62012CC0003_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A jelen ügy az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról és a 77/435/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 1989. december 21-i 4045/89/EGK tanácsi rendelet(2) 2. cikke (4) bekezdésének és 6. cikkének értelmezésére irányul.
2. Az említett rendelet arra irányul, hogy iránymutatást és segítséget adjon a tagállamoknak az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlege (a továbbiakban: az EMOGA Garanciarészlege) által finanszírozott ügyletek végrehajtásával kapcsolatos feladataik során, azaz e műveletek szabályszerűségének ellenőrzése, a szabálytalanságok megelőzése és kezelése, valamint a szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elvesztett összegek behajtása során. A rendeletben foglalt rendelkezések elsődlegesen arra irányulnak, hogy keretbe foglalják és megerősítsék azokat a vizsgálatokat, amelyeket az illetékes nemzeti hatóságoknak kell lefolytatniuk az ilyen pénzügyi támogatásban részesülő vállalkozások kereskedelmi okmányai alapján.(3)
3. Először is, a Conseil d’État (Franciaország) az általa előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelemben arra kéri – első ízben – a Bíróságot, hogy határolja körül a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdése értelmében vett „vizsgálati időszak” fogalmát, amely az említett rendelkezés szerint „július 1-jétől a következő év június 30-ig tart”, és amely időszakban a vizsgálati műveleteket le kell folytatni.(4)
4. Ezt a kérelmet egy olyan vizsgálattal kapcsolatos jogvita keretében terjesztették elő, amelyet 2000 májusában, az első „vizsgálati eljárásban” indítottak, amelyet azonban a vizsgált gazdasági szereplő miatt csak néhány hónappal később, 2001 januárjában, tehát a következő „vizsgálati időszakban” tudtak a helyszínen lefolytatni.(5)
5. A kérdést előterjesztő bíróság ezért egyrészt annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy milyen vizsgálati cselekményeket kell feltétlenül lefolytatni a 4045/89 rendelet szerinti vizsgálati időszakban,(6) másrészt pedig annak megválaszolását, hogy a vizsgált gazdasági szereplő magatartása, illetve mulasztása kihatással lehet-e erre a kérdésre.
6. Másodszor azt a kérdést teszi fel a Bíróságnak, hogy a vizsgált gazdasági szereplő cselekményeinek milyen kihatásai lehetnek a vizsgálat kimenetelére. Annak eldöntéséről van szó, hogy az érintett miatt meghiúsult vizsgálat esetén az illetékes hatóságoknak lehetőségük van-e elrendelni azoknak a támogatásoknak a visszatérítését, amelyeket úgy tűnik, hogy jogalap nélkül fizettek ki, és ha igen, akkor ez a visszaigénylés az ugyanezen rendelet 6. cikkének (2) bekezdése szerinti szankciók kategóriájába tartozik-e.
7. Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme az adott területen igen jelentős gazdasági vonzattal jár az alapjogvita idején érvényes számadatok tanúsága szerint.(7)
II – A jogi háttér
A – A 729/70 rendelet
8. A közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 1970. április 21-i 729/70/EGK tanácsi rendelet(8) hetedik preambulumbekezdése szerint „intézkedéseket kell tenni a szabálytalanságok megelőzése és kezelése, valamint az ilyen szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elvesztett összegek behajtása iránt; [és] meg kell határozni az ilyen szabálytalanságokért, illetve hanyagságért való pénzügyi felelősséget [nem hivatalos fordítás]”.
9. Az említett rendelet 8. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseknek megfelelően megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy
– meggyőződjenek az [EMOGA] által finanszírozott ügyletek tényleges végrehajtásáról és szabályszerűségéről,
– a szabálytalanságokat megelőzzék és kezeljék,
– a szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elveszett összegeket behajtsák.
A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot az ilyen céllal tett intézkedésekről, és különösen a közigazgatási és bírósági eljárások állásáról [nem hivatalos fordítás]”.
B – A 4045/89 rendelet
10. A 4045/89 rendelet első preambulumbekezdése felidézi a 729/70 rendelet fent említett 8. cikke értelmében a tagállamokra bízott háromféle feladatot.
11. A második preambulumbekezdés szerint „a kifizetéseket átvevő, illetve teljesítő vállalkozások kereskedelmi okmányainak vizsgálata az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek felügyeletének rendkívül hatékony eszköze lehet; […] ez a vizsgálat kiegészíti a tagállamok által már egyébként végzett egyéb ellenőrzéseket; továbbá […] e rendelet nem érinti azokat a vizsgálatra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket, amelyek az e rendeletben előírtnál szélesebb körűek”.
12. A 4045/89 rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerint a rendelet „– annak megállapítása végett, hogy az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek ténylegesen megvalósultak-e, illetve azok végrehajtása szabályszerű volt-e – az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszeréhez közvetve vagy közvetlenül kapcsolódó kifizetések jogosultjai, illetve kötelezettjei (a továbbiakban: »vállalkozások«) kereskedelmi okmányainak vizsgálatát szabályozza”.
13. A 1. cikk módosított(9) (2) bekezdése szerint e rendelet alkalmazásában „»kereskedelmi okmány[nak]« [minősül] a vállalkozás üzleti tevékenységével összefüggő minden könyv, nyilvántartás, elismervény és bizonylat, számla, termelés- és minőség-nyilvántartás, levelezés, valamint a bármilyen típusú kereskedelmi adatok, beleértve az elektronikusan tárolt adatokat, amennyiben ezek az iratok közvetlenül vagy közvetve az (1) bekezdésben említett ügyletekhez kapcsolódnak”.
14. A 4045/89 rendelet 2. cikkének (1), (2) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A tagállamok a vizsgálandó ügyletek jellegét figyelembe véve végzik a vállalkozások kereskedelmi okmányainak rendszeres vizsgálatát. A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a vizsgálatnak alávetendő vállalkozások kiválasztása a lehető legnagyobb mértékben garantálja az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerében a szabálytalanságok megelőzésére és feltárására irányuló intézkedések hatékonyságát. A kiválasztás során többek között figyelembe kell venni a vállalkozásnak az említett rendszeren belüli pénzügyi jelentőségét, valamint egyéb kockázati tényezőket.
(2) […]
A tagállamok minden egyes vizsgálati időszak tekintetében […] az export-visszatérítés terén és minden más megfelelő intézkedés esetében végzett kockázatelemzés alapján kiválasztják a vizsgálandó vállalkozásokat. A tagállamok megküldik a Bizottságnak a kockázatelemzés felhasználására vonatkozó javaslataikat […] [(10) ].
[…]
(4) A vizsgálati időszak július 1-jétől a következő év június 30-ig tart.
A vizsgálat legalább az előző vizsgálati időszak alatt véget érő 12 hónapos időszakra terjed ki; ez kiterjeszthető a 12 hónapos időszakot megelőző vagy követő, a tagállam által meghatározandó időszakokra[(11) ]”.
15. E rendelet 4. cikkéből következően „[a] vállalkozások az 1. cikk (2) bekezdésében és a 3. cikkben említett kereskedelmi okmányokat legalább az okmány keletkezési évének a végétől számított három évig megőrzik”, és „[a] tagállamok az említett okmányok megőrzésére hosszabb időtartamot is előírhatnak”.
16. Az említett rendelet 6. cikke értelmében:
„(1) A tagállamok biztosítják a vizsgálatért felelős tisztviselők jogát a kereskedelmi okmányok lefoglalására, illetve lefoglaltatására. Ezt a jogot a vonatkozó nemzeti rendelkezések kellő figyelembevételével kell gyakorolni, és az nem érinti az iratok lefoglalására vonatkozó büntetőeljárási szabályok alkalmazását.
(2) A tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak azon természetes, illetve jogi személyekkel szembeni szankciók kiszabására, akik elmulasztják az e rendeletből fakadó kötelezettségeik teljesítését.”
C – A 2988/95 rendelet
17. Az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18-i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet(12) 1. cikkének (2) bekezdése a következőképpen határozza meg a szabálytalanság fogalmát: „a közösségi jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként a Közösségek általános költségvetése vagy a Közösségek által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, […] [többek között] indokolatlan kiadási tételek miatt”.
