61974C0026(01)
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS ALBERTO TRABUCCHI
VOM 31. MÄRZ 1976 (
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)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die vorliegende Rechtssache stellt eine Art Anhang zu anderen, bereits abgeschlossenen Verfahren dar, die auf Gemeinschaftsebene und im innerstaatlichen Bereich durchgeführt wurden. Parallel zu der vor dem Gerichtshof gegen die Kommission anhängig gemachten Schadensersatzklage hatte die Klägerin vor einem innerstaatlichen Gericht gegen die französische Verwaltung eine Klage erhoben, die im wesentlichen den gleichen Gegenstand hatte.
Vor dem französischen Gericht begehrte die Klägerin die Rückerstattung von Ausgleichsbeträgen, von denen sie meinte, sie habe sie aufgrund des Artikels 4 a Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates — in der Fassung der Verordnung Nr. 509/73 — ohne Rechtsgrund gezahlt. Außerdem verlangte sie Zinsen für diese Beträge.
In dem gleichzeitig vor dem Gerichtshof anhängig gemachten Verfahren hat die Klägerin ursprünglich die Zahlung einer Summe in Höhe der genannten Beträge aus außervertraglicher Haftung der Gemeinschaft — mit den entsprechenden Zinsen — sowie Ersatz des Schadens verlangt, der ihr dadurch entstanden sei, daß ihre Konkurrenten in anderen Mitgliedstaaten rechtsgrundlos Zahlungen vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) für ihre Ausfuhren nach Frankreich erhalten hätten.
Das französische Gericht ersuchte den Gerichtshof nach Artikel 177 EWG-Vertrag um die Auslegung des Artikels 4 a Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71, um feststellen zu können, ob der Erstattungsantrag begründet war (Rechtssache 34/74). In seinem Urteil vom 12. November 1974 (Slg. 1974, 1227 ff.) hat der Gerichtshof den Begriff der Einfuhrbelastung in Artikel 4 a Absatz 2 der Verordnung Nr. 974/71 des Rates gemäß meinen Hauptanträgen einschränkend ausgelegt und eine rein wörtliche Interpretation, von der die französische Verwaltung und die Kommission selbst ausgegangen waren, abgelehnt. Auf diese Weise sollte ein Ergebnis erreicht werden, das mit der Zielsetzung des Systems in Einklang stand und zugleich einer ganz anderen Marktsituation gerecht werden konnte als der, die bei Erlaß der Vorschrift ins Auge gefaßt worden war.
Entsprechend der in der Vorabentscheidung gegebenen Auslegung verurteilte das Gericht in Lille die französische Zollverwaltung, der Klägerin alle Beträge zu erstatten, die sie aufgrund einer fortan als fehlerhaft zu betrachtenden Anwendung der genannten Gemeinschaftsbestimmung zu Unrecht erhoben hatte.
Die Rückzahlung ist inzwischen erfolgt. Daher hat die Klägerin in der vorliegenden Rechtssache ihren ersten Antrag fallengelassen.
Die Zinsforderung wies das französische Gericht dagegen aus Gründen, die den französischen Zollvorschriften entnommen waren, und außerdem deshalb zurück, weil die französische Zollverwaltung die zu Unrecht erhobenen Beträge unverzüglich an die Kasse des EAGFL abgeführt habe. Die Klägerin vertraute darauf, daß sie sich im vorliegenden Verfahren unmittelbar an der Gemeinschaft schadlos halten könne, und legte gegen die Entscheidung keine Berufung ein.
Sie erhebt diese Forderung daher nunmehr gegen die Kommission, ebenso wie die Forderung auf Ersatz des Schadens, den sie auf dem Gebiet des Wettbewerbs infolge der fehlerhaften Anwendung der Gemeinschaftsbestimmung erlitten zu haben meint.
2.
Betrachten wir zunächst den Antrag auf Verzinsung der von den französischen Behörden zu Unrecht erhobenen Beträge.
