Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
N. EMILIOU
fremsat den 15. maj 2025 (1)
Sag C-428/23
ROGON GmbH & Co. KG,
MVI Management GmbH,
DC
mod
Deutscher Fußballbund e. V. (DFB)
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland))
» Præjudiciel forelæggelse – konkurrence – artikel
101 TEUF – Meca-Medina-retspraksis – et sportsforbunds regelsæt – professionel fodbold – spilleragentvirksomhed «
I.      Indledning
1.        Domstolen har i en række nyere sager – nemlig ISU-sagen (2), Superleague-sagen (3), Royal Antwerp-sagen (4) og FIFA-sagen (5) – skullet
efterprøve, om visse regelsæt, der er vedtaget af internationale eller nationale sportsforbund, er forenelige med EU-retlige konkurrenceregler og regler for det indre marked.
2.         Den foreliggende sag er en naturlig opfølgning på disse sager. Tvisten i hovedsagen vedrører et nationalt sportsforbunds regelsæt (herefter »det omtvistede regelsæt«), der regulerer spilleragenters (herefter »agenter«) virksomhed. Den forelæggende ret har med sine spørgsmål i det væsentlige anmodet Domstolen om at give yderligere vejledning om rækkevidden af Domstolens retspraksis, der stammer fra Wouters-dommen (6), og som derefter blev anvendt på sportsrelaterede aktiviteter, først i Meca-Medina-dommen (7) og senere i ISU-dommen, Superleague-dommen og Royal Antwerp-dommen samt i nogle efterfølgende domme (herefter »Meca-Medina-praksissen«) (8).
3.        Stort set tilsvarende eller forbundne retlige spørgsmål er også rejst i to andre præjudicielle sager – sag C-209/23, RRC Sports (9), og sag C-133/24, CD Tondela m.fl. (10) – som jeg fremsætter mit forslag til afgørelse om i dag. Dette forslag til afgørelse skal derfor læses sammen med disse andre forslag til afgørelse. Af hensyn til procesøkonomi og for at hjælpe læserne vil jeg bestræbe mig på at undgå unødvendige gentagelser i de tre forslag til afgørelse og med henblik herpå foretage en række krydshenvisninger mellem dem.
II.    Faktiske omstændigheder, retsforhandlinger og de præjudicielle spørgsmål
4.        Tvisten i hovedsagen udspringer af de påstande om forbud og undladelse, som tre sagsøgere (to virksomheder, der yder rådgivning og repræsentation til fodboldspillere, og direktøren for et af disse virksomheder) har nedlagt over for Deutscher Fußballbund e. V. (det tyske fodboldforbund
herefter »DFB«). DFB er paraplyorganisationen for 27 tyske fodboldforbund med ca. 25 000 klubber og over 7 mio. medlemmer, som ligeledes er medlem af Det Internationale Fodboldforbund (herefter »FIFA«).
5.        I henhold til § 16a i DFB’s vedtægter organiseres kampe i de to øverste professionelle divisioner (Bundesligaen og 2. Bundesligaen) af Deutsche Fußball Liga e.V.
(Den tyske fodboldliga, herefter »DFL«). DFL er en sammenslutning af klubberne i de to øverste tyske professionelle ligaer. Som almindelige medlemmer af DFL e. V. er klubber, der deltager i kampe i Bundesligaen eller 2. Bundesliga, bundet af DFB’s vedtægter og dets bindende bestemmelser. For at kunne spille i Bundesligaen eller 2. Bundesliga skal spillerne indgå en licensaftale med DFL e. V., som også forpligter dem til at overholde forbundets gældende regler. Som medlem af FIFA er DFB underlagt FIFA’s regler og er forpligtet til at gennemføre FIFA’s beslutninger.
6.        Efter FIFA’s vedtagelse af et regulativ om samarbejde med spilleragenter vedtog DFB Reglement für die Spielervermittlung (regulativ om spilleragentvirksomhed, herefter »RfSV«), der trådte i kraft den 1. april 2015. RfSV er rettet til klubber og spillere, som er forpligtet til at overholde dette regulativ. Det regulerer spilleres og klubbers brug af agentydelser i forbindelse med indgåelse af professionelle spillerkontrakter og transferaftaler. RfSV fastsætter bl.a. følgende:
–        en registreringspligt for agenter (RfSV’s
§ 2, nr. 3, og § 3, nr. 2 og 3)
–        afgivelsen af en agenterklæring, som fastsætter, at agenten er underlagt forskellige vedtægter, regulativer og forskrifter fra FIFA, DFB og DFL, herunder forbundets jurisdiktion (RfSV’s § 2, nr. 2, og § 3, nr. 2 og 3, samt bilag 1 og 2 hertil)
–        den yderligere forpligtelse for en fysisk person ved registrering af juridiske personer (bilag 2 til RfSV)
–        et forbud mod agentens deltagelse i klubbens fremtidige transferprovenuer i forbindelse med spillerkøb (RfSV’s § 7, nr. 3)
–        et forbud mod at modtage provision for formidling af mindreårige spillere (RfSV’s § 7, nr. 7)
–        en pligt til at offentliggøre vederlag og betalinger til agenter (RfSV’s § 6, nr. 1).
7.        Tilsidesættelse af regulativet kan sanktioneres som usportslig optræden (RfSV’s § 9). Et bilag til dette regulativ indeholder fortrykte formularer til den agenterklæring, der skal indsendes. Dette regulativ blev indarbejdet ved cirkulære nr. 62 fra DFL GmbH (et datterselskab, som DFL er eneejer af), som den 12. januar 2018 blev sendt til klubbernes ledere og selskaberne i Bundesligaen og 2. Bundesliga, bl.a. for at informere dem om aftaler om salg af spillere (11).
8.        Sagsøgerne i hovedsagen anfægtede visse regler i RfSV og nedlagde påstande om foreløbige forholdsregler.
9.        Landgericht i Frankfurt am Main (regional ret i første instans i Frankfurt am Main, Tyskland) gav delvist medhold i påstandene. Efter sagsøgernes indgivelse af appel til Oberlandesgericht i Frankfurt am Main (regional appeldomstol i Frankfurt am Main, Tyskland) gav denne medhold i et større omfang, idet den i øvrigt hverken gav medhold i den resterende del af sagsøgernes appel eller i DFB’s kontraappel.
10.      Med revisionsappellen for Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) har sagsøgerne fastholdt deres påstande om forbud og undladelse og DFB sin påstand om frifindelse. Da den forelæggende ret er i tvivl om den korrekte fortolkning af de EU-retlige bestemmelser, som parterne har påberåbt sig, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)      I relation til et sportsforbunds regelsæt, som er rettet mod forbundets medlemmer, og som regulerer modtagelsen af ydelser fra virksomheder uden for forbundet på et marked i et i forhold til forbundets aktiviteter forudgående led, finder de principper da anvendelse, som EU-Domstolen har opstillet i dommene i henholdsvis [Wouters-dommen] og [Meca-Medina-dommen], og hvorefter følgende gælder ved anvendelsen af forbuddet mod karteller:
–      Det skal tages i betragtning, i hvilken overordnet sammenhæng den pågældende vedtagelse har fundet sted eller har virkning, herunder særligt hvilke mål der søges nået med vedtagelsen
–      og det skal endvidere undersøges, om de konkurrencebegrænsende virkninger, der er forbundet med vedtagelsen, er nødvendige for at nå det omtalte mål,
–      og om de står i et rimeligt forhold til disse mål (herefter »Meca Medina-testen«)?
2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende: Skal Meca Medina-testen i dette tilfælde anvendes på alle reglerne i dette regelsæt, eller afhænger dette af materielle kriterier, såsom hvor nært eller fjernt fra forbundets sportslige aktivitet den enkelte regel befinder sig?«
11.      En af sagsøgerne i hovedsagen (ROGON GmbH & Co. KG), DFB, den tyske og den franske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
12.       Ved skrivelse af 19. marts 2024 opfordrede Domstolen på grundlag af artikel 62, stk. 1, i Domstolens procesreglement de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger til ISU-dommens, Superleague-dommens og Royal Antwerp-dommens indvirkning på besvarelsen af de spørgsmål, der er forelagt i den foreliggende sag. DFB, den tyske og den franske regering, ROGON og Kommissionen efterkom denne anmodning.
13.      Disse parter, med undtagelse af den franske regering, har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 12. februar 2024.
