61999CC0232_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I Objecto
1. Com a presente acção, a Comissão solicita que se declare que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 93/16/CEE do Conselho, de 5 de Abril de 1993, destinada a facilitar a livre circulação dos médicos e o reconhecimento mútuo dos seus diplomas, certificados e outros títulos (a seguir «Directiva 93/16»), ao não transpor correctamente o seu artigo 8.° e ao não transpor o seu artigo 18.° para direito espanhol.
2. Antes de mais, trata-se de saber se o artigo 8.° da Directiva 93/16 autoriza um Estado-Membro (a seguir «Estado-Membro de acolhimento») a impor aos candidatos titulares de diplomas, certificados ou outros títulos de formação de médico especialista (a seguir «títulos de médico especialista») passados noutros Estados-Membros (a seguir «Estados-Membros de origem»), que têm de adquirir uma formação complementar de especialidade (a seguir «formação» ) para obterem o título de médico especialista do Estado-Membro de acolhimento (a seguir «médicos especialistas migrantes»), a participação num processo de atribuição de lugares, cuja parte essencial consiste num teste que contém sobretudo questões de medicina do âmbito da formação básica de um médico.
3. Além disso, trata-se de saber se o artigo 18.° da Directiva 93/16 exige que um regime nacional de segurança social assuma, de maneira geral, também o reembolso de prestações efectuadas por médicos estabelecidos em outro Estado-Membro quando estes médicos não estão inscritos no mesmo regime.
II Enquadramento jurídico
A Directiva 93/16/CEE
4. Os segundo, terceiro, décimo segundo, décimo quinto e vigésimo segundo considerandos têm o seguinte teor:
«Considerando que, nos termos do Tratado, é proibido após o termo do período de transição, qualquer tratamento discriminatório em razão da nacionalidade em matéria de estabelecimento e de prestação de serviços; que este princípio do tratamento nacional se aplica, nomeadamente, à concessão das autorizações eventualmente exigidas para o acesso às actividades de médico, bem como para a inscrição ou filiação em organizações ou organismos profissionais;
[...]
Considerando que é, no entanto, oportuno estabelecer normas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços dos médicos;
[...]
Considerando que, em caso de prestação de serviços, a exigência da inscrição ou filiação em organizações ou organismos profissionais, que está ligada ao carácter estável e permanente da actividade exercida no país de acolhimento, constituiria incontestavelmente um obstáculo para o prestador de serviços, em virtude do carácter temporário da sua actividade; que é conveniente, portanto, afastá-la; que é necessário, contudo, neste caso, assegurar o controlo da disciplina profissional que compete a tais organizações ou organismos profissionais; que é conveniente prever, para o efeito, e sem prejuízo do disposto no artigo 62.° do Tratado, a possibilidade de impor ao interessado a obrigação de notificar a prestação de serviços à autoridade competente do Estado-Membro de acolhimento;
[...]
Considerando que a coordenação das condições de exercício prevista na presente directiva não exclui uma coordenação ulterior;
[...]
Considerando que a presente directiva não afecta a competência dos Estados-Membros para organizar o respectivo regime nacional de segurança social e para determinar quais as actividades que devem ser exercidas no âmbito desse regime.»
5. O artigo 2.° (reconhecimento da formação de base do médico) prevê:
«Cada Estado-Membro reconhecerá os diplomas, certificados e outros títulos concedidos aos nacionais dos Estados-Membros pelos outros Estados-Membros nos termos do artigo 23.° e enumerados no artigo 3.° da presente directiva, atribuindo-lhes, no que respeita ao acesso às actividades de médico e ao seu exercício, o mesmo efeito, no seu território, que o conferido aos diplomas, certificados e outros títulos que ele próprio concede.»
6. Os artigos 4.° e 6.° (reconhecimento da formação de médico especialista) prevêem:
«Os Estados-Membros reconhecerão os diplomas, certificados e outros títulos de médico especialista concedidos aos nacionais dos Estados-Membros por outros Estados-Membros nos termos dos artigos 24.°, 25.°, 26.° e 29.° referidos no artigo 5.°, conferindo-lhes o mesmo efeito, no seu território, que o conferido aos diplomas, certificados e outros títulos por ele próprio concedidos.»
«Os Estados-Membros em que existam disposições legislativas, regulamentares e administrativas sobre a matéria, reconhecerão os diplomas, certificados e outros títulos de médico especialista referidos no artigo 7.°, concedidos aos nacionais dos Estados-Membros pelos outros Estados-Membros nos termos do disposto nos artigos 24.°, 25.°, 27.° e 29.° conferindo-lhes o mesmo efeito, no seu território, que o conferido aos diplomas, certificados e outros títulos que eles próprios concedem.»
7. O artigo 8.° preceitua:
«1. O Estado-Membro de acolhimento pode exigir aos nacionais dos Estados-Membros que desejem obter um dos diplomas, certificados ou outros títulos de formação de médico especialista não referidos nos artigos 4.° e 6.° ou que, ainda que referidos no artigo 6.°, não sejam concedidos num Estado-Membro de origem ou de proveniência, que preencham as condições de formação definidas a esse respeito pelas suas próprias disposições legislativas, regulamentares e administrativas.
2. Todavia, o Estado-Membro de acolhimento tomará em consideração, no todo ou em parte, os períodos de formação completados pelos nacionais referidos no n.° 1 e comprovados por um diploma, certificado ou outro título de formação concedido pelas autoridades competentes do Estado-Membro de origem ou de proveniência, quando os referidos períodos correspondam aos exigidos no Estado-Membro de acolhimento para a formação especializada em causa.
3. As autoridades ou organismos competentes do Estado-Membro de acolhimento, após terem verificado o conteúdo e a duração da formação especializada do interessado com base nos diplomas, certificados e outros títulos apresentados, informá-lo-ão da duração da formação complementar a efectuar, assim como dos domínios por ela abrangidos.»
8. O artigo 18.° preceitua:
«Quando no Estado-Membro de acolhimento for necessária a inscrição num organismo de segurança social de direito público para regularizar, com um organismo segurador, as contas relativas a actividades exercidas em proveito de pessoas abrangidas por um esquema de segurança social, tal Estado-Membro dispensará dessa exigência os nacionais dos Estados-Membros estabelecidos em outro Estado-Membro, quando se trate de prestação de serviços que implique a deslocação do interessado.
Todavia, o interessado informará previamente, ou em caso de urgência, posteriormente, aquele organismo, da prestação de serviços.»
B Direito nacional
9. O artigo 12 bis do Real Decreto 1691/1989 (a seguir «artigo 12 bis do Real Decreto») regula as condições de aquisição de títulos espanhóis de médico especialista por pessoas que já detenham outros títulos relativos a períodos de formação especializada noutros Estados-Membros.
10. O anexo II do artigo 12 bis do Real Decreto contém listas de títulos de médico especialista reconhecidos em Espanha, em conformidade com os artigos 4.° e 6.° da Directiva 93/16. Relativamente a todos os títulos de médico especialista não contidos neste anexo, o artigo 12 bis, n.° 2, do Real Decreto dispõe que os períodos de formação especializada do Estado-Membro de origem serão avaliados de acordo com critérios definidos em função da sua correspondência com os títulos espanhóis de médico especialista e que, sendo caso disso, será comunicado aos médicos especialistas migrantes que é necessário seguir uma formação complementar, bem como os respectivos conteúdo e duração.
