62019CJ0462
PRESUDA SUDA (deveto vijeće)
16. rujna 2020. (
*1
)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Pojam ‚sud’ u smislu članka 267. UFEU‑a – Kriteriji – Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska) – Nedopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku”
U predmetu C‑462/19,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputila Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska), odlukom od 12. lipnja 2019., koju je Sud zaprimio 13. lipnja 2019., u postupku protiv
Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco),
Comisiones Obreras,
Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM),
Confederación Intersindical Gallega,
Eusko Langileen Alkartasuna,
Langile Abertzaleen Batzordeak,
Unión General de Trabajadores (UGT),
uz sudjelovanje:
Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport),
SUD (deveto vijeće),
u sastavu: S. Rodin, predsjednik vijeća, M. Vilaras (izvjestitelj), predsjednik četvrtog vijeća, i D. Šváby, sudac,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
–
za Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarios de Buques (Anesco), T. Arranz Fernández‑Bravo, D. Sarmiento Ramírez‑Escudero i A. Gutiérrez Hernández, abogados,
–
za Comisiones Obreras, R. González Rozas, abogada,
–
za Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), S. Martínez Lage, P. Martínez‑Lage Sobredo i V. M. Díaz Domínguez, abogados,
–
za Confederación Intersindical Gallega, H. López de Castro Ruiz, abogado,
–
za Unión General de Trabajadores (UGT), D. Martín Jordedo, abogado,
–
za Asociación Estatal de Empresas Operadoras Portuarias (Asoport), E. Van Hooydonk, advocaat, i J. Puigbó, abogado,
–
za španjolsku vladu, S. Centeno Huerta, u svojstvu agenta,
–
za Europsku komisiju, S. Baches Opi i C. Urraca Caviedes, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnu odvjetnicu, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 101. UFEU‑a i Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.).
2
Zahtjev je upućen u okviru postupka koji je pokrenula Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska) protiv Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak i Unión General de Trabajadores (UGT) u vezi sa sklapanjem kolektivnog ugovora o preuzimanju ugovorâ radnikâ za pružanje lučke usluge utovara i istovara robe, zbog toga što je taj ugovor protivan članku 101. UFEU‑a i odgovarajućem nacionalnom propisu.
Pravni okvir
Pravo Unije
3
U skladu s uvodnim izjavama 17. i 18. Uredbe br. 1/2003:
„(17)
Ako se propisi o zaštiti tržišnog natjecanja žele dosljedno primjenjivati, i ako se mrežom tijela želi upravljati na najbolji mogući način, neophodno je zadržati pravilo da tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje automatski gube svoju nadležnost ukoliko Komisija pokrene vlastiti postupak. Kada tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje već provodi postupak u određenom predmetu, a Komisija namjerava pokrenuti postupak, to treba učiniti što prije. Prije nego što pokrene postupak, Komisija će se konzultirati s nacionalnim tijelom.
(18)
Kako bi se osiguralo da u predmetu rješavaju tijela unutar mreže koja su za to najviše mjerodavna, potrebno je propisati opću odredbu koja omogućuje tijelu nadležnom za tržišno natjecanje da obustavi ili prekine postupak u predmetu na temelju činjenice što ga neko drugo tijelo vodi ili ga je vodilo, s ciljem da svaki predmet rješava samo jedno tijelo. Ista odredba ne sprečava Komisiju da odbaci pritužbu zbog nepostojanja interesa Zajednice, budući da joj je na temelju primjera iz sudske prakse Suda to omogućeno, čak i kada niti jedno tijelo nadležno za tržišno natjecanje ne pokaže namjeru da se bavi tim predmetom.”
4
Člankom 11. stavkom 6. te uredbe određuje se:
„Ako Komisija pokrene postupak za donošenje odluke sukladno Poglavlju III., time tijelima država članica nadležnim za tržišno natjecanje prestaje nadležnost za primjenu članaka [101.] i [102. UFEU‑a]. Ako je tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje već pokrenulo postupak i radi na predmetu, Komisija će pokrenuti postupak samo nakon što se o tome konzultira s nacionalnim tijelom nadležnim za tržišno natjecanje.”
