62024CJ0220
SODBA SODIŠČA (deveti senat)
z dne 27. februarja 2025 (
*1
)
„Predhodno odločanje – Zračni promet – Direktiva 96/67/ES – Dostop do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Evropske unije – Člen 1 – Področje uporabe – Letališča, katerih letni promet je nižji od dveh milijonov potnikov – Zavrnitev dostopa do letališke infrastrukture na takem letališču – Člen 6 – Zemeljska oskrba za tretje osebe – Uporaba pravil o konkurenci – Člen 102 PDEU“
V zadevi C‑220/24,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Curtea de Apel Bucureşti (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) z odločbo z dne 20. decembra 2021, ki je na Sodišče prispela 22. marca 2024, v postopku
Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj
proti
Consiliul Concurenţei,
ob udeležbi
Romanian Airport Services SA,
Sindicatul Independent al Aeroportului Cluj,
SODIŠČE (deveti senat),
v sestavi N. Jääskinen (poročevalec), predsednik senata, M. Condinanzi, sodnik, in R. Frendo, sodnica,
generalni pravobranilec: N. Emiliou,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
–
za Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj P. Buta, avocat, in A. Lepièce, avocate,
–
za Consiliul Concurenţei C. Butacu in B. Chiriţoiu, agenta,
–
za Romanian Airport Services SA M.‑C. Furtună, avocat,
–
za Sindicatul Indijapendent al Aeroportului Cluj O. Podaru, avocat,
–
za italijansko vlado G. Palmieri in G. Greco, agenta,
–
za Evropsko komisijo I. V. Rogalski in B. Sasinowska, agenta,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
1
Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 1, 6 in 7 Direktive Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 2, str. 496) in člena 102 PDEU.
2
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Regia Autonomă Aeroportul Internaţional „Avram Iancu“ Cluj (državna avtonomna družba mednarodnega letališča „Avram Iancu“ v Cluju; v nadaljevanju: državna avtonomna družba) in Consiliul Concurenţei (svet za konkurenco, Romunija) glede predloga za odpravo odločbe, s katero je zadnjenavedeni državni avtonomni družbi naložil globo zaradi zlorabe prevladujočega položaja.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
V uvodnih izjavah 1, 2, 10 in 28 Direktive 96/67 je navedeno:
„(1)
ker [Evropska s]kupnost postopno uvaja skupno politiko zračnega prometa, katere cilj je ustvariti notranji trg v skladu s členom [26 PDEU], kot trajen prispevek k pospeševanju gospodarskega in socialnega napredka;
(2)
ker je cilj člena [56 PDEU] odpraviti omejitve svobode opravljanja storitev v Skupnosti in ker je treba ta cilj v skladu s členom [58 PDEU] doseči v okviru skupne prometne politike;
[…]
(10)
ker je treba prost dostop do trga storitev zemeljske oskrbe uvesti postopno in ga prilagoditi zahtevam sektorja;
[…]
(28)
ker ta direktiva ne vpliva na uporabo pravil iz Pogodbe; ker bo zlasti [Evropska k]omisija še naprej zagotavljala skladnost s temi pravili, tako da bo, če bo potrebno, izvajala vsa svoja pooblastila iz člena [106 PDEU]“.
4
Člen 1, od (1) do (3) te direktive, naslovljen „Področje uporabe“, določa:
„1.   Ta direktiva se uporablja za vsako letališče, ki je na ozemlju države članice in za katerega veljajo določbe Pogodbe ter je odprto za komercialni promet pod naslednjimi pogoji:
(a)
Določbe člena 7(1) glede vrst storitev zemeljske oskrbe, razen vrst storitev iz člena 7(2), se začnejo uporabljati za vsako letališče 1. januarja 1998 ne glede na obseg njegovega prometa.
(b)
Določbe glede vrst storitev zemeljske oskrbe iz člena 7(2) se začnejo uporabljati 1. januarja 1998 za letališča, katerih letni promet ni manjši od milijona potnikov ali 25.000 ton tovora.