III. Bedømmelse
14.      Den forelæggende ret ønsker med de to spørgsmål at præcisere rækkevidden af de principper, der er udviklet inden for rammerne af Meca-Medina-retspraksissen, og den konkrete måde, hvorpå disse principper skal anvendes i en sag, der vedrører et sportsforbunds regelsæt.
A.      Det første spørgsmål: Meca-Medina-retspraksissens rækkevidde
15.      Med det første spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om Meca-Medina-retspraksissen finder anvendelse på et sportsforbunds regelsæt, som er rettet til forbundets medlemmer og regulerer modtagelsen af ydelser fra virksomheder uden for forbundet på et marked i et i forhold til forbundets aktiviteter forudgående led.
16.      Med henblik på besvarelsen af dette spørgsmål vil jeg først gennemgå hovedlinjerne i Meca-Medina-retspraksissen (1), derefter forsøge at identificere dens oprindelse inden for EU-konkurrencerettens ordning (2) og til sidst tydeliggøre dens logik og anvendelsesområde (3). Det er på grundlag af disse betragtninger, at jeg vil behandle de specifikke spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst (4).
17.      Jeg skal indledningsvis præcisere, at jeg i dette forslag til afgørelse vil behandle de retlige spørgsmål, som den forelæggende ret har rejst, på grundlag af min forståelse af Meca-Medina-retspraksissen, som retstilstanden er nu som følge af Domstolens domme i de sager, der er nævnt i punkt 1 ovenfor.
1.      Meca-Medina-retspraksissens hovedlinjer
18.      Meca-Medina-retspraksissen er sammenfattet i Superleague-dommens præmis 183-187. Domstolen bemærkede indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at det ikke nødvendigvis er alle aftaler mellem virksomheder, alle vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og alle former for samordnet praksis, som begrænser handlefriheden for de virksomheder, der er omfattet af forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF. Domstolen tilføjede, at »[e]n undersøgelse af den økonomiske og retlige sammenhæng, hvori visse af disse aftaler og vedtagelser indgår, […]
nemlig [kan] føre til den konstatering, at disse aftaler eller vedtagelser for det første er begrundet i, at der forfølges et eller flere legitime mål af almen interesse, som ikke i sig selv er konkurrencebegrænsende, for det andet, at de konkrete metoder, der anvendes til at forfølge disse mål, reelt er nødvendige i dette øjemed, og, for det tredje, at selv hvis det viser sig, at disse metoder naturligt har til følge, i det mindste potentielt, at begrænse eller fordreje konkurrencen, går denne naturlige følge ikke videre, end hvad der er nødvendigt, navnlig ved at eliminere enhver konkurrence«.
19.      Disse principper kan – fortsatte Domstolen – »særligt finde anvendelse, når der foreligger aftaler eller vedtagelser, der har form af regler, som er vedtaget af en sammenslutning, såsom en faglig sammenslutning eller et sportsforbund, med henblik på at forfølge visse etiske eller moralske mål og mere generelt at udstikke rammerne for udøvelsen af en faglig aktivitet, hvis den pågældende sammenslutning eller det pågældende forbund godtgør, at de ovennævnte betingelser er opfyldt«.
20.      Domstolen fastslog, at denne retspraksis derimod ikke finder anvendelse »når der foreligger en adfærd, som – uanset hvorvidt den hidrører fra en sådan sammenslutning eller et sådant forbund, og uanset hvilke legitime mål af almen interesse der ville kunne påberåbes som begrundelse herfor – efter selve sin karakter tilsidesætter [EU-retlige konkurrenceregler]«. Domstolen konkluderede derfor, at Meca-Medina-retspraksissen ikke finder anvendelse på aftaler, der har til formål at begrænse konkurrencen.
2.      Meca-Medina-retspraksissens tilblivelseshistorie
21.      I den juridiske litteratur er der gjort sig mange tanker om Meca-Medina-retspraksissens betydning og formål. Nogle forfattere har f.eks. anset den for at indføre en form for »rule of reason« (inspireret af De Forenede Staters konkurrenceret) i EU-konkurrenceretten, andre har draget paralleller til den logik, der er fulgt i retspraksis vedrørende fri bevægelighed (som tillader begrundelser baseret på forskellige hensyn til den offentlige orden), mens atter andre har betragtet den som en variant af doktrinen om »accessorisk begrænsning« (og således henvist hertil som »reguleringsmæssig accessoritet«) (12).
22.      Efter min opfattelse kan Meca-Medina-retspraksissen forklares ved at træde et skridt tilbage fra dens særlige forhold og betragte den i den bredere sammenhæng, hvori EU-retlige konkurrenceregler er blevet fortolket og anvendt, i hvert fald i de seneste årtier (13).
23.      En række domme afsagt af Domstolen i denne periode gjorde det meget klart, at en korrekt anvendelse af artikel 101 TEUF og 102 TEUF kræver, at myndighederne holder sig væk fra uretmæssig formalisme og foretager en fyldestgørende undersøgelse af alle relevante retlige og økonomiske aspekter af den undersøgte situation. Uafhængigt af om en adfærd er multilateral eller ensidig og mistænkes for at have et »konkurrencebegrænsende formål« eller en »konkurrencebegrænsende virkning«, kan dens forenelighed med EU-konkurrenceretten ikke vurderes rent abstrakt, men afhænger altid af den bredere sammenhæng. (14). Dette princip er endvidere blevet udtrykkeligt fastslået i Meca-Medina-dommens præmis 42.
24.      En aftale mellem virksomheder eller en vedtagelse inden for en sammenslutning af virksomheder kan derfor meget vel begrænse – og undertiden i væsentlig grad – de deltagende virksomheders handlefrihed, uden at denne aftale eller vedtagelse er konkurrencebegrænsende. Med fare for at sige det indlysende vil jeg gerne endnu en gang understrege, at målet med EU’s kartel- og monopolregler ikke er at beskytte erhvervsdrivendes uhindrede handel, men at sikre, at EU’s markeder fungerer hensigtsmæssigt og effektivt og dermed bidrager til en optimal ressourcefordeling og EU-borgernes velfærd (15).
25.      Helt forenklet er en aftale eller vedtagelse nemlig konkurrencebegrænsende og dermed forbudt i henhold til artikel 101, stk. 1, TEUF, når den konkret eller potentielt (16) hæmmer, hindrer eller afskrækker forskellige virksomheder fra at konkurrere mod hinanden, således som de ellers ville have gjort, og dermed har en negativ indvirkning på forbrugernes velfærd. Dette er normalt tilfældet, når den pågældende adfærd på kort eller mellemlang sigt direkte kan medføre en prisstigning og/eller en nedsættelse af produktionen eller bremse innovationen. Dette kan også være tilfældet, når adfærden ændrer konkurrencestrukturen på markedet – ved at skabe adgangsbarrierer, øge markedskoncentrationen osv. – på en måde, der i fremtiden kan føre til den ovenfor beskrevne situation (17).
26.      Derimod er en aftale eller vedtagelse, der samlet set ikke har konkurrencebegrænsende virkninger på markedet, ikke omfattet af artikel 101, stk. 1, TEUF. Dette gælder på trods af medtagelsen af visse elementer, der isoleret set og in abstracto har (eller synes at have) visse restriktive virkninger (f.eks. konkurrenceklausuler og eksklusivitetsklausuler osv.). Franchiseaftaler og selektive distributionsaftaler er gode eksempler herpå.
27.      Denne tilgang er endvidere blevet bekræftet i nogle nyere sager: Den blotte omstændighed, at en aftale indeholdt en klausul, der isoleret set kunne afskrække nye aktører på markedet (CB-dommen (18)), medførte en større ensartethed i priserne mellem eksisterende konkurrenter (Budapest Bank-dommen(19)) eller førte til en aftale om opdeling af markedet (EDP-dommen (20)), blev af Domstolen ikke anset for tilstrækkelig til at konkludere, at aftalen som sådan var uforenelig med artikel 101 TEUF. Med henblik herpå blev det anset for nødvendigt at foretage en mere fyldestgørende vurdering af den pågældende foranstaltning i den rette retlige og økonomiske sammenhæng.
28.      Disse principper ligger også til grund for retspraksis vedrørende accessoriske begrænsninger. Domstolen bemærkede i Booking.com-dommen fra september 2024, at »hvis en bestemt transaktion eller aktivitet ikke er omfattet af forbuddet fastsat i artikel 101, stk. 1, TEUF, fordi den ikke har nogen indvirkning på konkurrencen eller har en positiv indvirkning herpå, er en begrænsning af den kommercielle selvstændighed for en eller flere af deltagerne i denne transaktion eller denne aktivitet heller ikke omfattet af nævnte forbud, hvis denne begrænsning er objektivt nødvendig for gennemførelsen af nævnte transaktion eller aktivitet og står i rimeligt forhold til formålene med disse«(21).
