62000CC0279_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Η Επιτροπή ασκεί την υπό κρίση προσφυγή λόγω παραβάσεως κατά της Ιταλικής Δημοκρατίας προβάλλοντας την αιτίαση ότι ο νόμος 196, της 24ης Ιουνίου 1997, ο οποίος ρυθμίζει για πρώτη φορά τη διάθεση εργατικού δυναμικού σε τρίτους στην Ιταλία, παραβιάζει τις αρχές της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, όπως αυτές έχουν κατοχυρωθεί στα άρθρα 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) και 73 Β της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 56 ΕΚ), στο μέτρο που υποχρεώνει τις επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση, οι οποίες επιθυμούν να ασκήσουν δραστηριότητες στην Ιταλία, να εδρεύουν ή να έχουν υποκατάστημα στο έδαφός της και να καταθέτουν εγγύηση ύψους 700 εκατομμυρίων ιταλικών λιρών (ITL) σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος.
ΙΙ - ραγματικά περιστατικά και διαδικασία
2. Ο νόμος 196 ρυθμίζει τη δραστηριότητα των επιχειρήσεων (παρεχουσών υπηρεσίες) οι οποίες θέτουν στη διάθεση άλλης επιχειρήσεως (χρήστη) έναν ή περισσοτέρους εργαζομένους για την κάλυψη των προσωρινών αναγκών της επιχειρήσεως αυτής.
3. Το άρθρο 2 του νόμου ορίζει τις νομικές οντότητες οι οποίες έχουν το δικαίωμα να διαθέτουν εργατικό δυναμικό για προσωρινή απασχόληση. Σύμφωνα με την παράγραφο 1 της διατάξεως αυτής, τη δραστηριότητα αυτή μπορούν να ασκούν μόνον οι εταιρίες που είναι εγγεγραμμένες στο σχετικό μητρώο του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικής ρόνοιας. ροκειμένου να εγγραφούν στο εν λόγω επαγγελματικό μητρώο πρέπει να λάβουν άδεια από τον Υπουργό Εργασίας, η οποία έχει αρχικώς προσωρινή ισχύ και μετά από δύο έτη ασκήσεως της δραστηριότητας καθίσταται αορίστου χρόνου. Η χορήγηση της άδειας αυτής εξαρτάται από τη συνδρομή των προϋποθέσεων τις οποίες καθορίζει η παράγραφος 2 της διατάξεως αυτής. Οι προϋποθέσεις αυτές αποτελούν το αντικείμενο της υπό κρίση διαφοράς, στο μέτρο που υποχρεώνουν τις επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση να εδρεύουν ή να έχουν υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος και να καταθέτουν εγγύηση ύψους 700 εκατομμυρίων ITL σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος.
4. Η παράβαση των διατάξεων του άρθρου 2 του νόμου 196 συνεπάγεται, σύμφωνα με το άρθρο 10 του ιδίου νόμου το οποίο παραπέμπει στον νόμο 1396, της 23ης Οκτωβρίου 1960, κυρώσεις.
5. Επειδή η Επιτροπή θεώρησε ότι οι ανωτέρω προϋποθέσεις δεν συνάδουν προς τα άρθρα 59 και 73 Β της Συνθήκης, κίνησε, με το από 29 Ιουλίου 1998 έγγραφο, τη διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 226 ΕΚ). Η Ιταλική Κυβέρνηση απάντησε με το από 6 Νοεμβρίου 1998 έγγραφο, με το οποίο επιχείρησε, παραπέμποντας στα άρθρα 56 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 46 ΕΚ) και 66 της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 55 ΕΚ), να δικαιολογήσει τις προσβαλλόμενες ιταλικές διατάξεις για λόγους δημοσίας τάξεως, στο μέτρο που αποσκοπούν στη διασφάλιση αποτελεσματικής προστασίας των δικαιωμάτων των εργαζομένων σχετικά με τις αποδοχές τους και τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές έναντι του εργοδότη τους, επομένως, εν προκειμένω, της επιχειρήσεως που διαθέτει εργατικό δυναμικό για προσωρινή απασχόληση.
6. Η Επιτροπή έκρινε τα επιχειρήματα ανεπαρκή και απηύθυνε στις 28 Απριλίου 1999 αιτιολογημένη γνώμη στην Ιταλική Δημοκρατία, καλώντας την να άρει την προβαλλόμενη παράβαση εντός δύο μηνών. Η Ιταλική Δημοκρατία δεν απάντησε στο έγγραφο αυτό. Κατόπιν τούτου, στις 12 Ιουλίου 2000, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή ενώπιον του Δικαστηρίου, η οποία πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 13 Ιουλίου 2000.
7. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
α) να αναγνωρίσει ότι η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 59 και 73 Β της Συνθήκης, καθόσον υποχρεώνει τις επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση που είναι εγκατεστημένες στα λοιπά κράτη μέλη:
- να εδρεύουν ή να έχουν υποκατάστημα στο έδαφός της·
- να καταθέτουν εγγύηση ύψους 700 εκατομμυρίων ITL σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος·
β) να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.
8. Η Ιταλική Κυβέρνηση ζητεί από το Δικαστήριο:
α) να απορρίψει την προσφυγή·
β) να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
9. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως η Ιταλική Κυβέρνηση γνωστοποίησε ότι ορισμένες από τις διατάξεις του νόμου 196 που επέκρινε η Επιτροπή τροποποιήθηκαν με τον νόμο 388, της 23ης Δεκεμβρίου 2000, υπό την έννοια ότι τόσο στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο a, όσο και στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο c, προστέθηκε, μετά τις λέξεις «που έχει την έδρα της ή παράρτημά της στην ημεδαπή», η φράση «ή σε άλλο κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως». Επομένως, κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, οι αιτιάσεις της Επιτροπής κατέστησαν σε μεγάλο βαθμό άνευ αντικειμένου. Υπό τις συνθήκες αυτές, η Ιταλική Κυβέρνηση καλεί την Επιτροπή να παραιτηθεί από την προσφυγή της, τουλάχιστον όσον αφορά την πρώτη αιτίασή της καθώς και το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως.
10. Η Επιτροπή δεν ανταποκρίθηκε στο αίτημα αυτό. Στο πλαίσιο της υποθέσεως αυτής δεν υπήρξε προφορική διαδικασία.
ΙΙΙ - Οι σχετικές διατάξεις
1. Οι διατάξεις του κοινοτικού δικαίου
11. Τα άρθρα 59 και 73 Β της Συνθήκης ΕΚ ορίζουν τα εξής:
«Άρθρο 59
Στο πλαίσιο των κατωτέρω διατάξεων, οι περιορισμοί της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στο εσωτερικό της Κοινότητος καταργούνται προοδευτικώς κατά τη διάρκεια της μεταβατικής περιόδου, όσον αφορά τους υπηκόους των κρατών μελών που είναι εγκατεστημένοι σε κράτος της Κοινότητος άλλο από εκείνο του αποδέκτου της παροχής.
