61985C0337
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. JOSÉ LUIS DA CRUZ VILAÇA
présentées le 26 février 1987 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire a pour objet une requête en annulation de la décision de la Commission du 28 août 1985 relative à l'apurement des comptes présentés par l'Irlande au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section « garantie », pour l'exercice financier 1981 (décision 85/458/CEE), dans la mesure où cette décision a refusé le remboursement de la somme de 2 281 956,15 IRL correspondant au paiement de restitutions à l'exportation de beurre et de butteroil vers des pays non membres de la Communauté.
I — La législation communautaire applicable
2.
On sait que le paiement de restitutions à l'exportation a pour but, pour les produits relevant de la politique agricole commune exportés vers des pays tiers, de couvrir la différence entre le prix du produit sur le marché de la Communauté et son prix sur le marché mondial, de façon à en assurer l'écoulement.
3.
La possibilité de différencier les restitutions en fonction de la destination du produit a été prévue dans de nombreux cas, pour tenir compte de la distance qui sépare ie marché communautaire du marché du pays de destination, ou des conditions spécifiques de ce pays.
4.
Des procédures administratives communes ont été adoptées pour l'ensemble des secteurs agricoles, afin de garantir que les restitutions à l'exportation seront payées de manière uniforme dans toute la Communauté.
5.
A l'époque de l'adhésion de l'Irlande aux Communautés européennes, les modalités communes d'application du régime des restitutions à l'exportation ressortaient du règlement (CEE) no 1041/67 de la Commission, du 21 décembre 1967 (
1
), dont l'article 3 subordonnait le paiement de la restitution à la production de la preuve que la marchandise avait quitté le territoire communautaire.
6.
Dans les cas où une marchandise pour laquelle les formalités douanières avaient été accomplies devait traverser le territoire d'un État membre autre que celui où avaient été accomplies ces formalités, l'article 5 du règlement exigeait à titre de preuve la production d'un document de contrôle, dont les modalités ont été ultérieurement établies par le règlement (CEE) no 2315/69.
7.
Dès que l'exportation avait eu lieu, ce document de contrôle (le « formulaire T5 ») était visé par les autorités douanières de l'État membre destinataire, il constituait la preuve que la marchandise avait quitté le territoire géographique de la Communauté, et garantissait à son titulaire le droit au paiement de la restitution à l'exportation. A cet effet, la copie correspondante du certificat devait être expédiée dans le délai de 8 jours à l'autorité compétente de l'État membre de départ de l'exportation.
8.
A ce qu'il paraît, il arrivait fréquemment que les formulaires ne soient pas expédiés ou se perdent en route, ce qui entraînait pour les opérateurs économiques touchés la perte d'importantes restitutions à l'exportation.
9.
Ce fait était particulièrement gênant pour les pays qui ne disposent pas de liaisons correctes avec le reste du monde pour le transport des marchandises exportées, celles-là devant être acheminées vers leur destination finale par voie maritime via d'autres ports de la Communauté.
10.
L'Irlande, qui utilise largement pour ses exportations d'autres ports communautaires, en particulier celui de Rotterdam, se trouvait dans cette situation.
11.
Ce problème a été débattu lors de la 33e réunion du comité du transit communautaire qui a eu lieu à Bruxelles du 17 au 19 juillet 1973 et a abouti à la conclusion d'un « gentlemen's agreement » qui est entré en application entre les parties avec l'entière approbation de la Commission.
12.
Cet arrangement (que nous désignerons sous le nom d'« accord de 1973 ») a établi que, aux fins de l'octroi de la restitution à l'exportation, la sortie du territoire géographique de la Communauté a lieu dans le premier port d'embarquement dès lors que les marchandises sont embarquées sur un navire se rendant vers un autre port communautaire, afin d'y être transbordées sur un autre navire et acheminées vers la destination finale.
13.
