62020CC0165
CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GERARD WILLIAM HOGAN
prezentate la 23 septembrie 2021 (
1
)
Cauza C‑165/20
ET, acționând în calitate de administrator judiciar al Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG)
împotriva
Bundesrepublik Deutschland
[cerere de decizie preliminară formulată de Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania)]
„Cerere de decizie preliminară – Mediu – Directiva 2003/87/CE – Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră – Directiva 2008/101/CE – Includerea activităților de aviație – Alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră pentru perioada de comercializare 2013-2020 către operatorii de aeronave – Încetarea activităților de aviație în anul 2017 ca urmare a intrării în insolvență a operatorului de aeronave – Retragerea cotelor de emisie pentru anii 2018-2020 – Principiul securității juridice – Regulamentul (UE) nr. 389/2013 – Articolul 10 alineatul (5), articolul 29, articolul 55 alineatul (1) litera (a) și alineatul (3) și articolul 56 – Validitate – Cerere de alocare neacordată la sfârșitul unei perioade de comercializare – Transferul către următoarea perioadă de comercializare”
I. Introducere
1.
Prezenta cerere de decizie preliminară introdusă de Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania) la 30 martie 2020, depusă la grefa Curții la 16 aprilie 2020, a fost formulată în cadrul unui litigiu între ET (acționând în calitate de administrator judiciar al Air Berlin plc & Co. Luftverkehrs KG (AB KG) (denumită în continuare „Air Berlin”), pe de o parte, și Bundesrepublik Deutschland (Republica Federală Germania) (denumită în continuare „pârâta”), pe de altă parte [reprezentată de Deutsche Emissionshandelsstelle im Umweltbundesamt (Serviciul german de comercializare a cotelor de emisie al Oficiului Federal al Mediului, denumit în continuare „serviciul de comercializare a cotelor”)]. În esență, întrebările preliminare se referă la modul în care cotele de emisie de gaze cu efect de seră alocate anterior unui operator de aeronave ar trebui tratate în cadrul unei proceduri de insolvență, odată ce acest operator și‑a încetat activitatea.
2.
Această procedură privește printre altele decizia serviciului de comercializare a cotelor din 28 februarie 2018 de a retrage o parte din cotele de emisie de gaze cu efect de seră alocate anterior cu titlu gratuit Air Berlin, un operator comercial de aeronave. Aceste cote priveau perioada de comercializare 2013-2020. Retragerea, care viza în mod specific anii 2018-2020, s‑a bazat pe faptul că, în octombrie 2017, Air Berlin și‑a încetat activitățile de aviație ca urmare a intrării în insolvență.
3.
Prin urmare, se solicită Curții să interpreteze anumite dispoziții ale Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și al Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (
2
), astfel cum a fost modificată în special prin Directiva 2008/101/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 19 noiembrie 2008 de modificare a Directivei 2003/87/CE pentru a include activitățile de aviație în sistemul de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității (
3
) și prin Regulamentul (UE) nr. 389/2013 al Comisiei din 2 mai 2013 de creare a registrului Uniunii în conformitate cu Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului și cu Deciziile nr. 280/2004/CE și nr. 406/2009/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului și de abrogare a Regulamentelor (UE) nr. 920/2010 și (UE) nr. 1193/2011 ale Comisiei (
4
).
4.
Prezenta cerere de decizie preliminară ridică astfel problema mai largă cu privire la măsura în care astfel de cote care au fost alocate cu titlu gratuit pot fi considerate o formă de activ necorporal care poate fi tranzacționat independent de situația actuală a operatorului de aeronave căruia i‑au fost alocate inițial.
II. Cadrul juridic
A.
Dreptul Uniunii
1. Directiva 2003/87
5.
Considerentele (5) și (7) ale Directivei 2003/87 au următorul cuprins:
„(5)
[Uniunea Europeană] și statele membre au convenit să își îndeplinească împreună angajamentele de a reduce emisiile antropice de gaze cu efect de seră în temeiul Protocolului de la Kyoto, în conformitate cu Decizia 2002/358/CE. Prezenta directivă are ca obiectiv aducerea unei contribuții la îndeplinirea mai eficientă a angajamentelor Comunității Europene și ale statelor membre prin intermediul unei piețe europene eficiente a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră, în condițiile unei diminuări cât mai reduse a dezvoltării economice și a ocupării forței de muncă.
[…]
(7)
Dispozițiile [Uniunii] privind alocarea cotelor de către statele membre sunt necesare pentru a contribui la menținerea integrității pieței interne și la evitarea denaturării concurenței.
[…]”
6.
Considerentul (20) al Directivei 2008/101 de modificare a Directivei 2003/87 și care privește activitățile de aviație are următorul cuprins:
„Pentru a evita denaturarea concurenței, ar trebui specificată o metodologie de alocare armonizată pentru determinarea cantității totale de cote care urmează să fie eliberate și pentru distribuirea cotelor către operatorii de aeronave. În conformitate cu normele care urmează să fie formulate de Comisie, o parte din cote va fi alocată prin licitație. Ar trebui să se prevadă o rezervă specială de cote pentru a asigura noilor operatori de aeronave accesul la piață și pentru a acorda asistență operatorilor de aeronave care înregistrează o creștere bruscă a numărului de tone‑kilometru efectuate. Operatorii de aeronave care își încetează activitatea ar trebui să primească în continuare cote până la încheierea perioadei pentru care li s‑au alocat deja cote cu titlu gratuit.”
7.
Insistăm, în acest stadiu, asupra faptului că ultima teză a considerentului (20), pe care ne‑am luat libertatea de a o evidenția, face obiectul unor controverse în prezenta cauză, în măsura în care Comisia susține că aceasta a fost inclusă și menținută în mod eronat în Directiva 2003/87. În mod firesc, vom reveni asupra acestui aspect ulterior în prezentele concluzii, însă pentru moment ar putea fi util să prezentăm în continuare elementele juridice relevante.
8.
Articolul 1 din Directiva 2003/87, intitulat „Obiectul”, prevede:
„Prezenta directivă instituie un sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră [în Uniunea Europeană] […] pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic.”
9.
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Sfera de aplicare”, prevede:
„(1)   Prezenta directivă se aplică emisiilor care provin din activitățile enumerate în anexa I și gazelor cu efect de seră din anexa II.
[…]”.
10.
Articolul 3 din această directivă, intitulat „Definiții”, prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
(b)
«emisii» înseamnă eliberarea în atmosferă de gaze cu efect de seră din surse aparținând unei instalații sau eliberarea de către o aeronavă, care efectuează o activitate de aviație menționată în anexa I, a gazelor specificate în cadrul respectivei activități;
[…]
(o)
«operator de aeronave» înseamnă persoana care operează o aeronavă în momentul în care efectuează o activitate de aviație menționată în anexa I sau, în cazul în care respectiva persoană nu este cunoscută sau identificată de proprietarul aeronavei, proprietarul aeronavei;
[…]”
11.
Articolul 3a fost introdus prin Directiva 2008/101 într‑un capitol din aceasta intitulat „Aviație”. Articolul 3a, intitulat „Domeniul de aplicare”, prevede:
„Dispozițiile prezentului capitol se aplică alocării și eliberării de cote pentru activitățile de aviație menționate în anexa I.”
12.
Articolul 3c, intitulat „Cantitatea totală de cote pentru aviație”, prevede:
„(1)   În perioada 1 ianuarie 2012-31 decembrie 2012, cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată operatorilor de aeronave este echivalentă cu 97 % din emisiile istorice din aviație.
(2)   În perioada menționată la articolul 13, care începe la 1 ianuarie 2013, și, dacă nu există nicio modificare în urma revizuirii menționate la articolul 30 alineatul (4), pentru fiecare perioadă ulterioară, cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată operatorilor de aeronave este echivalentă cu 95 % din suma emisiilor istorice din aviație, înmulțită cu numărul de ani din perioada în cauză.
[…]
(3a)   Orice alocare de certificate pentru activitățile de aviație înspre și dinspre aerodromurile situate în țări din afara Spațiului Economic European (SEE) după 31 decembrie 2023 face obiectul revizuirii menționate la articolul 28b.
[…]”
13.
Articolul 3d din Directiva 2003/87, intitulat „Metoda de alocare prin licitație a cotelor pentru aviație”, prevede:
„(1)   Un procent de 15 % din cote este supus licitației în perioada menționată la articolul 3c alineatul (1).
(2)   De la 1 ianuarie 2013, 15 % din certificate vor fi scoase la licitație. Comisia realizează un studiu privind capacitatea sectorului aviației de a transfera costurile emisiilor de CO2 clienților săi, în ceea ce privește sistemul EU ETS și măsura globală bazată pe piață elaborată de Organizația Aviației Civile Internaționale (OACI). Studiul evaluează capacitatea sectorului aviației de a transfera costurile unităților de emisii necesare, prin comparație cu sectoarele industriale și cu sectorul energiei electrice, cu intenția de a face o propunere de a crește procentul certificatelor ce fac obiectul licitațiilor în conformitate cu revizuirea menționată la articolul 28b alineatul (2), ținând seama de analiza transferării costurilor indirecte și de alinierea cu alte sectoare, precum și de competitivitatea între diferitele moduri de transport.
(3)   Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 23 pentru a completa prezenta directivă în ceea ce privește dispozițiile detaliate pentru scoaterea la licitație de către statele membre a certificatelor pentru aviație în conformitate cu alineatele (1) și (2) de la prezentul articol sau cu articolul 3f alineatul (8). Numărul de certificate care urmează să fie scoase la licitație în fiecare perioadă de către fiecare stat membru este proporțional cu partea ce îi revine statului în cauză din cantitatea totală de emisii atribuite aviației pentru toate statele membre pentru anul de referință, raportate în temeiul articolului 14 alineatul (3) și verificate în temeiul articolului 15. Pentru perioada menționată la articolul 3c alineatul (1), anul de referință este 2010, iar pentru fiecare perioadă ulterioară menționată la articolul 3c, anul de referință este anul calendaristic care se încheie cu 24 de luni înainte de începerea perioadei care face obiectul licitației. Actele delegate asigură că principiile stabilite la articolul 10 alineatul (4) primul paragraf sunt respectate.
[…]”
14.
Articolul 3e din Directiva 2003/87, intitulat „Alocarea și eliberarea de cote pentru operatorii de aeronave”, prevede:
„(1)   Pentru fiecare perioadă menționată la articolul 3c, fiecare operator de aeronave poate solicita alocarea unor cote destinate să fie alocate cu titlu gratuit. O cerere poate fi efectuată prin prezentarea către autoritatea competentă din statul membru de administrare a datelor verificate tonă‑kilometru pentru activitățile de aviație enumerate în anexa I și efectuate de operatorul de aeronave în cauză pentru anul monitorizat. În sensul prezentului articol, anul monitorizat este anul calendaristic care se încheie cu douăzeci și patru de luni înainte de începutul perioadei la care se referă, în conformitate cu anexele IV și V, sau 2010, în ceea ce privește perioada menționată la articolul 3c alineatul (1). Orice cerere se efectuează cu cel puțin 21 de luni înainte de începerea perioadei la care se referă sau până la 31 martie 2011, în ceea ce privește perioada menționată la articolul 3c alineatul (1).
(2)   Cu cel puțin 18 luni înainte de începerea perioadei pentru care se depune cererea sau, în ceea ce privește perioada prevăzută la articolul 3c alineatul (1), până la 30 iunie 2011, statele membre prezintă Comisiei cererile primite în temeiul alineatului (1).
(3)   Cu cel puțin 15 luni înainte de începerea fiecărei perioade menționate la articolul 3c alineatul (2) sau, în ceea ce privește perioada menționată la articolul 3c alineatul (1), până la 30 septembrie 2011, Comisia calculează și adoptă o decizie prin care stabilește:
(a)
cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată pentru perioada respectivă, în conformitate cu articolul 3c;
(b)
numărul de cote care urmează să fie licitat pentru perioada în cauză, în conformitate cu articolul 3d;
(c)
numărul de cote din rezerva specială a operatorilor de aeronave pentru perioada respectivă, în conformitate cu articolul 3f alineatul (1);
(d)
numărul de cote ce vor fi alocate cu titlu gratuit în perioada respectivă prin scăderea numărului de cote menționate la literele (b) și (c) din cantitatea totală de cote stabilite în temeiul literei (a) și
(e)
indicatorul ce va fi folosit pentru alocarea cotelor cu titlu gratuit operatorilor de aeronave ale căror cereri au fost înaintate Comisiei în conformitate cu alineatul (2).
Indicatorul menționat la litera (e), exprimat în cote per tonă‑kilometru, se calculează prin împărțirea numărului de cote menționate la litera (d) la suma datelor tonă‑kilometru incluse în cererile prezentate Comisiei în conformitate cu alineatul (2).
(4)   În termen de trei luni de la data la care Comisia adoptă o decizie în temeiul alineatului (3), fiecare stat membru de administrare calculează și publică:
(a)
numărul total de cote alocate, pentru perioada respectivă, fiecărui operator de aeronavă a cărui cerere a prezentat‑o Comisiei în conformitate cu alineatul (2), calculat prin înmulțirea datelor tonă‑kilometru din cerere cu indicatorul menționat la alineatul (3) litera (e); și
(b)
cotele alocate fiecărui operator de aeronave pentru fiecare an, care se stabilesc prin împărțirea numărului total de cote alocate pentru perioada respectivă, calculat în conformitate cu litera (a), la numărul de ani din perioada în care operatorul de aeronave respectiv întreprinde o activitate de aviație specificată în anexa I.
(5)   Până la 28 februarie 2012 și, ulterior, până la data de 28 februarie a fiecărui an, autoritatea competentă a statului membru de administrare eliberează, pentru fiecare operator de aeronave, numărul de cote alocate respectivului operator pentru anul respectiv în temeiul prezentului articol sau al articolului 3f.”
15.
Articolul 3f din Directiva 2003/87, intitulat „Rezervă specială pentru anumiți operatori de aeronave”, prevede:
„(1)   Pentru fiecare perioadă menționată la articolul 3c alineatul (2), 3 % din cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată se atribuie unei rezerve speciale pentru operatorii de aeronave:
(a)
care încep desfășurarea unei activități de aviație care se încadrează în anexa I după anul de monitorizare pentru care datele tonă‑kilometru au fost prezentate în conformitate cu articolul 3e alineatul (1) în privința unei perioade menționate la articolul 3c alineatul (2); fie
(b)
ale căror date tonă‑kilometru cresc anual în medie cu peste 18 % între anul de monitorizare pentru care au fost prezentate datele tonă‑kilometru în conformitate cu articolul 3e alineatul (1) pentru perioada menționată la articolul 3c alineatul (2) și al doilea an calendaristic al acelei perioade
și a căror activitate prevăzută la litera (a) sau a căror activitate suplimentară în conformitate cu litera (b) nu este o continuare integrală sau parțială a unei activități de aviație desfășurate anterior de un alt operator de aeronave.
(2)   Un operator de aeronave care este eligibil în temeiul alineatului (1) poate solicita alocarea cu titlu gratuit a unor cote din rezerva specială prin depunerea unei cereri la autoritatea competentă din statul său membru de administrare. Orice cerere se depune până la 30 iunie în cel de al treilea an al perioadei menționate la articolul 3c alineatul (2) la care se referă.
Alocarea cotelor către un operator de aeronave în temeiul alineatului (1) litera (b) nu depășește 1000000 de cote.
[…]
(8)   Cotele nealocate din rezerva specială sunt supuse licitației de statele membre.
[…]”
16.
Articolul 10a alineatul (19) din Directiva 2003/87 prevede:
„Se interzice alocarea de cote cu titlu gratuit unei instalații care și‑a încetat activitatea, cu excepția cazului în care operatorul demonstrează autorității competente că instalația respectivă își va relua producția într‑un interval de timp definit și rezonabil. Se consideră că și‑au încetat activitatea instalațiile al căror permis de emisie de gaze cu efect de seră a expirat sau a fost retras și instalațiile în cazul cărora funcționarea sau reluarea funcționării este tehnic imposibilă.”
17.
Articolul 12 din Directiva 2003/87, intitulat „Transferul, restituirea și anularea cotelor”, prevede:
„(1)   Statele membre garantează posibilitatea transferării cotelor între:
(a)
persoane din cadrul Uniunii;
(b)
persoane din cadrul Uniunii și persoane din țări terțe, în cazul în care astfel de cote sunt recunoscute în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 25, fără alte restricții decât cele din prezenta directivă sau cele adoptate în temeiul acesteia.
[…]
(2a)   Statele membre de administrare se asigură că, până la data de 30 aprilie a fiecărui an, fiecare operator de aeronave restituie un număr de cote egal cu totalitatea emisiilor din decursul anului calendaristic precedent care provin din activitățile de aviație menționate în anexa I pentru care este considerat operator de aeronave, potrivit verificării efectuate în conformitate cu articolul 15. Statele membre se asigură că, ulterior, cotele restituite în temeiul prezentului alineat sunt anulate.
