61970CJ0025_SV
Parter
Föremål för talan
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Beaktandemeningar
Domslut
Parter
I mål 25/70
har Hessischer Verwaltungsgerichtshof i Kassel till domstolen gett in en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i EEG-fördraget i det mål som pågår vid den nationella domstolen mellan
Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, Frankfurt am Main
och
Köster, Berodt & Co med säte i Hamburg.
Föremål för talan
Begäran avser giltigheten av kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964 om import- och exportlicenser för spannmål, bearbetade spannmålsprodukter, ris, brutet ris och risprodukter.
Domskäl
1 Genom beslut av den 21 april 1970, som inkom till domstolen den 28 maj 1970, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof med stöd av artikel 177 i EEG-fördraget av domstolen begärt ett förhandsavgörande om "giltigheten av kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964 om import- och exportlicenser för spannmål, bearbetade produkter av spannmål, ris, brutet ris och bearbetade produkter av ris (EGT 1964, s. 2125, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), och särskilt vad gäller frågan om artiklarna 1 och 7 i förordningen är giltiga i den mån de avser exportlicenser och ställande av säkerheter för att beviljas exportlicens".
2 Av beslutet om hänskjutande framgår att den fråga som ställts har väckts i samband med överklagandet av en dom av Verwaltungsgericht i Frankfurt am Main varigenom den domstolen ogiltigförklarat ett beslut av Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, som hade förklarat en säkerhet förverkad, eftersom motparten inte inom fastställd tid hade utnyttjat en exportlicens som tilldelats i enlighet med artikel 7 i förordning nr 102/64.
Med hänsyn till såväl domskälen i domen i första instans som de invändningar med anledning av överklagandet som gjorts av motparten i målet vid den nationella domstolen om lagenligheten av det system med säkerheter som fastställs i artiklarna 1 och 7 i förordning nr 102/64, har Hessischer Verwaltungsgerichtshof preciserat sin fråga genom att dela upp den i fyra delfrågor som bör prövas var för sig.
1 - Frågan om "förvaltningskommittéförfarandet"
3 Denna fråga går ut på om förfarandet enligt artikel 26 i rådets förordning nr 19 av den 4 april 1962 om gradvis upprättande av en gemensam organisation av marknaderna för spannmål (EGT 1962, s. 933, fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå), enligt vilket kommissionens förordning nr 102/64 utfärdats, skall anses strida mot EEG-fördraget, och särskilt om det är förenligt med artiklarna 43.2, 155, 173, 177 och 189 första stycket i detta.
4 Denna fråga berör lagenligheten av det så kallade förvaltningskommittéförfarande som infördes genom artiklarna 25 och 26 i förordning nr 19, och som återkommer i ett flertal andra jordbruksförordningar.
Av ovan nämnda fördragsbestämmelser framgår att den ställda frågan särskilt berör förvaltningskommittéförfarandets förenlighet med gemenskapsstrukturen och den institutionella jämvikten, såväl med avseende på förhållandet mellan institutionerna som på utövandet av deras respektive befogenheter.
5 I första hand hävdas att behörigheten att anta det omtvistade systemet tillkom rådet som enligt artikel 43.2 tredje stycket i fördraget på förslag från kommissionen och efter att ha hört församlingen skulle ha beslutat om detta, och att förfarandet följaktligen har avvikit från de förfarande- och behörighetsföreskrifter som fastställs i denna bestämmelse i fördraget.
6 Såväl fördragets lagstiftningssystem, särskilt så som det kommer till uttryck i artikel 155 sista strecksatsen, som gemenskapsinstitutionernas fasta praxis gör i enlighet med den rättsuppfattning som alla medlemsstater ansluter sig till en åtskillnad mellan de åtgärder som grundar sig direkt på själva fördraget och den sekundärrätt som skall säkerställa att åtgärderna genomförs.
Man kan följaktligen inte kräva att rådet skall reglera alla detaljer i förordningarna om den gemensamma jordbrukspolitiken i enlighet med förfarandet i artikel 43.
