62024TO0204
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (sedmo vijeće)
23. svibnja 2025. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Europski sustav financijskog nadzora – Istraga zbog povrede prava Unije – EIOPA‑ina preporuka o mjerama koje treba poduzeti radi usklađivanja s pravom Unije – Članak 17. stavak 3. Uredbe (EU) br. 1094/2010 – Akt koji se ne može pobijati – Nedopuštenost”
U predmetu T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., sa sjedištem u Bratislavi (Slovačka), koji zastupaju A. Börner, S. Henrich i S. Förster, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA), koje zastupaju A. Terstegen‑Verhaag i S. Dispiter, u svojstvu agenata, uz asistenciju H.-G. Kamanna, odvjetnika,
tuženika,
OPĆI SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: K. Kowalik‑Bańczyk (izvjestiteljica), predsjednica, E. Buttigieg i G. Hesse, suci,
tajnik: V. Di Bucci,
uzimajući u obzir pisani dio postupka, osobito:
–
prigovor nedopuštenosti koji je EIOPA istaknula zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. srpnja 2024.,
–
tužiteljeva očitovanja o prigovoru nedopuštenosti podnesena tajništvu Općeg suda 29. kolovoza 2024.,
–
zahtjeve za intervenciju Slovačke Republike i Europske komisije podnesene tajništvu Općeg suda 23. srpnja odnosno 2. kolovoza 2024.,
donosi sljedeće
Rješenje
1
Tužbom podnesenom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., traži poništenje preporuke Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA) od 16. svibnja 2022., upućene Národnoj banci Slovenskoj (Narodna banka Slovačke) (u daljnjem tekstu: NBS) o mjerama potrebnima za usklađivanje s Direktivom 2009/138/EZ (u daljnjem tekstu: pobijani akt).
Okolnosti spora
2
Tužitelj je društvo za životno osiguranje sa sjedištem u Slovačkoj koje nadzire NBS.
3
EIOPA je 17. ožujka 2022. pokrenula istragu u skladu s člankom 17. stavkom 2. Uredbe (EU) br. 1094/2010 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. studenoga 2010. o osnivanju Europskog nadzornog tijela (Europsko nadzorno tijelo za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje), o izmjeni Odluke br. 716/2009/EZ i o stavljanju izvan snage Odluke Komisije 2009/79/EZ (SL 2010., L 331, str. 48.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 10., svezak 5., str. 147. te ispravci SL 2014., L 278, str. 25. i SL 2018., L 249, str. 19.). Cilj te istrage bio je utvrditi je li NBS izvršio svoje nadzorne ovlasti u odnosu na tužitelja u skladu s Direktivom 2009/138/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju i obavljanju djelatnosti osiguranja i reosiguranja (Solventnost II) (SL 2009., L 335, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 10., str. 153. te ispravci SL 2014., L 219., str. 66. i SL 2014., L 278, str. 24.).
4
EIOPA je 16. svibnja 2022. donijela pobijani akt na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010.
5
Tom je prilikom EIOPA najprije utvrdila da tužitelj nije poštovao pravila o tehničkim pričuvama, potrebnom solventnom kapitalu i minimalnom potrebnom kapitalu te pravila o ulaganjima koja proizlaze iz Direktive 2009/138 (točke 58. do 80. i 101. pobijanog akta). Nadalje, EIOPA je ispitala nadzorne mjere koje je NBS poduzeo u odnosu na tužitelja i zaključila da je NBS, zbog toga što nije pravodobno i proporcionalno donio potrebne korektivne mjere, povrijedio pravo Europske unije te nije ispunio obveze nadzora koje ima na temelju članka 29. stavka 1. i članka 34. stavaka 1., 2. i 6. Direktive 2009/138 (točke 81. do 100., 103. i 105. pobijanog akta). Naposljetku, EIOPA je smatrala da NBS sada treba djelovati bez odgode i donijeti mjere koje mu omogućuju da postupi u skladu s pravom Unije (točke 97., 100., 104. i 105. pobijanog akta).
