Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 19. ožujka 2026.(1)
Predmet C-530/24
DK
protiv
Tipico Co. Ltd.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Sloboda pružanja usluga – Članak 56. UFEU-a – Klađenje i igre na sreću – Sportsko klađenje – Zakon države članice koji za priređivanje klađenja na rezultat sportskih natjecanja zahtijeva koncesiju te zabranjuje klađenje bez koncesije – Gospodarski subjekt koji iz druge države članice pruža usluge sportskog klađenja preko interneta bez propisane koncesije – Tužba potrošača protiv tog gospodarskog subjekta za povrat uloženih sredstava ili za ekvivalentnu naknadu štete zbog povrede zabrane priređivanja klađenja bez koncesije – Odgovor gospodarskog subjekta kojim se tvrdi da nije mogao ishoditi koncesiju zbog nedostataka u postupku dodjele koncesije – Mogućnost suda pred kojim se vodi postupak da nametne posljedice predviđene mjerodavnim građanskim pravom”
I.      Uvod
1.        Predmetni zahtjev za prethodnu odluku, koji je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka), dio je niza predmeta(2) u vezi s tužbama koje su njemački ili austrijski potrošači podnijeli protiv malteških priređivača igara na sreću na internetu. Potrošači u bitnome traže – pozivajući se pritom na pravila o stjecanju bez osnove i/ili deliktima –
povrat sredstava uloženih kod tih priređivača navodeći da su potonji kršili lokalne propise o igrama na sreću.
2.        U predmetnom je slučaju jedan njemački potrošač podnio takvu tužbu protiv malteškog priređivača igara sportskog klađenja pred njemačkim građanskim sudovima. Njemačko pravo je u to vrijeme propisivalo da je za zakonito nuđenje
igara klađenja na rezultate sportskih natjecanja u Njemačkoj potrebna koncesija. Priređivač o kojem je konkretno riječ poslovao je bez takve koncesije. Prema njemačkom pravu, takvo neovlašteno postupanje čini ugovore koje je taj priređivač sklopio sa svojim klijentima ništavima te predstavlja delikt, što oštećenim potrošačima daje pravo na traženje povrata u prijašnje stanje ili naknadu štete.
3.        Priređivač u svojem odgovoru na tužbu među ostalim tvrdi da nije mogao ishoditi koncesiju zbog određenih nedostataka u postupku dodjele koncesije. Sud koji je uputio zahtjev stoga pita jesu li u takvim okolnostima građanski sudovi pred kojima se vodi postupak obvezni, u skladu s načelom nadređenosti prava Unije, u cijelosti izuzeti od primjene nacionalni sustav koncesija i slijedom toga odbiti potrošačeve zahtjeve. U ovom ću mišljenju objasniti zašto to pitanje zahtijeva nijansiran odgovor.
II.    Sažetak mjerodavnih njemačkih pravila o sportskom klađenju
4.        Staatsvertrag zum Glücksspielwesenom (Državni ugovor o igrama na sreću; u daljnjem tekstu: GlüStV iz 2008.), koji je na snagu stupio 1. siječnja 2008., uspostavljen je jedinstveni okvir za organiziranje, priređivanje i posredovanje u igrama na sreću, uključujući sportsko klađenje, u njemačkim saveznim zemljama.
5.        Prema njegovu članku 1., cilj GlüStV-a iz 2008. bio je, među ostalim, (i.) spriječiti ovisnost o kockanju; (ii.) „usmjeriti”
kockarske porive stanovništva
na organiziran i kontroliran način ograničavanjem ponude igara na sreću i tako spriječiti posezanje za nedozvoljenim igrama; te (iii.) zaštititi maloljetnike i igrače.
6.        U te je svrhe člankom 4. stavkom 1. GlüStV-a iz 2008. propisano da je za priređivanje igara na sreću (na fizičkoj lokaciji) prethodno potrebno ishoditi
odobrenje od nadležnog tijela konkretne savezne zemlje. Nuđenje takvih igara bez tog odobrenja bilo je zabranjeno. Nadalje, prema članku 4. stavku 4., nuđenje igara na sreću na internetu
bilo je načelno zabranjeno.
7.        U toj prvotnoj verziji ugovora, članak 10. stavak 2. omogućavao je nadležnim tijelima saveznih zemalja da odobrenje za priređivanje igara na sreću na fizičkim lokacijama izdaju samo javnopravnim subjektima ili privatnopravnim društvima u kojima javnopravni subjekti drže izravni ili neizravni kontrolni udio. U skladu s člankom 10. stavkom 5., ostali privatni gospodarski subjekti nisu ispunjavali uvjete za izdavanje odobrenja. U praksi, jedan javni gospodarski subjekt (ODDSET) dobio je takvo
odobrenje za priređivanje igara sportskog klađenja (na fizičkim lokacijama) te je stoga imao javni monopol nad tom djelatnosti u Njemačkoj.
8.        Međutim, njemački su sudovi i prije i nakon donošenja presuda Suda u predmetima Stoß i Carmen Media(3) utvrđivali da taj javni monopol nije bio u skladu s, među ostalim, slobodom pružanja usluga predviđenom člankom 56. UFEU-a(4). Čini se da se o zabrani kockanja na internetu, u kontekstu sportskog klađenja, također raspravljalo pred tim sudovima.
9.        Savezne zemlje su stoga usvojile Glücksspieländerungsstaatsvertrag (Izmjene Državnog ugovora o igrama na sreću; u daljnjem tekstu: GlüStV iz 2012.). GlüStV-om iz 2012. uvedene su dvije značajne izmjene u pogledu sportskog klađenja. Kao prvo, njime je u novim člancima 4.a do 4.e i članku 10.a uveden poseban sustav koncesija,
čime je privatnim gospodarskim subjektima omogućeno da posluju na njemačkom tržištu. Konkretno, člankom 4.a stavkom 1. propisana je koncesija za priređivanje
igara sportskog klađenja ili posredovanja u sportskom klađenju (pri čemu se zabrana neovlaštenog priređivanja igara na sreću predviđena u članku 4. stavku 1. primjenjivala „po analogiji”). Nadalje, članak 10.a predviđao je dodjelu najviše 20 koncesija za priređivanje igara sportskog klađenja gospodarskim subjektima koji ispunjavaju propisane uvjete (uključujući privatne) na „pokusno razdoblje” od sedam godina (to jest, do 30. lipnja 2019.). Kao drugo, odstupajući od opće zabrane priređivanja igara na sreću na internetu predviđene člankom 4. stavkom 4., dopuštalo se sportsko klađenje na internetu ako te koncesije svojim nositeljima omogućuju
nuđenje klađenja i na fizičkim lokacijama i na internetu, u skladu s člankom 10.a stavkom 4.
10.      Članak 4.b stavak 1. GlüStV-a iz 2012. predviđao je da se koncesije dodjeljuju nakon poziva na nadmetanje i provedbe transparentnog, nediskriminirajućeg postupka. U Službenom listu Europske unije morala se objaviti obavijest u tom pogledu.
11.      U članku 4.a stavku 4., članku 4.b stavku 2. i članku 4.c stavku 3. GlüStV-a iz 2012. bili su propisani uvjeti za dodjelu koncesije. Konkretno, članak 4.a stavak 4. zahtijevao je od ponuditelja da dokažu svoju „visoku pouzdanost” (uključujući zakonito podrijetlo sredstava potrebnih za priređivanje igara na sreću), „platna sposobnost” te „transparentnost” i „sigurnost” svojih igara na sreću (uključujući obvezu da uvedu sučelje za praćenje svih igara na sreću u stvarnom vremenu). U članku 4.b stavku 5. bili su nabrojani kriteriji na temelju kojih se odlučuje kojem će se od više ponuditelja koji ispunjavaju uvjete dodijeliti koncesija.
12.      Prema članku 4.c stavku 2. i članku 10.a stavku 4., dodijeljene koncesije morale su sadržavati određene „bitne i sporedne odredbe”, koje su obvezivale konkretnog nositelja koncesije. Članak 4. stavak 5. u tom se pogledu „primjenjivao po analogiji”. Potonja odredba predviđala je da, „odstupajući od [zabrane priređivanja igara na sreću na internetu predviđene člankom 4. stavkom 4.], savezne zemlje […] mogu dozvoliti […] priređivanje igara sportskog klađenja na internetu i posredovanje u toj djelatnosti ako […] su ispunjeni sljedeći uvjeti: 1. Primjena mehanizama identifikacije i autentikacije radi isključenja maloljetnih ili zabranjenih igrača. 2. Maksimalni ulog po igraču načelno ne smije biti veći od 1000 eura mjesečno. Odobrenjem se može odrediti drukčiji iznos radi ostvarenja ciljeva iz članka 1. […] 3. Isključeno je specifično poticanje ovisnosti putem brzog ponavljanja. […] 5. Igre klađenja i lutrijske igre ne nude se preko iste internetske domene,
a domena ne smije sadržavati upućivanja ili poveznice na druge oblike igara na sreću”.
13.      Naposljetku, kao prijelazna mjera, člankom 29. stavkom 1. GlüStV-a iz 2012. društvu ODDSET je dopušteno da nastavi nuditi igre sportskog
klađenja tijekom razdoblja od najviše jedne godine od dodjele prve koncesije.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
A.      Društvo Tipico i sporni postupak dodjele koncesija
14.      Tipico Co. Ltd. (u daljnjem tekstu: društvo Tipico) je društvo registrirano u Malti. Ono je od 2005. nositelj koncesije za priređivanje igara na sreću koju su mu dodijelila malteška tijela, a kojoj je cilj bio omogućiti mu da iz Malte čitavoj Europskoj uniji pruža usluge sportskog klađenja na internetu. Ono je nudilo
igre sportskog klađenja na internetu u Njemačkoj preko internetske stranice na njemačkom jeziku s njemačkom vršnom domenom.
15.      Njemačka tijela su 8. kolovoza 2012. u Službenom listu Europske unije objavila obavijest o nadmetanju pozivajući kandidate da dostave ponude radi dodjele 20 koncesija za priređivanje igara sportskog klađenja u skladu s člancima 4.a do 4.e i člankom 10.a GlüStV-a iz 2012.
16.      Društvo Tipico podnijelo je zahtjev za koncesiju. Međutim, nakon provedbe raznih faza postupka dodjele koncesija to društvo nije bilo među 20 ponuditelja koje je davatelj koncesije obavijestio da će im biti dodijeljena koncesija.
17.      Društvo Tipico je potom, zajedno s drugim neodabranim ponuditeljima, pokrenulo postupak pred Verwaltungsgerichtom Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu, Njemačka) zahtijevajući da se postupak dodjele koncesija preispita te da se utvrdi da ono ima pravo na koncesiju.
18.      Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) je rješenjem od 10. lipnja 2015., na zahtjev jednog od ponuditelja, kao privremenu mjeru naložio davatelju koncesije da ne dodijeli koncesije dok se postupak sudski ne preispita. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki zemaljski upravni sud Hessena, Njemačka) potvrdio je tu mjeru rješenjem od 16. listopada 2015.
