62013CJ0047
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
2 de outubro de 2014 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Política agrícola comum — Regras comuns para os regimes de apoio direto — Regime de pagamento único — Conceito de ‘pastagens permanentes’ — Terras ocupadas por erva ou outras forrageiras herbáceas não incluídas no sistema de rotação das culturas da exploração há pelo menos cinco anos — Terras cultivadas e semeadas nesse período com uma forrageira herbácea diferente da que era anteriormente produzida nessas terras»
No processo C‑47/13,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), por decisão de 15 de novembro de 2012, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 29 de janeiro de 2013, no processo
Martin Grund
contra
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: R. Silva de Lapuerta, presidente de secção, J. L. da Cruz Vilaça, G. Arestis (relator), J.‑C. Bonichot e A. Arabadjiev, juízes,
advogado‑geral: E. Sharpston,
secretário: K. Malacek, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de fevereiro de 2014,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação de M. Grund, por S. Paulsen e P. Paulsen, Rechtsanwälte,
—
em representação do Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein, por W. Ewer, Rechtsanwalt,
—
em representação do Governo alemão, por T. Henze, J. Möller e B. Beutler, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão Europeia, por G. von Rintelen e B. Schima, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 30 de abril de 2014,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 796/2004 da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (JO L 141, p. 18, e retificação no JO 2005, L 37, p. 22).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre M. Grund, explorador agrícola, e o Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig‑Holstein (Serviço da agricultura, do ambiente e das zonas rurais do Land de Schleswig‑Holstein, a seguir «LLUR»), a respeito da classificação de algumas das suas terras agrícolas como «pastagens permanentes».
Quadro jurídico
Direito da União
3
O considerando 4 do Regulamento (CE) n.o 1782/2003 do Conselho, de 29 de setembro de 2003, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores e altera os Regulamentos (CEE) n.o 2019/93, (CE) n.o 1452/2001, (CE) n.o 1453/2001, (CE) n.o 1454/2001, (CE) n.o 1868/94, (CE) n.o 1251/1999, (CE) n.o 1254/1999, (CE) n.o 1673/2000, (CEE) n.o 2358/71 e (CE) n.o 2529/2001 (JO L 270, p. 1, e retificação no JO 2004, L 94, p. 70), tinha a seguinte redação:
«Uma vez que as pastagens permanentes têm um efeito ambiental positivo, é conveniente adotar medidas que incentivem a manutenção das pastagens permanentes existentes a fim de evitar a sua conversão maciça em terras aráveis.»
[...]»
4
O artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 continha uma definição dos termos «pastagens permanentes» que, na sua versão original, tinha a seguinte redação:
«‘pastagens permanentes’: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), não incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos».
5
Na sequência da adoção do Regulamento (CE) n.o 239/2005 da Comissão, de 11 de fevereiro de 2005, que altera e retifica o Regulamento n.o 796/2004 (JO L 42, p. 3), aplicável desde 1 de janeiro de 2005, essa definição passou a ser a seguinte:
«‘pastagens permanentes’: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, quer cultivadas (semeadas) quer naturais (espontâneas), que não tenham sido incluídas no sistema de rotação da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com exceção das terras sujeitas a regimes de retirada da produção nos termos do artigo 6.o do Regulamento (CE) n.o 1251/1999 do Conselho [...], das terras sujeitas a regimes de retirada da produção nos termos do n.o 2 do artigo 54.o e do artigo 107.o do Regulamento [...] n.o 1782/2003, das superfícies retiradas da produção em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho [...] e das superfícies retiradas da produção em conformidade com os artigos 22.°, 23.° e 24.° do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho [...]».
6
O Regulamento n.o 239/2005 acrescentou ainda uma definição dos termos «erva ou outras forrageiras herbáceas» no artigo 2.o, n.o 2‑A, do Regulamento n.o 796/2004, conforme alterado pelo primeiro regulamento, que tinha a seguinte redação:
«‘erva ou outras forrageiras herbáceas’: todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais). Os Estados‑Membros podem incluir plantas indicadas no Anexo IX do Regulamento [...] n.o 1782/2003».
