62004CJ0310_ET
Pooled
Kohtuotsuse põhistus
Resolutiivosa
Pooled
Kohtuasjas C‑310/04,
mille esemeks on EÜ artikli 230 alusel 22. juulil 2004 esitatud tühistamishagi,
Hispaania Kuningriik,
esindaja: M. Muñoz Pérez, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu,
esindajad: M. Balta ja F. Florindo Gijón,
kostja,
keda toetab
Euroopa Ühenduste Komisjon,
esindajad: M. Nolin ja S. Pardo Quintillán, kohtudokumentide kättetoimetamise aadress Luxembourgis,
menetlusse astuja,
EUROOPA KOHUS (teine koda),
koosseisus: koja esimees C. W. A. Timmermans (ettekandja), kohtunikud R. Schintgen, R. Silva de Lapuerta, P. Kūris ja G. Arestis,
kohtujurist: E. Sharpston,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 19. jaanuari 2006. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 16. märtsi 2006. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
Kohtuotsuse põhistus
1. Oma hagis palub Hispaania Kuningriik Euroopa Kohtul tühistada nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001 (ELT L 270, lk 1; ELT eriväljaanne 03/40, lk 269), IV jaotise 10a peatüki, mis lisati nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 864/2004 artikli 1 punktiga 20 (ELT L 161, lk 48; ELT eriväljaanne 03/45, lk 136; edaspidi „määrus nr 1782/2003 (muudetud kujul)”; selle määruse 10a peatükk edaspidi „uus puuvilla abisüsteem”).
Õiguslik raamistik
2. Kreeka Vabariigi ühinemisel Euroopa ühendustega 1980. aastal kehtestati selle liikmesriigi ühinemisaktile lisatud protokolliga nr 4 puuvilla abisüsteem (EÜT 1979, L 291, lk 174, edaspidi „protokoll nr 4”).
3. Seda süsteemi kohaldati esmakordselt 1981. aasta saagile ning hiljem, kui Hispaania Kuningriik ja Portugali Vabariik Euroopa ühendustega 1986. aastal ühinesid, laiendati selle kohaldamist.
4. Protokolli nr 4 lõike 2 kohaselt on selle süsteemi eesmärk toetada puuvilla tootmist neis ühenduse piirkondades, mille põllumajandusele on kõnealune põllukultuur oluline, kindlustada asjaomastele tootjatele õiglane sissetulek ja stabiliseerida turgu, parandades pakkumise ja turustamise struktuure.
5. Protokolli nr 4 lõige 3 sätestab nii selle algses kui ka nõukogu 22. mai 2001. aasta määrusest (EÜ) nr 1050/2001, millega kohandatakse kuuendat korda Kreeka ühinemisaktile lisatud protokolliga nr 4 kehtestatud puuvilla abisüsteemi (EÜT L 148, lk 1; ELT eriväljaanne 03/30, lk 330), tulenevas sõnastuses, et osutatud süsteem „hõlmab tootmistoetuse andmist”.
6. Protokolli nr 4 lõige 6, muudetud määrusega nr 1050/2001, sätestab, et „[n]õukogu teeb komisjoni ettepaneku põhjal kvalifitseeritud häälteenamusega ja pärast konsulteerimist Euroopa Parlamendiga otsuse käesoleva protokolli alusel kehtestatud süsteemi tehtavate vajalike muudatuste kohta ja võtab vastu selle protokolli rakendamiseks vajalikud üldeeskirjad”.
7. Nimetatud lõike 6 alusel võttis nõukogu 22. mail 2001 vastu määruse (EÜ) nr 1051/2001 puuvilla tootmistoetuste kohta (EÜT L 148, lk 3; ELT eriväljaanne 03/32, lk 332).
8. Selle määruse artiklitest 2, 11 ja 12 tuleneb, et toorpuuvilla tootmistoetuse suurus võrdub selle määrusega kindlaks määratud erinevusega toorpuuvilla soovitushinna ja maailmaturuhinna vahel ning et seda toetust makstakse toorpuuvillatehastele toorpuuvilla osas, mis on ostetud vähemalt sama määrusega kindlaks määratud miinimumhinnaga võrdse hinnaga.
9. Komisjon võttis ühise põllumajanduspoliitika reformi raames vastu määruse nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks.
10. Ühtlustamaks puuvilla, oliiviõli, toortubaka ja humala toetuskavasid teiste ühise põllumajanduspoliitika sektorite toetuskavadega, võttis nõukogu vastu määruse nr 864/2004.
11. Määruse nr 864/2004 põhjendustes 1, 2, 5, 6, 7, 22 ja 23 on öeldud:
„(1) Tootjate otsetoetuse toodangust lahtisidumine ja ühtse toetuskava sisseseadmine on ühise põllumajanduspoliitika reformiprotsessi möödapääsmatud elemendid, mille eesmärgiks on suunduda hinna- ja tootmistoetuste poliitikalt talupidajate sissetulekutoetustele. Määrusega (EÜ) nr 1782/2003 kehtestati need elemendid paljude erinevate põllumajandustoodete puhul.
(2) Ühise põllumajanduspoliitika kesksete eesmärkide saavutamiseks tuleks puuvilla, oliiviõli, toortubaka ja humala toetus üldiselt lahti sidestada ja integreerida ühtsesse toetuskavasse.
[...]
(5) Puuvillasektoris praegu toimiva abisüsteemi täielik integreerimine ühtse toetuskavaga tooks kaasa tootmise katkemise ohu ühenduse puuvillatootmispiirkondades. Osa toetusest tuleks seetõttu jätkuvalt sidestada puuvillakasvatusega põllukultuuripõhise toetuse kaudu abikõlbliku hektari kohta. Toetuse summa arvutamisel tuleks tagada sellised majandustingimused, mis sellele põllukultuurile pühendunud piirkondades võimaldaksid jätkata tegevust puuvillasektoris ja vältida puuvilla väljatõrjumist teiste kultuuride poolt. Selle eesmärgi saavutamiseks on põhjendatud seada kogu kättesaadava toetuse määraks hektari ja liikmesriigi kohta 35% riigi osast tootjatele kaudselt makstud toetuses.
(6) Ülejäänud 65% riigi osast tootjatele kaudselt läinud toetuses peaks olema kättesaadav ühtsele toetuskavale.
(7) Keskkonnakaitselistel põhjustel tuleks kehtestada baaskülvipind liikmesriigi kohta, et piirata pindala, millele külvatakse puuvilla. Lisaks tuleks abikõlblike alade osas piirduda nendega, mille kohta on liikmesriigid loa andnud.
[...]
(22) Puuvillatoetuse ja toortubakatoetuse toodangust lahtisidumine võib nõuda teatavaid restruktureerimistegevusi. Täiendav ühenduse toetus liikmesriikide tootmispiirkondadele, kus maksti ühenduse toetust puuvilla ja toortubaka eest aastatel 2000, 2001 ja 2002, tuleks teha kättesaadavaks vahendite ülekandmise teel finantsprognooside rubriigist 1a rubriiki 1b. Seda täiendavat toetust tuleks kasutada vastavalt nõukogu 17. mai 1999. aasta määrusele (EÜ) nr 1257/1999 Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) toetuse kohta maaelu arendamiseks.
(23) Puuvilla-, oliiviõli- ja tubakasektori tootjatele sissetulekutoetuse maksmise sujuvaks jätkamiseks tuleks jätta kohaldamata võimalus edasi lükata nende toetuskavade integreerimine ühtsesse toetuskavasse.”