On a ainsi cessé d'exiger que la marchandise soit accompagnée du formulaire T5 jusqu'au dernier port de sortie de la Communauté, le visa de l'autorité de l'État membre de départ suffisant à certifier que les produits ont quitté le territoire géographique de la Communauté.
14.
A l'origine, le règlement (CEE) no 1041/67 n'avait fixé aucun délai pour la réalisation de l'exportation à destination des États tiers, à l'exception des cas de paiement anticipé; il n'établissait en principe de délais que pour l'apport à l'organisme d'intervention des preuves de l'exportation et, si nécessaire, de l'importation dans l'un quelconque des pays non membres de la Communauté.
15.
C'est seulement en 1974 qu'un délai de 45 jours a été fixé pour l'exportation des marchandises à partir de la Communauté par le règlement (CEE) no 2110/74 de la Commission, selon lequel le délai court à partir de la date à laquelle les produits ont été placés sous contrôle douanier en vue de l'exportation.
16.
Ce délai a ensuite été porté à 60 jours par le règlement (CEE) no 2730/79 de la Commission, du 29 novembre 1979 (
2
), qui, s'étant substitué au règlement (CEE) no 1041/67, était en vigueur à l'époque des opérations litigieuses. Aux termes de l'article 9 dudit règlement, le paiement de la restitution est subordonné à la production de la preuve que le produit pour lequel ont été accomplies les formalités douanières d'exportation a quitté le territoire géographique de la Communauté « au plus tard dans un délai de 60 jours à compter du jour d'accomplissement de ces formalités ».
II — Les faits qui sont à l'origine de la présente affaire
17.
En 1980 ont été instaurées pour le beurre et le butteroil des restitutions différenciées en fonction de la destination.
18.
Leur paiement supposait la production de la preuve de l'importation dans le pays de destination, l'opérateur économique intéressé devant également fournir une copie du document de transport.
19.
En 1981, un opérateur économique irlandais a procédé à différentes opérations d'exportation de beurre et de butteroil vers des pays tiers.
20.
Les produits exportés ont quitté le territoire irlandais dans un délai de 60 jours suivant l'accomplissement des formalités douanières d'exportation, mais, en raison des opérations de transbordement dans d'autres ports communautaires, la sortie définitive de ces produits du territoire de la Communauté n'a eu lieu qu'après l'expiration de ce délai de 60 jours.
21.
Les contrats de vente des marchandises avaient déjà été conclus au moment des exportations, les retards étant dus dans la majeure partie des cas, selon les allégations de l'Irlande, à des difficultés et à des perturbations dans les pays de destination.
22.
Les preuves de l'importation ayant été produites dans les délais requis, le ministre irlandais de l'Agriculture a payé les restitutions à l'exportation correspondantes.
23.
Cependant, lors de la clôture des comptes du FEOGA, section « garantie », pour l'exercice 1981, la Commission a estimé que ces paiements ne pouvaient pas être financés par la Communauté.
24.
La Commission a fondé son refus sur les dispositions de l'article 2, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970 (
3
), qui établit que «sont financées ... les restitutions à l'exportation vers les pays tiers accordées selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles » (c'est nous qui soulignons).
25.
Puisque les restitutions à l'exportation n'auraient en l'occurrence pas respecté le délai de 60 jours fixé par l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79, elles n'auraient donc pas été octroyées « selon les règles communautaires ».
III — Les moyens du recours
26.
A — Le principal moyen invoqué par l'Irlande à l'appui de son recours est fondé sur l'interprétation erronée que la Commission aurait faite des règlement (CEE) nos 729/70 et 2730/79 à la lumière des termes de l'accord de 1973, dont elle n'aurait pas tenu compte.
27.
La requérante allègue, à titre subsidiaire, que, quand bien même aurait-elle commis une erreur — ce qu'elle conteste —, celle-ci serait imputable à la Commission qui a accepté et autorisé l'application de l'accord de 1973; elle allègue également que la Commission aurait violé les principes de la confiance légitime, de la sécurité juridique, de non-rétroactivité et de proportionnalité, le refus de rembourser les paiements litigieux constituant, en outre, un excès de formalisme.
