61991C0198
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
GIUSEPPE TESAURO
presentate il 31 marzo 1993 (
*1
)
1.
La ricorrente, la società William Cook (in prosieguo: la «Cook»), principale impresa europea nel settore delle fonderie, impugna la decisione della Commissione di «non sollevare obiezioni» nei riguardi di una serie di aiuti accordati dalle autorità spagnole alla società Piezas y Rodajes SA (in prosieguo: la «Pyrsa»).
2.
A sostegno della sua domanda di annullamento la Cook invoca tre motivi: in primo luogo, la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto nell'apprezzamento degli elementi di fatto su cui la decisione è fondata; in secondo luogo, la Commissione avrebbe violato i diritti della difesa, non consentendo alla Cook di esprimere il suo punto di vista prima dell'adozione del provvedimento; in terzo luogo, infine, la Commissione avrebbe violato le norme del Trattato che reggono la procedura di controllo degli aiuti di Stato, nella misura in cui, nel caso di specie, ha dichiarato la compatibilità degli aiuti in esito alla sola procedura di esame preliminare, senza aprire cioè la più complessa procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato.
3.
Prima di affrontare l'esame della causa, ci sembra opportuno richiamare sinteticamente le principali conclusioni dell'analisi qui svolta:
—
in linea generale, premesso che la decisione di non sollevare obiezioni è un atto con cui la Commissione dichiara la compatibilità di un aiuto in base ad un esame di carattere preliminare, senza cioè avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, va precisato che, in tanto la Commissione può adottare una simile decisione, in quanto la compatibilità dell'aiuto di cui trattasi risulti manifesta prima fade, rendendo quindi superfluo lo svolgimento di ulteriori, e più approfondite, indagini;
—
sotto il profilo della ricevibilità, una decisione di «non sollevare obiezioni» è impugnabile, ex art. 173 del Trattato, da qualsiasi concorrente effettivo dell'impresa beneficiaria degli aiuti, e ciò indipendentemente dalla circostanza che il concorrente abbia (come la Cook) o meno introdotto un reclamo, o presentato osservazioni, alla Commissione prima dell'adozione della decisione stessa;
—
nel merito, deve ritenersi che, nel caso di specie, la Commissione non potesse dichiarare la compatibilità dell'aiuto in base soltanto ad un esame di carattere preliminare, e ciò in quanto: i) non disponeva, per sua stessa ammissione, degli elementi necessari a valutare un aspetto essenziale degli aiuti litigiosi, vale a dire le ripercussioni settoriali degli aiuti stessi sul mercato interessato; ii) gli elementi di cui la Commissione disponeva denotavano piuttosto che gli aiuti litigiosi, in quanto destinati ad aumentare le capacità produttive, erano incompatibili con la situazione di asserita sovraccapacità del mercato interessato; in presenza di tali circostanze la Commissione, anziché statuire in via preliminare, avrebbe dovuto avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2;
—
inoltre, per le stesse ragioni appena indicate, e tenuto conto dell'insieme degli elementi acquisiti al fascicolo di causa in relazione alla situazione di sovraccapacità del mercato interessato, la valutazione della Commissione, secondo cui gli aiuti litigiosi sarebbero compatibili con il mercato comune, appare viziata, anche nel suo risultato, da un manifesto errore di apprezzamento.
4.
Ciò premesso, riteniamo utile fornire, in limine, alcune precisazioni circa il quadro procedurale in cui viene ad inserirsi una decisione di «non sollevare obiezioni» nei confronti di un determinato aiuto. Tali precisazioni consentono infatti di chiarire alcuni punti di carattere generale che saranno poi richiamati nell'esame delle diverse questioni di ricevibilità e di merito sollevate dal presente ricorso.
La procedura di controllo degli aiuti
5.
Com'è noto, la decisione di «non sollevare obiezioni» nei riguardi di un progetto di aiuto è un atto con cui la Commissione, nel dichiarare la compatibilità dell'aiuto, stabilisce altresì che non è necessario aprire la procedura di cui all'art. 93, n. 2, al fine di valutare detta compatibilità.
In altre parole, ciò che caratterizza questa decisione è un aspetto di carattere procedurale, nel senso che, mediante tale atto, la Commissione statuisce sulla compatibilità ad uno stadio preliminare, rinunciando a svolgere un'indagine più approfondita sulla natura e gli effetti della misura notificatale.
6.
La facoltà riconosciuta alla Commissione di adottare, in presenza di determinate condizioni, una decisione di questo tipo dipende dalla circostanza che, conformemente al Trattato, il controllo sugli aiuti di Stato si può articolare in due fasi.
a) La procedura preliminare
7.
La prima fase, prevista dall'art. 93, n. 3, consiste in un esame di carattere preliminare del progetto notificato. Scopo di questa prima fase è quello di consentire alla Commissione di formarsi un «primo giudizio»(sentenza Lorenz) (
1
), onde scriminare, con rapidità ed in esito ad un controllo semplificato, le misure che già dalla notifica appaiono chiaramente compatibili (o che manifestamente non hanno neanche natura di aiuto) dalle misure che viceversa sollevano, quanto meno, dei dubbi circa la loro compatibilità e che richiedono pertanto un'ulteriore indagine.
8.
In linea con la sua finalità — che è appunto di consentire un controllo agile, prima facie, della compatibilità — la procedura preliminare presenta tre caratteristiche. È opaca. Non è prevista la partecipazione dei terzi. Dovrebbe avere — in principio — breve durata.
9.
È opaca in quanto non esiste alcuna forma di pubblicità che metta i terzi a conoscenza dei progetti notificati. Nella sentenza Heineken (
2
), la Corte ha precisato che l'art. 93, n. 3, «non esige che la notifica alla Commissione, da parte di uno Stato membro, di progetti diretti ad istituire o modificare aiuti sia immediatamente portata a conoscenza di ogni interessato, poiché tale obbligo incombe alla sola Commissione allorché questa inizia il procedimento contemplato dall'art. 93, n. 2». I terzi dunque possono essere del tutto all'oscuro del fatto che un determinato aiuto è stato notificato e che la Commissione ne ha iniziato l'esame.
Viene viceversa pubblicata la decisione che mette fine alla procedura preliminare. Sono infatti riportate in Gazzetta ufficiale (serie C) sia le decisioni di aprire la procedura di cui all'art. 93, n. 2, sia (dal luglio 1990) le decisioni di «non sollevare obiezioni» (di quest'ultime, peraltro, viene pubblicato soltanto un estratto molto succinto e spesso con ritardo rispetto alla data di adozione).
10.
All'opacità di tale fase si collega la mancata partecipazione dei terzi. Dato che la Commissione non ha alcun obbligo «di invitare gli interessati a presentare le loro osservazioni» (sentenza Germania/Commissione, causa 84/82) (
3
), è chiaro che l'esame preliminare è di regola svolto dalla sola Commissione sulla base della notifica e degli eventuali contatti intercorsi con l'amministrazione dello Stato erogatore dell'aiuto. Naturalmente, i terzi che siano comunque venuti a conoscenza dell'aiuto hanno sempre la facoltà di manifestare il proprio punto di vista e, all'occorrenza — come verificatosi nel caso di specie —, di presentare un esposto alla Commissione con il quale chiedere l'avvio della procedura di cui all'art. 93, n. 2. Si tratta tuttavia di una mera eventualità.
11.
Infine, e coerentemente con le caretteristiche appena indicate, la procedura preliminare è concepita come di breve durata. Risulta dall'art. 93, n. 3, che la Commissione, quando necessario, deve dare inizio alla fase procedurale successiva «senza indugio».
La Corte ha poi indicato (nella sentenza Lorenz, precitata) che, se la Commissione deve poter disporre di «un periodo adeguato per studiare i progetti», essa tuttavia, in ossequio al dovere di diligenza, è «tenuta ad agire con sollecitudine tenendo conto dell'esigenza dello Stato membro di conoscere al più presto l'atteggiamento dell'organo comunitario in materia»; ciò implica che 1'«indugio» della Commissione non deve protrarsi «oltre i limiti del ragionevole». Sulla base di queste premesse e in analogia con gli artt. 173 e 175 del Trattato, la Corte è pervenuta alla conclusione che la Commissione deve attenersi ad un termine di due mesi (
4
).