29.      Det følger heraf, at »[n]år det ikke er muligt at adskille en sådan begrænsning fra hovedtransaktionen eller hovedaktiviteten, uden at det er til skade for forekomsten heraf eller genstanden herfor, skal denne begrænsnings forenelighed med artikel 101 TEUF således undersøges sammen med foreneligheden af den hovedtransaktion eller hovedaktivitet, som den er accessorisk til, og dette selv om en sådan begrænsning isoleret set i første omgang kan synes at henhøre under forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF« (22).
30.      Tre hovedbetingelser skal således være opfyldt, for at en begrænsning kan kvalificeres som en »accessorisk begrænsning«: i) Hovedtransaktionen er ikke konkurrencebegrænsende, ii) begrænsningen skal være »nødvendig« for gennemførelsen af denne transaktion (fraværet heraf ville således hindre gennemførelsen af hovedtransaktionen), og iii) begrænsningen skal være »forholdsmæssig« i forhold til de formål, der ligger til grund for den pågældende transaktion (dvs. at der ikke findes realistiske, mindre konkurrencebegrænsende alternativer).
31.      Disse tre betingelser har en slående lighed med de tre betingelser, der som anført i punkt 18 i dette forslag til afgørelse udgør Meca-Medina-kriteriet. Dette er naturligvis ikke tilfældigt. Meca-Medina-retspraksissen deler klart sin DNA med retspraksis vedrørende accessoriske begrænsninger(23), da de begge er udledt af EU-konkurrencerettens grundlæggende princip, hvorefter det for at afgøre, om en given adfærd er konkurrencebegrænsende, er nødvendigt at vurdere adfærden i dens rette retlige og økonomiske sammenhæng. I lyset af dens logik, som jeg nu vil behandle, er det min opfattelse, at betegnelsen »reguleringsmæssig accessoritet« i forhold til Meca-Medina-retspraksissen er ganske relevant.
3.      Logikken bag og rækkevidden af Meca-Medina-retspraksissen
32.      Som jeg har nævnt i mit forslag til afgørelse i RCC Sports-sagen (24), er der områder, hvor (EU- og/eller nationale) myndigheder kan beslutte at undlade at regulere visse aspekter af en bestemt økonomisk aktivitet og overlade det til de berørte erhvervsdrivende gennem selvstændige organer, brancheforeninger eller repræsentative sammenslutninger selv at fastsætte de nødvendige regler og i givet fald håndhæve dem og bilægge eventuelle tvister. Der er en række grunde, som der ikke er grund til at minde om her (25), til, at myndighedernes valg om at lade visse spørgsmål være selvregulerende kan være til gavn for de offentlige myndigheder, de berørte markedsaktører og sidst, men ikke mindst, deres kunder.
33.      Dette gælder også for foranstaltninger, der som forklaret kan have visse restriktive virkninger. Selvregulerende foranstaltninger, der f.eks. har til formål at sikre minimumskvalitetskrav eller undgå interessekonflikter, svig eller misbrug, kan øge forbrugernes tillid til markedsaktørerne og dermed forbedre markedseffektiviteten. I disse situationer vil markedet sandsynligvis vokse og blive mere konkurrencedygtigt generelt.
34.      Desuden forfølger virksomhederne i retspraksis vedrørende accessoriske begrænsninger et kommercielt mål, som samlet set ikke er konkurrencebegrænsende(26). Dette betyder, at målet med transaktionen enten er at forbedre konkurrencen eller i det mindste at være neutral i denne henseende. Under alle omstændigheder er det et mål, der tilsigter at fremme de berørte virksomheders økonomiske interesser (27). I sager af samme slags som Meca-Medina-sagen forfølges det markedsrelaterede mål derimod, hvis det er til stede, parallelt med eller falder sammen med »et eller flere legitime mål af almen interesse« (28): såsom at garantere en ordnet retspleje (Wouters-dommen (29)), at beskytte atleternes
»sundhed, konkurrencernes integritet og objektivitet og sportens etiske værdier« (Meca-Medina-dommen (30)), at sikre »en god regnskabs- og skattemæssig praksis for virksomhederne« (OTOC-dommen (31)), forbrugerbeskyttelse (dommen i sagen Consiglio Nazionale dei Geologi (32)) og færdselssikkerhed (API-dommen (33)).
35.      En sådan (om den så er formel eller uformel, udtrykkelig eller stiltiende) accept fra de offentlige myndigheders side af de selvregulerende beføjelser, der udøves, og af det heraf følgende ansvar, som private organer påtager sig (34), indebærer nødvendigvis, at disse organer indrømmes et vist råderum ved fastsættelsen af de relevante regler og standarder. Der kan nemlig være forskellige lovlige løsninger – hvis indvirkning på konkurrencen i vidt omfang er den samme – som disse organer kan anvende for at opnå de pågældende mål.
36.      Dette afspejles i Wouters-dommen, hvori Domstolen fremhævede, at det selvregulerende organ »med rette har kunnet anse [de omhandlede foranstaltninger] for at være nødvendige til sikring af, at advokaterhvervet udøves korrekt i henhold til den ordning, som erhvervet er underlagt i den pågældende medlemsstat, på trods af de konkurrencebegrænsende virkninger, som er uadskilleligt forbundne med bestemmelserne« (35).
37.      Jeg er klar over, at udtrykket »med rette« ikke optræder i ISU-dommen, Superleague-dommen, i Royal Antwerp-dommen eller i FIFA-dommen. Domstolen har imidlertid i nogle af disse domme formuleret det samme begreb på en anden måde, idet den har fastslået, at:
»[Betingelsen om, at foranstaltningen skal være nødvendig, indebærer,] at der foretages en vurdering og en sammenligning af virkningerne af henholdsvis denne adfærd og alternative foranstaltninger, som er faktisk tænkelige, med henblik på at afgøre, om de effektivitetsgevinster, der forventes af den nævnte adfærd, kan opnås ved foranstaltninger, der er mindre restriktive for konkurrencen. Derimod må denne betingelse ikke føre til, at der ud fra ønskværdighed foretages et valg mellem en sådan adfærd og sådanne alternative foranstaltninger, såfremt sidstnævnte ikke forekommer mindre restriktive for konkurrencen« (36).
38.      Samtidig skal udøvelsen af et sådant skøn imidlertid afgrænses og i tvivlstilfælde kontrolleres. Det er klart, at de regler og standarder, som disse organisationer fastsætter, kan vedrøre spørgsmål (takster, adgangsbetingelser osv.), som i det mindste potentielt kan give anledning til konkurrenceproblemer. Selv når disse regler vedtages for at nå et legitimt mål af almen interesse, kan de konkrete virkninger på konkurrencen ikke desto mindre være problematiske og derfor kræve en fyldestgørende vurdering inden for de rammer, der er fastsat i artikel 101 TEUF (37). Dette forklarer, hvorfor det i Meca-Medina-retspraksissen anerkendes, at visse selvregulerende foranstaltninger ikke er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 101, stk. 1, TEUF, men kun når en række betingelser er opfyldt.
39.      Når dette ikke er tilfældet, betyder det ikke, at den pågældende foranstaltning nødvendigvis er uforenelig med EU-retten. Artikel 101, stk. 3, TEUF fastsætter nemlig muligheden for, at konkurrencebegrænsende foranstaltninger kan undtages fra forbuddet i artikel 101, stk. 1, TEUF, når de økonomiske fordele, som de medfører, opvejer de negative virkninger (38).
40.      Når dette er sagt, vil jeg gerne tilføje nogle yderligere betragtninger med henblik på en mere fuldstændig afklaring af Meca-Medina-retspraksissens rækkevidde.
41.      For det første bemærkes, at selv om Meca-Medina-retspraksissen på ingen måde kan sammenlignes med et løsladelseskort i Matador-brætspillet, giver den ikke desto mindre uafhængige organer et lidt større råderum end det, som andre virksomheder og sammenslutninger af virksomheder kan have, når de forfølger rent kommercielle mål. Som jeg har forklaret ovenfor, skyldes denne forholdsvis fordelagtige behandling, at de offentlige myndigheder har valgt at lade visse aspekter af en erhvervsmæssig eller kommerciel aktivitet reguleres af regler, der er udstedt af de organer, der repræsenterer de pågældende virksomheder, eller i det mindste af en gruppe af virksomheder, der repræsenterer og handler for hele kategorien.
