62023CJ0028
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
17 октомври 2024 година (
*1
)
„Преюдициално запитване — Възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги — Директива 2004/18/ЕО — Понятие „обществена поръчка за строителство“ — Съвкупност от договори, включваща договор за субсидия и предварителен договор за продажба — Пряк икономически интерес за възлагащия орган — Строеж, отговарящ на изискванията на възлагащия орган — Субсидия и предварителен договор за продажба, представляващи държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар — Директива 89/665/ЕИО — Директива 2014/24/ЕС — Последици от установяването на недействителност на обществена поръчка — Нищожност ex tunc“
По дело C‑28/23
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Okresný súd Bratislava III (Районен съд Братислава III, Словакия) с акт от 16 януари 2023 г., постъпил в Съда на 24 януари 2023 г., в рамките на производство по дело
NFŠ a.s.
срещу
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: C. Lycourgos (докладчик), председател на трети състав, изпълняващ функцията на председател на четвърти състав, S. Rodin и O. Spineanu-Matei, съдии,
генерален адвокат: M. Campos Sánchez-Bordona,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 февруари 2024 г.,
като има предвид становищата, представени:
–
за NFŠ a.s., от M. Čabák, P. Hodál и L. Královič, advokáti,
–
за Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky и Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, от P. Horňák, P. Szabó и M. Tomaschek, advokáti,
–
за словашкото правителство, от E. V. Larišová, A. Lukáčik и S. Ondrášiková, в качеството на представители,
–
за чешкото правителство, от L. Halajová, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
–
за Европейската комисия, от G. Gattinara, R. Lindenthal и G. Wils, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 11 април 2024 г.,
постанови настоящото
Решение
1
Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (ОВ L 134, 2004 г., стр. 114; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в ОВ L 182, 2008 г., стр. 282), на член 2, параграф 1, точка 6, буква в) от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65), както и на член 2г, параграф 1, буква а) и параграф 2 от Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство (ОВ L 395, 1989 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237), изменена с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г. (ОВ L 94, 2014 г., стр. 1) (наричана по-нататък „Директива 89/665“).
2
Запитването е отправено в рамките на спор между NFŠ a.s. и Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Словашка република, действаща чрез Министерството на образованието, науката, научните изследвания и спорта на Словашката република) и Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (Министерство на образованието, науката, научните изследвания и спорта на Словашката република) (наричано по-нататък „Министерството на образованието“) по повод предварителен договор за продажба на националния футболен стадион, който е трябвало да бъде изграден от NFŠ в Словакия.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 89/665
3
Член 1 от Директива 89/665, озаглавен „Приложно поле и наличие на процедури за преразглеждане“, предвижда:
„1.   […]
[…]
Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че по отношение на обществените поръчки, попадащи в обхвата на Директива [2014/24] или Директива [2014/23], решенията, взети от възлагащите органи, могат да бъдат ефективно преразглеждани, и по-специално колкото е възможно най-бързо в съответствие с условията, посочени в членове 2—2е от настоящата директива, на основание, че тези решения са в нарушение на правото на Съюза в областта на обществените поръчки или националните разпоредби, транспониращи това право.
[…]
3.   Държавите членки гарантират достъпност до процедурите по преразглеждане съгласно подробни разпоредби, които държавите членки могат да установят, най-малко за всяко лице, имащо или имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и на което е нанесена или рискува да бъде нанесена вреда от твърдяно нарушение.
[…]“.
4
Член 2г от Директива 89/665, озаглавен „Недействителност“, предвижда:
„1.   Държавите членки гарантират, че даден договор се смята за недействителен от преразглеждащ орган, който е независим от възлагащия орган, или че неговата недействителност е резултат от решението на такъв преразглеждащ орган в следните случаи:
а)
ако възлагащият орган е възложил обществена поръчка без предварително публикуване на обявление за обществена поръчка в Официален вестник на Европейския съюз, без това да е допустимо съгласно Директива [2014/24] или Директива [2014/23];
[…]
2.   Последиците от договор, който се смята за недействителен, се предвиждат в националното право.
Националното право може да предвижда отменяне на всички договорни задължения с обратна сила или да ограничава обхвата на отменяне до онези задължения, които остава да бъдат изпълнени. В последния случай държавите членки предвиждат прилагането на други санкции по смисъла на член 2д, параграф 2.
[…]“.
5
Съгласно член 2д от Директива 89/665, озаглавен „Нарушения и алтернативни санкции“, държавите членки предвиждат в някои случаи недействителност или алтернативни санкции.
Директива 2004/18
6
По смисъла на член 1 от Директива 2004/18:
„1.   За целите на настоящата директива се прилагат определенията в параграфи от 2—15.
2.
а)
„Обществени поръчки“ са писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с обект изпълнение на строителство, доставяне на стоки или предоставяне на услуги по смисъла на настоящата директива.
б)
„Обществени поръчки за строителство“ са обществени поръчки с обект изпълнение или проектиране и изпълнение на строителни работи, свързани с една от дейностите по смисъла на приложение I, или строеж, или извършване, независимо с какви средства, на строеж, отговарящ на изискванията на възлагащия орган. „Строеж“ е резултатът от строителство, който е достатъчен сам по себе си да изпълнява икономическа или техническа функция.
