62001CC0116_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 En el presente asunto, el Raad van State de los Países Bajos plantea al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial acerca de cuáles son los criterios correctos de distinción entre las operaciones de eliminación y las operaciones de valorización de residuos a efectos del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (1) (en lo sucesivo, «Reglamento»).
2 Hay que señalar que desde que el Raad van State planteó su cuestión prejudicial en el presente asunto, el Tribunal de Justicia ha proporcionado, en la sentencia ASA, (2) cierta orientación para establecer tal distinción.
3 El Reglamento establece los procedimientos que han de seguirse cuando se trasladen, de un Estado miembro a otro, residuos destinados a la valorización o a la eliminación. Los procedimientos varían según que los residuos vayan destinados a la valorización o a la eliminación.
4 El presente asunto versa sobre la correcta calificación, a efectos del Reglamento, de los residuos destinados al transporte desde los Países Bajos hasta Bélgica con objeto de utilizarlos como combustible en hornos para la fabricación de cemento y como materia prima en el proceso de producción de clínquer en las fábricas de cemento. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, en particular, si se puede llevar a cabo una apreciación global para calificar dicho proceso, que comprende dos operaciones diferentes, una de valorización y otra de eliminación.
Normativa comunitaria pertinente
Directiva sobre residuos
5 El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, (3) en su versión modificada (en lo sucesivo, «Directiva sobre residuos» o «Directiva»), exige que los Estados miembros tomen las medidas adecuadas para fomentar, «a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad» y, «b) en segundo lugar, i) la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias, o ii) la utilización de los residuos como fuente de energía».
6 El artículo 5 de la Directiva consagra los principios de autosuficiencia y proximidad. Establece lo siguiente:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas, en cooperación con otros Estados miembros si ello es necesario o conveniente, para crear una red integrada y adecuada de instalaciones de eliminación, teniendo en cuenta las mejores tecnologías disponibles que no impliquen costes excesivos. Dicha red deberá permitir a la Comunidad en su conjunto llegar a ser autosuficiente en materia de eliminación de residuos y a cada Estado miembro individualmente tender hacia ese objetivo, teniendo en cuenta las circunstancias geográficas o la necesidad de instalaciones especializadas para determinado tipo de residuos.
2. Dicha red deberá permitir además la eliminación de los residuos en una de las instalaciones adecuadas más próximas, mediante la utilización de los métodos y las tecnologías más adecuados para garantizar un nivel elevado de protección del medio ambiente y de la salud pública.»
7 La Directiva define la «eliminación» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II A» (4) y la «valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B». (5)
8 Los anexos II A y II B de la Directiva (6) llevan por título «Operaciones de eliminación» y «Operaciones de valorización», respectivamente. Cada uno de estos anexos va precedido de una nota en la que se especifica que éstos pretenden enumerar las operaciones «tal y como ocurren en la práctica» y que, de conformidad con el artículo 4, (7) «los residuos deben [eliminarse/valorizarse] sin poner en peligro la salud humana y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan causar perjuicios al medio ambiente».
9 El anexo II A incluye entre las operaciones de eliminación enumeradas:
«D10 Incineración en tierra».
10 El anexo II B comprende entre las operaciones de valorización enumeradas:
«R1 Utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía
R3 Reciclado o recuperación de sustancias orgánicas que no se utilizan como disolventes (incluidas las operaciones de formación de abono y otras transformaciones biológicas)
R5 Reciclado o recuperación de otras materias inorgánicas [es decir, que no sean metales o compuestos metálicos]
R11 Utilización de residuos obtenidos a partir de cualquiera de las operaciones enumeradas entre R1 y R10».
11 El artículo 7 de la Directiva prevé:
«1. Para realizar los objetivos a los que se refieren los artículos 3, 4 y 5, la autoridad o autoridades competentes a que se refiere el artículo 6 tendrán la obligación de establecer tan pronto como sea posible uno o varios planes de gestión de residuos. Dichos planes se referirán en particular a:
- los tipos, cantidades y origen de los residuos que han de valorizarse o eliminarse;
- las prescripciones técnicas generales;
- todas las disposiciones especiales relativas a residuos particulares;
- los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación.
[...]
3. Los Estados miembros podrán tomar las medidas necesarias para evitar los movimientos de residuos que no se ajusten a sus planes de gestión de residuos. Informarán de dichas medidas a la Comisión y a los Estados miembros.»
El Reglamento
12 El Reglamento se basa en el artículo 130 S del Tratado CE (actualmente artículo 175 CE, tras su modificación). Su objetivo es proporcionar un sistema armonizado de procedimientos mediante los cuales pueda limitarse la circulación de los residuos para garantizar la protección del medio ambiente. (8)
13 El título II del Reglamento se denomina «Traslados de residuos entre Estados miembros». Los capítulos A y B de dicho título establecen los procedimientos que deben seguirse para el traslado de residuos destinados a la eliminación y a la valorización, respectivamente.
14 El Reglamento adopta las definiciones de «eliminación» y «valorización» empleadas en la Directiva. (9)
15 El procedimiento para los traslados de residuos destinados a la valorización difiere según el tipo de residuos. Los anexos II a IV del Reglamento clasifican los residuos específicos en tres listas. (10) El anexo II contiene la «Lista verde de residuos», que «no entrañan normalmente riesgos para el medio ambiente, siempre que sean adecuadamente valorizados» en el país de destino. (11) El anexo III contiene la «Lista naranja de residuos» y el anexo IV la «Lista roja de residuos», considerados especialmente peligrosos. Los traslados de residuos recogidos en el anexo II destinados a la valorización deberán ir acompañados simplemente de un documento que contenga la información requerida. (12) Los traslados de otros residuos destinados a la valorización (incluidos los residuos que dieron lugar al procedimiento principal) y los traslados de residuos destinados a la eliminación están sujetos al siguiente procedimiento.
