61981C0115
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
FRANCESCO CAPOTORTI
VOM 16. FEBRUAR 1982 (
1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1.
Die beiden Vorabentscheidungsverfahren, zu denen diese Schlußanträge gehören, werfen erneut das Problem der Schranken auf, innerhalb deren die Mitgliedstaaten nach Gemeinschaftsrecht Verfügungen über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet oder die Ausweisung von Bürgern anderer Mitgliedstaaten treffen können, die als Arbeitnehmer Freizügigkeit genießen oder die Niederlassungsfreiheit besitzen.
Dem Sachverhalt der beiden Rechtssachen ist gemeinsam, daß die belgischen Behörden einer französischen Staatsangehörigen den Aufenthalt im belgischen Hoheitsgebiet verweigerten. Eine dieser beiden — nämlich Frau Adoui — hatte nach ihrer Einreise nach Belgien bei der Gemeindeverwaltung von Lüttich am 3. Juni 1980 die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis beantragt. Ihr Antrag wurde jedoch mit einem ihr am 15. Oktober 1980 zugestellten Bescheid abgelehnt, der folgendermaßen begründet war: „Das persönliche Verhalten [der Betroffenen] macht ihren Aufenthalt aus Gründen der öffentlichen Ordnung unerwünscht; sie arbeitet in einer in sittlicher Hinsicht bedenklichen Bar, in der die Serviererinnen sich im Fenster zur Schau stellen und die Möglichkeit besitzen, allein mit dem Kunden zusammenzusein.“ Frau Adoui wurde daher aufgefordert, das Land innerhalb von 14 Tagen zu verlassen.
Sie kam dieser Aufforderung zunächst nach, kehrte aber im folgenden Monat wieder nach Belgien zurück und zeigte dies der Gemeindeverwaltung an. Am 27. November 1980 wurde sie erneut aufgefordert, das Land innerhalb von vier Tagen zu verlassen; die Betroffene legte daraufhin einen Rechtsbehelf bei der Commission consultative des étrangers (Beirat für Ausländerfragen) ein. Die Verwaltung von Lüttich lehnte es allerdings mit der Begründung, der Rechtsbehelf sei verspätet eingelegt worden, ab, die Akten dem Beirat vorzulegen, und erneuerte ihre Aufforderung, das Land zu verlassen. Hierauf hat Frau Adoui mit am 27. Januar 1981 eingereichtem Schriftsatz gegen den belgischen Staat und die genannte Gemeindeverwaltung vor dem Tribunal de première instance Lüttich ein Verfahren wegen einstweiliger Verfügung angestrengt und beantragt, den beiden Antragsgegnern aufzugeben, ihr eine Aufenthaltserlaubnis für die Dauer von fünf Jahren zu erteilen und ihnen jedwede Maßnahme, die sie zum Verlassen Belgiens veranlassen solle, mindestens so lange zu untersagen, bis über die beantragte Erlaubnis in der Hauptsache entschieden sei.
Die andere betroffene französische Staatsangehörige — Frau Cornuaille — hatte ihrerseits einen Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Aufenthalt in Belgien vom 13. Juni 1978 an gestellt, jedoch keine Antwort erhalten. Das Ausländeramt war nämlich von der Polizei darüber unterrichtet worden, daß die Antragstellerin eine Serviererin von zweifelhafter Moral sei, und hatte sich an die Commission consultative des étrangers gewandt, um vor dem Erlaß einer Ausweisungsverfügung im Rahmen der in dieser Zeit gegenüber dem Prostituiertenmilieu verfolgten Politik eine Stellungnahme zu erhalten. Nach einigen Unterbrechungen des Verfahrens, die zu einer erheblichen Verzögerung der Prüfung der Akten führten, hat dieser Beirat schließlich am 11. September 1980 eine Stellungnahme abgegeben, in der die Ausweisung befürwortet wurde.
Die Betroffene hat daraufhin gegen den belgischen Staat ein Verfahren wegen einstweiliger Verfügung vor dem Tribunal de première instance Lüttich angestrengt und beantragt, ihren Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis anzuerkennen und das Ausweisungsverfahren nicht fortzusetzen, bevor die laufende strafrechtliche Untersuchung abgeschlossen sei, oder jedenfalls nicht eher, als vor der Commission consultative des étrangers eine kontradiktorische Verhandlung stattgefunden habe.
In den beiden genannten Verfahren hat das Tribunal de première instance Lüttich mit zwei getrennten Beschlüssen vom 8. Mai 1981 auf Antrag der Antragstellerinnen dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag eine außergewöhnlich große Zahl von Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt. Diese — in beiden Verfahren gleichlautenden — Fragen unterteilen sich in zwei Gruppen: Mit den (14) Fragen der ersten Gruppe soll der in den Artikeln 48 und 56 EWG-Vertrag enthaltene Begriff der öffentlichen Ordnung geklärt werden, während das vorlegende Gericht mit den (15) Fragen der zweiten Gruppe nähere Erläuterungen zu den verfahrensrechtlichen Garantien erhalten möchte, die Ausländern in internen Verwaltungsverfahren aufgrund der Vorschriften der Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, zustehen.
Hier sei die Anmerkung gestattet, daß Zweifel an der Erheblichkeit einiger dieser Fragen für die Entscheidung in dem Ausgangsverfahren am Platze sind. Außerdem scheint die Art und Weise, in der diese Fragen formuliert sind, häufig eine bestimmte Antwort zu suggerieren. Leider hat es das vorlegende Gericht für angebracht gehalten, den detaillierten Fragenkatalog, der ihm von den Prozeßvertretern der Antragstellerinnen vorgelegt worden war und der dem Gerichtshof en bloc übermittelt worden ist, praktisch vollständig zu übernehmen, wie sich aus den Vorlagebeschlüssen ergibt. Eine genauere Auswahl der wirklich erheblichen Fragen und eine unmittelbare Übernahme der Verantwortung für ihre Abfassung hätten dem mit Artikel 177 verfolgten Ziel des Zusammenwirkens zwischen den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof eher entsprochen.
2.
In der ersten Frage geht es um die Definition der öffentlichen Ordnung „im Sinne der Artikel 48 und 56 EWG-Vertrag“. Ich stelle vorab fest, daß der Fall der beiden Antragstellerinnen der Ausgangsverfahren aufgrund ihrer Eigenschaft als Serviererinnen und daher als Arbeitnehmerinnen in den Anwendungsbereich des Artikels 48 fällt, so daß man sich nur mit dieser Vorschrift befassen müßte. Die Funktion des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung in den beiden genannten Artikeln ist aber die gleiche, und seine Anwendung sowie deren Schranken müssen sich daher nach den gleichen Kriterien richten. Ich weise hierbei darauf hin, daß Artikel 48 Absatz 3 einen Vorbehalt bezüglich „der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen“ macht, bevor er aufführt, welche Rechte die Freizügigkeit der Arbeitnehmer umfaßt, während Artikel 56 Absatz 1 in bezug auf alle das Niederlassungsrecht betreffenden Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften getroffenen Maßnahmen erklärt, daß diese „die Anwendbarkeit der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, die eine Sonderregelung jur Ausländer vorsehen und aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind, [nicht beeinträchtigen]“.
Mehrere Fragen beziehen sich außerdem ausdrücklich oder stillschweigend auf die genannte Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964. Es trifft zwar zu, daß diese Richtlinie in ihrer Begründung insbesondere Artikel 56 Absatz 2 nennt, der in dem Kapitel über das Niederlassungsrecht steht; die Richtlinie gilt aber ohne Zweifel auch für die Arbeitnehmer, die das Recht auf Freizügigkeit besitzen. Dies ergibt sich sowohl aus dem Zusammenhang der Präambel als auch aus Artikel 1, der bestimmt: „Diese Richtlinie gilt für Staatsangehörige eines Mitgliedstaats, die sich in einem anderen Mitgliedstaat der Gemeinschaft aufhalten oder sich dorthin begeben, um eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit auszuüben oder um Dienstleistungen entgegenzunehmen.“
3.
Meiner Ansicht nach ist die erste Frage zweckmäßigerweise zusammen mit der zweiten und der dritten Frage zu prüfen. Das belgische Gericht möchte nämlich — nachdem es um eine Definition der öffentlichen Ordnung ersucht hat —, daß die durch das Gemeinschaftsrecht gesetzten Grenzen des Beurteilungsspielraums. der Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet und die Voraussetzungen, unter denen ein Mitgliedstaat die eigenen Staatsangehörigen und die Staatsangehörigen der anderen Mitgliedstaaten in der Frage der Freizügigkeit unterschiedlich behandeln darf, näher bestimmt werden. Alle diese Fragen sind notwendigerweise eng miteinander verknüpft.
