62017TJ0022
ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata komora)
zo 6. decembra 2018 (
*1
)
„EPFRV – Výdavky vylúčené z financovania – Výdavky vynaložené Portugalskom – Článok 31 ods. 4 písm. c) nariadenia (ES) č. 1290/2005 – Neexistencia dôkazu o vážnych a odôvodnených pochybnostiach – Kľúčové kontroly – Sekundárne kontroly“
Vo veci T‑22/17,
Portugalská republika, v zastúpení: P. Estêvão, L. Inez Fernandes, M. Figueiredo a J. Saraiva de Almeida, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: B. Rechena, A. Sauka a D. Triantafyllou, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh podaný na základe článku 263 ZFEÚ a smerujúci k zrušeniu vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2016/2018 z 15. novembra 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 312, 2016, s. 26), v rozsahu, v akom sa ním vylučujú platby v celkovej sume 1990810,30 eura, ktoré v rámci EPFRV vykonala príslušná platobná agentúra Portugalskej republiky,
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora),
v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa) a C. Mac Eochaidh,
tajomník: M. Marescaux, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní 12. júla 2018,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1
Rozhodnutím zo 4. decembra 2007 schválila Komisia Európskych spoločenstiev program rozvoja vidieka autonómneho regiónu Azory (Portugalsko) na roky 2007 až 2013, Prorural, ktorý vypracovala Portugalská republika v súlade s článkom 18 nariadenia Rady (ES) č. 1698/2005 z 20. septembra 2005 o podpore rozvoja vidieka prostredníctvom Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 277, 2005, s. 1).
2
V súlade s článkom 37 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1) zorganizovala Komisia od 17. do 21. júna 2013 kontroly v Ponta Delgada (Portugalsko) týkajúce sa vykonávania programu Prorural.
3
Listom z 12. septembra 2013 s referenčným číslom Ares 3036530 (ďalej len „list z 12. septembra 2013“) oznámila Komisia na základe článku 11 ods. 1 nariadenia Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov, a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90), svoje zistenia portugalským orgánom. Komisia ich tak informovala o nedostatkoch, ktoré zistila v súvislosti s niektorými administratívnymi kontrolami, ktoré tieto orgány vykonali na základe článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia Komisie (EÚ) č. 65/2011 z 27. januára 2011, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 25, 2011, s. 8), ktorým bol nahradený článok 26 ods. 2 písm. d) nariadenia Komisie (ES) č. 1975/2006 zo 7. decembra 2006, ktorým sa stanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1698/2005, pokiaľ ide o realizáciu kontrolných postupov a krížového plnenia pri opatreniach na podporu rozvoja vidieka (Ú. v. EÚ L 368, 2006, s. 74).
4
Konkrétnejšie Komisia usúdila, že administratívne kontroly, ktoré vykonali portugalské orgány, neumožnili náležite zhodnotiť primeranosť nákladov, ktoré predložili traja príjemcovia podpory zameranej na konkurencieschopnosť odvetvia poľnohospodárstva a lesného hospodárstva, ktorá sa týka opatrení zameraných na reštrukturalizáciu a rozvoj fyzického potenciálu, ako aj na podporu inovácií prostredníctvom zvyšovania pridanej hodnoty poľnohospodárskych produktov a produktov lesného hospodárstva, uvedenej v článku 20 písm. b) bode iii) nariadenia č. 1698/2005 a zodpovedajúcej opatreniu 123 kodifikovanému v prílohe II nariadenia Komisie (ES) č. 1974/2006 z 15. decembra 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia č. 1698/2005 (Ú. v. EÚ L 368, 2006, s. 15) (ďalej len „opatrenie 123“), pričom títo traja príjemcovia sú označení identifikačnými číslami 4715781, 4716022 a 5221903 (ďalej len „traja dotknutí príjemcovia“).
5
Listom zo 16. decembra 2013 odpovedali portugalské orgány na pripomienky Komisie.
6
Dňa 18. februára 2014 sa konalo stretnutie zástupcov portugalských orgánov a Komisie v súlade s článkom 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006.