[…]
9.   „Възлагащи органи“ са: са държавата, регионалните или местните органи, публичноправните организации или асоциации от един или няколко такива органи или от една или няколко публичноправни организации.
[…]“.
Директива 2014/24
7
Член 1, параграф 1 от Директива 2014/24 предвижда:
„Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4“.
8
Съгласно член 2, параграф 1 от тази директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1.
„възлагащи органи“ означава държавните, регионалните или местните органи, публичноправните организации или сдружения от един или няколко държавни, регионални или местни органа или от една или няколко публичноправни организации;
[…]
5.
„договори за обществени поръчки“ означава писмени договори с определен паричен интерес, сключени между един или повече икономически оператори и един или повече възлагащи органи, с предмет строителство, доставки на стоки или предоставяне на услуги;
6.
„обществени поръчки за строителство“ означава договори, които имат за предмет някое от посочените по-долу:
[…]
в)
изпълнение, независимо с какви средства, на строеж, отговарящ на изискванията на възлагащия орган, който има решаващо влияние върху вида или проектирането на строежа;
[…]“.
9
Член 83 от Директивата, озаглавен „Привеждане в изпълнение“, е формулиран по следния начин:
„1.   С цел ефективно осигуряване на правилно и ефикасно изпълнение държавите членки гарантират, че най-малко посочените в настоящия член задачи се изпълняват от един или повече органи, ведомства или структури. Те посочват на [Европейската комисия] всички органи, ведомства или структури, компетентни за изпълнението на тези задачи.
2.   Държавите членки осигуряват мониторинг на прилагането на правилата за обществените поръчки.
Когато органите или структурите за мониторинг констатират, по собствена инициатива или след получаване на информация, конкретни нарушения или системни проблеми, те трябва да разполагат с правомощията да съобщават тези проблеми на националните одитни органи, съдилища или юрисдикции или други подходящи органи или структури, като омбудсмана, националните парламенти или комисиите към тях.
[…]“.
10
Съгласно член 90, параграф 1 от същата директива:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 18 април 2016 г. […]“.
11
Член 91, първа алинея от Директива 2014/24 предвижда:
„Директива 2004/18/ЕО се отменя, считано от 18 април 2016 г.“.
Словашкото право
Закон № 40/1964
12
В член 39 от Zákon č. 40/1964 Zb. Občiansky zákonník (Закон № 40/1964 за установяване на Граждански кодекс) от 26 февруари 1964 г., в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство:
„Нищожна е правна сделка, която по съдържанието или целта си противоречи на закона, заобикаля го или накърнява добрите нрави“.
Закон № 25/2006
13
Член 3, параграф 3 от Zákon č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Закон № 25/2006 за обществените поръчки, за изменение и допълнение на някои закони) от 14 декември 2005 г., в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, предвижда:
„Обществена поръчка за строителни работи по смисъла на настоящия закон е договор с предмет изпълнение на строителни работи или проектиране и изпълнение на строителство, свързано с една от дейностите, изброени в раздел 45 от общата терминология на обществените поръчки […], или изграждането на строеж. Строеж по смисъла на този закон е резултатът от всички строителни работи, който изпълнява икономическа или техническа функция и чието изпълнение отговаря на изискванията на възлагащия орган или възложителя“.
14
Съгласно член 147a от този закон:
„Когато възлагащ орган, възложител или лице по член 7 сключи договор, договор за концесия, рамково споразумение или допълнително споразумение към договор, договор за концесия или рамково споразумение в нарушение на настоящия закон [Úrad pre verejné obstarávanie (регулаторен орган за обществените поръчки)] или прокурорът искат обявяване на нищожност от съда в срок от една година от сключването им“.
Закон № 343/2015
15
Член 3, параграф 3 от Zákon č. 343/2015 Z. z. o verejnot obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (Закон № 343/2015 за обществените поръчки, за изменение и допълнение на някои закони) от 18 ноември 2015 г., в редакцията му, приложима към фактите по главното производство (наричан по-нататък „Закон № 343/2015“), предвижда:
„Обществена поръчка за строителство по смисъла на този закон е поръчка, която има за предмет:
[…]
в)
изпълнение на строеж, независимо с какви средства, определени от възлагащия орган или възложителя, който има решаващо влияние върху вида или проектирането на строежа“.
16
Член 181, параграфи 1 и 11 от посочения закон гласи:
„1.   Оферент, кандидат, участник или лице, което би могло да бъде засегнато от получаването на конкретна поръчка или концесия над прага и чиито защитени от закона права или интереси са били или е можело да бъдат засегнати от процедурата на възлагащия орган или възложителя (наричано по-нататък „заинтересованото лице“), след сключването на договора за концесия, договора за концесия или рамковото споразумение може да сезира съда с искане за обявяване на нищожност на обществената поръчка, договора за концесия или рамковото споразумение.
[…]
11.   Ако не е направено позоваване на правото да се иска обявяване на нищожността на договор, договор за концесия или рамково споразумение, това право се погасява
а)
в 30‑дневен срок от датата на публикуване на обявлението за резултата от процедурата за възлагане на обществени поръчки в Официален вестник на Европейския съюз в съответствие с настоящия закон, ако обявлението съдържа и обосновка за непубликуване на обявлението за обществена поръчка, на обявлението, използвано като покана за участие в състезателна процедура, обявлението за концесия или обявлението за конкурс,
б)
в срок от шест месеца:
1.
