62006CC0262
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н DÁMASO RUIZ-JARABO COLOMER
представено на 28 юни 2007 година (
1
)
Дело C-262/06
Deutsche Telekom AG
срещу
Bundesrepublik Deutschland
„Сектор на далекосъобщенията — Универсална услуга и права на потребителите — Понятие за задължения, които трябва да бъдат временно запазени — Член 27, първа алинея от Директива 2002/21/ЕО (Рамкова директива) и член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2002/22/ЕО (Директива за универсалната услуга) — Тарифи за предоставяне на услуги за гласова телефония — Задължение за получаване на административно разрешение“
I — Въведение
1.
На 27 февруари 2007 г. представих заключението си по дело Telefónica 02 Czech Republic (C-64/06) (
2
), в което Obvodní soud pro Prahu 3 (Първоинстанционен съд, Чешка република) постави определени въпроси относно далекосъобщенията в Европейския съюз. Преходният режим на така наречената „нова регулаторна рамка“ (
3
), одобрена на 7 март 2002 г. и публикувана на 24 април 2004 г. (
4
), присъстваше зад кулисите. Въздържах се обаче да го поставя на сцената, тъй като неговият анализ не бе необходим за разрешаването на спора по главното производство.
2.
В настоящото производство Bundesverwaltungsgericht (Федерален административен съд) (Германия) предлага съгласно член 234 ЕО сценарий, в който посоченият преходен режим поема главна роля, тъй като тази юрисдикция иска да се определи обхватът на задължението на държавите-членки съгласно член 27, първа алинея, първо изречение от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга да запазят временно задълженията, наложени на определени оператори, съгласно предходния режим.
3.
Bundesverwaltungsgericht си поставя въпроса дали тази приемственост се отнася за задълженията, породени пряко от закона, или напротив, обхваща само тези, които произтичат от индивидуален акт, и желае да се установи дали тя се прилага към правна уредба, която изисква предварително разрешение за тарифите, които дружество с господстващо положение налага на потребителите за предоставянето на услуги за гласова телефония (първи въпрос).
4.
Във всеки случай, освен констатацията, че член 27 от Рамковата директива и член 16 от Директивата за универсалната услуга не изискват запазването на задължения със законов произход, препращащата юрисдикция иска да се установи дали тези членове позволяват такова запазване, като не изискват пълна хармонизация и оставят на държавите-членки достатъчна свобода на действие (втори въпрос).
II — Правна уредба
А — Общностно право
5.
Намесата на Общността в сектора на далекосъобщенията е организирана в два етапа: единият, започнал в началото на 90-те години, има за цел да направи пазарите по-гъвкави и да сближи националните правни системи; другият, подет след създаването на условия за ефективна конкуренция (
5
), намира израз в посочената по-горе „нова регулаторна рамка“ (
6
).
6.
Директива 98/10/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 1998 година относно прилагането на доставката на отворени далекосъобщителни мрежи (ONP) за гласовата телефония и за универсалната далекосъобщителна услуга в условията на конкуренция (
7
) е приета между двата етапа. Член 17 от нея, озаглавен „Принципи на ценообразуване“, изисква от националните регулаторни органи да гарантират, че предприятията, които имат значително влияние на пазара, определят тарифи, ориентирани спрямо разходите (параграфи 1 и 2) (
8
), независимо от вида на приложението, което потребителите използват, освен когато изискват различни услуги или възможности, в който случай допълнителните тарифи трябва да са достатъчно ясно отделени (параграфи 3 и 4). Промените в цените влизат в сила само след изтичане на подходящ период от оповестяването им на обществото (параграф 5). Накрая, държавите-членки могат да не прилагат тези изисквания в географски зони, в които е налице ефективна конкуренция (параграф 6).
7.
„За да се осигури приемственост със съществуващите договорености и да се избегне правният вакуум“ (дванадесето съображение от Директивата за достъпа), „новата регулаторна рамка“ на далекосъобщенията предвижда запазване на задълженията, наложени с по-ранната правна уредба, до тяхното преразглеждане.
8.
За тази цел член 27, първа алинея от Рамковата директива предвижда общо, че държавите-членки запазват „всички задължения според националното законодателство, посочени в член 7 от […] Директивата за достъпа (
9
) и член 16 от […] Директивата за универсалната услуга, дотогава, докато бъде направено определение [да се чете: „определяне“] по отношение на тези задължения от страна на националния регулаторен орган в съответствие с член 16 от настоящата директива.“
9.
