62022CJ0116
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
21 päivänä syyskuuta 2023 (
*1
)
Sisällys
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
B Saksan oikeus
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
III Kanne
A Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan erityisten suojelutoimien alueita ei ole osoitettu
1. Asianosaisten lausumat
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
B Toinen kanneperuste, jonka mukaan suojelutavoitteita ei ole vahvistettu
1. Asianosaisten lausumat
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
a) Väite, jonka mukaan 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ei ole vahvistettu yksityiskohtaisia suojelutavoitteita
b) Väite, joka koskee yleistä ja rakenteellista käytäntöä vahvistaa suojelutavoitteet luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjen vaatimusten vastaisesti
C Kolmas kanneperuste, jonka mukaan tarpeellisia suojelutoimenpiteitä ei ole toteutettu
1. Asianosaisten lausumat
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Oikeudenkäyntikulut
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Direktiivi 92/43/ETY – Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelu – 4 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 1 kohta – Erityisten suojelutoimien alueiden osoittamatta jättäminen – Suojelutavoitteiden vahvistamatta jättäminen – Suojelutoimien puuttuminen tai riittämättömyys – Hallinnollinen käytäntö
Asiassa C‑116/22,
jossa on kyse SEUT 258 artiklaan perustuvasta jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta, joka on nostettu 18.2.2022,
Euroopan komissio, asiamiehinään C. Hermes ja M. Noll-Ehlers,
kantajana,
vastaan
Saksan liittotasavalta, asiamiehinään J. Möller ja A. Hoesch,
vastaajana,
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja A. Prechal sekä tuomarit M. L. Arastey Sahún (esittelevä tuomari), F. Biltgen, N. Wahl ja J. Passer,
julkisasiamies: T. Ćapeta,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä esitetyn,
kuultuaan julkisasiamiehen 20.4.2023 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1
Euroopan komissio vaatii kannekirjelmässään unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut
–
luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (EYVL 1992, L 206, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/17/EU (EUVL 2013, L 158, s. 193) (jäljempänä luontodirektiivi), 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut erityisten suojelutoimien alueiksi alppi- ja mannervyöhykkeiden ja Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisillä alueilla 88:aa aluetta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta, jotka on sisällytetty luetteloihin, jotka on laadittu neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 22.12.2003 tehdyllä komission päätöksellä 2004/69/EY (EUVL 2004, L 14, s. 21), neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 7.12.2004 tehdyllä komission päätöksellä 2004/798/EY (EUVL 2004, L 382, s. 1) ja neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista 7.12.2004 tehdyllä komission päätöksellä 2004/813/EY (EUVL 2004, L 387, s. 1), joita on päivitetty neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, alpiinisen vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 25.1.2008 tehdyllä komission päätöksellä 2008/218/EY (EUVL 2008, L 77, s. 106), neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 13.11.2007 tehdyllä komission päätöksellä 2008/25/EY (EUVL 2008, L 12, s. 383) ja neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 12.11.2007 tehdyllä komission päätöksellä 2008/23/EY (EUVL 2008, L 12, s. 1) (jäljempänä kyseiset yhteisön tärkeinä pitämät alueet)
–
luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vahvistanut suojelutavoitteita 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ja koska se lisäksi noudattaa suojelutavoitteiden vahvistamisessa yleistä ja rakenteellista käytäntöä, joka ei täytä tämän säännöksen mukaisia oikeudellisia vaatimuksia, eikä
–
luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut suojelutoimenpiteitä 737 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ja koska se lisäksi noudattaa suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa yleistä ja rakenteellista käytäntöä, joka ei täytä tämän säännöksen mukaisia oikeudellisia vaatimuksia.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A
Unionin oikeus
2
Luontodirektiivin johdanto-osan kolmannessa, kahdeksannessa ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”tämän direktiivin ensisijaisena tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, ottaen huomioon taloudelliset, sosiaaliset, sivistykselliset ja alueelliset vaatimukset, ja direktiivi edistää yleistä kestävän kehityksen tavoitetta; luonnon monimuotoisuuden säilyttäminen saattaa tietyissä tapauksissa vaatia ihmisen toimenpiteiden ylläpitämistä ja jopa niiden kannustamista,
– –
kullakin osoitetulla alueella olisi pantava täytäntöön tarvittavat toimenpiteet, jotka tähtäävät tarkoitettuihin suojelutavoitteisiin,
– –
suunnitelmat tai ohjelmat, joilla voidaan vaikuttaa merkittävästi suojelualueeksi osoitetun tai myöhemmin osoitettavan alueen suojeluun, on arvioitava asianmukaisella tavalla”.
3
Direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
– –
l)
’erityisten suojelutoimien alueella’ jäsenvaltioiden lainsäädännöllisellä, hallinnollisella ja/tai sopimusoikeudellisella toimenpiteellä osoittamaa yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, [jolla] sovelletaan niiden luontotyyppien ja/tai niiden lajien kantojen, joille alue on osoitettu, suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevia tarvittavia suojelutoimenpiteitä;
– –”
4
Mainitun direktiivin 3 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, ’Natura 2000’. Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.
Natura 2000 ‑verkostoon kuuluvat myös jäsenvaltioiden [luonnonvaraisten lintujen suojelusta 2.4.1979 annetun neuvoston] direktiivin 79/409/ETY [(EYVL 1979, L 103, s. 1)] säännösten mukaisesti luokittelemat erityiset suojelualueet.
2.   Kunkin jäsenvaltion on edistettävä Natura 2000:n aikaansaamista siinä suhteessa kuin sen alueella esiintyy 1 kohdassa tarkoitettuja luontotyyppejä ja lajien elinympäristöjä. Jäsenvaltion on tätä varten osoitettava 4 artiklan mukaisesti alueita erityisten suojelutoimien alueiksi ottaen huomioon 1 kohdassa tarkoitetut tavoitteet.”
5
Saman direktiivin 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jokaisen jäsenvaltion on laadittava liitteessä III (1 vaihe) vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella luettelo alueista, josta ilmenee, mitä liitteen I luontotyyppejä ja liitteen II luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on. Laajoilla alueilla elävien eläinlajien osalta nämä alueet vastaavat näiden lajien luontaisella levinneisyysalueella paikkoja, joissa on niiden elämälle ja lisääntymiselle välttämättömät fyysiset tai biologiset tekijät. Laajoilla alueilla elävien vesieläinlajien osalta näitä alueita koskeva luettelo laaditaan ainoastaan, jos voidaan selvästi määrittää alue, jossa on niiden elämälle ja lisääntymiselle välttämättömät fyysiset ja biologiset tekijät. Jäsenvaltioiden on tarvittaessa ehdotettava tämän luettelon mukauttamista 11 artiklassa tarkoitetun seurannan tuloksiin.
Luettelo on toimitettava komissiolle kolmen vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta yhdessä kutakin aluetta koskevien tietojen kanssa. Näihin tietoihin kuuluu alueen kartta, nimi, sijainti ja laajuus sekä liitteessä III (1 vaihe) eriteltyjen perusteiden soveltamisesta saadut tiedot, ja ne on toimitettava lomakkeella, jonka komissio on valmistellut 21 artiklassa tarkoitetun menettelyn mukaisesti.
2.   Komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta liitteessä III (2 vaihe) vahvistettujen perusteiden mukaan kaikkien 1 artiklan c alakohdan iii alakohdassa mainittujen niiden luonnonmaantieteellisen alueen osalta ja 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun aluekokonaisuuden osalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi, josta ilmenevät alueet, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia lajeja.
Jäsenvaltiot, joiden ilmoittamat yhden tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä tai lajeja sisältävät alueet käsittävät yli 5 prosenttia sen alueesta, voivat yhteisymmärryksessä komission kanssa pyytää, että liitteessä III (2 vaihe) lueteltuja perusteita sovelletaan joustavammin niiden alueella olevien, yhteisön tärkeinä pitämien alueiden verkostoa valittaessa.
Komissio hyväksyy 21 artiklassa tarkoitettua menettelyä noudattaen luettelon valituista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista ja osoittaa alueista ne, joilla on yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia luontotyyppejä taikka yksi tai useampia ensisijaisesti suojeltavia alueita.
3.   Edellä 2 kohdassa mainittu luettelo laaditaan kuuden vuoden kuluessa tämän direktiivin tiedoksiantamisesta.
4.   Kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty 2 kohdassa säädettyä menettelyä noudattaen, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat liitteessä I olevan luontotyypin tai liitteessä II olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta sekä alueita uhkaavan huononemisen tai häviämisen perusteella.
5.   Kun alue on merkitty 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuun luetteloon, sitä koskevat 6 artiklan 2, 3 ja 4 kohdan säännökset.”
6
Luontodirektiivin 6 artiklan 1–3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, jotka koskevat erityisesti näitä alueita tai jotka sisältyvät muihin kehityssuunnitelmiin, sekä tarpeellisia lainsäädännöllisiä, hallinnollisia tai sopimusoikeudellisia toimenpiteitä, jotka vastaavat liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia alueilla.
2.   Jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarpeellisia toimenpiteitä luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen heikentymisen sekä niitä lajeja koskevien häiriöiden estämiseksi, joita varten alueet on osoitettu, siinä määrin kuin nämä häiriöt saattaisivat vaikuttaa merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin.
3.   Kaikki suunnitelmat tai hankkeet, jotka eivät liity suoranaisesti alueen käyttöön tai ole sen kannalta tarpeellisia, mutta ovat omiaan vaikuttamaan tähän alueeseen merkittävästi joko erikseen tai yhdessä muiden suunnitelmien tai hankkeiden kanssa, on arvioitava asianmukaisesti sen kannalta, miten ne vaikuttavat alueen suojelutavoitteisiin. Alueelle aiheutuvien vaikutusten arvioinnista tehtyjen johtopäätösten perusteella ja jollei 4 kohdan säännöksistä muuta johdu, toimivaltaiset kansalliset viranomaiset antavat hyväksyntänsä tälle suunnitelmalle tai hankkeelle vasta varmistuttuaan siitä, että suunnitelma tai hanke ei vaikuta kyseisen alueen koskemattomuuteen, ja kuultuaan tarvittaessa kansalaisia.”
