Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 5 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑813/24
Smartflats SA
contra
Région de Bruxelles-Capitale
[Petición de decisión prejudicial planteada por la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas, Bélgica)]
« Procedimiento prejudicial — Libre prestación de servicios — Directiva 2006/123/CE — Servicios en el mercado interior — Explotación de un alojamiento turístico — Régimen de autorización — Condiciones de concesión de la autorización — Explotación condicionada a una declaración previa y a un registro — Exigencia de un certificado de conformidad urbanística — Necesidad de licencia urbanística — Intervención de autoridades regionales y municipales en el procedimiento — Ausencia de plazos de decisión y de recursos jurisdiccionales en el procedimiento para la obtención del certificado de conformidad urbanística »
1.        En este reenvío prejudicial se plantea la compatibilidad con la Directiva 2006/123/CE (2) de las normas que regulan en la Région de Bruxelles-Capitale (Región de Bruselas-Capital,
Bélgica) la autorización y el registro de los alojamientos turísticos.
2.        La compleja normativa regional, cuya aplicación por las autoridades municipales suscita no pocos interrogantes, incluye entre los requisitos exigibles para autorizar un alojamiento turístico la expedición de un certificado de conformidad urbanística.
3.        El Tribunal de Justicia abordó en la sentencia Cali Apartments (3) problemas jurídicos más o menos similares a los de este reenvío, con referencia a la normativa francesa sobre los alojamientos turísticos sujetos a un régimen de autorización previa. (4)
4.        Con este asunto, el Tribunal de Justicia tiene la oportunidad de afinar su jurisprudencia sobre la compatibilidad con la Directiva 2006/123 de normas nacionales que restringen la prestación de servicios turísticos. Un nuevo instrumento normativo posterior a la sentencia Cali
Apartments, el Reglamento (UE) 2024/1028, (5) puede ayudar a la mejor comprensión del debate.
5.        El litigio del que dimana el reenvío prejudicial se inscribe en un contexto en el que numerosas ciudades europeas con atractivo turístico ven cómo les afecta
la expansión
de este tipo de alojamientos. Los problemas de toda índole (económicos, sociales, urbanísticos) que causa su proliferación están a la orden del día en el debate político de los Estados miembros. (6)
I.      Marco jurídico
A.      Derecho de la Unión: Directiva 2006/123
6.        Me remito a la transcripción de los considerandos y de los preceptos de la Directiva 2006/123 que contienen los apartados 3 a 11 de la sentencia Cali
Apartments.
B.      Derecho belga
1.      Ordenanza de 8 de mayo de 2014 (7)
7.        El artículo 2 indica que incorpora parcialmente al derecho belga la Directiva 2006/123.
8.        El artículo 3, punto 2, define el alojamiento (hébergement) turístico como «todo alojamiento [(logement)] ofrecido a título oneroso, durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a los turistas».
9.        El artículo 3, punto 6, incluye entre las diversas categorías de alojamiento
las «viviendas de uso turístico».
10.      Con arreglo al artículo 4, la explotación de un alojamiento turístico está sujeta a una «declaración previa» y al registro, así como al cumplimiento de los requisitos establecidos, en particular, en el artículo 5, punto 2. (8)
11.      Los requisitos establecidos en el artículo 5, punto 2, consisten en:
–        La obtención de un certificado de seguridad contra incendios, expedido por el alcalde del municipio en el que esté situado el alojamiento turístico, previo dictamen del servicio competente. (9) Para determinados establecimientos, incluidas las viviendas de uso turístico, puede bastar con un certificado de inspección simplificado en las condiciones establecidas por el Gobierno [letra a)].
–        La obtención de un certificado del municipio en el que esté situado el alojamiento turístico, que confirme que el alojamiento «se ha establecido de conformidad con la normativa relativa a la ordenación del territorio y las normas urbanísticas en vigor» [letra b)].
2.      Decreto de 24 de marzo de 2016 (10)
12.      En cuanto al certificado de seguridad  contra incendios, el artículo
27 especifica los requisitos para obtener un certificado de inspección simplificado, en el sentido del artículo
5, punto 2, letra a), de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014.
13.      El artículo
27 prescribe que la capacidad máxima del alojamiento sea inferior a diez personas y no haya ningún otro alojamiento en el mismo edificio, o que el establecimiento esté situado en un edificio que albergue varios alojamientos turísticos cuya capacidad combinada sea inferior a diez personas, a condición, no obstante, en el caso de las viviendas de uso turístico, de que el alojamiento turístico no sea explotado por un operador que explote simultáneamente más de cinco alojamientos.
3.      Plan Regional de Uso del Suelo (11)
14.      El certificado de conformidad urbanística  requiere que la autoridad municipal confirme que la explotación propuesta se ajusta a la situación urbanística del inmueble.
15.      A este respecto, el documento de referencia es el glosario (12) del PRAS, que distingue entre:
–        «vivienda»
(logement), definida como un «conjunto de espacios que han sido concebidos para la estancia o residencia de una o varias personas, siempre que no se haya establecido legalmente otro destino, incluidas las residencias para personas mayores y los lugares de alojamiento autorizados o subvencionados, pero excluidos los establecimientos hoteleros», y
–        «establecimiento hotelero», definido como un «establecimiento para la acogida de personas que puede ofrecer servicios a los clientes, como un hotel, albergue, albergue juvenil, motel, pensión, apartahotel, flathotel, …».
4.      Código de Ordenación del Territorio de Bruselas (13)
16.      El artículo 98 exige, en su apartado
1, punto 5, la obtención de una licencia urbanística si se pretende modificar el destino (es decir, la función para la que debe utilizarse el inmueble según la licencia de obra o urbanística correspondiente) o el uso (entendido, en el contexto del destino mencionado, como la actividad específica que se lleva a cabo en el inmueble o sobre el mismo) de un inmueble.
5.      Circular ministerial explicativa, de 10 de mayo de 2016 (14)
17.      Con arreglo a su apartado 2:
–        «Desde el punto de vista urbanístico, el principal criterio que distingue el establecimiento hotelero de la vivienda es el hecho de que la función de residencia/vivienda deja paso a la noción de alojamiento para una clientela de paso».
–        La noción de establecimiento hotelero «debe interpretarse en sentido amplio y abarca cualquier forma de establecimiento destinado a acoger a una población de paso, lo que lo distingue de la noción de vivienda».
–        «Conviene verificar, en concreto, si la actividad de alojamiento turístico realizada en el edificio requiere —o no— que el edificio sea clasificado como “establecimiento hotelero” en el sentido del PRAS».
–        «Si el inmueble en el que se ubica el establecimiento de alojamiento turístico conserva una función principal de vivienda residencial, no deberá destinarse a establecimiento hotelero. Así sucede, por ejemplo, con las viviendas alquiladas con fines turísticos de forma ocasional o con las viviendas en las que el operador reside habitualmente, explotando una parte de la vivienda como alojamiento turístico».
–        «Por el contrario, cuando el inmueble está enteramente dedicado al alojamiento turístico, de modo que ningún habitante vive en él de forma habitual, la actividad de alojamiento turístico deja de ser accesoria y el inmueble debe considerarse un establecimiento hotelero en el sentido del PRAS».
–        «Por supuesto, los municipios conservan su plena facultad discrecional para juzgar en concreto la conformidad del uso dado al bien en cuestión».
II.    Hechos, litigio y preguntas prejudiciales
18.      Smartflats es una empresa del sector inmobiliario de Bruselas que se dedica, en particular, al alquiler de viviendas por períodos de corta duración.
19.      El 10 de septiembre de 2020, Smartflats presentó una declaración previa ante el Service Economie et Emploi du Service Public Régional de Bruxelles, (15) de conformidad con el artículo 4 de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014, para registrar una actividad de alojamiento turístico en un inmueble situado en Bruselas.
20.      El 11 de noviembre de 2021, el Servicio de Economía y Empleo de Bruselas declaró inadmisible la solicitud, debido al carácter incompleto del expediente. Precisó que, a falta de expedición de número de registro, no se autorizaba la explotación.
21.      El 24 de junio de 2022, Smartflats remitió un escrito al alcalde de la ciudad de Bruselas para denunciar que, al parecer, no se estaban tramitando las solicitudes de certificados de seguridad contra incendios cuando el Ayuntamiento consideraba que no se podía expedir el certificado de conformidad urbanística (pese a que la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 no supedita la expedición de uno de estos documentos a la del otro). (16)
22.      El 24 de septiembre de 2022, convocada por el Servicio de Economía y Empleo de Bruselas, Smartflats confirmó que explotaba en el inmueble cuatro «unidades» de alojamiento en alquiler de corta duración.