19.      Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) je odlukom o meritumu spora od 15. travnja 2016. utvrdio da su u postupku dodjele koncesija povrijeđena prava društva Tipico na transparentnu i nediskriminirajuću provedbu takvog postupka u smislu članka 56. UFEU-a(5). Konkretno, (i.) ograničenjem broja koncesija na 20, predviđenim GlüStV-om iz 2012., povrijeđen je zahtjev transparentnosti jer savezne zemlje nisu objasnile to ograničenje; te (ii.) davatelj koncesije nije bio transparentan u odabiru 20 subjekata kojima će, među onima koji ispunjavaju uvjete, biti dodijeljene koncesije(6). Shodno tomu, sud je utvrdio da je davatelj koncesije morao društvu Tipicu dodijeliti koncesiju jer je ono (među ostalima) ispunjavalo sve uvjete za njezinu dodjelu predviđene u člancima 4.a do 4.c GlüStV-a iz 2012.
20.      Davatelj koncesije se žalio na tu odluku. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki zemaljski upravni sud Hessena) je rješenjem od 11. listopada 2019. na zahtjev stranaka naložio da se postupak prekine. To je učinio, kao prvo, zato što je koncesije bilo moguće dodijeliti, u skladu s člancima 4.a do 4.e i člankom 10.a GlüStV-a iz 2012., samo do 30. lipnja 2019. (vidjeti točku 9. ovog mišljenja) – što samim time znači da ih više nije moguće dodijeliti na temelju tih odredbi – i, kao drugo, zato što su savezne zemlje 26. ožujka 2019. ionako donijele nova pravila o dodjeli koncesija za igre sportskog klađenja u obliku Dritter Staatsvertrag zur Änderung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesena (Treći Državni ugovor o izmjeni Državnog ugovora o igrama na sreću; u daljnjem tekstu: GlüStV iz 2019.).
21.      GlüStV iz 2019. stupio je na snagu 1. siječnja 2020. Savezne zemlje su tom izmjenom, kao prvo, produljile pokusnu fazu do 30. lipnja 2021. i, kao drugo, ukinule ograničenje od 20 koncesija te time omogućile dodjelu koncesija bilo kojem subjektu koji ispunjava uvjete za njihovu dodjelu. Shodno tomu, davatelj koncesije je 9. listopada 2020., nakon novog postupka dodjele koncesija, koncesiju za sportsko klađenje
dodijelio, među ostalima, društvu Tipico. Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Visoki zemaljski upravni sud Hessena) potom je okončao spor u vezi s prvotnim postupkom dodjele koncesija zaključivši da ga više nije bilo potrebno riješiti.
B.      Postupak koji je pokrenula osoba DK
22.      Osoba DK, potrošač s uobičajenim boravištem u Njemačkoj, koristila je od 2013. usluge sportskog klađenja na internetu koje pruža društvo Tipico(7). Ona je pritom u više prilika prihvatila opće uvjete poslovanja tog društva, sklopivši na taj način s njime niz ugovora o igrama na sreću.
23.      Osoba DK pokrenula je postupak pred Amtsgerichtom (općinski sud, Njemačka) nadležnim prema mjestu njezina prebivališta zahtijevajući da se utvrdi da je društvo Tipico dužno vratiti joj sredstva koja je uložila i izgubila kladeći se na internetskoj stranici tog priređivača u razdoblju od 2013. do 9. listopada 2020., u ukupnom iznosu od 3719,26 eura zajedno s kamatama, te nadoknaditi joj troškove koje je imala prije pokretanja sudskog postupka.
24.      Osoba DK je u okviru svoje tužbe ponajprije istaknula zahtjev za utvrđenje ništetnosti ugovora o igrama na sreću i povrat sredstava
uloženih na temelju tih ugovora. Navodila je da je ugovor koji krši „zakonsku zabranu” načelno ništav u skladu s člankom 134. Bürgerliches Gesetzbucha (njemački Građanski zakonik, BGB)(8). Takvu „zakonsku zabranu” činile su odredbe GlüStV-a iz 2012. koje su zabranjivale nuđenje usluga igara na sreću bez koncesije dobivene od njemačkih tijela. Budući da je društvo Tipico u to vrijeme poslovalo na njemačkom tržištu bez takve koncesije, predmetni su ugovori kršili tu „zabranu”. S obzirom na to da su ti ugovori samim time od početka ništetni, društvo Tipico mora, u skladu s BGB-om i to konkretno
njegovim člankom 812. stavkom 1. prvom rečenicom, vratiti svu korist primljenu od osobe DK.
25.      Podredno, osoba DK je istaknula odštetni zahtjev po osnovi izvanugovorne odgovornosti
u skladu s člankom 823. stavkom 2. BGB-a,
tražeći naknadu štete u visini
izgubljenih uloga. Prema toj odredbi, svaka osoba koja povrijedi „zaštitnu odredbu” (Schutzgesetz) mora drugoj strani nadoknaditi time prouzročenu štetu. Pravila o koncesijama predviđena GlüStV-om iz 2012. su takve odredbe jer su bila namijenjena, među ostalim, zaštiti igračâ u Njemačkoj od rizika povezanih s javnim igrama na sreću (vidjeti točku 5. ovog mišljenja). Poslujući bez koncesije, društvo Tipico povrijedilo je ta pravila te time počinilo delikt, zbog čega osoba DK ima pravo tražiti naknadu štete.
26.      Amtsgericht (općinski sud) odbio je zahtjeve osobe DK. Landgericht (zemaljski sud, Njemačka) je povodom žalbe potvrdio tu odluku. Kao prvo, prihvatio je tvrdnju društva Tipico da osoba DK nema pravo tražiti povrat u prijašnje stanje u skladu s člankom 812. stavkom 1. prvom rečenicom BGB-a iz razloga što su sporni ugovori ustvari bili valjani i izvršivi. Prema njegovu mišljenju, s obzirom na članak 56. UFEU-a i nadređenost prava Unije, građanski sudovi nisu mogli te ugovore proglasiti ništavima na temelju članka 134. BGB-a samo zato što društvo Tipico u to vrijeme nije posjedovalo koncesiju, jer je ta situacija bila posljedica propusta u postupku dodjele koncesija, kako je to utvrdio Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) (vidjeti točku 19. ovog mišljenja). Kao drugo te zbog u bitnome istih razloga, Landgericht (zemaljski sud) je utvrdio da osoba DK isto tako nema pravo ni na naknadu štete na temelju članka 823. stavka 2. BGB-a.
27.      Osoba DK je nakon toga podnijela reviziju Bundesgerichtshofu (Savezni vrhovni sud). Taj je sud odlučio prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Protivi li se slobodi pružanja usluga priređivača igara na sreću sa sjedištem u drugoj državi članici Europske unije to da se privatnopravni ugovor koji je sklopljen preko interneta, a odnosi se na igre sportskog klađenja koje se nude bez odobrenja propisanog u skladu s nacionalnim pravom, smatra ništavim u slučaju kada je priređivač u Njemačkoj podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za priređivanje igara sportskog klađenja te je postupak dodjele koncesije koji se primjenjuje na taj zahtjev proveden protivno pravu Unije?
2.      Protivi li se slobodi pružanja usluga priređivača igara na sreću sa sjedištem u drugoj državi članici Europske unije to da se nacionalni sustav prethodnog odobrenja za priređivanje igara sportskog klađenja na internetu smatra pravilom koje pruža pravnu zaštitu, čija je moguća posljedica odgovornost za štetu u slučaju kada je priređivač u Njemačkoj podnio zahtjev za izdavanje odobrenja za priređivanje igara sportskog klađenja te je postupak dodjele koncesije koji se primjenjuje na taj zahtjev proveden protivno pravu Unije?”
28.      Pisana očitovanja podnijeli su osoba DK, društvo Tipico, belgijska, grčka, talijanska, malteška i portugalska vlada te Europska komisija. Te su zainteresirane stranke, uz iznimku talijanske vlade, bile zastupane na raspravi održanoj 24. rujna 2025.
IV.    Analiza
29.      Kako je objašnjeno u rješenju kojim je upućen zahtjev za prethodnu odluku, zahtjevi koje je osoba DK istaknula protiv društva Tipico načelno se čine osnovanima iz perspektive njemačkog prava. Sud koji je uputio zahtjev u tom pogledu zauzima privremeno stajalište da je društvo Tipico, time što je u relevantno vrijeme u Njemačkoj nudilo usluge sportskog klađenja bez koncesije(9) dobivene od njemačkih tijela, povrijedilo zabranu neovlaštenog priređivanja igara na sreću predviđenu člankom 4. stavkom 1. GlüStV-a iz 2012.(10) Nadalje, sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu s njemačkim privatnim pravom(11), takva povreda načelno (i.) izaziva ništavost ugovora koje je priređivač sklopio sa svojim klijentima (u skladu s člankom 134. BGB-a), što za posljedicu ima to da priređivač može biti dužan vratiti sredstva uložena na temelju tih ugovora (u skladu s člankom 812. stavkom 1. prvom rečenicom BGB-a), te (ii.) predstavlja delikt, što dovodi do građanskopravne odgovornosti tog priređivača (u skladu s člankom 823. stavkom 2. BGB-a).
30.      Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev svojim dvama pitanjima, koja valja zajedno razmotriti, u bitnome pita protive li se ti zahtjevi pravu Unije. Konkretno, budući da, s jedne strane, i obveza posjedovanja koncesije koja je GlüStV-om iz 2012. predviđena kao uvjet za priređivanje igara sportskog klađenja i građanskopravne posljedice povrede te obveze same po sebi jesu u skladu sa slobodom pružanja usluga zajamčenom člankom 56. UFEU-a (odjeljci A i B), ali, s druge strane, koncesije nisu transparentno dodijeljene protivno postupovnim zahtjevima koji proizlaze iz te odredbe (odjeljak C), postavlja se pitanje je li nacionalnim sudovima, u skladu s načelom nadređenosti prava Unije, zabranjeno nametnuti takve posljedice društvu Tipico (odjeljak D). U narednim ću odjeljcima redom razmotriti te aspekte.
A.      Usklađenost obveze posjedovanja koncesije s pravom Unije
31.      Nakon što su njemački sudovi utvrdili da njemački javni monopol nad sportskim klađenjem nije u skladu s člankom 56. UFEU-a i doveli u pitanje zabranu klađenja na internetu (vidjeti točku 8. ovog mišljenja), postalo je nužno provesti zakonodavnu reformu kako bi se njemački regulatorni okvir uskladio s pravom Unije. Međutim, to utvrđenje nije zahtijevalo da njemačka tijela moraju potpuno deregulirati tržište te priređivačima igara na sreću s poslovnim nastanom u drugim državama članicama dopustiti da ondje
slobodno pružaju svoje usluge(12). U biti, kao što to belgijska vlada pravilno ističe, Sud je ustaljeno zauzimao stajalište da bi neograničena sloboda pružanja usluga igara na sreću na unutarnjem tržištu bila nepoželjna, osobito iz perspektive zaštite potrošača.