11. O artigo 12 bis, n.° 3, do Real Decreto estabelece que a formação complementar deve ser efectuada em lugares de formação no seio de instituições reconhecidas para a formação na correspondente especialidade. Os médicos especialistas migrantes têm de se candidatar a estes lugares de formação, devendo submeter-se a um processo de atribuição de lugares nas mesmas condições que todos os outros candidatos a um lugar de formação como médico especialista.
12. O processo de atribuição está regulado no Real Decreto 127/1984. Essencialmente, consiste numa avaliação dos resultados obtidos na formação de base de médico e na aprovação num teste de selecção (questionário de escolha múltipla). O processo de atribuição é referido segundo a designação habitualmente utilizada em Espanha para Medico Interno Residente, «M.I.R.» (a seguir «MIR»).
13. Nos termos do artigo 12 bis, n.° 4, do Real Decreto, a participação no MIR não é exigida quando o médico especialista migrante tiver passado com êxito uma prova nacional de selecção no Estado-Membro de origem antes de completar a sua formação especializada. Nestes casos, a formação complementar é efectuada num lugar de formação da especialidade em causa, atribuído ao médico especialista migrante pela autoridade espanhola competente.
14. Segundo o Real Decreto 63/1995, o sistema nacional de saúde (Sistema Nacional de Salud) só reembolsa as prestações médicas quando tenham sido prestadas ao segurado por médicos ou em centros médicos pertencentes ao sistema nacional de saúde. Esta norma aplica-se sem prejuízo de «acordos internacionais» em contrário.
15. Está prevista uma excepção a esta norma para casos de urgência. As prestações médicas efectuadas fora do âmbito do sistema nacional de saúde são por este remuneradas quando possa ser provado que não foi possível recorrer a tempo aos médicos ou centros de saúde abrangidos por esse sistema e não se trate de uma utilização abusiva desta excepção.
III Fase pré-contenciosa
16. Os artigos 8.° e 18.° da Directiva 93/16, relevantes no presente processo, correspondem literalmente aos artigos 8.° e 17.° da Directiva 75/362/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, que tem por objectivo o reconhecimento mútuo dos diplomas, certificados e outros títulos de médico e que inclui medidas destinadas a facilitar o exercício efectivo do direito de estabelecimento e da livre prestação de serviços (a seguir «Directiva 75/362»), que foi revogada pela Directiva 93/16 . Nos termos do artigo 44.°, conjugado com o anexo III, partes A e B, e da tabela de correspondência que consta do anexo IV, os artigos 8.° e 18.° da Directiva 93/16 deviam, em princípio, ser transpostos nos prazos fixados pela Directiva 75/362 para a transposição dos respectivos artigos 8.° e 17.° Para o Reino de Espanha, devido à sua adesão posterior às Comunidades Europeias aplicava-se, um prazo especial, de modo que, de acordo com a nota (*) do anexo III, parte B, deveria adoptar as necessárias disposições legislativas, regulamentares e administrativas até 1 de Janeiro de 1986.
17. Já em 1990, quando ainda estava em vigor a Directiva 75/362, a Comissão tinha iniciado um processo pré-contencioso contra o Reino de Espanha, na sequência do qual o Governo espanhol introduziu, em 1995, a versão actual do artigo 12 bis no Real Decreto.
18. No entanto, continuando a entender que a Directiva 75/362 ou, após a sua revogação, a Directiva 93/16, não tinham sido transpostas correctamente para o direito espanhol, a Comissão prosseguiu a acção por incumprimento. Após ter convidado o Reino de Espanha, mediante uma notificação de incumprimento «complementar», a apresentar as suas observações, a Comissão enviou-lhe, em 10 de Agosto de 1998, um parecer fundamentado «complementar», solicitando-lhe que tomasse as medidas necessárias no prazo de dois meses a contar da respectiva notificação. O Governo espanhol respondeu por carta de 23 de Novembro de 1998. Tendo em conta que esta carta também não dissipou as suas dúvidas, a Comissão intentou a presente acção, que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 17 de Junho de 1999.
19. A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
1) Declarar que o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da Directiva 93/16, pelo facto de:
não ter transposto correctamente o artigo 8.° da Directiva 93/16 e
não ter transposto o artigo 18.° da Directiva 93/16.
2) Condenar o Reino de Espanha nas despesas.
IV Análise dos fundamentos invocados pela Comissão
A Primeiro fundamento: transposição incorrecta do artigo 8.° da Directiva 93/16
1. Argumentos das partes
20. Com o primeiro fundamento, a Comissão critica o Reino de Espanha por não ter transposto correctamente o artigo 8.° da Directiva 93/16 através do artigo 12 bis do Real Decreto, dado que o acesso dos médicos especialistas migrantes à formação especializada é condicionado à aprovação no processo de atribuição de lugares MIR, apesar de aqueles só precisarem de lugares de formação para seguir a formação complementar prevista no artigo 8, n.os 2 e 3, da Directiva 93/16.
21. Em primeiro lugar, a Comissão sustenta que a participação obrigatória no MIR é ilegal face à Directiva 93/16, uma vez que, de acordo com o sistema da directiva, não pode, em princípio, ser recusado o reconhecimento das formações de especialidade adquiridas noutros Estados-Membros. Isto resulta do acórdão do Tribunal de Justiça no processo Vlassopoulou . De acordo com o teor e a finalidade do artigo 8.° da Directiva 93/16, os médicos especialistas migrantes têm direito a efectuar a formação complementar.
22. O MIR é um exame adicional ilícito, dado que o artigo 8.°, n.° 3, da Directiva 93/16 só permite ao Estado-Membro de acolhimento avaliar a formação de especialidade obtida no Estado-Membro de origem com base nos diplomas apresentados e exigir, se necessário, uma formação complementar, mas não uma avaliação dos conhecimentos específicos individuais.
23. Em resposta ao argumento do Governo espanhol segundo o qual o número de lugares de formação de especialidade anualmente disponíveis em Espanha está limitado por razões orçamentais, a Comissão opõe, no essencial, que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as razões orçamentais não dispensam do cumprimento das obrigações decorrentes do direito comunitário.
24. Quanto ao argumento invocado pelo Governo espanhol segundo o qual a sujeição dos médicos especialistas migrantes ao MIR permite excluir os casos de abuso, a Comissão duvida de que o procedimento do artigo 8.° da Directiva 93/16 se preste a ser contornado. Em primeiro lugar, sublinha que, nos termos deste artigo, o acesso à formação complementar só deve ser concedido a pessoas com uma formação completa de médico especialista, de acordo com as disposições legislativas do Estado-Membro de origem. Além disso, a Comissão remete para a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça acerca das possibilidades e limites da prevenção da utilização do direito comunitário para contornar as normas nacionais.
25. A Comissão critica também a configuração do MIR. Alega que os resultados obtidos na formação de base são avaliados de acordo com o plano de formação espanhol, o que prejudica os candidatos com uma formação de base de médico de outros Estados-Membros. Acresce que, no quadro do MIR, o conteúdo do questionário de escolha múltipla, ao qual são submetidos os médicos especialistas migrantes, corresponde a um exame do conteúdo da formação de base de médico. Segundo a Comissão, isto é ilegal, dado que a Directiva 93/16 impõe o reconhecimento automático das formações de base de médico. Em todo o caso, é desproporcionado submeter ao mesmo teste os médicos especialistas migrantes e médicos que dispõem apenas de uma formação de base .
