EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
19. november 2024(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – ELTL artikkel 20 – Liidu kodakondsus – ELTL artikkel 21 – Õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil – ELTL artikkel 22 – Õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel – Liidu kodanikud, kes elavad liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust – Õiguse olla erakonna liige puudumine – ELL artiklid 2 ja 10 – Demokraatia põhimõte – ELL artikli 4 lõige 2 – Liikmesriikide rahvusliku identiteedi austamine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 12 – Erakondade roll liidu kodanike tahte väljendamisel
Kohtuasjas C‑814/21,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 21. detsembril 2021 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: A. Szmytkowska ja J. Tomkin,
hageja,
versus
Poola Vabariik, esindajad: B. Majczyna, E. Borawska‑Kędzierska ja A. Siwek‑Ślusarek,
kostja,
keda toetab:
Tšehhi Vabariik, esindajad: A. Edelmannová, T. Müller, M. Smolek ja J. Vláčil,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident T. von Danwitz, kodade presidendid K. Jürimäe, C. Lycourgos, M. L. Arastey Sahún, A. Kumin ja D. Gratsias, kohtunikud E. Regan, I. Ziemele (ettekandja), Z. Csehi ja O. Spineanu‑Matei,
kohtujurist: J. Richard de la Tour,
kohtusekretär: ametnik C. Strömholm,
arvestades kirjalikku menetlust ja 12. septembri 2023. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 11. jaanuari 2024. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
kohtuotsuse
1        Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Poola Vabariik on jätnud Poolas elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust, ilma õigusest olla erakonna liige, siis on Poola Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
2        4. novembril 1950. aastal Roomas alla kirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 11 „Kogunemiste ja ühingute moodustamise vabadus“ on ette nähtud:
„1.      Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ja ühinguid moodustada, sealhulgas õigus oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.
2.      Nende õiguste kasutamist võib piirata üksnes seaduses ette nähtud alustel, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud riigi julgeoleku või ühiskondliku turvalisuse huvides, korratuste või kuritegude ärahoidmiseks, tervise või kõlbluse või kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitseks. Käesolev artikkel ei keela õiguspäraste piirangute seadmist isikutele, kes on relvajõududes, politseis või riigiteenistuses.“
3        EIÕK artiklis 16 „Välismaalaste poliitilise tegevuse piiramine“ on sätestatud:
„Artiklid 10, 11 ja 14 ei takista konventsiooniosalisel seada piiranguid välismaalaste poliitilisele tegevusele.“
4        Pariisis 20. märtsil 1952 alla kirjutatud EIÕK lisaprotokolli artikkel 3 „Õigus vabadele valimistele“ on sõnastatud järgmiselt:
„Protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja valimisel.“
Liidu õigus
EL leping ja EL toimimise leping
5        ELL artiklis 2 on ette nähtud:
„[Euroopa] Liit rajaneb sellistel väärtustel nagu inimväärikuse austamine, vabadus, demokraatia, võrdsus, õigusriik ja inimõiguste, kaasa arvatud vähemuste hulka kuuluvate isikute õiguste austamine. Need on liikmesriikide ühised väärtused ühiskonnas, kus valitsevad pluralism, mittediskrimineerimine, sallivus, õiglus, solidaarsus ning naiste ja meeste võrdõiguslikkus.“
6        ELL artikli 4 lõigetes 1 ja 2 on märgitud:
„1.      Vastavalt artiklile 5 kuulub pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, liikmesriikidele.
2.      Liit austab liikmesriikide võrdsust aluslepingute ees ning nende rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele, sealhulgas piirkondlikule ja kohalikule omavalitsusele. Liit austab riigi põhifunktsioone, sealhulgas riigi territoriaalse terviklikkuse tagamist, avaliku korra säilitamist ja riigi julgeoleku kaitsmist. Eelkõige riigi julgeolek jääb iga liikmesriigi ainuvastutusse.“
7        ELL artikli 5 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud:
„1.      Liidu pädevuse piire reguleerib pädevuse andmise põhimõte. Liidu pädevuse kasutamist reguleerib subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõte.
2.      Kooskõlas pädevuse andmise põhimõttega tegutseb liit aluslepingutes seatud eesmärkide saavutamiseks talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevuse piires. Pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele.“
8        ELL artiklis 10 on sätestatud:
„1.      Liit toimib esindusdemokraatia alusel.
2.      Kodanikud on liidu tasandil otseselt esindatud Euroopa Parlamendis.
Liikmesriike esindavad Euroopa Ülemkogus nende riigipead või valitsusjuhid ja [Euroopa Liidu N]õukogus nende valitsused, kes ise annavad demokraatlikult aru kas oma riikide parlamentidele või kodanikele.
3.      Igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias. Otsused tehakse nii avalikult ja nii kodanikulähedaselt kui võimalik.
4.      Euroopa tasandi erakonnad aitavad kaasa euroopaliku poliitilise teadvuse kujundamisele ja liidu kodanike tahte väljendamisele.“
9        ELTL artikli 18 esimeses lõigus on sätestatud:
„Ilma et see piiraks aluslepingutes sisalduvate erisätete kohaldamist, on aluslepingutes käsitletud valdkondades keelatud igasugune diskrimineerimine kodakondsuse alusel.“
10      ELTL artikkel 20 on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Käesolevaga kehtestatakse liidu kodakondsus. Iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, on liidu kodanik. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriigi kodakondsust.
2.      Liidu kodanikel on asutamislepingutes sätestatud õigused ja kohustused. Neil on muu hulgas:
[…]
b)      õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ja elukohajärgse liikmesriigi kohaliku omavalitsuse valimistel selle riigi kodanikega võrdsetel tingimustel;
[…]
Nimetatud õigusi kasutatakse vastavalt tingimustele ja piirangutele, mis on kindlaks määratud aluslepingutega ning nende rakendamiseks vastuvõetud meetmetega.“
11      ELTL artikli 21 lõikes 1 on ette nähtud:
„Igal liidu kodanikul on õigus vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil, kui aluslepingutega ja nende rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti.“
12      ELTL artiklis 22 on sätestatud:
„1.      Igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, on selles liikmesriigis kohalikel valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.
2.      Ilma et see piiraks artikli 223 lõike 1 ja selle rakendamiseks vastuvõetud sätete kohaldamist, on igal liidu kodanikul, kes elab liikmesriigis, mille kodanik ta ei ole, selles liikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel õigus valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel. Seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälselt vastuvõetud üksikasjalikule korrale; nimetatud korras võib ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid.“
Harta
13      Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artikkel 12 „Kogunemis‑ ja ühinemisvabadus“ on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Igaühel on õigus rahumeelselt koguneda ning moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas; see kätkeb igaühe õigust oma huvide kaitseks ametiühinguid luua ja neisse astuda.
2.      Liidu tasandi poliitilised erakonnad toetavad liidu kodanike poliitilise tahte väljendamist.“
14      Harta artiklis 39 „Õigus hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel“ on sätestatud:
„1.      Igal liidu kodanikul on Euroopa Parlamendi valimistel õigus hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel.
2.      Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.“
15      Harta artiklis 40 „Õigus hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel“ on ette nähtud:
„Igal liidu kodanikul on õigus hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel selles liikmesriigis, kus on tema elukoht, samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel.“
Direktiiv 93/109/EÜ
16      Nõukogu 6. detsembri 1993. aasta direktiivi 93/109/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel (EÜT 1993, L 329, lk 34; ELT eriväljaanne 20/01, lk 7) (muudetud nõukogu 20. detsembri 2012. aasta direktiiviga 2013/1/EL (ELT 2013, L 26, lk 27)) (edaspidi „direktiiv 93/109“), kolmandas kuni seitsmendas ja kümnendas põhjenduses on märgitud:
„[EÜ] artikli 8b lõikes 2 sätestatud õigus hääletada ja kandideerida elukohaliikmesriigis Euroopa Parlamendi valimistel on kodanike ja mittekodanike vahelise mittediskrimineerimise põhimõtte kohaldamine ja kaasneb [EÜ] artiklis 8a nimetatud vaba liikumise ja elamise õigusega;
[EÜ] artikli 8b lõige 2 käsitleb ainult võimalust kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel ega piira [EÜ] artikli 138 lõike 3 kohaldamist, millega nähakse ette nendeks valimisteks ühtse menetluse kehtestamine kõikides liikmesriikides; selle peamine eesmärk on kaotada kodakondsusnõue, mis praegu nende õiguste kasutamiseks peab enamikus liikmesriikides täidetud olema;
[EÜ] artikli 8b lõike 2 kohaldamine ei eelda liikmesriikide valimissüsteemide ühtlustamist; peale selle ei tohi [EÜ] artikli 3b kolmandas lõigus sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes ühenduse õigusaktide sisu selles valdkonnas minna kaugemale sellest, mis on vajalik [EÜ] artikli 8b lõikes 2 väljendatud eesmärgi saavutamiseks;
[EÜ] artikli 8b lõike 2 eesmärk on tagada, et kõik liidu kodanikud hoolimata sellest, kas nad on elukohaliikmesriigi kodanikud või mitte, saaksid selles riigis samadel tingimustel õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel; mittekodanike suhtes kohaldatavad, sealhulgas elamisperioodi ja elukohatõendiga seotud tingimused peaksid olema samasugused kui asjaomase liikmesriigi kodanike suhtes kohaldatavad tingimused;
[EÜ] artikli 8b lõige 2 annab elukohaliikmesriigis õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel, asendamata sellega siiski hääletamis‑ ja kandideerimisõigust liikmesriigis, mille kodanik liidu kodanik on; tuleb austada liidu kodanike vabadust valida liikmesriik, kus Euroopa valimistest osa võtta, tagades siiski selle, et inimesed seda vabadust ei kuritarvitaks, hääletades või kandideerides rohkem kui ühes riigis;
[…]
liidu kodakondsus on ette nähtud selleks, et võimaldada liidu kodanikel elukohariigis paremini kohaneda; sellega seoses on asutamislepingu autorite kavatsustega kooskõlas vältida igasugust vastandamist riigi kodakondsusega ja kodakondsuseta kandidaatide nimekirjade vahel“.
