61999CC0317_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
Inledning
1. I enlighet med det jordbruksavtal som slöts inom ramen för de multilaterala handelsförhandlingarna i Uruguayrundan kan gemenskapen kräva betalning av tilläggsbelopp för import av vissa produkter för vilka gemenskapen har avstått från alla andra begränsningar än tull och i synnerhet kvantitativa begränsningar.
Sådana tilläggsbelopp kan tas ut om priset för en importerad vara är lägre än en viss utlösnings- eller tröskelnivå.
Genom detta mål uppkommer frågan om giltigheten av de formella krav som kommissionen har fastställt för avgörandet om tilläggsbelopp skall tas ut vid import av dessa produkter, det vill säga om det skall anses att priset på en viss sändning är lägre än utlösningströskeln. Vidare uppkommer ett flertal tolkningsfrågor av mindre omfattning avseende de faktiska omständigheterna i det ifrågavarande målet vid den nationella domstolen.
Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen
2. Omständigheterna i målet vid den nationella domstolen kan såvitt de är av intresse för mitt resonemang sammanfattas enligt följande.
3. I slutet av år 1995 importerade det nederländska bolaget Kloosterboer Rotterdam BV (nedan kallat Kloosterboer), en tullagentur, för vissa klienters räkning ett antal partier djupfrysta kycklingbröstfiléer från Brasilien. Inledningsvis ansåg tullmyndigheterna att det inte skulle tas ut något tilläggsbelopp eftersom det pris som hade betalats för varorna (cif-importpriset) enligt fakturan var högre än det tröskelpris under vilket systemet med handelsskydd (utlösningspriset) tillämpas, som vid tiden för omständigheterna i målet uppgick till 714 nederländska gulden per 100 kg netto.
4. Den 18 april och den 9 augusti 1996 krävde emellertid inspektören vid tullförvaltningen i Rotterdams tulldistrikt att Kloosterboer skulle betala tilläggsbelopp avseende de importerade varorna. Inspektören ansåg att denna avgift skulle tas ut eftersom man tidigare av misstag inte hade beaktat att Kloosterboer hade underlåtit att uttryckligen ansöka om att cif-importpriset skulle tillämpas för att fastställa tilläggsbeloppet, vilket föreskrivs i artikel 3.1 i förordning (EG) nr 1484/95. Inspektören beräknade i enlighet med artikel 3.3 i samma förordning de tilläggsbelopp som skulle tas ut på grundval av medelpriset på världsmarknaden (det representativa priset) för denna sorts produkter och som vid den tiden uppgick till 466,14 nederländska gulden per 100 kg.
5. Det var inte möjligt att i efterhand lämna in en ansökan med retroaktiv verkan, eftersom varorna redan hade frigjorts och skulden därför skulle anses ha bokförts i efterhand. Kloosterboer kunde inte invända mot tullförvaltningens misstag, eftersom Kloosterboer såsom verksam inom tullhanteringen rimligtvis borde ha varit medveten om misstaget.
6. Kloosterboer överklagade betalningskraven och bestred därvid giltigheten av skyldigheten att ansöka om tillämpning av cif-priset, vilken föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 1484/95, och åberopade i andra hand sina berättigade förväntningar avseende upplysningar från tullen om att en ansökan i detta avseende skulle godtas i efterhand.
De väsentliga gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Skyldigheten att ansöka om tillämpning av cif-importpriset
7. I artikel 3.1 i förordning nr 1484/95 föreskrevs att "[i]mportören får, efter begäran, låta tillämpa cif-importpriset för sändningen i fråga för fastställandet av tilläggsbeloppet när det priset är högre än det representativa pris[et]". Vidare skulle ansökan om tillämpning av cif-importpriset åtföljas av vissa handlingar (köpekontrakt, försäkringskontrakt och transportkontrakt eller konossement, faktura och ursprungsintyg) så att det visas att det deklarerade priset är riktigt (artikel 3.2). Det skulle också ställas en säkerhet som motsvarade de tilläggsbelopp som skulle ha betalats om de hade beräknats på grundval av det representativa pris som var tillämpligt för produkten i fråga. Importören skulle återfå säkerheten om sändningen avyttrades på sådana villkor som bekräftade de deklarerade priserna.
Om ingen sådan ansökan lämnades in skulle det importpris som skulle tas i beaktande för åläggandet av ett tilläggsbelopp vara det representativa priset (artikel 3.3).
8. Kommissionen antog förordning nr 1484/95 med tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 2777/75, i dess lydelse sedan förordning (EG) nr 3290/94 trätt i kraft.
