61995CC0165_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 I detta mål har High Court of Justice, Queen's Bench Division, begärt ett förhandsavgörande av domstolen beträffande tolkningen och giltigheten av artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93 av den 19 juli 1993 om tilldelning av en särskild referenskvantitet till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter(1). I dessa bestämmelser definieras kriterierna för fördelning av denna kvantitet mellan den överlåtande parten och den övertagande parten i händelse av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag.
Tillämpliga bestämmelser
2 Jag skall först erinra om att det för att lösa problemet med överproduktion av mjölk genom rådets förordning (EEG) nr 1078/77 av den 17 maj 1977(2) infördes ett bidragssystem för avstående från saluförande av mjölk och mjölkprodukter och för omställning av mjölkkobesättningar. Till följd av en bestående obalans mellan utbud och efterfrågan inom mjölksektorn infördes genom artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter(3), i ändrad lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 856/84 av den 31 mars 1984(4), en tilläggsavgift på mjölkproduktion. I denna bestämmelse föreskrivs att producenterna skall tilldelas en "referenskvantitet", som beräknas på grundval av produktionen under en bestämd period ("referensperiod"). En tilläggsavgift skall betalas för de kvantiteter mjölk som överstiger denna kvantitet.
I rådets förordning (EEG) nr 857/84 av den 31 mars 1984(5) fastställdes allmänna bestämmelser för tillämpningen av avgiften. Denna förordning förklarades ogiltig av domstolen i domarna i målen Mulder och Von Deetzen(6), just till den del som den inte föreskrev att SLOM-producenter skulle tilldelas någon referenskvantitet(7), det vill säga producenter som, eftersom de ingått ett avtal om avstående från saluförande eller om omställning i den mening som avses i förordning nr 1078/77, inte hade producerat någon mjölk under referensåret. Enligt domstolens mening kunde dessa producenter nämligen åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar och således få tillstånd att återuppta mjölkproduktionen vid slutet av den period som omfattas av avtal om avstående från saluförande eller om omställning.
3 Med beaktande av domarna i målen Mulder och Von Deetzen ändrade rådet förordning nr 857/84 genom förordning (EEG) nr 764/89 av den 20 mars 1989(8), genom att tillägga en artikel 3a, som reglerar tilldelningen av en särskild referenskvantitet (SLOM 1). Denna kvantitet uppgick till 60 procent av den kvantitet mjölk som producenten levererat eller sålt under tolvmånadersperioden före den månad då ansökan om bidrag för avstående från saluförande eller för omställning ingavs. Denna bestämmelse förklarades ogiltig av domstolen(9) till den del den begränsade den särskilda referenskvantiteten till 60 procent.
Rådet antog därefter förordning (EEG) nr 1639/91 av den 13 juni 1991(10) (SLOM 2), genom vilken artikel 3a i förordning nr 857/84 ändrades på det sätt som domstolen hade angett, det vill säga genom att taket på 60 procent avskaffades.
Jag vill slutligen erinra om att förordning nr 857/84 under tiden har upphävts och från och med den 1 april 1993 ersatts av rådets förordning (EEG) nr 3950/92 av den 28 december 1992.(11)
4 Det skall härefter erinras om de bestämmelser i vilka definieras kriterier för fastställelse av referenskvantiteter i händelse av överföring eller överlåtelse av mark som används för mjölkproduktion.
För det första skall enligt artikel 7.1 första stycket i förordning nr 3950/92 "[r]eferenskvantiteter som finns disponibla i ett företag ... i händelse av överlåtelse genom försäljning, utarrendering eller arv överföras tillsammans med företaget till de producenter som tar över företaget i enlighet med närmare bestämmelser som medlemsstaterna skall fastställa med hänsyn till de arealer som används för mjölkproduktion eller andra objektiva kriterier och, i förekommande fall, eventuella avtal mellan parterna. Varje del av referenskvantiteten som inte har överförts tillsammans med jordbruksföretaget skall tillföras den nationella reserven".(12)
För det andra skall det hänvisas till artikel 7 första stycket punkt 2 i kommissionens förordning (EEG) nr 1546/88 av den 3 juni 1988(13), som är tillämpningsförordning för förordning nr 857/84, som föreskriver att "i händelse av överlåtelse genom försäljning, utarrendering eller arv av en eller flera delar av ett jordbruksföretag skall motsvarande referenskvantitet fördelas mellan de producenter som tar över företaget i förhållande till de arealer som används för mjölkproduktion eller andra objektiva kriterier som fastställs av medlemsstaterna. Medlemsstaterna kan underlåta att beakta de överlåtna delar av ett jordbruksföretag som har en areal som används för mjölkproduktion vilken är mindre än den minimiareal som de fastställer. Den del av referenskvantiteten som motsvarar denna areal kan i sin helhet läggas till reserven".(14)
5 De bestämmelser som jag nu har erinrat om rör fastställelsen av referenskvantiteter i allmänhet i händelse av överlåtelse av jordbruksföretag och inte specifikt det särfall då denna överlåtelse inträffar under perioden för avstående från saluförande. Det senare fallet reglerades av artikel 3a.2 tredje stycket i förordning nr 857/84. På grundval av denna hade den part som övertog ett jordbruksföretag som tillhörde en SLOM-producent rätt till en SLOM 1-kvot enbart om han hade förvärvat rätten till det ursprungliga bidraget för avstående från saluförande. Ett sådant krav ledde emellertid till att det blev omöjligt för den part som övertog en del av ett jordbruksföretag att erhålla en särskild referenskvantitet, eftersom den part som övertog en del inte förvärvade någon rätt till bidrag enligt artikel 6.2 i förordning nr 1078/77.