18. E rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy az eljárás elévülési ideje az ilyen szabálytalanság elkövetését követő négy év, mindazonáltal egyrészt az ágazati szabályok ennél rövidebb, de legalább hároméves időszakot is előírhatnak, másrészt a tagállamok fenntartják maguknak a lehetőséget, hogy hosszabb időszakot alkalmazzanak.
19. A 2988/95 rendelet „Közigazgatási intézkedések és szankciók” elnevezésű II. címében szereplő 4. cikke értelmében:
„(1) Főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után
– tartozás tárgyát képező vagy jogtalanul kapott összegek utáni fizetési vagy visszafizetési kötelezettség formájában,
[…].
(2) Az (1) bekezdésben említett intézkedések alkalmazása a megszerzett előny, valamint – megfelelő rendelkezés esetében – az átalány alapján meghatározható kamat elvonására korlátozódik.
(3) Ennek értelmében azok a cselekmények, amelyekről megállapítható, hogy céljuk az adott ügyben alkalmazandó közösségi jog célkitűzéseivel ellentétes előnyszerzés azáltal, hogy mesterséges módon teremtik meg az előny megszerzéséhez szükséges feltételeket, az előny megszerzésének meghiúsulását vagy annak elvonását eredményezik.
(4) Az e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak.”
20. Az 5. cikk (1) bekezdésének b) pontja, amely szintén az említett II. címben szerepel, úgy rendelkezik, hogy a szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok az ebben a bekezdésben felsorolt közigazgatási szankciók kiszabását vonhatják maguk után, így különösen „olyan összeg megfizetés[ét], amely a jogtalanul szerzett vagy kicsalt összeget – adott esetben kamataival együtt – meghaladja; ez a többletösszeg az egyedi szabályokban megállapított százalékértéknek megfelelően kerül meghatározásra, és ez nem haladhatja meg a visszatartó hatáshoz feltétlenül szükséges szintet”.
III – Az alapeljárás, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
21. A Syndicat OP 84 nevű, 48 franciaországi székhelyű gyümölcs- és zöldségtermelőt tömörítő mezőgazdasági szervezet az 1997. július 1-je és 1998. december 31. közötti időszakra vonatkozó működési programot hajtott végre. Ezen az alapon az EMOGA Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó támogatásban részesült.
22. A Syndicat OP 84-et az illetékes nemzeti hatóságok 2000. május 30-án kelt levelükkel arról értesítették, hogy a 4045/89 rendeletben foglalt rendelkezések alapján helyszíni vizsgálatot tartanak. A vizsgálati cselekményeket azonban ténylegesen csak 2001. január 22. és 24. között lehetett elvégezni. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ezért a késedelemért a vizsgált szervezetet terheli a felelősség.
23. E vizsgálat alapján azt lehetett megállapítani, hogy bizonyos tevékenységek, amelyekkel kapcsolatban a Syndicat OP 84 azt állította, hogy azok tekintetében közösségi támogatásra jogosult, nem voltak támogathatóak tisztán egyéni jellegük miatt, amit utóbb maga az említett szervezet is elismert. Ezenkívül megállapítást nyert, hogy a Syndicat OP 84 tagjai által a működési alapba fizetett pénzügyi hozzájárulásokat számukra azonnal visszatérítették, és hogy az alapok fenntartásának ilyen formái nem felelnek meg a gyümölcs- és zöldségpiac közös szervezéséről szóló, 1996. október 28-i 2200/96/EK tanácsi rendelet 15. cikkében előírt követelményeknek.(13)
24. Az Office national interprofessionnel des fruits, des légumes et de l’horticulture (ONIFLHOR) (a gyümölcs-, zöldség- és kertészeti ágazatokkal foglalkozó országos szakmaközi hivatal) (a továbbiakban: ONIFLHOR) a 2001. október 30-i levelével azt kérte a Syndicat OP 84-től, hogy teljes egészében térítse vissza az 1997. és a 1998. évekre felvett összegeket. Ezt követően 2003. január 14-én a visszatérítendő összegekre vonatkozóan végrehajtható okiratot bocsátott ki.
25. 2006. november 7-i ítéletével a tribunal administratif de Marseille (marseille-i közigazgatási bíróság) hatályon kívül helyezte a Syndicat OP 84-gyel szemben kibocsátott végrehajtható okiratot.
26. Ugyanakkor a cour administrative d’appel de Marseille (marseille-i közigazgatási fellebbviteli bíróság) 2008. december 8-i ítéletével egyrészt hatályon kívül helyezte ezt az ítéletet, másrészt elutasította a Syndicat OP 84 által első fokon előterjesztett kérelmeket.
27. A Syndicat OP 84 a Conseil d’État elé terjesztett felülvizsgálati kérelme alátámasztásául különösen arra hivatkozott, hogy a cour administrative d’appel tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy határozott, hogy a közigazgatási szerv a 4045/89 rendelet 2. cikkében foglalt rendelkezések megsértése nélkül vizsgálatot indíthatott az 1999. július 1-je és 2000. június 30. közötti vizsgálati időszak alatt, és azt a 2000. július 1-je és 2001. június 30. közötti vizsgálati időszak során folytathatta, azon az alapon, hogy a Syndicat OP 84 magatartása lehetetlenné tette a tényleges vizsgálat lefolytatását az első időszak alatt.
28. Minthogy a Conseil d’État úgy ítélte meg, hogy az erre a jogalapra adandó válasz olyan, a jogvita eldöntése szempontjából meghatározó, de komoly nehézséget jelentő problémát vet fel, amely a 4045/89 rendeletben foglalt rendelkezések értelmezését igényli, 2012. január 2-i ítéletével úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
„1) Úgy kell-e értelmezni [a 4045/89] rendelet […] 2. cikkének (4) bekezdésében említett, július 1-jétől a következő év június 30-ig tartó vizsgálati időszakot, hogy a vizsgálatot végző közigazgatási szervnek ezen időszak alatt tájékoztatnia kell az érintett termelői szervezetet a tervezett vizsgálatról, valamint meg kell kezdenie és el kell végeznie valamennyi helyszíni és okiratokkal kapcsolatos vizsgálati cselekményt, továbbá közölnie kell a vizsgálat eredményét, vagy úgy, hogy ezen időszak alatt csak egyes eljárási cselekményeket kell elvégezni?
2) Feltéve, hogy a termelői szervezet magatartása vagy mulasztásai lehetetlenné teszik egy vizsgálati időszak alatt indított vizsgálat tényleges lefolytatását, a közigazgatási szerv a fent hivatkozott rendelet ilyen értelmű kifejezett rendelkezései hiányában is elvégezheti-e vizsgálati cselekményeit a következő vizsgálati időszak során, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétene, amelyre az ellenőrzés alanya hivatkozhat a vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben?
3) Ha az előző kérdésre a válasz nemleges, a közigazgatási szerv igényelheti-e a kifizetett támogatások visszatérítését, amennyiben a termelői szervezet magatartása vagy mulasztásai lehetetlenné teszik a tényleges vizsgálatot? Az ilyen intézkedés olyan szankciónak minősül-e, amely a rendelet 6. cikke rendelkezéseinek alkalmazásával előírható?”
29. Az Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer) (a továbbiakban: FranceAgriMer),(14) a francia és a lengyel kormány, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be a Bírósághoz. Az ügyben nem tartottak tárgyalást.
IV – Elemzés
A – Előzetes észrevételek
30. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint,(15) amely immár az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének d) pontjában is megtalálható, a közös agrárpolitika (KAP) az Európai Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozó területek között szerepel.(16) A tagállamok ezen az alapon a náluk maradt hatásköröket gyakorolva kiegészíthetik az uniós jogalkotó által az adott területen hozott intézkedéseket.