16 Cuando el notificante, (13) definido fundamentalmente como el productor o poseedor de los residuos, tenga intención de trasladar dichos residuos de un Estado miembro a otro, deberá notificarlo a la autoridad competente de destino y enviar una copia de la notificación a las autoridades competentes de expedición, (14) así como al destinatario. (15)
17 La notificación se efectuará mediante el documento de seguimiento emitido por la autoridad de expedición. (16) El notificante deberá cumplimentar el documento de seguimiento y, si las autoridades competentes se lo exigen, facilitar información y documentación adicionales. (17) La información facilitada por el notificante en el documento de seguimiento ha de referirse especialmente a varios factores, entre los que se encuentran: i) el origen, la composición y la cantidad de los residuos y ii) las operaciones de eliminación o de valorización afectadas de entre las que figuran en los anexos II A o II B de la Directiva. (18)
18 En caso de traslados de residuos destinados a la valorización, el documento de seguimiento deberá también incluir detalles de: i) el método de eliminación previsto para los residuos remanentes una vez concluida la valorización; ii) la cantidad del material valorizado en relación con los residuos remanentes, y iii) el valor estimado del material valorizado. (19)
19 En el caso de los residuos destinados a la eliminación, corresponde al Estado miembro de destino conceder la autorización para el traslado. El Estado miembro de expedición (20) tiene derecho a formular objeciones y el Estado miembro de destino únicamente podrá conceder la autorización si no se formulasen dichas objeciones. (21) En caso de residuos destinados a la valorización, los Estados miembros de expedición y de destino (22) tienen derecho a formular objeciones a un traslado pero, por regla general, (23) no se requiere autorización expresa. (24)
20 La diferencia más significativa entre los procedimientos aplicables a los traslados de residuos destinados a la valorización y a la eliminación se encuentra en los motivos de objeción al traslado previsto que pueden formular las diversas autoridades competentes afectadas.
21 En el caso de los residuos destinados a la eliminación, las objeciones han de basarse en lo dispuesto en el artículo 4, apartado 3. (25) En particular, dicho artículo permite: i) a los Estados miembros prohibir de modo general o parcial u oponerse sistemáticamente a los traslados de residuos con el objeto de aplicar los principios de proximidad, de prioridad de la valorización y de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional con arreglo a lo dispuesto en la Directiva (26) y ii) a las autoridades competentes de expedición y de destino formular objeciones motivadas a los traslados previstos cuando éstos no se ajusten a lo dispuesto en la Directiva, con objeto de aplicar el principio de autosuficiencia a nivel comunitario y nacional. (27)
22 En el caso de los residuos destinados a la valorización, las objeciones han de basarse en lo dispuesto en el artículo 7, apartado 4. (28) El artículo 7, apartado 4, letra a), (29) enumera cinco motivos en función de los cuales las autoridades competentes de destino y de expedición pueden formular objeciones. Sólo los motivos primero y quinto son pertinentes en el presente asunto. Dichos motivos -recogidos en los guiones primero y quinto del artículo 7, apartado 4, letra a)- son los siguientes:
«- con arreglo a lo dispuesto en la Directiva 75/442/CEE, en particular en su artículo 7 o
[...]
- en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales.»
23 El artículo 28, apartado 1, del Reglamento prevé que el notificante podrá recurrir a un procedimiento de notificación general cuando, de manera periódica, se trasladen residuos destinados a la eliminación o a la valorización, que presenten en lo fundamental las mismas características físicas y químicas, con el mismo destinatario y se lleve a cabo a través del mismo itinerario. El artículo 28, apartado 2, establece que, dentro de un procedimiento de notificación general, una única notificación podrá aplicarse a varios traslados de residuos durante un período máximo de un año.
Jurisprudencia del Tribunal de Justicia
24 Dos sentencias del Tribunal de Justicia revisten un particular interés en el contexto del presente asunto.
25 En primer lugar, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Dusseldorp (30) que los principios de autosuficiencia y proximidad no son aplicables a los residuos destinados a la valorización; por tanto, los residuos de este tipo deben poder circular libremente entre los Estados miembros para ser tratados, en la medida en que su transporte no suponga un peligro para el medio ambiente.
26 En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia ASA (31) que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales.
27 Asimismo, en la sentencia ASA, el Tribunal de Justicia afirmó que los artículos 4, apartado 3, y 7, apartado 4, enumeran taxativamente los casos en los que los Estados miembros pueden oponerse a un traslado de residuos entre ellos. (32)
Hechos y procedimiento
28 Puede resultar de utilidad señalar, antes de exponer los hechos del procedimiento principal, que el cemento se fabrica calentando diversas materias primas (cal, arena y sílice, una pequeña cantidad de alúmina y, por lo general, óxido de hierro). Cuando entran en combustión, dichos materiales producen el clínquer de cemento, que se compone principalmente de silicatos y aluminatos de calcio. A continuación, el clínquer se muele para obtener cemento.
29 El litigio principal se suscita por dos notificaciones efectuadas por Verol Recycling Limburg BV relativas a los residuos que tenía intención de trasladar desde los Países Bajos hasta Bélgica. La primera notificación se refería a 2.000 toneladas de una mezcla dura de cola, mástique, resinas y restos de pintura y residuos que contenían silicio con serrín. La segunda notificación se refería a 1.000 toneladas de sedimentos de halógeno empobrecido con serrín. En ambos casos, los residuos iban a ser utilizados como combustible en hornos para la fabricación de cemento y como materia prima en el proceso de producción de clínquer en las fábricas de cemento. El órgano jurisdiccional nacional explica que, en tal proceso de transformación, la energía obtenida de la incineración de los residuos sustituye a la energía obtenida de la incineración de materias primas, es decir a otro combustible, y los restos de cenizas de los residuos incinerados sustituyen a las materias primas, a saber, la arena. En particular, el componente orgánico de las mezclas de residuos de que se trata es incinerado y los restos del componente inorgánico se utilizan para la fabricación de clínquer. Después de ello, no queda resto alguno de los residuos.
