62000CC0298_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Käsiteltävän oikeusriidan kohteena ovat valtiontuet, joita Friuli-Venezia Giulian alue on myöntänyt maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille vuosina 1981–1995. Komissio on 30.7.1997 tekemässään päätöksessä(2) todennut, että osa näistä tuista on yhteismarkkinoille soveltumattomia ja määrännyt tuet siltä osin perittäviksi takaisin. Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on asianomaisten yritysten nostaman kanteen johdosta kumonnut kyseisen päätöksen osittain.(3)
2. Nyt käsiteltävässä valituksessa Italian tasavalta, joka tuki kantajia ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa väliintulijana, hakee muutosta ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomioon. Komissio on tehnyt vastavalituksen, jossa se tekee ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimivallan puuttumista koskevan väitteen. Komissio katsoo, että Italian tasavallalle osoitettu, kansallista tukisääntelyä koskeva päätös ei koske tukia saaneita yrityksiä erikseen siinäkään tapauksessa, että päätöksessä määrätään tukien takaisinperimisestä. Komission näkemyksen mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi tullut tutkia prosessinedellytystä koskeva kysymys viran puolesta.
3. Italian tasavalta on valittanut komission päätöksestä myös erillisellä kumoamiskanteella, joka on vireillä yhteisöjen tuomioistuimessa asianumerolla C-372/97.(4)
4. Asiassa on riidanalaista erityisesti kysymys siitä, miltä osin tuet olivat omiaan vääristämään kilpailua kyseisillä markkinoilla, joita joka tapauksessa ei ollut täydellisesti vapautettu, kun tukien maksaminen aloitettiin. Lisäksi riidanalaista on se, ovatko luottamuksensuojan periaate ja suhteellisuusperiaate esteenä tukien takaisinperimiselle.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt ja tosiseikasto
A Yhteisön oikeus
5. EY:n perustamissopimuksen 92 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 87 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 93 ja 94 artiklassa (joista on tullut EY 88 ja EY 89 artikla) vahvistettuja valtiontukia koskevia yleisiä säännöksiä sovelletaan liikenteenharjoittamiseen, jollei EY:n perustamissopimuksen 77 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 73 artikla) erityisten määräysten soveltamisesta muuta johdu. Tuen myöntämisestä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen 4 päivänä kesäkuuta 1970 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 1107/70(5) määritellään tarkemmin, millä edellytyksillä jäsenvaltiot voivat myöntää EY:n perustamissopimuksen 77 artiklan mukaisesti sallittuja tukia.
6. Ajanjaksona, jolloin riidanalaiset tuet myönnettiin, yhteisön tavaraliikennettä oltiin vasta avaamassa kilpailulle. Vapauttamisen osalta on erotettava kaksi kuljetusmuotoa, nimittäin yhtäältä jäsenvaltioiden välistä kansainvälistä tavaraliikennettä koskevat kuljetukset ja toisaalta kabotaasi eli jäsenvaltioon sijoittautuneen kuljettajan toisen jäsenvaltion alueella suorittama tavaroiden kuljetus.
7. Kansainvälisten maanteiden tavarankuljetusmarkkinat vapautettiin vuosina 1969–1992, alkaen yhteisön kiintiön muodostamisesta jäsenvaltioiden välistä maanteiden tavaraliikennettä varten 19 päivänä heinäkuuta 1968 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 1018/68 (yhteisön kiintiön asettamisesta jäsenvaltioiden välisille tavaroiden maantiekuljetuksille 19 päivänä heinäkuuta 1968 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 1018/68).(6) Asetuksen mukainen ja myöhemmin asteittain laajennettu yhteisön kiintiö jaettiin jäsenvaltioiden kesken. Kiintiön puitteissa kunkin jäsenvaltion yritykset saivat suorittaa jäsenvaltioiden välisiä kuljetuksia. Markkinat on vapautettu täydellisesti 1.1.1993 lähtien.(7)
8. Kabotaasi vapautettiin vasta 1.7.1990 alkaen. Myös kabotaasin osalta sovellettiin aluksi kiintiöitä, joita laajennettiin asteittain 1.7.1998 toteutettuun täydelliseen vapauttamiseen saakka.(8)
B Friuli-Venezia Giulian alueen riidanalainen tukisääntely
9. Friuli-Venezia Giulian alueen liikenteen sekä toisen lukuun harjoitettavan maanteiden tavaraliikenteen edistämistä ja kehittämistä koskevista toimenpiteistä 18.5.1981 annetun Friuli-Venezia Giulian alueen legge regionalen nro 28 (jäljempänä laki nro 28/1981) 4, 7 ja 8 §:ssä säädettiin tietyistä tukitoimenpiteistä toisen lukuun kuljetuksia suorittavien, kyseiselle alueelle sijoittautuneiden yritysten hyväksi.
10. Kyseisellä lailla käyttöön otettu järjestelmä korvattiin Friuli-Venezia Giulian alueen liikenteen sekä toisen lukuun harjoitettavan maanteiden tavaraliikenteen edistämistä ja kehittämistä koskevista toimenpiteistä 7.1.1985 annetulla legge regionale nro 4:llä (jäljempänä laki nro 4/1985), joka sisälsi olennaisilta osiltaan samanlaisen tukijärjestelmän.
11. Kyseisissä laeissa säädettiin kolmesta toimenpiteestä, joita voidaan yksinkertaistaen kuvata seuraavasti:
– Perusrakenteiden toteuttamiseksi (tilojen rakentaminen, osto ja modernisointi) ja kaluston ostamiseksi, mukaan lukien maantiellä käytettävien kuljetusvälineiden ostamiseksi nostettujen lainojen korkotuki (lain nro 4/1985
4 §).
– Ajoneuvojen, perävaunujen ja puoliperävaunujen sekä ajoneuvojen kunnossapitoon ja korjaukseen sekä tavaroiden käsittelyyn tarkoitettujen oheislaitteiden leasingsopimusten kustannusten rahoittaminen (lain nro 4/1985
5 §) ja
– Osuuskunta- ja yhteenliittymämuotoisten hyväksi: laitteiden tai tarvikkeiden rakentamista tai hankintaa koskevien investointien rahoittaminen enintään 50 prosentilla (lain nro 4/1985
6 §).
12. Vuosien 1981 ja 1995 välisenä aikana hyväksyttiin 2202 hakemusta, ja varoja käytettiin yhteensä yli 22 miljoonaa ecua.
13. Friuli-Venezia Giulian aluehallinto keskeytti tukien myöntämisen 1.1.1996 alkaen ja lähetti vuoden 1997 syyskuun ja joulukuun välisenä aikana kirjeet tukia saaneille yrityksille, joissa se antoi tiedoksi komission päätöksen ja ilmoitti tukien takaisinperimisestä.
C Valituksenalainen päätös
14. Komissio päätti hallinnollisen menettelyn 30.7.1997 tekemällä valituksenalaisen päätöksen.(9) Päätöksen päätösosa kuuluu seuraavasti:
”1 artikla
– – lakien N:o 28/1981 ja N:o 4/1985 nojalla 1 päivään heinäkuuta 1990 asti myönnetyt tuet – –, joita on myönnetty ainoastaan paikallista, alueellista tai kansallista liikennettä harjoittaneille yrityksille, eivät ole perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtion tukia.
2 artikla
Muut kuin tämän päätöksen 1 artiklassa tarkoitetut tuet ovat 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia ja laittomia, sillä ne on myönnetty 93 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
3 artikla
Erityisesti yhdistettyihin kuljetuksiin soveltuvan ja ainoastaan yhdistetyissä kuljetuksissa käytettävän kaluston rahoittamiseen tarkoitetut tuet ovat perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tukia, mutta ne soveltuvat yhteismarkkinoille asetuksen (ETY) N:o 1107/703 artiklan 1 kohdan e alakohdan nojalla.
4 artikla
Sellaisille yrityksille 1 päivästä heinäkuuta 1990 alkaen myönnetyt tuet, jotka ovat harjoittaneet [paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia ja] kansallisia kuljetuksia tai kansainvälisiä kuljetuksia, eivät sovellu yhteismarkkinoille, sillä ne eivät täytä mitään perustamissopimuksen 92 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrättyjä poikkeuksia varten vaadittavista edellytyksistä eivätkä asetuksessa (ETY) N:o 1107/70 asetetuista edellytyksistä.
5 artikla
Italian on poistettava 4 artiklassa tarkoitettu tuki ja perittävä se takaisin. Tuki on maksettava takaisin kansallista lainsäädäntöä noudattaen ja siihen on lisättävä viivästyskorko, jonka määrä perustuu alueellisten tukijärjestelmien arvioinnissa käytettyyn viitekorkoon ja jota peritään siitä päivästä alkaen, jona tuki on myönnetty, aina tuen palauttamispäivään asti.
– – ”
15. Perusteluissaan komissio selvittää muun muassa, että 1 artiklassa tarkoitetut tuet eivät ole EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja valtiontukia, koska kabotaasiliikenteen markkinat oli suljettu kilpailulta 1.7.1990 saakka. Kuitenkin muilta osin – ainakin kiintiöiden puitteissa – kyseisillä markkinoilla vallitsi kilpailu, johon toimenpiteillä saattoi olla vaikutusta.
III Asian käsittely ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
16. Yhteensä 165 toimenpiteiden kohteena olevaa yritystä on nostanut kanteen (jotka on osittain koottu yhdistettyihin kanteisiin) yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa kanteen kohteena olevan päätöksen kumoamiseksi kokonaan tai osittain.
17. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hyväksyi 15.6.2000 antamassaan tuomiossa(10) kanteet osittain ja kumosi päätöksen 2 artiklan siltä osin kuin siinä todetaan 1.7.2000 alkaen yksinomaan paikallisia, alueellisia tai kansallisia kuljetuksia suorittaneille yrityksille myönnetyt tuet lainvastaisiksi. Myös siihen liittyvä valituksenalaisen päätöksen 5 artiklassa oleva määräys tukien takaisinperimisestä kumottiin. Kanteet hylättiin muilta osin.
18. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen näkemyksen mukaan tapauksessa oli niiden tukien osalta, jotka myönnettiin vain kansallisia kuljetuksia suorittaneille yrityksille 1.6.1990 jälkeen, kysymys olemassa olevista tuista eikä uusista tuista, kuten komissio oli katsonut. Tukijärjestelmä oli saatettu voimaan ajankohtana, jolloin kabotaasimarkkinoita ei ollut vielä vapautettu, minkä vuoksi sääntely ei tuolloin ollut EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan vastainen. Markkinoiden vapauttaminen, jota ei voida katsoa jäsenvaltiosta johtuvaksi, ei voi johtaa siihen, että olemassa olevat ja aikaisemmin sallitut tuet muuttuisivat uusiksi, ilmoitusvelvollisuuden alaisiksi tuiksi.(11)
19. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin kumosi myös takaisinperintää koskevan määräyksen niiden tukien osalta, joita komissio virheellisesti piti uusina tukina, sillä olemassa olevat tuet voidaan todeta yhteismarkkinoille soveltumattomiksi ainoastaan toteamisesta alkaen (ex nunc).(12)
20. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi muut kanneperusteet. Tuomioistuin vahvisti erityisesti, ettei yritysten pieni koko, niiden pääasiassa paikallisiin kuljetuksiin rajoittuva toiminta tai kiintiöiden olemassaolo sulje pois sitä, että toimenpiteet rajoittavat jäsenvaltioiden välistä kauppaa tai uhkaavat vääristää kilpailua.
21. Lisäksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi väitteen, jonka mukaan määräys tukien takaisinperimisestä korkoineen on luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen vastainen.
IV Valitukset
22. Italian tasavalta valitti ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiosta 3.8.2001 toimittamallaan kannekirjelmällä. Italian tasavaltaa tukevat Collorigh Edo sekä kaksitoista muuta ensimmäisessä oikeusasteessa kantajana ollutta yritystä.
23. Italian hallitus vetoaa valituksensa tueksi kahteen perusteeseen. Ensinnäkin se väittää, että EY:n perustamissopimuksen 92 artiklaa ja 93 artiklan 1 ja 2 kohtaa on rikottu, koska ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on katsonut kansainvälisiä kuljetuksia koskevat tuet uusiksi tuiksi, jotka uhkaavat vääristää kilpailua, vaikka kyseiset kuljetusmarkkinat vapautettiin täysin vasta 1.1.1993 alkaen. Joka tapauksessa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tältä osin perustellut riittävästi valituksenalaista tuomiota.
24. Toiseksi Italian hallitus on sitä mieltä, että tukien takaisinperimistä koskeva määräys on luottamuksensuojan periaatteen ja kohtuusperiaatteen (principio di ragionevolezza) vastainen.
25. Komissio on vastannut valitukseen vastavalituksella, jossa se asettaa kyseenalaiseksi prosessinedellytysten täyttymisen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa.
26. Italian tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
1) kumoaa kokonaisuudessaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6/98 ja T-23/98 tekemän päätöksen,
toissijaisesti kumoaa saman päätöksen siltä osin kuin siinä velvoitetaan perimään tuet takaisin korkoineen, ja
2) kummassakin tapauksessa velvoittaa komission korvaamaan valittaj an oikeudenkäyntikulut.
27. Muut asianosaiset vaativat, että yhteisöjen tuomioistuin
1) kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen yhdistetyissä asioissa T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6/98 ja T-23/98 tekemän päätöksen siltä osin kuin
– kansainvälistä tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille lain 28/81 ja lain 4/85 nojalla myönnetyt tuet on katsottu yhteismarkkinoille soveltumattomiksi,
– kansainvälistä tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille vuosien 1981 ja 1995 välillä myönnettyjä tukia pidetään uusina tukina ja
– jäsenvaltiot velvoitetaan perimään takaisin laittomaksi väitetyt tuet
toissijaisesti kumoaa komission päätöksen siltä osin kuin siinä määrätään tukien takaisinperimisestä korkoineen (5 artikla) tai viimesijaisesti kumoaa takaisinperintää koskevan määräyksen siltä osin kuin se ylittää tietyn summan ja sisältää korkoa,
2) velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
28. Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää Italian tasavallan valituksen,
2) kumoaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomion kokonaan tai ainakin siltä osin kuin se kumoaa osittain komission päätöksen, ja
3) velvoittaa Italian tasavallan ja ensimmäisen oikeusasteen oikeudenkäynnin kantajat korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut kummankin oikeusasteen osalta.
29. Osapuolten lausumat esitetään tarkemmin oikeudellisen arvioinnin yhteydessä.
V Oikeudellinen arviointi
30. Ensin on tutkittava vastavalitus, koska se koskee ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toimivaltaa tutkia kanne.
A Komission vastavalitus (prosessinedellytyksen puuttumista koskeva väite)
1.
Osapuolten lausumat
31. Komission kannan mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ei olisi tullut ottaa kannetta tutkittavaksi, koska päätös ei koske kantajia EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan neljännessä kohdassa (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) tarkoitetulla tavalla suoraan ja erikseen.
32. Valituksenalaisessa päätöksessä ei nimittäin todeta, että mikään yksittäinen, tietylle yritykselle myönnetty tuki olisi yhteismarkkinoille soveltumaton, vaan kyse on tukijärjestelmästä. Tällainen päätös ei koske tukien nykyisiä tai tulevia saajia erikseen. Yhteisöjen tuomioistuin ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ovat hylänneet prosessinedellytyksen puutteen vuoksi joukon vastaavia kanteita.(13)
33. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen tuomiota asiassa T-55/99 (CETM),(14) jossa olisi voitu päätyä toisenlaiseenkin lopputulokseen, ei ole perusteltu riittävästi eikä se vakuuta. Tuomiossa asiassa Sardegna Lines(15) yhteisöjen tuomioistuin on tosin samantyyppisessä tapauksessa katsonut, että yrityksen nostama kanne voitiin ottaa tutkittavaksi. Tapaus ei kuitenkaan ole verrattavissa tähän tapaukseen, koska tukijärjestelmä koski vain hyvin harvoja toiminnanharjoittajia ja koska komissio on tutkinut kantajaa nimenomaisesti koskevan asian hallinnollisessa menettelyssä.
34. Tämäntyyppisten kanteiden tutkittavaksi ottaminen ei ole välttämätöntä myöskään tehokkaan oikeussuojan syistä johtuen. Toimenpiteiden kohteena olevat yritykset voisivat puuttua päätöksessä olevaan virheeseen nostamalla kanteen takaisinperintää koskevan päätöksen johdosta. Kansallinen tuomioistuin voisi tällöin pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua päätöksen pätevyydestä. Asiassa TWD Textilwerke Deggendorf(16) annetun tuomion mukaan toimenpiteen kohteena olevat yritykset eivät voisi käyttää tätä valitustietä, jos suora kanne päätöstä vastaan olisi ollut sallittu.
35. Kukaan asianosainen ei tosin ole tehnyt ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimessa prosessinedellytyksen puuttumista koskevaa väitettä. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi kuitenkin tullut tutkia kysymys viran puolesta.(17) Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen laiminlyöntiin tämän velvollisuuden osalta voidaan vedota muutoksenhakuvaiheen oikeudenkäynnissä.
36. Sen jälkeen komissio selvittää yksityiskohtaisesti, miksi kanteen kohteena oleva päätös, joka on osoitettu Italian tasavallalle, ei koske kantajia erikseen.
37. Ensinnäkin komissio ei ole päätöksessään ottanut kantaa konkreettisiin, tietyille yrityksille maksettuihin tukiin. Päätöksessä tosin määrätään jo maksettujen tukien takaisinperimisestä. Sen johdosta päätös ei kuitenkaan kohdistu rajattuun joukkoon yrityksiä, sillä se ei liity pelkästään jo myönnettyihin tukiin ja niiden takaisinperimiseen, vaan se koskee myös tukijärjestelmää, jonka toteuttaminen on vastaisuudessa kiellettyä, sellaisenaan. Päätös koskee näin ollen myös ennalta määräämätöntä joukkoa potentiaalisia tuensaajia.
38. Toiseksi päätöksessä todetaan vain tietyt paikallisten lakien mukaisesti myönnetyt tukityypit yhteismarkkinoille soveltumattomiksi. Ainoastaan jäsenvaltio ja kulloinenkin yritys itse voivat konkreettisessa tapauksessa yrityksen harjoittaman toiminnan perusteella todeta, onko tuki maksettava takaisin.
39. Kolmanneksi toimen yleiseen sovellettavuuteen ja siten sen normatiivisuuteen ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vaikuta se, että on mahdollista jollakin tarkkuudella määritellä niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimea sovelletaan tiettynä ajankohtana, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, jos toisaalta on selvää, että toimea sovelletaan sen tarkoituksen mukaisesti siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella.(18)
40. Neljänneksi riittävää ei ole se, että oikeussubjektit ovat päätöksen antamisen aikaan kuuluneet tiettyyn määriteltävissä olevaan ryhmään. Määräyksen tulisi pikemminkin koskea heitä myös tiettyjen yksilöllisten ominaisuuksien tai erityisten olosuhteiden perusteella, jotka erottavat heidät kaikista muista henkilöistä.
41. Oikeuskäytännön mukaan ei ole poissuljettua, etteikö yleisesti sovellettava säännös samanaikaisesti voisi koskea tiettyjä taloudellisia toimijoita erikseen.(19) Tämä ei kuitenkaan muuta mitään sen suhteen, että asiassa Plaumann annetussa tuomiossa(20) määriteltyjen kriteerien on oltava käsillä.
42. Nyt käsiteltävässä tapauksessa kantajat eivät ole tuoneet esiin mitään sellaista, mikä erottaisi heidät jollakin erityisellä tavalla. Päätös ei myöskään koske heidän oikeudellista asemaansa sillä tavoin, että komission olisi tullut ottaa huomioon heidän erityinen asemansa päätöstä antaessaan.
43. Italian hallitus on suullisessa käsittelyssä kyseenalaistanut sen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen olisi tullut tutkia prosessinedellytystä koskeva kysymys viran puolesta.
2.
Arviointi
a)
Velvollisuus prosessinedellytysten tutkimiseen
44. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kannetta koskevat ehdottomat prosessinedellytykset on tutkittava viran puolesta.(21) Tuomioistuin on myös velvollinen selvittämään asian, ellei asiaa voida hyvän oikeudenkäytön mukaisesti jättää tutkimatta siitä syystä, että kanne joka tapauksessa on perusteeton.(22)
45. Siitä tosiseikasta, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole valituksenalaisessa tuomiossa lausunut mitään kannetta koskevien prosessinedellytysten tutkimisesta, ei voida välttämättä vetää sitä johtopäätöstä, että tuomioistuin ei olisi tutkinut asiaa ja olisi siten laiminlyönyt tätä koskevan velvollisuutensa. Mikäli nimittäin prosessinedellytykset kanteen osalta olisivat käsillä, ei syntyisi tarvetta todeta sitä nimenomaisesti, jos vastaaja ei ole tehnyt prosessinedellytyksiä koskevaa oikeudenkäyntiväitettä. Sitä vastoin siitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tutkinut kanteen perusteltavuuden ja todennut osittain näin olevan, voidaan vetää johtopäätös, että tuomioistuin on katsonut, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
46. Nyt käsiteltävä tosiseikasto eroaa siitä tilanteesta, jota yhteisöjen tuomioistuimen tuli arvioida asiassa neuvosto vastaan Boehringer Ingelheim Vetmedica.(23) Kyseisessä tapauksessa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan perusteettomana ja totesi nimenomaisesti, ettei sen tarvinnut sen vuoksi käsitellä neuvoston väitettä prosessinedellyksen puuttumisesta. Yhteisöjen tuomioistuin on neuvoston valituksen johdosta antamassaan tuomiossa vahvistanut, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tehnyt prosessinedellytystä koskevaa päätöstä eikä se ollut siihen myöskään velvollinen.(24) Mikäli tuomioistuin sitä vastoin hyväksyy kanteen osittain, kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa, tuomioon sisältyy implisiittinen toteamus prosessinedellytysten olemassaolosta.