31. A tagállami hatáskör tehát jelentős marad, különösen az Unió által a KAP végrehajtása érdekében nyújtott pénzügyi eszközök ellenőrzését illetően. A tagállamok ugyanis – tekintettel arra, hogy az uniós költségvetés nagy összegeket bocsát a nemzeti hatóságok rendelkezésére, amelyek azokat elosztják a mezőgazdasági termelők és az ágazat más gazdasági szereplői között – kötelesek valamennyi szükséges intézkedést megtenni annak biztosítása érdekében, hogy ezeket az összegeket az uniós szabályozásban meghatározott céloknak megfelelően használják fel.(17) Ezt a vizsgálatot a nemzeti szabályok alkalmazásával, de az esetlegesen fennálló releváns uniós jogi rendelkezéseket tiszteletben tartva kell elvégezni. Más szóval a nemzeti jog határozza meg az említett vizsgálat szabályait, a hatáskörrel rendelkező hatóság jogkörét és az alkalmazható szankciókat, kivéve ha az uniós jogalkotó e tekintetben különös rendelkezéseket fogadott el.
32. Az uniós jogalkotó a KAP megfelelő végrehajtásának biztosítása, és különösen az azzal kapcsolatban esetlegesen felmerülő csalások elleni küzdelem érdekében olyan jogi aktusokat fogadott el, amelyek egységes vizsgálati kereteket létrehozó intézkedéseket vezetnek be. A 4045/89 rendelet az általa felváltott 77/435/EK irányelvvel(18) egyezően olyan rendszert hozott létre, amely a kifizetéseket átvevő, illetve teljesítő azon vállalkozások kereskedelmi okmányai rendszeres vizsgálatának biztosítására irányul, amelyek az EMOGA Garanciarészlegének keretén belül nagy pénzügyi jelentőséggel, illetve egyéb kockázati tényezőkkel bírnak.(19) A rendelet e célból meghatározza a vizsgálandó gazdasági szereplők körét, a vizsgálati időszakokat és a vizsgált időszakokat, valamint a vizsgálat részletes szabályait. A 4045/89 rendelet ezen túlmenően minimális jelleggel szabályozza a gazdasági szereplők egyes kötelezettségeit.(20)
33. E közös rendszer fennállása ellenére a tagállamok az uniós jogi alapelveket betartva továbbra is alkalmazhatnak szigorúbb intézkedéseket. Az adott területre vonatkozó uniós jogi rendelkezések minimumjellegét a 4045/89 rendelet második preambulumbekezdése is megerősíti, amely egyrészt azt tartalmazza, hogy a rendelettel bevezetett vizsgálati mechanizmus „kiegészíti a tagállamok által már egyébként végzett egyéb ellenőrzéseket”,(21) másrészt pedig hogy ez a rendelet „nem érinti azokat a vizsgálatra vonatkozó nemzeti rendelkezéseket, amelyek az e rendeletben előírtnál szélesebb körűek”. Ezt a – már a 729/70 rendeletben is jelen lévő(22) – irányultságot a 4045/89 rendeletet hatályon kívül helyező 485/2008 rendelet preambuluma(23) is megerősíti.
34. Hangsúlyozom, hogy a 4045/89 rendelet alapvetően a tagállamoknak az Unióval szemben fennálló kötelezettségei meghatározására, nem pedig a támogatásban részesülő vállalkozásoknak a tagállamokkal szemben fennálló jogai meghatározására irányul. Úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések által felvetett probléma téves előfeltételből ered, mivel az a megállapítás az alapja, hogy az érintett rendelkezéseknek az a célja, hogy az alkalmazandó nemzeti joghoz képest korlátozzák az illetékes hatóságok jogkörét azon vállalkozások tekintetében, amelyekkel szemben e rendelet alapján vizsgálat folytatható. Közelebbről úgy ítélem meg, hogy az említett rendelet értelmezni kért rendelkezéseiből nem vezethető le a nemzeti vizsgálati jogkörök elévülése vagy megszűnése.
35. Miként ezt a FranceAgriMer és a francia kormány is hangsúlyozta, a vizsgálat alá vonható vállalkozások jogbiztonságát az eljárásra vonatkozó elévülési idő biztosítja, amelyet a 2988/95 rendelet 3. cikke(24) minimálisan(25) négy évben határoz meg. Úgy vélem azonban, hogy a kereskedelmi okmányok megőrzésének időtartamára vonatkozó, a 4045/89 rendelet 4. cikkében szereplő szabályok nem tartoznak e védelem körébe, mivel ezeknek a szabályoknak egyértelműen az a célja, hogy olyan kötelezettséget írjanak elő, amelyekkel az uniós jog – a nemzeti jog által e tekintetben megállapított szigorúbb követelmények sérelme nélkül – az érintett vállalkozásokat terheli, nem pedig az, hogy olyan határidőt állapítsanak meg, amelyen túl az említett kötelezettség elévül.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és a második kérdésről
36. Minthogy a kérdést előterjesztő bíróság első két kérdésében felmerülő problémák hasonlóak, célszerűnek tartom együtt megválaszolni őket.
37. A kérdést előterjesztő bíróság első kérdése arra vonatkozik, hogy a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében meghatározott „vizsgálati időszakot” úgy kell-e értelmezni, hogy ezen időszak alatt a vizsgálat minden lépésének meg kell történnie, így tehát tájékoztatni kell a támogatás kedvezményezettjét a tervezett vizsgálatról, meg kell kezdeni a vizsgálatot, el kell végezni valamennyi helyszíni és okiratokkal kapcsolatos vizsgálati cselekményt, közölni kell az érintettel a vizsgálat eredményét, vagy pedig úgy, hogy ezen időszak alatt csak egyes eljárási cselekményeket kell elvégezni. Más szóval a Bíróságnak azt kell megválaszolnia, hogy a vizsgálatért felelős tisztviselőknek milyen cselekményeket kell feltétlenül elvégezniük a vizsgálat megkezdődésének éve júliusának 1. napja és a következő év júniusának 30. napja között.
38. A 4045/89 rendelet 2. cikke (4) bekezdése első albekezdésének szövege, amelynek értelmében „[a] vizsgálati időszak július 1-jétől a következő év június 30-ig tart”, első látásra a vizsgálati időszak fogalmának kiterjesztése ellen szól, mivel nem ad kifejezetten lehetőséget ezen az időszakon túl vizsgálati cselekmények lefolytatására, ellentétben a (4) bekezdés második albekezdésével, amely lehetőséget ad a vizsgálat tárgyát képező tevékenység időszakának kiterjesztésére.(26)
39. Ennek ellenére - a FranceAgriMerrel, a francia és a lengyel kormánnyal, valamint a Bizottsággal együtt – azon a véleményen vagyok, hogy a kérdéses rendelkezést nemcsak a szövegére tekintettel kell értelmezni, hanem összefüggéseire és általános céljaira is figyelemmel.
40. Ez utóbbi megállapítással kapcsolatban emlékeztetek arra, hogy a 4045/89 rendelet számos olyan jogi aktust említ, amely a Közösségek pénzügyi érdekeinek védelme érdekében az EMOGA Garanciarészlegének kiadásaihoz kapcsolódó ügyletek ellenőrzésének biztosítására irányul.(27) A 4045/89 rendelet preambulumából az is világosan kitűnik, hogy ez a rendelet az ezen a területen esetlegesen tapasztalható szabálytalanságok megelőzése és megszüntetése érdekében a tagállamok által végzett vizsgálatok hatékonyságának fokozására irányul, és ezt a célkitűzést – amennyire lehetséges – előnyben kell részesíteni a rendelet értelmezésekor.
41. Szeretném ezenkívül megjegyezni, hogy a 4045/89 rendelet 1. cikke megállapítja, milyen vizsgálati kötelezettségek terhelik a tagállamokat, a rendelet 2. cikkének (1) és (2) bekezdése pedig meghatározza e vizsgálat terjedelmét, részletezi a vizsgálattal érintett vállalkozások kiválasztásának szempontjait,(28) és szót ejt a tagállamok és a Bizottság között e tekintetben fennálló kölcsönhatásról.
