61955C0001
Schlußanträge des Generalanwalts,
HERRN KARL ROEMER
GLIEDERUNG
Seite
Einleitung
I — Gegenstand der Klage — Zuständigkeit des Gerichtshofes — Natur der Klage und Umfang der Prüfung
1. Gegenstand der Klage
2. Zuständigkeit des Gerichtshofes
a) Schiedsklausel
b) Anspruch auf Kraftfahrzeugentschädigung
c) Anspruch auf vier Monatsgehälter
d) Beurteilung der Nichtverlängerung des Vertrages
e) Entschädigungsanspruch
3. Natur der Klage und Umfang der Prüfung
II — Anspruch auf Kraftfahrzeugentschädigung
III — Anspruch auf eine weitere Entschädigung von vier Monatsgehältern
IV — Grund des weiteren Schadensersatzauspruches
1. Rechtsgrundsätze
2. Sachverhalt
3. Rechtliche Beurteilung
4. Verantwortlichkeit der Beklagten
V — Höhe des Entschädigungsanspruches
VI — Kostenentscheidung
VII — Anträge
Herr Präsident, meine Herren Richter,
Sie haben heute über die Klage eines Beamten der Gemeinsamen Versammlung unserer Gemeinschaft zu entscheiden, dessen Dienstvertrag nach Ablauf, seiner Dauer von zwei Jahren nicht verlängert worden ist. Die Tatsachen sind Ihnen bekannt; auf Einzel- heiten werde ich nur, soweit erforderlich, bei der rechtlichen Prüfung zurückkommen. Lassen Sie mich zuvor einige Ausführungen zum Gegenstand der Klage machen; alsdann kann die Zuständigkeit des Gerichtshofes beurteilt werden und daraus ergeben sich wiederum die Folgen für die Natur der Klage und für den Umfang der richterlichen Prüfung.
I — GEGENSTAND DER KLAGE — ZUSTÄNDIGKEIT DES GERICHTSHOFES — NATUR DER KLAGE UND UMFANG DER PRÜFUNG
1.
Der Kläger beantragt, die Beklagte zur Zahlung von vier Geldbeträgen zu verurteilen, die verschieden begründete Posten darstellen.
Er verlangt erstens eine Entschädigung für die Benutzung des eigenen Kraftwagens für dienstliche Zwecke; hierfür beruft er sich auf die vorläufige Regelung der Rechtsstellung des Personals der Gemeinsamen Versammlung mit Datum vom 12. Januar 1953.
Zweitens verlangt er die Entschädigung wegen Vertragsbeendigung in Höhe von vier weiteren Monatsgehältern; diesen Anspruch stützt der Kläger auf eine ihm am 3. November 1954 mitgeteilte Entscheidung des Präsidiums der Gemeinsamen Versammlung.
Drittens beansprucht der Kläger eine erste Entschädigung in Höhe von zwei Jahresgehältern, die ihm den Wiederaufbau einer neuen Existenz ermöglichen und auch seinen angeblich erlittenen moralischen Schaden ausgleichen soll.
Schließlich hält der Kläger eine weitere Entschädigung von 3000000, — belgischen Franken oder eine entsprechende Rente für gerechtfertigt, die ihn für den geringeren Verdienst schadlos halten soll, den er nach seiner Ansicht gegenüber der Anstellung bei der Beklagten für weitere 15 Jahre, also bis zu seinem 70. Lebensjahr, haben werde.
Dem Grunde nach stützt der Kläger den Anspruch auf diese beiden letzten Entschädigungen auf die Auffassung, daß die Nichtverlängerung seines Dienstvertrages rechtlich fehlerhaft gewesen sei.
2.
Der Gegenstand dieser Ansprüche muß im Auge behalten werden, wenn nunmehr untersucht wird, ob der Gerichtshof zuständig ist, über sie zu entscheiden, und worauf im bejahenden Falle seine Zuständigkeit beruht. Diese Zuständigkeit muß sich aus dem Grundvertrage selbst ergeben.
a)
Nach Artikel 42 des Vertrages ist der Gerichtshof zuständig, auf Grund einer Schiedsklausel zu entscheiden, die in einem öffentlich- oder privatrechtlichen, von der Gemeinschaft oder für ihre Rechnung abgeschlossenen Vertrage enthalten ist. Ein solcher Vertrag öffentlichen Rechtes ist der mit dem Kläger abgeschlossene Anstellungsvertrag. Er nimmt zu Eingang ausdrücklich auf Artikel 6 letzter Absatz des Vertrages Bezug, wonach die Gemeinschaft durch ihre Organe vertreten wird. Der Anstellungsvertrag mit dem Kläger ist demnach von der Gemeinschaft abgeschlossen und verpflichtet die Gemeinschaft; sie wird von der Gemeinsamen Versammlung, diese ihrerseits durch ihren Präsidenten, vertreten. Eine Schiedsklausel enthält dieser Dienstvertrag selbst nicht. Jedoch verweist seine Ziffer 17 auf das in Kraft befindliche „Règlement intérieur“ für alle Fälle, wo keine ausdrücklichen vertraglichen Bestimmungen getroffen sind. Eine solche vorläufige Regelung der Rechtsstellung des Personals ist mit dem Datum vom 12. Januar 1953 für den Bereich der Versammlung aufgestellt worden. Die Beklagte behauptet in ihrer abschließenden Stellungnahme, daß dieses Datum nur das der technischen Veröffentlichung sei, während die endgültige Redaktion schon am 16. Dezember 1952 beschlossen worden sei. In jedem Fall handelt es sich um ein „règlement“, das von der Dienstbehörde aufgestellt worden war und auf die Bediensteten Anwendung fand, soweit nicht ausdrücklich vertragliche Bestimmungen entgegenstanden. Dieses „règlement“ enthielt in Artikel 27 eine Schiedsklausel, die die Zuständigkeit des Gerichtshofes begründete. Indessen ist am 1. Juli 1953 eine neue vorläufige Regelung für die Rechtsstellung des Personals in Kraft getreten, welche nach ihrem Artikel 52 alle nicht vertraglichen Bestimmungen ersetzt, also auch den Artikel 27 der ersten Regelung. Anwendbar ist demnach nunmehr die Schiedsklausel des Artikels 50 des Vorläufigen Personalstatuts vom 1. Juli 1953. Dieser Artikel bestimmt:
„Sind die innerhalb der Gemeinsamen Versammlung vorgesehenen Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsmaßnahmen erschöpft, so werden Streitigkeiten, die sich aus der Anwendung dieser Regelung ergeben, beim Gerichtshof anhängig gemacht.“
b)
Bei dem ersten Anspruch des Klägers auf Kraftfahrzeugentschädigung ist streitig, ob die erste Regelung vom 12. Januar 1953 oder die neue Regelung vom 1. Juli 1953 Anwendung zu finden hat. Es handelt sich also um einen Streit über die Anwendung der Regelung im Sinne des Artikels 50. Daraus folgt die Zuständigkeit des Gerichtshofes zur Entscheidung über diesen Anspruch.
