62022CC0061
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
LAILE MEDINE,
predstavljeni 29. junija 2023 (
1
)
Zadeva C‑61/22
RL
proti
Landeshauptstadt Wiesbaden
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija))
„Predhodno odločanje – Uredba (EU) 2019/1157 – Okrepitev varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije – Člen 3(5) – Obveznost zbiranja prstnih odtisov in njihovega shranjevanja na zelo varnem pomnilniškem mediju – Veljavnost – Pravna podlaga – Člen 21(2) PDEU – Člen 77(3) PDEU – Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Člena 7 in 8 – Spoštovanje zasebnega in družinskega življenja – Varstvo osebnih podatkov – Člen 52(1) – Načelo sorazmernosti – Splošna uredba o varstvu podatkov – Člen 35(10) – Ocena učinka v zvezi z varstvom podatkov“
I. Uvod
1.
Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na veljavnost člena 3(5) Uredbe 2019/1157, (
2
) ki določa obveznost, v skladu s katero morajo vse osebne izkaznice, ki jih na novo izdajo države članice, vsebovati podobo prstnih odtisov imetnika izkaznice, shranjeno na zelo varnem pomnilniškem mediju (
3
). Vložen je bil v okviru spora, ki je med RL in Landeshauptstadt Wiesbaden (deželno glavno mesto Wiesbaden, Nemčija) nastal zaradi upravne odločbe, s katero je to zavrnilo izdajo osebne izkaznice brez podobe prstnega odtisa, shranjene na čipu.
2.
Predložitveno sodišče želi s tem predlogom za sprejetje predhodne odločbe izvedeti, prvič, ali je člen 21(2) PDEU pomenil ustrezno pravno podlago za sprejetje Uredbe 2019/1157; drugič, ali je člen 3(5) navedene uredbe združljiv s členoma 7 in 8 v povezavi s členom 52(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina); in, tretjič, ali je ta uredba v skladu z obveznostjo izvedbe ocene učinka v zvezi z varstvom podatkov, ki izhaja iz člena 35(10) SUVP. (
4
)
3.
Ne glede na razlike med osebnimi izkaznicami in potnimi listi pomeni ta zadeva tematsko razširitev ugotovitev iz sodbe Schwarz. (
5
) Sodišče je v tej sodbi preizkusilo veljavnost člena 1(2) Uredbe št. 2252/2004, (
6
) ki določa obvezno zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov v potnih listih in drugih potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice. (
7
)
II. Pravni okvir
A.
Pravo Evropske unije
1. Uredba 2019/1157
4.
V uvodnih izjavah 1, 2, 3, 4, 5, 15, 17, 18, 21 in 28 Uredbe 2019/1157 je navedeno:
„(1)
V Pogodbi o Evropski uniji (PEU) je izražena trdna odločenost, da se olajša prosto gibanje oseb in hkrati zagotovi varnost narodov Evrope z vzpostavitvijo območja svobode, varnosti in pravice v skladu z določbami PEU in Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU).
(2)
Državljanstvo Unije vsakemu državljanu Unije daje pravico do prostega gibanja ob upoštevanju določenih omejitev in pogojev. To pravico uveljavlja [Direktiva 2004/38][ (
8
)]. Svobodo gibanja in prebivanja določa tudi člen 45 [Listine]. Prosto gibanje pomeni pravico do vstopa v države članice in izstopa iz njih z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom.
(3)
V skladu z [Direktivo 2004/38] države članice svojim državljanom izdajajo osebne izkaznice ali potne liste in obnovijo njihovo veljavnost v skladu z nacionalno zakonodajo. […]
(4)
V [Direktivi 2004/38] je določeno, da lahko države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene z navedeno direktivo, v primeru zlorabe pravic ali prevare. Kot značilna primera prevare iz navedene direktive sta bila opredeljena ponarejanje dokumentov in lažno predstavljanje pomembnih dejstev v zvezi s pogoji za pravico do prebivanja.
(5)
Varnostne ravni nacionalnih osebnih izkaznic, ki jih izdajajo države članice, in dovoljenj za prebivanje za državljane Unije, ki prebivajo v drugi državi članici, ter njihove družinske člane se močno razlikujejo. Te razlike povečujejo tveganje ponarejanja in zlorabe dokumentov, in državljanom povzročajo tudi praktične težave, ko želijo uresničevati pravico do prostega gibanja. […]
[…]
(15)
[…] Izboljšane osebne izkaznice bi morale zagotoviti lažje ugotavljanje istovetnosti in prispevati k boljšemu dostopu do storitev.
[…]
(17)
Varnostne značilnosti so potrebne za preverjanje, ali je dokument verodostojen in za ugotavljanje identitete osebe. Vzpostavitev minimalnih varnostnih standardov in vključitev biometričnih podatkov v osebne izkaznice […] sta pomembna koraka k večji varnosti njihove uporabe v Uniji. Vključitev takšnih biometričnih identifikatorjev bi morala omogočiti državljanom Unije, da v celoti izkoristijo svojo pravico do prostega gibanja.
(18)
Shranjevanje podobe obraza in dveh prstnih odtisov (v nadaljnjem besedilu: biometrični podatki) na osebnih izkaznicah in dovoljenjih za prebivanje, kot je že določeno za biometrične potne liste in dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav, je primerna kombinacija za zanesljivo ugotavljanje istovetnosti in potrjevanja verodostojnosti z manjšim tveganjem goljufij, da bi povečali varnost osebnih izkaznic in dovoljenj za prebivanje.
[…]
(21)
Ta uredba ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje zbirk podatkov na nacionalni ravni za shranjevanje biometričnih podatkov v državah članicah, kar je vprašanje nacionalnega prava, ki mora biti skladno s pravom Unije na področju varstva podatkov. Ta uredba tudi ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje centralizirane zbirke podatkov na ravni Unije.
[…]
(28)
Uvedba minimalnih varnostnih standardov in standardov glede oblike osebnih izkaznic bi morala državam članicam omogočiti zanašanje na verodostojnost teh dokumentov, kadar državljani Unije uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja. Uvedba strožjih varnostnih standardov bi morala javnim organom in zasebnim subjektom zagotoviti ustrezna jamstva, da bi se lahko zanesli na pristnost osebnih izkaznic, ko jih državljani Unije uporabljajo za namene ugotavljanja identitete.“
5.
Člen 1 Uredbe 2019/1157, naslovljen „Predmet urejanja“, določa:
„Ta uredba krepi varnostne standarde, ki se uporabljajo za osebne izkaznice, ki jih države članice izdajo svojim državljanom, […] ki uresničujejo pravico do prostega gibanja.“
6.
Člen 3 Uredbe 2019/1157, naslovljen „Varnostni standardi/oblika/specifikacije“, določa:
„1.   Osebne izkaznice, ki jih izdajo države članice, se izdelajo v formatu ID-1 in vsebujejo strojno berljivo polje. Takšne osebne izkaznice temeljijo na specifikacijah in minimalnih varnostnih standardih iz dokumenta ICAO 9303 ter izpolnjujejo zahteve iz točk (c), (d), (f) in (g) Priloge k Uredbi (ES) št. 1030/2002, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2017/1954.
[…]
5.   Osebne izkaznice vključujejo zelo varen pomnilniški medij, ki vsebuje podobo obraza imetnika izkaznice in dva prstna odtisa v interoperabilnih digitalnih oblikah. Države članice za zapis biometričnih identifikatorjev uporabljajo tehnične specifikacije, kakor so določene v Izvedbenem sklepu Komisije C(2018)7767 [ (
9
)].
6.   Pomnilniški medij ima zadostno zmogljivost in zmožnost za zagotavljanje integritete, avtentičnosti in zaupnosti podatkov. Shranjeni podatki so brezstično dostopni in zavarovani, kakor je določeno v Izvedbenem sklepu C(2018)7767. Države članice si med seboj izmenjajo informacije, ki so potrebne za avtentikacijo pomnilniškega medija ter za dostop do biometričnih podatkov iz odstavka 5 in njihovo preverjanje.
7.   Otroci, mlajši od 12 let, so lahko izvzeti iz obveznosti odvzema prstnih odtisov.
Otroci, mlajši od 6 let, so izvzeti iz obveznosti odvzema prstnih odtisov.
Osebe, pri katerih je odvzem prstnih odtisov fizično nemogoč, so izvzete iz obveznosti odvzema prstnih odtisov.
[…]“.
7.
Člen 10 Uredbe 2019/1157, naslovljen „Zbiranje biometričnih identifikatorjev“, določa:
„1.   Biometrične identifikatorje zbira le usposobljeno in ustrezno pooblaščeno osebje, ki ga imenujejo organi, pristojni za izdajanje osebnih izkaznic ali dovoljenj za prebivanje, za namen njihove vključitve v zelo varen pomnilniški medij iz člena 3(5) za osebne izkaznice […]
Da se zagotovi skladnost biometričnih identifikatorjev z identiteto vlagatelja, se vlagatelj tekom postopka izdaje za posamezno vlogo vsaj enkrat osebno zglasi.
2.   Države članice zagotovijo, da so vzpostavljeni ustrezni in učinkoviti postopki za zbiranje biometričnih identifikatorjev, ki so skladni s pravicami in načeli iz Listine, Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter Konvencije Združenih narodov o otrokovih pravicah.
[…]
3.   Kadar se biometrični identifikatorji ne zahtevajo za namen obdelave v skladu s pravom Unije in nacionalnim pravom, se za namene personalizacije osebnih izkaznic ali dokumentov za prebivanje shranjujejo zelo varno in le do prevzema dokumenta, vsekakor pa največ 90 dni od datuma izdaje dokumenta. Biometrični identifikatorji se po preteku tega obdobja takoj izbrišejo ali uničijo.“
8.
Člen 11 Uredbe 2019/1157, naslovljen „Varstvo osebnih podatkov in odgovornost“, določa:
„1.   Brez poseganja v [SUVP] države članice zagotovijo varnost, integriteto, avtentičnost in zaupnost podatkov, ki so bili zbrani in shranjeni za namen te uredbe.
2.   Za namen te uredbe se organi, pristojni za izdajo osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje, štejejo za upravljavca iz člena 4(7) [SUVP] in so odgovorni za obdelavo osebnih podatkov.
3.   Države članice zagotovijo, da lahko nadzorni organi v celoti izvršujejo svoje naloge iz [SUVP], vključno s tem, da imajo dostop do vseh osebnih podatkov in potrebnih informacij ter do vseh prostorov ali opreme pristojnih organov za obdelavo podatkov.
[…]
5.   Informacije v strojno berljivi obliki se v osebno izkaznico […] vključijo samo v skladu s to uredbo in nacionalnim pravom države članice izdajateljice.
6.   Biometrične podatke, shranjene v pomnilniškem mediju osebnih izkaznic in dokumentov za prebivanje, uporablja samo ustrezno pooblaščeno osebje pristojnih nacionalnih organov in agencij Unije v skladu s pravom Unije in nacionalnim pravom, in sicer za preverjanje:
(a)
pristnost[i] osebne izkaznice ali dokumenta za prebivanje;
(b)
identitete imetnika s pomočjo neposredno dostopnih primerljivih značilnosti, kadar zakon zahteva predložitev osebne izkaznice ali dokumenta za prebivanje.
[…]“.
2. SUVP
9.
Člen 6 SUVP, naslovljen „Zakonitost obdelave“, določa:
„1.   Obdelava je zakonita le in kolikor je izpolnjen vsaj eden od naslednjih pogojev:
[…]
(c)
obdelava je potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca;
(d)
obdelava je potrebna za zaščito življenjskih interesov posameznika, na katerega se nanašajo osebni podatki, ali druge fizične osebe;
(e)
obdelava je potrebna za opravljanje naloge v javnem interesu ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu;
[…]“.
10.
Člen 35 SUVP, naslovljen „Ocena učinka v zvezi z varstvom podatkov“, določa:
„1.   Kadar je možno, da bi lahko vrsta obdelave, zlasti z uporabo novih tehnologij, ob upoštevanju narave, obsega, okoliščin in namenov obdelave povzročila veliko tveganje za pravice in svoboščine posameznikov, upravljavec pred obdelavo opravi oceno učinka predvidenih dejanj obdelave na varstvo osebnih podatkov. V eni oceni je lahko obravnavan niz podobnih dejanj obdelave, ki predstavljajo podobna velika tveganja.
[…]
10.   Kadar je pravna podlaga za obdelavo v skladu s točko (c) ali (e) člena 6(1) pravo Unije ali pravo države članice, ki velja za upravljavca, to pravo ureja zadevno posebno dejanje obdelave ali niz zadevnih dejanj obdelave, in je bila ocena učinka v zvezi z varstvom podatkov že izvedena v okviru splošne ocene učinkov med sprejemanjem te pravne podlage, se odstavki 1 do 7 ne uporabljajo, razen če države članice menijo, da je treba tako oceno opraviti pred dejavnostmi obdelave.“
3. Direktiva 2004/38
11.
