62018TJ0616
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
de 2 de febrero de 2022 (
*1
)
«Competencia — Abuso de posición dominante — Mercados del gas de Europa central y oriental — Decisión que convierte en obligatorios los compromisos individuales propuestos por una empresa — Artículo 9 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 — Carácter adecuado de los compromisos habida cuenta de las inquietudes en materia de competencia inicialmente identificadas en el pliego de cargos — Renuncia por parte de la Comisión a exigir compromisos en relación con algunas de las inquietudes iniciales — Principio de buena administración — Transparencia — Obligación de motivación — Objetivos de la política energética de la Unión — Principio de solidaridad energética — Desviación de poder»
En el asunto T‑616/18,
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., con domicilio social en Varsovia (Polonia), representada por la Sra. K. Karasiewicz, abogada, y los Sres. T. Kaźmierczak, K. Kicun y P. Moskwa, abogados,
parte demandante,
apoyada por
República de Lituania, representada por los Sres. K. Dieninis y R. Dzikovič, en calidad de agentes,
por
República de Polonia, representada por los Sres. B. Majczyna y M. Nowacki, en calidad de agentes,
y por
Overgas Inc., con domicilio social en Sofía (Bulgaria), representada por los Sres. S. Gröss y S. Cappellari, abogados,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. G. Meessen y J. Szczodrowski, en calidad de agentes,
parte demandada,
apoyada por
Gazprom PJSC, con domicilio social en Moscú (Rusia),
y
Gazprom export LLC, con domicilio social en San Petersburgo (Rusia),
representadas por los Sres. J. Karenfort, J. Hainz y B. Evtimov, la Sra. N. Tuominen y el Sr. J. Heithecker, abogados, y el Sr. D. O’Keeffe, Solicitor,
partes coadyuvantes,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE mediante el que se solicita la anulación de la Decisión C(2018) 3106 final de la Comisión, de 24 de mayo de 2018, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 102 TFUE y del artículo 54 del Acuerdo EEE (Asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europea Central y Oriental),
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada),
integrado por el Sr. M. van der Woude, Presidente, y los Sres. J. Svenningsen (Ponente), R. Barents y C. Mac Eochaidh y la Sra. T. Pynnä, Jueces;
Secretaria: Sra. R. Ūkelytė, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista los días 18 y 19 de mayo de 2021;
dicta la siguiente
Sentencia
I. Antecedentes del litigio y acontecimientos posteriores a la interposición del recurso
1
La demandante, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., es la sociedad matriz del grupo PGNiG, que opera en el sector del gas y del petróleo, principalmente en Polonia. Este grupo desarrolla, en particular, actividades de exploración y producción de gas y de petróleo crudo, así como de importación, venta y distribución de gas.
2
La demandante solicita la anulación de la Decisión C(2018) 3106 final de la Comisión Europea, de 24 de mayo de 2018, relativa a un procedimiento de conformidad con el artículo 102 TFUE y del artículo 54 del Acuerdo EEE (Asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europea Central y Oriental) (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), que convirtió en obligatorios los compromisos presentados por Gazprom PJSC y Gazprom export LLC (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente, «Gazprom»).
3
La Decisión impugnada cerró un procedimiento administrativo tramitado por la Comisión, que examinó, a la luz de la prohibición de los abusos de posición dominante establecida en el artículo 102 TFUE, la conformidad de determinadas prácticas de Gazprom que afectaban al sector del gas en algunos países de Europa central y oriental (en lo sucesivo, «PECO»), a saber, en Bulgaria, en la República Checa, en Estonia, en Letonia, en Lituania, en Hungría, en Polonia y en Eslovaquia (en lo sucesivo, conjuntamente denominados, «PECO afectados»).
A.
Sobre el procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión impugnada
4
Entre 2011 y 2015, la Comisión adoptó varias medidas para investigar el funcionamiento de los mercados del gas en Europa central y oriental. En particular, en virtud de los artículos 18 y 20 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1), envió solicitudes de información a varios representantes del mercado, incluidos Gazprom y algunos de sus clientes, entre ellos la demandante, y realizó una serie de inspecciones, una de ellas, en 2011, en las instalaciones de esta última. El procedimiento administrativo correspondiente a dicha investigación y sobre el que versa directamente el presente asunto se registró con la referencia «Asunto AT.39816 — Suministro de gas en sentido ascendente en Europa Central y Oriental» (en lo sucesivo, «asunto AT.39816»).
5
En el marco de dicho asunto, la Comisión incoó formalmente, el 31 de agosto de 2012, un procedimiento con vistas a la adopción, con arreglo al artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.o 1/2003 y al artículo 2 del Reglamento (CE) n.o 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2004, L 123, p. 18), de una decisión con arreglo al capítulo III del Reglamento n.o 1/2003.
6
El 22 de abril de 2015, la Comisión envió, de conformidad con el artículo 10 del Reglamento n.o 773/2004, un pliego de cargos a Gazprom (en lo sucesivo, «pliego de cargos»). En dicho pliego, la Comisión concluyó, con carácter preliminar, que Gazprom ocupaba una posición dominante en los mercados nacionales de suministro de gas al por mayor en los PECO afectados y que, infringiendo el artículo 102 TFUE, abusaba de esta posición desarrollando una estrategia contraria a la competencia para fragmentar y aislar esos mercados y, de este modo, impedir la libre circulación del gas en los PECO afectados.
7
La Comisión había estimado que esa estrategia de Gazprom comprendía tres conjuntos de prácticas contrarias a la competencia que afectaban a sus clientes en los PECO afectados (en lo sucesivo, «clientes afectados») y a sus contratos celebrados con ella (en lo sucesivo, «contratos afectados»):
–
en primer lugar, Gazprom había impuesto restricciones territoriales en sus contratos de suministro de gas con mayoristas y con determinados clientes industriales en los PECO afectados (en lo sucesivo, «reservas relativas a las restricciones territoriales»), restricciones que se derivaban de cláusulas contractuales que prohibían la exportación fuera del territorio de suministro o que obligaban a utilizar el gas suministrado en un determinado territorio; Gazprom también había recurrido a otras medidas que impedían los flujos transfronterizos de gas;
–
en segundo lugar, según la Comisión, esas restricciones territoriales permitieron a Gazprom llevar a cabo una política tarifaria desleal en cinco de los PECO afectados, a saber, Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia (en lo sucesivo, «los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias»), imponiendo precios excesivos puesto que eran considerablemente superiores al nivel de sus costes o a ciertos precios considerados como precios de referencia (en lo sucesivo, «reservas relativas a las prácticas tarifarias»);
–
en tercer lugar, según la Comisión, en lo que se refiere a Bulgaria y Polonia, Gazprom supeditó su suministro de gas a la obtención de determinadas garantías por parte de los mayoristas, relativas a infraestructura de transporte de gas; tales garantías tenían por objeto, por una parte, las inversiones realizadas por el mayorista búlgaro en el proyecto de gasoducto South Stream y, por otra parte, la aceptación por el mayorista polaco, a saber, la demandante, del refuerzo del control de Gazprom en la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal, uno de los principales gasoductos de tránsito en Polonia (en lo sucesivo, «reservas Yamal»).
8
El 29 de septiembre de 2015, Gazprom respondió al pliego de cargos rebatiendo las inquietudes en materia de competencia de la Comisión y, posteriormente, con arreglo al artículo 12 del Reglamento n.o 773/2004, fue oída en la audiencia que se celebró el 15 de diciembre de 2015.
9
El 14 de febrero de 2017, sin dejar de rebatir las inquietudes en materia de competencia del pliego de cargos, Gazprom presentó un proyecto formal de compromisos con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 (en lo sucesivo, «compromisos iniciales»). Este proyecto había venido precedido de propuestas informales de compromisos.
10
El 16 de marzo de 2017, con el fin de recabar las observaciones de las partes interesadas sobre los compromisos iniciales, la Comisión publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea una Comunicación de conformidad con el artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2003 (DO 2017, C 81, p. 9), que contenía un resumen del asunto AT.39816 y los aspectos esenciales del contenido de los compromisos iniciales. Con arreglo a dicha disposición, las partes interesadas disponían de un plazo de siete semanas a partir de la fecha de publicación de dicha Comunicación para presentar sus observaciones (en lo sucesivo, «consulta del mercado»). La Comisión recibió 44 series de observaciones de partes interesadas, entre ellas de la demandante, del Gobierno polaco, del Presidente de la Urząd Regulacji Energetyki (Oficina Reguladora de la Energía polaca; en lo sucesivo, «Oficina polaca») y de Gaz-System S.A., el gestor del tramo polaco del gasoducto Yamal.
11
El 15 de marzo de 2018, tras haber recibido las versiones no confidenciales de las observaciones de las partes interesadas sobre los compromisos iniciales, Gazprom presentó un proyecto modificado de compromisos (en lo sucesivo, «compromisos finales»).
12
De conformidad con el artículo 14 del Reglamento n.o 1/2003, la Comisión consultó al Comité consultivo en materia de prácticas restrictivas y de posiciones dominantes (en lo sucesivo, «Comité consultivo») y le comunicó, en particular, un anteproyecto de decisión. El 2 de mayo de 2018, el Comité consultivo emitió un dictamen favorable a dicho anteproyecto. Por otra parte, con arreglo al artículo 16 de la Decisión 2011/695/UE del Presidente de la Comisión Europea, de 13 de octubre de 2011, relativa a la función y el mandato del consejero auditor en determinados procedimientos de competencia (DO 2011, L 275, p. 29), el consejero auditor presentó su informe final el 2 de mayo de 2018.
13
El 24 de mayo de 2018, la Comisión adoptó la Decisión impugnada, a la que se incorporaron como anexo los compromisos finales. Mediante esta Decisión, aprobó y convirtió en obligatorios dichos compromisos y dio por cerrado el procedimiento administrativo concluyendo que no debía adoptar actuaciones adicionales respecto de las prácticas potencialmente abusivas inicialmente identificadas en el pliego de cargos.
B.
Sobre la Decisión impugnada
14
En la Decisión impugnada, la Comisión expuso, para empezar, un análisis preliminar de las prácticas de Gazprom, para, a renglón seguido, presentar los compromisos iniciales, los resultados de la consulta del mercado y los compromisos finales. A continuación, presentó su análisis de los compromisos finales y las razones que la habían llevado a considerar que resultaban satisfactorios habida cuenta de sus inquietudes en materia de competencia.
1. Análisis preliminar de las prácticas controvertidas
15
En la sección 4 de la Decisión impugnada, en la que figura el análisis preliminar, la Comisión definió los mercados pertinentes como los mercados nacionales de suministro de gas al por mayor en sentido ascendente. A este respecto, dicha institución también constató que Gazprom ocupaba una posición dominante en los mercados pertinentes en los PECO afectados.
16
La Comisión consideró que Gazprom podría haber abusado de su posición dominante, infringiendo el artículo 102 TFUE, al practicar una estrategia anticompetitiva para evitar el libre flujo de gas a través de los PECO afectados y fragmentar y aislar los mercados pertinentes de esos países. Más concretamente, estimó que esta estrategia comprendía tres conjuntos de prácticas contrarias a la competencia que correspondían fundamentalmente a las inquietudes en materia de competencia consignadas en el pliego de cargos y que se han expuesto en el apartado 7 anterior.
17
Por lo que se refiere a las reservas Yamal, mientras que, en el marco de la consulta del mercado, algunas de las partes interesadas habían puesto en entredicho la falta de compromisos que permitiesen poner remedio a estas reservas, la Comisión explicó, en el considerando 138 de la Decisión impugnada, que, tras haber investigado en mayor profundidad, sus inquietudes en materia de competencia preliminares no se habían confirmado. Por una parte, indicó que, en una Decisión de 19 de mayo de 2015 que certificó a Gaz-System como gestor de red independiente (en lo sucesivo, «GRI») para el tramo polaco del gasoducto Yamal (en lo sucesivo, «decisión de certificación»), la Oficina polaca había concluido, en particular, que Gaz-System ejercía un control determinante sobre las decisiones en materia de inversiones relativas a este tramo, así como sobre la ejecución de las mismas. Por lo tanto, ni System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (en lo sucesivo, «EuRoPol»), como propietario del gasoducto, ni Gazprom, como accionista de EuRoPol, estaban en condiciones de bloquear dichas decisiones. Por otra parte, la Comisión puso de relieve el carácter intergubernamental de las relaciones entre las partes activas en el sector del gas en Polonia, en particular por lo que se refiere a la construcción y gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal, y concluyó que esta circunstancia podía haber determinado en gran medida el comportamiento de las partes implicadas.
2. Contenido de los compromisos finales
18
Los compromisos finales, que se incorporaron como anexo a la Decisión impugnada, pretenden atender las inquietudes de la Comisión en materia de competencia.
19
En lo tocante, en primer lugar, a los compromisos destinados a atender las inquietudes relativas a las restricciones territoriales (en lo sucesivo, «compromisos relativos a las restricciones territoriales»), antes de nada, Gazprom se comprometió, esencialmente, a suprimir todas las estipulaciones contenidas en los contratos de suministro de gas celebrados con sus clientes en los PECO afectados que prohibían o impedían, directa o indirectamente, el libre flujo de gas en la región constituida por estos países.
20
A continuación, a fin de permitir un flujo de gas entre, por una parte, Bulgaria y los países bálticos y, por otra parte, los demás PECO afectados, a pesar del aislamiento infraestructural de los primeros, Gazprom se comprometió a dar un paso para ofrecer a los clientes afectados la posibilidad de solicitar que todos o parte de sus volúmenes de gas contractuales suministrados en determinados puntos de Hungría, Polonia y Eslovaquia se entregasen en otro punto de suministro en Bulgaria o en los países bálticos. Tras la consulta del mercado, Gazprom, en los compromisos finales, reforzó en particular su propuesta relativa al cambio de los puntos de suministro.
21
Además, con miras a permitir al gestor de red de transporte búlgaro controlar los flujos en Bulgaria, Gazprom se comprometió en particular a adoptar medidas para modificar los contratos pertinentes de suministro y de transporte de gas a fin de permitir la celebración de acuerdos de interconexión entre Bulgaria y otros Estados miembros, especialmente Grecia, así como el ajuste del método de asignación de gas.
22
En lo que atañe, en segundo lugar, a los compromisos destinados a dar respuesta a las inquietudes relativas a los precios (en lo sucesivo, «compromisos relativos a las prácticas tarifarias»), Gazprom se comprometió a introducir cláusulas de revisión de precios o, en su caso, a modificar las cláusulas existentes en los contratos con sus clientes afectados en Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania y Polonia. Estas cláusulas nuevas o modificadas de revisión de precios prevén, en particular, que, si las partes no acuerdan un nuevo precio en un plazo de 120 días, podrán remitir la disputa a un tribunal arbitral, que deberá basarse en las orientaciones tarifarias incluidas en estas cláusulas y crearse en el seno de la Unión Europea. Además, los precios revisados se aplicarán retroactivamente a partir de la fecha de notificación de la solicitud de revisión de precios.
23
Por lo que se refiere, en tercer lugar, a los compromisos relacionados con las inquietudes en materia de competencia relativas a la supeditación del suministro de gas a un precio determinado a la obtención, por el mayorista búlgaro, de una garantía relativa a las inversiones en el proyecto de gasoducto South Stream, Gazprom se comprometió a permitir a los socios búlgaros que participaban en ese proyecto retirarse del mismo sin exigirles responsabilidad civil y sin recuperar los descuentos en los precios del gas que había concedido a cambio de su participación en dicho proyecto. Por otra parte, a la vista de la renuncia anunciada del tramo búlgaro de este proyecto de gasoducto, Gazprom también se comprometió a no reclamar indemnizaciones por daños y perjuicios, en concepto de compensación específica relacionada con tal renuncia.
3. Análisis y ejecución de los compromisos finales
24
En la Decisión impugnada, la Comisión concluyó, en esencia, que los compromisos finales eran eficaces y necesarios para responder a sus inquietudes en materia de competencia, y que no eran desproporcionados, e indicó haber tenido en cuenta, a este respecto, la evolución de los mercados del gas a partir de la notificación del pliego de cargos. En particular, dicha institución señaló, en primer lugar, que Gazprom ya había adoptado una serie de medidas para ajustar en mayor medida su comportamiento a las normas del Derecho de la competencia; en segundo lugar, que la situación en términos de infraestructuras de gas había mejorado en algunos de los PECO afectados, a saber, en la República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, a los fines de posibilitar los flujos transfronterizos de gas, aunque los mercados del gas de los países bálticos y de Bulgaria seguían estando aislados de los demás mercados del gas de la Unión y, en tercer lugar, que, a raíz de la caída de los precios del petróleo, algunos de los precios a largo plazo del gas, resultantes de fórmulas que incluyen una indexación por referencia a los precios de productos petrolíferos, también habían bajado.
25
En consecuencia, la Comisión decidió convertir en obligatorios los compromisos finales, con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003. En cuanto a su período de aplicación, la Decisión impugnada prevé que serán aplicables durante un período de ocho años a partir de la fecha de notificación a Gazprom de dicha Decisión, con excepción de los compromisos relativos al proyecto de gasoducto South Stream, mencionados en el apartado 23 anterior, que serán obligatorios durante un período de quince años a partir de esa fecha.
26
La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
Los Compromisos enumerados en el anexo serán vinculantes para [Gazprom], así como para todas las entidades jurídicas controladas directa o indirectamente por ella, durante un período de ocho años, a excepción de los compromisos identificados en el punto 21 del anexo, cuyo período de vinculatoriedad será de quince años, a partir de la fecha fijada en los compromisos.
Artículo 2
Ya no hay motivos [para la intervención de la Comisión] en el presente asunto […]».
C.
Sobre la denuncia
27
El 9 de marzo de 2017, paralelamente al procedimiento administrativo incoado por la Comisión que dio lugar a la Decisión impugnada, la demandante presentó, con arreglo al artículo 5 del Reglamento n.o 773/2004, una denuncia en la que señalaba supuestas prácticas abusivas de Gazprom (en lo sucesivo, «denuncia»). Estas prácticas, que coincidían en gran medida con las inquietudes ya expuestas en el pliego de cargos, incluían, en particular, alegaciones relativas a los abusos de Gazprom relacionados con el tramo polaco del gasoducto Yamal.
28
El 29 de marzo de 2017, la Comisión acusó recibo de la denuncia, registrándola seguidamente con la referencia «Asunto AT.40497 — Precio polaco del gas» (en lo sucesivo, «asunto AT.40497»).
29
Mediante escrito de 31 de marzo de 2017 dirigido a la demandante, la Comisión señaló que parecía que las prácticas expuestas en la denuncia y las prácticas objeto de los compromisos iniciales se solapaban y la invitó a presentar observaciones sobre estos compromisos en el marco de la consulta del mercado organizada el 16 de marzo de 2017. Tras haber obtenido una prórroga del plazo aplicable, la demandante presentó sus observaciones el 19 de mayo de 2017.
30
El 15 de mayo de 2017, Gazprom transmitió a la Comisión sus observaciones sobre la denuncia.
31
Mediante carta dirigida a la demandante el 23 de enero de 2018 (en lo sucesivo, «carta de intenciones de desestimación»), la Comisión, de conformidad con el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, indicó que tenía previsto desestimar la denuncia y la instó a dar a conocer su punto de vista en un plazo de cuatro semanas a partir de la recepción de dicha carta. La Comisión transmitió también una versión no confidencial del pliego de cargos y una versión no confidencial de las observaciones de Gazprom sobre dicha denuncia, mencionadas en el apartado 30 anterior.
32
El 2 de marzo de 2018, la demandante presentó sus observaciones en respuesta a la carta de intenciones de desestimación. Además de expresar su insatisfacción respecto a las conclusiones contenidas en dicha carta, la demandante criticó la realización de la investigación por parte de la Comisión y observó que esta última había vulnerado sus derechos como denunciante en el asunto AT.39816, especialmente porque, a pesar de sus numerosas solicitudes, la Comisión no le había permitido acceder al pliego de cargos durante casi un año ni presentar sus observaciones sobre dicho pliego.
33
El 5 de septiembre de 2018, es decir, con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, la demandante remitió al consejero auditor una solicitud motivada, de conformidad con el artículo 7, apartado 2, letra b), de la Decisión 2011/695, en la que solicitaba acceso a todos los documentos en los que la Comisión había basado su apreciación provisional contenida en la carta de intenciones de desestimación, en particular acceso a una versión del pliego de cargos que omitiese menos información. El 17 de septiembre de 2018, el consejero auditor transmitió a la Dirección General (DG) de Competencia de la Comisión las solicitudes de acceso formuladas en esa Comunicación de 5 de septiembre de 2018. Mediante escrito de 25 de septiembre de 2018, la Comisión denegó las solicitudes de acceso a los documentos formuladas por la demandante en sus cartas de 2 de marzo y de 5 de septiembre de 2018.
34
El 24 de enero de 2019, la demandante envió un escrito a la miembro de la Comisión responsable de la competencia en el que invitaba a la Comisión, con arreglo al artículo 265 TFUE, párrafo segundo, a actuar, bien adoptando una decisión desestimatoria de la denuncia, bien continuando el procedimiento en el asunto AT.40497. El 8 de febrero de 2019, la Comisión respondió a dicho escrito recordando que la denuncia ya había dado lugar a varios intercambios entre ellas. La Comisión indicó, asimismo, por lo que se refiere al asunto AT.39816, que había adoptado la Decisión impugnada, que, en particular, tenía en cuenta las observaciones presentadas por la demandante en el marco de la consulta del mercado y, por lo que se refiere al asunto AT.40497, que había enviado la carta de intenciones de desestimación —a la cual había respondido la demandante— y finalizado su análisis de la denuncia.
35
El 17 de abril de 2019, la Comisión adoptó la Decisión C(2019) 3003 final, relativa a la desestimación de una denuncia (asunto AT.40497 — Precio polaco del gas).
36
El 25 de junio de 2019, la demandante interpuso recurso ante el Tribunal contra esta decisión desestimatoria de la denuncia, registrado con el número de asunto T‑399/19.
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
37
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 15 de octubre de 2018, la demandante interpuso el presente recurso. El escrito de contestación, el de réplica y el de dúplica se presentaron, respectivamente, el 9 de enero, el 27 de febrero y el 8 de mayo de 2019.
38
Mediante escrito separado que acompañaba al escrito de interposición del recurso, la demandante solicitó al Tribunal, con arreglo al artículo 152 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, que resolviera el asunto por el procedimiento acelerado. Mediante Resolución de 30 de noviembre de 2018, el Tribunal desestimó esa solicitud.
39
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 26 de febrero de 2019, Gazprom solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal, respectivamente, el 25 de febrero, el 27 de febrero y el 28 de febrero de 2019, Overgas Inc., la República de Lituania y la República de Polonia solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante.
40
Mediante auto de 5 de abril de 2019, la Presidenta de la Sala Primera del Tribunal, oídas las partes principales, admitió la intervención de la República de Polonia. Mediante autos de 17 de mayo de 2019, oídas las partes principales, admitió la intervención de la República de Lituania, de Gazprom y de Overgas.
41
La República de Lituania presentó su escrito de formalización de la intervención el 30 de agosto de 2019, mientras que la República de Polonia y Overgas presentaron los suyos el 6 de septiembre de 2019 y Gazprom el 4 de octubre de 2019. La demandante y la Comisión presentaron sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención el 15 de noviembre de 2019; no obstante, la Comisión renunció a presentar sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de Gazprom.
42
El 4 de octubre de 2019, al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Octava, a la que en consecuencia se atribuyó el presente asunto.
43
Mediante sendos escritos de la Secretaría del Tribunal de 17 de diciembre de 2019, en el marco de diligencias de ordenación del procedimiento, se instó a la demandante a presentar varios documentos y se apremió a la Comisión a responder por escrito a una cuestión relativa a la confidencialidad de cierta información que figura en la versión confidencial del pliego de cargos.
44
Mediante auto del mismo día, el Tribunal ordenó a la Comisión, con arreglo, por una parte, al artículo 24, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y, por otra parte, al artículo 91, letra b), y al artículo 92, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento y, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 103 de dicho Reglamento, que presentase una copia íntegra de la versión confidencial del pliego de cargos.
45
Las partes dieron cumplimiento, en los plazos señalados, a las diligencias de ordenación del procedimiento adoptadas el 17 de diciembre de 2019, así como a la Resolución de diligencia de ordenación adoptada por el Tribunal el mismo día.
46
Mediante sendos escritos de la Secretaría del Tribunal de 6 de mayo de 2020, se instó a la demandante y a la Comisión a presentar determinados documentos y a responder por escrito a las cuestiones planteadas por el Tribunal como diligencias de ordenación del procedimiento. Estas dieron cumplimiento a tales medidas en el plazo señalado.
47
Mediante Resolución de 28 de mayo de 2020, el Presidente de la Sala Octava, en virtud del artículo 67, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en relación con el artículo 19, apartado 2, del mismo, decidió, a la vista de las circunstancias especiales del presente asunto, concederle tratamiento prioritario.
48
El 8 de junio de 2020, a propuesta de la Sala Octava, el Tribunal decidió, de conformidad con el artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el presente asunto a la Sala Octava ampliada. Por impedimento de un miembro de la Sala ampliada para participar en la vista y deliberación, el Presidente del Tribunal fue designado para completar la Sala mediante Resolución de 15 de junio de 2020.
49
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento. A efectos de esta fase, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, se instó a la demandante, a la Comisión y a Overgas a presentar determinados documentos y a responder por escrito a las cuestiones planteadas por el Tribunal. En respuesta a estas diligencias, Overgas presentó sus observaciones el 26 de noviembre de 2020, mientras que la demandante y la Comisión presentaron sus respectivas observaciones, así como los documentos, el 8 de diciembre de 2020 (en lo sucesivo, «respuestas de 8 de diciembre de 2020»).
50
Además, por lo que se refiere a la copia íntegra de la versión confidencial del pliego de cargos presentada por la Comisión (véanse los apartados 43 y 45 anteriores), el Tribunal, con arreglo al artículo 103, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, decidió poner este documento en conocimiento de los representantes de la demandante, a condición de que firmasen previamente unos acuerdos de confidencialidad, a fin de que esta pudiera presentar sus observaciones al respecto. Una vez que estos representantes hubieron presentado los acuerdos de confidencialidad firmados, se les transmitió dicho documento y la demandante presentó sus observaciones el 8 de diciembre de 2020.
51
Por razones relacionadas con la crisis sanitaria derivada de la COVID-19 y a raíz de las solicitudes formuladas por determinadas partes, el Presidente de la Sala Octava ampliada decidió aplazar la vista, que inicialmente se había señalado para los días 20 y 21 de enero de 2021.
52
En la vista celebrada los días 18 y 19 de mayo de 2021 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal. En ella, el Tribunal indicó también que había tomado nota de las observaciones sobre el informe para la vista presentadas por la Comisión el 27 de abril de 2021.
53
El segundo día de la vista, y en el marco de las preguntas planteadas por el Tribunal en relación con la admisibilidad del recurso, la Comisión reexaminó su posición en cuanto a dicha admisibilidad y sostuvo que la demandante no había demostrado su interés en ejercitar la acción en el presente asunto, por lo que entendía que el recurso no es admisible.
54
La demandante presentó solicitudes de tratamiento confidencial en relación con la República de Lituania, la República de Polonia, Gazprom y Overgas, relativas a determinada información contenida en varios escritos del procedimiento. Estas últimas no formularon objeciones en relación con dichas solicitudes.
55
La demandante, apoyada por la República de Lituania, la República de Polonia y Overgas, solicita al Tribunal que:
–
anule la Decisión impugnada;
–
condene en costas a la Comisión.
56
La Comisión, apoyada por Gazprom, solicita al Tribunal que:
–
declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado;
–
condene en costas a la demandante.
III. Fundamentos de Derecho
57
En apoyo de su recurso, la demandante formula seis motivos, basados, fundamentalmente:
–
el primero, en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al concluir que las reservas Yamal carecían de fundamento y al aceptar compromisos que no dan en modo alguno respuesta a estas reservas;
–
el segundo, en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales aun cuando no respondían adecuadamente las reservas relativas a las prácticas tarifarias;
–
el tercero, en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales aun cuando no respondían adecuadamente a las reservas relativas a las restricciones territoriales;
–
el cuarto, en la infracción del artículo 194 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 7 TFUE, en la medida en que la Decisión impugnada resulta incompatible con los objetivos de la política energética de la Unión y en que la Comisión pasó por alto la incidencia negativa de dicha Decisión en el mercado europeo de suministro de gas;
–
el quinto, en la infracción del artículo 18 TFUE, apartado 1, y en la violación del principio de igualdad de trato, en la medida en que la Comisión discriminó entre los clientes de Gazprom activos en los Estados miembros de Europa occidental y aquellos activos en los PECO afectados;
–
el sexto, en una desviación de poder y en el quebrantamiento de los requisitos esenciales de forma, en la medida en que, mediante la Decisión impugnada, la Comisión contravino el objetivo del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 y rebasó los límites de sus facultades en la tramitación del procedimiento administrativo.
A.
Sobre las solicitudes de diligencias de ordenación del procedimiento
58
En sus escritos, la demandante formuló una serie de solicitudes dirigidas a que se requiera a la Comisión para que aporte, con carácter principal, «los escritos del procedimiento AT.39816», «los escritos del procedimiento AT.40497», así como, siempre que no pertenezcan ya a alguna de estas dos categorías, determinados documentos identificados con mayor precisión. Con carácter subsidiario, pide que la Comisión presente estos últimos documentos, así como una versión no confidencial del pliego de cargos que omita menos información que la que ya obra en poder de la demandante. Los documentos solicitados resultan útiles, según la demandante, dado que el Tribunal tan solo puede controlar la legalidad de la Decisión impugnada teniendo en cuenta el contexto constituido por la totalidad de los expedientes de los asuntos AT.39816 y AT.40497.
59
La Comisión considera que, salvo el pliego de cargos, ninguno de los documentos o de la información en cuestión resulta útil a efectos del procedimiento y sostiene que la demandante no justifica suficientemente sus solicitudes.
60
A este respecto, es preciso recordar que un denunciante o un tercero admitido, en el sentido de los artículos 5 y 11 del Reglamento n.o 773/2004, no tiene un derecho de acceso al expediente como aquel, previsto en el artículo 15 de dicho Reglamento, del que se benefician los destinatarios de un pliego de cargos, para los que este acceso tiene fundamentalmente por objeto permitirles tomar conocimiento de las pruebas que figuran en el expediente de la Comisión, a fin de que, basándose en tales documentos, puedan pronunciarse adecuadamente sobre las conclusiones a las que la Comisión haya llegado en su pliego de cargos (véase, en particular, la sentencia de 14 de mayo de 2020, NKT Verwaltung y NKT/Comisión, C‑607/18 P, no publicada, EU:C:2020:385, apartado 261 y jurisprudencia citada). En cambio, con arreglo al artículo 6 de dicho Reglamento, el denunciante tiene derecho a recibir una copia de la versión no confidencial del pliego de cargos relativo a un asunto respecto del cual la Comisión haya recibido una denuncia.
61
No obstante, estas normas no se aplican al procedimiento judicial ante el Tribunal, que se rige por el artículo 24 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y por el Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. En este contexto, la apreciación de la oportunidad de dictar una diligencia de ordenación del procedimiento o una diligencia de prueba corresponde al juez, y no a las partes, que pueden, en su caso, impugnar la decisión tomada en primera instancia interponiendo un recurso de casación (sentencia de 12 de mayo de 2010, Comisión/Meierhofer, T‑560/08 P, EU:T:2010:192, apartado 61). Así, el Tribunal puede pedir a las partes que presenten todos los documentos y faciliten toda la información que estime convenientes de conformidad con el artículo 89 del Reglamento de Procedimiento. A tal fin, la parte demandante puede pedir al Tribunal que ordene que se aporten documentos que obren en poder de la parte demandada, si bien, para permitir a este determinar si es útil para el correcto desarrollo del procedimiento ordenar dicha presentación, la parte demandante debe identificar los documentos solicitados y facilitar, cuando menos, un mínimo de elementos que acrediten la utilidad de tales documentos para el proceso (véase, en este sentido, la sentencia de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, apartados 90 a 93).
62
En el presente asunto, la demandante se limita en gran parte a formular solicitudes que se refieren a amplios conjuntos de documentos sin identificar con un grado de precisión suficiente los documentos que pide que se aporten y sin precisar las razones por las que los documentos solicitados podrían ser de utilidad para el proceso, afirmando únicamente que constituyen «el contexto» que debe tener en cuenta el Tribunal en su apreciación de la legalidad de la Decisión impugnada.
63
Por lo tanto, y tras haber examinado las solicitudes formuladas por la demandante en relación con los motivos y alegaciones invocados, el Tribunal concluye que no procede dictar, con arreglo al artículo 89, apartado 3, letra d), del Reglamento de Procedimiento, las diligencias de ordenación del procedimiento solicitadas. Dicho esto, es preciso señalar que, como se indica en los apartados 43, 46 y 49 anteriores, el Tribunal, a fin de examinar los motivos invocados en apoyo del recurso, ha adoptado varias diligencias de ordenación del procedimiento, que incluyen, en particular, solicitudes de presentación de documentos.
64
En cuanto al examen del pliego de cargos, y más en particular de la versión confidencial de este documento, esta cuestión se abordará en el marco del examen del sexto motivo.
B.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir que las reservas Yamal carecían de fundamento y al aceptar compromisos que no dan en modo alguno respuesta a estas reservas
65
El primer motivo versa sobre el trato dado por la Comisión a las reservas Yamal. Este motivo se divide, en esencia, en dos partes.
1. Primera parte del primer motivo, relativa a los errores de la Comisión en cuanto a la retirada de las reservas Yamal y a la falta de un compromiso que dé respuesta a estas reservas
66
La demandante, apoyada por la República de Polonia, reprocha a la Comisión haber retirado las reservas iniciales relativas al gasoducto Yamal y, a su vez, la falta de compromiso relativo a estas reservas. Considera que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión en el marco del presente recurso, esta última estaba obligada a justificar esa forma de actuar. Además, las dos razones que se esgrimen, no obstante, en el considerando 138 de la Decisión impugnada a este respecto adolecen, a su juicio, de un error manifiesto de apreciación.
67
La Comisión considera que esta parte del motivo debe desestimarse por infundada.
a) Imputación basada en la obligación que incumbe a la Comisión de justificar la falta de un compromiso que dé respuesta a las reservas Yamal
68
La demandante alega que la Comisión no ha respetado las exigencias establecidas en el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 por lo que se refiere a su trato y, más en particular, a su retirada de las reservas Yamal.
