62010CC0477_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως υποβλήθηκε από την Επιτροπή κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου της 7ης Ιουλίου 2010, T-111/07, Agrofert Holding κατά Επιτροπής (2), με την οποία ακυρώθηκε η από 13 Φεβρουαρίου 2007 απόφαση της Επιτροπής περί απορρίψεως αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα βάσει του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (3) . Ειδικότερα, η αίτηση είχε ως αντικείμενο όλα τα έγγραφα που είχαν συνταχθεί στο πλαίσιο ενός φακέλου ελέγχου συγκεντρώσεως ο οποίος είχε καταρτισθεί κατ’ εφαρμογήν του κανονισμού (ΕΚ) 139/2004 του Συμβουλίου, της 20ής Ιανουαρίου 2004, για τον έλεγχο των συγκεντρώσεων μεταξύ επιχειρήσεων (κανονισμός για τις συγκεντρώσεις) (4) .
2. Υπ’ αυτές τις συνθήκες, η υπό κρίση υπόθεση θα παράσχει ιδίως στο Δικαστήριο τη δυνατότητα να προσδιορίσει το εύρος της εξαιρέσεως που αφορά την προστασία των εμπορικών συμφερόντων, στο συγκεκριμένο πλαίσιο μιας διαδικασίας προληπτικού ελέγχου των συγκεντρώσεων επιχειρήσεων με ευρωπαϊκή διάσταση. Ανακύπτει έτσι ένα πολύ συγκεκριμένο ζήτημα, που δεν έχει αντιμετωπιστεί από τη μέχρι τώρα νομολογία του Δικαστηρίου όσον αφορά το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων που κατοχυρώνεται από το άρθρο 15, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ και από το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (5) .
I – Το νομικό πλαίσιο
3. Το άρθρο 2, παράγραφοι 1 και 3, του κανονισμού 1049/2001 ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό.
[…]
3. Ο παρών κανονισμός εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.»
4. Δυνάμει του άρθρου 4 του ως άνω κανονισμού 1049/2001, στον τομέα αυτό ισχύουν οι ακόλουθες εξαιρέσεις:
«1. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σε ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
α) του δημόσιου συμφέροντος, όσον αφορά:
– τη δημόσια ασφάλεια,
– την άμυνα και τις στρατιωτικές υποθέσεις,
– τις διεθνείς σχέσεις,
– τη δημοσιονομική, νομισματική ή οικονομική πολιτική της Κοινότητας ή ενός κράτους μέλους·
β) της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου, ιδίως σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία σχετικά με την προστασία των προσωπικών δεδομένων.
2. Τα θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:
– των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου, συμπεριλαμβανομένης της πνευματικής ιδιοκτησίας,
– των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών,
– του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου,
εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
3. Προκειμένου περί εγγράφου που συντάχθηκε από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει, το εν λόγω θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
Ένα θεσμικό όργανο αρνείται την πρόσβαση σε έγγραφα που περιέχουν απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αφού έχει ληφθεί η απόφαση, εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον.
4. Στην περίπτωση εγγράφων τρίτων, το θεσμικό όργανο διαβουλεύεται με τον τρίτο προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον μπορεί να εφαρμοσθεί η εξαίρεση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 ή 2, εκτός εάν είναι σαφές ότι το έγγραφο θα δημοσιοποιηθεί ή όχι.
5. Ένα κράτος μέλος μπορεί να ζητήσει από το θεσμικό όργανο να μην δημοσιοποιήσει ένα έγγραφο προερχόμενο από αυτό χωρίς προηγούμενη συμφωνία του.
6. Εάν μόνον μέρη του ζητουμένου εγγράφου καλύπτονται από οιαδήποτε εξαίρεση, τα υπόλοιπα μέρη του εγγράφου δίδονται στη δημοσιότητα.
7. Οι εξαιρέσεις που περιέχονται στις παραγράφους 1 έως 3 εφαρμόζονται μόνον ενόσω η προστασία δικαιολογείται ως εκ του περιεχομένου του εγγράφου. Οι εξαιρέσεις μπορούν να εφαρμοστούν για μέγιστη περίοδο 30 ετών. Στην περίπτωση εγγράφων που καλύπτονται από τις εξαιρέσεις οι οποίες σχετίζονται με τον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής ή τα εμπορικά συμφέροντα, και στην περίπτωση ευαίσθητων εγγράφων, οι εξαιρέσεις μπορούν εν ανάγκη να εξακολουθήσουν και μετά την περίοδο αυτή.»
5. Στην αιτιολογική σκέψη 34 του κανονισμού 139/2004 αναφέρονται τα εξής:
«Για να εξασφαλισθεί αποτελεσματικός έλεγχος, οι επιχειρήσεις θα πρέπει να υποχρεωθούν να κοινοποιούν εκ των προτέρων τις συγκεντρώσεις με κοινοτική διάσταση που προκύπτουν από τη σύναψη συμφωνίας, την ανακοίνωση δημόσιας προσφοράς εξαγοράς ή την απόκτηση ελέγχουσας συμμετοχής. Κοινοποίηση θα μπορεί επίσης να γίνεται εφόσον οι συμμετέχουσες επιχειρήσεις ενημερώνουν την Επιτροπή για την πρόθεσή τους να συνάψουν συμφωνία για προτεινόμενη συγκέντρωση και αποδεικνύουν στην Επιτροπή ότι το σχέδιό τους για την προτεινόμενη συγκέντρωση είναι επαρκώς σαφές, παραδείγματος χάριν βάσει μιας συμφωνίας επί της αρχής, ενός μνημονίου συνεννόησης ή μιας επιστολής δήλωσης προθέσεων που υπογράφεται από όλα τα μέρη, ή, σε περίπτωση δημόσιας προσφοράς εξαγοράς, εφόσον έχουν ανακοινώσει δημόσια την πρόθεσή τους για την πραγματοποίηση τέτοιας προσφοράς εξαγοράς, υπό τον όρο ότι η σχεδιαζόμενη συμφωνία ή προσφορά εξαγοράς θα καταλήξει σε συγκέντρωση με κοινοτική διάσταση. Η πραγματοποίηση των συγκεντρώσεων θα πρέπει να αναστέλλεται μέχρι τη λήψη της οριστικής απόφασης της Επιτροπής. Ωστόσο, θα πρέπει να υπάρχει η δυνατότητα απαλλαγής από την αναστολή αυτή κατ’ αίτηση των συμμετεχουσών επιχειρήσεων, εφόσον κρίνεται σκόπιμο. Προκειμένου να αποφασίσει αν θα επιτρέψει ή μη την εν λόγω απαλλαγή, η Επιτροπή θα πρέπει να συνεκτιμά όλα τα σχετικά στοιχεία, όπως η φύση και η σοβαρότητα της ζημίας των συμμετεχουσών επιχειρήσεων ή των τρίτων και η απειλή που συνιστά η συγκέντρωση για τον ανταγωνισμό. Για λόγους ασφάλειας του δικαίου, θα πρέπει ωστόσο η εγκυρότητα των πράξεων να προστατεύεται στον βαθμό που είναι αναγκαίος.»
6. Η αιτιολογική σκέψη 38 του εν λόγω κανονισμού για τις συγκεντρώσεις έχει ως εξής:
«Για την ορθή αξιολόγηση των συγκεντρώσεων, η Επιτροπή θα πρέπει να έχει το δικαίωμα να ζητά όλες τις αναγκαίες πληροφορίες και να διεξάγει όλες τις αναγκαίες έρευνες σε όλη την Κοινότητα. Για τον σκοπό αυτό και για την αποτελεσματική προστασία του ανταγωνισμού, οι εξουσίες έρευνας που διαθέτει η Επιτροπή πρέπει να επεκταθούν. Η Επιτροπή θα πρέπει, συγκεκριμένα, να έχει το δικαίωμα εξέτασης οποιωνδήποτε προσώπων μπορεί να κατέχουν χρήσιμες πληροφορίες και να καταγράφει τις σχετικές δηλώσεις.»
7. Το άρθρο 11 του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις διέπει το καθεστώς της αιτήσεως της Επιτροπής για παροχή πληροφοριών σε διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως.
8. Οι εξουσίες ελέγχου που απονέμονται στην Επιτροπή καθορίζονται στο άρθρο 13 του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις.
9. Τα άρθρα 14 και 15 του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις διέπουν τα πρόστιμα που προβλέπονται για τις περιπτώσεις μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως συνεργασίας.
10. Το άρθρο 17 του κανονισμού 139/2004 έχει ως εξής:
«1. Οι πληροφορίες που συλλέγονται κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού χρησιμοποιούνται μόνο για τους σκοπούς της σχετικής αίτησης παροχής πληροφοριών, έρευνας ή ακρόασης.
2. Με την επιφύλαξη του άρθρου 4 παράγραφος 3 και των άρθρων 18 και 20, η Επιτροπή και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, καθώς και οι υπάλληλοί τους και το λοιπό προσωπικό και άλλα πρόσωπα που εργάζονται υπό την εποπτεία αυτών των αρχών, καθώς και οι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό άλλων αρχών των κρατών μελών, δεν κοινολογούν πληροφορίες από τη φύση τους καλυπτόμενες από επαγγελματικό απόρρητο, τις οποίες έχουν συγκεντρώσει κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού.
3. Οι παράγραφοι 1 και 2 δεν αποκλείουν τη δημοσίευση γενικών πληροφοριών ή μελετών, οι οποίες δεν συμπεριλαμβάνουν ατομικά στοιχεία για συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή ενώσεις επιχειρήσεων.»
II – Ιστορικό της διαφοράς
11. Με την επιφύλαξη της παραπομπής, χάριν λεπτομερέστερης περιγραφής, στο ιστορικό που παρατίθεται στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψεις 1 έως 30), συνοπτικά, με απόφαση της 20ής Απριλίου 2005, η Επιτροπή επέ τρεψε την ανάληψη του ελέγχου, μέσω αγοράς μετοχών, της τσεχικής εταιρίας Unipetrol από την πολωνική εταιρία Polski Koncern Naftowy Orlen (στο εξής: PKN Orlen).
