62002CC0145_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2002 r. Bundesverwaltungsgericht (federalny sąd administracyjny) (Niemcy), zwrócił się do Trybunału z trzema pytaniami prejudycjalnymi, chcąc co do zasady ustalić, czy art. 28 WE i 30 WE lub dyrektywa Rady 70/524/EWG z dnia 23 listopada 1970 r. (2) dotycząca dodatków paszowych, zmieniona dyrektywą Rady 84/587/EWG z dnia 29 listopada 1984 r. (Dz.U. L 319, str. 13, zwana dalej „dyrektywą”) stoją na przeszkodzie przyjęciu przepisów krajowych zabraniających wprowadzenia do obrotu na terytorium Państwa Członkowskiego paszy uzupełniającej dla zwierząt, wyprodukowanej zgodnie z prawem w innym Państwie Członkowskim ze względu na poziom zawartej w niej witaminy D.
II – Ramy prawne
A – Dyrektywa
2. Dyrektywa została przyjęta ze względu na fakt, że w Państwach Członkowskich istniejące „przepisy [krajowe], dotyczące dodatków paszowych, różnią się co do podstawowych zasad”, jak też że „mają one bezpośredni wpływ na ustanowienie i funkcjonowanie wspólnego rynku i z tego powodu powinny być zharmonizowane” (motyw czwarty).
3. Uwzględniając ten cel dyrektywa w art. 2 podaje następujące definicje:
„[…]
d) »mieszanki paszowe pełnoporcjowe«: mieszanki paszowe, które dzięki swojemu składowi są wystarczające jako dawka dzienna;
e) »pasze uzupełniające«: mieszanki paszowe o wysokiej zawartości niektórych substancji, które ze względu na swój skład stanowią wystarczającą dawkę dzienną, jedynie jeśli są stosowane w połączeniu z innymi paszami;
[…]
h) »premiksy«: mieszanki dodatków lub mieszanki dodatków lub mieszanki jednego lub większej liczby dodatków z substancjami stosowanymi jako nośniki, przeznaczone do wytwarzania pasz;
[…]”.
4. W niniejszej sprawie kluczowym przepisem dyrektywy jest art. 12, który dzieli się na trzy ustępy. Ustęp 1 stanowi:
„Państwa Członkowskie wymagają, aby pasze uzupełniające, rozcieńczone w określony sposób, nie zawierały poziomów dodatków wymienionych w niniejszej dyrektywie, które przekraczają poziomy ustalone dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych”.
5. Ustęp 2 stanowi:
„Państwa Członkowskie mogą wymagać, aby poziomy antybiotyków, kokcydiostatyków oraz innych środków farmaceutycznych, podobnie jak stymulatorów wzrostu, witaminy D czy przeciwutleniaczy w paszach uzupełniających mogły przekraczać najwyższe dopuszczalne poziomy ustalone dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych w przypadku:
a)
pasz uzupełniających, które zostały dopuszczone przez Państwo Członkowskie, aby były dostępne wszystkim użytkownikom, pod warunkiem że […] poziom witamin D w nich zawartych […] nie przekracza pięciokrotnie najwyższego dopuszczalnego poziomu;
b)
pasz uzupełniających, które przeznaczone są dla określonych gatunków zwierząt i w stosunku do których Państwo Członkowskie pozwoliło na dopuszczenie ich stosowania, które ma być dostępne na jego terytorium wszystkim użytkownikom ze względu na szczególne systemy żywienia, pod warunkiem że ich poziom nie przekracza:
[…]
[…]
dla witaminy D 200 000 IU/kg (3) .
Państwa Członkowskie wymagają, aby – jeśli w trakcie wytwarzania pasz uzupełniających ma miejsce odwołanie się do możliwości określonej w lit. b) – nie wolno było równocześnie skorzystać z możliwości określonej w lit. a)”.
6. Ustęp 3 przewiduje:
„W przypadku powołania się na ust. 2 Państwo Członkowskie wymaga, aby pasza posiadała jedną cechę składu (w odniesieniu na przykład do białka lub minerałów), która w praktyce zapewnia, że poziom dodatków ustalony dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych nie jest przekroczony, oraz że nie jest ona stosowana dla innych gatunków zwierząt”.
7. Należy wreszcie przywołać art. 19 dyrektywy, zgodnie z którym „Państwa Członkowskie zapewniają, aby […] pasze, spełniające wymogi niniejszej dyrektywy, przy wprowadzaniu do obrotu podlegały jedynie ograniczeniom przewidzianym w niniejszej dyrektywie”.