Španjolsko pravo
Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja
5
Člankom 1. stavkom 1. Leya 15/2007 de Defensa de la Competencia (Zakon 15/2007 o zaštiti tržišnog natjecanja) od 3. srpnja 2007. (BOE br. 159 od 4. srpnja 2007., str. 12946; u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja) određuje se:
„Zabranjen je svaki sporazum, odluka ili kolektivna preporuka, ili usklađeno ili namjerno usporedno djelovanje, koji za cilj imaju ili mogu imati sprečavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja na cijelom ili dijelu nacionalnog tržišta […]”
6
Člankom 36. stavkom 1. tog zakona predviđa se:
„Najdulji rok za donošenje i dostavu odluke kojom se okončava postupak za sankcioniranje u slučaju protutržišnog ponašanja iznosi osamnaest mjeseci od dana pokretanja navedenog postupka […]”
7
Člankom 38. stavkom 1. navedenog zakona određeno je:
„Istek roka od najviše osamnaest mjeseci iz članka 36. stavka 1. za okončanje postupka za izricanje sankcije u području zabranjenih sporazuma i djelovanja dovodi do obustave postupka.”
8
U skladu s člankom 44. istog zakona:
„[CNMC] može ne pokrenuti postupak ili izbrisati iz upisnika žalbe ili spise koji su podneseni zbog nenadležnosti ili nepostojanja predmeta ili zbog gubitka nadležnosti ili prestanka postojanja predmeta. Osobito se smatra da je neki od tih uvjeta ispunjen u sljedećim slučajevima:
(a)
ako [CNMC] nije nadležan za postupanja koja su utvrđena ili prijavljena u skladu s Uredbom [br. 1/2003] ili ako su ispunjeni uvjeti koji su u potonjoj predviđeni za odbijanje pritužbi.
[…]”
9
Člankom 45. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja određuje se:
„Upravni postupci u vezi sa zaštitom tržišnog natjecanja uređeni su odredbama ovog zakona i njegovim provedbenim zakonodavstvom i, dodatno, Zakonom 30/1992 od 26. studenoga 1992. o sustavu javne uprave i općem upravnom postupku […]”.
10
Člankom 48. stavkom 1. tog zakona predviđa se:
„Protiv odluka i akata predsjednika i Vijeća [CNMC‑a] ne može se podnijeti upravna žalba i protiv njih se samo može pokrenuti upravni spor […]”.
11
Člankom 49. stavkom 1. navedenog zakona određeno je:
„Uprava [za tržišno natjecanje] po službenoj dužnosti pokreće postupak sama ili na inicijativu Vijeća [CNMC‑a], ili povodom pritužbe […]”.
Zakon o osnivanju CNMC‑a
12
Člankom 1. stavkom 2. Leya 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Zakon 3/2013 o osnivanju Nacionalne komisije za tržišta i tržišno natjecanje) od 4. lipnja 2013. (BOE br. 134 od 5. lipnja 2013., str. 42191.; u daljnjem tekstu: Zakon o osnivanju CNMC‑a) predviđa se:
„[CNMC] ima za cilj zajamčiti, zaštititi i promicati pravilno funkcioniranje, transparentnost i učinkovito tržišno natjecanje na svim tržištima i u svim proizvodnim sektorima u korist potrošača i korisnika.”
13
Člankom 2. stavkom 1. tog zakona određuje se:
„[CNMC] ima vlastitu pravnu osobnost i potpunu pravnu sposobnost te u izvršavanju svojih aktivnosti i u izvršavanju svojih ciljeva ima organizacijsku i funkcionalnu autonomiju te je potpuno neovisan o vladi, javnoj upravi i sudionicima na tržištu. Osim toga, podvrgnut je parlamentarnom i sudskom nadzoru.”
14
U članku 3. navedenog zakona određuje se:
„1.   [CNMC] djeluje, prilikom izvršavanja svojih aktivnosti i radi ostvarivanja svojih ciljeva, neovisno o bilo kakvom interesu poduzetnika ili trgovačkog društva.
2.   U ispunjavanju zadaća koje su mu povjerene zakonodavstvom, i ne dovodeći u pitanje suradnju s drugim tijelima i ovlastima upravljanja općom politikom vlade koje izvršava svojim regulatornim ovlastima, ni osoblje ni članovi tijela [CNMC‑a] ne smiju tražiti ili prihvatiti upute od bilo kojeg javnog ili privatnog tijela.”