7
O artigo 3.o do Regulamento n.o 796/2004 expunha as obrigações dos Estados‑Membros em matéria de manutenção das terras ocupadas por pastagens permanentes, conforme previsto no artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1782/2003.
8
O artigo 4.o do Regulamento n.o 796/2004, conforme alterado pelo Regulamento n.o 239/2005, intitulado «Manutenção das terras ocupadas por pastagens permanentes à escala do agricultor», dispunha:
«1.   Se se constatar que a proporção referida no artigo 3.o, n.o 1, do presente regulamento está a diminuir, o Estado‑Membro em causa impõe, a nível nacional ou regional, aos agricultores que se candidatem a ajudas a título de qualquer dos regimes de pagamentos diretos enumerados no Anexo I do Regulamento [...] n.o 1782/2003, a obrigação de não reafectar a outras utilizações, sem autorização prévia, terras ocupadas com pastagens permanentes.
[...]
2.   Se se verificar que a obrigação referida no n.o 2 do artigo 3.o do presente regulamento não pode ser cumprida, o Estado‑Membro em causa, para além das medidas tomadas nos termos do n.o 1, determinará, a nível nacional ou regional, a obrigação dos agricultores que se candidatem a ajudas a título de qualquer dos regimes de pagamentos diretos referidos no anexo I do Regulamento [...] n.o 1782/2003 e que disponham de terras, anteriormente ocupadas por pastagens permanentes, que tenham sido reafectadas a outras utilizações, de reconverter terras em pastagens permanentes.
[...]»
9
O Regulamento n.o 1782/2003 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1290/2005, (CE) n.o 247/2006 e (CE) n.o 378/2007 e revoga o Regulamento [...] n.o 1782/2003 (JO L 30, p. 16, e retificação no JO 2010, L 43, p. 7), com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2009. O considerando 7 do Regulamento n.o 73/2009 precisa:
«O Regulamento [...] n.o 1782/2003 reconheceu o efeito positivo das pastagens permanentes. Deverão ser mantidas as medidas desse regulamento destinadas a incentivar a manutenção das pastagens permanentes existentes, a fim de prevenir a sua conversão maciça em terras aráveis.»
10
Por sua vez, o Regulamento n.o 796/2004 foi substituído pelo Regulamento (CE) n.o 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento n.o 73/2009 no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO L 316, p. 65), com efeitos a partir de 1 de janeiro de 2010.
11
O artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1122/2009 remete, no que respeita à definição dos termos «pastagem permanente», para a definição que consta do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento n.o 73/2009 (JO L 316, p. 1), aplicável, em princípio, desde 1 de janeiro de 2010.
12
O artigo 4.o do Regulamento n.o 1122/2009, intitulado «Manutenção das terras ocupadas por pastagens permanentes ao nível do agricultor», dispõe:
«1.   Se se constatar que a proporção referida no artigo 3.o, n.o 1, do presente regulamento está a diminuir, o Estado‑Membro em causa impõe, a nível nacional ou regional, aos agricultores que se candidatem a ajudas a título de qualquer dos regimes de pagamentos diretos enumerados no Anexo I do Regulamento [n.o 73/2009], a obrigação de não reafectar a outras utilizações, sem autorização prévia, terras ocupadas com pastagens permanentes.
Se a autorização referida no primeiro parágrafo ficar subordinada à condição de que uma determinada superfície de terras seja convertida em pastagens permanentes, essas terras, em derrogação da definição estabelecida no artigo 2.o, n.o 2, são consideradas pastagens permanentes a partir do primeiro dia da reafectação. Essas superfícies são ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas durante cinco anos consecutivos após a data de conversão.