28.
B — L'Irlande soutient, en ce qui concerne le règlement no 729/70, que son article 2, paragraphe 1, doit être interprété à la lumière de son septième considérant, selon lequel les mesures adoptées doivent être prises « pour prévenir et poursuivre toutes irrégularités et pour récupérer les sommes perdues à la suite de telles irrégularités ou de négligences ».
29.
L'Irlande estime que la Commission ne pourrait refuser le remboursement des paiements litigieux que s'il était possible de démontrer que le non-respect du délai légal a été à l'origine de pertes pour la Communauté. Or, rien de tel ne se serait produit en l'espèce.
30.
Ce moyen ne nous paraît pas fondé. Il convient en réalité de rechercher si les dépenses en cause ont été ou non effectuées conformément aux dispositions de l'article 2 du règlement (CEE) no 729/70, c'est-à-dire si elles ont été ou non effectuées conformément aux « règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles ». Cela signifie qu'il convient de rechercher si les normes communautaires relatives aux restitutions à l'exportation, spécialement l'article 9, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2730/79, ont été ou non respectées en l'espèce.
31.
En cas de non-respect de ces normes, nous nous trouverions face à l'une des irrégularités auxquelles se réfère le septième considérant du règlement (CEE) no 729/70, laquelle justifierait le refus de la Commission de mettre à la charge du FEOGA les dépenses liées aux restitutions à l'exportation.
32.
C — Puisqu'il s'agit donc de savoir si les exportations ont été ou non effectuées conformément à la législation communautaire, il convient d'interpréter correctement l'article 9, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 2730/79.
33.
a) La question fondamentale qu'il nous faut élucider à cet égard est donc de déterminer comment doit être calculé le délai à respecter entre l'accomplissement des formalités douanières d'exportation de produits agricoles vers un pays tiers et le départ de ces produits du territoire géographique de la Communauté, sous peine de disparition du droit au paiement par la Communauté des restitutions à l'exportation.
34.
Il s'avère indispensable pour cela de prendre position sur la validité de l'accord de 1973 à la lumière des dispositions du règlement (CEE) no 2730/79. On se souvient que cet accord considérait aux fins du paiement de la restitution que « la sortie du territoire géographique de la Communauté au sens du règlement no 1041/67 a lieu dans le premier port d'embarquement ».
35.
On sait que le règlement (CEE) no 2730/79 a remplacé le règlement (CEE) no 1041/67 auquel se référait l'accord. Or, il convient de souligner que le libellé de l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 est analogue au libellé de l'article 3 du règlement (CEE) no 1041/67, à cette différence près que le dernier en date a fixé un délai maximal pour la sortie des produits du territoire géographique de la Communauté.
36.
L'Irlande soutient que le règlement (CEE) no 2730/79 n'a aucunement modifié les termes de l'accord de 1973, qu'elle estime parfaitement compatibles avec ce règlement.
37.
De même, la Commission « ne conteste ni l'existence ni la validité de l'accord de 1973 » estimant qu'il est « utile » et qu'il «doit donc continuer à être appliqué à l'avenir, notamment dans l'intérêt des États membres périphériques et de leurs exportateurs ». Mais, alors que l'Irlande soutient que l'accord ne fait pas obstacle au délai de 60 jours prévu par l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 parce que ce délai est calculé entre l'accomplissement des formalités douanières dans l'État exportateur et le départ du premier port de chargement, la Commission estime pour sa part que le délai court jusqu'à la sortie définitive de la Communauté.
38.
b) A nos yeux, au vu des termes de l'accord de 1973, celui-ci est tout aussi compatible avec le règlement (CEE) no 2730/79 qu'il l'était avec le règlement (CEE) no 1041/67.
39.