Člen 4 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do izstopa“, določa:
„1.   Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, imajo vsi državljani Unije z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom in njihovi družinski člani, ki niso državljani države članice in ki imajo veljavni potni list, pravico, da zapustijo ozemlje države članice zaradi potovanja v drugo državo članico.
[…]“.
12.
Člen 5 Direktive 2004/38, naslovljen „Pravica do vstopa“, določa:
„1.   Brez vpliva na določbe o potnih listinah, ki se uporabljajo pri nadzorih državne meje, države članice dovolijo državljanom Unije vstop na njihovo ozemlje z veljavno osebno izkaznico ali potnim listom ter dovolijo družinskim članom, ki niso državljani države članice, vstop na njihovo ozemlje z veljavnim potnim listom.
[…]“.
B.
Nacionalno pravo
13.
Obveznost iz člena 3(5) Uredbe 2019/1157 je bila v nemško pravo prenesena z Gesetz über Personalausweise und den elektronischen Identitätsnachweis (zakon o osebnih izkaznicah in elektronskem dokazovanju identitete). (
10
)
14.
Člen 1(1) PAuswG, naslovljen „Obveznost identifikacije; pravica do identifikacije“, določa:
„Nemci, kakor so opredeljeni v členu 116(1) Grundgesetz (ustava), morajo imeti veljavno osebno izkaznico, ko dopolnijo 16 let in zanje velja splošna obveznost prijave prebivališča ali, če so iz te obveznosti izvzeti, če pretežno prebivajo v Nemčiji. Na zahtevo organa, ki je pooblaščen za preverjanje istovetnosti, morajo predložiti osebno izkaznico. Od imetnikov osebne izkaznice se ne sme zahtevati, da svojo osebno izkaznico izročijo ali kako drugače predajo v posest drugim osebam. To ne velja za organe, ki so pooblaščeni za preverjanje istovetnosti, ali za primere odvzema ali zasega osebne izkaznice.“
15.
Člen 5(9) PAuswG, naslovljen „Izdaja osebne izkaznice“, določa:
„Prstna odtisa prosilca, ki ju je treba v skladu z [Uredbo 2019/1157] shraniti na elektronski pomnilniški medij, se shranita v obliki ploskega odtisa kazalca leve in desne roke na elektronski pomnilniški medij osebne izkaznice, ki omogoča obdelavo teh podatkov. Če kazalec manjka, če kakovost prstnega odtisa ni zadostna ali če je konica prsta poškodovana, se namesto prstnega odtisa kazalca shrani ploski prstni odtis palca, sredinca ali prstanca. Prstni odtisi se ne shranijo, če odvzem prstnih odtisov iz zdravstvenih razlogov, ki niso začasni, ni mogoč.“
III. Dejansko stanje v sporu o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
16.
RL je novembra 2021 pri deželnem glavnem mestu Wiesbaden vložil vlogo za izdajo nove osebne izkaznice, ker naj čip na njegovi stari osebni izkaznici ne bi deloval. RL je v vlogi izrecno zahteval, naj se mu osebna izkaznica izda, ne da bi se na čip te izkaznice vključila podoba prstnih odtisov.
17.
Deželno glavno mesto je vlogo RL zavrnilo z obrazložitvijo, prvič, da je osebna izkaznica v skladu z nemškim pravom še naprej veljavna, čeprav njen čip ne deluje. Ker naj bi RL že imel veljaven osebni dokument, naj ne bi imel pravice do pridobitve nove osebne izkaznice. Drugič, deželno glavno mesto Wiesbaden je menilo, da osebne izkaznice brez podobe prstnih odtisov imetnika v nobenem primeru ni mogoče izdati, saj je treba v skladu s členom 5(9) PAuswG od 2. avgusta 2021 dalje na čip novih osebnih izkaznic obvezno shraniti podobo prstnih odtisov.
18.
RL je pri Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija), ki je predložitveno sodišče v tej zadevi, vložil tožbo, s katero je predlagal, naj se pristojnemu organu odredi izdaja nove osebne izkaznice, na kateri ne bo shranjena podoba prstnih odtisov.
19.
Predložitveno sodišče dvomi o veljavnosti člena 3(5) Uredbe 2019/1157, na katerem temelji člen 5(9) PAuswG, posledično pa tudi obvezno zbiranje prstnih odtisov in njihovo shranjevanje na nemških osebnih izkaznicah. Predložitveno sodišče v zvezi s tem opozarja, da morajo osebne izkaznice, ki jih izdajo države članice, v skladu s členom 3(5) Uredbe 2019/1157 vključevati zelo varen pomnilniški medij, ki vsebuje podobo obraza imetnika izkaznice in dva prstna odtisa v interoperabilnih digitalnih oblikah.
20.
Natančneje, predložitveno sodišče navaja tri razloge za neveljavnost člena 3(5) Uredbe 2019/1157.
21.
Prvič, predložitveno sodišče se sprašuje, ali bi bilo treba Uredbo 2019/1157 sprejeti na podlagi člena 77(3) PDEU, ki predpisuje uporabo posebnega zakonodajnega postopka, v katerem Svet odloča s soglasjem, ne pa na podlagi člena 21(2) PDEU, v katerem je predpisan redni zakonodajni postopek, ki temelji na soodločanju Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije. Predložitveno sodišče poudarja, da je Sodišče v sodbi v zadevi Schwarz menilo, da je člen 62(2)(a) PES, to je določba, ki je predhodnica člena 77(3) PDEU, pomenil ustrezno pravno podlago za sprejetje Uredbe št. 2252/2004, ki določa obvezno zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov državljanov Unije v potnih listih. Zato se sprašuje, ali ne bi bilo treba iste pravne podlage uporabiti tudi za sprejetje Uredbe 2019/1157.
22.
Drugič, predložitveno sodišče dvomi o združljivosti člena 3(5) Uredbe 2019/1157 s členoma 7 in 8 Listine. Ugotavlja namreč, da obvezno zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov na osebnih izkaznicah glede na sodbo v zadevi Schwarz pomeni omejevanje pravic, priznanih s tema določbama. Predložitveno sodišče poleg tega meni, da tako omejevanje ne izpolnjuje pogojev iz člena 8(2) in člena 52(1) Listine in zato ne more biti upravičeno. Natančneje, predložitveno sodišče se sprašuje, ali se s členom 3(5) Uredbe 2019/1157 uresničuje zakonit interes in ali je mogoče šteti, da je obveznost, ki izhaja iz te določbe, primerna, potrebna in sorazmerna.
23.
Tretjič, predložitveno sodišče izraža pomisleke glede obveznosti izvedbe ocene učinka v zvezi z varstvom podatkov, ki izhaja iz člena 35(10) SUVP. Natančneje, predložitveno sodišče, ki se sklicuje na mnenje, ki ga je v zvezi s predlogom uredbe podal evropski nadzornik za varstvo podatkov, (
11
) ugotavlja, da se ta določba nanaša na obdelavo prstnih odtisov, ki jo predpisuje Uredba 2019/1157. Vendar poudarja, da zakonodajalec Unije take ocene ob sprejetju te uredbe ni izvedel.
24.
V teh okoliščinah je Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je obveznost vključitve in shranjevanja prstnih odtisov v osebne izkaznice v skladu s členom 3(5) Uredbe (EU) 2019/1157 v nasprotju z nadrejenim pravom Unije, zlasti
(a) členom 77(3) PDEU,
(b) členoma 7 in 8 Listine ter
(c) členom 35(10) [SUVP]
in je zato iz enega od teh razlogov neveljavna?“
25.
Predlog za sprejetje predhodne odločbe je bil v sodnem tajništvu Sodišča vložen 1. februarja 2022. Pisna stališča so predložili nemška, španska in poljska vlada, Parlament, Svet, Evropska komisija in tožeča stranka v postopku v glavni stvari. Obravnava je potekala 14. marca 2023.
IV. Presoja
26.
Predložitveno sodišče želi z vprašanjem za predhodno odločanje preveriti, ali je Uredba 2019/1157 veljavna z vidika prava Unije. Natančneje, predložitveno sodišče sprašuje:
–
prvič, ali je člen 21(2) PDEU pomenil ustrezno pravno podlago za sprejetje Uredbe 2019/1157 in zlasti člena 3(5) te uredbe v skladu z rednim zakonodajnim postopkom, na katerega je napoteno v tem členu;
–
drugič, ali je člen 3(5) Uredbe 2019/1157 združljiv s členoma 7 in 8 Listine v povezavi s členom 52(1) Listine, in
–
tretjič, ali je člen 3(5) Uredbe 2019/1157 skladen z obveznostjo izvedbe ocene učinka v zvezi z varstvom podatkov, ki izhaja iz člena 35(10) SUVP.
27.
V nadaljevanju bom zaporedoma preučila vsakega od teh razlogov za neveljavnost.
A.
Pravna podlaga za sprejetje Uredbe 2019/1157
28.
Prvi razlog za neveljavnost se nanaša na pravno podlago za sprejetje Uredbe 2019/1157. Predložitveno sodišče se v bistvu sprašuje, ali bi morala biti ta uredba sprejeta na podlagi člena 77(3) PDEU, in ne na podlagi člena 21(2) te pogodbe. Poleg formalnega vidika, ki se nanaša na izbiro ustrezne pravne podlage za sprejetje Uredbe 2019/1157, gre pri tem vprašanju tudi za različna zakonodajna postopka, ki sta predvidena v navedenih določbah.
29.
Člen 21 PDEU je umeščen v drugi del PDEU, ki se nanaša na „[n]ediskriminacij[o] in državljanstvo Unije“. Ta člen v odstavku 1 določa, da ima vsak državljan Unije pravico prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ob upoštevanju omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev. Člen 21(2) PDEU pa določa možnost, da Unija sprejme določbe za lažje uresničevanje te pravice, če se izkaže, da je za doseganje navedenega cilja potrebno ukrepanje, Pogodbi pa ne predvidevata potrebnih pooblastil. V tem primeru se uporablja redni zakonodajni postopek, ki temelji na soodločanju Parlamenta in Sveta.
30.
Člen 77(3) PDEU, ki se nanaša na „[p]olitiko[o] glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“, pa spada pod naslov V tretjega dela te pogodbe, ki ureja „[o]bmočje svobode, varnosti in pravice“. Ta člen določa, da lahko Svet, če je za lažje uresničevanje pravice iz člena 20(2)(a) PDEU – to je pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic – potrebno ukrepanje Unije, med drugim sprejme določbe o potnih listinah in osebnih izkaznicah. Uporaba člena 77(3) PDEU je glede na besedilo tega člena ravno tako odvisna od neobstoja potrebnih pooblastil, predvidenih v Pogodbah. V tem primeru se uporablja poseben zakonodajni postopek, v katerem Svet odloča s soglasjem po posvetovanju s Parlamentom.
31.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča mora izbira pravne podlage akta Unije temeljiti na objektivnih elementih, ki so lahko predmet sodnega nadzora, med katerimi sta zlasti namen in vsebina tega akta. (
12
) Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je pri določanju ustrezne pravne podlage akta Unije mogoče upoštevati pravni okvir, v katerega je umeščena nova ureditev, zlasti zato, ker lahko tak okvir pojasni namen navedene ureditve. (
13
)
32.
V zvezi z obravnavano zadevo naj že na samem začetku poudarim, da okoliščina, da se je v sodbi v zadevi Schwarz štelo, da je člen 77(3) PDEU pomenil ustrezno pravno podlago za sprejetje Uredbe št. 2252/2004, ki je določala obvezno zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov državljanov Unije v potnih listih, (
14
) sama po sebi v nasprotju z mnenjem predložitvenega sodišča ni odločilna za ugotavljanje, ali je člen 21(2) PDEU pravilna podlaga za sprejetje Uredbe 2019/1157. Sodišče namreč v skladu z navedeno sodno prakso dosledno odloča, da je treba zaradi določitve pravilne pravne podlage obravnavanega akta upoštevati njegov cilj in vsebino, ne pa pravne podlage drugih aktov Unije, ki imajo podobne značilnosti. (
15
)
33.
Glede, prvič, cilja Uredbe 2019/1157, ugotavljam, da člen 1, naslovljen „Predmet urejanja“, določa, da ta uredba krepi varnostne standarde, ki se med drugim uporabljajo za osebne izkaznice, ki jih države članice izdajo svojim državljanom, ki uresničujejo pravico do prostega gibanja. S to določbo je v normativnem smislu konkretizirano besedilo uvodnih izjav od 1 do 5 te uredbe, ki s sklicevanjem na Pogodbo o Evropski uniji, Pogodbo o delovanju Evropske unije, člen 45 Listine in Direktivo 2004/38 nakazujejo na cilj lažjega uresničevanja pravice državljanov Unije do prostega gibanja v varnem okolju. (
16
)
34.