47. Näin ollen ei ole tarpeen tutkia, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin tehnyt menettelyvirheen, kun se ei ole tutkinut kanteen prosessinedellytyksiä viran puolesta. Pikemminkin on tutkittava, onko ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen implisiittinen toteamus prosessinedellytysten olemassaolosta perusteltu.
48. Kysymyksen tutkimisen esteenä ei ole se, että komissio on vedonnut prosessinedellytyksen puuttumiseen vasta vastavalituksessaan. Osapuolet eivät tosin lähtökohtaisesti saa esittää uusia kanne- tai puolustusperusteita muutoksenhakuvaiheessa.(25) Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin muutoksenhakuvaiheen oikeudenkäynnissä ottanut huomioon tai viran puolesta esille sellaiset uudet väitteet, jotka koskevat oikeusjärjestyksen perusteita (moyens d’ordre public).(26) Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kannetta koskevat ehdottomat prosessinedellytykset on samoin tutkittava viran puolesta, niin että merkitystä ei ole sillä, onko prosessinedellytyksen puuttumiseen (oikea-aikaisesti) vedottu.(27)
49. Sitä paitsi kysymyksessä, koskeeko valituksenalainen päätös kantajia erikseen, on kyse ensisijaisesti oikeudellisesta kysymyksestä, joka voidaan tutkia muutoksenhakuvaiheessa.
b)
Koskeeko päätös kantajia suoraan ja erikseen
50. EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan neljännen kohdan mukaan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen hänelle päätöksestä, joka siitä huolimatta, että se on annettu toiselle henkilölle osoitettuna päätöksenä, koskee ensin mainittua henkilöä suoraan ja erikseen.
51. Kuten komissio itse myöntää, valituksenalainen päätös koskee kantajia suoraan, vaikkakin kansallisten viranomaisten on vielä pantava päätös täytäntöön. Viranomaisten on nimittäin perittävä edunsaajilta takaisin yhteismarkkinoille soveltumattomat tuet.
52. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan edellytetään, jotta yhteisön toimi koskisi yksityistä suoraan, että sillä on välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja ettei se jätä niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen täytäntöönpano, ollenkaan harkintavaltaa, koska täytäntöönpano on luonteeltaan puhtaasti automaattista ja se perustuu yksinomaan yhteisön lainsäädäntöön eikä muita välittäviä sääntöjä sovelleta.(28)
53. Valituksenalaisessa päätöksessä vahvistetaan lopuksi, miltä osin alueellisessa lainsäädännössä säädetään yhteismarkkinoille soveltumattomista tuista, ilman että Italian hallitukselle jäisi sen määrittelemiseksi vielä harkintavaltaa. Päätöksessä määrätään edelleen näiden tukien takaisinperinnästä. Myös tämä määräys on lähtökohtaisesti jäsenvaltiota velvoittava.
54. Yhteisöjen tuomioistuin on kylläkin vakiintuneessa oikeuskäytännössään katsonut sallituksi sen, että tukien takaisinperinnässä voidaan tietyissä rajoissa ottaa huomioon kansallisen lainsäädännön mukainen luottamuksensuojan periaate.(29) Jos kyse on ilmoittamatta jätetyistä tuista, jäsenvaltion harkintavalta tukien takaisinperinnästä luopumiselle on kuitenkin hyvin rajoitettu. Yhteisöjen tuomioistuin lähtee nimittäin siitä, että tuen saaja voi luottaa tuen sääntöjenmukaisuuteen ainoastaan, jos tuki on myönnetty EY:n perustamissopimuksen 93 artiklassa määrättyä menettelyä noudattaen.(30) Näin ollen se, että kansallisten viranomaisten on toimenpiteillään vielä pantava komission päätös tukien takaisinperinnän osalta täytäntöön, ei ole esteenä sille, että päätös koskee kantajia suoraan.(31)
55. Kyseenalaista on kuitenkin, koskeeko valituksenalainen päätös kantajia erikseen.
56. Asiassa Plaumann(32) annetun tuomion mukaisesti kehitetyn mallin mukaan ”muut kuin ne, joille päätös on osoitettu, voivat väittää päätöksen koskevan itseään erikseen vain siinä tapauksessa, että päätös vaikuttaa niihin niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista, jolloin ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu”. Yhteisöjen tuomioistuin pitäytyy edelleen tässä mallissa, joka viime aikoina on ollut käsittelyn kohteena ennen kaikkea asetuksia koskevissa yksityishenkilöiden kanteissa.(33)
57. Oikeuskäytännön mukaan toimi on yleisesti sovellettava eikä lähtökohtaisesti koske yksittäisiä henkilöitä erikseen, jos sitä sovelletaan objektiivisesti määritellyissä tilanteissa ja jos sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyihin henkilöryhmiin.(34) Toisaalta ei ole poissuljettua, että tietyissä tilanteissa yleisesti sovellettava toimi voi koskea joitakin asianomaisia taloudellisista toimijoista erikseen.(35)
58. Siitä tosiseikasta, että valituksenalainen päätös koskee lakiin perustuvaa tukisääntelyä, komissio tekee sen johtopäätöksen, että päätös koskee objektiivisesti määriteltyjä tilanteita ja sen oikeusvaikutukset kohdistuvat abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään, nimittäin kuljetusyrityksiin, joiden kotipaikka on Friuli-Venezia Giulian alueella ja jotka ovat jo saaneet riidanalaisen sääntelyn mukaisia tukia tai jotka voisivat saada niitä vielä tulevaisuudessa.
59. Ei ole epäilystä siitä, etteikö päätös siltä osin kuin siinä katsotaan tukisääntelyn olevan yhteismarkkinoille soveltumaton ja kielletään säännösten soveltaminen vastaisuudessa, koskisi vain abstraktisti määriteltyä henkilöryhmää. Päätöksen oikeusvaikutukset koskevat täten sekä sellaisia yrityksiä, jotka ovat jo saaneet tukia, mutta samalla myös määräämätöntä joukkoa mahdollisia tulevia tukien saajia. Tämä ei kuitenkaan edellä mainitun oikeuskäytännön mukaan sulje pois sitä, että sama oikeudellinen toimi voi koskea tiettyjä taloudellisia toimijoita myös erikseen.
60. Kantajat ovat kuljetusyrityksiä, joiden kotipaikka on Friuli-Venezia Giulian alueella ja jotka ovat saaneet aluehallinnon myöntämiä valtiontukia lakien nro 28/1981 ja nro 4/1985 mukaisesti. Valituksenalaisessa päätöksessä komissio ei ole vain katsonut yrityksille myönnettyjä tukia yhteismarkkinoille soveltumattomiksi, vaan se on samalla myös määrännyt, että tuet on perittävä takaisin. Toimittamalla ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimelle kirjeet, jotka aluehallinto lähetti kantajille vuoden 1997 syyskuun ja joulukuun välisenä aikana ja joissa ilmoitettiin tukien takaisinperinnästä, kantajat ovat todistaneet kuuluvansa tosiasiallisesti siihen ryhmään yrityksiä, joita tukien takaisinperintä koskee.
61. On kyseenalaista, koskeeko komission päätös kantajia heidän tiettyjen henkilökohtaisten ominaisuuksiensa vuoksi vai erityisten, heidät muiden henkilöiden joukosta erottavien olosuhteiden vuoksi, koska he ovat saaneet laittomia tukia, jotka komissio on määrännyt perittäväksi takaisin.
62. Komissio viittaa joukkoon tuomioita, joista se vetää sen johtopäätöksen, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole katsonut tukiohjelmaa tai lakiin perustuvaa tukisääntelyä koskevan päätöksen koskevan vastaavaa henkilöryhmää erikseen.
63. Asiassa DEFI(36) tekstiilisektorin tukitoimintaa harjoittava laitos (Comité de developpement et de promotion du textile et de l’habillement – DEFI) nosti kanteen komissiota vastaan Ranskan tasavallalle osoitetun päätöksen johdosta. Laitos sai tuloja veronluonteisten (parafiskaalisten) maksujen johdosta. Näillä laitoksen tuli toteuttaa tukitoimenpiteitä tekstiilisektorin hyväksi. Valituksen kohteena olleessa päätöksessä komissio katsoi ilmoitetun tukiohjelman olevan yhteismarkkinoille soveltumaton ja kielsi sen toteutuksen. Yhteisöjen tuomioistuin jätti kanteen tutkimatta prosessinedellytyksen puutteen vuoksi. Päätös ei koskenut kantajaa erikseen, sillä hän ei ollut itse tuen lopullinen saaja. Yhteisöjen tuomioistuin esitti edelleen seuraavaa: ”Siltä osin kuin kantaja edustaa taloudellisten toimijoiden intressejä, on viitattava siihen, että tukisääntelyssä ei määritellä etuja saavia yrityksiä ja että komission päätös näin ollen koskee jokaista yritystä, joka voi tehdä vastaavan hakemuksen, samalla tavoin kuin kaikkia muita taloudellisia toimijoita puheena olevalla sektorilla.”(37)
64. Kyseinen tuomio ei kuitenkaan anna vastausta nyt käsiteltävään kysymykseen jo siitäkään syystä, että siinä valituksenalainen päätös koski tukea, jota ei ollut vielä toteutettu, eikä siinä myöskään määrätty jo maksettujen tukien takaisinperinnästä. Sitä paitsi tuomio liittyy ennen kaikkea DEFI:n erityiseen tilanteeseen.
65. Komissio viittaa edelleen tuomioon asiassa Van der Kooy.(38) Tässä asiassa oli kysymys komission päätöksestä, jossa kaasun toimittamista puutarhaviljelijöille etuustariffilla pidettiin valtiontukena. Yhteisöjen tuomioistuin jätti tutkimatta eräiden puutarhaviljelijöiden komission päätöstä vastaan nostaman kanteen prosessinedellytyksen puuttumisen vuoksi seuraavalla perusteella:
”Riidanalainen päätös koskee kantajia ainoastaan sillä perusteella, että he ovat objektiivisesti ottaen Alankomaissa toimivia puutarhaviljelijöitä, jotka hyötyvät kaasun etuustariffista samoin perustein kuin kaikki muutkin vastaavassa tilanteessa olevat puutarhaviljelijät. Kantajien osalta päätös on siis merkitykseltään yleisesti sovellettava toimenpide, jota sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja jonka oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään.”(39)
66. Komissio on päätöksessään, joka oli tuomion kohteena asiassa Van der Kooy, vain määrännyt tukisääntelyn poistettavaksi sen toteamisesta lähtien (ex nunc). Komissio ei ole vaatinut jo myönnettyjen etuuksien takaisinmaksua kuten ei muissakaan asioissa,(40) joihin se viittaa. Tuomioista ei siten voida tehdä sitä johtopäätöstä, että päätös, jossa ei ainoastaan katsota tukisääntelyä yhteismarkkinoille soveltumattomaksi vaan myös määrätään tukisääntelyn perusteella jo myönnetyt tuet takaisinperittäviksi, ei koskisi myönnettävien tukien saajia erikseen.
