Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE
MME JULIANE KOKOTT
présentées le 16 avril 2026 (1)
Affaires jointes C‑27/25 et C‑356/25
SU et
Wild Ireland Defence CLG
contre
An Coimisiún Pleanála, antérieurement An Bord Pleanála, e. a.,
en présence de :
Knocknamona Windfarm Limited
[demande de décision préjudicielle formée par la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande)]
et
Paddy Massey
contre
An Coimisiún Pleanála, antérieurement An Bord Pleanála, e. a.,
en présence de :
Curns Energy Limited
[demande de décision préjudicielle formée par la High Court (Haute Cour, Irlande)]
« Renvoi préjudiciel – Directive 92/43/CEE – Conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages – Directive 2009/147/CE – Conservation des oiseaux sauvages – Zones de protection spéciale – Évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet susceptible d’affecter de manière significative un site protégé au regard des objectifs de conservation du site – Pré-évaluation de la nécessité d’une évaluation appropriée des incidences – Absence de définition d’objectifs de conservation spécifiques à chaque site »
I.      Introduction
1.        L’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » (2) impose aux États membres d’évaluer ex ante si un plan ou un projet affecte de manière significative des sites Natura 2000. L’évaluation porte sur les incidences de ces plans ou projets sur les sites eu égard aux objectifs de conservation de ces sites. Toutefois, une telle évaluation est-elle possible si les États membres n’ont pas fixé d’objectifs de conservation spécifiques au site concerné ? En outre, est‑il également nécessaire que de tels objectifs de conservation aient été définis pour pouvoir réaliser une pré-évaluation de la nécessité d’une évaluation appropriée des incidences ?
Ces questions font l’objet des deux présentes affaires.
2.        En effet, aux fins de ces évaluations il est également possible, si besoin, d’identifier des objectifs de conservation autrement qu’en les définissant spécifiquement pour un site. Cela n’implique pas nécessairement une diminution de la protection, au contraire, l’étendue de la protection peut même être plus large avant la définition d’objectifs de conservation spécifiques comportant une mise en balance entre des objectifs différents et d’autres intérêts. D’ailleurs, la directive « habitats » prévoit des évaluations appropriées des incidences sur cette base, du moins à titre transitoire.
3.        La question de savoir s’il est néanmoins nécessaire que des objectifs de conservation spécifiques à un site aient été définis pour pouvoir réaliser l’évaluation appropriée des incidences et de la pré‑évaluation revêt une importance qui n’est pas seulement procédurale. En effet, il est douteux que les autorités des États membres puissent autoriser un plan ou un projet lorsqu’elles ne peuvent pas procéder à la pré-évaluation ou, le cas échéant, à l’évaluation appropriée, en l’absence d’objectifs de conservation. Il en est ainsi parce que, conformément à l’article 6, paragraphe 3, seconde phrase, de la directive « habitats », l’accord de ces autorités suppose une telle évaluation. Ce problème pourrait affecter un très grand nombre de projets dans l’Union, compte tenu des doutes quant à la mesure dans laquelle et, le cas échéant, la date à laquelle les États membres ont fixé des objectifs de conservation spécifiques à chaque site.
II.    Cadre juridique
A.      Directive « oiseaux »
4.        La directive « oiseaux » actuellement en vigueur (3) est une version codifiée d’une directive antérieure de 1979 (4), par laquelle la Communauté économique européenne de l’époque a adopté pour la première fois des dispositions relatives à la protection de la nature. Or, il semble que les deux versions soient identiques aux fins de la présente procédure.
5.        L’article 4 de la directive « oiseaux » prévoit la désignation de zones de protection spéciale pour les oiseaux :
« 1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte :
a) des espèces menacées de disparition ;
b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats ;
c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte ;
d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.
3.      …
4. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2, la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. En dehors de ces zones de protection, les États membres s’efforcent également d’éviter la pollution ou la détérioration des habitats ».
B.      La directive « habitats »
6.        La directive « habitats » de 1992 étend le champ d’application de la protection de la nature prévue par le droit de l’Union à d’autres espèces animales et végétales ainsi qu’à certains types d’habitats et intègre partiellement la directive « oiseaux » antérieure.
7.        Les objectifs de conservation sont mentionnés aux huitième et dixième considérants de la directive « habitats » :
« considérant qu’il convient, dans chaque zone désignée, de mettre en œuvre les mesures nécessaires eu égard aux objectifs de conservation visés ;
…
considérant que tout plan ou programme susceptible d’affecter de manière significative les objectifs de conservation d’un site qui a été désigné ou qui le sera dans le futur doit être l’objet d’une évaluation appropriée ; »
8.        L’article 3, paragraphe 1, de la directive « habitats » décrit le réseau européen de zones spéciales de conservation :
« Un réseau écologique européen cohérent de zones spéciales de conservation, dénommé “Natura 2000”, est constitué. Ce réseau, formé par des sites abritant des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I et des habitats des espèces figurant à l’annexe II, doit assurer le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans leur aire de répartition naturelle.
Le réseau Natura 2000 comprend également les zones de protection spéciale classées par les États membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE ».
9.        La désignation de zones protégées en vertu de la directive « habitats » présuppose tout d’abord que les États membres identifient des sites appropriés et les proposent à la Commission (article 4, paragraphe 1). Ensuite, la Commission doit déclarer ces sites en tant que sites d’importance communautaire (article 4, paragraphe 2).
10.      L’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » régit la désignation des sites d’importance communautaire comme zones spéciales de conservation :
« Une fois qu’un site d’importance communautaire a été retenu en vertu de la procédure prévue au paragraphe 2, l’État membre concerné désigne ce site comme zone spéciale de conservation le plus rapidement possible et dans un délai maximal de six ans en établissant les priorités en fonction de l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux ».
11.      Toutefois, conformément à l’article 4, paragraphe 5, de la directive « habitats », certains régimes de protection s’appliquent aux sites d’importance communautaire déjà avant cette désignation :
« Dès qu’un site est inscrit sur la liste visée au paragraphe 2 troisième alinéa, il est soumis aux dispositions de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 ».
12.      Les dispositions de protection de ces zones spéciales de conservation sont énoncées à l’article 6 de la directive « habitats » :
« 1. Pour les zones spéciales de conservation, les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrés dans d’autres plans d’aménagement et les mesures réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées, qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites.
2. Les États membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.
3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des conclusions de l’évaluation des incidences sur le site et sous réserve des dispositions du paragraphe 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.
4. Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’État membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. … »
13.      À l’article 7, la directive « habitats » remplace une disposition de protection de la directive « oiseaux » par certaines de ses propres dispositions :
« Les obligations découlant de l’article 6 paragraphes 2, 3 et 4 de la présente directive se substituent aux obligations découlant de l’article 4 paragraphe 4 première phrase de la directive 79/409/CEE en ce qui concerne les zones classées en vertu de l’article 4 paragraphe 1 ou reconnues d’une manière similaire en vertu de l’article 4 paragraphe 2 de ladite directive à partir de la date de mise en application de la présente directive ou de la date de la classification ou de la reconnaissance par un État membre en vertu de la directive 79/409/CEE si cette dernière date est postérieure ».
III. Les faits
A.      L’affaire Knocknamona
14.      Le 28 septembre 2022, l’An Coimisiún Pleanála (antérieurement An Board Pleanála, Agence d’aménagement du territoire, Irlande, ci‑après l’« Agence ») a accordé à Knocknamona Windfarm Limited (ci‑après « Knocknamona ») un permis de construire pour la modification d’un parc éolien précédemment autorisé dans le comté de Waterford (Irlande). Cette décision a autorisé l’augmentation de la hauteur totale des turbines précédemment autorisée, en la portant à 155 mètres, ainsi que du mât météorologique en la portant à 99 mètres.
