61995CC0248_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I förevarande mål begär Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Tyskland) att domstolen skall pröva giltigheten av gemenskapsförordningarna avseende strukturella förbättringar inom inlandssjöfarten.
Relevanta gemenskapsrättsliga bestämmelser
2 Rådets förordning (EEG) nr 1101/89 av den 27 april 1989 om strukturella förbättringar inom inlandssjöfarten(1) antogs för att bemöta den strukturella överkapacitet inom inlandssjöfarten som rådet hade konstaterat förelåg inom de flottor som trafikerar de inbördes förbundna systemen av inre vattenvägar i Belgien, Frankrike, Tyskland, Luxemburg och Nederländerna. Förordningen, vilken grundas på artikel 75 i EEG-fördraget, har infört ett system för skrotning av fartyg som används inom inlandssjöfarten, vilket samordnas på gemenskapsnivå men som finansieras av transportföretagen själva. Med vissa undantag gäller förordningen lastfartyg och skjutbogserare som utför transporter för annans eller egen räkning, vilka är registrerade i en medlemsstat eller vilka, i avsaknad av registrering, brukas av företag som är etablerade i en medlemsstat.
3 De berörda medlemsstaterna är skyldiga att upprätta en skrotningsfond som skall förvaltas av medlemsstatens behöriga myndigheter. Fonden skall bestå av två separata konton, det ena för torrlastfartyg och skjutbogserare och det andra för tankfartyg.(2)
4 Ägarna till de fartyg som omfattas av nämnda förordning är skyldiga att erlägga ett årligt bidrag till berörd fond.(3) Den ägare som skrotar ett fartyg erhåller, i den mån ekonomiska resurser finns tillgängliga, en skrotningspremie från den fond fartyget tillhör.(4) Det föreskrivs att kommissionen skall fastställa storleken av de årliga bidragen och skrotningspremierna.(5) För lastfartyg skall bidragen och premierna beräknas efter dödvikt och för skjutbogserare efter fartygets maskinstyrka.(6) Det åligger kommissionen att svara för att bidragen fastställs på en nivå som ger fonderna tillräckliga ekonomiska resurser för att effektivt kunna medverka till att minska den strukturella obalans mellan utbud och efterfrågan som råder inom inlandssjöfarten, med hänsyn tagen till sektorns svåra ekonomiska situation.(7) Före det att kommissionen fattar beslut skall samråd ske med medlemsstaterna och de organisationer som på gemenskapsnivå företräder fraktförarna på de inre vattenvägarna. De beslut som kommissionen fattar skall också ta hänsyn till vad som framkommit vid iakttagande av gemenskapens transportmarknader och till alla förutsägbara förändringar av dessa, samt till behovet av att undvika att konkurrensen snedvrids i en utsträckning som strider mot det gemensamma intresset.(8)
5 Genom rådets förordning har även införts en bestämmelse kallad "regeln om ett nytt för ett gammalt", vilken har till syfte att undvika att nya fartyg på marknaden sätter systemet ur spel. Enligt denna bestämmelse får nya fartyg sättas i trafik på de inre vattenvägarna endast om det nya fartygets ägare skrotar fartyg med lika stor lastkapacitet som det nya fartyget, utan att uppbära skrotningspremie eller, för det fall ägaren inte skrotar något fartyg, han betalar ett särskilt bidrag till den berörda fonden som är lika stort som den skrotningspremie som fastställts för en dräktighet som motsvarar det nya fartyget eller som motsvarar skillnaden mellan det nya fartygets dräktighet och den dräktighet som skrotats.(9)
6 Till sist ålägger rådets förordning kommissionen att, två år efter förordningens ikraftträdande, upprätta en rapport i vilken effekterna av de åtgärder som vidtagits med tillämpning av förordningen utvärderas och som skall överlämnas till Europaparlamentet och rådet.(10)
7 I syfte att skära ned flottornas kapacitet med 10 procent för torrlastfartyg och skjutbogserare och med 15 procent för tankfartyg fastställs i kommissionens förordning (EEG) nr 1102/89 av den 27 april 1989(11), som ändrats av kommissionens förordning (EEG) nr 3685/89 av den 8 december 1989(12), de årliga bidragen, skrotningspremierna och de villkor under vilka premierna beviljas.(13) I förordningen anges att en total budget på 130,5 miljoner ecu anses vara nödvändig, varav 81,2 miljoner ecu avser torrlastfartyg, 44,3 miljoner ecu avser tankfartyg och 5 miljoner ecu avser skjutbogserare.(14) I artikel 3.1 i förordningen, i dess ändrade lydelse, fastställs nivån på bidragen enligt följande:
"- Torrlastfartyg - Pråmar med eget framdrivningsmaskineri: 1,00 ecu/ton - Skjutpråmar: 0,70 ecu/ton - Läktare: 0,36 ecu/ton
- Tankfartyg - Pråmar med eget framdrivningsmaskineri: 3,00 ecu/ton - Skjutpråmar: 1,50 ecu/ton - Läktare: 0,54 ecu/ton
- Skjutbogserare: - 0,40 ecu/kW."
8 I artikel 3.2 föreskrivs viss reduktion av det årliga bidraget för fartyg med en dödvikt på mindre än 450 ton och för fartyg med en dödvikt på mellan 450 och 650 ton.
9 I artikel 5.1 i kommissionens förordning, i dess ändrade lydelse, stadgas:
"Skrotningspremierna för de olika typerna och kategorierna av fartyg skall variera mellan 70 och 100 procent av följande tariffer:
- Torrlastfartyg - Pråmar med eget framdrivningsmaskineri: 120 ecu/ton - Skjutpråmar: 60 ecu/ton - Läktare: 43 ecu/ton
- Tankfartyg - Pråmar med eget framdrivningsmaskineri: 216 ecu/ton - Skjutpråmar: 108 ecu/ton - Läktare: 39 ecu/ton
- Skjutbogserare: - 240 ecu/kW."
