61986J0047
RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 47/86 (
*1
)
I — Factos e tramitação processual
1.
O Regulamento n.° 2727/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos cereais (JO L 281, p. 1; EE 03 F9 p. 13), prevê, no seu artigo 11.o, n.° 1, que pode ser concedida uma restituição à produção, entre outros, para o milho utilizado na Comunidade para o fabrico de amido.
O Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, adoptado na mesma data, relativo às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (JO L 281, p. 57; EE 03 F9 p. 52), alterado pelo Regulamento n.° 1569/83 do Conselho, de 14 de Junho de 1983 (JO L 163, p. 8; EE 03 F28 p. 64), dispõe, no seu artigo l.°, n.° 1, que os Estados-membros concedam uma restituição à produção de 19,41 ECU por tonelada de milho destinado ao fabrico de amido. Nos termos do artigo 8.° daquele regulamento, serão aprovadas, de acordo com o processo dos comités de gestão, as modalidades de aplicação do regulamento, «e nomeadamente as respeitantes... b) à concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção que possam implicar a constituição de uma caução».
O Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, que estabelece regras de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 2742/75, no que diz respeito às restituições à produção para os produtos amiláceos e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 2026/75 (JO 185, p. 22; EE 03 F14 p. 190), prevê, no seu artigo 2.°, que as restituições à produção referidas no artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2742/75, atrás citado, serão entregues, entre outros, aos produtores de amido fabricado a partir de milho desde que provem que o produto-base em causa foi colocado sob fiscalização oficial pelo organismo competente designado pelos Estados-membros e se declarem dispostos a fornecer todas as indicações necessárias a essa fiscalização, sempre que tal lhes for pedido. Nos termos do artigo 3.°, n.° 1, daquele regulamento, a concessão da restituição fica subordinada à constituição, pelo titular do direito à restituição, de caução que garanta a transformação do produto-base e cujo montante, nos termos do n.° 2 do mesmo artigo, seja igual ao da restituição pedida, acrescido de 5%. No que respeita à liberação da caução, o artigo 3.°, n.° 3, do regulamento, dispõe:
«A caução será liberada:
a)
Quando o titular do direito á restituição tiver entregado ao organismo competente a prova de que pelo menos 96% da quantidade do produto-base colocado sob fiscalização foram transformados num prazo máximo de 90 dias a contar da aceitação do pedido de colocação sob fiscalização oficial.
Contudo, quando menos de 96% da quantidade do produto-base tenham sido transformados, da caução será liberado um montante igual ao da restituição à produção pagável pela quantidade de produto-base que foi transformado;
...»
Com excepção dos casos de força maior, a caução ou a parte dela que não for liberada é, por efeito do disposto no artigo 3.°, n.° 5, do regulamento, «considerada como perdida e o montante... será destinado ao reembolso da restituição entregue».
2.
A sociedade Roquette Frères obteve, junto do Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), a colocação sob fiscalização oficial de 12427,003 toneladas de milho, a fim de as transformar em amido, durante o mês de Dezembro de 1983; obteve igualmente, a título de restituição, a entrega de 1565926,65 FF, mediante a constituição de uma caução para um montante de 1644222,90 FF.
Tendo verificado que a quantidade transformado representava apenas 95,91% da quantidade de milho colocada sob fiscalização oficial, o ONIC determinou, por decisão de 10 de Fevereiro de 1984, liberar a caução apenas até montante igual à restituição a pagar sobre a quantidade efectivamente transformada, ou seja, 1501880,10 FF, e considerar a diferença, ou seja, 142342,80 FF, perdida por não ter sido transformada dentro dos limites regulamentares.
3.
A sociedade recorrente no processo principal interpôs perante o Tribunal Administrativo de Lille, em 2 de Abril de 1984, recurso de anulação da referida decisão.
