62022CC0266
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΑΘΑΝΑΣΙΟΥ ΡΑΝΤΟΥ
της 11ης Μαΐου 2023 (
1
)
Υπόθεση C‑266/22
CRRC Qingdao Sifang CO LTD,
Astra Vagoane Călători SA
κατά
Autoritatea pentru Reformă Feroviară,
Alstom Ferroviaria SPA
[αίτηση του Curtea de Apel Bucureşti (εφετείου Βουκουρεστίου, Ρουμανία)για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών – Οδηγία 2014/24/ΕΕ – Άρθρο 25 – Εθνική νομοθεσία η οποία άρχισε να ισχύει μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης διαγωνισμού – Τροποποίηση της έννοιας του “οικονομικού φορέα” – Αποκλεισμός προσφοράς υποβληθείσας από οικονομικό φορέα εγκατεστημένο στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας – Τρίτη χώρα που δεν έχει υπογράψει συμφωνία του άρθρου 25»
I. Εισαγωγή
1.
Η υπό κρίση αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 2, παράγραφος 1, σημείο 13, του άρθρου 18, παράγραφος 1, του άρθρου 25 και του άρθρου 49 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (
2
), όπως τροποποιήθηκε με τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2019/1828 της Επιτροπής, της 30ής Οκτωβρίου 2019 (
3
) (στο εξής: οδηγία 2014/24).
2.
Με τα δύο προδικαστικά του ερωτήματα, το Curtea de Apel București (εφετείο Βουκουρεστίου, Ρουμανία) ζητεί, κατ’ ουσίαν, από το Δικαστήριο να εξετάσει αν οι ως άνω διατάξεις του δικαίου της Ένωσης περί διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων αντιτίθενται στον αποκλεισμό οικονομικού φορέα εγκατεστημένου στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας από διαδικασία διαγωνισμού τον οποίο προκήρυξε αναθέτουσα αρχή κράτους μέλους, όταν ο αποκλεισμός αυτός αποφασίζεται βάσει της εθνικής νομοθεσίας με την οποία τροποποιήθηκε η έννοια του«οικονομικού φορέα» στο πλαίσιο της μεταφοράς του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24 στην εσωτερική έννομη τάξη και όταν η εν λόγω εθνική νομοθεσία άρχισε να ισχύει μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης του διαγωνισμού.
3.
Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ, αφενός, κοινοπραξίας αποτελούμενης από την CRRC Qingdao Sifang και την Astra Vagoane Călători SA (στο εξής από κοινού: κοινοπραξία) και, αφετέρου, της Autoritatea pentru Reformă Feroviară (Αρχής μεταρρυθμίσεως σιδηροδρόμων, στο εξής: ARF), αναθέτουσας αρχής στη Ρουμανία, και της Alstom Ferroviaria, παρεμβαίνουσας υπέρ της ARF. Πιο συγκεκριμένα, η διαφορά αυτή αφορά την απόφαση της ως άνω αρχής να αποκλείσει την προσφορά που υπέβαλε η κοινοπραξία, στο πλαίσιο διαγωνισμού για την αγορά 20 νέων υπεραστικών ηλεκτρικών αμαξοστοιχιών και την παροχή υπηρεσιών συντήρησης και επισκευής των αμαξοστοιχιών αυτών, λόγω του ότι η CRRC Qingdao Sifang είναι εταιρία που εδρεύει στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας.
4.
Τα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα θα δώσουν στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να εξετάσει, για πρώτη φορά, το ζήτημα της συμβατότητας προς το δίκαιο της Ένωσης εθνικών κανόνων για τη μεταφορά του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24 στην εσωτερική έννομη τάξη καθώς και να ερμηνεύσει το κανονιστικό περιεχόμενο της διατάξεως αυτής.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α.
Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2014/24
5.
Οι αιτιολογικές σκέψεις 1, 17 και 98 της οδηγίας 2014/24 διαλαμβάνουν τα ακόλουθα:
«(1)
Η ανάθεση δημόσιων συμβάσεων από τις αρχές των κρατών μελών ή εκ μέρους αυτών πρέπει να είναι σύμφωνη με τις αρχές της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), και ιδίως με την αρχή της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, την αρχή της ελευθερίας της εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, καθώς και με τις αρχές που απορρέουν από αυτές, όπως είναι η αρχή της ίσης μεταχείρισης, η αρχή της αποφυγής διακρίσεων, η αρχή της αμοιβαίας αναγνώρισης, η αρχή της αναλογικότητας και η αρχή της διαφάνειας. Εντούτοις, για δημόσιες συμβάσεις που υπερβαίνουν ορισμένη αξία, είναι σκόπιμο να θεσπιστούν διατάξεις για τον συντονισμό των εθνικών διαδικασιών προμήθειας, ούτως ώστε να διασφαλίζεται ότι οι εν λόγω αρχές εφαρμόζονται στην πράξη και ότι οι δημόσιες [συμβάσεις] είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό.
[…]
(17)
Η απόφαση 94/800/ΕΚ του Συμβουλίου [της 22ας Δεκεμβρίου 1994 σχετικά με την εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας σύναψη των συμφωνιών που απέρρευσαν από τις πολυμερείς διαπραγματεύσεις του Γύρου της Ουρουγουάης (1986-1994), καθ’ όσον αφορά τα θέματα που εμπίπτουν στις αρμοδιότητές της (ΕΕ 1994, L 336, σ. 1)], ενέκρινε συγκεκριμένα τη συμφωνία [για τις δημόσιες συμβάσεις] του [Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου] [στο εξής: ΣΔΣ]. Στόχος της [ΣΔΣ] είναι η θέσπιση ενός πολυμερούς πλαισίου ισόρροπων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων για τις δημόσιες συμβάσεις, με σκοπό την ελευθέρωση και την επέκταση του παγκόσμιου εμπορίου. Όσον αφορά τις συμβάσεις που καλύπτονται από τα παραρτήματα 1, 2, 4 και 5 και τις γενικές σημειώσεις του σχετικού με την Ευρωπαϊκή Ένωση Προσαρτήματος I της [ΣΔΣ], καθώς και από άλλες σχετικές διεθνείς συμφωνίες που δεσμεύουν την Ένωση, οι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει να πληρούν τις υποχρεώσεις που απορρέουν από τις εν λόγω συμφωνίες, εφαρμόζοντας την παρούσα οδηγία σε οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών που έχουν υπογράψει τις συμφωνίες αυτές.
[…]
(98)
Είναι εξαιρετικά σημαντικό η σύμβαση να περιέχει κριτήρια ανάθεσης ή όρους εκτέλεσης της σύμβασης που να αφορούν τις κοινωνικές πτυχές της διαδικασίας παραγωγής των έργων, των αγαθών ή των υπηρεσιών που πρόκειται να παρασχεθούν. Επίσης, τα κριτήρια και οι όροι αυτοί θα πρέπει να εφαρμόζονται σύμφωνα με την οδηγία 96/71/ΕΚ [του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με την απόσπαση εργαζομένων στο πλαίσιο παροχής υπηρεσιών (ΕΕ 1997, L 18, σ. 1)], όπως την ερμήνευσε το [Δικαστήριο], και δεν θα πρέπει να επιλέγονται ή να εφαρμόζονται κατά τρόπο που δημιουργεί άμεσες ή έμμεσες διακρίσεις εις βάρος οικονομικών φορέων από άλλα κράτη μέλη ή από τρίτες χώρες που είναι συμβαλλόμενα μέρη στη [ΣΔΣ] ή σε συμφωνίες ελευθέρων συναλλαγών στις οποίες είναι συμβαλλόμενο μέρος η Ένωση. […]»
6.
Το άρθρο 2 της οδηγίας 2014/24, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ορισμοί», προβλέπει στην παράγραφο 1, μεταξύ άλλων, τους ακόλουθους ορισμούς:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
5.
ως “δημόσιες συμβάσεις” νοούνται οι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσότερων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσότερων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών·
[…]
10.
ως “οικονομικός φορέας” νοείται κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή δημόσιος φορέας ή ένωση αυτών των προσώπων ή/και φορέων, συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών συμπράξεων επιχειρήσεων, που προσφέρει στην αγορά εκτέλεση εργασιών ή/και έργου, προμήθεια προϊόντων ή παροχή υπηρεσιών·
11.
ως “προσφέρων” νοείται οικονομικός φορέας που έχει υποβάλει προσφορά·
[…]
13.
ως “έγγραφο διαδικασίας σύναψης σύμβασης” νοείται κάθε έγγραφο το οποίο παρουσιάζει ή στο οποίο παραπέμπει η αναθέτουσα αρχή με σκοπό να περιγράψει ή να προσδιορίσει στοιχεία της σύμβασης ή της διαδικασίας ανάθεσης, συμπεριλαμβανομένης της προκήρυξης σύμβασης, της προκαταρκτικής προκήρυξης σε περίπτωση που χρησιμοποιείται ως μέσο προκήρυξης του διαγωνισμού, των τεχνικών προδιαγραφών, του περιγραφικού εγγράφου, των προτεινόμενων όρων της σύμβασης, των υποδειγμάτων για την προσκόμιση των εγγράφων από τους υποψηφίους και τους προσφέροντες, των πληροφοριών σχετικά με τις γενικές υποχρεώσεις και τυχόν πρόσθετων εγγράφων·
[…]».
7.
