61999CC0246_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Genom talan som väcktes den 1 juli 1999 i enlighet med artikel 226 EG har kommissionen begärt att domstolen skall fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla vissa av sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten.
Denna medlemsstat läggs närmare bestämt till last att den har åsidosatt direktiv 94/62/EG och artiklarna 28 EG och 30 EG genom att ha behållit en lagstiftning enligt vilken, å ena sidan, öl och kolsyrehaltiga läskedrycker skall säljas i återanvändbara förpackningar, å andra sidan, dessa drycker inte får importeras i metallförpackningar.
I - Dansk lagstiftning
2. Bestämmelserna i direktiv 94/62 skulle ha införlivats i medlemsstaternas lagstiftning före den 30 juni 1996. De danska myndigheterna underrättade kommissionen om de bestämmelser som hade antagits i detta syfte, nämligen kungörelse nr 124 av den 27 februari 1989 om förpackningar för öl och läskedrycker, i dess ändrade lydelse enligt kungörelse nr 583 av den 24 juni 1996 och kungörelse nr 300 av den 30 april 1997 (nedan kallad kungörelse nr 124).
3. Enligt 2 § första stycket i kungörelse nr 124 får öl och kolsyrehaltiga läskedrycker saluföras endast i återanvändbara förpackningar, till exempel glas- eller plastflaska, som i 1 § andra stycket definieras som sådana som ingår i ett retursystem där en väsentlig andel av förpackningarna efter tömning återlämnas av konsumenten för ny påfyllning.
4. Enligt 2 § andra och tredje styckena skall en förpackning godkännas av miljöstyrelsen (Miljøstyrelsen), som särskilt bedömer om den från en teknisk utgångspunkt lämpar sig för att ingå i ett retursystem och om detta system säkerställer att en väsentlig andel tomma förpackningar återlämnas för ny påfyllning. När varan säljs krävs en penningpant som återbetalas till konsumenten när denne återlämnar förpackningen till affären, som är skyldig att ta emot förpackningen. Genom detta system uppmuntras konsumenterna att återlämna förpackningen för att återfå panten, varför en mycket hög återvinningsprocent uppnås. Den totala ölkonsumtionen i Danmark uppgick år 1998 till ungefär 580 miljoner liter.
5. Av 3 § i denna kungörelse framgår att öl och kolsyrehaltiga läskedrycker kan importeras i förpackningar som inte är godkända under förutsättning att de ingår i ett retursystem för återfyllning eller materialåtervinning. Engångsförpackningar är tillåtna under förutsättning att de inte är av metall.
6. Den danska lagstiftningen utgör inte något hinder för användning av aluminium- eller stålburkar för andra drycker, och i själva verket används sådana för fruktjuice, iste och chokladmjölk. Burkar och andra metallförpackningar används bland annat för konserver, kaffe och kex. Engångsglasflaskor används till exempel för vin, och engångsförpackningar av plast eller kartong används för mjölk, vinäger eller olja.
Det finns inte heller något hinder, i den danska lagstiftningen, mot metallburkar vid export av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker. Kommissionen har i sin ansökan hävdat att Danmark år 1998 exporterade omkring 120 miljoner liter öl i metallförpackningar, det vill säga 360 miljoner 33-centiliters aluminiumburkar, huvudsakligen till andra medlemsstater.
7. Kommissionen har upplyst om att Sverige och Finland har jämförbara insamlingssystem för förpackningar, men till skillnad från vad som gäller i Danmark tillämpas systemet i dessa länder även på metallburkar, för vilka också betalas pant vid köpet. Försäljningsställena har returapparater för återanvändbara förpackningar och engångsförpackningar, och när konsumenterna återlämnar förpackningarna får de tillbaka panten. Det verkar som att detta system i Sverige säkerställer en returandel som överstiger 90 procent för metallburkar.
II - Gemenskapslagstiftning
8. I det första övervägandet i redogörelsen för motiven till direktiv 94/62 anges följande skäl till att det antas: behovet av att harmonisera de nationella åtgärderna som rör hanteringen av förpackningar för att förebygga och minska inverkan på miljön och därmed säkerställa en hög miljöskyddsnivå, och att säkerställa en fungerande inre marknad och undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen. I det trettonde övervägandet anges att de mål som medlemsstater fastställer för återvinning och materialutnyttjande av förpackningsavfall bör ligga inom vissa intervall för att det skall vara möjligt att beakta de olika förhållandena och undvika att handelshinder skapas.
9. Kommissionen anser att genom den danska lagstiftningen åsidosätts artikel 18, jämförd med artiklarna 5, 7 och 9, i vilka föreskrivs följande:
"Artikel 5
Medlemsstaterna får i enlighet med fördraget främja återanvändningssystem för förpackningar som kan återanvändas på ett miljövänligt sätt."
"Artikel 7
Retur-, insamlings- och återvinningssystem
1. Medlemsstaterna skall för att uppfylla de mål som fastställs i detta direktiv vidta de åtgärder som är nödvändiga för att införa system som säkerställer att
a) använt förpackningsmaterial eller förpackningsavfall returneras eller samlas in från konsumenten, andra slutliga användare eller från avfallsflödet och kanaliseras till det lämpligaste alternativet för avfallshantering,
b) insamlade förpackningar eller förpackningsavfall återanvänds eller återvinns, inbegripet materialutnyttjande.
..."
"Artikel 9
Väsentliga krav
1. Tre år från dagen för ikraftträdandet av detta direktiv skall medlemsstaterna ha säkerställt att förpackningar endast släpps ut på marknaden om de uppfyller alla väsentliga krav som anges i detta direktiv och i bilaga 2 till direktivet.
2. Medlemsstaterna skall ... utgå från att alla väsentliga krav som anges i detta direktiv, inbegripet bilaga 2, är uppfyllda för förpackningar som överensstämmer med
a) de relevanta harmoniserade standarder vilkas referensnummer har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning, varvid medlemsstaterna skall offentliggöra referensnumren för de nationella standarder som motsvarar dessa harmoniserade standarder,
b) de relevanta nationella standarder som avses i punkt 3 om det inte finns några harmoniserade standarder på de områden som omfattas av dessa nationella standarder.
3. Medlemsstaterna skall underrätta kommissionen om texten till de nationella standarder enligt punkt 2 b som de anser uppfyller de krav som avses i denna artikel. Kommissionen skall utan dröjsmål överlämna sådana texter till övriga medlemsstater.