32.      Sud je naime više puta priznao da igre na sreću nose ozbiljne rizike za potrošače – i općenito za javno zdravlje – povezane s, među ostalim, rasipništvom i ovisnošću(13). On je također uvažio da su ti rizici posebno izraženi u kontekstu klađenja na internetu, s obzirom na „izrazitu lakoću i trajnost pristupa igrama koje se nude preko interneta te potencijalno veliku količinu i učestalost takve međunarodne ponude, i to u okruženju za koje su pritom karakteristični izoliranost igrača, anonimnost i izostanak društvene kontrole”(14).
33.      S obzirom na ta razmatranja, Sud je čak prihvatio da, „za razliku od uspostave slobodnog […] tržišnog natjecanja u okviru uobičajenog tržišta”, prisutnost takvog tržišnog natjecanja „na vrlo specifičnom tržištu igara na sreću […] može imati štetne posljedice s obzirom na to da bi [priređivači igara na sreću] bili skloni nadmetanju u inventivnosti kako bi svoju ponudu učinili privlačnijom od one svojih konkurenata te tako kod potrošača povećali potrošnju na igre na sreću i rizik razvijanja njihove ovisnosti o igri”(15).
34.      Imajući u vidu da to područje nije (pozitivno) usklađeno na razini Unije te s obzirom na to da je „zakonodavstvo o igrama na sreću jedno od područja u kojima postoje značajne moralne, vjerske i kulturne razlike između država članica”, nacionalna tijela i dalje su ovlaštena za svoje državno područje uspostaviti regulatorno uređenje koje smatraju prikladnim za zaštitu potrošača od tih rizika, pod uvjetom da pritom poštuju načelo proporcionalnosti. Konkretno, ona mogu, kao što su njemačka tijela u to vrijeme učinila člancima 4.a do 4.e i člankom 10.a GlüStV-a iz 2012., pružanje usluga igara na sreću uvjetovati izdavanjem koncesije(16).
35.      Smatram da je takav sustav koncesija, kao što sam sud koji je uputio zahtjev ističe, prikladan način za ograničavanje rizika kojima igre na sreću izlažu potrošače. Kao prvo, nacionalna tijela mogu putem uvjeta za dodjelu koncesije osigurati da potrošačima igre na sreću imaju pravo nuditi samo gospodarski subjekti koji dokažu svoju pouzdanost i sigurnost svojih igara na sreću (vidjeti točku 11. ovog mišljenja). Kao drugo, ta tijela mogu putem posebnih zahtjeva povezanih s koncesijom osigurati da su ponude klađenja koje koncesionari nude organizirano na „sigurniji” način(17). U tom smislu, kada je riječ u predmetnom slučaju, ti su subjekti morali među ostalim uvesti obvezno mjesečno ograničenje ulaganja,
što načelno iznosi 1000 eura po igraču, nuditi samo klađenje na rezultate sportskih događanja, isključujući mnoštvo „specijalnih oklada” (spot bets) na brojne događaje tijekom utakmice(18) (primjerice, koji će tim prvi postići pogodak ili koji će igrač prvi počiniti prekršaj itd.) te ne stavljati poveznice, na istoj internetskoj stranici, na neovlaštene ponude igara na sreću (vidjeti točku 12. mišljenja). Svi ti zahtjevi doprinose ograničavanju količine i učestalosti korištenja igara na sreću kod potrošača te samim time i rizika od rasipništva i ovisnosti. Kao treće, takav sustav tijelima omogućuje da provedu prethodnu kontrolu ispunjavanja tih uvjeta i osiguraju trajno praćenje koncesionarâ radi provjere stvarnog poštovanja tih „sporednih zahtjeva”.
36.      Unatoč tomu, društvo Tipico u konkretnom slučaju prigovara na činjenicu da je GlüStV-om iz 2012.
broj dostupnih koncesija bio ograničen – i to na 20. Točno je da je Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu), kada je preispitivao sporni postupak dodjele koncesija, utvrdio da taj aspekt GlüStV-a iz 2012. nije u skladu s člankom 56. UFEU-a(19) (vidjeti točku 19. ovog mišljenja). Međutim, čini se da sud koji je uputio zahtjev ne dijeli te nedoumice. Ja pak smatram da takvo ograničenje nije samo po sebi protivno cilju GlüStV-a iz 2012. da se zaštite potrošači. Osim što nacionalnim tijelima olakšava nadzor koncesionarâ, ograničenje broja koncesija usto smanjuje rizik od pretjeranog tržišnog natjecanja između nepotrebno velikog broja koncesionara kao i rizik od nepoželjnih učinaka koje to može imati(20). Naravno, na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri taj zaključak. U svakom slučaju, čak i ako taj sud bude smatrao to brojčano ograničenje spornim, to ne dovodi u pitanje legitimnost obveze posjedovanja koncesije kao takve.
37.      Kada je riječ o nužnosti takve obveze posjedovanja koncesije, ograničit ću se na primjedbu da su njemačka tijela, u skladu s člankom 56. UFEU-a, bila ovlaštena tu obvezu nametnuti i priređivačima igara na sreću koji, kao društvo Tipico, posjeduju koncesiju koju im je izdala druga država članica, u ovom slučaju Republika Malta.
38.      Kao prvo, Sud je ustaljeno utvrđivao da države članice, s obzirom na marginu prosudbe kojom raspolažu u području igara na sreću te činjenicu da uvjeti za dodjelu koncesija nisu usklađeni na razini Unije, nisu obvezne priznati koncesije za priređivanje igara na sreću koje su izdale druge države članice. Takva koncesija u pravilu vrijedi samo unutar državnog područja države članice koja ju je izdala(21).
39.      Kao drugo, u dijelu u kojem se društvo Tipico i malteška vlada pozivaju na zaštitu koju malteški regulatorni okvir već pruža igračima te na nadzor koji provode malteška tijela, treba podsjetiti na to da se, u području igara na sreću, nužnost regulatorne mjere mora ocjenjivati isključivo s obzirom na razinu zaštite koju odnosna nacionalna tijela nastoje osigurati(22). U predmetnom slučaju, iako je malteška vlada na raspravi navela da su malteški i njemački pravni okvir, unatoč „nekim razlikama”, u to vrijeme pružali „u bitnome ekvivalentnu” zaštitu, taj se zaključak nipošto ne nameće sam po sebi. Konkretno, ta vlada nije uspjela provjeriti jesu li malteški propisi o igrama na sreću, poput GlüStV-a iz 2012., predviđali obvezno ograničenje ulogâ, spominjući „nekoliko […] ograničenja koja je moguće primijeniti na igrače” te koja se stoga čine tek dobrovoljnima. Osim toga, s obzirom na to da broj malteških koncesija prema svemu sudeći ne podliježe nikakvom brojčanom ograničenju, mogućnost bilo kojeg nositelja malteške koncesije da pruža usluge u Njemačkoj mogla bi stvoriti upravo nelojalno tržišno natjecanje kakvo je opisano u točki 33. ovog mišljenja. Naposljetku, kada je riječ o nadzoru koji provode malteška tijela, Sud je ustaljeno utvrđivao da se država članica, kao što je Njemačka, ne mora „osloniti na kontrole koje su provela tijela druge države članice koristeći regulatorne sustave kojima ona sama ne vlada”(23).
B.      Usklađenost građanskopravnih posljedica neposjedovanja koncesije s pravom Unije
40.      Kao što mu se ne protivi to da njemačka tijela nuđenje usluga sportskog klađenja na njemačkom državnom području uvjetuju posjedovanjem koncesije, članku 56. UFEU-a ne protivi se ni to da gospodarski subjekti koji su to činili bez koncesije koju je zahtijevao GlüStV iz 2012. trpe građanskopravne posljedice predviđene BGB-om.
41.      Kako ističe sud koji je uputio zahtjev, te su građanskopravne posljedice proporcionalne cilju GlüStV-a iz 2012. da se zaštite potrošači. Konkretno, ništavost ugovorâ o igrama na sreću(24) – koja može dovesti do obveze povrata sredstava dobivenih od igračâ – doprinosi tome da se priređivače igara na sreću odvrati od zaobilaženja sustava koncesija. Takve su posljedice stoga prikladne
za postizanje navedenog cilja(25). One se usto čine nužnima u tom pogledu, jer upravne i kaznene sankcije za priređivanje igara na sreću bez koncesije nemaju same po sebi dovoljan odvraćajući učinak, osobito u odnosu na priređivače s poslovnim nastanom u inozemstvu.
42.      Nadalje, protivno navodu društva Tipico, te građanskopravne posljedice razmjerne su težini povrede. Kako ću objasniti u točki 56. ovog mišljenja, poslovanje bez lokalne koncesije jednako je neovlaštenom pružanju usluga na tržištu. Usto podsjećam da je svrha sustava koncesija „usmjeriti” kockarske porive stanovništva prema ovlaštenim ponudama, koje nadziru nacionalna tijela te koje ispunjavaju zahtjeve namijenjene ograničavanju rizika od rasipništva i ovisnosti. Nasuprot tomu, neovlaštene ponude igara na sreću –
koje su po definiciji izvan kontrole tih tijela, a njihova se usklađenost s tim zahtjevima ne može provjeriti – mogu imati vrlo ozbiljne negativne učinke na društvo(26).
43.      Taj zaključak ne dovodi u pitanje tvrdnja društva Tipico da ništavost ugovorâ o igrama na sreću i vraćanje uloga igračima stvaraju „opasne poticaje”, u smislu da to može igrače ohrabriti da koriste usluge igara na sreću koje se neovlašteno pružaju jer znaju da uvijek mogu povratiti svoje gubitke i tako iznova igrati, što je protivno cilju da se igrače zaštiti od rasipništva i ovisnosti.
44.      Sudjelovanje u igrama na sreću nezakonitih priređivača u osnovi je rizično za igrače. U slučaju dobitka, ako priređivač odbije platiti, igrač se neće moći sudski naplatiti jer će ugovori o sudjelovanju u tim igrama koje je sklopio biti smatrani ništavima(27). U slučaju gubitka, igraču nije zajamčen povrat uloženih sredstava. Iako u slučaju poništenja ugovora u pravilu nastaje pravo na povrat koristi koje su stranke ostvarile jedna od druge, sud koji je uputio zahtjev ističe da se u skladu s njemačkim pravom (osobito člankom 814. i/ili člankom 817. drugom rečenicom BGB-a) to pravo može uskratiti po diskrecijskoj ocjeni suda koji vodi postupak ako je igrač svjesno sudjelovao u nezakonitim igrama na sreću(28). To stanje stvari stvara poželjan stupanj nesigurnosti za obje stranke, što je u skladu s ciljem
GlüStV-a iz 2012. Naime, on priređivače odvraća od zaobilaženja sustava koncesija jer se od njih može tražiti povrat primljenih sredstava, ali usto i odvraća igrače od „kockanja” sa samim sustavom jer im se inače može uskratiti pravo na uspostavu prijašnjeg stanja(29).
