62017CC0563
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 21. studenoga 2018. (
1
)
Predmet C‑563/17
Associação Peço a Palavra,
João Carlos Constantino Pereira Osório,
Maria Clara Marques Pires Sarmento Franco,
Sofia da Silva Santos Arauz,
Maria João Galhardas Fitas
protiv
Conselho de Ministros,
uz sudjelovanje:
PARPÚBLICA – Participações Públicas, SGPS, SA,
TAP, SGPS, SA
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda poslovnog nastana – Zračni prijevoznik – Postupak reprivatizacije – Uvjeti – Obveza zadržavanja sjedišta i stvarne uprave – Obveze javnih usluga – Obveza zadržavanja nacionalnog zrakoplovnog čvorišta”
1.
Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) postavlja Sudu određena pitanja o usklađenosti s pravom Unije nekih zahtjeva sadržanih u dokumentaciji za nadmetanje postupka privatizacije poduzeća „TAP – Transportes Aéreos Portugueses, S. A.” (u daljnjem tekstu: TAP SA), koji je proveden 2015. godine.
2.
Konkretno, ti se zahtjevi odnose na obvezu da se u Portugalu zadrži sjedište i stvarna uprava poduzeća, sposobnost da se preuzme ispunjenje obveza javnih usluga, kao i obveza da se zadrži i razvija nacionalno zrakoplovno čvorište.
3.
Kako bi se razjasnile dvojbe suda koji je uputio zahtjev, najprije treba utvrditi primjenjuje li se na ovaj predmet Direktiva 2006/123/EZ (
2
) ili Uredba (EZ) br. 1008/2008 (
3
). Zatim treba ispitati je li sloboda u koju se eventualno zadire sloboda poslovnog nastana, sloboda pružanja usluga ili sloboda kretanja kapitala i, u svakom slučaju, poštuju li se te slobode zahtjevima iz dokumentacije.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2006/123
4.
U skladu s uvodnom izjavom 21., „[u]sluge prijevoza, uključujući gradski prijevoz, taksi službu, hitnu pomoć i lučke službe, ne ulaze u područje primjene ove Direktive”.
5.
U skladu s člankom 1. stavkom 2., „[Direktiva se] ne odnosi na liberalizaciju usluga od općeg gospodarskog interesa, rezerviranih za javna ili privatna tijela, niti na privatizaciju javnih tijela koja pružaju usluge”.
6.
U skladu s člankom 2. stavkom 2. točkom (d), Direktiva se ne primjenjuje na „usluge na području prijevoza, uključujući lučke službe, koje ulaze u područje primjene glave V. Ugovora”.
7.
U odjeljku 1. („Sloboda pružanja usluga i povezana odstupanja”) iz Poglavlja IV., „Slobodno kretanje usluga”, obuhvaćene su odredbe koje, s jedne strane, jamče pravo pružatelja usluga da djeluju u državi članici u kojoj nemaju poslovni nastan (članak 16.) i, s druge strane, navode određena odstupanja od tog prava (članak 17.).
2. Uredba br. 1008/2008
8.
Uvodne izjave 10. do 12. glase kako slijedi:
„(10)
Radi dovršenja unutarnjeg tržišta zračnog prometa, potrebno je ukinuti još uvijek postojeća ograničenja koja međusobno provode države članice, poput ograničenja na ‚code- sharing’ ugovore na linijama prema trećim zemljama ili o utvrđivanju cijene za linije prema trećim zemljama s usputnim zaustavljanjem u nekoj drugoj državi članici […].
(11)
Kako bi se u obzir uzela posebna svojstva i ograničenja najudaljenijih područja, naročito njihova udaljenost, otočni položaj i mala površina te potreba prikladnog povezivanja istih sa središnjim regijama Zajednice, mogu biti opravdani posebni dogovori koji se tiču pravila o rokovima valjanosti ugovora za obveze javnih usluga koje pokrivaju linije do takvih područja.
(12)
Uvjeti pod kojima je moguće uvesti obveze javnih usluga trebaju biti jasno i nedvosmisleno utvrđeni, a postupci vezani uz javne natječaje bi morali predvidjeti dovoljan broj kandidata koji će se natjecati. Komisija bi morala dobiti toliko informacija koliko je potrebno kako bi mogla u pojedinačnim slučajevima ocijeniti ekonomsku opravdanost obveze javnih usluga.”
9.
Člankom 2. utvrđuje se:
„1.
‚operativna licencija’ znači dozvola koju je nadležno tijelo za izdavanje licencija izdalo poduzeću te mu tako dozvoljava obavljanje usluga zračnog prijevoza kako je navedeno u operativnoj licenciji;
[…]
8.
‚svjedodžba o sposobnosti (AOC)’ znači svjedodžba koja se izdaje poduzeću i kojom se potvrđuje da je prijevoznik stručno osposobljen i organiziran da može jamčiti sigurnost obavljanja djelatnosti navedenih u svjedodžbi, kako je predviđeno u relevantnim odredbama zakona Zajednice ili nacionalnog zakona, kako je primjenjivo;
9.
‚učinkoviti nadzor’ znači odnos koji je uspostavljen pravima, ugovorima ili drugim sredstvima koje, pojedinačno ili skupno, uzimajući u obzir uključene činjenice ili zakone, daju mogućnost izravnog ili neizravnog odlučujućeg utjecaja na poduzeće, a naročito:
(a)
pravom na uporabu cjelokupne imovine ili dijela imovine poduzeća;
(b)
pravima ili ugovorima kojima se prenosi odlučujući utjecaj na sastav, glasovanje ili odluke tijela nekog poduzeća ili se na drugi način prenosi odlučujući utjecaj na vođenje poslovanja poduzeća;
10.
‚zračni prijevoznik’ znači poduzeće s važećom operativnom licencom ili istovrijednom dozvolom;
11.
‚zračni prijevoznik Zajednice’ znači zračni prijevoznik s važećom operativnom licencijom koju je dodijelilo nadležno tijelo za izdavanje dopuštenja u skladu s poglavljem II.;
[…]
14.
‚pravo prometovanja’ znači pravo na obavljanje usluga zračnog prijevoza između dvije zračne luke Zajednice;
[…]
26.
‚glavno poslovno sjedište’ znači glavno sjedište ili registrirani ured zračnog prijevoznika Zajednice u državi članici unutar koje se izvode glavne financijske djelatnosti i provodi operativni nadzor nad zračnim prijevoznikom Zajednice, uključujući neprekinuto upravljanje plovidbenošću.”
10.
Člankom 4. propisuje se:
„Tijelo države članice nadležno za izdavanje dopuštenja izdaje poduzeću operativnu licenciju pod uvjetom da:
(a)
se njegovo glavno poslovno sjedište nalazi u toj državi članici;
(b)
posjeduje valjanu svjedodžbu o sposobnosti (AOC), koju je izdalo nacionalno tijelo nadležno za izdavanje dopuštenja iste države članice čije je nadležno tijelo za izdavanje dozvole odgovorno za izdavanje, odbijanje, poništavanje ili privremeno oduzimanje operativne licencije zračnog prijevoznika Zajednice;
[…]
(f)
je više od 50 % poduzeća u vlasništvu države članice i/ili državljana države članice i da ga učinkovito nadziru, izravno ili neizravno putem jednog ili više posredničkih poduzeća, osim kako je predviđeno u sporazumu s trećom zemljom, čiji je potpisnik Zajednica;
[…]”
11.
Člankom 8. predviđa se:
„1.   Operativna licencija važi sve dok zračni prijevoznik Zajednice ispunjava zahtjeve iz ovog poglavlja.
Zračni prijevoznik Zajednice u svakom trenutku mora biti sposoban na zahtjev nadležnom tijelu za izdavanje dopuštenja pokazati da ispunjava sve zahtjeve iz ovog poglavlja.
[…]
5.   Zračni prijevoznik Zajednice obavješćuje nadležno tijelo za izdavanje dozvole:
[…]
(b)
unaprijed o svakom namjeravanom udruživanju ili preuzimanju; […]
[…]
7.   Što se tiče zračnih prijevoznika Zajednice kojima je izdalo dozvolu, nadležno tijelo za izdavanje dopuštenja odlučuje hoće li se operativna licenca morati poslati na ponovno odobrenje u slučaju promjene jednog ili više elemenata koji utječu na pravni položaj zračnog prijevoznika Zajednice, a naročito u slučaju udruživanja ili preuzimanja.
[…]”
12.
Člankom 15. propisuje se:
„1.   Zračni prijevoznici Zajednice imaju pravo na obavljanje djelatnosti zračnog prijevoza unutar Zajednice.
2.   Države članice obavljanje zračnog prijevoza unutar Zajednice od strane zračnog prijevoznika Zajednice ne ograničavaju nikakvom dozvolom ili ovlaštenjem. Države članice ne zahtijevaju od zračnih prijevoznika Zajednice da podnose bilo kakvu dokumentaciju ili podatke koje su već podnijeli nadležnim tijelima za izdavanje dozvole, pod uvjetom da se relevantni podaci mogu pravodobno dobiti od nadležnih tijela za izdavanje dozvole.