I dom av den 19 maj 1993 i målet Twijnstra fastslog domstolen, då den ombetts att uttala sig i denna fråga, att - i ett fall av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag som omfattades av ett åtagande att avstå från saluförande som den övertagande parten åtagit sig att iaktta - artikel 3a skall tolkas så, att denna bestämmelse tillåter "att den särskilda referenskvantiteten fördelas mellan den överlåtande parten och den övertagande parten i proportion till den areal som har överlåtits".(15)
6 Som en följd av domen i målet Twijnstra antog rådet den ovannämnda förordning nr 2055/93 (nedan kallad förordningen), som detta mål gäller, genom vilken rådet ändrade kriterierna för tilldelning och fördelning av särskilda referenskvantiteter (SLOM 3).
I artikel 1.2 i förordningen fastställs kriterier för fördelning mellan den överlåtande och den övertagande parten av den referenskvantitet som redan har tilldelats med stöd av artikel 3a i förordning nr 857/84. Till den del det är av intresse i det förevarande målet, föreskrivs i denna bestämmelse att "referenskvantitet[en skall] delas mellan den överlåtande parten och den part som övertar en del ... i förhållande till den grovfoderareal som avses i artikel 1.1 d i förordning (EEG) nr 1391/78 och som överlåtits enligt bestämmelserna i artikel 7 i förordning (EEG) nr 3950/92".
Artikel 2 i förordningen gäller för sin del det fallet att en särskild referenskvantitet ännu inte har tilldelats och föreskriver att den "skall fastställas av medlemsstaten i enlighet med objektiva kriterier i förhållande till den grovfoderareal som avses i artikel 1.1 d i förordning (EEG) nr 1391/78 som producenten använde på ansökningsdagen och på grundval av den kvantitet för vilken bidraget beräknades".
Bakgrund och tolkningsfrågor
7 Kärandena i målet vid den nationella domstolen är kreatursuppfödare som har köpt (Benjamin Lay) respektive arrenderat (Donald och David Gage) mindre delar av jordbruksföretag med blandad produktion, vilka i sin helhet omfattades av ett åtagande att avstå från saluförande av mjölk. Vid den tidpunkt då kärandena tog över från de ursprungliga ägarna, gjorde de gentemot Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (nedan kallat ministeriet) ett motsvarande åtagande för den del av jordbruksföretaget som det här är fråga om, utan att som motprestation erhålla något bidrag för avstående från saluförande.
På ansökan av kärandena beviljade ministeriet dem, mellan år 1993 och år 1994, en särskild referenskvantitet för mjölk, beräknad i proportion till storleken av den areal som hade köpts eller arrenderats. Kärandena ifrågasatte vid High Court de nämnda besluten av ministeriet med motiveringen att referenskvantiteten hade fastställts utan att beakta att de ursprungliga ägarna bedrev verksamhet med kreatursuppfödning för mjölkproduktion nästan uteslutande inom det område som hade överlåtits till dem.
8 Eftersom High Court of Justice, Queen's Bench Division, ansåg att det för lösningen av tvisten vid den nationella domstolen var nödvändigt att fastställa den exakta betydelsen av uttrycket "grovfoderareal" som förekommer i förordningen, ställde den nationella domstolen EG-domstolen följande tre frågor:
"1) När en medlemsstat fastställer vilken rätt den part som övertar en del av ett jordbruksföretag har till en referenskvantitet enligt artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93, måste medlemsstaten då med beaktande av förordning nr 2055/93 och de allmänna gemenskapsrättsliga principerna om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten fördela referenskvantiteten mellan den överlåtande parten och den part som övertar en del så att den först utreder vilken andel av jordbruksföretaget som användes till mjölkproduktion vid den tidpunkt då den överlåtande parten åtog sig att avstå från saluförande och sedan fördelar referenskvantiteten mellan den överlåtande parten och den övertagande parten i förhållande till den procentuella andelen av den mark som har använts till mjölkproduktion och som har övergått på den övertagande parten?
2) Om svaret på den första frågan är nekande, är då artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93 ogiltiga, eftersom de strider mot de allmänna gemenskapsrättsliga principerna, i synnerhet principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten?
