Zadeva C-287/03
Komisija Evropskih skupnosti
proti
Kraljevini Belgiji
„Neizpolnitev obveznosti države – Svoboda opravljanja storitev – Programi zvestobe – Dokazno breme“
Sklepni predlogi generalnega pravobranilca P. Légerja, predstavljeni 10. marca 2005
Sodba Sodišča (drugi senat) z dne 12. maja 2005
Povzetek sodbe
1.     Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Predhodni postopek – Predlogo trajanje — Okoliščina, ki vpliva na dopustnost tožbe
le ob kršenju pravic obrambe – Dokazno breme
(člen 226 ES)
2.              Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Dokaz neizpolnitve obveznosti – Breme na strani Komisije – Domneve – Nedopustnost –
Tožba, ki se ne nanaša na vsebino, ampak izvajanje nacionalne določbe – Posebne zahteve glede dokazov
(člen 226 ES)
1.     Čeprav lahko v postopku zaradi neizpolnitve obveznosti predolgo trajanje predhodnega postopka pomeni kršitev, zaradi katere
je tožba nedopustna, pa je tak sklep primeren le, če je ravnanje Komisije otežilo, da bi se ovrgle njene trditve in s tem
kršile pravice obrambe. Dokaz o taki težavi predloži zadevna država članica.
(Glej točko 14.)
2.     V postopku zaradi neizpolnitve obveznosti mora Komisija dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve in Sodišču predložiti potrebne
dokaze, da lahko to preveri, ali gre za neizpolnitev obveznosti, pri čemer se Komisija ne more opreti na kakršno koli domnevo.
Glede tožbe v zvezi z izvajanjem nacionalne določbe se za dokaz neizpolnitve obveznosti države članice zahteva predložitev
dokazov, ki niso enaki tistim, ki se običajno upoštevajo v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki zadeva izključno vsebino
nacionalnih predpisov. V teh okoliščinah se lahko neizpolnitev obveznosti ugotovi le z zadostno dokumentiranim in natančnim
dokazom očitane prakse nacionalne uprave in/ali sodišč, za katero je odgovorna zadevna država članica.
Za to, da ravnanje države, ki ga pomeni upravna praksa, ki je v nasprotju z zahtevami prava Skupnosti, lahko pomeni neizpolnitev
obveznosti v smislu člena 226 ES, mora biti ta upravna praksa v določeni meri ustaljena in splošna.
(Glej točke od 27 do 29.)
SODBA SODIŠČA (drugi senat)
z dne 12. maja 2005(*)
„Neizpolnitev obveznosti države – Svoboda opravljanja storitev – Programi zvestobe – Dokazno breme“
V zadevi C‑287/03,
zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES, vložene 3. julija 2003,
Komisija Evropskih skupnosti, ki jo zastopata M. Patakia in N. B. Rasmussen, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
proti
Kraljevini Belgiji__ ki jo zastopa E. Dominkovits, zastopnica, skupaj z E. Balatejem, odvetnik,
tožena stranka,
SODIŠČE (drugi senat),
v sestavi C. W. A. Timmermans, predsednik senata, R. Silva de Lapuerta (poročevalka), sodnica, R. Schintgen, P. Kūris in G. Arestis,
sodniki,
generalni pravobranilec: P. Léger,
sodna tajnica: L. Hewlett, glavna administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 15. decembra 2004,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 10. marca 2005
izreka naslednjo
Sodbo
1       Komisija Evropskih skupnosti Sodišču s tožbo predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Belgija, s tem ko je diskriminatorno in
nesorazmerno uporabila pogoja „podobnost“ in „en prodajalec“ med proizvodi in storitvami, ki jih pridobi potrošnik, ter med
proizvodi in storitvami, ki so brezplačno ali po znižani ceni dostopni v okviru programa zvestobe, kot predpogoj za izvajanje
takega programa kot čezmejno opravljanje storitev med podjetji, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 49 ES.
Nacionalna ureditev
2       Člen 54 belgijskega zakona z dne 14. julija 1991 o poslovnih praksah, obveščanju in varstvu potrošnikov (Moniteur belge z
dne 29. avgusta 1991) prepoveduje „vsako skupno ponudbo prodajalca potrošniku“. Skupna ponudba v smislu te določbe je „brezplačna
ali odplačna pridobitev proizvodov, storitev, vseh drugih ugodnosti ali vrednostnih bonov za njihovo nabavo, [...] povezana
s pridobitvijo drugih, celo enakih proizvodov ali storitev“. Skupna ponudba potrošniku je prav tako prepovedana, če gre za
ponudbo „več prodajalcev, ki delujejo z enotnim namenom“.