Compte tenu des difficultés particulières des pays périphériques qui doivent fréquemment exporter les marchandises via un autre port communautaire où elles sont transbordées, l'accord a interprété l'expression « sortie du territoire géographique de la Communauté » employée dans le règlement (CEE) no 1041/67 (articles 3 et 5) dans le sens que cette sortie « a lieu dans le premier port d'embarquement ».
40.
La même interprétation est valable, comme l'admet la Commission, pour l'expression identique utilisée dans le règlement (CEE) no 2730/79.
41.
Quoi qu'il en soit, l'accord établit clairement que cette interprétation est adoptée « en vue de l'octroi de la restitution ».
42.
Le règlement (CEE) no 2730/79, nous l'avons noté, a simplement fixé un délai entre l'accomplissement des formalités douanières et la sortie du « territoire géographique de la Communauté ».
43.
Mais il ne nous paraît pas que le simple établissement de ce délai ait altéré en quoi que ce soit les dispositions de l'accord de 1973, notamment en ce qu'il stipule que, quand l'exportation a lieu via un autre port communautaire, la sortie du territoire géographique de la Communauté s'effectue dans le premier port d'embarquement.
44.
C'est là le sens même de l'accord de 1973 et admettre, comme le font la Commission et les États membres, l'existence, la validité et l'intérêt de l'accord, tant dans le passé qu'à l'avenir, implique que l'on reconnaisse l'intégrité de ses dispositions.
45.
C'est là, à notre sens, le point de départ de la solution de l'affaire.
46.
c) Cela étant, il convient néanmoins d'interpréter les termes de l'accord de 1973 en tenant compte de la nouvelle disposition de l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 qui a introduit la novation du délai de 60 jours.
47.
Nous envisagerons donc, en premier lieu, l'objectif de l'accord de 1973 tel que les parties semblent l'avoir conçu, et tel qu'elles continuent à l'envisager, ainsi qu'il ressort de la présente affaire.
48.
En termes généraux, l'objectif recherché était d'éviter que les pays qui, en raison de leur situation géographique, ont normalement besoin d'utiliser des ports intermédiaires de la Communauté pour leurs exportations supportent du point de vue de l'octroi de restitutions à l'exportation de graves inconvénients les plaçant dans une situation très défavorable par rapport aux pays qui disposent sur leur territoire de liaisons directes appropriées avec le reste du monde.
49.
Or, la Commission estime que l'interprétation que l'Irlande donne des dispositions de l'accord de 1973 est trop large en ce qu'elle permet de renverser la situation défavorable des pays périphériques en leur donnant un avantage injustifié au lieu de se contenter de rétablir des conditions équitables.
50.
La Commission estime que cette interprétation équivaudrait en effet à permettre aux exportateurs d'un pays tel que l'Irlande de tourner le délai de 60 jours qui a été établi par un règlement communautaire: ainsi serait créée une discrimination envers les exportateurs qui exportent directement vers des pays tiers (et qui ne disposent d'aucun moyen d'échapper à la règle des 60 jours) en faveur de ceux qui ont besoin de transborder leurs marchandises (et qui pourraient se soustraire à l'application de la règle des 60 jours en entreposant les marchandises dans un deuxième port communautaire).
51.
Plus encore, un exportateur pourrait bénéficier de cette manière de la préfixation d'une restitution à l'exportation, en particulier lorsque son taux est élévé, exporter les marchandises de son État membre vers un deuxième port communautaire et, sous prétexte de devoir les entreposer dans l'attente d'un transbordement, demeurer dans ce deuxième port jusqu'à ce qu'il ait trouvé un acheteur.
52.
Il convient à ce propos de dire ceci:
53.
— le délai de 60 jours est applicable à tous les exportateurs et doit être respecté dès lors qu'il a été établi; le problème est de savoir comment il doit être calculé dans les différentes situations possibles, en tenant compte de l'interprétation adoptée par l'accord de 1973 dans le domaine d'application concerné;
54.
— rien n'empêche les exportateurs de pays disposant d'ouvertures directes pour l'écoulement de leurs marchandises d'opter pour un transport avec transbordement intermédiaire s'ils y voient un avantage;
55.
