61999CC0512_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
Consideraciones preliminares
1. Por primera vez un Estado miembro recurre ante el Tribunal de Justicia contra la negativa de la Comisión a autorizar el establecimiento de medidas nacionales como excepción a una directiva adoptada sobre la base del artículo 100 A del Tratado CE (actualmente artículo 95 CE, tras su modificación). En efecto, mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de diciembre de 1999, la República Federal de Alemania solicitó, con arreglo al artículo 230 CE, apartado 2, la anulación de la Decisión 1999/836/CE de la Comisión, de 26 de octubre de 1999, mediante la cual la Comisión denegó la autorización solicitada por dicho Estado, con arreglo al artículo 100 A, apartado 4, del Tratado, para adoptar algunas disposiciones nacionales relativas a las lanas minerales notificadas a la Comisión el 11 de diciembre de 1998, como excepción a la Directiva 97/69/CE de la Comisión, de 5 de diciembre de 1997, por la que se adapta al progreso técnico por vigesimotercera vez la Directiva 67/548/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1967, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de clasificación, embalaje y etiquetado de las sustancias peligrosas.
2. Constituye un elemento nuevo que la Decisión impugnada se adoptó con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, de manera que la Comisión utilizó como base para su adopción el nuevo artículo 95 CE, apartado 5, norma sobre la que este Tribunal de Justicia no ha tenido aún ocasión de pronunciarse.
I. Normativa comunitaria
A. El Tratado
3. Como es sabido, durante mucho tiempo la única disposición general destinada a favorecer la armonización legislativa para la realización del mercado común fue el artículo 100 del Tratado CE (modificado ligeramente por el Tratado de Maastricht y convertido más tarde en el artículo 94 CE), que autoriza al Consejo a adoptar, por unanimidad, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado común. No obstante, con el objeto de favorecer la realización del mercado interior, prevista en el artículo 7 A del Tratado CE (actualmente artículo 14 CE), el Acta Única Europea incluyó posteriormente una nueva disposición, el artículo 100 A, disposición que fue objeto, a su vez, de varias modificaciones en virtud de los sucesivos Tratados de revisión.
4. En relación con el artículo 100 del Tratado, al que por expresa definición constituye una excepción, el artículo 100 A introdujo en la práctica la posibilidad de que el Consejo, por mayoría cualificada y con arreglo al procedimiento de cooperación previsto en el artículo 189 B del Tratado CE (actualmente artículo 251 CE, tras su modificación), adoptara las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tuvieran por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior. En este contexto, el apartado 3 del artículo imponía a tales medidas el objetivo de un nivel elevado de protección cuando versaran sobre las materias de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores. Ello obligaba a la Comisión a basar precisamente sus propuestas en la materia en un nivel de protección elevado. No obstante, tomando en consideración el hecho de que se trataba de medidas que habían de adoptarse por mayoría cualificada, con el consiguiente riesgo de sacrificar exigencias nacionales dignas de protección, el mismo artículo confería a los Estados la posibilidad de introducir excepciones a las medidas de que se trata, con vistas a la tutela de tales exigencias.
5. El artículo 100 A, apartado 4, disponía en efecto lo siguiente:
«Si, tras la adopción por el Consejo, por mayoría cualificada, de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario aplicar disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 36, o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro lo notificará a la Comisión.
La Comisión confirmará las disposiciones mencionadas después de haber comprobado que no se trata de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros.
No obstante el procedimiento previsto en los artículos 169 y 170, la Comisión o cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en el presente artículo.»
6. El Tratado de Amsterdam ha introducido sustanciales modificaciones en el artículo 100 A del Tratado, sustituyendo los apartados 3, 4 y 5 de dicho artículo por ocho apartados nuevos, numerados del 3 al 10. El artículo, modificado de este modo y convertido en el artículo 95 CE, tiene ahora la siguiente redacción:
«1. No obstante lo dispuesto en el artículo 94 y salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, se aplicarán las disposiciones siguientes para la consecución de los objetivos enunciados en el artículo 14. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las medidas relativas a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior.
2. El apartado 1 no se aplicará a las disposiciones fiscales, a las disposiciones relativas a la libre circulación de personas ni a las relativas a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.
3. La Comisión, en sus propuestas previstas en el apartado 1 referentes a la aproximación de las legislaciones en materia de salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de los consumidores, se basará en un nivel de protección elevado, teniendo en cuenta especialmente cualquier novedad basada en hechos científicos. En el marco de sus respectivas competencias, el Parlamento Europeo y el Consejo procurarán también alcanzar ese objetivo.
4. Si, tras la adopción por el Consejo o por la Comisión de una medida de armonización, un Estado miembro estimare necesario mantener disposiciones nacionales, justificadas por alguna de las razones importantes contempladas en el artículo 30 o relacionadas con la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, dicho Estado miembro notificará a la Comisión dichas disposiciones así como los motivos de su mantenimiento.
5. Asimismo, sin perjuicio del apartado 4, si tras la adopción de una medida de armonización por el Consejo o la Comisión, un Estado miembro estimara necesario establecer nuevas disposiciones nacionales basadas en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente y justificadas por un problema específico de dicho Estado miembro surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, notificará a la Comisión las disposiciones previstas así como los motivos de su adopción.
6. La Comisión aprobará o rechazará, en un plazo de seis meses a partir de las notificaciones a que se refieren los apartados 4 y 5, las disposiciones nacionales mencionadas, después de haber comprobado si se trata o no de un medio de discriminación arbitraria o de una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros y si constituyen o no un obstáculo para el funcionamiento del mercado interior.
Si la Comisión no se hubiera pronunciado en el citado plazo, las disposiciones nacionales a que se refieren los apartados 4 y 5 se considerarán aprobadas.
Cuando esté justificado por la complejidad del asunto y no haya riesgos para la salud humana, la Comisión podrá notificar al Estado miembro afectado que el plazo mencionado en este apartado se amplía por un período adicional de hasta seis meses.
7. Cuando, de conformidad con el apartado 6, se autorice a un Estado miembro a mantener o establecer disposiciones nacionales que se aparten de una medida de armonización, la Comisión estudiará inmediatamente la posibilidad de proponer una adaptación a dicha medida.
8. Cuando un Estado miembro plantee un problema concreto relacionado con la salud pública en un ámbito que haya sido objeto de medidas de armonización previas, deberá informar de ello a la Comisión, la cual examinará inmediatamente la conveniencia de proponer al Consejo las medidas adecuadas.
9. Como excepción al procedimiento previsto en los artículos 226 y 227, la Comisión y cualquier Estado miembro podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia si considera que otro Estado miembro abusa de las facultades previstas en el presente artículo.
10. Las medidas de armonización anteriormente mencionadas incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por uno o varios de los motivos no económicos indicados en el artículo 30, medidas provisionales sometidas a un procedimiento comunitario de control.»
B. Las directivas de armonización
7. Como antes se dijo, la Directiva 67/548, adoptada con arreglo al artículo 100 del Tratado, tiene por objeto la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas a la clasificación, el embalaje y el etiquetado de las sustancias peligrosas cuando éstas se comercialicen en los Estados miembros de la Comunidad (artículo 1). En virtud de su artículo 6 los Estados miembros han de tomar todas las medidas oportunas para que sólo se puedan comercializar las sustancias peligrosas si se cumplen las normas relativas a la clasificación y etiquetado que se indiquen en las mismas.
8. El anexo I de la Directiva 67/548 contiene una relación de sustancias peligrosas y especifica los procedimientos armonizados de clasificación y etiquetado de éstas. Dicha relación se actualiza con regularidad, en función de la evolución de los conocimientos científicos y técnicos, mediante adaptaciones sucesivas, de las cuales la que ahora nos interesa es la vigesimotercera, que llevó a cabo la Directiva 97/69.
9. La propuesta de Directiva 97/69 fue objeto de amplia discusión entre la Comisión y los expertos de las industrias interesadas y sobre ella emitió un dictamen el Comité de adaptación al progreso técnico de las directivas destinadas a eliminar las barreras técnicas al comercio de sustancias y preparados peligrosos, compuesto por representantes de los Estados miembros. Al final, todos los Estados miembros aprobaron la propuesta, con la única excepción de Alemania.
10. La Directiva 97/69 dispone, entre otras cosas, la inclusión de las lanas minerales como entrada general en la lista de sustancias peligrosas que figura en el anexo I de la Directiva 67/548, y la inclusión de una nota Q relativa específicamente a las lanas minerales en el prefacio del mencionado anexo I.
11. Las lanas minerales se definen en la entrada general como «fibras vítreas artificiales (silicatos) con una orientación aleatoria y cuyo contenido en óxidos alcalinos y óxidos alcalino-térreos [...] sea superior al 18 % en peso».