По-специално член 16, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга запазва задълженията на държавите-членки, свързани с:
„a)
тарифите на дребно за предоставяне на достъп и използване на обществени телефонни мрежи в съответствие с член 17 от Директива 98/10/ЕО […]
[…]
докато бъде извършен преглед и се установят резултатите в съответствие с процедурата в параграф 3 от настоящия член.“
10.
Посоченият параграф 3 препраща към процедурата в член 16 от Рамковата директива, съгласно който националните регулаторни органи в сътрудничество с националните органи за защита на конкуренцията извършват проучване на съответните пазари (параграф 1) и разделят ефективно конкурентните пазари от тези, които не са такива, за да премахнат в първите задълженията, наложени по-рано на предприятията с господстващо положение, и да ги запазят или изменят във вторите (параграфи 2, 3 и 4).
Б — Германска правна уредба
11.
§ 25, алинея 1 от Закона за далекосъобщенията (Telekommunikationsgesetz, наричан по-нататък „TKG“) от 25 юли 1996 г. (
10
), който препраща към § 24 и § 27—31 от същия закон, предвижда, че за тарифите, които предприятията с господстващо положение налагат на крайните си потребители за предоставянето на телефонни услуги, както и за другите елементи, включени в общите договорни условия, се изисква административно разрешение. § 24, алинея 1, посочен по-горе, обвързва техния размер с разходите за предоставянето на услугата.
12.
§ 150, алинея 1 от TKG от 22 юни 2004 г. (
11
) запазва в сила задълженията, наложени на този вид предприятия съгласно TKG от 1996 г., докато бъдат заменени с нови решения, приети в съответствие с част 2 от закона от 2004 г., която определя начина, по който пазарите следва да бъдат определяни и анализирани.
III — Факти и спор по главното производство
13.
Deutsche Telekom AG е дружество в областта на далекосъобщенията, което осъществява дейност в Германия, където предлага чрез фиксирана мрежа услуги за гласова телефония.
14.
На 8 юни 2004 г. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (регулаторен орган за пощите и далекосъобщенията) (
12
) решава, че тарифите, прилагани от това предприятие, и клаузите на съответните общи договорни условия изискват разрешение съгласно § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г.
15.
След влизането в сила на TKG от 2004 г. Deutsche Telekom подава жалба съгласно § 150, алинея 1 от него с твърдението, че произтичащите от решението от 8 юни 2004 г. задължения са отпаднали.
16.
С решение от 15 септември 2005 г. Verwaltungsgericht (Административен съд) Кьолн уважава жалбата с мотива, че преходната разпоредба на § 150, алинея 1 от TKG от 2004 г. се отнася само до задълженията, които са пълни и не изискват никакъв акт за прилагане — критерии, на които § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г. не отговаря.
17.
Административният орган подава ревизионна жалба пред Bundesverwaltungsgericht с твърдението, че по-ранните задължения се запазват в сила, докато не бъде взето решение съгласно TKG от 2004 г. относно необходимостта от разрешение за тарифите, наложени на клиентите.
IV — Преюдициалните въпроси
18.
Препращащата юрисдикция счита, че искането на Deutsche Telekom е лишено от правно основание по германското право (
13
), но поставя въпроса дали общностното право води до същия резултат. Поради това, след като спира производството, препращащата юрисдикция поставя на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Член 27, първа алинея от […] Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от […] Директивата за универсалната услуга следва ли да бъдат тълкувани в смисъл, че трябва временно да се запази в сила предвидено в по-ранното вътрешно право правно задължение за получаване на разрешение за тарифите за предоставяне на услуги на дребно за гласова телефония, извършвани от предприятия с господстващо положение на този пазар, както и свързаният с това констативен административен акт?
При отрицателен отговор на първия въпрос:
2)
Общностното право допуска ли продължаването на такова запазване в сила?“
V — Производство пред Съда
19.
Актът за препращане е заведен в секретариата на Съда на 15 юни 1996 г. Германското, белгийското, италианското и литовското правителство, страните по главното производство, както и Комисията на Европейските общности са представили писмени становища, като последните три са представени в съдебното заседание, проведено на 7 юни 2007 г.
VI — Разглеждане на преюдициалните въпроси
А — Първият преюдициален въпрос
20.