15.       Lors de l’examen de la demande de permis de construire, l’Agence a procédé à une évaluation appropriée des incidences du projet proposé sur cinq sites européens identifiés, dont la zone de protection spéciale (ZPS) de Blackwater Callows, située dans les comtés de Cork et de Waterford. Cette ZPS est située à 13 km du site du parc éolien en son point le plus proche et à 13,5 km de la turbine la plus proche. Il est constant qu’il n’existait pas d’objectifs de conservation spécifiques pour le site de Blackwater Callows au moment où la décision de l’Agence est intervenue.
16.      Pour prendre sa décision, l’Agence s’est fondée sur le rapport de son inspecteur. En ce qui concerne les objectifs de conservation pour la ZPS de Blackwater Callows, ce rapport faisait référence à un « document relatif à des objectifs de conservation généraux ». Les intérêts éligibles du site de Blackwater sont le cygne chanteur (Cygnus cygnus), le canard siffleur (Mareca penelope ou Anas penelope), la sarcelle d’hiver (Anas crecca), la barge à queue noire (Limosa limosa) et les habitats humides de la ZPS ainsi que les oiseaux d’eau qui les utilisent.
17.      L’inspecteur de l’Agence a conclu que, en ce qui concerne les intérêts éligibles autres que le cygne chanteur, toute atteinte à l’intégrité du site pouvait être exclue au motif que les habitats des sites du parc éolien ne convenaient à aucune de ces espèces. Quant au cygne chanteur, l’inspecteur a conclu que les enquêtes pertinentes n’indiquaient pas sa présence sur le site ou à proximité de celui-ci et que, donc, la hauteur et le diamètre du rotor supplémentaires qui étaient proposés ne porteraient pas atteinte à l’intégrité du site à l’égard de ces espèces. Aucune partie ne conteste cette constatation de fait. Par conséquent, l’Agence a déterminé que le projet ne porterait pas atteinte à l’intégrité de la ZPS de Blackwater Callows.
18.      SU et Wild Ireland Defence ont engagé une procédure de contrôle juridictionnel en faisant valoir notamment que, en l’absence d’objectifs de conservation pour la ZPS de Blackwater Callows, l’Agence n’était pas compétente pour procéder à une évaluation appropriée des projets proposés.
19.      La High Court (Haute Cour, Irlande) a jugé que, dans certaines circonstances – voire dans la plupart – des objectifs de conservation sont nécessaires pour réaliser une évaluation appropriée valable mais que, dans les faits particuliers de l’espèce, il était possible d’avoir une évaluation appropriée valable en l’absence de tels objectifs. En effet, les preuves scientifiques montreraient que l’intérêt éligible – en l’occurrence la présence du cygne chanteur – ne serait pas affecté par le projet envisagé, quels que soient les objectifs de conservation fixés. L’Agence aurait conclu, sur la base d’une certitude scientifique raisonnable, que le projet « ne porterait pas atteinte à l’intégrité du site concerné » pour la simple raison que l’effet hors site en question nécessiterait la présence physique du cygne chanteur sur le site de Knocknamona Windfarm et que cette présence aurait été écartée. Ce constat concerne le risque de collisions d’oiseaux avec des éoliennes (5).
20.      SU et Wild Ireland Defence ont interjeté appel contre ce jugement devant la Court of Appeal (Cour d’appel, Irlande).
B.      L’affaire Curns
21.      Le 8 janvier 2021, Curns Energy Limited (ci-après « Curns ») a déposé auprès de l’Agence une demande d’autorisation pour un projet de parc éolien. Le projet se trouve à 9,9 km de la ZPS de Blackwater Callows. Le dossier afférent à la demande contenait, notamment, un rapport d’évaluation des incidences sur l’environnement, un rapport de pré-évaluation visant à déterminer la nécessité de procéder à une évaluation appropriée et une « déclaration d’incidences Natura », un avis scientifique sur les incidences du projet sur des sites Natura 2000 prévu par le droit irlandais.
22.      Par décision du 8 novembre 2023, l’Agence a délivré un permis de construire pour le projet litigieux. Monsieur Paddy Massey a introduit un recours contre le permis de construire le 11 janvier 2024.
23.      Toutefois, c’est seulement le 24 mars 2024 que des objectifs spécifiques au site ont été fixés et des mesures de conservation ont été mises en place pour la ZPS de Blackwater Callows. Dans le cadre de la procédure juridictionnelle, il a été reconnu que cela avait été fait tardivement.
24.      Le 11 avril 2025, la High Court (Haute cour) a exclu toute possibilité raisonnable qu’un éventuel défaut de prise en compte d’objectifs et/ou de mesures de conservation en l’espèce soit susceptible d’entraîner des effets sur un site Natura 2000. Par conséquent, elle a refusé d’annuler l’autorisation du projet, quelle que soit l’issue de la présente demande de décision préjudicielle. Toutefois, elle a demandé à la Cour d’examiner une question préjudicielle afin de décider s’il convient ou non de déclarer en faveur de la partie requérante, que l’évaluation de la nécessité d’une évaluation des incidences aurait requis que des objectifs de conservation spécifiques aient été fixé au préalable.
IV.    Demandes de décision préjudicielle
25.      Dans l’affaire Knocknamona la Court of Appeal (Cour d’appel) a saisi la Cour de la question suivante :
Des objectifs de conservation valides, afférents à une zone de protection spéciale, sont-ils une condition préalable pour que l’autorité compétente puisse valablement procéder, lors de l’examen d’une demande d’autorisation de projet, à une évaluation appropriée des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages, telle que modifiée (la directive Habitats) ?
26.      Par ordonnance du 20 mars 2025, Knocknamona (C‑27/25, non publiée, EU:C:2025:203), le président de la Cour a rejeté la demande d’application de la procédure accélérée. Toutefois, il a décidé que l’affaire devait faire l’objet d’un traitement prioritaire.
27.      SU et Wild Ireland Defence CLG, L’Agence, Knocknamona Windfarms Limited, l’Irlande ainsi que la Commission ont présenté des observations écrites.
28.      À la suite de ce renvoi préjudiciel, la High Court (Haute Cour) a saisi la Cour de la question préjudicielle complémentaire suivante dans l’affaire Curns :
L’article 6, paragraphe 3, de la directive 92/43[/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages], tel qu’appliqué à la directive 2009/147[/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages] par l’article 7 de la directive 92/43, a-t-il pour effet que l’appréciation par l’autorité compétente d’un État membre de la question de savoir si un plan ou un projet non directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site aux fins de la directive 2009/147 est susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, doit être réalisée en se référant aux objectifs de conservation fixés et/ou aux mesures de conservation établies pour un site concerné et/ou, en particulier, pour un site dont il est proposé d’exclure l’évaluation parce qu’il n’est pas susceptible d’être ainsi affecté de manière significative ?
29.      La High Court (Haute cour) a en outre indiqué que Monsieur Paddy Massey souhaitait expressément que la Cour n’anonymise pas son nom dans les publications concernant l’affaire.
30.      Monsieur Paddy Massey, l’Irlande et la Commission ont présenté des observations écrites.
31.      Le 22 octobre 2025, le président de la Cour a joint les deux affaires et ordonné également le traitement prioritaire de l’affaire Curns. SU et Wild Ireland Defence CLG, ainsi que Monsieur Paddy Massey, ensemble, l’Agence, Knocknamona, Curns, l’Irlande et la Commission ont participé à l’audience du 25 mars 2026.
V.      Analyse juridique
32.      Le renvoi préjudiciel dans l’affaire Knocknamona vise à déterminer s’il est possible de procéder à une évaluation appropriée des incidences conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » lorsque les autorités compétentes n’ont pas fixé d’objectifs de conservation spécifiques au site pour la zone protégée concernée. L’affaire Curns soulève la question préalable de savoir s’il est nécessaire que des objectifs de conservation spécifiques au site aient été définis pour pouvoir procéder à une pré-évaluation de la nécessité d’une évaluation appropriée des incidences.
