ARRÊT DU TRIBUNAL (neuvième chambre élargie)
29 octobre 2025 (*) (1)
« Agriculture – Plan stratégique relevant de la PAC – Règlement (UE) 2021/2115 – Règles régissant l’aide aux plans stratégiques établis par les États membres dans le cadre de la PAC – Approbation de la Commission – Rejet de la demande de réexamen interne – Article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 – Article 13 du règlement 2021/2115 – Erreur de droit – Erreur manifeste d’appréciation »
Dans l’affaire T‑399/23,
ClientEarth, établie à Ixelles (Belgique),
Collectif Nourrir, établie à Montreuil (France),
représentées par Mes C. Baldon et N. Braoudakis, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mme A.-C. Becker, MM. G. Gattinara, F. Le Bot et Mme C. Perrin, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
République française, représentée par M. B. Fodda, Mme B. Travard, M. M. de Lisi, Mmes P. Chansou et F. du Couëdic, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre élargie),
composé, lors des délibérations, de MM. L. Truchot, président, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull (rapporteur), Mme T. Perišin et M. R. Meyer, juges,
greffier : M. P. Cullen, administrateur,
vu la phase écrite de la procédure,
à la suite de l’audience du 13 décembre 2024,
rend le présent
Arrêt
1        Par leur recours fondé sur l’article 263 TFUE, les requérantes, ClientEarth et Collectif Nourrir, demandent l’annulation de la décision de la Commission européenne du 5 mai 2023 (ci-après la « décision attaquée ») rejetant leur demande de réexamen interne de la décision d’exécution C(2022) 6012 final de la Commission, du 31 août 2022, portant approbation du plan stratégique relevant de la PAC 2023-2027 de la France en vue d’un soutien de l’Union financé par le Fonds européen agricole de garantie et le Fonds européen agricole pour le développement rural (ci-après la « décision d’approbation »).
I.      Antécédents du litige
2        Les requérantes sont, d’une part, ClientEarth, une association à but non lucratif de droit belge œuvrant pour la promotion de la protection de l’environnement et, d’autre part, Collectif Nourrir, une association à but non lucratif de droit français ayant pour objet la protection de l’environnement, la mise en relation d’associations et d’organisations environnementales ainsi que la promotion de politiques agricoles écologiques.
3        Le 22 décembre 2021, la République française, au titre de l’article 118, paragraphe 1, du règlement (UE) 2021/2115 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, établissant des règles régissant l’aide aux plans stratégiques devant être établis par les États membres dans le cadre de la politique agricole commune (plans stratégiques relevant de la PAC) et financés par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader), et abrogeant les règlements (UE) no 1305/2013 et (UE) no 1307/2013 (JO 2021, L 435, p. 1), a présenté à la Commission une proposition de plan stratégique relevant de la politique agricole commune (PAC) (ci-après le « PSPAC ») pour la période 2023-2027.
4        Le 31 mars 2022, conformément à l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, la Commission, après avoir évalué la proposition de PSPAC élaborée par la République française (ci-après le « PSPAC français »), a formulé des observations et demandé des informations supplémentaires.
5        Le 22 avril 2022, la République française a adressé un courrier à la Commission formulant ses remarques sur les observations présentées dans le courrier du 31 mars 2022 mentionné au point 4 ci-dessus.
6        Le 4 août 2022, la République française a communiqué à la Commission des informations pour donner suite à ses observations et a présenté une version révisée de sa proposition de PSPAC.
7        Le 31 août 2022, la Commission a adopté la décision d’approbation au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
8        Par courrier du 3 novembre 2022, les requérantes ont demandé à la Commission d’effectuer un réexamen interne de la décision d’approbation (ci-après la « demande de réexamen interne »), en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de l’Union européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13, ci-après le « règlement Aarhus »), tel que modifié par le règlement (UE) 2021/1767 du Parlement européen et du Conseil, du 6 octobre 2021 (JO 2021, L 356, p. 1). Elles estimaient que la Commission avait excédé sa compétence en approuvant le PSPAC français alors qu’il était incompatible avec les exigences essentielles du règlement 2021/2115. À titre subsidiaire, les requérantes soutenaient que la Commission avait commis plusieurs erreurs manifestes d’appréciation, notamment en raison de l’incapacité du PSPAC français à contribuer efficacement à la réalisation des objectifs spécifiques figurant à l’article 6, paragraphe 1, sous d) à f), du règlement 2021/2115 tendant à l’atténuation du changement climatique, à la protection des ressources naturelles par la réduction de la dépendance chimique ainsi qu’à l’arrêt et à l’inversion de la perte de biodiversité (ci-après les « objectifs spécifiques environnementaux et climatiques »).
9        Par la décision attaquée, le membre de la Commission chargé de l’agriculture a informé les requérantes qu’il n’admettait aucune des allégations juridiques et scientifiques invoquées pour étayer leur demande de réexamen interne. La Commission a considéré, par conséquent, que cette demande n’était pas fondée et l’a rejetée.
II.    Conclusions des parties
10      Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler la décision attaquée ;
–        condamner la Commission aux dépens.
11      La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours comme non fondé ;
–        condamner les requérantes aux dépens.
12      Dans son mémoire en intervention au soutien des conclusions de la Commission, la République française conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours.
III. En droit
13      Au soutien de leur recours, les requérantes invoquent quatre moyens, tirés :
–        le premier, d’erreurs relatives à la compétence de la Commission pour adopter la décision d’approbation ;
–        le deuxième, d’erreurs manifestes d’appréciation relatives à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique énoncé à l’article 6, paragraphe 1, sous d), du règlement 2021/2115 (ci-après l’« objectif spécifique D ») en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (ci-après les « émissions de GES ») et aux valeurs cibles nationales à long terme mentionnées à l’article 109, paragraphe 2, de ce règlement (ci-après les « valeurs cibles nationales à long terme ») relatives à cet objectif ;
–        le troisième, d’erreurs manifestes d’appréciation relatives à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique énoncé à l’article 6, paragraphe 1, sous e), du règlement 2021/2115, notamment la protection des ressources en eau (ci-après l’« objectif spécifique E »), et aux valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif ;
–        le quatrième, d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique énoncé à l’article 6, paragraphe 1, sous f), du règlement 2021/2115 relatif à la préservation et à la restauration de la biodiversité (ci-après l’« objectif spécifique F »).
14      À cet égard, il importe de rappeler que, selon la jurisprudence, le Tribunal doit interpréter les moyens d’une partie requérante par leur substance plutôt que par leur qualification et procéder, par conséquent, à la qualification des moyens et des arguments de la requête (voir arrêt du 5 septembre 2014, Éditions Odile Jacob/Commission, T‑471/11, EU:T:2014:739, point 51 et jurisprudence citée).
15      Or, il ressort de l’examen de la substance des écritures des requérantes que le premier moyen présenté dans la requête ne porte pas sur l’éventuelle incompétence de la Commission pour approuver le PSPAC français. En effet, par leur premier moyen, les requérantes contestent la manière dont la Commission a exercé cette compétence en ce qu’elle n’aurait pas respecté les limites du mandat confié par l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115 lors de l’adoption de la décision d’approbation. Interrogées à l’audience sur la portée de ce moyen, les requérantes ont confirmé cette interprétation.
16      Dans ces conditions, il y a lieu de constater que le premier moyen se compose, en réalité, de trois branches, tirées, la première, d’erreurs de droit relatives à la nature et à l’étendue du contrôle de la Commission au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115, la deuxième, d’erreurs de droit quant à l’interprétation des limites des compétences d’exécution de la Commission conférées par l’article 118, paragraphes 4 et 6, de ce règlement et, la troisième, d’une erreur manifeste d’appréciation relative à la satisfaction par le PSPAC français des éléments essentiels dudit règlement.
A.      Observations générales
17      L’étendue du contrôle juridictionnel effectué par le juge de l’Union européenne lors de son examen d’un recours en annulation introduit en vertu de l’article 12 du règlement Aarhus contre une décision sur une demande de réexamen interne en vertu de l’article 10 du même règlement ne diffère pas de l’étendue du contrôle juridictionnel que le Tribunal exerce sur le bien‑fondé des motifs des décisions attaquées directement sur le fondement de l’article 263, paragraphes 2 et 4, TFUE, lorsqu’une telle décision repose sur des évaluations de nature technique et scientifique complexes (voir, en ce sens, arrêts du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 81, du 18 octobre 2023, TestBioTech/Commission, T‑605/21, non publié, EU:T:2023:648, point 18 et du arrêt du 25 juin 2025, ClientEarth/Conseil, T‑648/22, non publié, EU:T:2025:631, point 105).
18      À ce titre, il y a lieu de rappeler que, lorsqu’une institution de l’Union est appelée à effectuer des évaluations complexes, elle dispose d’un large pouvoir d’appréciation dont l’exercice est soumis à un contrôle juridictionnel se limitant à vérifier si la mesure en cause n’est pas entachée d’erreur manifeste ou de détournement de pouvoir, ou si l’autorité compétente n’a pas manifestement dépassé les limites de son pouvoir d’appréciation (voir arrêt du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 77 et jurisprudence citée).
19      Afin d’établir qu’une institution a commis une erreur manifeste dans l’appréciation de faits complexes de nature à justifier l’annulation d’un acte, les éléments de preuve apportés par la partie requérante doivent être suffisants pour priver de plausibilité les appréciations des faits retenus dans cet acte. Sous réserve de cet examen de plausibilité, il n’appartient pas au Tribunal de substituer son appréciation de faits complexes à celle de l’auteur de cette décision. Le moyen tiré de l’existence d’une erreur manifeste doit, dès lors, être rejeté si, en dépit des éléments avancés par la partie requérante, l’appréciation mise en cause peut être admise comme étant toujours vraie ou valable. Il en est particulièrement ainsi lorsque la décision en cause est entachée d’erreurs qui, fussent-elles prises dans leur ensemble, ne présentent qu’un caractère mineur insusceptible d’avoir déterminé l’administration (voir arrêt du 4 avril 2019, ClientEarth/Commission, T‑108/17, EU:T:2019:215, point 246 et jurisprudence citée).
20      En outre, la limitation du contrôle du juge de l’Union n’affecte pas le devoir de celui-ci de vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence ainsi que de contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir arrêt du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 79 et jurisprudence citée).
B.      Sur la recevabilité des moyens
21      La Commission, soutenue par la République française, oppose deux fins de non-recevoir, tirées, pour la première, du fait que la troisième branche du premier moyen ainsi que les deuxième, troisième et quatrième moyens visent la légalité de la décision d’approbation et, pour la seconde, du fait que l’argument mentionné au point 46 de la requête ne figurait pas dans la demande de réexamen interne.
1.      Sur la première fin de non-recevoir, tirée du fait que la troisième branche du premier moyen et les deuxième, troisième et quatrième moyens visent la légalité de la décision d’approbation
22      La Commission estime que la troisième branche du premier moyen ainsi que les deuxième, troisième et quatrième moyens sont irrecevables dans la mesure où ils sont tirés de prétendues illégalités affectant directement la décision d’approbation et non la décision attaquée. Selon elle, seule la légalité de la réponse à la demande de réexamen interne peut être contestée dans le cadre d’un recours en annulation introduit au titre de l’article 12, paragraphe 1, du règlement Aarhus. Cette exigence découlerait également de l’article 21 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et de l’article 76, sous d), du règlement de procédure du Tribunal selon lesquels les requérantes devraient expliquer pour quelles raisons un acte dont elles demandent l’annulation est illégal. Or, les requérantes n’expliqueraient pas en quoi le fait que la Commission aurait commis une erreur manifeste d’appréciation en concluant que la proposition de PSPAC français devait être approuvée, conformément au règlement 2021/2115, serait pertinent dans le cadre d’un recours visant à établir que la Commission a commis une illégalité en rejetant la demande de réexamen interne comme non fondée.
23      La République française, intervenant au soutien de la Commission, fait valoir que seuls des moyens tendant à démontrer des erreurs de droit ou d’appréciation entachant d’illégalité la décision attaquée et non ceux visant la décision d’approbation sont recevables. Or, le raisonnement suivi par les requérantes s’appuierait sur la prétendue illégalité de la décision d’approbation pour contester la légalité de la décision attaquée, ce qui conduirait à dénaturer l’objet même du recours introduit sur le fondement de l’article 12 du règlement Aarhus.
24      Les requérantes contestent les arguments de la Commission.
25      Il convient d’examiner si la troisième branche du premier moyen ainsi que les deuxième à quatrième moyens invoqués par les requérantes visent spécifiquement la décision attaquée qui fait l’objet du présent recours.
26      En effet, si la demande de réexamen interne est rejetée, la partie qui a introduit cette demande peut, conformément à l’article 12 du règlement Aarhus, lu en combinaison avec l’article 10 dudit règlement, former un recours pour incompétence, violation des formes substantielles, violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application ou détournement de pouvoir contre la décision rejetant comme non fondée la demande de réexamen interne devant les juridictions de l’Union, conformément à l’article 263 TFUE (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 38). À cet égard, il convient de rappeler que la procédure engagée par une organisation non gouvernementale en vertu de l’article 12 du règlement Aarhus ne peut avoir pour objet qu’une annulation de la décision rejetant la demande de réexamen interne.
27      Il en résulte que les requérantes doivent démontrer que, en adoptant la décision attaquée, la Commission a méconnu sa compétence ou a commis des vices de procédure substantiels, des erreurs de droit, des erreurs manifestes d’appréciation ou un détournement de pouvoir.
28      Cependant, en raison de l’objet même de la procédure de réexamen interne et de l’économie des articles 10 et 12 du règlement Aarhus, qui exige notamment que la demande de réexamen interne précise les motifs de réexamen, le demandeur est tenu d’indiquer les éléments de fait ou les arguments de droit substantiels susceptibles de fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels, quant à l’appréciation portée par l’institution ou l’organe de l’Union dans l’acte visé. Partant, étant donné que ladite demande tend à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de l’acte visé par celle-ci, le fait que la Commission ait commis les mêmes erreurs d’appréciation dans l’acte dont le réexamen est demandé et dans sa réponse à cette demande n’est pas de nature à rendre irrecevables les moyens dénonçant de telles erreurs, pour autant que ces moyens s’appuient sur des motifs déjà soulevés dans le cadre de cette même demande et qu’ils visent spécifiquement l’annulation de la décision la rejetant.
29      S’agissant de la troisième branche du premier moyen, il ressort de l’examen de la requête que les requérantes reprochent à la Commission d’avoir entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en considérant que la décision d’approbation n’avait violé aucun élément essentiel du règlement 2021/2115. Plus particulièrement, elles contestent l’appréciation que la Commission a faite dans la décision attaquée de la contribution effective du PSPAC français aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques qui constitueraient des éléments essentiels du règlement 2021/2115.
30      Ainsi, par une telle argumentation, les requérantes remettent en cause la légalité de la décision attaquée en ce qu’elle considère que le PSPAC français contribue effectivement aux éléments essentiels du règlement 2021/2115, plus particulièrement aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
31      En ce qui concerne les deuxième, troisième et quatrième moyens, les requérantes font valoir que la Commission a commis plusieurs erreurs manifestes d’appréciation en concluant, dans la décision attaquée, que la décision d’approbation répondait aux critères énoncés à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115. Elles considèrent que la Commission ne pouvait adopter la décision d’approbation dans la mesure où le PSPAC français ne contribuait de manière effective ni à la réalisation des objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, ni à la satisfaction de l’article 109, paragraphe 2, sous a), v), du même règlement qui renvoie aux valeurs cibles nationales à long terme.
32      Il résulte de leur argumentation que les requérantes critiquent spécifiquement la légalité de la décision attaquée et non uniquement celle de la décision d’approbation. En effet, ces dernières exposent les raisons pour lesquelles la Commission aurait dû, au vu des motifs présentés dans leur demande de réexamen interne, conclure à l’existence de doutes sérieux quant à la légalité, au regard du droit de l’environnement, de la décision d’approbation sur la base des motifs présentés dans leur demande de réexamen interne.
33      Il résulte de ce qui précède que la troisième branche du premier moyen, les deuxième, troisième et quatrième moyens visent l’annulation de la décision attaquée sur la base d’éléments de fait et de droit susceptibles, selon les requérantes, de remettre en cause les appréciations sur lesquelles elle est fondée.
34      Partant, il y a lieu de rejeter la première fin de non-recevoir soulevée par la Commission.
2.      Sur la seconde fin de non-recevoir, tirée du fait que l’argument mentionné au point 46 de la requête ne figurait pas dans la demande de réexamen interne
35      La Commission fait valoir que l’argument tiré de son rôle dans le processus d’approbation du PSPAC français pour garantir le caractère commun de la PAC, mentionné au point 46 de la requête, doit être déclaré irrecevable, conformément à la règle de concordance entre la demande de réexamen interne et le recours en annulation, étant donné qu’il n’a pas été soulevé dans ladite demande et qu’il est complètement détaché du reste des moyens soulevés dans le recours. De plus, elle considère que la jurisprudence en matière de pourvoi devant la Cour ne saurait être pertinente afin d’apprécier la recevabilité de cet argument. Selon elle, cet argument vise uniquement à démontrer l’illégalité de l’acte dont le réexamen est demandé et non celle de la réponse à ladite demande.
36      Les requérantes contestent les arguments de la Commission.
37      Selon une lecture combinée des articles 10 et 12 du règlement Aarhus, un recours en annulation n’est recevable que s’il est dirigé contre la réponse à la demande de réexamen interne et que les moyens invoqués au soutien dudit recours visent spécifiquement cette réponse (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 2016, TestBioTech e.a./Commission, T‑177/13, non publié, EU:T:2016:736, point 56).
38      De plus, un tel recours ne saurait être fondé sur des motifs nouveaux ou des éléments de preuve qui n’apparaissaient pas dans la demande de réexamen interne, sous peine de priver l’exigence relative à la motivation d’une telle demande, figurant à l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, de son effet utile et de modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 39).
39      Ainsi, les moyens et les arguments soulevés devant le Tribunal dans le cadre d’un recours tendant à l’annulation d’une décision portant rejet d’une demande de réexamen interne ne sauraient être considérés comme étant recevables que dans la mesure où ces moyens et ces arguments ont déjà été présentés par la partie requérante dans ladite demande, et ce de manière à ce que la Commission ait pu y répondre (voir arrêt du 4 avril 2019, ClientEarth/Commission, T‑108/17, EU:T:2019:215, point 55 et jurisprudence citée).
40      Toutefois, une partie requérante au titre de l’article 12 du règlement Aarhus doit pouvoir soulever des moyens ou arguments qui visent à critiquer, en droit, le bien-fondé de la décision adoptée en réponse à sa demande de réexamen interne. De tels moyens ou arguments ne sauraient modifier l’objet de la procédure engagée par cette demande, sous peine de priver celle-ci de son effet utile. En particulier, ils ne sauraient inclure de nouveaux moyens, arguments ou éléments de preuve qui auraient pu être soulevés dès ladite demande.
41      En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que la Commission a mentionné, afin de présenter son évaluation des motifs de réexamen, son rôle particulier résultant du nouveau modèle de mise en œuvre de la PAC, citant notamment le considérant 27 du règlement 2021/2115.
42      Ainsi, l’argument avancé au point 46 de la requête, au soutien de la première branche du premier moyen, qui constitue une critique d’un motif contenu dans la décision attaquée, doit être considéré comme recevable, conformément aux principes énoncés au point 40 ci-dessus.
43      Partant, il y a lieu de rejeter la fin de non-recevoir tirée du non-respect de la règle de concordance entre le contenu de la demande de réexamen interne et celui du recours dirigé contre la décision attaquée.
44      Eu égard aux considérations qui précèdent, l’ensemble des fins de non-recevoir doivent être rejetées.
C.      Sur le premier moyen, tiré d’erreurs de droit dans l’interprétation et l’application de l’article 118, paragraphes 3, 4 et 6, du règlement 2021/2115 et d’une erreur manifeste d’appréciation quant au respect des éléments essentiels dudit règlement par le PSPAC français
45      Ainsi qu’il ressort du point 16 ci-dessus, le premier moyen se divise, en substance, en trois branches.
46      Le Tribunal estime qu’il y a lieu d’examiner d’abord la deuxième branche du premier moyen visant à contester les limites des compétences d’exécution de la Commission conférées par l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115 pour adopter la décision d’approbation, puis la première branche portant sur la nature et l’étendue du contrôle de la Commission au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115 et, enfin, la troisième branche tirée d’une erreur manifeste d’appréciation.
1.      Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée d’erreurs de droit quant à l’interprétation des limites des compétences d’exécution de la Commission conférées par l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115
47      La seconde branche du premier moyen se subdivise, en substance, en deux griefs tirés, le premier, du refus de la Commission d’admettre l’obligation pour un acte d’exécution, tel que la décision d’approbation, de respecter les éléments essentiels de l’acte de base et, le second, du refus de la Commission de considérer les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques comme des éléments essentiels du règlement 2021/2115.
a)      Sur le premier grief, tiré du refus de la Commission d’admettre l’obligation pour un acte d’exécution, tel que la décision d’approbation, de respecter les éléments essentiels de l’acte de base
48      Les requérantes font valoir que les considérations formulées dans la sous-section 4.1 de l’annexe de la décision attaquée sont entachées d’une erreur de droit relative au refus de la Commission d’admettre l’obligation pour un acte d’exécution, tel que la décision d’approbation, de respecter les éléments essentiels de l’acte de base. Selon elles, la compétence d’exécution de la Commission au titre de l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115 ne dépend pas uniquement de l’existence d’une délégation de pouvoir l’autorisant à adopter une telle décision d’approbation, mais également du respect par l’acte d’exécution des éléments essentiels de l’acte de base, conformément à l’article 291 TFUE.