12. Los criterios para la clasificación de las sustancias peligrosas se establecen en el anexo VI de la Directiva 67/548, teniendo en cuenta, en particular, las propiedades toxicológicas, físico-químicas y ecotoxicológicas de las diversas sustancias. Dentro de las diferentes categorías de sustancias peligrosas individualizadas de este modo, cabe aplicar una clasificación ulterior de peligrosidad, según una escala descendiente a partir del grado 1, el más peligroso.
13. Según la definición contenida en dicho anexo VI, especialmente en el punto 4.2.1, las sustancias cancerígenas de categoría 3 son sustancias cuyos posibles efectos carcinógenos en el hombre son preocupantes. La categoría 2 indica un mayor grado de peligrosidad: se incluyen en ella aquellas sustancias en relación con las cuales existan estudios científicos o experimentos con animales que hayan determinado una fuerte presunción relativa a sus efectos cancerígenos para el hombre. En coherencia con tales criterios, las lanas minerales se incluyen generalmente en la relación que prevé la Directiva 67/548 como sustancias con efectos cancerígenos de categoría 3, salvo aquellas que, de modo residual y en razón de su menor peligrosidad, son clasificadas en la categoría de sustancias «irritantes». En particular, corresponde esta última clasificación cuando los ensayos efectuados con animales hayan dado resultados negativos en orden a su carácter cancerígeno, de conformidad con la nota Q.
14. A tenor del artículo 3 de la Directiva 97/69, los Estados miembros debían darle cumplimiento a más tardar el 16 de diciembre de 1998.
II. Hechos
15. Alemania procedió a dar cumplimiento a la Directiva dentro de plazo, modificando en consecuencia su ordenamiento jurídico nacional. Sin embargo, al considerar que las disposiciones así introducidas no eran suficientes para garantizar algunas de las exigencias imperativas mencionadas en el artículo 36 del Tratado CE (actualmente artículo 30 CE), el Gobierno alemán inició un procedimiento con vistas a obtener autorización para adoptar medidas excepcionales al amparo del artículo 100 A, apartado 4, del Tratado.
16. El Gobierno alemán solicitó, en particular, autorización para clasificar algunas lanas minerales como «sustancias cancerígenas de categoría 2», argumentando que presentaban un grado de peligrosidad mayor que el que les había atribuido la Directiva 97/69. Respecto de otras lanas minerales, en cambio, dicho Gobierno manifiesta su acuerdo con la clasificación de la Directiva 97/69 y las incluye, por tanto, entre las «sustancias cancerígenas de categoría 3». Sin embargo, según las notas Q1 y Q2 de la normativa nacional así propuesta, la nueva clasificación no se aplica cuando una peligrosidad «no excesiva» venga acreditada por los resultados de un determinado experimento con animales o bien por el valor de cierto índice de efectos cancerígenos deducido de la estructura química de la sustancia (Índice IC). En tal supuesto, las lanas minerales no se clasificarían como sustancias peligrosas, ni tampoco, por consiguiente, en la categoría «irritantes», contrariamente a lo previsto por la Directiva 97/69.
17. Además de criticar algunos procedimientos de valoración del potencial cancerígeno de las lanas minerales mencionadas en la nota Q de la Directiva 97/69, Alemania subraya, para fundamentar su solicitud, que una serie de estudios científicos específicos prueban que la clasificación de ciertas lanas minerales como «sustancias cancerígenas de categoría 3», que lleva a cabo la Directiva 97/69, supone apartarse de los parámetros fijados por la Directiva de base, es decir, por la Directiva 67/548. Por otro lado, añade el Gobierno alemán, un estudio llevado a cabo en 1997 por el European Chemical Bureau del Centro Común de Investigación demuestra que los criterios de valoración propuestos por aquella Directiva conducen a resultados incoherentes entre sí. En efecto, elegir un criterio en lugar de otro podría modificar no sólo la clasificación de las diversas sustancias, sino también su respectivo grado de peligrosidad.
18. Frente a la insuficiencia de la Directiva 97/69, Alemania alega, basándose ampliamente en datos científicos, la idoneidad de su proyecto de normativa nacional para garantizar el respeto de las exigencias tuteladas por el Tratado y por la Directiva de armonización, subrayando que tal normativa permite asimismo evitar inútiles experimentos con animales.
19. En cuanto a la compatibilidad con el Tratado de las medidas propuestas, Alemania subraya, además de su carácter necesario y proporcionado, el hecho de que suponen un perjuicio limitado para los intercambios comerciales intracomunitarios. En efecto, añade Alemania, desde hace años las industrias productoras de lanas minerales se han ido adaptando a las indicaciones del debate científico y técnico en el que se basa la propuesta alemana e incluso han participado activamente en aquel debate y en el proceso de regulación, orientando en consecuencia sus respectivas producciones. Por lo tanto, concluye dicho Gobierno, las medidas alemanas no producen efectos negativos para la circulación de las mercancías o, en caso de producirlos, lo hacen sólo en una medida escasamente relevante.
20. Mediante la Decisión impugnada en el caso de autos, la Comisión denegó la solicitud alemana, basándose en el artículo 95 CE, apartados 5 y 6. En particular, a fin de cuestionar el fundamento técnico de las propuestas alemanas, la Comisión se valió del informe de un grupo de «expertos del campo de la clasificación y el etiquetado», así como del dictamen emitido por el Comité científico de toxicología, ecotoxicología y medio ambiente de la Comisión (CCTEMA), referente tanto a la notificación alemana como al informe de los mencionados expertos.
21. En cuanto a la clasificación de las fibras como sustancias cancerígenas de categoría 2, la Decisión de la Comisión se limita a excluir la posibilidad de comparar los criterios de exclusión previstos en la nota Q1 alemana con los previstos en la nota Q de la Directiva 97/69, por cuanto se refieren a un grado de toxicidad inferior. En lo que atañe, por su parte, a las fibras clasificadas en la categoría 3, la Comisión considera inaceptables las modificaciones propuestas por Alemania, en particular la utilización del Índice IC, por cuanto éste «no ha sido objeto de prueba adecuada». Por otro lado, la Comisión rechaza las acusaciones de inadecuación que Alemania profiere contra la normativa armonizada, invocando el informe técnico de los «expertos en etiquetado», informe que rebatió «los argumentos presentados uno por uno, incluida la referencia a los largos y profundos debates científicos y técnicos que precedieron a la adopción de la Directiva 97/69/CE». No obstante, la propia Comisión recuerda que el CCTEMA consideró que aquel informe era «de calidad insatisfactoria».
22. Por último, valorando la solicitud alemana también desde el punto de vista del artículo 95 CE, apartado 5, la Comisión hace constar que el Gobierno demandante no aportó novedades científicas ni justificaciones de las medidas propuestas, ni tampoco invocó la existencia de un problema específico de Alemania.
23. Contra la referida Decisión, Alemania interpuso el presente recurso, solicitando su anulación. La República de Finlandia intervino posteriormente en el procedimiento, para apoyar las tesis de la Comisión sobre algunos puntos específicos, a los que me referiré más adelante.
III. Análisis jurídico
Introducción
24. El recurso de Alemania se basa en una serie de argumentos de diversa naturaleza, que pueden resumirse en los siguientes motivos. En primer lugar, la Decisión se fundamenta en una disposición (el artículo 95 CE, apartado 5) que era en realidad inaplicable al caso de autos, ya que no estaba en vigor en el momento de la solicitud alemana. En segundo lugar, la Decisión se adoptó al término de un procedimiento en cuyo transcurso la Comisión violó el derecho de defensa e incumplió el deber de cooperación previsto en el artículo 10 CE. En cualquier caso, la Decisión debe anularse en cuanto se fundamenta en una base jurídica errónea o, con carácter subsidiario, en cuanto incurre en una aplicación errónea del artículo 95 CE, apartado 5, así como en errores de hecho, en particular en lo que atañe a la valoración de las pruebas científicas aducidas por Alemania. Por último, concluye la demandante, la Comisión se abstuvo erróneamente de aplicar el apartado 6 de ese mismo artículo 95 CE.
25. Voy a examinar en el orden indicado los seis motivos del recurso.
1. Infracción de las normas de Derecho intertemporal
26. Como acabo de señalar, el primer motivo de recurso se basa en una supuesta violación por parte de la Comisión de las normas de Derecho intertemporal.