c)
Der zweite Anspruch auf Zahlung von vier weiteren Monatsgehältern stützt sich unmittelbar auf eine Entscheidung des Präsidiums der Gemeinsamen Versammlung. Diese Entscheidung ist auf Grund der Ziffer 15 des Anstellungsvertrages ergangen, der für die Entschädigung wegen Vertragsbeendigung nicht einen festen Satz, sondern nur einen Mindestsatz von zwei Monatsgehältern vorsieht. Diese Bestimmung des Anstellungsvertrages ist vom Präsidium auf den Fall des Klägers angewandt worden. Die Anwendung und Ausführung des Anstellungsvertrages war in der Schiedsklausel des Artikels 27 der ersten Regelung mit dem Datum vom 12. Januar 1953 ausdrücklich erwähnt. Dagegen spricht der nunmehr anwendbare Artikel 50 des Statuts vom 1. Juli 1953 nur von der Anwendung dieses Statuts. Trotzdem bin ich der Auffassung, daß auch der zweite Anspruch von dieser Schiedsklausel gedeckt wird. Der Anstellungsvertrag des Klägers war sehr ausführlich; er regelte die Rechte und Pflichten des Beamten, die Familienzulagen, die Unfall- und Krankenfürsorge, die Aufenthaltszulage und die Entschädigungen bei Nichtverlängerung des Vertrages — alles Fragen, deren Regelung in das spätere Personalstatut aufgenommen wurde. Infolgedessen konnten später abgeschlossene Anstellungsverträge sich auf wenige Punkte, insbesondere das wahrzunehmende Amt und die Festsetzung des Grundgehaltes, beschränken und im übrigen auf das Personalstatut verweisen. So ist es zu erklären, daß die nunmehr gültige Schiedsklausel nur noch von Streitigkeiten über die Anwendung dieses Personalstatuts spricht. Sind demnach Fragen, die seit Juli 1953 im Personalstatut allgemein geregelt sind, für den Kläger in seinem. Anstellungsvertrag geregelt, so darf der gegenwärtige Rechtsschutz des Klägers durch diese Tatsache nicht verringert werden. Die Schiedsklausel ergibt also auch für diesen zweiten Anspruch die Zuständigkeit des Gerichtshofes gemäß Artikel 42 des Vertrages.
d)
Die beiden letzten Ansprüche sind dem Grunde nach darauf gestützt, daß die Nichtverlängerung des Dienstvertrages fehlerhaft gewesen sei. Diese Frage betrifft zunächst ebenfalls die Ausführung des Anstellungsvertrages. Sie betrifft aber auch die Anwendung des Vorläufigen Personalstatuts, denn dessen Artikel 1 bestimmt, daß bis zur Veröffentlichung des endgültigen Personalstatuts das Personal auf Grund von „Dienstverträgen“ angestellt wird. Darunter muß man nach meiner Auffassung nicht nur die erstmalige Einstellung durch Dienstvertrag, sondern auch die Verlängerung eines Dienstvertrages verstehen, dessen Dauer abgelaufen ist. Für diese Vorfrage zum Grund der Ansprüche ist deshalb die Zuständigkeit des Gerichtshofes ebenfalls nach den genannten Bestimmungen zu bejahen.
e)
Für die beiden letzten Entschädigungsansprüche, welche der Kläger geltend macht, konnte bisher die Zuständigkeit des Gerichtshofes nur insoweit festgestellt werden, als über die Frage zu entscheiden sein wird, ob die Nichtverlängerung des Anstellungsvertrages fehlerhaft war, also nur für eine Vorfrage für den Grund des Anspruches. Auf diese Auffassung stützt der Kläger einen Entschädigungsanspruch.
Eine Entschädigungspflicht der Gemeinschaft für fehlerhafte Maßnahmen und für Dienstfehler kann der Gerichtshof nach den Artikeln 34 und 40 des Vertrages aussprechen. Aus diesen Bestimmungen ist die Anerkennung des allgemeinen in den Mitgliedstaaten geltenden Grundsatzes von der Verantwortlichkeit der öffentlichen Gewalt auch für das Recht der Gemeinschaft zu entnehmen. Der Bericht der französischen Delegation sagt zu Artikel 40 Absatz 1 des Vertrages:
„Ainsi est posé le principe de la responsabilité quasi-délictuelle de la Communauté, dans des conditions qui donneront à la jurisprudence l'occasion des développements nécessaires, adaptés à la nature des nouvelles institutions …“ (
1
)
Da Artikel 42 des Vertrages von Streitigkeiten aus Verträgen öffentlichen und privaten Rechts spricht, umfaßt die Schiedsklausel sowohl die Amtshaftung wie zivilrechtliche Schadensersatzansprüche. Im vorliegenden Falle handelt es sich um die Rechtsstellung der Bediensteten der Gemeinschaft. Auch die Einstellung und Entlassung von Personal gehört zur Durchführung des Vertrages, und es wird noch auszuführen sein, daß das Dienstverhältnis bereits einem echten Beamtenverhältnis angenähert ist. Daher können nicht nur die in der Schiedsklausel genannten Verwaltungsmaßnahmen den Bediensteten gegenüber auf ihre Gültigkeit hin überprüft werden, sondern bei Feststellung eines die Haftung der Gemeinschaft begründenden Verschuldens kann auch eine angemessene Entschädigung festgesetzt werden. Der Gerichtshof ist daher auch zur Entscheidung über die weiteren, auf eine fehlerhafte Verwaltungsmaßnahme gestützten Entschädigungsansprüche zuständig und wird dabei die Grundsätze für die öffentlich-rechtliche Haftung der Gemeinschaft anzuwenden haben.
3.
