61996CC0102_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με την παρούσα προσφυγή, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία 64/433/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 1964, περί υγειονομικών προβλημάτων στον τομέα των ενδοκοινοτικών συναλλαγών νωπών κρεάτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/001, σ. 129), όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 91/497/ΕΟΚ (1) και από την οδηγία 89/662/ΕΟΚ (2), καθώς και από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΚ. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η πρακτική που εφαρμόζουν οι αρμόδιες γερμανικές αρχές σε σχέση με την εισαγωγή χοιρινών κρεάτων από τα άλλα κράτη μέλη αντιβαίνει προς τις διατάξεις των ανωτέρω οδηγιών και αποτελεί επίσης μέτρο ισοδυνάμου αποτελέσματος προς ποσοτικό περιορισμό, το οποίο απαγορεύεται από το προαναφερθέν άρθρο 30.
Η κοινοτική ρύθμιση
2 Θα ήθελα να υπενθυμίσω με συντομία την κοινοτική ρύθμιση της οποίας αμφισβητείται η ορθή εφαρμογή. Η οδηγία 64/433 έχει υποστεί πολυάριθμες τροποποιήσεις, οι οποίες σήμερα βρίσκονται κωδικοποιημένες στην οδηγία 91/497. Με την εν λόγω οδηγία πραγματοποιείται η προσέγγιση των υγειονομικών προδιαγραφών των κρατών μελών στον τομέα του εμπορίου κρεάτων, ώστε να μην παρεμποδίζεται το ενδοκοινοτικό εμπόριο από τις ενδεχομένως υπάρχουσες διαφορές μεταξύ των εθνικών διατάξεων (3). Οι κρίσιμες εν προκειμένω διατάξεις της οδηγίας είναι τα άρθρα 5 και 6.
Ειδικότερα, το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε, ορίζει ότι «τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε να χαρακτηρίζεται ακατάλληλο για ανθρώπινη κατανάλωση από τον επίσημο κτηνίατρο: το κρέας που παρουσιάζει έντονη γενετήσια οσμή» (4).
Το άρθρο 6, κατά το μέρος που ενδιαφέρει εν προκειμένω, έχει ως εξής:
«1. Τα κράτη μέλη μεριμνούν ώστε:
(...)
β) το κρέας:
(...)
iii) με την επιφύλαξη των περιπτώσεων που προβλέπονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε, μη ευνουχισμένων αρσενικών χοίρων, βάρους σφαγίου άνω των 80 χιλιογράμμων, εκτός αν η εγκατάσταση μπορεί να εξασφαλίζει, με μέθοδο που αναγνωρίζεται με τη διαδικασία του άρθρου 16 ή, ελλείψει τέτοιας μεθόδου, με μέθοδο που αναγνωρίζεται από την οικεία αρμόδια αρχή, ότι είναι δυνατόν να αναγνωρίζονται τα σφάγια με έντονη γενετήσια οσμή,
να φέρει το ειδικό σήμα που προβλέπεται στην απόφαση 84/371/ΕΟΚ και να υποβάλλεται στην επεξεργασία που προβλέπεται στην οδηγία 77/99/ΕΟΚ (...)» (5).
3 Όσον αφορά την οδηγία 89/662, σκοπός της είναι, όπως αναφέρεται στο προοίμιό της, να περιοριστούν οι κτηνιατρικοί έλεγχοι στον τόπο αποστολής, αλλά «η πραγματοποίηση του στόχου αυτού συνεπάγεται την εναρμόνιση των κυριοτέρων απαιτήσεων όσον αφορά την προστασία της δημόσιας υγείας και της υγείας των ζώων» (6). Στη συνέχεια θα παραθέσω τις διατάξεις της οδηγίας που ενδιαφέρουν εν προκειμένω. Το άρθρο 5 ορίζει τα εξής:
«1. Τα κράτη μέλη προορισμού εφαρμόζουν τα ακόλουθα μέτρα ελέγχου:
α) η αρμόδια αρχή μπορεί, στον τόπο προορισμού του εμπορεύματος, να εξακριβώνει, με δειγματοληπτικούς κτηνιατρικούς ελέγχους και άνευ διακρίσεων, αν τηρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 3· μπορεί επίσης, με αυτή την ευκαιρία, να προβαίνει και σε δειγματοληψία.
Εξάλλου, όταν η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους διαμετακόμισης ή του κράτους μέλους προορισμού διαθέτει πληροφορίες σχετικά με πιθανή παράβαση, μπορεί επίσης να διενεργεί ελέγχους κατά τη διάρκεια της μεταφοράς των εμπορευμάτων στο έδαφός του, συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου πιστότητας των μεταφορικών μέσων·
(...).»
Επί πλέον το άρθρο 7 προβλέπει ότι, «εάν, κατά τη διάρκεια ελέγχου που πραγματοποιείται στον τόπο προορισμού της αποστολής ή κατά τη μεταφορά, οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους προορισμού διαπιστώνουν:
(...)
β) ότι το εμπόρευμα δεν ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις που ορίζουν οι κοινοτικές οδηγίες ή, ελλείψει αποφάσεων σχετικά με τις προβλεπόμενες από τις οδηγίες κοινοτικές προδιαγραφές, οι εθνικές προδιαγραφές, οι προαναφερόμενες αρχές μπορούν, εφόσον το επιτρέπουν οι συνθήκες καταλληλότητας ή υγιειονομικού ελέγχου, να αφήνουν στον αποστολέα ή τον εντολοδόχο του τη δυνατότητα επιλογής ανάμεσα:
- στην καταστροφή των εμπορευμάτων,
- τη χρησιμοποίησή τους για άλλες χρήσεις, συμπεριλαμβανομένης της εκ νέου αποστολής τους, με την έγκριση της αρμόδιας αρχής της χώρας της εγκατάστασης καταγωγής.
(...).»