Vero è che nella prassi la procedura preliminare tende ad essere prolungata indiscriminatamente per mesi e mesi (non sono rari i casi di un esame preliminare che vada ben oltre l'anno). Ciò dipende dal fatto che il termine di due mesi inizia a decorrere solo quando la Commissione abbia ottenuto dallo Stato erogatore una notifica completa, comprensiva quindi di tutti gli elementi necessari per una valutazione prima fade del progetto. In realtà, tuttavia, la frequente «dilatazione» nel tempo della fase preliminare, in quanto si traduce in un fitto scambio di contatti, se non in un vero e proprio negoziato, fra la Commissione e lo Stato interessato, appare in contrasto con il Trattato nella misura in cui viene a trasferire de facto nell'ambito della fase preliminare — che, come indicato, dovrebbe limitarsi soltanto ad un «primo giudizio» — esami e valutazioni che dovrebbero viceversa svolgersi nel quadro, e con le garanzie, della procedura di cui all'art. 93, n. 2.
b) La procedura di cui all'art. 93, n. 2
12.
Se la procedura preliminare serve ad eseguire un rapido ed agile screening delle misure chiaramente compatibili con il mercato comune, la procedura di cui all'art. 93, n. 2, è destinata ad effettuare un'indagine approfondita della natura e dell'impatto della misura progettata.
13.
La fase di cui all'art. 93, n. 2, si apre con la comunicazione, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, che intima ai terzi interessati di presentare le loro osservazioni.
14.
Tale fase risponde a una duplice finalità. Da un lato, essa consente ai terzi (Stati membri ed imprese) di manifestare utilmente il loro punto di vista in relazione a misure che incidono sui loro interessi legittimi. Dall'altro, permette alla Commissione — che nel settore degli aiuti di Stato non dispone di un potere di indagine — di raccogliere tutti gli elementi, di fatto e di diritto, necessari a valutare la compatibilità dell'aiuto.
Si tratta pertanto di una procedura che soddisfa due esigenze di principio, in quanto, per un verso, garantisce le prerogative della difesa e, per l'altro, fa sì che la Commissione eserciti il suo potere di apprezzamento ex informata coscientia e, dunque, con cura ed imparzialità.
15.
Questi rilievi trovano puntuale conferma nella giurisprudenza della Corte: nella sentenza Commisione/Germania, causa 70/72 (
5
), ove si afferma che la «comunicazione serve all'unico scopo di ottenere, da parte degli interessati, tutte le informazioni atte ad illuminare la Commissione circa il suo successivo comportamento»; nella sentenza Intermills (
6
), ove si sottolinea in particolare che scopo della disposizione di cui all'art. 93, n. 2, «è quello di obbligare la Commissione a far sì che tutte le persone potenzialmente interessate siano informate ed abbiano la possibilità di far valere il proprio punto di vista»; e, in termini ancor più comprensivi ed esaurienti, nella sentenza Germania/Commissione, causa 84/82, precitata, ove si precisa che il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, «dà agli altri Stati membri e agli ambienti interessati la garanzia di poter farsi sentire» e, al contempo, «consente alla Commissione d'essere completamente illuminata sul complesso dei dati del problema prima di adottare la propria decisione».
D'altra parte, può essere opportuno ricordare che quanto affermato dalla Corte in relazione alla procedura contemplata dal Trattato all'art. 93, n. 2, per il controllo degli aiuti di Stato, altro non è se non l'espressione specifica di principi di portata generale. La Corte ha infatti precisato che, nelle procedure che implicano valutazioni complesse e scelte di natura discrezionale, il rispetto delle prerogative dei terzi, i principi di imparzialità e di buona amministrazione e, in definitiva, le esigenze proprie del controllo giurisdizionale sull'operato dell'amministrazione implicano «l'obligation pour l'institution competente d'examiner, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d'espèce, le droit de l'intéressé de faire connaître son point de vue ainsi que celui de voir motiver la décision de façon suffisante» (
7
).
16.
Tenuto conto di questi elementi, può ora rilevarsi che proprio le diverse caratteristiche e finalità della procedura preliminare e della procedura di cui all'art. 93, n. 2, impongono di limitare in modo rigoroso il potere della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto in esito alla sola procedura preliminare, mediante cioè una decisione di «non sollevare obiezioni» quale quella oggetto della presente causa.
17.
Come indicato, la procedura preliminare risponde all'esigenza di non «appesantire» inutilmente il sistema di controllo degli aiuti in relazione a misure chiaramente compatibili con il mercato comune. Trattandosi di misure nazionali manifestamente compatibili, le eventuali osservazioni dei terzi sarebbero comunque ininfluenti sul risultato della decisione finale, mentre avrebbero la conseguenza di ritardare, senza motivo, la realizzazione di interventi pubblici coerenti sia con l'interesse della Comunità sia, ovviamente, con l'interesse dello Stato che ne è l'autore.
In siffatte ipotesi, dunque, l'apertura della più complessa procedura di cui all'art. 93, n. 2, si profila superflua, se non addirittura dannosa.
Quando però la compatibilità della misura non risulta manifesta già ad un primo esame, allora la partecipazione dei terzi — mediante l'apertura della procedura di cui all'art. 93, n. 2 — diviene assolutamente indispensabile. Solo questa procedura infatti può garantire i legittimi interessi dei concorrenti dell'impresa beneficiaria dell'aiuto (interessi fortemente «sacrificati» nella fase preliminare) e solo questa procedura consente alla Commissione di acquisire gli elementi necessari ad una valutazione completa della natura e dell'impatto comunitario della misura nazionale.
18.
Il carattere necessario della procedura di cui all'art. 93, n. 2, qualora vi siano dubbi sulla compatibilità dell'aiuto, è stato puntualmente confermato dalla giurisprudenza della Corte. In particolare, nella sentenza Germania/Commissione, citata, la Corte, dopo aver sottolineato le finalità proprie della procedura di cui all'art. 93, n. 2, rileva che siffatto procedimento «si dimostra peròindispensabile non appena la Commissione si trovi in difficoltà nel valutare se un progetto di aiuto sia compatibile con il mercato comune». La Corte quindi precisa:
«Se ne deve desumere che la Commissione può limitarsi alla fase preliminare di cui all'art. 93, n. 3, per decidere a favore di un progetto di aiuti solo nel caso in cui essa sia in grado di acquisire la convinzione, in esito ad un primo esame, che tale progetto è compatibile con il Trattato. Per contro, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione della compatibilità di tale progetto col mercato comune, essa è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad avviare, a tale scopo, il procedimento di cui all'art. 93, n. 2» (
8
).
19.
Emerge dunque da questa giurisprudenza che, quando vi sia una difficoltà nell'apprezzamento della compatibilità dell'aiuto, la Commissione ha l'obbligo di dare corso alla procedura di cui all'art. 93, n. 2. Ciò significa — a nostro avviso — che la Commissione potrà limitarsi alla sola procedura preliminare solo nell'ipotesi in cui risulti manifesto, già prima facie, che la misura notificata dallo Stato non ha natura di aiuto, ai sensi dell'art. 92, n. 1, ovvero è sicuramente compatibile, in virtù delle deroghe di cui all'art. 92, n. 2 o n. 3. Ove ciò non si verifichi, si rende necessario, sia per avere una visione precisa dell'impatto dell'aiuto, sia per garantire i diritti dei terzi, avviare la procedura di controllo di cui all'art. 93, n. 2: in mancanza di un potere di indagine analogo a quello previsto per l'applicazione degli artt. 85 ed 86, solo tale procedura permetterà alla Commissione di acquisire l'assoluta certezza che la misura di cui trattasi presenta tutti i requisiti per beneficiare di una delle deroghe contemplate dalla norma (o non rileva affatto ex art. 92, n. 1).