12. Στις 28 Ιουνίου 2006, η Agrofert Holding (στο εξής: Agrofert), μειοψηφικός μέτοχος της Unipetrol, ζήτησε από την Επιτροπή, κατ’ επίκληση του κανονισμού 1049/2001, να της παράσχει πρόσβαση σε όλα τα μη δημοσιευθέντα έγγραφα τόσο της διαδικασίας κοινοποιήσεως όσο και του προηγηθέντος της κοινοποιήσεως σταδίου της εξαγοράς της Unipetrol από την PKN Orlen.
13. Η εν λόγω αίτηση απορρίφθηκε με απόφαση της 2ας Αυγούστου 2006, καθόσον η Επιτροπή έκρινε ότι η αίτηση είχε γενικό χαρακτήρα και ότι είχαν εφαρμογή οι εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001. Εκτίμησε επιπλέον ότι η κοινολόγηση των εγγράφων που προέρχονταν από τους ενδιαφερομένους θα αντέβαινε στο επαγγελματικό απόρρητο (άρθρο 339 ΣΛΕΕ και άρθρο 17, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 139/2004) και ότι δεν ήταν δυνατόν να παρασχεθεί εν μέρει πρόσβαση στα έγγραφα χωρίς να έχει αποδειχθεί η ύπαρξη υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογεί την κοινολόγηση.
14. Κατόπιν επικυρώσεως της απορριπτικής αποφάσεως της Επιτροπής με απόφαση της 13ης Φεβρουαρίου 2007, η Agrofert άσκησε προσφυγή ενώπιον του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου] με αίτημα την ακύρωση των αποφάσεων αυτών.
15. Με απόφαση της 7ης Ιουλίου 2010, το Γενικό Δικαστήριο, εξετάζοντας ευθέως τον τρίτο από τους λόγους της προσφυγής ακυρώσεως, δέχθηκε το αίτημα αυτό, με το σκεπτικό, κατ’ ουσίαν, ότι, έστω και αν γίνει δεκτό ότι τα έγγραφα ενέπιπταν στις επίμαχες εξαιρέσεις, η Επιτροπή είχε παραβεί την υποχρέωση να υποστηρίξει με συγκεκριμένα και εξατομικευμένα επιχειρήματα ότι τα ως άνω έγγραφα πράγματι επηρέαζαν τα συμφέροντα τα οποία προστατεύουν οι προαναφερθείσες εξαιρέσεις.
III – Η αίτηση αναιρέσεως
16. Η Επιτροπή στηρίζει την αίτησή της αναιρέσεως κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου σε δύο λόγους αναιρέσεως. Με τον πρώτο λόγο προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι αποφάνθηκε επί της προσφυγής της Agrofert χωρίς να λάβει υπόψη ορισμένες διατάξεις του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις. Με τον δεύτερο λόγο προβάλλει εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001, ήτοι των διατάξεων που θεσπίζουν τις εξαιρέσεις που μπορούν να αντιταχθούν στις αιτήσεις προσβάσεως σε έγγραφα. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου και να αποφανθεί οριστικώς επί των ζητημάτων που αποτελούν αντικείμενο της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, καθώς και να καταδικάσει την Agrofert στα δικαστικά έξοδα.
17. Η Επιτροπή υποστήριξε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου ότι για τις κάτωθι ομάδες εγγράφων που είχαν ζητηθεί από την Agrofert ίσχυαν διάφορες εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001:
– Έγγραφα που αντηλλάγησαν μεταξύ της Επιτροπής, των μετεχόντων στη διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως και τρίτων. Για τα έγγραφα αυτά ισχύουν οι εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, καθόσον η κοινολόγησή τους «θα έθιγε την προστασία […] των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου, συμπεριλαμβανομένης της πνευματικής ιδιοκτησίας [και] του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου».
– Νομικές γνωμοδοτήσεις. Κατά την Επιτροπή, έπρεπε να ισχύσει η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, δεύτερη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, καθόσον η κοινολόγησή τους ενείχε κινδύνους για την προστασία της «παροχής νομικών συμβουλών».
– Εσωτερικά έγγραφα της Επιτροπής, τα οποία περιλαμβάνονται στην εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001, που αποκλείει τα έγγραφα αυτής της φύσεως από την υποχρέωση παροχής προσβάσεως (6) .
18. Το Γενικό Δικαστήριο έχει στηριχθεί στην αρχή ότι, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή, επιβάλλεται εν πάση περιπτώσει η εξειδικευμένη εξέταση κάθε αιτούμενου εγγράφου. Εν τέλει, εδώ έγκειται στην πραγματικότητα η ουσία της υποθέσεως, διότι το Γενικό Δικαστήριο δέχεται, κατόπιν τούτου, ότι μπορούν να προβληθούν για την κάθε περίπτωση χωριστά οι λόγοι τους οποίους έλαβε υπόψη της η Επιτροπή για να αρνηθεί την πρόσβαση στο κάθε έγγραφο (το οποίο έχει πράγματι εξετάσει).
19. Η Επιτροπή εκτιμά ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν ερμήνευσε ορθώς, υπό τις προκείμενες περιστάσεις, κάποιες από τις εξαιρέσεις των παραγράφων 2 και 3 του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001. Ειδικότερα, δεν ερμήνευσε ορθώς τις εξαιρέσεις που εμποδίζουν την πρόσβαση σε έγγραφο «η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία των εμπορικών συμφερόντων ενός συγκεκριμένου φυσικού ή νομικού προσώπου […], των δικαστικών διαδικασιών και της παροχής νομικών συμβουλών [και] του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον» (παράγραφος 2). Αφετέρου, δεν ερμήνευσε ορθώς τις εξαιρέσεις που εμποδίζουν την πρόσβαση σε έγγραφο το οποίο συντάσσεται «από ένα θεσμικό όργανο για εσωτερική χρήση ή που έχει παραληφθεί από ένα θεσμικό όργανο, και το οποίο σχετίζεται με θέμα επί του οποίου δεν έχει αποφασίσει […] το εν λόγω θεσμικό όργανο [ή, για έγγραφο που περιέχει απόψεις για εσωτερική χρήση, ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων εντός του σχετικού θεσμικού οργάνου, ακόμη και αν έχει ληφθεί απόφαση], εάν η γνωστοποίηση του εγγράφου θα έθιγε σοβαρά την οικεία διαδικασία λήψης αποφάσεων, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον» (παράγραφος 3).
IV – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
20. Η Agrofert υπερασπίστηκε την ορθότητα της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ενώ την άποψή της στηρίζει το Βασίλειο της Σουηδίας, η Κυβέρνηση του οποίου τόνισε ότι το γεγονός ότι υπάρχουν διάφοροι κανόνες όσον αφορά την πρόσβαση οι οποίοι περιέχονται σε πληθώρα ειδικών ρυθμίσεων δεν σημαίνει ότι οι κανόνες αυτοί συνιστούν εξαιρέσεις οι οποίες επικρατούν έναντι εκείνων τις οποίες δέχεται ειδικώς ο κανονισμός 1049/2001, ο οποίος άλλως θα καθίστατο άνευ αντικειμένου. Υπό το ίδιο πνεύμα, το Βασίλειο της Δανίας υποστήριξε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση ότι, εφόσον η διαφάνεια αποτελεί τη γενική αρχή και γίνονται δεκτές συγκεκριμένες εξαιρέσεις, οι εξαιρέσεις αυτές ουδέποτε μπορούν να καλύψουν ορισμένους τομείς στο σύνολό τους, αποκλείοντας τους ολοκληρωτικά από την εφαρμογή της ως άνω αρχής.
21. Προς στήριξη της αιτήσεως αναιρέσεως της Επιτροπής, η PKN Orlen υποστηρίζει ότι η συνεργασία της στη διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως βασιζόταν στην εμπιστοσύνη, την οποία ενέπνεε ο κανονισμός 139/2004, ότι θα τηρούνταν η εμπιστευτικότητα των προσκομισθέντων εγγράφων.
22. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 8ης Σεπτεμβρίου 2011, στην οποία μετείχαν οι εκπρόσωποι της Agrofert, της PKN Orlen, το Βασίλειο της Δανίας, το Βασίλειο της Σουηδίας και η Επιτροπή, επαναλήφθηκαν κατ’ ουσίαν τα επιχειρήματα που συνοψίσθηκαν εδώ.
V – Εκτίμηση
Προκαταρκτική παρατήρηση
23. Ξεκινώ με την υπενθύμιση ότι η αρχική απόφαση της Επιτροπής που επέτρεψε, σύμφωνα με τον κανονισμό 139/2004, στην εταιρία PKN Orlen να αναλάβει τον έλεγχο της Unipetrol ελήφθη χωρίς να έχει προσπαθήσει η Agrofert, μειοψηφικός μέτοχος της Unipetrol, να μετάσχει ως ενδιαφερόμενη στη διαδικασία ελέγχου της συγκεντρώσεως. Η Agrofert, όπως συνάγεται από τα πραγματικά περιστατικά που περιγράφηκαν κατά τη διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, επεδίωξε, μετά την περάτωση της διαδικασίας χορηγήσεως αδείας, να αποκτήσει πρόσβαση σε ορισμένα έγγραφα της ως άνω διαδικασίας προκειμένου να τα χρησιμοποιήσει σε εθνική διαδικασία διαιτησίας κατά της PKN Orlen, με σκοπό να θεμελιώσει αίτημα επιβολής συμβατικών κυρώσεων, επικαλούμενη αθέμιτο ανταγωνισμό στην Τσεχική Δημοκρατία. Πάντως, τίποτε από τα ανωτέρω δεν επιτρέπει να μετατοπισθεί το αντικείμενο της διαφοράς από τον τομέα της γενικής προσβάσεως στα έγγραφα της Ένωσης στον τομέα των διαδικασιών ελέγχου των συγκεντρώσεων επιχειρήσεων.