I artikel 5.3 i denna grundförordning anges emellertid endast att de priser som skall beaktas vid uttag av en tilläggstull "skall bestämmas på grundval av cif-importpriserna för det aktuella partiet". I samma bestämmelse föreskrivs dessutom att de deklarerade cif-priserna skall kontrolleras mot de representativa priserna för den ifrågavarande produkten.
9. Den nuvarande lydelsen av artikel 5 i förordning nr 2777/75 utgör en del av arbetet med att anpassa gemenskapsbestämmelserna till föreskrifterna i det jordbruksavtal som uppkom ur de multilaterala handelsförhandlingarna i Uruguayrundan (nedan kallat jordbruksavtalet) och som gemenskapen antog i enlighet med dåvarande artikel 228 i EG-fördraget (nu artikel 300 EG i ändrad lydelse).
10. I de särskilda bestämmelserna om skyddsåtgärder föreskrivs i artikel 5.1 b i jordbruksavtalet att varje medlem i Världshandelsorganisationen (nedan kallad WTO) kan ta ut tilläggstull på import av vissa produkter om det pris, till vilket denna import kan ske till dess tullområde "såsom det fastställts på grundval av importpriset c.i.f. för den aktuella leveransen uttryckt i medlemmens egen valuta", understiger ett tröskelpris ("utlösningspris" enligt terminologin i gemenskapens förordningar).
Möjligheten att avhjälpa att det ursprungligen inte fanns någon ansökan
11. De tillämpliga bestämmelserna vid rättelse av tulldeklarationer återfinns i den gemensamma tullkodexen. Enligt artikel 65 andra stycket c får ingen rättelse medges om ansökan därom görs efter det att tullmyndigheterna har tillåtit att varorna frigörs.
12. I artikel 220 i samma kodex föreskrivs att en tullskuld kan bokföras i efterhand senast inom två dagar efter det att myndigheterna blivit medvetna om att den inte bokförts eller att den fastställts till ett lägre belopp än det till vilket detta lagligen skulle ha gjorts. Skulden skall inte bokföras i efterhand när det rätta beloppet inte har påförts "på grund av ett misstag från tullmyndigheternas sida och gäldenären ... inte rimligen [kunde] ha upptäckt detta, eftersom denne för sin del handlat i god tro och följt bestämmelserna i den gällande lagstiftningen i fråga om tulldeklarationen" (stycke 2, punkt b).
Tolkningsfrågorna
13. Kloosterboer begärde omprövning av och överklagade därefter inspektörens betalningskrav.
14. Under det senare förfarandet beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (domstol som är sista instans och behörig i vissa handelsrättsliga frågor) att vilandeförklara målet och i enlighet med artikel 234 EG ställa följande frågor till domstolen:
"1) Är förordning (EEG) nr 1484/95 giltig såvitt artikel 5.3 i förordning (EEG) nr 2777/75 - i vilken föreskrivs att den tilläggsimporttull som avses i artikel 5 i jordbruksavtalet skall bestämmas på grundval av cif-importpriset för det aktuella partiet - i förstnämnda förordning återges på ett sätt som innebär att tilläggsimporttullen får bestämmas på grundval av detta pris endast om importören begär det och att det importpris för sändningen i fråga som skall tas i beaktande vid åläggandet av tilläggsbelopp i alla andra fall skall vara det representativa pris som avses i artikel 2.1 i förordning (EEG) nr 1484/95 ?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Är det förenligt med gemenskapsrätten, och i synnerhet med principen om skydd för berättigade förväntningar, att tullskulden, om en importör inte har ingett en begäran enligt artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 1484/95, skall beräknas med tillämpning av tredje stycket i denna artikel när
- det cif-pris för sändningen i fråga som angetts i deklarationen är högre än utlösningspriset,
- tullmyndigheterna har uppgett för deklaranten att det i ett sådant fall inte är nödvändigt att inge ovannämnda begäran,
- deklaranten har handlat i god tro genom att förlita sig på ovannämnda upplysningar från tullmyndigheterna, och
- deklaranten i övrigt har iakttagit samtliga tillämpliga regler avseende tulldeklaration?
3) Om fråga 2 besvaras jakande: Skulle svaret på fråga 2 fortfarande vara jakande om, utöver de omständigheter som anges i fråga 2, deklaranten har tagit del av de kontrollbesked som återges i punkt 2.2 andra strecksatsen i detta beslut och som avser deklarationer som ingetts tidigare?