Nach Ihrer Rechtsprechung sind Streitigkeiten zwischen dem Bürger und der innerstaatlichen Verwaltung über eine rechtsgrundlos geleistete Zahlung, die die Verwaltung bei der ihr obliegenden Anwendung der Gemeinschaftsbestimmungen verlangt hat, zuerst auf nationaler Ebene vom zuständigen innerstaatlichen Gericht zu entscheiden. Nach Ihrem Urteil vom 27. Januar 1976 in der Rechtssache 46/75 (IBC/Kommission), das die in die gleiche Richtung gehende Entscheidung vom 25. Oktober 1972 in der Rechtssache 96/71 (Haegeman/Kommission — Slg. 1972, 1014) bestätigt, ist der Erstattungsantrag auch dann, wenn die Erhebung des rechtsgrundlos gezahlten Betrags aufgrund einer bestimmten gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift erfolgt ist, ausschließlich an die Behörde zu richten, die die Erhebung vorgenommen hat. Dieser Rechtsprechung zufolge ist es ausgeschlossen, daß von den Gemeinschaftsbehörden die Rückzahlung solcher Beträge verlangt wird, die eine nationale Behörde in Anwendung einer Gemeinschaftsbestimmung — mag diese auch rechtswidrig sein — zu Unrecht erhoben hat. Dieser Grundsatz gilt erst recht, wenn die nationale Behörde die Beträge aufgrund fehlerhafter Anwendung einer rechtmäßigen Gemeinschaftsnorm erhoben hat, wie es hier geschehen ist.
Die klare Unterscheidung, die der Gerichtshof zwischen den Klagen auf eine Zahlung, die ein Mitgliedstaat aufgrund des Gemeinschaftsrechts schuldet, und den Schadensersatzklagen nach Artikel 215 EWG-Vertrag getroffen hat (EuGH 26. November 1975, 99/74, Grands Moulins des Antilles), läßt sich auch auf die Klagen auf Erstattung derjenigen Beträge anwenden, die von den Staaten bei der Anwendung von Gemeinschaftsbestimmungen zu Unrecht erhoben worden sind. Daß die Kommission zu dem Irrtum der innerstaatlichen Behörde beigetragen hat, spielt demnach für die Frage, bei welcher Behörde der Antrag auf Erstattung der nicht geschuldeten Beträge zu stellen ist, keine Rolle, mag dieser Umstand auch im Hinblick auf die Haftung der Gemeinschaft für mögliche spätere Schäden von Bedeutung sein.
Die Zahlung von Zinsen für ein ohne Rechtsgrund gezahltes Kapital richtet sich strikt nach dem Anspruch auf Rückzahlung des Kapitals selbst. Die Festsetzung des als Verzugszinsen geschuldeten Betrages hängt zwangsläufig unmittelbar von der Höhe des rechtsgrundlos gezahlten Kapitals und dem Zeitraum zwischen der Zahlung — oder zumindest der Inverzugsetzung der Erhebungsbehörde — und der Rückzahlung ab. Der Anspruch auf eine solche Verzinsung besteht unabhängig vom Nachweis eines Schadens.
Diese Überlegungen führen zu der Schlußfolgerung, daß auch die Zinsforderung den Kriterien unterliegt, die in Ihrer Rechtsprechung für die Rückzahlung des Kapitals, von dem Zinsen verlangt werden, aufgestellt sind. Die Zinsforderung ist daher nach dem gleichen Verfahren geltend zu machen wie die Rückforderung des Kapitals.
Wenn es somit Sache des zuständigen innerstaatlichen Gerichts war, über die korrekte Anwendung des Gemeinschaftsrechts durch die französische Verwaltung und infolgedessen über einen etwaigen Anspruch auf Erstattung der von der Klägerin rechtsgrundlos gezahlten Beträge zu befinden, dann muß dies auch in bezug auf die Nebenverpflichtung zur Zahlung von Zinsen für die zuviel erhobenen Beträge gelten. Hätte sich die Klägerin darauf beschränkt, ihren Erstattungsanspruch im Rahmen des vorliegenden Verfahrens geltend zu machen, so hätte der Gerichtshof die in die Form einer gegen die Kommission gerichteten Schadensersatzklage gekleidete Erstattungsforderung gemäß der vorerwähnten Rechtsprechung als unzulässig abweisen müssen. Dies gilt gleichermaßen für die Nebenforderung auf Zahlung von Zinsen.