10 I artikel 5.2 föreskrivs viss reduktion av de högsta tarifferna för skrotningspremier för fartyg med en dödvikt på mindre än 450 ton och för fartyg med en dödvikt på mellan 450 och 650 ton.
11 Den som ansöker om skrotningspremier skall i ansökan ange vilken procentsats, från 70 till 100 procent, han önskar erhålla.(15) Grundade ansökningar om skrotningspremier på 70 procent skall anses godkända av fonden inom ramen för tillgängliga ekonomiska resurser på de olika kontona.(16) Fondmyndigheterna skall underrätta den som ansöker om skrotningspremier på över 70 procent om dennes ansökan har bifallits eller avslagits.(17)
Bakgrund och frågor från den nationella domstolen
12 Sökandena i målet vid den nationella domstolen, Firma SAM Schiffahrt Gmbh (nedan kallat SAM) och Heinz Stapf, är ägare till motordrivna fraktfartyg som de använder för att transportera varor på Rhen och dess bifloder samt på kanalerna i västra Tyskland. De har vid de nationella domstolarna väckt talan mot beslut av den behöriga tyska myndigheten, Wasser- und Schiffahrtsdirektion West (flodfartsstyrelsen), genom vilka deras bidrag till berörda skrotningsfonder för räkenskapsåret 1990 fastställts i enlighet med gemenskapsförordningarna. Sedan deras talan ogillats av Verwaltungsgericht (förvaltningsdomstol) har de överklagat till Oberverwaltungsgericht som har hänskjutit följande frågor till domstolen, vilka är identiska i de båda målen:
"1) Var rådets förordning (EEG) nr 1101/89 av den 27 april 1989 samt kommissionens förordningar nr 1102/89 av den 27 april 1989 och nr 3685/89 av den 8 december 1989 lämpliga på sätt som avses i artikel 75.1 c i EEG-fördraget?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Kan nämnda förordningar bli ogiltiga, om de efter att ha utfärdats upphör att vara lämpliga i den mening som avses i artikel 75.1 c i EEG-fördraget?
3) Om fråga 2 besvaras jakande: Var förordningarna fortfarande lämpliga vid den tidpunkt som var avgörande för uppbörden av 1990 års bidrag?
4) Innebär den i förordningarna föreskrivna skyldigheten att betala bidrag för år 1990 en kränkning av grundläggande rättigheter i gemenskapens rättsordning eller av annan gemenskapsrätt, särskilt med avseende på äganderätten, rätten till fri yrkesutövning, likabehandlingsprincipen och proportionalitetsprincipen?"
Bedömning av rättsfrågorna
13 Genom sina tre första frågor begär den nationella domstolen i själva verket att domstolen skall slå fast om rådets och kommissionens förordningar var ogiltiga redan från och med antagandet, eller under år 1990, eftersom de inte utgör "andra lämpliga bestämmelser" enligt artikel 75.1 c i EEG-fördraget (numera artikel 75.1 d i EG-fördraget). Genom sin sista fråga önskar den nationella domstolen få klarhet i om dessa förordningar är ogiltiga på den grunden att skyldigheten att betala bidrag till en skrotningsfond strider mot gemenskapsrätten, särskilt dess allmänna principer.
14 Dessa frågor omfattar på ett beundransvärt sätt de problem som uppkommit genom de argument och påståenden som SAM och Heinz Stapf anfört vid den nationella domstolen för att visa att de ifrågasatta gemenskapsrättsliga förordningarna är ogiltiga. Inom ramen för domstolens handläggning av målen har bägge parter var för sig gjort skriftliga och muntliga framställningar. Ytterligare förklaringar av deras påståenden återfinns i den nationella domstolens begäran om förhandsavgörande samt i Heinz Stapfs inlaga till Oberverwaltungsgericht, vilken finns bilagd hans anförande i skrift. Kärandena gör i huvudsak gällande att de ifrågasatta gemenskapsförordningarna fullständigt har misslyckats att förverkliga sina syften och att det står helt klart att förordningarna inte utgör lämpliga bestämmelser i enlighet med artikel 75.1 c i EEG-fördraget. De påstår vidare att förordningarna åsidosätter likabehandlingsprincipen, såsom den speciellt finns uttryckt i artikel 7 i EEG-fördraget (numera artikel 6 i EG-fördraget), och att de strider mot artiklarna 14 och 18 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter.
15 SAM och Heinz Stapf understryker att skrotningen av fartyg inte kan anses vara något självändamål. Skrotningsprogrammets framgång kan bara mätas på grundval av om dess syften förverkligats och dessa är att tillförsäkra strukturella förbättringar, att förhindra att konkurrensen snedvrids och att öka fraktvolymerna. SAM påpekar, med hänvisning till två handlingar utfärdade av Bundesminister für Verkehr (förbundstransportministern)(18), att antalet fartyg och tonnaget väsentligen har minskat från år 1970 till år 1990, utan att detta på något sätt förhindrat en ekonomisk nedgång inom inlandssjöfartssektorn. Heinz Stapf konstaterar att under år 1995 var fraktvolymerna och priserna väsentligt lägre än under år 1957. Försämringen av läget har medfört konkurs för ett stort antal aktörer, för vilka situationen förvärrats genom skyldigheten att betala bidrag till skrotningsfonden.
