62005CJ0097_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag C-97/05,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 234 EF, indgivet af Verwaltungsgericht Darmstadt (Tyskland) ved afgørelse af 25. januar 2005, indgået til Domstolen den 23. februar 2005, i sagen:
Mohamed Gattoussi
mod
Stadt Rüsselsheim,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, P. Jann, og dommerne K. Lenaerts, J.N. Cunha Rodrigues, M. Ilešič og E. Levits (refererende dommer),
generaladvokat: D. Ruiz-Jarabo Colomer
justitssekretær: fuldmægtig B. Fülöp,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 9. marts 2006,
efter at der er afgivet indlæg af:
– M. Gattoussi ved Rechtsanwältin P. von Schumann
– den tyske regering ved M. Lumma, C. Schulze-Bahr og U. Bender, som befuldmægtigede
– den græske regering ved G. Karipsiadis og T. Papadopoulou, som befuldmægtigede
– Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved G. Rozet og V. Kreuschitz, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 6. april 2006,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Den Tunesiske Republik på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 17. juli 1995 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs og Det Europæiske Kul- og Stålfællesskabs vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 98/238/EF/EKSF af 26. januar 1998 (EFT L 97, s. 1, herefter »Euro-Middelhavsaftalen«).
2. Anmodningen er blevet indgivet under en sag mellem den tunesiske statsborger M. Gattoussi og Stadt Rüsselsheim vedrørende borgmesteren i Rüsselheims afgørelse om efterfølgende at afkorte gyldighedsperioden for M. Gattoussis opholdstilladelse. M. Gattoussi havde indtil tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse en tidsubegrænset arbejdstilladelse og var beskæftiget.
Retsforskrifter
Euro-Middelhavsaftalen
3. Artikel 64 i Euro-Middelhavsaftalen, der er indeholdt i kapitel 1 med overskriften »Bestemmelser vedrørende arbejdstagere«, i afsnit VI med overskriften »Samarbejde på det sociale og kulturelle område«, har følgende ordlyd:
»1. Hver medlemsstat indrømmer arbejdstagere med tunesisk statsborgerskab, der er beskæftiget på dens område, en ordning, som for så vidt angår arbejdsvilkår, aflønning og afskedigelse udelukker enhver forskelsbehandling begrundet i nationalitet i forhold til dens egne statsborgere.
2. Enhver tunesisk statsborger, der har tilladelse til at udøve lønnet erhvervsvirksomhed på en medlemsstats område på midlertidigt grundlag, er omfattet af bestemmelserne i stk. 1 for så vidt angår arbejdsvilkår og aflønning.
3. Tunesien anvender samme ordning over for arbejdstagere, som er statsborgere i medlemsstaterne, og som er beskæftiget på dets område.«
4. Det bestemmes i Euro-Middelhavsaftalens artikel 66:
»Bestemmelserne i dette kapitel finder ikke anvendelse på statsborgere fra den ene eller den anden part, som er ulovligt bosat eller arbejder ulovligt i værtslandet.«
5. Den fælles erklæring vedrørende Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, som er vedtaget af de kontraherende parter i aftalens slutakt (herefter »den fælles erklæring«), præciserer følgende:
»Artikel 64, stk. 1, må med hensyn til udelukkelse af forskelsbehandling i forbindelse med afskedigelse ikke bringes i anvendelse med henblik på at opnå fornyelse af opholdstilladelse. Bevilling af en sådan fornyelse eller afslag herpå reguleres alene af hver medlemsstats lovgivning samt gældende bilaterale aftaler og konventioner […]«
6. Ifølge Euro-Middelhavsaftalens artikel 91 udgør den fælles erklæring en integrerende del af aftalen.
Relevante bestemmelser i tysk ret
7. § 12, stk. 2, i udlændingeloven (Ausländergesetz), i affattelsen af 23. juli 2004 (BGBl. 2004 I, s. 1842, herefter »AuslG«), bestemmer:
»En opholdstilladelse er midlertidig eller i de af loven fastsatte tilfælde tidsubegrænset. Såfremt en af de væsentlige forudsætninger for tildelingen, forlængelsen eller fastsættelsen af tilladelsen bortfalder, kan den efterfølgende tidsbegrænses.«
8. I henhold til § 19, stk. 1, i AuslG opnår den udenlandske ægtefælle en selvstændig opholdsret i tilfælde af samlivets ophør, bl.a. hvis samlivet i Forbundsrepublikken lovligt har bestået i to år, eller hvis det med henblik på at undgå at bringe den udenlandske ægtefælle i en for vedkommende belastende situation findes, at der er anledning til at forlænge vedkommendes opholdstilladelse, medmindre ægtefællen bliver meddelt tidsubegrænset opholdstilladelse.