42.      Jeg er således af den opfattelse, at selv om det ikke er strengt nødvendigt, at de kompetente offentlige myndigheder (det være sig på EU-plan og/eller nationalt plan) formelt har pålagt det pågældende organ at forfølge et legitimt mål af almen interesse inden for rammerne af dets vedtægtsmæssige aktiviteter, skal disse myndigheder i det mindste have anerkendt og accepteret organets selvregulerende aktivitet (39). Jeg ser nogle elementer, der peger i denne retning, i Unionens retsinstansers afgørelser i Wouters-sagen (40), i Meca-Medina-sagen (41), i API-sagen (42), i ONP-sagen (43) og i FIFA-sagen (44). Desuden vedrører al nyere retspraksis på området foranstaltninger vedtaget af faglige sammenslutninger eller sportsforbund (45). Som Domstolen fastslog i Superleague-dommen, finder Meca-Medina-retspraksissen særligt »anvendelse, når der foreligger aftaler eller vedtagelser, der har form af regler, som er vedtaget af en sammenslutning, såsom en faglig sammenslutning eller et sportsforbund, med henblik på at forfølge visse etiske eller moralske mål og mere generelt at udstikke rammerne for udøvelsen af en faglig aktivitet, hvis den pågældende sammenslutning eller det pågældende forbund godtgør, at de ovennævnte betingelser er opfyldt« (46).
43.      Efter min opfattelse tilkommer det på EU-rettens nuværende udviklingstrin ikke virksomhederne selv – på eget initiativ, ved at handle ensidigt og uden de offentlige myndigheders »velsignelse« – at afgøre, om og i givet fald i hvilket omfang konkurrencen på et givet marked skal begrænses med henblik på at forfølge en bestemt almen interesse. Dette gælder så meget desto mere, hvis det mål, som dette organ forfølger, ikke er tæt forbundet med dets hovedaktivitet.
44.      Idrætsforbund kan – kun for at give et eksempel – have et vist råderum til at beslutte, hvordan doping bedst bekæmpes (47), eller hvordan unge atleter beskyttes (48). Der er imidlertid ingen grund til dette, når der træffes foranstaltninger til beskyttelse af miljøet eller bekæmpelse af skatteunddragelse (49). Enhver sådan (på alle måder prisværdig) foranstaltning, der kan have en klar indvirkning på konkurrencen mellem virksomheder i EU, skal undersøges inden for de traditionelle konkurrenceretlige rammer.
45.      Det er korrekt, at når offentlige myndigheder i stigende grad tilskynder private virksomheder til at vedtage planer og strategier for virksomhedernes sociale ansvar, kan aftaler mellem private virksomheder effektivt bidrage til at nå vigtige mål af almen interesse. Desuden oplever moderne markeder mere end hidtil konkurrerende virksomheder, der forener deres kræfter for at samarbejde om særskilte spørgsmål af fælles interesse, samtidig med at de forbliver stærke konkurrenter på markedet. Der er i litteraturen opfundet et nye begreb for dette fænomen, »co-opetition«, som anses for ofte at stimulere fremskridt og øge effektiviteten på markederne (50). Dette ændrer imidlertid ikke ved, at det i tilfælde af konkurrerende mål af almen interesse – nødvendigheden af at sikre konkurrencedygtige markeder på den ene side og en anden almen interesse på den anden side – først og fremmest tilkommer de offentlige myndigheder at finde den bedst mulige måde at opnå en balance på (51).
46.      Hvis private organer med de offentlige myndigheders godkendelse har til hensigt at regulere visse aspekter af en given økonomisk aktivitet med henblik på at forfølge en bestemt almen interesse, er det efter min opfattelse for det andet indlysende, at de skal gøre dette på en gennemsigtig måde. Dette giver de offentlige myndigheder mulighed for at føre det nødvendige tilsyn og om nødvendigt træffe korrigerende foranstaltninger. Jeg er derfor af den opfattelse, at Meca-Medina-retspraksissen ikke kan påberåbes som begrundelse for hemmelige eller fortrolige aftaler eller vedtagelser.
47.      For det tredje indebærer det i retspraksissen anvendte udtryk »legitimt mål af almen interesse« efter min opfattelse nødvendigvis, at den pågældende interesse er identificeret som sådan i den relevante EU-lovgivning eller retspraksis. I henhold til artikel 3, stk. 1, litra b), TEUF er fastlæggelsen af de konkurrenceregler, der er nødvendige for det indre markeds funktion, et område, hvor EU har enekompetence. Hvis en foranstaltning vedtaget af en privat sammenslutning (faktisk eller potentielt) kan have visse restriktive virkninger på det indre marked, kan den således kun begrundes, hvis den pågældende interesse anses for at fortjene beskyttelse inden for Unionens retsorden.
48.      For det fjerde kan det ikke lægges til grund, at en given foranstaltning, der er vedtaget af private enheder såsom sportsforbund og faglige sammenslutninger, faktisk forfølger en almen interesse af offentlig karakter. Som generaladvokat Szpunar med rette fremhævede i forslaget til afgørelse i
sagen Royal Antwerp Football Club, oprettes private sammenslutninger som sportsforbund hovedsageligt med det formål at forfølge økonomiske og private mål, som uden videre kan eller ikke kan forenes med offentlige interesser af ikke-økonomisk karakter. Sådanne sammenslutninger ville
»opføre sig irrationelt, hvis de forsøgte at fremme offentlige mål, der var direkte i modstrid med deres kommercielle interesser« (52).
49.      Som ROGON påpegede i retsmødet, har flere begivenheder i de seneste år desuden vist, at nogle sportsforbund har ufuldstændige ledelsesstrukturer med begrænset intern kontrol og forholdsregler for at forhindre episoder med dårlig ledelse (53).
50.      Ethvert argument om, at en foranstaltning har til formål at forfølge visse mål af almen interesse, skal derfor kunne kontrolleres og kan kun godtages, hvis det er underbygget af konkrete beviser. Jeg har nemlig mistanke om, at for næsten enhver foranstaltning, der træffes af et sportsforbund eller en faglig organisation, kan en eller anden form almen interesse, der angiveligt forfølges, tilføjes efterfølgende, når behovet for begrunde foranstaltningen opstår (54). Dette er imidlertid ikke nok. Efter min opfattelse skal det fremgå utvetydigt af selve foranstaltningen eller af den sammenhæng, hvori den er vedtaget, hvilken konkret interesse der forfølges, og den pågældende foranstaltning skal reelt være udformet med henblik på at markere et væsentligt bidrag til dens gennemførelse (55).
51.      Det er næppe nødvendigt at tilføje, at et rent privat økonomisk mål ikke kan udgøre et
»legitimt mål af almen interesse« som omhandlet i Meca-Medina-retspraksissen (56). Der er imidlertid intet i retspraksis, der tyder på, at en aftale kun skal forfølge et enkelt mål for at være omfattet af Meca-Medina-retspraksissen. Tværtimod har Unionens retsinstanser i Meca-Medina-dommene bekræftet, at det forhold, at en foranstaltning forfølger et dobbelt mål (et af økonomisk og privat karakter og et af generel og almen karakter), ikke udelukker, at retspraksissen finder anvendelse (57). Dette er imidlertid tilfældet, når det private økonomiske mål ikke i sig selv er konkurrencebegrænsende. Dette bringer mig videre til mit femte og sidste punkt.
52.      For det femte finder jeg det rimeligt, at aftaler eller vedtagelser, der har et konkurrencebegrænsende »mål«, ikke kan være omfattet af Meca-Medina-undtagelsens anvendelsesområde. Som jeg redegør nærmere for i mit forslag til afgørelse i CD Tondela-sagen, er en aftale eller en vedtagelse begrænsende
»efter sit mål«, når dens økonomiske begrundelse (eller en af dens væsentligste grunde) i sig selv er konkurrencebegrænsende (58). I et sådant tilfælde kan de restriktive virkninger ikke anses for at være »accessoriske«. Med andre ord er disse virkninger ikke det (beklagelige, men uundgåelige) biprodukt af begrænset betydning af en lovlig kommerciel transaktion, der er konkurrencefremmende eller i det mindste markedsneutral. De er snarere resultatet af en transaktion, hvis underliggende økonomiske begrundelse grundlæggende er i strid med de mål, der forfølges med EU-konkurrenceretten. Under disse omstændigheder kan den omhandlede transaktion ikke anses for helt at falde uden for anvendelsesområdet for artikel 101 TEUF, men kræver en fyldestgørende vurdering i henhold til artiklens stk. 1 og 3.