Ist demnach die Zuständigkeit des Gerichtshofes für die Entscheidung über die erhobenen Ansprüche zu bejahen, so ergibt sich zugleich für die Natur der Klage folgendes:
Es handelt sich zunächst um die Anwendung und Auslegung von Bestimmungen des Vorläufigen Personalstatuts oder des mit dem Kläger abgeschlossenen Dienstvertrages. Soweit die Ordnungsmäßigkeit einer Verwaltungsentscheidung zu beurteilen ist, kann diese Beurteilung nur in denselben Grenzen wie bei einer unmittelbaren Anfechtung der Entscheidung erfolgen. Der Gerichtshof wird dabei also die Gesetzmäßigkeit und die Einhaltung von Ermessensgrenzen prüfen; er ist aber nicht verpflichtet, auch die Zweckmäßigkeit der Verwaltungsmaßnahme zu beurteilen. Dieser Grundsatz hat in Artikel 36 des Vertrages Ausdruck gefunden: dort wird für die Einrede der Gesetzwidrigkeit auf Artikel 33 Abs. 1 verwiesen. Dagegen stellt die Entscheidung über die Haftung der Gemeinschaft das typische Beispiel des „recours de pleine juridiction“ dar. Der Gerichtshof hat also im übrigen eine unbeschränkte Nachprüf ungsbefugnis.
II — ANSPRUCH AUF KRAFTFAHRZEUGENTSCHÄDIGUNG
Ich komme jetzt zur Prüfung des ersten erhobenen Anspruches, nämlich des Anspruches auf Kraftfahrzeugentschädigung. Dieser Anspruch kann deshalb vorweggenommen werden, weil er lediglich eine Frage der Anwendung der Bestimmungen des Vorläufigen Personalstatuts betrifft.
Im Anstellungsvertrag des Klägers ist eine solche Entschädigung nicht vorgesehen. Der Kläger stützt seinen Anspruch denn auch auf Artikel 3 der Anlage 1 zum Vorläufigen Personalstatüt vom 12. Januar 1953. Da die Frage der Kraftfahrzeugentschädigung nicht im Dienstvertrag des Klägers selbst ausdrücklich geregelt war, ist die von ihm angezogene Bestimmung nach Artikel 52 des Vorläufigen Personalstatuts vom 1. Juli 1953 mit dieser Wirkung aufgehoben und durch Artikel 34 ersetzt worden. Dieser Artikel sieht unter Absatz a) eine besondere Entscheidung des Generalsekretärs der Gemeinsamen Versammlung vor. Der Kläger hat nicht behauptet, daß zu seinen Gunsten eine derartige Entscheidung ergangen sei. Schon aus diesem Grunde erweist sich demnach der erhobene Anspruch als unbegründet, ohne daß noch zu prüfen wäre, ob der Kläger seinen Wagen tatsächlich für dienstliche Zwecke benutzt hat. Es ist im übrigen zu bemerken, daß der Kläger den Anspruch nicht sogleich im Juli 1953, als die Zahlung unterblieb, sondern erstmals nach seinem Ausscheiden, nämlich am 8. Dezember 1954, geltend gemacht hat.
III — DER ANSPRUCH AUF EINE WEITERE ENTSCHÄDIGUNG VON VIER MONATSGEHÄLTERN
Nach Ziffer 15 des Anstellungsvertrages erhält der Kläger bei Ablauf seines Dienstvertrages eine Entschädigung, die „nicht niedriger sein kann“ als ein Zwölftel der Jahresbezüge je Dienstjahr. Der Dienstvertrag setzt also einen Mindestsatz fest. Die Dienstbehörde kann demnach eine höhere Entschädigung bewilligen und dabei den Besonderheiten des Einzelfalles Rechnung tragen. Das Präsidium der Gemeinsamen Versammlung hat dementsprechend verfahren. Es hat im Falle des Klägers in seinen Sitzungen vom 3. Oktober 1954 (Anlage 15 und Anlage 20 zur Klagebeantwortung) und vom 27. Oktober 1954 (Anlage 17 und Anlage 21 zur Klagebeantwortung) diese Entschädigung über den Mindestsatz hinaus auf insgesamt sechs Monatsbezüge festgesetzt. Diese Entscheidung wurde dem Kläger am 3. November 1954 schriftlich bekanntgegeben (Anlage 4 zur Klage und Anlage 9 zur Klagebeantwortung) und damit begründet, daß das Präsidium zweimal die sozialen und finanziellen Folgen der Nichtverlängerung seines Vertrages für den Kläger geprüft habe; es habe dabei die materiellen Schwierigkeiten berücksichtigt, denen der Kläger als Vater einer kinderreichen Familie ausgesetzt sei, und es wolle ihm dadurch die Lasten erleichtern, die ihm die Suche nach einer neuen Stelle auferlege.
Diese geltend gemachten Gesichtspunkte sind in Anbetracht der Natur der Entschädigung sachlich gerechtfertigt. Das Präsidium hat damit das ihm eingeräumte Ermessen richtig ausgeübt.
Diese Entscheidung ist nach Eintreffen des Briefes des Klägers vom 24. November 1954 (Anlage 11 zur Klagebeantwortung) und nachdem der Kläger vergeblich unter Fristsetzung zur Zurückziehung dieses Schreibens aufgefordert worden war, wieder rückgängig gemacht worden (Anlagen 17, 20 und 21 zur Klagebeantwortung). Als Begründung wird von dem Präsidium geltend gemacht, der Kläger habe diese besondere Vergünstigung nicht angenommen und er habe die Absicht, den Gerichtshof anzurufen.
Dazu ist festzustellen, daß es sich bei der Entscheidung des Präsidiums nicht um ein Vertragsangebot an den Kläger gehandelt hat, das dieser hätte annehmen müssen. Der Kläger war auch nicht auf Grund dieses Beschlusses verpflichtet, die Geltendmachung weiterer vermeintlicher Ansprüche auch vor dem Gerichtshof zu unterlassen. Vielmehr hat das Präsidium in Ausübung seines Ermessens eine Entscheidung über die Höhe einer Entschädigung getroffen, die dem Kläger dem Grunde nach nach seinem Dienstvertrag zustand und für die der Höhe nach in diesem Vertrag nur ein Mindestsatz vorgesehen war. Die Tatsache, daß der Kläger weitergehende Ansprüche zu besitzen glaubte und diese gerichtlich geltend machen wollte, ist kein rechtlicher Grund, um die Entscheidung des Präsidiums, wie geschehen, zum Nachteil des Klägers abzuändern.