33.      C’est pourquoi, après quelques observations relatives à la recevabilité de l’affaire Curns (voir sous A.), des observations liminaires relatives à ces deux étapes de l’évaluation sont nécessaires (voir sous B.). Ensuite, il convient d’examiner l’obligation de définir des objectifs de conservation spécifiques aux sites pour les zones Natura 2000 (voir sous C.). C’est seulement ensuite qu’il sera possible d’examiner les conséquences de l’absence d’objectifs de conservation spécifiques pour l’évaluation appropriée des incidences (voir sous D.) et la pré-évaluation (voir sous E.). Enfin, pour le cas où la Cour ne partagerait pas notre avis, nous proposerons une limitation des effets dans le temps de son arrêt (voir sous F.).
A.      Sur la recevabilité de l’affaire Curns
34.      La Commission considère que la demande de décision préjudicielle dans l’affaire Curns est irrecevable au motif que la High Court (Haute cour) se serait déjà prononcée sur le fond de cette affaire. Par conséquent, la réponse ne serait plus pertinente pour la solution du litige.
35.      Certes, selon les observations de l’Irlande, cette décision au fond n’a pas encore acquis force de chose jugée, car une demande d’autorisation d‘un pourvoi serait encore pendante devant la Supreme Court (Cour suprême, Irlande). Il n’en demeure pas moins que, à l’heure actuelle, la High Court (Haute cour) n’a pas (plus) besoin d’une réponse pour se prononcer sur le fond de l’affaire.
36.      Toutefois, la High Court (Haute cour) indique qu’elle doit encore constater si des objectifs de conservation spécifiques au site auraient été nécessaires pour procéder à une pré-évaluation de la nécessité d’une évaluation appropriée des incidences. Ce constat concerne le bien-fondé initial du recours. Si le recours était fondé initialement, cela aurait des conséquences concernant les dépens, qui sont souvent importants devant les juridictions irlandaises.
37.      C’est pourquoi la demande de décision préjudicielle est recevable.
B.      Fonctionnement de l’évaluation appropriée des incidences et de la pré-évaluation
38.      L’article 6 de la directive « habitats » prévoit un certain nombre d’obligations et de procédures spécifiques visant à assurer, ainsi qu’il ressort de l’article 2, paragraphe 2, le maintien ou, le cas échéant, le rétablissement, dans un état de conservation favorable, des habitats naturels ainsi que des espèces de faune et de flore sauvages d’intérêt pour l’Union européenne, en vue de réaliser l’objectif plus général de la même directive, qui est d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement pour les zones protégées en vertu de celle-ci (6).
39.      Aux fins d’une procédure d’autorisation, c’est avant tout l’évaluation appropriée des incidences au titre de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » qui importe, étant donné que les autorités nationales compétentes ne peuvent autoriser un plan ou un projet au sens de la deuxième phrase de cette disposition que si elles ont constaté, compte tenu des conclusions de l’évaluation appropriée des incidences, qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité d’un site Natura 2000. Selon une jurisprudence constante, elles ne peuvent procéder à cette constatation que s’il ne subsiste aucun doute raisonnable d’un point de vue scientifique quant à l’absence d’effets préjudiciables pour l’intégrité du site (7).
40.      C’est pourquoi, l’évaluation appropriée des incidences ne peut pas comporter de lacunes et doit contenir des conclusions complètes, précises et définitives, de nature à dissiper tout doute scientifique raisonnable quant aux effets des plans ou projets envisagés dans la ZPS concernée (8).
41.      Mais quand convient-il de procéder à une évaluation appropriée des incidences ?
42.      Selon l’article 6, paragraphe 3, troisième alinéa, première phrase, de la directive « habitats », tout plan ou projet susceptible d’affecter un site Natura 2000 de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences.
43.      Il s’ensuit que l’exigence d’une évaluation appropriée des incidences d’un plan ou d’un projet est subordonnée à la condition qu’il y ait une probabilité ou un risque que ce dernier affecte le site concerné de manière significative. Lors de l’interprétation de la directive « habitats » il convient notamment de tenir compte du principe de précaution, qui est l’un des fondements de la politique de protection d’un niveau élevé poursuivie par l’Union dans le domaine de l’environnement, conformément à l’article 191, paragraphe 2, premier alinéa, TFUE. La Cour en a déduit qu‘un tel risque existe dès lors qu’il ne peut être exclu, sur la base d’éléments objectifs, que ledit plan ou projet affecte le site concerné de manière significative (9). C’est pourquoi, en cas de doute quant à l’absence d’effets significatifs, il y a lieu de procéder à une telle évaluation (10).
44.      Nous avons exposé que, même en matière de pré-évaluation, de tels doutes doivent être raisonnables d’un point de vue scientifique (11). Autrement, l’évaluation appropriée des incidences risquerait de toujours être nécessaire, car il est toujours possible d’émettre des doutes qui ne sont ni raisonnables ni scientifiques mais qu’il est presque impossible de dissiper de manière convaincante. La Cour a suivi cette conclusion (12).
45.      Ainsi, le critère est celui de l’exclusion de doutes raisonnables d’un point de vue scientifique quant à l’absence d’atteinte à l’intégrité de sites Natura 2000, tant lors de la pré-évaluation que de l’évaluation appropriée proprement dite.
46.      Par conséquent, les deux étapes de l’évaluation se distinguent cependant par l’intensité de l’examen. En général, la délimitation exacte dépendra des circonstances du cas d’espèce ainsi que des connaissances scientifiques et techniques pertinentes. Lorsque, dans le cadre de la pré-évaluation des informations qui sont déjà disponibles indépendamment des projets montrent sans qu’il ne subsiste aucun doute qu’un projet n’est pas susceptible de porter atteinte à l’intégrité d’un site Natura 2000, une évaluation appropriée complète n’est pas nécessaire. En revanche, si une nouvelle expertise scientifique ou la transposition de constats établis dans d’autres domaines s’avère nécessaires, il convient de procéder à l’évaluation appropriée des incidences (13), incluant alors également une participation du public (14).
47.      Les deux évaluations se font eu égard aux objectifs de conservation du site concerné.
48.      S’agissant de l’évaluation appropriée des incidences proprement dite, cela découle déjà de l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats », qui prévoit expressément une évaluation appropriée de la compatibilité de ces plans ou projets avec les objectifs de conservation de ce site. Certes, l’objectif de vérification de la compatibilité avec les objectifs de conservation n’est exprimé aussi clairement que dans la version allemande, alors que les autres versions initiales ne requièrent que la prise en considération des objectifs de conservation. Cependant, le dixième considérant précise également dans les autres versions linguistiques que tout plan ou programme susceptible d’affecter de manière significative les objectifs de conservation d’un site qui a été désigné ou qui le sera dans le futur doit être l’objet d’une évaluation appropriée (15).
49.      Cela correspond à la fonction des objectifs de conservation. Ces derniers définissent les habitats et les espèces présents sur le site, ainsi que les perspectives d’évolution d’habitats (16), qui doivent être protégés en vertu de l’article 6, paragraphe 3. En revanche, des incidences sur des habitats, des espèces ou des perspectives d’évolution qui ne sont pas l’objet des objectifs de conservation ne sont pas significatives aux fins de l’application de cette disposition et donc de l’évaluation appropriée des incidences (17).
50.      Toutefois, selon une jurisprudence constante, également dans le cadre d’une pré-évaluation de la nécessité d’une évaluation appropriée complète, il convient de déterminer si le plan ou projet concerné risque de compromettre les objectifs de conservation du site (18).