15
Člankom 15. istog zakona propisuje se:
„1.   Članove Vijeća [CNMC‑a], među kojima predsjednika i potpredsjednika, imenuje vlada kraljevskom uredbom, na prijedlog Ministra de Economía y Competitividad [(ministar gospodarstva i tržišnog natjecanja, Španjolska)], među osobama priznatog ugleda i stručnosti u području djelovanja [CNMC‑a], nakon saslušanja osobe predložene za radno mjesto pred odgovarajućim odborom Kongresa zastupnika. Kongres se, putem nadležnog odbora i sporazuma donesenog apsolutnom većinom, može svojim vetom usprotiviti imenovanju predloženog kandidata u roku od jednog kalendarskog mjeseca od primitka obavijesti o tome. Nakon isteka tog roka bez izričitog očitovanja Kongresa, smatra se da su s time povezana imenovanja prihvaćena.
2.   Mandat članova Vijeća traje šest godina bez mogućnosti produljenja. Članovi Vijeća djelomično se mijenjaju svake dvije godine na način da ni jedan član Vijeća ne ostane na svojem radnom mjestu tijekom dulje od šest godina.”
16
Člankom 17. stavkom 1. Zakona o osnivanju CNMC‑a određuje se:
„Vijeće u punom sastavu sastoji se od svih članova Vijeća. Njime predsjeda predsjednik [CNMC‑a]. U slučaju ispražnjenog mjesta, odsutnosti ili bolesti predsjednika, njega zamjenjuje potpredsjednik ili, ako to nije moguće, vijećnik s najduljim razdobljem službe, ili, u slučaju jednakog razdoblja službe, najstariji vijećnik.”
17
Člankom 19. stavkom 1. tog zakona određeno je:
„Predsjednik [CNMC‑a] nadležan je za:
[…]
(f)
poticanje djelovanja [CNMC‑a] i obavljanje zadaća za koje je zadužen. Posebno, prijedlog godišnjih ili višegodišnjih akcijskih planova kojima se utvrđuju njegovi ciljevi i prioriteti;
(g)
obavljanje zadaća vođenja osoblja [CNMC‑a], u skladu s ovlastima koje mu se dodjeljuju posebnim zakonodavstvom;
(h)
upravljanje, koordinaciju, ocjenjivanje i nadzor različitih odjelâ [CNMC‑a], ne dovodeći u pitanje funkcije Vijeća; konkretno, usklađivanje dobrog funkcioniranja odjelâ [CNMC‑a], uz pomoć tajnika Vijeća.
[…]”
18
Člankom 20. navedenog zakona propisuje se:
„Vijeće [CNMC‑a] tijelo je odlučivanja u pogledu funkcije rješavanja, savjetovanja, promicanja tržišnog natjecanja i arbitraže te rješavanja sporova predviđenih ovim zakonom. Osobito, Vijeće je nadležno tijelo koje:
[…]
13.   na prijedlog predsjednika Vijeća, određuje i odobrava otpuštanje rukovodećeg osoblja.
[…]”
19
Člankom 25. istog zakona, naslovljenim „Upravna tijela”, u stavku 1. predviđa se da CNMC ima četiri istražne uprave, među kojima je i uprava za tržišno natjecanje (Dirección de Competencia). Ona je zadužena za ispitivanje spisa koji se odnose na CNMC‑ove zadaće očuvanja i promicanja učinkovitog tržišnog natjecanja na svim tržištima i u svim proizvodnim sektorima.
20
U skladu s člankom 29. istog zakona, koji se odnosi na ovlast izricanja sankcija:
„1.   [CNMC] izvršava ovlast provođenja pretrage i izricanja sankcija u skladu s odredbama glave IV., poglavlja II. [Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja], glave VI. [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (Opći zakon 7/2010 o audiovizualnoj komunikaciji) od 31. ožujka 2010. (BOE br. 70 od 1. travnja 2010.)], glave VIII. [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (Opći zakon 32/2003 o telekomunikacijama) od 3. studenoga 2003. (BOE br. 264 od 4. studenoga 2003.)], glave X. [Ley 54/1997 Sector Eléctrico (Zakon 54/1997 o sektoru električne energije) od 27. studenoga 1997. (BOE br. 285 od 28. studenoga 1997., str. 35097.)], glave VI. [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (Zakon 34/1998 o sektoru ugljikovodika) od 7. listopada 1998. (BOE br. 241 od 8. listopada 1998.)], glave VII. [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (Zakon 43/2010 o univerzalnoj poštanskoj usluzi, pravima korisnika i poštanskom tržištu) od 30. prosinca 2010. (BOE br. 318 od 31. prosinca 2010., str. 109195.)] i glave VII. [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (Zakon 39/2003 o željezničkom sektoru) od 17. studenoga 2003. (BOE br. 276 od 17. studenoga 2003.)].