49      La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
50      Aux termes de l’article 291, paragraphe 1, TFUE, les États membres prennent toutes les mesures de droit interne nécessaires pour la mise en œuvre des actes juridiquement contraignants de l’Union. Cependant, comme le prévoit son paragraphe 2, lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés ainsi que dans le cadre de la politique extérieure et de sécurité commune, au Conseil de l’Union européenne. Selon l’article 291, paragraphe 4, TFUE, le mot « d’exécution » est inséré dans l’intitulé des actes d’exécution.
51      Il ressort de la décision d’approbation que celle-ci est fondée sur l’article 118, paragraphe 6, du règlement 2021/2115 selon lequel la Commission approuve chaque PSPAC au moyen d’une décision d’exécution sous réserve du respect des exigences mentionnées au paragraphe 4 de cet article.
52      Dans ces conditions, la compétence d’exécution conférée à la Commission est délimitée à la fois par l’article 291, paragraphe 2, TFUE et par l’article 118 du règlement 2021/2115.
53      Selon la jurisprudence de la Cour, la notion d’« exécution » comprend à la fois l’élaboration de règles d’application et l’application de règles à des cas particuliers par le moyen d’actes de portée individuelle (voir arrêt du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, point 36 et jurisprudence citée).
54      En l’espèce, la décision d’approbation a pour objet l’approbation de la proposition de PSPAC français afin que celui-ci puisse produire ses effets juridiques conformément à l’article 118, paragraphes 4 et 7, du règlement 2021/2115.
55      Ainsi, la décision d’approbation vient attester de la conformité d’un acte national, à savoir le PSPAC français, à une série de conditions énoncées dans le règlement 2021/2115. Celle-ci s’adresse à la République française et constitue une étape préalable à la mise en œuvre du cadre juridique national régissant l’octroi des aides de l’Union aux agriculteurs et aux autres bénéficiaires sur le fondement du PSPAC français tel qu’approuvé.
56      À cet égard, selon l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115, la Commission approuve le PSPAC proposé à condition que les informations nécessaires aient été communiquées et qu’il soit compatible avec l’article 9 et les autres exigences énoncées dans ce règlement et dans le règlement (UE) 2021/2116 du Parlement européen et du Conseil, du 2 décembre 2021, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant le règlement (UE) no 1306/2013 (JO 2021, L 435, p. 187), ainsi qu’avec les actes délégués et d’exécution adoptés en application de ces actes.
57      Dans ce cadre, il ressort d’une lecture combinée des considérants 27, 97 et 110 ainsi que des articles 9 et 118 du règlement 2021/2115 que la procédure d’approbation a pour but d’assurer la conformité des PSPAC, adoptés par les États membres afin de mettre en œuvre la PAC au niveau national, avec les règles de l’Union, notamment avec les objectifs de la PAC tels qu’ils sont fixés par l’article 39 TFUE et précisés par ce règlement.
58      Il résulte des dispositions qui précèdent que la Commission s’est vu conférer une compétence d’exécution afin de contrôler la conformité de chaque proposition de PSPAC avec les exigences énoncées dans le règlement 2021/2115.
59      Ainsi, la compétence d’exécution conférée à la Commission par l’article 291 TFUE et l’article 118 du règlement 2021/2115 pour adopter une décision d’approbation est limitée au contrôle de la conformité d’un type d’acte particulier, à savoir les propositions de PSPAC. De ce fait, le respect des limites de cette compétence doit être examiné non seulement en fonction des objectifs généraux essentiels dudit règlement, mais aussi de l’ensemble des exigences mentionnées par l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
60      En l’espèce, dans la sous-section 4.1 de l’annexe de la décision attaquée, en réponse au motif de réexamen tiré du défaut de compétence pour adopter la décision d’approbation, la Commission rappelle que, conformément à l’article 13, paragraphe 2, TUE, chaque institution agit dans les limites des attributions qui lui sont conférées dans les traités. Selon elle, la question de savoir si un acte a été adopté sans habilitation s’apprécie en fonction de la base juridique qui permet à cette institution d’agir, qu’elle soit implicite ou expresse. À supposer que la Commission dépasse les limites des pouvoirs qui lui sont conférés pour adopter un acte juridique donné, elle demeurerait compétente pour l’adopter malgré l’illégalité commise dans l’exercice de cette compétence. De ce fait, elle estime que les arguments avancés au soutien de ce motif sont dépourvus de fondement dans le cadre d’une contestation fondée sur le non-respect du principe d’attribution des compétences.
61      En effet, la Commission relève, dans la décision attaquée, que l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115 lui confère explicitement la compétence pour approuver les propositions de PSPAC des États membres. Elle précise que les décisions d’approbation adoptées sur ce fondement n’ont pas pour objectif de modifier ou de compléter l’acte de base, à savoir ledit règlement, ou d’élaborer des règles d’application. Dans ce cadre, elle rappelle que les PSPAC sont élaborés par les États membres, conformément à l’article 104 dudit règlement, afin de mettre en œuvre le soutien de l’Union pour la réalisation des objectifs spécifiques figurant à son article 6, paragraphes 1 et 2, et doivent satisfaire à l’ensemble des exigences énoncées dans ce règlement.
62      Ainsi, dans la décision attaquée, la Commission estime qu’elle doit vérifier si les arguments invoqués au soutien du motif tiré de son incompétence pour approuver le PSPAC français établissent l’existence de violations du règlement 2021/2115, des actes délégués ou des actes d’exécution adoptés en application de celui-ci dont les violations alléguées doivent être examinées en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus étant donné qu’ils constituent le « droit de l’environnement » au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous f), du règlement Aarhus.
63      Toutefois, il convient de constater que le grief, invoqué de manière autonome par les requérantes, selon lequel la Commission a commis une erreur de droit en considérant qu’un acte d’exécution, tel que la décision d’approbation, n’avait pas à respecter les éléments essentiels de l’acte de base ne constitue pas une question relevant du droit de l’environnement au sens du règlement Aarhus. Dès lors, à le supposer fondé, ce grief ne conduirait pas à constater une violation du droit de l’environnement au sens du règlement Aarhus qui serait susceptible d’emporter l’annulation de la décision attaquée. En effet, ainsi que la Commission l’a relevé, dans le cadre d’un réexamen interne, elle n’est tenue d’examiner la demande que dans la mesure où l’auteur de cette demande fait valoir que l’acte administratif visé va à l’encontre du droit de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt du 14 mars 2018, TestBioTech/Commission, T‑33/16, EU:T:2018:135, points 48, 68 et 78).
64      À cet égard, il y a lieu de rappeler qu’aucune disposition des traités n’impose au juge de l’Union d’examiner, en tout état de cause, le bien-fondé des moyens ou des arguments soulevés à l’appui des demandes dont il est saisi. Au contraire, le juge de l’Union peut, notamment, pour des raisons tenant à une administration efficace de la justice, s’abstenir d’examiner le bien-fondé des moyens qui doivent être écartés comme étant irrecevables ou inopérants (voir, en ce sens, arrêt du 29 septembre 2022, HIM/Commission, C‑500/21 P, non publié, EU:C:2022:741, points 72 et 73).
65      Le présent grief invoqué par les requérantes étant inopérant, il n’y a pas lieu d’examiner le bien-fondé de celui-ci.
66      Partant, il y a lieu de rejeter le premier grief de la deuxième branche comme inopérant.
b)      Sur le second grief, tiré du refus de la Commission de considérer les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques du règlement 2021/2115 comme des éléments essentiels
67      Les requérantes font grief à la Commission d’avoir refusé dans la décision attaquée de considérer les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques comme des éléments essentiels du règlement 2021/2115 au sens de la jurisprudence relative à l’article 291 TFUE.
68      La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
69      En l’espèce, dans la sous-section 3.2 de l’annexe de la décision attaquée, la Commission estime que les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques ne constituent pas des éléments centraux de la PAC. Selon elle, il n’existe pas de hiérarchie entre les objectifs spécifiques énoncés à l’article 6 du règlement 2021/2115 qui découlent de l’article 105 de ce règlement.
70      Par ailleurs, selon la sous-section 3.3 de l’annexe de la décision attaquée, l’approbation d’un PSPAC doit intervenir dès que la stratégie d’intervention qu’il contient et ses éléments sont adéquats pour atteindre les objectifs fixés dans le règlement 2021/2115 et qu’il est compatible avec ce même règlement et le règlement 2021/2116.
71      Ainsi, la Commission n’ayant pas commis d’erreur de droit en considérant, dans la décision attaquée, que la décision d’approbation devait respecter l’ensemble des exigences énoncées par le règlement 2021/2115, y compris son article 118, paragraphe 4, et celles auxquelles cet article renvoie, notamment le respect des objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, son refus de qualifier lesdits objectifs généraux d’essentiels est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée.
72      Partant, il y a lieu de rejeter le second grief comme inopérant et, par voie de conséquence, la deuxième branche du premier moyen dans son ensemble.
2.      Sur la première branche du premier moyen, tirée d’erreurs de droit relatives à la nature et à l’étendue du contrôle de la Commission au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
73      La première branche du premier moyen se subdivise en deux griefs, tirés, d’une part, d’une erreur de droit en ce qui concerne la nature du contrôle exercé par la Commission sur les propositions de PSPAC au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115 et, d’autre part, d’une erreur de droit relative à la méconnaissance par la Commission de l’étendue de son contrôle sur les propositions de PSPAC.
a)      Sur le premier grief, tiré de l’erreur de droit en ce qui concerne la nature du contrôle exercé par la Commission sur les propositions de PSPAC au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
74      Les requérantes font valoir, en substance, que les considérations formulées dans la section 3 de l’annexe de la décision attaquée sont entachées d’une erreur de droit en ce qui concerne la nature du contrôle exercé par la Commission sur les propositions de PSPAC au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115. Selon elles, la Commission retient une interprétation excessivement restrictive qui se limite à la vérification du respect de la condition de forme portant sur la communication de toutes les informations nécessaires relatives à la proposition de PSPAC. L’autonomie des États membres dans la conception de la stratégie d’intervention de leurs PSPAC resterait soumise au respect du cadre et des objectifs posés par ledit règlement.
75      D’une part, les requérantes reprochent à la Commission, dans la sous-section 3.3 de l’annexe de la décision attaquée, d’avoir commis une erreur de droit quant à la nature des observations adressées à la République française au titre de l’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115. Elle aurait dénaturé la portée de ces observations en minimisant les points de non-conformité avec ledit règlement.
76      D’autre part, les requérantes considèrent que le rôle central de la Commission dans la phase d’approbation des propositions de PSPAC découle tant de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 que de l’économie générale dudit règlement. Selon elles, cet article, lu conjointement avec l’article 109, paragraphe 2, et l’article 111, premier alinéa, sous c), du même règlement exige la satisfaction de conditions de fond par chaque proposition de PSPAC, notamment son article 9, et d’autres exigences que ce règlement énonce. À cet égard, seul un contrôle de la satisfaction des conditions de forme et de fond permettrait, d’une part, d’évaluer concrètement l’impact de la proposition de PSPAC, de questionner les explications et les choix de l’État membre et de signaler les éventuelles incompatibilités et les insuffisances persistantes et, d’autre part, de garantir le caractère commun de la PAC en évitant tout risque de renationalisation.
77      Ainsi, les requérantes estiment que le contrôle des conditions de fond à la charge de la Commission doit non seulement reposer sur les analyses attendues des États membres au titre du règlement 2021/2115, mais aussi sur ses propres connaissances et, le cas échéant, sur les rapports d’analyse disponibles sur le sujet. Ainsi, ni la complexité du sujet ni le délai pour approuver chaque proposition ne seraient de nature à justifier un allègement du degré de contrôle exercé sur les propositions de PSPAC.
78      Dans le cadre de ce grief, les requérantes contestent l’interprétation faite par la Commission, dans la décision attaquée, de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115.
79      Il convient d’examiner le cadre juridique qui confère à la Commission un tel pouvoir d’approbation des propositions de PSPAC avant de vérifier l’existence d’une prétendue erreur de droit dans la réponse apportée à la demande de réexamen interne des requérantes dans la décision attaquée.
1)      Sur la nature du contrôle exercé au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
80      Il y a lieu de rappeler que l’interprétation d’une disposition de droit de l’Union requiert de tenir compte non seulement de ses termes, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit ainsi que des objectifs et de la finalité que poursuit l’acte dont elle fait partie, voire de sa genèse [voir, en ce sens, arrêts du 25 juin 2020, A e.a. (Éoliennes à Aalter et à Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, point 37, et du 3 septembre 2024, Illumina et Grail/Commission, C‑611/22 P et C‑625/22 P, EU:C:2024:677, points 126 et 127 et jurisprudence citée].
81      L’article 118 du règlement 2021/2115 organise la procédure d’évaluation et d’approbation de chaque proposition de PSPAC. Son paragraphe 1 prévoit que chaque État membre soumet à la Commission une proposition de PSPAC.
82      L’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115 dispose que la Commission se livre à une évaluation du PSPAC qui lui est soumis au regard de son exhaustivité, de sa cohérence, de sa compatibilité avec les principes généraux du droit de l’Union, avec ledit règlement et les actes délégués et d’exécution adoptés en application de celui-ci et avec le règlement 2021/2116, de sa contribution effective à la réalisation des objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement 2021/2115, et de ses incidences sur le bon fonctionnement du marché intérieur et les distorsions de concurrence et sur le niveau de charge administrative pesant sur les bénéficiaires et l’administration.
83      Selon l’article 118, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement 2021/2115, la Commission peut adresser des observations à l’État membre dans un délai de trois mois à compter de la date de soumission de la proposition de PSPAC. Son second alinéa prévoit que l’État membre est tenu de lui communiquer toutes les informations supplémentaires nécessaires et, s’il y a lieu, de revoir la proposition de PSPAC.
84      L’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 fixe les critères d’approbation des propositions de PSPAC. Premièrement, les informations nécessaires visées à l’article 118, paragraphe 3, du même règlement doivent avoir été communiquées à la Commission et, deuxièmement, la proposition de PSPAC doit être compatible avec l’article 9 et les autres exigences énoncées dans ledit règlement et dans le règlement 2021/2116 ainsi qu’avec les actes délégués et d’exécution adoptés en application de ces actes. L’approbation se fonde exclusivement sur des actes qui sont juridiquement contraignants pour les États membres.
85      En premier lieu, d’une part, il résulte du libellé de l’article 118 du règlement 2021/2115 que, selon son paragraphe 3, les observations de la Commission peuvent porter non seulement sur la production d’informations complémentaires, mais aussi conduire à une révision de la proposition de PSPAC. L’emploi de l’expression « s’il y a lieu » implique que la nécessité de procéder à des modifications dépend de la nature de ces observations. Ainsi, les observations de la Commission peuvent identifier la présence d’incompatibilités entre la proposition de PSPAC et les exigences énoncées à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115. Dès lors, l’État membre sera dans l’obligation de la modifier en vue d’obtenir l’approbation de la Commission. Cependant, ces observations peuvent également contenir des suggestions sur la manière dont l’État membre pourrait améliorer sa proposition de PSPAC, voire des interrogations sur certains aspects de celui-ci, sans pour autant en requérir une quelconque révision.
86      De plus, il convient de rappeler que les observations adressées par la Commission sur chaque proposition de PSPAC ne constituent qu’une mesure intermédiaire dans le cadre du processus d’élaboration du PSPAC. En effet, l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 prévoit que l’approbation résulte de l’examen de la proposition révisée de PSPAC.
87      D’autre part, selon l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115, la Commission exerce un double contrôle sur la proposition de PSPAC, à savoir, d’une part, sa complétude au regard de l’ensemble des informations nécessaires et, d’autre part, sa compatibilité par rapport à des exigences limitativement énumérées tirées du droit de l’Union.
88      En deuxième lieu, l’interprétation contextuelle corrobore l’interprétation littérale mentionnée aux points 83 à 87 ci-dessus.
89      Selon l’article 118 du règlement 2021/2115, d’abord, la Commission procède à une évaluation de chaque proposition de PSPAC par rapport à une liste limitative de critères énoncés par son paragraphe 2. La Commission vérifie son exhaustivité, sa cohérence, sa compatibilité avec les principes généraux du droit de l’Union, avec ledit règlement, avec les actes délégués et d’exécution adoptés en application de celui-ci et avec le règlement 2021/2116, sa contribution effective à la réalisation des objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement 2021/2115, et ses incidences sur le bon fonctionnement du marché intérieur et les distorsions de concurrence et sur le niveau de charge administrative pesant sur les bénéficiaires et l’administration. La seconde phrase de cet article précise que l’évaluation porte « en particulier » sur l’adéquation d’une série d’éléments qui composent ces propositions. L’usage d’une telle expression indique qu’il ne s’agit pas d’une évaluation supplémentaire, mais bien d’une des composantes de cette phase.
90      Ensuite, la Commission entame une procédure avec l’État membre au cours de laquelle elle va pouvoir formuler des observations conformément à l’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115. Comme cela est rappelé aux points 83 et 85 ci-dessus, ledit article précise que le contenu de ces observations dépend des résultats de l’évaluation de chaque proposition de PSPAC à laquelle la Commission a dû se livrer préalablement. Il n’est pas prévu qu’elles se limitent aux seuls problèmes de compatibilité avec ledit règlement. Cet article fixe également les conséquences potentielles à tirer desdites observations.
91      Enfin, à l’issue d’un dialogue avec l’État membre, la Commission adopte une décision d’exécution sur l’approbation de la proposition de PSPAC, éventuellement modifiée à la suite de ses observations, à condition que cette dernière soit compatible avec les exigences énoncées dans la réglementation de l’Union mentionnées à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115. Dans ce cadre, il convient de relever que l’article 118, paragraphe 5, dudit règlement précise que l’approbation doit intervenir au plus tard six mois après la soumission de la proposition de PSPAC par l’État membre concerné et que celle-ci ne porte ni sur les informations figurant à son article 113, sous c), ni sur celles figurant aux annexes I à IV de la proposition de PSPAC visées à son article 107, paragraphe 2, sous a) à d), et qui contiennent respectivement l’évaluation ex ante, y compris l’évaluation environnementale stratégique, l’analyse de la situation sous l’angle des forces, des faiblesses, des opportunités et des menaces (ci-après l’« analyse SWOT »), la consultation des partenaires et l’aide spécifique au coton conformément à l’article 115, paragraphes 1 à 4, du même règlement.
92      Par ailleurs, l’article 1er, paragraphe 2, du règlement 2021/2115 rappelle que la Commission approuve les PSPAC et que les États membres les élaborent.
93      S’agissant du rôle des États membres, selon l’article 104, paragraphe 1, du règlement 2021/2115, ils établissent des PSPAC afin de mettre en œuvre les aides de l’Union financées par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader).
94      À cet égard, selon l’article 8 du règlement 2021/2115, les États membres s’efforcent d’atteindre les objectifs énoncés aux articles 5 et 6 dudit règlement en précisant les interventions fondées sur les types d’interventions prévues par ledit règlement conformément à l’évaluation de leurs besoins et aux exigences communes prévues par le même règlement.
95      Dans ce cadre, les articles 9 à 84 du règlement 2021/2115 déterminent les types d’interventions ainsi que les exigences communes à appliquer par les États membres afin de garantir le caractère commun de la PAC. Les articles 107 à 115 dudit règlement fixent des exigences en matière de contenu des PSPAC. Ceux-ci constituent des documents d’orientation sur la stratégie adoptée par chaque État membre afin de mettre en œuvre la PAC.
96      S’agissant de la Commission, premièrement, ainsi qu’il ressort notamment de l’article 152 du règlement 2021/2115, elle adopte les différents actes délégués nécessaires à la mise en œuvre de ce règlement. Deuxièmement, elle est chargée d’adopter des actes d’exécution ainsi que cela ressort de l’article 11, paragraphe 2, de l’article 37, paragraphe 6, de l’article 38, paragraphe 6, de l’article 59, paragraphe 8, de l’article 117, de l’article 123, paragraphe 5, de l’article 126, paragraphe 5, de l’article 133, de l’article 134, paragraphe 14, de l’article 143, paragraphe 4, de l’article 148 et de l’article 150, paragraphe 3, dudit règlement. Troisièmement, selon les articles 120 à 143 du même règlement, la Commission assure le suivi et l’évaluation de la mise en œuvre des PSPAC tels qu’approuvés par les États membres.
97      Ainsi, il découle du règlement 2021/2115 une répartition des tâches entre les États membres et la Commission favorisant une plus grande subsidiarité au sein d’un cadre commun qui doit assurer l’alignement des choix effectués au niveau national avec les priorités et les objectifs de l’Union.
98      En troisième lieu, l’interprétation téléologique corrobore l’interprétation littérale et contextuelle mentionnée aux points 83 à 97 ci-dessus.
99      Dans ce cadre, il y a lieu, tout d’abord, de rappeler que, conformément à l’article 4, paragraphe 2, TFUE, les compétences partagées entre l’Union et les États membres s’appliquent, notamment, au domaine de l’agriculture.
100    De plus, l’article 5 du règlement 2021/2115 rappelle que les objectifs de la PAC doivent être poursuivis dans le respect du principe de subsidiarité.
101    Dans ce contexte, selon le considérant 3 du règlement 2021/2115, le mode de gestion de la PAC suit désormais une nouvelle approche qui repose sur l’idée que l’Union fixe les paramètres essentiels de la politique, tandis que les États membres assument une plus grande part de responsabilité dans la manière dont ils réalisent ces objectifs et atteignent les valeurs cibles. De ce fait, une plus grande subsidiarité permet de mieux tenir compte des conditions et des besoins locaux ainsi que de la nature particulière de l’activité agricole. À cet égard, il ressort des considérants 27, 96 et 97 dudit règlement qu’il organise un transfert de responsabilité vers les États membres.