7
Listom z 26. septembra 2014 s referenčným číslom Ares 3174958 (ďalej len „list z 26. septembra 2014“) Komisia na základe článku 11 ods. 2 nariadenia č. 885/2006 oficiálne oznámila portugalským orgánom závery, ku ktorým dospela na základe informácií získaných v rámci postupu overovania súladu. Na jednej strane Komisia v tomto oznámení odkazom na dokument č. VI/5330/97 z 23. decembra 1997, nazvaný „Usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov Záručnej sekcie EPUZF“ (ďalej len „dokument č. VI/5330/97“), predložila zhodnotenie výdavkov týkajúcich sa najmä opatrenia 123, ktoré zamýšľala vylúčiť z financovania Európskou úniou na základe článku 31 nariadenia č. 1290/2005. Na druhej strane portugalským orgánom pripomenula, že mohli využiť zmierovací postup upravený v článku 16 ods. 1 nariadenia č. 885/2006.
8
Listom zo 7. novembra 2014 portugalské orgány informovali Komisiu o svojom zámere využiť tento zmierovací postup.
9
V nadväznosti na zmierovací postup prijala Komisia vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2016/2018 z 15. novembra 2016, ktorým sa z financovania Európskou úniou vylučujú určité výdavky vynaložené členskými štátmi v rámci Európskeho poľnohospodárskeho záručného fondu (EPZF) a v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) (Ú. v. EÚ L 312, 2016, s. 26, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“), ktorým vylúčila z financovania Úniou platby vykonané príslušnou platobnou agentúrou Portugalskej republiky v rámci Európskeho poľnohospodárskeho fondu pre rozvoj vidieka (EPFRV) v prípade opatrenia 123, a to v celkovej výške 1990810,30 eura.
Konanie a návrhy účastníkov konania
10
Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 16. januára 2017 podala Portugalská republika žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
11
Portugalská republika navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zrušil napadnuté rozhodnutie v rozsahu, v akom sa ním z financovania Úniou vylučujú platby, ktoré vykonala jej príslušná platobná agentúra v rámci EPFRV, a to v celkovej výške 1990810,30 eura,
–
uložil Komisii povinnosť nahradiť trovy konania.
12
Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
–
zamietol žalobu,
–
uložil Portugalskej republike povinnosť nahradiť trovy konania.
Právny stav
13
Na podporu žaloby Portugalská republika uvádza dva žalobné dôvody, z ktorých prvý je založený na porušení článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 a druhý na „nedostatku odôvodnenia“, ktorý v podstate vyplýva jednak z absencie vážnych a odôvodnených pochybností, pokiaľ ide o primeranosť výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123, a jednak z porušenia dokumentu č. VI/5330/97.
O prvom žalobnom dôvode založenom na porušení článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005
14
Portugalská republika tvrdí, že Komisia nesprávne uplatnila finančnú opravu na výdavky vynaložené počas rozpočtových rokov 2010 a 2011, keďže tieto výdavky boli z obdobia viac ako 24 mesiacov pred doručením listu z 12. septembra 2013.
15
Komisia spochybňuje tvrdenia Portugalskej republiky.
16
Podľa článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 sa zamietnutie financovania nemôže týkať „výdavkov týkajúcich sa opatrení v programoch uvedených v článku 4 [tohto nariadenia], iných, ako sú uvedené [v článku 31 ods. 4 písm. b) uvedeného nariadenia], pre ktoré platbu alebo [prípadne] vyplatenie zostatku realizovala platobná agentúra viac ako [24] mesiacov predtým, ako Komisia písomne oznámila dotknutému členskému štátu výsledky kontrol“.
17
Z článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 teda vyplýva, že Komisia môže z financovania Úniou vylúčiť výdavky, ktoré nie sú v súlade s pravidlami práva Únie a v prípade ktorých bola platba alebo prípadne vyplatenie zostatku uskutočnené v rámci 24 mesiacov, ktoré predchádzali písomnému oznámeniu, ktorým Komisia dotknutému členskému štátu oznámila výsledky svojich kontrol.
18
Nariadenie č. 885/2006, ktoré je vykonávacím nariadením nariadenia č. 1290/2005, vo svojom článku 11 ods. 1 spresňuje obsah písomného oznámenia, v ktorom Komisia oznamuje členským štátom výsledky svojich kontrol.