6
Slijedom toga, u točki 105. pobijanog akta EIOPA je NBS‑u uputila sljedeće dvije „preporuke”:
„1. NBS bi trebao u roku od 45 kalendarskih dana […] zauzeti stajalište, izvršiti provjere i doći do zaključaka o tome je li [tužitelj] poštovao [njegovu] odluku od 19. travnja 2021. koja se odnosi na povrede [pravilâ o] ulaganjima i [njegovu] odluku od 14. siječnja 2022. koja se odnosi na povrede [pravilâ o] tehničkim pričuvama.
2. NBS treba uvesti potrebne mehanizme i mjere u skladu s člancima 76., 138., 139. i 141. Direktive [2009/138] kako bi se zajamčilo da [tužitelj] ispuni [svoje obveze] u propisanim […] rokovima, u okviru NBS‑ove sveobuhvatne/integrirane intervencijske strategije koja dovodi do strukturnog i trajnog otklanjanja svih povreda ili, ako je to prikladno ili obvezno, oduzimanja odobrenja za rad [tužitelju] na temelju članka 144. Direktive [2009/138].”
7
Osim toga, EIOPA je zatražila od NBS‑a da je u roku od deset dana obavijesti o mjerama koje je poduzeo ili koje namjerava poduzeti kako bi postupio u skladu s pravom Unije (točka 106. pobijanog akta).
8
Europska komisija donijela je 13. rujna 2022. na temelju članka 17. stavka 4. Uredbe br. 1094/2010 Mišljenje C(2022) 6455 final, upućeno NBS‑u, o mjerama potrebnima za usklađivanje s Direktivom 2009/138. Tužitelj je protiv tog mišljenja podnio Općem sudu tužbu za poništenje koja je upisana pod brojem predmeta T‑179/24.
9
NBS je 31. listopada 2022. tužitelju oduzeo odobrenje za rad (u daljnjem tekstu: odluka o oduzimanju odobrenja za rad). NBS je 1. lipnja 2023. potvrdio to oduzimanje.
Zahtjevi stranaka
10
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijani akt;
–
naloži EIOPA‑i snošenje troškova.
11
EIOPA od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbaci tužbu kao nedopuštenu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
12
Usto, tužitelj od Općeg suda traži i da, na temelju mjera upravljanja postupkom ili mjera izvođenja dokazâ, naloži EIOPA‑i da u biti podnese sve dokumente o nadzornim postupcima koji se odnose na njega.
Pravo
Prigovor nedopuštenosti
13
Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika Općeg suda, ako tuženik to zatraži, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti bez ulaženja u raspravljanje o meritumu. U ovom slučaju Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen i odlučuje da će donijeti odluku bez poduzimanja daljnjih koraka u postupku i bez potrebe za donošenjem mjera upravljanja postupkom i mjera izvođenja dokazâ koje je zatražio tužitelj.
14
EIOPA u svojem prigovoru nedopuštenosti tvrdi, kao prvo, da se protiv pobijanog akta ne može podnijeti tužba za poništenje jer on ne proizvodi obvezujuće pravne učinke, kao drugo, da je taj akt, s jedne strane, u najboljem slučaju pripremni akt i, s druge strane, da se ne odnosi izravno na tužitelja te, kao treće, da tužba nije podnesena u roku za podnošenje pravnog lijeka.
15
Tužitelj osporava tri dijela prigovora nedopuštenosti. Konkretno, tvrdi da pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke i stoga se protiv njega može podnijeti tužba za poništenje. U biti objašnjava da se tim aktom NBS‑u nalaže da poduzme unaprijed određenu mjeru, odnosno da tužitelju oduzme odobrenje za rad.
16
Najprije valja ispitati prvi dio prigovora nedopuštenosti, a zatim utvrditi je li pobijani akt jedan od akata protiv kojih se može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
17
Na temelju članka 263. prvog stavka UFEU‑a, sud Unije ispituje zakonitost akata institucija, tijelâ, uredâ i agencija Unije „s pravnim učinkom prema trećima”.