B – Uregulowania niemieckie
8. Dyrektywa 70/524 została przetransponowana do niemieckiego porządku prawnego na mocy Futtermittelgesetz (ustawy w sprawie pasz dla zwierząt, zwanej dalej „FMG”) oraz Futtermittelverordnung (rozporządzenia w sprawie pasz dla zwierząt, zwanego dalej „FMV”).
9. Artykuł 14 FMG w wersji opublikowanej w dniu 25 sierpnia 2000 r. zabrania przywozu pasz dla zwierząt, które nie spełniają wymogów nałożonych przez niemieckie przepisy obowiązujące w tej dziedzinie.
10. W tym względzie szczególnie istotny jest art. 17a FMV w wersji opublikowanej w dniu 23 listopada 2000 r. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że poziom dodatków w paszach uzupełniających dla zwierząt nie może przekraczać najwyższego dopuszczalnego poziomu określonego w odpowiednich rozporządzeniach wspólnotowych dotyczących ich dopuszczenia. Najwyższy dopuszczalny poziom w przypadku witaminy D wynosi 2 000 IU/kg.
11. Artykuł ten w ust. 2 stanowi ponadto, że z zastrzeżeniem przepisów ust. 3 najwyższe dopuszczalne poziomy dodatków w paszach uzupełniających dla zwierząt mogą być przekroczone, jeśli w przypadku stosowania ich razem z innymi paszami, zgodnego z ich przeznaczeniem, ich najwyższy dopuszczalny poziom nie jest przekroczony. Przepis ten ma na celu dokonanie transpozycji art. 12 ust. 1 dyrektywy.
12. Ustęp 3 ustanawia pięć odstępstw od ust. 2. Dla niniejszej sprawy istotne jest jedynie pierwsze i piąte z nich.
13. Zgodnie z pierwszym odstępstwem wymienionym w pkt 1, dla celów zapobiegania histomonadozie lub kokcydiozie poziom witaminy D w paszach uzupełniających dla zwierząt może osiągnąć pięciokrotność ustalonego najwyższego dopuszczalnego poziomu. Przepis ten dokonuje transpozycji art. 12 ust. 2 pierwszy akapit lit. a) dyrektywy.
14. Zgodnie z piątym odstępstwem, zawartym w pkt 2 lit. d), poziom witaminy D może osiągnąć 200 000 IU/kg w paszach uzupełniających dla wszystkich gatunków i kategorii zwierząt celem stosowania przez krótki czas jako uzupełniające źródło witamin. Przepis ten dokonuje transpozycji art. 12 ust. 2 pierwszy akapit lit. b) dyrektywy.
III – Stan faktyczny
15. Niemiecka spółka Denkavit Futtermittel GmbH (zwana dalej „Denkavit”) produkuje w Niderlandach za pośrednictwem spółki powiązanej paszę o nazwie „Denkavit Kern Ferkel 125” (zwaną dalej „sporną paszą”), którą sprowadza ona następnie do Niemiec. Jest to pasza uzupełniająca dla zwierząt, przeznaczona dla świń, zawierająca 16 000 IU/kg witaminy D i przeznaczona do podawania zwierzętom jedynie po wymieszaniu z materiałami paszowymi w proporcji 1:7.
16. Z postanowienia odsyłającego wynika, że pasza ta spełnia wymogi ustawodawstwa niderlandzkiego obowiązującego w tym zakresie. Jak stwierdził rząd niderlandzki w odpowiedzi na szczegółowe pytanie zadane przez Trybunał, sporna pasza, jest dopuszczona na mocy niderlandzkiego przepisu transponującego art. 12 ust. 1 dyrektywy.
17. Z postanowienia odsyłającego wynika natomiast, że sporna pasza nie spełnia wymogów niemieckich przepisów w tym zakresie, a w szczególności art. 17a ust. 3 pkt 1 FMV. Zgodnie z tym przepisem, w interpretacji przyjętej przez sąd niemiecki, poziom witaminy D nie może przekraczać pięciokrotności najwyższego dopuszczalnego poziomu ustalonego na 2000 IU /kg, a zatem nie może przekraczać 10 000 IU/kg.
18. W oparciu o te przepisy w 1991 r. właściwe niemieckie władze (krajowy urząd właściwy do spraw żywności i łowiectwa kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia) poinformowały Denkavit, że nie może ona sprowadzać do Niemiec spornej paszy, właśnie ze względu na zbyt wysoki poziom zawartej w niej witaminy D. Zdaniem tych władz, zgodnie z art. 17a ust. 3 pkt 1 FMV pasze uzupełniające dla świń nie mogą zawierać więcej niż 10 000 IU/kg witaminy D. Ponieważ sporna pasza zawiera 16 000 [IU/kg], a zatem o 6000 [IU/kg] więcej, jest ona zakazana na mocy FMG.