9. Ifølge § 284 i sociallovens tredje bog (Sozialgesetzbuch) i sin affattelse af 24. marts 1997 (BGBl. I, s. 594, herefter »SGB III«) skal udlændinge være i besiddelse af en arbejdstilladelse fra arbejdsformidlingen for at kunne udøve erhvervsvirksomhed, og de må ikke ansættes, medmindre de er i besiddelse af en sådan tilladelse. I § 284, stk. 5, bestemmes det nærmere, at meddelelsen af en arbejdstilladelse forudsætter, at udlændingen er i besiddelse af en opholdstilladelse.
Hovedsagens faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
10. Den 30. august 2002 indgik M. Gattoussi ægteskab med en tysk statsborger. Forbundsrepublikken Tysklands ambassade i Tunis udstedte et visum med henblik på familiesammenføring til hans indrejse i Tyskland.
11. Den 24. september 2002 blev M. Gattoussi meddelt en tidsbegrænset opholdstilladelse for tre år af borgmesteren i Rüsselsheim, som var den kommune, parret havde valgt at bosætte sig i.
12. Den 22. oktober 2002 udstedte Arbeitsamt (arbejdsformidlingen) i Darmstadt en tidsubegrænset arbejdstilladelse til M. Gattoussi, hvoraf det fremgik, at § 284 i SGB III fandt anvendelse.
13. Den 11. marts 2003 underskrev M. Gattoussi en tidsbegrænset ansættelskontrakt for et år, der siden blev forlænget til og med den 31. marts 2005.
14. Efter at M. Gattoussis ægtefælle havde meddelt, at hun ikke havde levet sammen med sin mand siden den 1. april 2004, begrænsede borgmesteren i Rüsselsheim ved afgørelse af den 23. juni 2004 varigheden af M. Gattoussis opholdstilladelse, således at den udløb på datoen for meddelelsen af afgørelsen, som indeholdt et påbud om øjeblikkeligt at udrejse af Tyskland under trussel af tvangsmæssig udsendelse.
15. I afgørelsen blev det for det første lagt til grund, at de oprindelige betingelser for M. Gattoussis opholdsret var bortfaldet, eftersom han ikke længere levede sammen med sin ægtefælle, og for det andet, at en tidsubegrænset arbejdstilladelse ifølge tysk ret ikke afføder en ret til fortsat at udøve lønnet erhvervsvirksomhed og til forlængelse af opholdet, som er særskilt i forhold til opholdstilladelsen og går forud for denne.
16. Derudover blev der lagt vægt på, at M. Gattoussi ikke havde en selvstændig opholdsret. Han kunne nemlig ikke påberåbe sig bestemmelserne i AuslG, for det første fordi hans samliv med ægtefællen i Tyskland ikke havde varet i mindst to år, således som det er krævet i henhold til loven, og for det andet fordi han heller ikke i lovens forstand befandt sig i en for ham særlig belastende situation.
17. Endelig blev der lagt vægt på, at M. Gattoussi heller ikke kunne påberåbe sig nogen rettigheder i henhold til Euro-Middelhavsaftalen, idet forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 64, stk. 1, ikke giver tunesiske statsborgere nogen opholdsret.
18. M. Gattoussi påklagede denne afgørelse til Regierungspräsidium Darmstadt, idet han påberåbte sig den omstændighed, at et ophør af hans ophold i Tyskland ville bringe ham i en særlig vanskelig situation, eftersom hans forsøg på at genoptage samlivet med sin hustru og tilbagebetale gælden fra brylluppet ville blive vanskelig eller endog umulig.
19. M. Gattoussis klage blev afvist ved afgørelse af 17. september 2004 med den begrundelse, at ingen regler i tysk ret giver ham ret til ophold, og at Rüsselsheims borgmester ikke havde overskredet sine skønsmæssige beføjelser, da han traf afgørelse om at begrænse hans opholdstilladelses gyldighedsperiode.
