62003CC0386_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Tällä kanteella yhteisöjen tuomioistuinta pyydetään jälleen kerran tutkimaan sellaista kansallista toimenpidettä, jolla on pantu täytäntöön pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annettu neuvoston direktiivi 96/67/EY.(2)
2. Euroopan yhteisöjen komissio vaatii tällä kertaa yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 96/67 mukaisia velvoitteitaan, koska se on toteuttanut kyseisen direktiivin 16 ja 18 artiklan kanssa yhteensoveltumattomia toimenpiteitä.
3. Yhteisöjen tuomioistuimella on äskettäin ollut tilaisuus lausua Italian lainsäädännön yhteensoveltuvuudesta direktiivin 96/67 kanssa 9.12.2004 antamassaan tuomiossa.(3) Se on katsonut siinä muun muassa, että tuossa kansallisessa lainsäädännössä lentoaseman maahuolintamarkkinoilla toiminnan aloittaville uusille palveluntarjoajille asetettu velvollisuus ottaa palvelukseensa aiemman palveluntarjoajan henkilökunta oli direktiivin 96/67 vastainen.
4. Lisäksi yhteisöjen tuomioistuin on jo tulkinnut tämän direktiivin 16 artiklan 3 kohtaa eräässä 16.10.2003 antamassaan tuomiossa,(4) josta ilmenee muun muassa, että kyseisen artiklan ”vastaista on se, että lentoaseman pitäjä edellytyksenä lentoaseman maahuolintapalvelujen markkinoille pääsemiseksi vaatii maahuolintapalveluja tarjoavaa palveluntarjoajaa tai omahuolintaa harjoittavaa käyttäjää maksamaan lupamaksua, joka on vastike mahdollisuudesta tehdä voittoa ja jota kyseinen palveluntarjoaja tai käyttäjä maksaa lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöönantamisesta maksamansa maksun lisäksi”.
5. Yhteisöjen tuomioistuimen on nyt esillä olevassa asiassa täydennettävä näitä kahta tuomiota täsmentämällä, voiko jäsenvaltio antaa lentoaseman pitäjälle luvan vaatia lentoaseman maahuolintamarkkinoilla toiminnan aloittavilta uusilta palveluntarjoajilta, että sen lisäksi, että ne ottavat palvelukseensa kyseisillä markkinoilla aikaisemmin toimineen yrityksen työntekijöitä, ne myös osallistuvat niiden kustannusten rahoittamiseen, jotka aiheutuvat siitä, ettei näiden työntekijöiden työsuhteita jatketa, eli pääasiallisesti irtisanomisesta aiheutuneisiin kustannuksiin.
I Sovellettavat oikeussäännöt
A Yhteisön oikeus
6. Direktiivissä 96/67 säädetään yhteisön lentoasemien maahuolintamarkkinoiden vaiheittaista avaamista koskevasta järjestelmästä.
7. Direktiivin viidennen perustelukappaleen mukaan ”maahuolinnan markkinoiden avaaminen on toimenpide, jonka pitäisi auttaa lentoyhtiöitä alentamaan käyttökustannuksia ja parantamaan käyttäjille tarjottavien palvelujen laatua”.
8. Lisäksi direktiivin 96/67 yhdeksännen perustelukappaleen mukaan ”vapaa pääsy maahuolinnan markkinoille on sopusoinnussa yhteisön lentoasemien tehokkaan toiminnan kanssa”.
9. Tämän markkinoiden avaamisen yhteydessä yhteisön lainsäätäjä on säätänyt, että lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käytöstä, joka maahuolintapalvelujen tarjoajille ja omahuolintaan oikeutetuille lentoliikenteen harjoittajille on taattava, ”on kuitenkin voitava periä maksu”.(5)
10. Se on toisaalta katsonut, että ”jäsenvaltioiden on voitava taata maahuolintapalveluja tarjoavien yritysten henkilökunnan asianmukainen sosiaaliturva”.(6)
11. Näitä kahta yhteisön lainsäädännön näkökantaa kehitellään direktiivin 96/67 16 ja 18 artiklassa.
12. Kyseisen direktiivin 16 artiklassa, jonka otsikko on ”lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttö”, säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että maahuolintapalvelujen tarjoajilla ja omahuolintaa haluavilla käyttäjillä on mahdollisuus lentoasemien rakennelmien ja laitteiden käyttämiseen siinä määrin kuin heidän toimintansa harjoittaminen sitä edellyttää. Jos lentoaseman pitäjä tai tarvittaessa sitä valvova julkinen viranomainen tai muu yhteisö asettaa edellytyksiä kyseiselle käyttöoikeudelle, näiden edellytysten on oltava asianmukaisia, puolueettomia, avoimia ja syrjimättömiä.
– –
3. Jos lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käytöstä peritään maksu, maksu on määriteltävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein.”
13. Direktiivin 96/67 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Työntekijöiden ja ympäristön suojelu”, säädetään puolestaan seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat toteuttaa työntekijöiden oikeuksien ja ympäristönsuojelun turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta tämän direktiivin säännösten soveltamista ja yhteisön oikeuden muiden määräysten noudattamista.”