[…]
4.   Pri obavljanju usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice, zračni prijevoznik Zajednice ima pravo kombinirati usluge zračnog prijevoza i potpisivati ‚code share’ ugovore, ne dovodeći u pitanje pravila o tržišnom natjecanju Zajednice koja se primjenjuju na poduzeća.
Ovom se Uredbom ukidaju sva ograničenja slobode zračnih prijevoznika Zajednice u vezi s obavljanjem usluga zračnog prijevoza unutar Zajednice, koja proistječu iz bilateralnih sporazuma između država članica.
5.   Ne dovodeći u pitanje odredbe bilateralnih sporazuma između država članica i podložno pravilima tržišnog natjecanja Zajednice koja se primjenjuje na poduzeća, dotična država članica/države članice dozvoljava(ju) zračnim prijevoznicima Zajednice kombiniranje usluga zračnog prijevoza i potpisivanje ‚code share’ ugovora s bilo kojim zračnim prijevoznicima o uslugama zračnog prijevoza prema, iz ili preko bilo koje zračne luke na njezinom državnom području iz ili do bilo koje točke u trećim zemljama.
[…]”
13.
U skladu s člankom 16.:
„1.   Nakon savjetovanja s ostalim državama članicama i nakon što je obavijestila Komisiju, dotične zračne luke kojih se to tiče i zračne prijevoznike koji prometuju na zračnom putu, država članica može uvesti obvezu javnih usluga za usluge redovnog zračnog prijevoza između zračne luke u Zajednici i zračne luke koja opslužuje rubnu regiju ili regiju u razvoju na svom području ili na liniji sa slabim prometom do odredišta na njezinom području, pri čemu je takav zračni put ključan za gospodarski i socijalni razvoj regije koju opslužuje ta zračna luka. Ta se obveza nameće samo u opsegu potrebnom za osiguranje minimalnog pružanja usluga redovitog zračnog prijevoza na tom zračnom putu, koje ispunjavaju utvrđene standarde neprekinutosti, redovitosti, utvrđivanja cijena ili minimalnog kapaciteta, a koje zračni prijevoznici ne bi preuzeli da u obzir uzimaju samo svoje poslovne interese.
Utvrđeni standardi koji važe za zračni put koji podliježu obvezi javnih usluga moraju biti uređeni na razvidan i nediskriminirajući način.
[…]
4.   Kada država članica želi uvesti obvezu javnih usluga, ona tekst predviđene obveze predlaže Komisiji, drugim dotičnim državama članicama, dotičnim zračnim lukama i zračnim prijevoznicima koji obavljaju prijevoz na tom zračnom putu.
Komisija objavljuje informativnu obavijest u Službenom listu Europske unije u kojoj:
(a)
navodi obje zračne luke koje povezuje dotičan zračni put i moguća mjesta usputnog zaustavljanja;
(b)
napominje dan stupanja na snagu obveze javnih usluga; i
(c)
navodi punu adresu na kojoj dotična država članica bez odlaganja i besplatno na raspolaganju ima tekst i sve ostale važne informacije i/ili dokumentaciju u vezi s obvezom javnih usluga.
[…]”
B.
Nacionalno pravo
14.
Portugalska je vlada Uredbom sa zakonskom snagom br. 181-A/2014 od 24. prosinca 2014. (
4
) odobrila postupak neizravne reprivatizacije kapitala društva TAP SA izravnom prodajom odabranim ulagačima do 61 % dionica koje predstavljaju kapital društva TAP – Transportes Aéreos Portugueses, SGPS, SA (u daljnjem tekstu: TAP SGPS), i ponudom za prodaju namijenjenom njegovim zaposlenicima do 5 % kapitala društva TAP SGPS. Osim toga, utvrđena je mogućnost prodaje u korist države, koja može prenijeti preostali kapital društva TAP SGPS ponuditelju u izravnoj prodaji odabranim ulagačima, uz koju može biti ugovorena i mogućnost kupnje u skladu s uvjetima iz dokumentacije za nadmetanje u postupku.
15.
Vijeće ministara je odlukom br. 4-A/2015 od 15. siječnja 2015. (
5
) odobrilo dokumentaciju za nadmetanje u postupku izravne prodaje odabranim ulagačima dionica koje predstavljaju do 61 % kapitala društva TAP SGPS.
16.
U članku 1. dokumentacije za nadmetanje navodi se:
„1.   Ova dokumentacija za nadmetanje uređuje uvjete izravne prodaje odabranim ulagačima dionica koje predstavljaju kapital društva [TAP SGPS], predviđene u okviru postupka neizravne reprivatizacije kapitala društva [TAP SA].
2.   Izravna prodaja odabranim ulagačima obuhvaća prijenos, putem pojedinačnih pregovora, jedne ili više nedjeljivih grupa dionica koje predstavljaju kapital društva [TAP SGPS] jednome ili više nacionalnih ili stranih ulagača, koji djeluju pojedinačno ili u grupi.
3.   Izravna prodaja dionica iz prethodnog stavka odabranim ulagačima ugovara se s jednim ili više ponuditelja koji su odabrani kao stjecatelji dionica koje su predmet izravne prodaje.
4.   U okviru izravne prodaje odabranim ulagačima dionice koje stječe izabrani ponuditelj ili ponuditelji prenosi PARPÚBLICA – Participações Públicas (SGPS), S. A. [u daljnjem tekstu: Parpública]”.
17.
U članku 5. dokumentacije za nadmetanje navedeni su sljedeći „kriteriji za odabir”:
„(a)
Doprinos jačanju ekonomsko‑financijskog kapaciteta društva [TAP SGPS] i društva [TAP SA] i njegove strukture kapitala, osobito kvalitete plana kapitalizacije i njegove provedbe pomoću ponuditeljevih novih sredstava i izvora, kao i uvjeta povezanih s njihovom raspoloživosti, na način da pridonosi održivosti i vrijednosti poduzetnikâ i rastu njihove aktivnosti, te očuvanju vrijednosti preostalog kapitala u državnom vlasništvu te vrijednosti mogućnosti prodaje.
(b)
Vrijednost ponuđena za stjecanje dionica koje predstavljaju kapital društva [TAP SGPS] koji je predmet izravne prodaje odabranim ulagačima, a osobito cijena dionice, ukupni financijski ulog, kvaliteta i vrijednost metoda i načina poboljšanja mogućnosti prodaje i kupnje, i općenito, mogućnost ostvarenja izravne prodaje u određenom roku, uvjeti plaćanja i ostali uvjeti prikladni za očuvanje financijskih interesa države.
(c)
Podnošenje i jamstvo izvršenja prikladnog i dosljednog strateškog plana koji uzima u obzir očuvanje i promicanje rasta društva [TAP SA] s obzirom na ispunjenje ciljeva koje je odredila vlada za postupak reprivatizacije, promicanja učvršćenja njegova konkurentnog položaja kao operatora zračnog prijevoza na globalnoj razini na postojećim i novim tržištima, održavanje integriteta, poduzetničkog identiteta i autonomije Grupe TAP, pogotovo očuvanje žiga TAP i njegove povezanosti s Portugalom, jamčeći da sjedište i stvarna uprava Grupe TAP i dalje bude u Portugalu, doprinos očuvanju i razvoju operativnih i komercijalnih kvaliteta Grupe TAP te vrednovanje i razvoj njegovih ljudskih resursa.
(d)
Sposobnost jamstva točnog i prikladnog ispunjenja obveza javnih usluga koje bi mogao imati [TAP SA], uključujući, po potrebi, u pogledu zračnih veza između glavnih nacionalnih zračnih luka i zračnih luka autonomnih regija kao i trajnost i povećanje broja linija koje bi mogle odražavati veze s autonomnim regijama, iseljeništvom te zemljama i zajednicama čiji je službeni jezik portugalski.
(e)
Doprinos rastu nacionalnog gospodarstva, uključujući u pogledu održavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta (hub) kao platforme čija je strateška važnost ključna u odnosima između Europe, Afrike i Latinske Amerike.
(f)
Nepostojanje pravnih ili gospodarsko‑financijskih ograničenja ponuditelja za ostvarenje izravne prodaje određenim ulagačima, osobito umanjenje sukoba interesa između djelatnosti ponuditelja i onih Grupe TAP, kao i ublažavanje rizika za financijske interese države i za ostvarenje ciljeva koji se odnose na kriterije iz ranijih stavaka.
(g)
Odnosno tehničko iskustvo i iskustvo u upravljanju u sektoru zrakoplovstva, financijska sposobnost, kao i eventualno pružena jamstva za ispunjenje kriterija iz ranijih stavaka.