[…]”
18.
Articolul 13 din Directiva 2003/87, intitulat „Valabilitatea certificatelor”, prevede:
„Certificatele emise începând cu 1 ianuarie 2013 sunt valabile o perioadă nelimitată. Certificatele emise începând cu 1 ianuarie 2021 includ o mențiune care indică în ce perioadă de zece ani, începând cu 1 ianuarie 2021, au fost eliberate și sunt valabile pentru emisiile generate începând cu primul an din perioada respectivă.”
19.
Articolul 19 din această directivă, intitulat „Registre”, prevede:
„(1)   Cotele emise începând cu 1 ianuarie 2012 sunt înregistrate în registrul comunitar în vederea executării proceselor referitoare la menținerea conturilor de depozit deschise în statul membru și la alocarea, restituirea și anularea cotelor în conformitate cu actele menționate la alineatul (3).
[…]
(3)   Comisia este împuternicită să adopte acte delegate în conformitate cu articolul 23 pentru a completa prezenta directivă prin stabilirea tuturor cerințelor necesare privind registrul Uniunii pentru perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 și pentru perioadele ulterioare, sub forma bazelor de date electronice standardizate care conțin elemente de date comune folosite la urmărirea emiterii, deținerii, transferului și anulării certificatelor, după caz, și pentru a prevedea dispoziții referitoare la accesul publicului și la confidențialitate, după caz. Actele delegate respective includ, de asemenea, dispoziții pentru a introduce norme privind recunoașterea reciprocă a certificatelor în acordurile de conectare a sistemelor de comercializare a certificatelor de emisii.
(4)   Actele menționate la alineatul (3) prevăd modalitățile adecvate pentru ca registrul comunitar să poată efectua tranzacții și alte operațiuni necesare pentru aplicarea procedurilor menționate la articolul 25 alineatul (1b). Actele în cauză includ, de asemenea, procesele legate de gestionarea schimbării și incidentelor în cadrul registrului comunitar, în ceea ce privește chestiunile menționate la alineatul (1) din prezentul articol. Acestea prevăd modalitățile adecvate prin care registrul comunitar să asigure că inițiativele statelor membre legate de măsurile privind îmbunătățirea eficienței, gestionarea costurilor administrative și controlul calității sunt realizabile.”
20.
Articolul 20 din Directiva 2003/87, intitulat „Administratorul central”, prevede:
„(1)   Comisia desemnează un administrator central care păstrează un registru independent privind tranzacțiile în care înregistrează emiterea, transferul și anularea cotelor.
(2)   Administratorul central efectuează un control automatizat asupra fiecărei tranzacții din registre prin intermediul registrului independent privind tranzacțiile pentru a se asigura că nu există neregularități legate de emiterea, transferul și anularea cotelor.
[…]”
21.
Articolul 28a din această directivă, intitulat „Derogări aplicabile înainte de punerea în aplicare a măsurii globale bazate pe piață a OACI”, prevede:
„(1)   Prin derogare de la articolul 12 alineatul (2a), de la articolul 14 alineatul (3) și de la articolul 16, statele membre consideră că cerințele stabilite la dispozițiile respective sunt îndeplinite și nu iau măsuri împotriva operatorilor de aeronave în ceea ce privește:
(a)
toate emisiile generate de zborurile înspre și dinspre aerodromurile situate în țările din afara SEE în fiecare an calendaristic de la 1 ianuarie 2013 la 31 decembrie 2023, sub rezerva revizuirii menționate la articolul 28b;
(b)
toate emisiile generate de zborurile între un aerodrom situat într‑una din regiunile ultraperiferice în sensul articolului 349 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene și un aerodrom situat într‑o altă regiune a SEE, în fiecare an calendaristic de la 1 ianuarie 2013 la 31 decembrie 2023, sub rezerva revizuirii menționate la articolul 28b.
[…]
(2)   Prin derogare de la articolul 3e și de la articolul 3f, operatorilor de aeronave care beneficiază de derogările prevăzute la alineatul (1) literele (a) și (b) din prezentul articol li se eliberează anual un număr de certificate cu titlu gratuit care se reduce proporțional cu reducerea obligației de restituire a certificatelor prevăzute la literele respective.
Prin derogare de la articolul 3f alineatul (8), certificatele care nu sunt alocate din rezerva specială sunt anulate.
Începând cu 1 ianuarie 2021, numărul de certificate alocate operatorilor de aeronave este condiționat de aplicarea factorului linear menționat la articolul 9, sub rezerva revizuirii menționate la articolul 28b.
În ceea ce privește activitățile din perioada 1 ianuarie 2017-31 decembrie 2023, statele membre publică, înainte de 1 septembrie 2018, numărul de certificate pentru aviație alocate pentru fiecare operator de aeronave.
(3)   Prin derogare de la articolul 3d, statele membre scot la licitație un număr de certificate pentru aviație care se reduce proporțional cu reducerea numărului total de certificate emise.
(4)   Prin derogare de la articolul 3d alineatul (3), numărul de certificate care urmează să fie scoase la licitație de fiecare stat membru pentru perioada 1 ianuarie 2013-31 decembrie 2023 se reduce astfel încât să corespundă părții sale din emisiile generate de activitățile de aviație atribuite pentru zborurile care nu fac obiectul derogărilor prevăzute la alineatul (1) literele (a) și (b) din prezentul articol.
[…]”
22.
Articolul 28b, intitulat „Raportarea și revizuirea de către Comisie privind punerea în aplicare a măsurii globale bazate pe piață a OACI”, prevede:
„[…]
(2)   În termen de 12 luni de la adoptarea de către OACI a instrumentelor relevante și înainte ca măsura globală bazată pe piață să devină operațională, Comisia prezintă un raport Parlamentului European și Consiliului în care examinează modalități ca aceste instrumente să fie puse în aplicare în dreptul Uniunii prin intermediul unei revizuiri a prezentei directive. […]
[…]”
23.
Anexa I la Directiva 2003/87, intitulată „Categoriile de activități cărora li se aplică prezenta directivă”, prevede, în ceea ce privește categoria „Aviație”:
„[…]
Această activitate nu include:
[…]
(j)
zborurile care, cu excepția acestei litere, s‑ar încadra în această activitate, efectuate de un operator de transport aerian comercial care efectuează fie:
–
mai puțin de 243 zboruri pe perioadă, timp de trei perioade consecutive de câte patru luni, fie
–
zboruri al căror total de emisii anuale este mai scăzut de 10000 de tone pe an.”
2. Regulamentul nr. 389/2013
24.
Articolul 6 din Regulamentul nr. 389/2013, intitulat „Registrul de tranzacții al Uniunii Europene”, prevede:
„(1)   Se instituie un registru de tranzacții al Uniunii Europene (EUTL), sub forma unei baze de date electronice standardizate, în temeiul articolului 20 din Directiva 2003/87/CE, pentru tranzacțiile care intră sub incidența prezentului regulament. EUTL servește, de asemenea, la înregistrarea tuturor informațiilor privind deținerile și transferurile de unități Kyoto puse la dispoziție în conformitate cu articolul 6 alineatul (2) din Decizia nr. 280/2004/CE.
(2)   Administratorul central gestionează și menține EUTL în conformitate cu dispozițiile prezentului regulament.
[…]”
25.
Articolul 9 din acest regulament, intitulat „Conturi”, prevede:
„(1)   Statele membre și administratorul central se asigură că fiecare registru PK și registrul Uniunii conțin conturi în conformitate cu anexa I.
[…]”
26.
Articolul 10 din acest regulament, intitulat „Starea conturilor”, prevede:
„(1)   Starea conturilor poate fi una dintre următoarele: deschis, blocat, exclus sau închis.
[…]
(3)   Din conturile închise nu se poate iniția niciun proces. Un cont închis nu poate fi redeschis și nu poate achiziționa unități.
[…]
(5)   În urma notificării de către autoritatea competentă a faptului că zborurile unui operator de aeronave nu mai sunt incluse în schema Uniunii într‑un anumit an, în conformitate cu anexa I la Directiva 2003/87/CE, administratorul național pune contul de depozit al operatorului de aeronave respectiv în starea «exclus», după ce transmite acestuia o notificare prealabilă și până când autoritatea competentă notifică faptul că zborurile operatorului de aeronave sunt incluse din nou în schema Uniunii.
(6)   Din conturile excluse nu se poate iniția niciun proces, cu excepția proceselor specificate la articolele 25 și 68 și a proceselor specificate la articolele 35 și 67 care corespund perioadei în care contul nu era pus în starea «exclus».”
27.
Articolul 29 din Regulamentul nr. 389/2013, intitulat „Închiderea conturilor de depozit pentru operatorii de aeronave”, prevede:
„Conturile de depozit pentru operatorii de aeronave se închid numai de către administratorul național, dacă acesta este însărcinat de autoritatea competentă să facă acest lucru deoarece autoritatea competentă a constatat că operatorul de aeronave a fuzionat cu un alt operator de aeronave sau și‑a încetat toate operațiunile vizate de anexa I la Directiva 2003/87/CE, fie printr‑o notificare din partea titularului de cont, fie prin alte dovezi.”
28.
Articolul 32 din acest regulament, intitulat „Soldul pozitiv al conturilor în curs de închidere”, prevede:
„(1)   Dacă într‑un cont pe care un administrator urmează să îl închidă conform articolelor 27, 28 și 29 există un sold pozitiv de certificate sau de unități Kyoto, administratorul solicită titularului de cont să specifice un alt cont în care să fie transferate certificatele sau unitățile Kyoto respective. Dacă titularul de cont nu a răspuns solicitării administratorului în termen de 40 de zile lucrătoare, administratorul transferă certificatele și unitățile Kyoto în contul său național de depozit.
[…]”
29.
Articolul 40 din acest regulament, intitulat „Caracterul certificatelor și finalitatea tranzacțiilor”, prevede:
„(1)   Un certificat sau o unitate Kyoto este un instrument dematerializat fungibil care poate fi tranzacționat pe piață.
(2)   Caracterul dematerializat al cotelor și al unităților Kyoto presupune ca registrul Uniunii să constituie un element de probă prima facie și suficient al titlului pe o cantitate de cote sau o unitate Kyoto, precum și orice alt element pe care prezentul regulament îl vizează sau [îl autorizează să fie înregistrat] în registrul Uniunii.
[…]
(4)   Dacă acționează cu bună‑credință, cumpărătorul sau deținătorul unui certificat sau al unei unități Kyoto obține titlul de proprietate asupra certificatului sau unității Kyoto degrevat de orice sarcină aferentă titlului de proprietate al persoanei care transferă.”
30.
Articolul 41 din acest regulament, intitulat „Crearea certificatelor”, prevede:
„(1)   Administratorul central poate crea un cont UE de cantitate totală, un cont UE de cantitate totală pentru aviație, un cont UE de licitații, un cont UE de licitații pentru aviație, un cont UE pentru schimbul de credite și un cont UE pentru credite internaționale, după caz, și creează sau anulează conturile și certificatele în funcție de necesitățile care decurg din dreptul Uniunii, inclusiv conform prevederilor de la articolul 3e alineatul (3), articolul 9, articolul 9a, articolul 10a alineatul (8) și articolul 11a din Directiva 2003/87/CE, articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1031/2010 [(JO 2010, L 302, p. 1)] sau articolul 41 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 920/2010 [(JO 2010, L 270, p. 1)].
[…]”
31.
Articolul 46 din Regulamentul nr. 389/2013, intitulat „Transferul certificatelor pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit”, prevede:
„(1)   Administratorul central transferă, în timp util, certificatele pentru aviație din contul UE de cantitate totală pentru aviație în contul UE de alocare pentru aviație, într‑o cantitate echivalentă cu numărul certificatelor pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit, determinat prin decizia Comisiei adoptată în temeiul articolului 3e alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE.
(2)   Dacă numărul certificatelor pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit crește în urma unei decizii adoptate în temeiul articolului 3e alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE, administratorul central transferă certificate pentru aviație suplimentare din contul UE de cantitate totală pentru aviație în contul UE de alocare pentru aviație, într‑o cantitate echivalentă cu creșterea numărului de certificate pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit.
(3)   Dacă numărul certificatelor pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit scade în urma unei decizii adoptate în temeiul articolului 3e alineatul (3) din Directiva 2003/87/CE, administratorul central elimină certificate pentru aviație din contul UE de alocare pentru aviație, într‑o cantitate echivalentă cu scăderea numărului de certificate pentru aviație care urmează să fie alocate cu titlu gratuit.”
32.
Articolul 50 din acest regulament, intitulat „Eliminarea certificatelor pentru aviație”, prevede:
„Administratorul central se asigură că, la sfârșitul fiecărei perioade de comercializare, toate certificatele rămase în contul UE de alocare pentru aviație sunt transferate în contul UE de eliminare a certificatelor.”
33.
Articolul 54 din acest regulament, intitulat „Introducerea în EUTL a tabelelor naționale de alocare pentru aviație”, prevede:
„(1)   Până la 30 septembrie 2012, fiecare stat membru notifică Comisiei tabelul său național de alocare pentru aviație pentru perioada 2013-2020. Statele membre se asigură că tabelele naționale de alocare pentru aviație includ informațiile prevăzute în anexa XI.
(2)   Comisia îl însărcinează pe administratorul central să introducă tabelul național de alocare pentru aviație din EUTL în cazul în care consideră că acesta este în conformitate cu Directiva 2003/87/CE, în special cu alocările calculate și publicate de statele membre în temeiul articolului 3e alineatul (4) din directiva menționată. În caz contrar, Comisia respinge tabelul național de alocare pentru aviație într‑un interval rezonabil de timp și informează fără întârziere statul membru în cauză, motivându‑și decizia și stabilind criteriile care trebuie îndeplinite în vederea acceptării unei notificări ulterioare. În termen de trei luni, statul membru respectiv prezintă Comisiei un tabel național de alocare pentru aviație revizuit.”
34.
Articolul 55 din regulament, intitulat „Modificarea tabelelor naționale de alocare pentru aviație”, prevede:
„(1)   Administratorul național modifică tabelul național de alocare pentru aviație din EUTL în cazul în care:
(a)
un operator de aeronave și‑a încetat toate activitățile vizate în anexa I la Directiva 2003/87/CE;
[…]
(2)   Statul membru notifică Comisiei modificările aduse tabelului său național de alocare pentru aviație în legătură cu:
(a)
orice alocare din rezerva specială efectuată în temeiul articolului 3f din Directiva 2003/87/CE;
(b)
orice ajustare efectuată în urma adoptării unor măsuri în temeiul articolului 25a din Directiva 2003/87/CE;
(c)
orice altă modificare care nu este menționată la alineatul (1).
(3)   Comisia îl însărcinează pe administratorul central să efectueze modificările corespunzătoare în tabelul național de alocare pentru aviație din EUTL în cazul în care consideră că modificările aduse tabelului național de alocare pentru aviație sunt conforme cu Directiva 2003/87/CE, în special cu alocările calculate și publicate în temeiul articolului 3f alineatul (7) din directiva menționată, în cazul alocărilor din rezerva specială. În caz contrar, Comisia respinge modificările într‑un interval rezonabil de timp și informează fără întârziere statul membru, motivându‑și decizia și stabilind criteriile care trebuie îndeplinite în vederea acceptării unei notificări ulterioare.
[…]”
35.
Articolul 56 din Regulamentul nr. 389/2013, intitulat „Alocarea cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație”, prevede:
„(1)   Administratorul național indică, pentru fiecare operator de [aeronave și pentru fiecare an,] o alocare în tabelul național de alocare pentru aviație.
(2)   Începând cu 1 februarie 2013, administratorul central se asigură că registrul Uniunii transferă automat certificatele pentru aviație din contul UE de alocare pentru aviație în contul de depozit corespunzător, deschis sau blocat, al operatorului de aeronave în cauză, în conformitate cu tabelul de alocare relevant și ținând seama de modalitățile de transfer automat menționate în specificațiile tehnice și privind schimbul de date prevăzute la articolul 105.
(3)   În cazul în care un cont de depozit pentru operator de aeronave exclus nu primește certificate în temeiul alineatului (2), certificatele respective nu sunt transferate în cont dacă acesta este ulterior redeschis.”
B.
Dreptul german
1. Legea privind comercializarea cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (TEHG)
36.