от датата на публикуване на обявлението за резултатите от поръчката в Официален вестник на Европейския съюз, ако обявлението не съдържа обосновката по буква а); или
2.
от датата на сключване на договора, на договора за концесия за строителство или на рамковото споразумение в случаите, различни от посочените в буква а) и в първа алинея“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
17
За да осъществи проекта за строеж на словашкия национален футболен стадион, с Резолюция № 400/2013 от 10 юли 2013 г. словашкото правителство предвижда, че без конкурентна процедура Министерството на образованието ще сключи меморандум с дружеството Národný futbalový štadión, a.s., което е праводателят на NFŠ. Този меморандум, сключен на 11 юли 2013 г., определя условията за отпускане на субсидия за изграждането на този стадион, както и условията на строежа.
18
Въз основа на това на 21 ноември 2013 г. Министерството на образованието сключва с Národný futbalový štadión договор за субсидия, по силата на който Министерството се задължава да предостави на дружеството субсидия в размер на 27200000 евро, финансирана от държавния бюджет за изграждането на посочения стадион (наричан по-нататък „договорът за отпускане на безвъзмездни средства“). Дружеството се ангажира да финансира най-малко 60 % от разходите за строителството.
19
На 10 май 2016 г. Министерството на образованието и NFŠ сключват допълнително споразумение № 1 към договора субсидия, което изменя целия текст на този договор, като премахва по-специално първоначално предвидената в полза на Slovenský futbalový zväz (Словашка футболна федерация) възможност за безвъзмездно използване на някои помещения на същия стадион.
20
Същия ден Министерството на образованието, от името на Словашката република като бъдещ приобретател, сключва с NFŠ, в качеството си на бъдещ продавач, предварителен договор за продажба, в който се уточняват условията за сключване на договора за покупка на словашкия национален футболен стадион (наричан по-нататък „предварителен договор за продажба“). Предварителният договор за продажба включва в приложенията си подробни технически спецификации и материални параметри на този стадион.
21
Влизането в сила на предварителния договор за продажба е подчинено на спазването на определени условия, сред които е констатацията на Европейската комисия, че субсидията и този предварителен договор за продажба представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС. Комисията установява наличието на това положение с Решение SA.46530 от 24 май 2017 г. (ОВ C 354, 2017 г., стр. 1).
22
В ход са няколко съдебни производства по отношение на договора субсидия или предварителния договор за продажба. Пред Okresný súd Bratislava III (Районен съд Братислава III, Словакия) — запитващата юрисдикция, NFŠ предявява иск за установяване на съдържанието на предварителния договор за продажба, що се отнася до определянето на покупната цена, за да упражни избора да продаде построената сграда, предвиден в негова полза в посочения предварителен договор за продажба. Според това дружество предварителният договор за продажба е действителен и не представлява обществена поръчка, тъй като не установява подлежащо на изпълнение задължение за извършване на строителство. Следователно не ставало въпрос за договор с определен паричен интерес.
23
Напротив, Министерството на образованието поддържа пред запитващата юрисдикция, че договорът за субсидия и предварителният договор за продажба представляват цялостна съвкупност от взаимни права и задължения, насочена умишлено към заобикаляне на Закон № 343/2015, поради липсата на конкурентна процедура. По-специално, предварителният договор за продажба имал възмезден характер, проявен чрез предвидените в него условия за определяне на покупната цена.
24
Посоченото министерство изтъква също, че е имало решаващо влияние върху проекта на словашкия национален футболен стадион, който по силата на договора за отпускане на безвъзмездни средства трябва да отговаря на изискванията относно стадионите от категория 4, предвидени в правилата на УЕФА (акроним на името на английски език: Union of European Football Associations) за инфраструктурата на стадионите. Освен това посоченото министерство определило допълнителни изисквания чрез висшия управителен орган на този проект — управителния и мониторинговия комитет за строителството на този стадион, в рамките на които той е имал мажоритарно представителство.
25
От друга страна, страните не са съгласни по въпроса дали договор, който противоречи на Закон № 25/2006, в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, или на Закон № 343/2015 може да бъде засегнат само от унищожаемост ex nunc, която да бъде обявена на основание на разпоредбите на тези закони, както поддържа NFŠ, или такъв договор може да бъде засегнат от нищожност ex tunc, по силата на член 39 от Закон № 40/1964 за установяване на Граждански кодекс от 26 февруари 1964 г., в редакцията му, приложима към фактите по спора в главното производство, както поддържа Министерството на образованието. Съдебната практика на Словакия в тази област била противоречива.
26
Запитващата юрисдикция уточнява, че договорът за субсидия и предварителният договор представляват взаимносвързана по време и предмет рамка от взаимни задължения между Министерството на образованието и NFŠ. По-конкретно, договорът за отпускане на безвъзмездни средства съдържа задължение за държавата да отпусне предвидената субсидия, както и задължение за Národný futbalový štadión да изгради словашкия национален футболен стадион в съответствие с условията, определени от Министерството на образованието, и да позволи на словашката футболна федерация да използва част от него. Предварителният договор за продажба установява в полза на NFŠ едностранна опция за продажба, съответстваща на задължението за държавата да закупи построената сграда.