1 fatti di causa
20.
Tenuto conto di queste osservazioni di carattere generale, e venendo ad affrontare l'esame della causa, è opportuno richiamare brevemente i principali elementi di fatto.
21.
Per la realizzazione di un programma di investimenti, stimato ad un valore di 2788300000 PTA e destinato alla creazione, nella provincia di Teruel, di una fonderia per la produzione di ruote dentate (ingranaggi utilizzati principalmente nell'industria mineraria) e attrezzature GET (pezzi utilizzati per il livellamento e l'escavazione del suolo), la Pyrsa ha beneficiato dei seguenti aiuti:
a)
una sovvenzione di 975905000 PTA da parte del governo spagnolo;
b)
sovvenzioni ed altri aiuti concessi da diverse autorità locali; segnatamente trattasi:
—
di una sovvenzione di 182000000 PTA accordata dalla comunità autonoma di Aragona;
—
di una sovvenzione di 2300000 PTA accordata dal comune di Monreal del Campo;
—
di una garanzia ad un mutuo bancario, di importo pari a 490000000 PTA, rilasciata dalla comunità autonoma di Aragona;
—
di una sovvenzione in conto interessi del 7% per cinque anni sul mutuo predetto, accordata dall'amministrazione della provincia di Teruel;
22.
In data 14 gennaio 1991 la Cook presentava alla Commissione un reclamo («a formai complaint») relativo agli aiuti di cui sopra, reclamo diretto ad ottenere l'apertura della procedura di cui all'art. 93, n. 2.
23.
La Commissione rispondeva alla Cook con due successive comunicazioni.
Con lettera 13 marzo 1991, la Commissione informava la Cook del fatto che:
—
la sovvenzione di 975905000 PTA, concessa dal governo spagnolo, era stata accordata in conformità ad un regime di aiuti generali a finalità regionale debitamente notificato ed approvato dalla Commissione (approvazione intervenuta peraltro in due tappe: con decisione del 26 maggio 1987, pubblicata in GU C 251 del 27.9.1988, pag. 4, e con successiva decisione del 1o settembre 1987, comunicata con lettera al governo spagnolo e mai pubblicata nella Gazzetta ufficiale); tale sovvenzione, conforme ad un regime generale autorizzato, era pertanto compatibile con il mercato comune;
—
per contro, la Commissione si riservava di decidere in relazione agli altri aiuti, concessi dalle autorità locali, e che erano stati istituiti sulla base di regimi diversi da quello approvato dalla Commissione nel 1987; la Commissione precisava che in relazione a tali aiuti era stato avviato un esame diretto ad apprezzarne la compatibilità alla stregua dell'art. 92.
24.
Con lettera 29 maggio 1991, la Commissione comunicava alla Cook di aver deciso di «non sollevare obiezioni» nei riguardi degli aiuti da ultimo menzionati. Una copia di tale decisione era acclusa in allegato alla lettera.
25.
In data 30 luglio 1991, la Cook presentava un ricorso diretto all'annullamento della decisione, comunicata con la lettera del 29 maggio 1991, di «non sollevare obiezioni» nei confronti degli aiuti accordati alla Pyrsa.
L'oggetto del ricorso
26.
Va anzitutto rilevato che la ricorrente, nella memoria di replica, ha precisato che il suo ricorso non è diretto contro la decisione con cui la Commissione ha statuito sulla sovvenzione di 975905000 PTA, decisione comunicata alla ricorrente con la lettera del 13 marzo 1991 e confermata nella successiva lettera del 29 maggio 1991.
Può dunque considerarsi acquisito che l'oggetto del ricorso, su cui la Corte è chiamata a pronunciarsi, è circoscritto alla decisione adottata dalla Commissione in relazione, non già alla sovvenzione predetta, bensì agli altri aiuti accordati dalle autorità spagnole alla Pyrsa, aiuti su cui la Commissione aveva riservato il proprio apprezzamento nella lettera del 13 marzo 1991 e la cui compatibilità è stata comunicata alla ricorrente soltanto con la successiva lettera del 29 maggio 1991.
La ricevibilità
27.
La Cook sostiene che il suo ricorso deve ritenersi ricevibile quale che sia la qualificazione che si dà della lettera del 29 maggio 1991.
28.
A titolo principale, la Cook sostiene che tale lettera non si limita a trasmetterle, per informazione, la decisione destinata al governo spagnolo con la quale si dichiara la compatibilità degli aiuti di cui trattasi, bensì contiene un'autonoma e distinta decisione, il cui oggetto è di respingere il reclamo presentato dall'impresa medesima. La lettera del 29 maggio 1991 conterrebbe pertanto una decisione di rigetto di cui la Cook è destinataria. L'impresa sarebbe quindi senz'altro legittimata a richiederne l'annullamento ex art. 173 del Trattato.
29.
A titolo sussidiario, la Cook rileva che, anche qualora si ritenesse che la lettera del 29 maggio 1991 è una semplice comunicazione della decisione indirizzata al governo spagnolo, una tale decisione, ancorché destinata ad un terzo, la concernerebbe comunque direttamente ed individualmente. Anche in questo caso, dunque, la Cook sarebbe legittimata a richiederne l'annullamento.
30.
Dirò subito che l'argomentazione formulata dalla ricorrente a titolo principale è, a mio avviso, da respingere.
31.
In primo luogo, risulta dal testo stesso della lettera del 29 maggio 1991 che, mediante tale comunicazione, la Commissione si è limitata ad «informare» la ricorrente della decisione di «non sollevare obiezioni», adottata riguardo agli aiuti litigiosi. Ciò è confermato dalla circostanza che la Commissione ha trasmesso in allegato alla lettera il testo (tradotto) della decisione indirizzata al governo spagnolo.
La lettera del 29 maggio 1991 non ha pertanto un autonomo contenuto decisorio, ma va piuttosto qualificata come un atto avente funzione meramente informativa, un atto, cioè, diretto a mettere l'impresa destinataria al corrente del contenuto della decisione rivolta al governo spagnolo in merito agli aiuti accordati dalle autorità spagnole all'impresa Pyrsa.
32.
In secondo luogo, va rilevato, da un punto di vista generale, che, nell'ambito della procedura di cui all'art. 93, diversamente da quanto si verifica nelle procedure svolte per l'applicazione degli artt. 85 ed 86, l'unico atto decisorio che la Commissione può assumere consiste nella decisione che statuisce sulla compatibilità dell'aiuto. Non è viceversa configurabile un'autonoma e distinta decisione il cui oggetto consista nel rigetto di un reclamo presentato da un'impresa concorrente dell'impresa aiutata.
Ciò dipende dalla circostanza che, in materia di aiuti, la Commissione, una volta che abbia saputo (mediante notifica, reclamo ovvero qualsiasi altro mezzo) dell'istituzione di un aiuto, ha l'obbligo di statuire sulla compatibilità dell'aiuto stesso. In ossequio ai principi di sollecitudine e di buona amministrazione, il contenuto di tale decisione viene portato a conoscenza di coloro che, eventualmente, abbiano denunciato l'esistenza o comunque esposto dei rilievi in ordine all'aiuto. È chiaro tuttavia che la risposta data ad un eventuale reclamo dipende esclusivamente, ed è quindi assorbita, dalla decisione assunta circa la compatibilità dell'aiuto: la Commissione non potrà rispondere al reclamo se non dopo aver statuito sulla compatibilità, ed il contenuto della risposta in nient'altro potrà consistere se non nella mera comunicazione della decisione relativa alla compatibilità.
33.
In definitiva, ritengo che l'atto pregiudizievole, impugnato dalla ricorrente, vada identificato nella decisione di «non sollevare obiezioni» nei confronti degli aiuti concessi alla Pyrsa, decisione di cui il governo spagnolo è il destinatario e di cui la Cook è stata messa al corrente mediante la lettera della Commissione del 29 maggio 1991.
34.
Dal momento che la Cook impugna una decisione che è destinata ad un terzo, occorre verificare se tale decisione la riguardi direttamente ed individualmente, così come richiesto dall'art. 173 (
9
).