19. W 1993 r. Denkavit wniosła do właściwego sądu administracyjnego (Verwaltungsgericht) powództwo deklaratoryjne. Powódka domagała się w szczególności stwierdzenia przez sąd, że na podstawie art. 28 i 30 WE miała ona prawo sprowadzać do Niemiec i wprowadzać tam do obrotu sporną paszę, zawierającą 16 000 IU/kg witaminy D i przeznaczoną do podawania zwierzętom jedynie po wymieszaniu z materiałami paszowymi w proporcji 1:7.
20. Po oddaleniu powództwa przez sąd administracyjny, Denkavit wniosła odwołanie od jego orzeczenia do Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (wyższego sądu administracyjnego dla kraju związkowego Nadrenia Północna-Westfalia), który uznał odwołanie za zasadne. W związku z tym Land Nordrhein-Westfalen zaskarżył ten wyrok do Bundesverwaltungsgericht, najwyższego niemieckiego sądu administracyjnego.
21. Ponieważ w opinii sądu krajowego kwestia dotyczyła prawa wspólnotowego, postanowił on, na podstawie art. 234 WE, zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1. Czy przepisy krajowe dotyczące pasz, zabraniające z powodu niezgodnego z przepisami obowiązującymi w państwie przywozu poziomu witaminy D3 przywozu pasz wyprodukowanych zgodnie z prawem w innym Państwie Członkowskim, należy rozpatrywać bezpośrednio w świetle art. 28 i 30 WE?
2. Czy art. 19 dyrektywy Rady 70/524/EWG z dnia 23 listopada 1970 r. dotyczącej dodatków paszowych należy interpretować w taki sposób, że zezwala on Państwu Członkowskiemu na wprowadzenie zakazu przywozu wyprodukowanej zgodnie z prawem w innym Państwie Członkowskim paszy uzupełniającej z powodu przekroczenia dopuszczalnego w Państwie Członkowskim przywozu poziomu witaminy D3?
3. Czy odpowiedź na pytanie drugie zależy od tego, czy rozbieżność pomiędzy uregulowaniami obowiązującymi w Państwach Członkowskich produkcji i przywozu jest wynikiem odmiennego sposobu wykorzystania możliwości stanowienia prawa przewidzianej przez art. 12 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 70/524?”.
IV – Ocena
A – Uwagi wstępne
22. Stawiając te pytania sąd krajowy chce w istocie rozstrzygnąć, czy przepisy, na mocy których Państwo Członkowskie, ze względu na wyższy od ustalonego w art. 12 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) dyrektywy poziom witaminy D, zabrania wprowadzenia do obrotu paszy uzupełniającej dla zwierząt, będącej w sprzedaży w innym Państwie Członkowskim na podstawie art. 12 ust. 1 dyrektywy, są sprzeczne z dyrektywą (pytania drugie i trzecie) lub z art. 28 i 30 WE (pytanie pierwsze).
23. Jak zostanie to wykazane, udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie jest konieczne jedynie po wykluczeniu, że omawiane niemieckie przepisy są zabronione już na podstawie samej dyrektywy. Wymaga to dokonania wykładni art. 12 dyrektywy, która pośrednio lub bezpośrednio stanowi przedmiot dwóch pozostałych pytań. Należy zatem odwrócić kolejność pytań, rozważając najpierw te dwa pytania przed przystąpieniem w razie konieczności do analizy pytania pierwszego.
B – W przedmiocie pytania drugiego
24. Pytanie to stawia problem legalności niemieckich przepisów, zwłaszcza w odniesieniu do art. 19 dyrektywy.
25. Jak wskazałem, przepis ten stanowi, że „pasze, spełniające wymogi niniejszej dyrektywy, przy wprowadzaniu do obrotu [podlegają] jedynie ograniczeniom przewidzianym w niniejszej dyrektywie”. Istotne dla niniejszej sprawy ograniczenia zawarte są w art. 12 dyrektywy. Należy w związku z tym ustalić zakres tego artykułu.
26. Zadanie to nie jest jednak łatwe, zważywszy na fakt, że niezupełnie udana redakcja art. 12 powoduje, że lektura tego przepisu jest skomplikowana nie tylko w odniesieniu do poszczególnych ustępów, ale przede wszystkim jeśli chodzi o relacje między nimi. To właśnie tych aspektów dotyczyły rozbieżności między stronami postępowania, które przedstawiły odmienną wykładnię tego przepisu.
27. Przed zajęciem stanowiska w tej kwestii, powinienem dokonać szczegółowej analizy zakresu i treści art. 12 i relacji między poszczególnymi jego ustępami.