14. Koska asian kaksi asianosaista ovat esittäneet tätä yhteisön säännöstä koskevia huomautuksia, mainitsen lopuksi, että työntekijöiden oikeuksien turvaamista yrityksen tai liikkeen taikka yritys‑ tai liiketoiminnan osan luovutuksen yhteydessä koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä 12 päivänä maaliskuuta 2001 annetun neuvoston direktiivin 2001/23/EY(7) 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”a) Tätä direktiiviä sovelletaan yrityksen tai liikkeen taikka yritys‑ tai liiketoiminnan osan luovuttamiseen toiselle työnantajalle sopimukseen perustuvan luovutuksen taikka sulautumisen kautta.
b) Jollei a alakohdasta ja tämän artiklan jäljempänä olevista säännöksistä muuta johdu, tässä direktiivissä tarkoitettuna luovutuksena pidetään oman identiteettinsä säilyttävän taloudellisen yksikön luovuttamista, jolla tarkoitetaan pää‑ ja sivutoimisen taloudellisen toiminnan harjoittamiseksi järjestettyä resurssikokonaisuutta.”
15. Direktiivin 2001/23 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään taas, että ”ne luovuttajan oikeudet ja velvoitteet, jotka johtuvat luovutuksen tapahtuessa voimassa olleesta työsopimuksesta tai työsuhteesta, siirtyvät tällaisen luovutuksen seurauksena luovutuksensaajalle”.
B Kansallinen oikeus
16. Direktiivi 96/67 on täytäntöönpantu Saksassa pääasiallisesti lentoaseman maahuolintapalveluista 11.11.1997 annetulla lailla (Gesetz über Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen) (8) ja lentoaseman maahuolintapalveluista 10.12.1997 annetulla asetuksella (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen; jäljempänä kansallinen asetus).(9)
17. Kansallisen asetuksen 8 §:n, jonka otsikko on ”Edellytykset”, 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”2) Lentoaseman pitäjä voi vaatia palvelujen tarjoajalta tai omahuolintaa harjoittavalta käyttäjältä, että se ottaa palvelukseensa aiemman palvelujentarjoajan työntekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa. Nämä työntekijät on valittava asianmukaisten edellytysten perusteella, erityisesti heidän harjoittamansa toiminnan mukaan. Tällöin sovelletaan 9 §:n 3 momentin kolmatta virkettä tämän estämättä siviililain 613 bis §:n soveltamista”.(10)
18. Kansallisen asetuksen 9 §:ssä, jonka otsikko on ”Käyttöoikeus”, säädetään seuraavaa:
”1) Lentoaseman pitäjällä ja palvelujen tarjoajalla tai omahuolintaa harjoittavalla käyttäjällä on velvollisuus tehdä sopimus lentoaseman sekä lentoaseman rakennelmien ja laitteiden tarvittavan ja käytettävissä olevan osan käytöstä sekä lentoaseman pitäjälle tämän asetuksen nojalla maksettavasta palkkiosta ja niistä edellytyksistä, jotka maahuolintapalvelujen tarjoajan ja omahuolintaa harjoittavien käyttäjien on 8 §:n perusteella täytettävä.
2) Lentoaseman pitäjän on huolehdittava siitä, että tässä asetuksessa tarkoitettuja maahuolintapalvelujen tarjoajia ja omahuolintaa harjoittavia käyttäjiä ei aiheettomasti estetä käyttämästä lentoasemien rakennelmia ja laitteita siinä määrin kuin heidän toimintansa harjoittaminen sitä edellyttää. Jos lentoaseman pitäjä asettaa edellytyksiä kyseiselle käyttöoikeudelle, näiden edellytysten on oltava asianmukaisia, puolueettomia, avoimia ja syrjimättömiä.
3) Lentoaseman pitäjällä on oikeus vaatia maahuolintapalvelujen tarjoajilta ja omahuolintaa harjoittavilta käyttäjiltä maksu lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöoikeudesta, käyttöön asettamisesta ja käytöstä. Tämä maksu on käyttäjien muodostaman komitean annettua lausuntonsa määriteltävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein. Tätä maksua voidaan kaupallisen maksun tavoin käyttää muun muassa lentoaseman oman rahoituksen turvaamiseen. Tämän maksun määrästä päättäessään lentoaseman pitäjä voi asianmukaiseksi katsomaansa määrään saakka ottaa huomioon sellaiset välttämättömät kulut, jotka aiheutuvat siitä, että maahuolintapalvelujen tarjoajat ja omahuolintaa harjoittavat käyttäjät jatkavat maahuolintapalvelujen tarjoamista ja erityisesti siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa.”
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
19. Tutkittuaan Saksan säännökset komissio katsoi, että direktiivin 96/67 16 ja 18 artikla pantiin virheellisesti täytäntöön kansallisessa oikeudessa kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentilla ja 9 §:n 3 momentilla. Näin ollen se osoitti Saksan hallitukselle 28.2.2000 päivätyn virallisen huomautuksen.
20. Saksan hallitus kiisti 16.5.2000 päivätyssä vastauksessaan väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen.
21. Koska tämä vastaus ei vakuuttanut komissiota, se osoitti Saksan hallitukselle 21.3.2002 päivätyn perustellun lausunnon, jossa se uudisti vaatimuksensa.
22. Koska komissio ei pitänyt tähän perusteltuun lausuntoon annettua vastausta tyydyttävänä, se nosti tämän EY 226 artiklaan perustuvan kanteen yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 12.9.2003 kirjatulla kannekirjelmällä.
III Kanne
23. Tässä kanteessa komissio vaatii yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 96/67 mukaisia velvoitteitaan, koska se on kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentilla ja 9 §:n 3 momentilla toteuttanut toimenpiteitä, jotka ovat yhteensoveltumattomia direktiivin 16 ja 18 artiklan kanssa. Lisäksi se vaatii, että tämä jäsenvaltio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
24. Komissio siis moittii Saksan liittotasavaltaa siitä, että se on rikkonut direktiivin 96/67 kahta artiklaa, toisin sanoen 16 ja 18 artiklaa. Tutkin ensin direktiivin 96/67 18 artiklan rikkomista koskevan väitteen ja sen jälkeen 16 artiklan rikkomista koskevan väitteen.
