61980C0155
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
F. CAPOTORTI
VAN 27 MEI 1981 (
1
)
Mijnheer de president,
mijne beren rechters,
1.
De onderhavige zaak betreft de uitlegging van de artikelen 7, 30 en 34 van het EEG-Verdrag in verband met nationale maatregelen, waarbij werd verboden 's nachts brood of banket te vervaardigen of te vervoeren.
Laten wij de feiten kort samenvatten. Aan de heer Sergius Oebel, die de nationaliteit van de Bondsrepubliek bezit, wordt verweten het Gesetz van 23 juli 1969„über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien” te hebben overtreden door in de morgen van 21 juli 1978, omstreeks 2 uur, vijftien werknemers bakkerswaren te laten vervaardigen in de werkplaats van de firma Bockenheimer Brot te Wiesbaden. Hij stond terecht voor het Amtsgericht te Wiesbaden, dat de zaak bij beschikking van 22 april 1980 aan dit Hof heeft voorgelegd, ter fine van een prejudiciële beslissing inzake de navolgende vragen :
„1.
Dient artikel 7 EEG-Verdrag ook aldus te worden uitgelegd, dat inbreuk wordt gemaakt op het discriminatieverbod, wanneer een Lid-Staat van de Gemeenschap door middel van een wettelijke bepaling een situatie schept die de concurrentiepositie van eigen onderdanen ten opzichte van vergelijkbare onderdanen van de overige Lid-Staten aanzienlijk beïnvloedt?
2.
Moeten de artikelen 30 en 34 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat de gevolgen van § 5 van de wet inzake werktijden in bakkerijen, ten aanzien van in- en uitvoer van verse bakkerswaren dienen te worden beschouwd als maatregelen die op één lijn zijn te stellen met een kwantitatieve in- of uitvoerbeperking?”
2.
Tot goed begrip van de eerste vraag zij eraan herinnerd dat de rechter in het bodemgeschil, in zijn beschikking, onder meer overwoog dat de Bondsrepubliek Duitsland binnen de Europese Gemeenschap het enige land is dat een verbod van nachtarbeid in de bakkerijsector kent, hetgeen zijns inziens heeft geleid tot „ontwrichting van de mededinging” ten nadele van de Duitse ondernemers, vooral voor zover zij in het grensgebied gevestigd zijn. Laatstbedoelde ondernemers zouden nadeel ondervinden van het feit dat ondernemers in de aangrenzende staten, waar de werktijden niet aldus zijn beperkt, bakkerswaren zouden kunnen afleveren in een brede strook van de Bondsrepubliek Duitsland, waardoor zij natuurlijk ten opzichte van Duitse ondernemers worden bevoordeeld. Het Amtsgericht te Wiesbaden meent dan ook dat § 5 van het Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien zich wel eens niet zou kunnen verdragen met artikel 7 van het EEG-Verdrag.
Ik wil al aanstonds zeggen, dat zulk een onverenigbaarheid zich mijns inziens niet voordoet. Met zijn verbod van „elke discriminatie op grond van nationaliteit” wil artikel 7 voorkomen dat er in de onderscheiden Lid-Staten ten nadele van de onderdanen der Lid-Staten op grond van hun buitenlanderschap wordt gediscrimineerd; wij weten dat artikel 7, juist daarom, vooral speelt als het gaat om communautaire voorschriften inzake het vrije verkeer van personen en diensten. Dit heeft niets uitstaande met mogelijke verstoringen van het concurrentieel evenwicht tussen burgers van één en dezelfde Lid-Staat, zoals die hun oorzaak in de aldaar vigerende wetgeving kunnen vinden. De toepassing van een wettelijke regeling als de onderhavige, wordt in werkelijkheid niet bepaald door de nationaliteit der betrokken ondernemers, doch enkel en alleen door het feit dat zij in Duitsland aan de markt komen; voor een Franse of Italiaanse bakker in Duitsland zou de hierbedoelde wet evenzeer gelden. Het Hof vond aanleiding vast te stellen dat er in een dergelijk geval van een discriminatie naar nationaliteit geen sprake is, zodat artikel 7 van het EEG-Verdrag niet geschonden is te achten (vgl. het arrest, op 30 november 1978 gewezen in de zaak 31/78, Bussone, Ju-rispr. 1978, blz. 2429, r.o. 37 e.V.). Tot een andersluidende conclusie zou men alleen kunnen — en mogen — komen, wanneer de nationale regeling slechts schijnbaar neutraal is, in die zin dat er, met formele eerbiediging van het discriminatieverbod, in werkelijkheid — ten faveure van de eigen onderdanen — protectionistische doeleinden mee worden nagestreefd; voor de Duitse wettelijke regeling inzake de nachtarbeid in bakkerijen geldt dat echter ten duidelijkste niet.
