62009CJ0343_SV
Parter
Domskäl
Domslut
Parter
I mål C‑343/09,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 234 EG, framställd av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) (Förenade kungariket) genom beslut av den 2 juli 2009, som inkom till domstolen den 26 augusti 2009, i målet
Afton Chemical Limited
mot
Secretary of State for Transport,
meddelar
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden J.-C. Bonichot samt domarna C. Toader, K. Schiemann, P. Kūris (referent) och L. Bay Larsen,
generaladvokat: J. Kokott,
justitiesekreterare: förste handläggaren L. Hewlett,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 15 april 2010,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Afton Chemical Limited, genom J. Stratford och R. Blakeley, barristers, samt genom J. Flynn, QC, på uppdrag av M. Lohn, solicitor,
– Tysklands regering, genom M. Lumma och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom M. Moore och M. Simm, båda i egenskap av ombud,
– Europaparlamentet, genom I. Anagnostopoulou och R. Kaškina, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom A. Alcover San Pedro, E. White och D. Kukovec, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 6 maj 2010 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Begäran om förhandsavgörande avser giltigheten av artikel 1.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG (EUT L 140, s. 88), i den mån som nämnda artikel inför en ny artikel 8a.2 och 8a.4–6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG (EGT L 350, s. 58).
2. Begäran har framställts inom ramen för en begäran som ingavs av Afton Chemical Limited (nedan kallat Afton) den 2 juli 2009, om tillstånd att väckte talan om rättsprövning ( judicial review ) vad avser Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands regerings ”avsikt och/eller skyldighet” att införliva direktiv 2009/30.
Tillämpliga bestämmelser
3. I skäl 35 i direktiv 2009/30 anges följande:
”Användningen av vissa metalltillsatser, särskilt metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl [nedan kallat MMT], kan öka risken för skador på människors hälsa och skada fordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll. Många fordonstillverkare avråder från användning av bränsle med metalltillsatser, och användningen av sådana bränslen kan medföra att fordonens garantier blir ogiltiga. Det är därför lämpligt att, i samråd med alla berörda parter, fortlöpande se över effekterna av att MMT används i bränsle. I avvaktan på en ytterligare översyn måste det vidtas åtgärder för att begränsa svårigheten av eventuella skador som kan uppstå. Det är därför lämpligt att det fastställs en övre gräns för användningen av MMT i bränslen, utgående från den vetenskapliga kunskap som finns att tillgå i dag. Detta gränsvärde bör endast höjas om det kan påvisas att användningen av högre halter inte medför några skadeverkningar. För att undvika att konsumenterna utan att veta om det gör sina fordonsgarantier ogiltiga måste det också ställas krav på märkning av alla bränslen som innehåller metalltillsatser.”
4. Genom artikel 1.8 i direktiv 2009/30 införs en artikel 8a i direktiv 98/70. Den sistnämnda artikeln har följande lydelse:
”Metalltillsatser
1. Kommissionen ska göra en bedömning av de risker för hälsa och miljö som är förenade med användningen av metalltillsatser i bränsle och ska utveckla en testmetod för detta ändamål. Den ska rapportera sina slutsatser till Europaparlamentet och rådet senast den 31 december 2012.
2. Innan en testmetod enligt punkt 1 har utvecklats ska förekomsten av metalltillsatsen metylcyclopentadienyl-mangantrikarbonyl (MMT) i bränsle begränsas till 6 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2011. Gränsvärdet ska vara 2 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2014.
3. Det gränsvärde för MMT‑halten i bränsle som anges i punkt 2 ska ses över på grundval av resultaten från den bedömning som ska göras med användning av den testmetod som avses i punkt 1. Det får sänkas till noll om detta är motiverat enligt riskbedömningen. Gränsvärdet får inte höjas om detta inte är motiverat enligt riskbedömningen. Denna åtgärd, som avser att ändra icke väsentliga delar av detta direktiv, ska antas i enlighet med det föreskrivande förfarande med kontroll som avses i artikel 11.4.
4. Medlemsstaterna ska se till att en märkning med uppgifter om innehållet av metalltillsatser i bränsle visas på alla ställen där ett bränsle med metalltillsatser tillhandahålls konsumenter.
5. Märkningen ska innehålla följande text: ’Innehåller metalltillsatser’.
6. Märkningen ska fästas väl synlig på det ställe där bränsletypen anges. Märkningen ska ha en storlek och ett typsnitt som gör den väl synlig och lätt att läsa.”
Målet vid den nationella domstolen och giltighetsfrågorna
5. Afton är ett i Förenade kungariket hemmahörande bolag som ingår i koncernen Afton Chemical. Afton Chemical tillverkar och säljer MMT för användning i hela världen.
6. Av de förklaringar som har lämnats av High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) framgår att MMT är en metalltillsats i bränsle som baseras på mangan och som används för att höja oktanhalten i blyfria bränslen och/eller för att skydda ventilsäten i bilar som drivs med bensin som innehåller blyersättningstillsatser.