2.   U svrhu izvršavanja ovlasti izricanja sankcija zajamčeno je funkcionalno odvajanje koje se zahtijeva između istražne faze, koja pripada osoblju nadležne uprave ovisno o tom području, i faze odlučivanja, koja pripada Vijeću.
3.   Postupak za izvršavanje ovlasti izricanja sankcija uređen je odredbama ovog zakona, zakonima navedenima u stavku 1. te u dijelu koji nije obuhvaćen gore navedenim pravilima [Leya 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (Zakon 30/1992 o pravnom režimu javne uprave i zajedničkom upravnom postupku) od 26. studenoga 1992. (BOE br. 285 od 27. studenoga 1992.)], i njegovim provedbenim pravilima. Konkretno, postupak za izricanje sankcija u području zaštite tržišnog natjecanja uređen je posebnim odredbama Zakona 15/2007 od 3. srpnja 2007.
4.   Upravni postupak se okončava odlukom i protiv nje se može pokrenuti upravni spor.”
Kraljevska uredba 657/2013
21
Člankom 4. Temeljnog statuta Nacionalne komisije za tržišta i tržišno natjecanje, odobrenog Real Decretom 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Kraljevska uredba 657/2013 o odobravanju Temeljnog statuta Nacionalne komisije za tržišta i tržišno natjecanje), od 30. kolovoza 2013. (BOE br. 209 od 31. kolovoza 2013., str. 63623., u daljnjem tekstu: Temeljni statut CNMC‑a), pod naslovom „Koordinacija i institucionalna suradnja”, određuje se:
„Ako to proizlazi iz zakonodavstva Europske unije ili nacionalnog zakonodavstva, [CNMC] smatra se:
(a)
nacionalnim tijelom za tržišno natjecanje.
[…]”
22
Člankom 15. stavkom 2. navedenog statuta predviđeno je:
„Predsjednik [CNMC‑a], koji također obnaša dužnost predsjednika njegova Vijeća u punom sastavu i vijeća za tržišno natjecanje, obavlja upravljačke funkcije i funkcije zastupanja vijeća u skladu s člankom 19. [Zakona o osnivanju CNMC‑a]. U obavljanju svojih dužnosti, on je tijelo nadležno za:
[…]
(b)
predložiti vijeću u punom sastavu [CNMC‑a] imenovanje i prestanak dužnosti tajnika Vijeća, istražnih direktora i ostalog upravljačkog osoblja [CNMC‑a].
[…]”
Zakon o upravnim sporovima
23
Člankom 75. stavcima 1. i 2. Leya 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa (Zakon 29/1998 o upravnim sporovima) od 13. srpnja 1998. (BOE br. 167 od 14. srpnja 1998.) propisuje se:
„1.   Tuženici mogu priznati tužbeni zahtjev ispunjavanjem zahtjevâ predviđenih u stavku 2. prethodnog članka.
2.   Nakon priznanja zahtjeva sudac ili sud bez daljnjih formalnosti donose presudu u skladu sa zahtjevima tužitelja, osim ako to dovodi do očite povrede pravnog poretka, u kojem slučaju sud obavještava stranke o razlozima koji mogu biti protivni usvajanju zahtjeva i saslušava ih u redovnom roku od deset dana, nakon čega donosi presudu koju smatra sukladnom pravu.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
24
Presudom od 11. prosinca 2014., Komisija/Španjolska (C‑576/13, neobjavljena, EU:C:2014:2430), Sud je presudio, u predmetu u kojem je bila riječ o sustavu kojim se uređuje upravljanje radnicima za pružanje usluge utovara i istovara robe u lučkom sektoru koji je tada bio na snazi u Španjolskoj, da je Kraljevina Španjolska – namećući poduzetnicima iz drugih država članica koji žele obavljati djelatnost utovara i istovara robe u španjolskim lukama u javnom interesu, s jedne strane, da se upišu pri Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios (Dioničko društvo za upravljanje lučkim radnicima; u daljnjem tekstu: SAGEP) i, prema potrebi, steknu udio u njegovu kapitalu, i da, s druge strane, zaposle ponajprije one radnike koje to društvo stavlja na raspolaganje, od kojih određeni minimalan broj radnika zaposlenih na neodređeno vrijeme – povrijedila svoje obveze koje ima na temelju članka 49. UFEU‑a.