3       Člen 57 zakona zadeva izjeme od te prepovedi in opredeljuje ugodnosti, ki jih potrošnik lahko dobi z vrednostnimi boni, ponujenimi
brezplačno, skupaj z glavnim proizvodom ali s storitvijo. V členu 57, od (1) do (3), so določene izjeme, ki lahko veljajo
za gospodarski subjekt samo, če je predhodno registriran pri ministrstvu za gospodarske zadeve v skladu s členom 59 istega
zakona. Te izjeme veljajo za popuste glede na količino kupljenih proizvodov ali storitev (odstavek 1), ugodnosti, kot so barvne
litografije, vinjete in slike minimalne tržne vrednosti ter tudi srečke za dovoljene tombole ali loterije (odstavek 2) in
gotovinska povračila (odstavek 3).
4       V členu 57(4) zakona je določena izjema od prepovedi skupnih ponudb, do katerih je gospodarski subjekt lahko upravičen, ne
da bi bil registriran. V tem členu je določeno:
„Prav tako je dovoljeno brezplačno, skupaj z glavnim proizvodom ali s storitvijo, ponujati:
[…]
4. vrednostne bone, ki po nakupu določenega števila proizvodov ali storitev dajejo pravico do brezplačne ponudbe ali do znižane
cene ob nakupu podobnega proizvoda ali storitve, če to ugodnost ponuja isti prodajalec in ne presega tretjine cene predhodno
kupljenih proizvodov ali storitev.
[…]“
5       Brezplačna ponudba vrednostnih bonov, ki ni v skladu s tem predpisom, se šteje za nezakonito. Ministrstvo za gospodarske zadeve,
zainteresiran gospodarski subjekt ali zasebna združenja, katerih cilj je varstvo interesov potrošnikov, lahko pri gospodarskem
sodišču zahtevajo izdajo odredbe o umiku te ponudbe.
Dejansko stanje
6       Po pritožbi podjetja s sedežem na Nizozemskem je Komisija s pisnim opominom z dne 31. marca 1999 belgijsko vlado opozorila
na vprašanje združljivosti zgoraj navedenih določb s členom 49 ES. Belgijska vlada je na to odgovorila z dopisom z dne 2.
junija 1999.
7       Ker je Komisija menila, da ta odgovor ni zadovoljiv, je 1. avgusta 2000 Kraljevini Belgiji poslala obrazloženo mnenje in to
državo članico pozvala, naj sprejme potrebne ukrepe za uskladitev s temi določbami v dveh mesecih od vročitve.
8       Kraljevina Belgija je na navedeno obrazloženo mnenje odgovorila z dopisom z dne 16. oktobra 2000, v katerem je potrdila pripravljenost
za spremembo zakona, vendar je menila, da bi bilo primerneje počakati pobude Komisije v zvezi z uskladitvijo zadevnega področja
na ravni Skupnosti.
9       V teh okoliščinah je Komisija vložila to tožbo.
Tožba
Dopustnost
Trditve strank
10     Belgijska vlada trdi, da tožba ni dopustna zaradi predolgega trajanja predhodnega postopka. Med odgovorom na obrazloženo mnenje
in vložitvijo tožbe pri Sodišču so pretekla skoraj tri leta. Tako zavlačevanje naj ne bi bilo združljivo z načeloma pravne
varnosti in zaupanja v pravo.
11     Belgijska vlada pojasnjuje, da je lahko legitimno verjela, da se je njen odgovor na obrazloženo mnenje lahko obravnaval kot
zadovoljiv, ker ga Komisija ni izpodbijala in ni nastopila nobena nova okoliščina.
12     Komisija v zvezi s tem trdi, da so imele pristojne službe obeh strank po odgovoru belgijskih organov na obrazloženo mnenje
redne stike. Zato meni, da je bila Kraljevina Belgija med predhodnim postopkom obveščena o tem, da Komisija vztraja pri svojem
stališču.
13     Komisija meni, da v teh okoliščinah belgijski organi niso dokazali, v čem naj bi trajanje predhodnega postopka kršilo pravice
do obrambe.