Den bestämmelsen har följts så snart som de viktigaste grunddragen på det område som skall regleras har fastlagts i enlighet med det föreskrivna förfarandet.
Tillämpningsföreskrifterna till grundförordningarna kan däremot antas enligt ett annat förfarande än det som föreskrivs i artikel 43, antingen av rådet självt eller av kommissionen på grund av ett bemyndigande enligt artikel 155.
7 De åtgärder som regleras i kommissionens tillämpningsförordning nr 102/64 går inte utöver ramen för genomförandet av principerna i grundförordning nr 19.
Kommissionen kunde därför genom förordning nr 19 bemyndigas att vidta ifrågavarande tillämpningsåtgärder, vars giltighet följaktligen inte kan bestridas med hänvisning till kraven i artikel 43.2 i fördraget.
8 Vidare kritiserar motparten i målet vid den nationella domstolen förvaltningskommittéförfarandet för att innebära en så stor inblandning i kommissionens beslutsrätt att denna institutions oberoende riskeras.
Dessutom leder enligt motparten införandet av en organisation mellan rådet och kommissionen som inte föreskrivs i fördraget till en snedvridning av förhållandet mellan institutionerna och utövandet av beslutsrätten.
9 Enligt artikel 155 skall kommissionen utöva de befogenheter som rådet ger den för att genomföra de regler som fastställts av rådet.
Denna bestämmelse, vars tillämpning är fakultativ, ger rådet möjlighet att närmare fastställa hur kommissionen skall utöva de befogenheter som tilldelas den.
Det så kallade förvaltningskommitttéförfarandet är en av de detaljföreskrifter som rådet lagenligt kan knyta till ett bemyndigande för kommissionen.
Av en analys av den ordning som infördes genom artiklarna 25 och 26 i förordning nr 19 framgår att det är förvaltningskommitténs uppgift att yttra sig över förslag till åtgärder som planeras av kommissionen.
Kommissionen kan anta omedelbart tillämpliga åtgärder, oberoende av förvaltningskommitténs yttrande.
Om kommitténs yttrande inte överensstämmer med kommissionens förslag är kommissionen endast skyldig att meddela rådet de åtgärder som vidtagits.
Förvaltningskommittén skall säkerställa ett ständigt samråd för att vägleda kommissionen i utövandet av de befogenheter som rådet gett den, och för att göra det möjligt för rådet att vidta åtgärder i stället för kommissionen.
Förvaltningskommittén har alltså inte befogenhet att själv fatta beslut i stället för kommissionen eller rådet.
Utan att gemenskapsstrukturen och den institutionella jämvikten snedvrids tillåter förvaltningskommittéförfarandet rådet att ge kommissionen en ansenlig genomförandebefogenhet med förbehåll för att rådet om nödvändigt kan fatta beslutet själv.
10 Lagenligheten i förvaltningskommittéförfarandet enligt artiklarna 25 och 26 i förordning nr 19 kan följaktligen inte bestridas med hänvisning till gemenskapens institutionella struktur.
11 Motparten i målet vid den nationella domstolen har vidare kritiserat förvaltningskommittéförfarandet med motiveringen att det ger rådet rätt att upphäva sådana åtgärder som kommissionen vidtar och därigenom fråntar domstolen vissa av dess uppgifter.
12 Denna invändning grundar sig på en felaktig analys av rådets rätt att själv fatta beslut.
Det förfarande som föreskrivs i artikel 26 i förordning nr 19 innebär att rådet kan gripa in i kommissionens ställe om förvaltningskommitténs yttrande skulle vara negativt.
Systemet är alltså ordnat på så sätt att tillämpningsföreskrifterna till grundförordningen under alla omständigheter antas, antingen av kommissionen eller, undantagsvis, av rådet.
Dessa handlingar är, oberoende av vem som är upphovsman till dem, av sådant slag att de under samma förutsättningar ger möjlighet till ogiltighetstalan enligt artikel 173 eller till begäran om förhandsavgörande enligt artikel 177 i fördraget.
Domstolens behörighet begränsas alltså inte genom att rådet utövar sin rätt att själv fatta beslut.