Още веднъж времето има определяща роля по висящо дело пред Съда (
14
). Основният предмет на настоящото запитване в действителност се свежда до два проблема: единият се състои в това да се определи дали до вземането на специфично решение преходната приемственост на задълженията, които съгласно предходната правна уредба са наложени на предприятие с господстващо положение в своя сектор, се прилага за всички видове задължения, или напротив, изключва тези, които имат общ и абстрактен характер, тъй като произтичат от правна норма. Разрешаването на този проблем зависи от съдържанието на член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга.
21.
Другият проблем се отнася до § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г. и се състои в това да се установи дали изискването за разрешение за тарифите, които предприятие с господстващо положение в областта на услугите за гласова телефония прилага за своите клиенти, представлява задължение, което трябва да бъде запазено при новия режим съгласно посочените по-горе разпоредби на Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга, чийто дух е в основата и на § 150, алинея 1 от TKG от 2004 г.
22.
Преди да се продължи, за да се очертае предметът на преюдициалния спор, следва да се отхвърли новият довод на Deutsche Telekom, изтъкнат в съдебното заседание, а именно, че анализът трябвало да бъде съсредоточен не върху формата (обща разпоредба или индивидуален акт), под която са наложени задълженията на операторите с господстващо положение, а върху тяхното материалноправно съдържание. В този смисъл Deutsche Telekom счита, че като изисква разрешение за тарифите за гласова телефония, германският законодател е надхвърлил целта на общностната правна уредба. Така Deutsche Telekom се отдалечава от формулировката на поставения преюдициален въпрос и не взема предвид обхвата на член 17 от Директива 98/10, съгласно който националните регулаторни органи трябва да гарантират, че предприятията, които имат значително влияние на пазара, определят тарифи в зависимост от разходите, при това без да изисква контрол a posteriori, нито да забранява такъв ex ante. По този въпрос държавните органи имат свобода на избор.
23.
Трябва да добавя няколко допълнителни аспекта, които също са резултат от устните състезания: анализът на германските пазари явно не е осъществен с несъразмерно закъснение; препращащата юрисдикция, която следва да установи фактите в спора по главното производство, не е разгледала тази възможност, и общностната правна уредба (член 7, параграф 6 от Рамковата директива) дава отговор на положение с такива характеристики.
1. Няколко необходими предварителни бележки
24.
В началото следва да се подчертаят три неоспорени твърдения в производството по постановяване на преюдициално заключение: Deutsche Telekom има привилегировано положение на националния пазар; искането му е лишено от основание както по общото германско право, така и по конституционното германско право; и TKG от 2004 г. е приет, за да се транспонира „новата регулаторна рамка“ на Европейската общност относно далекосъобщенията.
25.
Първото твърдение показва, че посоченото по-горе предприятие се намира във фактическо положение, което е предвидено от преходните разпоредби на общностната и националната правна уредба, тъй като и двете се прилагат за оператори от неговата категория (
15
).
26.
Второто твърдение подчертава правилността на подхода на Bundesverwaltungsgericht, който, тълкувайки вътрешния си правен ред, установява недвусмислено същината на спора, но си поставя въпроса дали общностното право подкрепя това тълкуване, поради което отправя запитване до Съда.
27.
В третото твърдение се отбелязва, че TKG от 2004 г. транспонира директивите от 2002 г., така че правилата за тълкуване на член 27 от Рамковата директива и на член 16 от Директивата за универсалната услуга могат да бъдат изведени от § 150 от посочения закон. Самият акт за препращане отразява тази идея, тъй като в точки 22—53 са изложени различни доводи, за да се отхвърли искането на Deutsche Telekom съгласно националното право, и след това (точки 63—74) са изтъкнати сходни критерии, за да се постигне аналогичен резултат съгласно общностното право, макар и с повече резерви. Така Bundesverwaltungsgericht предлага на Съда изложение, което получава красноречивото одобрение на всички, които са представили писмени становища в настоящото производство пред Съда.
28.
В този контекст производството по постановяване на преюдициално заключение придобива пълния си смисъл, като далеч от това да бъде разпитване, в което един съд само поставя въпрос в очакване да получи отговор от друг съд, това производство е организирано като истински диалог, събеседване, в което събеседниците представят разсъжденията си, въпреки че поради причини от институционално естество, свързани с еднаквост на системата, последна дума има едно от съдилищата, което дава своето становище, като взема предвид мнението на останалите. В акта за препращане Bundesverwaltungsgericht използва полезен метод на работа, който ще възприема в следващите точки, подобно на другите участници в производството, за да достигна до разрешение, което се приема от всички с изключение на Deutsche Telekom поради очевидни причини.