23.      El 5 de octubre de 2022, un inspector
del Servicio de Economía y Empleo de Bruselas constató que en el inmueble se explotaba un alojamiento turístico sin atenerse a los requisitos de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014.
24.      El 8 de noviembre de 2022, el Servicio de Economía y Empleo de Bruselas dictó una orden de cese inmediato de la actividad de explotación del alojamiento turístico, debido a que Smartflats no había realizado una declaración previa a su actividad.
25.      El 10 de noviembre de 2022, Smartflats solicitó al alcalde de la ciudad de Bruselas un certificado de inspección simplificado, relativo a la protección contra incendios del alojamiento turístico en cuestión.
26.      El 7 de diciembre de 2022, el ministro-presidente del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, encargado del turismo, confirmó la orden de cese de 8 de noviembre de 2022, al considerar que Smartflats no disponía del certificado de seguridad contra incendios mencionado en el artículo 5, punto 2, letra a), de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 ni del número de registro que le autorizase a explotar el establecimiento, de conformidad con el artículo 4 de esa Ordenanza.
27.      Smartflats siguió explotando los inmuebles, lo que dio lugar a que,
el 7 de febrero de 2023, se levantase un acta en la que se constataba el incumplimiento de la orden de cese inmediato de la actividad.
28.      Smartflats solicitó entonces un certificado simplificado de seguridad contra incendios. Le fue denegado el 22 de mayo de 2023 por el Ayuntamiento de Bruselas, debido a que no se había presentado ninguna solicitud de permiso urbanístico para cambiar el destino del edificio. Este certificado fue finalmente concedido tras la interposición del correspondiente recurso.
29.      El 15 de junio de 2023, la inspección del Servicio de Economía y Empleo de Bruselas comunicó a Smartflats su voluntad de ejecutar la orden de cese inmediato de actividad. Procedió al precinto del inmueble el 23 de junio de 2023.
30.      El 3 de julio de 2023, Smartflats incoó un procedimiento ante Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de primera instancia francófono de Bruselas, Bélgica), solicitando que se retirara la orden de cese inmediato de la actividad, acordada el 8 de noviembre de 2022.
31.      La Región de Bruselas-Capital sostuvo que la petición
de Smartflats carecía de fundamento y presentó una demanda reconvencional para que la prohibición de explotación del inmueble se completara con una multa coercitiva.
32.      Mediante auto de 13 de noviembre de 2023, el Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunal de primera instancia francófono de Bruselas)
declaró infundado el recurso de Smartflats y estimó la reconvención de la Región de Bruselas-Capital.
33.      Smartflats ha recurrido este auto ante la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas, Bélgica), órgano jurisdiccional que remite la petición de decisión prejudicial a fin de obtener del Tribunal de Justicia la respuesta a siete preguntas, de las que transcribo la tercera, cuarta, quinta y sexta.
34.      El tenor de esas cuatro preguntas es el siguiente:
«3)      ¿Se opone el artículo 9 de la Directiva [2006/123], desde el punto de vista de la exigencia de proporcionalidad, a un régimen jurídico que supedita a declaración previa y a registro la explotación de cualquier vivienda equipada con el mobiliario necesario para dormir y cocinar y que incluya, en su caso, servicios de tipo hotelero por un precio adicional, ofrecida a título oneroso durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a turistas, basándose en el motivo principal de que es necesario proteger a los turistas y en el motivo subsidiario (e implícito) de que permite proteger el entorno urbano, lo que implicaría la protección de la vivienda?
4)      ¿Se opone el artículo 10 de la Directiva [2006/123] a un régimen jurídico que supedita a declaración previa y a registro la explotación de cualquier vivienda equipada con el mobiliario necesario para dormir y cocinar y que incluya, en su caso, servicios de tipo hotelero por un precio adicional, ofrecida a título oneroso durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a turistas, lo cual implica, en particular, que se presente un certificado del municipio en el que esté situado el alojamiento turístico en cuestión que confirme que dicho alojamiento se ha creado de conformidad con la normativa sobre ordenación del territorio y las normas urbanísticas en vigor, puesto que la normativa nacional en materia de ordenación territorial y urbanística exige la obtención de una licencia urbanística en caso de cambio de uso o de destino de un inmueble de “vivienda” a “establecimiento hotelero” y que la explotación de una vivienda en el sentido antes mencionado se calificaría de establecimiento hotelero, dada la forma en que este último concepto y el de alojamiento turístico se definen respectivamente en la normativa en cuestión?
5)      ¿Será diferente la respuesta a la cuestión anterior en función de si la calificación de lo que constituye un “establecimiento hotelero” se deja o no a la discreción de la autoridad municipal según lo establecido en una circular ministerial?
6)      ¿Se opone el artículo 13 de la Directiva [2006/123] a un régimen jurídico que supedita a declaración previa y a registro la explotación de cualquier vivienda equipada con el mobiliario necesario para dormir y cocinar y que incluya, en su caso, servicios de tipo hotelero por un precio adicional, ofrecida a título oneroso durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a turistas, lo cual implica, en particular, que se presente un certificado del municipio en el que esté situado el alojamiento turístico en cuestión que confirme que dicho alojamiento se ha creado de conformidad con la normativa sobre ordenación del territorio y las normas urbanísticas en vigor, puesto que no se fija ningún plazo para la expedición de dicho certificado, no se impone ninguna obligación específica de motivación y no se prevé ningún recurso específico?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
35.      La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 27 de noviembre de 2024.
36.      Han presentado observaciones escritas Smartflats, los Gobiernos belga y neerlandés y la Comisión
Europea.
Comparecieron en la vista celebrada el 12 de noviembre de 2025
Smartflats, el Gobierno belga y la Comisión.
37.      Por indicación del Tribunal de Justicia, mis conclusiones se ceñirán a las preguntas prejudiciales tercera, cuarta, quinta y sexta.
IV.    Apreciación
A.      Preliminar
38.      Las premisas de las que parte el tribunal de reenvío ayudan a delimitar el alcance de la controversia.
39.      En síntesis, el tribunal de reenvío solicita al Tribunal de Justicia que interprete los artículos 9, 10 y 13 de la Directiva 2006/123 para determinar si es compatible con ellos el régimen de autorización de los alojamientos turísticos vigente en la Región de Bruselas-Capital, en particular, en cuanto impone la aportación obligatoria de un certificado de conformidad urbanística (17) para dedicar un inmueble a alojamiento turístico. (18)
40.      Según el tribunal de reenvío:
–        No se discute que la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 queda comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva 2006/123 y que las actividades como las de Smartflats (consistentes en alquilar viviendas amuebladas destinadas a uso residencial, a cambio de una remuneración y por períodos cortos, dirigidas a una clientela de paso que no elige domicilio en ellos) constituyen servicios, en el sentido del artículo 4 de esa Directiva.
–        Tampoco se discute que la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 introduce un régimen de autorización, en el sentido del artículo 9 de la Directiva 2006/123, y no un régimen de «requisitos» como los contemplados en los artículos 14 y 15 de esa Directiva.
–        En cuanto a las exigencias impuestas por el artículo 9 de la Directiva 2006/123, el régimen de la Región de Bruselas-Capital no es discriminatorio y se basa en razones imperiosas de interés general cuya proporcionalidad es cuestionable.
–        Aunque la exigencia de un certificado de seguridad contra incendios parece cumplir los requisitos del artículo 10 de la Directiva 2006/123, es dudoso que así ocurra también con la de presentar un certificado de conformidad urbanística.
B.      Tercera pregunta prejudicial
41.      El tribunal de reenvío desea que se interprete el artículo 9 de la Directiva 2006/123, «desde el punto de vista de la exigencia de proporcionalidad», para determinar si se opone a un régimen jurídico como el controvertido, que:
–        supedita a declaración previa y a registro la explotación de cualquier vivienda equipada con el mobiliario necesario para dormir y cocinar y que incluya, en su caso, servicios de tipo hotelero por un precio adicional, ofrecida a título oneroso durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a turistas;
–        se basa en el «motivo principal de que es necesario proteger a los turistas y en el motivo subsidiario (e implícito) de que permite proteger el entorno urbano, lo que implicaría la protección de la vivienda».