20. M. Gattoussi anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Verwaltungsgericht Darmstadt, idet han gjorde gældende, at eftersom han udøver lønnet beskæftigelse på fuld tid i Tyskland, hvis samfund han er fuldstændigt integreret i, og hvor han påtænker atter at gifte sig efter opløsningen af sit ægteskab, vil en tilbagevenden til Tunesien sætte ham i en særlig vanskelig situation såvel økonomisk som familiemæssigt.
21. Det er i forbindelse med denne sag, at Verwaltungsgericht Darmstadt har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Har artikel 64 i Euro-Middelhavsaftalen […] opholdsretlig virkning?
2) Såfremt spørgsmål 1 besvares bekræftende, [k]an der [da] af forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 64 i Euro-Middelhavsaftalen […] afledes en opholdsretlig stilling, som er til hinder for tidsbegrænsning af en opholdsret, såfremt en tunesisk statsborger, der har en tidsubegrænset arbejdstilladelse, faktisk har beskæftigelse og på tidspunktet for den udlændingeretlige afgørelse har en tidsbegrænset opholdsret?
3) Såfremt spørgsmål 2 besvares bekræftende, [k]an der [da] ved afgrænsningen af den opholdsretlige stilling, der følger af forbuddet mod forskelsbehandling i artikel 64 i Euro-Middelhavsaftalen […], lægges et tidspunkt til grund, der ligger senere end vedtagelsen af den udlændingeretlige afgørelse om tidsbegrænsning?
4) Såfremt spørgsmål 3 besvares bekræftende, [s]kal de principper, der er udviklet vedrørende artikel 39, stk. 3, EF, finde anvendelse ved en konkretisering af forbeholdet om hensynet til beskyttelse af statens lovlige interesser?«
Om de præjudicielle spørgsmål
22. Den forelæggende ret ønsker med sine spørgsmål, der behandles samlet, nærmere bestemt oplyst, om der på tvisten i hovedsagen skal anvendes den løsning, som Domstolen valgte i dom af 2. marts 1999, El-Yassini (sag C-416/96, Sml. I, s. 1209), for så vidt angår fortolkningen af artikel 40, stk. 1, i samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Kongeriget Marokko, som er undertegnet i Rabat den 27. april 1976 og godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2211/78 af 26. september 1978 (EFT L 264, s. 1, herefter »aftalen EØF-Marokko«), og navnlig, om artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen er til hinder for, at værtsmedlemsstaten begrænser gyldighedsperioden for opholdstilladelsen for en tunesisk statsborger, som den har givet tilladelse til at opholde sig på dens område i en bestemt periode og til dér at udøve lønnet beskæftigelse i en ubestemt periode, når den oprindelige grund til at give den pågældende ophold bortfalder inden udløbet af gyldighedsperioden for vedkommendes opholdstilladelse.
23. For at kunne give en hensigtsmæssig besvarelse på den forelæggende rets spørgsmål skal det først undersøges, om en borger kan påberåbe sig artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen for domstolene i en medlemsstat, og i bekræftende fald skal rækkevidden af princippet om forbud mod forskelsbehandling i denne bestemmelse dernæst fastlægges nærmere.
Om artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen har direkte virkning
24. Det bemærkes, at da spørgsmålet om virkningen af Euro-Middelhavsaftalens bestemmelser i de kontraherende parters interne retsorden ikke er reguleret i aftalen, tilkommer det Domstolen at afgøre det på samme måde som ethvert andet fortolkningsspørgsmål vedrørende anvendelsen af aftaler inden for Fællesskabet (jf. analogt bl.a. dom af 23.11.1999, sag C-149/96, Portugal mod Rådet, Sml. I, s. 8395, præmis 34, og af 12.4.2005, sag C-265/03, Simutenkov, Sml. I, s. 2579, præmis 20).
25. Ifølge fast retspraksis har en bestemmelse i en aftale indgået af Fællesskabet med tredjestater direkte virkning, når der af dens ordlyd samt aftalens formål og karakter kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (jf. i denne retning bl.a. dom af 27.9.2001, sag C-63/99, Gloszczuk, Sml. I, s. 6369, præmis 30, og af 8.5.2003, sag C-171/01, Wählergruppe Gemeinsam, Sml. I, s. 4301, præmis 54, samt Simutenkov-dommen, præmis 21).