C.      Nedostaci u spornom postupku dodjele koncesija
45.      Iako su njemačka tijela u skladu s člankom 56. UFEU-a mogla zahtijevati od priređivača igara na sreću s poslovnim nastanom u drugim državama članicama da ishode lokalnu koncesiju prije pružanja usluga na njemačkom tržištu te nametnuti građanskopravne posljedice za neishođenje takve koncesije, ona su na temelju navedene odredbe ipak morala odnosnim priređivačima pružiti stvarnu priliku za njezino ishođenje pod istim uvjetima kao i nacionalni priređivači. Shodno tomu, postupak dodjele koncesija morao je ispunjavati određene zahtjeve koji proizlaze iz članka 56. UFEU-a u vezi s općim načelima jednakog postupanja i zabrane diskriminacije na temelju državljanstva i posljedičnom obvezom transparentnosti. Konkretno, taj se postupak morao temeljiti na unaprijed poznatim objektivnim i nediskriminirajućim kriterijima(30).
46.      Njemačka tijela su u predmetnom slučaju provela otvoreni postupak dodjele koncesija,
a kriteriji za dodjelu koncesija prema svemu sudeći nisu diskriminirali, ni izravno ni neizravno, subjekte s poslovnim nastanom u drugim državama članicama. Međutim, nadležni je upravni sud, to jest Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu), u okviru sudskog nadzora tog postupka utvrdio da on nije bio transparentan u nekoliko pogleda (vidjeti točku 19. ovog mišljenja). Sudu je pozornost na taj nedostatak skrenuta još u jednom ranijem predmetu u kojem je donesena presuda
Ince(31). Iako je Sud u toj presudi ostavio to pitanje otvorenim, smatram da je netransparentnost sada dokazana jer je očito da sud koji je uputio zahtjev prihvaća zaključke upravnog suda u tom pogledu. Nadalje, zbog dugotrajnosti tog sudskog nadzora i prekida spornog postupka koji je naložen u tom kontekstu, taj postupak nikada nije uspješno završen. Koncesije za klađenje su privatnim subjektima, uključujući društvo Tipico, dodijeljene tek 2020., na temelju novog postupka dodjele koncesija (vidjeti točku 21. ovog mišljenja).
D.      Utjecaj tih nedostataka na glavni postupak
47.      Kako je gore navedeno, sud koji je uputio zahtjev svojim dvama pitanjima traži da se utvrdi koje posljedice ti postupovni nedostaci trebaju imati za glavni postupak. On u tom pogledu upućuje na sudsku praksu Suda proizašlu iz presude Placanica, prema kojoj država članica ne može „izreći kaznenu [ili upravnu] sankciju” subjektu s poslovnim nastanom u drugoj državi članici za „neispunjenje upravne formalnosti” (u predmetnom slučaju, za neishođenje koncesije za priređivanje igara klađenja u skladu s GlüStV-om iz 2012.) ako je „ispunjenje te formalnosti odnosna država članica odbila ili onemogućila u suprotnosti s pravom Unije”(32) (što se u predmetnom slučaju dogodilo s obzirom na netransparentnost spornog postupka dodjele koncesija). Ta je sudska praksa potvrđena u presudi Ince, koja se, valja podsjetiti, odnosila na taj isti postupak. u tom kontekstu, njemački su sudovi već utvrdili da se priređivačima igara na sreću kao što je društvo Tipico ne može izreći kaznena ili upravna sankcija za nuđenje igara klađenja bez koncesije na njemačkom tržištu u to vrijeme. Unatoč tomu, sud koji je uputio zahtjev pita je li njemačkim sudovima usto zabranjeno takvom priređivaču nametnuti građanskopravne posljedice predviđene BGB-om.
48.      Društvo Tipico i malteška vlada smatraju očitim da na to pitanje treba potvrdno odgovoriti. U bitnome, te zainteresirane stranke po svemu sudeći tumače i generaliziraju sudsku praksu navedenu u prethodnoj točki na način da su nacionalna tijela – kako upravna tijela tako i sudovi – zbog nadređenosti članka 56. UFEU-a obvezna, ako je država članica za određene usluge uvela sustav koncesija, ali je postupak dodjele koncesija diskriminirajuć i/ili netransparentan, uopće ne provoditi taj sustav. Umjesto toga, ona ga moraju izuzeti od primjene te time u praksi tolerirati slobodno pružanje usluga na svojem državnom području do donošenja potrebnih korektivnih mjera, to jest do dodjele koncesija na temelju novog
postupka, usklađenog s pravom Unije. Iz te perspektive, kao što se gospodarskim subjektima poput društva Tipico nisu mogle izreći kaznene ili upravne sankcije za nuđenje igara klađenja bez koncesije u vrijeme kada njemačka tijela nisu primjenjivala postupak dodjele koncesija usklađen s pravom Unije, zbog istog im se razloga nisu mogle nametnuti ni građanskopravne posljedice.
49.      Kao ni sudu koji je uputio zahtjev te nijednoj vladi koja je podnijela očitovanja ni Komisiji, takav radikalan pristup nije mi uvjerljiv. Prema mojemu mišljenju, poprilično maksimalističko tumačenje sudske prakse Suda koje prema svemu sudeći zagovaraju društvo Tipico i malteška vlada – prema kojem je potrebno potpuno izuzeti od primjene sustav koncesija koji je usklađen s člankom 56. UFEU-a uvijek kad se u dodjeli koncesija pojave poteškoće – treba odbiti kao pretjerano (1). Umjesto toga, valja usvojiti nijansirano tumačenje te sudske prakse: sustav je načelno moguće provoditi, ali priređivaču igara na sreću nije potrebno izreći upravne ili kaznene sankcije i/ili nametnuti građanskopravne posljedice za njegovu povredu ako bi takva reakcija bila neproporcionalna s obzirom na konkretne okolnosti (2).
1.      Maksimalističko tumačenje sudske prakse Suda u pogledu sankcija treba odbiti
50.      Smatram da treba podsjetiti na nekoliko važnih stvari. Kao prvo i općenito, članak 56. UFEU-a ima izravan učinak te stoga gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u državi članici priznaje
prava na koja se oni mogu pozivati pred tijelima – kako pred upravnim tijelima tako i pred sudovima – drugih država članica, uključujući i u sudskim postupcima između pojedinaca kao što je onaj u predmetnom slučaju(33). Nadalje, u skladu s načelima lojalne suradnje i nadređenosti, ta tijela moraju primjenjivati tu odredbu i osigurati djelotvornu zaštitu tih prava u postupcima koji se pred njima vode. Konkretno, ako se protiv takvog gospodarskog subjekta pred tim tijelima pokrenu postupci (kazneni, upravni ili građanski) zbog povrede nacionalnog sustava koncesija, a taj subjekt se brani navodom da se taj sustav protivi članku 56. UFEU-a, navedena tijela moraju razmotriti to pitanje te, ako je to nužno za zaštitu prava o kojima je riječ, izuzeti od primjene neusklađene odredbe nacionalnog prava(34).
51.      Kao drugo, sudska praksa navedena u točki 47. ovog mišljenja proizlazi iz ranih presuda Suda u predmetima
Auer(35) i Rienks(36). U svakom od tih predmeta građanin Unije je u prvoj državi članici stekao diplomu koja mu je omogućavala bavljenje veterinarskom medicinom. Ta se osoba potom u oba predmeta nastanila u drugoj državi članici te se ondje htjela baviti navedenom djelatnošću. Država članica domaćin je kao preduvjet za obavljanje te struke na svojem državnom području zahtijevala upis u
Nacionalnu veterinarsku komoru (Francuska). Dotična
osoba
je zatražila takav
upis, ali ju je komora odbila jer nije priznavala njezinu stranu diplomu. Taj je veterinar svejedno počeo pružati usluge u državi članici domaćinu te je protiv njega u konačnici pokrenut kazneni postupak zbog nezakonitog obavljanja djelatnosti. Branio se tvrdeći da se prisilna provedba uvjeta za upis putem kaznenih ili upravnih sankcija protivi pravu Unije.
52.      Sud je u tom kontekstu napomenuo da su države članice, u skladu sa sekundarnim propisima Unije o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju radnika koji su tada bili na snazi(37), imale obvezu priznati stručne kvalifikacije koje su veterinari stekli u drugim državama članicama. Dakle, pravo Unije je dotičnom pojedincu izravno priznavalo
pravo da se bavi veterinarskom medicinom u državi članici domaćinu na temelju takve diplome, na koje se on mogao pozvati pred tijelima te države. Iako je država članica domaćin i dalje mogla od njega tražiti da se upiše u komoru, ta je obveza mogla biti tek „administrativna formalnost” jer je on na temelju prava Unije imao pravo na takav upis. Međutim, s obzirom na to da je taj upis „odbijen protivno pravu [Unije]”, njemu se nije mogla izreći nikakva kaznena ili upravna sankcija za neregistrirano obavljanje djelatnosti. Zanemarivanje obveze upisa u takvim okolnostima,
a samim time i odbijanje primjene sankcija za njezinu povredu, bilo je apsolutno nužno za zaštitu odnosnog prava, koje bi u suprotnom postalo „potpuno neučinkovito”(38).
53.      Sud je mnogo godina kasnije presudom u predmetu Placanica to rješenje primijenio u području igara na sreću. U tom je predmetu Italija uvjetovala pružanje usluga klađenja na svojem državnom području posjedovanjem odgovarajuće koncesije, što je samo po sebi bilo u skladu s člankom 56. UFEU-a zbog gore navedenih razloga, ali koncesije nisu dodijeljene na transparentan i nediskriminirajuć način. Određeni gospodarski subjekti su stoga bili nezakonito isključeni iz tog postupka. Pozivajući se na presudu u predmetu
Rienks, Sud je utvrdio, kako je navedeno u točki 47. ovog mišljenja, da „država članica ne može izreći kaznenu sankciju za neispunjenje upravne formalnosti ako je ispunjenje te formalnosti odnosna država članica odbila ili onemogućila u suprotnosti s pravom [Unije]”(39). Dakle, čini se da se htjelo poručiti da talijanska tijela, dok se ne predvidi novi postupak u korist nezakonito isključenih gospodarskih subjekata, ne mogu primjenjivati obvezu posjedovanja koncesije i konkretno optuženicima izricati kaznene sankcije za posredovanje u klađenju u korist takvih subjekata(40).