42.      La conformidad de un régimen nacional de autorización con la Directiva 2006/123 ha de evaluarse a la luz de su artículo 9, apartado 1. Los Estados miembros sólo pueden implantarlo si no es discriminatorio, está justificado por una razón imperiosa de interés general y resulta proporcionado en relación con su objetivo.
43.      Las condiciones para obtener la autorización han de atenerse al artículo 10 de la Directiva 2006/123. Con arreglo a él, los regímenes de autorización han de basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes y reúnan las características enunciadas en su apartado 2.
44.      Tanto el artículo
9, apartado
1, relativo a la justificación, como el artículo
10,
apartado 2, de la Directiva
2006/123, sobre los criterios de otorgamiento de las autorizaciones, contienen obligaciones claras, precisas e incondicionales que les confieren efecto directo. (19)
45.      El régimen de autorización administrativa habrá de ajustarse, pues, a esos dos artículos. (20) Ese ajuste demanda valorar que la restricción, «ante todo, no sea discriminatoria por razón de nacionalidad, seguidamente, esté justificada por una razón imperiosa de interés general y, por último, sea adecuada para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido, no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo y no pueda ser sustituida por otras medidas menos restrictivas que permitan alcanzar el mismo resultado». (21)
46.      El tribunal de reenvío es quien debe ponderar en última instancia si se cumplen las tres condiciones requeridas por el artículo
9 de la Directiva
2006/123, por ser quien mejor conoce los hechos del litigio. (22)
47.      No obstante, el Tribunal de Justicia, para brindar una respuesta útil al tribunal remitente, puede proporcionarle indicaciones que le permitan pronunciarse sobre el litigio que ha de fallar. (23)
1.      Discriminación
48.      De las informaciones que constan en autos no se puede deducir que el régimen de autorización sea discriminatorio, pues se aplica por igual a los operadores económicos establecidos en la Región de Bruselas-Capital y a los nacionales de otros Estados miembros, o residentes en ellos, que deseen ejercer esta actividad económica independiente en esa región.
49.      El tribunal de remisión corrobora esta apreciación. A su juicio, este régimen no establece ninguna discriminación entre los prestadores de servicios de alojamientos turísticos. (24)
2.      Justificación por razones imperiosas de interés general
50.      El tribunal de reenvío explica que la reglamentación controvertida pretende proteger a los turistas y al entorno urbano. (25)
51.      A tenor del artículo 4, punto 8, de la Directiva 2006/123,
por «razón imperiosa de interés general» se entiende la «razón reconocida como tal en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, incluidas las siguientes: […] la protección de los consumidores, de los destinatarios de servicios […], la protección del medio ambiente y del entorno urbano […]».
52.      En principio, la protección de los turistas, en cuanto usuarios de los alojamientos turísticos,
podría incluirse en la noción más general de protección de los consumidores y de los destinatarios del servicio. Y la protección del entorno urbano está expresamente recogida en la Directiva 2006/123.
53.      La doble justificación invocada se atendría, pues, a algunas de las razones admisibles según la Directiva 2006/123 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (26)
54.      Por lo demás, el Reglamento 2024/1028
alude, como ya he avanzado, al eventual impacto de los alojamientos turísticos en la política de vivienda. El Tribunal de Justicia «ha reconocido que las exigencias de la política de vivienda de protección oficial y de lucha contra la presión inmobiliaria, en particular cuando un mercado concreto experimenta una escasez estructural de viviendas y una densidad de población especialmente alta, pueden constituir razones imperiosas de interés general». (27)
3.      Necesidad y proporcionalidad del régimen de autorización fundado en el objetivo de la protección de los turistas
55.      De conformidad con el artículo 9, apartado 1, de la Directiva 2006/123, se ha de determinar
si el régimen de autorización controvertido: a) es necesario
para la protección de los turistas; y b) respeta las exigencias del principio de proporcionalidad.
56.      Las restricciones impuestas por los Estados miembros a la prestación de servicios deben atenerse al principio de proporcionalidad. Así ocurrirá si esas restricciones son adecuadas para garantizar el cumplimiento del objetivo perseguido, no van más allá de lo necesario para alcanzarlo y otras medidas menos restrictivas no permitan alcanzar el mismo resultado. (28)
57.      Además, una normativa nacional sólo es adecuada para garantizar la consecución del objetivo invocado si responde efectivamente al propósito de lograrlo de forma coherente y sistemática. (29)
58.      Corresponde al Estado miembro que invoca un objetivo apto para legitimar el obstáculo a la libre prestación de servicios proporcionar al tribunal que ha de pronunciarse sobre esta cuestión todos los datos que le permitan comprobar que una medida cumple realmente las exigencias del principio de proporcionalidad. (30)
59.      El Gobierno belga:
–        Alega que la protección de los turistas ha sido la razón imperiosa de interés general que principalmente ha buscado salvaguardar la reglamentación controvertida.
–        Justifica la necesidad y la proporcionalidad de esa reglamentación aduciendo que permite proteger mejor a los turistas que un sistema de simple registro y control a posteriori, que sería menos eficaz. La autorización previa garantiza al turista que el alojamiento que alquila se explota legalmente y cumple, por ello, todas las exigencias requeridas por la legislación (normas mínimas de habitabilidad, salubridad y seguridad, normas urbanísticas y otras normas garantes de la integridad del prestador del servicio).
60.      La Comisión y Smartflats consideran, por el contrario, que el régimen de autorización de los alojamientos turísticos implantado en la Región de Bruselas-Capital no es necesario ni proporcionado para proteger a los turistas, pues
existen alternativas menos restrictivas. (31)
61.      Aun cuando compete al tribunal de remisión la última palabra sobre esta cuestión,
encuentro más convincentes los argumentos de Smartflats y de la Comisión.
62.      En primer lugar, como esgrime la Comisión, la garantía del cumplimiento de las normas mínimas de habitabilidad, salubridad y seguridad no requiere la aplicación del régimen de autorización previa objeto de litigio. La observancia de esas exigencias por todos los alojamientos en la Región de Bruselas-Capital ya viene impuesta, en particular, por los artículos 4 y 219 del Code du logement. (32)
63.      La exigencia de un certificado de conformidad urbanística en el marco del régimen de autorización previa tampoco aporta nada adicional en cuanto al respeto de las normas mínimas de habitabilidad, salubridad y seguridad por los alojamientos turísticos. Ese certificado acredita que el inmueble se destina (está afectado) a un determinado uso, residencial u hotelero.
64.      En segundo lugar, situado el problema desde la perspectiva de la información ofrecida a quienes utilizan los alojamientos turísticos, esas personas cuentan, en el marco de la economía colaborativa vinculada a las plataformas de intermediación más empleadas (por ejemplo, Airbnb),
con herramientas de control y evaluación de la calidad de los
alojamientos. (33)
65.      Semejantes herramientas permiten «que quienes buscan alojamiento puedan disponer de toda la información necesaria para elegir entre las ofertas presentadas por los arrendadores en la plataforma». (34)
66.      Para proteger a los turistas cuando alquilan alojamientos de corta duración, los
instrumentos (informales) vinculados a las plataformas electrónicas son, por lo general, eficaces en el contexto de una economía de mercado como la que subyace en la Directiva 2006/123 y, desde luego,
menos restrictivos que un régimen de autorización previa.
67.      Por último, en la misma Bélgica,
la Región Flamenca y la Región Valona aplican modalidades de control a posteriori de los alojamientos turísticos. De las informaciones disponibles se desprende que estas modalidades de control cosechan mejores resultados, en su aplicación práctica, que el régimen de autorización previa de la Región de Bruselas-Capital. (35)
68.      En consecuencia, a reserva de la apreciación final del tribunal de reenvío, todo parece indicar que el régimen controvertido no responde plenamente a los criterios de necesidad y proporcionalidad para conseguir el objetivo de protección de los turistas.
4.      Necesidad y proporcionalidad del régimen de autorización fundado en el objetivo de protección del entorno urbano
69.      El Gobierno belga alega que el régimen controvertido es necesario y proporcionado para proteger el entorno urbano y la vivienda en la Región de Bruselas-Capital.
70.      Aduce, en este sentido, varios estudios (36) reveladores de que, en Bruselas, el «fenómeno Airbnb» ha conllevado la proliferación de alojamientos turísticos, por su mayor rentabilidad, con el consiguiente deterioro del mercado de la vivienda para los residentes.