17      Direktiivi 93/109 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad selles riigis kasutada õigust hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel.“
18      Direktiivi artikli 10 lõikes 1 on ette nähtud:
„Kandideerimistaotluse esitamisel esitab ühenduse kodanik samad tõendavad dokumendid nagu riigi kodakondsusega kandidaat. Ta esitab ka ametliku avalduse, kus on nimetatud:
a)      tema kodakondsus, sünniaeg ja ‑koht, viimase elukoha aadress päritoluliikmesriigis ja aadress elukohaliikmesriigi valimispiirkonnas;
b)      et ta ei kandideeri Euroopa Parlamenti mõnes teises liikmesriigis;
c)      vajaduse korral päritoluliikmesriigi omavalitsusüksus või valimisringkond, mille valijate registrisse tema nimi oli viimati kantud; ja
d)      et temalt ei ole päritoluliikmesriigis kandideerimisõigust ära võetud mõne individuaalse kohtu‑ või haldusotsusega, tingimusel et viimast on võimalik kohtus vaidlustada.“
19      Direktiivi artikli 11 lõikes 2 on sätestatud:
„Kui keeldutakse isikut valijate registrisse kandmast või tema kandideerimistaotlus tagasi lükatakse, on kõnealusel isikul õigus õiguskaitsevahenditele samadel tingimustel, mida elukohaliikmesriigi õigusaktid näevad ette selliste valijate või kandideerimisõiguslike isikute puhul, kes on tema kodanikud.“
Direktiiv 94/80/EÜ
20      Nõukogu 19. detsembri 1994. aasta direktiivi 94/80/EÜ, millega sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel (EÜT 1994, L 368, lk 38; ELT eriväljaanne 20/01, lk 12), neljas, viies ja neljateistkümnes põhjendus on sõnastatud järgmiselt:
„[EÜ] artikli 8b lõike 1 kohaldamine ei eelda liikmesriikide valimissüsteemide täielikku ühtlustamist; selle sätte peamine eesmärk on kaotada kodakondsusnõue, mis praegu on enamikus liikmesriikides hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamise eeldus; peale selle ei tohi [EÜ] artikli 3b kolmandas lõigus sätestatud proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes ühenduse õigusaktide sisu selles valdkonnas minna kaugemale sellest, mis on vajalik [EÜ] artikli 8b lõikes 1 väljendatud eesmärgi saavutamiseks;
[EÜ] artikli 8b lõike 1 eesmärk on tagada, et kõik liidu kodanikud hoolimata sellest, kas nad on elukohaliikmesriigi kodanikud või mitte, saaksid selles riigis samadel tingimustel õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel valimistel; mittekodanike suhtes kohaldatavad, sealhulgas elamisperioodi ja elukohatõendiga seotud tingimused peaksid olema samasugused kui vajaduse korral asjaomaste liikmesriikide kodanike suhtes kohaldatavad tingimused; mittekodanikele ei tohi esitada eritingimusi, kui kodanike ja mittekodanike erinev kohtlemine ei ole erandlikult põhjendatud viimati nimetatutele omaste asjaoludega, mis eristavad neid esimesena nimetatutest;
[…]
liidu kodakondsus on ette nähtud selleks, et võimaldada liidu kodanikel elukohariigis paremini kohaneda; sellega seoses on asutamislepingu autorite kavatsustega kooskõlas vältida igasugust vastandamist riigi kodakondsusega ja kodakondsuseta kandidaatide nimekirjade vahel;“.
21      Direktiivi 94/80 artikli 1 lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga sätestatakse üksikasjalik kord, mille alusel liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saavad kasutada õigust hääletada ja kandideerida liikmesriigi kohalikel valimistel.“
22      Direktiivi artikli 8 lõige 3 on sõnastatud järgmiselt:
„[…] [H]ääleõiguslikud ja elukohaliikmesriigi valijate registrisse kantud isikud jäävad sellesse registrisse samadel tingimustel kui kodakondsusega valijad, kuni nad sealt automaatselt eemaldatakse, sest nad ei vasta enam hääletamisõiguse kasutamise nõuetele.
Taotluse esitamisel valijate registrisse kantud valijad võidakse sealt taotluse esitamisel ka eemaldada.
Kui niisugused valijad muudavad oma elukohta ja lähevad samas liikmesriigis teise põhilisse omavalitsusüksusse, kantakse nad kõnealuse üksuse valijate registrisse kodakondsusega valijatega samadel tingimustel.“
23      Direktiivi artikli 9 lõikes 1 on sätestatud:
„Kandideerimistaotluse esitamisel esitab artikli 3 kohaselt kandideerimisõiguslik isik samad tõendavad dokumendid nagu riigi kodakondsusega kandidaat. Elukohaliikmesriik võib nõuda, et ta esitaks kodakondsust ja elukohaliikmesriigis olevat aadressi näitava ametliku avalduse.“
24      Direktiivi artikli 10 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kui isikut ei kanta valijate registrisse või kui keeldutakse tema valijate registrisse kandmise taotluse vastuvõtmisest või kui tema kandideerimistaotlus tagasi lükatakse, on kõnealusel isikul õigus õiguskaitsevahenditele samadel tingimustel, mida elukohaliikmesriigi õigusaktid näevad ette selliste valijate või kandideerimisõiguslike isikute puhul, kes on tema kodanikud.“
Poola õigus
25      27. aprilli 1997. aasta erakonnaseaduse (ustawa o partiach politycznych, Dz. U. 1997, nr 98, jrk nr 604) muudetud redaktsioonis on artikli 2 lõikes 1 ette nähtud:
„Erakonna liikmeks võib olla vähemalt 18aastane Poola Vabariigi kodanik.“
26      Erakonnaseaduse artiklis 5 on sätestatud:
„Erakondadele on eriseadustes sätestatud tingimustel tagatud pääs avalik‑õiguslikesse raadio‑ ja telekanalitesse.“
27      Erakonnaseaduse artiklis 24 on sätestatud:
„1.      Erakond saab oma rahalised vahendid liikmemaksudest, annetustest, päranditest, annakutest, omandilt saadud tulust ning seadusega ette nähtud toetustest ja subsiidiumidest.
2.      Erakonna rahalisi vahendeid võib kasutada üksnes põhikirjas määratletud või heategevuslikel eesmärkidel.
[…]
4.      Erakond võib oma varalt saada üksnes järgmist tulu:
1)      arveldusarvetel ja tähtajalistel hoiustel hoiustatud summadelt makstav intress;
2)      tulu kauplemisest riigikassa lühiajaliste ja keskmise pikkusega võlakirjadega;
3)      tulu vara võõrandamisest;
[…]“.
28      Erakonnaseaduse artikli 28 lõikes 1 on ette nähtud:
„Erakonnal, mis:
1)      moodustas seimi valimisteks oma valimiskomitee ning mille saadikukandidaatide ringkonnanimekirjade poolt anti üle riigi vähemalt 3% kehtivatest häältest või
2)      osales seimi valimistel valimisliidus, mille saadikukandidaatide ringkonnanimekirjade poolt anti üle riigi vähemalt 6% kehtivatest häältest,
on käesolevas seaduses sätestatud korras ja tingimustel õigus saada seimi koosseisu ametiaja jooksul […] riigieelarvest rahalist toetust oma põhikirjaliseks tegevuseks.“
29      Erakonnaseaduse artikli 36 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:
„Erakonna valimisfondi vahendid võivad koosneda erakonna tehtud sissemaksetest ning annetustest, päritud ja annakuna saadud summadest.“
30      5. jaanuari 2011. aasta valimisseadustikku käsitleva seaduse (ustawa Kodeks wyborczy, Dz. U. 2011, nr 21, jrk nr 112) käesolevas hagimenetluses kohaldatavas redaktsioonis (edaspidi „valimisseadustik“) on artiklis 84 sätestatud:
„1.      Valimistel on kandidaatide esitamise õigus valimiskomiteedel. Valimiskomiteed täidavad ka muid valimistega seotud ülesandeid ja eelkõige viivad ainuõiguse põhimõtte alusel läbi kandidaatide valimiskampaaniat.
2.      Seimi ja senati valimistel ning Poolas toimuvatel Euroopa Parlamendi valimistel võivad valimiskomiteesid moodustada erakonnad ja erakondade valimisliidud ning valijad.
[…]
4.      Piirkondlike omavalitsuste esindusorganite valimistel ja linnapeade valimistel võivad valimiskomiteesid moodustada erakonnad ja erakondade valimisliidud, ühiskondlikud ühendused ja organisatsioonid (edaspidi „organisatsioonid“) ning valijad.“
31      Valimisseadustiku artiklis 87 on sätestatud:
„1.      Erakonnad võivad ühiste kandidaatide esitamiseks moodustada valimisliidu. Erakond võib kuuluda ainult ühte valimisliitu.
2.      Valimisliidu nimel täidab valimistega seotud ülesandeid valimisliidu valimiskomitee, mille moodustavad erakondade organid, kellel on volitus vastavat erakonda avalikkuse ees esindada.
[…]“.
