että kyseiset kansalaiset voivat olla vähemmän tunnettuja vastaanottajamaassaan.
2) Jäsenvaltioiden toimivallan käyttö
57.
Komissio muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan
–
jäsenvaltioiden on käytettävä toimivaltaansa unionin oikeutta noudattaen, (
20
) ja
–
sellaisen kansallisen toimenpiteen soveltaminen, joka on omiaan rajoittamaan perussopimuksessa taattujen perusvapauksien käyttämistä, voidaan oikeuttaa unionin oikeuden perusteella vain, jos kyseisen toimenpiteen soveltaminen ei johda unionin oikeusjärjestyksessä suojattujen perusoikeuksien loukkaamiseen. (
21
)
58.
Komissio väittää tästä, että antaessaan säännöksiä, jotka koskevat vaalikelpoisuutta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, Puolan tasavallan on otettava huomioon SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdasta ja SEUT 22 artiklasta johtuvat velvoitteet, joten unionin oikeutta sovelletaan perusoikeuskirjan 51 artiklan 1 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä. (
22
)
59.
Poliittiseen puolueeseen kuuluminen ilmentää perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdan (
23
) mukaisen yhdistymisvapauden sekä perusoikeuskirjan 11 artiklan mukaisen sananvapauden käyttöä. Komission mukaan SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan ja SEUT 22 artiklan soveltamisalaa ja vaatimuksia tulkittaessa on otettava huomioon kyseiset perusoikeuskirjan määräykset. (
24
)
60.
Näin ollen komissio väittää, että poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan oikeuden epääminen on selkeä osoitus yhdistymisvapautta koskevan perusoikeuden rajoittamisesta. Perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaan tällainen rajoitus ei voi olla Euroopan ihmisoikeussopimuksen nojalla hyväksyttyä rajoitusta laajempi. Komissio muistuttaa myös, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä tunnustetaan unionin jäsenvaltioiden erityispiirteet. (
25
)
61.
Lisäksi komissio muistuttaa, että poliittisten oikeuksien sisällyttämisellä kansalaisuutta koskeviin EUT-sopimuksen määräyksiin pyritään siihen, että liikkuvat unionin kansalaiset voivat integroitua asuinjäsenvaltioonsa ja osallistua aktiivisesti sen politiikkaan kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa, mikä tekee pätemättömäksi ajatuksen puuttumisesta valtion asioihin.
62.
Jäsenvaltioilla on lisäksi oikeus rajata vaalikelpoisuus kansallisissa vaaleissa (tai joissain tapauksissa aluevaaleissa) omiin kansalaisiinsa, mikä on sen periaatteen mukaista, ettei vaaranneta olennaisena osana poliittisiin ja valtiosääntörakenteisiin kuuluvaa kansallista identiteettiä. Tästä komissio toteaa, että Puolan tasavalta ei ole esittänyt mitään näyttöä tällaisesta vaarantamisesta, vaikka yksikään muu jäsenvaltio sitä ja Tšekin tasavaltaa lukuun ottamatta ei rajoita poliittisen puolueeseen liittymisen edellytyksiä. Sen lisäksi komissio kiistää puoltavansa rajoittamatonta oikeutta osallistua asuinjäsenvaltion poliittiseen elämään. Se katsoo sitä paitsi, ettei mikään estä rajoittamasta liikkuvien unionin kansalaisten toiminta-alaa, joka koskee poliittisiin puolueisiin osallistumista, esimerkiksi kansallisten parlamenttivaalien ehdokasasettelussa.
63.
Lopuksi on todettava, että mahdollisuus merkitä poliittisiin puolueisiin kuulumattomat ehdokkaat puolueen vaalikomitean luetteloon ei merkitse, että kyseiset ehdokkaat olisivat tasa-arvoisia puolueisiin kuuluvien ehdokkaiden kanssa, koska on riittävää todeta, että viimeksi mainitut asettuvat ehdolle puolueen jäseninä ja ensiksi mainitut ovat riippuvaisia puolueen jäsenten myönteisen päätöksen jälkeen tehdystä sopimuksesta eivätkä voi vaikuttaa puolueeseen sisältä päin.
b)
Puolan tasavalta
64.
Puolan tasavalta esittää kolme väitteiden ryhmää.
1) SEUT 22 artiklan sanamuoto ei anna oikeutta liittyä poliittiseen puolueeseen
65.
Puolan tasavallan mukaan SEUT 22 artiklaa ei voida soveltaa suoraan, koska sen molemmissa kohdissa edellytetään sellaisten täydentävien lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttyjen toimien antamista, joiden tarkoituksena ei ole jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien täydellinen yhdenmukaistaminen. (
26
) Se koskee yksinomaan vaalikelpoisuuden muodollisia edellytyksiä eikä konkreettisia mahdollisuuksia tulla valituksi tietyssä jäsenvaltiossa. Puolan tasavallan mukaan SEUT 22 artiklan tulkinnan ulottaminen koskemaan oikeutta liittyä poliittiseen puolueeseen on ristiriidassa SEU 5 artiklan 2 kohdassa ja SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetun annetun toimivallan periaatteen kanssa.
2) Poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan rajoituksen oikeuttaminen tarpeella vähentää liikkuvien unionin kansalaisten mahdollisuutta vaikuttaa kansalliseen poliittiseen elämään
66.
Puolan tasavalta katsoo, että puolueilla julkisessa politiikassa olevan roolin ja niiden tavoitteena olevan julkisen vallan käytön vuoksi liikkuvien unionin kansalaisten liittyminen poliittiseen puolueeseen on omiaan vaikuttamaan erityisesti parlamentti- ja presidentinvaalien tuloksiin, mikä on ristiriidassa SEUT 22 artiklan, jonka soveltamisala rajoittuu tiettyihin vaaleihin, sekä SEU 4 artiklan 2 kohdan kanssa.
67.
Tästä Puolan tasavalta väittää, että poliittisiin puolueisiin kuulumisen osalta Puolan tasavallan perustuslaissa (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) taataan vapaus perustaa poliittisia puolueita ja niiden toiminnan vapaus, kun otetaan huomioon, että poliittisiin puolueisiin kuuluu osallistumisvapauden ja yhdenvertaisuuden periaatteen mukaisesti Puolan kansalaisia, joiden tarkoituksena on vaikuttaa kansalliseen politiikkaan demokratian keinoin.
68.
Puolan tasavalta kiistää komission analyysin, jonka mukaan poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan oikeuden epääminen vaarantaa perusoikeuskirjan 12 artiklassa ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklassa turvatun yhdistymisvapauden. Se väittää yhtäältä, että kyseisen sopimuksen sopimuspuolina olevat valtiot voivat ottaa käyttöön ulkomaalaisten poliittista toimintaa koskevia rajoituksia. (
27
) Se väittää toisaalta, että koska unionin oikeudesta puuttuu määräys, joka koskee oikeutta liittyä poliittiseen puolueeseen, perusoikeuskirjan 12 artiklaa ei sovelleta.
3) Poliittiseen puolueeseen kuulumattomat ehdokkaat eivät ole erityisen epäedullisessa asemassa puolueeseen kuuluviin ehdokkaisiin nähden
69.
Puolan tasavalta väittää ensinnäkin, että Puolan oikeuden mukaan asettuminen ehdolle kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa ei edellytä poliittisen puolueen jäsenyyttä.
70.
Se väittää toiseksi, että komission on perusteltava väitteensä, joiden mukaan poliittiseen puolueeseen kuuluminen antaa parhaat mahdollisuudet tulla valituksi kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa, vaikka tutkimukset osoittavat, että äänestäjien valintaa ohjaa päinvastoin se, miten he muodostavat käsityksensä ehdokkaista heidän yhteiskunnalliseen ja poliittiseen elämään osallistumisensa (
28
) eli heidän tunnettuutensa perusteella. Myöskään komission esimerkki, jonka mukaan liikkuvat unionin kansalaiset muodostaisivat yhdistyksen, joka voi puolustaa poliittisen puolueen kanssa samankaltaisia näkemyksiä, ei ole realistinen, koska siinä edellytetään, ettei niiden jäseninä ole Puolan kansalaisia.
71.