(h)
Preuzimanje obveza u području sigurnosti radnih mjesta osobito izričita obveza ispunjenja sporazuma između vlade, sindikata i društva [TAP SGPS], u skladu sa zakonima i ustavom, kao i poštovanje svih kolektivnih ugovora koji su na snazi.
(i)
Doprinos jačanju strukture i stabilnosti dioničara društva [TAP SGPS] i društva [TAP SA], osobito izvršenjem modela upravljanja društvom koje uzima u obzir posebnu prirodu društva [TAP SGPS], djelatnost koju obavlja društvo [TAP SA] i ciljeve koje je postavila vlada u postupku reprivatizacije.”
II. Činjenice
18.
„Associação Peço a Palavra” (udruga „Javljam se za riječ”) i drugi podnijeli su pred Supremo Tribunalom Administrativo (Visoki upravni sud) tužbu u upravnom sporu kojom su zahtijevali da se dokumentacija za nadmetanje odobrena odlukom Vijeća ministara br. 4-A/2015 od 15. siječnja 2015. proglasi ništavom.
19.
Tužitelji tvrde da je članak 5. točka (c) navedene dokumentacije protivan člancima 49. i 54. UFEU‑a, s obzirom na to da se njime zahtijeva zadržavanje sjedišta i stvarne uprave Grupe TAP. Osim toga, prema njihovu mišljenju, člankom 5. točkama (d) i (e) dokumentacije povređuju se članci 56. i 57. UFEU‑a te članci 16. i 17. Direktive 2006/123, time što se kao zahtjev propisuje ispunjenje obveze javnih usluga te održavanje i razvoj sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta.
III. Upućena pitanja
20.
U tim je okolnostima Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) uputio sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Protivi li se pravu Unije, osobito člancima 49. i 54. UFEU‑a i načelima koja su u njima sadržana, to da se u okviru postupka koji se odnosi na postupak neizravne reprivatizacije kapitala društva u državnom vlasništvu koje obavlja djelatnost zračnog prijevoza, u dokumentima koji uređuju taj postupak, uključi zahtjev zadržavanja sjedišta i stvarne uprave navedenog društva u državi članici u kojoj je to društvo osnovano kao kriterij za odabir ponuda potencijalnih ulagača i odabir ponuda koje su predmet dodjele?
2.
Protivi li se pravu Unije, osobito člancima 56. i 57. UFEU‑a i načelima koja su u njima sadržana, te načelima nediskriminacije, proporcionalnosti i potrebe to da se u okviru postupka neizravne reprivatizacije kapitala navedenog društva, u dokumentima kojima se uređuje taj postupak, uključi zahtjev obveza javnih usluga koje treba ispuniti subjekt ponuditelj kao kriterij za odabir ponuda potencijalnih ulagača i odabir ponuda koje su predmet dodjele?
3.
Protivi li se pravu Unije, osobito člancima 56. i 57. UFEU‑a i načelima koja su u njima sadržana, to da se u okviru postupka neizravne privatizacije kapitala navedenog društva, u dokumentima kojima se uređuje taj postupak, uključi zahtjev zadržavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta (hub) koji subjekt ponuditelj treba ispuniti kao kriterij za odabir ponuda potencijalnih ulagača i odabir ponuda koje su predmet dodjele?
4.
Uzimajući u obzir djelatnost koju obavlja navedeno društvo i to da je prijenos njegova kapitala predmet postupka reprivatizacije, treba li se smatrati da navedena djelatnost predstavlja uslugu na unutarnjem tržištu na koju se primjenjuje Direktiva 2006/123/EZ ako je riječ o iznimci iz članka 2. stavka 2. točke (d) navedene direktive koja se odnosi na usluge na području prijevoza? Primjenjuje li se također u tom slučaju na navedeni postupak navedena direktiva?
5.
U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto pitanje, je li protivno člancima 16. i 17. navedene direktive to da se u okviru postupka neizravne reprivatizacije kapitala navedenog društva, u dokumentima kojima se uređuje taj postupak, uključi zahtjev obveza javnih usluga koje treba ispuniti subjekt ponuditelj kao kriterij za odabir ponuda potencijalnih ulagača i odabir ponuda koje su predmet dodjele?
6.
U slučaju potvrdnog odgovora na četvrto pitanje, je li protivno člancima 16. i 17. navedene direktive to da se u okviru postupka neizravne reprivatizacije kapitala navedenog društva, u dokumentima kojima se uređuje taj postupak, uključi zahtjev zadržavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta (hub) koji treba ispuniti subjekt ponuditelj kao kriterij za odabir ponuda potencijalnih ulagača i odabir ponuda koje su predmet dodjele?”
IV. Postupak pred Sudom i stajališta stranaka
21.
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 25. rujna 2017. Društvo Parpública, portugalska, talijanska i nizozemska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja te sudjelovali na raspravi održanoj 13. rujna 2018.
22.
Društvo Parpública smatra da na prvo pitanje treba odgovoriti niječno. Prema njegovu mišljenju, sporni zahtjevi ne ograničavaju slobodu poslovnog nastana, a i da je ograničavaju, bila bi riječ o opravdanom ograničenju. U pogledu drugog i trećeg pitanja, smatra da se članci 56. i 57. UFEU‑a ne primjenjuju na usluge zračnog prijevoza, u skladu s člankom 58. stavkom 1., člankom 90. i člankom 100. stavkom 2. UFEU‑a. U pogledu četvrtog pitanja, tvrdi da se djelatnost društva TAP ne može smatrati uslugom na koju se primjenjuje Direktiva 2006/123, s obzirom na iznimku predviđenu njezinim člankom 2. stavkom 2. točkom (d). Stoga nije potrebno odgovoriti na peto i šesto pitanje.
23.
U pogledu prvog pitanja, portugalska vlada smatra da uvjet na koji se poziva proizlazi iz sustava za izdavanje operativnih licencija iz Uredbe br. 1008/2008 i ne podrazumijeva ograničenje slobode poslovnog nastana jer se ne primjenjuje na potencijalne ulagače. U pogledu drugog i trećeg pitanja, slaže se sa stajalištem društva Parpública te pritom tvrdi da, u svakom slučaju, kriteriji za odabir nisu protivni sekundarnom pravu u području usluga zračnog prijevoza. Također se slaže sa stajalištem društva Parpública u pogledu četvrtog, petog i šestog pitanja te dodaje da se primjenjuje Uredba br. 1008/2008.
24.
Prema mišljenju talijanske vlade, na prva tri pitanja treba odgovoriti zajedno, na način da se člancima 49., 54., 56. i 57. UFEU‑a ne protivi propisivanje uvjeta kao što su sporni uvjeti u postupku reprivatizacije. Pobijanim se zahtjevima ne ograničava sloboda poslovnog nastana ili sloboda pružanja usluga, a čak i da se ograničava, ti bi zahtjevi i dalje bili opravdani važnim razlozima u općem interesu.
25.
Talijanska se vlada slaže s društvom Parpública i portugalskom vladom u pogledu četvrtog, petog i šestog pitanja te pritom navodi da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje na ovaj predmet, iako tu tvrdnju ne temelji na članku 2. stavku 2. točki (d) navedene direktive, nego na njezinu članku 1. stavku 2. Podredno tvrdi da bi, s obzirom na to da se postupak privatizacije ne odnosi na kapital zračnog prijevoznika, nego društva koje njime upravlja, trebalo ispitati ulaze li usluge potonjeg društva u područje primjene Direktive 2006/123. Smatra da tomu nije tako jer bi bila riječ o „investicijama” u smislu iznimke iz članka 2. stavka 2. točke (b) navedene direktive. Da je riječ o djelatnosti prijevoza, primjenjivala bi se odredba iz točke (d) tog stavka.
26.
U pogledu prvog pitanja, nizozemska vlada smatra da se spornim uvjetima ograničava sloboda poslovnog nastana, iako bi mogli biti opravdani. U pogledu drugog pitanja, slaže se sa stajalištem društva Parpública i portugalske vlade o neprimjenjivosti članaka 56. i 57. UFEU‑a. U pogledu četvrtog, petog i šestog pitanja, također smatra da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje, u skladu s njezinim člankom 2. stavkom 2. točkom (d).
27.
Komisija predlaže da se na prvo pitanje odgovori na način da se članku 49. UFEU‑a ne protive uvjeti poput onih u ovom sporu, pod uvjetom da zadržavanje pravâ prometovanja prijevoznika podliježe, u skladu s bilateralnim sporazumima sklopljenim između Portugala i određenih trećih zemalja, stalnosti njegova sjedišta i njegove glavne djelatnosti u Portugalu.
28.