Presoja Sodišča
14     V zvezi s tem je treba spomniti, da sicer zaradi predolgega trajanja predhodnega postopka tožba zaradi neizpolnitve obveznosti
res lahko ni dopustna, vendar iz sodne prakse izhaja, da je tak sklep primeren le, če je ravnanje Komisije otežilo ovrženje
njenih trditev in s tem kršilo pravice do obrambe, in da mora zainteresirana država članica predložiti dokaz o taki težavi
(v tem smislu glej sodbi z dne 16. maja 1991 v zadevi Komisija proti Nizozemski, C-96/89, Recueil, str. I‑2461, točki 15 in
16, ter z dne 21. januarja 1999 v zadevi Komisija proti Belgiji, C-207/97, Recueil, str. I-275, točki 24 in 25).
15     V tej zadevi je treba ugotoviti, da Kraljevina Belgija ni podala nobene posebne trditve, s katero bi lahko dokazala, da je
obdobje, ki je preteklo med njenim odgovorom na obrazloženo mnenje in vložitvijo tožbe pri Sodišču, vplivalo na izvajanje
njenih pravic do obrambe.
16     V teh okoliščinah je treba tožbo razglasiti za dopustno.
Temelj
Trditve strank
17     Komisija trdi, da pogoja „podobnost“ in „en prodajalec“, ki ju določa zakon, omejujeta svobodo opravljanja storitev. Uporaba
teh pogojev naj bi bila škodljiva in diskriminatorna posebno za tuja podjetja, ki želijo vstopiti na belgijski trg.
18     Komisija meni, da zakon načeloma nasprotuje temu, da podjetje v okviru svojega programa zvestobe skupaj ponuja blago in storitve,
ki niso podobni tistim, ki jih je prodaja kot glavno blago ali storitve. Vendar naj bi se to pravilo v praksi zelo pogosto
obšlo, podjetja s sedežem v Belgiji in s svojim distribucijskim omrežjem pa naj bi edina imela korist od tega ter naj bi tako
razširila svoje programe zvestobe na druge sektorje in/ali distribucijske kanale. Poleg tega naj bi obidenje zgoraj navedenega
pravila olajšala belgijska sodna praksa, po kateri skupna ponudba izpolnjuje pogoj podobnosti, če se glavni proizvodi in/ali
storitve in brezplačni ali znižani proizvodi in/ali storitve običajno prodajajo v isti industrijski ali trgovski panogi.
19     Komisija glede morebitnih utemeljitev teh omejitev meni, da dejstvo, da proizvoda ali storitvi spadata v isto industrijsko
ali trgovinsko panogo, ne zadostuje za zagotavljanje preglednosti cen teh proizvodov ali storitev. Isto velja tudi za pogoj,
da mora skupaj ponujene proizvode in storitve ponujati isti prodajalec.
20     Komisija prav tako meni, da pogoja „podobnost“ in „en prodajalec“ nista potrebna za zagotavljanje varstva potrošnika ali poštenih
poslovnih transakcij.
21     Belgijska vlada zatrjuje, da zakon in njegovo izvajanje ne prepovedujeta, ovirata ali zmanjšujeta privlačnosti dejavnosti
ponudnikov storitev s sedežem v drugi državi članici.
22     Zgoraj navedena vlada poudarja, da je vsako podjetje, ki namerava sprejeti enak način pospeševanja prodaje, kot ga je Komisija
opisala v podporo svoji tožbi, v enakem položaju, ne glede na to, ali ima sedež na ozemlju Belgije. V zvezi s tem naj se razlaga
pogojev „podobnost“ in „en prodajalec“ ne bi razlikovala glede na kraj sedeža podjetja.
23     Belgijska vlada v zvezi z upravičenostjo zadevne zakonodaje trdi, da prepovedi, določene s to zakonodajo, temeljijo predvsem
na preglednosti trga. Cilj navedene zakonodaje je namreč preprečiti, da bi se potrošnika zavedlo glede dejanskih cen in zlorabilo
z izvajanjem skupnih ponudb.
Presoja Sodišča
24     Uvodoma je treba navesti, kot izhaja iz tožbenega predloga, da namen te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ni ugotoviti
neskladnost besedila člena 57(4) tega zakona s členom 49 ES, ampak da se ta tožba nanaša samo na vprašanje, kako pristojni
belgijski organi uporabljajo pogoje iz te določbe.