35.
Secondo una costante giurisprudenza, i soggetti diversi dai destinatari di una decisione possono sostenere di essere riguardati ai sensi dell'art. 173, secondo comma, solo se detta decisione li concerne a causa di determinate qualità loro particolari e di una situazione di fatto che li caratterizzi rispetto a chiunque altro e quindi li distingua in modo analogo ai destinatari (
10
).
36.
Nella specie, va anzitutto rilevato che non vi è alcun dubbio sul fatto che la decisione impugnata riguardi «direttamente» l'impresa ricorrente. Come segnalato, infatti, la decisione della Commissione di «non sollevare obiezioni» costituisce pur sempre una «decisione positiva» che autorizza l'aiuto, che consente quindi allo Stato di porlo in esecuzione e da cui dipende di conseguenza il pregiudizio sopportato dai terzi concorrenti dell'impresa beneficiaria dell'aiuto stesso.
37.
Per quanto riguarda poi la questione di sapere se la Cook sia o meno «individualmente» riguardata dalla decisione litigiosa, va richiamato che la Corte, nella sentenza Cofaz (
11
), ha tenuto conto, nella valutazione di questo profilo, di due circostanze: essere l'impresa ricorrente sostanzialmente danneggiata dall'aiuto dichiarato compatibile dalla Commissione ed avere l'impresa stessa partecipato attivamente alla procedura di controllo di cui all'art. 93, n. 2.
38.
In ordine alla prima circostanza, secondo la Commissione ed il governo spagnolo, la ricorrente non avrebbe dimostrato che l'aiuto concesso alla Pyrsa danneggi sostanzialmente la sua posizione di mercato.
39.
Al riguardo, nelle conclusioni dell'Avvocato generale nella causa Cofaz si sottolinea che l'impresa ricorrente deve dimostrare che una parte sostanziale della sua attività è in concorrenza con una parte sostanziale dell'attività dell'impresa beneficiaria dell'aiuto.
Questo criterio — che mi sembra sia stato accolto dalla Corte — va inteso, a mio avviso, come un limite minimo di ricevibilità, nel senso che esso dovrebbe portare a negare la legittimazione ad agire ex art. 173 solo alle imprese che non sono concorrenti effettive dell'impresa aiutata e che quindi sono interessate solo marginalmente dalla decisione della Commissione che dichiara la compatibilità dell'aiuto.
40.
Così non è nel caso di specie. È pacifico che la Cook produce attrezzature GET, vale a dire una delle due categorie di prodotti fabbricati dall'impianto beneficiario dell'aiuto. Inoltre, la Cook produce calchi in acciaio ed ha sottolineato, senza essere smentita dalla Commissione, che l'impianto Pyrsa, con un minimo di investimenti aggiuntivi, può operare anche nel settore dei calchi in acciaio. Può dunque considerarsi acquisito che la Cook e la Pyrsa siano concorrenti, attuali (nel settore delle attrezzature GET) e potenziali (nel settore dei calchi in acciaio), per una parte sostanziale delle rispettive attività.
Inoltre la Cook ha anche sottolineato — sin dal reclamo presentato alla Commissione — che gli aiuti alla Pyrsa erano idonei ad arrecarle un notevole pregiudizio sia per la loro entità, sia per la situazione di sovraccapacità del mercato in questione, sia per la circostanza che una quota considerevole della produzione della Pyrsa sarebbe stata esportata sui mercati comunitari.
41.
Più in generale, poi, occorre tenere presente che le imprese che impugnano una decisione di «non sollevare obiezioni» dispongono di norma, in relazione all'aiuto, soltanto degli elementi che sono stati loro comunicati dalla Commissione o risultano dallo scarno estratto pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, serie C. Non si può pertanto imporre a costoro — come sembra nella specie richiedere la Commissione — di formulare nell'atto introduttivo del giudizio rilievi puntuali in ordine all'entità ed all'impatto dell'aiuto (quali l'incidenza dell'aiuto sui costi di produzione del beneficiario, l'evoluzione delle quote-mercato o l'incidenza sui flussi commerciali). Come si è detto, ai fini della legittimazione ad agire, la ricorrente, sotto questo profilo, deve soltanto dimostrare di trovarsi in un rapporto di concorrenza effettivo, e non soltanto marginale, con l'impresa destinataria dell'aiuto dichiarato compatibile. Dimostrazione che nella specie risulta pienamente fornita.
42.
Quanto poi alla seconda condizione individuata dalla sentenza Cofaz — che consiste nella partecipazione della ricorrente alla procedura amministrativa —, ci si potrebbe limitare a rilevare che la Cook ha svolto un ruolo attivo nell'ambito di tale procedura dato che, con il suo reclamo, ha portato a conoscenza della Commissione l'esistenza di aiuti che non erano stati notificati dal governo erogatore.
Sul punto, del resto, non vi è alcun contrasto fra le parti.
43.
Ciò detto, tuttavia, mi sembra opportuno richiamare l'attenzione della Corte su una questione di carattere generale. La sentenza Cofaz riguardava un'ipotesi in cui la Commissione aveva aperto la procedura di cui all'art. 93, n. 2, ed in cui, quindi, i terzi erano stati messi in condizione di partecipare alla procedura amministrativa. In questa ipotesi, può ammettersi che possano ricorrere in annullamento (di una decisione positiva) soltanto i terzi che abbiano effettivamente partecipato alla procedura amministrativa.
Per contro, nella diversa ipotesi in cui la Commissione non abbia aperto la procedura di cui all'art. 93, n. 2, bensì si sia limitata a decidere in esito alla sola fase preliminare, mediante una decisione di «non sollevare obiezioni», appare del tutto illogico subordinare la legittimazione ad agire alla condizione che il ricorrente abbia preso parte alla procedura (preliminare) amministrativa: e ciò per la semplice ragione che il terzo ricorrente poteva essere del tutto all'oscuro del fatto che tale procedura preliminare era stata avviata dalla Commissione.
Come si è ampiamente indicato in precedenza, infatti, non esiste alcuna forma di pubblicità che metta i terzi al corrente del fatto che la Commissione ha dato inizio, in relazione ad un determinato aiuto, ad una procedura di esame preliminare. Quest'ultima, anzi, per le finalità che la caratterizzano, si svolge normalmente senza la partecipazione dei terzi. La loro partecipazione, qualora si verifichi — come nel caso di specie —, dipende dalla circostanza, puramente eventuale, che i terzi stessi sono venuti aliunde a conoscenza dell'aiuto e si sono pertanto attivati nei confronti della Commissione (inoltrando un reclamo, presentando osservazioni o altro).
Riteniamo pertanto che la partecipazione del terzo alla procedura preliminare — procedura di cui il terzo è normalmente all'oscuro — non possa costituire una conditio sine qua non per introdurre un ricorso avverso una decisione di «non sollevare obiezioni». D'altra parte, attaccando una tale decisione, il terzo altro non chiede se non che la Commissione apra la procedura di cui all'art. 93, n. 2, pubblichi in Gazzetta ufficiale una comunicazione che fornisca precisi elementi circa l'aiuto di cui trattasi e ponga quindi tutti gli interessati in condizione di intervenire nell'esame dell'aiuto, esponendo le proprie ragioni e presentando ogni utile osservazione al riguardo.
44.
Ci sembra dunque auspicabile che la Corte, nel dichiarare ricevibile il presente ricorso, tenga conto della circostanza che la giurisprudenza Cofaz non è trasponibile telle quelle all'ipotesi in cui sia impugnata una decisione di «non sollevare obiezioni». Deve invero ritenersi legittimato a ricorrere avverso tale decisione qualsiasi concorrente dell'impresa beneficiaria dell'aiuto, indipendentemente da una sua previa partecipazione alla procedura amministrativa preliminare.
Il merito
a) Sulla violazione delle norme di cui all'art. 93, n. 2
45.