12. Määrusega nr 864/2004 lisatakse määruse nr 1782/2003 IV jaotisele 10a peatükk pealkirjaga „Puuvilla eritoetused”, milles sisalduvad artiklid 110a–110f.
13. Määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) artiklites 110a–110c on öeldud:
„Artikkel 110a
Reguleerimisala
Toetust makstakse CN-koodi 5201 00 alla kuuluva puuvilla tootjatele käesolevas peatükis sätestatud tingimustel.
Artikkel 110b
Abikõlblikkus
1. Toetust antakse abikõlbliku puuvillakasvatusmaa hektari kohta. Selleks, et maa oleks abikõlblik, paikneb see põllumajandusmaal, millel liikmesriik on puuvillakasvatust lubanud, külvatud on heakskiidetud sorte ja neid hoitakse vähemalt puuvillakupra avanemiseni normaalsetel kasvutingimustel.
Kui puuvillakupra avanemist siiski ei toimu erandlike ilmastikutingimuste tõttu, mida selline liikmesriik on tunnistanud, jäävad täielikult puuvillaga külvatud maa-alad abikõlblikeks, kui kõnealuseid maa-alasid pole kuni puuvillapalli avanemiseni kasutatud muudel eesmärkidel kui puuvilla tootmiseks.
2. Liikmesriigid kiidavad heaks lõikes 1 osutatud maa ja sordid vastavalt üksikasjalikele eeskirjadele ja tingimustele, mis kehtestatakse artikli 144 lõikes 2 osutatud korras.
Artikkel 110c
Baaskülvipinnad ja summad
1. Käesolevaga kehtestatakse järgmised baaskülvipinnad:
– Kreeka:		370 000 ha
– Hispaania:
70 000 ha
– Portugal:
360 ha.
2. Toetussummad abikõlbliku hektari kohta on järgmised:
– Kreeka: 		594 eurot 300 000 hektari puhul ja 342,85 eurot ülejäänud 70 000 hektari puhul
– Hispaania: 	1039 eurot
– Portugal: 	556 eurot
[…]”.
14. Määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) artiklid 110d–110e käsitlevad heakskiidetud tootmisharudevahelisi organisatsioone, mis koosnevad puuvillakasvatajatest ja vähemalt ühest puuvillakiu seemnetest eraldajast ja „kelle eesmärgiks on eelkõige kvaliteedilt sobiva seemnetest eraldamata puuvilla tarnimine puuvillakiu seemnetest eraldajale”. Need tootmisharudevahelised organisatsioonid võivad otsustada diferentseerida kuni poole kogu toetussummast, millele nende talupidajatest liikmetel on õigus, vastavalt organisatsiooni määratud skaalale, mis võtab arvesse eelkõige tarnitava seemnetest eraldamata puuvilla kvaliteeti.
15. Määrusega nr 864/2004 lisati määrusele nr 1782/2003 ka IVb jaotis pealkirjaga „Finantsülekanded”, millesse kuulub muu hulgas artikkel 143d pealkirjaga „Finantsülekanne restruktureerimiseks puuvillapiirkondades” ja mis on sõnastatud järgmiselt:
„Alates 2007. eelarveaastast tehakse kättesaadavaks teatav summa eurodes [22 miljonit] kalendriaasta kohta, lähtudes keskmistest puuvillakuludest aastatel 2000, 2001 ja 2002, ühenduse täiendava toetusena meetmetele puuvillatootmispiirkondades maaelu arengukava alusel, mida rahastab EAGGF tagatisrahastu kooskõlas määrusega (EÜ) nr 1257/1999.”
16. Viimaks lisatakse määrusega nr 864/2004 määruse nr 1782/2003 artiklile 153 muu hulgas lõige 4a, millega tunnistatakse kehtetuks määrus nr 1051/2001, mida kohaldatakse siiski turustusaasta 2005/2006 suhtes. Määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) artikli 156 lõike 2 punkti g kohaselt kohaldatakse uut puuvilla abisüsteemi alates 1. jaanuarist 2006 külvatud puuvilla puhul.
Poolte nõuded
17. Hispaania valitsus palub Euroopa Kohtul:
– tühistada määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatükk;
– mõista kohtukulud välja nõukogult.
18. Nõukogu palub Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata ja mõista kohtukulud välja hagejalt.
19. Euroopa Ühenduste Komisjon, kellel lubati Euroopa Kohtu presidendi 21. septembri 2004. aasta määrusega nõukogu toetuseks menetlusse astuda, palub Euroopa Kohtul jätta hagi põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
Nõukogu taotlus anda asi tagasi Euroopa Kohtule, et see määraks asja läbivaatamiseks suurkojale
20. 5. aprillil 2006 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud kirjaga palus nõukogu anda asi tagasi Euroopa Kohtule, et see määraks asja läbivaatamiseks suurkojale.
21. See taotlus esitati Euroopa Kohtu põhikirja artikli 16 kolmanda lõigu alusel, mille kohaselt tuleb Euroopa Kohus kokku suurkojana, kui menetluse pooleks olev liikmesriik või ühenduse institutsioon seda taotleb, ning samuti Euroopa Kohtu kodukorra artikli 44 lõike 4 alusel, mille kohaselt võib kohtukoosseis, kellele kohtuasi on määratud, igas menetluse staadiumis anda asja tagasi Euroopa Kohtule, et see määraks asja läbivaatamiseks suuremale kohtukoosseisule.
22. Selle kohta tuleb märkida, et Euroopa Kohtu põhikirja artikli 16 kolmanda lõigu kohaselt on Euroopa Kohus kohustatud kokku tulema suurkojana, kui menetluse pooleks olev ühenduse institutsioon seda taotleb, samas kui asja tagasi saatmine kodukorra artikli 44 lõike 4 tähenduses on meede, mille üle võib kohtukoosseis, kellele kohtuasi on määratud, põhimõtteliselt ise omal algatusel vabalt otsustada.
23. Kui pidada lubatavaks, et artikli 16 kolmanda lõigu alusel võib taotluse esitada menetluse hilises etapis, st käesoleval juhul pärast suulise menetluse lõppu ja otsuse tegemise etapis, võib see kaasa tuua olulise viivituse menetluse kulgemises ja seega tulemuse, mis on ilmselgelt vastuolus korrakohase õigusemõistmise kohustusega, mille kohaselt peab Euroopa Kohus tagama, et talle esitatud kohtuasjades tehakse otsus tõhusa menetluse tulemusena ja mõistlike tähtaegade jooksul.
24. Lisaks on Euroopa Kohus käesoleval juhul leidnud, et tema käsutuses on kogu otsuse tegemiseks vajalik teave.
25. Seetõttu tuleb nõukogu taotlus rahuldamata jätta.
Hagi
26. Oma hagi toetuseks tugineb Hispaania valitsus neljale väitele, mis käsitlevad vastavalt protokolli nr 4 rikkumist, põhjendamiskohustuse rikkumist, võimu kuritarvitamist ning proportsionaalsuse ja õiguspärase ootuse üldpõhimõtete rikkumist.
Esimene väide, mis käsitleb protokolli nr 4 rikkumist.
Poolte argumendid
27. Esimeses väites väidab Hispaania valitsus, et määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatüki artikkel 110b, mis sätestab puuvilla eritoetuse abikõlblikkuse ainsa tingimusena selle, et külvipinda hooldatakse vähemalt puuvillakupra avanemiseni, on vastuolus protokolli nr 4 lõikega 3, mis on ühenduse esmase õiguse norm, ja eelkõige selles sättes ette nähtud tootmistoetuse süsteemiga.