2 - Frågan om bemyndigande för kommissionen
13 Denna fråga går ut på om kommissionens förordning nr 102/64 saknar giltig grund för bemyndigande i den mån som den föreskriver, i artikel 1 att exportlicensen medför skyldighet att exportera, i artikel 7.1 att säkerhet måste ställas för att exportlicens skall beviljas och i artikel 7.2 att säkerheten förverkas om skyldigheten att exportera inte uppfylls, eller om antingen EEG-fördraget i allmänhet eller de kombinerade bestämmelserna i artikel 16.2 och 16.3 eller artikel 19 eller 20 i rådets förordning nr 19 innehåller ett sådant bemyndigande för kommissionen.
14 Av domskälen i domen i första instans och av de synpunkter som framförts av motparten i målet vid den nationella domstolen framgår att denna fråga gäller ett tvivel i fråga om bemyndigande för kommissionen att utvidga systemet med säkerheter såväl till export av spannmål som import eller export av bearbetade spannmålsprodukter.
Detta tvivel grundar sig på lydelsen av artikel 16 i förordning nr 19, och det bör därför prövas om denna bestämmelse tillhandahåller en tillräcklig grund för bemyndigande för de tillämpningsåtgärder som vidtas inom ramen för förordning nr 102/64 i fråga om export och bearbetade produkter i allmänhet.
15 I enlighet med artikel 16.1 i förordning nr 19 krävs import- eller exportlicens vid all import eller export av de produkter som avses i artikel 1.
Till denna allmänna bestämmelse fogas i artikel 16.2 olika detaljföreskrifter om giltighetstiden för importlicensen för spannmål med tillägget att "villkor för utfärdande av licens är att en säkerhet ställs ...".
I punkt 3 slås slutligen fast att "tillämpningsföreskrifterna för denna artikel ... skall antas enligt förfarandet i artikel 26" med förtydligandet att detta särskilt skall gälla vid bestämningen av giltighetstiden för importlicensen för bearbetade spannmålsprodukter.
Denna artikels lydelse har väckt frågan om kommissionen genom förordning nr 102/64 lagenligt kunde utsträcka det system med säkerheter som i artikel 16.2 bara finns omnämnt i samband med importlicenser för spannmål i egentlig mening till att även omfatta export och bearbetade produkter.
16 Dessa olika bestämmelser bör tolkas med utgångspunkt i systemet och målsättningen i både artikel 16 och förordning nr 19 i dess helhet.
I artikel 16.1 framgår att det är avsikten att upprätta ett system för att utan åtskillnad reglera importen och exporten av alla produkter som omfattas av en marknadsorganisation enligt förordning nr 19.
På samma sätt hänvisas i punkt 3 till förfarandet i artikel 26 för att fastställa alla tillämpningsföreskrifter som skall antas inom ramen för artikel 16.
17 Mellan dessa två bestämmelser med allmän räckvidd ges i punkt 2 särskilda tillämpningsföreskrifter med syfte att genomföra en del av de bestämmelser som förutses i punkt 1.
En tolkning som begränsar de garantier för effektivitet som avses i förordningen till importlicenser och endast en del av de produkter som omfattas av marknadsorganisationen skulle störa systemets harmoniska funktion.
18 Artikel 16 skall alltså tolkas så, att hänvisningen till de tillämpningsföreskrifter som avses i punkt 3 inbegriper alla bestämmelser som är avsedda att komplettera de ofullständiga åtgärder som föreskrivs i punkt 2, med den bestämmelsen som förebild.
Kommissionen var alltså bemyndigad att, i fråga om exportlicenser, i förordning nr 102/64 införa de bestämmelser om skyldighet att exportera och att ställa säkerhet som utgör innehållet i artiklarna 1 och 7. Detsamma gäller för bestämmelserna om bearbetade produkter, till vilken kategori de varor hör som genom utebliven export föranlett tvisten.
19 Det är därför inte nödvändigt att undersöka i vilken utsträckning artiklarna 19 och 20 i förordning nr 19 eventuellt hade kunnat utgöra en rättslig grund för bestämmelserna i förordning nr 102/64.