(c)
Določbe glede vrst storitev zemeljske oskrbe, navedene v členu 6, se začnejo uporabljati 1. januarja 1999 za letališča:
–
katerih letni promet ni manjši od 3 milijonov potnikov ali 75000 ton tovora;
ali
–
katerih promet ni bil manjši od 2 milijonov potnikov ali 50000 ton tovora v šestmesečnem obdobju pred 1. aprilom ali pred 1. oktobrom prejšnjega leta.
2.   Brez poseganja v odstavek 1 se začnejo določbe te direktive uporabljati 1. januarja 2001 za vsako letališče, ki je na ozemlju države članice in za katerega veljajo določbe Pogodbe ter ki je odprto za komercialni promet in katerega letni promet ni manjši od 2 milijonov potnikov ali 50.000 ton tovora.
3.   Če letališče doseže enega od pragov tovornega prometa, navedenih v tem členu, ne da bi hkrati doseglo še ustrezen prag potniškega prometa, se določbe te direktive ne uporabljajo za vrste storitev zemeljske oskrbe, ki se uporabljajo samo za potnike.“
5
Člen 6(1) in (2) navedene direktive, naslovljen „Zemeljska oskrba za tretje osebe“, določa:
„1.   Države članice sprejmejo potrebne ukrepe v skladu z ureditvami iz člena 1, da izvajalcem storitev zemeljske oskrbe zagotovijo prost dostop do trga za izvajanje storitev zemeljske oskrbe tretjim osebam.
Države članice imajo pravico zahtevati, da imajo izvajalci storitev zemeljske oskrbe sedež v Skupnosti.
2.   Države članice lahko omejijo število izvajalcev, ki so pooblaščeni za izvajanje naslednjih vrst storitev zemeljske oskrbe:
–
sprejem in odprema prtljage,
–
oskrbovanje na ploščadi,
–
oskrbovanje z gorivom in oljem,
–
sprejem in odprema tovora in pošte, kar zadeva fizično ravnanje s tovorom in pošto med letališkim terminalom in zrakoplovom, tako ob prihodu, odhodu ali prenosu.
Države članice ne smejo omejiti tega števila na manj kot dva za vsako vrsto storitve zemeljske oskrbe.“
6
Člen 7(1) iste direktive, naslovljen „Samooskrba“, določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe v skladu z ureditvami iz člena 1, da zagotovijo pravico do samooskrbe.“
Romunsko pravo
Zakon o konkurenci
7
Člen 6(1) Legea concurenței nr. 21/1996 (zakon št. 21/1996 o konkurenci) z dne 10. aprila 1996 (ponovno objavljen v Monitorul Oficial al României, del I, št. 153 z dne 29. februarja 2016, v nadaljevanju: zakon o konkurenci), določa:
„Prepovedana je vsaka zloraba prevladujočega položaja enega ali več podjetij na romunskem trgu ali njegovem znatnem delu. Takšna zloraba je zlasti:
(a)
neposredno ali posredno določanje nepoštenih nakupnih ali prodajnih cen ali drugih nepoštenih pogojev poslovanja
(b)
omejevanje proizvodnje, trgov ali tehničnega razvoja na škodo potrošnikov;
(c)
uporaba neenakih pogojev za primerljive posle z drugimi trgovinskimi partnerji, ki slednje postavlja v podrejen konkurenčni položaj;
(d)
sklepanje pogodb, ki sopogodbenikom narekujejo sprejetje dodatnih obveznosti, ki po svoji naravi ali glede na trgovinske običaje nimajo nikakršne zveze s predmetom takšnih pogodb.“
Uredba št. 101/2007 z dne 9. maja 2007
8
Direktiva 96/67 je bila v romunsko pravo prenesena z Ordinul Ministerului Transporturilor nr. 101 pentru aprobarea Reglementării aeronautice civile române privind accesul pe piața serviciilor de handling la sol pe aeroporturi – RACR‑APSH, ediția 03/2007 (uredba ministrstva za promet št. 101 z dne 9. maja 2007 o potrditvi romunskega pravilnika o civilnem letalstvu glede dostopa do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih – RACR‑APSH, izdaja 03/2007) z dne 9. maja 2007 (Monitorul Oficial al României, del I, št. 334 z dne 17. maja 2007).