Die Klägerin unterlag zwar im Verfahren vor dem erstinstanzlichen innerstaatlichen Gericht mit ihrer gegen die französische Verwaltung erhobenen Zinsforderung. Doch verzichtete sie freiwillig auf die Einlegung der Berufung gegen dieses Urteil, obgleich sie erklärte, sie halte die Entscheidung in mancherlei Hinsicht für anfechtbar. Und was den Umstand angeht, von dem die Klägerin angibt, er sei für ihren Verzicht auf die Berufung ausschlaggebend gewesen, nämlich daß die französische Zollverwaltung die zu Unrecht erhobenen Beträge unverzüglich in die Kasse des EAGFL eingezahlt hat, so glaube ich nicht, daß er — der kein Hindernis für die Erstattung der Hauptsumme war — der Zahlung von Zinsen durch die Erhebungsbehörde unbedingt im Wege stehen würde. Ob die Zinsen, so wie es zweifellos bei der Hauptsumme der Fall ist, letzten Endes vom EAGFL zu tragen sind, ist eine Frage der Beziehungen zwischen dem Staat und der Gemeinschaft; sie darf aber im Bereich der Beziehungen, die die unrechtmäßige Erhebung zwischen dem betreffenden Unternehmen und der Verwaltung geschaffen hat, keine Rolle spielen und liegt daher außerhalb des Rahmens des vorliegenden Verfahrens.
Jedenfalls kann auch dann, wenn unter Umständen wie den vorliegenden eine subsidiäre Haftung der Gemeinschaft — wie sie im Urteil in den verbundenen Rechtssachen 5, 7 und 13 bis 24/66 (Firma E. Kampffmeyer und andere, Slg. 1967, 331) bejaht wurde — in Betracht käme, eine solche Haftung doch nur gegeben sein, wenn die Klägerin zuvor alle Möglichkeiten, die ihr das innerstaatliche Recht bietet, ausgeschöpft hat, um ihre Forderung durchzusetzen, die, wie gesagt, zunächst gegenüber der Behörde geltend zu machen ist, die die Erhebung vorgenommen hat und die sich auch mit der Frage der Zinsen befassen muß.
Der Antrag, die Kommission zur Zahlung von Zinsen zu verurteilen, ist demnach zu früh gestellt worden. Daß die Klägerin später freiwillig darauf verzichtet hat, alle ihr nach nationalem Recht zur Verfügung stehenden Mittel anzuwenden, um diese Zahlung von der Behörde zu erlangen, von der sie sie nach Ihrer Rechtsprechung in erster Linie zu fordern hat, nimmt ihr jede Möglichkeit, sich jetzt an der Gemeinschaft schadlos zu halten.
Die Zinsforderung ist somit als unzulässig abzuweisen.
3.
Wir kommen nun zum Antrag der Klägerin auf „grundsätzlichen Ersatz“ des Schadens, den sie auf dem Gebiet des Wettbewerbs dadurch erlitten haben will, daß die Händler der anderen Mitgliedstaaten bei der Ausfuhr nach Frankreich Währungsausgleichsbeträge erhalten und damit angeblich einen ungerechtfertigten Vorteil erlangt haben.
Dieser Antrag unterscheidet sich eindeutig vom Antrag auf Erstattung der von der innerstaatlichen Verwaltung zu Unrecht erhobenen Beträge, und zwar sowohl seinem Gegenstand nach als auch deshalb, weil er im wesentlichen an einen anderen Tatbestand als die Erhebung anknüpft, nämlich an die unrechtmäßige Zahlung von Ausgleichsbeträgen an die ausländischen Konkurrenten der Klägerin. Er stellt einen echten Antrag auf Ersatz eines Schadens dar, der — aus der Sicht der Klägerin — der Kommission zur Last gelegt wird, weil sie in entscheidendem Maße dazu beigetragen habe, daß die innerstaatlichen Verwaltungen das Gemeinschaftsrecht fehlerhaft zugunsten der Ausfuhr nach Frankreich angewandt haben. Für diesen Antrag gelten daher nicht die Überlegungen, die uns auf die Unzulässigkeit der Zinsforderung schließen ließen.