4) Om fråga 2 och fråga 3 besvaras jakande: Utgör förordning (EEG) nr 1484/95 jämförd med artikel 65 i förordning (EEG) nr 2913/92 hinder för att en begäran enligt artikel 3.1 i förordning (EEG) nr 1484/95, att artikel 3.3 i sistnämnda förordning inte skall tillämpas, godtas efter det att tillstånd lämnats till att varorna frigörs, när deklaranten tidigare inte har ingett en sådan begäran eftersom denne förlitade sig på de upplysningar som tullmyndigheterna lämnat?
5) Om fråga 4 besvaras jakande: Är det förenligt med gemenskapsrätten, och i synnerhet med inledningen i artikel 220.2 och artikel 220.2 b i förordning (EEG) nr 2913/92 samt med principen om skydd för berättigade förväntningar, att bokföring sker i efterhand enligt artikel 220.1 i förordningen under de omständigheter som har angetts i fråga 2?
6) Om fråga 5 besvaras nekande: Skulle svaret på fråga 5 vara nekande även om de omständigheter som har angetts i fråga 3 förelåg?"
Bedömning av tolkningsfrågorna
15. Genom de tre första frågorna berörs ur olika synvinklar frågan om giltigheten av bestämmelsen i artikel 3.1 i förordning nr 1484/95, i dess ursprungliga lydelse - den första frågan med hänsyn till grundförordningen och den andra och tredje med hänsyn till principen om skydd för berättigade förväntningar och mot bakgrund av omständigheterna i målet.
16. De tvivel som den nationella domstolen hyser, och som den har gett uttryck för i fråga 1, är helt berättigade. Enligt min mening är skyldigheten att lämna in en uttrycklig ansökan om tillämpning av cif-priset när tilläggsbeloppet för import fastställs ogiltig av två skäl.
17. För det första finns det inte tillräckligt stöd för den i grundförfattningen, det vill säga förordning nr 2777/75, i dess ändrade lydelse.
18. För det andra strider den även mot artikel 5.1 i jordbruksavtalet.
19. I frågorna 2-6 berörs dessutom i andra hand frågor om giltighet och tolkning under de särskilda omständigheterna i förevarande mål. Argumenten för att den omtvistade huvudbestämmelsen är ogiltig är så starka att det enligt min mening är onödigt att behandla dessa frågor.
Huruvida artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 1484/95 är giltiga med hänsyn till grundförfattningen
20. I artikel 5.3 i rådets förordning nr 2777/75, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 3290/94, föreskrivs följande:
"De importpriser som skall beaktas vid uttag av en tilläggsimporttull skall bestämmas på grundval av cif-importpriserna för det aktuella partiet.
Cif-importpriser skall för detta ändamål kontrolleras mot de representativa priserna för produkten på världsmarknaden eller på gemenskapens importmarknad för den produkten."
21. Bestämmelsen är således mycket enkel: det relevanta priset för att fastställa om ett tilläggsbelopp skall utgå är det som deklareras som det faktiskt betalda för den importerade varan och inte ett teoretiskt eller statistiskt värde, vilket medelpriset för en produkt på en viss marknad under en given period skulle kunna vara.
Rådet har emellertid, utan tvivel för att undvika avgiftsflykt, godkänt att de deklarerade priserna jämförs med marknadspriserna.
Sammanfattningsvis utgår grundförordningen från den allmänna förutsättningen att påförandet av tilläggsbelopp skall bestämmas med beaktande av cif-priset för den importerade varan, även om det inte i denna förordning utesluts att dess riktighet under speciella förhållanden kontrolleras genom en jämförelse med marknadspriserna.
22. Enligt stycke 4 i artikel 5 i förordning nr 2777/75, i dess ändrade lydelse, ankommer det på kommissionen att anta motsvarande tillämpningsföreskrifter.
23. I artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 1484/95, i dess ursprungliga lydelse, intas emellertid en motsatt hållning: "Importören får, efter begäran, låta tillämpa cif-importpriset för sändningen i fråga för fastställandet av tilläggsbeloppet" när det är högre än det representativa priset och ansökan åtföljs av vissa handlingar. I annat fall skall det representativa priset tas i beaktande.
Trots det första intrycket innebär förordning nr 1484/95 att det representativa priset i regel används, såvida det inte uttryckligen begärs att cif-importpriset skall tillämpas, vilket därigenom blir ett specialfall.