7. Enligt Afton var införandet genom direktiv 2009/30 av den nya artikeln 8a.2 och 8.4–6 i direktiv 98/70 rättsstridigt. Innan det förstnämnda direktivet antogs fanns det inga begränsningar eller restriktioner av något slag för användning av MMT. Det fanns inte heller något märkningskrav beträffande metalltillsatser i allmänhet eller för MMT i synnerhet.
8. Afton vände sig till den nationella domstolen med en begäran om tillstånd att väcka talan om rättsprövning ( judicial review ) vad avser Förenade kungarikets regerings ”avsikt och/eller skyldighet” att införliva direktiv 2009/30.
9. High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) beviljade det sökta tillståndet och beslutade att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”Frågorna avser bestämmelserna om metalltillsatser i direktiv 2009/30 …:
1. Med hänvisning till den del av artikel 1.8 genom vilken det införs en ny artikel 8.2 i direktiv 98/70, som begränsar användningen av [MMT] i bränsle till 6 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2011 och till 2 mg Mn per liter från och med den 1 januari 2014, önskas klarhet i huruvida införandet av sådana begränsningar
a) är rättsstridigt på grund av att det har sin grund i en uppenbart oriktig bedömning,
b) är rättsstridigt på grund av att det strider mot de krav som följer av försiktighetsprincipen,
c) är rättsstridigt på grund av att det är oproportionerligt,
d) är rättsstridigt på grund av att det är oförenligt med likabehandlingsprincipen, eller
5) är rättsstridigt på grund av att det är oförenligt med rättssäkerhetsprincipen?
2. Med hänvisning till den del av artikel 1.8 genom vilken det införs en ny artikel 8a.4-6 i direktiv 98/70, med krav på märkning av alla bränslen som innehåller metalltillsatser med uttrycket ’innehåller metalltillsatser’, önskas klarhet i huruvida införandet av ett sådant märkningskrav
1) är rättsstridigt på grund av att det har sin grund i en uppenbart oriktig bedömning,
2) är rättsstridigt på grund av att det är oproportionerligt?”
Upptagande till sakprövning av begäran om förhandsavgörande
10. Parlamentet och kommissionen har gjort gällande att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till sakprövning.
11. Enligt nämnda institutioner beror detta dels på att det inte föreligger en tvist mellan parterna, eftersom Secretary of State for Transport inte har tagit ställning i frågan huruvida talan är välgrundad, dels på att förfarandet vid den nationella domstolen uteslutande syftar till att artikel 1.8 i direktiv 2009/30 ska ogiltigförklaras.
12. Kommissionen har gjort gällande att Afton sannolikt uppfyller villkoren för att väcka talan direkt vid gemenskapsdomstolen med stöd av artikel 230 EG.
13. Domstolen erinrar för det första om att när det vid en nationell domstol uppkommer en fråga om huruvida en av Europeiska unionens institutioner utfärdad rättsakt är giltig, är det den domstolens sak att bedöma huruvida ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken och, således, att begära att EU‑domstolen prövar frågan. EU‑domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser giltigheten av en gemenskapsbestämmelse (dom av den 10 december 2002 i mål C‑491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, REG 2002, s. I‑11453, punkt 34, och av den 3 juni 2008 i mål C‑308/06, Intertanko m.fl., REG 2008, s. I‑4057, punkt 31).
14. Domstolen kan underlåta att avgöra en tolknings- eller giltighetsfråga från en nationell domstol endast när det är uppenbart att den tolkning eller bedömning av en gemenskapsbestämmelses giltighet som har begärts av den nationella domstolen inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten vid den nationella domstolen eller när frågan är hypotetisk (domarna i de ovannämnda målen British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 35, och Intertanko m.fl., punkt 32).
15. I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att Afton har väckt talan om rättsprövning vid High Court vad avser Förenade kungarikets regerings ”avsikt och/eller skyldighet” att införliva direktiv 2009/30, trots att den frist som föreskrivs för direktivets införlivande ännu inte hade löpt ut vid tidpunkten för talans väckande och trots att det ännu inte hade antagits någon nationell åtgärd för införlivande av nämnda direktiv. Den omständigheten att Secretary of State for Transport har uppgett sig ha för avsikt att införliva direktiv 2009/30 räcker för övrigt för att en tvist ska anses föreligga mellan Afton och nämnda Secretary (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 36).
16. Det har inte heller ifrågasatts vid domstolen att de frågor som ställts är relevanta för avgörandet av målet vid den nationella domstolen. Vidtagandet av nationella åtgärder i syfte att införliva ett direktiv i Förenade kungarikets rättsordning kan nämligen vara villkorat av att direktivet i fråga är giltigt (domen i det ovannämnda målet Intertanko m.fl., punkt 34).
