62017CC0635
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NILSA WAHLA
przedstawiona w dniu 29 listopada 2018 r. (
1
)
Sprawa C‑635/17
E.
przeciwko
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy)]
Odesłanie prejudycjalne – Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Polityka imigracyjna – Prawo do łączenia rodzin – Dyrektywa 2003/86/WE – Łączenie rodzin w przypadku osób korzystających z ochrony międzynarodowej – Artykuł 11 ust. 2 – Ciężar dowodu oraz wymagany standard dowodowy na potrzeby wykazania więzi rodzinnych – Brak dokumentów urzędowych – Krajowa norma proceduralna pozwalająca na oddalenie wniosku o łączenie rodziny w sytuacji, gdy członek rodziny rozdzielonej nie wyjaśnia w wiarygodny sposób braku wspomnianych dokumentów – Dopuszczalność
I. Wprowadzenie
1.
Czy organ krajowy może oddalić wniosek o łączenie rodziny złożony przez osobę korzystającą z ochrony międzynarodowej, jeżeli osoba ta nie wyjaśniła w wiarygodny sposób powodów, dla których nie może przedstawić aktów stanu cywilnego świadczących o istnieniu więzi rodzinnych?
2.
Taki jest w istocie przedmiot pytania prejudycjalnego postawionego Trybunałowi przez rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy) w ramach postępowania w sprawie łączenia rodzin dotyczącego małoletniego narodowości erytrejskiej, którego pokrewieństwa członek rodziny rozdzielonej (
2
) nie jest w stanie wykazać przy pomocy wymaganych aktów stanu cywilnego.
3.
Niniejsza sprawa stwarza Trybunałowi sposobność wypowiedzenia się w przedmiocie przepisów szczególnych zawartych w art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, których adresatami są osoby korzystające z ochrony międzynarodowej, w związku z korzystaniem przez te osoby z prawa do łączenia rodzin, a w szczególności w przedmiocie ciężaru dowodu oraz wymaganego standardu dowodowego na potrzeby wykazania istnienia więzi rodzinnych.
4.
Zadaniem Trybunału będzie mianowicie ustalenie zakresu obowiązku współpracy pomiędzy członkiem rodziny rozdzielonej a właściwym organem krajowym w celu ustalenia tych więzi. Trybunał będzie miał w szczególności za zadanie dokonać wyważonej oceny wszystkich wchodzących w grę interesów, przy uwzględnieniu z jednej strony szczególnych trudności, jakie mogą napotykać osoby korzystające z ochrony międzynarodowej z uwagi na swój status i sytuację, jeżeli chodzi o przedstawienie lub skompletowanie dokumentów urzędowych w ich państwie pochodzenia, a z drugiej strony – zagrożeń związanych z instrumentalnym traktowaniem postępowania w sprawie łączenia rodzin na potrzeby zalegalizowania, poprzez nadużycie, wjazdu obywatela państwa trzeciego do państwa członkowskiego i pobytu tego obywatela w tym państwie.
II. Ramy prawne
A.
Prawo Unii
5.
Dyrektywa 2003/86 określa warunki wykonywania prawa do łączenia rodzin przez obywateli państw trzecich zamieszkujących legalnie na terytorium państw członkowskich.
6.
Motywy 2 i 8 tej dyrektywy mają następujące brzmienie:
„(2)
Środki dotyczące łączenia rodziny powinny zostać przyjęte zgodnie z obowiązkiem ochrony rodziny i poszanowania życia rodzinnego zawartym w wielu instrumentach prawa międzynarodowego. Niniejsza dyrektywa szanuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczególności w art. 8 [europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.] oraz Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(8)
Powinno się zwrócić szczególną uwagę na sytuację uchodźców pod kątem powodów, które zmusiły ich do opuszczenia swojego kraju oraz uniemożliwiają im tam prowadzenie normalnego życia rodzinnego. Dlatego też należy ustanowić korzystniejsze warunki dla wykonywania ich prawa do łączenia rodziny”.
7.
Artykuł 5 rzeczonej dyrektywy, zawarty w jej rozdziale III, dotyczącym składania i rozpatrywania wniosków o łączenie rodziny, stanowi w ust. 2 i 5:
„2.   Do wniosku dołącza się dokumenty dowodowe [dokumenty urzędowe] dotyczące związków [więzi] rodzinnych oraz zgodności z warunkami określonymi w art. 4 i 6, oraz, w odpowiednich przypadkach, w art. 7 i 8, a także uwierzytelnione odpisy dokumentów podróżnych członka(-ów) rodziny.
W odpowiednich przypadkach, w celu uzyskania dowodu na istnienie związków [więzi] rodzinnych, państwa członkowskie mogą przeprowadzać rozmowy z członkiem rodziny rozdzielonej i członkami jego rodziny oraz podejmować inne badania, które uznają za niezbędne.
[…]
5.   Rozpatrując wniosek, państwa członkowskie należycie uwzględniają interes nieletniego [małoletniego] dziecka”.
8.
Artykuł 10 ust. 2 dyrektywy 2003/86, zawarty w rozdziale V, dotyczącym łączenia rodzin uchodźców, stanowi:
„Państwa członkowskie mogą zezwolić na łączenie rodziny w przypadku innych członków rodziny nieokreślonych w art. 4, jeżeli pozostają na utrzymaniu uchodźcy”.
9.
Artykuł 11 tej dyrektywy, którego wykładnia stanowi przedmiot pytania w niniejszej sprawie, stanowi:
„1.   Artykuł 5 ma zastosowanie do składania i rozpatrywania wniosków, z zastrzeżeniem ust. 2 niniejszego artykułu.
2.   W przypadku gdy uchodźca nie może przedłożyć dokumentów dowodowych [dokumentów urzędowych] dotyczących związków [więzi] rodzinnych, państwa członkowskie uwzględniają inne dowody świadczące o istnieniu takich związków [więzi], które podlegają ocenie zgodnie z prawem krajowym. Decyzja w sprawie odrzucenia [oddalenia] wniosku nie może opierać się jedynie na braku dokumentów dowodowych [dowodu z dokumentów]”.
10.
Artykuł 17 rzeczonej dyrektywy, zawarty w jej rozdziale VII dotyczącym kar i środków odwoławczych, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie należycie uwzględniają charakter i trwałość więzi rodzinnych danej osoby oraz czas pobytu tej osoby w państwie członkowskim oraz istnienie rodziny, a także więzi kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia, w przypadku gdy odrzucają wniosek, wycofują lub odmawiają przedłużenia ważności dokumentu pobytowego bądź gdy podejmują decyzję o nakazaniu wydalenia członka rodziny rozdzielonej lub członków jego rodziny”.
B.
Prawo niderlandzkie
11.
Dyrektywa 2003/86 została transponowana do prawa niderlandzkiego w drodze Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawy o zmianie ustawy o cudzoziemcach) (
3
) z dnia 23 listopada 2000 r.
12.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 tej ustawy małoletni jest objęty prawem do łączenia rodzin, gdy jego rodzic jest osobą korzystającą z ochrony międzynarodowej, jeżeli wniosek o łączenie rodziny został złożony w terminie trzech miesięcy od dnia przyznania tej ochrony. Przepis ten ma zastosowanie, gdy ów małoletni jest sierotą, którego łączą rzeczywiste więzi rodzinne z członkiem rodziny rozdzielonej.
13.
Praktyka legislacyjna dotycząca dowodzenia więzi rodzinnych jest zawarta w Vreemdelingencirculaire 2000 (okólniku w sprawie cudzoziemców z 2000 r.), jak również w Werkinstructie 2014/9 (publicznej instrukcji służbowej nr 2014/9) Immigratie- en Naturalisatiedienst (służby ds. imigracji i naturalizacji, Niderlandy) (
4
).
