62019TJ0565
ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid)
15 december 2021 (
*1
)
„Staatssteun – Ondersteunende maatregelen van Roemenië ten gunste van een petrochemische onderneming – Niet innen, verder laten oplopen en kwijtschelden van publieke schuldvorderingen – Beroep tot nietigverklaring – Beroepstermijn – Aanvang – Artikel 24, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 – Procesbelang – Bestaan van een of van meerdere maatregelen – Staatsmiddelen – Toerekenbaarheid aan de staat – Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser – Toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser – Motiveringsplicht”
In zaak T‑565/19,
Oltchim SA, gevestigd te Râmnicu Vâlcea (Roemenië), vertegenwoordigd door C. Arhold, L.‑A. Bondoc, S.‑E. Petrisor en K. Struckmann, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door V. Bottka en F. Tomat als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit (EU) 2019/1144 van de Commissie van 17 december 2018 betreffende steunmaatregel SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) van Roemenië ten gunste van Oltchim SA (PB 2019, L 181, blz. 13),
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: A. Kornezov (rapporteur), president, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse en D. Petrlík, rechters,
griffier: P. Cullen, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 7 mei 2021,
het navolgende
Arrest
I. Voorgeschiedenis van het geding
A. Feiten en administratieve procedure
1
Verzoekster, Oltchim SA, een in 1966 opgerichte vennootschap waarvan Roemenië voor 54,8 % aandeelhouder is, was een van de grootste petrochemische ondernemingen in Roemenië en Zuidoost-Europa. Zij was actief op het gebied van de vervaardiging van petrochemische producten, in hoofdzaak vloeibaar natriumhydroxide, propyleenoxide-polyolen, weekmakers en oxoalcoholen.
2
In de periode 2007‑2012 bemerkte verzoekster een verslechtering in haar financiële situatie, die zich uitte in een stelselmatige toename van haar bedrijfsverlies, haar gecumuleerde verliezen en haar negatief eigen vermogen.
3
Om deze verslechtering te ondervangen heeft Roemenië op 17 juli 2009 bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen onder meer een steunmaatregel aangemeld, die erin bestond dat een schuld jegens de overheid van Oltchim werd omgezet in eigen vermogen. Bij besluit 2013/246/EU van 7 maart 2012 betreffende staatssteun Nr. SA.29041 (C 28/2009, ex N 433/2009) Steunmaatregelen ten behoeve van Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (PB 2013, L 148, blz. 33; hierna: „besluit van 2012”) heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de swap van aandelen van verzoeksters schuld ter waarde van 1049000000 Roemeense lei (RON) (ongeveer 231 miljoen EUR) geen staatssteun vormde.
4
Op 23 november 2012 hebben de Roemeense ministeries van Financiën, van Economische Zaken en van Transport en Infrastructuur, de Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (dienst voor deelname door de staat aan de privatisering van de industrie, Roemenië) en de Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (autoriteit voor de invordering van activa van de overheid, Roemenië), die vervolgens de naam Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (autoriteit voor het beheer van activa van de overheid; hierna: „AAAS”) kreeg, alsmede vier overheidsbedrijven die schuldeisers van verzoekster waren, te weten Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA en CEC Bank SA, twee particuliere banken die schuldeiser van verzoekster waren, te weten Banca Transilvania SA en Banca Comercială Română SA, die later de Erste Bank is geworden, en verzoekster een memorandum van overeenstemming (hierna: „memorandum”) ondertekend om de hervatting van de productie bij Oltchim te financieren.
5
Nadat de Commissie via de pers kennis had genomen van het bestaan van het memorandum, heeft zij op 16 januari 2013 ambtshalve een onderzoek ingesteld.
6
Op 30 januari 2013 is op eigen verzoek een insolventieprocedure jegens verzoekster ingeleid. In het kader van deze procedure heeft de curator op 9 januari 2015 de definitieve lijst van schuldeisers opgesteld, met vermelding van het bedrag, de prioriteit en de status van elke schuldvordering, en deze lijst aan de bevoegde nationale rechterlijke autoriteit toegezonden.
7
Op 9 maart 2015 hebben de schuldeisers van verzoekster het reorganisatieplan van de onderneming goedgekeurd, waarin in wezen was bepaald dat de onderneming zou worden verkocht aan een nieuwe investeerder die haar activa of haar activiteiten zou overnemen (hierna: „reorganisatieplan” of „plan”). Verder was in het goedgekeurde plan bepaald dat verzoeksters schulden gedeeltelijk werden kwijtgescholden. Op 22 april 2015 heeft de bevoegde nationale rechter het reorganisatieplan aangenomen en daarbij zijn goedkeuring gegeven aan de gedeeltelijke kwijtschelding van verzoeksters schulden, de oprichting van een nieuwe rechtspersoon (Oltchim SPV) en de overdracht van alle levensvatbare activa van verzoekster aan Oltchim SPV. Het reorganisatieplan is op 24 september 2015 definitief geworden.
8
Op 8 april 2016 heeft de Commissie Roemenië in kennis gesteld van haar besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
9
Op 6 maart 2017 hebben verzoeksters schuldeisers een herzien reorganisatieplan goedgekeurd, dat thans bepaalde dat de activa van verzoekster zouden worden verkocht in delen en niet door middel van de oprichting van een nieuwe rechtspersoon. Dit herziene plan werd op 28 juni 2017 door de bevoegde nationale rechterlijke autoriteit bevestigd en is op 16 oktober 2017 definitief geworden. Ingevolge dit herziene plan werd het grootste deel van verzoeksters activa verkocht aan de vennootschap Chimcomplex, werd een ander deel verkocht aan Dynamic Selling Group, en werd voor de resterende delen in mei 2018 een nieuwe aanbesteding uitgeschreven.
B. Bestreden besluit
10
Op 17 december 2018 heeft de Commissie besluit (EU) 2019/1144 betreffende steunmaatregel SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) van Roemenië ten gunste van Oltchim SA (PB 2019, L 181, blz. 13; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld.
11
In het bestreden besluit heeft de Commissie de drie volgende maatregelen onderzocht op hun kwalificatie als staatssteun en verenigbaarheid met de interne markt:
–
het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden van verzoekster door AAAS tussen september 2012 en januari 2013 (hierna: „maatregel 1”);
–
steun aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van de voortzetting van niet-vergoede leveranties tussen september 2012 en januari 2013 door CET Govora en Salrom (hierna: „maatregel 2”);
–
de kwijtschelding van schulden in 2015 in het kader van het reorganisatieplan door AAAS, de Administrația Națională apele Române (nationaal waterbeheer, Roemenië; hierna: „ANE”), Salrom, Electrica en CET Govora (hierna: „maatregel 3”).
12
In punt 6.1 van het bestreden besluit (overwegingen 183‑301) is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de in punt 11 hierboven genoemde maatregelen staatssteun vormden, met uitzondering van de steun aan verzoeksters activiteiten door Salrom in het kader van maatregel 2 en de kwijtschelding – uit hoofde van maatregel 3 – van schulden in 2015 door CET Govora in het kader van het reorganisatieplan. Volgens genoemd besluit zijn de als staatssteun aangemerkte maatregelen toegekend in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en waren zij dus onrechtmatig.
13
In punt 6.2 van het bestreden besluit (overwegingen 302‑310) heeft de Commissie geconcludeerd dat de staatssteun onverenigbaar met de interne markt was.
14
In de punten 6.3 (overwegingen 311‑315) en 6.4 (overwegingen 316‑351) van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de Roemeense autoriteiten de met de steunmaatregelen in kwestie overeenkomende bedragen moesten terugvorderen, maar dat die terugvordering niet kon worden uitgebreid tot de kopers van verzoeksters activa, aangezien er tussen haar en de kopers geen economische continuïteit bestond.
15
Artikel 1 van het bestreden besluit luidt als volgt:
„De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen en door Roemenië onrechtmatig ten uitvoer zijn gebracht in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU, vormen, samen dan wel afzonderlijk, staatssteun:
a)
het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden [door AAAS] tussen september 2012 en januari 2013;
b)
steun aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van voortzetting van niet-vergoede leveranties en het verder laten oplopen van schulden vanaf september 2012 door CET Govora zonder passende maatregelen om haar vorderingen te beschermen, ten belope van het samen met Roemenië in de terugvorderingsfase te bepalen bedrag;
c)
de kwijtschelding, in het kader van het reorganisatieplan, van schulden door AAAS, [ANE], Salrom en Electrica SA ten bedrage [...] van in totaal, samen met artikel 1, onder a), 1516598405 RON.”
16
Artikel 2 van het bestreden besluit is als volgt verwoord:
„De volgende maatregelen die onder dit besluit vallen, vormen geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU:
a)
steun door Salrom aan de activiteiten van Oltchim in de vorm van voortzetting van leveranties vanaf september 2012;
b)
de kwijtschelding van schulden door CET Govora in 2015 in het kader van het reorganisatieplan.”
17
Artikel 3 van het bestreden besluit luidt als volgt:
„De in artikel 1, onder a) en c), bedoelde staatssteun ten bedrage van in totaal 1516598405 [...] RON, evenals de in artikel 1, onder b), bedoelde staatssteun is onrechtmatig aan Oltchim verleend door Roemenië in strijd met artikel 108, lid 3, VWEU en is onverenigbaar met de interne markt.”
18
In de artikelen 4 en 5 van het bestreden besluit heeft de Commissie Roemenië gelast de in artikel 1 van dat besluit bedoelde staatssteun onverwijld terug te vorderen van verzoekster, waarbij het bestreden besluit binnen zes maanden na de kennisgeving ervan volledig moest worden uitgevoerd. In artikel 6 van het bestreden besluit heeft de Commissie Roemenië gelast haar bepaalde informatie te verstrekken en haar op de hoogte te houden van de stand van uitvoering van de maatregelen die het heeft genomen om het bestreden besluit uit te voeren. In artikel 7 van het bestreden besluit heeft de Commissie gepreciseerd dat dit besluit gericht was tot Roemenië en dat de Commissie de uit hoofde van de toepassing van het besluit teruggevorderde bedragen van de steun en terugvorderingsrente kon bekendmaken.
II. Procedure en conclusies van partijen
19
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 14 augustus 2019, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
20
Op 3 december 2019 heeft de Commissie haar verweerschrift ingediend.
21
Op 21 februari 2020 heeft verzoekster haar repliek neergelegd.
22
Op 25 mei 2020 heeft de Commissie haar dupliek neergelegd.
23
Op 19 juni 2020 heeft verzoekster overeenkomstig artikel 106, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een met redenen omkleed verzoek om een pleitzitting ingediend.
24
Bij brief van de griffie van 19 maart 2021 heeft het Gerecht in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 89 van het Reglement voor de procesvoering, schriftelijke vragen gesteld aan partijen, die daarop binnen de gestelde termijn hebben geantwoord.
25
Partijen zijn in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord ter terechtzitting van 7 mei 2021.
26
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
artikel 1, en de artikelen 3 tot en met 7 van het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten;
27
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
A. Ontvankelijkheid van het beroep
28
De Commissie werpt tegen het onderhavige beroep twee middelen van niet-ontvankelijkheid op, waarvan het eerste betrekking heeft op de tardieve instelling van het beroep en het tweede op het ontbreken van procesbelang van verzoekster.
1.
Vermeende tardieve instelling van het beroep
29
Volgens de Commissie is het beroep niet-ontvankelijk omdat het te laat is ingesteld. Volgens haar is de beroepstermijn in wezen ingegaan op het tijdstip waarop een vertegenwoordiger van verzoekster van het bestreden besluit kennis heeft gekregen. In casu heeft de Commissie overeenkomstig artikel 24, lid 1, van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 2015, L 248, blz. 9), bij aangetekende brieven van 16 mei 2019 aan verzoeksters curatoren, te weten Rominsolv S.p.r.l. en BDO – Business Restructuring S.p.r.l., een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit toegezonden in de Roemeense en de Engelse taal. Volgens de Commissie heeft BDO – Business Restructuring deze brief ontvangen op 30 mei 2019, terwijl Rominsolv deze op 4 juni 2019 zou hebben ontvangen. De beroepstermijn zou dus zijn ingegaan zodra de eerste van hen van de brief kennis had gekregen, in casu 30 mei 2019, en niet vanaf de datum van bekendmaking van het bestreden besluit in het Publicatieblad, te weten 5 juli 2019, zodat 12 augustus 2019 de uiterste datum was voor het instellen van het onderhavige beroep. Aangezien het verzoekschrift op 14 augustus 2019 is neergelegd, is het beroep niet-ontvankelijk omdat het te laat is ingesteld.
30
Volgens de Commissie gaat de beroepstermijn krachtens artikel 263, zesde alinea, VWEU alleen in op de datum van bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad wanneer die bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en die bekendmaking in het VWEU is bepaald. Besluiten die de Commissie op grond van artikel 9 van verordening 2015/1589 heeft vastgesteld, zoals het bestreden besluit, worden evenwel van kracht door de kennisgeving ervan aan de betrokken lidstaat, die de enige adressaat ervan is, en niet door bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Volgens de Commissie vormt de bekendmaking van een dergelijk besluit in het Publicatieblad krachtens artikel 32, lid 3, van die verordening dus geen bekendmaking in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU, maar een eenvoudige kennisneming van dat besluit in de zin van laatstgenoemde bepaling. Op het gebied van staatssteun gaat de beroepstermijn dus in op hetzij de datum van kennisgeving van het bestreden besluit, wat betreft de lidstaat tot welke het is gericht, hetzij de datum waarop van dit besluit kennis is genomen, wat betreft de belanghebbenden. Indien de datum waarop een belanghebbende de in artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 bedoelde berichtgeving van het bestreden besluit ontvangt, voorafgaat aan de datum van bekendmaking ervan in het Publicatieblad, is het volgens de Commissie dus die eerste datum die de beroepstermijn doet ingaan.
31
De Commissie erkent dat de door haar voorgestane uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU botst met al lang bestaande rechtspraak van de Unierechters. Zoals zij ter terechtzitting uitdrukkelijk heeft bevestigd, betoogt zij echter dat het Gerecht deze rechtspraak moet heroverwegen in het licht van met name het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), die volgens de Commissie de door haar voorgestane uitlegging van deze bepaling bevestigen.
32
Verzoekster betwist de argumenten van de Commissie.
33
Volgens artikel 263, zesde alinea, VWEU moet een beroep tot nietigverklaring worden ingesteld binnen twee maanden, te rekenen – al naargelang van het geval – vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen.
34
De kennisgeving in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU is de verrichting waarbij de auteur van een handeling die handeling meedeelt aan de adressaat of adressaten ervan en hen aldus in staat stelt er kennis van te nemen (zie in die zin arrest van 21 februari 2018, LL/Parlement, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35
In casu staat vast dat Roemenië, zoals blijkt uit artikel 7, lid 1, van het bestreden besluit, de enige adressaat van het bestreden besluit was. Aangezien het bestreden besluit niet aan verzoekster was gericht, vormt de op grond van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 aan haar gedane berichtgeving van dat besluit dus geen kennisgeving in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU (zie in die zin arrest van 15 juni 2005, Olsen/Commissie, T‑17/02, EU:T:2005:218, punten 75 en 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
Onder deze voorwaarden moet worden beoordeeld of in de omstandigheden van het onderhavige geval de aanvang van de beroepstermijn ten aanzien van verzoekster moet worden bepaald aan de hand van het criterium van de bekendmaking dan wel aan de hand van het criterium van de kennisneming van de handeling in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU.
37
Dienaangaande volgt uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU, en met name uit de woorden „bij gebreke daarvan”, dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is gekregen, ondergeschikt is aan het criterium van de bekendmaking (zie in die zin arresten van 10 maart 1998, Duitsland/Raad, C‑122/95, EU:C:1998:94, punt 35, en 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punt 33). Zo is de datum van bekendmaking, indien daarvan sprake is, ten opzichte van de datum van kennisneming het beslissende criterium om te bepalen wanneer de beroepstermijn ingaat (beschikking van 25 november 2008, S.A.BA.R./Commissie, C‑501/07 P, niet gepubliceerd, EU:C:2008:652, punt 22, en arrest van 11 november 2010, Transportes Evaristo Molina/Commissie, C‑36/09 P, niet gepubliceerd, EU:C:2010:670, punt 37).
38
Het Gerecht heeft reeds de gelegenheid gehad te benadrukken dat met betrekking tot de handelingen die volgens een vaste praktijk van de betrokken instelling worden bekendgemaakt in het Publicatieblad, hoewel die bekendmaking geen voorwaarde was voor de toepasselijkheid daarvan, het criterium van de datum van kennisneming niet van toepassing was, en de datum van bekendmaking de beroepstermijn deed ingaan. In dergelijke omstandigheden mag de betrokken derde er immers van uitgaan dat de handeling in kwestie zal worden bekendgemaakt. Deze oplossing, die de rechtszekerheid dient en voor alle belanghebbende derden geldt, is met name van belang wanneer de belanghebbende derde die het beroep instelt, van de handeling kennis heeft gekregen voordat deze is bekendgemaakt (zie arrest van 11 maart 2009, TF1/Commissie, T‑354/05, EU:T:2009:66, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39
De in punt 38 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak geldt a fortiori voor handelingen waarvan de bekendmaking in het Publicatieblad op grond van het Unierecht verplicht is gesteld. Dit is in casu het geval, aangezien artikel 32, lid 3, van verordening 2015/1589 vereist dat besluiten die de Commissie krachtens onder meer artikel 9 van deze verordening geeft, worden bekendgemaakt in het Publicatieblad. Op grond van deze verplichting is een niet-vertrouwelijke versie van het bestreden besluit integraal bekendgemaakt in het Publicatieblad van 5 juli 2019 (PB 2019, L 181, blz. 13).
40
De Commissie betoogt evenwel dat het Gerecht die rechtspraak moet heroverwegen. Volgens haar ziet het criterium van bekendmaking in de zin van artikel 263, zesde alinea, VWEU enkel op het geval waarin de bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en het VWEU in die bekendmaking voorziet.
41
Om na te gaan of de bestaande rechtspraak in de door de Commissie voorgestane zin moet worden herzien, moet om te beginnen rekening worden gehouden met de uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU en vervolgens met de eventuele invloed op deze uitlegging van het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), waarop de Commissie zich heeft beroepen.
a)
Uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU
42
Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van een bepaling van Unierecht niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die bepaling, maar ook met de context ervan en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin arrest van 7 maart 2018, SNCF Mobilités/Commissie, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
43
Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU betreft, moet om te beginnen worden opgemerkt dat deze bepaling de termen „bekendmaking van de handeling” gebruikt, zonder daar iets aan toe te voegen en zonder te eisen dat die bekendmaking noodzakelijkerwijs een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van een dergelijke handeling, of dat het VWEU in die bekendmaking voorziet. Uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU blijkt dus niet dat de opstellers van het Verdrag het begrip „bekendmaking” in de zin van deze bepaling hebben willen beperken tot het enkele geval waarin de bekendmaking een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van de bestreden handeling en waarin het VWEU in die bekendmaking voorziet.
44
Vervolgens toont het gebruik van de uitdrukking „bij gebreke daarvan” aan dat de kennisneming van de bestreden handeling door de opstellers van het Verdrag bewust is aangewezen als een subsidiair criterium dat alleen kan worden toegepast wanneer de bestreden handeling niet is bekendgemaakt.
45
In de tweede plaats bevestigt de contextuele en teleologische uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU deze bevindingen. In dit verband moet voor ogen worden gehouden dat artikel 263 VWEU, dat deel uitmaakt van de vijfde afdeling „Het Hof van Justitie van de Europese Unie”, van hoofdstuk 1, „De instellingen”, van titel I van het zesde deel van het VWEU, in het bijzonder de voorwaarden regelt waaronder de justitiabelen bij de Unierechter beroep tot nietigverklaring van een handeling van een instelling, orgaan of instantie van de Unie kunnen instellen.
46
In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van het VWEU betreffende het recht van beroep van de justitiabelen niet restrictief mogen worden uitgelegd (arrest van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie, 25/62, EU:C:1963:17, blz. 222, en beschikking van 25 mei 2004, Schmoldt e.a./Commissie, T‑264/03, EU:T:2004:157, punt 59).
47
De door de Commissie voorgestane uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU komt er in wezen op neer dat het criterium van de bekendmaking in de zin van die bepaling restrictiever wordt opgevat dan de uitlegging die uit de bewoordingen ervan volgt, door daaraan de extra voorwaarde toe te voegen dat de bekendmaking een voorwaarde moet zijn voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van de bestreden handeling en in het VWEU moet zijn voorzien. Een dergelijke extra voorwaarde volgt niet alleen niet uit de bewoordingen van artikel 263, zesde alinea, VWEU (zie punt 43 hierboven), maar is ook onverenigbaar met het doel dat aan deze bepaling ten grondslag ligt.
48
Artikel 263, zesde alinea, VWEU heeft namelijk tot doel de rechtszekerheid te waarborgen door te voorkomen dat Uniehandelingen die rechtsgevolgen teweegbrengen, ongelimiteerd kunnen worden aangevochten (zie in die zin beschikking van 5 september 2019, Fryč/Commissie, C‑230/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2019:685, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat de beroepstermijnen en de aanvang ervan voldoende nauwkeurig, duidelijk, voorzienbaar en gemakkelijk verifieerbaar zijn [zie in die zin arrest van 28 januari 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Het is namelijk in het belang van de rechtszekerheid en meer in het algemeen van de stabiliteit van de rechtsorde van de Unie dat met zekerheid kan worden bepaald vanaf welke datum de handelingen van de Unie definitief worden omdat daartegen geen beroep is ingesteld.
