62013CJ0156
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 12 juni 2014 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande — Frihet att tillhandahålla tjänster — Artikel 56 FEUF — Hasardspel — Lagstiftning om förbud mot hasardspel via internet, som under en begränsad tid inte varit tillämplig i en federal enhet som ingår i en medlemsstat — Koherens — Proportionalitet”
I mål C‑156/13,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Bundesgerichtshof (Tyskland) genom beslut av den 24 januari 2013, som inkom till domstolen den 28 mars 2013, i målet
Digibet Ltd,
Gert Albers
mot
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden M. Ilešič samt domarna C.G. Fernlund, A. Ó Caoimh, C. Toader (referent) och E. Jarašiūnas,
generaladvokat: E. Sharpston,
justitiesekreterare: handläggaren A. Impellizzeri,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 2 april 2014,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
—
Digibet Ltd och Gert Albers, genom R. Reichert och U. Karpenstein, Rechtsanwälte, samt R.A. Jacchia, avvocato,
—
Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG, genom M. Hecker, M. Ruttig och M. Pagenkopf, Rechtsanwälte,
—
Tysklands regering, genom T. Henze och J. Möller, båda i egenskap av ombud,
—
Belgiens regering, genom L. Van den Broeck, M. Jacobs och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, samt R. Verbeke, advocaat,
—
Maltas regering, genom A. Buhagiar, i egenskap av ombud,
—
Portugals regering, genom L. Inez Fernandes, P. de Sousa Inês och A. Silva Coelho, samtliga i egenskap av ombud,
—
Europeiska kommissionen, genom F.W. Bulst, I.V. Rogalski och H. Tserepa-Lacombe, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 56 FEUF.
2
Begäran har framställts i ett mål mellan Digibet Ltd (nedan kallat Digibet) och Gert Albers, å ena sidan, och Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. OHG (nedan kallat Westdeutsche Lotterie), å andra sidan. Målet rör att Digibet förbjuds att erbjuda hasardspel via internet.
Tillämpliga tyska bestämmelser
3
Enligt artiklarna 70 och 72 i den tyska grundlagen är delstaterna behöriga att lagstifta om hasardspel
4
De sexton delstaterna ingick med stöd av denna behörighet år 2008 ett statsfördrag avseende hasardspel (Glücksspielstaatsvertrag, nedan kallat GlüStV 2008), med ett gemensamt regelverk för området. I detta statsfördrag angavs att det skulle gälla i fyra år från och med den 1 januari 2008, vilket innebar att det skulle upphöra att gälla den 31 december 2011.
5
År 2012 ersattes GlüStV 2008 av fördraget om ändring av statsfördraget avseende hasardspel (Glücksspieländerungsstaatsvertrag, nedan kallat GlüStV 2012), som trädde i kraft den 1 juli 2012. Detta fördrag ratificerades ursprungligen av samtliga delstater, förutom delstaten Schleswig-Holstein.
6
Den 20 oktober 2011 antog delstaten Schleswig-Holstein nämligen en lag om ny organisation av hasardspel (Gesetz zur Neuordnung des Glücksspiels, GVOB1. Sch.-H, s. 280, nedan kallad GlSpielG SH), som trädde i kraft den 1 januari 2012. Lagen hade till syfte att liberalisera regleringen av hasardspel.
7
Till skillnad från 5 § punkt 3 GlüStV 2008, tillåter 26 § GlSpielG SH i princip reklam för offentligt hasardspel i tv och på internet.
8
Enligt GlSpielG SH är det inte längre förbjudet att anordna och förmedla offentligt hasardspel via internet. För att bedriva offentlig vadhållning krävs visserligen fortfarande ett tillstånd från de behöriga myndigheterna i delstaten. Tillstånd för att bedriva offentlig vadhållning ska emellertid tilldelas varje medborgare och varje juridisk person i Europeiska unionen, såvida vissa objektiva villkor är uppfyllda.
9
I övriga delstater gäller enligt 4 § punkt 4 och punkt 5 § stycke 3 första meningen GlüStV 2012 att anordnande och förmedling av offentligt hasardspel via internet samt reklam för offentligt hasardspel i tv, på internet samt via telenät i princip är fortsatt förbjudet. Enligt detta fördrag kan nämligen en användning av internet i dessa syften endast undantagsvis och på vissa villkor tillåtas för lotterier och sportvadhållning, för att erbjuda ett lämpligt alternativ till illegala hasardspel samt för att motverka utvecklingen och utbredningen av sistnämnda typ av spel.