16 Enligt SAM och Heinz Stapf bygger skrotningsprogrammet på tanken att det är tillräckligt att fördela en given fraktvolym mellan ett mindre antal fartyg. Inlandssjöfartssektorn är emellertid utsatt för konkurrens från vägtransporter och järnvägstransporter. Programmet får till effekt att konkurrenskraftiga aktörer tvingas finansiera skrotning av fartyg som tillhör icke konkurrenskraftiga aktörer, vilka, i vilket fall som helst, skulle ha tvingats upphöra med sin verksamhet på grund av marknadskrafterna. De konkurrenskraftiga aktörerna är sålunda underkastade en ytterligare pålaga utan att erhålla något i gengäld. Denna ytterligare pålaga och den minskade flexibilitet på marknaden som den leder till har inneburit att det blivit svårare att möta den ökade konkurrensen både inom denna sektor (särskilt från fartyg från Nederländerna och vissa östeuropeiska länder) och från landsvägs- och järnvägsfraktförare. De ifrågasatta gemenskapsförordningarna medför en diskriminering till förmån för sistnämnda aktörer och till nackdel för inlandssjöfartssektorn. De är likaledes orättvisa för ägarna till tyska fartyg som redan erlagt bidrag till en nationell fond före det att gemenskapsprogrammet instiftades.
17 SAM och Heinz Stapf har anfört ett antal andra detaljerade argument och påståenden till stöd för sitt huvudargument:
- Det existerar ingen överkapacitet inom denna sektor. Tvärtom uppstod en brist år 1990 på grund av en lång period med lågvatten, vilket medfört ett minskat antal kunder till förmån för andra transportsätt, speciellt järnvägen. Alla typer av överkapacitetsproblem skulle lika väl kunna lösas genom förbud mot sjöfart på nätter och helger (SAM).
- De som gynnas av programmet är i huvudsak de stora rederierna, vilka återinvesterar de erhållna skrotningspremierna i nybyggnation av fartyg, något som äventyrar målsättningen med den strukturella reformen (SAM).
- En minskning av lastkapaciteten påverkar inte frakttarifferna eftersom dessa fastställs av staten (SAM).
- Bidragsbeloppets storlek bestäms i förhållande till dödvikt och tar inte hänsyn till i vilken utsträckning olika fartyg använder kapaciteten; en riktig måttstock skulle vara transporterade fraktkvantiteter (SAM).
- Det finns ingen logisk anledning att utesluta bogserbåtar (Heinz Stapf).
- Prognoserna för utvecklingen på den berörda marknaden var för gamla eftersom de byggde på uppgifter från år 1976 (SAM och Heinz Stapf).
- Ansökningsförfarandet för beviljande av skrotningspremier är inget annat än ett påtvingat lotteri. En fartygsägare måste bestämma sig för att antingen begära den minsta premien på 70 procent eller att ta risken att begära en högre premie. Det skulle ha varit möjligt att inrätta ett system genom vilket en enda procentsats tillämpas för alla giltiga ansökningar och som bestäms i förhållande till tillgängliga medel (SAM och Heinz Stapf).
18 I andra hand gör SAM och Heinz Stapf gällande att även om det antas att rådets förordning hade varit lämplig i enlighet med artikel 75.1 c i fördraget då den antogs, hade rådet en skyldighet att upphäva förordningen så snart det stod klart att den inte skulle kunna förverkliga sina syften. De har understrukit att det redan genom artikel 10.4 i rådets förordning införs ett förfarande för att utvärdera effekterna av vidtagna åtgärder.
19 Den franska och den tyska regeringen, rådet och kommissionen är alla av den uppfattningen att inget av vad SAM och Heinz Stapf anfört ger anledning att ifrågasätta giltigheten av de omtvistade gemenskapsförordningarna. Det är även min uppfattning.
20 Domstolen har tidigare haft tillfälle att tolka förordning nr 1101/89 i två mål, nämligen målen Teirlinck och Wiljo(19). I ett annat mål, nämligen målet Driessen(20), hade domstolen blivit ombedd att ta ställning till giltigheten av reglerna avseende speciella bidrag, vilka föreskrivs i artikel 8.1 a andra strecksatsen jämförd med övergångsbestämmelserna i artikel 8.3 a. I detta mål menade sökandena i målet vid den nationella domstolen, vilka hade beställt tillverkning av fartyg före det att förordningen trätt i kraft, att nämnda bestämmelser inte tog erforderlig hänsyn till deras situation. Domstolens dom i detta mål ger emellertid föga vägledning för utgången i förevarande mål, i vilket SAM och Heinz Stapf i själva verket ifrågasätter skrotningsprogrammet som sådant.
21 Enligt vår mening verkar det som om deras argument går ut på ett påstående att rådet har överskridit sin lagstiftande befogenhet enligt artikel 75.1 c i fördraget genom att vidta åtgärder som
a) inte var nödvändiga, eftersom det inte förelåg någon strukturell obalans mellan utbud och efterfrågan (SAM ensamt),
b) inte var lämpliga - eller har upphört att vara lämpliga - för att komma till rätta med den strukturella obalansen,
c) medförde en diskriminering av inlandssjöfarten i förhållande till andra transportmedel, en diskriminering mellan olika fartygsägare eller en diskriminering gentemot ägare av tyska fartyg,
d) utgjorde en kränkning av fartygsägarnas grundläggande rättigheter.
22 Trots att det i begäran om förhandsavgörande anges att SAM och Heinz Stapf grundar sin talan på artiklarna 76, 78, 80, 85 och 92 i fördraget, har de inte anfört några skäl för att just dessa stadganden skall beaktas. Det är inte heller självklart på vilket sätt dessa bestämmelser skulle ha överträtts.
