62016TJ0260
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
25 септември 2018 година (
*1
)
„ЕФГЗ и ЕЗФРСР — Разходи, изключени от финансиране — Отделени от производството преки помощи — Проверки на място — Дистанционно проучване — Оценка на рискови фактори — Коригиращи мерки, които трябва да се вземат от съответната държава членка — Оценка на финансовата вреда — Пропорционалност“
По дело T‑260/16
Кралство Швеция, за което се явяват първоначално L. Swedenborg, A. Falk, N. Otte Widgren, C. Meyer-Seitz и U. Persson, а впоследствие L. Swedenborg, A. Falk и C. Meyer-Seitz, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомаган от
Чешка република, за която се явяват M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват D. Triantafyllou и K. Simonsson, в качеството на представители,
ответник,
С предмет искане на основание член 263 ДФЕС, главно, за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 75, 2016 г., стр. 16), в частта, която се отнася до отделените от производството преки помощи, предоставени на Кралство Швеция за общата сума от 8811286,44 EUR за референтната 2013 г., и при условията на евентуалност, за намаляване на изключената от финансиране сума по посочените отделени от производството преки помощи и фиксирането ѝ на 1022259,46 EUR,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. Prek, председател, F. Schalin (докладчик) и J. Costeira, съдии,
секретар: P. Cullen, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 23 февруари 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
В резултат на осъществена от службите ѝ в периода от 19 до 23 август 2013 г. проверка на директните плащания на площ за референтните 2011 г. и 2012 г. Европейската комисия счита, че са допуснати пропуски при изпълнението от страна на Кралство Швеция на задълженията му за формиране на контролните извадки, така както те са установени в член 31 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (ОВ L 316, 2009 г., стр. 65).
2
Проверките, които трябва да извършват държавите членки, имат за цел да се актуализира и провери информацията, с която последните разполагат относно земеделските площи, за които помощите са заявени, за да се намали рискът от грешка при предоставянето на помощите.
3
В писмо с приложение, изпратено на шведските органи на 6 декември 2013 г. на основание член 11 параграф 1, първа алинея от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (ОВ L 171, 2006 г., стр. 90; Специално издание на български език, 2006 г., глава 14, том 2, стр. 37) (наричани по-нататък заедно „съобщението от 6 декември 2013 г.“), Комисията по същество заявява, че шведските органи не са изпълнили изцяло задълженията си за проверка на директните плащания на площ за референтните 2011 г. и 2012 г., като изтъква, че сравняването на резултатите от проверките чрез дистанционно проучване, от една страна, и тези на място, от друга страна, показва значителна разлика в броя грешки, въпреки че двата типа проверки следвало да дадат едни и същи резултати. Следователно възниквало съмнение, че формирането на контролните извадки или методът за проверка при използването на дистанционното проучване разкриват недостатъци. Всъщност процентът на грешки бил по-малък при проверките чрез дистанционно проучване, което показвало, че анализът на риска, основан на формирането на контролни извадки, не бил извършен правилно, тъй като бил осъществен с ограничен брой рискови фактори, без самите те да са били изобщо оценявани годишно и актуализирани ефективно с цел постигането на по-добро набелязване на риска за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) или наричан по-нататък „Фондът“). Комисията накрая изисква от шведските органи от своя страна да посочат вече приетите и предвидените коригиращи мерки.
4
На 5 февруари 2014 г. шведските органи, в случая Jordbruksverket (Съветът по земеделие на Швеция), изпращат отговор на Комисията по твърденията ѝ за нарушения.
5
С писмо от 11 април 2014 г. Комисията свиква двустранна среща с шведските органи на основание член 11 параграф 1 от Регламент № 885/2006. В края на срещата, състояла се на 20 май 2014 г., Комисията поддържа заключенията си за наличието на недостатъци, отнасящи се до референтните 2011 г. и 2012 г.
6
На 25 септември 2014 г. шведските органи изпращат на Комисията своя отговор по заключенията от протокола от двустранната среща от 20 май 2014 г., като представят собствената си оценка за понесената от Фонда вреда за референтните от 2011 г. до 2013 г., възлизаща според тях на сумата от 636865 EUR.
7
На 15 януари 2015 г. Комисията изпраща на шведските органи съобщение на основание член 11, параграф 2, трета алинея и член 16, параграф 1 от Регламент № 885/2006 (наричано по-нататък „Съобщението от 15 януари 2015 г.“). С него тя отхвърля направената от тези органи оценка на вредата, като посочва, че в случая не са въвели правилно спомагателен контрол.
8
На 24 февруари 2015 г. Кралство Швеция отправя искане случаят да бъде изпратен на помирителния орган по член 16 от Регламент № 885/2006. В доклада си от 9 юли 2015 г. последният приема, че сближаването на позициите на страните било невъзможно. Той обаче предлага на Комисията да изключи от корекция исканията, подадени от шведски департаменти, в които не е използвано дистанционно проучване през 2013 г., и да вземе под внимание карта, на която се позовават шведските органи, доказваща изменение на географското положение на зоните за контрол, считано от 2013 г.
9
На 19 октомври 2015 г. Комисията съобщава на Кралство Швеция своята окончателна позиция (наричана по-нататък „окончателната позиция от 19 октомври 2015 г.“). Тя определя прилагането на фиксирана корекция само за референтната 2013 г. и за осемте шведски департамента, в които дистанционното проучване е прилагано от 2011 г. до 2013 г. По същество Комисията обяснява, че продължаващото бездействие за актуализиране на анализа на риска при формиране на контролните извадки за целите на проверките чрез дистанционно проучване, което поради продължителността си било равнозначно на липса на спомагателни проверки, създавало риск от вреда за ЕФГЗ. При тези обстоятелства корекция с фиксирана ставка върху всяка свързана с площите помощ била най-добрият начин за измерване на риска и коригираща ставка от 2 % изглеждала обоснована.
10
С Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване на финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (ОВ L 75, 2016 г., стр. 16), е приложена корекция с фиксирана ставка от 2 % по отношение на разходите, направени в Швеция за отделените от производството преки помощи за референтната 2013 г., като окончателният размер на корекцията възлиза на сумата от 8811286,44 EUR (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Производството и искания на страните
11
Кралство Швеция подава жалбата по настоящото дело в секретариата на Общия съд на 24 май 2016 г.
12
С акт, подаден в секретариата на Общия съд на 7 септември 2016 г., Чешката република подава молба за встъпване в делото в подкрепа на исканията на Кралство Швеция, която е уважена с решение на председателя на втори състав на Общия съд от 19 октомври 2016 г.
13
Писмената защита, репликата и дупликата са подадени в секретариата на Общия съд съответно на 5 октомври и 1 декември 2016 г. и на 13 януари 2017 г.
14
След подаване на становището при встъпване от Чешката република на 1 декември 2016 г., Кралство Швеция и Комисията представят своите становища, съответно на 21 и 23 февруари 2017 г.
15
На 28 февруари 2017 г. страните са уведомени за приключването на писмената фаза на производството.
16
На 20 март 2017 г. Кралство Швеция заявява, че желае провеждането на съдебно заседание.
17
Кралство Швеция иска от Общия съд:
–
главно, да отмени обжалваното решение,
–
при условията на евентуалност да отмени и измени обжалваното решение, като намали изключената от финансиране от страна на Европейския съюз сума и я фиксира на 1022259,46 EUR,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
18
Комисията иска от Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Кралство Швеция да заплати съдебните разноски.
19
Чешката република иска от Общия съд да уважи исканията на Кралство Швеция и да отмени обжалваното решение в поискания смисъл.
Основания и доводи на страните
20
В рамките на жалбата Кралство Швеция изтъква три основания.
21
Първо, твърди, че Комисията е допуснала грешка при прилагането на правото в нарушение на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006, както и на член 52 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 2013 г., стр. 549), тъй като в съобщението от 6 декември 2013 г., което му е изпратила в резултат на своето разследване, не е уточнила твърдения пропуск в разглеждания случай, нито е посочила коригиращите мерки, които се налагат с цел в бъдеще да се осигури съобразяването с правилата на Съюза. Следователно това съобщение не можело да бъде изтъквано за обосноваване на спорната финансова корекция.