28. Chciałbym na wstępie zauważyć, że ust. 1 w przeciwieństwie do ust. 2 jest wystarczająco jasny, w związku z czym strony postępowania zgadzają się co do jego zakresu. Przepis ten stanowiąc, że „pasze uzupełniające, rozcieńczone w określony sposób, nie zawiera[ją] poziomów dodatków […], które przekraczają poziomy ustalone dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych”, ustala w istocie dopuszczalny poziom dodatków w paszach uzupełniających dla zwierząt. Jak widać, poziom ten w odniesieniu do witaminy D został ustalony na 2 000 IU/kg.
29. Strony postępowania zgadzają się również, że poziom ustalony w powołanym ustępie odnosi się do rozcieńczonych pasz uzupełniających. Uzasadnia to w sposób jednoznaczny zwrot „rozcieńczone”.
30. Wynika z tego, że poziom witaminy D w paszy uzupełniającej, gdy jest ona wymieszana z innymi paszami w przewidzianych proporcjach, nie powinien przekraczać 2 000 IU/kg.
31. Można zatem uznać, że dla celów ust. 1 rozstrzygająca jest nie tyle zawartość dodatków sama w sobie, lecz proporcja rozcieńczenia – wkrótce wykażę znaczenie tego rozróżnienia. Przykładowo pasza taka jak będąca przedmiotem postępowania, zawierająca w czystej postaci (tj. nierozcieńczona) 16 000 IU/kg, która zostaje następnie rozcieńczona w proporcji 1:7, zawiera po rozcieńczeniu 2 000 IU/kg (4) witaminy D i w związku z tym spełnia wymogi art. 12 ust. 1 dyrektywy.
32. Po tych wyjaśnieniach należy przystąpić do analizy ust. 2, co do którego strony postępowania zajęły stanowiska niemożliwe do pogodzenia.
33. Chciałbym przede wszystkim przypomnieć, że przepis ten pozwala Państwom Członkowskim „wymagać, aby poziomy […] witaminy D […] w paszach uzupełniających mogły przekraczać najwyższe dopuszczalne poziomy ustalone dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych […]”.
34. W tym celu ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i b) pozostawia Państwom Członkowskim dwie możliwości. Po pierwsze [lit. a)], Państwa Członkowskie mogą ustalić, że poziomy witaminy D w paszach uzupełniających, dostępnych wszystkim użytkownikom, mogą przekraczać najwyższe dopuszczalne poziomy ustalone dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych (tj. 2 000 IU/kg) pod warunkiem, że poziom ten nie przekracza pięciokrotności najwyższego dopuszczalnego poziomu (tj. 2 000 × 5 = 10 000 IU/kg).
35. Po drugie [lit. b)], Państwa Członkowskie mogą ustalić, że w odniesieniu do pasz uzupełniających, które przeznaczone są dla określonych gatunków zwierząt i w stosunku do których Państwo Członkowskie pozwoliło na dopuszczenie ich stosowania, które ma być dostępne na jego terytorium wszystkim użytkownikom ze względu na szczególny system żywienia, poziom witaminy D może przekraczać ustalone granice, pod warunkiem że poziom ten nie przekracza 200 000 IU/kg (5) .
36. W odniesieniu do tego przepisu strony postępowania zgadzają się wyłącznie w kwestii tego, że w przeciwieństwie do ust. 1 ust. 2 dotyczy pasz uzupełniających w czystej postaci (tj. nierozcieńczonych). Zgadzam się z tym. Pomijając brak zwrotu „rozcieńczone”, który występuje w ust. 1, jest jasne, że poziomy, o których mówi ust. 2 (np. 200 000 IU/kg) mają sens jedynie w odniesieniu do paszy uzupełniającej w czystej postaci.
37. Jak zaznaczyłem, w pozostałych kwestiach strony postępowania zupełnie się ze sobą nie zgadzają, a odnosi się to zwłaszcza do relacji między ust. 1 i ust. 2 tego artykułu.
38. Denkavit i Komisja twierdzą, że pasza dopuszczona przez Państwo Członkowskie w rozumieniu ust. 1 nie może zostać zakazana przez inne Państwo Członkowskie w oparciu o ustawę przyjętą na podstawie ust. 2, skoro ustęp ten ma na celu nie ograniczenie, ale rozszerzenie zakresu pasz uzupełniających, które mogą zostać dopuszczone do obrotu. W rezultacie pasza dopuszczona przez Państwo Członkowskie na mocy ust. 1 objęta jest swobodnym przepływem w obrębie wspólnego rynku, przy czym wykluczone jest, aby inne Państwo Członkowskie mogło zakazać jej zbytu na swoim terytorium w oparciu o przepisy przyjęte na podstawie ust. 2.