23 Vid prövningen av SAM:s och Heinz Stapfs argument är det av vikt att erinra om gränserna för domstolens möjligheter att pröva de rättsakter som antagits av rådet. Dessa gränser följer av den grundläggande principen om kompetensfördelning inom gemenskaperna. I de fall där rådet enligt fördraget har vidsträckt lagstiftande kompetens ankommer det inte på domstolen att sätta sig i rådets ställe genom att göra en egen bedömning av det ekonomiska läget eller av nödvändigheten eller lämpligheten av de vidtagna åtgärderna. Med ett sådant agerande skulle domstolen, genom att påtvinga sin egen uppfattning om vilken ekonomisk politik som skall föras av gemenskaperna, inkräkta på rådets lagstiftande funktion.(21)
24 Domstolen har i huvudsak på jordbruksområdet haft tillfälle att bedöma gränserna för sin behörighet att överpröva gemenskapsinstitutionernas sätt att använda sin lagstiftande kompetens. Det har där sedan länge stått klart att "de behöriga gemenskapsinstitutionerna, då de skall fastställa sin politik på detta område, förfogar över ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, inte bara för att fastställa de faktiska grunderna för sin verksamhet, utan även för att bestämma vilka målsättningar som skall uppnås inom ramen för föreskrifterna i fördraget och för att välja lämpliga medel för sina åtgärder"(22). Följaktligen "måste domstolen begränsa sig till att pröva om det förekommit någon uppenbar oriktighet eller något maktmissbruk eller om den ifrågavarande institutionen uppenbart överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning"(23). Det kan noteras att domstolen har antagit samma synsätt avseende prövningen av Höga myndighetens beslut inom ramen för EKSG-fördraget.(24)
25 Det står klart att samma principer även gäller för åtgärder som vidtas inom ramen för den gemensamma transportpolitiken. Domstolen har slagit fast att "genom att tillerkänna rådet rätt att upprätta denna politik, ger fördraget rådet vidsträckta lagstiftningsbefogenheter när det gäller att anta lämpliga gemensamma regler"(25). Som framgår av förevarande mål är rådets utövning av dess befogenheter förenad med svåra politiska val på grundval av komplicerade ekonomiska förhållanden.
26 Det är mot denna bakgrund som vi har att ta ställning till de argument som har anförts av SAM och Heinz Stapf.
Den påstådda avsaknaden av överkapacitet
27 Vi kan nöja oss med att endast kortfattat behandla SAM:s påstående att skrotningsprogrammet inte var nödvändigt eftersom det inte förelåg någon överkapacitet inom inlandssjöfarten. SAM motsäger självt detta påstående genom att i sitt skriftliga yttrande uppge förekomsten av en strukturell överkapacitet på 15 till 20 procent. Kommissionen har, utan att bli motsagd, hävdat att de berörda medlemsstaterna vid tidpunkten för antagandet av rådets förordning var eniga om att det förelåg en betydande strukturell överkapacitet inom sektorn, en uppfattning som också delades av Union internationale de la navigation fluviale [Internationella flodfartsförbundet]. Därutöver har kommissionen, genom hänvisning till sitt meddelande av den 23 maj 1995(26), påstått att företrädare för inlandssjöfarten själva menade att det förelåg en strukturell överkapacitet på ca 15 procent i maj 1995, vilket inte heller har bestridits. Av kommissionens rapport från den 16 november 1993, upprättad i enlighet med artikel 10.4 i rådets förordning(27), följer att en fortlöpande överkapacitet förelåg på området under åren 1988 till 1993.
28 Uppgifterna från kommissionen överensstämmer med de uppgifter som förekommer i ovan angivna handling av den 8 december 1994 från förbundstransportministern(28), vilken finns bilagd SAM:s inlaga. Förbundstransportministern uppskattar överkapaciteten i den tyska flottan till 15 procent och uppger att detta även gäller övriga medlemsstater.
29 Såvitt avser argumentet att det hade varit möjligt att komma till rätta med all eventuell överkapacitet genom ett förbud mot trafik på nätter och helger, erinrar jag om att valet av den mest lämpliga politiken i princip, som tidigare nämnts, åvilar rådet. I varje fall är det svårt att se hur ett sådant förbud skulle ha kunnat öka lönsamheten för företag inom inlandssjöfarten. För det fall inlandssjöfarten hade varit starkt konkurrensutsatt från andra transportmedel, vilket SAM och Heinz Stapf tycks göra gällande, skulle säkerligen sådana betydande begränsningar i verksamheten, som nämnda förbud, dessutom ha lett till mer omfattande kundförluster till förmån för landsvägs- och järnvägstransporter än de vidtagna åtgärderna.
Lämpligheten av gemenskapsförordningarna
30 SAM och Heinz Stapf gör gällande att skrotningsprogrammet inte utgjorde en lämplig lösning på krisen inom sektorn. I detta hänseende stödjer de sig i huvudsak på påståendet om programmets misslyckande. Detta har inte lyckats med de strukturella förbättringarna, med att förhindra störningar av konkurrensen eller med att öka fraktvolymerna. Sektorn är fortfarande i kris.
31 Jag anser inte att detta argument är övertygande. Inledningsvis kan konstateras att det i ingressen till förordningen inte anges att denna har till målsättning att öka fraktvolymerna. Förordningens huvudsakliga syfte är i stället att minska sektorns överkapacitet för att på så sätt åstadkomma en utjämning mellan utbud och efterfrågan av transporter på inre vattenvägar. Det faktum att rådets förordning misslyckats, eller haft begränsad framgång, innebär inte i detta avseende att rådet överskridit sin kompetens genom att anta förordningen. Detta hade varit fallet endast om rådet gjort en uppenbart oriktig bedömning av de ekonomiska förhållandena eller om rådet valt en politik som hade varit uppenbart olämplig för att lösa problemet. Det finns inget som visar att så varit fallet i förevarande mål. Tvärtom verkar skrotningsprogrammet ha haft viss framgång. Programmets huvudsakliga syfte var att få till stånd en minskning av kapaciteten hos inlandssjöfartens flotta för att möta en kontinuerlig nedgång av efterfrågan. Kommissionen har, utan att bli motsagd, uppgett att skrotningsprogrammet medfört en reducering av lastkapaciteten med ca 8 procent från den 1 januari 1990 till den 1 juli 1994. Det framgår vidare från dess rapport av den 16 november 1993(29) att fraktpriserna för transporter med torrlastfartyg ökade snabbare än kostnaderna under perioden från år 1988 till år 1991. I kommissionens rapport förklaras den förbättring som uppstått under denna period med att kapaciteten minskat samtidigt som efterfrågan stabiliserats, och den slutsatsen förefaller rimlig.