28. Valitsus väidab, et protokolli nr 4 lõikes 3 sisalduvat „tootmise” mõistet tuleb käsitleda selliselt, et see seab puuvilla eest toetuse andmise tingimuseks selle, et saak on koristatud.
29. Protokolli nr 4 kolmandas põhjenduses toodud viidet puuvilla kui tooraine tähtsusele tuleb käsitleda selliselt, et see hõlmab koristatud puuvilla, kuna ainult seda on võimalik tööstuslikult töödelda.
30. Lisaks tähendab komisjoni 23. detsembri 1987. aasta määruse (EMÜ) nr 4006/87, millega muudetakse puuvilla käsitlevat protokolli nr 4 (EÜT L 377, lk 49; ELT eriväljaanne 02/02, lk 434), artiklis 1 toodud täpsustus, mille kohaselt käsitleb see protokoll „kraasimata või kammimata puuvilla, mis kuulub koondnomenklatuuri rubriiki nr 5201 00”, üksnes seda, et mõiste „puuvill” hõlmab koristatud puuvilla, kuna kuparde avanemise etapis on puuvill just selline.
31. Õiguse üldpõhimõtte kohaselt, mis on liikmesriikidel ühine ja mida kinnitavad muu hulgas paljud liikmesriikide tsiviilseadustikud, käsitletakse puuvilla taolist loodusvilja tootena alles pärast koristust, kuna enne seda ei eksisteeri vili õiguslikult taimest eraldiseisvana, vaid seda käsitletakse taime osana.
32. Määrusega nr 1782/2003 (muudetud kujul) uue puuvilla abisüsteemi raames toetuse saamise ainsa tingimusena kehtestatud maa hooldamise kohustus vähemalt kuni kuparde avanemiseni ei tähenda vastupidi varasematele abisüsteemidele enam seda, et puuvill peab olema koristatud.
33. Määruse nr 864/2004 põhjenduse 5 ja määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatüki sõnastus kinnitavad, et uus puuvilla abisüsteem ei ole puuvilla tootmistoetus, vaid külvitoetus.
34. Uuringud näitavad, et on tõenäoline, et pärast uue puuvilla abisüsteemi jõustumist ei ole põllumajandustootjatel enam kasulik tagada, et puuvill saavutaks teatud minimaalse kvaliteedi, ning seetõttu nad seda enam ei korista.
35. Lisaks sellele, vastavalt põllumajanduslepingu jaoks koostatud toetuste klassifikatsioonile, mis sisaldub Maailma Kaubandusorganisatsiooni asutamislepingu 1A lisas, mis kiideti heaks nõukogu 22. detsembri 1994. aasta otsusega 94/800/EÜ, mis käsitleb Euroopa Ühenduse nimel sõlmitavaid tema pädevusse kuuluvaid küsimusi puudutavaid kokkuleppeid, mis saavutati mitmepoolsete kaubandusläbirääkimiste Uruguay voorus (1986–1994) (EÜT L 336, lk 1; ELT eriväljaanne 11/21, lk 80; edaspidi „WTO põllumajandusleping”), viiakse uus puuvilla abisüsteem „oranžist kastist” (selle lepingu artikliga 6 hõlmatud tootmistoetused) üle „sinisesse kasti” (tootmise piiramise programmide raames tehtavad otsesed maksed, mis põhinevad kindlaksmääratud piirkonnal ja saakidel sama lepingu artikli 6 lõike 5 tähenduses).
36. See kinnitab, et selles uues süsteemis ei ole puuvilla tootmisele mingit tähtsust omistatud.
37. Seetõttu ei saa nimetatud süsteemi käsitleda tootmistoetuse süsteemina protokolli nr 4 lõike 3 tähenduses.
38. Nõukogu leiab, et uus puuvilla abisüsteem on täielikult kooskülas protokolliga nr 4, eelkõige selle lõikega 3, kuna selle puhul on tegemist tootmistoetuse süsteemiga, isegi kui toetuse maksmise aluseks olev asjaolu on kõnealuse kultuuri kasvatamine kuni kuparde avanemiseni.
Euroopa Kohtu hinnang
39. Esimese väitega vaidlustab Hispaania valitsus uues puuvilla abisüsteemis kehtestatud puuvilla eritoetuse abikõlblikkuse tingimuse, see tähendab et maad peab hooldatama vähemalt kuni kuparde avanemiseni, kooskõlas protokolli nr 4 lõikega 3.
40. On kindel, et kõnealune uus abikõlblikkuse tingimus ei nõua, et puuvillasaak koristatakse. Seetõttu tõstatab kõnealune väide sisuliselt küsimuse, kas protokolli nr 4 lõikes 3 ette nähtud kohustust tagada tootmistoetuse süsteemi olemasolu tuleb käsitleda selliselt, et selle süsteemi raames antava abi tingimuseks peab olema saagi koristamine.
41. Nagu nõukogu märgib, viitab tootmise mõiste oma tavatähenduses jätkuvale ja mitmes etapis toimuvale protsessile.
42. Protokollis nr 4 ei leidu selle mõiste definitsiooni ja miski selle akti tekstis ega kontekstis ei viita sellele, et nimetatud protokollis oleks tootmise mõistel selle tavatähendusest erinev ulatus.
43. Seejuures ei tähenda puuvilla kui tooraine tähtsuse rõhutamine protokolli nr 4 preambulis, et nimetatud protokoll hõlmab ainult koristatud puuvilla.
44. Äramärkimist preambuli tekstis tuleb mõista selliselt, et sellega üksnes rõhutatakse, et puuvilla kui tooraine tähtsuse tõttu ei tohi puuvilla abisüsteemil olla negatiivset mõju kaubandusele kolmandate riikidega.
45. Mis puudutab määruse nr 4006/87 artikliga 1 tehtud täpsustust, et protokoll nr 4 puudutab kraasimata või kammimata puuvilla, mis kuulub koondnomenklatuuri rubriiki nr 5201 00, siis tuleb märkida, et selle täpsustusega ei välistata mingilgi viisil puuvilla, mis on kuparde avanemise staadiumis. Selles staadiumis, nagu ka koristamise hilisemates staadiumides, on puuvill definitsioonile vastavalt kraasimata ja kammimata.
46. Tootmise, toote või vilja mõistete tähendused, mis võivad Hispaania valitsuse väitel tuleneda teatud liikmesriikide tsiviilõiguse ühistest definitsioonidest, antud juhul WTO põllumajanduslepingu jaoks koostatud toetuste klassifikatsioonist, ei ole antud juhul asjakohased.
47. Seetõttu ei saa nõustuda Hispaania valitsuse esitatud tootmise mõiste ilmselgelt kitsendava tõlgendusega, mille kohaselt hõlmab see mõiste ainult tootmise kõige viimast staadiumi, milleks on saagi koristamine.
48. Lisaks tuleb tootmise tavatähendust, mis hõlmab tootmise protsessi kogu selle ulatuses, vaadelda seoses protokolli nr 4 lõike 6 kohaselt nõukogule kuuluva ulatusliku kaalutlusõigusega, mille raames teeb nõukogu otsuse nimetatud protokolli alusel kehtestatud süsteemi tehtavate vajalike muudatuste kohta ja võtab vastu selle protokolli rakendamiseks vajalikud üldeeskirjad.
49. Selle ulatusliku kaalutlusõiguse raames võib nõukogu kehtestada abi andmise tingimusena nõude, et puuvilla kasvatamisel peab jõutama ühte või teise staadiumi.
