Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
RIMVYDASA NORKUSA,
predstavljeni 15. januarja 2026(1)
Zadeva C-560/24 [Besthame](i)
R.S.
proti
Minister for Justice
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska))
„ Predhodno odločanje – Državljanstvo Unije – Pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – Direktiva 2004/38/ES – Družinski člani državljana Unije – Izvedena pravica do prebivanja – Poznejša naturalizacija družinskega člana – Člen 35 – Goljufija ali zloraba pravice in/ali navidezno sklenjena zakonska zveza “
I.      Uvod
1.        Pravno vprašanje, ki se postavlja s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe, je: ali lahko pristojni organi države članice izvedejo preiskavo in po potrebi odločijo ali ugotovijo, da je oseba, ki je bila v preteklosti upravičena do izvedene pravice do prebivanja kot družinski član državljana Unije na podlagi Direktive 2004/38/ES,(2) zlorabila pravico ali storila goljufijo, čeprav je medtem pridobila državljanstvo te države članice in njeno prebivanje v njej torej ne temelji več na tej direktivi?
2.        To vprašanje je postavilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska) v okviru spora med R. S. (v nadaljevanju: pritožnik iz postopka v glavni stvari), naturaliziranim irskim državljanom, in Minister for Justice (minister za pravosodje, Irska, v nadaljevanju: Minister for Justice) v zvezi ugotovitvijo zadnjenavedenega, da je pritožnik iz postopka v glavni stvari, takrat kot državljan tretje države, pred pridobitvijo irskega državljanstva navidezno sklenil zakonsko zvezo z državljanko Unije ali je predložil napačne oziroma zavajajoče informacije, da bi pridobil dovoljenje za prebivanje družinskega člana državljana Unije.
3.        Sodišče bo moralo pri preučitvi vprašanja drugič razložiti člen 35 Direktive 2004/38. Čeprav je že napotilo na zlorabo pravice ali goljufijo, zlasti v sodni praksi v zvezi s prostim gibanjem ljudi(3), je prvi predlog za sprejetje predhodne odločbe, v katerem se je razlagal ta člen, predlog, na podlagi katerega je bila izrečena sodba McCarthy in drugi(4). V tej sodbi je razsodilo, da država članica pravice državljana tretje države do vstopa ne more pogojevati s predhodno pridobitvijo vizuma, kadar je ta imetnik dovoljenja za prebivanje družinskega člana državljana Unije. Pojasnilo je, da navedeni člen ne dopušča ukrepov, ki zaradi uresničevanja cilja splošnega preprečevanja družinskim članom preprečujejo vstop na ozemlje države brez vizuma.(5)
4.        Nasprotno, z obravnavano zadevo je Sodišče dobilo priložnost, da se izreče o razlagi člena 35 Direktive 2004/38 z drugega zornega kota. Razlaga, ki jo predlaga predložitveno sodišče, se ne nanaša na zlorabo pravice, o kateri je treba odločiti kot taki, ampak na vprašanje, ali je ta direktiva lahko podlaga za odločitev o njej, in na pravne posledice, ki jih je treba izpeljati iz ugotovitve obstoja te zlorabe, do katere je prišlo v preteklosti in so jo pristojni organi države članice pravnomočno dokazali. V zadevi v glavni stvari je namreč predložitveno sodišče ugotovilo obstoj navidezno sklenjene zakonske zveze, zato navedena opredelitev zakonske zveze v tej zadevi ni sporna.
5.        V tem okviru se predložitvenemu sodišču porajajo dvomi glede tega, ali se člen 35 Direktive 2004/38 uporablja, kadar zadevna oseba v državi članici gostiteljici, v kateri so bile z njo podeljene pravice, ni več „upravičenec“ v smislu navedene direktive, v primeru pritrdilnega odgovora pa še glede tega, ali ta določba pristojnim organom omogoča preiskavo obstoja navidezno sklenjene zakonske zveze in ugotovitev njenega obstoja, ne da bi iz tega izpeljali druge takojšnje pravne posledice.
6.        V teh sklepnih predlogih bom Sodišču zlasti predlagal, naj ugotovi, da položaj, v katerem zadevna oseba ni več „upravičenec“ na podlagi Direktive 2004/38, spada na področje uporabe te direktive.
II.    Pravni okvir
A.      Pravo Unije
7.        V teh sklepnih predlogih se bom skliceval na uvodni izjavi 25 in 28 Direktive 2004/38 ter na člen 2, točka 1 in točka 2(a), člen 3(1), člen 15(1) in (3), člen 30(1) in (3), člen 31(1) in (3), člen 35 ter člen 36 te direktive.
B.      Irsko pravo
8.        Direktiva 2004/38 je bila v irsko pravo prenesena z European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. No 548 of 2015) (uredba v zvezi z Evropskimi skupnostmi (o prostem gibanju oseb) iz leta 2015) (S.I. št. 548 iz leta 2015) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: uredba iz leta 2015).
9.        Člen 27 uredbe iz leta 2015, naslovljen „Prenehanje upravičenj“, v odstavkih 1, 2 in 4 določa:
„1.      Minister lahko prekliče, zavrne izdajo ali ne odobri, kot je ustrezno, kar koli od naslednjega, če v skladu s tem členom ugotovi, da se zadevna pravica, upravičenje ali status, kot je ustrezno, uveljavlja na podlagi goljufije ali zlorabe pravice: […]
(b)      dovoljenje za prebivanje […]
2.      Če minister utemeljeno sumi, da se pravica, upravičenje ali status biti na podlagi te uredbe obravnavan kot dovoljeni družinski član uveljavlja oziroma je bil pridobljen na podlagi goljufije ali zlorabe pravice, lahko minister opravi ustrezne poizvedbe in pridobi informacije, ki so razumno potrebne za preverjanje zadeve.
[…]
4.      V tem členu pojem ‚zloraba pravic‘ vključuje tudi navidezno sklenitev zakonske zveze […]“
10.      Člen 28 te uredbe, naslovljen „Navidezna sklenitev zakonske zveze“, določa:
1.      Minister lahko v okviru obravnave katere koli zadeve, ki spada na področje uporabe te uredbe, odloči, da določene zakonske zveze ne bo upošteval kot dejavnik pri taki obravnavi, če meni ali ugotovi, da gre za navidezno sklenitev zakonske zveze.
2.      Če minister pri upoštevanju zakonske zveze zaradi katere koli odločitve o zadevi, ki spada na področje uporabe te uredbe, utemeljeno sumi, da gre za navidezno sklenitev zakonske zveze, lahko od strank zakonske zveze pisno zahteva, da v določenem roku pisno ali osebno predložita informacije, ki so razumno potrebne, da lahko na njihovi podlagi minister ugotovi, da ne gre za navidezno sklenitev zakonske zveze.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari, vprašanje za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
11.      R. S., ki je rojen v tretji državi, je na Irsko vstopil leta 2002 kot imetnik dovoljenja za prebivanje za študente. Leta 2010, šestnajst dni pred iztekom tega dovoljenja za prebivanje, je – takrat še kot državljan tretje države – sklenil zakonsko zvezo z državljanko Unije, ki je uresničevala pravico do gibanja in prebivanja na Irskem. Nato mu je bilo kot družinskemu članu državljana Unije izdano dovoljenje za prebivanje za pet let.
12.      R. S. je leta 2015 pridobil irsko državljanstvo. Od takrat njegovo prebivanje na Irskem temelji na tem državljanstvu. R. S. in njegova žena sta se leta 2018 razvezala. Državljanka tretje države je leta 2019 vložila prošnjo za prebivanje na Irskem, ker je mati otroka, ki je irski državljan in katerega biološki oče je R. S. Na podlagi te prošnje je bila opravljena preiskava, da bi se ugotovilo, ali je bila zakonska zveza, sklenjena leta 2010, navidezno sklenjena zakonska zveza.
13.      Minister for Justice je z odločbo z dne 18. decembra 2019 „preklical“ dovoljenje za prebivanje, izdano leta 2010, z obrazložitvijo, da je R. S. predložil zavajajoče dokumente in da je bila zakonska zveza, sklenjena leta 2010, navidezno sklenjena zakonska zveza. Po tem, ko je R. S. vložil zahtevo za ponovno preučitev, je bila ta odločba potrjena z odločbo z dne 8. septembra 2020.
14.      Minister for Justice je 1. februarja 2022 na podlagi korespondence z odvetniki R. S. kljub vsemu sprejel novo
odločbo. S to odločbo je preklical odločbo z dne 8. septembra 2020, razveljavil odločbo z dne 18. decembra 2019 ter ugotovil, da je R. S. predložil napačne ali zavajajoče dokumente ali informacije in navidezno sklenil zakonsko zvezo, da bi pridobil status ali pravico, ki ga ali je sicer na podlagi Direktive 2004/38 ne bi mogel uveljavljati. Minister je štel, da so „kakršna koli upravičenja ali status, ki na podlagi [te] direktive izhajajo iz [te] zakonske zveze […], nična od dneva njihovega morebitnega nastanka“.
15.      R. S. je pri High Court (višje sodišče, Irska) vložil tožbo za razglasitev ničnosti (certiorari) vseh treh odločb, to je odločb z dne 8. septembra 2020, 13. februarja 2020 in 1. februarja 2022, ker naj bi Minister for Justice deloval ultra vires. Zanj kot irskega državljana naj se namreč ne bi več uporabljala nobena od določb niti uredbe iz leta 2015 niti Direktive 2004/38, zato naj ju Minister for Justice ne bi mogel uporabiti kot podlagi, ki bi ga pooblaščali za sprejetje teh odločb. High Court (višje sodišče) je to tožbo zavrnilo s sodbo z dne 18. maja 2023.
16.      R. S. je nato vložil pritožbo pri Court of Appeal (pritožbeno sodišče), ki je predložitveno sodišče.
17.      To sodišče je uvodoma pojasnilo, da je treba odločbo z dne 1. februarja 2022 razumeti tako, da ne pomeni preklica ali zavrnitve pravice do prebivanja, ampak je treba šteti, da vsebuje „odločitev“, „ugotovitev“ ali „sklep“ glede preteklega položaja ali ravnanja R. S. K temu dodaja, da je iz te odločbe razvidno, da je to odločitev ali ugotovitev mogoče upoštevati v poznejšem kontekstu ponovne presoje statusa irskega državljana, ki ga ima R. S., pri čemer pa priznava, da se bodo pri vsakršni poznejši ponovni presoji upoštevale vse okoliščine in njegove temeljne pravice. Kar zadeva ponovno presojo odločbe o irskem državljanstvu R. S., navedeno sodišče pojasnjuje, da zaradi nedavnih odločb Supreme Court (vrhovno sodišče, Irska) noben ustavni postopek trenutno ne omogoča uvedbe preiskave zaradi odvzema tega državljanstva.