32 Under åren 1992 och 1993 följde en plötslig sänkning av fraktpriserna, vilket i kommissionens rapport förklaras med en nedgång inom de sektorer som inlandssjöfarten är särskilt beroende av, det vill säga särskilt byggnadssektorn, kol- och stålsektorn samt kemisektorn. I sin skriftliga inlaga nämner SAM en minskning med 30 till 60 procent av fraktvolymen. I enlighet med ovan nämnda handlingar av den 8 december 1994 från förbundstranportministern har även fraktpriserna fått vidkännas en minskning av i genomsnitt mellan 30 och 40 procent och för vissa varor, såsom kol, en minskning på uppemot 60 procent. Enligt dessa handlingar förklaras nedgången till viss del av ekonomiska svårigheter under kort tid men i huvudsak av den ökade konkurrens som uppstod i och med att fasta fraktpriser upphörde att tillämpas som ett led i liberaliseringen av den gemensamma marknaden.
33 Det står klart att den blygsamma minskningen av lastkapaciteten som åstadkommits genom skrotningsprogrammet inte var tillräcklig för att motverka en så allvarlig nedgång av efterfrågan och ett sådant prisras. De ekonomiska resurserna som de olika fonderna förfogade över var otillräckliga för att tillgodose ansökningarna om skrotningspremier.(30) Det är emellertid rimligt att anta att den kapacitetsminskning som faktiskt uppnåtts måste ha medfört att en än allvarligare störning kunnat undvikas, vilka gränsvärdena än må ha varit, och att, på så sätt, programmet delvis varit framgångsrikt.
34 Jag anser inte att sökandenas påstående att skyldigheten att bidra till skrotningsprogrammet har gjort det svårare för sektorn att konkurrera med landsvägs- och järnvägstransporter, vilket medfört en nedgång i efterfrågan på transporter på inre vattenvägar, är övertygande. Av de skäl som anges nedan, anser jag inte att transporter på inre vattenvägar utan vidare är utbytbara med andra transportmedel, särskilt inte med vägtransporter (vilka, enligt förbundstransportministern motsvarar 54,1 procent av den totala tyska marknaden för transport av varor). Det kan inte heller på allvar göras gällande att de årliga bidrag som ålagts fartygens ägare, vilka är ganska blygsamma (3 231 DM för SAM och 4 179 DM för Heinz Stapf för den aktuella perioden), medfört en sådan ökning av kostnaderna för verksamheten att konkurrenskraften skulle ha äventyrats. Av de handlingar som givits in till domstolen kan man dra slutsatsen att SAM och Heinz Stapf i själva verket haft oturen att vara verksamma i en sektor inom vilken effekterna av en allvarlig ekonomisk nedgång och av liberaliseringen av marknaden förvärrats av förekomsten av överkapacitet.
35 Jag kan i varje fall inte tillstå att fartygens ägare inte haft några fördelar i gengäld för vad de bidragit med. Det är möjligt att de företag som haft dålig lönsamhet under alla omständigheter skulle ha varit tvungna att lägga ner verksamheten även utan skrotningsprogrammet (även om detta lika gärna kunde ha gällt lönsamma företag som inte kunnat överleva på grund av underkapitalisering). Det verkar emellertid rimligt att anta att det incitament att lägga ner verksamheten som skrotningsprogrammet givit upphov till medfört att minskningen av lastkapaciteten påskyndats. Därutöver har programmet bidragit till att minskningen av lastkapaciteten kunnat ske smärtfritt genom att fartygens ägare haft möjlighet att lägga ned verksamheten under acceptabla ekonomiska villkor. Det ligger i linje med fördragets målsättningar, såsom de anges i artikel 2 och som de fullföljts inom ramen för den gemensamma transportpolitiken, att ingripanden av det allmänna i vissa fall kan övervägas på en marknad för att lindra de allvarliga ekonomiska och sociala effekter som ett fritt spelrum för de fria marknadskrafterna riskerar att leda till.(31)
36 Såvitt avser SAM:s påstående att en minskning av fraktkapaciteten inte kan påverka frakttarifferna eftersom dessa fastställs av staten, har kommissionen invänt att det system för fastställande av frakttariffer som tillämpats i Tyskland fram till den 1 januari 1994 inte omfattade internationella transporter. Dessutom gäller att även i de fall där fasta priser tillämpas medför en minskning av fraktkapaciteten ett effektivare utnyttjande av fartygen.
37 SAM:s och Heinz Stapfs argument att tilldelningen av skrotningspremier utgör ett påtvingat lotteri förefaller inte vara relevant för målet vid den nationella domstolen, vilket gäller den årliga inbetalningen av bidrag till fonden. Om systemet för tilldelning av skrotningspremier anses rättsstridigt, skulle detta endast innebära partiell ogiltighet, vilket inte skulle påverka skyldigheten att betala bidrag till fonden. I varje fall tycks det som om de skäl kommissionen angivit för att välja ifrågavarande system är övertygande. Jag delar särskilt kommissionens uppfattning att systemet garanterar bästa möjliga användning av de begränsade medel som finns tillgängliga. Systemet har också den fördelen att de som är särskilt angelägna att lägga ner sin verksamhet har möjligheten att, inom ramen för tillgängliga medel, välja en garanterad lägsta premie.