Natančneje, v uvodni izjavi 4 Uredbe 2019/1157 je navedeno, da sta bila ponarejanje dokumentov in lažno predstavljanje pomembnih dejstev v zvezi s pogoji za pravico do prebivanja opredeljena kot značilna primera prevare, povezane s prostim gibanjem. Poleg tega je v uvodni izjavi 5 Uredbe 2019/1157 navedeno, da so ponarejanje in zlorabe dokumentov posledica znatnih razlik med varnostnimi ravnmi nacionalnih osebnih izkaznic, ki jih izdajajo države članice. Te razlike v skladu s to uvodno izjavo povečujejo tveganje ponarejanja in zlorabe dokumentov ter državljanom povzročajo praktične težave, ko želijo uresničevati pravico do prostega gibanja. Nazadnje, v uvodni izjavi 28 Uredbe 2019/1157 je navedeno, da bi morala uvedba strožjih varnostnih standardov javnim organom in zasebnim subjektom zagotoviti ustrezna jamstva, da bi se lahko zanesli na pristnost osebnih izkaznic, ko jih uporabljajo državljani Unije za namene identifikacije.
35.
Glede, drugič, vsebine Uredbe 2019/1157, pa je treba ugotoviti, da sta obvezno zbiranje in shranjevanje podobe prstnih odtisov, kot sta določeni v tej uredbi, ki je predmet obravnavane zadeve, del širšega nabora ukrepov, ki se uporabljajo v zvezi z na novo izdanimi nacionalnimi osebnimi izkaznicami in so večinoma navedeni v členu 3 te uredbe, naslovljenem „Varnostni standardi/oblika/specifikacije“.
36.
Če se ta člen razlaga v povezavi z uvodno izjavo 17 Uredbe 2019/1157, je očitno, da so ti ukrepi namenjeni zagotavljanju varnosti, ki je potrebna za preverjanje, ali je dokument verodostojen, in za ugotavljanje identitete osebe. (
17
) V uvodni izjavi 18 Uredbe 2019/1157 je v zvezi s tem še pojasnjeno, da je shranjevanje biometričnih podatkov na osebnih izkaznicah, in sicer podobe obraza in podobe dveh prstnih odtisov, primerna kombinacija za zanesljivo ugotavljanje istovetnosti in potrjevanje verodostojnosti z manjšim tveganjem goljufij, da bi se tako povečala varnost osebnih izkaznic.
37.
Iz navedenega izhaja, da se cilj, ki sta ga Parlament in Svet želela doseči z Uredbo 2019/1157, v bistvu nanaša na olajšanje uveljavljanja pravice državljanov Unije do potovanja in prebivanja v kateri koli državi članici z osebno izkaznico in do uporabe te izkaznice kot verodostojnega in zanesljivega dokaza o identiteti. To so tudi izrazi, ki jih je Komisija uporabila v svojem predlogu uredbe, (
18
) v katerem je, enako kot v Uredbi 2019/1157, izpostavljena potreba po zmanjšanju tveganja ponarejanja in zlorabe dokumentov, da bi se tako povečalo sprejemanje osebnih izkaznicah v državah članicah, ki jih niso izdale (
19
). Ta cilj naj bi se glede na določbe, ki jih vsebuje Uredba 2019/1157, dosegel tako, da bi se v osebne izkaznice vključile skupne varnostne značilnosti, ki so v tej uredbi razdeljene v skupino (i) minimalnih varnostnih standardov in standardov glede oblike ter skupino (ii) strožjih varnostnih standardov. (
20
) Zadnjenavedena skupina vključuje obvezno zbiranje prstnih odtisov in shranjevanje njihove podobe na zelo varnem pomnilniškem mediju.
38.
Ostaja torej vprašanje, ali je zakonodajalec Unije glede na namen in vsebino Uredbe 2019/1157, kot sem ju pravkar predstavila, pravilno štel, da člen 21(2) PDEU pomeni ustrezno pravno podlago za sprejetje te uredbe. Sodišče bi moralo pri iskanju odgovora na to vprašanje upoštevati besedilo te določbe, ki sem ga obravnavala v točki 29 teh sklepnih predlogov, in na podlagi tega preučiti, prvič, ali je mogoče šteti, da je bila Uredba 2019/1157 pravilno sprejeta zaradi olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic; drugič, ali je bilo za doseganje tega cilja potrebno ukrepanje Unije; in tretjič, ali Pogodbi ne predvidevata potrebnih pooblastil.
1. Olajšanje uresničevanja pravice do prostega gibanja
39.
Prvič, v zvezi z vprašanjem, ali je bila Uredba 2019/1157 pravilno sprejeta z namenom olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja, je treba opozoriti, da imajo vsi državljani Unije v skladu s členom 4 Direktive 2004/38 pravico, da zaradi potovanja v drugo državo članico zapustijo ozemlje države članice („pravica do izstopa“). Podobno morajo države članice v skladu s členom 5 navedene direktive državljanom Unije dovoliti vstop na njihovo ozemlje („pravica do vstopa“). Iz Direktive 2004/38 je torej razvidno – kar je ponovno navedeno tudi v uvodni izjavi 2 Uredbe 2019/1157 – da zadevni pravici pomenita srčiko pravice do prostega gibanja in sta kot taki eden od temeljev državljanstva Unije.
40.
Vendar je uresničevanje pravice do izstopa in pravice do vstopa v skladu z navedenima določbama pogojeno z obveznostjo predložitve veljavne osebne izkaznice ali potnega lista. Kot je Sodišče navedlo v sodni praksi, je namen te obveznosti poenostaviti reševanje težav, povezanih z dokazovanjem pravice do prebivanja, tako za državljane Unije kot za nacionalne organe. (
21
) Zato je zaupanje držav članic v sprejemanje državljanov Unije na svoje ozemlje, nenazadnje pa tudi uresničevanje pravice teh državljanov do prostega gibanja, odvisno od zanesljivosti njihovih osebnih izkaznic ali potnih listov z vidika verodostojnosti teh listin in identifikacije njihovih imetnikov. (
22
) To velja še toliko bolj, kot izhaja iz uvodne izjave 4 Uredbe 2019/1157, ker Direktiva 2004/38 državam članicam omogoča, da v primeru prevare sprejmejo ukrepe za zavrnitev, prenehanje ali preklic katere koli pravice, dodeljene z navedeno direktivo. (
23
)
41.
Dalje, upoštevati je treba, da uresničevanje pravice do prostega gibanja ni omejeno na mejno kontrolo (
24
) ali prijavo pri upravnem organu, kot primarno trdi tožeča stranka. Pravica do prostega gibanja in prebivanja državljanom Unije omogoča, da se vključijo v vsakdanje življenje drugih prebivalcev države članice gostiteljice. Nacionalne osebne izkaznice imajo torej zanje enake funkcije, kot jih zagotavljajo prebivalcem države članice gostiteljice, kar pomeni, da je polno uveljavljanje pravice do prostega gibanja mogoče le na podlagi zanesljivega in verodostojnega dokaza o istovetnosti, ki je izdan v skladu s skupnimi varnostnimi standardi in oblikami. Zaradi neobstoja takih skupnih standardov in oblik ter pomanjkanja enotnosti nacionalnih osebnih izkaznic, ki se trenutno uporabljajo v Evropski uniji, kar bom obravnavala v nadaljevanju, (
25
) lahko lažje pride do ovir in težav, kar je tudi glavni pomislek, izražen v uvodni izjavi 5 Uredbe 2019/1157.
42.
S tega vidika je zgovorna uporaba nacionalnih osebnih izkaznic za dostop do storitev, ki jih v državi članici gostiteljici zagotavljajo javni ali zasebni subjekti, zlasti kadar se osebni dokument v skladu z nacionalnim pravom zahteva zaradi ugotavljanja istovetnosti. Tako je na primer pri dostopanju do javnih storitev, kot je zdravstveno varstvo, poslovanje z bankami, letalskimi družbami, prireditvami, hoteli in drugimi nastanitvenimi objekti itd. Poleg tega je uporaba nacionalnih osebnih izkaznic bistvenega pomena za uveljavljanje pravic, ki so tesno povezane s pravico do prostega gibanja in prebivanja, kakršni sta pravica voliti in biti izvoljen na evropskih in občinskih volitvah. (
26
)
43.
V tem okviru bi glede na cilj in vsebino Uredbe 2019/1157 težko trdila, da ta uredba nima nobene zveze s ciljem olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja. Ravno nasprotno, poenotenje oblike nacionalnih osebnih izkaznic in izboljšanje njihove zanesljivosti z uvedbo varnostnih standardov, vključno s tistimi, ki so bili uvedeni s členom 3(5) Uredbe 2019/1157, neposredno vplivata na uresničevanje te pravice, saj dajejo tem izkaznicam večjo verodostojnost – tako s tehničnega vidika kot tudi z vidika njihovega dojemanja v javnosti, kot pravilno poudarja Komisija – kar posledično pomeni, da jih lahko organi držav članic in ponudniki storitev lažje sprejmejo. (
27
) To pa nenazadnje privede tudi do zmanjšanja nevšečnosti, stroškov in upravnih ovir za mobilne državljane Unije.
44.
Naj na kratko dodam, da so potni listi, za katere v skladu z Uredbo št. 2252/2004 že velja obvezno zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov, sicer listine, ki jih državljani Unije lahko uporabljajo za uresničevanje pravice do prostega gibanja, vendar to ne pomeni, da nacionalne osebne izkaznice v skladu z Direktivo 2004/38 ne morejo izpolnjevati enake funkcije (
28
) in da zakonodajalcu Unije v zvezi s temi izkaznicami ni treba določiti bolj usklajenih formatov in strožjih varnostnih standardov, da bi tako postale zanesljivejše in da bi jih bilo posledično lažje sprejemati.
45.
Menim torej, da je prvi pogoj iz člena 21(2) PDEU, to je zahteva, da je bila Uredba 2019/1157 pravilno sprejeta zaradi olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, izpolnjen.
2. Potreba po ukrepanju Unije
46.
Drugič, v zvezi z vprašanjem, ali je bilo za doseganje cilja olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja potrebno ukrepanje Evropske unije, moram poudariti, da gre za element, ki ga predložitveno sodišče ni posebej izpostavilo oziroma ki ga tožeča stranka v postopku v glavni stvari ni prerekala. V vsakem primeru pa bi želela Sodišče opozoriti na oceno učinka, ki jo je opravila Komisija in je priložena predlogu uredbe te institucije. (
29
)
47.
Komisija v tej oceni pojasnjuje, da so državljani Unije vse bolj mobilni – tako znotraj kot tudi zunaj Evropske unije – kar je nedvomno eden od pomembnih dosežkov evropskega povezovanja. (
30
) Komisija v zvezi s tem poudarja, da so bili z Direktivo 2004/38 sicer določeni pogoji za uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja, vendar ta direktiva ne ureja oblike in varnostnih standardov nacionalnih osebnih izkaznic, zaradi česar je v Evropski uniji trenutno v obtoku več kot 250 veljavnih različic teh izkaznic. (
31
) V tem okviru je bilo v oceni učinka Komisije ugotovljeno, da uresničevanje pravice do prostega pretoka ovira več dejavnikov, kot so nezadostna raven sprejemanja nacionalnih osebnih izkaznic v državah članicah, vse pogostejše zlorabe dokumentov in neobstoj možnosti preverjanja verodostojnosti teh izkaznic ter zapletenost postopkov za izdajo in upravljanje osebnih izkaznic. (
32
) Komisija v tej oceni učinka ugotavlja, da so potrebe po uporabi nacionalnih osebnih izkaznic vse večje, vendar da znatne težave, ki ovirajo uresničevanje pravic do prostega gibanja, ne bodo odpravljene oziroma se bodo še povečevale, če ne bodo sprejeti primerni ukrepi. (
33
)
48.
Menim, da je iz obravnavanih vidikov, ki so v oceni učinka Komisije podrobneje pojasnjeni, jasno razvidno, da državljani Unije pravice do prostega gibanja uresničujejo vse pogosteje, kar je splošno znano dejstvo. Obenem pa je mogoče iz teh vidikov razbrati tudi trenutne težave in tveganja, ki se pri uresničevanju teh pravic pojavljajo zaradi neenotnosti oblik in varnostnih značilnosti nacionalnih osebnih izkaznic. Glede na široko polje proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, kadar mora opraviti zapleteno presojo, (
34
) ne bi smelo biti nobenega dvoma glede tega, da Parlament in Svet nista storila napake, ko sta predvidela, da je ukrepanje Evropske unije potrebno za dosego cilja olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja.
49.
Zato menim, da je izpolnjen tudi drugi pogoj iz člena 21(2) PDEU.
3. Potrebna pooblastila
50.
Tretjič, sprejetje akta Unije na podlagi člena 21(2) PDEU je pogojeno s tem, da „Pogodbi […] ne predvidevata potrebnih pooblastil“. Predložitveno sodišče v predložitveni odločbi zavzema stališče, da je člen 77(3) PDEU bolj specifična pravna podlaga za uvedbo novih varnostnih značilnosti v nacionalne osebne izkaznice držav članic. Zato meni, da bi morala biti pravna podlaga za sprejetje Uredbe 2019/1157 člen 77(3) PDEU in ne člen 21(2) PDEU.
51.
