61999CJ0257_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-257/99,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 234 EG van de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court) (Verenigd Koninkrijk), in het aldaar aanhangig geding tussen
The Queen
en
Secretary of State for the Home Department,
ex parte:
Julius Barkoci en Marcel Malik,
om een prejudiciële beslissing over de artikelen 45 en 59 van de Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds, namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd bij besluit 94/910/EGKS, EG, Euratom van de Raad en de Commissie van 19 december 1994 (PB L 360, blz. 1),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. Gulmann, A. La Pergola (rapporteur), M. Wathelet en V. Skouris, kamerpresidenten, D. A. O. Edward, J.-P. Puissochet, P. Jann, L. Sevón, R. Schintgen en F. Macken, rechters,
advocaat-generaal: J. Mischo,
griffier: L. Hewlett, administrateur,
gelet op de schriftelijke opmerkingen ingediend door:
- J. Barkoci, vertegenwoordigd door N. Blake, QC, en T. Eicke, barrister, en M. Malik, vertegenwoordigd door N. Blake en L. Fransman, barrister, geïnstrueerd door B. Sheldrick, solicitor,
- de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door M. Ewing als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston, QC,
- de Belgische regering, vertegenwoordigd door P. Rietjens als gemachtigde,
- de Duitse regering, vertegenwoordigd door W.-D. Plessing en C.-D. Quassowski als gemachtigden,
- de Franse regering, vertegenwoordigd door K. Rispal-Bellanger en A. Lercher als gemachtigden,
- de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door U. Leanza als gemachtigde, bijgestaan door F. Quadri, avvocato dello Stato,
- de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra als gemachtigde,
- de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door F. Benyon, M.-J. Jonczy en N. Yerrell als gemachtigden,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de mondelinge opmerkingen van J. Barkoci en M. Malik, vertegenwoordigd door N. Blake en T. Eicke; de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door G. Amodeo als gemachtigde, bijgestaan door E. Sharpston; de Ierse regering, vertegenwoordigd door E. Barrington, BL; de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door F. Quadri; de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. A. Fierstra, en de Commissie, vertegenwoordigd door F. Benyon, M.-J. Jonczy en N. Yerrell, ter terechtzitting van 11 juli 2000,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 2000,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 29 maart 1999, binnengekomen bij het Hof op 9 juli daaraanvolgend, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), krachtens artikel 234 EG zeven prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 45 en 59 van de Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds, namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd bij besluit 94/910/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994 (PB L 360, blz. 1; hierna: associatieovereenkomst").
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen J. Barkoci en M. Malik, Tsjechische onderdanen, en de Secretary of State for the Home Department (hierna: Secretary of State") ter zake van diens besluiten om hun geen inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk te verlenen.
De associatieovereenkomst
3 De associatieovereenkomst is op 4 oktober 1993 te Luxemburg ondertekend en overeenkomstig artikel 123, tweede alinea, ervan op 1 februari 1995 in werking getreden.
4 Volgens artikel 1, lid 2, heeft de associatieovereenkomst onder meer ten doel, een passend kader tot stand te brengen voor de politieke dialoog tussen de partijen met het oog op de bevordering van nauwe betrekkingen, uitbreiding van de handel en harmonische economische betrekkingen te bevorderen en aldus de dynamische ontwikkeling en welvaart in de Tsjechische Republiek te stimuleren, alsmede een passend kader tot stand te brengen voor de geleidelijke integratie van laatstgenoemde in de Gemeenschap, daar volgens de achttiende overweging van de considerans van de overeenkomst het lidmaatschap van de Gemeenschap het einddoel van dit land is.
5 Voor het hoofdgeding zijn relevant de bepalingen van titel IV van de associatieovereenkomst, Het verkeer van werknemers, de vestiging, het verrichten van diensten".
6 Artikel 38, lid 1, van de associatieovereenkomst, dat voorkomt in titel IV, hoofdstuk I, Verkeer van werknemers", bepaalt:
Volgens de in elke lidstaat geldende voorwaarden en modaliteiten:
- is de behandeling van werknemers die onderdaan zijn van de Tsjechische Republiek en die wettig op het grondgebied van een lidstaat zijn tewerkgesteld vrij van elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit ten opzichte van de nationale onderdanen, wat betreft de arbeidsvoorwaarden, de beloning of het ontslag;
- hebben de wettig op het grondgebied van een lidstaat verblijvende echtgenoot en kinderen van een wettig op het grondgebied van een lidstaat tewerkgestelde werknemer, met uitzondering van seizoenwerknemers en werknemers die onder bilaterale overeenkomsten in de zin van artikel 42 vallen, tenzij in deze overeenkomsten anders is bepaald, gedurende de periode van het toegestaan tewerkstellingsverblijf van die werknemer toegang tot de arbeidsmarkt van die lidstaat."
7 Artikel 45, leden 3 en 4, van de associatieovereenkomst, dat deel uitmaakt van titel IV, hoofdstuk II, Vestiging", luidt:
3. Elke lidstaat verleent vanaf de inwerkingtreding van deze Overeenkomst voor de vestiging van vennootschappen en onderdanen van de Tsjechische Republiek een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend en verleent voor de activiteiten van op zijn grondgebied gevestigde vennootschappen en onderdanen van de Tsjechische Republiek een behandeling die niet minder gunstig is dan die welke aan de eigen vennootschappen en onderdanen wordt verleend.
4. In deze Overeenkomst wordt verstaan onder:
a) ‚vestiging:
i) voor onderdanen, het recht op toegang tot en uitoefening van economische activiteiten anders dan in loondienst, alsmede het recht ondernemingen, met name vennootschappen, waarover zij de daadwerkelijke controle hebben, op te richten en te beheren. De toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de exploitatie van een handelsonderneming door onderdanen strekt zich niet uit tot het zoeken naar of het aannemen van werk op de arbeidsmarkt van een andere partij.
Het bepaalde in dit hoofdstuk is niet van toepassing op degenen die niet uitsluitend zelfstandig zijn;
[...]
[...]
c) ‚economische activiteiten: met name activiteiten van industriële aard, activiteiten van commerciële aard, activiteiten van het ambacht en activiteiten van de vrije beroepen."
8 Artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst, opgenomen in titel IV, hoofdstuk IV, Algemene bepalingen", bepaalt:
Voor de toepassing van titel IV van deze Overeenkomst belet geen enkele bepaling van de Overeenkomst de partijen hun wetten en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toe te passen, mits zij dat niet op zodanige wijze doen dat de voor een partij uit een specifieke bepaling van de Overeenkomst voortvloeiende voordelen teniet worden gedaan of beperkt. [...]"
De nationale regelgeving
9 In Section 11(1) van de Immigration Act 1971 (hierna: Immigration Act") wordt toegang tot het Verenigd Koninkrijk" omschreven als volgt:
Hij die per schip of vliegtuig in het Verenigd Koninkrijk aankomt, wordt voor de toepassing van deze Act geacht het Verenigd Koninkrijk niet te zijn binnengekomen tenzij en totdat hij van boord gaat, en bij ontscheping in een haven wordt hij geacht het Verenigd Koninkrijk niet te zijn binnengekomen zolang hij zich in dat gedeelte (zo dat er is) van de haven ophoudt dat door een ambtenaar van de immigratiedienst daartoe is aangewezen; hij die niet op andere wijze het Verenigd Koninkrijk is binnengekomen, wordt geacht niet te zijn binnengekomen zolang hij in bewaring is gesteld of tijdelijk is toegelaten, dan wel in vrijheid gesteld, hoewel er kans op inbewaringstelling bestaat [...]"