U pogledu drugog pitanja, Komisija ističe da bi zahtjev mogao biti dopušten u skladu s člancima 16., 17. i 18. Uredbe br. 1008/2008. U pogledu trećeg pitanja, smatra da bi se obveza zadržavanja i razvoja nacionalnog zrakoplovnog čvorišta mogla opravdati važnim razlozima u općem interesu, ali ne i doprinosom rastu nacionalnog gospodarstva. Kada je riječ o četvrtom, petom i šestom pitanju, smatra da se Direktiva 2006/123 ne primjenjuje zbog njezina članka 2. stavka 2. točke (d), ako je predmet spora područje prijevoza, ili zbog njezina članka 5. stavka 4., ako ulazi u područje ugovorâ o javnoj nabavi.
V. Analiza
29.
Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) treba utvrditi jesu li tri zahtjeva navedena u dokumentaciji za nadmetanje koju je portugalska vlada odobrila u postupku reprivatizacije zračnog prijevoznika TAP (
6
) u skladu s pravom Unije.
30.
Prije svega valja pojasniti da je, za potrebe ovog predmeta, u biti riječ o „zahtjevima” ili „uvjetima”, bez obzira na to što su u dokumentaciji za nadmetanje formalno navedeni pod naslovom „Kriteriji za odabir”.
31.
Društvo Parpública na raspravi je ustrajalo na tome da je sud koji je uputio zahtjev počinio pogrešku time što je obične „kriterije za odabir” okvalificirao kao zahtjeve kojima se uvjetuje sposobnost ponuditeljâ. Prema njegovu mišljenju, ta je pogreška „kontaminirala” ostatak odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
32.
Smatram da treba prihvatiti pravnu kvalifikaciju suda koji je uputio zahtjev, koji izričito i opetovano upotrebljava izraz „zahtjevi (
7
)” kada se poziva na okolnosti koje su u dokumentaciji za nadmetanje navedene kao „kriteriji”. Može se raspravljati o većoj ili manjoj ispravnosti te ocjene suda koji je uputio zahtjev, ali samo s aspekta nacionalnog prava, u čijem tumačenju ne može sudjelovati Sud, koji je dužan poštovati tekst odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku u pogledu činjeničnog i pravnog stanja kojim se određuje predmet glavnog postupka.
33.
Slijedom navedenog, odgovor na zahtjev za prethodnu odluku ne bi se razlikovao kada bi se prihvatilo da dokumentacija sadržava prave kriterije za odabir jer se i ti kriteriji mogu preispitivati s aspekta neusklađenosti njihove prikladnosti s pravom Unije, kao što je to uobičajeno u presudama Suda o dokumentaciji za nadmetanje postupka javne nabave.
34.
U konačnici, neovisno o tome je li riječ o kriterijima za odabir ili stvarnim zahtjevima, njihov je sadržaj u svakom slučaju imao obvezujuću pravnu snagu u postupku privatizacije na način da je kupac dionica morao ispuniti odgovarajuće zahtjeve, koji su sada uključeni u ugovor o stjecanju navedenih dionica.
35.
Podsjećam da se tri sporna zahtjeva odnose na obvezu (a) da se u Portugalu zadrži sjedište i stvarna uprava poduzeća; (b) da se ispune obveze javnih usluga i (c) da se zadrži i razvija sadašnje nacionalno zrakoplovno čvorište (hub).
36.
Mijenjajući redoslijed koji je predložio sud koji je uputio zahtjev, i u skladu sa stajalištem mnogih stranaka, najprije treba razmotriti četvrto prethodno pitanje. O odgovoru na to pitanje ovisi treba li meritum pitanja riješiti primjenom Direktive 2006/123 ili u skladu s drugim odredbama prava Unije.
A.
Primjenjivost Direktive 2006/123 (četvrto, peto i šesto pitanje)
37.
Sud koji je uputio zahtjev iznosi dvojbe o primjeni Direktive 2006/123 zato što se reprivatizacija društva TAP odnosi na kapital društva koje obavlja djelatnost zračnog prijevoza. Prema njegovu mišljenju, zbog te bi se djelatnosti mogla primjenjivati iznimka iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123 jer se ta direktiva ne primjenjuje na „usluge na području prijevoza”.
38.
Gotovo se sve stranke slažu da je Direktiva 2006/123 neprimjenjiva jer se ovaj predmet ograničava na privatizaciju zračnog prijevoznika, zbog čega se primjenjuje iznimka predviđena člankom 2. stavkom 2. točkom (d) te direktive.
39.
Međutim, talijanska vlada smatra da neprimjenjivost Direktive 2006/123 prije proizlazi iz iznimke predviđene njezinim člankom 1. stavkom 2., prema kojoj se navedena direktiva ne odnosi na „privatizaciju javnih tijela koja pružaju usluge” (
8
).
40.
Slažem se s tim stajalištem (
9
). Naime, riječ je o privatizaciji društva koje je dotad bilo javno, na način da je sâma ta činjenica, bez obzira na vrstu usluga koje pruža privatizirani subjekt, dovoljan razlog za isključivanje primjene Direktive 2006/123.
41.
Osim toga, ako se kao dodatni argument navede priroda djelatnosti koju obavlja društvo TAP SA, odnosno društvo u kojem udio ima subjekt čiji se kapital reprivatizira (TAP SPGS), može se zaključiti da se primjenjuje i iznimka iz članka 2. stavka 2. točke (d) Direktive 2006/123.
42.
Kao što je Sud podsjetio u predmetu Grupo Itevelesa i dr. (
10
), „iz pripremnih akata za donošenje Direktive o uslugama proizlazi da je isključenje koje se odnosi na ‚usluge u području prijevoza’ namjerno sastavljeno u pojmovima koji nastoje odgovarati sadržaju članka 51. UEZ‑a, koji je postao članak 58. UFEU‑a, a čiji stavak 1. propisuje da je ‚sloboda pružanja usluga u području prometa uređena […] odredbama glave koja se odnosi na promet’”.
43.
Prema utvrđenju Suda, „pojam ‚usluga na području prijevoza’ obuhvaća ne samo usluge prijevoza kao takve nego i sve usluge koje su nerazdvojivo povezane s fizičkom radnjom premještanja osoba ili robe prijevoznim sredstvom s jednog mjesta na drugo” (
11
). U okviru tako široke definicije, djelatnost svojstvena društvu TAP SA svakako se može obuhvatiti tim pojmom, kao i, logičkom vezom, djelatnost društva TAP SPGS. Potonje je društvo samo društvo s vlasničkim udjelom u kapitalu društva TAP SA, čija je reprivatizacija predmet postupka.
44.
Stoga, budući da je Direktiva 2006/123 u ovom predmetu dvostruko neprimjenjiva, nije potrebno odgovoriti na peto i šesto prethodno pitanje. Međutim, smatram da prednost treba imati osnova predviđena člankom 1. stavkom 2. Direktive, zato što se odnosi na logički prethodnu okolnost, jer, kao što se članak 2. Direktive 2006/123 odnosi na njezino područje primjene, članak 1. određuje njezin normativni predmet, izvan kojega Direktiva nije primjenjiva. Stoga ne valja izuzimati primjenu koja, prema definiciji, ne postoji.
B.
Povreda slobode o kojoj se odlučuje u glavnom postupku
45.
Privatizacija zračnog prijevoznika podrazumijeva prijenos dijela njegova kapitala, kojim je dotad upravljala država, u korist ulagača (pojedinaca) koji stječu odgovarajuće dionice. Privatizacijska priroda prodaje dionica prevladava nad materijalnom djelatnošću privatiziranog subjekta. Pitanje je stoga obuhvaćeno područjem primjene članka 345. UFEU‑a, kojim se uređuje načelo neutralnosti Ugovorâ u pogledu sustava vlasništva u državama članicama.
46.
Međutim, „učinak [tog članka] nije izuzeti sustav vlasništva koji postoji u državama članicama iz temeljnih pravila UFEU‑a, i to osobito iz pravila o nediskriminaciji, slobodi poslovnog nastana i slobodi kretanja kapitala” (
12
).
47.
Uzimajući u obzir zahtjeve iz sporne dokumentacije za nadmetanje, smatram da je prije riječ o slobodi poslovnog nastana, nego o slobodi kretanja kapitala ili slobodi pružanja usluga.
48.
Stoga bi prodaja dionica koje predstavljaju do 61 % kapitala društva TAP SGPS njihovu ponuditelju omogućila izvršavanje stanovitog utjecaja na upravljanje tim društvom i društvom u kojemu ono ima udio (TAP SA). Prema sudskoj praksi Suda, to je odlučujući čimbenik kako bi se utvrdilo da je sloboda koja se ostvaruje sloboda poslovnog nastana (
13
).
49.
Kao što se navodi u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (
14
), ubrzo nakon što je sklopljen sporazum o prodaji s odabranim društvom, portugalska je vlada (
15
) pokrenula postupak pregovora radi izmjene uvjeta sudjelovanja države u društvu TAP SGPS. Po završetku tih pregovora, društvo ponuditelj pristalo je društvu Parpública prodati dionice potrebne kako bi to društvo imalo 50 % kapitala društva TAP SGPS.