Medlemsstaterna skall offentliggöra referenserna för dessa standarder. Kommissionen skall säkerställa att de offentliggörs i Europeiska gemenskapernas officiella tidning.
..."
"Artikel 18
Rätten att släppa ut på marknaden
Medlemsstaterna skall inte hindra att förpackningar som uppfyller bestämmelserna i detta direktiv släpps ut på marknaden inom deras respektive territorier."
10. Kommissionen har också lagt den danska staten till last att den har underlåtit att uppfylla artiklarna 28 EG och 30 EG, i vilka föreskrivs följande:
"Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna."
"Bestämmelserna i artiklarna 28 och 29 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna."
III - Det administrativa förfarandet
11. Kommissionen sände i juni 1997 en första formell underrättelse till de danska myndigheterna, i vilken den hävdade att den nationella lagstiftningen med förbud mot import av öl och läskedrycker i metallförpackningar var oförenlig med direktiv 94/62 och med artikel 28 EG. Till följd av ett klagomål avseende skyldigheten att använda återanvändbara förpackningar för sådana drycker som tillverkas i Danmark sände kommissionen en andra formell underrättelse till denna medlemsstat. I augusti 1997 svarade den danska regeringen på den första av dessa underrättelser och i augusti 1998 på den andra.
12. I november 1998 avgav kommissionen ett motiverat yttrande i vilket den förklarade att 2 § första stycket jämförd med 1 § andra stycket, och 3 § i kungörelse nr 124 stred mot direktiv 94/62, närmare bestämt artikel 18, jämförd med artiklarna 5, 7 och 9, samt artiklarna 28 EG och 30 EG, och anmodade de danska myndigheterna att ändra denna lagstiftning inom två månader. De danska myndigheterna svarade på det motiverade yttrandet en månad senare och hävdade att dess lagstiftning var förenlig med den gällande gemenskapsrätten och att det inte fanns någon anledning att ändra de danska bestämmelserna.
IV - Förfarandet vid domstolen
13. Kommissionens ansökan inkom till domstolen den 1 juli 1999 och svaromålet
den 31 augusti samma år. Dessa två skrivelser kompletterades med en replik och en duplik. Förenade kungarikets regering medgavs att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
Vid förhandling i målet den 12 juni 2001 närvarade ombud för kommissionen, den danska regeringen och Förenade Kungarikets regering för att muntligen redogöra för sin talan.
V - Prövning av talan
14. Kommissionen har gjort gällande att genom direktiv 94/62 har det gjorts en fullständig harmonisering av nationella bestämmelser om förpackningar och att en medlemsstat därför inte kan föreskriva striktare bestämmelser för nationella producenter. Omständigheten att den standardisering som föreskrivs i artikel 10 ännu inte har genomförts ändrar inte staternas skyldighet att tillåta saluföring av förpackningar som uppfyller de väsentliga kraven i bilaga 2. Såväl metallburkar som andra engångsförpackningar uppfyller således de särskilda kraven i punkterna 1 och 3 i denna bilaga. Vidare utgör de danska bestämmelserna ett handelshinder som är oförenligt med bestämmelserna om fri rörlighet för varor, eftersom åtgärderna inte är nödvändiga för att skydda miljön och är oproportionerliga, då detta mål kan uppnås med mindre inskränkande åtgärder.
15. Förenade kungarikets regering är överens med kommissionen om att direktivet är en åtgärd för fullständig harmonisering, som innebär fri rörlighet inom Europeiska unionen för varor som saluförs i förpackningar som uppfyller de villkor som har fastställts i dess bestämmelser, och om att de danska bestämmelserna inte kan innehålla ett förbud mot försäljning av öl eller läskedryck i metallburkar. Under alla förhållanden strider dessa bestämmelser mot artikel 28 EG, för även om de grundar sig på det legitima målet att skydda miljön försöker man uppnå detta med oproportionerliga medel.
16. Den danska regeringen har i huvudsak hävdat att det genom direktiv 94/62 inte har åstadkommits någon fullständig harmonisering av bestämmelserna om förpackningar och att de väsentliga kraven i bilaga 2 är så vida, vaga och diskretionära att de måste preciseras. Denna harmonisering kommer inte att vara fullständig förrän det antas gemensamma europeiska standarder för hur dessa krav skall tolkas för varje varutyp. Regeringen har hävdat att de väsentliga kraven i direktivet avser den vara som skall förpackas och att det är just på grund av varan som det i Danmark krävs att öl och kolsyrehaltiga läskedrycker skall säljas i återanvändbara förpackningar, medan drycker utan kolsyra, vilka motsvarar endast en liten del av den sammanlagda konsumtionen av drycker, inte omfattas av tillämpningsområdet för kungörelse nr 124. Syftet med att i det danska systemet främja återanvändning av förpackningar är att minska de skadliga effekter på miljön som stora avfallsmängder orsakar.
17. Som framgår är den huvudsakliga punkt som parterna är oense om omfattningen av harmoniseringen genom direktiv 94/62. Jag kommer först att undersöka om det genom det omtvistade direktivet har åstadkommits en fullständig harmonisering på området, och därefter kommer jag, om så inte är fallet, att analysera huruvida det hinder som de danska bestämmelserna innebär för handeln mellan medlemsstaterna är berättigat.
A - Omfattningen av harmoniseringen genom direktiv 94/62
18. Kommissionen har hävdat att de åtgärder som föreskrivs i direktiv 94/62 skall tillämpas på ett enhetligt sätt i alla medlemsstater. Följden är dubbel, dels kan medlemsstaterna i enlighet med artikel 18 inte hindra att förpackningar som uppfyller de väsentliga kraven saluförs i landet, dels kan de i enlighet med artikel 9.1 endast tillåta att varor som uppfyller dessa krav släpps ut på marknaden. Direktivet innehåller inga övergångsbestämmelser om tillämpningen av dessa två artiklar, som enligt artikel 22 skulle ha införlivats i medlemsstaternas nationella rätt före den 30 juni 1996. Detta direktiv utgör en del av ett flertal som antogs i enlighet med den nya metoden i fråga om harmonisering och standardisering, vilken kännetecknas av att det inom vissa sektorer åläggs obligatoriska bestämmelser för varor i fråga om bland annat säkerhet och miljöskydd.