42. A z említett 2. cikk megfogalmazása rávilágít arra, hogy célja a Bizottság felügyelete alatt működő egységes vizsgálati rendszer terjedelmének meghatározása, és hogy a Bizottságot minden évben tájékoztatni kell a nemzeti ellenőrzési programokról, valamint azok eredményéről.(29) A 4045/89 rendelet második preambulumbekezdése alapján az említett vizsgálati rendszernek nem célja, hogy megakadályozza a vizsgálat alá vont vállalkozások kiválasztását, illetve a vizsgálati intézkedések meghatározását illetően az e rendeletben előírtnál szélesebb körű tagállami intézkedések alkalmazását. Így az említett rendelet nem keletkeztet a vállalkozások részéről jogot arra, hogy csak a rendeletben előírt szabályok alapján és csak az előre meghatározott időszakban lehessen őket vizsgálni. A csalás elleni küzdelemre vonatkozó EUMSZ 325. cikkel ellentétes lenne ugyanis, ha elismernénk az uniós pénzügyi támogatásban részesülő vállalkozások erre irányuló jogát.
43. Közelebbről nézve a „vizsgálati időszak” 4045/89 rendelet 2. cikkében szereplő fogalommeghatározásának véleményem szerint egyszerűen az a célja, hogy meghatározza azt az időszakot, amely alatt meg kell vizsgálni azoknak a vállalkozásoknak a mintacsoportját, amelyek az említett rendelkezésben meghatározott kritériumoknak eleget tesznek. E rendelkezés nem kívánja korlátozni a nemzeti hatóságok arra vonatkozó lehetőségét, hogy az említett időszak előtt vagy után a nemzeti jog alapján fennálló hatásköreiket gyakorolják. Inkább arra irányul, hogy az ellenőrzési cselekmények gondos lefolytatásának biztosítása érdekében, és a vizsgálati cselekmények egységes programjának megszervezésére tekintettel megfelelő határidőt szabjon.
44. Ennek a fogalomnak az értelmezése tehát nem hathat ki az olyan nemzeti közigazgatási peres eljárásokban, amelyek – mint az alapeljárásban is – abból erednek, hogy egy vállalkozás keresettel megtámadja a nemzeti hatóság által hozott határozatot, mivel az említett cikk a tagállamokra, nem pedig az ilyen személyekre vonatkozik. Más lenne mindazonáltal a helyzet, ha a nemzeti jogalkotó a 4045/89 rendelet rendelkezéseit olyan szabályozással építette volna a belső jogba, amely szubjektív jogokat keletkeztetett volna a vállalkozások javára.(30)
45. A Bizottság ezzel egyezően azt adja elő, hogy a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdése nem arra irányul, hogy jogokat biztosítson a gazdasági szereplőknek, hanem hogy összhangba hozza a tagállamok tevékenységét a Bizottságnak az említett rendelet keretében gyakorolandó felügyeleti és koordináló szerepével.(31) Az előkészítő anyagok elemzése(32) is alátámasztja azt, hogy összefüggés áll fenn a fentiek szerint meghatározott „vizsgálati időszak” megfogalmazása és azon időpontok között, amikor a Bizottságnak cselekednie kell annak érdekében, hogy a tagállamok a lehető legteljesebb mértékben betartsák a tervezett vizsgálatok programját, amelyeket a vizsgálati cselekményeket megelőzően kell közölniük a Bizottsággal, és az alkalmazásról szóló éves jelentést, amelyet utólag kell megküldeniük neki. A 4045/89 rendelet 9. és 10. cikkében foglalt tájékoztatási menetrend(33) az említett 2. cikk (4) bekezdésében tartalmazza az erre az időszakra vonatkozó dátumokat, azaz az egyik év július 1-jét és a rákövetkező év június 30-át.
46. Osztom a Bizottság azon véleményét, miszerint ez a rendelkezés arra irányul, hogy a tagállamok által végrehajtandó vizsgálatok „idényeinek” időszakos és rendszeres jellegét biztosítsa, nem pedig arra, hogy olyan kötelezettséget írjon elő, amely alapján a vizsgálati időszak vége előtt rendelkezésre kell állniuk az eredményeknek. Magától értetődik azonban, hogy a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az EUMSZ 4. cikk (3) bekezdésében foglalt, jóhiszemű együttműködésre vonatkozó alapelvet. Ez azt is jelenti, hogy a tagállamok a lehető leghatékonyabban járnak el annak érdekében, hogy a 4045/89 rendelet alapján általuk elvégzendő vizsgálatokat az előzetesen meghatározott programoknak megfelelően és a kitűzött határidőn belül hajthassák végre. Úgy vélem, hogy ha az érintett vállalkozással szemben a vizsgálati időszak alatt nem foganatosítottak vizsgálati cselekményt, úgy ez tagállami kötelezettségsértésnek minősülhet, mivel az érintett tagállam nem tett meg minden, az uniós jogból eredő kötelezettségek végrehajtásának biztosításához szükséges intézkedést.
47. Amennyiben megállapítást nyer, hogy – miként az alapeljárásban – a nemzeti hatóságok megfelelő gondosságuk ellenére sem tudták befejezni a vizsgálataikat időben – azaz a jelen esetben 2000. június 30. előtt, nem feledve, hogy a vizsgálatról való értesítés 2000. május 30-án történt –, a tagállam véleményem szerint egyszerűen az eredetileg meghatározott évet követő év január 1-jére – vagyis a jelen esetben 2001. január 1-jéről 2002. január 1-jére – halaszthatja a szóban forgó vizsgálatra vonatkozó információknak a 4045/89 rendelet 9. cikkének (1) bekezdésében említett éves jelentés keretében történő megküldését.(34)
48. A FranceAgriMer és a beavatkozó kormányok tisztán gyakorlati szempontból hangsúlyozzák többek között, hogy a vizsgálatot végző nemzeti hatóságok alapvető nehézséggel szembesülhetnek, amikor a szigorúan egy évben meghatározott határidőn belül kell valamennyi, az adott vizsgálati időszakban vizsgálni kívánt vállalkozás tekintetében végrehajtaniuk az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben felsorolt valamennyi cselekményt és feladatot.(35)
49. A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése lényegében arra irányul, hogy úgy kell-e értelmezni a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdését, hogy az illetékes hatóságok az egyik vizsgálati időszakban már ténylegesen megkezdett vizsgálati cselekményeket a következő vizsgálati időszakban is folytathatják, anélkül hogy ezzel olyan eljárási szabálytalanságot vétenének, amelyre a vizsgált gazdasági szereplő a vizsgálat eredményeinek következményeit megállapító határozattal szemben hivatkozhatna, amennyiben e gazdasági szereplő magatartása vagy mulasztásai tették lehetetlenné azt, hogy az említett vizsgálatot az első vizsgálati időszak alatt ténylegesen lefolytassák.
50. Ez a kérdés abban különbözik az elsőtől, hogy a kérdést előterjesztő bíróság olyan konkrétabb eseteket vesz figyelembe, amelyekben – mint az alapeljárásban is – a vizsgálatot a vizsgálat alá vont kedvezményezett magatartása miatt nem lehetett teljes mértékben elvégezni azon vizsgálati időszak lejárta előtt, amelyben megindították.
51. Külső akadályoztatás esetén – mint az alapügy tényállásában is – a vizsgálati cselekményeket véleményem szerint a megkezdésüket követő év június 30-a után, vagy másképpen fogalmazva a következő vizsgálati időszak alatt is el lehet végezni, mivel a 4045/89 rendelet nem ír elő kötelező határidőt, hanem csupán olyan menetrendet állapít meg, amelyet a tagállamoknak lehetőség szerint követniük kell.
52. Más értelmezés mellett ugyanis kevésbé lenne eredményes a 4045/89 rendeletben meghatározott vizsgálati eljárás, pedig a vizsgálat elsődleges célja a rendelet első preambulumbekezdése értelmében a szabálytalanságok, illetve hanyagság következtében elvesztett összegek behajtása.