Kolmanneksi Puolan tasavalta huomautti, että liikkuva unionin kansalainen voidaan merkitä poliittisten puolueiden tai puolueiden liittouman ehdokasluetteloon. (
29
)
72.
Vastauksessaan rahoitusta koskeviin komission väitteisiin Puolan tasavalta korostaa neljänneksi yhtäältä, että komissio jättää huomiotta vaalilaissa puolueiden tai liittoumien vaalikomiteoille asetetut menorajat väittäessään, että äänestäjien ja organisaatioiden vaalikomiteat ovat niihin verrattuna taloudellisesti epäedullisessa asemassa. Tosin on toisaalta niin, että vain Puolan kansalaiset voivat osallistua poliittisen puolueen rahoitukseen, mutta heidän on lähtökohtaisesti asuttava pysyvästi Puolan tasavallan alueella poliittisia puolueita koskevan lain 25 §:n 1 momentin mukaisesti.
73.
Puolan tasavalta katsoo viidenneksi, että vaikka vaalikomitean perustamiselle asetettu edellytys 1000 allekirjoituksen keräämisestä, tiettyjä tilanteita lukuun ottamatta, (
30
) ei koske puolueiden, liittoumien ja organisaatioiden vaalikomiteoita, liikkuvilla unionin kansalaisilla on mahdollisuus perustaa organisaatioiden vaalikomiteoita, joissa he voivat asettua ehdolle hyödyntäen niiden infrastruktuuria.
74.
Puolan tasavalta huomauttaa kuudenneksi tiedotusvälineistä ensinnäkin, että niihin pääsyä säännellään vaalilain 116 §:ssä ja sitä seuraavissa pykälissä tekemättä eroa vaalikomiteoiden välillä, sekä kyseisen lain eri vaaleja koskevissa erityissäännöksissä. Oikeudesta, joka koskee näkemysten esittämistä julkisilla kanavilla muulloin kuin vaalikampanja-aikana, Puolan tasavalta toteaa sen johtuvan puolueiden roolista valtion poliittisessa järjestelmässä ja jäsenvaltioiden yksinomaisesta toimivallasta asiassa. Lopuksi Puolan tasavalta korostaa yhtäläisiä mahdollisuuksia käyttää verkkoyhteisöpalveluja, joilla on vaikutusvaltaa vaalikampanja-aikana ja sen ulkopuolella.
c)
Väliintulijana olevan Tšekin tasavallan esittämät väitteet ja komission vastauksena esittämät huomautukset
1) SEUT 22 artiklan ulottuvuus
i) Tšekin tasavallan väitteet
75.
Tšekin tasavallan mukaan direktiiveistä 93/109 ja 94/80, jotka ohjaavat SEUT 22 artiklan tulkintaa, ilmenee, että kansalaisuutta koskevaa vaatimusta käsitellään äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden mutta ei muiden seikkojen, kuten poliittiseen puolueeseen liittymisen edellytysten, osalta. Tämä analyysi saa tukea unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä. (
31
)
ii) Komission huomautukset
76.
Komissio katsoo, että vaikka johdetussa oikeudessa varmasti säädetään tietyistä unionin kansalaisten vaalioikeuksiin liittyvistä näkökohdista, kyseiseen johdettuun oikeuteen ei voida vedota SEUT 22 artiklan ja näin ollen SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan ulottuvuuden rajaamiseksi johdetun oikeuden soveltamisalaan kuuluviin erityiskysymyksiin. Johdetun oikeuden sallittu soveltamisala määritetään perussopimuksessa, ei päinvastoin. (
32
)
2) Sovellettava oikeusperusta
i) Tšekin tasavallan väitteet
77.
Tšekin tasavalta väittää, että vaikka unionin oikeutta voitaisiin soveltaa nyt käsiteltävään asiaan, sen arvioinnin olisi perustuttava SEUT 18 artiklaan sisältyvään yleiseen kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kieltoon eikä SEUT 22 artiklaan, jossa määrätty erityinen syrjintäkielto koskee unionin liikkuvien kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta tietyissä vaaleissa. Koska liittyminen poliittiseen puolueeseen ei anna liikkuvalle unionin kansalaiselle vaaliehdokkaan asemaa, tällaisen aseman puuttuessa voidaan soveltaa vain SEUT 18 artiklaa. (
33
)
ii) Komission huomautukset
78.
Komissio kiistää sen oikeuskäytännön merkityksellisyyden, johon Tšekin tasavalta viittaa väitteidensä tueksi. Se, että unionin tuomioistuin on todennut syrjinnän, joka rikkoo SEUT 18 artiklan määräyksiä vastaavia määräyksiä, ei merkitse, että nyt käytävässä menettelyssä kyseessä olevia syrjiviä säännöksiä, jotka liittyvät SEUT 22 artiklassa liikkuville unionin kansalaisille annettujen poliittisten oikeuksien käytön edellytyksiin, ei voida pitää kyseisessä määräyksessä nimenomaisesti asetetun yhdenvertaista kohtelua koskevan velvollisuuden täyttämättä jättämisenä. Unionin lainsäätäjä täsmentää direktiivissä 93/109, että ”[nykyisen SEUT 22 artiklan 2 kohdan] mukainen äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa asuinvaltiossa on yhtäläisen kohtelun periaatteen soveltamista valtion omien kansalaisten ja muiden kesken”. (
34
) Lisäksi tulkinta, jonka mukaan SEUT 22 artiklan soveltamisala rajoittuu vain ehdokkaan asemassa oleviin kansalaisiin, on komission mukaan vastoin kyseisen määräyksen sanamuotoa, joka koskee vaalikelpoisuuden edellytyksiä, kuten mahdollisuuksia asettua ehdolle ja tulla myöhemmin valituksi. (
35
)
3) Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva näyttö
i) Tšekin tasavallan väitteet
79.
Tšekin tasavalta muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission on näytettävä toteen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva väite, eikä se voi nojautua olettamuksiin. (
36
) Näin ollen kannekirjelmässä esitetyt väitteet ja olettamukset, joiden tueksi ei ole esitetty todisteita ja jotka koskevat puolueisiin kuulumattomien liikkuvien unionin kansalaisten heikkoa asemaa, eivät Tšekin tasavallan mukaan voi menestyä.
ii) Komission huomautukset
80.
Komissio korostaa, että syrjintä, josta Puolan tasavaltaa arvostellaan, on välitön seuraus sitovista oikeussäännöistä eikä hallintokäytännöstä. Unionin tuomioistuimelle ei siis ole tarpeen toimittaa tilastotietoja niiden liikkuvien unionin kansalaisten lukumäärästä, joille on käytännössä aiheutunut vahinkoa tällaisen syrjinnän vuoksi. Se ei myöskään ole käytännössä mahdollista nyt käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa, jossa syrjivällä toimenpiteellä on ehkäisevä vaikutus. On nimittäin mahdotonta määrittää tarkasti, kuinka moni liikkuva unionin kansalainen on jättänyt asettumatta ehdolle vaaleissa, koska poliittiseen puolueeseen liittymistä koskeva kielto on saanut heidät luopumaan siitä. (
37
)
4) SEUT 22 artiklassa annettujen oikeuksien käytön rajoittaminen
i) Tšekin tasavallan väitteet
81.
Tšekin tasavalta kyseenalaistaa komission mainitseman oikeuskäytännön eli 27.4.2006 annetun tuomion komissio v. Saksa (
38
) merkityksellisyyden ja korostaa, että se, etteivät liikkuvat unionin kansalaiset voi olla poliittisten puolueiden jäseniä, ei missään tapauksessa heikennä SEUT 22 artiklassa määrättyjen vaalioikeuksien keskeistä sisältöä ja että Puolan lainsäädäntö mahdollistaa näiden oikeuksien käytön täysin.
ii) Komission huomautukset
82.
Komissio pitäytyy kannassaan, jonka mukaan jäsenvaltioiden on silloin, kun ne vahvistavat SEUT 22 artiklassa annettujen poliittisten oikeuksien käyttöä koskevat säännöt, tehtävä se kyseisessä määräyksessä asetettujen vaatimusten mukaisesti ja perusoikeuksia noudattaen. Komissio lisää, että oikeuskäytännöstä, johon se viittaa kannekirjelmässään ja joka koskee jäsenvaltioiden velvollisuutta ottaa nämä oikeudet huomioon, seuraa, että jäsenvaltiot ovat velvollisia käyttämään harkintavaltaansa varmistaakseen mainittujen oikeuksien noudattamisen. (
39
)
5) Tilanne muissa jäsenvaltioissa
i) Tšekin tasavallan väitteet
83.