49
De opstellers van het VWEU hebben in hun streven naar rechtszekerheid de datum van bekendmaking van de handeling, welke datum door elke belanghebbende met de vereiste zekerheid en zonder mogelijke twijfel kan worden vastgesteld, als aanvangsdatum van de beroepstermijn willen laten prevaleren boven de datum van kennisneming van de bestreden handeling.
50
Ten eerste kan deze laatste datum variëren naargelang van de individuele kennisneming door elke betrokken persoon, zodat de aanvang van de beroepstermijn en dus de datum waarop deze is verstreken niet eenvormig kunnen worden bepaald. Ten tweede kan de datum waarop van de bestreden handeling kennis is genomen, in sommige gevallen moeilijk te bepalen zijn en aanleiding geven tot discussie, aangezien het bewijs van kennisneming uiterst feitelijk is en van de omstandigheden afhangt.
51
De vereisten van rechtszekerheid verlangen dus dat voor de vaststelling van de aanvang van de beroepstermijn de voorkeur wordt gegeven aan het zekere, voorzienbare en gemakkelijk verifieerbare karakter van de bekendmaking van de handeling van de Unie in het Publicatieblad, ongeacht of deze bekendmaking al dan niet een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en of die bekendmaking in het VWEU of in het secundaire recht is voorzien.
52
Voorts zij eraan herinnerd dat de regels betreffende de beroepstermijnen door de rechter zodanig moeten worden toegepast dat niet alleen de rechtszekerheid, maar ook de gelijkheid van de justitiabelen voor de wet wordt gewaarborgd (zie arrest van 19 juni 2019, RF/Commissie, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
53
Wat dit laatste betreft, is het zeker niet uitgesloten dat, zoals de Commissie terecht opmerkt, een belanghebbende de facto meerdere weken, of zelfs meerdere maanden vóór de bekendmaking van de bestreden handeling in het Publicatieblad, van deze handeling in kennis wordt gesteld uit hoofde van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589, zodat hij in dergelijke omstandigheden een termijn van langer dan twee maanden heeft om zijn beroep voor te bereiden en dus een langere termijn dan die waarover de betrokken lidstaat beschikt.
54
Elk eventueel verschil in het tijdstip waarop een besluit aan de belanghebbenden wordt meegedeeld uit hoofde van artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 en het tijdstip waarop dit wordt bekendgemaakt in het Publicatieblad is evenwel grotendeels afhankelijk van de snelheid waarmee de diensten van de Commissie de versie van het betrokken besluit voor bekendmaking voorbereiden, alsmede van de eventuele vertragingen bij de bekendmaking ervan in het Publicatieblad. Dit verschil wordt dus veroorzaakt door administratieve of zelfs conjuncturele invloeden, en is dus geenszins toe te schrijven aan de belanghebbende in kwestie. Bijgevolg staat het aan de Commissie om toe te zien op de eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling door een dergelijk verschil, zo veel mogelijk, te vermijden door passende administratieve maatregelen te nemen, en niet – zoals zij bepleit – door artikel 263, zesde alinea, VWEU, restrictief uit te leggen.
55
De Commissie kan evenmin een argument ontlenen aan het feit dat, volgens haar, de uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU die is gevolgd in de in de punten 37 en 38 hierboven aangehaalde rechtspraak, artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589 elk nuttig effect zou ontnemen. Dienaangaande kan worden volstaan met de opmerking dat laatstgenoemde bepaling niet beoogt de aanvang van de beroepstermijn te regelen en hoe dan ook niet bepalend kan zijn voor de uitlegging van een bepaling van primair recht.
56
Uit een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 263, zesde alinea, VWEU volgt dus dat, anders dan de Commissie stelt, het begrip bekendmaking van de bestreden handeling, als aanvang van de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring door een verzoeker die niet de adressaat van die handeling is, niet aldus moet worden uitgelegd dat het enkel ziet op het geval waarin de bekendmaking in het Publicatieblad een voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling en waarin het VWEU in die bekendmaking voorziet.
b)
Invloed van het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P), en van de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16)
57
Onderzocht moet worden of, zoals de Commissie betoogt, het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), en de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), de rechtspraak in de door de Commissie beoogde zin hebben gewijzigd.
58
Ten eerste moet worden opgemerkt dat de zaak die heeft geleid tot het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), betrekking had op een totaal andere situatie dan die welke in de onderhavige zaak aan de orde is, aangezien het in die zaak ging om de verhouding tussen het bekendmakingscriterium en het kennisgevingscriterium ten aanzien van een verzoekende partij tot wie de bestreden handeling was gericht en waarvan aan haar kennis was gegeven.
59
In die context heeft het Hof geoordeeld dat uit de gezamenlijke lezing van artikel 263, zesde alinea, en artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU volgde dat met betrekking tot beroepen tot nietigverklaring de in aanmerking te nemen datum voor de vaststelling van het aanvangstijdstip van de beroepstermijn de bekendmakingsdatum was wanneer in die bekendmaking, die een voorwaarde voor de inwerkingtreding van de handeling was, in dat Verdrag werd voorzien en de kennisgevingsdatum in de andere in artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU vermelde gevallen, waaronder het geval waarin in het besluit de adressaat werd vermeld. Volgens het Hof is voor de vaststelling van het aanvangstijdstip van de beroepstermijn voor de adressaat van een handeling, de kennisgeving van die handeling niet subsidiair ten opzichte van de bekendmaking van die handeling in het Publicatieblad (zie in die zin arresten van 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, punten 36, 38 en 40, 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑338/16 P, EU:C:2017:382, punten 36, 38 en 40, en 17 mei 2017, Portugal/Commissie, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, punten 36, 38 en 40).
60
Het Hof heeft dus verwezen naar artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU om het verband te verduidelijken tussen het bekendmakingscriterium en het kennisgevingscriterium ten aanzien van de lidstaat tot welke de bestreden handeling is gericht. Aangezien artikel 263, zesde alinea, VWEU niet aangeeft of een van deze criteria voorrang heeft boven het andere, heeft het Hof zich om deze criteria te onderscheiden gebaseerd op artikel 297, lid 2, derde alinea, VWEU.
61
In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om de verhouding tussen het bekendmakingscriterium en het kennisnemingscriterium ten aanzien van een verzoekende partij die niet de adressaat van de bestreden handeling is. In dat geval bepaalt artikel 263, zesde alinea, VWEU zelf dat het kennisnemingscriterium subsidiair is ten opzichte van het bekendmakingscriterium.
62
Bovendien wijst niets erop dat het Hof in het arrest van 17 mei 2017, Portugal/Commissie (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), zijn in punt 37 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak heeft willen verlaten. Integendeel, in punt 39 van dat arrest heeft het Hof de lessen uit punt 35 van het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), bevestigd, volgens welke uit de formulering zelf van artikel 263, zesde alinea, VWEU blijkt dat het criterium van de datum waarop van de handeling kennis is genomen, voor het ingaan van de beroepstermijn subsidiair is ten opzichte van de criteria van bekendmaking of kennisgeving van de handeling.
63
In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), was in wezen dezelfde vraag aan de orde als die welke in de onderhavige zaak aan de orde is met betrekking tot de aanvang van de beroepstermijn. In die zaak ging het om de ontvankelijkheid van een beroep dat door een lidstaat was ingesteld tegen een besluit van de Raad van de Europese Unie houdende sluiting van een internationale overeenkomst die bindend was voor de Unie, en waarvan de inhoud sinds de dag van de vaststelling ervan door die lidstaat bekend was, omdat deze lidstaat aan die vaststelling binnen de Raad had deelgenomen. Dat besluit was vervolgens in het Publicatieblad bekendgemaakt, zonder dat deze bekendmaking een voorwaarde voor de inwerkingtreding ervan was. Voor het Hof had de Raad, zakelijk weergegeven, om dezelfde redenen als die welke de Commissie in de onderhavige zaak aanvoert, betoogd dat het beroep niet-ontvankelijk was, waarbij hij aanvoerde dat de datum van bekendmaking in het Publicatieblad enkel als aanvangspunt van de beroepstermijn kon worden gehanteerd voor handelingen waarvoor publicatie een voorwaarde voor de toepasselijkheid ervan was.
64
Het Hof heeft de door de Raad voorgestane uitlegging echter niet gevolgd, aangezien impliciet maar noodzakelijkerwijs uit de punten 34 tot en met 40 van het arrest van 10 maart 1998, Duitsland/Raad (C‑122/95, EU:C:1998:94), blijkt dat wanneer de bestreden handeling geen adressaat vermeldt of, indien er één wordt vermeld terwijl de verzoekende partij niet de adressaat van die handeling is, de bekendmaking van die handeling in het Publicatieblad het punt van aanvang van de beroepstermijn vormt, zelfs wanneer die bekendmaking geen voorwaarde is voor de inwerkingtreding of het van kracht worden van die handeling, en zelfs indien de verzoekende partij vóór de bekendmakingsdatum langs andere, even betrouwbare, weg van de handeling heeft kennisgenomen.
65
Wat ten tweede de conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:120, punt 63) betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat het Hof in zijn arrest van 25 juli 2018, Georgsmarienhütte e.a. (C‑135/16, EU:C:2018:582), de in punt 63 van die conclusie naar voren gebrachte stelling niet heeft overgenomen.
66
Ten derde is het door de Commissie aangevoerde feit dat de in de punten 37 en 38 hierboven aangehaalde rechtspraak dateert van vóór de inwerkingtreding van verordening 2015/1589 irrelevant, aangezien artikel 263, zesde alinea, VWEU ongewijzigd is gebleven en de wijzigingen in het secundaire Unierecht uiteraard niet kunnen afdoen aan de uitlegging van de Verdragsbepalingen. Bovendien moet worden vastgesteld dat artikel 24, lid 1, van verordening 2015/1589, waarop de Commissie een deel van haar betoog bouwt, en artikel 32, lid 3, van deze verordening, in wezen ongewijzigd zijn gebleven ten opzichte van de overeenkomstige bepalingen van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU (PB 1999, L 83, blz. 1).
c)
Conclusie
67
Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de termijn voor het instellen van een beroep tot nietigverklaring van een krachtens artikel 9 van verordening 2015/1589 vastgesteld besluit van de Commissie ten aanzien van een verzoekende partij die niet de adressaat van dat besluit is, aanvangt op de datum van bekendmaking van dat besluit in het Publicatieblad.
68
Aangezien het bestreden besluit op 5 juli 2019 in het Publicatieblad is bekendgemaakt en het verzoekschrift op 14 augustus 2019 is neergelegd, moet worden geconcludeerd dat het onderhavige beroep is ingesteld binnen de termijn van twee maanden bedoeld in artikel 263, zesde alinea, VWEU, vermeerderd met de termijnen van veertien respectievelijk tien dagen overeenkomstig de artikelen 59 en 60 van het Reglement voor de procesvoering.
69
Bijgevolg moet het door de Commissie aangevoerde eerste middel van niet-ontvankelijkheid, dat is ontleend aan de overschrijding van de termijn voor instelling van het beroep, worden verworpen.
2.
Vermeend gebrek aan procesbelang van verzoekster
70
De Commissie betoogt dat verzoekster geen procesbelang heeft omdat zij waarschijnlijk vóór het einde van de onderhavige procedure niet langer zou bestaan wegens haar op handen zijnde definitieve liquidatie, en omdat het onderhavige beroep slechts het belang zou dienen van bepaalde preferente particuliere schuldeisers van verzoekster, en niet dat van verzoekster zelf.
71
Verzoekster betwist de argumenten van de Commissie.
72
Volgens vaste rechtspraak is een door een natuurlijke of rechtspersoon ingesteld beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk indien deze persoon belang heeft bij de nietigverklaring van de bestreden handeling. Een dergelijk belang veronderstelt dat de nietigverklaring van die handeling op zichzelf rechtsgevolgen kan hebben en de uitslag van het beroep de verzoeker dus een voordeel kan opleveren (zie arrest van 17 september 2015, Mory e.a./Commissie, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 55 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het procesbelang van een verzoekende partij moet, gelet op het voorwerp van het beroep, op straffe van niet-ontvankelijkheid bestaan in het stadium van de instelling van het beroep, en dient op straffe van afdoening zonder beslissing te blijven bestaan tot aan de rechterlijke beslissing (zie arrest van 20 juni 2013, Cañas/Commissie, C‑269/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:415, punt 15 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
73
Ten eerste wordt in casu niet betwist dat verzoekster ten tijde van de instelling van het onderhavige beroep als rechtspersoon bestond. Het argument van de Commissie dat verzoekster vóór het einde van de onderhavige procedure mogelijk niet langer zou bestaan, is louter hypothetisch, aangezien niets in het dossier erop wijst dat met zekerheid kan worden vastgesteld of en wanneer verzoekster zou kunnen ophouden te bestaan.
74
Ten tweede zij eraan herinnerd dat een van de doelstellingen van elke insolventieprocedure erin bestaat de activa van de insolvente onderneming te maximaliseren, ook door het instellen van een vordering tot betwisting van de schulden die deze activa verminderen. Indien het Gerecht het bestreden besluit, en met name de terugvordering van de betrokken steun, nietig zou verklaren, zou deze nietigverklaring gevolgen kunnen hebben voor de resterende activa van verzoekster. Bijgevolg handelt verzoekster in het kader van de onderhavige procedure in haar eigen belang.
75
De omstandigheid dat dit belang zou kunnen samenvallen met dat van andere personen staat overigens niet in de weg aan de ontvankelijkheid van het beroep (zie in die zin arrest van 17 september 2015, Mory e.a., C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punt 84).
76
Bijgevolg moet het tweede middel van niet-ontvankelijkheid van de Commissie, ontleend aan het ontbreken van procesbelang van verzoekster, worden verworpen.
B. Ten gronde
77
Verzoekster voert negen middelen aan die in wezen betrekking hebben op de kwalificatie als staatssteun van elk van de drie in punt 11 hierboven genoemde maatregelen. Wat in het bijzonder de maatregelen 1 en 2 betreft, is zij van mening dat het bestreden besluit een kennelijke beoordelingsfout met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel bevat en niet of ontoereikend is gemotiveerd. Met betrekking tot maatregel 3 voert zij drie middelen aan, ontleend aan kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot, respectievelijk, i) het bestaan van een overdracht van staatsmiddelen betreffende Electrica, ii) de toerekenbaarheid van deze maatregel aan de staat, en iii) het bestaan van een economisch voordeel, alsmede een middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht en, tevens, een middel inzake de berekening van het terug te vorderen steunbedrag.
78
Vooraf moet worden opgemerkt dat de Commissie in de punten 6.1.1 en 6.1.2.1 tot en met 6.1.2.3 van het bestreden besluit elk van de drie in punt 11 hierboven opgesomde maatregelen afzonderlijk heeft onderzocht en in overweging 298 van dat besluit elke maatregel afzonderlijk als staatssteun heeft aangemerkt. Vervolgens heeft de Commissie in overweging 6.1.2.4 van het bestreden besluit gesteld dat de maatregelen 1, 2 en 3 intrinsiek met elkaar verbonden waren en hetzelfde doel nastreefden, en heeft zij in overweging 299 van dat besluit geconcludeerd dat de „maatregelen 1, 2 en 3 [samen] steun [vormden]”. Ten slotte heeft de Commissie in artikel 1 van het bestreden besluit, terwijl zij onder a) tot en met c), van dit artikel elk van deze drie maatregelen opsomt, geconcludeerd dat deze maatregelen „samen dan wel afzonderlijk” staatssteun vormden.
79
Om te beginnen moet dus worden onderzocht of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen.
1.
Vraag of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen
80
Verzoekster voert geen afzonderlijk middel aan inzake de kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als afzonderlijke interventies of als één enkele interventie, maar betoogt in wezen dat het bestaan van staatssteun in casu slechts individueel, per maatregel en per schuldeiser kon worden aangetoond.
81
Zo benadrukt verzoekster in haar verzoekschrift, onder verwijzing naar punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit, dat de Commissie „moest aantonen dat de sluiting van het memorandum aan de staat kon worden toegerekend voor zover het elke afzonderlijke openbare schuldeiser betrof” en dat „[d]e door elk van de publieke schuldeisers genomen maatregelen [...] afzonderlijk [moesten] worden beoordeeld”. Voorts betoogt zij in het deel van het verzoekschrift met het opschrift „De toerekenbaarheid aan de staat moet voor alle betrokken openbare schuldeisers individueel worden onderzocht”, in wezen dat „de Commissie [...] voor elk overheidsbedrijf afzonderlijk de toerekenbaarheid [moet] aantonen”.
82
Volgens verzoekster had de Commissie bovendien, bij de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser om te bepalen of er sprake was van een economisch voordeel in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, „[v]oor elke maatregel” een „individuele beoordeling van elk van de betrokken publieke ondernemingen” moeten uitvoeren.
83
In repliek betoogt verzoekster voorts dat „de toerekenbaarheid aan de staat (en alle andere bestanddelen van het begrip staatssteun, zoals het economisch voordeel) voor elke maatregel van elke openbare schuldeiser afzonderlijk moet worden beoordeeld”.
84
In haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft verzoekster daaraan in wezen toegevoegd dat, gelet op het voorwerp, de aard, de chronologie, het doel en de context van de maatregelen 1, 2 en 3, alsook op de verschillende identiteit van elk van degenen die de maatregelen hebben toegekend en op de verschillende situatie toen deze maatregelen werden vastgesteld, de maatregelen drie afzonderlijke interventies vormden, en niet één enkele interventie in de zin van het arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk (C‑399/10 P en C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punten 103 en 104).
85
In haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht voert de Commissie in wezen aan dat verzoekster in haar verzoekschrift niet heeft betwist dat er sprake was van een economisch voordeel dat voortvloeit uit de onderlinge samenhang van de betrokken maatregelen, zodat elk nieuw middel dat verzoekster dienaangaande heeft aangevoerd, zelfs in antwoord op die maatregel tot organisatie van de procesgang, tardief en niet-ontvankelijk is. Ten gronde herhaalt de Commissie een aantal bevindingen die in punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit worden genoemd en is zij van mening dat zij in dit besluit heeft aangetoond dat de betrokken maatregelen intrinsiek met elkaar verbonden waren en dat zij hetzelfde doel nastreefden, namelijk het ondersteunen en overeind houden van verzoekster en het beschermen van haar werknemers, zodat zij gezamenlijk een economisch voordeel hadden verleend aan verzoekster en staatssteun vormden.
a)
Ontvankelijkheid van de door verzoekster aangevoerde argumenten
86
De Commissie is in wezen van mening dat de argumenten die verzoekster in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft aangevoerd met betrekking tot de kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als één enkele interventie of als drie afzonderlijke interventies, een nieuw middel vormen dat niet-ontvankelijk is.
87
Er zij aan herinnerd dat volgens artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering nieuwe middelen niet in de loop van het geding mogen worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Een middel of een argument dat een uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend opgeworpen middel en daarmee nauw verband houdt, moet evenwel ontvankelijk worden verklaard (arrest van 11 maart 2020, Commissie/Gmina Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88
Zoals blijkt uit de punten 81 en 82 hierboven, berusten in casu alle door verzoekster in haar verzoekschrift aangevoerde middelen en argumenten op de premisse dat elk van de maatregelen 1, 2 en 3 afzonderlijk moet worden beoordeeld en dat deze beoordeling elke van de door die maatregelen geraakte schuldeiser individueel moet betreffen. Bovendien benadrukt verzoekster in haar verzoekschrift en in repliek herhaaldelijk dat de Commissie moest bewijzen dat elk van deze maatregelen afzonderlijk beschouwd, en daarmee, de handelwijze van elke schuldeiser in de context van elk van deze maatregelen, aan de staat kon worden toegerekend en verzoekster een voordeel verschafte.
89
Het enkele feit dat verzoekster dit betoog tot staving van haar beroep niet als een afzonderlijk middel heeft aangevoerd, is niet doorslaggevend. Volgens vaste rechtspraak moet het verzoekschrift namelijk aldus worden uitgelegd dat daaraan een nuttig effect wordt gegeven door het in zijn geheel te beoordelen (zie arrest van 29 april 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, niet gepubliceerd, EU:T:2020:167, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
90
In die omstandigheden vormen de argumenten die verzoekster in haar antwoord op de maatregel tot organisatie van de procesgang van het Gerecht heeft aangevoerd en die in punt 84 hierboven zijn samengevat, een toevoeging op en een verdere uiteenzetting van het betoog dat zij reeds in haar verzoekschrift en in repliek heeft gehouden, zodat zij een aanvulling op dat betoog vormen en daarmee nauw verband houden. Bijgevolg kunnen dergelijke argumenten niet als een nieuw middel in de zin van artikel 84, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering worden aangemerkt.
91
Bovendien is de vraag of de maatregelen 1, 2 en 3 drie afzonderlijke interventies dan wel één enkele interventie vormen, een noodzakelijke voorwaarde voor de rechterlijke toetsing van de wettigheid van het bestreden besluit. Om na te gaan of de Commissie erin is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat de betrokken maatregelen aan de staat konden worden toegerekend en een selectief economisch voordeel opleverden, moet vooraf worden vastgesteld of aan die criteria moet zijn voldaan voor elke maatregel afzonderlijk of voor alle maatregelen tezamen, opgevat als één enkele interventie.