2.   Se se constatar que a obrigação referida no artigo 3.o, n.o 2, do presente regulamento não pode ser cumprida, o Estado‑Membro em causa, para além das medidas tomadas em conformidade com o n.o 1 do presente artigo, impõe, a nível nacional ou regional, aos agricultores que se candidatem a ajudas a título de qualquer dos regimes de pagamentos diretos enumerados no Anexo I do Regulamento [...] n.o 73/2009 e que disponham de terras, anteriormente ocupadas por pastagens permanentes, que tenham sido reafectadas a outras utilizações, a obrigação de reconverter terras em pastagens permanentes.
[...]»
13
O artigo 2.o, alínea b), do Regulamento n.o 1120/2009 define os termos «[c]ulturas permanentes» como «as culturas não rotativas, com exclusão das pastagens permanentes, que ocupam as terras por cinco anos ou mais e dão origem a várias colheitas, incluindo os viveiros, e a talhadia de rotação curta».
14
O artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009 contém uma definição dos termos «pastagens permanentes», redigida da seguinte forma:
«‘pastagens permanentes’: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, naturais (espontâneas) ou cultivadas (semeadas), que não tenham sido incluídas no sistema de rotação de culturas da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com exceção das superfícies retiradas da produção em conformidade com o Regulamento (CEE) n.o 2078/92 do Conselho [...], com os artigos 22.°, 23.° e 24.° do Regulamento (CE) n.o 1257/1999 do Conselho [...] ou com o artigo 39.o do Regulamento (CE) n.o 1698/2005 do Conselho [...]; para este efeito, entende‑se por ‘erva ou outras forrageiras herbáceas’ todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais). Os Estados‑Membros podem incluir as culturas arvenses constantes da lista do Anexo I».
15
A esse respeito, o artigo 2.o, alínea d), do Regulamento n.o 1120/2009 define o termo «prados» da seguinte forma:
«‘Prados’: as terras aráveis utilizadas para a produção de erva (semeada ou natural); para efeitos do artigo 49.o do Regulamento [...] n.o 73/2009, os prados incluem as pastagens permanentes.»
Direito alemão
16
A fim de dar cumprimento às obrigações dos Estados‑Membros em matéria de manutenção das pastagens permanentes previstas nos regulamentos da União, o legislador federal alemão aprovou a Lei das obrigações que condicionam os pagamentos diretos (Direktzahlungen‑Verpflichtungengesetz). O § 3 dessa lei dispõe que os Länder devem garantir que a proporção entre as pastagens permanentes e a área agrícola total não diminua de forma sensível. Para o efeito, o § 5, n.o 3, ponto 1, dessa lei autoriza os governos dos Länder a proibir ou restringir, por via regulamentar, a mobilização das pastagens permanentes se a parte das terras ocupadas por pastagens permanentes tiver diminuído mais de 5%.
17
Com base nessa autorização, o Land de Schleswig‑Holstein aprovou, em 13 de maio de 2008, o Regulamento da manutenção das pastagens permanentes (Dauergrünland‑Erhaltungsverordnung, a seguir «DGL‑VO SH»). De acordo com o § 1, n.o 1, do DGL‑VO SH, se, tendo em conta os pedidos ao abrigo do regime de pagamento único, se verificar que a parte das terras ocupadas com pastagens permanentes diminuiu em mais de 5%, a autoridade competente publicará essa informação, após o que será proibido mobilizar terras dedicadas a pastagens permanentes sem autorização.
18
A esse respeito, o § 2 do DGL‑VO SH dispõe:
«1.   Os proprietários de explorações que requerem pagamentos diretos não podem, após a publicação da declaração referida no § 1, n.o 1, enquanto beneficiarem de pagamentos diretos, proceder à mobilização de áreas de pastagens permanentes na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento [n.o] 796/2004 [...].
2.   Em derrogação do previsto no n.o 1, a autoridade competente pode autorizar a mobilização de pastagens permanentes. [...]»