Το Συμβούλιο, προτάσει της Επιτροπής, δύναται με ειδική πλειοψηφία να επεκτείνει το ευεργέτημα των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου και σε υπηκόους τρίτου κράτους που παρέχουν υπηρεσίες και είναι εγκατεστημένοι στο εσωτερικό της Κοινότητος.
Άρθρο 73 Β
1. Στα πλαίσια των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.
2. Στα πλαίσια των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, απαγορεύονται όλοι οι περιορισμοί στις πληρωμές μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.»
2. Διατάξεις της νομοθεσίας του κράτους μέλους
Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχεία a και c, του νόμου 196 ορίζουν, κατ' ουσίαν, τα εξής:
Οι απαιτούμενες προϋποθέσεις για την άσκηση της δραστηριότητας της παραγράφου 1 (διάθεση εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση) είναι οι ακόλουθες:
a) σύσταση της εταιρίας υπό τη μορφή κεφαλαιουχικής εταιρίας ή συνεταιρισμού, ιταλικού δικαίου ή δικαίου άλλου κράτους μέλους της Ευρωπαϊκής Ενώσεως· στην επωνυμία της εταιρίας πρέπει να περιλαμβάνονται οι λέξεις "εταιρία διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση"· η δραστηριότητα αυτή πρέπει να δηλώνεται ως το αποκλειστικό αντικείμενο της εταιρίας· καταβληθέν κεφάλαιο όχι κατώτερο του 1 δισεκατομμυρίου λιρών· νόμιμη έδρα ή υποκατάστημα στην ημεδαπή ·
c) κατάθεση, κατά τα πρώτα δύο έτη, εγγυήσεως ύψους 700 εκατομμυρίων λιρών σε πιστωτικό ίδρυμα που έχει την έδρα ή το υποκατάστημά του στην ημεδαπή ως εγγύηση για τη μισθοδοσία των εργαζομένων που έχουν προσληφθεί βάσει της προβλεπομένης στο άρθρο 3 συμβάσεως [σύμβαση για την παροχή προσωρινής εργασίας] και για τις κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές προς τους φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως · από του τρίτου ημερολογιακού έτους, σύσταση, αντί της ανωτέρω εγγυήσεως, τραπεζικής εγγυήσεως ή σύναψη ασφαλιστικής συμβάσεως για ποσό ίσο τουλάχιστον με το 5 % του κύκλου εργασιών, άνευ ΦΑ, που έχει πραγματοποιηθεί κατά την προηγούμενη οικονομική χρήση, το οποίο ποσό δεν μπορεί σε καμία περίπτωση να είναι κατώτερο των 700 εκατομμυρίων λιρών.
IV - Ισχυρισμοί των διαδίκων
1. Η Επιτροπή
α) Επί της πρώτης αιτιάσεως: παράβαση του άρθρου 59 της Συνθήκης λόγω της απαιτήσεως να εδρεύει η ενδιαφερόμενη εταιρία ή να έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος
12. Αναφερόμενη στην απόφαση Webb, η Επιτροπή θεωρεί ότι η διάθεση εργαζομένων για προσωρινή απασχόληση συνιστά παροχή υπηρεσιών υπό την έννοια του άρθρου 59 της Συνθήκης. Το Δικαστήριο διαπίστωσε ήδη στην απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας ότι η απαίτηση μόνιμης εγκαταστάσεως αποτελεί στην πραγματικότητα άρνηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Υπό την έννοια αυτή η απαίτηση να εδρεύει η εταιρία ή να έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος πρέπει να θεωρηθεί αντίθετη προς το κοινοτικό δίκαιο.
13. Κατά την Επιτροπή, οι ισχυρισμοί που προέβαλαν οι ιταλικές αρχές για την άμυνά τους στα πλαίσια της πριν από την άσκηση της προσφυγής διαδικασίας, επικαλούμενες τα άρθρα 56 και 66 της Συνθήκης, δεν μπορούν να γίνουν δεκτοί. Οι εξαιρετικές αυτές διατάξεις που προβλέπουν ειδικό καθεστώς για τους αλλοδαπούς για λόγους δημοσίας τάξεως, δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας υγείας πρέπει να ερμηνεύονται στενά. Κατά παγία νομολογία του Δικαστηρίου, η προσφυγή στην έννοια της δημοσίας τάξεως προϋποθέτει μια πραγματική και αρκούντως σοβαρή απειλή θίγουσα ένα θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας. Το γεγονός ότι οι επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση άλλων κρατών μελών ασκούν τις δραστηριότητες τους από το έδαφος των εν λόγω κρατών μελών και η υπόθεση ότι οι επιχειρήσεις αυτές ενεργούν με απάτη όσον αφορά την καταβολή αποδοχών και κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών δεν μπορούν να δικαιολογήσουν την προσφυγή στα άρθρα 56 και 66 της Συνθήκης. Ούτε ο ισχυρισμός ότι οι εργαζόμενοι που θα ζημιώνονταν θα ήσαν ενδεχομένως υποχρεωμένοι να προβάλουν τα δικαιώματά τους ενώπιον αλλοδαπών δικαστηρίων μπορεί να δικαιολογήσει την προσφυγή στα άρθρα 56 και 66 της Συνθήκης. Ενόψει της διεθνοποιήσεως του δικηγορικού επαγγέλματος δεν μπορεί να θεωρηρεί άνευ ετέρου ότι η δικαστική επιδίωξη των δικαιωμάτων εντός άλλου κράτους μέλους είναι δαπανηρότερη ή δυσχερέστερη. Αντιθέτως, μπορεί ενίοτε να αποδειχθεί φθηνότερη, αν ληφθεί υπόψη, για παράδειγμα, η ενώπιον των δικαστηρίων εκπροσώπηση των εργαζομένων από τις συνδικαλιστικές οργανώσεις στο Βέλγιο και στη Γαλλία.
β) Επί της δεύτερης αιτιάσεως: παράβαση των άρθρων 59 και 73 Β της Συνθήκης λόγω της υποχρεώσεως συστάσεως εγγυήσεως (πρώτο σκέλος) σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στην ημεδαπή (δεύτερο σκέλος)
14. Οι αντλούμενοι από το κοινοτικό δίκαιο ενδοιασμοί της Επιτροπής ως προς τη νομιμότητα της υποχρεώσεως συστάσεως εγγυήσεως ύψους τουλάχιστον 700 εκατομμυρίων ITL σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος αφορούν, αφενός, την υποχρέωση συστάσεως εγγυήσεως, αφ' εαυτής, και, αφετέρου, τον τόπο της συστάσεως, δηλαδή μια τράπεζα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στην Ιταλία.
αα) ρώτο σκέλος
15. Η προϋπόθεση συστάσεως εγγυήσεως αποτελεί υποχρέωση που έχει εφαρμογή σε όλες αδιακρίτως τις επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση. Στηριζόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή εκθέτει ότι το άρθρο 59 της Συνθήκης επιτάσσει όχι μόνον την εξάλειψη κάθε δυσμενούς διακρίσεως έναντι του εγκατεστημένου σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντος υπηρεσίες λόγω της ιθαγένειάς του, αλλά και την κατάργηση κάθε περιορισμού, οσάκις μπορεί να παρεμποδίσει, να παρεμβάλει προσκόμματα ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες όταν αυτός είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος. Η υποχρέωση συστάσεως εγγυήσεως αποτελεί σαφώς πρόσκομμα της κατηγορίας αυτής. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξεταστεί αν μπορεί να δικαιολογηθεί. Κατ' αρχήν, η υποχρέωση αυτή μπορεί να δικαιολογηθεί μόνο από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος και μόνο στο μέτρο που το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται ήδη από τους κανόνες του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο παρέχων τις υπηρεσίες .