14.
Zgodnie z tymi uregulowaniami członek rodziny rozdzielonej powinien wykazać, że osoba, której dotyczy wniosek o łączenie rodziny, rzeczywiście należała do jego rodziny przed jego przybyciem do Niderlandów oraz że ta więź rodzinna nie została zerwana. W tym celu powinien on potwierdzić tożsamość tej osoby przy pomocy dokumentów urzędowych (paszportu, dowodu osobistego, poświadczenia obywatelstwa, książeczki wojskowej itp.) oraz wykazać, że istnieje rzeczywista i efektywna więź rodzinna łącząca go z tą osobą (na przykład przy pomocy aktu małżeństwa, aktu urodzenia, książeczki rodzinnej, aktu zgonu itp.), niezależnie od tego, czy chodzi o dziecko, z którym łączy go biologiczne pokrewieństwo, czy też o dziecko przysposobione lub sierotę (
5
). Od członka rodziny rozdzielonej wymagane jest również dostarczenie, już w chwili składania wniosku, wszelkich innych dokumentów mogących zaświadczyć o istnieniu tych więzi rodzinnych.
15.
W sytuacji gdy członek rodziny rozdzielonej wnioskuje o łączenie rodziny w odniesieniu do sieroty, ocena rzeczywistego charakteru tych więzi uwzględnia w szczególności przyczyny, dla których sierota została przyjęta do rodziny. Jeżeli członek rodziny rozdzielonej nie zdoła dostarczyć dokumentów urzędowych, ustawodawca krajowy wymaga, aby wykazał on w wiarygodny sposób, że brak tych dokumentów wynika z okoliczności, za które nie ponosi on odpowiedzialności (
6
).
16.
W przypadku gdy właściwy organ krajowy, mając na względzie wyjaśnienia udzielone przez członka rodziny rozdzielonej, uzna, że nie ma możliwości, aby członek rodziny rozdzielonej dysponował dokumentami urzędowymi potwierdzającymi rzeczywisty charakter więzi rodzinnych, organ ten ocenia, czy w świetle innych dowodów dostarczonych przez tę osobę, takich jak fotografie, świadectwa, książeczki szczepień, jak również zaświadczenia pochodzące od władz wyznaniowych, konieczne jest prowadzenie pogłębionego dochodzenia, takiego jak rozmowa w celu ustalenia tożsamości lub testy DNA wykonywane w niderlandzkich placówkach konsularnych.
17.
Jeżeli natomiast właściwy organ krajowy uzna, że członek rodziny rozdzielonej nie zdołał w wiarygodny sposób wyjaśnić, z jakiego powodu nie dysponuje dokumentami urzędowymi potwierdzającymi istnienie więzi rodzinnych, a ponadto stwierdzi, że pozostałe przedstawione przezeń dowody są niewystarczające, organ ten nie ma obowiązku prowadzenia takiego uzupełniającego postępowania dowodowego i może wówczas oddalić wniosek o łączenie rodziny.
III. Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18.
Członkini rodziny rozdzielonej jest obywatelką Erytrei i zamieszkuje z córką w Niderlandach. W dniu 11 marca 2015 r. władze niderlandzkie przyznały jej status osoby korzystającej z ochrony uzupełniającej, jak również, na tej podstawie, prawo pobytu.
A.
Rozpatrywanie wniosku o łączenie rodziny przez sekretarza stanu
19.
W dniu 16 kwietnia 2015 r. członkini rodziny rozdzielonej złożyła wniosek o łączenie rodziny w imieniu skarżącego, małoletniego obywatela Erytrei, urodzonego w dniu 1 lipca 2003 r. w Erytrei (
7
). Twierdzi ona, że małoletni jest synem jej najstarszej siostry oraz że po śmierci rodziców, gdy miał pięć lat, został oddany pod jej opiekę. Członkini rodziny rozdzielonej w 2013 r. zbiegła z Erytrei wraz z córką i owym małoletnim do Sudanu. W trakcie ucieczki do Niderlandów została ona jednak zmuszona, ze względu na brak środków finansowych, do pozostawienia małoletniego w Sudanie. Małoletni, który aktualnie ma piętnaście lat, został umieszczony u znajomych osób w Sudanie.
20.
Bezsporne jest, że w niniejszej sprawie członkini rodziny rozdzielonej nie przedstawiła dokumentów urzędowych umożliwiających potwierdzenie tożsamości małoletniego, którego dotyczy sprawa, dokumentów potwierdzających śmierć jego rodziców oraz sprawowanie przez nią opieki nad małoletnim. Z opinii odnoszącej się do wartości zaświadczenia wydanego w tym względzie przez Erytrejski Front Wyzwolenia wynika, że dokument ten został wystawiony przez niewłaściwy organ, przy czym rząd niderlandzki wyjaśnił podczas rozprawy, iż jest to dokument sfałszowany.
21.
Bezsporne jest również, że Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (sekretarz stanu ds. bezpieczeństwa i sprawiedliwości, Niderlandy) (
8
) wyjaśnił w toku postępowania, z jakich powodów uznano, iż więzi rodzinne nie zostały wykazane, żądając, aby członkini rodziny rozdzielonej wyjaśniła w sposób szczegółowy i dokładny powody, dla których nie posiada wymaganych dokumentów urzędowych.
22.
Sekretarz stanu stwierdził, że brak dokumentacji potwierdzającej tożsamość małoletniego nie został wyjaśniony w sposób wiarygodny, ponieważ zgodnie ze sprawozdaniem Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (EASO) (
9
) dotyczącym sytuacji w Erytrei Erytrea wydaje dowody tożsamości, legitymacje szkolne, legitymacje studenckie oraz zaświadczenia o meldunku. Odpowiadając na argumenty przedstawione przez członkinię rodziny rozdzielonej, sekretarz stanu nie zarzucał jej już braku tych dokumentów.
23.
Sekretarz stanu skierował jednak szereg dodatkowych pytań do członkini rodziny rozdzielonej, aby ustalić przyczyny i rodzaj więzi łączących ją z tym małoletnim, na które to pytania członkini rodziny rozdzielonej odpowiedziała za pośrednictwem organizacji reprezentującej jej interesy.
24.
Sekretarz stanu pozostał natomiast przy swoim stanowisku, zgodnie z którym nie istnieje wiarygodne wytłumaczenie braku dokumentów urzędowych potwierdzających śmierć biologicznych rodziców małoletniego oraz fakt sprawowania przez członkinię rodziny rozdzielonej opieki nad tym małoletnim. Zdaniem sekretarza stanu ze sprawozdania EASO wynika również, że Erytrea wydaje akty zgonu oraz zaświadczenia dotyczące sprawowania opieki. Zgodnie z mającymi zastosowanie przepisami krajowymi sekretarz stanu nie uznał więc za konieczne prowadzenia uzupełniającego dochodzenia, takiego jak rozmowa w celu ustalenia tożsamości, i decyzją z dnia 12 maja 2016 r. oddalił wniosek o łączenie rodziny. Nadto decyzją z dnia 27 października 2016 r. organ ten oddalił jako bezzasadne odwołanie od decyzji z dnia 12 maja 2016 r. wniesione przez członkinię rodziny rozdzielonej.
25.
W konsekwencji członkini rodziny rozdzielonej wniosła skargę do sądu odsyłającego.
B.
Skarga do sądu odsyłającego
26.