22
Второ, посочва, че Комисията е приела обжалваното решение на основание погрешни заключения относно разликите, произтичащи от сравняването на броя грешки, установени в резултат на прилагането на два типа проверки. Поради това следвало да се приеме, че Комисията не е доказала твърдените пропуски, както и по какъв начин последните, ако се приемат за установени, биха могли да създадат риск от вреда за ЕФГЗ.
23
Трето, изтъква също, че при изчисляването на размера на фиксираната корекция, Комисията е нарушила както член 52 от Регламент № 1306/2013, така и собствените си указания, дадени в документ № VI/5330/97 на Комисията от 23 декември 1997 г., озаглавен „Указания за изчисляване на финансовите последици при изготвянето на решението за приключване на сметките на ФЕОГА-Гарантиране“ (наричан по-нататък „документ № VI/5330/97“), както и принципа на пропорционалност.
24
Комисията оспорва доводите на Кралство Швеция в рамките на трите изтъкнати основания.
25
Чешката република, която изцяло поддържа доводите на Кралство Швеция, развива съображения само по отношение на второто и третото основание.
По първото правно основание, изведено от нарушение на член 52 от Регламент № 1306/2013 и на член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006
26
Кралство Швеция посочва, че член 52 от Регламент № 1306/2013 и член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 уреждат различните етапи, които следва да бъдат спазени в производството по уравняване на сметки във връзка с ЕФГЗ. По-конкретно, съгласно член 11, параграф 1, първа алинея от Регламент № 885/2006, за да може да отстрани установените пропуски възможно най-бързо, съответната държава членка трябва предварително да бъде уведомена за резултата от разследването на Комисията и за коригиращите мерки, които следа да бъдат предприети с цел в бъдеще да се осигури спазването на съответните правила на Съюза. Само такова писмено съобщение може да представлява отправна точка за броенето на срока от 24 месеца, предвиден в член 52, параграф 4, буква а) от Регламент № 1306/2013, който позволява определяне на разходите, които могат да бъдат изключени от финансиране от Съюза.
27
Съобщението от 6 декември 2013 г. обаче, както и писмата или следващите съобщения на Комисията не отговаряли на изискванията на член 11, параграф 1, първа алинея от Регламент № 885/2006, тъй като не се посочвало ясно в какво се изразява нарушението, в което е упрекнато Кралство Швеция, нито коригиращите мерки, които последното било длъжно да предприеме, за да го отстрани. Подобни уточнения били представени от Комисията само в окончателната позиция от 19 октомври 2015 г., в която също било посочено, че продължаването на твърдените нарушения следвало да се приравни на липса на спомагателна проверка. По-специално, видно от текста на съобщението от 6 декември 2013 г., Комисията само посочва съмненията си за наличието на пропуски при спомагателна проверка, в конкретния случай при анализа на риска при формиране на контролните извадки чрез дистанционно проучване или наличие на някаква форма на нарушение в ключова проверка, а именно в рамките на физическа проверка чрез дистанционно проучване. Според съдебната практика, за да изпълни функцията си на предупреждение, писменото съобщение по член 11, параграф 1 от Регламент № 885/2006 следвало обаче да дава на съответната държава членка пълна представа за възраженията на Комисията.
28
Освен това, въпреки че службите ѝ са провели разследване само за референтните 2011 г. и 2012 г., формулираните от Комисията съмнения за нарушения били приравнени впоследствие на липса на анализ на риска, без подобна промяна на позицията на Комисията да се основава на преписката, законодателството на Съюза или съдебната практика и дори на собствените ѝ указания, според които усъвършенстването на процедура за контрол би било недостатъчно, за да обоснове финансови корекции.
29
Комисията възразява, че в съобщението от 6 декември 2013 г., по-конкретно в точка 1.2.1 от приложението към него, озаглавена „Ефективност на риска“, тя е представила на шведските органи подробности относно предявените пропуски и е поискала от тях разяснения относно оценката на риска за целите на проверките чрез дистанционно проучване, както и обяснения относно начина на гарантиране на правилното отчитане на риска за Фонда. Това искане следвало да се разглежда, най-малкото имплицитно, като общо указание за коригиращите мерки, които следвало да бъдат предприети. Комисията посочва, по отношение на установените разлики между двата типа проверки, че можело да се предположи, че формирането на контролни извадки или методът на проверка разкриват разлики.
30
Комисията изтъква по-конкретно в точка 1.3.2 от приложението към съобщението от 6 декември 2013 г., че е посочила установените слабости при бързите проверки на място, осъществени от шведските органи след проверките чрез дистанционно проучване.
31
Освен това Комисията твърди, че съобщението от 6 декември 2013 г. се отнася до референтните 2011 г. и 2012 г., тъй като, доколкото посоченото съобщение било във връзка с проверка, осъществена през август 2013 г., на този етап нямало никакъв резултат за 2013 г. Въпреки това, доколкото нередностите продължили, тя била длъжна да ги вземе предвид при определяне на периода на финансовата корекция. Обстоятелството, че пропуските са съществували през периода 2011—2013 г., сочело, че анализ на риска не е бил прилаган през тези години и следователно спомагателен контрол не е бил извършван.
32
От текста на писмото, изпратено на 5 февруари 2014 г. от Съвета по земеделие на Швеция до Комисията, било видно също, че шведските органи са разбрали какви са съществуващите според Комисията нарушения.
33
Впоследствие в поканата от 11 април 2014 г. за двустранната среща от 20 май 2014 г., както и в заключенията от тази среща Комисията представила повече подробности относно коригиращите мерки, които следвало да бъдат предприети. Това се дължало на обстоятелството, че процедурата за проверка е динамичен процес и възникващите въпроси се решавали в движение, на базата на разяснения, представени от съответната държава членка. При всички положения коригиращите мерки били приложими само занапред, а не за референтните от 2011 г. до 2013 г.
34
Комисията оспорва освен това твърдението, че едва на етапа на окончателната позиция от 19 октомври 2015 г. е уточнила признаците на твърдяното нарушение, което в съчетание с липсата на оценка на положението през последните години я довело до заключението за липса на спомагателен контрол. Според нея тези доказателства вече се съдържали в съобщението ѝ от 15 януари 2015 г. по член 11, параграф 2, трета алинея на Регламент № 885/2006.
35
В случая член 11, параграфи 1 и 2 от Регламент № 885/2006, на който се позовава Кралство Швеция, започва да се прилага от 16 октомври 2006 г. и гласи:
„Клиринг с оглед на съответствието
1.   Ако в резултат на разследване Комисията стигне до заключението, че разходите не са извършени в съответствие с правилата на [Съюза], тя съобщава своите заключения на съответната държава членка и посочва коригиращите мерки, които се налагат, с цел в бъдеще да се осигури съобразяването с посочените правила.
Съобщението се позовава на настоящия член. Държавата членка отговаря в срок от два месеца, считано от получаване на съобщението, като в резултат от това Комисията може да промени позицията си. Когато има основание Комисията може да разреши удължаване на срока за отговор.
След изтичане на срока за отговор, Комисията свиква двустранна среща и двете страни се опитват да постигнат споразумение за мерките, които следва да се предприемат, както и по отношение на оценката на сериозността на нарушението и финансовите вреди за [Съюза.]
2.   В двата месеца след получаване на протокола от двустранната среща, посочена в параграф 1, трета алинея, държавата членка предоставя евентуално изисканата по време на срещата информация, както и всяка допълнителна информация, която счете за необходима при разглеждането на случая.
В основателни случаи и при мотивирано искане от страна на държавата членка, Комисията може да разреши удължаване на периода, посочен в първа алинея. Искането се изпраща до Комисията преди края на упоменатия период.
В края на периода, посочен в първа алинея, Комисията съобщава официално на държавата членка заключенията, до които е достигнала на базата на информацията, получена в рамките на процедурата по клиринга с оглед на съответствието. Това съобщение представлява оценка на разходите, които Комисията предвижда да изключи от финансирането на [Съюза] по реда на член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005, като се позовава на член 16, параграф 1 от настоящия регламент“.