71.      Los efectos negativos del «fenómeno Airbnb» serían perceptibles, según el Gobierno belga, en el aumento del precio de los alquileres residenciales y de los inmuebles en venta. Los residentes tendrían dificultades para acceder a las viviendas alquiladas, o para la compra de viviendas, y aumentarían las listas de espera para las viviendas de protección oficial.
72.      Smartflats hace una lectura diferente de los estudios y de los datos sobre el mercado de la vivienda en la Región de Bruselas-Capital:
–        El número de viviendas retiradas del mercado de alquiler residencial en esa región, debido al alquiler de alojamientos turísticos, se estima en 2 400, es decir, apenas el 0,7 % del parque privado de alquiler. Las restricciones a la explotación de los alojamientos turísticos no son
la solución a la crisis inmobiliaria, cuyas causas estriban en la falta de construcción de viviendas asequibles y la existencia de numerosas viviendas vacías.(37)
–        Un estudio de 2024 (38) ha estimado que existen en la Región de Bruselas-Capital unas 11 500 viviendas vacías (el número real depende de la metodología adoptada para su cálculo). A esta cifra hay que añadir otras 5 000 viviendas sociales vacías.
El número de viviendas desocupadas es, por tanto, según Smartflats, cinco veces superior al de viviendas retiradas del mercado residencial como consecuencia del alquiler de alojamientos turísticos.
73.      Smartflats pone, asimismo, de manifiesto la deficiente aplicación del régimen de autorización de la Región de Bruselas-Capital en comparación con los de las regiones de Flandes y de Valonia. (39) En el caso de Flandes, los alojamientos registrados se elevaban al 60 % y en el de Valonia al 48 %, contando estas regiones con sistemas de simple registro y control a posteriori de los alojamientos turísticos.
74.      Por estas razones, argumenta Smartflats, el régimen controvertido no es necesario ni proporcionado para la protección del entorno urbano y de la vivienda en la Región de Bruselas-Capital.
75.      Por mi parte, comprendo las legítimas preocupaciones del Gobierno belga, en la misma línea que refleja el primer considerando del Reglamento n.º
2024/1028, antes citado. No es fácil encontrar un punto de equilibrio entre la satisfacción de las crecientes necesidades de alojamiento turístico y las (eventuales) consecuencias negativas de la proliferación de este tipo de alojamientos, cuyos propietarios prefieren esta fórmula de uso de sus inmuebles a la del arrendamiento de viviendas por período de larga duración.
76.      Desde el punto de vista del derecho de la Unión (con la libertad de establecimiento como principio rector), el precedente sentado en la sentencia Cali Apartments ofrece luz sobre la compatibilidad de un régimen más o menos similar al ahora controvertido con la Directiva 2006/123.
77.      El régimen francés superó el test de necesidad y de proporcionalidad aplicado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Cali Apartments por incorporar tres características relevantes:
–        Estaba fundado en un estudio sobre el mercado de la vivienda en Francia y la presión ejercida en él por la proliferación de los alojamientos turísticos. Dicho estudio fue aportado al Tribunal de Justicia por el Gobierno francés. (40)
–        No era aplicable a las viviendas que constituyen la residencia principal del arrendador, pues su arrendamiento carece de consecuencias en el mercado de alquiler de larga duración, al no necesitar ese arrendador fijar su residencia principal en otra vivienda. (41)
–        Desde el punto de vista geográfico, el régimen no era de aplicación general, sino de un alcance restringido, referido a un número limitado de municipios densamente poblados que
experimentan tensiones en el mercado del alquiler de inmuebles destinados a vivienda. (42)
78.      El régimen de autorización de los alojamientos turísticos de la Región de Bruselas-Capital parece no tener ninguna de estas tres características, aunque corresponde al tribunal de remisión realizar las apreciaciones definitivas al respecto.
a)      Estudios previos
79.      En primer lugar, no consta que la adopción de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 (y de las normas que la han completado)
estuviera precedida de la realización de un estudio en profundidad del mercado de los alojamientos turísticos en la Región de Bruselas-Capital y del impacto de estos últimos en la vivienda residencial.
80.      En la vista, las partes coincidieron en que el objetivo de luchar contra la penuria de viviendas en el mercado de alquiler de larga duración en la Región de Bruselas-Capital no estuvo en la base de la adopción de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014, que únicamente se refería a la ordenación del territorio.
81.      El Gobierno belga indicó que esta Ordenanza
pretendía prevenir la proliferación de alojamientos turísticos, vinculada con el desarrollo de las plataformas de economía colaborativa, que después se ha producido en otras grandes ciudades turísticas europeas.
Smartflats adujo, por el contrario, que su objetivo real era proteger al sector hotelero tradicional.
82.      Los estudios sobre el mercado de la vivienda en la Región de Bruselas-Capital, mencionados por Smartflats y por la Comisión, ponen de manifiesto que la tensión de la vivienda en esta región y la falta de alojamientos a precios abordables se debe a múltiples factores (el rápido crecimiento demográfico, la pobreza de una parte considerable de los habitantes,
el aumento del precio de los alquileres y la escasez de viviendas nuevas, en especial, de protección oficial).
83.      En esos estudios, el desarrollo de los alojamientos turísticos se menciona como un factor suplementario que, si provoca tensión en el mercado de la vivienda, lo hace con un impacto limitado, por no suponer más que el 0,7 % de los alojamientos de la región.
b)      Alojamientos turísticos en la vivienda de su titular
84.      La reglamentación controvertida exige autorización previa a los alojamientos turísticos también cuando se trate de habitaciones en la vivienda de su titular y éste siga habitando en ella.
85.      La protección del entorno urbano no justifica esta medida restrictiva cuando los residentes titulares de las viviendas continúan habitando
en ellas. En esa coyuntura, el entorno urbano no se ve alterado en cuanto tal: la vivienda conserva el mismo uso principal que antes tenía.
86.      Ciertamente, la Circular ministerial de 2016 prevé que, si el operador reside habitualmente en la vivienda y explota sólo una parte de ésta como alojamiento turístico, prevalece el destino principal (vivienda) y no el accesorio (alojamiento turístico). Tal circunstancia simplifica la consecución del certificado de conformidad urbanística porque no es necesario el cambio de afectación del inmueble.
87.      Ahora bien, de las informaciones disponibles en autos no se infiere que las autoridades de la Región de Bruselas-Capital hagan uso de esta posibilidad, que se menciona únicamente en la Circular ministerial de 2016. La Circular reconoce a las autoridades municipales un amplio margen de apreciación para exigir o no el cambio de afectación de la vivienda en estos casos. Corresponde al tribunal de reenvío determinar esta circunstancia.
c)      Zonas geográficas afectadas
88.      La reglamentación
controvertida se aplica indistintamente en toda la Región de Bruselas-Capital, sin hacer distinción entre zonas por razón del impacto mayor o menor de la proliferación de alojamientos turísticos. (43)
89.      El Gobierno belga indica que el PRAS divide el territorio de la Región de Bruselas-Capital en zonas, en las que ya favorece diferentes usos de los inmuebles. A su juicio, no sería útil hacer una nueva división para contemplar diferentes regímenes de explotación de los alojamientos turísticos.
90.      Ahora bien, las zonas del PRAS no se establecen en función de la mayor o menor proliferación de alojamientos turísticos y, por eso, resultan irrelevantes a los efectos de considerar necesario y proporcionado el régimen de autorización previa aplicable con carácter general, esto es, sin tener en cuenta la situación real de cada zona.
91.      La Comisión (44) aportó al debate sobre este punto
la cita de una sentencia del mismo tribunal remitente (en una formación jurisdiccional distinta) de 16 de enero de 2023, dictada en relación con una actividad de alojamiento turístico en el municipio de Schaerbeek, de la Región de Bruselas-Capital. (45) A esa sentencia se refirió también el Gobierno belga en la vista, corroborando que era firme.
92.      La primera Sala F de la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas) declaró en esa sentencia que el requisito del certificado de conformidad urbanística previsto en la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 para cualquier explotación turística del territorio de la Región de Bruselas-Capital no se atiene a la sentencia Cali Apartments porque «se aplica indistintamente a todos los municipios establecidos en el territorio de la región, mientras que la sentencia del [Tribunal de Justicia] exige una tensión sobre los alquileres “especialmente marcada”, lo que implica […] un enfoque diferenciado y comparativo entre los municipios del territorio de la región». (46)
93.      A tenor de las consideraciones precedentes, puede facilitarse una doble respuesta a la tercera pregunta prejudicial:
–        El artículo 9 de la Directiva 2006/123 no se opone, en principio, a un régimen jurídico que supedite a declaración previa y a registro la explotación de una vivienda dedicada a alojamiento turístico de forma regular u ocasional, siempre que tal régimen sea necesario y proporcionado para la protección de los turistas y del entorno urbano.