38 Enligt min mening är det inte nödvändigt att domstolen i förevarande mål särskilt tar ställning till den nationella domstolens andra fråga, vilken gäller den principiella frågan huruvida en gemenskapsförordning, som var rättsenlig vid tidpunkten då den antogs, sedermera kan förlora sin giltighet. Jag anser inte att ifrågavarande mål utgör en lämplig ram för prövning av denna fråga, vilken skulle kräva en mer ingående analys än den fått i förevarande fall. Såsom huvudregel gäller, vilket domstolen slagit fast(32), att giltigheten av en rättsakt endast kan avgöras mot bakgrund av de förhållanden som rådde när den antogs. Det förefaller mig vara så att gemenskapslagstiftaren trots allt kan vara skyldig att i vissa fall upphäva eller ändra en rättsakt för att ta hänsyn till händelser som inträffat efter dess antagande. Till exempel kan så vara fallet om det efter det att rättsakten antagits visar sig att den får diskriminerande följder eller om det står helt klart att rättsaktens syften förverkligats och att den pålaga som enskilda ålagts således inte längre kan rättfärdigas.
39 Det står emellertid helt klart att det inte är fråga om något sådant fall här. Den period som är aktuell i målet vid den nationella domstolen är räkenskapsåret 1990, det vill säga det första år som rådets förordning ägde tillämpning(33). Eftersom överkapaciteten inom flottan, såsom redan påpekats (se punkterna 27 och 28), inte har upphört, har rådet dessutom rätt att bibehålla åtgärder som syftar till att minska kapaciteten. Det kan också noteras att rådet, genom att nyligen anta förordningarna nr 2819/95(34) och nr 2254/96(35), var av den bestämda uppfattningen att gemenskapens handlingsprogram i allt väsentligt skulle fortsätta i form av ett skrotningsprogram som bygger på solidaritet mellan företagen samt att rådet endast försökt förstärka åtgärderna genom att föreskriva tillförsel av ytterligare medel från medlemsstaterna och gemenskapen(36).
Det påstådda åsidosättandet av likabehandlingsprincipen
40 SAM och Heinz Stapf gör gällande att rådets förordning strider mot likabehandlingsprincipen i flera avseenden. För det första innebär förordningen en diskriminering av ägare av tyska fartyg eftersom dessa redan hade bidragit till att en nationell fond innan gemenskapsfonden inrättades. Detta argument är uppenbart ohållbart. Det säger sig självt att det skulle vara omöjligt att anta gemenskapsregler om det vore nödvändigt att ta hänsyn till förekomsten, arten och omfattningen av tidigare vidtagna nationella åtgärder. Dessutom bygger själva tanken med en gemensam politik på idén att ersätta flera i förhållande till varandra olika nationella system med en gemensam lösning. I varje fall framgår det av fjärde övervägandet i ingressen till rådets förordning att nationella system för skrotning av fartyg redan förekom i "vissa medlemsstater".
41 För det andra gör SAM och Heinz Stapf gällande att rådets förordning medför en diskriminering av den del av transportsektorn som utgörs av sjötransporter till förmån för landsvägs- och järnvägstransporter. Det finns emellertid inte skäl att anta att rådet begått något misstag genom att anse att villkoren för företag inom inlandssjöfartssektorn på objektiva grunder skiljde sig från vad som gällde för övriga transportnäringar och att specifika åtgärder var nödvändiga för dessa företag. Det är uppenbart att sjötransport inte helt och hållet är utbytbar med andra transportmedel. Den är särskilt lämplig för de kostnadseffektiva långa transporterna av skrymmande gods. Däremot saknar inlandssjöfarten den flexibilitet som järnvägen och framför allt landsvägstransporter kan erbjuda, eftersom den är beroende av farbara vattenvägar. Rådet drog den slutsatsen att strukturell överkapacitet hade förekommit inom inlandssjöfarten under viss tid och att det inte fanns några förutsättningar för att efterfrågan skulle öka under de närmaste åren. Tvärtom noterade rådet att sektorns andel av den totala transportmarknaden fortsatte att minska på grund av förändringar inom basindustrierna, vilka utgör inlandssjöfartens största kunder(37). Mot denna bakgrund förefaller det som om rådet hade goda grunder för att vidta speciella åtgärder för inlandssjöfarten i syfte att reducera överkapaciteten inom sektorn.
42 För det tredje gör Heinz Stapf gällande att det inte finns skäl att utesluta bogserbåtar från skrotningsprogrammet. Kommissionen har emellertid uppgivit i sina skriftliga inlagor, utan att det har motsagts, att bogserbåtar sedan lång tid inte har någon betydande funktion för inlandssjöfarten och att de huvudsakligen används som hjälpmedel i hamnar. De bidrar alltså inte till överkapaciteten inom inlandssjöfartssektorn.
43 För det fjärde motsätter sig SAM att bidragen fastställs på grundval av dödvikten och att hänsyn inte tas till i vilken utsträckning varje fartygs kapacitet utnyttjas. Detta argument synes, enligt min mening, inte övertygande. Bidragen fastställs inte schablonmässigt, utan i förhållande till dödvikten för vart och ett av fartygen. Det förefaller mig som om rådets ståndpunkt, att bidragen för att finansiera en minskning av lastkapaciteten skulle beräknas efter den dödvikt som varje fartyg bidrar med till hela flottans kapacitet, var fullständigt korrekt. Dessutom skulle en beräkning av bidragen i förhållande till i vilken utsträckning varje fartyg årligen används, såsom kommissionen har uppgivit, ge upphov till svåra förvaltnings- och kontrollproblem. Såvitt avser SAM:s argument att de som drar nytta av skrotningsprogrammet i huvudsak är de stora rederierna, vilka återinvesterar skrotningspremierna i byggnation av nya fartyg, förefaller det mig fullständigt förståeligt att kommissionen har svårigheter att förstå detta resonemang. Genom att ålägga ägarna till nya fartyg att betala ett särskilt bidrag till berörd skrotningsfond, vilket uppgår till ett belopp som motsvarar skrotningspremien för fartyg med samma dödviktston som det nya fartyget, säkerställer förordningen att tillförandet av nya fartyg på marknaden inte äventyrar systemet(38).