24. Συνεπώς, σε αντίθεση με τις υποθέσεις Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, και MyTravel (7), ο αιτούμενος εν προκειμένω την πρόσβαση στα έγγραφα, την οποία αρνείται η Επιτροπή, είναι «τρίτος», ο οποίος δεν ενδιαφέρεται, όπως στην πρώτη υπόθεση, για τον χαρακτηρισμό ως κρατικής ενισχύσεως ενός μέτρου που τον αφορά ή, όπως στη δεύτερη υπόθεση, για την τύχη συγκεντρώσεως την οποία είχε εξετάσει η Επιτροπή. Ειδικότερα, η Agrofert δεν επιδιώκει να αποκτήσει πρόσβαση στα έγγραφα για να προβάλει αντιρρήσεις όσον αφορά την κανονικότητα της διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως ή το αποτέλεσμα αυτής, αλλά μόνο για να κινήσει μια εντελώς διαφορετική διαδικασία κατά της PKN Orlen.
25. Αυτό σημαίνει ότι το ενδιαφέρον της Agrofert για τα «εσωτερικά ζητήματα» της διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως αυτής καθεαυτήν έχει απλώς παρακολουθηματικό χαρακτήρα σε σχέση με το κύριο ενδιαφέρον της, που εστιάζεται στην εμπορική συμπεριφορά της PKN Orlen.
26. Κατά συνέπεια, η υπό κρίση υπόθεση αφορά κυρίως το ζήτημα της διαφάνειας και όχι το ζήτημα των συγκεντρώσεων, γι’ αυτό δε τον λόγο, εκ πρώτης όψεως, γίνεται επίκληση του κανονισμού 1049/2001 βάσει του οποίου ζητείται πρόσβαση στα έγγραφα όχι υπό την ιδιότητα του ενδιαφερομένου σε διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως, αλλά υπό την ιδιότητα του προσώπου που νομιμοποιείται προς τούτο από τον κανονισμό 1049/2001. Συνεπώς, η λύση της υποθέσεως πρέπει να προσεγγισθεί κυρίως υπό το πρίσμα του κανονισμού 1049/2001.
27. Κατόπιν όλων των ανωτέρω, θα εξετάσω την αίτηση αναιρέσεως ξεκινώντας από τον δεύτερο και τελευταίο λόγο αναιρέσεως.
Β – Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως: Η φερόμενη ως εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφοι 2 και 3, του κανονισμού 1049/2001
28. Κατά την αιτιολογική σκέψη 4 του κανονισμού 1049/2001, ο ως άνω κανονισμός «αποσκοπεί να προσδώσει όσο το δυνατόν πληρέστερη πρακτική ισχύ στο δικαίωμα της πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα και να θεσπίσει τις γενικές αρχές και τα όρια της πρόσβασης αυτής σύμφωνα με το άρθρο 225, παράγραφος 2, της Συνθήκης ΕΚ» (8) . Επιδιώκεται έτσι, όπως δηλώνεται στην αιτιολογική σκέψη 1 του κανονισμού, η υλοποίηση του σκοπού που δηλώνεται στο άρθρο 1 ΣΕΕ να διανοιχθεί «νέα φάση στη διαδικασία μιας διαρκώς στενότερης ένωσης των λαών της Ευρώπης, στην οποία οι αποφάσεις λαμβάνονται όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες» (9) .
29. Αυτή η «αρχή της διαφάνειας», κατά τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του ως άνω κανονισμού, «εξασφαλίζει μεγαλύτερη συμμετοχή των πολιτών στη διαδικασία λήψης αποφάσεων και, παράλληλα, εγγυάται μεγαλύτερη νομιμότητα, αποτελεσματικότητα και υπευθυνότητα της διοίκησης έναντι του πολίτη σε ένα δημοκρατικό σύστημα». Η διαφάνεια, τέλος, «συμβάλλει στην ενίσχυση των αρχών της δημοκρατίας και του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως θεσπίζονται από το άρθρο 6 της Συνθήκης ΕΕ και στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης» (10) .
30. Ο κύριος σκοπός τον οποίο επιδιώκει ο κανονισμός 1049/2001 είχε ως συνέπεια τη θέσπιση ειδικών κανονιστικών διατάξεων. Έτσι, το άρθρο 2, παράγραφος 1, αναγνωρίζει σε «[κ]άθε πολίτ[η] της Ένωσης […] δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό», το οποίο, κατά την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου, «εφαρμόζεται σε όλα τα έγγραφα εις χείρας θεσμικού οργάνου, δηλαδή σε όσα συντάσσονται ή παραλαμβάνονται από αυτό και βρίσκονται στην κατοχή του, σε όλους τους τομείς δραστηριότητας της Ευρωπαϊκής Ένωσης».
31. Κατ’ αντιδιαστολή προς τη γενική αρχή του δικαιώματος προσβάσεως, ο κανονισμός 1049/2001 παραθέτει τις μόνες εξαιρέσεις που είναι δυνατές σύμφωνα με το πνεύμα της ρυθμίσεως. Ειδικότερα, κατά το μέτρο που ο ως άνω κανονισμός έχει ως σκοπό «να καθορίσει τις αρχές, τους όρους και τους περιορισμούς, για λόγους δημοσίου ή ιδιωτικού συμφέροντος, που διέπουν το δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα» των θεσμικών οργάνων της Ένωσης [άρθρο 1, στοιχείο αʹ], προέβλεψε ρητώς, στο άρθρο 4, τις εξαιρέσεις που μ πορούν να αντιταχθούν στο καταρχήν γενικό αυτό δικαίωμα.
32. Και μόνο από την εξέταση του περιεχομένου των εξαιρέσεων αυτών αποδεικνύεται ότι εξυπηρετούν διάφορους σκοπούς. Το περιεχόμενο κάποιων από τις εξαιρέσεις αυτές παραπέμπει ευθέως σε συγκεκριμένα θεμελιώδη δικαιώματα (ιδιωτική ζωή και ακεραιότητα του ατόμου –άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ), τα οποία πλέον κατοχυρώνονται στον Χάρτη. Παρεμπιπτόντως, για τον λόγο αυτό είναι δύσκολο να εφαρμοσθούν στις ως άνω εξαιρέσεις τα ερμηνευτικά κριτήρια που βασίζονται στη δυναμική μεταξύ κανόνα και εξαιρέσεως. Απεναντίας, ακριβώς επειδή τον ρόλο των εξαιρέσεων επέχουν, εν τέλει, οι προϋποθέσεις προσβάσεως τις οποίες ρυθμίζει κανονισμός ο οποίος, όπως ο κανονισμός για τις συγκεντρώσεις, παρέχει τη δυνατότητα στην Επιτροπή να ζητεί έγγραφα κρίσιμα για τα δικαιώματα και τα συμφέροντα των επιχειρήσεων, οι προϋποθέσεις αυτές δεν επιδέχονται στενή ερμηνεία, αλλά αντιθέτως τόσο ευρεία όσο απαιτείται για την κατάλληλη προστασία των ως άνω δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.
33. Σε άλλες περιπτώσεις [στρατιωτικές υποθέσεις, ζητήματα διεθνούς χαρακτήρα και δημοσιονομικής πολιτικής (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ)], οι εξαιρέσεις υπηρετούν συμφέροντα στρατηγικά, ζωτικής σημασίας ή τα οποία αναντίρρητα έχουν εν πάση περιπτώσει κρίσιμη σημασία για τον βίο της πολιτικής κοινότητας. Καμία από τις περιπτώσεις που ανέφερα μέχρι τώρα δεν ενδιαφέρει εν προκειμένω.
34. Σε άλλες περιπτώσεις, τέλος, υπηρετούν σκοπούς που αφορούν ιδιαίτερα συμφέροντα της Ένωσης, όπως μπορεί να είναι η διασφάλιση των δραστηριοτήτων επιθεωρήσεως.
35. Τέλος, καθόσον ενδιαφέρει ιδιαιτέρως εν προκειμένω, υπηρετείται ο σκοπός της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων (άρθρο 4, παράγραφος 2). Κατά την άποψή μου, η πλέον κρίσιμη από τις εξαιρέσεις που προβάλλονται στην υπό κρίση υπόθεση είναι η αφορώσα την προστασία των συμφερόντων αυτών, για την οποία εξάλλου το Δικαστήριο δεν είχε την ευκαιρία να αποφανθεί λεπτομερώς. Οι αναπτύξεις των ανά χείρας προτάσεων πρέπει συνεπώς να επικεντρωθούν στην εξαίρεση αυτή.
36. Κατά συνέπεια θα εξετάσω ιδιαιτέρως την εξαίρεση που στηρίζεται στην προστασία των εμπορικών συμφερόντων.
1. Η εξαίρεση που στηρίζεται στην προστασία των εμπορικών συμφερόντων όσον αφορά την περίπτωση εγγράφων που ελήφθησαν από τις επιχειρήσεις στο πλαίσιο διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεων
37. Αξίζει να σημειωθεί εκ προοιμίου ότι τα εμπορικά συμφέροντα απολαύουν κατά κάποιο τρόπο ιδιαίτερης προστασίας στο πλαίσιο του κανονισμού 1049/2001, καθόσον, πέραν του ότι ανάγονται σε θεμιτό λόγο για την ενδεχόμενη άρνηση παροχής προσβάσεως σε έγγραφο (άρθρο 4, παράγραφος 2), προβλέπεται η δυνατότητα, κατ’ εξαίρεση, να εκτείνεται η προστασία των συμφερόντων αυτών πέραν της προθεσμίας των 30 ετών που καθορίζεται στην παράγραφο 7 του άρθρου 4 του κανονισμού (11) .