3 - Frågan om principerna för ekonomisk frihet och proportionalitet
20 Denna fråga går ut på om bestämmelserna i kommissionens förordning nr 102/64 i fråga om den exportskyldighet som är knuten till exportlicensen (artikel 1) och i fråga om ställande, och förverkande, av säkerhet som villkor för exportlicens (artikel 7) bryter mot en princip enligt vilken förvaltningen bara får genomföra sådana åtgärder som står i proportion till det mål som skall nås och inte får vidta överdrivna åtgärder, och särskilt om detta gäller i det fall som avses i artikel 7.1, då säkerhet ställs för exportlicenser för vilka exportbidragsbeloppet inte fastställts i förväg.
21 Av domskälen i domen i första instans framgår att den nationella domstolen har ansett att den förpliktelse som enligt artikel 1 i förordning nr 102/64 är knuten till import- eller exportlicenser, liksom ställandet av säkerhet enligt artikel 7 första stycket i samma förordning som garanti för uppfyllandet av denna förpliktelse, utgör ett överskridande av befogenheter som strider mot principerna om ekonomisk frihet och proportionalitet och därför är ogiltiga.
Enligt den nationella domstolen utgör dessa principer, som är avsedda att säkerställa respekten för de grundläggande rättigheterna, en integrerad del av folkrätten och den överstatliga rättsordningen. En gemenskapslag som strider mot dessa begrepp måste alltså anses som ogiltig.
22 Respekten för de grundläggande rättigheterna hör till de allmänna rättsprinciper som domstolen skall skydda.
För att besvara den fråga som ställts, och med hänsyn till de principer som åberopats, bör man därför pröva om systemet med säkerheter kan ha kränkt de grundläggande rättigheter som gemenskapens rättsordning måste skydda.
23 Syftet med systemet med säkerheter anges i sjätte stycket i ingressen, beaktandemeningen oräknad, till förordning nr 102/64, enligt vilket "man bör undvika att sätta licenser i omlopp som inte följs av import eller export", eftersom "dessa licenser skulle ge en felaktig bild av marknadssituationen". Licenser utfärdas därför endast på villkor att en säkerhet ställts, vilken skall vara förverkad om förpliktelsen att importera eller exportera inte uppfylls.
Av dessa överväganden, liksom av det allmänna systemet i förordningarna nr 19 och 102/64, följer att systemet med säkerheter skall borga för att import och export för vilka licenser utfärdats verkligen äger rum för att såväl gemenskapen som medlemsstaterna skall få noggrann kännedom om planerade transaktioner.
24 Denna kännedom är tillsammans med övriga tillgängliga upplysningar om tillståndet på marknaden nödvändig för att behöriga myndigheter på bästa sätt skall kunna utnyttja de sedvanliga och extraordinära interventionsmedel som står till deras förfogande för att säkerställa funktionen hos det prissystem som inrättats genom förordningen, som till exempel åtgärder för uppköp, lagring och uttag från lager, fastställande av denatureringsbidrag, fastställande av exportbidrag, genomförande av skyddsåtgärder och val av åtgärder för att förhindra omläggning av handeln.
Detta är särskilt viktigt, eftersom genomförandet av den gemensamma jordbrukspolitiken är en tung finansiell belastning för gemenskapen och medlemsstaterna.
25 Det är följaktligen viktigt att de behöriga myndigheterna inte bara förfogar över statistiska uppgifter om marknadsläget utan även över exakta prognoser om framtida import och export.
Med hänsyn till den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom artikel 16.1 i förordning nr 19 att utfärda import- eller exportlicenser till alla som ansöker om det, skulle prognoser vara meningslösa om licenserna inte innebar att innehavarna var skyldiga att handla i enlighet med dessa.
Denna förpliktelse skulle i sin tur vara utan verkan om man inte med lämpliga medel såg till att den uppfylldes.
26 Man kan inte kritisera att gemenskapslagstiftaren valt systemet med säkerheter, eftersom denna mekanism är anpassad till licensansökningarnas frivilliga karaktär och har den dubbla fördelen framför andra möjliga system att den är både enkel och effektiv.