25
Kako bi izvršila presudu od 11. prosinca 2014., Komisija/Španjolska (C‑576/13, neobjavljena, EU:C:2014:2430), Kraljevina Španjolska donijela je Real Decreto‑ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) [Kraljevska uredba sa zakonskom snagom 8/2017 o izmjeni sustava radnikâ za pružanje lučke usluge utovara i istovara robe, u skladu s presudom Suda Europske unije od 11. prosinca 2014., donesenom u predmetu C‑576/13 (postupak za utvrđivanje povrede 2009/4052)], od 12. svibnja 2017. (BOE br. 114 od 13. svibnja 2017.). Njime se predviđa slobodno zapošljavanje lučkih radnika radi pružanja usluge utovara i istovara robe te se u biti pojašnjava da za pružanje te usluge nije potrebno da poduzetnici koji pružaju lučku uslugu utovara i istovara robe (u daljnjem tekstu: poduzetnici za utovar i istovar) sudjeluju u kapitalu SAGEP‑a.
26
Međutim, Kraljevskom uredbom sa zakonskom snagom 8/2017 uvedeno je prijelazno razdoblje prilagodbe od tri godine, koje je isteklo 14. svibnja 2020., tijekom kojeg su poduzetnici za utovar i istovar morali koristiti radnike SAGEP‑a za određeni postotak svojih djelatnosti, neovisno o tome jesu li oni dioničari tog SAGEP‑a. Pojašnjeno je da će nakon tog prijelaznog razdoblja SAGEP‑i odlučiti hoće li prestati postojati ili će nastaviti svoje aktivnosti u sustavu slobodnog tržišnog natjecanja i, prema potrebi, s lučkim centrima za zapošljavanje i drugim poduzećima za privremeno zapošljavanje.
27
Anesco, udruženje koje okuplja poduzetnike u lučkom sektoru, s jedne strane, i nekoliko sindikalnih organizacija (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak i Eusko Langileen Alkartasuna), s druge strane, sklopili su 6. srpnja 2017. kolektivni ugovor s ciljem „očuvanja socijalnog mira” i jamčenja zadržavanja svih radnih mjesta lučkih radnika koje je zaposlio SAGEP prije 30. rujna 2017. Tim kolektivnim ugovorom Anesco i te sindikalne organizacije izmijenili su četvrti nacionalni okvirni sporazum uvođenjem sedme dodatne odredbe kojom se predviđa da poduzetnici za utovar i istovar koji napuštaju SAGEP preuzimaju osoblje za slaganje tereta koje je povezano s tim SAGEP‑om pod istim uvjetima rada, u visini svojeg udjela u kapitalu SAGEP‑a o kojem je riječ.
28
Uprava za tržišno natjecanje pokrenula je 3. studenoga 2017. postupak zbog povrede S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de Estiba (Okvirni sporazum o slaganju tereta), protiv Anesco‑a i navedenih sindikalnih organizacija. Među razlozima koji opravdavaju pokretanje tog postupka nalazila se i činjenica da je samo protiv društva koje je zatražilo da napusti SAGEP tijekom prijelaznog razdoblja doneseno niz akata koji su ozbiljno ugrozili njegovu djelatnost i konkurentnost, i za koje se moglo smatrati da predstavljaju bojkot.
29
Uprava za tržišno natjecanje podnijela je 12. studenoga 2018. vijeću za tržišno natjecanje Vijeća CNMC‑a prijedlog odluke u kojem je zaključila da kolektivni ugovor sklopljen između Anesco‑a i sindikalnih organizacija o kojima je riječ u glavnom postupku predstavlja ponašanje koje je zabranjeno člankom 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i člankom 101. UFEU‑a, s obzirom na to da dodatne obveze propisane tim ugovorom nadilaze područje svojstveno kolektivnom pregovaranju i tako ograničavaju korištenje prava povlačenja iz ugovora i, stoga, uvjete slobodnog tržišnog natjecanja.
30
Kraljevina Španjolska je 29. ožujka 2019. donijela Real Decreto‑Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (Kraljevska uredba sa zakonskom snagom 9/2019 o izmjeni Zakona 14/1994 od 1. lipnja 1994., koji se odnosi na poduzeća za privremeno zapošljavanje, radi prilagodbe djelatnosti slaganja tereta i kojim se dovršava pravna prilagodba sustava upravljanja radnicima za pružanje lučke usluge utovara i istovara robe), od 29. ožujka 2019. (BOE br. 77 od 30. ožujka 2019., str. 32836.). Njome se nudi mogućnost da se u prijelaznom razdoblju predvidi, putem kolektivnih sporazuma ili kolektivnih ugovora, obvezno preuzimanje osoblja SAGEP‑a u slučaju kada ih poduzetnici za utovar i istovar odluče otkazati ili prestati postojati.