Κατά το άρθρο 7 της ως άνω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Συμβάσεις στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών», η οδηγία 2014/24 δεν εφαρμόζεται σε δημόσιες συμβάσεις και διαγωνισμούς μελετών οι οποίοι, στο πλαίσιο της οδηγίας 2014/25/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών και την κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (ΕΕ 2014, L 94, σ. 243, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 331, σ. 26), όπως τροποποιήθηκε με τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2019/1829 της Επιτροπής, της 30ής Οκτωβρίου 2019 (ΕΕ 2019, L 279, σ. 27) (στο εξής: οδηγία 2014/25), ανατίθενται ή διοργανώνονται από αναθέτουσες αρχές οι οποίες ασκούν μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στα άρθρα 8 έως 14 της οδηγίας 2014/25 και ανατίθενται για τις δραστηριότητες αυτές.
8.
Το άρθρο 18 της οδηγίας 2014/24, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρχές εφαρμοζόμενες στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων», διευκρινίζει στην παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, ότι οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.
9.
Το άρθρο 19 της ως άνω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Οικονομικοί φορείς», προβλέπει στην παράγραφο 1, πρώτο εδάφιο, τα ακόλουθα:
«Οι οικονομικοί φορείς οι οποίοι, δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι, έχουν δικαίωμα να παρέχουν τη συγκεκριμένη υπηρεσία δεν απορρίπτονται με μοναδική αιτιολογία το γεγονός ότι, δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους στο οποίο πραγματοποιείται η ανάθεση της σύμβασης, θα έπρεπε να είναι είτε φυσικά είτε νομικά πρόσωπα.»
10.
Το άρθρο 25 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προϋποθέσεις που σχετίζονται με τη ΣΔΣ και άλλες διεθνείς συμφωνίες», έχει ως εξής:
«Στον βαθμό που καλύπτονται από τα παραρτήματα 1, 2, 4 και 5 και τις γενικές σημειώσεις του σχετικού με την Ευρωπαϊκή Ένωση προσαρτήματος Ι της ΣΔΣ καθώς και από τις λοιπές διεθνείς συμφωνίες από τις οποίες δεσμεύεται η Ένωση, οι αναθέτουσες αρχές επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς των χωρών που έχουν υπογράψει τις εν λόγω συμφωνίες μεταχείριση εξίσου ευνοϊκή με αυτήν που επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς της Ένωσης.»
11.
Το άρθρο 49 της ίδιας ως άνω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προκηρύξεις σύμβασης», έχει ως εξής:
«Οι προκηρύξεις σύμβασης χρησιμοποιούνται ως μέσο προκήρυξης του διαγωνισμού για όλες τις διαδικασίες, με την επιφύλαξη του άρθρου 26 παράγραφος 5 δεύτερο εδάφιο και του άρθρου 32. Οι προκηρύξεις σύμβασης περιέχουν τις πληροφορίες που προβλέπονται στο παράρτημα V μέρος Γ και δημοσιεύονται σύμφωνα με το άρθρο 51.»
12.
Το άρθρο 58 της οδηγίας 2014/24, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κριτήρια επιλογής», ορίζει στην παράγραφο 2, πρώτο εδάφιο, τα εξής:
«Όσον αφορά την καταλληλότητα για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς να είναι εγγεγραμμένοι σε ένα από τα επαγγελματικά ή εμπορικά μητρώα που τηρούνται στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους, όπως περιγράφεται στο παράρτημα XI ή να ικανοποιούν οποιαδήποτε άλλη απαίτηση ορίζεται στο παράρτημα αυτό.»
2. Η οδηγία 2014/25
13.
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2014/25, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής», ορίζει στην παράγραφο 2 τα εξής:
«Διαδικασία σύναψης σύμβασης ή σύμβαση κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας είναι η απόκτηση από έναν ή περισσότερους αναθέτοντες φορείς έργων, προμηθειών ή υπηρεσιών, μέσω σύμβασης προμηθειών, έργων ή υπηρεσιών, από οικονομικούς φορείς που επιλέγονται από τους εν λόγω αναθέτοντες φορείς, εφόσον τα εν λόγω έργα, προμήθειες ή υπηρεσίες προορίζονται για την εκτέλεση μιας εκ των δραστηριοτήτων που αναφέρονται στα άρθρα 8 έως 14.»
14.
Το άρθρο 11 της ως άνω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Υπηρεσίες μεταφορών», προβλέπει τα ακόλουθα:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στις δραστηριότητες που αποσκοπούν στην παροχή ή τη λειτουργία δικτύων που παρέχουν υπηρεσίες στο κοινό στους τομείς των μεταφορών με σιδηρόδρομο, αυτόματα συστήματα, τραμ, τρόλεϊ, λεωφορεία ή καλώδιο.
Όσον αφορά τις υπηρεσίες μεταφορών, θεωρείται ότι υφίσταται δίκτυο όταν η υπηρεσία παρέχεται με όρους που ορίζονται από την αρμόδια αρχή κράτους μέλους, όπως όροι που αφορούν τα δρομολόγια, τη διαθέσιμη μεταφορική ικανότητα ή τη συχνότητα παροχής της υπηρεσίας.»
15.
Το άρθρο 43 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Προϋποθέσεις που σχετίζονται με τη ΣΔΣ και άλλες διεθνείς συμφωνίες», έχει ως εξής:
«Στον βαθμό που καλύπτονται από τα παραρτήματα 3, 4 και 5 και τις γενικές σημειώσεις του σχετικού με την Ευρωπαϊκή Ένωση προσαρτήματος I της ΣΔΣ καθώς και από τις λοιπές διεθνείς συμφωνίες από τις οποίες δεσμεύεται η Ένωση, οι αναθέτουσες αρχές κατά την έννοια του άρθρου 4 παράγραφος 1 στοιχείο α) επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς των χωρών που έχουν υπογράψει τις εν λόγω συμφωνίες μεταχείριση εξίσου ευνοϊκή με αυτήν που επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς της Ένωσης.»
3. Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 24ης Ιουλίου 2019
16.
Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 24ης Ιουλίου 2019, η οποία τιτλοφορείται «Κατευθυντήριες γραμμές για τη συμμετοχή προσφερόντων και αγαθών από τρίτες χώρες στην αγορά δημόσιων συμβάσεων της ΕΕ» [C(2019) 5494 final] (
4
) (στο εξής: ανακοίνωση της Επιτροπής της 24ης Ιουλίου 2019), περιλαμβάνει τα ακόλουθα σχετικά αποσπάσματα:
«Στο πλαίσιο διάφορων διεθνών συμφωνιών (όπως η [ΣΔΣ] και οι διμερείς συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών με κεφάλαια σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις), η [Ένωση] έχει δεσμευτεί να επιτρέπει την πρόσβαση στην ενωσιακή αγορά δημόσιων συμβάσεων για ορισμένα έργα, προμήθειες, υπηρεσίες και οικονομικούς φορείς διάφορων τρίτων χωρών.
Ως εκ τούτου, οι οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις προβλέπουν ότι οι αγοραστές του δημόσιου τομέα στην [Ένωση] θα πρέπει να επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς των χωρών που έχουν υπογράψει τις εν λόγω συμφωνίες μεταχείριση εξίσου ευνοϊκή με αυτήν που επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς της [Ένωσης], στον βαθμό που αυτά καλύπτονται από τις εν λόγω συμφωνίες […].
Πέραν αυτής της υποχρέωσης, οι οικονομικοί φορείς από τρίτες χώρες, οι οποίες δεν έχουν συνάψει συμφωνία για το άνοιγμα της αγοράς δημόσιων συμβάσεων της [Ένωσης] ή των οποίων τα αγαθά, οι υπηρεσίες και τα έργα δεν καλύπτονται από σχετική συμφωνία, δεν έχουν εξασφαλισμένη πρόσβαση σε διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων στην [Ένωση] και μπορούν να αποκλειστούν.»
Β.
Το ρουμανικό δίκαιο
17.
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο jj, του Legea nr. 98/2016 privind achiziţiile publice (νόμου 98/2016 περί δημοσίων συμβάσεων), της 19ης Μαΐου 2016 (Monitorul Oficial al României, μέρος I, αριθ. 390 της 23ης Μαΐου 2016), ως ίσχυε στις 3 Απριλίου 2020 (στο εξής: νόμος περί δημοσίων συμβάσεων), ορίζει την έννοια του «οικονομικού φορέα» ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
(jj) οικονομικός φορέας: κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, ή ομάδα ή ένωση αυτών των προσώπων, συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών συμπράξεων που αποτελούνται από δύο ή περισσότερους τέτοιους φορείς, που προσφέρει νομίμως στην αγορά εκτέλεση εργασιών ή/και έργου, προμήθεια προϊόντων ή παροχή υπηρεσιών».
18.
Το άρθρο 236 του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων προβλέπει τα ακόλουθα:
«1.   Ο παρών νόμος εφαρμόζεται στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που αρχίζουν μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του.
2.   Οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που βρίσκονται σε εξέλιξη κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του παρόντος νόμου διέπονται από τη νομοθεσία που ισχύει κατά την ημερομηνία έναρξης της διαδικασίας σύναψης συμβάσεων.
3.   Ο παρών νόμος εφαρμόζεται στις δημόσιες συμβάσεις/συμφωνίες-πλαίσια που συνάπτονται μετά την ημερομηνία έναρξης ισχύος του.
4.   Οι δημόσιες συμβάσεις/συμφωνίες-πλαίσια που έχουν συναφθεί πριν από την έναρξη ισχύος του παρόντος νόμου διέπονται, για κάθε ζήτημα σχετικό με τη σύναψη, την τροποποίηση, την ερμηνεία, τα αποτελέσματα, την εκτέλεση και τη λύση αυτών, από τη νομοθεσία που ίσχυε κατά την ημερομηνία σύναψής τους.»