Articolul 2 din Treibhausgas‑Emissionshandelsgesetz (Legea privind comercializarea drepturilor de emisie de gaze cu efect de seră) din 21 iulie 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475, denumită în continuare „TEHG”), intitulat „Domeniul de aplicare” (
5
), are următorul cuprins:
„[…]
(6) În ceea ce privește activitățile de aviație, domeniul de aplicare al prezentei legi se extinde la toate emisiile provenite de la o aeronavă care rezultă din consumul de combustibil. Consumul de combustibil al motoarelor auxiliare face parte de asemenea din consumul de combustibil al unei aeronave. Prezenta lege se aplică numai activităților de aviație desfășurate:
1. de către operatorii de aeronave care dețin o licență de operare germană […]; sau
2. de către operatorii de aeronave cărora li s‑a atribuit Germania ca stat membru de administrare […] și care nu dețin o licență de operare valabilă eliberată de un alt stat parte la Acordul privind Spațiul Economic European.
[…]”
37.
Articolul 9 din TEHG, intitulat „Alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisii către operatorii instalațiilor”, prevede:
„[…]
(6) Decizia de alocare este retrasă în cazul în care, ca urmare a unui act juridic al Uniunii Europene, aceasta trebuie modificată retroactiv. Articolele 48 și 49 din Verwaltungsverfahrensgesetz [(Legea privind procedura administrativă, denumită în continuare „VwVfG”)] rămân neschimbate.”
38.
Articolul 11, intitulat „Alocarea generală cu titlu gratuit a cotelor către operatorii de aeronave” (
6
), prevede:
„(1) Operatorului de aeronave i se alocă un număr de certificate pentru aviație cu titlu gratuit pentru o perioadă de comercializare care corespunde randamentului transportului în cursul anului de referință, exprimat în tone‑kilometri, și indicatorului calculat în conformitate cu articolul 3e alineatul (3) prima teză litera (e) și cu articolul 3e alineatul (3) a doua teză din Directiva 2003/87.
(2) Anul de referință pentru randamentul transportului este anul calendaristic care se încheie cu 24 de luni înainte de începerea perioadei care face obiectul alocării. Pentru perioada de comercializare 2012 și perioada de comercializare 2013-2020, anul de referință este 2010.
(3) Pentru a obține o alocare pentru o perioadă de comercializare, operatorul de aeronave prezintă autorității competente o cerere cu cel puțin 21 de luni înainte de începutul perioadei la care se referă. După expirarea acestei perioade, operatorul de aeronave își pierde dreptul la alocarea de certificate pentru aviație cu titlu gratuit. Prima și a doua teză nu se aplică perioadei de comercializare 2012 și nici perioadei de comercializare 2013-2020.
(4) În cererea sa, operatorul de aeronave specifică performanța transportului obținută în anul de referință prin activitățile sale de aviație. Aceasta se stabilește în conformitate cu cerințele Regulamentului [(UE) nr. 601/2012 al Comisiei din 21 iunie 2012] privind monitorizarea și raportarea emisiilor de gaze cu efect de seră în conformitate cu Directiva 2003/87 (JO 2012, L 181, p. 30)]. În cazul în care operatorul de aeronave a prezentat un raport privind distanța și sarcina utilă în conformitate cu articolul 5 alineatul (1) prima teză din Datenerhebungsverordnung 2020 [(Regulamentul din 2020 privind colectarea datelor)], acest raport este considerat o cerere de alocare pentru perioada de comercializare 2012 și perioada de comercializare 2013-2020, cu excepția cazului în care operatorul de aeronave formulează obiecție în termen de o lună de la intrarea în vigoare a prezentei legi. În cazul unei obiecții, operatorul de aeronave nu are dreptul de a solicita alocarea cu titlu gratuit în temeiul alineatului (1). Informațiile privind performanța transportului trebuie să fi fost verificate de un organism de control în conformitate cu articolul 21. Această regulă nu se aplică în cazul în care o declarație privind distanța și sarcina utilă a fost deja verificată în conformitate cu articolul 11 din Regulamentul din 2020 privind colectarea datelor.
(5) Cu cel puțin 18 luni înainte de începerea perioadei de comercializare, autoritatea competentă înaintează cererea [Comisiei]. Autoritatea competentă verifică informațiile privind performanța transportului furnizate de solicitant și transmite [Comisiei] numai acele informații care sunt suficient de fiabile la data expirării termenului stabilit pentru transmiterea cererii. În cazul în care autoritatea competentă solicită informații suplimentare sau documente justificative pentru a evalua cererea și informațiile furnizate în aceasta, operatorul de aeronave furnizează aceste informații, la cererea autorității competente, în termenul stabilit de autoritate.
(6) Autoritatea competentă alocă cote cu titlu gratuit în termen de trei luni de la data publicării de către [Comisie] a indicatorului în temeiul articolului 3e alineatul (3) din Directiva 2003/87. Autoritatea competentă publică o listă cu numele operatorilor de aeronave și numărul de cote alocate în Bundesanzeiger (Jurnalul Oficial german).”
39.
Articolul 11 din TEHG, intitulat „Alocarea cu titlu gratuit a cotelor către operatorii de aeronave” (
7
), prevede:
„(1)   Pentru un operator de aeronave căruia i s‑au alocat cote de emisie cu titlu gratuit pentru perioada de comercializare 2013-2020 în temeiul articolului 11 sau al articolului 12, în versiunea aplicabilă până la 24 ianuarie 2019, alocarea continuă să se aplice pentru anii 2021-2023 în temeiul articolului 28a alineatul (2) din Directiva 2003/87, până la concurența numărului de cote alocate pentru anul 2020. Factorul linear de reducere prevăzut la articolul 9 din Directiva 2003/87 ar trebui aplicat alocării pentru anii începând cu anul 2021.
[…]
(6)   Decizia de alocare este revocată în cazul în care trebuie modificată a posteriori ca urmare a unui act juridic al Uniunii Europene, în special în urma revizuirii prevăzute la articolul 28b din Directiva 2003/87, sau în cazul în care un operator de aeronave își încetează activitățile de aviație. Articolele 48 și 49 din [VwVfG] rămân neschimbate.”
40.
Articolul 30 din TEHG, intitulat „Punerea în aplicare a obligației de restituire”, prevede:
„[…]
(3) Operatorul continuă să fie obligat să restituie cotele lipsă până cel târziu la data de 31 ianuarie a anului următor; în cazul în care emisiile au fost estimate în conformitate cu alineatul (2), cotele se restituie în conformitate cu estimarea făcută. În cazul în care operatorul nu restituie cotele lipsă până cel târziu la data de 31 ianuarie a anului următor, cotele cu privire la care operatorul are dreptul la alocare sau la emitere se aplică obligației care i‑a fost impusă în conformitate cu prima teză.”
2. Legea privind procedura administrativă (VwVfG)
41.
Articolul 48 din VwVfG, intitulat „Retragerea unui act administrativ nelegal”, prevede:
„(1)   Un act administrativ nelegal poate, chiar și după ce nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, să fie retras în întregime sau în parte, fie retroactiv, fie cu efecte pentru viitor. Un act administrativ care dă naștere unui drept sau unui avantaj relevant în cadrul procedurilor judiciare sau confirmă un astfel de drept sau avantaj (act administrativ în beneficiul părții) poate fi retras numai sub rezerva restricțiilor prevăzute la alineatele (2)-(4).
(2)   Un act administrativ nelegal care prevede plata unică sau continuă a unei sume de bani sau a unei prestații materiale divizibile sau care constituie o condiție prealabilă pentru acestea nu poate fi retras în măsura în care beneficiarul s‑a bazat pe existența în continuare a actului administrativ, iar invocarea sa necesită protecție în raport cu interesul public pentru o retragere. În general, protecția este necesară atunci când beneficiarul a utilizat contribuțiile plătite sau a încheiat aranjamente financiare pe care nu mai poate să le anuleze sau le poate anula numai suferind un prejudiciu care nu îi poate fi pretins în mod rezonabil. Beneficiarul nu poate invoca această situație în cazul în care:
1. a obținut actul administrativ prin dol, amenințări sau dare de mită;
2. a obținut actul administrativ prin furnizarea unor informații care erau în esență incorecte sau incomplete;
3. a avut cunoștință de nelegalitatea actului administrativ sau nu a avut cunoștință de aceasta din cauza unei neglijențe grave.
În cazurile prevăzute la punctul 3, actul administrativ se retrage, în general, cu efect retroactiv.
(3)   În cazul în care un act administrativ nelegal care nu intră sub incidența alineatului (2) este retras, autoritatea repară, la cerere, prejudiciul suferit de persoana afectată, care decurge din faptul că aceasta s‑a bazat pe existența actului respectiv, în măsura în care invocarea sa necesită protecție în raport cu interesul public. Se aplică alineatul (2) a treia teză. Cu toate acestea, se acordă reparații pentru prejudiciul suferit din punct de vedere financiar până la concurența unei sume care nu depășește interesul pe care persoana afectată îl are în menținerea actului administrativ. Prejudiciul financiar care trebuie remediat se stabilește de către autoritate. Cererea poate fi depusă numai în termen de un an, termen care începe să curgă din data la care autoritatea a informat persoana afectată cu privire la aceasta.
(4)   În cazul în care autoritatea ia cunoștință de fapte care justifică retragerea unui act administrativ nelegal, retragerea poate fi făcută numai în termen de un an de la data la care a luat cunoștință de astfel de fapte. Această dispoziție nu se aplică în situația prevăzută la alineatul (2) a treia teză punctul 1.
(5)   Odată ce actul administrativ nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, decizia de retragere este luată de autoritatea competentă în temeiul alineatului (3). Această dispoziție se aplică și în cazul în care actul administrativ care urmează să fie retras a fost emis de o altă autoritate.”
42.
Articolul 49 din VwVfG, intitulat „Revocarea unui act administrativ nelegal”, prevede:
„(1)   Un act administrativ legal și care nu este în beneficiul părții poate, chiar și după ce nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, să fie revocat integral sau parțial cu efecte pentru viitor, cu excepția cazului în care ar trebui emis un act administrativ cu conținut similar sau a cazului în care revocarea nu este permisă din alte motive.
(2)   Un act administrativ legal și care este în beneficiul părții poate, chiar și după ce nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, să fie revocat în întregime sau în parte cu efecte pentru viitor numai în cazul în care:
1. revocarea este permisă prin lege sau dreptul de revocare este rezervat chiar în cuprinsul actului administrativ;
2. actul administrativ este coroborat cu o obligație pe care beneficiarul nu a respectat‑o integral sau pe care nu a respectat‑o în termenul stabilit;
3. autoritatea ar avea dreptul, ca urmare a unei modificări ulterioare a împrejurărilor, să nu emită actul administrativ și în cazul în care nerevocarea acestuia ar fi contrară interesului public;
4. autoritatea ar avea dreptul, ca urmare a modificării unei dispoziții legale, să nu emită actul administrativ în cazul în care beneficiarul nu a făcut uz de acesta sau nu a beneficiat de niciun avantaj rezultat din actul administrativ și în cazul în care nerevocarea ar fi contrară interesului public;
5. pentru a preveni sau a elimina daunele grave aduse binelui comun. Articolul 48 alineatul (4) se aplică mutatis mutandis.
(3)   Un act administrativ legal, care prevede plata unică sau continuă a unei sume de bani sau a unei prestații materiale divizibile pentru un anumit scop sau care constituie o condiție prealabilă pentru acestea, poate fi revocat chiar și după ce nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, în întregime sau în parte și cu efect retroactiv:
1. în cazul în care, după efectuarea plății, aceasta nu este utilizată sau nu este utilizată fără întârzieri nejustificate sau în scopul prevăzut în actul administrativ;
2. în cazul în care actul administrativ cuprinde o obligație corolară, pe care beneficiarul fie nu o îndeplinește, fie nu o îndeplinește în termenul prevăzut. Articolul 48 alineatul (4) se aplică mutatis mutandis.
(4)   Actul administrativ revocat devine nul odată cu intrarea în vigoare a revocării, cu excepția cazului în care autoritatea stabilește o altă dată.
(5)   Odată ce actul administrativ nu mai poate face obiectul niciunei căi de atac, decizia de revocare este luată de autoritatea competentă în temeiul alineatului (3). Această dispoziție se aplică și în cazul în care actul administrativ care urmează să fie revocat a fost emis de o altă autoritate.
(6)   În cazul revocării unui act administrativ care este în beneficiul părții în cazurile prevăzute la alineatul (2) punctele 3-5, autoritatea repară, la cerere, prejudiciul persoanei afectate, care decurge din faptul că aceasta s‑a bazat pe existența actului respectiv, în măsura în care invocarea sa necesită protecție. Articolul 48 alineatul (3) a treia‑a cincea teză se aplică după caz. Litigiile cu privire la despăgubiri sunt soluționate de instanțele de drept comun.”
III. Litigiul principal și întrebările preliminare adresate
43.
Air Berlin a avut calitatea de operator comercial de aeronave până în a doua jumătate a anului 2017 și era supusă sistemului de comercializare a cotelor de emisii (denumit în continuare „obligațiile care decurg din EU ETS”). Prin decizia din 12 decembrie 2011, serviciul de comercializare a cotelor a alocat societății Air Berlin, pentru perioadele de alocare 2012 și 2013-2020, în total 28759739 de drepturi de emisie pentru aviație. Pentru anii 2013-2020, au fost alocate pentru fiecare an câte 3174922 de drepturi de emisie pentru aviație. Prin decizia din 15 ianuarie 2015, serviciul de comercializare a cotelor a retras parțial decizia de alocare din 12 decembrie 2011 și a alocat 18779668 de drepturi de emisie pentru aviație. Retragerea a apărut ca urmare a moratoriului introdus prin Regulamentul (UE) nr. 421/2014 (
8
) privind includerea zborurilor internaționale menționate în regulamentul respectiv sub incidența obligației de comercializare a cotelor de emisii pentru anii 2013-2016. Această decizie de retragere a fost calificată drept definitivă.
44.
La 15 august 2017, Air Berlin a solicitat deschiderea procedurii de insolvență în privința patrimoniului său. Instanța competentă pentru procedura de insolvență a dispus administrarea provizorie („vorläufige Eigenverwaltung”) a patrimoniului de către Air Berlin. La 28 octombrie 2017, Air Berlin și‑a încetat oficial activitatea de zbor. Prin ordonanța din 1 noiembrie 2017 emisă de instanța competentă pentru procedura de insolvență a fost deschisă procedură de insolvență principală. La 16 ianuarie 2018, ET (denumit în continuare „reclamantul”) a fost numit administrator judiciar.
45.
La 28 februarie 2018, serviciul de comercializare a cotelor a emis pentru reclamant, în calitatea sa de administrator judiciar, o decizie care cuprindea în total cinci puncte. La punctul 1, serviciul de comercializare a cotelor a retras parțial, din motive de nelegalitate, decizia din 12 decembrie 2011, astfel cum a fost modificată prin decizia de retragere parțială din 15 ianuarie 2015, și a realocat pentru anii 2013-2020 12159960 de drepturi. La punctul 2, serviciul de comercializare a cotelor a retras parțial alocarea pentru perioada de alocare 2013-2020, în măsura în care depășea 7599975 de drepturi de emisie pentru aviație, după deducerea cotelor aferente perioadei de alocare 2012. Serviciul de comercializare a cotelor a constatat că alocarea modificată pentru anii 2013-2017 a fost realizată complet și că pentru anii 2018-2020 nu se va realiza nicio alocare. Serviciul de comercializare a cotelor a dispus executarea imediată a revocării parțiale pentru nelegalitate menționate la punctele 1 și 2 ca măsură asiguratorie (punctul 3). În plus, starea contului din registrul Uniunii a fost modificată în cont „exclus”, cu efect imediat (punctele 4 și 5), fiind rezervate revocarea retragerii și revocarea stării contului de „cont exclus” (punctul 6).
46.
Serviciul de comercializare a cotelor a statuat că retragerea de la punctul 1 din decizia din 28 februarie 2018 s‑a bazat pe Regulamentul (UE) 2017/2392 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 decembrie 2017 de modificare a Directivei 2003/87 în vederea menținerii actualelor limitări ale domeniului de aplicare pentru activitățile de aviație și în vederea pregătirii punerii în aplicare a unei măsuri globale bazate pe piață începând din 2021 (
9
) și, prin urmare, a menținut, pentru anii 2017-2020, excluderea anumitor zboruri internaționale de sub incidența obligațiilor care decurg din EU ETS (
10
). Retragerea menționată la punctul 2 a rezultat din faptul că, potrivit propriilor sale declarații, după deschiderea procedurii insolvenței, Air Berlin și‑a încetat activitatea de zbor la 28 octombrie 2017 (
11
).
47.
Calea de atac administrativă formulată de reclamant împotriva deciziei din 28 februarie 2018 a fost respinsă de serviciul de comercializare a cotelor prin decizia din 19 iunie 2018. Serviciul de comercializare a cotelor a considerat că reclamantul nu se putea prevala de principiul încrederii legitime, întrucât, în conformitate cu articolul 10 alineatul (5) din Regulamentul nr. 389/2013, nu mai pot fi emise certificate pentru aviație în cazul în care operatorul de aeronave în cauză nu mai efectuează zboruri supuse obligațiilor care decurg din EU ETS. În plus, acesta a considerat că a patra teză a considerentului (20) al Directivei 2008/101 nu ar trebui să fie luată în considerare, întrucât conținutul său nu se reflectă în dispozițiile materiale ale legislației Uniunii și nu a fost pusă în aplicare de legiuitorul Uniunii.