Sekretarz stanu podniósł przed sądem odsyłającym, że przeprowadzone postępowanie jest zgodne z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, mając na uwadze w szczególności sformułowania użyte przez prawodawcę Unii w pierwszym członie zdania tego przepisu. Według sekretarza stanu wyrażenie „[w] przypadku, gdy uchodźca nie może przedłożyć dokumentów dowodowych [dokumentów urzędowych] dotyczących związków rodzinnych [więzi rodzinnych]” zakłada, że członek rodziny rozdzielonej powinien przedstawić wiarygodne wyjaśnienie braku tych dokumentów. Sekretarz stanu wskazał, że „[j]eżeli można wymagać dowodu z dokumentów urzędowych, a uchodźca nie dysponuje nimi i nie może udzielić w tym względzie wiarygodnych wyjaśnień, [właściwy organ krajowy nie ma] obowiązku uwzględniania pozostałych dowodów lub przeprowadzenia rozmowy w celu ustalenia tożsamości”.
27.
Natomiast zdaniem skarżącego postępowanie to nie jest zgodne z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86. Przede wszystkim, mając na względzie w szczególności zdanie drugie tego przepisu, państwo członkowskie nie może oddalić wniosku o łączenie rodziny wyłącznie z tego powodu, że członek rodziny rozdzielonej nie przedłożył dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych. W takiej sytuacji państwo członkowskie powinno bowiem wziąć pod uwagę inne dowody na istnienie takich więzi, co wymagałoby przeprowadzenia rozmowy w celu ustalenia tożsamości. Następnie, skarżący kwestionuje dokonaną przez sekretarza stanu wykładnię, zgodnie z którą użycie terminu „może” zakłada, że członek rodziny rozdzielonej przedstawi wiarygodne wyjaśnienie, z jakich powodów nie dysponuje, nie dysponował lub nie mógł dysponować tymi dowodami. Wreszcie, skarżący podkreśla, że w przypadku gdyby Trybunał przyjął taką wykładnię, złożone wyjaśnienia dotyczące braku aktów zgonu biologicznych rodziców małoletniego byłyby w niniejszej sprawie wiarygodne.
28.
Sąd odsyłający powziął wątpliwości co do wykładni art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, a w szczególności pierwszego członu zdania „[w] przypadku, gdy uchodźca nie może przedłożyć dowodu z dokumentów urzędowych dotyczących więzi rodzinnych”. Sąd odsyłający zwraca w tym względzie uwagę, że prawodawca Unii nie przewidział jednoznacznie testu wiarygodności wyjaśnień ani nie przyznał państwom członkowskim zakresu uznania. Sąd odsyłający chciałby jednakże ustalić, czy termin „może” nie zakłada, że uchodźca przedstawi wiarygodne wyjaśnienie, dlaczego nie złożył dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie tych więzi i w dalszym ciągu nie dysponuje tymi dokumentami. Sąd odsyłający powołuje się w tym względzie na zasady regulujące rozpatrywanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, zgodnie z którymi w ramach rozpatrywania takiego wniosku można uwzględnić okoliczność, że wnioskodawca poczynił rzeczywisty wysiłek, aby uzasadnić swój wniosek, oraz złożył zadowalające wyjaśnienia co do braku innych istotnych dowodów, z których wynika istnienie ryzyka prześladowania lub doznania poważnej krzywdy w państwie pochodzenia.
C.
Pytania prejudycjalne
29.
Z powyższych względów rechtbank Den Haag, zittingplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przy uwzględnieniu art. 3 ust. 2 lit. c) dyrektywy Rady 2003/86 oraz wyroku z dnia 18 października 2012 r., Nolan (C‑583/10, EU:C:2012:638), Trybunał jest właściwy do udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne sądu niderlandzkiego dotyczące wykładni przepisów tej dyrektywy w sprawie, która dotyczy prawa pobytu członka rodziny beneficjenta ochrony uzupełniającej, jeżeli w prawie niderlandzkim przyjęto zastosowanie rzeczonej dyrektywy w sposób bezpośredni i bezwarunkowy do beneficjentów ochrony uzupełniającej?
2)
Czy art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie oddaleniu złożonego przez uchodźcę wniosku o łączenie rodziny wyłącznie na tej podstawie, że uchodźca nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych,
czy też
art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie oddaleniu złożonego przez uchodźcę wniosku o łączenie rodziny wyłącznie na tej podstawie, że uchodźca nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych, tylko wtedy, gdy uchodźca przedstawił wiarygodne wyjaśnienie faktu nieprzedłożenia rzeczonych dokumentów urzędowych oraz twierdzenia, jakoby przedłożenie ich było niemożliwe również w przyszłości?”.
30.
Skarżący oraz członkini rodziny rozdzielonej, jak również rząd niderlandzki i Komisja Europejska przedstawili uwagi na piśmie oraz ustnie.
31.
Należy jednak podkreślić, że od momentu złożenia niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym Trybunał miał już sposobność udzielenia odpowiedzi na pytanie identyczne z pytaniem pierwszym w wyroku z dnia 7 listopada 2018 r., K i B (C‑380/17, EU:C:2018:877), i stwierdził brak swojej właściwości.
IV. Analiza
32.
Przed przystąpieniem do analizy pytania drugiego skierowanego do Trybunału przez sąd odsyłający należy zaznaczyć, że rząd niderlandzki kwestionuje treść tego pytania.
33.
W ramach swoich uwag rząd niderlandzki podnosi, że przesłanka, na której opiera się pytanie prejudycjalne, jest błędna. Rząd ten uważa w szczególności, że sposób sformułowania pytania nie odzwierciedla rzeczywistego charakteru postępowania prowadzonego w sprawie w postępowaniu głównym. Wbrew brzmieniu pytania prejudycjalnego sekretarz stanu nie ograniczył się do oddalenia wniosku złożonego przez członkinię rodziny rozdzielonej wyłącznie na tej podstawie, że nie przedstawiła ona dokumentów urzędowych oraz nie złożyła wiarygodnych wyjaśnień co do braku tych dokumentów. Przed oddaleniem wniosku sekretarz stanu, w ramach rozpatrywania wniosku, przeprowadził bowiem dochodzenie, uwzględniając pozostały materiał dowodowy, na przykład zaświadczenie wydane przez Erytrejski Front Wyzwolenia, oraz kierując do członkini rodziny rozdzielonej dodatkowe pytania zmierzające do ustalenia przyczyn i rodzaju więzi łączących ją z tym małoletnim.
34.
Członkini rodziny rozdzielonej, zarówno przed sądem odsyłającym, jak i przed Trybunałem, w istocie zarzuca sekretarzowi stanu, że ten oddalił jej wniosek o łączenie rodziny na podstawie mających zastosowanie przepisów krajowych, nie uwzględniając uprzednio jej żądania przeprowadzenia rozmowy w celu ustalenia tożsamości. Chodzi o uzupełniające postępowanie dowodowe przewidziane w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/86.
35.
W konsekwencji, mając na względzie powyższe okoliczności, uważam, że pytanie skierowanie do Trybunału przez sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy w ramach rozpatrywania wniosku o łączenie rodziny złożonego przez osobę korzystającą z ochrony międzynarodowej, w przypadku braku dowodu z dokumentów urzędowych, które potwierdzałyby istnienie więzi rodzinnych, właściwy organ krajowy może, zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, oddalić taki wniosek, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego, w sytuacji gdy rzeczona osoba nie wyjaśnia w wiarygodny sposób powodów, dla których nie może przedstawić takich dokumentów.
A.
Uwagi wstępne
36.