39. Rząd niemiecki uważa natomiast, że ust. 2 pozostawia każdemu Państwu Członkowskiemu możliwość ustalenia zaostrzonych warunków w odniesieniu do niektórych dodatków przy wprowadzeniu pasz do obrotu, na zasadzie odstępstwa od ust. 1. Zdaniem tego rządu, ust. 2 stanowi w odniesieniu do ust. 1 normę szczególną i w związku z tym prowadzi do jej uchylenia w oparciu o zasadę „lex specialis derogat generali”. Wynikałoby z tego, że poziomy określone w ust. 2 można uznać, w stosunku do poziomów wymienionych w ust. 1, za dodatkowe przeszkody w przepływie przedmiotowych pasz uzupełniających.
40. Z powodów, które przedstawię poniżej uważam, że teza rządu niemieckiego jest mniej przekonywująca od tezy bronionej przez Komisję i Denkavit.
41. Chciałbym po pierwsze zauważyć, że ust. 2 w żaden sposób nie wskazuje na to, że może on stanowić odstępstwo od normy ogólnej wyrażonej w ust. 1. Wręcz przeciwnie, przepis ten nie zawiera przyjętego zazwyczaj w takich przypadkach zwrotu „na zasadzie odstępstwa od ust. 1”, podczas gdy niemiecki ustawodawca uznał za właściwe poprzedzić przepis dokonujący transpozycji ust. 2 dwoma zwrotami wyjaśniającymi, że przepis ten stanowi odstępstwo w ścisłym znaczeniu od przepisu transponującego ust. 1 (6) .
42. Uważam ponadto, że rozstrzygający argument można wyprowadzić z uważnej lektury art. 12, z którego wynika, że zakres zastosowania dwóch pierwszych ustępów tego przepisu jest różny, ponieważ wyłącznie ust. 1 odwołuje się do pasz uzupełniających „rozcieńczonych w określony sposób ” (7), podczas gdy ust. 2 nie zawiera żadnego odniesienia tego rodzaju.
43. Innymi słowy, podczas gdy ust. 1 znajduje zastosowanie do pasz uzupełniających zawierających jakiekolwiek dodatki, dla których określona została zasada rozcieńczenia, ust. 2 stosuje się do pasz uzupełniających zawierających niektóre dodatki, dla których takiej zasady nie określono.
44. Potwierdza to również art. 12 ust. 3. W rozumieniu tego przepisu „w przypadku powołania się na ust. 2” cechy paszy i jej skład mają zapewniać, że nie zostanie przekroczony najwyższy dopuszczalny poziom dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych. O ile jasne jest, że taki środek ostrożności jest zbędny lub co najmniej nadmierny, jeśli chodzi o pasze uzupełniające, dla których określona została zasada rozcieńczenia zapewniająca sama w sobie uzyskanie właściwego stężenia, to jest on jednak konieczny w sytuacji, gdy tego typu rozcieńczenie nie zostało określone .
45. Wynika z tego, że między art. 12 ust. 1 i ust. 2 nie zachodzi jakakolwiek relacja norm szczególnych do norm ogólnych, ani jakakolwiek relacja w zakresie odstępstwa wprowadzanego przez jedną normę od drugiej, a to z tego prostego powodu, że sytuacje objęte zakresem jednego z nich są różne od sytuacji, o których mówi drugi.
46. Chciałbym dodać, że wniosek ten jest również bardziej zgodny z celem liberalizacji i harmonizacji wyrażonym w motywie czwartym dyrektywy. Cel ten byłby bowiem poważnie zagrożony, gdyby przyjąć rozwiązanie zaproponowane przez rząd niemiecki, zgodnie z którym krajowe przepisy przyjęte na podstawie art. 12 ust. 2 mogłyby nakładać dodatkowe warunki względem warunków określonych w ust. 1 w odniesieniu do pasz, dla których przewidziana została proporcja rozcieńczenia. Prowadziłoby to do uznania, że w oparciu o szeroki zakres swobodnego uznania, przyznany w ust. 2, każdy ustawodawca krajowy mógłby dodać do ograniczeń ustalonych w ust. 1 dodatkowe, niezależne ograniczenia, różne od ograniczeń przyjętych w pozostałych Państwach Członkowskich. Czyniłoby to praktycznie niemożliwym osiągnięcie założonego w dyrektywie celu harmonizacji.
47. Rząd niemiecki, chcąc przeciwstawić się temu argumentowi, podniósł zarzut związany z założeniami systemu. Jego zdaniem, jeżeli ust. 2 pozwalałby Państwom Członkowskim nie na ograniczenie, lecz na rozszerzenie zakresu pasz, które mogą być wprowadzone do obrotu w oparciu o ust. 1 i jeżeli możnaby stosować ust. 1 i 2 jednocześnie, niezrozumiały stawałby się wówczas zakres ust. 2, ponieważ pasze dopuszczone na mocy tego przepisu byłyby dopuszczone już na mocy ust. 1.