26. Por último, a Comissão considera que a incompatibilidade das disposições espanholas com a Directiva 93/16 subsiste, não obstante a derrogação do artigo 12 bis, n.° 4, do Real Decreto, que isenta do MIR os médicos especialistas migrantes que se tenham submetido a uma prova de selecção para ter acesso à formação especializada no Estado-Membro de origem. Os médicos especialistas migrantes que completaram a sua formação no Estado-Membro de origem sem restrições de acesso devem, em todo o caso, submeter-se ao MIR. A objecção segundo a qual, na prática, as autoridades espanholas interpretam o artigo 12 bis, n.° 4, do Real Decreto de forma muito ampla e que, por isso, a maioria dos médicos especialistas migrantes beneficia da derrogação, não é aceitável, pois, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, as práticas administrativas conformes ao direito comunitário não são de natureza a fazer desaparecer a incompatibilidade de disposições legislativas nacionais com o direito comunitário.
27. Finalmente, a Comissão critica o facto de, nem mesmo depois de ser «aprovado» no MIR, estar garantido ao médico especialista migrante o lugar de formação de especialidade necessário para a formação complementar.
28. O Governo espanhol considera que nem a limitação dos lugares de formação de especialidade, nem o próprio processo de atribuição de lugares que o MIR constitui, nem o seu conteúdo podem ser contestados perante o direito comunitário.
29. Quanto à limitação dos lugares de formação especializada, alega que o artigo 8.° da Directiva 93/16 só confere aos médicos especialistas migrantes o direito a que sejam apreciados os seus períodos de formação especializada completados fora de Espanha e a que sejam determinados o conteúdo e a duração da formação complementar eventualmente necessária. Porém, a directiva não exige que os Estados-Membros assegurem para este fim lugares de formação de forma ilimitada ou que prescindam da aplicação do procedimento nacional de atribuição.
30. Segundo o Governo espanhol, a limitação dos lugares de formação é ditada pelo interesse geral, pelo que não é contrária ao direito comunitário. Em primeiro lugar, existem razões orçamentais decorrentes, nomeadamente, do dever de remunerar adequadamente a formação dos médicos especialistas, nos termos de um acórdão do Tribunal de Justiça . Em segundo lugar, verifica-se já uma considerável oferta excedentária de médicos especialistas formados; o Reino de Espanha dispõe da maior densidade de médicos de todos os Estados da União Europeia .
31. Segundo o Governo espanhol, o MIR é um mero procedimento de atribuição de lugares de formação limitados e não um exame de aptidão ou de acesso. Consequentemente, a obrigação de participação no mesmo dos médicos especialistas migrantes não constitui um exame suplementar da competência profissional não previsto no artigo 8.° da Directiva 93/16. É certo que no teste de escolha múltipla são colocadas questões relativas a matérias que também são objecto da formação de base de médico. Porém, a este respeito, o Governo espanhol invoca a distinção entre «exame» e «procedimento de atribuição». Está-se perante um «exame» quando o acesso à formação de médico especialista depende da aprovação num teste, no sentido de que qualquer candidato aprovado é admitido à formação. Ao invés, no caso de um «procedimento de atribuição», os lugares de formação especializada são distribuídos sem atender aos resultados individuais, na acepção da aprovação no teste. Em consequência, quando os lugares disponíveis em cada ano são repartidos entre os candidatos melhor classificados, independentemente de terem sido ou não aprovados no teste, não se trata de um exame, mas como é o caso do MIR de um «procedimento de atribuição».
32. Tratando-se de especialidades particularmente solicitadas, os lugares de formação especiais são atribuídos aos candidatos melhor classificados de acordo com a pontuação obtida no MIR.
33. Segundo o Governo espanhol, é indispensável que a participação dos médicos especialistas migrantes no MIR seja obrigatória, pois só assim é possível evitar que os candidatos com uma formação de base de médico em Espanha façam um uso abusivo do direito comunitário. Entende, com efeito, que o artigo 8.° da Directiva 93/16 também se aplica quando são apresentados diplomas comprovativos de períodos de formação de especialidade de um Estado-Membro que, como tais, não constituem qualquer formação de médico especialista concluída no Estado-Membro de origem. Na opinião do Governo espanhol, aceitando-se a tese da Comissão, os médicos com formação de base em Espanha poderiam eximir-se ao MIR cumprindo breves períodos de formação especializada noutros Estados-Membros, com o único fim de ter acesso a um lugar de formação de especialidade em Espanha através da via que o artigo 8.° aparentemente oferece .
34. No entender do Governo espanhol, também não há motivo para criticar o conteúdo do MIR. A atribuição de lugares de formação através do MIR não é discriminatória, já que se aplica de forma igual a todos os candidatos. Também os candidatos que já completaram uma formação especializada em Espanha, mesmo que tenham vários anos de experiência profissional, têm de se submeter ao MIR quando pretendam enveredar por outra especialização.
35. A selecção dos candidatos aos lugares de formação de especialidade é levada a cabo em função do seu mérito e das suas capacidades. Estas são determinadas através da avaliação, segundo um critério normalizado, dos resultados obtidos na formação de base de médico e com base na lista dos candidatos melhor classificados no teste de escolha múltipla. A selecção em função do nível individual dos conhecimentos médicos especializados assegura o interesse geral em dispor de médicos competentes e, tendo em vista a qualidade do sistema de segurança social, constitui o critério mais objectivo de atribuição dos lugares.
36. Por último, segundo o Governo espanhol, o artigo 12 bis, n.° 4, do Real Decreto, que prevê que sejam tidos em consideração os processos de selecção eventualmente exigidos no Estado-Membro de origem antes dos períodos de formação especializada aí completados, constitui uma possibilidade de derrogação que garante a conformidade com o direito comunitário de todo o artigo 12 bis. Na prática, esta derrogação é frequentemente utilizada. Como na maioria dos Estados-Membros existem, sob as mais diversas formas, restrições ao acesso à formação de médico especialista (seja através de entrevistas de selecção ou de testes formais de selecção), o Reino de Espanha sustenta que, até agora, todos os médicos especialistas migrantes obtiveram um lugar para seguir a formação complementar sem terem de participar no MIR.
2. Apreciação
37. A afirmação da Comissão, segundo a qual o Reino de Espanha não transpôs correctamente o artigo 8.° da Directiva 93/16, encerra duas críticas. Por um lado, a Comissão contesta, de modo geral, o carácter obrigatório da participação dos médicos especialistas migrantes no MIR. Em segundo lugar, critica o conteúdo do MIR, principalmente porque, em sua opinião, o nível individual dos conhecimentos médicos é utilizado como critério determinante.
a) Quanto à obrigatoriedade da participação dos médicos especialistas migrantes no MIR
38. A apreciação das disposições espanholas pertinentes à luz do direito comunitário depende, fundamentalmente, da finalidade da regulamentação impugnada. Assim sendo, faremos algumas considerações gerais a este respeito.
Considerações gerais
39. Com a introdução do MIR, o Reino de Espanha limitou incontestavelmente o acesso à formação de médico especialista. Segundo a argumentação do Governo espanhol, esta limitação tem como principal objectivo regular o mercado das actividades de médico especialista.