69
En efecto, afirma que la Comisión expuso en el pliego de cargos el comportamiento de Gazprom consistente en bloquear las decisiones de EuRoPol necesarias para la ejecución de flujos bidireccionales, virtuales o físicos, en el tramo polaco del gasoducto Yamal y consideró que ese comportamiento constituía una práctica contraria a la competencia que había quedado demostrada conforme a Derecho. Por lo tanto, habida cuenta de las exigencias establecidas en el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, la Comisión no podía, según la demandante, aceptar unos compromisos que no daban en modo alguno respuesta a las reservas Yamal. Considera que, en realidad, la Comisión básicamente modificó el alcance de las reservas formuladas contra Gazprom sin seguir el procedimiento previsto a tal fin y sin explicar las razones de esta modificación.
70
Además, la demandante impugna la posición de la Comisión destinada a dar prioridad a las inquietudes en materia de competencia expuestas en el «análisis preliminar» de la Decisión impugnada (sección 4) frente las expuestas en el pliego de cargos. Con arreglo al punto 123 de la Comunicación de la Comisión sobre buenas prácticas para el desarrollo de los procedimientos relativos a los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (DO 2011, C 308, p. 6; en lo sucesivo, «buenas prácticas»), cuando un pliego de cargos se notifica a la empresa en cuestión, este «cumple los requisitos de un análisis preliminar». Pues bien, nada indica que, en el presente asunto, la Comisión, tras haber notificado el pliego de cargos, comunicara un nuevo análisis preliminar sin las reservas Yamal. Por lo tanto, concluye que nunca modificó formalmente el alcance de su pliego de cargos.
71
A este respecto, la demandante considera que la Comisión no puede hacer caso omiso de las fases del procedimiento administrativo previas a la adopción de la Decisión impugnada, incluida, en particular, la notificación del pliego de cargos. En efecto, tal comportamiento obstaculizaría el control efectuado por el juez de la Unión, que debe verificar el carácter correcto, completo y fiable de los hechos que han dado lugar a una decisión de la Comisión y que no puede verse impedido de utilizar un pliego de cargos para proceder a la interpretación de dicha decisión. El enfoque defendido por la Comisión equivaldría a concederle un poder arbitrario en relación con la aprobación de compromisos, dado que estaría en condiciones de «ajustar» el contenido de un análisis preliminar al de los compromisos que una empresa estuviera dispuesta a adoptar.
72
Por su parte, la Comisión recuerda que su función, en el marco de la aplicación del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, consiste en examinar los compromisos propuestos por la empresa en cuestión a la luz de las inquietudes en materia de competencia que ha comunicado a dicha empresa mediante un «análisis preliminar». La Comisión distingue las inquietudes expuestas en el pliego de cargos de las expuestas en el análisis preliminar de la Decisión impugnada, en la medida en que estas últimas ya no incluyen las reservas Yamal. Así, a partir del momento en que se retiraron estas reservas, habría podido, sin incurrir en error, proceder al examen de los compromisos, aun cuando estos no dieran respuesta a dichas reservas.
73
Además, aparte del hecho de que, en su opinión, la demandante interpreta erróneamente la sentencia de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392) y concede al pliego de cargos un valor que excede la naturaleza procedimental y preparatoria que normalmente se reconoce a este tipo de documentos, la Comisión subraya que, contrariamente a las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.o 1/2003, la Decisión impugnada en el presente asunto, adoptada con arreglo al artículo 9 de dicho Reglamento, no efectúa ninguna constatación vinculante en cuanto a la existencia de una infracción. Por lo tanto, procede, a su juicio, rechazar el postulado de un control judicial sobre la regularidad de la Decisión impugnada que incluye un análisis de carácter preliminar a la luz de las inquietudes expuestas en el pliego de cargos, de carácter provisional.
74
Por lo que se refiere asimismo al supuesto carácter arbitrario de su criterio, la Comisión señala que no estaba obligada a motivar la retirada de las reservas Yamal, ni a la luz de la jurisprudencia relativa al derecho a ser oído ni de la obligación de motivación correspondiente a una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003. Dicho esto, puesto que las partes interesadas le inquirieron sobre la falta de compromiso relativo al gasoducto Yamal, incluyó, de conformidad con los principios de buena administración y de transparencia, las razones por las que sus inquietudes preliminares no se habían confirmado.
75
Es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, cuando la Comisión se disponga a adoptar una decisión que ordene la cesación de la infracción y las empresas interesadas propongan compromisos que respondan a las inquietudes que esta les haya manifestado en su análisis preliminar, dicha institución podrá, mediante decisión, convertir dichos compromisos en obligatorios para las empresas.
76
A este respecto, el mecanismo creado por el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 pretende garantizar una aplicación eficaz de las normas sobre la competencia resolviendo las inquietudes en materia de competencia detectadas por la Comisión con más rapidez que si actuase siguiendo la vía de la constatación formal de la existencia de una infracción. Esta disposición, inspirada en consideraciones de economía procedimental, permite que las empresas participen plenamente en el procedimiento, proponiendo las soluciones que les parezcan más apropiadas y adecuadas para responder a dichas inquietudes (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Alrosa, C‑441/07 P, en lo sucesivo, «sentencia Alrosa, EU:C:2010:377, apartado 35, y de 15 de septiembre de 2016, Morningstar/Comisión, T‑76/14, en lo sucesivo, «sentencia Morningstar», EU:T:2016:481, apartado 39).
77
Por otra parte, si bien es cierto que el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 no contiene ninguna referencia expresa a la proporcionalidad, a diferencia de su artículo 7, que se refiere a las decisiones por las que se declara una infracción, no es menos cierto que el principio de proporcionalidad, como principio general del Derecho de la Unión, constituye un criterio para valorar la legalidad de toda actuación de las instituciones de la Unión. Dicho esto, las características específicas de los mecanismos contemplados en los artículos 7 y 9 de dicho Reglamento y los medios de acción que este ofrece a través de cada una de estas disposiciones son diferentes, especialmente porque el objetivo del primer mecanismo es poner fin a una infracción mientras que el objetivo del segundo es responder a las inquietudes de la Comisión resultantes de su análisis preliminar. En consecuencia, la obligación de garantizar el respeto del principio de proporcionalidad, que recae en la Comisión, tiene un alcance y un contenido diferentes según que se considere en el contexto de una u otra de estas disposiciones (véanse, en este sentido, las sentencia Alrosa, apartados 36 a 38 y 46, y la sentencia Morningstar, apartados 43 y 44).
78
Así, en un caso de aplicación del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, el análisis preliminar a que se refiere esta disposición se dirige a las empresas objeto de la investigación de la Comisión y debe permitirles apreciar la oportunidad de proponer compromisos adecuados. En cuanto a la Comisión, queda dispensada de la obligación de calificar la infracción y de constatar su existencia, pues su papel se reduce a examinar y eventualmente aceptar los compromisos propuestos, tomando en consideración las inquietudes en materia de competencia detectadas en dicho análisis y los objetivos que persigue. En este contexto, la aplicación del principio de proporcionalidad se reduce a una verificación, por una parte, de que los compromisos propuestos responden a estas inquietudes y, por otra parte, de que dichas empresas no han propuesto compromisos menos gravosos que respondan de un modo igualmente adecuado a tales inquietudes. Al llevar a cabo esta verificación, la Comisión debe tomar en consideración las circunstancias del caso, a saber, en particular, los intereses de terceros y el alcance de las inquietudes detectadas (véanse, en este sentido, la sentencia Alrosa, apartados 40 y 41; la sentencia de 9 de diciembre de 2020, Groupe Canal +/Comisión, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, apartado 105, y la sentencia Morningstar, apartado 45).
79
En el presente asunto, es importante, antes de nada, hacer constar que, a pesar de lo que haya podido sugerir la Comisión, el pliego de cargos satisfacía los requisitos de un análisis preliminar en el sentido del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, lo que se desprende manifiestamente de la Decisión impugnada y se corresponde además con el supuesto contemplado en el punto 123 de las buenas prácticas.
80
De ello se colige que la Comisión no puede afirmar que las indicaciones que figuran en el título «Análisis preliminar» (sección 4) en la Decisión impugnada, que se adoptó al término del procedimiento administrativo y cerró dicho procedimiento, deben constituir el punto de referencia parar apreciar el carácter adecuado de los compromisos presentados previamente a la adopción de esta Decisión. De igual modo, la Comisión no identifica ningún otro documento, presentado entre la notificación del pliego de cargos y la adopción de la Decisión impugnada, en el que comunicara a Gazprom un análisis preliminar revisado, en particular, por lo que se refiere a las reservas Yamal, antes de que esta empresa presentara propuestas informales de compromisos durante los años 2015 y 2016 y posteriormente los compromisos iniciales en febrero de 2017.
81
A la luz de esta constatación relativa al pliego de cargos, ha de considerarse que las exigencias vinculadas al respeto del principio de proporcionalidad no pueden implicar que todas las inquietudes en materia de competencia expuestas en un análisis preliminar, incluido en caso de que este análisis adopte la forma de pliego de cargos, deban necesariamente recibir una respuesta en los compromisos propuestos por las empresas en cuestión, como ha reconocido la demandante respecto de situaciones que no guardan relación con las reservas Yamal en el presente asunto.
82
En efecto, interpretar de otro modo el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 y el principio de proporcionalidad podría entrañar el riesgo de paralizar el análisis preliminar de la Comisión, cuyo carácter es por naturaleza provisional, y privar de su carácter operante, en determinadas circunstancias, al procedimiento relativo a los compromisos. De igual modo, de la jurisprudencia se desprende que el pliego de cargos es un acto preparatorio del procedimiento que circunscribe el objeto del procedimiento administrativo incoado por la Comisión y esta última tiene la obligación de tener en cuenta los elementos resultantes del procedimiento administrativo para, en particular, retirar los cargos que hayan resultado infundados (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, apartado 63 y jurisprudencia citada, y de 28 de enero de 2021, Qualcomm y Qualcomm Europe/Comisión, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, apartado 66 y jurisprudencia citada).
83
No es menos cierto que, en las circunstancias del presente asunto y, en concreto, al no existir un análisis preliminar revisado, el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 exigía a la Comisión, contrariamente a lo que afirma esta institución, tener razones que justificasen la falta de compromisos que respondieran a las reservas Yamal. Así, en la medida en que la Comisión sostiene que su error no puede dar lugar a la anulación, ni siquiera parcial, de la Decisión impugnada, el Tribunal considera que este error se incardina en la parte dispositiva de esta Decisión, pues, si bien tales reservas no se contemplan en el artículo 1, que convierte en obligatorios los compromisos finales, están cubiertas por el artículo 2, que concluye que ya no hay motivos para intervenir en el asunto AT.39816.
84
Por lo demás, esta obligación de justificar una falta de compromisos no puede llegar hasta el extremo de esperar que la Comisión demuestre la imposibilidad de declarar la existencia de una infracción. Tal enfoque no sería compatible con la naturaleza de un procedimiento de compromisos, habida cuenta de que, a tenor del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el considerando 13 de ese mismo Reglamento, una decisión relativa a los compromisos no establece si ha habido o si sigue habiendo una infracción y se entiende sin perjuicio de los poderes de las autoridades de competencia y de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros para dilucidar tal extremo (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de noviembre de 2017, Gasorba y otros, C‑547/16, EU:C:2017:891, apartados 26 y 30, y de 9 de diciembre de 2020, Groupe Canal +/Comisión, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, apartado 108).
85
En el presente asunto, en cualquier caso, procede constatar que la Comisión expuso el razonamiento por el que no adoptó compromisos que respondiesen a las reservas Yamal, razonamiento que adopta la forma de las dos razones que figuran en el considerando 138 de la Decisión impugnada. La primera razón se refiere a la decisión de certificación y, la segunda, al carácter intergubernamental de las relaciones entre las partes activas en el sector del gas en Polonia (como se ha expuesto en el apartado 17 anterior).
b) Imputaciones que cuestionan el fundamento de las dos razones que figuran en el considerando 138 de la Decisión impugnada
86
En el marco de una primera alegación, la demandante, apoyada por la República de Polonia, afirma que la Comisión se basó erróneamente en la decisión de certificación para concluir que las reservas Yamal no requerían un compromiso de parte de Gazprom.
87
En primer lugar, la demandante considera que la adopción de la decisión de certificación por la Oficina polaca no constituye una circunstancia que justifique el cambio en la apreciación de la Comisión por lo que se refiere a las reservas Yamal entre la notificación del pliego de cargos, el 22 de abril de 2015, y la presentación de los compromisos iniciales, el 14 de febrero de 2017, que no respondían a estas reservas. En realidad, pese a la adopción, el 19 de marzo de 2015, de la citada decisión por dicha Oficina, la Comisión se enfrentó a una serie de circunstancias que se mantuvieron fundamentalmente invariables entre el momento en que plasmó sus inquietudes en el pliego de cargos y el momento, a saber, algunas semanas después de la notificación de dicho pliego de cargos, de la adopción de esta Decisión o incluso hasta la resolución del asunto AT.39816.
88
En segundo lugar, la Comisión fue informada específicamente de las cuestiones relativas a la influencia de Gazprom en el tramo polaco del gasoducto Yamal, habida cuenta precisamente de su intervención en el marco del procedimiento de certificación de Gaz-System. Así, en dos dictámenes dirigidos a la Oficina polaca, de 9 de septiembre de 2014 y de 19 de marzo de 2015, relativos a proyectos de decisión similares a la decisión de certificación, la Comisión examinó las condiciones en que Gaz-System gestionaba dicho tramo y recomendó expresamente que la explotación de las estaciones de compresión y de medición situadas en ese tramo se transfiriese a esta última a fin de evitar un falseamiento de la competencia en favor de Gazprom.
89
En este contexto, la demandante entiende que la apreciación de la Comisión que finalmente figura en la Decisión impugnada resulta sorprendente si se tiene en cuenta que la transferencia de la explotación de las estaciones de compresión y de medición al final no se llevó a cabo, a pesar del plazo de veinticuatro meses fijado en la decisión de certificación y que estaba previsto que expirase en mayo de 2017. A su parecer, carece de pertinencia que dicha transferencia no fuera más que una «recomendación», puesto que lo relevante es que el bloqueo puede imputarse a Gazprom y que la Comisión fue informada del mismo, en el marco de la consulta del mercado, por el Gobierno polaco, por el Presidente de la oficina polaca, por Gaz-System y por la demandante.
90
En tercer lugar, la demandante considera que la Comisión tampoco tuvo en cuenta las amenazas de suspensión del suministro de gas en caso de ejecución de la transferencia de explotación, hecho sobre el que ella le había informado en la denuncia; sin embargo, la realidad de estas amenazas se demostró cuando Gazprom inyectó gas en el gasoducto Yamal de una calidad inadaptada a la red de gas polaca, poco después de que finalizase el plazo de veinticuatro meses en el que debería haberse ejecutado la transferencia, así como en una carta enviada por el ministro de Energía ruso a su homólogo polaco el 30 de agosto de 2016, en la que amenazó con suspender el suministro de gas por parte de Gazprom si esta última se veía obligada a proceder a dicha transferencia.
91
Por lo que se refiere a esta carta, según la demandante, el ministro de Energía ruso recordó en ella que los suministros de gas a Polonia dependían de que el Gobierno de la República de Polonia respetase las obligaciones que le incumben en virtud de una serie de acuerdos intergubernamentales celebrados entre la República de Polonia y la Federación de Rusa y que se refieren, en particular, a los volúmenes de suministro de gas a Polonia y a la construcción y la gestión del gasoducto Yamal (en lo sucesivo, «acuerdos Polonia-Rusia»), a saber, concretamente, las obligaciones en virtud de las cuales la explotación de las estaciones de comprensión y de medición debía permanecer en manos de EuRoPol. Pues bien, la demandante subraya que esta explotación correspondía a Gaz-System a fin de garantizar la independencia de esta última, de conformidad con la normativa de la Unión en materia de gas, y la propia Comisión consideró, en su dictamen de 19 de marzo de 2015, que se trataba de una de las funciones esenciales de las facultades de gestión de un GRI.
92
La Comisión considera que procede desestimar esta argumentación por infundada.
93
A este respecto, es preciso recordar que la Comisión dispone de una facultad de apreciación en el marco de la aceptación de compromisos, en virtud del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en la medida en que debe llevar a cabo un análisis que requiere considerar numerosos factores económicos, como un análisis prospectivo a fin de evaluar la adecuación de los compromisos ofrecidos por la empresa en cuestión, y que el Tribunal debe tener en cuenta en el ejercicio de su control. Así, dicho control únicamente tiene por objeto averiguar si la apreciación efectuada por la Comisión es manifiestamente errónea y el juez de la Unión no puede sustituir la apreciación de la Comisión por la suya propia, presentando su propia evaluación de circunstancias económicas complejas, so pena de afectar al margen de apreciación de la Comisión, en lugar de controlar la legalidad de la apreciación en cuestión (véanse, en este sentido, la sentencia Alrosa, apartados 42, 60 y 67, y la sentencia Morningstar, apartado 41).
94
En el presente asunto, cabe observar que las reservas Yamal se examinan fundamentalmente en las secciones 13 y 15.9 del pliego de cargos. De ello se desprende que las inquietudes de la Comisión se centraban en los presuntos comportamientos de Gazprom por los que trataba de mantener o reforzar su control sobre las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal, especialmente porque esta empresa habría intentado disponer de facultades de decisión importantes en el seno de EuRoPol y mantener en esta última entidad, en vez de en el GRI responsable de dicho tramo, a saber, Gaz-System, las competencias en materia de inversión en el mismo. En este contexto, la Comisión examinó el contrato de gestión celebrado en 2010 entre EuRoPol y Gaz-System, los nuevos estatutos de EuRoPol adoptados en 2011 y [confidencial]. (
1
)
95
Más concretamente, como se desprende en particular de la sección 15.9.2 del pliego de cargos, el objetivo de los comportamientos supuestamente abusivos de Gazprom, mediante los que trataba de mantener su control sobre las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal, era impedir el desarrollo de las infraestructuras que permitiesen la diversificación de las fuentes y de los proveedores de gas (a saber, de los competidores de Gazprom). En particular, Gazprom habría logrado retrasar el establecimiento de flujos inversos virtuales y físicos en ese tramo, impidiendo tal diversificación. En consecuencia, la Comisión concluyó provisionalmente que, mediante la obtención de poderes sobre las inversiones, Gazprom cometió, al menos potencialmente, un abuso de explotación al impedir el acceso de competidores a dicho tramo, infringiendo así el artículo 102 TFUE, letra d).
96
A continuación, la Comisión aceptó no obstante convertir en obligatorios los compromisos finales, que no incluyen ninguna medida que responda a las reservas Yamal. En la Decisión impugnada, tras indicar, en el considerando 137, que a algunas partes interesadas les había resultado sorprendente, en el marco de la consulta del mercado, esa falta de medidas, la Comisión explicó, en el considerando 138 de dicha Decisión, que sus inquietudes en materia de competencia preliminares no habían sido confirmadas, por las dos razones que exponía en ese considerando.
97
En lo tocante a la primera razón, que se refiere a la decisión de certificación, la Comisión observó en particular que, mediante la decisión de certificación, la Oficina polaca concluyó básicamente que Gaz-System ejercía un control determinante sobre las decisiones en materia de inversiones relativas al tramo polaco del gasoducto Yamal, así como sobre la ejecución de las mismas. Por lo tanto, ni EuRoPol, como propietario del gasoducto, ni Gazprom, como accionista de EuRoPol, estaban en condiciones de bloquear dichas decisiones.
98
A este respecto, en primer lugar, es preciso señalar que la decisión de certificación, como sostiene acertadamente la Comisión, incluye, conforme a un examen exhaustivo de las circunstancias pertinentes, incluidos el contrato de gestión de 25 de octubre de 2010 y los estatutos de EuRoPol, diversas constataciones en cuanto al control de Gaz-System sobre las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal. Sobre la base de estas constataciones, el Presidente de la Oficina polaca, en definitiva, expidió un certificado de independencia a Gaz-System, indicando que esta cumplía las exigencias vinculadas a la función de GRI, en particular, por lo que se refiere al control de las inversiones.
99
Ciertamente, la demandante y la República de Polonia aducen una serie de circunstancias que podrían implicar que pudiera disuadirse a Gaz-System de adoptar determinadas decisiones en materia de inversiones en ese tramo o que se la pudiera exponer a costes sustanciales relacionados con procedimientos administrativos o judiciales entablados en particular por EuRoPol. De este modo, cuestionan la apreciación de la Comisión relativa a la decisión de certificación.
100
Sin embargo, la demandante y la República de Polonia no cuestionan la validez como tal de la decisión de certificación adoptada por la Oficina polaca y no han mencionado errores que pudiera haber cometido esta última a propósito de apreciaciones específicas recogidas en dicha decisión, ni tampoco han indicado qué apreciaciones serían, en su opinión, incorrectas. En este contexto, y habida cuenta del papel atribuido a las autoridades reguladoras nacionales de los Estados miembros en el marco de la normativa de la Unión relativa al sector del gas y, en particular, por la Directiva 2009/73/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural y por la que se deroga la Directiva 2003/55/CE (DO 2009, L 211, p. 94; en lo sucesivo, «Directiva sobre el gas»), la Comisión podía tener en cuenta razonablemente las apreciaciones realizadas por dicha autoridad y, en el presente asunto, basarse en dicha decisión, en la cual la Oficina polaca concluyó que Gaz-System tenía el control sobre las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal y certificó a este operador como GRI.
101
En segundo lugar, las alegaciones formuladas por la demandante y la República de Polonia en relación con la decisión de certificación se centran, sobre todo, en la existencia y la naturaleza de la recomendación, que figura en dicha decisión, relativa a la transferencia de la explotación de las estaciones de compresión y de medición, así como en la supuesta falta de seguimiento de esta recomendación. Pues bien, ni de esta decisión ni de las alegaciones formuladas por la demandante y la República de Polonia se desprende que el control de Gaz-System sobre las inversiones en el tramo polaco del gasoducto Yamal dependa de la aplicación de dicha recomendación.
102
A este respecto, es importante señalar que la explotación cotidiana de las estaciones de compresión y de medición no puede confundirse con la cuestión del control de los flujos de gas en el tramo polaco del gasoducto Yamal. Al ser interrogada sobre si Gaz-System tenía el control efectivo de los flujos de gas en dicho tramo, la demandante confirmó que así era. En consecuencia, la falta de seguimiento de la recomendación relativa a dicha explotación no puede implicar un posible control de Gazprom sobre estos flujos, a través de EuRoPol, que pudiera suscitar dudas en cuanto a la pertinencia del control de Gaz-System sobre las inversiones relativas a dicho tramo y, en consecuencia, sobre las posibilidades de diversificación de las fuentes de gas.
103
En estas circunstancias, las alegaciones sobre la falta de seguimiento de la recomendación relativa a la transferencia de la explotación, así como sobre el presunto comportamiento obstructivo de Gazprom, a través de EuRoPol, relacionado con dicho seguimiento no permiten cuestionar la apreciación de la Comisión relativa al control de las inversiones por Gaz-System.
104
De igual modo, la alegación de la demandante relativa a los dos dictámenes dirigidos por la Comisión a la Oficina polaca, en el marco del procedimiento de certificación de Gaz-System como GRI, no puede cuestionar la apreciación de esta institución relativa a la razón cuestionada. En efecto, es preciso señalar que, en varios considerandos de la decisión de certificación finalmente adoptada, la Oficina polaca respondió a las observaciones formuladas por la Comisión en estos dictámenes.
105
Por otra parte, si bien es cierto que la Comisión formuló, en sus dos dictámenes, observaciones relativas a la necesidad de transferir la explotación cotidiana de las estaciones de comprensión y de medición y consideró que dicha explotación constituía una de las «funciones esenciales» de un gestor de red, estas observaciones no se referían a la planificación y al control de las inversiones, sino que más bien venían orientadas por consideraciones relativas a otras exigencias derivadas de la Directiva sobre el gas, vinculadas concretamente al riesgo de que EuRoPol accediese a información confidencial en relación con otros operadores. Pues bien, ese riesgo no se correspondía con las inquietudes expresadas por la Comisión en las reservas Yamal.
106
Asimismo, procede observar que el servicio de la Comisión que redactó los dos dictámenes examinó los proyectos de decisiones de la Oficina polaca a la luz de la normativa de la Unión relativa al sector del gas, mientras que la Dirección General de Competencia analizó los hechos pertinentes en el marco de un procedimiento relativo a la aplicación del artículo 102 TFUE. Por lo tanto, aunque las reservas que hubieran podido expresarse en esos dictámenes podían, al menos algunas de ellas, interesar a esta Dirección General, no pueden determinar su análisis en el plano del Derecho de la competencia ni, en particular, en cuanto al mantenimiento de las reservas Yamal y a la posible necesidad de un compromiso a este respecto. En este sentido, si bien es cierto que la propia Comisión, en el punto 1016 del pliego de cargos, puso de relieve una aparente contradicción entre el contenido del contrato de gestión de 25 de octubre de 2010 y las normas previstas en la Directiva sobre el gas, el presidente de la Oficina polaca observó, en la decisión de certificación, que el plan de desarrollo de la red preparado por EuRoPol se refería fundamentalmente a cuestiones de renovación y, en cualquier caso, que este no limitaba los poderes de Gaz-System en materia de inversiones, entre los que se incluyen la preparación del plan decenal de desarrollo previsto por esta Directiva.
107
En tercer lugar, no puede aceptarse la tesis de la demandante de que, aunque ninguna circunstancia pertinente había cambiado, la Comisión modificó erróneamente su apreciación relativa a las reservas Yamal entre los meses de abril de 2015, fecha en la que notificó el pliego de cargos a Gazprom, y mayo de 2018, fecha en la que adoptó la Decisión impugnada. En efecto, la adopción de la decisión de certificación constituía una circunstancia pertinente. Además, esta adopción se inscribía en un contexto en el que se habían realizado inversiones considerables en el tramo polaco del gasoducto Yamal, o vinculadas a dicho tramo, inversiones que tenían precisamente por objeto permitir la diversificación de las fuentes de suministro de gas. Así, el presidente de la Oficina polaca constató, en dicha decisión, que se habían realizado las inversiones relativas al establecimiento de los flujos inversos físicos en el tramo polaco del gasoducto Yamal. A este respecto, la Comisión ya había señalado, de manera preliminar, que Gazprom llevó a cabo maniobras dilatorias entre 2009 y 2013 y que Gaz-System había logrado realizar varias inversiones a fin de posibilitar esos flujos inversos a partir del año 2014 (véanse los puntos 734 y 1033 del pliego de cargos).
108
De lo anterior se desprende que, habida cuenta de la obligación prevista en el apartado 83 anterior y de las consideraciones anteriores relativas a las apreciaciones que figuran en la decisión de certificación y a las inversiones realizadas en relación con el tramo polaco del gasoducto Yamal, la Comisión podía, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, aceptar, por la razón basada en esta decisión de certificación, los compromisos finales, aunque estos no incluyan ninguna medida que responda a las reservas Yamal. Por lo tanto, procede desestimar la presente imputación.
109
En estas circunstancias, y dado que consta que las dos razones esgrimidas por la Comisión en el considerando 138 de la Decisión impugnada son autónomas, no es necesario examinar si está fundada la segunda imputación de la primera parte del primer motivo, que impugna la motivación basada en los acuerdos Polonia-Rusia y en la aplicación de la excepción denominada «de la acción estatal» (en lo sucesivo, «excepción de la acción estatal»). En efecto, aun suponiendo que esta segunda imputación estuviera fundada, no podría dar lugar a la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que esta cierra el asunto AT.39816, por lo que procede desestimarla por inoperante.
110
Habida cuenta del conjunto de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
2. Segunda parte del primer motivo, relativa a la violación de los principios de buena administración, de transparencia y de cooperación leal
111
En apoyo la argumentación de la demandante relativa al alcance del control judicial referente a la retirada de reservas en un procedimiento de compromisos, la República de Polonia formula una alegación relativa a la violación de los principios de buena administración, de transparencia y de cooperación leal.
112
La Comisión, que señala que esta alegación constituye, en esencia, un nuevo motivo, considera, por lo demás, que procede desestimar la segunda parte por infundada.
113
A este respecto, por lo que se refiere a la admisibilidad de la argumentación de la República de Polonia, es obligado hacer constar que puede constituir un motivo distinto del primer motivo recogido en la demanda y basado en una infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 y en una violación del principio de proporcionalidad.
114
No obstante, dicha argumentación se inscribe en el marco de la impugnación formulada por la demandante por lo que se refiere a la falta de compromiso que responda a las reservas Yamal, de manera que no modifica el objeto del litigio tal como se ha circunscrito en las pretensiones y los motivos de las partes principales. Por lo tanto, es admisible con arreglo al artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto, y al artículo 142, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento de este último, tal como han sido interpretados por la jurisprudencia (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de noviembre de 2016, DTS Distribuidora de Televisión Digital/Comisión, C‑449/14 P, EU:C:2016:848, apartado 114 y jurisprudencia citada, y de 20 de septiembre de 2019, Port autonome du Centre et de l’Ouest y otros/Comisión, T‑673/17, no publicada, EU:T:2019:643, apartados 44 y 45, y el auto de 15 de noviembre de 2019, Frente Polisario/Consejo, T‑279/19, no publicado, EU:T:2019:808, apartado 41).
a) Sobre la violación de los principios de buena administración y de transparencia
115
La República de Polonia, sin cuestionar el derecho de la Comisión a retirar algunas reservas inicialmente expuestas en un pliego de cargos, sostiene que esta última violó los principios de buena administración y de transparencia, infringiendo así el artículo 1 TUE, el artículo 10 TUE, apartado 3, y el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Afirma que, en efecto, estos principios imponen a la Administración, en particular, la obligación de motivar sus decisiones. Pues bien, a su juicio, las apreciaciones generales que figuran en los considerandos 137 y 138 de la Decisión impugnada no pueden considerarse motivación suficiente y esta insuficiencia es tanto menos justificable cuanto que la Comisión informó durante años a las autoridades polacas de sus inquietudes acerca de la gestión del tramo polaco del gasoducto Yamal.
116
Además, opina que el considerando 138 de la Decisión impugnada resulta engañoso porque crea la impresión de que la decisión de certificación, más que una aplicación al presente asunto de la excepción de la acción estatal, constituye la razón principal de la retirada de las reservas Yamal. A este respecto, cree que los acuerdos Polonia-Rusia se mencionaron en unos términos generales que no permitían comprender que la Comisión se acogió a esta excepción, lo que tan solo se ha hecho evidente en el marco del presente recurso. Además, a su modo de ver, la Comisión no dio explicaciones ni sobre los actos de Derecho ruso en que supuestamente se basó el comportamiento en Gazprom ni sobre la facultad para invocar dicha excepción, a la luz de la jurisprudencia y de la efectividad del Derecho de la competencia, cuando la coerción estatal emana de un tercer Estado.
117
La Comisión rebate esta alegación.
118
A este respecto, es preciso recordar que, entre las garantías otorgadas por el Derecho de la Unión en los procedimientos administrativos, figura, en particular, el principio de buena administración, consagrado por el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales, del que forma parte la obligación de la institución competente de examinar, detenida e imparcialmente, todos los elementos pertinentes del asunto de que se trate (véase la sentencia de 27 de septiembre de 2012, Applied Microengineering/Comisión, T‑387/09, EU:T:2012:501, apartado 76 y jurisprudencia citada).
119
En el presente asunto, aunque es evidente que rebate la apreciación de la Comisión relativa a la retirada de las reservas Yamal, la República de Polonia no indica cuáles serían los elementos pertinentes del presente asunto que no fueron examinados detenida e imparcialmente por dicha institución, especialmente porque no invoca una infracción específica de las normas procedimentales previstas en los Reglamentos n.o 1/2003 y n.o 773/2004. De igual modo, la República de Polonia no explica de qué forma la Comisión violó el principio de transparencia, tal y como lo consagran estos Reglamentos.
120
Por otra parte, en la medida en que la República de Polonia y, en esencia, la demandante cuestionan en realidad la suficiencia de la motivación que figura en el considerando 138 de la Decisión impugnada, también procede desestimar esta imputación.
121
En efecto, ha de recordarse que la obligación de motivación resulta aplicable, en principio, a cualquier acto de la Unión que produzca efectos jurídicos. La motivación debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer la justificación de la decisión adoptada a fin de defender sus derechos y que el juez de la Unión pueda controlar la legalidad de esa decisión (véase la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Puppinck y otros/Comisión, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, apartado 94 y jurisprudencia citada). La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de las razones esgrimidas y el interés que los destinatarios u otras personas legitimadas puedan tener en recibir explicaciones. No se requiere que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse no solo a la luz de su tenor literal, sino también de su contexto y del conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, apartado 63 y jurisprudencia citada).
122
En el presente asunto, la Comisión, en el considerando 138 de la Decisión impugnada, expuso las dos razones que justifican la falta de compromisos que respondan a las reservas Yamal. Por lo que se refiere a la primera razón, basada en la decisión de certificación, resulta, a la luz del examen de la imputación relativa a esta razón (véanse los apartados 86 a 110 anteriores), que la demandante y la República de Polonia, que podían especialmente estar informadas sobre la situación del sector polaco del gas y de las actividades de la Oficina polaca, pudieron conocer las justificaciones relativas a dicha razón, a fin de defender sus derechos, y que el Tribunal ha podido ejercer su control sobre la legalidad de la Decisión impugnada, en particular, por lo que se refiere a su considerando 138. En consecuencia, la Comisión cumplió la obligación de motivación que le incumbe a este respecto.
123
En cuanto a la segunda razón, relacionada con el carácter intergubernamental de las relaciones entre las partes activas en el sector del gas en Polonia, a que se refieren fundamentalmente las críticas de la demandante y de la República de Polonia, estas consideran, en esencia, que la Comisión no motivó suficientemente su posición en tanto en cuanto esta invocó esencialmente una posible aplicación de la excepción de la acción estatal debido al impacto, en el comportamiento de Gazprom, de los acuerdos Polonia-Rusia y de la normativa rusa, así como a la actitud del Gobierno de la Federación de Rusia.
124
A este respecto, como se ha indicado en los apartados 108 y 109 anteriores, el Tribunal ha llegado a la conclusión de que la Comisión no incurrió en error manifiesto de apreciación al aceptar, por la razón basada en la decisión de certificación, los compromisos finales, aun cuando no incluían ninguna medida dirigida a responder a las reservas Yamal, y de que, por ello, y habida cuenta del carácter autónomo de cada una de las dos razones que figuran en el considerando 138 de la Decisión impugnada, no procedía examinar la fundamentación de la imputación de la demandante relativa a la segunda razón. De ello se sigue que las alegaciones de la demandante y de la República de Polonia en cuanto a la insuficiencia de la motivación relativa a esta segunda razón son asimismo inoperantes.