Komission väitteellä, jonka mukaan vain kaksi jäsenvaltiota on asettanut poliittisiin puolueisiin liittymistä koskevia rajoituksia, ei ole merkitystä SEUT 22 artiklan tulkinnan kannalta. Tämä väite päinvastoin vahvistaa sen, että komissio yrittää tulkita eri tavalla kyseistä määräystä, jonka sanamuoto on pysynyt pitkään muuttumattomana, ympäröivän yhteiskunnan kehityksen perusteella. Tällainen kehitys voi kuitenkin vain olla peruste muuttaa kyseessä olevaa määräystä mutta ei muuttaa perinpohjaisesti sen tulkintaa.
ii) Komission huomautukset
84.
Komission mukaan vaikuttaa mahdottomalta ymmärtää kyseistä väitettä. Päinvastoin se, että valtaosa jäsenvaltioista ei rajoita liikkuvien unionin kansalaisten liittymistä poliittiseen puolueeseen, osoittaa komission mukaan sen tekemän tulkinnan merkityksellisyyden.
2.
Asian arviointi
85.
Nyt käsiteltävä kanne koskee seurauksia, joita poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevalla oikeudella, jota ei Puolan lain mukaan myönnetä liikkuville unionin kansalaisille, on vaalikelpoisuuden kannalta kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa. Vaikuttaako tämä kielto – kuten komissio väittää – siihen, että nämä kansalaiset eivät toteuta vaalikelpoisuuttaan kyseisissä vaaleissa SEUT 22 artiklassa tarkoitetuin ”samoin edellytyksin” kuin Puolan kansalaiset?
86.
Tällä hetkellä voimassa olevan unionin oikeuden mukaan poliittiseen puolueeseen liittyminen kuuluu jäsenvaltioiden toimivaltaan. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että tätä toimivaltaa käyttäessään jäsenvaltioiden on noudatettava niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita. (
40
)
87.
Näin ollen on määritettävä, mitkä vaatimukset johtuvat SEUT 22 artiklasta, johon komissio vetoaa, ja voidaanko pätevästi väittää, että kyseiset vaatimukset ovat omiaan vaikuttamaan SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun jäsenvaltion kansalliseen identiteettiin.
a)
SEUT 22 artiklan ulottuvuus
88.
SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaan kyseisen artiklan soveltamisala rajoittuu ainoastaan siinä tarkoitettuihin vaaleihin eli kunnallisvaaleihin (1 kohta) ja Euroopan parlamentin vaaleihin (2 kohta), ja samalla sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät parlamentti- ja presidentinvaalit.
89.
Nyt käsiteltävässä kanteessa unionin tuomioistuinta pyydetään täsmentämään, onko SEUT 22 artiklassa määrätty yhdenvertaisuusperiaate ymmärrettävä siten, että se kattaa kaikki edellytykset, joiden täyttyessä jokainen liikkuva unionin kansalainen voi asettua ehdolle vaaleissa, vai koskeeko se ainoastaan lakiin perustuvia vaalikelpoisuuden edellytyksiä.
90.
Jäsenvaltioille annettu harkintavalta on siis määriteltävä sen vuoksi, että äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käyttöä Euroopan parlamentin vaaleissa (
41
) ja kunnallisvaaleissa koskevista yksityiskohdista säädetään ensiksi mainittujen vaalien osalta direktiiveissä 93/109 ja viimeksi mainittujen vaalien osalta direktiivissä 94/80.
91.
SEUT 22 artiklan sanamuodon mukaiseen tulkintaan perustuva Puolan tasavallan väite, jonka mukaan direktiiveillä 93/109 ja 94/80 rajoitetaan kyseisessä määräyksessä vahvistettua yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, on hylättävä suoralta kädeltä oikeusnormihierarkiaa koskevalla perusteella, jota komissio perustellusti tukee ja jonka mukaan johdetulla oikeudella ei voida rajoittaa perussopimuksessa tunnustettua oikeutta. (
42
)
92.
Näin ollen edellä mainituissa direktiiveissä vain määritellään vähimmäispuitteet, joiden rajoissa yhdenvertaisen kohtelun periaate äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden käyttämistä varten konkretisoituu. (
43
)
93.
Ennen kaikkea SEUT 22 artiklan syntyhistoria ja sen sääntelykehyksen kehitys, joihin kyseisen määräyksen sisältö liittyy, osoittavat kuitenkin hyvin selvästi Lissabonin sopimuksesta lähtien, että kyseistä määräystä tulkittaessa on otettava huomioon sen kaksi peruspilaria eli unionin kansalaisuus ja edustuksellinen demokratia.
94.
Unionin kansalaisuuden osalta komissio vetoaa ensinnäkin perustellusti SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdan soveltamiseen; kyseisen määräyksen mukaan unionin kansalaisilla on unionin kansalaisuuden (
44
) nojalla muiden oikeuksien ohella äänioikeus ja vaalikelpoisuus Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa siinä jäsenvaltiossa, jossa hän asuu, samoin edellytyksin kuin tämän valtion kansalaisilla.
95.
Yhteys kansalaisuuteen on sisältynyt primaarioikeuteen 7.2.1992 allekirjoitetusta Maastrichtin sopimuksesta lähtien. (
45
) Se on alusta alkaen liittynyt oikeuteen liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella (
46
) ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatteeseen, joka kuuluu osana kuhunkin liikkumisvapauteen.
96.
Edellä mainittu yhteys kansalaisuuteen on kuitenkin saanut erityisen ulottuvuuden Lissabonin sopimuksella tehtyjen muutosten vuoksi, koska jäsenvaltioiden vakaana tarkoituksena on ollut muun muassa antaa kansalaisuudelle ensisijainen asema. EU-sopimusta on nimittäin yhtäältä täydennetty II osastolla, jonka otsikko on ”Määräykset demokratian periaatteista” ja johon sisältyvän 9 artiklan mukaan ”unioni noudattaa kaikessa toiminnassaan kansalaistensa yhdenvertaisuuden periaatetta, jonka mukaan sen toimielimet, elimet ja laitokset kohtelevat kansalaisia yhdenvertaisesti. Unionin kansalainen on jokainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus. Unionin kansalaisuus täydentää mutta ei korvaa jäsenvaltion kansalaisuutta.” Unionin kansalaisuuteen liittyvät oikeudet luetellaan SEUT 20–24 artiklassa, jotka vastaavat EY 17–21 artiklaa. Liikkuvien unionin kansalaisten oikeuksista Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa määrätään SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja SEUT 22 artiklassa.
97.
Jokainen näistä oikeuksista mainitaan toisaalta myös perusoikeuskirjan V osastossa, (
47
) jonka otsikko on ”Kansalaisten oikeudet”. Liikkuvien unionin kansalaisten oikeudet Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa vahvistetaan yleisesti perusoikeuskirjan V osastossa olevissa 39 (
48
) ja 40 artiklassa. (
49
)
98.
Lissabonin sopimuksen tultua voimaan SEUT 22 artiklassa vahvistettuja unionin kansalaisten vaalioikeuksia on näin ollen tarkasteltava perusoikeuksina, ja niiden on katsottava ilmentävän jäsenvaltioiden kansalaisten perustavaa laatua olevaan asemaan erottamattomasti kuuluvaa yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. (
50
)
99.
Toistamalla nämä oikeudet EU-sopimuksessa ja perusoikeuskirjassa pyritään myös luomaan yhteyksiä muihin niissä määrättyihin oikeuksiin tai periaatteisiin, kuten tasa-arvoon ja demokratiaan, jotka ovat unionin perustana olevia jäsenvaltioiden yhteisiä arvoja. (
51
)
100.
Demokratian periaatteista on toiseksi todettava, että Lissabonin sopimuksesta lähtien SEU 10 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”unionin toiminta perustuu edustukselliseen demokratiaan”, (
52
) ja sen 2 ja 3 kohdassa tunnustetaan unionin kansalaisten oikeus siihen, että Euroopan parlamentti edustaa suoraan heitä, ja heidän oikeutensa osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa.