2. Естеството на задълженията, обхванати от преходния режим
29.
Независимо от избрания метод на тълкуване (буквално, систематично, историческо или телеологично), резултатът е един и същ: член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга се отнасят до задължения, предвидени в по-ранния национален режим, независимо дали произхождат абстрактно и общо от правна норма или конкретно и индивидуално — от административен акт.
а) Съдържание на членовете, обект на тълкуване
30.
Член 27, първа алинея от Рамковата директива посочва без повече подробности, че „[д]ържавите-членки поддържат [да се чете: „запазват“] всички задължения според националното законодателство“, до които се отнасят член 7 от Директивата за достъпа и член 16, параграф 1 от Директивата за универсалната услуга. Буква а) от последната разпоредба използва сходна формулировка, за да запази временно задълженията, свързани с тарифите за телефонни услуги (
16
). Нито една от двете разпоредби не съдържа нюанс; следователно там където законът не прави разграничение, не може да го направи и този, който тълкува (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus), и може да се твърди, че общностният законодател желае, както това е видно от думите, които използва, да запази временно задълженията, наложени съгласно предходната правна уредба, независимо от тяхното естество.
31.
Това тълкуване, подкрепено от редакцията на разпоредбите, не се потвърждава от факта, че след това прекратяването на временното положение ще бъде възложено на националния регулаторен орган, който след анализа на пазара, посочен в член 16 от Рамковата директива, трябва да разгледа по-ранните задължения. Deutsche Telekom твърди, че ако такива органи трябва да решават дали тези задължения ще бъдат запазени, следва да се приеме, че спорните членове предполагат, че тези задължения са били индивидуално наложени от посочените органи, тъй като последните нямат правомощия да оказват влияние върху решенията, вземани от органи със законодателни или регулаторни функции.
32.
Становището на предприятието, жалбоподател в главното производство, се основава на погрешна предпоставка, тъй като то отдава на националните регулаторни органи роля, която Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга не им предоставят. Всъщност съгласно член 27, първа алинея и член 16, параграфи 1 и 3, съответно от тези директиви, посочените органи не заместват законодателя, а съвестно извършват определянето като част от грижливо замислената процедура (описана в точка 10 от настоящото заключение), според която в зависимост от резултатите ѝ задълженията, наложени от правна уредба, поставена под въпрос при влизането в сила на „новата регулаторна рамка“, трябва да бъдат запазени, изменени или окончателно отменени.
33.
Целта на тази процедура, която съдържа анализ на пазарите, е да премахне задълженията, наложени по-рано на предприятията с господстващо положение, когато е достигнато високо равнище на конкуренция, да запази или измени тези задължения в останалите случаи, мярка, която се отнася до тези задължения независимо от техния произход: правна норма или индивидуален акт на органа. Ако е необходимо, задължението, възникнало пряко от правна норма, се заменя съгласно указанията на автора му с друго, индивидуално наложено задължение. Германското правителство правилно посочва (точка 14 от писменото му становище), че нищо не пречи на законодателя да постави запазването на последиците на закон в зависимост от решение на изпълнителната власт, при условие, тук допълвам, че това не се забранява от конституционна норма.
34.
С други думи, съгласно Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга националните регулаторни органи въз основа на обективни данни, получени в хода на предварително определена процедура, прекратяват временното положение, което следва да бъде заменено от положението, произтичащо от настоящия режим, като запазват съответните задължения — макар и под различна форма — като ги изменят или просто като ги отменят. Видно е, че посочените органи не излизат извън своята компетентност, а действат по покана на съответния компетентен орган.
б) Систематична гледна точка
35.
Подразбиращата се цел на „новата регулаторна рамка“ е да избегне празнотата и да обхване задълженията от стария режим при спазване на условието за незабавното им преразглеждане; напр. дванадесето съображение и член 7 от Директивата за достъпа, които са в духа на член 27 от Рамковата директива и член 16 от Директивата за универсалната услуга, когато насърчават временното запазване на определени задължения, наложени по силата на предходните директиви.
36.