18
Iz toga slijedi da je tužbu za poništenje iz članka 263. UFEU‑a moguće podnijeti u odnosu na sve mjere ili odredbe institucija, tijelâ, uredâ ili agencija Unije koje proizvode obvezujuće pravne učinke, neovisno o njihovoj prirodi ili obliku (presuda od 31. ožujka 1971., Komisija/Vijeće_22/70, EU:C:1971:32, t. 39. i 42., vidjeti i presudu od 15. srpnja 2021., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
19
Obrnuto, bilo koji akt Unije koji ne proizvodi obvezujuće pravne učinke nije predmet sudskog nadzora iz članka 263. UFEU‑a (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
20
To osobito vrijedi za preporuke čiji cilj nije da proizvode obvezujuće pravne učinke. Naime, uvođenjem preporuka kao posebne kategorije akata Unije te izričito predviđajući da one „nemaju obvezujuću snagu”, člankom 288. petim stavkom UFEU‑a željelo se institucijama, tijelima, uredima i agencijama Unije ovlaštenima za njihovo donošenje povjeriti ovlast poticanja i uvjeravanja, što se razlikuje od ovlasti donošenja akata s obvezujućim učinkom (vidjeti u tom smislu presude od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 26. i 27. i od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, t. 79., 80. i 82. i navedenu sudsku praksu).
21
Međutim, nemogućnost podnošenja tužbe za poništenje protiv preporuke ne vrijedi ako osporavani akt po svojem sadržaju ne predstavlja pravu preporuku (presuda od 20. veljače 2018., Belgija/Komisija, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, t. 29.).
22
Kako bi se utvrdilo proizvodi li akt obvezujuće pravne učinke, treba razmotriti njegovu bit, a njegovi se učinci moraju ocijeniti s obzirom na objektivne kriterije, poput sadržaja tog akta, uzimajući u obzir, prema potrebi, kontekst njegova donošenja i ovlasti institucije, tijela, ureda ili agencije Unije koja ga je donijela (vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, t. 38. i navedenu sudsku praksu). Osim toga, u obzir se može uzeti i subjektivni kriterij koji se odnosi na namjeru donositelja akta (vidjeti u tom smislu presudu od 6. svibnja 2021., ABLV Bank i dr./ESB, C‑551/19 P i C‑552/19 P, EU:C:2021:369, t. 42.).
23
U ovom slučaju, na prvom mjestu, kad je riječ o sadržaju pobijanog akta, sažetom u točkama 5. i 6. ovog rješenja, valja istaknuti da se u tom aktu samo utvrđuje da su tužitelj i NBS povrijedili pravo Unije te se izdaju dvije preporuke upućene NBS‑u u kojima se navode mjere koje on treba poduzeti za prestanak te povrede. Te mjere u biti podrazumijevaju da se u roku od 45 dana preispita tužiteljeva situacija i da se u odnosu na njega donese „sveobuhvatna/integrirana” strategija koja dovodi do otklanjanja svih povreda ili oduzimanja njegova odobrenja za rad.
24
Na drugom mjestu, kad je riječ o tekstu pobijanog akta, valja utvrditi da se taj akt u svojim dvjema vjerodostojnim jezičnim verzijama opisuje, u naslovu i u obrazloženju (točke 1., 2., 14., 18., 55., 105. i 106. pobijanog akta), kao preporuka („recommendation” u engleskoj i „odporúčanie” u slovačkoj jezičnoj verziji). Međutim, treba naglasiti da je upućivanje na pojam „preporuka” jasna naznaka da cilj sadržaja navedenog akta nije da proizvodi obvezujuće pravne učinke (rješenje od 26. siječnja 2011., FIBE/Parlament, T‑550/10, neobjavljeno, EU:T:2011:19, t. 19., vidjeti po analogiji i presudu od 1. prosinca 2005., Italija/Komisija, C‑301/03, EU:C:2005:727, t. 21. i 22.).
25
Osim toga, pobijani akt u bitnome je sastavljen na neobvezujući način, i to u engleskoj i u slovačkoj jezičnoj verziji. Tako se u više navrata upotrebljava kondicional, a osobito u dvjema preporukama navedenima u točki 6. ovog rješenja, kao što to potvrđuje upotreba izraza „should” (trebao bi) na engleskom i „by mala” (trebao bi) na slovačkom jeziku (točke 100., 104. i 105. pobijanog akta).