B
Saksan oikeus
7
Luonnonsuojelusta ja maisemanhoidosta 29.7.2009 annetun liittovaltion lain (Gesetz über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz)) (BGBl. 2009 I, s. 2542) (jäljempänä liittovaltion luonnonsuojelulaki) 22 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Luonnon ja maiseman osat asetetaan suojeltaviksi ilmoituksella. Ilmoituksessa määritellään suojelun kohde, suojelun tavoite, suojelun tavoitteen saavuttamiseksi tarpeelliset velvoitteet ja kiellot sekä tarvittaessa ylläpito-, kehittämis- ja ennallistamistoimenpiteet tai se sisältää niitä varten tarvittavat luvat. Suojelualueet voidaan jakaa alueisiin, joiden suojelu on porrastettu suojelutavoitteen mukaan; näihin alueisiin voi kuulua myös suojelun kannalta tarpeellinen ympäristö.
(2)   Jollei 2a ja 2b momentissa toisin säädetä, suojeltavaksi asettamisen muotoon ja menettelyyn, muoto- ja menettelyvirheiden huomioon ottamiseen ja korjaamismahdollisuuteen sekä luonnon ja maiseman suojeltua osaa koskevien ilmoitusten voimassa pitämiseen sovelletaan osavaltion lakia. Suojeltavaksi asettaminen voi tapahtua myös useamman osavaltion tasolla.
– –”
8
Tämän lain 33 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Kaikki muutokset ja häiriöt, jotka todennäköisesti heikentävät merkittävästi Natura 2000 ‑alueen säilyttämis- tai suojelutavoitteiden kannalta olennaisia osia, ovat kiellettyjä. Toimivaltainen luonnon- ja maisemansuojeluviranomainen voi 34 §:n 3–5 momentissa säädetyin edellytyksin myöntää poikkeuksia ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetusta kiellosta ja 32 §:n 3 momentissa säädetyistä kielloista.
(1a)   Natura 2000 ‑alueilla on kiellettyä rakentaa laitoksia seuraaviin tarkoituksiin:
1. liuskekiven, savikiven, merkelikiven tai kivihiilikerroksen murtaminen hydraulisella paineella maakaasun etsintää tai talteenottoa varten
2. 1 kohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin liittyvän veden maanalaiseen varastointiin.
34 §:ää ei sovelleta tältä osin.
– –”
9
Mainitun lain 34 §:ssä säädetään seuraavaa:
”(1)   Ennen hankkeen hyväksymistä tai toteuttamista on arvioitava sen vaikutus Natura 2000 ‑alueen suojelutavoitteisiin, jos hanke voi yksinään tai yhdessä muiden suunnitelmien ja hankkeiden kanssa vaikuttaa merkittävästi alueeseen eikä se ole suoraan hyödyllinen alueen käytölle. – –
(2)   Jos vaikutusten arvioinnista käy ilmi, että hanke voi aiheuttaa vakavaa vahinkoa alueelle sen säilyttämis- tai suojelutavoitteiden olennaisten osien kannalta, hanke kielletään.
(3)   Poiketen siitä, mitä 2 momentissa säädetään, tällainen hanke voidaan hyväksyä tai toteuttaa vain,
1. jos se on tarpeen erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien sosiaaliset tai taloudelliset syyt, ja
2. jos ei ole olemassa muuta kohtuullista vaihtoehtoa, jonka avulla hankkeella tavoiteltu tulos voitaisiin saavuttaa toisella alueella aiheuttamatta haittaa tai aiheuttaen vähemmän haittaa.
– –”
10
Saman lain 65 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Kiinteistön omistajien ja muiden käyttöoikeuden haltijoiden on sallittava luonnonsuojelu- ja maisemanhoitotoimenpiteet, jotka perustuvat tämän lain säännöksiin, tämän lain nojalla annettuihin tai sovellettaviin oikeussäännöksiin tai osavaltioiden luonnonsuojelulainsäädäntöön, kunhan kiinteistön käytölle ei aiheuteta kohtuutonta haittaa. Tämä ei estä osavaltioita vahvistamasta tiukempia sääntöjä.”
II Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
11
Komissio laati päätöksillä 2004/69, 2004/798 ja 2004/813 luettelot yhteisön tärkeinä pitämistä alueista alppi- ja mannervyöhykkeiden ja Atlantin vyöhykkeen luonnonmaantieteellisillä alueilla. Nämä luettelot päivitettiin päätöksillä 2008/218, 2008/25 ja 2008/23.
12
Luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukainen kuuden vuoden määräaika erityisten suojelualueiden osoittamiselle päättyi viimeistään 25.1.2014.
13
Komissio pyysi 13.6.2012 ja 17.2.2014 päivätyillä kirjeillä Saksan liittotasavallalta tietoja luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisen erityisten suojelutoimien alueiden osoittamisen edistymisestä ja direktiivin 6 artiklan mukaisesta tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta.
14
Saksan liittotasavallalta 26.6.2014 saamansa vastauksen perusteella komissio katsoi, että tämä jäsenvaltio ei ole noudattanut edellisessä kohdassa mainittujen säännösten mukaisia velvoitteitaan, ja osoitti sille virallisen huomautuksen 27.2.2015.
15
Komissio osoitti Saksan liittotasavallalle täydentävän virallisen huomautuksen 26.1.2019.
16
Tutkittuaan kyseisen jäsenvaltion 26.4. ja 11.6.2019 päivätyillä kirjeillä antamat vastaukset komissio antoi 13.2.2020 SEUT 258 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisen perustellun lausunnon, jossa se moitti kyseistä jäsenvaltiota muun muassa siitä, että se ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ja 6 artiklan mukaisia velvoitteitaan,
–
koska se ei ole osoittanut 129:ää aluetta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta erityisten suojelutoimien alueiksi ja
–
koska se on yleisellä ja rakenteellisella tavalla laiminlyönyt velvoitteensa vahvistaa kyseisille yhteisön tärkeinä pitämille alueille erityisiä ja tarpeellisia, riittävän yksityiskohtaisia suojelutavoitteita ja suojelutoimenpiteitä.
17
Saksan liittotasavallan pyynnöstä komissio jatkoi 12.3.2020 päivätyllä kirjeellä määräaikaa perusteltuun lausuntoon vastaamiselle 13.6.2020 asti.
18
Saksan liittotasavalta ilmoitti komissiolle 12.6.2020 päivätyllä kirjeellä, että kaikki erityisten suojelutoimien alueet on osoitettu lukuun ottamatta Ala-Saksin osavaltiossa sijaitsevia alueita, että menettely saatetaan päätökseen vuoden 2022 loppuun mennessä kyseisessä osavaltiossa sijaitsevien 88 puuttuvan alueen osalta ja että puuttuvat suojelutoimenpiteet 737 alueen osalta toteutetaan vuoteen 2023 mennessä. Suojelutavoitteita ja ‑toimenpiteitä koskevien oikeudellisten vaatimusten osalta kyseinen jäsenvaltio vahvisti olevansa eri mieltä komission arvioinnista.
19
Koska komissio katsoi, että Saksan liittotasavalta ei ole toteuttanut tarvittavia toimenpiteitä luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisten velvoitteiden noudattamiseksi, se nosti 18.2.2022 nyt käsiteltävän kanteen.
III Kanne
20
Komissio vetoaa kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen, joista kaksi ensimmäistä koskee luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan noudattamatta jättämistä ja kolmas tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdan noudattamatta jättämistä. Kantaja väittää ensiksi, että 88:aa aluetta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ei ole osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi, toiseksi, että mainituille 88 alueelle ei ole vahvistettu suojelutavoitteita ja että Saksan liittotasavalta noudattaa suojelutavoitteita vahvistaessaan yleistä ja rakenteellista käytäntöä, joka ei täytä luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vaatimuksia, ja kolmanneksi, että yhtäältä 737 alueella kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ei ole toteutettu riittäviä suojelutoimenpiteitä ja että toisaalta Saksan liittotasavalta noudattaa suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa yleistä ja rakenteellista käytäntöä, joka ei täytä luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan vaatimuksia.
21
Saksan liittotasavalta vaatii, että nyt käsiteltävänä oleva kanne hylätään.
A
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan erityisten suojelutoimien alueita ei ole osoitettu
1. Asianosaisten lausumat
22
Ensimmäisessä kanneperusteessaan komissio väittää, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut 88:aa aluetta Ala-Saksin osavaltiossa sijaitsevasta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta erityisten suojelutoimien alueiksi.
23
Komissio katsoo, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, erityisesti 27.2.2003 annettua tuomiota komissio v. Belgia (C‑415/01, EU:C:2003:118, 22 ja 23 kohta) ja 14.10.2010 annettua tuomiota komissio v. Itävalta (C‑535/07, EU:C:2010:602, 64 kohta), jotka koskevat luonnonvaraisten lintujen suojelusta 30.11.2009 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/147/EY (EUVL 2010, L 20, s. 7), sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/17/EU (EUVL 2013, L 158, s. 193) (jäljempänä lintudirektiivi), säädettyjä erityisiä suojelualueita, voidaan soveltaa nyt käsiteltävässä tapauksessa, kun otetaan huomioon suojelutavoitteet, joista säädetään luontodirektiivissä ja lintudirektiivissä. Tämän oikeuskäytännön mukaan erityisten suojelutoimien alueet on osoitettava kiistattoman sitovasti sekä niin yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy.