Man kann dagegen auch nicht einwenden, daß der Kläger dadurch, daß er Ansprüche auf Grund der Beendigung des Dienstvertrages geltend macht, diese Beendigung als rechtmäßig anerkenne und sich damit in Widerspruch zur Begründung der weiteren Ansprüche setze. Vielmehr nimmt der Kläger die Beendigung des Dienst Vertrages als „Tatsache“ hin; er beantragt nicht seine Wiedereinstellung, er beantragt eine Entschädigung. Ein solcher Antrag ist zulässig und findet sich z. B. im deutschen und im französischen Recht, wenn die Fortsetzung des Dienstverhältnisses nicht zumutbar erscheint. Der Kläger macht also mit der Klage geltend, daß ihm wegen der Fehlerhaftigkeit der Nichtverlängerung des Vertrages nicht nur die ihm nach dem Dienstvertrag und nach dem auf Grund dieses Dienstvertrages ergangenen besonderen Beschluß des Präsidiums zustehenden Entschädigungen ausgezahlt werden müssen, sondern daß er darüber hinaus noch weitere Ansprüche habe. Wenn solche Ansprüche dem Grunde nach bejaht werden sollten, werden später für ihre Höhe die schon zuerkannten und für eine fehlerfreie Beendigung des Dienstvertrages vorgesehenen Entschädigungen berücksichtigt werden müssen. Jedenfalls ist die Zurücknahme des ersten Beschlusses des Präsidiums aus Gründen erfolgt, die sachlich nicht gerechtfertigt sind. Diese Zurücknahme ist daher nichtig; die Nichtigkeit kann auch im Wege der Einrede geltend gemacht werden.
Da dem Kläger nur der Mindestsatz von zwei Monatsgehältern tatsächlich ausgezahlt wurde, ist sein Anspruch auf Auszahlung der weiteren vier Monatsgehälter, die ihm durch den ersten diesen Gegenstand behandelnden Beschluß des Präsidiums der Gemeinsamen Versammlung bewilligt worden sind, begründet.
IV — GRUND DES WEITEREN SCHADENSERSATZANSPRUCHES
Die beiden letzten geltend gemachten Ansprüche sind darauf gestützt, daß die Nichtverlängerung des Vertrages des Klägers fehlerhaft war. Sie stellen daher keine rechtlich getrennten Posten dar, sondern geben nur zur Begründung der Höhe verschiedene Gesichtspunkte an. Beide Ansprüche können daher zusammengefaßt werden und sind zunächst dem Grunde nach zu prüfen.
1.
Für den Anspruchsgrund bestehen keine ins einzelne gehende Bestimmungen, keine speziellen Texte der Gemeinschaft. Es müssen daher zunächst die Rechtsgrundsätze entwickelt werden, die für die Beurteilung dieses Falles in Frage kommen können.
Die Parteien vertreten hierbei gegensätzliche Auffassungen. Der Kläger ist der Ansicht, daß das vertragliche Anstellungsverhältnis der Beamten der Gemeinschaft diesen eine sichere Aussicht auf eine spätere Übernahme als planmäßige Statutsbeamte gewähre, es sei denn, daß sich der Beamte als unfähig erweise oder infolge Stellenwegfalles eine Verwendung aus dienstlichen Gründen nicht möglich sei. Die Beklagte führt dagegen aus, daß diese Dienstverträge auf eine bestimmte Zeitdauer abgeschlossen seien und für den Fall ihrer Nichtverlängerung Entschädigungen ausdrücklich vorsähen, so daß die Verlängerung oder Nichtverlängerung im freien Ermessen der Anstellungsbehörde stehe.
Paragraph 7 des Übergangsabkommens zum Vertrag sieht vor:
„Bis zur Festsetzung der Zahl der Angestellten und ihres Statuts durch den in Artikel 78 des Vertrages vorgesehenen Ausschuß wird das erforderliche Personal auf Grund von Dienstverträgen angestellt.“
Dementsprechend ist das gesamte Personal der Gemeinschaft auf Grund von Verträgen eingestellt worden, deren Dauer verschieden war und im allgemeinen zwei Jahre nicht überschritt; es gab auch Verträge, die als von Monat zu Monat verlängert galten. Diese Verträge waren anfangs teilweise sehr ausführlich gehalten, teils verwiesen sie auf eine interne Regelung, die von dem betreffenden Organ der Gemeinschaft für sein Personal aufgestellt worden war. Die Kommission der vier Präsidenten setzte zur Ausarbeitung des endgültigen Personalstatuts im Februar 1953 eine Kommission für das Statut ein. Diese Kommission arbeitete zunächst eine vorläufige Regelung der Rechtsstellung des Personals aus, welche die früher bestehenden internen Regelungen einzelner Organe vereinheitlichte. Dieses „Règlement provisoire du Personnel“ wurde beim Gerichtshof und der Gemeinsamen Versammlung im Juli 1953, beim Ministerrat im November 1953, bei der Hohen Behörde im März 1954 in Fassungen, die im wesentlichen übereinstimmen, in Kraft gesetzt. Es ist mit der Notwendigkeit begründet, „bis zum Inkrafttreten des Personalstatuts für die Bediensteten der Gemeinschaft eine vorläufige Regelung aufzustellen“. Artikel 2 dieses „Reglements“ sieht eine Probezeit bis zu drei Monaten vor, während der die Behörde mit einem Monat Frist kündigen kann. Nach Ablauf der Probezeit ist eine Kündigung seitens der Behörde in diesem „Règlement“ nicht mehr vorgesehen. In Artikel 46 findet sich die Entlassung, aber nur als schwerste Dienststrafe nach förmlichem Disziplinarverfahren.