— ils pourraient notamment être tentés de procéder ainsi dans les cas où ils considéreraient que la « préfixation » de la restitution est plus avantageuse que l'avantage de disposer de liaisons directes avec le reste du monde;
56.
— le transport avec transbordement intermédiaire peut s'effectuer tant via des ports communautaires que via des ports non communautaires; dans le premier cas, il n'est pas exclu, notamment dans des circonstances exceptionnelles, que les intéressés puissent tenter de se prévaloir des termes de l'accord de 1973 dont les dispositions ne distinguent pas les pays en fonction de leur situation géographique; la seconde hypothèse permet d'échapper à la contrainte du délai de 60 jours.
57.
Grâce à l'accord de 1973, on est parvenu, en pratique, à éviter les problèmes résultant de la nécessité de l'accompagnement et de l'expédition vers le lieu d'origine des « formulaires T5 ».
58.
Or, il est douteux qu'on puisse éviter les mêmes problèmes en exigeant un autre document de contrôle, qui pourrait être, par exemple, le titre de transport combiné du type de celui que recommande la Chambre de commerce internationale, comme l'avance la Commission.
59.
En l'état actuel des choses, il nous paraît qu'il n'existe qu'une seule manière de concilier le délai de 60 jours établi par l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 et les dispositions de l'accord de 1973, dont toutes les parties ont réaffirmé la validité.
60.
Cette manière consiste à calculer le délai de 60 jours, comme le stipule l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79, à partir du jour de l'accomplissement des formalités douanières d'exportation jusqu'à la sortie des marchandises du territoire géographique de la Communauté qui, aux termes de l'accord, « a lieu dans le premier port d'embarquement ».
61.
A partir de ce moment, les marchandises perdent de fait le statut de marchandises communautaires, comme les deux parties le reconnaissent, puisqu'elles sont soumises aux droits compensateurs à l'importation (prélèvements agricoles) si elles pénètrent de nouveau sur le territoire de la Communauté.
62.
Ce statut n'est pas modifié durant le transbordement dans quelque autre port de la Communauté, même s'il est nécessaire de recourir à un entreposage temporaire.
63.
Sans cette interprétation, on pourra difficilement considérer que les exportations effectuées via des ports communautaires ne subissent pas une discrimination par rapport à celles qui utilisent des ports non communautaires pour le transbordement. Nous ne voyons aucune justification suffisante de cette discrimination susceptible d'inciter à préférer les seconds aux premiers.
64.
L'interprétation que nous exposons paraît du reste avoir été adoptée, à une exception près, par presque tous les représentants des États membres dans le groupe d'experts sur les mécanismes commerciaux et dans le comité de gestion.
65.
d) Il est certain, comme l'affirme la Commission, que l'accord de 1973 ne s'applique qu'aux cas dans lesquels les marchandises font l'objet d'un « transbordement effectif »; selon la Commission, cela exclut l'entreposage intermédiaire.
66.
C'est à juste titre que la Commission considère que le transbordement est une condition de l'application de l'accord.
67.
C'est du reste exactement cela que l'accord lui-même envisage selon ses propres termes.
68.
Il en était d'ailleurs déjà ainsi durant la période où était en vigueur le règlement (CEE) no 1041/67. Cela signifie que, même avant qu'eût été établi un quelconque délai pour la sortie des marchandises du territoire communautaire, les dispositions de l'accord de 1973 ne devaient s'appliquer que lorsque les produits embarqués vers un autre port communautaire étaient destinés à y être transbordés, et de là acheminés vers leur destination finale.
69.
On pourra donc utiliser le document de transport combiné précédemment évoqué pour vérifier ce fait.
70.
Cependant, refuser l'application de l'accord dès lors qu'une marchandise, au lieu d'être transbordée directement d'un navire sur un autre navire (ce qui constitue certainement l'exception), devrait faire l'objet d'un déchargement et d'un entreposage temporaire dans l'attente d'un nouveau transport ou pour des raisons techniques souvent évidentes n'aurait aucun sens.