67. Komissio katsoo edelleen, ettei tuomiosta asiassa Sardegna Lines(41) voida yleisesti vetää sitä johtopäätöstä, että tuensaajat voisivat valittaa tukiohjelmaa koskevasta päätöksestä, jossa on määrätty myös tukien takaisinperinnästä. Tuolloin kanteen kohteena olleessa päätöksessä komission moite koski Sardinian alueen lainsäädäntöä, jonka mukaan laivaliikennettä harjoittavat yritykset saivat mm. korkotuettuja lainoja Sardiniassa rekisteröityjen alusten rakentamiseen, niiden rakenteen muuttamiseen ja niiden korjaamiseen.
68. Yhteisöjen tuomioistuin on todennut tuomiossa Sardegna Lines seuraavaa:
”Sardegna Lines on kuitenkin erilaisessa asemassa [kuin kantajat asioissa Van der Kooy ja Federmineraria]. Päätös 98/95/EY ei nimittäin koske sitä ainoastaan siksi, että se on sardinialainen merenkulkualan yritys, joka voisi mahdollisesti saada etua sardinialaisille varustamoille myönnettäviä tukia koskevasta järjestelmästä, vaan myös siksi, että se on todellisuudessakin saanut tämän järjestelmän mukaisesti myönnettyä tukea, jonka komissio on määrännyt perittäväksi takaisin.
Tästä seuraa, että päätös 98/95/EY koskee Sardegna Linesia erikseen.”(42)
69. Komission näkemyksen mukaan asiassa Sardegna Lines on kyse erityistapauksesta, koska tuki on myönnetty kantajille tukisääntelyn antamisen jälkeen tehdyllä toimella, johon liittyy laaja harkintavalta. Edelleen tukien kokonaismäärä on jakautunut harvojen tuensaajien kesken, ja kantaja on saanut siitä olennaisesti suurimman osan. Tuensaajat ovat olleet komission tiedossa, ja yksittäiset tapaukset on otettu huomioon määrämuotoisessa menettelyssä.
70. Tämän osalta on ensinnäkin todettava, että myös nyt käsiteltävä alueellinen lainsäädäntö on pantu toimeen yksittäisillä toimilla, joilla hakijoille myönnettiin konkreettisia etuja. Päätöksessä siitä, myönnetäänkö tuki ja minkä suuruisena, näyttäisi Friuli-Venezia Giulian alueen viranomaisilla olleen samoin harkintavaltaa. Nyt käsiteltävän tapauksen tukisääntely on tältä osin verrattavissa tapauksessa Sardegna Lines sovellettuun sääntelyyn. Sääntely poikkeaa kuitenkin tapausten Van der Kooy ja Federmineraria tosiseikastoista, joissa tuki myönnettiin automaattisesti sovellettavan etuustariffin muodossa eikä – kuten nyt käsiteltävässä tapauksessa – erillisillä hallintotoimilla.
71. Toiseksi riidanalaisesta päätöksestä(43) asiassa Sardegna Lines ei löydy viitteitä siitä, että komissio olisi tutkinut kantajan tilanteen tai ottanut sen muuten jollakin tavalla huomioon. Myös yhteisöjen tuomioistuin on mainitussa tuomion kohdassa viitannut ainoastaan siihen tosiseikkaan, että päätös koskee kantajana olevaa Sardegna Linesia erikseen tuensaajana, jolta komissio on määrännyt tuet perittäväksi takaisin. Muita kantajan yksilöiviä olosuhteita, kuten hänen tapauksensa huomioon ottaminen hallintoprosessissa, yhteisöjen tuomioistuin ei ole maininnut.
72. Nyt käsiteltävä tapaus eroaa tapauksesta Sardegna Lines korkeintaan siltä osin, että Friuli-Venezia Giulian alueen tukisääntelyn perusteella etuja on myönnetty mahdollisesti suuremmalle määrälle yrityksiä.(44)
73. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sen kannalta, koskeeko päätös asianomaista erikseen, ei ole ratkaisevaa se, että voidaan vaihtelevan täsmällisesti määritellä niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin valituksenalaista toimenpidettä sovelletaan tiettynä ajankohtana, tai jopa nimetä nämä oikeussubjektit.(45) Silloinkin, kun takaisinperintää koskevalla määräyksellä on oikeusvaikutuksia laajempaan joukkoon yrityksiä, ei ole poissuljettua, että määräys koskee yrityksiä erikseen.
74. Merkityksellistä näyttää pikemminkin olevan se, että asianomaisten piiri on rajattu. Tämä tulee erityisesti selväksi, kun palautetaan mieliin tuontilisenssien myöntämistä koskevat yhteisöjen tuomioistuimen tuomiot.(46) Näissä tapauksissa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että asetus, jolla komissio määrää takautuvasti, missä laajuudessa tiettynä ajanjaksona tehdyt hakemukset hyväksytään, koskee tuontilisenssin hakijoita erikseen. Tällainen asetus on nimittäin tosiasiassa ”joukko yksittäispäätöksiä”, sillä asetuksen antamisen aikaan niiden hakemusten määrä, joita asetus voisi koskea, oli määriteltävissä, eikä kyseiseen joukkoon voisi tulla uusia hakemuksia.
75. Vaikkakin nämä tuomiot ovat vain rajallisesti sovellettavissa muihin tosiseikastoihin,(47) niistä voidaan kuitenkin johtaa se perusajatus, että sen kannalta, koskeeko päätös oikeussubjektia erikseen, on merkitsevää, että oikeussubjektien joukko on suljettu ja ettei siihen – edes teoriassa – voi tulla lisää sellaisia henkilöitä, joihin valituksenalaista toimenpidettä voidaan myös soveltaa.(48)
76. Jos tätä sovelletaan nyt käsiteltävään tapaukseen, on todettava, että mahdollisten tulevien tuensaajien määrä, jotka päätöksen antamisen jälkeen eivät enää voi saada tukia, on tosin teoriassa rajoittamaton. Kuitenkin ne yritykset, jotka ovat jo saaneet tukia ja joiden on maksettava tuet takaisin, muodostavat suljetun ryhmän. Tähän ryhmään ei voi enää tulla muita yrityksiä sen jälkeen, kun aluehallinto lopetti tukisääntelyn soveltamisen 1.1.1996, siis jo ennen valituksenalaisen päätöksen antamista.
77. Komissio kuitenkin huomauttaa, että sillä ei ole päätöksen antamisen aikaan ollut tiedossa, mitä yrityksiä päätös konkreettisesti koskee, eikä se sen vuoksi ole voinut ottaa huomioon niiden tilannetta. Pikemminkin kansallisten viranomaisten olisi vielä pitänyt selvittää, missä määrin yritykset ovat saaneet lainmukaisia tai laittomaksi todettuja tukia ja mikä maksusuoritusten laajuus on ollut.
78. Tämän osalta on pantava merkille, että komissio on valituksenalaisessa päätöksessä todennut hyväksyttyjen hakemusten tarkan määrän, käytettyjen varojen määrän sekä tuen keskimääräisen suuruuden. Komissio on sen jälkeen erotellut, kumman lain perusteella tuki on myönnetty ja mihin laeissa mainituista erilaisista toimenpiteistä varat on määrätty. Komissio ei kuitenkaan ole voinut päätellä näistä tiedoista, keitä konkreettisia edunsaajia määräys takaisinperinnästä tosiasiassa koskee.
79. Oikeuskäytännössä on erilaisia kannanottoja kysymykseen siitä, onko toimenpiteen katsottava koskevan asianomaista erikseen vain silloin, kun hänen tapauksensa on ollut komission tiedossa päätöksen antamishetkellä. Mainituissa tuontilisenssien myöntämistä koskevissa tuomioissa hakemuksia ei tullut osoittaa komissiolle vaan kansallisille viranomaisille, joiden tuli tämän jälkeen ilmoittaa komissiolle vain haettujen tuontimäärien summa. Tämän osalta yhteisöjen tuomioistuin on esittänyt, että ”vaikka komissiolla oli tiedossaan pelkästään jo haetut määrät, se oli jo päättänyt siitä, miten jokaista tehtävää hakemusta käsiteltäisiin” antaessaan riidanalaiset asetukset.(49)
80. Tästä on pääteltävä, että niiden, joita toimenpide koskee erikseen, ei tarvitse konkreettisesti olla komission tiedossa toimenpiteen antamishetkellä. Ennemminkin riittää se, että asianomaiset voidaan määritellä – myös siinä tapauksessa, että määrittelyn voivat tehdä kansalliset viranomaiset, jotka toimeenpanevat komission päätöksen.
81. Yhteisöjen tuomioistuin on sen sijaan asiassa Piraiki-Patraiki(50) antamassaan tuomiossa kiinnittänyt huomiota siihen, että komissiolla oli tosiasiassa riittävät tiedot yrityksistä, joita valituksenalainen päätös koski tai että komissiolla oli mahdollisuus hankkia vastaavat tiedot.
82. Riippumatta siitä, että komissiolla olisi myös nyt käsiteltävässä tapauksessa ollut mahdollisuus hankkia Italian viranomaisilta tietoja niistä yrityksistä, joita tukien takaisinperintä koskee, on joka tapauksessa painavia perusteita sitä vastaan, että se, koskeeko päätös yrityksiä erikseen, riippuisi siitä, onko komissiolla ollut tietoa näistä konkreettisista yrityksistä antaessaan päätöksen.
83. Oikeudellinen epävarmuus olisi asianosaisten kannalta huomattava, jos heidän asiavaltuutensa kantajina riippuisi lopulta siitä, onko heidän tapauksensa ollut komission tiedossa vai ei. Se, mistä konkreettisista tuista komissio on tietoinen tukisääntelyä tutkiessaan, riippuu usein sattumasta. Komission tiedot voivat olla peräisin esimerkiksi kilpailevien yritysten valituksiin sisältyvistä, enemmän tai vähemmän täydellisistä tiedoista tai kansallisten viranomaisten antamista tiedoista. Koska päätöstä ei ole osoitettu kantajalle, tämä ei ole asianosaisena hallinnollisessa menettelyssä, vaan saa tiedon menettelystä ainoastaan virallisessa lehdessä olevasta, menettelyn aloittamista koskevasta ilmoituksesta. Kantajan tiedossa ei siten ole se, miltä osin komissio on ottanut hänen tapauksensa huomioon kansallisen sääntelyn tutkimisen yhteydessä.
84. Sitä paitsi on vielä kerran muistutettava siitä, että yhteisöjen tuomioistuin ei ole asiassa Sardegna Lines antamassaan tuomiossa, joka koski nimenomaan tukien takaisinperimistä, asettanut vastaavaa vaatimusta.