125
Por último, en la medida en que la República de Polonia pretende, en realidad, cuestionar la apreciación de la Comisión relativa a la retirada de las reservas Yamal, basta con señalar que esta imputación ya ha sido desestimada en el marco del examen de la primera parte del primer motivo.
126
Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones basadas en la violación de los principios de buena administración y de transparencia.
b) Sobre la violación del principio de cooperación leal
127
Según la República de Polonia y la demandante, la Decisión impugnada implica una violación del principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3; en efecto, al concluir que las reservas Yamal «no h[abían] sido confirmadas», la Comisión declaró que no existía ninguna infracción del artículo 102 TFUE a este respecto y adoptó una decisión que iba más allá de lo permitido por el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003. En su opinión, al actuar así, resolvió una cuestión que no estaba cubierta por los compromisos finales y que podría haber sido objeto de una apreciación, en su caso, diferente, por las autoridades nacionales de defensa la competencia o los órganos jurisdiccionales nacionales. Afirman que, de hecho, la Comisión les impidió actuar frente a las prácticas a que se refieren esas reservas, aun cuando cumplen una función esencial en la aplicación de las normas de competencia de la Unión.
128
Pues bien, esta violación resulta, a su juicio, tanto más desafortunada cuanto que las autoridades nacionales de defensa la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales no podían actuar mientras el asunto AT.39816 estuviera en curso. En efecto, en aplicación, respectivamente, del artículo 11, apartado 6, y del artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, estas autoridades y estos órganos jurisdiccionales ya se habían visto privados de la facultad para actuar durante un período de casi seis años, a saber, desde la apertura del procedimiento formal, el 31 de agosto de 2012, hasta la adopción de la Decisión impugnada, el 24 de mayo de 2018. Dado que la Comisión no modificó formalmente el alcance del pliego de cargos, la autoridad nacional de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales polacos podían esperar legítimamente que la Comisión interviniese en relación con estas reservas, habida cuenta en particular de las posiciones mantenidas a este respecto por Gaz-System, por el Presidente de la Oficina polaca y por el Gobierno polaco en el marco de la consulta del mercado. En lo que atañe, en particular, a los órganos jurisdiccionales nacionales, permitieron dilaciones, suscitando el riesgo de que ciertas acciones prescribieran.
129
La Comisión rebate esta alegación.
130
A este respecto, con arreglo al artículo 16 del Reglamento n.o 1/2003, es cierto que las autoridades de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales no pueden adoptar resoluciones incompatibles con la Decisión impugnada. Además, estos no pueden ignorar una decisión adoptada de conformidad con el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 porque, en cualquier caso, tales actos tienen carácter decisorio y tanto el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, como el objetivo de la aplicación eficaz y uniforme del Derecho de la Unión en materia de competencia obligan a estas autoridades y a estos órganos jurisdiccionales a tener en cuenta el análisis preliminar de la Comisión y a considerarlo un indicio —o, incluso, un principio de prueba— de la existencia de una infracción de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Gasorba y otros, C‑547/16, EU:C:2017:891, apartado 29).
131
En el presente asunto, la Comisión precisó, en efecto, en el considerando 138 de la Decisión impugnada, que sus inquietudes en materia de competencia preliminares, expresadas en la forma de las reservas Yamal, «no h[abían] sido confirmadas».
132
No obstante, si bien las autoridades de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales deben efectivamente tener en cuenta el considerando 138 de la Decisión impugnada, en su caso como un indicio de la falta de infracción de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, ni del tenor de este considerando ni, de manera más general, del contenido del resto de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión haya constatado expresamente, por lo que se refiere a las reservas Yamal, una falta de infracción del artículo 102 TFUE. Por lo tanto, el tenor controvertido debe entenderse más bien en el sentido de que la Comisión decidió retirar estas reservas y aceptar los compromisos finales aun cuando estos no respondían a esas reservas.
133
En cualquier caso, el tenor controvertido que figura en el considerando 138 de la Decisión impugnada no puede modificar la naturaleza de la Decisión impugnada e impedir que las autoridades de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales intervengan. En efecto, con arreglo al artículo 9, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el considerando 13 de ese mismo Reglamento, la Comisión puede realizar un simple «análisis preliminar» de la situación de competencia, sin que la decisión relativa a los compromisos adoptada en virtud de dicho artículo se pronuncie sobre si se ha producido o no la infracción. Así, no cabe excluir que un órgano jurisdiccional nacional llegue a la conclusión de que los comportamientos objeto de una decisión de compromisos son contrarios al artículo 101 TFUE o al artículo 102 TFUE y que, por ello, tiene intención de declarar, a diferencia de la Comisión, que se ha infringido uno u otro de estos artículos. En el mismo sentido, los considerandos 13 y 22 del Reglamento n.o 1/2003, leídos conjuntamente, precisan de forma explícita que las decisiones relativas a los compromisos se entienden sin perjuicio de los poderes de las autoridades de competencia y de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros para adoptar una decisión sobre el caso y no afectan a la facultad de los órganos jurisdiccionales y las autoridades de competencia de los Estados miembros para aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de noviembre de 2017, Gasorba y otros, C‑547/16, EU:C:2017:891, apartados 26 y 27).
134
Por ello, la Comisión no violó el principio de cooperación leal y esta conclusión no queda desvirtuada por las demás alegaciones formuladas por la República de Polonia y la demandante.
135
En primer lugar, el hecho de que las autoridades nacionales de defensa de la competencia no pudieran actuar durante seis años no es sino el resultado de la aplicación del artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.o 1/2003, que prevé que la incoación del procedimiento formal privará a estas autoridades de su competencia para aplicar los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Dichas autoridades recuperan sus atribuciones tan pronto como concluye el procedimiento incoado por la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros, C‑17/10, EU:C:2012:72, apartados 80 y 83 a 87).
136
En cuanto a los órganos jurisdiccionales nacionales, estos no se ven, en caso de incoación de un procedimiento formal, privados indefinidamente de toda posibilidad de intervención en los asuntos que se refieran a hechos vinculados o conexos a las reservas Yamal. El artículo 16, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003 prevé únicamente que estos órganos jurisdiccionales deben evitar adoptar resoluciones incompatibles con la decisión prevista por la Comisión en procedimientos que ya haya incoado y les corresponde, a tal fin, apreciar si procede suspender sus procedimientos. La alegación según la cual determinadas acciones nacionales han prescrito, debido a las dilaciones para los órganos jurisdiccionales polacos, carece de pertinencia porque los plazos de prescripción aplicables y la administración judicial de estas acciones se incardinan, a falta de normativa del Derecho de la Unión aplicable, en la autonomía procesal de la República de Polonia.
137
Por otra parte, ninguna disposición de los Reglamentos n.o 1/2003 o n.o 773/2004 exige a la Comisión informar formalmente a las autoridades nacionales de defensa de la competencia o, de manera más general, a los terceros interesados cuando retire, durante el procedimiento, algunas reservas respecto de determinada empresa. En cualquier caso, la demandante y la República de Polonia no mencionan ningún procedimiento nacional específico supuestamente afectado por el comportamiento de la Comisión en el presente asunto.
138
En segundo lugar, procede desestimar la alegación de la República de Polonia según la cual la autoridad de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales polacos podían esperar legítimamente que la Comisión interviniese en relación con las reservas Yamal, por cuanto esta última no había modificado formalmente el alcance del pliego de cargos. En efecto, la consecuencia prevista en el artículo 11, apartado 6, del Reglamento n.o 1/2003, a saber, que la incoación del procedimiento formal priva a las autoridades de competencia de su competencia para aplicar los artículos 101 TFUE y 102 del TFUE a los hechos objeto de dicho procedimiento, consiste en proteger a las empresas en cuestión frente a actuaciones paralelas por parte de esas autoridades (véanse, en este sentido, la sentencia de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión_60/81, EU:C:1981:264, apartado 18, y el auto de 15 de marzo de 2019, Silgan Closures y Silgan Holdings/Comisión, T‑410/18, EU:T:2019:166, apartado 20), si bien no puede significar que la Comisión estuviera obligada a adoptar una decisión, ya sea con arreglo al artículo 7 o al artículo 9 de dicho Reglamento (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de septiembre de 2018, EAEPC/Comisión, T‑574/14, EU:T:2018:605, apartado 86).
139
Por último, suponiendo que la República de Polonia esté invocando el principio de protección de la confianza legítima, es preciso recordar que tiene derecho a invocar este principio todo justiciable al que una institución de la Unión, al darle garantías concretas, le haya hecho concebir esperanzas fundadas (véase la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 132 y jurisprudencia citada). Pues bien, la República de Polonia no se refiere a ninguna garantía concreta que le diera la Comisión. Por lo demás, el pliego de cargos no puede constituir tales garantías, puesto que este documento estaba dirigido a Gazprom y tenía carácter meramente provisional. De igual modo, no constituyen tales garantías la organización de la consulta del mercado ni el hecho de que algunas partes interesadas presentaran sus observaciones en el marco de dicha consulta, habida cuenta de que estas circunstancias forman parte de la aplicación ordinaria del artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2003.
140
Por lo tanto, procede desestimar la alegación relativa a una violación del principio de cooperación leal y la segunda parte del primer motivo.
141
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede desestimar el primer motivo en su totalidad por ser parcialmente infundado y parcialmente inoperante.
C.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales aun cuando no respondían adecuadamente a las reservas relativas a las prácticas tarifarias
142
La demandante, apoyada por la República de Polonia y la República de Lituania, alega que la Comisión incurrió en varios errores manifiestos de apreciación y en errores de Derecho, infringiendo así el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y violando el principio de proporcionalidad, al concluir que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias (puntos 18 y 19 de los compromisos finales) eran adecuados, pese a que, según la demandante, la República de Polonia y la República de Lituania, esos compromisos no permitían mantener o restablecer, de manera rápida y eficaz, los precios del gas a un nivel comparable a los precios de referencia competitivos. Este motivo se divide, en esencia, en cuatro partes.
143
La Comisión, apoyada por Gazprom, considera que procede desestimar el segundo motivo por infundado.
1. Primera parte del segundo motivo, relativa a un error cometido en el objeto de los compromisos relativos a las prácticas tarifarias, puesto que no ponían remedio a la esencia de las reservas relativas a estas prácticas
144
La demandante considera que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al aceptar compromisos que se limitaban a modificaciones de las cláusulas de revisión de precios (price revision clauses) incluidas en los contratos de Gazprom con sus clientes en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias, siendo así que las inquietudes en materia de competencia expuestas en el pliego de cargos no se referían a las revisiones de los precios, sino al carácter no equitativo y excesivo de los precios aplicados por Gazprom en el marco de estos contratos (en lo sucesivo, «precios contractuales»). Dichos compromisos, que se limitan a establecer un nuevo proceso de revisión de precios, no daban solución a la raíz del problema, a saber, la existencia de fórmulas tarifarias (price formulae) indexadas a los precios de determinados productos derivados del petróleo.
145
Así, en primer lugar, la demandante señala que, en el pliego de cargos, la Comisión calificó las prácticas en cuestión como contrarias a la primera parte del artículo 102 TFUE, letra a), relativa a los «precios no equitativos», y no a su segunda parte, relativa a las «otras condiciones de transacción no equitativas». Por lo tanto, a su modo de ver, las inquietudes en materia de competencia se referían a los precios excesivos y no al proceso de revisión de estos precios.
146
A este respecto, según la demandante, la propia Comisión constató, en el pliego de cargos, que las fórmulas tarifarias existentes, indexadas a los precios de determinados productos derivados del petróleo, eran el principal factor causante de los precios contractuales excesivos; esta institución también constató que una indexación de los precios del gas a los precios de los productos derivados del petróleo era una práctica obsoleta susceptible de dar lugar a precios que no reflejasen el valor económico del gas. En el mismo sentido, contempló expresamente, en el pliego de cargos, una serie de medidas correctoras, en particular, una modificación de estas fórmulas, a fin de que estas generasen precios que no fuesen superiores a los del centro de negociación neerlandés Title Transfer Facility (TTF) o que estuviesen vinculados a los costes de Gazprom. Así, al no imponer, en los compromisos finales, una modificación de las fórmulas tarifarias y al permitir de este modo el retorno de precios excesivos, la Comisión no dio respuesta a la esencia de sus inquietudes iniciales relativas a las prácticas tarifarias ni a las causas de estos precios excesivos, de modo que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias resultan inadecuados y la Decisión impugnada es contraria a los objetivos del artículo 102 TFUE.
147
En el mismo sentido, la República de Lituania recuerda que los precios no equitativos y excesivos en vigor en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias trae causa del hecho de que la tarificación del gas en estos países difiere de la aplicable en Europa occidental. Para evitar este resultado, una fórmula tarifaría debería, por sí sola, generar precios competitivos, de modo que es esta fórmula lo que tendría que haberse modificado, más que el proceso de revisión de precios, cuya duración es de al menos seis meses y depende de la buena voluntad de Gazprom.
148
En segundo lugar, la demandante considera la única verdadera razón esgrimida por la Comisión, en el considerando 165 de la Decisión impugnada, para justificar su decisión de no modificar las fórmulas tarifarias; en efecto, el mero hecho de que los precios resultantes de estas fórmulas experimentasen, en 2015 y en 2016, un descenso y una «cierta convergencia» con los precios de los centros de negociación no permitía a la Comisión concluir que su intervención ya no estaba justificada.
149
En particular, esa razón no se apoya, en su opinión, en ningún elemento, concretamente en análisis económicos, y no tiene en cuenta en absoluto el carácter por definición cambiante de los precios de los productos derivados del petróleo, debido a que estos precios escapan al control de las instituciones de la Unión y, en consecuencia, la posibilidad de que los precios contractuales puedan volver a ser excesivos. Afirma que la Comisión pasó por alto el hecho de que los precios del petróleo, en torno a 2015 y 2016, se situaban, por diversas razones, en niveles mínimos, a diferencia de si se compara con los precios medios.
150
La Comisión refuta no haber dado respuesta a la esencia de las inquietudes en materia de competencia relacionadas con las reservas relativas a las prácticas tarifarias.
151
Debe recordarse que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias figuran en los puntos 18 y 19 de los compromisos finales. El punto 18 prevé, en esencia, que, en un plazo de diez semanas a partir de su entrada en vigor, Gazprom debía proponer modificar los contratos afectados, a fin de incluir una nueva cláusula de revisión de precios o modificar las cláusulas existentes para lograr el mismo resultado, a saber, concretamente, un nuevo proceso de revisión de las fórmulas tarifarias que determinan los precios contractuales del gas. Gazprom debía proponer esta modificación para todos los contratos de suministro de gas de una duración de al menos tres años, con independencia de si se trataba de contratos vigentes o de nuevos contratos. El punto 19 de los compromisos finales prevé cinco elementos que debe incluir este nuevo proceso con el fin de establecer, en caso de activación del mismo, nuevas fórmulas tarifarias.
152
Por lo tanto, de los puntos 18 y 19 de los compromisos finales se desprende que la Comisión optó efectivamente por autorizar un nuevo proceso de revisión de precios y no por asegurar una modificación inmediata de las fórmulas tarifarias.
153
A este respecto, es cierto que, en el pliego de cargos, la Comisión no se centró en el proceso de revisión de precios, sino que examinó las fórmulas tarifarias existentes en los contratos afectados y, en particular, la indexación a los precios de los productos derivados del petróleo integrada en estas fórmulas, interrogándose sobre los efectos inflacionistas, sobre los precios contractuales del gas, de dicha indexación, como se desprende en particular de la sección 11.4 del pliego de cargos, titulada «[confidencial]». La Comisión observó que las razones que habían justificado en un primer momento una indexación de las fórmulas tarifarias a los precios de los productos derivados del petróleo, a saber, en particular, la insuficiente madurez de los mercados del gas, habían desaparecido en su mayoría (punto 545 del pliego de cargos), constatación que también se desprende, en esencia, del considerando 76 de la Decisión impugnada. No es menos cierto que las inquietudes en materia de competencia expuestas, con carácter preliminar, en el pliego de cargos por la Comisión se referían, sin embargo, en primer término, a la existencia de precios contractuales potencialmente excesivos y que la Comisión no había [confidencial] (véanse, en particular, los puntos 949 y 981 del pliego de cargos). Esto puede encontrarse fundamentalmente en el resumen del análisis preliminar que figura en la Decisión impugnada (considerandos 62 y 63).
154
Sea cual fuere, en la fase de su análisis preliminar, la posición de la Comisión sobre la indexación de las fórmulas tarifarias, en primer lugar, es importante señalar que, en la fase del procedimiento administrativo en la que se examinaron los compromisos propuestos por Gazprom, los precios contractuales, vinculados a la bajada de los precios de los productos derivados del petróleo, habían disminuido, por lo que dichos precios convergían con los aplicables en los centros de negociación de gas de Europa occidental. Esta constatación, puesta de relieve por la Comisión y por Gazprom en el marco del presente recurso, se desprende de la Decisión impugnada (véanse el considerando 76 y la nota n.o 49, así como los considerandos 162 y 164) y no ha sido, en realidad, cuestionada por la demandante, que subraya más bien el riesgo de un futuro aumento de los precios de los productos derivados del petróleo y, correlativamente, de un incremento de los precios contractuales a niveles potencialmente excesivos.
155
Por consiguiente, habida cuenta del nivel de los precios en el momento de la adopción de los compromisos finales, no se trataba de unos precios potencialmente excesivos que requiriesen una modificación de las fórmulas tarifarias con efecto inmediato.
156
A este respecto, es preciso añadir que los clientes afectados podían presentar rápidamente una solicitud de revisión de precios para obtener una modificación de las fórmulas tarifarias. En efecto, en virtud del punto 19, inciso ii), último párrafo, de los compromisos finales, estos clientes pueden presentar su primera solicitud de revisión de precios tan pronto como el nuevo proceso de revisión de precios se integre en un contrato determinado, debiendo tenerse en cuenta la obligación de Gazprom de proponer esta integración en un plazo de diez semanas a partir de la fecha de notificación de la Decisión impugnada.
157
En segundo lugar, se ha de subrayar que, como se indica en el considerando 176 de la Decisión impugnada, la elección de la vía de un nuevo proceso de revisión de precios permitió a la Comisión no tener que configurar por sí misma, en coordinación con Gazprom, nuevas fórmulas tarifarias para cada uno de los contratos afectados, lo que no habría sido fácil habida cuenta de la complejidad de tal ejercicio. En efecto, [confidencial] (como se desprende de los puntos 223 y 1065 del pliego de cargos). De ello se sigue que no era manifiestamente irrazonable que la Comisión, en particular, habida cuenta de la necesidad de tener que estudiar el equilibrio económico y las características específicas de cada contrato afectado, no se implicase, en el marco de esta elaboración de los compromisos, en dicha configuración de las fórmulas tarifarias.
158
Por lo demás, procede desestimar la alegación según la cual los compromisos relativos a las prácticas tarifarias permiten la repetición de las prácticas inicialmente cuestionadas, a saber, las de precios potencialmente excesivos, y son, en consecuencia, contrarios al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 7 de dicho Reglamento. En efecto, dado que la elección de un nuevo proceso de revisión de precios debe permitir contrarrestar los efectos de un posible aumento futuro de los precios de los productos derivados del petróleo, garantizando, como se afirma en el considerando 179 de la Decisión impugnada, que los precios en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias nunca divergirán de los precios de referencia competitivos de Europa occidental «más allá de un período de tiempo muy breve», esta elección tiene precisamente por objeto evitar tal repetición.
159
Habida cuenta de lo anterior, y sin perjuicio del examen de las partes siguientes del segundo motivo, por las que la demandante cuestiona, en esencia, el carácter adecuado del nuevo proceso de revisión de precios como tal, procede concluir que la Comisión podía, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, aceptar un compromiso que preveía, en vez de una modificación inmediata de las fórmulas tarifarias, el establecimiento de este nuevo proceso.
160
En consecuencia, procede desestimar la primera parte del segundo motivo por infundada.
2. Segunda parte del segundo motivo, relativa al carácter ineficaz del nuevo proceso de revisión de precios
161
En el marco de la segunda parte, la demandante cuestiona el carácter eficaz del nuevo proceso de revisión de precios previsto por los compromisos relativos a las prácticas tarifarias. Esta parte se divide, en esencia, en cuatro imputaciones.
162
La Comisión niega haber incurrido en los errores alegados por la demandante.
a) Ineficacia de los compromisos habida cuenta de las prácticas obstructivas de Gazprom (primera imputación)
163
La demandante sostiene que la Comisión incurrió en una serie de errores en cuanto a las razones por las que Gazprom logró mantener precios contractuales excesivos, lo que la llevó a aceptar un nuevo proceso de revisión de precios ineficaz.
164
En efecto, según la demandante, la Comisión concluyó erróneamente que los precios contractuales excesivos pasados eran producto de la falta, en los contratos afectados, de cláusulas efectivas de revisión de precios que remitiesen a precios de referencia adecuados, como los precios de los centros de negociación de gas. En opinión de la demandante, esta conclusión es contraria a las pruebas que obraban en poder de la Comisión y a sus constataciones que figuran en el pliego de cargos; en particular, un examen correcto de la cláusula de revisión de precios incluida en el contrato de la demandante con Gazprom habría permitido a la Comisión constatar que dicha cláusula ya posibilitaba invocar el nivel de algunos precios de referencia tanto como circunstancia que justificaba iniciar una revisión de precios como cuanto criterio en la determinación de un nuevo precio.
165
Pues bien, según la demandante, pese a que las cláusulas existentes de revisión de precios ya remitían a precios de referencia competitivos y a la realización de algunas revisiones, los clientes de Gazprom se enfrentaron no obstante a continuas divergencias entre los precios revisados y los precios competitivos del gas, viéndose obligados a pagar precios no competitivos.
166
La demandante afirma que, en realidad, el verdadero obstáculo a las revisiones de precios resultaba, como constató por lo demás la Comisión en el pliego de cargos, de los comportamientos obstructivos de Gazprom, que se había negado en el pasado a revisar sus precios y a aplicar los precios revisados. En su opinión, como la fórmula tarifaria existente favorecía a Gazprom, esta empresa se permitía dilatar los procedimientos de revisión de precios, ya que sus clientes, que se veían obligados a pagar precios excesivos, se mostraban finalmente dispuestos a aceptar reducciones incluso marginales de los precios.
167
Más concretamente, la demandante señala, antes de nada, que una revisión de precios requiere la cooperación de Gazprom en varias fases, que supone, al menos, que esta última esté dispuesta a participar de buena fe en negociaciones tarifarias y a reconocer los precios revisados resultantes del proceso de revisión, en su caso, ejecutando un posible laudo arbitral. Pues bien, aduce que Gazprom utilizó precisamente las deficiencias inherentes al proceso de revisión de precios previsto por las cláusulas existentes y chantajeó a sus clientes durante muchos años, concretamente amenazándoles con reducir o interrumpir el suministro de gas si insistían en que se les aplicase un precio revisado. Además, Gazprom también puede, a su juicio, menoscabar la eficacia del arbitraje, negándose a ejecutar laudos arbitrales o prolongando su duración. Señala que son muestra de estas prácticas las situaciones en las que se encontraban, respectivamente, Naftogaz, con domicilio social en Ucrania, y la demandante. En realidad, durante el período examinado por la Comisión, tan solo los clientes de Europa occidental se beneficiaron verdaderamente de los precios revisados, mientras que las supuestas revisiones de precios con los clientes en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias tan solo se llevaron a cabo en algunos «escenarios», que permanecieron básicamente bajo el control de Gazprom.
168
A este respecto, la demandante considera que la Comisión no puede alegar que el hecho de que los clientes de Gazprom aceptasen los precios revisados, en las circunstancias que caracterizan estos escenarios, y en particular en el marco de un «compromiso forzado», fue el resultado de decisiones tomadas por ellos de manera independiente; antes bien, estas decisiones se tomaron en un contexto de presiones ejercidas por dicha empresa y no son sino elementos o efectos de la explotación abusiva de dicha posición por parte de Gazprom.
169
Aduce además que la Comisión tampoco puede alegar que las prácticas pasadas de Gazprom frente a las solicitudes de revisión de precios, en particular de las que tiene conocimiento, no resultan pertinentes en el marco de la apreciación de la adecuación del nuevo proceso de revisión de precios por la simple razón de que este nuevo proceso se enmarca en los compromisos obligatorios. A su modo de ver, este enfoque permite obviar circunstancias fácticas pertinentes y, por lo tanto, es contrario a la naturaleza de la función de la Comisión resultante del artículo 102 TFUE, así como de las exigencias de la práctica de la prueba, tal como han sido confirmadas por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 15 de febrero de 2005, Comisión/Tetra Laval (C‑12/03 P, EU:C:2005:87), y de 10 de julio de 2008, Bertelsmann y Sony Corporation of America/Impala (C‑413/06 P, EU:C:2008:392). En realidad, las pruebas que acreditan las dificultades a que se enfrentaron los clientes de Gazprom en el pasado y, en consecuencia, la ineficacia de los compromisos relativos a las prácticas tarifarias deben considerarse manifiestas hasta el punto de que resultan irrefutables, por lo que no cabe modificar las conclusiones preliminares de la Comisión a este respecto.
170
La demandante arguye que, en el mismo sentido, la Comisión no explicó, concretamente, de qué forma los comportamientos obstructivos de Gazprom podrían evitarse en el futuro gracias a los compromisos relativos a las prácticas tarifarias o cómo podrían tales comportamientos constituir un incumplimiento de tales compromisos. Así, como se expone en el pliego de cargos, las negociaciones tarifarias, o incluso los arbitrajes, no garantizan que se ponga fin a los precios excesivos, puesto que las prácticas de Gazprom perdurarán mientras existan fórmulas tarifarias estructuralmente no equitativas.
171
A este respecto, afirma que la eficacia de la Convención sobre el reconocimiento y ejecución de las sentencias arbitrales extranjeras, firmada en Nueva York el 10 de junio de 1958, es muy relativa frente a las prácticas adoptadas por Gazprom, puesto que esta última se niega a ejecutar laudos arbitrales, obstruye los procedimientos de ejecución y oculta sus activos transfiriéndolos fuera del alcance de los órganos jurisdiccionales a los que podrían acudir los beneficiarios de esos laudos.
172
Por último, siguiendo la estela de las alegaciones formuladas por la demandante, la República de Polonia y la República de Lituania subrayan que Gazprom sigue siendo un proveedor indispensable en la región y que, pese a la realización de las inversiones infraestructurales programadas y, en particular, la construcción de una interconexión entre Polonia y Lituania, su capacidad de negociación no se ve debilitada. Concluyen que, en estas circunstancias, la Comisión debería haber exigido a Gazprom compromisos más ambiciosos que garantizasen revisiones efectivas de precios, dado que, en el estado actual de estos compromisos, Gazprom no incumple formalmente, con los comportamientos obstructivos mencionados, los compromisos relativos a las prácticas tarifarias.
173
La Comisión, apoyada por Gazprom, rebate la alegación de la demandante en cuanto al carácter ineficaz del nuevo proceso de revisión de precios, por lo que a su entender procede desestimar la presente imputación.
174
A este respecto, el Tribunal observa que, mediante su alegación, la demandante reprocha a la Comisión un error manifiesto de apreciación formado por dos elementos que explicarían el carácter ineficaz del nuevo proceso de revisión de precios. A saber, por una parte, que dicha institución identificó erróneamente, como causa de las revisiones ineficaces de precios efectuadas en el pasado, la imposibilidad de invocar precios de referencia competitivos y, por otra parte, que no identificó ni remedió la verdadera causa de estas revisiones ineficaces, a saber, los comportamientos obstructivos de Gazprom.
175
Por lo que se refiere al primer elemento de la alegación de la demandante, relativo a la falta de precios de referencia competitivos en las cláusulas existentes de revisión de precios, de los ejemplos de contratos que figuran en el pliego de cargos (en particular, en sus puntos 226 a 232, como señala la Comisión) se desprende, contrariamente a lo que afirma la demandante, que, al menos para un determinado número de contratos afectados, no puede considerarse que incluyeran remisiones, en las cláusulas de determinación o de revisión de precios, a precios de referencia competitivos y claramente definidos, tal como los entiende la Comisión en la Decisión impugnada. Estos ejemplos se refieren a cláusulas cuyo tenor difiere considerablemente del tenor de las orientaciones tarifarias que figuran en el punto 19, inciso iii), de los compromisos finales, en particular, puesto que estas orientaciones aluden «al nivel de precios en los mercados del gas competitivos de Europa continental occidental» y remiten a los precios medios ponderados a la importación en Alemania, Francia e Italia y al nivel de precios de los centros de negociación de gas licuado de Europa continental generalmente aceptados.
176
Por lo que se refiere más concretamente a la cláusula incluida en el contrato celebrado entre Gazprom y la demandante, del que esta última presentó una copia junto con las respuestas de 8 de diciembre de 2020, el Tribunal constata que [confidencial].
177
En consecuencia, al apreciar si eran adecuados los compromisos relativos a las prácticas tarifarias y, en particular, la oportunidad de actuar mediante un nuevo proceso de revisión de precios, la Comisión podía, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, basarse en la constatación preliminar, que figura concretamente en el considerando 63 de la Decisión impugnada (y, en términos análogos, en los considerandos 78, 79 y 177 de dicha Decisión), según la cual la falta de un precio de referencia en las cláusulas de revisión de precios claramente definido, competitivo y disponible para su consulta por parte del público (como los precios de los centros de negociación de gas competitivos) era uno de los principales factores que habría podido dar lugar a precios no equitativos en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias.
178
En lo que atañe al segundo elemento de la alegación de la demandante, relativo a los comportamientos obstructivos de Gazprom, procede, antes de nada, subrayar que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias tienen por objeto establecer un nuevo proceso de revisión de precios que refuerce la posición de los clientes de Gazprom en los PECO afectados, con respecto a su situación actual tal como se plasma en el pliego de cargos (en particular en sus puntos 226 a 232). Como se desprende del apartado 151 anterior, el punto 19 de los compromisos finales prevé cinco componentes que debe incluir dicho proceso.
179
En particular, además de la imposición de orientaciones tarifarias [véase el punto 19, inciso iii), de los compromisos finales, sección titulada «Adjustment part of the price review clause» (parte de la cláusula de revisión de precios dedicada al ajuste)], que incluyen remisiones a los precios de referencia competitivos (véase el apartado 175 anterior), este nuevo proceso prevé, concretamente, lo siguiente:
–
criterios precisos que permitan a estos clientes solicitar una revisión de precios, incluido un criterio basado en una divergencia entre el nivel de precios contractuales y la evolución de los precios de los mercados europeos del gas tal como esta evolución se refleje en la de los precios medios ponderados a la importación en Alemania, Francia e Italia o en la de los precios de los centros de negociación de gas licuado de Europa continental generalmente aceptados [véase el punto 19, letra i), de los compromisos finales, sección titulada «The trigger part of the price review clause» (la parte de la cláusula de revisión de precios dedicada a la activación)];
–
la posibilidad de solicitar una revisión de precios cada dos años y, además de esta posibilidad, el derecho a solicitar una revisión una vez cada cinco años (lo que se corresponde con el «joker» mencionado en los considerandos 125 y 126 de la Decisión impugnada) [véase el punto 19, inciso ii), de los compromisos finales, sección titulada «The frequency and timing of the price review» (frecuencia y calendario de la revisión de precios)], y
–
la posibilidad de someter sus diferencias tarifarias a arbitraje si no se llega a acuerdo entre las partes en los 120 días posteriores a la presentación de la solicitud de revisión de precios [véase el punto 19, inciso iv), de los compromisos finales, sección titulada «Arbitration part of the price review clause» (parte de la cláusula de revisión de precios dedicada al arbitraje)].
180
Sobre todo, más allá de estos componentes que estructuran el nuevo proceso de revisión de precios, la demandante no puede pasar por alto una diferencia importante con respecto a las solicitudes de revisión de precios presentadas por uno de los clientes afectados por Gazprom en el pasado. Si un cliente presenta una solicitud de este tipo conforme a dicho proceso, esta se inscribirá en el marco de la aplicación de compromisos convertidos en obligatorios con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003.
181
Así, el comportamiento de Gazprom en la aplicación de los compromisos finales estará controlado, en primer término, por el administrador encargado del seguimiento de estos compromisos, con arreglo a la sección 5.2 de dichos compromisos. Así, los clientes afectados de Gazprom, incluida la demandante, pueden informar a dicho administrador y a la Comisión de los comportamientos que, en su opinión, no se ajusten a los compromisos finales. Pues bien, en caso de que la Comisión, basándose en la información transmitida por ese administrador y esos clientes, apreciase la existencia de un comportamiento contrario al tenor y al objetivo de dichos compromisos, podría imponer una multa a Gazprom con arreglo a lo dispuesto en el artículo 23, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 1/2003.
182
Tal comportamiento contrario también permitiría a la Comisión reabrir el procedimiento administrativo, en virtud del artículo 9, apartado 2, letra b), del Reglamento n.o 1/2003. En el mismo orden de ideas, debe señalarse que, en función de la información transmitida por el administrador encargado del seguimiento de estos compromisos o por los clientes afectados, la Comisión podría, con arreglo al artículo 9, apartado 2, letras a) y c), de dicho Reglamento, reabrir este procedimiento si llegara a la conclusión de que se ha producido la modificación de la situación de hecho respecto de un elemento esencial de la decisión o de que la decisión se basó en informaciones incompletas, inexactas o engañosas facilitadas por las partes. Ahora bien, habida cuenta de la investigación exhaustiva ya realizada y de la notificación del pliego de cargos, esta reapertura del procedimiento, su desarrollo y su cronología no son comparables con la apertura de una nueva investigación ab initio contra dicha empresa.
183
En estas circunstancias, sin perjuicio de las constataciones y de las posibles conclusiones que pueda establecer el administrador encargado del seguimiento de los compromisos finales o la Comisión, e incluso suponiendo que el comportamiento adoptado por Gazprom en determinadas circunstancias pueda ser difícil de apreciar y de calificar, sería proceloso para esta empresa ser declarada, en su caso, culpable de comportamientos obstructivos en el marco de futuros procedimientos de revisión de precios. En particular, como alega concretamente la Comisión, los comportamientos por los que Gazprom, o bien trata de vincular el resultado de negociaciones tarifarias a la obtención de ventajas a su favor manifiestamente desproporcionadas respecto de los precios, o bien obstaculiza notablemente el desarrollo de un arbitraje, podrían acarrear las consecuencias mencionadas en los dos apartados anteriores.