10 De voor het hoofdgeding relevante andere bepalingen van nationaal recht zijn met name de United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) (door het Parlement van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland in 1994 vastgestelde immigratieregels; hierna: Immigration Rules"), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie; hierin is de toelating tot en het verblijf in het Verenigd Koninkrijk geregeld.
11 De Immigration Rules hebben tot doel, het recht van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland aan te passen aan de bepalingen inzake vestiging in de associatieovereenkomst en in de andere Europa-overeenkomsten die zijn gesloten tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de landen van Centraal- en Oost-Europa, anderzijds.
12 De paragrafen 24 tot en met 26 van de Immigration Rules behelzen een algemeen systeem van voorafgaande verlening van een reisvisum (entry clearance") ten aanzien van bepaalde soorten aanvragers van een inreisvergunning (leave to enter"); die vergunning moet worden geweigerd, indien een dergelijk reisvisum niet is verkregen:
24. Een visumplichtige vreemdeling en ieder ander die wenst binnen te komen voor een doel waarvoor krachtens de onderhavige Rules een voorafgaand reisvisum is vereist, moet aan de ambtenaar van de immigratiedienst bij aankomst een geldig paspoort of een andere identiteitskaart overleggen, voorzien van een reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk, dat hem is afgegeven voor het doel dat hij voor binnenkomst heeft aangegeven. De inreisvergunning wordt geweigerd indien hij niet in bezit is van een dergelijk reisvisum [...]
25. Het reisvisum heeft de vorm van een visum (voor visumplichtige vreemdelingen) of van een inreiscertificaat (voor niet-visumplichtigen). Deze documenten dienen als bewijs dat de houder ervan in aanmerking komt voor toegang tot het Verenigd Koninkrijk, en worden bijgevolg aanvaard als ‚reisvisa in de zin van de Immigration Act 1971.
26. Een aanvraag om een reisvisum wordt behandeld overeenkomstig de bepalingen van de onderhavige Rules betreffende verlening of weigering van een inreisvergunning. [...]"
13 Paragraaf 28 van de Immigration Rules bepaalt, dat hij die een reisvisum aanvraagt, zich ten tijde van zijn aanvraag buiten het Verenigd Koninkrijk moet bevinden en de aanvraag moet indienen bij de daartoe aangewezen diplomatieke of consulaire post in zijn woonland.
14 Volgens de bijlage bij de Immigration Rules hebben Tsjechische onderdanen geen visum nodig voor het Verenigd Koninkrijk, zodat het in paragraaf 24 van de Immigration Rules vereiste reisvisum de vorm van een inreiscertificaat heeft.
15 Deel 6 van de Immigration Rules, Binnenkomst of verblijf in het Verenigd Koninkrijk als ondernemer, zelfstandige, investeerder, schrijver, componist of kunstenaar", bevat een aantal bepalingen betreffende de behandeling van aanvragen van personen die voornemens zijn om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen overeenkomstig de bepalingen van een EG-associatieovereenkomst". De paragrafen 211, 212, en 214 tot en met 216, voorkomend in dit deel, luiden:
211. Voor de toepassing van de paragrafen 211 tot en met 223 wordt onder beroepswerkzaamheid verstaan de werkzaamheid als:
- zelfstandig ondernemer;
- deelgenoot; of
- vennoot van een in het Verenigd Koninkrijk ingeschreven vennootschap.
212 Hij die verzoekt om een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk om aldaar een beroepswerkzaamheid uit te oefenen, dient aan te tonen dat:
i) hij voldoet aan de vereisten van [...] paragraaf 214;
ii) hij de zeggenschap heeft over het door hem in het bedrijf te investeren bedrag aan geld en dat dit bedrag voldoende is om een bedrijf in het Verenigd Koninkrijk op te richten;
iii) hij, totdat zijn bedrijf voldoende inkomsten oplevert, over voldoende andere middelen van bestaan beschikt om in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van de te zijnen laste komende personen te voorzien, zonder andere arbeid te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen;
iv) zijn aandeel in de winst van het bedrijf voldoende is om in het levensonderhoud en de huisvesting van hemzelf en van de te zijnen laste komende personen te voorzien, zonder andere arbeid te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen;
v) hij niet voornemens is, zijn inkomsten aan te vullen door in het Verenigd Koninkrijk werk te zoeken of aan te nemen anders dan het werk voor zijn bedrijf; en
vi) hij in bezit is van een voor dat doel afgegeven geldig reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk.
213 [...]
214 Hij die zich in het Verenigd Koninkrijk als zelfstandig ondernemer of als partner wil vestigen, moet niet alleen voldoen aan de vereisten van paragraaf 212, maar ook aantonen:
i) dat hij de [...] Tsjechische nationaliteit bezit;
ii) dat hij voor eigen rekening of als partner actief deelneemt aan het handels- of dienstenverkeer in het Verenigd Koninkrijk;
iii) dat hij, eventueel samen met zijn partners, eigenaar is van de activa van het bedrijf; [...]
[...]
[...]
215 Een persoon die een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk aanvraagt om een beroepswerkzaamheid uit te oefenen, kan voor een periode van maximaal 12 maanden onder de voorwaarde dat hij niet naar werk zoekt, worden toegelaten, mits hij aan de ambtenaar van de immigratiedienst bij zijn aankomst een voor dat doel afgegeven geldig reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk kan overleggen.
[...]
216 Aan degene die een beroepswerkzaamheid wil uitoefenen, wordt een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk geweigerd, indien hij de ambtenaar van de immigratiedienst bij aankomst geen voor dat doel afgegeven geldig reisvisum kan overleggen."
16 Volgens paragraaf 321 van de Immigration Rules kan afgifte van een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk aan een persoon die in bezit is van een naar behoren afgegeven en nog steeds geldig reisvisum, slechts worden geweigerd, indien de ambtenaar van de immigratiedienst ervan overtuigd is dat de aanvrager ter verkrijging van het reisvisum mondeling dan wel schriftelijk valse verklaringen heeft afgelegd dan wel belangrijke feiten heeft verzwegen, of indien ten gevolge van een wijziging van de omstandigheden na de afgifte van het visum de aanspraak op toelating is komen te vervallen.
Het hoofdgeding
17 Blijkens de verwijzingsbeschikking vroeg Barkoci bij aankomst in het Verenigd Koninkrijk op 14 oktober 1997 een inreisvergunning voor onbepaalde tijd aan om te werken, en diende hij tevens een aanvraag in om toelating als politiek vluchteling. Hij verklaarde, dat hij zich in het Verenigd Koninkrijk wenste te vestigen omdat hij als zigeuner geen werk vond in de Tsjechische Republiek waaruit hij afkomstig was. Overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van de Immigration Act werd hij in bewaring gesteld in afwachting van de behandeling van zijn zaak.
18 Op 11 november 1997 wees de Secretary of State de aanvraag om toelating als politiek vluchteling af. Barkoci ging van dat besluit in beroep en verklaarde, dat hij geen inreisvergunning op grond van een andere bepaling van de Immigration Rules wenste aan te vragen. Op 3 december 1997 werd Barkoci op borgtocht vrijgelaten in afwachting van de beslissing op zijn beroep.