19
O ministério competente do Land de Schleswig‑Holstein publicou no Jornal Oficial do Land de Schleswig‑Holstein de 23 de junho de 2008 um despacho normativo que declarava que a parte das pastagens permanentes tinha diminuído em mais de 5%. Por isso, a proibição de mobilização prevista no § 1, n.o 1, do DGL‑VO SH passou a ser aplicável a partir do dia dessa publicação.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
20
M. Grund é um explorador agrícola que apresenta todos os anos um pedido ao abrigo do regime de pagamento único. Nos seus pedidos, declarou cultivar desde 1998 e 1999 gramíneas forrageiras em duas das suas parcelas. Em 2005, após escarificação, ressemeou uma mistura de trevo e gramíneas nessas duas parcelas e declarou‑as, para os anos de 2005 a 2008, como áreas de mistura de trevo e gramíneas. Em 2009, ambas as parcelas foram de novo afetadas à produção de gramíneas forrageiras. No início da campanha de 2010, uma das parcelas foi dada de arrendamento e desde essa data é pedido o seu reconhecimento como prado para forragem e para pastagem. Na outra parcela, M. Grund cultiva milho para silagem desde 2010 com base numa autorização que lhe foi concedida em contrapartida da obrigação de semear pastagens permanentes noutra parcela que lhe pertencia.
21
Por ofício de 9 de janeiro de 2009, o LLUR informou M. Grund de que tinha reclassificado essas duas parcelas em terras ocupadas por pastagens permanentes, pelo facto de, entre 1998 e 2008, terem sido exploradas como pastagens durante um período ininterrupto de seis anos ou mais. O LLUR advertiu ainda M. Grund de que essas parcelas estavam abrangidas pela proibição de mobilização prevista no DGL‑VO SH.
22
Em 4 de junho de 2009, M. Grund, ao abrigo do § 43, n.o 1, do Código de Procedimento Administrativo (Verwaltungsgerichtsordnung), intentou uma ação de mera declaração no Schleswig‑Holsteinische Verwaltungsgericht (Tribunal Administrativo de Schleswig‑Holstein) pedindo a declaração de que as parcelas objeto de reclassificação pelo LLUR não estavam abrangidas pela proibição de mobilização. Em apoio da sua ação, M. Grund referia ter um interesse legítimo nessa declaração e alegava que essas duas parcelas não podiam ser qualificadas de pastagens permanentes, pelo facto de essas parcelas afetadas à produção de gramíneas forrageiras terem sido mobilizadas depois de um ou dois anos. M. Grund alegava que, de qualquer forma, o facto de passar de uma mistura de trevo e gramíneas para gramíneas forrageiras ou vice‑versa constituía uma rotação de culturas, que obstava a uma plantação de pastagens permanentes e punha fim à utilização das terras em causa como pastagens permanentes.
23
O LLUR contestou esta argumentação, considerando que as terras afetadas à produção de gramíneas forrageiras regularmente cultivadas deviam ser equiparadas a pastagens permanentes naturais. Entende que o elemento determinante é constituído pelo facto de ser a mesma cultura cultivada sem interrupção e que, caso contrário, existiria uma rotação das culturas. Ora, segundo o LLUR, visto que as gramíneas forrageiras foram cultivadas nas duas parcelas durante mais de cinco anos ininterruptamente, eram pastagens permanentes, não obstante ter sido posteriormente ressemeada uma mistura de trevo e de gramíneas.
24
Por sentença de 13 de outubro de 2010, o Schleswig‑Holsteinische Verwaltungsgericht, em primeira instância, julgou improcedente a ação pelo facto de, em substância, a rotação de diferentes plantas forrageiras herbáceas não pôr fim ao estatuto de pastagem permanente, uma vez adquirido. Par acórdão de 12 de maio de 2011, o Schleswig‑Holsteinische Oberverwaltungsgericht (Tribunal Administrativo Superior do Schleswig‑Holstein), ouvidas as partes na audiência da mesma data, negou provimento ao recurso de M. Grund da referida sentença, pelo motivo de que, independentemente da questão de saber se existe rotação das culturas unicamente no caso de passagem da produção de erva ou outras forrageiras herbáceas à de outras culturas arvenses, o facto de passar da produção de erva à de outras forrageiras herbáceas era irrelevante para efeitos de qualidade de pastagens permanentes já adquirida.
