61980C0136
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 JUIN 1981 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Les questions préjudicielles qui sont à l'origine de la présente affaire concernent l'interprétation d'un aspect de la réglementation communautaire du régime de transit des marchandises. Il nous semble utile d'exposer d'abord brièvement le contexte dans lequel s'insère la disposition spécifique qu'il y a lieu d'interpréter.
Afin de faciliter le transport des marchandises à l'intérieur de la Communauté et, en particulier, pour simplifier les formalités à accomplir au moment du franchissement des frontières intérieures, le Conseil a arrêté, le 18 mars 1969, le règlement CEE no 542/69, relatif au transit communautaire. Au cours des années suivantes, le texte de ce règlement a été modifié à plusieurs reprises pour être enfin remplacé par le règlement no 222/77 du 13 décembre 1976; toutefois, les faits litigieux se sont produits avant l'entrée en vigueur de ce dernier et, pour cette raison, c'est le règlement CEE no 542/69 qui entre ici directement en ligne de compte. En ce qui concerne les marchandises provenant de pays tiers, la finalité du régime du transit communautaire est de permettre que leur transport du lieu d'introduction dans la Communauté jusqu'au lieu de destination (ou, en cas de traversée de la Communauté, jusqu'au bureau de sortie) s'effectue sans qu'il soit nécessaire de renouveler les formalités douanières lors du passage d'un État membre à l'autre (quatrième considérant du règlement no 542/69).
L'article 1, paragraphe 1, du règlement précité no 542/69, distingue la procédure du transit communautaire externe de celle du transit communautaire interne. La première s'applique, entre autres, aux marchandises «qui ne remplissent pas les conditions prévues aux articles 9 et 10 du traité instituant la Communauté économique européenne» (article 1, paragraphe 2, lettre a). Aux termes de l'article 12, paragraphe 1, toute marchandise doit, pour circuler sous la procédure du transit communautaire externe, faire l'objet d'une déclaration établie sur un formulaire T 1 (conforme à l'annexe A au règlement). Cette déclaration est signée par la personne qui demande à effectuer l'opération de transit ou par son représentant habilité et elle est produite au bureau de départ en trois exemplaires au moins (article 12, paragraphe 3); par bureau de départ, on entend le bureau de douane où débute l'opération de transit communautaire (article 11, lettre c).
La personne qui a demandé à effectuer l'opération de transit — et qui a donc signé la déclaration T 1 — répond vis-à-vis des autorités compétentes de l'exécution régulière de l'opération et est, par conséquent, appelée le «principal obligé» (article 11, lettre a). En vertu de l'article 13, le principal obligé est tenu de représenter les marchandises intactes au bureau de destination dans le délai prescrit, en ayant respecté les mesures d'identification prises par les autorités compétentes, et de respecter les dispositions relatives au régime du transit communautaire et au transit dans chacun des États membres dont le territoire est emprunté lors du transport. En outre, aux termes de l'article 27, paragraphes 1 et 2, «afin que soit assurée la perception des droits et autres impositions que l'un des États membres serait fondé à exiger pour les marchandises qui emprunteront son territoire à l'occasion du transit communautaire, le principal obligé est tenu de fournir une garantie, sauf dispositions contraires du présent règlement. La garantie peut être fournie globalement pour plusieurs opérations de transit communautaire ou isolément pour une seule opération de transit communautaire». Le paragraphe 3 du même article 27 précise que «sous réserve des dispositions de l'article 33, paragraphe 2, la garantie consiste dans le cautionnement solidaire d'une personne tierce physique ou morale établie dans l'État membre dans lequel la garantie est fournie et agréée par cet État membre». La version française de cet article précise donc qu'il doit s'agir d'un tiers. Quant à l'article 33, paragraphe 2, il y est stipulé que la garantie fournie isolément pour une seule opération de transit communautaire peut consister en un dépôt d'espèces; «dans ce cas, son montant est fixé par les autorités compétentes des États membres et elle doit être renouvelée dans chaque bureau de passage ...».
Le garant se trouve libéré de ses engagements envers les États membres dont le territoire a été emprunté à l'occasion du transit communautaire «lorsque le document T 1 est apuré au bureau de départ» (article 35). Nous soulignons qu'il s'agit là de la disposition dont l'interprétation vous est demandée. Par le règlement CEE no 1079/71 du 25 mai 1971, le Conseil, pour satisfaire à une exigence de sécurité juridique, a ajouté à cette disposition un deuxième alinéa libellé comme suit: «le garant se trouve également libéré de ses engagements à l'expiration d'un délai de 12 mois à compter de la date d'enregistrement de la déclaration T 1, lorsqu'il n'a pas été avisé par le bureau de départ du non-apurement du document T 1».