18.      Predložitveno sodišče se ob upoštevanju trditev, ki so bile navedene pred njim, na prvem mestu sprašuje o področju uporabe Direktive 2004/38 in zlasti njenega člena 35.
19.      Predložitveno sodišče v zvezi s tem kljub ugotovljenim razlikam med okoliščinami obravnavane zadeve in tistimi, v katerih je bila izdana sodba Lounes,(6) meni, da je iz te sodbe mogoče izpeljati, da se Direktiva 2004/38 preneha uporabljati za državljana tretje države, ki je družinski član državljana Unije, kadar prvonavedeni državljan pridobi državljanstvo države članice gostiteljice in zato ne ustreza več opredelitvi pojma „upravičenec“ v smislu člena 3(1) te direktive. Vendar naj bi Sodišče v sodbi Chenchooliah(7) razsodilo, da se zadevna Direktiva uporablja za odločbo o odstranitvi, sprejeto zoper državljana tretje države, ki je v državi članici gostiteljici prebival kot družinski član državljana Unije, čeprav ta državljan tretje države ni bil več „upravičenec“ v smislu člena 3(1) iste direktive.
20.      Predložitveno sodišče se sprašuje, ali je z Direktivo 2004/38 po analogiji še naprej urejen položaj, v katerem želi pristojni organ države članice odločiti o tem, ali je oseba upravičenje do pravice do prebivanja na podlagi te direktive prvotno pridobila z zlorabo pravice ali goljufijo, čeprav v trenutku odločanja o navedenem vprašanju ta oseba ni več „upravičenec“ v smislu člena 3(1) navedene direktive.
21.      Na drugem mestu, predložitveno sodišče ugotavlja, da lahko na podlagi člena 27(1) in (2) uredbe iz leta 2015 Minister for Justice po eni strani prekliče, zavrne izdajo ali ne odobri dovoljenja za prebivanje, za katero je zaprošeno na podlagi goljufije ali zlorabe pravice, po drugi strani pa opravi preiskavo suma goljufije ali zlorabe. Medtem ko naj preklic ne bi mogel imeti retroaktivnih učinkov, naj bi se lahko preiskava nanašala tako na sedanje vloge za izdajo dovoljenja za prebivanje kot tudi na dovoljenja za prebivanje, pridobljena v preteklosti. Vendar naj bi se postavljalo vprašanje, ali je mogoče pooblastilo za preiskavo izvrševati samostojno, to je zunaj vsakršnega konkretnega postopka, kot je preklic ali zavrnitev pravice do prebivanja, pregon kaznivega dejanja, postopek odstranitve ali postopek odvzema irskega državljanstva.
22.      Predložitveno sodišče meni, da bi bilo lahko tako samostojno pooblastilo implicitno vsebovano v členu 27(2) uredbe iz leta 2015. Lahko bi bilo utemeljeno glede na cilj in kontekst te uredbe kot celote, ki zajema ureditev državljanstva Unije, za katero se zahteva obstoj trdnega sistema preprečevanja, odkrivanja ter izkoreninjenja goljufij in zlorab pravice. To sodišče meni, da je treba za morebitno razlago člena 27(2) navedene uredbe, ki bo skladna s pravom Unije, opredeliti, ali se Direktiva 2004/38 za naturaliziranega državljana države članice uporablja le v obsegu, v katerem ta direktiva navedeni državi članici dovoljuje preiskavo glede zakonske zveze, navidezno sklenjene v trenutku, ko je imel ta državljan pravico do prebivanja v navedeni državi članici na podlagi zadevne direktive.
23.      V teh okoliščinah je Court of Appeal (pritožbeno sodišče) s sodbo z dne 2. julija 2024, ki je v sodno tajništvo Sodišča prispela 19. avgusta 2024, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali se Direktiva [2004/38] uporablja za osebo, ki je predhodno pridobila izvedeno pravico do prebivanja v državi članici na podlagi svojega statusa zakonca državljana Unije, ki je uresničeval svoje pravice iz Pogodbe v državi gostiteljici, pri čemer pa je ta oseba pozneje postala državljan države gostiteljice in v njej nima več nobene izvedene pravice na podlagi navedene direktive, in sicer zgolj z namenom preverjanja in (če je potrebno) ugotovitve, ali je v preteklosti z goljufijo oziroma zlorabo pravic in/ali navidezno sklenitvijo zakonske zveze v smislu člena 35 direktive pridobila pravico na podlagi te direktive?“
24.      Pisna stališča so predložili R. S., Minister of Justice, Irska, nemška vlada in Evropska komisija. Na obravnavi 15. oktobra 2025 so bila ustno predstavljena stališča v imenu R. S., Irske, nemške vlade in Komisije.
IV.    Analiza
25.      Predložitveno sodišče z edinim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali je treba člen 35 Direktive 2004/38 razlagati tako, da pristojnim nacionalnim organom omogoča, da opravijo preiskavo in po potrebi odločijo ali ugotovijo, da je oseba, ki je v preteklosti imela izvedeno pravico do prostega gibanja na podlagi te direktive, storila goljufijo ali zlorabila pravico, kadar prebivanje te osebe v zadevni državi članici ne temelji več na zadevni direktivi, tudi kadar je v vmesnem času pridobila državljanstvo te države članice.(8)
26.      Stranke iz postopka v glavni stvari in zainteresirane strani se v pisnih in ustnih stališčih ne strinjajo glede razlage člena 35 Direktive 2004/38.
27.      Na splošno pritožnik iz postopka v glavni stvari in nemška vlada dvomita, da se ta direktiva uporablja za osebo, ki je bila v državi članici kot državljan tretje države upravičena do izvedene pravice do prebivanja kot zakonec državljana migranta iz Unije, kadar je ta oseba zatem pridobila državljanstvo države članice gostiteljice. Po njunem mnenju naj namreč taka oseba v bistvu ne bi bila več zajeta s pojmom „upravičenec“ v smislu člena 3(1) zadevne direktive, zato naj se ta ne bi več uporabljala zanjo. Natančneje, nemška vlada meni, da se za odločitev o obstoju zlorabe pravice ali goljufije uporablja nacionalno pravo. Zato predlagata, naj se na vprašanje, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, odgovori nikalno. Nasprotno, Minister for Justice, Irska in Komisija trdijo, da se člen 35 Direktive 2004/38 v obravnavani zadevi uporablja. Soglasno zlasti poudarjajo, da je ta določba izraz splošnega načela prepovedi zlorabe pravice. Zato predlagajo, naj se na vprašanje za predhodno odločanje odgovori pritrdilno.
28.      Da bi odgovoril na vprašanja predložitvenega sodišča, bom analizo začel z nekaj splošnimi preudarki (oddelek A). Nadaljeval bom z odpravo vsakršnega dvoma o tem, da se Direktiva 2004/38 in zlasti njen člen 35 uporabljata za položaj iz postopka v glavni stvari (oddelek B) ter končal s preučitvijo obsega pristojnosti, ki so s to določbo podeljene državam članicam (oddelek C).
A.      Nekaj splošnih ugotovitev o namenu Direktive 2004/38
29.      Najprej je treba opozoriti, da je iz uvodnih izjav 3 in 4 Direktive 2004/38 razvidno, da je njen namen olajšanje uresničevanja temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 21(1) PDEU neposredno podeljena državljanom Unije, in da je cilj navedene direktive med drugim krepitev navedene pravice.(9) V uvodni izjavi 5 Direktive 2004/38 je poudarjeno, da bi morala biti ta pravica zagotovljena tudi njihovim družinskim članom, ne glede na državljanstvo, če naj bi se uresničevala v objektivnih pogojih svobode in dostojanstva.(10) Vendar se v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča s to direktivo družinskim članom državljana Unije, ki so državljani tretje države, ne podeljuje nikakršna samostojna pravica. Tako so morebitne pravice, ki so tem državljanom podeljene z navedeno direktivo, izvedene iz pravic, ki jih ima zadevni državljan Unije na podlagi uresničevanja svoje pravice do prostega gibanja.(11) Sodišče je namreč večkrat opozorilo, da na podlagi člena 3(1) Direktive 2004/38 spadajo na njeno področje uporabe in so upravičenci do pravic, ki jih podeljuje, državljani Unije, ki se preselijo ali prebivajo v državi članici, ki ni država, katere državljani so, in njihovi družinski člani, kot so opredeljeni v členu 2, točka 2, te direktive, ki jih spremljajo ali se jim pridružijo.(12)
30.      V obravnavani zadevi glede na to, da je pritožnik iz postopka v glavni stvari po tem, ko je leta 2010 sklenil zakonsko zvezo z državljanko ene od držav članic, ki je prebivala na Irskem, v tej državi članici prebival kot zakonec državljanke Unije, ki je uresničevala svobodo gibanja in prebivanja v državi članici, ki ni država članica njenega državljanstva, ni sporno, da je bil upravičen do izvedene pravice do prebivanja na podlagi Direktive 2004/38 in je spadal na njeno področje uporabe. Vendar je iz predložitvene odločbe razvidno, da je leta 2015 pridobil irsko državljanstvo in zato odtlej na Irskem prebiva kot irski državljan. Nekaj let zatem, leta 2018, sta se zakonca razvezala. Očitno je torej, da pritožnik iz postopka v glavni stvari, ker ta direktiva ureja le pogoje vstopa in prebivanja državljana Unije in njegovih družinskih članov v državi članici gostiteljici, ne ustreza več opredelitvi „upravičenca“ v smislu njenega člena 3(1).(13)
31.      Iz tega izhaja, da je imel pritožnik iz postopka v glavni stvari v trenutku, ko je pridobil pravice, ki jih podeljuje Direktiva 2004/38, in v obdobju na katerega se je nanašala preiskava v zvezi z obstojem navidezno sklenjene zakonske zveze, to je med letoma 2010 in 2015, status upravičenca iz te direktive,(14) in sicer kot zakonec državljanke Unije, ki je uresničevala svobodo gibanja, tako da je odšla v državo članico, ki ni država, katere državljanstvo je imela, in v njej prebivala. Nasprotno, ker ga je Irska leta 2015(15) naturalizirala, se je njegova pravna ureditev z vidika tako nacionalnega prava kot tudi z vidika zadevne direktive spremenila, tako da v skladu s sodbo Lounes(16) navedena direktiva v trenutku uvedbe te preiskave, to je leta 2019, ni več urejala njegovega prebivanja v tej državi članici(17).