10
Den mer liberala lagstiftning som gäller för hasardspel i delstaten Schleswig-Holstein upphörde att gälla den 9 februari 2013, då denna delstat anslöt sig till GlüStV 2012, varvid det gemensamma regelverk som gäller enligt detta statsfördrag ersatte regelverket enligt GlSpielG SH. Delstaten Schleswig-Holstein hade emellertid med tillämpning av GlSpielG SH beviljat en rad tillstånd till spelbolag för att erbjuda hasardspel via internet. Dessa tillstånd fortsatte att gälla under en övergångsperiod, även sedan GlSpielG SH upphävts.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11
Westdeutsche Lotterie är delstaten Nordrhein-Westfalens offentliga lotteribolag. Digibet är ett bolag med säte i Gibraltar. Digibet erbjuder mot insatser i pengar hasardspel och sportvadhållning på tyska på internetsidan ”digibet.com”. Bolaget innehar en i Gibraltar utfärdad licens för hasardspel och annat spel. Gert Albers är företagsledare för Digibet.
12
Westdeutsche Lotterie anser att Digibets utbud ska anses konkurrensbegränsande, eftersom det strider mot vissa bestämmelser om hasardspel. Westdeutsche Lotterie väckte talan vid Landgericht Köln, som genom dom av den 22 oktober 2009, bland annat förpliktade Digibet och Gert Albers att upphöra med att i sin affärsverksamhet i konkurrenssyfte via internet erbjuda personer som befinner sig i Tyskland möjlighet att satsa pengar i hasardspel.
13
Digibet och Gert Albers överklagade denna dom till Oberlandesgericht Köln, som den 3 september 2010 avslog överklagandet och fastställde domen i första instans.
14
Digibet och Gert Albers överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen, Bundesgerichtshof, med yrkande att Westdeutsche Lotteries ursprungliga talan om förbudsföreläggande helt skulle ogillas.
15
Bundesgerichtshof anser med hänsyn till de lagändringar som skett sedan den 1 januari 2012 i delstaten Schleswig-Holstein att det inte kan uteslutas att överklagandet ska bifallas, på grund av ett åsidosättande av den unionsrättsliga friheten att tillhandahålla tjänster. Bundesgerichtshof har anfört att enligt domstolens praxis ska undantag och inskränkningar från bestämmelser som syftar till att begränsa hasardspelverksamhet bli föremål för en kontroll av huruvida de är koherenta, i syfte att utreda huruvida dessa medför att bestämmelserna inte längre är lämpade att uppnå legitima mål av allmänintresse (se dom Carmen Media Group, C‑46/08, EU:C:2010:505, punkt 106 och följande punkter). I detta sammanhang kan den omständigheten att den rättsliga situationen i en delstat skiljer sig från vad som är fallet i övriga delstater medföra att begränsningarna av saluföring av och reklam för hasardspel via internet i övriga delstater inte är tillämpliga, eftersom de innebär ett åsidosättande av unionsrätten, vilket innebär att det inte längre skulle föreligga någon grund för ett förbud mot förmedling och anordnande av hasardspel online.
16
Enligt Bundesgerichtshofs uppfattning vore det inte rimligt, och knappast förenligt med proportionalitetsprincipen, att hindra övriga delstater från att utöva sin i unionslagstiftningen erkända rätt att själva bedöma huruvida det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda viss hasardspelverksamhet, eller huruvida det är tillräckligt att begränsa dem och i detta syfte föreskriva mer eller mindre restriktiva kontroller (se dom Carmen Media Group, EU:C:2010:505, punkt 58) bara för att en enda delstat vill införa avvikande bestämmelser. Bundesgerichtshof har härvid preciserat att en delstat enligt en förbundsstatlig författning varken av förbundsstaten eller av andra delstater kan tvingas att anta en viss bestämmelse inom ett område som omfattas av delstaternas befogenheter.
17
Bundesgerichtshof har slutligen påpekat att inom sektorer som inte är harmoniserade, såsom är fallet vad rör hasardspel, torde de praktiska verkningar som uppkommer på den inre marknaden genom skillnader mellan delstaterna i en förbundsrepublik, på grund av en eventuellt bristande koherens, inte skilja sig från avvikande bestämmelser som föreligger mellan större och mindre medlemsstater som ska accepteras i unionsrättsligt hänseende.