25
Em 28 de junho de 2011, M. Grund interpôs recurso de «Revision» desse acórdão para o Bundesverwaltungsgericht (Tribunal Federal Administrativo).
26
No seu pedido de decisão prejudicial, o tribunal de reenvio salienta que está vinculado pelos factos apurados pelo tribunal de segunda instância no seu acórdão de 12 de maio de 2011. Precisa que, no que respeita à primeira parcela em causa, dada de arrendamento, M. Grund ainda tem um interesse na declaração de que não são pastagens permanentes, na medida em que poderá eventualmente obter uma renda mais alta pelas suas terras. Consequentemente, há que analisar se, em 12 de maio de 2011, estas eram pastagens permanentes. No que respeita à outra parcela, que, desde 2010, não é utilizada como pastagem, antes sendo afetada à produção de milho para silagem, o tribunal de reenvio considera que o pedido de declaração refere a data da alteração de afetação, visto que a obrigação de M. Grund semear pastagens permanentes numa área de substituição em contrapartida da autorização de mobilização concedida nessa parcela decorre da qualidade de pastagens permanentes que cessou nesse mesmo ano. Quanto a esta última parcela, há que verificar, portanto, se as terras eram pastagens permanentes em 2010.
27
O tribunal de reenvio refere que a decisão da causa depende da interpretação do conceito de «pastagens permanentes» na aceção do direito da União e, em particular, na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004, uma vez que o direito alemão aplicável procede expressamente a uma remissão para essa disposição, não obstante esta ter vindo depois a ser alterada pelo Regulamento n.o 239/2005, e mesmo substituída pelo Regulamento n.o 1122/2009. Assim, a decisão da causa principal depende da questão de saber quais são as alterações nas terras agrícolas que obstam à qualificação de pastagens permanentes. A esse respeito, esse tribunal não consegue detetar na definição de «pastagens permanentes», que consta dessa disposição, o menor indício de que a mobilização de pastagens exclui, só por si, a qualificação de «pastagens permanentes». Esse tribunal indica ainda que tende a considerar que a sucessão de diversas plantas forrageiras herbáceas não constitui uma rotação de culturas na aceção do Regulamento n.o 796/2004, não deixando de observar que a interpretação correta do direito da União não é, contudo, tão manifesta que exclua qualquer dúvida razoável. Com efeito, menciona certas disposições desse direito, relativas aos inquéritos relativos à estrutura das explorações agrícolas que podem ter influência na interpretação desse conceito.
28
Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Uma parcela agrícola que atualmente, e há pelo menos cinco anos, está semeada com erva ou outras forrageiras herbáceas, mas que, durante esse período, foi [mobilizada] e, em vez da forrageira herbácea que teve até essa data ([no caso, uma mistura de trevo e gramíneas]), foi semeada com outra forrageira herbácea ([no caso, gramíneas forrageiras]), deve ser considerada como pastagem permanente, na aceção do artigo 2.o, [n.o] 2, do Regulamento [n.o 796/2004], ou, neste caso, estamos perante uma rotação de culturas que exclui que essa parcela possa considerar‑se uma pastagem permanente?»