24
Saksan liittotasavalta väittää vastineessaan, että se on komission perustellun lausunnon lähettämispäivän ja 31.3.2022 välisenä aikana osoittanut viimeiset kyseessä olevat yhteisön tärkeänä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi. Vain viittä näistä alueista ei edelleenkään ole osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi, ja ne pitäisi poistaa tällaisten alueiden luetteloista näiden luetteloiden seuraavien päivitysten yhteydessä luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
25
Saksan liittotasavalta toteaa täydentävästi, että kaikissa 4.4.2002 lähtien voimassa olleissa liittovaltion luonnonsuojelulain 33 §:n versioissa säädetään kaikkien sellaisten yhteisön tärkeinä pitämien alueiden lakisääteisestä suojelusta, jotka on ilmoitettu komissiolle ja kirjattu luetteloon luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti, ennen kuin ne on konkreettisesti osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi. Kyseinen jäsenvaltio väittää, että näin ollen niillä 88 alueella, joihin komissio viittaa alueina, joita ei ole osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi, on mainitun 33 §:n mukaisesti kiellettyä aiheuttaa muutoksia tai häiriöitä, jotka voivat johtaa näiden alueiden merkittävään heikentymiseen, ja että mainitun lain 34 §:n mukaisesti suunnitelmien tai hankkeiden ympäristövaikutuksia on tutkittava luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
26
Aluksi on syytä muistuttaa, että luontodirektiivin 3 artiklan 2 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan edistämään Natura 2000 ‑verkoston aikaansaamista siinä suhteessa kuin niiden alueella esiintyy kyseisen direktiivin liitteessä I tarkoitettuja luontotyyppejä ja sen liitteessä II tarkoitettuja lajien elinympäristöjä sekä osoittamaan tätä varten alueita erityisten suojelutoimien alueiksi saman direktiivin 4 artiklan mukaisesti ja samassa direktiivissä vahvistetun menettelyn päätteeksi.
27
Luontodirektiivin 4 artiklassa säädetty menettely alueiden osoittamiseksi erityisten suojelutoimien alueiksi on nelivaiheinen. Tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti kunkin jäsenvaltion on laadittava komissiolle alueista luettelo, josta ilmenee, mitä luontotyyppejä ja luontaisia lajeja sen kansallisella alueella olevilla alueilla on (ensimmäinen vaihe). Mainitun artiklan 2 kohdan mukaan komissio laatii yhteisymmärryksessä kunkin jäsenvaltion kanssa ja niiden esittämien luetteloiden pohjalta luonnoksen yhteisön tärkeinä pitämien alueiden luetteloksi (toinen vaihe). Komissio hyväksyy tämän luettelon luonnoksen perusteella luettelon valituista alueista (kolmas vaihe). Saman artiklan 4 kohdassa säädetään, että kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty, kyseisen jäsenvaltion on muodostettava tämä alue erityisten suojelutoimien alueeksi mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa määrittäen toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat luontotyypin tai lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta (neljäs vaihe) (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
28
Yhtäältä Saksan liittotasavalta ei kiistä sitä, että perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan päättyessä eli 13.6.2020 kaikkia 88:aa aluetta kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ei ollut muodollisesti osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi. Se väittää kuitenkin, että se on osoittanut komission perustellun lausunnon lähettämispäivän ja 31.3.2022 välisenä aikana erityisten suojelutoimien alueiksi viimeiset kyseessä olevat yhteisön tärkeinä pitämät alueet siten, että ainoastaan viittä mainituista alueista ei edelleenkään ole osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi.
29
Tältä osin on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, on otettava huomioon jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, eikä unionin tuomioistuin voi ottaa huomioon tämän jälkeen tapahtuneita muutoksia (tuomio 5.6.2023, komissio v. Puola (Tuomareiden riippumattomuus ja yksityiselämä), C‑204/21, EU:C:2023:442, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
30
Toisaalta Saksan liittotasavalta vetoaa siihen, että liittovaltion luonnonsuojelulain 33 ja 34 §:ssä säädetään vuodesta 2002 lähtien kaikkien yhteisön tärkeinä pitämien alueiden, jotka on ilmoitettu komissiolle ja kirjattu luetteloon luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaisesti, lakisääteisestä suojelusta ennen kuin ne konkreettisesti osoitetaan erityisten suojelutoimien alueiksi.
31
Toteamalla, että Saksan lainsäädännössä annetaan suojaa kaikille komissiolle ilmoitetuille ja luontodirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaiseen luetteloon merkityille yhteisön tärkeinä pitämille alueille ennen kuin ne konkreettisesti osoitetaan erityisten suojelutoimien alueiksi, Saksan liittotasavalta myöntää, että se ei ollut vielä osoittanut näitä alueita erityisten suojelutoimien alueiksi perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.
32
Lisäksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti ja riittävän yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, jotta täytettäisiin oikeusvarmuutta koskeva edellytys (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
33
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että kansallinen lainsäädäntö, johon Saksan liittotasavalta vetoaa, ei voi täyttää luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyä erityistä velvollisuutta osoittaa muodollisesti yhteisön tärkeinä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi.
34
Tämä osoittaminen on nimittäin pakollinen menettelyvaihe luontodirektiivissä säädetyssä luontotyyppien ja lajien suojelua koskevassa järjestelmässä.
35
Tämän velvollisuuden lisäksi on vahvistettava suojelutavoitteet luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja toteutettava suojelutoimenpiteet kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Luontodirektiivin 6 artiklassa säädetty jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa tarvittavat suojelutoimenpiteet erityisten suojelutoimien alueiden suojelemiseksi on erillinen tämän direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetystä jäsenvaltioiden muodollisesta velvollisuudesta osoittaa yhteisön tärkeinä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 54 kohta).
37
Näin ollen on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut erityisten suojelutoimien alueiksi 88:aa aluetta kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta.
38
Ensimmäinen kanneperuste on näin ollen hyväksyttävä.
B
Toinen kanneperuste, jonka mukaan suojelutavoitteita ei ole vahvistettu
1. Asianosaisten lausumat
39
Toisessa kanneperusteessaan komissio moittii Saksan liittotasavaltaa siitä, että se ei ole julkaissut yksityiskohtaisia suojelutavoitteita 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti. Toiseksi tämä toimielin väittää, että Saksan viranomaisten käytäntö vahvistaa suojelutavoitteet on yleisesti ja rakenteellisesti kyseisessä säännöksessä asetettujen vaatimusten vastainen, koska ensiksi tavoitteet eivät sisällä määrällisiä ja mitattavissa olevia tekijöitä, toiseksi Saksan liittotasavalta ei tee eroa suojeltavien kohteiden ”ennalleen saattamisen” ja ”säilyttämisen” tavoitteen välillä ja kolmanneksi tämän jäsenvaltion vahvistamat suojelutavoitteet eivät ole oikeudellisesti sitovia kolmansiin nähden.
40
Ensiksi komissio johtaa velvollisuuden vahvistaa yksityiskohtaiset suojelutavoitteet jokaiselle yhteisön tärkeänä pitämälle alueelle enintään kuuden vuoden kuluessa tulkinnasta, jonka unionin tuomioistuin teki luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdasta 17.12.2020 annetussa tuomiossa komissio v. Kreikka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, 46–52 kohta).
41
Komissio väittää, että koska Saksan liittotasavalta ei ole vahvistanut näitä suojelutavoitteita ennen alueen osoittamista erityisten suojelutoimien alueeksi, se ei ole vahvistanut mainittuja tavoitteita kaikkien sellaisten kyseisten yhteisön tärkeinä pitämien alueiden osalta, joita ei ole osoitettu erityisten suojelutoimien alueiksi. Tämä jäsenvaltio on nimittäin todennut, että Ala-Saksin osavaltion alueiden yleiset suojelutavoitteet vahvistetaan alueiden suojelun yhteydessä osoittamalla ne erityisten suojelutoimien alueiksi, ja ne konkretisoidaan tämän jälkeen tarvittaessa mainittujen alueiden käytön suunnittelun yhteydessä.
42
Toiseksi komissio väittää suojelutavoitteiden vahvistamiseen liittyvien velvoitteiden yleisestä ja rakenteellisesta noudattamatta jättämisestä ensiksi, että Saksan liittotasavallan vahvistamat suojelutavoitteet eivät sisällä määrällisiä ja mitattavissa olevia tekijöitä, jotka osoittaisivat numeroina erityisen kehityksen, joka suojellun alueen on saavutettava kyseisen luontotyypin tai lajin kannalta suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi kansallisella tasolla. Sama koskee Saksan liittotasavallan oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä esittämiin käyttösuunnitelmiin sisältyviä suojelutavoitteita.
43
Tältä osin komissio toteaa esimerkkinä, että Baijerin osavaltiossa sijaitsevien lukuisten alueiden, joilla esiintyy luontotyyppiä 6510 ”Alavat niitetyt niityt (Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis)”, alueen DE 5630-371, jolla esiintyy luontotyyppiä ”Rodachaue mit Bischofsaue westlich Bad Rodach”, sekä alueen DE 8020-341 ”Ablach, Baggerseen und Waltere Moor”, jolla esiintyy lajia 1032 ”Vuollejokisimpukka (Unio crassus)”, osalta sisäisessä säännöstössä määritettiin kyseisten luontotyyppien ja lajien suojelutavoitteet hyvin yleisluonteisesti ja ilmoittamatta määrällisiä tai mitattavissa olevia tekijöitä.
44
Luontodirektiivissä säädetään lajien ja luontotyyppien suotuisan suojelun tason määrittelystä määrällisesti määritettävien ominaispiirteiden, kuten luontodirektiivin 1 artiklan e alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisen luontotyypin pinta-alan tai tämän direktiivin 1 artiklan i alakohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoitetun lajin kannan kehittymisen perusteella.
45
Jäsenvaltiot ovat siten sopineet komission kanssa luontodirektiivin 20 artiklassa tarkoitetussa komiteassa siitä, että ne vahvistavat viitearvot, jotka osoittavat kynnysarvon, josta alkaen luontotyypin tai lajin suotuisa suojelun taso saavutetaan kansallisella tasolla.