17. Det är följaktligen inte uppenbart att den bedömning av giltigheten av direktiv 2009/30 som har begärts av den nationella domstolen helt saknar samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den domstolen, eller berör en hypotetisk fråga.
18. Vad gäller frågan huruvida ett beslut att ta upp en begäran om förhandsavgörande, rörande ett direktivs giltighet, till sakprövning i en situation som den vid den nationella domstolen skulle kunna utgöra ett sätt att kringgå bestämmelserna i artikel 230 EG, konstaterar domstolen för det andra att i det fullständiga system med talemöjligheter och förfaranden som fastställts i EG‑fördraget, för kontroll av att institutionernas rättsakter är lagenliga, kan fysiska eller juridiska personer, på grund av inskränkningen i deras talerätt i artikel 230 fjärde stycket, inte väcka talan direkt mot gemenskapsrättsakter som är allmänt tillämpliga. De har i stället möjlighet att göra gällande att dessa rättsakter är ogiltiga, antingen vid EU‑domstolen som ett yrkande som framställs under rättegången i enlighet med artikel 241 EG, eller vid den nationella domstolen, genom att anmoda denna, som själv saknar behörighet att pröva giltigheten av gemenskapsrättsakter, att begära förhandsavgörande från EU-domstolen angående denna fråga (se domen i det ovannämnda målet British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco, punkt 39).
19. Den fråga som uppkommer är således huruvida Afton utan tvivel skulle ha kunnat väcka talan om ogiltigförklaring med stöd av artikel 230 fjärde stycket EG med anledning av att nämnda bestämmelser berörde företaget direkt och personligen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 december 1996 i mål C‑241/95, Accrington Beef m.fl., REG 1996, s. I‑6699, punkt 15, och av den 2 juli 2009 i mål C‑343/07, Bavaria och Bavaria Italia, REG 2009, s. I‑0000, punkt 40).
20. Domstolen påpekar i detta hänseende att Afton inte utan tvivel kan anses vara ”direkt och personligen berörd”, i den mening som avses i artikel 230 fjärde stycket EG, av förordning nr 1347/2001 (se domen i det ovannämnda målet Bavaria och Bavaria Italia, punkt 41).
21. Det följer nämligen av fast rättspraxis att ekonomiska aktörer för att kunna anses vara personligen berörda av den rättsakt som de yrkar ogiltigförklaring av måste ha drabbats i sin rättsliga ställning på grund av en faktisk situation som särskiljer dem i förhållande till alla andra personer och försätter dem i en ställning motsvarande den som gäller för den som en rättsakt är riktad till (se dom av den 15 juli 1963 i mål 25/62, Plaumann mot kommissionen, REG 1963, s. 197, 223, svensk specialutgåva, volym 1, s. 181, och av den 18 maj 1994 i mål C‑309/89, Codorniu mot rådet, REG 1994, s. I‑1853, punkt 20, svensk specialutgåva, volym 15, s. 141).
22. I förevarande fall konstaterar domstolen at t de bestämmelser i direktiv 2009/30 som yrkandet om ogiltighet avser berör samtliga tillverkare av MMT.
23. Artikel 1.8 i direktiv 2009/30 avser nämligen inte särskilt Afton utan berör endast företaget i dess objektiva egenskap av tillverkare av MMT av samma skäl som det berör alla andra näringsidkare som faktiskt eller potentiellt befinner sig i samma situation.
24. Det ska dessutom erinras om att möjligheten att mer eller mindre exakt fastställa antalet rättssubjekt som berörs av en rättsakt, eller till och med deras identitet, inte innebär att dessa rättssubjekt ska anses vara personligen berörda av rättsakten, om det, såsom i målet vid den nationella domstolen, är utrett att den är tillämplig i objektivt rättsliga eller faktiska situationer som anges i rättsakten i fråga (se, bland annat, dom av den 22 november 2001 i mål C‑451/98, Antillean Rice Mills mot rådet, REG 2001, s. I‑8949, punkt 52, och beslut av den 8 april 2008 i mål C‑503/07 P, Saint-Gobain Glass Deutschland mot kommissionen, REG 2008, s. I‑2217, punkt 70).
25. Domstolen konstaterar således att Afton inte utan tvivel hade kunnat väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade bestämmelserna med stöd av artikel 230 EG. Afton kan därför, inom ramen för en talan enligt nationell rätt, åberopa att dessa bestämmelser är ogiltiga, trots att företaget inte har väckt talan om ogiltigförklaring av dessa vid gemenskapsdomstolen inom den frist som föreskrivs i artikel 230 EG (se domen i det ovannämnda målet Bavaria och Bavaria Italia, punkt 46).
26. Av ovanstående överväganden följer att de frågor som har ställts av den nationella domstolen kan upptas till sakprövning.