27
При тези обстоятелства Okresný súd Bratislava III (Районен съд Братислава III) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Договорът за субсидия и предварителният договор за продажба, сключени между министерство (държавата) и неконкурентно избран частноправен субект, представляват ли „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 […], член 2, параграф 6, буква в) от Директива 2014/24[…], при положение че договорът за субсидия представлява одобрена от Европейската комисия държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС, по съдържанието си задълженията по договора за субсидия се състоят от задължение за държавата да отпусне субсидията и задължение за частноправния субект да построи сградата в съответствие с определените от министерството условия и да даде възможност на определена спортна организация да използва част от сградата, а по съдържанието си задълженията по предварителния договор се състоят от едностранна опция в полза на частноправния субект, предполагаща задължение за държавата да купи построената сграда, при което тези договори представляват взаимосвързана по време и предмет рамка от взаимни задължения между министерството и частноправния субект?
2)
Допускат ли член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 и съответно член 2, параграф 6, буква в) от Директива 2014/24 правна уредба на държава членка, съгласно която е нищожна (тоест недействителна от самото начало, ex tunc) правната сделка, която по съдържанието или целта си противоречи на закона или го заобикаля или накърнява добрите нрави, ако това нарушение на закона се изразява в съществено нарушение на правилата за обществените поръчки?
3)
Допускат ли член 2г, параграф 1, буква а) и параграф 2 от Директива 89/665 […] правна уредба на държава членка, съгласно която е нищожна (тоест недействителна от самото начало, ex tunc) правната сделка, която по съдържанието или целта си противоречи на закона или го заобикаля или накърнява добрите нрави, ако това нарушение на закона се изразява в съществено нарушение (заобикаляне) на правилата за обществените поръчки, както е в случая в главното производство?
4)
Трябва ли член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 и съответно член 2, параграф 6, буква в) от Директива 2014/24 да се тълкуват в смисъл, че ex tunc забраняват да се признае правно действие на предварителен договор за продажба като обсъждания в главното производство?“.
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
28
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 и член 2, параграф 1, точка 6, буква в) от Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че представлява „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на тези разпоредби съвкупност от договори, обвързващи държава членка и икономически оператор, включваща договор за субсидия и предварителен договор за продажба, сключени с цел изграждането на футболен стадион, като тази договорна съвкупност поражда взаимни задължения между тази държава и този икономически оператор, включително задължението за изграждане на този стадион в съответствие с определените от държавата условия, както и едностранна опция в полза на посочения икономически оператор, съответстваща на задължение за същата държава да закупи посочения стадион, и предоставя на същия икономически оператор държавна помощ, призната от Комисията за съвместима с вътрешния пазар.
По допустимостта
29
NFŠ оспорва допустимостта на преюдициалното запитване, по-специално с мотива, че първият въпрос се отнася до конкретни факти, които запитващата юрисдикция следва да провери. В това отношение формулировката на първия въпрос съдържала погрешни и подвеждащи фактически констатации. Освен това тази юрисдикция без критичен преглед възпроизвела текста на въпросите, предложени от една от страните в главното производство, а именно Словашката република, и в нарушение на доктрината за acte éclairé пренебрегнала практиката на Съда, съгласно която не представлява обществена поръчка договор, при който липсва задължение, чието изпълнение може да се иска по съдебен ред.
30
В това отношение следва да се констатира, от една страна, че макар първият въпрос да съдържа фактически констатации, които запитващата юрисдикция трябва да провери, този въпрос се отнася до тълкуването на разпоредби от правото на Съюза.
31
Впрочем съгласно постоянната съдебна практика единствено запитващата юрисдикция е компетентна да установи и прецени обстоятелствата по спора, с който е сезирана, както и да тълкува и прилага националното право. В рамките на разпределянето на правомощията между него и националните юрисдикции Съдът трябва да вземе предвид фактическия и правен контекст, в който се вписват преюдициалните въпроси, така както е очертан с акта за преюдициално запитване (решение от 28 октомври 2021 г., X-Beteiligungsgesellschaft (TVA — Последователни плащания), C‑324/20, EU:C:2021:880, т. 31 и цитираната съдебна практика).
32
От друга страна, що се отнася до обстоятелството, че в случая правилното тълкуване на правото на Съюза било толкова очевидно, че не оставяло никакво основателно съмнение, достатъчно е да се припомни, че макар подобно обстоятелство, ако се приеме за установено, да може да накара Съда да се произнесе с определение на основание член 99 от Процедурния си правилник, същото обстоятелство все пак не може да попречи на националната юрисдикция да постави преюдициален въпрос, нито да доведе до недопустимост на така поставения въпрос (решение от 7 септември 2023 г., Asociaţia Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, т. 49 и цитираната съдебна практика).
33
От това следва, че първият въпрос е допустим.
По същество
34
В самото начало следва да се припомни, че към дадена обществена поръчка е приложима ratione temporis директивата, която е в сила към момента, в който възлагащият орган избира вида на процедурата, която ще следва, и решава окончателно въпроса дали е длъжен предварително да обяви процедура за конкурентно възлагане на обществена поръчка. За сметка на това неприложими са разпоредбите на директива, срокът за транспонирането на която е изтекъл след тази дата (вж. в този смисъл решение от 14 януари 2021 г., RTS infra и Aannemingsbedrijf Norré-Behaegel, C‑387/19, EU:C:2021:13, т. 23 и цитираната съдебна практика).