48.
La 23 iulie 2018, reclamantul a introdus o cerere de asistență judiciară pentru a formula o acțiune împotriva unor părți din decizia serviciului de comercializare a cotelor. Prin ordonanța din 16 decembrie 2019, Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunalul Administrativ Superior din Berlin‑Brandenburg, Germania) a admis cererea reclamantului de asistență judiciară în legătură cu procedura în primă instanță. În această ordonanță, instanța națională în cauză a considerat în esență că atât obiectivul, cât și economia Directivei 2008/101 sugerează că încetarea activităților de aviație nu justifică retragerea deciziei de alocare. Un astfel de rezultat, care pare de asemenea neconvingător pentru această instanță, este susținut în principal de faptul că nu este posibil să se aloce certificate pentru aviație noilor operatori de pe piață în temeiul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 în cazul în care o activitate de aviație nouă sau la un nivel mai mare este, în întregime sau în parte, o continuare a unei activități de aviație desfășurate anterior de un alt operator de aeronave. Posibilitatea foarte limitată de a aloca certificate din rezervă noilor operatori de aeronave ar conduce la o reducere semnificativă a numărului total de certificate pentru aviație disponibile în cazul în care alocarea ar trebui să fie retrasă în același timp atunci când activitățile de aviație încetează.
49.
Prin urmare, instanța de trimitere se întreabă dacă acest lucru este compatibil cu intenția legiuitorului Uniunii, întrucât intenția a fost inițial de a aloca 100 % din emisiile istorice din sectorul aviației, iar această cantitate a fost redusă în cele din urmă la 97 % și, respectiv, la 95 % [articolul 3c alineatele (1) și (2) din Directiva 2003/87]. Oberverwaltungsgericht Berlin‑Brandenburg (Tribunalul Administrativ Superior din Berlin‑Brandenburg) adaugă că legiuitorul Uniunii, care, la articolul 10a alineatele (19) și (20) din Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 2003/87 în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (
12
), adoptase deja norme specifice privind alocarea cotelor instalațiilor fixe în caz de încetare sau de reducere semnificativă a activităților, a modificat norma prevăzută la articolul 10a alineatul (20) atunci când Directiva 2003/87 a fost modificată prin Directiva 2018/410, fără a utiliza această ocazie pentru a reglementa procedura aplicabilă în cazul încetării parțiale sau complete a activităților operatorului de aeronave.
50.
Prin decizia din 26 aprilie 2019, adresată reclamantului, serviciul de comercializare a cotelor a constatat că, începând cu 30 aprilie 2018, reclamantul restituise cu 795754 de certificate mai puțin decât totalul datorat și a solicitat în consecință plata unei sume de 82806161,24 euro. Serviciul de comercializare a cotelor nu s‑a pronunțat încă cu privire la contestația depusă împotriva acestei decizii.
51.
În apelul formulat la 2 ianuarie 2020 în fața instanței de trimitere, reclamantul susține că retragerea parțială a cotelor prevăzută la punctul 2 din decizia serviciului de comercializare a cotelor din 28 februarie 2018 este lipsită de temei juridic. Acesta nu se putea întemeia pe articolele 48 și 49 din VwVfG (retragerea unui act administrativ nelegal sau revocarea unui act administrativ legal), întrucât nici articolul 11 din TEHG, nici celelalte dispoziții ale TEHG nu conțineau o dispoziție privind retragerea unei decizii de alocare a certificatelor unui operator de aeronave după adoptarea sa. Intenția legiuitorului Uniunii se opunea de asemenea retragerii certificatelor alocate având în vedere că în considerentul (20) al Directivei 2008/101 se arată fără echivoc că dreptul la alocare va continua să existe. Potrivit reclamantului, acest lucru este de asemenea adecvat, deoarece cantitatea totală de cote de emisii alocate rămâne neschimbată.
52.
În orice caz, Air Berlin a avut încredere, în mod legitim, în continuarea existenței deciziei de alocare și a vândut deja, în mare parte, în primăvara/vara anului 2017 drepturile de emisie pentru aviație care îi fuseseră repartizate în anul 2017. Această vânzare a avut loc întrucât societatea se aștepta și avea încredere în faptul că îi vor fi repartizate alte drepturi de emisie pentru aviație în următorii ani ai perioadei de comercializare a cotelor de emisii. La momentul vânzării drepturilor de emisie pentru aviație repartizate în anul 2017, nu era previzibilă deschiderea insolvenței.
53.
În consecință, pe baza informațiilor de care dispune în prezent reclamantul, Air Berlin nu a primit finanțare la 11 august 2017. Acest refuz de acordare a unor noi facilități de credit a fost neașteptat și, prin urmare, a condus la insolvența Air Berlin. Chiar dacă intrarea în insolvență era deja previzibilă la momentul vânzării, încrederea legitimă a Air Berlin s‑ar fi încadrat în criteriul necesității acordării protecției.
54.
Toate aparatele de zbor din flota societății Air Berlin au fost închiriate de la diferite societăți de leasing. În cursul procedurii de insolvență provizorie și după deschiderea acestei proceduri, sloturile orare alocate Air Berlin au fost vândute, în cadrul vânzării unor valori patrimoniale, altor companii aeriene. Reclamantul nu cunoștea dacă aceste întreprinderi utilizau efectiv în același mod ca Air Berlin sloturile pe care le preluaseră sau dacă deserveau alte rute. Sloturile vândute au fost destinate operațiunilor pe distanțe scurte și medii.
55.
Reclamantul consideră că continuarea activităților de aviație în sensul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 nu este relevantă pentru aspectul legat de menținerea alocării pentru operatorii de aeronave. În plus, aspectul legat de „situația în care” există o continuare a activității de aviație în sensul dispoziției menționate mai sus nu a fost încă clarificat în jurisprudență.
56.
În plus, reclamantul consideră că nu sunt îndeplinite condițiile de aplicare a articolului 49 alineatele (2) și (3) din VwVfG. El nu poate înțelege de ce interesul public în ceea ce privește funcționarea EU ETS ar fi pus în pericol în cazul în care decizia de alocare nu ar fi anulată și motivul pentru care Air Berlin ar beneficia de un avantaj neloial în detrimentul altor participanți la piață. Nu a existat nicio amenințare de denaturare a concurenței, deoarece Air Berlin nu mai concura pe piață.
57.
Pârâta învederează că articolele 48 și 49 din VwVfG reprezintă un temei juridic suficient pentru retragerea alocării pentru anii 2018-2020. Alocarea pentru anii 2013-2020 s‑a efectuat inițial în considerarea faptului că Air Berlin își va desfășura activitatea de aviație supusă obligației care decurge din EU ETS până în anul 2020. Din momentul în care și‑a încetat definitiv operațiunile aeriene, Air Berlin nu a mai fost supusă EU ETS și astfel nu a mai intrat sub incidența TEHG. Odată cu expirarea licenței sale de operare, Air Berlin a încetat să mai aibă calitatea de operator de aeronave. Potrivit TEHG, dreptul la alocare depinde de existența obligațiilor care decurg din EU ETS. Dreptul Uniunii nu se opune acestei prevederi. În Hotărârea din 28 februarie 2018, Trinseo Deutschland (C‑577/16, EU:C:2018:127), Curtea a statuat în mod expres că o instalație intră sub incidența sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră numai în cazul în care generează emisii directe de CO2. Potrivit acestei hotărâri, numai instalațiile ale căror activități, conform articolului 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87, intră sub incidența EU ETS pot beneficia de alocarea cu titlu gratuit a unor asemenea cote. Aceste raționamente se aplică mutatis mutandis și activităților de aviație.
58.
Articolul 10 alineatul (5) din Regulamentul nr. 389/2013 prevede astfel că, în cazul unui operator de aeronave care nu mai operează zboruri incluse în sistemul de comercializare a cotelor de emisie, contul său a fost pus în starea „exclus”. Potrivit articolului 10 alineatul (6) din Regulamentul nr. 389/2013, dintr‑un asemenea cont nu mai poate fi inițiat niciun proces, decât pentru perioada în care contul nu fusese încă pus în starea „exclus”. Articolul 56 alineatul (1) din Regulamentul nr. 389/2013 prevede că administratorul național indică, pentru fiecare operator de aeronave și pentru fiecare an, dacă operatorul de aeronave trebuie sau nu să primească o alocare pentru anul respectiv în tabelul național de alocare pentru aviație. Includerea acestor dispoziții în Regulamentul nr. 389/2013 demonstrează că retragerea deciziilor de alocare este cu siguranță legală.
59.
Considerentul (20) al Directivei 2008/101 este în contradicție cu EU ETS. Acest considerent a fost redactat înainte de adoptarea Regulamentului nr. 389/2013, care era în mod clar incompatibil cu acesta, și nu a mai fost preluat în Regulamentul nr. 421/2014 și în Regulamentul 2017/2392, prin intermediul cărora Directiva 2003/87 a fost modificată în privința transportului aerian.
60.
Reclamantul nu poate invoca nici încrederea legitimă care poate beneficia de protecție. O asemenea premisă nu este susținută nici de regulile privind alocarea, nici de comportamentul pârâtei. De asemenea, retragerea a fost în interesul general. Principiul dreptului de comercializare a cotelor de emisie ar fi eludat în cazul în care aceste certificate ar fi introduse pe piață. Prin aceasta s‑ar denatura prețul pieței.
61.
Potrivit pârâtei, menținerea alocării după încetarea activităților de aviație ar fi incompatibilă cu interdicția privind ajutoarele de stat prevăzută la articolul 107 TFUE, cu principiul unei economii de piață deschise în care concurența este liberă potrivit articolului 119 alineatul (1) TFUE, cu dreptul de a desfășura o activitate comercială potrivit articolului 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și cu principiul egalității consacrat la articolul 20 din cartă.
62.
Având în vedere considerațiile care precedă, Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții de Justiție următoarele întrebări preliminare:
„1)
Directiva [2003/87] și Directiva [2008/101], raportate la considerentul (20) al Directivei [2008/101], trebuie interpretate în sensul că se opun retragerii unei alocări cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație unui operator de aeronave pentru anii 2018-2020, în cazul în care a avut loc alocarea pentru anii 2013-2020 și operatorul de aeronave și‑a încetat activitatea în anul 2017 ca urmare a intrării în insolvență?
Articolul 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87/CE trebuie interpretat în sensul că retragerea deciziei de alocare după încetarea activităților de aviație ca urmare a intrării în insolvență depinde de continuarea acestor activități de către alți operatori de aeronave? Articolul 3f alineatul (1) din Directiva [2003/87] trebuie interpretat în sensul că activitățile de aviație sunt continuate atunci când drepturile de aterizare pe așa‑numitele aeroporturi coordonate (sloturi) au fost vândute parțial (pentru zborurile pe rute scurte și medii ale societății aeriene aflate în insolvență) către alți trei operatori de aeronave?
2)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare:
Prevederile articolului 10 alineatul (5), ale articolului 29, ale articolului 55 alineatul (1) litera (a) și alineatul (3) și ale articolului 56 din Regulamentul [389/2013] sunt compatibile cu Directiva [2003/87] și cu Directiva [2008/101] și valabile în măsura în care se opun repartizării cotelor de emisie cu titlu gratuit, care nu au fost însă repartizate încă, în cazul în care operatorul de aeronave își încetează activitatea de zbor din cauza intrării în insolvență?
3)
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare:
Directivele 2003/87/CE și 2008/101/CE trebuie interpretate în sensul că anularea unei decizii privind alocarea cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație este obligatorie din punctul de vedere al dreptului Uniunii?
4)
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, precum și în cazul unui răspuns negativ la a treia întrebare:
Articolul 3c alineatul (3a), articolul 28a alineatele (1) și (2) și articolul 28b alineatul (2) din Directiva [2003/87], astfel cum a fost modificată prin Directiva [2018/410], trebuie interpretate în sensul că, în ceea ce îi privește pe operatorii de aeronave, cea de a treia perioadă de comercializare nu expiră la finalul anului 2020, ci abia în anul 2023?
5)
În cazul unui răspuns negativ la a patra întrebare:
Drepturile operatorilor de aeronave la alocarea cu titlu gratuit de drepturi de emisii suplimentare pentru a treia perioadă de comercializare, după expirarea celei de a treia perioade de comercializare, pot fi realizate prin drepturi aferente celei de a patra perioade de comercializare, în cazul în care existența unui asemenea drept la alocare este stabilită pe cale judecătorească abia după finalul celei de a treia perioade de comercializare sau drepturile la alocare nerealizate se sting odată cu expirarea celei de a treia perioade de comercializare?”
IV. Procedura în fața Curții
63.
Reclamantul, pârâta, guvernul german și Comisia au depus observații scrise.
64.
O serie de întrebări la care trebuie să se răspundă în scris și o serie de întrebări la care trebuie să se răspundă oral în cadrul ședinței au fost adresate părților și persoanelor interesate menționate la articolul 23 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene. Reclamantul, pârâta, guvernul german și Comisia au răspuns la întrebările scrise. Acestea au prezentat de asemenea observații orale în ședința Curții din 10 iunie 2021.
V. Apreciere
A.
Prima întrebare
1. Prima parte
65.
Prin intermediul primei părți a primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă Directiva 2003/87, astfel cum a fost modificată, se opune retragerii (
13
) unei alocări cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație unui operator de aeronave pentru anii 2018-2020, în cazul în care a avut loc alocarea pentru anii 2013-2020 și operatorul de aeronave și‑a încetat activitatea în anul 2017 ca urmare a intrării în insolvență. În această privință, instanța de trimitere ridică în special problema importanței care trebuie acordată celei de a patra teze a considerentului (20) al Directivei 2008/101, care arată printre altele că „operatorii de aeronave care își încetează activitatea ar trebui să primească în continuare cote până la încheierea perioadei pentru care li s‑au alocat deja cote cu titlu gratuit”.
a) Observații preliminare
66.
Cotele în discuție în prima întrebare se referă la perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 și se încheie la 31 decembrie 2020. Ca urmare a includerii activităților de aviație în Directiva 2003/87 prin Directiva 2008/101, operatorii de aeronave sunt supuși, în principiu, EU ETS și, în conformitate cu articolul 12 alineatul (2a) din Directiva 2003/87, aceștia trebuie să restituie anual un număr de cote egal cu totalitatea emisiilor din decursul anului calendaristic precedent care provin din activitățile din sectorul aviației menționate în anexa I la această directivă (
14
).
67.
În conformitate cu procedura prevăzută la articolul 3e din Directiva 2003/87, care privește atât alocarea, cât și eliberarea de cote pentru operatorii de aeronave, aceștia ar putea solicita (
15
) alocarea unor cote destinate să fie alocate cu titlu gratuit printre altele pentru perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 (
16
). Potrivit articolului 3e alineatul (4) litera (a) din Directiva 2003/87, numărul total de cote alocate cu titlu gratuit printre altele pentru perioada 2013-2020, se calculează de către statul membru de administrare pentru fiecare operator de aeronave în conformitate cu metodologia prevăzută de această directivă (
17
).
68.
În plus, în conformitate cu articolul 3e alineatul (4) litera (b) din această directivă, cotele alocate anual unui operator de aeronave se stabilesc de către statul membru de administrare prin împărțirea numărului total de cote alocate pentru perioada 2013-2020 printre altele la „numărul de ani din perioada în care operatorul de aeronave respectiv întreprinde o activitate de aviație specificată în anexa I” (
18
).
69.
Din articolul 3e alineatul (4) din Directiva 2003/87 reiese că numărul total de cote alocate și numărul de cote alocate anual fiecărui operator de aeronave se stabilesc la începutul fiecărei perioade de comercializare, și anume în termen de trei luni de la data la care Comisia adoptă o decizie în temeiul articolului 3e alineatul (3) din această directivă, stabilindu‑se printre altele cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată în perioada de comercializare.
70.
În schimb, articolul 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 prevede că numărul de cote alocate în temeiul articolului 3e din această directivă, precum și al articolului 3f din aceasta, care instituie o rezervă specială pentru anumiți operatori de aeronave, se eliberează anual la 28 februarie.
71.
Directiva 2003/87 nu reglementează în mod specific modul în care trebuie tratate cotele alocate cu titlu gratuit atunci când un operator de aeronave căruia i‑au fost alocate își încetează activitatea. Acest lucru este în contradicție flagrantă cu articolul 10a alineatul (19) din Directiva 2003/87, care a fost introdus prin Directiva 2009/29 (
19
). Acesta prevede, în ceea ce privește instalațiile fixe, că „se interzice alocarea de cote cu titlu gratuit unei instalații care și‑a încetat activitatea” (
20
).
b) Argumente
72.