30 Verol notificó a la autoridad competente neerlandesa, el Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Ministerio de Vivienda, Ordenación del Territorio y Medio Ambiente), los traslados previstos mediante el procedimiento general de notificación establecido en el artículo 28 del Reglamento e indicando que los residuos estaban destinados a su valorización. Los documentos de seguimiento hacen referencia, en cada caso, a las operaciones R1, R3 y R5 del anexo II B de la Directiva. Los residuos iban a ser trasladados durante un período de un año.
31 En sus decisiones adoptadas en virtud del artículo 7, apartado 2, del Reglamento, el Ministro hizo referencia, bajo el epígrafe «Prueba» que precede a la parte dispositiva de la decisión, al Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II de junio de 1997 (Plan Plurianual sobre Residuos Peligrosos II; en lo sucesivo, «MJP GA II») y, en particular, al texto siguiente:
«Valorización mediante reutilización de materiales
Es posible realizar la valorización mediante la reutilización de materiales en relación con diversos flujos de residuos destinados a la incineración, mediante su transformación o aplicación en un proceso de producción (por ejemplo, residuos inflamables con una elevada fracción inorgánica en la fabricación de clínquer de cemento). [...] Dado que no es posible desarrollar criterios genéricos bien fundados para distinguir entre valorización mediante reutilización de materiales y eliminación definitiva mediante incineración de residuos peligrosos, habrá que decidir caso por caso sobre la base de los datos relativos al flujo de residuos de que se trate y el modo de transformación propuesto.»
32 A continuación, en la decisión se afirmaba que la fracción de residuos destinados a reutilización, a saber, un 30 % en el caso de una notificación y un 25-40 % en el caso de la otra, no justificaba la calificación del procedimiento previsto como valorización mediante reutilización de materiales. De tal afirmación se deduce que el Ministro decidió que el uso previsto de los restos de la incineración en la fabricación de clínquer no constituía una operación de valorización a efectos del epígrafe R5 del anexo II B. De acuerdo con la resolución de remisión, dicha decisión fue adoptada sobre la base de la interpretación del Ministro según la cual una operación constituye una valorización mediante reutilización de materiales sólo si dicha reutilización es igual o superior al 50 %.
33 El Ministro concluyó sus decisiones autorizando los traslados previstos, con la condición de que para cada traslado proyectado de residuos con un contenido en cloro inferior o igual al 1 %, los residuos que se fueran a exportar tenían que presentar un valor calorífico superior a 11.500 kJ/kg, y que para cada traslado proyectado de residuos con un contenido en cloro superior al 1 %, los residuos que se fueran a exportar tenían que presentar un valor calorífico superior a 15.000 kJ/kg. El Ministro también fundamentó estas condiciones en el MJP GA II, que, en lo que respecta a la valorización mediante utilización principal como combustible, toma como criterio básico el valor calorífico vinculado al contenido en cloro de los residuos. Para que una operación constituya una valorización, los residuos peligros con un contenido en cloro igual o inferior al 1 % deben tener un valor calorífico mínimo de 11.500 kJ/kg, mientras que los residuos peligros con un contenido en cloro superior al 1 % deben tener un valor calorífico mínimo de 15.000 kJ/kg. (33)
34 De los documentos presentados ante el Tribunal de Justicia se desprende que el valor calorífico medio de los residuos de que se trata era de 16.000 kJ/kg, oscilando entre 800 y 30.000 kJ/kg, y el contenido medio en cloro era inferior al 1 %, variando entre un 0 % y un 2 %. Así pues, ciertas remesas supuestamente no cumplían las condiciones impuestas por el Ministro y, en consecuencia, no se autorizó su exportación. En tal contexto, Verol afirma que de las remesas originales, que ascendían a 3.000 toneladas, pudo exportar menos de 1.400 toneladas. De las restantes, unas fueron procesadas en los Países Bajos, mientras que el resto no fueron transformadas, sino almacenadas por cuenta de Verol.
35 Verol formuló sin éxito objeciones a las decisiones y posteriormente interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Raad van State.
36 Verol alegó ante el órgano jurisdiccional nacional que el Ministro supeditó indebidamente su autorización a las condiciones antes mencionadas. A su juicio, la utilización de los residuos en la industria cementera belga objeto del presente asunto debe considerarse incondicionalmente como valorización en el sentido del artículo 1, letra f), de la Directiva, en relación con el anexo II B de la misma. Estima que la operación de que se trata es una operación R1 «Utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía», R3 «Reciclado o recuperación de sustancias orgánicas que no se utilizan como disolventes» y R5 «Reciclado o recuperación de otras materias inorgánicas» en el sentido de dicho anexo. Verol sostiene que la transformación de los residuos en el proceso combinado lleva a la utilización de los residuos en su totalidad y que, al adoptar su decisión, el Ministro cometió un error al no tener en cuenta el rendimiento del procedimiento combinado en su conjunto y al tomar como base, en cambio, la naturaleza y composición de los residuos.
37 Sin embargo, según el órgano jurisdiccional nacional, el Ministro alegó que, a la luz de las disposiciones del anexo II B de la Directiva, no podía realizarse tal apreciación del efecto combinado de la incineración de residuos y de la transformación de los residuos de cenizas en clínquer de cemento.