101.
Koska Lissabonin sopimuksessa on ainakin Euroopan parlamentin vaalien osalta yhdistetty toisiinsa unionin kansalaisuuteen liittyvät äänioikeus ja vaalikelpoisuus ja demokratian periaatteet unionissa, tavoite liikkuvien unionin kansalaisten tosiasiallisen edustavuuden takaamisesta on ilmaistu selvästi.
102.
Komissio väittää perustellusti, että tosiasiallinen edustavuus on välitön seuraus liikkuvien unionin kansalaisten listoilleottamisesta heidän asuinvaltiossaan, kuten direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osan perustelukappaleissa korostetaan. (
53
) Liikkuville unionin kansalaisille myönnetyillä poliittisilla oikeuksilla pyritään etenkin paikallistasolla edistämään näiden kansalaisten sopeutumista yhteiskuntaan heidän valittuaan asuinpaikakseen sellaisen jäsenvaltion, jonka kansalaisia he eivät ole. Tältä kannalta on myös korostettava kyseisissä johdanto-osan perustelukappaleissa mainittua tavoitetta eli pyrkimystä ”välttää kahtiajakoa jäsenvaltion kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden ja muista kuin kansalaisista muodostuneiden ehdokasluetteloiden kesken”.
103.
Näin ollen komissio voi mielestäni SEUT 22 artiklan perusteella – kun sitä tarkastellaan unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien ja perussopimuksissa vahvistettujen demokratian periaatteiden asiayhteydessä – oikeutetusti väittää, että unionin kansalaisten yhdenvertaiset vaalioikeudet on taattava ilman, että olisi tarpeen laatia ohjeellista saati tyhjentävää luetteloa, yleisellä velvollisuudella olla vähentämättä erilaisilla tekijöillä halukkuutta osallistua vaaleihin. (
54
)
104.
SEUT 22 artikla on toisin sanoen ymmärrettävä siten, että kaikki kansalaisuuteen perustuvat esteet vaalioikeuksien käytölle direktiiveissä 93/109 ja 94/80 määriteltyjen puitteiden ulkopuolella merkitsevät perussopimusten soveltamisalaan kuuluvaa (
55
) kiellettyä syrjintää. (
56
)
105.
Tässä tilanteessa on nyt tutkittava komission arviointi, jonka mukaan se, ettei ole mahdollista liittyä poliittiseen puolueeseen, on omiaan estämään näiden oikeuksien käytön.
106.
Tässä tapauksessa asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että mahdollisuudet päästä vaaleilla täytettäviin tehtäviin paikallisella tai unionin tasolla riippuvat siitä, missä määrin osallistutaan demokratian toteuttamiseen siinä jäsenvaltiossa, jossa liikkuvat unionin kansalaiset ovat ehdolla joko puolueeseen kuuluvina tai sitoutumattomina ehdokkaina.
107.
Olen kuitenkin samaa mieltä kuin komissio, joka tukeutuu Venetsian komission suuntaviivoihin (
57
), joita Puolan tasavalta ei ole arvostellut, että mahdollisuus hyödyntää poliittisten puolueiden käytettävissä olevia resursseja on olennainen tekijä, jolla edistetään ehdolle asettumista kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa. (
58
)
108.
Kuten komissio on lisäksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella todennut, poliittisilla puolueilla on jäsenvaltioissa ensiarvoisen tärkeä rooli poliittisten oikeuksien käyttämisessä. (
59
) Unionin tasolla kyseinen rooli tunnustetaan selvästi SEU 10 artiklan 4 kohdassa, (
60
) jota vastaa perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohta. (
61
)
109.
On nimittäin niin, että perusoikeuskirjan 12 artiklan ja sen 39 ja 40 artiklan välillä on ilmeinen yhteys. (
62
) Näin ollen ja edellä jo esitetyistä syistä (
63
) sekä annetun toimivallan periaatetta, sellaisena kuin siitä määrätään SEU 5 artiklan 2 kohdassa, tarkasti noudattaen kunkin jäsenvaltion on otettava nämä määräykset huomioon taatakseen SEUT 22 artiklassa annettujen oikeuksien käyttämisen.
110.
Olen näin ollen komission kanssa yhtä mieltä siitä, että sen SEUT 22 artiklaan perustuvaa kannetta arvioitaessa on otettava huomioon yhdistymisvapautta koskeva oikeus, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 12 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä perusoikeuskirjan sananvapautta koskevan 11 artiklan (
64
) kanssa. Näiden vapauksien erityinen suoja perustuu siihen, että niillä on ensiarvoisen tärkeä merkitys kansalaisten osallistumiselle demokratiaan. (
65
) Perusoikeuskirjan 12 artiklan 2 kohdassa määrätään tästä yhteydestä Euroopan tason poliittisten puolueiden osalta.
111.
Oikeus yhdistymisvapauteen vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 11 artiklan 1 kappaleessa taattua oikeutta, ja ensiksi mainitulle oikeudelle on siis perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan mukaisesti annettava sama merkitys ja ulottuvuus viimeksi mainitun oikeuden kanssa. (
66
)
112.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että oikeus yhdistymisvapauteen on yksi demokraattisen ja moniarvoisen yhteiskunnan kulmakivistä, koska sen nojalla kansalaiset voivat toimia yhdessä aloilla, joilla on yleistä merkitystä, ja tällä tavoin myötävaikuttaa yhteiskuntaelämän moitteettomaan toimintaan. (
67
)
113.
Näin ollen myös näiden EU-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten valossa on arvioitava, vaarantaako – kuten komissio väittää – se, että liikkuvien unionin kansalaisten on lain mukaan mahdotonta liittyä Puolassa poliittisiin puolueisiin, näiden kansalaisten ja Puolan kansalaisten yhdenvertaiset edellytykset asettua ehdolle kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa erityisesti siksi, että se heikentää merkittävästi liikkuvien unionin kansalaisten mahdollisuuksia tulla valituksi.
b)
Vaalioikeuksien käytön rajoittaminen
114.
Tšekin tasavallan tukeman Puolan tasavallan mukaan komissio ei esitä näyttöä kyseessä olevien oikeussääntöjen käytännön vaikutuksista liikkuvien unionin kansalaisten vaalikelpoisuuteen.
115.
Unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen voidaan näyttää toteen silloin, kun se perustuu sellaisten lakien tai asetusten antamiseen, joiden olemassaoloa tai soveltamista ei ole kiistetty, kyseisen toimen säännösten oikeudellisella arvioinnilla. (
68
)
116.
Nyt käsiteltävässä asiassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, johon komissio katsoo Puolan tasavallan syyllistyneen, perustuu sellaisen lainsäädäntötoimen antamiseen, jonka olemassaoloa tai soveltamista kyseinen jäsenvaltio ei kiistä ja jonka säännöksiä arvioidaan oikeudellisesti kannekirjelmässä.
117.
Lisäksi on arvioitava, missä määrin tällä säännöstöllä on ehkäiseviä vaikutuksia mahdolliseen ehdolle asettumiseen vaaleissa, mitä ei voida arvioida määrällisesti.
118.
Näin ollen Puolan tasavalta ei voi perustellusti väittää, ettei komissio ole esittänyt näyttöä siitä, että lailla, jolla poliittisen puolueen jäsenyys rajataan Puolan kansalaisiin, on käytännön vaikutuksia liikkuvien unionin kansalaisten vaalioikeuksiin.
119.
Kyseessä olevassa Puolan laissa, jossa oikeus liittyä poliittiseen puolueeseen rajataan Puolan kansalaisiin, epäyhdenvertainen kohtelu vaalioikeuksien osalta voidaan mielestäni todeta jo pelkästään siitä, että Puolan kansalaiset voivat vapaasti päättää ehdolle asettumisesta kunnallisvaaleissa tai Euroopan parlamentin vaaleissa joko poliittisen puolueen jäseninä tai sitoutumattomina ehdokkaina, kun taas liikkuvilla unionin kansalaisilla on käytettävissään ainoastaan viimeksi mainittu vaihtoehto. Edellä esitetyn mukaisesti oikeus liittyä poliittisiin puolueisiin mahdollistaa vaalioikeuksien tehokkaamman käytön demokratian toteuttamiseen osallistumiseksi.
