62003CC0177_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. In deze procedure, ingeleid krachtens artikel 141 EA, verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet de maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, 3, 5, 6, 7 en 8 van richtlijn 89/618/Euratom van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn(2) (hierna: „richtlijn”), de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
II – De richtlijn
2. De richtlijn heeft tot doel ervoor te zorgen dat de bevolking die kan worden getroffen in geval van stralingsgevaar of die door een dergelijk gevaar daadwerkelijk wordt getroffen, de in de bijlagen bij de richtlijn vermelde informatie ontvangt. Deze informatie wordt de bevolking die kan worden getroffen in geval van stralingsgevaar verschaft zonder dat daarom eerst moet worden gevraagd (artikel 5). Wanneer zich stralingsgevaar voordoet, moet de door de noodsituatie getroffen bevolking „onverwijld” de voorgeschreven informatie worden verschaft (artikel 6). Personen die kunnen worden ingeschakeld bij de organisatie van de hulpverlening dienen informatie te krijgen over de mogelijke gevolgen van hun inzet voor hun gezondheid (artikel 7). In al deze gevallen moeten de autoriteiten worden aangeduid die met de toepassing van deze noodmaatregelen zijn belast. De reikwijdte van deze informatieverplichtingen wordt bepaald door de term „stralingsgevaar”, die wordt gedefinieerd in de artikelen 2 en 3 van de richtlijn. De relevante bepalingen van de richtlijn zal ik aanhalen bij de samenvatting van de grieven van de Commissie. De termijn voor het omzetten van de richtlijn liep op 27 november 1991 af.
III – Procedure
3. In aansluiting op de correspondentie tussen de Commissie en de Franse regering over de door deze laatste genomen maatregelen ter omzetting van de richtlijn en na beoordeling van een aantal ontwerpmaatregelen die de Franse Republiek de Commissie overeenkomstig artikel 33, lid 3, EA had meegedeeld, kwam de Commissie tot de conclusie dat de richtlijn niet volledig in Frans recht was omgezet. Zij stuurde de Franse regering daarom op 27 juli 2000 een met redenen omkleed advies, met het verzoek om binnen een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving ervan de voor de volledige omzetting van de richtlijn noodzakelijke maatregelen te nemen. Op verzoek van de Franse regering werd deze termijn met één maand verlengd tot 27 oktober 2000. Van mening dat op deze datum de door de Franse regering vastgestelde maatregelen nog steeds ontoereikend waren, heeft de Commissie op 16 april 2003 het onderhavige verzoek ingediend.
IV – Grieven van de Commissie
4. De eerste grief van de Commissie heeft betrekking op de onvolledige omzetting van de definitie van „stralingsgevaar” in artikel 2 van de richtlijn, dat als volgt luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder stralingsgevaar elke situatie:
1. die het gevolg is van
a) een ongeval dat zich op het grondgebied van een lidstaat heeft voorgedaan in installaties of bij werkzaamheden bedoeld in punt 2 en waarbij een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen vrijkomt of kan vrijkomen, of
b) detectie, op of buiten zijn grondgebied, van abnormale niveaus van radioactiviteit die waarschijnlijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid in die lidstaat, of
c) andere dan de onder a genoemde ongevallen die zich hebben voorgedaan in installaties of bij werkzaamheden bedoeld in punt 2 en waarbij een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen vrijkomt of kan vrijkomen, of
d) andere ongevallen waarbij een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen vrijkomt of kan vrijkomen;
2. die te wijten is aan de in punt 1, sub a en c, vermelde installaties en werkzaamheden, welke zijn:
a) iedere kernreactor, ongeacht de plaats waar deze is gelegen;
b) iedere andere installatie voor de splijtstofcyclus;
c) iedere installatie voor de behandeling van radioactief afval;
d) vervoer en opslag van splijtstoffen of radioactief afval;
e) vervaardiging, gebruik, opslag, verwijdering en vervoer van radio-isotopen voor agrarische, industriële en medische doeleinden, of voor daarmee verband houdende wetenschappelijke doeleinden en onderzoeksdoeleinden, en
f) het gebruik van radio-isotopen voor de opwekking van energie in ruimteobjecten.”
De Commissie is van oordeel dat de reikwijdte van de door de Franse regering vastgestelde omzettingsbepalingen beperkter is dan die van de richtlijn. Ten eerste bestrijken zij niet alle situaties die in artikel 2, punt 2, sub d, e en f, van de richtlijn worden beoogd. Ten tweede zijn zij alleen van toepassing op kernreactoren met een thermisch vermogen van meer dan 10 Mw, terwijl artikel 2, punt 2, sub a, van de richtlijn duidelijk van toepassing is op alle kernreactoren. Ten derde zijn zij, anders dan artikel 2, punt 1, sub b en c, van de richtlijn verlangt, alleen van toepassing op noodsituaties waarbij installaties en werkzaamheden in Frankrijk betrokken zijn.