40. A regulação do mercado através de disposições nacionais baseia-se, principalmente, em razões sociopolíticas ou económicas. Em princípio, são os próprios Estados-Membros que decidem a este respeito . Porém, estão frequentemente vinculados a disposições de direito comunitário derivado quanto à escolha da forma de regulação do mercado. Devem distinguir-se diversas formas de regulação do mercado.
41. Para trabalhadores assalariados e trabalhadores não assalariados como os médicos especialistas há regulações do mercado que regem as actividades destes operadores e regulações que se aplicam a montante, controlando o acesso ao mercado em função de determinados critérios. A nível deste último tipo de regulação, pode distinguir-se entre limitações quantitativas do acesso ao mercado (por exemplo, concessões ou regimes de quotas) e limitações qualitativas do acesso ao mercado.
42. As limitações qualitativas do acesso ao mercado podem prosseguir diferentes objectivos. No topo desta categoria figuram as exigências de qualificação profissional mínima dos operadores; e são precisamente as qualificações profissionais mínimas que como mostra a extensa jurisprudência do Tribunal de Justiça neste domínio os Estados-Membros podem utilizar para só permitirem o acesso ao mercado aos operadores de outros Estados-Membros dentro de um condicionalismo mais estrito ou para os excluir completamente do mercado. Uma outra forma típica de limitação qualitativa do acesso ao mercado é a exigência de provas de «moralidade ou honorabilidade». São igualmente possíveis outras limitações qualitativas do acesso ao mercado como, por exemplo, a exigência de recursos financeiros mínimos por parte de um operador, etc.
43. As chamadas «directivas de reconhecimento (de diplomas)» da Comunidade visam regulamentar de forma harmonizada as competências dos Estados-Membros para aplicar aos futuros operadores de outros Estados-Membros determinadas formas de limitação qualitativa do acesso ao mercado (habilitações profissionais mínimas e, em parte, também, idoneidade ou honorabilidade).
44. A Directiva 93/16 é uma destas directivas de reconhecimento de diplomas. Os seus artigos 11.° e seguintes contêm regras relativas a determinado tipo de limitações qualitativas do acesso ao mercado em relação a médicos especialistas de outros Estados-Membros, por exemplo, a nível de provas de idoneidade ou de honorabilidade e de saúde física ou psíquica. Os artigos 4.° a 8.° da directiva contêm normas concernentes a um outro tipo de limitação qualitativa do acesso ao mercado, a saber, isto é, relativas à exigência de habilitações profissionais mínimas para os médicos especialistas de outros Estados-Membros.
45. Para regulamentar as competências dos Estados-Membros quanto a este último tipo de limitações qualitativas do acesso ao mercado (habilitações profissionais mínimas dos médicos), a directiva utiliza o seguinte sistema: começa por consagrar um dever geral de reconhecimento mútuo das formações de base de médico (artigo 2.°, conjugado com o artigo 3.° ). Quanto às formações de especialidade, a directiva contém uma regulamentação diferenciada segundo a designação da especialidade. Em primeiro lugar, inclui uma lista das denominações comuns a todos os Estados-Membros, isto é, que são reconhecidas mutuamente de modo automático (artigos 4.° e 5.° ). Segue-se uma lista de denominações que não existem em todos os Estados-Membros. Em consequência, estas só são reconhecidas mutuamente pelos Estados-Membros expressamente enumerados nesta lista sob a denominação respectiva (artigos 6.° e 7.° ). Nestas listas figura a maioria das denominações reconhecidas nos Estados-Membros.
46. O artigo 8.° da Directiva 93/16 compreende o resto das denominações, ou seja, aquelas que existem no Estado-Membro de acolhimento e, possivelmente, também noutros Estados-Membros, mas não no Estado-Membro de origem de um médico especialista migrante. Nestes casos, os n.os 2 e 3 autorizam o Estado-Membro de acolhimento a fazer depender o acesso à profissão de médico especialista da aquisição de uma «formação complementar». Embora caiba ao Estado-Membro de acolhimento determinar os respectivos conteúdo e duração, o mesmo Estado-Membro «tomará em consideração» todos os períodos de formação especializada pertinentes do Estado-Membro de origem.
47. A partir da distinção entre limitações quantitativas e qualitativas do acesso ao mercado, bem como da diferenciação efectuada a nível das limitações qualitativas do acesso ao mercado, cabe analisar a seguir o conteúdo do artigo 8.° da Directiva 93/16 e examinar se a participação obrigatória dos médicos especialistas migrantes no MIR está abrangida, como tal, no âmbito de aplicação desta disposição da directiva.
Quanto à compatibilidade do artigo 12 bis, n.° 2, do Real Decreto com o artigo 8.° da Directiva 93/16
48. Relativamente à crítica da Comissão segundo a qual o Reino de Espanha não transpôs correctamente o artigo 8.° da Directiva 93/16, importa desde logo notar que o artigo 12 bis, n.° 2, do Real Decreto constitui, essencialmente, uma repetição das condições do artigo 8.°, n.os 2 e 3, da Directiva 93/16 no que respeita à necessidade e ao conteúdo da «formação complementar» dos médicos especialistas migrantes. Nesta medida, não parece, em princípio, haver algo a objectar quanto ao conteúdo da referida disposição.
49. Por isso, não é pertinente no presente caso a referência da Comissão à obrigação dos Estados-Membros, declarada pelo Tribunal de Justiça no acórdão de base Vlassopoulou, de reconhecerem de maneira geral todas as unidades de qualificação adquiridas num outro Estado-Membro. Nos termos do artigo 12 bis, n.° 2, do Real Decreto, o Reino de Espanha terá em conta a duração e o conteúdo das formações de especialidade em outros Estados-Membros, se e na medida em que, segundo o caso concreto, sejam de considerar para efeitos da formação necessária para uma determinada especialidade em Espanha.
Quanto à compatibilidade com o artigo 8.° da Directiva 93/16 da sujeição dos médicos especialistas migrantes ao MIR, nos termos do artigo 12 bis, n.° 3, do Real Decreto
50. O artigo 12 bis do Real Decreto consagra ainda no n.° 3 a obrigação de os médicos especialistas migrantes se submeterem ao procedimento de atribuição MIR antes de seguirem a «formação complementar», quando pretendem obter o lugar de formação necessário. Devido ao elevado número de candidatos, não é certo que cheguem a obter tal lugar de formação. Ao que parece, a Comissão entende que o artigo 8.° da Directiva 93/16 exige que seja garantido o acesso dos médicos especialistas migrantes a um lugar de formação de especialidade.
51. Em consequência, cabe averiguar se as normas relativas ao acesso a lugares de formação de especialidade, que constituem manifestamente (pelo menos também) uma restrição ao acesso ao correspondente mercado, são abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 93/16 e se os Estados-Membros estão sujeitos a limitações a este respeito.
52. À luz das considerações acima efectuadas quanto às diferentes formas de restrição do acesso ao mercado, trata-se aqui de uma restrição quantitativa. No entanto, a Directiva 93/16 visa, em primeira linha, suprimir ou limitar as restrições de acesso qualitativas (habilitação profissional mínima).