19 Na de verwerping van dit beroep werd Barkoci meegedeeld, dat last tot zijn uitzetting was gegeven. Aangezien hij op 9 maart 1998 een aanvraag om een verblijfsvergunning op grond van de associatieovereenkomst had ingediend met het oog op vestiging in het Verenigd Koninkrijk als zelfstandig tuinman, werden de maatregelen van de Secretary of State voor zijn uitzetting ingetrokken.
20 Uit de verwijzingsbeschikking blijkt verder, dat Malik, eveneens zigeuner, op 18 oktober 1997 uit de Tsjechische Republiek in het Verenigd Koninkrijk aankwam en een aanvraag om toelating als politiek vluchteling indiende. Hij werd ook in bewaring gesteld in afwachting van de behandeling van zijn zaak. Zijn aanvraag werd door de Secretary of State bij besluit van 17 november 1997 afgewezen. Maliks beroep tegen dat besluit werd op 23 januari 1998 door de Special Adjudicator verworpen.
21 Op 22 januari 1998 diende Malik op grond van de associatieovereenkomst een aanvraag in om vestiging in het Verenigd Koninkrijk teneinde schoonmaakdiensten te verrichten in huishoudens en kantoren. Daarop werd hem door de bevoegde immigratieautoriteiten een tijdelijke toelating verleend.
22 Daar Barkoci en Malik geen inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk hadden verkregen in de vorm van een voorafgaand reisvisum of van een inreiscertificaat, werden zij overeenkomstig Section 11(1) van de Immigration Act geacht het nationale grondgebied niet te zijn binnengekomen. Hun aanvragen om een verblijfsvergunning werden derhalve behandeld als aanvragen om een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk krachtens de associatieovereenkomst.
23 In die omstandigheden heeft de ambtenaar van de immigratiedienst, die de aanvragen van Barkoci en Malik onderzocht, enkel getoetst of zij duidelijk en onmiskenbaar voldeden aan de andere voorwaarden van paragraaf 212 van de Immigration Rules, zodat hij het visumvereiste van paragraaf 212(vi) krachtens zijn discretionaire bevoegdheid buiten toepassing kon laten en buiten de Immigration Rules om een inreisvergunning kon verlenen.
24 Gezien de vestigingsplannen die Barkoci en Malik de immigratiedienst voorlegden en de antwoorden die zij tijdens de desbetreffende gesprekken verstrekten, waren de bevoegde ambtenaren evenwel niet overtuigd van de rentabiliteit van verzoekers' werkzaamheden, noch dat zij voornemens waren ze als zelfstandige uit te oefenen. In het bijzonder Malik gaf uitdrukkelijk te kennen, dat hij van sociale uitkeringen zou blijven leven totdat zijn bedrijf hem voldoende inkomen verschafte.
25 Bijgevolg weigerden de bevoegde ambtenaren van de immigratiedienst bij besluiten van 9 en 6 maart 1998 Barkoci respectievelijk Malik een inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk overeenkomstig paragraaf 216 van de Immigration Rules, op grond dat zij niet in bezit waren van het in paragraaf 212(vi) van die Rules vereiste reisvisum.
26 Barkoci en Malik werd evenwel een tijdelijke toelating verleend in afwachting van hun uitzetting. De op 9 maart 1998 aan Barkoci verleende toelating behelsde voor het eerst het verbod om werk aan te nemen en/of zich als zelfstandige in het Verenigd Koninkrijk te vestigen.
27 De tijdelijke toelating die aan Malik op 22 januari 1998 was verleend, dus vóór de weigering van de inreisvergunning, bevatte daarentegen niet een dergelijk verbod.
28 Op 24 juli 1998 werd het verzoek van Barkoci en Malik om rechterlijke toetsing (judicial review") van de besluiten van de Secretary of State om hen niet toe te laten, ingewilligd. Wegens deze nieuwe procedure werd hun uitzetting derhalve opgeschort.
De prejudiciële vragen
29 Van oordeel dat in die omstandigheden de beslechting van het geschil afhing van de uitlegging van de associatieovereenkomst, heeft de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende zeven prejudiciële vragen gesteld:
Rechtstreekse werking en uitlegging van de Europa-overeenkomst
1) Heeft artikel 45 van de associatieovereenkomst rechtstreekse werking in de nationale rechtsorde van de lidstaten, niettegenstaande het bepaalde in artikel 59 van die overeenkomst?
2) Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, hoe moet dan de voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst (en met name de woorden ‚voor een partij uit een specifieke bepaling van de overeenkomst voortvloeiende voordelen) worden uitgelegd, en, meer in het algemeen, in hoeverre kan een lidstaat zijn wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende toelating en verblijf, tewerkstelling, arbeidsvoorwaarden, de vestiging van natuurlijke personen en het verrichten van diensten toepassen op personen die zich op artikel 45 van de associatieovereenkomst beroepen, zonder daarbij deze voorwaarde te schenden?
3) Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, kan een natuurlijk persoon die onderdaan van de Tsjechische Republiek is, zich dan in een nationale procedure waarin hij opkomt tegen het besluit van de bevoegde nationale autoriteiten om hem niet toe te staan zich als zelfstandige krachtens de associatieovereenkomst te vestigen, niettemin beroepen op artikel 45 van de overeenkomst ten einde de rechtmatigheid te betwisten van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen, en, zo ja, op welke rechtsgrond?
Het vereiste van een aan de reis voorafgaande toestemming
4) Indien de eerste of de derde vraag bevestigend wordt beantwoord, staan de artikelen 45 en/of 59 van de associatieovereenkomst dan toe, dat een lidstaat van een persoon die naar een lidstaat wenst te reizen uitsluitend om zich daar als zelfstandige krachtens de overeenkomst te vestigen, verlangt dat hij vooraf een ‚reisvisum (dus een voorafgaande toestemming om voor dat specifieke doel naar die lidstaat te reizen) aanvraagt en verkrijgt?
5) Indien het antwoord op de vierde vraag bevestigend luidt:
a) mag een lidstaat voor de verlening van een dergelijk voorafgaand reisvisum als voorwaarde stellen dat is voldaan aan materiële vereisten voor vestiging als die gesteld in paragraaf 212 van HC 395; en
b) mag een lidstaat een persoon die zich als zelfstandige krachtens de associatieovereenkomst wenst te vestigen, de toegang tot zijn grondgebied weigeren op de enkele grond dat de betrokkene een dergelijk voorafgaand reisvisum niet heeft verkregen?
6) Indien een dergelijk persoon niet op een andere grondslag toestemming heeft verkregen om de lidstaat binnen te komen, maakt een van de volgende factoren dan verschil voor het antwoord op de vijfde vraag (en, zo ja, in hoeverre):
a) het feit dat de betrokkene bij zijn oorspronkelijke aankomst bij de grens van de lidstaat niet krachtens de overeenkomst, doch op een andere grondslag om toelating heeft verzocht, hetgeen nadien is afgewezen;
b) de tijdsduur die is verstreken tussen de oorspronkelijke aankomst van de aanvrager bij de grens van de lidstaat en de datum van zijn daaropvolgende vestigingsaanvraag als zelfstandige op grond van de associatieovereenkomst;
c) de omvang van de beperkingen die de nationale autoriteiten tijdens die periode overeenkomstig hun bevoegdheden naar nationaal vreemdelingenrecht hebben gesteld aan zijn bewegingsvrijheid of tewerkstelling/uitoefening van een beroep;
d) het feit dat de aanvrager zich tot het socialezekerheidsstelsel van de lidstaat heeft gewend en daarvan financieel afhankelijk was terwijl hij zich als zelfstandige vestigde?