48. Nie uważam jednak, aby zarzut ten był rozstrzygający. Jak stwierdziłem powyżej (zob. pkt 41 i następne), oba te przepisy mają odrębny przedmiot i cel. Można bowiem wyobrazić sobie paszę dozwoloną w rozumieniu ust. 2. i zakazaną w oparciu o ust. 1. Mam na myśli np. paszę zawierającą 9 000 IU/kg, dla której nie została określona jakakolwiek zasada rozcieńczenia. Taka pasza, o ile spełnia wymogi ust. 3, jest zgodna z ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i nie jest przy tym objęta zakresem ust. 1. Wynika z tego, że ust. 2 zachowuje niezależny zakres prawny, nawet jeśli przyjmie się wykładnię zaproponowaną przez Komisję i Denkavit.
49. Rząd niemiecki twierdzi wreszcie, że jedynie przedstawiona przez niego wykładnia art. 12 ust. 2 odpowiada wymogom związanym z ochroną zdrowia publicznego, co uzasadniałoby wprowadzenie ewentualnych ograniczeń skutków liberalizacji, założonych w Traktacie i dyrektywie. Rząd ten zauważa, że przyjmując wykładnię zaproponowaną przez Komisję i Denkavit, krajowe przepisy przyjęte w oparciu o ust. 2, możnaby łatwo obejść przy pomocy pasz o bardzo wysokim poziomie dodatków zgodnych jednak z ust. 1, o ile proporcja rozcieńczenia określona dla ich użycia byłaby sama w sobie bardzo zawyżona.
50. Rząd niemiecki podaje w związku z tym przykład paszy zawierającej 1 000 000 IU/kg przeznaczonej do użytku w postaci rozcieńczonej w proporcji 1:499. Twierdzi on, że taka pasza mimo zgodności z normą określoną w ust. 1, nie spełniałaby wymogów odnoszących się do zdrowia publicznego, biorąc pod uwagę fakt, że niektóre dodatki wymagają specjalnego postępowania i są szczególnie niebezpieczne. Zdaniem rządu niemieckiego, im wyższe jest stężenie, tym trudniejsze do przewidzenia są skutki niewłaściwego dozowania.
51. Zarzut ten nie jest w pełni przekonywujący. Należy przede wszystkim zauważyć, że wymóg ochrony zdrowia publicznego prowadzi w tym przypadku do ograniczenia swobodnego przepływu towarów i zgodnie z kryteriami wykładni ustalonymi w tej kwestii w utrwalonym orzecznictwie należy się na niego powoływać z dużą ostrożnością, jako że stanowi on wyjątek od podstawowej zasady wspólnego rynku. Tymczasem nie dotyczy to niniejszego przypadku, zważywszy między innymi, że obawy rządu niemieckiego przed przewidywanym ryzykiem wydają się mało konkretne.
52. Należy ponadto zauważyć, że jeśli ust. 2 miałby rzeczywiście na celu uniknięcie wspomnianego przez rząd niemiecki ryzyka, trudno byłoby zrozumieć, dlaczego przepis ten chce osiągnąć ten cel jedynie w odniesieniu do antybiotyków, witaminy D i stymulatorów wzrostu [zob. art. 12 ust. 2 pierwszy akapit lit. a) dyrektywy]. Rząd niemiecki nie przedstawił zresztą żadnego wyjaśnienia dotyczącego takiego ograniczenia. Tym samym, nawet jeśli zgodzimy się z tezą przedstawioną przez rząd niemiecki trudno byłoby zrozumieć – jak słusznie podkreśla sąd krajowy – dlaczego bardziej ryzykowne jest dopuszczenie do obrotu paszy zawierającej 16 000 IU/kg witaminy D, podczas gdy ustawodawstwo niemieckie dopuszcza pasze zawierające nawet do 200 000 IU/kg [zob. art. 17a ust. 3 pkt 2 lit. d) FMV, który dokonuje transpozycji art. 12 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy].
53. Uważam zresztą, że między normą wyrażoną w art. 12 ust. 1 i normą określoną w ust. 2 występuje zasadnicza zbieżność w odniesieniu do poziomu ochrony zdrowia publicznego. Artykuł ten w ust. 3 stanowi bowiem, że w przypadku powołania się na ust. 2 pasza powinna posiadać cechy składu zapewniające, że poziom dodatków ustalony dla mieszanek paszowych pełnoporcjowych nie jest przekroczony, oraz że nie jest ona stosowana dla innych gatunków zwierząt. Można z tego wywnioskować, że rozcieńczanie pasz dopuszczonych w ust. 2 przebiega w sposób naturalny (8) .
