62011CJ0470
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (čtvrtého senátu)
19. července 2012 (
*1
)
„Článek 49 ES — Omezení volného pohybu služeb — Rovné zacházení — Povinnost transparentnosti — Hazardní hry — Kasina, herny a herny binga — Povinnost získat předchozí souhlas obce místa zařízení — Posuzovací pravomoc — Podstatná újma zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území — Odůvodnění — Proporcionalita“
Ve věci C-470/11,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Augstākās tiesas Senāts (Lotyšsko) ze dne 6. prosince 2010, došlým Soudnímu dvoru dne 14. září 2011, v řízení
SIA Garkalns
proti
Rīgas dome,
SOUDNÍ DVŮR (čtvrtý senát),
ve složení J.-C. Bonichot, předseda senátu, K. Schiemann, L. Bay Larsen, C. Toader (zpravodajka) a E. Jarašiūnas, soudci,
generální advokát: Y. Bot,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za lotyšskou vládu I. Kalniņšem, jako zmocněncem,
—
za portugalskou vládu L. Inez Fernandesem, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi E. Kalniņšem a I. Rogalskim, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Projednávaná žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 49 ES.
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi společností SIA Garkalns (dále jen „Garkalns“), jejíž sídlo je v Lotyšsku, a Rīgas dome (rada města Riga), jednající za Rīgas pilsētas pašvaldības (územní samosprávný celek město Riga, dále jen „samosprávný celek“), ohledně rozhodnutí posledně uvedené nepovolit společnosti Garkalns otevření herny hazardních her v obchodním centru v Rize.
Právní rámec
Vnitrostátní právní úprava
3
Článek 26 odst. 1 lotyšského zákona o hazardních hrách a loteriích (azartspēļu un izložu likums, dále jen „zákon o hazardních hrách“) stanoví, že pro otevření kasina, herny nebo herny binga je třeba zvláštního povolení. Povolení jsou udělována kapitálovým společnostem, které získaly obecné povolení pro organizování her v hracích automatech, rulety, karetních her a her v kostky nebo binga.
4
Podle čl. 26 odst. 2 zákona o hazardních hrách organizátor hazardních her, který chce získat zvláštní povolení pro otevření kasina, herny nebo herny binga, podá k úřadu pro dohled nad loteriemi a hazardními hrami (izložu un azartspēļu uzraudzības inspekcija) žádost, k níž je třeba přiložit několik dokumentů, včetně povolení k otevření takového zařízení a organizaci dotyčných hazardních her v tomto zařízení vydaného příslušným samosprávným celkem.
5
Článek 41 odst. 2 tohoto zákona zakazuje organizaci hazardních her:
„1)
ve veřejných institucích;
2)
v kostelech a místech bohoslužeb;
3)
ve zdravotnických a vzdělávacích zařízeních;
4)
v lékárnách, na poštách nebo v úvěrových institucích;
5)
v místech konání veřejných akcí, během jejich konání, s výjimkou organizace sázek;
6)
v zónách, v nichž bylo stanoveným postupem povoleno konání trhů;
7)
v obchodech, kulturních institucích, na železničních a autobusových nádražích, na letištích a v přístavech, s výjimkou heren a sázkových místností, pro které byly zřízeny uzavřené prostory, přístupné pouze z vnějšku budovy samostatným vchodem;
8)
v barech a kavárnách, s výjimkou organizování sázek;
9)
ve studentských, dělnických nebo obdobných ubytovnách;
10)
v obytných budovách, jejichž vnější vchod je společný s vchodem do prostor, v nichž jsou organizovány hazardní hry.“
6
Článek 42 odst. 3 uvedeného zákona upřesňuje, že pokud je plánováno organizovat hazardní hry v prostorách, na které se neuplatní omezení stanovená v čl. 41 odst. 2 tohoto zákona, rada příslušného samosprávného celku rozhoduje případ od případu a přezkoumá, zda organizace hazardních her v dotyčných prostorách nezpůsobuje „podstatnou újmu zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území“.