Quanto à questão prejudicial
Observações preliminares
29
O pedido de decisão prejudicial refere‑se à definição de «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004. Ora, resulta da decisão de reenvio que as datas relevantes para determinar se as duas parcelas em causa no processo principal estão abrangidas pela definição de «pastagens permanentes» devem ser fixadas, respetivamente, em 2010 e em 2011. Daí resulta que é a definição de «pastagens permanentes» que consta da regulamentação da União aplicável nesses dois anos que deve ser aplicada aos factos do processo principal, isto é, a regulamentação do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009. O Tribunal de Justiça dará, portanto, uma interpretação da definição de «pastagens permanentes» conforme prevista nesta última disposição. A esse respeito, é irrelevante o facto de a regulamentação nacional em causa continuar a remeter para o Regulamento n.o 796/2004.
30
Contudo, como refere a advogada‑geral no n.o 35 das suas conclusões, não existe qualquer diferença de fundo entre a definição de «pastagens permanentes» que consta do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004 e a que consta do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, uma vez que os elementos dessa definição determinantes para a decisão da causa principal são, de qualquer forma, substancialmente idênticos nos dois regulamentos. Consequentemente, há que indicar que, no caso de o tribunal de reenvio considerar, de acordo com o direito processual nacional, que o litígio acaba por depender da definição de «pastagens permanentes» que consta do artigo 2.o, n.o 2, do Regulamento n.o 796/2004, a resposta dada no presente acórdão à questão submetida é transponível para esse ato legislativo anterior.
Quanto ao mérito
31
Com a sua questão, o tribunal de reenvio pergunta, em substância, se a definição de «pastagens permanentes», dada pelo artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, deve ser interpretada no sentido de que abrange terras agrícolas que estão atualmente e há cinco ou mais anos dedicadas à produção de erva ou outras forrageiras herbáceas, mesmo apesar de essas terras, nesse período, terem sido mobilizadas e semeadas com uma variedade de forrageira herbácea diferente daquela que aí anteriormente se produzia.
32
Desde logo, não se pode deixar de observar que a redação da definição de «pastagens permanentes» dada no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009 de nenhum modo menciona que o facto de mobilizar a terra e de a semear com uma variedade de forrageira herbácea diferente daquela que aí anteriormente se produzia exclui, só por si, a qualificação de «pastagens permanentes».
33
Refira‑se igualmente que essa definição não faz nenhuma distinção entre erva e certas plantas forrageiras herbáceas, pelo que todas as ervas e todas as outras plantas forrageiras herbáceas são parte de uma única e mesma categoria que, por sua vez, não é subdivisível. Com efeito, resulta da formulação dos termos «produção de erva ou outras forrageiras herbáceas» que consta dessa definição que todas as variedades de forrageiras herbáceas são consideradas equivalentes à luz do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009 e que a escolha da variedade específica de forrageira herbácea produzida nas terras em causa não tem, enquanto tal, nenhuma influência na qualificação dessas terras como «pastagens permanentes». O facto de essa formulação abranger a erva e as outras forrageiras herbáceas indica que só pode existir «rotação de culturas» na aceção dessa disposição em caso de produção de uma cultura que não seja uma forrageira herbácea.
34
Além disso, o sistema que institui a obrigação de manutenção das pastagens permanentes previsto no Regulamento n.o 1122/2009 demonstra também que a categoria das pastagens permanentes não é suscetível de subdivisão em subcategorias de culturas de pastagem distintas e que, portanto, a escolha da variedade de forrageira herbácea produzida não tem nenhuma relevância a este respeito. Com efeito, resulta dos próprios termos utilizados no artigo 4.o, n.os 1 e 2, desse regulamento que só a utilização de terras em culturas que não sejam pastagens permanentes está sujeita à obrigação de autorização prévia. Os termos «outras utilizações» que constam dessas disposições opõem unicamente as «outras utilizações» das terras à sua utilização como pastagens permanentes, enquanto categoria geral e indivisível. Do mesmo modo, a obrigação de «reconverter terras em pastagens permanentes» prevista nesse artigo só pode ter sentido unicamente se as terras em causa já não forem utilizadas como pastagens depois de terem sido destinadas a «outra utilização».