A sociedade invocou, perante o órgão jurisdicional nacional, que a Comissão, ao adoptar o Regulamento n.° 1570/78, de 4 de Julho de 1978, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, tinha ignorado um dos termos da alternativa resultante do regulamento de habilitação, ou seja, o pagamento da restituição após a transformação e sem constituição de caução, e que a interpretação dada ao Regulamento n.° 1570/78 da Comissão atentava contra os princípios da proporcionalidade e da igualdade dos produtores de amido relativamente aos produtores de outros sectores económicos.
4.
Por decisão de 5 de Dezembro de 1985, o Tribunal Administrativo de Lille suspendeu a instância e, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, submeteu ao Tribunal as seguintes questões prejudiciais:
«1)
O Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, de 4 de Julho de 1978, nas disposições adoptadas em aplicação do artigo 8.°, alínea b), do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, podia prever que os adiantamentos sobre as restituições à produção antes da transformação do produto colocado sob fiscalização apenas podiam ser concedidos mediante a constituição de uma caução?
2)
Em caso afirmativo, a interpretação que deste regulamento é feita é correcta, quando a quantidade de produto-base transformada não atingir 96% da quantidade colocada sob fiscalização e não é contrária ao princípio da proporcionalidade da sanção ao facto que lhe deu origem?
3)
A diferença entre as soluções consagradas em matéria de reembolso das cauções, no regulamento em litígio e o Regulamento n.° 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho, no caso da restituição produção para o açúcar, não ignora o princípio da igualdade dos produtores?»
5.
A decisão de reenvio foi entregue na Secretaria Tribunal no dia 18 de Fevereiro de 1986.
6.
Em conformidade com o artigo 20.° do Protocolo relativo ao Estatuto do Tribunal de Justiça da CEE, a sociedade Roquette Frères, representada por Marcel Veroone e Jacques Dutat, advogados no foro de Lille, apresentou observações escritas em 27 de Maio de 1986 e a Comissão das Comunidades Europeias, representada por D. Sorasio, membro do seu Serviço Jurídico, na qualidade de agente, em 9 de Junho de 1986.
7.
Com base em relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu dar início à fase oral do processo, após ter colocado algumas questões à Comissão, a seguir reproduzidas no ponto III.
II — Observações escritas apresentadas ao Tribunal
1. Quanto à primeira questão
A recorrente no processo principal alega que o artigo 8.° do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho deixa a cargo da Comissão a adopção das modalidades de aplicação do regulamento, designadamente as respeitantes à concessão de adiantamentos sobre as restituições à produção. Ao fazer da concessão de tais adiantamentos o único modo de pagamento das restituições, a Comissão teria ultrapassado os limites da habilitação. Ainda que se admita que um regime de adiantamentos constitui uma vantagem para os operadores económicos, não se pode, uma vez que se trata de vantagem imposta contra o operador em questão, invocar a jurisprudência segundo a qual o operador que beneficia de uma vantagem deve suportar igualmente os inconvenientes que decorrem da necessidade de evitar qualquer abuso (ver acórdão de 26 de Julho de 1980, Pardini, 808/79, Recueil, p. 2103).
A recorrente no processo principal, considera que, em consequência, deve responder-se à primeira questão que o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão não é válido, na medida em que tornou obrigatório um regime de adiantamentos sobre as restituições mediante a constituição de caução, sem deixar aos operadores a possibilidade de obterem as restituições após a transformação e sem necessidade de constituírem caução.
A Comissão alega, a propósito da validade do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão à luz do artigo 8.° do Regulamento n.° 2742/75 do Conselho, que, pela referida disposição, o Conselho delegou na Comissão, nos termos do artigo 155.°, quarto travessão, do Tratado CEE, a responsabilidade de estabelecer as modalidades de aplicação de uma medida de que o Conselho fixou o princípio e campo de aplicação. No entender da Comissão, tal delegação poderia ser acompanhada de condições ou de limites e, no caso do artigo 8.° atrás citado, o Conselho precisou um certo número de aspectos que a Comissão devia necessariamente regulamentar, em especial a concessão de adiantamentos sobre as restituições, susceptíveis de implicar a constituição de uma caução. Para obedecer ao artigo 8.°, a Comissão teria, portanto, sido obrigada a implementar um regime de adiantamentos sobre as restituições, mas não a prever, em alternativa, outra modalidade de pagamento das restituições.