9
Priloga I k tej uredbi v členu 1(1) in (2) določa:
„1.   Ta pravilnik se uporablja za vsa letališča na ozemlju Romunije, ki so odprta za komercialni promet, pod naslednjimi pogoji:
[…]
(c)
določbe glede vrst storitev zemeljske oskrbe iz člena 6 se uporabljajo za letališča, katerih letni promet presega dva milijona potnikov ali 50.000 ton tovora.
2.   Če letališče doseže prag tovornega prometa, določen v tem členu, ne da bi hkrati doseglo še ustrezen prag potniškega prometa, se določbe tega pravilnika ne uporabljajo za vrste storitev zemeljske oskrbe, ki se uporabljajo samo za potnike.“
10
Člen 6 te priloge, naslovljen „Zemeljska oskrba za tretje osebe“, v odstavku 1 določa:
„Letališča sprejmejo potrebne ukrepe, da izvajalcem storitev zemeljske oskrbe zagotovijo prost dostop do trga za izvajanje teh storitev tretjim osebam. Letališče lahko s soglasjem ministrstva za promet zahteva, da imajo izvajalci storitev zemeljske oskrbe sedež v Skupnosti.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
11
Državna avtonomna družba je pravna oseba romunskega prava, ki od leta 1997 deluje pod nadzorom Consiliul Județean Cluj (svet okrožja Cluj, Romunija). Glavna dejavnost te družbe je zagotavljanje infrastrukture mednarodnega letališča „Avram Iancu“ v Cluju (v nadaljevanju: letališče v Cluju) družbam, ki se ukvarjajo z zračnim prevozom potnikov in/ali blaga, ter letalskim potnikom. Poleg tega dostop do letališke infrastrukture zagotavlja tudi nekaterim podjetjem, ki izvajajo druge storitve, kot so storitve zemeljske oskrbe. Poleg tega državna avtonomna družba letalskim družbam, ki delujejo na območju letališča v Cluju, sama zagotavlja poslovne storitve, povezane z dejavnostjo tega letališča.
12
Avgusta 2016 je letališče v Cluju preseglo prag enega milijona potnikov, zabeleženih v koledarskem letu. 21. septembra 2017 je preseglo prag dveh milijonov potnikov.
13
Svet za konkurenco je leta 2016 začel preiskavo na podlagi pritožbe, ki jo je vložila družba Romanian Airport Services SA (v nadaljevanju: RAS), pravna oseba romunskega prava, ki je vložila zahtevo za izvajanje storitev zemeljske oskrbe na letališču v Cluju.
14
Svet za konkurenco je po opravljeni preiskavi z odločbo z dne 8. oktobra 2019 ugotovil, da je državna avtonomna družba kršila člen 6(1) zakona o konkurenci in člen 102 PDEU, saj je zlorabila prevladujoč položaj, ker je družbi RAS zavrnila dostop do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje storitev zemeljske oskrbe na letališču v Cluju v obdobju od 11. septembra 2015 do 9. marca 2017. Državni avtonomni družbi je bila naložena globa v višini 1.642.551,28 romunskih levov (RON) (približno 330.420 EUR).
15
Državna avtonomna družba je pri Curtea de Apel Bucureşti (višje sodišče v Bukarešti, Romunija), ki je predložitveno sodišče, predlagala odpravo te odločbe, pri čemer je med drugim trdila, da navedena odločba temelji na napačnih razlagi in uporabi Direktive 96/67.
16
Državna avtonomna družba trdi, da člen 6 zakona o konkurenci in člen 102 PDEU ne smeta prevladati nad določbami iz Direktive 96/67, ki je specialni predpis, ki odstopa od splošne zakonodaje o konkurenci. Trdi, da je lahko na podlagi te direktive, dokler ni dosežen prag 2 milijonov potnikov, dejavnost zemeljske oskrbe na letališču v Cluju organizirala zgolj ob upoštevanju lastnih varnostnih, tehničnih in poslovnih omejitev. Zato ni bila zavezana vsem subjektom samodejno odobriti dostop do letališke infrastrukture pod pogoji, ki jih sami zahtevajo.
17
Svet za konkurenco pa trdi, da Direktiva 96/67 ni specialni predpis prava Unije v razmerju s členom 102 PDEU in da morebitna uporaba Direktive 96/67 ne izključuje uporabe pravil konkurenčnega prava.