26
Na trećem mjestu, kad je riječ o kontekstu donošenja pobijanog akta i ovlastima njegova donositelja, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 27. Uredbe br. 1094/2010, člankom 17. te uredbe uvodi „mehanizam u tri faze” kad se nacionalnom tijelu u okviru njegovih nadzornih praksi prigovara neprimjena ili nepravilna ili nedovoljna primjena prava Unije, osobito akata iz članka 1. stavka 2. navedene uredbe, među kojima je i Direktiva 2009/138.
27
U prvoj fazi, EIOPA na temelju članka 17. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010 po potrebi istražuje navodnu povredu ili neprimjenu prava Unije. Nakon te istrage i u skladu s člankom 17. stavkom 3. prvim podstavkom te uredbe, EIOPA može dotičnom nacionalnom tijelu „uputiti preporuku […], navodeći mjere koje su potrebne za usklađivanje s pravom Unije”.
28
U drugoj fazi, u slučaju da dotično nacionalno tijelo nije postupilo u skladu s pravom Unije u roku od mjesec dana od primitka EIOPA‑ine preporuke, Komisija može, u skladu s člankom 17. stavkom 4. prvim podstavkom Uredbe br. 1094/2010, izdati „formalno mišljenje kojim od [tog] tijela traži poduzimanje potrebnih mjera radi usklađivanja s pravom Unije”.
29
U trećoj fazi, ako dotično nacionalno tijelo ne postupi u skladu s formalnim mišljenjem koje je izdala Komisija u roku određenom u tom mišljenju i ako su ispunjeni određeni uvjeti, EIOPA može na temelju članka 17. stavka 6. prvog podstavka Uredbe br. 1094/2010 donijeti „pojedinačnu odluku” upućenu financijskoj instituciji o kojoj je riječ „kojom zahtijeva potrebno djelovanje za ispunjenje svojih obveza na temelju prava Unije, uključujući prekid bilo koje prakse”..
30
Stoga iz teksta članka 17. Uredbe br. 1094/2010 proizlazi da se u preporukama koje je EIOPA izdala na temelju članka 17. stavka 3. te uredbe samo „navode” mjere koje treba poduzeti, dok se formalnim mišljenjima koja Komisija izdaje na temelju članka 17. stavka 4. navedene uredbe i pojedinačnim odlukama koje EIOPA donosi na temelju članka 17. stavka 6. te uredbe od njihovih adresata „zahtijeva” da poduzmu mjere.
31
Usto, člankom 17. stavkom 7. drugim podstavkom Uredbe br. 1094/2010 predviđa se da, kada poduzimaju mjere u vezi s pitanjima koja su predmet formalnog mišljenja koje je izdala Komisija ili EIOPA‑ine pojedinačne odluke, dotična nacionalna tijela „poštuju formalno mišljenje ili odluku, ovisno o slučaju”. Suprotno tomu, ni tom odredbom ni bilo kojom drugom odredbom Uredbe br. 1094/2010 ne predviđa se da su ta tijela dužna postupiti u skladu s preporukama koje izdaje EIOPA.
32
Tako iz teksta članka 17. Uredbe br. 1094/2010 i iz strukture mehanizma u tri faze koji se uspostavlja tim člankom proizlazi da su preporuke koje EIOPA izdaje na temelju članka 17. stavka 3. te uredbe puke preporuke i njihov cilj nije da same proizvode obvezujuće pravne učinke u odnosu na nacionalno tijelo ili financijsku instituciju o kojoj je riječ. Suprotno tomu, formalna mišljenja koja Komisija izdaje na temelju članka 17. stavka 4. Uredbe br. 1094/2010 i pojedinačne odluke koje EIOPA donosi na temelju članka 17. stavka 6. te uredbe proizvode obvezujuće pravne učinke u odnosu na njihove adresate.
33
Uostalom, Sud je već odlučio da preporuke koje Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) izdaje na temelju odredbe sastavljene na istovjetan način kao i članak 17. stavak 3. Uredbe br. 1094/2010 pripadaju kategoriji akata Unije iz članka 288. petog stavka UFEU‑a i da stoga njihov cilj nije da proizvode obvezujuće pravne učinke (vidjeti u tom smislu presudu od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, t. 79. i 80.). Stoga se protiv tih preporuka ne može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Camposa Sánchez‑Bordone u predmetu Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, t. 82.).