18
Mot denna bakgrund har Bundesgerichtshof beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Utgör det en inkoherent begränsning av hasardspelsverksamheten
—
när, å ena sidan, anordnande och förmedling, i en medlemsstat som är en förbundsrepublik, av offentligt hasardspel via internet i princip är förbjudet enligt den lagstiftning som gäller i den övervägande majoriteten av delstaterna, och lotterier och sportvadhållning enbart undantagsvis – utan rättsligt anspråk– kan tillåtas i syfte att dels tillhandahålla ett lämpligt alternativ till det illegala utbudet av hasardspel, dels motverka utvecklingen och utbredningen av detta, och
—
när, å andra sidan, varje unionsmedborgare eller därmed jämställbar juridisk person i enlighet med den lagstiftning som gäller i en delstat i denna medlemsstat på närmare fastställda objektiva villkor måste beviljas tillstånd att bedriva sportvadhållning på internet, vilket kan påverka de restriktioner för hasardspel som gäller i övriga delstater på så sätt att de blir mindre lämpliga att uppnå de därmed eftersträvade legitima målen av allmänintresse?
2)
Påverkas svaret på den första frågan av huruvida den avvikande rättsliga situationen i en delstat medför att de i de övriga delstaterna gällande restriktionerna för hasardspel förlorar sin lämplighet att uppnå de därmed eftersträvade legitima målen av allmänintresse eller att denna lämplighet påverkas på ett betydande sätt?
För det fall att den första frågan besvaras jakande:
3)
Undanröjs denna inkoherens om delstaten med de avvikande bestämmelserna antar de bestämmelser som gäller i de övriga delstaterna, även om den hittillsvarande, mer liberala regleringen av hasardspel via internet i denna delstat under en flerårig övergångsperiod fortsätter att vara tillämplig för där redan meddelade tillstånd, eftersom dessa tillstånd inte kan återkallas eller enbart kan återkallas i förening med för delstaten övermäktiga ersättningskrav?
4)
Påverkas svaret på den tredje frågan av huruvida de i de övriga delstaterna gällande restriktionerna för hasardspel förlorar sin lämplighet eller påverkas på ett betydande sätt under den fleråriga övergångsperioden?”
Prövning av tolkningsfrågorna
19
Det ska inledningsvis påpekas att delstaten Schleswig-Holstein, efter att tolkningsfrågorna ställdes, anslutit sig till GlüstV 2012 och upphävt GlSpielG SH, med verkan från och med den 8 februari 2013, samtidigt som det föreskrivs att beviljade tillstånd ska fortsätta att gälla under en övergångsperiod.
20
Mot denna bakgrund ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sina frågor, som ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder mot ett gemensamt regelverk, som gäller i de flesta federala enheterna i en medlemsstat med en federal uppbyggnad, och som i princip förbjuder att hasardspel anordnas och förmedlas via internet, samtidigt som en enda federal enhet under en övergångsperiod har behållit en mer liberal lagstiftning som har fortsatt att gälla parallellt med de övriga federala enheternas restriktiva regelverk, och nämnda enhet har beviljat tillstånd till spelbolag för att erbjuda spel via internet, vilka fortsätter att gälla under en övergångsperiod sedan den mer liberala lagstiftningen upphävts.
21
Det står klart att en medlemsstats lagstiftning, som den i det nationella målet, som i princip förbjuder att göra reklam för, anordna och förmedla offentligt hasardspel via internet, utgör en inskränkning i den frihet att tillhandahålla tjänster som garanteras i artikel 56 FEUF (se dom Stoß m.fl., C‑316/07, C‑358/07‐C‑360/07, C‑409/07 och C‑410/07, EU:C:2010:504, punkt 68 och där angiven rättspraxis).
22
Det ska dock prövas huruvida en sådan inskränkning kan godtas på grund av att den omfattas av de undantag avseende hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa som uttryckligen anges i artiklarna 51 FEUF och 52 FEUF, som även är tillämpliga på friheten att tillhandahålla tjänster enligt artikel 62 FEUF, eller om den i enlighet med domstolens praxis kan anses vara motiverad av tvingande skäl av allmänintresse (dom Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, punkt 35, och Stanleybet International m.fl., C‑186/11 och C‑209/11, EU:C:2013:33, punkt 22 och där angiven rättspraxis).
23
Restriktioner för hasardspel kan, enligt domstolens fasta praxis, vara motiverade av tvingande skäl av allmänintresse, såsom skyddet av konsumenter samt förhindrandet av bedrägerier eller att medborgarna lockas till överdrivna spelutgifter (dom Garkalns, EU:C:2012:505, punkt 39, och Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 23 och där angiven rättspraxis).