19
V tejto súvislosti treba uviesť, že rozhodujúcim dátumom na účely posúdenia toho, či bola platba vykonaná v lehote 24 mesiacov, je dátum, kedy bola stanovená konečná suma podpory a kedy bol vyplatený zostatok príslušným členským štátom (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 3. mája 2012, Španielsko/Komisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, bod 45 a citovanú judikatúru). Z toho vyplýva, že v súlade so znením článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005, v ktorom sa uvádzajú „výdavky“, v prípade ktorých boli „platba“ alebo prípadne „vyplatenie zostatku“ realizované pred začiatkom príslušného obdobia 24 mesiacov, môže Komisia uplatniť finančnú opravu na platby vykonané pred začiatkom tohto obdobia, pokiaľ sa týkajú výdavkov, v prípade ktorých bola stanovená konečná suma a bol príslušným členským štátom vyplatený zostatok po začiatku príslušného obdobia 24 mesiacov.
20
V prvom rade je v prejednávanej veci medzi účastníkmi konania nesporné, že Komisia listom z 12. septembra 2013 oznámila Portugalskej republike na základe článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006 výsledky svojich kontrol.
21
Z toho vyplýva, že obdobie 24 mesiacov uvedené v článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 začalo plynúť 12. septembra 2011 (ďalej len „príslušné obdobie 24 mesiacov“).
22
V druhom rade treba uviesť, že Komisia usúdila, že finančná oprava sa má uplatniť na niektoré platby vykonané portugalskými orgánmi pred 12. septembrom 2011, keďže tieto platby sa týkali projektov, v prípade ktorých boli ďalšie platby vykonané v rámci príslušného obdobia 24 mesiacov.
23
Portugalská republika tvrdí, že Komisia nemôže na účely výpočtu výšky finančnej opravy zohľadniť preddavky alebo priebežné platby vykonané pred príslušným obdobím 24 mesiacov, keďže tieto preddavky alebo priebežné platby neupravovalo ani portugalské právo ani článok 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005.
24
Po prvé v tejto súvislosti treba konštatovať, ako bolo spomenuté v bode 16 vyššie, a na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, že článok 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 výslovne odkazuje na vyplatenie zostatku predmetných výdavkov, ktoré nevyhnutne zahŕňa možnosť platby preddavkov požadovanej podpory bez ohľadu na skutočnosť, že takúto možnosť dotknuté vnútroštátne právo neupravuje.
25
Po druhé, ako vysvetlila Komisia v odpovedi na opatrenie na zabezpečenie priebehu konania, ktoré jej bolo určené, z listu z 26. septembra 2014 vyplýva, že niektorým príjemcom opatrenia 123 boli skutočne vyplatené preddavky, ktorých predbežnú povahu potvrdzuje skutočnosť, že uvedení príjemcovia mali v prípade potreby povinnosť vrátiť časť týchto platieb, pokiaľ boli vyššie ako konečná suma splatnej podpory.
26
Po tretie treba uviesť, že Portugalská republika nespochybňuje, že platby vykonané pred 12. septembrom 2011, ktoré Komisia identifikovala v liste z 26. septembra 2014, sa skutočne týkajú výdavkov, v prípade ktorých príslušná platobná agentúra vyplatila zostatok alebo bola stanovená aspoň konečná suma po tom, čo začalo plynúť príslušné obdobie 24 mesiacov.
27
V dôsledku toho z uvedeného vyplýva, že Komisia správne konštatovala, že platby vykonané pred 12. septembrom 2011, ktoré identifikovala v liste z 26. septembra 2014, mohli byť vylúčené z financovania Úniou, takže prvý žalobný dôvod založený na porušení článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005 treba zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na „nedostatku odôvodnenia“
28
Druhý žalobný dôvod Portugalskej republiky sa delí na dve časti, z ktorých prvá sa zakladá na absencii vážnych a odôvodnených pochybností, pokiaľ ide o súlad kontrol vykonaných portugalskými orgánmi s pravidlami Únie, a druhá na porušení dokumentu č. VI/5330/97.
29
Komisia spochybňuje tvrdenia Portugalskej republiky.
O prvej časti druhého žalobného dôvodu založenej na neexistencii dôkazu o vážnych a odôvodnených pochybnostiach
30
Portugalská republika tvrdí, že Komisia, aby odôvodnila uplatnenie finančnej opravy, sa nemôže odvolávať na existenciu vážnych a odôvodnených pochybností, pokiaľ ide o kontroly vykonané portugalskými orgánmi v súvislosti s primeranosťou výdavkov, ktoré predložili príjemcovia opatrenia 123.