34
Na četvrtom mjestu i dodatno, kad je riječ o namjeri donositelja pobijanog akta, ni na temelju jednog elementa spisa ne može se smatrati da je EIOPA, time što je donijela taj akt na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010, zapravo željela donijeti akt s obvezujućim učinkom, a ne s pukom vrijednosti poticanja i uvjeravanja. Konkretno, pobijani akt ne sadržava nijednu izričitu naznaku prema kojoj je NBS dužan postupiti u skladu s preporukama koje on sadržava.
35
U tim okolnostima, s obzirom na sva razmatranja navedena u točkama 23. do 34. ovog rješenja, valja zaključiti da pobijani akt ne proizvodi obvezujuće pravne učinke, tako da se protiv njega ne može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a.
36
Taj se zaključak ne dovodi u pitanje tužiteljevim argumentima.
37
Kao prvo, tužitelj tvrdi da obvezujući učinak pobijanog akta proizlazi iz teksta članka 17. Uredbe br. 1094/2010, strukture mehanizma koji se uspostavlja tim člankom te iz EIOPA‑ina postupka odlučivanja predviđenog člankom 39. te uredbe.
38
U tom pogledu najprije valja istaknuti da tekst članka 17. Uredbe br. 1094/2010 ne potkrepljuje tužiteljevu argumentaciju.
39
S jedne strane, iako se člankom 17. stavkom 3. prvim podstavkom Uredbe br. 1094/2010 predviđa da se EIOPA‑inom preporukom „navod[e] mjere koje su potrebne”, tom se naznakom samo utvrđuje sadržaj te preporuke i on je ne čini obvezujućom i ograničavajućom u pogledu vrste mjera koje može poduzeti dotično nacionalno tijelo.
40
S druge strane, točno je da se člankom 17. stavkom 3. drugim podstavkom Uredbe br. 1094/2010 dotičnom nacionalnom tijelu nalaže da obavijesti EIOPA‑u o mjerama koje je poduzelo ili koje namjerava poduzeti kako bi postupilo u skladu s pravom Unije. Međutim, ta obveza obavješćivanja, na koju se podsjeća u točki 106. pobijanog akta (vidjeti točku 7. ovog rješenja), ne znači da mjere koje je dotično nacionalno tijelo poduzelo ili predvidjelo moraju biti u skladu s mjerama iz preporuke koju je izdala EIOPA.
41
Nadalje, iz odredbi članka 39. stavka 2. prve i treće rečenice Uredbe br. 1094/2010 proizlazi da EIOPA treba obavijestiti „sve adresate” preporuke iz članka 17. stavka 3. te uredbe o svojoj namjeri da donese tu preporuku kako bi im omogućila da iznesu svoja stajališta. Međutim, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, iz tih se odredbi ne može zaključiti ni da je financijska institucija o kojoj je riječ adresat navedene preporuke ni da ta preporuka predstavlja obvezujuću odluku. Naime, u članku 17. stavku 3. navedene uredbe ne navodi se nijedan adresat osim dotičnog nacionalnog tijela te se njime ne predviđa da takva preporuka proizvodi obvezujuće pravne učinke za to tijelo ili za dotičnu financijsku instituciju.
42
Naposljetku, obvezujuća ili neobvezujuća priroda preporuka izdanih na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010 ne može ovisiti o načinima provedbe postupka Komisijina donošenja formalnog mišljenja na temelju članka 17. stavka 4. te uredbe u slučaju da, slijedom EIOPA‑ine preporuke, dotično nacionalno tijelo ne postupi u skladu s pravom Unije. Stoga nije važno to što Komisija u potonjem slučaju može izdati formalno mišljenje a da prethodno nije dužna donijeti „nikakvu dodatnu mjeru izvođenja dokazâ”.