184
Además, habida cuenta de las consideraciones anteriores, las constataciones preliminares que figuran en los puntos 976 a 979 del pliego de cargos, que se refieren a las carencias de las cláusulas existentes de revisión de precios y a la situación anterior a la adopción de la Decisión impugnada, no justifican que se ponga en tela de juicio el carácter adecuado de los compromisos relativos a las prácticas tarifarias. De igual modo, la mera circunstancia, posterior a esta adopción y cuya veracidad cuestiona la Comisión, de que no se haya presentado ninguna solicitud de revisión de precios desde la entrada en vigor de estos compromisos no basta para poner en cuestión su carácter adecuado.
185
Por lo demás, procede desestimar las alegaciones formuladas por la República de Lituania a propósito, por una parte, de que la Comisión no tuvo en cuenta las observaciones presentadas por su ministro de Energía y, por otra parte, de que Gazprom remunera al administrador encargado del seguimiento de los compromisos finales. En efecto, la primera alegación no está fundamentada. En cuanto a la segunda, habida cuenta de las medidas previstas en los puntos 23 a 44 de los compromisos finales, el hecho de que Gazprom remunere a dicho administrador no resulta suficiente para cuestionar su independencia. En particular, la selección del mandatario está sujeta a un procedimiento riguroso y, en su caso, la propia Comisión podría realizar esta selección. Además, dichos puntos precisan claramente la misión del administrador e indican que la Comisión puede impartirle instrucciones.
186
Por consiguiente, procede desestimar la primera imputación de la segunda parte del segundo motivo.
b) Incapacidad de los compromisos para dar oportunamente respuesta a las inquietudes en materia de competencia (segunda imputación)
187
La demandante alega que una decisión relativa a los compromisos debe aplacar rápidamente las inquietudes en materia de competencia identificadas por la Comisión. Pues bien, la duración prevista de los procedimientos incoados conforme al nuevo proceso de revisión de precios priva a este, en su opinión, de efectividad. Si bien es cierto que la propia Comisión puso de relieve en el pliego de cargos este problema relativo a las cláusulas de revisión de precios, no explica en absoluto de qué forma el nuevo proceso de revisión de precios corrige los precios excesivos oportunamente.
188
Añade que, más concretamente, la mayor frecuencia de las posibilidades de solicitar una revisión de precios no conjura el riesgo de que se apliquen precios excesivos, ni sus efectos durante los numerosos años del proceso de revisión. La reducción en 60 días del período de negociaciones antes de recurrir al arbitraje, que pasa de 180 a 120 días, no afecta a la duración de los propios procedimientos arbitrales, debiendo tenerse en cuenta que el margen de maniobra de Gazprom para ralentizar una revisión se concreta en la fase del arbitraje, en la que podría aumentar la duración del procedimiento. A este respecto, la demandante señala que los arbitrajes entre Gazprom y sus clientes duran alrededor de 25 meses. A este plazo se añade la duración de los procedimientos judiciales necesarios para la ejecución de los laudos arbitrales, en particular, habida cuenta de la práctica de Gazprom, que consiste en negarse a ejecutarlos. Nada en los compromisos relativos a las prácticas tarifarias exige a Gazprom buscar la resolución rápida de una diferencia tarifaria, ya sea participando en negociaciones tarifarias o ejecutando con prontitud un laudo arbitral.
189
Además, la demandante niega que una aplicación retroactiva de los precios revisados, tal como se prevé en el punto 19, letra v), de los compromisos finales, compense los riesgos vinculados a la duración del proceso de revisión, siendo así, en realidad, que tal aplicación no da respuesta a las dificultades encontradas por los clientes de Gazprom, a saber, una explotación deficitaria prolongada, pérdidas de liquidez, la incapacidad para financiar los desarrollos futuros o incluso la quiebra.
190
La Comisión, apoyada por Gazprom, considera que procede desestimar la presente imputación.
191
Es preciso recordar que la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de la Comisión en el contexto del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 se reduce a una verificación de que los compromisos propuestos responden a las inquietudes de las que ella informó a las empresas afectadas y de que estas últimas no han propuesto compromisos menos gravosos que respondan de un modo igualmente adecuado a tales inquietudes (sentencia Alrosa, apartado 41). Aunque estas exigencias pueden requerir que dichos compromisos respondan «rápidamente», como sostiene la demandante, a las inquietudes en materia de competencia, la apreciación de ese requerimiento depende del caso concreto.
192
A este respecto, es importante recordar que, en la fase del procedimiento administrativo en la que se examinaron los compromisos propuestos por Gazprom, a raíz de la bajada de los precios de los productos derivados del petróleo, los precios contractuales se habían reducido y, de este modo, convergían con los aplicables en los centros de negociación de Europa occidental. Así, en dicha fase, no se estaba ante precios potencialmente excesivos que precisasen una solución inmediata.
193
Procede recordar asimismo que, en virtud del punto 18 de los compromisos finales, en un plazo, relativamente breve, de diez semanas a partir de su entrada en vigor, Gazprom debía proponer modificar los contratos afectados, a fin de incluir una nueva cláusula de revisión de precios o modificaciones de las cláusulas existentes que permitiesen llegar al nuevo proceso de revisión. Además, el punto 19, letra i), último párrafo, de los compromisos finales prevé que la primera solicitud de revisión de precios puede presentarse desde el momento en que se establezca este nuevo proceso (véase el apartado 156 anterior).
194
Además, en el marco del nuevo proceso de revisión de precios, es cierto que los clientes afectados de Gazprom seguirán estando sujetos a las fórmulas tarifarias existentes a la espera de los precios revisados resultantes de los procedimientos de arbitraje, que podrían tardar varios meses, e incluso años. La demandante y Gazprom citan ejemplos de duraciones medias de esos procedimientos de, respectivamente, 25 meses y 17,6 meses.
195
No obstante, como ya se ha expuesto en los apartados 178 a 182 anteriores, por una parte, los compromisos relativos a las prácticas tarifarias tienen por objeto establecer un nuevo proceso de revisión de precios que refuerce la posición de los clientes de Gazprom en los PECO afectados con respecto a su situación actual. Por otra parte, si Gazprom adopta comportamientos contrarios al tenor y al objetivo de los compromisos finales, corre el riesgo de que se le apliquen los artículos 9, apartado 2, y 23, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 1/2003.
196
En estas circunstancias, la demandante yerra al sostener que nada en los compromisos relativos a las prácticas tarifarias exige a Gazprom modificar su comportamiento, en particular en el marco de arbitrajes o de la ejecución de laudos arbitrales, con respecto a las revisiones de precios pasados. En el mismo sentido, sin perjuicio del examen de las imputaciones y de las partes que siguen, es preciso considerar que la situación resultante del nuevo proceso de revisión de precios debe diferenciarse de las circunstancias expuestas, a modo de ejemplo, en los puntos 977 y 978 del pliego de cargos, que invoca la demandante, en las que los procedimientos de arbitraje habrían sido particularmente largos o no habrían dado lugar necesariamente a precios competitivos.
197
Por otra parte, en lo tocante a las supuestas dificultades financieras a las que se presuntamente se enfrentan los clientes afectados de Gazprom a la espera de los precios revisados, pese a la aplicación retroactiva de esos precios, cabe señalar que la demandante no ha citado ningún ejemplo pasado concreto, basado en datos, que ilustre estas supuestas dificultades, incluido en la medida en la afectan.
198
A lo sumo, el estudio económico presentado por la demandante en el anexo U.6 de sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de Gazprom precisa que un comprador de gas, como la demandante, se enfrenta a una serie de inconvenientes financieros, en particular a una pérdida como consecuencia del coste adicional vinculado al precio del gas y una posible pérdida de los clientes que migren hacia los competidores que ofrezcan mejores ofertas (puntos 19 a 21 de este estudio). Pues bien, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de esta parte del citado estudio, procede observar que estos inconvenientes tampoco se basan en datos ni en ejemplos pasados concretos y que, en cualquier caso, no suponen perjuicios financieros lo suficientemente graves, tales como una quiebra o una salida del mercado pertinente, como para poder cuestionar el carácter adecuado del nuevo proceso de revisión de precios, en particular, en la medida en que implica un posible recurso al arbitraje.
199
La probabilidad del riesgo de esos perjuicios se ve además atenuada si se tiene en cuenta que del considerando 32 de la Decisión impugnada se desprende, en esencia, de manera general, que numerosos clientes afectados son el mayorista principal en cada uno de los PECO afectados e, históricamente, no ha estado expuestos a una llegada de grandes volúmenes de gas procedentes de otros PECO afectados.
200
Habida cuenta de lo anterior y contrariamente a lo que sostiene la demandante, la Comisión podía afirmar, en el considerando 133 de la Decisión impugnada, que los compromisos finales podían responder inmediatamente a las inquietudes en materia de competencia y facilitaban un marco prospectivo (forward-looking framework) que garantizaba que Gazprom no reiterase en el mercado en el futuro el mismo comportamiento abusivo.
201
Por lo demás, en la medida en que la demandante alega, en el marco de la presente imputación, que la Comisión debería haber intervenido exigiendo una modificación directa de las fórmulas tarifarias incluidas en los contratos afectados, basta con recordar que esta imputación se ha desestimado en el marco de la primera parte del presente motivo.
202
En estas circunstancias, el Tribunal concluye que la Comisión no incurrió en el error manifiesto de apreciación que alega la demandante consistente en que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias no dan oportunamente respuesta a las reservas relativas a estas prácticas.
203
En consecuencia, procede desestimar la segunda imputación de la segunda parte del segundo motivo.
c) Falta de consideración de los costes de los procedimientos arbitrales (tercera imputación)
204
Según la demandante, la Comisión no tuvo en cuenta los costes importantes de los procedimientos arbitrales, aun cuando esta dificultad se señaló en el pliego de cargos; los clientes de Gazprom pueden, en efecto, solicitar revisiones de precios, pero se enfrentan a una doble carga financiera durante el proceso de revisión, ya que se ven obligados a asumir los efectos de los precios excesivos como tales y los importes considerables necesarios para cubrir los costes de los procedimientos arbitrales.
205
Además, en su opinión, siempre que los clientes de Gazprom deseen impugnar la conformidad de un laudo arbitral con el artículo 102 TFUE, les supondrá costes adicionales resultantes de la presentación de pruebas económicas o del nombramiento de peritos.
206
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
207
A este respecto, es cierto que, en el pliego de cargos, la Comisión hizo hincapié en el coste de los procedimientos arbitrales entablados en el marco de revisiones de precios y señaló que, habida cuenta asimismo de los resultados inciertos de estos procedimientos y del tiempo que requieren, [confidencial] (véanse, en particular, los puntos 236 y 977 del pliego de cargos).
208
No obstante, de estas constataciones preliminares no se desprende que la Comisión considerase que los clientes de Gazprom no estaban en condiciones de asumir los costes vinculados a un procedimiento arbitral. Sobre todo, como se expone fundamentalmente en los apartados 178 a 182 anteriores, los clientes afectados de Gazprom se hallan, como consecuencia de la adopción de los compromisos finales, en una posición reforzada respecto de la anterior a esta adopción, habida cuenta de los elementos especificados en el punto 19 de estos compromisos y de los riesgos, para Gazprom, vinculados a una posible aplicación del artículo 9, apartado 2, y del artículo 23, apartado 2, letra c), del Reglamento n.o 1/2003.
209
En estas circunstancias, la Comisión podía considerar legítimamente que, en el marco del nuevo proceso de revisión de precios, estos clientes pueden llegar a conclusiones diferentes, habida cuenta de las constataciones preliminares recordadas en el apartado 207 anterior, en su análisis de la oportunidad de recurrir al arbitraje y, más en particular, que estarán más dispuestos a exponerse a los costes relacionados con dicho arbitraje.
210
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que la Comisión no incurrió en un error manifiesto de apreciación basado en que no tuvo suficientemente en cuenta el coste de los procedimientos arbitrales entablados en el marco del nuevo proceso de revisión de los precios.
211
Por lo tanto, procede desestimar la tercera imputación de la segunda parte del segundo motivo.
d) Carácter inadecuado de la limitación de la duración de los contratos (cuarta imputación)
212
Según la República de Lituania, al limitar la inclusión de la nueva cláusula de revisión de precios únicamente a los contratos de una duración de al menos tres años, lo que no es en ningún supuesto el caso de los contratos celebrados en Lituania, la Comisión permite a Gazprom eludir los compromisos relativos a las prácticas tarifarias, ya que esta sociedad puede, mediante la celebración de contratos a más corto plazo, seguir incluyendo fórmulas tarifarias que den lugar a precios no equitativos.
213
El riesgo vinculado a esta posibilidad de que dispone Gazprom se ve corroborado, en su opinión, por el hecho de que la propia Comisión, en su Decisión C(2016) 4764 final, de 26 de julio de 2016, relativa a un procedimiento con arreglo al artículo 102 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y al artículo 54 del Acuerdo EEE (Asunto AT.39317 — E.ON Gas), constató que los mayoristas del gas, clientes de Gazprom, cada vez se inclinan más por contratos a corto plazo.
214
Afirma, además, que la Comisión constató, en la Decisión impugnada, que el carácter a largo plazo de los contratos afectados contribuye a mantener la posición dominante de Gazprom en los mercados de los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias. Por lo tanto, resulta incomprensible que, tras reservar el nuevo proceso de revisión de precios a los contratos a largo plazo, anime ahora a los clientes afectados a celebrar tales contratos.
215
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
216
A este respecto, debe observarse que tanto del pliego de cargos (véanse, en particular, los puntos 206, 217, 396, 458, 498 y, más en general, la sección 15.8.2) como de la Decisión impugnada (véanse, en particular, los considerandos 70, 72, 75, 162 y 176) se desprende manifiestamente que las inquietudes en materia de competencia manifestadas por la Comisión en relación con las prácticas tarifarias se referían únicamente a los contratos a largo plazo, a saber, los contratos de una duración de al menos tres años.
217
Esta situación se explica, según la Comisión, en particular por el hecho de que los contratos que tienen una duración inferior a tres años implican una renegociación más frecuente de los precios, lo que evita el riesgo de que estos precios se conviertan de manera duradera en precios de referencia competitivos, a diferencia de lo que se constató con carácter preliminar en el pliego de cargos para los contratos a largo plazo celebrados por Gazprom con sus clientes en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias.
218
En estas circunstancias, y habida cuenta concretamente del hecho de que las reservas relativas a las prácticas tarifarias se refieren a los contratos a largo plazo, no puede reprocharse a la Comisión haber aceptado, a fin de dar respuesta a esas reservas, unos compromisos relativos a las prácticas tarifarias aplicables a los contratos de una duración de al menos tres años.
219
Además, por lo que se refiere a la alegación, según la cual la limitación de esos compromisos a los contratos a largo plazo permite a Gazprom eludir esos compromisos mediante la celebración de contratos de una duración inferior a tres años, es preciso observar que, tras ser interrogadas sobre la cuestión de los intereses respectivos, por una parte, de los clientes de Gazprom y, por otra parte, de esta última en la celebración de contratos a corto o a largo plazo, la demandante y la Comisión indicaron fundamentalmente en las respuestas de 8 de diciembre de 2020 que las consideraciones pertinentes eran diversas y que tanto esos clientes como Gazprom podían tener interés en celebrar uno u otro tipo de contrato, por lo que esa elección requiere un examen caso por caso.
220
Además, también en las respuestas de 8 de diciembre de 2020, la demandante señaló que, por lo que se refiere a los países bálticos, dado que estos mercados no ofrecían a Gazprom la garantía de volúmenes significativos, es mucho menos importante para ella celebrar contratos a largo plazo con clientes activos en esos mercados, de manera que Gazprom puede optar fácilmente por renunciar a los contratos a largo plazo en favor de contratos a corto plazo (generalmente de un año de duración). Pues bien, este elemento sugiere que la elección de Gazprom de celebrar un contrato a corto plazo no está orientada necesariamente por el deseo de eludir los compromisos relativos a las prácticas tarifarias.
221
Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la cuarta imputación de la segunda parte del segundo motivo y, en consecuencia, desestimar esta parte por infundada en su totalidad.
3. Tercera parte del segundo motivo, relativa a los errores en la formulación de las orientaciones tarifarias
222
En línea con la segunda parte del presente motivo, que tiene por objeto cuestionar el carácter efectivo del nuevo proceso de revisión de precios, la demandante sostiene que la Comisión incurrió en errores manifiestos de apreciación relativos al contenido de las orientaciones tarifarias previstas en el punto 19, inciso iii), de los compromisos finales, en la sección titulada «Parte de la cláusula de revisión de precios dedicada al ajuste». Esta parte del motivo se divide, en esencia, en cinco imputaciones.
223
La Comisión niega estos supuestos errores.
a) Falta de jerarquización entre los criterios adoptados en las orientaciones tarifarias y el carácter vago de estas orientaciones (primera imputación)
224
Según la demandante, las orientaciones tarifarias establecen tres criterios para la revisión de las fórmulas tarifarias, en el presente asunto, en primer lugar, los precios medios ponderados a la importación en Alemania, Francia e Italia; en segundo lugar, los precios de los centros de negociación de gas licuado generalmente aceptados en Europa continental y, en tercer lugar, las características del gas suministrado en el marco de un contrato determinado. Pues bien, estos tres criterios difieren, en su opinión, de los puntos de comparación utilizados por la Comisión en el pliego de cargos para evaluar el carácter eventualmente excesivo de los precios contractuales.
225
La demandante alega que habría sido necesario establecer una jerarquía entre los tres criterios previstos en las orientaciones tarifarias y que el criterio de los precios en los centros de negociación generalmente aceptados debería constituir el criterio principal. Esta falta de jerarquización no puede justificarse por el hecho de que permite reducir los riesgos vinculados a los cambios significativos de precios resultantes de uno de estos criterios, habida cuenta que son entonces los tribunales arbitrales los que deciden libremente la jerarquización en función de modalidades que pueden resultar favorables para Gazprom.
226
Por otra parte, la demandante y la República de Polonia sostienen que las orientaciones tarifarias están formuladas en términos excesivamente generales, de modo que los precios revisados pueden variar en función de los árbitros, de la interpretación que estos realicen de las cláusulas contractuales, de los peritos a que se llame o incluso de la apreciación de las circunstancias específicas de cada controversia tarifaria. Finalmente, consideran que esto permite a Gazprom protegerse, en la práctica, contra las bajadas de precios y no contribuye a restablecer una competencia libre y no distorsionada en los mercados europeos del gas.
227
La Comisión, apoyada por Gazprom, considera que las orientaciones tarifarias son adecuadas, de modo que procede desestimar la presente imputación.
228
Ha de recordarse que, en virtud del punto 19, inciso iii), de los compromisos finales, la cláusula pertinente de los contratos afectados debe incluir las orientaciones tarifarias siguientes:
«al revisar las estipulaciones relativas a los precios contractuales, las partes tendrán en cuenta el nivel de los precios en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental, entre otros, los precios medios ponderados a la importación en la frontera en Alemania, Francia e Italia y el nivel de precios en los centros de negociación de gas licuado generalmente aceptados en Europa continental (incluidos, en particular, el TTF, el NCG, etc.) teniendo debidamente en cuenta todas las características del gas natural suministrado en el marco del contrato (como, de manera no exhaustiva, la cantidad, la calidad, la continuidad y la flexibilidad).»
229
Pues bien, de una lectura conjunta de las orientaciones tarifarias y del cuerpo de la Decisión impugnada (en particular de sus considerandos 103 y 155) se desprende que estas orientaciones tarifarias prevén dos criterios, en vez de los tres identificados por la demandante. Así, como expuso la Comisión concretamente en la vista, en la determinación de nuevas fórmulas tarifarias, procede, en primer lugar, tener en cuenta el nivel de los precios en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental, todo ello, en segundo lugar, teniendo debidamente en cuenta las características específicas del contrato afectado por la revisión de precios.
230
Por lo que se refiere a este primer criterio, de las orientaciones tarifarias resulta asimismo que el nivel de precios en los mercados del gas competitivos de Europea occidental continental debe entenderse por referencia, en particular, a dos tipos de datos, a saber, en primer lugar, los precios medios ponderados a la importación en Alemania, Francia e Italia (en lo sucesivo, «precios medios a la importación») y, en segundo lugar, el nivel de precios de los centros de negociación de gas licuado generalmente aceptados en Europa continental (en lo sucesivo, «precios de los centros de negociación»).
231
Las alegaciones formuladas por la demandante deben examinarse a la luz de estas consideraciones.
232
Por lo que se refiere a la falta de jerarquización invocada por la demandante, es importante subrayar que, con independencia de los datos utilizados, el criterio central al que deben referirse las partes de un contrato afectado y los tribunales arbitrales que puedan conocer del asunto es el del «nivel de precio en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental».
233
Pues bien, dado que una parte del gas comprado en Europa occidental continental se adquiere a través de contratos de suministro de gas, en su caso a largo plazo, celebrados en el marco de operaciones distintas de las realizadas en los centros de negociación de gas, los precios del gas resultantes de estos contratos contribuyen a la formación del nivel de precio en «los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental», extremo que no rebate la demandante. Además, se ha de observar que la Comisión utilizó los precios aplicables a los contratos a largo plazo de Gazprom con clientes alemanes en el marco de su análisis preliminar, en el pliego de cargos, del carácter potencialmente excesivo de los precios aplicables a los contratos con sus clientes en los PECO afectados (véase la sección 10.2.1 del pliego de cargos). La demandante no ha criticado este enfoque adoptado por la Comisión en el pliego de cargos.
234
Así, en las orientaciones tarifarias, los datos relativos a los precios medios a la importación sirven para extraer los precios aplicables a los contratos de suministro de gas distintos de los precios que figuran en los centros de negociación. A tal efecto, estos precios pueden reflejar razonablemente el nivel de los precios en «los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental».
235
Además, procede señalar que los compromisos relativos a las prácticas tarifarias no tienen por objeto garantizar a los clientes afectados precios comparables a los precios más bajos disponibles en los mercados competitivos de Europa occidental continental, sino más bien precios comparables al nivel general de precios en esos mercados, cuyo nivel resulta tanto de los precios de los centros de negociación como de los precios medios a la importación. En estas circunstancias, la demandante no puede alegar que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al no establecer una jerarquización entre estos dos tipos de datos previstos en las orientaciones tarifarias.
236
En cuanto a la alegación según la cual el tenor de las orientaciones tarifarias es vago y excesivamente general, antes de nada, es preciso observar que el hecho de que la aplicación de las orientaciones tarifarias pueda dar lugar a precios revisados que varían de un contrato afectado a otro, concretamente en función de los árbitros, no puede justificar que se considere que las orientaciones tarifarias son inadecuadas, dado que, al poder variar las características de los contratos afectados, las diferencias en los precios aplicables de un contrato afectado a otro no pueden justificar como tales que se considere que estas orientaciones son manifiestamente inadecuadas. En efecto, los compromisos relativos a las prácticas tarifarias no tienen por objeto obtener precios revisados muy próximos o idénticos de un contrato afectado a otro.
237
A continuación, es preciso recordar que, en la medida en que el primer criterio se refiere expresamente al «nivel de precio en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental», remite a precios de referencia (benchmark), que son claramente más competitivos que los precios de referencia identificados en las cláusulas de determinación o de revisión de los precios existentes en los contratos afectados, incluida la cláusula que figura en el contrato de la demandante, que remite a «[confidencial]». Desde este punto de vista, lejos de ser vagas, las orientaciones tarifarias constituyen una mejora respecto de las cláusulas existentes.
238
Además, el Tribunal subraya que, al proponer a la Comisión que cerrase el procedimiento administrativo siguiendo la vía del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, esto es, mediante la adopción de una decisión que convierte los compromisos en obligatorios y al no haber interrumpido las negociaciones con dicha institución, Gazprom aceptó que el artículo 1 de la Decisión impugnada convirtiera los compromisos finales en obligatorios. La elección de esta vía permitió a Gazprom evitar una posible constatación de la existencia de una violación del Derecho de la competencia y una posible imposición de una multa que sancionase dicha violación por parte de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia Alrosa, apartados 35 y 48), lo que confirma la conclusión, que figura en el artículo 2 de dicha Decisión, de que ya no hay motivos para la intervención de la Comisión. Esto implica, sin embargo, que Gazprom tiene la obligación de respetar estos compromisos, ya que, de no hacerlo, se expondría a las consecuencias de una constatación de incumplimiento de esta Decisión mencionadas en los apartados 181 y 182 anteriores, incluida la imposición de una multa. Esta sociedad está asimismo sujeta a vigilancia continua a fin de comprobar si estos compromisos se respetan durante su período de validez, como pone de relieve la sección 5 de dichos compromisos, que prevé concretamente el nombramiento de un administrador encargado del seguimiento de su aplicación.
239
En este contexto, Gazprom no solo está vinculada por el contenido de esos compromisos finales, sino también por la propia Decisión impugnada, debiendo recordarse además que la parte dispositiva de un acto debe interpretarse a la luz de su motivación (véanse, en este sentido, el auto de 10 de julio de 2001, Irish Sugar/Comisión, C‑497/99 P, EU:C:2001:393, apartado 15, y las sentencias de 22 de octubre de 2013, Comisión/Alemania, C‑95/12, EU:C:2013:676, apartado 40, y de 13 de diciembre de 2013, Hungría/Comisión, T‑240/10, EU:T:2013:645, apartado 90). En consecuencia, en el marco de la ejecución de los compromisos finales, incluida la aplicación y la interpretación de las orientaciones tarifarias, Gazprom debe aplicar e interpretar estos compromisos con arreglo a la motivación de la Decisión impugnada, también en lo que se refiere a las posiciones que adopte en el marco de negociaciones tarifarias y de arbitraje entabladas de conformidad con la cláusula compromisoria prevista en el artículo 19, inciso iv), de dichos compromisos.
240
Pues bien, de la motivación de la Decisión impugnada se desprende que el nivel de los precios de los centros de negociación es especialmente pertinente, según la Comisión, para definir los precios revisados (véanse, en particular, los considerandos 103, 164 y 178). Por lo tanto, en el marco de un procedimiento arbitral determinado, Gazprom debe adoptar una posición que sea conforme con esa motivación y no puede, en principio, sostener que los árbitros deberían obviar el nivel de precios en estos centros de negociación.
241
Por último, la demandante y la República de Polonia no han presentado formulaciones alternativas de estas orientaciones que, en su opinión, habrían garantizado el carácter adecuado de los compromisos tarifarios. Tampoco han presentado, en sus respectivos escritos, alegaciones concretas que respalden sus críticas en cuanto al carácter vago y excesivamente general de las orientaciones tarifarias. Los únicos elementos más precisos en apoyo de esta alegación se encuentran en el estudio económico presentado por la demandante como anexo a sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención de Gazprom.
242
Pues bien, estos elementos, que figuran en el estudio económico de la demandante, son, en su mayoría, inadmisibles.
243
En efecto, salvo en la medida en que estos elementos tratan de responder a las pruebas aportadas por Gazprom en el estudio económico que presentó como anexo a su escrito de formalización de la intervención, las pruebas incluidas en el estudio económico de la demandante son extemporáneas con arreglo al artículo 85, apartados 2 y 3, del Reglamento de Procedimiento [véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2018, Monolith Frost/EUIPO — Dovgan (PLOMBIR), T‑830/16, EU:T:2018:941, apartado 21 y jurisprudencia citada; véase también, en este sentido y por analogía, la sentencia de 17 de diciembre de 1998, Baustahlgewebe/Comisión, C‑185/95 P, EU:C:1998:608, apartado 72]. En particular, los elementos que figuran en las secciones 3.2 y 3.5 no se aportan en respuesta a una prueba contraria presentada por la Comisión o Gazprom y nada indica que estas secciones del estudio económico de la demandante no hubieran podido encargarse anteriormente al consultor en cuestión para presentarse, al menos, como propuestas de prueba en la demanda.
244
En el mismo sentido, los elementos expuestos en el estudio económico de la demandante constituyen alegaciones que deberían haber sido formuladas en la demanda o en las observaciones de la demandante sobre el escrito de formalización de la intervención de Gazprom. En efecto, no incumbe al Tribunal buscar e identificar en los anexos los motivos y alegaciones que a su juicio podrían constituir el fundamento del recurso, puesto que los anexos tienen una función puramente probatoria e instrumental. Los mismos requisitos se imponen cuando se formula una imputación en apoyo de un motivo. Así, no cumple tales exigencias la imputación cuyos elementos esenciales se recogen únicamente en los anexos de la demanda (véase la sentencia de 13 de julio de 2011, Polimeri Europa/Comisión, T‑59/07, EU:T:2011:361, apartados 161 y 162 y jurisprudencia citada).
245
No obstante, el Tribunal examinará los elementos pertinentes expuestos en los puntos 25, 27, 32 y 33 del estudio económico de la demandante.
246
En primer lugar, por lo que se refiere a la alegación según la cual una revisión de precios puede tener en cuenta únicamente los precios medios a la importación, con exclusión de los precios de los centros de negociación (punto 25 del estudio económico), es preciso considerar que la inclusión expresa, en las orientaciones tarifarias, de las dos categorías de datos que se han mencionado, precedidas de los términos «entre otros», subraya la importancia de estos dos tipos de datos, que los tribunales arbitrales encargados de aplicar dichas orientaciones deben tener en cuenta, aunque ellos mismos no estén vinculados por la Decisión impugnada.
247
Además, Gazprom está vinculada tanto por los compromisos finales como por la Decisión impugnada que los convierte en obligatorios. Pues bien, de la motivación de esta Decisión se desprende que los datos relativos a los precios de los centros de negociación son especialmente pertinentes para definir los precios revisados (véanse, en particular, los considerandos 103, 164 y 178). Por lo tanto, en el marco de un procedimiento arbitral determinado, Gazprom debe adoptar una posición que sea conforme con dicha motivación y no puede, en principio, sostener que los árbitros deberían obviar el nivel de precios en estos centros de negociación.
248
En segundo lugar, según el estudio económico de la demandante (punto 27), el criterio vinculado a las características de un contrato afectado determinado (como la cantidad, la calidad, la continuidad y la flexibilidad) permite a Gazprom no tener que atender en absoluto al nivel de precios de los centros de negociación. Dado que esta interpretación es contraria al tenor de las orientaciones tarifarias y no está fundamentada, debe rechazarse.
249
En tercer lugar, según el estudio de la demandante, las orientaciones tarifarias resultan inadecuadas puesto que no disponen nada respecto de la indexación continua de los precios contractuales a los precios de los productos derivados del petróleo (puntos 32 y 33 de dicho estudio). Basta con señalar a este respecto que dichas orientaciones no tenían que mencionar expresamente tal indexación, dado que, al garantizar que los precios se aproximen a los precios competitivos de Europa occidental, deben permitir de esta forma corregir los posibles efectos inflacionistas de dicha indexación.
250
Además, en la medida en que la demandante considera que las orientaciones tarifarias no son eficaces porque se refieren, de manera vaga, al «nivel de precios» en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental, en vez de prever una indexación a estos precios, basta observar que no explica en absoluto de qué forma se llevaría a cabo tal indexación en la práctica y que no cabe excluir que una revisión por vía de negociación o de arbitraje conduzca a tal solución. Además, como se indica en el apartado 239 anterior, las orientaciones tarifarias deben aplicarse a la luz de la motivación de la Decisión impugnada, que prevé en particular que los compromisos finales «tienen por objeto garantizar que los precios del gas aplicables a los contratos indexados al petróleo en los [PECO afectados] sigan estando en consonancia con los precios de referencia competitivos» (considerando 164) y que estos compromisos «pretenden, por lo tanto, garantizar que los precios aplicables en los cinco [PECO afectados por las prácticas tarifarias], tras haber sido revisados, se fijen en línea con los precios de referencia competitivos de Europea occidental» (considerando 179).
251
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, no ha quedado acreditado que la Comisión haya incurrido en los errores manifiestos de apreciación alegados por la demandante. Por lo demás, suponiendo que la demandante esté aduciendo que las orientaciones tarifarias debían permitir a los clientes afectados obtener los precios más bajos posibles, como los precios de los centros de negociación, basta señalar que la circunstancia de que pudieran haberse aceptado también otros compromisos, e incluso que hubieran sido más favorables para la competencia, no puede por sí misma llevar a anular de la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia Morningstar, apartado 59).
252
En consecuencia, sin perjuicio del examen de las demás imputaciones, procede desestimar la primera imputación de la tercera parte del segundo motivo.
b) Carácter inadecuado del criterio relativo al nivel de precios de los centros de negociación de gas (segunda imputación)
253
La demandante subraya que el centro de negociación británico «National Balancing Point» (NBP) no ha sido incluido como centro de negociación de referencia expresamente identificado en las orientaciones tarifarias [contrariamente a los centros de negociación «Title Transfer Facility» (TTF) y «NetConnect Germany» (NCG)], a pesar de que su antigüedad y de que el hecho de que el Reino Unido se abastezca de gas procedente de Europa continental justificaban incluirlo. Contrariamente a lo alegado inicialmente por la Comisión, no es posible referirse a este centro de negociación, ya que el tenor de las orientaciones tarifarias se refiere a los centros de negociación de Europa «continental». Este error confirma, a su modo de ver, las dificultades de interpretación alegadas de otra forma.
254
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
255
A este respecto, es preciso constatar que las dos ocasiones en las que se utiliza la palabra «continental» en las orientaciones tarifarias excluyen el recurso a los datos tarifarios procedentes del centro de negociación NBP.
256
Sin embargo, esta exclusión no es, por sí sola, suficiente para constatar que la Comisión ha incurrido en un error manifiesto de apreciación relacionado con la formulación de las orientaciones tarifarias, dado que estas orientaciones permiten recurrir a otros centros de negociación «generalmente aceptados» y se refieren expresamente a los centros de negociación TTF y NCG, cuyo carácter adecuado y líquido no cuestiona la demandante. Además, el estudio económico de esta última precisa expresamente que el centro de negociación TTF es maduro y constituye uno de los centros de negociación más líquidos de Europa.
257
En consecuencia, procede desestimar la segunda imputación de la tercera parte del segundo motivo.
c) Carácter inadecuado de los precios medios a la importación en Alemania, Francia e Italia (tercera imputación)
258
Según la demandante, los datos relativos a los precios medios a la importación en Alemania, Francia e Italia son inadecuados y, además, no se usaron en el pliego de cargos. En primer lugar, las orientaciones tarifarias no indican la fuente que se ha de utilizar para identificar los precios pertinentes y los datos disponibles para su consulta no reflejan los precios reales en un período determinado a falta de una corrección retroactiva y rigurosa de estos datos en caso de revisión posterior de los precios en el marco de una negociación o de un arbitraje.
259
En segundo lugar, los precios medios a la importación son, a su modo de ver, inadecuados porque los mercados del gas de Francia e Italia, que no son los mercados más líquidos ni los más liberalizados, resultan, por regla general, más elevados que los de Alemania. Además, los precios aplicables en estos dos países no suelen ser utilizados como precios de referencia por los clientes de Gazprom en los cinco PECO afectados por las prácticas tarifarias.