In beginsel moet worden erkend dat de Lid-Staten bevoegd zijn gebleven de werktijden te regelen, hetgeen de mogelijkheid van verschillen van staat tot staat impliceert. De desbetreffende nationale regelingen kunnen natuurlijk de mededingingsvoorschriften van de betrokken ondernemingen, al dan niet rechtstreeks, beïnvloeden en soms bepalend zijn voor het evenwicht tussen ondernemingen aan beide zijden van de grens; in zulke omstandigheden behoeft er echter niet per se van schending van de beginselen van hét gemeenschapsrecht te worden gesproken. Leiden de dispariteiten der nationale voorschriften op terreinen die aan de nationale wetgever zijn voorbehouden, tot ontwrichting van de mededinging op de gemeenschappelijke markt, dan kan zulk een situatie het best worden verholpen doordat de gezagsorganen van de Gemeenschap overeenkomstig artikel 101 van het EEG-Verdrag, richtlijnen tot harmonisatie van de verschillende wettelijke regelingen vaststellen.
3.
In de tweede plaats vraagt de rechter in het bodemgeschil, zoals wij zagen, naar de uitlegging te geven aan de artikelen 30 en 34 van het EEG-Verdrag, en wel met name voor zover het daarbij gaat om de verboden, op het nemen van kwantitatieve invoer- en uitvoerbeperkingen gesteld. Er zij op gewezen dat de draagwijdte van deze verboden door het Hof in een groot aantal arresten geleidelijk is afgebakend, en dat het Hof daarbij vrijwel steeds een strenge maatstaf heeft aangelegd. Het lijdt ook geen twijfel, dat als met genoemde artikelen onverenigbaar waren te beschouwen maatregelen die het goede verkeer tussen de Lid-Staten rechtstreeks aan banden leggen, zoals sanitaire controles van de importen (men zie bijvoorbeeld het arrest, op 15 december 1976 gewezen in zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr. 1976, blz. 1871) of de aan exporteurs opgelegde verplichting tot overlegging van een (technisch) conformiteitscertificaat, afgegeven door een daartoe van staatswege ingesteld bureau (men zie het arrest, op 3 februari 1977 gewezen in zaak 53/76, Bouhelier, Jurispr. 1977, blz. 197). Het Hof heeft echter een veel ruimer begrip „maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen” ontworpen en gehanteerd, toen het er onder bracht „iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren” (men zie het overbekende arrest, op 11 juli 1974 gewezen in zaak 8/74, Dassonville, Jurispr. 1974, blz. 837, waarbij aansluit het arrest, op 13 maart 1979 gewezen in zaak 119/78, Grandes Distilleries Peureux, Jurispr. 1979, biz. 975, r.o. 22), terwijl er onlangs onder gebracht werd „een nationale regeling” die voormelde kenmerken vertoont (r.o. 8 van het arrest op 26 februari 1980 gewezen in zaak 94/79, P. Vriend, Jurispr. 1980, blz. 327).