A Comissão acrescenta que, por outro lado, o regime das restituições à produção no sector dos cereais foi substancialmente alterado em 1986, nomeadamente pelo Regulamento n.° 1009/86 do Conselho, de 25 de Março de 1986, que estabelece as regras gerais aplicáveis às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (JO L 94, p. 6), ao abrigo do qual a restituição será concedida não ao transformador mas ao utilizador do amido resultante dos produtos-base em questão.
2. Quanto à segunda questão
A recorrente no processo principal considera, tal como a Comissão, que esta questão se desdobra, na realidade, em duas: por um lado, a de saber se a interpretação dada ao artigo 3.°, n.° 3, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão é correcta, e por outro, se tal interpretação não é contrária ao princípio da proporcionalidade.
a) Primeira parte
A recorrente no processo principal assinala que o valor de 96%, que figura no preceito, reflecte uma quebra de 4%, suposta corresponder à percentagem normal de quebraduras, desperdícios e poeiras existentes no milho destinado à transformação. Durante alguns anos, o ONIC teria, justamente, considerado que, quando a quantidade de pro-duto-base transformado não alcançasse os 96% da quantidade colocada sob fiscalização, os 4% de quebra normal deveriam ser neutralizados e, ao mesmo tempo que liberava a totalidade da caução, apenas teria exigido a entrega da restituição sobre a quantidade não transformada que excedesse a tolerância de 4%. Seria apenas na sequência de intervenção da Comissão que o ONIC teria decidido, nestes casos, só liberar a caução até ao montante da restituição a pagar sobre a quantidade efectivamente transformada. O regime de adiantamentos sobre a restituição, com a constituição obrigatória de uma caução, ter-se-ia, pois, tornado extraordinariamente penalizador, uma vez que o operador que, por pouco que fosse, tivesse, por razões independentes da sua vontade, transformado menos de 96% da quantidade colocada sob fiscalização, seria, para além da entrega da restituição sobre a quantidade que faltasse para atingir os 96%, sancionado pela retenção do montante do acréscimo da caução relativamente à restituição adiantada e do montante da restituição sobre a quebra de 4% considerada normal. Seria difícil imaginar que essa tivesse sido realmente a intenção da Comissão.
A Comissão defende, no que respeita à interpretação do artigo 3.°, n.° 3, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 1570/78, que resulta expressamente da redacção do preceito que, quando a quantidade de produto-base transformado não alcançar os 96% da quantidade colocada sob fiscalização, a caução apenas é liberada até ao montante da restituição a pagar sobre a quantidade transformada. O montante correspondente à parte da restituição considerada não devida, bem como ao acréscimo inicial de 5%, considerar-se-ia, portanto, perdido, interpretação que a Comissão teria sempre comunicado aos órgãos nacionais que lha pediram. Não teria cabimento qualquer margem de apreciação, uma vez que as normas comunitárias que estabelecem a concessão de subvenções no quadro da organização comum de mercado devem ser, a fim de evitar qualquer distorção da concorrência, interpretadas restritivamente, em conformidade com a jurisprudência (ver acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Países Baixos/Comissão, processo 11/76, Recueil, p. 245, n.° 9). Por outro lado, mesmo admitindo que haja ambiguidade, a disposição deveria, segundo a jurisprudência (ver acórdão de 29 de Abril de 1982, Pommerehnke, 66 e 99/81, Recueil, p. 1363), ser interpretada, em função do seu objectivo. Ora, a finalidade de um regime de caução seria precisamente garantir a realização de determinadas condições e de, no caso de as mesmas não serem preenchidas, acarretar uma certa penalização ao operador.
b) Segunda parte
A recorrente no processo principal alega que a interpretação dada ao artigo 3.°, n.° 3, segundo parágrafo, alínea a), do Regulamento n.° 1570/78, a supô-la correcta, é contrária ao princípio da proporcionalidade. Baseando-se na jurisprudência existente, a este respeito, em matéria de cauções [ver acórdão de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni, 122/78, Recueil, p. 677, e acórdão de 24 de Setembro de 1985, E. D. & F. Man (sugar) Ltd, 181/84, Recueil, p. 2889, 2897], a recorrente no processo principal considera que a sanção ultrapassa, de modo flagrante, os limites do apropriado e necessario para alcançar o objectivo prosseguido.