Als erstes ist zu unterstreichen, daß das Gemeinschaftsrecht die öffentliche Ordnung nicht autonom definiert und auch nicht beansprucht, sie zu definieren, ebenso wie es keine eigene Definition der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit einführt. Es gibt in den Gemeinschaftsverträgen und im abgeleiteten Gemeinschaftsrecht eine sehr große Zahl von Ausdrücken, die den nationalen Rechten entnommen sind und deren Auslegung einen Rückgriff auf die eigenen Grundsätze, Regeln und Begriffe der verschiedenen Mitgliedstaaten impliziert. Dazu gehört auch der Ausdruck „öffentliche Ordnung“. Es ist kaum notwendig, darauf hinzuweisen, daß es hierbei auch in den staatlichen Rechtsordnungen Grenzbereiche gibt, in denen die Definition unsicher ist und wechselt, um so mehr, als der Begriff der öffentlichen Ordnung in verschiedenen Bereichen verwendet wird (z.B.: für die Zwecke des Verwaltungsrechts und des Strafrechts, des internationalen Privatund Verfahrensrechts usw.). Es hat daher keinen Zweck, vom Gerichtshof, dessen Aufgabe es ist, das Gemeinschaftsrecht auszulegen, eine Definition der öffentlichen Ordnung zu verlangen.
Aus den Artikeln 48 und 56 lassen sich nur zwei — allerdings wichtige — Schlußfolgerungen herleiten: a) Die Schöpfer des Vertrages haben an die öffentliche Ordnung als Rechtfertigung für bestimmte Beschränkungen der Freizügigkeit durch die Mitgliedstaaten, genauer: als Begründung für eine restriktive Sonderregelung für ausländische. Staatsangehörige, gedacht (vgl. den Wortlaut des Artikels 56 Absatz 1). b) Um der Gefahr einer unterschiedlichen Orientierung in den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken, ist eine Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften, in denen diese Sonderregelung für Ausländer festgelegt ist, durch Richtlinien vorgesehen. Diese Koordinierung hat noch nicht zu einem Versuch geführt, eine einheitliche Begriffsbestimmung der öffentlichen Ordnung zu finden, sondern nur zur Festlegung einer Reihe von Verfahrensschranken und -regeln, wie sich aus der schon genannten Richtlinie 64/221 ergibt.
Der Gerichtshof hat sich mehrfach zu diesen Fragen geäußert. Im Urteil vom 4. Dezember 1974 in der Rechtssache 41/74, Van Duyn (Slg. 1974, 1337) hat er unter anderem anerkannt, daß der Begriff der öffentlichen Ordnung „von Land zu Land und im zeitlichen Wechsel verschieden [ist], so daß insoweit den zuständigen innerstaatlichen Behörden ein Beurteilungsspielraum innerhalb der durch den Vertrag gesetzten Grenzen zuzubilligen ist“ (Randnr. 18 der Entscheidungsgründe). Im Urteil vom 28. Oktober 1975 in der Rechtssache 36/75, Rutili (Slg. 1975, 1219) hat der Gerichtshof dann eingeräumt, daß „die Mitgliedstaaten... auch weiterhin kraft des Vorbehalts des Artikels 48 Absatz 3 im wesentlichen frei nach ihren nationalen Bedürfnissen bestimmen [können], was die öffentliche Ordnung verlangt“ (Randnr. 26 der Entscheidungsgründe); er hat jedoch bestätigt, daß dieser Begriff aufgrund seines Ausnahmecharakters eng zu verstehen ist, „so daß seine Tragweite nicht von jedem Mitgliedstaat einseitig ohne Nachprüfung durch die Organe der Gemeinschaft bestimmt werden darf“ (Randnr. 27). Schließlich ist der Gerichtshof im Urteil vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77, Bouchereau (Slg. 1977, 1999) bei der Suche nach den Grundlagen der öffentlichen Ordnung weiter vorgedrungen und hat festgestellt: „Die Berufung einer nationalen Behörde auf den Begriff der öffentlichen Ordnung setzt, wenn er gewisse Beschränkungen der Freizügigkeit von dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden Personen rechtfertigen soll, jedenfalls voraus, daß außer der Störung der öffentlichen Ordnung, die jede Gesetzesverletzung darstellt, eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“ (Nr. 3 des Tenors). Offen gesagt glaube ich, daß eine Weiterentwicklung dieser Gedanken weder notwendig noch wünschenswert ist.
Das Tribunal de première instance Lüttich möchte die Grenzen, die das Gemeinschaftsrecht der Freiheit der Mitgliedstaaten, den Begriff der öffentlichen Ordnung zu beurteilen, setzt, näher bestimmen lassen. Der Gerichtshof hat die Frage zum größten Teil in dem genannten Rutili-Urteil beantwortet, als er unter anderem (in Nr. 2 des Tenors) ausgeführt hat: „Solche Beschränkungen und Garantien ergeben sich insbesondere aus der den Mitgliedstaaten auferlegten Verpflichtung, Maßnahmen ausschließlich aufgrund des persönlichen Verhaltens der betroffenen Personen zu erlassen, sich auf diesem Gebiet aller Maßnahmen zu enthalten, die anderen Zielen als den Erfordernissen der öffentlichen Ordnung dienen oder die Ausübung der gewerkschaftlichen Rechte beeinträchtigen könnten, jeder von freiheitsbeschränkenden Maßnahmen betroffenen Person — außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates entgegenstehen — unverzüglich die Gründe mitzuteilen, auf die sich die Entscheidung stützt, und endlich die Möglichkeit zur Einlegung zweckentsprechender Rechtsbehelfe zu gewährleisten.“ Diese Stellungnahme gibt natürlich in kurz gefaßter Form die mit der genannten Richtlinie 64/221 eingeführte gemeinschaftsrechtliche Regelung wieder sowie den in Artikel 8 der Verordnung Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 niedergelegten Grundsatz des Schutzes der gewerkschaftlichen Rechte. Außerdem wird im Rutili-Urteil zweckmäßigerweise (in Randnr. 32 der Entscheidungsgründe) auf den allgemeineren Grundsatz Bezug genommen, „der in den Artikeln 8, 9, 10 und 11 der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten und von allen Mitgliedstaaten ratifizierten Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten und in Artikel 2 des am 16. September 1963 in Straßburg unterzeichneten Protokolls Nr. 4 zu dieser Konvention verankert ist, die gleichlautend bestimmen, daß die zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vorgenommenen Einschränkungen der in den genannten Artikeln zugesicherten Rechte nicht den Rahmen dessen überschreiten dürfen, was für diesen Schutz ‚in einer demokratischen Gesellschaft‘ notwendig ist“. Ich bin der Auffassung, daß man sich auf diesen Grundsatz, der von allen Mitgliedstaaten in ihrer Eigenschaft als Vertragsparteien der Europäischen Menschenrechtskonvention anerkannt worden ist, als Grundsatz des Gemeinschaftsrechts berufen kann.
Was schließlich den in der dritten Frage zum Ausdruck kommenden Zweifel angeht — daß das bereits genannte Urteil Van Duyn inhaltlich mit dem in Artikel 7 sowie in Artikel 48 EWG-Vertrag niedergelegten Diskriminierungsverbot nicht vereinbar sei —, so ist dieser offenkundig unbegründet. Es ist klar, daß die Berufung auf die öffentliche Ordnung in bezug auf die Freizügigkeit eine besondere Regelung für die Ausländer mit sich bringt: Dies wird in dem genannten Artikel 56 Absatz 1 ausdrücklich anerkannt, und die Lage ist für die Arbeitnehmer und die Selbständigen gleich. Da andererseits kein Staat den eigenen Staatsangehörigen die Einreise und den Aufenthalt in seinem eigenen Hoheitsgebiet verweigern kann (kraft eines bekannten Grundsatzes des Völkerrechts), kann ein Mitgliedstaat es aus Gründen der öffentlichen Ordnung ablehnen, den Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats Freizügigkeit einzuräumen, ohne dadurch gezwungen zu sein, ein entsprechendes Verbot für die eigenen Staatsangehörigen zu erlassen; der Gerichtshof hat dies im Urteil Van Duyn ausdrücklich klargestellt (Randnrn. 22—23 der Entscheidungsgründe). Alles läuft darauf hinaus, nicht aus den Augen zu verlieren, daß die öffentliche Ordnung nicht nur Ausnahmen vom Diskriminierungsverbot, sondern auch vom Grundsatz der Gleichbehandlung zuläßt: Der Vertrag ist in diesem Punkt ganz eindeutig.