По-специално в тези разпоредби са споменати членове 4, 6, 7, 8, 11, 12 и 14 от Директива 97/33/ЕО (
17
), член 16 от Директива 98/10 и членове 7 и 8 от Директива 92/44/ЕИО (
18
). Някои от тези разпоредби като член 4 от Директива 97/33 създават пряко задължения за операторите; други, членове 6, 7, 8, 11, 12 и 14 от Директива 97/33, членове 7 и 8 от Директива 92/44 и член 16 от Директива 98/10 възлагат това на държавите-членки. В последната група членове различни разпоредби се позовават по несвойствен начин на държавните органи (членове 6, 7 и 8 от първата директива; членове 7 и 8 от втората директива (
19
)), докато други посочват изрично националните регулаторни органи (членове 11, 12 и 14 от Директива 97/33; член 16 от Директива 98/10).
37.
Следователно изглежда, че такива разпоредби обхващат индивидуалните актове, но също и общите предписания, тъй като задълженията са уредени по единия или другия начин в зависимост от разделението на властите във всяка конституционна система.
38.
Тази гледна точка се потвърждава, ако вместо да се разглеждат външни спрямо директивите разпоредби, се насочим към съдържанието на самите директиви, по-специално Директивата за универсалната услуга, която съдържа по-специфичната норма от двете разпоредби, разглеждани в настоящото производството по постановяване на преюдициално заключение — член 16, към който препраща член 27 от Рамковата директива. Действително двадесет и осмото съображение от Директивата за универсалната услуга препоръчва да се гарантира непрекъснатото прилагане на „съществуващите разпоредби“ относно минималния набор услуги чрез наети линии, докато националните регулаторни органи, след анализ на съответния пазар, вземат решение дали тези разпоредби следва да бъдат запазени или не. Както напомня германското правителство, приложение VІІ към същата директива изисква запазването на условията, установени с Директива 92/44 за минималния набор наети линии, чийто абстрактен и общ характер не е оспорен, до установяване дали съществува ефективна конкуренция в сектора.
39.
Накрая, затваряйки кръга и съсредоточавайки анализа върху член 16 от Директивата за универсалната услуга, следва да се приеме, че държавите-членки трябва временно да запазят както задълженията със законов произход, така и тези, които произтичат от акт за прилагане. Член 16, параграф 1, буква в) се отнася до задълженията, свързани с наетите линии, наложени съгласно членове 3, 4, 6, 7, 8 и 10 от Директива 92/44, чийто нормативен характер е безспорен, както показва член 8, който задължава държавите-членки да гарантират, че регулаторните органи на всяка страна определят подходящи и прозрачни процедури, за да осъществяват контрол върху налагането на операторите на задължения, свързани с използването и достъпа до този вид линии, или член 6, който възлага на националните власти посочването на съображения от общ интерес („основни изисквания“), които (
20
) могат да обосноват ограничения за тяхното използване.
в) Исторически подход
40.
Германското правителство се позовава на подготвителните работи по „новата регулаторна рамка“, одобрена през 2002 г., които съдържат информация, полезна за настоящия анализ.
41.
Разбира се, предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги от 12 юли 2000 г. (
21
) не съдържа временни правила, които да запазват при настоящата правна уредба положенията, наследени от предходната правна уредба. В становището по това предложение (
22
) Икономическият и социален комитет предлага преходен механизъм за запазването на „съществуващото законодателство [към този момент]“, докато не бъде осъществен първият анализ на пазара (точка 4.4). Този прецедент разкрива смисъла на член 27, първа алинея от Рамковата директива, който задължава държавите-членки да запазят задълженията, предвидени от тяхното „национално законодателство“, докато регулаторен орган се произнесе съгласно член 16 от същата директива, тоест след посочения анализ. С оглед на това предшестващо обстоятелство, е безспорно, че член 27, посочен по-горе, се отнася за всички видове задължения — както възникналите пряко от правна норма, така и тези, определени посредством административен акт.
42.