In de lijn van die ontwikkeling zijn dan ook als met de artikelen 30 en 34 strijdig beschouwd maatregelen welke het intracommunautaire handelsverkeer daadwerkelijk of potentieel aan banden leggen, ook al zijn zij niet als discriminerend te beschouwen, d.w.z. ook indien zij het handelsverkeer binnen een enkele Lid-Staat en de intracommunautaire handel op dezelfde wijze beperken. Zo heeft het Hof een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking ook aanwezig geacht, wanneer de nationale gezagsorganen minimum- of maximum verkoopsprijzen vaststelden, die zonder onderscheid op nationale en ingevoerde produkten van toepassing waren, wanneer daardoor de ingevoerde produkten in feite werden benadeeld, omdat het voorgeschreven prijspeil het de buitenlandse producenten onmogelijk maakte hun kosten op de consument af te wentelen (men zie het arrest, op 24 januari 1978 gewezen in zaak 82/77, Van Tiggele, Jurispr. 1978, blz. 25, alsook het arrest, op 6 november 1979 gewezen in de gevoegde zaken 16-20/79, Danis, Jurispr. 1979, blz. 3327). Tot een zelfde oordeel kwam het Hof ten aanzien van nationale maatregelen die tot contingentering van de produktie leidden en wel omdat zij de vrijheid van het intracommunautaire handelsverkeer, althans potentieel, beïnvloeden (arrest, op 30 oktober 1974 gewezen in zaak 190/73, Van Haaster, Jurispr. 1974, blz. 1123; men zie in dit verband voorts het arrest, op 18 mei 1977 met betrekking tot het slachten van pluimvee gewezen in de zaak 111/76, Van den Hazel, Jurispr. 1977, blz. 901).
Evenwel heeft het Hof de draagwijdte van de verbodsbepalingen der artikelen 30 en 34 niet alleen door toepassing van de uitzonderingsbepalingen van artikel 36 beperkt, doch ook door de rechtmatigheid te erkennen van nationale beperkende maatregelen, gericht op de verwezenlijking van een „doel van algemeen belang, dat zou moeten voorgaan bij de eisen van het vrije verkeer van goederen, dat als één van de fundamentele regels der Gemeenschap is te beschouwen” (r.o. 14 van het arrest, op 20 februari 1979 gewezen in zaak 120/78, Rewe, Jurispr. 1979, blz. 649), en wel met name van maatregelen ter verzekering van de efficiency der fiscale controle, ter verzekering van eerlijk koopmanschap of ter verdediging van de consument. Mijns inziens heeft het Hof zich bij het inslaan van deze richting laten leiden door de overweging dat het restrictieve effect van bepaalde van staatswege genomen maatregelen inderdaad niet kan worden ontkend — vooral niet, wanneer men aan de in het arrest-Dassonville besloten liggende ruime opvatting van de onmiddellijk of rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel beperkende werking vasthoudt —; maar dat men anderzijds, afgezien van de in artikel 36 van het Verdrag toegelaten uitzonderingen, te maken krijgt met bepaalde door het rechtssysteem van de Gemeenschappen erkende waarden c.q. met waarden die aansluiten bij de gemeenschappelijke beginselen van de rechtsorden der Lid-Staten en die bij de regels, in de artikelen 30 en 34 vastgelegd, moeten voorgaan, zodat zij de in die artikelen neergelegde verboden vermogen te neutraliseren. Uiteraard heeft het Hof steeds weer overwogen dat geen enkele maatregel tot beperking van produktie of verkeer verder mag gaan dan met het oog op het algemeen belang, waaraan de maatregel haar rechtvaardiging ontleent, noodzakelijk voorkomt.