A Direktiivin 96/67 18 artiklan rikkomista koskeva väite
1. Asianosaisten lausumat
25. Komissio korostaa aluksi, että niitä yleisiä suojatoimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot toteuttavat pannakseen direktiivin 2001/23 täytäntöön, sovelletaan myös maahuolintapalvelujen alalla. Se täsmentää, että kun direktiivissä 96/67 tarkoitettu markkinoiden avaaminen johtaa direktiivin 2001/23 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun yrityksen tai liikkeen luovutukseen, ne oikeudet ja velvoitteet, jotka luovutusajankohtana voimassaolevan työsopimuksen tai olemassa olevan työsuhteen nojalla kuuluvat luovuttajalle, siirtyvät tämän luovutuksen takia luovutuksensaajalle.
26. Tämän täsmennettyään komissio toteaa, että sen kanteella halutaan saada todetuksi, että muissa kuin direktiivin 2001/23 kattamissa tapauksissa kansallise ja 9 §:n 3 momentissa säädetyillä toimenpiteillä aiheutetaan syrjintää lentoaseman pitäjän ja muiden palvelujen tarjoajien ja omahuolintaa harjoittavien käyttäjien välillä, ja että niillä näin estetään näiden viimeksi mainittujen pääsy markkinoille ja vääristetään näiden kahden ryhmän välistä kilpailua.
27. Riidanalaisilla kansallisilla säännöksillä mahdollistetaan nimittäin se, että lentoaseman pitäjä voi joko kokonaan tai ainakin osittain vyöryttää markkinoille saapuvien uusien toimijoiden maksettaviksi niistä työntekijöistä aiheutuneet kustannukset, joita se ei enää voi pitää palveluksessaan markkinoiden avaamisesta johtuvan markkinaosuuksien menettämisen vuoksi, ja lisätään niitä kustannuksia, joita näille uusille toimijoille aiheutuu markkinoille pääsystä. Kyseisten kansallisten säännösten tekstistä ilmenee selvästi, että vain lentoaseman pitäjällä on mahdollisuus vyöryttää kustannuksia, kun taas muut palvelujen tarjoajat ja omahuolintaa harjoittavat käyttäjät, jotka menettävät markkinaosuuksia markkinoiden avaamisen vuoksi, eivät voi vedota vastaaviin oikeuksiin ja niiden pitää itse kantaa liiketoimintojensa mahdollisesta menetyksestä aiheutuvat ”sosiaalikulut” kokonaisuudessaan.
28. Lisäksi komissio katsoo, että kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentti vaikuttaa siten, että lentoaseman maahuolintapalvelujen markkinoille tulevilla toimijoilla on peitelty velvollisuus ottaa aiemman palvelujentarjoajan työntekijät palvelukseensa, mitä direktiivin 96/67 18 artikla ei salli.
29. Lopuksi se korostaa, että Saksan lainsäädännöllä käyttöön otetulla sääntelyllä edistetään pikemminkin lentoaseman pitäjän taloudellisia intressejä kuin työntekijöiden suojelua.
30. Vastatessaan näihin väitteisiin Saksan hallitus huomauttaa, että sen kansallinen lainsäädäntö on direktiivin tavoitteen mukainen, koska sillä mahdollistetaan maahuo lintapalvelujen markkinoille pääsyn asteittainen vapauttaminen maahuolintapalvelujen markkinoilla vallitsevissa tasapuolisissa kilpailuolosuhteissa ja otetaan samalla huomioon lentoaseman pitäjien aseman erityisyys entisinä valtion yrityksinä.
31. Saksan hallitus väittää lisäksi, että kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentilla otetaan käyttöön lentoaseman aikaisemman pitäjän ja uuden toimijan välinen neuvottelujärjestelmä ja luodaan näin sellainen mekanismi, jolla pyritään mahdollisuuksien mukaan työpaikkojen turvaamiseen liiketoimintaa luovutettaessa.
32. Saksan hallituksen mukaan kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentin ja 9 §:n 3 momentin säännöksillä pyritään yhdessä luomaan oikea tasapaino työntekijöiden suojelun ja vapauttamistavoitteen välille, toisin sanoen lentoaseman pitäjän, työntekijöiden ja markkinoiden uusien toimijoiden intressien välille. Sen mukaan uusien palveluntarjoajien kilpailusta aiheutuu haittaa lentoaseman pitäjälle, jos sen täytyy yksin kantaa ne kustannukset, jotka aiheutuvat siitä, etteivät kyseiset palveluntarjoajat jatka työntekijöiden työsuhteita.
33. Kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentilla asetetaan uudelle kilpailijalle ja lentoaseman pitäjälle vain velvollisuus neuvotella työntekijöiden palvelukseen ottamisesta eikä velvollisuutta ottaa heitä palvelukseen, mistä oli kyse Italiassa edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia. Tästä syystä tuolla tuomiolla, johon komissio vetoaa, ei ole merkitystä nyt esillä olevassa asiassa.
34. Saksan hallitus toteaa myös, että kansallisen lainsäädännön säännöksessä säädetään vain toissijaisesti siitä, että lentoaseman pitäjä voi asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein, kohtuullisesti ja oikeasuhtaisesti jakaa markkinoilla olevien toimijoiden kesken ne ”sosiaalikulut”, jotka aiheutuvat vapauttamisesta ja siitä, että työntekijät kieltäydytään ottamasta palvelukseen.