46
Näiden viitearvojen perusteella on sitten suojelutavoitteiden avulla vahvistettava erityinen kehitys, jonka tietyllä alueella on tapahduttava, jotta kansallinen viitearvon saavutetaan.
47
Esimerkiksi luontodirektiivin 17 artiklan nojalla laaditussa vuotta 2012 koskevassa kansallisessa kertomuksessaan Saksan liittotasavalta on vahvistanut pahaputkiin kuuluvan kasvilajin Oenanthe conioides suotuisan suojelun tason kansallisella tasolla kannan koon osalta siten, että viitearvo on vähintään 5025 yksilöä. Kyseinen jäsenvaltio ei kuitenkaan ole säätänyt määrällisiä suojelutavoitteita kullekin tämän lajin yhdeksästä esiintymisalueesta. Näin ollen mainitun lajin suotuisaa suojelun tasoa ei ole luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti varmistettu.
48
Tätä johtopäätöstä tukee se, että Saksan liittotasavallan komissiolle luontodirektiivin 17 artiklan mukaisesti toimittamat tiedot ajanjaksolta vuodesta 2013 vuoteen 2018 osoittavat, että Saksassa suojelluista luontotyypeistä ja lajeista noin 80 prosentin osalta suojelun taso on edelleen epäsuotuisa, vaikka ne sijaitsevat suurelta osin suojelualueilla. Suojeltujen lajien osalta niiden lajien osuus, joiden suojelun taso on epäsuotuisa, on jopa kasvanut jatkuvasti vuodesta 2001 lähtien.
49
Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettujen suojelutoimenpiteiden olisi vastattava määrällisiä ja mitattavissa olevia tavoitteita.
50
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hankkeen ympäristövaikutusten arviointi olisi suoritettava myös määrällisten suojelutavoitteiden osalta. Näihin tavoitteisiin kohdistuvat kielteiset vaikutukset voidaan nimittäin sulkea varmuudella pois vain, jos tavoitteet on eritelty riittävän tarkasti ja määrällisin osatekijöin.
51
Lisäksi Saksan liittotasavallan asettamat suojelutavoitteet, jotka rajoittuvat suojelukohteen suojelun tason parantamiseen kyseisellä alueella, eivät mahdollista sen huomioon ottamista, että kansallisen viitearvon saavuttamiseksi tällä alueella edellytetään konkreettista myötävaikuttamista eli esimerkiksi tiettyjä määrällisiä pinta-alan lisäyksiä.
52
Tässä yhteydessä on todettava, että kasvilajia Oenanthe conioides koskevan esimerkin lisäksi komissio mainitsee luontotyypin 6510 ”Alavat niitetyt niityt”(Alopecurus pratensis, Sanguisorba officinalis), jonka suojelun taso on epäsuotuisa. Tämän luontotyypin Saksan viitearvo edellyttää etenkin sen suojelualueen varmistamista eli sen lisäämistä vähintään 10 prosentilla. Saksan arviointikehyksessä ei kuitenkaan mainita pinta-alaa arviointiperusteena, vaan siinä viitataan vain laadullisiin perusteisiin, mikä ei riitä varmistamaan mainittua suojelupinta-alan kasvua.
53
Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnin osalta komissio viittaa kahteen esimerkkiin, jotka koskevat lajia ”Tikankontti (Cypripedium calceolus)”, jota esiintyy alueella DE 5232-301 ”Edelmannsberg”, ja luontotyyppiä 6110 ”kalkkipitoinen karstiniitty”, jota esiintyy alueella DE 5231-301.
54
Tältä osin hankkeen ympäristövaikutusten arviointi, joka perustuu kyseisen lajin tai luontotyypin mahdollisesti epäsuotuisaan suojelun tasoon kyseisellä alueella, johtaisi päätelmään, jonka mukaan tämä hanke, joka ei huononna epäsuotuisaa tasoa, voitaisiin hyväksyä. Tämä olisi kuitenkin luontodirektiivin tavoitteen vastaista, kun suojelun taso on kansallisella tasolla yleisesti epäsuotuisa ja kun kyseisen alueen pitäisi erityisesti myötävaikuttaa suotuisan suojelun tason saavuttamiseen kansallisella tasolla, koska kyseinen hanke kyseenalaistaa tämän myötävaikuttamisen. Tällaisessa tapauksessa vain määrällisellä suojelutavoitteella voitaisiin taata yleisesti suotuisan suojelun tason saavuttaminen kansallisella tasolla.
55
Komission mukaan vaatimus määrällisten ja mitattavissa olevien suojelutavoitteiden vahvistamisesta ei ole kohtuuton. Jäsenvaltiot nimittäin menettelevät tällä tavoin. Erityisesti Flanderin alue (Belgia) on asettanut luontotyypille 1130 ”Jokisuistot” raja-arvoksi 2150 lisähehtaaria sen suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi. Kyseisten alueiden osalta nämä määrälliset raja-arvot muunnetaan määrällisiksi suojelutavoitteiksi.
56
Toiseksi komissio väittää, että Saksassa asetetuissa suojelutavoitteissa ei tehdä eroa suojeltavien kohteiden ”ennalleen saattamista” ja ”säilyttämistä” koskevan tavoitteen välillä, ja havainnollistaa eron puuttumista mainitsemalla tietyt alueet eli alueen DE 7537-301 ”Isarauen von Unterföhring bis Landshut”, alueen DE 2751-302 ”Große Hölle” ja alueen DE 2710-331 ”Wolfmeer” luontotyypin 91D0 ”Puustoiset suot” osalta.
57
Kun otetaan huomioon 17.12.2020 annettu tuomio komissio v. Kreikka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, 57 kohta), tämän eron tekeminen on kuitenkin tarpeen suojelutavoitteiden riittävän erityisluonteen varmistamiseksi.
58
Tältä osin komissio huomauttaa, että suojelutoimet, joiden tarkoituksena on suojelukohteen tason säilyttäminen, eroavat olennaisesti toimista, joiden tarkoituksena on sen ennalleen saattaminen. Ensiksi mainitut varmistavat suojatun kohteen nykytilan, kun taas toiseksi mainitut edellyttävät huomattavasti intensiivisempiä toimia suojelun kohteen tason ennalleen saattamiseksi eli esimerkiksi kyseisen luontotyypin uusien pinta-alojen luomista. Näin ollen suojelutavoitteissa, joiden perusteella suojelutoimet on laadittava, pitää ilmoittaa selvästi, onko tavoiteltu päämäärä suojelukohteen ennalleen saattaminen vai säilyttäminen.
59
Suojelukohteen ”ennalleen saattamisen” ja ”säilyttämisen” tavoitteen välinen ero on ratkaiseva myös luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnin kannalta. Se, onko hanke omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi, riippuu erityisesti siitä, pyritäänkö alueen suojelutavoitteilla sen ennalleen saattamiseen vai säilyttämiseen.
60
Lisäksi tällaisen eron vaatiminen ei ole kohtuutonta, koska eräät jäsenvaltiot, erityisesti Belgian kuningaskunta, ovat tehneet tällaisen eron kansallisessa lainsäädännössään.
61
Kolmanneksi komissio väittää, että suojelutavoitteet, jotka on määritelty ainoastaan käyttösuunnitelmien tasolla, eivät ole oikeudellisesti sitovia kolmansiin nähden. Esimerkiksi 12.7.2006 annetun Baijerin Natura 2000-asetuksen (Bayerische Natura 2000-Verordnung, GVBl. s. 524) 4 §:n 2 momentissa säädetään, että käyttösuunnitelmat eivät luo velvoitteita maanomistajille ja yksityisille laiduntamisluvan haltijoille. Elben jokisuualueen (Saksa) integroidusta käyttösuunnitelmasta ilmenee, että sillä ei ole sitovaa oikeusvaikutusta maanomistajiin eikä siinä aseteta suoria velvoitteita yksityishenkilöille. Samoin Saksin ja Brandenburgin osavaltioiden viranomaiset ovat vahvistaneet, että niiden alueilla hyväksytyt käyttösuunnitelmat eivät sido yksityishenkilöitä.
62
Komissio muistuttaa kuitenkin yleisestä vaatimuksesta, jonka mukaan direktiivin säännökset on pantava täytäntöön kiistattoman sitovasti sekä niin yksilöidysti, täsmällisesti ja selvästi, että oikeusvarmuuden vaatimus täyttyy (tuomio 27.2.2003, komissio v. Belgia, C‑415/01, EU:C:2003:118, 21 kohta).
63
Koska jäsenvaltioilla on tältä osin huomattava harkintavalta, mikään ei estä sitä, että nämä tavoitteet ensin vahvistetaan yleisellä tavalla erityisten suojelutoimien alueen osoittamista koskevassa kansallisessa säädöksessä ja sen jälkeen konkretisoidaan käyttösuunnitelmassa. Oikeusvarmuuden vaatimuksen täyttämiseksi oikeudellisten välineiden, joilla täsmennetään suojelutavoitteet kussakin näistä vaiheista, pitäisi kuitenkin sitoa kolmansia osapuolia.
64
Suojelutavoitteet määrittävien oikeudellisten välineiden sitovuus on tarpeen myös sen varmistamiseksi, että hankkeen ympäristövaikutusten arviointi voidaan toteuttaa tehokkaasti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Jos tällaiset välineet eivät olisi sitovia, kansalliset viranomaiset eivät voisi perustella hankkeen lupahakemuksen hylkäämistä sillä, että se saattaa vaikuttaa kielteisesti suojelutavoitteisiin.
65
Saksan liittotasavalta vetoaa vastineessaan ensiksi siihen, että se on komission perustellun lausunnon lähettämispäivän ja 31.3.2022 välisenä aikana osoittanut kyseiset yhteisön tärkeinä pitämät alueet erityisten suojelutoimien alueiksi ja vahvistanut näille alueille erityiset suojelutavoitteet lukuun ottamatta muutamia alueita, jotka on tarkoitus poistaa alueiden luettelosta. Näin ollen luontodirektiivin täytäntöönpano on sen mukaan saatettu tältä osin päätökseen.