Als anfangs 1954 der Ablauf einer großen Zahl von Verträgen bevorstand und das Inkrafttreten des endgültigen Personalstatuts in absehbarer Zeit noch nicht möglich erschien, faßte die Kommission der vier Präsidenten in ihrer 6. Sitzung vom 19. März 1954 folgenden Beschluß:
„La Commission décide de proroger, jusqu'au 31 décembre 1955, le contrat de tous les agents titulaires d'un engagement de plus d'un an, les contrats d'une durée inférieure étant prorogés d'un an seulement. Les institutions conserveront, toutefois, la faculté de ne pas accorder le bénéfice de cette prorogation aux agents qui se révèleraient inadaptés à leurs fonctions. Le contrat des agents admis ultérieurement au bénéfice du Statut deviendra caduc dès l'entrée en vigueur de ce statut.“
Maßgebend für diese Entscheidung war das Interesse, den Zeitpunkt des Ablaufes der Verträge möglichst einheitlich festzusetzen, um eine kurzfristige Überleitung in das Statutsverhältnis zu ermöglichen. Es war sogar erwogen worden, die Verträge bis zu dem noch unbestimmten Zeitpunkt des Inkrafttretens des endgültigen Statuts zu verlängern.
Die Arbeiten für das endgültige Personalstatut sind bekanntlich noch nicht abgeschlossen, so daß auch heute noch das gesamte Personal unter Verträgen steht, die über ihren ursprünglichen Ablauftermin hinaus verlängert worden sind.
Aus dieser Sachlage kann man nach meiner Auffassung folgende Schlüsse ziehen:
Das Personal, das sich in planmäßigen und auf Dauer angelegten Stellen der Verwaltung befindet — abgesehen also von Hilfskräften auf Zeit und von anderem Hilfspersonal — und dessen Vertrag keine gegenteiligen Bestimmungen enthält, ist nach erfolgter Probezeit einer Kündigung seitens der Behörde nicht mehr ausgesetzt. Dadurch, daß der Vertrag weitgehend auf ein vorläufiges Statut verweist, ist bereits eine Annäherung an die Stellung als Beamter des öffentlichen Dienstes erfolgt. Die zeitliche Grenze der Verträge hat vor allem den Zweck, die Überleitung des Vertragsverhältnisses in das vorgesehene Statutsverhältnis in kurzer Zeit zu ermöglichen. Solange dieses endgültige Statut noch nicht in Kraft gesetzt werden kann, liegt es daher im Interesse der Kontinuität der Verwaltung, derartige Verträge allgemein zu verlängern. Nachdem. Beschluß der Kominission der vier Präsidenten behalten die Organe das Recht, diese Verlängerung bei mangelnder Eignung nicht zu gewähren. Mit diesem Recht könnte das bereits bestehende Recht der Entlassung gemeint sein. Indessen glaube ich, daß ein Unterschied besteht und daß der Ablauf eines Vertrages eine gewisse weitergehende Bedeutung hat. Denn während der Dauer des Vertrages kann nur ein Dienstvergehen nach förmlichem Disziplinarverfahren zur Entlassung führen; bei Ablauf des Vertrages wird die Verwaltung jedoch freier gestellt und kann auch eine hervorgetretene mangelnde Eignung berücksichtigen, ohne daß ein besonderes Dienstvergehen vorliegen müßte. Wird ein Vertrag aus diesem Grunde nicht verlängert, so sind aber bestimmte Voraussetzungen einzuhalten und dem Betroffenen rechtliche Garantien zu gewähren, die denen des Disziplinarverfahrens ähnlich sind. So müssen die für die Personalakten vorgesehenen Berichte der verantwortlichen Dienstvorgesetzten über die Befähigung des Beamten, seine Leistungen und sein Verhalten im Dienst vorliegen; diese Berichte, wie überhaupt die gesamten Personalakten, müssen dem Beteiligten zur Kenntnis gebracht werden, und er muß dazu Stellung nehmen können. Alsdann kann die Behörde in eigener Verantwortung eine begründete Entscheidung über die Nichtverlängerung eines Vertrages treffen. Nur so kann erreicht werden, daß auf der einen Seite die Verwaltung sich eines ungeeigneten Angestellten entledigen kann, daß aber auf der anderen Seite diesem Schutz vor willkürlicher Nichtverlängerung seines Vertrages und die Möglichkeit einer gerichtlichen Überprüfung dieser Entscheidung gewährt wird. Auch der Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt es, daß bei einer allgemeinen Verlängerung gleichartiger Verträge eine Ausnahme in einem ordnungsmäßigen Verfahren gerechtfertigt wird. Wenn demnach auch der Vertragsbeamte kein Recht auf Übernahme als Statutsbeamter und auf dauernde Anstellung hat, so hat er doch einen Anspruch vor allem auf rechtliches Gehör und Gleichbehandlung und die Feststellung einer Ausnähme von einer allgemeinen Vertragsverlängerung durch eine begründete und gerichtlich nachprüfbare Entscheidung, welche die verantwortlichen Stellen in dem hierzu geregelten Verfahren getroffen haben.
Ich darf hier auf gewisse Parallelen des Falles hinweisen, der vom Kläger zitiert wurde und von dem Verwaltungsgericht der Internationalen Arbeitsorganisation entschieden worden ist. Es handelt sich, wie Sie wissen, um das Urteil in Sachen Duberg gegen UNESCO. Das Gericht hat hier die These der UNESCO zurückgewiesen, daß es trotz allgemeiner Verlängerung bestimmter Verträge in ihrem freien und souveränen Ermessen stehe, einzelne Verträge nicht zu verlängern. Es hat betont, daß eine Anstellung auf Zeit nicht einer Anstellung auf Probe gleichzusetzen sei und daß eine Entscheidung über die ausnahmsweise Nichtverlängerung begründet sein müsse, um willkürliche Entscheidungen auszuschließen und eine gerichtliche Kontrolle ihrer Gesetzmäßigkeit zu gestatten. Gerade in diesem Urteil hat das Gericht ausdrücklich betont, daß es die dem Gericht zustehende allgemeine Kontrolle der Gesetzmäßigkeit ausüben wolle; es hat sich in dem entschiedenen Falle auch nur darüber ausgesprochen, ob das angegebene Motiv generell die Nichtverlängerung eines Dienstvertrages rechtfertigen kann. Ich habe auch keine Bedenken, der Rechtsprechung des „Conseil d'Etat“ in den Grundgedanken zu folgen, und ich sehe auch nicht, daß in anderen Urteilen internationaler Organismen, die von den Vertretern der Parteien zitiert wurden, die Opportunität einer Entscheidung nachgeprüft worden ist.
