61988J0236
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-236/88 (
*1
)
I. Hechos y procedimiento
1. Marco jurídico
Legiskción nacional aplicable
En 1956 se creó en Francia un «Fonds national de solidarité» (en lo sucesivo, «FNS»), con el fin de promover una política general de protección de las personas de edad avanzada, especialmente mejorando las pensiones, jubilaciones y prestaciones de vejez. Este «Fonds» sirve especialmente para permitir la concesión de un subsidio llamado «suplementario» a los beneficiarios de prestaciones de vejez o de invalidez derivadas de disposiciones legislativas o reglamentarias cuando no poseen recursos suficientes.
Los requisitos de concesión de este subsidio están establecidos en los artículos L 815-1 a 815-11 del «code de la sécurité sociale» (Código de la Seguridad Social, en lo sucesivo, «CSS»), disposiciones que constituyen una refundición de las normas contenidas anteriormente en los artículos L 684 a 711 del mismo Código. El subsidio suplementario se financia con cargo a los impuestos y su concesión no está vinculada a la condición de antiguo trabajador por cuenta ajena o propia. Se trata de una prestación que completa los recursos de cualquier tipo, incluidas las prestaciones contributivas, hasta un nivel considerado indispensable, teniendo en cuenta el coste de la vida en Francia.
El subsidio suplementario sólo se concede a los extranjeros que residen en Francia cuando así esté previsto en convenios internacionales de reciprocidad. El artículo L 815-11 del CSS dispone que el subsidio suplementario deja de pagarse a las personas que trasladan su residencia fuera del territorio de la República Francesa. En enero de 1987 una modificación de esta disposición añadió a ello el requisito de haber residido en la metrópoli o en un territorio de ultramar, en Saint-Pierre et Miquelon o en Mayotte, durante un período y con los requisitos establecidos mediante Decreto. Todavía no se han adoptado estos Decretos de aplicación.
Normativa comunitaria
El apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, a los trabajadores por cuenta propia y a los miembros de sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad [modificado y actualizado por el Reglamento (CEE) n° 2001/83 del Consejo, de 2 de junio de 1983, DO L 230, p. 6; EE 05/03, p. 53], establece que dicho Reglamento se aplicará a todas las legislaciones relativas a las ramas de Seguridad Social relacionadas con las prestaciones de invalidez y de vejez, entre otras. El apartado 2 de este artículo añade que el Reglamento se aplicará a los regímenes de Seguridad Social generales y especiales, contributivos y no contributivos. Su apartado 4 dispone que la asistencia social no está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Reglamento. El artículo 5 precisa que los Estados miembros mencionarán, entre otros extremos, las legislaciones y regímenes indicados en los apartados 1 y 2 del artículo 4 en las declaraciones notificadas y publicadas debidamente.
El apartado 1 del artículo 10 del Reglamento n° 1408/71 dispone lo siguiente:
«A menos que el presente Reglamento disponga otra cosa, las prestaciones en metálico de invalidez, de vejez o de supervivencia, las rentas de accidente de trabajo o de enfermedad profesional y los subsidios de defunción adquiridos en virtud de la legislación de uno o de varios Estados miembros no podrán ser objeto de ninguna reducción, modificación, suspensión, supresión o confiscación por el hecho de que el beneficiario resida en el territorio de un Estado miembro distinto de aquél en que se encuentra la institución deudora.»
2. Antecedentes del litigio
Mediante escrito de 12 de febrero de 1979, la Comisión solicitó al Gobierno francés que adoptara las medidas necesarias para adaptar las disposiciones francesas al Derecho comunitario. El escrito señala que, a pesar de la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1974 (Biason, 24/74, Rec. 1974, p. 999), los titulares de pensiones francesas de invalidez que cobran el subsidio suplementario del «Fonds national de solidarité» dejan de percibir este subsidio cuando trasladan su residencia al territorio de otro Estado miembro. Mediante escrito de 20 de marzo de 1979, la Comisión comunicó que se le había presentado una reclamación de un titular de una pensión de vejez al que se le había suspendido el pago del subsidio suplementario por haber trasladado su residencia a la República Federal de Alemania.