32      Valimisseadustiku artikli 89 lõikes 1 on märgitud:
„Vähemalt 15 hääleõiguslikku kodanikku võivad moodustada valijate valimiskomitee.“
33      Valmisseadustiku artikli 117 lõikes 1 on ette nähtud:
„Valimiskomiteedel, kelle kandidaadid on registreeritud, on õigus alates 15. päevast enne valimispäeva kuni valimiskampaania viimase päevani tutvustada oma valimisprogramme avalik‑õiguslikes raadio‑ ja telekanalites ringhäälinguorganisatsioonide kulul tasuta.“
34      Valimisseadustiku artikli 119 lõikes 1 on sätestatud:
„Artikli 117 lõikes 1 nimetatud õigusest sõltumata võib iga valimiskomitee alates päevast, mil valimiste läbiviimiseks pädev organ on saanud teate selle valimiskomitee moodustamisest, kuni valimiskampaania viimase päevani tutvustada oma valimisprogrammi avalik‑õiguslikes raadio‑ ja telekanalites tasu eest.“
35      Valmisseadustiku artiklis 126 on märgitud:
„Valimiskomiteed tasuvad valimistega seoses tehtud kulude eest oma vahenditest.“
36      Valimisseadustiku artiklis 130 on sätestatud:
„1.      Valimiskomitee rahaliste kohustuste eest vastutab finantsesindaja.
2.      Ilma finantsesindaja kirjaliku nõusolekuta ei või valimiskomitee nimel ja tema eest võtta ühtki rahalist kohustust.
3.      Kui finantsesindaja käsutuses olevast varast ei piisa valimiskomitee võlgade tasumiseks, siis:
1)      vastutab erakonna või organisatsiooni valimiskomitee rahaliste kohustuste eest kõnealuse valimiskomitee moodustanud erakond või organisatsioon;
2)      vastutavad valimisliidu valimiskomitee rahaliste kohustuste eest solidaarselt selle valimisliidu liikmeks olevad erakonnad;
3)      vastutavad valijate valimiskomitee rahaliste kohustuste eest solidaarselt selle komitee liikmed.
[…]“.
37      Valimisseadustiku artikkel 132 on sõnastatud järgmiselt:
„1.      Erakonna valimiskomitee rahalised vahendid võivad tulla üksnes selle erakonna valimisfondist, mis on moodustatud vastavalt [erakonnaseaduse] sätetele.
2.      Valimisliidu valimiskomitee rahalised vahendid võivad tulla üksnes valimisliidu moodustanud erakondade valimisfondist.
3.      Rahalised vahendid, mida kasutab
1)      organisatsiooni valimiskomitee,
2)      valijate valimiskomitee,
võivad tulla üksnes maksetest, mille on teinud Poola kodanikud, kes elavad alaliselt Poola Vabariigi territooriumil, samuti üksnes valimiste tarbeks võetud pangalaenudest.
[…]“.
38      Valimisseadustiku artiklis 133 on ette nähtud, et erakonna või valimisliidu valimiskomitee, valijate valimiskomitee või organisatsiooni valimiskomitee võib valimiskampaania ajal tasuta kasutada vastavalt erakonna, valimiskomitee liikme või organisatsiooni ruume ja kontoritarbeid.
39      Valimisseadustiku VI jaotis, mis käsitleb Euroopa Parlamendi valimisi, sisaldab muu hulgas artikleid 341 ja 343. Seadustiku artikli 341 kohaselt võib neil valimistel kandidaate esitada erakonna valimiskomitee, valimisliidu valimiskomitee ja valijate valimiskomitee. Vastavalt artiklile 343 peavad kandidaatide nimekirja oma allkirjaga toetama vähemalt 10 000 püsivalt asjaomases valimisringkonnas elavat valijat.
40      Valimisseadustiku VII jaotis, mis käsitleb kohalike omavalitsuste esindajate valimisi, sisaldab muu hulgas artikleid 399–403.
41      Valimisseadustiku artiklis 399 on ette nähtud, et volikogu liikme kandidaadi esitamise õigus on erakondade valimiskomiteedel, valimisliitude valimiskomiteedel, organisatsioonide valimiskomiteedel ja valijate valimiskomiteedel.
42      Valimisseadustiku artikli 400 lõike 1 kohaselt peab erakonna valimiskomitee teatama enda moodustamisest riigi valimiskomisjonile ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päeval ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva.
43      Valimisseadustiku artikli 401 lõikes 1 on sätestatud, et valimisliidu valimiskomitee võib moodustada ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päeval ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva ning valimisliidu valimiskomitee valimisesindaja teatab sellest riigi valimiskomisjonile hiljemalt 55. päeval enne valimispäeva.
44      Valimisseadustiku artikli 402 lõike 1 kohaselt peab organisatsiooni valimiskomitee teatama enda moodustamisest selle organisatsiooni asukohajärgsele valimisvolinikule ajavahemikul, mis algab valimiste läbiviimist käsitleva määruse avaldamise päeval ja lõpeb 55. päeval enne valimispäeva.
45      Valimisseadustiku artiklis 403 on ette nähtud:
„1.      Vähemalt 15 hääleõiguslikku kodanikku võivad moodustada valijate valimiskomitee.
2.      Olles kogunud vähemalt 1000 valijate valimiskomitee loomist toetava hääleõigusliku kodaniku allkirjad, teatab valimisesindaja riigi valimiskomisjonile komitee moodustamisest, kui lõikest 3 ei tulene teisiti. Teade tuleb esitada hiljemalt 55. päeval enne valimispäeva.
3.      Kui valijate valimiskomitee moodustati kandidaatide esitamiseks ainult ühes vojevoodkonnas, siis:
1)      on lõikes 1 nimetatud kodanike arvuks 5;
2)      on lõikes 2 nimetatud allkirjade arvuks 20 ning lõikes 2 nimetatud teade esitatakse komitee asukoha järgi pädevale valimisvolinikule.“
46      29. detsembri 1992. aasta ringhäälinguseaduse (ustawa o radiofonii i telewizji, Dz. U. 1993, nr 7, jrk nr 34) käesolevas hagimenetluses kohaldatavas redaktsioonis on artikli 23 lõikes 1 sätestatud, et avalik‑õiguslikud raadio‑ ja telekanalid annavad erakondadele võimaluse väljendada oma seisukohti põhimõttelistes riigielu küsimustes.
47      7. aprilli 1989. aasta mittetulundusühingute seaduse (ustawa Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. 1989, nr 20, jrk nr 104) artikli 4 lõike 1 kohaselt võivad Poolas elavad välismaalased mittetulundusühingutesse koonduda.
Kohtueelne menetlus ja menetlus Euroopa Kohtus
48      Pärast EU Piloti süsteemi raames tulemusteta jäänud teabevahetust saatis komisjon 26. aprillil 2013 Poola Vabariigile ametliku kirja, milles juhtis Poola asutuste tähelepanu sellele, et tema hinnangul on liidu õigusega vastuolus selle liikmesriigi õigusnormid, mis annavad üksnes Poola kodanikele õiguse asutada erakonda ja astuda erakonna liikmeks. Liikmesriik vastas kirjale 24. juulil 2013, eitades liidu õiguse mis tahes rikkumist.
49      Komisjon andis 22. aprillil 2014 põhjendatud arvamuse, milles ta jäi seisukohale, et Poola Vabariik on rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, kuna ta on jätnud liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust, ent kes elavad alaliselt Poola Vabariigi territooriumil, ilma õigusest asutada erakonda ja astuda erakonna liikmeks. Seetõttu palus see institutsioon Poola Vabariigil võtta kahe kuu jooksul põhjendatud arvamuse kättesaamisest selle järgmiseks vajalikud meetmed.
50      Oma 16. juuni 2014. aasta vastuses leidis Poola Vabariik, et ELTL artikkel 22 ei anna liidu kodanikele, kes pole selle liikmesriigi kodanikud, kus nad elavad, õigust elukohaliikmesriigis erakonda asutada ega astuda erakonna liikmeks.
51      Euroopa Komisjoni õigusküsimuste volinik palus 2. detsembri 2020. aasta kirjas Poola Vabariigil teatada oma seisukoha võimalikust muutumisest või tema territooriumil elavate liidu kodanike, kellel ei ole Poola kodakondsust, asjaomaste õiguste tagamiseks võetud võimalikest seadusemuudatustest.
52      Kuna Poola asutused kordasid 26. jaanuari 2021. aasta kirjas oma varasemat seisukohta, et Poola õigus ei ole ELTL artikliga 22 vastuolus, otsustas komisjon esitada käesoleva hagi, piiritledes hagi eseme sellega, et kõnealune liikmesriik on rikkunud nimetatud sättest tulenevaid kohustusi, sest ta annab üksnes Poola kodanikele õiguse olla erakonna liige.
53      Euroopa Kohtu presidendi 10. mai 2022. aasta otsusega lubati Tšehhi Vabariigil astuda menetlusse Poola Vabariigi nõuete toetuseks.
Hagi
Hagi vastuvõetavus
Poolte argumendid
54      Tšehhi Vabariik väidab menetlusse astuja seisukohtades, et komisjoni hagi on vastuvõetamatu, kuna hagiavalduses ei ole selgelt märgitud hagi aluseks olevaid õiguslikke asjaolusid ning hagiavaldus ei ole sõnastatud selliselt, et see takistaks Euroopa Kohtul teha otsust ultra petita. Nimelt tugines komisjon oma hagis ELTL artiklile 22, kuid viitas ka muude liidu õigusnormide rikkumisele, sealhulgas harta artiklile 11 ja artikli 12 lõikele 1 ning ELTL artikli 20 lõike 2 punktile b, mida ei ole hagiavalduse nõuetes esitatud.
55      Komisjon leiab, et need argumendid ei ole põhjendatud.
Euroopa Kohtu hinnang
56      Euroopa Kohtu põhikirja artikli 40 neljanda lõigu kohaselt piirdub menetlusse astumise avaldus ühe poole nõuete toetamisega.
57      Ent Poola Vabariik kui kostja, kelle nõuete toetuseks lubati Tšehhi Vabariigil menetlusse astuda, ei ole esitanud komisjoni hagi suhtes ühtegi vastuvõetamatuse vastuväidet.
58      Järelikult ei ole Tšehhi Vabariigil kui menetlusse astujal õigust esitada vastuvõetamatuse vastuväidet (vt analoogia alusel 8. novembri 2007. aasta kohtuotsus Hispaania vs. nõukogu, C‑141/05, EU:C:2007:653, punktid 27 ja 28).