54. Jak twierdzi Komisja, oznacza to ostatecznie, że poziom witaminy D mieszanek paszowych pełnoporcjowych, określony w art. 12 ust. 2 w zw. z ust. 3 nie różni się od poziomu określonego w ust. 1. Chodzi wyłącznie o dwa różne sposoby (jeden odnoszący się do pasz rozcieńczonych, drugi do pasz w czystej postaci) osiągnięcia tego samego rezultatu.
55. Uważam zatem, że argumenty przedstawione przez rząd niemiecki nie są w stanie obalić tezy bronionej przez Denkavit i Komisję.
56. W rezultacie proponuję, aby na pytanie drugie Trybunał udzielił odpowiedzi, zgodnie z którą przepisy art. 12 w zw. z art. 19 dyrektywy 70/524/EWG, zmienionej dyrektywą Rady 84/587/EWG z dnia 29 listopada 1984 r. należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom, na podstawie których Państwo Członkowskie zabrania wprowadzania do obrotu na swoim terytorium paszy uzupełniającej dla zwierząt, legalnie wyprodukowanej w innym Państwie Członkowskim zgodnie z art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, ze względu na poziom zawartej w niej witaminy D.
C – W przedmiocie pytania trzeciego
57. Stawiając to pytanie Bundesverwaltungsgericht chce ustalić, czy zgodność z prawem zakazu wprowadzenia do obrotu spornej paszy może zależeć od sposobu skorzystania przez zainteresowane Państwa Członkowskie (tj. Republikę Federalną Niemiec i Królestwo Niderlandów) z możliwości stanowienia prawa, jaką stwarza art. 12 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy. Innymi słowy, sąd krajowy chce ustalić, czy pasza dopuszczona do obrotu w Państwie Członkowskim na mocy przepisów wdrażających rzeczony przepis dyrektywy może zostać zakazana przez inne Państwo Członkowskie, które nie skorzystało lub skorzystało w inny sposób ze stworzonej przez ten przepis możliwości stanowienia prawa, decydując się na zakazanie przedmiotowej paszy.
58. Uważam, że pytanie to jest czysto hipotetyczne, ponieważ opiera się ono na przesłance, zgodnie z którą sporna pasza została w Niderlandach wprowadzona do obrotu w oparciu o niderlandzkie przepisy przyjęte na podstawie art. 12 ust. 2 akapit pierwszy lit. b). Rząd niderlandzki w odpowiedzi na szczegółowe pytanie zadane przez Trybunał uznał jednak, że sporna pasza została w Niderlandach wprowadzona do obrotu na mocy art. 12 ust. 1, a twierdzenia tego nie zakwestionowała żadna ze stron postępowania.
59. Uznaję w świetle powyższego, że analizowane pytanie jest, jak zauważyłem, hipotetyczne i pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, w związku z czym Trybunał nie musi udzielać na nie odpowiedzi (9) .
D – W przedmiocie pytania pierwszego
60. W odniesieniu wreszcie do pierwszego pytania prejudycjalnego chciałbym przypomnieć, że sąd krajowy zmierza do ustalenia, czy należy poddać analizie w świetle art. 28 i 30 WE odpowiednie przepisy FMV (tj art. 17a ust. 3 pkt 1), zakazujące spornej paszy ze względu na poziom zawartej w niej witaminy D.
61. W tej kwestii chciałbym na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w sytuacji, gdy dyrektywa dokonuje harmonizacji częściowej, przepisy Państwa Członkowskiego ograniczające przywóz towarów z innych Państw Członkowskich należy analizować również w świetle art. 28 i 30 WE (10) .
62. Pytanie to jest wobec tego uzasadnione wyłącznie w sytuacji, gdy przyjmiemy wykładnię art. 12 ust. 2 zaproponowaną przez rząd niemiecki, tj. gdy uznamy, że przepis ten jako odstępstwo od ust. 1 pozostawia każdemu Państwu Członkowskiemu możliwość ustalenia zaostrzonych warunków wprowadzania do obrotu pasz zawierających niektóre dodatki.
63. W takim przypadku należałoby uznać, że będąca celem dyrektywy harmonizacja jest niezupełna i że w rezultacie pozostawia ona Państwom Członkowskim pewien zakres swobodnego uznania. Konieczne byłoby zatem dokonanie oceny zgodności przyjętych w przepisach krajowych zaostrzonych warunków z art. 28 i 30 WE.
64. Jak zostało to przedstawione, zaproponowana przeze mnie wykładnia art. 12 dyrektywy prowadzi do odmiennego wniosku, zgodnie z którym tego rodzaju zaostrzone przepisy są sprzeczne z dyrektywą. Niepotrzebne jest zatem ustalenie, czy przepis ten jest niezgodny także z art. 28 i 30 WE i w rezultacie nie jest konieczne udzielenie odpowiedzi na analizowane pytanie.