51.      Néanmoins, dans la demande de décision préjudicielle dans l’affaire Curns, la High Court (Haute cour) considère qu’il ne serait pas praticable de prendre en considération les objectifs de conservation de tous les sites exclus. La grande majorité des sites pourraient être exclus en raison de la distance et de l’absence de voies plausibles d’incidence. Le texte de la directive « habitats » n’établirait aucun lien entre la pré‑évaluation et les objectifs de conservation. C’est pourquoi la pré‑évaluation ne dépendrait pas de la définition d‘objectifs de conservation spécifiques à un site.
52.      Cette analyse paraît convaincante à première vue. Natura 2000 comprend plus de 27 000 sites (19) avec, par conséquent, de nombreux objectifs de conservation. Il n’est pas concevable de vérifier pour chacun de ces sites et eu égard à tous les objectifs de conservation de ces sites si un plan ou projet donné est susceptible de les affecter de manière significative. En pratique, presque tous les sites sont exclus de l’évaluation sans prendre en considération concrètement leurs objectifs de conservation, car des incidences du plan ou projet sur ces sites paraissent impossibles. Dans la majorité des cas, cette hypothèse est probablement fondée sur la distance entre le projet et les sites exclus.
53.      Toutefois, cette façon de procéder est fondée sur des hypothèses implicites relatives aux objectifs de conservation des sites exclus et les incidences possibles du projet.
54.      En effet, la possibilité d’une incidence dépend de l’objet sur lequel elle pourrait s’exercer. Sans un tel objet, aucune incidence ne peut être identifiée ou exclue. Or, les objectifs de conservation précisent l’objet des incidences des plans ou projets (20), qui doivent être évalués dans le cadre de la pré-évaluation.
55.      Si les objectifs de conservation de la quasi-totalité des sites Natura 2000 existants ne font pas l’objet d’un examen détaillé, c’est uniquement parce qu’aucune incidence du projet sur ces objectifs n’est envisageable, notamment en raison de la distance qui le sépare du site. Toutefois, une telle hypothèse peut être réfutée dans certaines circonstances, par exemple lorsqu’un cours d’eau relie un projet à des sites Natura 2000 situés à une grande distance (21).
56.      Par conséquent, c’est seulement eu égard aux objectifs de conservation d’un site Natura 2000 qu’il est possible d’apprécier si un plan ou projet est susceptible d’affecter ce site de manière significative.
C.      Définition d’objectifs de conservation
57.      Bien que l’évaluation appropriée des incidences et la pré‑évaluation soient ainsi basées sur les objectifs de conservation, il ne ressort qu’indirectement de la directive « habitats » et de la directive « oiseaux » que les États membres doivent définir des objectifs de conservation spécifiques pour tous les sites Natura 2000.
58.      Parmi les versions linguistiques initiales de l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats », seule la version allemande emploie le terme définition d’objectifs de conservation et requiert donc expressément une décision relative à ces objectifs. En revanche, les autres versions linguistiques initiales (22) évoquent seulement les objectifs de conservation des sites, sans préciser comment ceux-ci sont déterminés.
59.      Toutefois, concernant les zones spéciales de conservation au titre de la directive « habitats », il découle de la fonction de ces objectifs que ces derniers doivent être définis, ce que montrent d’ailleurs d’autres dispositions de cette directive (voir sous 1.). Il convient de transposer cette conclusion aux ZPS au titre de la directive « oiseaux » (voir sous 2.), comme la ZPS Blackwater Callows.
1.      Objectifs de conservation pour les zones spéciales de conservation au titre de la directive « habitats »
60.      La définition d’objectifs de conservation est présupposée notamment à l’article 4, paragraphe 4, et à l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » (23).
61.      L’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats » impose aux États membres d’établir des priorités lors de la désignation de zones spéciales de conservation. Ce faisant, les États membres doivent prendre en considération l’importance des sites pour le maintien ou le rétablissement, dans un état de conservation favorable, d’un type d’habitat naturel de l’annexe I ou d’une espèce de l’annexe II et pour la cohérence de Natura 2000, ainsi qu’en fonction des menaces de dégradation ou de destruction qui pèsent sur eux. Par conséquent, une évaluation scientifique du site concerné est nécessaire, notamment des types d’habitats et des espèces qui s’y trouvent, dans le contexte de Natura 2000, le réseau européen de zones spéciales de conservation.
62.      Or, l’établissement de priorités implique aussi que des objectifs de conservation aient été fixés (24). En effet, en établissant des priorités, les autorités compétentes décident de l’importance qu’elles accordent aux différents objectifs de conservation les uns par rapport aux autres, mais aussi dans le contexte global de Natura 2000. Si des objectifs de conservation n’étaient définis qu’ultérieurement, il ne serait pas garanti que les priorités établies auparavant les prennent totalement en considération.
63.      En outre, l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » prévoit que les États membres établissent les mesures de conservation nécessaires qui répondent aux exigences écologiques des types d’habitats naturels de l’annexe I et des espèces de l’annexe II présents sur les sites (25).
64.      La détermination des exigences écologiques et des mesures de conservation qui y répondent suppose aussi obligatoirement (26), que les objectifs de conservation aient déjà été fixés (27). Ces exigences sont de nature scientifique et concernent des habitats et des espèces déterminées de la zone spéciale de conservation qui sont définis par les objectifs de conservation. C’est pourquoi aussi le huitième considérant de la directive « habitats » rattache les mesures de conservation visées à l’article 6, paragraphe 1, aux objectifs de conservation.
2.      Objectifs de conservation pour les zones de protection spéciale (ZPS) au titre de la directive « oiseaux »
65.      Les considérations exposées jusqu’à présent concernant la définition d’objectifs de conservation pour les zones spéciales de conservation au titre de la directive « habitats » ne sont pas directement transposables aux ZPS au titre de la directive « oiseaux ». Certes, l’article 7 de la directive « habitats » prévoit que les paragraphes 2 à 4 de l’article 6 sont applicables aux ZPS, l’article 6, paragraphe 3, présupposant l’existence d’objectifs de conservation. Cependant, l’article 4, paragraphe 4, et l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » ne sont pas applicables aux ZPS.
66.      En effet, c’est l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux » qui reste applicable aux ZPS. Si, ces obligations de protection sont formulées de manière moins spécifique, elles visent en pratique à assurer une protection équivalente à l’article 4, paragraphe 4, et à l’article 6, paragraphe 1, de la directive « habitats » dans les ZPS (28). Or, une protection équivalente comprend la définition d’objectifs de conservation.
67.      D’ailleurs, l’établissement de priorités et l’identification d’exigences écologiques sont déjà inscrits à l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive « oiseaux ». En effet, selon ces dispositions, des mesures de conservations spéciale doivent être prises compte tenu des besoins de protection des espèces. Ces besoins dépendent de la situation particulière de la ZPS concernée (29).
68.      C’est pourquoi la Cour a déjà confirmé, dans l’arrêt Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a., que les États membres doivent également définir des objectifs de conservation pour les ZPS au titre de la directive « oiseaux » (30).
D.      Conséquences pour l’évaluation appropriée des incidences
69.      Cependant, découle-t-il de l’obligation de définir des objectifs de conservation que, en l’absence de définition de tels objectifs, il n’est pas permis de procéder à une évaluation appropriée des incidences ?
70.      Il convient d’admettre qu’une évaluation appropriée des incidences serait effectivement impossible si des objectifs de conservation ne pouvaient pas être identifiés en l’absence de définition spécifique à un site.
71.      En effet, ainsi que nous l’avons déjà expliqué (31), l’objet de l’évaluation prévue à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » est la compatibilité du plan ou projet avec les objectifs de conservation du site.
72.      Comme SU et Wild Ireland Defence le soulignent à juste titre, c’est la raison pour laquelle la Cour a constaté tout récemment que les objectifs de conservation du site constituent un point de référence obligatoire pour l’évaluation appropriée des incidences (32). Or, il ressort également du contexte plus général de ce constat que la Cour parlait effectivement d’objectifs de conservation que les autorités compétentes doivent définir spécifiquement pour les sites concernés (33).