102    Ainsi, le nouveau mode de gestion de la PAC mis en place par le législateur de l’Union repose sur un système de collaboration qui laisse aux États membres une marge de manœuvre afin d’adapter les interventions aux nécessités et aux besoins spécifiques de leur agriculture nationale tout en prévoyant un contrôle de l’Union pour en assurer la compatibilité avec la PAC (ordonnance du 17 octobre 2024, Complejo Agrícola Las Lomas/Commission, T‑729/22, EU:T:2024:711, point 70).
103    Il découle de l’ensemble des éléments rappelés précédemment que, d’une part, les observations formulées par la Commission au titre de l’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115 ne présentent pas un caractère contraignant par elles-mêmes, mais que leur contenu doit conduire l’État membre auteur de la proposition de PSPAC à y apporter des modifications si elles révèlent la présence d’incompatibilités avec les exigences énoncées à l’article 118, paragraphe 4, dudit règlement constituant des obstacles à l’approbation dudit plan et, d’autre part, au titre de cette même disposition, la Commission doit assurer un contrôle de compatibilité des propositions de PSPAC avec les exigences énoncées dans la réglementation de l’Union mentionnées audit paragraphe.
2)      Sur l’interprétation de la Commission dans la décision attaquée
104    Dans la sous-section 3.3 de l’annexe de la décision attaquée, la Commission rappelle, d’abord, que l’approbation de chaque proposition de PSPAC comprend trois étapes, à savoir l’évaluation, puis la formulation d’observations et, enfin, l’approbation. Selon elle, l’article 118, paragraphes 2 et 4, du règlement 2021/2115 l’oblige à approuver une proposition de PSPAC dès lors qu’il est établi que sa stratégie d’intervention et ses éléments sont adéquats pour atteindre les objectifs fixés dans cette proposition et qu’elle est compatible avec ce même règlement et le règlement 2021/2116. Elle précise que l’approbation s’appuie uniquement sur des éléments juridiquement contraignants pour les États membres.
105    De plus, la Commission rappelle que, en ce qui concerne les observations adressées aux États membres au titre de l’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115, elles constituent une étape intermédiaire dans le processus d’approbation du PSPAC, qui peut être suivie d’autres échanges avec les États membres sur des aspects spécifiques de leurs propositions de PSPAC. Selon elle, en fonction des difficultés identifiées au cours de l’évaluation, premièrement, ses observations peuvent inviter ou demander à l’État membre de rectifier certains éléments de la proposition de PSPAC, susceptibles de ne pas être compatibles avec l’article 9 dudit règlement, avec d’autres de ses exigences ou avec le règlement 2021/2116. Deuxièmement, ces observations peuvent contenir des invitations ou des suggestions sur la manière d’améliorer la cohérence des interventions, le niveau d’ambition du PSPAC dans son ensemble, en ce qui concerne les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, ou l’ambition des objectifs spécifiques, la conception des interventions, leur cohérence, ainsi que des suggestions sur la manière de réduire la charge administrative lors de la mise en œuvre dudit plan. Troisièmement, ces observations peuvent porter sur des éléments de la proposition de PSPAC qui ne sont pas clairs, qui sont incomplets, qui manquent de détails, qui suscitent des doutes ou qui pourraient bénéficier d’une explication supplémentaire ou d’une amélioration, même s’il s’agit d’éléments que les États membres sont libres de choisir ou de concevoir eux-mêmes.
106    De ce fait, la Commission considère que la réponse d’un État membre à ses observations peut varier selon leur contenu et qu’elle n’aboutit pas systématiquement à une modification de la proposition de PSPAC, une clarification ou une explication supplémentaire pouvant être suffisante.
107    En ce qui concerne plus spécifiquement l’exigence d’adéquation, la Commission précise que celle-ci est remplie lorsque la stratégie d’intervention proposée est alignée sur l’analyse SWOT et la définition des besoins, lorsque son architecture environnementale et climatique est cohérente avec les objectifs nationaux fondés sur la législation de l’Union énumérés à l’annexe XIII du règlement 2021/2115 et susceptible d’y contribuer et lorsque que la stratégie d’intervention, dans son ensemble, est destinée à contribuer effectivement aux objectifs spécifiques définis dans ledit règlement et susceptible d’y contribuer.
108    Ensuite, la Commission insiste sur le fait que, d’une part, le règlement 2021/2115 confie certaines tâches et décisions exclusivement ou principalement aux États membres, notamment son article 115, paragraphe 2, et son article 103, ou exclut des éléments de la procédure d’approbation, tels que son article 113, sous c), et son article 118, paragraphe 5. D’autre part, selon la Commission, ce règlement limite la portée de son examen en ce qui concerne certains éléments des propositions de PSPAC, notamment lorsque certaines procédures prescrites sont suivies ou lorsque l’élément considéré a été conçu ou calculé à l’aide des méthodes prescrites par celui-ci.
109    Enfin, la Commission considère que le règlement 2021/2115 ne l’habilite ni à prescrire aux États membres comment certaines interventions ou éléments dudit règlement doivent être mis en œuvre en détail, ni un niveau d’ambition minimal en ce qui concerne les objectifs poursuivis ou les indicateurs d’impact, ni à fixer les modalités détaillées de la mise en œuvre des exigences en matière de conditionnalité. Selon elle, conformément au nouveau cadre réglementaire qui offre une plus grande souplesse aux États membres, un tel standard de contrôle découle des limites que ce règlement lui impose dans le processus d’approbation des propositions de PSPAC et de répartition des tâches entre elle et les États membres dans la préparation, l’évaluation et l’approbation de ces propositions.
110    Partant, la Commission n’a commis aucune erreur de droit quant à l’interprétation de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 en constatant que son rôle dans le cadre de l’évaluation et de l’approbation de chaque proposition de PSPAC se limitait à s’assurer de leur compatibilité avec une liste d’exigences tirées du droit de l’Union, notamment en appréciant la contribution de ladite proposition aux objectifs de cette réglementation.
111    Les arguments avancés par les requérantes ne sont pas de nature à remettre en cause un tel constat.
112    Premièrement, il ne ressort pas de la décision attaquée que la Commission considère que son contrôle se limite à la satisfaction d’une condition formelle, mais bien d’un ensemble d’exigences spécifiques, ainsi que cela ressort des éléments rappelés aux points 104 et 107 ci-dessus.
113    Deuxièmement, s’agissant de l’argument tiré de l’obligation pour la Commission de s’appuyer, lors de l’examen des propositions de PSPAC, non seulement sur les analyses attendues des États membres au titre du règlement 2021/2115, mais aussi sur ses propres connaissances et, le cas échéant, sur des rapports externes, il convient de rappeler que ledit règlement organise une répartition spécifique des rôles entre la Commission et les États membres en matière d’analyses factuelles.
114    À cet égard, le nouveau modèle de mise en œuvre de la PAC, tel qu’il résulte du règlement 2021/2115, notamment de ses considérants 99 et 100, met l’accent sur l’importance de l’analyse préalable de la situation nationale et l’identification des besoins nationaux spécifiques afin de concevoir les PSPAC. Selon ce règlement, un tel processus devrait favoriser une plus grande subsidiarité au sein d’un cadre commun de l’Union.
115    À cette fin, le règlement 2021/2115 confie aux États membres la réalisation des analyses du contexte agricole, tant au niveau national que régional. La première de ces analyses, prévue par l’article 108 dudit règlement, porte sur l’évaluation des besoins, la deuxième, au titre de l’article 115, paragraphe 2, du même règlement, est l’analyse SWOT et, la troisième, énoncée à l’article 139 de ce règlement, appelée analyse ex ante, vise à apprécier l’impact de la proposition de PSPAC selon plusieurs critères, dont sa contribution à la réalisation des objectifs spécifiques.
116    De plus, l’article 118, paragraphe 5, deuxième alinéa, du règlement 2021/2115 prévoit notamment que l’approbation ne porte pas sur les informations rappelées au point 115 ci-dessus.
117    Ainsi, la procédure d’approbation n’oblige pas la Commission à faire siennes les analyses réalisées par les États membres et rappelées au point 115 ci-dessus ni à les compléter par d’autres analyses.
118    En l’espèce, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit dans la décision attaquée, notamment dans la sous-section 3.3 de son annexe, lorsqu’elle a rappelé que le règlement 2021/2115 ne lui conférait pas, aux fins de l’évaluation des propositions de PSPAC, des pouvoirs d’investigation qui lui permettaient de procéder à ses propres enquêtes ou même à des vérifications et des contrôles des informations sur lesquelles ces propositions étaient fondées. De même, le simple constat fait par la Commission, dans la même sous-section de l’annexe de la décision attaquée, selon lequel outre ces informations, elle peut utiliser, pour l’évaluation des propositions de PSPAC, d’autres informations dont elle dispose déjà ne constitue pas une erreur de droit quant à la nature du contrôle prévu par l’article 118, paragraphe 4, dudit règlement.
119    Troisièmement, il ne ressort pas de la réponse de la Commission dans la sous-section 3.3 de l’annexe de la décision attaquée qu’elle ait considéré que l’intensité de son contrôle sur les propositions de PSPAC dans le cadre de la procédure d’approbation se trouvait réduite en raison de la complexité du sujet et du délai de six mois dans lequel elle devait les approuver après leur soumission, conformément à l’article 118, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement 2021/2115.
120    En effet, dans la décision attaquée, la Commission ne fait que rappeler les limites de son contrôle, tel qu’il ressort de l’article 118, paragraphes 2 et 4, du règlement 2021/2115, en soulignant que l’élaboration des PSPAC repose sur une analyse prospective sur une période d’au moins cinq ans, impliquant un niveau considérable d’incertitude sur les évolutions futures affectant le domaine agricole.
121    Par conséquent, il résulte de l’ensemble des éléments qui précèdent que la Commission n’a commis aucune erreur de droit dans la décision attaquée en rappelant les spécificités de la procédure d’approbation des propositions de PSPAC au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115.
122    Partant, il y a lieu de rejeter le premier grief de la première branche comme non fondé.
b)      Sur le second grief, tiré de l’erreur de droit relative à l’étendue du contrôle exercé sur la stratégie d’intervention par la Commission au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115
123    Les requérantes font valoir que la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit quant à l’étendue du contrôle que la Commission doit exercer au titre de l’article 118, paragraphes 2 et 4, du règlement 2021/2115. Selon elles, la Commission ne doit pas se limiter à un contrôle global de la stratégie d’intervention et de la contribution globale de la proposition de PSPAC français en lien avec les objectifs spécifiques, mais doit analyser l’efficacité des mesures incluses dans ledit PSPAC pour contribuer à leur réalisation.
124    Les requérantes considèrent que la Commission doit apprécier, d’une part, la contribution effective de la stratégie d’intervention, c’est-à-dire sa capacité à produire les résultats désirés ou revendiqués, et, d’autre part, la contribution cohérente de l’architecture environnementale aux valeurs cibles nationales à long terme relatives aux objectifs environnementaux et climatiques, à savoir l’apport de cette architecture à la réalisation de ces valeurs à la mesure de l’importance du PSPAC pour les atteindre dans le secteur agricole. À cette fin, il serait nécessaire d’examiner les mesures essentielles prévues dans le PSPAC français pour répondre aux besoins prioritaires et atteindre les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques ou lesdites valeurs cibles nationales à long terme.
125    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
126    Selon l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, rappelé au point 89 ci-dessus, la Commission doit évaluer, notamment, la contribution effective de la proposition de PSPAC à la réalisation des objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, dudit règlement. Cette évaluation porte « en particulier » sur l’adéquation d’une série d’éléments qui composent la proposition de PSPAC.
127    La procédure d’approbation prévoit que la Commission s’assure de la capacité de la stratégie d’intervention contenue dans la proposition de PSPAC à produire des effets concrets et coordonnés dans le but d’atteindre les objectifs spécifiques fixés par l’article 6, paragraphes 1 et 2, du règlement 2021/2115.
128    À cet égard, l’article 109 du règlement 2021/2115 relatif à la stratégie d’intervention précise qu’elle doit décrire, notamment, comment les interventions permettent d’atteindre les valeurs cibles, y compris celles fixées pour les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, et de quelle manière elles sont cohérentes et compatibles entre elles. Il en va de même pour l’affectation des ressources financières qui doit être justifiée et appropriée pour atteindre lesdites valeurs cibles. De plus, l’article 109, paragraphe 2, sous a), du même règlement ajoute que cette stratégie d’intervention doit démontrer sa cohérence et la complémentarité des interventions liées aux objectifs spécifiques en fournissant, notamment, une vue d’ensemble de l’architecture environnementale et climatique décrivant la manière dont chaque norme relative aux bonnes conditions agricoles et environnementales (ci-après les « BCAE ») est mise en œuvre, la contribution globale de la conditionnalité pour atteindre les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, la complémentarité entre plusieurs formes d’aides tendant aux mêmes objectifs spécifiques, la manière d’atteindre la contribution globale supérieure mentionnée à l’article 105 dudit règlement et la manière dont cette architecture environnementale et climatique est censée contribuer de façon cohérente à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme.
129    S’agissant des ambitions accrues concernant les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, l’article 105 du règlement 2021/2115 prévoit que les États membres s’efforcent d’apporter une contribution globale à leur réalisation qui est supérieure à celle apportée à la réalisation de l’objectif fixé par la réglementation antérieure au cours de la période 2014-2020. Il ajoute que les PSPAC expliquent comment ils entendent apporter une telle contribution globale supérieure.
130    De plus, il convient de rappeler que le nouveau modèle de mise en œuvre sur lequel repose le règlement 2021/2115 entend favoriser une plus grande subsidiarité en conférant aux États membres une marge d’appréciation supplémentaire dans l’arrangement particulier des interventions contenues dans chaque PSPAC.
131    À cette fin, le règlement 2021/2115 fixe les paramètres essentiels afin de mettre en œuvre la PAC, à savoir les objectifs de l’Union, les types d’interventions et les exigences communes dont le respect est assuré par la Commission dans le cadre de la procédure d’approbation prévue par l’article 118 dudit règlement.
132    Dans ce cadre, le règlement 2021/2115 ne comprend de mécanisme d’ajustement ni des interventions au sein de la stratégie d’intervention en ce qui concerne leur contribution pour atteindre les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, ni de la participation du PSPAC dans la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme relatives aux objectifs environnementaux et climatiques.
133    Ainsi, le règlement 2021/2115 exige de chaque État membre qu’il élabore un PSPAC apportant une contribution effective à la réalisation des objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphes 1 et 2, dudit règlement dont la réalisation est mesurée grâce à des indicateurs et à des valeurs-cibles.
134    Néanmoins, le règlement 2021/2115 ne met pas à la charge des États membres une obligation de résultat à l’occasion de la mise en œuvre de la PAC, mais bien une obligation de moyens. En effet, la formulation des objectifs généraux et spécifiques confirme que les États membres ne sont pas tenus d’atteindre un résultat déterminé et précisément quantifié. À cet égard, l’article 5, sous b), dudit règlement prévoit que l’aide du FEAGA et du Feader contribue à la réalisation de divers objectifs généraux, notamment celui de « soutenir et renforcer la protection de l’environnement ». Ainsi, s’agissant des objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, l’article 6, paragraphe 2, sous d) à f), du même règlement précise que les aides visent à « contribuer à l’atténuation du changement climatique et [à] promouvoir les énergies renouvelables », à « favoriser le développement durable et la gestion efficiente des ressources naturelles » et à « contribuer à mettre un terme à l’appauvrissement de la biodiversité […], [à] améliorer les services écosystémiques et [à] préserver les habitats et les paysages ».
135    Partant, la Commission doit apprécier, selon une approche globale, dans le cadre de son contrôle de compatibilité, la contribution effective de la proposition de PSPAC à la réalisation des objectifs généraux et spécifiques en examinant la stratégie d’intervention à l’égard à la fois de son niveau d’ambition et de sa capacité à produire les effets attendus pour satisfaire à l’obligation de moyens à la charge des États membres, y compris les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
136    En l’espèce, dans la sous-section 3.2 de l’annexe de la décision attaquée, la Commission explique que son rôle consiste, au titre de l’évaluation prévue à l’article 118, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, à vérifier si les informations et les justifications fournies par l’État membre sont complètes, si elles expliquent de manière claire, cohérente, logique, concise et crédible le fonctionnement de la stratégie d’intervention et des interventions, leur contribution effective aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, leur cohérence avec d’autres interventions contribuant aux objectifs spécifiques et la conformité de chaque intervention avec les exigences générales et spécifiques dudit règlement qui lui sont applicables. La Commission précise, en ce qui concerne l’architecture environnementale et climatique, qu’elle vérifie sa conformité avec les exigences de l’article 109, paragraphe 2, sous a), dudit règlement, y compris sa contribution et sa cohérence avec les valeurs cibles nationales à long terme.
137    De plus, la Commission, dans la sous-section 3.3 de l’annexe de la décision attaquée, rappelée aux points 104 et 107 ci-dessus, confirme qu’elle doit vérifier dans le cadre de la procédure d’approbation tant la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC et des éléments qui le composent aux objectifs généraux et spécifiques que la compatibilité dudit plan avec les exigences de droit de l’Union limitativement énumérées à l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115. Elle prend soin de préciser qu’il s’agit bien de s’assurer de la satisfaction par les États membres des obligations de moyen mis à leur charge par ce règlement.
138    Il ne ressort pas de la décision attaquée que la Commission a considéré que, dans le cadre de la procédure d’approbation du PSPAC français, elle devait se limiter à une appréciation globale dudit plan sans vérifier les mesures qu’il contenait. Au contraire, il ressort de la décision attaquée que la Commission estime que son contrôle doit porter sur l’ensemble des éléments qui composent la proposition de PSPAC dès lors qu’elle est tenue d’apprécier non seulement les effets individuels des mesures, mais également leurs effets coordonnés.
139    Il s’ensuit que le second grief de la première branche doit être rejeté comme non fondé et, par voie de conséquence, la première branche du premier moyen.
3.      Sur la troisième branche du premier moyen, tirée du fait que la Commission a entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en concluant que le PSPAC français satisfaisait aux éléments essentiels du règlement 2021/2115
140    Les requérantes considèrent que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.1 de l’annexe de la décision attaquée en considérant que le PSPAC français satisfaisait aux éléments essentiels du règlement 2021/2115 en matière environnementale et climatique. Elles soutiennent que des points de non-conformité avec des éléments essentiels dudit règlement n’ont pas été corrigés dans la version révisée de la proposition de PSPAC français, notamment en ce qui concerne les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques de réduction des émissions de GES, de protection des ressources en eau ainsi que de préservation et de restauration de la biodiversité.
141    En particulier, s’agissant de la réduction des émissions de GES, la demande de réexamen interne démontrerait que le PSPAC français ne prévoit aucun résultat à atteindre pour le secteur de l’élevage et n’a identifié ou défini aucune intervention qui permettrait d’atteindre l’objectif de réduction de 18 % des émissions de GES pour le secteur agricole conformément à la stratégie nationale bas carbone (ci-après la « SNBC »). De plus, en ce qui concerne la protection des ressources en eau, les requérantes estiment que le PSPAC français révèle une faible ambition, notamment en ce qui concerne la conditionnalité, l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures au sens de l’article 31 du règlement 2021/2115 selon lequel les États membres établissent et prévoient une aide au revenu en faveur des programmes volontaires pour le climat, l’environnement et le bien-être animal, et une stagnation du niveau de soutien ou des financements dédiés aux mesures agro-environnementales et climatiques (ci-après les « MAEC »). Elles citent également l’absence d’aide au maintien à l’agriculture biologique et le refus de reporter ou de suspendre l’accès à l’éco-régime par voie de la certification environnementale de niveau 2 (CE2+) ou de la certification Haute Valeur Environnementale (HVE) comme cela est demandé par la Commission. En outre, dans le cadre de la préservation et de la restauration de la biodiversité, elles estiment que le PSPAC français fait preuve d’un niveau d’ambition minimal spécialement en raison du faible caractère incitatif de l’éco-régime par la voie d’éléments favorables à la biodiversité (ci-après la « voie des IAE »), du « bonus haies » et du budget alloué aux MAEC ciblant cet objectif.
142    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
143    Il convient de relever que, par la troisième branche du premier moyen, les requérantes reprochent, en substance, à la Commission d’avoir entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en concluant à la compatibilité du PSPAC français avec les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
144    Par ailleurs, les requérantes reprochent également à la Commission, dans leurs deuxième, troisième et quatrième moyens, d’avoir commis plusieurs erreurs manifestes d’appréciation en considérant que la décision d’approbation était compatible avec les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
145    Partant, il y a lieu de joindre l’examen de la troisième branche du premier moyen, portant sur le respect des objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, à l’examen des deuxième, troisième et quatrième moyens.
146    Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le premier moyen comme partiellement inopérant et partiellement non fondé et de renvoyer à l’examen des deuxième, troisième et quatrième moyens pour le surplus.
D.      Sur le deuxième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES et aux valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif
147    Le deuxième moyen comporte, en substance, deux branches, tirées, la première, de l’erreur manifeste d’appréciation commise par la Commission relative à l’adéquation de la stratégie d’intervention du PSPAC français en matière d’élevage bovin à l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES et, la seconde, de l’erreur manifeste d’appréciation commise par la Commission à propos de la contribution du PSPAC français à la réalisation de la valeur cible nationale à long terme relative à cet objectif de réduction des émissions de GES du secteur agricole de 18 % comparé à 2005 fixé par la SNBC (ci-après l’« objectif de la SNBC dans le secteur agricole »).