3) Om svaret på den första och den andra frågan är nekande, har då en medlemsstat rätt att, när den fastställer den rätt som den part som övertar en del av ett jordbruksföretag har till den referenskvantitet som avses i artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93, fördela referenskvantiteten mellan den överlåtande parten och den part som övertar en del i förhållande till den del av den överlåtande partens jordbruksföretag som har övergått på den övertagande parten?"
9 Trots att de tillämpliga bestämmelserna är något invecklade förefaller den sakfråga som EG-domstolen skall besvara relativt enkel. De frågor som har ställts av den nationella domstolen avser nämligen att fastställa om uttrycket "grovfoderareal" betecknar sådana arealer i ett jordbruksföretag som den överlåtande parten faktiskt använde för mjölkproduktion eller om det avser jordbruksföretagets totala areal (den första frågan). I det senare fallet ombeds domstolen att uttala sig om giltigheten av bestämmelserna i fråga, med utgångspunkt i ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten (den andra frågan). Om domstolen skulle komma fram till att bestämmelserna i fråga är giltiga och att de särskilda referenskvantiteterna inte nödvändigtvis måste fastställas i förhållande till de arealer som faktiskt användes för mjölkproduktion, frågar den nationella domstolen slutligen om medlemsstaterna, på grundval av de nämnda bestämmelserna, har befogenhet att fördela referenskvantiteten endast i förhållande till storleken av den areal som har överlåtits (den tredje frågan).
Med hänsyn till att den första och den tredje frågan har ett nära samband, eftersom lösningen av dem beror på tolkningen av samma bestämmelser, anser jag det lämpligt att behandla dem tillsammans.
Tolkningen av artikel 1.2 och artikel 2 i förordningen (den första och den tredje frågan)
10 I de två bestämmelser som har begärts tolkade föreskrivs att fördelning (artikel 1.2 i förordningen) och tilldelning (artikel 2 i förordningen) av den särskilda referenskvantiteten sker "i förhållande till den grovfoderareal som avses i artikel 1.1 d i förordning (EEG) nr 1391/78". Enligt denna bestämmelse i kommissionens förordning (EEG) nr 1391/78 av den 23 juni 1978(16) förstås med grovfoderareal "den totala areal som brukas av en producent i den bemärkelse som avses i artikel 5 a i förordning (EEG) nr 1078/77". Begreppet producent definieras i sin tur i den sistnämnda bestämmelsen som "en jordbrukare ... vars företag är beläget inom gemenskapens territorium och som föder upp nötkreatur".
De ovannämnda definitionerna är enligt min mening inte av den arten att betydelsen av uttrycket "grovfoderareal" slutligt klarläggs. Även om hänvisningen till "den totala jordbruksareal som brukas", såsom rådet, kommissionen och Förenade kungariket påstår, skulle kunna leda till uppfattningen att det är fråga om ett allmängiltigt begrepp som avser ett jordbruksföretags totala areal, är det icke desto mindre så, att användningen av termen producent, såsom den definierats i förordning nr 1078/77, förefaller att med nödvändighet knyta detta begrepp, såsom kärandena hävdar(17), till kreatursuppfödning och således till markens produktionsändamål.(18) Förenade kungarikets regerings uppfattning, att det omtvistade begreppet i huvudsak skulle vara identiskt med begreppet "jordbruksföretag" i artikel 12 c i förordning nr 857/84, ändrar inte heller förutsättningarna för problemet. Den definition av begreppet producent som förekommer i förordning nr 1078/77, och som är relevant i det förevarande fallet, skiljer sig nämligen från den som förekommer i förordning nr 857/84.(19)
11 Uppfattningen att den faktiska användningen av marken är relevant förefaller dessutom förstärkas av den omständigheten att artikel 1.2 i förordningen uttryckligen hänvisar till "grovfoderareal ... som överlåtits enligt bestämmelserna i artikel 7 i förordning (EEG) nr 3950/92". På grundval av denna sistnämnda bestämmelse skall jag erinra om att "[r]eferenskvantiteter som finns disponibla i ett företag skall i händelse av överlåtelse genom försäljning, utarrendering eller arv överföras tillsammans med företaget till de producenter som tar över företaget i enlighet med närmare bestämmelser som medlemsstaterna skall fastställa med hänsyn till de arealer som används för mjölkproduktion eller andra objektiva kriterier och, i förekommande fall, eventuella avtal mellan parterna...".
Det är omöjligt att inte anse den uttryckliga hänvisningen till den ovannämnda bestämmelsen vara av sådan art att den, när det är fråga om delning av referenskvantiteter i händelse av partiell överlåtelse av jordbruksföretag, medger att SLOM-kvantiteter behandlas på samma sätt som föreskrivs för "vanliga" kvantiteter. Jag anser att det inte heller kan dras någon annan slutsats av att artikel 2 i förordningen, till skillnad från artikel 1.2, inte hänvisar till artikel 7 i förordning nr 3950/92. För det första skall det nämligen erinras om att artikel 2 inte avser fördelningen av en kvantitet som redan har tilldelats, utan tilldelningen av denna kvantitet, och därför är aktuell i en helt annan faktisk situation. För det andra föreskrivs i denna bestämmelse att denna kvantitet skall fastställas av medlemsstaten i enlighet med objektiva kriterier i förhållande till den grovfoderareal som producenten använde på ansökningsdagen och på grundval av den kvantitet för vilken bidraget beräknades. Detta förefaller även i detta fall bekräfta att kvantiteten skall fördelas i proportion till de arealer som används för mjölkproduktion. Slutligen måste uttrycket "grovfoderareal" med nödvändighet tolkas på samma sätt i båda de bestämmelser som det är fråga om i det förevarande fallet, vilket för övrigt samtliga parter i målet samt den nationella domstolen själv har hävdat.