54.      Uz dužno poštovanje prema Sudu, te situacije ne smatram istinski usporedivima. U slučaju kad su nacionalna tijela utvrdila obvezu posjedovanja koncesije koja je sama po sebi usklađena s člankom 56. UFEU-a, priređivači igara na sreću s poslovnim nastanom u drugim državama članicama nemaju na temelju te odredbe izravno primjenjiva prava kakva su imali veterinari u predmetima u kojima su donesene presude
Auer i Rienks (a). Dužnost tih tijela da izuzmu od primjene tu obvezu te da stoga toleriraju njezino
kršenje od strane gospodarskih subjekata samo zato što je postupak dodjele koncesija koji je u to vrijeme bio na snazi imao određene nedostatke,
prekoračivala bi ono što je nužno za zaštitu prava koje ti subjekti izvode iz navedene odredbe (b). Prema mojemu mišljenju, takvo bi tumačenje također bilo neproporcionalno u tom pogledu (c). Smatram da to vrijedi čak i ako je, kao u predmetnom slučaju, obveza posjedovanja koncesije uvedena kako bi se zamijenio javni monopol za koji je utvrđeno da se protivi pravu Unije (d).
a)      Pravo koje priređivači igara na sreću u toj situaciji izvode iz članka 56. UFEU-a
55.      Općenito, prava koja gospodarski subjekti izvode iz članka 56. UFEU-a posljedica su obveza koje ta odredba nameće državama članicama. Države članice, kako je objašnjeno u točkama 31. do 39. ovog mišljenja, nemaju obvezu dopustiti gospodarskim subjektima s poslovnim nastanom u drugoj državi članici da na njihovu državnom području slobodno pružaju usluge igara na sreću. One imaju pravo obavljanje takvih djelatnosti uvjetovati posjedovanjem koncesije. Osim toga, ta odredba državama članicama ne nameće nikakvu obvezu
u pogledu priznavanja koncesija za priređivanje igara na sreću koje je izdala druga država članica.
56.      Iz toga slijedi da članak 56. UFEU-a priređivačima igara na sreću koji imaju poslovni nastan (i eventualno koncesiju) u jednoj državi članici ne priznaje nikakvo
pravo
u pogledu pružanja usluga u drugoj državi članici. Bilo kakvo takvo pravo proizlazilo bi zapravo samo
iz koncesije
koju priređivač mora ishoditi u državi domaćinu.
57.      Članak 56. UFEU-a isto tako ne zahtijeva od država članica da tim priređivačima moraju automatski izdati takve koncesije. One mogu u tu svrhu postaviti uvjete, ali ti uvjeti moraju biti proporcionalni i nediskriminirajući, te čak mogu ograničiti broj dostupnih koncesija. Dakle, taj članak ne daje priređivačima pravo na koncesiju kao takvo.
58.      Ta odredba samo obvezuje države članice da osiguraju pristup nediskriminirajućem i transparentnom postupku dodjele koncesija  te priređivačima priznaje odgovarajuće pravo
u tom pogledu. Očito je da se ishođenje lokalne koncesije za priređivanje igara na sreću ne može smatrati samo „administrativnom formalnošću”.
b)      Odbacivanje obveze posjedovanja koncesije prekoračilo bi ono što je nužno za zaštitu tog prava
59.      Ako nacionalna tijela uvjetuju pružanje usluga igara na sreću posjedovanjem koncesije, ali koncesije nisu izdate u nediskriminirajućem i transparentnom postupku za dodjelu koncesije, potpuno odbacivanje obveze posjedovanja koncesije u naknadnom postupku koji su tijela javne vlasti ili pojedinci pokrenuli protiv priređivača igara na sreću koji pružaju usluge bez koncesije prekoračilo bi ono što je nužno za zaštitu dotičnog prava koje priznaje pravo Unije(41).
60.      U tom pogledu podsjećam na to da je, u području igara na sreću, obveza posjedovanja koncesije sama po sebi u skladu s pravom Unije. Ako se prilikom dodjele koncesija pojave poteškoće, pravo Unije ne zahtijeva da se priređivačima igara na sreću mora trenutno omogućiti da slobodno pružaju usluge na tržištu te izbjegnu eventualne posljedice koje su u tom pogledu predviđene nacionalnim pravom. Odgovarajuća i doista
dostatna zaštita prava koja ti priređivači imaju na temelju članka 56. UFEU-a osigurava se dostupnošću – koju države članice moraju zajamčiti – sudskih pravnih lijekova koji tim priređivačima omogućuju da pred sudom ospore manjkav postupak dodjele koncesija ili njegovo nepostojanje(42). Osim toga, upravo se taj pristup koristi u sekundarnom pravu Unije o javnoj nabavi i dodjeli ugovorâ o koncesiji, koje, iako nije primjenjivo u predmetnom slučaju, čini relevantnu referentnu točku(43). Stoga, umjesto da ulaze na tržište bez koncesije, ti priređivači trebaju iskoristiti te pravne lijekove i čekati ishod takvog postupka.
61.      Nadležni sudovi u okviru osporavanja postupka dodjele koncesija ili njegova nepostojanja mogu osigurati odgovarajuću i dostatnu zaštitu predmetnog prava tako da izuzmu od primjene svaki aspekt nacionalnog prava koji uređuje dodjelu koncesija koji se protivi članku 56. UFEU-a (primjerice, diskriminirajućeg uvjeta za dodjelu koncesije ili neproporcionalnog ograničenja broja dostupnih koncesija), ukinu sve nezakonite odluke davatelja koncesije te mu nalože da poduzme mjere potrebne za ispravljanje situacije (kao što je provedba novog, s pravom Unije usklađenog postupka ili dodjela koncesije gospodarskom subjektu koji ispunjava uvjete predviđene nacionalnim pravom)(44).
62.      Nije mi uvjerljiv ponavljani argument društva Tipico da takvo osporavanje može dugo trajati te da bi zaštita
prava koje priređivači igara na sreću izvode iz članka 56. UFEU-a ionako bila osigurana samo „za ubuduće”, pri čemu im ne bi bile nadoknađene poslovne prilike koje bi ti priređivači navodno izgubili ako im se ne bi omogućio trenutni ulazak na tržište.
63.      Kao prvo, pravo Unije zahtijeva da se takva osporavanja što brže riješe(45). Osim toga, ako država članica povrijedi pravo koje gospodarski subjekti izvode iz članka 56. UFEU-a time što pravodobno ne uspostavi nediskriminirajuć i transparentan postupak dodjele koncesija, ti subjekti na temelju prava Unije mogu – kako ističu osoba DK, grčka vlada i Komisija – od te države zahtijevati naknadu time prouzročene štete, uključujući gubitak poslovnih prilika(46). Takvu štetu je stoga moguće na odgovarajući način ispraviti.
c)      Odbacivanje obveze posjedovanja koncesija bilo bi neproporcionalno
64.      Zahtijevanje od nacionalnih tijela da potpuno izuzmu od primjene sustav koncesija te da priređivačima igara na sreću u praksi toleriraju slobodno pružanje usluga na državnom području dok se ne uspostavi postupak dodjele koncesija sukladan pravu Unije – ili da retroaktivno odobre postupanje priređivača koji je na tržište ušao kada takav postupak nije postojao – također bi bio neproporcionalan način zaštite prava koje ti priređivači izvode iz članka 56. UFEU-a, s obzirom na negativne učinke koje bi takav pristup imao na druge legitimne interese.
65.      Kao prvo, takvo tumačenje prava Unije narušilo bi ne samo djelotvornost nacionalnih sustava koncesija koji su sami po sebi u skladu s pravom Unije, nego i djelotvornost pravila samog prava Unije kojima je uređen sudski nadzor postupaka dodjele koncesija te pravnu sigurnost čijem su osiguravanju ta pravila namijenjena. Kako je gore objašnjeno, od gospodarskih se subjekata očekuje da prije ulaska na tržište podnesu zahtjev za koncesiju i eventualno zatraže sudski nadzor uvjeta za njezino
izdavanje. Tim se nadzorom može unaprijed utvrditi zakonitost postupka, čime se svim dionicima jamči određena razina sigurnosti(47). S druge strane, maksimalističko tumačenje sudske prakse Suda u pogledu sankcija potaknulo bi gospodarske subjekte da već na osnovi sumnje u zakonitost postupka dodjele koncesija zanemare ta pravila i „kockajući
se ” uđu na tržište, očekujući da će, ako se protiv njih naknadno pokrene postupak, moći izbjeći bilo kakvu odgovornost ex post
isticanjem prigovora na postupak dodjele koncesija. Međutim, takvo bi postupanje stvorilo značajnu nesigurnost, posebice za potrošače – koji više ne bi mogli prepoznati koji su subjekti na tržištu legitimni, a koji nisu – ili konkurente – koji bi se unatoč posjedovanju koncesije morali tržišno natjecati sa subjektima koji nemaju koncesiju te koji stoga ne podliježu ograničenjima koja nameće sustav koncesija.
66.      Kao drugo i važnije, podsjećam na to da se, kako je gore objašnjeno, obveza posjedovanja koncesije smatra sukladnom pravu Unije upravo zato što igre na sreću nose ozbiljne i dobro poznate rizike za potrošače i općenito za javno zdravlje. Ta obveza služi ublažavanju tih rizika.
67.      Ako bi nacionalna tijela u slučaju nedostataka koji utječu na dodjelu koncesija morala uvijek u cijelosti izuzeti od primjene obvezu posjedovanja koncesije, svaki priređivač igara na sreću s poslovnim nastanom u drugoj državi članici mogao bi slobodno pružati usluge na tržištu dotične države članice, što bi stanovništvo – makar i samo tijekom prijelaznog razdoblja – izložilo navedenim rizicima. Sud je u nešto drukčijem kontekstu izgleda posebno nastojao izbjeći takav ishod(48).
68.      Primjena tog maksimalističkog tumačenja na druga područja eventualno služi ilustraciji rizika koje ono nosi. Zamislimo, primjerice, da država članica odluči liberalizirati prodaju medicinskog kanabisa na svojem državnom području te pritom uvjetuje obavljanje te djelatnosti prethodnim ishođenjem odobrenja: samo ograničeni broj gospodarskih subjekata, izabranih na temelju strogih kriterija, može prodavati taj proizvod na predviđenim lokacijama, u reguliranim količinama itd. Ako bi postupak dodjele koncesije bio netransparentan ili ako bi se utvrdilo da su neki uvjeti za dodjelu diskriminirajući ili neproporcionalni, bi li to značilo da nacionalna tijela više ne bi mogla primjenjivati taj sustav odobrenja te da bi svi subjekti s poslovnim nastanom u drugoj državi članici mogli slobodno prodavati medicinski kanabis u dotičnoj državi članici dok se ne uspostavi postupak koji je usklađen s pravom Unije? Teško je zamisliti da bi Sud tako radikalno rješenje prihvatio kao razumno ili proporcionalno.
d)      Činjenica da je obveza posjedovanja koncesije zamijenila javni monopol koji se smatrao protivnim pravu Unije nije relevantna
69.      Sada se moram osvrnuti na još jedan aspekt presude u predmetu
Ince, o kojem su zainteresirane stranke, iako ga sud koji je uputio zahtjev nije spomenuo, opsežno raspravljale pred Sudom.