19. Den danska regeringen har medgett att direktivet som helhet uppfyller samtliga formella krav för att vara en rättsakt för fullständig harmonisering i överensstämmelse med den nya metoden, trots att det inte fastställs ett förfarande för överensstämmelsekontroll. Direktivet antogs med stöd av artikel 95 EG. I artikel 1.1 i direktivet anges att syftet med detta är att harmonisera nationella bestämmelser om hanteringen av förpackningar. Enligt artikel 9 skall medlemsstaterna tre år från dagen för ikraftträdandet av direktivet ha säkerställt att förpackningar endast släpps ut på marknaden om de uppfyller alla väsentliga krav som anges i direktivet och i bilaga 2 till detta. I direktivet fastställs ett visst antal väsentliga krav och samtidigt föreskrivs att det skall antas europeiska standarder. Medlemsstaterna skall godta en förpackning som uppfyller dessa krav.
Den danska regeringen har emellertid hävdat att det verkliga innehållet i direktivets bestämmelser, och i synnerhet det som avser de väsentliga kraven i artikel 9 och i bilaga 2, är så generellt och oprecist att det i praktiken är omöjligt att tillämpa direktivet som om det var en rättsakt för fullständig harmonisering. Regeringen har i detta hänseende framhållit att det är fråga om det enda direktiv som fram till denna dag har antagits inom miljöområdet i enlighet med den nya metoden. Regeringen har understrukit att till skillnad från direktivet om leksaker eller direktivet om anordningar för förbränning av gasformiga bränslen, genom vilka direktiv kraven för saluföring av sådana varor görs enhetliga, med särskild tonvikt på säkerhet, betonar direktiv 94/62 i synnerhet miljöskyddet. Den har tillagt att fastställandet av de väsentliga kraven för förpackningar kräver en bedömning av olika parametrar, såsom hur effekterna på miljön (bland annat växthuseffekten och försurning) skall beräknas, hur förbrukningen av råvaror och energi (bland annat olja och järn) skall analyseras, och hur man bedömer de olika stegen av en varas livscykel (tillverkning, transport, bortskaffande). Om inte miljöskyddskraven preciseras kan inte en enhetlig tillämpning uppnås.
20. Jag är av olika skäl av en annan åsikt än den danska regeringen på denna punkt. För det första, även om direktiv 94/62 kan vara det enda inom miljöområdet där den nya metoden följts som har antagits fram till denna dag, begränsas inte, i bilaga 2 till rådets resolution av år 1985 lagharmoniseringen till väsentliga krav avseende säkerhet, utan även andra krav av samhällsintresse avses. För det andra återfinns bland skälen till del A i den "Uppställning över de principer och de huvudsakliga faktorer som skall utgöra kärnan i direktiven" i denna resolution såväl säkerhet för personer, husdjur och varor som uppfyllandet av andra viktiga krav inom skyddet av samhällsintressen, såsom skyddet för konsumenternas hälsa och miljön. För det tredje framgår det inte av vare sig den ovannämnda resolutionen eller av bestämmelserna i direktiv 94/62 att man, för att en förpackning skall kunna säljas, måste undersöka dess parametrar, och inte heller att man för att uppnå en enhetlig tillämpning av direktivet måste precisera miljöskyddskraven.
21. Den danska regeringen har vidare anfört att ett annat skäl till att direktiv 94/62 är verkningslöst är att de förutskickade harmoniserade standarderna, vilka skulle bidra till att avhjälpa avsaknaden av precision vad gäller de väsentliga krav som är tillämpliga på förpackningar, ännu inte har antagits. Enligt regeringens mening innebär avsaknaden av sådana standarder med nödvändighet att medlemsstaterna förfogar över ett viss utrymme för skönsmässig bedömning.
22. Jag delar inte svaranderegeringens åsikt helt på denna punkt. Enligt vad som framgår av de grundläggande principerna i bilaga 2 till rådets resolution av år 1985 har inte de tekniska specifikationer som skall utarbetas av de organ som är behöriga i fråga om industriell standardisering fått tvingande karaktär utan är frivilliga standarder, och det finns endast en presumtion för överensstämmelse med de väsentliga kraven i direktivet till förmån för varor som har tillverkats i enlighet med dess föreskrifter. Antagandet av harmoniserade standarder utgör ingen nödvändig förutsättning för tillämpningen av ett direktiv som har antagits enligt den nya metoden och innebär inte heller att alla varor skall tillverkas i överensstämmelse med dess bestämmelser, eftersom medlemsstaterna även fortsättningsvis är skyldiga att tillåta saluföring av alla de varor som, även om de inte har framställts enligt kraven i harmoniserad standard, uppfyller de väsentliga kraven.
Det är riktigt att medlemsstaterna åtnjuter ett visst utrymme för skönsmässig bedömning för att införliva de väsentliga kraven i nationell rätt, vilket framgår av artikel 9.3. När medlemsstaterna använder detta utrymme skall de emellertid beakta de två mål som eftersträvas med direktivet, nämligen att uppnå en hög miljöskyddsnivå och att säkerställa en fungerande inre marknad och därvid undvika handelshinder samt snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen. Den danska regeringen förefaller ha beaktat endast det förstnämnda målet i förevarande fall.
23. Enligt den danska regeringens mening är bestämmelsen om rätten att saluföra, i artikel 18 i direktivet, för närvarande verkningslös, eftersom omfattningen av bilaga 2 är så vid att medlemsstaterna i avsaknad av ett förfarande för överensstämmelsekontroll saknar möjlighet att fastställa a) de exakta krav som förpackningar skall uppfylla, b) sättet att avgöra om en viss förpackning uppfyller dessa och c) slutligen, vilken instans som skall genomföra kontrollerna. Regeringen har vidhållit att, trots att det i kommissionens förslag inte fastställdes något sådant förfarande, det när direktivet antogs i protokollet skrevs in en gemensam förklaring från rådet och kommissionen av följande lydelse: "... det bör skapas ett förfarande för att kontrollera förpackningens överensstämmelse med de väsentliga kraven".