53. Cabe, portanto, examinar se o artigo 8.° da Directiva 93/16 sobre a regulamentação da limitação qualitativa do acesso ao mercado se aplica de maneira geral a todas as limitações ao acesso dos médicos especialistas migrantes ao mercado e impõe a sua eliminação. Noutras palavras, coloca-se a seguinte questão: o artigo 8.° tem unicamente por objecto a adaptação, de acordo com o direito comunitário, da «habilitação profissional mínima» que é, na prática, decerto a limitação qualitativa do acesso ao mercado mais frequente para os médicos especialistas migrantes? Ou tem o artigo 8.° também por objecto o acesso ilimitado ao mercado para os médicos especialistas migrantes, conferindo-lhes, em consequência, o direito à atribuição de um lugar de formação de especialidade?
54. Esta questão só pode ser respondida interpretando o artigo 8.° no contexto geral da Directiva 93/16.
55. Para as denominações enumeradas nos artigos 5.° e 7.° da Directiva 93/16, que devem ser automaticamente reconhecidas, os artigos 4.° e 6.° da Directiva 93/16 dispõem que tem de ser conferido aos títulos do Estado-Membro de origem «o mesmo efeito» que o conferido aos títulos do Estado-Membro de acolhimento. Assim, abstraindo de outras limitações qualitativas do acesso ao mercado para além da habilitação profissional mínima, deve considerar-se que as limitações quantitativas do acesso ao mercado, geralmente aplicáveis no Estado-Membro de acolhimento, não estão abrangidas pela Directiva 93/16.
56. Contudo, se a Directiva 93/16 só regula o «reconhecimento», para a clara maioria das denominações, no sentido da eliminação de limitações qualitativas especiais do acesso ao mercado constituídas pelas «exigências mínimas de formação dos médicos especialistas», parece difícil explicar porque razão precisamente o artigo 8.° da directiva, que se refere apenas a determinadas denominações que, possivelmente, só existem no Estado-Membro de acolhimento, deverá impor uma obrigação mais ampla de eliminação das limitações do acesso ao mercado que outras disposições da directiva em relação à maior parte de todas as denominações em vigor na Comunidade aí regulamentadas.
57. Esta interpretação do conteúdo normativo da Directiva 93/16 é corroborada por diversos considerandos. O terceiro considerando dispõe que a directiva deve «facilitar» o exercício efectivo das liberdades fundamentais pelos médicos. Resulta claramente de alguns considerandos que a directiva visa facilitar o dito exercício, mas não o acesso ilimitado aos mercados nacionais de serviços médicos. Assim, logo no terceiro considerando é expressamente afirmado que é oportuno estabelecer «certas» normas destinadas a facilitar o exercício [...] e o décimo quinto considerando «não exclui uma coordenação ulterior».
58. Conclui-se, portanto, que nenhuma passagem da Directiva 93/16 permite deduzir de forma suficientemente inequívoca e clara que a mesma tem por objectivo uma harmonização de todas as possibilidades e limites da regulação do mercado das actividades de médico especialista.
59. Assim, na medida em que o artigo 12 bis, n.° 3, do Real Decreto estabelece a participação obrigatória também dos médicos especialistas migrantes no MIR como instrumento de regulação quantitativa do mercado, o seu conteúdo normativo não é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 8.° da Directiva 93/16 . Em consequência, ao fazer depender o acesso dos médicos especialistas migrantes a um lugar de formação da participação bem sucedida num procedimento de atribuição, o artigo 12 bis do Real Decreto não consubstancia, por si só, qualquer infracção por parte do Reino de Espanha à Directiva 93/16.
Quanto à compatibilidade da sujeição dos médicos especialistas migrantes ao MIR com o direito à livre circulação, com a liberdade de estabelecimento e com a livre prestação de serviços
60. No decurso do processo, a Comissão e o Governo espanhol debateram amplamente a questão de saber se a participação obrigatória dos médicos especialistas migrantes no MIR, tendo em conta, em particular, os objectivos deste último (razões de política orçamental, regulação quantitativa do mercado da medicina especializada por razões de política de saúde, prevenção de fraudes), constitui uma restrição das liberdades fundamentais [em particular, da livre circulação de trabalhadores, bem como da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços, artigos 49.°, 57.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 40.° CE e 47.° CE) e artigo 66.° do Tratado CE (actual artigo 55.° CE)], incompatível com o direito comunitário.
61. Entendendo-se, à luz das considerações anteriores, que o artigo 8.° da Directiva 93/16 só tem um âmbito de aplicação determinado (regulamentação da limitação qualitativa do acesso ao mercado designada por «exigências mínimas de formação dos médicos especialistas»), não pode considerar-se que o seu conteúdo coincide totalmente com o âmbito de protecção das referidas liberdades fundamentais.
62. Assim, as objecções da Comissão quanto à aplicação da limitação quantitativa do acesso ao mercado (participação obrigatória no MIR) aos médicos especialistas migrantes só podem ser entendidas no sentido de que, com elas pretende invocar uma violação do âmbito de protecção muito mais amplo das citadas liberdades fundamentais.
63. Porém, no caso em apreço, não é possível examinar mais de perto a questão da compatibilidade do artigo 12 bis, n.° 3, do Real Decreto com o direito primário, dado que a Comissão, na sua petição, se limitou a alegar a transposição incorrecta do artigo 8.° da Directiva 93/16. A jurisprudência constante do Tribunal de Justiça tem claramente afirmado que, no âmbito de uma acção por incumprimento, «[o] litígio deve circunscrever-se às acusações precisas invocadas no pedido» .
64. Nas conclusões apresentadas em 31 de Maio de 2001, no processo Comissão/Itália, o advogado-geral P. Léger admitiu uma excepção a este princípio para o caso de a Comissão ter invocado de maneira precisa e reiterada, ao longo do processo, todos os fundamentos jurídicos (no caso concreto: as disposições de uma directiva), cuja violação é alegada, mas, no pedido, solicitar apenas que seja considerada provada a violação da «citada directiva». Entende que a localização exacta das citações na petição pouco importa nesse caso, e que o pedido impreciso é suficiente para proceder a um exame completo das disposições em causa.
65. A este respeito, deve notar-se que os factos no processo Comissão/Itália (C-202/99) são comparáveis aos do caso em apreço, na medida em que também aqui a Comissão invocou a violação de determinados fundamentos jurídicos ao longo de todo o processo, mas não no pedido. Porém, a diferença principal é que se trata aqui de disposições de direito comunitário primário e derivado e que, ao longo de todo o processo, a Comissão partiu claramente do princípio de que o âmbito de aplicação do artigo 8.° da Directiva 93/16 é em grande parte idêntico ao das disposições de direito primário que invocou, o que, em nossa opinião, efectivamente sucede. Só nesta perspectiva parece compreensível que a Comissão tenha limitado a primeira parte do pedido à referência à violação da disposição de direito derivado do artigo 8.° da Directiva 93/16. Este entendimento do conteúdo da disposição de direito comunitário derivado manifesta-se claramente, no caso vertente, pela limitação correspondente das críticas no pedido. Uma tal limitação do pedido não pode ser sanada permitindo simplesmente que a Comissão examine, paralelamente às disposições de direito derivado que considera pertinentes, também as disposições de direito primário relevantes unicamente no contexto do direito derivado.
66. Importa sublinhar expressamente que, segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, as liberdades fundamentais em causa podem perfeitamente opor-se, em determinadas condições, a regulamentações do mercado dos mais diversos tipos . De acordo com esta jurisprudência, os Estados-Membros só podem em síntese restringir o acesso aos mercados nacionais no interesse geral, e tais restrições devem ser adequadas e necessárias para garantir a realização do objectivo prosseguido, ou seja, conformes ao princípio da proporcionalidade.