7) Indien een lidstaat een persoon die zich op grond van de overeenkomst wenst te vestigen, niet mag weigeren toe te laten op de enkele grond dat hij geen voorafgaand reisvisum heeft verkregen, is het dan rechtmatig dat de bevoegde autoriteiten een inreisvergunning aan een dergelijke persoon slechts verlenen, indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als zouden zijn toegepast indien hij een voorafgaand reisvisum had aangevraagd?"
De eerste vraag
30 Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst door een particulier kan worden ingeroepen voor een nationale rechterlijke instantie van de lidstaat van ontvangst, ondanks dat de autoriteiten van die lidstaat overeenkomstig artikel 59, lid 1, van die overeenkomst bevoegd blijven op de Tsjechische onderdaan die zich op deze bepaling beroept, de nationale wettelijke regeling betreffende toelating, verblijf en vestiging toe te passen.
31 Volgens vaste rechtspraak moet een bepaling van een door de Gemeenschap met derde landen gesloten overeenkomst worden geacht rechtstreeks toepasselijk te zijn, wanneer zij, gelet op haar bewoordingen en op het doel en de aard van de overeenkomst, een duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting behelst voor welker uitvoering of werking geen verdere handeling vereist is (zie, met name, arrest van 4 mei 1999, Sürül, C-262/96, Jurispr. blz. I-2685, punt 60).
32 Om vast te stellen of artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst aan deze criteria voldoet, moeten eerst de bewoordingen ervan worden onderzocht.
33 Deze bepaling verbiedt de lidstaten in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen om onder meer Tsjechische onderdanen die op het grondgebied van deze staten economische activiteiten als zelfstandige wensen uit te oefenen of aldaar vennootschappen willen oprichten en beheren, waarover zij daadwerkelijk zeggenschap hebben, te discrimineren op grond van hun nationaliteit.
34 Deze regel van gelijke behandeling legt een nauwkeurig bepaalde resultaatsverplichting op en is naar zijn aard geschikt om door een justitiabele voor de nationale rechter te worden ingeroepen ten behoeve van een verzoek, de discriminerende bepalingen van een wettelijke regeling van een lidstaat die de vestiging van een Tsjechisch onderdaan afhankelijk stelt van een voorwaarde die niet geldt voor eigen onderdanen, buiten toepassing te laten, zonder dat daarvoor nadere uitvoeringsmaatregelen vereist zijn (zie, in die zin, arrest Sürül, reeds aangehaald, punt 63).
35 Ook het doel en de aard van de associatieovereenkomst verzetten zich niet tegen de vaststelling, dat het in artikel 45, lid 3, neergelegde non-discriminatiebeginsel de situatie van particulieren rechtstreeks kan beheersen.
36 Luidens de achttiende overweging van de considerans en artikel 1, lid 2, heeft de associatieovereenkomst tot doel, een associatie tot stand te brengen om uitbreiding van de handel en harmonische economische betrekkingen tussen de partijen bij de overeenkomst te bevorderen en daarmee de dynamische ontwikkeling en welvaart in Tsjechische Republiek te stimuleren, teneinde haar toetreding tot de Gemeenschap te vergemakkelijken.
37 Bovendien belet de omstandigheid dat de associatieovereenkomst in hoofdzaak moet bijdragen tot de economische ontwikkeling van de Tsjechische Republiek en daardoor het evenwicht in de door de Gemeenschap jegens dit derde land aangegane verplichtingen verstoort, de Gemeenschap niet de rechtstreekse werking van sommige bepalingen van die overeenkomst te erkennen (zie, in die zin, arrest Sürül, reeds aangehaald, punt 72).
38 De vaststelling dat artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst rechtstreeks toepasselijk is, wordt ook niet weerlegd door de bewoordingen van artikel 59, lid 1, van deze overeenkomst. Uit deze bepaling volgt immers alleen, dat de autoriteiten van de lidstaten, met inachtneming van de bij de associatieovereenkomst vastgestelde grenzen, hun nationale wettelijke regelingen betreffende toelating, verblijf en vestiging mogen blijven toepassen. Artikel 59, lid 1, betreft derhalve niet de uitvoering door de lidstaten van de bepalingen inzake vestiging van de associatieovereenkomst en beoogt niet de uitvoering of werking van de in artikel 45, lid 3, voorgeschreven verplichting tot gelijke behandeling afhankelijk te stellen van de vaststelling van aanvullende nationale maatregelen.
39 Op de eerste vraag moet derhalve worden geantwoord, dat artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst aldus moet worden uitgelegd, dat het binnen de werkingssfeer van deze overeenkomst een nauwkeurig bepaald en onvoorwaardelijk beginsel stelt, dat voldoende werkbaar is om door de nationale rechter te kunnen worden toegepast en dat derhalve de rechtspositie van particulieren kan beheersen. De rechtstreekse werking die dus aan die bepaling moet worden toegekend, brengt mee, dat Tsjechische onderdanen het recht hebben zich er voor de rechterlijke instanties van de lidstaat van ontvangst op te beroepen, ondanks dat de autoriteiten van laatstgenoemde staat overeenkomstig artikel 59, lid 1, van de overeenkomst bevoegd blijven op die onderdanen de nationale wettelijke regeling betreffende toelating, verblijf en vestiging toe te passen.
De tweede, de vierde, de vijfde en de zevende vraag
40 Met deze vragen, die tezamen moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of gelet op artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst, artikel 45, lid 3, daarvan aan een Tsjechisch onderdaan een recht op toelating kan verlenen in de lidstaat waarin hij zich op grond van die overeenkomst als zelfstandige wenst te vestigen.
41 De verwijzende rechter wenst onder meer te vernemen, of de in het voorgaande punt vermelde bepalingen van de associatieovereenkomst niet in de weg staan aan nationale regels die:
- van een Tsjechisch onderdaan verlangen, dat hij vóór zijn vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum verkrijgt, dat enkel wordt verleend na toetsing of is voldaan aan de materiële vereisten van paragraaf 212 van de Immigration Rules, en
- bepalen dat de bevoegde autoriteiten van die staat in de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid met betrekking tot aanvragen om toelating met het oog op vestiging, die op grond van de overeenkomst door Tsjechische onderdanen zonder reisvisum bij aankomst in die staat worden ingediend, een inreisvergunning slechts op een andere grondslag dan de Immigration Rules kunnen verlenen, indien de aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als op de reisvisumaanvraag zouden zijn toegepast.
42 Voor een zinvol antwoord op de aldus geherformuleerde vragen moet worden onderzocht, in hoeverre de lidstaat van ontvangst zonder inbreuk te maken op de aan het eind van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst geformuleerde voorwaarde zijn wettelijke regeling betreffende toelating, verblijf en vestiging kan toepassen op Tsjechische onderdanen die zich op artikel 45, lid 3, van die overeenkomst beroepen.
43 Volgens artikel 45, lid 4, sub a en c, van de associatieovereenkomst heeft het in lid 3 van dat artikel geformuleerde non-discriminatiebeginsel betrekking op het recht op toegang tot activiteiten van industriële aard, activiteiten van commerciële aard, activiteiten van het ambacht en activiteiten van de vrije beroepen, het recht op uitoefening daarvan anders dan in loondienst, alsmede het recht ondernemingen op te richten en te beheren.