Το επόμενο άρθρο 8 προβλέπει στην παράγραφο 1 μια ειδική διαδικασία για την περίπτωση που οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους προορισμού καταλήγουν σε διαφορετικά συμπεράσματα από ό,τι οι αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους αποστολής ως προς το αν τα κρέατα είναι σύμφωνα προς τις ισχύουσες υγειονομικές προδιαγραφές. Κρίνω σκόπιμο να παραθέσω ολόκληρο το κείμενο του εν λόγω άρθρου 8, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω:
«Στις περιπτώσεις που προβλέπονται στο άρθρο 7, η αρμόδια αρχή ενός κράτους μέλους προορισμού επικοινωνεί, χωρίς καθυστέρηση, με τις αρμόδιες αρχές του κράτους μέλους αποστολής, οι οποίες λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα και ανακοινώνουν στην αρμόδια αρχή του πρώτου κράτους μέλους τη φύση των ελέγχων που διενεργούνται, τις αποφάσεις που λαμβάνονται και τους λόγους που υπαγόρευσαν τη λήψη τους.
Εάν η αρμόδια αυτή αρχή φοβάται ότι τα μέτρα αυτά δεν επαρκούν, αναζητεί από κοινού με την αρμόδια αρχή του συγκεκριμένου κράτους μέλους τα μέσα και τους τρόπους αντιμετώπισης της κατάστασης, ενδεχομένως με μια επίσκεψη επί τόπου.
Όταν, μετά τη διενέργεια των προβλεπομένων στο άρθρο 7 ελέγχων, διαπιστώνεται επανειλημμένη παράλειψη, η αρμόδια αρχή του κράτους μέλους προορισμού ενημερώνει την Επιτροπή και τις κτηνιατρικές υπηρεσίες των άλλων κρατών μελών.
Μετά από αίτηση της αρμόδιας αρχής του κράτους μέλους προορισμού ή με δική της πρωτοβουλία, η Επιτροπή μπορεί, ανάλογα με τη φύση των παραβάσεων που διαπιστώνονται:
- να αποστέλλει επί τόπου αποστολή επιθεώρησης,
- να αναθέτει σε επίσημο κτηνίατρο, το όνομα του οποίου πρέπει να περιλαμβάνεται σε κατάλογο που καταρτίζει η Επιτροπή βάσει προτάσεων των κρατών μελών και τον οποίο έχουν αποδεχθεί τα διάφορα ενδιαφερόμενα μέρη, να εξακριβώσει τα πραγματικά περιστατικά στην εν λόγω εγκατάσταση,
- να ζητεί από την αρμόδια αρχή να εντείνει τις δειγματοληψίες από την παραγωγή της εν λόγω εγκατάστασης.
Η Επιτροπή ενημερώνει τα κράτη μέλη για τα συμπεράσματά της.
Εφόσον τα μέτρα αυτά λαμβάνονται για την αντιμετώπιση επανειλημμένων παραλείψεων εκ μέρους μιας εγκατάστασης, η Επιτροπή τής καταλογίζει τα έξοδα που συνεπάγεται η εφαρμογή των περιπτώσεων του προηγούμενου εδαφίου στην εγκατάσταση αυτή.
Μέχρις ότου διατυπωθούν τα συμπεράσματα της Επιτροπής, το κράτος μέλος αποστολής οφείλει, κατόπιν αιτήσεως του κράτους μέλους προορισμού, να ενισχύει τους ελέγχους για τα προϋόντα που προέρχονται από την εν λόγω εγκατάσταση και, όταν συντρέχουν σοβαροί λόγοι υγείας των ζώων ή δημόσιας υγείας, να αναστέλλει την έγκριση.
Εξάλλου, το κράτος μέλος προορισμού μπορεί να εντείνει τους ελέγχους για τα προϋόντα που προέρχονται από την ίδια εγκατάσταση.
Η Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως ενός από τα δύο ενδιαφερόμενα κράτη μέλη - εάν ο πραγματογνώμονας επιβεβαιώσει την ύπαρξη παραλείψεων - οφείλει, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 17, να λαμβάνει τα ενδεδειγμένα μέτρα και μάλιστα να επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται προσωρινά την είσοδο στο έδαφός τους προϋόντων που προέρχονται από την εν λόγω εγκατάσταση. Τα μέτρα αυτά πρέπει να επιβεβαιώνονται ή να αναθεωρούνται το συντομότερο δυνατόν σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 17 διαδικασία.
Οι γενικές λεπτομέρειες εφαρμογής του παρόντος άρθρου θεσπίζονται σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 18.
(...)»
Αντικείμενο της διαδικασίας
4 Έρχομαι τώρα στην περιγραφή του αντικειμένου της παρούσας δίκης και του περιεχομένου των προσβαλλόμενων κρατικών μέτρων.
Στις 26 Ιανουαρίου 1993 ο ομοσπονδιακός Υπουργός Υγείας απέστειλε στις ανώτατες κτηνιατρικές αρχές των κρατών μελών υπόμνημα σχετικά με τις προδιαγραφές στις οποίες έπρεπε να ανταποκρίνονται τα εισαγόμενα στη Γερμανία νωπά κρέατα. Αντίγραφο του υπομνήματος αυτού απεστάλη επίσης στην Επιτροπή.
Το σημείο 1 του ανωτέρω υπομνήματος όριζε ότι τα κρέατα στα οποία είχε διαπιστωθεί η ύπαρξη φυματιώσεως και/ή βρουκελλώσεως δεν θεωρούνται κατάλληλα για κατανάλωση και επομένως θα απαγορευόταν η εισαγωγή τους στη Γερμανία.
Το σημείο 2 διευκρίνιζε ότι οι αρμόδιες γερμανικές αρχές θα επέτρεπαν την εισαγωγή συκωτιών και νεφρών χοίρων αναπαραγωγής, καθώς και μονόπλων και μοσχαριών ηλικίας άνω των δύο ετών, μόνον εφόσον προσκομιζόταν πιστοποποιητικό που να βεβαιώνει ότι τα εν λόγω όργανα δεν περιέχουν κατάλοιπα βαρέων μετάλλων σε ποσοστό που να υπερβαίνει την τιμή αναφοράς που καθορίζει το Bundesgesundheitsamt (ομοσπονδιακή υπηρεσία δημόσιας υγείας και υγιεινής).