1.      Sur la première branche du deuxième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation relative à l’adéquation de la stratégie d’intervention du PSPAC français en matière d’élevage bovin à l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES
148    Les requérantes font valoir que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée dans la mesure où le PSPAC français ne répond pas effectivement aux besoins prioritaires identifiés par la République française en matière de réduction des émissions de GES dans le secteur agricole au motif qu’il ne prévoit aucun objectif chiffré ni aucune intervention en mesure d’entraîner une baisse significative de ces émissions malgré les observations de la Commission.
149    Premièrement, dès lors que la République française reconnaîtrait que l’évolution des pratiques d’élevage est indispensable à la réduction des émissions de GES, la mise en œuvre de l’aide couplée bovine par les autorités françaises dans le cadre de l’intervention 32.04 du PSPAC (ci-après l’« intervention 32.04 ») ne pourrait ignorer les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques sous peine de contradiction au sein du PSPAC français entre l’évaluation des besoins et la conception de ladite intervention. Deuxièmement, les autorités françaises auraient dû établir un lien entre l’intervention 32.04 et le besoin D.3 de réduction des émissions de GES du secteur agricole, également défini dans le PSPAC (ci-après le « besoin D.3 »), au regard de l’évaluation des besoins et de la stratégie d’intervention qu’il décrit, et non uniquement avec des besoins liés à des objectifs spécifiques socio-économiques. Troisièmement, l’ajout dans la version révisée de la proposition de PSPAC français d’un critère lié à la densité maximale du cheptel ne serait pas de nature à résoudre l’absence d’adéquation de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES. En effet, les observations sur la proposition de PSPAC français auraient insisté sur la nécessité de transformer le secteur de l’élevage à cette fin. La Commission aurait finalement limité son contrôle à une approche formaliste en ce qui concerne la satisfaction des exigences prévues par l’article 32 du règlement 2021/2115, laquelle ne prendrait pas en compte l’évaluation des besoins réalisée par la République française, en méconnaissance de l’article 104, paragraphe 3, dudit règlement.
150    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
151    S’agissant de l’intervention 32.04 critiquée par les requérantes, il ressort de l’article 32, paragraphes 1 et 2, du règlement 2021/2115 que, dans le secteur de l’élevage bovin, les États membres sont autorisés à octroyer une aide couplée au revenu dans le cadre des paiements directs couplés, dès lors que ce secteur est important pour des raisons socio-économiques ou environnementales conformément à l’article 33 dudit règlement, afin de remédier aux difficultés rencontrées par l’amélioration de la compétitivité, de la durabilité ou de la qualité.
152    De plus, l’article 18 du règlement 2021/2115 détermine les prescriptions minimales que les États membres peuvent fixer pour les paiements directs en termes de surface et de montant pour les agriculteurs bénéficiant d’une telle aide à verser par animal et qui possèdent un nombre d’hectares inférieur à cette surface.
153    En l’espèce, l’intervention 32.04 est liée à des objectifs spécifiques de nature socio-économique mentionnés à l’article 6, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 (ci-après les « objectifs spécifiques socio-économiques »), en particulier aux besoins A.4 et I.2, tels qu’ils ont été définis dans le PSPAC français et qui sont relatifs, respectivement, au soutien à des revenus viables et stables sur tout le territoire et dans l’ensemble des filières pour assurer la sécurité alimentaire (ci-après le « besoin A.4 ») et à l’accompagnement des changements de pratiques agricoles et des systèmes de production (ci-après le « besoin I.2 »).
154    Ainsi, il résulte des exigences fixées par le règlement 2021/2115 que le PSPAC français pouvait choisir de lier l’intervention 32.04 à un objectif spécifique socio-économique. La Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans la décision attaquée à cet égard.
155    En outre, les conditions fixées par l’intervention 32.04 sont également conformes au règlement 2021/2115. Celle-ci prévoit d’octroyer un soutien financier en ce qui concerne les bovins âgés de plus de seize mois et détenus au moins six mois sur l’exploitation, comportant deux niveaux de paiement, un niveau de base et un niveau supérieur. L’aide prend la forme d’un paiement à l’unité de gros bétail (ci-après l’« UGB »). Elle fixe une limitation de la densité du cheptel à 1,4 UGB par hectare. Ainsi, les animaux primés au niveau supérieur de l’aide le sont dans la limite de 1,4 UGB par hectare et de 120 UGB. Si les UGB payés au niveau supérieur n’ont pas saturé les deux plafonds (1,4 UGB à l’hectare et 120 UGB) et qu’il y a d’autres bovins éligibles, ces bovins sont primés au niveau de base dans la limite de 40 UGB, sachant que le nombre global d’animaux payés au niveau supérieur et au niveau de base doit rester inférieur à ces deux plafonds.
156    Par ailleurs, ainsi que le relève la Commission dans la décision attaquée, le choix de l’indicateur de résultat R.08, qui cible les exploitations agricoles qui bénéficient d’une aide couplée au revenu en vue d’améliorer la compétitivité, la durabilité ou la qualité par le PSPAC français pour évaluer les effets de l’intervention 32.04, ne porte pas atteinte au règlement 2021/2115 étant donné qu’il est cohérent avec sa finalité principale, à savoir contribuer aux objectifs spécifiques socio-économiques.
157    En ce qui concerne la question de savoir si la Commission a commis une erreur lorsqu’elle a admis que la proposition de PSPAC français contribuait effectivement à la réalisation des objectifs généraux et spécifiques, il convient de rappeler que le contrôle du juge de l’Union est limité à l’existence d’erreurs manifestes d’appréciation (voir points 17 à 20 ci-dessus).
158    Premièrement, il y a lieu d’examiner les besoins nationaux identifiés dans le PSPAC français, notamment le contenu du besoin D.3.
159    Selon le PSPAC français, en application d’une méthode de priorisation des besoins, trois catégories ont été identifiées. La priorité 1 regroupe les besoins très prioritaires et qui ne pourraient pas trouver de réponse totalement adaptée sans la mise en œuvre dudit plan. La priorité 2 énumère les besoins qui constituent une priorité clairement identifiée dans ledit plan, mais de second ordre, dès lors que la satisfaction de ces besoins ne dépend pas exclusivement de la mise en œuvre du PSPAC. La priorité 3 mentionne les besoins qui sont traités en priorité indépendamment de la mise en œuvre de ce même plan.
160    Il en ressort que si le besoin D.3 constitue un besoin prioritaire selon le PSPAC français, il en est de même pour les besoins A.4 et I.2, liés à l’intervention 32.04, ainsi que pour les besoins D.5 et D.7, relatifs, respectivement, au stockage de carbone (ci-après le « besoin D.5 ») et au renforcement de la résilience des systèmes (ci-après le « besoin D.7 »), auxquels la République française rattache le critère de la densité maximale du cheptel, fixé dans cette intervention.
161    Partant, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation lorsqu’elle a considéré, dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, que l’intervention 32.04 pouvait poursuivre à titre principal un ou plusieurs objectifs spécifiques socio-économiques tels que les besoins A.4 et I.2 qui sont qualifiés de besoins prioritaires par le PSPAC français, au même titre que le besoin D.3.
162    Deuxièmement, il convient d’examiner le contenu de la stratégie d’intervention du PSPAC français en relation avec l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES. En effet, les requérantes critiquent, en substance, la cohérence de la stratégie d’intervention, en particulier son adéquation avec l’évaluation des besoins, notamment le besoin D.3 relatif à la réduction des émissions de GES du secteur agricole, dans la mesure où les conditions d’octroi de l’aide prévue par l’intervention 32.04 n’encourageraient pas l’extensification de l’élevage.
163    Il y a lieu de constater que le besoin D.3, tel qu’il ressort du PSPAC français, porte sur la réduction des émissions de GES du secteur agricole, tant dans les exploitations de cultures que dans les exploitations d’élevage. De plus, selon lui, l’élevage bovin représente 60 % des émissions de GES du secteur agricole français.
164    Dès lors, les interventions dans le domaine de l’élevage bovin sont en mesure de constituer un levier pour la satisfaction du besoin D.3.
165    À cette fin, ainsi que le relève la Commission dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, la République française a choisi de fonder sa stratégie d’intervention au titre de l’objectif spécifique D sur des interventions fondées sur les terres, y compris pour le secteur de l’élevage.
166    Ainsi, compte tenu de la flexibilité dont bénéficient les États membres dans la conception de leurs interventions, qui ressort de l’économie de l’article 108, premier alinéa, sous e), et de l’article 8 du règlement 2021/2115, rappelée au point 94 ci-dessus, si le PSPAC français ne pouvait pas ignorer le secteur de l’élevage, il pouvait choisir de fonder en priorité sa stratégie d’intervention visant la satisfaction du besoin D.3, en lien avec l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES, sur des interventions liées à l’enjeu de la qualité du sol y compris pour ce secteur.
167    Troisièmement, il convient de tenir compte de la conception spécifique de l’intervention 32.04.
168    L’intervention 32.04 est liée, à titre principal, aux besoins A.4 et I.2 ainsi que, à titre complémentaire, aux besoins D.5 et D.7, favorisant respectivement le stockage du carbone et l’accompagnement des systèmes productifs vers plus de résilience.
169    À cet égard, il est vrai que les conditions d’admissibilité à l’aide prévues par l’intervention 32.04 permettent à une grande majorité des agriculteurs gérant des exploitations bovines d’être éligibles, dans la mesure où, pour en bénéficier, il suffit, d’une part, d’être agriculteur actif et éleveur de bovins et, d’autre part, de détenir au moins 5 UGB, mâles ou femelles, âgés de plus de seize mois depuis plus de six mois sur l’exploitation, à la date de référence. Néanmoins, la présence d’un plafond de 120 UGB par exploitation permet de limiter le nombre de bovins éligibles et la limitation de la densité du cheptel à 1,4 UGB par hectare de surface fourragère incite à réduire le nombre ainsi que la concentration de bovins par exploitation, ce qui encourage l’élevage à l’herbe.
170    Ainsi, bien que, selon sa conception, l’intervention 32.04 contribue, à titre principal, à la satisfaction d’objectifs spécifiques socio-économiques grâce au maintien de l’élevage, elle participe également, à titre accessoire, à l’objectif spécifique lié à la réduction des émissions de GES en favorisant l’élevage extensif qui repose sur un système herbager et des exploitations de taille plus modeste.
171    À cet égard, selon le PSPAC français, le plafonnement à 120 UGB conduit à lui seul à rendre inéligible 6 % du cheptel, soit environ 220 000 vaches qui représentent une quantité de méthane d’environ 500 000 tonnes de dioxyde de carbone (CO2) par an.
172    Il en découle que la Commission n’a pas entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’elle a considéré que l’intervention 32.04 contribuait à la réalisation, à titre complémentaire, de l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES grâce à ses conditions d’éligibilité.
173    Partant, ainsi que le relève la Commission dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, il n’existe pas de contradiction entre les besoins identifiés dans le PSPAC français, la stratégie d’intervention et l’intervention 32.04. Au contraire, celui-ci établit une relation entre la réduction des émissions de GES et l’élevage bovin par le biais d’interventions fondées sur la qualité du sol tout en assurant la complémentarité entre les interventions visant des objectifs spécifiques socio-économiques et celles participant aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
174    En tout état de cause, il ne ressort pas de l’observation no 7 adressée par la Commission à la République française que la stratégie d’intervention dans le secteur de l’élevage ne soit pas conforme aux exigences du règlement 2021/2115. En effet, cette observation demande une meilleure explication des choix proposés et, si nécessaire, d’en modifier la logique d’intervention, y compris, en cas de besoin, de revoir le niveau de soutien à la hausse.
175    Or, ainsi que l’a relevé la Commission dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, si la République française a maintenu, à titre principal, la finalité socio-économique de l’intervention 32.04, elle a ajouté une condition d’éligibilité liée à la densité maximale du cheptel afin de concilier cette intervention avec les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques du PSPAC français. En effet, la République française a complété l’explication de sa stratégie d’intervention en établissant une relation entre cette intervention et la satisfaction des besoins D.5 et D.7 qui sont liés à l’objectif spécifique D.
176    Les requérantes n’apportent pas d’éléments susceptibles de priver de plausibilité l’appréciation portée par la Commission, dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, selon laquelle la conception de l’intervention 32.04 ne porte pas atteinte aux exigences énoncées par l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
177    Partant, il y a lieu de rejeter la première branche du deuxième moyen comme non fondée.
2.      Sur la seconde branche du deuxième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation relative à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole
178    La seconde branche du deuxième moyen se subdivise en trois griefs, tirés, premièrement, du fait que la contribution du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif n’a pas été évaluée au regard de son importance pour les atteindre, deuxièmement, de l’absence de prise en compte par la Commission de l’ensemble des informations disponibles dans le cadre de l’approbation du PSPAC français et, troisièmement, du fait que la Commission a conclu que la stratégie d’intervention du PSPAC français était susceptible de contribuer de manière cohérente à l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole.
a)      Sur le premier grief, tiré du fait que la Commission n’a pas correctement évalué la contribution du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme au regard de son importance
179    Les requérantes considèrent que la Commission aurait dû s’assurer, en vertu de l’article 118 du règlement 2021/2115, que l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français contribuait de façon cohérente à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme en matière de réduction des émissions de GES, y compris dans le domaine agricole, à la hauteur de son influence pour les atteindre. Selon elles, si le PSPAC français ne constitue pas le seul instrument permettant de contribuer auxdites valeurs cibles nationales, il joue un rôle central en raison de l’ampleur des ressources qu’il mobilise, ainsi que cela ressort dudit plan, dont la mise en œuvre est présentée comme indispensable pour atteindre les besoins D.3 et D.5.
180    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
181    Il y a lieu de constater que les arguments invoqués par les requérantes au soutien de ce grief et relatifs à la contribution cohérente de l’architecture environnementale aux valeurs cibles nationales à long terme se recoupent avec le second grief de la première branche du premier moyen.
182    Dans ces conditions, il convient de renvoyer à l’examen du second grief de la première branche du premier moyen dont il ressort que la Commission a correctement apprécié l’étendue de son contrôle sur la stratégie d’intervention des PSPAC au regard des interventions choisies par chaque État membre en fonction des besoins et des priorités que ce dernier avait lui-même définis (voir points 126 à 139 ci-dessus).
183    Par ailleurs, il ressort de la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée que, selon la Commission, conformément au règlement 2021/2115, le but d’un PSPAC n’est pas de concentrer la stratégie d’intervention sur la satisfaction des valeurs cibles nationales à long terme. Une telle approche serait d’ailleurs contraire à l’article 39 TFUE. À cet égard, l’article 109, paragraphe 2, sous a), v), dudit règlement, lu en combinaison avec le considérant 98, aurait uniquement pour but d’assurer la cohérence entre le PSPAC et lesdites valeurs nationales et de veiller à ce que les interventions qui font partie de l’architecture environnementale et climatique y contribuent.
184    S’agissant de l’objectif de réduction des émissions de GES, la Commission constate, dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, que, premièrement, la stratégie d’intervention du PSPAC français contient l’ensemble des éléments requis par les articles 109 et 112 du règlement 2021/2115, deuxièmement, que les interventions examinées par les requérantes ne constituent qu’une partie de celles liées aux besoins D.3 et D.5 et, troisièmement, que, selon la SNBC, le PSPAC français pour la période 2023-2027 ne constitue que l’un des instruments contribuant à l’objectif de réduction des émissions de GES du secteur agricole de 18 % pour 2030.
185    S’agissant de l’engagement de réduction des émissions du secteur agricole visé par la SNBC, mentionné par les requérantes, qui découle des actes législatifs énumérés à l’annexe XIII du règlement 2021/2115, il y a lieu de relever que le PSPAC français précise que cet engagement dépasse le champ agricole et forestier. En effet, ledit plan rappelle que la SNBC donne des orientations pour mettre en œuvre, dans tous les secteurs d’activités, la transition vers une économie bas-carbone, circulaire et durable. En particulier, l’objectif national de réduction de 18 % des émissions de GES du secteur agricole en 2030, comparé à 2015, cible les émissions de méthane, principalement liées à l’élevage, de protoxyde d’azote, issues des engrais azotés ainsi que des effluents d’élevage, et du CO2, résultant notamment de la consommation d’énergie des engins, bâtiments ou serres. À cet égard, la Commission relève, dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, que la République française fait état de la part de la contribution audit objectif national, à savoir que l’ensemble des mesures du PSPAC français conduiraient à une baisse des émissions de GES agricoles comprise entre 9 et 11 % en 2030. De plus, les orientations A.1 à A.6, fixées par la SNBC, et le rapport du Haut conseil pour le climat français de 2022, qui évalue la cohérence des politiques publiques avec la trajectoire de la SNBC, attestent de la diversité des dispositifs afin d’atteindre cet objectif.
186    Il découle des points 182 à 185 ci-dessus que la Commission a correctement évalué la cohérence entre l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français avec la SNBC dans la mesure où le PSPAC français ne constitue pas l’unique outil pour atteindre l’objectif de réduction des émissions de GES du secteur agricole.
187    Partant, il y a lieu de rejeter le premier grief comme non fondé.
b)      Sur le deuxième grief, tiré de l’absence de prise en compte par la Commission de l’ensemble des informations disponibles au stade de l’approbation du PSPAC français
188    Les requérantes estiment que le contrôle de la conformité du PSPAC aux exigences du règlement 2021/2115 par la Commission implique de prendre en compte tous les éléments dont elle dispose ou pouvait disposer pour ce faire. À cet égard, ledit règlement ne lui interdirait pas de se reposer sur ses propres connaissances de la situation du secteur agricole dans l’État membre concerné ainsi que sur les rapports d’analyses scientifiques disponibles sur le sujet.
189    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
190    Il y a lieu de constater que les arguments invoqués par les requérantes au soutien de ce grief se recoupent avec le premier grief de la première branche du premier moyen.
191    Dans ces conditions, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort de l’examen du premier grief de la première branche du premier moyen, notamment des points 113 à 118 ci-dessus, la Commission n’a pas commis d’erreur de droit dans la décision attaquée en indiquant qu’elle pouvait utiliser des informations extérieures pour l’évaluation des propositions de PSPAC.
192    Ainsi, il se déduit de la décision attaquée que la Commission a correctement identifié l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération dans le cadre de la procédure d’approbation de la proposition de PSPAC français. Il ne peut être déduit de l’absence d’utilisation d’informations extérieures que la Commission a commis une erreur à cet égard dans la mesure où, dans la décision attaquée, elle a reconnu qu’elle en avait la possibilité en cas de nécessité.
193    D’ailleurs, les requérantes ne rapportent pas la preuve que les autorités françaises auraient omis de prendre en compte des données pertinentes pour l’examen du PSPAC français, mais se limitent à affirmer que la Commission devait prendre en compte tous les éléments dont elle disposait ou pouvait disposer.
194     Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième grief comme non fondé.
c)      Sur le troisième grief, tiré du fait que la stratégie d’intervention du PSPAC français n’est pas susceptible de contribuer de manière cohérente à l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole
195    Les requérantes font valoir que la stratégie d’intervention du PSPAC français n’est pas susceptible de contribuer de manière cohérente à l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole.
196    Les requérantes reprochent à la Commission d’avoir adopté une approche purement formelle en se limitant à examiner les interventions rattachées aux besoins D.3 et D.5. Elles estiment que ni les qualifications données à leurs interventions par les États membres, ni l’absence de lien de rattachement formel entre celles-ci et un objectif spécifique ne lient la Commission à l’occasion de son examen des propositions de PSPAC. Ainsi, selon elles, cette dernière doit apprécier le caractère essentiel des mesures examinées pour la réduction des émissions de GES du secteur agricole à la lumière de l’évaluation des besoins, de la stratégie d’intervention ou du consensus scientifique.
197    Les requérantes estiment, d’une part, que l’ambition de l’intervention visant le maintien des prairies permanentes est insuffisante pour augmenter la capacité française de stockage du carbone et, d’autre part, que la Commission ne fournit aucune justification pour affirmer que les interventions formellement reliées aux besoins D.3 et D.5 contribuent directement et significativement à l’objectif spécifique D.
198    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
199    Il convient d’examiner, dans un premier temps, la logique d’examen de la contribution de la stratégie d’intervention aux valeurs cibles nationales à long terme suivie par la Commission, puis, dans un second temps, l’éventuelle existence d’une erreur manifeste d’appréciation entachant la décision attaquée à la lumière des preuves apportées par les requérantes.
200    À titre liminaire, dans la mesure où les requérantes réitèrent leur argument selon lequel la Commission doit évaluer la cohérence et la contribution effective des propositions de PSPAC en examinant la présence des mesures ayant un caractère essentiel à la lumière de l’évaluation des besoins, de la stratégie d’intervention et du consensus scientifique, il suffit de renvoyer aux points 126 à 139 et 182 ci-dessus.