16. Η προστασία των εργαζομένων ανήκει στους επιτακτικούς λόγους γενικού συμφέροντος που έχει ήδη αναγνωρίσει το Δικαστήριο. ρέπει εντούτοις να εξεταστεί κατά πόσον οι εθνικές διατάξεις του κράτους μέλους, στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο παρέχων τις υπηρεσίες, εξασφαλίζουν το συμφέρον αυτό. Κατά την Επιτροπή, ο απόλυτος και άνευ όρων χαρακτήρας της υποχρεώσεως συστάσεως εγγυήσεως, σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2 στοιχείο c, του νόμου 196, δεν αφήνει κανένα περιθώριο για την εν λόγω εξέταση. Κατά συνέπεια, μια επιχείρηση που παρέχει υπηρεσίες μπορεί να υποχρεωθεί να συστήσει διπλή εγγύηση. Επομένως, η ιταλική διάταξη πρέπει να θεωρηρεί ως περιορισμός υπό την έννοια του άρθρου 59 της Συνθήκης. Άλλωστε, η σύσταση εγγυήσεως σε άλλα κράτη μέλη για τις απαιτήσεις αποδοχών ή εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως που γεννώνται εκεί είναι παρεμφερής προς την εγγύηση που απαιτείται κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, του νόμου 196, εφόσον οι εν λόγω απαιτήσεις είναι της ιδίας φύσεως με τις απαιτήσεις των ιταλικών οργανισμών κοινωνικής ασφαλίσεως.
ββ) Δεύτερο σκέλος
17. Όσον αφορά, τέλος, την υποχρέωση σχετικά με τον τόπο εγκαταστάσεως των πιστωτικών ιδρυμάτων στα οποία μπορεί να συσταθεί η εγγύηση υπό την έννοια του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο c, του νόμου 196, η Επιτροπή φρονεί ότι αυτή συνιστά παραβίαση τόσο των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων του άρθρου 73 Β της Συνθήκης όσο και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών του άρθρου 59 της Συνθήκης. ρος στήριξη της απόψεώς της παραπέμπει στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Svensson και Gustavsson . Οι αρχές που εφαρμόστηκαν στην υπόθεση εκείνη πρέπει, κατά μείζονα λόγο, να εφαρμοστούν στην υπό κρίση περίπτωση. Ενώ στην υπόθεση Svensson και Gustavsson η σύναψη δανείου σε άλλο κράτος μέλος καθίστατο δυσχερής, η επίδικη στην υπό κρίση περίπτωση διάταξη αποκλείει τη δυνατότητα του παρέχοντος υπηρεσίες να απευθυνθεί σε τράπεζα εγκατεστημένη εκτός της ιταλικής επικράτειας.
18. Η σύσταση εγγυήσεως αποτελεί κίνηση κεφαλαίων υπό την έννοια της ονοματολογίας των κινήσεων κεφαλαίων η οποία έχει επισυναφθεί στην οδηγία 88/361/ΕΟΚ, για τη θέση σε εφαρμογή του άρθρου 67 της Συνθήκης. Η επίδικη ιταλική διάταξη συνιστά, επομένως, περιορισμό της κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως στην υπόθεση Svensson και Gustavsson η ιταλική ρύθμιση πρέπει να αξιολογηθεί επίσης βάσει των διατάξεων για την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Εφόσον, πρόκειται για παροχή υπηρεσιών από αλλοδαπές τράπεζες, της οποίας ο περιορισμός δεν μπορεί να δικαιολογηθεί από λόγους δημοσίας ασφαλείας και δημοσίας τάξεως, πρέπει να θεωρηθεί ότι το επίδικο μέτρο παραβιάζει και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
2. Η Ιταλική Κυβέρνηση
α) Επί της πρώτης αιτιάσεως
19. Το κύριο επιχείρημα το οποίο προβάλλει η Ιταλική Κυβέρνηση για να δικαιολογήσει την προσβαλλόμενη διάταξη είναι η ανάγκη αποτελεσματικής προστασίας των εργαζομένων στον τομέα των αποδοχών και των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως έναντι της επιχειρήσεως διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση. Στηρίζεται συναφώς στην απόφαση Webb, της οποίας οι διαπιστώσεις όσον αφορά τη διάθεση δυναμικού εξακολουθούν να ισχύουν, σε έναν τομέα ο οποίος χαρακτηρίζεται από απάτες και προσβολή των δικαιωμάτων των εργαζομένων όπως προκύπτει από σημαντικές μελέτες.
20. Η απαίτηση να εδρεύει η εταιρία ή να έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος συνιστά μέσο προστασίας των εργαζομένων στον τομέα των αποδοχών και των εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως, διότι, διαφορετικά, οι εργαζόμενοι θα ήσαν ενδεχομένως υποχρεωμένοι να αποδυθούν σε περίπλοκους δικαστικούς αγώνες με μειωμένες πιθανότητες επιτυχίας. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν αντιλαμβάνεται την έννοια των επιχειρημάτων της, εφόσον επικαλείται τη διεθνοποίηση του δικηγορικού επαγγέλματος. Τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβερνήσεως δεν αποτελούν επίσης έκφραση δυσπιστίας ως προς την αποτελεσματικότητα της δικαστικής προστασίας που παρέχουν άλλα κράτη μέλη. Τα εμπόδια στα οποία αναφέρθηκαν οι ιταλικές αρχές είναι, κατ' ουσίαν, οικονομικής φύσεως.
21. Δεδομένου ότι η προσβολή των δικαιωμάτων των εργαζομένων αφορά, κατά κανόνα, σχετικώς μικρά ποσά τα οποία δεν καταβάλλονται (αποδοχές και εισφορές κοινωνικής ασφαλίσεως), ο εργαζόμενος υποβάλλεται, σε περίπτωση προσφυγής του στα δικαστήρια άλλου κράτους μέλους, σε ισόποσες ή ακόμη και σε μεγαλύτερες δαπάνες σε σχέση με τα ποσά αυτά. Οι δαπάνες ενός δικαστικού αγώνα που διεξάγεται στην αλλοδαπή θα είχαν, πιθανότατα, ως συνέπεια να αποτρέψουν τον εργαζόμενο, ο οποίος συνιστά τον πλέον αδύνατο κρίκο στην αλυσίδα παραγωγής, από μία δίκη, οπότε αίρεται κάθε πρακτική αποτελεσματικότητα της δυνατότητας δικαστικής επιδιώξεως των δικαιωμάτων του. Επειδή δεν υφίσταται ακόμη, σε κοινοτικό επίπεδο, εναρμόνιση των διατάξεων που διέπουν τον τομέα αυτόν, είναι μέχρι σήμερα αδύνατη η συνεργασία μεταξύ των κρατών μελών για την εξασφάλιση των αναγκαίων ελέγχων και κυρώσεων.