–        Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar la necesidad y la proporcionalidad de ese régimen, teniendo en cuenta su alcance geográfico, su fundamentación en estudios y datos precisos y su incidencia en las necesidades residenciales de las zonas urbanas en las que resulte aplicable.
C.      Preguntas prejudiciales cuarta y quinta
94.      Las
cuestiones prejudiciales cuarta y quinta pueden tratarse de forma conjunta. Con ellas, el tribunal de reenvío quiere saber, en síntesis:
–        Si el artículo 10 de la Directiva 2006/123 se opone a un régimen jurídico como el controvertido, que obliga a presentar un certificado municipal de conformidad urbanística. El tribunal de reenvío precisa, a estos efectos, que «la normativa nacional en materia de ordenación territorial y urbanística exige la obtención de una licencia urbanística en caso de cambio de uso o de destino de un inmueble de “vivienda” a “establecimiento hotelero” y que [una vivienda destinada a alojamiento turístico] se calificaría de establecimiento hotelero, dada la forma en que este último concepto y el de alojamiento turístico se definen respectivamente en la normativa en cuestión».
–        Si la respuesta a esa pregunta cambiaría en el caso de que la calificación de lo que constituye un «establecimiento hotelero» se deje a la discreción de la autoridad municipal, según lo establecido en una circular ministerial.
95.      El artículo 10, apartado 1, de la Directiva 2006/123 indica que «[l]os regímenes de autorización deberán basarse en criterios que delimiten el ejercicio de la facultad de apreciación de las autoridades competentes con el fin de que dicha facultad no se ejerza de forma arbitraria».
96.      El apartado 2 de este
mismo artículo 10 determina que los criterios de concesión de las autorizaciones deben reunir las características de no ser discriminatorios, estar justificados por una razón imperiosa de interés general, ser proporcionados a dicho objetivo de interés general, ser claros, inequívocos y objetivos, ser hechos públicos con antelación y ser transparentes y accesibles. (47)
97.      El tribunal de remisión ya ha apreciado que no hay discriminación en el régimen de autorización controvertido. En mi examen de la pregunta precedente he analizado su justificación basada en la protección de los turistas y del entorno urbano.
98.      Hay que plantearse ahora si el requisito del certificado de conformidad urbanística, sobre el que pivota el régimen de autorización controvertido, respeta las restantes exigencias del artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/123.
99.      En concreto, habrá que verificar si la normativa que impone esa exigencia es clara, inequívoca y objetiva, si se ha hecho pública con antelación y si es transparente y accesible. (48)
100. La exigencia de publicidad previa
se cumple, pues la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 fue oficialmente publicada. No sucede lo mismo con la Circular ministerial de 2016, que no se publicó oficialmente y sólo está disponible en una página web.
101. En cuanto al resto de requisitos, el Tribunal de Justicia
se ha pronunciado en los siguientes términos (resumidos):
–        Las condiciones de la autorización serán claras e inequívocas si resultan comprensibles fácilmente, evitando cualquier ambigüedad.
–        El requisito de objetividad implica que las solicitudes de autorización se aprecien sobre la base de sus propios méritos, para garantizar a los interesados un trato objetivo e imparcial, según exige el artículo 13, apartado 1, de esa Directiva. (49)
102. A tenor de las informaciones de las que dispone el Tribunal de Justicia, opino que el régimen controvertido no puede calificarse de
claro, inequívoco y transparente. En última instancia compete al tribunal de remisión decidir sobre esta cuestión,
teniendo en cuenta las
orientaciones que le proporcione el Tribunal de Justicia.
103. Si he comprendido bien la reglamentación controvertida, existen dos situaciones diferenciadas con respecto a la expedición del certificado de conformidad urbanística:
–        Cuando la vivienda está ya afectada a un uso turístico, su titular tiene derecho a que el Ayuntamiento le expida el certificado de conformidad urbanística, sin necesidad de llevar a cabo actuación adicional alguna. No es preciso, en esa hipótesis, solicitar una
licencia urbanística para que se reconozca el uso turístico de la vivienda de conformidad con las normas del CoBAT. (50) En este caso, la certificación de conformidad urbanística es un «puro formalismo» y se atiene al artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2006/123.
–        La situación es diferente cuando la vivienda no está dedicada a uso turístico y su explotación como alojamiento turístico requiere un cambio de afectación. En tal hipótesis, la expedición del certificado de conformidad urbanística por el Ayuntamiento ha de ir precedida de la obtención de una
licencia urbanística, con arreglo al artículo 98 del CoBAT.
104. En este segundo supuesto, que es el de autos y el de la mayoría de quienes aspiran a ejercer la actividad de prestación del servicio de alojamientos turísticos, el certificado de conformidad urbanística no es un mero documento probatorio de la afectación del inmueble (como sostuvo el Gobierno belga en la vista), pues su expedición se supedita a una actuación administrativa previa de las autoridades municipales.
105. He de señalar que, en cualquier caso, aquí no se trata de la aplicación pura y simple de normas urbanísticas, para las que no rige la Directiva 2006/123, (51) sino de un criterio aplicable en un régimen de autorización para el ejercicio de una actividad de prestación de servicios turísticos, que sí está sometido a la Directiva 2006/123. (52)
106. La exigencia de un certificado de conformidad urbanística implica la aplicación combinada del artículo 98 del CoBAT (necesidad de licencia urbanística para el cambio de destino o de uso de un inmueble)
y del artículo 5, punto 2, letra b), de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 (el certificado ha de confirmar que el alojamiento «se ha establecido de conformidad con la normativa relativa a la ordenación del territorio y las normas urbanísticas en vigor»).
107. Así pues, cuando el inmueble tiene asignado un uso de vivienda residencial, la obtención del certificado de conformidad urbanística para, ulteriormente, obtener el número de registro a cargo de las autoridades regionales se complica: es necesaria una intervención del Ayuntamiento que, según las informaciones disponibles, resulta compleja en la medida en que requiere la expedición de una (nueva) licencia urbanística.
108. El artículo 5, punto 5, letra b), de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 no marca directrices claras sobre las prescripciones técnicas que las autoridades municipales deben controlar para expedir el certificado de conformidad urbanística, a los efectos del registro y autorización de un alojamiento turístico.
109. No aporta clarificación adicional el artículo 98 del
CoBAT, que no hace referencia a las actividades de alojamiento turístico.
110. La distinción del PRAS entre el concepto de «vivienda» y el de «establecimiento hotelero» (53) implica que, si el inmueble tiene la afectación urbanística de vivienda, será necesaria una licencia urbanística para que su
uso cambie al de
establecimiento hotelero.
111. Las autoridades municipales disponen, además, de un amplio margen de apreciación para determinar si aceptan o no el cambio de afectación y los criterios parecen variar de unos municipios a otros.
112. Tampoco es nítida la relación entre las nociones de «alojamiento turístico» (54) de la Ordenanza de 8 mayo de 2014 y de «establecimiento hotelero» del PRAS, preceptos que los municipios de la Región Bruselas-Capital aplican de manera divergente.
113. Para el tribunal de reenvío, el problema consiste en determinar si todos los
alojamientos de turismo (en el sentido del artículo 3 de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014)
deben calificarse de «establecimientos hoteleros» (en el sentido del PRAS) y si, por tanto, la transformación de una vivienda en alojamiento turístico requiere o no una licencia urbanística. (55)
114. La práctica de los municipios de la Región de Bruselas-Capital, según resulta de las informaciones disponibles, se orienta mayoritariamente a considerar todo alojamiento turístico como establecimiento hotelero, a efectos del PRAS. Esa práctica implicará, normalmente, un (no fácil) cambio de la afectación de los inmuebles para obtener la expedición de una licencia urbanística.
115. Al limitar las normas urbanísticas la posibilidad de crear establecimientos hoteleros, es difícil obtener la licencia urbanística que, repito, abriría la posibilidad de conseguir el certificado de conformidad urbanística imprescindible para registrar un alojamiento turístico.