4.
Die vierte Frage des vorlegenden Gerichtes geht im wesentlichen dahin, ob ein Verhalten, das nicht mit Strafe bedroht ist, „eine tatsächliche und hinreichend schwere Gefährdung..., die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt“, im Sinn des zitierten Bouchereau-Urteils darstellen kann, während die fünfte Frage dahin geht, ob nicht wenigstens ein Gesetz, eine Verordnung oder ein gleichwertiges Verhalten des Staates erforderlich ist, um ein Interesse der Gesellschaft zu einem „Grundinteresse“ zu machen. Zu dem gleichen Gedankengang gehört auch das mit der elften Frage aufgeworfene Problem, ob nämlich die Ausübung eines Berufes, der nicht untersagt, sondern sogar gegen Ausbeutung geschützt ist und der Gegenstand einer regelmäßigen Steuererhebung ist, eine schwere Gefährdung eines Grundinteresses der Gesellschaft darstellen kann.
In dem bereits zitierten Urteil Van Duyn wurde klargestellt, daß auch bei Tätigkeiten, die nicht gesetzlich verboten sind, eine Berufung auf Gründe der öffentlichen Ordnung möglich ist, wenn es sich um sozialschädliche Tätigkeiten handelt, denen gegenüber die Behörden eines Mitgliedstaats in der Weise Stellung bezogen haben, daß sie Maßnahmen ergriffen haben, um die Ausübung dieser Tätigkeiten zu bekämpfen. Mit anderen Worten kann ein Verhalten als der öffentlichen Ordnung zuwiderlaufend erklärt werden, selbst wenn es sich nicht als Straftat oder als unerlaubte Handlung anderer Art qualifizieren läßt. Die Regierung der Italienischen Republik hat zu Recht in ihren schriftlichen Erklärungen die präventive Funktion hervorgehoben, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung erlassene Maßnahmen haben können; es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß es sich um Maßnahmen handeln muß, die dazu bestimmt sind, einer von dem persönlichen Verhalten einer Einzelperson herrührenden Gefahr zu begegnen, und nicht um Maßnahmen, die mit Überlegungen der Generalprävention begründet sind (vgl. das Urteil des Gerichtshofs vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 67/74, Bonsignore, Slg. 1975, 297 ff.). Umgekehrt ist die Tatsache, daß eine Person wegen einer bestimmten Straftat verurteilt worden ist, nicht ausreichend, um ihr gegenüber die Durchführung einer Maßnahme der öffentlichen Ordnung zu rechtfertigen: Dies ist in Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 festgelegt und durch das Bonsignore-Urteil bestätigt worden.
Die Antragstellerinnen der beiden Ausgangsverfahren versuchen, die Unterschiede zwischen dem vorliegenden Fall und dem Fall herauszuarbeiten, auf den sich das Urteil Van Duyn bezog. Sie tragen vor, auch wenn die religiöse Sekte der Frau Van Duyn angehört habe, keinen Straftatbestand erfüllt habe, habe die britische Regierung dennoch Maßnahmen ergriffen, um deren Tätigkeit, die Gegenstand einer parlamentarischen Debatte gewesen sei, zu bekämpfen. Die unmißverständliche Haltung der britischen Behörden aufgrund der Tatsache, daß sie die Tätigkeit, die Frau Van Duyn im Vereinigten Königreich habe ausüben sollen, als eine Gefahr für die Gesellschaft angesehen hätten, wird mit der Haltung des belgischen Staates in den vorliegenden Rechtssachen verglichen: Dieser habe niemals gezeigt, daß er die den Antragstellerinnen vorgeworfene Tätigkeit als ein Verhalten ansehe, das im Widerspruch zu seinen Grundinteressen stehe. In einem ähnlichen Gedankengang schickt die holländische Regierung voraus, daß der Begriff der öffentlichen Ordnung Interessen umfasse, die von den nationalen Behörden als schutzwürdig angesehen würden, und trägt vor, derartige Interessen müßten, um die Anwendung des in Frage stehenden Vorbehalts zu rechtfertigen, durch gesetzliche Bestimmungen, von denen jeder sich Kenntnis verschaffen könne, offen erkennbar gemacht worden sein. Nur so lasse sich nämlich dem Erfordernis der Rechtssicherheit genügen.
Wenn man — wie es der Gerichtshof getan hat — die Zulässigkeit einer Ausweisungsverfügung aus Gründen der öffentlichen Ordnung bejaht, die auf ein durch die örtlichen Rechtsvorschriften nicht verbotenes Verhalten gestützt ist, dann kann man sich nicht auf den Grundsatz der Rechtssicherheit berufen, um eine Art normativen Katalog der Verhaltensweisen zu fordern, die der öffentlichen Ordnung zuwiderlaufen. Ein derartiges Erfordernis stünde im Widerspruch zu der Prämisse. Es ist erforderlich und ausreichend, wenn das öffentliche Interesse, aufgrund dessen der Staat restriktive Maßnahmen der öffentlichen Ordnung ergreifen will, irgendeinen, auch mittelbaren Ausdruck in der innerstaatlichen Rechtsordnung findet. In diesem Sinn ist meiner Ansicht nach das in dem zitierten Urteil Van Duyn anerkannte Erfordernis zu verstehen, daß die zuständigen Stellen gegen eine bestimmte Tätigkeit Stellung genommen und zu erkennen gegeben haben, daß sie sie für sozialschädlich halten.
Was den hier in Frage stehenden Sachverhalt angeht, beschränke ich mich auf die Feststellung, daß die restriktiv i Haltung der belgischen Verwaltungsbehörde gegenüber der Prostitution und den Verhaltensweisen derjenigen, die he ausüben, ihre Entsprechung im innerstaatlichen Recht dieses Staates zu finden scheint, da dieses — auch wenn es die Prostitution weder verbietet noch bestraft — Verbote enthält (z. B. das Verbot der Verleitung zur Unzucht, das Verbot für die Prostituierten, sich in einem Fenster zur Schau zu stellen, das Verbot, Bordelle zu betreiben), von denen sich leicht der Schluß ableiten läßt, daß der Gesetzgeber der Auffassung gewesen sei, es sei im öffentlichen Interesse, die Verbreitung der Prostitution einzuschränken. Natürlich ist es aber Sache des vorlegenden Gerichtes zu prüfen, ob die in dem zitierten Urteil Van Duyn herausgearbeitete Voraussetzung im vorliegenden Fall erfüllt ist.
5.
Die sechste Frage des vorlegenden Gerichtes geht — vorausgesetzt, daß die Ausweisung häufig eine schwerere Sanktion als eine Bestrafung darstellt — dahin, ob nicht Artikel 7 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte analog anzuwenden und daher als Voraussetzung für die Durchführung der restriktiven Maßnahme zu fordern sei, daß das betreffende Verhalten im Zeitpunkt seines Geschehens eine im staatlichen Recht vorgesehene Zuwiderhandlung darstellt. Hilfsweise wird danach gefragt, welche Lösung der Gerichtshof zur Vermeidung von Willkür der nationalen Verwaltungen auf diesem Gebiet vorschlägt.
Bekanntlich ist in Artikel 7 Absatz 1 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte der Grundsatz „nullum crimen sine lege“ verankert. Da die restriktiven Maßnahmen der öffentlichen Ordnung gegenüber Ausländern keine strafrechtlichen Sanktionen darstellen, sondern im wesentlichen präventiven Charakter haben, ist eine analoge Anwendung dieser Vorschrift nicht am Platze. Wie die italienische Regierung vorgetragen hat, kann der. besonders schwere Eingriff, der für den Betroffenen in manchen Fällen in einer Ausweisungsverfügung oder in dem Verbot der Einreise liegen kann, nur Bedeutung erlangen, wenn es darum geht zu beurteilen, ob die staatlichen Stellen die Kriterien der Angemessenheit und der Verhältnismäßigkeit beachtet haben. Anhand dieser Kriterien, also unter Berücksichtigung aller das persönliche Verhalten des Betroffenen kennzeichnenden Gesichtspunkte im Einzelfall sowie seiner familiären Situation und der gegebenenfalls bereits bestehenden Bindungen an das Land, in das er eingereist ist, wird der Gefahr begegnet, daß die Ermessensausübung der nationalen Verwaltungen zu Willkürakten führt.