260
En tercer lugar, durante los ocho años de aplicación de los compromisos finales, los mercados del gas pueden evolucionar, por lo que los precios medios a la importación de uno de tres países podrían perder su «condición» de precio de referencia, sin que las orientaciones tarifarias prevean esta posibilidad. Además, la Comisión no tuvo en cuenta la propuesta formulada por la demandante, en la consulta del mercado, de determinar los precios de referencia según un método objetivo.
261
En cuarto lugar, de manera general, los precios medios a la importación son, a su juicio, más elevados que los precios de los centros de negociación, por lo que ejercen una presión al alza sobre los precios resultantes de las orientaciones tarifarias.
262
La Comisión considera que el recurso a los precios medios a la importación es adecuado, por lo que procede desestimar la presente imputación.
263
A este respecto, procede señalar, antes de nada, en línea con lo que ya se ha expuesto en los apartados 233 a 235 anteriores, que no parece existir ninguna razón de principio que justifique que se excluyan los datos relacionados con los precios a la importación. Las alegaciones puntuales formuladas por la demandante no invalidan esta consideración.
264
En primer lugar, por lo que se refiere a los obstáculos prácticos y técnicos identificados por la demandante, ha de señalarse que estos obstáculos no son de una entidad suficiente como para que las personas que participan en la resolución de las diferencias tarifarias, como el personal de los clientes afectados, los árbitros o los peritos empleados por los tribunales arbitrales no estén en condiciones de reaccionar o de tenerlos en cuenta en la elaboración de fórmulas tarifarias. Así, estas personas pueden utilizar las informaciones tarifarias puestas a disposición por las autoridades públicas [autoridades nacionales o Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea)], así como las presentadas por las empresas privadas, y definir tales fórmulas de manera que se subsane la posible falta de dicha información, en particular, el hecho de que no refleje las revisiones de precios efectuadas después de la recogida, por esas autoridades o por empresas privadas, de los datos pertinentes. De igual modo, cabe esperar razonablemente de dichas personas que estén en condiciones de tener en cuenta las diferencias generalmente constatadas entre los precios medios a la importación y los precios de los centros de negociación, en particular por lo que se refiere a la incorporación de los «costes de entrada» (entry costs).
265
En segundo lugar, aun suponiendo que los mercados del gas de Francia y de Italia sean menos líquidos y menos liberalizados que el de Alemania, ello no bastaría para considerar que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al incluir esos dos primeros países. Los mercados del gas de cada uno de estos tres países son competitivos, a pesar, por lo demás, de las elevadas cuotas de mercado de Gazprom. Por lo que se refiere asimismo a la alegación de que hay mercados más líquidos, como el de Bélgica o el de los Países Bajos, basta con señalar que las orientaciones tarifarias no impiden ni a las partes ni a los árbitros tener en cuenta estos otros mercados.
266
En tercer lugar, como señala la Comisión, la demandante no aduce ninguna razón que justifique esperar un cambio de circunstancias, como que los mercados del gas de Alemania, de Francia o de Italia dejen de ser competitivos y que los precios medios a la importación relativos a uno u otro de estos países ya no puedan utilizarse como precios de referencia. En cualquier caso, si se produjera una modificación importante de los hechos en los que se basa la Decisión impugnada, la Comisión podrá, en virtud del artículo 9, apartado 2, del Reglamento n.o 1/2003, reabrir el procedimiento.
267
En cuarto lugar, como se desprende de las consideraciones formuladas en los apartados 233 a 235 y 263 anteriores, aun suponiendo que los precios medios a la importación sean más elevados que los precios de los centros de negociación y ejerzan, de este modo, una «presión al alza» sobre el nivel de precios resultante de las orientaciones tarifarias, la demandante no ha demostrado que estos precios medios sean inadecuados por definición.
268
En consecuencia, procede desestimar la tercera imputación de la tercera parte del segundo motivo.
d) Características del gas suministrado en el marco de un contrato determinado (cuarta imputación)
269
La demandante alega que, al permitir el segundo criterio de las orientaciones tarifarias, que exige «ten[er] debidamente en cuenta todas las características del gas natural suministrado en el marco [de un contrato determinado]», la Comisión no tuvo en cuenta el uso desfavorable llevado a cabo por Gazprom en el pasado de esas características. En efecto, esta última presentaba sus contratos a largo plazo como un producto «prémium» con respecto al gas comprado en los centros de negociación, justificado así unos precios más elevados. Además, cada una de las características expresamente identificadas en las orientaciones tarifarias (a saber, la cantidad, la calidad, la continuidad y la flexibilidad) permite justificar un incremento de los precios, si bien no se ha incluido ninguna característica que justifique una bajada de los precios.
270
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
271
A este respecto, como ya se ha indicado en el apartado 229 anterior, las orientaciones tarifarias prevén la aplicación de dos criterios, por lo que, en una revisión de precios, procede, en primer lugar, tener en cuenta el nivel de los precios en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental, todo ello, en segundo lugar, teniendo debidamente en cuenta las características específicas del contrato afectado.
272
Así, de las orientaciones tarifarias se desprende que estas exigen, mediante el primer criterio, tener en cuenta elementos externos al contrato afectado determinado, a saber, datos que reflejen el nivel de precios en los mercados del gas competitivos de Europa occidental continental. Pues bien, tales datos pueden resultar de diversos contratos potencialmente diferentes de ese contrato afectado, por ejemplo, si están relacionados con operaciones en los centros de negociación. En estas circunstancias, no puede reprocharse a la Comisión haber aceptado que las orientaciones tarifarias integren también el segundo criterio, que permite tener en cuenta características internas de dicho contrato.
273
Además, procede considerar que, contrariamente a lo que sugiere la demandante, la inclusión del segundo criterio y de las características expresamente identificadas en las orientaciones tarifarias no dará necesariamente lugar a una presión al alza sobre los precios revisados. En efecto, suponiendo que, en un caso concreto, el tribunal arbitral que pueda conocer del asunto decida aplicar el primer criterio utilizando fundamentalmente datos relacionados con el suministro de gas en Europa occidental continental a través de contratos a largo plazo, a saber, de contratos con características potencialmente similares a los contratos afectados, nada impediría a dicho tribunal tener en cuenta esta decisión moderando la aplicación del segundo criterio.
274
Por lo tanto, procede desestimar la cuarta imputación de la tercera parte del segundo motivo.
e) Elementos no mencionados en las orientaciones tarifarias (quinta imputación)
275
La demandante y la República de Lituania alegan, en esencia, que las orientaciones tarifarias deberían haber incluido elementos adicionales. En primer lugar, estas orientaciones deberían haber incluido un elemento relativo a los costes de entrega, que varían considerablemente en función del punto de suministro y, a modo de ejemplo, son significativamente inferiores para Gazprom por lo que se refiere a los suministros de gas en Lituania, debido a la proximidad geográfica con Rusia, que por lo que se refiere a los suministros realizados en Europa occidental.
276
En segundo lugar, la demandante señala que, como se indica en su estudio económico, las orientaciones tarifarias no conceden ninguna importancia a las obligaciones incondicionales de compra (mecanismo «take or pay») incluidas en algunos de los contratos en cuestión, si bien estas obligaciones son de particular importancia para Gazprom. Únicamente se han incluido en estas orientaciones elementos que permiten subidas de precios.
277
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
278
A este respecto, del tenor de las orientaciones tarifarias contempladas en el punto 19, inciso iii), de los compromisos finales se desprende manifiestamente que, por lo que se refiere a la consideración de las características de un contrato afectado determinado, los ejemplos de características que expresamente se identifican en estas orientaciones no son exhaustivos.
279
Por lo tanto, la Comisión no incurrió en un error manifiesto de apreciación al aceptar las orientaciones tarifarias que no mencionan expresamente las características relativas a los costes de entrega y a las obligaciones incondicionales de compra (mecanismo «take or pay»).
280
Por lo demás, en la medida en que la demandante alega, de una manera más general, que la Comisión no tuvo en cuenta suficientemente, en su apreciación del carácter adecuado de los compromisos finales, la imposición por parte de Gazprom de cláusulas de obligaciones incondicionales de compra en los contratos afectados, basta con señalar que, aunque la Comisión examinó en el pliego de cargos la presencia de dichas cláusulas en los citados contratos, no manifestó inquietudes en materia de competencia relativas específicamente a esas cláusulas ni tampoco contempló la adopción de medidas correctoras a este respecto. De ello se desprende que la Comisión no tenía la obligación de garantizar que los compromisos finales tuvieran en cuenta estas inquietudes.
281
Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar la quinta imputación de la tercera parte del segundo motivo y, en consecuencia, desestimar esta parte por infundada en su totalidad.
4. Cuarta parte del segundo motivo, relativa a errores de Derecho y a errores manifiestos de apreciación en cuanto a la articulación entre el Derecho de la Unión y los arbitrajes
282
La demandante señala que de la motivación que figura en el considerando 178 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión incurrió en errores de Derecho, así como, en esencia, en errores manifiestos de apreciación relativos, por una parte, a la aplicación del Derecho sustantivo de la Unión en los arbitrajes contemplados en el punto 19, inciso iv), de los compromisos finales y, por otra parte, a la posibilidad de que dispone esta institución de intervenir como amicus curiae en esos procedimientos.
283
La Comisión considera que no ha incurrido en ningún error a este respecto.
a) Aplicación del Derecho sustantivo de la Unión en los arbitrajes (primera imputación)
284
Según la demandante, en primer lugar, al basarse en una interpretación errónea de la sentencia de 1 de junio de 1999, Eco Swiss (C‑126/97, en lo sucesivo, «sentencia Eco Swiss, EU:C:1999:269, apartado 36), la Comisión consideró erróneamente que los tribunales arbitrales debían necesariamente, por el hecho de estar establecidos en la Unión, resolver las diferencias tarifarias entre Gazprom y sus clientes afectados con arreglo al Derecho sustantivo de la Unión.
285
En efecto, la demandante aduce que, mediante su sentencia Eco Swiss, el Tribunal de Justicia se dirigió únicamente al Hoge Raad der Nederlanden (Tribunal Supremo de los Países Bajos) e, indirectamente, a los demás órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, pero no a los tribunales arbitrales, que no constituyen órganos jurisdiccionales en el sentido del artículo 267 TFUE. La demandante afirma que dicha sentencia únicamente exige a estos órganos jurisdiccionales que apliquen el Derecho de la Unión en el marco limitado del control, a posteriori, del respeto del «orden público» por parte de estos tribunales, sin exigir a estos últimos que apliquen el Derecho sustantivo de la Unión.
286
Según la demandante, en realidad, los tribunales arbitrales en cuestión tan solo están obligados a aplicar el punto 19 de los compromisos finales, pero no el artículo 102 TFUE ni la Decisión impugnada como tal. Así, nada indica que un cliente de Gazprom pueda invocar fácilmente el contenido de esta Decisión en el marco de un arbitraje, debiendo tenerse en cuenta que esta posibilidad únicamente podría confirmarse en el marco, ineficaz desde un punto de vista temporal, de una cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional nacional que controle la ejecución de un laudo arbitral.
287
Afirma que, en segundo lugar, la eficacia del arbitraje se ve considerablemente reducida por la falta de referencia a la Decisión impugnada o al artículo 102 TFUE en los compromisos finales. Los tribunales arbitrales no examinan necesariamente la conformidad de los precios revisados con los objetivos de dicha Decisión o de esta disposición del Tratado FUE y corren incluso el riesgo de exceder sus funciones y de que se anulen sus laudos si proceden a dicho examen.
288
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
289
Es preciso recordar que el considerando 178 de la Decisión impugnada indica, remitiéndose a la sentencia Eco Swiss (apartados 35 y 36), que los compromisos finales «exigen que los procedimientos arbitrales se sustancien en la Unión» y que «ello obliga a los tribunales arbitrales a respetar y a aplicar el Derecho de la competencia de la Unión como materia de orden público, con independencia de los intereses privados de las partes del arbitraje».
290
A este respecto, del artículo 3 TUE, apartado 3, y del Protocolo n.o 27 sobre mercado interior y competencia, anexo al Tratado de Lisboa (DO 2010, C 83, p. 309), se desprende que los artículos 101 TFUE y 102 TFUE son disposiciones fundamentales indispensables para el cumplimiento de las misiones confiadas a la Unión, especialmente para el funcionamiento del mercado interior, puesto que tienen precisamente como objetivo evitar que la competencia sea falseada en detrimento del interés general, de las empresas individuales y de los consumidores (véanse, en este sentido, la sentencia Eco Swiss, apartado 36, y la sentencia de 17 de febrero de 2011, TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, apartados 20 a 22). Por lo tanto, los artículos 101 TFUE y 102 TFUE constituyen disposiciones de orden público, asimismo en el sentido de la Convención sobre el reconocimiento y ejecución de las sentencias arbitrales extranjeras, firmada en Nueva York el 10 de junio de 1958, que deben aplicarse de oficio por los órganos jurisdiccionales nacionales, los cuales deberán acceder a una pretensión de anulación de un laudo arbitral en caso de que consideren que es contrario a estos artículos (véanse, en este sentido, la sentencia Eco Swiss, apartados 36 a 41, y la sentencia de 13 de julio de 2006, Manfredi y otros, C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461, apartado 31 y jurisprudencia citada).
291
De lo anterior se desprende que los tribunales arbitrales en cuestión, aunque estén establecidos en el territorio de la Unión, no están necesariamente vinculados por el Derecho de la competencia de la Unión en su totalidad ni tampoco por el resto del Derecho sustantivo de la Unión. También es cierto, como sostiene la demandante, que el control de los laudos arbitrales ejercido por los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros tiene carácter limitado (véase la sentencia de 6 de marzo de 2018, Achmea, C‑284/16, EU:C:2018:158, apartado 54 y jurisprudencia citada). No es menos cierto que, si alguno de estos tribunales arbitrales emitiese un laudo contrario al artículo 102 TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales de los Estados miembros deberían, en caso de que se les solicitara, anularlo. Ello puede llevar a estos tribunales arbitrales a asegurarse de que el laudo emitido respeta la citada disposición del Tratado FUE.
292
Por otra parte, es preciso considerar, aunque el presente asunto no se refiere directamente al artículo 102 TFUE, sino al respeto de una decisión relativa a los compromisos adoptada con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, que, a la luz de las consideraciones expuestas en el apartado 290 anterior y puesto que este Reglamento se adoptó con arreglo al artículo 103 TFUE y se refiere a la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, los órganos jurisdiccionales nacionales pueden acceder a una solicitud de anulación de un laudo arbitral en caso de que consideren que es contrario a esa decisión.
293
Esta interpretación de las consecuencias, mencionadas en el considerando 178 de la Decisión impugnada, del requisito de establecimiento de los tribunales arbitrales en la Unión no queda desvirtuada por la alegación de la demandante basada en las supuestas dificultades prácticas a las que pueden enfrentarse los órganos jurisdiccionales nacionales a la hora de verificar la conformidad de los laudos arbitrales con el artículo 102 TFUE o con una decisión adoptada con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en la medida en que la sustanciación de esos litigios forma parte de la competencia material de estos órganos jurisdiccionales.
294
Además, como ya se ha indicado, Gazprom debe aplicar los compromisos finales de conformidad con la motivación de la Decisión impugnada, puesto que, de no hacerlo, se expondría a que se constatase el incumplimiento de esta Decisión. Por lo tanto, Gazprom tiene la obligación, en su condición de parte en los procedimientos arbitrales, de garantizar, cuando determine las funciones de los árbitros y elabore sus escritos, que estos revisen las fórmulas tarifarias de una manera conforme con dicha Decisión.
295
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal considera que, pese a la formulación algo desacertada de los términos controvertidos del considerando 178 de la Decisión impugnada, la Comisión no incurrió ni en un error de Derecho al incluir estos términos, ni en un error manifiesto de apreciación al considerar que la obligación de organizar los arbitrajes en el territorio de la Unión podía reforzar la eficacia de los compromisos relativos a las prácticas tarifarias. En consecuencia, procede desestimar la primera imputación de la cuarta parte del segundo motivo.
b) Posibilidad de que la Comisión intervenga como amicus curiae (segunda imputación)
296
Según la demandante, la Comisión incurrió en un error de Derecho al afirmar, en el considerando 178 de la Decisión impugnada, que podía intervenir como amicus curiae en los arbitrajes. Pues bien, en el estado actual del Derecho de la Unión, no existe, a su juicio, ninguna base jurídica que establezca una cooperación de este tipo entre la Comisión y los tribunales arbitrales. Así, tal intervención debe ser autorizada por las partes del arbitraje, lo que no queda garantizado en el presente asunto, habida cuenta de que Gazprom no ha adquirido ningún compromiso en este sentido y de que numerosos clientes podrían mostrarse reticentes a implicar a la Comisión habida cuenta de la información sensible o confidencial intercambiada y de la postura considerada «favorable» a Gazprom que esta ha adoptado en el asunto AT.39816.
297
La demandante añade que la Comisión ha reconocido que su participación como amicus curiae no está garantizada en todos los casos e insiste más bien en la posibilidad de intervenir, con arreglo al artículo 15, apartado 3, del Reglamento n.o 1/2003, en los procedimientos judiciales de control de los laudos arbitrales.
298
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
299
A este respecto, es preciso constatar, como señala la demandante, que los compromisos finales no prevén en absoluto el derecho de la Comisión a intervenir como amicus curiae en un arbitraje entablado sobre la base de la cláusula compromisoria prevista en el punto 19, inciso iv), de dichos compromisos y que este derecho no está garantizado de otro modo por el Derecho de la Unión.
300
Sin embargo, habida cuenta precisamente de que la cláusula compromisoria prevista en el punto 19, inciso iv), de los compromisos finales no cubre la cuestión de la intervención de la Comisión como amicus curiae, el hecho de que esta última haya mencionado en la Decisión impugnada tal posibilidad sin que la misma esté garantizada por dichos compromisos no puede cuestionar la legalidad de la citada Decisión. Por lo tanto, la imputación de la demandante basada en un error de Derecho es inoperante.
301
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede desestimar la segunda imputación de la cuarta parte y, en consecuencia, desestimar el segundo motivo por infundado en su totalidad.
D.
Sobre el tercer motivo, basado en una infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en una violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales pese a que no respondían adecuadamente a las reservas relativas a las restricciones territoriales
302
La demandante, apoyada por la República de Polonia, la República de Lituana y Overgas, alega que la Comisión ha incurrido en una serie de errores manifiestos de apreciación, infringiendo así el artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y violando el principio de proporcionalidad, puesto que concluyó que los compromisos relativos a las restricciones territoriales (puntos 5 a 17 de los compromisos finales) eran adecuados. Este motivo se divide, en esencia, en tres partes.
303
La Comisión, apoyada por Gazprom, considera que el tercer motivo debe desestimarse por infundado. Por lo que se refiere al escrito de formalización de la intervención de Overgas, afirma que la mayoría de las alegaciones que figuran en él son inadmisibles en la medida en que no guardan relación con el objeto del litigio tal como lo han definido las partes principales.
1. Primera parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos relativos a las restricciones territoriales considerados en su conjunto
304
La demandante es de la opinión de que los compromisos relativos a las restricciones territoriales, considerados en su conjunto, son inadecuados; aunque su análisis prospectivo debería ser particularmente plausible, la Comisión no tuvo en cuenta varios elementos que deberían haber tenido un efecto decisivo en el contenido de estos compromisos.
305
En efecto, según la demandante, a pesar de haber considerado expresamente en el pliego de cargos que Gazprom había adoptado una «estrategia» de segmentación de los mercados, la Comisión aceptó, no obstante, compromisos selectivos que no daban una respuesta global a esa estrategia. En particular, los compromisos relativos a las restricciones territoriales consisten fundamentalmente en poner fin a determinados mecanismos contractuales, pese a que Gazprom también utilizó diversos procedimientos extracontractuales para impedir las reexportaciones de gas. Este énfasis en los mecanismos contractuales es tanto más inefectivo cuanto que la mayoría de se suprimieron hace mucho tiempo. Gazprom recurre con frecuencia a procedimientos extracontractuales, de los que la Comisión ha tenido conocimiento.
306
Esta constatación queda a su modo de ver ilustrada por el hecho de que, en 2003 y en 2005, la Comisión puso fin a investigaciones en materia de competencia mediante transacciones informales que implicaban la eliminación de cláusulas territoriales expresas en los contratos celebrados por Gazprom con E.ON Ruhrgas AG y ENI SpA, lo que no impidió a Gazprom seguir obstaculizando la reexportación de gas a través de distintos procedimientos. De igual modo, además del caso de la crisis de 2009/2010, en el marco de la cual la demandante estuvo expuesta a una grave falta de gas debido a las perturbaciones de los suministros de gas a través de Ucrania, la Comisión fue informada de prácticas mediante las que Gazprom, durante la temporada de invierno 2014/2015, redujo los suministros de gas con objeto de detener las reexportaciones de gas a Ucrania, lo que tuvo consecuencias en algunos de los PECO afectados. Estos ejemplos no pueden considerarse simples incumplimientos contractuales y el enfoque adoptado por la Comisión, excesivamente teórico, pasa por alto el hecho de que estas perturbaciones y estas reducciones constituyen uno de los elementos de la estrategia de Gazprom.
307
Más allá de estos procedimientos extracontractuales, la demandante subraya el hecho de que los intercambios de gas entre los PECO afectados habían sido difíciles debido a deficiencias por lo que se refiere a las infraestructuras de transporte de gas que eran consecuencia, en gran medida, de las restricciones territoriales impuestas por Gazprom, que, en particular, refrenaron la demanda transfronteriza de gas. Las mejoras infraestructurales acometidas desde entonces no pueden justificar la insuficiencia de esos compromisos, que deberían haber incluido medidas activas por parte de Gazprom.
308
La Comisión rebate las alegaciones formuladas por la demandante y la República de Polonia, que, en su opinión, se basan en premisas erróneas, por lo que entiende que procede desestimar la presente parte.
309
A este respecto, del análisis preliminar de la Comisión (véase, en particular, el título de la sección 8 y el punto 246 del pliego de cargos) se desprende, en efecto, que Gazprom perseguía una «estrategia» general de segmentación de los mercados del gas. No obstante, de dicho análisis se desprende asimismo que esta estrategia estaba formada por diversas prácticas contrarias a la competencia específicas (véanse, en particular, el punto 248 del pliego de cargos y los considerandos 54 a 60 de la Decisión impugnada). En consecuencia, la Comisión podía tratar de combatir esta estrategia de manera gradual, a través de medidas que contrarrestaran concretamente cada una de estas prácticas, lo que desmontaría dicha estrategia.
310
En este contexto, a fin de examinar si los compromisos relativos a las restricciones territoriales solucionan en su totalidad las distintas prácticas a que se refieren las reservas relativas a estas restricciones, es importante señalar que tanto del pliego de cargos como de la Decisión impugnada se desprende que estas reservas se refieren a dos categorías de prácticas:
–
por una parte, las restricciones territoriales expresas previstas en las cláusulas contractuales, como las cláusulas de destino, de prohibición de reventa o de exportación (véanse, en particular, los puntos 247 y 897 y las secciones 8.2 y 15.7.2.2 del pliego de cargos, así como el considerando 42 de la Decisión impugnada), y
–
por otra parte, los procedimientos contractuales y extracontractuales que tienen un efecto equivalente a las restricciones territoriales expresas (véanse, en particular, los puntos 248, 322 y 898 y las secciones 8.3 y 15.7.2.3 del pliego de cargos, así como el considerando 43 de la Decisión impugnada), que presuntamente adoptaron principalmente cuatro formas, a saber, en primer lugar, la combinación de una cláusula denominada de «expansión» con una obligación de información a Gazprom; en segundo lugar, negativas a cambiar un punto de suministro del gas establecido en un contrato; en tercer lugar, negativas a cambiar la estación de medición (metering station) prevista en un contrato y, en cuarto lugar, por lo que se refiere a Bulgaria, estipulaciones contractuales específicas, vinculadas, en particular, a las estaciones de medición, que otorgaron de facto a Gazprom un control sobre las exportaciones de gas desde este país.
311
Pues bien, los compromisos relativos a las restricciones territoriales (puntos 5 a 17 de los compromisos finales), que tratan de dar respuesta a estas reservas, engloban lo siguiente:
–
medidas que prohíben las cláusulas contractuales por las que Gazprom impide o limita, directa o indirectamente, la reventa o la reexportación de gas por sus clientes afectados (en lo sucesivo, «compromisos relativos a las restricciones de reventa y de reexportación»); como se desprende, por una parte, de los considerandos 54 a 57 y de las secciones 5.1.1, 7.1.1 y 8.2.1.1 de la Decisión impugnada y, por otra parte, de los puntos 5 y 6 de los compromisos finales, estas medidas tratan de hacer frente a las restricciones territoriales expresas a que se refiere el primer guion del apartado anterior, así como al primer tipo de procedimiento contemplado en el segundo guion de este apartado, a saber, la combinación de una cláusula denominada de «expansión» con una obligación de información a Gazprom;
–
medidas que permiten cambiar los puntos de suministro del gas (en lo sucesivo, «compromisos relativos a los puntos de suministro»); como se desprende, en particular, de los puntos 373 a 375 del pliego de cargos, de los considerandos 59 y 60 y de las secciones 5.1.3, 7.1.3 y 8.2.1.3 de la Decisión impugnada, y de los puntos 5 a 17 de los compromisos finales [en la sección 1.2, titulada «Changes of Delivery Points» (Cambios de los puntos de suministro)], estas medidas tratan de hacer frente a los tipos segundo y tercero de procedimientos a que se refiere el segundo guion del apartado anterior, a saber, las negativas de Gazprom a cambiar los puntos de suministro o las estaciones de medición, y
–
medidas vinculadas a la gestión de la red de gas búlgara (en lo sucesivo, «compromisos relativos a la red de gas búlgara»); como se desprende, por una parte, del considerando 58 y de las secciones 5.1.2, 7.1.2 y 8.2.1.2 de la Decisión impugnada y, por otra parte, de los puntos 7 y 8 de los compromisos finales [en la sección 1.1, titulada «1.1 Changes to the Bulgarian Gas System» (Modificaciones en el sistema de gas búlgaro)], estas medidas tratan de hacer frente al cuarto tipo de procedimiento a que se refiere el segundo guion del apartado anterior, los procedimientos que presuntamente otorgaban de facto a Gazprom un control sobre las exportaciones de gas desde Bulgaria.
312
Así, de las constataciones efectuadas en el apartado 311 anterior se desprende que los puntos 5 a 17 de los compromisos finales abarcan la totalidad de las prácticas a que se refieren las dos categorías comprendidas en las reservas relativas a las restricciones territoriales y recordadas en el apartado 310 anterior. En consecuencia, al comparar estas reservas y esos compromisos, el Tribunal no constata ninguna laguna en el alcance de dichos compromisos.
313
La conclusión alcanzada en el apartado anterior no queda desvirtuada por las demás alegaciones de la demandante.
314
En efecto, antes de nada, puesto que la demandante insiste en que no se tuvieron suficientemente en cuenta los procedimientos extracontractuales utilizados por Gazprom para segmentar los mercados de los PECO afectados, de las consideraciones anteriores se desprende que, por lo que se refiere a las cuatro formas de procedimientos contractuales y extracontractuales efectivamente identificados en las reservas relativas a las restricciones territoriales, la Comisión obtuvo compromisos que tratan de hacerles frente.
315
En particular, en lo tocante a los procedimientos contractuales y extracontractuales ilustrados por la práctica de Gazprom que consiste en utilizar una combinación de una cláusula denominada de «expansión» con una obligación de información a Gazprom [mencionada en el primer tipo de procedimiento previsto en el segundo guion del apartado 310 anterior y expuesta en el considerando 57 de la Decisión impugnada], procede hacer constar que la Comisión se refería a la utilización por esta sociedad de varias estipulaciones contractuales que, sin imponer restricciones territoriales expresas, permitían reducir el incentivo económico de sus clientes para revender o para reexportar el gas suministrado por ella y, por lo tanto, impedir las ventas transfronterizas.
316
Pues bien, procede observar que los puntos 5 y 6 de los compromisos finales tienen por objeto neutralizar las cláusulas calificadas como «Clauses Restricting Resale» (cláusulas que limitan la reventa) y como «Territorial Restriction Clause» (cláusulas que establecen restricciones territoriales) y que, habida cuenta de las definiciones de estos términos recogidas en el punto 4 de dichos compromisos, estos tipos de cláusulas abarcan un ámbito muy amplio de estipulaciones. Esto queda confirmado por el tenor de la «lista indicativa» que figura en el anexo 1 de dichos compromisos, en virtud de la cual quedan prohibidos, en particular, las cláusulas de expansión, los mecanismos de vigilancia y las obligaciones de información previstas en los contratos afectados.
317
A continuación, en primer lugar, en la medida en que la demandante sugiere que los compromisos relativos a la red de gas búlgara deberían haberse extendido al conjunto de los PECO afectados, esta no explica de qué forma resultarían pertinentes para la situación de los demás PECO afectados. En segundo lugar, la alegación relativa a las transacciones informales realizadas en 2003 y en 2005 debe desestimarse, ya que estas transacciones se referían a prácticas que no guardan ninguna relación con los PECO afectados y, sobre todo, los compromisos relativos a las restricciones territoriales abarcan precisamente prácticas que van más allá de las restricciones territoriales expresas. En tercer lugar, los comportamientos reprochados a Gazprom a propósito de la crisis de 2009/2010, a saber, las negativas a cambiar un punto de suministro o una estación de medición, se encuadran en los compromisos relativos a los puntos de suministro (que se examinan a continuación en el marco de la segunda parte). En cuarto lugar, las prácticas vinculadas a la temporada de invierno 2014/2015 no están cubiertas por las reservas relativas a las restricciones territoriales, por lo que la Comisión no debía tenerlas en cuenta. Además, la propia demandante admite que estas prácticas afectaban fundamentalmente a Ucrania, sin explicar de qué forma sus supuestas consecuencias en los PECO afectados podrían repetirse pese a la adopción de los compromisos finales. En quinto lugar, en la medida en que la demandante pretende invocar los hechos expuestos en la subsección 8.2.2.2 del pliego de cargos, basta con señalar, como se desprende manifiestamente de los elementos de esta subsección y, de manera más general, de la sección 8.2, que dicha subsección se refiere al control por parte de Gazprom del cumplimiento de las antiguas cláusulas de restricciones territoriales expresas y no a los procedimientos extracontractuales supuestamente no cubiertos por los compromisos.
318
Por último, procede desestimar las alegaciones de la demandante relativas a las deficiencias en cuanto a las infraestructuras de transporte de gas, puesto que las dificultades que menciona no figuran en las inquietudes en materia de competencia de la Comisión, incluido por lo que se refiere al impacto futuro de la finalización del gasoducto Nord Stream 2. Además, de las reservas expresadas en el pliego de cargos no se desprende que los compromisos finales deberían haber incluido obligaciones positivas, en cuanto a infraestructuras, para dar adecuada respuesta a estas reservas, máxime cuando la demandante no identifica concretamente qué prácticas contrarias a la competencia justificarían tales obligaciones.
319
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que la Comisión no ha incurrido en error manifiesto de apreciación acerca del carácter adecuado de los compromisos relativos a las restricciones territoriales considerados en su conjunto. En consecuencia, procede desestimar la primera parte del tercer motivo por infundada.
2. Segunda parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos relativos a los puntos de suministro
320
La demandante, la República de Polonia, la República de Lituania y Overgas formulan, en esencia, seis imputaciones basadas en el carácter inadecuado de los compromisos relativos a los puntos de suministro (puntos 9 a 17 de los compromisos finales).
321
La Comisión, apoyada por Gazprom, rechaza estas imputaciones y solicita que se declare la inadmisibilidad parcial del escrito de formalización de la intervención de Overgas.
a) Insuficiencia de los puntos de suministro en cuestión (primera imputación)
322
La demandante y la República de Lituania consideran que los compromisos relativos a los puntos de suministro deberían haber contemplado más puntos que los previstos en el punto 15 de los compromisos finales, habida cuenta de que las mejoras infraestructurales mencionadas por la Comisión para justificar la suficiencia de los puntos previstos no garantizan la libre circulación del gas en los PECO afectados.
323
En lo tocante, en particular, a la circulación del gas entre Polonia y sus vecinos, la demandante subraya, antes de nada, que, habida cuenta de su control sobre los tramos alemán y polaco del gasoducto Yamal, Gazprom puede influir en los flujos inversos de Alemania hacia Polonia. Además, en el estado actual de las infraestructuras transfronterizas en República Checa, Hungría, Polonia y Eslovaquia, no se ha producido una verdadera mejora de los intercambios entre Polonia y Hungría. Por otra parte, la construcción del gasoducto Nord Stream 2 incrementará la capacidad de Gazprom para llevar a cabo comportamientos contrarios a la competencia en el mercado polaco. Pues bien, la demandante considera que estas constataciones ponen de relieve la insuficiencia, por lo que se refiere a Polonia, de los puntos de suministro limitados a los países bálticos, lo que no concuerda con la especial atención que se presta a Polonia en el pliego de cargos.
324
Además, la República de Lituania considera que, debido al número insuficiente de puntos de suministro en cuestión, los compromisos relativos a los puntos de suministro no permiten impedir una segmentación de los mercados del gas lituano, letón y estonio.
325
La Comisión rebate las alegaciones formuladas por la demandante y la República de Lituania y entiende que procede desestimar la presente imputación.
326
El Tribunal observa que los compromisos relativos a los puntos de suministro tienen un objeto distinto de los relativos a las restricciones de reventa y de reexportación y que su pertinencia respectiva depende de la existencia o del nivel suficiente de infraestructuras transfronterizas de transporte de gas, a saber, un gasoducto que une dos PECO afectados o, en su caso, un equipamiento que permita el tratamiento de gas natural licuado.
327
Por un lado, cuando existen infraestructuras de este tipo entre los PECO afectados, el transporte directo del gas entre dos de estos países resulta técnicamente posible, pero la reventa o la reexportación de gas ruso de uno de estos países al otro por un cliente afectado de Gazprom pueden verse obstaculizadas de otra forma mediante medidas contractuales o extracontractuales que las impidan o limiten. Según el análisis preliminar de la Comisión, Gazprom adoptó medidas de este tipo en el pasado y los compromisos relativos a las restricciones de reventa y de reexportación tratan de hacerles frente.