Skutkový stav v původním řízení a předběžná otázka
7
Společnost Garkalns požádala samosprávný celek o povolení k otevření herny v areálu obchodního centra nacházejícího se na území města Riga. Rozhodnutím ze dne 12. října 2006 Rīgas dome žádost o vydání povolení zamítla, neboť takové otevření by způsobilo podstatnou újmu zájmům obyvatel samosprávného celku.
8
Společnost Garkalns podala žalobu k Administratīvā rajona tiesa (okresní správní soud). Rozsudkem ze dne 29. října 2008 tento soud žalobu zamítl.
9
Rozsudkem ze dne 13. dubna 2010 bylo zamítnuto rovněž odvolání podané proti tomuto rozsudku k Administratīvā apgabaltiesa (krajský správní soud).
10
Tento soud totiž dospěl k závěru, že organizace hazardních her na zvoleném místě by mohla nejen způsobit podstatnou újmu zájmům obyvatel této části, jakož i jiných částí města, neboť velmi frekventované obchodní centrum se nachází v blízkosti hlavní ulice. Plánované zařízení by bylo v bezprostřední blízkosti obytného komplexu a ve vzdálenosti asi 500 metrů od střední školy. Podle uvedeného soudu bylo tedy zamítavé rozhodnutí samosprávného celku odůvodněno snahou zabránit tomu, aby veřejnost podléhala pokušení dávat přednost hazardním hrám před ostatními možnostmi trávení volného času.
11
Společnost Garkalns podala proti rozsudku vydanému krajským správním soudem kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu. Mimo jiné tvrdila, že uvedený soud nesprávně vyložil čl. 42 odst. 3 zákona o hazardních hrách.
12
Na podporu svého kasačního opravného prostředku společnost Garkalns s odkazem na rozsudek Soudního dvora ze dne 3. června 2010, Sporting Exchange (C-203/08, Sb. rozh. s. I-4695, body 50 a 51), mimo jiné uvedla, že i když členský stát může vymezit požadovanou úroveň ochrany v oblasti hazardních her, jeho posuzovací pravomoc nesmí porušovat volný pohyb služeb. Režim povolování hazardních her tak musí být založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích.
13
Rīgas dome navrhuje kasační opravný prostředek zamítnout a poukazuje na to, že napadené rozhodnutí je v souladu s praxí samosprávného celku spočívající v nevydávání povolení za účelem omezení počtu heren v Rize.
14
Předkládající soud je toho názoru, že nepřesné znění čl. 42 odst. 3 zákona o hazardních hrách může porušovat zásadu rovného zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti, ale klade si otázku, zda takové zákonné ustanovení není nutné k tomu, aby místní orgány měly při uplatňování režimu týkajícího se organizování hazardních her, jakož i při plánování územního a společenského rozvoje samosprávného celku určitou volnost, což by nebylo možné, kdyby zákon stanovil rigidnější kritéria.
15
Za těchto podmínek se Augstākās tiesas Senāts rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Je třeba článek 49 ES a povinnost transparentnosti, která je s ním spojena, vykládat v tom smyslu, že s přípustnými omezeními volného pohybu služeb je slučitelné to, že předem veřejně vyhlášený zákon používá neurčitý právní pojem, jako je ‚podstatná újma zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území‘, který je nutné konkretizovat při každém jednotlivém použití prostřednictvím výkladových kritérií, ale který současně umožňuje určitou pružnost při posouzení zásahu do svobody?“
K předběžné otázce
K přípustnosti
16
Lotyšská vláda zpochybňuje přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce na základě toho, že všechny prvky sporu v původním řízení jsou omezeny na vnitrostátní území jednoho členského státu. Podle této vlády je při neexistenci přeshraničního prvku položená otázka hypotetická a nemá žádný vztah k unijnímu právu.
17
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je věcí pouze vnitrostátního soudu, jemuž byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 10. března 2009, Hartlauer, C-169/07, Sb. rozh. s. I-1721, bod 24).
18
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se unijního práva vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí rozhodnout o předběžné otázce položené vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (viz zejména rozsudek ze dne 1. června 2010, Blanco Pérez a Chao Gómez, C-570/07 a C-571/07, Sb. rozh. s. I-4629, bod 36).