26. Hvad for det første angår ordlyden af Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, fremgår det, at denne bestemmelse er affattet i næsten enslydende vendinger som artikel 40, stk. 1, i aftalen EØF-Marokko, hvorefter princippet om forbud mod forskelsbehandling blot udvides til at omfatte vilkårene for afskedigelse. Domstolen har imidlertid anerkendt, at nævnte artikel 40, stk. 1, opfylder betingelserne for at blive tillagt direkte virkning (El-Yassini-dommen, præmis 27).
27. Hvad for det andet angår formålet med og karakteren af Euro-Middelhavsaftalen skal det bemærkes, at det følger af aftalens artikel 96, stk. 2, at denne træder i stedet for samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Tunesiske Republik, der blev godkendt på Fællesskabets vegne ved Rådets forordning (EØF) nr. 2212/78 af 26. september 1978 om indgåelse af samarbejdsaftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Den Tunesiske Republik (EFT L 265, s. 2, herefter »aftalen EØF-Tunesien«), som den er beslægtet med, idet den bl.a. tilsigter at fremme samarbejdet på det økonomiske, sociale, kulturelle og finansielle område. Denne samarbejdsaftale var selv i det væsentlige identisk med aftalen EØF-Marokko med hensyn til hvilken Domstolen har fastslået, at dens formål og karakter, navnlig hvad angår samarbejdet på arbejdskraftens område, er forenelige med den direkte virkning, der følger af ordlyden af dens artikel 40, stk. 1 (El-Yassini-dommen, præmis 28-31). Dette gælder så meget desto mere, som Euro-Middelhavsaftalen, i modsætning til aftalen EØF-Marokko, i sin artikel 1, stk. 1, opretter en associering mellem Fællesskabet og dets medlemsstater på den ene side og Tunesien på den anden side.
28. Det må herefter fastslås, at artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen har direkte virkning.
Om rækkevidden af Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1
29. Det skal indledningsvis bemærkes, at Domstolen i El-Yassini-dommen fastslog, at artikel 40, stk. 1, i aftalen EØF-Marokko på fællesskabsrettens udviklingstrin på tidspunktet for afgørelsen skulle fortolkes således, at den i princippet ikke er til hinder for, at værtsmedlemsstaten afslår at forlænge opholdsbeviset for en marokkansk arbejdstager, som den har tilladt at rejse ind på sit område og dér tage lønnet beskæftigelse, for hele den periode, hvorunder den pågældende udøver denne beskæftigelse, når den oprindelige grund til at give ham opholdsret ikke længere består på tidspunktet for udløbet af hans opholdstilladelse. Domstolen har præciseret, at forholdet kunne være et andet, såfremt dette afslag berører en ret til faktisk udøvelse af en beskæftigelse, som værtsmedlemsstaten har indrømmet den pågældende ved, at de kompetente nationale myndigheder har meddelt ham en behørig arbejdstilladelse for en længere periode end opholdsbeviset, uden at afslaget er begrundet i noget hensyn til beskyttelse af statens lovlige interesser, såsom hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (El-Yassini-dommen, præmis 67).
30. Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at de i hovedsagen foreliggende omstændigheder kan sammenlignes med dem, som Domstolen undersøgte i El-Yassini-dommen.
31. Gennem en indskrænkning i en tredjelandsstatsborgers opholdsret har værtsstaten nemlig i begge tilfælde begrænset vedkommendes ret til at udøve erhvervsvirksomhed til trods for, at den pågældende var blevet tildelt denne ret i form af en arbejdstilladelse.
32. Den tyske regering har imidlertid gjort gældende, at der er visse forskelle mellem Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, og artikel 40, stk. 1, i aftalen EØF-Marokko, som er til hinder for, at fortolkningen af sidstnævnte bestemmelse i El-Yassini-dommen også kan anvendes på artikel 64, stk. 1.
33. For det første afspejler den fælles erklæring vedrørende Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, viljen hos de kontraherende parter om at forhindre, at tunesiske statsborgere gør en ret til ophold gældende med henvisning til det i bestemmelsen fastsatte forbud mod forskelsbehandling.
34. For det andet kan bestemmelsen hverken med henvisning til dens ordlyd, effektive virkning eller opbygning tillægges nogen som helst virkning for så vidt angår opholdsret for tunesiske statsborgere.