A Comissão recorda que, segundo jurisprudência constante, para apreciar a conformidade de uma disposição com o princípio da proporcionalidade importa verificar, em primeiro lugar, se os meios que aplica para realizar o objectivo que pretende estão de acordo com a importância deste e, em segundo lugar, se são necessários para o alcançar (ver, como último exemplo, o acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Denkavit France, 266/84, Colect., p. 149, 164). Ora, resultaria igualmente da jurisprudência (ver, designadamente, o acórdão de 23 de Fevereiro de 1983, Fromançais, 66/82, Recueil, p. 395) que, se o objectivo a atingir faz parte dos objectivos gerais ou das exigências de bom funcionamento dos mecanismos da política agrícola comum, o princípio da proporcionalidade não se opõe a que idênticas consequências sejam previstas para a não realização da operação que o beneficiário se comprometeu a efectuar e para a sua realização fora das condições prescritas. Finalmente, na medida em que a jurisprudência (ver acórdão atrás citado de 20 de Fevereiro de 1979, Buitoni) teria, a este respeito, estabelecido uma distinção entre a violação de uma obrigação principal e a de uma obrigação secundária, seria evidente que a condição da transformação do produto-base para a concessão da restituição à produção é uma obrigação principal e a perda da caução no caso da sua não realização perfeitamente lícita.
Além disso, a perda da caução apenas ocorreria abaixo de um nível de tolerância que tem largamente em conta que o produto base pode comportar uma certa proporção de quebraduras, depreciações e poeiras a eliminar. Finalmente, caso se ultrapassasse este limite, a caução não seria perdida na totalidade mas somente na proporção das quantidades não efectivamente transformadas, o que corresponde ao reembolso da parte da restituição indevidamente atribuída, acrescido de uma penalização simbólica, representando 5% da restituição entregue.
3. Quanto à terceira questão
A recorrente no processo principal defende que o regime de adiantamentos sobre as restituições estabelecido pelo Regulamento n.° 1570/78 da Comissão criou uma discriminação entre produtores contrária ao artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado CEE e, mais precisamente, ao regime estabelecido pelo Regulamento n.° 1729/78 da Comissão, de 24 de Julho de 1978, que estabelece as modalidades de aplicação respeitantes à restituição à produção para o açúcar utilizado na indústria química (JO L 201 p. 26; EE 03 F14 p. 216). Este regulamento não imporia o regime de adiantamentos como única forma de pagamento da restituição, limitando-se, no seu artigo 7.°, a conceder aos Estados-membros a faculdade de adiantar 80 % da restituição e a caução, exigida em caso de adiantamento sobre a restituição, ao abrigo do artigo 8.° n.° 3, deste regulamento, apenas seria perdida em medida correspondente ao reembolso a efectuar, calculado na proporção das quantidades que não foram transformadas.
No que respeita à validade da disposição em litígio face ao princípio da igualdade de tratamento dos produtores, a Comissão sustenta, em primeiro lugar, que este princípio não pode ser invocado relativamente a medidas favoráveis aos contribuintes. No caso de várias fórmulas possíveis mas em que apenas é aceite pelas disposições regulamentares a fórmula mais favorável considerada, não poderiam estas, por esse facto, estar viciadas de ilegalidade.