92
Hieruit volgt dat het door de Commissie aangevoerde middel van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.
b)
Kwalificatie van de maatregelen 1, 2 en 3 als drie afzonderlijke interventies of als één enkele interventie
93
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de maatregelen 1, 2 en 3 intrinsiek met elkaar verbonden waren en dezelfde hoofddoelstelling hadden, zoals expliciet was uiteengezet in het memorandum en in de publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten (hierna: „publieke verklaringen”), namelijk verzoekster ondersteunen en in de markt houden en de banen van de werknemers veiligstellen, rekening houdend met het feit dat de maatregelen waren toegekend door dezelfde entiteiten, met de chronologie en het doel van die maatregelen, en met de situatie van verzoekster ten tijde van de besluitvorming over elk van de maatregelen. De Commissie heeft geconcludeerd dat maatregel 3 niet kon worden gescheiden van de maatregelen 1 en 2 en dat al deze maatregelen een reeks onderling verbonden interventies vormden die toerekenbaar waren aan de staat en tot voordeel leidden van verzoekster, zoals voorgesteld in het memorandum (punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit).
94
Volgens de rechtspraak kan niet worden uitgesloten dat verschillende opeenvolgende maatregelen van de staat voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als één enkele interventie moeten worden beschouwd. Dat kan onder meer het geval zijn wanneer opeenvolgende maatregelen, met name gelet op de chronologie en de doeleinden ervan alsook op de toestand waarin de onderneming zich ten tijde van die maatregelen bevond, zo nauw met elkaar verbonden zijn dat zij onmogelijk afzonderlijk kunnen worden bezien (arrest van 19 maart 2013, Bouygues en Bouygues Télécom/Commissie e.a. en Commissie/Frankrijk e.a., C‑399/10 P en C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punten 103 en 104).
95
Daartoe moet de Commissie zich – naast de in punt 94 hierboven genoemde criteria – baseren op alle relevante gegevens, feitelijk en rechtens, zoals het voorwerp, de aard en de context van de interventies in kwestie (zie in die zin arresten van 13 september 2010, Griekenland e.a./Commissie, T‑415/05, T‑416/05 en T‑423/05, EU:T:2010:386, punten 176 en 178, en 15 januari 2015, Frankrijk/Commissie, T‑1/12, EU:T:2015:17, punten 45‑48), de vraag of het dezelfden zijn die de maatregelen toekennen of daarvan de begunstigden zijn (zie in die zin arrest van 15 januari 2015, Frankrijk/Commissie, T‑1/12, EU:T:2015:17, punten 38, 47 en 48), en de vraag of de verschillende interventies ten tijde van de eerste interventie waren voorzien of vielen te voorzien (zie in die zin arrest van 12 maart 2020, Valencia Club de Fútbol/Commissie, T‑732/16, hogere voorziening ingesteld, EU:T:2020:98, punt 169).
96
Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie zich, gelet op de in de punten 94 en 95 hierboven in herinnering gebrachte criteria, zonder een beoordelingsfout te maken, op het standpunt kon stellen dat de maatregelen 1, 2 en 3 één enkele overheidsinterventie vormden.
1) Doel en aard van de maatregelen 1, 2 en 3
97
In het bestreden besluit heeft de Commissie zich niet, althans niet expliciet, gebogen over de verschillen of de gelijkenissen qua voorwerp en aard van de maatregelen 1, 2 en 3.
98
Verzoekster betoogt in wezen dat het voorwerp en de aard van de drie maatregelen in kwestie verschillend zijn. Zo stelt zij dat maatregel 1 is vastgesteld door AAAS, die optreedt als een „klassieke” schuldeiser, terwijl 2 werd gekenmerkt door het bestaan van een situatie waarin sprake was van een onderlinge technologische afhankelijkheid tussen degene die de maatregel heeft toegekend, te weten CET Govora, en de begunstigde, namelijk verzoekster. Maatregel 3 zou volgens verzoekster het sluitstuk zijn van de jegens haar gestarte insolventieprocedure.
99
Opgemerkt moet worden, evenals verzoekster doet, dat het voorwerp en de aard van de maatregelen 1, 2 en 3 niet dezelfde zijn. Maatregel 1 bestaat in het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden door AAAS. Het gaat in wezen om een passieve houding van AAAS, waarmee dit agentschap gedurende een relatief korte periode van vier maanden heeft nagelaten zijn schuldvorderingen bij verzoekster op te eisen. Bovendien bestond de door AAAS veroorzaakte toename van de schulden in die periode niet in nieuwe schulden die toen waren aangegaan, maar enkel in cumulatieve rente over reeds bestaande schuldvorderingen. Maatregel 2 bestaat in de voortzetting van de kosteloze leveranties van grondstoffen en de opeenstapeling van schulden zonder passende maatregelen ter bescherming van de schuldvorderingen van CET Govora. Maatregel 3 bestaat in actieve gedragingen van AAAS, ANE, Salrom en Electrica, waarbij zij een deel van hun schuldvorderingen in het kader van het reorganisatieplan hebben afgeschreven.
100
Elk van deze maatregelen wordt dus gekenmerkt door een specifiek voorwerp en een specifiek karakter. Zoals verzoekster opmerkt en zoals met name blijkt uit de overwegingen 246, 248 en 251 van het bestreden besluit, is maatregel 2 door CET Govora vastgesteld in een zeer bijzondere context die werd gekenmerkt door de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen CET Govora en verzoekster, aangezien verzoekster een belangrijke afnemer was, met name van de door CET Govora geleverde industriële stoom, en de activiteiten van CET Govora afhankelijk waren van de levering van industrieel water door verzoekster. Maatregel 3 verschilt naar voorwerp en aard ook van de maatregelen 1 en 2 doordat die maatregel voorziet in de gedeeltelijke kwijtschelding van schuldvorderingen door bepaalde schuldeisers in het kader van een reorganisatieplan, hetgeen niet het geval is voor de maatregelen 1 en 2.
2) Verstrekkers van de maatregelen 1, 2 en 3
101
In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie erop gewezen dat degenen die de maatregelen hebben toegekend, dezelfden zijn.
102
Verzoekster betoogt in wezen dat de maatregelen 1, 2 en 3 werden toegekend door verschillende verstrekkers, die zich ten tijde van de vaststelling van die maatregelen in verschillende situaties bevonden.
103
Opgemerkt moet worden, zoals verzoekster doet, dat AAAS steun heeft verstrekt in het kader van maatregel 1, CET Govora steun heeft verstrekt in het kader van maatregel 2, en AAAS, ANE, Salrom en Electrica steun hebben verstrekt in het kader van maatregel 3. Het gaat dus om verschillende verstrekkers, met uitzondering van AAAS, die steun heeft verstrekt in de maatregelen 1 en 3.
104
Bovendien hebben deze verschillende steunverstrekkers niet dezelfde juridische status. AAAS maakt deel uit van de overheid, terwijl ANE, Salrom en CET Govora publieke ondernemingen zijn, en Electrica een onderneming is waarvan het kapitaal sinds juli 2014 grotendeels in particuliere handen is.
3) Chronologie van de maatregelen 1, 2 en 3
105
In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie haar conclusie dat de drie betrokken maatregelen één enkele overheidsinterventie vormden, onder meer gerechtvaardigd door „de chronologie van de maatregelen in kwestie”, zonder nader uit te weiden over de beoordeling van dit criterium.
106
Verzoekster betoogt dat de tijdspanne tussen de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 enerzijds en die van maatregel 3 anderzijds bijna drie jaar bedroeg.
107
In dit verband moet worden opgemerkt dat de maatregelen 1 en 2 betrekking hebben op dezelfde periode, namelijk die van september 2012 tot en met januari 2013. Daarentegen heeft de gedeeltelijke kwijtschelding van verzoeksters schulden, waarop maatregel 3 betrekking heeft, plaatsgevonden in 2015 (zie punt 7 hierboven). Terwijl de maatregelen 1 en 2 gelijktijdig plaatsvonden, is maatregel 3 dus pas twee jaar later toegekend.
108
Bovendien wijst niets in het bestreden besluit of in het dossier waarover het Gerecht beschikt erop dat maatregel 3 ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 was voorzien of voorzienbaar was, waarbij moet worden opgemerkt dat dit criterium een van de relevante gegevens is waarmee de Commissie overeenkomstig de in punt 95 hierboven aangehaalde rechtspraak rekening moet houden.
4) Doel van de maatregelen 1, 2 en 3
109
In de overwegingen 285 en 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie verklaard dat de maatregelen 1, 2 en 3 hetzelfde hoofddoel hadden, namelijk verzoekster ondersteunen en in de markt houden en de banen van de werknemers veiligstellen.
110
Verzoekster betoogt dat de maatregelen in kwestie niet hetzelfde doel hadden. Volgens haar had AAAS met maatregel 1 tot doel om „tijd te winnen” om haar situatie te beoordelen. Met maatregel 2 zou CET Govora hebben beoogd haar eigen economische belangen te beschermen, gelet op de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen haar en verzoekster. Met maatregel 3 zouden de steunverstrekkers tot doel hebben gehad hun schuldvorderingen te innen en tegelijkertijd een deel ervan kwijt te schelden, teneinde in het kader van de insolventieprocedure zo veel mogelijk in te vorderen.
111
Wat maatregel 1 betreft, moet worden opgemerkt dat de Commissie AAAS in het kader van het onderzoek van deze maatregel in wezen een zekere passiviteit verwijt gedurende een relatief korte periode van vier maanden, waarin laatstgenoemde zou hebben nagelaten haar schuldvorderingen bij verzoekster op te eisen. Volgens verzoekster stond het Roemeense recht er evenwel aan in de weg dat AAAS haar schuldvorderingen executeerde. Hierop gelet lijkt het moeilijk om aan deze maatregel een duidelijk doel te geven.
112
Aangaande maatregel 2 kan worden volstaan met de opmerking dat niet wordt betwist dat deze onder meer tot doel had de eigen economische belangen van CET Govora te beschermen en zelfs haar voortbestaan in de markt veilig te stellen in een context die werd gekenmerkt door de onderlinge technologische afhankelijkheid tussen CET Govora en verzoekster, zoals in punt 100 hierboven is opgemerkt.
113
Aangaande het doel van maatregel 3 moet voor ogen worden gehouden dat deze maatregel past in het kader van een insolventieprocedure waarin zowel publieke als particuliere schuldeisers hadden gestemd voor een reorganisatieplan dat de gedeeltelijke kwijtschelding inhield van de schuldvorderingen die deze schuldeisers op verzoekster hadden. Met een dergelijke kwijtschelding streefden die schuldeisers het tweeledige doel na om verzoekster te herstructureren en hun resterende schuldvorderingen of een deel daarvan te innen. Het doel van maatregel 3 kwam dus niet overeen met dat van de maatregelen 1 en 2.
5) Verzoeksters situatie ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1, 2 en 3
114
In overweging 286 van het bestreden besluit heeft de Commissie ter rechtvaardiging van haar conclusie dat de drie betrokken maatregelen slechts één enkele interventie vormden, verwezen naar „de (financiële en risicotechnische) situatie van de onderneming ten tijde van de besluitvorming over elk van de maatregelen, namelijk dat Oltchim zich op de rand van insolventie bevond”.
115
Verzoekster benadrukt evenwel dat haar situatie ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 verschilde van de situatie waarin zij zich ten tijde van de vaststelling van de maatregelen 1 en 2 bevond, aangezien maatregel 3 was vastgesteld in het kader van de insolventieprocedure die jegens haar was ingeleid.
116
In de eerste plaats stelt het Gerecht vast dat er in de periode waarop de maatregelen 1 en 2 betrekking hadden, geen insolventieprocedure jegens verzoekster was gestart. Maatregel 3 valt daarentegen wel binnen het kader van de insolventieprocedure die op 30 januari 2013 tegens verzoekster was geopend. De rechtspositie van verzoekster ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 verschilde dus van die waarvan sprake was bij de maatregelen 1 en 2.
117
In de tweede plaats blijkt uit de overwegingen 77 en 78 van het bestreden besluit dat ook de financiële situatie van verzoekster tussen het door de maatregelen 1 en 2 bestreken tijdvak en het tijdstip waarop maatregel 3 werd vastgesteld, was veranderd. Tijdens de insolventieprocedure heeft verzoekster, voordat het reorganisatieplan werd goedgekeurd, namelijk maatregelen genomen om haar kosten terug te dringen, onder andere door te besluiten werknemers te ontslaan, in de grote productie-installaties een elektrolyser te vervangen en de oxoalcoholenfabriek opnieuw op te starten. Dankzij deze maatregelen konden de economische en financiële resultaten van verzoekster worden verbeterd, aangezien haar omzet over 2015 ten opzichte van 2014 met 31 % en ten opzichte van 2013 met 59 % was gestegen, en haar winst vóór rente, belastingen, waardevermindering en afschrijvingen (ebitda) ook was verbeterd.
6) Context van de maatregelen 1, 2 en 3
118
In de overwegingen 285, 288 en 290 van het bestreden besluit heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat de drie maatregelen in kwestie ook vanwege hun context, die met name werd gekenmerkt door het bestaan van het memorandum en van een aantal publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten, intrinsiek met elkaar verbonden waren en niet los van elkaar konden worden gezien.
119
Verzoekster betoogt dat noch het memorandum, noch de publieke verklaringen het standpunt kunnen ondersteunen dat de maatregelen in kwestie intrinsiek met elkaar verbonden waren en niet los van elkaar konden worden gezien, aangezien er in wezen geen enkel verband tussen het memorandum en die maatregelen bestaat. Verzoekster benadrukt dat het memorandum slechts een kader voor samenwerking tussen haar belangrijkste publieke en private schuldeisers en aandeelhouders heeft geschapen en dat het geen enkele verplichting van de staat of van andere overheidsorganen bevatte om haar staatssteun toe te kennen. Dit memorandum zou evenmin contractuele verplichtingen tot het afschrijven van de schuldvorderingen bevatten. Volgens verzoekster tonen de publieke verklaringen evenmin aan dat de staat jegens haar bindende toezeggingen heeft gedaan.
i) Memorandum
120
Ten eerste moet van meet af aan worden vastgesteld dat de Commissie het memorandum niet heeft aangemerkt als een maatregel die staatssteun vormt. Het betreft dus slechts een aspect van de context waarin de maatregelen in kwestie zijn toegekend.
121
Ten tweede moet worden opgemerkt dat het memorandum niet alleen is ondertekend door vertegenwoordigers van de overheid, maar ook door overheidsbedrijven en twee particuliere banken, waaronder verzoeksters belangrijkste schuldeisers. De Commissie stelt niet dat deze schuldeisers door de staat zijn gedwongen om dat memorandum te tekenen. De omstandigheid dat zowel publieke als particuliere schuldeisers hebben besloten dit memorandum te tekenen, wijst erop dat op zijn minst sommige ondertekenaren van het memorandum zich bij het afsluiten ervan hebben kunnen laten leiden door de bescherming van hun eigen economische belangen, en niet door een vermeend doel om verzoekster te ondersteunen en in de markt te houden.
122
Ten derde moet worden opgemerkt dat sommige verstrekkers van de vermeende steunmaatregelen, namelijk CET Govora, in het kader van maatregel 2, en ANE, in het kader van maatregel 3, geen partij zijn bij dat memorandum.
123
Ten vierde bepaalde het memorandum inhoudelijk in wezen dat de ondertekenaren zich ertoe verbonden samen te werken met het oog op de uitwerking van een strategie die verzoeksters levensvatbaarheid op lange termijn waarborgde teneinde haar op een duurzaam niveau van winstgevendheid, solvabiliteit en liquiditeit te brengen, met name om haar schuldeisers te beschermen en haar reorganisatie veilig te stellen. Het memorandum bevatte toezeggingen van de ondertekenende banken, de staat en verzoekster om de uitvoering van een dergelijke strategie te waarborgen.
124
In geen enkele clausule van het memorandum worden echter de maatregelen 1, 2 en 3 vermeld, noch expliciet, noch impliciet. In het bijzonder legt geen enkele clausule van het memorandum AAAS op om af te zien van het opeisen van haar schuldvordering op verzoekster of ten aanzien van haar geen andere stappen te zetten om de vordering van AAAS veilig te stellen, hetgeen in maatregel 1 aan de orde is. Evenzo verplicht geen enkele bepaling in het memorandum AAAS, ANE, Salrom of Electrica om in te stemmen met een kwijtschelding van schulden of om een bepaald reorganisatieplan goed te keuren, zoals in het kader van maatregel 3 is gebeurd. Ten aanzien van maatregel 2 kan worden volstaan met de opmerking dat de enige verstrekker ervan, te weten CET Govora, geen partij was bij het memorandum.
125
Bovendien bepaalde clausule 8.1 van het memorandum als volgt:
„Geen van de bepalingen van dit memorandum kan worden uitgelegd als afstand, beperking, afbakening of opschorting van rechten, bevoegdheden of belangen van een partij krachtens of in verband met een overeenkomst waarbij zij partij is of die zou kunnen voortvloeien uit enig toepasselijk recht. Om elke twijfel weg te nemen, komen de partijen overeen dat dit memorandum niet kan worden uitgelegd als een moratorium inzake opschorting van betalingen of herstructurering, noch als een verplichting voor de banken, Electrica of [AAAS] om een herschikking van de schuld dan wel een andere herstructureringsmaatregel overeen te komen, of ten aanzien van Oltchim over te gaan tot financiering, kwijtschelding van schulden, opschorting van betalingen of andere soortgelijke maatregelen.”
126
Zo staat in deze bepaling van het memorandum uitdrukkelijk te lezen dat „[o]m elke twijfel weg te nemen”, het de ondertekenaren niet verplichtte om afstand te doen van hun schuldvorderingen op verzoekster, noch om enig reorganisatieplan te aanvaarden, noch – meer in het algemeen – om afstand te doen van enig contractueel of ander recht jegens verzoekster.
127
Ten vijfde blijkt uit de bevindingen die de Commissie in het bestreden besluit heeft gedaan, dat het vermeende effect van het memorandum op elk van de drie betrokken maatregelen en op elke verstrekker van de vermeende steun, in werkelijkheid verschilt. De volgende voorbeelden getuigen daarvan. Wat maatregel 1 betreft, blijkt uit overweging 231 van het bestreden besluit dat het feit dat Electrica het memorandum heeft ondertekend, haar evenwel niet heeft belet om in november 2012 over te gaan tot inning van de aan haar verschuldigde bedragen, terwijl AAAS, die het memorandum had medeondertekend, daar niet toe is overgegaan. Wat maatregel 2 betreft, zoals verzoekster opmerkt en zoals blijkt uit de overwegingen 255 tot en met 257 en 263 van het bestreden besluit, heeft het feit dat Salrom het memorandum heeft ondertekend haar evenmin belet zich als een particuliere schuldeiser te gedragen, hetgeen de Commissie ertoe heeft gebracht te concluderen dat Salrom verzoekster in het kader van maatregel 2 geen staatssteun had verleend. Wat maatregel 3 betreft, volstaat het op te merken dat, zoals blijkt uit voetnoot 84 van het bestreden besluit, CFR Marfă, een overheidsbedrijf dat partij is bij het memorandum, tegen het reorganisatieplan heeft gestemd.
128
Gelet op de inhoud van het memorandum en de handelwijze van de verschillende ondertekenaren ervan in het kader van de maatregelen 1, 2 en 3, blijkt bijgevolg dat het memorandum slechts een beperkte invloed op de omvang van die maatregelen heeft gehad en dat het mogelijke effect ervan op elk van deze maatregelen niet hetzelfde was.
129
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de Commissie benadrukte feit dat het memorandum was ondertekend door vertegenwoordigers van drie ministeries en is goedgekeurd door de premier. Zoals verzoekster betoogt, was de staat ten tijde van de feiten meerderheidsaandeelhouder van Oltchim en was zij zelf partij bij het memorandum, zodat de ondertekening van het memorandum door hoge overheidsambtenaren lijkt voort te vloeien uit het rechtskader voor de organisatie en de werking van haar belangrijkste staatsdeelnemers. Hoe dan ook verandert dit feit niets aan de inhoud van het memorandum en heeft het de verschillende ondertekenaren ervan niet belet om in het kader van elk van de maatregelen in kwestie anders en niet-gecoördineerd te handelen, zoals in punt 127 hierboven is opgemerkt.
ii) Publieke verklaringen
130
In overweging 285 van het bestreden besluit heeft de Commissie, onder verwijzing naar andere overwegingen van dat besluit om aan te tonen dat de drie betrokken maatregelen deel uitmaakten van een algemene strategie die erop was gericht verzoekster draaiende te houden en haar liquidatie te voorkomen, ook gerefereerd aan verschillende publieke verklaringen van de Roemeense autoriteiten.
131
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Commissie de publieke verklaringen niet als steunmaatregelen van de staat heeft aangemerkt.
132
Derhalve moet worden onderzocht of de publieke verklaringen als onderdeel van de context kunnen aantonen dat de maatregelen 1, 2 en 3 dermate nauw met elkaar verbonden waren dat zij onmogelijk van elkaar konden worden gescheiden, zodat zij als één enkele steunmaatregel moeten worden beschouwd.