24. Jag kommer att behandla dessa invändningar i den ovannämnda ordningen. För det första framstår det, vilket den danska regeringen har hävdat upprepade gånger, svårt att tro att de väsentliga kraven saknar precision till en sådan grad att de är verkningslösa, i synnerhet när det finns 13 medlemsstater som har införlivat dem i sin nationella lagstiftning och i vilka stater direktiv 94/62 tillämpas. Även om de inte var tillräckligt klara, skulle medlemsstaterna vara skyldiga att tillämpa dem på bästa möjliga sätt och därvid iaktta gemenskapsrätten. Jag skulle vilja tillägga att, för det fall direktivet hade brister som utgjorde ogiltighetsgrund, medlemsstaterna skulle ha rätt att yrka att det skall ogiltigförklaras med stöd av artikel 230 EG, men ingen har gjort detta varför det är tvingande för alla. Dessutom anges i bilaga 2, B III.1, till rådets resolution av år 1985 att den allmänna bestämmelsen om rätten att släppa ut på marknaden tillämpas när de väsentliga säkerhetskraven är uppfyllda och att detaljrikedomen i deras utformning beror på de områden som regleras.
25. När det gäller de exakta krav som förpackningarna skall uppfylla, anser jag mot bakgrund av de båda syften som eftersträvas med direktiv 94/62 att kravet i bilaga 2, punkt 3 a, att förpackningar skall framställas på ett sådant sätt att det är möjligt att utnyttja en viss viktprocent av de material som används, inte innebär att denna procentsats måste vara 100 procent utan endast att användning av material som inte kan återvinnas är utesluten. Det framgår också av denna bestämmelse att procentsatsen kan variera beroende på vilken typ av material förpackningen består av. När det gäller kravet i punkt 3 b att förpackningsmaterial som skall återvinnas genom energiåtervinning skall ha ett lägsta nedre värmevärde, anser jag att sådana förpackningar som inte bidrar positivt till energiutvinning är uteslutna. Av den danska regeringens agerande kan man sluta sig till att den anser att förpackningar som kan återvinnas genom materialutnyttjande uppfyller de väsentliga kraven, eftersom sådana används för saluföring av andra drycker i landet och eftersom en betydande andel av den nationella produktionen av öl exporteras i metallburkar till andra medlemsstater. Under alla förhållanden kan det inte på fullt allvar förnekas att en metallburk uppfyller de särskilda kraven på framställning av förpackningar och förpackningars sammansättning i bilaga 2, punkt 1, och inte heller att de uppfyller de särskilda kraven på förpackningar som kan återvinnas genom materialutnyttjande i bilaga 2, punkt 3, eftersom en viss viktprocent av det material som används vid framställningen kan utnyttjas. I varje fall har Danmark inte visat att tillämpningen av de väsentliga kraven innebär en oövervinnerlig svårighet för en medlemsstat. I stället för att försöka genomföra bilaga 2 har Danmark begränsat sig till att i sin nationella lagstiftning bibehålla bestämmelser som redan var i kraft när direktiv 94/62 antogs.
26. När det gäller sättet att utifrån dessa krav avgöra om en viss förpackning uppfyller villkoren, instämmer jag med kommissionen i att förfarandena för överensstämmelsekontroll har till syfte att kontrollera om en viss vara uppfyller de väsentliga krav som har fastställts i direktivet utan att påverka innehållet i dessa krav, vilka kan tillämpas på samma sätt fastän dessa förfaranden inte har antagits. Så länge som sådana harmoniserade standarder som avses i artikel 9 inte har antagits, kan medlemsstaterna inom ramen för direktiv 94/62 tillämpa nationella förfaranden för överensstämmelsekontroll.
Jag skall tillägga att rådets och kommissionens förklaring därvid saknar relevans, eftersom den saknar stöd i den ordalydelse av direktiv 94/62 som Danmark har åberopat till stöd för sina argument. En förklaring i samband med förarbeten som utmynnar i ett direktiv kan nämligen enligt domstolens rättspraxis tillmätas betydelse vid tolkningen av direktivet endast om förklaringen har kommit till uttryck i den aktuella direktivtexten. I annat fall saknar förklaringen rättslig betydelse.
27. När det gäller den av den danska regeringen hävdade omöjligheten att fastställa vem det ankommer på att genomföra kontrollen, skulle jag vilja påpeka att tillverkaren har tilldelats ansvaret att säkerställa att en vara som skall saluföras har utformats och tillverkats i enlighet med de väsentliga kraven, och att denna ansvarstilldelning utgör ett av de särdrag som kännetecknar de direktiv som har antagits enligt den nya metoden.
28. Svaranderegeringen anser emellertid att beslutet om användning av återanvändbara eller återvinningsbara förpackningar för försäljning av varor inte kan anförtros tillverkarna, eftersom miljökraven skulle urvattnas nästan fullständigt. Mot bakgrund av att det med direktiv 94/62 eftersträvas en hög miljöskyddsnivå, förefaller kravet att förpackningar skall vara återanvändbara genom materialutnyttjande eller energiutvinning föga ambitiöst från en ekologisk utgångspunkt, eftersom det för närvarande inte finns någon förpackning på marknaden som inte kan återvinnas i någon mån. Även de särskilda kraven, såsom de att förpackningarna skall ha en minsta lämplig volym och inte innehålla skadliga ämnen, är rimliga, men de måste preciseras för att vara verkningsfulla.
Svaranderegeringen förefaller åter ha bortsett från att direktivets syfte inte endast är att skydda miljön utan även att säkerställa en fungerande inre marknad samt undvika handelshinder och snedvridning och begränsning av konkurrensen inom gemenskapen, samt att det andra syftet inte är underordnat det första utan att de är likvärdiga. Enligt direktivet får medlemsstaterna införa eller behålla system som främjar såväl återanvändning av förpackningar som återvinning av sådana. Medlemsstaterna skall vidare vidta de åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de fastställda målen genom retur-, insamlings-, återanvändnings- och återvinningssystem. Som kommissionen har hävdat i sin ansökan är det fråga om styrmedel som är lämpliga för att säkerställa en hög miljöskyddsnivå utan att den fria rörligheten för varor äventyras.
29. Enligt den danska regeringens mening har medlemsstaterna behörighet att fastställa en prioriteringsordning mellan återanvändbara och återvinningsbara förpackningar när de antar tillämpningsföreskrifter för de särskilda kraven. Regeringen är medveten om att detta utrymme för skönsmässig bedömning ofrånkomligen medför tolkningsskillnader mellan de olika medlemsstaterna, vilket är en följd av att det genom direktiv 94/62 inte har genomförts en fullständig och verkningsfull harmonisering på detta område.