38. Πρέπει όμως να επισημάνω ευθύς αμέσως, για τους σκοπούς της παρούσας υποθέσεως, ότι η εξαίρεση που στηρίζεται στον σκοπό της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων αποκτά επίσης ιδιαίτερη χροιά στην περίπτωση εγγράφων που λαμβάνονται από τις επιχειρήσεις στο πλαίσιο και με την ευκαιρία διαδικασίας προληπτικού ελέγχου (αδειοδοτήσεως) συγκεντρώσεων επιχειρήσεων. Υπ’ αυτήν την έννοια, πρέπει να γίνει δεκτό ότι το γεγονός αυτό διαφοροποιεί σημαντικά την υπό κρίση εξαίρεση. Με άλλα λόγια, ο τρόπος με τον οποίο ο κανονισμός 139/2004 έχει αντιμετωπίσει την παρέμβαση αυτή της Επιτροπής καθίσταται απαραίτητο ερμηνευτικό εργαλείο για την ορθή ερμηνεία του περιεχομένου της εξαιρέσεως που προβλέπεται στον κανονισμό 1049/2001. Συνεπώς, πρέπει εφεξής να δοθεί προσοχή τόσο στην έννοια της αρμοδιότητας αυτής της Επιτροπής όσο και στις εξουσίες που απονέμονται σχετικώς, καθώς και, τέλος, στις εγγυήσεις που απορρέουν αναγκαστικά για τους υποκείμενους στις εν λόγω εξουσίες από την κανονική άσκηση των εξουσιών αυτών.
Η έννοια της αρμοδιότητας που απονέμεται στην Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως
39. Πρώτον, σε ό,τι αφορά την έννοια της αρμοδιότητας αυτής, που έχει ως νομική βάση το νυν άρθρο 103 ΣΛΕΕ, ο κανονισμός για τις συγκεντρώσεις επιδιώκει, πρωτίστως, τη «θέσπιση μιας ειδικής νομικής πράξης που θα εξασφαλίσει τον αποτελεσματικό έλεγχο όλων των συγκεντρώσεων ανάλογα με τις επιπτώσεις τους στη διάρθρωση του ανταγωνισμού στην Κοινότητα και η οποία θα είναι η μόνη που θα ισχύει για τις εν λόγω συγκεντρώσεις» (αιτιολογική σκέψη 6).
40. Εξυπακούεται δε ότι αυτές καθεαυτές οι αναδιαρθρώσεις επιχειρήσεων «πρέπει να τύχ[ουν] ευνοϊκής αποδοχής επειδή συμφων[ούν] με τις επιταγές ενός δυναμικού ανταγωνισμού και είναι δυνατόν να τονώσ[ουν] την ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, να βελτιώσ[ουν] τους όρους ανάπτυξης και να βελτιώσ[ουν] το βιοτικό επίπεδο στην Κοινότητα» (αιτιολογική σκέψη 4).
41. Συνεπώς, ζητούμενο είναι μόνο «να εξασφαλισθεί [...] ότι η διαδικασία αναδιάρθρωσης δεν θα αποδειχθεί στη διάρκεια του χρόνου επιβλαβής για τον ανταγωνισμό», πράγμα που προϋποθέτει τη ρύθμιση «τ[ων] συγκεντρώσε[ων] οι οποίες μπορεί να παρακωλύσουν σημαντικά τον αποτελεσματικό ανταγωνισμό στην κοινή αγορά, ή σε μεγάλο τμήμα της» (αιτιολογική σκέψη 5).
42. Ο έλεγχος προς επίτευξη του αποτελέσματος αυτού πρέπει να είναι, κατά συνέπεια, ποιοτικός, υπό την έννοια ότι διασφαλίζει την αποτελεσματικότητα του ανταγωνισμού έναντι συγκεντρώσεων που τον παραβλάπτουν, αλλά δεν αποθαρρύνει τις συγκεντρώσεις που τον ευνοούν. Επιδιώκεται, εν τέλει, μόνο η παρεμπόδιση των μη συμβατών με την κοινή αγορά συγκεντρώσεων (άρθρο 2 του κανονισμού 139/2004) (12) .
Οι ελεγκτικές εξουσίες της Επιτροπής στη διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως
43. Δεύτερον, σε ό,τι αφορά τις εξουσίες της Επιτροπής, ο εν λόγω έλεγχος είναι δυνατός μόνον εφόσον παρέχονται στην Επιτροπή ευρείες εξουσίες για να συλλέγει πληροφορίες από τις επιχειρήσεις και να διενεργεί επιθεωρήσεις (αιτιολογικές σκέψεις 34 και 38). Πρέπει όμως να λαμβάνεται επίσης μέριμνα προκειμένου η δριμύτητα του ελέγχου να μην είναι τέτοια ώστε να αποθαρρύνονται συναλλαγές που θα μπορούσαν να ευνοήσουν τον δυναμισμό του ανταγωνισμού.
44. Η άσκηση των εξουσιών που απονέμονται στην Επιτροπή σε καμία περίπτωση δεν εκφεύγει του πεδίου εφαρμογής της αρχής της διαφάνειας, κατά την οποία «όλες οι αποφάσεις της Επιτροπής που δεν έχουν καθαρά διαδικαστικό χαρακτήρα θα πρέπει να τυγχάνουν ευρείας δημοσιότητας» (αιτιολογική σκέψη 42). Εντούτοις, ενώ αναγνωρίζει ότι πρέπει να διασφαλισθούν «τ[α] δικαι[ώματα] άμυνας των συμμετεχουσών επιχειρήσεων, ιδίως το δικαίωμα πρόσβασης στον σχετικό φάκελο», η ως άνω αιτιολογική σκέψη 42 υπογραμμίζει ότι «έχει σημασία να προστατεύεται το επιχειρηματικό απόρρητο» και ότι «θα πρέπει […] να τηρούνται εμπιστευτικές οι πληροφορίες που ανταλλάσσονται με τις αρμόδιες αρχές τρίτων χωρών στο πλαίσιο του δικτύου [ (13) ] ».
45. Με βάση τις γενικές αυτές αρχές, ο κανονισμός για τις συγκεντρώσεις διαρθρώνει σύστημα ελέγχου των συγκεντρώσεων βάσει του οποίου η Επιτροπή οφείλει να αξιολογεί όλες τις συγκεντρώσεις με κοινοτική διάσταση «προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσον είναι συμβατές με την κοινή αγορά» (άρθρο 2, παράγραφος 1), λαμβάνοντας υπόψη, προς τούτο, «α) την ανάγκη διατήρησης και ανάπτυξης συνθηκών αποτελεσματικού ανταγωνισμού εντός της κοινής αγοράς με γνώμονα, μεταξύ άλλων, τη διάρθρωση όλων των σχετικών αγορών καθώς και τον πραγματικό ή δυνητικό ανταγωνισμό από τις επιχειρήσεις που ευρίσκονται εντός ή εκτός της Κοινότητας», καθώς και «β) τη θέση των συμμετεχουσών επιχειρήσεων στην αγορά και τη χρηματοοικονομική τους ισχύ, τις εναλλακτικές δυνατότητες επιλογής που έχουν οι προμηθευτές και αγοραστές, την πρόσβασή τους στις πηγές εφοδιασμού ή στις αγορές διάθεσης των προϊόντων, την ύπαρξη τυχόν νομικών ή άλλων εμποδίων κατά την είσοδο, την εξέλιξη της προσφοράς και της ζήτησης των σχετικών αγαθών και υπηρεσιών, τα συμφέροντα των ενδιάμεσων και τελικών καταναλωτών, καθώς και την εξέλιξη της τεχνικής και οικονομικής προόδου, εφόσον η εξέλιξη αυτή είναι προς το συμφέρον των καταναλωτών και δεν αποτελεί εμπόδιο για τον ανταγωνισμό» (άρθρο 2, παράγραφος 1).
46. Προκειμένου να προβεί στην αξιολόγηση αυτή, που είναι κρίσιμη για την κήρυξη της συμβατότητας της συγκεντρώσεως με την κοινή αγορά, η Επιτροπή μπορεί να συλλέξει από τα οικεία πρόσωπα, επιχειρήσεις και ενώσεις επιχειρήσεων «όλες τις αναγκαίες πληροφορίες» (άρθρο 11, παράγραφος 1), καθώς και να ζητήσει από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να διενεργήσουν «τους ελέγχους που η Επιτροπή κρίνει αναγκαίους» (άρθρο 12, παράγραφος 1) ή να πραγματοποιήσει η ίδια τους ελέγχους αυτούς, ενώ στο άρθρο 13, παράγραφος 2, του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις διευκρινίζεται ότι οι υπάλληλοί της «έχουν την εξουσία: […] β) να ελέγχουν τα βιβλία και άλλα επιχειρηματικά έγγραφα […]· γ) να πραγματοποιούν ή να αποκτούν υπό οποιαδήποτε μορφή αντίγραφα ή αποσπάσματα των εν λόγω βιβλίων και εγγράφων»· […] [και] ε) να ζητούν από κάθε εκπρόσωπο ή μέλος του προσωπικού της επιχείρησης ή ένωσης επιχειρήσεων επεξηγήσεις για πραγματικά στοιχεία ή έγγραφα που σχετίζονται με το αντικείμενο και το σκοπό του ελέγχου και να καταγράφουν τις απαντήσεις τους».
47. Σε εγγύηση της συνεργασίας των επιχειρήσεων με την Επιτροπή, τα άρθρα 14 και 15 του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις προβλέπουν την επιβολή προστίμων και χρηματικών ποινών στις επιχειρήσεις εκείνες που αρνούνται να υποβληθούν σε έλεγχο ή να παράσχουν πληροφορίες ή παρέχουν ανακριβείς ή παραπλανητικές πληροφορίες.