66
Toiseksi Saksan liittotasavalta väittää, etteivät sen kansallisella tasolla tämän direktiivin täytäntöön panemiseksi toteuttamat toimenpiteet muodosta yleistä ja rakenteellista jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
67
Tältä osin se toteaa aluksi, että luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa, johon komissio viittaa, ei viitata suojelutavoitteisiin. Niihin viitataan vain mainitun direktiivin johdanto-osan 8 ja 10 perustelukappaleessa. Mainitussa artiklassa rajoitutaan velvoittamaan jäsenvaltiot vahvistamaan toteamisjärjestys yhtäältä sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat kyseisen luontotyypin tai lajin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen ja Natura 2000:n yhtenäisyyden kannalta, ja toisaalta sen perusteella, uhkaako niitä huononeminen tai häviäminen.
68
Koska luontodirektiivi on osoitettu kaikille jäsenvaltioille, sen vähiten rajoittavalla tulkinnalla pitäisi olla etusija, jos tämä tulkinta riittää varmistamaan direktiivin tavoitteet (ks. vastaavasti tuomio 12.11.1969, Stauder_29/69, EU:C:1969:57, 3 ja 4 kohta).
69
Suojelutavoitteiden osalta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä seuraa, ettei direktiivissä 79/409 tarkoitettujen erityisten suojelualueiden oikeudellinen asema merkitse sitä, että nämä tavoitteet olisi eriteltävä kullekin lajille erikseen (tuomio 14.10.2010, komissio v. Itävalta, C‑535/07, EU:C:2010:602, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70
Saksan liittotasavalta ei kiistä sitä, että luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan yhtäältä suojelutavoitteiden ja toisaalta erityisten suojelutoimien alueella esiintyvien lajien ja luontotyyppien välille on vahvistettava yhteys. Saksan lainsäädännössä kuitenkin vahvistetaan tällainen yhteys.
71
Toisaalta vaikka unionin tuomioistuin on 17.12.2020 antamassaan tuomiossa komissio v. Kreikka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, 55 kohta) todennut oikeusvarmuuden vaatimuksesta, että suojelutavoitteiden on oltava riittävän täsmällisiä, tästä ei kuitenkaan seuraa, että niiden on oltava määrällisesti ilmaistavia ja mitattavia.
72
Vaikka suojelutavoitteet on mahdollista määrittää määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla tietyille lajeille ja luontotyypeille, ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista vaatia yleisesti tällaista määrittämistä.
73
Ensiksi puhtaasti määrällinen lähestymistapa, joka perustuu luontotyyppien pinta-alaan, ei voi kuvastaa kyseisten alueiden tilaa, minkä vuoksi sitä pitää täydentää laadullisten kriteerien käytöllä.
74
Toiseksi määrällinen lähestymistapa ei sovellu erityisesti monimuotoisille luontotyypeille tai luonteeltaan dynaamisille suojelualueille, joissa monimuotoisten luontotyyppien tai suojelualueen erilaisten elinympäristöjen tietyt osatekijät muuttuvat luonnossa jatkuvasti ja ovat vuorovaikutuksessa keskenään.
75
Lopuksi se toteaa, että määrälliset suojelutavoitteet, jotka liittyvät kukin yksittäisiin erityisten suojelutoimien alueisiin, eivät ole Natura 2000:n yhtenäisyyttä koskevan vaatimuksen mukaisia eikä niissä oteta huomioon verkoston sisäisiä ekologisia yhteyksiä.
76
Tämä ilmenee täsmällisesti kansallisista viitearvoista, jotka on vahvistettu kasvilajille Oenanthe conioides, joka on Elben suiston endeeminen laji, jonka elinympäristö on monimuotoinen ja erittäin dynaaminen. Lajin kasvupaikat voivat olla pysyvästi sopeutuneita ja saman lajin populaatio kokee luonnollisessa kehityksessään huomattavia vaihteluita ilman, että sen suojeluasema vaarantuu. Lisäksi kyseisen lajin levinneisyysalueeseen kuuluu useita erityisten suojelutoimien alueita, jotka liittyvät toisiinsa ja joiden populaatiot ovat vuorovaikutuksessa keskenään. Näin ollen yksittäisen erityisten suojelutoimien alueen määrällinen kokonaismerkitys mainitun lajin suojelussa vaihtelee myös huomattavasti ilman, että tämä vaikuttaa suojelun tasoon yleisesti.
77
Lajin Oenanthe conioides määrälliset viitearvot voidaan näin ollen vahvistaa vain koko luonnonmaantieteelliselle alueelle eikä yksittäisille erityisen suojelun alueille.
78
Saksan liittotasavalta väittää luontodirektiivin 17 artiklassa tarkoitetuista kertomuksista ja tämän direktiivin 20 artiklassa säädetystä komiteasta, että sillä, että jäsenvaltiot vahvistavat viitearvot suotuisan suojelun tason määrittämiseksi, ei ole sitovaa vaikutusta näihin valtioihin.
79
Direktiivissä ei nimittäin säädetä velvollisuudesta vahvistaa tällaisia viitearvoja.
80
Lisäksi jäsenvaltion luontodirektiivin 17 artiklan mukaisesti laatima kertomus ei koske erityisesti erilaisten erityisten suojelutoimien alueiden tilannetta vaan kyseisen jäsenvaltion koko alueen tilannetta.
81
Saksan liittotasavalta lisää, että luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukainen suotuisa suojelun taso, joka on saavutettava, ei tarkoita jäsenvaltioiden alueella olevia yksittäisiä erityisten suojelutoimien alueita vaan koko sitä Euroopassa olevaa aluetta, jolla unionin oikeutta sovelletaan.
82
Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan säännös ei, toisin kuin luontodirektiivin 2 artiklan 1 kohta ja 4 artikla, perustu yleiseen tavoitteeseen säilyttää tai saattaa ennalleen kyseisten lajien tai luontotyyppien suotuisan suojelun taso vaan konkreettisesti direktiivin liitteessä I lueteltujen luontotyyppien ja liitteessä II lueteltujen lajien ekologisiin vaatimuksiin. Mainitut vaatimukset on määritettävä ensisijaisesti laadullisesti ja ainoastaan yksittäistapauksissa myös määrällisesti.
83
Komission väite, jonka mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu hankkeen ympäristövaikutusten arviointi, joka koskee ainoastaan yleisiä suojelutavoitteita tai vakiomuotoiseen tietolomakkeeseen sisältyviä tietoja, ei ole luontodirektiivin tavoitteen mukainen, on ristiriidassa unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön kanssa, joka perustuu 29.1.2004 annettuun tuomioon komissio v. Itävalta (C‑209/02, EU:C:2004:61, 24 kohta) ja 10.11.2016 annettuun tuomioon komissio v. Kreikka (C‑504/14, EU:C:2016:847, 9 ja 10 kohta).
84
Myös 17.4.2018 annetussa tuomiossa komissio v. Puola (Białowieżan metsä) (C‑441/17, EU:C:2018:255, 116 kohta) unionin tuomioistuin on määrittänyt mainitun arvioinnin kriteerit abstraktisti eikä yksittäisten määrällisten tavoitteiden perusteella.
85
Toiseksi se, saavutetaanko suojelutavoitteet säilyttämällä tai saattamalla ennalleen luontotyypin tai lajin suotuisan suojelun taso, riippuu erityisten suojelutoimien alueen tosiasiallisesta tasosta, joka on altis sekä luonnollisille vaihteluille että ulkoisille ihmisen aikaansaamille vaikutuksille ja joka riippuu erityisesti aiemmista säilyttämistoimenpiteistä tai ennalleen saattamista koskevista toimenpiteistä.
86
Jos itse suojelutavoitteet on komission toteamalla tavalla eriytettävä sen mukaan, onko ne saavutettava suojeltavien kohteiden säilyttämisellä vai ennalleen saattamisella, erityisten suojelutoimien alueella esiintyvien lajien ja luontotyyppien suojelun tason kunkin tosiasiallisen muuttamisen yhteydessä olisi muutettava vastaavaa suojelutavoitetta kunkin lajin ja kunkin luontotyypin osalta.
87
Erityisesti Elben suistoalueen kaltaisissa dynaamisissa elinympäristöissä, joissa Oenanthe conioides ‑kasvilajia esiintyy, on vaarana, että suojelutavoitteita olisi jatkuvasti mukautettava muuttuviin ympäristöolosuhteisiin.
88
Näin ollen luontodirektiivin täytäntöönpanoa koskeva Saksan käytäntö, joka koostuu tavoitetason säätämisestä ja viranomaisten velvoittamisesta saavuttamaan tämä taso tapauskohtaisesti säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevilla toimenpiteillä, vastaa täysin tämän direktiivin tehokasta vaikutusta ja erityisesti sen 2 artiklan 2 kohdassa säädettyä tavoitetta varmistaa yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.
89
Se, onko hanke omiaan vaikuttamaan alueeseen merkittävästi luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei riipu aikaisemmin tehdystä muodollisesta valinnasta, jossa alueen suojelutavoitteeksi lopulta vahvistetaan ennalleen saattaminen tai säilyttäminen, vaan alueella sillä hetkellä vallitsevista konkreettisista olosuhteista, kun kysymys tämän hankkeen ympäristövaikutusten arvioinnista esitetään.