1)      Sur la logique d’examen de la contribution de la stratégie d’intervention d’un PSPAC aux valeurs cibles nationales à long terme
201    Tout d’abord, selon l’article 1er, sous c), du règlement 2021/2115, les PSPAC fixent les valeurs cibles, précisent les conditions des interventions et affectent les ressources financières, conformément aux objectifs spécifiques et aux besoins recensés. En effet, il ressort de l’article 8 dudit règlement, cité au point 94 ci-dessus, que les États membres précisent les interventions conformément, en particulier, à l’évaluation de leurs besoins. Ces derniers constituent l’adaptation d’au moins un objectif spécifique aux conditions et aux besoins locaux, conformément à l’évaluation réalisée au titre de l’article 108 du même règlement. Ce même article précise que l’évaluation des besoins doit tenir compte des plans nationaux en matière d’environnement et de climat découlant des actes législatifs énumérés à l’annexe XIII de ce même règlement pour les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
202    Ensuite, l’article 111, premier alinéa, sous c) et d), du règlement 2021/2115 dispose que la section relative à chaque intervention doit exposer non seulement sa conception spécifique ou les exigences qui lui sont applicables, garantissant une contribution efficace à la réalisation du ou des objectifs spécifiques et de l’objectif transversal en précisant que, pour les interventions en matière environnementale et climatique, l’articulation avec les exigences en matière de conditionnalité doit montrer que les pratiques sont complémentaires et ne se chevauchent pas, mais aussi ses conditions d’admissibilité.
203    Enfin, ainsi qu’il ressort de l’article 109, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, cité au point 128 ci-dessus, la présentation d’une vue d’ensemble de l’architecture environnementale et climatique au sein de la stratégie d’intervention vise à assurer la cohérence et la complémentarité des interventions tendant aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
204    Il en résulte que la relation entre les interventions, la stratégie d’intervention et les valeurs cibles nationales à long terme repose sur le lien de rattachement aux objectifs spécifiques environnementaux et climatiques. Dès lors, l’examen de la contribution de la stratégie d’intervention aux valeurs cibles nationales à long terme repose sur l’examen des interventions qui sont substantiellement rattachées à ces objectifs.
205    En l’espèce, il y a lieu de relever que les requérantes, dans leur demande de réexamen interne, ont contesté la capacité du PSPAC français à contribuer de manière cohérente à l’objectif fixé par la SNBC.
206    À cet égard, il ressort de l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français que ses grands axes d’action en matière d’atténuation du changement climatique et d’adaptation à ce dernier, qui contribuent notamment à la SNBC, sont contenus dans la stratégie relative à l’objectif spécifique D.
207    Pour répondre aux critiques formulées par les requérantes, la Commission a examiné, dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, les interventions contenues dans le PSPAC français liées à l’objectif spécifique D. En effet, celle-ci a d’abord procédé au recensement de tous les besoins liés à cet objectif. Ensuite, elle a identifié toutes les interventions et les indicateurs de résultat liés à ces besoins afin de connaître les valeurs cibles fixées. Enfin, elle a établi la liste des interventions relatives aux besoins D.3 et D.5, dont celles identifiées dans la demande de réexamen interne, comme les mesures d’action principales pour satisfaire l’objectif fixé par la SNBC. En complément, la Commission a également mentionné les interventions et leurs indicateurs de résultat qui ont été signalés par le PSPAC français dans le cadre de la démonstration exigée par l’article 109, paragraphe 2, sous a), du règlement 2021/2115.
208    Ainsi, dans la mesure où le seul objectif spécifique en rapport avec la réduction des émissions de GES contribuant à la réalisation de la SNBC, telle que conçue par le PSPAC français, s’avère être l’objectif spécifique D, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en examinant les interventions liées à celui-ci.
209    Partant, il y a lieu de rejeter l’argument des requérantes tiré de l’approche purement formelle de la Commission au stade de l’examen de la contribution de la stratégie d’intervention aux valeurs cibles nationales à long terme.
2)      Sur les interventions rattachées à l’objectif spécifique D et examinées par la Commission dans la décision attaquée
210    En premier lieu, les requérantes estiment que l’intervention visant au maintien des prairies permanentes est insuffisante pour augmenter la capacité française de stockage du carbone. Selon elles, la Commission a alerté la République française et lui a demandé d’envisager une diminution des pourcentages de conversion annuelle autorisée des prairies permanentes, telles que définies à l’article 4, paragraphe 3, sous c), du règlement 2021/2115, dans ses observations au titre de l’article 118, paragraphe 3, dudit règlement.
211    Selon les considérations énoncées dans la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, les arguments avancés dans la demande de réexamen interne sont erronés pour plusieurs raisons. Premièrement, cette demande n’apporterait aucun élément justifiant l’affirmation selon laquelle la création de nouvelles prairies permanentes conduirait à une augmentation de la séquestration de carbone par rapport à la protection de celles existantes. Deuxièmement, compte tenu de l’asymétrie dans les variations du stock de carbone, c’est-à-dire sa dissipation rapide et sa reconstitution lente, la préservation des prairies permanentes constituerait un outil important pour atteindre les ambitions de l’Union en termes de puits de carbone. Troisièmement, l’article 109, paragraphe 2, sous a), v), du règlement 2021/2115 n’exigerait pas que les interventions concernant les prairies permanentes et les haies permettent d’atteindre, intégralement ou très largement, l’objectif de réduction des émissions de GES, ni même que le PSPAC fasse état de leur contribution directe à celui-ci. Quatrièmement, mis à part le renvoi aux estimations figurant dans la section 2.3.3 du PSPAC français concernant la réduction des émissions de GES, la demande ne contiendrait aucun élément qui indiquerait que les interventions liées à l’objectif spécifique D ne seraient pas conformes aux exigences dudit règlement. Cinquièmement, l’affirmation selon laquelle certaines estimations en matière de réduction des émissions de GES seraient fondées sur des hypothèses optimistes ne serait pas suffisante pour établir que les interventions visant les prairies permanentes ne seraient pas conformes audites exigences réglementaires.
212    De plus, selon la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, la contribution de la stratégie d’intervention aux valeurs cibles nationales à long terme doit être évaluée de manière globale, conformément à l’article 109, paragraphe 2, sous a), v), du règlement 2021/2115. Il est également énoncé que les estimations sur la contribution du PSPAC français audit objectif national doivent être fournies pour l’architecture environnementale et climatique dans son ensemble et non pour chaque intervention et encore moins pour des interventions qui n’en font même pas partie. Ladite exigence de contribution n’imposerait pas que la stratégie d’intervention du PSPAC atteigne pleinement les valeurs cibles nationales à long terme. Dès lors, la Commission considère que le rapport joint à la demande de réexamen interne, en tant qu’il ne constitue qu’une analyse partielle des interventions et qu’il est fondé sur une prémisse erronée relative à la contribution à l’objectif de réduction des émissions de GES, n’est pas de nature à fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels, quant à l’appréciation portée par l’institution ou l’organe de l’Union dans l’acte visé.
213    À cet égard, il convient de relever que l’approche retenue par les requérantes afin de contester la cohérence et la contribution effective de la stratégie d’intervention à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme repose sur la contestation de certaines des interventions prévues par le PSPAC français qu’elles considèrent comme étant les plus essentielles, à savoir, en l’espèce, la voie des pratiques de gestion agro-écologique des surfaces agricoles de l’intervention 31.01 relative à l’éco-régime.
214    Toutefois, l’article 109, paragraphe 2, sous a), v), du règlement 2021/2115 prévoit que la contribution à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme s’évalue au niveau de l’architecture environnementale et climatique dans son ensemble.
215    Ainsi, pour répondre aux motifs de réexamen, la Commission a examiné les interventions contenues dans le PSPAC français liées à l’objectif spécifique D. En effet, il s’agit du seul objectif spécifique en rapport avec la réduction des émissions de GES, telle que conçue par la SNBC.
216    Or, l’argumentation des requérantes n’est pas susceptible de priver de plausibilité le constat effectué dans la décision attaquée, selon lequel l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français démontre que la stratégie d’intervention, en rapport avec l’objectif spécifique D, contribue de façon cohérente à la réalisation de la SNBC grâce à la complémentarité de l’ensemble des interventions qu’elle contient en lien avec celui-ci.
217    Ainsi, en se limitant à soutenir, sans apporter d’éléments de preuve au soutien de leurs allégations, que les modalités du maintien des prairies permanentes prévues par le PSPAC français étaient insuffisantes pour contribuer à l’augmentation de la capacité française de stockage de CO2, les requérantes n’ont pas démontré, à suffisance de droit, que la décision attaquée était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la compatibilité de la contribution effective du PSPAC français avec les exigences du règlement 2021/2115.
218    En effet, il ne ressort pas de la formulation des observations de la Commission que l’éco-régime par la voie des pratiques pour le maintien des prairies permanentes ne soit pas en mesure de contribuer de manière cohérente à la réalisation de la SNBC. En effet, cette observation ne fait que demander à la République française d’envisager une diminution des pourcentages de conversion annuelle autorisée des prairies permanentes. La Commission ne conclut pas non plus à l’incompatibilité de cette intervention avec les exigences de droit de l’Union énoncées par le règlement 2021/2115.
219    En second lieu, les requérantes font valoir que, dans la décision attaquée, la Commission n’a pas suffisamment étayé sa position selon laquelle les interventions formellement rattachées aux objectifs D.3 et D.5 du PSPAC français contribuaient directement et significativement à l’objectif spécifique D.
220    Toutefois, les requérantes n’apportent pas d’éléments susceptibles de priver de plausibilité le bien-fondé de ce motif de la décision attaquée qui, au demeurant, ne saurait être regardé comme étant affecté d’une insuffisance de motivation. Dès lors, elles n’ont pas non plus démontré à suffisance de droit que celle-ci était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de la contribution à l’objectif spécifique D des interventions formellement rattachées aux objectifs D.3 et D.5.
221    Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter le troisième grief comme non fondé et, par voie de conséquence, la seconde branche du deuxième moyen.
222    Partant, le deuxième moyen dans son ensemble doit être écarté.
E.      Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique E et aux valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif
223    Le troisième moyen se subdivise en deux branches, tirées, la première, d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique E, notamment la protection des ressources en eau, et, la seconde, d’une erreur manifeste d’appréciation s’agissant de la contribution effective du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme en matière de protection des ressources en eau découlant de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO 2000, L 327, p. 1) et de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO 1991, L 375, p. 1).
1.      Sur la première branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique E, en particulier à la protection des ressources en eau
224    Les requérantes font valoir que la Commission a entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en concluant que la stratégie d’intervention du PSPAC français contribuait de manière effective à la protection des ressources en eau, énoncée dans le cadre de l’objectif spécifique E, alors qu’elle ne permet pas une réduction de l’utilisation des pesticides en raison du non-respect de la norme BCAE 7 et de l’éco-régime tels qu’ils sont définis par le règlement 2021/2115.
225    La première branche du troisième moyen se subdivise en cinq griefs, tirés, premièrement, du caractère prioritaire de la réduction de l’utilisation des pesticides dans le cadre de la réalisation de l’objectif spécifique E, deuxièmement, de l’inadéquation de la logique d’examen retenue par la Commission pour apprécier la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique E, troisièmement, du non-respect par le PSPAC français de la norme BCAE 7 prévue à l’article 13 du règlement 2021/2115, quatrièmement, du non-respect par le PSPAC français de l’éco-régime prévu à l’article 31 dudit règlement et, cinquièmement, de l’incapacité de la stratégie d’intervention à atteindre l’objectif spécifique E en raison des limites associées aux conditions de mise en œuvre de la norme BCAE 7 et de l’éco-régime par les autorités françaises.
a)      Sur le premier grief, tiré du caractère prioritaire de la réduction de l’utilisation des pesticides dans le cadre de la réalisation de l’objectif spécifique E
226    Les requérantes font valoir que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation lorsqu’elle a considéré, dans la décision attaquée, que la réduction de l’utilisation des pesticides n’était ni le seul, ni le principal besoin devant être pris en considération en vue de la réalisation de l’objectif spécifique E et que ce besoin n’était pas présenté dans le PSPAC français comme une priorité particulièrement essentielle pour atteindre ledit objectif. Elles soutiennent que la réduction de l’utilisation des pesticides a été érigée par le PSPAC français comme l’une de ses trois grandes priorités stratégiques environnementales.
227    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
228    En premier lieu, il convient de rappeler les exigences du règlement 2021/2115 en rapport avec l’objectif spécifique E.
229    L’objectif spécifique E vise à favoriser le développement durable et la gestion efficiente des ressources naturelles telles que l’eau, les sols et l’air, notamment en diminuant la dépendance à l’égard des produits chimiques.
230    Ainsi, il ressort de son libellé que l’objectif spécifique E cible deux éléments, à savoir, d’une part, le développement durable et, d’autre part, la gestion efficiente des ressources naturelles. À cet égard, il vient préciser le concept général de ressources naturelles en mentionnant ses composantes principales, à savoir l’eau, les sols et l’air. L’article 6, paragraphe 1, sous e), du règlement 2021/2115 y ajoute une indication sur la manière de contribuer à sa satisfaction en faisant référence à la diminution de la dépendance à l’égard des produits chimiques. La notion de « produits chimiques » est précisée par le considérant 31 du règlement 2021/2115. Tout en reconnaissant que la meilleure combinaison de types d’actions pour atteindre les objectifs de la PAC en matière d’environnement et de climat variera d’un État membre à l’autre en ce qui concerne la gestion des ressources naturelles, ce considérant souligne qu’une moindre dépendance à l’égard des produits chimiques, tels que les engrais artificiels et les pesticides, peut être particulièrement utile.
231    En second lieu, il convient d’examiner la réponse apportée par la Commission dans la décision attaquée.
232    Selon la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, la Commission estime que la réduction de l’usage des pesticides n’est ni le seul ni le principal besoin à prendre en compte pour la réalisation de l’objectif spécifique E. Les requérantes se limiteraient à sélectionner les éléments concernant la réduction de la dépendance à l’égard des produits chimiques dans le cadre des besoins nationaux E.2, relatif à l’accompagnement des leviers globaux et des approches intégrées permettant la gestion durable des ressources (ci-après le « besoin E.2 »), et E.3, qui concerne l’accompagnement des systèmes et pratiques agricoles utilisant efficacement et durablement les ressources (ci-après le « besoin E.3 »). La Commission estime qu’elle doit examiner cette stratégie dans le cadre de chaque objectif spécifique dans sa globalité afin de s’assurer de sa cohérence et de la complémentarité des interventions. Par ailleurs, le PSPAC français n’aurait fait de la réduction des pesticides ni la seule ni la principale priorité dans la réalisation de l’objectif spécifique E. Dans son examen, la Commission fait état des interventions liées au besoin E.3 et aux indicateurs de résultat R.24 et R.21 qui ont pour objectif une utilisation durable et limitée des pesticides ou la protection de la qualité de l’eau.
233    De plus, la Commission précise, dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, que, premièrement, la norme BCAE 7 ne constitue pas une intervention et ne fait donc pas l’objet d’une évaluation dans le cadre de performance prévu par le règlement 2021/2115, en particulier l’indicateur de résultat R.24. Deuxièmement, les requérantes auraient commis une erreur dans l’appréciation de l’impact des MAEC liées à l’objectif spécifique E. Troisièmement, la valeur cible fixée dans le cadre de l’indicateur de résultat R.24 serait très ambitieuse par rapport aux autres PSPAC.
234    En outre, la Commission considère que le PSPAC français prévoit un large éventail de mesures portant sur l’utilisation durable des pesticides afin de réduire la pollution diffuse de l’eau par les produits phytopharmaceutiques et les engrais qui comprend, outre les interventions déjà mentionnées, des exigences en matière de conditionnalité aux normes BCAE 4, 7 et 8 ainsi que les exigences réglementaires en matière de gestion (ERMG) 7 et 8. Dans ce cadre, la Commission rappelle que, conformément à l’article 109, paragraphe 2, sous a), ii), du règlement 2021/2115, le PSPAC français contient une description de la contribution globale de la conditionnalité pour atteindre les objectifs spécifiques en matière environnementale et climatique.
235    Ainsi que cela est mentionné dans la décision attaquée, le PSPAC français comprend quatre besoins, identifiés sous les numéros E.1, E.2, E.3 et E.4, qui y sont liés. Parmi eux, ledit plan estime qu’il n’est pas indispensable à la réponse aux besoins E.1, sur la création des conditions générales permettant la transition des exploitations, et E.4, portant sur l’économie circulaire, mais, à l’inverse, qu’il l’est en ce qui concerne les besoins E.2 et E.3. Cela signifie, selon la méthodologie de classement dudit PSPAC, que ces derniers sont prioritaires et qu’ils ne pourraient pas trouver de réponse totalement adaptée sans sa mise en œuvre.
236    À cet égard, le besoin E.2 consiste à accompagner les leviers globaux et les approches intégrées permettant la gestion durable des ressources. Selon le PSPAC français, l’enjeu est d’aboutir à l’appropriation de pratiques de gestion durable des ressources à grande échelle. Le besoin E.3 vise à accompagner les systèmes et les pratiques agricoles et forestières utilisant efficacement et durablement les ressources et à les renforcer.
237    De plus, l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français établit trois grandes priorités stratégiques environnementales, à savoir la diversification et la biodiversité, l’autonomie des systèmes de production, des territoires et des filières ainsi que la résilience et la sobriété en intrants.
238    Partant, la Commission n’a pas entaché la décision attaquée d’erreur manifeste d’appréciation en considérant qu’il résultait du PSPAC français que la réduction de l’utilisation des pesticides n’était ni le seul ni le principal besoin devant être pris en compte en vue de la satisfaction de l’objectif spécifique E, de sorte que ce besoin n’était pas présenté dans ledit PSPAC comme une priorité essentielle pour atteindre cet objectif.
239    Par conséquent, il y a lieu de rejeter le premier grief comme non fondé.
b)      Sur le deuxième grief, tiré de l’inadéquation de la logique d’examen retenue par la Commission pour apprécier la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique E
240    Les requérantes font valoir que la méthodologie adéquate pour évaluer la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique E doit reposer sur un examen des mesures les plus essentielles. Selon elles, il s’agit de la norme BCAE 7 et des autres mesures en faveur de la rotation des cultures en raison de leur impact en termes de réduction de l’utilisation des pesticides. Ces mesures, telles que prévues dans le PSPAC français, seraient largement insuffisantes. De plus, celles visant en particulier la qualité de l’eau ne couvriraient qu’une infime partie de la surface agricole utile (ci-après la « SAU ») et ne seraient pas à la hauteur du problème.
241    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
242    D’une part, il y a lieu de rappeler que la réduction de l’utilisation des pesticides ne constitue pas, à elle seule, un besoin prioritaire indispensable à la satisfaction de l’objectif spécifique E du PSPAC français (voir points 228 à 238 ci-dessus).
243    D’autre part, dans la mesure où les requérantes réitèrent leur argument selon lequel la Commission doit évaluer la cohérence et la contribution effective des propositions de PSPAC en examinant la présence des mesures ayant un caractère essentiel à la lumière de l’évaluation des besoins, de la stratégie d’intervention et du consensus scientifique, il suffit de renvoyer aux points 126 à 139 ainsi qu’aux points 201 à 203 ci-dessus, dont il ressort que, selon la logique du contrôle confié à la Commission par les dispositions du règlement 2021/2115, il lui incombe d’examiner la cohérence et l’effectivité d’un PSPAC au regard des interventions choisies par l’État membre concerné en fonction des besoins et des priorités qu’il a lui-même définis.
244    Partant, la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation dans la décision attaquée en considérant qu’il fallait apprécier l’ensemble des interventions rattachées à l’objectif spécifique E selon la stratégie d’intervention du PSPAC français et son architecture environnementale et climatique.
245    Par conséquent, il y a lieu de rejeter le deuxième grief comme non fondé.
c)      Sur le troisième grief, tiré du non-respect par la norme BCAE 7 mise en œuvre par le PSPAC français de l’article 13 du règlement 2021/2115 ainsi que des exigences minimales fixées par ce règlement
246    Ainsi que cela est rappelé aux points 103 et 135 ci-dessus, au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115, la Commission doit s’assurer de la compatibilité de chaque proposition de PSPAC avec certaines exigences du droit de l’Union, en particulier les dispositions de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, les dispositions du règlement 2021/2115 et du règlement 2021/2116, ainsi que les dispositions des actes délégués et d’exécution adoptés en application de ces règlements. Ce contrôle de compatibilité requiert une appréciation non seulement de la contribution effective de la stratégie d’intervention de chaque plan à la réalisation des objectifs spécifiques selon une approche globale, mais aussi de l’absence de contrariété des mesures qu’ils contiennent avec les exigences minimales de droit de l’Union énoncées par cet article.
247    Dans le cadre du troisième grief de la première branche du troisième moyen, les requérantes font valoir que la norme BCAE 7, telle que mise en œuvre par le PSPAC français, n’est conforme ni à l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 ni aux exigences minimales de l’annexe III dudit règlement, ce qui constitue une violation de l’article 118, paragraphe 4, dudit règlement. De plus, les dérogations à la règle générale de rotation annuelle des cultures ne seraient permises qu’au niveau des régions ou des exploitations présentant certaines caractéristiques. En outre, l’évaluation de la contribution globale de la conditionnalité aux objectifs spécifiques ne s’opposerait pas à une évaluation concrète des normes BCAE telles que mises en œuvre par le PSPAC, ainsi que cela ressortirait de l’article 109, paragraphe 2, sous a), ii), du même règlement.
248    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes. Selon elle, la mise en œuvre de la norme BCAE 7 par le PSPAC français répond aux exigences minimales fixées par l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 et précisées dans l’annexe III dudit règlement, qui permettent aux États membres de mettre en œuvre ladite norme avec une certaine flexibilité afin de tenir compte de la diversité des méthodes et des conditions agricoles dans les différentes régions du pays. De plus, des exceptions seraient possibles pour autant qu’elles garantissent la réalisation de l’objectif principal poursuivi par la norme BCAE 7, à savoir la préservation du potentiel des sols. Le PSPAC français garantirait pleinement cet objectif tout en mettant en œuvre une rotation à plus long terme, en prévoyant une certaine flexibilité en cas de conditions climatiques défavorables et en tenant compte des différences régionales. À cet égard, au niveau de la parcelle, conformément à l’article 13 du même règlement, l’obligation fixée par la norme BCAE 7 serait satisfaite soit par la modification de la culture principale tous les deux ans, soit par une culture secondaire cultivée chaque année.