Zanim przystąpię do dokonywania wykładni art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, pragnę sformułować kilka wstępnych uwag dotyczących szczególnych trudności, z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
37.
Prawodawca Unii nie definiuje bowiem w dyrektywie 2003/86 pojęcia „rodziny”.
38.
Z motywu 9 oraz z art. 4 ust. 1 tej dyrektywy wynika, że łączenie rodziny powinno mieć na celu w każdym przypadku członków rodziny nuklearnej, czyli małżonka i małoletnich dzieci włącznie z dziećmi przysposobionymi zgodnie z orzeczeniem właściwego organu danego państwa członkowskiego lub decyzją wykonalną z mocy prawa na podstawie zobowiązań międzynarodowych (
10
).
39.
Jeśli chodzi w szczególności o łączenie rodzin osób korzystających z ochrony międzynarodowej, z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2003/86 wynika, że państwa członkowskie mogą zezwolić na łączenie rodziny „w przypadku innych członków rodziny nieokreślonych w art. 4, jeżeli pozostają na utrzymaniu uchodźcy”. W związku z tym niderlandzkie przepisy zezwalają na łączenie rodziny w przypadku sieroty, którą z członkiem rodziny rozdzielonej łączą rzeczywiste więzi rodzinne.
40.
Ponieważ istnienie rodziny zakłada w każdym przypadku istnienie więzi rodzinnych, które są szczególnymi więziami prawnymi, korzystanie z prawa do łączenia rodziny wymaga wykazania istnienia tych więzi rodzinnych, a w przypadku sieroty – rzeczywistego charakteru tych więzi. Istnienie tych więzi udowadnia się co do zasady w drodze dokumentów urzędowych sporządzonych przez właściwe organy państwa pochodzenia.
41.
Właśnie ten aspekt sprawy w postępowaniu głównym powoduje trudności, ponieważ członkini rodziny rozdzielonej nie przedstawia żadnego dokumentu urzędowego mogącego potwierdzić istnienie i rzeczywisty charakter więzi rodzinnych z małoletnim, którego dotyczy sprawa, mimo że dokument taki jest niezbędny na potrzeby stosowania dyrektywy 2003/86. Wydaje się, że „opieka” nad tym dzieckiem, którą jakoby sprawuje członkini rodziny rozdzielonej, w istocie jest zbliżona do zwyczajowego, dobrowolnego zobowiązania do podjęcia się utrzymania, edukacji i ochrony dziecka członka dalszej rodziny. Tymczasem w tego rodzaju sytuacjach interesom dziecka najlepiej służy upewnienie się, że biologiczni rodzice dziecka rzeczywiście nie żyją oraz że dziecko i członkinię rodziny rozdzielonej łączą rzeczywiste więzi rodzinne, aby uniknąć narażenia dziecka na ryzyko wykorzystania lub eksploatowania.
42.
Po uwypukleniu szczególnych cech tej sprawy należy w tym miejscu przeanalizować przepisy i zasady regulujące dowodzenie więzi rodzinnych w rozumieniu art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86.
B.
Przepisy i zasady regulujące dowodzenie więzi rodzinnych w rozumieniu art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86
43.
W ramach postępowania w sprawie łączenia rodzin ustanowionego w dyrektywie 2003/86 prawodawca Unii rozróżnia dwa rodzaje systemów odnoszących się do dowodzenia więzi rodzinnych.
44.
Pierwszy system, którego przesłanki materialnoprawne są wyszczególnione w art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, jest systemem ogólnym, mającym zastosowanie do obywateli państw trzecich.
45.
Przepis ten wymaga, aby członek rodziny rozdzielonej załączył do wniosku dokumenty dowodzące istnienia więzi rodzinnych. Jednakże właściwy organ krajowy może uznać, że dokumenty te nie są wystarczające dla wykazania istnienia tych więzi, i z tego względu może przeprowadzić rozmowy z członkiem rodziny rozdzielonej i członkami jego rodziny oraz podejmować inne czynności wyjaśniające, które uzna za niezbędne (
11
). W nawiązaniu do przepisów zawartych w art. 16 dyrektywy 2003/86 (
12
) prawodawca Unii dąży do eliminacji wniosków o łączenie rodzin mających na celu oszustwo lub stanowiących nadużycie, opartych przykładowo na fikcyjnych małżeństwach albo na stanowiącym oszustwo lub fikcyjnym uznaniu ojcostwa, wprowadzając, poza wymogiem przedstawienia dokumentów urzędowych, wymóg dodatkowego dochodzenia umożliwiającego wykazanie istnienia i rzeczywistego charakteru więzi rodzinnych bądź ich braku.
46.
Drugi system, którego przesłanki materialnoprawne są z kolei wyszczególnione w art. 11 dyrektywy 2003/86, jest systemem szczególnym, przeznaczonym dla osób korzystających z ochrony międzynarodowej.
47.
System ten ma za zadanie zapewnić skuteczność prawa do normalnego życia rodzinnego poprzez połączenie tych członków rodziny, którzy ze względu na okoliczności panujące w państwie ich pochodzenia uciekli przed prześladowaniem lub z powodu ryzyka doznania poważnej krzywdy w państwie pochodzenia i zostali rozdzieleni podczas przymusowego przesiedlenia lub ucieczki.
48.
Mając na względzie szczególne utrudnienia, jakie napotykają te osoby, gdy chodzi o przedstawienie lub pozyskanie z państwa pochodzenia dokumentów urzędowych, system ten przewiduje, zgodnie z motywem 8 dyrektywy 2003/86 oraz z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, warunki w zakresie wykazania więzi rodzinnych, które powinny być z pewnością „korzystniejsze” dla korzystania z tego prawa (
13
).
49.
Gdy osoba korzystająca z ochrony międzynarodowej składa wniosek o łączenie rodziny, ogólne przepisy art. 5 dyrektywy 2003/86 mają zastosowanie z zastrzeżeniem przepisów szczególnych przewidzianych w art. 11 ust. 2 tej dyrektywy.
50.
Ten ostatni przepis ustanawia szczególne zasady stosowane „[w] przypadku, gdy uchodźca nie może przedłożyć dokumentów urzędowych dotyczących więzi rodzinnych”.
51.
W pierwszej kolejności z art. 11 ust. 2 zdanie pierwsze dyrektywy 2003/86 wynika, że państwa członkowskie zobowiązane są uwzględniać „inne dowody” na istnienie takich więzi (
14
). Ocena tych więzi winna być dokonywana zgodnie z prawem krajowym (
15
). Jednakże zakres uznania, jaki przysługuje państwom członkowskim, nie powinien być wykorzystywany w sposób, który naruszałby cel dyrektywy 2003/86, jakim jest dostosowanie zasad dowodowych do szczególnych trudności, na jakie mogą napotykać osoby korzystające z ochrony międzynarodowej. Dowody te powinny być zatem realistyczne i dostosowane do konkretnej sytuacji, w jakiej znajdują się zainteresowane osoby (
16
).
52.
W drugiej kolejności z brzmienia art. 11 ust. 2 zdanie drugie tej dyrektywy wynika jednoznacznie, że „[d]ecyzja w sprawie odrzucenia [oddalenia] wniosku nie może opierać się jedynie na braku dokumentów dowodowych [dowodu z dokumentów]”. Moim zdaniem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prawodawca Unii powołuje się w tym miejscu na dowód z dokumentów urzędowych. Przepis ten wpisuje się w logikę poprzedniego punktu niniejszej opinii, ustanawiając jednoznaczny i bezwzględny zakaz, zgodnie z którym brak dokumentów dowodzących istnienia więzi rodzinnych nie może sam w sobie stanowić podstawy oddalenia wniosku o łączenie rodziny. Przepis ten wpisuje się również w nurt zaleceń wydanych przez Radę Europy (
17
) i przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców (HCR) (
18
).