31
CNMC napominje da je donošenje tog akta, koji ima status zakona, rezultiralo produljenjem roka za ostvarivanje prava povlačenja iz ugovora na cjelokupno prijelazno razdoblje predviđeno Kraljevskom uredbom sa zakonskom snagom 8/2017, odnosno do 14. svibnja 2020.
32
Stoga se CNMC pita o usklađenosti, s jedne strane, kolektivnih ugovora kojima se mijenja četvrti nacionalni okvirni sporazum i, s druge strane, Kraljevske uredbe sa zakonskom snagom 9/2019 s člankom 101. UFEU‑a, što prema njegovu mišljenju opravdava pokretanje postupka pred Sudom na temelju članka 267. UFEU‑a.
33
U tu svrhu CNMC smatra da ima svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a jer, u skladu sa sudskom praksom Suda, proizlazi iz zakona, trajnog je karaktera i obvezan je sud, odlučuje u kontradiktornom postupku i predstavlja neovisno tijelo te izvršava svoje zadaće uz puno poštovanje objektivnosti i nepristranosti u odnosu na stranke u sporu i njihove interese u odnosu na predmet spora.
34
U tim je okolnostima CNMC odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 101. UFEU‑a tumačiti na način da se smatraju zabranjenima sporazumi između radnika i predstavnika radnika, čak i oni pod nazivom kolektivni ugovori, ako prenošenje ugovora o radu radnika povezanih sa SAGEP‑om i način na koji se navedeno prenošenje ugovora o radu provodi određuju poduzetnici koji su se odvojili od tog društva?
2.
U slučaju potvrdnog odgovora na prethodno pitanje, treba li članak 101. UFEU‑a tumačiti na način da mu se protive odredbe nacionalnog prava, poput odredbi [Kraljevske uredbe sa zakonskom snagom 9/2019], u mjeri u kojoj se na njima temelje kolektivni ugovori kojima se nalaže određeni oblik prenošenja ugovora o radu radnika koji nadilazi pitanja tržišta rada i dovodi do usklađivanja trgovačkih uvjeta?
3.
U slučaju da se smatra da su navedene zakonske odredbe protivne pravu Unije, treba li sudsku praksu ovog suda o nadređenosti prava EU‑a i njezinim posljedicama, sadržanima, među ostalim, u presudama [od 15. prosinca 1976.Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180) i od 22. lipnja 1989., Costanzo (103/88, EU:C:1989:256)], tumačiti na način da se njome obvezuje javnopravno tijelo, poput [CNMC‑a], da ne primijeni odredbe nacionalnog prava koje su protivne članku 101. UFEU‑a?
4.
U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, treba li članak 101. UFEU‑a, Uredbu [br. 1/2003] i obvezu osiguranja djelotvornosti pravnih pravila EU‑a, tumačiti na način da se njima od upravnog tijela kao što je [CNMC] zahtijeva izricanje novčanih kazni i periodičnih penala subjektima koji postupaju na opisani način?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
35
Iako u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku CNMC navodi razloge zbog kojih, s njegova stajališta, ima svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a, i iako Asoport u svojim očitovanjima navodi da dijeli tu ocjenu, druge stranke iz glavnog postupka, kao i španjolska vlada i Komisija, izražavaju dvojbe u tom pogledu. Potonji osobito ističu da postupci pred CNMC‑om, poput onih o kojima je riječ u glavnom postupku, nisu namijenjeni donošenju odluke sudske naravi, tako da se ne može smatrati da to tijelo ima svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a.
36
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pri ocjenjivanju ima li tijelo koje je uputilo zahtjev svojstvo „suda” u smislu članka 267. UFEU‑a, što je pitanje koje je isključivo u domeni prava Europske unije, Sud mora voditi računa o cijelom nizu čimbenika, kao što je pitanje je li tijelo osnovano zakonom, ima li trajni karakter, je li njegova jurisdikcija obvezatna, radi li se o kontradiktornom postupku, primjenjuje li tijelo pravne norme te je li neovisno. Usto, nacionalni sudovi ovlašteni su obratiti se Sudu samo ako je pred njima u tijeku spor i ako trebaju odlučiti u postupku s ciljem donošenja odluke sudske naravi (presuda Syfait i dr. od 31. svibnja 2005., C‑53/03, EU:C:2005:333, t. 29. i navedena sudska praksa).