Тези съображения допринасят за разбиране на преамбюла на Директивата за универсалната услуга, който не съдържа много информация в това отношение. Предложението на Комисията, прието на 12 юли 2000 г. (
23
), съдържа член 16, параграф 1, който изисква от държавите-членки да запазят задълженията, свързани с тарифите на дребно, „които са в сила“ съгласно член 17 от Директива 98/10, докато не бъде взето решение с оглед на анализа на пазара. Терминът „в сила“ изчезва от окончателния текст на разпоредбата и въпреки че не е определящ, употребата му показва намерението на автора му, тъй като обикновено качеството „в сила“ се придава на актове от нормативен характер като законовите, подзаконовите нормативни актове и постановленията или обичаите. Би могло да се изтъкне доводът, че изпускането на този термин в приетия текст разкрива волята да се обхванат единствено индивидуално наложените задължения, но несигурността изчезва при прочита на член 17 от Директива 98/10, който очертава процедура, в която на операторите с господстващо положение са наложени задължения и ограничения (да ориентират тарифите в зависимост от разходите; да определят тези тарифи независимо от вида на приложеното свързване; да установят срок на публично оповестяване за влизането в сила на промените).
г) Телеологично тълкуване
43.
Новата регулаторна рамка на далекосъобщенията разкрива загриженост за правната сигурност и за плавната приемственост между миналото и бъдещето. Това е видно от член 16 от Директивата за универсалната услуга, член 7 от Директивата за достъпа и член 27 от Рамковата директива, последният от които, като препраща към първите две разпоредби и се намира след отменящия старата регулаторна рамка член 26, запазва задълженията, произтичащи от предходния режим, докато бъде определено положението на пазарите. Причината за това правило е, че пълната ефективност на новия режим изисква създаването и прилагането на сложни процедури, в които трябва да участват различни участници и които трябва да бъдат надлежно координирани, а за тази цел е необходимо да се разполага с период от време, за да се осигури стабилност на системата (
24
).
44.
Това разбиране не се съдържа expressis verbis в Рамковата директива и Директивата за универсалната услуга, за които се отнася настоящият преюдициален въпрос, а следва изрично от Директивата за достъпа, чието дванадесето съображение, предшественик на член 7, предвижда необходимостта от избягване на всякакъв правен вакуум. Вече обясних, че такава необходимост изисква запазването на всички съществуващи задължения, независимо от техния произход. Ако обаче, както признава пето съображение от Рамковата директива, конвергенцията на далекосъобщенията, медиите и информационните технологии налага само една правна уредба, би било непоследователно преходният режим в областта на достъпа и взаимосвързаността (член 7 от Директивата за достъпа) да има различен обхват от този в областта на тарифите (член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга). Това обяснява защо, когато споменава запазването на предвидените от националното право задължения, член 27, първа алинея от Рамковата директива се позовава както на произтичащите от посочения член 7 задължения, така и на тези, които произтичат от член 16.
45.
Нещо повече, германското правителство напълно правилно твърди, че с оглед подготвянето на пътя за безпрепятственото навлизане на новата регулаторна рамка, принципът на ефективност изисква запазване без разлика на всички по-ранни мерки.
46.
В обобщение, независимо от метода на тълкуване на член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга, той обхваща съвкупността от задължения, наложени на операторите от предходния режим, независимо от техния източник, или с други думи, от правното средство, избрано от всяка държава-членка за прилагането или осъществяването на общностната хармонизация (
25
). Тезата, защитена от Deutsche Telekom, би довела до това предприятията, които се намират в едно и също фактическо положение, да бъдат уредени от различни системи, в зависимост от държавата-членка, в която упражняват дейност, резултат, който противоречи на директивите в областта на далекосъобщенията и по принцип на основите на правото на Европейския съюз.
3. Изискването за административно разрешение за тарифите
47.
Остава да се определи дали разпоредба като § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г., която изисква предварително разрешение за тарифите, които предприятията с господстващо положение на пазара налагат на крайните си потребители за услугите за гласова телефония, е в съответствие с член 27, първа алинея от Рамковата директива и с член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга.
48.
Последната разпоредба предвижда запазване на задълженията, произтичащи от член 17 от Директива 98/10, който предвижда, че националните регулаторни органи гарантират, че организациите със значително влияние на пазара спазват принципите, които този член урежда (параграф 1), и по-конкретно принципа за ориентиране на цените спрямо разходите (параграф 2).
49.
§ 25 от TKG от 1996 г. препраща към § 24 от същия закон, който обвързва размера на таксите с разходите за предоставянето на услугата. При тези условия няма основание да се отрича характерът му на разпоредба по прилагане на член 17 от Директива 98/10. Следователно член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга изискват неговото запазване, докато бъде извършен анализ на съответния германски пазар и бъде преценено равнището на конкуренция, за да се предприемат впоследствие действия, като се запазят, изменят или отменят задълженията, наложени на предприятията с господстващо положение.