Alegaciones de las partes
27. Alemania sostiene que la Comisión no debería haber valorado la notificación alemana basándose en el vigente artículo 95 CE, apartado 5, sino aplicando el artículo 100 A, apartado 4, del Tratado, según el texto que estaba en vigor antes del 1 de mayo de 1999. Ésta era, en efecto, la norma vigente tanto en el momento de la adopción de la Directiva 97/69, como en el acto de adaptación del Derecho interno a aquella Directiva, como también en el momento en que se efectuó la notificación alemana (11 de diciembre de 1998), la cual se refería expresamente a aquella disposición. Así pues, según Alemania, únicamente la aplicación del artículo 100 A, apartado 4, era conforme al sistema del Tratado, extremo sobre el que, por lo demás, no se habría suscitado duda alguna si el examen de la notificación no hubiese durado nada menos que diez meses y medio.
28. El Gobierno alemán añade que existe una estrecha relación entre el apartado 1 del artículo 100 A, que faculta al Consejo para adoptar por mayoría cualificada una normativa armonizada, y el apartado 4 de esa misma disposición, que autoriza a un Estado miembro «que haya quedado en minoría» a aplicar medidas nacionales divergentes. Tal relación no puede romperse a causa de las dilaciones de la Comisión, dilaciones que resultan mucho menos justificables en un caso en el que las cuestiones científicas eran plenamente conocidas por los expertos de aquella institución.
29. En cuanto al hecho de que el artículo 100 A, apartado 4, no se refiera explícitamente sino a las directivas del Consejo, Alemania observa que ello no excluye que la disposición pueda aplicarse también cuando se trate, como en el caso de autos, de una directiva de la Comisión, máxime cuando, como sucede precisamente en el presente caso, el poder normativo de la Comisión se basa en la previsión de una directiva del Consejo y se refiere exclusivamente a la adaptación de esta última al progreso técnico, y el Estado miembro que solicita la excepción ha quedado en minoría en la votación en el seno del Comité que asiste a la Comisión a los efectos de tal adaptación. Tanto más cuanto que la Directiva del Consejo, en este caso, fue adoptada en su día por unanimidad.
30. Por último, el Gobierno alemán objeta que, aunque hubiera que considerar aplicable el artículo 95 CE, la Comisión infringió el apartado 6 de la disposición, por no haber cumplido el plazo de seis meses que dicha disposición le concede para decidir sobre la solicitud del Estado interesado.
31. La Comisión replica que el principio de atribución, recogido en el artículo 7 CE, apartado 1, obliga a las instituciones a actuar basándose en las facultades que tengan atribuidas en el momento en que adoptan el acto. Por otro lado, el Tratado de Amsterdam no estableció ningún régimen transitorio para las disposiciones que modificó, de modo que deben aplicarse los principios generales relativos a la aplicación de las normas jurídicas en el tiempo. Sobre esta base, y remitiéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión recuerda que una norma nueva no sólo se aplica a todas las situaciones que se creen a su amparo, sino también a los efectos actuales y futuros de las situaciones creadas al amparo de la norma precedente; en cambio, no puede aplicarse a situaciones agotadas ni para modificar relaciones jurídicas ya existentes. En el caso de autos, concretamente, antes de la Decisión no se había formado ninguna situación jurídica definida, porque la notificación de una solicitud con arreglo al artículo 100 A, apartado 4, del Tratado no crea, por sí sola, una situación de este tipo; únicamente la decisión de la Comisión puede determinar tal efecto, «agotando» la relación jurídica. Así pues, procede referirse a ese momento para determinar la norma aplicable en el tiempo.
32. En cuanto a las supuestas dilaciones del procedimiento, la Comisión niega con firmeza haber retrasado deliberadamente la adopción de la Decisión solicitada por el Gobierno alemán. Por lo demás, el tiempo que ella dedicó a completar el complejo procedimiento equivale sustancialmente al tiempo que el propio Gobierno alemán dedicó a preparar su solicitud con posterioridad a la aprobación de la Directiva (diciembre de 1997) y a notificarla a la Comisión (diciembre de 1998). Es verdad, como el Tribunal de Justicia ha tenido ocasión de declarar en otras ocasiones, que la Comisión debería haber adoptado la decisión a que se refiere el artículo 100 A, apartado 4, a la mayor brevedad posible; no obstante, según la demandada, dicho parámetro debe medirse también en relación con la diligencia que muestra el Estado miembro al notificar las disposiciones nacionales. En lo que atañe, por su parte, al plazo de seis meses previsto en el artículo 95 CE, apartado 6, la Comisión afirma que también se observó dicho plazo, puesto que en el caso presente éste empezó a correr el 1 de mayo de 1999, fecha de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y no, como afirma el Gobierno alemán, en el momento en que se inició el procedimiento, es decir, en diciembre de 1998.
Apreciación
33. He de comenzar diciendo que, si bien el motivo de impugnación que ahora se examina fue objeto de intenso debate en el curso del procedimiento, considero que dicho motivo reviste para el conjunto del presente proceso una importancia menor de la que le atribuye el Gobierno demandante. En efecto, es evidente que este Gobierno insiste en la aplicación del artículo 100 A, apartado 4, del Tratado para eludir los requisitos, más rigurosos, que el artículo 95 CE, apartado 5, establece para los supuestos de introducción de excepciones surgidos con posterioridad a la armonización, precisamente con el convencimiento de que existe una diferencia sustancial entre ambas disposiciones.
34. Por mi parte, según he intentado explicar con mayor detenimiento en otra ocasión, considero que existe, en cambio, una continuidad esencial entre el artículo 100 A, apartado 4, del Tratado y el posterior artículo 95 CE, apartados 4 y 5, y que las diferencias que algunos pretenden ver entre ambos probablemente sean sólo el fruto de una reconstrucción apresurada de la evolución normativa que marcó el paso de aquél a estos últimos, es decir, de una reconstrucción que se deriva de la idea de que el artículo 100 A, apartado 4, prevé únicamente el supuesto de mantenimiento de normativas nacionales que introduzcan excepciones a la armonización comunitaria, sobre la base de una valoración de la necesidad de tales normativas efectuada por el Estado miembro interesado. Según esta tesis, el posterior artículo 95 CE recogió de nuevo el mismo supuesto en el apartado 4, añadiendo en el apartado 5 otro supuesto, regulado de un modo más analítico y restrictivo, para el eventual establecimiento de una nueva normativa nacional que introdujera excepciones a la referida armonización.
35. A mi juicio, sin embargo, tal reconstrucción no corresponde a una correcta interpretación de las disposiciones de que se trata, y ello por una serie de razones que expliqué en las mencionadas conclusiones y que me propongo reproducir aquí brevemente en cuanto resulte necesario a los efectos del caso de autos.
a) La relación entre el artículo 100 A del Tratado y el artículo 95 CE
36. Obsérvese, en primer lugar, que todas las disposiciones de que se trata obedecen manifiestamente a la misma preocupación de hacer frente a dos exigencias distintas y que no siempre resultan fácilmente conciliables entre sí: por un lado, dar impulso a la realización del mercado común; por otro, garantizar niveles elevados de protección de la salud, de la seguridad, del medio ambiente y de los consumidores. En lo que atañe concretamente a esta última exigencia, dichas disposiciones muestran claramente su voluntad de tener en cuenta las preocupaciones que los Estados miembros expongan legítimamente en un procedimiento legislativo que, desde la adopción del artículo 100 A en adelante, puede también concluirse con mayoría cualificada, pero partiendo de la premisa de que se presume que, en principio, la propia medida de armonización ya se hace eco de tales preocupaciones, habida cuenta de que, por definición, dicha medida debe basarse en un nivel de protección elevado.
37. Las diferencias entre las mencionadas disposiciones conciernen en cambio, y ni siquiera siempre, a los procedimientos específicos seguidos para perseguir los fines que acaban de indicarse, y obedecen en parte al perfeccionamiento posterior de tal regulación y en parte a la diversidad de los supuestos contemplados. En lo relativo al primer aspecto, resulta relevante en particular el hecho de que el artículo 100 A, apartado 4, se refería genéricamente al caso de que un Estado miembro quisiese «aplicar» normas nacionales que introdujeran excepciones a la armonización, llevando erróneamente al convencimiento de que dicha disposición se limitaba al supuesto del «mantenimiento» de las referidas normas. En realidad, ello no era así, puesto que ya la propia redacción era idónea para abarcar los dos supuestos considerados, es decir, tanto el mantenimiento de normas preexistentes como el establecimiento de normas nuevas. Esto se vio indirectamente confirmado más tarde por obra precisamente del posterior artículo 95 CE, el cual separó expresamente los dos supuestos, transformando la genérica locución «aplicar» en los términos, más específicos, de «mantener» y «establecer», lo que confirma indirectamente, a mi juicio, que en realidad el artículo 100 A ya contenía ambos supuestos.