59      Euroopa Kohus võib siiski omal algatusel kontrollida, kas ELTL artiklis 258 sätestatud tingimused liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamiseks on täidetud (vt selle kohta 2. juuni 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. Madalmaad, C‑233/14, EU:C:2016:396, punkt 43, ning 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 50 ja seal viidatud kohtupraktika).
60      Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 120 punktile c ja seda sätet käsitlevale Euroopa Kohtu praktikale tuleb igas hagiavalduses, millega algatatakse menetlus, märkida vaidluse ese, väited ja argumendid, millele tuginetakse, ning esitada nende väidete kokkuvõte. See teave peab olema esitatud piisavalt selgelt ja täpselt, et võimaldada kostjal kaitset ette valmistada ning Euroopa Kohtul kontrolli teostada. Sellest tuleneb, et põhilised faktilised ja õiguslikud asjaolud, millel hagiavaldus põhineb, peavad ilmnema sidusalt ja arusaadavalt hagiavalduse tekstist endast ning nõuded peavad olema esitatud üheselt mõistetavalt, et vältida seda, et Euroopa Kohus teeb otsuse ultra petita või jätab mõne väite kohta seisukoha võtmata (5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 188 ja seal viidatud kohtupraktika).
61      Euroopa Kohus on samuti otsustanud, et ELTL artikli 258 alusel esitatud hagis tuleb väited esitada sidusalt ja täpselt selleks, et liikmesriik ja Euroopa Kohus saaksid täpselt aru liidu õiguse väidetava rikkumise ulatusest, mis on vajalik tingimus selleks, et nimetatud riik saaks tulemuslikult esitada oma vastuväited ja Euroopa Kohus saaks kontrollida, kas väidetav rikkumine on toimunud (5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 189 ja seal viidatud kohtupraktika).
62      Eelkõige peab komisjon hagiavalduses sidusalt ja üksikasjalikult kirjeldama neid põhjusi, mis veensid teda selles, et asjaomane liikmesriik on rikkunud mõnd liidu õigusest tulenevat kohustust (5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 190 ja seal viidatud kohtupraktika).
63      Käesoleval juhul tuleb märkida, et hagiavalduses esitatud nõuetest ilmneb selgelt, et komisjon heidab Poola Vabariigile ette ELTL artikli 22 rikkumist, kuna see liikmesriik on jätnud Poola territooriumil elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust, ilma õigusest olla erakonna liige. Hagiavaldus sisaldab sidusat ja täpset kirjeldust põhjustest, miks komisjon leidis, et selline õigusest ilmajätmine takistab neil liidu kodanikel teostada oma õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel samadel tingimustel kui Poola kodanikel.
64      Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 48 märkis, nähtub hagiavalduse põhjendustest selgelt, et komisjoni arvates tuleb ELTL artiklit 22 tõlgendada kontekstis, nagu see on määratletud eelkõige ELTL artikli 20 lõike 2 punktis b, ning võtta arvesse ELTL artikli 22 ning harta artiklite 11 ja 12 vahel olevaid seoseid, ilma et sellest võiks järeldada, et komisjon soovib tõendada nende sätete iseseisvat rikkumist. Viide hagiavalduse teatud punktides ELTL artikli 20 lõike 2 punktile b ning harta artiklitele 11 ja 12 ei muuda seega hagiavalduse sõnastust ebaselgeks.
65      Järelikult on ELTL artiklis 258 sätestatud tingimused liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esitamiseks täidetud ja komisjoni hagi tuleb lugeda vastuvõetavaks.
Sisulised küsimused
Poolte argumendid
66      Komisjon väidab, et ELTL artikkel 22 tagab igale liikmesriigis elavale, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikule õiguse hääletada ja kandideerida selles liikmesriigis toimuvatel kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selle riigi kodanikega samadel tingimustel. Järelikult on Poola Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi, kuna ta annab erakonnaseaduse artikli 2 lõike 1 kohaselt üksnes Poola kodanikele õiguse olla erakonna liige ja takistab seega Poolas elavatel, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikel teostada oma valimisõigust kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel Poola kodanikega samadel tingimustel.
67      ELTL artiklis 22 on kehtestatud võrdse kohtlemise üldpõhimõte ning sellega kaotatakse neil valimistel hääletamise ja kandideerimise tingimusena kodakondsusnõue, nii nagu ka kõik sellised meetmed, mis võivad takistada liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel teostada oma kandideerimisõigust samadel tingimustel, mis on selle liikmesriigi kodanikel, mille territooriumil nad elavad. Need liidu kodanikud peaksid seega saama kasutada kõiki liikmesriigi õiguskorras olemasolevaid vahendeid, mis on neil valimistel ette nähtud riigi kodakondsusega kandidaatidele.
68      Esiteks on erakondadel liikmesriikide valimissüsteemis keskne roll, kuna erakonnad on põhiline vorm poliitilises elus osalemiseks ja valimistel kandideeritakse kõige sagedamini erakondade kaudu. Neil asjaoludel võib see, et Poolas elavad, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikud ei või olla erakonna liikmeks ega saa seega kasu paljudest eelistest, mis liikmeks olekuga näiteks tuntuse, inimressursside, rahaliste vahendite, organisatsioonilise taristu ja meediakanalitele juurdepääsu näol kaasneksid, mõjutada negatiivselt nende võimalusi edukalt ja tulemuslikult kandideerida valimistel Poola kodanikega samadel tingimustel.
69      Olgugi et selline liidu kodanik võidakse individuaalse kokkuleppe alusel kanda erakonna valimiskomitee kandidaatide nimekirja, oleks ta siiski ebasoodsamas olukorras kui need valimistel kandideerivad isikud, kes on erakonna liikmed. Poolas elaval, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikul ei ole nimelt samu võimalusi saada valimisnimekirjas soodne koht ja ta peab andma oma heakskiidu programmile, mille väljatöötamises ta üldjuhul ei ole osalenud. Juba asjaolu, et ta saab nimekirjas kandideerida üksnes kandidaadina, kes ei ole selle nimekirja esitanud erakonna liige, samas kui Poola kodanikud saavad kandideerida erakonna liikmena, annab iseenesest tunnistust sellest, et Poolas elavad, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikud ei saa kandideerida valimistel Poola kodanikega samadel tingimustel.
70      Teiseks märgib komisjon, et kuigi praegu on liikmesriikide ülesanne reguleerida neid kohalike ja Euroopa Parlamendi valimistega seotud aspekte, mida ei ole liidu tasandil ühtlustatud, peavad liikmesriigid oma pädevuse teostamisel järgima liidu õigust. Riigisisene meede, mis võib piirata liidu kodaniku staatusest tulenevate õiguste – näiteks õigus valimistel kandideerida – teostamist, saab olla üldise huviga põhjendatud üksnes siis, kui see meede on liidu õigusega tagatud põhiõigustega kooskõlas, mis aga käesoleval juhul nii ei ole.
71      ELTL artikli 22 tõlgendus, mille kohaselt oli liidu seadusandja tahe kaotada vaid formaalsed nõuded liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele, ei kajastu ei selle sätte sõnastuses ega direktiivide 93/109 ja 94/80 sõnastuses ning võtab ELTL artiklilt 22 selle soovitava toime. Selle sätte sisu ja esemelist kohaldamisala ei saa taandada üksnes nende direktiividega reguleeritud formaalsetele aspektidele ning ELTL artiklist 22 tulenevat võrdse kohtlemise tagamise kohustust ei sea kahtluse alla asjaolu, et selles sättes puudub ammendav loetelu tingimustest, mis peavad selleks täidetud olema.
72      Kolmandaks, võttes vastu sätted, mis käsitlevad kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerimisõigust, kohaldab Poola Vabariik liidu õigust harta artikli 51 lõike 1 tähenduses ning on seega kohustatud järgima harta sätteid. Seega tuleb ELTL artikli 20 lõike 2 punkti b ja artikli 22 kohaldamisala ja nõudeid tõlgendada, arvestades neid harta sätteid ja eelkõige harta artikli 12 lõiget 1, mille sõnastus vastab EIÕK artikli 11 sõnastusele.
73      Erakonna liikmeks oleku õigusest ilmajätmine piirab põhiõigust ühinemisvabadusele ega saa vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 minna kaugemale EIÕKga lubatud piirangutest. EIÕK artikli 11 lõikes 2 sätestatud alused, mis võivad õigustada õiguse ühinemisvabadusele piiramist, ei ole käesoleval juhul kohaldatavad. Lisaks on Euroopa Inimõiguste Kohus 27. aprilli 1995. aasta kohtuotsuses Piermont vs. Prantsusmaa (CE:ECHR:1995:0427JUD 001577389, punkt 64) otsustanud, et liikmesriigid ei saa tugineda EIÕK artiklile 16 teiste liikmesriikide kodanike suhtes, kes teostavad neile aluslepingutest tulenevaid õigusi.
74      Erakonna liikmeks oleku keeldu ei saa õigustada eesmärgiga vältida seda, et liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saaksid osaleda elukohariigi poliitilises elus ja mõjutada tulemusi eelkõige parlamendi‑ või presidendivalimistel, mis kuuluvad liikmesriikide ainupädevusse.
75      Väitmata, et liidu õigus annab liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õiguse osaleda selle liikmesriigi poliitilises elus ilma ühegi piiranguta, märgib komisjon ühelt poolt, et poliitilised õigused lisati kodakondsust käsitlevatesse EL toimimise lepingu sätetesse eesmärgiga tagada, et liidu kodanikud saaksid elukohaliikmesriigiga lõimuda ja täita seal kohalike ja Euroopa Parlamendi valimistega seoses aktiivset poliitilist rolli, nagu on kinnitatud ka direktiivi 93/109 kümnendas põhjenduses ja direktiivi 94/80 neljateistkümnendas põhjenduses. Teiselt poolt on liikmesriikidel vabadus anda ainult oma kodanikele õigus kandideerida üleriigilistel või teatud juhtudel piirkondlikel valimistel või võtta vastu erinorme, mis piiravad sellistele liidu kodanikele, kes elavad selles liikmesriigis, kuid kellel ei ole selle riigi kodakondsust, erakonna liikmena antud õigusi, eelkõige jättes nad ilma õigusest osaleda asjaomase erakonna otsuste tegemisel, mis puudutavad parlamendivalimistel kandidaatide ülesseadmist.