70.      Valja podsjetiti na to da se sustavom koncesija uspostavljenim u člancima 4.a do 4.e i članku 10.a GlüStV-a iz 2012. htjela ispraviti neusklađenost s člankom 56. UFEU-a javnog monopola nad priređivanjem i posredovanjem u igrama sportskog klađenja, predviđenog GlüStV-om iz 2008. (vidjeti točke 8. i 9. ovog mišljenja).
71.      Prema tom sustavu, (navodno bivši) monopolist, društvo ODDSET, morao je kao i privatni gospodarski subjekti ishoditi koncesiju kako bi mogao pružati usluge klađenja. Međutim, člankom 29. GlüStV-a iz 2012. tom je gospodarskom subjektu iznimno omogućeno da i dalje nudi igre na sreću tijekom prijelaznog razdoblja koje je trebalo trajati najviše jednu godinu od dodjele prvih koncesija.
72.      Međutim budući da na temelju GlüStV-a iz 2012. zapravo nije dodijeljena nijedna koncesija zbog nepravilnosti u spornom postupku dodjele koncesija te da je
društvo ODDSET nastavilo nuditi usluge klađenja prema tom prijelaznom uređenju, Sud je u presudi u predmetu
Ince utvrdio da se monopol nad igrama sportskog klađenja „u praksi nastavio” u to vrijeme. Sud je stoga zaključio da sustav koncesija koji je uspostavljen člancima 4.a do 4.e i člankom 10.a GlüStV-a iz 2012. nije „ispravio neusklađenost [tog] javnog monopola s člankom 56. UFEU-a”. Sud je po toj osnovi
također presudio da se članku 56. UFEU-a „protivi” to da država članica „sankcionira” priređivanje ili posredovanje u igrama sportskog klađenja koje se na njezinu državnom području provodi bez koncesije(49).
73.      Zainteresirane stranke su pred Sudom opsežno raspravljale o tome je li taj aspekt argumentacije iz presude Ince primjenjiv u glavnom postupku. Osoba DK i Komisija smatraju da nije. Predmet u kojem je donesena ta presuda odnosio se na priređivanje igara na sreću na fizičkim lokacijama(50), koje je doista podlijegalo
javnom monopolu na temelju GlüStV-a iz 2008.,
a društvo ODDSET je u to vrijeme nastavilo priređivati te igre na njemačkom tržištu u skladu s člankom 29. GlüStV-a iz 2012. S druge strane, predmetni slučaj odnosi se na igre na sreću na internetu, koje su GlüStV-om iz 2008. bile potpuno zabranjene (vidjeti točku 6. ovog mišljenja). Društvo ODDSET stoga na temelju članka 29. GlüStV-a iz 2012. nije bilo ovlašteno nuditi igre klađenja na internetu,
a u to vrijeme ono to ni nije činilo. Društvo Tipico to snažno osporava tvrdeći da je u praksi monopol društva ODDSET u to vrijeme i pravno i činjenično obuhvaćao internet. Naravno, na sudu koji je uputio zahtjev je da riješi taj činjenični spor. Međutim, sumnjam da će to biti potrebno.
74.      To je zato što taj dio argumentacije Suda iz presude Ince također nije moguće, prema mojemu mišljenju, tumačiti doslovno i maksimalistički. Kako je gore objašnjeno, država članica na temelju članka 56. UFEU-a ima mogućnost da monopol koji je proglašen neusklađenim s pravom Unije zamijeni sustavom koncesija. Smatram da ona isto tako može javnom gospodarskom subjektu koji je formalno imao taj monopol dopustiti da nastavi nuditi svoje usluge u prijelaznom razdoblju – tijekom kojeg bi se koncesije dodijelile privatnim gospodarskim subjektima – kako bi se potrošačima osigurala daljnja dostupnost zakonite i nadzirane ponude igara na sreću tijekom tog razdoblja te kako bi ih se na taj način izbjeglo njihovo pretvaranje u nekontroliranu ponudu od strane nezakonitih priređivača(51). Ako se prilikom dodjele koncesija privatnim gospodarskim subjektima pojave kašnjenja ili poteškoće, pravo Unije se, zbog svih razloga navedenih u prethodnim dvama odjeljcima, ne može tumačiti na način da zahtijeva izuzimanje od primjene čitavog sustava zato što se „nezakoniti monopol nastavio”, te da svi priređivači igara na sreću mogu slobodno pružati usluge na tržištu dok se ne dodijele
koncesije.
2.      Potrebno je prihvatiti nijansirano tumačenje sudske prakse Suda
75.      Zbog navedenih razloga, maksimalističko tumačenje sudske prakse Suda navedene u točki 47. ovog mišljenja treba odbiti. Nadređenost članka 56. UFEU-a ne znači da nacionalna tijela moraju izuzeti od primjene obvezu posjedovanja koncesije koja je sama po sebi sukladna toj odredbi uvijek kada nekom gospodarskom subjektu
nije bilo moguće dobiti
koncesiju, kršeći pravo na nediskriminirajuć i transparentan postupak dodjele koncesija zajamčeno tom odredbom. Gospodarski subjekt u takvim okolnostima
ne može, kao oblik „samozaštite”, početi pružati usluge na tržištu bez koncesije. Nacionalna tijela u pravilu moraju i dalje imati mogućnost prisilno provoditi tu obvezu te u slučaju povrede nametati kaznene, upravne ili građanske posljedice predviđene nacionalnim pravom. Umjesto toga, dotični subjekt treba manjkav postupak dodjele koncesija ili njegovo nepostojanje osporiti pred nacionalnim sudovima i čekati ishod tog sudskog postupka. Dostupnost takvog postupka osigurava dostatnu zaštitu prava iz članka 56. UFEU-a.
76.      Zato smatram da predmetnu sudsku praksu treba nijansirano tumačiti. Takvo tumačenje podrazumijeva da, iako je sustav koncesija u pravilu moguće prisilno provoditi protiv gospodarskih subjekata koji u okolnostima opisanima u prethodnoj točki pružaju usluge bez koncesije, kaznene ili upravne sankcije te građanskopravne posljedice, iznimno te u skladu s načelom proporcionalnosti, ne treba nametati (djelomično ili u cijelosti) ako bi u konkretnim okolnostima to bilo neproporcionalno(52).
77.      Drugim riječima, čak i ako je gospodarski subjekt nezakonito postupio tako što je povrijedio izvršivu obvezu posjedovanja koncesije, moguće su okolnosti kad nadležni sudovi takvo postupanje trebaju oprostiti te dotičnog subjekta osloboditi (djelomično ili u cijelosti) od odgovornosti koristeći – u skladu s načelom lojalne suradnje i obvezom dosljednog tumačenja – mehanizme dostupne u njihovu upravnom, kaznenom i/ili građanskom nacionalnom pravu(53).
78.      Smatram da zaključke iz presude u predmetu
Placanica treba promatrati u tom svjetlu. U predmetu u kojem je donesena ta presuda, posredovanje u klađenju za strane priređivače igara klađenja u početku se činilo zakonitim na temelju mjerodavnih talijanskih pravila. Ta je situacija dovela do stvaranja i razvoja mreže posrednika koji su uložili kapital i uspostavili potrebnu infrastrukturu. Međutim, kasnijom izmjenom tih pravila pojašnjeno je da je ta djelatnost zapravo
bila nezakonita. Ti posrednici, koji su već uspostavili i počeli obavljati svoju djelatnost, odjednom su postali izloženi kaznenom progonu. Razumljivo, Sud je smatrao da retroaktivno izricanje kaznenih sankcija u takvim okolnostima ne bi bilo proporcionalno niti pošteno(54).
79.      U predmetnom bi slučaju možda mogle postojati
slične okolnosti. Društvo Tipico ističe da su njemačka tijela u raznim
trenucima i u raznim službenim smjernicama i izjavama navodila priređivačima igara klađenja na internetu da će, s obzirom na nedostatke u spornom postupku dodjele koncesija, tolerirati
pružanje usluga na njemačkom tržištu do provedbe novog postupka ako budu ispunjeni određeni temeljni uvjeti (koji nisu podrobno opisani u očitovanjima zainteresiranih stranaka niti u zahtjevu za prethodnu odluku, ali za koje društvo Tipico navodi da ih je ispunjavalo).
80.      Međutim, osoba DK osporava tvrdnje društva Tipico. Na sudu je koji je uputio zahtjev da utvrdi istinu. Ipak napominjem da bi, ako su ovlašteni i pouzdani izvori u njemačkim tijelima doista priređivačima igara klađenja na internetu pružili precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva da se obveza posjedovanja koncesije predviđena GlüStV-om iz 2012. neće protiv njih prisilno provoditi ako budu ispunjavali određene temeljne uvjete, prema mojemu mišljenju bilo neproporcionalno – i nepošteno – gospodarskom subjektu koji je ispunjavao te uvjete – kao što ih je prema svemu sudeći ispunjavalo društvo Tipico – retroaktivno nametnuti kaznene ili upravne sankcije ili građanskopravne posljedice predviđene BGB-om zato što je u to vrijeme na njemačkom tržištu pružao usluge bez koncesije.
81.      Taj je zaključak razumljiv kada je riječ o kaznenim ili upravnim sankcijama. Gospodarske subjekte se ne treba kriviti ni sankcionirati zato što su postupali u skladu sa smjernicama tijelâ javne vlasti. Nadalje, kada je riječ o upravnim sankcijama, primjenjivalo bi se načelo zaštite legitimnih očekivanja: tijela javne vlasti zapravo su vezana svojim jamstvima(55). Što se pak tiče kaznenih sankcija, ako je gospodarski subjekt na tržištu postupao u skladu s takvim jamstvima, to bi isto tako moglo biti opravdanje za oslobođenje od odgovornosti na temelju mehanizma kao što je doktrina „pogreške”.
82.      Isključenje građanskopravnih posljedica uobičajenih prema BGB-u zahtijeva dodatno objašnjenje. Točno je da, kao što to navode osoba DK i talijanska vlada, posljedice za poslovanje bez koncesije koje su predviđene građanskim pravom, kao što je ništavost ugovorâ ili građanska odgovornost, nemaju jednak utjecaj kao kaznene ili upravne sankcije. Potonje stavljaju gospodarskog subjekta u položaj koji je gori od onog u kojem bi bio da uopće nije ušao na tržište, dok ništavost ugovorâ i povrat uloženih sredstava u načelu samo uspostavljaju „prijašnji status quo”. Nadalje, te građanskopravne posljedice nastaju povodom pravnih lijekova koji potrošači imaju na raspolaganju te tako doprinose cilju sustava koncesija da se zaštite potrošači.