44 Het recht van een Tsjechisch onderdaan op toegang tot de uitoefening van economische activiteiten die niet tot de arbeidsmarkt behoren, vooronderstelt dat hij een recht op toelating en verblijf in de lidstaat van ontvangst heeft. In die omstandigheden moet de draagwijdte van artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst worden bepaald.
De draagwijdte van artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst en de eventuele toepasselijkheid van de uitlegging van artikel 52 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 43 EG) op die bepaling
45 Barkoci en Malik stellen, dat het recht waarop zij zich op grond van artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst beroepen, gelijkstaat met het recht van vestiging krachtens artikel 52 van het Verdrag. De omstandigheid dat in voornoemd artikel 52 niet van een verblijfsrecht wordt gesproken, heeft het Hof niet belet te beslissen, dat het recht van de onderdanen van een lidstaat om het grondgebied van een andere lidstaat binnen te komen en er te verblijven rechtstreeks door deze bepaling wordt toegekend, onafhankelijk van de afgifte van een inreisvergunning door de lidstaat van ontvangst (arrest van 8 april 1976, Royer, 48/75, Jurispr. blz. 497, punten 31 en 32).
46 Om de rechtstreeks door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst verleende rechten van vestiging en verblijf te kunnen uitoefenen, volstaat het volgens Barkoci en Malik, dat de activiteiten van de betrokken Tsjechische onderdaan daadwerkelijk en reëel zijn, zonder dat specifieke eisen inzake een minimuminkomen mogen worden gesteld. Uit de door Barkoci respectievelijk Malik bestreden besluiten van de Secretary of State blijkt, dat hun beroepswerkzaamheden in de tijd dat geen beperkingen waren gesteld aan hun recht om die werkzaamheden uit te oefenen, verre van louter marginaal of bijkomstig waren.
47 Barkoci en Malik erkennen, dat voor de betrokken rechten de in artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst geformuleerde beperking geldt. Bepalingen van de lidstaten betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen mogen deze rechten echter niet onredelijk en buitensporig beperken. Zou de uitoefening van het recht om zich in een lidstaat te vestigen zonder aldaar te worden gediscrimineerd, volledig ter beoordeling van de bevoegde autoriteiten van die lidstaat staan, dan zou immers het hoofdstuk vestiging" van de overeenkomst zijn betekenis verliezen.
48 De toepassing van nationale immigratieregels door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst, volgens welke Tsjechische onderdanen een inreis- en een verblijfsvergunning moeten verkrijgen, kan derhalve reeds de door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst erkende rechten uithollen.
49 De regering van het Verenigd Koninkrijk, de andere regeringen die opmerkingen bij het Hof hebben ingediend en de Commissie brengen daartegen in, dat de doelstelling en de algemene opzet van de associatieovereenkomst vereisen dat de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, in onderling verband worden uitgelegd. Zij stellen onder meer, dat daar artikel 38 van de associatieovereenkomst elk recht op toegang tot de arbeidsmarkt van de lidstaat van ontvangst heeft uitgesloten, een nationaal controlestelsel dat gebaseerd is op de verplichting om vooraf een inreis- en verblijfsvergunning aan te vragen, noodzakelijk is om te verhinderen dat op de bepalingen inzake vestiging van de overeenkomst een beroep wordt gedaan door Tsjechische onderdanen die in werkelijkheid de bedoeling hebben zich langs deze weg als werknemers toegang tot deze markt te verschaffen.
50 Er zij aan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak met betrekking tot de uitlegging van zowel de bepalingen van het Verdrag als die van de overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (PB 1964, 217, blz. 3687) het recht op nationale behandeling bij de vestiging, dat in artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst in overeenkomstige of gelijksoortige bewoordingen wordt omschreven als in artikel 52 van het Verdrag, inderdaad een recht op toelating en een recht van verblijf, als uitvloeisels van het recht van vestiging, omvat voor Tsjechische onderdanen die activiteiten van industriële, commerciële en ambachtelijke aard of activiteiten van de vrije beroepen in een lidstaat wensen uit te oefenen (zie arrest Royer, reeds aangehaald, punten 31 en 32, en arrest van 11 mei 2000, Savas, C-37/98, Jurispr. blz. I-2927, punten 60 en 63).
51 Er moet evenwel ook op worden gewezen, dat volgens vaste rechtspraak een simpele gelijksoortige formulering van een bepaling van een van de Verdragen tot oprichting van de Gemeenschappen en van een internationale overeenkomst tussen de Gemeenschap en een derde land niet volstaat om aan de bepalingen van deze overeenkomst dezelfde betekenis toe te kennen als die welke zij in de Verdragen hebben (zie arresten van 9 februari 1982, Polydor en RSO, 270/80, Jurispr. blz. 329, punten 14-21; 26 oktober 1982, Kupferberg, 104/81, Jurispr. blz. 3641, punten 29-31, en 1 juli 1993, Metalsa, C-312/91, Jurispr. blz. I-3751, punten 11-20).
52 Volgens deze rechtspraak hangt de toepasselijkheid van de uitlegging van een verdragsbepaling op een in overeenkomstige, gelijksoortige of zelfs identieke bewoordingen geformuleerde bepaling van een overeenkomst van de Gemeenschap met een derde land in het bijzonder af van het beoogde doel van elk van die bepalingen in haar specifieke kader, en is het daarbij van groot belang om de doelstellingen en de context van de overeenkomst te vergelijken met die van het Verdrag (zie arrest Metalsa, reeds aangehaald, punt 11).
53 De associatieovereenkomst beoogt enkel een passend kader tot stand te brengen voor de geleidelijke integratie van de Tsjechische Republiek in de Gemeenschap, met het oog op haar eventuele toetreding, terwijl het Verdrag de totstandbrenging van een interne markt tot doel heeft, waarvan het instellen de afschaffing tussen de lidstaten van hinderpalen voor het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal inhoudt [zie artikel 3, sub c, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 3, lid 1, sub c, EG)].
54 Bovendien volgt uit de bewoordingen zelf van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst, dat de aan Tsjechische onderdanen verleende rechten van toelating en verblijf, als uitvloeisels van het recht van vestiging, niet absoluut zijn, maar dat hun uitoefening in voorkomend geval door de regels van de lidstaat van ontvangst betreffende toelating, verblijf en vestiging van Tsjechische onderdanen kan worden beperkt.
55 Blijkens het voorgaande kan de uitlegging van artikel 52 van het Verdrag zoals die uit de rechtspraak van het Hof volgt, niet worden toegepast op artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst.
56 Derhalve kan niet worden ingestemd met het betoog van Barkoci en Malik, dat de toepassing van nationale immigratieregels door de autoriteiten van een lidstaat die een reisvisum verlangen van Tsjechische onderdanen, op zich reeds een uitholling van de hun door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst toegekende rechten zou betekenen.
57 Het is evenwel juist, zoals uit artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst blijkt, dat de bevoegdheid van de lidstaat van ontvangst om zijn nationale regels betreffende toelating, verblijf en vestiging van natuurlijke personen toe te passen op aanvragen van Tsjechische onderdanen, uitdrukkelijk onderworpen is aan de voorwaarde, dat de voor de Tsjechische Republiek uit die overeenkomst voortvloeiende voordelen niet teniet worden gedaan of beperkt.