Diese letztgenannte Überlegung führt zur Bejahung der siebten Frage, die sich auf die Verhältnismäßigkeit bezieht. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob die Schwere der Störung der öffentlichen Ordnung einerseits und die Schwere der Maßnahme der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet andererseits abzuwägen seien. Nun gelten die Kriterien der Angemessenheit und der Verhältnismäßigkeit sicher auch im Gemeinschaftsrecht: Sie tragen also dazu bei, die Befugnis der Mitgliedstaaten zur Anwendung des Vorbehalts der öffentlichen Ordnung zu beschränken. Die tatsächlichen Gesichtspunkte, die ich gerade genannt habe, müssen von Fall zu Fall geprüft werden, weil sie dazu dienen, festzustellen, ob die jeweilige Maßnahme der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet oder der Ausweisung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist.
In der achten Frage wird die Hypothese aufgestellt, daß die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet bisweilen einer inhumanen Behandlung gleichzustellen und daher als verboten anzusehen sei; in seinen mündlichen Ausführungen hat der Anwalt der Antragstellerinnen in diesem Zusammenhang das zu jedem Menschenrechtskatalog gehörende Grundprinzip genannt, nach dem eine grausame, unmenschliche oder erniedrigende Strafe oder Behandlung absolut verboten ist (vgl. Artikel 3 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte, in dem richtigerweise an erster Stelle die Folter genannt wird). Meiner Ansicht nach hat dieser Grundsatz mit den Maßnahmen, die die Freiheit beschränken, in einen bestimmten Staat einzureisen und sich dort aufzuhalten, nichts zu tun: Auch wenn derartige Maßnahmen manchmal für das Leben der Betroffenen schwerwiegende Folgen haben können, wäre es ein Mißbrauch der Sprache, wenn man sie ihrer Schwere nach einer Behandlung wie der Folter gleichstellen würde, die die körperliche Unversehrtheit und die Menschenwürde der Opfer verletzt und ein unentschuldbares und schändliches Verhalten derjenigen darstellt, die diese Behandlung praktizieren.
6.
Die neunte Frage geht dahin, innerhalb welcher Grenzen die Mitgliedstaaten berechtigt sind, bei der Ablehnung oder der Rücknahme einer Aufenthaltserlaubnis das Privatleben der Betroffenen zu berücksichtigen. Die Antwort darauf ist meiner Ansicht nach einfach. Die Privatsphäre des einzelnen ist grundsätzlich der Einmischung der staatlichen Stellen entzogen; dies schließt aber nicht aus, daß die Moral des einzelnen Bedeutung gewinnen kann, wenn sie sich in einem äußerlichen Verhalten niederschlägt und auf diese Weise in dem Milieu, in dem der einzelne lebt, zum Ausdruck kommt. Die Behörden werden dann unter Berücksichtigung des Verhaltens der Einzelpersonen beurteilen, ob eine Gefahr für die öffentliche Ordnung vorliegt.
Die zehnte Frage des vorlegenden Gerichtes geht dahin, ob es nicht eine Form der Generalprävention darstellt, die dem im Bonsignore-Urteil herausgearbeiteten Grundsatz widerspricht, wenn ein Mitgliedstaat in der Absicht, Prostituierte aus einem bestimmten Land aus dem eigenen Hoheitsgebiet zu entfernen, weil sie das Verbrechertum unterstützen könnten, dies systematisch durchführt, indem er erklärt, daß der Beruf der Prostituierten eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstelle, ohne zu prüfen, ob die Betroffenen verdächtigt werden können, Beziehungen zur Unterwelt zu unterhalten.
Wir wissen, daß auch in einem Mitgliedstaat, in dem die Prostitution nicht verboten ist, die innerstaatlichen Behörden aus Gründen der öffentlichen Ordnung Ausländerinnen (oder Ausländer) aus dem Hoheitsgebiet entfernen oder ausweisen können, die in das Land eingereist sind, um dieser Tätigkeit nachzugehen, vorausgesetzt, daß sich aus dem geltenden Recht ein öffentliches Interesse daran ergibt, die Verbreitung dieses gesellschaftlichen Phänomens einzuschränken. Selbstverständlich muß die einschränkende Maßnahme unter Bezugnahme auf ein Verhalten der Einzelperson begründet sein; dies reicht meiner Ansicht nach aus, um dem in Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 64/221 festgelegten Erfordernis zu genügen. Mit anderen Worten, auch wenn das Verhalten einer ganzen Gruppe von Personen gemeinsam ist, kommt es entscheidend darauf an, daß der Einzelfall tatsächlich zu der Art von Tätigkeit gehört, die die gesellschaftliche Ordnung stört.
Nach diesem Grundsatz ist davon auszugehen, daß der Erlaß von Maßnahmen zur Entfernung aus dem Hoheitsgebiet oder zur Ausweisung gegenüber allen Prostituierten eines bestimmten Landes, weil sie im Verdacht stehen, leichter Verbindungen zur Unterwelt dieses Landes anzuknüpfen, verboten ist. In einem solchen Fall besteht nämlich der Grund für die Entscheidung, die die Freizügigkeit einschränkt, nicht in der Ausübung des Gewerbes einer Prostituierten, sondern in dem Vorwurf, mit kriminellen Elementen in Kontakt zu stehen und deren Tätigkeit zu fördern. Nun kann eine Maßnahme der öffentlichen Ordnung sich nicht rechtmäßigerweise auf einen Verdacht gegenüber einer ganzen Gruppe von Einzelpersonen stützen; die zuständige Stelle muß vielmehr in der Lage sein festzustellen, daß die Person, die aus dem Hoheitsgebiet entfernt oder ausgewiesen werden soll, die Unterwelt persönlich unterstützt hat. Dem könnte man hinzufügen, daß einschränkende Maßnahmen, die nur gegenüber ausländischen Staatsangehörigen aus einem bestimmten Land und aus Gründen ergriffen werden, die mit deren Staatsangehörigkeit zusammenhängen, sicherlich im Widerspruch zu dem allgemeinen Grundsatz der Nichtdiskriminierung stehen.
7.
Die zwölfte Frage geht nach ihrem Wortlaut dahin, ob der Generalanwalt in der Rechtssache Bonsignore mit der Verwendung der Formulierungen „weiterer Verbleib... [kann] nicht mehr geduldet werden“ und „Ausweisung... unumgänglich“ das Ausmaß der Schwere richtig wiedergebe, das erforderlich sei, um die Entfernung eines Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats aus dem Hoheitsger biet eines anderen Mitgliedstaats zu rechtfertigen. Offenbar möchte das vorlegende Gericht feststellen lassen, welches Ausmaß der Schwere das Verhalten besitzen muß, damit der Erlaß einer Maßnahme der öffentlichen Ordnung der bezeichneten Art zulässig ist. Ich beschränke mich darauf, auf die Bemerkungen Bezug zu nehmen, die ich bereits zu dem Ermessen, das den innerstaatlichen Behörden bei der Beurteilung der gegen die öffentliche Ordnung verstoßenden Situationen zusteht, und zu der Natur der Grenzen, die das Gemeinschaftsrecht diesem Ermessen setzt, formuliert habe.
8.
Mit der dreizehnten Frage wird der Gerichtshof ersucht anzugeben, unter welchen Voraussetzungen eine Person, der die Aufenthaltserlaubnis aus Gründen der öffentlichen Ordnung verweigert oder entzogen worden ist, später erneut in das Hoheitsgebiet dieses Staates einreisen und erneut eine Aufenthaltserlaubnis beantragen kann und ob es möglich ist, eine endgültige Entfernung aus dem Hoheitsgebiet anzuordnen.
Meiner Ansicht nach gibt es in dieser Frage keine Vorschriften des Gemeinschaftsrechts, von denen sich eine präzise Antwort ableiten ließe. Aufgrund des Ausnahmecharakters des genannten Artikels 48 Absatz 3 EWG-Vertrag und des sich daraus ergebenden Erfordernisses, ihn eng auszulegen, läßt sich lediglich feststellen, daß eine Entscheidung über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet, die in der Weise endgültigen und unwiderruflichen Charakter hat, daß für die Zukunft jede Möglichkeit ausgeschlossen ist, die persönliche Lage des einzelnen erneut zu prüfen, dem gegenüber eine die Freizügigkeit beschränkende Maßnahme ergriffen worden ist, grundsätzlich nicht zulässig erscheint. Andererseits besteht kein Zweifel daran, daß der Staat einer Person, der gegenüber er bereits eine derartige Maßnahme ergriffen hat, weiterhin die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis verweigern kann, solange die Gründe, die die erste Maßnahme gerechtfertigt hatten, nicht weggefallen sind (oder diese Gründe zwar weggefallen sind, jedoch andere in gleicher Weise stichhaltige Gründe vorliegen). Zum Verfahren läßt sich schließlich sagen, daß eine weitere ablehnende Entscheidung voraussetzt, daß die Lage des Antragstellers geprüft worden ist, zumindest wenn er neue Gründe für eine ihm günstige Entscheidung geltend gemacht hat.