12 Till detta kommer att de omtvistade bestämmelserna, vilket framgår av femte och åttonde övervägandet i förordningen, antogs för att följa de principer som fastslagits i domen i målet Twijnstra avseende fördelning av referenskvantiteter mellan SLOM-producenter. I den domen konstaterade domstolen att "hela systemet med referenskvantiteter grundas på den allmänna princip som fastslås i artikel 7 i förordning nr 857/84 och i artikel 5 i kommissionens förordning nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, s. 11, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), enligt vilken referenskvantiteten i händelse av partiellt övertagande av jordbruksföretag tilldelas den övertagande parten i proportion till andelen överlåten mark. Det framgår inte av motiven till förordningen i fråga att gemenskapslagstiftaren skulle ha avsett att avvika från denna allmänna princip".(20)
Samtidigt som jag medger att uttrycket "grovfoderareal" som förekommer i de bestämmelser som är tillämpliga i det förevarande fallet är uppenbart olikt uttrycket "arealer som används för mjölkproduktion" i de bestämmelser som nämns i denna dom, anser jag att motsvarande resonemang kan och skall föras även i det förevarande målet. Den allmänna princip som domstolen hänvisar till, nämligen fördelning i förhållande till kvantiteten, styr nämligen, såsom den har bekräftat, hela systemet för särskilda referenskvantiteter.
13 Jag vill tillägga att det är minst sagt underligt att institutionerna, med utgångspunkt i att domstolen i domen i målet Twijnstra förklarade att fördelningen av en särskild referenskvantitet mellan den överlåtande och den övertagande parten skall ske "i proportion till den mark som har behållits och till den areal som har överlåtits" (punkt 27), hävdar att, när det är fråga om SLOM-kvantiteter, principen i fördelningen enbart står i proportion till storleken på den areal som har överlåtits och inte, såsom föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 3950/92 och i artikel 7 i förordning nr 1546/88(21), till "de arealer som används för mjölkproduktion".
På denna punkt är det tillräckligt med två anmärkningar. För det första behövde domstolen i domen i målet Twijnstra inte alls specificera användningen av den överlåtna arealen, eftersom jordbruksföretaget i fråga i sin helhet användes för mjölkproduktion.(22) För det andra är det inte säkert att man av domen i fråga kan dra slutsatsen, såsom de intervenerande institutionerna påstår, att kravet, eller i vilket fall som helst bekräftelsen, på regler är olika, beroende på om det är fråga om SLOM-kvantiteter eller andra kvantiteter. Denna uppfattning motsägs egentligen av den omständigheten att domstolen i den domen just har stött sig på de allmänna bestämmelserna på området för fördelning av referenskvantiteter i händelse av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag. Jag vill erinra om att dessa bestämmelser uttryckligen anger att referenskvantitet skall ha tilldelats i förhållande till de "arealer som används för mjölkproduktion".
14 Av vad som ovan har anförts följer att den uppfattning som såväl Förenade kungarikets regering som de intervenerande institutionerna företräder, nämligen att olika system skulle gälla för fördelning av SLOM-kvantiteter respektive av andra kvantiteter, inte bekräftas av domen i målet Twijnstra. Denna uppfattning förefaller för övrigt inte heller motsägas av de särskilda bestämmelserna i regelsystemet på området, eftersom det i detta syfte förvisso inte är tillräckligt att åberopa att det används uttryck som delvis är olika ("grovfoderareal" i stället för "arealer som används för mjölkproduktion"(23)) men som egentligen med rätta kan anses ha samma betydelse.
Slutligen förefaller det mig inte heller rimligt att påstå att uppfattningen i fråga bekräftas av systemets inneboende logik, vilken snarare leder till att anse att den grundläggande principen, såsom den har fastslagits i regelsystemet och närmare bestämts i rättspraxis(24), skall vara densamma såväl för SLOM-kvantiteter som för andra kvantiteter. Jag vill tillägga att jag över huvud taget inte anser att rådets och kommissionens ståndpunkt är övertygande. Enligt deras uppfattning kan den överlåtande och den övertagande partens intressen sammanjämkas enbart om fördelningen sker i proportion till den areal som har överlåtits, utan att det tas någon hänsyn till denna areals produktionsändamål. De påstår att detta leder till att det samtidigt säkerställs att de kvantiteter som fördelats mellan dem inte överstiger den totala kvantitet som ägaren skulle haft rätt till om han inte hade överlåtit en del av jordbruksföretaget.(25) Om det skall väljas ett kriterium för fördelning som slutligen gör det möjligt att säkerställa att den tillgängliga referenskvantiteten inte överskrids, det vill säga den kvantitet som ägaren hade kunnat ha rätt till om han inte hade överlåtit en del av sitt jordbruksföretag, ser jag ingen anledning till att förkasta just det kriterium som, eftersom det grundas på de arealer som faktiskt används för mjölkproduktion, inte enbart uppfyller detta syfte utan även kravet på skälighet och en avvägning av olika intressen.