83.      Međutim, ako su njemačka tijela priređivačima igara klađenja na internetu,
među kojima je i društvo Tipico, doista pružila precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva da se obveza posjedovanja koncesije predviđena GlüStV-om iz 2012. neće protiv njih prisilno provoditi sve dok budu ispunjavali određene temeljne uvjete, taj čimbenik nije moguće zanemariti u građanskom postupku kakav se vodi u konkretnom slučaju. Ti su priređivači možda odlučili ući na njemačko tržište ili na njemu ostati te sklapati ugovore s potrošačima upravo zbog tih jamstava. Da nije bilo tih jamstava, oni možda to ne bi bili učinili. Zahtijevanje od takvog priređivača, mnogo godina kasnije, da vrati sredstva koja je primio na temelju tih ugovora – čak i ako bi se time samo uspostavio „prijašnji status quo” – moglo bi biti ne samo nepošteno, nego i značajno utjecati na njegove sadašnje djelatnosti. Takva bi obveza potencijalno mogla
utjecati na tisuće ugovora sklopljenih tijekom niza godina. Stotine tisuće eura, koje je priređivač možda u dobroj vjeri potrošio ili uložio, potencijalno bi se morale vratiti
dugo nakon što su stečene. Ako su potrošači pretrpjeli štetu u takvim okolnostima, odgovornost mogu snositi samo tijela javne vlasti koja su pružila odnosna jamstva(56).
84.      U tim okolnostima, pod pretpostavkom da su gospodarski subjekti kao što je Tipico primili gore spomenuta osiguranja od njemačkih tijela, smatram da njemački sudovi trebaju, u skladu s načelom lojalne suradnje i obvezom dosljednog tumačenja, upotrijebiti mehanizme dostupne u njemačkom privatnom pravu kako bi te priređivače izuzeli od tih građanskopravnih posljedica. Iako je na sudu koji je uputio zahtjev da o tome odluči, na temelju informacija sadržanih u spisu čini se da njemačko pravo pruža dovoljno slobode u tom pogledu.
85.      Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev naveo je da ugovor sklopljen protivno „zakonskoj odredbi” – primjerice, ugovor koji je sklopio priređivač koji usluge pruža u suprotnosti sa sustavom koncesija uspostavljenim GlüStV-om iz 2012. – ne postaje automatski ništav na temelju članka 134. BGB-a te da njemački sudovi raspolažu određenom marginom prosudbe. Prema toj odredbi, ništavost je isključena ako je to „predviđeno zakonom”. Ta široka formulacija može potencijalno obuhvatiti situaciju kad se ništavost s obzirom na okolnosti konkretnog slučaja protivi pravu Unije(57).
86.      Kao drugo, kada je riječ o građanskoj odgovornosti prema članku 823. stavku 2. BGB-a za povredu sustava koncesija uspostavljenog GlüStV-om iz 2012., čini se da takva odgovornost zahtijeva krivnju navodnog počinitelja delikta(58). Podložno potvrdi od strane suda koji je uputio zahtjev, tu je odredbu moguće tumačiti na način da se u okolnostima poput onih o kojima je riječ u predmetnom slučaju, konkretnom priređivaču ne može pripisati krivnja za povredu spornog sustava koncesija.
V.      Zaključak
87.      S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Bundesgerichtshof (Savezni vrhovni sud, Njemačka) odgovori na sljedeći način:
Članak 56. UFEU-a treba tumačiti na način da:
–        Ako država članica kao uvjet za pružanje određenih usluga na svojem državnom području zahtijeva posjedovanje koncesije te je ta obveza sama po sebi sukladna članku 56. UFEU-a, nacionalna tijela, uključujući sudove, mogu prisilno provoditi tu obvezu protiv gospodarskog subjekta koji je usluge pružao bez potrebne koncesije. Ti sudovi konkretno mogu nametnuti posljedice koje su u tom pogledu predviđene mjerodavnim građanskim pravom. To vrijedi čak i kada dotični gospodarski subjekt tvrdi da takvu koncesiju nije mogao ishoditi zbog nedostataka u postupku dodjele koncesija. U tom pogledu, zaštita prava koje taj gospodarski subjekt izvodi iz članka 56. UFEU-a dostatno se osigurava mogućnošću osporavanja postupka dodjele koncesija ili njegova nepostojanja pred sudom.
–        Iznimno, te građanskopravne posljedice za povredu obveze posjedovanja koncesije ne treba nametnuti ako bi to bilo neproporcionalno. To je slučaj kada su ovlašteni i pouzdani izvori u nacionalnim tijelima pružili dotičnom gospodarskom subjektu precizna, bezuvjetna i dosljedna jamstva da se ta obveza posjedovanja koncesije neće provoditi te da on stoga može potrošačima pružati svoje usluge na nacionalnom tržištu bez koncesije.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Vidjeti moja mišljenja u predmetima Wunner (C-77/24, u daljnjem tekstu: moje mišljenje u predmetu Wunner, EU:C:2025:432), European Lotto and Betting i Deutsche Lotto- und Sportwetten (C-440/23, u daljnjem tekstu: moje mišljenje u predmetu European Lotto, EU:C:2025:668) i Mr Green (C-198/24, EU:C:2025:852).
3      Presude od 8. rujna 2010., Stoß i dr. (C-316/07, C-358/07 do C-360/07, C-409/07 i C-410/07, u daljnjem tekstu: presuda Stoß, EU:C:2010:504), i od 8. rujna 2010., Carmen Media Group (C-46/08, u daljnjem tekstu: presuda Carmen Media, EU:C:2010:505)
4      Njemački sudovi su u bitnome
zauzeli stajalište da monopol nad sportskim klađenjem nije imao za cilj dosljedno i sustavno zaštititi igrače od rasipništva i ovisnosti, kako se tvrdilo (vidjeti presude u predmetima Stoß (t. 88. do 107.) i Carmen Media (t. 64. do 71.)).
5      Vidjeti u tom pogledu odjeljak C ovog mišljenja.
6      Verwaltungsgericht Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) u bitnome je
utvrdio da kriteriji i podrobna pravila koja uređuju taj odabir nisu bili jasno, precizno i nedvosmisleno navedeni u pozivu na podnošenje zahtjeva. Jedini kriterij spomenut u tom pozivu – to jest, kriterij „ekonomski najpovoljnije ponude” – očito nije bio ni relevantan pa čak ni usklađen s člankom 4.b stavkom 5. GlüStV-a iz 2012.
7      Naime, iako nije posjedovalo koncesiju dobivenu od njemačkih tijela, društvo Tipico je u to vrijeme svejedno preko svoje internetske stranice pružalo usluge potrošačima u Njemačkoj.
8      U verziji proglašenoj 2. siječnja 2002. (BGB I., str. 42. i 2909.; 2003., I., str. 738.)
9      Iako je društvo Tipico u to vrijeme posjedovalo koncesiju koju su mu izdala malteška tijela, a koja mu je trebala omogućiti da u čitavoj Europskoj uniji pruža usluge sportskog klađenja na internetu (vidjeti točku 14. ovog mišljenja), njemačka tijela nisu priznavala tu koncesiju.
10      Društvo Tipico osporava primjenjivost članka 4. stavka 1. GlüStV-a iz 2012. na njegove usluge. Prema njegovu mišljenju, na igre sportskog klađenja primjenjivala su se isključivo posebna pravila o koncesijama predviđena u člancima 4.a do 4.e i članku 10.a GlüStV-a iz 2012. (vidjeti točku 9. ovog mišljenja). U tom bih pogledu samo istaknuo da u okviru prethodnog postupka pokrenutog na temelju članka 267. UFEU-a nije na Sudu, nego na sudu koji je uputio zahtjev, da odredi koje se odredbe nacionalnog prava primjenjuju u sporu iz glavnog postupka. U svakom slučaju, čini se da istovjetna zabrana nuđenja igara na sreću bez koncesije proizlazi i iz članka 4.a GlüStV-a iz 2012. Shodno tomu, usluge društva Tipico bile bi nezakonite na temelju njemačkog prava čak i da se sud koji je uputio zahtjev poziva na pogrešnu odredbu.
11      Na te se zahtjeve, u skladu s mjerodavnim pravilima međunarodnog privatnog prava, primjenjuje njemačko pravo. U pogledu zahtjeva kojim se traži da se
utvrdi da su ugovori ništavi i da se odredi povrat u prijašnje stanje, vidjeti moje mišljenje u predmetu European Lotto (t. 30.); u pogledu deliktnog zahtjeva, vidjeti moje mišljenje u predmetu Wunner (t. 41. do 71.).
12      Vidjeti u tom pogledu presudu od 24. siječnja 2013., Stanleybet i dr. (C-186/11 i C-209/11, EU:C:2013:33, t. 46. i 47. te navedenu sudsku praksu).
13      Kao što je već utvrđeno u presudi od 24. ožujka 1994., Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, t. 60.).
14      Vidjeti presudu Carmen Media (t. 103.).
15      Vidjeti presudu od 19. prosinca 2018., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C-375/17, EU:C:2018:1026, t. 48. i navedenu sudsku praksu).
16      Vidjeti među ostalim presudu od 8. rujna 2009., Liga Portuguesa de Futebol Profissional i Bwin International (C-42/07, EU:C:2009:519, t. 57.), i presudu Stoß (t. 92.).
17      Vidjeti presudu od 28. veljače 2018., Sporting Odds (C-3/17, EU:C:2018:130, t. 29. i navedenu sudsku praksu).
18      Vidjeti članak 21. stavke 1. i 4. GlüStV-a iz 2012.
19      Iz objašnjenja koja su pružili sud koji je uputio zahtjev i zainteresirane stranke nije sasvim jasno je li Verwaltungsgerichtu Wiesbaden (Upravni sud u Wiesbadenu) smetalo (a) načelo ograničenja broja koncesija ili (b) konkretno ograničenje broja tih koncesija na 20.
20      Vidjeti, mutatis-mutandis, presude od 3. lipnja 2010., Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, t. 31.), i od 19. prosinca 2018., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C-375/17, EU:C:2018:1026, t. 47. i 48.).
21      Vidjeti među ostalim presudu Stoß (t. 108. do 116.) i presudu od 12. rujna 2013., Biasci i dr. (C-660/11 i C-8/12, EU:C:2013:550, t. 41.). Činjenica da Republika Malta, prema svemu sudeći, dodjeljuje koncesije kojima je cilj omogućiti njihovim nositeljima da usluge igara na sreću pružaju na čitavom unutarnjem tržištu (vidjeti točku 14. ovog mišljenja) nije relevantna u tom pogledu.
22      Vidjeti među ostalim presudu od 22. lipnja 2017., Unibet International (C-49/16, EU:C:2017:491, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
23      Vidjeti među ostalim presudu od 12. rujna 2013., Biasci i dr. (C-660/11 i C-8/12, EU:C:2013:550, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
24      Takve su posljedice uobičajene u pravima državama članica. Vidjeti među ostalim presudu od 24. ožujka 1994., Schindler (C-275/92, EU:C:1994:119, t. 32.), i Infante Ruiz, F. J. i Oliva Blazquez, F., „Contracts contrary to fundamental principles and mandatory rules of European Contract Law”, InDret, sv. 2., 2022., str. 24. Predmetni odjeljak usredotočen je na ništavost ugovorâ i na uspostavu prijašnjeg stanja, jer su o tim pitanjima zainteresirane stranke najopširnije raspravljale. Međutim, ista razmatranja vrijede, mutatis-mutandis, za obvezu naknade štete na temelju članka 823. stavka 2. BGB-a.