9.
Die vierzehnte Frage — die zusammen mit den anderen verfahrensrechtlichen Fragen eher zur Gruppe B gehören würde — bezieht sich auf Artikel 6 der Richtlinie 64/221, also auf die Vorschrift, die die Mitgliedstaaten verpflichtet, dem Betroffenen die Gründe bekanntzugeben, auf die die Maßnahme (der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit) gestützt ist. Das belgische Gericht fragt, ob diese Mitteilung in der Muttersprache des Betroffenen abgefaßt sein muß, ob sie „vollständig, detailliert und wahrheitsgemäß“ sein muß oder ob sie sich auf eine allgemeine Begründung beschränken darf, die in einer Vielzahl von Fällen wiederholt wird.
Zum ersten Punkt bemerke ich, daß die einschränkenden Maßnahmen, um die es in den vorliegenden Rechtssachen geht, den beiden französischen Staatsangehörigen, die sich im französischsprachigen Teil Belgiens befanden, in französischer Sprache mitgeteilt wurden. Wir stehen also vor einer Frage, die offensichtlich keinerlei Bedeutung für die Entscheidung des bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreites hat und deren Prüfung der Gerichtshof sogar ablehnen könnte. Trotzdem ziehe ich es vor, auch in diesem Punkt meine Auffassung darzulegen. Die Kommission hat in ihren Erklärungen festgestellt, sie halte es in der Tat für notwendig — um eine ungleiche Behandlung der Staatsangehörigen der verschiedenen Mitgliedstaaten zu verhindern —, daß die Gründe für die Maßnahmen der öffentlichen Ordnung, die wir hier erörtern, dem Betroffenen in seiner Muttersprache mitgeteilt würden. Artikel 5 Absatz 2 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte beschränkt sich in bezug auf die Mitteilung der Begründung von Maßnahmen, die die persönliche Freiheit beschränken, auf die Forderung, daß diese Begründung in einer Sprache abgefaßt sein muß, die der Betroffene versteht. Außerdem hat der Gerichtshof im Urteil vom 18. Februar 1975 in der Rechtssache 66/74, Farrauto (Slg. 1975, 157) Gelegenheit gehabt, sich zu der Frage der Mitteilung einer Entscheidung zu äußern, die eine Versicherungskasse gegenüber einem Wanderarbeitnehmer erlassen hatte (Ablehnung eines Antrags), und unter anderem festgestellt, daß „die nationalen Gerichte der Mitgliedstaaten darüber zu wachen [haben], daß die Rechtssicherheit nicht durch einen Verlust von Rechten gefährdet wird, der sich daraus ergibt, daß der Arbeitnehmer die Sprache nicht versteht, in der eine ihm mitgeteilte Entscheidung abgefaßt ist“ (Randnr. 6 der Entscheidungsgründe). Meiner Ansicht nach kann dieses Kriterium auch für die hier erörterte Materie gelten, und deshalb brauchen sich die nationalen Behörden mangels einer präzisen gemeinschaftsrechtlichen Vorschrift nicht als verpflichtet anzusehen, in jedem Fall die Entscheidung, die die Freizügigkeit eines Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats beschränkt, in dessen Sprache abzufassen.
Was das Erfordernis angeht, daß die Begründung wahrheitsgemäß sein muß, sehe ich nicht, wie man daran Zweifel haben kann. Artikel 6 der genannten Richtlinie 64/221 des Rates verfolgt eindeutig das Ziel, dem von der Maßnahme betroffenen Ausländer die Möglichkeit zu geben, sich zu verteidigen; diese Vorschrift kann es daher nicht zulassen, daß die Verwaltungsbehörde nicht „wahrheitsgemäße“ Angaben macht (außerdem ist ein auf nicht zutreffende Feststellungen gestützter Verwaltungsakt in den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten im allgemeinen anfechtbar). Im übrigen reicht die Feststellung aus, daß die Begründung hinreichend detailliert sein muß, um den Betroffenen in die Lage zu versetzen, sich zu verteidigen.
Ich bin schließlich entgegen der Auffassung der Kommission der Meinung, daß die Verwendung von in zahlreichen Fällen wiederholten Formeln zulässig ist, wenn es sich um Fälle handelt, die im wesentlichen gleichgelagert sind. Es ist allerdings erforderlich, daß das Kriterium des Zusammenhangs der Entscheidung mit der persönlichen Lage des einzelnen, für den die Entscheidung gilt, beachtet wird.
10.
Die unter Buchstabe B aufgeführte Gruppe von Fragen bezieht sich — wie ich bereits gesagt habe — in vollem Umfang auf die verfahrensrechtlichen Garantien, die nach dem Gemeinschaftsrecht dem einzelnen zustehen, dem gegenüber Maßnahmen durchgeführt werden sollen, die die Freizügigkeit beschränken.
Mit der ersten Frage ersucht das vorlegende Gericht den Gerichtshof, „die verfahrensmäßigen Garantien aufzuzählen und näher zu bestimmen, die die Mitgliedstaaten einem Ausländer bieten müssen, der von dem in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen Rechtsbehelf Gebrauch macht“.
Diese Vorschrift regelt in Absatz 1 das Verfahren beim Erlaß zweier Entscheidungen, die einen Ausländer betreffen, der sich bereits im Hoheitsgebiet aufhält: die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis und die Entfernung des Inhabers einer solchen Erlaubnis aus dem Hoheitsgebiet. Außerdem soll die Vorschrift bestimmten Mängeln des Rechtsmittelsystems abhelfen: Sie gilt, „sofern keine Rechtsmittel gegeben sind oder die Rechtsmittel nur die Gesetzmäßigkeit der Entscheidung betreffen oder keine aufschiebende Wirkung haben“. Absatz 2 dieses Artikels bezieht sich auf zwei Entscheidungen, die den Ausländer angehen, der noch keine Aufenthaltserlaubnis besitzt: die Verweigerung der Erteilung einer solchen Erlaubnis und die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor der Erteilung der Erlaubnis. Die Regelung, die für die ersten beiden Gruppen von Entscheidungen eingeführt wird, besteht darin, daß die Verwaltungsbehörde verpflichtet ist (außer in dringenden Fällen), die Stellungnahme einer „zuständigen Stelle“ desselben Landes einzuholen, die eine andere sein muß als diejenige, welche für den Erlaß der einschränkenden Entscheidungen zuständig ist. Vor dieser Stelle kann sich der Betroffene „entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften [des Aufnahmelandes] verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen“. Dagegen kann die andere Gruppe von Entscheidungen (Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis und Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor der Erteilung der Erlaubnis) auch erlassen werden, ohne daß die Verwaltung die genannte „andere Stelle“ anhört; der Betroffene kann aber beantragen, daß die gegen ihn erlassenen Maßnahmen dieser Stelle zur Prüfung vorgelegt werden, und ist dann berechtigt, persönlich seine Verteidigung wahrzunehmen („außer wenn Gründe der Sicherheit des Staates dem entgegenstehen“).
Artikel 9 ist vom Gerichtshof im Urteil vom 5. März 1980 in der Rechtssache 98/79, Pecastaing (Slg. 1980, 691) ausgelegt worden. In diesem Urteil hat der Gerichtshof unter anderem — worauf das vorlegende Gericht in der Frage, die ich jetzt prüfe, hinweist — festgestellt, daß durch diese Vorschrift „den Personen, die durch eine der in der Richtlinie genannten Maßnahmen betroffen sind, ein Minimum an verfahrensmäßigem Schutz“ in den in Absatz 1 definierten Fällen gewährleistet werden soll. Aber es hat keinen Sinn, den Gerichtshof zu ersuchen, die verfahrensmäßigen Garantien „aufzuzählen und näher zu bestimmen“, die den Ausländern nach Artikel 9 gewährt werden müssen. Diese Garantien, die ich gerade zusammengefaßt habe, sind identisch mit dem Anhörungsverfahren, das den in Artikel 9 Absatz 1 genannten Entscheidungen vorausgehen muß und das auf Antrag des Betroffenen auch in bezug auf die in Artikel 9 Absatz 2 bezeichneten Entscheidungen in Gang gesetzt werden kann. Einige besondere Auslegungsprobleme, die mit diesem Verfahren in Zusammenhang stehen, sind von dem vorlegenden Gericht in den Fragen aufgeworfen worden, die auf die erste folgen. Die erste Frage hat in Wirklichkeit keine eigenständige Bedeutung.
11.