Mediante sendos escritos de 15 de junio y de 9 de agosto de 1979, la Administración francesa informó a la Comisión de que un examen profundo del problema planteado no le había permitido superar los obstáculos para el pago de la prestación controvertida fuera del territorio francés. La Comisión comunicó al Gobierno francés, el 16 de octubre de 1979, las observaciones a que daba lugar la actitud de la Administración francesa.
La Comisión emitió, el 24 de julio de 1980, el dictamen motivado establecido en el artículo 169 del Tratado CEE requiriendo al Gobierno francés a atenerse a él en el plazo de un mes. Mediante nota de 14 de octubre de 1980, el Gobierno francés señaló la existencia de dificultades especiales vinculadas al principio de la posibilidad de exportar prestaciones no contributivas. Puesto que existían estas mismas dificultades en varios Estados miembros, la Administración francesa sugirió una aproximación comunitaria; ésta podía consistir, en su opinión, en la coordinación de los regímenes no contributivos basándose en la igualdad de trato y en la territorialidad de las prestaciones. El 29 de abril de 1981 la Comisión decidió suspender el procedimiento del artículo 169. El 8 de agosto de 1985 presentó al Consejo una propuesta de Reglamento por el que se modificaba el Reglamento n° 1408/71 [COM(85) 396 final; DO C 240, p. 6].
Esta propuesta incluye en el artículo 4 de dicho Reglamento las prestaciones no contributivas de tipo mixto entre las prestaciones a las que se aplica el mismo y establece, en un nuevo artículo 10 bis, normas específicas de coordinación que le serían aplicables. Este artículo 10 bis reservaría las «prestaciones especiales en metálico de carácter no contributivo» adquiridas en virtud de la legislación de un Estado miembro únicamente a las personas que residieran en el territorio de ese Estado, mencionándolas en un nuevo anexo II bis del Reglamento n° 1408/71. La Comisión proponía incluir en este anexo el subsidio suplementario del «Fonds national de solidante». En el seno del Consejo la Delegación francesa se mostró contraria a la modificación propuesta por entender que las prestaciones referidas no estaban incluidas en el ámbito de la Seguridad Social en el sentido del Reglamento n° 1408/71.
Al no progresar las negociaciones en el seno del Consejo, la Comisión decidió reconsiderar su decisión de suspender el procedimiento del artículo 169 del Tratado e informó de ello al Gobierno francés mediante escrito de 19 de abril de 1988.
Mediante escrito de 8 de junio de 1988 el Gobierno francés anunció que se proponía retirar su reserva de carácter general sobre la propuesta de modificación del Reglamento n° 1408/71.
El 24 de julio de 1989, fecha en que finalizó la fase escrita en el presente asunto, el Consejo aún no había adoptado la propuesta de la Comisión.
3. Procedimiento
El recurso de la Comisión se presentó en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 17 de agosto de 1988.
La fase escrita siguió su curso reglamentario.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
II. Pretensiones de las partes
La Comisión, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Declare que, al negarse a conceder o a seguir abonando el subsidio suplementario del «Fonds national de solidarité» a los titulares de pensiones francesas de invalidez, de vejez o de supervivencia que residen o que trasladan su residencia a otro Estado miembro de la Comunidad, la República Francesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 48 a 51 del Tratado CEE y del artículo 10 del Reglamento n° 1408/71, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad.
—
Condene en costas a la República Francesa.
La República Francesa, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso de la Comisión.
—
Condene en costas a la Comisión.
III. Motivos y alegaciones de las partes
Ámbito de aplicación material del Reglamento n° 1408/71
La Comisión señala en primer lugar que el término «prestaciones» utilizado en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento n° 1408/71 designa, conforme a la letra t) del artículo 1, todas las prestaciones, pensiones y rentas, comprendidos todos los elementos a cargo de los fondos públicos, las mejoras por revalorización o subsidios suplementarios.