15 Det återstår att bedöma om den här föreslagna tolkningen, såsom Förenade kungarikets regering hävdar, riskerar att bli omöjlig att tillämpa och således kommer att omöjliggöra all kontroll över den faktiska användningen av mark vid tidpunkten för tilldelningen av bidrag för avstående från saluförande. Med hänsyn till att förordning nr 1078/77, för att bidrag skall beviljas, inte kräver information som gör det möjligt att sluta sig till vilken del av jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion, kan myndigheterna med rätta hävda att de inte förfogar över de nödvändiga uppgifterna, som i det förevarande fallet härrör från år 1980.(26)
I det avseendet vill jag först anmärka att eventuella kontrollsvårigheter i princip skall handläggas och lösas av de nationella myndigheterna och kan inte rättfärdiga en felaktig tolkning av gemenskapsbestämmelserna. Jag medger emellertid att det inte helt kan bortses från att det kan vara omöjligt att fastställa hur den areal som har överlåtits användes vid tilldelningen av bidrag för avstående från saluförande, när medlemsstaten i fråga inte har någon information i det avseendet och den övertagande parten inte är i stånd att framlägga några bevis. I ett sådant fall borde medlemsstaten i fråga ha möjlighet att företa fördelningen mellan den överlåtande och den övertagande parten på grundval av andra objektiva kriterier, i förekommande fall helt enkelt i proportion till storleken på den areal som har överlåtits, vilken dess faktiska användning än har varit.
16 En sådan möjlighet kan enligt min mening härledas antingen från de allmänna bestämmelserna på området, som uttryckligen föreskriver att medlemsstaterna har befogenhet att fastställa andra kriterier, eller från de bestämmelser som är av betydelse i det förevarande fallet. Artikel 1.2 i förordningen hänvisar nämligen, som jag redan har påpekat, till artikel 7 i förordning nr 3950/92, och i artikel 2 i förordningen föreskrivs uttryckligen att en särskild referenskvantitet "skall fastställas av medlemsstaten i enlighet med objektiva kriterier". Det är naturligtvis nödvändigt att dessa kriterier uppfyller de villkor som uppställs i domstolens rättspraxis, det vill säga att det är fråga om kriterier som "kan kontrolleras objektivt, som fastställts på allmänt sätt och på förhand, som är oberoende av de berörda näringsidkarnas vilja och som är anknutna till jordbruksföretaget i fråga eller den jordbruksverksamhet som bedrivs inom detta".(27)
Den lösning som angetts måste, oberoende av de bestämmelser som jag just har erinrat om, vara strikt begränsad till det fall då det inte är möjligt att fastställa vilken den verkliga användningen var av de arealer som överlåtits vid den tidpunkt då bidrag för avstående från saluförande beviljades. Den princip som ligger till grund för hela regelsystemet är nämligen principen om fördelning i proportion till de arealer som används för mjölkproduktion. Det är enbart i fall då den övertagande parten, som har bevisbördan, inte lyckas bevisa hur den mark som överlåtits till honom faktiskt användes vid den tidpunkt då bidrag för avstående från saluförande beviljades som medlemsstaten i fråga kan fördela den tillgängliga kvantiteten i proportion till den areal som har överlåtits.
17 Jag anser slutligen att en bokstavlig och systematisk analys av de bestämmelser som det här är fråga om rimligen kan leda till slutsatsen att en särskild referenskvantitet, i händelse av partiell överlåtelse av ett jordbruksföretag som omfattas av en skyldighet att avstå från saluförande, skall fördelas i proportion till de arealer som faktiskt används för mjölkproduktion, varvid med detta uttryck, såsom det har förtydligats i rättspraxis, skall förstås samtliga arealer i de jordbruksföretag som direkt eller indirekt bidrar till mjölkproduktionen.(28)
Medlemsstaterna har emellertid befogenhet att företa en fördelning mellan den överlåtande och den övertagande parten på grundval av storleken på den areal som behållits respektive överlåtits, i den händelse de inte förfogar över nödvändiga uppgifter och då den övertagande parten inte är i stånd att bevisa hur den mark som har överlåtits till honom faktiskt användes vid den tidpunkt då bidrag för avstående från saluförande beviljades.
Giltigheten av artikel 1.2 och artikel 2 i förordningen (den andra frågan)
18 De slutsatser som jag har kommit fram till avseende tolkningen av de omtvistade bestämmelserna gör det överflödigt att pröva om de eventuellt är ogiltiga på grund av åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar, proportionalitetsprincipen och principen om skydd för äganderätten. Jag kommer således att behandla denna fråga mycket kortfattat.