36
Регламент № 1306/2013, който отменя Регламент (ЕО) № 1290/2005 от 21 юни 2005 година относно финансирането на общата селскостопанска политика (ОВ L 209, 2009 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2005 г., глава 14, том 1, стр. 193), съдържа член 52, озаглавен „Уравняване по съответствие“, който се прилага, считано от 1 януари 2015 г.
37
Съгласно член 52, параграф 4, буква а) от Регламент № 1306/2013 не може да бъде отказано финансиране за „разходи[те] [на ЕФГЗ] […], извършени повече от 24 месеца, преди Комисията да е нотифицирала писмено държавата членка за [резултатите] от извършен[ите] от нея проверк[и]“.
38
Член 11 от Регламент № 885/2006 определя различните етапи, които трябва да се спазват в процедурата за счетоводно уравняване на сметките на ЕФГЗ. По-конкретно член 11, параграф 1, първа алинея от този регламент уточнява съдържанието на първото писмено съобщение, с което Комисията съобщава на държавите членки резултатите от проверките си, преди да организира двустранните разговори. Според тази разпоредба в първото съобщение трябва да се посочи на съответната държава членка резултатът от проверките на Комисията и да се укажат коригиращите мерки, които трябва да се предприемат, за да се осигури в бъдеще спазването на съответните норми на Съюза (решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия, T‑2/11, непубликувано, EU:T:2013:307, т. 57).
39
В това отношение следва да се припомни приетото от съдилищата на Съюза във връзка с прилагането на Регламент (ЕО) № 1663/95 на Комисията от 7 юли 1995 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 729/70 по отношение на процедурата по уравняване на сметките на ФЕОГА, секция „гарантиране“ (ОВ L 158, 1995 г., стр. 6), че писменото уведомление по член 8, параграф 1 от посочения регламент, което по същество е идентично със съобщението по член 11, параграф 1, първа алинея от Регламент № 885/2006, трябва да е от естество да даде на съответната държава членка пълна информация за резервите на Комисията, така че то да може по този начин да изпълни предупредителната функция, която му е възложена от член 8, параграф 1, първа алинея от този регламент (вж. в този смисъл решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия, T‑2/11, EU:T:2013:307, т. 58).
40
Следователно в първото съобщение по член 11 от Регламент № 885/2006 Комисията трябва да посочи по достатъчно точен начин предмета на проведеното от нейните служби разследване и установените в хода на това разследване пропуски, на които по-късно би могла да се позове като на доказателство за нейното сериозно и разумно съмнение по отношение на осъществените от националните административни органи проверки или за предоставените от тях стойности и по този начин да обоснове финансовите корекции в окончателното решение, с което се отказва финансиране от Съюза от ЕФГЗ на някои разходи на дадената държава членка (вж. по аналогия решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия, T‑2/11, EU:T:2013:307, т. 59 и цитираната съдебна практика).
41
Освен това, когато нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, се повтарят и след датата на писменото съобщение на резултатите от проверките, Комисията има правото и дори задължението да вземе предвид това положение, когато определя периода, за който се отнася дадената финансова корекция (вж. по аналогия решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия, T‑2/11, EU:T:2013:307, т. 63 и цитираната съдебна практика).
42
Поради това следва да се провери дали съобщението от 6 декември 2013 г., което се състои от писмото от 6 декември 2013 г. и приложението към него, следва да се счита за отговарящо на изискванията на член 11 от Регламент № 885/2006. Във връзка с това следва да се провери дали посоченото съобщение определя, от една страна, в достатъчна степен предмета и резултатите от разследването, доколкото обжалваната финансова корекция се основава на тях, и от друга страна, коригиращите мерки, които е следвало да се приемат занапред.
43
Писмото, което съдържа съобщението от 6 декември 2013 г., се позовава най-напред на разследването, осъществено в Швеция от 19 до 23 август 2013 г., споменавайки твърде общо, че с оглед на становището от посоченото разследване във връзка с директните плащания на площ, отнасящи се до референтните 2011 г. и 2012 г., службите на генералната дирекция на Комисията „Земеделие и развитие на селските райони“ приемат, че шведските органи не са изпълнили изцяло изискванията на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти № 1290/2005, (ЕО) № 247/2006 и (ЕО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (ОВ L 30, 2009 г., стр. 16); на Регламент № 1122/2009, както и на Регламент (ЕО) № 1120/2009 на Комисията от 29 октомври 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на схемата за единно плащане, предвидена в дял III от Регламент № 73/2009 (ОВ L 316, 2009 г., стр. 1).
44
Това писмо уточнява освен това, че съгласно член 31 от Регламент № 1290/2005 констатираните пропуски могат да доведат до изключването от финансиране от страна на Съюза на част от разходите, финансирани от ЕФГЗ, и че на тях ще се основават посочените корекции, докато не се предприемат подходящи коригиращи мерки.
45
От своя страна, приложението към съобщението от 6 декември 2013 г., в точка 1.2.1, озаглавена „Ефективност на анализа на риска“, най-напред припомня разпоредбите на членове 26 и 31 от Регламент № 1122/2009, след което да формулира принципа, че „[п]роверките чрез дистанционно проучване и класическите проверки на място […] по правило би трябвало да дадат едни и същи резултати [, и ако] това не е така, може да възникне съмнение, че формирането на контролните извадки или методът на проверка разкриват пропуски“.
46
Приложението към съобщението от 6 декември 2013 г. включва сравняване на броя на грешките, установени при проверките на площите на стопанствата, ползващи се от помощи, в зависимост от това дали е прибегнато до проверки на място, или чрез дистанционно проучване и в зависимост от това дали извадките са произволно избрани, или резултат от оценка на рискови фактори.
47
Обобщена таблица по-конкретно посочва, че процентът на грешките при проверките чрез дистанционно проучване на избрани вследствие оценка на рискови фактори извадки са систематично по-ниски в сравнение с процента на грешките при проверки на място, като първите са съответно от 0,96 % и 0,31 % за 2011 г. и 2012 г., а вторите са съответно от 1,34 % и 1,41 % за същите години.
48
След изложение на представените от шведските органи обяснения, които се отнасят, от една страна, до подхода на избиране на проверяваните стопанства и от друга страна, до рационализацията на проверките чрез дистанционно проучване с цел да се концентрират последните върху областите от шведската територия с определена гъстота на стопанствата, Комисията стига до заключението, че „[с]ъществува следователно опасност шведските органи да не набележат достатъчно риска във връзка с проверките чрез дистанционно проучване“.
49
Това заключение относно необходимостта от по-добра оценка на рисковите фактори изглежда ясно и недвусмислено и не може за разлика от поддържаното от Кралство Швеция да се приравни само на съмнение, което не би могло да обоснове финансова корекция. Следователно то трябва да се разглежда като достатъчно описание на предмета и резултатите от разследването.
50
По отношение на коригиращите мерки, доколкото писмото към съобщението от 6 декември 2013 г. се позовава на приложението към същото съобщение, с което се изисква от шведските органи да информират Комисията за вече приложените или предстоящи коригиращи мерки, както и за графика за тяхното въвеждане, посоченото приложение представлява покана към шведските органи да „пояснят по-добре своята оценка на риска за целите на проверките чрез дистанционно проучване и да обяснят по какъв начин гарантират, че рискът е оценен по подходящия начин“.
51
Тълкувано във връзка с установените пропуски, това заключение относно коригиращите мерки, които трябва да бъдат приети изглежда ясно и още по-недвусмислено, поради това че шведските органи са представили определени обяснения относно установените от органите на Комисията нередности, така че значението на това заключение е очевидно ясно за тях.
52
При тези обстоятелства коригиращите мерки, които е трябвало да се приемат занапред от шведските органи, изглеждат в достатъчна степен подробно описани в съобщението от 6 декември 2013 г. с оглед изискванията на член 11 от Регламент № 885/2006.