32.      Je treba torej šteti, da se Direktiva 2004/38, ker pritožnik iz postopka v glavni stvari ni več „upravičenec“ do izvedenih pravic do vstopa in prebivanja v državi članici gostiteljici v smislu njenega člena 3(1), več ne uporablja?
33.      Mislim, da ne.
34.      Kot bom pokazal v nadaljevanju, izguba statusa upravičenca v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 še ne pomeni, da se ta direktiva več ne uporablja, kadar pristojni nacionalni organi – kot v obravnavani zadevi – ugotovijo obstoj zlorabe ali goljufije v zvezi s pravili, določenimi v njej, ki je bila storjena v trenutku, ko je imel pritožnik iz postopka v glavni stvari status upravičenca. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Sodišče razlikovalo med področjem uporabe navedene direktive in statusom upravičenca na podlagi te določbe.(18) Menim, da iz tega izhaja, da državljani Unije in njihovi družinski člani, ki uresničujejo pravice, podeljene z Direktivo 2004/38, sicer spadajo na njeno področje uporabe in so upravičenci v smislu navedene določbe, vendar lahko osebe, ki ne uresničujejo več teh pravic, ker so izgubile status upravičencev, kljub vsemu še naprej spadajo na področje uporabe te direktive, saj – kot bom pokazal v nadaljevanju teh sklepnih predlogov – ta vsebuje določbe, za uporabo katerih se ne zahteva, da ima zadevna oseba v trenutku njihove uporabe ta status.(19)
35.      Po tem pojasnilu se bom pri preučitvi, ki sledi, osredotočil na vprašanje, ali se Direktiva 2004/38, zlasti njen člen 35, uporablja v obravnavani zadevi.
B.      Uporaba člena 35 Direktive 2004/38
36.      Za opredelitev, ali se člen 35 Direktive 2004/38 uporablja v obravnavani zadevi, je treba preveriti njegovo področje uporabe ratione temporis, torej preučiti, ali se ta določba uporablja, kadar je imela zadevna oseba v preteklosti status upravičenca iz te direktive v smislu njenega člena 3(1), vendar ga je v trenutku, ko bi bilo treba prvonavedeno določbo uporabiti, že izgubila.
37.      V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi njen kontekst in cilje, ki se želijo doseči z ureditvijo, katere del je.(20) Tudi zgodovina nastanka določbe prava Unije lahko razkrije elemente, ki so upoštevni za njeno razlago.(21) Zato bom opravil jezikovno, kontekstualno in teleološko razlago te določbe.
1.      Jezikovna razlaga
38.      Najprej je treba opozoriti, da člen 35 Direktive 2004/38, naslovljen „Zloraba pravic“, določa, da „[d]ržave članice lahko sprejmejo potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene s to direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare, kot so navidezne sklenitve zakonske zveze. Vsak takšen ukrep je sorazmeren in zavezan postopkovnim jamstvom, predvidenim v členih 30 in 31.“
39.      Prvič, ugotavljam, da na podlagi ničesar v besedilu te določbe ni mogoče sklepati, da je zakonodajalec Unije s to določbo želel časovno omejiti možnost držav članic, da sprejmejo „potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene [z navedeno] direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare“(22). Drugače povedano, v tem besedilu ni navedeno, da mora država članica sprejeti izključno „potrebne ukrepe“, povezane s pravico, ki ima trenutno pravne učinke v skladu z Direktivo 2004/38. Če bi namreč predvideli tako časovno omejitev, bi v praksi naložili dodaten element, ki z besedilom navedene določbe ni določen. Nasprotno, neobstoj take časovne omejitve pomeni, da se ta možnost torej razume kot možnost za države članice, da sprejmejo take ukrepe ne glede na to, ali zadevna oseba uresničuje ali je uresničevala pravico, ki ji je bila podeljena na podlagi Direktive 2004/38.
40.      Drugič, iz besedila člena 35 Direktive 2004/38, v katerem je uporabljen pretekli deležnik „dodeljene“, je razvidno, da zakonodajalec Unije napotuje zlasti na pravice, do katerih zadevna oseba je ali je bila upravičena na njeni podlagi.(23)
41.      Tretjič, ugotavljam, da se uporaba izraza „zavrnitev“ iz te določbe nanaša na zavrnitev odobritve vstopa ali prebivanja v državi članici gostiteljici osebam, na katere se nanaša člen 3(1) te direktive, kadar so te osebe z njo podeljene pravice pridobile z zlorabo ali goljufijo in torej ne izpolnjujejo pogojev za to, da bi bile v skladu z navedeno direktivo upravičene do takih pravic.(24) Torej bi šlo tukaj za (morebitno) prihodnjo pravico do vstopa ali prebivanja, ki še ni nastala, saj navedena oseba ne izpolnjuje pogojev, zahtevanih z Direktivo 2004/38, da bi imela status „upravičenca“ v smislu te določbe.
42.      Četrtič, naj pripomnim, da uporaba izrazov „prenehanje“ ali „preklic“ v členu 35 Direktive 2004/38 kaže na to, da gre za prenehanje ali preklic pravice, podeljene s to direktivo, ne glede na to, ali so učinki navedene pravice že izčrpani ali ne.(25) Ta glagola sta torej lahko po naravi retroaktivna, saj lahko povzročita prenehanje nekaterih prihodnjih, vendar tudi preteklih učinkov take pravice.(26) Zdi se, da uporaba dveh različnih glagolov načeloma ustreza namenu zakonodajalca Unije, da zajame tako nacionalne ukrepe, ki lahko povzročijo prenehanje pravice ex nunc (kot je zlasti prenehanje veljavnosti dovoljenja za prebivanje) kot tudi njen preklic ex tunc.(27)
43.      Iz te razlage izhaja, da odločitev zakonodajalca Unije za uporabo izrazov „zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene [s to direktivo]“, jasno izraža voljo, da se zadevna pravica do vstopa in prebivanja zajame skozi čas (prihodnja, sedanja ali pretekla), kadar je „dodeljena [z navedeno direktivo]“, kar omogoča ugotovitev, da se ista direktiva uporablja ne glede na to, da se navedena pravica več ne uresničuje.
44.      Torej menim, da besedilo člena 35 Direktive 2004/38 privede do ugotovitve, da se ta določba uporablja za ukrepe, sprejete na podlagi pravice, ki je bila z njo podeljena v obdobju, v katerem je bil imetnik te pravice „upravičenec“ v smislu te direktive, in sicer ne glede na sedanji položaj zadevne osebe.
45.      Vendar je treba preučiti, ali normativni okvir, v katerega je umeščen člen 35 navedene direktive, to razlago potrjuje ali ne.
2.      Kontekstualna razlaga
a)      Notranja ali sistematična razlaga
46.      Kar zadeva kontekst, v katerega je umeščen člen 35 Direktive 2004/38, ugotavljam, prvič, da razlage iz prejšnjih točk ne omaje besedilo uvodne izjave 28 te direktive, v skladu s katerim bi države članice, „[d]a bi se zaščitile pred zlorabo pravic ali goljufijo, zlasti pred navideznimi sklenitvami zakonskih zvez ali katerimi koli drugimi oblikami razmerij, sklenjenih izključno zaradi uživanja pravice do prostega gibanja in prebivanja, […] morale imeti […] možnost sprejeti potrebne ukrepe“. Široka formulacija te uvodne izjave namreč podobno kot formulacija tega člena 35 ne določa nikakršne časovne omejitve v zvezi s sprejetjem takih ukrepov s strani držav članic. V zvezi s tem ugotavljam, da se besedilo navedene uvodne 28 izjave nanaša na „navidezn[e] sklenitv[e] zakonskih zvez ali kater[e] koli drug[e] oblik[e] razmerij“, kar kaže na to, da so lahko ukrepi, ki bi jih države članice „morale imeti […] možnost sprejeti“ na podlagi navedenega člena 35, po naravi retroaktivni, saj so bili te zakonske zveze ali razmerja v trenutku morebitne uporabe navedene določbe v večini primerov že sklenjeni.
47.      Na drugem mestu ugotavljam, da člen 1 Direktive 2004/38, naslovljen „Predmet“, v točki (a) določa, da je njen predmet med drugim določitev „pogoje[v], ki urejajo uresničevanje pravice državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“. Ker se torej člen 35 Direktive 2004/38 uporablja za položaje, v katerih so bili pogoji za uresničevanje z njo določene pravice do prostega gibanja in prebivanja izpolnjeni le formalno, zato se ti pogoji niso spoštovali, zadnjenavedeni člen spada na področje uporabe prvonavedene določbe.
48.      Kot je v zvezi s tem razvidno iz sistematike Direktive 2004/38, zlasti poglavij od II do IV v zvezi s pogoji uresničevanja z njo določenih pravic do prebivanja, ta vzpostavlja sistem, ki pokriva spreminjanje položaja državljanov Unije in njihovih družinskih članov v državi članici gostiteljici ter pravic, ki jim jih podeljuje, in sicer od trenutka njihovega prihoda v državo članico, ki ni država njihovega državljanstva, do njihovega odhoda iz te države članice.(28) Ta sistem namreč vključuje tako različne faze uresničevanja svobode gibanja državljana in njegovih družinskih članov (vstop, prebivanje ali odhod) kot tudi pravice, do katerih so te osebe upravičene in ki ustrezajo vsaki od zadevnih faz (pravica do vstopa, pravica do prebivanja, pravica do ohranitve pravice do prebivanja ali izstopa). Če torej državljan Unije in/ali njegovi družinski člani v nekem trenutku (vključno, kot v obravnavanem primeru, ob pridobitvi zadevne pravice z zlorabo) ne izpolnjujejo več pogojev iz Direktive 2004/38, zaradi česar izgubijo (tudi retroaktivno) status „upravičencev“ v smislu člena 3(1) te direktive ter s tem pravico do vstopa in prebivanja v državi članici gostiteljici, to ne pomeni, da zanje ne veljajo druge določbe navedene direktive.(29)
49.      V tem spreminjajočem se kontekstu pojma „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 se mi zdi pomembno poudariti, da se člen 35 te direktive nanaša na pravico do prostega gibanja in prebivanja, ki se je uresničevala v določenem časovnem obdobju, čeprav zadevna oseba do nje ne bi smela biti nikoli upravičena na podlagi te direktive, saj je pogoje, določene za njeno uresničevanje, izpolnjevala le umetno.(30) Kot je poudarila Komisija, se navedeni člen 35 uporablja za pravne položaje, nastale v trenutku pridobitve pravice, podeljene z Direktivo 2004/38,  da se lahko ti položaji opredelijo ob upoštevanju praks ali dejstev, ki dokazujejo, da je bila ta pravica pridobljena z zlorabo,(31) kar velja tudi, če zadevna oseba ne uresničuje več navedene pravice in nima več statusa „upravičenca“ v smislu člena 3(1) te direktive.