50.
Всъщност изискването за разрешение от съответния орган за тарифите на такова предприятие, което отговаря на условията на § 24 и съответните от TKG от 1996 г., гарантира спазването на член 17 от Директива 98/10 (параграф 1 от тази разпоредба), по-специално чрез ориентиране на тарифите спрямо разходите (параграф 2).
51.
Комисията прави точно попадение, когато обяснява, че ако през преходния период тези тарифи не са подложени на административен контрол, би било трудно да провери дали са ориентирани в зависимост от разходите, тъй като се пренебрегва целта да се гарантира приемственост, без нежелани прекъсвания, докато не бъде извършен необходимият анализ на пазара.
52.
Следователно задължението по § 25 от TKG от 1996 г. произтича от член 17 от Директива 98/10. Съгласно член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга това задължение трябва временно да бъде запазено.
53.
С оглед на съвкупността от съображения, изложени по-горе, е уместно Съдът да отговори на първия преюдициален въпрос в смисъл, че посочените разпоредби изискват временното запазване в сила на правно предписание, предвидено от по-ранното национално право, както и на съответния административен акт по прилагане, което предвижда административно разрешение за тарифите, които предприятие с господстващо положение налага на крайните си потребители за предоставянето на телефонни услуги.
Б — Вторият преюдициален въпрос: излишен въпрос
54.
С този въпрос, поставен при условията на евентуалност, германската юрисдикция иска да установи дали ако член 27, първа алинея от Рамковата директива и член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за универсалната услуга не предвиждат временното запазване на правно задължение като описаното, общностното право оставя на законодателите на всяка държава-членка достатъчна свобода на действие да предвидят такова запазване.
55.
Отговорът на първия въпрос премахва това съмнение. „Общностното право“, към което препраща въпросът, не може да бъде друго освен директивите от „новата регулаторна рамка“ в сектора на електронните съобщения. От систематичните и телеологични критерии на тълкуване, използвани в настоящото заключение, е видно, че общата структура на тези разпоредби не само препоръчва, но и изисква запазването на предходните мерки, докато не бъде установено положението на пазара чрез подходящите проучвания. Следователно националните регулаторни органи трябва да насърчат прилагането на новата регулаторна рамка, като запазят, изменят или отменят предходните задължения.
VII — Заключение
56.
С оглед на изложените по-горе съображения предлагам Съдът да отговори на поставените от Bundesverwaltungsgericht преюдициални въпроси по следния начин:
„Член 27, първа алинея от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) и член 16, параграф 1, буква а) от Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга) трябва да бъдат тълкувани в смисъл, че изискват до извършване на съответния анализ на пазарите временно да се запази правно предписание на по-ранното национално право, както и на съответния административен акт по прилагане, което предвижда административно разрешение за тарифите, които предприятие с господстващо положение налага на крайните си потребители за предоставянето на услуги за гласова телефония.“
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Решението е произнесено на 14 юни 2007 г. (C-64/06, Recueil, стр. I-4887).
(
3
)	Тя се състои от четири директиви на Европейския парламент и на Съвета: Директива 2002/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно достъпа до електронни съобщителни мрежи и тяхната инфраструктура и взаимосвързаността между тях (Директива за достъпа); Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за разрешение); Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) и Директива 2002/22/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (Директива за универсалната услуга).
(
4
)	ОВ L 108, стр. 7, 21, 33 и 51.
(
5
)	Пълното либерализиране на предоставянето на далекосъобщителни услуги и инфраструктура в Общността, с преходни периоди за определени държави-членки, е постигнато на 1 януари 1998 г.
(
6
)	Разглеждам този еволюционен процес в заключение по дело Nuova società di telecomunicación (точки 3—6) (Решение от 18 юли 2006 г., C-339/04, Recueil, стр. I-6917), както и в заключение по дело Telefónica 02 Czech Republic, посочено по-горе (точки 4—7).
(
7
)	ОВ L 101, стр. 24.
(
8
)	Член 17, параграф 2 препраща към хармонизираните критерии, съдържащи се в точка 4 от приложение ІІ към Директива 90/387/ЕИО на Съвета от 28 юни 1990 година относно създаването на вътрешен пазар за далекосъобщителни услуги посредством изпълнението на изискването за предоставяне на отворена далекосъобщителна мрежа (OВ L 192, стр. 1).