133
De Commissie heeft gerefereerd aan de volgende verklaringen:
–
een verklaring van de Roemeense premier in een krantenartikel van 1 oktober 2012, waarin hij met name heeft verklaard dat hij „vandaag het reserveplan [moest] toelichten voor het hervatten van de activiteiten, het redden van banen en het voorbereiden van een nieuwe privatiseringsprocedure, onder heel andere, aanzienlijk betere voorwaarden”, dat „[h]et plan voor de herstart van Oltchim” binnenkort zou worden ingediend en dat de autoriteiten daartoe officiële besprekingen zouden starten met alle voornaamste schuldeisers van Oltchim (overweging 27 van het bestreden besluit). Deze verklaring kondigt het begin aan van de besprekingen die zijn uitgemond in de ondertekening van het memorandum ongeveer anderhalve maand later. Zij heeft dus geen zelfstandige inhoud ten opzichte van het memorandum zelf;
–
een verklaring van de staatssecretaris van Economische Zaken van 17 oktober 2012, waarin deze heeft aangekondigd dat delen van verzoekster heropend zouden worden en dat de overheid beoogde haar reddingssteun te verlenen (overweging 28 van het bestreden besluit). Deze „reddingssteun” is echter niet toegekend en maakt hoe dan ook geen deel uit van het bestreden besluit;
–
een verklaring van de minister van Economische Zaken van 15 november 2012, waarin deze in wezen heeft verklaard dat „[a]ls we de overeenkomst met de voornaamste schuldeisers [van Oltchim] hadden gesloten, [...] het idee van insolventie uit de hand [zou] zijn gelopen” en aangekondigd dat een – acht dagen later ondertekend – memorandum zou worden vastgesteld waarmee, aldus deze verklaring, werd gehoopt „in staat te zijn Oltchim op een gecontroleerde manier te laten herstarten en de onderneming te redden en te herstructureren, met instemming van de schuldeisers” (overweging 30 van het bestreden besluit). De impact van deze verklaring is beperkt, aangezien, anders dan de minister zojuist had aangekondigd, ongeveer twee maanden later de insolventieprocedure is gestart. Daarnaast kondigt deze verklaring slechts de ondertekening van het memorandum aan en heeft zij dus geen zelfstandige inhoud ten opzichte van dit memorandum;
–
verklaringen van de bestuurders van de vakbond van verzoekster [overweging 204, onder b), en voetnoot 72 van het bestreden besluit]. Aangezien deze verklaringen echter geen verklaringen van vertegenwoordigers van de staat zijn, zijn zij irrelevant;
–
een krantenartikel van 26 januari 2013, waarin wordt vermeld dat de voormalige minister van Economische Zaken de gevolgen van de mislukking van verzoeksters privatisering zou hebben besproken, met onder meer de verklaring dat „een insolventieprocedure van Oltchim [...] een gelegenheid [zou zijn] voor herstructurering en valorisatie van de levensvatbare delen” [overweging 204, onder c), van het bestreden besluit]. Die verklaring bevat geen enkele toezegging van de staat;
–
een krantenartikel van 29 maart 2013, volgens hetwelk de Roemeense premier in wezen heeft aangegeven dat de Commissie de toekenning van staatssteun aan verzoekster niet goedkeurde, dat verzoekster om die reden van banken en handelaren financiering zou moeten krijgen en dat de overheid „belang had bij het behoud van werkgelegenheid” [overweging 204, onder d), van het bestreden besluit]. Deze verklaring wijst erop dat, anders dan de Commissie suggereert, de betrokken lidstaat niet voornemens was verzoekster staatssteun te verlenen. In het feit dat de regering „belang had” bij het behoud van werkgelegenheid, ziet het Gerecht geen enkel mogelijk verwijt jegens haar, noch enige aanwijzing dat de staat bereid was om verzoekster steun toe te kennen;
–
een verklaring van de minister van Economische Zaken van maart 2013, waarin hij heeft aangegeven er de voorkeur aan te geven een strategische investeerder in verzoeksters kapitaal te vinden, hetgeen belangrijker zou zijn dan de verkoopprijs [overweging 204, onder e), van het bestreden besluit]. Deze verklaring bevat geen enkele toezegging van de Roemeense autoriteiten;
–
een verklaring van de minister van Economische Zaken van 30 mei 2013, waarin hij heeft aangegeven dat Oltchim „[a]fgezien van het merk [...] houder [was] van een aanzienlijk aantal octrooien die miljoenen euro’s waard [waren]” en dat „de vernietiging van deze onderneming zou gelijkstaan aan de vernietiging van een fortuin aan intellectuele eigendom” [overweging 204, onder f), van het bestreden besluit]. Deze verklaring houdt evenwel geen verband met de maatregelen in kwestie;
–
een verklaring van de minister van Economische Zaken van 9 juli 2013, waarin hij onder meer heeft aangegeven dat „er oplossingen [waren] te vinden om het bedrijf te redden”, dat verzoekster een kwestie „van trots en nationale waardigheid” was en dat er „genoeg reden [was] om [haar] te redden” [overweging 204, onder g), van het bestreden besluit]. Ofschoon deze verklaring er inderdaad op duidt dat de Roemeense autoriteiten verzoekster hadden willen „redden”, gaat het om een eenvoudige politieke verklaring die ertoe strekte de werknemers en, meer in het algemeen, het publiek gerust te stellen. Bovendien bevat deze verklaring geen duidelijke, nauwkeurige, concrete en stellige toezegging van de Roemeense autoriteiten om het reorganisatieplan, waarvan de contouren ten tijde van die verklaring nog niet bekend waren, te doen aannemen;
–
een verklaring van de minister van Economische Zaken van september 2013, waarin hij in wezen heeft aangekondigd dat verzoeksters schuldeisers binnenkort „een financiering” zouden goedkeuren, dat zij krediet van particuliere banken zou krijgen en dat „Oltchim nr. 2” tegen „eind september” vrij zou zijn van schulden [overweging 204, onder h), van het bestreden besluit]. Deze verklaring lijkt te verwijzen naar een particuliere financiering en bevat geen enkele duidelijke, nauwkeurige, concrete en vaste toezegging van de staat. Het feit dat voornoemde minister heeft verklaard „tegenstander van de liquidatie van grote overheidsbedrijven” te zijn, wijst overigens eveneens op een eenvoudige politieke verklaring die geen enkele duidelijke toezegging van de staat bevat;
–
een verklaring van de premier van Roemenië van 19 februari 2014, waarin hij de nieuwe minister van Economische Zaken heeft aangespoord om zich over het „Oltchim-probleem” te ontfermen, waaraan hij toevoegde dat hij „niet wilde dat de situatie uit de hand zou lopen [...] wegens gebrek aan politieke capaciteit” [overweging 204, onder i), van het bestreden besluit]. Deze verklaring is zeer algemeen;
–
verklaringen van de minister van Economische Zaken daterend van 2014, volgens welke verzoekster „een onderneming van nationaal en strategisch belang [was]”, „investeerders [belangstelling hadden] in het tevens overnemen van de raffinaderij Arpechim” en „Oltchim nooit [zou] worden gesloten” [overweging 204, onder j), van het bestreden besluit]. Het feit dat deze laatste verklaring er inderdaad op zou kunnen duiden dat de Roemeense autoriteiten verzoeksters sluiting wilden vermijden, neemt niet weg dat die verklaring onvoldoende specifiek en concreet is.
134
Bovendien volstaat het enkele feit dat publieke en particuliere schuldeisers om hun marktgedrag te bepalen rekening houden met de publieke verklaringen van de verantwoordelijken niet om aan te tonen dat er tussen de maatregelen 1, 2 en 3 dermate nauwe banden bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk konden worden bezien.
135
Wat voorts meer in het bijzonder maatregel 3 betreft, die op 9 maart 2015 is vastgesteld, moet worden vermeld dat deze verschillende publieke verklaringen van ongeveer één of twee jaar daarvóór dateren, waarbij de datum van de verklaring die het dichtst bij de datum van die maatregel ligt, 3 juni 2014 was, dat wil zeggen ongeveer negen maanden vóór de vaststelling van die maatregel. Derhalve is, hoewel deze verklaringen als contextuele factor in aanmerking kunnen worden genomen, gelet op de tijd die is verstreken tussen die verklaringen en de datum van vaststelling van maatregel 3, niet aangetoond dat zij een voldoende nauwe band met die maatregel vertoonden.
136
Ofschoon de Commissie dus rekening mocht houden met die verklaringen, als onderdeel van de context waarbinnen de maatregelen 1, 2 en 3 zijn toegekend, blijkt uit de inhoud ervan niet dat er dermate nauwe banden tussen de maatregelen 1, 2 en 3 bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk konden worden bezien, zodat zij als één enkele steunmaatregel moesten worden beschouwd.
7) Conclusie
137
Gelet op alle criteria die zijn vastgesteld in de in de punten 94 en 95 hierboven aangehaalde rechtspraak, in het bijzonder op het voorwerp en de aard van de maatregelen 1, 2 en 3, de verschillende identiteit van degenen die deze maatregelen hebben toegekend, de chronologie van deze maatregelen, het feit dat die maatregelen niet voorzien of voorzienbaar waren op het moment van de eerste interventie, het doel ervan, de situatie van verzoekster op het moment van de uitvoering van elk van de genoemde maatregelen, alsook de context waarin zij zijn toegekend, moet, anders dan de Commissie in punt 6.1.2.4 van het bestreden besluit heeft overwogen, worden geconcludeerd dat tussen de maatregelen in kwestie geen dermate nauwe banden bestonden dat zij onmogelijk afzonderlijk zouden kunnen worden bezien. Bijgevolg moeten de maatregelen 1, 2 en 3 voor de toepassing van artikel 107, lid 1, VWEU als drie afzonderlijke interventies worden beschouwd.
2.
Kwalificatie van de maatregelen in kwestie als staatssteun
138
Opgemerkt moet worden dat een maatregel volgens vaste rechtspraak slechts als „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan worden aangemerkt indien aan alle volgende voorwaarden is voldaan. Ten eerste moet het gaan om een interventie van de staat of een interventie die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet de interventie het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet zij de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet zij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arrest van 21 oktober 2020, ECO TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punt 18 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
139
In het kader van het toezicht op staatssteun is het in beginsel een zaak van de Commissie om – in het bestreden besluit – het bewijs van het bestaan van een dergelijke steun te leveren. De Commissie dient immers te bewijzen dat is voldaan aan de voorwaarden voor het bestaan van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU (zie arrest van 24 september 2019, Nederland e.a./Commissie, T‑760/15 en T‑636/16, EU:T:2019:669, punten 194 en 196 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
140
In casu betwist verzoekster niet dat de maatregelen 1 en 2 met staatsmiddelen zijn bekostigd en aan de staat kunnen worden toegerekend. Zij betwist echter dat deze voorwaarde bij maatregel 3 is vervuld. Bovendien meent verzoekster dat geen van de maatregelen in kwestie haar een voordeel verschaft.
a)
Bestaan van een overdracht van staatsmiddelen in het kader van maatregel 3 en toerekenbaarheid daarvan aan de staat
141
In punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden – in het kader van het reorganisatieplan – door AAAS, Electrica, Salrom, CET Govora en ANE een overdracht van staatsmiddelen inhield en toerekenbaar was aan de staat.
142
Verzoekster betoogt in wezen, ten eerste, dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica in het kader van maatregel 3 geen overdracht van staatsmiddelen inhield en, ten tweede, dat maatregel 3, in zijn geheel genomen, niet aan de staat kon worden toegerekend.
1) Vraag of de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica in het kader van het reorganisatieplan een overdracht van staatsmiddelen inhield
143
Verzoekster merkt op dat Electrica, dat tot dan toe een overheidsbedrijf was, in juli 2014 is geprivatiseerd, zodat zij vanaf die datum geen overheidsbedrijf meer was dat onder de overheersende invloed van de staat stond. De middelen van Electrica waren dus geen staatsmiddelen, zodat de kwijtschelding van een deel van de schulden die verzoekster jegens Electrica had geen overdracht van staatsmiddelen inhield.
144
De Commissie betoogt in wezen dat de vraag of Electrica een overheidsbedrijf was in casu niet relevant is, aangezien Roemenië een essentiële rol heeft gespeeld bij de uitvoering van maatregel 3 en bij de keuze van de financieringsmethode ervan.
145
In het bestreden besluit heeft de Commissie opgemerkt dat de meerderheid van de aandelen van Electrica sinds juli 2014 in particuliere handen was, en slechts 48,78 % van haar kapitaal in staatshanden was.
146
Het bestreden besluit bevat met betrekking tot de situatie van Electrica – na haar privatisering – geen enkele andere grond op basis waarvan zou kunnen worden verklaard waarom de Commissie zich op het standpunt heeft gesteld dat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden in het kader van maatregel 3 een overdracht van staatsmiddelen inhield.
147
Volgens de rechtspraak kunnen voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU worden beschouwd indien zij direct of indirect met staatsmiddelen zijn bekostigd (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Het begrip „met staatsmiddelen bekostigde” maatregel in de zin van deze bepaling omvat niet alleen de voordelen die rechtstreeks door een staat worden toegekend, maar ook die welke worden verleend door een van overheidswege ter beheer van de steun ingesteld of aangewezen publiek- of privaatrechtelijk beheersorgaan (zie arrest van 9 november 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danmark, C‑657/15 P, EU:C:2017:837, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 107, lid 1, VWEU omvat dus alle geldelijke middelen die de overheid kan gebruiken om ondernemingen te steunen, ongeacht of deze middelen permanent deel uitmaken van het vermogen van de staat. Ook al zijn de bedragen die overeenkomen met de betrokken steunmaatregel niet permanent in het bezit van de staat, dan nog volstaat het feit dat zij constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten staan, om ze als „staatsmiddelen” aan te merken (zie arrest van 15 mei 2019, Achema e.a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak; zie ook in die zin, arresten van 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord e.a., C‑206/06, EU:C:2008:413, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
148
In casu gaat de Commissie niet in tegen verzoeksters bewering dat Roemenië sinds juli 2014 niet langer de meerderheid van de stemrechten in Electrica bezat, niet de meerderheid van de leden van de bestuurs-, leidinggevende of toezichthoudende organen van deze onderneming kon benoemen en niet beschikte over een bijzonder recht uit hoofde van de statuten van de onderneming om invloed op haar besluitvorming uit te oefenen.
149
Niets in het dossier waarover het Gerecht beschikt, wettigt de conclusie dat de in het kader van maatregel 3 aangewende middelen van Electrica constant onder staatscontrole en daarmee ter beschikking van de bevoegde nationale autoriteiten stonden in de zin van de in punt 147 hierboven aangehaalde rechtspraak.
150
Het enkele feit dat een onderneming als Electrica het memorandum in 2012 heeft ondertekend (overweging 203 van het bestreden besluit), betekent niet dat haar middelen onder staatscontrole stonden. Hoe dan ook had de staat bij de uitvoering van maatregel 3 in 2015 geen zeggenschap meer over de middelen van Electrica.
151
Ook het feit dat een particuliere onderneming bij haar beslissingen over haar marktgedrag rekening kan houden met publieke verklaringen van de overheid betekent, bij gebreke van enig ander concreet bewijs in die zin, geenszins dat haar middelen onder zeggenschap staan van de staat of dat de staat daarover kan beschikken.
152
Voorts is het door de Commissie benadrukte feit dat de schuldvorderingen van Electrica in het kader van maatregel 3 dateren van vóór haar privatisering irrelevant, aangezien de schulden en vorderingen die bestonden vóór de privatisering van een onderneming gewoonlijk in de verkoopprijs van die onderneming worden doorberekend, en de beslissing van Electrica om het reorganisatieplan goed te keuren, is genomen in 2015, dat wil zeggen na haar privatisering.
153
Ook het feit dat de staat, na de privatisering van Electrica, 48,78 % van haar kapitaal in handen had en volgens de Commissie een „grote mate van invloed” op het commerciële beleid van Electrica behield, betekent – bij gebreke van ander concreet bewijs in die richting – niet dat haar middelen constant onder de controle of ter beschikking van de staat stonden in de zin van de in punt 147 hierboven aangehaalde rechtspraak. Integendeel, uit de analyse in de punten 148 tot en met 152 hierboven blijkt dat de staat ondanks haar deelneming, die weliswaar aanzienlijk was maar later een minderheidsdeelneming in het aandelenkapitaal van Electrica is geworden, over geen enkel mechanisme beschikte om controle uit te oefenen over de wijze waarop deze onderneming haar middelen in het kader van maatregel 3 beheerde.
154
Ten slotte kan de Commissie evenmin een argument ontlenen aan het arrest van 27 september 2012, Frankrijk/Commissie (T‑139/09, EU:T:2012:496). In dat arrest heeft het Gerecht geoordeeld dat steunmaatregelen ten gunste van bepaalde organisaties van landbouwproducenten, die deels met facultatieve particuliere bijdragen werden bekostigd, tot een overdracht van staatsmiddelen leidden, in wezen op grond dat de Franse autoriteiten eenzijdig beslisten over de door de steunregeling bekostigde maatregelen en over de wijze van uitvoering ervan, terwijl de begunstigden van die maatregelen slechts over de enkele bevoegdheid beschikten om al dan niet aan het aldus van staatswege opgezette stelsel deel te nemen, door te accepteren of te weigeren de door de staat vastgestelde bijdragen te betalen. Anders dan in die zaak heeft de Commissie in de onderhavige zaak niet aangetoond dat de Roemeense autoriteiten eenzijdig hadden beslist over de wijze waarop de middelen van Electrica in het kader van maatregel 3 moesten worden gebruikt.
155
Wat Electrica Furnizare betreft, een andere schuldeiser van verzoekster, waarvan de meeste aandelen tussen 2011 en 2017 in handen waren van Electrica, volstaat de vaststelling dat de Commissie in het bestreden besluit de handelwijze van deze onderneming niet heeft aangemerkt als een maatregel die staatssteun vormt, zodat de argumenten van partijen dienaangaande niets afdoen aan de wettigheid van het bestreden besluit.
156
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat maatregel 3, wat de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden door Electrica betreft, een overdracht van staatsmiddelen inhield, en dus evenmin dat deze maatregel staatssteun vormde voor zover deze via Electrica werd toegekend.
2) Toerekenbaarheid van het resterende deel van maatregel 3 aan de staat
157
Verzoekster betoogt dat het resterende deel van maatregel 3, dat wil zeggen de gedeeltelijke kwijtschelding van schulden van AAAS, Salrom, CET Govora en ANE in het kader van het reorganisatieplan, niet aan de staat kon worden toegerekend.
158
De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten. Zij betoogt dat zij in het bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat maatregel 3 toerekenbaar was aan de staat.
159
In het bestreden besluit is de Commissie tot de slotsom gekomen dat maatregel 3 aan de staat kon worden toegerekend omdat, ten eerste, het reorganisatieplan volgens het Roemeense insolventierecht niet kon worden goedgekeurd zonder toestemming van AAAS of CET Govora (overweging 201 van het bestreden besluit). Ten tweede was dit plan opgesteld door de curator, die onderdeel is van de staat (overweging 202 van het bestreden besluit). Ten derde was dit plan volgens de Commissie goedgekeurd dankzij de publieke en particuliere schuldeisers die in november 2012 het memorandum hadden ondertekend, welk memorandum door de staat werd gebruikt om verzoekster in de markt te houden en om de benodigde meerderheid in de vergadering van schuldeisers te verkrijgen om steun voor het plan te verzekeren (overwegingen 202, 203 en 205‑210 van het bestreden besluit). Ten vierde was de wens van de staat om verzoekster overeind te houden bevestigd door de publieke verklaringen (overweging 204 van het bestreden besluit). Ten vijfde heeft de Commissie specifieker bewijs aangevoerd waaruit blijkt dat de handelwijze van ANE in het kader van maatregel 3 aan de staat kon worden toegerekend (overwegingen 212‑217 van het bestreden besluit).
160
Uit de rechtspraak blijkt dat voordelen slechts als „steunmaatregelen” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kunnen worden beschouwd indien zij aan de staat kunnen worden toegerekend (zie arrest van 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dienaangaande zij opgemerkt dat wanneer een voordeel wordt toegekend door een overheidsinstantie, dit voordeel per definitie aan de staat is toe te rekenen, ook al is de betrokken instantie juridisch autonoom ten opzichte van andere overheidsinstanties (zie in die zin arrest van 12 december 1996, Air France/Commissie, T‑358/94, EU:T:1996:194, punt 62).
161
Aangezien in casu in artikel 1, onder c), van het bestreden besluit maatregel 3 is gedefinieerd als de kwijtschelding van schulden „in het kader van het reorganisatieplan” door bepaalde schuldeisers, moet worden onderzocht of dit plan, waarvan de goedkeuring door verzoeksters schuldeisers heeft geleid tot de gedeeltelijke kwijtschelding van haar schuld, in zijn geheel genomen, toerekenbaar was aan de staat in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
162
Opgemerkt moet worden dat de gedeeltelijke kwijtschelding van bepaalde schulden in het kader van maatregel 3 geen eenzijdige kwijtschelding was waartoe elk van de schuldeisers in kwestie afzonderlijk had besloten, maar een collectieve kwijtschelding in het kader van een insolventieprocedure, waarvoor specifieke wettelijke regels gelden die onder meer betrekking hadden op de in de vergadering van schuldeisers vereiste meerderheid om het reorganisatieplan goed te keuren. Met andere woorden, de individuele stem van een bepaalde schuldeiser ter ondersteuning van het plan kon niet leiden tot goedkeuring van dat plan, tenzij zijn schuldvorderingen op zichzelf zouden voldoen aan de wettelijke vereisten inzake de daarvoor benodigde meerderheid.
163
Tevens zij opgemerkt dat zich onder de schuldeisers tal van publieke én particuliere schuldeisers bevonden en dat de stemmen voor goedkeuring van dat plan afkomstig waren van zowel publieke schuldeisers als particuliere schuldeisers.
164
Om na te gaan of de Commissie zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, moet in deze omstandigheden eerst worden nagegaan of de stemmen van AAAS, ANE, Salrom en CET Govora voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat konden worden toegerekend. Vervolgens moet worden vastgesteld of de schuldeisers wier stem voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, gezamenlijk de voor de goedkeuring van dit plan in het nationaal recht vereiste meerderheid hadden.
i) Toerekenbaarheid van de stemmen van AAAS, Salrom, CET Govora en ANE aan de staat
– Toerekenbaarheid van de stem van AAAS aan de staat
165
Uit de overwegingen 186, 187 en 201 van het bestreden besluit blijkt dat de Commissie van mening was dat de stem van AAAS aan de staat kon worden toegerekend, onder meer omdat zij deel uitmaakte van de overheid en ondergeschikt was aan de regering.