Τέλος, το σημείο 3 όριζε ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 64/433, όπως έχει τροποποιηθεί με την οδηγία 91/497, «ενσωματώνεται στο εθνικό δίκαιο κατά τρόπο ώστε να προσδιορίζεται τιμή 0,5 μg/g ανδροστερόνης, ανεξάρτητα από όριο βάρους. Σε περίπτωση υπερβάσεως της τιμής αυτής, το κρέας έχει έντονη γενετήσια οσμή και είναι ακατάλληλο προς βρώση κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε. Ως ειδική μέθοδος ανιχνεύσεως της ανδροστερόνης αναγνωρίζεται μόνο η τροποποιημένη ανοσο-ενζυματική μέθοδος, όπως έχει διαμορφωθεί από τον καθηγητή Claus. Τα κρέατα των μη ευνουχισμένων αρσενικών χοίρων που υπερβαίνουν την τιμή αυτή δεν μπορούν να εξάγονται προς την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ως νωπά κρέατα.
Σε συμφωνία με την Επιτροπή και το Συμβούλιο [βλ. τη δήλωση που καταχωρίστηκε στα πρακτικά του Συμβουλίου σχετικά με το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, κατά τον χρόνο εκδόσεως της οδηγίας 91/497], το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας 89/662 εφαρμόζεται σε όλες τις παρτίδες χοιρινών κρεάτων προελεύσεως άλλων κρατών μελών. Οι παρτίδες χοιρινών κρεάτων, ανεξάρτητα από το σήμα που πιστοποιεί την καταληλλότητά τους, εξετάζονται στον τόπο προορισμού, προκειμένου να διαπιστωθεί κατά πόσο τηρείται η ανώτατη αυτή τιμή και, σε περίπτωση υπερβάσεως, προβάλλονται αντιρρήσεις για την εισαγωγή (...)».
Αυτό είναι το περιεχόμενο του επίδικου εθνικού μέτρου. Θα ήθελα εδώ να προσθέσω ότι το μέτρο αυτό έχει γενική ισχύ, υπό την έννοια ότι το υπόμνημα εφαρμόζεται σε όλα τα προϋόντα προελεύσεως κράτους μέλους. Εν τούτοις, τα προβλήματα στα οποία οφείλεται η άσκηση της παρούσας προσφυγής αφορούσαν αποκλειστικά τις εισαγωγές χοιρινών κρεάτων από τη Δανία, διότι - όπως θα εκθέσω κατωτέρω - οι γερμανικές αρχές αμφισβητούν την ορθότητα των μεθόδων που χρησιμοποιούν οι αντίστοιχες δανικές αρχές για τον εντοπισμό της έντονης γενετήσιας οσμής.
5 Η Επιτροπή έκρινε ότι το περιεχόμενο του ανωτέρω υπομνήματος αντέβαινε προς τη ρύθμιση που θεσπίστηκε με τις οδηγίες 64/433 και 89/662, καθώς και προς το άρθρο 30 της Συνθήκης, και κίνησε κατά της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας την προβλεπόμενη από το άρθρο 169 διαδικασία πριν από την άσκηση της προσφυγής. Η Γερμανική Κυβέρνηση, απαντώντας στην αιτιολογημένη γνώμη, δήλωσε ότι θα ελάμβανε κάθε αναγκαίο μέτρο για τη συμμόρφωσή της προς τη γνώμη αυτή σε σχέση με τις αιτιάσεις που αφορούσαν τα σημεία 1 και 2 του επίμαχου υπομνήματος. Όσον αφορά όμως το σημείο 3 του εν λόγω υπομνήματος, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας ήταν μόνο διατεθειμένη να μεταβάλει το σύστημα ελέγχων, δηλαδή οι έλεγχοι αυτοί θα διενεργούνταν πλέον δειγματοληπτικά και χωρίς να δημιουργούνται διακρίσεις. Κατά τα λοιπά, η Γερμανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε την ορθότητα της εκτιμήσεως της Επιτροπής και υποστήριξε ότι το σημείο 3 του υπομνήματος ουδόλως αντέβαινε προς τις προαναφερθείσες οδηγίες ή προς το άρθρο 30 της Συνθήκης.
Κατόπιν αυτών η Επιτροπή προσέφυγε στο Δικαστήριο, περιορίζοντας το αντικείμενο της προσφυγής της στο σημείο 3 του εν λόγω υπομνήματος. Συγκεκριμένα, τα αιτήματα του προσφεύγοντος κοινοτικού οργάνου έχουν κατά λέξη ως εξής:
«Ζητείται από το Δικαστήριο
- να αναγνωρίσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, και το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε, της οδηγίας 64/433/ΕΟΚ, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 91/497/ΕΟΚ, σε συνδυασμό με το άρθρο 5, παράγραφος 1, και τα άρθρα 7 και 8 της οδηγίας 89/662/ΕΟΚ, καθώς και από το άρθρο 30 της Συνθήκης ΕΚ, καθόσον:
επιβάλλει την ειδική υποχρέωση σημάνσεως και θερμικής επεξεργασίας των σφαγίων των μη ευνουχισμένων αρσενικών χοίρων κατά το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, της οδηγίας σε όλες τις περιπτώσεις στις οποίες τα κρέατα, ανεξάρτητα από το βάρος των σφαγίων, εμφανίζουν, κατόπιν εφαρμογής της τροποποιημένης ανοσο-ενζυμικής μεθόδου του καθηγητή Claus, συγκέντρωση σε ανδροστερόνη που υπερβαίνει τα 0,5 μg/g,
και
θεωρεί ότι το κρέας, σε περίπτωση που η περιεκτικότητά του σε ανδροστερόνη υπερβαίνει την ανώτατη τιμή των 0,5 μg/g αναδίδει έντονη γενετήσια οσμή, η οποία το καθιστά, κατά το άρθρο 5, στοιχείο ιεε, της οδηγίας ακατάλληλο για ανθρώπινη κατανάλωση,
- να καταδικάσει την καθής στα δικαστικά έξοδα.»