38 Para responder a la cuestión de si el Ministro estaba facultado para formular objeciones al traslado de residuos previsto, en la medida en que no cumpliera las condiciones establecidas, el órgano jurisdiccional remitente considera necesario dilucidar si el proceso de transformación de que se trata debe ser calificado de operación de eliminación o de valorización en el sentido del artículo 1, letras e) y f), de la Directiva, en relación con los anexos II A y II B de la misma. Las partes discrepan, entre otras cosas, sobre la cuestión de si el modo de transformación debe ser calificado de operación de valorización en el sentido de los epígrafes R1, R3 y R5 del anexo II B o de operación de eliminación a efectos del epígrafe D10 del anexo II A. El órgano jurisdiccional remitente considera que ni la Directiva ni la jurisprudencia del Tribunal de Justicia aclaran la distinción entre, por una parte, los epígrafes R1, R3 y R5 y, por otra parte, el epígrafe D10.
39 El órgano jurisdiccional nacional añade que las partes no ponen en duda que en el proceso de transformación de que se trata, en el que no queda ningún producto residual, los residuos son aprovechados totalmente como combustible en hornos de fabricación de cemento y como materia prima para la fabricación de clínquer de cemento. Habida cuenta del tenor literal del artículo 1, letra f), de la Directiva, con arreglo al cual por «valorización» se entenderá «cualquiera de las operaciones enumeradas en el anexo II B», (34) no parece posible, en su opinión, excluir una apreciación combinada de (los rendimientos de) las operaciones que se realizan en un proceso de transformación en su conjunto. En consecuencia, se plantea la cuestión de si dicho proceso de transformación, habida cuenta del aprovechamiento completo de los residuos que se utilizan en el mismo, debe ser calificado de operación de valorización en el sentido de los epígrafes R1, R3 y R5 del anexo II B de la Directiva.
40 A la vista de las consideraciones que preceden, el Raad van State estima que debe plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse la Directiva 75/442/CEE, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (Directiva marco), en el sentido de que permite que se considere como un todo un proceso de transformación de residuos en el que se realiza más de una operación, como se ha descrito anteriormente?
2) En caso de respuesta afirmativa, ¿existe valorización en el sentido de los epígrafes R1, R3 y R5 del anexo II B de la Directiva marco, si el proceso de transformación da lugar al aprovechamiento completo de los residuos utilizados en el mismo?»
41 El órgano jurisdiccional nacional considera que en caso de respuesta negativa a la primera cuestión, habrá que apreciar, sobre la base de cada una de las operaciones que comprende, si el proceso de transformación de que se trata constituye valorización o eliminación. Ello suscita la cuestión de si la medida en que los residuos contribuyen al proceso de incineración en los hornos de fabricación de cemento y al proceso de producción de clínquer de cemento es determinante para distinguir entre, por una parte, los epígrafes R1, R3 y R5 y, por otra parte, el epígrafe D10. La medida en que los residuos contribuyen al proceso de incineración puede calcularse sobre la base del valor calorífico vinculado al contenido en cloro de los residuos. La medida en que los (restos de cenizas de los) residuos contribuyen al proceso de producción puede calcularse sobre la base del contenido inorgánico. No cabe excluir que una operación con residuos que tenga alguna aportación positiva tanto en el proceso de incineración -es decir, que los residuos tengan un valor calorífico superior a 0 kJ/kg- como en la fabricación de clínquer de cemento -es decir, que el contenido inorgánico sea superior al 0 %- deba calificarse de operación de valorización en el sentido de los epígrafes R1, R3 y R5 del anexo II B de la Directiva. Cuando en un proceso de transformación una operación debe calificarse de valorización y otra de eliminación, se suscita la cuestión de si el proceso de transformación en su conjunto debe calificarse de valorización o de eliminación.
42 A la luz de lo antes expuesto, el Raad van State considera que debe plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales adicionales que se indican a continuación:
«3.a) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿es pertinente para la calificación de una operación individual como valorización o eliminación (epígrafes R1, R3 y R5 o D10, respectivamente) la medida (expresada en valor calorífico) en que los residuos contribuyen al proceso de incineración o la medida (expresada en volumen de reutilización de materiales) en que los restos de cenizas de dichos residuos contribuyen al proceso de producción?
3.b) En caso de respuesta afirmativa, ¿con arreglo a qué criterios debe apreciarse si la contribución es suficiente a efectos de la calificación como valorización? ¿Pueden aplicarse a este respecto criterios nacionales a falta de criterios comunitarios?
4) Si una operación debe calificarse de valorización y otra de eliminación, ¿cómo debe calificarse el proceso de transformación en su conjunto?»
43 Verol, los Gobiernos alemán, neerlandés y del Reino Unido y la Comisión han presentado observaciones escritas. Los Gobiernos neerlandés y del Reino Unido y la Comisión estuvieron representados en la vista. Las observaciones del Gobierno alemán versan únicamente sobre la letra b) de la tercera cuestión, las del Gobierno del Reino Unido no analizan las cuestiones planteadas de manera individual y proponen una respuesta común.
Primera cuestión: el enfoque correcto de un proceso combinado para la transformación de residuos
44 Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si la Directiva permite que se considere como un todo un proceso de transformación de residuos en el que se realiza más de una operación.