24. Redogörelsen för motiven till förordning nr 1484/95 talar i detta hänseende för sig själv. I dessa anges utan tvetydighet att "[d]e importpriser som skall beaktas för införandet av ett tilläggsbelopp för import bör kontrolleras på grundval av de representativa priserna för produkten i fråga på världsmarknaden eller på gemenskapens importmarknad för produkten" (det andra övervägandet) och att "[i]mportören har möjlighet att välja att tilläggsbeloppet skall beräknas på en annan grund än det representativa priset" (det tredje övervägandet).
25. Denna förändring i tillämpningsföreskriften av den klara ordalydelsen i grundförordningen är i sig tillräcklig för att medföra ogiltighet.
26. Kommissionens åberopande av det utrymme för skönsmässig bedömning som den åtnjuter när den utövar sin befogenhet att utfärda tillämpningsföreskrifter saknar betydelse. Kommissionen kan med stöd av denna befogenhet vidta alla nödvändiga eller lämpliga tillämpningsåtgärder för verkställande av de grundläggande föreskrifterna, men inte under några omständigheter sådana som strider mot dessa.
Huruvida artikel 3.1 och 3.3 i förordning nr 1484/95 är giltiga med hänsyn till artikel 5.1 i jordbruksavtalet
27. Det är än mer uppenbart att den omtvistade bestämmelsen är ogiltig om den bedöms mot bakgrund av de internationella överenskommelser som gemenskapen har ingått inom ramen för de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan och i synnerhet mot bakgrund av det jordbruksavtal som bifogades WTO-avtalet.
28. Det är riktigt att domstolen har fastställt att WTO-avtalen, med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som domstolen kan pröva med avseende på rättsenligheten av gemenskapsinstitutionernas rättsakter.
29. Dessutom gäller inte detta längre när "gemenskapen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse vilken den åtagit sig inom ramen för WTO, eller om en gemenskapsrättsakt uttryckligen hänvisar till vissa bestämmelser i WTO-avtalet". I dessa fall åvilar det domstolen att pröva rättsenligheten av gemenskapsrättsakten med hänsyn till WTO:s regler.
30. Detsamma gäller den ifrågavarande gemenskapsbestämmelsen. I det tredje övervägandet i rådets förordning nr 3290/94, genom vilken den gemensamma organisationen av marknaden för fjäderfäkött - som infördes genom förordning nr 2777/75 - anpassades till resultatet av Uruguayrundan, betonas att "(f)ör att upprätthålla en lägsta skyddsnivå mot negativa effekter på marknaden till följd av tarifferingen, medger [jordbruks]avtalet att tilläggstullar tillämpas på exakt definierade villkor, men endast på produkter som är föremål för tariffering. Motsvarande bestämmelser bör följaktligen införas i de aktuella grundförordningarna".
31. Närmare bestämt ges kommissionen i artikel 5.4 i förordning nr 2777/75, i dess ändrade lydelse enligt förordning nr 3290/94, behörighet och åläggs en skyldighet att anta tillämpningsföreskrifter, varvid anges att "[i] sådana tillämpningsföreskrifter skall bl. a. anges a) de produkter för vilka tilläggsimporttullar får tas ut enligt artikel 5 i jordbruksavtalet, b) de övriga kriterier som krävs för tillämpningen av [de särskilda bestämmelserna om skyddsåtgärder] i enlighet med artikel 5 i jordbruksavtalet".
32. I gemenskapsrättsakten hänvisas således uttryckligen till angivna WTO-bestämmelser. Vidare har rådet erinrat om ett av de huvudsakliga kännetecknen för de särskilda bestämmelserna om skyddsåtgärder i jordbruksavtalet. Det rör sig om en exakt definition av villkoren för dess tillämpning. Denna exakthet innebär i sin tur, i det rättsliga sammanhang som har uppkommit genom förhandlingarna avseende "ömsesidiga och för alla parter fördelaktiga" överenskommelser, att bestämmelserna skall iakttas strikt.
33. I enlighet med artikel 5.1 b i jordbruksavtalet kan tilläggstull tas ut, utöver den överenskomna tullen, på vissa produkter - bland vilka återfinns den vara som är föremål för detta förfarande - om "priset, till vilket import av denna produkt kan ske till den [WTO-]medlems tullområde som givit medgivandet såsom det fastställts på grundval av importpriset c.i.f. för den aktuella leveransen uttryckt i medlemmens egen valuta, understiger ett tröskelpris som är lika med det genomsnittliga referenspriset under perioden 1986-1988 för den aktuella produkten".
34. I artikel 5.1 i jordbruksavtalet anges cif-importpriset för leveransen som det enda kriteriet för att fastställa eventuell tilläggstull.