90
Kolmanneksi vastauksena komission väitteeseen, jonka mukaan suojelutavoitteet on sisällytettävä kolmansia sitoviin oikeustoimiin, Saksan liittotasavalta väittää, että nämä tavoitteet on luonteensa vuoksi osoitettu toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
91
Joka tapauksessa suojelutavoitteet sisältyvät Saksassa suppeassa merkityksessä suojelualueita koskeviin asetuksiin ja siten aineellisiin lakeihin, jotka ovat oikeudellisesti sitovia erga omnes. Lisäksi nämä tavoitteet myös täsmennetään käyttö- ja kehittämissuunnitelmissa ja niiden sitovuus kolmansiin nähden vahvistetaan riittävän sitovalla tavalla. Liittovaltion luonnonsuojelulain 34 §:n, jolla luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohta saatetaan osaksi Saksan oikeutta, mukaan kolmannet eivät nimittäin voi toteuttaa mitään suunnitelmaa, hanketta tai toimea, joka voi vahingoittaa suojelutavoitteita, ja kolmansien, jotka omistavat erityisten suojelutoimien alueella sijaitsevia alueita, on sallittava luontodirektiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetut säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevat toimenpiteet, kun julkiset elimet toteuttavat näitä toimenpiteitä.
92
Siltä osin kuin erityisten suojelutoimien alue edellyttää paitsi kieltotoimenpiteitä sitä osoitettaessa todetun suojelutavoitteen saavuttamiseksi myös tehokkaita toimenpiteitä suojeltavan osatekijän suojelun tason säilyttämiseksi tai ennalleen saattamiseksi, suojelualueita koskevat asetukset sisältävät liittovaltion luonnonsuojelulain 22 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaisesti toimivaltaisten viranomaisten valtuutuksen, joka mahdollistaa näiden toimenpiteiden toteuttamisen, ja tämän lain 65 §:ssä velvoitetaan yksityiset kolmannet sallimaan tällaiset toimenpiteet.
93
Vaikka käyttö- tai kehittämissuunnitelma ei itsessään sitoisi kolmansia, sen sisältämät yksityiskohtaisemmat suojelutavoitteet sitovat tämän oikeudellisen tilanteen vuoksi välillisesti myös kolmansia ja ovat täytäntöönpanokelpoisia niihin nähden.
94
Komissio väittää vastauskirjelmässään, että Saksan liittotasavalta on perusteettomasti rajoittanut suojelutoimenpiteensä suurelta osin vallitsevan tilanteen säilyttämiseen eikä ole hyödyntänyt täysimääräisesti suojelualueiden mahdollisuuksia suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi. Luontodirektiivin liitteessä I mainituista 82 luontotyypistä, jotka esiintyvät Saksassa mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella, 67 luontotyypin suojelun tason sanotaan nimittäin olevan ”epäsuotuisa, riittämätön” tai ”epäsuotuisa, huono”. Yksi syy tähän direktiivin tavoitteen vastaiseen kehitykseen on se, että Saksan liittotasavalta jätti määrälliset suojelutavoitteet järjestelmällisesti vahvistamatta. Jos pinta-alan lisäys tai populaatioiden lisääntyminen on välttämätöntä, ainoastaan suojelutavoitteet, joissa määritellään selkeästi kunkin alueen osuus tältä osin, varmistavat sen, että kullakin alueella toteutetut toimenpiteet edistävät luotettavasti suotuisan suojelun tason saavuttamista.
95
Komissio toteaa, ettei se missään tapauksessa väitä, että määrälliset ominaisuudet kuten pinta-ala tai populaatiorakenne olisivat ainoat perusteet suojelutavoitteiden vahvistamiselle. Laadulliset tavoitteet kuten tietyt parametrit, jotka liittyvät luotavien uusien alueiden arvoon, on otettava huomioon täydentävästi. Suojeluverkoston johdonmukaisuuden kannalta juuri määrälliset suojelutavoitteet takaavat luotettavasti kunkin alueen osuuden verkoston kokonaisuudessa.
96
Niiden jäsenvaltioiden osalta, jotka ovat säätäneet määrällisiä suojelutavoitteita, komissio mainitsee esimerkkinä Bulgarian, Liettuan ja Romanian käytännön.
97
Komissio korostaa, että niin epämääräiset suojelutavoitteet kuin ne, jotka on vahvistettu Saksassa ja joissa ei edes määritellä, pyritäänkö niillä saattamaan ennalleen vai säilyttämään suojeltavan osatekijän suotuisa suojelun taso, eivät takaa luontodirektiivin tehokasta vaikutusta. Joka tapauksessa olisi tarpeen vähintäänkin vaatia, että suojelutavoitteissa vahvistetaan tavoiteltu päämäärä eli suojeltavien kohteiden suojelun tason ennalleen saattaminen tai säilyttäminen ja että niissä mainitaan tältä osin tarkat parametrit.
98
Liittovaltion luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen kolmansien velvollisuus sallia hoitotoimenpiteitä koskee komission mukaan ainoastaan laissa säädettyjen suojelutoimenpiteiden täytäntöönpanoa. Kuten Saksan liittotasavalta kuitenkin myöntää, hoitosuunnitelmat eivät tarkkaan ottaen ole kyseisessä artiklassa tarkoitettuja lainsäännöksiä. Lisäksi näiden toimenpiteiden täytäntöönpano edellyttää mainitun lain mukaan sitä, ettei maa-alueen käyttöä kohtuuttomasti estetä. Tämän rajoituksen vuoksi ei voida taata, että hoitosuunnitelmissa vahvistetut suojelutavoitteet toteutuvat.
99
Sopimukseen perustuvasta luonnonsuojelusta on todettava, ettei kolmansia voida velvoittaa tekemään sopimuksia, joten suojelutavoitteiden saavuttaminen riippuu yksinomaan maanomistajien tahdosta tehdä tällaisia sopimuksia.
100
Saksan liittotasavalta väittää vastineessaan, että luontotyypin tai lajin suotuisan suojelun tason saavuttamiseksi ja tätä varten tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamiseksi on toteutettava pitkäaikaisia prosesseja, jolloin voi siis kulua tietty aika, ennen kuin selvästi havaittavissa olevia parannuksia voidaan havaita. Vaikka – kuten komissio toteaa – yhteisön tärkeinä pitämien alueiden ja erityisten suojelutoimien alueiden taso on heikentynyt Saksassa, tästä ei voida tehdä päätelmiä suojelutavoitteita koskevista oikeudellisista vaatimuksista.
101
Lisäksi lajien, joiden suojelun taso on epäsuotuisa, väitetty suhteellisen osuuden huomattava nousu Saksassa on seurausta tämän jäsenvaltion laatimassa kertomuksessa arvioitujen suojeltavien kohteiden lukumäärän muuttumisesta.
102
Saksan liittotasavalta katsoo, että hoitosuunnitelmissa ja luonnonsuojelua koskevissa sopimuksissa vahvistettujen suojelutavoitteiden tarkoituksena on täsmentää ja tarkentaa edelleen suojelualueita koskevassa lainsäädännössä jo vahvistettuja sitovia suojelutavoitteita. Nämä tavoitteet ovat sitovia hallinnollisella tasolla, ja niissä täsmennetään perusteet suojelualueita koskevissa asetuksissa, joita sovelletaan kolmansien esittämien hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnissa, vahvistetuille suojelutavoitteille. Lisäksi mainitut tavoitteet sitovat myös sopimuspuolia, kun on kyse sopimukseen perustuvasta luonnonsuojelusta.
103
Liittovaltion luonnonsuojelulain 65 §:stä se toteaa, että toisin kuin komissio väittää, tässä pykälässä ei viitata pelkästään lainsäädännössä määriteltyjen toimenpiteiden soveltamiseen vaan sellaisten toimenpiteiden soveltamiseen, jotka ”perustuvat tämän lain säännöksiin, tämän lain nojalla annettuihin tai sovellettaviin oikeussäännöksiin tai osavaltioiden luonnonsuojelulainsäädäntöön”. Kyseisessä pykälässä säädetään laajasta velvollisuudesta noudattaa lain säännöksistä johtuvia toimenpiteitä ilman, että on tarpeen, että näistä toimenpiteistä itsessään säädetään suoraan lain säännöksissä.
104
Suojelualueita koskevissa kansallisissa asetuksissa ei säädetä pelkästään kieltotoimenpiteistä suojelutavoitteen, johon näiden alueiden osoittamisella suojelualueiksi pyritään, saavuttamiseksi, vaan niissä myös valtuutetaan toimivaltaiset viranomaiset toteuttamaan tarvittavat tehokkaat säilyttämistä tai ennalleen saattamista koskevat toimenpiteet. Nämä suojelualueita koskevat asetukset ovat puolestaan liittovaltion luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitettua ”osavaltion luonnonsuojelulainsäädäntöä” tai, siltä osin kuin kyse on Saksan talousvyöhykkeen suojelualueita koskevista asetuksista, mainitun lain nojalla annettuja oikeussääntöjä. Näin ollen toimivaltaisten viranomaisten toteuttamat säilyttämistä ja ennalleen saattamista koskevat toimenpiteet ovat kiistatta sitovia.
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
a) Väite, jonka mukaan 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta ei ole vahvistettu yksityiskohtaisia suojelutavoitteita
105
Vaikka luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan sanamuodossa ei nimenomaisesti mainita velvollisuutta suojelutavoitteiden vahvistamiseen, säännöksessä vaaditaan kuitenkin, että asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset erityisten suojelutoimien alueen osoittamisen yhteydessä määrittävät toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat luontotyypin suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen kannalta. Tämän toteamisjärjestyksen määrittäminen edellyttää, että suojelutavoitteet on vahvistettu etukäteen (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
106
Unionin tuomioistuin on sen vuoksi ottaen myös huomioon luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan asiayhteyden ja tarkoituksen katsonut, että kun tästä säännöksestä ilmenee, että erityisten suojelutoimien alueet on osoitettava ja suojelua koskeva toteamisjärjestys on määritettävä mahdollisimman nopeasti ja viimeistään kuuden vuoden kuluessa siitä, kun yhteisön tärkeänä pitämä alue on hyväksytty kyseisen artiklan 2 kohdassa säädetyssä menettelyssä, tätä määräaikaa sovelletaan myös suojelutavoitteiden vahvistamiseen, koska suojelutavoitteet ovat välttämättömiä toteamisjärjestyksen määrittämiseksi ja ne on sen vuoksi vahvistettava ennen sen määrittämistä (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
107
Lisäksi on syytä todeta, että ainoastaan yksilöityjä ja täsmällisiä tavoitteita voidaan pitää luontodirektiivissä tarkoitettuina ”suojelutavoitteina” (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
108
Käsiteltävässä asiassa Saksan liittotasavalta myöntää, että se ei ollut perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asetetun määräajan päättyessä eli 13.6.2020 mennessä vahvistanut kansallisessa lainsäädännössään yksityiskohtaisia suojelutavoitteita kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta 88 alueelle, joita komission esittämä toinen väite koskee.
