62021CJ0491_RES
Sag C-491/21
WA
mod
Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date din Ministerul Afacerilor Interne
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Înalta Curte de Casație și Justiție)
Domstolens dom (Første Afdeling) af 22. februar 2024
»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 21, stk. 1, TEUF – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – direktiv 2004/38/EF – artikel 4 – udstedelse af identitetskort – krav om bopæl i den medlemsstat, der udsteder dokumentet – afslag fra denne medlemsstats myndigheder på at udstede et identitetskort til en af dens statsborgere, der er bosat i en anden medlemsstat – ligebehandling – restriktioner – begrundelse«
Unionsborgerskab – retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – udstedelse af identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i Unionen – unionsborger, som har udøvet sin ret til fri bevægelighed – afslag fra dennes medlemsstats myndigheder på at udstede et identitetskort til den pågældende, der er bosat i en anden medlemsstat – ulovlighed – begrundelse – foreligger ikke
(Art. 21, stk. 1, TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 45, stk. 1; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38, første til fjerde betragtning og art. 4, stk. 3)
(jf. præmis 25-27, 33, 34, 36-44, 46-53 og 58-61 samt domskonkl.)
Resumé
I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fastslog Domstolen, at retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som er fastsat i artikel 21 TEUF og artikel 45, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), og som for så vidt angår betingelserne for udøvelse heraf er præciseret ved direktiv 2004/38 (
1
), er til hinder for en national lovgivning, hvorefter en unionsborger, der er statsborger i denne medlemsstat, og som har udøvet retten til fri bevægelighed i en anden medlemsstat, nægtes udstedelse af et identitetskort, der kan gælde som rejsedokument i Den Europæiske Union, alene fordi den pågældende har bosat sig på denne anden medlemsstats område.
Sagsøgeren i hovedsagen var en rumænsk statsborger, der havde været bosat i Frankrig siden 2014, og som udøvede sit erhverv som advokat både i Frankrig og Rumænien. De rumænske myndigheder udstedte et elektronisk almindeligt pas til ham, som udgjorde et rejsedokument, der tillod ham at rejse til udlandet, med angivelse af, at han var bosat i Frankrig, og et midlertidigt identitetskort. Dette sidstnævnte udstedes til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat, som opholder sig midlertidigt i Rumænien, og skal fornys hvert år. Dette udgør ikke et rejsedokument.
I september 2017 ansøgte sagsøgeren i hovedsagen om udstedelse af et simpelt eller elektronisk identitetskort, der udgjorde et rejsedokument og dermed tillod ham at rejse til Frankrig. Denne ansøgning blev afslået i det væsentlige med den begrundelse, at han havde bopæl i udlandet.
I december 2017 anlagde han herefter sag ved Curtea de Apel București (appeldomstolen i Bukarest, Rumænien) med påstand om, at det ønskede dokument blev udstedt til ham. Ved dom afsagt i marts 2018 forkastede denne ret søgsmålet med den begrundelse, at den rumænske lovgivning ikke foreskrev en sådan udstedelse i tilfælde af bopæl i udlandet, hvilket i øvrigt ikke er i strid med EU-retten. Denne ret lagde endvidere til grund, at sagsøgeren i hovedsagen ikke var blevet forskelsbehandlet, for så vidt som de rumænske myndigheder havde udstedt et almindeligt elektronisk pas til ham.
I forbindelse med kassationsappellen til prøvelse af denne dom besluttede Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (kassationsdomstol, Rumænien), som er den forelæggende ret, at forelægge Domstolen et spørgsmål om, hvorvidt afslaget på at udstede dette identitetskort, der udgør et rejsedokument i Unionen, til sagsøgeren i hovedsagen med den begrundelse, at sidstnævnte har bopæl i en anden medlemsstat, er foreneligt med EU-retten.
Domstolens bemærkninger
Indledningsvis bemærkede Domstolen, at den rumænske lovgivning om udstedelse af rejsedokumenter indfører en forskelsbehandling mellem rumænske statsborgere med bopæl i Rumænien og rumænske statsborgere med bopæl i udlandet. De førstnævnte kan få udstedt et eller to rejsedokumenter, der gør det muligt for dem at rejse inden for EU, dvs. et identitetskort og/eller et pas, mens de sidstnævnte kun kan få udstedt et pas som rejsedokument.