53.
Zagadnienie podniesione w niniejszej sprawie dotyczy zatem ustalenia, czy w przypadku wniosku o łączenie rodziny niepopartego jakimikolwiek dokumentami urzędowymi potwierdzającymi istnienie więzi rodzinnych państwo członkowskie może uzależnić prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/86, od warunku, jakim jest wyjaśnienie przez członka rodziny rozdzielonej w wiarygodny sposób przyczyn, dla których nie może on przedstawić rzeczonych dokumentów.
C.
Obowiązek przedstawienia przez członka rodziny rozdzielonej wiarygodnego wyjaśnienia braku dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych
54.
Trybunał przyznał, że nie istnieje prawo podmiotowe do wjazdu na terytorium państwa członkowskiego dla członków rodziny oraz że zgodnie z dyrektywą 2003/86 państwa te dysponują pewnym zakresem uznania przy badaniu wniosków o łączenie rodzin i mogą ustanawiać przesłanki korzystania z tego prawa (
19
).
55.
Jednakże Trybunał przyznał również, że skoro zezwolenie na łączenie rodziny jest zasadą ogólną, uprawnienie to należy interpretować w sposób ścisły i nie powinno ono być wykorzystywane przez państwa członkowskie w sposób, który naruszałby cele dyrektywy 2003/86 (
20
).
56.
W tym wypadku wymóg ustanowiony w rozpatrywanych przepisach, mimo że nie wynika jednoznacznie z brzmienia dyrektywy 2003/86, wpisuje się w zupełności w kontekst współpracy, która powinna zostać nawiązana pomiędzy członkiem rodziny rozdzielonej a właściwym organem krajowym, w ramach rozpatrywania wniosku o łączenie rodziny złożonego bez załączników w postaci dokumentów urzędowych, i która, o ile jest realizowana zgodnie z wymogami proceduralnymi określonymi w tej dyrektywie, umożliwia osiągnięcie celów tej dyrektywy, nie naruszając jednakże szczególnego systemu dla osób korzystających z ochrony międzynarodowej.
1. Rozpatrywany obowiązek wynika z wymogu współpracy ze strony członka rodziny rozdzielonej w ramach rozpatrywania wniosku o łączenie rodziny, do którego nie zostały załączone dokumenty urzędowe
57.
Jak wynika z art. 5 ust. 2 oraz z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, ciężar dowodu spoczywa w pierwszej kolejności na wnioskodawcy. To on bowiem inicjuje postępowanie, aby skorzystać z danego prawa, a także on sam dysponuje dokumentami urzędowymi na poparcie swoich twierdzeń oraz w celu wykazania istnienia więzi rodzinnych, na które się powołuje, od czego zależy ostatecznie sposób rozpatrzenia jego wniosku.
58.
Prawodawca Unii nakłada obowiązek współpracy także na państwa członkowskie. Z omawianych przepisów wynika również, że w przypadku gdy osoba korzystająca z ochrony międzynarodowej nie może przedłożyć dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych, państwo członkowskie, w myśl art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86, zobowiązane jest uwzględnić inne dowody świadczące o istnieniu takich więzi, w tym może, zgodnie z art. 5 ust. 2 tej dyrektywy, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe obejmujące rozmowy z członkiem rodziny rozdzielonej i członkami jego rodziny oraz podejmować inne badania, które uzna za niezbędne.
59.
W ramach tej współpracy oraz w celu zapewnienia należytego jej przebiegu właściwy organ krajowy może według mnie zwrócić się do członka rodziny rozdzielonej o wyjaśnienie przyczyn, dla których ten nie może przedłożyć aktów stanu cywilnego potwierdzających istnienie więzi rodzinnych, jak również organ ten może moim zdaniem przypisać szczególne znaczenie wiarygodności tego wyjaśnienia.
60.
Jeżeli bowiem reguły dowodowe zawarte w art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86 istotnie mają na celu dostosowanie, z korzyścią dla osób korzystających z ochrony międzynarodowej, reguł dowodowych mających zastosowanie do wykazania więzi rodzinnych przez ich uelastycznienie, to reguły te powinny również przewidywać obowiązki ciążące na tych osobach, tak aby zgodnie z art. 16 tej dyrektywy zapobiegać wykorzystywaniu postępowania w sprawie łączenia rodzin w sposób stanowiący oszustwo lub nadużycie, w celu wypaczenia zasad odnoszących się do wjazdu i pobytu obywateli państw trzecich w państwie członkowskim albo w złym zamiarze, narażając dzieci na ryzyko wykorzystania, eksploatowania lub przemytu (
21
).
61.
W tych okolicznościach, jeżeli osoba korzystająca z ochrony międzynarodowej podejmie decyzję o zainicjowaniu postępowania w sprawie łączenia rodzin mimo braku jakichkolwiek dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych, spoczywający na niej ciężar dowodu wymaga, aby na potrzeby rozpatrzenia jej wniosku wyjaśniła przyczyny, dla których nie może przedłożyć takich dokumentów.
62.
Nie można bowiem wymagać, aby właściwy organ krajowy rozpatrywał ten wniosek, prowadząc uzupełniające postępowanie dowodowe, w sytuacji gdy członek rodziny rozdzielonej nie przedłożył żadnego aktu stanu cywilnego potwierdzającego istnienie więzi rodzinnych ani nie udzielił jakichkolwiek wystarczających wyjaśnień, mimo starań podjętych przez ten organ i mimo udostępnienia mu środków.
63.
O ile więc członek rodziny rozdzielonej nie musi udowadniać istnienia rzeczywistych więzi rodzinnych przy pomocy dokumentów urzędowych, o tyle powinien on jednakże postarać się wyjaśnić w sposób szczegółowy i wyczerpujący przyczyny, dla których nie może przedłożyć tych dokumentów. Powinno mu to umożliwić wykazanie, że jego wniosek jest zgodny z prawem mimo braku rzeczonych dokumentów oraz że rozpatrzenie tego wniosku wymaga współpracy właściwego organu krajowego, aby umożliwić zebranie wszystkich dowodów potwierdzających istnienie tych więzi (
22
).
64.
W świetle wyjaśnień udzielonych przez członka rodziny rozdzielonej, a w razie potrzeby także w świetle innych zgłoszonych dowodów właściwy organ krajowy będzie zatem mógł odróżnić sytuację, w której należy z miejsca oddalić ów wniosek jako oczywiście bezzasadny bądź stanowiący oszustwo lub nadużycie, od sytuacji, w której należy udzielić wsparcia członkowi rodziny rozdzielonej, podejmując uzupełniające postępowanie dowodowe, gdyż istnieją poważne powody, aby uznać, że istotnie nie jest on stanie uzyskać dokumentów urzędowych.
65.
Jest oczywiste, że wymogi odnoszące się do wyjaśnień udzielanych przez członka rodziny rozdzielonej powinny być proporcjonalne, aby nie nakładać na niego nadmiernych obciążeń w stosunku do tego, co jest niezbędne na potrzeby wykazania niemożności przedłożenia dokumentów.
66.