249    En l’espèce, il ressort de la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée que, en réponse à la demande de réexamen interne, la Commission a considéré que, d’une part, la norme BCAE 7 ne constituait pas une intervention au sens de l’article 111 du règlement 2021/2115 et ainsi ne faisait pas partie du cadre de performance prévu dans ledit règlement bien qu’elle soit essentielle en tant qu’exigence minimale et fondement de certaines interventions. D’autre part, la norme BCAE 7, en tant qu’exigence de conditionnalité qui doit être respectée par tous les agriculteurs, ne serait pas pertinente pour apprécier la contribution du PSPAC français à l’indicateur de résultat R.24.
250    À titre liminaire, il convient de rappeler que, dans le cadre d’un réexamen interne au titre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement Aarhus, le demandeur peut faire valoir que l’acte visé par la demande de réexamen est contraire au droit de l’environnement.
251    À cet égard, la norme BCAE 7, compte tenu de son objectif de préservation du potentiel des sols, grâce à la rotation des cultures principales ou secondaires sur les terres arables, contribue à la poursuite des objectifs de la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement, en particulier la préservation, la protection et l’amélioration de la qualité de l’environnement et l’utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles. Ainsi, cette norme relève de la notion de « droit de l’environnement », au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous f), du règlement Aarhus (voir, en ce sens, arrêt du 6 juillet 2023, BEI et Commission/ClientEarth, C‑212/21 P et C‑223/21 P, EU:C:2023:546, points 83 à 87).
252    Il convient de souligner qu’il ressort du libellé même de l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 que la tâche de veiller à ce que toutes les surfaces agricoles soient maintenues dans de bonnes conditions agricoles et environnementales incombe aux États membres. À cette fin, ils fixent, au niveau national ou régional, des normes minimales pour chaque norme relative aux BCAE figurant à l’annexe III dudit règlement, conformément au principal objectif de ces normes visé dans ladite annexe. De plus, lorsqu’ils fixent leurs normes minimales, les États membres tiennent compte, le cas échéant, des caractéristiques spécifiques des surfaces concernées, y compris des conditions pédologiques et climatiques, des modes d’exploitation existants, des pratiques agricoles, de la taille et de la structure des exploitations agricoles, de l’utilisation des terres et des spécificités des régions ultrapériphériques.
253    Il en résulte que les États membres ont l’obligation d’établir des normes minimales pour chaque norme relative aux BCAE figurant à l’annexe III du règlement 2021/2115. Une telle approche est confirmée par le considérant 43 dudit règlement. Toutefois, si les États membres sont donc tenus, lors de la définition de ces exigences, de respecter ladite annexe, celle-ci leur laisse tout de même, par l’emploi de notions et de termes généraux, une certaine marge d’appréciation quant à la détermination concrète desdites normes (voir, par analogie, arrêt du 7 août 2018, Argo Kalda Mardi talu, C‑435/17, EU:C:2018:637, point 36 et jurisprudence citée).
254    Ainsi, l’étendue de la marge d’appréciation reconnue aux États membres dans le cadre de la définition des normes BCAE dépend notamment de leur libellé ou de leur degré de précision en droit de l’Union, c’est-à-dire, en l’occurrence, du contenu de l’annexe III du règlement 2021/2115.
255    L’annexe III du règlement 2021/2115 dispose que le principal objectif de la norme BCAE 7 est la préservation du potentiel des sols. À cet égard, une note en bas de page apporte des précisions quant à la signification de la notion de « rotation ». Selon elle, cette dernière consiste en un changement de culture au moins une fois par an au niveau des parcelles agricoles, y compris les cultures secondaires gérées de manière appropriée, sauf dans le cas des cultures pluriannuelles, de l’herbe et des autres plantes fourragères herbacées et des terres mises en jachère.
256    Il y a lieu de constater que, si la norme BCAE 7 est libellée en des termes généraux, la formulation de la note en bas de page, à laquelle l’annexe III du règlement 2021/2115 renvoie, énonce de manière précise les exigences minimales en matière de rotation des cultures ainsi que ses éventuelles adaptations et exemptions.
257    Il s’ensuit que la marge d’appréciation des États membres quant à la détermination de la norme BCAE 7 ne peut porter atteinte aux exigences minimales de rotation des cultures rappelées au point 255 ci-dessus.
258    En l’espèce, la norme BCAE 7, telle que mise en œuvre par le PSPAC français, prévoit que son respect s’évalue selon deux critères cumulatifs, le premier à l’échelle de l’exploitation et le second au niveau de la parcelle, ainsi que cela a été confirmé par la République française lors de l’audience.
259    Au niveau de l’exploitation, le PSPAC français fixe un critère annuel de rotation des cultures, à savoir que, sur au moins 35 % de la surface en cultures d’une exploitation, la culture principale doit être différente de celle de l’année précédente ou être suivie d’une culture secondaire.
260    Au niveau de la parcelle, le PSPAC français exige l’implantation soit de deux cultures principales différentes sur une période de quatre ans, soit d’une culture secondaire tous les ans sur cette même période, excepté pour les surfaces en « maïs semences ». Il est également prévu une dérogation fondée sur la diversification des cultures spécifiques pour les exploitations situées dans la zone de la plaine du Rhin et plusieurs exemptions.
261    À cet égard, il y a lieu de relever que le premier critère, rappelé au point 259 ci-dessus, utilise une terminologie différente de celle de l’annexe III du règlement 2021/2115 sans justification particulière.
262    De plus, ce même critère introduit un paramètre complémentaire, non prévu par l’annexe III du règlement 2021/2115. Celui-ci limite à 35 % la part des terres arables concernées par l’obligation de rotation telle que définie par ladite annexe. Le PSPAC français n’apporte aucune explication sur l’inclusion de ce paramètre en deçà des exigences minimales au sein des critères de la norme BCAE 7. En effet, cette limitation restreint la portée de l’exigence de rotation et donc celle du principal objectif de ladite norme, visé dans la même annexe, à savoir la préservation du potentiel des sols.
263    Le second critère, rappelé au point 260 ci-dessus, instaure la possibilité de choisir entre une rotation pluriannuelle de la culture principale ou une rotation annuelle de la culture secondaire. En effet, ce critère requiert la présence soit de deux cultures principales sur une période de quatre ans soit d’une culture secondaire chaque année. Toutefois, une telle alternative n’apparaît pas conforme à l’annexe III du règlement 2021/2115 qui énonce que la rotation consiste en un changement de culture au moins une fois par an au niveau des parcelles, y compris des cultures secondaires gérées de manière appropriée.
264    Il en découle que la combinaison de ces deux critères cumulatifs conduit à une rotation moins fréquente des cultures sur une quantité moindre de terres cultivées au regard des exigences minimales fixées par le règlement 2021/2115.
265    Or, d’une part, il ressort de la décision attaquée que les deux motifs opposés par la Commission et rappelés au point 249 ci-dessus étaient insusceptibles de fonder légalement cette décision, en ce qu’ils ne permettent pas d’établir que les conditions de mise en œuvre de la norme BCAE 7 par les autorités françaises, telles qu’approuvées par la décision d’approbation, étaient conformes à la définition réglementaire de cette norme. D’autre part, la Commission s’est limitée à considérer que la norme BCAE 7 telle que mise en œuvre par le PSPAC français participait à la réduction de l’utilisation des pesticides en raison des effets de la pratique de rotation des cultures qu’elle prévoyait, sans tenir compte du fait que lesdites exigences minimales n’étaient pas respectées.
266    Partant, les requérantes ont démontré, à suffisance de droit, que la Commission a entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en rejetant comme non fondé le motif de réexamen interne tiré de ce que les conditions de mise en œuvre de la norme BCAE 7 prévues par le PSPAC français et entérinées par la décision d’approbation méconnaissaient les exigences minimales de l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 ainsi que de son annexe III.
d)      Sur le quatrième grief, tiré du non-respect par l’éco-régime mis en œuvre par le PSPAC français des exigences minimales de l’article 31 du règlement 2021/2115
267    Dans le cadre du quatrième grief de la première branche du troisième moyen, les requérantes font valoir que l’éco-régime mis en œuvre par le PSPAC français, c’est-à-dire l’intervention 31.01, ne respecte pas les exigences minimales de l’article 31 du règlement 2021/2115.
268    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
269    En l’espèce, il ressort de la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, premièrement, que, selon la Commission, l’éco-régime, tel qu’il est précisé dans le PSPAC français, doit cibler au moins deux des domaines d’action en faveur du climat, de l’environnement, du bien-être animal et de la lutte contre la résistance aux antimicrobiens, conformément à l’article 31, paragraphe 4, du règlement 2021/2115. Deuxièmement, s’agissant de l’éco-régime par la voie des pratiques, notamment celle de la diversification des cultures, la République française aurait suffisamment expliqué la manière dont le système à deux niveaux était susceptible de conduire à un changement de la structure des cultures sur un nombre significatif d’exploitations. De plus, l’article 31, paragraphe 8, dudit règlement n’exigerait pas la démonstration de la capacité du système à atteindre les valeurs cibles fixées, mais uniquement sa contribution efficace. Troisièmement, en ce qui concerne l’éco-régime par la voie de la certification, d’une part, pour le système de certification HVE, non seulement les critères associés à cette certification, notamment à son indicateur phytosanitaire, seraient adéquats, mais encore le simple fait que le nombre des critères associés à un indicateur ait augmenté ne démontrerait pas en quoi le système de certification dans son ensemble ne serait pas suffisamment sélectif et donc inefficace au regard de ses objectifs. D’autre part, le système de certification CE2+ correspondrait à son objectif, à savoir inciter les agriculteurs à améliorer progressivement leurs pratiques en se concentrant sur les indicateurs HVE les plus pertinents pour eux afin d’obtenir progressivement une certification environnementale plus élevée contribuant ainsi, notamment, à la réduction de l’utilisation des pesticides.
270    À titre liminaire, il convient de déterminer la place de l’éco-régime dans le cadre de la stratégie d’intervention en relation avec l’objectif spécifique E du PSPAC français.
271    En effet, l’article 31, paragraphe 1, du règlement 2021/2115 dispose que les États membres établissent et prévoient une aide au revenu en faveur des programmes volontaires pour le climat, l’environnement et le bien-être animal, également appelés « éco-régimes », selon les conditions établies dans cet article et comme cela est précisé dans leurs PSPAC. Le même article, à son paragraphe 3, exige que les éco-régimes soient conçus de manière à répondre à un ou plusieurs objectifs spécifiques énoncés à l’article 6, paragraphe 1, sous d) à f) et i), dudit règlement. À cette fin, conformément à son paragraphe 4, chaque éco-régime couvre au moins deux des domaines d’action en faveur du climat, de l’environnement, du bien-être animal et de la lutte contre la résistance aux antimicrobiens qu’il énonce.
272    En l’espèce, l’éco-régime, tel qu’il est précisé dans le PSPAC français, vise les domaines d’action énoncés à l’article 31, paragraphe 4, sous a) à f), du règlement 2021/2115, y compris la protection ou l’amélioration de la qualité de l’eau et la réduction de la pression sur les ressources en eau.
273    De plus, l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français précise que la stratégie d’intervention poursuit un objectif de recherche de sobriété en intrants. Pour y parvenir, celle-ci incite aux bonnes pratiques et systèmes économes en intrants, notamment par les incitations de l’éco-régime, mais également par d’autres interventions complémentaires, telles que plusieurs MAEC, et par la conditionnalité.
274    Il en découle que l’éco-régime constitue l’une des mesures contenues dans le PSPAC français permettant d’atteindre l’objectif spécifique E.
275    Dès lors, il convient d’examiner l’éco-régime par la voie de la diversification des cultures et par celle de la certification du PSPAC français par rapport aux exigences énoncées à l’article 31 du règlement 2021/2115.
276    À cet égard, l’article 31, paragraphe 5, du règlement 2021/2115 dispose que l’éco-régime doit prévoir des engagements supplémentaires par rapport aux normes minimales établies par ledit règlement, le droit national ou d’autres règles de droit de l’Union, et notamment aller au-delà des ERMG, des normes relatives aux BCAE, des exigences minimales pertinentes relatives à l’utilisation des fertilisants et des produits phytosanitaires et au bien-être animal et des engagements pour lesquels des paiements sont octroyés au titre de l’article 70 du même règlement.
277    De plus, selon l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115, les États membres démontrent comment les pratiques agricoles engagées au titre des éco-régimes répondent aux besoins visés à l’article 108 dudit règlement et comment elles contribuent à l’architecture environnementale et climatique visée à l’article 109, paragraphe 2, sous a), du même règlement ainsi qu’au bien-être animal et à la lutte contre la résistance aux antimicrobiens. Ils utilisent un système d’évaluation ou de notation ou toute autre méthode appropriée pour garantir l’efficacité des éco-régimes pour atteindre les valeurs cibles fixées.
1)      Sur l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures
278    Les requérantes font valoir que l’absence de sélectivité de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures, tel qu’il est précisé dans le PSPAC français, est contraire à l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115. En effet, premièrement, il ressortirait du PSPAC français que 75 % des exploitations agricoles pourraient en bénéficier sans changer leurs pratiques agricoles. Deuxièmement, l’engagement sur l’ensemble de la surface ne serait pas de nature à induire un effet cumulatif pour l’ensemble des exploitations agricoles. Troisièmement, la Commission aurait, dans ses observations, alerté la République française sur l’ambition insuffisante de l’éco-régime.
279    Il ressort du PSPAC français que l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures a pour objectif d’encourager le changement de la structure des cultures pour les exploitations agricoles les plus spécialisées.
280    Il y a lieu de relever que l’exigence fixée par l’article 31, paragraphe 5, du règlement 2021/2115 ne porte pas sur la sélectivité de l’éco-régime, mais sur son ambition supplémentaire par rapport aux exigences minimales que ledit règlement, d’autres dispositions de l’Union et le droit national prévoient. Dans ce cadre, le PSPAC français précise en quoi la voie des pratiques de diversification des cultures dépasse ces exigences minimales.
281    De même, les requérantes ne démontrent pas en quoi le système de notation prévu par l’éco-régime dans le cadre de la voie des pratiques de diversification des cultures ne permet pas d’en garantir l’efficacité afin d’atteindre les valeurs cibles fixées conformément à l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115, cité au point 277 ci-dessus. À cet égard, dans la décision attaquée, la Commission relève que le système de notation encourage une approche qualitative de la diversification des cultures en l’organisant selon plusieurs caractéristiques agronomiques des différents types de cultures.
282    De plus, les requérantes n’établissent pas que ce système ne permet pas la rémunération des services environnementaux rendus par la mise en œuvre, au niveau de l’exploitation, de pratiques agronomiques favorables. Le simple constat selon lequel le PSPAC français prévoit qu’environ 87 % de la surface de terres arables est potentiellement primable au niveau de base, dont environ 69 % au niveau supérieur, ne démontre pas, à lui seul, que ce système de notation ne satisfait pas aux exigences rappelées au point 281 ci-dessus. Dans ce cadre, le PSPAC français précise que le niveau de base de l’éco-régime vise à créer un effet de masse en s’appuyant sur l’intérêt des bénéficiaires à maintenir leur niveau d’aide au titre de la période précédente et que le niveau supérieur, qui vise à récompenser des efforts supplémentaires, reprend la même logique.
283    Partant, les requérantes n’apportent pas d’éléments susceptibles de priver de plausibilité l’appréciation portée par la Commission, dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, selon laquelle la conception de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures est compatible avec l’article 31 du règlement 2021/2115 et de ce fait ne porte pas atteinte aux exigences énoncées par l’article 118, paragraphe 4, dudit règlement.
2)      Sur l’éco-régime par la voie de la certification
284    Les requérantes font valoir que l’éco-régime par la voie de la certification n’est pas conforme aux exigences de l’article 31 du règlement 2021/2115. Selon elles, d’une part, la Commission n’a pas apporté de précisions sur le fait que la certification HVE révisée allait au-delà de la conditionnalité. Les indicateurs utilisés dans le cadre de cette certification permettraient aux agriculteurs d’atteindre les points nécessaires sans réduire leur recours aux pesticides. D’autre part, la certification CE2+ ne serait pas susceptible de répondre au besoin prioritaire de réduction de l’utilisation des pesticides en raison de sa faible sélectivité. En effet, il suffirait pour y accéder de remplir certains critères d’admissibilité d’un seul des quatre indicateurs de la certification HVE et de s’engager à respecter une obligation de moyens.
285    En l’espèce, selon la sous-section 4.2 de l’annexe de la décision attaquée, l’éco-régime prévu par le PSPAC français, tel qu’approuvé par la décision d’approbation, organise trois voies distinctes et non cumulatives, la première par les pratiques, la deuxième par la certification environnementale comprenant deux options, à savoir les certifications HVE et CE+, et, la troisième, les IAE.
i)      Sur la certification HVE
286    Les requérantes font valoir, en substance, que les critères de la certification HVE ne dépassent pas les exigences minimales fixées par la conditionnalité, contrairement à l’article 31, paragraphe 5, du règlement 2021/2115, et que son système de notation n’est pas conforme à l’article 31, paragraphe 8, dudit règlement.
287    S’agissant de l’article 31, paragraphe 5, du règlement 2021/2115, rappelé au point 276 ci-dessus, il y a lieu de constater que le PSPAC français explique en quoi les exigences de l’éco-régime par la voie de la certification HVE révisée, applicable à partir du 1er janvier 2023, sont supérieures aux exigences fixées par la conditionnalité sur quatre aspects, à savoir la biodiversité, l’utilisation des produits phytosanitaires, la fertilisation et la gestion de la ressource en eau. Le PSPAC français précise également que l’accès à l’éco-régime ne peut se faire que par le biais de nouveaux certificats correspondant au référentiel rénové et que les exploitations ayant été certifiées HVE par la voie B de l’ancien référentiel ne peuvent pas y accéder.
288    À cet égard, les requérantes n’apportent aucun élément de preuve susceptible de remettre en cause la plausibilité des explications de la Commission énoncées dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée.
289    En ce qui concerne l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115, ainsi que la Commission l’a relevé dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, dans le cadre de l’indicateur intitulé « Stratégie phytosanitaire », seul l’item relatif aux surfaces non traitées, c’est-à-dire la part de la SAU n’ayant reçu aucun produit phytosanitaire à l’exception des traitements obligatoires, permet d’atteindre le seuil de dix points requis pour valider l’indicateur.
290    De plus, ainsi qu’il ressort également de la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, non seulement les neuf autres items de cet indicateur doivent obligatoirement être combinés afin d’atteindre le seuil minimal de dix points, mais encore ils poursuivent tous l’objectif d’une utilisation durable et réduite des pesticides, cet objectif relevant du domaine d’action prévu à l’article 31, paragraphe 4, sous f), du règlement 2021/2115.
291    Par ailleurs, l’existence d’un système de transition entre la certification HVE révisée et sa version antérieure n’est pas de nature à remettre en cause l’efficacité de l’éco-régime au sens de l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115 pour atteindre les valeurs cibles fixées dans la mesure où l’exception n’est valable que pour l’année 2023 et ne concerne que la voie B. En effet, le rapport de l’Office français de la biodiversité (OFB), mentionné par les requérantes, reconnaissait que l’indicateur intitulé « Stratégie phytosanitaire », issu de la version antérieure de la certification HVE, était le plus exigeant même s’il était relativement accessible pour une exploitation engagée dans une démarche de réduction de l’usage des produits phytosanitaires.
292    Partant, il y a lieu de rejeter comme non fondé l’argument tiré du non-respect des exigences du règlement 2021/2115 par la certification HVE.
ii)    Sur la certification CE2+
293    Les requérantes font valoir que le système de notation de la certification CE2+ n’est pas conforme à l’article 31, paragraphe 8, du règlement 2021/2115.
294    Il y a lieu de relever que les critères fixés afin d’obtenir cette certification, et mentionnés dans le cadre de l’éco-régime du PSPAC français, reposent sur la satisfaction de l’un des quatre indicateurs de la certification HVE révisée, qui comporte un niveau d’exigence supérieur à celui de la conditionnalité (voir point 287 ci-dessus).
295    De plus, le PSPAC français précise que « l’accès alternatif par l’agriculture de précision […] et la certification de l’exploitation dans une démarche de recyclage des déchets d’exploitation ne sont pas prévus dans le cadre de la conditionnalité ».
296    En outre, cette autre voie d’accès ne repose pas sur une obligation de moyens. En effet, il n’est pas exigé du demandeur qu’il s’engage à faire tout son possible et à tout mettre en œuvre pour remplir son obligation, mais bien qu’il atteigne le résultat attendu, à savoir présenter la preuve de l’utilisation d’outils d’aide à la décision au sein d’une liste préalablement validée.
297    Par ailleurs, ainsi qu’il ressort du PSPAC français, la voie de la certification CE2+ donne accès au niveau standard de l’éco-régime tandis que celle de la certification HVE permet de bénéficier du niveau supérieur.
298    Partant, il y a lieu de rejeter l’argument tiré du non-respect des exigences du règlement 2021/2115 par la certification CE2+.
