61988J0054
ΈΚΘΕΣΗ ΓΙΑ ΤΗΝ ΕΠ' ΑΚΡΟΑΤΗΡΊΟΥ ΣΥΖΉΤΗΣΗ
στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-54/88, C-91/88 και C-14/89 (
*1
)
Ι — Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
Α — Νομικό πλαίσιο
Από τις Διατάξεις περί παραπομπής προκύπτει ότι η Ιταλική Δημοκρατία ( αντίθετα προς τα λοιπά κράτη μέλη, όπως η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η Γαλλική Δημοκρατία και το Ηνωμένο Βασίλειο) δεν αναγνώρισε ούτε ρύθμισε τις παραϊατρικές δραστηριότητες της βιοθεραπείας και της πρανοθεραπείας. Από αυτό προκύπτει ότι οι βιοθεραπευτές ( Ιταλοί και μη Ιταλοί ) που ασκούν τη δραστηριότητα τους στην Ιταλία βρίσκονται σε διαφορετική νομική κατάσταση απ' όσους ασκούν τη δραστηριότητά τους στα λοιπά αυτά κράτη, διότι η βιοθεραπεία και η πρανοθεραπεία περιλαμβάνονται εκεί στις δραστηριότητες που θεωρούνται στην πράξη ως άσκηση του ιατρικού επαγγέλματος, για την οποία απαιτείται ειδική κρατική άδεια.
Το άρθρο 348 του ιταλικού Ποινικού Κώδικα έχει ως εξής:
« 348.
Παράνομη άσκηση επαγγέλματος
—
η παράνομη άσκηση επαγγέλματος για την οποία απαιτείται ειδική κρατική άδεια τιμωρείται με ποινή φυλακίσεως μέχρι έξι μηνών ή χρηματική ποινή ύψους 40000 έως 200000 ιταλικών λιρών ( LIT).»
Β — Οι κύριες δίκες
Υπόθεση C-54/88
Στις 24 Ιουνίου 1986 η διεύθυνση των « carabinieri » της ομάδας « Καταστολή της απάτης — Υγεία» κατήγγειλε ότι η Eleonora Nino, μέλος της Associazione italiana flussoterapeuti et pranoterapeuti (στο εξής: AIFEP), διετέλεσε το πλημμέλημα που προβλέπεται και τιμωρείται με το άρθρο 348 του Ποινικού Κώδικα, ασκώντας παράνομα το ιατρικό επάγγελμα τελώντας πράξεις βιοθεραπείας και πρανοθεραπείας. Κλητευθείσα ενώπιον του pretore, η κατηγορουμένη ισχυρίστηκε ότι η εν λόγω ποινική διάταξη ήταν αντίθετη στην ελευθερία εγκαταστάσεως.
Η pretura di Conegliano, κρίνοντας ότι η έκβαση της ποινικής διώξεως που ασκήθηκε κατά της κατηγορουμένης συνδεόταν άμεσα προς την ερμηνεία των σχετικών διατάξεων της Συνθήκης και του γενικού προγράμματος για την κατάργηση των περιορισμών της ελευθερίας εγκαταστάσεως, αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα εξής προδικαστικά ερωτήματα:
« 1)
Περιλαμβάνει το άρθρο 52 της Συνθήκης, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το άρθρο 57 και λαμβάνοντας υπόψη το γεγονός ότι έχει άμεσο αποτέλεσμα στην έννομη τάξη των κρατών μελών, την υποχρέωση των κρατών μελών, άρα και της Ιταλικής Κυβερνήσεως, να θεσπίζουν τα κανονιστικά μέτρα που αποτελούν την απαραίτητη προϋπόθεση της εκδόσεως των οδηγιών σε θέματα ελεύθερης εγκατάστασης που προβλέπει η Συνθήκη; Μη θεσπίζοντας τα μέτρα αυτά, παρέβη η Ιταλική Κυβέρνηση την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης;
2)
Μπορεί το κράτος μέλος που δεν έχει προβεί σε καμιά νομοθετική ρύθμιση των παραϊατρικών επαγγελμάτων, μεταξύ των οποίων και η βιοθεραπεία, να επιβάλει ποινικές κυρώσεις σε κοινοτικό πολίτη, ο οποίος θεωρητικά έχει το δικαίωμα να ασκεί το επάγγελμα του βιοθεραπευτή σε άλλα κράτη μέλη, για πράξη ( θεραπεία με τη χρήση παραϊατρικών μεθόδων) που προβλέπει και τιμωρεί ο νόμος ως πλημμέλημα, όταν η άσκηση της δραστηριότητας αυτής απαγορεύεται απλώς και μόνο επειδή το κράτος μέλος δεν τη ρυθμίζει νομοθετικά, ούτε την προβλέπει;
3)
Μπορεί το Συμβούλιο, εφόσον παρέλειψε να εκδώσει τις προβλεπόμενες στο άρθρο 57 της Συνθήκης οδηγίες, να θεσπίσει, βάσει του πέμπτου τίτλου του γενικού προγράμματος σχετικά με την κατάργηση των περιορισμών της ελεύθερης εγκατάστασης, μέτρα θεραπείας της σχετικής παραλείψεως με σκοπό τον συντονισμό των προϋποθέσεων ασκήσεως των παραϊατρικών επαγγελμάτων, που είναι και το αντικείμενο της παρούσας αίτησης για την έκδοση προδικαστικής απόφασης; »
Η Διάταξη της pretura του Conegliano πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 19 Φεβρουαρίου 1988.