27 Ett system som bara innebär att verkställda exporter och outnyttjade licenser anmäls på det sätt som förordats av motparten i målet vid den nationella domstolen skulle på grund av sin retrospektiva karaktär och i avsaknad av garanti för att det faktiskt tillämpas, inte kunna förse behöriga myndigheter med säkra uppgifter om utvecklingen av varurörelserna.
Ett system med böter i efterhand skulle leda till mycket omständliga förvaltnings- och domstolsförfaranden såväl på besluts- som på verkställighetsstadiet.
28 Kravet på import- och exportlicenser, vilka medför en genom säkerheten garanterad förpliktelse för innehavarna att genomföra sina planerade transaktioner, är därför ett både nödvändigt och lämpligt medel att ge behöriga myndigheter möjlighet att så effektivt som möjligt intervenera på spannmålsmarknaden.
29 Bestämmelserna om ställande av säkerhet kan alltså inte ifrågasättas från principiell synpunkt.
30 Emellertid bör det prövas om inte invändningar kan göras mot vissa bestämmelser som rör systemet med säkerheter med hänsyn till de principer som hävdats i denna fråga, särskilt med hänsyn till att motparten i målet vid den nationella domstolen har gjort gällande att ställandet av säkerhet innebär en så stor belastning för handeln att det till och med inverkar på grundläggande rättigheter.
31 För att kunna bedöma vilken belastning garantin i praktiken innebär för handeln bör man inte så mycket se till garantisumman - 0,5 beräkningsenheter per 1 000 kg - som ju återbetalas, som till omkostnaderna för ställandet av säkerhet.
Vid en uppskattning av denna belastning kan man inte ta hänsyn till förverkandet av själva säkerheten, eftersom näringsidkarna är tillräckligt skyddade genom förordningens bestämmelser om vilka omständigheter som betraktas som fall av force majeure.
Omkostnaderna för ställande av säkerhet utgör inte ett oproportionerligt belopp med hänsyn till varornas värde och övriga handelsomkostnader.
32 Den belastning som ställandet av säkerhet innebär torde inte vara överdriven utan är en normal följd av ett system för organisation av marknader som upprättats i enlighet med de krav av allmänt intresse som anges i artikel 39 i fördraget, och som syftar till att tillförsäkra jordbruksbefolkningen en skälig levnadsstandard och konsumenterna tillgång till varor till skäliga priser.
33 Motparten i målet vid den nationella domstolen har vidare gjort gällande att förverkandet av säkerheten om import- eller exportskyldigheten inte uppfylls i själva verket utgör böter eller straff som fördraget inte bemyndigat rådet och kommissionen att införa.
34 Detta argument grundar sig på en felaktig analys av bestämmelserna om ställande av säkerhet, vilka inte kan likställas med en straffpåföljd, eftersom de bara utgör en garanti för att ett frivilligt åtagande skall fullgöras.
35 Det argument som framförts av motparten i målet vid den nationella domstolen, att kommissionens tjänsteställen inte tekniskt är i stånd att utvärdera de upplysningar som fås genom det kritiserade systemet och att detta följaktligen saknar all praktisk nytta, är irrelevant eftersom det inte kan ifrågasätta giltigheten av själva principen för systemet med ställande av säkerhet.
36 Av dessa överväganden framgår att licenssystemet, som för dem som ansöker om licens medför en skyldighet att importera eller exportera som skall garanteras genom ställandet av en säkerhet, inte kränker någon grundläggande rättighet.
Systemet med säkerheter är ett lämpligt och inte på något sätt överdrivet hjälpmedel för den gemensamma organisationen av jordbruksmarknaderna enligt artikel 40.3 i fördraget, och som dessutom är förenligt med kraven i artikel 43.