Door andere overwegingen deed 's Hofs Tweede kamer zich evenwel leiden in het arrest, op 8 november 1979 gewezen in zaak 15/79, Groenveld (Jurispr. 1979, blz. 3409). Ter beoordeling stond een nationale maatregel waarbij aan vleeswarenfabrikanten de verwerking en het voorhanden hebben van paardevlees werd verboden, om het even of de produkten voor export dan wel voor binnenlandse verkoop waren bestemd. Het Hof overwoog dat het in artikel 34 gaat „om nationale maatregelen die een specifieke beperking van het uitgaand goederenverkeer tot doel of tot gevolg hebben en aldus tot een ongelijke behandeling van de binnenlandse handel en de uitvoerhandel van een Lid-Staat leiden, waardoor aan de nationale produktie of de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat ten koste van de produktie of de handel van andere Lid-Staten een bijzonder voordeel wordt verzekerd” (r.o. 7). Op grond hiervan sprak het Hof uit dat „een nationale maatregel waarbij aan vleeswarenfabrikanten het voorhanden hebben, het bewerken en verwerken van paardevlees wordt verboden, ... naar de huidige stand van het gemeenschapsrecht met artikel 34 van het Verdrag niet onverenigbaar [is], wanneer er geen verschil in behandeling tussen voor uitvoer bestemde en in de betrokken Lid-Staat verhandelde produkten in besloten ligt.”
Het novum is gelegen in de omstandigheid, dat hier een specifieke invloed op het uitgaand goederenverkeer, dat wil zeggen een element dat discriminatie tussen binnenlandse handel en uitvoerhandel inhoudt, als voorwaarde voor de toepasselijkheid van artikel 34 wordt gehanteerd, terwijl het Hof voordien alleen de voorwaarde stelde dat er van de maatregelen, discriminerend of niet, een beperkende werking moet uitgaan. Mijns inziens wordt hier ontegenzeggelijk een andere koers ingeslagen dan in genoemde arresten Van Haaster en Van den Hazel was uitgestippeld. En ik geloof niet dat het aangaat te stellen dat in beide laatstgenoemde arresten het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen in de zin van twee verordeningen tot oprichting van gemeenschappelijke marktordeningen werd ontwikkeld, terwijl de sector paardevlees, waarom het in de omstreden nationale maatregel ging, geen deel van zulk een ordening uitmaakte. In werkelijkheid wordt in de artikelen 30 en 34 noch haar bewoordingen, noch functioneel een ander begrip gehanteerd dan in bedoelde, tot oprichting van gemeenschappelijke marktordeningen strekkende verordeningen.
Men dient er dus van uit te gaan dat's Hofs jurisprudentie inzake de maatregelen van gelijke werking, sedert het arrest-Groenveld niet meer helemaal dezelfde is gebleven. De nieuwe koers heeft zich echter volkomen doorgezet en in verdere uitspraken bevestiging gevonden; ik denk hier aan genoemd arrest-Vriend van 26 februari 1980, waarnaast ook kan worden gewezen op het arrest, op 26 juni 1980 gewezen in zaak 788/79, Gilli (Jurispr. 1980, blz. 2071). Mijns inziens mag het er dan ook voor worden gehouden dat de oplossing welke in genoemd arrest-Groenveld werd aanvaard, niet mag worden losgemaakt van de bijzondere casuspositie waarom het in die zaak ging, en dus alleen geldt voor de uitlegging van artikel 34, die moet worden gevolgd ten aanzien van bepaalde op het niveau der produktie genomen maatregelen, waaraan voor de export slechts secundaire gevolgen verbonden zijn. Ik moge niettemin opmerken dat het prijsgeven van één enkel begrip „maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen” tot verwarring dreigt te leiden; mocht het Hof ertoe overgaan het begrip ook in te perken voor zover het om de uitlegging van artikel 30 gaat, dan zal aan de controle op nationale maatregelen die nadelig zijn voor de vrijheid van het goederenverkeer binnen de gemeenschappelijke markt, ernstig afbreuk worden gedaan.
4.