Jag börjar med att anmärka att om det ansågs legitimt att fördela den särskilda referenskvantiteten mellan den överlåtande och den övertagande parten, utan att alls beakta den faktiska användningen av de brukade arealerna, skulle detta kunna leda till situationer som är uppenbart motsägelsefulla, och jag skulle vilja gå så långt som att säga att deras rättsenlighet är tvivelaktig. Låt oss till exempel föreställa oss ett jordbruksföretag med blandad produktion i vilket 10 procent av den totala arealen används för mjölkproduktion och återstående 90 procent används för annat (till exempel jordbruksodlingar där producenten säljer avkastningen i parti). Enligt den tolkning som förespråkas av Förenade kungarikets regering och de intervenerande institutionerna skulle en köpare av de 10 procent av arealen som används för mjölkproduktion erhålla endast 1/10 av den referenskvantitet som tillkommer jordbruksföretaget, medan större delen av denna referenskvantitet skulle kvarstå för den överlåtande parten. Jag tvivlar starkt på att en sådan lösning kan anses vara förenlig med de grundläggande principerna i gemenskapsrätten, i synnerhet med hänsyn till den övertagande partens berättigade förväntningar, då denne, som av den överlåtande parten köpt eller arrenderat den del av jordbruksföretaget som används till mjölkproduktion, skäligen kunde förvänta sig att återuppta verksamheten då perioden för avstående från saluförande löpt ut.
19 På denna punkt skall det erinras om att domstolen i domen i målet Twijnstra (och således vad beträffar SLOM-producenter) uttryckligen har fastslagit att "den övertagande parten med rätta kan förvänta sig, såsom de producenter som avses i domarna i målen Mulder och Von Deetzen, att åter kunna använda den mark som har övertagits för mjölkproduktion, när väl perioden för avstående från saluförande är slut. Att utesluta den övertagande parten från denna möjlighet skulle leda till ett åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar".(29)
Rådet, kommissionen och Förenade kungarikets regering hävdar emellertid att det inte vore riktigt att överföra detta uttalande av domstolen på det förevarande fallet. För det första har, enligt dem, de kriterier som används för fördelning av den tillgängliga kvantiteten mellan den överlåtande och den övertagande parten från början varit annorlunda för SLOM-producenter. För det andra har den bestämmelse i vilken föreskrivs att fördelningen skall ske i förhållande till de "arealer som används för mjölkproduktion" trätt i kraft först efter den tidpunkt då kärandena tog över en del av jordbruksföretaget. För det tredje har de anfört att de omtvistade bestämmelserna enbart är en trogen tillämpning av de principer som domstolen har fastslagit i domen i målet Twijnstra, varför näringsidkarna i sektorn skulle ha kunnat vänta sig ett sådant regelsystem som det som här är i fråga. Kärandena har slutligen anfört att de inte på något sätt kan åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar, än mindre med tanke på det stora utrymme för skönsmässig bedömning som gemenskapslagstiftaren har inom området för jordbrukspolitiken.
20 Jag vill således först påpeka att de berörda institutionerna och Förenade kungarikets regering förefaller ha en mycket begränsad syn på principen om skydd för berättigade förväntningar. Den omständigheten, att kriteriet för fördelning i proportion till de arealer som används för mjölkproduktion skulle ha trätt i kraft först efter den tidpunkt då kärandena tog över en del av jordbruksföretaget i fråga, är ingalunda avgörande. Det är i det avseendet tillräckligt att erinra om att själva kvotsystemet inte trädde i kraft förrän senare, vilket, om det nu skulle vara nödvändigt, visar att en ändring eller ett införande av en ny bestämmelse förvisso inte i sig kan innebära att det blir omöjligt att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar för att kunna återuppta mjölkproduktionen. Vidare har visserligen gemenskapslagstiftaren ett stort utrymme för skönsmässig bedömning inom området, men detta utrymme kan under inga omständigheter utnyttjas på sådant sätt att en sådan grundläggande princip i gemenskapens rättsordning som principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosätts.
Vad beträffar verkan av domen i målet Twijnstra anser jag att det är tillräckligt att hänvisa till de ovan redovisade synpunkterna.(30) Därför begränsar jag mig här till att upprepa att den domen på intet sätt bekräftar att det skulle gälla olika system för SLOM-producenter respektive övriga producenter vad beträffar fördelningen av tillgänglig referenskvantitet. I den domen har nämligen domstolen, för att komma fram till den angivna lösningen, låtit sig ledas av principen om fördelning i proportion till de arealer som används för mjölkproduktion, som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 857/84 (numera artikel 7 i förordning nr 3950/92) och av artikel 5 i förordning nr 1371/84 (numera artikel 7 i förordning nr 1546/88), det vill säga av de bestämmelser som i allmänhet reglerar fördelningen av referenskvantiteter i händelse av partiell överlåtelse av jordbruksföretag.