38. A pesar de ello, y paso al segundo aspecto, cabría objetar que únicamente el apartado 4 del artículo 95 CE reproduce la genérica formulación del artículo 100 A, apartado 4, mientras que el apartado 5 de aquel artículo exige explícitamente, a efectos de la autorización de la excepción, que concurran determinados requisitos (las disposiciones nacionales que se aparten de la armonización deben basarse en novedades científicas en los sectores indicados, debe existir un problema específico del Estado solicitante y dicho problema debe haber surgido con posterioridad a la adopción de la Directiva). Lo anterior induciría a llegar a la conclusión de que dichos requisitos no eran exigidos en el supuesto del artículo 95 CE, apartado 4, del mismo modo en que tampoco lo eran en relación con el correspondiente apartado del artículo 100 A. Así pues, la continuidad existiría, a lo sumo, exclusivamente entre el artículo 100 A, apartado 4, y el artículo 95 CE, apartado 4.
39. En efecto, no cabe ninguna duda de que los apartados 4 y 5 del artículo 95 CE, al referirse a situaciones diversas, implican una regulación diferente; pero es preciso ponerse de acuerdo sobre cuáles son realmente esas diferencias y sobre qué consecuencias tienen. Pues bien, en mi opinión, tales diferencias han de versar necesariamente sobre el elemento que manifiestamente distingue a los dos supuestos objeto de consideración, a saber, el hecho de que el apartado 5 se refiere al establecimiento de medidas excepcionales con posterioridad a la medida comunitaria y basadas en novedades científicas. De lo anterior se deduce que, en el marco del artículo 95 CE, el apartado 5 de dicha disposición se configura a su vez como aún más «especial», por decirlo de alguna manera, respecto del apartado anterior (como lo confirma el propio apartado 5 al afirmar que lo que prevé es sin perjuicio del apartado 4) y, por consiguiente, supedita el supuesto que regula a criterios aún más estrictos que los que se establecen para el otro supuesto. Y ello tanto con respecto a las «razones importantes» consideradas, puesto que en este caso sólo «para la protección del medio de trabajo o del medio ambiente» se prevé la posibilidad de establecer una medida de salvaguardia, como, sobre todo, en lo que atañe a los requisitos de aplicación de la disposición. En efecto, como antes indiqué, la medida nacional debe basarse en «novedades científicas» y estar justificada por un problema específico del Estado miembro interesado surgido con posterioridad a la adopción de la Directiva.
40. Pero estos dos últimos requisitos son inseparables el uno del otro, en el sentido de que para justificar la subsiguiente medida nacional no basta con que exista un problema específico, sino que también es preciso que se hayan producido novedades científicas. En efecto, si la referencia se hubiera limitado al primer requisito, ello podría haber constituido un argumento en favor de la tesis criticada. Pero la norma exige también que se hayan producido novedades científicas y éste es precisamente el motivo de que en el apartado 5, y no en el apartado 4, se haga expresa referencia al requisito de especificidad. En efecto, puesto que la aparición de las referidas novedades científicas podría afectar a todos los Estados miembros o a muchos de ellos, resultó necesario establecer con la máxima claridad en el apartado 5 (pero no así en el apartado 4) un requisito de especificidad del Estado solicitante que se añadiera al requisito de las novedades científicas y que justificara de un modo particular para dicho Estado una excepción a la medida de armonización. Pues bien, si esta interpretación no llega a convencer, habría que explicar entonces por qué misteriosa razón un Estado miembro debe invocar un problema específico suyo si quiere establecer medidas excepcionales con posterioridad a la adopción de la Directiva, pero no así si lo que quiere es mantener medidas ya existentes, máxime si se considera que en relación con estas últimas también tuvo la posibilidad de defender las propias razones en la fase de elaboración de la Directiva.
41. Creo que el hecho de que el requisito de especificidad se imponga asimismo en los supuestos contemplados en el artículo 95 CE, apartado 4, como sucedía antes en lo relativo al artículo 100 A, se deduce sobre todo de consideraciones de carácter sistemático. En efecto, en la medida en que establece una excepción a los principios de aplicación uniforme del Derecho comunitario y de unidad de mercado, el artículo 95 CE, apartado 4, como todas las disposiciones de carácter excepcional, debe ser interpretado «de manera estricta, [...] lo que excluye extender su alcance más allá de los casos que prevé formalmente». En cambio, la tesis aquí criticada realiza ciertamente una extensión de ese tipo. En cualquier caso, me parecería excesivamente arduo conciliar con tal criterio interpretativo la pretensión de un Estado miembro de invocar genéricamente la inadecuación del nivel de protección garantizado por el legislador comunitario para, basándose en una valoración unilateral de la necesidad de elevar tal nivel, solicitar autorización para mantener o establecer una excepción a la medida de armonización y, por ende, al principio de unidad del mercado. Me parece, por el contrario, que admitir semejante pretensión supondría transformar la disposición del artículo 95 CE, apartado 4, en una verdadera y propia cláusula de opting out permanente frente a cualquier directiva de armonización, en contradicción directa con los principios y finalidades del sistema y con la lógica que inspira la distribución de competencias entre la Comunidad y los Estados miembros, es decir, la protección del interés general. Y ello con mayor razón aún si se considera que las disposiciones objeto de examen ya tienen ampliamente en cuenta las exigencias de los Estados miembros «sacrificados» por el paso a la votación por mayoría, puesto que precisamente por ese motivo establecen expresamente una excepción relevante al consagrado principio según el cual, cuando en una materia determinada se ha realizado una armonización comunitaria, los Estados miembros ya no pueden adoptar medidas unilaterales justificadas por las razones dignas de protección mencionadas en el artículo 30 CE. En efecto, en el caso objeto de examen pueden autorizarse tales medidas, aunque con observancia de los requisitos establecidos, y ello, a mi juicio, constituye ya de por sí un reforzamiento relevante de las garantías solicitadas. Ir más allá y convertir aquellos requisitos en una posibilidad de exención ad libitum no sería un compromiso sino un abuso.
42. En realidad, si se quiere evitar tan paradójica consecuencia, deberá admitirse que se precisan motivaciones y requisitos adicionales para poder solicitar legítimamente la excepción y éstos tendrán que individualizarse necesariamente en la existencia de un problema específico del Estado interesado que no pueda resolverse con las medidas generales contenidas en la directiva. Si se trata verdaderamente de un problema común a todos o a la mayor parte de los Estados miembros, deberá presumirse que la propia directiva ya lo ha resuelto. Pero si no fuera así, procedería más bien verificar si concurren o no los requisitos para impugnar directamente la directiva, habida cuenta de que ésta debe garantizar no sólo una protección jurídica, sino un «nivel de protección elevado». En cualquier caso, el problema tendría carácter general y no se comprende, pues, por qué habría de resolverse únicamente en favor de los afortunados ciudadanos de un Estado miembro más exigente, en detrimento de la aplicación uniforme de la normativa armonizada y, por tanto, del funcionamiento del mercado común. En el caso contrario de que el nivel de protección fuera considerado adecuado, tampoco se entiende por qué razón habría de admitirse la libertad de un Estado miembro para elevarlo unilateralmente, aun cuando fuera en el meritorio intento de garantizar a los ciudadanos propios una protección todavía más elevada, en detrimento asimismo de la unidad del mercado. A no ser que dicho Estado pueda demostrar precisamente la existencia de una situación específica suya que justifique tales consecuencias.
43. Considero, pues, que el artículo 100 A, apartado 4, exige igualmente un requisito de especificidad del Estado miembro interesado en la excepción. En cuanto a los otros dos requisitos que figuran en el artículo 95 CE, apartado 5, es obvio, como ya he dicho, que se relacionan con la peculiaridad de los supuestos contemplados en dicha disposición. De todos modos, si se comparte la idea de que el artículo 100 A, apartado 4, se refería también al supuesto de establecimiento de medidas nacionales con posterioridad a la adopción de la Directiva, ha de llegarse asimismo a la conclusión de que dicha disposición debía exigir necesariamente, además, que concurrieran elementos no conocidos o considerados anteriormente que justificaran que dicho Estado pudiera sustraerse a posteriori a la armonización comunitaria.
44. Así pues, sin detenerme más tiempo sobre este punto, me limitaré a afirmar que tengo el convencimiento de que las razones de fondo que indujeron al Gobierno alemán a insistir en el motivo de impugnación objeto de examen están probablemente menos justificadas de lo que aquel Gobierno cree.
b) La aplicabilidad del artículo 95 CE
45. Sentado lo anterior, y volviendo a la cuestión de Derecho intertemporal mencionada más arriba, en primer lugar debo recordar que el Tratado de Amsterdam no contiene disposiciones transitorias en relación con las modificaciones que dicho Tratado aportó al artículo 100 A, ni tampoco, por lo demás, en lo que atañe a las restantes modificaciones que introdujo. Así pues, procede referirse a los principios generales sobre sucesión de normas en el tiempo.