35. Kansallisen asetuksen riitautetuilla säännöksillä ei myöskään syrjivästi estetä markkinoille pääsyä, sillä kaikkien palveluntarjoajien on osallistuttava suhteellisella osuudella niihin kustannuksiin, jotka aiheutuvat siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa.
36. Saksan hallitus myöntää lopuksi, että riidanalaisella kansallisella sääntelyllä säännellään muitakin kuin direktiivillä 2001/23 säänneltyjä tilanteita. Se toteaa nimittäin, että se seikka, että lentoaseman pitäjä siirtää vain tietyn prosenttiosuuden maahuolintatoiminnoista, voi sulkea pois sen, että kyse olisi tässä direktiivissä tarkoitetusta taloudellisen yksikön luovuttamisesta, jos kyse ei ole sellaisesta henkilöistä ja muista tekijöistä muodostuvasta organisoidusta kokonaisuudesta, jonka avulla voidaan harjoittaa omaan tavoitteeseensa tähtäävää taloudellista toimintaa.
2. Asian arviointi
37. Aluksi totean, että asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentista ja 9 §:n 3 momentista ilmenevällä Saksan sääntelyllä ylitetään direktiivin 2001/23 soveltamisala ja että sitä siis tältä osin voidaan tutkia vain direktiivin 96/67 asian tämän kannalta merkityksellisten säännösten valossa.(11)
38. Tämän täsmennettyäni katson, että komission ensimmäinen väite, jossa se katsoo Saksan liittotasavallan rikkoneen direktiivin 96/67 18 artiklaa, on perusteltu. Jotta tästä voitaisiin vakuuttua, mielestäni on ensiksi tutkittava niitä päälinjoja, jotka yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia antamassaan tuomiossa.
39. Tuossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeneessa kanteessa komissio moitti Italian tasavaltaa siitä, että se vaati, että aina kun maahuolintapalvelujen eri aloihin liittyviä toimintoja luovutettiin, aikaisemman palveluntarjoajan henkilöstö oli siirrettävä seuraajalle suhteessa viimeksi mainitulle siirtyneeseen liikenneosuuteen tai toimintaan.
40. Tämän väitteen perusteltavuutta arvioidessaan yhteisöjen tuomioistuin korosti,(12) että jäsenvaltioiden toimivaltaan taata asianmukainen sosiaaliturvan taso maahuolintapalveluyritysten henkilöstölle ”ei sisälly rajoittamatonta lainsäädäntövaltaa, ja sitä on käytettävä niin, ettei direktiivin 96/67 tehokkaalle vaikutukselle ja sillä tavoitelluille päämäärille aiheudu haittaa”. Se totesi, että tuon ”direktiivin tarkoituksena on nimittäin maahuolintapalvelujen markkinoiden avaamisen varmistaminen, minkä pitäisi saman direktiivin viidennen perustelukappaleen mukaan erityisesti auttaa lentoyhtiöitä alentamaan käyttökustannuksia”.(13)
41. Tuossa asiayhteydessä yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että tulkinta, jonka mukaan maahuolintapalvelujen markkinoille tulevilla uusilla palveluntarjoajilla olisi velvollisuus ottaa palvelukseen edellisen palveluntarjoajan palveluksessa ollut henkilöstö, olisi direktiivin 96/67 18 artiklan puitteissa sallittua, tekee ”uusien palvelujen tarjoajien markkinoille tulon suhteettoman vaikeaksi”. Tästä seuraisi lentokenttien rakenteiden rationaalisen käyttämisen ja kyseessä olevista palveluista käyttäjille aiheutuvien kustannusten alenemisen vaarantuminen.(14)
42. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi myös, että ”kyseessä oleville yrityksille – – säädetty velvollisuus ottaa palvelukseen edellisen tarjoajan henkilökunta asettaa nimittäin uudet potentiaaliset kilpailijat heikompaan asemaan markkinoilla jo toimiviin yrityksiin nähden ja vaarantaa maahuolintapalveluiden markkinoiden avaamisen, mistä seuraa direktiivin 96/67 tehokkaan vaikutuksen heikentyminen”.(15) Tästä seuraa sen mukaan, että ”riidanalaisella lainsäädännöllä aiheutetaan haittaa direktiivillä tavoitellulle päämäärälle, joka on kyseessä olevien markkinoiden avaaminen ja asianmukaisten edellytysten luominen yhteisön sisäistä kilpailua varten tällä toimialalla”.(16) Yhteisöjen tuomioistuimen oli siis katsottava, että tämä lainsäädäntö oli yhteensoveltumaton direktiivin 96/67 kanssa.
43. Voidaanko yhteisöjen tuomioistuimen näin noudattamaa ajatuksenkulkua, joka koskee sellaista kansallista toimenpidettä, jossa edellytetään, että maahuolintapalvelujen markkinoille saapuvat uudet palvelujen tarjoajat ottavat aiemman palvelujentarjoajan työntekijät palvelukseensa, soveltaa arvioitaessa, onko Saksan kansallisen asetuksen mukainen sääntely yhteensoveltuva direktiivin 96/67 kanssa? Mielestäni vastauksen oltava myöntävä ensinnäkin kyseisen kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentin osalta.
44. Vaikka velvollisuus ottaa aiemman palvelujen tarjoajan työntekijät palvelukseen ei ilmene Saksan järjestelmästä yhtä selvästi kuin se ilmeni Italian järjestelmästä, se paljastuu, kun Saksan säännöksiä tutkitaan huolellisesti.