Prövning av giltighetsfrågorna
Den första frågan
27. Den nationella domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.8 i direktiv 2009/30, genom vilken en artikel 8a.2 införs i direktiv 98/70, är ogiltig i den mån som den begränsar användningen av MMT i bränsle från den 1 januari 2011.
Huruvida en uppenbart oriktig bedömning har gjorts
28. När det såsom i målet vid den nationella domstolen rör sig om ett komplicerat tekniskt område under utveckling förfogar unionslagstiftaren över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, särskilt när den utvärderar ytterst komplicerade vetenskapliga och tekniska sakomständigheter i syfte att avgöra vilket slags åtgärder som ska vidtas och omfattningen av åtgärderna. Gemenskapsdomstolens prövning ska därför begränsas till en kontroll av att lagstiftaren vid denna skönsmässiga bedömning inte har gjort sig skyldig till uppenbara fel eller maktmissbruk, eller uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. I detta sammanhang är det nämligen lagstiftaren som enligt fördraget ska bedöma de vetenskapliga och tekniska sakomständigheterna, och gemenskapsdomstolen får inte ersätta lagstiftarens bedömning med sin egen bedömning (se dom av den 15 oktober 2009 i mål C‑425/08, Enviro Tech (Europe), REG 2009, s. I‑0000, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
29. Afton har gjort gällande att gränsvärdena för MMT‑halten infördes till följd av en uppenbart felaktig bedömning av de faktiska omständigheterna av rådet och parlamentet. Enligt Afton grundade sig inte införandet av dessa gränser på kommissionens slutsats vilken formellt hade slagits fast i den konsekvensbedömning som hade bifogats förslaget till direktiv. Nämnda gränser är dessutom ogenomförbara och godtyckliga.
30. Kommissionens konsekvensbedömning, som bifogades institutionens förslag till direktiv och i vilken kommissionen varken förespråkade att metalltillsatser skulle förbjudas eller att nivån på gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle skulle fastställas, var varken bindande för rådet eller för parlamentet. Dessa båda institutioner hade nämligen rätt att, inom ramen för medbeslutandeförfarandet som definieras i artikel 251 EG, göra ändringar i nämnda förslag.
31. För det andra ska kommissionen, i enlighet med vad som anges i artikel 95.3 EG, utgå från en hög skyddsnivå och särskilt beakta ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta. Europaparlamentet och rådet ska också, inom ramen för sina respektive befogenheter, sträva efter att nå detta mål.
32. I artikel 174.1 EG föreskrivs för övrigt att unionens miljöpolitik ska bidra till att vissa mål uppnås, däribland målet att skydda människors hälsa. I artikel 174.3 föreskrivs att när unionen utarbetar sin miljöpolitik ska den beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data. Denna skyldighet gäller särskilt för förfarandet enligt artikel 95.5 EG, i vilket beaktandet av nya uppgifter är grundläggande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 november 2008 i mål C‑405/07 P, Nederländerna mot kommissionen, REG 2008, s. I‑8301, punkt 61).
33. Det ska likväl preciseras att unionslagstiftarens stora utrymme för skönsmässig bedömning, vars utövande omfattas av en begränsad domstolsprövning, inte uteslutande omfattar beskaffenheten och räckvidden av de bestämmelser som ska antas utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena (se bland annat dom av den 25 oktober 2001 i mål C‑120/99, Italien mot rådet, REG 2001, s. I‑7997, punkt 44, och av den 7 september 2006 i mål C‑310/04, Spanien mot rådet, REG 2006, s. I‑7285, punkt 121).
34. Även om en sådan domstolsprövning har begränsad räckvidd måste de gemenskapsinstitutioner som har antagit en viss rättsakt kunna visa inför domstolen att rättsakten har antagits genom ett faktiskt utövande av deras utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förutsätter att alla relevanta uppgifter och omständigheter avseende den situation som rättsakten avser att reglera har beaktats (domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 122).
35. Vid behandlingen av det betänkande som hade utarbetats av parlamentets utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet den 19 juli 2007 förefaller parlamentet ha förordat att ett förbud mot att använda MMT i bränsle skulle införas från den 1 januari 2010 med hänvisning till att användningen av denna och andra metalltillsatser är mycket miljöskadlig. Parlamentet redogjorde härvid inte för de vetenskapliga grunderna för sin uppfattning.
36. Vid domstolen har parlamentet preciserat att nämnda utskott inte bara hade anordnat ”allmänna möten” rörande ändringen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/17/EG av den 3 mars 2003 om ändring av direktiv 98/70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen (EGT L 76, s. 10), utan även ett ”särskilt möte” rörande MMT den 3 april 2008, under vilket bland annat Afton uttalade sig. Utskottet beaktade också diverse studier i vilka MMT:s oskadlighet ifrågasattes, däribland rapporten ”Sierra research” av den 29 augusti 2008 vilken hade genomförts i Kanada av Canadian Vehicle Manufacturers’ Association and Association of International Automobile Manufacturers of Canada. Utskottet kunde i alla händelser inte beakta denna studie innan konsekvensbedömningen offentliggjordes, eftersom studien genomfördes först i efterhand.