Najprej naj spomnim, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso uporaba dvojne pravne podlage izključena, če postopka, določena za eno in drugo od teh podlag, nista združljiva. (
35
) V obravnavani zadevi se zakonodajna postopka, ki sta predvidena v členu 21(2) PDEU na eni in členu 77(3) PDEU na drugi strani, medsebojno izključujeta, kar pomeni, da sklicevanja na prvonavedeno določbo, ki bi se morala uporabiti za sprejetje Uredbe 2019/1157, ne bi bilo mogoče potrditi, če bi Sodišče ugotovilo, da bi pravilno pravno podlago za sprejetje te uredbe pomenil člen 77(3) PDEU.
52.
Ob upoštevanju besedila in sistematike člena 77(3) PDEU v povezavi s sistematiko te Pogodbe pa vsekakor menim, da stališča predložitvenega sodišča ni mogoče sprejeti.
53.
Prvič, člen 77(3) PDEU je, kot sem navedla v točki 30 teh sklepnih predlogov, umeščen v naslov V tretjega dela PDEU, ki ureja „[o]bmočje svobode, varnosti in pravice“, natančneje v poglavje 2 tega naslova, ki se nanaša na „[p]olitike glede mejne kontrole, azila in priseljevanja“. Ta določba sledi členu 77(1) PDEU, ki določa, da Evropska unija oblikuje politiko za doseganje nekaterih ciljev, ki se v bistvu nanašajo na kontrolo na mejah. Prav tako sledi členu 77(2) PDEU, ki Parlamentu in Svetu omogoča, da ukrepe v zvezi s to politiko sprejmeta po rednem zakonodajnem postopku.
54.
Splošna vsebina in sistematika člena 77 PDEU torej napeljujeta k ugotovitvi, da je Svetu na podlagi odstavka 3 tega člena sicer res podeljena pristojnost za sprejemanje določb o potnih listinah in osebnih izkaznicah, da bi se tako olajšalo uresničevanje pravice do prostega gibanja in prebivanja, vendar je treba to pristojnost razumeti tako, da se nanaša na kontekst politike glede mejne kontrole. Akt Unije, ki presega to posebno vsebino, ne glede na zahteve veljavnega zakonodajnega postopka ne bi spadal na področje uporabe člena 77(3) PDEU.
55.
V obravnavani zadevi bi uvedba enotnih standardov, formatov in specifikacij, povezanih z varnostjo nacionalnih osebnih izkaznic, vključno s tistimi, ki so opredeljeni v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, zagotovo lahko vplivala na mejne kontrole. (
36
) Vendar se ta uredba, kot sem v teh sklepnih predlogih že pojasnila, nanaša na širšo sfero življenja državljanov Unije, zaradi česar ne more biti omejena zgolj na področje mejne kontrole. V zvezi s tem je morda koristno spomniti, da če se pri preučitvi akta Unije izkaže, da ima ta več ciljev, pri čemer je enega od teh ciljev mogoče opredeliti kot glavnega ali prevladujočega, drugega pa zgolj kot stranskega, mora ta akt temeljiti na eni sami pravni podlagi, in sicer tisti, ki ustreza temu glavnemu ali prevladujočemu cilju. (
37
) V zvezi z Uredbo 2019/1157 se mi zdi očitno, da ta z več različnih vidikov vpliva na pravico do prostega gibanja in prebivanja, medtem ko na mejno kontrolo vpliva le delno.
56.
Drugič, poudariti je treba, da se v skladu s členom 77(3) PDEU ta določba uporablja le, če pooblastila, ki so potrebna za doseganje njenega cilja, niso predvidena v drugih določbah Pogodb, kar pomeni, da gre za podredno določbo, katere besedilo je podobno besedilu člena 21(2) PDEU. Zato se postavlja vprašanje, ali je člen 21(2) PDEU ali člen 77(3) PDEU v razmerju do drugega bolj specifična določba, zlasti v zvezi s pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic.
57.
V zvezi s tem naj po eni strani poudarim, da je v členu 77(3) PDEU izrecno napoteno na člen 20 te pogodbe, ki uvaja državljanstvo Unije, in, natančneje, na odstavek 2(a) tega člena, ki določa, da državljanstvo Unije zajema pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic. V členu 77(3) PDEU je nato določeno, da je Svet pristojen za sprejemanje določb, ki se med drugim nanašajo na osebne izkaznice, da bi tako zagotovil lažje uresničevanje pravice iz člena 20(2)(a) PDEU, če v Pogodbah niso predvidena potrebna pooblastila. Kot pa sem že navedla, člen 21 PDEU podrobneje pojasnjuje vsebino člena 20(2)(a) PDEU in med drugim določa, da za to pravico, navedeno v tej določbi, veljajo omejitve in pogoji, določeni s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev, natančneje z odstavkom 2 tega člena. Zato se v tem okviru nagibam k mnenju, da je člen 21 PDEU v primerjavi s členom 20(2) PDEU bolj specifična določba, zaradi katere ni mogoče uporabiti podredne določbe iz člena 77(3) PDEU, posledično pa niti posebnega zakonodajnega postopka, predvidenega v tej določbi.
58.
Na drugi strani pa se zdi, kot trdi Komisija, da je področje uporabe podredne določbe iz člena 21(2) PDEU, ki v primeru, da Pogodbi ne predvidevata potrebnih pooblastil, omogoča sprejemanje določb za olajšanje prostega gibanja oseb, omejeno na tiste člene PDEU, ki spadajo pod naslov IV tretjega dela te pogodbe, in sicer na člen 45 o prostem gibanju delavcev ter na člena 49 in 56, ki urejata pravico do ustanavljanja oziroma svobodo opravljanja storitev na ozemlju druge države članice. To je očitno s sistematskega vidika glede na tveganje prekrivanja, ki izhaja iz določb Pogodbe v zvezi z, na eni strani, pravico državljanov Unije do gibanja in svobodnega prebivanja v Evropski uniji, in na drugi strani, s pravicami do prostega pretoka kot bistvenih elementov notranjega trga. Sodna praksa Sodišča resnično podpira to razumevanje, (
38
) saj določa, da je člen 21 PDEU posebej izražen v določbah, ki zagotavljajo prosto gibanje, in iz katere je dalje razvidno, da člen 21 PDEU izgubi status ustrezne pravne podlage za sprejetje določb, namenjenih olajšanju pravice do prostega gibanja in prebivanja, če zadeva spada na področje ene od navedenih določb. (
39
)
59.
Na koncu naj na kratko navedem, da okoliščina, ki jo izpostavlja predložitveno sodišče, da se besedilo člena 77(3) PDEU izrecno sklicuje na osebne izkaznice, ni odločilni element, zaradi katerega bi bilo mogoče šteti, da ta določba v primerjavi s členom 21(2) PDEU pomeni bolj specifično določbo. Nenazadnje je v členu 77(3) PDEU napoteno tudi na primer na dovoljenja za prebivanje, katerih enotna oblika je bila zlasti za državljane tretjih držav predpisana v Uredbi št. 1030/2002, (
40
) ki določa tudi minimalne varnostne značilnosti in obveznost shranjevanja biometričnih podatkov. Ta uredba in spremembe, ki so bile vanjo vnesene, pa so bile sprejete po rednem zakonodajnem postopku iz člena 63, točka 3, PES, ki je predhodnik člena 79 PDEU, ne pa na podlagi predhodnika člena 77(3) PDEU. To pa zato, ker so dovoljenja za prebivanje dokumenti, ki se uporabljajo znotraj države članice izdajateljice, ne pa za mejno kontrolo, kot to tudi večinoma velja za nacionalne osebne izkaznice.
60.
Iz tega izhaja, da člen 77(3) PDEU z vidika olajšanja uresničevanja pravice do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic ne pomeni bolj specifične določbe kot člen 21(2) PDEU, kar posledično pomeni, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, ki izhaja iz zadnjenavedene določbe.
61.
Glede na navedeno in ob upoštevanju dejstva, da se je na podlagi analize, ki sem jo opravila, izkazalo, da so izpolnjeni vsi tri pogoji, ki izhajajo iz besedila člena 21(2) PDEU, ugotavljam, da sta Parlament in Svet, ki sta to določbo uporabila kot pravno podlago za sprejetje Uredbe 2019/1157, to uredbo pravilno sprejela.
62.
Sodišče na podlagi prvega razloga, ki ga je navedlo predložitveno sodišče, ne bi smelo razglasiti neveljavnosti Uredbe 2019/1157, zlasti pa ne člena 3(5) te uredbe.
B.
Člena 7 in 8 Listine
63.
Drugi razlog za neveljavnost, ki je naveden v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, se nanaša na vprašanje, ali obveznost zbiranja in shranjevanja podobe dveh prstnih odtisov na osebnih izkaznicah, ki jih na novo izdajo države članice, kot je določena v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, pomeni neupravičeno omejitev členov 7 in 8 v povezavi s členom 52(1) Listine.
1. Omejitev
64.
Člen 7 Listine določa, da ima vsakdo pravico do spoštovanja svojega zasebnega in družinskega življenja, stanovanja ter komunikacij. V skladu s členom 8(1) ima vsakdo pravico do varstva osebnih podatkov, ki se nanj nanašajo. Čeprav navedeni določbi urejata različni temeljni pravici, ju Sodišče pri preučevanju, kot je primer v obravnavani zadevi, ali so določbe prava Unije ali nacionalnega prava, ki urejajo obdelavo osebnih podatkov, v skladu z Listino, običajno uporablja skupaj. (
41
)
65.
Sodišče je prav tako navedlo, da se spoštovanje pravice do zasebnega življenja v zvezi z obdelavo osebnih podatkov, ki je priznana s členoma 7 in 8 Listine, nanaša na vsako informacijo o določeni ali določljivi fizični osebi. (
42
) To nedvomno velja za biometrične identifikatorje in zlasti za prstne odtise v digitalni obliki iz Uredbe 2019/1157, ki vsebujejo edinstvene informacije o fizičnih osebah in omogočajo njihovo natančno identifikacijo. (
43
)
66.
Dalje, Sodišče je v sodbi v zadevi Schwarz razsodilo, da je treba obvezno vključitev prstnih odtisov v digitalni obliki v potne liste, ki jih na novo izdajo države članice, kot je določena v Uredbi št. 2252/2004, šteti za obdelavo osebnih podatkov in da taka vključitev osebnih podatkov pomeni omejitev pravic iz členov 7 in 8 Listine. (
44
) V skladu s stališčem, ki ga zagovarjajo vse stranke v tem postopku, je mogoče na podlagi navedene sodbe šteti, da Uredba 2019/1157, ki uvaja podobne ukrepe v zvezi z nacionalnimi osebnimi izkaznicami, pomeni omejitev obeh temeljnih pravic, ki jih zagotavljata navedena člena.
67.
Natančneje, to omejitev je treba opredeliti z vidika obeh ukrepov, ki sta določena v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, to je z vidika zbiranja prstnih odtisov kot takega – ta postopek je podrobneje določen v členu 10(1) navedene uredbe – in z vidika dokončne vključitve zbranih prstnih odtisov v zelo varen pomnilniški medij vsake osebne izkaznice, ki jo na novo izdajo države članice. (
45
)
68.
Poleg tega je treba, kot navaja Parlament, upoštevati tudi ukrep, ki je določen v členu 10(3) Uredbe 2019/1157. Ta določba v bistvu predpisuje, da morajo javni organi biometrične identifikatorje, ki se shranjujejo za namene personalizacije osebnih izkaznic, hraniti do dneva, na katerega imetnik prevzame osebno izkaznico, vsekakor pa največ 90 dni od datuma izdaje dokumenta. Tako shranjevanje identifikatorjev namreč povečuje nevarnost, da bi javni organi imeli neupravičen dostop do biometričnih identifikatorjev, ki se zapišejo v skladu s členom 3(5) Uredbe 2019/1157, in ga pri presoji omejitve pravic iz členov 7 in 8 Listine, ki jo uvaja ta določba, ne bi smeli zanemariti.
69.
Nazadnje, člen 11 Uredbe 2019/1157, naslovljen „Varstvo osebnih podatkov in odgovornost“, zlasti pa odstavek 6 tega člena, pristojnim nacionalnim organom in agencijam Unije omogoča, da nacionalne osebne izkaznice, na katerih so shranjeni prstni odtisi, uporabljajo za preverjanje pristnosti izkaznice in identitete imetnika. Prav v okviru take uporabe pa bi se lahko pojavila nevarnost, povezana z biometričnimi identifikatorji, ki se zbirajo na podlagi člena 3(5) Uredbe 2019/1157.
70.
Iz navedenega izhaja, da bi moralo Sodišče pri presoji, ki jo je treba opraviti, da bi se opredelila omejitev pravic iz členov 7 in 8 Listine, ki je bila uvedena v obravnavani zadevi, in ugotovilo, ali je lahko taka omejitev upravičena, upoštevati ne le zbiranje prstnih odtisov in njihovo vključevanje v nacionalne osebne izkaznice, ki jih na novo izdajo države članice, ampak tudi oba dodatna ukrepa, ki se zaradi tesne povezanosti z biometričnimi identifikatorji, na katere se v smislu shranjevanja in njihove nadaljnje uporabe nanaša člen 3(5) Uredbe 2019/1157, v okviru te presoje ne bi smela obravnavati ločeno.