45. Nämä säännökset luettuani en ole vakuuttunut siitä Saksan hallituksen puolustuksekseen esittämästä väitteestä, jonka mukaan maahuolintapalvelujen markkinoille saapuvilla uusilla palveluntarjoajilla olisi ainoastaan velvollisuus neuvotella lentoaseman pitäjän kanssa työntekijöiden palvelukseen ottoa koskevasta kysymyksestä. Tältä osin on muistutettava, että kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momentissa säädetään nimenomaisesti, että ”lentoaseman pitäjä voi vaatia
palvelujen tarjoajalta tai omahuolintaa harjoittavalta käyttäjältä, että se ottaa palvelukseensa aiemman palvelujen tarjoajan työntekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa”.(17)
46. Näin ollen ei mielestäni ole epäilystä siitä, että tällä Saksan oikeuden säännöksellä sallitaan nimenomaisesti ja yleisesti, toisin sanoen muissakin tapauksissa kuin direktiivin 2001/23 1 artiklan mukaisissa erityisissä yrityksen luovutuksissa, se, että lentoaseman pitäjä voi edellyttää
palvelujen tarjoajalta tai omahuolintaa harjoittavalta käyttäjältä, että se ottaa palvelukseensa aiemman palvelujen tarjoajan työtekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa.
47. Tästä syystä tällaista kansallista säännöstä on yhteisöjen tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa komissio vastaan Italia antaman tuomion mukaisesti pidettävä yhteensoveltumattomana direktiivin 96/67 18 artiklan kanssa. Minusta näyttää nimittäin siltä, että kun lentoaseman pitäjä soveltaa tätä kansallista säännöstä, tästä aiheutuu se, että uusien palvelujen tarjoajien pääsy kyseisille maahuolintapalvelujen markkinoille tulee erittäin vaikeaksi, että potentiaalisille uusille kilpailijoille aiheutetaan haittaa suhteessa markkinoilla jo oleviin yrityksiin, ja että maahuolintapalvelujen markkinoiden avaaminen vaarantuu, mistä aiheutuisi haittaa direktiivin 96/67 tehokkaalle vaikutukselle.
48. Jos nyt tarkastelemme Saksan lainsäädännöllä käyttöön otettua järjestelmää kokonaisuudessa direktiivin 18 artiklan valossa, kuten komissio tekee, painoa on pantava sille seikalle, että tuohon järjestelmään sisältyy seuraavat kaksi näkökohtaa: ensinnäkin, kuten olen juuri todennut, se, että lentoaseman pitäjä voi vaatia palvelujen tarjoajalta tai omahuolintaa harjoittavalta käyttäjältä, että se ottaa palvelukseensa aiemman palvelujen tarjoajan työtekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa, ja toiseksi se, että tällä pitäjällä on kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentin säännöksen mukainen oikeus ”asianmukaiseksi katsomaansa määrään saakka ottaa huomioon sellaiset välttämättömät kulut, jotka aiheutuvat siitä, että maahuolintapalvelujen tarjoajat ja omahuolintaa harjoittavat käyttäjät jatkavat maahuolintapalvelujen tarjoamista ja erityisesti siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa”.
49. Nämä Saksan järjestelmän kaksi osaa ovat keskenään sidoksissa; kansallisen asetuksen 8 §:n 2 momenttia ja 9 §:n 3 momentin viimeistä virkettä yhdessä luettaessa voidaan nimittäin päätellä, että jos yksi tai useampi palvelujen tarjoaja tai omahuolintaa harjoittava käyttäjä kieltäytyy ottamasta palvelukseensa aiemman palvelujen tarjoajan työntekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa, lentoaseman pitäjällä on joka tapauksessa mahdollisuus jakaa kyseisillä markkinoilla toimivien toimijoiden kesken se taloudellinen rasitus, joka aiheutuu siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa. Lentoaseman pitäjän ei siis tarvitse yksin kantaa maahuolintapalvelujen markkinoiden avaamisesta aiheutuneita ”sosiaalikuluja”.
50. Tästä syystä katson, että tämä lentoaseman pitäjälle kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentilla annettu oikeus on sellainen, että sillä suositaan lentoaseman pitäjän taloudellisia intressejä pikemminkin kuin suojellaan työntekijöitä. Tästä seuraa mielestäni, että tällä Saksan säännöksellä rikotaan direktiivin 96/67 18 artiklaa.
51. Saksan hallitus katsoo tosin, että kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momenttia olisi tulkittava siten, että sillä kannustettaisiin markkinoiden uusia toimijoita neuvottelemaan lentoaseman pitäjän kanssa toiminnan jatkamisen edellytyksistä työntekijöiden edun mukaisesti.(18) Katson kuitenkin, ettei tällainen tulkinta voi horjuttaa tulkintaa, jonka mukaan tällä säännöksellä pyritään pääasiallisesti turvaamaan lentoaseman pitäjän taloudelliset intressit. Lisäksi tämän säännöksen vaikutus työtekijöiden suojeluun näyttää mielestäni liian sattumanvaraiselta ja liian välilliseltä, jotta voitaisiin katsoa sillä pantavan asianmukaisesti täytäntöön direktiivin 96/67 18 artikla, joka, muistutettakoon, koskee ”työntekijöiden oikeuksien turvaamisen edellyttämiä toimenpiteitä”.
52. Toisin sanoen katson, että kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentti ei noudata sitä tarpeellisuuskriteeriä, joka ilmenee tästä direktiivin 96/67 säännöksestä. Saksan oikeudessa lentoaseman pitäjälle näin annettua oikeutta jakaa kyseisillä markkinoilla toimivien toimijoiden kesken se taloudellinen rasitus, joka aiheutuu siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa, ei voida pitää toimenpiteenä, joka soveltuisi työtekijöiden oikeuksien turvaamiseen. Mielestäni Saksan riidanalainen säännös ei siis missään tapauksessa ole tarpeen kyseisten työntekijöiden oikeuksien turvaamisen varmistamiseksi.