Poziom tych wymogów powinien w konsekwencji zależeć od charakteru i poziomu konkretnych trudności, jakie napotyka członek rodziny rozdzielonej, jeżeli chodzi o przedłożenie dokumentów urzędowych. O ile więc właściwy organ krajowy może wymagać szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień w sytuacji, gdy jest oczywiste, że członek rodziny rozdzielonej ma możliwość uzyskania tych dokumentów, o tyle według mnie organ ten powinien obniżyć poziom swoich wymogów w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, iż uzyskanie rzeczonych dokumentów jest niemożliwe, przykładowo ze względu na istnienie poważnych uchybień w funkcjonowaniu urzędów stanu cywilnego w państwie pochodzenia członka rodziny rozdzielonej.
67.
W tym miejscu należy zauważyć, że obowiązek taki jak ten ustanowiony w rozpatrywanych przepisach krajowych stanowi obowiązek przewidziany w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
2. Rozpatrywany obowiązek należy do obowiązków wnioskodawcy w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej
68.
Prawdą jest, że procedura rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz procedura rozpatrywania wniosku o łączenie rodziny mają odmienne cele. Pierwsza ma na celu przyznanie statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej osobie narażonej na prześladowania lub na ryzyko doznania poważnej krzywdy w państwie pochodzenia. Druga ma na celu połączenie rodziny osoby korzystającej z ochrony międzynarodowej, która to rodzina uległa rozproszeniu w czasie przymusowego przesiedlenia lub ucieczki.
69.
Procedury te mają jednak wspólne cechy związane z osobą wnioskodawcy oraz ze szczególną sytuacją, w jakiej ten się znajduje, co najprawdopodobniej tłumaczy, dlaczego Europejski Trybunał Praw Człowieka powołuje się na swoje orzecznictwo odnoszące się do udowodnienia ryzyka prześladowań w razie powrotu do państwa pochodzenia (wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej) w celu określenia ciężaru dowodu oraz standardu dowodowego wymaganego na potrzeby wykazania więzi rodzinnych (wniosek o łączenie rodziny) (
23
).
70.
W ramach zarówno jednej, jak i drugiej procedury współpraca, która powinna zostać nawiązana pomiędzy wnioskodawcą a właściwym organem krajowym, wynika z tej samej okoliczności, a mianowicie z tego, że osoba wnioskująca o udzielenie ochrony międzynarodowej lub korzystająca z takiej ochrony, z uwagi na to, że została zmuszona do ucieczki z państwa pochodzenia, nie może dysponować dokumentami urzędowymi potwierdzającymi w szczególności jej tożsamość, obywatelstwo czy też istnienie więzi rodzinnych.
71.
W kontekście wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej Trybunał orzekł, że wnioskodawca, zgodnie z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE (
24
), ma obowiązek współpracować z właściwymi organami krajowymi, w szczególności dla celów ustalenia jego tożsamości, obywatelstwa, a także powodów uzasadniających jego wniosek, co oznacza zdaniem Trybunału dostarczenie w miarę możliwości żądanych dokumentów oraz, w stosownym wypadku, udzielenie wymaganych wyjaśnień i informacji (
25
). Są to podstawowe elementy niezbędne do rozpatrzenia wniosku.
72.
Obowiązek ten jest związany z obowiązkiem ustanowionym w art. 4 ust. 5 dyrektywy 2011/95/UE (
26
), dotyczącym oceny faktów i okoliczności, jakiej powinien dokonać właściwy organ krajowy, rozpatrując taki wniosek. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku gdy niektóre treści oświadczeń wnioskodawcy nie są poparte dokumentami ani innymi dowodami, potwierdzenie takich treści nie jest konieczne, w szczególności jeżeli wnioskodawca poczynił rzeczywisty wysiłek, aby uzasadnić swój wniosek, przedstawił wszystkie właściwe okoliczności i złożył „zadowalające” wyjaśnienia co do braku innych istotnych dowodów (
27
), jeżeli jego oświadczenia zostaną uznane za spójne i wiarygodne oraz jeżeli nie są sprzeczne z dostępnymi szczegółowymi i ogólnymi informacjami mającymi znaczenie dla sprawy wnioskodawcy.
73.
Mając na względzie powyższe okoliczności, uważam w konsekwencji, że art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86 można interpretować w ten sposób, że właściwy organ krajowy ma prawo żądać od członka rodziny rozdzielonej złożenia wiarygodnych wyjaśnień, w sytuacji gdy ów członek rodziny rozdzielonej nie może dostarczyć dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych.
74.
Należy jednakże ograniczyć zakres uznania, jakim dysponuje w takim przypadku ów organ.
D.
Obowiązki spoczywające na właściwym organie krajowym w związku z badaniem wiarygodności wyjaśnień złożonych przez członka rodziny rozdzielonej
75.
Wyłącznie organ krajowy jest właściwy, aby pod kontrolą sądu krajowego dokonać oceny wyjaśnień złożonych przez członka rodziny rozdzielonej. Organ ten powinien jednak realizować ten obowiązek z poszanowaniem wymogów proceduralnych zawartych w dyrektywie 2003/86, a w szczególności wymogów zawartych w jej art. 17.
76.
Zatem skoro członek rodziny rozdzielonej obowiązany jest wyjaśnić w wiarygodny sposób przyczyny, dla których nie może potwierdzić istnienia więzi rodzinnych przy pomocy dokumentów urzędowych, właściwy organ krajowy powinien przeprowadzić stosowne badanie złożonych wyjaśnień.
77.
W szczególności, zgodnie z art. 17 dyrektywy 2003/86 (
28
), organ ten obowiązany jest dokonać zindywidualizowanej oceny, która powinna uwzględniać nie tylko ogólne i szczegółowe informacje na temat sytuacji w państwie pochodzenia członka rodziny rozdzielonej, lecz także jego konkretną sytuację oraz szczególne trudności, jakie ów członek napotyka (
29
).
78.
Wskazana metoda pozwala ograniczyć ocenę, która pozostaje nacechowana subiektywizmem, mimo tego, że powinna opierać się na okolicznościach faktycznych.
79.
Z jednej strony wyjaśnienia odnoszące się do braku możliwości przedłożenia przez członka rodziny rozdzielonej dokumentu urzędowego potwierdzającego istnienie więzi rodzinnych powinny podlegać zobiektywizowanej ocenie w świetle zarówno ogólnych, jak i szczegółowych informacji dotyczących sytuacji w jego państwie pochodzenia. Powinny to być informacje adekwatne, obiektywne, wiarygodne, precyzyjne i aktualizowane oraz takie, które mogą zostać zinwentaryzowane w sprawozdaniach sporządzanych przez organy krajowe i międzynarodowe, w szczególności przez organy Rady Europy lub organy należące do systemu Narodów Zjednoczonych, lecz także orzeczenia sądowe takie jak wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (
30
). W przypadku wniosku o łączenie rodziny, do którego nie został załączony żaden dokument urzędowy potwierdzający istnienie więzi rodzinnych, tego rodzaju informacje, do których organy krajowe mają pełny dostęp, powinny umożliwić ocenę funkcjonowania urzędów stanu cywilnego w państwie pochodzenia, a w szczególności ocenę nieprawidłowości, jeżeli chodzi o pewne obszary tego państwa bądź pewne grupy osób.
80.
Taka sama metoda została przyjęta przez prawodawcę Unii na potrzeby rozpatrywania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
81.
I tak, zgodnie z art. 4 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2011/95 państwo członkowskie obowiązane jest przeprowadzić indywidualną ocenę wniosku, uwzględniając wszystkie istotne fakty odnoszące się do państwa pochodzenia, w tym przepisy ustawowe i wykonawcze państwa pochodzenia oraz sposoby ich wykonywania. Poza tym, zgodnie z art. 4 ust. 5 lit. c) dyrektywy 2011/95, wiarygodność i spójność oświadczeń wnioskodawcy podlega ocenie w świetle dostępnych ogólnych i szczegółowych informacji mających znaczenie dla sprawy wnioskodawcy (
31
).