85. Komission päätös, joka koskee tukien myöntämisen perusteena olevaa yleistä tukijärjestelmää, koskee näin ollen valtiontuen saajaa erikseen, mikäli komissio määrää päätöksessään tukien takaisinperinnästä ja jos päätös koskee suljettua henkilöpiiriä, joka ei voi enää laajentua. Tämän kannalta esteenä ei ole se, että kyseessä on suuri määrä asianosaisia, jotka eivät yksittäin ole olleet komission tiedossa päätöksen tekemisen aikaan. Pikemminkin on riittävää, että asianosaiset on voitu määritellä tukien takaisinperimisen osalta toimivaltaisten viranomaisten toimesta.
86. Lopuksi on vielä lyhyesti käsiteltävä komission perustelua, jonka mukaan tehokkaan oikeussuojan syistä johtuen asianosaisille olisi mahdollisesti jopa edullisempaa, että he eivät voisi valittaa päätöksestä suoraan, koska asiassa TWD Textilwerke Deggendorf(51) esitetyn oikeuskäytännön mukaan asianosaiset eivät tällöin voisi saattaa päätöksen pätemättömyyttä koskevaa asiaa kansallisten tuomioistuinten tutkittavaksi.
87. Yhteisöjen tuomioistuin on asiassa TWD Textilwerke Deggendorf antamassaan tuomiossa todennut,(52)
”että perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan perusteella tehty komission päätös sitoo kansallista tuomioistuinta [päätöksen pätevyyttä ei siis voida enää asettaa kyseenalaiseksi] silloin, kun kansallisten viranomaisten toteuttamat kyseistä päätöstä koskevat täytäntöönpanotoimenpiteet huomioon ottaen tuensaaja, jota nämä täytäntöönpanotoimenpiteet koskevat, on saattanut kansallisen tuomioistuimen käsiteltäväksi asian, jossa tuensaaja vetoaa komission päätöksen lainvastaisuuteen, ja kun tuensaaja ei ole nostanut kannetta kyseistä päätöstä vastaan perustamissopimuksen 173 artiklan toisen kohdan perusteella tai ei ole tehnyt sitä asetetussa määräajassa siitä huolimatta, että jäsenvaltio on ilmoittanut komission päätöksestä kirjallisesti.”
88. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuin on nimenomaisesti nostanut esiin sen, että ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava ”mainitut seikat huomioon ottaen”, siis ottaen huomioon tuolloin käsiteltävänä olleeseen tapaukseen liittyvät seikat, jonka yhteydessä kansalliset viranomaiset olivat toimittaneet asianomaisille yrityksille kopion komission päätöksestä ja huomauttaneet, että yritys voisi nostaa kanteen päätöstä vastaan yhteisöjen tuomioistuimessa.(53) Oikeuskäytännöstä seuraa siis, että riippuu tapauksen konkreettisista olosuhteista, milloin päätöksen pätemättömyyteen vetoaminen tosiasiassa on kansallisessa tuomioistuimessa poissuljettu.
89. Kuten julkisasiamies Jacobs on asiassa Pequeños Agricultores antamassaan ratkaisuehdotuksessa tältä osin pohtinut, on hyvin epävarmaa, tarjoaako mahdollisuus nostaa yhteisön toimien pätevyyttä koskeva kanne kansallisessa tuomioistuimessa tehokkaamman oikeussuojan kuin kumoamiskanne.(54) Näin ei voida esimerkiksi taata sitä, että kansallinen tuomari myös pyytää yhteisöjen tuomioistuimelta ennakkoratkaisua. Joka tapauksessa tehokkaan oikeussuojan toteuttamisen periaatetta koskeva harkinta ei voi johtaa siihen, että EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan mukaista yksityisten henkilöiden asiavaltuutta kanteen nostamiseen tulkittaisiin supistavasti.
90. Lopputuloksena on siis pidettävä kiinni siitä, että päätös koskee kantajia suoraan ja erikseen ja että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on siten voinut ottaa kanteen tutkittavaksi. Kantajat kuuluvat nimittäin suljettuun oikeussubjektien ryhmään, joille on yksittäisillä päätöksillä myönnetty riidanalaiseen sääntelyyn perustuvia tukia, joiden takaisinperinnästä komissio on määrännyt valituksenalaisessa päätöksessä. Nämä olosuhteet erottavat kantajat riittävästi muiden kuljetusalan yritysten joukosta, joita päätös koskee vain yleisesti mahdollisina tuensaajina.
91. Komission vastavalitus on näin ollen hylättävä.
B Italian hallituksen kanne
1. Kansainvälistä tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille myönnettyjen tukien virheellinen määrittely uusiksi tuiksi
a)
Osapuolten lausumat
92. Italian hallitus vastustaa ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen toteamusta, jonka mukaan kansainvälistä tavaraliikennettä harjoittaville yrityksille myönnetyt tuet on katsottava uusiksi tuiksi, koska ne on myönnetty asetuksen N:o 1018/68 voimaantulon jälkeen.
93. Italian hallitus on sitä mieltä, että koska rajat ylittäviä kuljetuspalveluja on voitu suorittaa vain kiintiöiden ja kahdenvälisten sopimusten puitteissa, riidanalaisia tukia myönnettäessä ei ole vielä ollut olemassa (täydellistä) kilpailua, joka olisi voinut tukien johdosta vääristyä. Vasta markkinoiden täydellisestä vapauttamisesta lähtien toimenpiteet voitiin katsoa tuiksi ja tuolloinkin vain olemassa oleviksi tuiksi, jotka voitiin kieltää vain vaikutuksin ex nunc.
94. Italian hallitus on, kuten myös muut asianosaiset, sitä mieltä, että komission olisi tullut näyttää, mitkä konkreettiset yritykset ovat kärsineet vahinkoa tukien myöntämisen johdosta.
95. Lopuksi Italian hallitus sekä muut asianosaiset korostavat, että vuosina 1990–1995 maksettiin 300 yritykselle yhteensä vain noin 17 000 miljoonaa Italian liiraa ja että etuja saaneilla yrityksillä oli hyvin pieni markkinaosuus.
96. Muut asianosaiset lisäävät vielä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole tutkinut sitä, miltä osin riidanalaiset tuet ovat ylipäänsä kohdistuneet yhteisön sisällä harjoitetun kansainvälisen liikenteen tai Italian ja kolmansien valtioiden välillä harjoitetun liikenteen hyväksi. Loppujen lopuksi tuet ovat vaikuttaneet vain siten, että ne ovat tasoittaneet sietämättömän korkeasta korkokannasta johtuvaa italialaisten yritysten epäedullista kilpailuasemaa.
97. Italian hallituksen mukaan valituksenalaisen tuomion perustelut ovat lisäksi puutteelliset, koska niissä ei selvitetä, missä määrin riidanalaiset toimenpiteet ovat vaikuttaneet yhteisön sisäiseen kauppaan tai uhanneet vääristää kilpailua.
98. Komissio on sillä kannalla, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 145 kohdassa todennut kilpailun vallinneen yhteisön sisällä rajat ylittävien kuljetusten markkinoilla ainakin kiintiöiden puitteissa vuosina 1981 ja 1985. Tuet ovat voineet vääristää kilpailua. Todisteita tietyille yrityksille aiheutuneista vahingoista EY:n perustamissopimuksen 92 artikla ei sen sijaan vaadi.
99. Se olosuhde, että tuet eivät ole olleet erityisen suuria, on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan vailla merkitystä. Erityisesti hyvin pirstoutuneilla markkinoilla voi nimittäin jo hyvin vähäinenkin tuki vaikuttaa yhteisön sisäiseen kauppaan.
b)
Arviointi
100. Edellytyksenä sille, että tuki voi vääristää kilpailua, on se, että kyseisellä alalla ylipäätään vallitsee kilpailu. Kansainvälinen tavaraliikenne oli vapautettu yhteisössä vain osittain vuoden 1969 ja 1.1.1993 välisenä aikana. Kuljetusyritykset saivat kiintiöiden puitteissa luvan tietylle ajoneuvolle vuodeksi kerrallaan.
101. Kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 92 ja 94 kohdassa aivan oikein todennut, toimiva kilpailu on vallinnut vahvistettujen kiintiöiden rajoissa. Tuensaajat, joiden kotipaikka sijaitsi Friuli-Venezia Giulian alueella ja joille lupa oli myönnetty, kilpailivat sekä Italian muiden alueiden yritysten kanssa että muiden jäsenvaltioiden yritysten kanssa. Italian hallituksen väite, jonka mukaan kansainvälisen tavarankuljetusliikenteen alalla on vallinnut kilpailu vasta markkinoiden täydellisestä vapauttamisesta lähtien, on siten hylättävä. Koska jo tukien voimaansaattamisen aikana (vuosina 1981 ja 1985) vallitsi kilpailu, on nämä tuet myös aivan oikein katsottu uusiksi tuiksi.(55)
102. Italian hallitus väittää edelleen, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole antanut merkitystä sille, että komissio ei ole esittänyt todisteita kilpailun todellisesta vääristymisestä ja vaikutuksesta kauppaan. Joka tapauksessa päätös ei ole tältä osin riittävästi perusteltu.
103. Oikeuskäytännön mukaan tuki voi jo sen myöntämiseen liittyvien seikkojen vuoksi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää tai uhata vääristää kilpailua; tällaisissa tapauksissa on riittävää, että komissio mainitsee nämä seikat päätöksensä perusteluissa.(56) Komissio on valituksenalaisessa päätöksessä selvittänyt, että tuki on vahvistanut niitä saaneiden yritysten asemaa muihin yrityksiin verrattuna, sillä se on parantanut yritysten taloudellista asemaa ja siten vahvistanut niiden toimintamahdollisuuksia. Tästä seuraa myös vaikutus yhteisön sisäiseen kauppaan. Komissio on näin ollen täyttänyt oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset.
104. Komissiolla ei ole ollut velvollisuutta näyttää jo myönnettyjen tukien todellista vaikutusta, erityisesti niitä haittoja, joita muille kuin tukia saaneille yrityksille on aiheutunut. Jos näin olisi, tällä vaatimuksella päädyttäisiin suosimaan niitä jäsenvaltioita, jotka maksavat tukia jättäen noudattamatta EY 93 artiklan 3 kohdassa määrätyn ilmoittamisvelvollisuuden, niiden vahingoksi, jotka ilmoittavat tuista niiden valmisteluvaiheessa.(57) Näin ollen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 76–82 kohdassa esittämiä toteamuksia ei ole syytä moittia.
105. Italian hallitus vetoaa edelleen tämän valitusperusteensa tueksi väitteeseen, jonka mukaan ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ei ole riittävästi ottanut huomioon tukia saaneiden yritysten pientä kokoa ja myönnettyjen tukien vähäistä määrää arvioidessaan niiden vaikutusta kilpailuun.