76      Komisjoni pakutud ELTL artikli 22 tõlgendus ei riiva rahvusliku identiteedi austamise põhimõtet, kuna ühelt poolt tuleb ELL artikli 4 lõiget 2 tõlgendada kooskõlas aluslepingute teiste sätetega, sealhulgas ELTL artikliga 22, ning teiselt poolt on viimati nimetatud artikkel kohaldatav üksnes kohalike ja Euroopa Parlamendi valimiste suhtes, mitte aga liikmesriigi parlamendivalimiste suhtes.
77      Igal juhul ei ole Poola Vabariik esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et selles liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele, kes soovivad kandideerida selles liikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, erakonna liikmeks astumise võimaluse andmine kujutaks endast ohtu selle liikmesriigi rahvuslikule identiteedile.
78      Poola Vabariik, keda toetab Tšehhi Vabariik, väidab esiteks, et ELTL artikkel 22 ei ole vahetult kohaldatav ja nõuab täiendavate seadusandlike aktide vastuvõtmist Euroopa Liidu Nõukogu poolt. ELTL artiklis 22 nimetatud õiguste teostamise üksikasjalik kord on sätestatud direktiivides 94/80 ja 93/109, mille põhjendustes on sõnaselgelt viidatud EÜ artikli 8b lõigete 1 ja 2 – mis vastab praegusele ELTL artiklile 22 – peamisele eesmärgile ja kehtestamise aluseks olevatele asjaoludele. Direktiivi 94/80 neljandast põhjendusest ja direktiivi 93/109 viiendast põhjendusest tuleneb, et ELTL artikkel 22 ei eelda liikmesriikide valimissüsteemide täielikku ühtlustamist. Liidu seadusandja tahe oli kaotada formaalsed nõuded, mis takistasid liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel kasutada oma hääletamis‑ ja kandideerimisõigust, või mis piirasid seda õigust täiendavate tingimuste tõttu, mille liikmesriigid olid kehtestanud ilma piisava põhjenduseta üksnes nendele isikutele.
79      Teiseks märgib Poola Vabariik, keda toetab Tšehhi Vabariik, et Poola õiguses rakendatakse ELTL artiklist 22 tulenevaid tagatisi. Eeskätt ei sõltu Poola õiguse kohaselt liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike võimalus kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel erakonda kuulumisest. Lisaks annab Poola õigus Poolas elavatele, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikele võimaluse kasutada kõiki olemasolevaid kandideerimise viise, sealhulgas kandideerimist erakonna või erakondade valimisliidu esitatud nimekirjas, arvestades, et sellisesse nimekirja kandmine ei sõltu isiku kuulumisest mõnda erakonda.
80      Kolmandaks väidab see liikmesriik, keda toetab Tšehhi Vabariik, et ELTL artikkel 22 ei anna liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õigust astuda erakonna liikmeks ja osaleda ilma piiranguteta elukohaliikmesriigi poliitilises elus ega kohusta liikmesriike võimaldama nendel kodanikel seda õigust teostada ja mõjutada erakondade süsteemi kaudu parlamendi ‑ ja presidendivalimiste tulemusi. Erakonda kuuludes on võimalik osaleda erakonna siseorganite valimistel, kes otsustavad erakonna tegevussuuna üle kõikidel tasanditel, mitte ainult seoses kohalike ja Euroopa Parlamendi valimistega.
81      Liikmesriikides tegutsevate erakondade toimimist, ülesehitust ja eesmärke käsitlevate normide kehtestamine kuulub reeglina iga liikmesriigi ainupädevusse. Komisjoni pakutud ELTL artikli 22 tõlgendus läheb vastuollu selle sätte eesmärgi ja ulatusega ning ELL artikli 5 lõikes 2 määratletud pädevuse andmise põhimõttega. See toob kaasa aluslepingute sätete kohaldamise liikmesriikide pädevusse kuuluvas valdkonnas, rikkudes sellega ELL artikli 4 lõikeid 1 ja 2.
82      Kuna ELTL artikkel 22 ei anna liidu kodanikele õigust astuda erakonna liikmeks, ei ole harta artikkel 12 kohaldatav. Poola õiguses austatakse see‑eest täielikult EIÕK artiklis 11 sätestatud ühinemisõigust, võttes arvesse konventsiooni artiklit 16, mis lubab välismaalaste poliitilise tegevuse suhtes piiranguid kehtestada.
83      Neljandaks väidab Poola Vabariik, keda toetab Tšehhi Vabariik, et komisjon ei ole tõendanud oma väidet, et Poolas elavatele, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikele kehtestatud keeld astuda erakonna liikmeks piirab nende võimalust kasutada oma õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel – see on puhtalt hüpoteetiline väide, mida ei toeta konkreetsed andmed või tõendid.
84      Poola Vabariik ei nõustu komisjoni argumendiga, et erakonda kuulumisel on valimistel kandideerijate jaoks palju eeliseid, mida sõltumatutel kandidaatidel ei ole. Kõigepealt ei ole komisjon tõendanud, et erakonda kuulumisel on kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel kandideerijate kuvandi puhul valijate silmis tähtsust. See kuvand sõltub pigem kandidaatide tegevusest ega ole seotud erakonna liikmesusega. Viimane ei mõjuta seega kandidaatide võimalust valituks osutuda.
85      Järgmisena ei ole komisjon võtnud arvesse ka Poola õiguses olemasolevaid mehhanisme, mille eesmärk on ära hoida erakondade ja valimisliitude valimiskomiteede eeliskohtlemist võrreldes valijate ja organisatsioonide valimiskomiteedega, eelkõige kõigile valimiskomiteedele kohaldatavat valimispropaganda kulude piirmäära, valimiskomiteedele kohaldatavaid eeskirju ruumide ja töövahendite kasutamise kohta ning meediakanalitele juurdepääsu käsitlevaid riigisiseseid õigusnorme, mis tagavad juurdepääsu kõigile valimiskomiteedele sarnastel tingimustel. Pealegi tuleneb see, et erakondadele on tagatud õigus väljendada avalik‑õiguslikes raadio‑ ja telekanalites oma seisukohti põhimõttelistes riigielu küsimustes väljaspool valimiskampaaniat, erakondade rollist riigi poliitilises süsteemis ja kuulub riigi pädevusse. Lisaks on kõigil kandidaatidel võrdne juurdepääs sotsiaalmeediale.
86      Viimasena, komisjoni väide, et liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud on vähem tuntud ja et erakonna liikmeks olek annaks neile suuremaid eeliseid, põhineb samuti a priori tõendamata faktidel. Isiku tuntus ühiskonnas sõltub üksnes tema initsiatiivikusest ja pühendumusest ning sellel ei ole mingit pistmist isiku kodakondsusega. Liidu kodanikud, kes kandideerivad Poola kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, kuid kellel ei ole Poola kodakondsust, äratavad valijates huvi juba pelgalt seetõttu, et nad on pärit teisest liikmesriigist ja nende kogemused võivad Poola ühiskondlikku ellu midagi uut lisada. Poola Vabariik näitas Centrum Badania Opinii Społecznej (Poola avaliku arvamuse keskus) koostatud uuringu aruandele viidates, et kohalike ja Euroopa Parlamendi valimiste eripära tõttu on kandidaadi isikuomadused kuvandina valijate silmis äärmiselt olulised ning kandidaadi kuulumine erakonda on seejuures teisejärguline.
87      Tšehhi Vabariik lisab, et komisjon ei ole tõendanud otsest seost erakonda kuulumise ning võimaluse vahel kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel tõhusalt ja tulemuslikult kandideerida. Lisaks leiab see liikmesriik, et komisjon tugines oma hagis valele õiguslikule alusele. Selliste riigisiseste õigusnormide kooskõla liidu õigusega, mis takistavad liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel astuda erakonna liikmeks, ei tule analüüsida mitte lähtudes ELTL artiklist 22, vaid lähtudes ELTL artiklis 18 sisalduvast üldisest kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelust. Kuna sellise kodaniku pelk kuulumine erakonda ei anna talle kohalikel või Euroopa Parlamendi valimistel siiski kandidaadi staatust, ei saa selliseid riigisiseseid õigusnorme pidada vastuolus olevaks ELTL artiklis 18 sätestatud üldise diskrimineerimiskeeluga või mõne muu esmase õiguse sättega, mis näeb ette konkreetse diskrimineerimiskeelu.
Euroopa Kohtu hinnang
88      Komisjon palub oma hagis Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Poola Vabariik on jätnud Poolas elavad, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikud ilma õigusest olla erakonna liige, siis on Poola Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
89      Hagi põhjendatuse kontrollimiseks tuleb kindlaks teha ELTL artikli 22 ulatus, enne kui hinnata, kas Poola õiguses kodakondsuse alusel kehtestatud erinev kohtlemine seoses võimalusega astuda erakonna liikmeks on selle sättega keelatud või võib olla liikmesriigi rahvusliku identiteedi austamisega seotud põhjustel põhjendatud.
–       ELTL artikli 22 ulatus
90      Vastavalt Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikale ei tule liidu õigusnormi tõlgendamisel arvesse võtta mitte ainult õigusnormi sõnastust ja sellega taotletavaid eesmärke, vaid ka selle konteksti. Ka liidu õigusnormi kujunemislugu võib anda asjakohast teavet selle normi tõlgendamiseks (14. juuli 2022. aasta kohtuotsus Itaalia ja Comune di Milano vs. nõukogu (Euroopa Ravimiameti asukoht), C‑59/18 ja C‑182/18, EU:C:2022:567, punkt 67 ja seal viidatud kohtupraktika).