43
Kao drugo, tužitelj tvrdi da je pobijani akt donesen u okviru postupka koji se odnosi na konkretnu financijsku instituciju i na posebne mjere u pogledu te institucije, kao što je oduzimanje njezina odobrenja za rad. Smatra da u takvom slučaju EIOPA‑ina preporuka proizvodi obvezujuće pravne učinke.
44
U tom pogledu valja istaknuti da se članak 17. stavak 1. Uredbe br. 1094/2010 odnosi na sve situacije u kojima nacionalno tijelo povređuje pravo Unije, uključujući „osobito” slučaj u kojem to tijelo „nije osiguralo da neka od financijskih institucija ispunjava zahtjeve utvrđene [pravom Unije]”. Iz toga slijedi da okolnost prema kojoj se preporuka izdana na temelju te odredbe odnosi na situaciju konkretne financijske institucije i kojom se preporučuju posebne mjere za tu instituciju ne može dovesti do toga da ta preporuka, iznimno ili zbog odstupanja, postane obvezujuća.
45
Valja dodati da je, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, presuda od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), koja se navodi u točki 33. ovog rješenja, donesena u pogledu EBA‑ine preporuke koja se odnosila na situaciju konkretne financijske institucije, odnosno društva Korporativna targovska banka AD. Iz toga slijedi da se načelo navedeno u toj presudi, prema kojem cilj EBA‑inih preporuka nije da proizvode obvezujuće pravne učinke, po analogiji može primijeniti na ovaj predmet.
46
Kao treće, tužitelj u biti tvrdi da je EIOPA zauzimanjem konačnog stajališta željela ograničiti i poništiti NBS‑ovu diskrecijsku ovlast time što mu je naložila da tužitelju odmah oduzme odobrenje za rad, pri čemu je isključila mogućnost postupnijeg pristupa i bilo koju drugu mjeru.
47
U tom pogledu najprije valja utvrditi da je pobijani akt sastavljen na neobvezujući način (vidjeti točku 25. ovog rješenja) i da se njime samo izdaju preporuke (vidjeti točku 23. ovog rješenja) a da se pritom od NBS‑a ne zahtijeva niti mu se zabranjuje da poduzme bilo koju određenu mjeru.
48
Konkretno, EIOPA je prepustila NBS‑u da utvrdi je li doista iscrpio sve moguće i proporcionalne mjere ili, suprotno tomu, i dalje postoje druge alternativne mjere (točka 104. pobijanog akta). Slijedom toga, samo je preporučila NBS‑u da „uve[de] potrebne mehanizme i mjere” te je od njega zatražila da oduzme odobrenje za rad samo ako se ta mjera pokaže „prikladn[om] ili nužn[om]” (druga preporuka iz točke 105. pobijanog akta, navedena u točki 6. ovog rješenja). Iz toga slijedi da tužitelj neosnovano tvrdi da je EIOPA naložila NBS‑u da oduzme odobrenje za rad, pri čemu je isključila mogućnost postupnijeg pristupa i bilo koje druge mjere.
49
Nadalje, osim činjenice da EIOPA nije zauzela konačno stajalište o vrsti mjera koje treba poduzeti, tužitelj neosnovano tvrdi da se, kad institucija, tijelo, ured ili agencija Unije donese konačno mišljenje i time izrazi svoju želju da okonča bilo kakvo prethodno ispitivanje, protiv donesenog akta i dalje može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a, kao što to proizlazi iz presude od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, t. 58.). Naime, u točkama 51. do 56. te presude Sud je u biti samo odlučio da Komisija, kad je nakon ispitivanja pritužbe prešutno odbila pokrenuti postupak ispitivanja državnih potpora predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, nije donijela običnu privremenu mjeru, nego konačnu odluku koja je proizvodila obvezujuće pravne učinke te se slijedom toga protiv nje mogla podnijeti tužba za poništenje. Ta se presuda stoga odnosila na slučaj u kojem je dotična institucija imala ovlast odlučivanja, a ne, kao u ovom predmetu, puku ovlast izdavanja preporuke u odnosu na dotično nacionalno tijelo.