109
Näin ollen on todettava, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vahvistanut yksityiskohtaisia suojelutavoitteita kaikille näille 88 alueelle.
b) Väite, joka koskee yleistä ja rakenteellista käytäntöä vahvistaa suojelutavoitteet luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjen vaatimusten vastaisesti
110
Komission väitteestä, jonka mukaan Saksan liittotasavalta on omaksunut yleisen ja rakenteellisen käytännön, jonka mukaan suojelutavoitteet vahvistetaan luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vaatimusten vastaisesti, on syytä muistuttaa – tämän vaikuttamatta komission velvollisuuteen toimittaa näyttö, koska sillä on todistustaakka –, että mikään ei lähtökohtaisesti estä komissiota vaatimasta samanaikaisesti unionin tuomioistuinta toteamaan sekä direktiivin säännösten noudattamatta jättämisiä jäsenvaltioiden viranomaisten täsmällisesti määritellyissä konkreettisissa tilanteissa omaksuman asenteen vuoksi että kyseisten säännösten noudattamatta jättämisiä näiden viranomaisten omaksuman sellaisen yleisen käytännön vuoksi, joka on näiden säännösten vastainen ja jota edellä mainitut erityistilanteet mahdollisesti kuvastavat (tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti, C‑494/01, EU:C:2005:250, 27 kohta ja tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 165 kohta).
111
Kun komissio on esittänyt riittävästi näyttöä siitä, että jäsenvaltion viranomaiset ovat omaksuneet toistuvan ja jatkuvan käytännön, joka on direktiivin säännösten vastainen, tämän jäsenvaltion on esitettävä näitä tietoja ja niistä tehtäviä päätelmiä koskeva yksityiskohtainen vastanäyttö (tuomio 26.4.2005, komissio v. Irlanti, C‑494/01, EU:C:2005:250, 47 kohta ja tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 166 kohta).
112
Kun otetaan samalla huomioon komission velvollisuus näyttää toteen väitetty jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, se ei voi moittimalla kyseessä olevaa jäsenvaltiota tälle unionin oikeuden perusteella kuuluvien velvoitteiden yleisestä ja jatkuvasta noudattamatta jättämisestä vapautua noudattamasta tätä velvollisuuttaan näyttää toteen moitittu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen sellaisten konkreettisten seikkojen avulla, jotka ovat ominaisia komission esiin tuomien säännösten rikkomiselle, eikä se voi tukeutua pelkkiin oletuksiin tai kaavamaiseen syy‑yhteyteen (tuomio 5.9.2019, komissio v. Italia (Xylella fastidiosa ‑bakteeri), C‑443/18, EU:C:2019:676, 80 kohta ja tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 167 kohta).
113
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio väittää ensiksi, että Saksan liittotasavalta on omaksunut yleisen käytännön, jonka mukaan suojelutavoitteet vahvistetaan täsmentämättä määrällisiä ja mitattavissa olevia tekijöitä, joiden avulla voidaan vahvistaa erityinen kehitys, jonka on tapahduttava suojelualueella, jotta kansallisella tasolla voidaan saavuttaa kyseisen luontotyypin tai lajin suotuisan suojelun taso.
114
Tältä osin on todettava, että – kuten tämän tuomion 107 kohdassa mainitusta oikeuskäytännöstä ilmenee – suojelutavoitteita ei pidä ilmaista yleisesti, vaan niiden on oltava yksilöityjä ja täsmällisiä.
115
Suojelutavoitteet on näin ollen vahvistettava sellaisten tietojen perusteella, jotka perustuvat tieteelliseen tutkimukseen lajien ja niiden elinympäristöjen tilanteesta kyseisellä alueella. Koska nimittäin luontodirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan menettelyssä alueiden osoittamiseksi erityisten suojelutoimien alueiksi jäsenvaltioiden on ehdotettava alueita tämän direktiivin liitteessä III vahvistettujen perusteiden ja asianmukaisen tieteellisen tietämyksen perusteella, tällaisella tietämyksellä voidaan myös taata suojelutavoitteiden yksilöitävyys ja täsmällisyys.
116
Samanaikaisesti on niin – kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 53 kohdassa todennut –, että vaikka jäsenvaltion vahvistamien suojelutavoitteiden avulla on voitava tarkistaa, ovatko näihin tavoitteisiin perustuvat suojelutoimenpiteet soveltuvia kyseisen alueen toivotun suojelun tason saavuttamiseksi, on kuitenkin todettava, että tarvetta muotoilla nämä tavoitteet määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla on tutkittava kussakin konkreettisessa yksittäistapauksessa, eikä sitä voida pitää jäsenvaltioilla olevana yleisenä velvollisuutena.
117
Kuten Saksan liittotasavalta on olennaisin osin todennut vastineessaan, määrällinen ja mitattavissa oleva lähestymistapa suojelutavoitteiden vahvistamisessa voi osoittautua huonosti soveltuvaksi tietyille monimuotoisille luontotyypeille ja tietyille dynaamisille suojelualueille, joiden osatekijät vaihtelevat huomattavasti ympäristölle ulkoisten tekijöiden mukaan tai ovat merkittävässä määrin vuorovaikutuksessa muiden luontotyyppien ja suojelualueiden kanssa.
118
Näin ollen komission on lähtökohtaisesti esitettävä näyttö siitä, että kyseinen jäsenvaltio on kussakin konkreettisessa tapauksessa velvollinen muotoilemaan suojelutavoitteet määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla kyseisen alueen toivotun suojelun tason varmistamiseksi.
119
Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on tosin esittänyt konkreettisia esimerkkejä alueista, joiden osalta kyseisten luontotyyppien ja lajien suojelutavoitteita ei ole muotoiltu määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla.
120
Yhtäältä komissio on kuitenkin esittänyt nämä esimerkit havainnollistaakseen Saksan liittotasavallan yleistä ja rakenteellista käytäntöä, joka on komission mukaan luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastainen.
121
Komissio ei siis ole kannekirjelmässään vaatinut unionin tuomioistuinta toteamaan, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut mainitun säännöksen mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vahvistanut suojelutavoitteita määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla niiden luontotyyppien ja lajien osalta, jotka esiintyvät komission kannekirjelmässä esimerkkeinä mainitsemilla alueilla.
122
Toisaalta nyt käsiteltävä kanne koskee kyseessä olevia 4 606:tta yhteisön tärkeänä pitämää aluetta, jotka sijaitsevat Alppien, mantereen ja Atlantin luonnonmaantieteellisellä alueella.
123
Mainituilla alueilla on suuri määrä komission toisessa väitteessä tarkoitettuja alueita, ja – kuten unionin tuomioistuimen käytettävissä olevasta asiakirja-aineistosta ilmenee – niille on ominaista lajien ja elinympäristöjen huomattava moninaisuus.
124
Tällaisessa tilanteessa on tämän tuomion 112 kohdassa mainittu oikeuskäytäntö huomioon ottaen komission velvollisuutena osoittaa, että lajit ja luontotyypit, jotka se mainitsee esimerkkeinä tukeakseen kanneperustetta, jossa vaaditaan toteamaan luontodirektiivin mukaisten velvoitteiden yleinen ja rakenteellinen noudattamatta jättäminen, ovat edustavia esimerkkejä kaikista kyseessä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista (ks. analogisesti tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 170 kohta).
125
Vaikka komissio olisikin tehokkaasti osoittanut, että niiden alueiden suojelutavoitteet, joihin se on vedonnut esimerkkeinä, on muotoiltava määrällisesti ja mitattavissa olevalla tavalla, jotta voidaan varmistaa näiden alueiden toivottu suojelun taso, on riittävää todeta, että tämä toimielin ei ole kannekirjelmässään eikä vastauskirjelmässään osoittanut oikeudellisesti riittävällä tavalla riittävän täsmällisillä, selkeillä ja yksityiskohtaisilla perusteluilla ja tiedoilla, että sen mainitsemat esimerkit mainituista alueista edustavat kaikkia kyseisiä yhteisön tärkeinä pitämiä alueita määrällisten toimenpiteiden aiheettoman puuttumisen osalta.
126
Näin ollen on todettava, että komission väite, jonka mukaan Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on omaksunut yleisen käytännön, jonka mukaan suojelutavoitteet vahvistetaan täsmentämättä määrällisiä ja mitattavissa olevia tekijöitä, on hylättävä.
127
Toiseksi komissio väittää, että Saksan liittotasavallan käytäntö, jonka mukaan suojelutavoitteet vahvistetaan erottelematta toisistaan yhtäältä suojelukohteiden ennalleen saattamista ja toisaalta näiden kohteiden säilyttämistä, on luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastainen.
128
Kuten tämän tuomion 106 kohdassa todetaan, luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa edellytetään tältä osin, että kyseisen jäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset vahvistavat erityisten suojelutoimien aluetta osoittaessaan suojelutavoitteet ja määrittävät toteamisjärjestyksen sen perusteella, miten merkittäviä alueet ovat luontotyypin suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai ennalleen saattamisen kannalta.