5. De tweede grief betreft de niet-omzetting van artikel 3 van de richtlijn, dat als volgt luidt:
„In deze richtlijn worden de termen het ‚vrijkomen van een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen’ en ‚abnormale niveaus van radioactiviteit die waarschijnlijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid’ geacht te slaan op situaties die de overschrijding met zich kunnen brengen van de limietdoses die in de richtlijnen tot vaststelling van communautaire basisnormen betreffende stralingsbescherming voor de personen van het publiek zijn bepaald.”
De Commissie merkt op dat de termen „vrijkomen van een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen” en „abnormale niveaus van radioactiviteit die waarschijnlijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid” in de Franse wetgeving niet zijn gedefinieerd. Samen met de term „stralingsgevaar” bepalen deze termen, in welke situaties de informatieverplichtingen gelden. Het is daarom van wezenlijk belang dat zij in de nationale omzettingsbepalingen worden opgenomen.
6. De derde grief houdt verband met de eerste twee en betreft de omzetting van artikel 5, dat het volgende bepaalt:
„1. De lidstaten zien erop toe dat de bevolking die kan worden getroffen in geval van stralingsgevaar, wordt geïnformeerd over de maatregelen ter bescherming van de gezondheid die op haar van toepassing zullen zijn, alsmede over de te volgen gedragslijn bij stralingsgevaar.
2. De verstrekte informatie heeft ten minste betrekking op de in bijlage I vermelde punten.
3. Deze informatie wordt aan de in lid 1 vermelde bevolking verstrekt zonder dat die daarom hoeft te vragen.
4. De lidstaten werken de informatie bij en verstrekken die op gezette tijden en daarnaast wanneer in de beschreven maatregelen significante wijzigingen worden aangebracht. Deze informatie is permanent toegankelijk voor het publiek.”
Aangezien de artikelen 2 en 3 van de richtlijn naar de mening van de Commissie niet juist zijn omgezet, zijn de ter omzetting van artikel 5 vastgestelde bepalingen niet op alle in artikel 2 opgesomde faciliteiten en werkzaamheden van toepassing. Dit betekent dat bepaalde delen van de bevolking die kan worden getroffen in geval van stralingsgevaar niet door de nationale omzettingsmaatregelen gedekt zijn.
7. De vierde grief heeft betrekking op de omzetting van artikel 6, dat als volgt luidt:
„1. De lidstaten zien erop toe dat, zodra zich stralingsgevaar voordoet, de feitelijk getroffen bevolking onverwijld wordt ingelicht over de noodsituatie, de te volgen gedragslijn en de maatregelen ter bescherming van de gezondheid die in dat specifieke geval voor haar van toepassing zijn.
2. De informatie heeft betrekking op de punten van bijlage II die voor het specifieke stralingsgevaar relevant zijn.”
De Commissie is van mening dat artikel 6 van de richtlijn niet juist is omgezet, aangezien de door de Franse Republiek vastgestelde bepalingen niet waarborgen dat de bevolking die in geval van stralingsgevaar feitelijk wordt getroffen, „onverwijld” wordt geïnformeerd. Volgens de relevante bepalingen van Décret nr. 90‑394 relatif au code d’alerte national (decreet inzake de wet op de alarmering van de bevolking) wordt het publiek geïnformeerd binnen de door minister of prefect bepaalde termijnen.
8. De vijfde grief ziet op de omzetting van artikel 7, dat als volgt luidt:
„1. De lidstaten zien erop toe dat personen die niet behoren tot het personeel van de installaties en/of niet deelnemen aan de werkzaamheden omschreven in artikel 2, punt 2, maar die ingeschakeld kunnen worden bij de organisatie van de hulpverlening bij stralingsgevaar, adequate en geregeld bijgewerkte informatie krijgen over de risico’s die hun inzet voor hun gezondheid heeft en over de in dergelijke gevallen te nemen voorzorgsmaatregelen; in deze informatie wordt rekening gehouden met de verschillende gevallen van stralingsgevaar die zich kunnen voordoen.
2. Deze informatie wordt met relevante informatie aangevuld wanneer zich stralingsgevaar voordoet, rekening houdend met de omstandigheden van dat specifieke geval.”