120.
Yksikään Puolan tasavallan esittämistä lievennyksistä ei voi muuttaa tätä arviointia. Etenkään se, että liikkuvat unionin kansalaiset voivat asettua ehdolle jonkin poliittisen puolueen listalla, ei nimittäin ole omiaan korvaamaan tätä heidän toimintamahdollisuuksiensa rajoittamista, koska he ovat riippuvaisia erityisten edellytysten täyttymisestä, sellaisina kuin komissio on ne esittänyt. Poliittiseen puolueeseen kuulumattomien henkilöiden käytössä olevien organisaatioiden roolin laajuutta, johon Puolan tasavalta on vedonnut, ei myöskään voida verrata poliittisten puolueiden roolin laajuuteen.
121.
Lisäksi komissio osoittaa vaalikomiteoiden rahoituksen erilaisuuden, joka johtuu suoraan oikeussäännöistä ja jota sen raportin laatijat, johon komissio viittaa, pitävät ilmeisenä esteenä. (
69
)
122.
Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin katsoo komission näyttäneen riittävällä tavalla toteen sen, että vaalioikeuksien käyttöä on rajoitettu oman maan kansalaisten kanssa samassa tilanteessa olevien liikkuvien unionin kansalaisten vahingoksi.
123.
Tästä seuraa, että antaessaan kyseessä olevan kansallisen säännöksen toimivaltansa mukaisesti Puolan tasavalta ei ole noudattanut vaatimuksia, jotka johtuvat unionin oikeudesta eli SEUT 22 artiklasta, jota on luettava yhdessä perusoikeuskirjan 12, 39 ja 40 artiklan kanssa.
c)
Poliittiseen puolueeseen liittymistä koskevan rajoituksen oikeuttaminen
124.
Puolan tasavalta perustelee unionin liikkuvien kansalaisten erilaista kohtelua, joka on seurausta sen päätöksestä rajata poliittiseen puolueeseen liittyminen sen omiin kansalaisiin, perussopimuksesta johtuvilla syillä, jotka liittyvät erityisesti kansallisen identiteetin kunnioittamiseen.
125.
Puolan tasavalta vetoaa SEU 4 artiklan 2 kohtaan ja väittää lähinnä, että unionin oikeudesta, sellaisena kuin komissio sitä tulkitsee, seuraisi, että liikkuvat unionin kansalaiset osallistuisivat julkiseen elämään muulla kuin jäsenvaltioiden hyväksymällä tasolla, ja erityisesti, että he voisivat saada painoarvoa kansallisessa päätöksenteossa hyödyntämällä poliittisia puolueita.
126.
On pidettävä mielessä, että SEU 4 artiklan 2 kohdan mukaan unioni kunnioittaa jäsenvaltioidensa kansallista identiteettiä, joka on olennainen osa niiden poliittisia ja valtiosäännön rakenteita.
127.
On kuitenkin totta, että kansallisen poliittisen elämän järjestäminen, johon poliittiset puolueet osallistuvat, on osa SEU 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua kansallista identiteettiä. Tältä osin kyseisen identiteetin kunnioittaminen merkitsee sitä, että liikkuvien unionin kansalaisten osallistuminen rajoitetaan ainoastaan Euroopan parlamentin vaaleihin ja kunnallisvaaleihin, eikä tavoitteena ole jäsenvaltioiden vaalijärjestelmien täydellinen yhdenmukaistaminen. (
70
) Unionin lainsäätäjä on myös ottanut huomioon sen, mikä vaikutus mahdollisuudella osallistua kyseisiin vaaleihin on asuinjäsenvaltion poliittisen elämän tasapainoon, säätäessään, että jäsenvaltiot voivat hyväksyä omia kansalaisiaan hyödyttäviä rajattuja (
71
) ja tilapäisiä järjestelyjä.
128.
Siltä osin kuin on kyse liikkuvien unionin kansalaisten poliittisiin puolueisiin liittymisen vaikutuksesta kansallisella tasolla niiden mahdollisten vaikutusten vuoksi, joita sillä on kyseisissä puolueissa, huomautan, että kaikkien asianosaisten mielestä asia kuuluu näiden puolueiden toimivaltaan. Ne voivat nimittäin määritellä vapaasti organisaationsa ja ehdokkaidensa valintaa koskevat yksityiskohdat. (
72
) Korostan, että Puolan tasavalta ainoastaan väittää sitä toteen näyttämättä, että puolueiden jäsenten, jotka ovat liikkuvia unionin kansalaisia, toiminta-alaa on mahdotonta rajata tiettyihin vaaleihin.
129.
Näin ollen olen komission kanssa yhtä mieltä siitä, että Puolan tasavallan kansallista identiteettiä ei voida vaarantaa hyväksymällä liikkuvien unionin kansalaisten liittyminen poliittiseen puolueeseen heidän tosiasiallisten oikeuksiensa takaamiseksi kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa.
130.
Vaikka lisäksi oletettaisiin, että tällainen vaarantaminen näytettäisiin toteen, SEU 4 artiklan 2 kohtaa tulkittaessa on otettava huomioon sen kanssa samantasoiset määräykset. (
73
)
131.
Näin ollen SEU 4 artiklan 2 kohta ei voi vapauttaa jäsenvaltioita velvollisuudesta kunnioittaa perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia, (
74
) kuten demokratian periaatetta ja yhdenvertaisuusperiaatetta, josta määrätään SEUT 22 artiklassa (
75
) ja joka perustuu unionin kansalaisuuteen, jotta vaalikelpoisuutta koskevaa oikeutta voidaan käyttää kunnallisvaaleissa ja Euroopan parlamentin vaaleissa. Nämä periaatteet kuuluvat unionin perusarvoihin. (
76
)
132.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa komission kanteen perustelluksi.
VI Oikeudenkäyntikulut
133.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska unionin tuomioistuimen on mielestäni hyväksyttävä komission vaatimukset, Puolan tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
134.
Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
135.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Puolan tasavalta ei ole noudattanut SEUT 22 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on kieltänyt unionin kansalaisilta, jotka eivät ole Puolan tasavallan kansalaisia mutta jotka asuvat Puolan tasavallan alueella, oikeuden kuulua poliittiseen puolueeseen.
2)
Puolan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
3)
Tšekin tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: ranska.
(
2
)	Jäljempänä liikkuvat unionin kansalaiset.
(
3
)	Komissio on nostanut Tšekin tasavaltaa vastaan samanlaisen kanteen (asia C‑808/21), jota käsitellään koordinoidusti. Näille kahdelle asialle pidettiin yhteinen istunto asianosaisten kuulemiseksi 12.9.2023.
(
4
)	Jäljempänä perusoikeuskirja.
(
5
)	EYVL 1993, L 329, s. 34, sekä Euroopan unionin virallisen lehden puolankielinen erityispainos, luku 20, osa 1, s. 7.
(
6
)	EYVL 1994, L 368, s. 38, sekä Euroopan unionin virallisen lehden puolankielinen erityispainos, luku 20, osa 1, s. 12.
(
7
)	Dz. U. 1997, nro 98, järjestysnumero 604, sellaisena kuin se on muutettuna (Dz. U., 2022, järjestysnumero 372).
(
8
)	Dz. U. 2011, nro 21, järjestysnumero 112, sellaisena kuin se on muutettuna (Dz. U. 2020, järjestysnumero 1319).
(
9
)	Dz. U. 1993, nro 7, järjestysnumero 34, sellaisena kuin se on muutettuna (Dz. U. 2020, järjestysnumero 805).
(
10
)	Dz. U. 1989, nro 20, järjestysnumero 104 kohta, sellaisena kuin se on muutettuna (Dz. U. 2020, järjestysnumero 2261).
(
11
)	Ks. myös unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 129 artikla.
(
12
)	Ks. tuomio 24.3.1993, CIRFS ym. v. komissio (C‑313/90, EU:C:1993:111, 22 kohta) ja tuomio 8.11.2007, Espanja v. neuvosto (C‑141/05, EU:C:2007:653, 27 ja 28 kohta).