50.      Naj na tretjem in zadnjem mestu dodam, da se „končne določbe“ iz poglavja VII Direktive 2004/38, katerega sestavni del je člen 35, nanašajo na učinkovito izvajanje te direktive kot celote.(32) Ne da bi bilo sploh treba poglobljeno preučiti te določbe, predvsem ugotavljam, da iz umestitve členov 35 in 36 v navedeno poglavje VII izhaja, da gre za horizontalne določbe, ki se nanašajo na možnost in obveznost za države članice, da sprejmejo ukrepe v primeru kršitve določb navedene direktive.(33)
51.      Drži sicer, da se člen 36 za razliko od člena 35 nanaša na državljane Unije ali njihove družinske člane, ki načeloma zakonito uresničujejo pravice, ki so jim bile podeljene z Direktivo 2004/38, vendar niso upoštevali nekaterih upravnih formalnosti, določenih z njo.(34) Poleg tega se ukrepi iz teh dveh določb po naravi razlikujejo, saj gre za posamične ali posebne ukrepe in splošne ukrepe.(35) Vendar kljub tem razlikam ne vidim razlogov za ugotovitev, da se ti določbi ne uporabljata, ko zadevna oseba ni več upravičenec na podlagi te direktive. Nasprotno in kot sem poudaril, ti določbi sta zajeti z drugimi določbami zadevne direktive.(36) Posledica drugačne razsodbe bi bila, da ne bi bilo mogoče niti ukrepov iz člena 35 niti sankcij, ki jih države članice sprejmejo v skladu s členom 36, sprejeti zoper osebo, ki ni več upravičena do pravic, podeljenih z Direktivo 2004/38, tudi če bi med pridobitvijo ali uresničevanjem teh pravic prišlo do zlorabe ali neizpolnitve obveznosti, naloženih z njo, s čimer bi navedenima določbama odvzeli bistveno vsebino.
b)      Zunanja razlaga ali pripravljalni dokumenti
52.      V zvezi s pripravljalnimi dokumenti za Direktivo 2004/38 ugotavljam, da člen 35 v prvotnem predlogu Komisije ni bil predviden.(37) Svet je namreč ta člen dodal, „da bi pojasnil, da lahko države članice v primeru zlorabe pravic ali goljufije zavrnejo, odpravijo ali prekličejo katero koli pravico, dodeljeno s to direktivo“.(38) To potrjuje namero zakonodajalca Unije, kot je razvidna iz uvodne izjave 28 navedene direktive, da se državam članicam omogoči, „da sprejmejo potrebne ukrepe“, „[d]a bi se zaščitile pred zlorabo pravic ali goljufijo, zlasti pred navideznimi sklenitvami zakonskih zvez “, in sicer ne glede na sedanji položaj zadevne osebe, ki je ali je bila upravičena do pravice, podeljene s to direktivo.
53.      To je potrjeno tudi s Smernicami Komisije iz leta 2009(39) in 2023(40), ki sicer niso zavezujoče, je pa v njih napoteno na možnost za države članice, da v skladu s členom 35 Direktive 2004/38 sprejmejo potrebne ukrepe v primerih zlorabe pravic ali goljufije, in sicer „kadar koli“, pa naj bo to za „zavrnitev podelitve“ pravic po tej direktivi ali za „prenehanje ali odvzem“ teh pravic(41).
54.      Torej je jezikovna razlaga, nakazana v točki 44 teh sklepnih predlogov, po kateri se člen 35 Direktive 2004/38 uporablja za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, potrjena z normativnim kontekstom in sistematiko direktive, v katero je ta določba umeščena.
55.      Vendar se predložitveno sodišče še sprašuje, ali je mogoče po analogiji tudi na podlagi ugotovitev iz sodbe Chenchooliah(42) šteti, da se člen 35 Direktive uporablja za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari. Zato se bom zdaj posvetil temu vidiku.
c)      Spoznanja, ki jih je treba izpeljati iz sodne prakse, ki izhaja iz sodbe Chenchooliah
56.      Sodišče je v tej sodbi na eni strani poudarilo, da je pojem „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 „dinamičen“ pojem, kar pomeni, da je status upravičenca, tudi če je bil ta v preteklosti pridobljen, mogoče naknadno izgubiti, če pogoji iz te določbe niso več izpolnjeni.(43) Na drugi strani je Sodišče poudarilo, da ta direktiva ne vsebuje samo pravil, ki urejajo pogoje za pridobitev ene od različnih vrst pravice do prebivanja, ki jih določa, in pogojev, ki se zahtevajo za ohranitev upravičenosti do zadevnih pravic.(44) Dodalo je, da zadevna direktiva poleg tega določa sklop pravil, s katerimi se ureja položaj, ki izhaja iz izgube upravičenosti do ene od teh pravic, zlasti v primeru odhoda državljana Unije iz države članice gostiteljice.(45)
57.      V tem okviru je Sodišče na prvem mestu ugotovilo, da v položaju, v katerem se državljan Unije vrne v državo članico, katere državljan je, in torej v državi članici gostiteljici ne uresničuje več svoje pravice do prostega gibanja na podlagi prava Unije, državljan tretje države, ki je zakonec navedenega državljana Unije, nima več statusa „upravičenca“ v smislu člena 3(1) te direktive, če ostane v državi članici gostiteljici in ne prebiva več s svojim zakoncem.(46) Na drugem mestu, Sodišče je razsodilo, da čeprav je posledica izgube tega statusa to, da državljan zadevne tretje države nima več pravice do prostega gibanja in pravice do prebivanja na ozemlju države članice gostiteljice, ki ju je imel nekaj časa, ker ne izpolnjuje več pogojev, ki so določeni
za ti pravici, ta izguba ne pomeni, da se Direktiva 2004/38 ne uporablja več za sprejetje odločbe o odstranitvi tega državljana s strani države članice gostiteljice iz takega razloga.(47)
58.      Res je, da je Sodišče v točki 64 sodbe Chenchooliah opozorilo, pri čemer se je oprlo na točko 95 sodbe Metock in drugi, da „od trenutka, ko ima državljan tretje države, družinski član državljana Unije, na podlagi [Direktive 2004/38] pravico do vstopa in pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, lahko slednja ti pravici omeji le ob spoštovanju členov 27 in 35 te direktive“. Vendar je v točki 67 prvonavedene sodbe menilo, da se ugotovitve, ki izhajajo iz točke 95 sodbe Metock in drugi, ne uporabljajo za položaj iz postopka v glavni stvari v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Chenchooliah, v katerem državljanka tretje države ni bila več upravičenka v smislu navedene direktive.(48)
59.      Menim, da te navedbe Sodišča ni mogoče razlagati tako, da je to želelo uporabo člena 35 Direktive 2004/38 povezati z obdobjem, v katerem je zadevna oseba „upravičenec“ v smislu člena 3(1) te direktive. To točko namreč prej razumem tako, da je želelo Sodišče preprosto razlikovati med položajema, v katerih sta bili izdani ti sodbi, in sicer med tem, da je bil v prvem položaju, ki se je obravnaval v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Metock in drugi, zadevni državljan tretje države upravičen do (sedanje) izvedene pravice do prebivanja(49) v državi članici gostiteljici v smislu te direktive, in tem, da je v položaju, ki se je obravnaval v zadevi, v kateri je bila izdana sodba Chenchooliah, zadevna državljanka tretje države to (preteklo) izvedeno pravico izgubila(50). Ker sta bila položaja različna, se je zato postavljalo še vprašanje, ali izguba statusa „upravičenca“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 pomeni, da odločba o odstranitvi, ki je bila v bistvu sprejeta zato, ker je bila tej državljanki zavrnjena izvedena pravica do prebivanja na podlagi Direktive 2004/38, ne spada na področje uporabe te direktive, ampak na področje uporabe nacionalnega prava, ki se uporablja zunaj področja uporabe te direktive.(51)
60.      Kot sem pravkar pojasnil, je Sodišče v točki 69 sodbe Chenchooliahmenilo, da je treba na to vprašanje odgovoriti nikalno, ob čemer pa je v njeni točki 79 ločilo status „upravičenca“ v smislu te določbe in možnost uporabe drugih določb Direktive 2004/38, zlasti njenega člena 15.(52)
61.      V teh okoliščinah se postavlja vprašanje, ali ugotovitve iz te sodne prakse potrjujejo mojo kontekstualno in sistematično razlago tega člena 35.
62.      V zvezi s tem je treba poudariti – kot je to storilo Sodišče v točki 70 sodbe Chenchooliah–, da Direktiva 2004/38 „ne vsebuje samo pravil, ki urejajo pogoje za pridobitev ene od različnih vrst pravic do prebivanja, ki jih določa, in pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za ohranitev upravičenosti do zadevnih pravic“,(53) ampak poleg tega določa „sklop pravil, s katerimi se ureja položaj, ki izhaja iz izgube upravičenosti do ene od teh pravic, zlasti v primeru odhoda državljana Unije iz države članice gostiteljice“ (moj poudarek).