166
Dit wordt door verzoekster niet betwist.
– Toerekenbaarheid van de stem van Salrom aan de staat
167
Verzoekster betoogt dat het bestreden besluit geen beoordeling bevat van de vraag of de stem van Salrom voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend. Het feit dat de staat de meerderheid van de aandelen van Salrom in handen had, dat hij vertegenwoordigers in haar raad van bestuur had benoemd en dat de jaarlijkse begroting van Salrom door de staat moest worden goedgekeurd, volstaat weliswaar om aan te tonen dat Salrom een overheidsbedrijf was, maar niet om aan te tonen dat haar stem voor goedkeuring van dat plan aan de staat kon worden toegerekend.
168
De Commissie betoogt in wezen dat de toerekenbaarheid van de stem van Salrom aan de staat voortvloeit uit de „hoge mate van staatsbemoeienis bij de vaststelling van de maatregel en bij de keuze van de financieringsmethode ervan”, met name uit het memorandum en de publieke verklaringen.
169
Ten eerste stelt het Gerecht vast dat de Commissie in punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit (overwegingen 201‑218), welk punt handelt over de toerekenbaarheid van maatregel 3 aan de staat, heeft nagelaten te onderzoeken of de stem van Salrom, schuldeiser en leverancier – van onder meer zoutoplossingen – van verzoekster, aan de staat kon worden toegerekend. Dit punt bevat namelijk slechts twee verwijzingen naar Salrom, de ene in voetnoot 70 van het bestreden besluit, waarin enkel wordt vermeld dat Salrom een van de ondertekenaren van het memorandum was, en de andere in overweging 218 van dat besluit, die de conclusie van dat punt bevat en waarin de Commissie tot de slotsom komt dat de toekenning van maatregel 3 door onder andere Salrom toerekenbaar was aan de staat. In hetzelfde punt heeft de Commissie, op algemene wijze en zonder specifiek Salrom te noemen, ter rechtvaardiging van de toerekenbaarheid van maatregel 3 aan de staat, verwezen naar de ondertekening van het memorandum door bepaalde schuldeisers van verzoekster en naar de publieke verklaringen.
170
Dienaangaande wordt niet betwist dat Salrom ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 een overheidsbedrijf was. Volgens de rechtspraak kan uit de enkele omstandigheid dat een maatregel door een overheidsbedrijf is genomen echter niet worden afgeleid dat een maatregel toerekenbaar is aan de staat. Zelfs indien de staat de mogelijkheid heeft een overheidsbedrijf te controleren en een dominerende invloed op de activiteiten ervan uit te oefenen, rechtvaardigt dit niet automatisch het vermoeden dat deze controle in een concreet geval ook metterdaad wordt uitgeoefend, met dien verstande dat niet kan worden geëist dat op basis van een nauwkeurig onderzoek wordt aangetoond dat de overheid het openbare bedrijf er concreet toe heeft aangezet de betrokken steunmaatregel te nemen (zie in die zin arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 51‑53).
171
In het geval van voordelen die door overheidsbedrijven worden toegekend, moet worden onderzocht of de overheid op de een of andere manier bij de vaststelling van de maatregel in kwestie betrokken was, waarbij de toerekenbaarheid aan de staat kan worden afgeleid uit een samenstel van aanwijzingen die blijken uit de omstandigheden van de zaak en de context waarin deze maatregel is genomen. Dienaangaande heeft het Hof reeds in aanmerking genomen dat het betrokken orgaan het bestreden besluit niet kon nemen zonder rekening te houden met de door de overheid gestelde eisen, of dat de overheidsbedrijven via welke de steun was verleend, nog afgezien van de organieke elementen die hen met de staat verbonden, rekening moesten houden met de richtsnoeren van een overheidsorgaan. Ook andere aanwijzingen kunnen in voorkomend geval relevant zijn om een door een openbaar bedrijf genomen steunmaatregel aan de staat te kunnen toerekenen, zoals met name het feit dat het bedrijf deel uitmaakt van de structuur van de openbare administratie, de aard van zijn activiteiten en het feit dat het bedrijf bij het verrichten van deze activiteiten op de markt normaal concurreert met particuliere marktdeelnemers, het juridische statuut van het bedrijf – of het publiek recht dan wel het algemene vennootschapsrecht van toepassing is –, de mate waarin de overheid toezicht op het beheer van het bedrijf uitoefent, of elke andere aanwijzing waaruit in het concrete geval blijkt dat de overheid bij de vaststelling van een maatregel is betrokken of dat het onwaarschijnlijk is dat zij hierbij niet betrokken is, mede gelet op de omvang van deze maatregel, op de inhoud ervan of op de eraan verbonden voorwaarden (arrest van 16 mei 2002, Frankrijk/Commissie, C‑482/99, EU:C:2002:294, punten 52, 55 en 56).
172
Opgemerkt zij echter dat de Commissie in punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit, behalve dat zij het bestaan van het memorandum en van de publieke verklaringen heeft vastgesteld, niet heeft gerept van het bestaan van aanwijzingen als die in punt 171 hierboven op grond waarvan kan worden vastgesteld dat de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 3 aan de staat kan worden toegerekend.
173
Wat het feit betreft dat Salrom het memorandum heeft ondertekend, moet om te beginnen, net zoals verzoekster doet, worden vastgesteld dat het memorandum uitdrukkelijk bepaalde dat de ondertekenaren ervan niet verplicht waren om afstand te doen van hun schuldvorderingen jegens verzoekster, een bepaald reorganisatieplan te aanvaarden of, meer in het algemeen, afstand te doen van enig contractueel of ander recht jegens verzoekster, zodat dit memorandum Salrom geen enkele verplichting in het kader van het reorganisatieplan oplegde.
174
Vervolgens blijkt uit niets in het bestreden besluit waarom het memorandum een beslissende rol zou hebben gespeeld in de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 3. Integendeel, de handelwijze van deze onderneming in het kader van maatregel 2 duidt erop dat zulks niet het geval was, zoals volgt uit punt 127 hierboven.
175
Hetzelfde gaat op voor de publieke verklaringen, zoals in de punten 134 en 136 hierboven is opgemerkt.
176
Ten tweede heeft de Commissie in punt 6.1.1.2 van het bestreden besluit (overwegingen 188‑200), dat is gewijd aan de toerekenbaarheid van maatregel 2 aan de staat, inderdaad opgemerkt dat Roemenië 51 % van de aandelen van Salrom hield, vertegenwoordigers van de staat in haar raad van bestuur had voorgedragen en dat de jaarlijkse begroting van Salrom door de staat moest worden goedgekeurd, waarbij deze voorafgaande goedkeuring onder meer de bedragen betrof die betrekking hadden op de handelsvorderingen van cliënten zoals verzoekster (overwegingen 191 en 192 van het bestreden besluit). De Commissie heeft evenwel benadrukt dat niet hoefde te worden geconcludeerd dat de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 2 toerekenbaar was aan de staat, aangezien deze maatregel geen steun van Salrom vormde, in wezen omdat zij had gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan (overwegingen 193 en 263 van het bestreden besluit).
177
Aangezien maatregel 2 echter betrekking heeft op de periode september 2012-januari 2013, moet worden opgemerkt dat het bestreden besluit geen enkel element bevat waarmee kan worden aangetoond dat deze omstandigheden nog steeds actueel waren in 2015, toen maatregel 3 werd genomen. Om na te gaan of aan het toerekeningscriterium is voldaan, moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop de maatregel is genomen (zie in die zin, naar analogie, arrest van 2 juli 2015, Frankrijk en Orange/Commissie, T‑425/04 RENV en T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punten 221 en 229).
178
Zelfs al zou worden aangenomen dat al deze omstandigheden in 2015 nog steeds actueel waren, dan nog moet worden vastgesteld dat de Commissie niet heeft geconcludeerd dat de handelwijze van Salrom in het kader van maatregel 2 niet toerekenbaar was aan de staat. Bijgevolg kan niet worden achterhaald hoe de Commissie die omstandigheden zou hebben beoordeeld, met name of zij toereikend zouden zijn geweest om maatregel 2, voor zover deze Salrom aanging, aan de staat toe te rekenen. Zelfs indien die omstandigheden in 2015 nog steeds relevant waren, kan het Gerecht zijn eigen beoordeling dus niet in de plaats stellen van de ontbrekende beoordeling van de Commissie.
179
Bijgevolg moet worden geconcludeerd, zoals verzoekster doet, dat de Commissie in het bestreden besluit niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de stem van Salrom voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend.
– Toerekenbaarheid van de stem van CET Govora aan de staat
180
Verzoekster voert aan dat het bestreden besluit geen beoordeling bevat van de vraag of de stem die CET Govora in het kader van het reorganisatieplan heeft uitgebracht, aan de staat kon worden toegerekend. CET Govora heeft het memorandum niet ondertekend en het is dus onwaarschijnlijk dat dit haar stem zou hebben kunnen beïnvloeden, aldus verzoekster. Bovendien hadden volgens verzoekster de in punt 195 van dat besluit vermelde besluiten van de provinciale raad van Vâlcea, die blijkens overweging 194 de enige aandeelhouder van CET Govora is, geen betrekking op maatregel 3.
181
Zoals blijkt uit overweging 196 van het bestreden besluit betoogt de Commissie in wezen dat het, gezien de handelwijze van CET Govora in een bredere context, „onaannemelijk” zou zijn dat CET Govora vrij zou zijn van enige invloed van de staat, met name gelet op het memorandum en de publieke verklaringen.
182
In de overwegingen 201 en 205 van het bestreden besluit heeft de Commissie ter onderbouwing van haar conclusie dat de instemming van CET Govora met het reorganisatieplan toerekenbaar was aan de staat, uitdrukkelijk verwezen naar haar analyse van de toerekenbaarheid van maatregel 2 aan de staat, voor zover deze maatregel betrekking had op CET Govora, schuldeiser en leverancier – van met name elektriciteit en stoom – van verzoekster. Zo heeft de Commissie in overweging 201 van het bestreden besluit verwezen naar overweging 200 hiervan, die de conclusie vormt van de analyse van de toerekenbaarheid van maatregel 2 aan de staat, zodat deze algemene verwijzing bijgevolg moet worden begrepen als een verwijzing naar alle factoren die daartoe in het kader van de analyse van de toerekenbaarheid van maatregel 2 aan de staat zijn aangevoerd. In dat verband heeft de Commissie in wezen opgemerkt dat CET Govora volledig eigendom was van de staat, dat tot de voortzetting van niet-vergoede elektriciteitsleveranties aan verzoekster, waarop maatregel 2 betrekking had, was overgegaan ter uitvoering van verschillende besluiten van de provinciale raad van Vâlcea, en dat het, gezien de „bredere context”„onaannemelijk zou zijn dat CET Govora vrij zou zijn van enige invloed van de staat” (overwegingen 194‑198 van het bestreden besluit). Daarnaast heeft de Commissie, ter rechtvaardiging van de toerekenbaarheid van maatregel 3 aan de Staat, in punt 6.1.1.3 van het bestreden besluit in het algemeen verwezen naar de ondertekening van het memorandum door bepaalde schuldeisers van verzoekster en naar de publieke verklaringen.
183
Dienaangaande moet worden opgemerkt dat niet wordt betwist dat CET Govora ten tijde van de vaststelling van maatregel 3 een overheidsbedrijf was. Zoals in punt 170 hierboven is opgemerkt, kan volgens de rechtspraak uit de enkele omstandigheid dat een maatregel door een overheidsbedrijf is genomen, echter niet worden afgeleid dat een maatregel toerekenbaar is aan de staat.
184
Overeenkomstig de in punt 171 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak moet de Commissie immers rekening houden met een reeks relevante aanwijzingen om vast te stellen of de handelwijze van CET Govora in het kader van maatregel 3 aan de staat kon worden toegerekend.
185
In dit verband kan de Commissie zich niet rechtsgeldig op het memorandum beroepen, aangezien CET Govora het zelfs niet heeft ondertekend. Gesteld al dat CET Govora daarmee bij het uitbrengen van haar stem in het kader van maatregel 3 rekening zou hebben gehouden, neemt dit overigens niet weg dat, zoals in punt 173 hierboven is opgemerkt, het memorandum uitdrukkelijk bepaalde dat de ondertekenaren ervan niet verplicht waren om afstand te doen van hun schuldvorderingen jegens verzoekster, met een bepaald reorganisatieplan in te stemmen of, meer in het algemeen, afstand te doen van enig contractueel of ander recht jegens verzoekster. Wat de publieke verklaringen betreft, kan worden volstaan met een verwijzing naar punt 136 hierboven.
186
Aangaande de in het bestreden besluit in het kader van maatregel 2 naar voren gebrachte aanwijzingen waarnaar de Commissie heeft verwezen, moet worden vastgesteld dat deze betrekking hebben op de periode september 2012-januari 2013 en dat het bestreden besluit geen enkel bewijs bevat waarmee kan worden aangetoond dat die omstandigheden nog steeds actueel waren in 2015, toen maatregel 3 werd vastgesteld, waarbij gepreciseerd zij dat volgens de in punt 177 hierboven aangehaalde rechtspraak, om na te gaan of aan het toerekeningscriterium is voldaan, moet worden uitgegaan van het tijdstip waarop de maatregel is genomen.
187
Bovendien zijn bepaalde elementen betreffende de handelwijze van CET Govora die in het kader van maatregel 2 naar voren zijn gebracht, irrelevant voor de beoordeling of de stem van CET Govora voor het reorganisatieplan toerekenbaar is aan de staat. Zoals verzoekster betoogt, hadden de in de overwegingen 29, 85 en 195 van het bestreden besluit vermelde besluiten van de provinciale raad van Vâlcea uitsluitend betrekking op maatregel 2 en hielden zij geen verband met de goedkeuring van het reorganisatieplan die twee jaar later heeft plaatsgevonden.
188
De elementen van de „bredere context” waarnaar in de overwegingen 196 en 197 van het bestreden besluit wordt verwezen, zijn niet rechtstreeks relevant voor de vraag of de instemming van CET Govora met het reorganisatieplan toerekenbaar was aan de staat. De Commissie geeft immers geen duidelijke omschrijving van het verband dat zij legt tussen het feit dat de algemeen directeur van CET Govora door de nationale strafrechters is veroordeeld wegens misbruik van ambt en handel in invloed tussen oktober 2011 en juli 2014, en de stem van CET Govora voor het reorganisatieplan. Evenzo is het feit dat de algemeen directeur van CET Govora vervolgens tussen oktober 2012 en februari 2013 algemeen directeur van verzoekster was en na februari 2013 weer algemeen directeur van CET Govora is geworden, niet relevant. Afgezien van het feit dat ook deze omstandigheid betrekking heeft op een periode die ligt vóór die waarop maatregel 3 betrekking heeft, betekent het enkele feit dat een bepaalde natuurlijke persoon op verschillende tijdstippen tot algemeen directeur van twee overheidsbedrijven is benoemd, als zodanig immers niet dat de handelwijze van een van die bedrijven twee jaar later, aan de staat kan worden toegerekend.
189
Bij gebreke van andere relevante en uit dezelfde periode stammende aanwijzingen in het bestreden besluit moet derhalve, in navolging van verzoekster betoog, worden geconcludeerd dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat de stem van CET Govora voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat toerekenbaar was.
– Toerekenbaarheid van de stem van ANE aan de staat
190
In het bestreden besluit heeft de Commissie haar conclusie dat de stem van ANE voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, onder meer gebaseerd op het feit dat ANE een publieke instelling van nationaal belang met handelingsbevoegdheid was, die werd gecoördineerd door de centrale publieke waterautoriteit, dat het bedrijf met name tot doel had, de strategie en het beleid op nationaal niveau op het gebied van het beheer van waterbronnen toe te passen, en ervoor te zorgen dat de regelgeving op dit gebied werd nageleefd, de infrastructuur van het nationale waterbeheersysteem te beheren en te exploiteren, en een aantal activiteiten van nationaal en maatschappelijk belang te verrichten, dat de leden van haar raad van bestuur werden benoemd in opdracht van het hoofd van de centrale publieke waterautoriteit, en een vertegenwoordiger van het ministerie van Openbare Financiën en een vertegenwoordiger van de centrale publieke waterautoriteit van deze raad deel uitmaakten, en dat de algemeen directeur van ANE op last van het hoofd van de centrale publieke waterautoriteit werd benoemd, geschorst en uit zijn functie ontheven en dat de begroting van inkomsten en uitgaven van het bedrijf werd goedgekeurd door de raad van bestuur met instemming van het hoofd van de centrale publieke waterautoriteit.
191
Verzoekster betoogt dat de Commissie in het bestreden besluit twee op zichzelf staande instellingen met elkaar heeft verward. In het bijzonder zou de verwijzing naar ANE in de categorie „Concurrente schuldeisers in de zin van artikel 96 van de [Roemeense] insolventiewet” van tabel 1 in overweging 67 van het bestreden besluit onjuist zijn, aangezien die schuldvordering zou toebehoren aan een andere publieke instelling, namelijk Nationaal waterbeheer – Beheer van het Oltstroomgebied (hierna: „ANE-OSG”). Volgens verzoekster heeft ANE-OSG voor het reorganisatieplan gestemd, terwijl ANE noch voor, noch tegen dit plan heeft gestemd. Bijgevolg zou de Commissie in het bestreden besluit niet hebben onderzocht of de stem van ANE-OSG aan de staat kon worden toegerekend.
192
De Commissie merkt op dat ANE-OSG een van de elf regionale bijkantoren van ANE is. De in de overwegingen 212 tot en met 217 van het bestreden besluit met betrekking tot ANE gedane beschouwingen zouden ook op dit bijkantoor van toepassing zijn.
193
Verzoekster beperkt zich in wezen tot de stelling dat de Commissie abusievelijk heeft verwezen naar een instantie die niet de instantie is die schuldvorderingen op haar heeft. Zij betwist noch het door de Commissie in haar verweerschrift vermelde feit dat ANE-OSG een bijkantoor van ANE is, noch de conclusie van de Commissie dat de in de overwegingen 212 tot en met 217 van het bestreden besluit met betrekking tot ANE gedane beschouwingen mutatis mutandis op haar bijkantoor van toepassing zijn. Bij gebreke van aanwijzingen die op het tegendeel duiden, gelden de in het bestreden besluit met betrekking tot ANE vermelde factoren ook voor haar bijkantoren.
194
Ofschoon het inderdaad betreurenswaardig is dat de Commissie in het bestreden besluit ANE heeft verward met haar bijkantoor, gaat het hier hooguit om een vormelijke fout die geen invloed heeft op de gegrondheid van het bestreden besluit.
195
Derhalve moeten verzoeksters argumenten dienaangaande worden verworpen.
– Tussenconclusie
196
Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de Commissie er in het bestreden besluit in is geslaagd aan te tonen dat de stem van AAAS en die van het bijkantoor van ANE voor goedkeuring van het reorganisatieplan toerekenbaar waren aan de staat. Zij is er daarentegen niet in geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat de stem van Salrom en die van CET Govora in het kader van dit plan toerekenbaar waren aan de staat.
ii) Toerekenbaarheid van het reorganisatieplan aan de staat
197
In de eerste plaats heeft de Commissie in overweging 201 van het bestreden besluit in wezen verklaard dat maatregel 3 toerekenbaar was aan de staat omdat het reorganisatieplan niet kon worden goedgekeurd zonder de instemming van AAAS of CET Govora.
198
Die conclusie is echter onjuist.
199
Ten eerste heeft de Commissie, zoals uit de punten 180 tot en met 189 hierboven blijkt, niet rechtens genoegzaam aangetoond dat de stem van CET Govora voor goedkeuring van het reorganisatieplan toerekenbaar was aan de staat.
200
Ten tweede, gesteld al dat de stem van CET Govora voor goedkeuring van het reorganisatieplan aan de staat kon worden toegerekend, moet in navolging van verzoekster worden opgemerkt dat de conclusie van de Commissie in overweging 201 van het bestreden besluit niet strookt met de in het bestreden besluit gegeven beschrijving van de toepasselijke nationale insolventieregels.
201
In dit verband blijkt uit overweging 42 van het bestreden besluit dat overeenkomstig de artikelen 100 en 101 van lege nr. 85 privind procedura insolvenţei (wet nr. 85 inzake insolventieprocedures; hierna: „Roemeense insolventiewet”) van 5 april 2006 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 359 van 21 april 2006) een reorganisatieplan moet worden geacht te zijn aanvaard indien een absolute meerderheid van de categorieën schuldeisers voor het plan stemt, mits ten minste een van de benadeelde categorieën het plan aanvaardt. Het plan wordt geacht door een categorie van schuldeisers te zijn aanvaard indien het plan in die categorie wordt aanvaard door schuldeisers die een absolute meerderheid bezitten van de waarde van de vorderingen die tot die categorie behoren;
202
Bovendien blijkt uit overweging 43 van het bestreden besluit dat volgens artikel 3, lid 21, van de Roemeense insolventiewet onder „benadeelde categorie” wordt verstaan, een vorderingscategorie waarvoor in het reorganisatieplan onder meer is bepaald dat het bedrag van de vordering wordt verlaagd.
203
Zoals blijkt uit tabel 1 in overweging 67 van het bestreden besluit, zijn verzoeksters schuldeisers in casu in vijf categorieën ingedeeld, hetgeen betekende dat voor de goedkeuring van het plan ten minste drie van deze categorieën voor dit plan moesten stemmen. In casu wordt niet betwist dat al deze categorieën schuldeisers benadeelde categorieën in de zin van artikel 3, lid 21, van de Roemeense insolventiewet waren, zoals blijkt uit voetnoot 42 van het bestreden besluit.