Es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que las prestaciones no contributivas de tipo mixto están comprendidas en el ámbito de aplicación material del Reglamento n° 1408/71, puesto que están vinculadas a uno de los riesgos enumerados exhaustivamente en el apartado 1 de su artículo 4. En sus sentencias de 9 de octubre de 1974 (Biason, ya citada) y de 24 de febrero de 1987 (Giletti y otros, asuntos acumulados 379/85 a 381/85 y 93/86, Rec. 1987, p. 955), el Tribunal de Justicia declaró que el subsidio suplementario pagado por el FNS está comprendido dentro del ámbito de aplicación material del Reglamento n° 1408/71, puesto que está vinculado a una pensión de invalidez, de vejez o de supervivencia de las que es accesorio de pleno derecho. El hecho de que el disfrute del subsidio suplementario del FNS no dependa de la apreciación individual de las necesidades, que caracteriza a la asistencia social, confiere a los beneficiarios una situación legalmente definida. La circunstancia de que los modos de financiación y de gestión de este subsidio sean más bien los de un régimen de asistencia social no tiene relevancia para el presente asunto.
Según jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, el subsidio controvertido tampoco queda fuera del ámbito de aplicación del Reglamento n° 1408/71 por el mero hecho de no mencionarse en la declaración de la República Francesa con arreglo al artículo 5 del Reglamento.
Después de haber examinado el escrito de contestación del Gobierno francés, la Comisión señaló que éste ya no niega, en realidad, la aplicabilidad material del Reglamento n° 1408/71 al subsidio suplementario del FNS.
El Gobierno fiancés explica en primer lugar su régimen general de pensiones de vejez, de supervivencia y de invalidez y los mecanismos que permiten garantizar el mínimo de las pensiones de base siempre que sean concedidos, con independencia del lugar de residencia del titular de una pensión. Se ha establecido un mecanismo de garantía de los ingresos para el conjunto de las personas de edad avanzada más desprovistas de ellos de la que forma parte el subsidio suplementario del FNS y que permite completar los ingresos hasta obtener un «mínimo de vejez». Actualmente se puede percibir una evolución doble: el subsidio suplementario del FNS ya no sólo se concede a determinadas viudas o a trabajadores agrarios, sino que se concede cada vez en mayor medida a personas que no han trabajado nunca o lo han hecho muy poco tiempo. Esta evolución subraya el carácter de asistencia social del subsidio controvertido.
El Gobierno francés añade que no ha modificado su punto de vista fundamental, porque siempre ha insistido en que la solución más apropiada era la coordinación comunitaria. Por otra parte, la posición de la Comisión en el asunto presente constituye la tesis contraria de la que defendió en su propuesta de modificación del Reglamento n° 1408/71, especialmente en relación con el principio del carácter no exportable de las prestaciones no contributivas. Invocando la sentencia de 5 de julio de 1983 (Valentini, 171/82, Rec. 1983, p. 2157, apartado 18), el Gobierno francés solicita al Tribunal de Justicia que tenga en cuenta esta propuesta de la Comisión.
El carácter exportable de la asignación suplementaria
La Comisión señala que el Tribunal de Justicia declaró en la citada sentencia Giletti que el artículo 10 del Reglamento n° 1408/71 debe interpretarse en el sentido de que no pueden denegarse ni el nacimiento ni el mantenimiento del derecho a las prestaciones, rentas y subsidios contemplados en esta disposición por el mero hecho de que el interesado no resida en el territorio del Estado miembro en el que se encuentre la institución deudora. La finalidad de este artículo es favorecer la libre circulación de los trabajadores protegiendo a los interesados contra los inconvenientes que pudieran derivarse del traslado de su residencia de un Estado miembro a otro y la de excluir, con este objeto, tanto las cláusulas de residencia, que supeditan a ésta el pago de las prestaciones, como las que condicionan la propia adquisición del derecho a las prestaciones. Por lo tanto, este artículo también se aplica al subsidio suplementario del FNS. Las únicas excepciones que admite esta norma, como declaró el Tribunal de Justicia en la sentencia Giletti, son las que están expresamente establecidas por la normativa comunitaria. La propuesta de modificación del Reglamento n° 1408/71 tenía por objeto incluir entre esas excepciones las prestaciones no contributivas mencionadas en un nuevo anexo II bis.