β) Επί της δεύτερης αιτιάσεως
αα) ρώτο σκέλος
22. Η κατάθεση, κατά τα δύο πρώτα έτη της ασκήσεως της δραστηριότητας, εγγυήσεως ύψους τουλάχιστον 700 εκατομμυρίων ITL σκοπεί στη διασφάλιση καταβολής των μισθών και των αντίστοιχων κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών των εργαζομένων.
23. Κατά την Ιταλική Κυβέρνηση, όταν η Επιτροπή προσάπτει ότι δεν λαμβάνονται υπόψη ορισμένες εγγυήσεις οι οποίες παρέχονται εντός άλλων κρατών μελών, παραγνωρίζει το γεγονός ότι ενδεχόμενες αξιώσεις που γεννώνται στο άλλο κράτος μέλος διαφέρουν θεμελιωδώς από τις αξιώσεις, για παράδειγμα, των ιταλικών φορέων κοινωνικής ασφαλίσεως. Κατά συνέπεια, οι εγγυήσεις που παρέχονται για την διασφάλισή τους δεν απολύτως παρεμφερείς.
24. Εξάλλου, το ποσό της εγγυήσεως είναι αντικειμενικώς περιορισμένο, οπότε δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι συντρέχει παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
ββ) Δεύτερο σκέλος
25. Όσον αφορά την υποχρέωση συστάσεως εγγυήσεως σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος, η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρεται στις υψηλότερες δαπάνες που θα συνεπαγόταν για τον εργαζόμενο η σύσταση εγγυήσεως στην αλλοδαπή.
26. Αφού η Ιταλική Κυβέρνηση ανακοίνωσε, με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, την έκδοση του νόμου 388, της 23ης Δεκεμβρίου 2000, ο οποίος καθιστά την πρώτη αιτίαση καθώς και το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως άνευ αντικειμένου, επικεντρώνεται στην άμυνά της όσον αφορά την απαιτούμενη σύσταση εγγυήσεως. Η Επιτροπή προσάπτει μεν ότι ουδόλως λαμβάνονται υπόψη οι εγγυήσεις που παρέχουν οι επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση εντός άλλων κρατών μελών, χωρίς εντούτοις να αναφέρει σε ποια κράτη μέλη απαιτείται πανομοιότυπη ή παρεμφερής χρηματοπιστωτική εγγυήση.
27. Σύμφωνα με τα στοιχεία που διαθέτει η Ιταλική Κυβέρνηση, οι χρηματοπιστωτικές εγγυήσεις του είδους αυτού μάλλον σπανίζουν. Στο Ηνωμένο Βασίλειο, στη Δανία, στη Φινλανδία και στην Ελβετία η άδεια ασκήσεως της δραστηριότητας αυτής δεν εξαρτάται από τη σύσταση εγγυήσεως. Σε άλλα κράτη μέλη στα οποία προβλέπεται η σύσταση εγγυήσεως, όπως, για παράδειγμα, στη Γαλλία, στη Γερμανία, στην Ισπανία και στην ορτογαλία, οι μέθοδοι υπολογισμού διαφέρουν μεταξύ τους, οπότε είναι δύσκολο να συγκριθούν. Στη Γαλλία, για παράδειγμα, η χρηματοπιστωτική εγγύηση δεν μπορεί να είναι κατώτερη από ένα ποσοστό του καθαρού ετήσιου κύκλου εργασιών και δεν μπορεί να υπερβαίνει ένα ποσό το οποίο καθορίζεται με υπουργική απόφαση. Στη Γερμανία, η επιχείρηση πρέπει να καταθέτει ετησίως εγγύηση ύψους 4 000 DEM ανά εργαζόμενο. Στην Ισπανία πρέπει να καταβάλλεται εγγύηση ίση προς το 25πλάσιο του ετήσιου κατώτατου μισθού. Κατά συνέπεια, τόσο η σύσταση εγγυήσεως όσο και οι απαιτήσεις που πρέπει να διασφαλίσει δύσκολα μπορούν να συγκριθούν μεταξύ τους.
V - Εκτίμηση
28. Επειδή η Ιταλική Δημοκρατία, με την έκδοση του νόμου 388, της 23ης Δεκεμβρίου 2000, συμμορφώθηκε προς τα αιτήματα της Επιτροπής ως προς δύο βασικά σημεία, θα ήταν σκόπιμο να θεωρηρεί ότι ως προς τα σημεία αυτά η διαδικασία κατέστη άνευ αντικειμένου. Δυστυχώς, τούτο δεν είναι δυνατόν βάσει της μέχρι τούδε νομολογίας του Δικαστηρίου στις διαδικασίες διαπιστώσεως παραβάσεως, δεδομένου ότι η ύπαρξη παραβάσεως πρέπει να εκτιμάται σε σχέση με την κατάσταση του κράτους μέλους όπως αυτή παρουσιάζεται κατά τη λήξη της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη . Επομένως, θα έπρεπε η Επιτροπή να παραιτηθεί από την προσφυγή ως προς τα σημεία αυτά, αναγνωρίζοντας ότι η Ιταλική Δημοκρατία συμμορφώθηκε προς τα αιτήματά της.
29. Μολονότι η Ιταλική Δημοκρατία τροποποίησε το νομοθετικό πλαίσιο και, κατά συνέπεια, κατέστησε άνευ αντικειμένου δύο βασικές αιτιάσεις, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αναγνώρισε την ορθότητα των θέσεων της Επιτροπής. Αντιθέτως, με το υπόμνημα απαντήσεως εφιστά ρητώς την προσοχή στο γεγονός ότι εμμένει στο αίτημά της περί απορρίψεως της προσφυγής, ειδικότερα όσον αφορά βεβαίως το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξετασθεί κατά πόσον οι αιτιάσεις της Επιτροπής είναι βάσιμες.
1. Επί της πρώτης αιτιάσεως
30. ρέπει να εξεταστεί, κατ' αρχάς, αν η υποχρέωση διατηρήσεως έδρας ή υποκαταστήματος στο ιταλικό έδαφος, για να μπορεί η εταιρία να ασκεί τη δραστηριότητα της διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση, συνάδει προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών που προβλέπει η Συνθήκη. Ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για την έδρα ή για υποκατάστημα, η υποχρέωση αυτή αφορά εν πάση περιπτώσει μόνιμη εγκατάσταση, η οποία, κατά παγία νομολογία, συνεπάγεται στην πραγματικότητα την άρνηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. Η απαίτηση μόνιμης εγκαταστάσεως για την ανάληψη οικονομικής δραστηριότητας εντός κράτους μέλους αναιρεί την πρακτική αποτελεσματικότητα της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, η οποία σκοπεί στην άρση των περιορισμών της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών για τα πρόσωπα τα οποία δεν είναι εγκατεστημένα στο κράτος μέλος στο οποίο παρέχουν τις υπηρεσίες . Όπως είπε το Δικαστήριο στην απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, για να γίνει δεκτή μια τέτοια υποχρέωση πρέπει να αποδεικνύεται ότι «αποτελεί απαραίτητη προϋπόθεση για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού» .
31. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλέστηκε απλώς, στο πλαίσιο αυτό, την προστασία των εργαζομένων, η οποία, στη μέχρι τούδε νομολογία του Δικαστηρίου, έχει αναγνωριστεί και χαρακτηριστεί κατ' επανάληψη ως επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος. Η Ιταλική Κυβέρνηση επικαλείται συναφώς την προστασία των εργαζομένων υπό το πρίσμα της ενδεχόμενης αρνήσεως καταβολής των ημερομισθίων και αποδοχών στους εργαζομένους τους οποίους διαθέτουν οι επιχειρήσεις για προσωρινή απασχόληση καθώς και των σχετικών κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών στους φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως. Η Ιταλική Κυβέρνηση τονίζει, στο πλαίσιο αυτό, τις μεγαλύτερες δυσχέρειες των δικαστικών αγώνων.
32. Στην εκτίμηση της ενδεχόμενης εμπλοκής σε δικαστικό αγώνα πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ, αφενός, των απαιτήσεων ημερομισθίων και αποδοχών και, αφετέρου, των κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών. Ως προς τις απαιτήσεις ημερομισθίων και αποδοχών δανειστής είναι ο εργαζόμενος, ενώ την υποχρέωση καταβολής των κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών στους φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως υπέχει ο εργοδότης. Οι φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως είναι, βεβαίως, ισχυρότεροι αντίπαλοι στο πλαίσιο μιας δίκης.
33. Δεν μπορεί, κατ' αρχάς, να θεωρηθεί αβάσιμο το επιχείρημα ότι η «δυνατότητα προσβάσεως» στον οφειλέτη συνιστά προϋπόθεση για την επιτυχή δικαστική επιδίωξη των απαιτήσεων. Ομοίως, δεν είναι σπάνιες οι περιπτώσεις κατά τις οποίες οι διατάξεις περί δικαστικής αρμοδιότητας διαπνέονται από τη μέριμνα διευκολύνσεως της δικαστικής επιδιώξεως των απαιτήσεων του πλέον αδύνατου μέρους . Κατά συνέπεια, το επιχείρημα της Ιταλικής Κυβερνήσεως ότι η εγκατάσταση στο ιταλικό έδαφος μπορεί να διευκολύνει τη δικαστική επιδίωξη των απαιτήσεων κατά της επιχειρήσεως είναι απολύτως εύστοχο.
34. Ενδέχεται βεβαίως η προσφυγή στα δικαστήρια άλλων κρατών μελών να μην είναι, από θεωρητικής απόψεως, δυσχερέστερη. Όπως τονίζει ρητώς η Ιταλική Κυβέρνηση, αφορμή για την επίδικη διάταξη δεν είναι η δυσπιστία έναντι των δικαστηρίων άλλων κρατών μελών, αλλά οι δυνατότητες των οικείων εργαζομένων. Επειδή - όπως ορθώς επισημαίνει η Ιταλική Κυβέρνηση - οι οφειλές ημερομισθίων και αποδοχών που δεν καταβάλλονται δεν αφορούν, εν αμφιβολία, υψηλά ποσά, υφίσταται εν πάση περιπτώσει ο κίνδυνος να αποβεί ο δικαστικός αγώνας δυσανάλογα δαπανηρός.
35. Η προσφυγή στα δικαστήρια, ακόμη και σε άλλο κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ενώσεως, είναι, κατά κανόνα, δαπανηρότερη από την προσφυγή στα δικαστήρια η οποία δεν ενέχει στοιχείο αλλοδαπότητας, παρά τη διεθνοποίηση του δικηγορικού επαγγέλματος. Είναι αναγκαία η παρεμβολή δικηγόρου ως αντικλήτου (ο οποίος απαιτεί επίσης αμοιβή), υφίστανται γλωσσικά εμπόδια τα οποία μπορούν να αντιμετωπιστούν μόνο με μεταφράσεις και τις συναφείς δαπάνες, χρειάζεται, ενδεχομένως, ενημέρωση για την έννομη τάξη άλλου κράτους μέλους, κ.λπ. Ακόμη και η δυνατότητα εκπροσωπήσεως από συνδικαλιστικές οργανώσεις, στην οποία αναφέρθηκε η Επιτροπή, όπως υφίσταται στο Βέλγιο και στη Γαλλία, δεν είναι αυτονόητη για τον εγκατεστημένο στην Ιταλία εργαζόμενο ο οποίος ζητεί την καταβολή των αποδοχών του.
36. Εκτός από την καθαρά χρηματοπιστωτική πτυχή, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι αναμενόμενες δυσκολίες, οι δαπάνες και τα γλωσσικά εμπόδια ενδέχεται να λειτουργήσουν και ψυχολογικά ως τροχοπέδη για τον οικείο εργαζόμενο.
37. Εν πάση περιπτώσει, ανακύπτει το ζήτημα αν η επιδίωξη των εννόμων αυτών συμφερόντων απαιτεί ως «απαραίτητη προϋπόθεση» την κατάργηση της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών στον εν λόγω τομέα οικονομικής δραστηριότητας . Κατά συνέπεια, πρέπει να διεξαχθεί έλεγχος αναλογικότητας, ο οποίος έχει ως αντικείμενο τα μέσα που χρησιμοποιούνται για την επίτευξη του επιδιωκομένου σκοπού. Η πρόσβαση στον εργοδότη ως αντίδικο διευκολύνεται οπωσδήποτε όταν η επιχείρηση διατηρεί εγκατάσταση στο κράτος απασχολήσεως. Εντούτοις, αυτό δεν αποτελεί τη μοναδική δυνατότητα να ικανοποιηθούν ενδεχόμενες απαιτήσεις αποδοχών καθώς και οι συναφείς προς αυτές απαιτήσεις κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών. ρος τον σκοπό αυτό είναι δυνατόν να συσταθούν εγγυήσεις, όπως απαιτεί, πράγματι, ο νόμος 196. Κατά τον τρόπο αυτόν, δημιουργείται ενεργητικό στο κράτος απασχολήσεως, το οποίο προορίζεται για την διασφάλιση των απαιτήσεων και επί του οποίου μπορεί να χωρίσει, εφόσον παραστεί ανάγκη, εκτέλεση. Ο συνδετικός κρίκος μεταξύ της απαιτήσεως και της προσβάσεως στις εγγυήσεις αποτελεί επαρκές ένδικο βοήθημα. Στην περίπτωση, πάντως, κατά την οποία αυτό δεν συμβαίνει, θα ήταν δυνατόν να παρασχεθεί στον εργαζόμενο ένδικο βοήθημα στον τόπο απασχολήσεως, οπότε ο εργοδότης θα φέρει τα ενδεχόμενα βάρη της διασυνοριακής παροχής υπηρεσιών. Θα ήταν επίσης, για παράδειγμα, δυνατόν να δηλώνει ο εργαζόμενος, ο οποίος απαιτεί την καταβολή των αποδοχών του, την απαίτησή του στην αρμόδια για την καταχώρηση της επιχειρήσεως εποπτεύουσα αρχή. Στο κράτος μέλος εναπόκειται να καθορίσει τις λεπτομέρειες προσβάσεως στην αρμόδια αρχή.