Volgens de Commissie is artikel 7 van de richtlijn niet volledig in Frans recht omgezet. Een circulaire uit 1987 is ontoereikend om de doelstellingen van deze bepaling te verwezenlijken, aangezien zij niet voldoet aan het in vaste rechtspraak van het Hof vastgelegde rechtszekerheidsbeginsel.
9. De zesde en laatste grief heeft betrekking op de omzetting van artikel 8, dat als volg luidt:
„De in de artikelen 5, 6 en 7 bedoelde informatie omvat ook de aanduiding van de autoriteiten die met de toepassing van de in deze artikelen bedoelde maatregelen belast zijn.”
De Commissie is van mening dat sinds 2002 artikel 8 juist is omgezet wat betreft artikel 5, maar dat dit nog steeds niet het geval is met betrekking tot de artikelen 6 en 7. De Franse praktijk om de verantwoordelijke autoriteiten te vermelden in de voor informatieverschaffing gebruikte media (bijvoorbeeld brochures) kan in dit verband niet toereikend worden geacht.
V – Het verweer van de Franse Republiek
10. De Franse regering verwijst in haar verweerschrift naar een uiteenlopende reeks maatregelen die zijn vastgesteld ter omzetting van de richtlijn in de Franse rechtsorde. Al deze maatregelen zijn vastgesteld na 27 oktober 2000, dat wil zeggen na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 27 juli 2000 gestelde en nadien verlengde termijn. De Franse regering bestrijdt de vijfde grief niet en verklaart dat zij van plan is artikel R.1333‑85 van de Code de la santé publique (wet op de volksgezondheid) te wijzigen teneinde volledig aan artikel 7 van de richtlijn te voldoen.
11. Met betrekking tot de eerste grief wijst de Franse regering erop dat de definitie van „stralingsgevaar” thans bij het op 31 maart 2003 vastgestelde decreet nr. 2003‑295 is opgenomen in de Code de la santé publique en dat de installaties en werkzaamheden die daardoor worden gedekt, overeenkomen met die welke in de richtlijn worden genoemd. Een en ander blijkt uit decreet nr. 2002‑367 van 20 maart 2002, waarbij decreet nr. 88‑622, betreffende hulpplannen, is gewijzigd teneinde de richtlijn volledig om te zetten. Dit decreet voorziet (in artikel 6) in speciale interventieplannen („plans particuliers d’intervention”; hierna: „PPI”) voor bepaalde installaties, in aanvulling waarop artikel 12 voorziet in speciale assistentieplannen („plans de secours specialisées” of „PSS”) met betrekking tot technologische risico’s waarvoor geen PPI bestaat. In dit verband verwijst zij verder naar de nieuwe bepalingen die zijn vastgesteld bij een arrêté van 2 juni 2003.
12. Wat betreft de tweede grief verwijst de Franse regering naar artikel R.43‑71 (thans artikel R.1333‑76) van de Code de la santé publique, dat is ingevoerd bij decreet nr. 2003‑295 van 31 maart 2003, en naar artikel 16 van het arrêté van 2 juni 2003. Beide bepalingen omvatten, in enigszins verschillende bewoordingen, de begrippen „vrijkomen van een belangrijke hoeveelheid radioactieve stoffen” en „abnormale niveaus van radioactiviteit die waarschijnlijk schadelijk zijn voor de volksgezondheid”.
13. De Franse regering reageert op de derde grief met de verklaring dat op grond van de artikelen 9 en 12 van decreet nr. 88‑622 betreffende rampenplannen, zoals gewijzigd in 2002, thans alle installaties worden bestreken, zodat in overeenstemming met de richtlijn de bevolking kan worden geïnformeerd en maatregelen kunnen worden genomen. Bovendien wordt in artikel L 125‑2 van de Code de l’environnement (Franse milieuwet) erkend dat burgers het recht hebben om te worden geïnformeerd over ernstige technologische gevaren waaraan zij in bepaalde zones blootstaan en over de veiligheidsmaatregelen die op hen van toepassing zijn.
14. In antwoord op de vierde grief wijst de Franse regering erop dat op grond van een arrêté van 30 november 2001 alarminstallaties (sirenes) moeten worden opgesteld in de omgeving van nucleaire installaties waarop PPI’s van toepassing zijn. Aangezien het laten luiden van sirenes in een noodsituatie het PPI in werking stelt, voldoet Frankrijk globaal bezien aan zijn verplichting om de feitelijk door een noodsituatie getroffen bevolking „onverwijld” te informeren. Zij verwijst ook naar decreet nr. 2001‑368 van 25 april 2001 houdende wijziging van voormeld Décret nr. 90‑394 relatif au code de l’alerte national, dat artikel 6 van de richtlijn omzet door drie soorten informatie te vermelden die in geval van een noodsituatie aan het publiek moet worden verschaft.