Die genannten Grundsätze: der Anspruch auf rechtliches Gehör, auf Gleichheit vor dem Gesetz und Gleichheit vor dem Richter, sind Grundrechte in den Verfassungen aller modernen Rechtsstaaten. Wenn für den Fall der Nichtverlängerung eines derartigen Vertrages Entschädigungen bereits ohne weitere Voraussetzungen vorgesehen sind, so entbindet diese Tatsache die Behörde nicht davon, diese Grundrechte zu beachten. Es ist bemerkenswert, daß der Entwurf des endgültigen Personalstatuts für einen auf Probe eingestellten Bediensteten, der nicht übernommen wird, die Zahlung von drei Monatsgehältern nach der Entlassung vorsieht, daß aber trotzdem ein genaues Verfahren vorgeschrieben ist: Der Bericht über die Bewährung des Beamten auf Probe wird diesem zugestellt, er kann dazu schriftlich Stellung nehmen, und alsdann trifft in voller Kenntnis der Sache die verantwortliche Anstellungsbehörde ihre Entscheidung (
2
). Ebenso ist bei Entlassung eines endgültig eingestellten Beamten wegen mangelnder Eignung (
3
) sowohl eine Entschädigung vorgesehen wie ein Verfahren, für dessen Formen auf das Disziplinarverfahren verwiesen wird und nach dessen Abschluß eine begründete Entscheidung der Anstellungsbehörde ergeht.
Diese Grundsätze gelten nur für die Beurteilung der Frage, ob bei allgemeiner Verlängerung gleichartiger Verträge die Nichtverlängerung eines oder mehrerer bestimmter Verträge ordnungsmäßig ist. Damit ist noch nicht entschieden, ob auch ein etwaiger Fehler der Verwaltung vorliegt, derart, daß ihre Entschädigungspflicht begründet wäre; diese Frage der Entschädigungspflicht ist vielmehr anschließend zu prüfen.
2.
Die entwickelten Grundsätze sind nun auf die Tatsachen des vorliegenden Falles anzuwenden, wobei nach meiner Ansicht folgendes gilt:
Der Kläger wurde ohne Probezeit für zwei Jahre eingestellt; weder sein Vertrag noch die erste Regelung für das Personal vom 12. Januar 1953 sehen eine Probezeit vor. Die Beweisaufnahme hat ergeben, daß schon kurze Zeit nach Dienstantritt des Klägers sein Dienstvorgesetzter begann, unmittelbar mit den an sich dem Kläger unterstellten Abteilungsleitern zu arbeiten, und daß ein vom Kläger ausgearbeitetes Finanzprojekt als unbrauchbar abgelehnt wurde. Zur Zeit der Einstellung des Klägers stand die Organisation des Sekretariates noch nicht fest, es waren nur 16 Angestellte vorhanden. Ein erster Organisationsplan wurde im April 1953 aufgestellt. Im Juni beschloß dann das Präsidium den Wegfall der Stelle des Leiters der Verwaltungsdienste; und zwar nach dem vorgelegten Sitzungsprotokoll des Präsidiums vom 15. Juni 1933„bei Ablauf des Vertrages des derzeitigen Beamten, Herrn Kergall (5. Dezember 1954)“. So der Beschluß vom 15. Juni 1953. Dem Kläger wurde ein anderes Amt nicht übertragen. Als er sich im Oktober 1953 aus eigenem Antrieb, also spontan, an der Vorbereitung des Haushaltsplanes der Institution beteiligen wollte, wurde ihm gesagt, daß seine Arbeit unbrauchbar sei und daß er sich dieser Tätigkeit zu enthalten habe. Er wurde dann mit einer Studie über die Sozialbedingungen des Personals der nationalen Parlamente innerhalb der Gemeinschaft beauftragt. Diese Arbeit wurde nach neun Monaten angemahnt und dann von dem Kläger angeblich in drei Wochen fertiggestellt. Auch diese Arbeit des Klägers wurde als praktisch unbrauchbar von seinen Dienstvorgesetzten abgelehnt; nach diesem Zeitpunkt wurden ihm, worüber Einigkeit besteht, keinerlei neue Aufgaben mehr übertragen.
3.
Es verdient in diesem Rahmen festgehalten zu werden, daß der Kläger sofort auf zwei Jahre fest angestellt wurde, ohne daß die Organisation des Sekretariates überhaupt feststand und ohne daß ihm bestimmte Funktionen übertragen wurden. Wenn schon kurze Zeit nach seiner Einstellung ihm praktisch das Amt eines Leiters der Verwaltungsdienste entzogen wurde, weil es zweckmäßig erschien, eine einfachere Organisation anzunehmen, wenn dann das Präsidium der Versammlung durch seinen Beschluß vom 15. Juni 1953 auch formell den Wegfall dieser Stelle verfügte, so kann dies eine Frage der inneren Organisation und Zweckmäßigkeit sein, die der Verantwortlichkeit des Präsidiums der Versammlung unterliegt und vom Gerichtshof nicht nachzuprüfen ist. Es kann auch dahingestellt bleiben, ob das Präsidium für den Beschluß, den Wegfall einer Stelle anzuordnen, zuständig war oder lediglich ein entsprechendes Vorschlagsrecht hatte. Denn in jedem Fall vermag der Wegfall der Stelle allein nicht die daraus gezogene Folgerung zu rechtfertigen, daß „infolgedessen“ der Vertrag des Klägers, der erst nach weiteren 18 Monaten ablief, nicht verlängert werden könne. Der Kläger, der ausweislich seines Vertrages nicht für ein bestimmtes Amt eingestellt war, hätte nunmehr unter Umständen anderweitig verwendet werden können. Angesichts des fortschreitenden Aufbaues der Verwaltung und der vorgenommenen Neueinstellungen erschien dies auch prima facie möglich, so daß von der Verwaltung der Versammlung der Beweis des Gegenteiles verlangt werden mußte.
Diesen Nachweis versucht die Beklagte mit zwei Argumenten zu führen: Erstens hätte sie die Stelle eines „Chef de Division“ dem Kläger nicht anbieten können, da dies einer Degradierung gleichgekommen wäre. Zweitens sei der Kläger für eine leitende Stellung nicht geeignet gewesen.