19.
Η Ordonanța de urgență a Guvernului αριθ. 25/2021 privind modificarea și completarea unor acte normative în domeniul achizițiilor publice (πράξη νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 25/2021 περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως ορισμένων κανονιστικών πράξεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων), της 31ης Μαρτίου 2021, (Monitorul Oficial al României, μέρος I, αριθ. 346 της 5ης Απριλίου 2021) (στο εξής: OUG 25/2021), η οποία τέθηκε σε ισχύ στις 5 Απριλίου 2021, τροποποίησε διάφορες διατάξεις του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, στο πλαίσιο της μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24 καθώς και του άρθρου 43 της οδηγίας 2014/25.
20.
Το άρθρο V της OUG 25/2021 ορίζει τα εξής:
«Οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στο πλαίσιο των οποίων οι οικονομικοί φορείς έχουν υποβάλει προσφορές κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της παρούσας πράξης νομοθετικού περιεχομένου διέπονται από τη νομοθεσία που ίσχυε κατά την ημερομηνία έναρξης των διαδικασιών αυτών.»
21.
Το άρθρο 3 παράγραφος 1, στοιχείο jj, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε με την OUG 25/2021, ορίζει την έννοια του «οικονομικού φορέα» ως εξής:
«Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
(jj) οικονομικός φορέας: νοείται κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου, ή ομάδα ή ένωση αυτών των προσώπων, συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών συμπράξεων που αποτελούνται από δύο ή περισσότερους τέτοιους φορείς, που προσφέρει νομίμως στην αγορά εκτέλεση εργασιών ή/και έργου, προμήθεια προϊόντων ή παροχή υπηρεσιών και είναι εγκατεστημένο/η σε:
i)
κράτος μέλος της [Ένωσης]·
ii)
κράτος μέλος του Ευρωπαϊκού Οικονομικού Χώρου (ΕΟΧ)·
iii)
τρίτη χώρα που έχει κυρώσει [τη ΣΔΣ], εφόσον η δημόσια σύμβαση που συνάπτεται εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των παραρτημάτων 1, 2, 4 και 5, 6 και 7 του προσαρτήματος Ι της ΣΔΣ·
iv)
τρίτη χώρα που είναι υπό ένταξη στην [Ένωση]·
v)
τρίτη χώρα που δεν εμπίπτει στο σημείο iii, αλλά έχει υπογράψει άλλες διεθνείς συμφωνίες που υποχρεώνουν την [Ένωση] να παρέχει ελεύθερη πρόσβαση στην αγορά στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων».
22.
Το άρθρο 49 του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε από την OUG αριθ. 25/2021, ορίζει τα εξής:
«1.   Οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν να αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και να ενεργούν με διαφανή και αναλογικό τρόπο.
2.   Εφόσον τούτο προβλέπεται από τα παραρτήματα 1, 2, 4 και 5, 6 και 7 του προσαρτήματος Ι της ΣΔΣ καθώς και από τις λοιπές διεθνείς συμφωνίες από τις οποίες δεσμεύεται η [Ένωση], οι αναθέτουσες αρχές επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς των χωρών που έχουν υπογράψει τις εν λόγω συμφωνίες μεταχείριση εξίσου ευνοϊκή με εκείνη που επιφυλάσσουν για τα έργα, τις προμήθειες, τις υπηρεσίες και τους οικονομικούς φορείς της Ένωσης.»
23.
Το άρθρο 53, παράγραφοι 1 και 1 bis, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε με την OUG 25/2021, ορίζει τα εξής:
«1.   Δικαίωμα συμμετοχής στις προβλεπόμενες στο άρθρο 68 διαδικασίες σύναψης συμβάσεων, ως μεμονωμένοι προσφέροντες, ένωση προσφερόντων, υποψήφιοι, τρίτοι εγγυητές ή υπεργολάβοι, έχουν οι οικονομικοί φορείς, όπως αυτοί ορίζονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο jj.
1 bis.   Η αναθέτουσα αρχή αποκλείει από τη διαδικασία σύναψης σύμβασης κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει την ιδιότητα μεμονωμένου προσφέροντος, ένωσης προσφερόντων, υποψηφίου, τρίτου εγγυητή ή υπεργολάβου και το οποίο δεν εμπίπτει στον ορισμό του άρθρου 3, παράγραφος 1, στοιχείο jj, χωρίς να απαιτείται να εξακριβωθεί αν έχουν εφαρμογή τα άρθρα 164, 165 και 167.»
III. Η διαφορά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
24.
Στις 3 Απριλίου 2020 η ARF προκήρυξε ανοικτό διαγωνισμό για τη σύναψη δημόσιας σύμβασης με αντικείμενο την «αγορά 20 νέων υπεραστικών ηλεκτρικών αμαξοστοιχιών, ονομαζόμενων RE-IR, καθώς και την αγορά των υπηρεσιών συντήρησης και επισκευής που απαιτούνται για τη λειτουργία των αμαξοστοιχιών αυτών», δημοσιεύοντας στο Sistemul Electronic de Achiziții Publice (ηλεκτρονικό σύστημα δημοσίων συμβάσεων) την προκήρυξη διαγωνισμού με στοιχεία CN1020204 της 3ης Απριλίου 2020 και τα σχετικά έγγραφα της διαδικασίας σύναψης σύμβασης.
25.
Στις 5 Απριλίου 2021 τέθηκε σε ισχύ η OUG 25/2021 περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως ορισμένων κανονιστικών πράξεων στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων.
26.
Στις 19 Απριλίου 2021, η οποία ήταν η καταληκτική ημερομηνία για την υποβολή προσφορών στο πλαίσιο της επίμαχης διαδικασίας σύναψης σύμβασης, υπέβαλαν προσφορές δύο οικονομικοί φορείς, συγκεκριμένα η κοινοπραξία και η Alstom Ferroviaria.
27.
Στις 2 Νοεμβρίου 2021 η ARF δημοσίευσε την τελική έκθεση ανάθεσης της σύμβασης αριθ. 22/410/28.10.2021, με την οποία αποκλείστηκε η προσφορά που υπέβαλε η κοινοπραξία και η σύμβαση κατακυρώθηκε στην Alstom Ferroviaria (στο εξής: έκθεση περί αποκλεισμού). Ο λόγος αποκλεισμού της προσφοράς της κοινοπραξίας ήταν ότι η επικεφαλής της, ήτοι η εταιρία CRRC Qingdao Sifang, δεν ενέπιπτε στην έννοια του «οικονομικού φορέα» κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο jj, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε με την OUG 25/2021, διότι η έδρα της βρίσκεται στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας.
28.
Στις 11 Νοεμβρίου 2021 η κοινοπραξία προσέφυγε κατά της έκθεσης περί αποκλεισμού ενώπιον του Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (εθνικού συμβουλίου για την επίλυση των διαφορών, Ρουμανία, στο εξής: CNSC). Στο πλαίσιο της ως άνω προσφυγής, η κοινοπραξία υποστήριξε ότι ο αποκλεισμός της, που βασίζεται στην αναδρομική εφαρμογή της OUG 25/2021, αντιβαίνει στο ρουμανικό Σύνταγμα και στο δίκαιο της Ένωσης.
29.
Με απόφαση της 31ης Ιανουαρίου 2022, το CNSC απέρριψε την προσφυγή της κοινοπραξίας. Το εν λόγω όργανο επισήμανε, κατ’ αρχάς, ότι η Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας δεν πληροί καμία από τις προϋποθέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο jj, σημεία i έως v, του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων, όπως τροποποιήθηκε με την OUG 25/2021. Το CNSC διαπίστωσε, περαιτέρω, ότι η κοινοπραξία είχε υποβάλει την προσφορά της στις 19 Απριλίου 2021, ήτοι μετά την έναρξη ισχύος, στις 5 Απριλίου 2021, της OUG 25/2021. Τέλος, το CNSC υπογράμμισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο V της OUG 25/2021, μόνον οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στο πλαίσιο των οποίων οι οικονομικοί φορείς είχαν υποβάλει προσφορές κατά την ημερομηνία έναρξης ισχύος της ως άνω OUG διέπονται από τη νομοθεσία που ίσχυε κατά την ημερομηνία έναρξης των διαδικασιών αυτών. Εξ αντιδιαστολής, οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στο πλαίσιο των οποίων ουδεμία προσφορά είχε υποβληθεί έως τις 5 Απριλίου 2021, ημερομηνία έναρξης ισχύος της OUG 25/2021, διέπονται από την εν λόγω OUG.
30.
Στις 14 Φεβρουαρίου 2022 η κοινοπραξία προσέφυγε κατά της αποφάσεως του CNSC ενώπιον του Curtea de Apel București (εφετείου Βουκουρεστίου), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου, το οποίο αποφαίνεται σε τελευταίο βαθμό. Ειδικότερα, η κοινοπραξία προβάλλει ότι η τροποποίηση των κανόνων της διαδικασίας σύναψης σύμβασης ενόσω η διαδικασία αυτή είναι σε εξέλιξη συνιστά παραβίαση των αρχών του δικαίου της Ένωσης, και ιδίως των αρχών της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφάλειας δικαίου, της μη αναδρομικότητας, της διαφάνειας και της ίσης μεταχείρισης.
31.
Στις 2 Μαρτίου 2022 οι προσφεύγουσες ζήτησαν να υποβληθούν στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα.
32.
Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η OUG 25/2021 τροποποίησε το νομικό πλαίσιο που διέπει τις δημόσιες συμβάσεις και προσάρμοσε ορισμένους γενικούς κανόνες για τη συμμετοχή στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων σύμφωνα με το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24, το οποίο προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να διασφαλίζουν την ίση μεταχείριση προς τους οικονομικούς φορείς των κρατών μελών μόνον όσον αφορά τους οικονομικούς φορείς των τρίτων χωρών οι οποίες έχουν υπογράψει συμφωνίες κατά την έννοια της διάταξης αυτής.
33.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, στο προοίμιο της OUG 25/2021 η Ρουμανική Κυβέρνηση μνημονεύει την τάση που παρατηρήθηκε κατά τα προηγούμενα έτη, στο πλαίσιο των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων, για αύξηση του αριθμού των προσφερόντων από τρίτες χώρες, οι οποίοι παρέχουν λιγότερα εχέγγυα όσον αφορά την τήρηση ορισμένων απαιτήσεων, όπως τα πιστοποιημένα πρότυπα ποιότητας, τα περιβαλλοντικά πρότυπα και τα πρότυπα βιώσιμης ανάπτυξης, οι απαιτήσεις σχετικά με τις συνθήκες εργασίας και την κοινωνική προστασία καθώς και οι πολιτικές ανταγωνισμού.
34.
Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει ότι το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 δεν διακρίνει, όσον αφορά τη μεταχείριση των οικονομικών φορέων που αφορά η διάταξη αυτή, ανάλογα με τον χρόνο υποβολής των προσφορών τους στο πλαίσιο των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στις οποίες συμμετέχουν.
35.
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατά πόσον διασφαλίζεται η τήρηση των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, οι οποίες κατοχυρώνονται από το δίκαιο της Ένωσης, καθώς και των αρχών της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας και της αναλογικότητας, που προβλέπονται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 13, και το άρθρο 49 της ίδιας οδηγίας, σε περίπτωση αποκλεισμού προσφέροντος βάσει κανονιστικής πράξεως με ισχύ νόμου με την οποία τροποποιείται, μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης του διαγωνισμού, ο ορισμός του οικονομικού φορέα.
36.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Curtea de Apel București (εφετείο Βουκουρεστίου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντιτίθενται οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης σε εθνική νομοθεσία η οποία μετέφερε στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 25 της [οδηγίας 2014/24], από τις 5 Απριλίου 2021, και προβλέπει ότι οι οικονομικοί φορείς που δεν εμπίπτουν σε αυτές τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης μπορούν να εξακολουθήσουν να συμμετέχουν σε διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων μόνον εφόσον έχουν υποβάλει προσφορές πριν από την ημερομηνία έναρξης ισχύος της εν λόγω νομοθετικής τροποποίησης;
2)
Απαγορεύουν οι αρχές της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας και της αναλογικότητας, για τις οποίες γίνεται λόγος στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 13, και το άρθρο 49 της οδηγίας αυτής, τον αποκλεισμό προσφέροντος βάσει κανονιστικής πράξεως με ισχύ νόμου εκδοθείσας από την κυβέρνηση του κράτους μέλους, η οποία θεσπίζει νέο κανόνα με τον οποίο τροποποιείται ο ορισμός του οικονομικού φορέα, μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης διαγωνισμού στον οποίο συμμετέχει ο εν λόγω προσφέρων;»
37.
Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν στο Δικαστήριο η κοινοπραξία, η ARF, η Alstom Ferroviaria, η Αυστριακή Κυβέρνηση καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
38.
Η Alstom Ferroviaria και η ARF, αμφότερες επικουρικώς, καθώς και η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή προτείνουν να δοθεί αρνητική απάντηση στα υποβληθέντα ερωτήματα. Η κοινοπραξία, από την πλευρά της, προτείνει να δοθεί καταφατική απάντηση.
IV. Ανάλυση
Α.
Επί του παραδεκτού των προδικαστικών ερωτημάτων και της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου να τα απαντήσει
39.
Τόσο η Alstom Ferroviaria όσο και η ARF προβάλλουν ένσταση απαραδέκτου της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως στο σύνολό της. Η Alstom Ferroviaria υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι τα προδικαστικά ερωτήματα είναι απαράδεκτα, διότι δεν αφορούν την ερμηνεία διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, αλλά κανόνων του εθνικού δικαίου (
5
) οι οποίοι εμπίπτουν στην αποκλειστική αρμοδιότητα του εθνικού δικαστηρίου. Η ARF υποστηρίζει, από την πλευρά της, ότι η επίμαχη νομική κατάσταση στη διαφορά της κύριας δίκης δεν εμπίπτει στο προσωπικό πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης και ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι απαράδεκτη όσον αφορά τη CRRC Qingdao Sifang. Επιπλέον, αν η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως κηρυχθεί απαράδεκτη όσον αφορά τη CRRC Qingdao Sifang, θα πρέπει να κηρυχθεί απαράδεκτη και όσον αφορά την Astra Vagoane Călători, η οποία είναι μεν εγκατεστημένη στη Ρουμανία, αλλά συμμετείχε στη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης στο πλαίσιο κοινοπραξίας με τη CRRC Qingdao Sifang.
40.
Υπενθυμίζω, ως προς το ζήτημα αυτό, ότι, κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της διαδικασίας συνεργασίας μεταξύ των εθνικών δικαστηρίων και του Δικαστηρίου την οποία θεσπίζει το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, εναπόκειται αποκλειστικώς στο εθνικό δικαστήριο, το οποίο έχει επιληφθεί της διαφοράς και φέρει την ευθύνη της μέλλουσας να εκδοθεί δικαστικής αποφάσεως, να εκτιμήσει, λαμβάνοντας υπόψη τις ιδιομορφίες της υποθέσεως, τόσο την αναγκαιότητα μιας προδικαστικής αποφάσεως για την έκδοση της δικής του αποφάσεως όσο και το λυσιτελές των υποβαλλομένων στο Δικαστήριο ερωτημάτων. Συνεπώς, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία ή το κύρος κανόνα του δικαίου της Ένωσης, το Δικαστήριο υποχρεούται κατ’ αρχήν να απαντήσει (
6
). Περαιτέρω, το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν είναι πρόδηλο ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσεως ή, ακόμη, όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (
7
).
41.
Στην υπό κρίση υπόθεση, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης η εφαρμογή, μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης του διαγωνισμού, εθνικής νομοθεσίας για την τροποποίηση της έννοιας του «οικονομικού φορέα», στο πλαίσιο της μεταφοράς στο εθνικό δίκαιο του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24, η οποία είχε ως αποτέλεσμα τον αποκλεισμό της κοινοπραξίας. Υπό τις περιστάσεις αυτές, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι πρόδηλο ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης ή ότι είναι υποθετικής φύσεως. Επιπλέον, η απόφαση περί παραπομπής περιέχει επαρκή πραγματικά και νομικά στοιχεία ώστε να δοθεί χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο. Εξάλλου, τα επιχειρήματα που προέβαλε η ARF σχετικά με τη μη εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 σε οικονομικούς φορείς από τρίτες χώρες οι οποίες δεν έχουν συνάψει συμφωνία για το άνοιγμα της αγοράς δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης, αφορούν την επί της ουσίας ανάλυση των υποβληθέντων προδικαστικών ερωτημάτων και όχι το παραδεκτό τους.
42.
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, εκτιμώ ότι η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή.
Β.
Επί της ουσίας
43.
Με τα δύο προδικαστικά ερωτήματα, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν οι αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, αφενός, και οι αρχές της ίσης μεταχείρισης, της διαφάνειας και της αναλογικότητας που προβλέπονται στο άρθρο 18, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, σε συνδυασμό με το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 13, και το άρθρο 49 της οδηγίας αυτής, αφετέρου, απαγορεύουν τον αποκλεισμό προσφέροντος λόγω του ότι είναι εγκατεστημένος σε τρίτη χώρα που δεν έχει υπογράψει συμφωνία του άρθρου 25 της εν λόγω οδηγίας, όταν, πρώτον, ο αποκλεισμός αυτός απορρέει από εθνική νομοθεσία η οποία τροποποίησε την έννοια του «οικονομικού φορέα» στο πλαίσιο της μεταφοράς του άρθρου 25 στο εσωτερικό δίκαιο και, δεύτερον, η εν λόγω εθνική νομοθεσία τέθηκε σε ισχύ μετά τη δημοσίευση της προκήρυξης του επίμαχου διαγωνισμού και πριν από την υποβολή των προσφορών.
44.
Λαμβανομένων υπόψη των πραγματικών περιστατικών της διαφοράς της κύριας δίκης, επιβάλλονται ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με το καθ’ ύλην, το χρονικό και το προσωπικό πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24. Πράγματι, μόνον εφόσον η κοινοπραξία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής, δύναται να επικαλεστεί τις επιμέρους αρχές του δικαίου της Ένωσης τις οποίες αφορούν τα προδικαστικά ερωτήματα του αιτούντος δικαστηρίου.
45.
Όπως θα καταδειχθεί κατωτέρω, καίτοι η εφαρμογή της οδηγίας αυτής ratione materiae και ratione temporis εγείρει ασφαλώς ζητήματα τα οποία εναπόκεινται, εν τέλει, στην κρίση του εθνικού δικαστηρίου, τούτο δεν ισχύει όσον αφορά τη ratione personae εφαρμογή της, στο μέτρο που το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 έχει ως αποτέλεσμα ότι οι οικονομικοί φορείς τρίτων χωρών οι οποίες δεν έχουν υπογράψει τις συμφωνίες που αναφέρονται στη διάταξη αυτή δεν απολαύουν των δικαιωμάτων που προβλέπονται στην εν λόγω οδηγία και δεν μπορούν, επομένως, να επικαλεστούν βασίμως παραβίαση των αρχών της ισότητας, της απαγορεύσεως των διακρίσεων, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης τις οποίες κατοχυρώνει το δίκαιο της Ένωσης.