63.      Iz uporabe prislova „zlasti“ v točki 70 sodbe Chenchooliah izhaja, da „sklop pravil“ iz Direktive 2004/38, „s katerimi se ureja položaj, ki izhaja iz izgube upravičenosti do ene od teh pravic“, nikakor ni omejen na primer odhoda državljana Unije in/ali njegovih družinskih članov iz države članice gostiteljice. Dovolj je namreč opozoriti, da se lahko v kontekstu in sistematiki te direktive pravni položaji, ki nastanejo v trenutku pridobitve pravice, podeljene z njo, spreminjajo do trenutka, ko prenehajo obstajati iz drugih razlogov poleg odhoda upravičenca na podlagi navedene direktive, zlasti zaradi naturalizacije zadevne osebe s strani države članice gostiteljice. Ti pravni položaji lahko prenehajo obstajati tudi ob upoštevanju okoliščin, ki dokazujejo, da je bila ta pravica pridobljena z zlorabo ali goljufijo, kar povzroči njihovo prenehanje ali preklic.
64.      Torej je mogoče trditi, da bi lahko to, da nacionalni organ ugotovi obstoj navidezno sklenjene zakonske zveze, povzročilo zlasti „formalen in retroaktiven preklic“ izvedenih pravic, ki jih je državljan tretje države na podlagi Direktive 2004/38 dejansko pridobil z zlorabo ali goljufijo, kar bi povzročilo „retroaktivno izgubo“ „formalne“ upravičenosti do teh pravic ne glede na to, ali so se – kot v obravnavani zadevi – uresničevale v preteklosti, se še uresničujejo ali bi se lahko uresničevale v prihodnje.(54)
65.      Iz tega torej izhaja, da je mogoče po analogiji tudi na podlagi ugotovitev iz sodbe Chenchooliah šteti, da se člen 35 Direktive 2004/38 uporablja za položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari.
3.      Teleološka razlaga
66.      Naj na prvem mestu spomnim, da ob upoštevanju cilja, ki se uresničuje z Direktivo 2004/38, to je olajšati uresničevanje temeljne in individualne pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki je s členom 21(1) PDEU neposredno podeljena državljanom Unije,(55) njenih določb ni mogoče razlagati ozko in se jim vsekakor ne sme odvzeti velik del vsebine in polnega učinka. Tako sicer člen 35 Direktive 2004/38 državam članicam omogoča omejitev pravic državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, vendar ta določba napotuje na z njo določena postopkovna jamstva, da se jim zagotovi visoka raven varstva.(56) Tako bi se v nasprotju s tem, kar trdi nemška vlada, z ozko razlago navedene določbe tem postopkovnim jamstvom odvzela bistvena vsebina, zato bi bile osebe, obtožene zlorabe ali goljufije, prikrajšane za to varstvo, čeprav navedena jamstva omogočajo prav zagotavljanje učinkovitosti teh pravic in torej pripomorejo k uresničevanju cilja te direktive.
67.      Če bi namreč trdili nasprotno in šteli, da se člen 35 Direktive 2004/38 ne uporablja, kadar državljan Unije in njegovi družinski člani nimajo več statusa upravičencev iz nje, bi s tem proti volji zakonodajalca po eni strani spregledali zahtevo po sorazmernosti pri sprejetju „potrebnih ukrepov“, kakršni so navedeni v tem členu, po drugi strani pa kršili člena 30 in 31 te direktive v zvezi z uradnim obvestilom o odločbah in dostopom do pravnih sredstev pred sodišči in upravnimi organi. Za zainteresirane osebe se, odvisno od primera, ne bi uporabljalo niti splošno načelo sorazmernosti iz prava Unije niti zadnjenavedeni določbi, medtem ko so bila postopkovna jamstva iz teh določb (katerih cilj je, kot sem pravkar navedel, ohraniti učinkovitost pravic, podeljenih s to direktivo) zasnovana za varstvo zadevnih oseb prav v trenutku, ko te osebe izgubijo pravice zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja ali iz drugih razlogov, njihov namen pa je zlasti določiti okvir za morebitne ukrepe odstranitve.(57)
68.      Torej mora biti za zagotovitev učinkovitosti Direktive 2004/38 in pravic, podeljenih z njo, mogoče, da oseba, obtožena zlorabe ali goljufije, izpodbija to obtožbo in se lahko zagovarja, tako da ima na voljo učinkovita postopkovna pravna sredstva, kar izhaja tudi z pravice do učinkovitega sodnega varstva, zagotovljene s členom 47, prvi odstavek, Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.(58)
69.      Kar na drugem mestu zadeva cilj člena 35 Direktive 2004/38, moram enako kot Komisija v pisnih stališčih ugotoviti, da se lahko ravnanje, ki pomeni „zlorabo pravice“, ne pokaže v trenutku, ko je bila zloraba storjena, ampak pozneje. Zloraba, ki jo pomeni navidezno sklenjena zakonska zveza, se namreč odkrije šele po tem, ko je mogoče zbrati dokaze o formalno poročenem paru.(59) Torej bi z razlago, po kateri bi bila uporaba tega člena 35 omejena na obdobje, v katerem je bila oseba še upravičena do izvedene pravice, podeljene s to Direktivo, s področja uporabe te določbe izključili položaj, kakršen je ta iz postopka v glavni stvari, v katerem je navidezno sklenjena zakonska zveza dovolj dolgo ostala neopažena, s čimer bi cilju določbe odvzeli njegovo bistvo.
70.      Poleg tega je treba opozoriti, da je ta določba izraz splošnega načela prava Unije o prepovedi zlorabe pravic. Torej je treba pojem „navidezno sklenjena zakonska zveza“ razlagati ob upoštevanju tega načela. To točko bom obravnaval v naslednjem oddelku.
71.      Iz tega sledi, da teleološka razlaga Direktive 2004/38 kaže na to, da se njen člen 35 uporablja.
C.      Boj proti zlorabi pravic v okviru člena 35 Direktive 2004/38
1.      Ugovori, ki jih navaja nemška vlada
72.      Kot sem že navedel, nemška vlada meni, da se člen 35 Direktive 2004/38 v obravnavani zadevi ne uporablja. Natančneje, v pisnih stališčih je trdila, da naknadni nadzor nad pridobitvijo pravice do prebivanja, podeljene s to direktivo, z zlorabo ali goljufijo v skladu s procesno avtonomijo držav članic spada na področje uporabe nacionalnega prava.
73.      S tem pristopom se ne strinjam.
74.      Na prvem mestu, čeprav se boj proti zlorabam sicer res nanaša tako na pravo Unije kot na nacionalno pravo, nič manj ne drži, da je treba preučitev zlorabe ali goljufije v pravnem redu Unije opraviti v okviru tega reda, in sicer zlasti – kot je upravičeno navedla Komisija – zaradi zagotavljanja „enotne uporabe“ določb prava Unije.(60) Natančneje, spomniti moram, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča Direktiva 2004/38 državam članicam ne odvzema vseh pristojnosti nadzora nad vstopom družinskih članov državljanov Unije na njihovo ozemlje in prebivanjem na njem. Če pa ima družinski član državljana Unije, ki sam ni državljan katere od držav članic, na podlagi Direktive 2004/38 pravico do vstopa in do prebivanja v državi članici gostiteljici, lahko ta država to pravico omeji le ob upoštevanju členov 27 in 35 te direktive.(61)
75.      Iz tega izhaja, da bi, če bi po zgledu nemške vlade šteli, da se za naknadni nadzor nad pridobitvijo pravice do gibanja in prebivanja z zlorabo ali goljufijo
na podlagi Direktive 2004/38 uporablja nacionalno pravo, po eni strani spregledali trenutek prvotne pridobitve pravice, podeljene s to direktivo, in torej ne bi upoštevali bistvenega elementa, to je pravnega okvira Unije, na podlagi katerega je bilo odločeno o pridobitvi te pravice. Tako neupoštevanje bi bilo v nasprotju zlasti s splošnim načelom pravne varnosti, ki je sestavni del pravnega reda Unije. Sprejetje pristopa, po katerem bi se za pridobitev pravic, podeljenih z navedeno direktivo, uporabljalo pravo Unije, medtem ko bi bila odločitev o zlorabi take pridobitve urejena z nacionalnim pravom, bi bilo namreč v nasprotju s tem načelom. Po drugi strani bi s takim pristopom sprejeli, da lahko vsaka država članica uporabi lastna merila za odločitev, ali je prišlo do zlorabe pravic, podeljenih s to direktivo, ali ne, s čimer bi posegli v polni učinek prava Unije. Torej se mora Direktiva 2004/38 uporabljati za preučitev tega, ali je pri njeni uporabi prišlo do zlorabe.
76.      Na drugem mestu, kot sem pravkar opozoril, se s členom 35 Direktive 2004/38 udejanja splošno načelo prava Unije, to je prepoved zlorabe pravic, katerega namen je zagotoviti učinkovitost boja proti zlorabam.(62) Čeprav v členu 35 te direktive pojem „zloraba pravic“ ni opredeljen, je treba v tem okviru opozoriti, da gre za avtonomen pojem prava Unije, o katerem se je Sodišče že imelo priložnost izreči. Tako je pojasnilo, da je za dokaz o zlorabi po eni strani potreben skupek objektivnih okoliščin, iz katerih izhaja, da cilj, ki mu ta predpis sledi, čeprav so bili spoštovani formalni pogoji, določeni v pravilih Unije, ni bil dosežen, in po drugi subjektivni element, namreč namen pridobiti korist, ki izhaja iz predpisa Unije, tako da se umetno ustvarijo pogoji za pridobitev te koristi.(63) Objektivni in subjektivni pogoj za zlorabo, ki sta kumulativna in ju je Sodišče izoblikovalo v svoji sodni praksi, namreč omogočata zlasti razlikovanje – kar je pomembno – med legitimno uporabo in zlorabo pravic, podeljenih z Direktivo.(64) V okviru tega pojma in ob upoštevanju uvodne izjave 28 je mogoče za namene te direktive navidezno sklenjeno zakonsko zvezo opredeliti kot zakonsko zvezo, sklenjeno na eni strani brez pristnega razmerja med strankama, saj je njuna zveza povsem umetna, in na drugi strani zgolj z namenom, da zakonski partner ali partnerka, ki sicer ne bi imel(a) pravice do prostega gibanja in prebivanja, podeljene državljanom Unije in njihovim družinskim članom s pravom Unije, pridobi to pravico.(65) Nasprotno, poudariti je treba, da to, da lahko osebi s pristno sklenjeno zakonsko zvezo pridobita določeno ugodnost, kot je zlasti pravica do prebivanja, še ne pomeni nujno, da gre za navidezno sklenjeno zakonsko zvezo in da je bila torej pravica zlorabljena.(66)
77.      Po teh pojasnilih se postavlja še vprašanja, kako obsežne nadzorne pristojnosti so s členom 35 Direktive 2004/38 podeljene državam članicam.