18
V teh okoliščinah je Curtea de Apel București (višje sodišče v Bukarešti, Romunija) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba šteti, da določbe [Direktive 96/67], zlasti členi 1, 6 in 7 te direktive, izključujejo uporabo člena 102 PDEU – in vseh drugih pravil z enako vsebino – v okoliščinah, ki se nanašajo na zavrnitev dostopa do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje dejavnosti zemeljske oskrbe na letališčih [Evropske unije], ki niso dosegla praga dveh milijonov potnikov?“
Vprašanje za predhodno odločanje
19
V skladu z ustaljeno sodno prakso mora Sodišče v okviru postopka sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenega s členom 267 PDEU, nacionalnemu sodišču dati koristen odgovor, ki mu omogoča rešitev spora, o katerem odloča. S tega vidika mora Sodišče po potrebi preoblikovati vprašanja, ki so mu bila predložena. V zvezi s tem mora iz vseh elementov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, in zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe razbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti ob upoštevanju predmeta spora (sodba z dne 24. oktobra 2024, Kwantum Nederland in Kwantum België, C‑227/23, EU:C:2024:914, točka 52 in navedena sodna praksa).
20
V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da čeprav se vprašanje za predhodno odločanje ne nanaša le na člena 1 in 6 Direktive 96/67, ampak tudi na člen 7 te direktive, se spor o glavni stvari ne nanaša na samooskrbo iz zadnjenavedene določbe. Ta spor se nanaša na zavrnitev avtonomne državne družbe, da družbi RAS, ki zagotavlja storitve zemeljske oskrbe, odobri dostop do infrastrukture, potrebne za zagotavljanje takih storitev letališču v Cluju. Vendar je treba navesti, da je člen 6 te direktive tisti, ki se nanaša na zemeljsko oskrbo za tretje osebe in ki v odstavku 1 določa, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe v skladu z ureditvami iz člena 1 navedene direktive, da izvajalcem storitev zemeljske oskrbe zagotovijo prost dostop do trga za izvajanje storitev zemeljske oskrbe tretjim osebam.
21
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče z edinim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člena 1 in 6 Direktive 96/67 razlagati tako, da ovirata uporabo člena 102 PDEU v okoliščinah, v katerih je izvajalcu storitev zemeljske oskrbe zavrnjen dostop do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje te dejavnosti na letališču Unije, katerega letni promet je bil na dan te zavrnitve nižji od dveh milijonov potnikov.
22
Najprej, iz uvodnih izjav 1, 2 in 10 Direktive 96/67 izhaja, da je cilj te direktive odpraviti omejitve svobode opravljanja storitev na notranjem trgu s postopno liberalizacijo trga zemeljske oskrbe na letališčih Unije.
23
Zaradi te postopne liberalizacije člen 1 navedene direktive v odstavku 1(c) določa, da se, najprej, od 1. januarja 1999 člen 6 te direktive med drugim ne uporablja za letališča, katerih promet ni manjši od dveh milijonov potnikov ali 50.000 ton tovora v šestmesečnem obdobju pred 1. aprilom ali pred 1. oktobrom predhodnega leta. Nato ta člen v odstavku 2 določa, da se brez poseganja v odstavek 1 začnejo določbe Direktive 96/67 uporabljati 1. januarja 2001 za vsako letališče, ki je na ozemlju države članice in za katero veljajo določbe Pogodbe ter ki je odprto za komercialni promet in katerega letni promet ni manjši od 2 milijonov potnikov ali 50.000 ton tovora. Poleg tega iz odstavka 3 navedenega člena 1 izhaja, da če letališče doseže enega od pragov tovornega prometa iz tega člena, ne da bi hkrati doseglo še ustrezen prag potniškega prometa, se določbe te direktive ne uporabljajo za vrste storitev zemeljske oskrbe, ki se uporabljajo samo za potnike.
24
Iz člena 1 Direktive 96/67 tako izhaja, da se člen 6 te direktive od 1. januarja 2001 uporablja le za letališča Unije, katerih letni promet ni manjši od 2 milijonov potnikov.