53. Hozzáteszem, hogy a Bíróságnak az előző pontra vonatkozóan elfogadott álláspontjától függetlenül nem fogadható el, hogy a vizsgált gazdasági szereplő a vele szemben folytatott eljárást úgy kerülhesse el, hogy egyszerűen megtagadja az együttműködést, és ezáltal megakasztja a vizsgálatért felelős tisztviselők eljárását.(36) A Bíróság által korábban már alkalmazott(37) nemo auditur propriam turpitudinem allegans
jogi elv alapján ugyanis a gazdasági szereplő nem hivatkozhat a vizsgálati eljárásban történt állítólagos – véleményem szerint nem is létező – szabálytalanságra, miszerint egyes vizsgálati cselekményeket az eredeti vizsgálati időszak lejárta után végeztek el, amikor pedig a végrehajtást éppen miatta halasztották el. A késleltető célú mulasztásokat, illetve akadályozásokat semmi esetre sem szabad megkönnyíteni és bátorítani.
54. Következésképpen úgy ítélem meg, hogy a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy a „vizsgálati időszak” abban szereplő fogalma nem értelmezhető úgy, mint amely alatt valamennyi vizsgálati cselekményt el kell végezni. Az e rendelkezésben meghatározott vizsgálati időszak alatt megkezdett cselekmények tehát folytatódhatnak a következő vizsgálati időszak alatt, ha az illetékes hatóságok igyekezetük ellenére sem tudták azokat kellő időben befejezni. Mindenesetre, még ha a Bíróság nem is fogadná el az általam javasolt megközelítést, akkor sem engedhető meg, hogy a vizsgálat alá vont támogatási kedvezményezett állítólagos eljárási szabálytalanságra hivatkozhasson abban az esetben, amikor saját cselekménye vagy mulasztása miatt nem lehetett a vizsgálati cselekményeket az első vizsgálati időszakban teljes körűen lefolytatni.
C – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről
55. A kérdést előterjesztő bíróság előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésére a Bíróságnak csak abban az esetben kell válaszolnia, ha a második kérdésre nemleges választ kell adni, vagyis ha a vizsgálatért felelős hatóságok vizsgálati cselekményeiket nem folytathatják a következő vizsgálati időszakban, miközben azok elvégzése ténylegesen a támogatás kedvezményezettjének magatartása vagy mulasztása miatt hiúsult meg.
56. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében annak eldöntését kéri, hogy ilyen esetben a vizsgálatért felelős hatóságok igényelhetik-e a vizsgálat alá vont – és így jogsértőnek bizonyult – gazdasági szereplőtől a kifizetett támogatások visszatérítését. Ezenkívül annak megválaszolását kéri, hogy az ilyen intézkedés szankciónak minősül-e a 4045/89 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében.
57. Tekintettel arra, hogy szerintem igennel kell válaszolni a kérdést előterjesztő bíróság által feltett második kérdésre, a FranceAgriMerrel és a francia kormánnyal egyezően azon az állásponton vagyok, hogy nem kell válaszolni erre a két részből álló kérdésre, mivel ebben az esetben irreleváns.
58. Mindazonáltal arra az esetre, ha a Bíróság mégis nemlegesen válaszolna az előzetes döntéshozatalra előterjesztett előző kérdésre, másodlagosan a következő észrevételeket kívánom megfogalmazni.
59. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés első részével kapcsolatban véleményem szerint kell, hogy az illetékes hatóságok igényelhessék a kifizetett támogatások visszatérítését, amennyiben – mint az alapeljárásban is – a tényleges vizsgálat e támogatások kedvezményezettjének cselekményei miatt hiúsult meg, függetlenül attól, hogy ezek a cselekmények tevékenység, csalás vagy halogató taktika, illetve kihagyás, mulasztás vagy hanyagság formájában valósultak meg.(38)
60. Miként a francia kormány is rámutat, a Bíróság más közösségi mezőgazdasági jogi aktusok értelmezésével összefüggésben már kimondta, hogy amennyiben nem lehet eredményesen lefolytatni a vizsgálatot, úgy azt kell megállapítani, hogy a vizsgálatot a kérelmező hibájából nem lehet lefolytatni, és a támogatás iránti kérelmet ezért – vis maior
esetét kivéve – el kell utasítani.(39)
61. Osztom a FranceAgriMer és a francia kormány azon álláspontját, miszerint az EMOGA Garanciarészlege által nyújtott támogatások kedvezményezettjei kötelesek a vizsgálatukért felelős hatóságokat minden olyan információval ellátni, amellyel bizonyítható, hogy ezeket a támogatásokat megalapozottan nyújtották, és az így finanszírozott ügyleteket szabályszerűen hajtották végre.(40) Ilyen bizonyítékok hiányában – függetlenül attól, hogy ez a kedvezményezettek mulasztásának vagy akár szándékosságának tudható-e be(41) – az említett hatóságok jogszerűen állapíthatják meg ez alapján, hogy a szóban forgó támogatásokat jogalap nélkül fizetették ki, és rendelhetik el ezért a visszatérítésüket.
62. Szeretnék rámutatni arra, hogy az általános jogelveknek megfelelően a támogatást akkor is vissza lehet téríttetni, ha a vizsgálat alá vont gazdasági szereplő nem járt el rosszhiszeműen, mivel a támogatás jogalap nélkülinek minősül, ha az érintett nem tudja bizonyítani, hogy megfelelt a támogatás elnyeréséhez szükséges feltételeknek.
63. Ez a megoldás abból a követelményből következik, amely alapján az EMOGA Garanciarészlege által finanszírozott ügyletekre vonatkozó rendszer működtetése érdekében elő kell segíteni a 4045/89 rendeletben meghatározott vizsgálati intézkedések megfelelő működését és hatékonyságát.
64. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés második részével kapcsolatban úgy vélem, hogy a kifizetett támogatások ilyen körülmények között történő visszatérítése nem tartozik a 4045/89 rendelet 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezések hatálya alá, amelyek értelmében a tagállamok megfelelő intézkedéseket hoznak azon természetes, illetve jogi személyekkel szembeni szankciók kiszabására, akik elmulasztják az említett rendeletből fakadó kötelezettségeik teljesítését.
65. A lengyel kormány e tekintetben helyesen mutat rá arra, hogy az uniós jog különbséget tesz a jogalap nélkül szerzett előnyök visszatéríttetésére irányuló intézkedések és a szándékosan vagy gondatlanul okozott szabálytalanságok következtében kiszabható szankciók között.
66. Közelebbről a 2988/95 rendelet, amely ugyanabba a normatív keretbe illeszkedik, mint a 4045/89 rendelet, és amely a jelen esetben figyelembe veendő általános elveket vet fel,(42) II. címében egyértelműen megkülönbözteti egymástól az „intézkedéseket” és a „közigazgatási szankciókat”, amelyek a Közösségek pénzügyi érdekeinek megsértéséből következhetnek. Az említett rendelet 4. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint főszabályként minden „szabálytalanság”(43) a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után, különösen a jogalap nélkül kifizetett összegek utáni – adott esetben kamattal terhelt – visszatérítési kötelezettség formájában. A 4. cikk (4) bekezdése kifejezetten tartalmazza, hogy „[a]z e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak”. A 2988/95 rendelet 5. cikke viszont felsorolja a szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságok miatt kiszabható „közigazgatási szankciókat”, így például közigazgatási bírság fizetését, illetve a jogalap nélkül kifizetett összeg arányában meghatározott, adott esetben kamattal terhelt többletösszeg megfizetését.(44)
67. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából is következik – miként erre a FranceAgriMer, valamint a francia és a lengyel kormány is rámutat – hogy a közösségi szabályozás alapján, jogalap nélkül szerzett előny visszafizetésének kötelezettsége nem minősül szankciónak. Ez a kötelezettség egyszerűen az illetékes hatóságok arra irányuló megállapításának szükséges következménye, hogy az uniós jog által biztosított előny megszerzéséhez szükséges feltételeket valójában nem teljesítették.(45)
68. Ugyanezt a felfogást kell követni a jogalap nélkül kifizetett támogatások visszafizetésére vonatkozó kötelezettség és a 4045/89 rendelet 6. cikkének (2) bekezdésében foglalt szankciók közötti különbségtételt illetően. Az így kapott támogatásoknak köszönhetően finanszírozott ügyletek – akár csak vélelmezett – szabálytalansága miatt a támogatások jogalap nélkülinek minősülnek, ami indokolttá teszi azt, hogy a vizsgálat alá vont személy visszatérítse azokat, anélkül hogy ez a visszatérítés jellegét tekintve pénzügyi természetű közigazgatási szankciónak minősülne. Ugyanez vonatkozik arra, ha a visszafizetést csupán annak következtében rendelik el, hogy az érintett nem küldte meg az illetékes hatóságok által annak ellenőrzése végett bekért iratokat, hogy a szóban forgó támogatás nyújtásának feltételei teljesültek.