Reclamantul consideră că această diferență de abordare rezultă dintr‑o alegere deliberată a legiuitorului Uniunii, astfel cum o demonstrează a patra teză a considerentului (20) al Directivei 2008/101. Potrivit reclamantului, din procedura legislativă care a condus la includerea sectorului aviației în Directiva 2003/87 reiese că a fost efectuată o „alegere a unei opțiuni” în temeiul căreia noii operatori trebuie, în principiu, să obțină cotele de emisie necesare în schimbul unei taxe, fie la licitație, fie pe piață, iar în cazul încetării activității, cotele deja alocate continuă să fie eliberate până la sfârșitul perioadei de comercializare. Retragerea unor astfel de cote ar conduce în caz contrar la o diminuare artificială a cantității totale de cote și ar perturba echilibrul urmărit de legiuitor, astfel cum este enunțat în considerentul (5) al Directivei 2003/87, între protecția climei și considerațiile economice. Articolul 3c alineatul (2) din Directiva 2003/87 prevede astfel în esență că, pentru perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013, cantitatea totală de cote care trebuie alocate este de 95 % din suma emisiilor istorice din aviație (
21
). Potrivit reclamantului, încetarea activităților de aviație nu înseamnă neapărat că volumele de trafic corespunzătoare dispar de pe piață. Alți operatori ar putea să își mărească în continuare cota de piață, iar multe dintre rutele exploatate de operatorul care nu și‑a atins obiectul de activitate vor fi exploatate de alți operatori în viitor.
73.
Reclamantul consideră că, având în vedere că, după expirarea termenului prevăzut la articolul 3f alineatul (2) din Directiva 2003/87, și anume 30 iunie 2015, nu se mai poate solicita alocarea cu titlu gratuit a unor cote din rezerva specială, operatorii trebuie să obțină cote de pe piață. Prin urmare, este firesc ca numărul de cote alocate unui operator care și‑a încetat activitățile de aviație să fie menținut. Reclamantul consideră de asemenea că menținerea alocării nu depinde de aspectul dacă un alt operator continuă activitatea de aviație, în sensul articolului 3f alineatul (1) litera (b) din Directiva 2003/87, întrucât problema „continuării” activității de aviație este relevantă numai pentru excluderea din rezerva specială, aspect care nu este în discuție în speță. Potrivit reclamantului, articolul 3f alineatul (1) litera (b) din Directiva 2003/87 nu stabilește ce se întâmplă cu alocarea în cazul încetării activității, ci pleacă de la prezumția potrivit căreia cotele operatorilor de aeronave care își încetează activitatea sunt în general menținute. În plus, considerentul (20) nu face nicio distincție după cum activitatea este sau nu este continuată de o altă întreprindere.
74.
În schimb, guvernul german consideră că nici Directiva 2003/87, nici Directiva 2008/101 nu se opun retragerii cotelor aferente activității de aviație în cazul în care operatorul de aeronave devine insolvabil. În această privință, guvernul german se întemeiază în special pe articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87 coroborat cu anexa I la această directivă și cu articolul 3 litera (o) și cu articolul 3 litera (f) din aceasta. Guvernul german consideră că vânzarea de către reclamant a cotelor în cauză ar fi mai degrabă în beneficiul creditorilor Air Berlin decât în favoarea obiectivului Directivei 2003/87, care este acela de a proteja mediul. Acesta arată în special că numărul de cote emise pentru Air Berlin a reprezentat aproximativ 30 % din totalul cotelor emise de serviciul de comercializare a cotelor în 2017. În cazul în care astfel de cote ar fi emise pentru perioada 2018-2020, aceasta ar reprezenta dublul numărului de cote scoase la licitație care, în conformitate cu articolul 3d alineatul (2) din Directiva 2003/87, constituie 15 % din certificatele pentru aviație.
75.
Guvernul german consideră că, întrucât nu există nicio dispoziție echivalentă cu cea a articolului 10a alineatul (19) din Directiva 2003/87 privind instalațiile fixe pentru aviație, statele membre pot, în conformitate cu principiul autonomiei procedurale, să prevadă norme privind revocarea sau retragerea cotelor în cazul în care un operator de aeronave își încetează activitatea. Acest guvern arată că dispozițiile Regulamentului nr. 389/2013, în special articolul 10 alineatele (3), (5) și (6), articolul 29, articolul 55 alineatul (1) litera (a), precum și articolul 56 alineatele (2) și (3), confirmă că încetarea activității de aviație determină pierderea dreptului la o alocare și a dreptului de acces la certificate într‑un cont.
76.
Comisia consideră că, în lipsa unei reglementări a Uniunii în materie, potrivit unei jurisprudențe constante, revine ordinii juridice interne a fiecărui stat membru atribuția de a reglementa modalitățile respective în temeiul principiului autonomiei procedurale, cu condiția însă ca acestea să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații similare de natură internă (principiul echivalenței) și să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de ordinea juridică a Uniunii (principiul efectivității) (
22
). Comisia observă că, în cazul în care alocarea cu titlu gratuit în cauză nu este retrasă, sistemul de comercializare ar fi denaturat în mod semnificativ. Situația Air Berlin este identică cu cea a mai mult de 40 de alți operatori de aeronave care și‑au încetat activitatea începând cu anul 2013. În lipsa posibilității de retragere a alocării, acestor companii li s‑ar fi alocat, până la sfârșitul anului 2023, aproximativ 28 de milioane de cote cu titlu gratuit, în pofida încetării zborurilor lor. În plus, combinarea alocării cu titlu gratuit cu procedura de licitație ar conduce la o creștere totală egală cu aproximativ 33 de milioane de cote, o cantitate egală cu emisiile anuale ale Bulgariei sau ale Norvegiei incluse în EU ETS (toate sectoarele incluse), sau cu 40 % din totalul emisiilor generate de aviație în 2019. Valoarea totală a acestor cote depășește 700000000 de euro. Alocarea cu titlu gratuit a unui număr atât de mare de cote fără obligația corespunzătoare a beneficiarilor de a le restitui ar avea un impact negativ asupra pieței de comercializare a cotelor și ar compromite în mod semnificativ integritatea EU ETS.
c) Analiză
77.
În opinia noastră și contrar celor susținute de Comisie și, într‑o măsură mai mică, de guvernul german în observațiile lor, retragerea unei alocări cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație unui operator de aeronave în caz de insolvență nu este pur și simplu legată de autonomia procedurală națională care intră în competența statelor membre, atunci când acest aspect nu este reglementat în mod expres de dreptul Uniunii într‑un mod echivalent cu articolul 10a alineatul (19) din Directiva 2003/87. Astfel cum propunem să demonstrăm, numeroase dispoziții ale Directivei 2003/87 se opun eliberării de certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit unui operator de aeronave la încetarea activității sale de aviație.
78.
Având în vedere că certificatele în cauză au fost alocate cu titlu gratuit în temeiul unui sistem legislativ al Uniunii și nu provin din activele sau din activitatea profesională a unui operator de aeronave, în speță Air Berlin, acestea nu constituie drepturi de proprietate care trebuie să fie protejate de ordinea juridică a Uniunii în temeiul printre altele al articolului 17 din cartă (
23
). Sistemul de comercializare a cotelor nu este decât un mecanism destinat să stimuleze anumite comportamente economice (și anume reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră). Deși cotele puteau fi și au fost comercializate (
24
), acest lucru a fost permis în contextul întreprinderilor care desfășoară de altfel o activitate economică (precum aviația), care putea contribui la poluarea mediului. Nu s‑a avut niciodată în vedere ca aceste certificate să poată fi ele însele monetizate independent de această activitate economică sau să fie considerate ca fiind echivalente cu o formă de cvasimonedă care ar putea fi tratată ulterior ca un activ lichid în caz de insolvență.
79.
Cu toate acestea, în măsura în care un operator de aeronave continuă să respecte condițiile de alocare și de eliberare a unor astfel de certificate cu titlu gratuit, ar fi contrar principiului securității juridice, care impune în special ca normele care implică consecințe negative pentru particulari sau pentru întreprinderi să fie clare și precise, iar aplicarea lor să fie previzibilă pentru cei care intră sub incidența acestora (
25
), și, de altfel, dreptului la egalitate în fața legii prevăzut la articolul 20 din cartă (
26
) dacă certificatele respective pentru aviație nu ar fi eliberate în conformitate cu articolul 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87.
80.
Toate aceasta înseamnă că astfel de sisteme de comercializare – fie că este vorba despre cote de lapte dintr‑o generație anterioară sau de sisteme de comercializare a cotelor de emisii din această generație – tind să dea naștere unei anumite categorii de active. Deși aceste active au o anumită valoare monetară – sunt, în fond, susceptibile de a fi tranzacționate –, ele diferă de activele monetizate obișnuite care stau la baza acordurilor tradiționale având ca obiect drepturi de proprietate recunoscute de cartă, de Convenția europeană a drepturilor omului și de constituțiile statelor membre prin faptul că sunt legate intrinsec de activitatea economică în sine și de normele legislative care reglementează alocarea, eliberarea și durata acestora. În consecință, cei care susțin că au fost încălcate drepturile lor legale în ceea ce privește activele din sistemul de tranzacționare trebuie să aibă în vedere, în general, principiul încrederii legitime, iar nu dreptul de proprietate ca atare.
81.
Această situație se regăsește în speță, întrucât reclamantul a invocat și principiul încrederii legitime. În opinia noastră, deși principiile securității juridice și încrederii legitime sunt legate într‑o anumită măsură, acest din urmă principiu se întemeiază în special pe existența anumitor asigurări. Astfel, de exemplu, în Hotărârea din 5 martie 2019, Eesti Pagar (C‑349/17, EU:C:2019:172, punctul 97), Curtea a precizat că dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime presupune că autoritățile competente ale Uniunii Europene au furnizat persoanei interesate asigurări precise, necondiționate și concordante, emise de surse autorizate și de încredere. Astfel, acest drept aparține oricărui justițiabil pe care o instituție, un organ sau un organism al Uniunii, prin furnizarea unor asigurări precise, l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. Constituie astfel de asigurări, indiferent de forma în care sunt comunicate, informațiile precise, necondiționate și concordante (
27
). Dat fiind că nicio informație din dosarul prezentat Curții nu indică faptul că Air Berlin a primit astfel de asigurări, în special din partea unei instituții a Uniunii sau chiar din partea serviciului de comercializare a cotelor, acest principiu nu pare să fie relevant în speță.
82.
Este necesar, la acest punct, să se examineze actele administrative relevante pentru aprecierea unei asemenea conformități (
28
). După cum am arătat deja, reclamantul a pus un accent deosebit în observațiile sale pe a patra teză a considerentului (20) al Directivei 2008/101. Această teză indică în mod expres că operatorii de aeronave care își încetează activitatea și intră astfel în insolvență au totuși dreptul să „primească în continuare cote până la încheierea perioadei pentru care li s‑au alocat deja cote cu titlu gratuit”.
83.
În pofida faptului că formularea acestei teze a considerentului (20) este clară și lipsită de ambiguitate, nu există totuși nicio dispoziție materială în Directiva 2003/87 sau chiar în Directiva 2008/101 care să corespundă sau să fie echivalentă în vreun fel cu aceasta. Ce a condus la această stare de fapt?
84.
Ca răspuns la o întrebare scrisă care îi fusese adresată de Curte, Comisia a confirmat că textul celei de a patra teze a considerentului (20) al Directivei 2008/101 a fost menținut din greșeală în textul legislativ final. Astfel, în ședința din 10 iunie 2021, reprezentantul Comisiei a mers până la a afirma că se simte stânjenit de faptul că o asemenea eroare s‑a strecurat în proiectul de act legislativ și că actul a fost adoptat fără ca acest lucru să fi fost remarcat.
85.
Comisia a insistat asupra faptului că această eroare a apărut în urma mai multor opțiuni care au fost prezentate în cursul procedurii legislative care a condus la adoptarea Directivei 2008/101. Propunerea Comisiei prevedea achiziționarea de certificate de către noii operatori, în paralel cu posibilitatea ca operatorii care părăsesc piața să își mențină cotele în perioada de comercializare, pentru a asigura disponibilitatea unor cote suficiente. Potrivit Comisiei, având în vedere că, în cele din urmă, s‑a decis crearea unei rezerve speciale potrivit articolului 3f din Directiva 2003/87 pentru noii operatori, menținerea cotelor alocate cu titlu gratuit la încetarea activităților a rămas fără obiect.
86.
Deși textul unui considerent al unei directive poate fi utilizat pentru a clarifica o dispoziție a acesteia și constituie un instrument de interpretare important (
29
), potrivit unei jurisprudențe constante, considerentele unui act al Uniunii, precum o directivă, nu au, per se, valoare juridică obligatorie. Astfel de considerente nu pot fi invocate nici pentru a deroga de la înseși dispozițiile directivei în cauză, nici pentru a interpreta aceste dispoziții într‑un sens vădit contrar modului de redactare a acestora (contra legem) (
30
). Dat fiind că un considerent nu are o valoare juridică în sine, acesta nu poate fi invocat el singur ca temei al drepturilor sau obligațiilor juridice în lipsa unor dispoziții echivalente sau complementare în corpul unei directive (
31
).
87.
Astfel, a constata contrariul ar reprezenta, în sine, o încălcare a principiului securității juridice, care constituie un element esențial al statului de drept. Trebuie să se considere că legiuitorul Uniunii vorbește prin dispozițiile de fond ale unui act legislativ, precum o directivă, considerentele oferind orientări subsidiare pentru interpretarea acestor dispoziții. Cu toate acestea, în cazul în care aceste dispoziții de fond nu conțin nicio mențiune cu privire la un anumit aspect, existența unui considerent (indiferent dacă acesta a fost introdus din greșeală sau nu) care sugerează altceva nu poate fi invocată în mod eficient pentru a contrazice sau a completa respectivele dispoziții legislative.
88.
În orice caz, mai multe dispoziții ale Directivei 2003/87 se opun în mod vădit eliberării de certificate pentru aviație, în conformitate cu articolul 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87, unui fost operator de aeronave precum Air Berlin, care nu mai desfășoară o activitate de aviație în sensul articolului 3e alineatul (4) litera (b) din această directivă.
89.
În primul rând, articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2003/87 se aplică emisiilor provenite din activitățile enumerate în anexa I la această directivă. Aviația este una dintre activitățile enumerate în anexa I. Instanța de trimitere a indicat că Air Berlin și‑a încetat în mod oficial activitatea la 28 octombrie 2017 (
32
). Prin urmare, este clar că Air Berlin nu a mai desfășurat activități de aviație în perioada relevantă 2018-2020. Rezultă că, în conformitate cu articolul 3a din Directiva 2003/87, Air Berlin a fost exclusă din domeniul de aplicare al capitolului II („Aviație”) din această directivă și al dispozițiilor care se aplică alocării și, mai important, eliberării de cote pentru activitățile de aviație în această perioadă. Acest lucru este confirmat de excepțiile de la activitatea de aviație prevăzute la litera (j) din anexa I, „Aviație”, la Directiva 2003/87, care prevăd că, în cazul în care un operator de aeronave efectuează mai puțin de 243 de zboruri pe perioadă, timp de trei perioade consecutive de câte patru luni, sau zboruri al căror total de emisii anuale este mai scăzut de 10000 de tone pe an, dispozițiile capitolului II din această directivă nu îi sunt aplicabile.
90.
În al doilea rând, în conformitate cu articolul 3 litera (o) din Directiva 2003/87, Air Berlin, care și‑a încetat activitatea la 28 octombrie 2017, a încetat la acel moment să fie un „operator de aeronave”„care operează o aeronavă în momentul în care efectuează o activitate de aviație menționată în anexa I” la această directivă.
91.
În al treilea rând, considerăm că articolul 3e alineatele (4) și (5) din Directiva 2003/87 are o importanță deosebită în prezentul context. Astfel cum s‑a arătat anterior, articolul 3e alineatul (4) litera (a) din Directiva 2003/87 prevede calcularea numărului total de cote alocate unui operator de aeronave pentru perioada 2013-2020, iar articolul 3e alineatul (4) litera (b) prevede calcularea numărului de cote anuale alocate cu titlu gratuit unui operator de aeronave. Această din urmă dispoziție se bazează pe premisa că un operator de aeronave desfășoară o activitate de aviație pe parcursul unui anumit an. În plus, articolul 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 prevede că, până la 28 februarie, „autoritatea competentă a statului membru de administrare eliberează, pentru fiecare operator de aeronave, un număr de cote alocate respectivului operator pentru anul respectiv” (
33
) în temeiul articolului 3e și al articolului 3f din această directivă.
92.