Venendo all'esame del merito del ricorso, ci sembra opportuno considerare in primo luogo il terzo mezzo addotto dalla ricorrente, mezzo relativo alla violazione da parte della Commissione delle regole di procedura di cui all'art. 93, n. 2. Secondo la ricorrente, la Commissione avrebbe violato tali norme decidendo sulla compatibilità degli aiuti sulla base soltanto della procedura preliminare, senza quindi dar corso alla procedura di cui all'art. 93, n. 2.
46.
A sostegno di tale censura la Cook fa valere in primo luogo che, nelle ipotesi in cui la Commissione fa applicazione, per l'apprezzamento della compatibilità, delle disposizioni contemplate dell'art. 92, n. 3, tale applicazione, che implica delle valutazioni complesse e discrezionali, dovrebbe necessariamente essere condotta nel quadro procedurale di cui all'art. 93, n. 2.
47.
La fondatezza di questa tesi, che rende «automatica» l'apertura della procedura predetta ogniqualvolta si tratti di applicare una delle deroghe di cui all'art. 92, n. 3, è stata già contestata dall'Avvocato generale Slynn nelle conclusioni presentate nella causa 84/82, Germania/Commissione, precitata. In questa sede non posso che sottoscrivere l'opinione del mio autorevole predecessore.
In realtà, come dianzi precisato, il criterio da cui dipende l'apertura della procedura in discorso è un altro. L'obbligo della Commissione di dare inizio alla fase di esame contemplata dall'art. 93, n. 2, sussiste infatti qualora la fase di esame preliminare non consenta di dissipare tutti i dubbi circa la compatibilità delle misure nazionali di cui trattasi. Nulla esclude tuttavia che, già nella fase preliminare, risulti manifestamente la possibilità di dichiarare compatibile la misura in virtù di una delle disposizioni dell'art. 92, n. 3 (potrebbe farsi l'esempio di un aiuto all'investimento, destinato ad un'impresa ubicata in una regione economicamente depressa, che rispetta chiaramente il massimale di aiuto regionale autorizzato per tale regione e che interessa un settore di mercato in cui la domanda è notoriamente in espansione). In questa ipotesi l'apertura della procedura di cui all'art. 93, n. 2, risulterebbe senz'altro ingiustificata, dato che eventuali osservazioni di terzi non potrebbero in alcun caso influire sul contenuto della decisione e comporterebbero, per altro verso, un inutile ritardo nell'autorizzazione, e nell'esecuzione, della misura.
48.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che la Commissione avrebbe dovuto aprire la procedura di cui all'art. 93, n. 2, in quanto, nella specie, l'esame preliminare aveva dimostrato che esistevano, quanto meno, dei forti dubbi in ordine alla compatibilità degli aiuti accordati alla Pyrsa. Sussisteva pertanto, se non altro, una difficoltà di apprezzamento dell'impatto degli aiuti che avrebbe imposto, conformemente alla giurisprudenza della Corte, l'apertura della procedura predetta.
49.
In proposito va ribadito che la Commissione avrebbe potuto legittimamente limitare la sua analisi alla sola fase preliminare soltanto qualora la compatibilità degli aiuti accordati alla Pyrsa fosse risultata in modo certo già prima facie. Ciò tuttavia avrebbe implicato che la Commissione disponesse, sin dallo stadio preliminare, di un quadro completo di elementi di valutazione da cui risultasse, manifestamente, che gli aiuti rispondevano ad una delle deroghe previste dall'art. 92, n. 3, e che, di conseguenza, l'apertura della procedura di cui all'art. 93, n. 2, era del tutto superflua.
50.
Per contro, si deve nella specie constatare che, per un verso, la Commissione non disponeva affatto, per sua stessa ammissione, degli elementi pertinenti per una valutazione completa e sicura della compatibilità e che, per l'altro, gli elementi acquisiti al fascicolo di causa dimostrano semmai che mancavano i presupposti per dichiarare compatibili con il mercato comune gli aiuti accordati alla Pyrsa. In presenza di tali circostanze, dunque, la Commissione non poteva statuire in forma definitiva sulla compatibilità, adottando una decisione di «non sollevare obiezioni», bensì avrebbe dovuto approfondire l'esame degli aiuti litigiosi, avviando la procedura all'uopo prevista dal Trattato.
51.
Questa conclusione è motivata dalle seguenti considerazioni.
Anzitutto, va premesso che la Commissione, nell'esaminare la compatibilità degli aiuti alla Pyrsa, doveva necessariamente analizzarne le implicazioni di carattere sia regionale sia settoriale.
52.
Dal punto di vista regionale, la valutazione della Commissione era agevolata dal fatto che essa, con le decisioni del 26 maggio 1987 e del 1o settembre 1987 (v. supra punto 23), autorizzando un regime generale di aiuti a finalità regionale, aveva già formulato un apprezzamento sui diversi livelli di ritardo di sviluppo delle regioni spagnole e sui massimali di aiuti pubblici (a finalità regionale) erogabili in ciascuna di queste. Risultava da tale atto che la provincia di Teruel era classificata fra quelle caratterizzate da ritardi particolarmente gravi e per le quali è autorizzato, in virtù della deroga di cui all'art. 92, n. 3, lett. a), il massimale più elevato, vale a dire il 75% in equivalente sovvenzione netto (ESN) (
12
).
Ancorché dette decisioni si riferissero ad un regime diverso da quelli in base ai quali la Pyrsa ha ottenuto gli aiuti litigiosi, non è emersa alcuna ragione per cui la Commissione non dovesse riferirsi, anche nella valutazione di tali aiuti, ai criteri generali in precedenza definiti circa il ritardo economico della provincia di Teruel ed il relativo massimale. Alla stregua di tali criteri dunque, la Commissione, nella decisione impugnata, ha stimato che, sotto questo profilo, gli aiuti individuali alla Pyrsa non sollevavano difficoltà, nella misura in cui la loro intensità globale si collocava al di sotto del massimale, del 75% in ESN, fissato per la provincia di Teruel. Tale aspetto del resto non è stato contestato dalla ricorrente (
13
).
53.
Molto più complessa, per contro, si presentava la valutazione dell'impatto settoriale delle misure in causa.
Al riguardo, va ricordato che, conformemente ai principi del regime comunitario degli aiuti regionali, quali definiti già dalla Risoluzione degli Stati membri riuniti in sede di Consiglio, del 20 ottobre 1971, e più volte ribaditi negli inquadramenti generali e nella prassi decisionale della Commissione, quest'ultima, nel fare applicazione delle deroghe previste dal Trattato, all'art. 92, n. 3, lett. a) e e), in favore degli aiuti di Stato a finalità regionale, non può limitarsi a considerare soltanto le implicazioni di ordine regionale di un determinato intervento pubblico, ma deve necessariamente misurare in tutta la loro portata anche le ripercussioni settoriali che l'intervento stesso è idoneo a provocare (
14
). Ciò dipende dal fatto che «gli effetti degli aiuti sulla concorrenza e sugli scambi si avvertono appunto a livello dei beni e dei servizi» (punto 8 dell'allegato alla Risoluzione del Consiglio del 20 ottobre 1971) e che pertanto si impone di valutare «i problemi che la ripercussione settoriale di tali aiuti può sollevare a livello comunitario» (Risoluzione del Consiglio, punto 6). Scopo essenziale di tale indagine sulle ripercussioni settoriali è di evitare che «sotto la copertura di validi obiettivi regionali possano prodursi sviluppi settoriali artificiali che possono avere, in determinati settori, effetti nocivi per il comune interesse» (Prima Relazione sulla politica di concorrenza, punto 142).
In questa prospettiva, si esclude normalmente che siano compatibili con il mercato comune gli aiuti (regionali) che finanziano investimenti produttivi in settori in difficoltà, caratterizzati da strutturali eccedenze di capacità. Tali aiuti infatti non fanno che aggravare gli squilibri di cui soffrono i mercati interessati, provocando ulteriori pressioni sul livello dei prezzi. Essi pertanto non sono idonei ad innescare dei processi di sviluppo equilibrati e durevoli (
15
), bensì favoriscono la realizzazione di iniziative economicamente precarie, e non appaiono quindi coerenti con la finalità, propria del regime degli aiuti regionali, di risolvere in modo effettivo e permanente i problemi di sviluppo delle regioni interessate.