Οι εγγυήσεις έναντι της ασκήσεως των ελεγκτικών εξουσιών
48. Οι προπεριγραφείσες εξουσίες που απονέμονται στην Επιτροπή αποτελούν, όπως εύκολα παρατηρείται, ένα σύνολο εξουσιών που μπορούν να χαρακτηρισθούν ως υπερβολικές και οι οποίες περιάγουν τις οικείες επιχειρήσεις σε εξαιρετικά ευάλωτη θέση, με αποτέλεσμα να μένουν προδήλως εκτεθειμένες σε επιθεωρήσεις που αφορούν τα εσωτερικά ζητήματα της διαχειρίσεώς τους, τις οποίες δεν μπορούν να αποφύγουν χωρίς να υποπέσουν σε βαριές παραβάσεις. Συναφώς τονίζεται ότι, όπως σημειώνει η Επιτροπή, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στους διαγωνισμούς, στην περίπτωση των συγκεντρώσεων, οι οικείες επιχειρήσεις δεν έχουν την ευχέρεια να υποβληθούν ή να μην υποβληθούν στις προβλεπόμενες διαδικασίες, αλλά μπορούν να εξαναγκασθούν σε τούτο ακόμη και παρά τη θέλησή τους.
49. Επιπλέον, σε αντίθεση με ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση του κατασταλτικού ελέγχου των πρακτικών που περιορίζουν τον ανταγωνισμό, εν προκειμένω υφίσταται διαδικασία προληπτικού ελέγχου, ο οποίος επομένως ασκείται χωρίς το έρεισμα μιας υποτιθέμενης προηγούμενης παράνομης συμπεριφοράς.
50. Ελεγκτικές εξουσίες τέτοιου εύρους και με τέτοιες συνέπειες είναι αποδεκτές μόνον κατά το μέτρο που είναι αναγκαίες για την επίτευξη του θεμιτού σκοπού τον οποίο επιδιώκει η Επιτροπή. Συνεπώς, οι πληροφορίες που συλλέγονται από τις επιχειρήσεις πρέπει να χρησιμοποιούνται μόνο για την κατάλληλη αξιολόγηση της εξεταζόμενης συγκεντρώσεως, με απώτερο σκοπό αποκλειστικά να κριθεί αν η συγκέντρωση είναι ή όχι συμβατή με την κοινή αγορά. Μεταξύ των συλλεγόμενων πληροφοριών, αφενός, και του σκοπού η επιδίωξη του οποίου δικαιολογεί την υποχρέωση των επιχειρήσεων να παράσχουν όλες τις πληροφορίες που τους ζητούνται, αφετέρου, πρέπει να υπάρχει άρρηκτος σύνδεσμος. Διαφορετικά, επιβάλλεται στις επιχειρήσεις υποχρέωση διαφάνειας που μπορεί να είναι ασυμβίβαστη με την ίδια την επιβίωσή τους ως φορέων της οικονομικής δραστηριότητας που υπόκειται σε ανταγωνισμό, ενώ δεν αποκλείεται να θίγεται έτσι και ο ιδιωτικός τους βίος, κατά το μέτρο που η έννοια αυτή ισχύει στο πλαίσιο των εμπορικών δραστηριοτήτων των νομικών προσώπων σύμφωνα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου σχετικά με το άρθρο 8 της ΕΣΔΑ (14) .
51. Εννοείται ότι αυτή είναι και η θέση του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις, το άρθρο 17 του οποίου ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι «[ο]ι πληροφορίες που συλλέγονται κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού χρησιμοποιούνται μόνο για τους σκοπούς της σχετικής αίτησης παροχής πληροφοριών, έρευνας ή ακρόασης».
52. Το ίδιο άρθρο προβλέπει στην παράγραφο 2 ότι, «[μ]ε την επιφύλαξη του άρθρου 4, παράγραφος 3, και των άρθρων 18 και 20, η Επιτροπή και οι αρμόδιες αρχές των κρατών μελών, καθώς και οι υπάλληλοί τους και το λοιπό προσωπικό και άλλα πρόσωπα που εργάζονται υπό την εποπτεία αυτών των αρχών, καθώς και οι υπάλληλοι και το λοιπό προσωπικό άλλων αρχών των κρατών μελών, δεν κοινολογούν πληροφορίες από τη φύση τους καλυπτόμενες από επαγγελματικό απόρρητο, τις οποίες έχουν συγκεντρώσει κατ’ εφαρμογή του παρόντος κανονισμού», πράγμα που, κατά την παράγραφο 3 του ως άνω άρθρου 17, «δεν αποκλεί[ει] τη δημοσίευση γενικών πληροφοριών ή μελετών, οι οποίες δεν συμπεριλαμβάνουν ατομικά στοιχεία για συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή ενώσεις επιχειρήσεων».
53. Οι πληροφορίες τις οποίες λαμβάνει η Επιτροπή συνδέονται επομένως άρρηκτα με τους σκοπούς της αξιολογήσεως της συγκεντρώσεως επιχειρήσεων, τηρουμένης, όσον αφορά την κοινολόγησή τους, της αρχής της νομιμότητας.
54. Στην πραγματικότητα, εκτιμώ ότι η διάταξη του άρθρου 17, παράγραφος 1, του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις μπορεί να θεωρηθεί περιττή σε κάποιον βαθμό, διότι από μόνη της η απαγόρευση της καταχρήσεως εξουσίας θα αρκούσε για να θεωρηθεί ότι οι κατ’ αυτόν τον τρόπο συλλεγείσες πληροφορίες μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνο για τον σκοπό που δικαιολογεί τη συλλογή τους, χωρίς παρεκκλίσεις χάριν άλλων συμφερόντων (15) . Τηρουμένων των αναλογιών, το παράδειγμα της παρακολουθήσεως, με δικαστική άδεια, των επικοινωνιών για τη δίωξη συγκεκριμένου αδικήματος μπορεί να είναι εν προκειμένω πολύ διαφωτιστικό.
55. Κατόπιν των ανωτέρω, είμαι σε θέση να απαντήσω στις αιτιάσεις της Επιτροπής περί πλάνης στην οποία υπέπεσε το Γενικό Δικαστήριο με το να απαιτήσει εξατομικευμένη αιτιολόγηση για την άρνηση χορηγήσεως κάθε εγγράφου του οποίου η δημοσίευση θα μπορούσε να επιφέρει ζημία στα εμπορικά συμφέροντα της PKN Orlen.
2. Η αιτιολόγηση της εξαιρέσεως που στηρίζεται στην προστασία των εμπορικών συμφερόντων
56. Από τις διάφορες αποφάσεις του Δικαστηρίου ως προς το θέμα που ενδιαφέρει εν προκειμένω μπορεί να συναχθεί ένα σώμα νομολογίας για τις εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως και τη δέουσα αιτιολόγησή τους (16) .
57. Εν προκειμένω έχει σημασία, πρώτον, η νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία γίνονται δεκτά γενικά τεκμήρια ως προς ορισμένες κατηγορίες εγγράφων (17) . Ειδικότερα, πρόκειται για τα έγγραφα που, λόγω της διαδικασίας στην οποία εντάσσονται, υπόκεινται σε ειδικό καθεστώς προσβάσεως. Από την ύπαρξη του εν λόγω καθεστώτος τεκμαίρεται ότι, καταρχήν, η κοινολόγηση τέτοιων εγγράφων θα μπορούσε να θίξει τον σκοπό τον οποίο υπηρετεί η ως άνω διαδικασία. Ειδικότερα, το Δικαστήριο διαπίστωσε στην απόφαση Επιτροπή κατά Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, σκέψεις 55 έως 61, ότι ένα τέτοιο γενικό τεκμήριο μπορεί να προκύψει από τη νομοθεσία που διέπει τις διαδικασίες εξετάσεως κρατικών ενισχύσεων (18) .
58. Ειδικότερα, εφόσον η εν λόγω νομοθεσία παρέχει μόνο στο κράτος μέλος που ευθύνεται για τη χορήγηση της ενισχύσεως το δικαίωμα να λαμβάνει γνώση των εγγράφων του διοικητικού φακέλου, το Δικαστήριο συμπέρανε ότι το εν λόγω γεγονός πρέπει να λαμβάνεται υπόψη «για τους σκοπούς της ερμηνείας της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001», διότι αν άλλοι ενδιαφερόμενοι πέραν του κράτους μέλους «ήταν σε θέση να έχουν πρόσβαση, δυνάμει του κανονισμού 1049/2001, σε έγγραφα του διοικητικού φακέλου της Επιτροπής, το καθεστώς εξετάσεως των κρατικών ενισχύσεων θα διακυβευόταν» (19) .
59. Έχει γίνει επίσης δεκτό ομοειδές γενικό τεκμήριο –με την ίδια θεμελίωση και τις ίδιες συνέπειες όσον αφορά την ερμηνεία του κανονισμού 1049/2001– σε σχέση με τα υπομνήματα που κατατίθενται ενώπιον του Δικαστηρίου στις ένδικες διαδικασίες (20) .
60. Το τεκμήριο αυτό σε καμία περίπτωση δεν είναι αμάχητο, δεδομένου ότι «[τ]ο γενικό αυτό τεκμήριο δεν αποκλείει το δικαίωμα των […] ενδιαφερομένων» (εκείνων δηλαδή που δεν έχουν δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα στο πλαίσιο της διαδικασίας εξετάσεως) «να αποδείξουν ότι συγκεκριμένο έγγραφο […] δεν καλύπτεται από το τεκμήριο αυτό ή ότι υπάρχει υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη γνωστοποίηση του εν λόγω εγγράφου» (21) .
61. Κατά συνέπεια, το τεκμήριο δεν αποκλείει εκ προοιμίου την πρόσβαση στο οικείο έγγραφο. Παρέχει απλώς στο θεσμικό όργανο τη δυνατότητα να αρνηθεί την πρόσβαση, στηριζόμενο στους λόγους αρχής που απορρέουν από την ύπαρξη ειδικού καθεστώτος όσον αφορά τον οικείο τύπο εγγράφου. Επίσης, αυξάνει τον βαθμό στον οποίο πρέπει να είναι αιτιολογημένη η αίτηση για την παροχή προσβάσεως, η οποία υποχρεωτικά θα πρέπει να στηρίζεται σε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον και όχι απλώς σε αμιγώς ιδιωτικό συμφέρον.