A Comissão observa, em segundo lugar, que este princípio supõe a obrigatoriedade de tratar de forma igual situações comparáveis, o que normalmente apenas pode acontecer com os produtores dum mesmo sector. Apenas em certos casos especiais de interdependência de mercados e de possibilidade de substituição generalizada de produtos é que o princípio pode ser invocado relativamente a outro sector. Ainda que os produtos da indústria química possam ser obtidos tanto a partir do açúcar como do milho e o Regulamento n.° 1400/78 do Conselho, de 20 de Junho de 1978, que estabelece as regras gerais aplicáveis à restituição à produção para o açúcar utilizado na indústria química (JO L 170, p. 9; EE 03 F14 p. 146), reconheça nos seus considerandos a necessidade da igualdade de tratamento, quanto ao montante da restituição, entre o açúcar utilizado nesta indústria e o milho transformado em amido, a igualdade de tratamento não pode compreender uma exigência de identidade absoluta nos pormenores de aplicação e modalidades de pagamento.
Finalmente, a Comissão defende que não existem diferenças apreciáveis entre os dois regimes de caução em causa. A parte o facto de o adiantamento sobre a restituição, por força do Regulamento n.° 1729/78, relativo ao açúcar, se limitar a 80% da restituição solicitada, a caução obrigatória seria, como para o milho, igual ao adiantamento acrescido de 5%, e este acréscimo seria considerado em todos os casos de perda da caução. A Comissão assinala que este regime de adiantamentos sobre a restituição, facultativo, não é aplicável nalguns Estados-membros, entre os quais a França, onde a restituição aplicável ao açúcar utilizado na indústria química apenas é entregue após a transformação ė onde não existe, portanto, a constituição de uma caução.
Para concluir, a Comissão considera, portanto, que deve responder-se às questões colocadas pelo órgão jurisdicional nacional da seguinte forma:
«A análise das disposições do Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, relativas às modalidades de concessão da restitução à produção e ao regime de liberação da garantia constituída pelo operador, não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a sua validade;
O artigo 3.°, n.° 3, segundo parágrafo, alínea a), do referido regulamento deve ser interpretado no sentido de que, quando menos de 96% das quantidades do produto-base colocados sob fiscalização oficial forem transformadas num produto que dá direito a restituição à produção, a caução constituída pelo operador apenas é liberada em montante igual à restituição correspondente às quantidades do produto-base efectivamente transformadas».
III — Questões colocadas pelo Tribunal à Comissão
O Tribunal convidou a Comissão a responder às seguintes questões:
1)
Por que razões não previu a Comissão, para o sector em causa, contrariamente a outros sectores próximos, a possibilidade de entregar as restituições uma vez terminada a produção e, portanto, sem que haja necessidade para o produtor de constituir uma caução?
2)
Por que razões fixou a Comissão a percentagem mínima de transformação em 96% da quantidade do produto-base?
A este propósito, convida-se a Comissão a:
a)
precisar a quebra que considera normal na transformação de milho em amido, e
b)
explicar se, em sua opinião, pode existir aí, tal como a recorrente no processo principal sustentou, uma quebra de mais de 4% por razões independentes da vontade do produtor.
3)
As modalidades de aplicação, cuja fixação é prevista pelo artigo 6.° do Regulamento n.° 1009/86 do Conselho, de 25 de Março de 1986, que estabelece as regras gerais aplicáveis às restituições à produção no sector dos cereais e do arroz (JO L 94, p. 6), distinguem-se, nos aspectos que interessam ao presente processo, das modalidades previstas pelo Regulamento n.o 1570/78 da Comissão e, em caso afirmativo, quais são as razões destas modificações?
IV — Respostas da Comissão às questões colocadas pelo Tribunal
1) Primeira questão
A razão pela qual o Regulamento n.° 1570/78 da Comissão, implementou um sistema de entrega da restituição antes da operação que lhe dá direito teria sido essencialmente, segundo a Comissão, permitir ao produtor beneficiar da subvenção no momento em que efectua as despesas ligadas à compra da matéria-prima e, se for caso disso, ao pagamento do direito nivelador à importação, uma vez que, durante o período considerado, o amido é frequentemente fabricado a partir de milho importado de países terceiros, que têm um direito nivelador elevado.