53
Освен това, доколкото съобщението от 6 декември 2013 г. се отнася единствено до референтните 2011 г. и 2012 г., а финансовата корекция е за референтната 2013 г., трябва да бъде припомнено, че от една страна, референтната 2013 г. не е приключила към момента на проверката на службите на Комисията през август 2013 г. и от друга страна, когато нередностите, обосноваващи прилагането на финансова корекция, се повтарят и след датата на писменото съобщение на резултатите от проверките, Комисията трябва да вземе предвид това положение при определянето на периода, за който се отнася дадената финансова корекция.
54
Всъщност от член 11 от Регламент № 885/2006 е видно, че при липсата на предприети от съответната държава членка коригиращи мерки в отговор на установените от Комисията нередности, последната може до действителната дата на въвеждане на наложените от нея коригиращи мерки да изключи разходите, които са засегнати от неспазването на правилата на Съюза (решение от 7 юни 2013 г., Португалия/Комисия, T‑2/11, EU:T:2013:307, т. 80).
55
В съобщението от 15 януари 2015 г. обаче Комисията установява, че процентът на грешките от проверките чрез дистанционно проучване и проверките на място продължава значително да се различава и е съответно от 0,39 % и 0,74 %.
56
Още на този етап, а не с окончателната позиция от 19 октомври 2015 г., както неоснователно поддържа, Кралство Швеция е уведомено за все още съществуващите пропуски, констатирани от службите на Комисията, като коригиращите мерки, които следва да се предприемат задължително, са от същото естество като посочените преди това.
57
С оглед на гореизложеното изглежда, че изискванията на член 11 от Регламент № 885/2006 са спазени от Комисията и че първото основание, изтъкнато от Кралство Швеция, следва да бъде отхвърлено по същество.
По второто основание, изведено от липсата на доказателства, представени от Комисията за твърдените пропуски и за финансов риск за ЕФГЗ
58
Първо, Кралство Швеция поддържа, че становището на Комисията относно твърдяното нарушение на член 31, параграф 2 от Регламент № 1122/2009 почивало на погрешното схващане, че резултатите от класическите проверки на място и тези от проверки чрез дистанционно проучване водят до един и същ резултат. Ставало обаче въпрос за два допълнителни метода, като проверката на място по своето естество била по-точна и разкривала по-голям брой грешки, докато дистанционното проучване позволявало да се добие цялостна представа и да се проверят по-големи райони. Това произтичало от член 35, параграф 1, буква б) от Регламент № 1122/2009, който предвижда, че държавите членки, които използват дистанционно проучване, когато то не дава възможност да се представят на компетентния орган удовлетворяващи с точността си резултати, извършват физически проверки. Освен това Комисията не обяснявала защо тези два метода за проверка трябва да дадат сходни резултати.
59
След това, Кралство Швеция заявява, че разликите в процента на установените грешки в зависимост от използването на единия или на другия метод на проверка, освен че претърпели промяна в оценките на Комисията в процеса на разглеждане на случая, били ниски, дори незначителни, тъй като се изразявали в абсолютна стойност между 0,27 % и 0,56 %, което ги поставяло под границата от 2 %, приета за допустим дял в такива случаи според Европейската сметна палата. В съдебното заседание Кралство Швеция отново изтъква този довод, като се позовава на съдебната практика на Общия съд, изведена според него в решение от 16 февруари 2017 г., Румъния/Комисия (T‑145/15, EU:T:2017:86). При всички положения установената разлика била твърде слаба, за да обоснове извод за липсата на спомагателна проверка, и по този начин Комисията не била доказала надлежно наличието на съмнения относно ефективността на посочените проверки съгласно изискванията на изведените със съдебната практика принципи.
60
Накрая, Кралство Швеция изтъква, че е следвало насоките, съдържащи се в базата данни на Комисията, наречена „WikiCap“, въпреки липсата на общи правила относно реда и условията, при които ефективността на анализа на риска следвало да се оценява и актуализира съгласно член 31, параграф 2 от Регламент № 1122/2009 и правото на държавите членки сами да определят рисковите фактори. Следвало също да се има предвид, че Комисията предоставяла на разположение спътникови снимки само при условие че 25 % от заснетата площ е използвана за целите на проверките, което породило ограничения в Швеция предвид значителния дял на залесените площи и необходимостта проверките да се съсредоточат върху департаментите с много земеделски земи. Шведските органи посочват освен това, че са извършвали частични проверки на място върху 85 % до 90 % от стопанствата, подлежащи на проверка чрез дистанционно проучване, поради което използването единствено на дистанционно проучване включвало само много малка част от стопанствата, които са били проверени.
61
При тези обстоятелства Кралство Швеция счита, че при избора на зони за проверка чрез дистанционно проучване е спазило насоките на Комисията, и изтъква, че проверките били съсредоточени върху райони с най-високи стойности на правата на плащане, което било в пълно съответствие с посочените указания. Освен това проверките били насочени също към селскостопанските производители, чиято дейност и значение на обработваната площ представлявали най-голям интерес за проверките. Освен това шведските органи изменили зоните за проверка с помощта на специално поръчани сателитни снимки за референтните от 2011 г. до 2013 г., а за референтната 2013 г. рисковите фактори също били променени, за да бъдат идентични на предвидените в рамките на проверките на място. Това противоречало на твърденията на Комисията, според които три последователни години рискови фактори не са били нито актуализирани, нито оценявани.
62
В репликата Кралство Швеция заявява, че Комисията е изтълкувала неправилно заключенията от двустранната среща от 20 май 2014 г. и обратно на поддържаното от нея, не били посочвали, че изобщо не са извършвали оценка на рискови фактори при проверките чрез дистанционно проучване.
63
От своя страна Чешката република изтъква по същество, че извадките, предназначени за проверки на място и за проверки чрез дистанционно проучване, били избрани по различни методи, така че сравняването на установените грешки в зависимост от използването на единия или другия метод било ирелевантно. Освен това, доколкото изборът на зони за проверка чрез дистанционно проучване трябвало да се осъществи в края на годината, предхождаща годината на подаване на заявлението за помощ, и доколкото Комисията предоставяла само ограничен брой сателитни снимки, изборът на зони за проверка се основавал на географски критерии, а не на анализ на риска, почиващ на познаването на всички земеделски производители и техните заявления за помощи. Следователно земеделските производители, спрямо които се извършвали проверки чрез дистанционно проучване, представлявали по-слаб общ риск, а процентът на установени грешки бил също по-нисък, поради което допустимата грешка, свързана с този вид проверки, била с по-голямо важност.
64
Чешката република добавя, че нито една разпоредба от Регламент № 1122/2009 не определяла, че двата типа проверки следва да водят до същия брой грешки, нито че различен брой грешки би поставил под съмнение ефективността на проверките.
65
В отговор Комисията посочва, че разликата в резултатите от проверките на място и тези чрез дистанционно проучване сама по себе си представлява затруднение. Ако двата вида проверки са еднакво валидни обаче, когато не водят до сходни резултати, това означавало, че качеството на проверките или изборът на метод за проверка може да бъде поставен под съмнение.
66
Относно промяната в представените данни в цифри, Комисията обяснява, че е представила данни, основани едновременно на произволни извадки и на извадки, подбрани въз основа на анализ на риска. Въпреки това тя заявява, че макар и без значение в конкретния случай, годишният процент грешки от 0,99 % при класическите проверки на място за 2012 г. бил сгрешен и че правилният брой бил от 0,87 %.
67
По отношение на липсата на годишна оценка и подходящо актуализиране във връзка с анализа на риска, Комисията твърди, че изменението на разположението на зоните за контрол през референтната 2013 г. не доказвало извършването на оценка на рискови фактори. Освен това Комисията поддържа позицията, според която на двустранната среща на 20 май 2014 г. шведските органи признали, че не са извършвали оценка на рисковите фактори при проверките чрез дистанционно проучване. Според заключенията от тази среща анализът на риска във връзка с проверките чрез дистанционно проучване бил изменен, считано от референтната 2014 г., а не от референтната 2013 г. Освен това предоставените с жалбата данни от Кралство Швеция показвали, че дори да е извършвано изменение през 2013 г., последното не е довело до усъвършенстване, поради което твърдението на Комисията било основателно.