106. Vedoten oikeuskäytäntöönsä(58) ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön,(59) ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on esittänyt tuomion 84–87 kohdassa, että määrältään vähäinenkin tuki voi vääristää kilpailua ja vaikuttaa kauppaan. Tuomioistuin viittaa edelleen siihen, että juuri markkinoiden rakenteen ollessa sellainen kuin kuljetusalalle on tyypillistä, jo suhteellisen vähäiset määrät, joita osoitetaan pienille yrityksille, voivat vääristää kilpailua.
107. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut hiljattain antamassaan tuomiossa oikeuskäytännön, johon ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa, ja lisäksi esittänyt, että ”muilla seikoilla, kuten – – sillä, että tuensaajayritykset toimivat erityisen kilpaillulla alalla, voi – – olla ratkaiseva merkitys arvioitaessa tuen merkitystä kauppaan”.(60)
108. Eräässä toisessa ratkaisussa, tuomiossa Espanja vastaan komissio (C-351/98) yhteisöjen tuomioistuin on tosin päätynyt toteamukseen, että ”yritykselle tietyn ajanjakson aikana myönnettyjen tukien vähäisyys estää joillakin talouden aloilla sen, että tuet vaikuttaisivat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.(61)
109. Tämä toteamus liittyi kyseisessä asiassa kuitenkin yrityksiin, jotka eivät toimineet kuljetusalalla. Saman tuomion toisessa kohdassa yhteisöjen tuomioistuin on katsonut ammattimaisen tavaraliikenteen alaksi, jolla sen erityisen markkinarakenteen johdosta – jolle on tunnusomaista ylikapasiteetti ja pienten yritysten suuri määrä – jo suhteellisen vähäiset, pienille yrityksille myönnettävät tuet voivat vääristää kilpailua.(62)
110. Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen viimeaikaisesta oikeuskäytännöstä seuraa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on – kuten Italian hallitus esittää – aivan oikein arvioinut, että nyt käsiteltävässä asiassa on samoin myönnetty vain suhteellisen vähäisiä tukia pienille yrityksille.
111. On kylläkin todettava, että komissio ei ole nimenomaisesti maininnut kuljetusalan erityistä markkinarakennetta valituksenalaisen päätöksensä perustelujen yhteydessä. Komissio on kuitenkin viitannut siihen, että ns. de minimis -sääntöä (sikäli kuin se tukien myöntämisen aikaan oli ylipäätään jo voimassa) ei voida soveltaa kuljetusalalla, koska kyseisellä alalla ovat voimassa sitä koskevat omat kilpailusäännöt.
112. Tätä kysymystä koskevan yksiselitteisen oikeuskäytännön valossa päätöksen perusteluille ei voida asettaa liian pitkälle meneviä vaatimuksia. Siten ei ole ollut pakottavan välttämätöntä, että komissio olisi, käsitellessään kysymystä siitä, millä tavoin kilpailu on kuljetusalalla voinut vääristyä huolimatta tukien vähäisestä määrästä ja tukia saaneiden yritysten pienestä koosta, käsitellyt yksityiskohtaisesti kuljetusalan erityistä rakennetta.
113. Näin ollen myös tämä väite on hylättävä samassa yhteydessä esitetyn perustelujen puutteellisuutta koskevan väitteen kanssa.
114. Muiden asianosaisten esittämien perustelujen osalta, joiden mukaan tuet ovat vain tasoittaneet tukia saaneiden yritysten Italian huonoista lainaehdoista johtuvaa epäedullista asemaa verrattuna naapurivaltioiden yrityksiin, on todettava, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on aivan oikein hylännyt tämän väitteen vedoten sitä koskevaan oikeuskäytäntöön.(63) Se, että jäsenvaltio pyrkii yksipuolisin toimin lähentämään kilpailun edellytyksiä tietyllä taloudenalalla toisissa jäsenvaltioissa vallitseviin edellytyksiin nähden, ei muuta sitä, että toimet ovat tukea.(64) Muut asianosaiset eivät ole esittäneet perusteluja sille, miksi nämä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen esittämät toteamukset ovat virheellisiä.
115. Ensimmäinen valitusperuste on siten hylättävä.
2.
Luottamuksensuojan periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen sekä perusteluvelvollisuus liittyen kansainvälisen tavaraliikenteen tukemiseksi myönnettyjen tukien takaisinperimisvelvollisuuden laajentamiseen lakien nro 28/1981 ja nro 4/1985 voimaantulosta lähtien myönnettyihin tukiin
a)
Asianosaisten lausumat
116. Italian hallituksen mukaan valituksenalaisen päätöksen 4 artikla on ymmärrettävä siten, että se koskee ajallisesti niitä tukia, jotka on myönnetty 1.7.1990 lähtien paikallista, alueellista ja kansallista toimintaa harjoittaville yrityksille sekä samasta ajankohdasta lähtien kansainvälistä kuljetustoimintaa harjoittaville yrityksille. Vain tältä osin on voimassa myös päätöksen 5 artiklan mukainen velvollisuus tukien takaisinperimiseen.
117. Tuomion perusteluihin viitaten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut päätöstä virheellisesti siten, että myös ennen 1.7.1990 kansainvälistä kuljetustoimintaa varten myönnetyt tuet olisi maksettava takaisin.
118. Mikäli velvollisuus tukien takaisinperimiseen koskisi kaikkia tukisääntelyn voimaansaattamisen jälkeen myönnettyjä tukia, olisi myös sellaiset tuet maksettava takaisin, jotka on myönnetty yli 14 vuotta sitten. Tämä on kohtuuttoman pitkä aikaväli, kuten myös ilmenee tarkasteltaessa asetusta N:o 659/1999.(65) Tässä asetuksessa, joka ei tosin vielä ole sovellettavissa puheena olevaan tapaukseen, säädetään takaisinperintää koskevasta kymmenen vuoden vanhentumisajasta.
119. Sitä paitsi aluehallinto ja tukia saaneet yritykset ovat luottaneet tukien sääntöjenmukaisuuteen. Tukien takaisinperintä aiheuttaisi katastrofaalisia vaikutuksia ainakin hyvin pienille yrityksille.
120. Myös muut asianosaiset ovat sitä mieltä, että tukien takaisinperiminen loukkaa Euroopan unionista tehdyn sopimuksen F artiklan 2 kohdassa (josta on tullut EU 6 artiklan 2 kohta) tunnustettua luottamuksensuojan periaatetta, kohtuusperiaatetta ja suhteellisuusperiaatetta. Oikeuskäytännön mukaan lainvastaisten tukien saajien ei ole kiellettyä vedota epätavallisiin olosuhteisiin, joilla luottamuksen suojaamisen tarve on perusteltavissa. Käsiteltävässä tapauksessa merkitystä tältä osin on myös tukien vähäisellä merkityksellä kilpailuun.
121. Komissio sitä vastoin on sitä mieltä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on voinut, ottaen huomioon päätöksen monimerkityksisen johdanto-osan, ottaa huomioon sen perustelut ja päätynyt oikeaan tulkintaan, jonka mukaan ajallisella rajoituksella ei viitata kansainvälisiä kuljetuksia koskeviin tukiin.
122. Luottamuksensuojan periaatteen osalta komissio viittaa oikeuskäytäntöön, josta käy ilmi, että vanhentumisaika tulee määritellä etukäteen.(66) Koska asetus N:o 659/1999 ei ajallisesti ole sovellettavissa, tässä tapauksessa vastaava lainsäätäjän määrittelemä vanhentumisaika puuttuu. Muutoin Italian hallitus ei ole esittänyt perusteluja, jotka voisivat saattaa kyseenalaiseksi ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen 171–174 kohdassa esittämät toteamukset.
b)
Arviointi
i) Valituksenalaisen päätöksen tulkinnasta
123. Valituksenalaisen päätöksen 4 artiklassa(67) olevaa toteamusta, jonka mukaan sellaisille yrityksille 1 päivästä heinäkuuta 1990 alkaen myönnetyt tuet, jotka ovat harjoittaneet kansallisia kuljetuksia tai kansainvälisiä kuljetuksia, eivät sovellu yhteismarkkinoille, on tulkittava, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on aivan oikein korostanut, ottaen huomioon päätöksen johdanto-osan koko asiayhteys.
124. Päätöksen 4 artiklassa mainittu päivämäärä liittyy päätöksen 1 artiklassa olevaan toteamukseen. Kyseisessä kohdassa komissio nimittäin selvittää, että ennen 1.7.1990 ainoastaan paikallista, alueellista tai kansallista liikennettä harjoittaneille yrityksille myönnetyt etuudet eivät ole tukia. Vain ottamalla huomioon tämän selityksen, joka viittaa ainoastaan valtionsisäiseen liikenteeseen, saa 4 artiklassa määritelty aikaraja merkityksen. Sen sijaan kansainvälisen liikenteen osalta vastaava aikaraja ei ole tarpeen, koska kyseiset suoritukset ovat olleet tukia jo niiden myöntämisestä lähtien. Lisäksi mainittuna päivänä vapautettiin kabotaasimarkkinat. Tällä olosuhteella on kuitenkin vaikutusta vain valtionsisäisen liikenteen arvioinnin kannalta.
125. Järkevää selitystä sille, että merkityksellinen päivämäärä 1.7.1990 viittaa myös kansainvälisen liikenteen hyväksi myönnettyihin tukiin, ei ole nähtävissä. Erityisesti vastaavanlaista rajausta ei voida selittää sillä, että komissio olisi halunnut ottaa huomioon luottamuksensuojan periaatteen, kuten Italian hallitus olettaa. Yhtäältä valittu ajankohta olisi kansainvälisen liikenteen kannalta täysin sattumanvaraisesti valittu. Toisaalta luottamuksensuojan syistä johtuen voitaisiin korkeintaan luopua tukien takaisinperimistä koskevasta määräyksestä. Luottamuksensuojan periaatteen huomioonottaminen ei voi kuitenkaan vaikuttaa siihen kysymykseen, onko tuki yhteismarkkinoille soveltuva vai ei.
126. Näin ollen jo valituksenalaisen päätöksen johdanto-osan systemaattisesta tulkinnasta seuraa, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on tulkinnut oikein päätöksen 4 artiklaa. Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa olevat kannanotot, joihin ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa valituksenalaisen tuomion 164 kohdassa, vahvistavat tämän päätelmän. Väite siitä, että ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on virheellisesti tulkinnut päätöstä laajentavasti, on siten hylättävä.
ii) Luottamuksensuojan periaatteesta
127. Italian hallitus ei kyseenalaista vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan tuensaaja voi luottaa tuen lainmukaisuuteen vain silloin, kun tuki on myönnetty EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan mukaista menettelyä noudattaen,(68) mistä ei kuitenkaan nyt käsiteltävässä tapauksessa ollut kysymys. Pikemminkin Italian hallitus viittaa pääosin vain ensimmäisten tukien myöntämisen ja takaisinperimistä koskevan päätöksen välillä kuluneeseen pitkään aikaan. Se esittää siten lopulta, että oikeus takaisinperintään on vanhentunut.
128. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin todennut,(69) vanhentumisajan tulee, toimiakseen tarkoituksensa mukaisesti, olla määritelty etukäteen. Tällaisen määräajan määritteleminen ja sen soveltamisen yksityiskohdat kuuluvat yhteisöjen lainsäätäjän toimivaltaan. Nyt käsiteltävään tapaukseen ei ole sovellettavissa mitään yhteisön lainsäätäjän etukäteen määrittelemää vanhentumissääntelyä. Asetuksen N:o 659/1999
15 artikla tosin rajoittaa tuen takaisinperimisen kymmeneen vuoteen sen myöntämisestä. Tämä sääntely on kuitenkin tullut voimaan vasta vuonna 1999, eikä sitä voida soveltaa takautuvasti puheena oleviin tapahtumiin.
129. Yhteisöjen tuomioistuin on kuitenkin myös todennut, että oikeusvarmuutta koskeva perustavanlaatuinen vaatimus estää sen, että komissio voisi viivyttää loputtomasti toimivaltansa käyttöä.(70) Mikäli kysymys on ilmoittamatta jätetyistä tuista, menettelyn viivästyminen voidaan katsoa komissiosta johtuvaksi vasta siitä hetkestä alkaen, kun komissio on saanut toimenpiteistä tiedon. Nyt käsiteltävässä tapauksessa komissio on saanut tiedon kyseenalaisesta tukisääntelystä vasta syyskuussa 1995. Italian hallitus ei ole esittänyt väitteitä siitä, että komissio olisi viivästyttänyt asian käsittelyä ennen valituksenalaisen päätöksen antamista.
130. Lisäksi on viitattava siihen, että tukien oletettavasti vähäinen vaikutus kilpailuun ei ole sellainen olosuhde, johon tuensaajat voisivat perustaa luottamuksensa tuen lainmukaisuudesta.
131. Näin ollen myös tämä väite on hylättävä. Se ei kuitenkaan sulje pois sitä, että kansalliset viranomaiset voivat tukien takaisinperinnässä ottaa yksittäistapauksessa huomioon luottamuksensuojan periaatteen yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetuissa rajoissa.(71)
iii) kohtuus- ja suhteellisuusperiaatteesta
132. Italian hallitus väittää lopuksi, että kohtuusperiaatetta on loukattu. Sen perusteluista ilmenee, että se pitää suhteettomana erityisesti tukien takaisinperintää koskevaa määräystä, koska tuet yhtäältä ovat vääristäneet kilpailua vain vähäisessä määrin ja velvollisuudella tukien takaisinmaksuun toisaalta olisi vakavia seurauksia asianomaisille yrityksille.
133. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ”laittoman tuen poistaminen perimällä se takaisin on välttämätön seuraus sen laittomuuden toteamisesta. Näin ollen laittomasti myönnetyn valtiontuen takaisinperimistä aikaisemman tilanteen palauttamiseksi ei voida periaatteessa katsoa valtiontukea koskevien perustamissopimuksen määräysten tavoitteisiin nähden suhteettomana toimenpiteenä”.(72)
134. Tämä ei sulje pois sitä, että komissio voisi luopua tukien takaisinperimisestä epätavallisten olosuhteiden vallitessa. Mainitussa oikeuskäytännössä yhteisöjen tuomioistuin on pikemminkin antanut komissiolle vain suuntaviivat harkintavallan käyttämiseen normaalitapauksessa.
135. Italian hallitus ei ole kuitenkaan esittänyt mitään kestäviä perusteita, jotka puhuisivat takaisinperinnästä luopumisen puolesta. Se on ainoastaan ilman tarkempia tietoja viitannut tuensaajille ja työmarkkinoille aiheutuviin vakaviin seurauksiin. Ei siten voida katsoa, että komissio olisi käyttänyt harkintavaltaansa virheellisesti, kun se on määrännyt tukien takaisinperimisestä ja asettanut siten kilpailuolosuhteiden palauttamisen tuensaajien intressien edelle.
136. Koska suhteellisuusperiaatteen loukkaamista koskeva väite ei myöskään ole perusteltu, on valitusperuste hylättävä kokonaisuudessaan.
VI Oikeudenkäyntikulut
137. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 122 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikuluista, jos valitus on perusteeton. Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 3 kohdan mukaan yhteisöjen tuomioistuin voi määrätä oikeudenkäyntikulut jaettaviksi asianosaisten kesken tai määrätä, että kukin vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi. Koska sekä valitus että myös vastavalitus on hylättävä, näyttäisi kohtuulliselta, että kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VII Ratkaisuehdotus
138. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Italian tasavallan kanne hylätään.
2) Komission vastavalitus hylätään.
3) Kukin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)
–	Friuli-Venezia Giulian alueen (Italia) myöntämistä tuista maanteiden tavaraliikennettä harjoittaville alueen yrityksille 30 päivänä heinäkuuta 1997 tehty komission päätös 98/182/EY (EYVL 1998, L 66, s. 18); jäljempänä valituksenalainen päätös.
(3)
–	Yhdistetyt asiat T-298/97, T-312/97, T-313/97, T-315/97, T-600/97–T-607/97, T-1/98, T-3/98–T-6-/98 ja T-23/98, Alzetta Mauro ym., tuomio 15.6.2000 (Kok. 2000, s. II-2319); jäljempänä valituksenalainen tuomio. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin päätyi samaan lopputulokseen myös asiassa T-288/97, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia v. komissio, tuomio 4.4.2001 (Kok. 2001, s. II-1169).
(4)
–	Myös asiassa C-372/97 annetaan ratkaisuehdotus myös tänään.
(5)
–	EYVL L 130, s. 1. Asetusta on viimeksi muutettu tuen myöntämisestä rautatie-, maantie- ja sisävesiliikenteeseen annetun asetuksen (ETY) N:o 1107/70 muuttamisesta 17 päivänä maaliskuuta 1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 543/97 (EYVL L 84, s. 6).
(6)
–	EYVL L 175, s. 13.
(7)
–	Vrt. jäsenvaltion alueelle tai sen alueelta taikka yhden tai useamman jäsenvaltion alueen kautta tapahtuvan maanteiden tavaraliikenteen yhteisön markkinoille pääsystä 26 päivänä maaliskuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 881/92 (EYVL L 95, s. 1).
(8)
–	Ks. edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa 21 päivänä joulukuuta 1989 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 4059/89 (EYVL L 390, s. 3) ja edellytyksistä, joilla muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat voivat harjoittaa kansallista maanteiden tavaraliikennettä jäsenvaltiossa 25 päivänä lokakuuta 1993 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 3118/93 (EYVL L 279, s. 1).
(9)
–	Edellä alaviitteessä 2 mainittu päätös.
(10)
–	Edellä alaviitteessä 3 mainittu tuomio.
(11)
–	Ks. tästä valituksenalaisen tuomion 141–150 kohta.
(12)
–	Ks. valituksenalaisen tuomion 167 kohta.
(13)
–	Komissio viittaa asiaan 282/85, DEFI v. komissio, tuomio 10.7.1986 (Kok. 1986, s. 2469, 16 kohta); yhdistettyihin asioihin 67/85, 68/85 ja 70/85, Van der Kooy ym. v. komissio, tuomio 2.2.1988 (Kok. 1988, s. 219, 14–16 kohta); asiaan C-6/92, Federmineraria ym. v. komissio, tuomio 7.12.1993 (Kok. 1993, s. I-6357, 11–16 kohta); asiaan T-398/94, Kahn Sheepvaart v. komissio, tuomio 5.6.1996 (Kok. 1996, s. II-477, 39–43 kohta) ja asiaan T-86/96, Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen ym. v. komissio, tuomio 11.2.1999 (Kok. 1999, s. II-179, 42–54 kohta).
(14)
–	Asia T-55/99, CETM, tuomio 29.9.2000 (Kok. 2000, II-3207, 22–25 kohta).
(15)
–	Yhdistetyt asiat C-15/98 ja C-105/99, Italia ja Sardegna Lines v. komissio, tuomio 19.10.2000 (Kok. 2000, s. I-8855, 31–35 kohta).
(16)
–	Asia C-188/92, TWD Textilwerke Deggendorf, tuomio 9.3.1994 (Kok. 1994, s. I-833, Kok. Ep. XV, s. I-67, 26 kohta).
(17)
–	Asia 294/83, Parti écologiste ”Les Verts” v. parlamentti, tuomio 23.4.1986 (Kok. 1986, s. 1339, Kok. Ep. VIII, s. 551, 19 kohta); asia C-313/90, CIFRS v. komissio, tuomio 24.3.1993 (Kok. 1993, s. I-1125, Kok. Ep. XIV, s. I-95, 23 kohta); asia C-49/92, komissio v. Anic, tuomio 8.7.1999 (Kok. 1999, s. I-4125, 212 kohta) ja asia C-199/92, Hüls v. komissio, tuomio 8.7.1999 (Kok. 1999, s. I-4287, 134 kohta).
(18)
–	Asia 26/86, Deutz ja Geldermann v. neuvosto, tuomio 24.2.1987 (Kok. 1987, s. 941, 7 kohta) ja asia C-309/89, Codorniú v. neuvosto, tuomio 18.5.1994 (Kok. 1994, s. I-1853, Kok. Ep. XV, s. I-177, 18 kohta).
(19)
–	Asia C-358/89, Extramet v. neuvosto, tuomio 16.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2501, 16 kohta) ja edellä alaviitteessä 18 mainittu asia Codorniú.
(20)
–	Asia 25/62, Plaumann v. komissio, tuomio 15.7.1963 (Kok. 1963, s. 213, Kok. Ep. I, s. 181).
(21)
–	Vrt. edellä alaviitteessä 13 mainittu oikeuskäytäntö.
(22)
–	Asia C-23/00 P, neuvosto v. Boehringer Ingelheim Vetmedica ym., tuomio 26.2.2002 (Kok. 2002, s. I-1873, 51 ja 52 kohta).
(23)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia neuvosto v. Boehringer Ingelheim Vetmedica.
(24)
–	Edellä alaviitteessä 22 mainittu asia neuvosto v. Boehringer Ingelheim Vetmedica, tuomion 51 ja 52 kohta.
(25)
–	Asia C-136/92 P, komissio v. Brazelli Lualdi ym., tuomio 1.6.1994 (Kok. 1994, s. 1981, 57–59 kohta); asia C-227/92 P, Hoechst v. komissio, tuomio 8.7.1999 (Kok. 1999, s. I-4443, 39 kohta) ja yhdistetyt asiat C-74/00 P ja C-75/00 P, Falck ym. v. komissio (Kok. 2002, s. I-7869, 177 kohta).
(26)
–	Asia C-210/98 P, Salzgitter v. komissio, tuomio 13.7.2000 (Kok. 2000, s. I-5843, 56 ja 57 kohta), joka koskee komission toimivaltaa valituksenalaisen päätöksen antamiseen.