15. Tot slot betoogt de Franse regering wat betreft de zesde grief, dat artikel 8 van de richtlijn thans is omgezet bij een arrêté van 21 februari 2002.
VI – Beoordeling
16. Zoals hiervoor is gebleken, zijn de voornaamste maatregelen waarnaar de Franse regering heeft verwezen ten betoge dat de omzetting van de richtlijn in de Franse rechtsorde volledig is, alle vastgesteld na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van de Commissie van 27 juli 2000 gestelde termijn. Nu de Franse regering van mening is dat deze maatregelen thans een volledige omzetting waarborgen, concludeert zij in haar verweerschrift dat de Commissie haar verzoek moet intrekken, en niet dat het Hof het verzoek van de Commissie moet afwijzen. Dit lijkt erop te wijzen dat de Franse regering de grieven van de Commissie niet bestrijdt. In dupliek concludeert zij echter tot afwijzing van de afzonderlijke grieven (met uitzondering van de vijfde grief), hoewel haar algemene conclusie luidt dat zij het petitum van het verweerschrift in zijn geheel handhaaft, dat wil zeggen dat de Commissie haar verzoek zou moeten intrekken.
17. De Commissie beklemtoont dat de maatregelen waarnaar de Franse regering verwijst, zijn vastgesteld nadat de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn was verstreken. Hoewel dit volstaat om vast te stellen dat de Franse Republiek niet heeft voldaan aan haar verplichting, de richtlijn volledig om te zetten, betoogt de Commissie dat de te laat voorgestelde maatregelen nog steeds ontoereikend zijn. In repliek levert zij dan ook commentaar op deze maatregelen teneinde de Franse regering ertoe aan te sporen om volledig en nauwkeurig aan de bepalingen van de richtlijn te voldoen.
18. Uit de aan het Hof overgelegde wettelijke regelingen en documenten blijkt dat er een zekere mate van vooruitgang is geboekt in de drie jaren na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en dat de Commissie dit ook heeft erkend. Ik zal in het midden laten of deze vooruitgang kan worden geacht de volledige inachtneming van de richtlijn te waarborgen, maar meen wel te kunnen vaststellen dat het meningsverschil tussen de Franse Republiek en de Commissie in belangrijke mate is verminderd. Het probleem van de niet-inachtneming van de richtlijn is met andere woorden aan het vervagen. Hoewel het de Commissie vrij staat te besluiten om tegen een lidstaat al dan niet een niet-nakomingsprocedure in te leiden en voort te zetten, komt het mij voor dat deze discretionaire bevoegdheid moet worden uitgeoefend op een wijze die bijdraagt tot de oplossing van het voorliggende probleem. In de omstandigheden van het onderhavige geval ben ik er niet volledig van overtuigd dat een formele verklaring van het Hof dat met ingang van 27 oktober 2000 niet aan de richtlijn werd voldaan bijzonder hulpvol is, tenzij als grondslag voor een eventuele procedure krachtens artikel 228, lid 2, EG.
19. Wat daarvan ook zij, het is vaste rechtspraak dat het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden.(3) Het Hof kan derhalve niet betrokken raken in de discussie tussen de Franse Republiek en de Commissie over de toereikendheid van de na 27 oktober 2000 vastgestelde maatregelen. Deze maatregelen zijn voor de beslissing in deze zaak irrelevant.
20. Aangezien het duidelijk is dat de Franse wetgeving aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde en met een maand verlengde termijn niet een volledige inachtneming door de Franse Republiek waarborgde van de in de richtlijn neergelegde informatieverplichtingen, moet worden geconcludeerd dat het verzoek van de Commissie moet worden toegewezen.
VII – Conclusie
21. Derhalve geef ik het Hof in overweging:
– te verklaren dat de Franse Republiek, door niet de maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan de artikelen 2, 3, 5, 6, 7 en 8 van richtlijn 89/618/Euratom van de Raad van 27 november 1989 betreffende de informatie van de bevolking over de bij stralingsgevaar toepasselijke maatregelen ter bescherming van de gezondheid en over de alsdan te volgen gedragslijn, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)
–	PB L 357, blz. 31.
(3)
–	Zie met name arrest van 30 november 2001, Commissie/België (C-384/99, Jurispr. blz. I-10633, punt 16).