129
Vaikka suojelutavoitteiden on oltava täsmällisiä ja tarkkoja – kuten tämän tuomion 107 kohdassa todetaan –, luontodirektiivin perusteella ei kuitenkaan voida todeta, että jäsenvaltioilla olisi kaikissa tapauksissa velvollisuus erottaa toisistaan yhtäältä suojeltavien kohteiden ennalleen saattaminen ja toisaalta näiden kohteiden säilyttäminen jo näiden tavoitteiden muotoiluvaiheessa.
130
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 94 ja 95 kohdassa huomauttanut, tämä erottelu voi osoittautua merkitykselliseksi siinä vaiheessa, kun toteutetaan konkreettiset suojelutoimenpiteet, ilman että sitä olisi tarpeen tehdä suojelutavoitteiden vahvistamisen yhteydessä.
131
Edellä esitetyn perusteella on hylättävä komission väite, jonka mukaan Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on omaksunut yleisen käytännön vahvistaa suojelutavoitteet tekemättä eroa yhtäältä suojelukohteiden ennalleen saattamisen ja toisaalta näiden kohteiden säilyttämisen välillä.
132
Kolmanneksi komissio arvostelee Saksan liittotasavaltaa siitä, että se on luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti vahvistanut suojelutavoitteita, jotka eivät ole oikeudellisesti sitovia kolmansiin nähden.
133
Tältä osin on huomattava – kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 105 kohdassa –, että suojelutavoitteet on luonteensa vuoksi tarkoitettu toteutettaviksi konkreettisilla suojelutoimenpiteillä.
134
Ympäristön tehokkaan suojelun varmistamiseksi ja konkreettisemmin – kuten luontodirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa säädetään – Euroopan unionin tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttämisen tai tarvittaessa sen ennalleen saattamisen takaamiseksi jäsenvaltioiden on hyväksyttävä mainitut konkreettiset suojelutoimenpiteet oikeudellisina välineinä, joilla on sitova vaikutus, tarvittaessa erityisesti kolmansiin nähden.
135
Luontodirektiivin perusteella ei sitä vastoin voida päätellä, että suojelutoimenpiteiden tehokkuuden varmistamiseksi myös tavoitteiden, joihin nämä toimenpiteet perustuvat, on oltava oikeudellisesti sitovia kolmansiin nähden. On lisättävä, että tällaisen sitovuuden puuttuminen ei millään tavoin estä näitä tavoitteita vaikuttamasta epäsuorasti sitovasti kolmansiin osapuoliin erityisesti siksi, että ne toimivat luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan arviointiperusteena arvioitaessa suunnitelman tai hankkeen todennäköisiä vaikutuksia suojeltuun alueeseen ja että tällainen arviointi voi johtaa kyseisen suunnitelman tai hankkeen toteuttamisen kieltämiseen (ks. vastaavasti tuomio 25.7.2018, Grace ja Sweetman, C‑164/17, EU:C:2018:593, 32 kohta).
136
Komission väite, joka on mainittu tämän tuomion 132 kohdassa, on siis hylättävä.
137
Näin ollen toinen kanneperuste on perusteltu vain siltä osin kuin Saksan liittotasavalta ei ole luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti vahvistanut yksityiskohtaisia tavoitteita kaikille 88:lle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta.
C
Kolmas kanneperuste, jonka mukaan tarpeellisia suojelutoimenpiteitä ei ole toteutettu
1. Asianosaisten lausumat
138
Komissio väittää kannekirjelmässään, että Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa, koska se ei ole vahvistanut kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta 737 alueelle minkäänlaisia suojelutoimenpiteitä ja koska se noudattaa suojelutoimenpiteiden toteuttamisessa yleistä käytäntöä, joka ei täytä tämän säännöksen vaatimuksia.
139
Kyseisen jäsenvaltion käytännöstä, jonka mukaan suojelutoimenpiteet perustuvat suojelutavoitteisiin, jotka eivät itsessään täytä luontodirektiivin vaatimuksia, on komission mukaan todettava, että kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohtaa ei ole yleisesti ja rakenteellisesti noudatettu.
140
Tämä vaatimus, jonka mukaan suojelutoimenpiteiden on perustuttava riittävän täsmällisiin suojelutavoitteisiin, on vahvistettu 17.12.2020 annetussa tuomiossa komissio v. Kreikka (C‑849/19, EU:C:2020:1047, 48–52 kohta), ja se on perusteltu sekä luontodirektiivin rakenne että tarkoitus huomioon ottaen.
141
Vastauskirjelmässään Saksan liittotasavalta väittää, että se on perustellun lausunnon tiedoksiantopäivästä lähtien saanut aikaan huomattavaa edistystä ja että se on 31.3.2022 mennessä toteuttanut tarvittavat suojelutoimenpiteet 99 prosentille erityisten suojelutoimien alueista. Ala-Saksin, Brandenburgin ja Rheinland-Pfalzin osavaltioissa sijaitsevien 45 puuttuvan alueen osalta suojelutoimenpiteet on muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta toteutettu vuoden 2022 aikana.
142
Lisäksi luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan yleinen ja rakenteellinen noudattamatta jättäminen, johon Saksan liittotasavallan väitetään syyllistyneen, ei alun alkaenkaan liity mihinkään tiettyyn suojelutoimenpiteeseen Saksassa, vaan se on vain esitettyyn toiseen kanneperusteeseen liittyvä peruste. Koska toinen kanneperuste on perusteeton, myös kolmas kanneperuste on näin ollen samoin perusteeton.
2. Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
143
Luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti jäsenvaltioiden on toteutettava erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet, jotka vastaavat alueella esiintyvien liitteen I luontotyyppien ja liitteessä II esitettyjen lajien ekologisia vaatimuksia (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 137 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
144
Jäsenvaltioille luontodirektiivin 6 artiklan mukaan kuuluvat velvoitteet ja myös kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetty velvollisuus tarvittavien suojelutoimenpiteiden toteuttamiseen on pantava tehokkaasti täytäntöön kattavin, selkein ja täsmällisin toimenpitein (tuomio 29.6.2023, komissio v. Irlanti (Erityisten suojelutoimien alueiden suojelu), C‑444/21, EU:C:2023:524, 138 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
145
Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että Saksan liittotasavalta ei kiistä sitä, ettei se ollut 13.6.2020 eli komission perusteltuun lausuntoon vastaamiselle asettaman määräajan päättyessä muodollisesti hyväksynyt suojelutoimenpiteitä kyseisten 737 alueen osalta.
146
Komission väite, jonka mukaan Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohtaa, kun se on hyväksynyt yleisesti ja rakenteellisesti suojelutoimenpiteitä, jotka perustuvat suojelutavoitteisiin, jotka puolestaan eivät täytä tämän direktiivin vaatimuksia, liittyy toisen kanneperusteen, joka koskee suojelutavoitteita, kohteeseen, ja sitä on tämän vuoksi arvioitava samoin kuin toista kanneperustetta.
147
Kuten tämän tuomion 137 kohdasta ilmenee, toinen kanneperuste on perusteltu ainoastaan siltä osin kuin Saksan liittotasavalta ei ole vahvistanut yksityiskohtaisia tavoitteita 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan vastaisesti, koska komission toisen kanneperusteen yhteydessä esittämät muut väitteet, joissa viitataan tämän jäsenvaltion vahvistamien suojelutavoitteiden ominaispiirteisiin, on hylätty.
148
Näin ollen on todettava, että kolmas kanneperuste on perusteltu vain siltä osin kuin Saksan liittotasavalta ei ole vahvistanut suojelutoimenpiteitä kaikille 737 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan vastaisesti.
149
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että Saksan liittotasavalta
–
ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut 88:aa aluetta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta erityisten suojelutoimien alueeksi
–
ei ole noudattanut luontodirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vahvistanut yksityiskohtaisia suojelutavoitteita kaikille 88 alueelle kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta
–
ei ole noudattanut luontodirektiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarpeellisia suojelutoimenpiteitä kaikilla 737 alueella kyseisistä 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta.
150
Kanne hylätään muilta osin.
Oikeudenkäyntikulut
151
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut Saksan liittotasavallan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja koska Saksan liittotasavalta on hävinnyt asian keskeisiltä osin, tämä on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 13.5.2013 annetulla neuvoston direktiivillä 2013/17/EU, 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole osoittanut erityisten suojelutoimien alueiksi 88:aa aluetta 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta, jotka on sisällytetty luetteloon, joka on laadittu neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta alppivyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 22.12.2003 tehdyllä komission päätöksellä 2004/69/EY, neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeänä pitämistä alueista 7.12.2004 tehdyllä komission päätöksellä 2004/798/EY ja neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisesta luettelosta Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista 7.12.2004 tehdyllä komission päätöksellä 2004/813/EY, joita on päivitetty neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, alpiinisen vyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 25.1.2008 tehdyllä komission päätöksellä 2008/218/EY, neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, mannervyöhykkeen luonnonmaantieteellisellä alueella olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 13.11.2007 tehdyllä komission päätöksellä 2008/25/EY ja neuvoston direktiivin 92/43/ETY mukaisen, Atlantin luonnonmaantieteellisellä vyöhykkeellä olevista yhteisön tärkeinä pitämistä alueista tehdyn luettelon ensimmäisestä päivityksestä 12.11.2007 tehdyllä komission päätöksellä 2008/23/EY.
2)
Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 4 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole vahvistanut yksityiskohtaisia suojelutavoitteita kaikille 88 alueelle tuomiolauselman 1 kohdassa mainituista 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta.
3)
Saksan liittotasavalta ei ole noudattanut direktiivin 92/43, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2013/17, 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se ei ole toteuttanut tarpeellisia suojelutoimenpiteitä kaikilla 737 alueella tuomiolauselman 1 kohdassa mainituista 4 606:sta yhteisön tärkeänä pitämästä alueesta.
4)
Kanne hylätään muilta osin.
5)
Saksan liittotasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: saksa.