299    Par ailleurs, s’agissant de l’éco-régime par la voie de la certification dans son ensemble, ainsi que cela est rappelé au point 246 ci-dessus, dans le cadre de son contrôle de compatibilité, la Commission doit apprécier, selon une approche globale, la contribution effective de la stratégie d’intervention de chaque proposition de PSPAC à la réalisation de l’ensemble des objectifs spécifiques du règlement 2021/2115.
300    En l’espèce, selon la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, l’éco-régime par la voie de la certification ne constitue pas, dans le PSPAC français, la seule intervention visant la réduction et l’utilisation durable des pesticides (indicateur R.24) ainsi que la qualité de l’eau (indicateur R.21). Dès lors que les requérantes focalisent leur argumentation sur l’éco-régime sans évoquer les autres interventions ou dispositifs qui sont relatifs à ces indicateurs, elles ne démontrent pas à suffisance de droit, conformément à la jurisprudence citée aux points 18 et 19 ci-dessus, que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la contribution effective de l’éco-régime par la voie de la certification, tel que prévu par le PSPAC français, à l’atteinte de l’objectif spécifique E. En effet, il ne peut être exclu que l’insuffisance éventuelle d’une intervention ou d’un dispositif particulier puisse être compensée, au moins en partie, par l’effet cumulé des autres interventions ou dispositifs prévus par le PSPAC pour le même objectif spécifique.
301    Par conséquent, il y a lieu de rejeter le quatrième grief comme non fondé.
e)      Sur le cinquième grief, tiré de l’absence de contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique E
302    Les requérantes font valoir que la stratégie d’intervention du PSPAC français, notamment en ce qu’elle précise les conditions de mise en œuvre de la norme BCAE 7 et de l’éco-régime, n’est pas en mesure de permettre d’atteindre l’objectif spécifique E et de répondre au besoin prioritaire de réduction des pesticides dans le secteur agricole français.
303    S’agissant de la norme BCAE 7, les requérantes estiment que, même si une telle norme n’est pas qualifiée d’intervention au sens de l’article 111 du règlement 2021/2115, elle constitue un levier invoqué par le PSPAC français afin de justifier son niveau d’ambition en matière de réduction de la dépendance aux pesticides.
304    En ce qui concerne l’éco-régime, d’une part, les requérantes soutiennent que la voie des pratiques de diversification des cultures n’est pas de nature à induire un effet cumulatif pour l’ensemble des exploitations agricoles, mais uniquement pour celles déjà diversifiées. La Commission aurait, dans ses observations, alerté la République française sur l’ambition insuffisante de cette voie. D’autre part, la voie de la certification serait incapable de répondre au besoin prioritaire de réduction de l’utilisation des pesticides et compromettrait également la réalisation des valeurs cibles à cet effet en détournant les agriculteurs de la voie des pratiques. Par ailleurs, les requérantes considèrent que les exploitations agricoles n’ont pas d’intérêt financier à respecter l’ensemble des engagements de plusieurs voies d’accès à l’éco-régime.
305    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
306    Ainsi que cela est rappelé au point 246 ci-dessus, dans le cadre de son contrôle de compatibilité, la Commission doit apprécier, selon une approche globale, la contribution effective de la stratégie d’intervention de chaque proposition de PSPAC à la réalisation de l’ensemble des objectifs spécifiques du règlement 2021/2115.
307    Premièrement, à la lumière des points 252 à 266 ci-dessus, il convient d’examiner les conséquences de l’existence de doutes plausibles quant au respect par la norme BCAE 7 mise en œuvre par le PSPAC français des exigences minimales du règlement 2021/2115 sur l’appréciation de la contribution effective de sa stratégie d’intervention à l’objectif spécifique E, dans le cadre du contrôle de compatibilité de la Commission, au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
308    À cet égard, il convient de rappeler que, selon l’article 12, paragraphe 1, du règlement 2021/2115, la norme BCAE 7 constitue une exigence de conditionnalité.
309    Conformément à l’article 109, paragraphe 2, du règlement 2021/2115, la stratégie d’intervention de chaque PSPAC doit démontrer sa cohérence et la complémentarité des interventions liées aux différents objectifs spécifiques. Pour ce faire, chaque PSPAC doit présenter une vue d’ensemble de son architecture environnementale et climatique décrivant notamment, premièrement, pour chaque norme BCAE, la manière dont la norme est mise en œuvre ainsi que, si nécessaire, une description de la manière dont la pratique contribue à la réalisation du principal objectif de cette norme, deuxièmement, pour l’ensemble de la conditionnalité, sa contribution globale pour atteindre les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques et, troisièmement, la complémentarité entre les conditions de base pertinentes, la conditionnalité et les différentes interventions tendant aux mêmes objectifs spécifiques environnementaux et climatiques.
310    De plus, selon l’annexe III du règlement 2021/2115, la norme BCAE 7 a pour principal objectif la préservation du potentiel des sols qui est visé par l’objectif spécifique E.
311    En l’espèce, il ressort de la décision attaquée que la Commission a examiné les exigences de conditionnalité, dont la norme BCAE 7, en lien avec l’objectif spécifique E, suivant la présentation faite par le PSPAC français en ce qui concerne son architecture environnementale et climatique. En effet, selon le PSPAC français, la conditionnalité permet d’atteindre l’objectif spécifique E grâce aux normes BCAE 1, 2, 3, 4, 6, 7 et 8.
312    Dès lors, les éventuels problèmes de compatibilité affectant la norme BCAE 7 du PSPAC français sont susceptibles d’avoir des répercussions sur l’architecture environnementale et climatique dudit plan et donc sur l’appréciation globale de la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’atteinte de l’objectif spécifique E.
313    Néanmoins, dans la mesure où le contrôle de compatibilité de la Commission repose sur une approche globale de la contribution effective de chaque PSPAC à la réalisation des objectifs spécifiques, il revient aux requérantes d’établir l’influence du non-respect, par une norme de conditionnalité du PSPAC français, des exigences minimales fixées par le règlement 2021/2115, en l’espèce la norme BCAE 7 et l’article 13 dudit règlement, sur le caractère plausible de l’appréciation de la Commission quant à la contribution effective de la stratégie d’intervention dudit PSPAC s’agissant de l’objectif spécifique E.
314    Or, les requérantes se limitent à affirmer que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en approuvant le PSPAC français alors que la norme BCAE 7 qu’il contient ne respecte pas les exigences minimales du règlement 2021/2115.
315    Toutefois, dans la décision attaquée, la Commission a considéré que l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français démontrait la contribution effective de la stratégie d’intervention pour atteindre l’objectif spécifique E grâce, notamment, à la contribution globale de l’ensemble des interventions liées à cet objectif et de la conditionnalité ainsi qu’à la complémentarité de ces interventions, des conditions de base pertinentes et de ladite conditionnalité en lien avec ledit objectif.
316    Il s’ensuit que l’appréciation de la contribution effective du PSPAC français à l’objectif spécifique E peut être admise comme étant toujours vraie ou valable.
317    Deuxièmement, les requérantes n’apportent aucun élément de preuve susceptible de remettre en cause la plausibilité des explications de la Commission dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée en ce qui concerne l’effet cumulatif des engagements de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures et l’absence d’un tel effet entre les différentes voies de l’éco-régime à l’exception du « bonus haies » de l’éco-régime qui est cumulable avec les autres voies dudit éco-régime rappelées au point 285 ci-dessus.
318    Troisièmement, les requérantes n’étayent pas leur argument selon lequel l’ambition des mesures concourant à la diversification des cultures est insuffisante. En effet, il ressort du point 38 des observations de la Commission au titre de l’article 118, paragraphe 3, du règlement 2021/2115, cité par les requérantes au soutien de leur argument, que celle-ci s’est limitée à encourager la République française à renforcer l’ambition des mesures concourant à la diversification des cultures pour mieux favoriser la mise en place de la rotation des cultures sur l’ensemble du territoire.
319    Quatrièmement, en ce qui concerne la capacité de l’éco-régime par la voie de la certification tant à répondre au besoin prioritaire de réduction de l’utilisation des pesticides qu’à détourner les agriculteurs de la voie des pratiques, les requérantes ne démontrent pas à suffisance de droit, conformément à la jurisprudence citée aux points 18 et 19 ci-dessus, que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation. En effet, les requérantes n’apportent aucun élément de preuve susceptible de remettre en cause la plausibilité des explications de la Commission dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée selon lesquelles non seulement cette voie participe à la satisfaction dudit besoin mais également qu’il convient de prendre en compte les objectifs de chaque voie d’accès à l’éco-régime afin d’en apprécier le rôle global dans le cadre de l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français.
320    Au regard de ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le troisième grief de la première branche du troisième moyen et d’écarter les autres griefs.
2.      Sur la seconde branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de la contribution du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme en matière de protection des ressources en eau
321    Les requérantes font valoir que les considérations formulées par la Commission dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation relative à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme en matière de protection des ressources en eau fixées par la directive 2000/60 et la directive 91/676.
322    Au soutien de leur premier grief, les requérantes considèrent que, d’une part, la Commission a dénaturé leur argumentation dans la décision attaquée et, d’autre part, en rappelant le contenu de leur demande de réexamen interne, la réduction du surplus azoté résultant des engrais et des effluents d’élevage est nécessaire à la réduction des émissions de GES et à l’utilisation durable des ressources en raison de l’exigence de contribution cohérente du PSPAC français à un besoin qu’il qualifie de prioritaire.
323    Au soutien de leur deuxième grief, les requérantes estiment que les mesures de soutien à l’agriculture biologique sont essentielles afin de satisfaire le besoin national de réduction de l’utilisation d’intrants chimiques. La suppression de l’aide au maintien en agriculture biologique entraînerait un risque de dé-conversion et, en tout état de cause, un ralentissement des conversions depuis 2020. Par ailleurs, l’éco-régime qui vise à remplacer ladite aide au maintien offrirait un niveau de rémunération inférieur aux aides octroyées sur la période 2014-2020.
324    Au soutien de leur troisième grief, les requérantes soutiennent que, s’agissant des MAEC définies à l’article 70 du règlement 2021/2115, notamment des interventions 70.06 et 70.07, celles-ci ne pourraient contribuer à l’objectif de ramener la concentration de nitrates en dessous des seuils prévus, car elles n’inciteraient pas les agriculteurs à mettre en œuvre, en toute circonstance, le code des bonnes pratiques agricoles. De plus, la faiblesse du financement alloué à cette mesure soulignerait l’inadéquation de la logique d’intervention pour assurer une contribution effective. À cet égard, la contribution de la conditionnalité, notamment l’ERMG 2, rappelée à l’annexe III du règlement 2021/2115, n’aurait aucune influence sur ce constat dès lors que ledit code ne présenterait de caractère contraignant que dans les zones vulnérables visées à l’article 5 de la directive 91/676.
325    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
326    En premier lieu, s’agissant du premier grief de la seconde branche du troisième moyen, il convient de relever d’emblée que, s’agissant du premier argument tiré de la dénaturation par la Commission de leur argumentation, les requérantes n’apportent aucune explication sur la teneur de cette dénaturation ni ne critiquent précisément les motifs de la décision attaquée rejetant cette argumentation. À cet égard, il n’incombe pas au juge de l’Union de répondre aux arguments invoqués par une partie qui ne sont pas suffisamment clairs et précis, dans la mesure où ils ne font l’objet d’aucun autre développement et ne sont pas accompagnés d’une argumentation spécifique les étayant (arrêt du 18 novembre 2021, Grèce/Commission, C‑107/20 P, non publié, EU:C:2021:937, point 76).
327    Toutefois, en ce qui concerne le second argument invoqué par les requérantes au soutien de ce même grief relatif à la contribution cohérente du PSPAC français aux valeurs cibles nationales à long terme, il suffit de renvoyer aux points 126 à 139 ainsi qu’aux points 201 à 203 ci-dessus, dont il ressort que, selon la logique du contrôle confié à la Commission par les dispositions du règlement 2021/2115, il lui incombe d’examiner la cohérence et l’effectivité d’un PSPAC au regard des interventions choisies par l’État membre concerné en fonction des besoins et des priorités qu’il a lui-même définis. Il s’ensuit que le premier grief doit être rejeté comme partiellement irrecevable et partiellement non fondé.
328    En deuxième lieu, en ce qui concerne le deuxième grief de la seconde branche du troisième moyen, s’agissant du soutien à l’agriculture biologique, les requérantes ne rapportent pas d’éléments susceptibles de priver de plausibilité l’appréciation faite par la Commission du soutien global à l’agriculture biologique.
329    D’une part, le rapport de la Cour des comptes (France) produit au soutien de l’argumentation des requérantes fait état de l’influence de la fin de l’aide au maintien sur la dynamique de conversion sans pour autant être en mesure d’en évaluer la portée. Cet élément ne remet pas en cause la plausibilité de l’appréciation faite par la Commission selon laquelle la dynamique de conversion n’a pas montré d’infléchissement notable et les dé-conversions restent stables.
330    D’autre part, la Commission relève, à juste titre, que la durée de l’aide à la conversion a été allongée, que le montant du crédit d’impôt pour l’agriculture biologique a augmenté et qu’il existe des mesures spécifiques pour les régions périphériques. À cet égard, elle constate, sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation, qu’il existe des mesures spécifiques qui visent à soutenir les agriculteurs après la période de conversion au-delà de l’éco-régime agriculture biologique et son « bonus haies », à savoir les interventions 70.01 à 70.05, ledit crédit d’impôt ainsi que d’autres mesures de soutien au niveau national et des fonds européens gérés par l’Agence Bio France. Partant, le deuxième grief doit être rejeté comme non fondé.
331    En troisième lieu, s’agissant du troisième grief de la seconde branche du troisième moyen, il y a lieu de relever que, ainsi qu’il ressort de la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, le cahier des charges de l’intervention 70.06 reflète le code des bonnes pratiques agricoles allant ainsi au-delà des seules exigences de l’ERMG 2 en ce qui concerne la directive 91/676. De plus, il ressort de l’observation no 147 de la Commission sur la proposition de PSPAC français que celle-ci suggérait à la République française de soutenir des mesures préconisées dans le code des bonnes pratiques agricoles ou d’expliquer si d’autres instruments soutenaient ces mesures. En l’espèce, il apparaît que l’intervention 70.06 a fait sienne cette observation.
332    Dès lors, le fait que le code des bonnes pratiques agricoles ne soit pas rendu obligatoire par l’intervention 70.06 en toutes circonstances, c’est-à-dire en dehors des zones vulnérables, n’est pas de nature à priver de plausibilité l’appréciation de la Commission dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée selon laquelle cette intervention satisfait aux exigences de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115.
333    De plus, l’argumentation des requérantes ne prive pas de plausibilité l’appréciation faite par la Commission dans la décision attaquée considérant que le financement alloué aux interventions 70.06 et 70.07 par le PSPAC français est conforme au niveau de financement minimum requis par l’article 93, paragraphe 1, du règlement 2021/2115. En outre, elles n’ont pas démontré, à suffisance de droit, que la décision attaquée était entachée d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qui concernait le niveau du financement des interventions 70.06 et 70.07 au regard des exigences rappelées aux articles 101 et 103 dudit règlement.
334    Enfin, il ne ressort pas de l’observation no 183 de la Commission sur le PSPAC français que le niveau de financement des mesures du développement rural dédiées aux objectifs climatiques ou environnementaux sur la période 2024-2027 n’est pas compatible avec les exigences de droit de l’Union au sens de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115, la Commission s’étant limitée à encourager très fortement la République française à revoir ce taux à la hausse.
335    En tout état de cause, la Commission relève, à juste titre, dans la sous-section 4.3 de l’annexe de la décision attaquée, que la contribution effective du PSPAC français aux valeurs cibles nationales doit être analysée en prenant en considération les ERMG 1 et 2, liés à l’indicateur de résultat R.4, mais aussi l’ensemble des mesures liées aux indicateurs de résultat R.21 (protection de la qualité de l’eau), R.22 (gestion durable des nutriments), R.25 (performance environnementale dans le secteur de l’élevage en vue d’améliorer la durabilité environnementale) et R.26 (investissements liés aux ressources naturelles). Partant, le troisième grief doit être rejeté comme non fondé.
336    Par conséquent, il y a lieu de rejeter la seconde branche du troisième moyen comme non fondée.
337    Eu égard aux considérations qui précèdent, le troisième moyen doit être écarté, sous réserve de l’erreur manifeste d’appréciation constatée au point 266 ci-dessus.
F.      Sur le quatrième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique F
338    Le quatrième moyen se subdivise, en substance, en trois branches, tirées, premièrement, de l’insuffisance de la valeur cible de l’indicateur de résultat R.34, deuxièmement, de la méthode erronée d’évaluation de la stratégie d’intervention retenue par la Commission et, troisièmement, de l’insuffisance et de l’inadaptation des interventions les plus susceptibles de contribuer à la conservation et à la restauration de la biodiversité.
1.      Sur la première branche, tirée de l’insuffisance de la valeur cible de l’indicateur de résultat R.34
339    Les requérantes font valoir que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en concluant dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée que la valeur cible prévue par le PSPAC français pour l’indicateur de résultat R.34 était adaptée aux besoins identifiés. En effet, l’article 109, paragraphe 1, sous a), du règlement 2021/2115 exigerait que les valeurs cibles fixées par les États membres dans le cadre de leur stratégie d’intervention soient définies sur la base de l’évaluation des besoins visée à l’article 108 dudit règlement. Ainsi, la Commission devrait s’assurer que les États membres définissent une stratégie d’intervention et des valeurs cibles adaptées aux besoins qu’ils ont identifiés.
340    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
341    Selon l’article 104, paragraphe 3, du règlement 2021/2115, sur la base de l’analyse SWOT et de l’évaluation des besoins, les États membres définissent une stratégie d’intervention comprenant notamment des valeurs cibles quantitatives, en vue de la réalisation des objectifs spécifiques, qui sont fixées à l’aide d’un ensemble commun d’indicateurs de résultat figurant à l’annexe I dudit règlement.
342    Conformément à l’article 109, paragraphe 1, sous a), du règlement 2021/2115, la stratégie d’intervention présente, pour chaque objectif spécifique pris en considération dans le PSPAC, les valeurs cibles correspondantes pour les indicateurs de résultats utilisés par l’État membre, dont la détermination est motivée sur la base de l’évaluation des besoins. Toutefois, ce même article précise que, en ce qui concerne les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques, les valeurs cibles découlent des éléments d’explication visés dans l’architecture environnementale et climatique du PSPAC.
343    Il résulte de ces dispositions que, s’il existe une connexion entre les valeurs cibles et les besoins identifiés par l’État membre, il convient de rappeler que, premièrement, les États membres conservent une large marge d’appréciation dans la fixation des valeurs cibles quantitatives sur le fondement de l’évaluation des besoins, deuxièmement, un besoin peut être satisfait par l’action complémentaire de plusieurs interventions, elles-mêmes reliées à plusieurs indicateurs de résultats, et, troisièmement, la détermination d’une valeur cible quantitative liée à un ou plusieurs objectifs spécifiques environnementaux et climatiques découle de l’architecture environnementale et climatique dans son ensemble.
344    Ainsi, les requérantes ne sont pas fondées à établir un lien direct entre un besoin et une valeur cible quantifiée pour apprécier son caractère approprié.
345    De plus, les requérantes n’invoquent aucun argument et n’apportent aucun élément de preuve de nature à priver de plausibilité l’explication avancée par la Commission dans la décision attaquée s’agissant du calcul de la valeur cible associée à l’indicateur de résultat R.34 qui vise à mesurer la part de la SAU faisant l’objet d’engagements bénéficiant d’une aide en faveur de la gestion des particularités topographiques, y compris les haies et les arbres.
346    En effet, la Commission observe que la faiblesse de cette valeur cible, évaluée par le PSPAC français à 0.27 %, découle des particularités de son calcul, tel qu’il résulte de l’annexe I du règlement 2021/2115. En effet, elle rappelle que si son dénominateur, à savoir la valeur de l’indicateur de résultat R.34, est exprimé en part de la SAU, son numérateur correspond à la superficie effectivement couverte par les éléments paysagers, c’est-à-dire que si les éléments paysagers ne couvrent qu’une partie de la surface exprimée en hectares, seule cette partie est comptée. De ce fait, l’ambition de cette valeur doit être appréciée par rapport au fait que la surface totale des particularités topographiques en France représente 3,31 % de la SAU. Ainsi, cela signifie que, selon le PSPAC français, plus de 8 % des éléments paysagers de la SAU devraient bénéficier de mesures ciblées allant au-delà des exigences de conditionnalité définies dans la norme BCAE 8 qui fixe la part minimale de la surface agricole consacrée à des zones ou des éléments non productifs et requiert notamment le maintien des particularités topographiques.
347    Or, les requérantes se bornent à considérer que cette valeur cible n’est pas adaptée aux besoins identifiés par le PSPAC français sans démontrer, à suffisance de droit, en quoi la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la décision attaquée.
348    Partant, il y a lieu de rejeter la première branche du quatrième moyen.
2.      Sur la deuxième branche, tirée de l’inadéquation de la logique d’examen retenue par la Commission pour apprécier la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique F
349    Les requérantes font valoir que l’évaluation de la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique F doit se fonder sur l’examen des mesures qui constituent des leviers indispensables pour répondre aux besoins prioritaires ou atteindre les valeurs cibles. En l’espèce, la satisfaction de ces besoins pourrait s’appuyer sur les indicateurs de résultat les plus significatifs parmi ceux qui sont associés aux besoins F.2, intitulé « Accompagner les leviers globaux » (ci-après le « besoin F.2 »), F.3, sur la promotion de la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité dans les pratiques agricoles et forestières (ci-après le « besoin F.3 »), et F.4, portant sur la réduction des facteurs de pression sur la biodiversité d’origine agricole dans les pratiques agricoles (ci-après le « besoin F.4 »), à savoir les indicateurs de résultat R.31 et R.34. Or, les interventions censées contribuer à la réalisation des valeurs cibles correspondantes à ces indicateurs seraient largement insuffisantes et inadaptées, tout comme le serait la valeur cible de l’indicateur de résultat R.34, indépendamment de sa méthode de calcul.