53.      Uanset om dette krav, således som Domstolen fastslog i Superleague-dommen, »allerede implicit[,] men nødvendigvis fremgår af Domstolens praksis« (59), hvilket er blevet drøftet i den seneste juridiske litteratur (60), forekommer det mig, at dette krav under alle omstændigheder følger af selve logikken i den ordning, der er fastsat i de EU-retlige konkurrenceregler
(61).
54.      Det er i lyset af disse principper, at jeg nu vil behandle den forelæggende rets spørgsmål.
4.      Den forelæggende rets spørgsmål
55.      Den forelæggende ret har i sin anmodning om præjudiciel afgørelse forklaret, hvorfor den er i tvivl om, hvorvidt Meca-Medina-retspraksissen kan finde anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede.
56.      Den forelæggende ret har anført, at Domstolen i tidligere sager har skulle efterprøve vedtagelser inden for sammenslutninger af virksomheder og sportsforbund, som ved at begrænse deres egne medlemmers økonomiske adfærd kunne påvirke konkurrencen mellem dem. Det i den foreliggende sag omhandlede regelsæt har derimod en restriktiv virkning på et marked, som befinder sig forud for det marked, hvorpå forbundets medlemmer er aktive (62): markedet for agentydelser. For at kunne drive virksomhed på dette marked skal agenterne nødvendigvis overholde de regler, der er fastsat i dette regelsæt. I modsat fald løber de en risiko for, at spillerne og klubberne under pres for at blive sanktioneret af DFB ophører med at benytte deres tjenester.
57.      I denne forbindelse minder den forelæggende ret ikke desto mindre om visse konstateringer af faktiske omstændigheder, som Oberlandesgericht Frankfurt am Main (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main) har foretaget, og hvis afgørelse er genstand for den verserende revisionsappel. Oberlandesgericht Frankfurt am Main (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main) fandt bl.a., at agenternes virksomhed var direkte forbundet med de sportskonkurrencer, som DFB afholdt. Denne virksomhed påvirker i væsentlig grad navnlig holdenes sammensætning, deres kontinuitet og sportslige styrke og påvirker således konkurrencernes fairness samt atleternes præstationer og sundhed. Det omtvistede regelsæt har til formål at undgå afhængighedsforhold mellem agenter, spillere og klubber. Sådanne afhængighedsforhold kan ifølge denne appeldomstol bringe sportskonkurrencernes integritet og fairness i fare. Den anførte i denne forbindelse, at spillere og klubber tidligere har lidt økonomisk og erhvervsmæssig skade som følge af agenters praksis, der ligeledes har haft strafferetlige konsekvenser.
58.      I denne forbindelse skal jeg henlede opmærksomheden på, at Oberlandesgericht Frankfurt am Mains (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main) synspunkter i vid udstrækning synes at være delt af Europa-Parlamentet, som i sin beslutning af 23. november 2021 om EU’s idrætspolitik: vurdering og mulige veje
frem, bl.a. »minder om, at der er behov for at regulere agenters aktiviteter, og anerkender, at de nylige reformer af transfermarkedet i fodbold, herunder [...] licenskrav for agenter og lofter over agenters provision, er et skridt i den rigtige retning; opfordrer indtrængende de relevante idrætsmyndigheder til at sikre øjeblikkelig gennemførelse af disse reformer, og opfordrer Kommissionen til at overvåge resultaterne« (63). Nogle af de undersøgelser, som EU-institutionerne tidligere har bestilt, synes at bekræfte den afgørende rolle, som agenterne spiller i sportsindustrien, og forekomsten af ulovlig praksis, som nogle agenter har deltaget i (64).
59.      Den forelæggende ret har endvidere anført, at der i retslitteraturen er blevet givet udtryk for divergerende opfattelser med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt regelsæt, der er vedtaget af en sammenslutning, og som begrænser ikke-tilknyttede virksomheders økonomiske handlefrihed, kan begrundes i henhold til Meca-Medina-retspraksissen.
60.      Ifølge én opfattelse kan Meca-Medina-retspraksissen kun anvendes på regelsæt, der er udstedt af et sportsforbund, hvis de forfølger rent sportslige eller sportsspecifikke mål. Derimod finder retspraksissen ikke anvendelse på regelsæt, hvis genstand ikke direkte vedrører sporten selv, da de regulerer den økonomiske virksomhed, der udøves af virksomheder, som ikke er medlemmer af sportsforbundet, og som derfor ikke er i stand til at påvirke indholdet af sportsregelsættet.
61.      Ifølge en anden opfattelse afhænger anvendeligheden af Meca-Medina-retspraksissen ikke af, om et sportsforbunds regelsæt kun vedrører rent sportslige elementer inden for forbundets aktiviteter, eller om de har en direkte indvirkning på andre markeder. Det afgørende er derimod, om der er en forbindelse mellem forbundets regelsæt og tilrettelæggelsen og afviklingen af en sportskonkurrence. Ud fra dette synspunkt er det eneste tilfælde, hvor Meca-Medina-retspraksissen ikke finder anvendelse, når det omtvistede regelsæt forfølger (forbundets) rent kommercielle mål, og at det ikke er muligt at identificere noget sportsrelateret mål for så vidt angår den specifikke sportskonkurrence.
62.      Det er min opfattelse, at det korrekte svar på det første præjudicielle spørgsmål ligger en smule i midten af de to opfattelser, der er sammenfattet ovenfor. Den første synes at være for streng og den anden for bred.
63.      Jeg har forklaret, at formålet med Meca-Medina-retspraksissen er at give de offentlige myndigheder mulighed for at overlade visse spørgsmål til selvregulering af de enheder, der udøver den pågældende økonomiske virksomhed (65). Det forekommer mig derfor indlysende, at det mandat, som myndighederne giver private sammenslutninger – udtrykt ved en formel delegation eller overdragelse eller simpel tolerance (66) – i princippet skal begrænses til aktiviteter, der udøves af de virksomheder, der er repræsenteret i den pågældende sammenslutning. Der er ingen retlig begrundelse for at udvide dette organs beføjelse til at handle inden for områder af økonomisk virksomhed, der går ud over dets opgave, således som denne er defineret i sammenslutningens vedtægter.
64.      Det forekommer mig imidlertid lige så klart, at regelsæt udstedt af sådanne sammenslutninger i forskellig grad kan påvirke økonomiske aktiviteter, der er forbundet med de aktiviteter, der fuldt ud er omfattet af sammenslutningens hovedopgave. Dette kan være uundgåeligt. I Wouters-sagen blev den pågældende foranstaltning – et forbud mod, at advokater indgår i integrerede samarbejder med revisorer – f.eks. vedtaget af det nederlandske advokatsamfund. Ikke desto mindre påvirkede denne foranstaltning revisorernes erhvervsmæssige virksomhed i lige så høj grad som advokaters erhvervsmæssige virksomhed.
65.      En sådan forekomst forekommer mig så meget desto mere sandsynlig på markeder, der ikke blot er indbyrdes forbundne, men i virkeligheden indbyrdes afhængige, og hvor et samarbejde på forskellige niveauer er nødvendigt for at sikre selve det endelige produkts eksistens (67). Navnlig i fodboldøkosystemet skal forskellige kategorier af økonomiske aktører (klubber, nationale og internationale forbund, spillere, agenter, sponsorer, TV-spredningsforetagender osv.) interagere og i et vist omfang samarbejde for at sikre systemets levedygtighed og tiltrækningskraft for de endelige forbrugere: tilhængere. Det er i sidste ende dem, der direkte og indirekte finansierer hele fodboldindustrien. Hvis slutproduktet (fodboldkampe og turneringer) ikke var attraktivt, ville mange aktører i dette økosystem opgive deres virksomhed.
66.      For så vidt som agentvirksomhed – således som Oberlandesgericht Frankfurt am Main (den regionale appeldomstol i Frankfurt am Main) har fastslået – kan have en direkte og betydelig indflydelse på konkurrencers fairness og atleters præstationer og sundhed, har jeg således ikke vanskeligt ved at konkludere, at regelsæt om agentvirksomhed kan berøre et sportsforbunds opgaveområde. Dette gælder naturligvis kun, når det pågældende regelsæt regulerer de aspekter af agentvirksomheden, for hvilke et sådant kriterium om »direkte og væsentlig indflydelse« er opfyldt.