2.      Obseg nadzornih pristojnosti, podeljenih državam članicam s členom 35
78.      V tej fazi analize je torej odgovor na vprašanje predložitvenega sodišča delno jasen. Člen 35 Direktive 2004/38 je treba namreč razlagati tako, da državam članicam omogoča, da – lahko tudi retroaktivno – prekličejo, odvzamejo ali razveljavijo pravico do prebivanja, podeljeno s to direktivo, čeprav je ta že prenehala učinkovati.
79.      Poleg tega ugotavljam, da pravice, podeljene z Direktivo 2004/38, ki so bile pridobljene z zlorabo, vendar jih imetnik nekaj časa ni več uresničeval, v obravnavani zadevi vsaj pet let, ne le da so lahko povzročile pravne učinke v preteklosti, ampak imajo lahko še naprej te učinke (v sedanjosti in v prihodnosti). Z ugotovitvijo, da je bila pravica, podeljena z zadevno direktivo, v preteklosti pridobljena z zlorabo, se nacionalnim organom v skladu s členom 35 te direktive omogoči sprejetje potrebnih ukrepov za preprečitev, da se predhodna pravica uporabi kot podlaga za pridobitev dodatnih sedanjih ali prihodnjih pravic. Čeprav se torej ta pravica do prebivanja – kot v obravnavani zadevi – več ne uresničuje, bi lahko njen formalni preklic nacionalnim organom omogočil popravek pravnih učinkov, izvedenih iz nje.(67)
80.      Kar v zvezi s tem zadeva polje proste presoje, ki ga imajo države članice pri izvajanju te nadzorne pristojnosti, je treba poudariti, da je iz besedila člena 35 Direktive 2004/38, v katerem je uporabljen izraz „lahko“, razvidno, da je s to določbo državam članicam zgolj dovoljeno, da sprejmejo bodisi določene bodisi vse v njej navedene ukrepe, to je zavrnitev, prenehanje ali preklic pravice, podeljene s to direktivo. Nasprotno, ničesar iz navedene določbe ni mogoče razlagati tako, da je z njo državam članicam naložena obveznost sprejetja enega, več ali vseh navedenih ukrepov. Iz besedne zveze „potrebni ukrepi“, uporabljene v isti določbi, namreč izhaja, da imajo države članice nekaj manevrskega prostora pri opredelitvi ukrepov, nujno potrebnih glede na konkretne prakse, ki sestavljajo ugotovljeno zlorabo. Tako lahko nacionalni organi posamično in za vsak primer posebej ugotovijo obstoj zlorabe pravice, če z ukrepi, ki jih nato sprejmejo, spoštujejo splošno načelo sorazmernosti (zmožnost, nujnost in sorazmernost stricto sensu) in se zanje uporabljajo splošna postopkovna jamstva, določena z navedeno direktivo.
81.      Vendar želi predložitveno sodišče z vprašanjem za predhodno odločanje še izvedeti, ali člen 35 Direktive 2004/38 pristojnim nacionalnim organom omogoča preiskavo navidezno sklenjene zakonske zveze in, če je to primerno, njeno ugotovitev ali sklep o njenem obstoju.
82.      Na prvem mestu, ugotoviti je treba, da izvajanje „potrebnih ukrepov“ iz člena 35 Direktive 2004/38 nujno pomeni, da imajo države članice preiskovalno pooblastilo glede zlorabe pravice, v zvezi s katero obstaja utemeljen sum, da je bila storjena v trenutku pridobitve pravice, podeljene s to direktivo.(68) Natančneje, kot trdi Komisija, to preiskovalno pooblastilo nacionalnim organom najprej omogoča, da presodijo in opredelijo dejstva, nato pa še, da ob upoštevanju teh dejstev pravne položaje, nastale v trenutku pridobitve te pravice, morda opredelijo kot zlorabo v smislu te določbe. Čeprav ugotovitev obstoja zlorabe pravice sicer res stricto sensu ne pomeni ukrepa zavrnitve, prenehanja ali preklica pravice, podeljene z zadevno direktivo, je ta ugotovitev kljub vsemu nujna predhodna faza pred morebitnim sprejetjem kakršnega koli ukrepa iz navedene določbe, in sicer – logično – tudi kadar je ta pravica že prenehala učinkovati. Kot trdijo Minister for Justice, Irska in Komisija, je torej preiskovalno pooblastilo avtonomno pooblastilo držav članic, ki lahko privede do ugotovitve zlorabe pravice ali goljufije. Zato spada v procesno avtonomijo držav članic in mora spoštovati načeli enakovrednosti in učinkovitosti ter člena 7 in 9 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
83.      Na drugem mestu, dodati moram – o čemer so stranke razpravljale na obravnavi –, da v postopkovno avtonomijo držav članic spada tudi časovna omejitev možnosti za države članice, da sprejmejo ukrepe na podlagi člena 35 Direktive 2004/38.(69)
84.      Na tretjem mestu, opozoriti je treba, da ureditev, določena s pravom Unije, ne vsebuje posebnih sankcij na področju boja proti zlorabam in goljufijam v zvezi s pravicami, podeljenimi s to direktivo, zato spada možnost določitve tovrstnih sankcij v notranji pravni red držav članic, pri čemer pa morajo biti te sankcije učinkovite, nediskriminatorne in sorazmerne.(70)
85.      Na četrtem in zadnjem mestu, ugotavljam še, da je Irska na obravnavi v odgovor na vprašanje Sodišča poudarila, da mora oseba za pridobitev irskega državljanstva z naturalizacijo določeno obdobje zakonito prebivati na Irskem. Vendar je na obravnavi kljub temu opozorila, da se postopek v glavni stvari ne nanaša na odvzem irskega državljanstva pritožniku iz postopka v glavni stvari.
86.      Vsekakor in zaradi izčrpnosti je treba opozoriti, da bi bilo treba, kot izhaja iz ustaljene sodne prakse, če bi odvzem irskega državljanstva povzročil izgubo statusa državljana Unije in pravic, ki iz tega izhajajo, spoštovati načelo sorazmernosti, kar zadeva posledice, ki jih ima ta izguba za položaj zadevne osebe in njenih morebitnih družinskih članov glede na pravo Unije.(71)
V.      Predlog
87.      Glede na navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Court of Appeal (pritožbeno sodišče, Irska), odgovori:
Člen 35 Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38 z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC,
kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011,
je treba razlagati tako, da pristojnim nacionalnim organom omogoča, da opravijo preiskavo in po potrebi odločijo ali ugotovijo, da je oseba, ki je v preteklosti imela izvedeno pravico do prostega gibanja na podlagi te direktive, storila goljufijo ali zlorabila pravico, kadar prebivanje te osebe v zadevni državi članici ne temelji več na zadevni direktivi, tudi kadar je v vmesnem času pridobila državljanstvo te države članice.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
i      Ime te zadeve je izmišljeno. Ne ustreza resničnemu imenu nobene od strank v postopku.
2      Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 (UL 2011, L 141, str. 1) (v nadaljevanju: Direktiva 2004/38).
3      Glej v zvezi s tem sodbe z dne 7. julija 1992, Singh (C-370/90, EU:C:1992:296, točka 24); z dne 23. septembra 2003, Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, točke od 55 do 58) in z dne 19. oktobra 2004, Zhu in Chen (C-200/02, EU:C:2004:639, točke od 34 do 37). Sodišče je v zadnjenavedeni sodbi zgolj zavrnilo trditve države članice, ki so temeljile na domnevni zlorabi pravice. Kar zadeva sodno prakso, v kateri je Sodišče navedlo člen 35 Direktive 2004/38, ne da bi bila ta določba navedena v izreku sodbe, glej sodbo z dne 25. julija 2008, Metock in drugi (C‑127/08, v nadaljevanju: sodba Metock, EU:C:2008:449, točka 75). Glej tudi sodbo z dne 26. marca 2019, SM (Otrok, za katerega velja alžirska ureditev kafala) (C-129/18, EU:C:2019:248), in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v tej zadevi (točke od 112 do 117).
4      Sodba z dne 18. decembra 2014, McCarthy in drugi (C-202/13, v nadaljevanju: sodba McCarthy in drugi, EU:C:2014:2450).
5      Glej sodbo McCarthy in drugi (točka 58 in izrek).
6      Sodba z dne 14. novembra 2017, Lounes (C-165/16, v nadaljevanju: sodba Lounes, EU:C:2017:862).
7      Sodba z dne 10. septembra 2019, Chenchooliah (C-94/18, v nadaljevanju: sodba Chenchooliah, EU:C:2019:693).
8      Čeprav se vprašanje za predhodno odločanje dejansko nanaša le na izgubo statusa upravičenca do pravice, podeljene z Direktivo 2004/38, zaradi pridobitve državljanstva države članice gostiteljice, menim, da je za opredelitev, ali se uporablja člen 35 te direktive, naturalizacija zadevne osebe le eden od primerov, zaradi katerih oseba izgubi ta status. Upravičenec do uporabe navedene direktive lahko namreč svoj status izgubi še iz drugih razlogov, kot je zlasti odhod iz navedene države članice. Glej točko 63 teh sklepnih predlogov. Zato se mi zdi, da je za razlago te določbe upravičeno sprejeti splošen pristop, ki ni strogo omejen na izgubo statusa upravičenca na podlagi naturalizacije, zlasti zaradi učinkovitega izvajanja sodne oblasti. Glej po analogiji moje sklepne predloge v zadevi JYSK (C-117/24, EU:C:2025:372, točka 60).
9      Glej med drugim sodbe Metock (točka 82); z dne 12. marca 2014, O. in B. (C-456/12, EU:C:2014:135, točka 35), ter z dne 1. avgusta 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, točka 44 in navedena sodna praksa).
10      Glej med drugim sodbi Lounes (točka 31) ter McCarthy in drugi (točki 31 in 33 ter navedena sodna praksa).
11      Glej med drugim sodbi Lounes (točka 32) ter McCarthy in drugi (točka 34 in navedena sodna praksa).
12      Glej med drugim sodbo Lounes (točka 34 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče razsodilo, da bi bilo „izvrševanje s Pogodbo zagotovljenih svoboščin resno ovirano, če državljani Unije ne bi imeli pravice do običajnega družinskega življenja v državi članici gostiteljici“ [glej sodbo Metock (točka 62)].