35
По настоящото дело от акта за преюдициално запитване е видно, че решението да не се провежда конкурентна тръжна процедура за изграждането на словашкия национален футболен стадион, е прието с Резолюция № 400/2013 на словашкото правителство от 10 юли 2013 г. — датата, на която е била приложима Директива 2004/18. Освен ако не се установи друго при проверките, които запитващата юрисдикция следва да извърши, изглежда, че с тази резолюция за Министерството на образованието и за Словашката република се решава окончателно въпросът дали е налице задължение за провеждане на процедура за провеждане на конкурентна тръжна процедура.
36
При всички положения, дори тази юрисдикция да стигне до извода, че решението, с което окончателно се решава въпросът дали е налице задължение за провеждане на такава процедура за възлагане на обществена поръчка, е прието след 18 април 2016 г. — датата, на която влиза в сила отмяната на Директива 2004/18 и на която е изтекъл срокът за транспониране на Директива 2014/24 — съдържанието на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 по същество съответства на съдържанието на член 2, параграф 1, точка 6, буква в) от Директива 2014/24, що се отнася до изграждането на строеж, отговарящ на определените от възлагащия орган изисквания.
37
Въз основа на тези предварителни уточнения следва да се определи дали съвкупност от договори с характеристиките на разглеждания в главното производство отговаря на критериите за „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18, като това понятие е самостоятелно понятие на правото на Съюза, при което правната квалификация на договор, дадена от правото на държава членка, е ирелевантна (вж. в този смисъл решение от 18 януари 2007 г., Auroux и др., C‑220/05, EU:C:2007:31, т. 40 и цитираната съдебна практика).
38
В това отношение следва да се провери, в съответствие с определението на понятието „обществена поръчка“, съдържащо се в член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18, дали подобна съвкупност от договори представлява договор с определен паричен интерес, сключен в писмена форма между икономически оператори и възлагащ орган, и ако това е така, дали този договор има за предмет изграждането на строеж, отговарящ на изискванията, посочени от този възлагащ орган по смисъла на член 1, параграф 2, буква б) от Директивата.
39
В конкретния случай това е въпрос, по който ще трябва да се произнесе запитващата юрисдикция, след като направи необходимите за тази цел преценки. Всъщност трябва да се припомни, че член 267 ДФЕС оправомощава Съда не да прилага нормите на правото на Съюза към определен случай, а само да се произнася по тълкуването на Договорите и на актовете на институциите на Европейския съюз. Въпреки това съгласно постоянната практика Съдът може в рамките на съдебното сътрудничество, въведено с член 267 ДФЕС, и въз основа на материалите по делото да предостави на националната юрисдикция насоките за тълкуване на правото на Съюза, които могат да ѝ бъдат полезни, когато преценява действието на една или друга от неговите разпоредби (решение от 7 септември 2023 г., Asociația Forumul Judecătorilor din România, C‑216/21, EU:C:2023:628, т. 72 и цитираната съдебна практика).
40
На първо място, терминът „договори“, съдържащ се в член 1, параграф 2, буква а) от Директива 2004/18, обхваща и произтичащите от няколко документа волеизявления, като обстоятелството, че всеки от тези документи представлява договор съгласно националното право, не е пречка за това.
41
По настоящото дело от акта за преюдициално запитване е видно, че договорът за субсидия и предварителният договор за продажба имат материална връзка и както единият, така и другият са сключени в рамките на проекта за изграждане на словашкия национален футболен стадион и имат времева връзка. Последното се потвърждава от решение SA.46530, в което се посочва, че изграждането на този стадион е започнало едва през есента на 2016 г., т.е. след сключването на 10 май 2016 г. на допълнително споразумение № 1 към договора за субсидия, както и на предварителния договор за продажба.
42
На второ място, договорите, съставляващи разглежданата в главното производство съвкупност от договори, са сключени писмено, от една страна, от Národný futbalový štadión, що се отнася до договора за субсидия, и от NFŠ, що се отнася до предварителния договор за продажба, като тези субекти са икономически оператори, и от друга страна, от словашката държава, която е възлагащ орган по смисъла на член 1, параграф 9, първа алинея от Директива 2004/18.
43
На трето място, следва да се провери дали е налице съвкупност от договори с определен паричен интерес с характеристиките на разглежданата в главното производство.
44
От една страна, съгласно практиката на Съда думата „възмезден“ обозначава договор, с който всяка от страните се задължава да осъществи определена престация в замяна на насрещната престация на друга страна. Ето защо синалагматичният характер на договора е съществена характеристика на обществената поръчка, която задължително се изразява в създаването на юридически обвързващи за всяка от страните по договора задължения, чието изпълнение трябва да може да се иска по съдебен ред (вж. в този смисъл решение от 10 септември 2020 г., Tax-Fin-Lex, C‑367/19, EU:C:2020:685, т. 25 и 26 и цитираната съдебна практика).