Το καθού κράτος μέλος ζητεί, με το υπόμνημα αντικρούσεως, να απορριφθεί η προσφυγή και να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
Επί της εναρμονίσεως που επιτεύχθηκε με τις οδηγίες 64/433 και 89/662
Πριν εξετάσω κατ' ουσία τις συγκεκριμένες αιτιάσεις της Επιτροπής, κρίνω σκόπιμο να αξιολογήσω κατ' αρχάς κατά πόσον με τη ρύθμιση που περιέχεται στις υπό κρίση οδηγίες έχει επιτευχθεί η πλήρης εναρμόνιση των διατάξεων που ενδιαφέρουν εν προκειμένω. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δικαιολογεί συγκεκριμένα την ύπαρξη των επίμαχων εθνικών διατάξεων, ισχυριζόμενη ότι εν προκειμένω υφίσταται μερική μόνο εναρμόνιση, με συνέπεια ότι ο καθορισμός μιας ανώτατης τιμής για την «έντονη γενετήσια οσμή», καθώς και των μεθόδων για τον εντοπισμό της, εναπόκειται στους εθνικούς νομοθέτες. Είναι προφανές ότι η απάντηση στο ερώτημα αν οι εθνικοί νομοθέτες έχουν τη δυνατότητα αυτή εξαρτάται από το αν η εναρμόνιση είναι εν προκειμένω ολική ή μερική μόνο. Επί πλέον, ο έλεγχος αυτός είναι προϋπόθεση για την απόφαση που καλείται να εκδώσει το Δικαστήριο επί του ενδεχομένου παραβάσεως του άρθρου 30 της Συνθήκης, ειδικότερα δε επί της δυνατότητας του καθού κράτους να δικαιολογήσει τα επίμαχα μέτρα βάσει του άρθρου 36, δηλαδή βάσει της ανάγκης προστασίας της δημόσιας υγείας. Κατά πάγια νομολογία δηλαδή, «οσάκις οι κοινοτικές οδηγίες προβλέπουν την εναρμόνιση των αναγκαίων διατάξεων για τη διασφάλιση της προστασίας της υγείας των ζώων και των ανθρώπων και θεσπίζουν κοινοτικές διαδικασίες ελέγχου της τηρήσεώς τους, δεν δικαιολογείται πλέον η εφαρμογή του άρθρου 36, ενώ η διεξαγωγή των ενδεδειγμένων ελέγχων και η θέσπιση των μέτρων προστασίας διέπονται από τα προβλεπόμενα από την οδηγία εναρμονίσεως» (7).
Φρονώ συνεπώς ότι η εξακρίβωση του αν υφίσταται εναρμόνιση αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την ορθή εξέταση της υποθέσεως. Για την εξακρίβωση αυτή ενδείκνυται, κατά τη γνώμη μου, η συνεξέταση των οδηγιών 64/433 και 89/662: σκοπός της πρώτης είναι η ρύθμιση των υγειονομικών όρων παραγωγής νωπών κρεάτων και διαθέσεώς τους στην αγορά, ενώ η δεύτερη περιέχει τους κανόνες «σχετικά με τους κτηνιατρικούς ελέγχους που εφαρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο με προοπτική την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς». Άρα η κοινοτική ρύθμιση της εμπορίας χοιρινών κρεάτων, καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, προκύπτει από τον συνδυασμό των διατάξεων των κανονιστικών αυτών πράξεων.
Αν ληφθεί υπόψη το προοίμιο των προαναφερθεισών οδηγιών, νομίζω ότι προκύπτει σαφώς ότι η επιδίωξη του νομοθέτη ήταν η πλήρης εναρμόνιση. Στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 64/433, όπως περιέχεται στο παράρτημα της οδηγίας 91/497, γίνεται λόγος για την παρεμπόδιση του ενδοκοινοτικού εμπορίου που οφείλεται στις «διαφορές που υπάρχουν στα κράτη μέλη, όσον αφορά τις υγειονομικές προδιαγραφές στον τομέα του κρέατος». Στην τρίτη αιτιολογική σκέψη τονίζεται η ανάγκη εξαλείψεως των διαφορών αυτών μέσω της προσεγγίσεως των εθνικών υγειονομικών διατάξεων, στόχος της οποίας είναι, σύμφωνα με την επόμενη αιτιολογική σκέψη, «να καταστήσει ενιαίους» τους εν λόγω υγειονομικούς όρους. Ακόμη σαφέστερες είναι, από την άποψη αυτή, οι αιτιολογικές σκέψεις της οδηγίας 91/497: η ανάγκη «να εναρμονιστούν οι προϋποθέσεις υπό τις οποίες ορισμένες κατηγορίες κρέατος χαρακτηρίζονται ως ακατάλληλες για την ανθρώπινη κατανάλωση» (8) αντιμετωπίζεται δηλαδή από τον νομοθέτη ως άμεση συνέπεια της καταργήσεως των κτηνιατρικών ελέγχων στα σύνορα των κρατών μελών, την οποία προέβλεψε η οδηγία 89/662. Εξάλλου, η οδηγία 91/497 εντάσσεται στα «μέτρα για τη βαθμιαία υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς» (9). Από την τελευταία αυτή άποψη, η οδηγία 89/662 συμπληρώνει την οδηγία 64/433, διότι σκοπός της είναι η μετατόπιση των κτηνιατρικών ελέγχων προς τον τόπο αναχωρήσεως, ώστε τα εμπορεύματα που ανταποκρίνονται στις κοινοτικές προδιαγραφές να μπορούν να κυκλοφορούν ελεύθερα εντός της Κοινότητας χωρίς να συναντούν τα εμπόδια που θα μπορούσαν ενδεχομένως να δημιουργηθούν από τη διενέργεια περαιτέρω ελέγχων που θα εξυπηρετούσαν την ανάγκη διασφαλίσεως της προστασίας της δημόσιας υγείας.