Ved undersøgelsen af, om en sådan forskelsbehandling var forenelig med EU-retten, bemærkede Domstolen for det første dels, at artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38 (
2
) overlader det til medlemsstaterne at vælge, hvilken type rejsedokument, dvs. et identitetskort eller et pas, de er forpligtet til at udstede til deres egne statsborgere. Dels bemærkede Domstolen ikke desto mindre, at formålet med direktiv 2004/38 er at lette udøvelsen af den grundlæggende og personlige ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, som direkte er tillagt unionsborgerne i artikel 21, stk. 1, TEUF. Medlemsstaterne skal således, når de udøver deres kompetence på området for udstedelse af identitetskort, overholde EU-retten og navnlig traktatens bestemmelser om retten til at færdes og opholde sig frit på deres område som fastsat i sidstnævnte bestemmelse.
For det andet fastslog Domstolen, at den omhandlede lovgivning, for så vidt som den kræver, at rumænske statsborgere, der er bosiddende i andre medlemsstater, og som både ønsker at få udstedt et pas og et identitetskort, skal have bopæl i Rumænien, medfører en mindre gunstig behandling af de nævnte statsborgere og stiller dem ringere, alene fordi de har udøvet deres ret til fri bevægelighed og ophold. Med udgangspunkt i princippet om, at de rettigheder, som traktaten giver med hensyn til unionsborgernes bevægelighed, ikke ville få fuld gennemslagskraft, såfremt en statsborger i en medlemsstat – på grund af de hindringer, der skyldes dennes ophold i en anden medlemsstat – kunne blive afskrækket fra at udøve dem som følge af en lovgivning i hans oprindelsesmedlemsstat, der straffer ham alene på grund af den omstændighed, at han har udnyttet dem, fandt Domstolen, at den i hovedsagen omhandlede lovgivning kan afholde rumænske statsborgere, der befinder sig i en situation som sagsøgeren i hovedsagens, fra at udøve deres ret til fri bevægelighed og frit ophold inden for Unionen. Rumænske statsborgere, der befinder sig i en sådan situation, pålægges nemlig større administrative byrder end rumænske statsborgere med bopæl i Rumænien for så vidt angår proceduren for udstedelse af identitetskort og/eller pas. Følgelig udgør den i hovedsagen omhandlede lovgivning en restriktion for retten til at færdes og opholde sig frit, der er fastsat såvel i artikel 21, stk. 1, TEUF som i chartrets artikel 45, stk. 1, idet sidstnævnte bestemmelse afspejler den tidligere bestemmelse.
For det tredje bemærkede Domstolen, at en sådan restriktion kun kan være begrundet i henhold til EU-retten, såfremt den er baseret på objektive almene hensyn, der er uafhængige af de berørte personers nationalitet og står i rimeligt forhold til det formål, der lovligt tilstræbes med den nationale lovgivning. Det fremgår ligeledes af Domstolens praksis, at en foranstaltning opfylder proportionalitetskravet, når den er egnet til at sikre opfyldelsen af det tilstræbte formål og ikke går videre, end hvad der er nødvendigt hertil. I denne henseende havde den rumænske regering anført en begrundelse for den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, der vedrørte visse administrative hensyn, der hovedsageligt angik nødvendigheden af at tillægge den bopælsadresse, der er angivet på identitetskortet, bevisværdi og effektiviteten af den kompetente nationale myndigheds identifikation og kontrol af denne adresse. Ved undersøgelsen af disse forskellige argumenter bemærkede Domstolen for det første, at den rumænske regering ikke havde godtgjort forbindelsen mellem angivelsen af en adresse på identitetskortet og forpligtelsen til at nægte at udstede et identitetskort til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat. For det andet henviste den til, at det følger af fast retspraksis, at administrative hensyn ikke kan begrunde, at en medlemsstat fraviger de EU-retlige regler. Ingen af de argumenter, som den rumænske regering havde fremført, gjorde det således muligt at antage, at den omhandlede lovgivning er baseret på objektive almene hensyn. En sådan lovgivning udgør derfor en ubegrundet restriktion for retten til at færdes og opholde sig frit inden for Unionen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i direktiv 2004/38, sammenholdt med artikel 21, stk. 1, TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, i forhold til rumænske statsborgere med bopæl i en anden medlemsstat.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77). Dette direktiv gennemfører den grundlæggende ret til fri bevægelighed, der er sikret ved artikel 21 TEUF og chartrets artikel 45, stk. 1, og fastsætter betingelserne for udøvelsen heraf.
(
2
) – Denne bestemmelse fastsætter følgende: »Medlemsstaterne udsteder og fornyer i overensstemmelse med deres nationale lovgivning identitetskort eller pas til deres statsborgere, der udtrykkeligt angiver indehaverens statsborgerskab.«