El Gobierno francés alega que obró ateniéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Mediante circular n° 1370, de 5 de noviembre de 1987, formuló instrucciones a los organismos gestores con objeto de que todos los nacionales comunitarios titulares de una pensión de invalidez o de vejez que residieran en Francia pudieran disfrutar el subsidio suplementario del FNS en las mismas condiciones que los nacionales franceses.
A continuación, el Gobierno francés subraya la doble función del subsidio suplementario, como reconoció el Tribunal de Justicia en la sentencia Giletti, consistente, por una parte, en garantizar unos medios de existencia mínimos y, por otra, en garantizar un complemento de los ingresos a los beneficiarios de prestaciones de Seguridad Social consideradas insuficientes. Después de declarar que el subsidio suplementario está comprendido dentro del ámbito del Reglamento n° 1408/71, el Tribunal de Justicia consideró que el apartado 1 del artículo 10 del Reglamento debe aplicarse a dichas prestaciones en la medida en que no se ha establecido expresamente ninguna excepción. El Reglamento n° 1408/71 no ha establecido semejante excepción respecto a las prestaciones no contributivas ni en relación con las cláusulas de residencia ni en relación con la coordinación de estas prestaciones. No obstante, el subsidio suplementario del FNS no puede considerarse exportable en el estado actual del Derecho comunitario debido a la insuficiencia técnica de las normas comunitarias de coordinación. En efecto, éstas no son adecuadas en el supuesto de prestaciones de carácter no contributivo y no pueden aplicarse en absoluto a este supuesto.
Problemas de gestión
La Comisión alega que los problemas técnicos de gestión no presentan un grado de complejidad insuperable. Las disposiciones del Reglamento n° 1408/71 deben aplicarse normalmente y proporcionar una respuesta. Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha afirmado que un Estado miembro no puede eludir sus obligaciones comunitarias a causa de dificultades prácticas o desconocer por este motivo su jurisprudencia relativa, en particular, al artículo 51 del Tratado y al Reglamento n° 1408/71 (sentencia de 24 de noviembre de 1983, D'Amario, 320/82, Rec. 1983, p. 3811).
La cuestión de qué legislación debe completar los recursos de una persona que esté sometida a varios regímenes de seguro de vejez en el marco de una exportación de cada una de estas prestaciones está regulada en el artículo 46 del Reglamento n° 1408/71. En el supuesto de un trabajador que haya adquirido sus derechos a un pensión con arreglo a la legislación de varios Estados miembros, entre ellos Francia, estos derechos se liquidarán acumulativamente, a medida que el interesado cumpla los requisitos de la legislación que aplica la institución considerada, puesto que las prestaciones de que se trate son objeto de un examen de oficio cada vez que el trabajador cumple los requisitos exigidos por una o varias legislaciones distintas a las que ha estado sometido. El organismo francés debe ser capaz de calcular el importe de la pensión de vejez propiamente dicha, conforme al artículo 46 del mencionado Reglamento, para determinar a continuación si este importe debe completarse con el subsidio suplementario del FNS.