50. Siiski peab valitud meede olema protokolli nr 4 lõikes 2 määratletud eesmärkide suhtes proportsionaalne. Küsimus, kas käesoleval juhul on seda piirangut järgitud, kuulub Hispaania valitsuse esitatud neljanda väite teise osasse.
51. Seega oli ühenduse seadusandjal põhimõtteliselt lubatud valida puuvilla abikõlblikkuse tingimuseks selle kultuuri kasvatamise üks staadium, milleks antud juhul on varasemas abisüsteemis ette nähtud saagi koristamise asemel kuparde avanemine.
52. Seetõttu ei tähenda määruse nr 864/2004 põhjenduses 5 ja määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatüki pealkirjas uue puuvilla abisüsteemi kohta tehtud viide kasvatamise eest antavale toetusele mingil juhul seda, et see toetus ei ole puuvilla tootmise eest makstav toetus protokolli nr 4 lõike 3 tähenduses.
53. Sellest lähtuvalt tuleb järeldada, et protokolli nr 4 lõikes 3 sisalduva tootmistoetuse mõistega ei ole vastuolus selle uues puuvilla abisüsteemis ette nähtud puuvilla eritoetuse abikõlblikkuse tingimus, milleks on kohustus hooldada külvipinda vähemalt kuni kuparde avanemiseni.
54. Seetõttu tuleb esimene väide tagasi lükata.
Teine väide, mis käsitleb põhjendamiskohustuse rikkumist
Poolte argumendid
55. Teises väites väidab Hispaania valitsus, et uue puuvilla abisüsteemi vastuvõtmisel ei ole järgitud EÜ artikli 253 sätestatud põhjendamiskohustust, kuna määruses nr 864/2004, mis selle süsteemi kehtestab, ei ole kusagil nimetatud põhjuseid, mille tõttu otsustas ühenduse seadusandja asendada varasema süsteemi, mis nägi ette kaudsed toetused, mida anti tootjatele toorpuuvillatehaste kaudu koristatud puuvilla alusel, süsteemiga, mis näeb ette otsetoetuse andmise tootjatele ja mille ainus tingimus on kõnealuse kultuuri kasvatamine kuni kuparde avanemiseni.
56. Nõukogu leiab, et Euroopa Kohtu praktikast üldkohaldatavate õigusaktide põhjendamisele tulenevad nõuded on täidetud. Sellega seoses tuleb märkida, et määruses nr 864/2004 on toodud üldised põhjused, millest lähtuvalt võttis ühenduse seadusandja talle kuuluva ulatusliku kaalutlusõiguse raames vastu käesolevas kohtuasjas käsitletavad sätted. Lisaks ei olnud ühenduse seadusandja kohustatud täpselt selgitama, miks ei ole uue süsteemi puhul tootmisega sidestatud toetuse maksmine seotud ei koristatud puuvilla koguse ega selle kvaliteediga, vaid teatud maa-alal kasvatatava puuvillaga.
Euroopa Kohtu hinnang
57. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab EÜ artiklis 253 nõutud põhjendus olema kohandatud asjaomase õigusakti laadiga ja sellest peab selgelt ja ühemõtteliselt ilmnema õigusakti autoriks oleva institutsiooni arutluskäik selliselt, et huvitatud isikuil oleks võimalik teada saada võetud meetme põhjused ja et ühenduse kohtul oleks võimalik teostada kohtulikku kontrolli. Ei ole nõutud, et põhjendus täpsustaks kõiki olulisi faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, kuivõrd küsimust, kas õigusakti põhjendus vastab EÜ artikli 253 nõuetele, tuleb hinnata mitte üksnes lähtuvalt selle sõnastusest, vaid samuti selle kontekstist ning puudutatud valdkonda reguleerivate õigusaktide kogumist (vt eelkõige 14. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑26/00: Madalmaad vs . komisjon, EKL 2005, lk I‑6527, punkt 113 ja viidatud kohtupraktika).
58. Kui õigusakt on mõeldud nagu antud juhul üldiseks kohaldamiseks, võib põhjendustes piirduda viitamisega ühelt poolt määruse vastuvõtmist tinginud olukorrale tervikuna ja teiselt poolt akti üldistele eesmärkidele (vt eelkõige 10. märtsi 2005. aasta otsus kohtuasjas C‑342/03: Hispaania vs . nõukogu, EKL 2005, lk I‑1975, punkt 55).
59. Lisaks on Euroopa Kohus korduvalt öelnud, et kui vaidlustatud õigusaktist ilmnevad ametiasutuse taotletavad olemuslikud eesmärgid, oleks kohatu nõuda, et erinevad tehnilised valikud oleks eraldi põhjendatud (vt eelkõige 19. novembri 1998. aasta otsus kohtuasjas C‑284/94: Hispaania vs . nõukogu, EKL 1998, lk I‑7309, punkt 30).
60. Sellega seoses tuleb märkida, et määruse nr 864/2004 preambulis on läbipaistvalt ja selgelt esitatud olukord, millest lähtudes ühenduse seadusandja kõnealuse akti vastu võttis, ning samuti selle akti üldised eesmärgid.
61. Nimetatud määruse kahest esimesest põhjendusest ilmneb, et selle aktiga kehtestatud muudatuste eesmärk on korrastada ühise põllumajanduspoliitika toetuskavad teatud sektorites, mille hulka kuulub ka puuvilla sektor, seoses nimetatud poliitika reformiga, mida teiste sektorite suhtes teostatakse määrusega nr 1782/2003.
62. Põhjenduses 2 täpsustatakse, et need eesmärgid on asjaomastes sektorites üleminek hinna- ja tootmistoetuste poliitikalt põllumajandustootjate sissetulekutoetuste poliitikale ning sellest lähtuvalt toetuse üldine lahti sidestamine ja selle integreerimine ühtsesse toetuskavasse.
63. Määruse nr 864/2004 põhjendustes 5 ja 6 on toodud põhjused, miks puuvilla toetusi täielikult lahti ei sidestata. Samuti on selles näidatud, millistel alustel tuleb määrata selle toetuse summa, mis peab jääma jätkuvalt sidestatuks, ning see summa vastab 35%-le olemasolevast kaudsest toetusest ning et ülejäänud 65% nimetatud summast on kättesaadav ühtsele toetuskavale.
64. Tuleb järeldada, et nende põhjenduste kogumist ilmneb põhieesmärk, mida institutsioon on määruse nr 864/2004 vastuvõtmisega uue puuvilla abisüsteemi kehtestamisel silmas pidanud.
65. Seetõttu ei olnud ühenduse seadusandja kohustatud sellele lisaks täpsemalt põhjendama erinevaid tehnilisi valikuid, nagu näiteks see, et puuvilla eritoetuse maksmise abikõlblikkuse tingimuseks on seatud puuvilla kasvatamine kuni kuparde avanemiseni.
66. Sellest lähtuvalt tuleb ka teine väide tagasi lükata.
Kolmas väide, mis käsitleb võimu kuritarvitamist
Poolte argumendid
67. Hispaania valitsus väidab, et määruse nr 864/2004 puhul on osas, milles sellega kehtestatakse uus puuvilla abisüsteem, tegemist võimu kuritarvitamisega, kuna see on vastu võetud protokolli nr 4 lõike 6 alusel, kuid selles märgitust erineval eesmärgil, ja põhieesmärgiga eirata protokollis sisalduvate esmase õiguse normide muutmiseks asutamislepinguga kehtestatud konkreetset menetlust.