67. De acordo com as considerações anteriores, só podem ser tidas em conta no caso vertente, por pouco satisfatório que pareça, as críticas expressamente formuladas no pedido, e o incumprimento decorrente do artigo 12 bis do Real Decreto só pode ser examinado com referência à violação do artigo 8.° da Directiva 93/16.
68. Em suma, uma primeira conclusão parcial a tirar é a de que o artigo 12 bis, n.° 2, do Real Decreto constitui uma transposição correcta do artigo 8.° da Directiva 93/16 e que o artigo 12 bis, n.° 3, do Real Decreto na medida em que torna geralmente obrigatória a participação dos médicos especialistas migrantes no MIR não está abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 8.° da Directiva 93/16.
b) Quanto ao conteúdo do MIR
69. Sendo aplicado sem restrições aos médicos especialistas migrantes, o conteúdo do MIR poderá ser incompatível com o artigo 8.° da Directiva 93/16 por duas razões. Em primeiro lugar, o MIR poderá constituir um exame dos conhecimentos gerais de medicina, o que não está previsto no artigo 8.° da Directiva 93/16. Em segundo lugar, a avaliação individual de conhecimentos gerais de medicina poderá constituir uma discriminação inadmissível no caso dos médicos especialistas migrantes.
Quanto ao exame individual dos conhecimentos gerais de medicina como exame da competência profissional dos médicos especialistas migrantes, possivelmente não previsto no artigo 8.° da Directiva 93/16
70. O artigo 8.° da Directiva 93/16 regula as condições e o quadro no qual o Estado-Membro de acolhimento pode impor exigências de qualificação adicionais aos médicos especialistas migrantes abrangidos por essa disposição. Estas exigências consistem numa «formação complementar», cuja necessidade, conteúdo e duração dependem unicamente do conteúdo e da duração da formação de especialidade no Estado-Membro de origem, comprovada por diplomas. Esta disposição deve, indubitavelmente, ser considerada exaustiva no que toca às exigências de qualificação, se não se quiser pôr em causa o objectivo da Directiva 93/16 (harmonização do reconhecimento das habilitações mínimas dos médicos especialistas).
71. Assim, é de concordar com a Comissão na medida em que esta considera ser inadmissível submeter os médicos especialistas migrantes a um exame adicional, sobretudo de conhecimentos gerais de medicina. Mas coloca-se a questão de saber se a participação no teste de escolha múltipla do MIR deve efectivamente ser entendida, nesse sentido, como um «exame».
72. Importa, a título preliminar, constatar que a distinção entre um processo de atribuição de lugares e um exame, tal como apresentada pelo Governo espanhol, se afigura algo «técnica» e por isso pouco útil, já que, em regra, não é invulgar equiparar a «aprovação num exame» ao «êxito dos candidatos melhor classificados».
73. Pelo contrário, a questão da compatibilidade do conteúdo do MIR com as exigências enunciadas no artigo 8.° da Directiva 93/16 deve ser respondida no contexto das considerações acima formuladas sobre a finalidade do MIR, por um lado, e, por outro, sobre o conteúdo da directiva.
74. Com efeito, ao tornar obrigatória a participação no MIR, o Reino de Espanha pretende manifestamente estabelecer uma limitação quantitativa e não qualitativa do acesso ao mercado mediante exigências de habilitação mínima. Como foi indicado, a Directiva 93/16 não tem por objecto a limitação quantitativa do acesso ao mercado enquanto tal. A regulação quantitativa do mercado de médicos especialistas em Espanha efectua-se através de um procedimento de acesso ao mercado a montante (MIR), que, portanto, em nossa opinião, não pode como tal ser contrário ao artigo 8.° da Directiva 93/16. O teste de escolha múltipla, reflectindo o actual nível individual dos conhecimentos gerais de medicina não tem, por si só, qualquer importância, mas faz parte de um processo que se enquadra numa regulação quantitativa do mercado. Assim, este teste não se diferencia de um exame no plano técnico ou pelo seu conteúdo, mas pelo facto de os conhecimentos gerais de medicina serem analisados num contexto diferente.
75. A Comissão parece entender que, por força dos artigos 2.° e 8.° da Directiva 93/16, os conhecimentos gerais de medicina devem ser «reconhecidos» a nível comunitário de uma forma tão ampla que, exceptuando a questão do «reconhecimento de diplomas» em sentido estrito, não mais deverão ser verificados pelas autoridades nacionais. Contudo, este entendimento não se coaduna com o âmbito de aplicação da Directiva 93/16 conforme foi aqui exposto (reconhecimento de qualificações ou unidades de qualificação com o objectivo de eliminar uma determinada limitação qualitativa do acesso ao mercado).
76. Nesta medida, a verificação dos conhecimentos gerais de medicina no quadro do MIR não está, como tal, abrangida pelo artigo 8.° da Directiva 93/16.
Quanto aos elementos discriminatórios na configuração do MIR enquanto violação do artigo 8.° da Directiva 93/16
77. Como resulta, em particular, do seu segundo considerando, a Directiva 93/16 visa no seu conjunto, tal como o seu artigo 8.°, eliminar tratamentos discriminatórios quanto às condições de acesso e de exercício das actividades de médico especialista.
78. Em primeiro lugar, a verificação do nível individual dos conhecimentos gerais de medicina segundo os resultados da formação médica de base, pode ser efectuada com base em critérios discriminatórios, desfavorecendo de forma ilícita os médicos especialistas migrantes. Em segundo lugar, pode constituir uma discriminação o facto de a verificação do nível actual dos conhecimentos gerais de medicina, realizada através do teste de escolha múltipla no quadro do MIR, colocar os médicos especialistas migrantes numa situação desproporcionadamente desvantajosa face aos médicos generalistas com uma formação de base e aos médicos especialistas de Espanha.
Quanto à avaliação dos resultados obtidos na formação de base de médico em função de um critério alegadamente discriminatório
79. Pelo que toca aos elementos discriminatórios do MIR, a Comissão argumenta que a avaliação dos resultados obtidos na formação de base de médico se funda num critério que assenta, essencialmente, no plano de formação de base dos médicos em Espanha e que, portanto, favorece os candidatos do Estado-Membro de acolhimento. A este respeito, basta observar que um tal regime seria certamente incompatível com o princípio da igualdade de tratamento. A Comissão formulou esta crítica geral, limitando-se a afirmar que o critério apresenta elementos discriminatórios, mas sem os desenvolver. Em consequência, esta argumentação não é susceptível de demonstrar a transposição incorrecta do artigo 8.° da directiva.
Quanto ao teste de escolha múltipla único como possível discriminação dos médicos especialistas migrantes
80. Acresce que, uma discriminação pode residir no facto de a avaliação dos conhecimentos gerais de medicina através de um teste de escolha múltipla único desfavorecer desproporcionadamente os médicos especialistas migrantes. A fim de poder examinar as disposições espanholas na matéria, importa, antes de mais, determinar quais os médicos especialistas migrantes que beneficiam das regras de reconhecimento do artigo 8.° da Directiva 93/16 se todos os médicos com diplomas comprovativos do cumprimento parcial de formações especializadas no Estado-Membro de origem ou unicamente aqueles que possuam diplomas que provem uma formação especializada completa.