91      Esimesena on ELTL artikli 22 sõnastuse kohaselt liidu kodanikel, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, õigus kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel valida ja olla valitud samadel tingimustel kui selle riigi kodanikel ning seda õigust kasutatakse vastavalt nõukogu poolt vastuvõetud üksikasjalikule korrale.
92      ELTL artikli 22 sõnastus ei sisalda viidet erakonna liikmeks saamise tingimustele.
93      Küll aga nähtub sellest sõnastusest kõigepealt, et liidu kodanikele, kes elavad liikmesriigis, mille kodanikud nad ei ole, antud õigus hääletada ja kandideerida puudutab kohalikke ja Euroopa Parlamendi valimisi selles liikmesriigis.
94      Sellest tuleneb, et nendel liidu kodanikel on see õigus „samadel tingimustel“ kui selle liikmesriigi kodanikel, kus nad elavad. Viidates hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tingimustele, mida kohaldatakse sellise liidu kodaniku elukohaliikmesriigi kodanike suhtes, keelab ELTL artikkel 22 seada liikmesriigil selle õiguse asjaomase kodaniku poolt teostamisele muid tingimusi kui need, mis on kohaldatavad riigi enda kodanikele.
95      See säte kehtestab seega kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu erinormi, mida kohaldatakse hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamisele kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel (vt selle kohta 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Hispaania vs. Ühendkuningriik, C‑145/04, EU:C:2006:543, punkt 66; 12. septembri 2006. aasta kohtuotsus Eman ja Sevinger, C‑300/04, EU:C:2006:545, punkt 53, ning 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 42), ja järelikult on see kohaldatav igasuguse erinevat kohtlemist põhjustava riigisisese meetme suhtes, mis võib kahjustada nende õiguste tegelikku teostamist.
96      Lisaks tuleb märkida, et see diskrimineerimiskeeld on üksnes ühe liidu õiguse aluspõhimõtte, nimelt võrdsuse üldpõhimõtte konkreetne väljendus (vt analoogia alusel 20. veebruari 2024. aasta kohtuotsus X (ülesütlemise põhjuste puudumine), C‑715/20, EU:C:2024:139, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
97      Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kohaldatakse ELTL artikli 18 esimest lõiku iseseisvalt ainult nende liidu õigusega reguleeritavate olukordade suhtes, mille puhul ei ole EL lepingus ette nähtud diskrimineerimiskeelu erinorme (15. juuli 2021. aasta kohtuotsus The Department for Communities in Northern Ireland, C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 65).
98      Tšehhi Vabariik ei saa seega Poola Vabariigi toetuseks põhjendatult väita, et komisjoni hagiavalduses viidatud riigisisesed õigusnormid kuuluvad ELTL artikli 18 esimese lõigu, mitte ELTL artikli 22 kohaldamisalasse.
99      Viimasena nähtub ELTL artikli 22 sõnastusest, et seda hääletamis‑ ja kandideerimisõigust kasutatakse vastavalt üksikasjalikule korrale, mille nõukogu on vastu võtnud.
100    Direktiivid 93/109 ja 94/80, mis on vastu võetud EÜ artikli 8b (nüüd ELTL artikkel 22) alusel, kehtestavad üksikasjaliku korra hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamiseks vastavalt Euroopa Parlamendi valimistel ja kohalikel valimistel.
101    Tõsi, nagu nähtub direktiivi 93/109 viiendast põhjendusest ja direktiivi 94/80 neljandast põhjendusest, ei ühtlustata nende direktiividega täielikult liikmesriikide valimissüsteeme ning need ei sisalda sätteid tingimuste kohta, mille kohaselt võivad liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud saada erakonna liikmeks.
102    Nende direktiivide kohaldamisala ei või siiski isegi kaudselt piirata ELTL artiklist 22 tulenevate õiguste ja kohustuste ulatust. Viimasega seoses tuleb nimelt märkida, et selles sättes sisalduv kodakondsuse alusel diskrimineerimiskeelu erinorm on sõnastatud üldiselt ning ELTL artikli 22 enda sõnastuse kohaselt kohaldatakse nõukogu poolt vastu võetud üksikasjalikku korda üksnes selle sättega tagatud hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kasutamise suhtes. Kuigi selles korras võib „ette näha erandeid, kui neid õigustavad liikmesriigi eriomased probleemid“, ei tohi see siiski – kui sellist erijuhtu ei esine – üldiselt kahjustada nende õiguste soovitavat toimet.
103    Sellega seoses tuleb märkida, et kuigi juhul, kui puuduvad erisätted tingimuste kohta, mille kohaselt liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud võivad astuda erakonna liikmeks selles liikmesriigis, kuulub nende tingimuste kindlaksmääramine liikmesriikide pädevusse, peavad liikmesriigid selle pädevuse teostamisel täitma kohustusi, mis neile tulenevad liidu õigusest (vt analoogia alusel 2. märtsi 2010. aasta kohtuotsus Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 41 ja seal viidatud kohtupraktika; 14. detsembri 2021. aasta kohtuotsus Stolichna obshtina, rayon „Pancharevo“, C‑490/20, EU:C:2021:1008, punkt 38; 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 63, ning 5. septembri 2023. aasta kohtuotsus Udlændinge‑ og Integrationsministeriet (Taani kodakondsuse kaotamine), C‑689/21, EU:C:2023:626, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika).
104    Seega, järgides nende direktiividega kehtestatud üksikasjalikku korda, ei tohi liikmesriik väljaspool nende direktiividega reguleeritud valdkondi kohaldada liikmesriigis elava, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodaniku suhtes riigisiseseid sätteid, millega kehtestatakse erinev kohtlemine talle ELTL artikliga 22 antud õiguste teostamisel, sest vastasel juhul seataks kahtluse alla nimetatud artiklis sätestatud kodakondsuse alusel diskrimineerimise keelu soovitav toime (vt analoogia alusel ELTL artikli 21 lõike 1 kohta 12. märtsi 2014. aasta kohtuotsus O. ja B., C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 54, ning 27. juuni 2018. aasta kohtuotsus Altiner ja Ravn, C‑230/17, EU:C:2018:497, punkt 26).
105    Järelikult ei võimalda ei see, et direktiivides 93/109 ja 94/80 puuduvad sätted tingimuste kohta, mille kohaselt võivad liikmesriigis elavad, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikud astuda selles liikmesriigis erakonna liikmeks, ega ELL artikli 4 lõikega 1 ja artikli 5 lõikega 2 tagatud põhimõte, et pädevus, mida aluslepingutega ei ole liidule antud, kuulub liikmesriikidele, järeldada, et erakonna liikmeks saamise tingimuste kindlaksmääramine ei kuulu ELTL artikli 22 kohaldamisalasse.
106    Mis puudutab teisena ELTL artikli 22 konteksti, siis tuleb viidata nii EL toimimise lepingu teistele sätetele kui ka normihierarhias samal tasandil asuvatele sätetele eelkõige EL lepingus ja hartas.
107    Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et ELTL artikkel 22 paikneb EL toimimise lepingu teises osas, mis sisaldab diskrimineerimiskeeldu ja liidu kodakondsust käsitlevaid sätteid.
108    ELTL artikkel 20 annab igale isikule, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus, liidu kodaniku staatuse, mis on väljakujunenud kohtupraktika kohaselt liikmesriikide kodanike põhistaatus (20. septembri 2001. aasta kohtuotsus Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31; 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 49).
109    ELTL artikkel 22 koostoimes ELTL artikli 20 lõikega 2 seob õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel liidu kodaniku staatusega (vt selle kohta 9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punktid 49–51 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 18. aprilli 2024. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, punktid 40 ja 41).
110    Lisaks annab liidu kodakondsus vastavalt ELTL artikli 20 lõikele 2 ja artiklile 21 igale liidu kodanikule esmase ja individuaalse õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada, kui EL toimimise lepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piirangutest ja tingimustest ei tulene teisiti (9. juuni 2022. aasta kohtuotsus Préfet du Gers ja Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punkt 50).
111    Seega on olemas seos ühelt poolt vaba liikumise õiguse ja elamisõiguse ning teiselt poolt liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahel. Nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 94 ja 95, on see seos loodud alates hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse sätestamisest Maastrichti lepingus, sidudes selle õiguse õigusega vabalt liikuda ja elada liikmesriikide territooriumil.
112    Teiseks, vastavalt ELL artikli 10 lõikele 1 toimib liit esindusdemokraatia alusel, mis konkretiseerib demokraatia väärtuse. See on ELL artikli 2 kohaselt üks neist väärtustest, millel liit rajaneb (vt selle kohta 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Puppinck jt vs. komisjon, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punkt 64, ja 19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63).
113    ELL artikli 10 lõigetes 2 ja 3 tunnustatakse liidu kodanike õigust olla otseselt esindatud Euroopa Parlamendis ja osaleda liidu demokraatias.
114    Nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 101 sisuliselt märkis, toob ELL artikkel 10 Euroopa Parlamendi valimiste puhul esile seose liidu esindusdemokraatia põhimõtte ning liidu kodakondsusega seotud õiguse hääletada ja kandideerida Euroopa Parlamendi valimistel vahel, mis on tagatud ELTL artikli 22 lõikega 2.
115    Kolmandaks on harta artikli 12 lõikes 1 tagatud igaühe vabadus moodustada ühinguid kõigil tasanditel, eelkõige poliitika, ametiühingute ja kodanikuühiskonna valdkonnas.
116    Nimetatud õigus vastab EIÕK artikli 11 lõikega 1 tagatud õigusele ning seega on sellel õigusel vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 sama tähendus ja ulatus nagu EIÕK artikli 11 lõikel 1 (vt selle kohta 18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 111), kuid see ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse andmist (22. juuni 2023. aasta kohtuotsus K. B. ja F. S. (omal algatusel kontrollimine kriminaalasjades), C‑660/21, EU:C:2023:498, punkt 41).