4 - Frågan om begreppet force majeure
37 Denna fråga går ut på om bestämmelsen i förordning nr 102/64 om förverkande av säkerheten (artikel 7.2) är ogiltig på grund av att lagstiftaren inte tar hänsyn till om underlåtenheten att fullgöra skyldigheten att exportera beror på försummelse eller ej, och att det enda fall då säkerheten enligt bestämmelserna i artikel 8 inte förverkas är det fall där exporten inte kan genomföras under licensens giltighetstid till följd av omständigheter som är att betrakta som force majeure.
38 Begreppet force majeure som används i jordbruksförordningarna tar hänsyn till den särskilda karaktären hos de offentligrättsliga relationerna mellan företagarna och den nationella förvaltningen, liksom till denna förordnings syften.
Av dessa syften och av ifrågavarande förordningars nu gällande bestämmelser framgår att begreppet force majeure inte begränsas till en absolut omöjlighet utan också omfattar onormala omständigheter som är utanför importörens eller exportörens kontroll, vars följder trots iakttagandet av all nödvändig omsorg bara skulle ha kunnat undvikas till priset av mycket stora uppoffringar.
Detta begrepp är tillräckligt flexibelt, inte bara med avseende på den händelse som exportören åberopar utan även med avseende på de försiktighetsåtgärder som denne skulle ha behövt vidta för att bemästra situationen och omfattningen av de uppoffringar som han därför skulle ha varit tvungen att acceptera.
39 Det system som upprättats genom förordning nr 102/64 syftar till att befria företagarna från deras förpliktelse endast i de fall där importen eller exporten inte kunnat genomföras under licensens giltighetstid till följd av sådana händelser som avses i nämnda rättsakt.
Bortsett från dessa händelser, för vilka importörerna eller exportörerna inte kan påta sig något ansvar, måste de rätta sig efter föreskrifterna i jordbruksförordningarna och kan inte åsidosätta dessa för sådana hänsyn som tjänar de egna intressena.
40 Således har gemenskapslagstiftaren genom att begränsa befrielsen från skyldigheten att exportera och frisläppandet av säkerheten till fall av force majeure infört en bestämmelse som utan att belasta importörer eller exportörer mer än vad som är skäligt är ägnad att, med hänsyn till allmänintresset i enlighet med artikel 39 i fördraget, säkerställa att den gemensamma organisationen av spannmålsmarknaden fungerar normalt.
Härav följer att inget i de bestämmelser som begränsar frisläppandet av säkerheten till fall av force majeure kan anföras mot giltigheten av bestämmelserna om ställande av säkerhet.
Beslut om rättegångskostnader
41 De kostnader som har förorsakats Europeiska gemenskapernas råd och kommission, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla.
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid Hessischer Verwaltungsgerichtshof utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Beaktandemeningar
I målet har domstolen
beaktat rättegångshandlingarna,
hört referentens rapport,
hört de muntliga yttrandena från motparten i målet, Europeiska gemenskapernas råd och kommission,
hört generaladvokatens förslag till avgörande,
beaktat Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artiklarna 2, 39, 40, 43, 149, 155, 173, 177 och 189 i detta,
beaktat rådets förordning nr 19 av den 4 april 1962 och kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964,
beaktat protokollet om stadgan för Europeiska ekonomiska gemenskapens domstol, särskilt artikel 20 i denna,
beaktat rättegångsreglerna för Europeiska gemenskapernas domstol.
Domslut
Mot den bakgrunden och på ovan angivna grunder beslutar
DOMSTOLEN
-angående de frågor som genom beslut av den 21 april 1970 förts vidare av Hessischer Verwaltungsgerichtshof i Kassel - följande dom:
Vid prövningen av den fråga som ställts har det inte framkommit något som kan påverka giltigheten av
1)
kommissionens förordning nr 102/64/EEG av den 28 juli 1964 om import- och exportlicenser för spannmål, bearbetade spannmålsprodukter, ris, brutet ris och bearbetade risprodukter, som antagits med stöd av artikel 16.3 i förordning nr 19 i enlighet med det "förvaltningskommittéförfarande" som inrättats genom artikel 26 i samma förordning,
2)
artiklarna 1 och 7 i kommissionens förordning 102/64/EEG vad angår exportlicenser och ställande av säkerheter för dessa licenser.