46. A este respecto, recuérdese que constituye un principio admitido generalmente y confirmado por reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia que «las leyes modificativas de una disposición legislativa se aplican, salvo excepción, a los efectos futuros de las situaciones originadas bajo la ley anterior». Se habla a este respecto de vigencia inmediata de la norma, en el sentido de que «el ámbito temporal de una norma comprende también los efectos futuros de las situaciones continuas que fueron creadas, aunque no se consolidaron, antes de la entrada en vigor de la norma». Por lo tanto, es esencial establecer en qué momento se ha perfeccionado la relación jurídica, ya que se trata del momento decisivo para determinar la norma aplicable. En efecto, la relación jurídica en cuestión vendrá regulada por la norma vigente en el momento en que dicha relación se consolidó.
47. En este aspecto, estoy de acuerdo con cuanto ha observado la Comisión, la cual recuerda que la presentación de una solicitud por un Estado miembro, con arreglo al artículo 100 A, apartado 4, del Tratado, no es idónea para constituir una situación jurídica definitiva en favor del solicitante, ya que únicamente puede producir tal resultado la posterior decisión de la Comisión. Así pues, para determinar la norma aplicable no resulta relevante el momento en que se presenta la solicitud, sino aquel en que se adopta la decisión de la Comisión. Por lo demás, a mi juicio, el hecho de que la decisión perfecciona el procedimiento también puede comprobarse mediante la lectura de la sentencia Kortas, en la cual el Tribunal de Justicia declaró que la mera notificación con arreglo al artículo 100 A, apartado 4, del Tratado no influye en los efectos directos de la directiva, mientras la Comisión no haya adoptado la decisión de autorización. Tal decisión, por tanto, «asume el carácter de medida de contenido autorizador con eficacia constitutiva», es decir, constituye un requisito de aplicabilidad de las normas nacionales más rigurosas que la directiva.
48. Por último, no me parece que la conclusión expuesta pueda ponerse en tela de juicio por consideraciones relativas al principio de protección de la confianza legítima. En efecto, tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, «si bien el principio de respeto de la confianza legítima forma parte de los principios fundamentales de la Comunidad, según reiterada jurisprudencia este principio no puede extenderse hasta el punto de impedir, de manera general, que una nueva normativa se aplique a los efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior».
49. Así pues, a la luz de cuanto antecede, considero que el primer motivo debe ser desestimado.
2. Violación del principio «audiatur et altera pars» e incumplimiento del deber de leal cooperación
50. El segundo motivo de recurso que alega el Gobierno alemán se basa en la violación por la Comisión del principio audiatur et altera pars y en el incumplimiento por ésta de la obligación de leal cooperación que prescribe el artículo 10 CE.
Alegaciones de las partes
51. Según Alemania, la Decisión de la Comisión se adoptó infringiendo tanto el derecho de defensa reconocido por el Derecho comunitario como el artículo 10 CE, que establece el deber de cooperación entre las instituciones y los Estados miembros. La Comisión debería haber comunicado al Gobierno alemán su voluntad de adoptar la Decisión basándose ya en el nuevo artículo 95 CE y no en el artículo 100 A del Tratado, a fin de darle la oportunidad de completar su solicitud teniendo en cuenta los nuevos requisitos de admisibilidad previstos en la norma modificada. A este respecto, el Gobierno alemán recuerda ante todo que en un caso análogo, relativo asimismo a la adopción de disposiciones nacionales que se apartaban de una directiva de armonización, la Comisión había procedido a comunicar dentro de plazo a dicho Gobierno la modificación efectuada en la base normativa del correspondiente procedimiento y de las posteriores decisiones. Por otro lado, añade el Gobierno alemán, el incumplimiento del deber de leal cooperación viene confirmado por el hecho de que, habiéndose modificado en el transcurso del procedimiento la disposición aplicable y habiendo resultado así perjudicada la posición de Alemania, la Comisión se abstuvo de aplicar la nueva disposición asimismo en la parte favorable al Estado alemán, es decir, en la parte relativa al plazo máximo de seis meses para adoptar la propia decisión.
52. La Comisión niega que tenga el deber de informar a los Estados miembros acerca de las disposiciones comunitarias sucesivamente aplicables, invocando a este respecto el principio según el cual incumbe a la diligencia de los Estados conocer tales disposiciones. En el caso de autos, además, los datos relativos a las normas de que se trata eran plenamente conocidos por todos y Alemania conocía perfectamente, por supuesto, la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, así como el hecho de que en dicho Tratado no existían disposiciones transitorias en lo que atañe a las normas relevantes para el presente procedimiento. Así pues, nada impedía al Estado alemán modificar consecuentemente su propia solicitud con posterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. Por otro lado, la Comisión niega que su distinta manera de actuar en lo que respecta a las disposiciones alemanas sobre la creosota pueda de algún modo hacer más sólida la tesis del Gobierno demandante; antes al contrario, Alemania habría debido deducir precisamente de aquella comunicación que todas las solicitudes presentadas sobre la base del artículo 100 A del Tratado se tramitarían en lo sucesivo sobre la base del artículo 95 CE. Por último, en cuanto a la alegación de incumplimiento del plazo de seis meses previsto en esta última disposición, ya he recordado que, según la Comisión, dicho plazo empezaba a correr a partir de la fecha de entrada en vigor del nuevo Tratado.
Apreciación
53. Aunque es innegable que la Comisión tiene el deber de respetar escrupulosamente el derecho de defensa en procedimientos como el que se examina, en el caso de autos me parece difícil reprocharle el no haber comunicado a Alemania el nuevo fundamento jurídico en el que iba a basarse su Decisión como consecuencia de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam. En efecto, resulta francamente poco verosímil que el Gobierno alemán no tuviera conocimiento de la entrada en vigor del nuevo Tratado a partir del 1 de mayo de 1999, ni del hecho de que dicho Tratado no contuviera disposiciones transitorias para el paso del artículo 100 A del Tratado al artículo 95 CE, con la consiguiente posibilidad de una aplicación de los mencionados principios en materia de sucesión de las normas en el tiempo. Tampoco creo que puedan compartirse las conclusiones que el Gobierno alemán deduce de la comunicación enviada por la Comisión en el caso de la creosota en relación con el cambio del Derecho aplicable. En efecto, tal como ha observado la demandada, lejos de poder fundamentar la expectativa de que en otros casos la Comisión aplicaría el Derecho anteriormente vigente, tal comunicación habría debido suponer, por el contrario, una señal más, por si aún no hubiera bastantes, del hecho de que el sistema había cambiado el 1 de mayo de 1999.
54. Así pues, no veo en el comportamiento de la Comisión una violación del derecho de defensa de la parte interesada ni un incumplimiento de la obligación de leal cooperación que debe presidir las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones, máxime cuando, como observa la Comisión, nada impedía al Gobierno alemán aportar por propia iniciativa, en su caso, documentos complementarios de la documentación anexa a la propia solicitud, sin que para ello resultara necesario requerimiento alguno por parte de la propia Comisión. A este respecto, vuelvo a recordar que en la sentencia Kortas el Tribunal de Justicia quiso subrayar que el sistema de notificación previsto por el artículo 100 A, apartado 4, del Tratado requería una especial diligencia tanto por parte de la Comisión como por parte del Estado miembro interesado (apartado 35).
55. Por último, en cuanto a la crítica alemana relativa a la duración del procedimiento de que se trata, creo que la Comisión tiene razón al invocar el hecho de que el referido plazo sólo podía empezar a correr a partir de la entrada en vigor de la nueva norma, habida cuenta de que la anterior no establecía plazo alguno.
56. Considero, pues, que el segundo motivo del recurso también debe ser desestimado. No obstante, para el supuesto de que el Tribunal de Justicia opine de otro modo, debo subrayar que, desde el punto de vista de la tesis que he expuesto anteriormente, la violación y el incumplimiento que Alemania reprocha a la Comisión no han tenido influencia alguna en el resultado del procedimiento. En efecto, puesto que considero que no existen diferencias significativas entre los requisitos que para la procedencia de medidas nacionales excepcionales se exigían antes de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam y los que se exigen con posterioridad a él, el comportamiento de la Comisión aquí considerado no pudo, a mi juicio, producir perjuicio alguno. Casi ni es preciso recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la violación del derecho de defensa sólo puede suponer la anulación de una decisión si, de no darse esta situación antijurídica, el proceso hubiera podido concluir con un resultado diverso.