38. Η σύσταση εγγυήσεως σε συνδυασμό με την παροχή προσφόρου ενδίκου βοηθήματος θα συνιστούσε, εν πάση περιπτώσει, ηπιότερο περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών σε σχέση με την πλήρη άρνησή της. Εφόσον η υποχρέωση να εδρεύει η επιχείρηση ή να έχει υποκατάστημα στο ιταλικό έδαφος δεν συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση για τον επιδιωκόμενο σκοπό προστασίας των εργαζομένων, η υποχρέωση αυτή πρέπει να θεωρηθεί ως προσβολή της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατά το άρθρο 59 της Συνθήκης.
2. Επί της δεύτερης αιτιάσεως
α) ρώτο σκέλος
39. Το πρώτο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως αφορά την υποχρέωση συστάσεως εγγυήσεως ύψους 700 εκατομμυρίων ITL. Όπως διευκρινίζει ρητώς η Επιτροπή, δεν βάλλει ούτε κατά της υποχρεώσεως συστάσεως εγγυήσεως καθαυτής ούτε κατά του ύψους της απαιτουμένης εγγυήσεως. ροσάπτει αποκλειστικά το γεγονός ότι, κατά την επίδικη διάταξη, δεν είναι δυνατόν να ληφθούν υπόψη παρεμφερείς εγγυήσεις τις οποίες η επιχείρηση διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση υποχρεώθηκε, ενδεχομένως, να παράσχει έντος άλλου κράτους μέλους.
40. Η υποχρέωση συστάσεως εγγυήσεως ισχύει αδιακρίτως για ημεδαπούς και αλλοδαπούς παρέχοντες υπηρεσίες. Κατά συνέπεια, πρόβλημα από πλευράς κοινοτικού δικαίου ανακύπτει μόνον εάν λειτουργεί ως πρόσκομμα στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών . ράγματι, κατά παγία νομολογία του Δικαστηρίου, το άρθρο 59 της Συνθήκης επιτάσσει την κατάργηση κάθε περιορισμού, «οσάκις αυτός μπορεί να παρεμποδίσει, να παρεμβάλει προσκόμματα ή να καταστήσει λιγότερο ελκυστικές τις δραστηριότητες του παρέχοντος υπηρεσίες όταν αυτός είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος, όπου νομίμως παρέχει ανάλογες υπηρεσίες» .
41. Η σύσταση εγγυήσεως ύψους 700 εκατομμυρίων ITL μπορεί, αφ' εαυτής, να παρεμποδίσει την παροχή υπηρεσιών. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών μπορεί να περιοριστεί μόνο από ρυθμίσεις «δικαιολογούμενες από επιτακτικούς λόγους γενικού συμφερόντος και εφαρμοζόμενες σε κάθε πρόσωπο ή επιχείρηση που ασκεί δραστηριότητα στο έδαφος του κράτους όπου παρέχονται οι υπηρεσίες, εφόσον το συμφέρον αυτό δεν διασφαλίζεται από τους κανόνες στους οποίους υπόκειται ο παρέχων τις υπηρεσίες εντός του κράτους μέλους όπου είναι εγκατεστημένος» .
42. Το γεγονός ότι η προβαλλόμενη από την Ιταλική Κυβέρνηση προστασία των εργαζομένων έχει αναγνωριστεί επανειλημμένως από το Δικαστήριο ως επιτακτικός λόγος γενικού συμφέροντος τονίστηκε ήδη προηγουμένως . ρέπει, εντούτοις, να εξετασθεί ακόμη αν το συμφέρον αυτό προστατεύεται με τις διατάξεις του κράτους μέλους στο οποίο είναι εγκατεστημένος ο παρέχων τις υπηρεσίες και αν είναι δυνατόν να επιτευχθεί το ίδιο αποτέλεσμα με λιγότερο περιοριστικές διατάξεις .
43. Κατά τη διαδικασία, οι διάδικοι υποστήριξαν διαφορετικές απόψεις ως προς τη δυνατότητα συγκρίσεως των εγγυήσεων καθώς και των απαιτήσεων που πρέπει να διασφαλιστούν. Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι δεν έχει σημασία η φύση των απαιτήσεων που πρέπει να διασφαλιστούν. Ισχυρίζεται ότι, σε τελική ανάλυση, είναι και αντικειμενικώς αδιάφορο αν πρόκειται για απαίτηση καταβολής κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών ενός κοινωνικού φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως ή για την απαίτηση φορέα άλλου κράτους μέλους, εφόσον αμφότερες οι απαιτήσεις έχουν, εν πάση περιπτώσει, την ίδια νομική φύση. Η Ιταλική Κυβέρνηση αντιτάσσει συναφώς ότι υπάρχει θεμελιώδης διαφορά ανάλογα με το αν πρόκειται για την απαίτηση ενός ημεδαπού φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως ή για την απαίτηση φορέα άλλου κράτους μέλους, εφόσον ούτε οι απαιτήσεις καταβολής κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών είναι παρεμφερείς από απόψεως περιεχομένου.
44. Στο μέτρο που οι απαιτήσεις που πρέπει να διασφαλισθούν απαιτούν απαιτήσεις ως προς τις οποίες προβάλλεται η προστασία των εργαζομένων, πρόκειται για απαιτήσεις καταβολής ημερομισθίων και αποδοχών, αφενός, και για κοινωνικοασφαλιστικές εισφορές υπό την ευρύτερη έννοια, αφετέρου. Ενώ η πληρωμή των ημερομισθίων και αποδοχών πρέπει να γίνεται στον εκάστοτε εργαζόμενο, το ζήτημα του προσδιορισμού του φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως που είναι αρμόδιος για την είσπραξη των εισφορών εξαρτάται και από τη διαμόρφωση της εργασιακής σχέσεως με τον εργαζόμενο. Εάν η σχέση αυτή έχει δημιουργηθεί εντός άλλου κράτους μέλους εκτός της Ιταλίας και, στο πλαίσιο αποσπάσεως, ο «προσωρινώς απασχολούμενος» εργαζόμενος τίθεται στη διάθεση της επιχειρήσεως που θεωρείται ως χρήστρια υπηρεσιών, οι κοινωνικοασφαλιστικές παροχές ενός φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως άλλου κράτους μέλους εκτός των ιταλικών φορέων μπορούν κάλλιστα να καταστούν ληξιπρόθεσμες. Αντιθέτως, αν ο εργαζόμενος απασχοληθεί στην Ιταλία, αρμόδιοι είναι οι ιταλικοί φορείς κοινωνικής ασφαλίσεως. Επιπλέον, δεν αποκλείεται να αναλάβει η επιχείρηση που χρησιμοποιεί το εργατικό δυναμικό την καταβολή των αποδοχών και των κοινωνικοασφαλιστικών εισφορών με τις συνέπειες που αυτό επιφέρει για την αρμοδιότητα των φορέων κοινωνικής ασφαλίσεως.