2.
Nous en venons, à présent, au résumé des faits marquants du litige au principal. En octobre 1976, la société Hudig en Pieters de Rotterdam a importé d'Australie un lot de lait en poudre destiné à un acheteur à Concorezzo, dans la région de Milan. Étant donné que le transport de ce lot avait lieu via Rotterdam, ladite société a établi la déclaration T 1 visée à l'article 12 du règlement no 542/69 en vue de bénéficier de la procédure du transit communautaire externe de Rotterdam à Concorezzo. En sa qualité de «principal obligé» (au sens de l'article 11 précité du règlement no 542/69), la société en cause a fourni une garantie sous la forme d'un cautionnement solidaire et global. Deux mois plus tard, c'est-à-dire à la fin du mois de décembre 1976, le receveur des douanes et accises de Rotterdam, n'ayant pas encore reçu de copies de la déclaration T 1, a invité la société importatrice à fournir la preuve que la marchandise avait quitté le territoire néerlandais et était parvenue au bureau de destination. Puis, par lettre du 12 janvier 1977, le receveur à informé la société Hudig que le document T 1, relatif à l'opération précitée, «était considéré désormais comme apuré» (ce qui laisse à supposer que l'intéressée avait fourni la preuve requise).
Pourtant, par lettre du 23 avril 1977, le même receveur a informé la société Hudig que le troisième exemplaire de la déclaration T 1 relative à l'opération en question lui était parvenu avec des annotations et des déclarations erronées; en conséquence, l'intéressée était de nouveau invitée à prouver que les marchandises étaient parvenues à destination ou qu'elles avaient péri. La société Hudig n'a pas été en mesure de fournir cette preuve et, d'autre part, elle n'a pas non plus contesté le caractère erroné des annotations et des déclarations contenues dans le troisième exemplaire de la déclaration T 1. En conséquence, le 7 juillet 1977 le bureau du receveur lui a enjoint de payer le montant du prélèvement à l'importation prescrit pour le lait en poudre (plus cíe 100000 florins néerlandais) comme si la marchandise importée n'avait jamais quitté les Pays-Bas.
Sur réclamation introduite par l'intéressée, l'inspecteur des douanes et accises de Rotterdam a décidé, le 4 janvier 1978, que le document T 1 devait être consiéré comme non apuré en raison des déclarations et des annotations irrégulières qu'il contenait. Cette décision a été confirmée par ce même inspecteur le 18 octobre 1978. La société Hudig a alors saisi d'un recours le College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Dans le cadre de la procédure qui s'est ainsi engagée, le juge saisi a, par jugement du 3 juin 1980 posé à la Cour les questions préjudicielles suivantes:
«I.
Le premier paragraphe de l'article 35 du règlement (CEE) no 542/69 du Conseil, tel qu'il était libellé et en vigueur à la date de la déclaration en cause (soit le 29. 10. 1976) doit-il être interprété en ce sens que les mots «degene die zekerheid heeft gesteld» englobent aussi le principal obligé qui a fourni une garantie globale au sens de l'article 27 du règlement précité?
II.
En cas de réponse affirmative à la question I, le premier paragraphe de l'article 35 précité doit-il, eu égard à la sécurité juridique qu'il vise à réaliser, être interprété en ce sens que l'effet — libératoire pour le principal obligé — d'une communication faite à celui-ci par le bureau de départ, selon laquelle le document T 1 est considéré comme apuré, ne peut plus être mis à néant par une communication ultérieure du bureau au principal obligé, selon laquelle le document précité doit encore être considéré comme non apuré?»
3.