45 Tal pregunta fue suscitada por el hecho de que el proceso al que debían someterse los residuos es un proceso combinado que comprende la incineración con recuperación de energía, seguida por la utilización de los restos de la incineración. Verol notificó dicho procedimiento como una combinación de i) la utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía, con arreglo al epígrafe R1 del anexo II B; ii) el reciclado o recuperación de sustancias orgánicas que no se utilizan como disolventes, de conformidad con el epígrafe R3, y iii) el reciclado o recuperación de otras materias inorgánicas, con arreglo al epígrafe R5 (las dos últimas categorías ponen de manifiesto que los residuos contenían ambos tipos de sustancia). El Ministro apreció separadamente cada una de las dos fases (incineración y utilización de los restos) al objeto de autorizar el traslado proyectado, decidiendo, en primer lugar, que el alcance de la reutilización no bastaba para constituir valorización mediante reutilización de material e imponiendo, en segundo lugar, una condición relativa al valor calorífico mínimo que debe alcanzarse para poder proceder al traslado de los residuos para su valorización mediante su utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía. De ello resulta que, mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si tal enfoque para calificar un proceso combinado como el controvertido era correcto o si, como sostiene Verol, el Ministro debió realizar una apreciación global de ambas fases, apreciación que habría llevado a la conclusión de que se producía una valorización del 100 % de los residuos.
46 Así pues, la cuestión es planteada por el órgano jurisdiccional remitente en un contexto relativamente restringido, que se suscita únicamente porque el Derecho o la práctica nacionales imponen un umbral porcentual para que una operación que entrañe «reutilización de material» sea calificada de valorización a efectos del Reglamento.
47 Tanto Verol como el Gobierno neerlandés sostienen que un proceso combinado como el aquí controvertido debe considerarse como un todo, mientras que la Comisión llega a la conclusión contraria.
48 Verol afirma que el objeto de la controversia es un proceso técnico único y, por tanto, una operación de valorización única. Tal conclusión no se ve desvirtuada por el hecho de que la operación en su conjunto no esté descrita en el anexo II B. Los anexos de la Directiva no son exhaustivos, como se desprende de la nota que los precede. El sistema de los anexos exige una apreciación global de un proceso que comprenda más de una operación.
49 El Gobierno neerlandés estima, en cambio, que las listas de los anexos II A y II B son exhaustivas. Un proceso como el descrito por el órgano jurisdiccional nacional constituye una única operación en el sentido de lo dispuesto en los anexos II A o II B siempre que una de las operaciones efectivamente comprendidas en dicho proceso se corresponda con una de las operaciones enumeradas en dichos anexos. El Gobierno neerlandés añadió en la vista que, a su juicio, la descripción del proceso controvertido por el órgano jurisdiccional nacional es equívoca: la incineración y el uso de los restos en el clínquer son fases simultáneas y no sucesivas, como se señalaba en la resolución de remisión.
50 La Comisión alega que la primera operación a la que son sometidos los residuos es la que determina si los residuos notificados deben considerarse destinados a la eliminación o a la valorización a efectos del Reglamento. En el presente asunto, el órgano jurisdiccional nacional afirma que los residuos van a utilizarse en primer lugar como combustible en hornos para la fabricación de cemento, en donde la energía generada sustituirá a la energía normalmente producida por materias primas. La Comisión considera que este proceso es de «utilización principal como combustible» y, por tanto, de valorización. Es posible que, como ocurre en el presente asunto, dicho proceso produzca además residuos de «segunda generación». El hecho de que la utilización de tales residuos se considere valorización o eliminación carece de efecto alguno en la correcta calificación del primer proceso, si bien los Estados miembros, de conformidad con el artículo 4 de la Directiva, deben «garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin [...] utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente».
51 La Directiva define «eliminación» y «valorización» como «cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II [A/B]». Parece claro, por tanto, que un proceso combinado no constituirá eliminación o valorización a efectos de la Directiva a menos que dicho proceso coincida con alguna de las descripciones que figuran en los epígrafes de dichos anexos. En el supuesto de un proceso combinado que -como en el presente caso- no puede ser descrito exactamente como una de las operaciones enumeradas, coincido con la Comisión en que la apreciación de la primera operación del proceso es la que determina si un traslado de residuos destinados a ser sometidos a dicho proceso ha de notificarse, de conformidad con el Reglamento, como traslado de residuos destinados a su eliminación o a su valorización. Considero que este enfoque es correcto por las siguientes razones.
52 Como señala el Reino Unido, muchas operaciones de valorización dan lugar a residuos remanentes que deben ser tratados a su vez, bien mediante una nueva operación de valorización o bien mediante una operación de eliminación. En consecuencia, la cuestión de cómo debe calificarse tal proceso de múltiples fases a efectos del Reglamento reviste cierta importancia práctica. Quizá por ello no sorprende que la propia normativa prevea tales procesos.
53 La Directiva prevé, por ejemplo, que una operación de valorización en el sentido de lo dispuesto en el anexo II B puede venir seguida de una ulterior operación de valorización; en efecto, el anexo II B comprende una categoría específicamente adaptada a tal situación, puesto que el epígrafe R11 establece, como categoría separada de operación de valorización, la «utilización de residuos obtenidos a partir de cualquiera de las operaciones enumeradas entre R1 y R10».
54 La normativa prevé igualmente que los residuos pueden considerarse destinados a la valorización incluso si a la operación inicial de valorización debe seguirle una operación de eliminación. Así se desprende del artículo 3, apartado 1, letra a), tercer guión, de la Directiva, que exige a los Estados miembros tomar «las medidas adecuadas para fomentar [...] el desarrollo de técnicas adecuadas para la eliminación de las sustancias peligrosas contenidas en los residuos destinados a la valorización».
55 El Reglamento también recoge esta idea al exigir, en el caso de residuos destinados a su valorización, que el notificante incluya, en el documento de seguimiento, información relativa al método de eliminación previsto para los residuos remanentes una vez concluida la valorización, la cantidad del material valorizado en relación con los residuos remanentes y el valor estimado del material valorizado. (35)
56 El sistema de la Directiva y del Reglamento apunta, por tanto, a que la clasificación correcta de los residuos como residuos destinados a su eliminación o a su valorización a efectos del Reglamento depende, como sostiene la Comisión, de la correcta calificación de la primera operación a que se han de someter.