68
Комисията оспорва твърдението на шведските органи, според което установените разлики в броя грешки били незначителни, заявявайки обратното, че тези разлики са значителни, като проверките на място в сравнение с проверките чрез дистанционно проучване установили през 2011 г. 1,5 пъти повече грешки, през 2012 г. повече от 2,5 пъти повече грешки и през 2013 г. близо 2 пъти повече грешки. Освен това прагът от 2 %, на който се позовавали шведските органи, бил неприложим в рамките на процедурата по уравняване по съответствие по член 52 от Регламент № 1306/2013.
69
Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика ЕФГЗ финансира само действия, осъществени в съответствие с разпоредбите на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари. Във връзка с това Комисията е длъжна да докаже наличието на нарушение на тези норми. Следователно Комисията трябва да обоснове решението си, като установи липсата на предприети от съответната държава членка проверки или недостатъци в тяхното осъществяване (вж. решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 15 и цитираната съдебна практика).
70
Въпреки това Комисията трябва не да докаже изчерпателно, че извършените от националните администрации проверки са недостатъчни или че предоставените от тях данни са неверни, а да представи доказателство за сериозно и разумно съмнение, което тя изпитва относно тези проверки или тези данни (вж. решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 16 и цитираната съдебна практика).
71
Това смекчаване на доказателствената тежест за Комисията се обяснява с факта, че в най-добро положение при събирането и проверката на необходимите за приключване на сметките на ЕФГЗ данни е държавата членка и следователно върху нея тежи задължението да представи най-подробни и изчерпателни доказателства за извършените проверки или представените от нея данни и при необходимост за неточността на твърденията на Комисията (вж. решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 17 и цитираната съдебна практика).
72
Съответната държава членка от своя страна не би могла да обори констатациите на Комисията, без да подкрепи своите собствени твърдения с доказателства за наличието на надеждна и действаща система за контрол. Щом като тя не успява да докаже, че констатациите на Комисията са неточни, то същите представляват елементи, които могат да породят сериозни съмнения относно прилагането на адекватни и ефикасни мерки за наблюдение и контрол (вж. решение от 9 януари 2003 г., Гърция/Комисия, C‑157/00, EU:C:2003:5, т. 18 и цитираната съдебна практика).
73
В дял III, озаглавен „Проверки“, от Регламент № 1122/2009, член 26, озаглавен „Общи принципи“, параграф 1 гласи, че „[а]дминистративните проверки и проверките на място, предвидени в настоящия регламент се извършват по такъв начин, че да гарантират ефективна проверка на спазването на условията, при които се отпускат помощи, и на изискванията и стандартите, отнасящи се до кръстосано спазване“. Посоченият дял III съдържа глава II относно проверките, свързани с критериите за допустимост на заявленията за помощи, чийто раздел II обхваща проверките на място.
74
Член 30 от Регламент № 1122/2009, който обхваща в частност проверките на място, свързани с критериите за допустимост, предвижда по-конкретно, че „[о]бщият брой проверки на място, извършвани всяка година трябва да обхваща поне 5 % от всички земеделски производители, кандидатстващи съответно по схемата за единно плащане, схемата за единно плащане на площ или плащане, свързано с площ, по специфично подпомагане“.
75
Член 31 от Регламент № 1122/2009 относно формирането на контролни извадки и оценката и актуализацията на рискови фактори е формулиран, както следва:
„Формиране на контролната извадка“
1.   Контролните извадки за проверки на място съгласно настоящия регламент се избират от компетентните органи въз основа на анализ на риска и елемент на представителност на подадените заявления за помощи.
С цел да се осигури елементът на представителност, държавите членки избират произволно между 20 % до 25 % от минималния брой земеделски производители, подлежащи на проверки на място, предвидени в член 30, параграфи 1 и 2.
Ако обаче броят на земеделските производители, които ще бъдат подложени на проверка на място, надвишава минималния брой на земеделските производители, които следва да бъдат подложени на проверка на място съгласно член 30, параграфи 1 и 2, процентът на произволно избраните земеделските производители в допълнителната извадка не следва да надвишава 25 %.
2.   Ефективността на анализа на риска се оценява и актуализира годишно:
a)
чрез определяне на релевантността на всеки рисков фактор;
б)
чрез сравняване на резултатите от съобразените с риска и произволно избрани извадки, посочени в параграф 1, втора алинея;
в)
чрез съобразяване с конкретната ситуация в държавата членка.
3.   Компетентният орган съхранява архив с причините за подбора на всеки земеделски производител за проверка на място. Преди започване на проверка на място, провеждащият я инспектор съответно бива информиран относно тези причини.
4.   Частичен подбор на контролната извадка може да бъде извършен, когато е целесъобразно, преди края на съответния период за подаване на заявления, въз основа на наличната информация. Предварителната извадка се завършва, след като всички съответни заявления са налице“.
76
Член 35 от Регламент № 1122/2009 относно дистанционното проучване и връзката му с проверките на място е формулиран, както следва:
„Дистанционно проучване
1.   Когато държава членка използва възможността да извършва проверки на място чрез дистанционно проучване, предвидена в член 33, параграф 2, тя:
а)
извършва фотоинтерпретация на сателитни снимки или заснемане от въздух на всички земеделски парцели по заявленията, които трябва да бъдат проверени, с оглед установяване на почвеното покритие и измерване на площта;
б)
извършва физически проверки на [място] на всички земеделски парцели, за които фотоинтерпретацията не дава възможност да се [установи] точността на декларацията, удовлетворяваща компетентните органи.
2.   Допълнителните проверки, посочени в член 30, параграф 3, се извършват посредством традиционните проверки на място, ако вече не е възможно да се извършат чрез дистанционно проучване в рамките на текущата година“.
77
Първо, във връзка с оплакването на Кралство Швеция, че Комисията не е доказала, че е нарушен член 31 от Регламент № 1122/2009, и се е позовала на погрешното схващане, според което методите на проверка чрез дистанционно проучване и на място трябва да водят до същите резултати, трябва да се припомни, че проверките, които държавите членки са длъжни да извършват в рамките на системата за подпомагане на производителите по ЕФГЗ, следва да бъдат в съответствие с общите принципи, установени в член 26, параграф 1 от Регламент № 1122/2009, по-конкретно с оглед критерия за ефективност на проверката за спазването на условията, при които се отпуска помощта, и изискванията и приложимите норми, отнасящи се до кръстосано спазване.
78
Дори, както твърди Комисията, а това произтича и от членове 33 и 35 от Регламент № 1122/2009, двата типа проверки да могат да бъдат валидно използвани от държавите членки, прибягването до проверки на място е въпреки това задължително по отношение на всички парцели, за които дистанционното проучване не дава възможност да се установи точността на декларацията.
79
Макар Регламент № 1122/2009 да не посочва изрично, че двата типа проверки трябва да водят до сходни резултати, както е изтъкнала Комисията в точка 12.4.1.2 от обобщения доклад, това не променя факта, че е необходимо да се преодолеят слабостите на проверките чрез дистанционно проучване чрез използване на проверки на място, за да се гарантира ефективна проверка за спазването на условията, при които се отпуска помощта. Следователно, ако използването на една или друга форма на проверка разкрива значителни разлики при откриването на грешки, това може да бъде само временно състояние, което следва да се коригира чрез оценка на рискови фактори, така че накрая броят на грешките да бъде сходен или поне да се доближава. Доводът на Кралство Швеция, че е извършило частични проверки на място върху 85—90 % от стопанствата, подлежащи на проверка чрез дистанционно проучване, изглежда в това отношение несъстоятелен, доколкото е без значение за установените разлики в процента на грешките. Освен това необходимостта рисковите фактори да се оценяват и актуализират годишно, е изрично посочена в член 31, параграф 2 от Регламент № 1122/2009.
80
Следва да се припомни, че както изтъква Комисията, основанието за финансовата корекция, наложена от нея, в конкретния случай се дължи на факта, че анализът на риска е осъществен с ограничен брой рискови фактори, които нито са били оценявани годишно, нито актуализирани по подходящ начин, за да се постигне по-добро набелязване на риска за Фонда.