58 Derhalve rijst de vraag, of de beperkingen die in de vreemdelingenwetgeving van de lidstaat van ontvangst worden gesteld aan het recht van vestiging, dat de Tsjechische onderdanen door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst rechtstreeks wordt toegekend, alsmede aan de eruit voortvloeiende rechten van toelating en verblijf, verenigbaar zijn met de in artikel 59, lid 1, van de overeenkomst geformuleerde uitdrukkelijke voorwaarde.
De verenigbaarheid van de beperkingen van het recht van vestiging door de vreemdelingenwetgeving van de lidstaat van ontvangst met de voorwaarde van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst
59 In dit verband moet worden nagegaan, of door de bevoegde nationale autoriteiten toegepaste immigratieregels op grond waarvan een Tsjechisch onderdaan vóór zijn vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum moet verkrijgen, waarvan de verlening afhangt van de toetsing van materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules, geschikt zijn ter bereiking van het beoogde doel en of zij, gelet op dat doel, niet een maatregel vormen die de wezenlijke inhoud van de door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst aan Tsjechische onderdanen verleende rechten zou aantasten door de uitoefening van die rechten onmogelijk of buitengewoon moeilijk te maken.
60 Barkoci en Malik, alsmede de Commissie voeren aan, dat wanneer een Tsjechisch onderdaan die zich in een lidstaat wenst te vestigen, de toelating wordt geweigerd op de louter formele grond dat hij vóór zijn vertrek naar die staat geen reisvisum heeft verkregen, dit onmiskenbaar verder gaat dan de grenzen die de associatieovereenkomst de bevoegde autoriteiten van die staat bij het nastreven van het beoogde doel stelt, voorzover die onderdaan voldoet aan de andere materiële vereisten van de nationale vreemdelingenwetgeving, te weten dat de voorgenomen zelfstandige werkzaamheid exclusief en rendabel is.
61 Voor de beoordeling van dit betoog zij aanstonds opgemerkt, dat daar artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst enkel van toepassing is op personen die uitsluitend een zelfstandige werkzaamheid verrichten in de zin van artikel 45, lid 4, sub a-i, laatste volzin, van de overeenkomst, moet worden vastgesteld, of de begunstigden van deze bepaling al dan niet als zelfstandige in de lidstaat van ontvangst willen gaan werken.
62 De toepassing van een nationaal stelsel van voorafgaande controle van de juiste aard van de door de aanvrager voorgenomen werkzaamheid streeft dan ook een legitiem doel na, aangezien de uitoefening van de rechten van toelating en verblijf door Tsjechische onderdanen die zich op artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst beroepen, aldus kan worden beperkt tot uitsluitend degenen die rechten aan deze bepaling kunnen ontlenen.
63 Materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules zijn, zoals de regering van het Verenigd Koninkrijk en de Commissie hebben aangevoerd, uitsluitend erop gericht de bevoegde autoriteiten in staat te stellen na te gaan, of een Tsjechisch onderdaan die zich in het Verenigd Koninkrijk wil vestigen, werkelijk de bedoeling heeft als zelfstandige te gaan werken, zonder tegelijkertijd arbeid in loondienst te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen, en of hij van meet af aan over voldoende financiële middelen beschikt en een redelijke kans van slagen heeft. Materiële vereisten als die van paragraaf 212 zijn bovendien geschikt om dat doel te bereiken.
64 Indien in het kader van dit stelsel van voorafgaande controle blijkt, dat een Tsjechisch onderdaan die een behoorlijk voorafgaand verzoek om een inreisvergunning heeft ingediend, voldoet aan de ter zake gestelde materiële vereisten van de vreemdelingenwetgeving van de lidstaat van ontvangst, brengt de naleving van de in artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst geformuleerde voorwaarde de verplichting mee voor de bevoegde nationale autoriteiten, hem het recht toe te kennen zich als zelfstandige te vestigen en hem daartoe een inreis- en verblijfsvergunning te verlenen.
65 Een dergelijk controlestelsel brengt een grondig onderzoek mee, dat in het bijzonder om taalkundige redenen moeilijk uitvoerbaar is voor de ambtenaar van de immigratiedienst bij het punt van aankomst in het Verenigd Koninkrijk. Toetsing van de materiële vereisten in de Tsjechische Republiek betekent derhalve een gemakkelijker toegang tot informatie over de situatie van de Tsjechische onderdanen die zich in het Verenigd Koninkrijk willen vestigen.
66 Nationale regels op grond waarvan een Tsjechisch onderdaan vóór zijn vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum moet verkrijgen, waarvan de verlening afhangt van de toetsing van materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules, moeten derhalve verenigbaar met de associatieovereenkomst worden geacht.
67 Met betrekking tot de bevoegdheid van de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst om een Tsjechisch onderdaan een inreisvergunning die hij bij zijn aankomst op het grondgebied van die staat heeft aangevraagd, te weigeren op de enkele grond dat hij in zijn woonland geen reisvisum met het oog op vestiging heeft verkregen, zij erop gewezen, zoals aangegeven in de punten 22 en 23 van dit arrest, dat hoewel Barkoci en Malik nooit een reisvisum voor het Verenigd Koninkrijk hebben aangevraagd, de bevoegde nationale immigratieautoriteiten krachtens hun discretionaire bevoegdheid niettemin hun aanvragen om toelating, die vijf respectievelijk drie maanden na hun fysieke binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk zijn ingediend, individueel hebben onderzocht om na te gaan of hun op een andere grondslag dan de Immigration Rules een inreisvergunning kon worden verleend, aangezien duidelijk en onmiskenbaar aan de andere voorwaarden van paragraaf 212 van die Rules was voldaan.
68 Een dergelijk onderzoek van de individuele situatie van Tsjechische onderdanen zonder reisvisum, zoals in het hoofdgeding is verricht, schijnt te stroken met de flexibele praktijk van de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op dit gebied. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft ter terechtzitting immers verklaard, dat de Secretary of State ten aanzien van aanvragen om toelating met het oog op vestiging die krachtens de associatieovereenkomst bij het punt van aankomst in het Verenigd Koninkrijk worden ingediend, gewoonlijk zijn discretionaire bevoegdheid uitoefent.
69 Zonder dat behoeft te worden ingegaan op de vraag of artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst de lidstaat van ontvangst toestaat, een Tsjechisch onderdaan zonder reisvisum de toegang tot zijn grondgebied te weigeren, kan derhalve worden volstaan met het onderzoek, of de toepassing van de nationale vreemdelingenwetgeving in haar geheel door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk, daaronder begrepen de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Secretary of State om in individuele gevallen af te zien van het vereiste van het bezit van een reisvisum, verenigbaar is met de voorwaarde aan het eind van de eerste volzin van artikel 59, lid 1.
De verenigbaarheid van de wijze van uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Secretary of State met de voorwaarde van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst
70 Aanstonds zij opgemerkt dat, zoals in de punten 62 tot en met 66 van het onderhavige arrest is aangegeven, een stelsel van voorafgaande controle als dat van de Immigration Rules, waarbij de lidstaat van ontvangst de verlening van een voorafgaand reisvisum en nadien van een inreisvergunning afhankelijk stelt van de toetsing door de bevoegde immigratieautoriteiten, of de aanvrager in deze staat werkelijk uitsluitend een zelfstandige en rendabele werkzaamheid wil verrichten, in beginsel verenigbaar is met artikel 45, lid 3, juncto artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst.