În opinia noastră, rezultă în mod clar din cuprinsul articolului 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 coroborat în special cu articolul 3e alineatul (4) litera (b) din această directivă că, deși serviciul de comercializare a cotelor ar fi obligat să elibereze unui operator de aeronave, la 28 februarie, cotele care i‑au fost alocate pentru anul respectiv în conformitate cu articolul 3e și cu articolul 3f din Directiva 2003/87, el nu poate face acest lucru în ceea ce privește un fost operator de aeronave, precum Air Berlin, care și‑a încetat activitatea și, prin urmare, nu mai desfășoară o activitate de aviație, în acest caz, pentru anii 2018-2020.
93.
În al patrulea rând, întrucât Air Berlin nu era un operator de aeronave și nu s‑a angajat în activități de aviație sau nu a desfășurat astfel de activități în perioada 2018-2020, Air Berlin nu era supusă obligației care decurge din EU ETS în conformitate cu articolul 12 alineatul (2a) din Directiva 2003/87 în această perioadă și, prin urmare, nu ar trebui să aibă dreptul la eliberarea de cote cu titlu gratuit pentru perioada respectivă. În această privință, trebuie arătat prin analogie că, în conformitate cu articolul 28a alineatul (1) litera (a) din Directiva 2003/87 (
34
), operatorii de aeronave nu sunt supuși obligațiilor care decurg din EU ETS în ceea ce privește emisiile generate de zborurile înspre și dinspre aerodromuri situate în țările din afara Spațiului Economic European (SEE). Articolul 28a alineatul (2) din Directiva 2003/87, care instituie o derogare de la articolul 3e și de la articolul 3f din această directivă, prevede printre altele că operatorilor de aeronave care beneficiază de derogarea prevăzută la articolul 28a alineatul (1) litera (a) din această directivă li se eliberează anual un număr de certificate cu titlu gratuit care se reduce proporțional cu reducerea obligației de restituire a certificatelor prevăzute la articolele 3e și 3f din directiva menționată (
35
).
94.
Prin urmare, considerăm că eliberarea anuală, la 28 februarie, de certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit în temeiul articolului 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 este legată în mod intrinsec de menținerea statutului de operator de aeronave, de desfășurarea activității de aviație și de existența actuală și continuă a obligațiilor care decurg din EU ETS. Deși este regretabil faptul că legiuitorul Uniunii nu a adoptat nicio dispoziție specifică pentru aviație echivalentă cu cea prevăzută la articolul 10a alineatul (19) din Directiva 2003/87 în ceea ce privește instalațiile fixe, serviciul de comercializare a cotelor nu are totuși dreptul de a elibera Air Berlin astfel de cote pentru perioada 2018-2020, întrucât Air Berlin nu mai este operator de aeronave, nu desfășoară activități de aviație și nu este supusă obligațiilor care decurg din EU ETS pentru perioada în cauză. În această privință, având în vedere formularea clară și precisă în special a articolului 2 alineatul (1), a articolului 3a, a articolului 3 litera (o), a articolului 3e alineatul (1), a articolului 3e alineatul (5), a articolului 12 alineatul (2a) și a articolului 28a alineatele (1) și (2), precum și a anexei I la Directiva 2003/87, care asigură aplicarea previzibilă a acestora, solicitantul nu poate invoca principiul securității juridice pentru a solicita eliberarea certificatelor în cauză.
95.
Această interpretare este confirmată și de obiectivele urmărite de Directiva 2003/87, precum și de economia generală a acesteia. Considerăm că ar fi contrar efectului util al Directivei 2003/87, care urmărește să concilieze protecția mediului cu dezvoltarea economică, ca serviciul de comercializare a cotelor să elibereze reclamantului, lichidatorul Air Berlin, certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit, pentru perioada 2018-2020, din moment ce acest fost operator de aeronave și‑a încetat activitatea și nu mai este supus obligațiilor care decurg din EU ETS (
36
). Într‑o astfel de situație, întregul raționament care stă la baza alocării și a eliberării de certificate cu titlu gratuit către Air Berlin în temeiul EU ETS (
37
) nu mai există, ci doar generează un câștig nesperat pentru reclamant în detrimentul EU ETS (
38
).
96.
Prin urmare și ca răspuns la a treia întrebare adresată de instanța de trimitere, nu se pot elibera cote alocate cu titlu gratuit în temeiul articolului 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 odată ce un operator de aeronave și‑a încetat activitatea (
39
). O soluție diferită ar aduce atingere normelor armonizate la nivelul Uniunii în ceea ce privește alocarea și eliberarea cotelor cu titlu gratuit care constituie un element esențial al Directivei 2003/87 (
40
).
97.
Reclamantul a pus un accent deosebit pe faptul că retragerea cotelor ar aduce atingere obiectivelor Directivei 2003/87 și ar perturba echilibrul urmărit de această directivă între reducerea emisiilor, pe de o parte, și dezvoltarea economică și ocuparea forței de muncă, pe de altă parte (
41
). În această privință, el arată că pragul sau plafonul de 95 % din emisiile istorice stabilit la articolul 3c alineatul (2) din Directiva 2003/87 pentru perioada de comercializare 2013-2020 este rezultatul unui compromis politic și reprezintă un act de echilibrare complex, influențat de asemenea de consecințele economice pe care le‑ar putea avea o reducere a cotelor. Comisia a afirmat, în schimb, că neretragerea cotelor alocate cu titlu gratuit va denatura masiv EU ETS.
98.
Considerăm că, deși articolul 3c alineatul (2) din Directiva 2003/87 prevede un prag sau un plafon de 95 % din emisiile istorice în ceea ce privește cotele care urmează să fie alocate operatorilor de aeronave, acest procent nu este definitiv având în vedere faptul că, în temeiul articolului 3c alineatul (2) prima teză din Directiva 2003/87, acesta poate fi revizuit în cadrul revizuirii generale a Directivei 2003/87 (
42
). În plus, numărul de cote alocate cu titlu gratuit care trebuie eliberate în temeiul articolului 3e și al articolului 3f din Directiva 2003/87 – și, în cele din urmă, în mod implicit plafonul de 95 % prevăzut la articolul 3c alineatul (2) din această directivă – a fost redus prin Regulamentul nr. 421/2014 și prin Regulamentul 2017/2392 pentru a adapta EU ETS în ceea ce privește aviația prin limitarea domeniului său de aplicare în vederea încheierii unui viitor acord internațional de control al emisiilor de gaze cu efect de seră generate de aviație (
43
). Prin urmare, considerăm că orice presupusă amenințare la adresa echilibrului urmărit de Directiva 2003/87, ca urmare a unui număr prea mare sau prea mic de cote alocate cu titlu gratuit (
44
), poate și, într‑adevăr, trebuie să fie evaluată și, în cele din urmă, soluționată numai de legiuitorul Uniunii.
99.
Propunem, așadar, să se răspundă la prima parte a primei întrebări preliminare că articolul 2 alineatul (1), articolul 3a, articolul 3 litera (o), articolul 3e alineatul (1), articolul 3e alineatul (5), articolul 12 alineatul (2a) și articolul 28a alineatele (1) și (2) din Directiva 2003/87, precum și anexa I la această directivă se opun eliberării anuale de certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit unui operator de aeronave după încetarea activității sale de aviație.
2. Partea a doua
100.
Prin intermediul celei de a doua părți a primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă retragerea deciziei de alocare după încetarea activităților de aviație ca urmare a intrării în insolvență depinde de continuarea acestor activități de către alți operatori de aeronave. Instanța de trimitere solicită de asemenea în esență să se stabilească dacă activitățile de aviație sunt continuate în sensul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 în cazul în care Air Berlin a vândut parțial sloturile sale orare altor operatori de aeronave, și anume Deutsche Lufthansa, EasyJet și Thomas Cook.
101.
Articolul 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 prevede constituirea unei rezerve speciale pentru alocarea cu titlu gratuit de cote pentru o activitate de aviație nouă sau suplimentară, cu condiția ca activitatea respectivă să nu constituie o continuare integrală sau parțială a unei activități de aviație desfășurate anterior de un alt operator de aeronave. În pofida faptului că noțiunea de „continuare” nu este definită în Directiva 2003/87, considerăm că scopul acestei dispoziții este de a garanta că nu sunt alocate cu titlu gratuit noi cote sau cote suplimentare în esență pentru aceeași activitate de aviație (
45
).
102.
Rezerva specială instituită în temeiul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 cuprinde un procent fix, și anume 3 % din cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată (
46
). În conformitate cu articolul 3f alineatul (8) din Directiva 2003/87, orice cote nealocate din rezerva specială trebuie să fie supuse licitației de statele membre. Potrivit articolului 3d alineatul (2) din Directiva 2003/87, 15 % din certificate vor fi scoase la licitație (
47
). Prin urmare, rezultă că 82 % din certificatele pentru aviație sunt supuse alocării și eliberării cu titlu gratuit în temeiul articolului 3e din Directiva 2003/87 (
48
).
103.
În opinia noastră, nu există nicio legătură directă între certificatele pentru aviație alocate cu titlu gratuit în cadrul rezervei speciale instituite în temeiul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 și certificatele pentru aviație alocate și eliberate în temeiul articolului 3e din această directivă. Considerăm, așadar, că retragerea deciziei de alocare după încetarea activităților de aviație ca urmare a intrării în insolvență nu depinde de continuarea acestor activități de către alți operatori de aeronave în sensul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87.
104.
În orice caz, nu a existat o „continuare” a activităților de aviație în sensul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 atunci când sloturile orare ale Air Berlin au fost vândute (parțial) altor operatori de aeronave, și anume Deutsche Lufthansa, Easyjet și Thomas Cook, după ce Air Berlin și‑a încetat activitățile în octombrie 2017. Articolul 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87 nu este relevant ratione temporis în contextul prezentei proceduri, care se referă în mod specific la perioada 2018-2020. Orice cerere de alocare cu titlu gratuit din rezerva specială pentru perioada de comercializare 2013-2020 în temeiul articolului 3f din Directiva 2003/87 trebuie să fi fost depusă până la 30 iunie 2015 (
49
), dată care este cu mult anterioară intrării în insolvență a Air Berlin și încetării activității sale.
105.
În plus, deși se pare că sloturile orare (
50
) deținute anterior de Air Berlin (
51
) au fost vândute către Deutsche Lufthansa, Easyjet și Thomas Cook în cadrul unei vânzări de active, nu există nicio informație clară în dosarul prezentat Curții din care să reiasă că serviciul de comercializare a cotelor intenționează efectiv să aloce sau să elibereze cote alocate anterior cu titlu gratuit Air Berlin pentru perioada 2018-2020 acestor alți operatori de aviație, deși consideră că un astfel de transfer poate avea loc în anumite împrejurări în temeiul dreptului național (
52
). Astfel, se pare că unui astfel de transfer posibil către Deutsche Lufthansa, Easyjet și Thomas Cook i se opune în mod vehement reclamantul (
53
).
106.
Având în vedere împrejurările specifice din prezenta cauză, aspectul dacă Deutsche Lufthansa, Easyjet și Thomas Cook au dreptul la alocarea de cote pentru anii 2018-2020 după achiziționarea sloturilor orare ale Air Berlin depășește, în opinia noastră, obiectul prezentei cereri de decizie preliminară.
B.
A doua întrebare
107.
În cazul unui răspuns afirmativ la prima întrebare, prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită clarificări cu privire la validitatea prevederilor articolului 10 alineatul (5), ale articolului 29, ale articolelor 55 alineatul (1) litera (a)-55 alineatul (3) și ale articolului 56 din Regulamentul nr. 389/2013.
108.
Ținând seama de răspunsul pe care l‑am propus la prima întrebare, considerăm că nu este util să răspundem la a doua întrebare. În orice caz, considerăm că prevederile în discuție ale Regulamentului nr. 389/2013 nu contrazic poziția pe care am adoptat‑o cu privire la prima întrebare.
109.
În conformitate cu articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2003/87, cotele emise începând cu 1 ianuarie 2012 sunt înregistrate în registrul Uniunii. Regulamentul nr. 389/2013 a fost adoptat de Comisie, astfel cum reiese în special din articolul 1 din acesta, pentru a stabili cerințe generale și în materie de gestionare și menținere privind printre altele registrul Uniunii în ceea ce privește cotele alocate pentru perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 și pentru perioadele ulterioare. Comisia era obligată, în acest context, să respecte cadrul juridic astfel stabilit prin Directiva 2003/87, în special domeniul său de aplicare și limitele competențelor care i‑au fost delegate (
54
). În plus, rezultă că trebuie să se interpreteze dispozițiile Regulamentului nr. 389/2013 în lumina cerințelor care decurg din Directiva 2003/87 (
55
).
110.
Articolul 10 alineatul (5) din Regulamentul nr. 389/2013 prevede că, în urma notificării de către autoritatea competentă a faptului că zborurile unui operator de aeronave nu mai sunt incluse în EU ETS într‑un anumit an, în conformitate cu anexa I la Directiva 2003/87, administratorul național pune contul de depozit al operatorului de aeronave respectiv în starea „exclus”, după ce transmite acestuia o notificare prealabilă și până când zborurile operatorului de aeronave sunt incluse din nou în EU ETS (
56
). Se pare că o astfel de acțiune are, în principiu, un caracter temporar.
111.
În schimb, potrivit articolului 29 din Regulamentul nr. 389/2013, conturile de depozit pentru operatorii de aeronave se închid
numai de către administratorul național, dacă acesta este însărcinat de autoritatea competentă să facă acest lucru deoarece această autoritate a constatat că operatorul de aeronave și‑a încetat toate operațiunile vizate de anexa I la Directiva 2003/87 (
57
). Din conturile închise nu se poate iniția niciun proces, iar un cont închis nu poate fi redeschis și nu poate achiziționa unități (
58
).
112.
Dat fiind că Air Berlin și‑a încetat definitiv activitățile ca urmare a intrării în insolvență și nu mai este supusă obligațiilor care decurg din EU ETS, conturile sale de depozit pot, în principiu, să fie închise (
59
). În plus, potrivit articolului 56 alineatul (2) din Regulamentul nr. 389/2013, niciun certificat nu poate fi transferat într‑un cont închis.
113.
Faptul că contul Air Berlin a fost pus în starea „exclus” (
60
), iar nu în starea „închis” nu este, în opinia noastră, relevant în contextul prezentei proceduri, având în vedere că din cuprinsul punctului 6 din decizia serviciului de comercializare a cotelor din 28 februarie 2018 reiese că acest aspect face obiectul unei reexaminări și că decizia a fost, în orice caz, contestată în fața instanțelor naționale. Ceea ce este important este faptul că niciun certificat pentru aviație alocat nu poate fi transferat într‑un cont exclus sau într‑un cont închis (
61
).
114.
În plus, deși starea contului/conturilor unui operator de aeronave în sensul Regulamentului nr. 389/2013 este, desigur, foarte importantă, la fel ca și conținutul acestuia în scopul contabilizării exacte a tranzacțiilor în cadrul EU ETS, această stare nu permite în cele din urmă să se stabilească dacă un astfel de operator are dreptul de a beneficia de cote alocate cu titlu gratuit în temeiul printre altele al articolului 3e alineatele (4) și (5) din Directiva 2003/87.
C.
A treia întrebare
115.
Având în vedere răspunsul nostru la prima întrebare, considerăm că Directivele 2003/87 și 2008/101 trebuie interpretate în sensul că, după încetarea activităților sale de aviație, Air Berlin nu i se pot elibera certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit în temeiul articolului 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87. În plus, având în vedere că Air Berlin își încetase definitiv activitățile de aviație în cursul perioadei 2018-2020, este suficient, în scopul prezentei proceduri, să se afirme că serviciul de comercializare a cotelor poate, pentru a asigura efectul deplin al dispozițiilor Directivei 2003/87 și în special al articolului 3e alineatul (5) din aceasta, în temeiul dreptului său național, să retragă sau să modifice decizia inițială de alocare pentru perioada respectivă.
D.
A patra întrebare
116.
Instanța de trimitere a arătat că a patra întrebare este menită să clarifice momentul în care se încheie a treia perioadă de comercializare pentru operatorii de aeronave. Cu alte cuvinte, întrebarea este dacă această perioadă ar trebui să se încheie la 31 decembrie 2020 sau, alternativ, la 31 decembrie 2023. În această privință, întrebarea se referă în mod specific la articolul 3c alineatul (3a), la articolul 28a alineatele (1) și (2), precum și la articolul 28b alineatul (2) din Directiva 2004/87.
117.