2. Upravičenost omejitve
71.
V zvezi z vprašanjem, ali je mogoče omejitev, ki izhaja iz Uredbe 2019/1157, kot je bila že predstavljena, upravičiti, je treba že na samem začetku opozoriti, da člen 8(2) Listine dopušča obdelavo osebnih podatkov, če posameznik, na katerega se ti podatki nanašajo, v to privoli ali če se uporablja druga legitimna podlaga, določena z zakonom. V tem okviru je očitno, da državljani države članice, ki vložijo vlogo za izdajo nacionalne osebne izkaznice, zaradi obvezne narave ukrepov, določenih v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, obdelavi prstnih odtisov ne morejo nasprotovati. (
46
) Zato je treba preveriti, ali je mogoče tako obdelavo upravičiti s sklicevanjem na drugo legitimno pravno podlago.
72.
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da pravici, priznani s členoma 7 in 8 Listine, nista absolutni pravici, ampak ju je treba upoštevati glede na njuno funkcijo v družbi. (
47
) Člen 52(1) Listine v zvezi s tem v prvem stavku določa, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. V drugem stavku člena 52(1) je podrobneje določeno, da so omejitve teh pravic in svoboščin ob upoštevanju načela sorazmernosti dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih. (
48
)
73.
V obravnavani zadevi se v zvezi z zahtevami iz prvega stavka člena 52(1) Listine ne postavlja nobeno vprašanje, kot priznava tudi predložitveno sodišče. Nenazadnje so omejitve členov 7 in 8 Listine, ki izhajajo iz Uredbe 2019/1157, predpisane z zakonom, in sicer v obliki uredbe, ki je bila v primeru Zvezne republike Nemčije celo prenesena v nacionalno pravo. (
49
) Poleg tega je glede na različna jamstva, ki so določena v členu 3(5), členu 10(1) in (3) ter členu 11(6) Uredbe 2019/1157, zlasti glede zbiranja, shranjevanja in uporabe prstnih odtisov v na novo izdanih nacionalnih osebnih izkaznicah, ki jih bom obravnavala v nadaljevanju, (
50
) mogoče ugotoviti, da je bistvena vsebina pravic iz navedenih členov spoštovana.
74.
Zato je treba razjasniti, ali so te omejitve skladne z načelom sorazmernosti ter zlasti ali so potrebne in dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, kot izhaja iz drugega stavka člena 52(1) Listine.
75.
V zvezi z vprašanjem, ali omejitve, ki izhajajo iz Uredbe 2019/1157, ustrezajo cilju splošnega interesa, sem v okviru analize prvega razloga za neveljavnost že pojasnila, (
51
) da je ta uredba namenjena olajšanju uresničevanja pravice državljanov Unije do prostega gibanja, kar je mogoče doseči s povečanjem zanesljivosti nacionalnih osebnih izkaznic z vidika verodostojnosti teh listin in identifikacije njenih imetnikov. Iz člena 1 Uredbe 2019/1157, ki ga je treba med drugim obravnavati v povezavi z uvodnimi izjavami 4, 5, 18 in 28 te uredbe, namreč izhaja, da se zaradi neenotnosti oblik in varnostnih značilnosti nacionalnih osebnih izkaznic povečuje tveganje ponarejanja in zlorabe dokumentov ter da je preprečevanje teh tveganj zato cilj te uredbe, da bi se tako spodbudilo sprejemanje teh izkaznic v državah članicah, ki teh izkaznic niso izdale.
76.
Ker je zbiranje in shranjevanje prstnih odtisov v na novo izdanih nacionalnih osebnih izkaznicah, kot je določeno v členu 3(5) Uredbe 2019/1157, namenjeno preprečevanju, da bi te izkaznice postale predmet ponarejanja ali zlorabe s strani oseb, ki niso zakoniti imetniki teh izkaznic – s tem pa tudi olajšanju uresničevanja pravice do prostega gibanja, kot je med drugim določena v členu 45 Listine – menim, da se z omejitvami, ki izhajajo iz Uredbe 2019/1157, uresničuje cilj v splošnem interesu v smislu 52(1) Listine. (
52
) Podobno razlago je Sodišče podalo v sodbi v zadevi Schwarz, (
53
) ki je po mojem mnenju primerljiva z obravnavano zadevo.
77.
Glede sorazmernosti omejitev, uvedenih z Uredbo 2019/1157, iz ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da načelo sorazmernosti zahteva, da je z ravnanjem institucij Unije mogoče uresničiti legitimne cilje, ki jim sledi zadevna ureditev, in da to ravnanje ne prestopi meje tega, kar je primerno in potrebno za uresničitev teh ciljev. (
54
)
78.
Poleg tega se lahko, ker gre za poseganje v temeljne pravice, izkaže, da je obseg polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, omejen glede na nekatere elemente, med katerimi so zlasti zadevno področje, narava zadevne pravice, zagotovljene z Listino, narava in teža poseganja ter cilj tega poseganja. (
55
)
79.
V obravnavani zadevi je sicer res, da odvzem prstnih odtisov in njihovo shranjevanje v na novo izdanih nacionalnih osebnih izkaznicah sama po sebi nista ukrepa, ki bi posebej intenzivno posegala v pravici iz členov 7 in 8 Listine. Nenazadnje velja, da pri odvzemu prstnih odtisov ne gre za intimni postopek (
56
) in da so ostali biometrični identifikatorji, ki se v skladu z Uredbo 2019/1157 shranijo na novo izdano izkaznico, na voljo zgolj imetniku te izkaznice.
80.
Vendar se omejitev, ki izhaja iz Uredbe 2019/1157, nanaša na varstvo osebnih podatkov, ki ima v skladu s sodno prakso Sodišča pomembno vlogo z vidika temeljne pravice do spoštovanja zasebnega življenja. (
57
) Poleg tega se lahko zaradi ukrepov, ki spremljajo odvzem in shranjevanje prstnih odtisov, kot sem navedla v točkah 68 in 69 teh sklepnih predlogov, poveča nevarnost neupravičenega dostopa javnih organov do biometričnih identifikatorjev in s tem povezane zlorabe. Nazadnje, kot izpostavlja predložitveno sodišče, bi bilo treba upoštevati tudi skupni učinek Uredbe 2019/1157 na prebivalstvo Unije, saj bi lahko obveznost, v skladu s katero morajo na novo izdane osebne izkaznice vključevati podobo prstnih odtisov imetnika, glede na to, da je pridobitev takih izkaznic obvezna v večini držav članic, vplivala na do 85 % državljanov Unije. (
58
)
81.
Zaradi vseh teh razlogov je treba po mojem mnenju šteti, da je obseg polja proste presoje, ki ga ima zakonodajalec Unije, omejen, kar posledično pomeni, da je treba izvajati strog nadzor. Ne glede na navedeno pa menim, da so omejitve, ki izhajajo iz Uredbe 2019/1157, zlasti pa iz člena 3(5) te uredbe, primerne in potrebne ter ne presegajo tega, kar je nujno za uresničitev glavnega cilja te uredbe.
82.
Na prvem mestu, glede vprašanja, ali sta odvzem in shranjevanje prstnih odtisov v na novo izdanih nacionalnih osebnih izkaznicah primerna za doseganje cilja, ki se uresničuje z Uredbo 2019/1157, je treba navesti, da ni sporno – kot je v sodbi v zadevi Schwarz ugotovilo tudi Sodišče (
59
) – da shranjevanje prstnih odtisov na zelo varnem pomnilniškem mediju zmanjša nevarnost ponarejanja teh nacionalnih dokumentov, in sicer zaradi edinstvenosti prstnih odtisov v okviru ugotavljanja identitete in tehnične dovršenosti tehnologije, ki se uporablja za njihovo shranjevanje (
60
). Z zmanjšanjem nevarnosti ponarejanja nacionalnih osebnih izkaznic se bo torej povečalo sprejemanje teh izkaznic v državah članicah, ki niso države članice izdajateljice, kar bo nenazadnje olajšalo uresničevanje pravice državljanov Unije do prostega gibanja. (
61
) S tega vidika menim, da ne bi smelo biti nobenega dvoma glede primernosti uporabe prstnih odtisov za doseganje cilja Uredbe 2019/1157. (
62
)
83.
Predložitveno sodišče vseeno poudarja, da je mogoče na podlagi zbiranja in shranjevanja prstnih odtisov preveriti le, ali se biometrični podatki, vključeni v določeno nacionalno osebno izkaznico, ujemajo z biometričnimi podatki imetnika te izkaznice, ni pa mogoče opraviti identifikacije te osebe kot take. Meni, da je tako identifikacijo mogoče opraviti le s primerjavo biometričnih podatkov, shranjenih na osebni izkaznici, na eni in biometričnih podatkov, shranjenih v podatkovni zbirki, ki je absolutno odporna proti ponarejanju, na drugi strani. S tega vidika se predložitveno sodišče sprašuje, ali je z obvezno vključitvijo prstnih odtisov v nacionalne osebne izkaznice mogoče doseči cilj Uredbe 2019/1157.
84.
V zvezi s tem poudarjam, da trditve, ki jih navaja predložitveno sodišče, ne morejo omajati dejstva, da je vključitev prstnih odtisov v nacionalne osebne izkaznice sama po sebi učinkovito sredstvo za povečanje ravni verodostojnosti in zanesljivosti teh izkaznic in posledično njenega sprejemanja v okviru uresničevanja pravice do prostega gibanja. Te trditve temeljijo zgolj na predpostavki, da vključitev prstnih odtisov v digitalni obliki v nacionalne osebne izkaznice morda ni povsem zanesljiva, saj naj bi bilo take izkaznice še vedno mogoče ponarediti in prenarediti, kar naj bi pomenilo, da cilja, ki se uresničuje z Uredbo 2019/1157, morda ne bo mogoče v celoti doseči.
85.
Obstoj absolutne odpornosti nacionalnih osebnih izkaznic proti ponarejanju, ki naj bi se vzpostavila po sprejetju Uredbe 2019/1157 in vključuje ukrepe, predpisane v členu 3(5) te uredbe, pa je vprašanje, ki ga na podlagi dokazov, s katerimi razpolaga Sodišče, ni mogoče presojati. Iz sodbe v zadevi Schwarz kljub temu izhaja, da okoliščina, da način za preprečevanje ponarejanja in zlorabe ni povsem zanesljiv, ni odločilna za to, da tega načina v okviru razlage člena 52(1) Listine ne bi bilo mogoče šteti za primernega. Zadostuje namreč že to, da ta način znatno znižuje tveganje za ponarejanje, ki bi obstajalo, če se ta način ne bi uporabljal. (
63
)
86.
Zato velja, da zbiranja in shranjevanja prstnih odtisov v na novo izdanih osebnih izkaznicah sicer ni mogoče šteti za ukrep, ki zagotavlja absolutno zaščito pred ponarejanjem, vendar to ne more omajati njihove primernosti za preprečevanje ponarejanja in zlorab dokumentov ter posledično za olajšanje uresničevanja pravice državljanov Unije do prostega gibanja. Te ugotovitve ne more omajati niti okoliščina – ki jo je izpostavilo tudi predložitveno sodišče – da se zbiranje in vključevanje prstnih odtisov nanašata le na novo izdane osebne izkaznice in da so stare izkaznice še naprej začasno veljavne. (
64
) Tudi v tem primeru je namreč jasno, da postopna uvedba tega ukrepa za nacionalne osebne izkaznice zmanjšuje nevarnost ponarejanja teh nacionalnih dokumentov in postopoma prispeva k doseganju cilja Uredbe 2019/1157.
87.
Na drugem mestu, glede vprašanja, ali sta odvzem in shranjevanje prstnih odtisov na osebni izkaznici tudi potrebna – oziroma vprašanje, ali ne bi bilo mogoče istega legitimnega cilja doseči tudi z enako primerno, a manj vsiljivo metodo – predložitveno sodišče navaja alternativni možnosti, ki bi lahko nadomestili ta ukrep, pri čemer naj bi Komisija prvo od obeh možnosti preučila v oceni učinka, ki je bila priložena predlogu uredbe. (
65
)
88.
Prva možnost bi namreč pomenila, da bi se zahteve za zaščito pred ponarejanjem omejile na podobo obraza imetnika izkaznice, kar je metoda, ki bi omogočila harmonizacijo različnih varnostnih standardov, ki se za nacionalne osebne izkaznice uporabljajo na nacionalni ravni.
89.
V zvezi s tem sem izpostavila, da je Sodišče že razsodilo, da pri ukrepu odvzema prstnih odtisov, tako kot velja za slikanje obraza, ne gre za intimni postopek. Ta postopek, enako kot slikanje obraza, zadevni osebi ne more povzročiti posebnega fizičnega ali psihičnega nelagodja. (
66
) Sodišče je poleg tega menilo, da se odvzem prstnih odtisov sicer opravi poleg slikanja obraza, vendar za skupek teh dveh postopkov, namenjenih identifikaciji oseb, ni mogoče a priori šteti, da sam po sebi pomeni večji poseg v pravici, priznani s členoma 7 in 8 Listine, kot če bi se vsak postopek obravnaval ločeno. (
67
)
90.