81. É certo que o teor do artigo 8.°, n.° 2, da directiva («períodos de formação completados»), considerado isoladamente, parece indicar que cada período de formação especializada deve ser reconhecido no Estado-Membro de acolhimento por mais curto ou superficial que seja. O artigo 8.°, n.° 3, da directiva refere-se, de maneira pouco clara, a uma «formação especializada». Em conformidade com o artigo 8.°, n.os 2 e 3, da directiva, esta «formação» ou os «períodos de formação» comprovam-se «por um diploma, certificado ou outro título de formação». Ora, as unidades de uma formação especializada que não permitam (ainda) o exercício da profissão não podem ser comprovadas por certificados ou outros títulos. O artigo 5.°, n.° 2, da directiva enumera os documentos que devem ser reconhecidos como «diplomas, certificados e outros títulos» nos termos do artigo 4.° da directiva. No entanto, trata-se de documentos relativos a formações especializadas completas . É certo que, devido à posição que ocupa na directiva o artigo 5.°, n.° 2, a definição nele contida refere-se às denominações enumeradas no n.° 3, que são comuns a todos os Estados-Membros e, por isso, devem ser reconhecidas mutuamente de modo automático em todos os Estados-Membros. Porém, não são visíveis quaisquer motivos pelos quais estes conceitos utilizados no contexto de um número muito limitado de denominações de especialidades abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 8.° da directiva devam aplicar-se por derrogação também a certificados ou outros títulos relativos a partes de uma formação especializada.
82. Deve, portanto, considerar-se que o âmbito de aplicação do artigo 8.° da Directiva 93/16 apenas abrange os títulos que comprovam uma formação especializada completa.
83. O MIR aplica-se indistintamente a três grupos de candidatos: aos médicos de Espanha e de outros Estados-Membros com formação de base, aos médicos especialistas de Espanha que pretendam obter formação noutra especialidade e, finalmente, aos médicos especialistas migrantes. A aplicação indiferenciada do MIR a todos estes candidatos pode constituir uma discriminação ilícita nos termos do artigo 8.°, na medida em que uma parte essencial do MIR consiste na verificação do nível actual dos conhecimentos gerais de medicina através de um teste de escolha múltipla único, extenso e detalhado.
84. Devido ao tempo decorrido desde a formação de base, esta parte do MIR pode constituir, para médicos especialistas migrantes com formação especializada completa e que, eventualmente, tenham mesmo uma longa experiência prática um obstáculo específico ao acesso a um lugar para a necessária formação complementar, na acepção do artigo 8.°, n.° 3, da directiva.
85. Em princípio, parece problemático equiparar os médicos especialistas migrantes que completaram uma formação especializada a médicos que só adquiriram uma formação de base. Uma análise diferente apenas pode ser sugerida pelo facto de os médicos especialistas de Espanha que aspiram a outro título de médico especialista se terem de sujeitar ao mesmo teste de escolha múltipla. Não obstante, mesmo com esta interpretação, subsiste um elemento discriminatório, dado que estes médicos especialistas de Espanha já têm acesso ao mercado espanhol da medicina de especialidade, enquanto, para os médicos especialistas migrantes abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 8.°, sem um lugar para a necessária formação complementar este acesso permanece totalmente vedado.
86. Assim, o conteúdo do MIR é contrário ao artigo 8.° da Directiva 93/16, na medida em que serve para verificar indistintamente o nível actual dos conhecimentos gerais de medicina, mesmo os dos médicos especialistas formados noutros Estados-Membros que se candidatem em Espanha a um lugar para efectuar a formação complementar necessária, nos termos do artigo 8.°, n.° 3, da directiva.
c) Quanto à atribuição de lugares especiais de formação de especialidade
87. Por último, a Comissão alega que os médicos especialistas migrantes que obtiveram um lugar de formação de especialidade no âmbito do MIR não têm, apesar disso, a garantia de obter esse lugar de formação na especialidade, necessário à sua formação complementar. Curiosamente, este argumento da Comissão parece estar em contradição com o artigo 12 bis, n.° 4, do Real Decreto, segundo o qual, para casos especiais de médicos especialistas migrantes que já foram submetidos a um processo de selecção no Estado-Membro de origem, existem, efectivamente, lugares de formação específicos. Porque motivo é que o mesmo não está previsto pelo Reino de Espanha para médicos especialistas migrantes que participaram no MIR e nele tiveram êxito? Porém, o Governo espanhol não contestou este argumento da Comissão e reconheceu de forma expressa, na sua descrição geral do MIR, que a atribuição de lugares de formação nas especialidades se realiza exclusivamente também em função dos resultados obtidos. Assim, para efeitos do presente processo, deve considerar-se que o argumento da Comissão é correcto.
88. Sendo este o caso, trata-se de uma situação não coberta pelo artigo 8.° da Directiva 93/16, porque coloca os médicos especialistas migrantes numa situação desvantajosa relativamente aos médicos especialistas de Espanha. Com efeito, tendo estes últimos, em princípio, já acesso ao mercado espanhol e pretendendo apenas adquirir uma especialização adicional ou complementar, não dependem necessariamente da obtenção de um lugar de formação numa determinada especialidade, pelo menos no que respeita à sua possibilidade de aceder ao mercado. Ora, os médicos especialistas migrantes precisam sempre de um lugar de formação numa determinada especialidade no âmbito da formação complementar necessária para ter, pela primeira vez, acesso ao mercado. Só assim podem efectuar a «formação complementar» na acepção do artigo 8.°, n.° 3, tendo em conta as habilitações concretas já adquiridas no Estado-Membro de origem. Dado que a possibilidade de efectuar uma formação complementar para adquirir a habilitação em certas especialidades em Espanha constitui o núcleo da regulamentação do artigo 8.° da Directiva 93/16, o processo seguido pelo Reino de Espanha não é compatível com o direito comunitário.
d) Quanto à tomada em conta do processo de selecção no Estado-Membro de origem como justificação possível
89. A tomada em conta do processo de selecção a que um médico especialista migrante eventualmente se submeteu antes da sua formação especializada no Estado-Membro de origem não constitui, de qualquer modo, um meio adequado, com carácter geral, para eliminar o carácter discriminatório das disposições espanholas em causa, dado que, pelo menos, os médicos especialistas migrantes que não preenchem este requisito em razão do livre acesso à formação no Estado-Membro de origem têm também de participar no MIR.
e) Resumo
90. A participação obrigatória dos médicos especialistas migrantes no MIR é, em princípio, compatível com o artigo 8.° da Directiva 93/16 se fizer parte de uma limitação geral do acesso ao mercado cujo objectivo seja regular quantitativamente o mercado nacional da medicina de especialidade. A compatibilidade destas disposições nacionais com o direito primário não é objecto do presente processo, dado que, no pedido, a Comissão se limitou expressamente a alegar a violação do artigo 8.° da Directiva 93/16.
91. Porém, o Reino de Espanha não transpôs correctamente o artigo 8.° da Directiva 93/16, na medida em que, sem fazer qualquer distinção, obriga os médicos especialistas com formação completa obtida em outros Estados-Membros a participar no mesmo processo de atribuição de lugares que os médicos generalistas sem formação especializada e os médicos especialistas já com acesso ao mercado espanhol da medicina de especialidade.