71.
Ce procédé — que nul ne défend — viderait l'accord de 1973 de tout son sens.
72.
D'autre part, pour distinguer un « véritable transbordement » d'un « entreposage intermédiaire » qui ne soit pas un transbordement, il faudrait établir un critère sûr de distinction que nous ne trouvons dans aucune pièce du dossier et dans aucun autre document.
73.
La Commission nous dit qu'elle a adopté un critère reposant sur les motifs du retard qui a imposé la prolongation de l'entreposage intermédiaire.
74.
Toutefois, elle a fait cela non pas exactement pour distinguer le « transbordement » de l'« entreposage », mais pour définir les cas où elle a admis que l'entreposage intermédiaire pouvait excéder les 60 jours auxquels se réfère l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79.
75.
La Commission soutient, en fait, qu'elle a adopté une attitude particulièrement bienveillante dans le cadre du processus d'apurement des comptes dans les cas où le retardement de l'embarquement définitif est simplement dû à des « raisons liées au transport ».
76.
Nous ne trouvons aucune justification suffisante à cette manière de procéder.
77.
Si le délai de 60 jours s'appliquait également au transbordement dans le dernier port de la Communauté, comme le prétend la Commission, son dépassement constituerait une violation de l'article 9 du règlement dès lors qu'il ne résulterait pas d'un cas de fane majeure justifiant une prorogation selon le processus prévu dans la seconde partie de l'article 9, paragraphe 1.
78.
C'est en tout cas ce qui se passe avec le délai pour l'exportation directe à partir du pays d'origine et il en est de même, comme le soutient l'Irlande — et cela nous paraît être l'interprétation la plus correcte —, lorsque est dépassé le délai de 60 jours qui, en cas de transbordement, doit être calculé entre l'accomplissement des formalités douanières et la sortie du premier port d'exportation.
79.
En tout état de cause, la pratique de la Commission, qui consiste à distinguer (là où la loi ne distingue pas) entre les raisons liées au transport et les raisons autres pour justifier ou non un retard dans l'embarquement, et à décider cas par cas quel retard est acceptable, nous paraît manifestement contraire au principe de sécurité juridique, comme le révèle du reste l'existence même de la présente affaire.
80.
Nous estimons que l'accord de 1973 n'est inapplicable que lorsqu'il est clair que l'entreposage intermédiaire n'est pas une opération due aux exigences du transbordement, aucune raison n'expliquant sa prolongation, si ce n'est l'intention spéculative de jouer sur les taux de restitution et la nécessité d'attendre qu'apparaisse un client ou que les conditions du marché deviennent favorables pour procéder à l'exportation. Le représentant de la Commission a du reste admis à l'audience que l'objectif du délai de 60 jours est d'éviter pareilles spéculations.
81.
On peut dire de façon générale que l'accord de 1973, en se référant à la notion de transbordement, n'est pas compatible avec un entreposage intermédiaire qui résulte exclusivement d'un retard dans l'embarquement final entièrement imputable à l'exportateur.
82.
Ce n'est pas le cas en l'espèce: les contrats de vente des marchandises avaient déjà été régulièrement conclus au moment de l'exportation et le retard a été dû à des raisons externes véritables liées au pays de destination finale (difficultés liées au change, instauration de nouveaux régimes de contrôle des importations, etc.).
83.
Puisqu'il ne s'agit pas de retards dans le transbordement imputables à l'exportateur, aucune raison objective ne paraît justifier que l'on distingue entre les retards directement dus « au transport » et ceux qui sont dus à d'autres raisons imperatives rendant le transport difficile.
84.
Cette interprétation trouve d'ailleurs un appui indirect dans le texte de l'article 20, paragraphe 4, du règlement (CEE) no 2730/79 qui évoque (bien que sur un autre sujet) des « circonstances indépendantes de la volonté de l'exportateur ».
85.