50.
U tim (novim) okolnostima, iako je kapital društva odabranog u postupku reprivatizacije i dalje značajan, više mu ne jamči mogućnost izvršavanja odlučujućeg utjecaja na upravljanje društvom TAP SGPS, kao što bi to bio slučaj da je zadržalo 61 % kapitala poduzeća (
16
). Međutim, kriterij koji je upotrijebljen u prethodno navedenoj sudskoj praksi nije kriterij presudnog ili odlučujućeg utjecaja, nego kriterij „stanovitog utjecaja”, odnosno utjecaja koji se može aktivno ostvarivati prilikom upravljanja društvom kao što je to, prema mojem mišljenju, onaj koji treba izvršavati s 45 % kapitala (
17
).
51.
U svakom slučaju, Sud se treba pridržavati onoga što je sud koji je uputio zahtjev naveo u svojim pitanjima, odnosno prvotnih uvjeta postupka reprivatizacije. Ne pozivajući se na druge razloge koji nisu pretpostavka relevantnosti koju Sud priznaje za prethodna pitanja (
18
), dovoljno je navesti da bi održivost transakcije kojom bi društvo Parpública ponovno otkupilo kapital društva TAP SGPS istodobno mogla biti uvjetovana valjanošću prvotnog postupka privatizacije. Zato i dalje ima smisla odgovoriti na pitanja postavljena u kontekstu privatizacije koja je dosegnula 61 % kapitala poduzeća koje je dotad bilo javno i koji je, stoga, bio dovoljan da njegovu stjecatelju dâ utjecaj koji više nije samo stanovit, nego, uistinu, odlučujući.
52.
Relevantna pravila za utvrđivanje usklađenosti odredbi iz dokumentacije za nadmetanje s pravom Unije stoga su članci 49. i 54. UFEU‑a. S tog gledišta, prvo, drugo i treće pitanje trebalo bi preoblikovati na način da se svaki od kriterija za odabir na koje se odnose ta pitanja preispita u odnosu na navedene odredbe UFEU‑a.
53.
U obzir treba uzeti i Uredbu br. 1008/2008 (kojom su obuhvaćene „odgovarajuće odredbe za […] zračni promet” koje je utvrdio Europski parlament i Vijeće koristeći se ovlašću predviđenom člankom 100. stavkom 2. UFEU‑a), s obzirom na to da neka od njezinih usklađujućih pravila o regulaciji usluga zračnog prijevoza utječu na ovaj spor (
19
).
C.
Ograničavajuća priroda uvjetâ u kontekstu slobode poslovnog nastana
54.
Prema mojem mišljenju, tri kriterija iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku sâmi po sebi sadržavaju ograničenje slobode poslovnog nastana. Podsjećam da je Sud utvrdio da „[k]ao ograničenja slobode poslovnog nastana treba smatrati sve mjere koje zabranjuju ostvarivanje te slobode ili ga ometaju ili čine manje privlačnim” (
20
).
55.
Moguće je utvrditi da se uvjetima koje je predvidjela portugalska vlada za postupak privatizacije ipak ne zabranjuje ostvarivanje te slobode, a čak ga ni ne ometaju u mjeri u kojoj bi njezino ostvarivanje postalo nemoguće. Međutim, u najmanju ga ruku čine manje privlačnim.
56.
Ti uvjeti nisu zanemarivi. Podrazumijevaju da stjecatelj do 61 % kapitala društva TAP SGPS neće moći upravljati zračnim prijevoznikom potpuno slobodno i s obzirom na vlastite gospodarske interese jer neće moći prestati ispunjavati obveze javnih usluga, niti će imati mogućnost premjestiti njegovo sjedište ili stvarnu upravu ili ukinuti sadašnje nacionalno zrakoplovno čvorište.
57.
Iako talijanska vlada ustraje na razlici u odnosu na ograničenja koja su posljedica izvršavanja ovlasti povezanih s takozvanim „zlatnim dionicama” (
21
), čini mi se da postoji očita povezanost između tih ovlasti i spornih uvjeta u ovom predmetu.
58.
„Zlatne dionice” koje je država članica zadržavala u postupcima privatizacije poduzeća koja su dotad bila javna, i o kojima je svojedobno odlučivao Sud (
22
), njihovu su vlasniku davala „utjecaj na upravljanje [poduzećem] koji nije opravdan veličinom njegova vlasničkog udjela u tom društvu [i koji] može odvratiti operatore iz drugih država članica od izvršavanja izravnih ulaganja [u to društvo] u mjeri u kojoj ne mogu sudjelovati u upravljanju i kontroli nad tim društvom proporcionalno vrijednosti svojih dionica” (
23
). U konačnici, podrazumijevale su „rizik da država [članica] izvršava svoje ovlasti kako bi ostvarila interese koji ne odgovaraju gospodarskim interesima društva o kojem je riječ”, uz posljedični odvraćajući učinak (
24
).
59.
Uvjeti u predmetnom slučaju ne podrazumijevaju puki rizik da portugalska vlada „spriječi odluke koje su tijelâ [društva] zagovarala kao odgovor na gospodarske interese [tog društva]” (
25
), nego se odnose na ostvarenje te mogućnosti. Tijela privatiziranog poduzeća ni ne bi mogla zagovarati odluke, kao što je prijenos glavnog sjedišta i stvarne uprave, koje bi unaprijed bile odbijene kao posljedica uvjeta koji je neizbježno propisan novom vlasniku poduzeća.
60.
Društvo Parpública (
26
) i portugalska vlada (
27
) ne odstupaju od kriterija za odabir koji se odnosi na zadržavanje sjedišta poduzeća u Portugalu te se pritom pozivaju na presudu Yellow Cab Verkehrsbetrieb (
28
) u kojoj je utvrđeno da „obveza sjedišta ili druge poslovne jedinice na državnom području države članice domaćina sâma po sebi nije prepreka ili ograničenje slobodi poslovnog nastana” s obzirom na to da „ta obveza ne podrazumijeva nikakvo ograničenje slobodi gospodarskih subjekata sa sjedištem u drugim državama članicama da osnuju zastupništva i druge poslovne jedinice na tom državnom području” (
29
).
61.
U tom predmetu, sporna se obveza odnosila na obvezu sjedišta ili druge poslovne jedinice na državnom području države članice kao zahtjev za ishođenje dozvole za uspostavljanje javne gradske linije za prijevoz putnika autobusom. Iako ta obveza sâma po sebi nije protivna slobodi poslovnog nastana, ona je, međutim, zbog vremenske okolnosti u kojoj se zahtijevalo njezino ispunjenje (prije izdavanja dozvole) postala nepomirljiva s tom slobodom (
30
).
62.
Suprotno tomu, u ovom predmetu nije riječ o pukoj obvezi društva da ima jedno sjedište ili stalnu poslovnu jedinicu u Portugalu, nego o obvezi zadržavanja glavnog sjedišta i stvarne uprave poduzeća na državnom području te države članice.
63.
Sud je utvrdio da sloboda poslovnog nastana podrazumijeva „pravo društva osnovanog u skladu sa zakonodavstvom države članice da se preoblikuje u društvo uređeno zakonodavstvom druge države članice […], ako su ispunjeni uvjeti propisani zakonodavstvom te druge države članice” (
31
). Stoga smatram da obveza da se sjedište poduzeća zadrži u Portugalu također podrazumijeva ograničenje slobode poslovnog nastana.
64.
Isto vrijedi za podložnost obvezama javnog prava i nalaganje zadržavanja zrakoplovnog čvorišta (hub) privatiziranog poduzeća u Portugalu. Oba zahtjeva mogu odvratiti potencijalne stjecatelje od namjere da steknu većinu kapitala društva jer se kasnije poslovne odluke u velikoj mjeri unaprijed određuju tim zahtjevima.
65.
Na temelju te pretpostavke, treba ispitati mogu li se sporni uvjeti opravdati u skladu s pravom Unije, kao i to jesu li prikladni za ostvarenje cilja kojim bi se mogli opravdati te jesu li proporcionalni za te potrebe.
66.
U tom se pogledu slažem s mišljenjem nizozemske vlade (
32
) koja predlaže da se najprije ispita uvjet koji se odnosi na ispunjenje obveza javnih usluga. Razlog za to, s kojim se slažem, jest da bi uvjet koji se odnosi na zadržavanje sjedišta i stvarne uprave poduzeća u Portugalu mogao biti povezan s navedenim uvjetom i da bi, u biti, predstavljao njegov produžetak.
D.
Ispunjenje obveza javnih usluga (drugo prethodno pitanje)
67.