31
Podľa článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006, ktorý bol nahradený článkom 24 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 65/2011, sa administratívne kontroly žiadostí o podporu vykonávané členskými štátmi týkajú primeranosti predložených výdavkov, ktorá sa hodnotí na základe vhodných systémov hodnotenia, ako sú napríklad hodnotenie referenčných nákladov, porovnanie rozličných ponúk alebo hodnotiaci výbor.
32
Treba však pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry sa z EPFRV‑u financujú iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami Únie (pozri rozsudok zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 52 a citovanú judikatúru). V tejto súvislosti Komisii prináleží preukázať existenciu porušenia týchto ustanovení. V dôsledku toho je Komisia povinná odôvodniť svoje rozhodnutie, v ktorom konštatuje nevykonanie alebo nedostatky kontrol vykonaných príslušným členským štátom. Komisia však nie je povinná vyčerpávajúcim spôsobom preukázať nedostatky kontrol, ktoré vykonali vnútroštátne správne orgány, alebo nesprávnosť nimi predložených číselných údajov, ale je iba povinná predložiť dôkaz o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré má v súvislosti s týmito kontrolami alebo číselnými údajmi (pozri analogicky rozsudky z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, body 15 a 16 a citovanú judikatúru, a z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, body 32 až 34 a citovanú judikatúru).
33
Dotknutý členský štát nemôže vyvrátiť zistenia Komisie bez toho, aby svoje tvrdenia podložil dôkazmi o spoľahlivosti a funkčnosti systému kontrol. Ak sa teda členskému štátu nepodarí preukázať, že zistenia Komisie sú nesprávne, vedú tieto zistenia k vzniku vážnych pochybností v súvislosti s vytvorením primeraného a účinného systému opatrení pre dohľad a kontrolu (pozri analogicky rozsudky z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 18 a citovanú judikatúru, a z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 35 a citovanú judikatúru).
34
Dôvodom zmiernenia dôkazného bremena na strane Komisie je skutočnosť, že je to práve členský štát, ktorý má najlepšie podmienky pre zhromažďovanie a overovanie údajov potrebných na zúčtovanie výdavkov z EPFRV‑u, a v dôsledku toho je na tomto štáte, aby poskytol maximálne podrobný a úplný dôkaz o tom, že kontroly boli vykonané, alebo že jeho čísla sú správne, prípadne, že tvrdenia Komisie sú nesprávne (pozri analogicky rozsudky z 9. januára 2003, Grécko/Komisia, C‑157/00, EU:C:2003:5, bod 17 a citovanú judikatúru, a z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 36 a citovanú judikatúru).
35
V prejednávanej veci sa Komisia domnieva, že kontroly vykonané portugalskými orgánmi neumožnili náležite zhodnotiť primeranosť výdavkov, ktoré predložili traja dotknutí príjemcovia.
36
Portugalská republika tvrdí, že Komisia neidentifikovala nijaký nedostatok, pokiaľ ide o hodnotenie primeranosti výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123, a že portugalské orgány napriek obmedzeniam príznačným pre trh na Azorských ostrovoch zaviedli náležitý systém hodnotenia primeranosti výdavkov predložených týmito príjemcami v súlade s článkom 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006 a článkom 24 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 65/2011, keďže tento systém sa zakladá na referenčných nákladoch. Navyše Portugalská republika tvrdí, že Komisia nepoukázala na nijaký nedostatok v súvislosti s overením existencie výdavkov, ktoré deklarovali uvedení príjemcovia, a vykonaním kontrol na mieste, kde sa uskutočňuje podporovaná operácia, alebo v lokalite, kam smerujú investície.
37
V prvom rade v tejto súvislosti treba uviesť, že na rozdiel od toho, čo tvrdí Portugalská republika, Komisia v liste z 12. septembra 2013 konkrétne a podrobne identifikovala nedostatky, pokiaľ ide o hodnotenie vykonané portugalskými orgánmi v súvislosti s primeranosťou nákladov, ktoré predložili traja dotknutí príjemcovia.
38
Komisia tak najmä po prvé konštatovala, že zoznamy referenčných nákladov vypracované portugalskými orgánmi sa niekedy zakladali výlučne na cenách podnikov, ktoré príjemcovia napokon vybrali, takže portugalské orgány sa v niektorých prípadoch uspokojili s porovnaním cien pochádzajúcich od toho istého podniku, aby určili, či ceny tohto podniku boli alebo neboli primerané, po druhé, že referenčné náklady mohli byť až 4,5‑krát vyššie ako ceny podnikov, ktoré vybrali príjemcovia, čo podľa Komisie naznačuje, že neexistoval žiadny vzťah medzi referenčnými nákladmi a trhovými cenami, a po tretie, že odôvodnenie, pokiaľ ide o určité platby vo výške niekoľko stotisíc eur, mohlo buď chýbať, alebo bolo nedostatočné.