A cela s'ajoute que, dans la présente espèce, les formalités exigées par les articles 20 et 31 du règlement (CEE) no 2730/79 pour le paiement des restitutions à l'exportation ont été accomplies en temps utile par l'opérateur économique irlandais; les avances de restitutions ont également été faites conformément aux dispositions de l'article 25 du même règlement.
86.
e) Mais ne serait-il pas possible d'interpréter l'introduction par l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 du délai de 60 jours (et, avant lui, du délai de 45 jours) en ce sens qu'on aurait précisément visé à établir de cette façon un critère de temps permettant de distinguer les opérations de transbordement de toute autre opération?
87.
Nous n'en croyons rien. D'une part, ce n'est pas ce qui ressort de la conjugaison des dispositions du règlement et de celles de l'accord de 1973; d'autre part, le fonctionnement du délai de 60 jours est indépendant du fait qu'il y ait ou non lieu à transbordement, puisqu'il s'applique également aux cas d'exportation directe vers les pays tiers.
88.
f) Nous dirons encore, pour finir, que l'interprétation de la Commission conduirait, à notre avis, à l'une des conséquences suivantes :
89.
— soit à dévaloriser complètement le moment de la sortie du premier port d'embarquement aux fins du calcul du délai de 60 jours,
90.
— soit à établir un double délai de 60 jours, pour la sortie du premier port d'embarquement, et pour la sortie du port de transbordement.
91.
Dans le premier cas, on déprécierait les termes de l'accord qui définissent le premier port d'embarquement comme le lieu de « sortie du territoire géographique de la Communauté », violant ainsi les dispositions combinées de l'accord et de l'article 9 du règlement.
92.
La seconde hypothèse permettrait à la fois de respecter l'accord de 1973 et de donner acte à la Commission de son interprétation de l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79.
93.
Peut-être cette solution serait-elle en fin de compte la solution la plus équilibrée, ne serait-ce que parce que l'éventuel assujettissement des exportateurs des pays périphériques (comme l'Irlande) au même délai pour la sortie définitive de la Communauté que celui qui s'applique à ceux qui exportent directement ne permettrait pas de compenser efficacement les inconvénients qu'ils subissent: un délai de 60 jours n'a pas la même signification pour un exportateur irlandais et pour un exportateur belge ou néerlandais qui dispose du port d'Anvers ou de celui de Rotterdam. Il nous paraît au fond que c'est ce que la Commission admet lorsqu'elle explique, dans ses réponses aux questions posées par la Cour, que, « si (elle) avait insisté sur le respect stria du délai de 60 jours sans tenir compte de retards dus véritablement au transport, elle aurait traité de manière discriminatoire les exportateurs qui sont virtuellement obligés de recourir au transbordement ».
94.
Mais, si le non-respect de délais fixés par un règlement semble être une solution arbitraire, nous ne saurions nous substituer au législateur ou au comité du transit communautaire, qui n'ont pas adopté la solution du double délai, pour donner cette interprétation.
95.
g) En conclusion, compte tenu du fait que, aux fins du paiement des restitutions à l'exportation, le premier port d'embarquement est considéré comme le port de « sortie du territoire géographique de la Communauté » quand les marchandises doivent faire l'objet d'un transbordement dans un autre port de la Communauté pour être transportées jusqu'à leur destination finale, nous estimons avoir adopté l'interprétation qui respecte le mieux les dispositions combinées de l'article 9 du règlement (CEE) no 2730/79 et de l'accord de 1973. Le délai de 60 jours courrait donc à partir de l'accomplissement des formalités douanières dans le pays d'origine jusqu'à la sortie de ce premier port.
96.
D — a) Compte tenu de ce qui précède, l'analyse de l'argument selon lequel la Commission a contribué par sa conduite à une erreur éventuelle commise par l'administration irlandaise en effectuant le paiement des restitutions à l'exportation n'a plus le moindre sens.
97.
b) Il est également superflu, compte tenu de la position que nous adoptons, que nous analysions les troisième et quatrième moyens du recours.