(
13
)	Ks. erityisesti unionin tuomioistuimen harjoittamasta valvonnasta tuomio 2.6.2016, komissio v. Alankomaat (C‑233/14, EU:C:2016:396, 43 kohta) ja tuomio 22.9.2016, komissio v. Tšekin tasavalta (C‑525/14, EU:C:2016:714, 14 kohta), sekä noudatettavista edellytyksistä tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 188–190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
14
)	Ks. analogisesti tuomio 30.9.2010, komissio v. Belgia (C‑132/09, EU:C:2010:562, 40 ja 41 kohta).
(
15
)	Komissio viittaa direktiivin 93/109 johdanto-osan kymmenenteen ja direktiivin 94/80 johdanto osan 14. perustelukappaleeseen.
(
16
)	Komissio viittaa 30.1.1998 annettuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon Turkin yhdistynyt kommunistinen puolue ym. v. Turkki (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, 44 kohta) ja poliittisten puolueiden merkityksen osalta esimerkiksi 25.5.1998 annettuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon sosialistipuolue ym. v. Turkki (CE:ECHR:1998:0525JUD002123793, 41 kohta) sekä 13.2.2003 annettuun Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioon Refah Partisi (Hyvinvointipuolue) ym. v. Turkki (CE:ECHR:2003:0213JUD004134098, 86–89 kohta).
(
17
)	Jäljempänä Venetsian komission suuntaviivat. Ks. kyseisten suuntaviivojen 2. painos (tutkimus nro 881/2017). Komissio viittaa mainittujen suuntaviivojen 1 kohtaan (s. 5) sekä 17 ja 18 kohtaan (s. 9). Sen yhteyden osalta, jonka puolueet muodostavat kansalaisten ja viranhaltijoiden välillä, komissio viittaa suuntaviivojen 18 kohtaan (s. 9).
(
18
)	Ks. jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 72 ja 73 kohta. Komissio katsoo, ettei Puolan tasavalta myöskään perustele väitettään, jonka mukaan poliittiseen puolueeseen liittymisellä on äänestäjille vähemmän merkitystä kuin ehdokkaiden persoonallisuudella.
(
19
)	Komissio viittaa perusoikeus-, tasa-arvo- ja kansalaisuusohjelmasta (2014–2020) rahoitettuun raporttiin, jonka otsikko on ”Report on Political Participation of Mobile EU Citizens: Poland” (Raportti liikkuvien unionin kansalaisten poliittisesta osallistumisesta: Puola), lokakuu 2018, s. 14, saatavana internetosoitteessa https://faireu.ecas.org/wp-content/uploads/2019/02/FAIREU_Poland.pdf?msclkid=2da146edac3e11ec9e63cccc876888d9.
(
20
)	Vaalimenettelyn osalta komissio viittaa 12.9.2006 annettuun tuomioon Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545).
(
21
)	Komissio viittaa 27.4.2006 annettuun tuomioon komissio v. Saksa (C‑441/02, EU:C:2006:253, 108 kohta).
(
22
)	Komissio viittaa 15.7.2021 annettuun tuomioon The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602, 88 kohta) ja korostaa unionin tuomioistuimen täsmentäneen, että soveltaessaan unionin kansalaisen perustavanlaatuiseen asemaan liittyviä EUT-sopimuksen määräyksiä jäsenvaltioiden on noudatettava perusoikeuskirjan määräyksiä.
(
23
)	Komissio muistuttaa, että kyseinen määräys vastaa Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 11 artiklaa.
(
24
)	Komissio viittaa uudestaan 15.7.2021 annettuun tuomioon The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, EU:C:2021:602). Sen vaatimuksen osalta, jonka mukaan kansallisten sääntöjen on oltava perusoikeuskirjan 12 artiklassa määrätyn yhdistymisvapautta koskevan oikeuden mukaisia, komissio viittaa 18.6.2020 annettuun tuomioon komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476).
(
25
)	Komissio viittaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklan osalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 27.4.1995 antamaan tuomioon Piermont v. Ranska (CE:ECHR:1995:0427JUD001577389, 64 kohta), jonka mukaan unionin jäsenvaltiot eivät voi vedota kyseiseen määräykseen niitä muiden jäsenvaltioiden kansalaisia vastaan, jotka vetoavat heille perussopimuksissa annettuihin oikeuksiin.
(
26
)	Puolan tasavalta viittaa direktiiveihin 93/109 ja 94/80 sekä erityisesti ensiksi mainitun direktiivin johdanto-osan viidenteen perustelukappaleeseen ja viimeksi mainitun direktiivin johdanto-osan neljänteen perustelukappaleeseen.
(
27
)	Tämä väite perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 16 artiklan määräyksiin.
(
28
)	Puolan tasavalta viittaa kahteen Centrum Badania Opinii Społecznej’n (yleisen mielipiteen tutkimuskeskus, Puola) raporttiin, joista raportin nro 165/2018 otsikko on ”Äänestysperusteet vuoden 2018 kunnallisvaaleissa” ja raportin nro 96/2014 otsikko ”Euroopan parlamentin vaalit Puolan kansalaisten vaalien jälkeen antamissa ilmoituksissa” ja jotka toteutettiin kyselytutkimukseen osallistuneiden henkilöiden ilmoitusten perusteella.
(
29
)	Tästä Puolan tasavalta toteaa, että edellisissä kunnallisvaaleissa, jotka pidettiin vuonna 2018, ehdolle asettui neljä liikkuvaa unionin kansalaista, joista kaksi puolueen vaalikomitean tai puolueiden liittouman vaalikomitean ehdokkaina. Tässä yhteydessä yksi näistä ehdokkaista tuli valituksi. Vuonna 2019 pidetyissä Euroopan parlamentin vaaleissa ehdolle ei asettunut yhtään liikkuvaa unionin kansalaista. Puolan tasavalta huomauttaa, että vaikka liikkuvien unionin kansalaisten kiinnostus asettua ehdolle vaaleissa on ollut vähäistä – joskin on myös otettava huomioon Puolassa asuvien liikkuvien unionin kansalaisten vähäinen kokonaismäärä – puolet näistä kansalaisista asettui ehdolle poliittisen puolueen vaalikomitean tai puolueiden liittouman vaalikomitean listoilla. Tätä on verrattava komission mainitsemaan vaikutustenarviointiraporttiin, joka on oheisasiakirjana 25.11.2021 annetussa ehdotuksessa neuvoston direktiiviksi niille unionin kansalaisille, jotka asuvat jäsenvaltiossa, mutta eivät ole sen kansalaisia, Euroopan parlamentin vaaleissa kuuluvaa äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (Commission Staff Working Document – Impact assessment report accompanying the document ”Proposal for a Council directive laying down detailed arrangements for the exercise of the right to vote and to stand as a candidate in municipal elections by Union citizens residing in a Member State of which they are not nationals) (komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2021) 357 final). Kyseisen raportin mukaan yksi liikkuva unionin kansalainen kertoi yrittäneensä asettua ehdolle Euroopan parlamentin vaaleissa asuinjäsenvaltiossaan ja todenneensa poliittiseen puolueeseen liittymisen mahdottomaksi. Puolan tasavalta korostaa, että kyseisen arvioinnin tulokset on saatu vähäisen osallistujamäärän perusteella.
(
30
)	Ks. vaalilain 403 §.
(
31
)	Tšekin tasavallan mukaan EY 19 artiklan 2 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettuna Amsterdamin sopimuksella, eli nykyisessä SEUT 22 artiklassa, ”kyseiseen äänioikeuteen ja vaalikelpoisuutta koskevaan oikeuteen sovelletaan ainoastaan kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta”. Tšekin tasavalta viittaa 12.9.2006 annettuun tuomioon Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, 53 kohta).
(
32
)	Komissio viittaa SEUT 21 artiklan osalta analogisesti 14.11.2017 annettuun tuomioon Lounes (C‑165/16, EU:C:2017:862) ja 5.6.2018 annettuun tuomioon Coman ym. (C‑673/16, EU:C:2018:385).
(
33
)	Tšekin tasavalta esitti lisäksi seuraavat viittaukset: ”Ks. tuomio 12.5.1998, Martínez Sala (C‑85/96, EU:C:1998:217, 58 ja 63 kohta). Kyseisessä asiassa riidanalainen seikka koski sitä, oliko asianomainen liikkuva unionin kansalainen saanut työntekijän aseman”, sekä ”Ks. tuomio 29.6.1999, komissio v. Belgia (C‑172/98, EU:C:1999:335, 12 kohta) ja julkisasiamies Cosmasin ratkaisuehdotus komissio v. Belgia (C‑172/98, EU:C:1999:43, 11 kohta).”