13      Glej po analogiji sodbo Lounes (točka 43).
14      Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da je bilo pritožniku iz postopka v glavni stvari leta 2010 izdano dovoljenja za prebivanje za pet let kot družinskemu članu državljana Unije. Vendar predložitveno sodišče ne navaja, ali je imel pravico do stalnega prebivališča na podlagi člena 16 Direktive 2004/38.
15      R. S. je na obravnavi navedel, da je 23. aprila 2016 pridobil irsko državljanstvo.
16      Naj spomnim, da se je zadeva, v kateri je bila izrečena ta sodba, nanašala na špansko državljanko, ki je, potem ko je od leta 1996 prebivala v Združenem kraljestvu, leta 2009 na podlagi naturalizacije pridobila britansko državljanstvo, pri tem pa ohranila svoje špansko državljanstvo. Ta državljanka se je leta 2014 poročila z alžirskim državljanom. Ta je vložil prošnjo za dovoljenje za prebivanje kot zakonec državljana Unije, ki jo je Secretary of State for the Home Department (minister za notranje zadeve, Združeno kraljestvo) zavrnil, ker je navedeni alžirski državljan s kršitvijo kontrol, ki veljajo na področju priseljevanja, prekoračil dovoljeno obdobje prebivanja v Združenem kraljestvu.
17      Glej po analogiji sodbo Lounes (točki 41 in 44). Sodišče je v tej sodbi razsodilo, prvič, da španska državljanka, ki jo je naturaliziralo Združeno kraljestvo, ne ustreza več pojmu „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 in, drugič, da njeno prebivanje v tej državi članici ne more biti več urejeno z navedeno direktivo, saj je to po naravi stvari brezpogojno. Zato je Sodišče odločilo, da njen zakonec, ki je državljan tretje države, nima izvedene pravice do prebivanja v zadevni državi članici na podlagi določb te direktive. Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca Y. Bota v zadevi Lounes (C-165/16, EU:C:2017:407).
18      Sodišče je v točki 34 sodbe Lounes navedlo, da „iz besedila člena 3(1) [Direktive 2004/38] […] izhaja, da spadajo na njeno področje uporabe in so upravičenci do pravic, ki jih podeljuje, državljani Unije, ki se preselijo ali prebivajo v „državi članici razen v tisti državi, katere državljani so“, in njihovi družinski člani
[...], ki jih spremljajo ali se jim pridružijo“. Glej točko 29 teh sklepnih predlogov.
19      Zadostuje navesti, da Direktiva 2004/38 ne vsebuje poglavja z naslovom „Področje uporabe“. Ima pa „Poglavje I“, naslovljeno „Splošne določbe“, v katerem sta med drugim člen 1, naslovljen „Predmet“, in člen 3, naslovljen „Upravičenci“.
20      Glej sodbi z dne 17. novembra 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, točka 12), in z dne 1. avgusta 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen (C-411/20, EU:C:2022:602, točka 51).
21      Glej sodbe z dne 3. oktobra 2013, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet (C-583/11 P, EU:C:2013:625, točka 50); z dne 11. aprila 2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, točka 37), in z dne 11. januarja 2024, Inditex (C-361/22, EU:C:2024:17, točka 43 in navedena sodna praksa).
22      Glej med drugim angleško („refuse, terminate or withdraw“), nemško („zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen“, špansko („denegar, extinguir o retirar“), italijansko („rifiutare, estinguere o revocare“, litovsko („atsisakyti, nutraukti ar panaikinti“) in romunsko („refuza, anula sau retrage“) različico.
23      Glej med drugim angleško („any rights conferred“), nemško („die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte“), špansko („cualquier derecho conferido“), italijansko („un diritto conferito“), litovsko („bet kokią šia direktyva suteiktą teisę“) in romunsko („orice drept conferit“) jezikovno različico.
24      Na primer zavrnitev izdaje dovoljenja za prebivanje ali njegovega podaljšanja. Glej v zvezi s tem točko 53 teh sklepnih predlogov.
25      Kar zadeva zlasti angleško različico, glagol „terminate“ na splošno pomeni končanje trenutno obstoječega položaja, medtem ko glagol „withdraw“ lahko pomeni odvzeti, vendar tudi umakniti ali preklicati. V italijanščini uporaba glagola „estinguere“ prav tako kaže na trenutno obstoječi položaj, medtem kot „revocare“ kaže na preklic
pretekle izjave ali ugotovljenega položaja, vendar ne da bi bilo zato potrebno, da ima nekdo v posesti to, kar se prekliče. Enako velja za nemško različico, v kateri glagol „widerrufen“ pomeni „preklicati, kar je bilo rečeno ali izjavljeno“.
26      Glej v zvezi s tem točko 49 teh sklepnih predlogov.
27      Ni mogoče izključiti, da je lahko v nekaterih nacionalnih pravnih redih določeno, da veljavnost preneha retroaktivno ali da je obseg takega prenehanja omejen na učinke, ki jih je treba še izvršiti. V obravnavani zadevi je iz predložitvene odločbe razvidno, da se sklep iz postopka v glavni stvari nanaša na „odločitev“, „ugotovitev“ ali „sklep“ glede preteklega položaja ali ravnanja pritožnika iz postopka v glavni stvari, zlasti da se šteje, da je bila pravica „razveljavljena od dneva njenega morebitnega nastanka“. Torej se zdi, da Minister for Justice ponovno odloča o pretekli izjavi in ne preklicuje sedanje pravice pritožnika, ampak pravico, ki mu je bila podeljena v preteklosti in do katere pritožnik iz postopka v glavni stvari trenutno ni več upravičen. Irska je na obravnavi pojasnila, da taka ugotovitev pomeni, da se šteje, da pravica do prebivanja, ki se je v praksi uresničevala, zaradi zlorab ni pravno nikoli obstajala, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
28      Kar zadeva strukturo Direktive 2004/38, glej zlasti poglavje II, naslovljeno „Pravica do izstopa in vstopa“ in poglavje III, naslovljeno „Pravica do prebivanja“ (do treh mesecev (člen 6) in za več kot tri mesece (člen 7). To poglavje ureja tudi pogoje za ohranitev pravice do prebivanja, pogoje, pod katerimi ta pravica preneha (členi od 12 do 14), in postopkovna jamstva (člen 15)). Glej tudi poglavje IV, naslovljeno „Pravica do stalnega prebivališča“ (členi od 16 do 21).
29      Glej točki 34 in 49 teh sklepnih predlogov. Povedano drugače, sistem, uveden z Direktivo 2004/38, zajema „celoten življenjski krog“ uresničevanja pravice do prostega gibanja državljana Unije in njegovih družinskih članov. Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, točke od 70 do 75).
30      Glej točko 47 teh sklepnih predlogov. Nasprotno, ker se člen 35 ne nanaša na pravico do prostega gibanja in prebivanja, do katere bi bila zainteresirana oseba upravičena, vendar bi morala biti omejena iz razlogov javnega reda, ne spada na področje uporabe člena 1(c) te direktive. Taka omejitev iz navedenih razlogov spada na področje uporabe določb poglavja VI, naslovljenega „Omejitve pravice do vstopa in pravice do prebivanja zaradi javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“.
31      Drugače povedano, logično je, da trenutek pridobitve pravice, podeljene z Direktivo 2004/38, določa njeno uporabo. K pomenu tega elementa se bom vrnil v točkah 75 in 82 teh sklepnih predlogov. Poleg tega glej v zvezi z dokazom zlorabe točko 76 teh sklepnih predlogov.
32      Gre zlasti za določbe v zvezi z obveščanjem javnosti (člen 34), razveljavitvijo predhodnih direktiv (člen 38), poročili o uporabi Direktive (člen 39), podrobnimi pravili za prenos (člen 40), začetkom veljavnosti (člen 41) in naslovniki (člen 42).
33      Člen 36 Direktive 2004/38, naslovljen „Sankcije“, določa, da „[d]ržave članice predvidijo določbe o sankcijah, ki se uporabijo za kršitve nacionalnih predpisov, sprejetih za prenos te direktive, in sprejmejo ukrepe, potrebne za njihovo izvajanje. Predvidene sankcije so učinkovite in sorazmerne.“ (moj poudarek). Naj spomnim, da člen 36 Direktive 2004/38 kodificira ustaljeno sodno prakso Sodišča na tem področju. Glej med drugim sodbi z dne 12. decembra 1989, Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, točka 15), in z dne 30. aprila 1998, Komisija/Nemčija (C-24/97, EU:C:1998:184, točka 14 in navedena sodna praksa).
34      Glej člen 5(5) o javljanju prisotnosti zadevnih oseb v državi članici gostiteljici v razumnem roku; člen 8(2); člena 9(3) in 20(2) v zvezi z upravnimi formalnostmi za državljana Unije in njegove družinske člane (obveznosti glede prijave in vloge za dovoljenje za prebivanje).
35      Ukrepi iz člena 36 Direktive 2004/38 so namreč splošni, medtem ko morajo, kot je Sodišče že navedlo, ukrepi, ki jih nacionalni organi lahko sprejmejo na podlagi člena 35 te direktive in katerih namen je zavrnitev, prenehanje ali preklic pravice, podeljene s to direktivo, „temeljiti na posamični preučitvi zadevnega primera“, in so zato posebni. Glej sodbo McCarthy in drugi (točki
49 in 52 ter navedena sodna praksa).
36      Glej točko 47 in opombo 34 teh sklepnih predlogov.
37      Predlog direktive Evropskega parlamenta in Sveta o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic z dne 29. junija 2001, COM(2001) 257 final (UL 2001, C 270 E, str. 150).
38      Skupno stališče Sveta (ES) št. 6/2004 z dne 5. decembra 2003 (UL 2004, C 54 E, str. 12, zlasti str. 32). Moj poudarek.
39      Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o smernicah za boljši prenos Direktive 2004/38/ES o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ter njeno učinkovitejšo uporabo z dne 2. julija 2009, COM(2009) 313 final, str. 16 (v nadaljevanju: Smernice Komisije iz leta 2009).
40      Obvestilo Komisije – Smernice o pravici do prostega gibanja državljanov EU in njihovih družinskih članov z dne 6. decembra 2023, C(2023) 8500 final (UL 2023, C 1392, str. 99) (v nadaljevanju: Smernice Komisije iz leta 2023).