Από την εξέταση των αιτιολογικών σκέψεων προκύπτει συνεπώς η βούληση του νομοθέτη να εναρμονίσει πλήρως, εκδίδοντας την υπό κρίση ρύθμιση, τους υγειονομικούς όρους που αφορούν το εμπόριο κρέατος. Αυτήν εξάλλου την ερμηνεία προσέδωσε το Δικαστήριο στην οδηγία 64/433. Συναφώς θεωρώ σκόπιμο να παραθέσω εν εκτάσει ένα χωρίο από την απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 1983 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις 2/82, 3/82 και 4/82, Delhaize Frθres «Le Lion» κ.λπ. (10), το οποίο νομίζω ότι παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον: «(...) όσον αφορά τα νωπά κρέατα, το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει με την απόφασή του της 15ης Δεκεμβρίου 1976 (Simmenthal, 35/76, Rec. σ. 1871) ότι το εναρμονισμένο σύστημα υγειονομικού ελέγχου, το οποίο θεσπίστηκε ιδίως από την οδηγία 64/433, έχει ως σκοπό να καταργήσει τα εμπόδια στο ενδοκοινοτικό εμπόριο των νωπών κρεάτων μέσω της εναρμόνισης των μέτρων υγειονομικού ελέγχου. Με βάση την ισοδυναμία των υγειονομικών εγγυήσεων που απαιτούνται σε όλα τα κράτη μέλη, σκοπός του συστήματος από την άποψη αυτή είναι να μετατοπιστεί ο έλεγχος προς το κράτος εξαγωγής και με τον τρόπο αυτό τα συστηματικά μέτρα ελέγχου στα σύνορα να αντικατασταθούν από ένα ομοιόμορφο σύστημα, έτσι ώστε οι πολλαπλοί συνοριακοί έλεγχοι να καταστούν περιττοί, επιφυλάσσοντας βέβαια στο κράτος προορισμού τη δυνατότητα να φροντίζει ώστε να πληρούνται πράγματι οι εγγυήσεις που προκύπτουν από το ανωτέρω ομοιόμορφο σύστημα ελέγχου».
Στη συνέχεια, με την απόφαση της 15ης Δεκεμβρίου 1993 στις συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-277/91, C-318/91 και C-319/91, Ligur Carni κ.λπ. (11), το Δικαστήριο δέχθηκε ότι «(...) η οδηγία καθιέρωσε ένα εναρμονισμένο σύστημα υγειονομικών ελέγχων, στηριζόμενο στην ισοδυναμία των εγγυήσεων υγιεινής που απαιτούνται απ' όλα τα κράτη μέλη, σύστημα το οποίο διασφαλίζει, ταυτοχρόνως, και την προστασία της υγείας και την ίση μεταχείριση των προϋόντων. Το σύστημα αυτό έχει ως αντικείμενο τη μετάθεση των υγειονομικών ελέγχων προς το κράτος μέλος αποστολής».
6 Απομένει τώρα να εξεταστεί, βάσει επίσης των κρίσιμων ουσιαστικών διατάξεων της οδηγίας, αν μπορεί να γίνει λόγος για πλήρη εναρμόνιση ακόμη και στη συγκεκριμένη ειδική περίπτωση, δηλαδή όσον αφορά την ανίχνευση της έντονης γενετήσιας οσμής που καθιστά το κρέας ακατάλληλο προς βρώση. Η αρνητική απάντηση της Γερμανικής Κυβερνήσεως στηρίζεται στο επιχείρημα ότι η κοινοτική ρύθμιση δεν καθόρισε ούτε ενιαία τιμή για την έντονη γενετήσια οσμή ούτε κοινή μέθοδο για τη μέτρηση της τιμής αυτής. Βασιζόμενη στο γεγονός αυτό, η Γερμανική Κυβέρνηση καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, αφού δεν υφίσταται ενιαία τιμή αναφοράς, κάθε κράτος μέλος εξακολουθεί να είναι ελεύθερο να καθορίζει την ισχύουσα εντός της επικράτειάς του.
Θεωρώ πάντως ότι η ανωτέρω άποψη δεν είναι πειστική. Πρώτα απ' όλα, η άποψη αυτή θα είχε ως αποτέλεσμα να καταστήσει κενό περιεχομένου τον σκοπό εναρμονίσεως, άρα και ελευθερώσεως της αγοράς, ο οποίος διέπνεε τον κοινοτικό νομοθέτη κατά την έκδοση της επίμαχης ρυθμίσεως. Το δε Δικαστήριο, επ' ευκαιρία άλλης υποθέσεως (12), έδειξε ότι δίδει το προβάδισμα, όταν είναι δυνατές πλείονες ερμηνείες, στην ερμηνεία μόνο που συμβιβάζεται με τις θεμελιώδεις αρχές της ενότητας της κοινής αγοράς και της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
Επί πλέον, νομίζω ότι θα ήταν εσφαλμένο να γίνει δεκτό ότι υφίσταται εναρμόνιση μόνον οσάκις ο νομοθέτης έχει εκδώσει διάταξη που να εφαρμόζεται ομοιόμορφα. Είναι βέβαιο ότι εν προκειμένω δεν υφίσταται τέτοια διάταξη, αφού ο νομοθέτης δεν προσδιόρισε «ποσοτικά» την έντονη γενετήσια οσμή που καθιστά το κρέας ακατάλληλο προς βρώση και είναι επίσης βέβαιο ότι το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας προέβλεπε την καθιέρωση ενιαίας μεθόδου για τον προσδιορισμό της γενετήσιας αυτής οσμής. Εν τούτοις, η ίδια αυτή διάταξη ορίζει ότι, ελλείψει τέτοιας μεθόδου, ισχύει η μέθοδος «που αναγνωρίζεται από την οικεία αρμόδια αρχή», δηλαδή η μέθοδος την οποία εφαρμόζουν οι αρχές της χώρας προελεύσεως. Πρόκειται επομένως, κατά τη γνώμη μου, για διάταξη περί εναρμονίσεως, από την άποψη που ενδιαφέρει εν προκειμένω. Πράγματι, δεν πρέπει να λησμονείται ότι η νομοθετική δραστηριότητα που συνίσταται στην εναρμόνιση των υγειονομικών προδιαγραφών για το εμπόριο κρεάτων δεν αποτελεί αυτοσκοπό, αλλά μέσο για την επίτευξη ενός περαιτέρω σκοπού (13): στην προκειμένη περίπτωση ο σκοπός αυτός είναι η επίτευξη της ελεύθερης κυκλοφορίας των προϋόντων που ανταποκρίνονται στις εναρμονισμένες προϋποθέσεις. Ο σκοπός αυτός μπορεί να επιτευχθεί με διάφορες νομοθετικές τεχνικές, οι οποίες όμως πρέπει να είναι κατ' ουσίαν ισοδύναμες όσον αφορά το τελικό αποτέλεσμα. Είναι δυνατή η θέσπιση κοινού κανόνα, ο οποίος να αντικαταστήσει τις αντίστοιχες διατάξεις των εθνικών δικαίων (αυτή δε είναι η πρώτη περίπτωση που προβλέπεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, τρίτη περίπτωση, όπου γίνεται λόγος για «μέθοδο που αναγνωρίζεται με τη διαδικασία του άρθρου 16»), ή μπορεί να προβλεφθεί - αυτή δε είναι η περίπτωση που μας ενδιαφέρει εν προκειμένω - ότι, ελλείψει τέτοιας μεθόδου, αρμόδια να καθορίζει την έντονη γενετήσια οσμή είναι η αρμόδια αρχή της χώρας προελεύσεως των εμπορευμάτων. Καθόσον ενδιαφέρει εν προκειμένω, οι δύο αυτές περιπτώσεις είναι ισοδύναμες. Δεν είναι τυχαίο ότι η προαναφερθείσα διάταξη προβλέπει μεν τη δεύτερη περίπτωση εναλλακτικά προς την πρώτη, αλλά κατά τρόπο που να προκύπτει από τη διατύπωσή της ότι οι δύο περιπτώσεις είναι απολύτως ισοδύναμες. Κατά συνέπεια, ο σκοπός επιτεύξεως της προσεγγίσεως των εφαρμοστέων υγειονομικών προδιαγραφών επιτυγχάνεται στην περίπτωσή μας μέσω της υποχρεώσεως των κρατών να αναγνωρίζουν τα πορίσματα των αρχών της χώρας καταγωγής, την οποία τα κράτη ανέλαβαν όταν συμφώνησαν για την έκδοση της οδηγίας.