3. Elección errónea del artículo 95 CE, apartado 5, como base jurídica
57. El Gobierno alemán objeta también que, aun admitiendo que en el caso de autos fuera aplicable el artículo 95 CE, la correcta base jurídica para la Decisión de la Comisión no sería el apartado 5 de dicha disposición sino su apartado 4. En efecto, a pesar de que utiliza el verbo «mantener» en lugar del más genérico de «aplicar» que figuraba en el viejo texto, el apartado 4 del artículo 95 CE es idóneo para abarcar también el supuesto de que las nuevas medidas sean adoptadas en el momento de la adaptación del Derecho interno a la normativa comunitaria armonizada. En cualquier caso, el Gobierno alemán alega que, en realidad, las disposiciones nacionales para cuyo establecimiento se solicita autorización en el caso de autos estaban ya vigentes en aquel ordenamiento y se refiere en particular a algunas normas reglamentarias en vigor del Derecho alemán del trabajo, así como al procedimiento concertado de adopción de criterios normativos que ya se ha iniciado en colaboración con las industrias interesadas.
58. La Comisión se limita a replicar que, en realidad, las mencionadas disposiciones alemanas no estaban en vigor en el momento de la adopción de la Directiva, ni lo están actualmente. En efecto, tal como confirman la notificación y el recurso de Alemania, se trata de disposiciones que el Gobierno alemán debe aún adoptar, si es autorizado para ello. En tales condiciones, no cabe duda alguna de que la base jurídica apropiada para la Decisión no podía ser sino el artículo 95 CE, apartado 5.
59. Me parece difícilmente discutible, desde luego, que el verbo «mantener» se refiere a medidas preexistentes y el verbo «establecer» a medidas nuevas. Lo anterior no lo discute en el fondo, por lo demás, ni siquiera el Gobierno alemán, puesto que intenta reconducir las medidas excepcionales de que se trata a reglamentaciones preexistentes en vigor en otros sectores de su propio ordenamiento jurídico.
60. Nadie discute que las medidas nacionales en cuestión no existían en el momento de la adopción de la Directiva. No pueden desvirtuar esta conclusión las alegadas prácticas autorreguladoras de la industria, precisamente porque tales prácticas no podían elevarse al rango de normas de Derecho positivo y porque, de todos modos, no eran vinculantes para quienes no se hubieran adherido a ellas. Ni tampoco puede afirmarse que en otros sectores del ordenamiento jurídico nacional existen normas inspiradas en la misma finalidad. Lo que tenía que haber existido para que pudiera aplicarse el apartado 4 del artículo 95 CE era una normativa nacional en materia de clasificación y de etiquetado, que tomase en consideración las lanas minerales, pero, como observa la Comisión, una normativa nacional de ese tipo no existía, y sigue sin existir hoy, en el ordenamiento jurídico alemán. Así pues, no cabe duda de que para determinar la legitimidad de su posterior establecimiento procedía remitirse al apartado 5 del artículo 95 CE.
4. Aplicación errónea del artículo 95 CE, apartado 5
61. Con carácter subsidiario, Alemania cuestiona la corrección de la valoración efectuada por la Comisión sobre la base del artículo 95, apartado 5, porque, a su juicio, la notificación cumple todos los requisitos que exige tal disposición: las disposiciones nacionales se basan en novedades científicas relativas a la protección del medio de trabajo o del medio ambiente, el problema al que pretenden hacer frente es un problema específico de Alemania y dicho problema ha surgido con posterioridad a la adopción de la normativa comunitaria. Voy a examinar, no necesariamente por este mismo orden, los tres requisitos y los argumentos utilizados para afirmar o negar su existencia.
Alegaciones de las partes
62. En lo que atañe a la especificidad de su situación en lo que aquí resulta relevante, Alemania alega que el problema de las lanas minerales le afecta de un modo particular, debido tanto al amplio uso de las fibras en cuestión como a la peculiar composición social de la categoría de los usuarios de lanas minerales. En cuanto al primer aspecto, Alemania recuerda que en 1997 se consumieron en dicho país 20 millones de metros cúbicos de lanas minerales, frente a un consumo de 60 millones en el conjunto de la Unión Europea, y que el número de trabajadores afectados se eleva a la cifra de 500.000, cantidad verosímilmente muy superior a la de los demás Estados miembros. Y ello con independencia del número de habitantes, puesto que las estadísticas sobre ventas de lanas minerales ponen de relieve que el consumo anual por persona es en Alemania de 0,25 metros cúbicos, frente a una media europea de 0,16 metros cúbicos.
63. En cuanto al segundo aspecto, el Gobierno demandante subraya que el mercado alemán está en gran parte compuesto por particulares, usuarios no profesionales, sin ninguna formación específica, ya sea por la facilidad de uso de estos materiales o por la peculiar actitud alemana de no utilizar, cuando ello es posible, mano de obra asalariada para la realización de tareas que no requieren conocimientos especiales, habida cuenta del elevado coste de la hora de trabajo. A este segundo grupo de usuarios no les resultan aplicables las normas sobre seguridad en el trabajo ni están habituados a adoptar precauciones particulares, dado que gestionan las obras ellos mismos directamente.
64. Por lo demás, la peculiaridad de la situación alemana se deriva, por un lado, de las condiciones climáticas del país, que conoce inviernos bastante fríos, y, por otro lado, de una política medioambiental más rigurosa que en otros países, destinada a fomentar el uso de medios de aislamiento térmico. En los últimos años, las normativas en materia de aislamiento térmico para las nuevas construcciones han venido estableciendo criterios cada vez más exigentes y se está preparando un reglamento relativo al aislamiento de los viejos edificios, a fin de cumplir los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero fijados en el Protocolo de Kioto de 7 de diciembre de 1997. Tales objetivos obligan al Gobierno alemán a intervenir especialmente en materia de eficiencia energética de los edificios, habida cuenta de que cerca de la cuarta parte de las emisiones alemanas de monóxido de carbono proceden de las calefacciones de las viviendas familiares.
65. En tal contexto, según aquel Gobierno, cabe esperar un fuerte aumento de la demanda de materiales aislantes en años venideros, por lo que la especificidad de la situación alemana tiene visos de confirmarse. Y ello con mayor razón aún en la medida en que, como consecuencia de una sensibilidad más extendida por los temas ecológicos, ha surgido la necesidad de una política energética más eficiente, de modo que el país habrá de hacer frente en el futuro a un significativo incremento del uso de lanas minerales. No sorprende, pues, que el riesgo epidemiológico sea más elevado en Alemania que en países que ya están equipados en materia de aislamiento térmico, como Finlandia y los demás países nórdicos.
66. Según el Gobierno demandante, por otra parte, la solicitud de medidas excepcionales cumple asimismo el requisito de que el problema que debe justificar la autorización haya surgido con posterioridad a la medida de armonización. En efecto, dicho problema surgió después de la adopción de la Directiva de armonización, porque el riesgo epidemiológico aumentó en Alemania, como se ha dicho, a causa del mayor rigor de la política de ahorro energético, especialmente a raíz de la firma del Protocolo de Kioto pocos días después de la adopción de la Directiva.
67. Por último, en lo que atañe a la existencia de novedades científicas, el Gobierno alemán alega que estudios científicos publicados en 1998 y 1999, es decir, con posterioridad a la adopción de la Directiva, confirman la sospecha sobre los posibles efectos cancerígenos de las lanas minerales y justifican, pues, tanto el enfoque propuesto por las autoridades alemanas como la crítica a los criterios que adoptó la Directiva 97/69. El Gobierno alemán observa, por otro lado, que las novedades científicas deben valorarse de un modo racional, ya que es notorio que la evolución científica y tecnológica no se produce generalmente mediante innovaciones revolucionarias, sino que se trata de una evolución in continuo. Por consiguiente, desde este punto de vista, también constituyen novedades científicas aquellos estudios que hacen posible una valoración distinta de conocimientos anteriores, permitiendo plantear y resolver en términos nuevos un problema ya conocido. En cuanto a la objeción de que tales estudios se alegaron extemporáneamente, el Gobierno alemán replica que tal tardanza es imputable a la Comisión, por cuanto la violación del principio de contradicción y el incumplimiento del deber de leal cooperación por parte de aquella institución situó a Alemania en la imposibilidad de invocar desde el principio tal argumentación.
68. La Comisión cuestiona analíticamente que en el caso presente concurran los requisitos que exige el artículo 95 CE, apartado 5.