Um sistema de pagamento da restituição após o controlo da realidade e dos resultados da operação de transformação apenas teria permitido ao produtor beneficiar da subvenção depois de bastante tempo. O amido resultante da transformação seria, com efeito, frequentemente utilizado imediatamente no fabrico de um produto derivado devendo, então, o controlo abranger toda a cadeia de produção.
2) Segunda questão
A Comissão sublinha que, uma vez que a restituição é fixada por tonelada de pro-duto-base, a taxa de 96 % visa as quantidades físicas de milho efectivamente transformadas relativamente às quantidades colocadas sob fiscalização oficial e que esta taxa constitui uma margem de tolerância que tem em conta as perdas que possam eventualmente ocorrer.
A Comissão considera que a taxa máxima de 4% de quebra não parece susceptível de críticas do ponto de vista técnico. Esta taxa permitiria ter em conta as variações normais da humidade da matéria prima bem como a presença de impurezas. Desde que o milho fosse, na origem, da qualidade exigida — facto do qual o operador tem que se assegurar, procedendo, se for o caso, às necessárias operações de limpeza — seria praticamente impossível que uma variação que excedesse 4% ocorresse durante uma manipulação e armazenamento correctos segundo as regras da profissão. A Comissão não teve conhecimento de quaisquer dificuldades dos operadores em respeitarem esta margem de tolerância durante o período de aplicação do Regulamento n.° 1570/78.
3) Terceira questão
As modalidades de aplicação cuja fixação se encontra prevista no artigo 6.° do Regulamento n.° 1009/86 do Conselho, foram adoptadas pelo Regulamento n.° 2196/86 da Comissão, de 10 de Julho de 1986, que determina as modalidades de controlo e de pagamento das restituições à produção nos sectores dos cereais e do arroz (JO L 189, p. 12). Estas modalidades de atribuição da restituição à produção são bastante diferentes das anteriormente aplicáveis. Mais especificamente, a restituição já não é paga ao produtor de amido mas sim ao fabricante de produtos derivados autorizados, ou seja, ao utilizador/transformador de amido. O controlo necessário tem portanto em vista a utilização do amido e não a transformação do produto-base.
Segundo estas modalidades, o processo de atribuição da restituição à produção comporta as seguintes fases:
—
os fabricantes que desejem obter o benefício da restituição devem ser autorizados pelas autoridades nacionais (artigo 3.°),
—
com base em pedido específico do fabricante, as autoridades nacionais emitem um certificado de restituição relativo a determinada quantidade de amido ou de fécula a transformar e que indica a percentagem da restituição e a duração da validade do certificado (artigos 4.° e 5.°),
—
a entrega do certificado está sujeita à constituição, pelo fabricante, de uma garantia igual a 25 ECU por tonelada de amido ou de fécula (artigo 7°, n.° 1),
—
o pagamento da restituição efectua-se, após o controlo da operação de transformação, num prazo de 150 dias a contar da recepção do pedido do fabricante (artigos 6.° e 8.°); todavia, pode ser concedido um adiantamento igual ao montante da restituição, 30 dias após a recepção do pedido, mediante a constituição de uma garantia igual à restituição (artigo 9.°, n.° 2).
No caso de o fabricante não ter transformado pelo menos 95% das quantidades de amido ou de fécula indicadas no certificado de restituição, a garantia de 25 ECU por tonelada seria perdida, ao abrigo do artigo 7.°, n.° 2, do regulamento. O montante garantido de 25 ECU por tonelada representa actualmente 30% do montante da restituição. Se o fabricante beneficiou do pagamento antecipado, a garantia correspondente é perdida, salvo se o adiantamento for reembolsado.
Embora o novo sistema apenas preveja o pagamento de um adiantamento com base em pedido, este sistema não é substancialmente diferente do antigo na medida em que é sempre prevista uma perda financeira para o operador que não respeitar os compromissos de transformação assumidos, sob reserva — é certo — da margem de tolerância de 5%.
O. Due
Juiz relator
(
*1
)	Língua do processo: francês.