35. Som dessutom WTO:s överprövningsorgan bekräftade i sin rapport av den 13 juli 1998, Europeiska gemenskaperna - Åtgärder som påverkar importen av vissa fjäderfäprodukter [anmärkning: rapporten kan läsas på engelska, franska och spanska under avsnitt "Dokument" på WTO:s webbplats: http://www.wto.org] som avsåg även de formaliteter som import av djupfryst fjäderfäkött med ursprung i Brasilien omfattas av.
36. Den rättsliga fråga som prövades vid detta organ var huruvida det vid fastställande av tilläggsbelopp var lagenligt att en medlem i WTO erbjöd importören en möjlighet att välja mellan att använda cif-priset för leveransen och en annan beräkningsmetod som skilde sig från denna princip, vilken skulle kunna vara en beräkning på grundval av det representativa priset, vilket föreskrivs i förordning nr 1484/95.
37. Överprövningsorganet drog slutsatsen att användningen av en annan metod än cif-priset för en viss leverans vid beräkningen av tilläggstull var oförenlig med skyldigheterna enligt artikel 5 i jordbruksavtalet, varvid den beaktade såväl bestämmelsens ordalydelse som det sammanhang i vilket den förekommer. När det gällde detta sammanhang erinrade organet om att eftersom målet med artikel 5 i jordbruksavtalet var ett system med automatiska, särskilda skyddsåtgärder, nämligen sådana för vilka det inte krävs någon bevisning, "kan detta system tillämpas i överensstämmelse med de strikta föreskrifterna i artikel 5 och inom gränserna för dessa föreskrifter".
38. Jag instämmer i WTO:s överprövningsorgans överväganden och föreslår att det fastställs att artikel 5.1 och artikel 5.3 i förordning nr 1484/95, i den lydelse som är tillämplig i detta mål, såvitt enligt dessa det representativa priset som regel skall användas för att fastställa tilläggsbelopp och såvitt det för tillämpning av cif-priset krävs en uttrycklig begäran från den berörde aktören, är ogiltiga.
39. Vid domstolen har kommissionen, till stöd för att skyldigheten att lämna in en sådan begäran är rättsenlig, gjort gällande att det är nödvändigt att bekämpa avgiftsflykt, vilket skulle motivera att det för tillämpning av det deklarerade cif-priset krävs att vissa handlingar inges som bevis för att detta pris är riktigt samt att säkerhet ställs.
40. Kommissionens intresse av att bekämpa avgiftsflykt är visserligen legitimt, men det förefaller inte lämpligt att kommissionen inte har försökt att vare sig visa att kravet på en ansökan är det enda sättet - och än mindre att det är det mest effektiva sättet - att tillgodose detta intresse.
41. Kommissionen har emellertid tvärtom, till följd av den nämnda rapporten från WTO:s överprövningsorgan, ändrat förordning nr 1484/95 genom att anta förordning (EG) nr 493/1999. Enligt den nuvarande lydelsen av artikel 3.1 i förordning nr 1484/95 skall "[t]illäggsbeloppet ... fastställas på grundval av cif-importpriset för sändningen i fråga". Om det pris som därvid deklarerats är högre än det representativa priset kvarstår skyldigheten för importören att lämna in handlingar som bevisning och att ställa säkerhet. Det är således inte nödvändigt att göra den ansökan som är föremål för målet vid den nationella domstolen, utan kommissionen har avstått från att vidta åtgärderna mot avgiftsflykt i de tidigare bestämmelserna.
42. Följaktligen saknar kommissionens argument grund och det är inte nödvändigt att fråga sig ens om det skulle ha varit tillräckligt att avhjälpa den ogiltighet i två avseenden som jag har redogjort för ovan.
Förslag till avgörande
43. Mot bakgrund av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen skall lämna följande svar på frågan från College van Beroep voor het bedrijfsleven:
Artikel 3.1 och artikel 3.3 i kommissionens förordning (EG) nr 1484/95 av den 28 juni 1995 om tillämpningsföreskrifter för ordningen för tillämpning av tilläggsbelopp för import och om fastställande av tilläggsbelopp för import av fjäderfäkött och ägg och av äggalbumin samt om upphävande av förordning nr 163/67/EEG, i den lydelse som var i kraft vid tiden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen, är ogiltiga såvitt en importör enligt dessa skall lämna in en uttrycklig ansökan för att en eventuell särskild tull skall fastställas på grundval av cif-importpriset.