328
Por otro lado, cuando no existen infraestructuras de este tipo entre los PECO afectados o son insuficientes, los compromisos relativos a las restricciones de reventa y de reexportación resultan ineficaces, como se desprende concretamente del considerando 171 in fine de la Decisión impugnada, ya que el transporte directo del gas entre dos de estos países es técnicamente imposible o insuficiente. En tal situación, que es el objeto de la presente segunda parte, la reventa o la reexportación de gas ruso puede llevarse a cabo cambiando el punto de suministro o la estación de medición, a fin de redirigir el gas comprado por el cliente afectado de Gazprom desde su punto de suministro inicial al nuevo punto de suministro en el que dicho cliente desee revender el gas.
329
No obstante, este cambio exige obtener el consentimiento o la cooperación de Gazprom, esto es, requiere una intervención activa de esta última (como se desprende, en particular, de los puntos 362, 363 y 373 a 375 del pliego de cargos, así como de los considerandos 59, 60 y 171 de dicha Decisión). Según el análisis preliminar de la Comisión, Gazprom se opuso a esta intervención en el pasado al negarse a cambiar el punto de suministro o la estación de medición del gas.
330
Pues bien, los compromisos relativos a los puntos de suministro tienen precisamente por objeto garantizar, en determinadas circunstancias, una intervención activa de Gazprom obligándola a aceptar un cambio del punto de suministro solicitado por un cliente que desee revender el gas, destinado a su país, a otro PECO afectado, debiendo tenerse en cuenta que este cambio del punto de suministro incluye, en su caso, el cambio de la estación de medición. En particular, estos compromisos prevén cuatro combinaciones de cambios de puntos de suministro que deben permitir la reventa de gas de manera bidireccional, a saber, en primer lugar, entre Polonia y los países bálticos; en segundo lugar, entre Eslovaquia y los países bálticos; en tercer lugar, entre Hungría y Bulgaria, y, en cuarto lugar, entre Eslovaquia y Bulgaria [véanse los considerandos 170 a 172 de la Decisión impugnada y el punto 15, incisos i) a iv), de los compromisos finales].
331
En estas circunstancias, la demandante considera que la posibilidad de revender o de que se le revenda gas únicamente desde los países bálticos, con exclusión de otros países, es insuficiente. Es preciso señalar a este respecto que, efectivamente, las negativas a cambiar el punto de suministro o la estación de medición, expuestas por la Comisión en el pliego de cargos, se referían especialmente a Polonia, por cuanto las solicitudes de cambio en cuestión tenían por objeto satisfacer la necesidad acuciante de gas de dicho país ligada a la crisis que experimentó en 2009/2010 (como se desprende, en particular, de los puntos 342 a 386, 648 y 878 a 893 del pliego de cargos, así como de los considerandos 59 y 60 de la Decisión impugnada).
332
No obstante, es preciso hacer constar que Polonia se benefició de la mejora de las infraestructuras transfronterizas de transporte de gas mencionada en el considerando 170 de la Decisión impugnada, habida cuenta de que puede importar de Alemania grandes volúmenes de gas, muy superiores al déficit de 2500 millones de metros cúbicos de gas a que se debió enfrentar durante la crisis de 2009/2010.
333
En efecto, como se desprende de los puntos 734 y 1033 del pliego de cargos, se habían efectuado las operaciones necesarias para permitir, a partir del año 2014, flujos físicos inversos desde Alemania en el gasoducto Yamal. De igual modo, de un comunicado de prensa de 8 de enero de 2015 publicado por Gaz-System se desprende que, habida cuenta de las diversas mejoras técnicas, era posible, a partir del inicio del año 2015, importar de Alemania cerca de 5500 millones de metros cúbicos de gas al año, en capacidades en firme, mediante flujos inversos virtuales en dicho gasoducto (véase la nota n.o 76 del pliego de cargos). El mismo comunicado indica también que a partir de esa fecha era posible transportar, desde el oeste y el sur de Polonia, más del 90 % de las necesidades de importación de gas de dicho país, teniendo en cuenta otros medios técnicos, incluida la posibilidad de importar, a través de dicho gasoducto, 2700 millones de metros cúbicos de gas al año, en el marco de capacidades interrumpibles.
334
Por añadidura, el Tribunal subraya que los compromisos relativos a los puntos de suministro pretenden subsanar las deficiencias en cuanto a infraestructuras que, como tales, no son responsabilidad de Gazprom, no obstante la posible responsabilidad específica de esta última como empresa dominante. Además, los cambios del punto de suministro no son necesariamente factibles o fáciles de llevar a cabo, dado que implican una serie de limitaciones técnicas para Gazprom, mencionadas en los considerandos 59 y 173 de la Decisión impugnada.
335
Por otra parte, no cabe excluir, en efecto, que la Comisión pudiera, en su caso, constatar, en el marco de una decisión adoptada con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.o 1/2003, que las negativas a cambiar el punto de suministro o la estación de medición opuestas por Gazprom y que se recogen en el pliego de cargos constituían una infracción del artículo 102 TFUE. Sin embargo, esta eventual constatación no implica que Gazprom tuviera que garantizar necesariamente cambios cada vez más numerosos del punto de suministro y ello aun suponiendo que esta medida pudiese resultar más favorable para la competencia (véase, en este sentido, la sentencia Morningstar, apartado 59).
336
De ello se sigue que, pese a que los compromisos relativos a los puntos de suministro se inspiraron en las prácticas de Gazprom consistentes en rechazar los cambios del punto de suministro o de una estación de medición y que eventualmente habrían podido permitir evitar la situación en la que se encontró Polonia en la crisis de 2009/2010, ello no implica que dichos compromisos debían permitir a los clientes afectados de dicho país revender o que se les revendiese gas desde varios países. Habida cuenta de la situación de aislamiento de los países bálticos y de Bulgaria a que se hace alusión en el considerando 171 de la Decisión impugnada, la Comisión podía centrarse en las posibilidades para estos PECO afectados.
337
En estas circunstancias, la Comisión podía, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, aceptar que, por lo que se refiere a dicho país, los compromisos relativos a los puntos de suministro se limitasen a la combinación de cambios prevista en el punto 15, inciso i), de los compromisos finales, a saber, la posibilidad de revender o de que se le revenda gas únicamente desde los países bálticos.
338
Esta conclusión no queda desvirtuada por las alegaciones formuladas por la demandante en relación con la cuestión del control ejercido por Gazprom sobre el tramo polaco del gasoducto Yamal. En efecto, en la medida en que estas alegaciones corresponden a las formuladas en el marco de la primera parte del primer motivo, basta con recordar que dicha parte ha sido desestimada por infundada. Además, en su dictamen de 9 de septiembre de 2014, la Comisión constató que Gaz-System controlaba los flujos de gas en ese tramo, extremo que también confirmó la demandante en las respuestas de 8 de diciembre de 2020.
339
Por último, en lo que atañe a la alegación de la República de Lituania consistente en que el número insuficiente de puntos de suministro conlleva que no pueda impedirse una segmentación de los mercados del gas bálticos, basta con señalar que este Estado miembro no ha fundamentado su alegación ni, concretamente, indicado qué puntos de suministro adicionales habrían permitido hacer frente a esa supuesta fragmentación.
340
En consecuencia, procede desestimar la primera imputación de la segunda parte del tercer motivo.
b) Carácter inadecuado de los costes de servicios (segunda imputación)
341
La demandante, apoyada por la República de Polonia, la República de Lituania y Overgas, considera que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al aceptar los costes previstos en el punto 15 de los compromisos finales (en lo sucesivo, «costes de servicios»), ya que son excesivos y, por lo tanto, hacen que sea imposible, en condiciones normales de mercado, cualquier cambio rentable del punto de suministro.
342
En primer lugar, la demandante arguye que este carácter excesivo resulta del hecho de que los costes de servicios se establecen a un nivel fijo, que no guarda relación con los costes efectivamente soportados por Gazprom. Pues bien, estos costes se ven influidos por una serie de elementos, que varían, en particular, en función de si ya se han reservado las capacidades de transporte o de si el gas se transporta en las redes de gas pertenecientes al grupo Gazprom. En su opinión, la Comisión debería haber contemplado en su lugar un método transparente para el cálculo de esos costes, como señalaron las partes interesadas en la consulta del mercado. En realidad, nada indica que la Comisión realizara un análisis económico o recabara los datos necesarios. A este respecto, la República de Lituania y Overgas afirman que los costes de transporte soportados por Gazprom son mínimos y, en todo caso, inferiores al nivel de dichos costes.
343
En segundo lugar, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la demandante considera haber fundamentado suficientemente el carácter excesivo del nivel de los costes de servicios, dado que expuso una serie de elementos económicos a este respecto en el marco de la consulta del mercado. Además, según Overgas, la evolución de la cuantía de estos costes, que se redujeron drásticamente, en aproximadamente un 30 %, entre los compromisos iniciales y los finales, confirma asimismo su nivel excesivo y la necesidad de transparencia.
344
En tercer lugar, Overgas afirma que el pago de cualquier coste reduce la eficacia de los compromisos, dado que estos compromisos consistieron fundamentalmente en sustituir un obstáculo, las negativas categóricas a cambiar los puntos de suministro, por otro, el pago de dichos costes. En efecto, el hecho de que, por lo general, deba pagarse por el cambio de un punto de suministro no puede justificar el pago de costes de servicios en el presente asunto y Gazprom debería haber ofrecido los cambios de forma gratuita, habida cuenta de la responsabilidad específica que le incumbe como empresa dominante.
345
En cuarto lugar, a su entender, los objetivos contradictorios asignados a los compromisos relativos a los puntos de suministro confirman el nivel excesivo de los costes de servicios. Por un lado, el considerando 172 de la Decisión impugnada indica que el objetivo de dichos compromisos es «integrar aún más los mercados de gas de Europa Central y Oriental y superar el aislamiento en cuanto a infraestructuras de los mercados del gas en los países bálticos y en Bulgaria». Este objetivo da a entender que dichos costes deben fijarse a un nivel que permita un comercio regular entre mayoristas, a fin de diversificar de manera duradera el suministro al por mayor de los mercados del gas de Bulgaria y de los países bálticos. Por otro lado, del considerando 174 de esta Decisión se desprende que únicamente resulta interesante cambiar los puntos de suministro si los precios «varían significativamente» entre los PECO afectados.
346
Por su parte, la Comisión y Gazprom consideran que los costes de servicios son adecuados, por lo que procede desestimar la presente imputación. Gazprom se remite, en apoyo de su alegación, a una serie de datos que figuran en su estudio económico, rebatidos en el estudio económico de la demandante.
347
A este respecto, de los autos se desprende que, para determinar los costes de servicios, la Comisión y Gazprom contemplaron en un primer momento la adopción de un criterio basado en una estimación de los costes de un transporte de gas entre pares de puntos de suministro, ilustrado en [confidencial], criterio que se reveló complejo y que daba lugar a costes de servicios muy elevados.
348
Debido a estos costes de servicios muy elevados, la Comisión y Gazprom optaron, a continuación, por otro criterio en sustitución del anterior, a saber, fijar dichos costes de tal manera que permitan realizar arbitrajes de precios (price arbitrage) y que únicamente constituyan una pequeña parte del precio del gas suministrado en un punto nuevo. El resultado de este criterio son los costes de servicios previstos en el punto 15 de los compromisos finales, fijados en 0,76 y en 1,52 euros/MWh (megavatio hora) según la combinación de puntos de suministro en cuestión, los cuales son inferiores a los contemplados en los compromisos iniciales (véase el considerando 151 de la Decisión impugnada).
349
Pues bien, es preciso señalar que, por lo que se refiere en particular a los costes de servicios de 0,76 euros/MWh para un cambio del punto de suministro entre Polonia y uno de los países bálticos, a saber, los únicos costes de servicios que pueden afectar a la demandante, corresponden, según la Comisión y sin que este extremo haya sido rebatido por la demandante, a aproximadamente [confidencial] del precio del gas que pagó en 2017 y en 2018, a saber, un período durante el cual dicho precio convergió con los aplicables en Europa occidental. Esta constatación se desprende también de las evoluciones de precios que figuran en el gráfico n.o 1 del escrito de contestación (reproducido a continuación), dado que este gráfico refleja [confidencial].
350
A este nivel de costes de servicios, suponiendo que los precios estén alineados entre Polonia y los países bálticos y que correspondan al precio del gas pagado por la demandante en 2017 y en 2018, un cambio del punto de suministro resulta rentable siempre que los precios en Polonia y en los países bálticos difieran en más de [confidencial] respecto a dicho precio de 2017 y de 2018, sin perjuicio de eventuales costes adicionales y de un margen para el cliente revendedor de que se trate.
[confidencial]
351
Además, de dicho gráfico n.o 1 resulta también que, entre 2009 y 2017, los precios del gas en los PECO afectados [confidencial]. Una constatación similar se desprende del «análisis comparativo» que figura en el estudio económico de Gazprom.
352
En consecuencia, los cambios del punto de suministro pueden resultar rentables en determinadas circunstancias similares a las expuestas en dicho gráfico, sin perjuicio de eventuales costes adicionales y de un margen para el cliente revendedor de que se trate. A este respecto, la demandante tan solo ha mencionado posibles costes de entrada, pero sin calcular estos ni otros posibles costes.
353
Por otra parte, es preciso subrayar, como ya se ha hecho en el apartado 334 anterior, que los compromisos relativos a los puntos de suministro pretenden subsanar las deficiencias en cuanto a infraestructuras que, como tales, no son responsabilidad de Gazprom. Esta constatación implica que, conforme a las inquietudes que manifestó por lo que se refiere a las negativas opuestas en el pasado por Gazprom a cambiar un punto de suministro, aunque la Comisión podía exigir un mecanismo como el contemplado por los compromisos relativos a los puntos de suministro, no tenía obligación de garantizar que estos compromisos permitiesen operaciones de arbitraje de precios comparables a las que pueden tener lugar cuando existen infraestructuras transfronterizas.
354
Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal considera que la Comisión podía, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, aceptar los costes de servicios contemplados en el punto 15 de los compromisos finales habida cuenta del objetivo de los compromisos relativos a los puntos de suministro, que figura en el considerando 174 de la Decisión impugnada, según el cual estos han de poder hacer frente a situaciones en las que los precios «varíen significativamente» entre los mercados del gas de los PECO afectados.
355
Esta conclusión no queda desvirtuada por el resto de alegaciones formuladas por la demandante y por la República de Lituania, la República de Polonia y Overgas, que han intervenido en apoyo de sus pretensiones.
356
En primer lugar, en la medida en que la demandante alega que una comparación con un período anterior a la adopción de la Decisión impugnada y, en particular, con el período comprendido entre los años 2009 y 2014 no es adecuada puesto que los precios del gas eran excesivos, por una parte, es preciso observar que el carácter adecuado de los costes de servicios debe apreciarse a la luz de la diferencia de precios entre los PECO afectados, en vez de a la luz del nivel de estos precios. Por otra parte, del gráfico n.o 1 mencionado resulta que, incluido durante un período de convergencia con los precios de Europa occidental (representados por la curva «TTF — month ahead»), a saber, en particular [confidencial], que permiten realizar arbitrajes de precios. En cualquier caso, no cabe esperar que los compromisos relativos a los puntos de suministro permitan realizar arbitrajes de precios en circunstancias en las que los precios de los PECO sean competitivos y no diverjan.
357
En tanto en cuanto Overgas afirmó en la vista que los costes de servicios resultarían inadecuados en caso de caída de los precios del gas, como la caída del 40 % observada en Bulgaria durante el procedimiento contencioso, es preciso subrayar que los compromisos relativos a los puntos de suministro permiten aprovechar una situación como una caída de precios en uno de los PECO afectados que no se reproduzca en otro PECO afectado, divergencia que podría permitir precisamente un arbitraje de precios.
358
En segundo lugar, en lo que atañe a la alegación según la cual conviene favorecer los costes de servicios basados en los costes reales efectivamente soportados por Gazprom para realizar los cambios de puntos de suministro, el Tribunal observa que la Comisión no parece haber contemplado tal método, aparentemente razonable, ni haber tratado de determinar, al menos de forma aproximada, el nivel de estos costes reales, habida cuenta de factores como los costes de transmisión o de compensación.
359
No obstante, teniendo en cuenta el amplio margen de apreciación de que dispone en el marco de un procedimiento relativo a los compromisos, la Comisión podía aceptar costes de servicios fijos, considerando las ventajas en cuanto a transparencia y previsibilidad, lo que permite arbitrajes de precios. Además, aun suponiendo que los costes reales vinculados a un cambio del punto de suministro sean inferiores a los costes fijos, tal circunstancia no puede poner en entredicho su carácter adecuado, siempre que los cambios de punto de suministro sean posibles y rentables en caso de divergencias significativas de precios entre los PECO afectados.
360
En tercer lugar, en la medida en que la demandante y Overgas hacen hincapié en los riesgos relacionados con el supuesto en que los costes reales sean superiores a los costes fijos, de modo que Gazprom facturaría estos en vez de los costes de servicios fijos, es preciso subrayar que Gazprom tiene la obligación de presentar las pruebas documentales de esos costes y que un posible desacuerdo entre Gazprom y el cliente afectado podrá someterse al administrador encargado del seguimiento de los compromisos finales [véanse los puntos 15, 16 y 32, letra vi), de los compromisos finales].
361
En cuarto lugar, por lo que se refiere a la alegación según la cual Gazprom debería ofrecer de forma gratuita un cambio del punto de suministro, basta con subrayar que la Comisión nunca puso en entredicho, ni siquiera en la fase de formulación de sus inquietudes en el pliego de cargos, el derecho de Gazprom a facturar a sus clientes el coste de ese cambio (véase, en particular, el punto 883 del pliego de cargos).
362
En quinto lugar, en relación con la supuesta contradicción de la motivación entre los considerandos 172 y 173 de la Decisión impugnada, no se excluye que la afirmación que figura en el considerando 172 de dicha Decisión, según la cual los compromisos relativos a los puntos de suministro «constituirán un medio eficaz para integrar aún más los mercados de gas de Europa Central y Oriental», sea enfática. Sin embargo, esta afirmación no permite poner en cuestión la legalidad de la Decisión impugnada, puesto que no constituye el soporte necesario para su parte dispositiva (véase, en este sentido, el auto de 28 de enero de 2004, Países Bajos/Comisión, C‑164/02, EU:C:2004:54, apartado 21).
363
En consecuencia, procede desestimar la segunda imputación de la segunda parte del tercer motivo.
c) Limitación inadecuada de la duración de los contratos (tercera imputación)
364
Según la demandante y la República de Lituania, la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación al aceptar que los compromisos relativos a los puntos de suministro se apliquen únicamente a los contratos que tengan una duración de al menos 18 meses, pues tiene como consecuencia que no sean efectivos para los clientes lituanos de Gazprom, que, por lo general, no celebran contratos de duración superior al año. Además, las limitaciones vinculadas a estos compromisos no incitan a Gazprom a revisar dicha duración al alza.
365
La Comisión considera que procede desestimar la presente imputación.
366
El Tribunal observa que los compromisos relativos a los puntos de suministro imponen un período de suministro a un nuevo punto de al menos 12 meses y prevén un plazo de puesta en marcha (lead-time) de al menos 4 meses para la ejecución de una solicitud de cambio del punto de suministro (véanse el punto 10, párrafo segundo, y el punto 11 de los compromisos finales). Del considerando 173 de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión consideró que estas exigencias eran proporcionadas teniendo en cuenta las limitaciones técnicas vinculadas a un cambio de un punto de suministro.
367
Pues bien, la demandante y la República de Lituania no han cuestionado la proporcionalidad de estos períodos de 12 y de 4 meses, a saber, 16 meses en total, teniendo en cuenta dichas limitaciones técnicas. Dado este período de 16 meses, la Comisión podía, sin incurrir en error manifiesto de apreciación, reservar los cambios de puntos de suministro a los contratos de una duración de al menos 18 meses.
368
Por otra parte, se ha de señalar que, en caso de que los mayoristas que eran clientes de Gazprom a 23 de abril de 2015 celebrasen en el futuro contratos de una duración de al menos 18 meses, podrían invocar los compromisos relativos a los puntos de suministro, aunque la duración de sus contratos actuales no sea, por lo general, superior al año [véanse el punto 4, titulado «Eligible Customer» (cliente que cumple los requisitos), y el punto 9 de los compromisos finales]. En tanto en cuanto la República de Lituania sostiene que estos compromisos no incitan a Gazprom a celebrar contratos de una duración de al menos 18 meses, basta con señalar que, puesto que no manifestó inquietudes en materia de competencia relativas a los contratos a corto plazo, la Comisión no tenía obligación de exigir a Gazprom que ofreciese contratos de una duración de al menos 18 meses.
369
Por lo demás, se ha de desestimar la alegación de la demandante según la cual el plazo de puesta en marcha de 4 meses permite a Gazprom ofrecer mejores condiciones al mayorista que compre gas procedente de otro PECO afectado, puesto que tal situación resulta del arbitraje de precios y del juego de la competencia que precisamente la posibilidad de cambiar un punto de suministro posibilita.
370
En consecuencia, procede desestimar la tercera imputación de la segunda parte del tercer motivo.
d) Requisito inadecuado relativo al volumen mínimo de gas (cuarta imputación)
371
La demandante y la República de Lituania alegan que el volumen mínimo de gas exigido para solicitar un cambio del punto de suministro, fijado en 50 millones de metros cúbicos, es excesivamente elevado teniendo en cuenta los volúmenes que podrían ser objeto de un cambio del punto de suministro. En efecto, tan solo los principales mayoristas pueden acceder a este cambio, el cual requiere que estos tengan la posibilidad de adquirir cuotas de mercado elevadas en el mercado abastecido por el nuevo punto de suministro, lo que tiene como consecuencia que estos compromisos resulten totalmente ilusorios. Así, este volumen mínimo representa al menos el 10 % de las necesidades anuales de los principales mayoristas bálticos y, según el estudio económico de la demandante, corresponde, en términos de consumo de gas, al 17 % del mercado estonio, al 12 % del mercado letón y al 3 % del mercado lituano.
372
Por otra parte, según la demandante, los clientes afectados que desean revender su gas no disponen, en la práctica, de volúmenes excedentarios importantes, por lo que un cambio del punto de suministro implica en realidad un pedido adicional a Gazprom a fin de alcanzar el umbral de 50 millones de metros cúbicos de gas y ello a pesar de que la reventa vinculada a este cambio es incierta, dado que, por ejemplo, Gazprom podría denegar dicho cambio en caso de falta de capacidad de transporte.
373
La Comisión considera que procede desestimar esta imputación.
374
A este respecto, es preciso recordar que, como se desprende del considerando 173 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que estos requisitos eran proporcionados teniendo en cuenta las limitaciones técnicas vinculadas a un cambio de un punto de suministro y el tamaño de los mercados del gas en cuestión. Pues bien, aunque la demandante y la República de Lituania rechazan, en esencia, que el volumen mínimo de 50 millones de metros cúbicos previsto en el punto 20 de los compromisos finales sea proporcionado habida cuenta del tamaño de los mercados del gas de los países bálticos, no han puesto en entredicho las consideraciones relativas a esas limitaciones.
375
A continuación, es preciso subrayar que, como los tres países bálticos disponen de importantes capacidades de interconexión, como sostuvo la Comisión sin que se la contradijera sobre esta cuestión y como se desprende del punto 138 del pliego de cargos, procede tener en cuenta su consumo total de gas. Pues bien, el volumen mínimo de 50 millones de metros cúbicos tan solo representó en 2018 el 1,25 % de este consumo total, de modo que la Comisión podía estimar, como hizo en el considerando 173 de la Decisión impugnada, que ese volumen era proporcionado habida cuenta del tamaño de dichos mercados considerados en su conjunto.
376
Por lo demás, la alegación de la demandante relativa a los volúmenes excedentarios insuficientes para beneficiarse de un cambio del punto de suministro no puede justificar la conclusión de que el volumen mínimo es inadecuado, dado que las decisiones de estos clientes relativas a la utilización de los volúmenes inicialmente comprados a Gazprom o a la compra de volúmenes adicionales son responsabilidad de ellos. En cualquier caso, procede observar que los clientes establecidos en los países bálticos podrían abastecerse de gas de otros mayoristas en estos países, habida cuenta de las interconexiones entre estos países identificadas en el apartado anterior y de la existencia de una terminal de gas natural licuado en Lituania (como se indica en el punto 135 del pliego de cargos).
377
En atención a ello y teniendo en cuenta asimismo las consideraciones que figuran en los apartados 334 y 335 anteriores, procede concluir que los compromisos relativos a los puntos de suministro no están viciados de un error manifiesto de apreciación por lo que se refiere al requisito relativo al volumen mínimo de gas exigido para solicitar un cambio de punto de suministro. En consecuencia, procede desestimar la cuarta imputación de la segunda parte del tercer motivo.
e) Consideración insuficiente de las condiciones de mercado en Bulgaria (quinta imputación)
378
Overgas considera que los compromisos relativos a los puntos de suministro son inadecuados habida cuenta de las inquietudes en materia de competencia referentes al aislamiento del mercado búlgaro y del objetivo de la Comisión de modificar de manera duradera la estructura de dicho mercado. En su opinión, estos compromisos no mejoran ni la seguridad ni la diversificación del suministro de gas en Bulgaria, dado que, en realidad, tan solo permiten sustituir el suministro de gas ruso mediante importadores búlgaros por el suministro de gas ruso mediante exportadores eslovacos o húngaros.
379
Según Overgas, Gazprom debería haberse comprometido, en primer lugar, a permitir no solo cambios del punto de suministro del gas ruso, sino también intercambios entre el gas ruso y el gas natural licuado; en segundo lugar, a crear centros de negociación de gas en las fronteras entre Rusia, Ucrania y Bielorrusia, y, en tercer lugar, a no obstaculizar la aplicación de medidas de diversificación del suministro de gas. La Comisión se negó erróneamente a contemplar medidas de este tipo al considerar que se situaban fuera del ámbito de su investigación en el asunto AT.39816.
380
En cualquier caso, en su opinión, los compromisos relativos a los puntos de suministro no permiten dar respuesta a las inquietudes que se sitúan en el ámbito de la investigación tal como lo definió la Comisión, dado que los clientes afectados que deseen suministrar gas en Bulgaria no tienen capacidad ni incentivo para transportar el gas vendido más allá de los puntos de suministro en Negru Vodă (Rumanía). En efecto, el contrato de transporte celebrado entre Bulgartransgaz y Gazprom reserva el 99,5 % de las capacidades de transporte en Bulgaria a esta última, lo que impide a los mayoristas de los demás PECO afectados transportar su gas entre un punto determinado de Negru Vodă y los posibles clientes situados en Bulgaria. Además, el contrato de suministro de gas celebrado entre Gazprom y Bulgargaz contiene una obligación incondicional de compra (obligación «take or pay») para los grandes volúmenes de gas, que representan una parte importante de las necesidades de Bulgaria y, por lo tanto, un obstáculo de entrada significativo para esos mayoristas. Por último, los clientes búlgaros están generalmente vinculados por contratos de suministro a largo plazo con el suministrador actual, en el presente asunto Bulgargaz, por lo que no constituyen una clientela disponible para dichos mayoristas.
381
La Comisión considera, con carácter principal, que la presente imputación es inadmisible, como ya se ha indicado en los apartados 303 y 321 anteriores, y, con carácter subsidiario, infundada.
382
En sus respuestas de 26 de noviembre de 2020, Overgas se opuso a dicha inadmisibilidad y afirmó, en esencia, que la jurisprudencia permite a las partes coadyuvantes formular una amplia serie de alegaciones y que el conjunto de sus alegaciones estaba directamente relacionado con el objeto del litigio. La interpretación de este objeto realizada por la Comisión priva, en su opinión, de toda utilidad a los escritos de formalización de la intervención, dado que las partes coadyuvantes habrían de limitarse a repetir las alegaciones de las partes principales.
383
A este respecto, es preciso señalar que, pese a que la demandante se ha centrado en el impacto para Polonia de los compromisos relativos a los puntos de suministro, Overgas pone en entredicho el carácter adecuado de esos mismos compromisos en la presente imputación, de manera que no va más allá del objeto del litigio y debe considerarse admisible.
384
En cuanto a la procedencia de esta imputación, el Tribunal observa que, en la medida en que Overgas deseaba unos compromisos que garantizasen una diversificación de las fuentes de suministro de gas para poner fin a la dependencia de Bulgaria del gas ruso, tales compromisos exceden, como ha señalado la Comisión, el alcance de los compromisos relativos a los puntos de suministro tal como se definió mediante las inquietudes en materia de competencia expuestas en el pliego de cargos. Estas inquietudes no se referían a una diversificación de las fuentes de gas, sino, en particular, a la estrategia de Gazprom consistente en evitar que su gas ruso suministrado por alguno de sus clientes compita con su gas ruso suministrado por otro de sus clientes [véanse, en particular, el punto 250 del pliego de cargos y el considerando 160 de la Decisión impugnada, que menciona una «Russian-on-Russian gas competition» (competencia entre gases rusos)].
385
Además, en lo tocante a la reserva por parte de Gazprom del 99,5 % de las capacidades de red de Bulgartransgaz, es preciso señalar que la Comisión ha indicado, sin que Overgas lo rebatiera, que dicha reserva se refería a los puntos de entrada de Negru Vodă y estaba cubierta por la obligación, prevista en el penúltimo párrafo del punto 15 de los compromisos finales, que incumbe a Gazprom de utilizar sus provisiones de capacidad existentes.
386
Además, en relación con las obligaciones incondicionales de compra supuestamente impuestas a Bulgargaz, basta con observar que, pese a que examinó la existencia de obligaciones de este tipo en el pliego de cargos, la Comisión no manifestó ninguna inquietud en materia de competencia a este respecto, como se desprende del considerando 134 de la Decisión impugnada. Además, esas obligaciones incondicionales de compra no impiden a los clientes afectados de Gazprom situados en Eslovaquia o en Hungría revender volúmenes de gas a otros mayoristas distintos de Bulgargaz.
387
Por último, debe desestimarse la alegación relativa a los contratos a largo plazo que vinculan a los clientes búlgaros en sentido descendente, puesto que estos contratos no forman parte de las inquietudes en materia de competencia expuestas en el pliego de cargos. Además, Overgas no explica de qué forma las eventuales deficiencias en estos mercados pueden imputarse a Gazprom ni qué compromisos habría podido adoptar esta empresa para poner remedio a los efectos de contratos en los que no es parte.
388
Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que la Comisión no incurrió en el error manifiesto de apreciación que alega Overgas consistente en que no tuvo en cuenta suficientemente las condiciones de mercado en Bulgaria. En consecuencia, procede desestimar la quinta imputación de la segunda parte del tercer motivo.
f) Falta de consideración de la evolución probable y previsible de la política de tránsito de Gazprom (sexta imputación)
389
Según Overgas, los compromisos relativos a los puntos de suministro no tienen debidamente en cuenta la evolución probable y previsible de la política de tránsito de Gazprom, habida cuenta, en particular, de la construcción de los gasoductos Nord Stream 2 y TurkStream, si bien esta evolución afecta directamente a la eficacia de dichos compromisos. Además, las incertidumbres relativas a la puesta en servicio de estos gasoductos no pueden justificar tal deficiencia, habida cuenta de las intenciones notorias de Gazprom y de la inestabilidad que caracteriza al sector del gas.
390
Por lo que se refiere más concretamente a Bulgaria, considera que la Comisión debería haber previsto, al elaborar los compromisos, el escenario de que Gazprom decidiera, en un futuro, no prorrogar su contrato de tránsito con la empresa ucraniana Naftogaz y, en lugar de ello, enviar su gas a un nuevo punto de suministro en la frontera turco-búlgara. Pues bien, la República de Turquía no es un miembro de la Comunidad de la Energía, por lo que los puntos de suministro situados en el territorio de ese Estado quedan fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
391
La Comisión considera, con carácter principal, que la presente imputación es inadmisible y, con carácter subsidiario, infundada.
392
A este respecto, por las razones expuestas en el apartado 383 anterior y puesto que la presente imputación de Overgas se refiere a los compromisos relativos a los puntos de suministro, procede declararla admisible.
393
Por lo que atañe a la procedencia de esta imputación, en la medida en que la demandante sostiene que una supuesta evolución de la «política de tránsito» de Gazprom puede dejar sin efecto las combinaciones previstas en el punto 15 de los compromisos finales, es preciso señalar, como acertadamente hace la Comisión, que los compromisos relativos a los puntos de suministro prevén la posibilidad de sustituir uno de los puntos de suministro afectados por otro en el caso de que Gazprom deje de utilizar el punto de suministro inicial (punto 10, párrafo cuarto, de los compromisos finales).
394
Además, la circunstancia de que un nuevo punto de suministro se sitúe fuera del territorio de la Unión o del territorio de los miembros de la Comunidad de la Energía no pone en entredicho la eficacia de los compromisos, dado que esta eficacia no depende del respeto del Derecho de la Unión por el gestor de red del país tercero en cuestión, sino que resulta de su obligatoriedad para Gazprom.
395
Por otra parte, suponiendo que Overgas pretenda, mediante la presente imputación, alegar que la Comisión debería haber contemplado compromisos relativos específicamente a la construcción y puesta en servicio de los gasoductos Nord Stream 2 y TurkStream, basta con recordar que el pliego de cargos no incluye inquietudes en materia de competencia relativas a estos gasoductos.
396
Por último, en la medida en que la puesta en servicio de dichos gasoductos implicaría un cambio significativo en el comportamiento de Gazprom en los mercados del gas de los PECO afectados, es preciso señalar que esta circunstancia podría constituir una modificación de la situación de hecho respecto de un elemento esencial de la Decisión impugnada y, por lo tanto, permitir a la Comisión, con arreglo al artículo 9, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1/2003, reabrir el procedimiento administrativo. Sin embargo, esta circunstancia no constituye un elemento que permita considerar que la Comisión incurrió en error manifiesto de apreciación por lo que se refiere a los compromisos relativos a los puntos de suministro.
397
En consecuencia, procede desestimar la sexta imputación de la segunda parte del tercer motivo.
398
En la medida en que Overgas subrayó en la vista que los compromisos relativos a los puntos de suministro eran inadecuados a la luz de una apreciación global de los errores y de las omisiones señalados en las seis imputaciones examinadas anteriormente, es preciso declarar que procede desestimar cada una de estas imputaciones y que, incluso consideradas en su conjunto, no permiten concluir que la aceptación de dichos compromisos esté viciada de un error manifiesto de apreciación, pese a que los clientes afectados de Gazprom tan solo pueden recurrir a cambios del punto de suministro en determinadas circunstancias específicas.
399
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la segunda parte del tercer motivo por infundada en su totalidad.