67.      Jeg kan så meget desto mere ikke se noget grundlag for argumenterne om, at sådanne regelsæt kun kan vedrøre medlemmernes etik, spillereglerne og de nærmere regler for konkurrencernes afvikling. I denne henseende er jeg af den opfattelse, at disse argumenter kan være en følge af en begrebsmæssig forveksling. For det første har Domstolen fastslået, at visse »rent sportslige regler« falder uden for anvendelsesområdet for de EU-retlige konkurrenceregler, da – som jeg forklarer i mit forslag til afgørelse i RRC Sports-sagen (68) – disse regler ikke vedrører en sports økonomiske aspekter og har ikke restriktive virkninger af en vis betydning for de pågældende økonomiske aktiviteter. For det andet vedrører foranstaltninger som dem, der blev undersøgt i Meca-Medina-retspraksissen, direkte økonomiske aktiviteter og kan faktisk have en indvirkning på udøvelsen af disse aktiviteter med eventuelle følgevirkninger for markedernes konkurrenceevne. Disse foranstaltninger er som sådan principielt omfattet af anvendelsesområdet for de EU-retlige konkurrenceregler. Domstolen har blot fastslået, at når visse betingelser er opfyldt, er disse foranstaltninger ikke omfattet af forbuddene i artikel 101, stk. 1, TEUF og artikel 102 TEUF.
68.      Efter min opfattelse er der tre hovedspørgsmål for en ret, der afgør, om regelsæt vedtaget af et sportsforbund, hvis virkninger rækker ud over selve forbundets hovedaktiviteter, kan efterprøves på grundlag af Meca-Medina-retspraksissen. Kan den interesse, der beskyttes ved sådanne regler, for det første anerkendes som faktisk værende en almen interesse i henhold EU-retten? Henhører i bekræftende fald for det andet opnåelsen af dette mål generelt set under forbundets opgave, således som det er anerkendt eller accepteret af de kompetente offentlige myndigheder? Forfølger i bekræftende fald for det tredje forbundets regelsæt reelt den pågældende interesse?
69.      Hvis disse tre spørgsmål besvares bekræftende, er det min opfattelse, at det pågældende regelsæt i princippet kan efterprøves på grundlag af Meca-Medina-kriteriet, selv om det også påvirker den økonomiske aktivitet i virksomheder, der ikke repræsenteres af (og i) forbundet.
70.      Dette kan endnu en gang ikke anses for at give sportsforbund en blankocheck. Graden af forbindelse mellem forbundets hovedvirksomhed og tredjemandens aktiviteter (her agentydelser) er på ingen måde uden betydning. Tværtimod har den en klar indvirkning på anvendelsen af Meca-Medina-retspraksissen for så vidt angår de omhandlede regelsæts nødvendighed og forholdsmæssighed. Den spiller en dobbelt og komplementær rolle.
71.      På den ene side forholder det sig således, at jo mindre grad af indflydelse, som tredjemand kan udøve på aktiviteterne og beslutningstagningen i den sammenslutning, der har vedtaget de pågældende regelsæt, desto mindre kan disse regelsæt anses for nødvendige og/eller forholdsmæssige med henblik på at nå de forfulgte mål.
72.      På den anden side er det sådan, at jo større indvirkning, som de pågældende regelsæt har på tredjemandens økonomiske virksomhed, desto mere kan disse regelsæt anses for nødvendige og/eller forholdsmæssige med henblik på at nå de forfulgte mål.
73.      I denne sammenhæng er det næppe nødvendigt at tilføje, at en reel og meningsfuld deltagelse af interesserede tredjeparter i proceduren for vedtagelse af de pågældende regelsæt utvivlsomt vil bidrage til at sikre deres nødvendighed og forholdsmæssighed og samtidig styrke deres legitimitet.
74.      I lyset af det ovenstående er jeg af den opfattelse, at det første præjudicielle spørgsmål besvares med, at artikel 101, stk. 1, TEUF skal fortolkes således, at Meca-Medina-retspraksissen finder anvendelse på et sportsforbunds regelsæt, som vedrører anvendelsen af tjenesteydelser fra virksomheder, der er aktive på markederne i et forudgående eller efterfølgende led i forhold til forbundets (eller dets medlemmers) aktiviteter, for så vidt som disse tjenesteydelser kan have en direkte og betydelig indflydelse på forbundets hovedaktiviteter.
75.      Efter at have foreslået en besvarelse af det første præjudicielle spørgsmål, og inden jeg går over til at behandle det andet præjudicielle spørgsmål, vil jeg gerne tilføje en sidste bemærkning.
76.      Jeg forstår, at det regelsæt, som sagsøgerne i hovedsagen har anfægtet, i vidt omfang svarer til det, der er anfægtet af sagsøgerne i den sag, der førte til, at Landgericht Mainz (den regionale ret i første instans i Mainz, Tyskland) fremsendte sin anmodning om præjudiciel afgørelse i RRC Sports-sagen. I mit forslag til afgørelse i denne sag har jeg forsøgt at hjælpe den forelæggende ret ved at give nogle retningslinjer for, hvordan Meca-Medina-retspraksissen skal anvendes på regler, der er omhandlet i denne sag, og som, så vidt jeg forstår, ligner dem, der er omhandlet i den foreliggende sag (69). Jeg håber derfor, at betragtningerne i dette forslag til afgørelse også kan være nyttige for Bundesgerichtshof (forbundsdomstol).
B.      Det andet spørgsmål
77.      Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om Meca-Medina-kriteriet skal anvendes på samtlige bestemmelser i regelsættet under ét eller på hver af disse regler særskilt, henset til deres særlige karakteristika (såsom hvor nært eller fjernt disse regler befinder sig fra forbundets aktiviteter).
78.      I denne henseende er jeg enig med Kommissionen i, at hver regel i et regelsæt, der er vedtaget af en faglig organisation eller et sportsforbund, i princippet skal undersøges særskilt. Genstanden for disse regler kan være forskellig og kan vedrøre (eller påvirke) forskellige markeder og forskellige kategorier af virksomheder. Denne tilgang blev klart bekræftet i Superleague-dommen, hvori Domstolen foretog en individuel vurdering af de forskellige pågældende reglers forenelighed.
79.      Der kan imidlertid være situationer, hvor det ville være kunstigt at opdele et regelsæt (et helt regelsæt eller dele af et regelsæt) i dets forskellige dele eller delkomponenter, da disse udgør et udeleligt hele, og virkningerne af dette regelsæt kun kan vurderes hensigtsmæssigt, hvis det betragtes i dets helhed. Det er den mekanisme, der er skabt ved disse regler, der har betydning, og den omstændighed, at den kan indgå i en eller flere regler, er en formalitet.
80.      Der kan ligeledes være regler, der hver for sig ikke begrænser konkurrencen mærkbart, men som samlet set kan have en større indvirkning på det pågældende markeds konkurrenceevne.
81.      I de to situationer, der er beskrevet ovenfor, forekommer det mig, at en fyldestgørende vurdering i forhold til EU-konkurrenceretten af en sammenslutnings regelsæt kræver, at de kompetente myndigheder foretager en analyse, hvor alle eller en del af reglerne vurderes samlet.
82.      Jeg vil ligeledes tilføje, at der ved undersøgelsen af de individuelle regler eller den pågældende gruppe af regler i forbindelse med Meca-Medina-kriteriet skal tages hensyn til graden af nærhed (eller afstand) mellem sammenslutningens aktiviteter og aktiviteterne hos de virksomheder, der er berørt af sammenslutningens regler, selv om de er aktive på et særskilt, om end forbundet, marked. Som forklaret i punkt 70-72 ovenfor er dette særligt relevant for vurderingen af, om de pågældende regler er nødvendige og forholdsmæssige i forhold til det bidrag, der ydes til at fremme den almene interesse, som forfølges med regelsættet.
83.      På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet præjudicielle spørgsmål med, at Meca-Medina-kriteriet i princippet skal anvendes i forhold til hver regel i et regelsæt vedtaget af en faglig sammenslutning eller et sportsforbund, medmindre en hensigtsmæssig vurdering på grund af visse særlige omstændigheder kræver, at nogle eller alle disse regler vurderes samlet. I denne sammenhæng udgør graden af nærhed eller afstand mellem sammenslutningens virksomhed og udenforstående virksomheders aktiviteter, der påvirkes af disse regler, et relevant forhold ved vurderingen af, om de omhandlede regler er nødvendige og forholdsmæssige, henset til det legitime mål af almen interesse, der forfølges.