39
Je však potrebné poznamenať, že Portugalská republika nespochybňuje presnosť zistení Komisie, ktoré sú uvedené v bode 38 vyššie.
40
V druhom rade skutočnosť, že portugalské orgány zaviedli systém hodnotenia založený na porovnávaní výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123 s referenčnými nákladmi, neznamená, že uvedený systém bol vhodný v zmysle ustanovení uvedených v bode 31 vyššie.
41
Z týchto ustanovení totiž výslovne vyplýva, že portugalské orgány mali možnosť voľby, pokiaľ ide o systém hodnotenia, ktorý zamýšľali zaviesť, takže si mohli zvoliť iný systém hodnotenia, ak nebolo v praxi možné určiť referenčné náklady.
42
V dôsledku toho, hoci je nesporné, že zavedenie systému hodnotenia, ktorý sa zakladá na porovnávaní výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123 s referenčnými nákladmi, bolo sťažené obmedzeniami súvisiacimi s ostrovným charakterom, ako aj s obmedzenou veľkosťou trhu Azorských ostrovov, aj napriek tomu mohli portugalské orgány zaviesť iný systém hodnotenia, ktorý by bol spoľahlivý a zároveň funkčný na účely kontroly primeranosti výdavkov predložených uvedeným príjemcami, ako je napríklad systém spočívajúci v činnosti hodnotiaceho výboru.
43
Portugalská republika však v prejednávanej veci nepredložila nijaký dôkaz, ktorý by preukazoval existenciu spoľahlivého a funkčného systému kontroly, ktorý by bol v súlade s ustanoveniami uvedenými v bode 31 vyššie.
44
V treťom rade skutočnosť, že nedostatky identifikované Komisiou sa netýkajú ani overenia existencie výdavkov deklarovaných príjemcami opatrenia 123 ani vykonania kontrol na mieste, kde sa uskutočňuje podporovaná operácia, alebo v lokalite, kam smerujú investície, nemôže spochybniť vážne a odôvodnené pochybnosti, ktoré mohla mať Komisia vo vzťahu ku kontrolám, ktoré vykonali portugalské orgány v súvislosti s primeranosťou výdavkov, ktoré predložili príjemcovia opatrenia 123.
45
Z uvedeného preto vyplýva, že vzhľadom na nedostatky uvedené v bode 38 vyššie Komisia predložila v zmysle judikatúry citovanej v bode 32 vyššie dôkazy o vážnych a odôvodnených pochybnostiach, ktoré má v súvislosti kontrolami, ktoré vykonali portugalské orgány, pokiaľ ide o primeranosť výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123.
46
Za týchto podmienok a vzhľadom na judikatúru uvedenú v bodoch 32 až 34 vyššie nemôže Portugalská republika Komisii účinne vytýkať, že sama nemohla identifikovať výdavky predložene príjemcami opatrenia 123, ktoré neboli primerané.
47
V dôsledku toho treba prvú časť druhého žalobného dôvodu zamietnuť.
O druhej časti druhého žalobného dôvodu založenej na porušení dokumentu č. VI/5330/97
48
Portugalská republika tvrdí, že vzhľadom na zistené nedostatky je finančná oprava, ktorú uplatnila Komisia, v rozpore s dokumentom č. VI/5330/97, ako aj s článkom 31 ods. 2 nariadenia č. 1290/2005.
49
Na úvod treba pripomenúť, že v súlade s judikatúrou citovanou v bode 32 vyššie sa z EPFRV‑u financujú iba zásahy uskutočnené v súlade s ustanoveniami práva Únie.
50
Článok 31 nariadenia č. 1290/2005 tak vo svojom odseku 1 stanovuje, že Komisia rozhoduje o sumách, ktoré sa majú vylúčiť z financovania Úniou, ak zistí, že výdavky sa nerealizovali v súlade s pravidlami Únie, a vo svojom odseku 2, že Komisia vyhodnotí sumy, ktoré sa majú vylúčiť, najmä na základe závažnosti zisteného nesúladu, pričom v tejto súvislosti spresňuje, že Komisia zohľadní charakter a závažnosť porušenia, ako aj finančnú ujmu spôsobenú Únii.