53. Näin ollen katson, että tämä Saksan lainsäädännön toinen osa on sekin direktiivin 96/67 18 artiklan vastainen.
54. Komission toista väitettä on näin ollen mielestäni pidettävä perusteltuna.
B  Direktiivin 96/67 16 artiklan rikkomista koskeva väite
1.
Asianosaisten lausumat
55. Komissio katsoo, että kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentin viimeisellä virkkeellä rikotaan myös direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohtaa. Maahuolintapalvelujen tarjoajilta ja omahuolintaa harjoittavilta käyttäjiltä perittävä maksu on nimittäin määrättävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein.
56. Komissio katsoo tältä osin, että edellä mainitussa asiassa Flughafen Hannover-Langenhagen annetulla tuomiolla vahvistetaan sen näkemys, jonka mukaan direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdan nojalla perityn maksun määrä voi olla asianmukainen ja objektiivinen vain siinä tapauksessa, että se perustuu niihin menoihin (sopivan voiton lisäksi), joita lentoaseman pitäjälle on aiheutunut, kun se on taannut sen, että muilla maahuolintapalvelujen tarjoajilla ja omahuolintaa harjoittavilla käyttäjillä on oikeus käyttää sen infrastruktuuria. Näin ollen ne menot, joita lentoaseman pitäjälle aiheutuu siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa, eivät kuulu sellaisiin menoihin, jotka voitaisiin ottaa huomioon määritettäessä direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua maksua.
57. Saksan hallituksen mielestä direktiivin 96/67 tämä artikla ei sitä vastoin ole sellainen, että siihen voitaisiin vedota komission riitauttamaa kansallista säännöstä vastaan, sillä kyse on säännöksestä, jolla säännellään lentoaseman pitäjän oikeutta vaatia maksu vastikkeeksi lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käytöstä. Kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentilla ei kuitenkaan tarkoiteta säännellä oikeudesta käyttää lentoaseman rakennelmia ja laitteita, vaan sillä on tarkoitus kannustaa markkinoiden uusia toimijoita neuvottelemaan lentoaseman pitäjän kanssa toiminnan jatkamisen edellytyksistä työntekijöiden etujen mukaisesti.
58. Saksan hallitus katsoo lisäksi, että direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua maksua ei pitäisi rajoittaa pelkästään lentoaseman rakennelmista ja laitteista aiheutuvien menojen kattamiseen. Koska maksuun on nimittäin mahdollista sisällyttää voittomarginaali, siihen pitäisi a fortiori olla mahdollista sisällyttää myös niiden menojen jako-osuus, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita ole jatkettu.
2.
Asian arviointi
59. Mielestäni komission väite, jonka mukaan Saksan liittotasavalta on rikkonut direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohtaa, on perusteltu.
60. Aluksi on muistutettava, että yhteisöjen tuomioistuin on edellä mainitussa asiassa Flughafen Hannover-Langenhagen antamassaan tuomiossa katsonut, että direktiivin 96/67 ja erityisesti sen 16 artiklan 3 kohdan ”vastaista on se, että lentoaseman pitäjä edellytyksenä lentoaseman maahuolintapalvelujen markkinoille pääsemiseksi vaatii maahuolintapalveluja tarjoavaa palveluntarjoajaa tai omahuolintaa harjoittavaa käyttäjää maksamaan lupamaksua, joka on vastike mahdollisuudesta tehdä voittoa ja jota kyseinen palveluntarjoaja tai käyttäjä maksaa lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöönantamisesta maksamansa maksun lisäksi”. Yhteisöjen tuomioistuin täsmensi myös, että ”lentoaseman pitäjällä on sen sijaan oikeus periä lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttämisestä maksua, jonka määrä on vahvistettava direktiivin 16 artiklan 3 kohdassa mainittujen kriteerien mukaisesti ja siten, että huomioon otetaan lentoaseman pitäjän intressi tehdä voittoa”.
61. Yhteisöjen tuomioistuin on päätynyt tähän johtopäätökseen seuraavista syistä. Se on ensinnäkin päätellyt direktiivin 96/67 16 artiklan 1 ja 3 kohdan tekstin perusteella, että lentoaseman pitäjällä on lupa periä maksu vastikkeeksi lentoaseman ”rakennelmien ja laitteiden” käyttämisestä. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ”tämä viittaus rakennelmiin ja laitteisiin koskee ilmeisesti lentoaseman käyttöön antamia infrastruktuuria ja laitteita”.(19)
62. Toiseksi yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että ”lentoaseman pitäjän mahdollisuus periä lupamaksua lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttömaksun lisäksi ei ole omiaan helpottamaan pääsyä kyseessä oleville markkinoille sekä on suoraan lentoyhtiöiden käyttökustannusten alentamistavoitteen vastaista ja johtaa joissain tapauksissa jopa käyttökustannusten kasvuun”.(20)
63. Kolmanneksi yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, että ”direktiivin tarkoituksen arviointi kyseenalaistaa – – väitteen, jonka mukaan yhteisön lainsäätäjän tarkoituksena olisi ollut sallia lupamaksun periminen vastikkeena lisävelvoitteista, joita lentoasemien pitäjille aiheutuu maapalvelujen markkinoiden avaamisesta, näiden omarahoituksen turvaamiseksi”.(21)
64. Lopuksi yhteisöjen tuomioistuin on todennut lentoaseman pitäjän mahdollisuudesta voiton tekemiseen, että direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa ”ei kielletä sitä, että kyseinen maksu määritetään siten, että lentoaseman pitäjä voi sekä kattaa lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöön antamisen ja ylläpidon aiheuttamat kustannukset että tehdä voittoa”.(22)
65. Minusta näyttää siltä, että näitä eri seikkoja, jotka yhteisöjen tuomioistuin on näin ottanut päättelynsä perustaksi direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohtaa tulkitessaan, pitää suuressa määrin soveltaa nyt esillä olevassa asiassa.