44 Slutligen gör SAM och Heinz Stapf gällande att skrotningsprogrammet försätter dem i en mer oförmånlig situation än deras konkurrenter från Nederländerna och Östeuropa. Det är svårt att se hur skrotningsprogrammet skulle ge ägarna till tyska fartyg någon nackdel i förhållande till deras konkurrenter från andra medlemsstater, eftersom också dessa sistnämnda är underkastade skyldigheten att bidra till skrotningsfonden. Jag kan tillägga att jag inte kan förstå vilken relevans det av SAM vid förhandlingen framförda påståendet, att de nederländska företagen erhåller olika former av statligt stöd, har för frågan om giltigheten av skrotningsprogrammet.
45 Det är riktigt att företag etablerade i gemenskapen eventuellt kan försättas i en mer oförmånlig situation i förhållande till konkurrenter som är etablerade i icke-medlemsstater och vars fartyg inte är registrerade i någon medlemsstat, på grund av att dessa företag inte är underkastade det gemenskapsrättsliga skrotningssystemet. Det är helt klart önskvärt att gemenskapen i förekommande fall gör ansträngningar för att sluta avtal med tredje länder för att undvika att sådana ingripande åtgärder, som de aktuella, inte riskerar att äventyras. För övrigt anges det i det sista övervägandet i rådets förordning att det vore önskvärt att Schweiz vidtog likartade åtgärder och att det noterats att Schweiz förklarat sig villigt till detta. Inte desto mindre står det klart att det faktum, att överenskommelser med berörda tredje länder inte har träffats, inte kan leda till att ingripande åtgärder som ensidigt vidtagits av gemenskapen är ogiltiga. Handlingarna av den 8 december 1994 från förbundstransportministern visar i varje fall att de tyska och nederländska flottorna stod för 88 procent av den totala inlandssjöfarten i Tyskland. De nederländska företagen är uppenbarligen de tyska företagens största konkurrenter, då de står för 43 procent av marknaden (mot 45 procent för de tyska företagen).
Den påstådda kränkningen av grundläggande rättigheter
46 SAM och Heinz Stapf påstår att de ifrågasatta gemenskapsförordningarna gör intrång i deras grundläggande rättigheter och uppger speciellt rätten att inte bli diskriminerad, äganderätten och rätten till fri yrkesutövning.
47 Det har klart fastslagits att skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna utgör en del av de allmänna principerna i gemenskapsrätten och att domstolen, när den säkerställer att dessa rättigheter tillvaratas, tar hänsyn till medlemsstaternas konstitutionella traditioner och till internationella konventioner, särskilt konventionen om skydd för de grundläggande mänskliga fri- och rättigheterna, vilken har speciell betydelse i detta sammanhang. Genom artikel F.2 i fördraget om Europeiska unionen, i vilken det föreskrivs att unionen, såsom allmänna gemenskapsrättsliga principer, skall respektera de grundläggande rättigheterna som de garanteras i konventionen och som de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, slås domstolens praxis fast i fördraget.(39)
48 Icke desto mindre är jag, av ovan angivna skäl, av den uppfattningen att förbudet mot diskriminering inte överträtts i förevarande fall. Såvitt avser äganderätten och rätten till fri yrkesutövning har domstolen dessutom redan uttalat följande:
"...Dessa principer framstår emellertid inte som absoluta rättigheter, utan skall beaktas mot bakgrund av deras funktion i samhället. Följaktligen kan utövandet av äganderätten och rätten till fri yrkesutövning inskränkas, särskilt inom ramen för en gemensam organisation av marknaderna, under förutsättning att dessa inskränkningar på ett ändamålsenligt sätt svarar mot de mål av allmänintresse som gemenskapen söker förverkliga och att de inte utgör ett orimligt och oacceptabelt ingripande som kränker själva kärnan i de garanterade rättigheterna."(40)
49 I enlighet med vad kommissionen har uppgivit, har de ifrågasatta gemenskapsföreskrifterna antagits inom ramen för den gemensamma transportpolitiken i syfte att förverkliga de målsättningar av allmänintresse som gemenskapen söker uppnå. Skyldigheten för fartygens ägare att erlägga de relativt blygsamma bidragen kan knappast ses som ett orimligt och oacceptabelt ingripande som kränker själva kärnan i deras rättigheter.
Förslag till avgörande
50 Jag är följaktligen av den uppfattningen att de frågor som har hänskjutits av Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen skall besvaras enligt följande:
Vid prövningen av de ställda frågorna har inte framkommit någon omständighet som påverkar giltigheten av rådets förordning (EEG) nr 1101/89 av den 27 april 1989 om strukturella förbättringar inom inlandssjöfarten samt kommissionens förordning (EEG) nr 1102/89 av den 27 april 1989 om fastställande av vissa åtgärder för verkställande av förordning (EEG) nr 1101/89 och kommissionens förordning (EEG) nr 3685/89 av den 8 december 1989 om ändring av förordning (EEG) nr 1101/89.