92. Além disso, não transpôs correctamente o artigo 8.° da directiva, pois não garante que, aos médicos especialistas migrantes que terminaram com êxito o MIR, é atribuído um lugar de formação que na especialidade de que necessitam para a formação complementar, na acepção do artigo 8.°, n.os 2 e 3, da Directiva 93/16.
B Segundo fundamento: não transposição do artigo 18.° da Directiva 93/16
1. Argumentos das partes
93. No segundo fundamento, a Comissão critica o Reino de Espanha por não ter transposto o artigo 18.° da Directiva 93/16 para o direito nacional. Ao argumento do Governo espanhol de que tal não é necessário por já existirem normas de direito nacional que correspondem ao disposto no artigo 18.° da Directiva 93/16, a Comissão contrapõe o que se segue.
94. As disposições do Real Decreto 63/1995, invocadas a este respeito pelo Governo espanhol, excluem, em princípio, o reembolso dos serviços prestados por médicos estabelecidos noutros Estados-Membros aos segurados do regime nacional de segurança social, só a autorizando em caso de urgência. Isto não constitui a transposição do artigo 18.° da Directiva 93/16, dado que a derrogação em matéria de inscrição num organismo de segurança social em Espanha depende de uma condição. Ora, o artigo 18.° da directiva prevê a obrigação dos Estados-Membros de modo tal que esta derrogação deve ser aplicada sem restrições.
95. A ressalva, na legislação nacional, relativa aos «acordos internacionais» em sentido contrário também não torna a mesma norma numa transposição correcta do artigo 18.°, pois não é líquido se os «acordos internacionais» incluem também o Tratado CE. Mesmo que tal fosse o caso, colocar-se-ia a questão de saber de que modo as contas relativas a prestações de serviços por parte de médicos estabelecidos noutros Estados-Membros devem ser regularizadas pelo regime nacional de segurança social.
96. O Governo espanhol entende não ser necessário transpor ou transpor separadamente o artigo 18.° da Directiva 93/16, dado que a legislação nacional em vigor, que consta do Real Decreto 63/1995, corresponde plenamente ao disposto no artigo 18.° Em particular, afirma que as disposições de uma directiva só têm de ser transpostas quando o seu conteúdo seja relevante para o sistema nacional, o que, no caso vertente, não sucede com o Reino de Espanha pelos motivos que se seguem.
97. Em Espanha, a prestação de serviços médicos aos segurados só é, em princípio, reembolsada pelo sistema de segurança social espanhol quando tem lugar no quadro deste sistema. Fora do âmbito do sistema, também está previsto o reembolso, a título excepcional, quando comprovadamente se trate de um caso de urgência. Não se distingue consoante o médico que presta os serviços está estabelecido em Espanha ou noutro Estado-Membro.
2. Apreciação
98. A Comissão e o Governo espanhol parecem interpretar de maneira diferente o conteúdo das obrigações que decorrem do artigo 18.° da Directiva 93/16. No plano jurídico, a questão da violação do artigo 18.° centra-se em saber que «inscrição» não pode constituir um requisito para o reembolso das despesas de tratamento relativas à remuneração de serviços transfronteiriços, nos termos do artigo 18.° Trata-se da «inscrição» dos médicos no regime de segurança social em geral ou só da inscrição, que é necessário distinguir da anterior, num «organismo de direito público»?
99. O texto do artigo 18.° distingue entre «organismo segurador» e «organismo de direito público». Daqui decorre, em primeiro lugar, que o organismo de direito público, no qual não pode ser exigida a inscrição, tem de ser entendido como uma instituição distinta do «organismo segurador». Isto significa, a contrario, que a inscrição no «organismo segurador» em Espanha, o regime nacional de segurança social pode perfeitamente ser imposto como requisito do reembolso.
100. A favor desta última interpretação é de referir o décimo segundo considerando, o qual explica o objectivo do artigo 18.° : não pode ser exigida a inscrição em «organizações ou organismos profissionais» como requisito para o reembolso de serviços transfronteiriços prestados por médicos estabelecidos noutros Estados-Membros, porque isso constituiria um obstáculo desproporcionado à prestação de serviços de carácter temporário, que dificilmente poderia ser justificado pelo objectivo de uma tal inscrição. O citado considerando refere-se claramente à inscrição em «organizações ou organismos profissionais» e não à inscrição no regime de segurança social ou no «organismo segurador».
101. Finalmente, o vigésimo segundo considerando precisa claramente que a Directiva 93/16 «não afecta a competência dos Estados-Membros para organizar o respectivo regime nacional de segurança social [...]». Dado que, em todos os Estados-Membros, a questão dos requisitos para o reembolso da prestação de serviços médicos é uma das questões centrais dos regimes nacionais de segurança social, é difícil supor que o legislador comunitário tenha «ocultado» esta questão numa directiva sobre «reconhecimento de diplomas». Durante a tramitação de dois processos no Tribunal de Justiça, nos quais este examinou, numa perspectiva de direito comunitário, a questão de saber se e em que medida as «despesas de hospitalização noutro Estado-Membro» devem ser reembolsadas pelos sistemas nacionais de segurança social, aos quais nem os estabelecimentos hospitalares nem os médicos assistentes pertenciam, a Directiva 93/16 não é mencionada uma única vez.
102. Em consequência, deve concluir-se que o artigo 18.° da directiva não se opõe a uma regulamentação segundo a qual a inscrição do médico num regime nacional de segurança social constitui a condição para o reembolso dos serviços que prestar. Não é preciso, assim, examinar mais de perto a crítica da Comissão segundo a qual a reserva relativa aos «acordos internacionais» não é suficientemente clara e, por isso, questionável na óptica do direito comunitário.
103. Não tendo a Comissão alegado no presente processo que as disposições espanholas impõem a inscrição numa organização ou num organismo profissional como condição para o reembolso pelo regime de segurança social espanhol dos serviços médicos prestados, não foi demonstrada qualquer violação do artigo 18.° da Directiva 93/16.
104. Face ao exposto, há que concluir que a Comissão não demonstrou que o Reino de Espanha não transpôs o artigo 18.° da Directiva 93/16.
V Quanto às despesas
105. Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Porém, de acordo com o primeiro parágrafo do n.° 3 do artigo 69.°, se cada parte obtiver vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes, ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
106. Tendo a Comissão e o Reino de Espanha sido parcialmente vencidos, há que condená-los nas respectivas despesas.
VI Conclusão
107. À luz do conjunto das considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça declare que:
«1) Ao obrigar indistintamente os médicos especialistas com formação completada noutros Estados-Membros, que necessitem de um lugar de formação especializada para efeitos de formação complementar, a participar no mesmo processo de atribuição de lugares previsto, em geral, para os médicos com formação de base e para os médicos especialistas que já têm acesso ao mercado espanhol da medicina de especialidade, e
ao não garantir aos médicos especialistas com formação completada noutros Estados-Membros, que necessitem de um lugar de formação especializada para efeitos de formação complementar e que o obtiverem no quadro de um processo de atribuição, um lugar de formação na especialidade de que precisam para a formação complementar,
O Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do disposto no artigo 8.° da Directiva 93/16.
2) A acção é, quanto ao mais, julgada improcedente.
3) A Comissão e o Reino de Espanha suportarão as suas próprias despesas.»