7 Στη συνέχεια θα ήθελα να υπενθυμίσω ότι η οδηγία 89/662 προβλέπει τη δυνατότητα του κράτους μέλους προορισμού του εμπορεύματος να προβαίνει σε δειγματοληπτικούς ελέγχους, οι οποίοι να μη δημιουργούν διακρίσεις, προκειμένου να εξακριβώνει αν τα εμπορεύματα ανταποκρίνονται στις ισχύουσες υγειονομικές προδιαγραφές (14). Πρόκειται προφανώς για διάταξη διαπνεόμενη από τον σκοπό διασφαλίσεως της δημόσιας υγείας στο πλαίσιο του συστήματος που έχει καθιερώσει η ίδια οδηγία: η οδηγία αυτή αναγνωρίζει, συγκεκριμένα, τη δυνατότητα απαγορεύσεως της εμπορίας του κρέατος, εφόσον έχουν διαπιστωθεί «παραλείψεις» ή παρατυπίες κατά την αποστολή του (15). Στην περίπτωση αυτή όμως προβλέπεται ότι το κράτος που κάνει χρήση της ευχέρειας αυτής πρέπει να κινήσει «χωρίς καθυστέρηση» την ειδική διαδικασία του άρθρου 8, με σκοπό την άρση των αμφισβητήσεων που μπορούν να ανακύψουν σχετικά με το αν τα εμπορεύματα ανταποκρίνονται προς τις υγειονομικές προδιαγραφές.
Επί του ισχυρισμού περί παραβάσεως των οδηγιών 64/433 και 89/662
8 Κατόπιν των ανωτέρω προκαταρκτικών παρατηρήσεων, πρέπει τώρα να εξεταστεί ο ισχυρισμός περί παραβάσεως των ανωτέρω οδηγιών.
Συναφώς δεν νομίζω ότι υφίστανται αμφιβολίες για το ότι οι απαιτήσεις των γερμανικών αρχών σχετικά με τη σήμανση και τη θερμική επεξεργασία των χοιρινών κρεάτων αντιβαίνουν προς το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, τρίτη περίπτωση. Το γράμμα της εν λόγω διατάξεως είναι σαφές και μονοσήμαντο: πρέπει να φέρουν το ειδικό σήμα και να υποβάλλονται στη θερμική επεξεργασία μόνο τα σφάγια βάρους άνω των 80 kg, και μάλιστα μόνον εφόσον η εγκατάσταση δεν μπορεί να εξασφαλίζει, με βάση μια ενιαία μέθοδο ή, ελλείψει τέτοιας μεθόδου, με μέθοδο που αναγνωρίζεται από την αρμόδια αρχή του κράτους καταγωγής, ότι «είναι δυνατόν να αναγνωρίζονται τα σφάγια με έντονη γενετήσια οσμή». Αντίθετα, οι γερμανικές αρχές επιβάλλουν τη σήμανση και τη θερμική επεξεργασία ακόμη και για τα σφάγια βάρους μικρότερου του προαναφερθέντος ορίου των 80 kg, και μάλιστα τις επιβάλλουν ανεξάρτητα από το αν η αρμόδια αρχή του κράτους καταγωγής χρησιμοποιεί ορισμένη μέθοδο αναγνωρίσεως των κρεάτων που αναδίδουν έντονη γενετήσια οσμή: στο επίμαχο δε υπόμνημα αναφέρεται ρητά ότι «ως ειδική μέθοδος ανιχνεύσεως της ανδροστερόνης αναγνωρίζεται μόνο η τροποποιημένη ανοσο-ενζυματική μέθοδος, όπως έχει διαμορφωθεί από τον καθηγητή Claus». Η παράβαση του άρθρου 6, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, τρίτη περίπτωση, είναι επομένως προφανής.
9 Θα ήθελα τώρα να εξετάσω την αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με την παράβαση του άρθρου 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε, της οδηγίας 91/497, σε συνδυασμό με το άρθρο 8 της οδηγίας 89/662. Κατά το προσφεύγον κοινοτικό όργανο, η παράβαση συνίσταται στο γεγονός ότι οι γερμανικές αρχές αρνούνται να αναγνωρίσουν ότι τα εισαγόμενα από τη Δανία χοιρινά κρέατα ανταποκρίνονται στις υγειονομικές προδιαγραφές, χωρίς όμως να κινούν την ειδική διαδικασία του προαναφερθέντος άρθρου 8. Ακόμη και εδώ, το ζήτημα που θέτει η καθής κυβέρνηση αφορά την ανίχνευση της έντονης γενετήσιας οσμής του χοιρινού κρέατος: οι γερμανικές αρχές δηλαδή δεν αναγνωρίζουν ως έγκυρη τη μέθοδο Scatol, την οποία χρησιμοποιούν οι δανικές αρχές για τον εντοπισμό της έντονης γενετήσιας οσμής. Οι αρχές αυτές εφαρμόζουν, αντίθετα, τη μέθοδο του καθηγητή Claus και θεωρούν, σύμφωνα με το σημείο 3 του επίμαχου υπομνήματος, ότι το κρέας με περιεκτικότητα σε ανδροστερόνη άνω των 0,5 μg/g έχει έντονη γενετήσια οσμή και είναι συνεπώς ακατάλληλο προς βρώση.