62. Εν πάση περιπτώσει, για να θεωρηθεί ότι ένα έγγραφο εμπίπτει στην κατηγορία που προστατεύεται από το τεκμήριο απαιτείται επίσης ειδική αιτιολογία. Κατά το Δικαστήριο, το θεσμικό όργανο «οφείλει […] να εξετάζει σε κάθε περίπτωση αν οι γενικού χαρακτήρα θεωρήσεις που ισχύουν συνήθως για ένα ορισμένο είδος εγγράφου ισχύουν στην πραγματικότητα για το συγκεκριμένο έγγραφο του οποίου ζητείται η κοινολόγηση» (22) . Οφείλει δηλαδή να εξετάζει αν το έγγραφο πράγματι εμπίπτει στη γενική κατηγορία εγγράφων ως προς τα οποία εφαρμόζεται το ως άνω γενικό τεκμήριο. Καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, συνεπώς, οφείλει να εξετάζει αν πρόκειται για έγγραφο που περιέχεται σε φάκελο για τον οποίο ισχύουν ειδικοί κανόνες προσβάσεως δυνάμει ειδικών κανονισμών.
63. Κατά την άποψή μου, η νομολογία αυτή μπορεί κάλλιστα να ισχύσει και στο πλαίσιο της εξαιρέσεως της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων και οπωσδήποτε ισχύει στη συγκεκριμένη περίπτωση των εγγράφων που καταρτίζονται σε διαδικασίες ελέγχου συγκεντρώσεως (23) .
64. Όπως πράττει ο κανονισμός 659/1999 για τις κρατικές ενισχύσεις, ο κανονισμός 139/2004 θεσπίζει για τις συγκεντρώσεις επιχειρήσεων διοικητική διαδικασία ελέγχου με την οποία επιδιώκεται ο σκοπός, ο οποίος έχει θεμελιώδη σημασία για την Ένωση, της διασφαλίσεως του ανταγωνισμού στην εσωτερική αγορά.
65. Και οι δύο κανονισμοί αντλούν τη νομική τους βάση από το πρώτο κεφάλαιο («Κανόνες ανταγωνισμού») του τίτλου VII («Κοινοί κανόνες για τον ανταγωνισμό, τη φορολογία και την προσέγγιση των νομοθεσιών») του τρίτου μέρους της ΣΛΕΕ, οπότε καθίσταται φανερό ότι ανταποκρίνονται σε ένα κοινό σκοπό, από κοινού με τον κανονισμό 1/2003 (24), ο οποίος είναι να καταστεί δυνατή η εκπλήρωση ενός από τους στόχους επί των οποίων θεμελιώνεται η ύπαρξη της Ένωσης, εφόσον δεν πρέπει να λησμονείται ότι η Ένωση βασίζεται μεν στις αξίες που διακηρύσσονται στο άρθρο 2 ΣΕΕ, αλλά δεσμεύεται και από τους στόχους και επιδιώξεις που απαριθμούνται στο άρθρο 3 ΣΕΕ, από τους οποίους ξεχωρίζει, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, η εγκαθίδρυση εσωτερικής αγοράς και η «αειφόρ[ος] ανάπτυξη της Ευρώπης με γνώμονα […] την κοινωνική οικονομία της αγοράς με υψηλό βαθμό ανταγωνιστικότητας […]» (άρθρο 3, παράγραφος 3, ΣΕΕ). Για την υλοποίηση των στόχων αυτών, το άρθρο 3, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, ΣΛΕΕ παρέχει στην Ένωση αποκλειστική αρμοδιότητα για τη «θέσπιση των κανόνων ανταγωνισμού που είναι αναγκαίοι για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς», ακριβώς δε για να καταστεί δυνατός ο αποτελεσματικός έλεγχος των συγκεντρώσεων υπό το πρίσμα του ανταγωνισμού θεσπίστηκε το νομικό μέσο που συνίσταται στον κανονισμό για τις συγκεντρώσεις.
66. Κατά συνέπεια, οι λόγοι που δικαιολογούν, στην περίπτωση των κρατικών ενισχύσεων, τον συνδυασμό των εξαιρέσεων που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001 με τις ειδικές προϋποθέσεις προσβάσεως στα έγγραφα που καθορίζονται στον κανονισμό 659/1999 ισχύουν και για τον κανονισμό για τις συγκεντρώσεις, του οποίου οι προϋποθέσεις προσβάσεως πρέπει επίσης να χρησιμοποιηθούν για τη συμπλήρωση της ως άνω διατάξεως.
67. Επομένως, κατά τον συλλογισμό μου, η προστασία των εμπορικών συμφερόντων, ως θεμέλιο της εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως την οποία προβλέπει ο κανονισμός 1049/2001, πρέπει να γίνεται αντιληπτή υπό το πρίσμα του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις και, συνεπώς, να οδηγεί σε ένα γενικό τεκμήριο σύμφωνα με το οποίο η κοινολόγηση των εγγράφων τα οποία προσκομίζει μια επιχείρηση στην Επιτροπή κατά τη διάρκεια διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεων είναι ικανή να θίξει τα εμπορικά της συμφέροντα.
68. Το τεκμήριο αυτό πρέπει να εκτείνεται σε όλα τα έγγραφα που καταρτίζονται στο πλαίσιο της ως άνω διαδικασίας, κατά το μέτρο που ενδέχεται να περιέχουν ευαίσθητα δεδομένα όσον αφορά τη δραστηριότητα και τα εμπορικά συμφέροντα της επιχειρήσεως που υπόκειται στη διαδικασία αυτή. Προφανώς, τούτο αφορά μόνο το μέρος εκείνο των εγγράφων που εμφανίζει το εν λόγω χαρακτηριστικό.
69. Δικαίως επομένως υποστηρίζει η Επιτροπή ότι το Γενικό Δικαστήριο ερμήνευσε εσφαλμένως την εξαίρεση σχετικά με την προστασία των εμπορικών συμφερόντων.
3. Οι λοιπές εξαιρέσεις
70. Σε ό,τι αφορά, πρώτον, την κοινολόγηση νομικών γνωμοδοτήσεων, το Δικαστήριο έχει αποφανθεί ότι ο κανονισμός 1049/2001 «επιβάλλει, κατ’ αρχήν, μια υποχρέωση κοινολόγησης των γνωμοδοτήσεων της νομικής υπηρεσίας του Συμβουλίου επί νομοθετικής διαδικασίας» (25), έστω κα ι αν δεν αποκλείεται η δυνατότητα να μη γίνει δεκτή η κοινολόγηση εφόσον πρόκειται για γνωμοδοτήσεις με «ιδιαίτερα ευαίσθητο χαρακτήρα» ή με «ιδιαίτερα ευρύ περιεχόμενο το οποίο υπερβαίνει το πλαίσιο της επίμαχης νομοθετικής διαδικασίας», περίπτωση κατά την οποία «το οικείο όργανο οφείλει να αιτιολογήσει εμπεριστατωμένα την άρνηση πρόσβασης» (26) .
71. Σε σχέση με τις γνώμες που διατυπώνονται στο πλαίσιο διοικητικών διαδικασιών, το Δικαστήριο αποφάνθηκε υπό το αυτό πνεύμα στην προπαρατεθείσα υπόθεση Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, σκέψεις 109 έως 119.
72. Στην υπό κρίση υπόθεση, στην οποία, όπως έχω αναφέρει, η προστασία των εμπορικών συμφερόντων αποτελεί τον πυρήνα του επίδικου ζητήματος, κρίσιμη δεν είναι τόσο η μορφή ή ο νομικός χαρακτηρισμός του καθενός από τα ζητούμενα έγγραφα όσο το ότι τα έγγραφα αυτά περιέχουν, υλικώς ή ουσιαστικώς, σημαντικές πληροφορίες σε ό,τι αφορά τα συμφέροντα αυτά. Εναπόκειται, συνεπώς, στο Γενικό Δικαστήριο, ως αρμόδιο να κρίνει επί της ουσίας, να διαπιστώσει κατά πόσον τα διοικητικά έγγραφα που καταρτίσθηκαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως περιλαμβάνουν δεδομένα ευαίσθητα για τα εμπορικά συμφέροντα της οικείας επιχειρήσεως.
4. Τέλος, η προστασία των εμπορικών συμφερόντων σε ό,τι αφορά ειδικώς τις περατωθείσες διαδικασίες
73. Επηρεάζονται οι ανωτέρω διαπιστώσεις από το γεγονός ότι η διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως έχει περατωθεί;
74. Στην προπαρατεθείσα υπόθεση MyTravel, το Δικαστήριο αποφάνθηκε σχετικά με τη σημασία που μπορεί να έχει για την έκβαση μιας αιτήσεως για την παροχή προσβάσεως το ζήτημα αν η διαδικασία στην οποία εντάσσεται το επίμαχο έγγραφο έχει ολοκληρωθεί ή όχι με την έκδοση σχετικής αποφάσεως. Για το Δικαστήριο, αυτή καθεαυτήν η περάτωση της διαδικασίας δεν επιβάλλει την κοινολόγηση του εγγράφου, μολονότι στην περίπτωση αυτή η άρνηση κοινολογήσεως πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένη (27) .
75. Σε συμφωνία με την ανωτέρω προσέγγιση, θα μπορούσε να γίνει δεκτό ότι η απάντηση στο ερώτημα που μόλις διατύπωσα πρέπει να είναι καταφατική, αλλά μόνο, κατά την άποψή μου, όσον αφορά τα έγγραφα των οποίων λόγος ύπαρξης είναι ακριβώς η διαμόρφωση της αποφάσεως στην οποία καταλήγει η διαδικασία. Εφόσον έχει περατωθεί η διαδικασία, η πρόσβαση στα έγγραφα που προέκυψαν κατά τη διάρκειά της και τα οποία προορίζονταν να οδηγήσουν τη διαδικασία στην έκδοση τελικής και οριστικής αποφάσεως δεν μπορεί πλέον, εξ ορισμού, να θέσει σε κίνδυνο τη διαδικασία ούτε, συνεπώς, την απόφαση με την οποία ολοκληρώθηκε. Υπ’ αυτό το πρίσμα πρέπει να εξετάζονται, συνεπώς, οι νομικές γνωμοδοτήσεις και τα εσωτερικά έγγραφα στα οποία η Επιτροπή αρνείται την πρόσβαση.