El apartado 3 del artículo 46 de este Reglamento establece que la suma de todas las prestaciones autónomas o calculadas según un sistema de prorrata del que se puede beneficiar eventualmente el trabajador no puede rebasar, sin embargo, el límite representado por la más elevada de las cuantías teóricas que se habrían percibido si se hubieran cubierto todos los períodos de seguro bajo las diversas legislaciones consideradas. Si sucediera así, se podría corregir la cuantía de la prestación francesa siguiendo la norma de reducción establecida en el párrafo 2 de esta disposición. De esta manera, el problema de averiguar cuáles son las normas que deben aplicarse para tener en cuenta la prestación no contributiva en el marco del límite de recursos establecido por la legislación de que se trate también está resuelto en el Reglamento n° 1408/71.
La Comisión añade que el apartado 2 del artículo 12 de dicho Reglamento se opone a que una institución gestora tome en consideración las pensiones concedidas por otros Estados miembros para reducir, suspender o suprimir'las cantidades pagadas en concepto de subsidio suplementario. La norma de la primera frase del apartado 2 del artículo 12, que consagra la oponibilidad de las cláusulas nacionales que prohiben la acumulación, no se aplica en el caso de que concurran prestaciones de la misma naturaleza de invalidez o de vejez liquidadas por las instituciones de dos o varios Estados miembros con arreglo al artículo 46 del mismo Reglamento. No obstante, la acumulación del subsidio suplementario del FNS con otros ingresos, de naturaleza diferente, puede limitarse legalmente por la entidad gestora francesa, con arreglo a la legislación que ésta aplique (sentencia de 1 de marzo de 1984, Cinciuolo, 104/83, Rec. 1984, p. 1285).
El Gobierno fiancés observa que el artículo 46 del Reglamento n° 1408/71 es inoperante en el supuesto de liquidación del subsidio suplementario del FNS puesto que la cuantía de este subsidio no tiene ninguna relación con la duración de la carrera de un pensionista, ni siquiera con la cuantía de la pensión de vejez en cuanto tal.
Los apartados 2 y 3 del artículo 46 suponen que se liquide una cuantía teórica de prestaciones. Esta cuantía es la que se le atribuiría al trabajador con arreglo a la legislación de que se trate si se hubieran cumplido todos los períodos de seguro bajo esta legislación, o bien una cuantía global si la cuantía de la pensión es independiente de la duración del seguro. Sin embargo, la cuantía del subsidio controvertido representa la diferencia entre el conjunto de recursos del beneficiario y un límite de recursos que la asignación debe precisamente permitir alcanzar. Por consiguiente, no puede entrar en el cálculo de la cuantía teórica de la prestación contemplada en el artículo 46.
La aplicación de la norma de reducción del apartado 3 del artículo 46 supone el cálculo previo de las cuantías teóricas por parte de cada uno de los Estados miembros de que se trate. Al no poderse incluir en ese cálculo el subsidio suplementario tampoco puede incluirse en la cuantía de una pensión nacional o de una pensión autónoma susceptible de limitación.
En la citada sentencia de 5 de julio de 1983 (Valentini), el Tribunal de Justicia declaró a propósito de una prestación «garantía de recursos de dimisión» que ésta presentaba ciertas similitudes con las prestaciones de vejez en relación con su objeto y finalidad, pero que difería de ella en cuanto a su base de cálculo y sus requisitos de concesión, habida cuenta del sistema de totalización y de prorrateo del Reglamento n° 1408/71. Por consiguiente, el artículo 46 del mencionado Reglamento tampoco es aplicable al subsidio suplementario, al no ser éste una prestación de la misma naturaleza que las prestaciones de vejez. El subsidio controvertido no está vinculado a la condición de antiguo trabajador, por cuenta propia o ajena, que haya cotizado o no.