1. Επί της εφαρμογής ratione materiae
46.
Όπως και η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή, φρονώ ότι είναι πιθανό η επίμαχη στην κύρια δίκη δημόσια σύμβαση, η οποία αφορά την αγορά ηλεκτρικών αμαξοστοιχιών για σιδηροδρομικές μεταφορές και την παροχή των αναγκαίων για τη λειτουργία των αμαξοστοιχιών αυτών υπηρεσιών συντήρησης και επισκευής, να μην εμπίπτει στην οδηγία 2014/24, την οποία μνημονεύει στα ερωτήματά του το αιτούν δικαστήριο, αλλά στην οδηγία 2014/25.
47.
Η οδηγία 2014/24 εφαρμόζεται στις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων από αναθέτουσες αρχές όσον αφορά δημόσιες συμβάσεις των οποίων η εκτιμώμενη αξία είναι ίση προς ή ανώτερη από τα κατώτατα όρια που θεσπίζονται στο άρθρο 4 της οδηγίας. Σύμφωνα με το άρθρο της 7, η οδηγία δεν εφαρμόζεται, μεταξύ άλλων, σε δημόσιες συμβάσεις που ανατίθενται από αναθέτουσες αρχές οι οποίες ασκούν μία ή περισσότερες από τις δραστηριότητες που αναφέρονται στα άρθρα 8 έως 14 της οδηγίας και ανατίθενται για τις δραστηριότητες αυτές. Επομένως, το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24 δεν καλύπτει, μεταξύ άλλων, τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα των υπηρεσιών μεταφορών, όπως αυτός ορίζεται στο άρθρο 11 της οδηγίας 2014/25 (
8
). Το εν λόγω άρθρο 11, το οποίο φέρει τον τίτλο «Υπηρεσίες μεταφορών», διευκρινίζει ειδικότερα στο πρώτο εδάφιο ότι η οδηγία εφαρμόζεται στις δραστηριότητες που αποσκοπούν στην παροχή ή τη λειτουργία δικτύων που παρέχουν υπηρεσίες στο κοινό, μεταξύ άλλων, στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών. Περαιτέρω, κατά το δεύτερο εδάφιο του εν λόγω άρθρου, υφίσταται δίκτυο όταν η υπηρεσία παρέχεται με όρους που ορίζονται από αρμόδια αρχή κράτους μέλους, όπως όροι που αφορούν τα δρομολόγια, τη διαθέσιμη μεταφορική ικανότητα ή τη συχνότητα παροχής της υπηρεσίας.
48.
Πλην όμως, στην υπό κρίση υπόθεση, από την ενώπιον του Δικαστηρίου δικογραφία δεν προκύπτει με βεβαιότητα ούτε, αφενός, αν η επίμαχη στην κύρια δίκη αναθέτουσα αρχή, παρά την επωνυμία της, παρέχει η ίδια υπηρεσίες μεταφορών κατά την έννοια του άρθρου 11 της οδηγίας 2014/25 (
9
) ούτε, αφετέρου, αν οι ηλεκτρικές αμαξοστοιχίες που συνιστούν το αντικείμενο της επίμαχης στην κύρια δίκη συμβάσεως θα λειτουργούν στο πλαίσιο δικτύου κατά την έννοια της ίδιας διατάξεως (
10
). Εναπόκειται, συνεπώς, στο αιτούν δικαστήριο, το οποίο είναι το μόνο αρμόδιο να εκτιμήσει τα πραγματικά περιστατικά, να εξετάσει τις πτυχές αυτές και να διαπιστώσει αν η επίμαχη στην κύρια δίκη σύμβαση εμπίπτει στην οδηγία 2014/24 ή στην οδηγία 2014/25.
49.
Κατόπιν των ανωτέρω διευκρινίσεων, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24, ως προς το οποίο ερωτάται το Δικαστήριο, έχει διατύπωση παρόμοια με εκείνη του άρθρου 43 της οδηγίας 2014/25 και αφορά, κατ’ ουσίαν, τις ίδιες συμφωνίες (
11
). Ως εκ τούτου, η παράλειψη ακριβούς προσδιορισμού της οδηγίας που είναι εφαρμοστέα στην υπόθεση της κύριας δίκης δεν εμποδίζει το Δικαστήριο να απαντήσει στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, δεδομένου ότι η ερμηνεία που θα γίνει δεκτή σε σχέση με το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 μπορεί να εφαρμοστεί ευθέως και όσον αφορά το άρθρο 43 της οδηγίας 2014/25 (
12
).
2. Επί της εφαρμογής ratione temporis
50.
Κατά πάγια νομολογία, εφαρμοστέα σε μια δημόσια σύμβαση είναι, κατ’ αρχήν, η οδηγία που ισχύει κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η αναθέτουσα αρχή επιλέγει το είδος της διαδικασίας που θα εφαρμόσει και δίνει οριστική απάντηση στο ζήτημα αν υπάρχει ή όχι υποχρέωση διεξαγωγής διαγωνισμού για την ανάθεση μιας δημοσίας συμβάσεως (
13
).
51.
Ως προς το ζήτημα αυτό, επισημαίνω ότι η οδηγία 2004/18 καταργήθηκε με την οδηγία 2014/24 από τις 18 Απριλίου 2016. Το άρθρο 90 της οδηγίας 2014/24 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να θέσουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με αυτήν μέχρι τις 18 Απριλίου 2016, με ορισμένες εξαιρέσεις (
14
) οι οποίες, εν προκειμένω, είναι άνευ σημασίας.
52.
Στην υπό κρίση υπόθεση, η προκήρυξη του διαγωνισμού δημοσιεύθηκε στις 3 Απριλίου 2020, σχεδόν τέσσερα έτη μετά από την κατάργηση της οδηγίας 2004/18 και την εκπνοή της προθεσμίας για τη μεταφορά της οδηγίας 2014/24 στο εσωτερικό δίκαιο. Ως εκ τούτου, υπό το πρίσμα της ενωσιακής έννομης τάξης, η οδηγία που ίσχυε κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η αναθέτουσα αρχή επέλεξε το είδος της διαδικασίας ήταν η οδηγία 2014/24.
53.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η OUG 25/2021, με την οποία το άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 μεταφέρθηκε στο ρουμανικό δίκαιο, τέθηκε σε ισχύ στις 5 Απριλίου 2021, ήτοι κατόπιν της προκήρυξης του διαγωνισμού στις 3 Απριλίου 2020 και σχεδόν πέντε έτη μετά τη λήξη της προθεσμίας μεταφοράς της οδηγίας 2014/24 στην εσωτερική έννομη τάξη.
54.
Ειδικότερα, κατά πρώτον, από πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 προκύπτει ότι οι διατάξεις της οδηγίας αυτής εφαρμόζονται κατά το χρονικό διάστημα που έπεται της προθεσμίας μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη, ακόμη και πριν από την ημερομηνία κατά την οποία οι διατάξεις αυτές μεταφέρθηκαν, στην πράξη, στο εθνικό δίκαιο (
15
). Εξάλλου, το Δικαστήριο προσφάτως έκρινε ότι το να αποκλειστεί προσφορά από τη διαδικασία σύναψης δημόσιας σύμβασης πριν από την ημερομηνία λήξης της προθεσμίας μεταφοράς της σχετικής οδηγίας στην εσωτερική έννομη τάξη και πριν από τη μεταφορά της στο εθνικό δίκαιο θα αντέβαινε προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου, εάν η απόφαση έναντι της οποίας προβάλλεται παράβαση του δικαίου της Ένωσης ελήφθη πριν από την ημερομηνία αυτή (
16
). Από την εξ αντιδιαστολής ερμηνεία της νομολογίας αυτής μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η οδηγία εφαρμόζεται μόνον εφόσον, κατ’ ελάχιστον, έχει μεταφερθεί στο εθνικό δίκαιο κατά τον χρόνο του αποκλεισμού. Αυτό ακριβώς συμβαίνει εν προκειμένω. Ως εκ τούτου, η οδηγία 2014/24 ήταν σαφώς εφαρμοστέα. Το ίδιο συμπέρασμα ισχύει και όσον αφορά τους κανόνες περί μεταφοράς της οδηγίας 2014/25 στην εσωτερική έννομη τάξη (
17
).
55.
Κατά δεύτερον, πρέπει να επισημανθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, μια οδηγία δεν μπορεί καθεαυτή να γεννά υποχρεώσεις εις βάρος ιδιώτη και επομένως δεν χωρεί επίκλησή της έναντι αυτού. Συγκεκριμένα, η επέκταση στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών της δυνατότητας επικλήσεως διατάξεως οδηγίας που δεν έχει μεταφερθεί ή έχει μεταφερθεί πλημμελώς στην εσωτερική έννομη τάξη θα ισοδυναμούσε με αναγνώριση της εξουσίας της Ένωσης να επιβάλλει υποχρεώσεις με άμεσο αποτέλεσμα σε βάρος ιδιωτών, παρά το γεγονός ότι διαθέτει τέτοια αρμοδιότητα μόνο στις περιπτώσεις που της απονέμεται εξουσία έκδοσης κανονισμών (
18
). Εν προκειμένω, όμως, δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση.
56.