Inoltre, e più in generale, accordare incentivi ad ulteriori investimenti produttivi (o anche semplici aiuti di funzionamento) in settori in cui vi è una rilevante sovraccapacità produce l'effetto, inammissibile in una prospettiva comunitaria, di trasferire difficoltà economiche settoriali, e i correlati problemi occupazionali, verso altri Stati membri (to beggar the neighbour), aggravando in particolare la posizione delle imprese di altri paesi che non beneficiano di analoghi aiuti e che quindi si trovano a fronteggiare soltanto con i propri mezzi le conseguenze della crisi del mercato in cui operano. Tale orientamento, espresso già nella Comunicazione della Commissione in materia di aiuti settoriali del 1978 (
16
), riprende del resto gli indirizzi delineati dal Consiglio europeo di Copenhagen, del 7 ed 8 aprile 1978, e si fonda sul riconoscimento della «necessità di superare i gravi problemi connessi con l'eccesso di capacità strutturali in numerose industrie» (
17
).
È per questi motivi che, in materia di aiuti settoriali, il criterio fondamentale cui la Commissione si ispira è quello secondo cui sono in principio autorizzati soltanto gli aiuti che favoriscono un adattamento delle imprese alle condizioni del mercato, adattamento che a sua volta esige: «a) un'effettiva contrazione delle capacità produttive, o quanto meno che ne vengano evitati aumenti indesiderati; b) il ripristino della competitività dell'industria comunitaria» (
18
).
In termini più concreti, ciò implica che: «gli aiuti a favore degli investimenti non dovrebbero dar luogo ad incrementi delle capacità produttive, dato che caratteristica comune dei settori in crisi è l'eccesso di capacità. (La Commissione ha cercato di applicare questo criterio nel caso degli aiuti regionali)» (
19
).
54.
È in applicazione di questi criteri d'altronde che la Commissione, allorché si pronuncia sulla compatibilità di un determinato regime generale di aiuti a finalità regionale, richiama sempre, nella sua decisione, l'obbligo dello Stato membro interessato di conformarsi, nell'erogazione degli aiuti individuali, agli «inquadramenti» emanati per determinati settori: inquadramenti che, trattandosi di settori in crisi, consentono di norma i soli aiuti diretti a favorire una rilevante riduzione delle capacità eccedentarie, attraverso la realizzazione di progetti di ristrutturazione e riconversione industriale, escludendo per contro gli aiuti che contribuiscono ad incrementare ulteriormente le capacità produttive.
Del resto, anche nella citata decisione del 26 maggio 1987, adottata dalla Commissione in relazione al regime generale spagnolo di aiuti regionali, la Commissione ha puntualmente precisato che nell'applicazione di tale regime il governo avrebbe dovuto rispettare le disposizioni risultanti dagli inquadramenti settoriali.
55.
Alla stregua di tali criteri, la Commissione, nell'apprezzare nel caso di specie la compatibilità degli aiuti accordati alla Pyrsa, doveva tener conto, da un lato, della circostanza che detti aiuti erano destinati alla costruzione di un nuovo impianto e, dunque, ad espandere ulteriormente le capacità produttive sul mercato interessato e, dall'altro, della circostanza che il settore in questione, il settore delle fonderie, rientra nell'ambito dell'inquadramento comunitario definito dalla Commissione stessa con la comunicazione 88/C320/03 (
20
), disciplina in cui si rileva in particolare che:
—
nel settore delle fonderie, malgrado gli sforzi di adattamento realizzati, «il tasso d'utilizzazione resta ancora a circa il 70%» e che «a causa delle prospettive pessimistiche della domanda si rivelano necessari nuovi adattamenti»;
—
il settore delle fonderie fa parte dei settori sensibili in quanto «le fonderie registrano capacità eccedentarie e pertanto difficoltà serie di ordine economico e finanziario», ed a rischio, ancorché si tratti di un rischio inferiore a quello esistente in altri settori siderurgici.
Queste valutazioni, espresse nella Comunicazione del 1988, sono state integralmente confermate, per tutto il 1990, in una lettera della Commissione agli Stati membri (non pubblicata) del 30 maggio 1991 (lettera allegata al controricorso della Commissione).
56.
Malgrado ciò, nella decisione impugnata, di cui alla lettera alla Cook del 29 maggio 1991, la Commissione ha ritenuto che gli aiuti alla Pyrsa, che pure erano destinati a finanziare la creazione di una nuova fonderia e dunque ad accrescere le capacità produttive, non solo non fossero incompatibili con le esigenze del settore, ma risultassero anzi a tal punto manifestamente compatibili da non richiedere neanche un'indagine più accurata, quale quella che avrebbe potuto essere condotta nell'ambito della procedura di cui all'art. 93, n. 2. L'unica motivazione fornita al riguardo consiste nell'affermazione secondo cui, nei sottosettori in cui la Pyrsa avrebbe dovuto operare — le attrezzature GET e le ruote dentate — si sarebbe verificato un aumento della domanda tale da escludere situazioni di sovraccapacità.
57.
Ora, l'apprezzamento formulato dalla Commissione sull'impatto settoriale degli aiuti alla Pyrsa, pur inerendo ad un aspetto essenziale della decisione, è risultato del tutto privo di fondamento.
E difatti la Commissione, rispondendo ad una specifica domanda rivoltale dalla Corte proprio al fine di appurare su quali elementi l'istituzione avesse basato il suo giudizio, ha ammesso, contraddicendo palesemente la motivazione della decisione, di non disporre in realtà, e di non aver mai disposto, di alcun dato specifico relativo alla situazione ed all'evoluzione dei sottosettori menzionati.
58.
La Commissione si è quindi difesa asserendo di essersi basata sull'evoluzione del settore delle fonderie nel suo complesso ed ha fornito al riguardo alcuni dati tratti dalle statistiche elaborate dall'associazione di categoria dell'industria delle fonderie, il CAEF, da cui emergerebbe che negli anni 1989 e 1990 si sarebbe registrato un aumento della produzione e dell'occupazione rispetto al 1988.
59.
Anche tale affermazione, che è comunque diversa da quella contenuta nella decisione impugnata, appare tuttavia del tutto infondata.
In primo luogo va ricordato ancora una volta che nella lettera agli Stati membri del 30 maggio 1991, soltanto di un giorno successiva alla comunicazione inviata alla Cook, la Commissione ha confermato, per il 1990, l'analisi sulla situazione delle fonderie svolta nella comunicazione del 1988: analisi in cui il settore in questione viene classificato fra i settori sensibili ed a rischio.
In secondo luogo, per quanto riguarda i dati forniti dalla Commissione (prodotti soltanto in risposta alle domande rivoltele dalla Corte), ci si può limitare a rilevare, schematicamente, quanto segue:
—
questi dati — di cui sembra che i servizi della Commissione non fossero neanche in possesso nel momento in cui la decisione è stata adottata — sono dei dati parziali, in quanto si riferiscono all'andamento della produzione e non delle capacità produttive e dei tassi di sovraccapacità; inoltre, essi indicano semplicemente che nel 1989-1990 la produzione si è riportata, dopo una flessione intermedia, sui livelli registrati alla metà del decennio; in una situazione strutturale di sovraccapacità, se qualcosa si può inferire dalle cifre indicate dalla Commissione, è che intorno al 1990 non vi erano state modifiche dell'offerta coerenti con l'obiettivo di ridurre le sovraccapacità del settore;
—
i dati forniti dalla ricorrente, sempre di fonte CAEF, e assolutamente non contestati nella loro materialità dalla Commissione, delineano un quadro completo e dimostrano che, malgrado gli sforzi di ristrutturazione intrapresi specie in alcuni paesi, nel 1990 il settore delle fonderie era ancora caratterizzato, soprattutto in alcuni paesi, fra cui appunto la Spagna, da un rilevante tasso di sovraccapacità (23,5%, tasso medio di sovraccapacità dei cinque principali paesi produttori; 40,1%, in Spagna), tasso destinato ad accrescersi, secondo le stime CAEF, in misura preoccupante nel corso dei due quinquenni successivi (in particolare: 39,2%, tasso medio stimato per il 1995; 64,7%, tasso spagnolo stimato per il 1995) (
21
).