37. Rådet har uppgett att det under lagstiftningsförfarandet beaktade studier som genomfördes år 2004 av International Council on Clean Transportation (ICCT), vilka visade att användningen av MMT var skadlig för människors hälsa och hade en negativ inverkan på utsläppskontrollsystemens funktion, samt den så kallade Bresciadeklarationen om förebyggande av metallers neurotoxicitet av den 17 och den 18 juni 2006. Denna deklaration innehöll bland annat en rekommendation om att inte längre tillsätta bränsle organiska sammansättningar baserade på mangan.
38. Det är riktigt att Afton den 29 december 2008, på grundval av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar (EGT L 145, s. 43), ansökte hos rådet, parlamentet och kommissionen om att få ut de vetenskapliga handlingar och den bevisning som hade beaktats i samband med antagandet av beslutet i vilket gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle fastställdes samt att ingen av de handlingar som lämnades ut till företaget innehöll vetenskapliga uppgifter rörande riskerna med att använda MMT.
39. Rådet innehar emellertid inte nödvändigtvis de vetenskapliga handlingar som medlemsstaterna använde vid mötena. Samtliga ovannämnda handlingar utgör dessutom offentliga handlingar, vilket innebär att alla intresserade enskilda och företag kan ta del av dem.
40. Afton kan således inte med framgång göra gällande att dessa vetenskapliga handlingar inte beaktades under lagstiftningsförfarandet.
41. Av det anförda följer att parlamentet, rådet och kommissionen under lagstiftningsförfarandet beaktade de vetenskapliga uppgifter som fanns tillgängliga, inbegripet de uppgifter som framkom under förfarandets gång, för att faktiskt använda sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
42. Med beaktande av de vetenskapliga handlingar som rör såväl effekterna av MMT på människors hälsa och miljön som ämnets inverkan på fordon kan parlamentet och rådet inte anses ha gjort sig skyldiga till en uppenbart oriktig bedömning när de beslutade att fastställa ett gränsvärde för MMT‑halten i bränsle. Av detta följer att artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför en artikel 8a.2 i direktiv 98/70, inte är ogiltig.
Huruvida proportionalitetsprincipen och försiktighetsprincipen har åsidosatts
43. Afton har gjort gällande att gränsvärdena för MMT‑halten infördes i strid med proportionalitetsprincipen, eftersom det saknas grund för en så sträng gräns för användningen av MMT, vilken rent faktiskt innebär att tillsatsen förbjuds i blyfri bensin från år 2014 och i alternativ bensin till blyhaltig bensin från år 2011.
44. Afton har dessutom försökt visa att det saknas bevis som rättfärdigar antagandet av lagbestämmelser vilka syftar till att försiktighetsprincipen ska tillämpas på MMT. Effekterna av MMT på hälsan och den vetenskapliga utvecklingen vad avser riskerna med MMT:s negativa inverkan på teknikerna för bekämpning av föroreningar och på miljön har nämligen inte undersökts. Försiktighetsprincipen har dessutom felaktigt åberopats till stöd för antagandet.
45. Det ska erinras om att proportionalitetsprincipen, som ingår bland de allmänna principerna i gemenskapsrätten, enligt fast rättspraxis kräver att gemenskapsinstitutionerna i sitt handlande inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 12 juli 2001 i mål C‑189/01, Jippes m.fl., REG 2001, s. I‑5689, punkt 81, av den 7 juli 2009 i mål C‑558/07, S.P.C.M. m.fl., REG 2009, s. I‑0000, punkt 41, och av den 9 mars 2010 i de förenade målen C‑379/08 och C‑380/08, ERG m.fl., REU 2010, s. I‑0000, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
46. Vad gäller domstolsprövningen av de krav som nämns i föregående punkt ska unionslagstiftaren tillerkännas ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom ett område inom vilket denne ställs inför val av politisk, ekonomisk och social art och ska göra komplicerade bedömningar. En åtgärd på detta område kan endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som de behöriga institutionerna eftersträvar (domen i det ovannämnda målet S.P.C.M., punkt 42 och där angiven rättspraxis).
47. I förevarande fall är det nödvändigt att pröva huruvida fastställandet av gränsvärden för mangan, såsom dessa gränsvärden fastställs i artikel 8a.2 i direktiv 98/70, utgör ett proportionerligt medel för att uppnå de mål som eftersträvas med detta direktiv.
48. Enligt skäl 35 i direktiv 2009/30 grundar sig syftena med de gränser som fastställts för MMT på att användningen av denna substans kan medföra risker för skador på människors hälsa och skada på fordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll. I nämnda skäl ställs också krav på märkning av alla bränslen och därmed på att konsumenterna informeras.