(
9
)	Става въпрос за задълженията в областта на достъпа и взаимосвързаността, наложени на предприятията, които предоставят обществени съобщителни мрежи или услуги.
(
10
)	BGBl. I, стр. 1120.
(
11
)	BGBl. I, стр. 1190.
(
12
)	Понастоящем Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Федерална агенция за електричество, газ, далекосъобщения, пощенски и железопътни мрежи).
(
13
)	Съгласно обичайните критерии за тълкуване (буквално, систематично и телеологично) разрешението, изисквано от решението от 8 юни 2004 г. съгласно § 25, алинея 1 от TKG от 1996 г., попада в обхвата на преходния режим на § 150, алинея 1 от TKG от 2004 г.
(
14
)	Да се вярва, че в този живот нещата трябва да останат винаги в едно и също състояние, означава да се вярва в невъзможното. […] Човешкият живот тече към своя край по-бързо от времето (Сервантес, Дон Кихот де Ла Манча, втора част, глава LIII, издание, въведение и бележки на Martín de Riquer, изд. RBA, Барселона, 1994 г., стр. 1016).
(
15
)	Член 27, алинея първа от Рамковата директива препраща към член 16 от Директивата за универсалната услуга, който се отнася до тарифите на дребно, наложени съгласно член 17 от Директива 98/10, в който се съдържат принципите, обвързващи организациите, които имат значително влияние на пазара.
(
16
)	„Toutes les obligations“ или „ensemble des obligation“ в редакцията на френски език на двете разпоредби, „all obligations“ в редакцията на английски език, „alle Verpflichtungen“ в редакцията на немски език и „tutti gli obblighi“ в редакцията на италиански език.
(
17
)	Директива на Европейския парламент и на Съвета от 30 юни 1997 година относно взаимосвързаността в далекосъобщенията за осигуряване на универсална услуга и оперативна съвместимост чрез прилагане на принципите на предоставяне на отворени далекосъобщителни мрежи (ОВ L 199, стр. 32).
(
18
)	Директива на Съвета от 5 юни 1992 година относно приложимостта на предоставянето на отворени мрежи за наети линии (ОВ L 165, стр. 27).
(
19
)	Те използват формулировките „държавите-членки гарантират“ или „държавите-членки изискват“.
(
20
)	Член 2, точка 6 от Директива 90/387 определя това понятие като „съображения от общ интерес, които не са от икономическо естество и могат да доведат до ограничаването от държава-членка на достъпа до обществена далекосъобщителна мрежа или до обществени далекосъобщителни услуги. Тези съображения са: сигурност при функциониране на мрежата, запазването на нейната цялост и когато е това е обосновано, оперативната съвместимост на услугите и защитата на данните. Защитата на данните може да включва защитата на личните данни, поверителността на предадената или натрупаната информация, както и защитата на личния живот.“ [неофициален превод]
(
21
)	COM(2000) 393 окончателен (ОВ C 365 E, стр. 198).
(
22
)	ОВ C 123, 2001 г., стр. 56.
(
23
)	Предложение за директива на Европейския парламент и на Съвета относно универсалната услуга и правата на потребителите във връзка с електронните съобщителни мрежи и услуги (COM(2000) 392 окончателен, OВ C 365 E, стр. 238).
(
24
)	Член 16 от Рамковата директива, към който препращат член 27 от същата директива, член 16 от Директивата за универсалната услуга и член 7 от Директивата за достъпа, очертава процес, поставен в зависимост от насоките, които съгласно член 15, параграф 2 от Рамковата директива Комисията одобрява със съдействието на националните органи по конкуренция (член 16, параграф 1), както и от правилата, които съответният национален орган публикува, за да отговори на критериите за прозрачност и консултация (член 6 от Рамковата директива), с участието на посочената по-горе институция и съответните органи на другите държави-членки (член 7, параграфи 3, 4 и 5 от Рамковата директива). Тази сложност ми позволи да изразя становище в заключението по дело Telefónica 02 Czech Republic, че посочените по-горе разпоредби не отговарят на необходимите критерии, за да имат непосредствено действие (точка 45).
(
25
)	В Решение от 8 декември 2005 г. по дело Комисия/Люксембург (C-33/04, Recueil, стр. I-10629, точки 54—60) също проличава широко тълкуване на преходния режим.