68. Nõukogu leiab, et uue puuvilla abisüsteemi kehtestamine määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) vaidlustatud sätetega on täielikult kooskõlas protokolli nr 4 lõikes 6 nimetatud „vajalike muudatuste” mõistega, mistõttu võimu kuritarvitamise küsimust ei tõusetu.
Euroopa Kohtu hinnang
69. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt väljendanud seisukohta, on õigusakti puhul võimu kuritarvitamisega tegemist vaid siis, kui objektiivsete, asjakohaste ja vastavate tõendite põhjal selgub, et õigusakt on vastu võetud eranditult või peamiselt teiste eesmärkide saavutamiseks kui need, mida välja toodi, või asutamislepingus spetsiaalselt antud juhtumi lahendamiseks ette nähtud menetluse vältimiseks (vt eelkõige eespool viidatud 10. märtsi 2005. aasta kohtuotsus Hispaania vs . nõukogu, punkt 64 ja viidatud kohtupraktika).
70. Tuleb tõdeda, et Hispaania valitsus ei ole niisuguseid tõendeid esitanud.
71. Mis puudutab nõukogu poolt määruse nr 864/2004 vastuvõtmisel seatud eesmärke seoses uue puuvilla abisüsteemi kehtestamisega, siis ei ole võimalik ühegi toimikus sisalduva dokumendi põhjal järeldada, et nõukogu on silmas pidanud eranditult või peamiselt teiste eesmärkide saavutamist võrreldes selle määruse põhjendustes 1 ja 2 toodud eesmärkidega, see tähendab viia puuvillasektori toetuskava vastavusse teistes ühise põllumajanduspoliitika sektorites määrusega nr 1782/2003 juba alustatud reformi eesmärkidega.
72. Ka ei ole Hispaania valitsus tõendan ud, et nõukogu eesmärk määruse nr 864/2004 vastuvõtmisel protokolli nr 4 lõike 6 alusel oli eranditult või peamiselt vältida esmase õiguse sätete muutmiseks ette nähtud menetlust.
73. Selle kohta tuleb märkida, et protokolli nr 4 lõike 6 näol on tegemist õigusliku alusega, mis annab nõukogule nimetatud protokolli alusel kehtestatud puuvilla abisüsteemi tehtavate vajalike muudatuste osas ulatusliku kaalutlusõiguse.
74. Hispaania valitsus ei ole esitanud ühtegi asjaolu, mis tõendaks, et nõukogu on reaalselt silmas pidanud muud eesmärki, kui nende vajalike muudatuste tegemine, ja on seega järginud protokolli nr 4 lõikes 6 ette nähtud muudatuste kehtestamise menetlust eranditult või peamiselt selleks, et vältida asutamislepingus esmase õiguse normide muutmiseks ette nähtud menetlust.
75. Tuleb tõdeda, et määruse nr 864/2004 põhjendusest 5 tuleneb, et nõukogu pidas selle akti vastuvõtmisel puuvilla abisüsteemi muutmise osas silmas protokolli nr 4 lõikes 2 nimetatud eesmärke, milleks on toetada puuvillatootmist neis ühenduse piirkondades, kus kõnealune põllukultuur on põllumajandusele oluline, kindlustada asjaomastele tootjatele õiglane sissetulek ja stabiliseerida turgu, parandades pakkumise ja turustamise struktuure.
76. Küsimus, kas see eesmärk on täidetud, kuulub proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist käsitleva neljanda väite teise osasse. Seetõttu ei tule seda käesoleva väite raames vaadelda.
77. Arvestades eelnevat tuleb ka kolmas väide tagasi lükata.
Neljas väide, mis käsitleb proportsionaalsuse ja õiguspärase ootuse põhimõtete kui ühenduse õiguse üldpõhimõtete rikkumist
78. Esmalt tuleb uurida käesoleva väite teist poolt, mis käsitleb õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet ning seejärel esimest osa, mis puudutab proportsionaalsuse põhimõtet.
Õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumine
– Poolte argumendid
79. Hispaania valitsus väidab, et uue puuvilla abisüsteemi kehtestanud määruse nr 864/2004 vastuvõtmine kahjustab puuvillasektori ettevõtjate õiguspärast ootust, kes võisid eeldada, et neile makstakse jätkuvalt toetust, mille puhul järgitakse igal juhul protokolli nr 4 lõikes 2 nimetatud eesmärke, eelkõige puuvillatootmise toetamist teatud ühenduse piirkondades, ning nimetatud protokolli lõikes 3 ette nähtud tootmistoetuse süsteemi olemasolu nõuet.
80. Nõukogu väidab, et nimetatud määruse vastuvõtmisega ei ole kahjustatud puuvillasektori ettevõtjate õiguspärast ootust protokolliga nr 4 kooskõlas oleva abisüsteemi säilimise osas, kuna uus puuvilla abisüsteem on selle protokolli eesmärkidega täielikult kooskõlas ega põhjusta neile märkimisväärset kahju, mida väidab Hispaania valitsus, kuna nimetatud ettevõtjate sissetulekud on stabiilsed.
– Euroopa Kohtu hinnang
81. Vastavalt Euroopa Kohtu praktikale võib iga ettevõtja, kelles institutsioon on tekitanud põhjendatud lootusi, tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele. Sellegipoolest, kui ettevaatlik ja mõistlik ettevõtja võib ette näha tema huve mõjutada võiva ühenduse õigusnormi vastuvõtmist, ei saa ta sellele põhimõttele tugineda, kui see meede on juba vastu võetud. Kuigi õiguspärase ootuse kaitse põhimõte kuulub ühenduse aluspõhimõtete hulka, ei saa ettevõtjatel olla õiguspärast ootust status quo
säilimise osas, kuna ühenduse institutsioonid võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta, eriti sellises valdkonnas, nagu ühine turukorraldus, mille eesmärk on majandusliku olukorraga pidev kohanemine (vt 15. juuli 2004. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑37/02 ja C‑38/02: Di Lenardo ja Dilexport, EKL 2004, lk I‑6911, punkt 70 ja viidatud kohtupraktika).
82. Käesoleval juhul ei ole Hispaania valitsus esitanud ühtegi asjaolu, mis tõendaks, et ühenduse institutsioonid võisid tekitada asjaomastele ettevõtjatele põhjendatud lootusi puuvillasektoris antava abi suhtes enne määrusega nr 864/2004 tehtud muudatusi kohaldamisele kuulunud õigusnormide püsimise osas.
83. Lisaks ei saa käesoleval juhul tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele seetõttu, et ettevaatlik ja mõistlik ettevõtja võis ette näha määruse nr 864/2004 vastuvõtmist ja selles käsitletava puuvillatoetuste süsteemi ümberkorraldamist.
84. Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 70 märgib, on see reform osa laiematest ja põhjalikumatest ümberkorraldustest, millest on poliitilisel tasandil räägitud alates 1992. aastast ja mida tutvustati põhjalikult komisjoni 20. novembri 2003. aasta teatises KOM(2003) 698 (lõplik), milles tehti ettepanek määruse nr 1782/2003 muutmiseks, ning mille kohta avaldati teadaanne Euroopa Liidu Teatajas (ELT 2004, C 96, lk 5). Pealegi on puuvillasektori abisüsteemi varem juba korduvalt oluliselt muudetud.
85. Osas, milles Hispaania valitsuse argumendid õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte kohta tulenevalt asjaolust, et uus puuvilla abisüsteem ei vasta protokolli nr 4 eesmärkidele, kattuvad neljanda väite esimeses osas esitatud argumentidega, ei ole vajalik neid käesolevas osas uurida.