116. En estas condiciones:
–        Una persona que quiera explotar como alojamiento turístico una habitación de su propia vivienda, en la que ella misma sigue siendo residente, necesitaría obtener una licencia urbanística de establecimiento hotelero, lo que se antoja claramente desproporcionado. Como he indicado antes, esta persona únicamente podría eludir esta exigencia si las autoridades consideran que la actividad turística del inmueble es accesoria en relación con su función principal de vivienda. Pero esta excepción, que menciona únicamente la Circular ministerial de 2016, no parece que sea aplicada de manera sistemática y homogénea por las autoridades municipales para conceder el certificado de conformidad urbanística.
–        Una persona que quiera explotar como alojamiento turístico un inmueble no destinado, según las reglas urbanísticas, a establecimiento hotelero, se encuentra enfrentada al dilema de calificar urbanísticamente la explotación turística proyectada, asignándola a una de las categorías del PRAS que no han sido diseñadas para ello. El tribunal de reenvío (56) menciona la doctrina
que critica el hiato conceptual derivado de esa dificultad.
117. A lo anterior se añade una exigencia que
se puso de manifiesto en la vista:
el cambio total o parcial de afectación de una vivienda a establecimiento hotelero, exigido por el PRAS
para explotar esa vivienda como alojamiento turístico, requiere una compensación
a cargo del propietario, consistente en el mantenimiento de la misma superficie de vivienda en la zona, según establece la regla 0.12, punto 1, de las «Prescripciones generales relativas al conjunto de las zonas» del PRAS.
118. La exigencia de compensación, a diferencia de la prevista por la normativa francesa analizada en la sentencia Cali
Apartments, (57) no se regula de manera precisa y su aplicación se deja en manos de las autoridades municipales. Como argumentó
Smartflats en la vista, los particulares que pretenden
dedicar su vivienda a alojamiento turístico durante cortos espacios de tiempo, sin vivir en ella,
difícilmente podrán permitirse el gasto inherente a esa compensación.
119. La obligación de adquirir otra vivienda en la misma zona residencial de Bruselas para compensar el cambio de afectación de la anterior, como condición indispensable para ejercer la actividad de prestación de servicios de alojamientos turísticos (cuando el inmueble no tiene la previa calificación urbanística de establecimiento hotelero), me parece, a reserva de la apreciación del tribunal de reenvío, desproporcionada.
120. Este complejo panorama normativo conlleva una notable inseguridad jurídica para quien aspira a establecerse o prestar servicios de alojamiento turístico en la Región de Bruselas-Capital. Cualquier persona o empresa difícilmente podrá hacerse una idea previa sobre si su proyecto de explotación de alojamientos turísticos en esa
región será compatible con la normativa controvertida. (58)
121. La falta de claridad y la inseguridad jurídica aumentan si se advierte que los municipios (59) no tienen suficientemente delimitada
su facultad decisoria para tramitar las licencias urbanísticas,
indispensables (cuando hay cambio de afectación del inmueble) para obtener el certificado de conformidad urbanística que abre la puerta al registro
de un alojamiento turístico. (60)
122. La Circular ministerial de 2016 es manifiestamente insuficiente para homogeneizar la práctica administrativa de las autoridades municipales. Se trata de un texto que carece de fuerza jurídica vinculante, que no ha sido ni siquiera publicado oficialmente y que deja plena libertad a los municipios para determinar caso por caso cuándo un inmueble debe considerarse vivienda o establecimiento hotelero según el PRAS.
123. La Circular ministerial de 2016, además,
favorece una interpretación bastante amplia del concepto de establecimiento hotelero, lo que redunda en que el cambio de afectación de los inmuebles será imprescindible, como paso previo para conseguir
la licencia urbanística y el
ulterior certificado de conformidad urbanística.
124. El tenor de la normativa controvertida, así como la falta de uniformidad en su aplicación por los municipios
de la Región de Bruselas-Capital, (61) generan, repito, inseguridad jurídica y restan transparencia y objetividad a la exigencia del certificado de conformidad urbanística. En este punto, la claridad y la objetividad de la reglamentación controvertida quedan en entredicho. (62)
125. En definitiva, entiendo que el artículo 10 de la Directiva 2006/123 se opone a un régimen jurídico que supedita la explotación de un alojamiento turístico a la presentación de un certificado de conformidad urbanística, cuando este certificado requiere previamente la obtención de una licencia urbanística y es expedido por las autoridades municipales con un amplio margen de apreciación, en aplicación de una normativa nacional carente de claridad, objetividad y transparencia.
D.      Sexta pregunta prejudicial
126. El tribunal de reenvío solicita la interpretación del artículo 13 de la Directiva 2006/123 para discernir si es compatible con él un régimen jurídico que requiere, en las circunstancias ya expuestas, un certificado de conformidad urbanística para cuya expedición «no se impone ninguna obligación específica de motivación y no se prevé ningún recurso específico». (63)
127. Según el artículo 13, apartados 1 a 4, de la Directiva 2006/123, los procedimientos y trámites de autorización:
–        deberán ser claros, darse a conocer con antelación y ser adecuados para garantizar a los solicitantes que su solicitud reciba un trato objetivo e imparcial;
–        no
deberán tener carácter disuasorio ni complicar o retrasar indebidamente la prestación del servicio;
–        se deberá poder acceder fácilmente a ellos y tener unos costes razonables y proporcionales;
–        deberán ser adecuados para garantizar a los interesados que se dé curso a su solicitud lo antes posible y, en cualquier caso, dentro de un plazo de respuesta razonable, fijado y hecho público con antelación.
128. El Gobierno belga considera que el Decreto de 24 de marzo de 2016 ha completado la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 y que el procedimiento para la autorización y registro de los alojamientos turísticos se ajusta a las exigencias del artículo 13 de la Directiva 2006/123.
129. A juicio del Gobierno belga, el Decreto de 24 de marzo de 2016 prevé plazos específicos a las autoridades regionales para tramitar y resolver las solicitudes de autorización y registro de alojamientos turísticos, junto con posibilidades de recurso. De hecho, añade, se han tramitado todas las solicitudes presentadas de forma completa y las decisiones de las autoridades regionales están, por lo general, motivadas y sometidas a control jurisdiccional. En la vista, el Gobierno belga insistió en la escasa litigiosidad generada por la aplicación de la exigencia del certificado de conformidad urbanística y en que las autoridades regionales no han tenido que ejercer sus poderes de supervisión sobre las autoridades municipales respecto a la aplicación de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 como consecuencia de denuncias de particulares afectados.
130. La explicación del Gobierno belga resulta, sin embargo, incompleta, pues sólo atiende a la «fase regional» del procedimiento de autorización, sin tener en cuenta que su verdadero problema reside en la «fase municipal», esto es, en la expedición del certificado de conformidad urbanística. Sobre este último versa el reenvío prejudicial: en particular, la sexta pregunta se centra en ese certificado, cuya denegación no exige motivación ni admite recurso.
131. Como ya se ha explicado, la autorización y registro de los alojamientos turísticos se somete a unos trámites complejos, que engloban dos procedimientos concatenados:
–        el procedimiento de autorización y registro del alojamiento turístico, sustanciado ante las autoridades regionales; y
–        el procedimiento para obtener el certificado de conformidad urbanística de los alojamientos turísticos, que se desarrolla ante las autoridades municipales. Para su obtención es necesaria, en la mayoría de los casos, una licencia urbanística que, a su vez, se atenga al cambio de uso del inmueble.
132. No se puede argumentar, pues, como hace el Gobierno belga, que el certificado de conformidad urbanística es únicamente un documento del procedimiento y que los plazos y las demás exigencias del artículo 13 de la Directiva 2006/123 se aplican a partir del momento en que la solicitud de autorización y registro está completa.
133. El cumplimiento de las exigencias del
artículo 13 de la Directiva 2006/123 debe verificarse para los dos procedimientos concatenados porque, si no se obtiene el certificado de conformidad urbanística, es imposible conseguir el número de registro del alojamiento turístico.
134. En el caso de solicitudes incompletas, el artículo 13, apartado 6, de la Directiva 2006/123 obliga a que las autoridades informen a los interesados
de que deben presentar documentación adicional y de los posibles efectos sobre el plazo contemplado en el apartado
3. Además, el plazo para resolver una solicitud, según el artículo 13, apartado 3, in fine,
de la misma Directiva,
no comenzará a correr hasta el momento de la presentación de toda la documentación.
135. Ahora bien, estas prescripciones
deben respetarse en los dos procedimientos concatenados.
Y, como afirma la Comisión, el cómputo del plazo (que corre a partir del momento en el que las solicitudes están completas) no se puede aplicar cuando los solicitantes no han podido aportar la documentación por causas imputables a la Administración.