En ce qui concerne la première question, il convient d'abord de mettre en évidence le fait que l'expression peu heureuse utilisée par l'article 27, paragraphe 1 — «le principal obligé est tenu de fournir une garantie» — peut faire surgir le doute, manifesté par le juge au principal, que le terme «le garant» visé à l'article 35, se réfère également au principal obligé qui a fourni une garantie en obtenant Te cautionnement solidaire d'un tiers. Ce doute, comme nous le révèle le jugement de renvoi — se nourrit de la version néerlandaise du règlement no 542/69 qui, pour désigner le garant, utilise à l'article 35 une expression très voisine de celle utilisée par l'article 27, paragraphe 1, précité. S'appuyant sur cette expression, la partie demanderesse au principal interprète l'article 35 en ce sens que, après l'apurement du document T 1, la libération des engagements envers les États membres, dont le territoire a été emprunté par la marchandise en transit communautaire, interviendrait non seulement au profit du tiers garant mais également au profit du principal obligé.
A notre avis, cette thèse n'est pas fondée. Le même article 27, clarifie, comme nous l'avons vu, au paragraphe 3 la signification de la «garantie» à fournir en affirmant qu'elle consiste dans «le cautionnement solidaire d'une personne tierce physique ou morale». Même si l'on fait abstraction de la référence à la «personne tierce» contenue dans ce dernier texte, le concept même de la solidarité suppose qu'il y ait deux personnes: le principal obligé et la personne solidaire. C'est, indubitablement, à la seconde, et à elle seule, que revient le qualificatif de garant.
Il est vrai qu'il existe une hypothèse dans laquelle le principal obligé détient en même temps la qualité de garant: celle qui est envisagée par l'article 33, paragraphe 2, et qui fait opportunément l'objet d'une réserve dans l'article 27, paragraphe 3, précité. Comme nous avons déjà eu l'occasion de le dire, il s'agit du versement d'un dépôt d'espèces pour une seule opération de transit communautaire. Mais cela confirme, a contrario, que, dans les garanties «globales», ainsi que dans les formes de garanties différentes du dépôt d'espèces, même lorsqu'elles ont trait à des opérations uniques de transit, le garant est une personne distincte du principal obligé. La distinction résulte également d'autres dispositions du règlement en question que nous nous bornerons à citer: l'article 28, paragraphe 1, où l'on prévoit la désignation, par le garant, d'une tierce personne «qui se rend également caution du principal obligé»; l'article 32, qui permet au garant de couvrir par un seul acte plusieurs opérations de transit «quel que soit le principal obligé»; les annexes F et G (rappelées dans les articles 29, paragraphe 1, et 30, paragraphe 3) contenant les modèles des actes où l'on distingue clairement le garant du principal obligé.
D'ailleurs, le demandeur au principal ne conteste pas non plus qu'en dehors du dépôt d'espèces, le garant soit une personne différente du principal obligé. Le demandeur au principal s'efforce surtout d'attribuer au terme «garant», dans le cadre de l'article 35, une portée si étendue qu'elle englobe tant le principal obligé qui a fourni la garantie (il conviendrait davantage de dire «s'est procuré un garant» que le sujet qui a assumé les engagements propres du garant. Or, non seulement cette solution est contredite par l'économie du règlement, mais elle apparaît également comme absolument illogique: elle suppose que l'article 35 ait désigné par un seul terme deux sujets dont les obligations ont une nature distincte et une portée différente (il suffit, pour s'en convaincre, de comparer les articles 13 et 27, paragraphe 1). On pourrait aller jusqu'à imaginer — à notre avis, tout à fait à tort — que l'article 35 ait voulu se référer au principal obligé plutôt qu'à la personne qui se rend garant, mais on ne voit pas comment il aurait pu se référer aux deux à la fois, sauf dans le cas limite où les deux qualités s'identifient en une seule personne.