41      Glej Smernice Komisije iz leta 2009, str. 20, in Smernice Komisije iz leta 2023, str. 72.
42      Ta sodba je bila izdana v okviru spora med državljanko Mauritiusa, ki prebiva na Irskem, in Minister for Justice and Equality (minister za pravosodje in enakost, Irska), do katerega je prišlo zaradi odločbe o odstranitvi, ki je bila sprejeta v zvezi z njo na podlagi določbe irske zakonodaje po vrnitvi njenega zakonca, ki je državljan Unije, v državo članico, katere državljanstvo ima, in sicer na Portugalsko, kjer prestaja zaporno kazen. Odločba o odstranitvi je bila v skladu z nacionalnim pravom po uradni dolžnosti izdana s prepovedjo vstopa na ozemlje za nedoločen čas.
43      Glej sodbi Chenchooliah (točka 62) in Lounes (točke od 38 do 42). Glede „dinamičnega“ ali „spreminjajočega se“ značaja pojma „upravičenec“ v smislu člena 3(1) Direktive 2004/38 glej sodbo Metock (točke 73, 80 in 99). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:433, točke od 47 do 67 in 70).
44      Glej sodbo Chenchooliah (točka 70). Glej tudi točko 48 in opombo 28 teh sklepnih predlogov.
45      Glej sodbo Chenchooliah (točka 70).
46      Glej v tem smislu sodbo Chenchooliah (točke od 59 do 63).
47      Glej v tem smislu sodbo Chenchooliah (točka 79). Naj spomnim, da člen 15 Direktive 2004/38, naslovljen „Postopkovna jamstva“, v odstavku 1 določa, da se „[p]ostopki, predvideni v členih 30 in 31, […] po analogiji uporabijo pri vseh odločanjih v zvezi z omejevanjem prostega pretoka državljanov Unije in njihovih družinskih članov iz drugih razlogov razen javnega reda, javne varnosti ali javnega zdravja“. Odstavek 3 tega člena, določa, da „[d]ržava članica gostiteljica ne sme prepovedati vstopa v okviru odredbe o izgonu [odstranitvi], na katero se nanaša odstavek 1“. Po navedbah Sodišča ta člen 15 določa „ureditev, ki se uporablja, kadar pravica do začasnega prebivanja na podlagi te direktive preneha, zlasti če državljan Unije ali njegov družinski član, ki je v preteklosti imel pravico do prebivanja do treh mesecev ali več kot tri mesece na podlagi člena 6 oziroma člena 7 te direktive, ne izpolnjuje več pogojev za zadevno pravico do prebivanja in mu torej država članica gostiteljica načeloma lahko naloži, naj zapusti njeno ozemlje“ (glej točko 74 te sodbe).
48      Glej opombo 42 teh sklepnih predlogov.
49      Glej sodbo Chenchooliah (točka 65).
50      Glej sodbo Chenchooliah (točka 66).
51      Glej sodbo Chenchooliah (točka 68).
52      Glej točko 57 teh sklepnih predlogov. Kot so namreč ugotovili nekateri avtorji pravne teorije, „je varstvo, povezano z državljanstvom Unije, tako podaljšano: državljani tretjih držav, ki so bili upravičeni do izvedene pravice do prebivanja, so bolj zaščiteni kot državljani tretjih držav, ki niso bili nikoli povezani z državljanom Unije“. Glej Ritleng, D., „Scope and meaning of Article 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah“, Common Market Law Review, zvezek 57, izdaja 4, 2020, str. od 1183 do 1200, zlasti str. 1195.
53      Glej točko 56 teh sklepnih predlogov.
54      Kot navaja predložitveno sodišče, je bila v obravnavani zadevi posledica navedene retroaktivne izgube pravic, podeljenih z Direktivo 2004/38, ta, da se šteje, da so bile te pravice „razveljavljene od dneva njihovega morebitnega nastanka“.
55      Glej med drugim sodbe Metock (točka 82); z dne 12. marca 2014, O. in B. (C-456/12, EU:C:2014:135, točka 35), ter z dne 1. avgusta 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld (C-397/23, EU:C:2025:602, točka 44 in navedena sodna praksa).
56      Kot je razvidno iz uvodne izjave 25 Direktive 2004/38, so ta postopkovna jamstva med drugim namenjena zagotovitvi visoke stopnje varstva pravic državljanov Unije in njihovih družinskih članov v primeru zavrnitve dovoljenja za vstop ali prebivanje v drugi državi članici.
57      Glej opombo 47 teh sklepnih predlogov.
58      Naj spomnim, da člen 31(3) Direktive 2004/38 določa, da „[p]ostopki s pravnimi sredstvi dopuščajo preskus pravilnosti in zakonitosti odločbe kot tudi dejstev in okoliščin, na katerih predlagani ukrep temelji. Ti postopki zagotavljajo, da odločba ni nesorazmerna, zlasti glede zahtev, določenih v členu 28.“
59      Glej zlasti Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu „Pomagati nacionalnim organom v boju proti zlorabam pravice do prostega gibanja: Priročnik o reševanju problematike domnevnih navideznih sklenitev zakonske zveze med državljani EU in državljani tretjih držav v okviru prava EU o prostem gibanju državljanov EU“ (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final, oddelek 4.2.
(v nadaljevanju: priročnik o navideznih sklenitvah zakonske zveze). Glej tudi COM(2014) 284 final, oddelek 4.5, str. 42.
60      Glej po analogiji sodbo z dne 23. marca 2000, Diamantis (C-373/97, EU:C:2000:150, točka 34 in navedena sodna praksa).
61      Glej sodno prakso, navedeno v točki 58 teh sklepnih predlogov.
62      Splošno načelo prepovedi zlorabe pravice je bilo potrjeno v sodbi z dne 14. decembra 2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, točki 52 in 53). Sodišče je to izrecno priznalo kot splošno načelo prava Unije v sodbi z dne 5. julija 2007, Kofoed (C-321/05, EU:C:2007:408, točka 38). Glej nedavno sodbo z dne 10. novembra 2011, Foggia – SGPS (C-126/10, EU:C:2011:718, točka 50). Glej v zvezi s tem Tridimas, P.T., „The General Principles of Law: Who Needs Them?“
Les Cahiers de Droit Européen, zvezek 52, št. 1, 2015, str. od 419 do 441, zlasti str. 427.
63      Glej sodbi z dne 14. decembra 2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, točki 52 in 53), ter McCarthy in drugi (točka 54 in navedena sodna praksa). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Szpunarja v zadevi McCarthy in drugi (C-202/13, EU:C:2014:345, točke od 108 do 115).
64      Zlasti je Sodišče v okviru prostega gibanja oseb že opozorilo, da okoliščina, da se je državljan države članice odločil za pridobitev poklicne kvalifikacije v drugi državi članici kot tisti, v kateri prebiva, da bi pridobil korist od ugodnejše zakonodaje, sama po sebi ne zadošča za ugotovitev obstoja zlorabe pravic. Glej po analogiji sodbo z dne 17. julija 2014, Torresi (C-58/13 in C-59/13, EU:C:2014:2088, točka 50), in sklepne predloge generalnega pravobranilca N. Wahla v teh združenih zadevah (C-58/13 in C-59/13, EU:C:2014:265, točki 91 in 92).
65      Glej uvodno izjavo 28 Direktive 2004/38 in Smernice Komisije iz leta 2023, str. 72: „zlorabe [imajo lahko] tudi obliko drugih navideznih razmerij“.
66      Glej po analogiji sodbi z dne 9. marca 1999, Centros (C-212/97, EU:C:1999:126, točka 27), in z dne 23. septembra 2003, Akrich (C-109/01, EU:C:2003:491, točka 55). V zvezi s tem ugotavljam, kot je navedla Komisija, da se „[z]akonska zveza […] ne more šteti za navidezno sklenjeno zakonsko zvezo le zaradi ugodnosti priselitve ali katere koli druge ugodnosti. Kakovost razmerja za uporabo člena 35 ni pomembna.“ Glej Smernice Komisije iz leta 2009, str. 16. Glede indicev o možni zlorabi, ki so lahko podlaga za začetek preiskave, glej priročnik o navideznih sklenitvah zakonske zveze, str. 7, točka 4.1. Glej tudi sodbi Sodišča Efte z dne 9. februarja 2021, Kerim (E-1/20, točka 36), in z dne 23. novembra 2021, Q in drugi (E-16/20, točke od 59 do 64).
67      Tako bi lahko bilo zlasti v primeru socialnih dodatkov ali socialnih ugodnosti, ki bi jih državljan Unije ali njegovi družinski člani, ki so državljani tretjih držav, lahko še naprej prejemali ali zahtevali na podlagi števila nezakonito kumuliranih let. V tem primeru bi bilo mogoče zlasti predpostaviti, da lahko nacionalni organi socialne dodatke zavrnejo ali celo zahtevajo njihovo vračilo.
68      Iz Smernic Komisije iz leta 2009 (str. 16) in Smernic Komisije iz leta 2023 (str. 71) je razvidno, da Direktiva 2004/38 „državam članicam ne preprečuje preiskovanja posameznih primerov, v katerih obstaja utemeljen sum zlorabe. Vendar pa so s pravom EU prepovedana sistematična preverjanja.“
69      Možnost, da zadevna oseba učinkovito izpodbija obtožbo o zlorabi pravice ali goljufiji in da učinkovito uresničuje pravico do obrambe, bi bila lahko ogrožena, če bi nacionalni organi to obtožbo podali šele po dolgem obdobju.
70      Kot so zlasti civilnopravna razveljavitev učinkov navidezno sklenjene zakonske zveze ali upravne globe.  Glej v zvezi s tem Smernice Komisije iz leta 2009, str. 16, in Smernice Komisije iz leta 2023, str. 71 in 72.
71      Glej sodbi z dne 2. marca 2010, Rottmann (C-135/08, EU:C:2010:104, točke 39, 41, 42, 45, 55 in 56), ter z dne 12. marca 2019, Tjebbes in drugi (C-221/17, EU:C:2019:189, točke od 30 do 32 in 40). Glej tudi sodbe z dne 18. januarja 2022, Wiener Landesregierung (Preklic zagotovila za podelitev državljanstva na podlagi naturalizacije) (C-118/20, EU:C:2022:34); z dne 21. oktobra 2020, Stadt Duisburg (Ohranitev pravic, pridobljenih po naturalizaciji) (C-720/19, neobjavljena, EU:C:2020:847), in z dne 5. septembra 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (izguba danskega državljanstva) (C-689/21, EU:C:2023:626).