76. Εντούτοις, στην περίπτωση των εμπορικών συμφερόντων, στην προστασία των οποίων βασίστηκε η άρνηση παροχής προσβάσεως στα λοιπά έγγραφα που ζήτησε η Agrofert, υπάρχει, κατά τη γνώμη μου, μια πολύ σημαντική διαφορά.
77. Ως εκ της φύσεώς τους, τα έγγραφα που προσκομίζονται κατά τη διαδικασία θα περιέχουν πάντοτε πληροφορίες για την κατάσταση των δραστηριοτήτων της επιχειρήσεως κατά το χρονικό σημείο που είναι κρίσιμο για την απόφαση της Επιτροπής όσον αφορά τη συμβατότητα της εξεταζόμενης συγκεντρώσεως με την κοινή αγορά. Αποτελούν κατά συνέπεια καταρχήν πληροφορίες που προορίζονται αναγκαστικά να «καταστούν παρωχημένες», αλλά οπωσδήποτε έχουν «επίκαιρο χαρακτήρα» ο οποίος μπορεί να διατηρηθεί για μεγαλύτερο χρονικό διάστημα απ’ ό,τι συμβαίνει στην περίπτωση των καθαρά διοικητικών ή εσωτερικών εγγράφων της διαδικασίας.
78. Κατά την άποψή μου, η χρονική διάρκεια κατά την οποία διατηρείται ο «ευαίσθητος» χαρακτήρας ενός εγγράφου αποτελεί θεμελιώδες στοιχείο για τη διάρθρωση του καθεστώτος των εξαιρέσεων που θεσπίζονται στο άρθρο 4 του κανονισμού 1049/2001. Έτσι, τα έγγραφα που συντάσσονται για εσωτερική χρήση σε μια διαδικασία (παράγραφος 3) προστατεύονται για όσο χρόνο η διαδικασία δεν έχει περατωθεί, αλλά μόνο τα έγγραφα που περιέχουν απόψεις εξακολουθούν να προστατεύονται ακόμη και μετά την περάτωση της διαδικασίας. Στη δεύτερη αυτή περίπτωση, η εξαίρεση ισχύει, όπως όλες οι εξαιρέσεις του άρθρου 4, «ενόσω η προστασία δικαιολογείται ως εκ του περιεχομένου του εγγράφου» (παράγραφος 7). Το εν λόγω χρονικό διάστημα μπορεί να διαρκέσει, κατά την παράγραφο 7 του ως άνω άρθρου 4, για μέγιστη περίοδο 30 ετών. Πάντως, η μέγιστη αυτή περίοδος μπορεί να παραταθεί «εν ανάγκη» για τρεις κατηγορίες εγγράφων: για τα έγγραφα εκείνα που «καλύπτονται από τις εξαιρέσεις οι οποίες σχετίζονται με τον σεβασμό της ιδιωτικής ζωής ή τα εμπορικά συμφέροντα, και στην περίπτωση ευαίσθητων εγγράφων» (παράγραφος 7).
79. Τα εμπορικά συμφέροντα χρήζουν, συνεπώς, ευρύτερης προστασίας ratione temporis στο πλαίσιο του καθεστώτος προσβάσεως που διαμορφώνεται από τον κανονισμό 1049/2001. Συνεπώς, στην υπό κρίση περίπτωση, η περάτωση της διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως δεν αποτελεί υποχρεωτικά, για τον τύπο αυτό εγγράφων, το σημείο καμπής το οποίο αντιθέτως αντιπροσωπεύει η περάτωση αυτή για την πρόσβαση στα έγγραφα που έχουν άλλη φύση, και ειδικότερα για τις νομικές γνωμοδοτήσεις και τις απόψεις για εσωτερική χρήση.
80. Ως προς τα έγγραφα που αφορούν την παροχή νομικών συμβουλών και τα έγγραφα που έχουν συνταχθεί από την Επιτροπή ως μέρος συζητήσεων και προκαταρκτικών διαβουλεύσεων της διαδικασίας (άρθρο 4, παράγραφοι 2, δεύτερη περίπτωση, και 3, του κανονισμού 1049/2001), μπορεί να εφαρμοσθεί κάλλιστα η λύση που επέλεξε το Δικαστήριο στην προπαρατεθείσα υπόθεση Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής.
81. Κρίνω συνεπώς ότι, εφόσον έχει περατωθεί η διοικητική διαδικασία ελέγχου συγκεντρώσεως, δεν μπορεί πλέον να τεκμαίρεται η ζημία την οποία θα μπορούσε να συνεπάγεται για τον σκοπό της διαδικασίας αυτής η πρόσβαση στα καθαρά διοικητικά έγγραφά της πέραν του πλαισίου που ορίζει αυτός καθεαυτόν ο κανονισμός για τις συγκεντρώσεις.
82. Βεβαίως, σε συγκεκριμένη περίπτωση μπορεί πράγματι να υφίσταται ζημία ακόμη και μετά την περάτωση της διαδικασίας, αλλά δεν μπορεί να θεωρηθεί άνευ ετέρου ως δεδομένη και, κατά συνέπεια, θα πρέπει να αποδεικνύεται κατά περίπτωση, δηλαδή χωρίς προσφυγή σε γενικό τεκμήριο το οποίο στηρίζεται στη φύση και τους σκοπούς της διοικητικής διαδικασίας που ολοκληρώθηκε.
83. Κατόπιν όλων των ανωτέρω, κρίνω ότι πρέπει να γίνει εν μέρει δεκτός ο δεύτερος λόγος της αιτήσεως αναιρέσεως που στηρίζεται στο ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν ερμήνευσε ορθώς το καθεστώς των εξαιρέσεων που προβλέπονται στον κανονισμό 1049/2001.
Γ -	Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως: Η φερόμενη ως εσφαλμένη ερμηνεία του κανονισμού 139/2004
84. Ο πρώτος λόγος αναιρέσεως θεμελιωνόταν κατ’ ουσίαν σε εσφαλμένη ερμηνεία του κανονισμού 139/2004 με συνέπειες όσον αφορά την ερμηνεία της εξαιρέσεως που στηρίζεται στον σκοπό της προστασίας των εμπορικών συμφερόντων. Εφόσον έχω προτείνει να γίνει δεκτός ο δεύτερος λόγος ακριβώς λόγω εσφαλμένης ερμηνείας της εξαιρέσεως που αφορά την προστασία των εμπορικών συμφερόντων, κρίνω ότι παρέλκει η περαιτέρω εξέταση του πρώτου λόγου.
VI – Επί της οριστικής αποφάνσεως του Δικαστηρίου σχετικά με τη διαφορά
85. Κατά το άρθρο 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, «[ε]άν η αναίρεση κριθεί βάσιμη, το Δικαστήριο αναιρεί την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου», οπότε μπορεί «το ίδιο να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση».
86. Κατά την άποψή μου, εν προκειμένω το Δικαστήριο μπορεί να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς. Λαμβανομένων υπόψη των προϋποθέσεων υπό τις οποίες προτείνω να γίνει δεκτή η αίτηση αναιρέσεως, πρέπει να ακυρωθεί η προσβληθείσα ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου απόφαση της Επιτροπής κατά το μέτρο που δεν αιτιολογεί συγκεκριμένα και εξατομικευμένα την άρνηση χορηγήσεως του δικαιώματος προσβάσεως σε όλα τα νομικά και εσωτερικά έγγραφα τα οποία, βάσει του περιεχομένου τους, δεν εμπίπτουν στη στηριζόμενη στην προστασία των εμπορικών συμφερόντων εξαίρεση η οποία προβλέπεται στον κανονισμό 1049/2001.
VII – Δικαστικά έξοδα
87. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφοι 3 και 4, του Κανονισμού Διαδικασίας, προτείνω στο Δικαστήριο, δεδομένων των προϋποθέσεων υπό τις οποίες προτείνω να γίνει δεκτή η αίτηση αναιρέσεως, όπως καθείς εκ των διαδίκων και των παρεμβαινόντων φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
VIII – Πρόταση
88. Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
Να δεχθεί μερικώς την αίτηση αναιρέσεως, κρίνοντας ως βάσιμο τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος στηρίζεται σε εσφαλμένη ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 όσον αφορά την προστασία των εμπορικών συμφερόντων, και, κατά συνέπεια:
1) Να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 7ης Ιουλίου 2010, T-111/07, Agrofert Holding κατά Επιτροπής, που ακυρώνει την από 13 Φεβρουαρίου 2007 απόφαση της Επιτροπής, περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου μιας διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως βάσει του κανονισμού (ΕΚ) 139/2004.
2) Να ακυρώσει την από 13 Φεβρουαρίου 2007 απόφαση της Επιτροπής, περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου μιας διαδικασίας ελέγχου συγκεντρώσεως βάσει του κανονισμού 139/2004, κατά το μέτρο που δεν αιτιολογεί συγκεκριμένα και εξατομικευμένα την άρνηση χορηγήσεως του δικαιώματος προσβάσεως σε όλα τα νομικά και εσωτερικά έγγραφα τα οποία, βάσει του περιεχομένου τους, δεν εμπίπτουν στη στηριζόμενη στην προστασία των εμπορικών συμφερόντων εξαίρεση η οποία προβλέπεται στον κανονισμό 1049/2001.
3) Να καταδικάσει καθέναν από τους διαδίκους και τους παρεμβαίνοντες στα δικαστικά του έξοδα.