24
Domstolen har härvid vid upprepade tillfällen slagit fast att lagstiftningen om hasardspel tillhör de områden där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. Eftersom det inte finns någon harmonisering av hasardspelslagstiftningen på unionsnivå, ankommer det på varje medlemsstat att inom dessa områden i enlighet med sin egen värdeskala fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena (dom Liga Portuguesa de Futebol Profissional och Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, punkt 57, och Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 24 och där angiven rättspraxis). När det är fråga om ett mål som har anhängiggjorts vid domstolen enligt artikel 267 FEUF ankommer det på den hänskjutande domstolen att avgöra frågan avseende vilka ändamål som faktiskt eftersträvas genom den nationella lagstiftningen (dom Dickinger och Ömer, C‑347/09, EU:C:2011:582, punkt 51, och Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 26).
25
I förevarande fall har den hänskjutande domstolen inte ställt någon fråga som rör huruvida den aktuella inskränkningen av friheten att tillhandahålla tjänster är berättigad.
26
Den har emellertid bett domstolen att uttala sig om kravet att de inskränkningar som föreskrivs av medlemsstaterna måste uppfylla de villkor om proportionalitet och icke-diskriminering som följer av domstolens praxis, och särskilt om villkoret som innebär att en nationell lagstiftning endast kan anses ägnad att säkerställa förverkligandet av det åberopade målet om den verkligen på ett koherent och systematiskt sätt tillgodoser behovet av att uppnå målet (se dom Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
27
Den hänskjutande domstolen önskar således få klarhet i huruvida det restriktiva regelverk som är i fråga i det nationella målet, som helhet, riskerar att förlora proportionalitet och koherens genom att en mer liberal lagstiftning under en övergångsperiod tillämpas i delstaten Schleswig-Holstein, som är den enda delstat som har avvikande regler.
28
Digibet, Gert Albers och den maltesiska regeringen har hävdat att punkterna 69 och 70 i dom Carmen Media Group (EU:C:2010:505) talar för slutsatsen att den tyska lagstiftning som är i fråga i det nationella målet inte är koherent. Enligt denna dom måste den berörda delstatens myndigheter och förbundsstatens myndigheter tillsammans se till att de uppfyller den skyldighet som åvilar Förbundsrepubliken Tyskland att inte åsidosätta artikel 56 FEUF, varvid de olika myndigheterna är skyldiga att, i syfte att följa denna bestämmelse, samordna de åtgärder som de vidtar i enlighet med respektive behörighet.
29
Dessa deltagare i rättegången har dessutom, med hänvisning till Förbundsrepubliken Tysklands federala uppbyggnad, åberopat punkt 61 i dom Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503), enligt vilken bestämmelser i nationell rätt inte får undergräva unionsrättens enhetlighet och effektivitet, och detta inte ens om de har rang av grundlag.
30
Westdeutsche Lotterie, den tyska, den belgiska och den portugisiska regeringen samt kommissionen anser däremot att den första frågan ska besvaras nekande och att GlüStV 2012 inte utgör en oproportionerlig inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster, under de omständigheter som råder i det nationella målet.
31
Det ska härvid påpekas att en tillämpning av fri och icke snedvriden konkurrens inom den mycket säregna hasardspelssektorn, det vill säga mellan flera aktörer som har tillstånd att anordna samma hasardspel, kan ha skadliga verkningar – till skillnad från vad som gäller när en traditionell marknad konkurrensutsätts. Dessa aktörer föranleds nämligen att tävla om att vara uppfinningsrika för att göra sitt erbjudande mer attraktivt än konkurrenternas och på så sätt öka konsumenternas utgifter för spelet samt riskerna för spelberoende (se dom Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 45).
32
Av denna anledning och med hänsyn till de skäl som nämns i punkt 24 ovan måste de nationella myndigheterna inom detta specifika område ha ett tillräckligt stort utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna fastställa vad som krävs för att skydda konsumenterna och ordningen i samhället. Så länge de övriga krav som ställs i domstolens praxis uppfylls, ankommer det på varje enskild medlemsstat att bedöma om det, med hänsyn till de legitima mål som denna stat önskar uppnå, är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda spel- och vadslagningsaktiviteter eller om det räcker att inskränka dem samt att i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder (se, för ett liknande resonemang, dom Dickinger och Ömer, EU:C:2011:582, punkt 99, och Stanleybet International m.fl., EU:C:2013:33, punkt 44).