86. Seetõttu tuleb õiguspärase ootuse kaitse põhimõtet käsitleva neljanda väite esimene osa tagasi lükata.
Proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine
– Poolte argumendid
87. Hispaania valitsus väidab sisuliselt seda, et uue puuvilla abisüsteemi raames kehtestatud meetmed, eelkõige asjaolu, et puuvilla eritoetuse summaks määrati 35% varasema abisüsteemi raames saadaval olnud abist, ning asjaolu, et ainsa abikõlblikkuse tingimusena nähti ette põllukultuuri kasvatamine kuni kuparde avanemiseni, on ilmselgelt ebasobiv, saavutamaks määruse põhjenduses 5 sätestatud eesmärki, mis peegeldab protokolli nr 4 lõikes 2 sätestatut. Seetõttu on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet.
88. Hispaania valitsuse poolt läbi viidud kaks uuringut näitavad, et nende meetmete tõenäoline tagajärg on see, et Hispaania asjaomastes piirkondades ei ole puuvillatootmise kasumlikkus enam tagatud.
89. Selle tulemus oleks tõenäoliselt see, et Hispaanias lõpetatakse toorpuuvilla tootmine suures osas, või tõrjutakse see välja teiste kultuuride poolt, samuti väheneks oluliselt tootmispiirkonna toorpuuvillatehaste võimsuse realiseerimine, mis ohustab nende tehaste majanduslikku jätkusuutlikkust ja võib isegi kaasa tuua nende lõpliku sulgemise.
90. Viimati nimetatu võib omakorda kaasa tuua selle, et puuvillatootmine väheneb veelgi, kuna see ei ole asjaomaste tootmispiirkondade läheduses asuvate tehaste majandusliku jätkusuutlikkuseta võimalik, sest puuvillal ei ole enne töötlemist turuväärtust ja seda ei ole võimalik kaugele transportida.
91. Nõukogu ja komisjon väidavad, et vaidlusalused meetmed ei ole ilmselgelt ebakohased võrreldes eesmärkidega, mis on kirjas protokolli nr 4 lõikes 2 ja määruse nr 864/2004 põhjenduses 5.
92. Uue puuvilla abisüsteemi raames jäävad tootjate sissetulekud, mille hulka kuuluvad ühtse toetuskava, hektari kohta makstava eritoetuse ja saagi eest makstava müügihinna summa, sisuliselt samaks, mis varasema abisüsteemi raames, mistõttu ei mõjuta uue süsteemi kehtestamine puuvillatootmise kasumlikkust.
93. Uuring, milles võrreldakse puuvilla kasvatamise tõenäolist kasumlikkust uue abisüsteemi korral ja teiste kultuuride kasvatamise kasumlikkust, näitab, et hektari kohta makstava eritoetuse summa on arvutatud selliselt, mis võimaldab tootjatel jõuda väljaspool ühtset toetuskava brutomarginaalini, mis on võrreldav muude kultuuride nagu kõva nisu või mais kasvatamise marginaaliga.
94. Kuna prognooside kohaselt on puuvilla kasvatamine jätkuvalt kasumlik, ei ole tõenäoline, et teised kultuurid selle välja tõrjuvad.
– Euroopa Kohtu hinnang
95. Kõigepealt tuleb meenutada Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mis käsitleb proportsionaalsuse põhimõtet, eelkõige selle kohaldamist ühise põllumajanduspoliitika raames.
96. Ühenduse seadusandjal on ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas ulatuslik kaalutlusõigus, mis vastab talle EÜ artiklitega 34–37 antud poliitilisele vastutusele. Järelikult peab kohus omapoolsel kontrollimisel piirduma uurimisega, kas ei esine mõnd ilmselget viga või võimu kuritarvitamist, või et kõnealune ametiasutus ei oleks ilmselgelt oma kaalutlusõiguse piire ületanud (12. juuli 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑189/01: Jippes jt, EKL 2001, lk I‑5689, punkt 80 ja viidatud kohtupraktika).
97. Mis puudutab proportsionaalsuse kontrolli, siis tuleb märkida, et ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega seatud legitiimsete eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, ning juhul, kui on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb rakendada kõige vähem piiravat meedet, ning tekitatud piirangud peavad olema vastavuses seatud eesmärkidega (eespool viidatud kohtuotsus Jippes jt, punkt 81 ja viidatud kohtupraktika).
98. Mis puudutab nimetatud põhimõtte rakendamise tingimuste kohtulikku kontrolli, võttes arvesse ühenduse seadusandjale ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas antud ulatuslikku kaalutlusõigust, siis võib sellises valdkonnas võetud meetme õiguspärasust mõjutada vaid selle meetme ilmselge ebasobivus võrreldes pädevate institutsioonide püstitatud eesmärgiga (eespool viidatud kohtuotsus Jippes jt, punkt 82 ja viidatud kohtupraktika).
99. Seega ei ole vaja välja selgitada, kas seadusandja poolt võetud meede oli ainus või parim võimalik, vaid kas see meede oli ilmselgelt ebasobiv (eespool viidatud kohtuotsus Jippes jt, punkt 83).
100. Seoses määrusega nr 864/2004 kehtestatud uue puuvilla abisüsteemiga tuleneb nimetatud määruse põhjendusest 5, et puuvilla eritoetuse summa arvutamisel tagatakse sellised majandustingimused, mis sellele põllukultuurile pühendunud piirkondades võimaldaksid jätkata tegevust puuvillasektoris ja vältida puuvilla väljatõrjumist teiste kultuuride poolt.
101. Selle eesmärgiga korratakse ja täpsustatakse protokolli nr 4 lõikes 2 nimetatud eesmärki, mille kohaselt on puuvillasektoris antava tootmistoetuse eesmärk eelkõige toetada puuvillatootmist neis ühenduse piirkondades, mille põllumajandusele kõnealune põllukultuur on oluline, kindlustada asjaomastele tootjatele õiglane sissetulek ja stabiliseerida turgu, parandades pakkumise ja turustamise struktuure.
102. Käesoleva kohtuotsuse punktides 98 ja 99 viidatud kohtupraktikast tuleneb, et seoses Hispaania valitsuse tõstatatud väite selle osaga peab uurima, kas uue puuvilla abisüsteemi vaidlusalused meetmed on ilmselgelt ebasobivad, võrreldes eesmärgiga, mis kujutab endast puuvilla eritoetuse summa kindlaksmääramist tasemele, mis tagab sellised majandustingimused, mis võimaldaksid jätkata puuvillatootmist sellele põllukultuurile pühendunud piirkondades ning vältida puuvilla väljatõrjumist teiste kultuuride poolt.
103. Selles osas on kindel, et komisjon ei ole enne määruse nr 864/2004 vastuvõtmist läbi viinud uuringut, hindamaks välja pakutud puuvillasektori reformi tõenäolisi sotsiaalmajanduslikke tagajärgi, kuigi sellised uuringud viidi läbi teatud muude sektorite, näiteks tubakas, abisüsteemide reformide raames.
104. Sellest lähtuvalt on küsimus selles, millisel alusel määrati kindlaks puuvilla eritoetuse summa ja kas nendel alustel oli ühenduse seadusandjal võimalik oma ulatusliku kaalutlusõiguse piire ületamata jõuda järeldusele, et summa, mille suurus on 35% varasema abisüsteemi raames saadaval olnud abist, on piisav, et täita eesmärk, see tähendab tagada selle kultuuri kasvatamise kasumlikkus ja niisiis selle kasvatamise jätkamine.