30. Jag har inte funnit något som helst stöd i vare sig redogörelsen för motiven eller bestämmelserna i direktiv 94/62 eller i bilaga 2 till detta på vilket man kan grunda den påstådda behörigheten för medlemsstaterna att fastställa en prioriteringsordning mellan återanvändbara och återvinningsbara förpackningar så att ett företräde för ett system kan motivera att ett annat utesluts. Närmare bestämt kan denna tolkning inte härledas ur artikel 1.2 - i vilken fastställs att i första hand uppkomsten av förpackningsavfall skall motverkas - eftersom det för detta syfte kommer i fråga såväl återanvändning som materialutnyttjande och andra former av återvinning. En sådan tolkning kan inte heller grundas på artikel 5 i vilken endast anges att medlemsstaterna får främja återanvändningssystem. När det gäller de väsentliga kraven i bilaga 2 skall enligt min mening alla förpackningar uppfylla de väsentliga krav som återfinns i punkt 1 angående framställning av förpackningar och förpackningars sammansättning. Förpackningarna skall dessutom uppfylla de väsentliga kraven i punkt 2 om de är återanvändbara och dem i punkt 3 om de är återvinningsbara. Eftersom något annat inte föreskrivs i direktivet ankommer det på tillverkarna av varorna att besluta om användning av den ena eller andra sorten för förpackningar, och medlemsstaterna kan på grundval av artiklarna 5, 7 och 15 utöva inflytande över konsumenternas beteende och motivera dem att föredra förpackningar som är mer ekologiska.
Det är riktigt som kommissionen har angett i sin ansökan att tillämpningen av direktivet kan få betydande praktiska följder för miljöskyddet i vissa länder i fråga om förpackningsavfall, med det är också riktigt att om en medlemsstat anser att den skyddsgrad som fastställs i direktivet är otillräcklig i förhållande till den nivå som uppnås genom dess nationella bestämmelser kan den använda sig av artikel 95 fjärde stycket EG. Danmark förefaller inte ha gjort detta.
Danmark verkar inte heller ha bedömt det vara lämpligt att, till följd av publiceringen år 1998 av den del av livscykelanalysen som hänförde sig till öl- och läskedrycksförpackningar, använda artikel 95.5 EG. Enligt denna bestämmelse får en medlemsstat, som efter en harmoniseringsåtgärd anser det vara nödvändigt med nationella bestämmelser grundade på nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd för att lösa ett problem som är specifikt för den medlemsstaten och som har uppkommit efter harmoniseringsåtgärden, underrätta kommissionen om de planerade bestämmelserna samt om skälen för att införa dem.
31. Svaranderegeringen har tillagt att det andra och det åttonde övervägandet i direktiv 94/62 gör det möjligt att hävda att det har införts en prioritering mellan återanvändning och materialutnyttjande som grundas på en livscykelanalys. Regeringen har påpekat att den danska analysen visar att vid en total bedömning är stål- och aluminiumburkar samt engångsförpackningar av glas och plast mer skadliga för miljön än återanvändbara förpackningar och att denna omständighet ger en rättslig grund för den prioriteringsordning för förpackningssorter som har införts i Danmark. Enligt regeringens mening utgör artikel 5 i direktivet inte hinder för Danmark att förbjuda användning av engångsförpackningar för vissa varor.
32. Jag kan inte instämma i denna tolkning. Artikel 5 är begränsad till att medlemsstaterna tillåts främja återanvändningssystem, men den innebär inte alls att det är tillåtet att förbjuda engångsförpackningar, eftersom ett totalt eller delvist förbud inte kan anses vara en åtgärd som främjar ett visst beteende i den mening som avses i direktivet. Jag instämmer med kommissionen i att medlemsstaterna kan främja system med återanvändbara förpackningar genom att använda medel som inte hindrar den fria rörligheten för varor och som säkerställer samma miljöskyddsnivå, exempelvis pant- eller insamlingssystem för såväl återanvändbara förpackningar som engångsförpackningar, märkning av varor, användning av ekonomiska styrmedel, såsom miljöavgifter, och fastställande av mål för återanvändning av vissa sorters förpackningar.
33. Den danska regeringen har hävdat att de väsentliga kraven inte nödvändigtvis är desamma för en och samma sorts förpackning oberoende av dess användning utan att man i varje enskilt fall måste beakta den vara som förpackningen skall användas för. I detta avseende är det logiskt att prioriteringsordningen mellan återanvändning och återvinning av förpackningar för öl och läskedrycker inte sammanfaller med prioriteringsordningen för varor som konsumeras i mindre utsträckning. Det är just särarten hos öl och kolsyrehaltiga läskedrycker som har föranlett den danska regeringen att välja en särskild reglering för dessa drycker. Regeringen har anfört att om den skulle behöva skapa ett insamlingssystem för återvinning av förpackningar för fruktjuice, iste eller chokladmjölk, vars försäljningsvolym är mycket lägre än den för öl och läskedrycker, skulle detta kunna orsaka skador på miljön som är större än de ekologiska fördelar som skulle uppnås och därvid skapa oproportionerliga praktiska svårigheter för såväl tillverkarna och detaljhandlarna som konsumenterna. Enligt den danska regeringens mening visar sig de återanvändbara förpackningarnas överlägsenhet över engångsförpackningar för det första genom att de förstnämnda inte är avfall utan har ett värde för producenten och flaskpåfyllaren. Det är därför möjligt att skapa effektiva insamlingssystem för att motivera de olika länkarna i kedjan att delta i återanvändningen. Engångsförpackningar är däremot avfall utan extra värde. Det finns därför inte insamlingssystem för denna sorts förpackningar i vilka det uppnås en returandel om 90 procent, inte ens när det har införts en skyldighet att lämna en pant.
34. Jag anser att kommissionen har rätt när den påpekar att de väsentliga kraven i bilaga 2, punkterna 2 och 3, avser förpackningssorter och tillämpas oavsett vilken vara som förpackningen skall användas för, medan några av villkoren i punkt 1 avseende framställning och sammansättning dessutom kan omfatta förpackningar för vissa varor. Kravet på framställning på ett sådant sätt att förpackningarnas volym och vikt begränsas till det minimum som krävs för att upprätthålla den säkerhets- och hygiennivå som är nödvändig för dess innehåll och som är godtagbar för konsumenten innebär således att det som är godtagbart för en vara inte behöver vara det för en annan. Det kan inte på fullt allvar hävdas att en metallburk inte är lämplig som förpackning för öl, att den inte uppfyller alla säkerhets- och hygienkrav eller att den större delen av det material som använts vid framställningen inte kan utnyttjas eller återvinnas.