Κατά τη γνώμη μου, η αιτίαση αυτή της Επιτροπής πρέπει επίσης να γίνει δεκτή. Το βασικό στοιχείο της αιτιάσεως είναι η παράλειψη κινήσεως της διαδικασίας του άρθρου 8 και δεν υπάρχει καμία αμφιβολία ότι οι γερμανικές αρχές δεν εφάρμοσαν την εν λόγω διαδικασία. Εξίσου αναμφισβήτητο είναι άλλωστε ότι η εν λόγω διάταξη δεν αφήνει στα κράτη μέλη κανένα περιθώριο επιλογής ως προς την υποχρέωση κινήσεως της εν λόγω διαδικασίας: οι αρχές της χώρας προορισμού οφείλουν (16), κατά το άρθρο 8, να επικοινωνήσουν χωρίς καθυστέρηση με την αρμόδια αρχή του κράτους αποστολής - οπότε αρχίζουν οι διάφορες φάσεις της διαδικασίας που προβλέπονται στο ίδιο άρθρο 8 - όταν διαπιστώνουν παρατυπίες κατά την αποστολή και κάνουν συνεπώς χρήση της ευχέρειας που τους παρέχει το άρθρο 7. Είναι δε αναμφισβήτητο ότι η έντονη γενετήσια οσμή αποτελεί παρατυπία, υπό την έννοια της εν λόγω διατάξεως.
10 Φρονώ ότι οι αμυντικοί ισχυρισμοί της καθής κυβερνήσεως δεν πρέπει να γίνουν δεκτοί. Όσον αφορά την αιτίαση που εξετάστηκε τελευταία, η Γερμανική Κυβέρνηση αρκέστηκε να αμφισβητήσει απλώς την παράλειψή της να κινήσει την εν λόγω διαδικασία, χωρίς όμως να προσκομίσει κανένα αποδεικτικό στοιχείο που να επιβεβαιώνει τον αμυντικό ισχυρισμό της. Τούτο σημαίνει ότι, από δικονομική άποψη, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν εκπλήρωσε τις υποχρεώσεις που είχε ως προς το βάρος αποδείξεως· κατά συνέπεια, οι αμυντικοί ισχυρισμοί της πρέπει να απορριφθούν ως μη αποδειχθέντες.
11 Όσον αφορά δε την επίμαχη εθνική διάταξη κατά την οποία το κρέας αναγνωρίζεται ως ανταποκρινόμενο προς τις προδιαγραφές μόνο αν η τιμή της περιεχόμενης ανδροστερόνης είναι κάτω των 0,5 μg/g, τιμή που διαπιστώνεται σύμφωνα με τη μέθοδο του καθηγητή Claus, η Γερμανική Κυβέρνηση προβάλλει κατ' ουσίαν ένα διττό επιχείρημα. Πρώτον, στην προκειμένη περίπτωση δεν υφίσταται εναρμονισμένη ρύθμιση, οπότε κάθε κράτος μέλος μπορεί να καθορίζει αυτόνομα ποια είναι η έντονη γενετήσια οσμή που καθιστά το κρέας ακατάλληλο προς βρώση. Η άποψη αυτή όμως λαμβάνει ως δεδομένο ότι η κρίσιμη εν προκειμένω ρύθμιση δεν είναι εναρμονισμένη: επομένως, εφόσον η αφετηρία του συλλογισμού δεν είναι ορθή, ο συλλογισμός καθίσταται αβάσιμος.
12 Επί πλέον, το καθού κράτος μέλος επισημαίνει ότι οι δανικές αρχές χρησιμοποιούν μια μέθοδο που είναι επιστημονικά ακατάλληλη για τον εντοπισμό της γενετήσιας οσμής. Η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται, με τις γραπτές παρατηρήσεις της, ότι, ακόμη και αν γίνει δεκτή η αρχή ότι ο έλεγχος της «έντονης γενετήσιας οσμής» διενεργείται από τις αρχές της χώρας αποστολής σύμφωνα με τις μεθόδους που έχουν αναγνωριστεί ως έγκυρες από τις αρχές αυτές, οι αρχές αυτές πρέπει οπωσδήποτε να εφαρμόζουν τις ενδεδειγμένες μεθόδους. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, τούτο δεν συμβαίνει εν προκειμένω, διότι με τη μέθοδο Scatol, την οποία χρησιμοποιούν οι δανικές αρχές, δεν είναι δυνατόν να διαπιστωθεί ορθά η παρουσία γενετήσιας οσμής. Με άλλα λόγια, η Γερμανική Κυβέρνηση φαίνεται να αναγνωρίζει γενικά την αρμοδιότητα των αρχών της χώρας καταγωγής, αλλά εν προκειμένω αμφισβητεί ότι η αρμοδιότητα αυτή ασκείται ορθά.
Εντούτοις, ούτε το επιχείρημα αυτό μου φαίνεται βάσιμο. Συμφωνώ βέβαια με τη Γερμανική Κυβέρνηση ως προς το ότι η αρμόδια αρχή της χώρας καταγωγής πρέπει να εφαρμόζει τις «ενδεδειγμένες μεθόδους», δηλαδή μεθόδους με τις οποίες καθίσταται δυνατή η επίτευξη του αποτελέσματος που επιδιώκεται με την επίμαχη διάταξη, αφού άλλωστε το σύστημα που καθιέρωσαν οι οδηγίες βασίζεται ακριβώς στην εμπιστοσύνη που πρέπει να έχουν οι αρχές της χώρας προορισμού σε σχέση με τους ελέγχους που έχουν διενεργηθεί στο κράτος αποστολής· συνεπώς - όπως αναφέρεται στην έκτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 89/662 - «πρέπει αυτό να φροντίζει ώστε οι κτηνιατρικοί έλεγχοι να πραγματοποιούνται με τον κατάλληλο τρόπο». Εν τούτοις, αν η καθής κυβέρνηση φρονεί ότι η Δανία δεν συμμορφώνεται προς το κριτήριο αυτό, πρέπει κατ' αρχάς να κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 8 και επομένως να επιλύσει, εντός του πλαισίου που έχει χαραχθεί με την οδηγία, τις αμφισβητήσεις που δημιουργούνται ενδεχομένως σε σχέση με το αν ανταποκρίνονται στις προδιαγραφές τα προϋόντα που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της εναρμονισμένης ρυθμίσεως (17).