Ker pa se lahko anatomske značilnosti posameznikovega obraza zaradi različnih sprememb v njegovem življenju, kot sta staranje ali pojav bolezni, bistveno spremenijo, obstaja večja verjetnost, da bi pri identifikaciji prišlo do napak, če bi ta temeljila zgolj na primerjavi podobe obraza, prikazane na nacionalni osebni izkaznici, in obraza imetnika te izkaznice, kot če bi bila taka identifikacija opravljena na podlagi preveritve podobe obraza na osebni izkaznici in prstnih odtisov tega imetnika. V zvezi s tem in kot poudarja nemška vlada, lahko do napak pride celo pri popolnem ujemanju biometrične fotografije in obraza imetnika izkaznice, in sicer zaradi sodobnih tehnik preoblikovanja fotografij, s katerimi je mogoče iz slik različnih obrazov ustvariti eno samo podobo obraza.
91.
Zato niti z ročno niti s samodejno primerjavo podobe obraza, shranjene na nacionalni osebni izkaznici, z obrazom imetnika izkaznice (
68
), ki sta bila načina, uporabljena v številnih državah članicah pred sprejetjem Uredbe 2019/1157, ni mogoče zagotoviti učinkovitejšega rezultata kot s kombinacijo biometričnih identifikatorjev, navedenih v členu 3(5) iste uredbe, to je s kombinacijo podobe obraza in dveh prstnih odtisov imetnika izkaznice (
69
). Po mojem mnenju je do podobnega zaključka mogoče priti, če se podoba obraza imetnika izkaznice kombinira le s hologrami ali vodnimi pečati, kot zatrjuje tudi predložitveno sodišče.
92.
Druga možnost pa bi zajemala shranjevanje manjše količine podatkov o prstnih odtisih v obliki tako imenovanih minucij (drobnih značilnosti) ali odvzem enega samega prstnega odtisa. V zvezi s tem je treba pojasniti, da bi bilo treba zaradi vključitve drobnih značilnosti prstnih odtisov v nacionalne osebne izkaznice najprej odvzeti celoten prstni odtis, nato pa iz njega pridobiti te drobne značilnosti, kar bi pomenilo, da bi bilo treba poleg odvzema in shranjevanja posameznih prstnih odtisov opraviti tudi obsežnejši postopek obdelave podatkov. Zato menim, da te metode ni mogoče šteti za manj vsiljivo.
93.
Poleg tega iz znanstvenih objav izhaja, da shranjevanje drobnih značilnosti ne zagotavlja enake ravni varnosti pri preverjanju identitete kot uporaba celotnega prstnega odtisa, (
70
) kar je preudarek, ki ga je treba upoštevati skupaj s pomisleki, povezanimi z uporabo drobnih značilnosti z vidika interoperabilnosti. Kot je na obravnavi izpostavila večina strank v tem postopku, na tem področju niti na evropski niti na nacionalni ravni ni nobenega uveljavljenega in enotnega postopka ali celo razpoložljive programske opreme za odčitavanje drobnih značilnosti, shranjenih na nacionalnih osebnih izkaznicah, kar bi povzročilo nepremostljivo breme za izmenjavo podatkov med nacionalnimi organi. (
71
)
94.
Enako velja na primer tudi na mednarodni ravni, saj se lahko osebne izkaznice v mednarodnem letalskem prometu uporabljajo le, če upoštevajo specifikacije dokumenta 9303 Mednarodne organizacije civilnega letalstva. (
72
) V teh specifikacijah je določeno, da mora država, v kateri se v strojno berljive potne listine vključijo prstni odtisi, predpisati, da je shranjevanje podobe prstnega odtisa obvezno, da bi se tako omogočila globalna interoperabilnost. (
73
) Shranjevanje drobnih značilnosti pa ne izpolnjuje teh zahtev.
95.
V zvezi z odvzemom in shranjevanjem enega samega prstnega odtisa se nagibam k stališču, da je obseg shranjenih podatkov v primerjavi z odvzemom dveh prstnih odtisov sicer manjši, vendar ta metoda zaradi manjše ravni zanesljivosti ni enako primerna. V zvezi s tem lahko v ponazoritev navedem primer neustreznega odvzema prstnega odtisa ali poškodbe prsta, katerega odtis je bil odvzet. Iz sodne prakse Sodišča vsekakor izhaja, da je mogoče celo odvzem večjega števila prstnih odtisov šteti za sorazmeren ukrep. (
74
)
96.
Iz navedenih preudarkov izhaja, da se zdi, da ne obstaja enako primerna, a manj vsiljiva metoda, kot sta odvzem in shranjevanje prstnih odtisov, in s katero bi bilo mogoče na podobno učinkovit način doseči cilj Uredbe 2019/1157.
97.
Na tretjem mestu, da bi bil člen 3(5) Uredbe 2019/1157 upravičen glede na cilj, ki se z njim uresničuje, obdelava prstnih odtisov, odvzetih na podlagi te določbe, ne sme presegati tistega, kar je potrebno za uresničitev navedenega cilja. V zvezi s tem je treba poudariti, da se mora zakonodajalec prepričati, da obstajajo posebna jamstva, namenjena učinkoviti zaščiti teh podatkov pred neustrezno obdelavo in zlorabo. (
75
) Taka upravičenost je podana le, če so predpisane posebne omejitve v zvezi z nevarnostjo, ki jo pomeni taka obdelava, da bi se tako preprečile morebitne zlorabe. (
76
)
98.
V obravnavani zadevi je treba najprej poudariti, da člen 3(5) in (6) ter člen 10 in člen 11 Uredbe 2019/1157 določajo jasen pravni okvir za zbiranje, shranjevanje in uporabo biometričnih identifikatorjev, zlasti prstnih odtisov. (
77
)
99.
Natančneje in prvič, pogoji za zbiranje prstnih odtisov so določeni v členu 10 Uredbe 2019/1157. Iz te določbe izrecno izhaja, da biometrične identifikatorje zbira le usposobljeno in ustrezno pooblaščeno osebje, ki ga imenujejo organi, pristojni za izdajanje osebnih izkaznic, in izključno za namen njihove vključitve v zelo varen pomnilniški medij iz člena 3 Uredbe 2019/1157. Dalje, države članice zagotovijo, da so vzpostavljeni ustrezni in učinkoviti postopki za zbiranje biometričnih identifikatorjev, ti postopki pa morajo biti skladni s pravicami in načeli, ki niso določeni le v Listini, ampak tudi v Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in v Konvenciji o otrokovih pravicah. (
78
) V teh postopkih mora biti, če pride do težav, spoštovano dostojanstvo zadevne osebe.
100.
Drugič, glede shranjevanja biometričnih identifikatorjev po njihovem zbiranju, v členu 3(6) Uredbe 2019/1157 je izrecno določeno, da mora pomnilniški medij nacionalnih osebnih izkaznic zagotavljati integriteto, avtentičnost in zaupnost podatkov, ki morajo biti zavarovani v skladu s Sklepom Komisije C(2018) 7767. (
79
) Dalje, v skladu s členom 10(3) te uredbe se shranjevanje biometričnih identifikatorjev s strani javnih organov po njihovem zbiranju omeji na obdobje med zbiranjem podatkov in datumom izdaje osebne izkaznice, v vsakem primeru pa največ 90 dni od datuma izdaje dokumenta. Med tem obdobjem se podatki shranjujejo zelo varno. Zbrani prstni odtisi se po preteku tega obdobja izbrišejo ali uničijo.
101.
Tretjič, dostop do prstnih odtisov, shranjenih v pomnilniškem mediju, je tudi zelo omejen na podlagi člena 11 Uredbe 2019/1157. Dostop do teh podatkov ima le ustrezno pooblaščeno osebje pristojnih organov (
80
) in dostop je mogoč le, če se predložitev osebne izkaznice zahteva s pravom Unije ali nacionalnim pravom. Poleg tega mora biti tak dostop namenjen zgolj preverjanju verodostojnosti osebne izkaznice in/ali identitete njenega imetnika. Poleg tega je pregled podobe obraza glavni cilj takega dostopa za preverjanje verodostojnosti dokumenta in identitete imetnika, kar pomeni, da naj bi države članice v običajni praksi prstne odtise preverile le, kadar je potrebno nedvomno potrditi to verodostojnost in identiteto. (
81
)
102.
Glede na navedeno menim, da so v Uredbi 2019/1157 predvideni zadostni in primerni ukrepi, ki zagotavljajo, da so zbiranje, shranjevanje in uporaba biometričnih identifikatorjev, zlasti prstni odtisi v digitalni obliki, učinkovito zaščiteni pred neustrezno obdelavo in zlorabo.
103.
Konkretneje, ti ukrepi zagotavljajo, da postopke zbiranja izvaja zmanjšano število specializiranega osebja in jih države članice pazljivo vnaprej določijo, da se spoštujejo temeljne pravice in dostojanstvo zadevnih oseb. Zagotavljajo še, da biometrični identifikatorji, ki so shranjeni na novo izdanih izkaznicah, ostanejo na voljo le imetniku izkaznice po izdaji te izkaznice in da niso javno dostopni. (
82
) Javni organi hranijo biometrične identifikatorje le za namene izdaje osebnih izkaznic na zelo varovan način in ti organi ali druge osebe nimajo dovoljenega dodatnega dostop do njih. Biometrične identifikatorje je treba v vsakem primeru izbrisati in uničiti po jasno določenem in razumnem obdobju shranjevanja s strani javnih organov, če ta izkaznica morebiti ni izdana. Končno, ukrepi, ki so bili uvedeni z Uredbo 2019/1157, potrjujejo, da sta dostop in uporaba biometričnih identifikatorjev mogoča le v strogo omejenih okoliščinah, ki so predhodno določene v pravu in le za namen preverjanja verodostojnosti izkaznice in identitete imetnika izkaznice v skladu s temeljnim namenom te uredbe.
104.
Zaradi celovitosti obravnave bom preučila še pogoj, ki izhaja iz uvodnega stavka člena 10(3) Uredbe 2019/1157 in v zvezi s katerim je Sodišče na obravnavi postavilo več vprašanj. Prvi stavek člena 10(3) Uredbe 2019/1157 namreč vsebuje pogoj – „[k]adar se biometrični identifikatorji ne zahtevajo za namen obdelave v skladu s pravom Unije in nacionalnim pravom“ – šele v nadaljevanju pa ureja, kot sem že navedla, začasno shranjevanje prstnih odtisov s strani javnih organov in obveznost zelo varnega shranjevanja teh biometričnih identifikatorjev. Zdi se, da ta pogoj izhaja iz medinstitucionalnih pogajanj – oziroma tako imenovanega trialoga – ki so v okviru rednega zakonodajnega postopka, ki je privedel do sprejetja Uredbe 2019/1157, potekala med Parlamentom, Svetom in Komisijo. (
83
)
105.
V zvezi s tem sicer drži, da bi bilo na podlagi tega pogoja mogoče sklepati, da lahko javni organi biometrične identifikatorje, kakršni so prstni odtisi, po njihovem odvzemu hranijo dlje, kot je določeno v členu 10(3) Uredbe 2019/1157, in da lahko javni organi te identifikatorje uporabljajo za dodatne namene, ki v tej Uredbi niso natančno opredeljeni, kot na primer za vzpostavitev nacionalnih zbirk podatkov.
106.
Vendar pozorno branje člena 10(3) Uredbe 2019/1157 kaže, da ta pogoj ne vzpostavlja nikakršne pravne podlage, ki bi omogočala uporabo teh podatkov za kakršne koli druge namene, ki v tej uredbi niso posebej opredeljeni. Ta pogoj se namreč izrecno nanaša na dodatno zakonodajo, ki obstaja bodisi na ravni Unije bodisi na ravni držav članic, kar pomeni, da je treba vsako omejevanje pravic iz členov 7 in 8 Listine preučiti zgolj s sklicevanjem na to drugo zakonodajo in ne kot samostojen pojav, ki ga ureja Uredba 2019/1157. Tako razlago dodatno potrjuje zlasti besedilo uvodne izjave 21 Uredbe 2019/1157, (
84
) v kateri je nedvoumno navedeno, da ta uredba ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje zbirk podatkov na nacionalni ravni za shranjevanje biometričnih podatkov v državah članicah, kar je vprašanje nacionalnega prava, ki mora biti skladno s pravom Unije na področju varstva podatkov. V tej uvodni izjavi je prav tako navedeno, da ta uredba ne zagotavlja pravne podlage za vzpostavitev ali vodenje centralizirane zbirke podatkov na ravni Unije.
107.
To je tudi razlog, zaradi katerega menim, da s sklicevanjem na pogoj iz prvega stavka člena 10(3) Uredbe 2019/1157 ni mogoče ovreči ugotovitve, ki sem jo podala v točki 102 teh sklepnih predlogov, v skladu s katero Uredba 2019/1157 zagotavlja zadostna jamstva, ki preprečujejo, da bi bili biometrični identifikatorji, zlasti pa prstni odtisi, predmet neustrezne obdelave ali zlorabe.
108.