81
При тези обстоятелства повторяемостта на значителната разлика в процента на грешки в зависимост от използвания метод за проверка се явява доказателство за сериозното и разумно съмнение, което изпитва Комисията във връзка с предприетия от шведските органи подход с цел да се постигне по-добро набелязване на риска за Фонда, с оглед на броя на определените рискови фактори и необходимостта те да се оценяват и актуализират годишно.
82
Освен това съмненията на Комисията са били основателно подсилени от позицията на шведските органи в рамките на процедурата по уравняване по съответствие. Всъщност, видно от протокола от двустранната среща, състояла се на 20 май 2014 г., по отношение на класическите проверки на място тези органи заявяват, че са оценявали годишно рисковите фактори, водещи до свръхдеклариране, и след това са коригирали анализа на риска, но по отношение на проверките чрез дистанционно проучване подобен анализ не бил извършван. Единственият взет под внимание рисков фактор бил отчетът „декларирана площ в заявлението/извършено плащане“.
83
Въпреки че Кралство Швеция възразява срещу тълкуването на Комисията на протокола от двустранната среща от 20 май 2014 г., все пак се налага да се отбележи, че Съветът по земеделие на Швеция в писмото от 25 септември 2004 г., което изпраща в отговор на този протокол, официално не оспорва липсата на анализ на риска по отношение на проверките чрез дистанционно проучване. В замяна на това обяснява как е изчислил причинената на Фонда вреда, по-конкретно за референтната 2014 г., използвайки предварителни данни за установените през 2013 г. аномалии.
84
Второ, по отношение на твърдението на Кралство Швеция, според което установените разлики в броя на грешките в резултат на избрания метод били твърде слаби, за да установят нарушение на член 31 от Регламент № 1122/2009 и при всички положения под прага от 2 %, определен от Сметната палата за допустим дял установени грешки, следва да се отбележи, че процентът на грешките, установен в резултат на проверката на избрани извадки вследствие оценка на рисковите фактори, довел до окончателната позиция от 19 октомври 2015 г. и посочен в съобщението от 15 януари 2015 г., възлиза за проверките на място и за проверките чрез дистанционно проучване съответно: през 2011 г. на 0,84 % и 0,57 %, през 2012 г. на 0,99 % и 0,31 % и през 2013 г. на 0,74 % и 0,39 %. Следователно през въпросните три години проверките на място откриват много по-висок дял грешки спрямо проверките чрез дистанционно проучване, а именно-съответно 1,5 пъти, 3 пъти и 2 пъти повече грешки.
85
Противно на твърденията на Кралство Швеция, тази разлика в резултатите според използвания метод се явява съществена и не би могло да се поддържа, че двата метода на проверка водят до равностойни резултати. Освен това процентният дял от 2 %, наричан също „праг на същественост“, който е допустим според критериите на Сметната палата, в конкретния случай е неприложим. Всъщност понятието „праг на същественост“, въведено от Сметната палата в нейното становище № 2/2004 от 18 март 2004 година относно образеца за „единен контрол“ (и предложение за рамката на Общността за вътрешен контрол) (ОВ C 107, 2004 г., стр. 1), както и прагът на същественост от 2 %, който по-конкретно е споменат в приложение 1.1, озаглавено „Подход и методология на одита“, точка 17 от годишния доклад на Сметната палата относно изпълнението на бюджета за финансовата 2014 г., придружен от отговорите на институциите (ОВ C 373, 2015 г., стр. 1), засягат праг, над който дейността на Сметната палата в областта на одита е планирана, но липсват доказателства това да е относимо в случая по отношение на процедура за уравняване на сметки по съответствие съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013, както правилно подчертава Комисията
86
Накрая, въпреки настъпилите в хода на процедурата по уравняване промени в процента на грешките, отбелязан от Комисията, като последният, свързан по-конкретно с проверките чрез дистанционно проучване на извадките, определени въз основа на оценка на риска за референтната 2011 г., е спаднал от 0,96 % в съобщението от 6 декември 2013 г. на 0,84 % в съобщението от 15 януари 2015 г., това обаче не се отразява на значителната разлика, констатирана в процента на грешки в зависимост от използвания метод, припомнена в точка 84 по-горе.
87
Трето, по отношение на твърдението на Кралство Швеция, че считано от референтната 2013 г., рисковите фактори за проверките чрез дистанционно проучване били коригирани, най-вече от картата на зоните за дистанционно проучване за 2013 г., приложена към жалбата, е видно, че зоните за проверка чрез дистанционно проучване действително са изменени. Продължаващата разлика в процента на грешки през 2013 г. освен това показва, че това изменение е имало много ограничено отражение. От друга страна, видно от точки 83 и 84 по-горе, нито едно доказателство не сочи, че корекция на рисковите фактори действително е извършвана.
88
Поради това че доказателствата за недостатъчно извършени от шведските органи проверки, пораждащи сериозни съмнения за Комисията относно въвеждането на адекватна и ефективна система от мерки за наблюдение и контрол, не са били опровергани от доводите на тези органи, не е необходимо да се разглеждат по-подробно тези аргументи (вж. в този смисъл решение от 15 октомври 2014 г., Дания/Комисия, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, т. 73). Всъщност предвид значителния размер на засегнатия географски район след ограничаването от Комисията на финансовата корекция до осем департамента (вж. т. 9 по-горе), следва, че Комисията може законосъобразно да изпитва съмнения относно системния характер на установените пропуски, докато Кралство Швеция не представи специфични доказателства, че наблюдаваните разлики в броя грешки в зависимост от методите на проверка се дължат на фактори различни от пропуските, произтичащи от избора на шведските органи да извършват проверки чрез дистанционно проучване. При тези обстоятелства Комисията правилно е приела, че Кралство Швеция е нарушило член 31, параграф 2 от Регламент № 1122/2009, така че второто основание следва да се отхвърли по същество
По третото основание, изведено от нарушение на член 52 от Регламент № 1306/2013, на указанията, дадени в документ № VI/5330/97 и на принципа на пропорционалност
89
На първо място, Кралство Швеция твърди, че фиксираната корекция от 2 % не била обоснована с оглед на естеството и сериозността на въпросното несъответствие и действителната вреда, която би могла да настъпи за Фонда. Фактът, че една процедура за контрол би могла да бъде усъвършенствана, не представлявал значително нарушение на норма от правото на Съюза и сам по себе си не бил достатъчен, за да доведе до финансови корекции за твърдяната липса на спомагателни проверки. При всички положения изключеният от финансирането на Съюза размер следвало да бъде намален.
90
На второ място, Кралство Швеция твърди, че фиксираната корекция не била обоснована с оглед на обстоятелството, че е била възможна преценката на финансовата вреда, причинена на Съюза чрез прилагане на пропорционално усилие. Без релевантни мотиви, Комисията прибягнала до фиксирана корекция и освен това отхвърлила представената от шведските органи оценка, въпреки че на базата на различията между двата метода на контрол било възможно да се установи сумата, която евентуално би следвало да бъде изключена от финансирането от страна на Съюза, в конкретния случай -1022259,46 EUR. Тази сума била изчислена чрез увеличаване на размера на корекциите, получени при проверки чрез дистанционно проучване, като корекциите с този метод били около два пъти по-слаби в сравнение с метода на проверка на място, и прибавяне на подлежащите на възстановяване суми със задна дата. Освен това единствено в окончателната позиция от 19 октомври 2015 г. Комисията уведомила шведските органи за обстоятелството, че е установила липса на спомагателни проверки, в резултат на което корекция за вече изтеклите референтни от 2011 г. до 2013 г. била невъзможна.
91
На трето място, Кралство Швеция счита, че фиксираната корекция не била напълно в съответствие с указанията на Комисията, дадени в документ № VI/5330/97. Комисията информирала шведските органи за забележките си във връзка с ефективността на анализа на риска едва през декември 2013 г., без да посочва конкретно въпросните слабости, нито коригиращите мерки, поради което не можело да бъдат упреквани за това, че не са предприели мерки за подобряване прилагането на спомагателни проверки.