I Danmark är det endast tillåtet att använda engångsburkar för drycker och matvaror som har en mycket låg försäljningsvolym. Skälet för förbudet mot att använda dessa för öl och kolsyrehaltiga läskedrycker är således inte att burken inte uppfyller de väsentliga kraven i bilaga 2, punkterna 1 och 3, utan de effekter som det stora antalet sådana förpackningar om de släpptes ut på marknaden skulle kunna förorsaka för miljön. Såsom kommissionen mycket riktigt har angett i sin ansökan fastställs inte i bilaga 2 väsentliga krav avseende antalet exemplar av en sorts förpackning som saluförs med en viss vara, och medlemsstaterna kan för att begränsa antalet engångsförpackningar använda sig av artiklarna 5, 7 och 15 i direktivet. Enligt dessa bestämmelser är det tillåtet att upprätta system som bidrar till att minska det totala antalet förpackningar, genom att med ekonomiska styrmedel främja antingen återanvändbara eller ekologiska förpackningar.
35. Den danska regeringen ifrågasätter att aluminiumburkar uppfyller kravet i bilaga 2, punkt 3 a, att en viss viktprocent skall kunna utnyttjas, eftersom det med den nuvarande teknologin inte är möjligt att avskilja aluminiumlocket från resten av burken innan den smälts. Även om den förlust av aluminium som smältningsprocessen kan innebära är begränsad, eftersom aluminiumet endast motsvarar 10 procent av stålburkens vikt, är den energiförbrukning som smältningen innebär betydande, och tillverkningen av locket motsvarar ungefär 50 procent av den energiförbrukning som är nödvändig för framställningen. Det är riktigt att aluminium bidrar till smältningen på grund av sitt höga energiinnehåll, men det är inte fråga om utnyttjande av aluminium utan man kan endast tala om energiutvinning.
36. Jag instämmer inte med svaranden på den här punkten heller. Kommissionen har hävdat att det är möjligt att avskilja aluminiumlocket innan det smälts. Det har inte i målet lagts fram någon bevisning i ena eller andra riktningen. Det är riktigt att de särskilda kraven på förpackningarnas återvinningsbarhet kräver att en viss viktprocent av de material som används vid framställningen skall kunna utnyttjas, men av denna formulering kan endast härledas att en viss procentsats av alla komponenter skall kunna utnyttjas. I enlighet med punkt 3 a i bilaga 2 kan fastställandet av procentsatsen variera beroende på vilken typ av material förpackningen består av.
37. Den danska regeringen har anfört att livscykelanalysen är en metod för att bedöma dels den huvudsakliga förbrukningen av råvaror och energi, dels inverkan på miljön. Den gör det möjligt att jämföra två olika varor från miljösynpunkt och grundar sig på de förutsättningar som är mest sannolika. Den danska regeringen har hävdat att den yrkesmässiga kvaliteten på den danska livscykelanalysen, som genomfördes år 1996 och offentliggjordes år 1998 till den del som avsåg öl- och läskedrycksförpackningar, åtnjuter ett allmänt erkännande. Den omfattar beräkningar av miljöpåverkan från olika sorters förpackningar som används för öl och läskedrycker, nämligen återanvändbara flaskor, engångsflaskor av glas och plast samt aluminium- och stålburkar, från utvinningen av råvarorna tills förpackningen fylls med dryck, distribution, användning och avfallshantering. I analysen beaktas skadorna på miljön, eftersom energi- och råvaruförbrukning bedöms, såväl om det är fråga om icke förnyelsebar energi, till exempel kol eller olja, som om icke förnyelsebara råvaror, såsom tenn och aluminium. I analysen studeras även förpackningars inverkan på miljön på grund av emissioner och utsläpp i luft och vatten, såsom växthuseffekten till vilken utsläpp av CO2 bidrar, försurningen, vilken orsakas av utsläpp av SO2 och NOx, föroreningar genom näringssalter på grund av att NOx frigörs samt utsläpp av flyktiga organiska partiklar som bidrar till föroreningen av atmosfären.
Den danska regeringen har tillagt att analysen visar att i ett helhetsperspektiv är miljöpåverkan från stål- och aluminiumburkar större än den från återanvändbara glas- och plastflaskor. Regeringen har också framhållit att de huvudsakliga effekterna på miljön från samtligt material och alla förpackningssorter som har undersökts har ett mycket nära samband med energiförbrukningen som innefattar förbrukning av fossila bränslen vid vilken utsläpp i atmosfären sker. Med utgångspunkten att produktionen av elektricitet sker i ett nytt kolkraftverk för den sammanlagda konsumtionen av öl i Danmark i 33-centilitersförpackningar, har de årliga utsläppen av CO2 bedömts till 100 000 ton för återanvändbara flaskor, medan siffran är den dubbla för engångsförpackningar, och för stål- och aluminiumförpackningar uppgår den till 247 000 ton respektive 208 000 ton. När det gäller läskedrycker beräknas det att de årliga utsläppen av CO2 uppgår till 41 000 ton för återanvändbara 50-centilitersflaskor. Engångsplastflaskor skulle däremot medföra utsläpp om 140 000 ton, aluminiumburkar om 143 000 ton och stålburkar om 170 000 ton. Dessutom medför det danska insamlingssystemet en produktion av ungefär 390 000 ton avfall, vilket motsvarar 20 procent av den dagliga volymen av insamling av hushållsavfall.
38. Jag kan inte annat än gratulera den danska regeringen till att ha låtit genomföra denna livscykelanalys för dryckesförpackningar, för arbetets omfattning och för resultatets höga kvalitet. Det är fråga om en pionjärstudie i sitt slag som bör kunna utgöra en förebild för dem som skall genomföras i framtiden och som har stor användning när de effekter som förpackningar kan ha på miljön skall identifieras, för att främja vissa återanvändningssystem genom pant och insamling eller genom ekonomiska styrmedel.