37
Naposljetku, kad je riječ o pojmu „nacionalni sud” u smislu članka 267. UFEU‑a, Sud je u više navrata podsjetio da on po samoj biti može označavati samo tijelo koje je treća strana u odnosu na tijelo koje je donijelo odluku koja je predmet postupka (presude od 30. ožujka 1993., Corbiau, C‑24/92, EU:C:1993:118, t. 15. i od 19. rujna 2006., Wilson, C‑506/04, EU:C:2006:587, t. 49.).
38
Međutim, kao prvo, kad je riječ o svojstvu „treće strane” CNMC‑a, iz članka 17. stavka 1. i članka 19. stavka 1. točaka (f) do (h) Zakona o osnivanju CNMC‑a proizlazi da predsjednik CNMC‑a predsjeda Vijećem CNMC‑a koje donosi odluke u ime CNMC‑a i da, po toj osnovi, izvršava funkcije upravljanja osobljem CNMC‑a te da upravlja, koordinira, ocjenjuje i nadzire sve njegove odjele, uključujući upravu za tržišno natjecanje, autora prijedloga odluke koja je dovela do ovog zahtjeva za prethodnu odluku. Usto, iz članka 20. prvog stavka točke 13. Zakona o osnivanju CNMC‑a i članka 15. stavka 2. točke (b) Temeljnog statuta CNMC‑a proizlazi da je na predsjedniku CNMC‑a da njegovu Vijeću predloži imenovanje i opoziv upravljačkog osoblja, među kojima je i ono uprave za tržišno natjecanje.
39
Stoga, kao što je Sud ocijenio u točki 33. presude od 31. svibnja 2005., Syfait i dr. (C‑53/03, EU:C:2005:333) u pogledu Epitropi Antagonismou (Komisija za tržišno natjecanje, Grčka) koja je bila u funkcionalnoj vezi sa svojim tajništvom, istražnim tijelom na čiji prijedlog odlučuje, Vijeće CNMC‑a je sa svojom upravom za tržišno natjecanje, od koje potječu prijedlozi odluka o kojima ono treba odlučiti, u organizacijskoj i funkcionalnoj vezi.
40
Stoga se za CNMC, suprotno onomu što tvrdi, ne može smatrati da ima svojstvo „treće strane” u odnosu na tijelo koje donosi odluku protiv koje se može podnijeti pravni lijek te ga se stoga ne može kvalificirati kao „nacionalni sud” u smislu članka 267. UFEU‑a.
41
Kao drugo, valja utvrditi da odluke koje CNMC treba donijeti u predmetima poput onih u glavnom postupku, po naravi odgovaraju administrativnom tipu odluke, čime se isključuje to da se donose u obavljanju sudbenih dužnosti (vidjeti po analogiji rješenje od 14. studenoga 2013., MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, t. 17.).
42
U tom smislu valja primijetiti da je CNMC, kao što to proizlazi iz članka 4. Temeljnog statuta CNMC‑a, tijelo nadležno za tržišno natjecanje koje je u skladu s člankom 1. stavkom 2. Zakona o osnivanju CNMC‑a zaduženo za jamčenje, očuvanje i promicanje dobrog funkcioniranja, transparentnosti i postojanja učinkovitog tržišnog natjecanja na svim tržištima i u svim proizvodnim sektorima u korist potrošača i korisnika u Španjolskoj.
43
Postupak o kojem je riječ u glavnom postupku je postupak za izricanje sankcija koji je uprava za tržišno natjecanje CNMC‑a pokrenula po službenoj dužnosti, u skladu s člankom 49. stavkom 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, protiv Anesco‑a i sindikalnih organizacija o kojima je riječ u glavnom postupku, što potvrđuje činjenica da Asoport ima svojstvo zainteresirane stranke u okviru postupka koji vodi CNMC.
44
Međutim, činjenica da CNMC djeluje po službenoj dužnosti, kao specijalizirano upravno tijelo koje izvršava ovlast izricanja sankcija u područjima iz svoje nadležnosti, upućuje na administrativni, a ne sudski tip odluke koju je pozvan donijeti u postupku koji je doveo do ovog zahtjeva za prethodnu odluku (vidjeti po analogiji rješenje od 14. studenoga 2013., MF 7, C‑49/13, EU:C:2013:767, t. 18.).