73.      Toutefois, il n’y a pas lieu de déduire de cela qu’il est impératif que des objectifs de conservation aient été définis pour pouvoir procéder à une évaluation appropriée des incidences, en effet, si besoin, il est possible d’identifier des objectifs de conservation autrement (voir sous 1.). La directive « habitats » prévoit des évaluations appropriées des incidences sur cette base, du moins à titre transitoire, sans que cela diminue la protection des sites (voir sous 2.)
1.      Identification provisoire d’objectifs de conservation
74.      Les experts des promoteurs de projets et les autorités chargées d’accorder les autorisations peuvent déduire les objectifs de conservation nécessaires aux fins d’une évaluation, notamment, des informations qui ont conduit à la désignation du site concerné (34) et qui figurent dans le formulaire standard des données (35) concernant ce site (36), ainsi que, le cas échéant, en prenant en considération des constats relatifs à d’autres espèces et habitats présents sur ledit site (37).
75.      En effet, pour évaluer si un plan ou projet affecte des objectifs de conservation, il suffit en général de se fonder sur l’hypothèse que les objectifs de conservation s’appliquent à tous les habitats et espèces à protéger présents sur le site. Concernant les zones spéciales de conservation au titre de la directive « habitats », il s’agit des types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de cette directive, ainsi que des espèces typiques qu’ils abritent (article 1er, sous e)) et des espèces figurant à l’annexe II. Concernant les ZPS, il s’agit des espèces d’oiseaux figurant à l’annexe I de la directive « oiseaux » et des espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière ainsi que des habitats de ces espèces. Seuls les habitats ou les espèces qui sont (à juste titre) considérés comme insignifiants peuvent ne pas être pris en considération (38).
76.      En outre, il peut être nécessaire d’étendre les objectifs de conservation à certaines perspectives d’évolution lorsqu’une amélioration de l’état de types d’habitats naturels ou des populations d’espèces est nécessaire pour rétablir leur état de conservation favorable(39). En effet, conformément à l’article 4, paragraphe 4, de la directive « habitats », les États membres doivent établir les priorités pour les sites notamment en fonction de leur importance pour le rétablissement d’un état de conservation favorable d’un type d’habitat naturel figurant à l’annexe I ou d’une espèce figurant à l’annexe II.
77.      Pour les ZPS au titre de la directive « oiseaux », les États membres doivent le cas échéant aussi inclure des objectifs d’évolution dans les objectifs de conservation, en effet, conformément à l’article 3, paragraphe 1, ils doivent maintenir ou rétablir une diversité et une superficie suffisantes d’habitats pour toutes les espèces d’oiseaux.
78.      Par conséquent, il convient d’inclure des perspectives d’évolution lorsque ces dernières sont nécessaires compte tenu de l’état de conservations des types d’habitats et des espèces concernés au sein de Natura 2000 dans son ensemble, des caractéristiques du site ainsi que des perspectives d’évolution et des objectifs de conservation des autres sites Natura 2000.
79.      Par ailleurs, la Commission explique de manière convaincante qu’une évaluation appropriée des incidences en l’absence de définition d’objectifs de conservation spécifiques au site peut impliquer pour les demandeurs d’autorisations et les autorités chargées de les accorder des obligations particulières en matière d’instruction et de preuve. Des objectifs de conservation définis en se fondant sur une base scientifique solide sont nettement plus fiables que des objectifs de conservation identifiés seulement provisoirement à l’occasion d’une évaluation appropriée des incidences. C’est pourquoi des recherches supplémentaires peuvent être nécessaires pour satisfaire aux exigences en matière d’évaluation. En effet, comme nous l’avons dit, cette évaluation doit dissiper tout doute raisonnable quant à l’absence d’incidences défavorables du projet sur le site concerné en tant que tel, sur le fondement de constats complets, précis et définitifs, compte tenu des meilleures connaissances scientifiques en la matière (40). C’est pourquoi il faut également qu’il ne fasse aucun doute que les objectifs de conservation sur lesquels est basée l’évaluation sont suffisants.
80.      La Commission a une approche similaire dans une récente proposition de réglementation. Celle-ci doit permettre d’utiliser des données ou des informations pouvant remonter jusqu’à cinq ans, à condition de tenir compte des objectifs de conservation spécifiques définis pour les sites (41). Cette proposition implique qu’une évaluation appropriée des incidences est possible également en l’absence de définition d‘objectifs de conservation spécifiques au site. Dans ce cas, il faudrait seulement utiliser des données plus récentes. Cette proposition illustre également l’avis de la Commission selon lequel des objectifs de conservation spécifique au site pourraient faciliter la réalisation d’une évaluation appropriée des incidences.
81.      Par conséquent, il y a lieu de conclure qu’une évaluation appropriée des incidences peut être réalisée en pratique sur la base d’objectifs de conservation identifiées provisoirement lorsque les autorités compétentes n’ont pas encore défini d’objectifs de conservation spécifiques au site.
2.      Possibilité de réaliser l’évaluation appropriée des incidences sur la base d’objectifs de conservation provisoires
82.      Pour les sites désignés au titre de la directive « habitats », le législateur a même supposé implicitement une telle méthode consistant à identifier provisoirement des objectifs de conservation, ce que Knocknamona, l’Agence et l’Irlande soulignent à juste titre. En effet, l’article 4, paragraphe 4, accorde aux États membres un délai de six ans pour établir des priorités et donc les objectifs de conservation des zones spéciales de conservation, après que la Commission a inscrit ces zones sur la liste des sites d’importance communautaire de l’Union, c’est-à-dire après qu’elle les a désignées en tant que sites Natura 2000 (42). Toutefois, pendant ce délai, conformément à l’article 4, paragraphe 5, les sites sont déjà soumis à l’article 6, paragraphe 3, disposition pour l’application de laquelle, comme nous l’avons déjà dit (43), les objectifs de conservation sont un point de référence obligatoire.
83.      SU et Wild Ireland Defence considèrent qu’une telle identification provisoire d’objectifs de conservation ne serait permise que pendant la période transitoire accordée expressément par la directive « habitats ». C’est pourquoi, la directive « oiseaux » ne prévoyant pas une telle période transitoire, cette identification provisoire serait totalement exclue concernant la ZPS en cause en l’espèce.
84.      À cet égard, il convient d’admettre qu’il est nécessaire que des objectifs de conservation soient définis immédiatement ou du moins dans les délais, afin de garantir une protection optimale pour les besoins du site concernée. Tant que les objectifs de conservation n’ont pas été définis, les priorités de protection du site ne sont pas connues. Par conséquent, il n’apparaît pas encore clairement comment il convient de répartir les moyens par nature limités à disposition pour l’administration du site entre les différents objectifs de conservation. En outre, des conflits entre différents objectifs de conservation peuvent bloquer des mesures de conservation tant que l’objectif prioritaire n’est pas connu (44).
85.      De surcroît, l’absence d’objectifs de conservation empêche le suivi efficace de la conditionnalité conformément à l’article 93, paragraphe 2, et à l’annexe II du règlement no 1306/2013 (45), et donc le respect de l’article 6, paragraphes 1 et 2, de la directive « habitats » dans le cadre de l’exploitation de terres agricoles. En effet, des objectifs de conservation sont nécessaires pour déterminer les obligations des agriculteurs à cet égard. S’il est impossible de déterminer ces obligations, il impossible de contrôler le respect de celles-ci (46). Puisqu’une condition de l’octroi d’aides agricoles ne serait ainsi pas respectée, l’absence d‘objectifs de conservation pourrait faire obstacle au paiement d’aides agricoles aux États membres (47).
86.      Cependant, ainsi que le souligne Curns, tous ces éléments concernent davantage l’administration de sites protégés et moins l’évaluation des incidences défavorables de projets sur ces sites.