49. Målen att skydda hälsa, miljö och konsumenter avses i artikel 95.3 EG, med avseende på vilka lagstiftaren utgår från en hög skyddsnivå och särskilt beaktar ny utveckling som grundas på vetenskapliga fakta, precis som i artikel 174.1 och 174.2 EG, i vilken det anges att unionens miljöpolitik särskilt ska bygga på försiktighetsprincipen.
50. Fastställandet av ett gränsvärde för den mängd MMT som får ingå i bränsle, vilken gör det möjligt att i motsvarande utsträckning reducera mängderna av denna substans som kan vara skadlig för hälsan, är inte uppenbart olämplig för att uppnå de av unionslagstiftaren eftersträvade målen. Domstolen ska dessutom pröva huruvida fastställandet av gränsvärdet går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
51. Domstolen konstaterar att kommissionen i sitt förslag till direktiv varken föreslog att ett förbud mot eller en begränsning av den tillåtna mängden MMT i bränsle skulle införas. Parlamentets utskott för miljö, folkhälsa och livsmedelssäkerhet önskade däremot införa ett totalförbud mot MMT i bränsle. Vad avser direktiv 2003/17 konstaterar domstolen att de vetenskapliga kunskaperna vid tidpunkten för antagandet av direktiv 2009/30 var sådana att det var omöjligt eller svårt att utveckla en testmetod.
52. I artikel 8a.1 i direktiv 98/70 föreskrivs dessutom att en testmetod ska utvecklas och att slutsatser ska rapporteras till Europaparlamentet och rådet senast den 31 december 2012.
53. Gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle fastställdes sålunda i avvaktan på att nämnda testmetod skulle utvecklas. Gränsvärdet är därmed tillfälligt och kan ändras i enlighet med de utvecklingsresultat som observeras.
54. Slutligen ingår den omtvistade bestämmelsen i det större sammanhang som utgörs av direktiv 2009/30, vilket har till syfte att fastställa minimispecifikationer med avseende på hälsa och miljö för bränsle inom ramen för minskandet av växthusgasutsläppen.
55. En begränsande åtgärd, såsom begränsningen av den tillåtna mängden MMT i bränsle går följaktligen inte, med beaktande av hälsoriskerna och skadorna på fordons motorer samt av svårigheterna att utveckla en testmetod, utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla de mål som eftersträvas med direktiv 2009/30.
56. Domstolen ska dessutom undersöka huruvida unionslagstiftaren, med tillämpning av sitt utrymme för skönsmässig bedömning, försökte åstadkomma en viss balans mellan skyddet av hälsan, miljön och konsumenterna, å ena sidan, och näringsidkarnas ekonomiska intressen, å andra sidan, i samband med att denne försökte uppfylla fördragets mål att säkerställa en hög skyddsnivå för människor hälsa och miljön.
57. Domstolen erinrar till att börja med om att varken parlamentet eller rådet var bundna av kommissionens konsekvensbedömning.
58. Det framgår av vetenskapliga handlingar och av de diskussioner som parterna förde med varandra att en vetenskaplig undersökning av MMT:s hälsoeffekter inte hade genomförts av ett offentligt eller helt självständigt organ när direktiv 2009/30 antogs. Vad avser de studier som har tillhandahållits av branschen konstaterar domstolen att de slutsatser som har dragits i dessa i detta hänseende uppvisar stora skillnader beroende på om den åberopade studien har genomförts av bilindustrin eller av tillverkare av MMT.
59. Av detta följer att unionslagstiftaren hade att ta hänsyn till att det, i avsaknad av trovärdiga och tillräckliga vetenskapliga uppgifter, rådde betydande osäkerhet om MMT:s oskadlighet för hälsa och miljö.
60. För en korrekt tillämpning av försiktighetsprincipen krävs det, för det första, att de eventuellt negativa följderna för hälsan av den föreslagna användningen av MMT kan fastställas och, för det andra, att en helhetsbedömning av hälsoriskerna görs, grundad på de mest tillförlitliga vetenskapliga uppgifter som finns tillgängliga och på de senaste resultaten av den internationella forskningen (se dom av den 28 januari 2010 i mål C‑333/08, kommissionen mot Frankrike, REU 2010, s. I‑0000, punkt 92 och där angiven rättspraxis).
61. Om resultaten av genomförda undersökningar inte är så fullständiga, övertygande eller exakta att det är möjligt att med säkerhet fastställa förekomsten eller omfattningen av den påstådda risken, men det är sannolikt att det skulle uppstå en verklig skada för folkhälsan om risken förverkligades, är det enligt försiktighetsprincipen motiverat att vidta begränsande åtgärder, under förutsättning att de är icke-diskriminerande och objektiva (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
62. Under sådana omständigheter måste unionslagstiftaren, med stöd av försiktighetsprincipen, tillåtas vidta skyddsåtgärder utan att behöva avvakta att det fullt ut visas att riskerna är verkliga och hur allvarliga de är (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Frankrike, punkt 91).