Ik keer terug tot de bespreking van de in casu door het Amtsgericht te Wiesbaden gestelde vraag. De vraag heeft twee aspecten, onderscheidenlijk de uitlegging van artikel 30 en die van artikel 34 van het EEG-Verdrag rakende. Bij de maatregelen die aan elk van beide bepalingen moeten worden getoetst, valt enerzijds aan de beperking van de werktijden in broodbakkerijen te denken, anderzijds aan het verbod tussen 22 uur en 5.45 uur des morgens verse brood- of banketwaren af te geven, te bezorgen en rond te brengen. Men bedenke dat artikel 5 van het Gesetz über die Arbeitszeit in Bäckereien und Konditoreien — welks toepassing in het bodemgeschil de prejudiciële vraag deed rijzen — niet slechts de nachtelijke produktie in zulke bedrijven verbiedt, doch ook het afgeven, bezorgen en rondbrengen van brood- en banketwaren, ongeacht de herkomst, bij verbruikers of wederverkopers.
Het behoeft geen betoog dat de beperking van de werktijden als zodanig buiten de werkingssfeer van artikel 30 ligt: denkt men aan de betrekkingen met landen die dezelfde produkten exporteren en te dezen een minder strenge regeling kennen, dan is het kennelijk zo dat de importen er niet door worden beperkt, maar juist begunstigd. Toetst men de casuspositie echter aan artikel 34, dan komt men tot een heel ander resultaat: de beperking van de werktijd houdt in feite een beperking in van de produktie — en indirect ook van het uitgaand handelsverkeer (althans in brood- en banketwaren, bestemd om in verse toestand, dat wil zeggen binnen enkele uren nadat zij de oven hebben verlaten, te worden genuttigd).
Nu kan het lijken dat de eenvoudigste oplossing van het met betrekking tot artikel 34 gerezen uitleggingsprobleem, in een bevestiging van het arrest-Groenveld is te zoeken; ook in casu staan ter discussie maatregelen tot beperking van de produktie, waarvan op de binnenlandse handel en op de exporthandel een restrictief effect uitgaat, zij het dat zij zich in de exporthandel slechts in beperkte mate doen gevoelen (men bedenke dat het produkt er zich naar zijn aard alleen toe leent vanuit de grensstreek te worden verkocht). Ik wil u die oplossing echter niet aan de hand doen, ook al niet omdat dit op een eerste verruiming van de criteria van het arrest-Groenveld zou neerkomen, m. a. w. alleen de maatregel tot beperking van de werktijden voor het vervoeren en bezorgen van waren in Duitse bakkerijen geproduceerd, zou buiten de werkingssfeer van artikel 34 moeten worden gehouden. Maar ook in ander opzicht — en in nog ernstiger mate — zouden de maatstaven worden verruimd, als men het verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen ook niet zou willen doen gelden voor beperkingen van de werktijden voor in Duitsland geïmporteerde waren, geproduceerd door buitenlandse bakkerijen: in zoverre hebben wij te maken met artikel 30, en dan kan er op het arrest-Groenveld geen beroep meer worden gedaan.
Ik geloof dat wij een andere weg moeten bewandelen, en het Hof heeft die weg al lang gewezen. Allereerst moet worden erkend dat de beperking der produktie als gevolg van het verbod, op de nachtelijke produktie van brood- en banketwaren gesteld, in objectieve zin een zelfde effect sorteert als een kwantitatieve exportbeperking. Daarnaast moet echter eveneens worden toegegeven, dat die beperking zowel haar rechtvaardiging vindt in artikel 36, waarin van de bescherming van de gezondheid van personen wordt gesproken, als in de in het algemeen belang nagestreefde verbetering van de arbeidsvoorwaarden. Deze beide doelstellingen zijn in het communautaire systeem zo belangrijk, dat mijns inziens ook de beperkingen, in deze legislatieve context gesteld aan de werktijden, bij het vervoeren en bezorgen van bedoelde produkten in acht te nemen, kunnen worden aanvaard, voor zover zij noodzakelijk zijn om de naleving van het verbod van nachtarbeid te verzekeren.