U skladu s člankom 5. točkom (d) dokumentacije za nadmetanje, među kriterijima za odabir navodi se, među ostalim, „[s]posobnost jamstva točnog i prikladnog ispunjenja obveza javnih usluga koje bi mogao imati [TAP SA], uključujući, po potrebi, u pogledu zračnih veza između glavnih nacionalnih zračnih luka i zračnih luka autonomnih regija kao i trajnost i povećanje broja linija koje bi mogle odražavati veze s autonomnim regijama, iseljeništvom te zemljama i zajednicama čiji je službeni jezik portugalski”.
68.
Kao što sam već istaknuo, ograničenje slobode poslovnog nastana proizlazi iz toga što se stjecatelju 61 % reprivatiziranog kapitala tom odredbom nalažu obveze koje ga, u načelu, mogu odvratiti od kupnje jer mu se njima ograničava poduzetnička sposobnost samostalnog djelovanja.
69.
Međutim, u sudskoj praksi Suda nije sporno da jamčenje usluge od općeg interesa može biti važan razlog kojim se može opravdati prepreka slobodama zajamčenima Ugovorima (
33
).
70.
Smatram da je osiguranje usluge zračnog prijevoza u smislu teksta članka 5. točke (d) dokumentacije za nadmetanje, u kojem se osobito ustraje na zračnim vezama s portugalskim autonomnim regijama, odnosno najudaljenijim regijama u smislu članka 349. UFEU‑a (
34
), razlog u općem interesu koji je dovoljan kako bi se opravdalo ograničenje slobode poslovnog nastana.
71.
Komisija se u svojim tvrdnjama usredotočila na to je li društvo TAP SA doista uvjetovano obvezama javnih usluga i jesu li one utvrđene u skladu s člankom 16. Uredbe br. 1008/2008. Navodi da u protivnom ne bi bile u skladu s navedenom uredbom (
35
).
72.
U tom smislu, nizozemska vlada „zaključuje” da društvo TAP SA ima obvezu javnih usluga koja joj se nalaže na temelju članka 16. Uredbe br. 1008/2008 (
36
). Konkretnije, društvo Parpública upućuje na obveze javnih usluga koje su za društvo TAP SA bile na snazi 20. siječnja 2015., odnosno na dan službene objave dokumentacije za nadmetanje (
37
).
73.
Zbog tog stajališta stanaka rasprava se preusmjerila na obveze javnih usluga koje ima društvo TAP SA, podrazumijevajući da obveze već postoje (nizozemska vlada) ili navodeći da su doista na snazi (društvo Parpública) ili pak da se raspolaže samo djelomičnim informacijama o njihovu postojanju (Komisija) (
38
).
74.
Smatram da se tim pristupom skreće pozornost s temeljnog problema zbog kojeg je upućeno prethodno pitanje i zbog kojeg sud koji je uputio zahtjev iznosi svoje dvojbe.
75.
Treba se vratiti na tekst uvjeta iz članka 5. točke (d) dokumentacije. Tamo se navodi, u kondicionalu, „[s]posobnost jamstva točnog i prikladnog ispunjenja obveza javnih usluga koje bi mogao imati [TAP SA]” (
39
). Ne navode se obveze koje društvo [ima], odnosno obveze koje se stvarno odnose na njega, nego one koje bi mogao imati, odnosno obveze koje bi se možda mogle odnositi na njega.
76.
Kriterij za odabir stoga nije sposobnost daljnjeg jamstva ispunjenja obveza javnih usluga koje društvo TAP SA već ima (bez obzira na to o kojim je obvezama riječ), nego sposobnost preuzimanja obveza koje mu se mogu nalagati nakon što odabrani subjekt u postupku reprivatizacije stekne dio njegova kapitala.
77.
Točno je da se u članku 5. točki (d) dokumentacije za nadmetanje osobito upućuje i na sposobnost „po potrebi, u pogledu zračnih veza između glavnih nacionalnih zračnih luka i zračnih luka autonomnih regija kao i trajnost i povećanje broja linija koje bi mogle odražavati veze s autonomnim regijama […]”. Stoga se poziva na usluge koje je društvo TAP SA već imalo obvezu ispuniti, u skladu s člankom 16. Uredbe br. 1008/2008. Međutim, osim što izričito ne upućuje na tu obvezu koja je na snazi, smatram da se odredbom nastoji predvidjeti eventualna obveza, s obzirom na to da govori o zračnim vezama s autonomnim regijama, „po potrebi” (
40
).
78.
Za slučaj da je takvo tumačenje suviše doslovno ili formalističko i da se želi utvrditi da se dokumentacijom za nadmetanje nastoji osigurati ispunjenje obveza javnih usluga koje društvo TAP SA već ima, nužno je navesti da se sud koji je uputio zahtjev u svojem pitanju poziva na „ obvez[e] javnih usluga koje treba ispuniti subjekt ponuditelj”. Dakle, ne upućuje se na njegovu sposobnost da preuzme konkretne obveze javnih usluga koje ima subjekt koji je predmet stjecanja.
79.
Moguće je da su „obveze” na koje se odnosi taj dio odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku one obveze koje društvo TAP SA već ima. Međutim, smatram da je važno to da sud koji je uputio zahtjev ne pita o tim konkretnim obvezama (za koje se čini da su, kao što je navedeno, prestale postojati 2015.) niti pita jesu li naložene društvu TAP SA u skladu s Uredbom br. 1008/2008 odnosno, u protivnom, može li jamstvo njihova ispunjenja biti, unatoč tomu, kriterij za odabir. Njegovo je pitanje usko ograničeno na to može li zahtjev za sposobnost ispunjenja obveza javnih usluga biti kriterij za odabir koji je u skladu s pravom Unije.
80.
U odgovoru na to pitanje, koje je postavljeno na vrlo apstraktan način, trebalo bi zanemariti posebne obveze javnih usluga koje vrijede za društvo TAP u trenutku njegove privatizacije. Ponavljam da sud koji je uputio zahtjev ne postavlja nikakvo pitanje u tom pogledu, a na tom je sudu, uostalom, da utvrdi jesu li te obveze naložene u skladu sa zakonom (i koje su posljedice u slučaju da nisu). Naravno, pod uvjetom da je o tom konkretnom pitanju u glavnom postupku podnesen zahtjev za poništenje, a čini se da to nije slučaj.
81.
Slijedom toga, zahtjev da subjekt ponuditelj ima sposobnost preuzeti obveze javnih usluga, za zračne linije između glavnih nacionalnih zračnih luka i zračnih luka autonomnih regija, predstavlja zahtjev koji je, iako ograničava slobodu poslovnog nastana, opravdan ako se odnosi na važan razlog u općem interesu. U konačnici, na istom se razlogu temelji sâma zakonitost nalaganja te vrste obveza koje se izričito predviđaju u članku 16. Uredbe br. 1008/2008.
82.
Iz istog razloga, predmetni zahtjev ne samo da je opravdan, nego je i relevantan i prikladan jer se njime jamči ispunjenje obveza javnih usluga koje može imati privatizirano poduzeće, a da se pritom ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja.
E.
Obveza zadržavanja sjedišta i stvarne uprave zračnog prijevoznika u Portugalu (prvo prethodno pitanje)
83.
U skladu s člankom 5. točkom (c) dokumentacije za nadmetanje, kriterij za odabir jest „[p]odnošenje i jamstvo izvršenja prikladnog i dosljednog strateškog plana” koji je namijenjen očuvanju i promicanju rasta društva TAP SA, čuvajući njegov integritet, identitet i autonomiju. Ističe se potreba očuvanja „žiga TAP i njegove povezanosti s Portugalom” i zadržavanja njegova sjedišta i stvarne uprave u toj državi članici.
84.
Nizozemska vlada smatra da se taj zahtjev može u dovoljnoj mjeri opravdati ciljem osiguranja jamstva ispunjenja obveza javnih usluga koje su naložene (ili koje se mogu naložiti) društvu ponuditelju (
41
). Međutim, njezina mi argumentacija uopće nije uvjerljiva.
85.
Naime, sudska praksa nije veoma sklona priznavati takvu vrstu obveze u pogledu sjedišta jer je, općenito, moguće primijeniti manje ograničavajuće mjere (
42
). Usto, ako se obveze javnih usluga predviđene člankom 16. Uredbe br. 1008/2008 (odnosno samo zračne veze unutar Zajednice) primijene izravno na zračne linije, neovisno o zračnom prijevozniku koji na njima prometuje, prethodno navedenim pristupom opravdalo bi se to da svaki prijevoznik koji namjerava prometovati na tim linijama treba imati svoje sjedište u Portugalu, što mi se čini pretjeranim.
86.
Osim toga, neke obveze iz članka 5. točke (d) dokumentacije za nadmetanje (jamstvo „trajnost[i] i povećanj[a] broja linija koje bi mogle odražavati veze s […] iseljeništvom te zemljama i zajednicama čiji je službeni jezik portugalski”) ne mogu se sâme po sebi smatrati obvezom javnih usluga u smislu već navedenog članka 16. Uredbe br. 1008/2008.
87.
Međutim, kao što je to istaknula Komisija, u području zračnog prijevoza uobičajena je praksa da se u bilateralnim sporazumima, koje Unija i države članice sklapaju s trećim državama, navede zahtjev u pogledu državne pripadnosti (
43
). Na taj su način sastavljeni bilateralni sporazumi između Portugala i trećih država koje pripadaju portugalskoj jezičnoj zajednici, kao što su Angola, Brazil ili Mozambik (
44
), s kojima Portugal održava posebne povijesne, kulturne, socijalne i političke veze, a za čije je njegovanje i jačanje neophodan stabilan, redovan i dostatan sustav zračnog prijevoza.
88.
Jednako tako, društvo Parpública ističe da se sporazumima sklopljenim, među ostalim, s Angolom i Mozambikom predviđa da zračni prijevoznik određen za održavanje zračnih veza s Portugalom treba imati svoje sjedište na državnom području Portugala, na način da bi njegov prijenos u drugu državu podrazumijevao gubitak licencije i odgovarajućih prava prometovanja (
45
), što bi moglo nanijeti znatnu štetu nekom od ključnih elemenata komunikacije na kojoj se temelje tradicionalni odnosi Portugala sa zemljama luzitanske zajednice naroda i koja je, za tu državu članicu, kulturno i političko dobro od presudne važnosti.
89.
Ako je tako, što je na nacionalnom sudu da provjeri, smatram da taj kriterij za odabir čini nužno ograničenje koje nije neproporcionalno.
F.
Obveza zadržavanja i razvoja nacionalnog zrakoplovnog čvorišta (treće pitanje)
90.
Člankom 5. točkom (e) dokumentacije za nadmetanje od poduzeća ponuditelja zahtijeva se „[d]oprinos rastu nacionalnog gospodarstva, uključujući u pogledu održavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta (hub) kao platforme čija je strateška važnost ključna u odnosima između Europe, Afrike i Latinske Amerike”.
91.
Jasno je da su zadržavanje i razvoj zrakoplovnog čvorišta povezani sa strogo gospodarskim ciljem, odnosno rastom nacionalnog gospodarstva.
92.
Možda bi se u prilog tom kriteriju (kao i prethodno ispitanom) mogla navesti njegova prikladnost za osiguranje trajnosti odnosa sa zemljama povijesne i jezične portugalske zajednice. Međutim, u odredbi iz dokumentacije samo se navodi „[ključna] strateška važnost […] [zrakoplovnog čvorišta] u odnosima između Europe, Afrike i Latinske Amerike”, čime se podrazumijeva da se relevantnost tih odnosa očituje, u kontekstu pravila o privatizaciji, s obzirom na nacionalno gospodarstvo i kao čimbenik koji može pridonijeti njegovu rastu.
93.
S obzirom na taj strogo gospodarski aspekt, kriterijem koji se odnosi na zadržavanje nacionalnog zrakoplovnog čvorišta, prema sudskoj praksi Suda, ne bi se moglo opravdati ograničenje koje ono podrazumijeva za slobodu poslovnog nastana.
94.
U skladu s presudom od 21. prosinca 2016. u predmetu AGET Iraklis (
46
), „ustaljena je sudska praksa da ciljevi isključivo gospodarske prirode, kao što su to, među ostalim, promicanje nacionalnog gospodarstva ili njegovo dobro funkcioniranje, ne mogu opravdati prepreke zabranjene Ugovorom”.
95.
To ne znači da Sud zanemaruje gospodarske interese država članica, kada se oni navode kao prepreka slobodi poslovnog nastana, a u korist legitimnog cilja socijalne politike. Tako se u sâmoj presudi u predmetu AGET Iraklis navodi da „[b]udući da Unija nema samo gospodarski, nego i socijalni cilj, prava koja proizlaze iz odredaba Ugovora o slobodnom kretanju roba, osoba, usluga i kapitala moraju se uravnotežiti s ciljevima kojima teži socijalna politika, među kojima se nalaze, kao što to proizlazi iz članka 151. prvog podstavka UFEU‑a, promicanje zapošljavanja, poboljšanje životnih i radnih uvjeta kako bi se na putu napretka omogućilo njihovo usklađivanje, odgovarajuća socijalna zaštita, socijalni dijalog, razvoj ljudskih potencijala u smislu trajne visoke stope zaposlenosti i borba protiv isključenosti” (
47
).
96.
Međutim, u ovom slučaju, tim se kriterijem u obzir uzima samo strogo gospodarski aspekt, što je jedini aspekt koji se u tom pogledu navodi u dokumentaciji za nadmetanje. Njegova primjena predstavlja prepreku slobodi poslovnog nastana koja, zbog izostanka razumnog opravdanja, nije u skladu s pravom Unije.
VI. Zaključak
97.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) odgovori na sljedeći način:
„1.
Članak 1. stavak 2. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu ne primjenjuje se na postupak reprivatizacije javnog subjekta koji je vlasnik društvenog kapitala zračnog prijevoznika.
2.
Članke 49. i 54. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se, u okolnostima poput onih u ovom sporu, ne protivi to da se zahtjevima kojima se uređuje postupak reprivatizacije obuhvati:
–
sposobnost jamstva ispunjenja obveza javnih usluga koje bi mogao imati subjekt ponuditelj; i
–
zadržavanje sjedišta i stvarne uprave društva u državi članici u kojoj je to društvo osnovano, pod uvjetom da je to nužno za osiguranje pravâ zračnog prometovanja priznatih na temelju bilateralnih sporazuma koje je ta država potpisala s trećim državama s kojima održava posebne povijesne, jezične, kulturne i društvene veze, kada se tim sporazumima zahtijeva da prijevoznik koji je nositelj odgovarajuće operativne licencije ima državnu pripadnost države članice potpisnice.
3.
Članke 49. i 54. UFEU‑a treba tumačiti na način da im se protivi to da se navedenim zahtjevima obuhvati ‚[d]oprinos rastu nacionalnog gospodarstva, uključujući u pogledu održavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta’.”
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.)
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 24. rujna 2008. o zajedničkim pravilima za obavljanje zračnog prijevoza u Zajednici (SL 2008., L 293, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 8., str. 164.)
(
4
)	Diário da República, 1. serija, br. 248, od 24. prosinca 2014.
(
5
)	Diário da República, 1. serija, br. 13, od 20. siječnja 2015.
(
6
)	Sud koji je uputio zahtjev načelno upotrebljava riječ „reprivatizacija”, iako se ponekad služi imenicom „privatizacija” (na primjer u odjeljku III. pododjeljcima 1.1. i 3.1. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku). Međutim, kao što je navedeno na raspravi, ta terminološka razlika nije važna za potrebe ovog predmeta.
(
7
)	Tako se u prvom pitanju poziva na „zahtjev zadržavanja sjedišta i stvarne uprave”. U drugom i petom pitanju spominje „zahtjev [ispunjenja] obveza javnih usluga”, dok u trećem i šestom pitanju navodi „zahtjev zadržavanja i razvoja sadašnjeg nacionalnog zrakoplovnog čvorišta” (moje isticanje).
(
8
)	Točka 6. pisanog očitovanja talijanske vlade
(
9
)	Osim toga, čini se da se s njime slaže i sud koji je uputio zahtjev, kao što navodi u odjeljcima XXXII. i XXXIII. pododjeljku 3.4. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku.
(
10
)	Presuda od 15. listopada 2015. (C‑168/14, EU:C:2015:685, t. 44.)
(
11
)	Presuda od 20. prosinca 2017., Asociación Profesional Élite Taxi (C‑434/15, EU:C:2017:981, t. 41.)
(
12
)	Presuda od 22. listopada 2013., Essent i dr. (C‑105/12 do C‑107/12, EU:C:2013:677, t. 36. i navedena sudska praksa)
(
13
)	U skladu s presudom od 13. travnja 2000., Baars (C‑251/98, EU:C:2000:205, t. 22.), „pravo poslovnog nastana ostvaruje državljanin jedne države članice koji ima udio u kapitalu društva sa sjedištem u drugoj državi članici na temelju kojeg ima odlučujući utjecaj na donošenje odluka društva i koji mu omogućuje određivanje njegove djelatnosti”. U tom smislu vidjeti presude od 13. studenoga 2012., Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑35/11, EU:C:2012:707, t. 91.) i od 10. lipnja 2015., X (C‑686/13, EU:C:2015:375, t. 18.). Suprotno tomu, u skladu s presudom od 7. rujna 2017., Eqiom i Enka (C‑6/16, EU:C:2017:641, t. 41.), „nacionalne odredbe koje se primjenjuju na udjele koji su izvršeni samo s namjerom da se ostvari financijsko ulaganje, bez namjere utjecanja na upravu i kontrole poduzetnika, valja ispitati isključivo s obzirom na slobodu kretanja kapitala”. Vidjeti i presudu od 20. prosinca 2017., Deister Holding i Juhler Holding (C‑504/16 i C‑613/16, EU:C:2017:1009, t. 78.).