(
34
)	Komissio viittaa tässä osaan kyseisen direktiivin johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta.
(
35
)	Samaa päättelyä voidaan soveltaa äänioikeuteen. SEUT 22 artiklassa taataan oikeus äänestää siinä vaiheessa, kun äänestäjän asemaa ei vielä ole saatu.
(
36
)	Tšekin tasavalta viittaa erityisesti 14.3.2019 annettuun tuomioon komissio v. Tšekin tasavalta (C‑399/17, EU:C:2019:200, 51 kohta).
(
37
)	Komissio huomauttaa, että se on kuitenkin antanut vähintään yhden tämäntyyppisen esimerkin, ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 29 mainittu vaikutustenarviointi.
(
38
)	C‑441/02, EU:C:2006:253, 108 kohta.
(
39
)	Komissio toistaa viittauksensa 27.4.2006 annetun tuomion komissio v. Saksa (C‑441/02, EU:C:2006:253) 108 kohtaan ja viittaa myös kyseisessä kohdassa mainittuun oikeuskäytäntöön.
(
40
)	Vaalioikeuksien haltijoiden määrittämisestä vaaleja koskevissa asioissa ks. tuomio 12.9.2006, Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, 45 ja 52 kohta) ja tuomio 6.10.2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, 42 kohta). Ks. myös unionin kansalaisuuteen liittyvien oikeuksien osalta tuomio 14.12.2021, Stolichna obshtina, rayon Pancharevo (C‑490/20, EU:C:2021:1008, 52 kohta). Ks. lopuksi unionin arvojen osalta tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 64–67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
41
)	Unionin tuomioistuin on katsonut, että edustajien valitsemisesta Euroopan parlamenttiin yleisillä välittömillä vaaleilla 20.9.1976 annetun säädöksen (EYVL 1976, L 278, s. 5), jossa täsmennetään yhteiset periaatteet sovellettaviksi menettelyyn, joka koskee valintaa Euroopan parlamentin jäseniksi yleisillä välittömillä vaaleilla, 8 artiklan ensimmäisestä kohdasta ja 12 artiklasta seuraa, että jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti edelleen toimivalta säännellä vaalimenettelyä. Ks. tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, 67–69 kohta).
(
42
)	Ks. vastaavasti tuomio 16.6.2022, komissio v. Itävalta (Perhe-etuuksien indeksointi) (C‑328/20, EU:C:2022:468, 57 kohta).
(
43
)	Ks. SEUT 22 artiklan loppuosa ja direktiivin 93/103 johdanto-osan neljäs ja kuudes perustelukappale sekä direktiivin 94/80 johdanto-osan neljäs ja viides perustelukappale. Direktiiveissä esitetään yksityiskohtaisesti äänioikeuden käyttöä ja vaalikelpoisuutta koskevat yhteiset edellytykset, jotka koskevat esimerkiksi unionin kansalaisuutta ja asuinjäsenvaltion vahvistamaa asumisen kestoa, vaaliluetteloihin merkitsemistä ja ehdokkuuden ilmoittamista koskevia yksityiskohtia sekä poissulkemisperusteita.
(
44
)	Ns. perustavanlaatuisen aseman määrittelystä ks. erityisesti tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
45
)	Ks. direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osan ensimmäinen, toinen ja kolmas perustelukappale. Shaw, J. toteaa artikkelissaan ”Sovereignty at the Boundaries of the Polity”, teoksessa Walker, N., Sovereignty in Transition, Hart Publishing, Lontoo, 2003, s. 461–500 (erityisesti s. 471), että vaalioikeuksiin liittyvät määräykset muodostavat suuren osan Maastrichtin sopimuksen määräysten lisäarvosta. Kansalaisilla on ollut mahdollisuus osallistua Euroopan parlamentin välittömiin vaaleihin 20.9.1976 annetusta säädöksestä lähtien (ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviite 41). Vasta Maastrichtin sopimuksen voimaantulosta lähtien tätä oikeutta on säännelty EY:n perustamissopimuksen 8 b artiklalla ja sittemmin EY 19 artiklalla ja SEUT 22 artiklalla. Ks. muistutuksena lainsäädäntöhistoriasta Shaw, J. ja Khadar, L., ”Article 39”, teoksessa Peers, S., Hervey, T., Kenner, J., ja Ward, A., The EU Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2. painos, Hart Publishing, Oxford, 2021, s. 1085–1112, erityisesti 39.33 ja 39.34 kohta (s. 1093 ja 1094). Sama on pätenyt kunnallisvaaleihin Maastrichtin sopimuksesta lähtien. Yksityiskohtaisen historiallisen katsauksen osalta ks. Groenendijk, K., ”Article 40”, The EU Charter of Fundamental Right: A Commentary, em. teos, s. 1113–1123, erityisesti 40.17 kohta (s. 1118). EY 19 artiklan osalta ks. tuomio 12.9.2006, Espanja v. Yhdistynyt kuningaskunta (C‑145/04, EU:C:2006:543, 66 kohta) ja vastaavasti tuomio 6.10.2015, Delvigne (C‑650/13, EU:C:2015:648, 42 kohta).
(
46
)	Ks. direktiivien 93/109 ja 94/80 johdanto-osan kolmas perustelukappale sekä vastaavasti tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, 50 kohta).
(
47
)	SEU 6 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjalla on sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksilla.
(
48
)	Perusoikeuskirjan selitysten (EUVL 2007, C 303, s. 17) (jäljempänä perusoikeuskirjan selitykset) mukaan ”39 artiklan 1 kohta vastaa [SEUT] 20 artiklan 2 kohdassa turvattua oikeutta” ja SEUT 22 artikla on oikeusperusta kyseisen oikeuden käyttämistä koskevien yksityiskohtaisten järjestelyjen hyväksymiseksi.
(
49
)	Perusoikeuskirjan selitysten mukaan 40 artikla ”vastaa [SEUT] 20 artiklan 2 kohdassa turvattua oikeutta” ja SEUT 22 artikla on oikeusperusta kyseisen oikeuden käyttämistä koskevien yksityiskohtaisten järjestelyjen hyväksymiseksi. Ks. tuomio 9.6.2022, Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques (C‑673/20, EU:C:2022:449, 51 kohta).
(
50
)	Ks. tuomio 20.9.2001, Grzelczyk (C‑184/99, EU:C:2001:458, 31 kohta).
(
51
)	Ks. SEU 2 artikla. Ks. tältä osin tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 64 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja vastaavasti tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) ((C‑78/18, EU:C:2020:476, 112 kohta), joka perustuu SEU 2 artiklassa vahvistettujen kolmen arvon eli demokratian, oikeusvaltion ja perusoikeuksien kunnioittamisen implisiittiseen yhteyteen). Toimielinten valvontavallasta ks. tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 159 kohta).
(
52
)	Unionin tuomioistuin on todennut, että SEU 10 artiklan 1 kohdassa konkretisoituu SEU 2 artiklassa mainittu kansanvaltaa koskeva arvo. Ks. tuomio 19.12.2019, Junqueras Vies (C‑502/19, EU:C:2019:1115, 63 kohta).
(
53
)	Ks. direktiivin 93/103 johdanto-osan kymmenes perustelukappale ja 14 artiklan 1 kohdan toinen alakohta sekä direktiivin 94/80 johdanto-osan 14. perustelukappale ja 12 artiklan 1 kohdan c alakohta. Ks. myös tämän tekijän merkityksestä Shaw, J., ”Sovereignty at the Boundaries of the Polity”, em. teos, s. 478, jonka mukaan ”vaalioikeudet – – ovat unionin kansalaisten maahanmuuttoa täydentäviä oikeuksia, jotka unionin on suojaavana poliittisena kokonaisuutena vahvistettava, jotta voidaan edistää unioniin muuttajan syvempää osallistumisen tunnetta vastaanottavassa valtiossa ja sen poliittisen kulttuurin tiettyjen näkökohtien osalta sekä vähentää poliittisten oikeuksien menettämiseen liittyvää vahinkoa, jota muuttajalle saattaa aiheutua alkuperävaltiosta lähdön vuoksi” (vapaa käännös).