63. I ett fall som det vid den nationella domstolen är gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle inte diskriminerande, eftersom det är tillämpligt i hela unionen och på samtliga tillverkare och importörer av MMT.
64. Unionslagstiftaren kunde dessutom med rätta göra bedömningen att en balans mellan en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön och MMT‑tillverkarnas ekonomiska intressen bäst uppnåddes genom en avtagande begränsning av den tillåtna mängden MMT i bränsle förenad med den möjlighet, som föreskrivs i artikel 8a.3 i direktiv 98/70, att se över dessa gränser på grundval av utvecklingen.
65. Slutligen har Afton kritiserat nivån på gränserna med hänvisning till att den inte vilar på någon vetenskaplig grund, att den ger upphov till olägenheter vad avser gamla fordon och att unionslagstiftaren inte har beaktat dessa olägenheter. Afton har tillagt att gränserna rent faktiskt innebär att MMT förbjuds.
66. Eftersom det är oklart vilka skador som MMT kan ge upphov till går det emellertid inte att få fram information med hjälp av vilken det är möjligt att närmare definiera vilken nivå på gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle som på ett lämpligt sätt skulle förhindra dessa skador.
67. Aftons försäljning inom unionen av MMT motsvarade dessutom mindre än 0,5 procent av den sammanlagda globala försäljningen av MMT år 2008. Försäljningen skedde till ett fåtal länder. Samtidigt har andra medlemsstater, däribland Förbundsrepubliken Tyskland, förbjudit MMT i bränsle.
68. Följaktligen var fastställandet av gränsvärdena för MMT‑halten i bränsle i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, med beaktande av den osäkerhet som rådde dels vad avser de skadliga effekterna av användningen av MMT, dels vad avser riskerna för den som använde MMT, inte uppenbart oproportionerlig i förhållande till MMT‑tillverkarnas ekonomiska intressen.
69. Av det anförda följer att artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför artikel 8a.2 i direktiv 98/70, inte är ogiltig till följd av att försiktighetsprincipen och proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
Huruvida principen om likabehandling har åsidosatts
70. Afton har hävdat att införandet av gränser för MMT inte kan rättfärdigas med mindre än att användningen av andra metalltillsatser, inbegripet sådana som innehåller mangan, också begränsas.
71. Enligt Afton har MMT ungefär samma funktion som andra metalltillsatser och innebär inte några ytterligare risker för hälsa och miljö. Afton har hänvisat till cyklopentadienylmangantrikarbonyl (CMT), vars användning inte har begränsats i de aktuella bestämmelserna.
72. De institutioner som har intervenerat vid domstolen har i sak gjort gällande att andra tillsatser som baseras på mangan inte används i eller importeras till unionen.
73. Parlamentet har preciserat att MMT sedan länge varit föremål för studier och riskbedömningar och att tillsatsen under lång tid har använts som metalltillsats i bränsle samtidigt som studier om andra tillsatser saknas.
74. Enligt fast rättspraxis innebär principen om likabehandling och icke‑diskrimineringsprincipen att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (domen i det ovannämnda målet S.P.C.M. m.fl., punkt 74 och där angiven rättspraxis).
75. Domstolen nöjer sig med att konstatera att Afton inte har invänt mot uppgiften att andra tillsatser som baseras på mangan, däribland CMT, inte används i eller importeras till unionen.
76. Av detta följer att situationen för MMT inte är jämförbar med situationen för andra metalltillsatser som baseras på mangan. Unionslagstiftaren var därför inte skyldig att definiera några gränser för nämnda tillsatser.
77. Det har följaktligen inte visats att principen om likabehandling har åsidosatts. Artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför artikel 8a.2 i direktiv 98/70, är därför inte ogiltig till följd av att denna princip har åsidosatts.
Huruvida rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts
78. Afton har gjort gällande att den nya artikeln 8a.2 i direktiv 98/70 inte är tillräckligt precis vad avser det påstådda sambandet mellan gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle och utvecklingen av testmetoden.
79. Enligt fast rättspraxis utgör rättssäkerhetsprincipen en grundläggande princip i gemenskapsrätten enligt vilken det bland annat fordras att bestämmelser ska vara klara och precisa, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed (se dom av den 14 april 2005 i mål C‑110/03, Belgien mot kommissionen, REG 2005, s. I‑2801, punkt 30, av den 10 januari 2006 i mål C‑344/04, IATA och ELFAA, REG 2006, s. I‑403, punkt 68, och i det ovannämnda målet Intertanko m.fl., punkt 69).
80. I motsats till vad Afton har gjort gällande kan bedömningen av sambandet mellan gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle och utvecklingen av testmetoden endast påverka artikel 8a.2 i direktiv 98/70.