Infine, risulta in modo inequivoco dal fascicolo di causa che la Commissione, nell'adot-tare la sua decisione, non ha minimamente tenuto conto delle obiezioni e dei rilievi formulati, oltre che dalla Cook, anche da altri autorevoli esponenti dell'industria delle fonderie, che avevano univocamente sottolineato che la politica di massicce sovvenzioni pubbliche condotta dalle autorità spagnole era incompatibile con la situazione eccedentaria del settore e con gli sforzi di ristrutturazione intrapresi per ricondurre la produzione ad un livello coerente con le possibilità del mercato (
22
).
60.
In definitiva, alla luce delle osservazioni suesposte, si può senz'altro escludere che la compatibilità degli aiuti litigiosi risultasse manifesta sin dallo stadio preliminare. Al contrario, già al momento in cui la decisione impugnata è stata adottata, gli elementi di cui la Commissione disponeva facevano emergere, quanto meno, dei forti dubbi sulla compatibilità degli aiuti stessi.
61.
In presenza di tali circostanze, la Commissione, sia per garantire i diritti dei terzi, sia per acquisire un quadro completo di elementi di valutazione che le consentisse di apprezzare correttamente l'impatto degli aiuti sul mercato, avrebbe dovuto dar corso alla procedura all'uopo prevista dal Trattato, vale a dire la procedura di cui all'art. 93, n. 2.
Una diversa soluzione, d'altra parte, equivarrebbe a riconoscere — il che ci sembra francamente inammissibile — che la Commissione possa adottare decisioni di «non sollevare obiezioni», dando così «via libera» ad aiuti che falsano la concorrenza, in una situazione in cui non solo non ha la certezza della compatibilità degli aiuti, ma anzi tutti gli elementi disponibili denotano che gli aiuti stessi sono in netto contrasto con le esigenze di risanamento proprie di un mercato caratterizzato da gravi difficoltà strutturali.
62.
Va dunque accolto il motivo di ricorso tratto dalla violazione da parte della Commissione delle norme di procedura di cui all'art. 93, n. 2.
b) Sull'errore manifesto di apprezzamento
63.
Tenuto conto del risultato cui si è pervenuti, ci si limiterà ad esaminare succintamente le restanti censure sollevate dalla ricorrente.
64.
Quanto all'errore manifesto di apprezzamento, ci sembra che le considerazioni sin qui formulate consentano di accogliere altresì questo ulteriore motivo di ricorso.
65.
È emerso infatti dal dibattito processuale che l'apprezzamento della Commissione sull'impatto settoriale degli aiuti alla Pyrsa, apprezzamento basato su una presunta assenza di sovraccapacità, per un verso non è suffragato da alcun elemento oggettivo, presentandosi quindi assolutamente arbitrario, e, per l'altro, è nettamente smentito dagli elementi acquisiti al fascicolo di causa.
In questa prospettiva, dunque, la decisione impugnata può a nostro avviso essere annullata non solo perché — come dianzi indicato — la compatibilità degli aiuti non risultava in modo manifesto sin dalla fase preliminare, ma anche perché la valutazione secondo cui gli aiuti sarebbero compatibili appare in ogni caso palesemente erronea. In altre parole, la Commissione, dichiarando la compatibilità degli aiuti litigiosi, oltre a violare le regole di procedura del Trattato, ha anche adottato un provvedimento il cui risultato e sbagliato in quanto si fonda su un apprezzamento assolutamente non corretto della situazione del mercato e quindi degli effetti degli aiuti sulla concorrenza e gli scambi.
66.
Per completezza va rilevato che la ricorrente ha altresì sostenuto che la Commissione avrebbe commesso un errore di apprezzamento anche nel calcolare l'elemento di aiuto insito nella garanzia prestata dalla comunità autonoma di Aragona per il prestito di 490000000 PTA contratto dalla Pyrsa. Secondo la Cook, dal momento che la Pyrsa non avrebbe, senza la garanzia pubblica, potuto contrarre un prestito di tale importanza, l'elemento d'aiuto andrebbe nella specie individuato nel valore totale del prestito e non, come ritenuto dalla Commissione, nella semplice differenza di tasso di interesse fra il tasso ottenuto grazie alla garanzia ed il tasso che sarebbe stato altrimenti corrisposto.
Il punto, trattato in dettaglio nel reclamo presentato dalla Cook alla Commissione, non figura nell'atto introduttivo del giudizio, ma è stato ripreso nella memoria di replica.
Tale censura, considerata autonomamente, e ad ammettere che sia ricevibile, non ci sembra nel merito sufficientemente dimostrata. La Corte infatti non dispone di elementi per ritenere che il risultato cui la Commissione è pervenuta sia, su questo specifico punto, manifestamente erroneo.
Nondimeno, l'obiezione formulata dalla ricorrente circa il calcolo di quest'elemento di aiuto, obiezione che non ha trovato nella decisione impugnata una precisa risposta, può valere come un ulteriore argomento a dimostrazione del fatto che la valutazione degli aiuti litigiosi presentava delle difficoltà e che avrebbe dunque dovuto essere svolta nel quadro procedurale prefigurato dall'art. 93, n. 2.
e) La violazione dei diritti di difesa
67.
Infine, la ricorrente lamenta una violazione dei diritti di difesa nella misura in cui la Commissione non le avrebbe consentito di esporre le proprie ragioni prima dell'adozione della decisione impugnata.
68.
Il mezzo è a nostro avviso da respingere, dal momento che la Commissione non è in generale tenuta a sentire i terzi prima di assumere una decisione di «non sollevare obiezioni». Ciò a condizione tuttavia che tale decisione sia conforme alle regole di procedura del Trattato e che dunque sia assunta nelle sole ipotesi in cui la compatibilità della misura nazionale risulti prima facie manifesta.
69.
Ora, nel caso di specie si è verificato esattamente l'inverso, in quanto la Commissione ha stimato manifestamente compatibili aiuti che viceversa (manifestamente) non lo erano. Vero è dunque che i diritti della difesa della Cook sono risultati indebitamente compressi, ma ciò non perché essa disponesse di un diritto di essere sentita prima che la Commissione emanasse la decisione di «non sollevare obiezioni», bensì perché, nella specie, la Commissione avrebbe dovuto aprire la procedura di cui all'art. 93, n. 2, offrendo a tutti i terzi interessati, ivi compresa ovviamente la Cook, la facoltà di esporre le proprie ragioni. La censura pertanto deve ritenersi in realtà assorbita nell'ambito del motivo di ricorso fondato sulla violazione dell'art. 93, n. 2.
(
*1
)	Lingua originale: l'italiano.
(
1
)	Sentenza 11 dicembre 1973, Gebrüder Lorenz GmbH (causa 120/73, Race. pag. 1471).
(
2
)	Sentenza 9 ottobre 1984, Heineken Brouwerijen BV (cause riunite 91/83 e 127/83, Race. pag. 3435).
(
3
)	Sentenza 20 marzo 1984, Germania/Commissione (causa 84/82, Race. pag. 1451).
(
4
)	L'esigenza di brevità della fase preliminare è inoltre confermata a contrario da altre sentenze, in cui la Corte ha rilevato che un ritardo nell'apertura della procedura di cui all'art. 93, n. 2, non viola il principio generale di certezza a condizione che sia imputabile al comportamento dello Stato erogatore dell'aiuto e non ad una mancanza di diligenza della Commissione. Ciò si verifica quando lo Stato abbia omesso di comunicare in modo completo gli elementi necessari alla valutazione dell'aiuto [sentenza 14 febbraio 1990, Francia/Commissione, (causa C-301/87, Racc. pag. I-307) e sentenza 21 marzo 1991, Italia/Commissione, (causa C-305/89, Racc. pag. I-1603)].