66. Tässä suhteessa on ensin todettava, että komission riitauttaman Saksan säännöksen, eli kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentin, tavoitteena on sitä maksua koskevien sääntöjen antaminen, joka lentoaseman pitäjällä on oikeus vaatia maahuolintapalvelujen tarjoajilta ja omahuolintaa harjoittavilta toimijoilta ”lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöoikeudesta, käyttöön asettamisesta ja käytöstä”.
67. Kyseisen pykälän toisessa virkkeessä säädetään, että tämä maksu on ”määriteltävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein”. Tämä vastaa kaikilta osin täysin direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdan säännöstä, jossa, muistutettakoon, säädetään, että ”jos lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käytöstä peritään maksu, maksu on määriteltävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein”.
68. Kun otamme huomioon sen, mitä direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut, sallitaan, voimme sitä vastoin arvostella säännöstä, jonka mukaan sen maksun määrään, joka kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentin mukaan muodostaa vastikkeen lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöoikeudesta, käyttöön asettamisesta ja käytöstä, voi sisältää osan, jolla pyritään korvaamaan ne menot, jotka aiheutuvat siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita jatketa.
69. Tämä seikka osoittaa nimittäin, että Saksan oikeudessa näin säädetty maksu ei pysy niissä rajoissa, jotka yhteisön lainsäätäjä on sille asettanut määrätessään, että maksun on oltava yksinomaan
vastiketta maahuolintapalvelujen tarjoajien ja omahuolintaa harjoittavien toimijoiden oikeudesta käyttää lentoaseman rakennelmia ja laitteita.
70. Saksan hallitus yrittää kuitenkin saada tukea yhteisöjen tuomioistuimen näkemyksestä, jonka mukaan lentoaseman pitäjällä on oikeus voittomarginaaliin, kun se vahvistaa maksun rakennelmien ja laitteiden käytöstä, ja päättelee tästä, että sen pitää a fortiori voida sisällyttää tähän määrään ne menot, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita ole jatkettu.
71. Yhteisöjen tuomioistuimen näkemykselle ei mielestäni voida antaa tällaista ulottuvuutta. Minusta vaikuttaa nimittäin siltä, että viimeksi mainittu on vain halunnut todeta, että siitä, että lentoasemilla ei ole oikeutta periä maksua markkinoille pääsystä, ei millään tavoin seuraa, että niillä olisi velvollisuus luopua tarjoamistaan taloudellisista suorituksista saatavasta voitosta. Yhteisöjen tuomioistuin on myös katsonut, että kohtuullisen voittomarginaalin sisällyttäminen rakennelmien ja laitteiden käyttömaksun määrään vastasi sitä direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa asetettua vaatimusta, jonka mukaan maksu on ”määriteltävä asianmukaisin, puolueettomin, avoimin ja syrjimättömin perustein”.
72. Yhdyn tältä osin mielipiteeseen, jonka julkisasiamies Mischo on esittänyt edellä mainitussa asiassa Flughafen Hannover-Langenhagen esittämässään ratkaisuehdotuksessa, kun hän toteaa olevansa vakuuttunut siitä, että ollakseen asianmukaisten perusteiden mukainen maksun on ”oltava sidottu kuluihin, joita lentoasemalle aiheutuu siitä, että se antaa rakennelmansa ja laitteensa maahuolintapalvelujen tarjoajien ja omahuolintaa harjoittavien käyttäjien käyttöön”.(23)
73. On todettava, että menot, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita ole jatkettu, eivät ole millään tavoin sidoksissa kustannuksiin, jotka aiheutuvat siitä, että lentoasema asettaa rakennelmiansa ja laitteensa käytettäväksi. Näiden menojen sisällyttämisellä direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa säädetyn lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käytöstä perittävän maksun määrään ei minusta näytetä noudatettavan tuosta säännöksestä ilmenevää asianmukaisuusperustetta.
74. Tämän asianmukaisuusperusteen noudattaminen maksun määrää määriteltäessä on välttämätöntä sen takaamiseksi, että se todella on vastiketta lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöoikeudesta siten kuin edellä mainitun direktiivin 16 artiklan 3 kohdassa edellytetään. Jos sitä vastoin sallittaisiin, että tähän maksuun sisällytetään menoja, jotka eivät ole sidoksissa siihen kustannukseen, joka lentoaseman pitäjälle aiheutuu sen infrastruktuurien käytöstä,(24) saatettaisiin päätyä siihen, että tämä maksu muuttuisi peitellyksi markkinoille pääsystä kannettavaksi maksuksi, mikä olisi direktiivin 96/67 tuon artiklan vastaista, sellaisena kuin yhteisöjen tuomioistuin on sitä tulkinnut edellä mainitussa asiassa Flughafen Hannover-Langenhagen antamassaan tuomiossa.