81. I artikel 8a.3 första meningen i direktiv 98/70 anges uttryckligen att ”det gränsvärde för MMT‑halten i bränsle som anges i punkt 2 ska ses över på grundval av resultaten från den bedömning som ska göras med användning av den testmetod som avses i punkt 1”.
82. Av detta följer att lydelsen av artikel 8a.2 i direktiv 98/70 vad avser sambandet mellan gränsvärdet för MMT‑halten i bränsle och utvecklingen av testmetoden inte ger upphov till några oklarheter.
83. Det kan således inte fastställas att rättssäkerhetsprincipen har åsidosatts. Artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför artikel 8a.2 i direktiv 98/70, är därför inte ogiltig till följd av att denna princip har åsidosatts.
84. Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av den första frågan inte har framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför artikel 8a.2 i direktiv 98/70.
Den andra frågan
85. Den nationella domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 1.8 i direktiv 2009/30, genom vilken en artikel 8a.4–6 införs i direktiv 98/70, är ogiltig i den mån som det däri ställs krav på märkning av alla bränslen som innehåller metalltillsatser.
86. Afton har gjort gällande att införandet av märkningskravet grundar sig på en uppenbart oriktig bedömning och att nämnda krav är oproportionerligt, eftersom det i praktiken innebär att användningen av MMT och andra metalltillsatser förbjuds.
87. Enligt skäl 35 i direktiv 2009/30 kan användningen av metalltillsatser, särskilt MMT, öka risken för skador på människors hälsa och skada fordonens motorer och utrustning för utsläppskontroll. Efter att ha beaktat biltillverkarnas varningar försökte unionslagstiftaren, i nämnda skäls sista del, förhindra att konsumenterna utan att veta om det gör sina fordonsgarantier ogiltiga.
88. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 123 i förslaget till avgörande ligger följaktligen konsumentskyddet bakom märkningskravet. Konsumentskyddet är, enligt artikel 153 EG, ett av unionens mål. Detta mål ska särskilt förverkligas genom att konsumenternas rätt till information främjas.
89. Anbringandet av en etikett, där den är väl synlig, med texten: ”Innehåller metalltillsatser”, är ett lämpligt sätt att försöka uppnå detta mål.
90. I motsats till vad Afton har gjort gällande uppfyller budskapets korthet och avsaknaden av hänvisningar till garantin från biltillverkaren de krav som ovannämnda mål ställer.
91. För att konsumenterna ska kunna undvika att utsätta såväl sin hälsa som sina bilar för risker måste de nämligen informeras om att bränslet innehåller sådana tillsatser.
92. Målet att skydda konsumenterna kan för övrigt inte uppnås enbart genom definitionen av gränserna i artikel 8a.2 i direktiv 98/70 som har till syfte att säkerställa den höga skyddsnivå för människor hälsa och miljön som föreskrivs i fördraget och som bara avser MMT.
93. Afton har dessutom gjort gällande att märkningskravet i praktiken kan jämställas med ett förbud mot metalltillsatser i bränsle.
94. I detta hänseende ska noteras dels att märkningskravet i alla händelser bara gäller vid försäljning av bränsle som innehåller metalltillsatser och inte vid försäljning av MMT i egenskap av tillsats, dels att märkningskravet inte avsevärt försämrar situationen för tillverkare och distributörer av bränsle, med tanke på att endast ringa kvantiteter av bränsle innehåller sådana tillsatser. Det rör sig i förevarande fall om mindre än 0,1 procent av det bränsle som säljs inom unionen.
95. Av detta följer att unionslagstiftaren inte gjorde sig skyldig till en uppenbart oriktig bedömning när den i artikel 8a.4–6 i direktiv 98/70 införde ett krav på märkning, vilket inte utgör ett uppenbart olämpligt krav för att det i direktiv 2009/30 föreskrivna målet att skydda konsumenterna ska uppnås.
96. Av det anförda följer att det vid prövningen av den andra frågan inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som den inför artikel 8a.4–6 i direktiv 98/70.
97. Av det ovan anförda följer att det vid prövningen av frågorna inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 1.8 i direktiv 2009/30, i den mån som det genom den artikeln införs en artikel 8a.2 och 8.4–6 i direktiv 98/70.
Rättegångskostnader
98. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Domslut
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
Vid prövningen av de hänskjutna frågorna har det inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av artikel 1.8 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/30/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 98/70/EG, vad gäller specifikationer för bensin, diesel och gasoljor och införande av ett system för hur växthusgasutsläpp ska övervakas och minskas, om ändring av rådets direktiv 1999/32/EG, vad gäller specifikationen för bränsle som används av fartyg på inre vattenvägar, och om upphävande av direktiv 93/12/EEG, i den mån som det genom nämnda artikel införs en ny artikel 8a.2 och 8a.4–6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG av den 13 oktober 1998 om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av rådets direktiv 93/12/EEG.