Κατά το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η κατηγορούμενη της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενη από τον δικηγόρο Giacomo Rosapepe, το Βασίλειο του Βελγίου, εκπροσωπούμενο από τον J. Ρ. Dercq, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Guido Berardis, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Υπόθεση C-91/88
Στις 3 Ιουνίου 1986 το NAS της Φλωρεντίας κατήγγειλε στην pretura di Prato ότι οι Rinaldo Prandini και Bruna Goti ( επίσης μέλη της AIFEP ), μολονότι δεν είχαν άδεια ασκήσεως του ιατρικού επαγγέλματος, ασκούσαν δραστηριότητα πρανοθεραπευτών. Οι κατηγορούμενοι ισχυρίστηκαν ότι η έλλειψη νομοθετικής πράξεως που να αναγνωρίζει και να ρυθμίζει τη δραστηριότητα του βιοθεραπευτή συνεπαγόταν πρόδηλη προσβολή της ελευθερίας εγκαταστάσεως. Η pretura, κρίνοντας ότι τα επιχειρήματα της υπερασπίσεως έπρεπε να εξεταστούν προσεκτικά, υπέβαλε στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα ταυτόσημα με τα ανακύψαντα στην υπόθεση C-54/88.
Η Διάταξη της pretura di Prato πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 16 Μαρτίου 1988.
Κατά το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο Rinaldo Prandini, ένας από τους κατηγορουμένους της κύριας δίκης, εκπροσωπούμενος από τον δικηγόρο Giacomo Rosapepe, η Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Oscar Fiumara, νομικό σύμβουλο του κράτους, το Βασίλειο του Βελγίου, εκπροσωπούμενο από τον J. Ρ. Dercq, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Guido Berardis, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Υπόθεση C-14/89
Στις 3 Ιουνίου 1986 το NAS της Φλωρεντίας κατήγγειλε επίσης τον Pier Cesare Pierini (μέλος, επίσης, της AIFEP) επειδή, ασκώντας δραστηριότητες πρανοθεραπευτή, ασκούσε παράνομα το ιατρικό επάγγελμα, χωρίς να κατέχει την απαιτούμενη προς τούτο κρατική άδεια. Ο κατηγορούμενος ισχυρίστηκε ενώπιον του pretore ότι η σχετική ποινική διάταξη ήταν αντίθετη στην ελευθερία εγκαταστάσεως. Η pretura της Πίζας, ανέστειλε, κατά συνέπεια, τη διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα παρόμοια με τα υποβληθέντα στις υποθέσεις C-54/88 και C-91/88.
Η Διάταξη της pretura της Πίζας πρωτοκολλήθηκε στη γραμματεία του Δικαστηρίου στις 19 Ιανουαρίου 1989.
Κατά το άρθρο 20 του πρωτοκόλλου περί του οργανισμού του Δικαστηρίου της ΕΟΚ, γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν ο Pier Cesare Pierini, εκπροσωπούμενος από τον δικηγόρο Giacomo Rosapepe, η Ιταλική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τον Oscar Fiumara, νομικό σύμβουλο του κράτους, και η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τον Guido Berardis, μέλος της νομικής της υπηρεσίας.
Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, το Δικαστήριο αποφάσισε, στις 23 Φεβρουαρίου 1989, να αναθέσει τις υποθέσεις C-54/88 και C-91/88 στο πρώτο τμήμα και να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων. Στις 6 Ιουλίου 1989 το Δικαστήριο αποφάσισε επίσης, κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή και μετά από ακρόαση του γενικού εισαγγελέα, να αναθέσει την υπόθεση C-14/89 στο πρώτο τμήμα, να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία για την υπόθεση αυτή χωρίς προηγούμενη διεξαγωγή αποδείξεων και να συνεκδικάσει τις τρεις υποθέσεις, όσον αφορά την προφορική διαδικασία και την έκδοση αποφάσεως.