51
Komisii síce prináleží, aby preukázala existenciu porušenia pravidiel Únie, avšak len čo je toto porušenie dokázané, prináleží členskému štátu, aby prípadne preukázal, že sa Komisia dopustila pochybenia, pokiaľ ide o finančné dôsledky, ktoré z toho vyplývajú (rozsudky z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, bod 135, a zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 53).
52
Ako totiž bolo v podstate pripomenuté v bode 34 vyššie, riadenie financovania z EPFRV‑u spočíva predovšetkým na vnútroštátnych správnych orgánoch, ktoré sú poverené dohľadom nad prísnym dodržiavaním pravidiel Únie, a je založené na dôvere medzi vnútroštátnymi orgánmi a orgánmi Únie. Iba členský štát môže poznať a s presnosťou určiť údaje potrebné na zostavenie účtov EPFRV‑u, keďže Komisia nie je dostatočne blízko na to, aby od hospodárskych subjektov mohla získať informácie, ktoré potrebuje (pozri analogicky rozsudky zo 7. októbra 2004, Španielsko/Komisia, C‑153/01, EU:C:2004:589, bod 133 a citovanú judikatúru, a zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 54).
53
Pokiaľ ide o druh uplatnenej opravy, z hľadiska dokumentu č. VI/5330/97 treba pripomenúť, že ak nie je možné presne vyčísliť straty, ktoré vznikli Únii, môže Komisia uvažovať o paušálnej oprave (rozsudky z 18. septembra 2003, Spojené kráľovstvo/Komisia, C‑346/00, EU:C:2003:474, bod 53, a z 24. apríla 2008, Belgicko/Komisia, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, bod 136). V tejto súvislosti je potrebné dodať, že hoci dokument č. VI/5330/97 bol vydaný Komisiou v kontexte Európskeho poľnohospodárskeho usmerňovacieho a záručného fondu (EPUZF) a – ako sa uvádza v jeho názve – obsahuje usmernenia na výpočet finančných dôsledkov pri príprave rozhodnutia o zúčtovaní výdavkov Záručnej sekcie EPUZF, Komisii nič nebráni, aby tento dokument uplatnila aj pri výkone právomocí, ktoré jej priznáva článok 31 ods. 1 nariadenia č. 1290/2005 na účely zúčtovania fondov EPFRV (rozsudok zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 55; pozri rovnako v tomto zmysle rozsudok zo 17. mája 2013, Bulharsko/Komisia, T‑335/11, neuverejnený, EU:T:2013:262, bod 86), čo navyše uznáva Portugalská republika aj vo svojej replike.
54
V tejto súvislosti treba vzhľadom na dokument č. VI/5330/97 ďalej uviesť, že ak boli vykonané všetky kľúčové kontroly, ale bez toho, aby bola dodržaná predovšetkým požiadavka prísnosti stanovená nariadeniami, je potrebné uplatniť paušálnu opravu vo výške 5 %, keďže možno dôvodne usúdiť, že tieto kontroly neposkytujú požadovanú úroveň správnosti žiadostí a riziko strát pre EPFRV je významné (rozsudok zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 56 a citovaná judikatúra).
55
Z dokumentu č. VI/5330/97 rovnako vyplýva, že výšku opravy treba uplatniť na časť výdavkov, ktorá predstavuje riziko. Ak nedostatok vyplýva z toho, že členský štát neprijal vhodný systém kontroly, musí sa oprava aj z dôvodu jej paušálnej povahy uplatniť na všetky výdavky, na ktoré sa vzťahuje dotknuté opatrenie (pozri rozsudok zo 4. septembra 2015, Spojené kráľovstvo/Komisia, T‑503/12, EU:T:2015:597, bod 57 a citovanú judikatúru).
56
V prejednávanej veci zo spisového materiálu vyplýva, že Komisia odkazom na dokument č. VI/5330/97 uplatnila paušálnu opravu vo výške 5 % na výdavky týkajúce sa opatrenia 123, v prípade ktorých boli platby uskutočnené v rámci príslušného obdobia 24 mesiacov. Uplatnenie tejto opravy odôvodnila zistenými nedostatkami v súvislosti s hodnotením primeranosti výdavkov, ktoré predložili traja dotknutí príjemcovia.