45
В това отношение следва да се отбележи, че когато даден договор съдържа задължение за изкупуване от страна на възлагащ орган, без насрещната страна да има задължение за продажба, тази липса на задължение за продажба не може непременно да е достатъчна, за да се изключи синалагматичният характер на този договор и следователно наличието на обществена поръчка, тъй като до такъв извод може евентуално да се достигне едва след разглеждането на всички релевантни обстоятелства.
46
В настоящото дело запитващата юрисдикция посочва съществуването на реципрочни задължения между Министерството на образованието и NFŠ. Освен това тази юрисдикция посочва по-специално, че договорът за субсидия съдържа задължение за държавата да предостави субсидията, както и задължения за праводателя на NFŠ да изгради словашкия национален футболен стадион в съответствие с условията, определени от Министерството на образованието, да финансира най-малко 60 % от разходите за строителството, а в първоначалната му редакция — да позволи на словашката футболна федерация да използва безвъзмездно част от него. Ако с допълнително споразумение № 1 към договора за субсидия се премахва последното задължение, с това допълнително споразумение не се премахват останалите задължения, които са били прехвърлени на NFŠ.
47
От друга страна, в рамките на обществена поръчка за строителство възлагащият орган получава престация, състояща се в извършването на целените от него строителни работи, която е от пряк икономически интерес за него. Подобен икономически интерес обаче може да бъде установен не само когато е предвидено, че възлагащият орган ще стане собственик на построеното или на строежа, предмет на поръчката, но и когато е предвидено, че той ще разполага с правно основание, което да му гарантира, че строежите ще бъдат на негово разположение предвид своето обществено предназначение (вж. в този смисъл решение от 22 април 2021 г., Комисия/Австрия (Отдаване под наем на все още непостроена сграда, C‑537/19, EU:C:2021:319, т. 44 и цитираната съдебна практика).
48
От преписката, с която разполага Съдът, е видно, че макар словашкият национален футболен стадион да принадлежи на NFŠ, договорът за субсидия ограничава правото на прехвърляне на собствеността на този стадион на трети лица, по-специално като изисква за това предварително писмено съгласие от словашката държава. Следователно посочената държава по същество разполага по отношение на този стадион с право на предпочтително изкупуване, което има присъща икономическа стойност.
49
Икономическият интерес може да се състои и в икономическите предимства, които възлагащият орган може да извлече от бъдещото използване или прехвърляне на строежа, в обстоятелството, че той е участвал финансово в извършването на строежа, или в риска, който поема в случай на икономическа нерентабилност на строежа (решение от 25 март 2010 г., Helmut Müller, C‑451/08, EU:C:2010:168, т. 52 и цитираната съдебна практика).
50
В случая, както посочва NFŠ в писменото си становище и в съдебното заседание, опцията, с която разполага тази страна по силата на предварителен договор за продажба, представлява гаранция срещу търговския риск, в случай че словашкият национален футболен стадион се окаже нежизнеспособен от търговска гледна точка. Така, като се задължава да закупи този стадион по искане на NFŠ, възлагащият орган поема всички рискове в случай на икономически неуспех на строежа.
51
На четвърто място, следва да се припомни, че за да представлява „обществена поръчка за строителство“ с предмет изграждането на строеж, строежът трябва да бъде реализиран в съответствие с изискванията на възлагащия орган, като средствата, използвани за това изпълнение, са без значение (вж. в този смисъл решение от 29 октомври 2009 г., Комисия/Унгария, C‑536/07, EU:C:2009:664, т. 55).
52
В това отношение решаващо влияние на възлагащия орган върху проектирането на планирана сграда е налице по-специално ако може да се докаже, че това влияние е упражнено върху архитектурната структура на сградата, като нейния размер, външните ѝ стени и носещите стени (вж. в този смисъл решение от 22 април 2021 г., Комисия/Австрия (Отдаване под наем на все още непостроена сграда), C‑537/19, EU:C:2021:319, т. 53).
53
В случая запитващата юрисдикция уточнява в акта за преюдициално запитване, че словашкият национален футболен стадион трябва да бъде изграден в съответствие с условията, определени от Министерството на образованието. В това отношение по делото в главното производство последният се позовава, подобно на NFŠ в писменото си становище пред Съда, на спазването на критериите от правилника на UEFA относно инфраструктурата на стадионите от категория 4.
54
Задължението за спазване на тези критерии, тъй като наличието на това задължение трябва да се провери от запитващата юрисдикция, обаче би могло да позволи да се установи решаващо влияние от словашката държава върху архитектурната структура, в случай че този правилник съдържа изисквания, свързани например с размерите на игрището, с капацитета на стадиона в брой зрители или с броя на предвидените места за паркиране, което също следва да се разгледа от запитващата юрисдикция.
55
С оглед на изложените по-горе съображения и при условие че запитващата юрисдикция направи необходимите преценки в това отношение, съвкупност от договори с характеристиките на разглежданата в главното производство представлява „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18.
56
Този извод не се поставя под съмнение от факта, че в Решение SA.46530 Комисията приема, че субсидията за изграждане на словашкия национален футболен стадион и предварителният договор за продажба представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) ДФЕС.
57
Според NFŠ това решение предполага констатации, които не позволяват да се квалифицира като обществена поръчка разглежданата в главното производство съвкупност от договори. Така от посоченото решение по-специално следвало, че това дружество не е било длъжно да изгради словашкия национален футболен стадион. Освен това въпросното дружество посочва, че се е съобразило с правилата за възлагане на обществени поръчки при избора на своите доставчици в съответствие със задължение, предвидено в посоченото решение.