Bevor wir uns nun der Frage zuwenden, ob die einzelnen Voraussetzungen für eine Haftung der Kommission erfüllt sind, möchte ich die Aufmerksamkeit auf den wichtigen Umstand lenken, daß sich die Handlung, die den angeblichen Schaden herbeigeführt hat, nicht im Rahmen eines besonderen Rechtsverhältnisses zwischen der Kommission und einzelnen Unternehmen (wie zum Beispiel bei einer Anwendung des Verbots aufeinander abgestimmter Verhaltensweisen oder im Falle einer möglichen Freistellung hiervon) abgespielt hat, sondern daß sie in der Auslegung einer allgemeinen Vorschrift liegt und daher nur eine Bedingung für die fehlerhafte Anwendung war, die die nationalen Verwaltungen gegenüber allen in ihren Aufgabenbereich fallenden Personen vorgenommen haben. Die rechtswidrige Handlung der Gemeinschaftsexekutive, die nach Auffassung der Klägerin die Haftung begründet, bestände demnach in der falschen Auslegung einer von den nationalen Verwaltungsbehörden anzuwendenden Vorschrift, die die Folge gehabt hätte, daß diese Behörden dazu veranlaßt worden wären, die Vorschrift falsch anzuwenden. Der von der Klägerin erlittene Schaden wäre daher nicht so sehr durch einen ihr gegenüber begangenen Irrtum verursacht worden, sondern eher durch die Anwendung der genannten Vorschrift auf ihre Konkurrenten in anderen Migliedstaaten.
Es ist ganz deutlich, wie weit der geltend gemachte Schaden von der Handlungsweise der Kommission entfernt ist. Außerdem ist zu bedenken, daß die sehr komplizierten Aufgaben der Kommission bei der Ausübung ihrer Marktinterventionsbefugnisse zwangsläufig zahlreiche unmittelbare Auswirkungen auf die Interessen der verschiedenen Personengruppen in der gesamten Gemeinschaft haben. Handelt es sich um ein Verhalten der Exekutive außerhalb besonderer Rechtsbeziehungen zu einzelnen Unternehmen, das geeignet ist, das Vorgehen der innerstaatlichen Verwaltungen in bezug auf eine ganze Reihe von Fällen und Personen zu bestimmen, so kann der Exekutive meines Erachtens keine weitergehende Haftung auferlegt werden als die, welche für die von den rechtsetzenden Organen der Gemeinschaft verursachten Schäden bestehen würde.
Diese Überlegungen müssen wir uns vor Augen halten, wenn wir nun die einzelnen Haftungsvoraussetzungen prüfen.
Untersuchen wir zunächst, ob die subjektive Haftungsvoraussetzung erfüllt ist, nämlich ob im Verhalten der Kommission ein Verschulden zu erblicken ist insofern, als sie fahrlässig, das heißt ohne die erforderliche Vorsicht und Umsicht, gehandelt hat.
Wir haben gesehen, daß das Urteil in der Rechtssache 34/74, um eine korrekte Auslegung der Bestimmung der Ratsverordnung Nr. 974/71 angesichts der neuen Verhältnisse zu geben, die den Markt der fraglichen Erzeugnisse kennzeichneten, über den Wortlaut der Verordnung hinausgehen mußte. Durch eine einschränkende Auslegung sollte eine wesentliche Anpassung dieser Bestimmung an die wirtschaftliche Realität erreicht werden. Dies erforderte zweifellos eine Interpretationskunst, die von einem Rechtsprechungsorgan billigerweise erwartet werden kann; doch wäre es bestimmt übertrieben — und vielleicht sogar gefährlich —, sie von den Exekutivorganen, die das geltende Recht anzuwenden haben, zu verlangen. Geht es um eine Vorschrift, die infolge einer grundlegend geänderten wirtschaftlichen Situation Wirkungen erzeugt, die mit der Zielsetzung des Systems kaum in Übereinstimmung zu bringen sind, so ist die Exekutive mit Sicherheit verpflichtet, alles zu tun, was in ihrer Macht steht, um die Fassung der Vorschrift abändern zu lassen. Und gerade dies hat die Kommission getan, als sie dem Rat, der die genannte Bestimmung erlassen hatte, vorschlug, die fragliche Verordnung mit Wirkung vom 25. Februar 1974 zu ändern.