87.      Toutefois, si aucune période transitoire n’est prévue pour les ZPS dans la directive « oiseaux », c’est avant tout parce que cette directive ne comporte pas de règles expresses relatives aux objectifs de conservation ou à la définition de ces objectifs. C’est seulement à lumière de la directive « habitats », adoptée ultérieurement, que les États membres doivent définir des objectifs de conservation aussi pour les ZPS au titre de la directive « oiseaux ». Néanmoins, il est impossible de présumer qu’en adoptant la directive « habitats » le législateur ait voulu imposer implicitement, et sans prévoir une période transitoire comparable, des exigences plus strictes en matière d’évaluation appropriée des incidences concernant les ZPS que concernant les zones spéciales de conservation au titre de la directive « habitats ».
88.      D’ailleurs, la Cour s’est déjà souvent prononcée sur l’application de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » à des ZPS, sans que des objectifs spécifiques au sites semblent avoir été fixés (48).
89.      En outre, l’effet protecteur de l’évaluation appropriée des incidences de plans ou projets n’est normalement pas amoindri lorsqu’il est pallié à l’absence d’objectifs et de priorités de conservation spécifiques au site par l’identification provisoire de tels objectifs. En effet, lorsque tous les habitats et les espèces présents, ainsi que les perspectives d’évolution, sont pris en considération de manière égale, contrairement à ce que soutiennent SU et Wild Ireland Defence, cette évaluation a tendance à entraîner une protection plus étendue du site que lorsque les objectifs de conservation précisent l’importance des différents objets de la protection.
90.      Ainsi le formulaire standard des données concernant la ZPS Blackwater Callows mentionne au total dix espèces d’oiseaux figurant à l’annexe I (49), alors que les objectifs de conservation (50) qui ont désormais été définis n’en mentionnent que cinq. Si les autres espèces ont à juste titre été considérées comme non significatives lors de la détermination des objectifs de conservation, des incidences sur ces espèces ne pourraient donc pas s’opposer à un projet.
91.      En l’absence de définition d’objectifs de conservation spécifiques au site, c’est-à-dire eu égard à des objectifs définis provisoirement, il serait probablement nettement plus difficile, voire impossible, de justifier cette conclusion. En effet, la définition d’objectifs de conservation spécifiques au site et l’établissement de priorités qu’elle implique, suppose une appréciation scientifique approfondie des caractéristiques du site concerné (51) qui fait encore défaut dans le cadre d’une identification seulement provisoire d’objectifs de conservation. C’est ce qui justifie, en l’absence d’objectifs de conservation spécifiques au site, de faire l’hypothèse que tous les habitats, espèces et perspectives de développements sont également significatives et donc à protéger.
92.      Ainsi que le montre l’argumentation de la Commission, que nous avons déjà examinée (52), des objectifs de conservation spécifiques au site peuvent faciliter en pratique l’autorisation de projets.
93.      Il convient d’ajouter qu’une évaluation appropriée des incidences eu égard à des objectifs de conservation identifiées provisoirement peut entraîner d’autres problèmes lorsqu’elle aboutit à la conclusion que le projet est susceptible d’affecter le site en tant que tel. Dans ce cas, se pose la question d’une autorisation éventuellement accordée à titre exceptionnel pour des raisons impérieuses d’intérêt général conformément à l’article 6, paragraphe 4, de la directive « habitats ». Toutefois, en l’espèce, la Cour n’a pas à juger s’il est possible de procéder à la mise en balance nécessaire à cet effet en l’absence de définition d’objectifs de conservation spécifiques au site et sans que des priorités aient été établis. En effet, dans les affaires au principal, selon la juridiction de renvoi, rien n’indique que les parcs éoliens autorisés puissent affecter de quelconques objectifs de conservation envisageables.
94.      Par conséquent, lorsqu’un État membre n’a pas encore défini d’objectifs de conservation spécifiques pour un site Natura 2000 concerné par un plan ou projet, l’évaluation conformément à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » doit être basée sur l’hypothèse que les objectifs de conservation d’un site désigné au titre de cette directive englobent tous les types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de cette directive, ainsi que des espèces typiques qu’ils abritent, et toutes les espèces figurant à l’annexe II qui y sont présentes, et que les objectifs de conservation d’une ZPS incluent toutes les espèces migratrices qui y sont présentes figurant à l’annexe I de la directive « oiseaux » ainsi que les espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière. De surcroît, il peut être nécessaire d’inclure dans les objectifs de conservation ainsi définis les perspectives d’évolution du site qui, compte tenu de l’État de conservation des types d’habitats et des espèces concernés au sein de Natura 2000 dans son ensemble, des caractéristiques du site ainsi que des perspectives d’évolution et des objectifs de conservation des autres sites Natura 2000, sont nécessaires pour permettre le rétablissement d’habitats et de populations. Il est possible d’exclure seulement des habitats et des espèces non significatifs.
E.      Conséquences pour la pré-évaluation
95.      Les considérations que nous venons d’exposer concernant l’importance d’objectifs de conservation spécifiques aux fins de l’évaluation appropriée des incidences conformément à l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats » valent également pour la pré‑évaluation visant à déterminer si une telle évaluation est effectivement nécessaire.
96.      Ainsi que nous l’avons déjà exposé, c’est eu égard à ces objectifs de conservation qu’il convient de réaliser cette évaluation (53). Toutefois, la pré-évaluation ne présuppose pas non plus que les États membres fixent auparavant des objectifs de conservation spécifiques aux sites. En effet, il suffit d’identifier ces objectifs en fonction des caractéristiques des sites.
97.      Le législateur a prévu implicitement cette possibilité pour les zones spéciales de conservations au titre de la directive « habitats », pendant la période transitoire, conformément à l’article 4, paragraphe 4, exactement comme pour l’évaluation appropriée des incidences proprement dite. Cette possibilité doit exister à plus forte raison concernant les ZPS au titre de la directive « oiseaux », dans laquelle l’expression objectifs de conservation n’est pas employée et qui ne comporte pas non plus d’obligation explicite en ce sens ni de délai à cet effet.
98.      C’est pourquoi il n’y a pas lieu non plus d’en attendre une diminution de l’effet de protection du système de l’évaluation appropriée des incidences concernant la pré-évaluation. Au contraire, en l’absence d’objectifs de conservation, il devrait être généralement plus difficile d’exclure dès le stade de la pré-évaluation une affectation significative d’un site Natura 2000.
99.      Premièrement, il est possible que soient présents sur le site des habitats, des espèces ou des perspectives d’évolution, auxquels des objectifs de conservation spécifiques à ce site accorderaient une signification moindre. Or, dans le cadre d’objectifs de conservation provisoire, cela n’est pas possible.(54) C’est pourquoi, la possibilité que ces habitats, espèces ou perspectives d’évolution soient affectés doit être prise en considération lors de la pré-évaluation et conduire à une évaluation appropriée complète.
100. Deuxièmement, en l’absence d’objectifs de conservation spécifiques au site, il est possible que surgissent des doutes quant à l’étendue des objectifs de conservation provisoires, notamment en raison de lacunes dans les informations disponibles relatives aux habitats, espèces et perspectives d’évolution présents sur le site et susceptibles d’être affectés par le projet. Si ces doutes sont impossibles à dissiper facilement, une évaluation appropriée complète est nécessaire ne serait-ce que pour clarifier les objectifs de conservation.