IV.    Forslag til afgørelse
84.      Sammenfattende foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Bundesgerichtshof (forbundsdomstol, Tyskland) forelagte præjudicielle spørgsmål med, at artikel 101 TEUF skal fortolkes således, at:
»1)      De principper, der følger af Meca-Medina-retspraksissen, finder anvendelse på regelsæt udstedt af et sportsforbund, som vedrører
anvendelsen af ydelser fra virksomheder, som er aktive på markeder i et i forhold til forbundets (eller dets medlemmers) aktiviteter forudgående eller efterfølgende led, for så vidt som disse ydelser kan have en direkte og væsentlig indflydelse på forbundets hovedaktiviteter.
2)      De betingelser, der er opstillet i Meca-Medina-retspraksissen, skal i princippet anvendes på hver enkelt regel, der er indeholdt i regelsæt udstedt af en faglig sammenslutning eller et sportsforbund, medmindre en hensigtsmæssig vurdering på grund af visse særlige omstændigheder kræver, at nogle eller alle disse regler vurderes samlet. I denne sammenhæng udgør graden af nærhed eller afstand mellem sammenslutningens virksomhed og udenforstående virksomheders aktiviteter, der påvirkes af disse regler, et relevant forhold ved vurderingen af, om de omhandlede regler er nødvendige og forholdsmæssige, henset til det legitime mål af almen interesse, der forfølges.«
1 –      Originalsprog: engelsk.
2 –      Dom af 21.12.2023, International Skating Union mod Kommissionen (C-124/21 P, EU:C:2023:1012, herefter »ISU-dommen«).
3 –      Dom af 21.12.2023, European Superleague Company (C-333/21, EU:C:2023:1011, herefter »Superleague-dommen«).
4 –      Dom af 21.12.2023, Royal Antwerp Football Club (C-680/21, EU:C:2023:1010, herefter »Royal Antwerp-dommen«).
5 –      Dom af 4.10.2024, FIFA (C-650/22, EU:C:2024:824, herefter »FIFA-dommen«).
6 –      Dom af 19.2.2002, Wouters m.fl. (C-309/99, EU:C:2002:98, herefter »Wouters-dommen«).
7 –      Dom af 18.7.2006, Meca-Medina og Majcen mod Kommissionen (C-519/04 P, EU:C:2006:492, herefter »Meca-Medina-dommen«).
8 –      Jf. dom af 18.1.2024, Lietuvos notarų rūmai m.fl. (C-128/21, EU:C:2024:49, præmis 97-105), og af 25.1.2024, Em akaunt BG (C-438/22, EU:C:2024:71, præmis 21-35 og 42-54).
9 –      C-209/23 (herefter »forslaget til afgørelse i RRC Sports-sagen«).
10 –      C-133/24 (herefter »forslaget til afgørelse i CD Tondela-sagen«).
11 –      Det fremgik af cirkulæret, at der kan indgås aftale om vederlæggelse med et fast engangsbeløb eller en trindelt betaling i forhold til den transferkompensation, der er opnået på grundlag af spillersalgsydelsen, men at vederlaget dog ikke må komme i nærheden af en procentvis deltagelse.
12 –      Jf. bl.a. og med yderligere henvisninger til G. Monti, »Article 81 EC and Public Policy«, Common Market Law Review, bind 39, hæfte 5, 2002, s. 1088-1090, A.P. Komninos, »Non-competition Concerns: Resolution Conflicts in the Integrated artikel 81 EC«, Working Paper (L) 08/05, The University of Oxford Centre for Competition Law and Policy, s. 10 ff., R. Nazzini, »Article 81 EC between time present and time past: A normative critique of »restriction of competition« in EU law«, Common Market Law Review, bind 43, hæfte 2, 2006, s. 521 ff., og R. Whish, Competition Law, 6. udgave, Oxford University Press, 2006, s. 126-131.
13 –      Jf. analogt dom af 18.9.2001, M6 m.fl. mod Kommissionen (T-112/99, EU:T:2001:215, præmis 75-77).
14 –      For blot at nævne nogle få: dom af 11.9.2014, CB mod Kommissionen (C-67/13 P, EU:C:2014:2204), af 6.9.2017, Intel mod Kommissionen (C-413/14 P, EU:C:2017:632), af 2.4.2020, Budapest Bank m.fl. (C-228/18, EU:C:2020:265), af 30.1.2020, Generics (UK) m.fl. (C-307/18, EU:C:2020:52), og af 10.9.2024, Google og Alphabet mod Kommissionen (Google Shopping) (C-48/22 P, EU:C:2024:726).
15 –      Jf. nærmere mit forslag til afgørelse i RRC Sports-sagen, punkt 26.
16 –      Jf. navnlig dom af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto (C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 22 ff.).
17 –      Jf. i denne retning f.eks. dom af 4.6.2009, T-Mobile Netherlands m.fl. (C-8/08, EU:C:2009:343, præmis 36-39).
18 –      Dom af 11.9.2014, CB mod Kommissionen (C-67/13 P, EU:C:2014:2204, præmis 48-87).
19 –      Dom af 2.4.2020, Budapest Bank m.fl. (C-228/18, EU:C:2020:265, præmis 51-86).
20 –      Dom af 26.10.2023, EDP – Energias de Portugal m.fl. (C-331/21, EU:C:2023:812, præmis 87-94).
21 –      Dom af 19.9.2024, Booking.com og Booking.com (Deutschland) (C-264/23, EU:C:2024:764, præmis 51).
22 –      Ibidem, præmis 52.
23 –      Såvel i Wouters-dommen (dommens præmis 109) som i Meca-Medina-dommen (præmis 42 og 47) anså Domstolen trods alt dom af 15.12.1994, DLG (C-250/92, EU:C:1994:413), hvori doktrinen om accessoriske begrænsninger blev anset for at finde anvendelse, for en relevant præcedens. Jf. herom også generaladvokat Rantos forslag til afgørelse European Superleague Company (C-333/21, EU:C:2022:993, punkt 87-92).
24 –      Jf. punkt 30 i dette forslag til afgørelse.
25 –      I denne henseende vil jeg blot henvise til generaladvokat Jacobs’ forslag til afgørelse Pavlov m.fl. (C-180/98 – C-184/98, EU:C:2000:151, punkt 92): »Jeg har argumenteret for, at markederne for de liberale erhvervs tjenesteydelser på grund af deres særlige træk kræver en eller anden form for regulering. Modstanderne af selvregulering inden for erhvervene holder på, at regulering på grund af faren for misbrug af beføjelserne hertil skal foretages af staten eller i det mindste af statskontrollerede reguleringsorganer. Men i denne forbindelse gør endnu et informationsproblem sig gældende, denne gang ud fra en økonomisk betragtning. Tjenesteydelsernes sammensathed og den konstante forandring, som de undergår som følge af de hyppige ændringer i den faglige viden og den tekniske udvikling, gør det vanskeligt for parlamenterne og regeringerne at udstede de nødvendige regler, hvis de både skal være detaljerede og ajourførte. Selvregulering forestået af erfarne udøvere af de liberale erhverv er ofte mere hensigtsmæssig, da en sådan gør det muligt at reagere med den nødvendige fleksibilitet. Inden for alle konkurrenceretssystemer består den væsentligste udfordring derfor i at forebygge misbrug af de liberale erhvervs reguleringsbeføjelser uden at ophæve deres autonomi på dette område.«
26 –      Med henblik på at adskille den fra Meca-Medinas »forskriftsmæssig accessoritet« beskrives denne retspraksis nogle gange som omhandlende »kommerciel accessoritet«. Jf. f.eks. R. Whish, fodnote 12, citeret ovenfor, s. 128.
27 –      Jf. f.eks. dom af 25.10.1977, Metro SB-Großmärkte mod Kommissionen (26/76, EU:C:1977:167, præmis 22), og af 28.1.1986, Pronuptia de Paris (161/84, EU:C:1986:41, præmis 15-27).
28 –      Jf. Superleague-dommen, præmis 183 og den deri nævnte retspraksis (min fremhævelse).
29 –      Dommens præmis 97.
30 –      Dommens præmis 43 og 45. Jf. ligeledes artikel 165, stk. 2, TEUF.
31 –      Dom af 28.2.2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C-1/12, EU:C:2013:127, præmis 95, herefter »OTOC-dommen«).
32 –      Dom af 18.7.2013 (C-136/12, EU:C:2013:489, præmis 55 og 56).
33 –      Dom af 4.9.2014, API m.fl. (C-184/13 – C-187/13, C-194/13, C-195/13 og C-208/13, EU:C:2014:2147, præmis 50 og 51).