71 Bovendien kan in het kader van de preventiemaatregel die het onderzoek van de individuele situatie van de Tsjechische onderdaan zonder reisvisum is, aan laatstgenoemde een inreisvergunning worden verleend op een andere grondslag dan de Immigration Rules, wanneer duidelijk en onmiskenbaar aan de in de vreemdelingenwetgeving van de lidstaat van ontvangst gestelde materiële vereisten voor vestiging is voldaan en afwijzing van de aanvraag op de enkele grond dat die onderdaan geen voorafgaand reisvisum heeft verkregen, zuiver formalistisch zou zijn.
72 Voorzover de bevoegde immigratieautoriteiten van de lidstaat van ontvangst een beleid voeren waarbij het dwingende vereiste van het bezit van een reisvisum terzijde wordt gesteld, lijkt het in overeenstemming met de grondgedachte van een stelsel van voorafgaande controle alsook gerechtvaardigd in het licht van de associatieovereenkomst, dat deze autoriteiten in de uitoefening van hun discretionaire bevoegdheid bij de beoordeling van de individuele situatie van de aanvrager, een krachtens de associatieovereenkomst ingediende vestigingsaanvraag bij het punt van aankomst in die lidstaat aan een minder grondig onderzoek onderwerpen dan wanneer de Tsjechische onderdaan in zijn woonland een aanvraag om een reisvisum indient.
73 Het vereiste dat Tsjechische onderdanen duidelijk aantonen, dat hun aanspraak op vestiging in de lidstaat van ontvangst op grond van de associatieovereenkomst gegrond is, onverminderd toetsing door de rechter van de rechtmatigheid van het desbetreffende besluit van de bevoegde nationale immigratieautoriteiten, maakt de uitoefening van de door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst aan die onderdanen verleende rechten derhalve niet onmogelijk of buitengewoon moeilijk.
74 Bijgevolg verzetten de artikelen 45, lid 3, en 59, lid 1, van de associatieovereenkomst zich er niet tegen, dat de bevoegde immigratieautoriteiten van de lidstaat van ontvangst van een Tsjechisch onderdaan verlangen, dat hij vóór zijn vertrek naar die staat een reisvisum verkrijgt, waarvan de verlening afhangt van de toetsing van materiële vereisten voor vestiging als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules, mits zij met betrekking tot aanvragen om toelating met het oog op vestiging die krachtens de overeenkomst bij het punt van aankomst in die staat worden ingediend, hun discretionaire bevoegdheid aldus uitoefenen dat aan een Tsjechisch onderdaan op een andere grondslag dan de Immigration Rules een inreisvergunning kan worden verleend indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als bij de aanvraag van een reisvisum in de Tsjechische Republiek zouden zijn toegepast.
De verenigbaarheid van het vereiste van behoorlijke indiening van een nieuwe vestigingsaanvraag met de regel van gelijke behandeling in artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst
75 Barkoci en Malik stellen verder, dat de maatregel tot uitzetting" uit de lidstaat van ontvangst, waarmee zij ondanks hun feitelijke aanwezigheid in het Verenigd Koninkrijk worden bedreigd, hen ernstig kan belemmeren in de mogelijkheden om een reeds opgericht bedrijf te leiden, hetgeen bij geen van de maatregelen het geval is die kunnen worden opgelegd aan onderdanen van het Verenigd Koninkrijk die een soortgelijk bedrijf leiden.
76 Bijgevolg moet worden onderzocht, of het vereiste dat een Tsjechisch onderdaan die noch vóór zijn vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum, noch bij aankomst in die staat een inreisvergunning op een andere grondslag dan de Immigration Rules heeft verkregen, een nieuwe vestigingsaanvraag naar behoren indient in zijn land van oorsprong of, in voorkomend geval, in een ander land, verenigbaar is met de regel van gelijke behandeling in artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst, aangezien dat vereiste niet op de onderdanen van de lidstaat van ontvangst kan worden toegepast.
77 Zoals in punt 22 van het onderhavige arrest is opgemerkt, werden Barkoci en Malik overeenkomstig Section 11(1) van de Immigration Act geacht het Verenigd Koninkrijk niet te zijn binnengekomen, zodat hun aanvragen om een verblijfsvergunning als aanvragen om een eerste inreisvergunning werden behandeld. Anders dan Barkoci en Malik stellen, kan in een nationaal stelsel dat is gebaseerd op passende controlemaatregelen voordat een Tsjechisch onderdaan naar de lidstaat van ontvangst vertrekt, diens eventuele tijdelijke fysieke toelating terwijl hij niet in het bezit is van een reisvisum, niet op een lijn worden gesteld met een echte inreisvergunning voor die staat.
78 Aan de verenigbaarheid van een nationaal stelsel van immigratiecontrole, berustend op de verplichting om vooraf een inreisvergunning aan te vragen, met de associatieovereenkomst kan namelijk niet worden afgedaan door de omstandigheid dat een Tsjechische onderdaan in afwachting van de beslissing op een beroep tegen een eerder besluit waarbij de toegang tot de betrokken lidstaat op een andere grond is geweigerd, tijdelijk in die staat is toegelaten en - vóór de indiening van een vestigingsaanvraag - om redenen van eerbiediging van de menselijke waardigheid en van solidariteit toestemming heeft gekregen om te werken of openbare middelen te ontvangen (zie, in die zin, arresten van 20 september 1990, Sevince, C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 31, en 16 december 1992, Kus, C-237/91, Jurispr. blz. I-6781, punten 12-17).
79 Barkoci en Malik kunnen derhalve niet op de enkele grond dat zij tijdelijk tot het Verenigd Koninkrijk zijn toegelaten, stellen dat zij het recht hebben verworven om zich als zelfstandige in deze lidstaat te vestigen, zodat het vereiste van behoorlijke indiening van een nieuwe aanvraag om een reisvisum in hun land van oorsprong of, in voorkomend geval, in een ander land, afbreuk aan dit recht zou kunnen doen.
80 Er zij ook aan herinnerd, dat het Hof met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers heeft beslist, dat op grond van het in artikel 48, lid 3, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 39, lid 3, EG) gemaakte voorbehoud de lidstaten om de in die bepaling genoemde redenen, en wel met name om redenen van openbare orde, ten aanzien van onderdanen van andere lidstaten maatregelen kunnen nemen die zij ten aanzien van eigen onderdanen niet kunnen nemen omdat zij niet de bevoegdheid hebben hen van het nationale grondgebied te verwijderen of hun de toegang daartoe te ontzeggen (zie, hiervoor, arresten van 4 december 1974, Van Duyn, 41/74, Jurispr. blz. 1337, punt 22; 18 mei 1982, Adoui en Cornuaille, 115/81 en 116/81, Jurispr. blz. 1665, punt 7; 7 juli 1992, Singh, C-370/90, Jurispr. blz. I-4265, punt 22; 17 juni 1997, Shingara en Radiom, C-65/95 en C-111/95, Jurispr. blz. I-3343, punt 28, en 16 juli 1998, Pereira Roque, C-171/96, Jurispr. blz. I-4607, punt 37).