35. Som den tyske regering har understreget, fremgår det af ordlyden af Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, og af den fælles erklæring om artikel 64, at denne bestemmelse ikke har til formål at regulere tunesiske statsborgeres opholdsret i medlemsstaterne.
36. Det må herefter i lighed med det, Domstolen fastslog i El-Yassini-dommen angående aftalen EØF-Marokko, konstateres, at Euro-Middelhavsaftalen, da den ikke tilsigter nogen som helst gennemførelse af arbejdskraftens frie bevægelighed, i princippet ikke forbyder en medlemsstat at vedtage foranstaltninger vedrørende opholdsretten for en tunesisk statsborger, som den oprindeligt har givet tilladelse til at indrejse på dens område og til dér at udøve erhvervsvirksomhed (jf. El-Yassini-dommen, præmis 58-62).
37. Den omstændighed, at en sådan foranstaltning tvinger den pågældende til at bringe sit arbejdsforhold til ophør i værtsmedlemsstaten før det tidspunkt, han ifølge kontrakten har aftalt med sin arbejdsgiver, kan principielt ikke ændre denne fortolkning (El-Yassini-dommen, præmis 63).
38. I modsætning til, hvad den tyske regering har anført, indebærer denne fortolkning ikke, at en tunesisk statsborger ikke under nogen omstændigheder kan henvise til forbuddet mod forskelsbehandling i Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, med henblik på at anfægte en foranstaltning, som en medlemsstat har vedtaget for at indskrænke hans opholdsret.
39. Det kan nemlig ikke godtages, at medlemsstaterne efter forgodtbefindende kan disponere over princippet om forbud mod forskelsbehandling i Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, og begrænse den effektive virkning gennem anvendelse af nationale bestemmelser. En sådan mulighed ville dels kunne bringe anvendelsen af bestemmelserne i en aftale, der er indgået af Fællesskabet og dets medlemsstater, i fare, dels have en negativ virkning på den ensartede anvendelse af dette princip.
40. Som Domstolen allerede har fastslået, forholder det sig således, at selv om værtsmedlemsstaten oprindeligt har indrømmet den vandrende arbejdstager præcise rettigheder hvad angår udøvelsen af en beskæftigelse, der er mere vidtgående end dem, værtsmedlemsstaten har tildelt med hensyn til ophold, kan den ikke anfægte denne arbejdstagers situation af grunde, der ikke henhører under hensynet til beskyttelse af statens lovlige interesser, såsom hensynet til den offentlige orden, sikkerhed og sundhed (El-Yassini-dommen, præmis 64, 65 og 67).
41. Det bemærkes herved, at det følger af fast retspraksis, at begrebet den offentlige orden forudsætter, at der foreligger en virkelig og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod et grundlæggende samfundshensyn (jf. i denne retning dom af 28.10.1975, sag 36/75, Rutili, Sml. I, s. 1279, præmis 28, af 10.2.2000, sag C-340/97, Nazli, Sml. I, s. 957, præmis 57, og 25.7.2002, sag C-459/99, MRAX, Sml. I, s. 6591, præmis 79).
42. Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet gælder kriteriet i præmis 40 så meget desto mere, når værtsmedlemsstaten, som i den foreliggende sag, har begrænset opholdstilladelsen efterfølgende.
43. Det følger af det ovenstående, at Euro-Middelhavsaftalens artikel 64, stk. 1, skal fortolkes således, at den kan have virkninger for en tunesisk statsborgers opholdsret på en medlemsstats område, når vedkommende af denne medlemsstat er meddelt en behørig tilladelse til at udøve erhvervsvirksomhed på dens område for en periode, der overstiger opholdstilladelsens gyldighedsperiode.
Sagens omkostninger
44. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 64, stk. 1, i Euro-Middelhavsaftalen af 17. juli 1995 om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Fællesskab og dets medlemsstater på den ene side og Den Tunesiske Republik på den anden side, undertegnet i Bruxelles den 17. juli 1995 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs og Det Europæiske Kul- og Stålfællesskabs vegne ved Rådets og Kommissionens afgørelse 98/238/EF/EKSF af 26. januar 1998, skal fortolkes således, at den kan have virkninger for en tunesisk statsborgers opholdsret på en medlemsstats område, når vedkommende af denne medlemsstat er meddelt en behørig tilladelse til at udøve erhvervsvirksomhed på dens område for en periode, der overstiger opholdstilladelsens gyldighedsperiode.