25
Vendar iz predložitvene odločbe izhaja, da v obravnavani zadevi na dan zavrnitve avtonomne državne družbe, da družbi RAS odobri dostop do infrastrukture, potrebne za zagotavljanje storitev zemeljske oskrbe na letališču v Cluju, to letališče ni doseglo praga dveh milijonov potnikov, določenega v členu 1(2) Direktive 96/67.
26
Ker ta zavrnitev dostopa tako ne spada na področje uporabe člena 6 te direktive, avtonomna državna družba na podlagi te direktive ni bila zavezana izvajalcu storitev, kot je družba RAS, odobriti dostop do letališke infrastrukture, potrebne za zagotavljanje storitev zemeljske oskrbe.
27
Kljub temu je treba poudariti, da zgolj obstoj sektorske ureditve ne more nikakor vplivati na to, da za zadevno ravnanje ne veljajo pravila o konkurenci, določena s pogodbama, ne glede na vprašanje, ali se ta sektorska ureditev za to ravnanje uporablja ali ne.
28
Kot je Sodišče razsodilo, namreč nezakonitost ravnanja, ki glede na člen 102 PDEU pomeni zlorabo, ni povezana z njegovo skladnostjo ali neskladnostjo z drugimi pravnimi pravili in da zlorabe prevladujočega položaja v večini primerov vključujejo ravnanja, ki so sicer na drugih področjih prava, ki ni konkurenčno pravo, zakonita (sodba z dne 6. decembra 2012, AstraZeneca/Komisija, C‑457/10 P, EU:C:2012:770, točka 132). Drugače povedano, to, da je ravnanje nekega podjetja v skladu z regulativnim okvirom, ne pomeni, da je to ravnanje v skladu s členom 102 PDEU (sodba z dne 10. julija 2014, Telefónica in Telefónica de España/Komisija, C‑295/12 P, EU:C:2014:2062, točka 133).
29
Na tako načelo je poleg tega jasno opozorjeno v uvodni izjavi 28 Direktive 96/67, v kateri je navedeno, da ta direktiva ne sme vplivati na uporabo določb primarnega prava, in ki napotuje med drugim na pooblastila Komisije na podlagi člena 106 PDEU.
30
Iz tega izhaja – če so pogoji za uporabo člena 102 PDEU izpolnjeni – da za posebno ravnanje, kot je zavrnitev dostopa do letališke infrastrukture, kot v obravnavani zadevi, ne glede na vprašanje, ali ta spada na področje uporabe sektorske ureditve ali ne, lahko velja prepoved zlorabe prevladujočega položaja, določena v tej določbi.
31
Vendar je treba pojasniti, da čeprav okoliščina, da je ravnanje zakonito glede na sektorsko ureditev, ne more vplivati na uporabo člena 102 PDEU, kadar so pogoji za uporabo te določbe izpolnjeni, iz sodne prakse izhaja, da je regulativna obveznost lahko, nasprotno, v smislu te določbe upoštevna za presojo zlorabe prevladujočega podjetja, za katero velja sektorska ureditev (sodba z dne 27. oktobra 2022, DB Station & Service, C‑721/20, EU:C:2022:832, točka 82 in navedena sodna praksa).
32
Glede na zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člena 1 in 6 Direktive 96/67 razlagati tako, da ne ovirata uporabe člena 102 PDEU v okoliščinah, v katerih je izvajalcu storitev zemeljske oskrbe zavrnjen dostop do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje te dejavnosti na letališču Unije, katerega letni promet je bil na dan te zavrnitve nižji od dveh milijonov potnikov.
Stroški
33
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (deveti senat) razsodilo:
Člena 1 in 6 Direktive Sveta 96/67/ES z dne 15. oktobra 1996 o dostopu do trga storitev zemeljske oskrbe na letališčih Skupnosti
je treba razlagati tako, da
ne ovirata uporabe člena 102 PDEU v okoliščinah, v katerih je izvajalcu storitev zemeljske oskrbe zavrnjen dostop do letališke infrastrukture, potrebne za izvajanje te dejavnosti na letališču Unije, katerega letni promet je bil na dan te zavrnitve nižji od dveh milijonov potnikov.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: romunščina.