Glede na navedeno ugotavljam, da Uredba 2019/1157 in zlasti člen 3(5) te uredbe ne pomenita neupravičene omejitve členov 7 in 8 Listine v povezavi s členom 52(1) Listine.
109.
Sodišče zato na podlagi drugega razloga, ki ga je navedlo predložitveno sodišče, ne bi smelo razglasiti neveljavnosti Uredbe 2019/1157.
C.
Člen 35(10) SUVP
110.
Predložitveno sodišče se v okviru tretjega razloga za neveljavnost sprašuje, ali člen 3(5) Uredbe 2019/1157 pomeni kršitev člena 35(10) SUVP. Predložitveno sodišče povzema stališče, ki ga je v mnenju z dne 10. avgusta 2018 podal ENVP, (
85
) in se sprašuje, ali bi moral zakonodajalec Unije ob sprejetju Uredbe 2019/1157 opraviti tudi oceno učinka v zvezi z varstvom podatkov.
111.
Člen 35 SUVP je del poglavja IV te uredbe, naslovljenega „Upravljavec in obdelovalec“, in, natančneje, oddelka 3 te uredbe, ki se nanaša na oceno učinka v zvezi z varstvom podatkov in predhodno posvetovanje.
112.
Odstavek 1 navedenega člena določa, da mora upravljavec, kadar je možno, da bi lahko vrsta obdelave, zlasti z uporabo novih tehnologij, povzročila veliko tveganje za pravice in svoboščine posameznikov, pred obdelavo opraviti oceno učinka predvidenih dejanj obdelave na varstvo osebnih podatkov. V odstavkih od 2 do 7 tega člena je podrobneje opredeljena vsebina obveznosti upravljavcev, da opravijo oceno učinka, zlasti z navedbo primerov, v katerih se taka ocena zahteva, in z opisom minimalnega nabora elementov, ki jih mora ta ocena zajemati.
113.
Člen 35(10) SUVP pa določa izjemo od obveznosti izvedbe ocene učinka, ki se uporablja, če so izpolnjeni pogoji iz te določbe. To je zlasti v primeru, (i) če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca; (ii) če pravo ureja zadevno posebno dejanje obdelave ali niz zadevnih dejanj obdelave; in (iii) če je bila ocena učinka v zvezi z varstvom podatkov že izvedena v okviru splošne ocene učinkov med sprejemanjem tega prava.
114.
V zvezi z obravnavano zadevo moram že na samem začetku poudariti, da predložitveno sodišče kot podlago za kršitev, na katero se nanaša tretji razlog za neveljavnost zadevne uredbe, sicer navaja člen 35(10) SUVP, vendar je iz navedb, ki jih je to sodišče podalo v predložitveni odločbi, razvidno, da ta razlog dejansko temelji na kršitvi člena 35(1) SUVP. Prav zadnjenavedena določba namreč upravljavcem podatkov, kot so opredeljeni v členu 4, točka 7, SUVP, nalaga obveznost, v skladu s katero morajo, kadar obstaja veliko tveganje za pravice in svoboščine posameznikov, opraviti oceno učinka. Predložitveno sodišče meni, da bi moral zakonodajalec Unije pri sprejemanju Uredbe 2019/1157 izpolniti prav to obveznost, česar pa po mnenju tega sodišča očitno ni storil.
115.
Poleg tega je treba opozoriti, da sta SUVP in Uredba 2019/1157 predpisa sekundarnega prava, ki imata v hierarhiji aktov prava Unije enakovreden položaj. To pomeni, da SUVP v nasprotju z navedbami, ki jih je predložitveno sodišče podalo v vprašanju za predhodno odločanje, ni mogoče šteti za „nadrejeni akt“ v primerjavi z Uredbo 2019/1157. V zvezi s tem iz sodne prakse Sodišča v bistvu izhaja, da razen če akt sekundarne zakonodaje vsebuje izrecno določbo, da eden od teh aktov prevlada nad drugim, veljavnosti zadnjenavedenega ni mogoče presojati z vidika prvonavedenega akta. V tem primeru je treba zagotoviti le, da se vsak od teh aktov uporablja na način, ki je skladen z uporabo drugega, in tako omogočiti konsistentno uporabo. (
86
)
116.
V zvezi z Uredbo 2019/1157 ugotavljam, da so v tej uredbi z vidika varstva osebnih podatkov vzpostavljene izrecne povezave s SUVP, ki izhajajo zlasti iz člena 11 Uredbe 2019/1157. Iz tega člena, ki ga je treba obravnavati v povezavi z uvodnimi izjavami 40, 41 in 43 Uredbe 2019/1157, je razvidno, da se SUVP uporablja za osebne podatke, ki se obdelujejo v okviru uporabe Uredbe 2019/1157. Natančneje, iz člena 11(2) te uredbe izhaja, da je treba organe, pristojne za izdajo osebnih izkaznic, šteti za upravljavce iz člena 4, točka 7, SUVP in da so ti organi odgovorni za obdelavo osebnih podatkov. Poleg tega morajo države članice v skladu s členom 11(3) Uredbe 2019/1157 zagotoviti, da lahko nadzorni organi v celoti izvršujejo naloge, ki jih imajo na podlagi SUVP, vključno na primer s tem, da imajo dostop do vseh osebnih podatkov ter do vseh prostorov ali opreme pristojnih organov za obdelavo podatkov.
117.
Iz Uredbe 2019/1157 torej izhaja, da je mogoče nacionalnim organom in pristojnim organom v okviru izvajanja te uredbe naložiti obveznosti, ki izhajajo iz SUVP. To priznavajo tudi institucije Unije in vlade, ki so intervenirale v postopku pred Sodiščem. Vendar iz SUVP v nobenem primeru ne izhaja, da je obveznost izvedbe ocene učinka, kot je določena v členu 35(1) te uredbe, za zakonodajalca Unije zavezujoča, prav tako pa navedeni člen ne določa nobenega merila, na podlagi katerega bi bilo treba na primer presojati veljavnost drugega akta sekundarnega prava Unije.
118.
Glede na navedeno torej ugotavljam, da se člen 35(1) SUVP ne uporablja za zakonodajalca Unije, ko sprejema akt sekundarnega prava Unije, in da posledično ni mogoče šteti, da je zakonodajni postopek, ki je privedel do sprejetja Uredbe 2019/1157, zlasti pa člena 3(5) te uredbe, pomenil kršitev zahteve po izvedbi ocene učinka.
119.
Iz navedenih ugotovitev izhaja, da Sodišče na podlagi tretjega razloga, ki ga je navedlo predložitveno sodišče, ne bi smelo razglasiti neveljavnosti Uredbe 2019/1157.
120.
Pri preučitvi vprašanja, ki ga je postavilo predložitveno sodišče, ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost Uredbe 2019/1157 in zlasti člena 3(5) te uredbe.
V. Predlog
121.
Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavilo Verwaltungsgericht Wiesbaden (upravno sodišče v Wiesbadnu, Nemčija), odgovori:
Pri preučitvi vprašanja za predhodno odločanje ni bil ugotovljen noben element, ki bi lahko vplival na veljavnost Uredbe 2019/1157 in zlasti člena 3(5) te uredbe.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Uredba (EU) 2019/1157 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. junija 2019 o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja (UL 2019, L 188, str. 67, v nadaljevanju: Uredba 2019/1157).
(
3
)	Ta obveznost velja od 2. avgusta 2021. Glej člen 16 Uredbe 2019/1157.
(
4
)	Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Splošna uredba o varstvu podatkov) (UL 2016, L 119, str. 1) (v nadaljevanju: SUVP).
(
5
)	Sodba z dne 17. oktobra 2013, Schwarz (C‑291/12, EU:C:2013:670, v nadaljevanju: sodba v zadevi Schwarz).
(
6
)	Uredba Sveta (ES) št. 2252/2004 z dne 13. decembra 2004 o standardih za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih, ki jih izdajo države članice (UL 2004, L 385, str. 1, v nadaljevanju: Uredba št. 2252/2004).
(
7
)	Ta zadeva je tudi tesno povezana z zadevo C‑280/22, Kinderrechtencoalitie Vlaanderen and Liga voor Mensenrechten, ki poteka pri Sodišču.
(
8
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2004/38/ES z dne 29. aprila 2004 o pravici državljanov Unije in njihovih družinskih članov do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, ki spreminja Uredbo (EGS) št. 1612/68 in razveljavlja Direktive 64/221/EGS, 68/360/EGS, 72/194/EGS, 73/148/EGS, 75/34/EGS, 75/35/EGS, 90/364/EGS, 90/365/EGS in 93/96/EEC (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 5, str. 46), z vsemi spremembami (v nadaljevanju: Direktiva 2004/38).
(
9
)	Izvedbeni sklep Komisije z dne 30. novembra 2018 o določitvi tehničnih specifikacij za enotno obliko dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav in razveljavitvi Sklepa C(2002) 3069 (C(2018) 7767 final) (v nadaljevanju: Sklep Komisije C(2018) 7767).
(
10
)	Zakon z dne 18. junija 2009 (BGBl. I, str. 1346), nazadnje spremenjen s členom 2 zakona z dne 5. julija 2021 (BGBl. I, str. 2281) (v nadaljevanju: PAuswG).
(
11
)	Mnenje Evropskega nadzornika za varstvo podatkov št. 7/2018 z dne 10. avgusta 2018 o predlogu uredbe o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in drugih dokumentov (UL 2018, C 338, str. 22, v nadaljevanju: mnenje ENVP 7/2018).
(
12
)	Sodba z dne 3. decembra 2019, Češka republika/Parlament in Svet (C‑482/17, EU:C:2019:1035, točka 31 in navedena sodna praksa).
(
13
)	Prav tam (točka 32 in navedena sodna praksa).
(
14
)	Sodba v zadevi Schwarz (točka 20).
(
15
)	Glej v zvezi s tem sodbo z dne 18. decembra 2014, Združeno kraljestvo/Svet (C‑81/13, EU:C:2014:2449, točki 35 in 36 ter navedena sodna praksa).
(
16
)	Glej tudi uvodno izjavo 46 Uredbe 2019/1157.
(
17
)	V tej uvodni izjavi je izrecno navedeno, da sta vzpostavitev minimalnih varnostnih standardov in vključitev biometričnih podatkov v osebne izkaznice pomembna koraka k večji varnosti njihove uporabe v Uniji in državljanom Unije omogočata, da v celoti izkoristijo pravico do prostega gibanja.
(
18
)	Glej v tem smislu predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o okrepitvi varnosti osebnih izkaznic državljanov Unije in dokumentov za prebivanje, izdanih državljanom Unije in njihovim družinskim članom, ki uresničujejo svojo pravico do prostega gibanja (COM(2018) 212 final), str. 4 (v nadaljevanju: predlog uredbe Komisije).
(
19
)	Za konceptualni okvir splošnih in posebnih ciljev predloga uredbe Komisije glej Commission Staff Working Document – Impact Assessment (Delovni dokument služb Komisije – Ocena učinka) z dne 17. aprila 2018 (SWD(2018) 110 final), stran 24 (v nadaljevanju: ocena učinka Komisije).
(
20
)	Glej uvodno izjavo 28 Uredbe 2019/1157.
(
21
)	Sodba z dne 17. februarja 2005, Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, točka 22).
(
22
)	Glej tudi člen 8(3) Direktive 2004/38, naslovljen „Upravne formalnosti za državljane Unije“.
(
23
)	Glej člen 35 Direktive 2004/38.
(
24
)	To velja v primeru držav članic, kot je Irska, v katerih se še naprej izvajajo kontrole na notranjih mejah, ali v primeru začasne ponovne uvedbe nadzora na notranjih mejah v skladu s členom 23 in naslednjimi Uredbe (EU) 2016/399 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. marca 2016 o Zakoniku Unije o pravilih, ki urejajo gibanje oseb prek meja (Zakonik o schengenskih mejah) (UL 2016, L 77, str. 1), kakor je bila spremenjena.
(
25
)	Glej točko 47 teh sklepnih predlogov.
(
26
)	Koristi za evropske demokratične pravice in za državljanske pobude so dalje omenjene v oceni učinka Komisije (točka 6.1).
(
27
)	Glej v tem smislu zadnji stavek uvodne izjave 15 in uvodno izjavo 28 Uredbe 2019/1157, v katerih je, na kar sem že opozorila, navedeno, da obe vrsti ukrepov na eni strani omogočata, da se lahko države članice zanesejo na verodostojnost teh dokumentov, na drugi strani pa javnim organom in zasebnim subjektom zagotavljata ustrezna jamstva, da se lahko na te dokumente zanesejo, ko jih državljani Unije uporabljajo za namene ugotavljanja identitete.
(
28
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 16. aprila 2015, Willems in drugi (od C‑446/12 do C‑449/12, EU:C:2015:238, točka 39).
(
29
)	Delovni dokument služb Komisije – ocena učinka z dne 17. aprila 2018, naveden v opombi 19 teh sklepnih predlogov.