50
Osim toga, čak i kad bi se utvrdila okolnost prema kojoj je EIOPA izvršila oblik „političkog pritiska” na NBS kako bi on tužitelju oduzeo odobrenje za rad, ta okolnost nije dovoljna da bi se smatralo da je ta agencija namjeravala prekoračiti svoju ovlast poticanja i uvjeravanja i donijeti akt s obvezujućim učinkom koji se ne predviđa člankom 17. stavkom 3. Uredbe br. 1094/2010.
51
Naposljetku, čak i kad bi se priznalo da je utvrđena činjenica da je pobijani akt mogao biti poticaj za donošenje Mišljenja C(2022) 6455 final (vidjeti točku 8. ovog rješenja), a zatim i odluke o oduzimanju odobrenja za rad, ta činjenica proizlazi samo iz postojanja postupaka u kojima sudjeluju i uzajamno djeluju, s jedne strane, EIOPA i Komisija i, s druge strane, nacionalna tijela, među kojima je i NBS. Takva okolnost stoga ne može dovesti do toga da pobijani akt postane obvezujuć.
52
Kao četvrto, tužitelj u biti tvrdi da je mogućnost podnošenja izravnog pravnog lijeka protiv pobijanog akta nužna kako bi se zajamčila djelotvorna sudska zaštita, u skladu s člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Objašnjava da bi pravni lijek podnesen slovačkim sudovima protiv odluke o oduzimanju odobrenja za rad, uz podredno osporavanje zakonitosti pobijanog akta, imao neizvjestan ishod i ne bi bio dovoljan.
53
U tom pogledu valja podsjetiti na to da cilj prava na djelotvornu sudsku zaštitu, koje je zajamčeno člankom 47. prvim stavkom Povelje, nije izmjena sustava sudskog nadzora predviđenog Ugovorima, a osobito ne pravilâ o dopuštenosti tužbi izravno podnesenih sudovima Unije. Stoga pretpostavke za dopuštenost iz članka 263. UFEU‑a treba tumačiti s obzirom na pravo na djelotvornu sudsku zaštitu, ne zanemarujući pritom pretpostavke izričito predviđene UFEU‑om (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 43. i 44. i navedenu sudsku praksu). Prema tome, tumačenje pojma „akt koji se može pobijati” s obzirom na članak 47. Povelje ne može dovesti do uklanjanja uvjeta koji se odnosi na obvezujuće pravne učinke predviđenog člankom 263. prvim stavkom UFEU‑a bez prekoračenja nadležnosti koje UFEU dodjeljuje sudovima Unije (vidjeti presudu od 9. srpnja 2020., Češka Republika/Komisija, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, t. 52. i navedenu sudsku praksu).
54
Međutim, upravo bi to bio slučaj kad bi tužitelj mogao podnijeti tužbu za poništenje protiv EIOPA‑ine preporuke koja nije akt koji se može pobijati u smislu sudske prakse navedene u točkama 18. do 22. ovog rješenja.
55
Osim toga, valja istaknuti da je sud Unije nadležan za odlučivanje u prethodnom postupku o valjanosti akata institucija Unije, bez ikakve iznimke, te konkretno o valjanosti preporuka koje EIOPA izdaje na temelju članka 17. stavka 3. Uredbe br. 1094/2010 (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 25. ožujka 2021., Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, t. 82. i 83. i navedenu sudsku praksu). Iz toga slijedi da će slovački sudovi u okviru tužbe podnesene protiv mjera koje je poduzeo NBS, i konkretno protiv odluke o oduzimanju odobrenja za rad, po potrebi moći pokrenuti pred Sudom prethodni postupak koji se odnosi na ocjenu valjanosti pobijanog akta.
56
Kad je riječ o praktičnim poteškoćama na koje se tužitelj poziva u pogledu djelotvornosti tužbe podnesene slovačkim sudovima i podrednog nadzora pobijanog akta, one nisu nepremostive.
57
Najprije, kad je riječ o okolnosti prema kojoj se NBS u odluci o oduzimanju odobrenja za rad nije oslonio na pobijani akt niti je uopće uputio na njega, njome se nastoji potvrditi EIOPA‑ina teza prema kojoj NBS nije postupio u skladu s tim aktom te je primijenio drukčiji pristup. U takvom bi se slučaju pokretanje prethodnog postupka koji se odnosi na ocjenu valjanosti navedenog akta moglo pokazati nepotrebnim.