57
Portugalská republika spochybňuje paušálnu opravu vo výške 5 % z dôvodu, že Komisia počas postupu overovania súladu, a najmä v liste z 12. septembra 2013, neidentifikovala nijaké nevykonanie kľúčových kontrol v zmysle dokumentu č. VI/5330/97, ktoré sa týkajú primeranosti výdavkov predložených príjemcami opatrenia 123, či už ide o ich počet, frekvenciu alebo prísnosť, čím porušila „procesnú záruku“ stanovenú v článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005. Portugalská republika sa navyše domnieva, že Komisia jej neprávom stanovila povinnosť dosiahnuť výsledok, pokiaľ ide o hodnotenie primeranosti uvedených výdavkov, a že v každom prípade nedostatky, ktoré Komisia zistila, sa týkajú iba sekundárnych kontrol v zmysle dokumentu č. VI/5330/97, takže uplatniteľná bola jedine paušálna oprava vo výške 2 %.
58
V prvom rade treba v tejto súvislosti uviesť, že – ako v podstate tvrdí Portugalská republika – nedodržanie článku 11 ods. 1 nariadenia č. 885/2006, ktorý sa spomína v bode 18 vyššie a na základe ktorého Komisia oznámila list z 12. septembra 2013, by mohlo zmariť účel procesnej záruky poskytnutej členským štátom v článku 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005, ktorý, ako bolo uvedené v bode 16 vyššie, obmedzuje dobu, v rámci ktorej môže dôjsť k vylúčeniu výdavkov z financovania z EPFRV‑u (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 24. februára 2005, Grécko/Komisia, C‑300/02, EU:C:2005:103, bod 70).
59
Ako bolo uvedené v bode 37 vyššie, Komisia však listom z 12. septembra 2013 informovala portugalské orgány o tom, že kontroly, ktoré tieto orgány vykonali na základe článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 65/2011, ktorým bol nahradený článok 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006, neumožnili náležite zhodnotiť primeranosť výdavkov predložených tromi dotknutými príjemcami. Hoci je teda pravda, že Komisia nespochybnila počet alebo frekvenciu kontrol vykonaných portugalskými orgánmi, potom nemožno tvrdiť, že Komisia nespochybnila prísnosť týchto kontrol v zmysle dokumentu č. VI/5330/97 a judikatúry citovanej v bode 54 vyššie.
60
Tento záver nemožno vyvrátiť skutočnosťou, že v liste z 12. septembra 2013 Komisia neidentifikovala medzi výdavkami, ktoré predložili traja dotknutí príjemcovia, práve tie, ktoré neboli primerané. Vzhľadom na to, čo bolo uvedené v bodoch 45 a 46 vyššie, Komisii totiž stačilo preukázať existenciu vážnych a odôvodnených pochybností o tom, že kontroly vykonané portugalskými orgánmi neumožnili náležite zhodnotiť primeranosť výdavkov, ktoré predložili príjemcovia opatrenia 123, aby prijala záver, že tieto kontroly nerešpektovali požiadavku prísnosti, stanovenú v nariadeniach č. 1975/2006 a 65/2011, v zmysle dokumentu č. VI/5330/97 a judikatúry citovanej v bode 54 vyššie.
61
Z toho vyplýva, že Komisia neporušila procesnú záruku, ktorú Portugalskej republike poskytuje článok 31 ods. 4 písm. c) nariadenia č. 1290/2005.
62
V druhom rade treba pripomenúť, že hoci skutočnosť, že konanie sa môže zdokonaliť, sama osebe neodôvodňuje finančnú opravu, významný nedostatok pri uplatňovaní pravidiel Únie, ktorý EPFRV vystavuje skutočnému riziku straty alebo nezrovnalosti, môže odôvodniť uplatnenie finančnej opravy (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok zo 7. júla 2005, Grécko/Komisia, C‑5/03, EU:C:2005:426, bod 51).
63
Ako však bolo spomenuté v bode 45 vyššie, Komisia preukázala, že vážne a odôvodnené pochybnosti v súvislosti s prísnosťou kontrol vykonaných portugalskými orgánmi mohli existovať, takže nebolo možné vylúčiť, že by výdavky predložené príjemcami opatrenia 123 boli nadhodnotené, v dôsledku čoho bolo preukázané skutočné riziko straty pre EPFRV.