105. Selles osas tugineb nõukogu komisjoni koostatud tabelile, milles on esitatud võrdlev uuring uue abisüsteemi raames puuvilla ja alternatiivsete kultuuride kasvatamise kohta. Nõukogu märgib, et need andmed esitati talle selleks, et ta saaks neile tugineda määruse nr 864/2004 vastuvõtmisel.
106. Selle uuringu kohaselt on puuvilla brutomarginaal ühe hektari kohta ilma ühtse toetuskava alusel makstava toetuseta 744 eurot, mis jääb vastavalt kõva nisu 334 euro suuruse marginaali ja maisi 914 euro suuruse marginaali vahemikku. Kohtuistungil kinnitas komisjon, et need andmed näitavad, et puuvilla kasvatamine on ka pärast reformi läbiviimist jätkuvalt kasumlik ja võimalik.
107. Kõnealune marginaal on arvutatud valemi järgi, mille kohaselt lahutatakse ühelt hektarilt saadud tulust – milleks on toorpuuvilla müügihind 750 eurot ja eritoetus 1039 eurot, kokku 1789 eurot – tootmiskulud, mille hulka kuuluvad erikulud ja üldised tasud, mis on komisjoni väitel hinnanguliselt 1045 eurot hektari kohta.
108. Nõukogu väitis siiski, et puuvilla kasvatamise tulevase kasumlikkuse uuringu tarvis tuleb arvesse võtta ka tulusid, mis saadakse ühtse toetuskava kaudu ja mille suurus on 65% selle sektori olemasolevast abist.
109. Kuna tootmisega sidestatud ja tootmisest lahti sidestatud toetuste summa uues abisüsteemis on võrdne varasema süsteemi raames antud kaudsete toetuste summaga, siis pole põhjust kahelda puuvillakasvatamise jätkuvas kasumlikkuses. Sellele kultuurile antavate toetuste reform põhineb tegelikult eelarvelisel sõltumatusel.
110. Niisugune seisukoht tuleb tagasi lükata. Nagu märgib Hispaania valitsus – ja komisjon ei ole sellele vastuväiteid esitanud, ei tule alternatiivsete põllukultuuride kasumlikkuse uurimisel ühtset toetuskava arvesse võtta, kuna seda makstakse valitud põllukultuurist sõltumatult ja seda isegi juhul, kui põllumajandustootja otsustab mitte midagi toota.
111. Seega ei mõjuta see toetuskava kuidagi põllumajandustootja valikut ühe või teise põllukultuuri kasuks. Reformi eelarveline sõltumatus ei mõjuta kuidagi hinnangu andmist sellele, kas põllumajandustootjad loobuvad tulevikus puuvilla kasvatamisest või asendavad selle muude kultuuridega.
112. Lisaks vaidlustas Hispaania valitsus kahele uuringule tuginedes teatud andmed, mida komisjon puuvillatootmise kasumlikkuse hindamisel kasutas, eelkõige tootmiskuludega seotud andmed.
113. Nimetatud uuringute kohaselt on need kulud tegelikult vähemalt 1861,81 eurot hektari kohta. Selle summa hulka kuuluvad ka palgakulud, mille komisjon ekslikult vastavast summast välja jättis. Palgakulude lisamisega komisjoni esitatud summale, see tähendab 1045 eurole hektari kohta, väheneb komisjoni esitatud arvandmete ja Hispaania valitsuse esitatud arvandmete erinevus tootmiskulude kogusumma kohta 10%-le.
114. Kuna võrreldes muude põllukultuuridega eeldab puuvilla kasvatamine oluliselt kvaliteetsemat tööjõudu, on nende kulude arvesse võtmine selle põllukultuuri kasvatamise tulevase kasumlikkuse uuringutes möödapääsmatu.
115. Kui komisjoni arvutustele lisada palgakulud ja võtta lisaks arvesse praegusele turuseisule vastav müügihind, siis ilmneb, et tootmiskulud on suuremad kui tootjate tulud uue abisüsteemi raames ja seetõttu on puuvilla tõenäoline marginaal null või isegi negatiivne ning seetõttu on põllumajandustootjatel puuvilla tootmist jätkates risk töötada kahjumiga.
116. Kohtuistungil selleteemalistele küsimustele vastates väitis komisjon, et see summa – 1045 eurot hektari kohta, mida ta tootmiskulude hulka kuuluvate üldiste tasude arvutamisel kasutas, katab teatud palgakulud, mille hulka kuulub ajutiste või hooajaliste töötajate ja teatud kindlaid tööülesandeid teostavate töötajate töötasu.
117. Komisjoni väitel peaks põllukultuuride kasumlikkuse võrdlevas uuringus võtma arvesse siiski ainult erikulusid, see tähendab kõnealuse põllukultuuriga seotud kulusid, mitte püsikulusid, milleks on majandamisega seotud kulud. Seetõttu jättis komisjon arvestamata sellised püsivad palgakulud nagu põllumajandustootjate ja nende perekonnaliikmete tööjõud.
118. Komisjon lisab, et viimati nimetatud kulusid ei oleks mingil juhul saanud kasumlikkuse arvutamisel arvesse võtta. Esiteks esineb nende kuludega seotud arvandmete vahel piirkonniti olulisi ja sageli seletamatuid erinevusi, mistõttu ei ole need andmed usaldusväärsed. Teiseks on äärmiselt keeruline eristada neid kulusid erinevate põllukultuuride puhul muude tegevuste kulud est, mida igas põllumajandusettevõttes teostatakse.
119. Neid täpsustusi arvesse võttes tuleb uurida küsimust, kas ühenduse institutsioonid on rikkunud proportsionaalsuse põhimõtet, määrates puuvilla eritoetuse summa kindlaks käesoleva otsuse punktis 105 nimetatud võrdlevate uuringute alusel.
120. Kui ühenduse seadusandja peab hindama õigusnormide tulevikus tekkivaid tagajärgi, mida ei saa täpselt ette näha, saab tema hinnangut kritiseerida vaid siis, kui näib, et ta on ilmselgelt eksinud nende asjaolude suhtes, mis tal kõnealuse õigusnormi vastuvõtmise ajal teada olid (eespool viidatud kohtuotsus Jippes jt, punkt 84 ja viidatud kohtupraktika).
121. On tõsi, et ühenduse seadusandja ulatuslik kaalutlusõigus, mille teostamise üle tehtav kohtulik kontroll on piiratud, ei kehti mitte ainult vastuvõetavate sätete olemuse ja ulatuse suhtes, vaid teataval määral ka alusandmete valimise suhtes (vt eelkõige 25. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑120/99: Itaalia vs . nõukogu, EKL 2001, lk I‑7997, punkt 44).
122. Siiski nõuab niisugune kohtulik kontroll, vaatamata selle piiratusele, et ühenduse institutsioonid kui asjaomase akti autorid suudaksid Euroopa Kohtus tõendada, et kõnealune akt on vastu võetud neile kuuluva kaalutlusõiguse teostamise raames, mis eeldab kõigi nende elementide ja asjaolude arvesse võtmist, mis on kõnealuse akti reguleerimiseseme valdkonnas asjakohased.
123. Sellest tulenevalt peavad institutsioonid olema igal juhul võimelised esitama selgelt ja ühemõtteliselt need alusandmed, mida pidi kõnealuse akti vaidlustatud meetmete võtmisel arvesse võtma ja millest sõltus nende kaalutlusõiguse teostamine.