II — Γραπτές παρατηρήσεις που κατατέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου
Η Eleonora Nino (υπόθεση C-54/88), o Rinaldo Prandini και η Bruna Goti ( υπόθεση C-91/88) και o Pier Cesare Merini (υπόθεση C-14/89) αναφέρουν ότι τέτοιες ποινικές διαδικασίες κινούνται συχνά στην Ιταλία κατά των τελούντων πράξεις βιοενέργειας και βιοθεραπείας, επειδή θεωρείται ότι αυτοί αποτελούν επαγγελματικούς ανταγωνιστές των ιατρών. Θεωρούν ότι η μεταχείριση των βιοθεραπευτών από την Ιταλική Δημοκρατία εμπίπτει στον τομέα της ελευθερίας εγκαταστάσεως, ενόψει της νομικής καταστάσεως των ιδίων προσώπων στα λοιπά κράτη μέλη. Ο Pierini ισχυρίζεται, εξάλλου, ότι η έλλειψη στην Ιταλία ειδικής νομοθεσίας για τους βιοθεραπευτές και πρανοθεραπευτές οδηγεί αναγκαστικά στη σύγχυση μεταξύ της παράνομης άσκησης επαγγέλματος για το οποίο απαιτείται ειδική κρατική άδεια και της δραστηριότητας των βιοθεραπευτών και πρανοθεραπευτών, που δεν ασκούν καμιά από τις δραστηριότητες των ιατρών. Ειδικότερα, τα μέλη της AIFEP δεν προβαίνουν καθόλου σε ιατρικές διαγνώσεις.
Το Βασίλειο νου Βελγίου ( υποθέσεις C-54/88 και C-91/88 ) θεωρεί ότι, ελλείψει ειδικών σχετικών οδηγιών, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να οργανώνουν το ιατρικό επάγγελμα κατά βούληση. 'Ετσι, κράτος μέλος που δεν διαθέτει ειδική νομοθεσία για ορισμένο επάγγελμα στον τομέα της υγείας, επειδή θεωρεί ότι η οικεία επαγγελματική δραστηριότητα υπάγεται, πράγματι, στην ιατρική και μπορεί να ασκηθεί μόνο από ειδικευμένους ιατρούς, μπορεί να αρνηθεί σε κάθε πρόσωπο που δεν διαθέτει τα απαιτούμενα προσόντα το δικαίωμα να ασκεί αυτή τη δραστηριότητα. Στο κράτος μέλος απόκειται, ωστόσο, να καταβάλει την ελάχιστη προσπάθεια για να ελέγξει, μέσω εθνικής διαδικασίας αναγνωρίσεως της ισοδυναμίας, αν μπορούν να ληφθούν υπόψη κατά την εξέταση αιτήσεως αναγνωρίσεως, εν όλω ή εν μέρει, διπλώματα ή δικαίωμα ασκήσεως επαγγέλματος που αποκτήθηκε σε άλλο κράτος μέλος, κατά το μέτρο που η αλλοδαπή κατάρτιση ανταποκρίνεται στις εθνικές απαιτήσεις από πλευράς προσόντων.
Η Ιταλική Δημοκρατία (υποθέσεις C-91/88 και C-14/89) υποστηρίζει, καταρχάς, ότι η υπό κρίση περίπτωση δεν εμφανίζει « κανένα στοιχείο εκφεύγον του καθαρώς εθνικού πλαισίου », αφού οι κατηγορούμενοι είναι ιταλοί υπήκοοι κάτοικοι Ιταλίας και κατηγορούμενοι για δραστηριότητα που ασκήθηκε στην Ιταλία. Κατά τη γνώμη της δεν ανακύπτει, επομένως, κανένα ζήτημα κοινοτικού δικαίου εν προκειμένω.
Επικουρικά ισχυρίζεται ότι το άρθρο 52, σε συνδυασμό προς το άρθρο 57, δεν υποχρεώνει τα κράτη μέλη να ρυθμίζουν την άσκηση όλων των επαγγελματικών δραστηριοτήτων. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη που δεν ρύθμισαν χωριστά την άσκηση ορισμένης δραστηριότητας, αλλά τη συμπεριέλαβαν σε άλλη, για την οποία απαιτείται άδεια, μπορούν να επιβάλλουν ποινικές κυρώσεις χωρίς διάκριση σε βάρος όσων ασκούν την πρώτη χωρίς να έχουν άδεια ασκήσεως της δεύτερης, παρά το ότι σε άλλα κράτη μέλη προβλέπεται ειδική άδεια για την άσκηση της πρώτης. Το Συμβούλιο μπορεί να ενεργήσει για να συντονίσει τους όρους ασκήσεως των επαγγελμάτων μόνο στο πλαίσιο του άρθρου 57, αφού το γενικό πρόγραμμα εξάντλησε την αποστολή του.