25     Komisija je v odgovoru na vprašanje, ki ga je Sodišče postavilo na obravnavi, sicer izrecno potrdila, da se tožba nanaša samo
na izvajanje nacionalne zakonodaje v stvarnih tržnih razmerah in ne na navedeno zakonodajo.
26     Iz tega sledi, da mora Sodišče preučiti, ali uporaba člena 57(4) s strani nacionalnih organov, in sicer tako upravnih organov
kot sodišč, krši člen 49 ES.
27     V zvezi s tem je treba uvodoma spomniti, da mora Komisija v skladu z ustaljeno sodno prakso v postopku zaradi neizpolnitve
obveznosti dokazati obstoj zatrjevane neizpolnitve in Sodišču predložiti potrebne dokaze, da lahko to preveri, ali gre za
neizpolnitev obveznosti, pri čemer se Komisija ne more opreti na kakršno koli domnevo (glej zlasti sodbe z dne 25. maja 1982
v zadevi Komisija proti Nizozemski, 98/81, Recueil, str. 1791, točka 6; z dne 20, marca 1990 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-62/89, Recueil, str. I-925, točka 37; z dne 29. maja 1997 v zadevi Komisija proti Združenemu kraljestvu, C-300/95, Recueil,
str. I‑2649, točka 31, in z dne 9. septembra 1999 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑217/97, Recueil, str. I-5087, točka 22).
28     Glede tožbe v zvezi z izvajanjem nacionalne določbe, kot poudarja generalni pravobranilec v točkah 41 in 43 sklepnih predlogov,
dokaz neizpolnitve obveznosti države članice zahteva predložitev dokazov, ki niso enaki tistim, ki se običajno upoštevajo
v tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, ki zadeva izključno vsebino nacionalnih predpisov. V teh okoliščinah je Sodišče odločilo,
da se lahko neizpolnitev obveznosti ugotovi le z zadostno dokumentiranim in natančnim dokazom očitane prakse nacionalne uprave
in/ali sodišč, za katero je odgovorna zadevna država članica.
29     K temu je treba dodati, da če ravnanje države, ki ga pomeni upravna praksa, ki je v nasprotju z zahtevami prava Skupnosti,
lahko pomeni neizpolnitev obveznosti v smislu člena 226 ES, mora biti ta upravna praksa v določeni meri ustaljena in splošna
(glej zlasti sodbi z dne 29. aprila 2004 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑387/99, Recueil, str. I-3773, točka 42, in z dne
26. aprila 2005 v zadevi Komisija proti Irski, C-494/01, ZOdl., str. I-3331, točka 28).
30     Vendar je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da v Belgiji obstaja upravna praksa, ki ima značilnosti, ki jih zahteva
sodna praksa Sodišča. Komisija se sklicuje izključno na pritožbo, ki jo je vložilo podjetje, ki izvaja program zvestobe, ne
da bi dokazala „diskriminatorno in nesorazmerno“ uporabo pogojev „podobnost“ in „en prodajalec“ iz člena 57(4) zakona.
31     V zvezi z vprašanjem, ali glede na navedeno načelo dokaznega bremena v Belgiji obstaja sodna praksa, iz katere bi izhajala
razlaga zgoraj navedene določbe, ki ni združljiva s členom 49 ES, je treba pripomniti, da Komisija prav tako ni navedla odločb,
iz katerih naj bi izhajalo, da so nacionalna sodišča razlagala pojma „podobnost“ in „en prodajalec“, kot da predvidevata,
da se glavni proizvodi in/ali storitve ali brezplačni ali znižani proizvodi in/ali storitve navadno prodajajo v istem distribucijskem
kanalu in/ali spadajo v isto industrijsko ali trgovsko panogo.
32     Zato je treba ugotoviti, da Komisija ni dokazala, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti iz člena 49 ES, s tem ko naj
bi diskriminatorno in nesorazmerno uporabljala pogoja „podobnost“ in „en prodajalec“ med proizvodi in storitvami, ki jih kupi
potrošnik, ter med proizvodi in storitvami, ki so dostopni brezplačno ali po znižani ceni v okviru programa zvestobe, kot
predhodni pogoj za izvajanje takega programa kot čezmejno opravljanje storitev med podjetji.
33     Zato je treba tožbo Komisije zavrniti.
Stroški
34     V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker je Kraljevina
Belgija predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:
1)      Tožba se zavrne.
2)      Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo stroškov.
Podpisi
* Jezik postopka: francoščina.