81 Dit verschil in behandeling tussen eigen onderdanen en onderdanen van andere lidstaten vloeit voort uit een beginsel van internationaal recht, dat zich ertegen verzet dat een staat zijn eigen onderdanen het recht van toegang tot zijn grondgebied en verblijf aldaar op welke grond ook ontzegt, en dat het Verdrag in de betrekkingen tussen de lidstaten niet kan worden geacht te miskennen (reeds aangehaalde arresten Van Duyn, punt 22, en Pereira Roque, punt 38).
82 Om dezelfde redenen kan dit verschil in behandeling ten gunste van de onderdanen van de lidstaat van ontvangst niet onverenigbaar met artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst worden geacht.
83 Gelet op een en ander moet op de tweede, de vierde, de vijfde en de zevende vraag worden geantwoord:
- Het recht van vestiging in de zin van artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst omvat, als uitvloeisels van dat recht, een recht op toelating en een recht op verblijf voor Tsjechische onderdanen die activiteiten van industriële, commerciële en ambachtelijke aard, en activiteiten van de vrije beroepen in een lidstaat wensen uit te oefenen. Uit artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst volgt evenwel, dat deze rechten van toelating en verblijf niet absoluut zijn en dat de uitoefening ervan in voorkomend geval door de regels van de lidstaat van ontvangst betreffende toelating, verblijf en vestiging van Tsjechische onderdanen kan worden beperkt.
- Artikel 45, lid 3, juncto artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst verzet zich in beginsel niet tegen een stelsel van voorafgaande controle, dat de verlening van een inreisvergunning door de bevoegde immigratieautoriteiten afhankelijk stelt van het bewijs door de aanvrager, dat hij werkelijk voornemens is een werkzaamheid als zelfstandige te beginnen, zonder tegelijkertijd arbeid in loondienst te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen, en dat hij van meet af aan over voldoende financiële middelen beschikt en een redelijke kans van slagen heeft. Materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules hebben juist tot doel, de bevoegde autoriteiten in staat te stellen dit na te gaan, en zijn geschikt ter bereiking van dat doel.
- De voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst moet aldus worden uitgelegd, dat de verplichting om in het woonland vóór het vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum te verkrijgen, waarvan de verlening afhangt van de toetsing van materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules, niet tot doel of gevolg heeft om de uitoefening door Tsjechische onderdanen van de hun door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst verleende rechten onmogelijk of buitengewoon moeilijk te maken, mits de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst bij de behandeling van aanvragen om toelating met het oog op vestiging die krachtens de overeenkomst bij het punt van aankomst in die staat worden ingediend, hun discretionaire bevoegdheid aldus uitoefenen dat aan een Tsjechisch onderdaan zonder reisvisum een inreisvergunning op een andere grondslag dan de Immigration Rules kan worden verleend, indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als bij de aanvraag van een reisvisum in de Tsjechische Republiek zouden zijn toegepast.
De derde en de zesde vraag
84 Gelet op het antwoord op de eerste, de tweede, de vierde, de vijfde en de zevende vraag behoeven de derde en de zesde vraag niet te worden beantwoord. De derde vraag is slechts gesteld voor het geval de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, en de zesde vraag slechts voor het - hier niet aan de orde zijnde - geval dat aan een Tsjechisch onderdaan die zich krachtens de associatieovereenkomst als zelfstandige wenst te vestigen, een inreisvergunning voor een lidstaat wordt geweigerd op een andere grond dan het ontbreken van een voorafgaand reisvisum.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
85 De kosten door de regering van het Verenigd Koninkrijk, de Belgische, de Duitse, de Franse, de Ierse, de Italiaanse en de Nederlandse regering, alsmede door de Commissie wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
uitspraak doende op de door de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Divisional Court), bij beschikking van 29 maart 1999 gestelde vragen, verklaart voor recht:
1) Artikel 45, lid 3, van de Europa-overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun lidstaten, enerzijds, en de Tsjechische Republiek, anderzijds, namens de Gemeenschap gesloten en goedgekeurd bij besluit 94/910/EGKS, EG, Euratom van de Raad en van de Commissie van 19 december 1994, moet aldus worden uitgelegd, dat het binnen de werkingssfeer van deze overeenkomst een nauwkeurig bepaald en onvoorwaardelijk beginsel stelt, dat voldoende werkbaar is om door de nationale rechter te kunnen worden toegepast en dat derhalve de rechtspositie van particulieren kan beheersen. De rechtstreekse werking die dus aan die bepaling moet worden toegekend, brengt mee, dat Tsjechische onderdanen het recht hebben zich er voor de rechterlijke instanties van de lidstaat van ontvangst op te beroepen, ondanks dat de autoriteiten van laatstgenoemde staat overeenkomstig artikel 59, lid 1, van de overeenkomst bevoegd blijven de nationale wettelijke regeling betreffende toelating, verblijf en vestiging op die onderdanen toe te passen.
2) Het recht van vestiging in de zin van artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst omvat, als uitvloeisels van dat recht, een recht op toelating en een recht op verblijf voor Tsjechische onderdanen die activiteiten van industriële, commerciële en ambachtelijke aard, en activiteiten van de vrije beroepen in een lidstaat wensen uit te oefenen. Uit artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst volgt evenwel, dat deze rechten van toelating en verblijf niet absoluut zijn en dat de uitoefening ervan in voorkomend geval door de regels van de lidstaat van ontvangst betreffende toelating, verblijf en vestiging van Tsjechische onderdanen kan worden beperkt.
3) Artikel 45, lid 1, juncto artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst verzet zich in beginsel niet tegen een stelsel van voorafgaande controle, dat de verlening van een inreisvergunning door de bevoegde immigratieautoriteiten afhankelijk stelt van het bewijs door de aanvrager, dat hij werkelijk voornemens is een werkzaamheid als zelfstandige te beginnen, zonder tegelijkertijd arbeid in loondienst te verrichten of een beroep op openbare middelen te doen, en dat hij van meet af aan over voldoende financiële middelen beschikt en een redelijke kans van slagen heeft. Materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de United Kingdom Immigration Rules (House of Commons Paper 395) hebben juist tot doel, de bevoegde autoriteiten in staat te stellen dit na te gaan, en zijn geschikt ter bereiking van dat doel.
4) De voorwaarde aan het einde van de eerste volzin van artikel 59, lid 1, van de associatieovereenkomst moet aldus worden uitgelegd, dat de verplichting om in het woonland vóór het vertrek naar de lidstaat van ontvangst een reisvisum te verkrijgen, waarvan de verlening afhangt van de toetsing van materiële vereisten als die gesteld in paragraaf 212 van de Immigration Rules, niet tot doel of gevolg heeft om de uitoefening door Tsjechische onderdanen van de hun door artikel 45, lid 3, van de associatieovereenkomst verleende rechten onmogelijk of buitengewoon moeilijk te maken, mits de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van ontvangst bij de behandeling van aanvragen om toelating met het oog op vestiging die krachtens de overeenkomst bij het punt van aankomst in die staat worden ingediend, hun discretionaire bevoegdheid aldus uitoefenen dat aan een Tsjechisch onderdaan zonder reisvisum een inreisvergunning op een andere grondslag dan de Immigration Rules kan worden verleend, indien zijn aanvraag duidelijk en onmiskenbaar voldoet aan dezelfde materiële vereisten als bij de aanvraag van een reisvisum in de Tsjechische Republiek zouden zijn toegepast.