69.+ En primer lugar, la Comisión niega que los riesgos derivados del uso de lanas minerales den lugar a un problema específico alemán, remitiéndose al dictamen del CCTEMA, según el cual «the relevant scientific evidence mentioned [...] relates to the protection of the working environment on grounds of a problem which is not specific to the Federal Republica of Germany». En particular, la Comisión excluye que quepa invocar a contrario sensu el elevado número de habitantes afectado, la amplia utilización de lanas minerales o el elevado consumo energético para calefacción, porque se trata de elementos comunes a otros Estados miembros. De todos modos, por lo que se refiere al consumo anual de lanas minerales por persona, que según los datos aportados a los autos por el Gobierno alemán es mucho más elevado en Alemania que en el resto de Europa, la Comisión objeta que el Gobierno demandante no había hecho referencia alguna a tales datos en su propia solicitud, de modo que la Decisión impugnada no pudo tenerlos en cuenta. Por último, concluye la Comisión, la referencia al Protocolo de Kioto, que aún no ha entrado en vigor, resulta manifiestamente infundada.
70. En cuanto a las novedades científicas aducidas por Alemania para fundamentar su solicitud, la Comisión objeta que las alegaciones de la demandante son extemporáneas, puesto que la notificación alemana no contenía referencia alguna a los estudios publicados en 1998, aun cuando incumbiera a Alemania la carga de invocarlos. Así pues, no se le puede reprochar a la Comisión no haberlos tenido en cuenta en su propia Decisión. En cuanto al fondo, de todos modos, la posición de la Comisión viene corroborada por los argumentos del Gobierno finlandés, coadyuvante en el presente procedimiento, el cual niega carácter genuino a las novedades científicas invocadas por el Gobierno alemán y, de un modo más radical, objeta que la delimitación entre fibras cancerígenas y fibras no cancerígenas no puede efectuarse con arreglo a bases científicas indiscutibles. Tal delimitación puede ser fruto, a lo sumo, de una apreciación discrecional, que corresponde efectuar al legislador comunitario, como así ha sucedido en realidad en este caso, sin que ningún Estado miembro pueda cuestionarla.
71. Por último, en cuanto al requisito de que el problema que invoque el Estado que solicite la excepción haya surgido con posterioridad a la adopción de la medida de armonización, la Comisión objeta que la solicitud del Gobierno alemán no hacía referencia alguna al Procolo de Kioto ni a las modificaciones en la política de aquel Gobierno ocasionadas por dicho Protocolo ni a otros factores de novedad. Antes al contrario, en la solicitud se daba a entender que la peligrosidad de las lanas minerales era objeto de debate en Alemania desde hacía muchos años.
Apreciación
72. Debo recordar, en primer lugar, que los requisitos que establece el artículo 95 CE, apartado 5, son acumulativos, lo que significa que sólo podrá autorizarse una excepción solicitada con arreglo a tal disposición si concurren todos los requisitos mencionados. He de añadir también, por si resultara necesario, que incumbe al Estado que solicita la excepción demostrar que concurren tales requisitos.
73. Al proceder ahora a examinar los requisitos individuales, observo, en primer lugar, que la solicitud notificada en 1998 no invocaba ninguna situación de hecho específica alemana que pudiera justificar la adopción de medidas diferentes de las previstas en la Directiva 97/69. Pero incluso dejando de lado esta circunstancia, y tomando en consideración las razones esgrimidas posteriormente por el Gobierno demandante en el procedimiento, no se cumple, a mi juicio, el requisito de especificidad.
74. En efecto, tal como ha observado correctamente la Comisión, el argumento relativo a la amplia utilización de lanas minerales por particulares no resulta convincente, porque en otros Estados miembros se registra una evolución similar. Tampoco puedo compartir el argumento basado en el elevado consumo energético para calefacción. En efecto, como ha subrayado la demandada, no se ha demostrado que el consumo por habitante sea mayor en Alemania que en otros lugares. Antes al contrario, me parece especialmente pertinente a este respecto la objeción formulada por Finlandia, parte coadyuvante, la cual señala que los países nórdicos tienen un clima ciertamente más riguroso y que, por consiguiente, es muy verosímil que requieran también un presupuesto energético más elevado para calefacción, razón por la cual utilizan asimismo grandes cantidades de materiales para el aislamiento de las construcciones y, en particular, lanas minerales. Si ello es así, el Gobierno demandante tampoco puede pretender que las medidas nacionales de adaptación a los criterios del Protocolo de Kioto impliquen un consumo de lanas minerales más elevado en Alemania que en otros países.
75. Así pues, al no existir o al no haberse demostrado la situación específica que invoca Alemania, ello bastaría, habida cuenta de cuanto he dicho en su momento, para desestimar el presente motivo. A pesar de ello, considero necesario examinar también, en aras de la exhaustividad, los demás requisitos mencionados más arriba.
76. Por lo que se refiere, en primer lugar, al requisito de que el problema haya surgido con posterioridad a la adopción de la directiva, considero que, en general, también puede concurrir tal requisito aunque en el momento de la adopción de la directiva ya se hayan tomado en consideración, en términos generales, las exigencias de los Estados miembros en materia de sanidad, salud y seguridad. Lo que cuenta, en efecto, es la situación en sus términos actuales, tal como se manifiestan después de la adopción de la directiva, o como consecuencia de dicha adopción. Por lo tanto, la novedad deberá apreciarse teniendo en cuenta, en particular, los datos de hecho que se tuvieron presentes en aquella ocasión, los objetivos de protección finalmente recogidos en la directiva y, si resultan apropiados en la nueva situación, los instrumentos que dicha directiva haya elegido con tal fin.
77. Dicho esto, sin embargo, debo poner de relieve que, en la notificación de 1998, Alemania parece basarse en una situación de hecho inmutable o, cuando menos, no se preocupa de indicar ninguna novedad que haya surgido, limitándose a mencionar en el curso del procedimiento algunas nuevas normas que aún no están en vigor, sino que han sido meramente previstas (y que se relacionan fundamentalmente con el Protocolo de Kioto). Por lo tanto, no creo que pueda decirse que se cumple el referido requisito.
78. En cuanto al último requisito, relativo a la existencia de novedades científicas, estoy de acuerdo con el Gobierno alemán en que la evolución científica es un proceso continuo y en que, por consiguiente, las referidas «novedades» no pueden valorarse con criterios, por decirlo de alguna manera, notariales en cuanto al momento en que la novedad científica entra oficialmente en el dominio público o en el que las pruebas científicas adquieren un nuevo significado. No obstante, queda el hecho de que el Estado miembro que invoca la necesidad de una excepción debe demostrar que se trata verdaderamente y en sentido estricto de «novedades» o que se está en presencia de una diversa situación de hecho, en relación con la cual datos científicos previamente conocidos pueden ser objeto de una nueva valoración o hacerla aconsejable.
79. Una vez aclarado lo anterior, observo, sin embargo, que no resulta fácil aquí tomar posición sobre el debate mantenido entre las partes al respecto, porque tiende a confundirse, por un lado, con la cuestión del carácter extemporáneo de las alegaciones alemanas y, por otro, con la cuestión de la valoración del fundamento de las mismas. A la primera cuestión ya me he referido en términos generales más arriba en relación con los requisitos necesarios para admitir una solicitud basada en el artículo 95 CE, apartado 5, y, desde este punto de vista, no puedo sino reconocer que las alegaciones son extemporáneas. De la segunda cuestión, más compleja, paso a ocuparme inmediatamente en las páginas que vienen a continuación.
5. Lagunas en la valoración de las pruebas y falta de motivación
Alegaciones de las partes
80. Alemania alega que la valoración de los aspectos científicos de las medidas alemanas que lleva a cabo la Comisión se basa en datos de hecho erróneos o incompletos y es el resultado de un procedimiento que no se atuvo a principios de imparcialidad. Ello queda confirmado por las contradicciones en que incurre la motivación de la Decisión impugnada. En cualquier caso, añade Alemania, los criterios utilizados por la Comisión para valorar si las medidas alemanas son realmente necesarias y proporcionales resultan contrarios al principio de cautela, que debe aplicarse en esta materia.
81. El Gobierno demandante sostiene, en particular, que la clasificación de un producto como cancerígeno depende necesariamente no ya de la certeza de un efecto cancerígeno sobre el hombre, sino del mero peligro de que dicho efecto se produzca, debido especialmente a que, tanto desde un punto de vista experimental como epidemiológico, cabe observar que entre la exposición a una sustancia cancerígena y el desarrollo de la enfermedad transcurre un largo período de tiempo. En una situación de incertidumbre como la expuesta, la consideración del supremo valor de la vida y de la salud humanas debe inducir a fomentar normas nacionales que, a la luz de los resultados de la investigación científica, garanticen una protección de dichos bienes superior a la que proporcionan las discutibles y permisivas disposiciones de la Directiva 97/69. No obstante, a pesar de tal situación de incertidumbre, reconocida por la propia Comisión, dicha institución impidió a la solicitante aplicar una legislación más rigurosa.