3. Tercera parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos referidos a la red de gas búlgara
400
Según Overgas, los compromisos referidos a la red de gas búlgara, tal como se prevén los puntos 7 y 8 de los compromisos finales, constituyen una respuesta inadecuada a las inquietudes en materia de competencia a este respecto. Afirma que, en primer lugar, la Comisión estructuró estas inquietudes en dos categorías de restricciones reprochadas a Gazprom, a saber, las restricciones que obstaculizan las exportaciones de gas desde Bulgaria y las que obstaculizan las importaciones de gas a ese país. Pues bien, como se desprende de los considerandos 167 a 169 de la Decisión impugnada, los compromisos relativos a la red de gas búlgara tan solo hacen frente a las restricciones que obstaculizan las importaciones de gas a Bulgaria.
401
En segundo lugar, en opinión de Overgas, los compromisos referidos a la red de gas búlgara son inadecuados porque violan los principios fundamentales de la normativa de la Unión relativa al sector del gas; en efecto, el contrato de suministro de gas celebrado entre Gazprom y Bulgargaz contiene cláusulas contrarias al principio, contemplado en la Directiva sobre el gas, de separación de las actividades de gestor de red de transporte de las de producción o suministro de gas. Pues bien, estos compromisos no exigen la supresión de dichas cláusulas.
402
En tercer lugar, Overgas considera que los compromisos relativos a la red de gas búlgara no respetan los requisitos contemplados en el apartado 128 de las buenas prácticas ni los fijados en la jurisprudencia, según los cuales los compromisos deben ser directamente aplicables y, cuando no puedan ser aplicados sin el acuerdo de terceras partes, la empresa en cuestión debe probar el acuerdo de la tercera parte de que se trate. En particular, contrariamente a tales requisitos, dichos compromisos prevén expresamente la obtención del acuerdo de terceras partes, en el presente asunto Bulgargaz y Bulgartransgaz [véase el punto 7, letras a) y b), de los compromisos finales], y dependen del respeto de una serie de condiciones por Bulgartransgaz [véase el punto 7, incisos i) a iii), de los compromisos finales]. Además, la Comisión no solicitó a Gazprom que acreditase la voluntad de estas dos empresas de cooperar en la aplicación de dichos compromisos.
403
En cuarto lugar, Overgas entiende que los compromisos referidos a la red de gas búlgara siguen siendo inadecuados porque son ambiguos. En efecto, el tenor de los puntos pertinentes de dichos compromisos no establece claramente las obligaciones de Gazprom y deja demasiado margen para la interpretación, lo que, además, dificulta el seguimiento de la aplicación de los compromisos finales por el administrador nombrado a tal efecto.
404
Por lo que se refiere a la Comisión, esta considera, con carácter principal, que la referida parte es inadmisible, como ya se ha indicado en los apartados 303 y 321 anteriores. Con carácter subsidiario, cuestiona que la argumentación de Overgas esté fundada.
405
Según la jurisprudencia que ya se ha recordado en el apartado 114 anterior, el artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia, aplicable al Tribunal General en virtud del artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto y el artículo 142, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento de este último deben interpretarse en el sentido de que una parte a la que se ha autorizado a intervenir en un litigio sometido al juez de la Unión no puede modificar el objeto del litigio tal como se haya circunscrito en las pretensiones y los motivos de las partes principales. De ello se sigue que, aunque dicha parte puede formular alegaciones diferentes de las de la parte principal en apoyo de cuyas pretensiones interviene, únicamente son admisibles sus alegaciones que se inscriban dentro del marco definido por dichas pretensiones y motivos.
406
En el presente asunto, en primer lugar, es preciso hacer constar que el recurso interpuesto por la demandante se centra en la situación de la competencia en Polonia y en el impacto, en los mercados del gas de este país, de los compromisos que tienen un alcance transversal. En efecto, las alegaciones formuladas por la demandante en sus escritos y, en particular, en el marco del tercer motivo, van dirigidas a cuestionar el carácter adecuado de los compromisos relativos a las restricciones territoriales en la medida en que afectan a Polonia. Además, la demandante no ha formulado ninguna alegación que se refiera específicamente al carácter inadecuado de los compromisos relativos a la red de gas búlgara.
407
En segundo lugar, a diferencia de los demás compromisos relativos a las restricciones territoriales, que impugna la demandante, a saber, los compromisos relativos a las restricciones de reventa y de reexportación (puntos 5 y 6 de los compromisos finales) y los relativos a los puntos de suministro (sección 1.2 y puntos 9 a 17 de los compromisos finales), los compromisos relativos a la red de gas búlgara se refieren fundamentalmente a los mercados de gas de Bulgaria y no son aplicables en varios de los PECO afectados. A este respecto, los compromisos relativos a la red de gas búlgara, que llevan por título «Changes to the Bulgarian Gas System» (Modificaciones en el sistema de gas búlgaro), se presentan de manera separada e independiente de los demás compromisos relativos a las restricciones territoriales. De manera similar, en la Decisión impugnada, tales compromisos relativos a la red de gas búlgara, examinados en la sección 7.1.2 de dicha Decisión, titulada «The Commitment dealing with the Bulgarian gas system» (Compromiso relativo al sistema de gas búlgaro), se tratan separadamente de las otras dos categorías de compromisos relativos a las restricciones territoriales, las cuales se examinan en las secciones 7.1.1 y 7.1.3 de dicha Decisión, que llevan por título, respectivamente, «The Commitment to remove territorial restrictions and measures of an effect equivalent to such restrictions» (Compromiso de retirar las restricciones territoriales y las medidas de efecto equivalente a estas restricciones) y «The Commitment dealing with the changes of gas delivery points» (Compromiso relativo a los cambios de puntos de suministro de gas).
408
A este respecto, Overgas no ha explicado de qué forma, en su caso, los compromisos relativos a la red de gas búlgara pudieran estar vinculados a los demás compromisos finales cuyo ámbito geográfico abarca varios PECO afectados. De la argumentación formulada por Overgas, en particular en sus respuestas de 26 de noviembre de 2020, no se desprende que el eventual carácter inadecuado de los compromisos relativos a la red de gas búlgara tenga necesariamente consecuencias en el carácter adecuado de los demás compromisos finales, en particular, de los relativos a las restricciones territoriales.
409
Esta apreciación no queda desvirtuada por la afirmación de la demandante según la cual las alegaciones de Overgas se refieren a errores de la Comisión que afectan asimismo a los mercados del gas en los PECO distintos de Bulgaria. En efecto, la demandante se limita básicamente a repetir varias de las alegaciones de Overgas, subrayando que son similares a las que ella misma formula en relación con los compromisos relativos a las prácticas tarifarias, pero sin explicar de qué forma esas alegaciones permiten demostrar el carácter inadecuado de los compromisos finales más allá de los compromisos relativos a la red de gas búlgara.
410
Así, contrariamente a lo que sostiene Overgas, procede considerar que, habida cuenta del tenor de las alegaciones formuladas por la demandante y del alcance geográfico de los compromisos relativos a la red de gas búlgara, el objeto del litigio no está determinado en el presente asunto por el alcance de la Decisión impugnada en su conjunto ni por la totalidad de las inquietudes en materia de competencia a las que debían dar respuesta los compromisos finales.
411
De lo anterior se desprende que la alegación de Overgas mediante la que cuestiona el carácter adecuado de los compromisos relativos a la red de gas búlgara excede el objeto del litigio y, por lo tanto, que procede declarar la inadmisibilidad de la tercera parte del tercer motivo.
412
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede desestimar el tercer motivo en su totalidad por ser parcialmente infundado y parcialmente inadmisible.
E.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 194 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 7 TFUE, por resultar la Decisión impugnada incompatible con los objetivos de la política energética de la Unión habida cuenta de la incidencia negativa de dicha Decisión sobre el mercado europeo de suministro de gas
413
La demandante, apoyada por la República de Polonia, la República de Lituania y Overgas, subraya que los objetivos de la política energética de la Unión, que figuran en el artículo 194 TFUE, apartado 1, y en diversos documentos publicados por las instituciones de la Unión, incluyen, en particular, por lo que se refiere al sector del gas, la diversificación de las fuentes de abastecimiento y de las vías de transporte del gas, así como la garantía de la libertad de los flujos de gas entre Estados miembros a un precio equitativo y competitivo. Además, el artículo 194 TFUE, apartado 1, establece un principio de solidaridad energética.
414
Así, a su modo de ver, la Comisión debería haber tenido en cuenta los objetivos de la política energética de la Unión al adoptar la Decisión impugnada, dado que tomó medidas que determinan la estructura y las condiciones imperantes en los mercados de gas de la Unión durante un período de al menos ochos años, medidas que, en virtud del artículo 7 TFUE, deberían haber sido objeto de un «análisis exhaustivo» que verificase su coherencia con estos objetivos. De igual modo, la Decisión impugnada ha de ser objeto de un control judicial que incluya, además de los requisitos ya fijados por el juez de la Unión en relación con las decisiones adoptadas con arreglo al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, el examen de su conformidad con el artículo 194 TFUE.
415
Aduce que, por otra parte, las consideraciones realizadas por el Tribunal en la sentencia de 10 de septiembre de 2019, Polonia/Comisión (T‑883/16, EU:T:2019:567), apartados 70 a 73, confirman su posición; en particular, de tales consideraciones se desprende que el principio de solidaridad, en vez de limitarse a situaciones extraordinarias, conlleva también una obligación general para la Unión y los Estados miembros, en el marco del ejercicio de sus competencias respectivas, de tener en cuenta los intereses de otros agentes. Además, este principio es distinto de los posibles requisitos específicos que se imponen a la Comisión en la adopción de decisiones basadas en disposiciones de Derecho derivado. Así, con vistas a la adopción de la Decisión impugnada, la Comisión no solo debería haber verificado el carácter adecuado de los compromisos, sino que también debería haber ponderado el interés de la Unión con los de los Estados miembros afectados por las prácticas de Gazprom.
416
Pues bien, a su modo de ver, la Decisión impugnada resulta incompatible con los objetivos de la política energética y con el principio de solidaridad energética y carece de motivación en relación con estos puntos, lo que resulta aún más preocupante si se tiene en cuenta que la Comisión aprobó la aplicación de los compromisos finales por un período de ocho años sin prever el más mínimo mecanismo que permita su adaptación rápida en función de la evolución de los mercados del gas. Además, el criterio que propugna la Comisión equivale a permitir que su actividad quasi regulatoria en el presente asunto no se aprecie a la luz de otros objetivos definidos no obstante en el Tratado FUE y le facilita neutralizar la realización de los objetivos previstos en el artículo 194 TFUE. En particular, la demandante subraya lo siguiente:
–
en primer lugar, la Comisión no tuvo suficientemente en cuenta la dependencia de los PECO afectados de las importaciones de gas y la influencia problemática de Gazprom en las infraestructuras de gas que abastecen y rodean esta región, siendo así que esta situación resulta incompatible con el «tercer paquete energético», que exige una separación entre las actividades de gestión de red y las de producción o de suministro de gas;
–
en segundo lugar, la Comisión pasó por alto diversas prácticas de Gazprom de las que tenía conocimiento y, de este modo, rehusó tener en cuenta los intereses de varios Estados miembros, por lo que no se hizo nada en relación con las reducciones de suministro de gas que impedían las reexportaciones a Ucrania durante el invierno 2014/2015 y las actuaciones dirigidas a bloquear el establecimiento de flujos inversos en las fronteras entre Polonia y Ucrania y entre Eslovaquia y Ucrania;
–
en tercer lugar, la Comisión aceptó costes de servicios que no guardaban ninguna relación con los costes reales soportados por Gazprom para un cambio de un punto de suministro, y
–
en cuarto lugar, la Decisión impugnada resulta incompatible con los objetivos de la política energética de la Unión, puesto que los compromisos finales agravan la diferencia de trato entre los mercados de los PECO afectados y los de Europa occidental.
417
Por su parte, la Comisión considera que procede desestimar el cuarto motivo por infundado.
418
Con arreglo al artículo 7 TFUE, la Unión velará por la coherencia entre sus diferentes políticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos y observando el principio de atribución de competencias. Estos objetivos incluyen los contemplados en el artículo 194 TFUE, apartado 1, a saber, en particular, los objetivos de garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión y de fomentar la interconexión de las redes energéticas.
419
En el ámbito de la competencia, el juez de la Unión ya ha considerado que los objetivos de las demás disposiciones del Tratado podían tomarse en consideración para determinar si existe una restricción de la competencia en el sentido del artículo 101 TFUE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de octubre de 2011, Football Association Premier League y otros, C‑403/08 y C‑429/08, EU:C:2011:631, apartado 139 y jurisprudencia citada) o para apreciar las condiciones de exención del artículo 101 TFUE, apartado 3 (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de octubre de 1977, Metro SB-Großmärkte/Comisión, 26/76, EU:C:1977:167, apartado 43; de 15 de julio de 1994, Matra Hachette/Comisión, T‑17/93, EU:T:1994:89, apartado 139, y de 11 de julio de 1996, Métropole télévision y otros/Comisión, T‑528/93, T‑542/93, T‑543/93 y T‑546/93, EU:T:1996:99, apartado 118).
420
De ello se sigue que, por lo que se refiere a un procedimiento conforme al artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, la Comisión podía, en el marco de su análisis preliminar, tener en cuenta los objetivos de las demás disposiciones del Tratado en particular para concluir, con carácter provisional, que no se había producido una infracción de las normas sobre competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de diciembre de 2020, Groupe Canal +/Comisión, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, apartados 46 a 54). No obstante, en lo que atañe al análisis de los compromisos, la Comisión se limita a verificar, por una parte, si responden a las inquietudes de las que ella informó a la empresa en cuestión y, por otra parte, si esta última no ha propuesto compromisos menos gravosos que respondan de un modo igualmente adecuado a tales inquietudes (véanse, en este sentido, la sentencia Alrosa, apartados 40 y 41, y la sentencia Morningstar, apartado 45), si bien el procedimiento no puede dar lugar a un resultado que resulte incompatible con las disposiciones específicas de los Tratados (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C‑156/98, EU:C:2000:467, apartado 78 y jurisprudencia citada, y de 15 de abril de 2008, Nuova Agricast, C‑390/06, EU:C:2008:224, apartado 50 y jurisprudencia citada).
421
En el presente asunto, de los elementos expuestos en el apartado 416 anterior se desprende que, en realidad, la demandante reprocha fundamentalmente a la Comisión haberse negado a investigar determinados comportamientos preocupantes de Gazprom en el sector del gas, así como haber aceptado compromisos insuficientes o inadecuados habida cuenta de las prácticas de esta empresa mencionadas en el pliego de cargos.
422
Pues bien, en la medida en que la demandante impugna los compromisos finales porque no tienen suficientemente en cuenta esas prácticas, esta crítica ya ha sido rechazada, en esencia, en el examen de los motivos primero a tercero del presente recurso. Por lo demás, en el marco de su investigación iniciada de oficio en el asunto AT.39816, la Comisión no estaba obligada, a fin de tener en cuenta los objetivos de la política energética de la Unión, a investigar sobre más prácticas de Gazprom ni a exigir a esta empresa compromisos más gravosos. La eventual consideración de dichos objetivos en la aplicación de las normas de competencia de la Unión no justifica imponer a la Comisión tales obligaciones positivas.
423
Por otra parte, en la medida en que la demandante sostiene que los compromisos finales resultan, como tales, incompatibles con los objetivos de la política energética o con el principio de solidaridad energética, no lo ha demostrado. En efecto, contrariamente a lo que sugiere, la Decisión impugnada y estos compromisos no perpetúan la situación en los mercados en cuestión y no impiden en modo alguno a las instituciones o a los Estados miembros actuar por otras vías para responder a los problemas por ella identificados. En particular, las instituciones de la Unión o las autoridades reguladoras nacionales en el sector del gas pueden intervenir para modificar la normativa en este sector o, en su caso, para garantizar el respeto de dicha normativa, eventualmente en el sentido pretendido por la demandante.
424
A este respecto, cabe señalar que el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea adoptaron, el 17 de abril de 2019, la Directiva (UE) 2019/692, por la que se modifica la Directiva 2009/73 (DO 2019, L 117, p. 1), que tiene concretamente por objeto, con arreglo a su considerando 3, reducir los obstáculos a la plena realización del mercado interior del gas natural derivados de la inaplicabilidad, antes de su adopción, de las normas de mercado de la Unión a los gasoductos de transporte con destino u origen en terceros países.
425
Además, las autoridades nacionales de defensa de la competencia pueden investigar las prácticas supuestamente contrarias a la competencia de Gazprom, incluidas, como se ha recordado en el apartado 133 anterior, aquellas a las que se refieren las inquietudes en materia de competencia de la Comisión en el presente asunto.
426
Por último, contrariamente a lo que alega la demandante, la Comisión puede, en su caso, hacer uso de la posibilidad, prevista en el artículo 9, apartado 2, letra a), del Reglamento n.o 1/2003, de reabrir el procedimiento si se modifica la situación de hecho respecto de un elemento esencial de la Decisión, en particular en caso de evolución en los mercados del gas.
427
Por lo demás, en la medida en que la demandante sostiene que la Comisión debía motivar la Decisión impugnada en lo tocante a la cuestión de su conformidad con el artículo 194 TFUE, apartado 1, procede desestimar esta imputación. En efecto, según la jurisprudencia en materia de motivación de los actos, recordada en el apartado 121 anterior, no puede esperarse que la Comisión exponga sistemáticamente las razones por las que la Decisión impugnada es conforme al conjunto de las disposiciones específicas de los Tratados que, sin constituir la base jurídica del acto jurídico de que se trate, pudieran estar relacionadas con el contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe dicho acto, en particular cuando, como sucede en el presente asunto, la parte demandante no formuló, durante el procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión impugnada, observaciones relativas a la contrariedad de los compromisos iniciales con el referido precepto.
428
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar el cuarto motivo por infundado.
F.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 18 TFUE, apartado 1, y en la violación del principio de igualdad de trato en la medida en que la Comisión discriminó entre los clientes de Gazprom activos en los Estados miembros de Europa occidental y los activos en los PECO afectados
429
La demandante, apoyada por la República de Polonia, sostiene que la Decisión impugnada supone una violación del principio de igualdad de trato; esta Decisión, que repercute indirectamente en el grado de realización de la libre prestación de servicios, así como de la libre circulación de mercancías y de capitales, discrimina a los clientes que han celebrado un contrato de suministro de gas a largo plazo con Gazprom en función de su nacionalidad, dado que los establecidos en los PECO afectados reciben un trato diferente de los establecidos en Europa occidental.
430
Afirma que, en efecto, los clientes de Gazprom de los PECO afectados se encuentran en una situación comparable a la de los clientes de Gazprom situados en Europa occidental, dado que, además de que ambos grupos de clientes son abastecidos por Gazprom, todos están establecidos en Estados miembros y la normativa de la Unión no establece ninguna distinción entre estas dos regiones. Además, esta constatación se ve asimismo confirmada, a su modo de ver, por el tenor de las orientaciones tarifarias, que hace referencia al nivel de precios en Europa occidental continental. Por último, la propia Comisión confirmó, en el pliego de cargos, que todos estos clientes se encuentran en situaciones análogas.
431
Pues bien, según la demandante, puesto que no existe ninguna razón objetiva que justifique tratar de manera diferente a todos estos clientes, los compromisos finales agravan la diferencia entre estos clientes al mantener condiciones de mercado menos competitivas en los mercados de los PECO afectados en comparación con los de Europa occidental. En particular, los clientes de Gazprom en los PECO afectados no están protegidos contra el retorno de precios excesivos, a diferencia de los clientes de Europa occidental, que, aunque también están sujetos a fórmulas tarifarias indexadas a los precios de los productos derivados del petróleo, evitan este riesgo debido a la competencia entre proveedores de gas en los mercados de Europa occidental.
432
Por su parte, la Comisión considera que procede desestimar el quinto motivo por infundado.
433
Es preciso recordar que, según reiterada jurisprudencia, el principio de igualdad de trato o de no discriminación exige que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de igual manera, a menos que dicho trato esté justificado objetivamente (sentencias de 26 de julio de 2017, AGC Glass Europe y otros/Comisión, C‑517/15 P, no publicada, EU:C:2017:598, apartado 84 y jurisprudencia citada, y de 12 de julio de 2018, Prysmian y Prysmian Cavi e Sistemi/Comisión, T‑475/14, EU:T:2018:448, apartado 144 y jurisprudencia citada).
434
En el presente asunto, a pesar de las consideraciones formuladas por la demandante y la República de Polonia y aun suponiendo que sea posible clasificar en dos grupos a los clientes de Gazprom establecidos en diversos Estados miembros, procede hacer constar que las situaciones en las que se encuentran los clientes establecidos en los PECO afectados y los establecidos en Europa occidental no son comparables.
435
En efecto, de la investigación realizada por la Comisión en el asunto AT.39816 y, más concretamente, de las constataciones preliminares que figuran en el pliego de cargos y que no han sido rebatidas ni por la demandante ni por la República de Polonia se desprende que la situación en los mercados del gas europeos difiere considerablemente entre Europa occidental y los PECO afectados. En particular, mientras que las empresas establecidas en los países de Europa occidental podían abastecerse de gas de empresas distintas de Gazprom y las redes de gas de estos países estaban interconectadas, los PECO afectados dependían en gran medida del gas suministrado por Gazprom y los gasoductos de abastecimiento habían sido diseñados para ir de este a oeste (véanse, en particular, los puntos 121, 136, y 489 a 491 del pliego de cargos).
436
Esta conclusión no queda desvirtuada por la constatación, que figura en el punto 488 del pliego de cargos, según la cual «los mercados del gas de la Unión Europea [con excepción de Chipre y Malta] y de los PECO pueden considerarse suficientemente comparables», debido a la proximidad geográfica y a las similitudes del marco regulador. En efecto, la Comisión había señalado un cierto grado de comparabilidad entre los PECO y el resto de la Unión, si bien, por una parte, ello se inscribía en un contexto de comparación de los precios del gas en Europa respecto de los aplicados en Estados Unidos y, por otra parte, la Comisión también había constatado que la situación competitiva de los mercados nacionales en la Unión presentaba importantes diferencias.
437
Además, por lo que se refiere a las orientaciones tarifarias contempladas en el punto 19, inciso iii), de los compromisos finales (examinadas en particular en el marco de la tercera parte del tercer motivo anterior), su remisión a los precios competitivos aplicados en Europa occidental refuta, en vez de confirmar, la apreciación de que los clientes de Gazprom en esta región se encontraban en una situación comparable a la de los clientes en los PECO afectados. En efecto, si todos estos clientes activos en la Unión se encontrasen en una situación comparable, no habría sido necesario prever dicho compromiso, que tiene específicamente por objeto mantener o garantizar una aproximación de los precios aplicables a los clientes en los PECO afectados y los aplicables a los clientes activos en Europa occidental.
438
Por lo demás, en la medida en que la demandante alega que los compromisos finales agravan la diferencia entre los clientes activos en los PECO afectados y los activos en Europa occidental, procede observar que, al adoptar los compromisos finales, la Comisión no debía tener como objetivo ofrecer, a los primeros, condiciones de mercados iguales a aquellas en las operan los segundos, sino garantizar que estos compromisos den respuesta a las inquietudes en materia de competencia identificadas.
439
De lo anterior se desprende que, puesto que los clientes activos en Europa occidental y los activos en los PECO afectados se encontraban en situaciones diferentes durante el período objeto del procedimiento en el asunto AT.39816, la Comisión, contrariamente a lo que sostiene la demandante, no trató irregularmente de manera diferente a estos dos grupos de clientes al adoptar la Decisión impugnada.
440
Habida cuenta de lo anterior, procede rechazar el quinto motivo por infundado.
G.
Sobre el sexto motivo, basado en una desviación de poder y en el quebrantamiento de los requisitos esenciales de forma, por cuanto, mediante la Decisión impugnada, la Comisión transgredió el objetivo del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, así como los límites de sus facultades en la gestión del procedimiento administrativo
441
La demandante, apoyada por la República de Polonia, alega que la Decisión impugnada es fruto de una desviación de poder e incurre en vulneraciones de varios derechos procedimentales, e incluso en quebrantamiento de los requisitos sustanciales de forma, en el marco de la tramitación de la denuncia; la desviación de poder queda acreditada por una serie de hechos que caracterizan el desarrollo del procedimiento en el asunto AT.39816, por irregularidades en el examen de las reservas Yamal y por dichas vulneraciones.
442
La Comisión considera que se ha de desestimar el sexto motivo por infundado.
443
Procede examinar, sucesivamente, los hechos invocados, las supuestas irregularidades y las presuntas vulneraciones de derechos procedimentales, antes de apreciar la existencia de una posible desviación de poder.
1. Hechos que caracterizan el desarrollo del procedimiento en el asunto AT.39816
444
La demandante, apoyada por la República de Polonia, alega que tres hechos demuestran la existencia de una desviación de poder. Se trata, en primer lugar, de los cambios de posición de la Comisión, entre 2013 y 2017, en cuanto a la posibilidad de recurrir a los compromisos, los cuales, en el marco del presente asunto, suscitan dudas sobre la apreciación de la «voluntad genuina», en el sentido del punto 121 de las buenas prácticas, de Gazprom de ofrecer compromisos.
445
En segundo lugar, la demandante subraya el encuadramiento inhabitual de la Decisión impugnada mediante comunicados y declaraciones públicas que exageran los efectos positivos de dicha Decisión y que por tanto pretenden desviar la atención de las irregularidades que se cometieron.
446
En tercer lugar, la demandante arguye que la realización de determinadas fases del procedimiento como «meras formalidades» es otra muestra de la desviación de poder alegada. Por una parte, las observaciones recibidas a raíz de la consulta del mercado fueron descartadas en la medida en que excedían el alcance de los compromisos iniciales de Gazprom y tan solo se incluyeron modificaciones menores en los compromisos finales. Por otra parte, el envío (extemporáneo) de la carta de intenciones de desestimación y el acuerdo sobre los compromisos de Gazprom, que se alcanzó tan solo nueve días hábiles después de la recepción de las observaciones de la demandante en respuesta a dicha carta, demuestran que la Comisión había adoptado su posición previamente y ya no perseguía objetivos de política de la competencia.
447
Por su parte, la Comisión rechaza la realidad de estas alegaciones.
448
A este respecto, el Tribunal constata que los dos primeros hechos mencionados por la demandante no son, en sí mismos, inhabituales o particulares. En efecto, en primer lugar, la Comisión tiene derecho a modificar su posición durante el procedimiento en cuanto a la posibilidad de recurrir a los compromisos, extremo que admite la propia demandante, de modo que, como tal, esa circunstancia no puede suscitar dudas en cuanto a la validez de la apreciación de la «voluntad genuina» de Gazprom de ofrecer compromisos.
449
En segundo lugar, se prevé expresamente la publicación de comunicados de prensa en el marco de los procedimientos de competencia, como se desprende de los puntos 20, 76, 91, 129 y 147 de las buenas prácticas, y las declaraciones del miembro de la Comisión responsable de la Competencia al término de un procedimiento de competencia no pueden considerarse inapropiadas, en particular en un asunto con consecuencias significativas, dado que afectaba a ocho Estados miembros y a un sector energético importante. Además, no se ha alegado que el contenido de los comunicados y de las declaraciones relativas a la Decisión impugnada no sea conforme con esta Decisión.
450
Por otra parte, en lo que atañe a la realización de determinadas fases del procedimiento en el asunto AT.39816 supuestamente como «meras formalidades», por una parte, debe señalarse que de la Decisión impugnada se desprende que se tomaron en consideración las observaciones recibidas en la consulta del mercado. Esto no queda refutado por el hecho de que la Comisión indique expresamente en dicha Decisión que descartó determinadas observaciones porque excedían el alcance de los compromisos iniciales.
451
Por otra parte, en cuanto a la afirmación según la cual los compromisos finales se aceptaron sin tomar en consideración la respuesta de la demandante a la carta de intenciones de desestimación, habida cuenta de que tan solo transcurrió un período de nueve días hábiles entre la recepción de dicha respuesta por la Comisión y la aceptación por esta misma de los referidos compromisos, basta con señalar que esa afirmación se basa en una incorrecta asimilación de la recepción de los compromisos finales —que tuvo lugar el 15 de marzo de 2018— a la aceptación posterior de los mismos. No cabe deducir de ello que la Comisión aceptase inmediatamente tales compromisos y, en cualquier caso, en esta fase avanzada del procedimiento, no cabe excluir que la Comisión pudiera estar en condiciones de examinar dicha respuesta y de tomar posición sobre ella y sobre estos compromisos en el mencionado período.
2. Irregularidades cometidas en relación con el examen de las reservas Yamal
452
La desviación de poder alegada por la demandante y la República de Polonia queda asimismo acreditada, en su opinión, por las diversas irregularidades que caracterizan el examen de las reservas Yamal y, en particular, la apreciación de la adecuación de los compromisos de Gazprom. Además, a su modo de ver, en diversos aspectos, la Comisión trata de justificar a posteriori estas irregularidades.
453
En primer lugar, según la demandante, se trata de la aceptación de los compromisos finales aun cuando, en infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, no abarcan la totalidad de las inquietudes expuestas en el pliego de cargos, de modo que la Comisión autorizó esencialmente a Gazprom a no presentar compromisos en cuanto a las reservas Yamal. A este respecto, la Comisión apreció la adecuación de los compromisos de forma manifiestamente incorrecta, ya que omitió una serie de circunstancias pertinentes, como demuestra la apreciación realizada respecto de la decisión de certificación, que resulta contraria al tenor de dicha decisión y que contradice la posición manifestada por el Presidente de la Oficina polaca durante la consulta del mercado.
454
En segundo lugar, la demandante invoca la vulneración de los derechos de terceros como resultado de la modificación arbitraria de hecho de las inquietudes en materia de competencia, sin adaptación correspondiente del pliego de cargos, conjugada con la duración excesiva del procedimiento, siendo así que las posibilidades de actuación ante las autoridades de defensa de la competencia y los órganos jurisdiccionales nacionales se vieron paralizadas como consecuencia de que la Comisión examinó, en apariencia, las reservas Yamal.
455
En tercer lugar, a su modo de ver, dado que la desestimación de la denuncia se basó en una concepción de la excepción de la acción estatal que, en la medida en que admite la aplicación de dicha excepción en caso de coerción ejercida por un tercer Estado, repercute en la efectividad del Derecho de la Unión, la Comisión debería haber basado en el artículo 10 del Reglamento n.o 1/2003 tanto la Decisión impugnada en el presente asunto como la decisión de desestimación de la denuncia en el asunto AT.40497.
456
En cuarto lugar, la República de Polonia subraya la insuficiencia, e incluso el carácter engañoso, de las razones que justifican la retirada de las inquietudes en materia de competencia relativas al gasoducto Yamal, en la medida en que esta retirada se justificaba en la aplicabilidad de la excepción de la acción estatal, siendo así que en la Decisión impugnada tan solo se realiza una alusión lacónica e insuficiente a dicha excepción; en realidad, la citada Decisión motiva esta retirada fundamentalmente en determinadas constataciones que figuran en la decisión de certificación.
457
En quinto lugar, la República de Polonia sostiene que la Comisión indujo a error a los Estados miembros al no someter la cuestión de la excepción de la acción estatal al Comité consultivo, violando así el principio de cooperación leal e infringiendo, según la demandante, el artículo 14 del Reglamento n.o 1/2003. En este sentido, la demandante alega una infracción del artículo 27, apartado 4, de dicho Reglamento, en la medida en que también se indujo a error a las partes interesadas en cuanto a las auténticas razones que llevaron a la Comisión a retirar las reservas Yamal.
458
Por su parte, la Comisión rechaza que se cometieran estas irregularidades. Por lo que se refiere a la alegación en que se basa la quinta irregularidad, es a su modo de ver inadmisible, dado que, en la medida en que la formula la República de Polonia, es ajena al sexto motivo y modifica el objeto del litigio y, en la medida en que la retoma y la desarrolla la demandante, constituye un motivo nuevo.
459
A este respecto, el Tribunal considera que, mediante la primera irregularidad invocada, la demandante repite, en esencia, las imputaciones examinadas en el marco de la primera parte del primer motivo. Puesto que esta parte ha sido desestimada (véanse los apartados 86 a 110 anteriores), procede considerar que tal irregularidad no ha quedado acreditada.
460
En cuanto a la segunda irregularidad invocada, relativa a la vulneración de los derechos de terceros por modificarse de hecho las inquietudes en materia de competencia, junto con la duración excesiva del procedimiento, tal irregularidad corresponde, en esencia, a la imputación basada en una violación del principio de cooperación leal, que ha sido desestimada en el marco de la segunda parte del primer motivo, y, por lo tanto, procede rechazar esta irregularidad por infundada. Además, en la medida en que la segunda irregularidad se basa en la supuesta duración excesiva del procedimiento en el asunto AT.39816, basta con señalar que la demandante, por una parte, no ha demostrado que dicho procedimiento excediera un plazo razonable y, por otra parte, no menciona indicios que apunten a que esa supuesta duración excesiva incidió en la solución adoptada en la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2014, Bolloré/Comisión, C‑414/12 P, no publicada, EU:C:2014:301, apartado 84 y jurisprudencia citada).
461
En lo que atañe a la tercera irregularidad invocada, es preciso recordar que, con arreglo al artículo 10 del Reglamento n.o 1/2003, cuando así lo requiera el interés público de la Unión relativo a la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, la Comisión podrá declarar mediante decisión adoptada de oficio que el artículo 101 TFUE no es aplicable a un acuerdo, a una decisión de asociación de empresas o a una práctica concertada, bien porque no se reúnan las condiciones del apartado 1 del artículo 101 TFUE, bien porque se reúnan las condiciones del apartado 3 del artículo 101 TFUE. La Comisión podrá igualmente hacer esta declaración en lo que respecta al artículo 102 TFUE. Además, del considerando 14 de dicho Reglamento se desprende que el artículo 10 del Reglamento n.o 1/2003 se aplica en casos excepcionales para aclarar el Derecho aplicable y garantizar su aplicación coherente en la Unión.
462
De ello se desprende que la Comisión no tenía ninguna obligación de adoptar una decisión con arreglo al artículo 10 del Reglamento n.o 1/2003, aun suponiendo que la aplicación que había hecho de la excepción de la acción estatal, a saber, en una situación que implica a un tercer Estado, fuera innovadora o particular y diera lugar a la inaplicación del artículo 102 TFUE. Por lo tanto, no se le puede reprochar no haber adoptado la Decisión impugnada asimismo sobre la base de este artículo.
463
Por lo que toca a la cuarta irregularidad invocada, relativa a una insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada, es preciso recordar que, en el marco del examen de la segunda parte del primer motivo, el Tribunal ha considerado que la motivación que figura en el considerando 138 de la Decisión impugnada relativa a la razón vinculada a la decisión de certificación era suficiente y que, habida cuenta del carácter autónomo de cada una de las dos razones que figuran en dicho considerando, las alegaciones referentes a la motivación insuficiente de la segunda razón, relacionada con los acuerdos Polonia-Rusia y basada en una aplicación de la excepción de la acción estatal, eran inoperantes (véanse los apartados 123 y 124 anteriores). De dicho carácter autónomo de las dos razones se desprende asimismo que también procede desestimar la alegación de la demandante según la cual, contrariamente a lo que resulta de dicho considerando, la razón principal de la retirada de las reservas Yamal es la relacionada con tales acuerdos y con dicha excepción y no la relacionada con la decisión de certificación.