69. Ebben az összefüggésben az elrendelt visszafizetésnek véleményem szerint az az elsődleges célja, hogy pótolja az EMOGA Garanciarészlegének, és ezáltal az Unió általános költségvetésének okozott pénzügyi veszteségeket,(46) valamint hogy újból igazságos versenyt teremtsen a szabálytalan módon előnyt szerző gazdasági szereplő és azon gazdasági szereplők között, akik nem jutottak jogtalan haszonhoz.(47) Ebből a szempontból az Unió érdekében eljáró, illetékes nemzeti hatóságok feladata a szabálytalannak minősülő feltételek mellett nyújtott közösségi pénzeszközöket visszatéríttetni, és nincs mérlegelési jogkörük azzal kapcsolatban, hogy célszerű-e elrendelni ezt a visszatérítést.(48)
70. A jogalap nélküli gazdagodás tilalma, amelyre a Bíróság több ízben hivatkozott az ítélkezési gyakorlatában,(49) és amelyet uniós jogi alapelvnek mondott ki,(50) szintén emellett szól. Kétségbevonhatatlan, hogy a jogalap nélkül szerzett pénzügyi előnyben részesülő személynek feltétlenül vissza kell fizetnie a kapott összegeket, a jelen ügyben az Unió által elszenvedett veszteség mértékéig.(51)
71. A teljesség kedvéért szeretnék rámutatni arra, hogy a 4045/89 rendelet 6. cikke szerinti szankciókra a visszatérítés elrendelésén felül kerülhet sor.(52) A jogszerűségre és a büntetések arányosságára vonatkozó uniós jogi alapelvek(53) alapján azonban ilyen szankció csak akkor szabható ki a vizsgálat alá vont gazdasági szereplővel szemben, ha az uniós jogban vagy a nemzeti jogban e célból különös rendelkezéseket fogalmaztak meg,(54) és a kiszabott szankció arányban áll a 4045/89 rendeletből eredő kötelezettségek megsértésével.
72. Ezzel szemben a szabálytalan feltételek mellett kifizetett támogatás visszatérítésére irányuló kötelezettség úgy értendő, mint közvetlen és egyenes következménye a támogatás jogalap nélküliségének, amelynek megállapítása önmagában kellő jogi alapnak minősül.
73. Úgy vélem ezért, hogy másodlagosan, amennyiben a második kérdésre nemleges válasz születik, a harmadik kérdésre egyrészt azt kell válaszolni, hogy abban az esetben, amikor a vizsgálat alá vont gazdasági szereplő magatartása vagy mulasztásai lehetetlenné tették a tényleges vizsgálatot, az illetékes nemzeti hatóságok igényelhetik a kifizetett támogatások visszatérítését, amennyiben e hatóságok ilyen körülmények között nem tudták ellenőrizni, hogy teljesültek-e a támogatások nyújtásának feltételei, másrészt pedig, hogy a visszatérítés igénylése nem minősül a 4045/89 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében vett szankciónak.
V – Végkövetkeztetések
74. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszoljon a Conseil d’État által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:
Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról és a 77/435/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 1989. december 21-i 4045/89/EGK tanácsi rendelet 2. cikkének (4) bekezdését nem úgy kell értelmezni, hogy a „vizsgálati időszak” – amely e rendelkezés szerint „július 1-jétől a következő év június 30-ig tart” – alatt valamennyi vizsgálati cselekményt el kell végezni, hanem úgy kell értelmezni, hogy az egyik vizsgálati időszak alatt megkezdett cselekmények folytatódhatnak a következő vizsgálati időszak alatt. Mindenesetre a vizsgálat alá vont gazdasági szereplő nem hivatkozhat eljárási szabálytalanságra a vizsgálat eredményeinek következményeire vonatkozó határozattal szemben abban az esetben, amikor saját cselekménye vagy mulasztása miatt nem lehetett a vizsgálati cselekményeket az első vizsgálati időszakban lefolytatni.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdés megválaszolására nincs szükség.
Másodlagosan, amennyiben az előző kérdésre nemleges válasz születik, a harmadik kérdésre azt kell válaszolni, hogy abban az esetben, amikor az illetékes hatóságok az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlege által finanszírozott ügyletek keretében kifizetett támogatások kedvezményezettjének magatartása vagy mulasztásai miatt nem tudták elvégezni a tényleges vizsgálatot, az illetékes hatóságok igényelhetik azon kifizetett támogatások visszatérítését, amelyekről nem tudták megállapítani, hogy jogos támogatások voltak, és az ilyen intézkedés nem minősül a 4045/89 rendelet 6. cikkének (2) bekezdése értelmében vett szankciónak.
(1) .
(2) – HL L 388., 18. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 9. kötet, 208. o. Ezt a több ízben módosított rendeletet az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról szóló, 2008. május 26-i 485/2008/EK tanácsi rendelet (HL L 143., 1. o., különösen az (1) preambulumbekezdés és az I. melléklet) foglalta egységes szerkezetbe és helyezte hatályon kívül.
(3) – Lásd különösen a 4045/89 rendelet első, harmadik és ötödik preambulumbekezdését.
(4)  –	Ez a problémakör eltér a Bíróság előtt folyamatban lévő C-671/11–C-676/11. sz. Viniflhor egyesített ügyek tárgyától, bár hasonló ahhoz, mivel az említett ügyekben ugyanezen, kérdést előterjesztő bíróság annak megválaszolására kérte a Bíróságot, hogyan élhetnek a tagállamok a 4045/89 rendelet 2. cikkének (4) bekezdése szerinti, a vizsgált időszaknak – azaz annak az időszaknak, amelyre a vizsgálat vonatkozik – „a 12 hónapos időszakot megelőző vagy követő […] időszakokra” történő, általuk meghatározott kiterjesztésére vonatkozó lehetőséggel, és ezt a kérdést elsősorban a jelen üggyel érintett „vizsgálati időszak” fogalmára tekintettel tették fel.
(5)  –	Mivel a jelen ügyben az első időszak 1999. július 1-jétől 2000. június 30-ig tart, a következő időszak 2000. július 1-jétől 2001. június 30-ig tart.
(6)  –	Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekből következően az előterjesztő bíróság kérdése konkrétan arra irányul, hogy az illetékes hatóságok kötelesek-e ezen időszak alatt értesíteni az érintett gazdasági szereplőt, megindítani a vizsgálatot, elvégezni valamennyi szükséges vizsgálati cselekményt, felhasználni a beszerzett igazoló okmányokat, és közölni a vizsgálatuk eredményét.
(7)  –	A Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről és a csalás elleni küzdelemről szóló éves jelentésében (COM (2001) 255 végleges, 8. és 88. o.) az Európai Bizottság arra mutatott rá, hogy 2000-ben a tagállamok által az EMOGA Garanciarészlegének kiadásai kapcsán megállapított csalások és szabálytalanságok 474,5 millió euróra, vagyis az EMOGA költségvetésének 1,17%-ára nőttek.
(8) – HL L 94., 13. o.
(9)  – A 4045/89/EGK rendelet módosításáról szóló, 1994. december 12-i 3094/94/EK rendelet (HL L 328., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 17. kötet, 24. o.) szerinti jogszabályszöveg.
(10) – Ua. A 3094/94 rendelet második preambulumbekezdése szerint „a vizsgálandó vállalkozások kiválasztásának [a 4045/89] rendelet 2. cikkében megállapított szabályait módosítani kell [többek között] oly módon, hogy […] a tagállamok számára a vállalkozások kiválasztásában nagyobb rugalmasságot biztosítsanak”.