35
Assim, o legislador da União não dá nenhuma importância à questão de saber que variedade de forrageira herbácea era concretamente produzida nessas terras. Com efeito, essa regulamentação não exige, nomeadamente, que essas terras sejam ressemeadas com a mesma variedade de forrageira herbácea anteriormente produzida. O que importa para a qualificação de «pastagens permanentes», na aceção do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, é a utilização ou a afetação efetiva das terras (v. acórdão Landkreis Bad Dürkheim, C‑61/09, EU:C:2010:606, n.o 37). Nem a mudança de variedade de erva nem o processo técnico utilizado, como a lavoura ou a escarificação com ressementeira, podem ter qualquer influência nessa qualificação.
36
Por outro lado, o objetivo de manutenção das pastagens permanentes enunciado no considerando 7 do Regulamento n.o 73/2009 tende igualmente a indicar que o facto de passar, na mesma área, de um certo tipo de pastagem para outro não pode ser considerado uma «rotação de culturas» na aceção do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, que exclui a qualificação de «pastagens permanentes» que consta desse artigo. Com efeito, resulta desse considerando que, devido ao efeito positivo das pastagens permanentes no ambiente, há que adotar medidas destinadas a encorajar a manutenção das pastagens permanentes existentes, a fim de evitar a sua transformação generalizada em terras aráveis.
37
Esse objetivo de manutenção das pastagens permanentes só pode, porém, ser realizado se uma sucessão de diferentes utilizações das terras como pastagens for igualmente suscetível de lhes conferir, depois de cinco anos, o estatuto de pastagens permanentes. Para isso, é necessário dificultar a conversão das pastagens em terras aráveis, nomeadamente impedindo que um explorador agrícola possa facilmente subtrair as suas terras afetadas à produção de erva ou outras forrageiras herbáceas à qualificação de «pastagens permanentes» na aceção do artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009 e, portanto, contornar as obrigações ligadas à sua manutenção.
38
Ora, se se admitisse que a mera passagem, no período de cinco ou mais anos previsto nessa disposição, de uma forrageira herbácea para outra variedade de forrageira herbácea pudesse excluir essa qualificação de «pastagens permanentes», seria difícil atingir esse objetivo de manutenção das pastagens permanentes. A mobilização e a ressementeira dessas terras, durante esse período, com uma variedade de forrageira herbácea diferente daquela que aí era anteriormente produzida não podem, portanto, só por si, ter qualquer efeito nessa qualificação.
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De resto, há que precisar que as disposições do direito da União em matéria de inquéritos sobre a estrutura das explorações agrícolas a que se refere o tribunal de reenvio não desmentem esta interpretação da definição de «pastagens permanentes», prevista no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, uma vez que, como refere a advogada‑geral no n.o 66 das suas conclusões, o objeto e a finalidade dessas disposições diferem dos da regulamentação relativa aos pagamentos diretos, que é o objeto do pedido de decisão prejudicial.
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Em face destas considerações, há que responder à questão submetida que a definição de «pastagens permanentes», dada no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento n.o 1120/2009, deve ser interpretada no sentido de que abrange as terras agrícolas que estejam atualmente e há cinco ou mais anos afetadas à produção de erva ou outras forrageiras herbáceas, mesmo apesar de essas terras, durante esse período, terem sido mobilizadas e semeadas com uma variedade de forrageira herbácea diferente daquela que aí era anteriormente produzida.
Quanto às despesas
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Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
A definição de «pastagens permanentes», dada no artigo 2.o, alínea c), do Regulamento (CE) n.o 1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento (CE) n.o 73/2009 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, deve ser interpretada no sentido de que abrange as terras agrícolas que estejam atualmente e há cinco ou mais anos afetadas à produção de erva ou outras forrageiras herbáceas, mesmo apesar de essas terras, durante esse período, terem sido mobilizadas e semeadas com uma variedade de forrageira herbácea diferente daquela que aí era anteriormente produzida.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.