204
Uit diezelfde tabel blijkt voorts dat AAAS en CET Govora samen in slechts twee categorieën een absolute meerderheid van de waarde van de vorderingen hadden, namelijk de categorie „begrotingsschuldeisers” en de categorie „concurrente schuldeisers in de zin van artikel 96 van de [Roemeense] insolventiewet”, zoals de Commissie overigens erkent in overweging 201 van het bestreden besluit.
205
AAAS en CET Govora bezaten dus niet de vereiste meerderheid om op zichzelf het reorganisatieplan goed te keuren.
206
Het in overweging 205 van het bestreden besluit vermelde feit dat een derde categorie, namelijk die van de werknemers, „uiteraard” voorkeur had voor het plan, aangezien de vorderingen van de werknemers volgens dit plan niet zouden worden verminderd, is irrelevant, omdat de Commissie nooit heeft gesteld dat de stemmen van de werknemers aan de staat konden worden toegerekend.
207
Bovendien heeft de Commissie niet aangetoond dat AAAS en CET Govora samen de vaststelling van het reorganisatieplan konden blokkeren. Integendeel, uit de informatie over de resultaten van de stemming door de verschillende schuldeisers in overweging 74 van het bestreden besluit en in de tabel in punt 75 van de opmerkingen van Roemenië van mei 2018 blijkt dat er voldoende schuldeisers waren die voor dat plan hebben gestemd om te kunnen aannemen dat dit plan werd aanvaard door drie van de vijf categorieën schuldeisers, daaronder begrepen ten minste één „benadeelde categorie”, zelfs indien AAAS en CET Govora tegen het reorganisatieplan zouden hebben gestemd.
208
Ten derde bezaten AAAS en het bijkantoor van ANE, waarvan de stem zoals de Commissie terecht heeft vastgesteld aan de staat kon worden toegerekend, samen de absolute meerderheid van de vorderingen in slechts één enkele categorie, namelijk die van de begrotingsschuldeisers. Derhalve hadden zij op zichzelf noch het reorganisatieplan kunnen laten vaststellen, noch de goedkeuring ervan door de vergadering van schuldeisers kunnen blokkeren.
209
Ten vierde, gesteld al dat de stem van CET Govora voor het reorganisatieplan toerekenbaar was aan de staat en had moeten worden toegevoegd aan die van AAAS en van het bijkantoor van ANE, moet worden opgemerkt dat zij samen in slechts twee categorieën een absolute meerderheid van de waarde van de vorderingen zouden hebben bezeten, namelijk die van de „begrotingsschuldeisers” en die van de „concurrente schuldeisers in de zin van artikel 96 van de [Roemeense] insolventiewet”. Bovendien zou er, zelfs indien AAAS en ANE tegen het reorganisatieplan hadden gestemd, een voldoende aantal schuldeisers zijn geweest die voor dat plan hebben gestemd om dit plan als aanvaard te beschouwen door drie van de vijf categorieën schuldeisers, daaronder begrepen ten minste één benadeelde categorie. Derhalve hadden AAAS en ANE getweeën noch het reorganisatieplan kunnen laten vaststellen, noch de goedkeuring ervan door de vergadering van schuldeisers kunnen blokkeren.
210
In de tweede plaats moet de opmerking in overweging 202 van het bestreden besluit dat maatregel 3 in wezen toerekenbaar was aan de staat omdat het reorganisatieplan was „opgesteld” door de curator, onderdeel van de staat, terzijde worden geschoven. Uit overweging 41 van het bestreden besluit blijkt immers dat de curator het reorganisatieplan opstelt, en dat het plan vervolgens door de schuldeisers moet worden besproken en goedgekeurd. De curator beschikt dus niet over de bevoegdheid om het reorganisatieplan vast te stellen.
211
In de derde plaats is het juist dat, zoals de Commissie aanvoert, ook de bevoegde rechter, die de staat belichaamt, het plan overeenkomstig het toepasselijke nationale recht moet goedkeuren. Deze rechter kan echter geen plan goedkeuren dat niet door de schuldeisers is vastgesteld. In werkelijkheid zou het argument van de Commissie, indien het zou worden aanvaard, erop neerkomen dat elk reorganisatieplan dat in het kader van een insolventieprocedure wordt vastgesteld als toerekenbaar aan de staat wordt beschouwd, op grond van het enkele feit dat bij de procedure een curator en een rechter betrokken zijn.
212
De Commissie kan in dit verband geen enkel argument ontlenen aan de arresten van 26 oktober 2016, DEI en Commissie/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punten 59, 77 en 81), en 3 maart 2016, Simet/Commissie (T‑15/14, EU:T:2016:124, punten 38, 44 en 45). Het is duidelijk dat de in die zaken aan de orde zijnde steunmaatregelen geenszins vergelijkbaar waren met maatregel 3 die in de onderhavige zaak aan de orde is. De zaak die tot het eerste bovengenoemde arrest heeft geleid, betrof staatssteun aan aluminiumproducenten, zoals gewijzigd bij een beschikking in kort geding van de bevoegde nationale rechter, waarbij de toepassing van een preferentieel elektriciteitstarief werd verlengd. De zaak die tot het tweede bovengenoemde arrest heeft geleid, betrof staatssteun door de Italiaanse autoriteiten ter uitvoering van een beschikking van een nationale rechter. In die zaken kwam het initiatief voor de betrokken steunmaatregelen – waarvan de aard en het voorwerp geenszins vergelijkbaar zijn met die van een reorganisatieplan dat is vastgesteld in het kader van een insolventieprocedure – vanuit de overheid, terwijl in de onderhavige zaak de beslissing om een deel van verzoeksters schulden kwijt te schelden is genomen door haar schuldeisers en niet door de curator of de bevoegde rechter, zoals de Commissie zelf heeft opgemerkt.
213
In de vierde plaats moet de bewering in met name de overwegingen 203 tot en met 205 en 209 van het bestreden besluit dat, zakelijk weergegeven, het bestaan van het memorandum en van de publieke verklaringen aantoont dat maatregel 3, in zijn geheel genomen, aan de staat kon worden toegerekend, terzijde worden geschoven om de in de punten 128 en 136 hierboven uiteengezette redenen.
214
In het bijzonder is het in overweging 205 van het bestreden besluit vermelde feit dat de ondertekenaren van het memorandum samen met CET Govora de nodige meerderheid hadden in vier van de categorieën schuldeisers, irrelevant. Ten eerste heeft de Commissie immers nooit betoogd, laat staan aangetoond, dat de stemmen van de particuliere banken die het memorandum hebben ondertekend, toerekenbaar waren aan de staat. Ten tweede kan, wat de stemmen van Electrica en Salrom betreft, worden volstaan met een verwijzing naar de punten 156 en 167 tot en met 179 hierboven, terwijl CET Govora dit memorandum zelfs niet heeft ondertekend. De Commissie kon in overweging 206 van het bestreden besluit dan ook niet concluderen dat het memorandum de vereiste meerderheid in de vergadering van schuldeisers waarborgde.
215
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat maatregel 3 toerekenbaar was aan de staat en dus staatssteun vormde.
b)
Middelen betreffende de maatregelen 1 en 2, ontleend aan kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel
216
In de eerste plaats heeft de Commissie in overweging 219 van het bestreden besluit opgemerkt dat de steun onmiskenbaar selectief was, aangezien de maatregelen 1 en 2 uitsluitend aan verzoekster werden verleend, terwijl andere ondernemingen binnen de petrochemische sector of andere sectoren die zich gezien de doelstelling van die maatregelen in een vergelijkbare juridische en feitelijke situatie bevonden, er geen voordeel van hadden genoten.
217
In de tweede plaats heeft de Commissie zich in de overwegingen 221 en 222 van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het criterium van de particuliere schuldeiser in casu niet van toepassing was.
218
In de derde plaats heeft de Commissie in overweging 223 van het bestreden besluit uiteengezet dat zij „volledigheidshalve” niettemin de betrokken maatregelen had getoetst aan het criterium van de particuliere schuldeiser. Zo heeft zij in de punten 6.1.2.1 (overwegingen 224‑243) en 6.1.2.2 (overwegingen 244‑263) van het bestreden besluit dit criterium toegepast op respectievelijk de maatregelen 1 en 2, en is zij tot de conclusie gekomen dat deze maatregelen verzoekster een selectief economisch voordeel hadden verschaft, met uitzondering van de steun die Salrom aan verzoeksters activiteiten had verleend in het kader van maatregel 2, aangezien deze onderneming volgens de Commissie als een particuliere schuldeiser had gehandeld en verzoekster dus geen enkel economisch voordeel had verleend.
219
Verzoekster betwist de conclusie van de Commissie dat i) het criterium van de particuliere schuldeiser in casu niet van toepassing was, en ii) haar in het kader van de maatregelen 1 en 2 een economisch voordeel is toegekend, in de in punt 218 hierboven aangegeven mate.
220
Allereerst moet worden opgemerkt dat verzoeksters middel inzake kennelijke beoordelingsfouten met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel in het kader van maatregel 3 niet meer hoeft te worden onderzocht. Zoals in de punten 156 en 215 hierboven is opgemerkt, heeft de Commissie immers niet rechtens genoegzaam aangetoond dat deze maatregel een overdracht van staatsmiddelen inhield en toerekenbaar was aan de staat, hetgeen volstaat voor de conclusie dat maatregel 3 geen staatssteun vormt, gelet op de cumulatieve aard van de voorwaarden van artikel 107, lid 1, VWEU, zoals blijkt uit de in punt 138 hierboven aangehaalde rechtspraak.
1) Toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser
221
In de overwegingen 221 en 222 van het bestreden besluit heeft de Commissie vermeld dat, anders dan Roemenië tijdens de administratieve procedure had betoogd, het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie in casu niet van toepassing was, in wezen op de grond dat Roemenië consequent en duidelijk in zijn hoedanigheid van overheidsinstantie zou hebben gehandeld om verzoeksters faillissement te voorkomen, mede bij wege van de publieke verklaringen en het memorandum, en niet als een aandeelhouder die in verzoekster investeert of als een schuldeiser van die onderneming.
222
Overweging 222 van het bestreden besluit verwijst dienaangaande naar de overwegingen „204 v.v.”, 274 en 276 van dat besluit. Allereerst moet echter worden opgemerkt dat die verwijzingen niets lijken toe te voegen aan de motivering in de overwegingen 221 en 222 van het bestreden besluit. In feite verwijzen de overwegingen „204 v.v.” van het bestreden besluit met name naar de reeds in overweging 222 van het bestreden besluit vermelde publieke verklaringen, terwijl de overwegingen 274 en 276 van dat besluit betrekking hebben op de toepassing, en niet de toepasselijkheid, van het criterium van de particuliere schuldeiser in het specifieke kader van maatregel 3.
223
Wat de toepasselijkheid van dit criterium betreft, betoogt verzoekster in wezen dat de betrokken maatregelen niet impliceren dat de staat overheidsbevoegdheden uitoefent, zoals blijkt uit het feit dat de maatregelen ook door particuliere schuldeisers hadden kunnen worden genomen en metterdaad zouden zijn genomen. Bovendien zou uit de aard, het voorwerp, de context en de doelstellingen van de maatregelen, almede uit de regels waaraan zij waren onderworpen eveneens blijken dat dit criterium in casu van toepassing is. Volgens verzoekster kunnen noch het memorandum, noch de publieke verklaringen de toepasselijkheid van dat criterium uitsluiten.
224
De Commissie bestrijdt verzoeksters argumenten. Zij betoogt in wezen dat het criterium van de particuliere schuldeiser in casu niet van toepassing is omdat Roemenië bij de vaststelling van de betrokken maatregelen heeft gehandeld in zijn hoedanigheid van overheid en niet als particuliere schuldeiser, zoals blijkt uit het memorandum en de publieke verklaringen.
225
Het moet voor ogen worden gehouden dat de toets van de particuliere schuldeiser en de toets van de particuliere investeerder specifieke uitdrukkingen zijn van het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie die worden gebruikt om te onderzoeken of de handelwijze van een publieke schuldeiser respectievelijk van een publieke investeerder staatssteun kan opleveren.
226
Volgens de rechtspraak moet onderscheid worden gemaakt tussen de rol van de staat als aandeelhouder van een onderneming enerzijds en de rol van de staat als overheid anderzijds. Bijgevolg is het criterium van de particuliere investeerder van toepassing wanneer de betrokken lidstaat een onderneming een economisch voordeel toekent in zijn hoedanigheid van aandeelhouder en niet als overheid. Om te beoordelen of een maatregel wordt genomen door de staat in zijn hoedanigheid van aandeelhouder en niet als overheid, moet een globale beoordeling worden verricht waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de aard en het voorwerp van de maatregel, de context waarin hij is genomen, de daarmee nagestreefde doelstelling en de regels waaraan die maatregel is onderworpen (zie in die zin arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 80, 81 en 86).
227
Als een lidstaat zich in de loop van de administratieve procedure op het criterium van de particuliere investeerder beroept, moet hij bij twijfel ondubbelzinnig en op basis van objectieve, controleerbare en uit die periode daterende gegevens aantonen dat hij de maatregel in zijn hoedanigheid van aandeelhouder ten uitvoer heeft gelegd. Wanneer de betrokken lidstaat de Commissie de gegevens van de vereiste soort verstrekt, staat het aan de Commissie om een globale beoordeling te verrichten rekening houdend met niet alleen de door de lidstaat verstrekte gegevens, maar ook met alle andere relevante gegevens. Het Hof heeft evenwel gepreciseerd dat het criterium van de particuliere investeerder geen uitzondering vormt die enkel geldt op verzoek van een lidstaat, maar, wanneer het van toepassing is, een van de factoren is die de Commissie in aanmerking moet nemen om vast te stellen of er sprake is van staatssteun. Wanneer blijkt dat dit criterium van toepassing kan zijn, staat het dus aan de Commissie om de betrokken lidstaat te vragen haar alle relevante informatie te bezorgen op basis waarvan kan worden uitgemaakt of is voldaan aan de voorwaarden voor toepasselijkheid en toepassing van dit criterium en de Commissie mag slechts weigeren deze informatie te onderzoeken indien de overgelegde bewijsstukken dateren van na het tijdstip waarop de beslissing om de betrokken investering te doen is genomen (zie in die zin arrest van 5 juni 2012, Commissie/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punten 82‑86, 103 en 104).
228
Het Hof heeft bij eerdere gelegenheid reeds verklaard dat wanneer een openbare schuldeiser betalingsfaciliteiten toekent voor een schuld die een onderneming hem moet betalen, het criterium van de particuliere schuldeiser in beginsel van toepassing is (zie in die zin arrest van 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 71).
229
Bovendien heeft het Hof toegelicht dat de economische aard van de handeling van de lidstaat het „uitgangspunt” moet zijn voor de analyse van de toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser en dat, wanneer blijkt dat het criterium van de particuliere schuldeiser toepasselijk kan zijn, het aan de Commissie is om deze hypothese te onderzoeken, ongeacht enig verzoek daartoe (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punten 25 en 27).
230
In bepaalde gevallen kan de toepasselijkheid van het criterium van de particuliere investeerder zelfs worden vermoed, gelet op de aard zelf van de betrokken maatregel (zie in die zin arrest van 11 december 2018, BTB Holding Investments en Duferco Participations Holding/Commissie, T‑100/17, niet gepubliceerd, EU:T:2018:900, punt 53).
231
In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie in de overwegingen 221 en 222 van het bestreden besluit haar conclusie ten aanzien van de niet-toepasselijkheid van het criterium van de particuliere schuldeiser in wezen heeft gebaseerd op het bestaan van het memorandum en van de publieke verklaringen. Aangezien de Commissie dat memorandum en die verklaringen niet als staatssteun heeft aangemerkt, moeten zij uitsluitend worden beschouwd als aspecten van de context van de maatregelen in kwestie.
232
Aldus heeft de Commissie niet alle relevante factoren, met name die betreffende de aard en het voorwerp van de maatregel, het nagestreefde doel en de regels waaraan die maatregel was onderworpen, globaal beoordeeld, zoals de in de punten 226 en 227 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak vereist.
233
Het is niet uitgesloten dat het bestreden besluit aldus kan worden gelezen dat daarmee impliciet maar noodzakelijkerwijs wordt aangegeven dat volgens de Commissie de elementen van de context in casu van dusdanig belang waren dat deze op zichzelf volstonden om te concluderen dat het criterium van de particuliere schuldeiser niet van toepassing was, los van de andere in de rechtspraak ontwikkelde factoren.
234
Verzoekster voert evenwel aan dat deze andere factoren aantoonden dat het criterium van de particuliere schuldeiser in casu wel van toepassing was.
235
Derhalve moet worden onderzocht of de Commissie, gelet op alle relevante factoren betreffende de aard en het voorwerp van de maatregelen 1 en 2, de context waarin zij zijn genomen, het nagestreefde doel en de regels waaraan zij zijn onderworpen, zonder een fout te begaan tot de slotsom kon komen dat het criterium van de particuliere schuldeiser niet op de maatregelen 1 en 2 toepasselijk was.
236
Wat in de eerste plaats het voorwerp en de aard van de maatregelen 1 en 2 betreft, volgt uit punt 99 hierboven dat maatregel 1 in wezen betrekking heeft op de opportuniteit, het uitvoeringsplan en het tijdschema voor een eventuele opeising van de vorderingen van AAAS. Elke particuliere schuldeiser zou ook voor een dergelijke keuze kunnen worden gesteld.
237
Evenzo heeft maatregel 2 betrekking op de wijze waarop de leverantie van grondstoffen aan een onderneming in moeilijkheden moet worden voortgezet of onderbroken. Elke particuliere leverancier zou ook met een dergelijke keuze kunnen worden geconfronteerd.
238
De aard van de maatregelen 1 en 2 is dus hoofdzakelijk economisch en impliceert als zodanig niet de uitoefening van overheidsbevoegdheden.
239
Wat in de tweede plaats de context van die maatregelen betreft, moet ten eerste worden opgemerkt dat, zoals verzoekster aangeeft, de relevante periode van de maatregelen 1 en 2 in september 2012 aanving, terwijl het memorandum op 23 november 2012 is ondertekend. Zo zijn de maatregelen 1 en 2 ongeveer twee maanden vóór de ondertekening van het memorandum ten uitvoer gelegd, zodat dit memorandum niet de reden voor de vaststelling ervan kon zijn.
240
Ten tweede, zoals verzoekster betoogt en zoals in punt 124 hierboven is opgemerkt, verlangde geen enkele bepaling van het memorandum dat AAAS ervan zou afzien om haar vorderingen jegens verzoekster op te eisen. Verder is CET Govora, de enige steunverstrekker in het kader van maatregel 2, zelfs geen partij bij het memorandum.
241
Ten derde heeft, zoals in punt 127 hierboven is opgemerkt, het feit dat het memorandum door een aantal partijen is ondertekend, sommige van deze partijen niet belet zich als particuliere schuldeisers te gedragen.
242
Wat de publieke verklaringen betreft, kan worden volstaan met een verwijzing naar de punten 130 tot en met 136 hierboven, waaruit blijkt dat voornoemde verklaringen geen duidelijke, nauwkeurige, concrete en stellige toezeggingen van de staat bevatten die AAAS en CET Govora verplichtten zich te gedragen op een wijze die wordt gekenmerkt door de uitoefening van overheidsbevoegdheden (zie in die zin arrest van 2 juli 2015, Frankrijk en Orange/Commissie, T‑425/04 RENV en T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punten 235‑245).
243
Wat in de derde plaats de doelstellingen van de maatregelen 1 en 2 betreft, wordt verwezen naar de punten 111 en 112 hierboven, waaruit blijkt dat aan maatregel 1 geen duidelijk doel kan worden toegekend, terwijl maatregel 2 tot doel heeft CET Govora zelf levensvatbaar te houden.
244
In de vierde plaats brengen de voor de maatregelen 1 en 2 geldende regels evenmin de uitoefening van overheidsbevoegdheden mee.
245
De op maatregel 1 toepasselijke regels zijn in wezen procedureregels voor het opeisen van vorderingen. Weliswaar bestaan er bijzondere wetten inzake de invordering van schulden jegens de staat, die onder meer voorzien in de mogelijkheid om de vorderingen rechtstreeks en zonder rechterlijke beslissing op te eisen, maar dit neemt niet weg dat AAAS, wier lijdzame houding het voorwerp uitmaakt van maatregel 1, in casu geen gebruik heeft gemaakt van deze mogelijkheid (zie de punten 266‑275 hieronder).
246
Maatregel 2 heeft op zijn beurt in wezen betrekking op de contractuele betrekkingen tussen CET Govora, Salrom en verzoekster in de periode september 2012-januari 2013.
247
Bijgevolg blijkt uit de aard, het voorwerp, de context en de doelstelling van de maatregelen 1 en 2, alsmede uit de rechtsregels waaraan deze waren onderworpen, dat deze maatregelen binnen de economische en commerciële sfeer vielen en geen verband hielden met de uitoefening van overheidsbevoegdheden door de staat.
248
Bijgevolg heeft de Commissie zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat het criterium van de particuliere schuldeiser niet op de maatregelen 1 en 2 van toepassing was.