124. Nagu märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 116–118, ilmneb komisjoni poolt kohtuistungil esitatud täpsustustest, et teatud palgakulusid ei arvestatud ning seega ei võetud neid ka arvesse komisjoni võrdlevas uuringus uue abisüsteemi raames puuvilla kasvatamise tulevase kasumlikkuse kohta, mis oli puuvilla eritoetuse summa arvutamise alus.
125. Hispaania valitsus väitis, tuginedes uuringute arvandmetele, et neid kulusid on siiski võimalik välja arvutada, need on olulised ja nende kulude arvestamine tekitab tõsiseid kahtlusi puuvilla kasvatamise kasumlikkuse osas uue abisüsteemi raames.
126. Ilma et oleks vaja otsustada ühe või teise poole esitatud arvandmete põhjendatuse üle, tuleb sedastada, et asjaomaste palgakulude asjakohasusele puuvilla tootmise kulude ja selle põllukultuuri kasvatamise tõenäolise kasumlikkusega on raske vastu vaielda. Komisjoni nimetatud asjaolu, et nende andmete kogumist takistavad tehnilised probleemid, ei sea kahtluse alla nende asjakohasust.
127. Lisaks tuleb märkida, et nõukogu ja komisjon ei ole esitanud ühtegi konkreetset argumenti, mis lükkaks ümber Hispaania valitsuse väite, mille kohaselt kaasneb nende kulude arvesse võtmisega puuvilla tootmise kulude suurenemine sellises ulatuses, et selle põllukultuuri kasvatamine ei ole uue abisüsteemi raames piisavalt kasumlik, mistõttu võidakse selle kultuuri kasvatamisest loobuda või tõrjutakse see olulises mahus teiste kultuuride poolt välja.
128. Lisaks on kindel, et puuvilla abisüsteemi reformi mõjusid toorpuuvillatehaste majanduslikule olukorrale ei ole uuritud.
129. Nagu märgib nõukogu, puudutab protokolli nr 4 lõikest 2 tulenev eesmärk tagada puuvillatootmise kasumlikkus puuvilla tootjaid, mitte toorpuuvillatehaseid.
130. Sellele vaatamata nõuab usaldusväärne uuring nimetatud reformi mõjust selle tootmise kasumlikkusele seda, et uuritaks tagajärgi, mida see reform võib tootmispiirkondades asuvate toorpuuvillatehaste jaoks kaasa tuua.
131. Nagu rõhutab Hispaania valitsus, ilma et talle oleks selles osas vastuväiteid esitatud, on puuvilla tootmine majanduslikult võimatu, kui tootmispiirkondade läheduses ei ole vabrikuid, mis tegutsevad majanduslikult stabiilsetes tingimustes, kuna puuvillal ei ole enne töötlemist turuväärtust ja seda ei ole võimalik kaugele transportida.
132. Sellest lähtuvalt näivad puuvilla tootmine ja selle töötlemine toorpuuvillatehastes lahutamatult seotuna. Seetõttu kujutavad puuvilla abisüsteemi reformi potentsiaalsed mõjud toorpuuvillatehaste majanduslikule olukorrale endast selliseid alusandmeid, mida tuleb puuvilla kasvatamise kasumlikkuse hindamisel arvesse võtta.
133. Neil asjaoludel tuleb märkida, et nõukogu, kes võttis vastu määruse nr 864/2004, ei ole Euroopa Kohtule tõendanud, et selle määrusega kehtestatud uus puuvilla abisüsteem on kehtestatud talle kuuluva kaalutlusõiguse raames, mis eeldab kõigi käesolevas kohtuasjas tähtsust omavate elementide ja asjaolude arvesse võtmist, sealhulgas tuleb arvestada kõiki puuvilla kasvatamisega seotud palgakulusid ja toorpuuvillatehaste majanduslikku jätkusuutlikkust, mis on selle põllukultuuri kasvatamise kasumlikkuse hindamiseks vajalik.
134. Sellest tuleneb, et Euroopa Kohtul ei ole ühenduse institutsioonide esitatud andmete põhjal võimalik välja selgitada, kas ühenduse seadusandjal oli võimalik talle selles valdkonnas kuuluva ulatusliku kaalutlusõiguse piire ületamata jõuda järeldusele, et puuvilla eritoetuse määramine 35%-le varasemast abisüsteemi raames saadaval olnud toetustest on piisav, et tagada määruse nr 864/2004 põhjenduses 5 esitatud ja algselt protokolli nr 4 lõikes 2 toodud eesmärgi täitmine, milleks on tagada selle kultuuri kasvatamise kasumlikkus ja seega selle jätkuv kasvatamine.
135. Seetõttu tuleb järeldada, et proportsionaalsuse põhimõtet on rikutud.
136. Sellest lähtuvalt on neljas väide põhjendatud osas, milles see põhineb selle põhimõtte rikkumisel, ning hagi tuleb lugeda vastuvõetavaks.
137. Kõike eelnevat arvesse võttes tuleb määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatükk tühistada.
Tühistamise tagajärgede piiramine
138. Vastavalt EÜ artikli 231 teisele lõigule võib Euroopa Kohus juhul, kui ta seda vajalikuks peab, märkida, milliseid tühiseks tunnistatud määruse tagajärgi loetakse kehtivaks.
139. Käesoleval juhul tuleb märkida, et määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) artikli 156 lõike 2 punkti g kohaselt kohaldatakse uut puuvilla abisüsteemi alates 1. jaanuarist 2006 külvatud puuvilla puhul.
140. Seetõttu on võimalik, et asjaomaste liikmesriikide põllumajandustootjad on juba võtnud teatud meetmeid uue süsteemiga kohandumiseks, et oleks võimalik selle raames toetust saada, või vähemasti peaksid lähiajal seda tegema. Lisaks on võimalik, et nimetatud liikmesriikide pädevad ametiasutused on juba võtnud nimetatud süsteemi rakendamiseks vajalikke meetmeid või peavad need meetmed varsti võtma.
141. Arvestades eeltoodud asjaolusid ning soovides vältida õiguslikku ebakindlust puuvillasektoris antavate toetuste suhtes kohaldatava süsteemi küsimuses pärast määruse nr 1782/2003 (muudetud kujul) IV jaotise 10a peatüki tühistamist, kohaldatakse nimetatud määrust jätkuvalt kuni uue määruse vastuvõtmiseni, mis peab toimuma mõistliku aja jooksul.
Kohtukulud
142. Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista nõukogult. Kodukorra artikli 69 lõike 4 alusel kannavad menetlusse astuvad institutsioonid ise oma kohtukulud.
Resolutiivosa
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:
1. Tühistada nõukogu 29. septembri 2003. aasta määruse (EÜ) nr 1782/2003, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks ning muudetakse määruseid (EMÜ) nr 2019/93, (EÜ) nr 1452/2001, (EÜ) nr 1453/2001, (EÜ) nr 1454/2001, (EÜ) nr 1868/94, (EÜ) nr 1251/1999, (EÜ) nr 1254/1999, (EÜ) nr 1673/2000, (EMÜ) nr 2358/71 ja (EÜ) nr 2529/2001, IV jaotise 10a peatükk, mis lisati nõukogu 29. aprilli 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 864/2004.
2. Nimetatud määrust kohaldatakse jätkuvalt kuni uue määruse vastuvõtmiseni, mis peab toimuma mõistliku aja jooksul.
3. Mõista kohtukulud välja Euroopa Liidu Nõukogult.
4. Euroopa Ühenduste Komisjon kannab ise oma kohtukulud.