Jag instämmer emellertid med kommissionen i att en handling av detta slag inte som den danska regeringen har hävdat kan användas för att avgöra om en förpackning uppfyller de väsentliga kraven och inte heller kan utgöra skäl för ett förbud mot användning av förpackningar som överensstämmer med dessa krav. I direktiv 94/62 åläggs medlemsstaterna nämligen inte en skyldighet att endast tillåta de mest ekologiska förpackningarna enligt livscykelanalysen. Vid denna metod undersöks dessutom endast inverkan på miljön, medan det andra syftet med direktivet, nämligen att säkerställa en fungerande inre marknad, lämnas åt sidan, vilket är lika viktigt.
I bilaga H till livscykelanalysen, i vilken del genomförs en kritisk granskning av arbetet, redogörs dessutom för några av dess begränsningar.
39. Jag tycker att det är onödigt att bedöma innehållet i direktiv 94/62 mot bakgrund av artikel 6 EG som infördes genom Amsterdamfördraget, enligt vilken artikel miljöskyddskraven skall integreras i utformningen och genomförandet av gemenskapens politik och verksamhet enligt artikel 3, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling. Genom direktivet, i vilket artikel 95 EG åberopas som rättslig grund, eftersträvas såväl ett säkerställande av en fungerande inre marknad som en hög miljöskyddsnivå genom en harmonisering av nationella åtgärder om hantering av förpackningar. I direktivet fastställs därvid några åtgärder som i första hand syftar till att förebygga förpackningsavfall genom återanvändning, materialutnyttjande och andra former av återvinning.
40. Av de skäl som jag nu har redogjort för - det vill säga mot bakgrund av bestämmelsen i artikel 18 om rätt att i medlemsstaterna saluföra förpackningar som överensstämmer med bestämmelserna i direktivet, av att medlemsstaterna enligt artikel 5 får främja återanvändningssystem för förpackningar, av att det i artikel 7 föreskrivs vilka system som skall införas för att uppfylla direktivets mål, av att förpackningar som inte uppfyller de väsentliga kraven enligt artikel 9 är uteslutna från handel, med en presumtion för att de, så länge relevanta harmoniserade standarder inte har antagits, uppfyller dessa om de överensstämmer med nationella standarder på området, och av att de väsentliga krav på förpackningars sammansättning och på möjligheterna till återanvändning och återvinning av förpackningar som anges i bilaga 2 är så precisa att det är möjligt att tillämpa dem i praktiken - anser jag att det skall fastställas att det genom direktiv 94/62 har genomförts en fullständig harmonisering av nationella bestämmelser om hantering av förpackningar och förpackningsavfall.
Följaktligen underlåter en medlemsstat att uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv, i synnerhet de ovannämnda bestämmelserna, när den med hänvisning till att bestämmelserna inte är tillräckligt precisa beslutar att vissa förpackningar, som överensstämmer med de väsentliga kraven i bilaga 2, punkterna 1 och 3, inte får användas för att i denna medlemsstat sälja eller till den importera öl och kolsyrehaltiga läskedrycker.
41. För det fall domstolen inte skulle vara av denna åsikt skall jag emellertid nedan undersöka om det handelshinder som förbudet mot att importera öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i metallburk till Danmark innebär kan vara motiverat av tvingande miljöskyddshänsyn.
B - Skälen till förbudet mot att importera öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i metallburk
42. I enlighet med domstolens fasta rättspraxis skall i avsaknad av gemensamma regler för saluföringen av en produkt hinder för den fria rörligheten inom gemenskapen, som uppstår på grund av skillnader mellan medlemsstaternas lagstiftningar, godtas i den mån bestämmelserna i fråga tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter och kan anses vara nödvändiga för att tillgodose tvingande gemenskapsrättsliga hänsyn. Det är dessutom nödvändigt att en sådan lagstiftning är proportionerlig i förhållande till det mål som eftersträvas med den, och om en medlemsstat har möjlighet att välja mellan olika åtgärder genom vilka samma mål kan uppnås skall den välja den åtgärd som medför minst hinder för den fria handeln.
43. Den danska regeringen har inte bestritt att förbudet mot att importera öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i burk är ett handelshinder, men den anser att omfattningen av detta är mycket begränsad och att förbudet är motiverat av hänsyn till miljöskyddet, vilket mål man inte skulle kunna nå lika effektivt genom mindre genomgripande åtgärder. Dessutom är andelen metallburkar på öl- och läskedrycksmarknaden låg i merparten av de europeiska länderna, och importen av utländskt öl utgör en mycket liten andel av ölkonsumtionen inte bara i Danmark utan också i några andra europeiska stater. Den är särskilt låg i länder med betydande inhemsk produktion, 2,7 procent i Tyskland, 1,9 procent i Finland, 1,3 procent i Danmark, 4 procent i Österrike och 0,5 procent i Norge. Dessa siffror visar enligt den danska regeringen att det inte finns något direkt samband mellan den ganska låga nivån på ölimporten i Danmark och förbudet mot användning av burkar.
Den danska regeringen har betonat att om importförbudet togs bort skulle flera danska tillverkare förpacka sina varor i utlandet för att exportera dem till Danmark. Detta skulle utgöra en risk för en betydande försvagning av hela systemet för insamling av förpackningar i vilket returandelen är stor. Skälet till att regeringen förbjuder import av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker när export i denna sorts förpackningar är tillåten är att i Danmark finns det ett effektivt system för insamling av återanvändbara förpackningar, och konsumtionen av sådana drycker i metallburk skulle ha skadliga följder med avseende på växthuseffekten. Detta skulle inte vara fallet i andra länder som inte har ett så effektivt system för insamling av förpackningar.
44. Enligt min mening är inte något av dessa argument av tillräcklig vikt för att kunna motivera det hinder för varors fria rörlighet som det absoluta förbudet mot import till Danmark av drycker som lagligen förpackats och saluförts i andra medlemsstater innebär. Även om det är riktigt att miljöskyddet har erkänts av domstolen som ett tvingande hänsyn som kan begränsa tillämpningen av artikel 28 EG, måste i varje enskilt fall de åtgärder som används för att säkerställa detta skydd och de följder som de orsakar för andra intressen som åtnjuter rättsligt skydd undersökas.