Inzwischen hatte die Kommission aber, vom Buchstaben der Bestimmung ausgehend, den Regierungen den fehlerhaften Rat gegeben, die Verordnung auf eine bestimmte Weise anzuwenden. Wegen der Art und Weise, in der die Bestimmung formuliert war, ist der Fehler jedoch nicht als offensichtlich anzusehen und muß demnach für entschuldbar gehalten werden.
In Anbetracht der unzweifelhaften Kompliziertheit der fraglichen Regelung sollte vernünftigerweise ausgeschlossen werden, daß eine unzutreffende Rechtsauslegung unter den Umständen, unter denen sie hier stattfand, eine Haftung auslösen kann. In dieser Ansicht werde ich durch ein Urteil des Gerichtshofes bestärkt, in dem in bezug auf eine andere, sicher weniger komplizierte Materie als die, welche durch die in Rede stehende Vorschrift geregelt wird, ausgeführt ist, daß eine unrichtige Auslegung einer Norm durch die Verwaltungsbehörden der Gemeinschaft für sich allein noch keinen Amtsfehler darstellt, der eine Haftung begründen kann (verbundene Rechtssachen 19, 20, 25 und 30/69, Richez-Parise/Kommission — Slg. 1970, 339).
Ich bin daher der Ansicht, daß die erste Voraussetzung für eine Haftung nicht erfüllt ist. Diese Feststellung würde bereits genügen, um den Schadensersatzantrag als unbegründet abzuweisen.
4.
Darüber hinaus ist dieser Antrag aber, auch was den Nachweis des angeblich erlittenen Schadens und des Kausalzusammenhangs zwischen dem der Beklagten zur Last gelegten Verhalten und diesem Schaden angeht, mangelhaft.
Um Ersatz für einen Schaden zu erlangen, genügt es nicht anzugeben, daß dieser wahrscheinlich entstanden sei, sondern es muß das tatsächliche Vorliegen des Schadens nachgewiesen werden.
Ich verkenne nicht, daß es schwierig sein kann, den exakten Umfang eines infolge einer unterschiedlichen Behandlung, die sich auf den Wettbewerb auswirkt, erlittenen Schadens zu beweisen; ich meine aber, es kann von der Klägerin — ohne von ihr verlangen zu wollen, daß sie den genauen Schadensbetrag nachweist — erwartet werden, daß sie einen weniger allgemeinen Beweis liefert, als sie es getan hat. Sie hat sich nämlich darauf beschränkt, Statistiken über die Entwicklung der von ihren Konkurrenten getätigten Ausfuhren nach Frankreich vorzulegen. Wie die Kommission bemerkt hat, ist mit diesen statistischen Daten noch nicht dargetan, daß die Klägerin einen Schaden erlitten hat. Eine Zunahme der von bestimmten Konkurrenten durchgeführten Ausfuhren nach Frankreich bedeutet nicht unbedingt, daß der Klägerin ein entsprechender Schaden entstanden ist. Insoweit hätte sie konkretere Anhaltspunkte vortragen müssen, wie etwa das Ausbleiben von Stammkunden, den Abschluß von Verlustgeschäften oder ähnliches.
Außerdem ist sicherlich nicht bewiesen, daß die aus den genannten Statistiken hervorgehenden Schwankungen im Handelsverkehr auf die zu Unrecht erhobenen oder gewährten Währungsausgleichsbeträge zurückzuführen sind.