Die zweite Frage bezieht sich auf die Auslegung des im zweiten Unterabsatz des Artikels 9 Absatz 1 verwendeten Begriffs „andere... Stelle“ zur Bezeichnung der Stelle, deren Stellungnahme von dem Betroffenen in den Fällen der Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis oder der Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor der Erteilung einer solchen Erlaubnis beantragt werden kann. Das vorlegende Gericht möchte wissen, ob diese Stelle „unparteiisch und völlig unabhängig von der Stelle [sein muß], die die Entscheidung erläßt“, ob von einer ausreichenden Unabhängigkeit die Rede sein kann, wenn die Mitglieder von der für die Entscheidung zuständigen Behörde bestimmt werden, und ob es nicht wünschenswert wäre, daß die Mitgliedstaaten die Prüfung der in Artikel 9 der Richtlinie vorgesehenen Rechtsbehelfe den Gerichten anvertrauten. Die dritte Frage betrifft denselben Gegenstand, geht aber noch mehr in die Einzelheiten; es wird gefragt, ob ein Beamter der für die Entscheidung zuständigen Verwaltung Mitglied oder Sekretär der mit der Abgabe der Stellungnahme betrauten Stelle sein kann, ob ein Beamter der Regierung aus einem anderen Verwaltungszweig Mitglied sein kann, ob der Zeitraum, in dem die Mitglieder der in Frage stehenden Stelle ihr Amt innehaben, festgelegt sein muß und schließlich, ob es korrekt ist, daß die Mitglieder von dem für die Entscheidung zuständigen Organ entlohnt werden.
Im Urteil vom 22. Mai 1980 in der Rechtssache 131/79, Santillo (Slg. 1980, 1585) hat der Gerichtshof Gelegenheit gehabt — in Nr. 2 des Tenors — festzustellen: „Die Richtlinie beläßt den Mitgliedstaaten einen Beurteilungsspielraum für die Bestimmung der ‚zuständigen Stelle‘. Eine solche Stelle kann jede Behörde sein, die von der Verwaltungsbehörde unabhängig ist, welche für den Erlaß der in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen zuständig ist; diese Stelle muß so verfaßt sein, daß der Betroffene das Recht hat, sich vor ihr vertreten zu lassen und zu verteidigen.“
Ich habe wirklich Zweifel daran, ob es möglich oder zweckmäßig ist, bei der näheren Festlegung der Beziehungen zwischen der entscheidungsbefugten Stelle und der mit der Abgabe der Stellungnahme betrauten Stelle im Sinne des Artikels 9 noch weiter zu gehen. Ohne Zweifel impliziert das vom Gerichtshof hervorgehobene Kriterium der Unabhängigkeit, daß die Mitglieder des beratenden Organs keine hierarchischen Bindungen an die zur Entscheidung berufene Stelle haben dürfen, und man kann vernünftigerweise annehmen, daß die bloße Tatsache, daß sie derselben Verwaltungseinheit angehören, der die Beamten der Stelle, die die Entscheidung trifft, zugeordnet sind, mit der Unabhängigkeit unvereinbar ist. Es läßt sich dagegen nicht ausschließen, daß andere Beamte der Regierung, die anderen Verwaltungen angehören, zu Mitgliedern des beratenden Organs berufen werden können, ohne daß dies dessen Unabhängigkeit gefährdet, und es ist sicherlich nicht erforderlich, daß die Mitglieder dieses Organs Richter sind oder daß die in Artikel 9 beschriebene Beratungsfunktion unmittelbar Gerichten anvertraut wird. Was schließlich das Verfahren der Ernennung der Mitglieder der beratenden Stelle, deren Amtsdauer und deren Entlohnung angeht, bin ich der Auffassung, daß es sich um Materien handelt, deren Beurteilung im Ermessen jedes einzelnen Mitgliedstaats steht, vorausgesetzt, daß die tatsächliche Unabhängigkeit des Organs und seiner Mitglieder nicht aufs Spiel gesetzt wird.
12.
Die vierte Frage des vorlegenden Gerichts geht dahin, ob die Möglichkeit, sich unmittelbar an die beratende Stelle zu wenden, nicht auch der Person, gegen die sich die Maßnahme der öffentlichen Ordnung richtet, eingeräumt werden müßte, anstatt der Stelle vorbehalten zu sein, die die Entscheidung trifft.
Wir haben gesehen, daß in den in Artikel 9 Absatz 1 beschriebenen Fällen (Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder Entfernung des Inhabers einer solchen Erlaubnis aus dem Hoheitsgebiet) die zum Erlaß der Entscheidung befugte Stelle verpflichtet ist, die Stellungnahme der „anderen“ Stelle einzuholen. Dies impliziert einen unmittelbaren Kontakt zwischen den beiden Stellen und läßt keinen Raum für irgendeine Initiative der betroffenen Privatperson, die lediglich über den Beginn des Anhörungsverfahrens unterrichtet werden muß, damit sie sich verteidigen, unterstützen oder vertreten lassen kann. Dagegen findet in der durch Artikel 9 Absatz 2 erfaßten Fallgestaltung (Verweigerung der ersten Aufenthaltserlaubnis und Entfernung aus dem Hoheitsgebiet vor Erteilung einer solchen Erlaubnis) die Prüfung jedes Falles durch die beratende Stelle „auf Antrag des Betroffenen“ statt. Man bedenke, daß das Ziel dieses Antrages eindeutig aus dem Zusammenhang hervorgeht, in dem diese Vorschrift steht: Es soll erreicht werden, daß die Entscheidung (die — so muß man annehmen — zwar erlassen, aber noch nicht vollstreckbar ist) der beratenden Stelle zur Prüfung vorgelegt wird. Es ist daher logisch, daß der Betroffene sich an die Stelle wenden muß, die die Entscheidung erlassen hat, um die unmittelbare Kontaktaufnahme zwischen den beiden Stellen unter Voraussetzungen, die denen des Absatzes 1 entsprechen, zu verlangen. Der Antrag der betroffenen Person läßt in der Tat die Verpflichtung der entscheidungsbefugten Stelle entstehen, die Stellungnahme der anderen Stelle einzuholen (und das Verhältnis der beiden Stellen zueinander ist daher vom Zeitpunkt der Antragstellung an das gleiche wie in der in Absatz 1 geregelten Fallgestaltung). Daraus läßt sich leicht der Schluß ziehen, daß die Stelle, die die Entscheidung erlassen hat, nicht befugt ist, über die Zulässigkeit des Antrags zu befinden: Sie muß ihn immer an die beratende Stelle weiterleiten.
13.
Es sind nun die Fragen, 8, 9 und 10 zu behandeln, die einen Punkt gemeinsam haben: Sie betreffen nämlich alle die Art und Weise, in der die entscheidungsbefugte Stelle bei der Prüfung durch die beratende Stelle die Tatsachen nachweisen muß, auf die die Maßnahme der öffentlichen Ordnung gestützt ist.
In der sehr detaillierten achten Frage werden die Probleme des Grades der Genauigkeit des Beweises, der Verwendung von anonymen Anzeigen und von Polizeiberichten ohne Angabe der Quellen sowie der Möglichkeit für den Ausländer, sich darauf zu berufen, daß im Zweifel zu seinen Gunsten entschieden wird, aufgeworfen. Die neunte Frage geht dahin, ob das Vorliegen eines Sachverhalts, der einen Straftatbestand darstellt, nicht durch eine strafrechtliche Verurteilung nachgewiesen werden muß. Der in der zehnten Frage zum Ausdruck kommende Zweifel bezieht sich darauf, ob ein sittenpolizeilicher Bericht über eine Person ausreicht, um ein der öffentlichen Ordnung zuwiderlaufendes Verhalten nachzuweisen.
Tatsächlich enthält das Gemeinschaftsrecht keine Vorschriften für die Mittel, der sich die Stelle, die entscheidet, bedienen kann, um vor der beratenden Stelle das Vorliegen der Tatsachen festzustellen, die dem Ausländer vorgeworfen werden. Es besteht jedoch kein Zweifel daran, daß die Stelle, die entscheidet, die Beweislast trägt, und es läßt sich auch sagen, daß die in Rechtsbehelfsverfahren der Verwaltung in jedem Mitgliedstaat anwendbaren Beweisregeln auch für die Verfahren gelten, über die wir hier sprechen (tatsächlich entspricht das in Artikel 9 Absatz 2 geregelte Verfahren seinem Wesen nach einem Widerspruchsverfahren, und in dem in Artikel 9 Absatz 1 geregelten Verfahren ist bestimmt, daß der Betroffene in die Lage versetzt werden muß, sich entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu verteidigen, die nur die für das Widerspruchsverfahren geltenden Vorschriften sein können). Es würde dem Diskriminierungsverbot widersprechen, bei solchen Verfahren Beweisregeln anzuwenden, die dem Ausländer geringere Garantien bieten, als sie für die eigenen Staatsangehörigen im Rahmen von Rechtsbehelfen gegen einschränkende Maßnahmen der nationalen Verwaltung gewährt werden.