350    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
351    Dans la mesure où les requérantes réitèrent leur argument selon lequel la Commission doit évaluer la cohérence et la contribution effective des propositions de PSPAC en examinant la présence des mesures ayant un caractère essentiel à la lumière de l’évaluation des besoins, de la stratégie d’intervention et du consensus scientifique, il suffit de renvoyer aux points 126 à 139 ci-dessus, desquels il ressort que, selon la logique du contrôle confié à la Commission par les dispositions du règlement 2021/2115, il lui incombe d’examiner la cohérence et l’effectivité d’un PSPAC au regard des interventions choisies par l’État membre concerné en fonction des besoins et des priorités qu’il a lui-même définis.
352    Partant, la deuxième branche du quatrième moyen doit être rejetée.
3.      Sur la troisième branche, tirée de l’absence de contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français aux besoins F.2, F.3 et F.4
353    Dans le cadre de la troisième branche du quatrième moyen, les requérantes font valoir, en substance, que la décision attaquée est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation quant à la contribution effective de la stratégie d’intervention aux besoins prioritaires F.2, F.3 et F.4. En effet, les interventions les plus susceptibles de contribuer à la conservation et à la restauration de la biodiversité qui sont liées à ces besoins seraient insuffisantes et inadaptées. Elles invoquent cinq griefs. Le premier est relatif à l’insuffisance de l’effet incitatif de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures et à sa contribution aux besoins F.2, F.3 et F.4. Le deuxième concerne la concurrence entre les différentes voies d’accès à l’éco-régime diminuant la capacité du PSPAC français à atteindre la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31 afin de répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4. Le troisième est tiré de l’insuffisance du « bonus haies » pour contribuer à la satisfaction des besoins F.2, F.3 et F.4. Le quatrième porte sur l’insuffisance des MAEC ciblant la protection de la biodiversité pour répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4. Le cinquième est tiré de l’insuffisance des aides à l’agriculture biologique pour répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4.
354    La Commission, soutenue par la République française, conteste les arguments des requérantes.
a)      Sur l’effet incitatif de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures et sa contribution aux besoins F.2, F.3 et F.4
355    Les requérantes estiment que les critères d’éligibilité de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures énoncés par le PSPAC français sont insuffisants pour inciter les agriculteurs à faire évoluer leurs pratiques.
356    Dans la mesure où les requérantes réitèrent leur argumentation selon laquelle cette voie d’accès à l’éco-régime est insuffisamment sélective et incitative, il suffit de renvoyer aux points 280 à 283 ci-dessus qui exposent les raisons pour lesquelles cette argumentation doit être rejetée.
357    En tout état de cause, les requérantes ne démontrent pas, à suffisance de droit, en quoi la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée en considérant que la prétendue insuffisance de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures n’était pas pertinente afin d’apprécier la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique F au regard de l’indicateur de résultat R.31.
358    En effet, il ressort du PSPAC français que l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures ne contribue pas directement à l’indicateur de résultat R.31 sur la préservation des habitats et des espèces. À cet égard, conformément à l’article 111, premier alinéa, sous e), du règlement 2021/2115, seules peuvent être liées à un indicateur de résultat donné les interventions qui y apportent une contribution directe et significative. Ainsi, la République française a pu considérer que l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures n’apportait pas une telle contribution à l’indicateur de résultat R.31, qui avait pour but de suivre l’enjeu de la préservation des habitats et des espèces, mais apportait une telle contribution à d’autres indicateurs de résultat, à savoir l’indicateur R.12 sur l’adaptation au changement climatique, l’indicateur R.19 sur l’amélioration et la protection des sols et l’indicateur R.24 sur l’utilisation réduite et durable des pesticides.
359    Partant, il y a lieu de rejeter ce grief comme non fondé.
b)      Sur la capacité du PSPAC français à atteindre la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31 afin de répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
360    Les requérantes estiment que la concurrence entre les différentes voies d’accès à l’éco-régime réduit la probabilité d’atteindre la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31. En effet, les conditions d’admissibilité à l’éco-régime tant par la voie des pratiques que par la voie de la certification environnementale constitueraient des solutions de remplacement moins contraignantes pour les agriculteurs que la voie d’accès à l’éco-régime par les IAE, définie au point 141 ci-dessus.
361    Premièrement, il ressort de la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée que, selon le PSPAC français, la voie d’accès à l’éco-régime par les IAE ne constitue pas la seule intervention permettant d’atteindre l’indicateur de résultat R.31. En effet, l’éco-régime par la voie des pratiques relatives au maintien des prairies permanentes non labourées, le « bonus haies » de l’éco-régime, les interventions 70.10 à 70.23 relatives à des MAEC, les aides à l’agriculture biologique contenues dans les interventions 70.01 à 70.05 et les interventions 71.01 à 71.11 portant sur des indemnités compensatoires de handicap naturel (ICHN) y contribuent également.
362    Deuxièmement, conformément à l’article 111, premier alinéa, sous c), du règlement 2021/2115, la conception de chaque intervention ou des exigences qui lui sont applicables doit garantir une contribution efficace à la réalisation du ou des objectifs spécifiques et de l’objectif transversal. Cependant, ce même article précise que, s’agissant des interventions en matière d’environnement et de climat, il convient également de prendre en compte les exigences en matière de conditionnalité dans la mesure où ces dernières doivent être complémentaires et ne pas se chevaucher avec les interventions en question. À cet égard, en l’espèce, selon la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée, le PSPAC français établit un lien entre l’indicateur de résultat R.31 dans le cadre de l’objectif spécifique F, l’éco-régime par la voie des IAE et les exigences de conditionnalité contenues dans la norme BCAE 8 sur lesquels celui-ci s’appuie.
363    Troisièmement, conformément à l’article 31, paragraphe 8, et à l’article 109, paragraphe 2, sous a), du règlement 2021/2115, la contribution de l’éco-régime doit être analysée en tenant compte de la complémentarité de l’ensemble des interventions et de la cohérence de la stratégie d’intervention avec les éléments mentionnés dans ces articles. Ainsi, il ressort de la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée que, selon le PSPAC français, même si l’éco-régime par la voie des pratiques et par la voie de la certification ne vise pas la réalisation de la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31, ces voies sont cumulables avec le « bonus haies » du même éco-régime qui est lié à cet indicateur.
364    Dès lors, les requérantes ne démontrent pas, à suffisance de droit, en quoi la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée en considérant que les conditions d’admissibilité à l’éco-régime par la voie des IAE permettaient de contribuer effectivement à la réalisation de l’objectif spécifique F et à la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31. En effet, les motifs qu’elles avancent tirés de l’absence de complémentarité entre les différentes voies d’accès à l’éco-régime, notamment celles qui ne sont pas conçues pour contribuer à la réalisation de ladite valeur cible et celle qui l’est, ne sont pas susceptibles de remettre en cause la plausibilité de l’argumentation de la Commission.
365    Il y a lieu de rejeter ce grief comme non fondé.
c)      Sur l’insuffisance du « bonus haies » pour contribuer à la satisfaction des besoins F.2, F.3 et F.4
366    Les requérantes soutiennent que le « bonus haies » n’est pas suffisamment incitatif pour que les agriculteurs plantent des haies et les entretiennent durablement dans la mesure où son montant est loin de couvrir leurs coûts de certification et d’entretien.
367    Les requérantes ne démontrent pas, à suffisance de droit, en quoi la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée en considérant que la compensation des coûts supplémentaires résultant de l’engagement lié au « bonus haies » du PSPAC français produisait un effet incitatif pour les agriculteurs, à savoir rémunérer la présence de haies.
368    En effet, premièrement, selon le PSPAC français, le « bonus haies » de l’éco-régime a pour objet de rémunérer la présence de haies sur la surface agricole des exploitations. Deuxièmement, ainsi que cela est rappelé dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée, en ce qui concerne les exigences réglementaires, d’une part, l’article 31, paragraphe 7, du règlement 2021/2115 laisse aux États membres la possibilité de prévoir que l’aide en faveur d’un éco-régime peut couvrir seulement une partie des coûts supplémentaires supportés et des pertes de revenus résultant des engagements pris dans ce cadre. D’autre part, l’article 82 dudit règlement fixe les exigences minimales en ce qui concerne la méthode de calcul des paiements octroyés conformément aux articles 70 à 72 dudit règlement. Troisièmement, selon le PSPAC français, la contribution à l’objectif spécifique F par le biais de la préservation des particularités topographiques est mesurée grâce à l’indicateur de résultat R.34, auquel contribue non seulement l’éco-régime grâce au « bonus haies » et à la voie des IAE, mais aussi la MAEC pour l’entretien durable des infrastructures agro-écologiques. Il ressort également du PSPAC français que le « bonus haies » de l’éco-régime est complété par des mesures externes audit plan pour accroître la présence des haies.
369    Il y a lieu de rejeter ce grief comme non fondé.
d)      Sur la capacité des MAEC ciblant la protection de la biodiversité à répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
370    Les requérantes considèrent que les MAEC ciblant l’enjeu de protection de la biodiversité, à savoir les interventions 70.10 à 70.23, n’ont qu’un impact marginal et, à tout le moins, insuffisant pour pallier les lacunes des autres interventions censées répondre aux besoins prioritaires F.2, F.3 et F.4.
371    En l’espèce, selon la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée, premièrement, la Commission considère que, s’agissant des MAEC, il ne peut être déduit de la valeur cible d’un indicateur de résultat qu’une série d’interventions n’apporterait qu’une contribution superficielle à l’atteinte d’une valeur cible d’un indicateur de résultat différent. Deuxièmement, selon la décision attaquée, les requérantes n’ont démontré, pour toutes les MAEC prévues par le PSPAC français, ni la faiblesse de leur enveloppe budgétaire ni celle de leur contribution aux valeurs cibles des indicateurs de résultat R.31 et R.34. Troisièmement, selon la Commission, conformément à l’article 109 du règlement 2021/2115, l’évaluation de la contribution effective aux objectifs spécifiques de l’architecture environnementale et climatique du PSPAC français doit être menée de manière globale.
372    Les requérantes se limitent à affirmer avoir démontré l’impact marginal et, à tout le moins insuffisant, des interventions 70.10 à 70.23 sans rapporter d’éléments susceptibles de priver de plausibilité le bien-fondé des motifs de la décision attaquée opposés par la Commission.
373    Dès lors, les requérantes ne démontrent pas, à suffisance de droit, en quoi la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation dans la sous-section 4.4 de l’annexe de la décision attaquée en considérant qu’elles n’avaient pas apporté d’éléments de fait ou d’arguments de droit susceptibles de fonder des doutes plausibles, à savoir substantiels ou sérieux, quant à la compatibilité du PSPAC avec les exigences de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 s’agissant de sa contribution effective à l’objectif spécifique F.
374    Il y a lieu de rejeter ce grief comme non fondé.
e)      Sur l’insuffisance des aides à l’agriculture biologique pour répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
375    Les requérantes affirment que les aides à l’agriculture biologique, à savoir les interventions 70.01 à 70.05, sont insuffisantes pour répondre aux besoins prioritaires F.2, F.3 et F.4, car elles n’incitent pas les agriculteurs à se convertir durablement à l’agriculture biologique.
376    Dans la mesure où les requérantes réitèrent leur argumentation selon laquelle les aides à l’agriculture biologique sont inadéquates pour inciter les agriculteurs à se convertir durablement à ce type d’agriculture, il convient de renvoyer aux points 328 à 330 ci-dessus qui exposent les raisons pour lesquelles cette argumentation doit être rejetée.
377    Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter ce grief comme non fondé et, par voie de conséquence, la troisième branche du quatrième moyen.
378    Par conséquent, le quatrième moyen doit être écarté dans son ensemble.
379    Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que la Commission a commis une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’elle a rejeté comme non fondé le motif de réexamen interne tiré de ce que les conditions de mise en œuvre de la norme BCAE 7 prévues par le PSPAC français et entérinées par la décision d’approbation méconnaissaient les exigences minimales de l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2021/2115, ainsi que de son annexe III.
380    Il y a lieu de déterminer si l’illégalité constatée est susceptible d’entraîner l’annulation totale ou uniquement partielle de la décision attaquée.
381    À cet égard, selon une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que pour autant que les éléments dont l’annulation est demandée sont séparables du reste de l’acte. Il n’est pas satisfait à cette exigence de séparabilité lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci [voir arrêt du 10 mai 2023, Ryanair/Commission (SAS II ; COVID-19), T‑238/21, non publié, EU:T:2023:247, point 84 et jurisprudence citée].
382    De plus, il y a lieu de rappeler que la demande de réexamen interne d’un acte administratif tend à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de l’acte visé (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 38).
383    En l’espèce, il y a lieu de constater que la décision attaquée est structurée en quatre sections afin de répondre à la demande de réexamen interne. La section 1 porte sur la procédure d’approbation du PSPAC, la section 2 est relative à l’« Évaluation de la recevabilité de la demande de réexamen interne », la section 3 porte sur le « Cadre juridique et normatif de la PAC pour l’examen de la décision d’exécution de la Commission adoptée en vertu de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115 » et, la section 4, porte sur l’« Évaluation des motifs justifiant le réexamen interne de la décision d’exécution de la Commission approuvant le plan stratégique de la France pour la PAC ».
384    Ainsi, bien que la décision attaquée réponde aux motifs de réexamen invoqués selon une structure en quatre sections reprenant l’organisation de la demande de réexamen, celle-ci n’en est pas pour autant divisible. En effet, ainsi qu’il ressort notamment des points 103 et 138 ci-dessus, conformément à la logique du contrôle confié à la Commission par les dispositions du règlement 2021/2115 dans le cadre de la procédure d’approbation d’un PSPAC, celle-ci n’a pas effectué une analyse de chaque motif de manière autonome, mais bien un examen d’ensemble du PSPAC français par rapport auxdits motifs de réexamen. Il en découle une interdépendance entre les quatre sections de la décision attaquée. De ce fait, il n’est pas possible de séparer la section de la décision attaquée entachée d’une erreur manifeste d’appréciation de ses autres sections en raison de la logique du contrôle de la Commission ni même d’en tirer des conséquences sur l’issue de la demande de réexamen interne. Par ailleurs, le dispositif de la décision attaquée n’apparaît pas non plus divisible dans la mesure où la Commission conclut au caractère non fondé de la demande de réexamen interne au vu de l’évaluation de l’ensemble des motifs de réexamen présentés.
385    Par conséquent, le recours doit être accueilli et la décision attaquée annulée dans son intégralité.
IV.    Sur les dépens
386    Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant succombé, il convient de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérantes, conformément aux conclusions de ces dernières.
387    Selon l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Dès lors, la République française supportera ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre élargie)
déclare et arrête :
1)      La décision de la Commission européenne, du 5 mai 2023, rejetant la demande de ClientEarth et de Collectif Nourrir tendant au réexamen interne de la décision d’exécution C(2022) 6012 final de la Commission, du 31 août 2022, portant approbation du plan stratégique relevant de la PAC 2023-2027 de la France en vue d’un soutien de l’Union financé par le Fonds européen agricole de garantie et le Fonds européen agricole pour le développement rural, est annulée.
2)      La Commission supportera ses propres dépens ainsi que ceux de ClientEarth et de Collectif Nourrir.
3)      La République française supportera ses propres dépens.
Truchot
Kanninen
Sampol Pucurull
Perišin
Meyer
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 octobre 2025.
Le greffier
Le président
V. Di Bucci
M. van der Woude
Table des matières
I. Antécédents du litige
II. Conclusions des parties
III. En droit
A. Observations générales
B. Sur la recevabilité des moyens
1. Sur la première fin de non-recevoir, tirée du fait que la troisième branche du premier moyen et les deuxième, troisième et quatrième moyens visent la légalité de la décision d’approbation
2. Sur la seconde fin de non-recevoir, tirée du fait que l’argument mentionné au point 46 de la requête ne figurait pas dans la demande de réexamen interne
C. Sur le premier moyen, tiré d’erreurs de droit dans l’interprétation et l’application de l’article 118, paragraphes 3, 4 et 6, du règlement 2021/2115 et d’une erreur manifeste d’appréciation quant au respect des éléments essentiels dudit règlement par le PSPAC français
1. Sur la deuxième branche du premier moyen, tirée d’erreurs de droit quant à l’interprétation des limites des compétences d’exécution de la Commission conférées par l’article 118, paragraphes 4 et 6, du règlement 2021/2115
a) Sur le premier grief, tiré du refus de la Commission d’admettre l’obligation pour un acte d’exécution, tel que la décision d’approbation, de respecter les éléments essentiels de l’acte de base
b) Sur le second grief, tiré du refus de la Commission de considérer les objectifs spécifiques environnementaux et climatiques du règlement 2021/2115 comme des éléments essentiels
2. Sur la première branche du premier moyen, tirée d’erreurs de droit relatives à la nature et à l’étendue du contrôle de la Commission au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
a) Sur le premier grief, tiré de l’erreur de droit en ce qui concerne la nature du contrôle exercé par la Commission sur les propositions de PSPAC au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
1) Sur la nature du contrôle exercé au titre de l’article 118, paragraphes 3 et 4, du règlement 2021/2115
2) Sur l’interprétation de la Commission dans la décision attaquée
b) Sur le second grief, tiré de l’erreur de droit relative à l’étendue du contrôle exercé sur la stratégie d’intervention par la Commission au titre de l’article 118, paragraphe 4, du règlement 2021/2115
3. Sur la troisième branche du premier moyen, tirée du fait que la Commission a entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en concluant que le PSPAC français satisfaisait aux éléments essentiels du règlement 2021/2115
D. Sur le deuxième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES et aux valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif
1. Sur la première branche du deuxième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation relative à l’adéquation de la stratégie d’intervention du PSPAC français en matière d’élevage bovin à l’objectif spécifique D en matière de réduction des émissions de GES
2. Sur la seconde branche du deuxième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation relative à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole
a) Sur le premier grief, tiré du fait que la Commission n’a pas correctement évalué la contribution du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme au regard de son importance
b) Sur le deuxième grief, tiré de l’absence de prise en compte par la Commission de l’ensemble des informations disponibles au stade de l’approbation du PSPAC français
c) Sur le troisième grief, tiré du fait que la stratégie d’intervention du PSPAC français n’est pas susceptible de contribuer de manière cohérente à l’objectif de la SNBC dans le secteur agricole
1) Sur la logique d’examen de la contribution de la stratégie d’intervention d’un PSPAC aux valeurs cibles nationales à long terme
2) Sur les interventions rattachées à l’objectif spécifique D et examinées par la Commission dans la décision attaquée
E. Sur le troisième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique E et aux valeurs cibles nationales à long terme relatives à cet objectif
1. Sur la première branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation quant à la contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique E, en particulier à la protection des ressources en eau
a) Sur le premier grief, tiré du caractère prioritaire de la réduction de l’utilisation des pesticides dans le cadre de la réalisation de l’objectif spécifique E
b) Sur le deuxième grief, tiré de l’inadéquation de la logique d’examen retenue par la Commission pour apprécier la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique E
c) Sur le troisième grief, tiré du non-respect par la norme BCAE 7 mise en œuvre par le PSPAC français de l’article 13 du règlement 2021/2115 ainsi que des exigences minimales fixées par ce règlement
d) Sur le quatrième grief, tiré du non-respect par l’éco-régime mis en œuvre par le PSPAC français des exigences minimales de l’article 31 du règlement 2021/2115
1) Sur l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures
2) Sur l’éco-régime par la voie de la certification
i) Sur la certification HVE
ii) Sur la certification CE2+
e) Sur le cinquième grief, tiré de l’absence de contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français à l’objectif spécifique E
2. Sur la seconde branche du troisième moyen, tirée de l’erreur manifeste d’appréciation s’agissant de la contribution du PSPAC français à la réalisation des valeurs cibles nationales à long terme en matière de protection des ressources en eau
F. Sur le quatrième moyen, tiré d’erreurs manifestes d’appréciation quant à la contribution du PSPAC français à la réalisation de l’objectif spécifique F
1. Sur la première branche, tirée de l’insuffisance de la valeur cible de l’indicateur de résultat R.34
2. Sur la deuxième branche, tirée de l’inadéquation de la logique d’examen retenue par la Commission pour apprécier la contribution de la stratégie d’intervention à l’objectif spécifique F
3. Sur la troisième branche, tirée de l’absence de contribution effective de la stratégie d’intervention du PSPAC français aux besoins F.2, F.3 et F.4
a) Sur l’effet incitatif de l’éco-régime par la voie des pratiques de diversification des cultures et sa contribution aux besoins F.2, F.3 et F.4
b) Sur la capacité du PSPAC français à atteindre la valeur cible de l’indicateur de résultat R.31 afin de répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
c) Sur l’insuffisance du « bonus haies » pour contribuer à la satisfaction des besoins F.2, F.3 et F.4
d) Sur la capacité des MAEC ciblant la protection de la biodiversité à répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
e) Sur l’insuffisance des aides à l’agriculture biologique pour répondre aux besoins F.2, F.3 et F.4
IV. Sur les dépens
*      Langue de procédure : le français.
1      Le présent arrêt fait l’objet d’une publication par extraits.