Das erste Argument scheint mir nicht entscheidend zu sein, weil der Beklagten trotz ihrer angeblichen Skrupel zuzumuten gewesen wäre, dem Kläger die Sachlage auseinanderzusetzen und ein eindeutiges, entsprechendes Angebot zu machen. Wenn von einer capitis diminutio gesprochen worden ist, so scheint mir diese kaum bei einer anderweitigen Verwendung, sei es auch in einem geringeren Amt, vorzuliegen. Wohl aber kann sie darin gesehen werden, daß der Wegfall der vom Kläger innegehabten Stelle formell erst für den Ablauf seines Vertrages beschlossen worden ist, während praktisch dieses Amt wenigstens während 18 Monaten von ihm nicht ausgeübt werden konnte. Diese dem Kläger aufgezwungene Untätigkeit ist von der Beklagten zu verantworten. Es hätte nicht nur im Interesse des Dienstes gelegen, es hätte der Für-Sorgepflicht der Beklagten entsprochen, wenn sie gewissenhaft geprüft hätte, ob sie den Kläger nicht in einer anderen Funktion nutzbringend verwenden konnte. Es besteht Einigkeit darüber, daß ein derartiger Versuch von der Beklagten nicht gemacht worden ist.
Die Beklagte begründet diese Tatsache im gegenwärtigen Rechtsstreit damit, daß sie die Fähigkeiten des Klägers für unbefriedigend hält. Eine Beurteilung der Eignung, zumal bei einem leitenden Beamten, unterliegt zunächst der Verantwortung der zuständigen Behörde. Auch die Frage, ob sich die Eignung bereits nach einem halben Jahr abschließend beurteilen ließ und ob nicht die Möglichkeit einer Bewährung in einem anderen Amt hätte geboten werden sollen, erscheint mir als eine Frage der Zweckmäßigkeit. Aber darüber muß die Behörde eine klare und verantwortliche Entscheidung treffen. Wir finden in den Akten, besonders in den Personalakten des Klägers, keine schriftlichen Berichte seiner Dienstvorgesetzten über seine Leistungen und seine Eignung. Wir finden auch keine schriftliche und begründete Entscheidung des Präsidiums darüber, warum eine anderweitige Verwendung des Klägers nicht erfolgt ist. Ich habe ausgeführt, daß diese Formvorschriften beachtet werden müssen, daß der Betroffene gehört werden und daß damit eine gerichtliche Überprüfung in gewissen Grenzen ermöglicht werden muß.
Ich fasse zusammen: Das angegebene Motiv für den Beschluß, den Vertrag des Klägers nicht zu verlängern, rechtfertigt ihn nicht. Der Stellenwegfall könnte nur dann herangezogen werden, wenn zugleich der Nachweis geführt würde, daß eine anderweitige Verwendung des Klägers trotz zahlreicher Neueinstellungen nicht möglich war. Dieser Beweis ist nicht erbracht worden.
Aus diesen Gründen erscheint mir der Beschluß, den Vertrag des Klägers nicht zu verlängern, fehlerhaft.
4.
Es ist nunmehr zu prüfen, ob bei diesem Beschluß ein Verschulden der Verwaltung vorliegt, das ihre Entschädigungspflicht auslöst.
Der Grundsatz, daß nicht jede gesetzwidrige Maßnahme, selbst wenn sie auf Anfechtung hin aufgehoben werden müßte, eine Ersatzpflicht begründet, ist aus Artikel 34 des Vertrages zu entnehmen. Auch nach französischem Recht (
4
) ist die Gesetzwidrigkeit einer Maßnahme zwar eine notwendige, nicht aber eine schon genügende Voraussetzung für eine Haftung. Insbesondere ist eine Formverletzung nur dann von Bedeutung, wenn sie den Inhalt der Entscheidung selbst beeinflußt hat. Die Entschädigung ist nicht etwa eine Strafe, eine Sanktion, welche der Verwaltung für die Nichtbeachtung gesetzlicher Vorschriften aufzuerlegen wäre, sondern sie ist Ersatz eines durch eine sachlich ungerechtfertigte Maßnahme erlittenen Schadens.
Es ist selbstverständlich, daß es für die Frage der Entschädigung einen Unterschied machen muß, ob die Maßnahme auch bei Beachtung aller Vorschriften sachlich mit demselben Inhalt getroffen worden wäre. Man könnte hier hypothetisch den Fall annehmen, daß der Kläger sogleich die Entscheidung vom 16. Juni 1953 angefochten und der Gerichtshof diese Entscheidung für nichtig erklärt hätte, weil das angegebene Motiv sie nicht rechtfertige; und man könnte die Frage aufwerfen, ob dann die Beklagte mit anderer Begründung und unter Beachtung anzuwendender Verfahrensvorschriften eine neue ordnungsmäßige Entscheidung gleichen Inhalts in bezug auf den Kläger hätte treffen können.
Es ist äußerst schwierig, nachträglich diese Frage zu beantworten. Es handelt sich hier um eine tatsächliche Würdigung, die der Gerichtshof vorzunehmen haben wird. Ich glaube, daß die Frage nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme nicht mit genügender Sicherheit bejaht werden kann. Die vorhandenen Indizien sprechen dafür, daß es möglich sein mußte, den Kläger anderweitig zu verwenden. Eine mangelnde Eignung, wie sie jetzt nachträglich behauptet wird, konnte nur unter Beachtung von Verfahrensvorschriften festgestellt werden, die wesentliche Garantien für den Betroffenen bedeuten und die dazu bestimmt sind, die Entscheidung in ihrem sachlichen Inhalt zu beeinflussen.
Aus allen diesen Gründen halte ich auch einen Fehler der Beklagten derart, daß ihre Haftung begründet ist, für gegeben.
V — HÖHE DES ENTSCHÄDIGUNGSANSPRUCHES
Für die Höhe der Entschädigung sind noch einige Gesichtspunkte zu nennen, die bei der Festsetzung nach meiner Ansicht berücksichtigt werden sollten.
Die Geltendmachung einer Verdienstdifferenz für 15 Jahre erscheint mir abwegig, weil der Kläger kein Recht auf eine feste Anstellung und auf gleichbleibendes Gehalt hatte, das die Beklagte durch ihren Beschluß verletzt hätte. Wie ausgeführt, hatte er lediglich eine gewisse Aussicht, bei Bewährung und dienstlicher Notwendigkeit eine Dauerstellung zu finden. Andere Faktoren der Unsicherheit, die in der Zukunft liegen, die das Gericht nicht kennen kann, sind gegeben; ein „dommage certain“ ist jedenfalls nicht zu erkennen.