45. Επομένως, σημασία έχει ότι η σύσταση εγγυήσεων σε άλλα κράτη μέλη εξυπηρετεί τον σκοπό της διασφαλίσεως των απαιτήσεων για αποδοχές καθώς και των ληξιπροθέσμων εισφορών κοινωνικής ασφαλίσεως. Εάν αυτό συμβαίνει, τότε πρόκειται σε κάθε περίπτωση για διατάξεις οι οποίες σκοπούν στην προστασία του ιδίου συμφέροντος.
46. Η Ιταλική Κυβέρνηση ισχυρίστηκε επιπλέον ότι οι μέθοδοι υπολογισμού και οι λεπτομέρειες συστάσεως των εγγυήσεων που απαιτούνται σε άλλα κράτη μέλη διαφέρουν τόσο θεμελιωδώς από αυτές του ιταλικού συστήματος, ώστε δεν είναι συγκρίσιμες. Επομένως, πρέπει να εξεταστούν οι συνθήκες οι οποίες διαφέρουν από την έννομη τάξη ενός κράτους μέλους στην έννομη τάξη του άλλου.
47. Η Επιτροπή παραδέχθηκε ρητώς ότι μόνον παρεμφερείς εγγυήσεις που προβλέπονται σε άλλα κράτη μέλη πρέπει να ληφθούν υπόψη. Αν η έννομη τάξη ενός κράτους μέλους δεν προβλέπει καμία εγγύηση ή προβλέπει ουσιωδώς μικρότερη εγγύηση, το ιταλικό κράτος δικαιολογημένα απαιτεί από τον εγκατεστημένο σε άλλο κράτος μέλος παρέχοντα υπηρεσίες τη σύσταση εγγυήσεως σύμφωνα με τον νόμο 196. Αποφασιστική σημασία έχει το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη, όχι όμως όλα, απαιτούν από τις επιχειρήσεις τη σύσταση εγγυήσεως προκειμένου να ασκήσουν τις δραστηριότητες επιχειρήσεως που διαθέτει εργατικό δυναμικό για προσωρινή απασχόληση. Κατά τους ισχυρισμούς της Ιταλικής Κυβερνήσεως, οι εγγυήσεις αυτές είναι, σε ορισμένα κράτη μέλη, απολύτως σημαντικές. Καθοριστική σημασία για την αξιολόγηση του επίδικου νόμου έχει όμως το γεγονός ότι δεν προβλέπει καμία δυνατότητα «συνυπολογισμού» της εγγυήσεως που συνέστησε ήδη ο εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος παρέχων υπηρεσίες.
48. Η εν λόγω παντελής έλλειψη συνυπολογισμού των ποσών που δαπανήθηκαν ήδη για την εκπλήρωση του ιδίου σκοπού είναι επικριτέα από απόψεως κοινοτικού δικαίου. Το ιταλικό κράτος είναι υποχρεωμένο να λαμβάνει υπόψη τις εγγυήσεις του είδους αυτού. Στο μέτρο που ο νόμος 196 αποκλείει τον συνυπολογισμό αυτό, είναι ασυμβίβαστος προς την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών κατά το άρθρο 59 της Συνθήκης.
β) Δεύτερο σκέλος
49. Το δεύτερο σκέλος της δεύτερης αιτιάσεως αφορά την υποχρέωση τηρήσεως έδρας ή υποκαταστήματος για τα πιστωτικά ιδρύματα στα οποία μπορεί να συσταθεί η απαιτούμενη κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο c, του νόμου 196 εγγύηση. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η υποχρέωση αυτή συνιστά παραβίαση τόσο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων όσο και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών. ρος στήριξη της επιχειρηματολογίας της επικαλείται την απόφαση Svensson και Gustavsson .
50. Η απόφαση Svensson και Gustavsson αφορούσε μια κρατική επιδότηση επιτοκίων κατά το λουξεμβουργιανό δίκαιο. Για τη λήψη της επιδοτήσεως επιτοκίου προβλεπόταν ότι η τράπεζα που χορήγησε το δάνειο έπρεπε να είναι πιστωτικό ίδρυμα εγκεκριμένο στο Λουξεμβούργο. Η έγκριση προϋπέθετε ότι η επιχείρηση είναι εγκατεστημένη στο έδαφος του Λουξεμβούργου. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η διάταξη αυτή συνιστά παράβαση τόσο του άρθρου 59 όσο και του άρθρου 67 της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ).
51. Το άρθρο 67 της Συνθήκης προέβλεπε αρχικώς ένα σύστημα δυνάμει του οποίου όλοι οι περιορισμοί στην κίνηση των κεφαλαίων έπρεπε να καταργηθούν προοδευτικώς. Η κατάργηση των περιορισμών έπρεπε να πραγματοποιηθεί σύμφωνα με τις οδηγίες που στηρίζονταν στο άρθρο 69 της Συνθήκης ΕΚ (που καταργήθηκε με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ) . Στις οδηγίες αυτές ανήκει η οδηγία 88/361 .
52. Με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ θεσπίστηκε, με ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 1994, νέα ρύθμιση της κινήσεως κεφαλαίων και πληρωμών, η οποία είχε ως συνέπεια την κατάργηση των αρχικών άρθρων 67 έως 73 της Συνθήκης ΕΚ. ρέπει να θεωρηθεί ότι η κίνηση κεφαλαίων ελευθερώθηκε, κατ' αρχάς, στο επίπεδο του παραγώγου κοινοτικού δικαίου με την οδηγία 88/361. Το περιεχόμενο των ρυθμίσεων της οδηγίας αυτής περιελήφθη, σε μεγάλο βαθμό, στα άρθρα 73 Β έως 73 Ζ της Συνθήκης ΕΚ, τα οποία, μετά τη νέα αρίθμηση των διατάξεων της Συνθήκης με τη Συνθήκη του Άμστερνταμ, κατέστησαν τα άρθρα 56 ΕΚ έως 60 ΕΚ. Κατά συνέπεια, η ελευθέρωση της κινήσεως των κεφαλαίων εντάχθηκε εν τω μεταξύ και στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο. Η οδηγία 88/361 λειτουργεί συναφώς ως ερμηνευτικό εργαλείο.
53. Επομένως, κατά την έκδοση του νόμου 196 η ελευθέρωση της κινήσεως των κεφαλαίων είχε ήδη πραγματοποιηθεί. Σύμφωνα με την ονοματολογία των κινήσεων κεφαλαίων που περιλαμβάνεται στο παράρτημα 1 της οδηγίας 88/361 και περιέχει ένα σύστημα ταξινομήσεως των κινήσεων κεφαλαίων που καλύπτει η οδηγία, «ασφάλειες, λοιπές εγγυήσεις και δικαιώματα ενεχύρου», που χορηγούνται από μη κατοίκους σε κατοίκους και αντιστρόφως, εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της ελευθερώσεως των κινήσεων κεφαλαίων σύμφωνα με το σημείο ΙΧ του παραρτήματος. Κατά συνέπεια, η σύσταση εγγυήσεως σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο c, του νόμου 196 πρέπει να θεωρηθεί ως «απελευθερωμένη κίνηση κεφαλαίων», οπότε πρέπει να εξεταστεί αν η προϋπόθεση να έχουν τα πιστωτικά ιδρύματα στα οποία μπορεί να συσταθεί η εγγύηση την έδρα τους ή υποκατάστημα στην ημεδαπή συνιστά αθέμιτο περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων. Εν πάση περιπτώσει, η υποχρέωση σχετικά με την εγκατάσταση έχει περιοριστικά αποτελέσματα, στο μέτρο που παρεμποδίζει μία επιχείρηση διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση να καταθέσει εγγύηση σε τράπεζα εγκατεστημένη εντός άλλου κράτους μέλους προκειμένου να επιτύχει την απαιτούμενη για την άσκηση της δραστηριότητάς της στο ιταλικό έδαφος καταχώρηση.