101. C’est pourquoi il en va de la pré-évaluation comme de l’évaluation appropriée proprement dite : lorsqu’un État membre n’a pas encore défini d’objectifs de conservation spécifiques à un site concerné par un plan ou projet, la pré-évaluation visant à déterminer si une évaluation conformément à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive « habitats » est nécessaire doit être basée sur l’hypothèse que les objectifs de conservation d’un site désigné au titre de cette directive incluent tous les types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de cette directive, ainsi que des espèces typiques qu’ils abritent, et toutes les espèces figurant à l’annexe II qui y sont présentes, et que les objectifs de conservation d’une ZPS englobent toutes les espèces migratrices qui y sont présentes figurant à l’annexe I de la directive « oiseaux » ainsi que les espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière. De surcroît, il peut être nécessaire d’inclure dans les objectifs de conservation ainsi définis les perspectives d’évolution du site qui, compte tenu de l’État de conservation des types d’habitats et des espèces concernés au sein de Natura 2000 dans son ensemble, des caractéristiques du site ainsi que des perspectives d’évolution et des objectifs de conservation des autres sites Natura 2000, sont nécessaires pour permettre le rétablissement d’habitats et de populations. Il est possible d’exclure seulement des habitats et des espèces non significatifs (55).
F.      Limitation des effets dans le temps de l’arrêt ?
102. Enfin, dans le cas où la Cour ne partagerait pas notre avis et considérerait que, pour pouvoir réaliser une évaluation appropriée et une pré-évaluation des incidences, il faut que des objectifs de conservation spécifiques au site aient été définis, elle devait au moins limiter dans le temps les effets de sa décision.
103. Certes l’interprétation que la Cour donne d’une règle de droit de l’Union, dans l’exercice de la compétence que lui confère l’article 267 TFUE, éclaire et précise la signification et la portée de cette règle, telle qu’elle doit ou aurait dû être comprise et appliquée depuis le moment de son entrée en vigueur (56). Toutefois, ce n’est qu’à titre exceptionnel que la Cour peut, par application d’un principe général de sécurité juridique inhérent à l’ordre juridique de l’Union, être amenée à limiter la possibilité pour tout intéressé d’invoquer une disposition qu’elle a interprétée en vue de mettre en cause des relations juridiques établies de bonne foi. Pour qu’une telle limitation puisse être décidée, il est nécessaire que deux critères essentiels soient réunis, à savoir la bonne foi des milieux intéressés et le risque de troubles graves (57).
104. Ces conditions seraient remplies si la Cour devait juger que, concernant les ZPS au titre de la directive « oiseaux », l’évaluation appropriée des incidences et la pré-évaluation de la nécessité d’une telle évaluation ne sont possibles qu’après que les États membres ont défini des objectifs de conservation spécifiques aux sites.
105. Il est à craindre que, pour de nombreuses ZPS, les États membres n’aient pas encore défini d’objectifs de conservation spécifiques. En effet, il ne doivent compter sur une obligation à cet égard que depuis l’arrêt du 12 septembre 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:733). Il en est ainsi parce que, concernant les ZPS, cette obligation n’est inscrite expressément ni dans la directive « oiseaux » ni dans la directive « habitats ». Contrairement à la directive « habitats », qui prévoit des délais précis de définition des objectifs de conservation, la directive « oiseaux » n’emploie même pas l’expression « objectifs de conservation ».
106. Même si la Cour ne reconnaissait pas la bonne foi des États membre concernant les ZPS, il n’y aurait pas lieu de reprocher cela aux promoteurs de projets, qui, confiant dans les règles nationales applicables, ne devaient pas s’attendre à ne pas pouvoir obtenir d’autorisation légale en raison de l’absence d’objectifs de conservation spécifiques au site. Dans ses conseils méthodologiques, la Commission indique également qu’une évaluation appropriée en l’absence d’objectifs de conservation spécifiques aux sites compromet le respect des exigences de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats », mais reste possible (58).
107. Il y a en outre un risque de troubles graves. À l’heure actuelle, personne ne peut savoir combien de ZPS sont concernées par ce problème et encore moins combien d’évaluations appropriées des incidences effectivement réalisées seraient susceptibles d’être attaquées en raison de cette lacune. C’est pourquoi, cela pourrait entraîner des retards importants de réalisation de plans ou projets engagés de bonne foi (59), sans que ces retards soient justifiés par des effets défavorables sur des sites Natura 2000.
108. Lors de l’audience, l’Agence a expliqué cela avec l’exemple de Dublin : la Commission ayant émis des doutes quant à la qualité des objectifs de conservation spécifiques désormais fixés pour cinq zones de protection spéciale (ZPS) dans la baie de Dublin, il existe un risque qu’aucun projet susceptible d’entraîner le rejet d’eaux usées dans la baie ne puisse être autorisé dans la ville. À cet égard, il importerait peu que les eaux usées soient épurées par des stations d’épuration de manière à exclure tout effet néfaste sur les zones de protection spéciale.
109. Par conséquent, un arrêt en ce sens de la Cour ne devrait s’appliquer qu’à des plans ou projets autorisés après son prononcé. La Cour pourrait même envisager de limiter l’application d’une telle décision à des procédures d’autorisation ouvertes seulement après le prononcé de l’arrêt dans les présentes affaires. En effet, même concernant des procédures d’autorisation déjà en cours, il est possible que des études coûteuses relatives aux incidences aient déjà été réalisées sur la base d’objectifs identifiées provisoirement, en l’absence de définition d’objectifs de conservation spécifiques au site (60).
VI.    Conclusion
110. C’est pourquoi nous suggérons à la Cour de répondre de la manière suivante aux demandes de décision préjudicielle dans les affaires Knocknamona et
Curns :
Lorsqu’un État membre n’a pas encore défini d’objectifs de conservation spécifiques à un site concerné par un plan ou projet, l’évaluation appropriée des incidences conformément à l’article 6, paragraphe 3, première phrase, de la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, mais aussi la pré-évaluation de la nécessité d’une telle évaluation appropriée, doivent être basées sur l’hypothèse que les objectifs de conservation d’un site désigné au titre de cette directive incluent tous les types d’habitats naturels figurant à l’annexe I de cette directive, ainsi que des espèces typiques qu’ils abritent, et toutes les espèces figurant à l’annexe II qui y sont présentes, et que les objectifs de conservation d’une ZPS englobent toutes les espèces migratrices qui y sont présentes figurant à l’annexe I de la directive « oiseaux » ainsi que les espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière. De surcroît, il peut être nécessaire d’inclure dans les objectifs de conservation ainsi définis les perspectives d’évolution du site qui, compte tenu de l’État de conservation des types d’habitats et des espèces concernés au sein de Natura 2000 dans son ensemble, des caractéristiques du site ainsi que des perspectives d’évolution et des objectifs de conservation des autres sites Natura 2000, sont nécessaires pour permettre le rétablissement d’habitats et de populations. Il est possible d’exclure seulement des habitats et des espèces non significatifs.
1      Langue originale : l’allemand.
2      Dans l’affaire au principal c’est la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage (JO 1992, L 206, p. 7), telle que modifiée par la directive 2013/17/UE du Conseil, du 13 mai 2013, portant adaptation de certaines directives dans le domaine de l’environnement, du fait de l’adhésion de la République de Croatie (JO 2013, L 158, p. 193), qui est pertinente.
3      Directive 2009/147/CE du Parlement européen et du Conseil, du 30 novembre 2009, concernant la conservation des oiseaux sauvages (Version codifiée) (JO 2010, L 20, p. 7), telle que modifiée par le règlement (UE) 2019/1010 du Parlement européen et du Conseil, du 5 juin 2019 (JO 2019, L 170, p. 115).
4      Directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO 1979, L 103, p. 1).
5      Comme le relève la Commission, la demande de décision préjudicielle n’indique pas clairement si la détérioration d’habitats protégés due aux perturbations causées par les installations faisait également l’objet de l’évaluation, voir, concernant la nécessité de faire porter l’évaluation sur ce point, arrêt du 14 janvier 2016, Commission/Bulgarie (Kaliakra) (C‑141/14, EU:C:2016:8, point 59), et nos conclusions dans cette affaire (C‑141/14, EU:C:2015:577, points 94 à 99).
6      Arrêts du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 106), et du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 116).
7      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 59) ; du 29 juillet 2019, Inter-Environnement Wallonie et Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen (C‑411/17, EU:C:2019:622, point 120), et du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 38).