464
Por último, por lo que se refiere a la quinta irregularidad, esta comprende, en esencia, dos alegaciones distintas, basadas en que, al no haber indicado expresamente que hacía valer la aplicación de la excepción de la acción estatal, la Comisión indujo a error, por una parte, a los Estados miembros, violando el principio de cooperación leal e infringiendo el artículo 14 del Reglamento n.o 1/2003, y, por otra parte, a las partes interesadas, infringiendo el artículo 27, apartado 4, de dicho Reglamento.
465
Sin que sea necesario examinar la admisibilidad de estas dos alegaciones, debe constatarse en cualquier caso que procede desestimarlas por infundadas. En efecto, por lo que atañe a la alegación basada en que la Comisión indujo a error a los Estados miembros, procede examinar conjuntamente la supuesta violación del principio de cooperación leal y la supuesta infracción del artículo 14 del Reglamento n.o 1/2003, ya que, por lo que se refiere a las relaciones que se establecen en el marco de los procedimientos tramitados por la Comisión en aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, las condiciones de cumplimiento del deber de cooperación leal han sido precisadas en particular en los artículos 11 a 16 de dicho Reglamento, pertenecientes a su capítulo IV, titulado «Cooperación» (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de marzo de 2012, España/Comisión, T‑398/07, EU:T:2012:173, apartado 47).
466
A este respecto, aunque la consulta al Comité consultivo prevista en el artículo 14 del Reglamento n.o 1/2003 constituye un requisito sustancial de forma, en el presente asunto no puede hablarse de un comportamiento que impidiese a este Comité emitir su dictamen con pleno conocimiento de causa ni, por lo tanto, de un incumplimiento que afecte a la legalidad de la Decisión impugnada. En efecto, si bien es cierto que el concepto de excepción de la acción estatal no figura en la misma expresamente, no es menos cierto que el tenor de la última frase del considerando 138 del anteproyecto de decisión enviado al Comité consultivo, que era idéntico a la Decisión impugnada, permitía comprender la esencia de la razón vinculada a los acuerdos Polonia-Rusia, a saber, que la Comisión dudaba de la imputabilidad a Gazprom de las reservas Yamal. Además, en su caso, los representantes de los Estados miembros habrían podido, con ocasión de la consulta a dicho Comité, formular objeciones a la retirada de tales reservas e interrogar a la Comisión, en particular, sobre la manera de comprender o sobre la falta de contenido del de la razón expresada en esta última frase. Por lo tanto, no se indujo al Comité consultivo a error sobre un punto esencial mediante inexactitudes u omisiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 1991, RTE/Comisión, T‑69/89, EU:T:1991:39, apartados 21 a 23; de 15 de marzo de 2000, Cimenteries CBR y otros/Comisión, T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95 a T‑32/95, T‑34/95 a T‑39/95, T‑42/95 a T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95 a T‑65/95, T‑68/95 a T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 y T‑104/95, EU:T:2000:77, apartado 742, y de 12 de diciembre de 2018, Servier y otros/Comisión, T‑691/14, EU:T:2018:922, apartados 148 y 149 y jurisprudencia citada).
467
En cualquier caso, puesto que, como se desprende del examen del primer motivo, la retirada de las reservas Yamal se basa asimismo en la razón relacionada con la decisión de certificación, que permite justificar por sí sola dicha retirada y está suficientemente fundamentada, la violación invocada no puede prosperar, dado que la insuficiencia alegada de motivación relativa a la razón relacionada con los acuerdos Polonia-Rusia no incidió en el resultado de la consulta.
468
Por lo que concierne a la alegación basada en que la Comisión indujo a error a las partes interesadas en el marco de la consulta del mercado, esta supuesta irregularidad no está comprendida, en el presente asunto, en el quebrantamiento de los requisitos esenciales de forma, habida cuenta de que, en particular, esta consulta no está expresamente prevista en los Tratados y se refiere a los terceros interesados, y no a la empresa objeto del procedimiento de competencia.
469
Por lo demás, es preciso recordar que, según el artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2003, la Comisión únicamente está obligada a publicar un breve resumen del asunto y el contenido fundamental de los compromisos o de la línea de acción propuesta. En el presente asunto, la Comisión cumplió esta obligación al publicar en el Diario Oficial la Comunicación, citada en el apartado 10 anterior, que iniciaba la consulta del mercado. Además, de la documentación publicada en el sitio de Internet de la Comisión en relación con esta consulta y, en particular, de la ficha de información mencionada por la demandante y que se refiere a Polonia, se infiere que la Comisión se había pronunciado sobre la retirada de las reservas Yamal, lo que ya podía deducirse del silencio a este respecto de la Comunicación publicada en el Diario Oficial. La Comisión ya había precisado también que esta retirada obedecía al hecho de que el procedimiento de competencia no podía contribuir a hacer evolucionar la situación debido al impacto de los acuerdos Polonia-Rusia.
470
De lo anterior se desprende que ninguna de las irregularidades invocadas por la demandante y la República de Polonia está fundada.
3. Violación de varios derechos procedimentales, e incluso de los requisitos esenciales de forma, en el marco de la tramitación de la denuncia
471
La demandante, apoyada por la República de Polonia, sostiene que, en el marco de la tramitación de la denuncia, la Comisión vulneró varios derechos procedimentales que le asistían en su condición de denunciante. Pues bien, el respeto de algunos de estos derechos constituye un requisito esencial de forma que la Comisión estaba obligada a respetar. A este respecto, la demandante y la República de Polonia alegan, en esencia, cuatro violaciones.
472
La Comisión niega haber cometido tales violaciones. Además, sostiene que la demandante puede invocar cualquier imputación relativa al respeto de sus derechos procedimentales en el marco del recurso contra la decisión de desestimación de la denuncia en el asunto T‑399/19.
a) Apertura supuestamente irregular de un procedimiento aparte para el examen de la denuncia (primera violación)
473
La demandante alega la apertura irregular de un procedimiento aparte (asunto AT.40497) para tramitar la denuncia, con el objetivo de impedirle participar en el asunto AT.39816 como denunciante, «transfiriendo» de este modo sus derechos a un procedimiento paralelo; este proceder contraviene el contenido de la denuncia, puesto que remitía al asunto AT.39816, así como la esencia de las actuaciones en cuestión, habida cuenta en particular del importante solapamiento entre la mayoría de las alegaciones de la denuncia y las inquietudes de la Comisión y la práctica administrativa de esta última.
474
Pues bien, según la demandante, en un primer momento, los escritos de la Comisión de 29 y de 31 de marzo de 2017 engendraron una confianza legítima en cuanto a la participación de la demandante en el asunto AT.39816, en razón de la indicación según la cual la Comisión admitía la denuncia a efectos de su examen y de la invitación a participar en la consulta del mercado, como prevé el punto 129 de las buenas prácticas por lo que se refiere a un denunciante. Además, a pesar de la mención, que figura en el apartado 183 de la Decisión impugnada, según la cual, «asimismo, la Comisión ha examinado exhaustivamente todas las alegaciones […] formuladas en [la] denuncia […] así como en las observaciones […] en respuesta a la carta [de intenciones de desestimación]», la Comisión no pretendía efectivamente tramitar la denuncia y tomarla en consideración en el asunto AT.39816.
475
La Comisión considera que la violación alegada carece de fundamento.
476
A este respecto, el Tribunal recuerda que, conforme a reiterada jurisprudencia, la Comisión, a la que el artículo 105 TFUE, apartado 1, atribuye el cometido de velar por la aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, es competente para definir y para ejecutar la política de competencia de la Unión y dispone a tal fin de una facultad discrecional en la tramitación de las denuncias. A fin de cumplir eficazmente esta tarea, la Comisión está facultada para establecer un orden de prioridades entre las denuncias que se presenten ante ella (véase la sentencia de 16 de mayo de 2017, Agria Polska y otros/Comisión, T‑480/15, EU:T:2017:339, apartado 34 y jurisprudencia citada). En el mismo sentido, debe reconocerse a la Comisión un margen de apreciación en cuanto a la manera en que tiene previsto organizar la tramitación de una denuncia, siempre que respete las disposiciones pertinentes del Reglamento n.o 773/2004 y, en particular, los derechos que se reconocen a los denunciantes en esta calidad.
477
En el presente asunto, es pacífico entre las partes que la denuncia incluye alegaciones que coinciden en gran medida con las inquietudes en materia de competencia que eran objeto de la investigación de la Comisión en el asunto AT.39816 y figuraban en el pliego de cargos. En estas circunstancias, no se excluye que fuera deseable examinar esas alegaciones en el marco del mismo procedimiento, sin perjuicio de la facultad de separar las demás alegaciones no coincidentes con dichas inquietudes.
478
Dicho esto, tal circunstancia no basta para poner en entredicho las razones legítimas que esgrime la Comisión, basadas en la economía de procedimiento y en su voluntad de no retrasar la instrucción de un asunto que se encontraba en una fase avanzada a consecuencia de ampliar su objeto, por lo que procede considerar que la apertura, en el presente asunto, de un procedimiento aparte para el examen de la denuncia no fue irregular en sí misma.
479
Por lo tanto, procede desestimar la alegación relativa a esta apertura supuestamente irregular.
b) Infracción del artículo 5, apartado 1, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 (violaciones segunda y tercera)
480
En primer lugar, la demandante reprocha a la Comisión no haberse pronunciado nunca sobre su interés legítimo en participar en el asunto AT.39816. Concretamente, dicha institución no adoptó ninguna postura en la Decisión impugnada, infringiendo así el artículo 7, apartado 1, del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, sobre la existencia de un interés legítimo de la demandante en intervenir como denunciante en dicho procedimiento, aun cuando en la carta de intenciones de desestimación, enviada algunos meses antes, se precisaba que la Comisión aún no se había pronunciado sobre esta cuestión. Pues bien, la demandante concluye que este interés estaba fuera de toda duda, en particular porque fue víctima de las prácticas de Gazprom y sus locales fueron inspeccionados por los servicios de la Comisión.
481
En segundo lugar, la demandante invoca una infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, que, según afirma, le confiere, en su calidad de denunciante, el derecho a recibir y a formular observaciones sobre el pliego de cargos, lo que solicitó en varias ocasiones durante el procedimiento administrativo. En efecto, la Comisión le denegó el ejercicio de ese derecho, alegando la presentación extemporánea de la denuncia, pese a que, según la jurisprudencia, un denunciante dispone de ese derecho hasta la consulta al Comité consultivo. Pues bien, esta cuestión de la vulneración de sus derechos con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 se refiere efectivamente a la Decisión impugnada al término de asunto AT.39816, puesto que se la privó de la posibilidad de formular sus observaciones sobre las propuestas de compromisos de Gazprom teniendo conocimiento previamente de las pruebas recabadas en el marco de la investigación, lo que redujo indebidamente su capacidad para impugnar la adecuación de dichos compromisos.
482
Por lo tanto, en opinión de la demandante, la Comisión arguye infundadamente haber respetado el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, invocando la transmisión del pliego de cargos como anexo a la carta de intenciones de desestimación, puesto que esta transmisión no constituye una ejecución regular de dicha disposición por varias razones. En efecto, en primer lugar, la versión no confidencial transmitida en esa ocasión no era lo suficientemente completa; en segundo lugar, la transmisión del pliego de cargos y el examen de las observaciones en respuesta deberían haber precedido al envío de la carta de intenciones de desestimación; en tercer lugar, esta transmisión, que tuvo lugar once meses después y en el marco del asunto AT.40497, con ocasión del envío de la carta de intenciones de desestimación, supone la denegación del examen de la denuncia en el marco del asunto AT.39816 y le impidió presentar ulteriores observaciones en el marco de la consulta del mercado; en cuarto lugar, las observaciones en respuesta a la carta de intenciones de desestimación tenían por objeto comentar las razones de la desestimación prevista de la denuncia, y no el pliego de cargos, y, en quinto lugar, la Comisión indicó, en sus escritos presentados en el marco del recurso en el asunto T‑399/19, que el pliego de cargos no había servido de fundamento para el análisis provisional que figura en la carta de intenciones de desestimación, lo que implica que la Comisión consideró que las observaciones de la demandante en respuesta a esta carta, en la medida en que se refieren al pliego de cargos, carecían de pertinencia, incluso en el marco del asunto AT.40497.
483
La Comisión considera que las violaciones alegadas son infundadas.
484
Con arreglo al artículo 5, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, las personas físicas y jurídicas deberán acreditar un interés legítimo para tener derecho a presentar una denuncia a efectos del artículo 7 del Reglamento n.o 1/2003. A tenor de lo dispuesto en el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, cuando la Comisión envíe un pliego de cargos relativo a un asunto respecto del cual haya recibido una denuncia, facilitará al denunciante una copia de la versión no confidencial del pliego de cargos y fijará un plazo para que el denunciante formule sus observaciones por escrito.
485
En el presente asunto, procede hacer constar que la demandante cumplía los requisitos para ejercer los derechos previstos en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004. En efecto, por una parte, la Comisión admite que la demandante, a la que afectaban las prácticas alegadas de Gazprom, tenía un interés legítimo en presentar la denuncia y considera haberse pronunciado implícitamente sobre ese interés, ya que en la Decisión en el asunto AT.40497 desestima la denuncia por motivos de fondo. Por otra parte, es preciso considerar que el procedimiento en el asunto AT.39816 se refiere a «un asunto respecto del cual» la Comisión ha recibido la denuncia, debiendo tenerse en cuenta, como se ha señalado en el apartado 477 anterior, que es pacífico entre las partes que algunas de las alegaciones expuestas en dicha denuncia corresponden en gran medida a las imputaciones formuladas en el pliego de cargos.
486
Además, si bien es cierto que la demandante presentó la denuncia en una fase avanzada del procedimiento en el asunto AT.39816, a pesar de que, al haber estado involucrada en dicho procedimiento en varias ocasiones (véase el apartado 4 anterior), tenía en esta fase conocimiento de su existencia desde hacía varios años, tal circunstancia no pone en entredicho el disfrute, para esa parte, de los derechos contemplados en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004. En efecto, el derecho a recibir una versión no confidencial de un pliego de cargos puede ser ejercido mientras el procedimiento esté en curso, a saber, en tanto el Comité consultivo en materia de prácticas restrictivas y posiciones dominantes no haya emitido su dictamen sobre el anteproyecto de decisión remitido por la Comisión, puesto que dicha disposición no establece un plazo específico para que un denunciante que demuestre un interés legítimo ejerza los derechos consagrados en la misma (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de junio de 2006, Österreichische Postsparkasse und Bank für Arbeit und Wirtschaft/Comisión, T‑213/01 y T‑214/01, EU:T:2006:151, apartados 148 y 149 y jurisprudencia citada).
487
Así, si bien es cierto que la Comisión podía, sin incurrir en error, abrir un procedimiento aparte para tramitar la denuncia, como se ha expuesto en los apartados 477 y 478 anteriores, no es menos cierto que esta manera de proceder no puede privar a la demandante del disfrute, en el marco del asunto AT.39816, de los derechos contemplados en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004.
488
Pues bien, es preciso constatar que, en el marco del desarrollo en paralelo de los procedimientos AT.39816 y AT.40497, la Comisión se mostró ambigua en cuanto a la participación de la demandante, así como a su derecho a recibir una copia del pliego de cargos y a presentar observaciones relativas a este documento en el asunto AT.39816.
489
En efecto, tras la presentación de la denuncia, el 9 de marzo de 2017, la Comisión comunicó a la demandante la aceptación de dicha denuncia y, mediante escrito de 29 de marzo de 2017, la instó a participar en la consulta del mercado, iniciada el 16 de marzo de ese año en el marco del asunto AT.39816, para, el 31 de marzo de 2017, comunicarle el registro de la denuncia en un procedimiento aparte, a saber, en el asunto AT.40497. A continuación, tras ser apremiada en varias ocasiones por la demandante a fin de obtener una versión no confidencial del pliego de cargos, la Comisión respondió mediante escritos de 28 de abril y de 24 de agosto de 2017 indicando, bien que aún no había procedido a una apreciación a este respecto y que volvería a ponerse en contacto con ella llegado el momento, bien simplemente que tomaba nota de la reiteración de dicha solicitud, aunque señalando en todo momento que la denuncia se había presentado en una «fase avanzada» del asunto AT.39816.
490
A continuación, mediante la carta de intenciones de desestimación, de 23 de enero de 2018, enviada en el marco del asunto AT.40497, la Comisión comunicó una versión no confidencial del pliego de cargos, si bien subrayando al mismo tiempo que «dej[aba] abierta la cuestión de si la presentación extemporánea de la denuncia […] incidía en la calificación de los intereses legítimos de la demandante o en sus derechos a particular en el asunto AT.39816». Por último, no fue hasta después de la adopción de la Decisión impugnada, el 24 de mayo de 2018, cuando la Comisión, mediante su escrito de 25 de septiembre de 2018, respondió a las objeciones con respecto al carácter insuficientemente completo de la versión no confidencial del pliego de cargos que la demandante formuló en su respuesta a la carta de intenciones de desestimación.
491
En estas circunstancias, la demandante podía dudar de que sus observaciones formuladas en la respuesta a la carta de intenciones de desestimación fuesen a tenerse en cuenta con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 en el marco del asunto AT.39816. Procede señalar en particular que la Comisión se negó fundamentalmente a pronunciarse sobre la calidad de denunciante de la demandante en el marco del asunto AT.39816, que la transmisión del pliego de cargos tuvo lugar expresamente en el marco de una carta que se refería al asunto AT.40497, y no al asunto AT.39816, y que el pliego de cargos se transmitió como uno de los documentos en los que la Comisión basó su apreciación provisional según la cual procedía desestimar la denuncia, con arreglo al artículo 7, apartado 1, y al artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 y no con vistas a recabar las observaciones escritas de la demandante en relación con el pliego de cargos, sobre la base del artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento.
492
No obstante, estas circunstancias no tuvieron una entidad tal que afectara al ejercicio efectivo de los derechos de la demandante con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004.
493
En efecto, es preciso señalar que, aunque la transmisión del pliego de cargos se efectuó formalmente sobre la base de los artículos 7, apartado 1, y 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, la demandante pudo disponer efectivamente de una versión no confidencial de dicho pliego de cargos y, en su respuesta a la carta de intenciones de desestimación, pudo presentar observaciones escritas relativas, en particular, al contenido de esta versión del pliego de cargos, y ello antes de la adopción de la Decisión impugnada en el presente asunto. Además, es preciso observar que, aunque niega que las observaciones presentadas en dicha respuesta puedan considerarse observaciones escritas en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004, la demandante indicó, no obstante, en el punto 3 de dicha respuesta, que tales observaciones incluían un nuevo análisis pormenorizado de las observaciones previamente presentadas en el marco de la consulta del mercado y de la denuncia, a fin de permitir a la Comisión concluir la investigación en materia de competencia de Gazprom mediante una decisión que mejorase la situación competitiva en los mercados de los PECO afectados.
494
Por otra parte, la Comisión puedo tener conocimiento de estas observaciones en el marco del procedimiento en el asunto AT.39816 y las tomó en consideración en el marco de dicho asunto, como se desprende de los vistos y de los puntos 17 y 183 de la Decisión impugnada.
495
Esta última constatación no queda desvirtuada por las alegaciones de la demandante, según la cuales la Comisión no tomó verdaderamente en consideración las observaciones incluidas en la respuesta a la carta de intenciones de desestimación puesto que aceptó los compromisos de Gazprom tan solo nueve días hábiles después de la recepción de dicha respuesta y el informe final del consejero auditor en el asunto AT.39816 no incluyó ninguna mención a la denuncia. Por una parte, como se ha hecho constar en el apartado 451 anterior, la alegación basada en el período de nueve días hábiles se basa en una incorrecta asimilación de la fecha de recepción de los compromisos finales a la fecha, posterior, de la aceptación de estos por la Comisión. Por otra parte, la falta de mención a la denuncia en dicho informe no basta para fundamentar la suposición según la cual la Comisión no examinó dicha respuesta con diligencia, máxime cuando dicho informe se centra válidamente en el respeto de los derechos procedimentales de Gazprom.
496
En lo que atañe también al reproche de la demandante, basado en que debería haber recibido una versión no confidencial del pliego de cargos antes de la expiración del plazo para presentar sus observaciones, distintas de su respuesta a la carta de intenciones de desestimación, en el marco de la consulta del mercado, debe ser desestimado. En efecto, ni del artículo 27, apartado 4, del Reglamento n.o 1/2003 ni del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 se desprende que la demandante tuviera derecho a recibir una copia de la versión no confidencial del pliego de cargos oportunamente a fin de permitirle tenerlo en cuenta en las observaciones que podía presentar en el marco de dicha consulta. Además, han de tomarse en consideración el hecho de que la demandante presentó la denuncia tan solo algunos días antes de que se iniciase esta consulta y el plazo necesario para elaborar una versión no confidencial del pliego de cargos.
497
Por último, en la medida en que la demandante pone en entredicho el carácter suficientemente completo de la versión no confidencial del pliego de cargos, es preciso recordar, como se ha indicado en el apartado 50 anterior, que el Tribunal puso una versión confidencial de dicho pliego en conocimiento los representantes de la demandante después de que estos firmasen acuerdos de confidencialidad. A continuación, estos representantes presentaron sus observaciones sobre la versión confidencial del pliego de cargos, en las que identificaron algunos puntos pertinentes de esta versión y precisaron la forma en que, en su opinión, estos puntos podrían haberse utilizado para reforzar, desarrollar o confirmar las alegaciones formuladas por la demandante tanto durante el procedimiento administrativo como durante el procedimiento contencioso ante el Tribunal.
498
Sin embargo, de las observaciones sobre la versión confidencial del pliego de cargos resulta que, aunque la demandante podría haber sido informada mejor sobre los concretos comportamientos reprochados a Gazprom, disponía del contenido esencial de la información pertinente y, en particular, ya tenía conocimiento del contenido de las prácticas contrarias a la competencia de que se trataba. Por lo tanto, también a este respecto, procede considerar que el ejercicio efectivo de los derechos de la demandante con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 no se vio afectado.
499
Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la alegación relativa a la infracción del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004.
c) Violación de otros derechos procedimentales relacionados con la calidad de denunciante (cuarta violación)
500
La demandante invoca la infracción del artículo 7, apartado 1, y del artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 de resultas de la Comunicación, en la carta de intenciones de desestimación, de información insuficiente sobre la aplicación en el presente asunto de la excepción de la acción estatal y sobre los documentos en los que se basó la Comisión para desestimar la denuncia. Además, según afirma, no recibió en ningún momento una copia de la respuesta de Gazprom al pliego de cargos, a pesar de que, contrariamente a lo que sugirió la Comisión durante el procedimiento, esta respuesta incidió en la decisión de desestimación de la denuncia. Pues bien, la infracción de estas disposiciones, que se refiere a los dos procedimientos (AT.39816 y AT.40497), constituye un quebrantamiento de los requisitos esenciales de forma, que debe dar lugar necesariamente a la anulación de la Decisión adoptada en cada uno de ellos, puesto que la subsanación de la irregularidad en un asunto carece de influencia en la irregularidad cometida en el otro asunto.
501
La Comisión considera que la violación alegada es infundada.
502
A este respecto, los artículos 7 y 8 del Reglamento n.o 773/2004 versan sobre las normas que regulan la desestimación de una denuncia. Pues bien, la denuncia se desestimó mediante la decisión adoptada al término del procedimiento en el asunto AT.40497 y no de la adoptada en el asunto AT.39816. Por lo tanto, la cuestión del respeto de los derechos consagrados en dichas disposiciones está intrínsecamente vinculada al asunto AT.40497 y una posible vulneración de estos últimos derechos no puede cuestionar la legalidad de la Decisión impugnada.
503
En consecuencia, las alegaciones relativas a la infracción de los artículos 7 y 8 del Reglamento n.o 773/2004 son inoperantes en el marco del presente recurso y procede desestimarlas.
4. Existencia de una desviación de poder
504
Según la demandante, los hechos que señala, las irregularidades cometidas en el examen de las reservas Yamal y la vulneración de sus derechos procedimentales en su calidad de denunciante demuestran la existencia de una desviación de poder, por cuanto la Comisión adoptó la Decisión impugnada sobre la base del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003 con un objetivo distinto del previsto en dicho artículo.
505
La Comisión sostiene que los elementos esgrimidos por la demandante y la República de Polonia no demuestran la existencia de una desviación de poder y, en realidad, no guardan relación, en su mayoría, con el objeto de un motivo de recurso fundado en tal desviación.
506
A este respecto, es preciso recordar que, según la jurisprudencia, un acto solo adolece de desviación de poder cuando existen indicios objetivos, pertinentes y concordantes de que dicho acto ha sido adoptado con el fin exclusivo o, al menos, determinante de alcanzar fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso (sentencias de 25 de enero de 2007, Dalmine/Comisión, C‑407/04 P, EU:C:2007:53, apartado 99, y de 9 de diciembre de 2020, Groupe Canal +/Comisión, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, apartado 31).
507
En el presente asunto, en primer lugar, procede constatar que la demandante no ha expuesto claramente el objeto de la desviación que alega. De igual modo, al invocar los hechos, las irregularidades y las vulneraciones de derechos procedimentales que se han examinado en las consideraciones anteriores, así como al afirmar que estas circunstancias ponen de manifiesto una «falta de voluntad de implementar los intereses de la Unión», la demandante y la República de Polonia han reunido elementos dispersos sin identificar el auténtico, y supuestamente oculto, objetivo que buscaba la Comisión o el procedimiento que esta eludió.
508
Pues bien, en la medida en que la demandante considera que, en vez de cerrar el asunto AT.39816 convirtiendo en obligatorios los compromisos finales, la Comisión debería haber continuado su investigación y adoptado una decisión con arreglo al artículo 7 del Reglamento n.o 1/2003, es preciso señalar además que no ha formulado ninguna alegación en este sentido y que, por añadidura, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para convertir en obligatoria una propuesta de compromiso o para rechazarla (véase, en este sentido, la sentencia Alrosa, apartado 94), en el bien entendido de que el considerando 13 de dicho Reglamento precisa que no procederá la adopción de decisiones relativas a los compromisos cuando la Comisión se disponga a imponer una multa.
509
En segundo lugar, y en cualquier caso, de las consideraciones relativas al sexto motivo que preceden se desprende, en primer lugar, que ninguno de los hechos invocados en relación con el desarrollo del procedimiento en el asunto AT.39816 presenta un carácter inhabitual o particular que lleve a considerarlo como un posible indicio de una desviación de poder (véanse los apartados 444 a 451 anteriores); en segundo lugar, que las supuestas irregularidades que viciaron el examen de las reservas Yamal no han quedado acreditadas (véanse los apartados 444 y 452 a 470 anteriores) y, en tercer lugar, que la apertura del procedimiento en el asunto AT.40497 no es irregular en sí misma, mientras que las supuestas vulneraciones de derechos procedimentales que se cometieron en el marco de dicho procedimiento, bien resultan infundadas, bien no se refieren a la Decisión impugnada (véanse los apartados 473 a 503 anteriores).
510
Así, de las constataciones efectuadas en el apartado anterior se desprende que, aun suponiendo que el objeto de la desviación de poder alegada pueda determinarse, los elementos esgrimidos por la demandante y la República de Polonia, incluso considerados en su conjunto, no bastan para acreditar la existencia de dicha desviación de poder. Así, como ya se ha considerado fundamentalmente en los apartados 58 a 64 anteriores, estos elementos también son insuficientes para justificar que se examine el supuesto «contexto» pertinente, constituido por la totalidad de los expedientes de los asuntos AT.39816 y AT.40497, y, en consecuencia, el Tribunal considera del mismo modo inútil adoptar las diligencias de ordenación del procedimiento solicitadas por la demandante.
511
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede rechazar el sexto motivo por infundado. En consecuencia, procede desestimar el recurso en cuanto al fondo, sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad, habida cuenta en particular, como se indica en el apartado 53 anterior, de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión en la vista (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de febrero de 2002, Consejo/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, apartados 51 y 52).
Costas
512
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla a cargar, además de con sus propias costas, con las costas de la Comisión y de Gazprom, conforme a lo solicitado por estas.
513
Por otra parte, con arreglo al artículo 138, apartados 1 y 3, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio, así como todo coadyuvante que no sea un Estado miembro o una institución de la Unión, soportarán sus propias costas si así lo decide el Tribunal. En el presente asunto, la República de Lituania, la República de Polonia y Overgas cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava ampliada)
resuelve:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. cargará con sus propias costas y con las costas en que hayan incurrido la Comisión Europea, Gazprom PJSC y Gazprom export LLC.
3)
La República de Lituania, la República de Polonia y Overgas Inc. cargarán con sus propias costas.
Van der Woude
Svenningsen
Barents
Mac Eochaidh
Pynnä
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo el 2 de febrero de 2022.
Firmas
Índice
I. Antecedentes del litigio y acontecimientos posteriores a la interposición del recurso
A. Sobre el procedimiento administrativo que dio lugar a la Decisión impugnada
B. Sobre la Decisión impugnada
1. Análisis preliminar de las prácticas controvertidas
2. Contenido de los compromisos finales
3. Análisis y ejecución de los compromisos finales
C. Sobre la denuncia
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
III. Fundamentos de Derecho
A. Sobre las solicitudes de diligencias de ordenación del procedimiento
B. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión incurrió en un error manifiesto de apreciación al concluir que las reservas Yamal carecían de fundamento y al aceptar compromisos que no dan en modo alguno respuesta a estas reservas
1. Primera parte del primer motivo, relativa a los errores de la Comisión en cuanto a la retirada de las reservas Yamal y a la falta de un compromiso que dé respuesta a estas reservas
a) Imputación basada en la obligación que incumbe a la Comisión de justificar la falta de un compromiso que dé respuesta a las reservas Yamal
b) Imputaciones que cuestionan el fundamento de las dos razones que figuran en el considerando 138 de la Decisión impugnada
2. Segunda parte del primer motivo, relativa a la violación de los principios de buena administración, de transparencia y de cooperación leal
a) Sobre la violación de los principios de buena administración y de transparencia
b) Sobre la violación del principio de cooperación leal
C. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en la violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales aun cuando no respondían adecuadamente a las reservas relativas a las prácticas tarifarias
1. Primera parte del segundo motivo, relativa a un error cometido en el objeto de los compromisos relativos a las prácticas tarifarias, puesto que no ponían remedio a la esencia de las reservas relativas a estas prácticas
2. Segunda parte del segundo motivo, relativa al carácter ineficaz del nuevo proceso de revisión de precios
a) Ineficacia de los compromisos habida cuenta de las prácticas obstructivas de Gazprom (primera imputación)
b) Incapacidad de los compromisos para dar oportunamente respuesta a las inquietudes en materia de competencia (segunda imputación)
c) Falta de consideración de los costes de los procedimientos arbitrales (tercera imputación)
d) Carácter inadecuado de la limitación de la duración de los contratos (cuarta imputación)
3. Tercera parte del segundo motivo, relativa a los errores en la formulación de las orientaciones tarifarias
a) Falta de jerarquización entre los criterios adoptados en las orientaciones tarifarias y el carácter vago de estas orientaciones (primera imputación)
b) Carácter inadecuado del criterio relativo al nivel de precios de los centros de negociación de gas (segunda imputación)
c) Carácter inadecuado de los precios medios a la importación en Alemania, Francia e Italia (tercera imputación)
d) Características del gas suministrado en el marco de un contrato determinado (cuarta imputación)
e) Elementos no mencionados en las orientaciones tarifarias (quinta imputación)
4. Cuarta parte del segundo motivo, relativa a errores de Derecho y a errores manifiestos de apreciación en cuanto a la articulación entre el Derecho de la Unión y los arbitrajes
a) Aplicación del Derecho sustantivo de la Unión en los arbitrajes (primera imputación)
b) Posibilidad de que la Comisión intervenga como amicus curiae (segunda imputación)
D. Sobre el tercer motivo, basado en una infracción del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, en relación con el artículo 102 TFUE, y en una violación del principio de proporcionalidad, en la medida en que la Comisión aceptó los compromisos finales pese a que no respondían adecuadamente a las reservas relativas a las restricciones territoriales
1. Primera parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos relativos a las restricciones territoriales considerados en su conjunto
2. Segunda parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos relativos a los puntos de suministro
a) Insuficiencia de los puntos de suministro en cuestión (primera imputación)
b) Carácter inadecuado de los costes de servicios (segunda imputación)
c) Limitación inadecuada de la duración de los contratos (tercera imputación)
d) Requisito inadecuado relativo al volumen mínimo de gas (cuarta imputación)
e) Consideración insuficiente de las condiciones de mercado en Bulgaria (quinta imputación)
f) Falta de consideración de la evolución probable y previsible de la política de tránsito de Gazprom (sexta imputación)
3. Tercera parte del tercer motivo, relativa al carácter inadecuado de los compromisos referidos a la red de gas búlgara
E. Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 194 TFUE, apartado 1, en relación con el artículo 7 TFUE, por resultar la Decisión impugnada incompatible con los objetivos de la política energética de la Unión habida cuenta de la incidencia negativa de dicha Decisión sobre el mercado europeo de suministro de gas
F. Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 18 TFUE, apartado 1, y en la violación del principio de igualdad de trato en la medida en que la Comisión discriminó entre los clientes de Gazprom activos en los Estados miembros de Europa occidental y los activos en los PECO afectados
G. Sobre el sexto motivo, basado en una desviación de poder y en el quebrantamiento de los requisitos esenciales de forma, por cuanto, mediante la Decisión impugnada, la Comisión transgredió el objetivo del artículo 9 del Reglamento n.o 1/2003, así como los límites de sus facultades en la gestión del procedimiento administrativo
1. Hechos que caracterizan el desarrollo del procedimiento en el asunto AT.39816
2. Irregularidades cometidas en relación con el examen de las reservas Yamal
3. Violación de varios derechos procedimentales, e incluso de los requisitos esenciales de forma, en el marco de la tramitación de la denuncia
a) Apertura supuestamente irregular de un procedimiento aparte para el examen de la denuncia (primera violación)
b) Infracción del artículo 5, apartado 1, y del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 (violaciones segunda y tercera)
c) Violación de otros derechos procedimentales relacionados con la calidad de denunciante (cuarta violación)
4. Existencia de una desviación de poder
Costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.
(
1
)	Datos confidenciales ocultos.