45
Isto vrijedi i za činjenicu da je CNMC dužan usko surađivati s Komisijom i da može izgubiti nadležnost u korist potonje na temelju članka 11. stavka 6. Uredbe br. 1/2003, čak i samo kada se primjenjuju pravila prava Unije i kada je Komisija u boljem položaju da rješava predmet (vidjeti po analogiji presudu od 31. svibnja 2005., Syfait i dr., C‑53/03, EU:C:2005:333, t. 34. i 35.).
46
Usto, članak 36. stavak 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja obvezuje CNMC da donese i dostavi odluku kojom se okončava postupak za izricanje sankcije u slučaju protutržišnog ponašanja u roku od najviše 18 mjeseci, a člankom 38. stavkom 1. tog zakona pojašnjava se da istek tog roka dovodi do obustave postupka, bez obzira na volju zainteresiranih stranaka u postupku i, osobito, eventualne podnositelje pritužbe.
47
Također valja naglasiti da CNMC, u skladu s člankom 75. Zakona o upravnim sporovima, kada je pred upravnim sudovima podnesena tužba protiv odluke koju je donio CNMC, može priznati tužbeni zahtjev, odnosno povući vlastitu odluku, pod uvjetom da stranka koja je podnijela pravni lijek protiv CNMC‑ove odluke pred nadležnim sudovima bude suglasna.
48
Iz prethodno navedenog proizlazi da je postupak za izricanje sankcija pred CNMC‑om na margini nacionalnog pravosudnog sustava i da ne spada u izvršavanje sudskih funkcija. Naime, CNMC‑ova odluka kojom se okončava postupak administrativne je prirode koja, iako je konačna i trenutačno izvršna, ne može imati značajke sudske odluke, a osobito ne može postati pravomoćna (vidjeti u tom smislu presudu od 16. veljače 2017., Margarit Panicello, C‑503/15, EU:C:2017:126, t. 34. i navedenu sudsku praksu).
49
Upravni karakter postupka o kojem je riječ u glavnom postupku također je potvrđen člankom 29. stavkom 4. Zakona o osnivanju CNMC‑a, koji predviđa da se donošenjem odluke Vijeća CNMC‑a okončava postupak koji je izričito kvalificiran kao „upravni”. Usto, na temelju članka 48. stavka 1. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, protiv takve odluke može se pokrenuti upravni spor, tijekom kojeg CNMC, kao što je to osobito pojasnila španjolska vlada u svojim pisanim očitovanjima, djeluje kao tuženik u okviru sudskog postupka u prvom stupnju pred Audiencijom Nacional (Visoki nacionalni sud, Španjolska) ili kao tužitelj ili tuženik u slučaju žalbe protiv presude Audiencije Nacional pred Tribunalom Supremo (Vrhovni sud, Španjolska).
50
Prethodna se utvrđenja ne mogu dovesti u pitanje presudom od 16. srpnja 1992.Asociación Española de Banca Privada i dr. (C‑67/91, EU:C:1992:330), u kojoj je Sud implicitno priznao dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku koji je podnio Tribunal de Defensa de la Competencia (Sud za zaštitu tržišnog natjecanja, Španjolska). U tom pogledu valja istaknuti da je ta presuda izrečena u kontekstu prijašnjeg španjolskog Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja, na temelju kojeg se to tijelo razlikuje od istražnog tijela u području tržišnog natjecanja koje je uspostavljeno tim zakonom, odnosno Dirección General de Defensa de la Competencia (Služba za zaštitu tržišnog natjecanja, Španjolska). Međutim, u ovom slučaju, kao što to proizlazi iz članka 29. stavka 1. Zakona o osnivanju CNMC‑a, CNMC istodobno obavlja funkcije koje su prethodno bile dodijeljene Tribunalu de Defensa de la Competencia (Sud za zaštitu tržišnog natjecanja) i one koje su prethodno dodijeljene službi za zaštitu tržišnog natjecanja.
51
S obzirom na sva prethodna razmatranja, valja utvrditi da je zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio CNMC nedopušten.
Troškovi
52
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred tijelom koje je uputilo zahtjev, na tom je tijelu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenoga, Sud (deveto vijeće) odlučuje:
Zahtjev za prethodnu odluku koji je odlukom od 12. lipnja 2019. uputila Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, Španjolska) nije dopušten.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski