62023CJ0150
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
de 6 de marzo de 2025 (
*1
)
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión — Directiva (UE) 2019/1937 — Artículo 26, apartados 1 y 3 — Falta de transposición y de comunicación de las medidas de transposición — Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Pretensión de condena al pago de una suma a tanto alzado — Criterios para determinar el importe de la sanción — Aplicación automática de un coeficiente de gravedad»
En el asunto C‑150/23,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo a los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, apartado 3, el 13 de marzo de 2023,
Comisión Europea, representada por el Sr. J. Baquero Cruz, la Sra. F. Blanc y el Sr. T. Materne, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
Gran Ducado de Luxemburgo, representado por los Sres. A. Germeaux y T. Schell, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
integrado por el Sr. T. von Danwitz, Vicepresidente del Tribunal de Justicia, en funciones de Presidente de la Sala Sexta, y el Sr. A. Kumin y la Sra. I. Ziemele (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. N. Emiliou;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la siguiente
Sentencia
1
Mediante su recurso, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Declare que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión (DO 2019, L 305, p. 17), al no haber adoptado todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva y al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
–
Condene al Gran Ducado de Luxemburgo a pagar a la Comisión una suma a tanto alzado correspondiente al más elevado de los dos importes siguientes:
–
un importe a tanto alzado diario de 900 euros multiplicado por el número de días que hayan transcurrido entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición que fija la Directiva 2019/1937 y el día en que se subsane la infracción o, en su defecto, el día en que se dicte sentencia en el presente asunto;
–
un importe a tanto alzado mínimo de 252000 euros.
–
En caso de que el incumplimiento al que se refiere el primer guion persista hasta la fecha del pronunciamiento de la sentencia en el presente asunto, condene al Gran Ducado de Luxemburgo a pagar a la Comisión una multa coercitiva de 3150 euros por cada día de retraso desde que se dicte esta sentencia hasta que el Gran Ducado de Luxemburgo cumpla las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 2019/1937.
–
Condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.
Marco jurídico
Directiva 2019/1937
2
El considerando 1 de la Directiva 2019/1937 tiene el siguiente tenor:
«[…] Los denunciantes potenciales suelen renunciar a informar sobre sus preocupaciones o sospechas por temor a represalias. En este contexto, es cada vez mayor el reconocimiento, a escala tanto de la Unión [Europea] como internacional, de la importancia de prestar una protección equilibrada y efectiva a los denunciantes.»
3
En virtud del artículo 1 de dicha Directiva:
«La presente Directiva tiene por objeto reforzar la aplicación del Derecho y las políticas de la Unión en ámbitos específicos mediante el establecimiento de normas mínimas comunes que proporcionen un elevado nivel de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión.»
4
El artículo 26 de la citada Directiva establece lo siguiente:
«1.   Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 17 de diciembre de 2021.
[…]
3.   Cuando los Estados miembros adopten las disposiciones mencionadas en los apartados 1 y 2, estas harán referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas disposiciones.»
Comunicación de 2023
5
La Comunicación 2023/C 2/01 de la Comisión, titulada «Sanciones financieras en los procedimientos de infracción» (DO 2023, C 2, p. 1; en lo sucesivo, «Comunicación de 2023»), dedica sus secciones 3 y 4, respectivamente, a las «multas coercitivas» y al «pago a tanto alzado».
6
La sección 3.2 de la citada Comunicación, relativa a la aplicación del coeficiente de gravedad al calcular la multa coercitiva diaria, dispone lo siguiente:
«Una infracción relativa […] a la no comunicación de las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Para adaptar el importe de la sanción a las circunstancias específicas del caso, la Comisión determina el coeficiente de gravedad sobre la base de dos parámetros: la importancia de las normas de la Unión infringidas o no transpuestas y los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares.
[…]»
7
Con arreglo a la sección 3.2.2 de dicha Comunicación:
«En el caso de los recursos interpuestos en virtud del artículo 260 [TFUE], apartado 3, […] la Comisión aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las medidas de transposición. En una Unión basada en el respeto del Estado de Derecho, todos los actos legislativos deben considerarse de igual importancia y requieren una transposición completa por parte de los Estados miembros dentro de los plazos que fijan.
En caso de falta parcial de comunicación de las medidas de transposición, debe tenerse en cuenta la importancia de la omisión en la transposición a la hora de fijar el coeficiente de gravedad inferior a 10. Además, pueden tenerse en cuenta los efectos de la infracción en los intereses generales y particulares […]».
8
Según la sección 3.3 de la Comunicación de 2023, titulada «Aplicación del coeficiente de duración»:
«[…]
El coeficiente de duración se expresa como un multiplicador comprendido entre 1 y 3. Para realizar el cálculo, se aplica un índice de 0,10 por mes a partir de la fecha de la primera sentencia o a partir del día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva de que se trate.
[…]»
9
La sección 3.4 de dicha Comunicación, titulada «Capacidad de pago del Estado miembro», establece lo siguiente:
«[…]
El nivel de sanción necesario para tener un efecto disuasorio variará en función de la capacidad de pago de los Estados miembros. Este efecto disuasorio se refleja en el factor n. Se define como la media geométrica ponderada del producto interior bruto (PIB) […] del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, con un factor de ponderación de dos, y de la población del Estado miembro de que se trate, en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, con un factor de ponderación de uno. Esto representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros:
[…]
[…] La Comisión ha decidido revisar su método de cálculo del factor n, que ahora se basa sobre todo en el PIB de los Estados miembros y, en segundo lugar, en su población como criterio demográfico que permite mantener una desviación razonable entre los distintos Estados miembros. Tener en cuenta la población para un tercio del cálculo del factor n reduce en un grado razonable la variación de los factores n de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB. También añade un elemento de estabilidad en el cálculo del factor n, ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro. En cambio, el PIB de un Estado miembro podría experimentar mayores fluctuaciones anuales, en particular en períodos de crisis económica. Al mismo tiempo, dado que el PIB del Estado miembro sigue representando dos tercios del cálculo, todavía es el factor predominante a efectos de evaluar su capacidad de pago.
[…]»
10
La sección 4.2 de la citada Comunicación establece el método de cálculo de la suma a tanto alzado del siguiente modo:
«La suma a tanto alzado se calcula con un método similar al utilizado para calcular la multa coercitiva, es decir:
–
multiplicar una tasa fija por un coeficiente de gravedad,
–
multiplicar el resultado por el factor n,
–
multiplicar el resultado por el número de días en que persista la infracción […]
[…]».
11
La sección 4.2.1 de dicha Comunicación tiene el siguiente tenor:
«Para calcular la suma a tanto alzado, el importe diario ha de multiplicarse por el número de días en que persista la infracción. Este último se define de la manera siguiente:
[…]
–
para los recursos interpuestos con arreglo al artículo 260 [TFUE], apartado 3, […] se trata del número de días transcurridos entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición establecido en la directiva de que se trate y la fecha en que se pone fin a la infracción o, en su defecto, la fecha del pronunciamiento de la sentencia con arreglo al artículo 260 [TFUE].
[…]»
12
En virtud de lo dispuesto en la sección 4.2.2 de la Comunicación de 2023:
«Para el cálculo de la suma a tanto alzado, la Comisión aplica el mismo coeficiente de gravedad y el mismo factor n fijo que para el cálculo de la multa coercitiva […]
El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado es inferior al de las multas coercitivas. […]
El importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado figura en el punto 2 del anexo I.
[…]»
13
El anexo I de dicha Comunicación, titulado «Datos utilizados para determinar las sanciones financieras propuestas al Tribunal [de Justicia]», dispone, en su punto 2, que la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en la sección 4.2.2 de dicha Comunicación se establece en 1000 euros diarios, es decir, un tercio de la tasa fija aplicable a las multas coercitivas, y, en su punto 3, que el factor «n» para el Gran Ducado de Luxemburgo se fija en 0,09. En el punto 5 de ese mismo anexo se precisa que la suma a tanto alzado mínima que se establece para dicho Estado miembro asciende a 252000 euros.
Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
14
El 21 de enero de 2022, la Comisión remitió un escrito de requerimiento al Gran Ducado de Luxemburgo en el que le reprochaba que no le hubiese comunicado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937, cuyo plazo de transposición había expirado el 17 de diciembre de 2021. En su respuesta de 15 de marzo de 2022, el Gran Ducado de Luxemburgo informó a la Comisión de que dichas disposiciones estaban siendo adoptadas.
15
A falta de una comunicación posterior sobre la transposición de la citada Directiva, la Comisión remitió, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado al Gran Ducado de Luxemburgo en el que lo instaba a dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la referida Directiva en el plazo de dos meses a partir de la recepción de dicho dictamen.
16
En su respuesta de 25 de agosto de 2022, el Gran Ducado de Luxemburgo indicó que el Conseil d’État (Consejo de Estado, Luxemburgo), informado de la urgencia del referido expediente, iba a emitir un dictamen sobre el Proyecto de Ley n.o 7945, de transposición de la citada Directiva, de modo que los trabajos legislativos se reanudarían a lo largo de septiembre de 2022.
17
Al considerar que dicho Estado miembro seguía sin dar cumplimiento a sus obligaciones, la Comisión decidió, el 13 de marzo de 2023, interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
18
El 17 de mayo de 2023, el Gran Ducado de Luxemburgo notificó a la Comisión la loi portant transposition de la directive (UE) 2019/1937 du Conseil du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union [Ley de Transposición de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión], de 16 de mayo de 2023 (Mémorial A n.o 332, de 17 de mayo de 2023) (en lo sucesivo, «Ley de 16 de mayo de 2023»), que entró en vigor el 21 de mayo de 2023.
19
Mediante escrito de 28 de septiembre de 2023, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que, tras los contactos mantenidos con las autoridades luxemburguesas, podía considerarse que la transposición de la Directiva 2019/1937 por parte del Gran Ducado de Luxemburgo había concluido el 21 de mayo de 2023. Por tanto, la citada institución, por una parte, desistió parcialmente de su recurso, renunciando a su pretensión de que se impusiera una multa coercitiva, y, por otra parte, adaptó sus pretensiones dirigidas a que se condenara a dicho Estado miembro al pago de una suma a tanto alzado, solicitando por este concepto un importe de 467100 euros.
20
Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de diciembre de 2023, se suspendió el procedimiento hasta que se dictara sentencia en el asunto C‑147/23. Tras el pronunciamiento de la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes) (C‑147/23, EU:C:2024:346), el procedimiento se reanudó en el presente asunto mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia del mismo día.
Sobre el recurso
Sobre el incumplimiento según el artículo 258 TFUE
Alegaciones de las partes
21
La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 288 TFUE, párrafo tercero, los Estados miembros están obligados a adoptar las disposiciones necesarias para transponer a su ordenamiento jurídico interno las directivas dentro de los plazos señalados en estas y a comunicarle inmediatamente dichas disposiciones.
22
La citada institución precisa que la existencia de cualquier incumplimiento de estas obligaciones debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado que le hubiese remitido.
23
Pues bien, en el presente asunto, el Gran Ducado de Luxemburgo no adoptó las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 ni informó a la Comisión de su adopción antes de que expirara el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022.
24
El Gran Ducado de Luxemburgo reconoce que no adoptó tales disposiciones en el plazo señalado.
25
Dicho Estado miembro indica que la Ley de 16 de mayo de 2023, notificada a la Comisión el 17 de mayo de 2023, que entró en vigor el 21 de mayo de 2023, posibilitó, en esa fecha, la transposición completa de la Directiva 2019/1937.
26
La Comisión recuerda, a este respecto, que el hecho de que el Estado miembro de que se trate cumpla, en el curso del procedimiento contencioso, las obligaciones que le incumben no es pertinente para declarar la existencia de un incumplimiento, ya que este debe apreciarse en relación con la situación de dicho Estado miembro al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado.
Apreciación del Tribunal de Justicia
27
A tenor del artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, los Estados miembros debían poner en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en esta a más tardar el 17 de diciembre de 2021. Asimismo, el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva precisa que, cuando los Estados miembros adopten tales disposiciones nacionales, estas deben hacer referencia a la Directiva de que se trata o ir acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Además, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 26, apartado 3, de esta Directiva, correspondía a los Estados miembros comunicar a la Comisión el texto de tales disposiciones nacionales.
28
Según jurisprudencia reiterada, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado, sin que los cambios ocurridos posteriormente puedan ser tenidos en cuenta por el Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 28 y jurisprudencia citada].
29
En el presente asunto, tras haber comprobado que el Gran Ducado de Luxemburgo no le había comunicado las disposiciones necesarias para transponer la Directiva 2019/1937, la Comisión remitió a dicho Estado miembro, el 15 de julio de 2022, un dictamen motivado, instándolo a dar cumplimiento a las obligaciones mencionadas en dicho dictamen en un plazo de dos meses, que comenzaba a correr desde la recepción de este.
30
Pues bien, como se desprende del escrito de contestación y del escrito de dúplica presentados por el Gran Ducado de Luxemburgo en este procedimiento, al expirar dicho plazo, el citado Estado miembro no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la Directiva 2019/1937 y, por tanto, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión.
31
En consecuencia, procede declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva 2019/1937 al no haber adoptado, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva 2019/1937 y, por tanto, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
Sobre la pretensión basada en el artículo 260 TFUE, apartado 3
Alegaciones de las partes
32
Para fijar el importe de la suma a tanto alzado, la Comisión se basa en los principios generales de la sección 2 de la Comunicación de 2023 y en el método de cálculo que figura en las secciones 3 y 4 de dicha Comunicación. En particular, la citada institución indica que la determinación del importe de la suma a tanto alzado debe basarse en una serie de criterios fundamentales, a saber, la gravedad de la infracción, su duración y la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción para evitar la reincidencia.
33
Por lo que se refiere, en primer lugar, a la gravedad de la infracción, la Comisión recuerda que el coeficiente aplicable en virtud de la Comunicación de 2023 está comprendido entre un mínimo de 1 y un máximo de 20. Dicha institución precisa que, con arreglo a la sección 3.2.2 de la citada Comunicación, aplica sistemáticamente un coeficiente de gravedad de 10 en caso de total omisión de la comunicación de las disposiciones de transposición de una directiva, dado que cualquier falta de transposición de una directiva y de comunicación de tales disposiciones presenta el mismo grado de gravedad, con independencia de la naturaleza de las disposiciones de la directiva de que se trate.
34
En segundo lugar, por lo que respecta a la duración de la infracción, la Comisión explica que esta equivale, en lo que atañe al cálculo de la suma a tanto alzado, al número de días en que haya persistido la infracción. Esta duración se calcula de conformidad con la sección 4.2.1 de la Comunicación de 2023 y corresponde, en el caso de los recursos interpuestos con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, al número de días transcurridos entre el día siguiente a la expiración del plazo de transposición de la directiva en cuestión y aquel en el que se haya puesto fin a la infracción o, en su defecto, la fecha del pronunciamiento de la sentencia con arreglo al artículo 260 TFUE.
35
En tercer lugar, en cuanto al criterio relativo a la necesidad de garantizar el efecto disuasorio de la sanción teniendo en cuenta la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, la Comisión indica que se expresa mediante el factor «n» fijado para cada Estado miembro en el punto 3 del anexo I de la Comunicación de 2023. Su cálculo se basa en la relación entre el PIB del Estado de que se trate y el PIB medio nacional de la Unión multiplicado por la relación entre la población de dicho Estado y la población media nacional de la Unión. El primer cociente se pondera en dos tercios, mientras que el segundo se pondera en un tercio. Con arreglo al citado punto 3, el factor «n» del Gran Ducado de Luxemburgo es de 0,09.
36
En consecuencia, la Comisión propone, en virtud de la sección 4.2 de la Comunicación de 2023, aplicar un coeficiente de gravedad de 10 y un factor «n» de 0,09. El producto de estos dos elementos debe multiplicarse por el importe de la tasa fija aplicable a la suma a tanto alzado que se menciona en el punto 2 del anexo I de dicha Comunicación, a saber, 1000 euros, lo que corresponde a la suma de 900 euros, que se multiplica por el número de días en que haya persistido el incumplimiento, de conformidad con la sección 4.2.1 de dicha Comunicación. La Comisión indica que el pago de la suma a tanto alzado que se determine siguiendo este cálculo debe imponerse al Gran Ducado de Luxemburgo siempre que sea superior a 252000 euros, que es la suma a tanto alzado mínima fijada para dicho Estado miembro en el punto 5 del anexo I de la Comunicación de 2023.
37
En su escrito de contestación, el Gran Ducado de Luxemburgo destaca que la aplicación sistemática de un coeficiente de gravedad de 10 impide que se tomen en consideración circunstancias propias del procedimiento legislativo del Estado miembro de que se trate.
38
Por una parte, la Ley de 16 de mayo de 2023 no solo garantiza la transposición de la Directiva 2019/1937, sino que constituye también un marco normativo más amplio que engloba las denuncias de infracciones del Derecho nacional. Esta ampliación del ámbito de aplicación de la protección prevista por la Directiva 2019/1937 explica el retraso en la transposición de esta Directiva, lo que debe tenerse en cuenta, a su parecer, al fijar el coeficiente de gravedad. Por otra parte, el Gran Ducado de Luxemburgo hizo muestra de transparencia y celeridad al cooperar con la Comisión, lo que constituye también, en su opinión, una circunstancia atenuante que debe llevar a una reducción del coeficiente de gravedad.
39
Por estas razones, el Gran Ducado de Luxemburgo solicita la reducción del importe diario a tanto alzado.
40
En sus pretensiones adicionales de 28 de septiembre de 2023, la Comisión propone, tras la notificación por parte del Gran Ducado de Luxemburgo de la entrada en vigor, el 21 de mayo de 2023, de la Ley de 16 de mayo de 2023, que se considere que el número de días en que ha persistido la infracción es el comprendido entre el 18 de diciembre de 2021, esto es, el día siguiente al de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2019/1937, y el 20 de mayo de 2023, es decir, el día anterior al de la entrada en vigor de la Ley que garantizó la transposición de dicha Directiva. De ello resulta que el importe diario propuesto es de 900 euros (10 x 0,09 x 1000), que debe multiplicarse por el número de días en que ha persistido la infracción, esto es, 519 días. Por tanto, el importe de la suma a tanto alzado solicitada es de 467100 euros.
Apreciación del Tribunal de Justicia
41
El artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo primero, establece que, cuando la Comisión presente un recurso ante el Tribunal de Justicia en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que el Estado miembro afectado ha incumplido la obligación de informar sobre las disposiciones necesarias para transponer una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo, puede, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva que deba ser pagada por dicho Estado miembro y que considere adaptado a las circunstancias. Con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, párrafo segundo, si el Tribunal de Justicia comprueba la existencia del incumplimiento, puede imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión. La obligación de pago surtirá efecto en la fecha fijada por el Tribunal de Justicia en la sentencia.
42
Dado que, como se desprende del apartado 31 de la presente sentencia, ha quedado acreditado que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022, el Gran Ducado de Luxemburgo no había adoptado ni, por tanto, comunicado a la Comisión las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer lo establecido en la Directiva 2019/1937 a su Derecho interno, el incumplimiento así declarado está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3.
43
Por lo demás, conviene recordar que el objetivo que persigue el mecanismo que figura en el artículo 260 TFUE, apartado 3, no es solo incitar a los Estados miembros a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha disposición, tendría tendencia a persistir, sino también agilizar y acelerar el procedimiento para la imposición de sanciones pecuniarias en los casos de incumplimiento de la obligación de comunicar las disposiciones nacionales de transposición de una directiva adoptada con arreglo al procedimiento legislativo [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 57 y jurisprudencia citada].
44
Para alcanzar este objetivo, el artículo 260 TFUE, apartado 3, prevé, en particular, la imposición de una suma a tanto alzado como sanción pecuniaria.
45
La condena al pago de una suma a tanto alzado descansa en la apreciación de las consecuencias del incumplimiento de las obligaciones del Estado miembro de que se trate para los intereses privados y públicos, en especial cuando el incumplimiento se haya mantenido largo tiempo [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 59 y jurisprudencia citada].
46
A este respecto, la Comisión motiva la naturaleza y el importe de las sanciones pecuniarias solicitadas teniendo en cuenta las directrices que ha adoptado, como las contenidas en sus comunicaciones, que, aunque no vinculan al Tribunal de Justicia, contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación llevada a cabo por la Comisión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 60 y jurisprudencia citada].
47
Por lo que respecta a la oportunidad de imponer una suma a tanto alzado, corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias concretas del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 62 y jurisprudencia citada].
48
En el presente asunto, el conjunto de los elementos jurídicos y fácticos en torno al incumplimiento declarado constituye un indicador de que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión requiere la adopción de una medida disuasoria, como la imposición del pago de una suma a tanto alzado.
49
En lo que respecta al cálculo del importe de dicha suma a tanto alzado, debe recordarse que, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia es el único competente para imponer una sanción pecuniaria a un Estado miembro. No obstante, en un procedimiento iniciado sobre la base de esta disposición, el Tribunal de Justicia solo posee una facultad de apreciación delimitada, puesto que, en caso de que declare la existencia de un incumplimiento, las propuestas de la Comisión vinculan al Tribunal de Justicia en cuanto a la naturaleza de la sanción pecuniaria que puede imponer y al importe máximo de esta [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 67 y jurisprudencia citada].
50
En el ejercicio de su facultad de apreciación en la materia, según queda delimitada por las propuestas de la Comisión, corresponde al Tribunal de Justicia, como se ha expuesto en el apartado 47 de la presente sentencia, fijar el importe de la suma a tanto alzado a cuyo pago puede ser condenado un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, de tal manera que sea, por un lado, adecuado a las circunstancias y, por otro, proporcionado a la infracción cometida. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran, en particular, la gravedad del incumplimiento declarado, el período durante el cual este ha persistido y la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartados 68 y 87 y jurisprudencia citada].
51
Debe recordarse, asimismo, que, en el marco de esta facultad de apreciación, directrices como las comunicaciones de la Comisión no vinculan al Tribunal de Justicia, pero contribuyen a garantizar la transparencia, la previsibilidad y la seguridad jurídica de la actuación de la propia Comisión cuando dicha institución hace propuestas al Tribunal de Justicia [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 69 y jurisprudencia citada].
52
En el presente asunto, la Comisión se basó en la Comunicación de 2023 para justificar su pretensión de que se condenase al Gran Ducado de Luxemburgo al pago de una suma a tanto alzado, así como para fijar el importe de esta.
53
En primer lugar, por lo que respecta a la gravedad del incumplimiento declarado, de la sección 3.2 de la Comunicación de 2023 se desprende que, según la Comisión, la no comunicación de las disposiciones que posibilitan la transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo se considera en todos los casos grave. Por consiguiente, este incumplimiento justifica, a su parecer, la aplicación automática de un coeficiente de gravedad de 10.
54
El Gran Ducado de Luxemburgo cuestiona la magnitud de dicho coeficiente y el carácter automático de su aplicación en las circunstancias del incumplimiento declarado.
55
A este respecto, cabe recordar que la obligación de adoptar disposiciones para garantizar la transposición completa de una directiva y la obligación de comunicarlas a la Comisión constituyen obligaciones básicas de los Estados miembros destinadas a garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y, por tanto, debe considerarse que su incumplimiento reviste una gravedad considerable [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 72 y jurisprudencia citada].
56
En el presente asunto, es preciso subrayar que la Directiva 2019/1937 es un instrumento esencial del Derecho de la Unión, en la medida en que establece, según su artículo 1, en relación con su considerando 1, normas mínimas comunes que proporcionan un elevado nivel de protección equilibrada y efectiva de las personas que informen sobre infracciones de dicho Derecho en los ámbitos en los que tales infracciones puedan ser especialmente perjudiciales para el interés general. En efecto, al establecer un sistema de protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión en un contexto profesional, esta Directiva contribuye a prevenir los perjuicios para el interés público en ámbitos especialmente sensibles, como la contratación pública, la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, la protección del medio ambiente o los intereses financieros de la Unión. Así, las disposiciones de dicha Directiva establecen la obligación, tanto para las entidades del sector público como para las del sector privado, de implantar canales de denuncia interna y procedimientos de recepción y de seguimiento de las denuncias, garantizando al mismo tiempo los derechos de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión y las condiciones en las que estas pueden obtener la protección así prevista [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 73].
57
Pues bien, la falta de transposición de las disposiciones de la Directiva 2019/1937 en el plazo fijado menoscaba necesariamente el Derecho de la Unión y su aplicación uniforme y efectiva, puesto que las infracciones de este Derecho pueden no ser objeto de una denuncia si las personas que tienen conocimiento de tales infracciones no obtienen protección frente a posibles represalias [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 74].
58
Dicho esto, el importe de las sanciones pecuniarias impuestas a un Estado miembro en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, debe adaptarse a las circunstancias y ser proporcionado a la infracción cometida [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 75], como se ha recordado en el apartado 50 de la presente sentencia.
59
Este es la razón por la cual el Tribunal de Justicia ha declarado que la aplicación automática de un mismo coeficiente de gravedad en todos los casos de falta de transposición completa de una directiva y, por tanto, de falta de comunicación de las medidas de transposición de dicha directiva impide necesariamente adaptar el importe de las sanciones pecuniarias a las circunstancias que caractericen la infracción e imponer sanciones proporcionadas [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 76].
60
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha puntualizado que, al presumir que debe considerarse que el incumplimiento de la obligación de comunicar las medidas de transposición de una directiva tiene la misma gravedad con independencia de la directiva de que se trate, la Comisión no puede adaptar las sanciones pecuniarias en función de las consecuencias del incumplimiento de dicha obligación para los intereses privados y públicos, como establece la sección 3.2.2 de la Comunicación de 2023 [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 77].
61
En el presente asunto, el incumplimiento de la obligación de adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para transponer la Directiva 2019/1937 reviste especial gravedad, dado que, como se ha señalado en el apartado 56 de la presente sentencia, las disposiciones de dicha Directiva, en la medida en que tienen por objeto proteger a las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión en los ámbitos cubiertos por esta, contribuyen a garantizar la aplicación uniforme y efectiva de este Derecho [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 79].
62
Por lo que respecta a las circunstancias atenuantes invocadas por el Gran Ducado de Luxemburgo, es preciso señalar, por una parte, que la adopción de una normativa que abarque un ámbito de aplicación que vaya más allá del de la Directiva 2019/1937 carece de incidencia a la hora de apreciar la gravedad del incumplimiento, puesto que se trata de una elección deliberada del Estado miembro que, en el presente asunto, se realizó en perjuicio de una transposición de dicha Directiva dentro del plazo establecido.
63
Por otra parte, en la medida en que el Gran Ducado de Luxemburgo alega que hizo muestra de transparencia y de celeridad al cooperar con la Comisión, procede recordar que, de todos modos, los Estados miembros tienen una obligación de cooperación leal con la Comisión en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, lo que implica que todo Estado miembro está obligado a ayudar a dicha institución en el cumplimiento de su misión, consistente, de conformidad con el artículo 17 TUE, en velar, en su condición de guardiana de los Tratados, por la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia. Por tanto, solo puede tenerse en cuenta como circunstancia atenuante, al apreciar la gravedad de la infracción, una cooperación con la Comisión que se caracterice por actuaciones que acrediten la intención de cumplir lo antes posible las obligaciones derivadas de una directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 98 y jurisprudencia citada].
64
En el presente asunto, ha de considerarse que el Gran Ducado de Luxemburgo no hizo muestra de una celeridad ejemplar al tardar ocho meses desde que expiró el plazo de dos meses concedido, tras su notificación, en el dictamen motivado de 15 de julio de 2022 y aproximadamente diecisiete meses desde que expiró el plazo fijado en el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937 en dar cumplimiento a las obligaciones que le incumbían en virtud de dicha Directiva.
65
En segundo lugar, en el marco de la apreciación de la duración de la infracción, procede recordar que, en lo que respecta al inicio del período que es preciso tener en cuenta para determinar el importe de la suma a tanto alzado, la fecha que debe considerarse para evaluar la duración del incumplimiento en cuestión no es la de la expiración del plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión, sino la fecha en la que expira el plazo de transposición establecido en la respectiva directiva [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 80 y jurisprudencia citada].
66
Pues bien, consta que, al expirar el plazo de transposición previsto en el artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937, esto es, el 17 de diciembre de 2021, el Gran Ducado de Luxemburgo no había adoptado las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas necesarias para transponer dicha Directiva y, por tanto, tampoco había comunicado tales disposiciones a la Comisión, contrariamente a lo que establece el artículo 26, apartado 3, de la citada Directiva. De ello se deduce que el incumplimiento de que se trata, que no finalizó hasta el 20 de mayo de 2023, con la entrada en vigor de la Ley de 16 de mayo de 2023, duró casi un año y medio.
67
En tercer lugar, en lo que atañe a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trata, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que, sin perjuicio de la posibilidad de que la Comisión proponga sanciones financieras basadas en varios criterios, con el fin de permitir, en particular, mantener una diferencia razonable entre los distintos Estados miembros, procede basarse en el PIB de dicho Estado como factor predominante a efectos de apreciar su capacidad de pago y de fijar sanciones suficientemente disuasorias y proporcionadas, a fin de prevenir de manera efectiva la repetición en el futuro de infracciones análogas del Derecho de la Unión [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 81 y jurisprudencia citada].
68
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que debe tenerse en cuenta la evolución reciente del PIB del Estado miembro, tal como se presente en la fecha en la que el Tribunal de Justicia examine los hechos [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 82 y jurisprudencia citada].
69
En el presente asunto, el factor «n», que representa la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate en relación con la capacidad de pago de los demás Estados miembros, aplicado por la Comisión en virtud de las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023, se define como la media geométrica ponderada del PIB del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de los PIB de los Estados miembros, que representa dos tercios del cálculo del factor «n», y de la población del Estado miembro de que se trate en comparación con la media de las poblaciones de los Estados miembros, que representa un tercio del cálculo del factor «n», como se desprende de la ecuación mencionada en el apartado 9 de la presente sentencia. La Comisión justifica este método de cálculo del factor «n» tanto por el objetivo de mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, en comparación con un cálculo basado únicamente en el PIB de los Estados miembros, como por el objetivo de garantizar cierta estabilidad en el cálculo del factor «n», ya que es poco probable que la población varíe significativamente de un año para otro [sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartado 83 y jurisprudencia citada].
70
No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que la determinación de la capacidad de pago del Estado miembro sancionado no puede incluir en el método de cálculo del factor «n» la consideración de un criterio demográfico según las fórmulas establecidas en las secciones 3.4 y 4.2 de la Comunicación de 2023 [véase, en este sentido, la sentencia de 25 de abril de 2024, Comisión/Polonia (Directiva sobre denunciantes), C‑147/23, EU:C:2024:346, apartados 84 a 86].
71
Por tanto, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 67 de la presente sentencia y a falta de un criterio pertinente invocado por la Comisión para garantizar la estabilidad del cálculo y mantener una desviación razonable de los factores «n» de los Estados miembros, el importe de la suma a tanto alzado debe fijarse teniendo en cuenta la media del PIB del Gran Ducado de Luxemburgo de los tres últimos años.
72
A la luz de estas consideraciones y habida cuenta de la facultad de apreciación reconocida al Tribunal de Justicia por el artículo 260 TFUE, apartado 3, con arreglo al cual este no puede, en lo que atañe a la suma a tanto alzado, fijar un importe superior al indicado por la Comisión, procede considerar que la prevención efectiva de la repetición en el futuro de infracciones análogas a la que resulta de la infracción del artículo 26, apartado 1, de la Directiva 2019/1937 que menoscaben la plena efectividad del Derecho de la Unión requiere la imposición de una suma a tanto alzado cuyo importe debe fijarse en 375000 euros.
Costas
73
A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo y haber sido desestimados los motivos formulados por este, procede condenarlo a cargar con sus propias costas y con las de la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Sexta) decide:
1)
Declarar que el Gran Ducado de Luxemburgo ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 26, apartados 1 y 3, de la Directiva (UE) 2019/1937 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2019, relativa a la protección de las personas que informen sobre infracciones del Derecho de la Unión, al no haber adoptado, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado de la Comisión Europea de 15 de julio de 2022, las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en dicha Directiva, y, por tanto, al no haber comunicado a la Comisión tales disposiciones.
2)
Condenar al Gran Ducado de Luxemburgo a abonar a la Comisión una suma a tanto alzado de 375000 euros.
3)
El Gran Ducado de Luxemburgo cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.