Reiese chiar din întrebarea adresată că instanța de trimitere nu solicită un răspuns la aceasta decât dacă prima întrebare preliminară primește un răspuns afirmativ și dacă a treia întrebare preliminară primește un răspuns negativ. Având în vedere răspunsurile noastre la prima și la a treia întrebare preliminară, considerăm că nu este necesar să se răspundă la a patra întrebare. Dat fiind că Air Berlin și‑a încetat activitatea în anul 2017, este irelevant, în contextul prezentei proceduri, dacă a treia perioadă de comercializare se încheie la 31 decembrie 2020 sau dacă, alternativ, aceasta se întinde până la 31 decembrie 2023. În opinia noastră, nicio cotă alocată cu titlu gratuit Air Berlin nu îi poate fi eliberată în temeiul articolului 3e alineatul (5) din Directiva 2003/87 începând cu anul 2018 (
62
).
118.
În orice caz, deși nu există nicio dispoziție în Directiva 2003/87 care să prevadă în mod explicit că perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 se încheie la 31 decembrie 2020 (
63
), considerăm că din articolul 13 din Directiva 2003/87, care se găsește în capitolul IV din această directivă și care se aplică astfel în egală măsură aviației și instalațiilor staționare, rezultă totuși că o nouă perioadă de comercializare începe să curgă de la 1 ianuarie 2021 pentru o perioadă de 10 ani, cu norme distincte privind valabilitatea temporală a cotelor emise în perioadele 1 ianuarie 2013-31 decembrie 2020 și 1 ianuarie 2021-31 decembrie 2030 (
64
).
119.
Cu toate acestea, există o serie de dispoziții în Directiva 2003/87 care menționează data de 1 ianuarie 2023 în ceea ce privește cotele pentru activitățile de aviație. În opinia noastră, aceste dispoziții nu au ca efect prelungirea perioadei de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 după data de 31 decembrie 2020, până la 31 decembrie 2023 sau ulterior acestei date. Prin urmare, acestea nu modifică termenii articolului 13 din Directiva 2003/87.
120.
În această privință, articolul 3c alineatul (3a) din Directiva 2003/87 nu prevede decât că, după 31 decembrie 2023, anumite alocări fac obiectul revizuirii menționate la articolul 28b din această directivă. În plus, articolul 28a alineatele (1), (2) și (4) din Directiva 2003/87 reflectă o reducere a domeniului de aplicare al Directivei 2003/87 și al obligațiilor care decurg din EU ETS în ceea ce privește sectorul aviației până în 2023 – împreună cu o reducere corespunzătoare a numărului de certificate alocate cu titlu gratuit și a numărului de certificate care urmează să fie scoase la licitație – pentru a ține seama de evoluțiile internaționale din domeniu (
65
). Deși aceste dispoziții conduc la o anumită suprapunere într‑o perioadă de alocare pentru aviație care se întinde de la 1 ianuarie 2013 până la 31 decembrie 2023, ele nu modifică însă termenii articolului 13 din directiva menționată și nici faptul că la 1 ianuarie 2021 începe o nouă perioadă de comercializare pentru o perioadă de 10 ani.
E.
A cincea întrebare
121.
Prin intermediul celei de a cincea întrebări preliminare, care este relevantă printre altele în cazul în care prima întrebare preliminară primește un răspuns afirmativ, iar a treia întrebare preliminară primește un răspuns negativ, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă drepturile operatorilor de aeronave la alocarea cu titlu gratuit de drepturi de emisii suplimentare pentru a treia perioadă de comercializare (1 ianuarie 2013-31 decembrie 2020) pot fi realizate după expirarea celei de a treia perioade de comercializare prin drepturi aferente celei de a patra perioade de comercializare, în cazul în care existența unui asemenea drept la alocare este stabilită pe cale judecătorească abia după sfârșitul celei de a treia perioade de comercializare sau drepturile la alocare nerealizate se sting odată cu expirarea celei de a treia perioade de comercializare.
122.
Având în vedere răspunsurile noastre la prima și la a treia întrebare preliminară, nu este necesar, în sens strict, să se răspundă la a cincea întrebare preliminară. Cu toate acestea, din motive de exhaustivitate, propunem să se răspundă pe scurt la a cincea întrebare preliminară.
123.
Instanța de trimitere a arătat că, potrivit jurisprudenței instanțelor germane, expirarea primei și a celei de a doua perioade de comercializare a avut ca efect imposibilitatea de realizare până la data de 30 aprilie a anului care urmează după expirarea perioadei de comercializare a drepturilor la alocare neacordate și stingerea acestora ca efect al lipsei unei dispoziții tranzitorii exprese din dreptul național. În plus, în dreptul național nu există nici pentru cea de a treia perioadă de comercializare o dispoziție tranzitorie pentru drepturile la alocare invocate în instanță și neacordate. Această lipsă a unei dispoziții tranzitorii naționale a fost argumentată prin aceea că normele pentru alocarea cu titlu gratuit a drepturilor pentru perioada de comercializare 1 ianuarie 2021-31 decembrie 2030 sunt prevăzute în mod exhaustiv în Regulamentul delegat (UE) 2019/331 al Comisiei (
66
) și că compensarea de la o perioadă la alta a drepturilor la alocare este permisă numai în cazul în care acest lucru este prevăzut în Regulamentul delegat (UE) 2019/331 pentru cea de a patra perioadă de comercializare (
67
).
124.
Articolul 13 prima teză din Directiva 2003/87, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2018/410, prevede că „certificatele emise începând cu 1 ianuarie 2013 sunt valabile o perioadă nelimitată”. Instanța de trimitere întreabă tocmai dacă un drept la alocarea suplimentară cu titlu gratuit a cotelor de emisie pentru a treia perioadă de comercializare poate fi realizat prin drepturi aferente celei de a patra perioade de comercializare într‑un astfel de caz. Potrivit articolului 13 a doua teză din Directiva 2003/87 (astfel cum a fost modificată prin Directiva 2018/410), certificatele emise începând cu 2021 sunt valabile numai de la începutul perioadei de zece ani în care au fost eliberate (și anume de la 1 ianuarie 2021). Prin urmare, un solicitant căruia i s‑a acordat un drept la alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie nu ar fi în măsură să își realizeze obligațiile care îi revin în temeiul articolului 12 alineatul (2a) din Directiva 2003/87 prin drepturi aferente celei de a patra perioade de comercializare.
125.
Pentru a furniza un răspuns util instanței de trimitere, întrebarea astfel adresată ar putea fi mai degrabă reformulată. Prin urmare, întrebarea la care trebuie să se răspundă nu ar trebui să se limiteze la aspectul dacă un asemenea drept poate fi obținut prin cote aferente celei de a patra perioade de comercializare. Astfel, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce mod un eventual drept la alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie poate fi realizat după expirarea celei de a treia perioade de comercializare în lipsa unei dispoziții specifice care să reglementeze acest aspect.
126.
Așa cum reiese din răspunsul nostru la a patra întrebare preliminară, a treia perioadă de comercializare s‑a încheiat la 31 decembrie 2020. Cu toate acestea, perioada de alocare cu titlu gratuit a certificatelor pentru aviație pentru perioada de comercializare cuprinsă între 1 ianuarie 2013 și 31 decembrie 2020 se întinde până la 31 decembrie 2023. Prin urmare, cele două perioade în cauză nu se suprapun perfect. În această privință, considerăm că întrebarea este pertinentă numai pentru perioada ulterioară datei de 31 decembrie 2023.
127.
În opinia noastră, având în vedere că articolul 13 din Directiva 2003/87 prevede că certificatele emise pentru perioada de comercializare sunt valabile nelimitat, considerăm că, în cazul în care un operator de aeronave are un drept la o astfel de eliberare a certificatelor, acest drept persistă și nu poate expira în pofida faptului că a început o nouă perioadă de comercializare și că drepturile nu pot fi realizate pe baza certificatelor emise pentru perioada respectivă. Cu toate acestea, există probleme practice reale cu privire la modul în care drepturile nerealizate aferente celei de a treia perioade de comercializare pot fi realizate efectiv.
128.
Există două aspecte cu privire la modul în care poate fi realizat un eventual drept la alocarea cu titlu gratuit de cote de emisie pentru a treia perioadă de comercializare. În primul rând, există temeiul procedural pentru o astfel de modificare a alocării și, în al doilea rând, există problema „originii” acestor drepturi.
129.
În ceea ce privește primul dintre aceste aspecte, orice ajustare constituie o modificare a tabelului național de alocare prevăzut la articolul 54 din Regulamentul nr. 389/2013, care (
68
), în conformitate cu articolul 88 din Regulamentul delegat 2019/1122, continuă să se aplice până la 1 ianuarie 2026 pentru toate operațiunile necesare în legătură cu perioada de comercializare cuprinsă între anii 2013 și 2020. În cazul în care o instanță decide că un operator are dreptul la alocarea suplimentară cu titlu gratuit de cote de emisie, statul membru în cauză va informa Comisia în consecință [articolul 55 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 389/2013], iar Comisia îl va însărcina pe administratorul central să efectueze modificările corespunzătoare în tabelul național de alocare din EUTL. Administratorul central se va asigura apoi că registrul Uniunii transferă certificatele respective din contul UE de alocare pentru aviație, în conformitate cu tabelul național de alocare ajustat, în contul de depozit al operatorului în cauză, în conformitate cu articolul 56 alineatul (2) din Regulamentul nr. 389/2013.
130.
În ceea ce privește al doilea aspect, și anume originea acestor drepturi, guvernul german a arătat, în ședința din 10 iunie 2021, că retragerea deciziei de alocare a certificatelor pentru aviație în caz de insolvență a operatorilor de aeronave nu ar aduce atingere EU ETS în ceea ce privește aviația, din moment ce nu ar afecta cu nimic numărul de certificate disponibile și nici prețul acestora. Acest lucru se datorează faptului că „certificatele generale” (
69
) pot fi restituite de operatorii de aeronave. În această privință, guvernul german a arătat că 30 % din certificatele restituite de operatorii de aeronave pentru perioada 2013-2019 au fost „certificate generale”. În plus, numărul de certificate pentru aviație corespunde unei proporții de numai 2 % din certificatele generale, iar surplusul de certificate este eliminat în mod continuu din rezerva pentru stabilitatea pieței menționată în Decizia 2015/1814.
131.
Având în vedere aparenta interschimbabilitate a cotelor eliberate operatorilor de aeronave și operatorilor de instalații staționare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, considerăm că dreptul la alocarea cu titlu gratuit a cotelor de emisie pentru a treia perioadă de comercializare poate fi realizat din rezerva pentru stabilitatea pieței. În această privință, considerăm că punctele 94-97 din Concluziile noastre prezentate în cauza ExxonMobil Production Deutschland (C‑126/20, EU:C:2021:457) trebuie aplicate prin analogie sectorului aviației.
132.
Având în vedere cele de mai sus, propunem să se răspundă la a cincea întrebare adresată de instanța de trimitere concluzionând că drepturile la alocarea cu titlu gratuit de cote de emisii suplimentare pentru a treia perioadă de comercializare, după expirarea celei de a treia perioade de comercializare, pot fi realizate prin cote aferente celei de a treia perioade de comercializare, în cazul în care existența unui asemenea drept la alocare este stabilită pe cale judecătorească abia după încheierea celei de a treia perioade de comercializare. Cotele pentru a treia perioadă de comercializare nu se pierd la expirarea celei de a treia perioade de comercializare.
VI. Concluzie
133.
Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările preliminare adresate de Verwaltungsgericht Berlin (Tribunalul Administrativ din Berlin, Germania) după cum urmează:
Articolul 2 alineatul (1), articolul 3a, articolul 3 litera (o), articolul 3e alineatul (1), articolul 3e alineatul (5), articolul 12 alineatul (2a), articolul 28a alineatele (1) și (2), precum și anexa I la Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului se opun eliberării anuale de certificate pentru aviație alocate cu titlu gratuit unui operator de aeronave după încetarea activității sale de aviație.
(
1
)	Limba originală: engleza.
(
2
)	JO 2003, L 275, p. 32, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 78. Directiva 2003/87 a fost modificată ultima dată prin Directiva (UE) 2018/410 a Parlamentului European și a Consiliului din 14 martie 2018 de modificare a Directivei 2003/87 în vederea rentabilizării reducerii emisiilor de dioxid de carbon și a sporirii investițiilor în acest domeniu și a Deciziei (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3). Cu privire la validitatea Directivei 2008/101, a se vedea Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864).
(
3
)	JO 2009, L 8, p. 3.
(
4
)	JO 2013, L 122, p. 1.
(
5
)	Versiunea din 13 iulie 2017.
(
6
)	Versiunea din 15 iulie 2013.
(
7
)	Versiunea articolului 1 alineatul (11) din Legea din 18 ianuarie 2019 în vigoare de la 25 ianuarie 2019.
(
8
)	Regulamentul Parlamentului European și al Consiliului din 16 aprilie 2014 de modificare a Directivei 2003/87/CE de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității în vederea punerii în aplicare, din 2020, a unui acord internațional privind aplicarea unei măsuri unice globale bazate pe piață pentru emisiile generate de aviația internațională (JO 2014, L 129, p. 1).
(
9
)	JO 2017, L 350, p. 7.
(
10
)	Temeiul juridic al retragerii l‑au constituit articolul 48 alineatul (2) prima teză din VwVfG, Regulamentul 2017/2392 și articolul 28a alineatul (2) din Directiva 2003/87.
(
11
)	Potrivit cererii de decizie preliminară, în noiembrie 2017 au avut loc numai 23 de zboruri, iar licența de operare UE a Air Berlin a expirat la 1 februarie 2018. Temeiul juridic al retragerii a fost articolul 48 alineatul (2) prima teză din VwVfG coroborat cu anumite dispoziții din TEHG.
(
12
)	JO 2009, L 140, p. 63.
(
13
)	Termenul „retragere” pare să provină din dreptul german [a se vedea articolul 9 alineatul (6) din TEHG]. A se vedea de asemenea articolele 48 și 49 din VwVfG. Această noțiune nu figurează în Directiva 2003/87 în ceea ce privește aviația.
(
14
)	În caz contrar, se vor aplica sancțiuni în conformitate cu articolul 16 din Directiva 2003/87.
(
15
)	Autorității competente din statul membru de administrare, și anume statul membru care răspunde de administrarea EU ETS în ceea ce privește un operator de aeronave, în conformitate cu articolul 18a din Directiva 2003/87.
(
16
)	Potrivit articolului 3c alineatul (2) din Directiva 2003/87, pentru perioada începând cu 1 ianuarie 2013 un prag sau un plafon al certificatelor pentru aviație pe an a fost stabilit la 95 % din suma emisiilor istorice din aviație. În conformitate cu articolul 3 litera (s) din Directiva 2003/87, „emisiile istorice din aviație” înseamnă „media emisiilor anuale din anii calendaristici 2004, 2005 și 2006, provenite de la aeronavele care efectuează o activitate de aviație menționată în anexa I”. Potrivit articolului 3e alineatul (1) din Directiva 2003/87, operatorii de aeronave puteau solicita autorității competente din statul membru de administrare alocarea unor cote destinate să fie alocate cu titlu gratuit, cereri care, la rândul lor, erau prezentate Comisiei în temeiul articolului 3e alineatul (2) din această directivă, care calcula, în conformitate cu articolul 3e alineatul (3) litera (e), indicatorul ce urma a fi folosit pentru alocarea cotelor cu titlu gratuit solicitanților. În conformitate cu articolul 3e alineatul (3) litera (a) din Directiva 2003/87, Comisia era obligată, cu cel puțin 15 luni înainte, să calculeze și să adopte o decizie privind cantitatea totală de cote care urma să fie alocată pentru perioada 2013-2020.
(
17
)	Utilizând printre altele indicatorul stabilit de Comisie.
(
18
)	Sublinierea noastră.
(
19
)	Trebuie să se noteze că aceasta a fost adoptată ulterior includerii aviației în Directiva 2003/87.
(
20
)	A se vedea de asemenea articolul 26 din Regulamentul delegat (UE) 2019/331 al Comisiei din 19 decembrie 2018 de stabilire a normelor tranzitorii pentru întreaga Uniune privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului (JO 2019, L 59, p. 8).
(
21
)	Acest procent poate fi revizuit în cadrul revizuirii generale a Directivei 2003/87. A se vedea articolul 3c alineatul (3) și articolul 30 alineatul (4) din Directiva 2003/87.
(
22
)	Hotărârea din 22 februarie 2018, INEOS Köln (C‑572/16, EU:C:2018:100, punctul 42 și jurisprudența citată).
(
23
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 24 martie 1994, Bostock (C‑2/92, EU:C:1994:116, punctul 19).
(
24
)	A se vedea de exemplu articolul 40 din Regulamentul nr. 389/2013.
(
25
)	Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW și alții (C‑17/03, EU:C:2005:362, punctul 80 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 148).
(
26
)	Egalitatea în fața legii este un principiu general al dreptului Uniunii care impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv. A se vedea Hotărârea din 17 octombrie 2013, Schaible (C‑101/12, EU:C:2013:661, punctul 76).
(
27
)	A se vedea de asemenea Hotărârea din 3 decembrie 2019, Republica Cehă/Parlamentul și Consiliul (C‑482/17, EU:C:2019:1035, punctul 153).