(1) - EGT L 116, 1989, s. 25. Förordningen har därefter ändrats genom rådets förordningar
(EEG) nr 3572/90 (EGT L 353, s. 12), (EG) nr 844/94 (EGT L 98, s. 1), (EEG) nr 3314/94 (EGT L 350, s. 8), (EG) nr 2819/95 (EGT L 292, s. 7) och (EG) nr 2254/96 (EGT L 304, s. 1) samt genom kommissionens förordningar (EG) nr 2812/94 (EGT L 298, s.22) och (EG) nr 2310/96 (EGT L 313, s. 8). Dessa ändringar saknar direkt relevans i förevarande fall.
(2) - Artikel 3.
(3) - Artikel 4.
(4) - Artikel 5.
(5) - Artikel 6.1.
(6) - Artikel 6.3.
(7) - Artikel 6.4.
(8) - Artikel 6.7.
(9) - Artikel 8.1.
(10) - Artikel 10.4.
(11) - Förordning om fastställande av vissa åtgärder för verkställande av rådets förordning
1101/89/EEG (EGT L 116, s. 30).
(12) - Förordning som ändrar förordningen (EEG) nr 1102/89 (EGT L 360 s. 20, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå). Förordningen 1102/89 har därefter ändrats även genom förordningarna (EEG) nr 317/91 (EGT L 37, s. 27), (EEG) nr 3690/92 (EGT L 374, s.22), (EG) nr 3433/93 (EGT L 314, s. 10), (EG) nr 3039/94 (EGT L 322, s. 11) och (EG) nr 2326/96 (EGT L 316, s. 13). Dessa ändringar har ingen direkt relevans i förevarande fall.
(13) - Artikel 1.1.
(14) - Artikel 1.2.
(15) - Artikel 6.2.
(16) - Artikel 6.3.
(17) - Artikel 6.4.
(18) - Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt und Beschluss des Bundeskabinetts och tillkännagivande av förbundstransportministern angående Bericht zur Lage der Binnenschiffahrt, båda daterade den 8 december 1994.
(19) - Dom av den 1 juni 1995 i mål C-414/93, Teirlinck (REG 1995, s. I-1339) och dom av den 30 januari 1997 i mål C-178/95, Wiljo (REG 1997, s. I-585).
(20) - Dom av den 5 oktober 1993 i de förenade målen C-13/92, C-14/92, C-15/92 och C-16/92, Driessen m.fl. (Rec. 1993, s. I-4751).
(21) - Se Toth A.G.: The Oxford Encyclopaedia of European Community Law, Vol. 1, Oxford 1990, s. 338 och 339.
(22) - Dom av den 17 december 1981 i de förenade målen 197/80, 198/80, 199/80, 200/80, 243/80, 245/80 och 247/80, Ludwigshafener Walzmühle m.fl. mot rådet och kommissionen (Rec. 1981, s. 3211), punkt 37. Se till exempel dom av den 25 maj 1978 i mål 136/77, Racke (Rec. 1978, s. 1245), punkt 4, dom av den 12 juli 1979 i mål 166/78, Italien mot rådet (Rec. 1979, s. 2575), punkt 14, och dom av den 29 oktober 1980 i mål 138/79, Roquette Frères mot rådet (Rec. 1980, s. 3333), punkt 25. Såvitt avser åtgärder som vidtagits inom ramen för den gemensamma handelspolitiken, se även generaladvokaten Légers förslag till avgörande av den 26 september 1996 i målen Förenade kungariket mot rådet (C-150/94) och Spanien mot rådet (C-284/94), punkt 89-93.
(23) - Den ovan nämnda domen i målet Roquette Frères mot rådet, punkt 25.
(24) - Se till exempel dom av den 21 mars 1955 i mål 6/54, Nederländerna mot Höga myndigheten (Rec. 1955, s. 201).
(25) - Dom av den 28 november 1978 i mål 97/78, Schumalla (Rec. 1978, s. 2311), punkt 4.
(26) - Meddelande från kommissionen om gemensam politik avseende organisationen av
inlandssjöfartsmarknaden och anknytande åtgärder, KOM (95) 199 slutlig, punkterna 14 och 20.
(27) - Kommissionens rapport avseende effekterna av de åtgärder för förbättring av inlandssjöfartens struktur som vidtagits i enlighet med rådets förordning (EEG) nr 1101/89 av den 27 april 1989, KOM(93) 553 slutlig.
(28) - Se fotnot 18.
(29) - Rapport omnämnd ovan i fotnot 27.
(30) - Se andra övervägandet i förordning 2819/95, omnämnd ovan i fotnot 1.
(31) - Se för bedömningen av en likartad fråga inom ramen för EKSG-fördraget, generaladvokaten Capotortis förslag till avgörande i förenade målen 154/78, 205/78, 206/78, 226/78, 227/78, 228/78, 263/78 och 264/78, 39/79, 31/79, 83/79 och 85/79, Valsubbia m.fl. mot kommissionen (Rec. 1980, s. 907), punkt 5.
(32) - Se till exempel dom av den 7 februari 1979 i förenade målen 15/76 och 16/76, Frankrike mot kommissionen (Rec. 1979, s. 321), punkt 7.
(33) - Artikel 10.1.
(34) - Se ovan, fotnot 1.
(35) - Se ovan, fotnot 1.
(36) - Se andra övervägandet i förordning nr 2819/95.
(37) - Se första och andra övervägandet i rådets förordning.
(38) - Artikel 8.1.
(39) - Se punkterna 32 och 33 i yttrande nr 2/94 och punkterna 51 och 52 i mitt förslag till avgörande av den 30 april 1996 i mål C-84/95, Bosphorus (REG 1996, s. I-3953).
(40) - Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (Rec. 1994, s. I-4973), punkt 78; den ovan i fotnot 39 nämnda domen i målet Bosphorus, punkt 21.