Ik moet dit nader toelichten. Dat een kortere werktijd tot een geringere produktie leidt is zonneklaar; het verband tussen maatregelen tot beperking van de produktie en een restrictief effect op de uitvoer ligt in de lijn van de uitlegging die uw Hof telkens weer heeft gegeven aan de term „maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen” (let wel: beperkingen welker discriminerende aard ik buiten beschouwing laat omdat die voor artikel 34 niet ter zake doen). Ik behoef er wel niet aan toe te voegen dat de verwijzingsbeschikking de exportbelangen waarom het in casu gaat, ruimschoots illustreert.
Hoe wordt het verbod van nachtarbeid in bakkerijen en banketbakkerijen gerechtvaardigd?
Met betrekking tot de Bondsrepubliek blijkt uit de stukken, dat het verbod vooral is ingegeven door de bedoeling te waken voor de gezondheid van werknemers in kleine en middelgrote bakkerijen en banketbakkerijen, waar de personeelsbezetting een drieploegendienst niet toelaat, hetgeen deze ondernemers dwingt een deel van de dagploeg ook 's nachts in te zetten, c. q. bedrijven die hun personeel niet voldoende zekerheid kunnen bieden voor het wisselen van dag- en nachtdienst. Dat het verbod ook voor de grote producenten geldt, ondanks het feit dat zij zeer wel in staat zijn de arbeid door regelmatig wisselende ploegen te doen geschieden, zou evenwel (volgens het Bundesgerichtshof) berusten op de overweging dat het tussen de grote ondernemingen enerzijds en de kleine en middelgrote ondernemingen anderzijds niet moet komen tot een ook in economisch opzicht schadelijke discriminatie.
In het algemeen kan voorts worden opgemerkt, dat het verband tussen het verbod van nachtarbeid in bakkerijen en de bescherming van de gezondheid en het welzijn der werknemers, ten duidelijkste blijkt uit een door de Internationale Arbeidsorganisatie in 1925 voorbereid verdrag inzake de nachtarbeid, waarin wordt verboden 's nachts brood, banket en dergelijke op basis van meel vervaardigde produkten te fabriceren (artikel 1, lid 1 en lid 2). Dit verdrag is van kracht sedert 26 mei 1928 en mede aangegaan door twee Lid-Staten, Ierland en Luxemburg. Bovendien hebben twee andere Lid-Staten, Frankrijk en Italië, in hun wettelijke regelingen een verbod van nachtarbeid in bakkerijen opgenomen, zij het dat dit verbod in bepaalde uitzonderingsgevallen niet geldt. Het komt mij dan ook voor dat het verbod tegemoet komt aan een objectieve, in brede kring gevoelde behoefte aan bescherming der werknemers, ongeacht de omvang der ondernemingen.
Op grond van dit een en ander ben ik van mening dat op de door ons besproken kwestie artikel 36 van toepassing is, voor zover daarin een voorbehoud wordt gemaakt voor „verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van ... de gezondheid en het leven van personen.” Dit neemt niet weg, dat te deze ook kan worden gewerkt met het criterium dat het Hof hanteert, wanneer het overweegt dat belemmeringen van het handelsverkeer hun rechtvaardiging kunnen vinden in een algemeen belang, dat ten opzichte van het beginsel van het vrije verkeer van goederen zou moeten prevaleren (voormeld arrest-Rewe d. d. 20 februari 1979). In casu is dat algemeen belang gelegen in de „verbetering van de levensstandaard en van de arbeidsvoorwaarden van de werknemers”, zoals die in artikel 117, lid 1, van het EEG-Verdrag met zoveel woorden wordt erkend.
5.
Bespreking vraagt nu nog het meest netelige probleem: de beperkingen, gesteld aan de werktijd die bij het afgeven, bezorgen, en rondbrengen van brood en banket moet worden in acht genomen. Het verband tussen die beperkingen en het verbod van nachtarbeid is duidelijk: waar er vanaf 4 uur in de bakkerijen mag worden gewerkt, is het verbod om de hierbedoelde artikelen tussen 22 uur en 5.45 uur 's morgens af te geven, te-bezorgen of rond te brengen, bedoeld om overtreding van het verbod om tussen 22 uur en 4 uur 's.morgens te bakken, onaantrekkelijk te maken; mocht men inmiddels brood hebben gebakken, dan kan men er niet dadelijk mee op pad. Men dient evenwel niet te vergeten, dat de hierbedoelde beperkingen van de werktijd zowel voor in Duitsland geproduceerde als voor uit andere landen geïmporteerde produkten gelden.
Voor zover het om in Duitsland geproduceerde produkten gaat, is het verband tussen de voorschriften inzake de nachtarbeid en de thans besproken bepalingen, logischerwijze te beschouwen als een verhouding tussen hoofdregels en bijkomende bepalingen. Het mag er dus voor worden gehouden, dat de voor het verbod van nachtarbeid geldende rechtvaardiging, die afwijkingen van artikel 34 van het EEG-Verdrag geoorloofd doet zijn, ook heeft te gelden voor het verbod, gesteld op het afgeven, bezorgen en rondbrengen der produkten, op welker vervaardiging de lex loci (in casu: de Duitse wet) van toepassing is. Aldus redenerend, stuit men echter ongetwijfeld op ernstige moeilijkheden, wanneer men te maken krijgt met ingevoerde (in casu: in Duitsland ingevoerde) produkten, vervaardigd in landen waar een dergelijk verbod van nachtarbeid niet geldt.
Logischerwijze zou men moeten concluderen dat er, als de afzet van in andere Lid-Staten rechtmatig vervaardigde produkten door zulke beperkingen van de werktijd wordt belemmerd, van schending van artikel 30 sprake is. En ter rechtvaardiging van zulke belemmeringen zou men niet kunnen aanvoeren dat de nationale produktie op mededingingsniveau bij de produktie van andere Lid-Staten in het nadeel zou komen te verkeren, immers bedoelde beperkingen gelden alleen voor de nationale produktie. Zoals bekend, levert de bedoeling de nationale produktie te beschermen tegen buitenlandse concurrentie, stellig geen rechtvaardiging op voor beperkingen, aan het verkeer van ingevoerde waren gesteld.
Het kernprobleem is uiteindelijk gelegen in de vraag of de uitbreiding tot ingevoerde waren van het verbod om gedurende bepaalde uren van de nacht brood en banket af te geven, te bezorgen en rond te brengen, mag worden beschouwd als een conditio sine qua non, i.e. als een voorwaarde waarvan de toepasselijkheid van datzelfde verbod op nationale produkten en de zekerheid dat de voorschriften inzake de nachtarbeid zullen worden nageleefd, afhankelijk is. De vertegenwoordiger van de Duitse regering heeft opgemerkt dat men, door buitenlandse produkten aan het verbod te doen ontkomen, het krachtens het gelijkheidsbeginsel, zoals het in de Bondsrepubliek wordt opgevat, ook voor soortgelijke Duitse produkten niet zou kunnen handhaven. Dit is natuurlijk een als zodanig op gemeenschapsrechtelijk niveau irrelevant probleem van nationaal recht; evenwel wordt anderzijds mede door het door de Duitse regering gesignaleerde juridische obstakel aangetoond dat een daadwerkelijke handhaving van het verbod van nachtarbeid in bakkerijen, vraagt om algemeen — en ongeacht de herkomst — geldende beperkingen van de werktijd, bij het afgeven, bezorgen of rondbrengen van vers brood e.d. in acht te nemen.
In ieder geval mag het er mijns inziens in beginsel alleen wanneer dit verband gelegd wordt, in afwijking van artikel 30 van het Verdrag voor worden gehouden dat de bepalingen voor de werktijden, geldende voor het afgeven, bezorgen, of rondbrengen van bakkerswaren, ook voor ingevoerde produkten gelden. Het Hof kan zich dus, met inaanmerkingneming van de aard der prejudiciële procedure en de daaraan gestelde grenzen, tot het geven van een principiële uitspraak in voormelde zin beperken.