8      Arrêts du 24 novembre 2011, Commission/Espagne (C‑404/09, EU:C:2011:768, point 100) ; du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 139) ; du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, point 98), et du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 39).
9      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, points 43 et 44) ; du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C‑418/04, EU:C:2007:780, point 226), et du 12 avril 2018, People Over Wind et Sweetman (C‑323/17, EU:C:2018:244, point 34).
10      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 44) ; du 13 décembre 2007, Commission/Irlande (C‑418/04, EU:C:2007:780, point 254), et du 7 novembre 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a. (C‑293/17 et C‑294/17, EU:C:2018:882, point 114).
11      Nos conclusions dans l’affaire Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, points 91 à 93).
12      Arrêts du 15 juin 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477, point 42), et arrêt du 6 mars 2025, Waltham Abbey Residents Association (C‑41/24, EU:C:2025:140, point 48).
13      Voir à titre d’exemple nous conclusions l’affaire Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:39, point 105).
14      Arrêt du 8 novembre 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838, point 49).
15      Arrêt du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 46).
16      Concernant les perspectives d’évolution, voir points 76 à 78 des présentes conclusions.
17      Voir arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 47), et du 4 octobre 2007, Commission/Italie (C‑179/06, EU:C:2007:578, point 35).
18      Arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 48), du 11 avril 2013, Sweetman e.a. (C‑258/11, EU:C:2013:220, point 30), et du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 112).
19      Agence européenne pour l’environnement, Natura 2000 sites designated under the EU Habitats and Birds Directives (publié le 5 novembre 2025), https://www.eea.europa.eu/en/analysis/indicators/natura-2000-sites-designated-under.
20      Voir point 49 des présentes conclusions.
21      Voir, par exemple, arrêt du 26 avril 2017, Commission/Allemagne (C‑142/16, EU:C:2017:301, points 29 à 33).
22      Il s’agit de versions anglaise, danoise, française, grecque, italienne, néerlandaise, portugaise et espagnole. Les autres versions linguistiques n’ont pas fait l’objet de la procédure législative qui a conduit à l’adoption de l’article 6, paragraphe 3, de la directive « habitats ».
23      Arrêts du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, points 46 à 53) ; du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, points 64 et 65), et du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687, points 105 et 106).
24      Arrêts du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, point 46) ; du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 64), et du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687, point 105).
25      Voir également arrêts du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 213), et du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, point 59).
26      Arrêts du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, point 59), et du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 157).
27      Arrêts du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, point 207), du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, points 49 et 50), et du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 155).
28      Voir en ce sens arrêt du 17 avril 2018, Commission/Pologne (Forêt de Białowieża) (C‑441/17, EU:C:2018:255, points 207 à 209 ainsi que 213 et 221).
29      En ce sens, arrêt du 14 octobre 2010, Commission/Autriche (C‑535/07, EU:C:2010:602, points 62 à 66).
30      Arrêt du 12 septembre 2024, (C‑66/23, EU:C:2024:733, point 46).
31      Voir points 47 et 48 des présentes conclusions.
32      Arrêt du 12 septembre 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:733, point 42).
33      Arrêt du 12 septembre 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:733, points 45 et 46).
34      Voir arrêts du 7 septembre 2004, Waddenvereniging et Vogelbeschermingsvereniging (C‑127/02, EU:C:2004:482, point 54), et du 7 novembre 2018, Holohan e.a. (C‑461/17, EU:C:2018:883, points 35 et 37), ainsi que nos conclusions dans les affaires CFE et Terre wallonne (C‑43/18 et C‑321/18, EU:C:2019:56, point 76) et dans l’affaire Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:150, point 45), ainsi que les conclusions de l’avocat général Ćapeta dans l’affaire Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:317, point 31).
35      Décision d’exécution de la Commission du 11 juillet 2011 concernant un formulaire d’information pour les sites Natura 2000 [notifiée sous le numéro C(2011) 4892] (JO 2011, L 198, p. 39).
36      Voir nos conclusions dans l’affaire Commission/Italie (C‑304/05, EU:C:2007:228, point 33).
37      Voir arrêt du 12 septembre 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:733, points 47 à 49).
38      Arrêt du 12 septembre 2024, Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:733, point 48), ainsi que nos conclusions dans l’affaire Commission/Italie (C‑304/05, EU:C:2007:228, point 34).
39      Voir nos conclusions dans l’affaire Vereniging Hoekschewaards Landschap (C‑281/16, EU:C:2017:476, points 52 à 63).
40      Voir arrêts cités en note 8.
41      Article 4, paragraphe 5, seconde phrase, de la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’accélération des évaluations environnementales [COM(2025)984 final, p. 28].
42      Arrêts du 17 décembre 2020, Commission/Grèce (C‑849/19, non publié, EU:C:2020:1047, point 53) ; du 29 juin 2023, Commission/Irlande (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑444/21, EU:C:2023:524, point 65), et du 21 septembre 2023, Commission/Allemagne (Protection des zones spéciales de conservation) (C‑116/22, EU:C:2023:687, point 106).
43      Voir point 72 des présentes conclusions.
44      Arrêt du 4 mars 2010, Commission/France (C‑241/08, EU:C:2010:114, point 53), et, à titre d’illustration, nos conclusions l’affaire Latvijas valsts meži (C‑434/22, EU:C:2023:595, point 41) concernant les mesures de protection contre les incendies dans les zones Natura 2000.
45      Règlement (UE) n° 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune (JO 2013, L 347, p. 549).
46      Voir arrêt du 20 novembre 2024, Espagne/Commission (T‑508/22, non publié, EU:T:2024:855, points 78 à 80).
47      Voir arrêt du 17 décembre 2020, France/Commission (C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, point 51 et jurisprudence citée).
48      Voir par exemple arrêts du 29 janvier 2004, Commission/Autriche (C‑209/02, EU:C:2004:61, points 22 et suiv.) ; du 20 septembre 2007, Commission/Italie (C‑304/05, EU:C:2007:532, points 16, 17 et 95), et du 24 novembre 2011, Commission/Espagne (C‑404/09, EU:C:2011:768, points 101 et 102).
49      https://natura2000.eea.europa.eu/?sitecode=IE0004094&views=Sites_View.
50      https://www.npws.ie/sites/default/files/protected-sites/conservation_objectives/CO004094_0.pdf.
51      À titre d’illustration, nos conclusions dans l’affaire Elliniki Ornithologiki Etaireia e.a. (C‑66/23, EU:C:2024:150, points 56 à 64).
52      Voir points 79 et 80 des présentes conclusions.
53      Voir points 50 à 56 des présentes conclusions.
54      Voir point 91 des présentes conclusions.
55      Voir point 94 des présentes conclusions.
56      Arrêts du 6 mars 2007, Meilicke e.a. (C‑292/04, EU:C:2007:132, point 34), et du 23 avril 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, point 54).
57      Arrêts du 6 mars 2007, Meilicke e.a. (C‑292/04, EU:C:2007:132, point 35), et du 23 avril 2020, Herst (C‑401/18, EU:C:2020:295, point 56).
58      Voir communication de la Commission Évaluation des plans et projets relatifs aux sites Natura 2000 – Guide de conseils méthodologiques de l’article 6, paragraphes 3 et 4, de la directive « Habitats » 92/43/CEE 2021/C 437/01 (C/2021/6913), p. 7.
59      Voir arrêt du 28 avril 2016, Borealis Polyolefine e.a. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 et C‑391/14 à C‑393/14, EU:C:2016:311, point 105).
60      Voir arrêts du 18 juin 1998, Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C‑81/96, EU:C:1998:305, points 23 t 24), concernant l’évaluation des incidences en général, et du 23 mars 2006, Commission/Autriche (C‑209/04, EU:C:2006:195, points 56 et 57), concernant l’évaluation appropriée conformément à la directive « habitats ».