75. Kuten julkisasiamies Mischo on edellä mainitussa ratkaisuehdotuksessaan todennut, direktiivin 96/67 teksti osoittaa, että yhteisön lainsäätäjä ei ole pitänyt ”markkinoiden avaamista lentoasemille aiheutuvana rasitteena, josta niillä olisi näin ollen oikeus periä korvaus maahuolintapalvelujen tarjoajilta”.(25) Tämän toteamuksen tueksi voin esimerkiksi muistuttaa, että kyseisen direktiivin yhdeksännen perustelukappaleen mukaan yhteisön lainsäätäjä on lähtenyt liikkeelle olettamasta, jonka mukaan ”vapaa pääsy maahuolinnan markkinoille on sopusoinnussa yhteisön lentoasemien tehokkaan toiminnan kanssa”.
76. Lopuksi katson, että lentoaseman pitäjän oikeus vaatia, että direktiivin 96/67 16 artiklan 3 kohdassa säädetyn maksun määrää laskettaessa otettaisiin lentoaseman rakennelmien ja laitteiden käyttöön liittyvien menojen lisäksi huomioon myös muita menoja, jotka liittyvät siihen, että maahuolintapalvelujen tarjoajat tai omahuolintaa harjoittavat toimijat ottavat maahuolintapalvelujen tarjoamisen hoitaakseen, kuten menoja, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei työntekijöiden työsuhteita ole jatkettu, on vastoin lentoyhtiöiden käyttökustannusten vähentämistavoitetta, sellaisena kuin yhteisön lainsäätäjä sen mainitsee kyseisen direktiivin viidennessä perustelukappaleessa.
IV Ratkaisuehdotus
77. Kaikkien näiden seikkojen nojalla ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) toteaa, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut pääsystä maahuolinnan markkinoille yhteisön lentoasemilla 15 päivänä lokakuuta 1996 annetun neuvoston direktiivin 96/67/EY eikä varsinkaan sen 16 artiklan 3 kohdan ja 18 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
– koska se on lentoasemien maahuolintapalveluista 10.12.1997 annetun asetuksen (Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen) 8 §:n 2 momentilla sallinut sen, että lentoaseman pitäjä voi vaatia maahuolintapalvelujen tarjoajaa tai omahuolintaa harjoittavaa toimijaa ottamaan palvelukseensa aiemman palvelujen tarjoajan työntekijöitä sille luovutettujen maahuolintapalvelujen mukaisessa suhteessa
– koska se on kyseisen kansallisen asetuksen 9 §:n 3 momentissa säätänyt, että lentoaseman pitäjä voi rakennelmiensa ja laitteidensa käyttöoikeudesta, käyttöön asettamisesta ja käytöstä perittävän maksun määrää määritellessään ottaa huomioon ne välttämättömät menot, jotka ovat aiheutuneet siitä, että maahuolintapalvelujen tarjoajat tai omahuolintaa harjoittavat toimijat ovat ottaneet maahuolintapalvelujen tarjoamisen hoitaakseen, muun muassa menot, jotka ovat aiheutuneet siitä, ettei aiemman palvelujen tarjoajan työntekijöiden työsuhteita ole jatkettu,
2) velvoittaa Saksan liittotasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
(1) .
(2)
–	EYVL L 272, s. 36.
(3)
–	Asia C‑460/02, komissio v. Italia (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa). Ks. myös tuossa asiassa antamani ratkaisuehdotus.
(4)  –	Asia C‑363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen (Kok. 2003, s. I‑11893).
(5)
–	25 perustelukappale.
(6)
–	24 perustelukappale.
(7)
–	EYVL L 82, s. 16.
(8)
–	BGBl. 1997 I, s. 2694.
(9)
–	BGBl. 1997 I, s. 2885.
(10)
– Huomautan, että Saksan siviililain (Bürgerliches Gesetzbuch) 613 bis §:llä pyritään muun muassa täytäntöönpanemaan direktiivi 2001/23.
(11)
–	On kuitenkin tärkeää pitää mielessä, että, kuten komissio toteaa, silloin kun direktiivissä 96/67 tarkoitettu markkinoiden avaaminen johtaa direktiivin 2001/23 1 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuun yrityksen tai liikkeen luovutukseen, luovuttajalle työsopimuksen tai työsuhteen nojalla luovutusajankohtana kuuluneet oikeudet ja velvoitteet siirtyvät luovutuksen johdosta luovutuksensaajalle viimeksi mainitun direktiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla. Näin maahuolintapalvelujen alalla työntekijöiden suojelu taataan pääasiallisesti direktiivin 2001/23 asian kannalta merkityksellisillä säännöksillä, jos luovutustoimi kuuluu sen soveltamisalaan.
(12)
–	Sen mukaisesti, mitä olin tuossa asiassa antamani ratkaisuehdotuksen 33 kohdassa ehdottanut.
(13)
–	Asia komissio vastaan Italia, tuomion 32 kohta.
(14)
–	Saman tuomion 33 kohta.
(15)
–	Saman tuomion 34 kohta.
(16)
–	Saman tuomion 35 kohta.
(17)
–	Kursivointi tässä.
(18)
–	Vastauskirjelmän 15 kohta.
(19)
–	Ks. tuomion 39 ja 40 kohta.
(20)  –	Ks. tuomion 44 kohta.
(21)
–	Ks. tuomion 47 kohta.
(22)
–	Ks. tuomion 56 kohta.
(23)
–	Ks. tuomion 24 kohta.
(24)
–	Nämä menot voivat vastata muun muassa näiden rakennelmien ja laitteiden huollosta aiheutuneita kustannuksia.
(25)
–	Ks. ratkaisuehdotuksen 49 kohta.