6.
Alvorens te deze te concluderen, wil ik er nog met een enkel woord op wijzen dat er vooral niet dient te worden getornd aan de conceptie, waarvan het Hof tot nu toe met betrekking tot maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen is uitgegaan; zij berust op een ruime, „unitaire” uitlegging van de verbodsartikelen 30 en 34, met dien verstande dat er in belangrijke gevallen, op grond van overwegingen met zwaarwegende algemene belangen verband houdende, van kan worden afgeweken. Deze conceptie heeft het voordeel duidelijk en hanteerbaar te zijn: de ruime werkingssfeer die aan het verbod werd toegekend, maakt het mogelijk alle overheidsmaatregelen waarvan op het vrije verkeer van goederen een beperkende werking uitgaat, tegen te gaan; anderzijds wordt de marge, die de staten was gelaten om tot haar bevoegdheidssfeer te rekenen aangelegenheden te regelen, onverlet gelaten. Ongetwijfeld blijft het bestaan van verschillende, produktie en afzet rakende regelingen de vrijheid van het handelsverkeer in bepaalde opzichten belemmeren, maar het feit dat zulke belemmeringen slechts bij wijze van uitzondering worden toegelaten, houdt een stilzwijgende bevestiging in van de noodzaak de harmonisatie der nationale wettelijke regelingen te bespoedigen. Wie echter, in het bestek van de nationale maatregelen die de intracommunautaire handel kunnen belemmeren, zou willen onderscheiden tussen maatregelen die wel respectievelijk niet door de artikelen 30 en 34 worden bestreken, zet de deur open voor verdere maatregelen als hierbedoeld, zonder te beschikken over het instrumentarium waarmede de twee categorieën precies kunnen worden afgebakend. Het zou dan wel eens kunnen gebeuren dat de grenzen, ten nadele van de verbodsbepalingen van genoemde artikelen 30 en 34, geleidelijk worden verlegd om bepaalde openbare belangen van deze of gene Lid-Staat recht te doen wedervaren, zulks terwijl de onverkorte handhaving van het beginsel van het vrije verkeer van goederen tot nu toe steeds is beschouwd als een machtig middel om de belangen van ondernemers en consumenten in de Gemeenschap te beschermen.
7.
Op grond van al deze overwegingen geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen, door het Amtsgericht te Wiesbaden bij beschikking van 22 april 1980 gesteld, te beantwoorden door te verklaren voor recht dat:
1.
artikel 7 van het EEG-Verdrag een Lid-Staat niet verbiedt de werktijd in bepaalde produktiesectoren meer aan banden te leggen dan in andere Lid-Staten geschiedt, zolang er maar niet om met de nationaliteit verband houdende redenen tussen de adressaten der regeling wordt gediscrimineerd;
2.
het door een Lid-Staat uitgevaardigde verbod van nachtarbeid in brood-en banketbakkerijen weliswaar is te beschouwen als een maatregel welke aan de intracommunautaire uitvoerhandel belemmeringen in de weg kan leggen, maar niettemin krachtens artikel 36 van het EEG-Verdrag c.q. op grond van de algemene doelstelling van het verbod, te weten de verbetering van de arbeidsvoorwaarden, geoorloofd is te achten;
3.
de in een Lid-Staat geldende en met het verbod van nachtarbeid in brood-en banketbakkerijen verband houdende beperkingen van de werktijd, bij het afgeven, bezorgen en rondbrengen van — in het land zelf geproduceerd of ingevoerd — brood en banket in acht te nemen, slechts geoorloofd zijn voor zover zij ter verzekering van de naleving van bedoeld verbod strikt noodzakelijk blijken te zijn.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.