82.
Aby umożliwić właściwym organom krajowym bieżące realizowanie tych wymogów, oraz w celu doprowadzenia do harmonizacji procedur rozpatrywania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwach członkowskich, EASO otrzymało zadanie sporządzania sprawozdań zawierających analizę, z podziałem na zagadnienia, sytuacji w państwach lub regionach pochodzenia osoby wnioskującej o udzielenie ochrony międzynarodowej. Sprawozdania te są sporządzane na podstawie zgromadzonych „istotnych, wiarygodnych, prawidłowych i aktualnych” informacji o krajach pochodzenia z wykorzystaniem wszelkich istotnych źródeł informacji, w tym informacji zgromadzonych przez organizacje rządowe, pozarządowe i międzynarodowe (
32
).
83.
W niniejszej sprawie sekretarz stanu powołał się, na potrzeby dokonywanej przez siebie oceny, na rozdział zatytułowany „Dokumenty urzędowe odnoszące się do stanu cywilnego”, zawarty w sprawozdaniu EASO poświęconym Erytrei (
33
).
84.
Sąd odsyłający obowiązany jest jednak upewnić się, że studium to może stanowić źródło informacji, które jest wystarczające na potrzeby takiej oceny, a w szczególności, że umożliwia ono uzyskanie wiarygodnych i precyzyjnych informacji dotyczących rzeczywistości funkcjonowania urzędów stanu cywilnego na obszarach wiejskich lub w rejonie, z którego pochodzi członkini rodziny rozdzielonej, wydawania aktów zgonu oraz zaświadczeń o opiece, praktycznej możliwości żądania przez nią, zgodnie z obowiązującymi przepisami krajowymi, wydania aktów stanu cywilnego w jej państwie pochodzenia lub w placówkach dyplomatycznych tego państwa.
85.
Z drugiej strony wyjaśnienia odnoszące się do braku możliwości dostarczenia przez członka rodziny rozdzielonej dokumentu urzędowego potwierdzającego istnienie więzi rodzinnych powinny podlegać ocenie z uwzględnieniem indywidualnego statusu tego członka rodziny i jego sytuacji osobistej oraz zgodnie z art. 17 dyrektywy 2003/86 i z orzecznictwem Trybunału. Sprawozdanie EASO nie zastępuje bowiem indywidualnej oceny wniosku, pozwalającej na stwierdzenie, jakimi możliwościami dysponuje członek rodziny rozdzielonej.
86.
Wiek, a w szczególności małoletniość członka rodziny rozdzielonej, płeć, poziom wykształcenia, pochodzenie i status społeczny, lecz również przyczyny uzasadniające przyznanie ochrony międzynarodowej oraz traumatyczne przeżycia mogą stanowić czynniki, jakie należy brać pod uwagę, badając przyczyny, dla których ów członek rodziny nie dysponuje dokumentami urzędowymi, oraz oceniając poziom trudności, jakie może on napotykać.
87.
Mając na względzie powyższe rozważania, uważam, że art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/86 nie sprzeciwia się przepisom krajowym takim jak te rozpatrywane w niniejszej sprawie, o ile właściwy organ krajowy przeprowadzi odpowiednią ocenę wyjaśnień złożonych przez członka rodziny rozdzielonej, przy uwzględnieniu nie tylko istotnych informacji, o charakterze zarówno ogólnym, jak i szczegółowym, dotyczących sytuacji w państwie pochodzenia członka rodziny rozdzielonej, lecz również indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się ta osoba.
V. Wnioski
88.
Mając na względzie powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne skierowane przez rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (sąd rejonowy w Hadze na posiedzeniu w Haarlemie, Niderlandy) w następujący sposób:
Artykuł 11 ust. 2 dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się on przepisom krajowym, zgodnie z którymi osoba korzystająca z ochrony międzynarodowej zobowiązana jest, w związku z rozpatrywaniem złożonego przez nią wniosku o łączenie rodziny, złożyć wiarygodne wyjaśnienia przyczyn, dla których nie może przedłożyć dokumentów urzędowych potwierdzających istnienie więzi rodzinnych, o ile właściwy organ krajowy dokonuje oceny tych wyjaśnień przy uwzględnieniu nie tylko istotnych informacji, o charakterze zarówno ogólnym, jak i szczegółowym, dotyczących sytuacji w państwie pochodzenia członka rodziny rozdzielonej, lecz również indywidualnej sytuacji, w jakiej znajduje się ta osoba.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Artykuł 2 lit. c) dyrektywy Rady 2003/86/WE z dnia 22 września 2003 r. w sprawie prawa do łączenia rodzin (Dz.U. 2003, L 251, s. 12 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 6, s. 224) definiuje „członka rodziny rozdzielonej” jako „obywatela państwa trzeciego mieszkającego zgodnie z prawem w państwie członkowskim i składającego wniosek lub którego członkowie rodziny składają wniosek o przyłączenie się do niego”.
(
3
)	Stb. 2000, nr 495.
(
4
)	Została ona zastąpiona przez Werkinstructie 2016/17 (publiczną instrukcję służbową nr 2016/17).
(
5
)	Okólnik w sprawie cudzoziemców z 2000 r. w pkt C2/4 precyzuje, że małoletni może być także sierotą, którego łączą z członkiem rodziny rozdzielonej rzeczywiste więzi rodzinne.
(
6
)	Zobacz w tym względzie wyjaśnienia służby ds. imigracji i naturalizacji „The family reunification procedure for holders of an asylum residence permit”, dostępne pod następującym adresem internetowym: https://ind.nl/Documents/GHA_Engels.pdf (s. 6, cz. 1, step 3).
(
7
)	Okoliczności faktyczne przedstawione w niniejszej opinii obejmują również wyjaśnienia zawarte w aktach postępowania krajowego, którymi dysponuje Trybunał.
(
8
)	Zwany dalej „sekretarzem stanu”.
(
9
)	Sprawozdanie dotyczące informacji o państwie pochodzenia, Erytrea, Studium państwa, maj 2015 r., dostępne pod następującym adresem internetowym: https://coi.easo.europa.eu/administration/easo/PLib/EASO-Eritrea-Country-Focus-FR.pdf, na które powoływał się jednoznacznie sekretarz stanu w pismach kierowanych do członkini rodziny rozdzielonej, stanowiących załącznik do uwag złożonych przed Trybunałem. Odnośnie do utworzenia EASO zob. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 439/2010 z dnia 19 maja 2010 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Urzędu Wsparcia w dziedzinie Azylu (Dz.U. 2010, L 132, s. 11).
(
10
)	Zgodnie z motywem 10 oraz z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2003/86 państwa członkowskie mogą zezwolić na łączenie rodzin w przypadku wstępnych w linii prostej, dorosłych niezamężnych albo nieżonatych dzieci, niepoślubionego partnera pozostającego w zarejestrowanym związku, jak również, jeżeli chodzi o małżeństwa poligamiczne, pod pewnymi warunkami, w przypadku małoletnich dzieci kolejnego małżonka i członka rodziny rozdzielonej.
(
11
)	Jak wynika z Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wytycznych dotyczących stosowania dyrektywy 2003/86 [COM(2014) 210 final, zwanych dalej „wytycznymi”], w każdym indywidualnym przypadku trzeba ocenić wniosek, towarzyszące mu dokumenty dowodowe oraz „niezbędność” przeprowadzania rozmów i innych czynności (pkt 3.2, s. 10).