Αφενός, όταν οι ιδιώτες δύνανται να επικαλεστούν οδηγία η οποία δεν μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας όχι κατά ιδιώτη, αλλά κατά του κράτους, μπορούν να το πράξουν ανεξαρτήτως της ιδιότητας υπό την οποία ενεργεί το κράτος αυτό. Πράγματι, θα πρέπει να αποκλειστεί το ενδεχόμενο να μπορεί το κράτος να επωφεληθεί από τη μη συμμόρφωσή του προς το δίκαιο της Ένωσης. Ειδικότερα, επίκληση διατάξεων οδηγίας οι οποίες είναι ικανές να έχουν άμεσο αποτέλεσμα χωρεί όχι μόνο έναντι δημόσιου φορέα αλλά και έναντι οργανισμού ο οποίος, ανεξαρτήτως της νομικής μορφής του, είναι επιφορτισμένος, δυνάμει πράξεως της δημοσίας αρχής, με την παροχή υπηρεσίας δημοσίου συμφέροντος, υπό τον έλεγχο της αρχής αυτής, και ο οποίος έχει προς τούτο εξαιρετικές εξουσίες σε σχέση με τους κανόνες που εφαρμόζονται στις σχέσεις μεταξύ ιδιωτών (
19
).
57.
Εν προκειμένω, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως φαίνεται ότι μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η ARF ενήργησε ως δημόσια αρχή η οποία πληροί τις προϋποθέσεις που απαιτούνται από την οδηγία 2014/24 για να χαρακτηριστεί ως «αναθέτουσα αρχή», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/24, πράγμα που, ωστόσο, εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει (
20
). Εάν επιβεβαιωθεί το σημείο αυτό, τότε θα μπορεί να γίνει επίκληση έναντι της ARF των διατάξεων της οδηγίας 2014/24, συμπεριλαμβανομένων των κανόνων σχετικά με το πεδίο εφαρμογής της (οι οποίοι αναλύθηκαν ανωτέρω). Ως εκ τούτου, σε κάθε περίπτωση, οι οικονομικοί φορείς που συμμετείχαν στη διαδικασία σύναψης της επίμαχης στην κύρια δίκη σύμβασης και εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της θα μπορούσαν να επικαλεστούν την εφαρμογή της οδηγίας 2014/24 μετά την εκπνοή της προθεσμίας μεταφοράς της στην εσωτερική έννομη τάξη, ανεξαρτήτως της εκπρόθεσμης μεταφοράς της στο ρουμανικό δίκαιο.
58.
Αφετέρου, υπενθυμίζεται επίσης ότι το εθνικό δικαστήριο οφείλει να ερμηνεύει το εθνικό δίκαιο, από τη λήξη της προθεσμίας για τη μεταφορά μιας οδηγίας που δεν έχει μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο, κατά τρόπον ώστε η επίμαχη κατάσταση να καθίσταται αμέσως συμβατή με τις διατάξεις της οδηγίας αυτής, χωρίς ωστόσο να προβεί σε contra legem ερμηνεία του εθνικού δικαίου (
21
). Πάντως, στην υπό κρίση υπόθεση, δεν υπάρχει κανένα ενδεχόμενο contra legem ερμηνείας, στον βαθμό που, κατά την ημερομηνία ασκήσεως της προσφυγής, ήτοι στις 11 Νοεμβρίου 2021, η OUG 25/2021, με την οποία μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο η οδηγία 2014/24, είχε ήδη τεθεί σε ισχύ (
22
).
3. Επί της εφαρμογής ratione personae
59.
Η κοινοπραξία, προκειμένου να μπορεί να επικαλεστεί τις αρχές του δικαίου της Ένωσης για τις οποίες γίνεται λόγος στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, πρέπει να εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής ratione personae της οδηγίας 2014/24. Συνεπώς, σε ενάντια περίπτωση, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η κοινοπραξία δεν δύναται να θεμελιώσει δικαίωμα στην οδηγία αυτή στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης. Δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν θα εφαρμόζεται έναντι αυτής, δεν θα μπορεί να επικαλεστεί ούτε τις γενικές αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, όπως κατοχυρώνονται από το δίκαιο της Ένωσης.
60.
Συναφώς, υπενθυμίζω ότι η CRRC Qingdao Sifang, η επικεφαλής της κοινοπραξίας, είναι εταιρία εγκατεστημένη στη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας η οποία δεν έχει υπογράψει τις συμφωνίες του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24. Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα υποβληθέντα προδικαστικά ερωτήματα, πρέπει, επομένως, να εξεταστεί αρχικώς αν μια εταιρία εγκατεστημένη στο κράτος αυτό εμπίπτει στο ratione personae πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (
23
).
61.
Ως προς το ζήτημα αυτό, πρέπει να εξεταστεί το άρθρο 1 της οδηγίας 2014/24, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αντικείμενο και πεδίο εφαρμογής» και απλώς αναφέρει ότι η οδηγία «θεσπίζει κανόνες για τις διαδικασίες σύναψης συμβάσεων που πραγματοποιούνται από αναθέτουσες αρχές […] για δημόσιες συμβάσεις» και ορίζει τον όρο «διαδικασία σύναψης σύμβασης», κατά την έννοια της οδηγίας, ως την «απόκτηση, μέσω δημόσιας σύμβασης, από μία ή περισσότερες αναθέτουσες αρχές, έργων, προμηθειών ή υπηρεσιών από οικονομικούς φορείς που επιλέγονται από τις εν λόγω αναθέτουσες αρχές» (
24
). Συνεπώς, το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας εξαρτάται εν μέρει από τον ορισμό του «οικονομικού φορέα». Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 10, της ίδιας οδηγίας, στην έννοια αυτή εμπίπτει «κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο ή δημόσιος φορέας ή ένωση αυτών των προσώπων ή/και φορέων, συμπεριλαμβανομένων των προσωρινών συμπράξεων επιχειρήσεων, που προσφέρει στην αγορά εκτέλεση εργασιών ή/και έργου, προμήθεια προϊόντων ή παροχή υπηρεσιών».
62.
Με βάση τον ανωτέρω ορισμό, ο οποίος δεν αποκλείει τυπικώς από την έννοια του «οικονομικού φορέα» τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα που είναι εγκατεστημένα σε τρίτες χώρες, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι, κατ’ αρχήν, κάθε οικονομικός φορέας τρίτης χώρας εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24. Αυτήν ακριβώς την άποψη υποστηρίζει η κοινοπραξία, προκειμένου να μπορεί να επικαλεστεί την έναντι αυτής εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης και των διαδικαστικών δικαιωμάτων.
63.
Δεν μπορώ, εντούτοις, να συνταχθώ με τη θέση αυτή. Ειδικότερα, όπως και η ARF, η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή, εκτιμώ ότι, κατ’ αρχήν, οι οικονομικοί φορείς που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτες χώρες δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2014/24, πλην εκείνων που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτες χώρες οι οποίες έχουν υπογράψει τις συμφωνίες του άρθρου 25 της οδηγίας. Ως εκ τούτου, πρέπει να ερμηνευθεί η διάταξη αυτή.
64.
Κατά πάγια νομολογία, κατά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης πρέπει να λαμβάνεται υπόψη όχι μόνο το γράμμα της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος, καθώς και το ιστορικό θεσπίσεως της ρυθμίσεως αυτής (
25
).
α) Επί της γραμματικής ερμηνείας
65.
Κατά πρώτον, όσον αφορά το γράμμα του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24 (
26
), η διάταξη αυτή προβλέπει ότι στους οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών οι οποίες έχουν υπογράψει συμφωνίες που παρέχουν πρόσβαση σε δημόσιες συμβάσεις στην Ένωση πρέπει να επιφυλάσσεται μεταχείριση «εξίσου ευνοϊκή» με αυτήν που επιφυλάσσεται στους οικονομικούς φορείς των κρατών μελών. Με άλλα λόγια, μόνον στις επιχειρήσεις τρίτων χωρών με τις οποίες η Ένωση έχει υπογράψει δεσμευτικές διεθνείς συμφωνίες ή διμερείς συμφωνίες ελεύθερων συναλλαγών που καλύπτουν τις δημόσιες συμβάσεις παρέχεται προνομιακή πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις της Ένωσης. Εξ αντιδιαστολής, μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι τα κράτη μέλη έχουν την ευχέρεια να μην επιφυλάσσουν εξίσου ευνοϊκή μεταχείριση στους οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών οι οποίες δεν έχουν υπογράψει τέτοιες συμφωνίες και ότι, ως εκ τούτου, οι επιχειρήσεις τρίτων χωρών που δεν είναι συμβαλλόμενα μέρη συμφωνίας στον ως άνω τομέα δεν μπορούν να αξιώσουν προνομιακή πρόσβαση στις δημόσιες συμβάσεις της Ένωσης. Οποιαδήποτε άλλη ερμηνεία θα καθιστούσε κενή νοήματος τη διάκριση μεταξύ των συμβαλλομένων και των μη συμβαλλομένων κρατών στις συμφωνίες αυτές.
66.
Η αρχή της ίσης μεταχείρισης των οικονομικών φορέων βρίσκεται στον πυρήνα των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων, γύρω από τον οποίο διαρθρώνεται το σύνολο σχεδόν των διατάξεών τους. Επομένως, αν μια αναθέτουσα αρχή κράτους μέλους έχει τη δυνατότητα να μην επιφυλάξει εξίσου ευνοϊκή μεταχείριση σε οικονομικό φορέα τρίτης χώρας, για παράδειγμα, αποκλείοντας την προσφορά του υπέρ της προσφοράς εγχώριας επιχείρησης, φρονώ ότι δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί ότι οι φορείς αυτοί εξακολουθούν κατά κάποιο τρόπο να εμπίπτουν τύποις στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 2014/24 και 2014/25. Με άλλα λόγια, η δυνατότητα των κρατών μελών να μην επιφυλάσσουν εξίσου ευνοϊκή μεταχείριση στους οικονομικούς φορείς ορισμένων τρίτων χωρών κατ’ εμέ υποδηλώνει ότι οι φορείς αυτοί δεν μπορούν να εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οδηγιών περί δημοσίων συμβάσεων.