(
5
)	Sentenza 12 luglio 1973, causa 70/72, Racc. pag. 813.
(
6
)	Sentenza 14 novembre 1984, causa 323/82, Race. pag. 3809.
(
7
)	Sentenza 21 novembre 1991, Technische Universität München (causa C-269/90, Race. pag. I-5469).
(
8
)	Nelle sue conclusioni l'Avvocato generale Slynn aveva al riguardo sostenuto clic «il potere della Commissione di approvare un progetto di aiuti durante la fase preliminare d esame (dopo essersi formata una prima opinione) è limitato e, oltre i limiti del suo ambito d'applicazione, gli Stati membri hanno il diritto di essere sentiti», precisando, poi, quanto alla portata di tali limiti, che «qualora la Commissione non sia in grado di dichiarare che il progetto, nei termini in cui le è stato presentato è, prima facie, chiaramente compatibile col mercato comune, debba essere avviato il procedimento di cui all'art. 93, n. 2».
(
9
)	Va rilevato incidentalmente che nella recentissima sentenza 24 marzo 1993, CIRFS/Commissione, causa C-313/90, non ancora pubblicata in Raccolta, la Corte ha confermato che una decisione di «non sollevare obiezioni» costituisce un atto avente carattere definitivo e, come tale, impugnabile ex art. 173 del Trattato. Si tratta — come è evidente — della logica conseguenza del fatto che la decisione di «non sollevare obiezioni» è un atto mediante il quale la Commissione statuisce, a titolo definitivo, sulla compatibilità di un determinato aiuto.
(
10
)	V. recentemente ordinanza 15 marzo 1989 Co-Frutta/Commissione, causa 191/88, Racc. pag. 793.
(
11
)	Sentenza 28 gennaio 1986, Cofaz/Commissione, (causa 169/84, Racc. pag. 408).
(
12
)	L'equivalente sovvenzione netto è, com'è noto, una percen-tuale che misura l'intensità di un aiuto all'investimento. Essa esprime il rapporto, al netto della fiscalità, fra l'ammontare dell'aiuto erogato e il valore dell'investimento al cui finanziamento l'aiuto è destinato a contribuire.
(
13
)	La ricorrente, come vedremo, contesta il criterio utilizzato dalia Commissione per calcolare l'intensità di uno degli aiuti di cui la Pyrsa ha beneficiato, ma non ha mai messo in dubbio che l'intensità globale degli aiuti in questione non sia comunque tale da superare il massimale del 75% in ESN.
(
14
)	Il testo della Risoluzione dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, riuniti in sede di Consiglio, del 20 ottobre 1971, che, recependo ¡ principi ed i criteri applicativi definiti dalla Commissione, traduce l'«impegno» degli Stati stessi a conformarsi a tali principi e criteri, trovasi in GU C 111 del 4. 11. 1971, pag. 1.
Per quanto riguarda gli orientamenti della Commissione, che hanno trovato sbocco, sul piano applicativo, in una copiosa prassi decisionale, si vedano la Comunicazione del 1979, in GU C 31 del 3. 2. 1979, pag. 9 (in particolare, punti 10-12) e la Comunicazione del 1988, in GU C 212 del 12. 8. 1988, pag. 2 (in particolare, punto 6, secondo e terzo trattino).
(
15
)	V. Comunicazione della Commissione del 1988 precitata (punto 6).
(
16
)	COM(78) 221 def., maggio 1978.
(
17
)	Ibid.
(
18
)	Ibid.
(
19
)	Ibid.
(
20
)	GU C 320 del 13.12.1988, pag. 3.
(
21
)	Più in dettaglio, le statistiche CAEF (che figurano in allegato a un documento, prodotto dalla ricorrente, contenente il testo di un intervento tenuto in occasione della Steel Castings Conference del 19 febbraio 1992) indicano per i cinque maggiori paesi produttori della CEE (Germania, Francia, Spagna, Gran Bretagna e Italia), che rappresentano circa l'80-S5% dell'output totale della CEE, i seguenti dati. Per quanto riguarda la produzione:
—
per il periodo 1970-1990: riduzione del 40% circa (da un volume di 1417000 tonn, a 862000 tonn.);
—
per il periodo 1990-1995: ulteriore riduzione del 25% (da 862400 tonn, a 643000 tonn); — per il periodo 1995-2000: ulteriore flessione del 4% circa (da 643000 a 618000 tonn).
—
Per quanto riguarda la capacità produttiva:
per il periodo 1970-1990: riduzione del 34% (da 1615000 tonn, a 1065200 tonn.);
—
per il periodo 1990-1995: ulterirore decremento stimato al 16% circa (da í 065200 tonn, a 895000 tonn.);
—
per il periodo 1995-2000: ulteriore decremento stimato al 9% circa (da 895000 a 810000).
—
Per quanto riguarda l'evoluzione del tasso di sovraccapacità: 13,9%, nel 1970; 30,5%, nel 1980; 23,5%, nel 1990; 39,2%, nel 1995; 31,1%, nel 2000. L'evoluzione nel corso degli anni ottanta va messa in relazione alla realizzazione di piani di ristrutturazione industriale che hanno portato ad un ridimensionamento delle capacità produttive. Le stime relative all'evoluzione nel corso degli anni novanta si spiegano viceversa sia con un'ulteriore contrazione della domanda (dovuta principalmente alla migliore qualità e durata dei prodotti ed alla concorrenza di prodotti di sostituzione), sia con la più intensa concorrenza delle importazioni da paesi terzi (specie paesi dell'Europa orientale).
Infine, per quanto riguarda l'andamento del tasso di sovraccapacità in Spagna, i dati CAEF sono i seguenti: 40,1%, nel 1990; 64,7%, nel 1995; 62,5%, nel 2000.
(
22
)	Trattasi in particolare delle seguenti comunicazioni, già allegate al reclamo amministrativo della Cook ed accluse fra i documenti annessi al ricorso:
—
comunicazioni del 16 luglio 1990 e del 22 agosto 1990, del responsabile del più importante produttore francese del settore, ed ex presidente del CAEF, che sottolineano gli sforzi intrapresi dagli operatori economici, con una «faible participation des gouvernements», per eliminare capacità eccedentarie, e che denunciano la politica «forcenée de l'Espagne de subventions de ses fonderies contraire aux règles européennes», precisando altresì che «nous avons beaucoup peiné et contribué financièrement (France et Europe) pour assainir notre profession et ne voudrions pas voir nos efforts réduits à néant»;
—
comunicazione dcl 2 luglio 1990 del responsabile dell'associazione tedesca delle imprese del settore delle fonderie, che denuncia egualmente l'incompatibilità degli aiuti spagnoli in una situazione già caratterizzata da eccessi di capacità.
Tali reazioni, del resto, hanno trovato conferma nel documento, prodotto dalla ricorrente, contenente il testo di un intervento svolto alla Steel Castings Conference del 19 febbraio 1992, anch'esso non contestato nel merito dalla Commissione, in cui si rileva che nel periodo sino al 1995 «drastic capacity reshuffles with all their consequences for the workforce arc unavoidable, especially since the pace of capacity reductions in the past failed to match the decline in the steel casting market». Il documento sottolinea altresì come l'accentuata sovraccapacità tuttora esistente in alcuni paesi (fra cui laSpagna) e indicativa di un «extensive degree of government interference in the economies of these countries»; che «at the moment the investigations of our European apex organisation CAEF indicate unmistakably that Europe is facing yet another increase in die extent to wich capacities exceed market volumes»; che «this being so, the European steel castings industry is facing yet another structural crisis demanding urgent action»; che, in particolare, «in Spain, the demand for adaptation is especially urgent, for in that country, capacity exceeded output by approximately one third as early as 1970»; e che «even now, the EC authorities need to act swiftly in order to ensure that the EC steel foundries can master this crisis on their own».