136. Según las informaciones que proporciona el tribunal de remisión, a las que debe ceñirse el Tribunal de Justicia, en el procedimiento ante las autoridades municipales para obtener el certificado de conformidad urbanística no se prevé ningún plazo de resolución, no hay obligación de motivación y no se contempla ningún recurso específico.
Las garantías procedimentales establecidas por el Decreto de 24 de marzo de 2016, que completó la Ordenanza de 8 de mayo de 2014, no se extienden al procedimiento ante las autoridades municipales para la obtención del certificado de conformidad urbanística.
137. Se añade a lo anterior que, en ausencia de respuesta de la autoridad regional, la autorización y el registro del alojamiento turístico se consideran rechazados. Esta previsión no se aviene con la regla del artículo 13, apartado 4, de la Directiva 2006/123, según el que, a falta de respuesta en el plazo fijado, se considerará que la autorización está concedida, salvo régimen diferente justificado por una razón imperiosa de interés general, que en este caso el Gobierno belga no ha invocado.
138. Por consiguiente, entiendo que el artículo 13 de la Directiva 2006/123 se opone a un régimen jurídico que supedita la explotación de un alojamiento turístico a la presentación de un certificado de conformidad urbanística, cuando no se fija ningún plazo para la expedición de ese certificado, no se impone ninguna obligación específica de motivación y no se prevé ningún recurso específico contra las decisiones de rechazo.
V.      Conclusión
139. A tenor de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia responder a
la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas, Bélgica) de la manera siguiente:
«La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12
de
diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior,
debe interpretarse en el sentido de que
–        El artículo 9 de la Directiva 2006/123 no se opone a un régimen jurídico que supedite a declaración previa y a registro la explotación de una vivienda dedicada a alojamiento turístico de forma regular u ocasional, siempre que tal régimen sea necesario y proporcionado para la protección de los turistas y del entorno urbano. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional apreciar la necesidad y la proporcionalidad de ese régimen, teniendo en cuenta su alcance geográfico, su fundamentación en estudios y datos precisos y su incidencia en las necesidades residenciales de las zonas urbanas en las que resulte aplicable.
–        El artículo 10 de la Directiva 2006/123 se opone a un régimen jurídico que supedita la explotación de un alojamiento turístico a la presentación de un certificado de conformidad urbanística, cuando este certificado requiere previamente la obtención de una licencia urbanística y es expedido por las autoridades municipales con un amplio margen de apreciación, en aplicación de una normativa nacional carente de claridad, objetividad y transparencia.
–        El artículo 13 de la Directiva 2006/123 se opone a un régimen jurídico que supedita la explotación de un alojamiento turístico a la presentación de un certificado de conformidad urbanística, cuando no se fija ningún plazo para la expedición de ese certificado, no se impone ninguna obligación específica de motivación y no se prevé ningún recurso específico contra las decisiones de rechazo».
1      Lengua original: español.
2      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (DO 2006, L 376, p. 36).
3      Sentencia de 22 de septiembre de 2020, Cali Apartments (C‑724/18 y C‑727/18, EU:C:2020:743; en lo sucesivo, «sentencia Cali Apartments»). En mi exposición, inevitablemente, me referiré una y otra vez a esta sentencia.
4      Se trataba, en aquel caso, de «una normativa nacional que exige una autorización previa para el ejercicio de actividades de arrendamiento a cambio de una remuneración de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuadas de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo» (sentencia Cali Apartments, apartado 2).
5      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de abril de 2024, sobre la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2018/1724 (DO L 2024/1028).
6      El primer considerando del Reglamento 2024/1028 alude al impacto de los alojamientos turísticos en estos términos: «[…]El volumen de los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración está aumentando considerablemente en toda la Unión como consecuencia del crecimiento de la economía de plataformas. Si bien los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración crean muchas oportunidades para los huéspedes, los anfitriones y todo el ecosistema turístico, su rápido crecimiento ha suscitado preocupaciones y planteado retos, en particular para las comunidades locales y las autoridades públicas, como su contribución a la disminución del número de viviendas destinadas al arrendamiento de larga duración disponibles y al aumento de los precios de los alquileres y la vivienda. […]».
7      Ordonnance relative à l’hébergement touristique (Ordenanza sobre Alojamientos Turísticos), de 8 de mayo de 2014
(Moniteur belge de 17 de junio de 2014, 2.ª ed., p. 45695) (en lo sucesivo, «Ordenanza de 8 de mayo de 2014»).
8      El mecanismo combinado de la declaración previa y el otorgamiento de un número de registro bajo ciertos requisitos aboca, en realidad, a que se precise la «autorización» de las autoridades regionales para destinar una vivienda a alojamiento turístico.
9      Se trata del Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale (Servicio de Incendios y Asistencia Médica de Urgencia de la Región de Bruselas-Capital).
10      Arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital por el que se aplica la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 sobre alojamientos turísticos), de 24 de marzo de 2016 (Moniteur belge de 14 de abril de 2016, 2ª. ed., p. 24452) (en lo sucesivo, «Decreto de 24 de marzo de 2016»).
11      Plan Régional d’Affectation du Sol (Plan Regional de Uso del Suelo) (en lo sucesivo, «PRAS»).
12      Este glosario está disponible en https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Código de Ordenación del Territorio de Bruselas)
(Moniteur belge de 26 de mayo de 2004, p. 40738; en lo sucesivo, «CoBAT»), en su versión aplicable ratione temporis a los hechos. Esta disposición cambió a raíz de una reforma de 2017 https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (Circular ministerial explicativa de 10 de mayo de 2016 relativa a las funciones del Ayuntamiento y del alcalde en el marco de la aplicación de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014; en lo sucesivo, «Circular ministerial de 2016»), disponible en https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Servicio de Economía y Empleo del Servicio Público Regional de Bruselas (en lo sucesivo, «Servicio de Economía y Empleo de Bruselas»).
16      Posteriormente, Smartflats envió siete recordatorios más, el último con fecha de 12 de enero de 2023.
17      Emplearé la expresión «certificado de conformidad urbanística» para designar el certificado al que se refiere el artículo 5, punto 2, letra b), de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014. En él debe constar que el alojamiento turístico «se ha establecido de conformidad con la normativa relativa a la ordenación del territorio y las normas urbanísticas en vigor».
18      El tribunal de remisión ha descartado preguntar sobre la exigencia de un certificado de seguridad contra incendios, normal o simplificado, para la autorización de alojamientos turísticos. No me referiré, por lo tanto, a esta exigencia, que, por lo demás, no parece plantear problemas de compatibilidad con el artículo 10 de la Directiva 2006/123.
19      Sentencia Cali Apartments, apartado 58.
20      La conformidad con ambos artículos de la normativa de un Estado miembro que establezca un régimen de autorización presupone apreciar separada y sucesivamente, primero, el carácter justificado del principio del establecimiento de este régimen y, a continuación, los criterios de concesión de las autorizaciones previstas por él.
Sentencia Cali Apartments, apartado 58.
21      Sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), apartado 55.
22      En algunas ocasiones, el Tribunal de Justicia, al responder a peticiones de decisión prejudicial relativas a la Directiva
2006/123, ha valorado por sí mismo la justificación y la proporcionalidad de las medidas nacionales. Así, en la sentencia Cali Apartments (puntos 3 y 4 de la parte dispositiva). Por el contrario, en la mayoría de los casos, o bien defiere esa apreciación al tribunal de reenvío (sentencia de 10 de julio de 2025, INTERZERO y otros,
C‑254/23, EU:C:2025:569, apartado 103), o bien se pronuncia «sin perjuicio de las comprobaciones que ha de efectuar el tribunal remitente» (sentencia de 23 de diciembre de 2015, Hiebler,
C‑293/14, EU:C:2015:843, apartado 70).
23      Sentencias de 13 de febrero de 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68), apartado
40; y de 1 de octubre de 2015, Trijber y Harmsen (C‑340/14 y C‑341/14, EU:C:2015:641), apartado 55.
24      Sentencia anexa al auto de reenvío, apartados 43 y 44.
25      Sentencia anexa al auto de reenvío, apartado 45.
26      Sentencias de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros (C‑168/14, EU:C:2015:685), apartado 74; de 4 de julio de 2019, Comisión/Alemania (C‑377/17, EU:C:2019:562), apartado 70; y de 27 de febrero de 2025, AEON NEPREMIČNINE y otros (C‑674/23, EU:C:2025:113), apartado 54. Al mencionar como exigencia imperativa la protección de los consumidores, la Directiva 2006/123 se adecua a las exigencias del artículo 38 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, lo que confirma el considerando cuadragésimo de esa Directiva.