57 Tal análisis no significa, evidentemente, que el Estado miembro de expedición no pueda, de hecho, hacer nada para impedir la exportación de residuos destinados en última instancia a su eliminación, siempre y cuando la operación de eliminación venga precedida por una operación de valorización: el quinto guión del artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento prevé que dicho Estado miembro podrá formular objeciones motivadas al traslado previsto de residuos destinados a su valorización «en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales».
58 Por último, debo señalar que el enfoque que propongo no se ve desvirtuado por la afirmación del Gobierno neerlandés según la cual en el presente asunto las dos operaciones controvertidas (incineración y uso de los residuos) se producen de hecho de forma simultánea y no sucesiva. Si bien puede ser cierto, dadas las altas temperaturas que se alcanzan en los hornos para la fabricación de cemento, que las dos operaciones serían más o menos instantáneas a efectos prácticos, cabe sin embargo distinguirlas claramente como fases separadas para su análisis: la incineración del componente orgánico de los residuos debe preceder lógicamente a la utilización de los restos inorgánicos de tal incineración. Además, de la resolución de remisión se desprende que así lo entiende el órgano jurisdiccional nacional.
59 En consecuencia, considero que si los residuos van a ser sometidos a un proceso combinado que comprende varias operaciones separadas e identificables, la primera de estas operaciones es la que determina si, a efectos del Reglamento, los residuos están destinados a su eliminación o a su valorización.
Segunda cuestión: la calificación correcta del proceso controvertido
60 Mediante la segunda cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta si, en caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión, el proceso de que se trata constituye una valorización en el sentido de los epígrafes R1, R3 y R5 del anexo II B si da lugar al aprovechamiento completo de los residuos utilizados en el mismo.
61 Dado que propongo responder negativamente a la primera cuestión, en sentido estricto no procede pronunciarse sobre la segunda cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente. No obstante, puede ser útil decir unas palabras al respecto.
62 De la resolución de remisión se desprende claramente que la segunda cuestión del órgano jurisdiccional nacional se suscita como consecuencia de que el Derecho o la práctica nacionales prevean que la operación de «reutilización de materiales» únicamente puede ser calificada de operación de valorización si da lugar a la reutilización de al menos el 50 % de los residuos. Sin embargo, a la luz de la respuesta que he propuesto para la primera cuestión, la correcta apreciación de un proceso combinado como el que es objeto del presente asunto dependerá de la correcta calificación de la primera fase de dicho proceso. En el presente asunto, dicha fase comprende la incineración de los residuos en hornos de una fábrica de cemento, sustituyendo así al combustible procedente de otras fuentes y, por tanto, preservando los recursos naturales. Por las razones expuestas en detalle en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, (36) considero que tal operación constituye una «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía» con arreglo al epígrafe R1 del anexo II B, siempre que, en primer lugar, la mayor parte de los residuos se utilice como combustible y, en segundo lugar, la energía así generada sea utilizada principalmente, en el sentido de que la mayor parte de dicha energía se utilice. Así pues, es evidente que para que se cumplan los requisitos del epígrafe R1 no es necesario que todos los residuos se utilicen como combustible.
Tercera cuestión: pertinencia y licitud de los criterios nacionales
63 Mediante su tercera pregunta, el órgano jurisdiccional nacional plantea diversas cuestiones relativas a los criterios que establecen el Derecho y la práctica neerlandeses para determinar si un determinado proceso constituye una valorización a efectos del Reglamento.
64 En la letra a) de la tercera cuestión, se pregunta al Tribunal de Justicia si la medida (expresada en valor calorífico) en que los residuos contribuyen al proceso de incineración o la medida (expresada en volumen de reutilización de materiales) en que los restos de cenizas de dichos residuos contribuyen al proceso de producción es pertinente para la calificación de una operación individual como valorización o eliminación (epígrafes R1, R3 y R5 o D10, respectivamente).
65 La cuestión de si la medida (expresada en valor calorífico) en que los residuos contribuyen al proceso de incineración es pertinente para la calificación de la incineración como valorización, con arreglo al epígrafe R1 del anexo II B, o como eliminación, de conformidad con el epígrafe D10 del anexo II A, también se suscitó en el asunto Comisión/Alemania, y la abordé en profundidad en mis conclusiones presentadas en dicho asunto. Concluí que el único criterio cuantitativo que la normativa impone a una operación de valorización con arreglo al epígrafe R1 era que los residuos sean utilizados «principalmente» como combustible o como otra fuente de energía; ya he explicado más arriba (37) qué significa esta exigencia en la práctica. Criterios cuantitativos adicionales como el valor calorífico de los residuos carecen, a mi juicio -sobre la base de la normativa actualmente en vigor-, (38) de pertinencia para la correcta calificación de la operación como valorización o eliminación.
66 En la letra a) de la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta asimismo si la medida en que los restos de cenizas de dichos residuos contribuyen al proceso de producción es pertinente para la calificación de una operación como valorización o eliminación. Ello suscita la cuestión de mayor alcance -de cierta transcendencia general- de cuán amplia debe ser la reutilización para que constituya valorización; para responder a esta pregunta, el Tribunal de Justicia tendría que establecer los criterios que han de satisfacerse para que una operación quede comprendida en los epígrafes R3 o R5 (reciclado o recuperación de ciertas materias orgánicas e inorgánicas). Sin embargo, las observaciones presentadas al Tribunal de Justicia en el presente asunto no se han centrado, por lo general, en este punto. Dado que, en cualquier caso, habida cuenta de la respuesta que he propuesto a la primera cuestión, no es necesario dar respuesta a este aspecto de la tercera cuestión para que el órgano jurisdiccional nacional pueda resolver el litigio de que conoce, no seguiré analizándolo.