Den ersten beiden von der Klägerin eingereichten Tabellen ist zwar eine gewisse Zunahme der französischen Einfuhr von Stärkemehl-Erzeugnissen im Jahre 1974 im Vergleich zum Vorjahr zu entnehmen; die amtlichen Statistiken, auf die sich die Kommission beruft und deren Richtigkeit die Klägerin nicht bestritten hat, zeigen aber, daß auch die französische Ausfuhr in die Gemeinschaft im gleichen Zeitraum beträchtlich gestiegen ist und die Ausfuhr einiger Erzeugnisse (wie zum Beispiel Maisstärke, Dextrose, Glucose, Dextrine) sogar in viel stärkerem Maße zugenommen hat als die Einfuhr.
Was insbesondere die Entwicklung der Einfuhr von Maisstärke angeht, die in der dritten Tabelle der Klägerin aufgezeigt ist, so hat die Beklagte erklärt, daß die Zunahme dieser Einfuhren nach Frankreich schon im Februar 1973 eingesetzt habe, das heißt also lange vor der Einführung des Währungsausgleichssystems, und daß überdies die Einfuhrziffern, auch als das System nicht mehr angewandt worden sei, weit über denen des Jahres 1973 geblieben seien.
In Anbetracht all dieser Umstände läßt sich meines Erachtens nicht vertreten, daß der Anstieg der Einfuhr von Stärkemehlerzeugnissen nach Frankreich, der sich im Jahre 1974 gezeigt hat, hinreichend beweist, daß die Klägerin hierdurch einen Schaden erlitten hat oder daß dieser Schaden — angenommen, er wäre tatsächlich entstanden — durch das Währungsausgleichssystem, so wie es zu der Zeit angewandt wurde, verursacht worden ist.
Es ist allzu einfach zu fordern, daß der zu ersetzende Schaden mit den Vorteilen gleichzusetzen sei, die manche Konkurrenzunternehmen erlangt haben, und allzu ernst wären die Konsequenzen, die mit einer solch allgemeinen Entscheidung verbunden wären.
Damit wären sicher die Anforderungen, die an einen unmittelbaren Kausalzusammenhang zu stellen sind, nicht erfüllt, abgesehen davon, daß es fast unmöglich wäre zu ermitteln, in welchem Maße die verschiedenen Aspekte eines Wettbewerbsverhältnisses dadurch negativ beeinflußt worden sind, daß an Unternehmen aus anderen Ländern, die auf denselben Märkten auftreten können, eine Beihilfe gezahlt wurde.
Nach italienischem und französischem Recht gibt es wegen eines nur mittelbaren Schadens grundsätzlich keinen Ersatzanspruch, und zwar auch nicht bei Vertragsverletzungen. Erst recht ist im außervertraglichen Bereich der Ersatz eines Schadens ausgeschlossen, der höchstens mittelbar mit einem behördlichen Eingriff in die Wirtschaft in Zusammenhang gebracht werden kann.
Aus diesen Überlegungen folgt, daß dann, wenn eine Gleichstellung des Schadens mit dem Vorteil, der einigen Konkurrenzunternehmen gewährt wurde, abgelehnt wird, auch nicht behauptet werden kann, der geltend gemachte Schaden sei tatsächlich die normale Folge des Verhaltens, das die Klägerin der Kommission zur Last legt. Deshalb kann hier — auch aufgrund der Kriterien, die in Deutschland und Großbritannien für die außervertragliche Haftung gelten — vom Bestehen eines Kausalzusammenhangs keine Rede sein.
Somit ist auch die Forderung der Klägerin auf grundsätzlichen Ersatz des Schadens, den sie angeblich auf dem Gebiet des Wettbewerbs infolge der von der Kommission vertretenen, fehlerhaften Auslegung der erwähnten Bestimmung erlitten hat, als unbegründet abzuweisen.
Im Ergebnis schlage ich Ihnen vor, die Klage abzuweisen und die Kosten des Verfahrens der Klägerin aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.