65. W trosce wyłącznie o przedstawienie wyczerpującej analizy, chciałbym dodać, że art. 28 WE zakazuje ograniczeń ilościowych w przywozie między Państwami Członkowskimi oraz wszelkich środków o równoważnym skutku, tj. wszelkich środków mogących bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście lub potencjalnie utrudniać handel wewnątrz Wspólnoty (11) . Tymczasem, ponieważ art. 17a ust. 3 pkt 1 FMV ustanawia w odniesieniu do towarów legalnie wyprodukowanych w innym Państwie Członkowskim pewne wymogi, ograniczając tym samym ich przepływ, wydaje się, że objęty jest on właśnie zakazem z art. 28 WE (12) .
66. Wprawdzie art. 30 WE zawiera zastrzeżenie dotyczące ograniczeń w przywozie i środków o równoważnym skutku uzasadnionych między innymi względami ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt, o ile nie stanowią one środka arbitralnej dyskryminacji ani ukrytych ograniczeń w handlu między Państwami Członkowskimi. Jednak, jak zostało to wskazane powyżej, rząd niemiecki nie przedstawił jakiegokolwiek przekonywującego dowodu na to, że celem art. 17a ust. 3 pkt 1 FMV jest ochrona zdrowia publicznego (zob. pkt 51 i następne).
67. W niniejszym przypadku do sądu krajowego należy dokonanie oceny, stosownie do okoliczności, na podstawie danych, którymi dysponuje, czy przepis ten jest uzasadniony takimi (lub innymi) względami, a jeśli ma to miejsce, czy przepis ten, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, nie jest nieproporcjonalny lub dyskryminujący.
68. Jak już jednak zauważyłem, biorąc pod uwagę fakt, że pytanie to zostało rozstrzygnięte w oparciu o dyrektywę, nie uważam, aby dokonanie takiej oceny było w niniejszym przypadku konieczne.
V – Wnioski
69. W rezultacie proponuję, aby Trybunał odpowiedział Bundesverwaltungsgericht, że przepisy art. 12 w zw. z art. 19 dyrektywy Rady 70/524/EWG z dnia 23 listopada 1970 r. dotyczącej dodatków paszowych, zmienionej dyrektywą Rady 84/587/EWG z dnia 29 listopada 1984 r. należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisom, na podstawie których Państwo Członkowskie zabrania wprowadzania do obrotu na swoim terytorium paszy uzupełniającej dla zwierząt, legalnie wyprodukowanej w innym Państwie Członkowskim zgodnie z art. 12 ust. 1 tej dyrektywy, ze względu na poziom zawartej w niej witaminy D.
(1) .
(2)  –	Dz. U. L 270, str. 1
(3)  – Jednostki międzynarodowe.
(4)  –	Albowiem 16 000: (1+7) = 2 000.
(5)  –	Należy ponadto zauważyć, że włoska wersja językowa stanowi „a condizione che la percentuale non superi”, podczas gdy w innych językach mowa jest o poziomie: np. francuska wersja językowa stanowi „a condition que leur teneur
ne dépasse pas” a wersja niemiecka „wenn (…) der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt” (moje podkreślenie).
(6)  –	Zob. art. 17a ust. 2 i 3 FMV, gdzie występuje odpowiednio „z zastrzeżeniem przepisów ust. 3” oraz „na zasadzie odstępstwa od ust. 2”.
(7)  –	Moje podkreślenie.
(8)  –	Jako przykład można podać paszę spożywaną przez zwierzęta wyłączenie w rozcieńczonej postaci lub paszę, która spożywana w czystej postaci wywołuje u zwierząt pragnienie.
(9)  –	W odniesieniu do analogicznej sytuacji, zob. np. postanowienie z dnia 23 marca 1995 w sprawie C-458/93 Saddik, Rec. str. I-511, pkt 17 i 18.
(10)  –	Zob. wyroki: z dnia 3 października 1985 r. w sprawie 28/84 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. str. 3079, pkt 25, z dnia 14 czerwca 1988 r. w sprawie 29/87 Dansk Denkavit, Rec. str. 2965, pkt 19 oraz z dnia 12 października 2000 r. w sprawie C-3/99 Ruwet, Rec. str. I-8749, pkt 42.
(11)  –	Wyrok z dnia 11 lipca 1974 r. w sprawie 8/74 Dassonville, Rec. str. 837, pkt 5.
(12)  –	Wyrok z dnia 20 lutego 1979 r. w sprawie 120/78 Rewe-Zentral („Cassis de Dijon”), Rec. str. 649.