45. För det första görs enligt domstolen i artikel 28 EG, när i denna definieras åtgärder med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, ingen skillnad för den grad i vilken handeln mellan medlemsstaterna påverkas. När en nationell åtgärd kan hindra import skall den anses som en åtgärd med motsvarande verkan, även om störningen är av mindre omfattning. Enligt kommissionens mening utgör förbudet mot import av en vara i en viss förpackning en genomgripande åtgärd från myndigheternas sida mot handeln mellan medlemsstaterna.
46. För det andra görs i de uppgifter som den danska regeringen har fört fram om den låga nivån på ölimporten i länder med egen tillverkning ingen åtskillnad på grundval av olika förpackningssorter. Jag kan därför inte veta om det finns något direkt samband mellan den relativt låga nivån på ölimporten i Danmark och förbudet mot metallförpackningar, vilket dessutom rör inte endast öl utan också kolsyrehaltiga läskedrycker. Under alla förhållanden anser jag att på grund av den låga importvolymen är burkarnas inverkan på miljön av liten betydelse.
47. För det tredje har den danska regeringen inte övertygat mig om att förbudet mot import av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i burk vare sig är en åtgärd som är nödvändig för att skydda miljön eller proportionerlig för att uppnå detta syfte. Det framstår som om förbudet mot att använda engångsburkar och engångsförpackningar för öl och kolsyrehaltiga läskedrycker grundar sig på de resultat som man kom fram till i den ovannämnda livscykelanalysen. Trots den obestridligt höga kvaliteten på denna studie är det riktigt att den grundar sig på antaganden vars riktighet i praktiken är åtminstone osäker och att om man hade utgått från andra förutsättningar och ändrat den särskilda betydelse som varje faktor fått skulle resultaten av beräkningarna ha varit annorlunda. Kommissionen har hänvisat till en rapport som har upprättats i Tyskland, som visar att om transportsträckan överstiger 1 000 km minskar de ekologiska fördelarna med återanvändbara förpackningar så att burkar kan utgöra ett intressant alternativ från miljösynpunkt. De sträckor som beaktades i den livscykelanalys som genomfördes i Danmark uppgick till 170 km i medeltal, vilka är verkliga uppgifter som har tillhandahållits av Bryggeriföreningen, men kommissionen har rätt när den hävdar att den inre marknaden innebär varutransporter över långa sträckor.
48. För det fjärde grundas de beräkningar som den danska regeringen har lagt fram avseende fördelarna med återanvändbara förpackningar och de avfallsmängder som undviks genom dessa på antagandet att de helt ersätts av engångsförpackningar. Det framstår för mig som föga realistiskt att resonera på detta sätt, och dessutom finns möjligheten att införa ett pant- och insamlingssystem som gör det möjligt att utnyttja mycket betydande mängder material i använda burkar. Kommissionen har hävdat att även i länder där burkar inte säljs med pant lyckas man utnyttja 84 procent av materialet i burkarna.
49. För det femte instämmer jag med den danska regeringen i att medlemsstaterna skall vidta åtgärder för att begränsa växthuseffekten även om det sker oberoende av andra staters åtgärder. Kommissionen har emellertid rätt när den anför att dessa åtgärder inte kan bestå i hinder för handeln med varor genom förbud mot försäljning av vissa produkter, eftersom det är alltför genomgripande i förhållande till det mål som skall uppnås med åtgärderna. Bibehållandet av förbudet förefaller snarare ha sitt ursprung i viljan att behålla det rådande systemet med pant och insamling av återanvändbara förpackningar än i föresatsen att bekämpa växthuseffekten och därvid använda sig av de senaste tekniska kunskaperna på området.
50. Slutligen har kommissionen för det fall förbudet mot att importera burkar skulle vara en åtgärd för att mildra växthuseffekten fört fram ett argument som framstår som avgörande för mig. Om, såsom framgår av livscykelanalysen och såsom den danska regeringen har hävdat, utsläppen av CO2 beräknas till 210 000 ton för engångsflaskor och till 208 000 ton för aluminiumburkar, är den totala effekten för de förstnämnda densamma som för de senare varför de skall behandlas på samma sätt i fråga om miljöskydd. Såsom har framgått är emellertid import av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i engångsförpackningar tillåten enligt den danska lagstiftningen under förutsättning att det finns ett pant- och insamlingssystem medan import i metallburk är helt förbjuden.
51. Av de skäl som jag har redogjort för ovan anser jag att Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 28 EG och 30 EG genom att ha behållit förbudet i 3 § i kungörelse nr 124 mot import av öl och kolsyrehaltiga läskedrycker i metallburkar.
52. Jag anser således att det finns grund för kommissionens talan och att Konungariket Danmark skall fällas för fördragsbrott.
53. Jag skulle avslutningsvis vilja tillägga att under hela detta förfarande har Danmark till varje pris försvarat sitt system med förpackning av öl och kolsyrehaltiga drycker i återanvändbara förpackningar med pant och insamling. Det framstår för mig som om den danska regeringen anser sig ha bevisat att detta system svårligen kan förbättras. Det är välkänt att, i Danmark, strävan att skydda miljön inte är en fråga enbart för myndigheterna utan den omfattar så gott som hela befolkningen. Detta förhållande gör mig övertygad om att de prognoser som den danska regeringen har fört fram i detta mål i fråga om den stora negativa inverkan som det skulle innebära att ta bort förbudet mot saluföring i denna stat av öl och kolsyrehaltiga drycker i engångsförpackningar är överdrivna och att följderna i själva verket kommer att bli mycket mindre och under alla förhållanden möjliga att kontrollera.
VI - Rättegångskostnader
54. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom jag föreslår att kommissionens talan skall bifallas och det har yrkats att Konungariket Danmark skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, skall denna stat förpliktas att ersätta dessa.
VII - Förslag till avgörande
55. I överensstämmelse med skälen ovan föreslår jag att domstolen skall
1) fastställa att Konungariket Danmark har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 94/62/EG av den 20 december 1994 om förpackningar och förpackningsavfall, särskilt artikel 18 jämförd med artiklarna 5, 7 och 9, samt artiklarna 28 EG och 30 EG, genom att behålla dels 2 § första stycket och 1 § andra stycket i kungörelse nr 124 om förpackningar för öl och läskedrycker, i vilka bestämmelser föreskrivs att sådana drycker endast får saluföras i återanvändbara förpackningar, dels 3 § i samma förordning enligt vilken bestämmelse förpackningar för importerade drycker inte får vara av metall, samt
2) förplikta Konungariket Danmark att ersätta rättegångskostnaderna.