67.
Η ως άνω γραμματική ερμηνεία επιρρωννύεται, άλλωστε, από την αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού IPI (
27
), η οποία είναι μεν μεταγενέστερη της θέσπισης των οδηγιών 2014/24 και 2014/25 και δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στη διαφορά της κύριας δίκης, πλην όμως προβλέπει ρητώς ότι «οι οικονομικοί φορείς από τρίτες χώρες που δεν έχουν συνάψει συμφωνία που να προβλέπει το άνοιγμα των δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης, ή των οποίων τα αγαθά, οι υπηρεσίες και τα έργα δεν καλύπτονται από τέτοια συμφωνία, δεν έχουν εξασφαλισμένη πρόσβαση σε διαδικασίες σύναψης συμβάσεων στην Ένωση και μπορούν να αποκλειστούν από τις διαδικασίες αυτές».
β) Επί της συστηματικής ερμηνείας
68.
Κατά δεύτερον, η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώνεται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται οι κρίσιμες διατάξεις.
69.
Ως προς το ζήτημα αυτό, επισημαίνεται κατ’ αρχάς ότι τη νομική βάση της οδηγίας 2014/24 απαρτίζουν το άρθρο 53, παράγραφος 1, καθώς και τα άρθρα 62 και 114 ΣΛΕΕ. Οι διατάξεις αυτές αφορούν, αντιστοίχως, το δικαίωμα εγκατάστασης, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και τη θέσπιση μέτρων για την προσέγγιση των νομοθετικών και διοικητικών διατάξεων των κρατών μελών σχετικά με την εγκαθίδρυση και τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς. Ωστόσο, κατά πάγια νομολογία, οι προαναφερθείσες ελευθερίες δεν έχουν εφαρμογή σε υπηρεσίες και εταιρίες από τρίτες χώρες (
28
). Ως εκ τούτου, από τη νομική βάση της οδηγίας 2014/24 θα μπορούσε να συναχθεί ότι η οδηγία αυτή δεν εφαρμόζεται σε οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών, πλην της εξαιρέσεως που θεσπίζεται στο άρθρο 25 της οδηγίας.
70.
Εν συνεχεία, το άρθρο 19, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο (
29
), και το άρθρο 58, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο (
30
), της οδηγίας 2014/24 προϋποθέτουν ότι οι «οικονομικοί φορείς», κατά την έννοια της εν λόγω οδηγίας, είναι εγκατεστημένοι σε κράτος μέλος.
71.
Τέλος, το γεγονός, αυτό καθεαυτό, ότι η οδηγία 2014/24 δεν εφαρμόζεται κατ’ αρχήν στους οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών εξηγεί, κατά τη γνώμη μου, την ανάγκη να συμπεριληφθεί στην οδηγία η διάταξη του άρθρου 25, ώστε να προσαρμοστεί το δίκαιο δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης στις υποχρεώσεις ανοίγματος της αγοράς που αναλαμβάνει η Ένωση στο πλαίσιο διεθνών συμφωνιών.
γ) Επί της τελολογικής ερμηνείας
72.
Κατά τρίτον, η θέση περί αποκλεισμού φαίνεται να επιβεβαιώνεται και από την τελολογική ερμηνεία του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24. Πράγματι, από τις αιτιολογικές σκέψεις 17 και 98 της οδηγίας 2014/24, καθώς και από την ανακοίνωση της Επιτροπής της 24ης Ιουλίου 2019 (
31
), προκύπτει ότι ο αποκλεισμός αυτός απηχεί τη στρατηγική αμοιβαιότητας που εφαρμόζει η Ένωση στο πλαίσιο της κοινής εμπορικής πολιτικής, ιδίως δε όσον αφορά τις σχέσεις της με τη Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας. Συγκεκριμένα, ρητώς αναφέρεται στην ως άνω ανακοίνωση ότι, πέραν της υποχρεώσεως που προβλέπεται στο άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 (και στο άρθρο 43 της οδηγίας 2014/25), οι οικονομικοί φορείς από τρίτες χώρες δεν έχουν εξασφαλισμένη πρόσβαση σε διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων στην Ένωση και μπορούν να «αποκλειστούν» από τις διαδικασίες αυτές.
73.
Αυτή η στρατηγική αμοιβαιότητας συνίσταται, ειδικότερα, στη διαπραγμάτευση της πρόσβασης των εταιριών της Ένωσης σε δημόσιες συμβάσεις τρίτων χωρών με αντάλλαγμα την πρόσβαση των εταιριών των χωρών αυτών σε δημόσιες συμβάσεις της Ένωσης (
32
). Ωστόσο, είναι σαφές ότι η εν λόγω στρατηγική θα καθίστατο ανεφάρμοστη στην πράξη εάν οι οδηγίες περί δημοσίων συμβάσεων ερμηνεύονταν υπό την έννοια ότι οι οικονομικοί φορείς κάθε τρίτης χώρας έχουν πραγματικό δικαίωμα συμμετοχής στην αγορά δημοσίων συμβάσεων της Ένωσης.
74.
Βάσει του συνόλου των προεκτεθέντων, εκτιμώ ότι οι οικονομικοί φορείς τρίτων χωρών οι οποίες δεν έχουν υπογράψει συμφωνία προβλεπόμενη στο άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 και στο άρθρο 43 της οδηγίας 2014/25, όπως η Λαϊκή Δημοκρατία της Κίνας, δεν εμπίπτουν στο ratione personae πεδίο εφαρμογής των οδηγιών αυτών και δεν απολαύουν των δικαιωμάτων που προβλέπονται στις εν λόγω οδηγίες. Δεν μπορούν, συνεπώς, να επικαλεστούν βασίμως παραβίαση των αρχών της ισότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης που προβλέπονται από το δίκαιο της Ένωσης. Η μόνη δυνατότητα επίκλησης, εκ μέρους τέτοιου οικονομικού φορέα, των δικαιωμάτων που απορρέουν από την οδηγία είναι η προβολή του ισχυρισμού ότι εσφαλμένως η αναθέτουσα αρχή κράτους μέλους εκτίμησε ότι η συγκεκριμένη τρίτη χώρα δεν έχει υπογράψει μία εκ των συμφωνιών του άρθρου 25 της οδηγίας 2014/24 ή ότι η επίμαχη διαδικασία διαγωνισμού δεν καλύπτεται από την οικεία συμφωνία, πράγμα το οποίο, προφανώς, δεν συμβαίνει εν προκειμένω. Σε κάθε περίπτωση, κατόπιν του συμπεράσματος ότι η οδηγία 2014/24 δεν τυγχάνει εφαρμογής στην υπό κρίση υπόθεση, παρέλκει η απάντηση επί των δύο ερωτημάτων που προϋποθέτουν την εφαρμογή της.
75.
Τέλος, ως εκ περισσού, υπενθυμίζεται ότι οποιαδήποτε αξίωση της κοινοπραξίας κατά της ARF βάσει, μεταξύ άλλων, των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης λόγω της συμπεριφοράς της ARF, θα μπορούσε να θεμελιώνεται στο εθνικό δίκαιο.
V. Πρόταση
76.
Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω εκτιμήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Curtea de Apel București (εφετείο Βουκουρεστίου, Ρουμανία) ως εξής:
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, σημείο 10, το άρθρο 18, παράγραφος 1, το άρθρο 25 και το άρθρο 49 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τον κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμό (ΕΕ) 2019/1828 της Επιτροπής, της 30ής Οκτωβρίου 2019,
έχουν την έννοια ότι:
οι οικονομικοί φορείς τρίτων χωρών οι οποίες δεν έχουν υπογράψει τις συμφωνίες που αναφέρονται στο άρθρο 25 της ως άνω οδηγίας δεν απολαύουν των προβλεπόμενων από την εν λόγω οδηγία δικαιωμάτων και, ως εκ τούτου, δεν μπορούν να επικαλεστούν βασίμως παραβίαση των αρχών της ισότητας, της απαγόρευσης των διακρίσεων, της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης τις οποίες κατοχυρώνει το δίκαιο της Ένωσης.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
(
2
)	ΕΕ 2014, L 94, σ. 65, και διορθωτικό ΕΕ 2016, L 135, σ. 120.
(
3
)	ΕΕ 2019, L 279, σ. 25.
(
4
)	ΕΕ 2019, C 271, σ. 43.
(
5
)	Ήτοι, τον προσδιορισμό της κρίσιμης μεταβατικής διατάξεως της OUG 25/2021, τα στοιχεία που καθορίζουν τη γένεση της έννομης σχέσης μεταξύ της κοινοπραξίας και της ARF και τα στοιχεία που οδήγησαν στον αποκλεισμό του προσφέροντος καθώς και το χρονικό σημείο κατά το οποίο η κοινοπραξία έλαβε πράγματι γνώση του φερόμενου ως νέου κανόνα.
(
6
)	Αποφάσεις της 16ης Ιουνίου 2015, Gauweiler κ.λπ. (C‑62/14, EU:C:2015:400, σκέψη 24 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 12ης Ιανουαρίου 2023, DOBELES HES (C‑702/20 και C‑17/21, EU:C:2023:1, σκέψη 46).