In bezug auf die Fallgestaltung, in der das zur Begründung der Maßnahme der öffentlichen Ordnung herangezogene Verhalten auch eine strafbare Handlung darstellt, scheint die neunte Frage die Antwort zu suggerieren, daß es erforderlich ist, den Ausgang des Strafverfahrens — im Sinne einer Verurteilung des Beschuldigten — abzuwarten, bevor eine die Freizügigkeit einschränkende Entscheidung erlassen werden kann. Dies muß aber entschieden verneint werden. Ich habe bereits Gelegenheit gehabt, den Unterschied hervorzuheben, der zwischen der strafrechtlichen Qualifizierung des Verhaltens einer Person und der Qualifizierung zu machen ist, die einer Maßnahme der öffentlichen Ordnung zugrunde gelegt werden kann. Der Gerichtshof hat in dem genannten Urteil vom 27. Oktober 1977 in der Rechtssache 30/77, Bouchereau, unter anderem aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie 64/221 den Schluß hergeleitet, „daß er von den nationalen Behörden eine spezifische Prüfung unter dem Blickwinkel der dem Schutz der öffentlichen Ordnung innewohnenden Interessen verlangt, die nicht notwendigerweise mit den Beurteilungen übereinstimmen muß, auf denen die strafrechtliche Verurteilung beruht“ (wenn ein Urteil zu Lasten des Betroffenen bereits ergangen ist). Es hätte keinen Sinn, von der Verwaltungsbehörde zu verlangen, daß sie die Verurteilung des Ausländers abwartet, bevor sie eine Entscheidung über seine Entfernung aus dem Hoheitsgebiet oder die Verweigerung einer Aufenthaltserlaubnis aufgrund eines Sachverhalts trifft, der zu einer Strafmaßnahme führen kann.
Was schließlich das Gewicht angeht, das ein sittenpolizeilicher Bericht über eine Person für den Nachweis haben kann, daß ihr Verhalten der öffentlichen Ordnung zuwiderläuft, ist es meiner Ansicht nach klar, daß alles von den Gesichtspunkten abhängt, die in diesem Bericht berücksichtigt worden sind. Ich habe bereits vorhin ausgeführt, daß die private Moral insoweit ausschlaggebend für eine die Freizügigkeit einer Person beschränkende Maßnahme sein kann, als sie in einem mit der öffentlichen Ordnung unvereinbaren Verhalten zum Ausduck kommt. Wenn sich daher in einem sittenpolizeilichen Bericht genaue Angaben über das Verhalten einer Person in der Öffentlichkeit befinden, kann ein solcher Bericht in den in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 geregelten Verfahren Beweiswert haben.
14.
Ich befasse mich nun mit den Fragen 11, 12, 13 und 14, die sich auf die Übermittlung der Akten, die die entscheidungsbefugte Stelle der beratenden Stelle vorgelegt hat, an den Ausländer und seinen Rechtsbeistand beziehen. Das vorlegende Gericht will in erster Linie wissen, ob die betroffene Person auf diese Übermittlung einen Anspruch hat, ob diese das Recht impliziert, eine Kopie der Akten zu bekommen (oder sogar das Original zu erhalten, ohne sich in die Hauptstadt des Staates zu begeben), wie lange vor der Sitzung die Übermittlung erfolgen muß, ob sie vollständig sein muß, ob die entscheidungsbefugte Stelle sich weigern kann, bestimmte Dokumente zu übermitteln, und schließlich, ob ein Dokument, dessen Richtigkeit der Ausländer bestreitet, nicht bei der Verhandlung außer acht bleiben muß.
Ich möchte zunächst bemerken, daß das geltende Gemeinschaftsrecht keine ins einzelne gehende Regelung dieser Materie enthält. Trotzdem gibt es keinen Zweifel daran, daß die Richtlinie 64/221 dem Ausländer weitgehende und effektive Möglichkeiten zu seiner Verteidigung garantieren soll. In dem genannten Urteil vom 22. Mai 1980 in der Rechtssache Santillo hat der Gerichtshof unter anderem betont, daß „das in Artikel 9 Absatz 1 genannte Erfordernis, daß vor dem Erlaß einer Ausweisungsmaßnahme die Stellungnahme einer ‚zuständigen Stelle‘ einzuholen und dem Betroffenen Gelegenheit zu geben ist, sich vor dieser Stelle entsprechend den innerstaatlichen Rechtsvorschriften zu verteidigen oder vertreten zu lassen, ... nur dann eine wirkliche Garantie darstellen [kann], wenn alle für die Entscheidung der Verwaltungsbehörde zu berücksichtigenden Gesichtspunkte der ‚zuständigen Stelle‘zur Beurteilung unterbreitet werden“. Was an dieser Stelle für das in Artikel 9 Absatz 1 vorgesehene Verfahren festgestellt wird, gilt gleichermaßen für das Verfahren, das auf Antrag des Betroffenen nach Artikel 9 Absatz 2 eingeleitet werden kann. Die Tatsache, daß ein kontradiktorisches Verfahren vorgeschrieben ist, gebietet insbesondere, daß der Betroffene von den durch die entscheidungsbefugte Stelle übermittelten Akten unmittelbar oder über seinen Rechtsbeistand Kenntnis nehmen kann; ich bin daher der Meinung, daß man von einem subjektiven Recht des Ausländers auf Übermittlung dieser Akten sprechen kann (es sei denn, daß Gründe der Staatssicherheit dagegen sprechen). Im übrigen gelten das durch die innerstaatlichen Rechtsvorschriften bei einem Widerspruch gegen einen Verwaltungsakt vorgesehene Verfahren und die den Bürgern im Rahmen dieses Verfahrens gewährten Garantien.
Die Stellung des betroffenen Ausländers während des Verfahrensabschnitts, der vor der beratenden Stelle abläuft, ist auch Gegenstand der Fragen 6, 7 und 15. Die siebte Frage geht in ihrem letzten Teil dahin, ob der Ausländer die Möglichkeit haben muß, Schriftsätze, in denen sein Vorbringen dargelegt ist, sowie Akten einzureichen. Die 15. Frage bezieht sich auf die Frist, innerhalb deren der Ausländer und sein Anwalt von dem Datum der Verhandlung unterrichtet werden müssen. Bei der sechsten Frage des vorlegenden Gerichts geht es um den Anspruch des Ausländers auf Vertagung der mündlichen Verhandlung, wenn der Ausländer selbst oder sein Anwalt aus einem wichtigen und ernsthaften Grund gehindert ist, an der terminierten Sitzung teilzunehmen (es sei denn, es läge ein Fall hinreichend begründeter Eilbedürftigkeit vor).
Meiner Ansicht nach ist die spezifische Lösung dieser Probleme eine Sache des Rechts des Staates, in dem das Verfahren stattfindet; es bleibt aber immer dabei, daß der Ausländer umfassende und wirksame Möglichkeiten haben muß, sich in einem kontradiktorischen Verfahren unter Beteiligung der entscheidungsbefugten Stelle zu verteidigen, und daß die anzuwendenden verfahrensrechtlichen Vorschriften diejenigen sind, die für verwaltungsrechtliche Widersprüche unter den gleichen Voraussetzungen, die für einen Einheimischen bestehen, gelten.
15.
Es bleiben noch zwei Punkte zu prüfen, die die Beschlußfassung der beratenden Stelle betreffen. Der erste Teil der siebten Frage geht dahin, ob diese „Entscheidung“ auf alle von dem Ausländer vorgebrachten tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkte ausführlich und genau eingehen muß. Die fünfte Frage des vorlegenden Gerichts geht nach der Feststellung, daß die „Entscheidung“ selbst mit Gründen versehen sein müsse, dahin, ob dies das Recht des Ausländers einschließt, eine Abschrift der Entscheidung mit der Unterschrift der Mitglieder der beratenden Stelle und der Angabe von deren „Identität und beruflicher Stellung“ zu erhalten.