(1) .
(2) – Υποσημείωση άνευ αντικειμένου για την απόδοση στην ελληνική γλώσσα.
(3) – ΕΕ L 145, σ. 43.
(4) – ΕΕ L 24, σ. 1.
(5) – Στους συγγραφείς που εξήραν τη σημασία της υπό κρίση υποθέσεως ως ένα νέο δομικό στοιχείο στη διαδικασία νομολογιακής κατασκευής που ξεκίνησε με τις αποφάσεις της 29ης Ιουνίου 2010, C-139/07 P, Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau (Συλλογή 2010, σ. Ι-5885) και C-28/08 P, Επιτροπή κατά Bavarian Lager (Συλλογή 2010, σ. Ι-6055) συγκαταλέγονται, παραδείγματος χάριν, οι Idot, L., «Le règlement nº 1049/2001 doit-il s´appliquer aux “procédures concurrence”? – À propos des affaires Technische Glaswerke Ilmenau, Odile Jacob et Agrofert», Europe
nº 10, Οκτώβριος 2010, étude 11, και Goddin, G., «Recent Judgments Regarding Transparency and Access to Documents in the Field of Competition Law: Where Does the Court of Justice of the EU Strike the Balance», Journal of European Competition Law & Practice,
2011, vol. 2, nº 1, σ. 10 έως 23.
(6) – Τέτοια εσωτερικά έγγραφα, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, ήταν τα εξής: ένα διυπηρεσιακό σημείωμα που περιελάμβανε σχέδιο αποφάσεως για την κοινοποίηση (έγγραφο υπ’ αριθ. 2)· απάντηση της νομικής υπηρεσίας όσον αφορά το προηγούμενο σημείωμα (έγγραφο υπ’ αριθ. 3)· μηνύματα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου που αντηλλάγησαν μεταξύ της αρμόδιας υπηρεσίας και της νομικής υπηρεσίας σχετικά με το ως άνω σχέδιο (έγγραφο υπ’ αριθ. 4)· και οι απαντήσεις άλλων εμπλεκόμενων υπηρεσιών σε σχέση με το ως άνω διυπηρεσιακό σημείωμα (έγγραφο υπ’ αριθ. 5).
(7) – Απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, C-506/08 P, Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής (Συλλογή 2011, σ. Ι-6237).
(8) – Νυν άρθρο 15 ΣΛΕΕ.
(9) – Υπ’ αυτήν την έννοια, απόφαση Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, προπαρατεθείσα, σκέψη 72.
(10) – Στοιχείο το οποίο υπογραμμίζεται στην απόφαση Bavarian Lager, προπαρατεθείσα, σκέψη 54.
(11) – Διάταξη η οποία ισχύει, εκτός από τα εμπορικά συμφέροντα, μόνο για την ιδιωτική ζωή και για τα «ευαίσθητα έγγραφα».
(12) – Για την επί της ουσίας εκτίμηση των συγκεντρώσεων υπό το πρίσμα της συμβατότητάς τους με την κοινή αγορά, Bellamy & Child, European Community Law of Competition,
6ª ed., Oxford University Press, 2008, 8.183 επ.
(13) – Πρόκειται για «δίκτυο δημόσιων αρχών» συγκροτούμενο από την Επιτροπή και τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών «όπου θα συνεργάζονται στενά στο πλαίσιο των αντίστοιχων αρμοδιοτήτων τους, χρησιμοποιώντας αποτελεσματικές ρυθμίσεις όσον αφορά την αμοιβαία ενημέρωση και τις σχετικές διαβουλεύσεις, προκειμένου να εξασφαλίζουν την εξέταση κάθε υπόθεσης από την πλέον κατάλληλη αρχή» (αιτιολογική σκέψη 14 του κανονισμού για τις συγκεντρώσεις).
(14) – Βλ., αντί πολλών, απόφαση Amann κατά Ελβετίας της 16ης Φεβρουαρίου 2000, Recueil des arrêts et décisions
2000-II, § 65.
(15) – Μια πράξη συνιστά κατάχρηση εξουσίας όταν «εκδόθηκε με αποκλειστικό ή, τουλάχιστον, πρωταρχικό σκοπό διαφορετικό από τους προβαλλόμενους ή με σκοπό την καταστρατήγηση μιας διαδικασίας που προβλέπει ειδικά η Συνθήκη για την αντιμετώπιση των συγκεκριμένων περιστάσεων» (απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2006, C-310/04, Ισπανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2006, σ. I-7285, σκέψη 69). Κρίνω ότι τέτοια κατάχρηση υφίσταται και στην περίπτωση που, ενώ η πράξη έχει εκδοθεί νομίμως χάριν ενός σκοπού, χρησιμοποιείται κατόπιν για την επίτευξη άλλου σκοπού, ενδεχομένως επίσης θεμιτού, ο οποίος όμως στηρίζεται σε άλλη νομιμοποιητική βάση.
(16) – Για την παρουσίαση της σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου, βλ., αντί πολλών, Guichot, E., Transparencia y acceso a la información en el Derecho europeo,
Cuadernos Universitarios de Derecho Administrativo, Σεβίλλη, 2011.
(17) – Αποφάσεις της 1ης Απριλίου 2008, C-39/05 Ρ και C-52/05 Ρ, Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, Συλλογή 2008, σ. Ι-4723, σκέψη 50· Επιτροπή κατά Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, σκέψη 54, και της 21ης Σεπτεμβρίου 2010, C-514/07 Ρ, C-528/07 Ρ και C-532/07 Ρ, Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, Συλλογή 2010, σ. Ι-8533, σκέψη 74.
(18) – Κανονισμός (ΕΚ) 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 88 της Συνθήκης ΕΚ (ΕΕ L 83, σ. 1).
(19) – Επιτροπή κατά Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, σκέψη 58. Με άλλη βάση (το δικαίωμα προσβάσεως βάσει του κανονισμού 1049/2001) θα επιτυγχανόταν πλήρως ο σκοπός που μια ειδική βάση (το περιορισμένο δικαίωμα προσβάσεως βάσει του κανονισμού 659/1999) κατοχυρώνει μόνον υπέρ συγκεκριμένου ενδιαφερομένου (του κράτους μέλους που ευθύνεται για την ενίσχυση). Ένα τέτοιο αποτέλεσμα, πέραν του ότι δεν θα συμβιβαζόταν με τη συνοχή του συνολικού κανονιστικού συστήματος του δικαίου της Ένωσης, θα σήμαινε επίσης άγνοια του γεγονότος ότι το πνεύμα διαφάνειας το οποίο υπηρετεί ο κανονισμός 1049/2001 εκδηλώνεται στο ειδικό πεδίο «τ[ων] περιπτώσ[εων] όπου τα κοινοτικά όργανα ενεργούν υπό την ιδιότητα του νομοθέτη», ενώ «τα έγγραφα σχετικά με τις διαδικασίες εξετάσεως κρατικών ενισχύσεων […] εμπίπτουν στο πλαίσιο των διοικητικών αρμοδιοτήτων που έχουν ειδικώς απονεμηθεί στα εν λόγω όργανα βάσει του άρθρου 88 ΕΚ» (Επιτροπή κατά Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, σκέψη 60).
(20) – Σουηδία κ.λπ. κατά API και Επιτροπής, προπαρατεθείσα, σκέψεις 94 έως 100. Εν συντομία, η πρόθεση του Δικαστηρίου σε όλες αυτές τις περιπτώσεις είναι η διαφύλαξη της ισορροπίας που επιδιώκει ο νομοθέτης της Ένωσης θέτοντας σε ισχύ τον κανονισμό 1049/2001 και τους κανονισμούς εκείνους που ρυθμίζουν συγκεκριμένα την πρόσβαση στα έγγραφα διοικητικών φακέλων. Άλλο παράδειγμα για τη μέριμνα αυτή του Δικαστηρίου είναι η λύση που έδωσε στην προπαρατεθείσα υπόθεση Επιτροπή κατά Bavarian Lager, σε μια περίπτωση στην οποία επιβαλλόταν η σταθμισμένη ερμηνεία του κανονισμού 1049/2001 σε συνδυασμό με τις διατάξεις του κανονισμού (ΕΚ) 45/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 2000, σχετικά με την προστασία των φυσικών προσώπων έναντι της επεξεργασίας δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα από τα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας και σχετικά με την ελεύθερη κυκλοφορία των δεδομένων αυτών (ΕΕ L 8, σ. 1).
(21) – Επιτροπή κατά Technische Glaswerk Ilmenau, προπαρατεθείσα, σκέψη 62.
(22) – Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, προπαρατεθείσα, σκέψη 50.
(23) – Υπό το ίδιο πνεύμα, μεταξύ άλλων, Goddin, G., «Recent Judgments […]», που παρατέθηκε ανωτέρω, σ. 22 έως 23, και Idot, L., «Le règlement nº 1049/2001 […]», που παρατέθηκε ανωτέρω, passim.
(24) – Κανονισμός του Συμβουλίου, της 16ης Δεκεμβρίου 2002, για την εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού που προβλέπονται στα άρθρα 81 και 82 της Συνθήκης (ΕΕ 2003, L 1, σ. 1). Επί της διαδικασίας που ρυθμίζει ο ως άνω κανονισμός βλ. Wils, W.P.J., «EU Antitrust Enforcement Powers and Procedural Rights and Guarantees: The Interplay between EU Law, National Law, the Charter of Fundamental Rights of the EU and the European Convention on Human Rights», Concurrences, May 2011, και World Competition,
vol. 34, nº 2, Ιούνιος 2011. Διαθέσιμο στον ιστότοπο http://ssrn.com/author=456087.
(25) – Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, προπαρατεθείσα, σκέψη 68.
(26) – Σουηδία και Turco κατά Συμβουλίου, προπαρατεθείσα, σκέψη 69.
(27) – Σουηδία κατά MyTravel και Επιτροπής, προπαρατεθείσα, σκέψεις 113 έως 119.