(11) – Ua.
(12) – HL L 312., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.
(13) – HL L 297., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 20. kötet, 55. o.
(14)  – FranceAgriMer a mezőgazdasági és halászati termékekkel foglalkozó nemzeti iroda, amelyet az Office national interprofessionnel des fruits, des légumes, des vins et de l’horticulture [a gyümölcs-, zöldség-, bor- és kertészeti ágazatokkal foglalkozó országos szakmaközi hivatal] (VINIFLHOR) jogutódjaként hoztak létre, amely maga is az ONIFLHOR jogutódjaként jött létre.
(15)  – Lásd különösen a Bíróság előtt folyamatban lévő, C-373/11. sz., Panellinios Syndesmos Viomichanion Metapoiisis Kapnou ügyre vonatkozó, 2013. február 6-i indítványom 11. lábjegyzetében hivatkozott ítéleteket.
(16) – Az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése értelmében „[h]a egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta.”
(17)  – A 729/70 rendelet nyolcadik preambulumbekezdése is azt tartalmazza, hogy a Bizottság tisztviselői által végzett vizsgálatokat csupán „a tagállamok által saját kezdeményezésükre ellátott vizsgálatokat kiegészítve” kell lefolytatni, és utóbbiak „alapvető fontosságúak maradnak” [nem hivatalos fordítás].
(18)  – Az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap Garanciarészlegének finanszírozási rendszerébe tartozó ügyletek tagállamok által végzett vizsgálatáról szóló, 1977. június 27-i 77/435/EGK tanácsi irányelv (HL L 172., 17. o.). A 4045/89 rendelet harmadik preambulumbekezdése szerint a rendelettel arra kell ösztönözni a tagállamokat, hogy fokozzák a kereskedelmi okmányok vizsgálatát, amelyet addig az említett irányelv keretében hajtottak végre.
(19) – Lásd a 4045/89 rendelet hatodik preambulumbekezdését és 2. cikkének (1) bekezdését.
(20)  – Az említett rendelet 4. cikkének (2) bekezdése így felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy e téren további követelményeket állapítsanak meg.
(21)  – A 4045/89 rendelet 2. cikkének (5) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a]z e rendelet alapján végzett vizsgálat nem sérti [a közös agrárpolitika finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, továbbá egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról szóló, 1972. február 7-i 283/72/EGK rendelet (HL L 36., 1. o.)] 6. cikke, illetve a [729/70] rendelet 9. cikke alapján végzett vizsgálatokat”.
(22)  – A 729/70 rendelet 9. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezett, hogy az általa szabályozott vizsgálatokat „a tagállamok által a nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezésekkel összhangban végzett ellenőrzések sérelme nélkül” kell lefolytatni.
(23)  – A (3) preambulumbekezdés lényegében megismétli a 4045/89 rendelet második preambulumbekezdését, leszámítva egy terminológiai változtatást: az EMOGA Garanciarészlege helyébe 2007. január 1-jétől ugyanis az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) lépett.
(24)  – E cikk szerint az említett időtartam legalább három év, de a tagállamok hosszabb időt is előírhatnak.
(25)  – Lásd az ezen elévülési szabály, és az ugyanilyen típusú, más elévülési szabályok által betöltött jogbiztonsági rendeltetéssel kapcsolatban a C-278/02. sz. Handlbauer-ügyben 2004. június 24-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-6171. o.) 40. pontját, és az említett rendelkezés által megállapított elévülés minimumjellegével kapcsolatban a C-131/10. sz. Corman-ügyben 2010. december 22-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-14199. o.) 54. pontját.
(26)  – Ez a második albekezdés – miként ez a 3094/94 rendeletből következik – így határozza meg a gazdasági szereplők tevékenységének azon időszakait, amelyek vizsgálat tárgyát képezhetik: „[a] vizsgálat legalább az előző vizsgálati időszak alatt véget érő 12 hónapos időszakra terjed ki; ez kiterjeszthető a 12 hónapos időszakot megelőző vagy követő, a tagállam által meghatározandó időszakokra”. Ebben az esetben másfajta időszakról van szó, amelyet ugyanezen, kérdést előterjesztő bíróság a folyamatban lévő, fent hivatkozott Viniflhor-ügyekben „vizsgált időszaknak” nevez.
(27)  – Így például ezt a rendeletet a 2988/95 rendeletre tekintettel kell végrehajtani, amely – miként arra a Bíróság a C-489/10. sz. Bonda-ügyben 2012. június 5-én hozott ítéletének 33. pontjában emlékeztetett – „a közösségi politikák által érintett összes területen egységes jogi keretet határoz meg”, és amely megállapítja, hogy az e rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében meghatározott „szabálytalanságok” milyen intézkedéseket vonnak maguk után.
(28)  – E tekintetben szeretném kiemelni, hogy az említett rendelet nem írja elő azt, hogy valamennyi érintett vállalkozást meg kell vizsgálni a 2. cikk (4) bekezdésében említett „vizsgálati időszak” alatt. Csupán azokat a minőségi és mennyiségi kritériumokat rögzíti, amelyek az egyes tagállamokat terhelő vizsgálati kötelezettséget meghatározzák.
(29)  – Hasonló kötelezettséget hozott létre a 729/70 rendelet 8. cikke (1) bekezdésének második albekezdése.
(30)  – Ez a helyzet például a francia mezőgazdasági törvénykönyv (code rural) R 622-49. és R 622-50. cikke esetében.
(31)  – Lásd az említett rendelet tizedik preambulumbekezdését.
(32)  – Az eredeti javaslat (COM (89) 290 végleges) 2. cikke (4) bekezdésének szövege megegyezik a 4045/89 rendelet végleges szövegével, de a módosított javaslat (COM (89) 623 végleges) a következőképpen szólt: „[a] vizsgálati időszak július 1-jétől a következő év június 30-ig tart. A tagállamok a vizsgálat végrehajtását július 1-je előtt is megkezdhetik, amennyiben a Bizottság jóváhagyta a jelen rendelet 10. cikke szerinti előirányzati programot ” (kiemelés tőlem).
(33)  – A 10. cikk (1)–(3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a tagállamok minden évben április 15-e előtt kidolgozzák a következő vizsgálati időszakban végrehajtandó vizsgálatokra vonatkozó előzetes programjukat, és megküldik a Bizottságnak, amely legfeljebb hat héten belül megvizsgálja azt. A 9. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[a] tagállamok e rendelet alkalmazásáról a vizsgálati időszakot követő január 1-je előtt
részletes jelentést küldenek a Bizottságnak” (kiemelés tőlem).
(34)  – A Bizottság helyesen mutat rá arra, hogy az 1995. december 19-i 2992/95/EK bizottsági rendelettel (HL L 312., 11. o.) módosított, a 4045/89 rendelet alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló, 1990. június 29-i 1863/90/EK bizottsági rendelet (HL L 170., 23. o.) II. melléklete 4. pontjának g) pontja kifejezetten rendelkezik a tagállam által megküldött éves jelentéssel érintett időszakot megelőző időszakban tartott vizsgálat befejezésének lehetőségéről, mivel ez a rendelkezés „a jelen jelentéssel érintett időszakot megelőző vizsgálati időszak alapján lefolytatott vizsgálatok eredményeire” hivatkozik, „amelyek nem álltak rendelkezésre az erre az időszakra vonatkozó jelentés megküldésekor” [nem hivatalos fordítás].
(35)  – Ahogyan a lengyel kormány is hangsúlyozza, a vizsgálat sajátos körülményei miatt szükséges lehet, hogy az eredeti vizsgálati időszak alatt megindított cselekmények ezen időszak lejártával is folytatódjanak, különösen amikor olyan szabálytalanságokat állapítanak meg, amelyek további nyomozást igényelnek, vagy ha nemzeti szintű vagy akár határokon átnyúló keresztellenőrzések eredményeit kell bevárni.