25      Vidjeti, po analogiji, presudu od 21. prosinca 2016., Gutiérrez Naranjo i dr. (C-154/15, C-307/15 i C-308/15, EU:C:2016:980, t. 61. do 66.).
26      Vidjeti, po analogiji, presudu od 14. listopada 2021., Landespolizeidirektion Steiermark (Automati za igre na sreću) (C-231/20, EU:C:2021:845, t. 46.).
27      Za takav scenarij, vidjeti rješenje od 14. ožujka 2024., N1 Interactive (C-429/22, EU:C:2024:245, t. 9. do 13.).
28      To je također poprilično često rješenje u pravima država članica. Vidjeti, u tom pogledu, von Bar, C., Clive, E. (ur.), Principles, definitions and model rules of European private law: Draft Common Frame of Reference (DCFR): full edition, Oxford University Press, 2010., sv. I., str. 548. do 550.
29      Malteška vlada usto navodi da takve zahtjeve za uspostavu prijašnjeg stanja treba smatrati nedopuštenima prema pravu Unije, iz razloga što igrači njima zlouporabljuju pravo Unije. U svojem mišljenju u predmetu European Lotto (t. 94. do 97.) već sam objasnio zašto načelo zabrane zlouporabe prava Unije nije relevantno u predmetnom kontekstu, jer se takvi zahtjevi u cijelosti temelje na nacionalnom pravu.
30      Vidjeti među ostalim presudu od 3. lipnja 2010., Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, t. 39., 44. do 49. i navedenu sudsku praksu).
31      Presuda od 4. veljače 2016. (C-336/14, u daljnjem tekstu: presuda Ince, EU:C:2016:72, t. 33. do 38. i 86. do 88.)
32      Vidjeti presude od 6. ožujka 2007., Placanica i dr. (C-338/04, C-359/04 i C-360/04, u daljnjem tekstu: presuda Placanica, EU:C:2007:133, t. 69.),
Stoß (t. 115.) i od 16. veljače 2012., Costa i Cifone (C-72/10 i C-77/10, EU:C:2012:80, t. 43.). Vidjeti također, u tom pogledu, presude od 15. rujna 2011., Dickinger i Ömer (C-347/09, EU:C:2011:582, t. 43.) i od 30. travnja 2014., Pfleger i dr. (C-390/12, EU:C:2014:281, t. 64.).
33      Vidjeti presude od 5. veljače 1963., van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1, ECR, str. 11. do 13.), i od 3. lipnja 2010., Ladbrokes Betting & Gaming i Ladbrokes International (C-258/08, EU:C:2010:308, t. 47. do 49.).
34      Vidjeti među ostalim presude od 15. prosinca 1976., Simmenthal (35/76, EU:C:1976:180, t. 16. i 21.); i od 13. ožujka 2007., Unibet (C-432/05, EU:C:2007:163, t. 38., 49., 55. i 61. do 63.); vidjeti također moje mišljenje u predmetu European Lotto (t. 41. do 44. i 92.). U biti, brojne su presude Suda proizašle iz nacionalnih postupaka pokrenutih zbog
kršenja lokalnih pravila o igrama na sreću, a u kojima je tuženik tvrdio da su se ta pravila protivila pravu Unije. Istaknut primjer u tom pogledu je presuda Ince (vidjeti točke 2., 23. i 24.).
35      Presuda od 22. rujna 1983. (271/82, u daljnjem tekstu: presuda Auer, EU:C:1983:243)
36      Presuda od 15. prosinca 1983. (5/83, u daljnjem tekstu: presuda Rienks, EU:C:1983:382)
37      Direktiva Vijeća 78/1026/EEZ od 18. prosinca 1978. o uzajamnom priznavanju diploma, svjedodžbi i drugih dokaza o formalnoj osposobljenosti u veterinarskoj medicini, uključujući mjere za olakšavanje učinkovitog izvršavanja prava na poslovni nastan i slobode pružanja usluga (SL 1978., L 362, str. 1.)
38      Vidjeti presude u predmetima Auer (t. 11. do 19.) i Rienks (t. 6. do 11.). Vidjeti, po analogiji, presudu od 3. srpnja 1980., Pieck (157/79, EU:C:1980:179, t. 12., 13. i 17. do 19.); od 12. prosinca 1989., Messner (C-265/88, EU:C:1989:632, t. 9. do 13.); i od 29. veljače 1996., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, t. 31. do 36.).
39      Sud je taj zaključak kasnije ponovio, jednakim ili u bitnome sličnim riječima, u brojnim sličnim predmetima, među kojima i u presudi u predmetu
Ince. Vidjeti sudsku praksu navedenu u bilješci 32 ovog mišljenja.
40      Vidjeti presudu u predmetu
Placanica (t. 63. i 69. do 71.).
41      Vidjeti Cuyvers, A., „Joined Cases C-338/04, C–359/04 and C-360/04, Placanica, M., Palazzese, C. and Sorricchio, A. (Placanica) –
Judgment of the Grand Chamber of 6 March 2007, ECR [2007] I-1891”, Common Market Law Review, sv. 45., izdanje 2., 2008., str. 515. do 536., osobito str. 529. do 534.
42      Vidjeti, u tom pogledu, presudu od 3. lipnja 2010., Sporting Exchange (C-203/08, EU:C:2010:307, t. 50. i navedenu sudsku praksu). Za takav pravni lijek na djelu, vidjeti presudu od 22. siječnja 2015., Stanley International Betting i Stanleybet Malta (C-463/13, EU:C:2015:25, t. 34.).
43      Vidjeti uvodnu izjavu 81. Direktive 2014/23/EU  Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL 2014., L 94, str. 1. i ispravci SL 2015., L 114, str. 24., SL 2018., L 82, str. 17. i SL 2018., L 181, str. 88.), te treću uvodnu izjavu i članak 1. stavak 1. Direktive Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL 1989., L 395, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 6., str. 3. i ispravak SL 2016., L 63, str. 44.).
44      Vidjeti, u tom pogledu, presudu Placanica (t. 63.) i, po analogiji, članak 2. stavak 1. točku (b) Direktive 89/665.
45      Vidjeti, po analogiji, članak 1. stavak 1. Direktive 89/665.
46      Vidjeti presudu od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C-98/14, EU:C:2015:386, t. 103. do 106. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti, po analogiji, članak 2. stavak 1. točku (c) Direktive 89/665.
47      Nadalje, pravila primjenjiva na takve postupke osmišljena su tako da osiguravaju jednakost između gospodarskih subjekata (primjerice, tako što omogućuju obustavu dodjele ili učinaka koncesija dok se ne utvrdi zakonitost postupka). Vidjeti, po analogiji, članak 2. stavak 1. točku (a) Direktive 89/665.
48      Vidjeti presudu od 24. siječnja 2013., Stanleybet i dr. (C-186/11 i C-209/11, EU:C:2013:33, t. 38. i 39. i 43. do 48.).
49      Presuda u predmetu
Ince (točke 91., 93. odnosno izreka)
50      Konkretno, odnosio se na to da je tuženik u suprotnosti s tim monopolom postavio uređaj za igre na sreću u sportski ugostiteljski objekt (vidjeti presudu u predmetu
Ince (t. 24.))
51      Vidjeti, po analogiji, presudu od 12. lipnja 2014., Digibet i Albers (C-156/13, EU:C:2014:1756, t. 32. i 41.).
52      Vidjeti također, u tom pogledu, presude od 29. veljače 1996., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C-193/94, EU:C:1996:70, t. 36. i 37.) i od 6. studenoga 2003., Gambelli i dr. (C-243/01, EU:C:2003:597, t. 73.).
53      To ujedno znači da gospodarski subjekt, iako jednom može na taj način izbjeći posljedice, treba prestati pružati nezakonite usluge te pokušati ishoditi koncesiju kroz primjerene kanale.
54      Vidjeti također, u tom pogledu, presudu od 6. studenoga 2003., Gambelli i dr. (C-243/01, EU:C:2003:597, t. 20. i 73.). Vidjeti, za isto stajalište, Cuyvers, A., op. cit., str. 529. i 530.
55      Vidjeti, među ostalim, presude od 11. lipnja 2015., Berlington Hungary i dr. (C-98/14, EU:C:2015:386, t. 74. i 75. te navedenu sudsku praksu); od 22. rujna 2022., Admiral Gaming Network i dr. (C-475/20 do C-482/20, EU:C:2022:714, t. 61.); i od 11. rujna 2025., Cairo Network i dr. (C-764/23 do C-766/23, EU:C:2025:691, t. 142. do 145.).
Želim naglasiti da se taj zaključak, u vezi s pozitivnim jamstvima koja su dala nacionalna tijela, ne primjenjuje kada nacionalna tijela samo poduzimaju ograničene mjere provedbe protiv priređivača bez koncesije ili poduzimaju mjere poput naplate poreza na dohodak od tih priređivača. Naime, priređivači ne mogu samo na temelju tih okolnosti razumno zaključiti da postoji legitimno očekivanje da će ta tijela tolerirati pružanje usluga na tržištu bez koncesije. Niska stopa provedbe može naime biti posljedica poteškoća s kojima se ta tijela mogu suočiti prilikom pokušaja pokretanja kaznenog postupka protiv priređivača s poslovnim nastanom u inozemstvu, dok je prilično uobičajeno da države oporezuju i legalne i ilegalne djelatnosti.
56      Potpuno sam svjestan da je, u predmetnom slučaju, sâm taj mogući stav njemačkih tijela možda bio posljedica utvrđenja njemačkih sudova da je, zbog nedostataka u postupku dodjele koncesija, trebalo u cijelosti izuzeti od primjene sustav koncesija uspostavljen GlüStV-om iz 2012. Taj pristup pak proizlazi, prema svemu sudeći, iz maksimalističkog tumačenja relevantne sudske prakse koje je, kako sam upravo objasnio u ovom mišljenju, moguće osporavati. Iako bi zasigurno bilo poželjno da Sud to pitanje pojasni za ubuduće, činjenica je da u predmetnom slučaju ne bi bilo proporcionalno priređivačima igara na sreću kao što je društvo Tipico nametnuti građanskopravne posljedice za postupanje sukladno osiguranjima koja su ima dala njemačka tijela.
57      Osobito zato što bi isključenje ništavosti ugovora osiguralo dosljednost u nacionalnom pravnom sustavu – što je jedan od ciljeva članka 134. BGB-a – jer bi, s obzirom na okolnosti, upravne i kaznene sankcije također bile isključene
58      Vidjeti članak 823. stavak 2. drugu rečenicu BGB-a: „Ako je, u skladu s njegovim odredbama, zakon moguće i neskrivljeno povrijediti, odgovornost za štetu postoji samo u slučaju krivnje” (moje isticanje).