(
14
)	Odjeljak VII. pododjeljak 3.1. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
(
15
)	Odluka Vijeća ministara (91-A/2015) kojom je okončan postupak privatizacije donesena je 12. studenoga 2015. Novi rukovoditelj, različitog političkog usmjerenja, koji je dužnost preuzeo 26. studenoga te godine, odmah je otvorio pregovore za izmjenu tog postupka.
(
16
)	Društvo Parpública priznalo je na raspravi da Portugalska Država, koja sada ima većinski udio u kapitalu zračnog prijevoznika, zadržava sva glasačka prava svojstvena većinskom dioničaru.
(
17
)	Portugalska Država vlasnik je 50 % kapitala, a radnici društva TAP vlasnici su preostalih 5 %.
(
18
)	Vidjeti, među ostalim, presude od 10. prosinca 2002., British American Tobacco (Investments) i Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, t. 35.); od 5. srpnja 2016., Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, t. 19.); od 15. studenoga 2016., Ullens de Schooten (C‑268/15, EU:C:2016:874, t. 54.) i od 28. ožujka 2017., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, t. 50. i 155.).
(
19
)	Kada bi usklađivanje bilo potpuno, ne bi se primjenjivale opće odredbe UFEU‑a koje se odnose na slobodu pružanja usluga jer bi nacionalni propis trebalo ocijeniti s obzirom na usklađujuće odredbe, a ne na primarno pravo, kao što to proizlazi iz sudske prakse Suda koja se odražava, među ostalim, u presudi od 17. studenoga 2015., RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760, t. 57.).
(
20
)	Vidjeti, na primjer, presudu od 8. ožujka 2017., Euro Park Service (C‑14/16, EU:C:2017:177, t. 59.).
(
21
)	Točke 17. i 18. njezina pisanog očitovanja
(
22
)	Presude od 4. lipnja 2002., Komisija/Portugal (C‑367/98, EU:C:2002:326), Komisija/Francuska (C‑483/99, EU:C:2002:327) i Komisija/Belgija (C‑503/99, EU:C:2002:328); od 13. svibnja 2003., Komisija/Španjolska (C‑463/00, EU:C:2003:272) i Komisija/Ujedinjena Kraljevina (C‑98/01, EU:C:2003:273); od 6. prosinca 2007., Federconsumatori i dr. (C‑463/04 i C‑464/04, EU:C:2007:752); od 28. rujna 2006., Komisija/Nizozemska (C‑282/04 i C‑283/04, EU:C:2006:608); od 23. listopada 2007., Komisija/Njemačka (C‑112/05, EU:C:2007:623); od 26. ožujka 2009., Komisija/Italija (C‑326/07, EU:C:2009:193); od 8. srpnja 2010., Komisija/Portugal (C‑171/08, EU:C:2010:412); od 11. studenoga 2010., Komisija/Portugal (C‑543/08, EU:C:2010:669) i od 10. studenoga 2011., Komisija/Portugal (C‑212/09, EU:C:2011:717)
(
23
)	Presuda od 8. srpnja 2010., Komisija/Portugal (C‑171/08, EU:C:2010:412, t. 60.)
(
24
)	Presuda od 28. rujna 2006., Komisija/Nizozemska (C‑282/04 i C‑283/04, EU:C:2006:608, t. 29.)
(
25
)	Presuda od 28. rujna 2006., Komisija/Nizozemska (C‑282/04 i C‑283/04, EU:C:2006:608, t. 30.)
(
26
)	Točka 81. njegova pisanog očitovanja
(
27
)	Točke 63. i 64. njezina pisanog očitovanja
(
28
)	Presuda od 22. prosinca 2010., C‑338/09, EU:C:2010:814
(
29
)	Ibidem, t. 34.
(
30
)	Presuda od 22. prosinca 2010., Yellow Cab Verkehrsbetrieb (C‑338/09, EU:C:2010:814, t. 37.): „zahtjev da gospodarski subjekt sa sjedištem u drugoj državi članici, koji želi ishoditi dozvolu za uspostavljanje redovne linije za prijevoz putnika autobusom u državi članici domaćinu, mora imati sjedište ili drugu poslovnu jedinicu na državnom području te države članice prije nego što mu se uspostavljanje te linije uopće odobri, ima odvraćajući učinak s obzirom na to da uobičajeno razumni gospodarski subjekt ne bi bio spreman izvršiti ulaganja, koja mogu biti znatna, ako uopće nije siguran hoće li mu takva dozvola biti izdana”.
(
31
)	Presuda od 25. listopada 2017., Polbud – Wykonawstwo (C‑106/16, EU:C:2017:804, t. 33.), s upućivanjem na presudu od 27. rujna 1988., Daily Mail and General Trust (81/87, EU:C:1988:456, t. 17.). Dodatna upućivanja mogu se pronaći u točki 35. presude od 29. studenoga 2011., National Grid Indus (C‑371/10, EU:C:2011:785), u kojoj se podsjeća da „[i]ako, prema svojem izričaju, odredbe Ugovora o slobodi poslovnog nastana imaju za cilj osigurati pogodnost nacionalnog tretmana u državi članici primateljici, njima se također zabranjuje da država podrijetla jednom od svojih državljana ili trgovačkom društvu koje je osnovano u skladu s njezinim zakonima onemogući zasnivanje poslovnog nastana u drugoj državi članici”.
(
32
)	Točka 25. pisanog očitovanja nizozemske vlade
(
33
)	To je utvrđeno u pogledu univerzalne poštanske usluge (presuda od 28. rujna 2006., Komisija/Nizozemska (C‑282/04 i C‑283/04, EU:C:2006:608, t. 38.) ili usluga redovnog pomorskog prijevoza za, od ili između otoka (presuda od 20. veljače 2001., Analir i dr., C‑205/99, EU:C:2001:107, t. 27.).
(
34
)	Područja na koja se osobito odnosi načelna izjava sadržana u članku 1. Protokola br. 26 priloženog UFEU‑u, u smislu da zajedničke vrijednosti Unije u pogledu usluga od općeg gospodarskog interesa u smislu članka 14. UFEU‑a osobito uključuju, među ostalim, „raznolikost [tih] usluga […] te razliku potreba […] korisnika koje mogu proizlaziti iz različitih geografskih […] okolnosti”.
(
35
)	Točka 71. njezina pisanog očitovanja
(
36
)	Točke 26. i 27. njegova pisanog očitovanja. „Zaključak” se temelji na dvjema komunikacijama Komisije u skladu s Uredbom (EEZ) br. 2408/92 koja je prethodila Uredbi br. 1008/2008: prva se odnosi na obveze javnih usluga koje se propisuju u odnosu na obavljanje redovitog zračnog prijevoza unutar Portugala (SL 1995., C 200, str. 3.), a druga se odnosi na izmjenu obveza javnih usluga koje se propisuju u odnosu na obavljanje određenog redovitog zračnog prijevoza u Portugalu (SL 2004., C 248, str. 6.).
(
37
)	Točka 107. pisanog očitovanja društva Parpública u kojem se poziva na Komunikaciju Komisije od 20. listopada 2010. u skladu s člankom 16. stavkom 4. Uredbe br. 1008/2008 o obvezama javnih usluga u odnosu na obavljanje redovitog zračnog prijevoza (SL 2010., C 283, str. 14.).
(
38
)	Na raspravi je navedeno da društvo TAP od 28. ožujka 2015. ne prometuje ni na jednoj zračnoj liniji koja je obuhvaćena obvezom javnih usluga. Od tog se datuma primjenjuje sustav socijalnog davanja na ime mobilnosti koje se evidentira na karti svakog prijevoznika koji prometuje na određenim linijama.
(
39
)	Moje isticanje. Portugalski izvornik glasi: „obrigações de serviço público que incumbam à TAP, SA”.
(
40
)	U tom smislu, odredba završava tekstom „trajnost i povećanje broja linija koje bi mogle odražavati veze s autonomnim regijama, iseljeništvom te zemljama i zajednicama čiji je službeni jezik portugalski”. Ponovno se upotrebljava kondicionalni oblik, a u svakom slučaju u odnosu na zračne veze koje nisu predviđene člankom 16. Uredbe br. 1008/2008.
(
41
)	Točka 36. pisanog očitovanja nizozemske vlade
(
42
)	Nizozemska vlada poziva se na presudu od 7. svibnja 1998., Clean Car Autoservice (C‑350/96, EU:C:1998:205, t. 36. i 37.).
(
43
)	Točka 52. njezina pisanog očitovanja
(
44
)	Ibidem, t. 55.
(
45
)	Točke 40. i 41. njegova pisanog očitovanja
(
46
)	Presuda od 21. prosinca 2016. (C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 72.)
(
47
)	Presuda od 21. prosinca 2016., AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972, t. 77.)