27      Sentencias Cali Apartments, apartado 68; de 8 de mayo de 2013, Libert y otros, (C‑197/11 y C‑203/11, EU:C:2013:288), apartados 50 a
52; y de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593), apartado 30.
28      Sentencia de 19 de diciembre de 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037), apartado 67.
29      Sentencias de 21 de marzo de 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254), apartado 85; y de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 64.
30      Sentencias de 11 de junio de 2015, Berlington Hungary y otros (C‑98/14, EU:C:2015:386), apartado 65; y 30 de abril de 2014, Pfleger y otros (C‑390/12, EU:C:2014:281), apartado 50.
31      Véanse las dudas sobre la proporcionalidad de este régimen expresadas por Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., y Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n.º 3, pp. 54 a 59, disponible en https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l'ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement (Ordenanza que modifica el Código Bruselense sobre la Vivienda), de 11 de julio de 2013 (Moniteur belge de 26 de julio de 2013), https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), apartado 59: «[…] además de su actividad consistente en poner en contacto a arrendadores y arrendatarios a través de la plataforma electrónica epónima, Airbnb Ireland ofre[ce] a los arrendadores una plantilla que define el contenido de su oferta, un servicio opcional de fotografía del inmueble que se arrienda y un sistema de evaluación de los arrendadores y los arrendatarios accesible para los futuros arrendadores y arrendatarios».
34      Sentencia de 19 de diciembre de 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112), apartado 60. Las críticas o elogios que reciben esos alojamientos por parte de quienes los han utilizado inciden en su reputación probablemente con mayor intensidad que la mera constatación ofrecida por un certificado oficial.
35      Como después expondré, el nivel de incumplimiento del régimen vigente en la Región de Bruselas-Capital y la proliferación de alojamientos turísticos ilegales puede ser un indicio de la
falta de proporcionalidad de este régimen, aunque siempre sería posible una aplicación administrativa más adecuada para esquivar esta crítica.
36      En especial, May, X., Pongi Nyuba, R., y Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus no. 62, febrero de 2024, https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., y Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus n. 62, febrero de 2024, p. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., y Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29 de febrero de 2024, disponible en https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      De los 6 092 alojamientos
disponibles de media a través de plataformas de economía colaborativa en línea, sólo 292 (27 apartahoteles, 93 residencias turísticas y 172 alojamientos en casa del dueño) estaban registrados, es decir, el 4,7 %.
Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, pp. 12 a 14, https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport %20annuel %202023 %20 %20FR.pdf.
40      Sentencia Cali Apartments, apartado 69.
41      Sentencia Cali Apartments, apartado 72.
42      Sentencia Cali Apartments, apartado 73. La normativa francesa se refería al arrendamiento de inmuebles amueblados destinados a vivienda a clientes de paso que no fijan en ellos su domicilio, efectuado de forma reiterada y durante breves períodos de tiempo.
43      La presión existente en algunas zonas de la Región de Bruselas-Capital (por ejemplo, el «Pentagone» y el barrio europeo de Bruselas) contrasta con la de otros municipios de la región que cuentan con escasos alojamientos turísticos.
44      Observaciones escritas de la Comisión, nota a pie de página n.º 22.
45      Sentencia de 16 de enero de 2023, n.º de repertorio 2023/390, 2022/KR/31, no publicada.
46      Apartado 25 de la sentencia de 16 de enero de 2023. En ella, sin embargo, la Cour d’appel de Bruxelles (Tribunal de apelación de Bruselas) estimó que la obligación de obtener un certificado de conformidad urbanística estaba justificada por el objetivo de proteger al destinatario de los servicios.
47      Sentencias Cali Apartments, apartado
57; y de 3 de diciembre de 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980), apartado 86.
48      Véase el procedimiento de infracción INFR (2018)4142, comunicado de prensa IP/19/467, de 24 de enero de 2019, disponible en https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. La Comisión envió a Bélgica una carta de emplazamiento por la posible incompatibilidad con la Directiva 2006/123 del procedimiento de autorización y los requisitos generales que la Región de Bruselas-Capital aplica a los proveedores de servicios de alojamiento turístico. Ese procedimiento sigue aún en curso, según confirmó la Comisión en la vista.
49      Sentencias Cali Apartments, apartado 96; de 26 de septiembre de 2018, Van Gennip y otros (C‑137/17, EU:C:2018:771), apartado 85; y de 1 de junio de 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271), apartado 44.
50      El auto de reenvío, apartado 8,
in fine, cita la jurisprudencia belga que confirma esta explicación. La sentencia del Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo contencioso administrativo, Bélgica) de 30 de septiembre de 2021 (BE:RVSCE:2021:ARR.251.700) afirma que el certificado de conformidad urbanística tiene «como única función certificar que el alojamiento turístico se ha establecido de conformidad con la normativa en materia de ordenación del territorio y las normas urbanísticas vigentes» y que «se basa enteramente en una operación de constatación de hechos y de calificación jurídica y difiere, a este respecto, de un certificado urbanístico, que implica una facultad discrecional en el marco de una apreciación de oportunidad a la vista, en particular, de la correcta ordenación de los inmuebles». La sentencia añade que, si «el alojamiento turístico se ajusta a la normativa en materia de ordenación del territorio y a las normas urbanísticas vigentes, interpretadas de forma conforme con el derecho de la Unión y, en particular, con la Directiva servicios, el municipio estará obligado a expedir un certificado de conformidad urbanística con respecto a dicho inmueble». La Ordenanza de 8 de mayo de 2014 consagraría, en realidad, un derecho subjetivo a obtener el certificado.
51      Sentencias Cali Apartments, apartados 41 y 42; y de 30 de enero de 2018, X y Visser (C‑360/15 y C‑31/16, EU:C:2018:44), apartado 123.
52      Considerando noveno de la Directiva 2006/123.
53      Véase el punto 15 de estas conclusiones.
54      El artículo 3, punto 2, de la Ordenanza de 8 de mayo de 2014 define el alojamiento turístico como «todo alojamiento ofrecido a título oneroso, durante una o varias noches, de forma regular u ocasional, a los turistas». Este mismo artículo 3, puntos 4 a 9, diferencia los siguientes tipos de alojamientos turísticos: hoteles, apartahoteles, residencias turísticas, alojamientos en casas particulares, centros de alojamiento de turismo social y campings. El presente litigio afecta a las «residencias turísticas», definidas en el punto 6 como «toda villa, casa o piso, estudio o habitación reservados para uso exclusivo del arrendatario, equipados con el mobiliario necesario para el alojamiento y la cocina e incluyendo, en su caso, servicios de tipo hotelero por un suplemento», y al «alojamiento en domicilios particulares», definido en el punto 7 como «todo establecimiento que disponga de una o varias habitaciones o espacios independientes acondicionados a tal fin, que formen parte de la vivienda personal y habitual del titular o de anexos contiguos».
55      Sentencia anexa al auto de reenvío, apartado 35.
56      Sentencia anexa al auto de reenvío, apartado 65.
57      Sentencia Cali Apartments, apartados 81 a 94.
58      Bernard, N., y Debroux, L., «Mise à disposition de logements à une “clientèle de passage”: les mesures nationales “anti-Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen», Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, n.º 18, pp. 814 y 815.
59      La Directiva 2006/123, en particular su artículo 10, no cuestiona el reparto de competencias locales o regionales de las autoridades del Estado miembro habilitadas para conceder las autorizaciones. Consiente un régimen de autorización de alojamientos turísticos en el que intervengan las autoridades municipales con un cierto margen de discrecionalidad, pero siempre que su actuación esté delimitada por una normativa nacional con parámetros de actuación claros para dichas autoridades (sentencia Cali Apartments, apartados 97 y 98).
60      Sentencia Cali Apartments, apartado 99.
61      Pone de relieve esta circunstancia el estudio sobre el régimen de autorización encargado por la Región de Bruselas-Capital al Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges,
nº 2018/ServECO/024, 21/05/2019, sección 4.4, inédito.
62      Véase Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., y Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n.º 3, pp. 59 a 64.
63      Las deficiencias del procedimiento de autorización las ponen de relieve con precisión Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., y Servais, D., «La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique», Jurim Pratique: revue pratique de l'immobilier, 2020, n.º 3, pp. 71 a 78.