2) Bestaan van een economisch voordeel wat betreft maatregel 1
249
In punt 6.1.2.1 van het bestreden besluit (overwegingen 224‑243) heeft de Commissie, in wezen op de grond dat AAAS niet had gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan, verklaard dat AAAS verzoekster een economisch voordeel had toegekend wegens het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden in de periode september 2012-januari 2013. Hoewel AAAS de moeilijke en verslechterende financiële situatie van verzoekster kende, heeft zij immers geen maatregelen genomen om te trachten haar vorderingen op te eisen of althans om een betere positie als schuldeiser te verkrijgen.
250
In het bijzonder heeft de Commissie zich in het bestreden besluit op verschillende elementen gebaseerd om aan te tonen dat AAAS verzoekster in het kader van maatregel 1 een economisch voordeel had verleend, namelijk:
–
het gedurende de betrokken periode niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden door AAAS kon, anders dan het geval was in de omstandigheden rond de vaststelling van het besluit van 2012, niet worden gerechtvaardigd door een aanstaand privatiseringsproject;
–
de betrokken periode was lang genoeg om AAAS de gelegenheid te geven maatregelen te nemen om haar vorderingen op te eisen;
–
AAAS had de bijzondere rechten waarover zij als overheidsorgaan beschikte om haar vorderingen op te eisen, kunnen doen gelden;
–
Lege nr. 137 privind unele măsuri pentru accelerarea private tizării (wet nr. 137 inzake maatregelen ter bespoediging van privatisering; hierna: „Roemeense wet inzake privatisering”) van 28 maart 2002 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 215 van 28 maart 2002), heeft AAAS niet verhinderd om haar vorderingen te innen;
–
AAAS heeft geen verslag of intern document uit die periode overgelegd waaruit blijkt dat zij als particuliere schuldeiser had gehandeld;
–
anders dan AAAS, hebben andere schuldeisers van verzoekster maatregelen genomen om hun vorderingen te innen of te beschermen;
–
het memorandum bewijst dat AAAS heeft ingestemd met het niet-opeisen en verder laten oplopen van schulden;
–
AAAS had zich kunnen beroepen op de bepalingen van de Roemeense insolventiewet die haar de gelegenheid boden een alternatief reorganisatieplan voor te stellen;
–
AAAS had verzoekster kunnen dreigen met de inleiding van een insolventieprocedure;
–
AAAS had beslag op verzoeksters rekeningen kunnen leggen of pandrechten op onroerend goed kunnen vestigen.
251
Verzoekster betwist elk van deze elementen. Zij betoogt in wezen dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door vast te stellen dat maatregel 1 de toets van de particuliere schuldeiser niet doorstond. Volgens haar heeft de Commissie namelijk niet aangetoond dat zij kennelijk niet dezelfde voordelen zou hebben verkregen van een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS.
252
De Commissie betwist het betoog van verzoekster. De Commissie voert aan dat zij in het bestreden besluit rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat AAAS verzoekster een economisch voordeel had verleend door het niet-opeisen en verder laten oplopen van haar vorderingen op verzoekster.
253
Volgens de rechtspraak is de bedoeling van het criterium van de particuliere schuldeiser om na te gaan of de begunstigde onderneming kennelijk geen vergelijkbare faciliteiten zou hebben gekregen van een particuliere marktdeelnemer wiens situatie die van een openbare schuldeiser het dichtst benadert en die betaling wenst te verkrijgen van de bedragen die hem verschuldigd zijn door een schuldenaar met financiële problemen, en dus of die onderneming onder met normale marktvoorwaarden overeenkomende omstandigheden hetzelfde voordeel had kunnen genieten als het voordeel dat haar met staatsmiddelen ter beschikking was gesteld (zie arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
254
Ook moet worden opgemerkt dat volgens de rechtspraak iedere schuldeiser, wanneer hij wordt geconfronteerd met een schuldenaar wiens financiële situatie aanzienlijk is verslechterd, voor zichzelf moet beslissen of het mogelijk is om zijn vorderingen te verhalen en, zo ja, op welke wijze. Zijn beslissing wordt beïnvloed door een reeks factoren, zoals de omstandigheid of hij een hypothecaire, preferente of gewone schuldeiser is, de aard en de omvang van zijn eventuele zekerheden, zijn beoordeling van de kansen op herstel van de onderneming, en de opbrengst die de liquidatie van de onderneming hem zou opleveren. De Commissie diende dus voor elk van de betrokken overheidsorganen, met inaanmerkingneming van voormelde factoren, te bepalen of de door hen verleende faciliteiten kennelijk omvangrijker waren dan een hypothetische particuliere schuldeiser zou hebben verleend die zich ten opzichte van de begunstigde onderneming in een situatie bevond die vergelijkbaar is met die van het betrokken overheidsorgaan, en die de hem verschuldigde bedragen trachtte te verhalen (zie in die zin arrest van 17 mei 2011, Buczek Automotive/Commissie, T‑1/08, EU:T:2011:216, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
255
Het moet dus worden onderzocht of de Commissie rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat AAAS, door de schulden van verzoekster gedurende de betrokken periode niet op te eisen en verder te laten oplopen, verzoekster faciliteiten heeft verleend die zij kennelijk niet zou hebben verkregen van een particuliere schuldeiser wiens situatie die van AAAS het dichtst benadert, in de zin van de in punt 253 hierboven aangehaalde rechtspraak.
256
Ten eerste voert verzoekster aan dat AAAS tijdens de zeer korte duur van deze maatregel haar vorderingen niet heeft opgeëist omdat zij, zoals blijkt uit het memorandum, nog op zoek was naar de best mogelijke oplossing om deze te innen. Daarbij komt dat AAAS zich in de betrokken periode nog kon baseren op de conclusies en de economische analyse van de Commissie in het besluit van 2012, die bevestigden dat schuldomzetting in combinatie met privatisering rendabeler was dan liquidatie. Zoals in punt 99 hierboven is opgemerkt, benadrukt verzoekster overigens, zonder op dit punt door de Commissie te zijn weersproken, dat het laten oplopen van schulden door AAAS in die periode niet bestond in nieuwe schulden die tijdens genoemde periode waren aangegaan, maar enkel in cumulatieve rente over reeds bestaande schuldvorderingen.
257
Dienaangaande zij opgemerkt dat de Commissie in het besluit van 2012, dat ongeveer zes maanden vóór het begin van de periode waarop maatregel 1 betrekking had, was vastgesteld, onder meer tot de conclusie was gekomen dat de omzetting van verzoeksters schulden in aandelenkapitaal geen staatssteun vormde en dat privatisering gunstiger zou zijn dan liquidatie, met dien verstande dat de Roemeense autoriteiten zich ertoe hadden verbonden verzoekster op korte termijn volledig te privatiseren (overwegingen 17, 52, 73, 86, 153, 160 en artikel 2 van het besluit van 2012).
258
Uit het bestreden besluit blijkt dat verzoeksters poging tot privatisering op 22 september 2012 is mislukt omdat bepaalde minderheidsaandeelhouders de geplande omzetting van de schuld in aandelen zouden hebben geblokkeerd.
259
Volgens overweging 224 van het bestreden besluit is de relevante periode van maatregel 1 dus beginnen te lopen nadat die poging was mislukt. Volgens het bestreden besluit had AAAS haar vorderingen op verzoekster derhalve onmiddellijk na die mislukking of uiterlijk binnen vier maanden na die mislukking moeten opeisen, of in diezelfde periode andere maatregelen moeten nemen om een betere positie als schuldeiser te verkrijgen.
260
Zoals verzoekster betoogt, heeft de Commissie echter niet aangetoond dat een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, zich op dat moment noodzakelijkerwijs op het standpunt zou hebben gesteld dat geen andere poging tot privatisering denkbaar was, aangezien het mislukken daarvan niet te wijten was aan het ontbreken van potentiële investeerders, noch aan de rentabiliteit van de voorgenomen investering, noch aan verzoeksters financiële situatie.
261
Ofschoon de Commissie inderdaad heeft opgemerkt dat ook andere, voorgaande pogingen waren mislukt en dat er op dat moment geen privatiseringsproject meer aanstaande was, heeft zij niet aangetoond dat een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, noodzakelijkerwijs zou hebben verwacht dat de privatisering van verzoekster voortaan uitgesloten was, niet alleen gelet op de specifieke redenen van deze mislukking, maar ook op het feit dat de Commissie, nauwelijks zes maanden daarvoor, er zelf rekening mee hield dat een dergelijke mogelijkheid op korte termijn voorzienbaar was.
262
Voorts moet, met verzoekster, worden opgemerkt dat de relevante periode van maatregel 1 relatief kort is, namelijk van 22 september 2012 tot en met 31 januari 2013, dat wil zeggen ongeveer vier maanden. Aangezien de Commissie in het besluit van 2012 tot de conclusie was gekomen dat het privatiseringsscenario gunstiger was dan het liquidatiescenario, zou een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, terecht de opties kunnen bestuderen waarover hij gedurende enige tijd beschikte in plaats van onmiddellijk over te gaan tot het opeisen van zijn vorderingen, hetgeen tot de liquidatie van verzoekster had kunnen leiden, welk scenario volgens dat besluit ongunstig zou zijn geweest.
263
Hoewel er geen regels bestaan over de gezwindheid waarmee een schuldeiser moet handelen om zijn vorderingen op te eisen, kan niet worden verwacht dat een hypothetische particuliere schuldeiser verlangt dat de onderneming bij de eerste tekortkoming failliet wordt verklaard zonder rekening te houden met haar potentieel op lange termijn, ook al kan niet worden aanvaard dat de overheidsinstanties een schuldenopstapeling over langere perioden zonder enig vooruitzicht op verbetering passief gedogen (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Mischo in de zaak Spanje/Commissie, C‑480/98, EU:C:2000:305, punten 36 en 37).
264
Het criterium van de particuliere schuldeiser vereist dus niet dat een onderneming in moeilijkheden onmiddellijk failliet wordt verklaard, aangezien het volkomen voorstelbaar is dat een particuliere schuldeiser die over aanzienlijke financiële middelen beschikt, er belang bij zou hebben de activiteit van een debiteur een tijdlang voort te zetten wanneer de kosten van een onmiddellijke liquidatie hoger blijken te zijn dan de kosten van het verlenen van steun (conclusie van advocaat-generaal Poiares Maduro in de zaak Spanje/Commissie, C‑276/02, EU:C:2004:211, punt 39).
265
Voorts mist de in overweging 234 van het bestreden besluit genoemde omstandigheid dat verzoekster haar productie had opgeschort en in de nabije toekomst geen uitzicht had op exploitatie-inkomsten, hetgeen volgens de Commissie AAAS ertoe had moeten aanzetten actie te ondernemen om haar vorderingen te innen, gedeeltelijk een feitelijke grondslag. Uit de overwegingen 29 en 244 van het bestreden besluit komt namelijk naar voren dat verzoekster op 24 oktober 2012, dat wil zeggen aan het begin van de periode waarop maatregel 1 betrekking heeft, haar productie heeft hervat en dus inkomsten heeft kunnen genereren.
266
Ten tweede stelt verzoekster dat artikel 16, lid 5, onder c), van de Roemeense wet inzake privatisering AAAS juridisch gezien belette haar schuldvorderingen geldend te maken zolang zij zelf onder bijzonder bewind stond. Dat was het geval sinds de beschikking van de minister van Economische Zaken van 2 juli 2012.
267
In dit verband wordt niet betwist dat, zoals blijkt uit overweging 228 van het bestreden besluit, de bijzondere wetten aangaande de inning van schulden jegens de staat, in het bijzonder artikel 50, leden 1 en 2, van ordonanță nr. 51 de urgenţă privind valorificarea unor active ale statului (regeringsnoodverordening nr. 51 inzake de valorisatie van bepaalde staatsactiva) van 15 december 1998 (Monitorul Oficial al României, deel I, nr. 482) van 15 december 1998), AAAS bijzondere rechten verlenen, waaronder in het bijzonder het recht om haar vorderingen rechtstreeks, zonder een rechterlijke beslissing, te laten innen door haar eigen korps van gerechtsdeurwaarders.
268
Artikel 16, lid 5, onder c), van de Roemeense wet inzake privatisering belette de begrotingsschuldeisers evenwel om over te gaan tot invordering van verzoekster schulden jegens hen. Deze bepaling, zoals die ten tijde van de feiten van toepassing was, luidde namelijk als volgt:
„Vanaf de datum van vestiging van de bijzondere bewindprocedure gedurende de privatiseringsperiode, zijn de navolgende uitzonderlijke maatregelen van toepassing op de vennootschap: [...] tot aan de overdracht van de eigendom van de aandelen schorsen de begrotingsschuldeisers de toepassing van de jegens de vennootschap genomen executiemaatregelen en zetten zij geen stappen in de richting van dergelijke maatregelen. Dezelfde bepalingen zijn van toepassing op de betrokken publieke instelling indien zij een schuldeiser is.”
269
Niet betwist wordt dat verzoekster in de periode waarop maatregel 1 betrekking heeft, onder de bijzondere bewindprocedure is geplaatst. Evenmin wordt betwist dat AAAS een begrotingsschuldeiser in de zin van artikel 16, lid 5, onder c), van de Roemeense wet inzake privatisering was.
270
Bijgevolg was die bepaling van nationaal recht, zoals verzoekster opmerkt, van toepassing op AAAS.
271
Ten eerste heeft de Commissie evenwel in overweging 229 van het bestreden besluit gesteld dat het ministerie van Economische Zaken verzoekster „om onopgehelderde redenen”, zelfs nadat de privatisering in september 2012 spaak was gelopen, onder de bijzondere bewindprocedure heeft gehouden.
272
Dit verwijt treft echter geen doel, aangezien de Commissie niet de beslissing van de minister van Economische Zaken om verzoekster onder de bijzondere bewindprocedure te houden als staatssteun heeft aangemerkt, maar enkel de handelwijze van AAAS.
273
Ten tweede heeft de Commissie in overweging 229 van het bestreden besluit verklaard dat AAAS had kunnen proberen het „besluit van het ministerie om de periode te verlengen zonder [verzoeksters] bijzondere status toe te lichten, aan te vechten”.
274
De Commissie heeft evenwel niet aangetoond dat een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, zou hebben besloten een dergelijke gerechtelijke procedure in te leiden, met name gelet op de verwachte duur ervan ten opzichte van de zeer korte periode waarop maatregel 1 betrekking heeft. De duur van een gerechtelijke procedure is echter een element dat in aanzienlijke mate van invloed kan zijn op de besluitvorming van een normaal voorzichtige en verstandige particuliere schuldeiser (zie in die zin arrest van 24 januari 2013, Frucona Košice/Commissie, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punt 81).
275
Voor het Gerecht betoogt de Commissie dat Roemenië de Roemeense wet inzake privatisering had kunnen wijzigen. Een dergelijke redenering komt echter niet voor in het bestreden besluit. De Commissie kan de motivering van het bestreden besluit gedurende de procedure niet aanvullen (zie in die zin arrest van 24 mei 2007, Duales System Deutschland/Commissie, T‑289/01, EU:T:2007:155, punt 132).
276
Ten derde heeft de Commissie in het bestreden besluit vastgesteld dat sommige publieke en particuliere schuldeisers, waaronder Electrica, Salrom, Polcheme SA en Bulrom Gas, in voornoemde periode executieprocedures hadden ingeleid, terwijl AAAS dat niet had gedaan.
277
Verzoekster stelt dat de meeste particuliere schuldeisers op dezelfde wijze als AAAS hebben gehandeld.
278
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit niets heeft aangevoerd waaruit expliciet of impliciet blijkt dat AAAS en drie van de vier in punt 276 hierboven genoemde schuldeisers, te weten Salrom, Polcheme en Bulrom Gas, zich gedurende de relevante periode in een vergelijkbare situatie bevonden. Integendeel, uit overweging 231 van het bestreden besluit blijkt dat Polcheme en Bulrom Gas tot de geprivilegieerde schuldeisers behoorden, terwijl nagenoeg alle vorderingen van AAAS ongedekt waren.
279
Wat Electrica betreft, is het juist dat de Commissie in overweging 231 van het bestreden besluit heeft opgemerkt dat zij volgens een onderzoek van Raiffeisen van 2011 „een even groot percentage van haar vorderingen kon innen” als AAAS. Electrica was evenwel in 2012, dat wil zeggen vóór haar privatisering, een publieke schuldeiser. Voor de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser is alleen de handelwijze van de particuliere schuldeisers wier situatie die van AAAS het dichtst benadert, relevant (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
280
Bovendien heeft de Commissie verzoeksters argument dat het merendeel van haar particuliere schuldeisers, zoals AAAS, in de betrokken periode hun schuldvorderingen niet hebben opgeëist of andere conservatoire maatregelen hebben genomen, niet ter discussie gesteld. De Commissie verwijt verzoekster weliswaar dat zij niet heeft aangetoond dat deze andere particuliere schuldeisers zich in een situatie bevonden die vergelijkbaar was met die van AAAS, maar dit verwijt kan ook aan de Commissie zelf worden tegengeworpen, aangezien zij niet heeft aangetoond dat de vier schuldeisers die zij in het bestreden besluit heeft genoemd, zich in een situatie bevonden die vergelijkbaar is met die van AAAS. Volgens de rechtspraak staat het aan de Commissie om aan te tonen dat de handelwijze van een publieke schuldeiser niet verenigbaar was met het criterium van de particuliere schuldeiser en dat hij derhalve een voordeel heeft verleend (zie in die zin arrest van 20 september 2017, Commissie/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punt 29).
281
Volledigheidshalve moet nog worden opgemerkt dat de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser kan zijn gebaseerd op de handelwijze van een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van de publieke schuldeiser in kwestie (zie de in punt 254 hierboven aangehaalde rechtspraak). De toepassing van dit criterium vereist dus niet noodzakelijkerwijs dat er een werkelijke particuliere schuldeiser die zich in een dergelijke vergelijkbare situatie bevindt, wordt geïdentificeerd. In het bestreden besluit heeft de Commissie echter evenmin aangetoond dat een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, gedurende de betrokken periode, die vrij kort was, zijn schuldvorderingen zou hebben opgeëist of andere conservatoire maatregelen zou hebben genomen.
282
Dienaangaande – en de Commissie heeft dit niet op onderbouwde wijze betwist – was het waarschijnlijk dat, gelet op het bedrag van de schuldvorderingen van AAAS, het opeisen ervan zou hebben geleid tot de opening van een insolventieprocedure.
283
Het is echter van belang rekening te houden met het feit dat nagenoeg alle schuldvorderingen van AAAS ongedekt waren. Dienaangaande heeft de Commissie niet aangetoond dat een particuliere schuldeiser met een soortgelijke blootstelling als AAAS er een economisch belang bij zou hebben gehad om de opening van een insolventieprocedure te forceren, aangezien hij, anders dan de geprivilegieerde schuldeisers, het risico liep dat hij een groter deel van zijn vorderingen in het kader van een dergelijke procedure zou verliezen. Voor een dergelijke schuldeiser had een eventuele privatisering of een andere oplossing destijds dus niet alleen denkbaar maar ook interessanter kunnen lijken om de reeds in punt 262 hierboven uiteengezette redenen. Het is op zijn minst legitiem dat een dergelijke schuldeiser de opties die hij gedurende enige tijd heeft, afweegt in plaats van overhaast stappen te zetten als die welke door de Commissie worden voorgestaan.
284
De in overweging 242 van het bestreden besluit vermelde grond dat AAAS de opening van een insolventieprocedure had kunnen forceren om vervolgens een alternatief reorganisatieplan voor te stellen, is noch voldoende onderbouwd, noch overtuigend. De Commissie heeft namelijk niet aangetoond dat AAAS, ook al had zij in het kader van een insolventieprocedure een alternatief reorganisatieplan kunnen voorstellen, dit plan alleen had kunnen doen vaststellen, noch dat dit alternatieve plan zou hebben geleid tot een betere inning van de schuldvorderingen van AAAS zonder zekerheidsstelling.
285
Evenmin heeft de Commissie aangetoond dat een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, in de betrokken periode beslag zou hebben gelegd op verzoeksters rekeningen of zekerheden voor zijn vorderingen zou hebben kunnen verkrijgen, zoals een zekerheidsrecht op onroerend goed. De Commissie heeft een dergelijke mogelijkheid enkel aangestipt, zonder daarnaar op enige wijze een concreet en onderbouwd onderzoek te verrichten. Zo heeft de Commissie bijvoorbeeld niet onderzocht of in verzoeksters vermogen voldoende liquide middelen of onroerende goederen beschikbaar waren waarop een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, beslag had kunnen leggen of waarvoor hij een zekerheid had kunnen verkrijgen. Zij heeft evenmin de daartoe te volgen procedures en vereiste voorwaarden onderzocht en of, gelet op die procedures en voorwaarden, een dergelijke hypothetische particuliere schuldeiser, gedurende de relatief korte periode van 22 september 2012 tot en met 31 januari 2013 zou hebben gehandeld zoals de Commissie voorstond. Overeenkomstig de in punt 254 hierboven in herinnering gebrachte rechtspraak staat het hoe dan ook aan de Commissie om aan te tonen dat een dergelijke hypothetische particuliere schuldeiser in de periode waarop maatregel 1 betrekking heeft, kennelijk zou hebben gehandeld op de door haar voorgestane wijze. De concrete voorbeelden die de Commissie in het bestreden besluit geeft, hebben geen betrekking op schuldeisers die worden blootgesteld op een met AAAS vergelijkbare wijze.
286
Voorts betoogt verzoekster, zonder op dit punt door de Commissie op onderbouwde wijze te zijn weersproken, dat artikel 16, lid 5, onder c), van de Roemeense wet inzake privatisering AAAS hoe dan ook belette om verzoekster dergelijke maatregelen op te leggen.