(
12
)	Artykuł 16 ust. 1 lit. b) i c) tej dyrektywy stanowi, że państwa członkowskie mogą oddalić wniosek o wjazd lub pobyt w celu łączenia rodziny, jeżeli między członkiem rodziny rozdzielonej a członkiem (członkami) jego rodziny nie istnieją już faktyczne małżeńskie lub rodzinne więzi albo jeżeli stwierdzono, że członek rodziny rozdzielonej lub niepoślubiony partner jest żonaty lub zamężny, lub też znajduje się w stabilnym długotrwałym związku z inną osobą. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu państwa członkowskie mogą również oddalić taki wniosek w przypadku wykazania, że wykorzystano nieprawdziwe lub wprowadzające w błąd informacje, fałszywe lub sfałszowane dokumenty, popełniono oszustwo lub wykorzystano inne niezgodne z prawem sposoby, lub że zawarto związek małżeński lub partnerski, bądź też dokonano adopcji wyłącznie w celu umożliwienia zainteresowanej osobie wjazdu lub pobytu w państwie członkowskim.
(
13
)	Zobacz w tym względzie zielona księga Komisji w sprawie łączenia rodzin obywateli państw trzecich zamieszkujących w Unii Europejskiej (dyrektywa 2003/86) [COM(2011) 735 wersja ostateczna], w szczególności pkt 4.2, „Inne kwestie związane z polityką azylową” (s. 7), jak również wytyczne, w szczególności pkt 6.1.2 (s. 23 i 24). Zobacz także podobnie wyrok ETPC z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie Mugenzi przeciwko Francji (CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 54).
(
14
)	Obowiązek ten wpisuje się również w linię orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zob. wyrok ETPC z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie Tanda-Muzinga przeciwko Francji (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 79).
(
15
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 12 kwietnia 2018 r., A i S (C‑550/16, EU:C:2018:248, pkt 42, 45).
(
16
)	Zgodnie z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2003/86 państwa członkowskie mogą przeprowadzać rozmowy z członkiem rodziny rozdzielonej i członkami jego rodziny oraz podejmować inne badania, które uznają za niezbędne. W pkt 6.1.2 swoich wytycznych Komisja podkreśla, że przykładami „innych dowodów” służących do ustalenia istnienia więzi rodzinnych mogą być pisemne lub ustne oświadczenia wnioskodawcy, rozmowy z członkami rodziny lub przeprowadzenie badania sytuacji za granicą. Oświadczenia te mogą być poparte dowodami potwierdzającymi, takimi jak materiały audiowizualne, jakiekolwiek dokumenty lub obiekty fizyczne (np. dyplomy, potwierdzenia przekazów pieniężnych). Komisja podkreśla, że gdy po zbadaniu innych rodzajów dowodów nadal pozostają poważne wątpliwości lub gdy istnieją wyraźne przesłanki wskazujące na zamiar popełnienia oszustwa, w ostateczności można zastosować badanie DNA, przy czym należy pamiętać, że badanie takie nie może być dowodem pokrewieństwa członków dalszej rodziny lub członków rodziny pozostających na utrzymaniu, w szczególności w przypadku adopcji (s. 23).
(
17
)	Zobacz w tym względzie zalecenie nr R(99)23 Komitetu Ministrów Rady Europy dla państw członkowskich z dnia 15 września 1999 r. w sprawie łączenia rodzin uchodźców oraz innych osób poszukujących ochrony międzynarodowej.
(
18
)	Zobacz w tym względzie opinia nr 24 Komitetu Wykonawczego programu Wysokiego Komisarza przyjętą w trakcie jego 32. posiedzenia, dostępną pod następującym adresem internetowym: http://www.unhcr.org/publications/legal/41b041534/compilation-conclusions-adopted-executive-committee-international-protection.html (s. 43).
(
19
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 27 czerwca 2006 r., Parlament/Rada (C‑540/03, EU:C:2006:429, pkt 59); z dnia 6 grudnia 2012 r., O i in. (C‑356/11 i C‑357/11, EU:C:2012:776, pkt 79).
(
20
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r., O i in. (C‑356/11 i C‑357/11, EU:C:2012:776, pkt 74 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
21
)	W swoich wytycznych Komisja wyjaśniła zresztą, że w interesie zarówno społeczeństwa, jak i działających zgodnie z prawem wnioskodawców konieczne jest podejmowanie przez państwa członkowskie zdecydowanych działań przeciwko nadużyciom i oszustwom w odniesieniu do praw wynikających z dyrektywy 2003/86 (zob. w szczególności pkt 7.3, „Nadużycia i oszustwa”, s. 27).
(
22
)	Trybunał orzekł zresztą, że państwo członkowskie znajduje się w lepszej sytuacji niż wnioskodawca, jeżeli chodzi o dostęp do określonego rodzaju dokumentów (zob. w tym względzie wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., M., C‑277/11, EU:C:2012:744, pkt 66).
(
23
)	Zobacz w tym względzie wyrok ETPC z dnia 10 lipca 2014 r. w sprawie Tanda-Muzinga przeciwko Francji (CE:ECHR:2014:0710JUD000226010, § 69).
(
24
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U. 2013, L 180, s. 96).
(
25
)	Zobacz wyrok z dnia 14 września 2017 r., K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, pkt 38).
(
26
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (wersja przekształcona) (Dz.U. 2011, L 337, s. 9).
(
27
)	Zobacz wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r., F (C‑473/16, EU:C:2018:36, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
28
)	Zobacz w tym względzie pkt 6.1.2 i 7.4 wytycznych Komisji.
(
29
)	Zobacz w tym względzie wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Chakroun (C‑578/08, EU:C:2010:117), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 tej dyrektywy sprzeciwia się przepisowi krajowemu, który umożliwia oddalenie wniosku o łączenie rodziny bez konkretnego zbadania sytuacji każdego wnioskodawcy. W wyroku tym Trybunał uznał za sprzeczny z rzeczoną dyrektywą przepis krajowy, który ustanawia minimalny dochód, poniżej którego odmawia się łączenia rodziny, niezależnie od „konkretnego zbadania sytuacji każdego wnioskodawcy” (pkt 48).
(
30
)	Odwołuję się w tym miejscu analogicznie do kryteriów wypracowanych przez Trybunał w wyroku z dnia 5 kwietnia 2016 r., Aranyosi i Căldăraru (C‑404/15 i C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198), dotyczących informacji, na których organy krajowe powinny się opierać, oceniając istnienie nieprawidłowości systemu penitencjarnego w państwie członkowskim. Kryteria te, jak się wydaje, mają a fortiori zastosowanie, jeżeli chodzi o ocenę funkcjonowania urzędów stanu cywilnego w danym państwie.
(
31
)	Zgodnie z art. 4 ust. 5 lit. c) dyrektywy 2011/95, „[w] przypadku gdy państwo członkowskie stosuje zasadę, że obowiązkiem wnioskodawcy jest uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, i gdy niektóre treści oświadczeń wnioskodawcy nie są poparte dokumentami ani innymi dowodami, potwierdzenie takich treści nie jest konieczne [jeżeli] […] oświadczenia wnioskodawcy zostały uznane za spójne i wiarygodne i nie są sprzeczne z dostępnymi szczegółowymi i ogólnymi informacjami mającymi znaczenie dla sprawy wnioskodawcy” (wyróżnienie własne).
(
32
)	Zobacz art. 4 lit. a) i b) rozporządzenia nr 439/2010.
(
33
)	Zobacz odwołania do tego sprawozdania zawarte w przypisie 9 do niniejszej opinii.