Die Stellungnahme, die die beratende Stelle abzugeben hat, muß in der Tat mit Gründen versehen sein: Der Gerichtshof hat dies in dem genannten Urteil vom 22. März 1980 in der Rechtssache Santillo anerkannt, indem er unter anderem folgendes ausgeführt hat: „Sowohl die Verwaltungsbehörde als auch der Betroffene müssen Gelegenheit erhalten, die Gründe zu erfahren, welche die ‚zuständige Stelle‘zu ihrer Stellungnahme veranlaßt haben, es sei denn, die Sicherheit des Staates betreffende Gründe im Sinne von Artikel 6 der Richtlinie stehen dem entgegen“ (Randnr. 19 der Entscheidungsgründe, vorletzter Absatz). Meiner Meinung nach impliziert dies, daß der Ausländer einen Anspruch darauf hat, eine Abschrift der in Frage stehenden Stellungnahme zu erhalten, und daß sich aus der Abschrift auch die Zusammensetzung der Stelle ergeben muß, damit es dem Betroffenen möglich ist zu überprüfen, ob die Stelle ordnungsgemäß besetzt ist. Ob dann das rechtliche und tatsächliche Vorbringen des Ausländers mehr oder weniger umfassend von der beratenden Stelle geprüft worden ist, wird sich aus der Begründung ergeben: Was wichtig ist, ist eine angemessene Begründung der Stellungnahme; man darf aber nicht verlangen, daß Punkt für Punkt eine Entsprechung zwischen den von dem Betroffenen vorgebrachten Argumenten und dem Gedankengang der Begründung hergestellt wird.
16.
Aufgrund all dieser Überlegungen schlage ich vor, daß der Gerichtshof die vom Tribunal de première instance Lüttich mit zwei Beschlüssen vom 8. März 1981 in dem Rechtsstreit Adoui gegen den belgischen Staat und die Stadt Lüttich sowie in dem Rechtsstreit Cornuaille gegen den belgischen Staat vorgelegten Fragen wie folgt beantwortet:
1.
Die Grenzen, die das Gemeinschaftsrecht der Befugnis jedes Mitgliedstaats setzt, den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis zu verweigern oder sie aus dem eigenen Hoheitsgebiet aus Gründen der öffentlichen Ordnung zu entfernen, ergeben sich sowohl aus den von den Gemeinschaftsorganen erlassenen besonderen Vorschriften auf dem Gebiet der Freizügigkeit (insbesondere aus der Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964) als auch aus dem allgemeinen Grundsatz, der dem Recht der Mitgliedstaaten gemeinsam ist, daß die aus Gründen der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit eingeführten Beschränkungen nicht über das hinausgehen dürfen, was zur Befriedigung dieser Bedürfnisse in einer demokratischen Gesellschaft erforderlich ist. Bei der Ausübung des Ermessens durch die zuständigen staatlichen Stellen sind außerdem die Kriterien der Angemessenheit und der Verhältnismäßigkeit zu beachten, die im Hinblick auf die persönliche und familiäre Situation des durch die einschränkende Maßnahme Betroffenen anzuwenden sind.
2.
Der Umstand, daß das Verhalten eines Ausländers nicht mit Strafe bedroht und auch nicht in anderer Weise durch das Recht eines Mitgliedstaats verboten ist, schließt die Möglichkeit nicht aus, daß die Behörden dieses Staates die Entfernung des Ausländers aus dem Hoheitsgebiet oder seine Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung verfügen. In diesem Fall kann sich die Feststellung, daß die in Frage stehende Verhaltensweise in ihrer Bewertung durch die betreffende innerstaatliche Rechtsordnung als sozialschädlich angesehen wird, aus Vorschriften ergeben, die, auch wenn sie vom Grundsatz der Duldung ausgehen, eindeutig die Absicht des Gesetzgebers zeigen, die Verbreitung dieser Verhaltensweise zu beschränken.
3.
Die Befürchtung, daß Prostituierte aus einem bestimmten Land eher als andere Prostituierte einen Rückhalt für das Verbrechertum bilden können, reicht für sich allein nicht aus, um den systematischen Erlaß von Maßnahmen zur Entfernung aus dem Hoheitsgebiet oder zur Ausweisung aus Gründen der öffentlichen Ordnung gegenüber diesen Personen zu rechtfertigen, da derartige Maßnahmen immer auf das tatsächliche Verhalten der Einzelperson gestützt werden müssen.
4.
Die private Moral kann für die Anwendung von Maßnahmen zur Beschränkung des Rechts der Freizügigkeit innerhalb der Gemeinschaft nur berücksichtigt werden, wenn sie sich in einem Verhalten widerspiegelt und dieses eine Gefahr für die öffentliche Ordnung darstellt.
5.
Artikel 7 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte — der strafbare Handlungen betrifft — ist auf Verhaltensweisen, die Anlaß zur Ausweisung eines Ausländers oder zur Verweigerung der Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis aus Gründen der öffentlichen Ordnung geben, nicht analog anwendbar.
6.
Ein Ausländer, dem die Erteilung oder die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis verweigert worden ist, hat das Recht, erneut einen Antrag zu stellen und jeden Umstand geltend zu machen, der die Rücknahme der früheren Ablehnung oder den Erlaß einer neuen, ihm günstigen Entscheidung rechtfertigen kann.
7.
Die (in Artikel 6 der Richtlinie 64/221 des Rates vom 25. Februar 1964 erwähnte) Mitteilung der Gründe der öffentlichen Ordnung an den Betroffenen, auf die sich die Entscheidung stützt, die seine Freizügigkeit einschränkt, ist in einer Sprache abzufassen, die er verstehen kann. Die Begründung der einschränkenden Entscheidung muß sich auf die spezifische Lage des Adressaten beziehen und hinreichend detailliert sein, um es ihm zu ermöglichen, sich zu verteidigen.
8.
Die beratende Stelle, die in Artikel 9 der genannten Richtlinie 64/221 vorgesehen ist, muß wirklich unabhängig gegenüber der Stelle sein, die für den Erlaß der einschränkenden Entscheidung zuständig ist, auf die sich die Stellungnahme bezieht. Das Erfordernis der Unabhängigkeit schließt insbesondere aus, daß Beamte, die der entscheidungsbefugten Verwaltungseinheit angehören, Mitglieder dieser Stelle sein können.
9.
Artikel 9 der Richtlinie 64/221 räumt dem Betroffenen nicht die Befugnis ein, die zuständige Stelle unmittelbar um die Abgabe einer Stellungnahme zu ersuchen; die entscheidungsbefugte Stelle ist aber sowohl in den in Artikel 9 Absatz 1 genannten Fällen als auch dann, wenn der einzelne einen Antrag nach Artikel 9 Absatz 2 stellt, verpflichtet, eine solche Stellungnahme anzufordern.
10.
In den in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen Verfahren dürfen gegenüber dem Ausländer keine Vorschriften angewandt werden, die weniger günstig sind als die Vorschriften, die für Einheimische im Rahmen von Widerspruchsverfahren gegen sie betreffende einschränkende Maßnahmen gelten. Auf jeden Fall müssen dem Ausländer wirksame Verteidigungsmöglichkeiten gewährt werden, und muß der Grundsatz des kontradiktorischen Verfahrens garantiert sein.
11.
Die entscheidungsbefugte Stelle trägt vor der beratenden Stelle die Beweislast für die Richtigkeit des dem Ausländer vorgeworfenen Sachverhalts, auf den sich die ihm gegenüber erlassene Maßnahme der öffentlichen Ordnung stützt.
12.
Wenn das zur Begründung der Maßnahme der öffentlichen Ordnung herangezogene Verhalten des Ausländers auch einen Straftatbestand erfüllt, kann die Verwaltungsbehörde diese Maßnahme ergreifen, ohne darauf warten zu müssen, daß der Sachverhalt durch eine Verurteilung festgestellt und mit einer Sanktion belegt wird.
13.
Der sittenpolizeiliche Bericht über eine Person kann in den in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 genannten Verfahren nur insoweit Beweiswert haben, als er ein äußeres Verhalten aufzeigt, das die Maßnahme der öffentlichen Ordnung rechtfertigen kann.
14.
Der Ausländer, der Adressat einer seine Freizügigkeit beschränkenden Maßnahme ist, hat einen Anspruch darauf, von den ihn betreffenden Akten, die die entscheidungsbefugte Stelle der beratenden Stelle zugeleitet hat, Kenntnis zu nehmen.
15.
Die Stellungnahme, die die beratende Stelle in den in Artikel 9 der Richtlinie 64/221 vorgesehenen Verfahren abgibt, muß mit Gründen versehen sein. Der Ausländer hat einen Anspruch darauf, eine Abschrift dieser Stellungnahme zu erhalten, aus der sich auch die Zusammensetzung der Stelle ergibt.
(
1
)	Aus dem Italienischen übersetzt.