92
На четвърто място, Кралство Швеция посочва, че фиксираната корекция противоречала на принципа на пропорционалност, доколкото размерът на тази корекция бил очевидно непропорционален на евентуално понесена от Фонда вреда.
93
В репликата си на въпрос на Комисията Кралство Швеция заявява, че съгласно член 263 ДФЕС Общият съд е компетентен да отмени частично решение на Комисията, което задължително би наложило изменението на подобно решение. Частта, чиято отмяна се иска, в конкретния случай — изборът да се прибегне до фиксирана корекция, можело да бъде отделена от останалата част на обжалваното решение, така че в случай на частична отмяна нямало да се измени същността на обжалваното решение.
94
Чешката република посочва, че съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013 Комисията е следвало да се съсредоточи до точното количествено установяване на сумите, представляващи действителна финансова вреда за Съюза, както това е видно и от насоките, дадени с известие C(2006) 2210 AGRI‑2005‑64043 на Комисията от 9 юни 2006 г. относно разглеждането от Комисията в рамките на приключването на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“ на недостатъците, констатирани в системите за контрол на кръстосаното ползване, прилагани от държавите членки (член 3 от Регламент № 1782/2003) (наричано по-нататък „документ AGRI‑2005‑64043“). В конкретния случай финансовата вреда била количествено измерима и при несъгласие с използвания от Кралство Швеция метод Комисията е следвало поне да прикани последното да извърши изчисление, използвайки подходящия според нея метод на изчисление. Тази нередност представлявала сама по себе си основание за отмяна на обжалваното решение в поискания от Кралство Швеция смисъл.
95
Комисията твърди от своя страна, че тъй като жалбата била на основание член 263 ДФЕС и с нея се искала отмяна на обжалваното решение, Общият съд не разполагал с правото да измени посоченото решение. Ако трябва обжалваното решение да се отмени, Комисията следвало да вземе необходимите мерки за изпълнението на решението на Общия съд в съответствие с член 264 ДФЕС. Следователно направеното при условията на евентуалност искане на Кралство Швеция, подкрепено от доводите, развити в рамките на третото основание, не можело да бъде разгледано по същество от Общия съд.
96
В дупликата Комисията посочва също, че доколкото със сега поисканата в репликата отмяна на обжалваното решение в частта, с която се предвижда фиксирана корекция, Кралство Швеция се опитвало да измени жалбата си, постоянната съдебна практика в това отношение не го позволявала. Освен това третото основание, което се отнася до направеното в условията на евентуалност искане, било самото то недопустимо за разглеждането на основното искане.
97
При всички положения Комисията твърди, че повторяемостта на установените от 2011 г. до 2013 г. пропуски не давала възможност да се приеме, че анализ на риска действително е бил извършван, така че никакъв спомагателен контрол не бил осъществяван и следователно съществувал риск за Фонда. Указанията на Комисията, които се съдържат в документ № VI/5330/97, позволявали използването на фиксирана корекция, когато държава членка не е изпълнила задължението си да провери по подходящ начин допустимостта на някои от уважените заявления. Анализът на риска представлявал спомагателен контрол, чиято липса на ефективност обосновавала фиксирана корекция от 2 %.
98
Разликата в броя на установените грешки според вида на проверките не представлявала сама по себе си основание за фиксираната корекция, но за сметка на това доказвала, че не е бил извършен анализ на риска. При тези обстоятелства изчисляването на риска за Фонда, предложено от шведските органи и основано на тази разлика, било недостатъчно. Освен това било неточно да се твърди, че е било одобрено от счетоводителите на Комисията.
99
По отношение на принципа на пропорционалност Комисията счита, че е бил спазен, доколкото корекцията била ограничена до референтната 2013 г. и до осем шведски департамента, в които проверките от 2011 г. до 2013 г. били извършвани чрез дистанционно проучване, а не на място.
100
На първо място, по отношение на допустимостта на третото основание следва да се отбележи, че видно от текста на жалбата, то по същество е изведено от нарушение на член 52 параграф 2 от Регламент № 1306/2013. Впрочем няма никакво основание да се приеме, че то е изтъкнато от Кралство Швеция единствено в подкрепа на второто искане, направено в условията на евентуалност за намаляването на размера на финансовата корекция, а не също и в подкрепа на първото искане, доколкото последното се отнася до отмяна на обжалваното решение, поради това че Комисията действала незаконосъобразно, по-конкретно като неправилно решила да използва фиксирана корекция.
101
Всъщност анализът на текста на точка 11 от жалбата показва, че Кралство Швеция изтъква основно както че обжалваното решение трябва да бъде отменено, тъй като Комисията вследствие на опорочена процедура за уравняване на сметки неправилно е счела, че анализът на риска не е осъществен по подходящ начин от шведските органи, което било от естество да доведе до отмяна на обжалваното решение в неговата цялост и следователно до неприлагане на самия принцип на финансова корекция, така също и че дори Общият съд все пак да приеме, че шведските органи са допуснали някои пропуски, даващи по принцип основание за финансова корекция, методът на оценка на тази корекция при всички положения бил погрешен.
102
При тези обстоятелства, без да е необходимо да се изследва допустимостта на третото основание в подкрепа на второто искане, с което се цели Общият съд, макар и чрез предварителна частична отмяна на обжалваното решение, да измени размера на финансовата корекция, трябва да се отбележи, че няма пречка посоченото основание да се приеме за допустимо и взето предвид, доколкото се явява в подкрепа на първото искане за отмяна на обжалваното решение. Освен това за разлика от поддържаното от Комисията и както следва от направения по-горе в точка 101 анализ на точка 11 от жалбата, изглежда, че в това отношение Кралство Швеция не е изменило исканията си в хода на репликата.
103
Както посочва Кралство Швеция, съдебната практика допуска отмяната на решение на Комисията, постановено във връзка с уравняване на сметките, в частта, в която подобна отмяна се отнася до мотивите и диспозитива на решение за използването на фиксирана корекция (вж. в този смисъл решение от 7 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑5/03, EU:C:2005:426, т. 54 и 55). Подобна отмяна не се отразява на законосъобразността на останалата част от мотивите на въпросното решение, които могат да се отнасят по-специално до установяването на слабости при проверките на съответната държава членка.
104
По отношение на последиците от евентуална частична отмяна следва освен това да се припомни, че макар съгласно постоянната съдебна практика съдилищата на Съюза да нямат правомощия да дават задължителни указания на институциите на Съюза или да ги заместват в рамките на осъществявания от тях контрол за законосъобразност, съответната институция въпреки това съгласно член 266 ДФЕС трябва да вземе необходимите мерки за изпълнението на дадено решение, постановено по жалба за отмяна (вж. решение от 30 май 2013 г., Omnis Group/Комисия, T‑74/11, непубликувано, EU:T:2013:283, т. 26 и цитираната съдебна практика).
105
Следователно в случай на отмяна на обжалваното решение, доколкото подобна отмяна се основава на неправилното прибягване до фиксирана корекция, Комисията е длъжна да определи последиците.
106
На второ място, относно разглеждането по същество на третото основание следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика Комисията е длъжна да докаже наличието на нарушение на норми от правото на Съюза, а след като това нарушение бъде установено, държавата членка трябва да докаже, ако е необходимо, че Комисията е допуснала грешка относно финансовите последици, които следва да бъдат извлечени от това (решения от 7 октомври 2004 г., Испания/Комисия, C‑153/01, EU:C:2004:589, т. 67 и от 7 юли 2005 г., Гърция/Комисия, C‑5/03, EU:C:2005:426, т. 38).
107
Член 52 параграф 2 от Регламент № 1306/2013 относно уравняването по съответствие е формулиран, както следва:
„Комисията оценява подлежащите на изключване суми въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се вземат предвид естеството на нарушението и причинената на Съюза финансова вреда. Изключването се базира на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, могат да се прилагат екстраполирани или фиксирани корекции. Фиксирани корекции се прилагат само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза“.