82. Más concretamente, Alemania subraya que la Comisión valoró las alegaciones científicas alemanas basándose en dos documentos: el informe de tres expertos en etiquetado y clasificación, a quienes la Comisión había encargado ad hoc que valoraran dichas alegaciones, y el dictamen del Comité científico de toxicología, ecotoxicología y medio ambiente (CCTEMA) (véase el punto 20 supra). Alemania afirma que, por diversas razones, ambos documentos son falaces y adolecen de lagunas.
83. En efecto, añade el Gobierno alemán, el primero de ellos se limita a referir los resultados del debate entre las partes, sin proceder a una valoración detallada de las pruebas facilitadas por Alemania y sin tener en cuenta, en particular, el hecho de que las medidas de protección alemanas corresponden a las prácticas que se están imponiendo actualmente en la industria productora. Además, se pueden plantear serias dudas sobre la independencia de los tres expertos, puesto que dos de ellos ya habían tomado posición sobre la cuestión en anteriores comités creados para asistir a la Comisión en el procedimiento de adopción de la Directiva y dado que el tercero incluso había sido asesor de dicha institución en el marco de la preparación de la correspondiente propuesta.
84. En lo que atañe al dictamen del CCTEMA, Alemania cuestiona su fundamento y, sobre todo, la valoración que de él deduce la Comisión. En cuanto al primer aspecto, Alemania señala que, en el momento en que el CCTEMA emitió su dictamen, dicho Comité no disponía de las valoraciones científicas en las que Alemania había basado su propia solicitud, sino únicamente de la notificación alemana y del informe de los tres expertos. Así se explica por qué el Comité llegó a la conclusión de que no estaba en condiciones de valorar la notificación alemana ni el informe de los expertos. Pero tales deficiencias no son imputables al Gobierno alemán, sino a la omisión de la Comisión. En cuanto al segundo extremo, concluye el Gobierno alemán, la Comisión interpretó equivocadamente el dictamen del CCTEMA, pasando por alto un aspecto de éste esencial para valorar la solicitud alemana, a saber, el hecho de que dicho dictamen expone preocupaciones epidemiológicas idénticas a las manifestadas en esa solicitud.
85. Por último, la demandante denuncia que la motivación de la Decisión de la Comisión contradice manifiestamente las posiciones asumidas anteriormente por la propia Comisión. En particular, mientras la propuesta inicial de directiva se basaba cabalmente en el Índice IC, en la Decisión se reprocha precisamente a Alemania la adopción de tal índice, por no haber sido objeto de suficientes pruebas científicas.
86. La Comisión replica, en primer lugar, en un plano general, que la Decisión impugnada no puede criticarse sobre la base de un mero error en la valoración de los hechos. Al tratarse de una Decisión fundada en una apreciación discrecional, sólo puede ser criticada sobre la base de un error manifiesto o de una desviación de poder.
87. A continuación, en cuanto al fondo, la Comisión confirma la apreciación de que las pruebas aportadas por Alemania son incompletas, remitiéndose al dictamen del CCTEMA. En cambio, niega haber basado tal apreciación en el informe de los expertos, que ella misma consideró incompleto. Pero poco después, sin embargo, en el mismo documento de defensa, niega haberse basado en el dictamen del CCTEMA, contradiciendo lo que poco antes había afirmado.
88. Por último, en lo que atañe a la supuesta violación del principio de cautela, la Comisión afirma que dicho principio no puede sustituir al sistema que establece el artículo 95 CE, sino que debe aplicarse dentro de él. Lo anterior implica que sólo pueden admitirse medidas de salvaguardia nacional si concurren todos los requisitos que establece el artículo 95 CE, apartado 5, y, por consiguiente, a los presentes efectos, si se ha probado científicamente que tales medidas constituyen una solución necesaria para garantizar, de un modo más satisfactorio que la Directiva, la protección de las exigencias mencionadas en aquella disposición. Ahora bien, en caso de que tal prueba no haya sido aportada porque todavía no pueda apreciarse la situación científica con carácter definitivo, procederá atenerse a la aplicación general de la normativa comunitaria. Así pues, aun reconociendo que, en caso de duda, el principio de cautela puede llevar a la adopción de medidas más elevadas de protección, la Comisión subraya que -salvo los casos excepcionales a que se refiere precisamente el artículo 95 CE- debe tratarse siempre de medidas comunitarias y no de medida adoptadas unilateralmente por un Estado miembro.
Apreciación
89. Por mi parte, aun cuando soy consciente de los límites del control que incumbe al Tribunal de Justicia sobre las valoraciones técnico-científicas efectuadas por la Comisión, no puedo silenciar que las alegaciones alemanas resultan más convincentes y suscitan serias dudas incluso sobre la conformidad de la Directiva 97/69 de la Comisión con los criterios establecidos en el anexo VI de la Directiva 67/548 del Consejo, por más que en el presente proceso no se cuestione la legitimidad de aquella Directiva.
90. Aparte de lo anterior, debo sobre todo manifestar mi acuerdo con el Gobierno demandante sobre las deficiencias del procedimiento administrativo, porque a mí también me parece que existen desconcertantes contradicciones en la motivación relativa a la alegación de que la solicitud alemana carece de fundamento científico. En particular, ello resulta de la incierta y vaga referencia que la Comisión hace al informe de los expertos, informe que, contrariamente a cuanto dicha institución afirma con algunas vacilaciones en su propio escrito de contestación, adquiere una relevancia crucial en la Decisión. En efecto, ésta se basa precisamente en el referido informe, a pesar de que la Comisión reconozca simultáneamente la pobreza de este último. Por el contrario, la Decisión no tiene en cuenta el dictamen del CCTEMA, ni siquiera la parte en que critica el silencio de aquel informe sobre las pruebas científicas aportadas por el Gobierno alemán. Por otro lado, tampoco me parece una práctica conforme con los principios de corrección y de imparcialidad haber encomendado el examen de la compatibilidad entre la normativa comunitaria y las medidas alemanas a expertos que ya se habían pronunciado claramente sobre ese extremo.
91. Por consiguiente, considero que el motivo de impugnación tiene fundamento.
6. Falta de apreciación del artículo 95 CE, apartado 6
92. Por último, el Gobierno demandante lamenta que no se hayan valorado las medidas alemanas a la luz del artículo 95 CE, apartado 6, utilizando varios argumentos para demostrar que tales medidas no constituían ni una discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre Estados miembros. La Comisión objeta que, como ya sólo con el examen de los requisitos del apartado 5 del artículo 95 CE había resultado evidente la improcedencia de una autorización, habría sido inútil verificar también la compatibilidad de las referidas medidas con el apartado 6 de dicho artículo.
93. En efecto, me parece evidente que los apartados 5 y 6 del artículo 95 CE no son alternativos, ya que los requisitos que establecen deben cumplirse simultáneamente: si falta cualquiera de ellos, las medidas nacionales no podrán autorizarse. Tal como acertadamente ha observado la Comisión, en el caso de autos la negativa a autorizar las medidas alemanas se basa en que no se cumplen los requisitos positivos que exige el apartado 5 del artículo 95 CE, de modo que no había necesidad ninguna de verificar también si se cumplían o no los requisitos previstos en el apartado 6 de dicho artículo.
94. Por consiguiente, el presente motivo de impugnación carece de fundamento.
Consideraciones finales
95. Creo que, en definitiva, puede llegarse a la conclusión de que la Comisión consideró acertadamente que ya no resultaba aplicable al caso de autos el artículo 100 A, apartado 4, del Tratado, sino el artículo 95 CE, apartado 5. Desde este punto de vista, he de señalar que el Gobierno demandante no ha logrado demostrar que la Comisión haya negado ilegítimamente la existencia de dos de los tres requisitos que aquella disposición exige para autorizar que se establezcan medidas nacionales que introduzcan excepciones a la armonización comunitaria. El hecho de que sí lo haya logrado respecto del tercer requisito no tiene consecuencia alguna en cuanto al fundamento de la Decisión negativa de la Comisión, habida cuenta de que para la autorización es preciso que concurran simultáneamente todos los requisitos de que se trata.
96. Por consiguiente, propongo que se desestime el presente recurso.
Costas
97. A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos de la República Federal de Alemania y al haber solicitado la Comisión su condena en costas, procede condenarla en costas.
98. El artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento dispone que los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, Finlandia cargará con sus propias costas.
IV. Conclusión
A la luz de cuanto antecede, propongo al Tribunal de Justicia que decida lo siguiente:
1) Desestimar el recurso de la República Federal de Alemania.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.
3) La República de Finlandia cargará con sus propias costas.