287
Ten vierde heeft de Commissie in het bestreden besluit de Roemeense autoriteiten verweten dat zij geen verslag of intern document uit diezelfde periode hebben overgelegd waaruit bleek dat AAAS in de betrokken periode als een particuliere schuldeiser had gehandeld.
288
Verzoekster stelt in wezen dat het terecht was dat AAAS niet onmiddellijk dergelijke documenten heeft opgesteld, aangezien AAAS het memorandum juist had ondertekend met het oogmerk alle opties open te houden en te onderzoeken of verzoekster levensvatbaar was.
289
Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat AAAS in de relevante periode beschikte over de economische analyse van de Commissie in het besluit van 2012, die een uit die periode daterende en voor alle schuldeisers toegankelijke analyse vormde, en onder meer betrekking had op de voor- en nadelen van het liquidatiescenario ten opzichte van het privatiseringsscenario. Om de redenen die reeds in de punten 256 tot en met 265 hierboven zijn uiteengezet, en zoals verzoekster aanvoert, mocht een schuldeiser aannemen dat die analyse gedurende de betrokken periode relevant bleef.
290
Voorts beschikten ook de schuldeisers, waaronder AAAS, over het onderzoek van Raiffeisen van oktober 2011, dat door de Commissie was aangemerkt als „het laatst beschikbare onderzoek van destijds” (overweging 230 van het bestreden besluit). In dit onderzoek, dat door de Roemeense autoriteiten aan de Commissie is overgelegd tijdens de administratieve procedure die tot de vaststelling van het besluit van 2012 heeft geleid, werd de opbrengst van een liquidatie van verzoekster vergeleken met die van een privatisering. Uit het bestreden besluit blijkt dat AAAS volgens dit onderzoek in geval van liquidatie ongeveer 23000000 EUR zou hebben ingevorderd, terwijl zij in geval van omzetting van de schuld in combinatie met privatisering tussen 22900000 EUR en 79500000 EUR zou hebben geïnd. Ofschoon dit onderzoek dateert van een jaar vóór de vaststelling van maatregel 1, stelt de Commissie niet dat de daarin opgenomen gegevens tijdens de relevante periode van deze maatregel niet meer actueel waren. Aangezien dat onderzoek aan de Commissie was voorgelegd door Roemenië en het specifieke gegevens over de inning van de schuldvorderingen van AAAS bevat, is het bovendien waarschijnlijk dat AAAS tot dat onderzoek toegang heeft gehad of kon hebben, hetgeen door de Commissie niet wordt betwist.
291
Tot slot bepaalde clausule 1.1.b van het memorandum dat er een beoordeling zou worden gemaakt van de levensvatbaarheid. Op 23 november 2012, dat wil zeggen op de dag zelf van de ondertekening van het memorandum, werd aan Alvarez & Marsal opdracht gegeven dit onderzoek uit te voeren. Hieruit volgt dat de schuldeisers die het memorandum hebben ondertekend, waaronder AAAS, onverwijld hebben gehandeld door ongeveer twee maanden na de mislukking van de laatste poging tot privatisering van verzoekster een dergelijk onderzoek te laten uitvoeren.
292
In die omstandigheden lijkt het legitiem dat een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, in plaats van onmiddellijk over te gaan tot opeising van zijn vorderingen, de resultaten van genoemde beoordeling van de levensvatbaarheid van de debiteur afwacht om met volledige kennis van zaken te beslissen over de stappen die op basis daarvan moesten worden gezet, met dien verstande dat de schulden van verzoekster die AAAS in de betrokken periode verder heeft laten oplopen geen nieuwe schulden betroffen die tijdens die periode waren aangegaan, maar uitsluitend gecumuleerde rente over de reeds bestaande schulden.
293
De Commissie betoogt dat Roemenië niet heeft aangetoond dat die beoordeling voor of namens AAAS is verricht, laat staan daadwerkelijk door AAAS is gebruikt.
294
Geen enkele rechtsregel vereist echter dat een particuliere schuldeiser zijn eigen economisch onderzoek verricht. Dergelijke onderzoeken kunnen immers gezamenlijk in opdracht van de schuldeisers worden verricht en aan hen ter beschikking worden gesteld, zoals in het onderhavige geval. Hoe dan ook heeft de Commissie zelfs niet betoogd dat een particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, bijvoorbeeld wegens bepaalde specifieke kenmerken van deze schuldeiser, noodzakelijkerwijs een apart onderzoek zou hebben verricht.
295
Wat, ten vijfde, de bewering in het bestreden besluit betreft dat het memorandum aantoont dat AAAS de niet-invordering en het oplopen van schulden zou hebben aanvaard, kan worden volstaan met een verwijzing naar punt 124 hierboven, waaruit blijkt dat het memorandum geen dergelijke toezegging bevatte.
296
Wat, ten zesde, de beweringen van de Commissie in de overwegingen 231 en 241 van het bestreden besluit betreft dat AAAS kon „dreigen” om jegens verzoekster een insolventieprocedure in te leiden, volstaat de opmerking dat het om de in punt 283 hierboven uiteengezette redenen twijfelachtig lijkt dat een dergelijke dreiging serieus zou zijn genomen.
297
Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de Commissie in het bestreden besluit niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat AAAS, door de schulden van verzoekster gedurende de betrokken periode niet op te eisen en verder te laten oplopen, verzoekster faciliteiten heeft verleend die zij kennelijk niet zou hebben verkregen van een particuliere schuldeiser wiens situatie die van AAAS het dichtst benadert, in de zin van de in punt 253 hierboven aangehaalde rechtspraak. In feite heeft de Commissie niet aangetoond dat een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van AAAS, zijn vorderingen onmiddellijk zou hebben opgeëist of andere maatregelen zou hebben genomen om deze te innen of te beschermen gedurende de relatief korte periode van 22 september 2012 tot en met 31 januari 2013, en evenmin dat een dergelijke opeising of dergelijke maatregelen hem zouden hebben geholpen een deel van zijn vorderingen te innen of te beschermen.
298
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie er niet in is geslaagd rechtens genoegzaam aan te tonen dat maatregel 1 verzoekster een voordeel verleende en dus staatssteun vormde.
3) Bestaan van een economisch voordeel wat betreft maatregel 2
299
In punt 6.1.2.2 van het bestreden besluit (overwegingen 244‑263) heeft de Commissie opgemerkt dat er een onderlinge technologische afhankelijkheid bestond tussen CET Govora en Salrom enerzijds en verzoekster anderzijds, in die zin dat zij tegelijkertijd nutsdiensten aan elkaar leverden en van elkaar afnamen. Terwijl CET Govora elektriciteit en stoom aan verzoekster leverde en Salrom haar zoutoplossingen en kalk leverde, leverde verzoekster aan CET Govora en Salrom industrieel water dat noodzakelijk was voor hun activiteiten. Aldus waren deze ondernemingen gebonden afnemers van elkaar, zodat het verdwijnen van een van hen zou hebben geleid tot het verdwijnen van de anderen.
300
De Commissie heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat de handelwijze van CET Govora niet strookte met die van een particuliere schuldeiser en verzoekster een voordeel zou hebben verleend, onder meer omdat CET Govora had besloten haar elektriciteit- en stoomleveranties aan verzoekster „kosteloos” voort te zetten, zonder in ruil voor de hervatting van die leveranties te vragen om vooruitbetaling en evenmin om zekerheidsstelling in de vorm van onroerend goed voor de eerdere schulden van verzoekster jegens haar. Voorts zou volgens de Commissie tot deze voortzetting van de leveranties zijn besloten door de provinciale raad van Vâlcea op basis van politieke overwegingen die een particuliere schuldeiser niet zou hebben gevolgd.
301
Volgens de Commissie zou Salrom daarentegen hebben gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan en heeft zij verzoekster dus geen voordeel verschaft, aangezien Salrom de voortzetting van haar leveranties afhankelijk heeft gesteld van vooruitbetaling en zekerheidsstelling in de vorm van onroerend goed.
302
Verzoekster betoogt dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te verklaren dat de handelwijze van CET Govora in het kader van maatregel 2 de toets van de particuliere schuldeiser niet doorstond.
303
De Commissie betwist het betoog van verzoekster.
304
In casu moet ten eerste worden opgemerkt dat de Commissie in het bestreden besluit haar stelling dat CET Govora niet zou hebben gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan, in wezen heeft gebaseerd op een vergelijking tussen de handelwijze van CET Govora en die van Salrom. Daartoe heeft de Commissie erop gewezen dat deze twee ondernemingen hun leveranties aan verzoekster tussen september 2012 en januari 2013 hadden voortgezet, ondanks dat zij haar schulden niet had betaald. Terwijl Salrom van verzoekster vooruitbetaling en zekerheidsstelling in de vorm van onroerend goed had geëist, had CET Govora geen soortgelijke voorwaarden opgelegd.
305
Verzoekster is in wezen van mening dat het niet volstaat om de praktijken van CET Govora te vergelijken met die van Salrom om tot de slotsom te komen dat CET Govora niet zou hebben gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan.
306
In casu moet om te beginnen worden opgemerkt dat de aard en het doel van de respectieve gedragingen van CET Govora en Salrom, te weten het voortzetten van grondstoffenleveranties aan verzoekster, vergelijkbaar waren en dat deze leveranties gelijktijdig, in dezelfde periode, en derhalve in een soortgelijke context hebben plaatsgevonden.
307
Vervolgens moet ook worden opgemerkt dat er een onderlinge technologische afhankelijkheid bestond tussen CET Govora en Salrom enerzijds en verzoekster anderzijds, zoals de Commissie zelf in het bestreden besluit heeft aangegeven.
308
Tot slot blijkt uit de gegevens in de tabellen 7 en 8 van het bestreden besluit, welke gegevens niet worden betwist, dat de ontwikkeling van verzoeksters schulden jegens CET Govora en Salrom over het geheel genomen vergelijkbaar was in de periode waarop maatregel 2 betrekking heeft. Uit die tabellen blijkt dat de schuldvorderingen van laatstgenoemden in dat tijdvak bijna zijn verdubbeld, volgens een soortgelijke trend.
309
In die omstandigheden mocht de Commissie zich in het bestreden besluit, zonder een fout te begaan, impliciet maar noodzakelijkerwijs terecht op het standpunt stellen dat CET Govora en Salrom zich in het kader van maatregel 2 in een vergelijkbare situatie bevonden.
310
Het is juist dat, zoals in punt 279 hierboven is uiteengezet, voor de toepassing van het criterium van de particuliere schuldeiser de handelwijze van een publieke schuldeiser moet worden vergeleken met die van een bestaande of hypothetische particuliere schuldeiser. De Commissie heeft in het onderhavige geval evenwel de handelwijze van twee overheidsbedrijven vergeleken.
311
Benadrukt moet echter worden dat zowel CET Govora als Salrom zich vanwege hun situatie van onderlinge technologische afhankelijkheid met verzoekster in een zeer bijzondere, zo niet unieke situatie ten opzichte van verzoekster bevonden. Deze zeer bijzondere situatie, die aan CET Govora en Salrom gemeen is, rechtvaardigde in de specifieke omstandigheden van het concrete geval dat de ene met de andere werd vergeleken.
312
Bovendien heeft de Commissie geconcludeerd dat Salrom in het kader van maatregel 2 als private schuldeiser had gehandeld. Aangezien het gaat om een overheidsbedrijf dat nochtans als particuliere schuldeiser had gehandeld, is de vergelijking met dit bedrijf, als voorbeeld ter illustratie van de handelwijze van een hypothetische particuliere schuldeiser die zich in een situatie bevindt die vergelijkbaar is met die van CET Govora, gerechtvaardigd.
313
Ten tweede moet worden opgemerkt dat CET Govora en Salrom in het kader van maatregel 2 zeer verschillend hebben gehandeld, zoals de Commissie in het bestreden besluit terecht naar voren brengt.
314
Terwijl Salrom voor haar leveranties vooruitbetaling heeft gevraagd en verkregen en haar vorderingen zoveel mogelijk heeft veiliggesteld bij wege van een zekerheidsstelling in de vorm van onroerend goed, heeft CET Govora immers geen vergelijkbare maatregelen genomen.
315
Verzoekster is evenwel van mening dat CET Govora toch bepaalde maatregelen heeft getroffen om haar vorderingen jegens haar veilig te stellen.
316
Om te beginnen voert verzoekster aan dat CET Govora tussen september 2012 en januari 2013 betalingen van haar zou hebben ontvangen voor een bedrag van 8 miljoen RON. Zoals blijkt uit overweging 254 van het bestreden besluit heeft CET Govora in die periode echter leveranties aan verzoekster gedaan ter waarde van circa 50 miljoen RON, zodat de ontvangen betalingen slechts een fractie daarvan uitmaken.
317
Vervolgens wijst verzoekster op het bestaan van een „toezegging” van haar kant om de door CET Govora geleverde elektriciteit tot februari 2013 vooruit te betalen. Zij verstrekt echter geen nadere informatie over het bedrag van deze vooruitbetalingen en over de vraag of zij deze daadwerkelijk heeft gedaan, hetgeen zou hebben geholpen om inzicht te krijgen in de omvang en de relevantie van een dergelijke toezegging.
318
Ten slotte voert verzoekster aan dat CET Govora aan de vorderingen die tussen februari 2008 en december 2012 jegens deze onderneming waren ontstaan, geldboeten zou hebben toegevoegd. Een dergelijke maatregel heeft echter niet tot doel de schuldvorderingen van CET Govora veilig te stellen.
319
Ten derde blijkt uit overweging 260 van het bestreden besluit dat de beslissing om de leveranties door CET Govora aan verzoekster voort te zetten zonder haar vorderingen te bespreken of te beschermen, door de provinciale raad van Vâlcea is genomen. Verzoeksters bewering dat deze autoriteit die beslissing op basis van voorstellen van CET Govora en uit zuiver economische overwegingen zou hebben genomen, wordt door geen enkel bewijs gestaafd. Deze bewering wordt bovendien weersproken door de redenen van openbare orde die de gemeentelijke autoriteiten ter rechtvaardiging van de vaststelling van dat besluit hebben aangevoerd, die in voetnoot 110 van het bestreden besluit worden aangehaald en door verzoekster niet worden betwist.
320
Ten vierde voert verzoekster aan dat CET Govora, indien deze haar niet was blijven bevoorraden, verlies zou hebben geleden en zelf failliet zou zijn gegaan.
321
In dit verband kan worden volstaan met de opmerking dat de Commissie CET Govora niet heeft verweten dat zij de leveranties als zodanig aan verzoekster heeft voortgezet, maar dat zij deze heeft voortgezet zonder enige maatregel om haar vorderingen te beschermen. Verzoeksters argument op dit punt treft dus geen doel.
322
Ten vijfde voert verzoekster aan dat „vele particuliere leveranciers”, net als CET Govora, ondanks het bestaan van onbetaalde schuldvorderingen, aan haar zijn blijven leveren. Dit argument wordt echter niet gestaafd, aangezien verzoekster zelfs niet heeft aangeven wie die andere „vele particuliere leveranciers” zijn.
323
Ten zesde verwijt verzoekster de Commissie dat zij zich, onder meer in de overwegingen 258, 259, 261 en 262 van het bestreden besluit, heeft gebaseerd op de verklaringen van PCC, een van haar minderheidsaandeelhouders, en van de bewindvoerder van CET Govora. Volgens verzoekster zijn deze verklaringen niet relevant en zijn zij in tegenspraak met de opmerkingen van Roemenië tijdens de administratieve procedure. Bovendien zou PCC slechts „beperkt geloofwaardig” zijn.
324
Deze argumenten zijn echter niet ter zake dienend. Voornoemde verklaringen zijn slechts van ondergeschikt belang voor de opzet van dit deel van het bestreden besluit, aangezien de conclusies van de Commissie hoofdzakelijk berustten op de vergelijking van de handelwijze van CET Govora met die van Salrom en op het feit dat de provinciale raad van Vâlcea CET Govora zou hebben gedwongen haar leveranties voort te zetten.
325
Ten zevende benadrukt verzoekster dat CET Govora wettelijk verplicht is de levering van warmte en warmte-energie aan het publiek niet te onderbreken.
326
Dit argument is echter volstrekt irrelevant, aangezien verzoekster een industriële klant van CET Govora is, zodat deze verplichting niet van toepassing is op de contractuele verhoudingen tussen hen.
327
Hieruit volgt dat het middel waarmee wordt betoogd dat een kennelijke beoordelingsfout is gemaakt met betrekking tot het bestaan van een economisch voordeel in het kader van maatregel 2, ongegrond moet worden verklaard.
3.
Middel ontleend aan het ontbreken van of ontoereikende motivering van maatregel 2
328
Verzoekster betoogt voorts dat de Commissie in het bestreden besluit haar motiveringsplicht niet is nagekomen, in wezen omdat het niet volstaat de handelwijze van CET Govora te vergelijken met die van Salrom om tot de slotsom te komen dat CET Govora niet zou hebben gehandeld zoals een particuliere schuldeiser zou hebben gedaan, en de Commissie zich heeft gebaseerd op verklaringen van PCC en de bewindvoerder van CET Govora zonder uit te leggen waarom deze verklaringen geloofwaardiger waren dan de toelichtingen die de Roemeense autoriteiten hebben gegeven.
329
De Commissie betwist verzoeksters argumenten.
330
Volgens artikel 296, tweede alinea, VWEU is de Commissie verplicht haar besluiten met redenen te omkleden. Volgens vaste rechtspraak moet de door dit artikel vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C‑17/99 P, EU:C:2001:178, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
331
In casu blijkt ten eerste uit de globale lezing van punt 6.1.2.2 van het bestreden besluit, zoals in de punten 306 tot en met 309 hierboven naar voren is gebracht, duidelijk welke relevante factoren de vergelijking tussen CET Govora en Salrom in het kader van maatregel 2 hebben gerechtvaardigd. De motivering van het bestreden besluit is op dit punt samenhangend en toereikend.
332
Wat ten tweede de motivering van het bestreden besluit met betrekking tot de geloofwaardigheid van de verklaringen van PCC en de bewindvoerder van CET Govora betreft, dit argument kan, om de redenen die reeds in punt 324 hierboven zijn uiteengezet, hoe dan ook niet leiden tot de nietigverklaring van het bestreden besluit op dit punt.
333
Hieruit volgt dat het middel ontleend aan de ontbrekende of ontoereikende motivering van maatregel 2, ongegrond moet worden verklaard.
4.
Conclusie
334
Gelet op een en ander moet worden geconcludeerd dat de Commissie niet rechtens genoegzaam heeft aangetoond dat de maatregelen 1 en 3 staatssteun vormden, zonder dat de andere door verzoekster met betrekking tot die maatregelen aangevoerde middelen hoeven te worden onderzocht.
335
Daarentegen moeten alle middelen van verzoekster betreffende maatregel 2 ongegrond worden verklaard.
336
Bijgevolg moeten artikel 1, onder a) en c), van het bestreden besluit en de artikelen 3 tot en met 5 van dat besluit nietig worden verklaard voor zover zij betrekking hebben op de in artikel 1, onder a) en c), van het bestreden besluit genoemde maatregelen.
337
Ook artikel 6 van het bestreden besluit moet nietig worden verklaard, voor zover de in dat artikel neergelegde verplichting van Roemenië om aan de Commissie bepaalde informatie te verstrekken, betrekking heeft op de maatregelen 1 en 3.
338
Verzoekster concludeert tevens tot nietigverklaring van artikel 7 van het bestreden besluit. In artikel 7, lid 1, van dat besluit wordt echter alleen aangegeven dat Roemenië overeenkomstig artikel 31, lid 2, van verordening 2015/1589 de adressaat van dat besluit is. Aangezien verzoekster dienaangaande geen enkel middel of argument heeft aangevoerd, moet het verzoek tot nietigverklaring van artikel 7, lid 1, van het bestreden besluit worden afgewezen.
339
Artikel 7, lid 2, van het bestreden besluit bepaalt dat de uit hoofde van de toepassing van het bestreden besluit teruggevorderde bedragen van steun en terugvorderingsrente kunnen worden bekendgemaakt. Bijgevolg moet ook artikel 7, lid 2, van dat besluit nietig worden verklaard voor zover het betrekking heeft op de in artikel 1, onder a) en c), van dat besluit genoemde maatregelen.
IV. Kosten
340
Ingevolge artikel 134, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering draagt elke partij haar eigen kosten, indien partijen onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Indien dit gelet op de omstandigheden van het geval gerechtvaardigd voorkomt, kan het Gerecht evenwel beslissen dat een partij behalve haar eigen kosten ook een deel van de kosten van de andere partij draagt.
341
Aangezien het Gerecht de door de Commissie aangevoerde middelen van niet-ontvankelijkheid heeft verworpen en verzoekster in het gelijk is gesteld met betrekking tot twee van de drie maatregelen waarop het bestreden besluit betrekking heeft, eist een billijke beoordeling van de omstandigheden van het geval dat verzoekster een vierde van haar eigen kosten draagt, terwijl de Commissie verzoeksters overige kosten alsmede haar eigen kosten draagt.
HET GERECHT (Tiende kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1)
Artikel 1, onder a) en c), van besluit (EU) 2019/1144 van de Commissie van 17 december 2018 betreffende steunmaatregel SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) van Roemenië ten gunste van Oltchim SA, wordt nietig verklaard.
2)
De artikelen 3 tot en met 6, en artikel 7, lid 2, van besluit 2019/1144 worden nietig verklaard voor zover zij betrekking hebben op de in artikel 1, onder a) en c), van dat besluit genoemde maatregelen.
3)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4)
Oltchim draagt een vierde van haar eigen kosten.
5)
De Europese Commissie draagt haar eigen kosten en drie vierde van de kosten van Oltchim.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 december 2021.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.