(
28
)	A se vedea punctul 79 din prezentele concluzii. Potrivit unei jurisprudențe constante, interpretarea corectă a unei dispoziții de drept al Uniunii impune să se țină seama nu numai de termenii acesteia, ci și de contextul în care se înscrie, precum și de obiectivele și de finalitatea pe care le urmărește actul din care aceasta face parte. Geneza unei dispoziții a dreptului Uniunii poate de asemenea să ofere elemente importante pentru interpretarea acesteia. Hotărârea din 25 iunie 2020, A și alții (Turbine eoliene în municipiile Aalter și Nevele) (C‑24/19, EU:C:2020:503, punctul 37 și jurisprudența citată).
(
29
)	Hotărârea din 19 decembrie 2019, Puppinck și alții/Comisia (C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punctul 75 și jurisprudența citată).
(
30
)	Hotărârea din 19 iunie 2014, Karen Millen Fashions (C‑345/13, EU:C:2014:2013, punctul 31 și jurisprudența citată).
(
31
)	În această privință, considerăm de asemenea că o parte nu se poate prevala de geneza unui act legislativ al Uniunii precum o directivă pentru a interpreta acest act într‑un mod contrar modului său de redactare (contra legem) sau, chiar în lipsa unor termeni clari în corpul respectivei directive, contrar obiectivelor explicite ale directivei în cauză.
(
32
)	Trebuie să se constate că, în pofida faptului că Air Berlin și‑a încetat activitatea la 28 octombrie 2017, litigiul principal pare să privească, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, numai perioada 2018-2020.
(
33
)	Sublinierea noastră.
(
34
)	În versiunea modificată prin Regulamentul 2017/2392.
(
35
)	O derogare similară a fost introdusă mai întâi în Directiva 2003/87 prin Regulamentul nr. 421/2014. Din dosarul prezentat Curții reiese că, prin decizia din 15 ianuarie 2015, cotele care au fost alocate cu titlu gratuit Air Berlin au fost retrase ulterior de către serviciul de comercializare a cotelor în urma adoptării Regulamentului nr. 421/2014. Această decizie de retragere a rămas definitivă. A se vedea pagina 4 din cererea de decizie preliminară. Retragerea parțială în cauză și decizia serviciului de comercializare a cotelor din 15 ianuarie 2015 au fost evocate de asemenea la punctul 1 din decizia serviciului de comercializare a cotelor din 28 februarie 2018.
(
36
)	Directiva 2003/87 are ca obiectiv să instituie un sistem de comercializare a cotelor de emisie care urmărește reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră în atmosferă la un nivel care să împiedice orice interferențe antropice periculoase în climat și al cărui obiectiv final este protecția mediului. Acest sistem se bazează pe o logică economică care stimulează orice participant la acesta să emită o cantitate de gaze cu efect de seră inferioară cotelor ce i‑au fost acordate inițial, pentru a ceda surplusul unui alt participant care a produs o cantitate de emisii superioară cotelor alocate. Hotărârea din 3 decembrie 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, punctele 38 și 39, precum și jurisprudența citată). În Hotărârea din 21 decembrie 2011, Air Transport Association of America și alții (C‑366/10, EU:C:2011:864, punctul 138), Curtea a precizat că, în ceea ce privește normele cuprinse în Directiva 2008/101, ele au ca obiect extinderea la operatorii de aeronave a sistemului de comercializare a cotelor instituit prin Directiva 2003/87. Astfel, ele urmăresc în principal obiectivul unei mai bune protecții a mediului.
(
37
)	Considerentul (14) al Directivei 2008/101 arată că „obiectivul modificărilor aduse Directivei 2003/87/CE prin prezenta directivă este de a reduce impactul asupra schimbărilor climatice atribuit aviației, prin includerea emisiilor care provin din activitățile de aviație în sistemul comunitar”.
(
38
)	Curtea a indicat în Hotărârea din 28 iulie 2016, Vattenfall Europe Generation (C‑457/15, EU:C:2016:613, punctul 27), că economia generală a Directivei 2003/87 se întemeiază pe o evidență strictă a cotelor elaborate, deținute, transferate și anulate. În cazul în care un operator de aeronave își încetează activitatea și nu mai este supus obligațiilor care decurg din EU ETS, întregul raționament care stă la baza eliberării de cote cu titlu gratuit încetează. Eliberarea de cote gratuite în astfel de cazuri ar aduce atingere, în opinia noastră, nu numai dispozițiilor specifice ale Directivei 2003/87, ci și economiei generale a acesteia.
(
39
)	Având în vedere că Air Berlin și‑a încetat definitiv activitățile de aviație ca urmare a intrării în insolvență și, prin urmare, nu le‑a reluat în perioada 2018-2020, serviciul de comercializare a cotelor, pentru a asigura securitatea juridică și punerea în aplicare efectivă a Directivei 2003/87 în ordinea sa juridică națională, poate retrage sau modifica decizia inițială de alocare în ceea ce privește perioada respectivă. O astfel de retragere sau modificare este, așadar, admisibilă, dar nu este obligatorie în temeiul dreptului Uniunii, cu excepția cazului în care este necesar să se garanteze securitatea juridică și punerea în aplicare efectivă a Directivei 2003/87 în dreptul național. Ceea ce este obligatoriu este ca nicio cotă alocată cu titlu gratuit să nu poată fi eliberată Air Berlin pentru perioada 2018-2020.
(
40
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 22 iunie 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punctele 51-54).
(
41
)	A se vedea considerentul (5) al Directivei 2003/87.
(
42
)	Cu titlu introductiv, observăm că afirmația reclamantului referitoare la o perturbare a echilibrului dintre reducerea emisiilor și dezvoltarea economică și ocuparea forței de muncă care rezultă din retragerea cotelor nu este însoțită de niciun fel de probe. În dosarul prezentat Curții nu există nicio dovadă, nici măcar empirică, care să susțină o astfel de perturbare.
(
43
)	A se vedea de asemenea articolul 3c alineatul (3) din Directiva 2003/87, care prevede că Comisia revizuiește cantitatea totală de cote care urmează să fie alocată operatorilor de aeronave în conformitate cu articolul 30 alineatul (4).
(
44
)	În plus, având în vedere răspunsul nostru la a cincea întrebare, se pare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, că, în realitate, nu există un deficit de cote.
(
45
)	Comisia a precizat că „activitatea sau activitatea suplimentară a unui operator de aeronave este considerată o continuare a unei activități de aviație desfășurate anterior de un alt operator de aeronave atunci când acesta din urmă își menține dreptul de a beneficia de o alocare de cote cu titlu gratuit pentru aceleași activități de aviație (zboruri pe aceleași rute pentru care s‑a acordat o alocare inițială cu titlu gratuit în temeiul articolului 3e). În aceste cazuri, criteriul de eligibilitate [în temeiul articolului 3f alineatul (1) din Directiva 2003/87] nu ar fi îndeplinit”. Întrebări frecvente privind alocarea cu titlu gratuit din rezerva specială (articolul 3f din Directiva ETS) din 19 martie 2015. Disponibile la adresa: https://ec.europa.eu/clima/sites/default/files/transport/aviation/docs/faq_special_reserve_en.pdf
(
46
)	Redus în conformitate cu articolul 28a alineatul (2) din Directiva 2003/87.
(
47
)	Redus în conformitate cu articolul 28a alineatul (3) din Directiva 2003/87. Această reducere este proporțională cu reducerea numărului total de certificate eliberate.
(
48
)	Redus în conformitate cu articolul 28a alineatul (2) din această directivă.
(
49
)	A se vedea articolul 3f alineatul (2) din Directiva 2003/87.
(
50
)	A se vedea definiția care figurează la articolul 2 litera (a) din Regulamentul (CEE) nr. 95/93 al Consiliului din 18 ianuarie 1993 privind normele comune de alocare a sloturilor orare pe aeroporturile comunitare (JO 1993, L 14, p. 1) (cu modificările ulterioare).
(
51
)	Astfel, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, Air Berlin pare să nu fi fost vândută în vederea continuării activității, ci se află în proces de lichidare, activele sale aflându‑se în curs de vânzare.
(
52
)	Potrivit guvernului german, având în vedere că acest aspect nu este reglementat de Directiva 2003/87, el poate fi stabilit de dreptul național. În răspunsul său la o întrebare scrisă adresată de Curte, guvernul german adoptă poziția potrivit căreia un transfer al dreptului la alocare pentru perioada 2018-2020 ar putea avea loc în temeiul dreptului național al societăților comerciale și al dreptului contractual dacă un alt operator/alți operatori desfășoară activitatea Air Berlin care a făcut obiectul EU ETS. Subliniem că măsura în care cei trei operatori de aeronave în cauză exercită activitățile desfășurate anterior de Air Berlin nu reiese nicidecum din dosarul prezentat Curții. Orice încercare de a aborda acest aspect ar fi, așadar, foarte speculativă.
(
53
)	De asemenea, avem îndoieli cu privire la aspectul dacă o acțiune referitoare la un astfel de transfer este efectiv pendinte în fața instanței de trimitere.
(
54
)	A se vedea articolul 19 alineatul (3) din Directiva 2003/87, care împuternicește Comisia să adopte acte delegate pentru a completa această directivă în ceea ce privește registrul Uniunii pentru perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2013 și pentru perioadele ulterioare. A se vedea de asemenea articolul 23 din Directiva 2003/87, care stabilește procedurile potrivit cărora Comisia își poate exercita competențele delegate. La punctul 47 din Hotărârea din 22 iunie 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisia (C‑540/14 P, EU:C:2016:469), Curtea a statuat că măsurile de executare adoptate de Comisie nu pot nici să modifice elemente esențiale ale unei reglementări de bază, nici să o completeze cu noi elemente esențiale.
(
55
)	A se vedea prin analogie Hotărârea din 17 mai 2018, Evonik Degussa (C‑229/17, EU:C:2018:323, punctul 29 și jurisprudența citată). A se vedea de asemenea Hotărârea din 26 septembrie 2014, Romonta/Comisia (T‑614/13, EU:T:2014:835, punctele 97 și 98).
(
56
)	Sub rezerva anumitor excepții, din conturile excluse nu se poate iniția niciun proces. A se vedea articolul 10 alineatul (6) din Regulamentul nr. 389/2013. În plus, din articolul 56 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 389/2013 reiese că registrul Uniunii nu poate transfera certificate pentru aviație într‑un cont exclus al unui operator de aeronave.
(
57
)	Sau a fuzionat cu un alt operator de aeronave. În conformitate cu articolul 55 alineatul (1) litera (a) din Regulamentul nr. 389/2013, administratorul național este obligat să modifice tabelul național de alocare pentru aviație din EUTL, întocmit în conformitate cu articolul 20 din Directiva 2003/87, pentru înregistrarea emiterii, transferului și anulării certificatelor, în cazul în care un operator de aeronave și‑a încetat toate activitățile vizate în anexa I la Directiva 2003/87.
(
58
)	A se vedea articolul 10 alineatul (3) din Regulamentul nr. 389/2013. Potrivit articolului 32 alineatul (1) din Regulamentul nr. 389/2013, în cazul în care există un sold pozitiv într‑un cont în curs de închidere, titularul contului poate specifica un alt cont în care să fie transferate certificatele respective. Potrivit Comisiei, având în vedere imposibilitatea de a redeschide un cont închis, ar constitui o expropriere închiderea unui cont în care există un sold pozitiv. Titularul unui cont de operator de aeronave care urmează să fie închis ca urmare a încetării cu titlu permanent a desfășurării activității de aviație supuse EU ETS poate transfera soldul într‑un alt cont și poate dispune de certificate după cum dorește, de exemplu prin vânzarea lor pe piață. Regulamentul nr. 389/2013 nu conține nicio limitare cu privire la numărul de conturi sau de titulari de cont către care pot fi transferate certificatele atât timp cât conturile sunt înregistrate în registrul Uniunii. Potrivit Comisiei, în cazul în care un operator de aeronave care și‑a încetat activitatea are certificate în contul său, contul nu este închis, ci „exclus” în temeiul articolului 10 alineatul (5) din Regulamentul nr. 389/2013.
(
59
)	În măsura în care nu deține un cont în care există un sold pozitiv.
(
60
)	A se vedea articolul 10 alineatul (1) din Regulamentul nr. 389/2013.
(
61
)	A se vedea în acest sens articolul 56 din Regulamentul nr. 389/2013. A se vedea de asemenea articolul 10 alineatul (3) din acest regulament.
(
62
)	Ca răspuns la o întrebare scrisă a Curții, guvernul german a arătat că Air Berlin nu a fost menționată în datele publicate în conformitate cu articolul 28a alineatul (2) din Directiva 2003/87. Răspunsul reclamantului este similar, dar nu are cunoștință de acest aspect decât pentru anul 2018 în ceea ce privește Air Berlin. În orice caz, reclamantul, guvernul german și Comisia consideră că o astfel de publicare nu poate, în sine, să permită stabilirea aspectului dacă un operator de aeronave are dreptul la o alocare. Nu putem decât să fim de acord.
(
63
)	A se vedea însă articolul 33 alineatul (2) din Regulamentul delegat (UE) 2019/1122 al Comisiei din 12 martie 2019 de completare a Directivei 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului în ceea ce privește funcționarea registrului Uniunii (JO 2019, L 177, p. 3), care se referă în mod specific la perioada de comercializare care începe la 1 ianuarie 2021.
(
64
)	În plus, în conformitate cu articolul 9 din Directiva 2003/87 și cu articolul 28a alineatul (2) al treilea paragraf din această directivă, începând cu 1 ianuarie 2021, numărul de certificate alocate operatorilor de aeronave este condiționat de aplicarea factorului linear de 2,2 %, sub rezerva revizuirii menționate la articolul 28b.
(
65
)	Articolul 3c alineatul (3a), articolul 28a alineatele (1), (2) și (4) și articolul 28b din Directiva 2003/87 au fost introduse în Directiva 2003/87 prin Regulamentul 2017/2392. Astfel cum reiese din considerentul (8) al regulamentului menționat, aceste dispoziții au fost introduse „pentru a stimula continuarea activităților desfășurate în cadrul [OACI] și a facilita operaționalizarea sistemului OACI, derogarea actuală de la obligațiile prevăzute de EU ETS pentru zborurile înspre și dinspre țările terțe ar trebui prelungită până la 31 decembrie 2023, sub rezerva revizuirii, pentru a permite dobândirea experienței necesare punerii în aplicare a sistemului OACI. Ca urmare a prelungirii derogării, numărul de certificate care urmează să fie scoase la licitație și emise cu titlu gratuit, inclusiv din rezerva specială, ar trebui să rămână proporțional cu reducerea obligației de restituire a certificatelor. Începând cu 1 ianuarie 2021, numărul de certificate alocate operatorilor de aeronave ar trebui să fie redus anual, în conformitate cu factorul linear de reducere aplicabil tuturor celorlalte sectoare în EU ETS, sub rezerva revizuirii în vederea punerii în aplicare a sistemului OACI”.
(
66
)	Regulamentul delegat al Comisiei din 19 decembrie 2018 de stabilire a normelor tranzitorii pentru întreaga Uniune privind alocarea armonizată și cu titlu gratuit a certificatelor de emisii în temeiul articolului 10a din Directiva 2003/87/CE (JO 2019, L 59, p. 8).
(
67
)	Instanța de trimitere a precizat că, potrivit considerentului (7) al Deciziei (UE) 2015/1814 a Parlamentului European și a Consiliului din 6 octombrie 2015 privind înființarea și funcționarea unei rezerve pentru stabilitatea pieței aferentă schemei UE de comercializare a certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră și de modificare a Directivei 2003/87/CE (JO 2015, L 264, p. 1), certificatele care nu au fost alocate instalațiilor în temeiul articolului 10a alineatul (7) din Directiva 2003/87 și al articolului 10a alineatele (19) și (20) din această directivă („certificatele nealocate”) ar trebui plasate în rezervă în 2020. Instanța de trimitere consideră că considerentul (7) susține poziția potrivit căreia trecerea de la a treia la a patra perioadă de comercializare nu presupune stingerea drepturilor la alocare suplimentară nerealizate până la acel moment. Cu toate acestea, nu există nicio dispoziție explicită privind modul în care sunt abordate drepturile la alocare suplimentară nerealizate până la sfârșitul celei de a treia perioade de comercializare.
(
68
)	A se vedea de asemenea articolul 55 din Regulamentul nr. 389/2013.
(
69
)	Pare să se refere la toate cotele alocate și eliberate în temeiul articolului 3c alineatul (2) din Directiva 2003/87, cum ar fi cotele alocate și eliberate către instalațiile staționare în temeiul capitolului III din Directiva 2003/87. A se vedea articolul 3 alineatele (7) și (8) din Regulamentul nr. 389/2013.