98.
c) Pour ce qui est du cinquième moyen, il ne peut être considéré comme pertinent, puisque la Commission soutient avoir toujours adopté la même interprétation de l'accord sans la moindre modification. Mais c'est dans la décision litigieuse qu'elle a eu pour la première fois l'occasion de faire connaître cette interprétation dans le domaine d'application du règlement (CEE) no 2730/79.
99.
d) De même, le sixième moyen invoqué par l'Irlande, fondé sur le principe de proportionnalité, ne nous paraît pas pertinent.
100.
Selon l'Irlande, le non-respect du délai de 60 jours ne devrait pas entraîner le non-paiement des restitutions en cause puisque la disposition concernant le délai est de nature purement administrative ou procédurale et que le non-respect de ce délai n'a provoqué aucun préjudice économique pour la Communauté.
101.
Cependant, comme l'a justement soutenu la Commission, le principe de proportionnalité appliqué aux actes administratifs — telle une décision d'apurement des comptes — suppose que l'autorité administrative détient un pouvoir discrétionnaire lui permettant de choisir les mesures adéquates pour atteindre un objectif donné. Dans le cas d'une compétence liée de l'administration, parler de proportionnalité des actes adoptés dans l'exercice de cette compétence n'a aucun sens. Or, la décision d'apurement des comptes du FEOGA rendue en vertu de l'article 2 du règlement (CEE) no 727/70 est une décision prise dans le cadre de l'exercice d'une compétence liée, puisque les restitutions sont accordées « selon les règles communautaires ».
102.
Tout nous ramène donc à la question que nous avons déjà élucidée de savoir si les paiements ont été ou non effectués en accord avec les règles communautaires.
103.
Or, l'Irlande n'a soulevé à leur égard aucune exception d'illégalité.
104.
e) Enfin, l'Irlande invoque à l'appui de son recours l'excès de formalisme.
105.
Cet argument aurait certes quelque raison d'être si nous constations que l'interprétation de la Commission entraînerait le paiement ou le non-paiement de restitutions selon que les marchandises exportées auraient été transbordées dans un port non communautaire ou dans un port communautaire, ou simplement en raison de différences dans le trajet suivi.
106.
Mais, nous l'avons vu, la question cruciale dans le domaine des restitutions à l'exportation est celle du respect ou du non-respect des règles communautaires. Or, il est incorrect de présenter l'observance de telles règles comme un excès de formalisme. D'autant que la Cour a déjà décidé que, « dans les cas où la réglementation communautaire n'autorise le paiement d'une aide qu'à la condition que certaines formalités de preuve ou de contrôle soient observées, une aide versée en méconnaissance de cette condition n'est pas conforme au droit communautaire et la dépense y afférente ne saurait donc, en principe, être mise à la charge du FEOGA » (
4
).
107.
E — Pour toutes les raisons que nous avons exposées, l'interprétation donnée par la Commission des dispositions combinées du règlement (CEE) no 2730/79 et de l'accord de 1973 ne nous apparaissant pas conforme aux « règles communautaires », nous vous proposons d'annuler la décision 85/458/CEE de la Commission, du 28 août 1985, pour autant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA la somme de 2 281 956,15 IRL correspondant au paiement de restitutions à l'exportation de beurre et de butteroil, et de condamner la Commission aux dépens.
(
*1
)	Traduit du portugais.
(
1
)	JO 314 du 23.12.1967, p. 9. Le règlement (CEE) no 1041/67 a ensuite été remplace par le règlement (CEE) no 192/75 de la Commission, du 17 janvier 1975, plusieurs fois modifie, puis par le règlement (CEE) no 2730/79 du 29 novembre 1979.
(
2
)	JO L 317 du 12.12.1979, p. 1.
(
3
)	JO L 94 du 28.4.1970, p. 13.
(
4
)	Arrêt du 14 janvier 1981 dans l'affaire 819/79, RFA/Commission, Rec. p. 21, 34.