Estos requisitos de concesión y de cálculo confieren al subsidio suplementario más bien el carácter de una prestación mínima en el sentido del artículo 50 del Reglamento n° 1408/71. Con arreglo a esta disposición, corresponde al Estado de residencia asignar un complemento cuando la suma de las prestaciones debidas en virtud de las legislaciones de los diversos Estados miembros no alcance el mínimo previsto en la legislación de este Estado. En su sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Browning, 22/81, Rec. 1981, p. 3357), el Tribunal de Justicia declaró que sólo existe semejante «prestación mínima» si la legislación del Estado de residencia proporciona a los beneficiarios de las prestaciones la garantía de un ingreso mínimo superior al nivel de las prestaciones a las que pudieran tener derecho en función únicamente de sus períodos de afiliación y de sus cotizaciones. Por lo tanto, resulta que, con arreglo al artículo 50, el complemento que debe conceder el Estado de residencia tiene como base las prestaciones de carácter contributivo.
El Gobierno francés también opina que las cláusulas nacionales que prohiben la acumulación, a que se refiere el apartado 2 del artículo 12 del Reglamento, son oponibles al titular de una pensión adquirida de acuerdo con la legislación de otro Estado miembro, porque el subsidio suplementario del FNS no puede considerarse como una prestación de la misma natrualeza que las prestaciones de vejez contempladas en el artículo 46. Si fuera de otro modo, se consagraría una desigualdad de trato completa entre los asegurados de varios regímenes franceses y los asegurados con arreglo a las legislaciones de varios Estados miembros, con independencia de su lugar de residencia.
El problema de la coordinación de las prestaciones no contributivas
La Comisión alega que el hecho de que se haya presentado al Consejo una propuesta de Reglamento que podría poner fin a la situación de infracción no puede subsanar la irregularidad de la postura francesa, en particular si se tiene en cuenta que la adopción de la propuesta por el Consejo es poco probable en un futuro inmediato. La Comisión recuerda que todavía está recibiendo quejas por parte de titulares de pensión francesa que residen o trasladan su residencia a otro Estado miembro y a los que las instituciones francesas se niegan a conceder o a seguir abonando el subsidio suplementario. Estas negativas constituyen una infracción al Derecho comunitario.
Por otra parte, la Comisión subraya que lo que le indujo a proponer al Consejo la imposibilidad de exportación de las prestaciones no contributivas es el hecho de que esas prestaciones están vinculadas a un determinado entorno social.
El Gobierno francês considera importante recordar que en materia de Seguridad Social el Consejo, con arreglo al artículo 51 del Tratado, debe adoptar por unanimidad las normas que sean necesarias para el establecimiento de la libre circulación de los trabajadores. Por ello no corresponde a la Administración francesa adoptar medidas unilaterales para alcanzar la coordinación requerida. En efecto, el Tratado se basa en principios comunitarios de reparto de competencias.
El principio del pago de prestaciones mínimas necesarias para suplir la diferencia entre las prestaciones contributivas y el nivel mínimo de vida está reconocido en el artículo 50 del Reglamento. No obstante, esta disposición impone dicha tarea al Estado de residencia. Por ello sería ilógico exportar una prestación mínima no contributiva^ vinculada simultáneamente a requisitos de recursos y a un entorno social. La adopción por el Consejo de la propuesta de la Comisión de 18 de julio de 1985 sería la manera más apropiada de resolver los problemas planteados por el presente asunto.
El Gobierno francés añade que el nivel de prestaciones no contributivas se fija en cada Estado miembro teniendo en cuenta un entorno económico y social preciso. En la sentencia de 27 de septiembre de 1988 (Lenoir, 313/86, Rec. 1988, p. 5391), el Tribunal de Justicia reconoció la existencia de este problema. Sin embargo, en el estado actual del Derecho comunitario, una coordinación de las prestaciones no contributivas presenta el riesgo de una regresión social debido a las diferencias entre los sistemas legislativos y a las disparidades considerables de los niveles de vida en los Estados miembros. La República Francesa tiene un sistema de Seguridad Social muy elaborado, con una base legislativa uniforme; este sistema permite conceder prestaciones y ventajas sociales que otros Estados miembros dejan a cargo de las entidades locales y que no entran dentro del ámbito de aplicación del Reglamento n° 1408/71.
P. J. G. Kapteyn
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.