117    Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast tuleneb, et õigus ühinemisvabadusele on üks demokraatliku ja pluralistliku ühiskonna põhialuseid, kuna see võimaldab kodanikel ühist huvi pakkuvates valdkondades kollektiivselt tegutseda ja seeläbi avaliku elu nõuetekohasesse toimimisse panustada (vt selle kohta EIK 17. veebruari 2004. aasta kohtuotsus Gorzelik jt vs. Poola, CE:ECHR:2004:0217JUD 004415898, punktid 88, 90 ja 92).
118    Erakondade esmatähtsat rolli liidu kodanike tahte väljendamisel tunnustatakse seoses Euroopa tasandi erakondadega ELL artikli 10 lõikes 4 ja harta artikli 12 lõikes 2.
119    Erakonnad, kelle üks ülesannetest on valimistel kandidaatide ülesseadmine (vt analoogia alusel EIK 8. juuli 2008. aasta kohtuotsus Gruusia tööpartei vs. Gruusia, CE:ECHR:2008:0708JUD 000910304, punkt 142), täidavad seega esindusdemokraatia süsteemis, millel liit rajaneb, ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt olulist ülesannet.
120    Sellest järeldub, et erakonna liikmeks olemine aitab oluliselt kaasa ELTL artiklis 22 sätestatud kandideerimisõiguse tegelikule teostamisele.
121    Kolmandana on ELTL artikli 22 eesmärk esiteks anda liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õigus osaleda selle liikmesriigi demokraatlikus valimisprotsessis. Nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 93, laieneb see õigus selles protsessis osalemisele hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse kaudu Euroopa ja kohalikul tasandil.
122    Teiseks on selle artikli eesmärk tagada liidu kodanike võrdne kohtlemine, mis eeldab, et liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel on kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks võrdne juurdepääs liikmesriigi õiguskorras olemasolevatele vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel kandideerimisõiguse teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
123    Kolmandaks tuleneb ühelt poolt liikumis‑ ja elukohavabaduse ning teiselt poolt nendel valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse vahelisest seosest, millele on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 111, et viimati nimetatud õiguse eesmärk on muu hulgas soodustada asjaomase liidu kodaniku järkjärgulist lõimumist vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda (14. novembri 2017. aasta kohtuotsus Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, punkt 56, ja 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Wiener Landesregierung (naturalisatsiooni korras kodakondsuse andmise kinnituse tagasivõtmine), C‑118/20, EU:C:2022:34, punkt 42).
124    Nagu rõhutas ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 101 ja 102, on ELTL artikli 22 eesmärk seega tagada liikmesriigis elavate, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanike esindatus kui loomulik jätk nende lõimumisele vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda.
125    Seetõttu tuleb asuda seisukohale, et vastavalt ELTL artiklile 22, tõlgendatuna ELTL artikleid 20 ja 21, ELL artiklit 10 ning harta artikli 12 arvestades, peab liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel olema selles liikmesriigis kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks võrdne juurdepääs vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel nende õiguste tegelikuks teostamiseks.
–       ELTL artikliga 22 keelatud erineva kohtlemise olemasolu
126    Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 89, kehtestavad Poola õigusnormid erineva kohtlemise kodakondsuse alusel seoses võimalusega astuda erakonna liikmeks.
127    Poola Vabariik, keda toetab Tšehhi Vabariik, leiab siiski teise võimalusena, et erinev kohtlemine ei ole ELTL artikliga 22 vastuolus, kuna esiteks annab Poola õigus Poolas elavatele, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikele võimaluse kasutada kõiki olemasolevaid viise valimistel kandideerimiseks, sealhulgas kandideerida erakonna või erakondade valimisliidu esitatud nimekirjas, kuivõrd sellisesse nimekirja kandmine ei sõltu isiku kuulumisest mõnda erakonda.
128    Teiseks väidab Poola Vabariik, et komisjon ei ole tõendanud, et selliste liidu kodanike erakonna liikmeks astumise keelamine piirab nende õigust kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
129    Sellega seoses tuleb märkida, et nagu nähtub Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, peab komisjon väidetavat liikmesriigi kohustuste rikkumist tõendama, ilma et ta võiks seejuures tugineda mis tahes oletustele (18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
130    Liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist võib siiski juhul, kui rikkumine tuleneb seadusandliku või muu regulatiivse meetme vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist ei ole eitatud, tõendada selle meetme sätete õigusliku analüüsiga (18. juuni 2020. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus), C‑78/18, EU:C:2020:476, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 16. novembri 2021. aasta kohtuotsus C‑821/19, komisjon vs. Ungari (varjupaigataotlejate abistamise kriminaliseerimine), EU:C:2021:930, punkt 106).
131    Käesoleval juhul on rikkumine, mida komisjon Poola Vabariigile omistab, tingitud seadusandliku meetme, eelkõige erakonnaseaduse artikli 2 lõike 1 vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist see liikmesriik ei eita ning mille sätteid on hagiavalduses õiguslikult analüüsitud.
132    Seega tuleb selle analüüsi põhjendatuse hindamisel kontrollida, kas erakonnaseaduse artikli 2 lõikega 1 kehtestatud erinev kohtlemine toob kaasa selle, et Poolas elavatel, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks, rikkudes sellega ELTL artiklit 22.
133    Sellega seoses tuleb märkida, et valimisseadustiku artikli 84 lõike 1 kohaselt on õigus valimistel kandidaate esitada valimiskomiteedel, kes viivad ainuõiguse põhimõtte alusel läbi kandidaatide valimiskampaaniat. Valimisseadustiku artikli 84 lõigetest 2 ja 4 nähtub, et Poolas toimuvatel Euroopa Parlamendi valimistel moodustavad valimiskomiteesid erakonnad, erakondade valimisliidud ja valijad ning piirkondlike omavalitsuste esindusorganite valimistel ja linnapeade valimistel moodustavad valimiskomiteesid ka ühiskondlikud organisatsioonid.
134    Seega on põhimõtteliselt võimalik – nagu väidab Poola Vabariik –, et erakonda mittekuuluva sõltumatu kandidaadi võib esitada erakonna või erakondade valimisliidu valimiskomitee.
135    Ent ühelt poolt toob asjaolu, et Poolas elav, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanik ei ole erakonnaseaduse artikli 2 lõike 1 kohaselt erakonna liige, üldjuhul kaasa selle, et tema osalemine erakonna otsuste tegemisel, mis puudutab tema kandidaadina esitamist valimiskomitee poolt, on välistatud või vähemalt on tema osalemine otsuste tegemisel piiratud. Poola Vabariigi argumendid, millega soovitakse põhjendada nendele liidu kodanikele kehtestatud keeldu astuda erakonna liikmeks vajadusega välistada seda, et sellised liidu kodanikud saaksid mõjutada muu hulgas erakonnasiseseid organeid, kes otsustavad erakonna tegevuse üle, annavad just nimelt tunnistust sellest, kui oluline on olla erakonna liige, et osaleda erakonna otsuste tegemisel.
136    Mis puudutab erakonna poliitilisi vaateid jagavaid potentsiaalseid kandidaate, siis ehkki erakonna liikmeks astumise keeld ei muuda nende esitamist kandidaadina erakonna või erakondade valimisliidu valimiskomitee poolt võimatuks, muudab ta selle vähemalt keerulisemaks, sest üldjuhul on erakonna liikmed need, kes valivad esitatavad kandidaadid ja nende koha nimekirjas, mis võib mõjutada nende võimalust valituks osutuda.
137    See asjaolu asetab Poolas elavad, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikud ebasoodsamasse olukorda võrreldes Poola kodanikega, kes on erakonna liikmed, seoses võimalusega kandideerida erakonna nimekirjas kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
138    Teiselt poolt näitab asjaolu, et Poola kodanikud võivad valida, kas kandideerida erakonna liikmena või sõltumatu kandidaadina, samas kui Poolas elavatel, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikel on üksnes viimati nimetatud võimalus – nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 119 –, et need liidu kodanikud ei saa teostada neil valimistel oma kandideerimisõigust Poola kodanikega samadel tingimustel.
139    Erakonnaseaduse artikli 2 lõikes 1 kehtestatud erinev kohtlemine toob seega kaasa selle, et Poolas elavatel, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel.
140    Seda järeldust ei sea kahtluse alla Poola Vabariigi argumendid, mille kohaselt ühest küljest ei mõjuta erakonda kuulumine kandidaatide võimalusi valituks osutuda, sest tegelikult sõltuvad need võimalused kandidaatide tegevusest ja isikuomadustest, ning teisest küljest on liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikel võimalus kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel muude valimiskomiteede kui erakondade valimiskomiteede koostatud nimekirjades.
141    Esiteks, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 117–119, on erakondadel valimissüsteemis ja järelikult ka Euroopa demokraatliku süsteemi nõuetekohases toimimises esmatähtis roll. Poola Vabariik ise tunnistab seda rolli seoses parlamendivalimistega ja väidab, et erakondade asutamise ja tegevuse peamine eesmärk on aidata erakonna liikmetel liikmesriigis võimule pääseda. Selline järeldus kehtib aga ka kohalike ja Euroopa Parlamendi valimiste puhul.
142    Seega, kuigi valimistel kandideerijate isikuomaduste ja nende tegevuse mõju valijatele ei saa alahinnata, aitab nende valimisele kaasa kuulumine erakonda, mis oma olemusest tulenevalt püüab saada oma kandidaatidele valimistel soodsat tulemust ja mille organisatsiooniline ülesehitus, inim‑ ja haldusressursid ning rahalised vahendid on suunatud selle eesmärgi saavutamisele. Lisaks sellele näitavad Poola Vabariigi esitatud uuringu aruanded, et erakonda kuulumine on üks valijate valikut mõjutavatest kriteeriumidest.