67 Mediante la letra b) de la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta, en primer lugar, con arreglo a qué criterios debe apreciarse si la contribución de los residuos al proceso de incineración o de producción es suficiente a efectos de la calificación como valorización. En la medida en que tal cuestión versa sobre la relevancia de la contribución de los residuos a la incineración, ya ha sido respondida más arriba. (39) Y en la medida en que trata de la relevancia de la contribución de los residuos al proceso de producción, ya he señalado (40) por qué no considero adecuado o necesario abordar este punto en el presente asunto.
68 En la letra b) de la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional también pregunta si, a falta de criterios comunitarios relativos a la contribución de los residuos al proceso de incineración o producción, pueden aplicarse criterios nacionales. Ya he abordado este aspecto con cierto detenimiento en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/Alemania, (41) y llegué a la conclusión de que la respuesta ha de ser negativa. Como afirmé en dichas conclusiones, las inaceptables consecuencias del hecho de que se permita a los Estados miembros aplicar sus propios criterios de esta forma son evidentes si se observan los distintos valores caloríficos mínimos que, según la información presentada al Tribunal de Justicia, algunos Estados miembros exigen para que la incineración de residuos con recuperación del calor generado pueda calificarse de operación de valorización con arreglo al epígrafe R1 del anexo II B de la Directiva. Dichos valores caloríficos oscilan entre 5.000 kJ/kg en Francia y 21.000 kJ/kg en el Reino Unido. La aplicación por parte de los Estados miembros de unos umbrales tan diversos menoscabaría claramente los objetivos tanto de la Directiva, cuyos fines incluyen «disponer de una terminología común» para «hacer más eficaz la gestión de los residuos en la Comunidad», (42) como del Reglamento, que se basa en la premisa de que los distintos Estados miembros aplicarán los mismos procedimientos a los residuos destinados a operaciones particulares. Como señaló la Comisión en el asunto Comisión/Alemania, si los Estados miembros tuvieran libertad para establecer sus propios criterios divergentes para determinar qué operaciones deben clasificarse como operaciones de valorización, se reduciría en gran medida el efecto del artículo 7, apartado 4, del Reglamento, que enumera taxativamente los casos en que los Estados miembros pueden oponerse al traslado de residuos destinados a su valorización. (43)
69 Esto no significa que un criterio uniforme basado en el valor calorífico no pueda ser un medio útil y viable para distinguir entre operaciones de valorización y de eliminación si se establece a nivel comunitario. Sin embargo, hasta la fecha aparentemente no ha sido posible acordar dicho criterio. En el asunto Comisión/Alemania se llamó la atención del Tribunal de Justicia sobre un documento de trabajo remitido por la Comisión al comité de adaptación técnica en 1999 (44) de conformidad con la Directiva, que prevé que las modificaciones necesarias para adaptar los anexos de la Directiva al progreso científico y técnico se aprobarán con arreglo a un procedimiento en el que participa un comité compuesto por representantes de los Estados miembros. (45) Dicho documento presentaba una serie de sugerencias dirigidas a limitar los traslados de residuos destinados a su incineración. Una de las opciones que se consideraba era el desarrollo de criterios para distinguir más claramente entre «incineración en tierra», comprendida en el epígrafe D10 del anexo II A, y «utilización principal como combustible o como otro medio de generar energía», comprendida en el epígrafe R1 del anexo II B. Uno de los criterios que se barajaban era el del valor calorífico: se proponía el establecimiento de un límite de 17.000 kJ/kg. Sin embargo, aparentemente la mayoría de los Estados miembros no aceptó una distinción basada en el valor calorífico.
70 Por último, añadiré que aunque el artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento permite al Estado miembro de expedición formular objeciones motivadas a los traslados previstos «con arreglo a lo dispuesto» en el artículo 7 de la Directiva, que exige a los Estados miembros que establezcan planes de gestión de residuos, tal disposición no confiere una facultad discrecional ilimitada para oponerse a cualquier traslado que no se ajuste a dichos planes. A mi juicio, es claramente contrario al sistema de la normativa en su conjunto que un Estado miembro pueda introducir en un plan de gestión de residuos criterios para la distinción entre eliminación y valorización opuestos a la Directiva.
Cuarta cuestión: la calificación correcta de un proceso que comprende una operación de valorización y una operación de eliminación
71 En su cuarta y última cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pregunta cómo debe considerarse el proceso de transformación en su conjunto si una operación debe calificarse de valorización y otra operación de eliminación.
72 Ya he señalado en la respuesta que propongo a la primera cuestión que si los residuos van a ser sometidos a un proceso combinado que comprende varias operaciones separadas e identificables, es la primera de estas operaciones la que determina si los residuos están destinados a su eliminación o valorización a efectos del Reglamento. Más específicamente -y como probablemente estima el órgano jurisdiccional remitente-, los residuos sometidos a una operación de valorización, cuyos restos vayan a ser ulteriormente sometidos a una operación de eliminación, deben ser notificados, de conformidad con el Reglamento, como residuos que van a ser trasladados para su valorización. No obstante, el Estado miembro de expedición puede formular objeciones a dicho traslado, sobre la base del quinto guión del artículo 7, apartado 4, letra a), del Reglamento, «en caso de que la proporción entre residuo valorizable y no valorizable, el valor estimado de los materiales que hayan de valorizarse al final o el coste de la valorización y el coste de la eliminación de la fracción no valorizable hagan injustificable la valorización atendiendo a consideraciones económicas y medioambientales». El Estado miembro de expedición estará en condiciones de realizar tal apreciación, puesto que, de conformidad con el Reglamento, el documento de seguimiento debe incluir información relativa al método de eliminación previsto para los residuos remanentes una vez concluida la valorización, a la cantidad del material valorizado en relación con los residuos remanentes y al valor estimado del material valorizado. (46)
73 Verol y el Gobierno neerlandés alegan que un proceso que comprende operaciones de valorización y de eliminación debe calificarse de operación de valorización, habida cuenta de la prioridad que la Directiva asigna a la valorización. Desde el punto de vista que he adoptado, este argumento carece de pertinencia. Además, el Tribunal de Justicia abordó este aspecto en la sentencia ASA, (47) donde declaró que el principio de prioridad de la valorización de los residuos, que tiene por objeto fomentar esta valorización, se aplica únicamente, por definición, a los residuos efectivamente destinados a la valorización y, por consiguiente, no impide que se efectúe un control de este destino por parte de la autoridad competente de expedición.