19
Tak tomu ovšem v tomto řízení není. Předkládací rozhodnutí totiž popisuje dostatečně právní i skutkový rámec sporu v původním řízení a údaje poskytnuté předkládajícím soudem umožňují určit rozsah položené otázky.
20
V projednávaném případě je nesporné, že společnost Garkalns je lotyšský podnik založený v Lotyšsku a že veškeré prvky sporu v původním řízení jsou omezeny na tento jediný členský stát. Nicméně jak plyne z judikatury, odpověď Soudního dvora může být pro předkládající soud užitečná i za takových okolností, zejména v případě, kdy mu vnitrostátní právo ukládá, aby tuzemskému státnímu příslušníkovi byla poskytnuta stejná práva, jako jsou ta, která státní příslušník jiného členského státu vyvozuje v téže situaci z unijního práva (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Blanco Pérez a Chao Gómez, bod 39, jakož i rozsudek ze dne 10. května 2012, Duomo Gpa a další, C-357/10 až C-359/10, bod 28).
21
Mimoto, i když taková vnitrostátní právní úprava, jako je právní úprava dotčená v původním řízení – která je použitelná bez rozdílu ve vztahu k lotyšským státním příslušníkům i příslušníkům ostatních členských států – může spadat do působnosti ustanovení týkajících se základních svobod zaručených Smlouvou o FEU zpravidla pouze v rozsahu, v němž se použije na situace mající souvislost s obchodem mezi členskými státy, nelze v žádném případě vyloučit, že provozovatelé usazení na území jiných členských států, než je Lotyšská republika, měli nebo mají zájem otevřít herny na lotyšském území (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Blanco Pérez a Chao Gómez, bod 40 a citovaná judikatura).
22
Za těchto okolností musí být žádost o rozhodnutí o předběžné otázce považována za přípustnou.
K identifikaci ustanovení unijního práva vyžadujících výklad
23
Lotyšská vláda vyjádřila pochybnosti o relevanci odkazu na článek 49 ES, který obsahuje předběžná otázka, a tvrdí, že se na takovou situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, vztahuje pouze článek 43 ES.
24
V tomto ohledu je třeba připomenout, že – jak vyplývá z ustálené judikatury – činnosti, jež spočívají v tom, že se uživatelům za úplatu umožní účastnit se sázkové hry, představují poskytování služeb ve smyslu článku 49 ES (rozsudek ze dne 8. září 2010, Stoß a další, C-316/07, C-358/07 až C-360/07, C-409/07 a C-410/07, Sb. rozh. s. I-8069, bod 56 a citovaná judikatura).
25
Taková poskytování služeb, o jaká jde ve věci v původním řízení, tedy mohou spadat do působnosti článku 49 ES, ledaže se na ně vztahuje článek 43 ES.
26
U vymezení příslušných oblastí působnosti zásad volného pohybu služeb a svobody usazování je důležité určit, zda je hospodářský subjekt usazen ve členském státě, v němž nabízí předmětnou službu, či nikoli (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. listopadu 1995, Gebhard, C-55/94, Recueil, s. I-4165, bod 22). Pokud je usazen ve členském státě, v němž tuto službu nabízí, vztahuje se na něj působnost svobody usazování, jak je vymezena v článku 43 ES. Pokud naopak hospodářský subjekt není v členském státě poskytnutí služby usazen, je přeshraničním poskytovatelem, na kterého se vztahuje volný pohyb služeb stanovený v článku 49 ES (viz výše uvedený rozsudek Duomo Gpa a další, bod 30 a citovaná judikatura).
27
V tomto kontextu pojem „usazení“ znamená, že subjekt nabízí své služby stále a trvale z provozovny v členském státě, v němž jsou služby poskytovány. Naproti tomu „službami“ ve smyslu článku 49 ES jsou všechny služby, které nejsou nabízeny stále a trvale z provozovny v členském státě, v němž jsou poskytovány (viz výše uvedený rozsudek Duomo Gpa a další, bod 31 a citovaná judikatura).