54. Ως μοναδική δικαιολογία του περιορισμού αυτού είναι δυνατόν να προβληθούν επιτακτικοί λόγοι γενικού συμφέροντος. Υπό το πρίσμα αποκλειστικά των προβαλλομένων επιχειρημάτων πρόκειται για επιχείρημα παράλληλο προς την παροχή υπηρεσιών. Άλλωστε, η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών των τραπεζών που είναι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη περιορίζεται ή παρεμποδίζεται λόγω της σχετικής με την εγκατάσταση υποχρεώσεως.
55. Για να δικαιολογήσει την υποχρέωση αυτή, η Ιταλική Κυβέρνηση αναφέρθηκε σε υψηλότερες δαπάνες για τους εργαζομένους, χωρίς, εντούτοις, να παράσχει περισσότερες διευκρινίσεις.
56. Σημασία έχει να κατατίθεται εγγύηση και να διαθέτει ο εργαζόμενος που ζημιώνεται, υπό συγκεκριμένες συνθήκες, ένα ένδικο βοήθημα για να προβάλει τα δικαιώματά του. Ο τόπος εγκαταστάσεως της τράπεζας στην οποία κατατίθεται η εγγύηση δεν έχει, ωστόσο, καθοριστική σημασία, στο μέτρο που ο εργαζόμενος δεν θα στραφεί άμεσα κατά της τράπεζας. Αντιθέτως, πρέπει να έχει τη δυνατότητα δεσμευτικής διαπιστώσεως των δικαιωμάτων του πριν καταστεί δυνατή η διεκδίκηση της εγγυήσεως. Κατά συνέπεια, για τους εργαζομένους που τυχόν ζημιώνονται, τα προβλήματα ανακύπτουν σε άλλο επίπεδο. Η εγγύηση διαδραματίζει για πρώτη φορά κάποιο ρόλο σε προχωρημένο στάδιο της διαδικασίας, εφόσον, εν πάση περιπτώσει, πραγματοποιείται εκτέλεση που αφορά τις απαιτήσεις των εργαζομένων.
57. Δεδομένου ότι η σύσταση εγγυήσεως πρέπει να αποδεικνύεται έναντι των αρμοδίων αρχών, οι αρχές αυτές οφείλουν, σε περίπτωση ανάγκης, να παρέχουν αρωγή στους εργαζομένους, όταν η εκτέλεση συνεπάγεται την κατάπτωση της εγγυήσεως. Η εν λόγω μέθοδος ενεργείας θα συνιστούσε, εν πάση περιπτώσει, αποτελεσματική λύση για την προστασία των εργαζομένων, χωρίς να περιορίζει, με την απόλυτη αυτή μορφή, αφενός, την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων και, αφετέρου, την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
58. Σε περίπτωση παραβάσεως των υποχρεώσεων που υπέχουν οι εργοδότες, θα παρέμβουν και οι οργανισμοί κοινωνικής ασφαλίσεως, για τους οποίους τα προβλήματα προσβάσεως στη διαδικασία δεν ανακύπτουν με την ίδια ένταση όπως για τους εργαζομένους.
59. Κατά συνέπεια, το επιχείρημα που αντλείται από την προστασία των εργαζομένων δεν είναι πρόσφορο να δικαιολογήσει την υποχρέωση σχετικά με τον τόπο εγκαταστάσεως των πιστωτικών ιδρυμάτων στα οποία μπορεί να συσταθεί εγγύηση.
60. Τέλος, πρέπει να αναφερθεί ακόμη η απόφαση Svensson και Gustavsson, ως προς την οποία ορθώς η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι οι αρχές που αυτή έθεσε πρέπει «κατά μείζονα λόγο» να εφαρμοστούν στην υπό κρίση περίπτωση. Αφενός, η απόφαση Svensson και Gustavsson στηριζόταν ακόμη στο άρθρο 67, ενώ εφεξής πρέπει να ληφθεί ως βάση η ελευθέρωση της κινήσεως των κεφαλαίων στη Συνθήκη. Αφετέρου, στην υπόθεση εκείνοι οι προσφεύγοντες μπορούσαν, κατ' αρχήν, να ανατρέξουν στις υπηρεσίες που παρέχουν οι εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη τράπεζες. Δεν μπορούσαν «απλώς» στην περίπτωση αυτή να λάβουν την επίδικη επιδότηση επιτοκίου. Στην υπό κρίση περίπτωση, ο περιορισμός είναι ουσιωδώς ευρύτερης φύσεως. ράγματι, αποκλείεται εντελώς η προσφυγή στις υπηρεσίες που παρέχουν εγκατεστημένα σε άλλα κράτη μέλη πιστωτικά ιδρύματα για την εξυπηρέτηση των σκοπών του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο c, του νόμου 196. Κατά συνέπεια, πρέπει να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η υποχρέωση σχετικά με τον τόπο εγκαταστάσεως συνιστά παραβίαση τόσο της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, όπως αυτή κατοχυρώνεται στο άρθρο 73 Β της Συνθήκης ΕΚ, όσο και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών κατά το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ.
61. Δεδομένου ότι για την έκδοση αποφάσεως στα πλαίσια της διαδικασίας διαπιστώσεως παραβάσεως πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας που τάχθηκε με την αιτιολογημένη γνώμη, κατά την οποία ο νόμος 196 ίσχυε ακόμη υπό την αρχική μορφή του, πρέπει να γίνει δεκτό το αίτημα της Επιτροπής περί αναγνωρίσεως της παραβάσεως της Ιταλικής Δημοκρατίας.
VI - Δικαστικά έξοδα
62. Η απόφαση για τα δικαστικά έξοδα στηρίζεται στο άρθρο 69 του Κανονισμού Διαδικασίας, σύμφωνα με την παράγραφο 2 του οποίου ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου.
VII - ρόταση
63. Ως συνέπεια των προηγουμένων σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να εκδώσει την ακόλουθη απόφαση:
«1) Η Ιταλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 59 της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρο 49 ΕΚ) και από το άρθρο 73 Β της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 56 ΕΚ), επιβάλλοντας στις επιχειρήσεις διαθέσεως εργατικού δυναμικού για προσωρινή απασχόληση που εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη
- να εδρεύουν ή να έχουν υποκατάστημα στην ημεδαπή,
- να καταθέτουν εγγύηση ύψους 700 εκατομμυρίων ITL σε πιστωτικό ίδρυμα που εδρεύει ή έχει υποκατάστημα στην ημεδαπή.
2) Καταδικάζεται η Ιταλική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.»