58
Usto, kad je riječ o „tajnosti” dokumenata koje su razmijenili NBS, EIOPA i Komisija, slovački će sudovi po potrebi moći zahtijevati od NBS‑a da podnese te dokumente ili, ako to nije moguće, zatražiti od EIOPA‑e i Komisije da im ih dostave. Naime, načelom lojalne suradnje predviđenim u članku 4. stavku 3. UEU‑a u načelu se institucijama, uredima, agencijama i tijelima Unije nalaže da informacije koje je zatražio nacionalni sud dostave u najkraćem mogućem roku (vidjeti u tom smislu presudu od 26. studenoga 2002., First i Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, t. 49. i navedenu sudsku praksu).
59
Nadalje, kad je riječ o duljini i navodnom nesuspenzivnom učinku postupka pred slovačkim sudovima, tužitelj ne potkrepljuje svoju tvrdnju. U svakom slučaju, nepostojanje pravnog sredstva sa suspenzivnim učinkom protiv odluke ne predstavlja nužno povredu prava na djelotvornu sudsku zaštitu (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 17. prosinca 2015., Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, t. 59.). Osim toga, iz članka 47. prvog stavka Povelje i članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a proizlazi da države članice trebaju predvidjeti sustav pravnih lijekova i postupaka koji osiguravaju poštovanje prava na djelotvornu sudsku zaštitu u područjima obuhvaćenima pravom Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 28. travnja 2015., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisija, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, t. 49. i 50. i navedenu sudsku praksu).
60
Naposljetku, cilj ili posljedica same okolnosti da je Komisija 24. travnja 2024. odlučila protiv Slovačke Republike pokrenuti postupak zbog povrede obveze na temelju članka 258. UFEU‑a, zbog toga što NBS nije ispunio svoje obveze prilikom izvršavanja nadzornih ovlasti u odnosu na tužitelja, ni u kojem slučaju ne može biti da se tužitelju uskrati djelotvorna sudska zaštita pred slovačkim sudovima.
61
Iz svega prethodno navedenog proizlazi da se protiv pobijanog akta ne može podnijeti tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a jer on ne proizvodi obvezujuće pravne učinke.
62
Stoga prvi dio prigovora nedopuštenosti treba prihvatiti i tužbu treba odbaciti kao nedopuštenu a da pritom nije potrebno ispitati druge dijelove tog prigovora.
Zahtjevi za intervenciju
63
U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, intervencija gubi svoju svrhu kad je tužba proglašena nedopuštenom. Budući da je u ovom slučaju tužba odbačena kao nedopuštena, valja obustaviti postupak povodom zahtjeva za intervenciju koje su podnijele Slovačka Republika i Komisija.
Troškovi
64
Na prvom mjestu, u skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti da, osim vlastitih troškova, snosi i EIOPA‑ine troškove, u skladu s njezinim zahtjevom, osim troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
65
Na drugom mjestu, u skladu s člankom 144. stavkom 10. Poslovnika, ako je glavni postupak završio prije odlučivanja o zahtjevu za intervenciju, podnositelj zahtjeva za intervenciju i glavne stranke snose svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju. U ovom će slučaju tužitelj, EIOPA, Slovačka Republika i Komisija snositi svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
rješava:
1.
Tužba se odbacuje.
2.
Obustavlja se postupak povodom zahtjeva za intervenciju koje su podnijele Slovačka Republika i Europska komisija.
3.
Društvu Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s. nalaže se da osim vlastitih troškova, snosi i troškove Europskog nadzornog tijela za osiguranje i strukovno mirovinsko osiguranje (EIOPA), osim troškova povezanih sa zahtjevima za intervenciju.
4.
Društvo Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, EIOPA, Slovačka Republika i Komisija snosit će svatko vlastite troškove povezane sa zahtjevima za intervenciju.
U Luxembourgu 23. svibnja 2025.
Tajnik
V. Di Bucci
Predsjednik
K. Kowalik‑Bańczyk
(
*1
)	Jezik postupka: engleski