64
Z toho vyplýva, že hoci si portugalské orgány mohli zvoliť – ako bolo pripomenuté v bode 42 vyššie – systém hodnotenia, ktorý zamýšľali zaviesť, aj napriek tomu mali povinnosť vykonať spoľahlivú a funkčnú kontrolu, aby nevystavili EPFRV skutočnému riziku straty.
65
V treťom rade treba poznamenať, že portugalské orgány nepredložili metódu výpočtu, ktorá by umožnila určiť skutočnú výšku neoprávnených výdavkov alebo v súlade s judikatúrou citovanou v bode 51 vyššie preukázať, že Komisia sa dopustila pochybenia, pokiaľ ide o finančné dôsledky, ktoré z toho vyplývajú, pričom samotná Portugalská republika vôbec nespochybnila uplatnenie paušálnej opravy.
66
V dôsledku toho, keďže – ako bolo spomenuté v bode 59 vyššie – Komisia portugalskými orgánom vytýka, že nedodržali prísnosť vyžadovanú príslušnými nariadeniami, treba v súlade s dokumentom č. VI/5330/97, ako aj s judikatúrou citovanou v bode 54 vyššie uplatniť paušálnu opravu vo výške 5 % na základe článku 31 ods. 1 a 2 nariadenia č. 1290/2005.
67
Tento záver nemožno vyvrátiť tvrdením Portugalskej republiky, podľa ktorého kontrola primeranosti predložených nákladov bola len sekundárnou kontrolou, ktorej nevykonanie mohlo na základe dokumentu č. VI/5330/97 viesť iba k oprave vo výške 2 %.
68
Treba totiž pripomenúť, že podľa dokumentu č. VI/5330/97 kľúčové kontroly zodpovedajú fyzickým a administratívnym kontrolám potrebným na overenie podstatných náležitostí, zatiaľ čo sekundárne kontroly odkazujú na administratívne úkony potrebné na správne spracovanie žiadostí, akými sú overenie dodržania lehôt na ich predloženie, identifikácia duplicitných žiadostí, analýzy rizika, uplatnenie sankcií a náležitý dohľad nad konaním.
69
Predovšetkým však treba uviesť, že Portugalská republika nepodložila svoje tvrdenie, podľa ktorého kontroly stanovené v článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006 a článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 65/2011 treba považovať za sekundárne, a nie za kľúčové kontroly.
70
Následne treba poznamenať, že kontrola primeranosti výdavkov predstavuje administratívne overenie, ktoré je potrebné na to, aby sa predišlo nadhodnoteniu žiadostí. Ide teda o kontrolu podstatných náležitostí týchto žiadostí, ktorú treba odlíšiť od administratívnych úkonov nevyhnutných na spracovanie uvedených žiadostí.
71
Napokon z dokumentu č. VI/5330/97 vyplýva, že hoci existenciu rizika straty, ktorá odôvodňuje opravu vo výške 5 %, možno predpokladať, pokiaľ boli konštatované nedostatky týkajúce sa kľúčových kontrol, nič to nemení na tom, že práve existencia rizika straty pre EPFRV v konečnom dôsledku odôvodňuje povinnosť vykonať takúto opravu (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudky z 12. septembra 2007, Fínsko/Komisia, T‑230/04, neuverejnený, EU:T:2007:259, bod 71, a z 30. septembra 2009, Portugalsko/Komisia, T‑183/06, neuverejnený, EU:T:2009:370, bod 99). Vzhľadom na judikatúru citovanú v bode 51 vyššie však Portugalská republika neuviedla nijakú skutočnosť, ktorá by preukazovala, že finančné dôsledky, ktoré treba vyvodiť z nedostatkov, ktoré boli konštatované vo vzťahu ku kontrolám vykonaným portugalskými orgánmi na základe článku 26 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 1975/2006 a článku 24 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 65/2011, boli nižšie ako 5 %.
72
Z vyššie uvedeného vyplýva, že druhú časť druhého žalobného dôvodu treba zamietnuť, v dôsledku čoho treba zamietnuť žalobu v celom rozsahu.
O trovách
73
Podľa článku 134 ods. 1 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
74
Keďže Portugalská republika nemala vo veci úspech, je opodstatnené uložiť jej povinnosť nahradiť trovy konania v súlade s návrhom Komisie.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata komora)
rozhodol takto:
1.
Žaloba sa zamieta.
2.
Portugalská republika je povinná nahradiť trovy konania.
Gervasoni
Kowalik‑Bańczyk
Mac Eochaidh
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 6. decembra 2018.
Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: portugalčina.