28
Z judikatury rovněž vyplývá, že žádné ustanovení Smlouvy o ES neumožňuje abstraktním způsobem určit délku nebo frekvenci, od které již nelze poskytnutí služby nebo určitého druhu služby považovat za poskytování služeb, takže pojem „služby“ ve smyslu Smlouvy může zahrnovat služby velmi rozličné povahy, včetně služeb, jejichž poskytování trvá po značně dlouhé období, dokonce i několik let (viz výše uvedený rozsudek Duomo Gpa a další, bod 32 a citovaná judikatura).
29
Z výše uvedeného vyplývá, že takové ustanovení, jako je ustanovení dotčené v původním řízení, může v zásadě spadat do působnosti jak článku 43 ES, tak článku 49 ES.
30
V každém případě je třeba připomenout, že v rámci řízení upraveného v článku 267 SFEU, které je založeno na jasné dělbě činností mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem, spadá posouzení skutkového stavu věci v původním řízení výlučně do pravomoci vnitrostátního soudu (viz výše uvedený rozsudek Stoß a další, bod 62 a citovaná judikatura).
31
Je tak věcí předkládajícího soudu, aby určil, zda s ohledem na okolnosti věci, kterou projednává, spadá situace dotčená v původním řízení do působnosti článku 43 ES, nebo článku 49 ES.
32
Vzhledem k tomu, že předkládající soud formuloval předběžnou otázku na základě článku 49 ES, je třeba ji přezkoumat s ohledem na tento článek.
K věci samé
33
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jaká je dotčena v původním řízení, která místním orgánům přiznává širokou posuzovací pravomoc tím, že jim umožňuje odmítnout povolení otevření kasina, herny nebo herny binga na základě „podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území“.
34
Úvodem je třeba připomenout, že taková právní úprava členského státu, jaká je dotčena v původním řízení, která zakazuje výkon činnosti v oblasti hazardních her při neexistenci předchozího povolení ze strany správních orgánů, představuje omezení volného pohybu služeb zaručeného článkem 49 ES (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C-338/04, C-359/04 a C-360/04, Sb. rozh. s. I-1891, bod 42).
35
V projednávaném případě je třeba nicméně posoudit, zda takové omezení může být připuštěno v rámci odchylných opatření z důvodů veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a veřejného zdraví výslovně stanovených v článcích 45 ES a 46 ES, které se v dané věci použijí na základě článku 55 ES, nebo v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněno naléhavými důvody obecného zájmu (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 55, a usnesení ze dne 28. října 2010, Bejan, C-102/10, bod 44).
36
V tomto ohledu Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky s sebou nese ochrana dotčených zájmů (výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, bod 57 a citovaná judikatura).
37
Omezení stanovená členskými státy však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost, a musí být uplatňována nediskriminačním způsobem. Vnitrostátní právní předpisy tak jsou k tomu, aby zaručily uskutečnění dovolávaného cíle, způsobilé pouze tehdy, pokud opravdu odpovídají snaze dosáhnout jej soudržným a systematickým způsobem (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, body 59 až 61 a citovaná judikatura).
38
Jak Soudní dvůr opakovaně rozhodl, v této konkrétní oblasti mají vnitrostátní orgány dostatečnou posuzovací pravomoc k tomu, aby stanovily požadavky, které zahrnuje ochrana spotřebitele a společenského pořádku, a ? jsou-li podmínky stanovené jeho judikaturou jinak dodrženy ? přísluší každému členskému státu, aby posoudil, zda je v kontextu jím sledovaných legitimních cílů nezbytné zakázat úplně nebo částečně herní a sázkové činnosti, nebo je pouze omezit a stanovit k tomuto účelu více či méně přísné způsoby kontroly (v tomto smyslu viz výše uvedené rozsudky Stoß a další, bod 76, a rozsudek ze dne 8. září 2010, Carmen Media Group, C-46/08, Sb. rozh. s. I-8149, bod 46).
39
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora mohou být omezení hazardních her odůvodněna takovými naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou ochrana spotřebitele a předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Carmen Media Group, bod 55 a citovaná judikatura).
40
V projednávané věci je nesporné, že cíl, který sleduje dotčená vnitrostátní právní úprava, zejména ochrana zájmů obyvatel žijících v sousedství, jakož i potenciálních spotřebitelů před riziky spojenými s hazardními hrami, může představovat naléhavý důvod obecného zájmu způsobilý odůvodnit omezení volného pohybu dotčených služeb.