34 –      Denne situation kan naturligvis ikke udvides til at omfatte medlemsstaternes myndigheders formelle tildeling af reguleringsbeføjelser til en faglig sammenslutning, samtidig med at beføjelsen til at fastlægge kriterier vedrørende almene hensyn og de grundlæggende principper, som sammenslutningens regler skal overholde, samt den endelige beslutningskompetence, bevares. I disse tilfælde er de regler, der er vedtaget af sammenslutningen, nemlig fortsat statslige foranstaltninger og henhører ikke under de regler i traktaten, der finder anvendelse på virksomhederne. Jf. i denne retning OTOC-dommen, præmis 54.
35 –      Dommens præmis 110 (min fremhævelse). Jf. endvidere dommens præmis 105 og 107.
36 –      Min fremhævelse. Jf. Superleague-dommen (præmis 197), Royal Antwerp-dommen (præmis 124), og FIFA-dommen (præmis 156).
37 –      Som generaladvokat Léger bemærkede i forslaget til afgørelse i Wouters mfl. (C-309/99, EU:C:2001:390), opfylder selve begrebet »sammenslutning af virksomheder« en særlig funktion i (den nuværende) artikel 101, stk. 1, TEUF, da »[a]nvendelsen af begrebet skal forhindre, at virksomhederne alene ved den måde, hvorpå de koordinerer deres adfærd på markedet, unddrager sig konkurrencebestemmelserne. For at sikre effektiviteten af dette princip omfatter [artikel 101, stk. 1, TEUF] ikke alene de direkte former for koordinering af adfærd mellem virksomheder (aftaler og samordnet praksis), men også de institutionaliserede samarbejdsformer, dvs. de situationer, hvor virksomhederne handler gennem en kollektiv struktur eller et fælles organ«. Jf. punkt 62 i forslaget til afgørelse.
38 –      Jf. i denne retning bl.a. dom af 25.10.1977, Metro SB-Großmärkte mod Kommissionen (26/76, EU:C:1977:167, præmis 21), af 26.1.2005, Piau mod Kommissionen (T-193/02, EU:T:2005:22, præmis 100-106), af 23.11.2006, Asnef-Equifax og Administración del Estado (C-238/05, EU:C:2006:734, præmis 67), og af 25.1.2024, Em akaunt BG (C-438/22, EU:C:2024:71, præmis 33). Jeg har fremsat nogle betragtninger om artikel 101, stk. 3, TEUF i punkt 75-95 i mit forslag til afgørelse i RRC Sports-sagen.
39 –      Jf. vedrørende dette spørgsmål P.C. Mavroidis og D. Neven, »Legitimate Objectives in antitrust analysis: The FIFA regulation of agents and the right to regulate football in Europe«, Concurrences N° 1-2024, Art. N° 117111.
40 –      Dommens præmis 100.
41 –      Dom af 30.9.2004, Meca-Medina og Majcen mod Kommissionen (T-313/02, EU:T:2004:282, præmis 38 og 46).
42 –      Dom af 4.9.2014, API m.fl. (C-184/13 – C-187/13, C-194/13, C-195/13 og C-208/13, EU:C:2014:2147, præmis 46 og 47).
43 –      Dom af 10.12.2014, ONP m.fl. mod Kommissionen (T-90/11, EU:T:2014:1049, præmis 347).
44 –      Dommens præmis 99.
45 –      Jf. navnlig den retspraksis, der er nævnt i fodnote 2-5 og 7 ovenfor.
46 –      Dommens præmis 183.
47 –      Jf. Meca-Medina-dommen, præmis 43-45.
48 –      Jf. bl.a. dom af 15.12.1995, Bosman (C-415/93, EU:C:1995:463, præmis 106), og af 16.3.2010, Olympique Lyonnais (C-325/08, EU:C:2010:143, præmis 39).
49 –      Jf. i denne retning FIFA-dommen, præmis 99.
50 –      A.M. Brandenburger og B.J. Nalebuff., »Co-opetition: A Revolution Mindset that Combines Competition and Cooperation«, Crown Business, 1996.
51 –      Jf. i denne henseende også mit forslag til afgørelse i RRC Sports-sagen, punkt 91.
52 –      C-680/21, EU:C:2023:188, punkt 56-60.
53 –      Jf. f.eks. FN’s Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse, »Global Report on Corruption in Sport«, 2022 (tilgængelig online), s. 3. Jf. ligeledes Kommissionens meddelelse »Udvikling af sportens europæiske dimension« af 18.1.2011, KOM(2011) 12 endelig, afsnit 41.1. Jf. herom også punkt 94 i mit forslag til afgørelse i RRC Sports-sagen.
54 –      Jf. tilsvarende B. Van Rompuy, »EU Court of Justice Delineates the Scope of the Wouters Exception«, Kluwer Competition Law Blog, 15.1.2024.
55 –      Jf. i denne forbindelse generaladvokat Rantos forslag til afgørelse European Superleague Company (C-333/21, EU:C:2022:993, punkt 89 og den deri nævnte retspraksis).
56 –      Jf. i denne retning dom af 4.10.2011, Football Association Premier League m.fl. (C-403/08 og C-429/08, EU:C:2011:631, præmis 134-146), og Superleague-dommen, præmis 210-241. I begge tilfælde blev det end ikke overvejet at anvende Meca-Medina-retspraksissen på de undersøgte foranstaltninger.
57 –      Jf. dom af 30.9.2004, Meca-Medina og Majcen mod Kommissionen (T-313/02, EU:T:2004:282, præmis 57). Jf. vedrørende appellen præmis 46 ff. i Domstolens dom i Meca-Medina-sagen.
58 –      Jf. punkt 23-45 i forslaget til afgørelse.
59 –      Dommens præmis 185. Retspraksis var faktisk ikke særlig klar på dette punkt: sammenlign med dom af 23.11.2017, CHEZ Elektro Bulgaria og FrontEx International (C-427/16 og C-428/16, EU:C:2017:890, præmis 53), med den retspraksis, der er nævnt i Superleague-dommens præmis 183. Som jeg har forklaret ovenfor, er dette krav imidlertid altid blevet nævnt i retspraksis vedrørende kommerciel accessoritet.
60 –      Jf. f.eks. S. Weatherill, »The impact of the rulings of 21. december 2023 on the structure of EU sports law«, International Sports Law Journal, 2023, s. 409-415.
61 –      Interessant nok er der for nyligt argumenteret for (G. Gryllos, »Anticompetitive object / effect: An overview of EU and national case«, 21.3.2025, e-Competitions, Art. No. 123946, s. 9), at kravene i henhold til EU-retspraksis om, at legitime mål af almen interesse efter deres art ikke bør være konkurrencebegrænsende, og at den omhandlede foranstaltning ikke fjerner al konkurrence, minder om det standpunkt som De Forenede Staters højesteret har indtaget i visse sportsrelaterede sager.
I disse sager afviste den nævnte højesteret at indrømme en særlig dispensation fra Sherman Act for konkurrencebegrænsninger, der var pålagt af idrætsforeninger under henvisning til, at disse begrænsninger var begrundet i sociale formål, der var vigtigere end konkurrencen.
Jf. senest stillingtagen fra De Forenede Staters højesteret af 21.6.2021 (141 S. Ct. 2141 (2021))
62 –      På dette marked optræder klubberne og spillerne kun som modtagere af ydelser.
63 –      2021/2058 (INI) (EUT 2022, C 224, s. 2). Min fremhævelse. Udtrykket »nylige reformer« henviser, så vidt jeg forstår, til de reformer, der førte til vedtagelsen af FIFA’s fodboldagentregulativ.
64 –      Jf. f.eks. »Study on sports agents in the European Union«, en undersøgelse bestilt af Europa-Kommissionen, november 2009, s. 3, 4, 168 og 169, og R. Parrish m.fl., »Promoting and Supporting Good Governance in the European Football Agents Industry – Final Report«, offentliggjort af Europa-Kommissionen, 2019, s. 3, 4, 95, 96 og 127-129.
65 –      Jf. punkt 32 i dette forslag til afgørelse ovenfor.
66 –      Jf. punkt 42 i dette forslag til afgørelse ovenfor.
67 –      Jf. tilsvarende dom af 11.4.2000, Deliège (C-51/96 og C-191/97, EU:C:2000:199, præmis 56 og 57).
68 –      Jf. punkt 17-28 i forslaget til afgørelse.
69 –      Jf. punkt 53-113 i dette forslag til afgørelse.