(
54
)	Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oman valtion ja muiden valtioiden kansalaisten yhdenvertaista kohtelua koskevilla säännöillä ei kielletä ainoastaan avointa kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää vaan myös kaikki peitellyn syrjinnän muodot, jotka muiden erotteluperusteiden soveltamisen perusteella johtavat tosiasiallisesti samaan lopputulokseen. Ks. tuomio 2.2.2023, Freikirche der Siebenten-Tags-Adventisten in Deutschland (C‑372/21, EU:C:2023:59, 29 kohta).
(
55
)	Ks. vastaavasti direktiivin 93/109 johdanto-osan kuudes perustelukappale ja direktiivin 94/80 johdanto-osan viides perustelukappale.
(
56
)	Siltä osin kuin on kyse SEUT 18 artiklan soveltamisesta, johon Tšekin tasavalta vetoaa, on viitattava 11.6.2020 annettuun tuomioon TÜV Rheinland LGA Products ja Allianz IARD (C‑581/18, EU:C:2020:453, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Unionin tuomioistuin on muistuttanut periaatteesta, jonka mukaan kansallisia toimenpiteitä voidaan tarkastella SEUT 18 artiklan ensimmäisen kohdan valossa vain siltä osin kuin niitä sovelletaan tilanteisiin, jotka eivät kuulu EUT-sopimuksessa määrättyjen syrjinnän kieltävien erityissääntöjen soveltamisalaan.
(
57
)	Ks. erityisesti suuntaviivojen 17 ja 18 kohta (s. 9).
(
58
)	Ks. tässä yhteydessä rahoituksen ja tiedotusvälineisiin pääsyn osalta Venetsian komission suuntaviivojen 185 kohta (s. 59 ja 60).
(
59
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 50 kohta. Ks. myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.7.2008, Yumak ja Sadak v. Turkki (CE:ECHR:2008:0708JUD001022603, 107 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Euroopan ihmisoikeustuomioistuin korostaa vakiintuneessa oikeuskäytännössään, että poliittinen keskustelu, johon poliittiset puolueet osallistuvat, ”on aivan demokraattisen yhteiskunnan käsitteen ytimessä”.
(
60
)	Kyseinen määräys koskee Euroopan tason poliittisia puolueita. Siinä toistetaan olennaisilta osin EY 191 artiklan ensimmäisen kohdan sanamuoto.
(
61
)	Ks. perusoikeuskirjan selitykset.
(
62
)	Perusoikeuskirjan 39 ja 40 artiklan ja sen 12 artiklan 2 kohdan, joka koskee poliittisten puolueiden roolia, välisestä yhteydestä ks. Costa, O., ”Article 39 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et au Parlement européen”, teoksessa Picod, F., Rizcallah, C. ja Van Drooghenbroeck, S., Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne: commentaire article par article, 3. painos, Bruylant, Bryssel, 2023, s. 1043–1068, erityisesti 6 kohta (s. 1048), ja samassa teoksessa Ducoulombier, P., ”Article 12 – Liberté de réunion et d’association”, s. 313–327, erityisesti 6 kohta (s. 317 ja 318). Ks. myös Shaw, J. ja Khadar, L., em. teos, 39.04 kohta (s. 1087) ja Groenendijk, K., em. teos, 40.26 kohta (s. 1120).
(
63
)	Ks. edellä tämän ratkaisuehdotuksen 99 kohta.
(
64
)	Kyseinen artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 10 artiklaa. Ks. perusoikeuskirjan selitykset.
(
65
)	Ks. tältä osin myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäisen lisäpöytäkirjan 3 artikla ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 18.2.1999 antama tuomio Matthews v. Yhdistynyt kuningaskunta (CE:ECHR:1999:0218JUD002483394, 44 kohta), joka koskee kyseisen määräyksen soveltamista Euroopan parlamentin vaaleihin.
(
66
)	Ks. tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 111–114 kohta).
(
67
)	Ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 30.1.1998, Turkin yhdistynyt kommunistinen puolue ym. v. Turkki (CE:ECHR:1998:0130JUD001939292, 25 kohta). Siinä täsmennetään, että ”poliittiset puolueet ovat demokratian moitteettoman toiminnan kannalta keskeinen yhdistymismuoto. Kun otetaan huomioon demokratian merkitys [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] järjestelmässä – –, ei ole epäilystäkään siitä, että poliittiset puolueet kuuluvat 11 artiklan soveltamisalaan.” Kansalaisten julkiseen elämään osallistumisen merkityksestä laajemmassa yhteydessä ks. erityisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.2.2004, Gorzelik ym. v. Puola (CE:ECHR:2004:0217JUD004415898, 88, 90 ja 92 kohta) ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 8.10.2009, Tebieti Mühafize Cemiyyeti ja Israfilov v. Azerbaidžan (CE:ECHR:2009:1008JUD003708303, 52 ja 53 kohta).
(
68
)	Ks. tuomio 18.6.2020, komissio v. Unkari (Järjestöjen avoimuus) (C‑78/18, EU:C:2020:476, 37 kohta).
(
69
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 19 mainittu poliittista osallistumista koskeva raportti, s. 14.
(
70
)	Ks. vastaavasti direktiivin 93/109 johdanto-osan viides perustelukappale ja direktiivin 94/80 johdanto-osan neljäs perustelukappale. Ks. myös tuomio 12.9.2006, Eman ja Sevinger (C‑300/04, EU:C:2006:545, 52 ja 53 kohta).
(
71
)	Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 104 kohta. Ks. tältä osin tiettyihin virkoihin pääsyn rajaamisesta oman maan kansalaisiin ja osallistumisesta parlamentaarisen yleiskokouksen vaaliin direktiivin 94/80 johdanto-osan viides ja kymmenes perustelukappale sekä 5 artiklan 3 ja 4 kohta. Jäsenvaltioiden sääntelystä tämän harkintavallan rajoissa ks. tämän ratkaisuehdotuksen alaviitteessä 29 mainittu vaikutustenarviointiraportti, 1.3.6 kohta (s. 20), ja Blacher, P:n analyysi ”Article 40 – Droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales” teoksessa Picod, F., Rizcallah, C. ja Van Drooghenbroeck, S., em. teos, s. 1069–1088, erityisesti 16 kohta (s. 1083 ja 1084). Äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden rajoittamisesta erityisesti sillä perusteella, mikä on liikkuvien unionin kansalaisten osuus asuinjäsenvaltiossa ja heidän asumisaikansa, ks. direktiivin 93/109 14 artikla ja direktiivin 94/80 12 artikla. Ks. myös Euroopan parlamentin vaaleja koskevat huomiot, Shaw, J., ja Khadar, L., em. teos, 39.74 kohta (s. 1104) sekä kunnallisvaaleja koskevat huomiot, de Groenendijk, K., em. teos, 40.27 ja 40.28 kohta (s. 1121).
(
72
)	Ks. tältä osin Venetsian komission suuntaviivat, 153 ja 155 kohta (s. 49 ja 50). Ks. myös esim. komission perusoikeus-, tasa-arvo- ja kansalaisuusohjelmasta (2014–2020) rahoitettu Alina Ostlingin raportti, jonka otsikko on ”Fair EU Synthesis report: Electoral Rights for Mobile EU Citizens – Challenges and Facilitators of Implementation”, 4.1.2 kohta (s. 27).
(
73
)	Ks. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 72 kohta).
(
74
)	Ks. perusoikeuskirjan johdanto-osan toinen ja viides perustelukappale.
(
75
)	Kyseisen artiklan ulottuvuuden osalta on viitattava tämän ratkaisuehdotuksen 101, 110 ja 113 kohtaan.
(
76
)	Ks. vastaavasti tuomio 16.2.2022, Unkari v. parlamentti ja neuvosto (C‑156/21, EU:C:2022:97, 127 kohta) ja tuomio 16.2.2022, Puola v. parlamentti ja neuvosto (C‑157/21, EU:C:2022:98, 145 kohta). Ks. tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä) (C‑204/21, EU:C:2023:442, 72 kohta).