143    Teiseks, mis puudutab Poolas elavate, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanike võimalust kandideerida nendel valimistel muul viisil kui erakonna valimiskomitee esitatud nimekirjas, nimelt piirkondlike omavalitsuste esindusorganite valimistel ja linnapeade valimistel valijate või organisatsiooni valimiskomitee esitatud kandidaadina, siis tuleb märkida, et kui julgustada neid liidu kodanikke kasutama muid viise kui erakonna esitatava nimekirja kandmine, võib see kaasa tuua riigi kodakondsusega ja kodakondsuseta kandidaatide nimekirja vastandamise, poliitilise arutelu killustatuse ja nende kandidaatide marginaliseerumise, mis läheks vastuollu ELTL artikliga 22 taotletava lõimumise eesmärgiga.
144    Kolmandaks, Poola Vabariigi argumendi kohta, et Poola õiguses on ette nähtud mehhanismid, mille eesmärk on vältida seda, et erakondade ja erakondade valimisliitude valimiskomiteedel ei oleks soodsamaid tingimusi kui muud liiki valimiskomiteedel, tuleb kõigepealt märkida, et valimisseadustiku artikli 126 kohaselt tasuvad valimiskomiteed valimistega seotud kulude eest oma vahenditest.
145    Valimisseadustiku artikli 132 lõikes 1 on ette nähtud, et erakonna valimiskomitee rahalised vahendid võivad tulla üksnes selle erakonna valimisfondist, mis moodustatakse vastavalt erakonnaseaduse sätetele. Erakonnaseaduse artiklite 24 ja 28 kohaselt tulenevad erakonna vahendid liikmemaksudest, annetustest, päranditest ja annakutest, omanditulust, seadusega ette nähtud toetustest ja subsiidiumidest, muu hulgas pangaintressidest saadud tulust, võlakirjadega kauplemisest saadud tulust või vara võõrandamisest saadud tulust ning juhul, kui erakond saab seimi valimistel kindla arvu hääli, parlamendi koosseisu ametiaja jooksul antud toetusest. Erakonnaseaduse artikli 36 lõike 1 kohaselt võib erakonna valimisfond koosneda erakonna tehtud sissemaksetest ning annetustest, päritud ja annakuna saadud summadest.
146    Seevastu valijate või organisatsiooni valimiskomiteed võib valimisseadustiku artikli 132 lõike 3 kohaselt rahastada vaid maksetest, mille on teinud Poolas alaliselt elavad Poola kodanikud, ja üksnes valimiste tarbeks võetud pangalaenudest.
147    Järelikult, kuigi kohaldatavad riigisisesed õigusnormid näevad ette kulude piirmäära, mida valimiskomiteed tervikuna ei tohi ületada, on erakondadel oma valimiskampaania rahastamiseks siiski palju enam ja seega üldjuhul palju märkimisväärsemaid rahastamisallikaid.
148    Seejärel on valimisseadustiku artiklis 133 ette nähtud, et erakonna või valimisliidu valimiskomitee, valijate valimiskomitee või organisatsiooni valimiskomitee võib valimiskampaania ajal tasuta kasutada vastavalt erakonna, valimiskomitee liikme või organisatsiooni ruume ja kontoritarbeid. Asjaolu, et erakondadel on mitu rahastamisallikat, nagu ilmneb käesoleva kohtuotsuse punktist 145, eelkõige ruumide ja kontoritarvete ostmiseks või üürimiseks, toob kaasa selle, et muud liiki valimiskomiteedega võrreldes on erakondade valimiskomiteedel ruumide ja kontoritarvete näol suuremad võimalused oma valimiskampaania edendamiseks.
149    Lõpuks on erakondade või erakondade valimisliidu valimiskomiteedel samadel põhjustel üldjuhul rohkem vahendeid poliitilise teabe edastamisega seotud kulude katmiseks, mis ei hõlma valimisseadustiku artikli 117 lõikes 1 ette nähtud kulusid, mis puudutab valimisprogrammide avalik‑õiguslikes raadio‑ ja telekanalites ringhäälinguorganisatsioonide kulul tasuta tutvustamist ja eelkõige sotsiaalmeedias reklaamimist.
150    Eeltoodut arvestades tuleb tõdeda, et erakonnaseaduse artikli 2 lõikega 1 kehtestatud erinev kohtlemine toob kaasa selle, et Poolas elavatel, kuid Poola kodakondsuseta liidu kodanikel ei ole võrdset juurdepääsu vahenditele, mis on selle liikmesriigi kodanikel oma kandideerimisõiguse tegelikuks teostamiseks kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, ning seega kujutab see endast ELTL artikliga 22 põhimõtteliselt keelatud erinevat kohtlemist.
–       Rahvusliku identiteedi austamine
151    Veel tuleb analüüsida Poola Vabariigi argumente, et ELTL artikli 22 tõlgendus – mille kohaselt selleks, et nimetatud artiklis sätestatud diskrimineerimiskeelu põhimõtte järgmine oleks tagatud hääletamis‑ ja kandideerimisõiguse teostamisel kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel, peavad liikmesriigid lubama liikmesriigis elavatel, kuid selle riigi kodakondsuseta isikutel astuda erakonna liikmeks selles liikmesriigis – on vastuolus ELL artikli 4 lõikega 2, mis näeb ette, et liit austab liikmesriikide rahvuslikku identiteeti, mis on omane nende poliitilistele ja põhiseaduslikele põhistruktuuridele.
152    Poola Vabariik väidab, et liikmesriiki ei saa kohustada lubama sellistel liidu kodanikel osaleda alaliselt ja piiranguteta elukohaliikmesriigi poliitilises elus ning mõjutada erakondade süsteemi kaudu parlamendi‑ ja presidendivalimiste tulemusi, mis võib juhtuda aga juhul, kui sellistel kodanikel on õigus saada erakonna liikmeks.
153    Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et erakondade osalusel toimuva riigi poliitilise elu korraldus on osa rahvuslikust identiteedist ELL artikli 4 lõike 2 tähenduses.
154    Teiseks, kuna liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele ELTL artikliga 22 antud hääletamis‑ ja kandideerimisõigus puudutab selles liikmesriigis toimuvaid kohalikke ja Euroopa Parlamendi valimisi, ei eelda see säte siiski, et liikmesriik oleks kohustatud andma nendele kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida parlamendivalimistel või et liikmesriigil oleks keelatud võtta vastu erinorme, mis käsitlevad parlamendivalimistel kandidaatide ülesseadmist puudutavate otsuste tegemist erakonnas ning mis välistaksid, et erakonna liikmed, kes ei ole selle riigi kodanikud, saaksid selliste otsuste tegemisel osaleda.
155    Kolmandaks tuleb ELL artikli 4 lõike 2 tõlgendamisel võtta arvesse normihierarhias samal tasandil asuvaid sätteid, eelkõige ELL artikleid 2 ja 10, ning see ei vabasta liikmesriike nendest sätetest tulenevate nõuete täitmisest (vt selle kohta 5. juuni 2023. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola (kohtunike sõltumatus ja eraelu), C‑204/21, EU:C:2023:442, punkt 72).
156    Sellega seoses tuleb meenutada, et vastavalt ELL artiklile 2 on demokraatia põhimõte ja võrdse kohtlemise põhimõte väärtused, millel liit rajaneb (vt selle kohta 3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament, C‑650/18, EU:C:2021:426, punkt 94).
157    ELL artikkel 2 ei ole pelgalt poliitiliste suuniste või kavatsuste väljendus, vaid sisaldab väärtusi, mis on osa liidu kui ühise õiguskorra enda identiteedist, väärtusi, mis on vormitud põhimõteteks, mis kätkevad endas liikmesriikidele õiguslikult siduvaid kohustusi (16. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Ungari vs. parlament ja nõukogu, C‑156/21, EU:C:2022:97, punkt 232, ning 16. veebruari 2022. aasta kohtuotsus Poola vs. parlament ja nõukogu, C‑157/21, EU:C:2022:98, punkt 264).
158    Lisaks, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 112, toimib liit ELL artikli 10 lõike 1 kohaselt esindusdemokraatia alusel, mis konkretiseerib ELL artiklis 2 mainitud demokraatia väärtust (19. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
159    Tagades liikmesriigis elavatele, kuid selle riigi kodakondsuseta liidu kodanikele õiguse hääletada ja kandideerida kohalikel ja Euroopa Parlamendi valimistel selles liikmesriigis viimase kodanikega samadel tingimustel, konkretiseerib ELTL artikkel 22 nii demokraatia põhimõtet kui ka – nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 96 – liidu kodanike võrdse kohtlemise põhimõtet, mis on osa liidu identiteedist ja ühistest väärtustest, millega liikmesriigid on ennast sidunud ja mille järgmise peavad nad oma territooriumil tagama.
160    Järelikult, kui lubada niisugustel liidu kodanikel astuda elukohaliikmesriigis erakonna liikmeks, et täielikult rakendada demokraatia ja võrdse kohtlemise põhimõtet, ei saa seda pidada liikmesriigi rahvuslikku identiteeti kahjustavaks.
161    Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb tõdeda, et kuna Poola Vabariik on jätnud Poolas elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust, ilma õigusest olla erakonna liige, on Poola Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
162    Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Poola Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista Poola Vabariigilt, kes ühtlasi kannab ise oma kohtukulud.
163    Vastavalt kodukorra artikli 140 lõikele 1 kannavad menetlusse astunud liikmesriigid ja institutsioonid ise oma kohtukulud. Seega tuleb jätta Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.      Kuna Poola Vabariik on jätnud Poolas elavad liidu kodanikud, kellel ei ole Poola kodakondsust, ilma õigusest olla erakonna liige, on Poola Vabariik rikkunud ELTL artiklist 22 tulenevaid kohustusi.
2.      Jätta Poola Vabariigi kohtukulud tema enda kanda ja mõista temalt välja Euroopa Komisjoni kohtukulud.
3.      Jätta Tšehhi Vabariigi kohtukulud tema enda kanda.
Allkirjad
*      Kohtumenetluse keel: poola.