Η Επιτροπή υπενθυμίζει, καταρχάς, τα βασικά χαρακτηριστικά του δικαιώματος εγκαταστάσεως. Εκκινώντας από τη δομή των άρθρων 52 έως 57 της Συνθήκης ΕΟΚ, υπογραμμίζει τη σημασία της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως ως θεμελίου του δικαιώματος εγκαταστάσεως, αναφερόμενη στην απαγόρευση κάθε διακρίσεως λόγω ιθαγενείας (βλέπε, π.χ., την απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 1988, Ιταλία, 63/86, Συλλογή 1988, σ. 29 ). Ενόψει του αμέσου αποτελέσματος του άρθρου 52, οι οδηγίες κατέστησαν περιττές μετά την πάροδο της μεταβατικής περιόδου, όσον αφορά την εφαρμογή του κανόνα της εθνικής μεταχειρίσεως (απόφαση της 21ης Ιουνίου 1974, Reyners, 2/74, Rec. 1974, σ. 631 ). Ωστόσο, οι οδηγίες αυτές διατηρούν ευρύ πεδίο εφαρμογής στον τομέα των μέτρων που έχουν ως σκοπό να προωθήσουν την αποτελεσματική άσκηση της ελευθερίας εγκαταστάσεως, επειδή περιέχουν, αφενός, διατάξεις σχετικά με την αναγνώριση των διπλωμάτων, πιστοποιητικών και άλλων τίτλων, καθώς και τα μέτρα που έχουν ως σκοπό να διευκολύνουν την αποτελεσματική άσκηση του δικαιώματος εγκαταστάσεως και της ελεύθερης παροχής των υπηρεσιών και, αφετέρου, τον συντονισμό των εθνικών διατάξεων, αποβλέποντας έτσι στη δημιουργία ενιαίας βάσεως αναγνωρίσεως: βλέπε, για παράδειγμα, τις οδηγίες για τους ιατρούς ( οδηγίες 75/362/ΕΟΚ και 75/363/ΕΟΚ, της 16ης Ιουνίου 1975, ΕΕ ειδ. έκδ. 06/01, σσ. 196, 209).
Από αυτό η Επιτροπή συνάγει ότι, ελλείψει κοινοτικών οδηγιών, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιτρέπουν ή όχι και να ρυθμίζουν ή όχι δραστηριότητες όπως η βιοθεραπεία και η πρανοθεραπεία, αρκεί αυτό να μη γίνεται κατά τρόπο συνεπαγόμενο διακρίσεις. Δεν ασκεί επιρροή το γεγονός ότι, σε άλλο κράτος μέλος, η εν λόγω δραστηριότητα αναγνωρίζεται και ρυθμίζεται. Ως προς το γενικό πρόγραμμα, αυτό εκπλήρωσε την « ενεργό » αποστολή του με την πάροδο της μεταβατικής περιόδου, παραμένει όμως, ωστόσο, πηγή χρησίμων στοιχείων ενόψει της εφαρμογής των συναφών διατάξεων της Συνθήκης (απόφαση της 28ης Απριλίου 1977, Thieffry, 71/76, Rec. 1977, σ. 765).
Τέλος, η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι υπό κρίση περιπτώσεις αφορούν καθαρά εσωτερικές καταστάσεις κράτους μέλους και, κατά συνέπεια, το κοινοτικό δίκαιο σχετικά με το δικαίωμα εγκαταστάσεως δεν έχει εφαρμογή (απόφαση της 20ής Απριλίου 1988, Bekaert, 204/87, Συλλογή 1988, σ. 2029).
Η Επιτροπή προτείνει, επομένως, στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υποβλήθηκαν από τις preture ως εξής:
« 1)
Ελλείψει εναρμονίσεως σε κοινοτικό επίπεδο, ούτε τα άρθρα 52 και 57 ούτε το άρθρο 5 της Συνθήκης υποχρεώνουν τα κράτη μέλη να ρυθμίζουν τις ανεξάρτητες δραστηριότητες του βιοθεραπευτή και του πρανοθεραπευτή.
2)
Υπό τις συνθήκες αυτές, τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να θεωρούν την άσκηση των εν λόγω δραστηριοτήτων ως πλημμέλημα κολαζόμενο ποινικώς, υπό τον όρον ότι τηρούν την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως μεταξύ των υπηκόων τους και των υπηκόων των λοιπών κρατών μελών.
3)
Το “γενικό πρόγραμμα σχετικά με την κατάργηση των περιορισμών στην ελευθερία εγκαταστάσεως” δεν μπορεί να αποτελέσει ισχυρή νομική βάση καθιστώσα δυνατόν στο Συμβούλιο να θεσπίσει μέτρα εκτός των οδηγιών που προβλέπονται στο άρθρο 57 της Συνθήκης. »
Gordon Slynn
εισηγητής δικαστής
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.