58
От една страна обаче, макар в решение SA.46530 да се посочва, че след изграждането на словашкия национален футболен стадион NFŠ ще остане собственик на словашкия национален футболен стадион, без да е налице задължение за прехвърляне на собствеността върху този стадион на словашката държава, в това решение не се споменава липсата на задължение за изграждане на посочения стадион.
59
Във всеки случай, следва да се отбележи, че националните юрисдикции безспорно трябва да се въздържат от приемане на решения, насочени срещу решение на Комисията относно съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар, като преценката за това е от изключителната компетентност на тази институция, действаща под контрола на съда на Съюза (вж. в този смисъл решение от 4 март 2020 г., Buonotourist/Комисия, C‑586/18 P, EU:C:2020:152, т. 90 и 91 и цитираната съдебна практика). Все пак преценки, които могат да произтичат имплицитно от решение на тази институция относно държавна помощ, по принцип не са задължителни за националните юрисдикции в спор като разглеждания в главното производство, който няма връзка със съвместимостта на тази помощ с вътрешния пазар.
60
От друга страна, когато възлагащият орган е длъжен да спазва нормите на правото на Съюза относно възлагането на обществени поръчки, този възлагащ орган не може да се освободи от това конкретно свое задължение, като наложи на икономическия оператор, с който сключва такава поръчка, да се съобрази с тези правила при изпълнението на въпросната обществена поръчка. Следователно в случая наличието на обществена поръчка, която обвързва NFŠ и словашката държава, не може да бъде поставено под въпрос от факта, че в решение SA.46530 се посочва, че строителните работи на словашкия национален футболен стадион ще бъдат предмет на процедура за конкурентно възлагане в съответствие с приложимите правила в областта на възлагането на обществени поръчки.
61
С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18 трябва да се тълкува в смисъл, че представлява „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на тази разпоредба съвкупност от договори, обвързваща държава членка и икономически оператор, включваща договор за субсидия и предварителен договор за продажба, сключени с цел изграждането на футболен стадион, при условие че тази договорна съвкупност поражда взаимни задължения между тази държава и този икономически оператор, включително задължението за изграждане на този стадион в съответствие с определените от държавата условия, както и едностранна опция в полза на посочения икономически оператор, съответстваща на задължение за същата държава да закупи посочения стадион, и предоставя на същия икономически оператор държавна помощ, призната от Комисията за съвместима с вътрешния пазар.
По втория, третия и четвъртия въпрос
62
С втория, третия и четвъртия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали Директива 89/665 или Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат по възражение за недействителност, повдигнато от възлагащия орган, да се прилага национална правна уредба, която предвижда, че договор, сключен в нарушение на правната уредба в областта на възлагането на обществени поръчки, е нищожен ex tunc.
По допустимостта
63
NFŠ счита, че тези въпроси са хипотетични. Комисията се съмнява и в допустимостта на посочените въпроси, тъй като запитващата юрисдикция не посочвала ясно причините, поради които се нуждае от отговор.
64
Съгласно постоянната съдебна практика въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само когато е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 30 април 2024 г., Procura della Repubblica presso il Tribunale di Bolzano, C‑178/22, EU:C:2024:371, т. 27 и цитираната съдебна практика).
65
От акта за преюдициално запитване обаче е видно, че с възражение Министерството на образованието се позовава на нищожност на всички разглеждани в главното производство договори, че тази съвкупност от договори е сключена без провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка и че националното законодателство, тълкувано от част от националната съдебна практика, предвижда обявяване на нищожност ex tunc на договор, сключен в нарушение на правната уредба в областта на възлагането на обществени поръчки.
66
Следователно вторият, третият и четвъртият въпрос нямат хипотетичен характер и не е очевидно, че отговорът на тези въпроси няма да е от полза за запитващата юрисдикция, за да се произнесе по спора, с който е сезирана. Следователно тези въпроси са допустими.
По същество
67
На първо място, не може да се приеме, че Директива 89/665 осъществява пълна хармонизация и следователно, че предвижда всички възможни способи за преразглеждане в областта на обществените поръчки. (вж. в този смисъл решение от 14 май 2020 г.T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, т. 53).
68
Въз основа на това уточнение следва да се провери дали възражение за недействителност, повдигнато от възлагащ орган, попада в приложното поле на тази директива.
69
В това отношение член 1 от Директива 89/665, озаглавен „Приложно поле и наличие на процедури за преразглеждане“, посочва в параграф 3 лицата, които трябва да са легитимирани да подадат жалба съгласно тази директива. Тази разпоредба изисква производствата по преразглеждане да бъдат достъпни най-малко за всяко лице, което има или е имало интерес от получаването на определена обществена поръчка и което е претърпяло или рискува да претърпи вреда поради твърдяно нарушение.
70
Освен това член 1, параграф 1, четвърта алинея от посочената директива споменава решенията, които трябва да подлежат на обжалване по силата на същата директива. Тази разпоредба само поставя изискване решенията на възлагащите органи да подлежат на обжалване по съдебен ред.