(36)  – Az alapeljárásban a FranceAgriMer által szolgáltatott adatok alapján úgy tűnik, hogy a Syndicat OP 84 hátráltatta a helyszíni vizsgálati cselekményeket azáltal, hogy több ízben is kérte a kitűzött időpont módosítását, és nem mutatta be az említett tisztviselők által kért iratokat.
(37)  – Így például Reischl főtanácsnok a 151/80. sz., Hoe kontra Bizottság ügyre vonatkozó indítványában (a Bíróság 1981. december 17-én hozott ítélete; EBHT 1981., 3161. o.) hangsúlyozta, hogy a jelöltek „nem támadhatják meg eredményesen a részvételükkel lefolytatott kinevezési eljárást olyan szabálytalanságokra hivatkozva, amelyek saját magatartásuknak tudhatók be” (lásd az említett ítélet 18. és 19. pontját is). A 316/82. és 40/83. sz., Kohler kontra Számvevőszék egyesített ügyekben 1984. február 9-én hozott ítélet (EBHT 1984., 641. o.) 13. pontjában a Bíróság szintén rámutatott arra, hogy „a Számvevőszék érvelésének elfogadása annak megengedését jelentené, hogy olyan jogsértésre hivatkozhasson, amit ő maga követett el”.
(38)  – E tekintetben emlékezetni szeretnék arra, hogy a 4045/89 rendelet első preambulumbekezdése, amely a 729/70 rendelet hetedik preambulumbekezdésében és 8. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezéseket ismétli meg, úgy rendelkezik, hogy a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy behajtsák azokat az összegeket, amelyek nemcsak „szabálytalanságok” következtében vesztek el, hanem „hanyagság” miatt is.
(39) – A C-131/00. sz. Nilsson-ügyben 2001. december 13-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-10165. o.) 32. pontja. Az adott ügyben a vizsgálatot azért nem lehetett lefolytatni, mert az érintett gazdálkodó nem vezetett nyilvántartást az állatokról.
(40)  – Lásd ebben az értelemben az előzetes döntéshozatalra utaló határozat hetedik preambulumbekezdését.
(41)  – Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat nyolcadik és kilencedik preambulumbekezdése szerint a kifizetett támogatások visszatérítését nemcsak a vizsgálatot végző hatóságok által bekért iratokat be nem nyújtó Syndicat OP 84 általi akadályoztatás miatt rendelték el, hanem egyébként a támogathatóság hiánya és az érintett működési alap finanszírozását illetően megállapított szabálytalanságok miatt is.
(42)  – A C-150/10. sz. Beneo-Orafti ügyben 2011. július 21-én hozott ítélet (EBHT 2011., I-6843. o.) 69. pontja, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat szerint „az uniós jogalkotó a 2988/95 rendelet elfogadásával számos általános elvet fektetett le az uniós jog megszegésével elkövetett szabálytalanságok ellenőrzési és szankciórendszerében, és megköveteli, hogy általában valamennyi ágazati rendelet tiszteletben tartsa ezeket az alapelveket”.
(43)  – E fogalomnak a 2988/95 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében foglalt meghatározását a közös agrárpolitika finanszírozása keretében történt szabálytalanságokról és tévesen kifizetett összegek behajtásáról, továbbá egy információs rendszer e téren történő létrehozásáról, valamint az 595/91/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. december 14-i 1848/2006/EK rendelet (HL L 355., 56. o.) 2. cikkének (1) bekezdése pontosította.
(44)  – Az említett rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint ez, a jogalap nélkül kifizetett összegek visszafizetésén felül, szankciójelleggel fizetendő összeg egyrészt az egyedi szabályokban megállapított százalékértéknek megfelelően kerül meghatározásra, másrészt pedig nem haladhatja meg a visszatartó hatáshoz feltétlenül szükséges szintet.
(45)  – Lásd különösen a C-349/97. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2003. május 8-án hozott ítélet (EBHT 2003., I-3851. o.) 269. pontját, amely szerint „a jelen ügyben alkalmazott korrekciók nem tekinthetők szankciónak, hanem csupán a Spanyol Királyság által teljesített kifizetések jogtalanságából eredő szükséges következménynek”, valamint a C-158/08. sz. Pometon-ügyben 2009. június 4-én hozott ítélet (EBHT 2009., I-4695. o.) 28. pontját, amely szerint „a szabálytalan gyakorlat révén jogtalanul szerzett előny visszafizetésének kötelezettsége […] nem szankció, hanem csupán annak a megállapításnak az egyszerű következménye, hogy a közösségi szabályozásból származó előny megszerzéséhez szükséges feltételeket mesterségesen hozták létre, amely jogtalanná teszi a szerzett előnyt, és igazolja visszafizetésük kötelezettségét”. Lásd még a fent hivatkozott Beneo-Orafti ügyben hozott ítélet 70. pontját is.
(46)  – A 2988/95 rendelet 1. cikkében foglalt rendelkezésekkel összhangban.
(47)  – Analógia útján lásd az Európai Közösségek Törvényszékének T-459/93. sz., Siemens kontra Bizottság ügyben 1995. június 8-án hozott ítéletét (EBHT 1995., II-1675. o.), amelynek 96. és 97. pontja szerint a jogellenes állami támogatás visszatérítése a támogatás kifizetése előtti helyzet visszaállítására irányul, ami feltételezi az abból következő összes pénzügyi előny megszüntetését, mivel ezek az előnyök torzítják a versenyt.
(48)  – Lásd ebben az értelemben a 146/81., 192/81. és 193/81. sz., BayWa és társai egyesített ügyekben 1982. május 6-án hozott ítélet (EBHT 1982., 1503. o.) 30. pontját, amely szerint „a [729/70 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésével] ellentétes értelmezésnek az lenne a hatása, hogy veszélybe kerülne az egyenlő bánásmód elve a különböző tagállamok vállalkozásai között, valamint a közösségi jog alkalmazása, aminek a lehető legnagyobb mértékben egységesnek kell maradnia a Közösség egészén belül”.
(49)  – Lásd különösen a 4/59–13/59. sz., Mannesmann és társai kontra Főhatóság ügyben 1960. április 4-én hozott ítéletet (EBHT 1960., 241. o.), valamint a 26/67. sz., Danvin kontra Bizottság ügyben 1968. július 11-én hozott ítéletet (EBHT 1968., 463. o., különösen 474. o.).
(50)  – A C-259/87. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 1990. július 10-én hozott ítéletben a Bíróság az EMOGA részére kifizetett összegekkel kapcsolatban kimondta, hogy a Közösség jogalap nélküli gazdagodása ellentétes lenne a közösségi jogi alapelvekkel.
(51)  – Lásd analógia útján a másik személy vagyonát jogalap nélkül növelő összeget elveszítő személyre vonatkozóan a C-47/07. P. sz., Masdar (UK) kontra Bizottság ügyben 2008. december 16-án hozott ítélet (EBHT 2008., I-9761. o.) 44. pontját, és a C-470/08. sz. van Dijk ügyben 2010. január 21-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-603. o.) 41. pontját.
(52)  – Lásd a fent hivatkozott Pometon-ügyben hozott ítélet 29. pontját is, amelynek értelmében „[a]nnak az importőrnek, aki szabálytalanul veti magát alá az aktív feldolgozási eljárásnak, és részesül annak előnyeiből azáltal, hogy mesterséges módon teremti meg az annak alkalmazásához szükséges feltételeket, ugyancsak ki kell egyenlítenie az érintett termékekre vonatkozó vámokat, adott esetben a nemzeti szabályozás által előírt közigazgatási, polgári jogi vagy büntetőjogi szankciók sérelme nélkül”;
kiemelés tőlem).
(53)  – Ez a kettős követelmény szerepel a 2988/95 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének b) pontjában, amelynek tartalmát fentebb ismertettem.
(54)  – A 2988/95 rendeletben foglalt közigazgatási szankciókkal kapcsolatban lásd a C-367/09. sz., SGS Belgium és társai ügyben 2010. október 28-án hozott ítélet (EBHT 2010., I-10761. o.) 43. pontját, valamint Kokott főtanácsnok ezen ügyre vonatkozó indítványának 35. és azt követő pontját.