33
Det ska vidare påpekas att när medlemsstaterna enligt bestämmelserna i fördraget eller i förordningar har befogenheter eller åläggs skyldigheter vid tillämpningen av unionsrätten, så ska frågan på vilket sätt medlemsstaterna kan anförtro utövandet av befogenheterna och fullgörandet av skyldigheterna åt nationella organ uteslutande avgöras enligt den konstitutionella ordningen i varje stat (dom Horvath, C‑428/07, EU:C:2009:458, punkt 49). Domstolen har likaledes redan fastställt att i en stat som Förbundsrepubliken Tyskland kan lagstiftaren anse att det, i alla berörda personers intresse, ankommer på delstaterna snarare än på de förbundsstatliga myndigheterna att anta viss lagstiftning (se, för ett liknande resonemang, dom Fuchs och Köhler, C‑159/10 och C‑160/10, EU:C:2011:508, punkt 55).
34
I förevarande fall är det inte möjligt att ifrågasätta befogenhetsfördelningen mellan delstaterna, eftersom denna skyddas av artikel 4.2 EUF, enligt vilken unionen är skyldig att respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grunduppbyggnad, inbegripet det lokala och regionala självstyret.
35
Dessutom skiljer sig omständigheterna i förevarande mål från omständigheterna i målet Carmen Media Group (EU:C:2010:505), eftersom det i det nationella målet inte rör sig om en vertikal relation och en eventuell skyldighet till vertikal samordning mellan den berörda delstatens myndigheter och federala myndigheter, utan om en horisontell relation mellan delstaterna, som har egna lagstiftningsbefogenheter inom en medlemsstat med federal uppbyggnad.
36
Även om en avvikande lagstiftning i en delstat, som är mer liberal än den som gäller i övriga delstater, eventuellt kan göra det aktuella regelverket mindre koherent, som helhet, måste det påpekas att omständigheterna i det nationella målet är sådana att en eventuell försvagning av koherensen har varit tidsmässigt och geografiskt begränsad till en enda delstat. Det går således inte att påstå att den avvikande rättsliga situationen i en delstat påverkar de restriktioner för hasardspel som gäller i övriga delstater på så sätt att de blir betydligt mindre lämpliga att uppnå de därmed eftersträvade legitima målen av allmänintresse.
37
Det framgår nämligen av den tyska regeringens och Westdeutsche Lotteries skriftliga yttranden att delstaten Schleswig-Holsteins mer liberala lagstiftning rörande hasardspel gällde mellan den 1 januari 2012 och den 8 februari 2013. Därefter har denna delstat tillämpat de mer restriktiva regler som följer av GlüStV 2012, som redan gällde i övriga delstater.
38
Den rättspraxis som det hänvisas till i punkterna 28 och 29 ovan kan således inte tolkas så, att de femton övriga delstaterna är skyldiga att anpassa sig till den konsumentsskyddsnivå som endast var tillämplig i delstaten Schleswig-Holstein under en begränsad period.
39
Den inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster som följer av det i det nationella målet aktuella regelverket rörande hasardspel uppfyller således de villkor om proportionalitet som uppställts i domstolens praxis.
40
I vilket fall som helst ankommer det på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av vad EU-domstolen har angett kontrollera huruvida de inskränkningar som den berörda medlemsstaten föreskriver uppfyller de villkor om proportionalitet som slagits fast i domstolens praxis (se dom Dickinger och Ömer, EU:C:2011:582, punkt 50).
41
Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot ett gemensamt regelverk, som gäller i de flesta federala enheterna i en medlemsstat med federal uppbyggnad, och som i princip förbjuder att hasardspel anordnas och förmedlas via internet, samtidigt som en enda federal enhet under en övergångsperiod har behållit en mer liberal lagstiftning som har fortsatt att gälla parallellt med de övriga federala enheternas restriktiva regelverk. Detta gäller dock under förutsättning att ett sådant regelverk uppfyller de villkor om proportionalitet som slagits fast i domstolens praxis, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Rättegångskostnader
42
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot ett gemensamt regelverk, som gäller i de flesta federala enheterna i en medlemsstat med federal uppbyggnad, och som i princip förbjuder att hasardspel anordnas och förmedlas via internet, samtidigt som en enda federal enhet under en begränsad period har behållit en mer liberal lagstiftning som har fortsatt att gälla parallellt med de övriga federala enheternas restriktiva regelverk. Detta gäller dock under förutsättning att ett sådant regelverk uppfyller de villkor om proportionalitet som slagits fast i domstolens praxis, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.