71
От тълкуването на тези разпоредби във връзката помежду им следва, че Директива 89/665 няма за цел да установи процедури или способи за обжалване в полза на възлагащите органи.
72
Това тълкуване се потвърждава от практиката на Съда, съгласно която разпоредбите на тази директива имат за цел да защитят икономическите оператори от произвола на възлагащия орган (вж. в този смисъл решение от 14 май 2020 г.T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, т. 51 и цитираната съдебна практика).
73
По-специално следва да се отбележи, че член 2г от Директива 89/665, посочен в третия преюдициален въпрос, се отнася до последиците от нарушаването на норми на правото на Съюза относно обществените поръчки, подобно на член 2д от тази директива. Съдът обаче е постановил, че член 2д от посочената директива се отнася само до жалбите, предявени от предприятия, които имат или са имали интерес от получаването на определена поръчка и които са претърпели вреди или рискуват да претърпят такива от твърдяно нарушение (вж. в този смисъл решение от 14 май 2020 г.T-Systems Magyarország, C‑263/19, EU:C:2020:373, т. 54).
74
От това следва, че възражение за недействителност, повдигнато от възлагащ орган, не попада в приложното поле на Директива 89/665.
75
На второ място, видно от член 1, параграф 1 от нея, Директива 2014/24 установява само правила, приложими към процедурите за възлагане на обществени поръчки, без да урежда последиците от нарушаването на тези правила.
76
При това положение член 83 от Директива 2014/24 предвижда правила за мониторинг на прилагането на тази директива. Тъй като тези правила имат процесуален характер, те се прилагат, считано от 18 април 2016 г. — датата, на която изтича срокът за транспониране на посочената директива — за всички нови или текущи процедури за възлагане на обществени поръчки, които попадат в материалното приложно поле на същата директива.
77
В това отношение Съдът постановява, че член 83, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че нито налага, нито забранява на държавите членки да приемат правна уредба, по силата на която орган за мониторинг може да инициира по служебен ред поради причини, свързани със защитата на финансовите интереси на Съюза, производство по обжалване, за да извърши контрол върху нарушенията на правната уредба в областта на обществените поръчки (вж. в този смисъл решение от 26 март 2020 г., Hungeod и др., C‑496/18 и C‑497/18, EU:C:2020:240, т. 84).
78
Съдът обаче е постановил, че когато е предвидено такова производство, то попада в приложното поле на правото на Съюза, доколкото обществените поръчки, предмет на такова обжалване, попадат в материалното приложно поле на директивите за обществените поръчки. Следователно такова производство трябва да зачита правото на Съюза, включително общите принципи на това право (решение от 26 март 2020 г., Hungeod и др., C‑496/18 и C‑497/18, EU:C:2020:240, т. 85 и 86).
79
По същия начин член 83, параграфи 1 и 2 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че нито налага, нито забранява на държавите членки да приемат национална правна уредба, предвиждаща възможност при спор относно договор възлагащият орган да повдигне възражение за нищожност ex tunc, свързано с нарушение на правната уредба в областта на обществените поръчки.
80
Освен това от преписката, с която разполага Съдът, не следва, освен ако запитващата юрисдикция не установи друго, че жалбата, която е в основата на спора в главното производство, нарушава правото на Съюза, включително общите принципи на това право.
81
С оглед на изложените по-горе съображения на втория, третия и четвъртия въпрос следва да се отговори, че Директива 89/665 и Директива 2014/24 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат по възражение за недействителност, повдигнато от възлагащия орган, да се прилага национална правна уредба, която предвижда, че договор, сключен в нарушение на правната уредба в областта на възлагането на обществени поръчки, е нищожен ex tunc, при условие, що се отнася до обществена поръчка, попадаща в материалното приложно поле на Директива 2014/24, законодателството, предвиждащо такава недействителност, да зачита правото на Съюза, включително общите принципи на това право.
По съдебните разноски
82
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Член 1, параграф 2, буква б) от Директива 2004/18/EО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки
трябва да се тълкува в смисъл, че
представлява „обществена поръчка за строителство“ по смисъла на тази разпоредба съвкупност от договори, обвързваща държава членка и икономически оператор, включваща договор за субсидия и предварителен договор за продажба, сключени с цел изграждането на футболен стадион, при условие че тази договорна съвкупност поражда взаимни задължения между тази държава и този икономически оператор, включително задължението за изграждане на този стадион в съответствие с определените от държавата условия, както и едностранна опция в полза на посочения икономически оператор, съответстваща на задължение за същата държава да закупи посочения стадион, и предоставя на същия икономически оператор държавна помощ, призната от Европейската комисия за съвместима с вътрешния пазар.
2)
Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагането на обществени поръчки за доставки и за строителство, изменена с Директива 2014/23/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 г., както и Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за възлагане на договори за концесия и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО
трябва да се тълкуват в смисъл, че
допускат по възражение за недействителност, повдигнато от възлагащия орган, да се прилага национална правна уредба, която предвижда, че договор, сключен в нарушение на правната уредба в областта на възлагането на обществени поръчки, е нищожен ex tunc, при условие, що се отнася до обществена поръчка, попадаща в материалното приложно поле на Директива 2014/24, законодателството, предвиждащо такава недействителност, да зачита правото на Съюза, включително общите принципи на това право.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: словашки.