Slutligen är det knappast nödvändigt att tillägga att den tolkning som föreslås av institutionerna, som jag redan har påpekat, inte är den enda som kan garantera systemets stabilitet och hindra överskridande av den totala kvantitet som skulle ha tillfallit ägaren om han inte hade överlåtit en del av sitt jordbruksföretag, eftersom dessa syften ven kan uppnås genom att acceptera den tolkning som jag föreslår.(31)
21 Sammanfattningsvis skall det enligt min mening fastslås att bestämmelserna i fråga strider mot principen om skydd för berättigade förväntningar, om de tolkas så att de alltid och under alla omständigheter förpliktar medlemsstaterna att fördela den tillgängliga referenskvantiteten mellan den överlåtande och den övertagande parten i proportion till den areal som behållits respektive överlåtits, även när det har visats hur de överlåtna arealerna faktiskt används. Denna slutsats gör det överflödigt att pröva de andra grunder för ogiltighet som kärandena i målet vid den nationella domstolen har åberopat.(32)
Förslag till avgörande
22 Med hänsyn till det ovan anförda föreslår jag att domstolen lämnar följande svar till den nationella domstolen:
1) Artikel 1.2 och artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 2055/93 av den 19 juli 1993 om tilldelning av en särskild referenskvantitet till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter skall tolkas så, att referenskvantiteten i händelse av partiell överlåtelse av jordbruksföretaget skall fördelas mellan den överlåtande och den övertagande parten i förhållande till den del av företaget som vid den tidpunkt då den överlåtande parten åtog sig att avstå från saluförande direkt eller indirekt användes för mjölkproduktion.
Enligt artikel 1.2 och artikel 2 i förordning nr 2055/93 får medlemsstaterna fördela den särskilda referenskvantiteten mellan den överlåtande och den övertagande parten i förhållande till den areal som har behållits eller överlåtits, således oberoende av hur de faktiskt användes vid den tidpunkt då den överlåtande parten åtog sig att avstå från saluförande, endast om den berörda medlemsstaten inte förfogar över nödvändiga upplysningar och den överlåtande parten inte kan lägga fram bevisning i det avseendet.
2) Vid en granskning av artikel 1.2 och artikel 2 i förordning nr 2055/93 tolkade på detta sätt har det inte framkommit några omständigheter som kan inverka på bestämmelsernas giltighet.
(1) - EGT L 187, 1993, s. 8.
(2) - EGT L 131, 1977, s. 1.
(3) - EGT L 148, 1968, s. 13.
(4) - EGT L 90, 1984, s. 10.
(5) - EGT L 90, 1984, s. 13.
(6) - Domar av den 28 april 1988 i mål 120/86, Mulder (Rec. 1988, s. 2321), och i mål 170/86, Von Deetzen (Rec. 1988, s. 2355).
(7) - Denna förkortning kommer av det nederländska uttrycket "slachtoffers omschakeling", vilket bokstavligen betyder offer för omställning.
(8) - EGT L 84, 1989, s. 2.
(9) - Domar av den 11 december 1990 i mål C-189/89, Spagl (Rec. 1990, s. I-4539) och i mål C-217/89, Pastätter (Rec. 1990, s. I-4585).
(10) - EGT L 150, 1991, s. 35.
(11) - EGT L 405, 1992, s. 1.
(12) - Min kursivering. I denna bestämmelse upprepas och preciseras artikel 7 i förordning nr 857/84.
(13) - EGT L 139, 1988, s. 12 [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå]. Denna förordning har upphävt och ersatt kommissionens förordning (EEG) nr 1371/84 av den 16 maj 1984 om tillämpningsföreskrifter för den tilläggsavgift som avses i artikel 5c i förordning (EEG) nr 804/68 (EGT L 132, 1984, s. 11; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), vilken, till den del som här är intressant, innehåller bestämmelser som motsvarar artikel 5.
(14) - Min kursivering. Förordning nr 1546/88 hade i sin tur upphävts genom kommissionens förordning (EEG) nr 536/93 av den 9 mars 1993 (EGT L 57, 1993, s. 12) men har delvis fortsatt att vara i kraft med stöd av artikel 9.
(15) - Dom av den 19 maj 1993 i mål C-81/91 (Rec. 1993, s. I-2455), punkt 29.
(16) - EGT L 167, 1978, s. 45.
(17) - I motsats till kärandena anser jag inte att användningen av förledet grovfoder- i bestämmelsen i fråga är avgörande. Även om det medges att användningen av ett förled som betecknar "vegetabiliska produkter som används som kreatursföda" är synnerligen utmärkande, särskilt med tanke på det sammanhang där det förekommer, kvarstår det faktum att hänvisningen till "grovfoderareal" i bestämmelserna i fråga gör det nödvändigt att analysera den definition som ges i artikel 1.1 d i förordning nr 1391/78.