A propos, ensuite, des arguments que la société Hudig a cherché de tirer de la version néerlandaise du règlement no 542/69, ils soulèvent, à notre avis, pas moins de trois objections fondamentales. En premier lieu, rien ne justifie que l'on s'arrête sur les affinités entre l'expression utilisée dans l'article 27, paragraphe 1, et celle qui est utilisée dans l'article 35: sur le plan systématique, les conclusions que nous avons illustrées ci-dessus pouvaient et devaient également être déduites du texte néerlandais; en d'autres termes, on pouvait déduire que le devoir du principal obligé de fournir une garantie selon les modalités précisées à l'article 27, paragraphe 3, ne lui confère certainement pas la qualité de garant ou de sujet solidairement obligé au titre de la garantie. En second lieu, le doute, quant à la signification exacte d'une disposition communautaire dans le texte correspondant à l'une des langues communautaires, devrait conduire à une comparaison avec les textes rédigés dans les autres langues et dans le cas du règlement dont nous discutons, les textes autres que le néerlandais n'utilisent pas des expressions similaires dans l'article 27, paragraphe 1, et dans l'article 35, de sorte que l'on est beaucoup plus difficilement amené à penser que le principal obligé puisse être englobé dans la notion de garant. Enfin, la modification de la terminologie néerlandaise dans Particle 35 du règlement no 222/77 du 13 décembre 1976 — les termes «degene die zekerheid heeft gesteld» ont été remplacés par le terme «de borg», qui désigne indubitablement le garant — ne pouvait pas être perçue comme l'expression d'un changement fondamental de la réglementation. En réalité, cette modification démontre seulement que l'on a cherché à éliminer les équivoques engendrées par la terminologie précédente (tant il est vrai que les textes italien et allemand sont restés inchangés) : il s'agissait donc d'un amendement ayant une fonction interprétative — contenu, notons-le, dans une sorte de texte unique régissant cette matière —, pour lequel le principe de l'inapplicabilité d'un texte nouveau à une situation preexistente à son entrée en vigueur ne s'applique pas.
Les considérations qui précèdent nous conduisent à donner une réponse négative à la première question posée par le juge néerlandais. Lorsque le principal obligé a fourni une garantie globale, au sens de l'article 27, paragraphe 2, du règlement no 542/69 — comme cela s'est produit en l'espèce et ainsi que cela résulte de la formulation de la question — un autre sujet a nécessairement dû s'engager à titre solidaire, et c'est uniquement ce sujet qui possède la qualité de garant au sens de l'article 35, paragraphe 1. Mais même si le principal obligé avait fourni une garantie sous la forme exceptionnelle prévue par l'article 33, paragraphe 2 — c'est-à-dire en versant lui-même un dépôt en espèces —, la libération des obligations sur la base de l'apurement du document T 1 devrait être considérée comme ayant trait aux seules obligations assumées en tant que garant: le sujet intéressé serait donc habilité à récupérer le dépôt versé, mais l'article 35 ne permet pas de penser qu'il serait en même temps libéré des obligations visées à l'article 13.
En vérité, l'article 35 a une incidence sur la situation juridique du garant et non pas sur celle du principal obligé: l'effet produit à l'égard de ce dernier par l'apurement du document T 1 est une question étrangère au domaine régi par cette disposition (et elle n'est d'ailleurs pas posée par le juge au principal). On pourrait peut-être invoquer la logique du système pour en déduire la libération du principal obligé, et pas seulement celle du garant, après l'apurement; mais on ne peut certainement pas arriver à ce résultat en interprétant l'article 35.
4.
La deuxième question posée à la Cour par le juge néerlandais est subordonnée à une réponse affirmative à la première. Étant donné qu'à notre avis cette condition ne se réalise pas, il devient inutile d'aborder le problème de la révocabilité de la décision d'apurement du document T 1. Permettez-nous, toutefois, d'observer que l'on ne saurait dénier à l'autorité administrative nationale le pouvoir de rapporter une décision adoptée en application d'une disposition communautaire, dès lors qu'il existe des éléments de nature à invalider la base juridique même de la décision. En principe, la révocation est pleinement justifiée lorsque l'administration, après avoir arrêté une décision d'apurement comme celle qui concerne l'espèce présente, constate des circonstances nouvelles que les particuliers intéressés connaissaient ou auraient dû déjà connaître au moment de l'apurement, circonstances de nature à faire obstacle à l'adoption de la décision précitée. Nous dirions même que, dans de telles hypothèses, l'application correcte du droit communautaire et l'exigence du traitement uniforme des administrés obligent l'autorité nationale à reconsidérer la mesure précédente, à condition que soient respectées les conditions auxquelles le droit national applicable subordonne l'adoption valide d'un acte de révocation.
5.
En conclusion, nous proposons donc à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles qui lui ont été déférées par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven par jugement du 3 juin 1980.
L'article 35, paragraphe 1, du règlement du Conseil no 542/69 (dans la version en vigueur à la fin du mois d'octobre 1976) doit être interprété en ce sens que le terme «le garant» désigne la personne qui a assumé une obligation de garantie au sens de l'article 27, paragraphe 3, de ce même règlement, et non pas le principal obligé qui a «fourni une garantie» en se procurant le cautionnement solidaire et global de cette personne.
(
1
)	Traduit de l'italien.