Conclusión
74 En consecuencia, a mi juicio las cuestiones prejudiciales planteadas por el Raad van State, Países Bajos, deben responderse del modo siguiente:
«1) Si los residuos van a ser sometidos a un proceso combinado que comprende varias operaciones separadas e identificables, la primera de estas operaciones es la que determina si los residuos están destinados a su eliminación o a su valorización a efectos del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993, relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea.
2) Una operación en la que los residuos se incineran en un proceso en el que sustituyen al combustible procedente de otras fuentes constituye una operación de valorización con arreglo al epígrafe R1 del anexo II B de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, siempre que, en primer lugar, la mayor parte de los residuos se utilice como combustible y, en segundo lugar, la mayor parte de la energía así generada sea utilizada.»
(1) - DO L 30, p. 1.
(2) - Sentencia de 27 de febrero de 2002 (C-6/00, Rec. p. I-1961); véanse, asimismo, mis conclusiones presentadas el 26 de septiembre de 2002 en los asuntos C-228/00, Comisión/Alemania, y C-458/00, Comisión/Luxemburgo.
(3) - DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991 (DO L 377, p. 48).
(4) - Artículo 1, letra e).
(5) - Artículo 1, letra f).
(6) - En su versión resultante de la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996, por la que se adaptan los anexos II A y II B de la Directiva 75/442 (DO L 135, p. 32).
(7) - El cual exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias a tal fin.
(8) - Sentencia de 28 de junio de 1994, Parlamento/Consejo (C-187/93, Rec p. I-2857), apartado 26.
(9) - Artículo 2, letras i) y k).
(10) - En su versión resultante de la Decisión 94/721/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 1994, por la que se adaptan los anexos II, III y IV del Reglamento nº 259/93 (DO L 288, p. 36).
(11) - Considerando decimocuarto de la exposición de motivos del Reglamento.
(12) - Artículos 1, apartado 3, y 11 del Reglamento.
(13) - Artículo 2, letra g).
(14) - Y, si fuera necesario, a las de tránsito.
(15) - Artículos 3, apartado 1 (residuos destinados a la eliminación), y 6, apartado 1 (residuos destinados a la valorización).
(16) - Artículos 3, apartado 3, y 6, apartado 3.
(17) - Artículos 3, apartado 4, y 6, apartado 4.
(18) - Artículos 3, apartado 5, y 6, apartado 5, guiones primero y quinto.
(19) - Artículo 6, apartado 5, guiones sexto, séptimo y octavo.
(20) - Y, si fuera necesario, el de tránsito.
(21) - Artículo 4, apartados 1 y 2.
(22) - Y, si fuera necesario, el de tránsito.
(23) - Si los residuos figuran en el anexo IV o no están consignados en los anexos II, III o IV, las autoridades competentes afectadas deberán otorgar su consentimiento por escrito (artículo 10).
(24) - Artículo 7, apartados 1 y 2.
(25) - Artículo 4, apartado 3, letra b), inciso i).
(26) - Artículo 4, apartado 3, letra a), inciso i).
(27) - Artículo 4, apartado 3, letra b), inciso i).
(28) - Artículo 7, apartado 2.
(29) - El artículo 7, apartado 4, letra b), se refiere a las objeciones que pueden formular las autoridades de tránsito competentes, que carecen de pertinencia en el presente asunto.
(30) - Sentencia de 25 de junio de 1998 (C-203/96, Rec. p. I-4075), apartados 33 y 34.
(31) - Antes citada, apartado 69.
(32) - Apartado 36.
(33) - Implícitamente, los residuos objeto del traslado fueron considerados en el Derecho nacional como residuos peligrosos. Sin embargo, resulta que, a efectos del Reglamento, los residuos fueron clasificados en la lista naranja del anexo III.
(34) - Procede señalar que la versión neerlandesa de la Directiva hace referencia a todas las operaciones enumeradas en el anexo II B («alle in bijlage II B bedoelde handelingen»). Si bien esta diferente formulación puede haber sido pertinente en el análisis de la disposición por el órgano jurisdiccional nacional, tal formulación no es, a mi juicio, lo suficientemente diferente de, por ejemplo, las versiones inglesa y francesa, que hacen referencia a «cualquiera de las operaciones [...]», para exigir un análisis separado.
(35) - Artículo 6, apartado 5, guiones sexto, séptimo y octavo.
(36) - Citado en la nota 3. Véanse en particular los puntos 54 a 67.
(37) - Véase el punto 62.
(38) - Véanse además los puntos 68 y 69 infra.
(39) - Véase el punto 62.
(40) - Véase el punto 66.
(41) - Véanse, en particular, los puntos 43 a 51.
(42) - Véase el tercer considerando de la exposición de motivos de la Directiva 91/156.
(43) - Sentencia ASA, antes citada, apartado 36.
(44) - 28 de enero de 1999, XIE3/KW D(99).
(45) - Artículos 17 y 18.
(46) - Artículo 6, apartado 5, guiones sexto, séptimo y octavo.
(47) - Apartado 45; véase también el punto 78 de mis conclusiones.