(18) - På denna punkt anser jag mig inte kunna stödja den uppfattning som har framförts under förfarandet, enligt vilken det i vilket fall som helst är uteslutet att bestämmelsen i fråga enbart avser de arealer som används för mjölkproduktion, eftersom en producent enligt artikel 5 i förordning nr 1078/77 är den som föder upp "nötkreatur" och inte mer specifikt mjölkkor. Det bidragssystem som införts genom förordning nr 1078/77 är tillämpligt på såväl jordbrukare som "avstår från att saluföra mjölk och mjölkprodukter" som på dem som "ställer om mjölkkobesättningar till köttproduktion". Det förefaller således berättigat att använda en mer allmän term än termen "mjölkkor" eftersom det är nödvändigt att definiera ett enhetligt producentbegrepp som är användbart i båda fallen.
(19) - Enligt denna förordning är producenten den som säljer eller levererar mjölk och inte den som föder upp nötkreatur. Det är i vilket fall som helst inte överflödigt att tillägga att domstolen även på senare tid har upprepat att definitionerna av [jordbruks]företag och producent i förordning nr 857/84 avser samtliga produktionsenheter som drivs av producenten i syfte att producera mjölk (dom av den 23 januari 1997 i mål C-463/93, Katholische Kirchengemeinde St Martinus Elten, REG 1997, s. I-255, i synnerhet punkt 17).
(20) - Domen i det i fotnot 15 ovannämnda målet, punkt 25.
(21) - Jag erinrar om att dessa bestämmelser har ersatt artikel 7 i förordning nr 857/84 respektive artikel 5 i förordning nr 1371/84, det vill säga de bestämmelser som domstolen grundade sig på i domen i målet Twijnstra för att komma till slutsatsen att fördelningen, enligt den allmänna principen i dessa bestämmelser, skall ske i proportion till den areal som har överlåtits.
(22) - Det är nämligen helt uppenbart att när all mark används för mjölkproduktion motsvarar relationen mellan den referenskvantitet som överlåtits och den totala kvantiteten förhållandet mellan den areal som överlåtits och jordbruksföretagets totala areal.
(23) - Det är emellertid just genom att grunda sig på att de här relevanta bestämmelserna använder uttrycket "grovfoderareal", medan det i artikel 7 i förordning nr 3950/92 hänvisas till "arealer som används för mjölkproduktion", som rådet och kommissionen samt Förenade kungarikets regering hävdar att det är fråga om olika system.
(24) - Se domen i målet Twijnstra, nämnd i fotnot 15, punkt 25, samt mer allmänt dom av den 6 december 1991 i mål C-121/90, Posthumus (Rec. 1991, s. I-5833), där domstolen fastslog att "fördelning skall göras i strikt proportion till storleken av de arealer i det aktuella jordbruksföretaget som används för mjölkproduktion" (punkt 9, min kursivering).
(25) - På denna punkt har institutionerna i fråga i verkligheten begränsat sig till att påstå, dock utan att ge tillräcklig förklaring, att det skulle vara fråga om en tolkning som stämde överens med den allmänna systematiken i det system som gemenskapslagstiftaren infört och att denne medvetet skulle ha gjort systemet för särskilda referenskvantiteter olikt systemet för "vanliga" kvantiteter.
(26) - Förenade kungarikets regering medger emellertid att man förfogar över dessa uppgifter avseende Benjamin Lays jordbruksföretag just eftersom ägaren till detta jordbruksföretag, frivilligt, hade bifogat dem till sin begäran om beviljande av bidrag för avstående från saluförande.
(27) - Domen i målet Posthumus, ovannämnd i fotnot 24, punkt 14. Det behöver knappast påpekas att det sistnämnda kriteriet lägger tonvikten just på markens produktionsändamål, så att det mycket väl kan anses att medlemsstaterna i vilket fall som helst inte kan, åtminstone inte helt, underlåta att beakta den del av arealen som används för mjölkproduktion.
(28) - Se i det avseendet dom av den 17 december 1992 i mål C-79/91, Knüfer (Rec. 1992, s. I-6895), punkt 13.
(29) - Domen i målet Twijnstra, ovannämnd i fotnot 15, punkt 23, min kursivering.
(30) - Se punkterna 12 och 13 ovan.
(31) - Se punkt 14 ovan.
(32) - I det avseendet vill jag tillägga att det enligt min mening inte förefaller möjligt att a priori utesluta att tillämpningen av andra fördelningskriterier för SLOM-producenter skulle visa sig vara omotiverat diskriminerande för dem. Även om nämligen principen om icke-diskriminering mellan producenter och konsumenter, såsom den fastslagits i artikel 40.3 andra stycket i fördraget, kräver att likartade situationer inte skall behandlas på olika sätt, med mindre denna skillnad skulle rättfärdigas av objektiva skäl, vilket domstolen har upprepat vid flera tillfällen, (se i det avseendet senast dom av den 15 april 1997 i mål C-22/94, The Irish Farmers Association, REG 1997, s. I-1809), är det rimligt att anta att den "subjektiva" skillnad som parterna har insisterat på inte är tillräcklig för att rättfärdiga olika behandling av SLOM-producenter respektive andra producenter.