41
Za těchto podmínek je třeba ověřit, zda omezení volného pohybu služeb stanovené vnitrostátní právní úpravou dotčenou v původní řízení je způsobilé zaručit dosažení cíle ochrany spotřebitele před riziky spojenými s hazardními hrami a zda nepřekračuje meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné.
42
Kromě dodržení zásady rovného zacházení a z ní vyplývající povinnosti transparentnosti, musí být režim povolování hazardních her založen na objektivních, nediskriminačních a předem známých kritériích tak, aby byly pro výkon posuzovací pravomoci orgánů stanoveny určité meze, které by zabránily tomu, aby byla použita svévolně (viz výše uvedená rozsudek Sporting Exchange, bod 50).
43
Aby byla možná kontrola nestrannosti povolovacího řízení, je dále nezbytné, aby příslušné orgány založily každé ze svých rozhodnutí na odůvodnění přístupném veřejnosti, které přesně uvede důvody, proč bylo případně povolení odmítnuto.
44
V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že přísluší vnitrostátním soudům, aby s ohledem zejména na konkrétní způsoby použití dotčené omezující právní úpravy zajistily, aby tato právní úprava skutečně odpovídala snaze o omezení herních příležitostí a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem (v tomto smyslu viz výše uvedený rozsudek Carmen Media Group, bod 65 a citovaná judikatura).
45
Jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, v projednávaném případě nelze zpochybňovat, že vnitrostátní právní předpisy tím, že umožňují odmítnout povolení otevření kasina, herny nebo herny binga na základě podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území, přiznávají správním orgánům širokou pravomoc při posuzování zejména povahy zájmů, které mají být takto chráněny.
46
Taková posuzovací pravomoc, jaká je dotčena v původním řízení, může být odůvodněna, pokud účel samotné vnitrostátní právní úpravy skutečně odpovídá snaze o omezení herních příležitostí a omezení činností v této oblasti soudržným a systematickým způsobem nebo o zajištění klidu obyvatelům žijícím v sousedství nebo obecně veřejného pořádku tím, že je místním orgánům přiznána určitá volnost při uplatňování režimu týkajícího se organizování hazardních her.
47
Za účelem posouzení přiměřenosti dotčené vnitrostátní právní úpravy tedy předkládajícímu soudu přísluší ověřit zejména to, zda stát vykonává striktní kontrolu činností souvisejících s hazardními hrami, zda odmítnutí místních orgánů povolit otevření nových zařízení tohoto typu sleduje skutečně uváděný cíl ochrany spotřebitele a zda kritérium „podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území“ je uplatňováno nediskriminačním způsobem.
48
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové právní úpravě členského státu, jaká je dotčena v původním řízení, která místním orgánům přiznává širokou posuzovací pravomoc tím, že jim umožňuje odmítnout povolení otevření kasina, herny nebo herny binga na základě „podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území“, za předpokladu, že účelem této právní úpravy je skutečně omezit herní příležitosti a činnosti v této oblasti soudržným a systematickým způsobem nebo zajistit veřejný pořádek a že výkon posuzovací pravomoci příslušných orgánů je transparentní a umožňuje kontrolu nestrannosti povolovacího řízení, což musí ověřit předkládající soud.
K nákladům řízení
49
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:
Článek 49 ES musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání takové právní úpravě členského státu, jaká je dotčena v původním řízení, která místním orgánům přiznává širokou posuzovací pravomoc tím, že jim umožňuje odmítnout povolení otevření kasina, herny nebo herny binga na základě „podstatné újmy zájmům státu a obyvatel dotčeného správního území“, za předpokladu, že účelem této právní úpravy je skutečně omezit herní příležitosti a činnosti v této oblasti soudržným a systematickým způsobem nebo zajistit veřejný pořádek a že výkon posuzovací pravomoci příslušných orgánů je transparentní a umožňuje kontrolu nestrannosti povolovacího řízení, což musí ověřit předkládající soud.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: lotyština.