Es bleibt demnach eine Entschädigung, deren Höhe der Kläger selbst mit zwei Jahresgehältern annimmt. Hierbei aber sind zunächst die Beträge zu berücksichtigen, die der Kläger bereits als Entschädigung wegen seines Ausscheidens erhalten hat; denn wenn auch für ihre Gewährung keine weiteren Voraussetzungen aufgestellt sind, so stellen sie doch „Entschädigungen“ dar für nachteilige Folgen, die sich aus der Tatsache des Ausscheidens ergeben. Der Kläger hat eine solche Entschädigung von sechs Monatsgehältern erhalten, seine Umzugskosten sind ihm ersetzt worden. Damit sind die Lasten der Rückkehr in sein Heimatland und ein in Anbetracht seiner Dienstzeit von zwei Jahren angemessenes Übergangsgeld berücksichtigt. Nach meinem Vorschlag sind ihm auch vier weitere Monatsgehälter zuzuerkennen, welche das Präsidium in Anbetracht seiner sozialen Lage und der Schwierigkeiten, in seinem Alter eine andere Stellung zu finden, bewilligt hat. Der Kläger erhält daher bereits zehn Monatsgehälter, während ein den Bestimmungen des „Règlement provisoire du Personnel“ unterliegender Beamter nur vier Monatsgehälter erhielte. Wenn der Gerichtshof zum Vergleich die in dem zitierten Falle Duberg gewährte Entschädigung heranziehen will, so ist zu beachten, daß hier dem Kläger keinerlei vertragliche oder statutsmäßige Entschädigungen zustanden, daß er über fünf Jahre im Dienste der UNESCO stand und ausgezeichnet beurteilt war. Ich möchte auch auf die Bestimmung eines deutschen Gesetzes, des Kündigungsschutzgesetzes aus dem Jahre 1951, hinweisen, nach dessen § 8 bei ungerechtfertigter Kündigung statt der Wiedereinstellung eine Abfindung bis zu zwölf Monatsverdiensten festgesetzt werden kann.
Schließlich müssen auch die Leistungen und das Verhalten des Klägers in Betracht gezogen werden. Der Kläger hat gegen den ihm schriftlich mitgeteilten Beschluß des Präsidiums vom 15. Juni 1953 keine schriftlichen Gegenvorstellungen erhoben und sich, wie es scheint, auch nicht ernstlich um eine andere Verwendung bemüht. Allerdings sollte der Beschluß des Präsidiums erst mit dem Ablauf seines Vertrages wirksam werden, und es war auch in erster Linie Sache der Verwaltung, der die Fürsorgepflicht obliegt, den Kläger nach dem Wegfall des von ihm bekleideten Amtes anderweitig nutzbringend zu verwenden. Dieses fehlsame Verhalten der Verwaltung kann deshalb durch das Verhalten des Klägers nicht vollständig kompensiert werden. Das Verhalten des Klägers aber ist in diesem Rahmen zu berücksichtigen. Vor allem muß ins Gewicht fallen, daß der Kläger als hochbezahlter Beamter in leitender Stellung es ohne ernstliche Bemühungen um eine Änderung dieses Zustandes hingenommen hat, mindestens 18 Monate — wie er selbst vorgetragen hat — keine seinem Rang und seinen Fähigkeiten entsprechenden Leistungen erbringen zu können.
Alle diese Gesichtspunkte aber — und ich räume ein, daß sie unter Umständen nicht vollständig sind — können nur einen Anhalt geben für eine Festsetzung ex aequo et bono. Ich darf mich daher, meine Herren, einer Bezifferung enthalten, und ich stelle die Höhe der Entschädigung in das billige Ermessen des Gerichtshofes.
VI — KOSTENENTSCHEIDUNG
Auf Grund der von mir zu stellenden Anträge werde ich zur Kostenentscheidung Stellung zu nehmen haben. Ich halte es in Anwendung von Artikel 60 § 2 der Verfahrensordnung des Gerichtshofes für angemessen, der Beklagten die Kosten des Klägers ganz oder doch überwiegend aufzuerlegen, weil der Kläger mit dem Anspruch auf die vom Präsidium bewilligte Entschädigung von vier Monatsgehältern und dem Grunde, wenn auch keinesfalls der vollen Höhe nach, mit dem weiteren Entschädigungsanspruch durchdringen wird, sofern Sie meinen Vorschlägen folgen. In jedem Fall halte ich eine Beteiligung des Klägers an den Kosten für den Anwalt der Beklagten nicht für gerecht fertigt, weil die Beklagte zur Bestellung eines Beistandes nicht verpflichtet war und angesichts der Natur des Rechtsstreites und des abschreckenden Kostenrisikos, dem sonst jeder Bedienstete in solchen Klagen ausgesetzt wäre, dem Kläger eine Erstattung dieser Kosten nicht zugemutet werden kann. Es ist bemerkenswert, daß dieser Gedanke auch Ausdruck in einer gesetzlichen Bestimmung gefunden hat: § 61 Abs. 1 des einigermaßen modernen deutschen Arbeitsgerichtsgesetzes verneint in Arbeitsstreitigkeiten einen Anspruch der obsiegenden Partei auf Erstattung der Kosten für die Zuziehung eines Prozeßbevollmächtigten oder Beistandes. In unserem Verfahren kann dieser Grundsatz für die Beklagte Anwendung finden; er kann jedoch nicht für den Kläger gelten, weil dieser nach Artikel 20 Abs. 2 des Statuts des Gerichtshofes verpflichtet war, sich eines Anwaltes zu seiner Vertretung zu bedienen.
VII — ANTRÄGE
Ich darf abschließend meine Anträge wie folgt formulieren:
1.
den Anspruch des Klägers auf Zahlung einer Kraftfahrzeugentschädigung abzuweisen;
2.
dem Anspruch des Klägers auf Zahlung von weiteren 4 Monatsgehältern stattzugeben;
3.
dem Anspruch auf eine weitergehende Entschädigung in einer vom Gerichtshof nach billigem Ermessen festzusetzenden Höhe stattzugeben;
4.
die Beklagte zu den Kosten ganz oder überwiegend zu verurteilen.
(
1
)	Seite 37 der amtlichen Veröffentlichung Oktober 1951, 1. Teil, Kapitel I, Abschnitt IV, § 2, A, 1a II.
(
2
)	Dokument 1685/1 vom 28. März 1955; Artikel 41 bis 43.
(
3
)	Artikel 82.
(
4
)	Benoit — Juris-classeur administratif, tome IV, fasc. 720, No. 27 ss.; Odent, S. 477 ff.