(
7
)	Αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2020, Openbaar Ministerie (Πλαστογραφία) (C‑510/19, EU:C:2020:953, σκέψη 26 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), και της 21ης Μαρτίου 2023, Mercedes-Benz Group (Ευθύνη των κατασκευαστών οχημάτων εξοπλισμένων με συστήματα αναστολής) (C‑100/21, EU:C:2023:229, σκέψη 53).
(
8
)	Απόφαση της 1ης Αυγούστου 2022, Roma Multiservizi και Rekeep (C‑332/20, EU:C:2022:610, σκέψη 64).
(
9
)	Βλ., συναφώς, προτάσεις της γενικής εισαγγελέα Ε. Sharpston στην υπόθεση Hörmann Reisen (C‑292/15, EU:C:2016:480, σημείο 21).
(
10
)	Σχετικά με την έννοια της «εκμετάλλευσης» ή «λειτουργίας», βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 28ης Φεβρουαρίου 2019, SJ (C‑388/17, EU:C:2019:161, σκέψη 49), και της 28ης Οκτωβρίου 2020, Pegaso και Sistemi di Sicurezza (C‑521/18, EU:C:2020:867, σκέψεις 49 επ.).
(
11
)	Ενώ η οδηγία 2014/24 αναφέρεται στα παραρτήματα 1, 2, 4 και 5 του προσαρτήματος Ι της ΣΔΣ, η οδηγία 2014/25 αναφέρεται στα παραρτήματα 3, 4 και 5 του ίδιου προσαρτήματος της ΣΔΣ. Στο προσάρτημα αυτό περιλαμβάνονται οι κατάλογοι των συμβαλλομένων μερών, οι οποίοι σχετίζονται με το πεδίο εφαρμογής της ΣΔΣ και αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα αυτής.
(
12
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 10ης Νοεμβρίου 2011, Norma-A και Dekom (C‑348/10, EU:C:2011:721, σκέψη 39), και της 20ής Σεπτεμβρίου 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, σκέψη 44).
(
13
)	Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, σκέψη 31), και της 3ης Οκτωβρίου 2019, Irgita (C‑285/18, EU:C:2019:829, σκέψη 31).
(
14
)	Πρβλ. άρθρο 106, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/25.
(
15
)	Πρβλ. αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 2014, Impresa Pizzarotti (C‑213/13, EU:C:2014:2067, σκέψεις 30 έως 33), της 20ής Σεπτεμβρίου 2018, Rudigier (C‑518/17, EU:C:2018:757, σκέψεις 42 και 43), της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato – Antitrust και Coopservice (C‑216/17, EU:C:2018:1034, σκέψεις 45 και 46), καθώς και της 27ης Νοεμβρίου 2019, Tedeschi και Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023, σκέψεις 29 έως 31).
(
16
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, αποφάσεις της 15ης Οκτωβρίου 2009, Hochtief και Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, EU:C:2009:627, σκέψεις 28 και 29), και της 19ης Ιανουαρίου 2023, CNAE κ.λπ. (C‑292/21, EU:C:2023:32, σκέψεις 48 έως 50).
(
17
)	Βλ. άρθρο 106, παράγραφος 1, της οδηγίας 2014/25.
(
18
)	Βλ. αποφάσεις της 7ης Αυγούστου 2018, Smith (C‑122/17, EU:C:2018:631, σκέψη 42 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία), καθώς και της 22ας Ιουνίου 2022, Volvo και DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, σκέψη 76 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Βλ., επίσης, διάταξη της 6ης Μαρτίου 2023, Deutsche Bank (Σύμπραξη – Παράγωγα επιτοκίου σε ευρώ) (C‑198/22 και C‑199/22, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2023:166, σκέψεις 70 και 71).
(
19
)	Πρβλ. απόφαση της 7ης Ιουλίου 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, σκέψεις 21 και 22 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
(
20
)	Βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 7ης Ιουλίου 2016, Ambisig (C‑46/15, EU:C:2016:530, σκέψη 23).
(
21
)	Διάταξη της 6ης Μαρτίου 2023, Deutsche Bank (Σύμπραξη – Παράγωγα επιτοκίου σε ευρώ) (C‑198/22 και C‑199/22, μη δημοσιευθείσα, EU:C:2023:166, σκέψη 71), καθώς και απόφαση της 22ας Ιουνίου 2022, Volvo και DAF Trucks (C‑267/20, EU:C:2022:494, σκέψη 77 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία). Πρβλ., επίσης, απόφαση της 17ης Οκτωβρίου 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, σκέψεις 45 και 65).
(
22
)	Βλ. άρθρο V της OUG 25/2021.
(
23
)	Το ζήτημα της εφαρμογής της ως άνω οδηγίας στους οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών φρονώ ότι μπορεί να ανακύψει όχι μόνον για την περίπτωση των οικονομικών φορέων που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτη χώρα η οποία δεν έχει υπογράψει μία από τις συμφωνίες που αναφέρονται στο άρθρο 25 της οδηγίας 2014/24 (όπως στη διαφορά της κύριας δίκης), αλλά και για τους οικονομικούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι σε τρίτη χώρα η οποία έχει όντως υπογράψει μία ή περισσότερες από τις ως άνω συμφωνίες, εφόσον οι διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων δεν καλύπτονται από τη σχετική συμφωνία ή τις σχετικές συμφωνίες. Η ερμηνεία αυτή έγινε δεκτή στην αιτιολογική σκέψη 10 του κανονισμού (ΕΕ) 2022/1031 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Ιουνίου 2022, σχετικά με την πρόσβαση των οικονομικών φορέων, αγαθών και υπηρεσιών τρίτων χωρών στις αγορές της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και των συμβάσεων παραχώρησης και τις διαδικασίες που υποστηρίζουν τις διαπραγματεύσεις σχετικά με την πρόσβαση οικονομικών φορέων, αγαθών και υπηρεσιών της Ένωσης στις αγορές δημοσίων συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης τρίτων χωρών (μέσο για τις διεθνείς δημόσιες συμβάσεις – ΙΡΙ) (ΕΕ 2022, L 173, σ. 1) (στο εξής: κανονισμός ΙΡΙ). Πάντως, η δεύτερη αυτή περίπτωση είναι άνευ σημασίας στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης.
(
24
)	Η υπογράμμιση δική μου.
(
25
)	Απόφαση της 15ης Νοεμβρίου 2018, Verbraucherzentrale Baden-Württemberg (C‑330/17, EU:C:2018:916, σκέψη 23).
(
26
)	Άρθρο 43 της οδηγίας 2014/25.
(
27
)	Βλ. υποσημείωση 23.
(
28
)	Βλ., όσον αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, απόφαση της 3ης Οκτωβρίου 2006, Fidium Finanz (C‑452/04, EU:C:2006:631, σκέψεις 25 και 50). Όσον αφορά την ελευθερία εγκατάστασης, βλ. απόφαση της 1ης Απριλίου 2014, Felixstowe Dock and Railway Company κ.λπ. (C‑80/12, EU:C:2014:200, σκέψη 39).
(
29
)	Κατά τη διάταξη αυτή, «[ο]ι οικονομικοί φορείς οι οποίοι, δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένοι, έχουν δικαίωμα να παρέχουν τη συγκεκριμένη υπηρεσία δεν απορρίπτονται με μοναδική αιτιολογία το γεγονός ότι, δυνάμει της νομοθεσίας του κράτους μέλους στο οποίο πραγματοποιείται η ανάθεση της σύμβασης, θα έπρεπε να είναι είτε φυσικά είτε νομικά πρόσωπα» (η υπογράμμιση δική μου).
(
30
)	Βάσει της διατάξεως αυτής, «[ό]σον αφορά την καταλληλότητα για την άσκηση της επαγγελματικής δραστηριότητας, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να απαιτούν από τους οικονομικούς φορείς να είναι εγγεγραμμένοι σε ένα από τα επαγγελματικά ή εμπορικά μητρώα που τηρούνται στο κράτος μέλος εγκατάστασής τους, όπως περιγράφεται στο παράρτημα XI ή να ικανοποιούν οποιαδήποτε άλλη απαίτηση ορίζεται στο παράρτημα αυτό» (η υπογράμμιση δική μου).
(
31
)	Βλ. σημείο 16 των παρουσών προτάσεων.
(
32
)	Η ανακοίνωση της Επιτροπής της 24ης Ιουλίου 2019 διευκρινίζει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«Η [Ένωση] θα πρέπει να συνεχίσει να επιδιώκει να διέπονται οι οικονομικές της σχέσεις από πιο ισόρροπους και αμοιβαίους όρους. Οι δημόσιες συμβάσεις, που αντιπροσωπεύουν μερίδιο περίπου 14 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος της [Ένωσης], αποτελούν σημαντικό στοιχείο στο πλαίσιο αυτό. […]
Η [Ένωση] επιδιώκει ενεργά τη διάνοιξη προοπτικών σύναψης δημόσιων συμβάσεων για τις ευρωπαϊκές εταιρείες, υποστηρίζοντας το αμοιβαίο άνοιγμα των αγορών δημόσιων συμβάσεων τρίτων χωρών. Όσον αφορά τις διεθνείς διαπραγματεύσεις, η [Ένωση] έχει υποστηρίξει την ευρύτερη υιοθέτηση κριτηρίων ποιότητας, μεταξύ των οποίων περιβαλλοντικές, κοινωνικές, εργασιακές πτυχές και πτυχές καινοτομίας, καθώς και ένα φιλόδοξο άνοιγμα των διεθνών αγορών δημόσιων συμβάσεων» (η υπογράμμιση δική μου).