(27)
–	Vrt. edellä alaviitteessä 13 mainittu oikeuskäytäntö.
(28)
–	Asia C-386/96 P, Société Louis Dreyfus & Cie v. komissio, tuomio 5.5.1998 (Kok. 1998, s. I-2309, 43 kohta).
(29)
–	Vrt. esim. asia C-5/89, komissio v. Saksa, tuomio 20.9.1990 (Kok. 1990, s. I-3437, Kok. Ep. X, s. 521, 12 ja 13 kohta) ja asia C-24/95, Land Rheinland-Pfalz v. Alcan Deutschland, tuomio 20.3.1997 (Kok. 1997, s. I-1591, 24 ja 25 kohta).
(30)
–	Edellä alaviitteessä 29 mainittu asia C-5/89, komissio v. Saksa, tuomion 14 kohta ja alaviitteessä 29 mainittu asia Alcan, tuomion 25 kohta.
(31)
–	Vastaavissa tapauksissa ei tähän mennessä ole kyseenalaistettu sitä, koskeeko päätös asianosaisia suoraan: vrt. asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980 (Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 5 kohta); edellä alaviitteessä 15 mainittu asia Sardegna Lines, 36 kohta; asia T-55/99, CETM v. komissio, tuomio 29.9.2000 (Kok. 2000, s. 3207); asia T-9/98, Mitteldeutsche Erdölraffinerie v. komissio, tuomio 22.11.2001 (Kok. 2001, s. II-3367, 47–51 kohta) ja yhdistetyt asiat T-228/99 ja T-233/99, Westdeutsche Landesbank ym. v. komissio, tuomio 6.3.2003, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa.
(32)
–	Edellä alaviitteessä 20 mainittu asia Plaumann, s. 238.
(33)
–	Asia C-321/95 P, Greenpeace Council ym. v. komissio, tuomio 2.4.1998 (Kok. 1998, s. I-1651, 7 ja 28 kohta); asia C-451/98, Antillean Rice Mills v. neuvosto, tuomio 22.11.2001 (Kok. 2001, s. I-8949, 49 kohta); asia C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, tuomio 25.7.2002 (Kok. 2002, s. I-6677, 36 kohta) ja asia C-312/00 P, komissio v. Camar ja Tico, tuomio 10.12.2002 (73 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
(34)
–	Asia C-447/98 P, Molkerei Grossbraunschein ja Behe Nahrungsmittel v. komissio, määräys 26.10.2000 (Kok. 2000, s. I-9097, 67 kohta); asia C-351/99 P (Eriadnia SpA ym. v. neuvosto, määräys 28.6.2001 (Kok. 2001, s. I-5007, 40 kohta) ja asia C-229/88, Cargill ym. v. komissio, tuomio 27.3.1990 (Kok. 1990, s. I-1303, 18 kohta).
(35)
–	Asia C-358/89, Extramet Industrie v. neuvosto, tuomio 16.5.1991 (Kok. 1991, s. I-2501, 13 kohta); asia C-309/89, Codorniu v. neuvosto, tuomio 18.5.1994 (Kok. 1994, s. I-1853, Kok. Ep. XV, s. I-177, 19 ja 20 kohta) ja asia C-41/99 P, Sadam Zuccherifici ym. v. neuvosto, tuomio 31.5.2001 (Kok. 2001, s. I-4239, 27 kohta).
(36)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia.
(37)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia DEFI, tuomion 16 kohta.
(38)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia.
(39)
– Edellä alaviitteessä 13 mainittu asia Van der Kooy, tuomion 15 kohta.
(40)
–	Päätöksessään, jota koskee edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Federmineraria annettu tuomio, komissio on vain määrännyt, kuten myös asiassa Van der Kooy riidanalaisen sääntelyn poistettavaksi. Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Arbeitsgemeinschaft Deutscher Luftfahrt-Unternehmen antama tuomio koski komission kieltäytymistä hyväksyä tukisääntelyn voimassaoloajan pidentäminen. Lopuksi alaviitteessä 13 mainitussa asiassa Kahn Sheepvaart valittajana ei ollut tuen saaja vaan kilpailija, joka ei ollut saanut etuuksia.
(41)
–	Edellä alaviitteessä 15 mainittu asia.
(42)
– Edellä alaviitteessä 15 mainittu asiassa Sardegna Lines, tuomion 34 ja 35 kohta.
(43)
–	Sardinian alueen (Italia) Sardinian meriliikenteelle myöntämästä tuesta 21 päivänä lokakuuta 1997 tehty komission päätös 98/95/EY (EYVL 1998, 20, s. 30).
(44)
–	Komissio mainitsee valituksenalaisessa päätöksessä, että yhteensä noin 2 200 tukihakemusta hyväksyttiin. Läheskään kaikissa tapauksissa ei kuitenkaan ollut kysymys tuista, jotka on maksettava takaisin. Pikemminkin on erotettava tapaukset, joissa markkinoiden vapauttamisen puuttuessa ei ollut kyse kilpailun rajoittamisesta, ja tapaukset, joissa sovellettiin yhdistettyjen kuljetusten alalla tehtäviä investointeja koskevaa poikkeusta tukikiellosta.
(45)
–	Vrt. edellä alaviitteessä 18 mainittu oikeuskäytäntö.
(46)
–	Yhdistetyt asiat 106/63 ja 107/63, Töpfer ym. v. komissio, tuomio 1.7.1965 (Kok. 1965, s. 525; yhdistetyt asiat 41/70, 42/70, 43/70 ja 44/70), International Fruit Company ym. v. komissio, tuomio 13.5.1971 (Kok. 1971, s. 411) ja asia 354/87, Weddel v. komissio, tuomio 6.11.1990 (Kok. 1990, s. I-3847).
(47)
–	Asia C-351/99, Eriadnia ym. v. neuvosto, määräys 28.6.2001 (Kok. 2001, s. I-5007, 54 kohta).
(48)
–	Tässä mielessä ks. myös asia C-152/88, Sofrimport v. komissio, tuomio 26.6.1990 (Kok. 1990, s. I-2477, 11 kohta) ja asia 11/82, Piraiki-Patraiki v. komissio, tuomio 17.1.1985 (Kok. 1985, s. 207, 19 ja 31 kohta).
(49)
–	Edellä alaviitteessä 46 mainittu asia Weddel, tuomion 22 kohta; ks. myös edellä alaviitteessä 46 mainittu asia International Fruit Company, tuomion 16 ja 22 kohta.
(50)
–	Edellä alaviitteessä 48 mainittu asia, tuomion 30 ja 31 kohta.
(51)
–	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia. Ks. myös asia C-178/95, Wiljo, tuomio 30.1.1997 (Kok. 1997, s. I-585, 21 kohta) ja asia C-239/99, Nachi Europe, tuomio 15.2.2001 (Kok. 2001, s. I-1197, 30 kohta).
(52)
–	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia, tuomion 26 kohta.
(53)
–	Edellä alaviitteessä 16 mainittu asia TWD Textilwerke Deggendorf, tuomion 11 kohta.
(54)
–	Asia C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores v. neuvosto, ratkaisuehdotus 21.3.2002 (Kok. 2002, s. I-6677, 36 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(55)
–	Vrt. valituksenalaisen tuomion 145 kohta.
(56)
–	Asia 248/84, Saksa v. komissio, tuomio 14.10.1987 (Kok. 1987, s. 4013, 18 kohta); asia C-113/00, Espanja v. komissio, tuomio 19.9.2002 (Kok. 2002, s. I-7601, 54 kohta) ja asia C-351/98, Espanja v. komissio, tuomio 26.9.2002 (Kok. 2002, s. I-8031, 58 kohta).
(57)
–	Edellä alaviitteessä 56 mainittu asia Boussac, tuomion 33 kohta ja alaviitteessä 56 mainittu asia C-113/00, Espanja v. komissio, tuomion 54 kohta.
(58)
–	Ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin viittaa erityisesti asiaan T-214/95, Vlaams Gewest, tuomio 30.4.1998 (Kok. 1998, s. II-717, 46, 49 ja 50 kohta).
(59)
–	Asia 142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990 (Kok. 1990, s. I-959, Kok. Ep. X, s. 387, 43 kohta) (jäljempänä Tubemeuse); asia C-303/88, Italia v. komissio, tuomio 21.3.1991 (Kok. 1991, s. I-1433, Kok. Ep. XI, s. I-127, 27 kohta) ja yhdistetyt asiat C-278/92–C-280/92, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4103, 42 kohta).
(60)
–	Edellä alaviitteessä 56 mainittu asia C-113/00, Espanja v. komissio, tuomion 30 kohta ja alaviitteessä 56 mainittu asia C-351/98, Espanja v. komissio, tuomion 51 kohta.
(61)
–	Edellä alaviitteessä 56 mainittu asia, tuomion 51 kohta.
(62)
–	Mainitun tuomion 63–65 kohta.
(63)
–	Ks. erityisesti valituksenalaisen tuomion 100 kohta.
(64)
–	Yhdistetyt asiat 6/69 ja 11/69, komissio v. Ranska, tuomio 10.12.1969 (Kok. 1969, s. 523, Kok. Ep. I, s. 425, 21 kohta) ja asia C-6/97, Italia v. komissio, tuomio 19.5.1999 (Kok. 1999, s. I-2981, 21 kohta).
(65)
–	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (EYVL L 83, s. 1).
(66)
–	Komissio viittaa tässä asiaan 41/69, ACF Chemiepharma v. komissio, tuomio 15.7.1970 (Kok. 1970, s. 661, Kok. Ep. I, s. 455, 19 kohta) ja asiaan 52/69, Geigy v. komissio, tuomio 14.7.1970 (Kok. 1972, s. 787, 21 kohta).
(67)
–	Ks. edellä 15 kohta.
(68)
–	Edellä alaviitteessä 29 mainittu asia C-5/89, komissio v. Saksa, tuomion 14 kohta ja alaviitteessä 29 mainittu asia Alcan, tuomion 25 kohta.
(69)
–	Yhdistetyt asiat C-74/00 P ja C-75/00ﾠP, Falck ym. v. komissio, tuomio 24.9.2002 (Kok. 2002, s. I-7869, 139 kohta), jossa viitataan edellä alaviitteessä 66 mainittuun asiaan Geigy v. komissio, tuomio 14.7.1972 (Kok. 1972, s. 787, 21 kohta).
(70)
–	Edellä alaviitteessä 69 mainittu asia Falck, tuomion 140 kohta ja alaviitteessä 69 mainittu asia Geigy, tuomion 21 kohta.
(71)
–	Ks. tästä edellä alaviitteessä 29 mainittu oikeuskäytäntö.
(72)
–	Edellä alaviitteessä 59 mainittu asia Tubemeuse, tuomion 66 kohta; ks. myös asia 310/99, Italia v. komissio, tuomio 7.3.2002 (Kok. 2002, s. I-2289, 99 kohta).