108
Следователно съгласно член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013 Комисията основава изключването от финансиране от Съюза на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, могат да се прилагат екстраполирани или фиксирани корекции. От това следва, че изчисляването на корекцията въз основа на индивидуалната оценка на финансовите последици от отделните нередности с оглед на предоставената от съответната държава членка информация е допустимо по принцип, когато тази индивидуална преценка не предполага непропорционално усилие (решение от 16 февруари 2017 г., Румъния/Комисия, T‑145/15, EU:T:2017:86, т. 61).
109
Приложение 2 на документ № VI/5330/97 определя спомагателните проверки като „необходимите административни дейности за правилното разглеждане на исканията, каквито са проверката за спазването на сроковете за подаване, установяването на сходни искания с един и същ предмет, анализирането на риска, налагането на санкции и осъществяването на подходящ контрол върху процедурите“.
110
Документ № VI/5330/97 уточнява също и финансовите последици от пропуските на държавите членки при извършване на проверките. Когато получените от разследването данни не дават възможност чрез екстраполиране на констатираните със статистически способи или чрез позоваване на други удостоверими данни загуби да се установи загубата за Съюза поради липсата на контрол, може да се предвиди фиксирана финансова корекция, изчислена въз основа на значимостта на риска от загуба за Фонда (решение от 3 март 2016 г., Испания/Комисия, T‑675/14, непубликувано, EU:T:2016:123, т. 41).
111
Колкото до документ AGRI‑2005‑64043, той адаптира указанията на документ № VI/5330/97 към кръстосаното спазване. Той предвижда три метода, които могат да бъдат използвани за определяне на подходящите финансови корекции: първо, отхвърляне на индивидуалните заявления, които не са били обект на изискуемите проверки, второ, оценка на риска за Фонда чрез екстраполиране на резултатите, получени от проверките на представителна извадка, и трето, приемането на фиксирана корекция (решение от 19 октомври 2017 г., Испания/Комисия, T‑502/15, непубликувано, EU:T:2017:730, т. 59). Текстът на документ AGRI‑2005‑64043 показва, че съществува приоритетен ред между тези три опции, като методът на фиксирана оценка на риска следва да се разглежда като крайна мярка (вж. в този смисъл решение от 3 март 2016 г., Испания/Комисия, T‑675/14, непубликувано, EU:T:2016:123, т. 42). Тази йерархия на методите за определяне на сумите, подлежащи на изключване от финансиране от Съюза, е освен това изрично посочена в член 12, параграфи 2, 3 и 6 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълване на Регламент № 1306/2013 във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (ОВ L 255, 2014 г., стр. 18), влязъл в сила през м. септември 2014 г.
112
От гореизложените съображения следва, че съгласно собствените ѝ указания Комисията е можела в конкретния случай да използва метода на фиксирана корекция едва след отхвърляне на останалите методи, по-конкретно на изчисляването чрез екстраполиране. Както Кралство Швеция основателно твърди, методът на фиксирано изчисляване има всъщност факултативен характер съгласно член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013, макар на практика Комисията често да прибягва до него.
113
От направените при разглеждането на второто основание изводи следва, че пропуските на Кралство Швеция за прилагането на мерки за оценка и актуализиране на рисковите фактори са продължили от 2011 г. до 2013 г. и съгласно насоките, съдържащи се в документ № VI/5330/97, доколкото става въпрос за повтарящо се неизпълнение на необходимите административни действия за правилното разглеждане на исканията, свързани с анализ на риска, при упражняване на правото си на преценка Комисията правомерно ги е окачествила като липса на спомагателен контрол. Всъщност става въпрос за липсата на спомагателни проверки, които се изискват съгласно член 31, параграф 2 от Регламент № 1122/2009, а не за обикновена констатация на несъвършенствата на процедура за контрол, при която може да не се приложи финансова корекция. При тези обстоятелства твърдението на Кралство Швеция, че в случая не било допуснато съществено нарушение на норма от правото на Съюза, което е от естество да доведе до финансова корекция, е неоснователно.
114
Въпреки това Комисията счита също, че констатацията за липсата на прилагане на спомагателни проверки, доколкото ставало въпрос за пълна липса на контрол, била достатъчна сама по себе си, за да изключи по принцип прибягването до корекция, основана на оценка чрез екстраполиране на понесената от Съюза финансовата вреда и да отхвърли представените от Кралство Швеция доказателства за изчисляване на посочената вреда.
115
Дори в определени случаи да може да се приеме, че методите за екстраполиране, които се основават на установени нередности през която и да е следваща година, не могат да бъдат сигурна база за изчисления, по-специално ако нередностите не са възпроизведени през следващите години или в случай на значителни разлики на резултатите от проверките в сравнение с предходната година (вж. в този смисъл решения от 24 януари 2002 г., Франция/Комисия, C‑118/99, EU:C:2002:39, т. 44 и 45 и от 3 март 2016 г., Испания/Комисия, T‑675/14, непубликувано, EU:T:2016:123, т. 46—48), това не променя факта, че в конкретния случай не са взети предвид доказателствата, представени от Кралство Швеция в процедурата по уравняване за изчисление чрез екстраполиране на неправомерно изплатените суми, като това не се дължи на евентуалната им ненадеждност, а на обстоятелството, че са счетени за неотносими от Комисията в рамките на процедура за уравняване, произтичащо от констатацията за пълна липса на спомагателен контрол.
116
В това отношение трябва да се отбележи, че шведските органи действително са представили на Комисията доказателства, позволяващи изчисление чрез екстраполиране на неправомерно изплатените суми. В писмото от 25 септември 2014 г. на Съвета по земеделие на Швеция, адресирано до Комисията в отговор на заключенията по протокола от двустранната среща от 20 май 2014 г., се съдържа оценка на претърпяната от Фонда вреда. На този етап шведските органи, без да съобразят, че корекцията се отнася само до референтната 2013 г., са представили оценка, която се отнася до референтните от 2011 г. до 2013 г., използвайки предварителни данни за установените грешки през 2013 г.
117
Възприетият от шведските органи метод за екстраполиране по същество се изразява в увеличаване на размера на корекцията, която е резултат от проверките чрез дистанционно проучване с цел да се коригира размерът на направената вече корекция за съответната година.
118
Впрочем, като отказва да вземе предвид представените от шведските органи доказателства за изчисление чрез екстраполиране на неправомерно изплатените суми, без да оцени нито степента на тяхната надеждност, нито дали за използването им е необходимо пропорционално усилие, с мотива че при всички положения са неотносими, Комисията е пренебрегнала субсидиарния характер на метода на фиксирана корекция, както е видно от член 52, параграф 2 от Регламент № 1306/2013.
119
При тези обстоятелства, без да се разглеждат останалите доводи на Кралство Швеция, по-конкретно относно нарушението на принципа на пропорционалност, следва да се обяви за основателно третото основание и да се уважи първото искане. Поради това обжалваното решение следва да се отмени в частта, в която Комисията неправилно прибягва до метода на фиксирана корекция по отношение на Кралство Швеция, за да изключи от финансиране от страна на Съюза сумата от 8811286,44 EUR за референтната 2013 г., представляваща 2 % от размера на отделените от производството преки помощи, предоставени на Кралство Швеция за посочената референтна година.
120
Следва да се припомни, че е от компетентността на Комисията да определи последиците от настоящото решение при изчисляването на размера на финансовата корекция и ако такава е приложима, да я определи с оглед на отчетеното от нея несъответствие.
По съдебните разноски
121
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
122
Освен това съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
123
След като Комисията е загубила делото и Кралство Швеция е направило искане в този смисъл, тя следва да бъде осъдена да понесе освен направените от нея съдебни разноски и тези на Кралство Швеция.
124
Чешката република, която е встъпила в делото, понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
реши:
1)
Отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2016/417 на Комисията от 17 март 2016 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, която се отнася до отделените от производството преки помощи, предоставени на Кралство Швеция, в общ размер на 8811286,44 EUR за референтната 2013 година.
2)
Осъжда Европейската комисия да понесе направените от нея съдебни разноски, както и тези на Кралство Швеция.
3)
Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.
Prek
Schalin
Costeira
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 25 септември 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: шведски.