(
30
)	Glej oceno učinka Komisije (točka 1.1), v skladu s katero več kot 15 milijonov državljanov Unije prebiva, več kot 11 milijonov državljanov pa dela v drugi državi članici, k čemur je treba prišteti še številne študente, ki se gibljejo po Evropski uniji zaradi izobraževanja in usposabljanja.
(
31
)	Ocena učinka Komisije, točka 1.2 in Priloga 5.
(
32
)	Ocena učinka Komisije, točka 2.1 in slika 2.1.
(
33
)	Ocena učinka Komisije, točka 2.2.
(
34
)	Glej v tem smislu zlasti sodbo z dne 22. junija 2017, E.ON Biofor Sverige (C‑549/15, EU:C:2017:490, točka 50 in navedena sodna praksa).
(
35
)	Glej med drugim sodbo z dne 11. junija 2014, Komisija/Svet (C‑377/12, EU:C:2014:1903, točka 34).
(
36
)	Kot ugotavlja španska vlada, je bilo sprejetje Uredbe 2019/1157 povezano z doseganjem cilja povečanja varnosti potnih listin, zlasti po spremembi Zakonika o schengenskih mejah, s katero je bila uvedena obveznost sistematičnega preverjanja vseh oseb in njihovih potnih listin – ne glede na državljanstvo imetnika – v schengenskem informacijskem sistemu (SIS) in Podatkovni zbirki o ukradenih in izgubljenih potovalnih dokumentih (SLTD). Glej v tem smislu Uredbo (EU) 2017/458 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. marca 2017 o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 v zvezi z okrepljenim preverjanjem v ustreznih zbirkah podatkov na zunanjih mejah (UL 2017, L 74, str. 1). Glej tudi oceno učinka Komisije, točka 1.2 (stran 5).
(
37
)	Glej med drugim sodbo z dne 20. novembra 2018, Komisija/Svet (ZMO Antarktika) (C‑626/15 in C‑659/16, EU:C:2018:925, točka 77 in navedena sodna praksa).
(
38
)	Glej v tem smislu sodbo z dne 20. maja 2010, Zanotti (C‑56/09, EU:C:2010:288).
(
39
)	Prav tam (točka 24 in navedena sodna praksa).
(
40
)	Glej člen 4b Uredbe Sveta (ES) št. 1030/2002 z dne 13. junija 2002 o enotni obliki dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 6, str. 3).
(
41
)	Glej sodbo v zadevi Schwarz (točka 25) in sodbo z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 29). Primerjaj s sklepnimi predlogi generalnega pravobranilca P. Cruza Villalóna v združenih zadevah Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2013:845, točka 64), v katerih je zagovarjal stališče, da bi se moral v primeru osebnih podatkov, ki niso povezani z zasebnim življenjem, uporabljati le člen 8 Listine.
(
42
)	Sodba z dne 3. oktobra 2019, A in drugi (C‑70/18, EU:C:2019:823, točka 54 in navedena sodna praksa).
(
43
)	Prav tam (točka 55 in navedena sodna praksa). Glej tudi oceno učinka Komisije, točka 6.1 (strani 34 in 35), v kateri je izpostavljeno, da je treba biometrične podatke šifrirati in da si je treba v ta namen s posebnimi službami, in sicer z mejno policijo in drugimi policijskimi organi, izmenjati šifrirne ključe.
(
44
)	Sodba v zadevi Schwarz (točke od 24 do 30).
(
45
)	Ta zapis se izvede v skladu s tehničnimi specifikacijami, določenimi v Sklepu Komisije C(2018) 7767, navedenem v opombi 9 teh sklepnih predlogov.
(
46
)	V zvezi z obvezno naravo nacionalnih osebnih izkaznic v Zvezni republiki Nemčiji glej člen 1(1) PAuswG, naveden v točki 14 teh sklepnih predlogov.
(
47
)	Sodba v zadevi Schwarz (točka 33 in navedena sodna praksa).
(
48
)	Prav tam (točka 34). Glej tudi sodbo z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 38).
(
49
)	Glej člen 5(9) PAuswG, kot je predstavljen v točki 15 teh sklepnih predlogov.
(
50
)	Glej točke od 97 do 107 teh sklepnih predlogov.
(
51
)	Glej točke od 33 do 37 teh sklepnih predlogov.
(
52
)	Glej tudi oceno učinka Komisije, točka 6.1 (stran 34), v kateri je dalje pojasnjeno, da bo okrepitev varnostnih značilnosti nacionalnih osebnih izkaznic pozitivno vplivala na uresničevanje temeljnih političnih pravic (člena 39 in 40 Listine) ter na uresničevanje pravice do peticije (člen 44 Listine).
(
53
)	Sodba v zadevi Schwarz (točka 36).
(
54
)	Glej sodbo z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 46 in navedena sodna praksa).
(
55
)	Prav tam (točka 47). V zvezi s členom 8 EKČP glej tudi ESČP, S. in Marper proti Združenemu kraljestvu (veliki senat), št. 30562/04 in 30566/04, točka 102, CEDH 2008-V.
(
56
)	Sodba v zadevi Schwarz (točka 48).
(
57
)	Prav tam.
(
58
)	Glej mnenje ENVP 7/2018 (str. 3).
(
59
)	Glej v tem smislu sodbo v zadevi Schwarz (točka 41).
(
60
)	Prstni odtisi vsakega posameznika, celo enojajčnih dvojčkov, so edinstveni. Prstni odtisi se prav tako ne spreminjajo, niti zaradi starosti, razen če je najgloblja oziroma tako imenovana „bazalna“ plast uničena, poškodovana ali namerno spremenjena s posegom, ki ga opravi plastični kirurg. Obstajajo trije glavni vzorci prstnih odtisov, in sicer lok, zanka in vrtinec. Zaradi oblike, velikosti, števila in razporeditve drobnih značilnosti teh vzorcev je vsak prstni odtis edinstven. Glej v zvezi s tem https://www.interpol.int/How-we-work/Forensics/Fingerprints.
(
61
)	Glej v zvezi s tem uvodno izjavo 28 Uredbe 2019/1157, kot je navedena v opombi 27 teh sklepnih predlogov.
(
62
)	Kot sem v teh sklepnih predlogih že navedla, so v pravu Unije za podobne namene že določeni standardi za varnostne značilnosti in biometrične podatke v potnih listih in potovalnih dokumentih (Uredba št. 2252/2004) ter enotne oblike za vizume (Uredba št. 1683/95, UL 1995, L 164, str. 1) in dovoljenja za prebivanje za državljane tretjih držav (Uredba št. 1030/2002), kar temelji na usklajenem pristopu zakonodajalca Unije.
(
63
)	Sodba v zadevi Schwarz (točki 43 in 44), v kateri je Sodišče dalje v bistvu menilo, da čeprav je res, da uporaba načina preverjanja identitete s pomočjo prstnih odtisov izjemoma lahko ne privede do optimalnih rezultatov, bo neskladje glede biometričnih podatkov imetnika običajno pritegnilo pozornost pristojnih organov na zadevno osebo in privedlo do poglobljene kontrole, namenjene dokončni ugotovitvi njene identitete.
(
64
)	Glej člen 5 Uredbe 2019/1157, ki določa, da osebne izkaznice, ki ne izpolnjujejo zahtev iz člena 3 te uredbe, prenehajo veljati na dan prenehanja njihove veljavnosti ali do 3. avgusta 2031, kar koli nastopi prej.
(
65
)	Glej oceno učinka Komisije, točki 5.2 in 6.1 ter preglednica 6.1, ki se nanašajo na „možnost ID 1“. Ta možnost vključuje format z nekaterimi skupnimi značilnostmi, kot so informacije, ki so shranjene na izkaznici, ter minimalne varnostne značilnosti, ki upoštevajo specifikacije iz dokumenta 9303 Mednarodne organizacije civilnega letalstva (ICAO), in čip, na katerem je shranjena obvezna podoba obraza.
(
66
)	Sodba v zadevi Schwarz (točka 48).
(
67
)	Prav tam (točka 49).
(
68
)	Na primer z uporabo sistemov EasyPass. Glej v zvezi s tem Uredbo (EU) 2017/2225 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. novembra 2017 o spremembi Uredbe (EU) 2016/399 glede uporabe sistema vstopa/izstopa (UL 2017, L 327, str. 1).
(
69
)	Glej oceno učinka Komisije, točka 7.1 (stran 49), v kateri Komisija po primerjavi različnih možnosti z vidika njihove učinkovitosti ugotavlja, da je kombinacija podobe obraza in dveh prstnih odtisov učinkovitejša za doseganje posebnih ciljev zmanjšanja zlorabe in izboljšanja možnosti preverjanja verodostojnosti dokumentov. Glej tudi točko 7.4 (stran 56) te ocene učinka, v kateri je navedeno, da je treba kombinaciji podobe obraza in dveh prstnih odtisov zaradi zagotavljanja večjega sprejemanja nacionalnih osebnih izkaznic, posledično pa tudi lažjega doseganja cilja prostega gibanja, dati prednost pred zahtevo, v skladu s katero bi se v ta namen uporabljala zgolj podoba obraza.
(
70
)	Maltoni, D., in drugi, Handbook of fingerprint recognition, 2. izdaja, Springer, 2009, str. 53.
(
71
)	Nasprotno imajo države članice standardizirane instrumente za inteoperabilnost biometričnih identifikatorjev, na katere se nanaša Uredba 2019/1157. V zvezi s tem glej člen 3(6) te uredbe in Sklep Komisije C(2018) 7767.
(
72
)	Glej uvodno izjavo 23 Uredbe 2019/1157.
(
73
)	Machine readable travel documents, DOC 9303, 8. izdaja, ICAO, 2021 (del 9, poglavje 4).
(
74
)	Celo odvzem desetih prstnih odtisov se lahko šteje za sorazmeren. Glej v tem smislu sodbo z dne 3. oktobra 2019, A in drugi (C‑70/18, EU:C:2019:823, točka 58).
(
75
)	Glej sodbo v zadevi Schwarz (točka 55). Glej tudi sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice, S. in Marper proti Združenemu kraljestvu [GC], št. 30562/04 in 30566/04, točka 103, ECHR 2008.
(
76
)	Sodba z dne 8. aprila 2014, Digital Rights Ireland in drugi (C‑293/12 in C‑594/12, EU:C:2014:238, točka 57 in naslednje).
(
77
)	Glej tudi uvodno izjavo 22 Uredbe 2019/1157.
(
78
)	Ki jo je sprejela Generalna skupščina Združenih narodov v Resoluciji 44/25 z dne 20. novembra 1989 in je začela veljati 2. septembra 1990.
(
79
)	Glej zlasti Prilogo III k Sklepu Komisije C(2018) 7767, točka 5, pod naslovom „Data security and integrity issues“.
(
80
)	Glej člen 11(7) Uredbe 2019/1157, ki dalje zahteva, da države članice Komisiji vsako leto posredujejo seznam pristojnih organov, ki imajo dostop do biometričnih podatkov. Komisija nabor teh nacionalnih seznamov objavi na spletu.
(
81
)	Glej uvodno izjavo 19 Uredbe 2019/1157. Glej tudi člen 4(3) Uredbe št. 2252/2004, ki določa enako omejitev uporabe v zvezi s potnimi listi in potovalnimi dokumenti.
(
82
)	Kot je Komisija pojasnila na obravnavi, iz Sklepa Komisije C(2018) 7767 izhaja, da za namene avtentifikacije terminala čitalnik pošlje svoje dovoljenje za odčitavanje v obliki različnih digitalnih certifikatov čipu osebne izkaznice. Čip v osebni izkaznici lahko tako preveri avtentičnost certifikata terminala. To v praksi pomeni, da lahko do biometričnih organov dostopajo le pristojni organi, navedeni v členu 11(7) Uredbe 2019/1157, in nobeni drugi organi ali oseba.
(
83
)	Glej medinstitucionalni dokument z dne 22. februarja 2019, v katerem je navedeno, da „[…] so v kompromisnem besedilu ohranjeni vsi bistveni elementi pogajalskega mandata Sveta, zlasti: […] možnost, da države članice v skladu z nacionalno zakonodajo vzpostavijo in ohranijo zbirke biometričnih podatkov“; na voljo na spletnem naslovu https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6412-2019-INIT/en/pdf.
(
84
)	V zvezi s tem glej tudi oceno učinka Komisije, točka 6 (strani 33 in 35), v kateri je navedeno, da „te pobude ne vsebujejo nobenega elementa, ki bi zagotavljal pravno podlago za centralizirano shranjevanje zbranih podatkov […] ali za uporabo takih podatkov za druge namene, razen za preverjanje verodostojnosti dokumenta in identitete njegovega imetnika […]“, in da mora biti „vsako izvajanje […] skladno s pravom Unije in temeljnimi pravicami, ki jih to pravo varuje“.
(
85
)	Glej opombo 11 teh sklepnih predlogov.
(
86
)	Glej v tem smislu sodbi z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393, točka 110), in z dne 29. junija 2010, Komisija/Bavarian Lager (C‑28/08 P, EU:C:2010:378, točka 56). Glej tudi sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Pitruzzelle v združenih zadevah Luxembourg Business Registers (C‑37/20 in C‑601/20, EU:C:2022:43, točka 66).