13 Εν πάση περιπτώσει, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι δεν χρειάζεται να εφαρμοστεί η εν λόγω διαδικασία, θα ήθελα να επισημάνω ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αν ένα κράτος μέλος θεωρεί ότι άλλο κράτος μέλος δεν εφαρμόζει ορθά μια οδηγία, πρέπει να ασκήσει προσφυγή κατά του κράτους αυτού, ώστε να αναγνωριστεί, και επομένως να παύσει, η παράβαση (18). Αντίθετα, δεν πιστεύω ότι το ενδιαφερόμενο κράτος μπορεί να αντιδράσει μονομερώς, επιβάλλοντας ουσιαστικές προϋποθέσεις για την εμπορία του χοιρινού κρέατος που να μην προβλέπονται από τις ισχύουσες κοινοτικές διατάξεις. Η συμπεριφορά αυτή όχι μόνο προσκρούει προς το γράμμα των διατάξεων των εν λόγω οδηγιών, αλλά αντιβαίνει επίσης προς τη θεμελιώδη αρχή του κοινοτικού δικαίου, κατά την οποία τα κράτη μέλη πρέπει να ασκούν τα ένδικα μέσα ή βοηθήματα που προβλέπονται από τη Συνθήκη, χωρίς να μπορούν να προσφεύγουν σε αυτοδικία για την προάσπιση των συμφερόντων τους (19). Λαμβάνοντας υπόψη το κριτήριο αυτό, δεν πιστεύω ότι η Γερμανική Κυβέρνηση θα μπορούσε να αιτιολογήσει βασίμως την επιβολή προϋποθέσεων που είναι προφανές ότι δεν προβλέπονται από την υπό εξέταση οδηγία - όπως είναι η υποχρέωση σημάνσεως και θερμικής επεξεργασίας που επιβάλλεται ακόμη και για τα σφάγια βάρους κάτω των 80 kg, καθώς και η διάταξη περί αναγνωρίσεως ως έγκυρης της μεθόδου μόνο του καθηγητή Claus - επικαλούμενη την τέλεση παραβάσεων εκ μέρους των δανικών αρχών, οι οποίες δεν εφαρμόζουν, κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, τις κατάλληλες μεθόδους για την ανίχνευση της έντονης γενετήσιας οσμής. Αν δηλαδή το καθού κράτος μέλος φρονεί ότι οι εν λόγω δανικές αρχές εφαρμόζουν ακατάλληλες μεθόδους - και συνεπώς δεν εφαρμόζουν ορθά την οδηγία - μπορεί (και μάλιστα οφείλει) να κινήσει τους διοικητικούς και δικαστικούς μηχανισμούς που προβλέπονται από την κοινοτική έννομη τάξη. Αντίθετα, η λύση που επέλεξε η Γερμανική Κυβέρνηση - δηλαδή η αυτοδικία προς προάσπιση των συμφερόντων της, μέσω της καθιερώσεως κριτηρίων που δεν προβλέπει η οδηγία - είναι ξένη προς τη λογική του κοινοτικού συστήματος.
14 Για όλους τους ανωτέρω λόγους φρονώ ότι δεν ασκούν καμία επιρροή εν προκειμένω τα εκτενή και εμπεριστατωμένα αμυντικά επιχειρήματα με τα οποία η Γερμανική Κυβέρνηση επιδιώκει να αποδείξει την επιστημονική ακαταλληλότητα της μεθόδου Scatol, την οποία χρησιμοποιούν οι δανικές αρχές, και να τονίσει αντίθετα τα πλεονεκτήματα της μεθόδου του καθηγητή Claus, την οποία εφαρμόζουν οι γερμανικές αρχές. Νομίζω δηλαδή ότι τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας: το πλέον ενδεδειγμένο πλαίσιο εντός του οποίου θα μπορούσε να αξιολογηθεί, από τεχνική άποψη, κατά πόσον η μέθοδος Scatol καθιστά δυνατή τη διαπίστωση της παρουσίας έντονης γενετήσιας οσμής είναι πράγματι η διαδικασία του άρθρου 8. Η δε παράβαση του κράτους μέλους, κατά του οποίου στρέφεται η παρούσα προσφυγή, συνίσταται ακριβώς στην παράλειψή του να κινήσει την ειδική εκείνη διαδικασία που προβλέπεται από την οδηγία ή, εν πάση περιπτώσει, στην παράλειψή του να προσφύγει στα αρμόδια δικαιοδοτικά όργανα με αίτημα την αναγνώριση της παραβάσεως της Δανίας.
Επί της παραβάσεως του άρθρου 30
Κατόπιν των ανωτέρω εκτεθέντων, φρονώ ότι πρέπει επίσης να γίνει δεκτή η αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με την παράβαση του άρθρου 30. Πρώτον, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η πρακτική που εφαρμόζουν οι γερμανικές αρχές, συμμορφούμενες προς το επίμαχο υπόμνημα, εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του προαναφερθέντος άρθρου 30. Τούτο γίνεται δεκτό και από την ίδια την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, η οποία αναγνωρίζει ότι τα επίμαχα εθνικά μέτρα μπορούν, σύμφωνα με τη γνωστή πλέον διατύπωση της αποφάσεως Dassonville, «να εμποδίζουν άμεσα ή έμμεσα, πραγματικά ή δυνητικά, το ενδοκοινοτικό εμπόριο (...)» (20). Η καθής κυβέρνηση υποστηρίζει όμως ότι τα μέτρα αυτά δικαιολογούνται εν προκειμένω, καθόσον σκοπός τους είναι η προστασία της δημόσιας υγείας, υπό την έννοια του άρθρου 36.
Οι αμυντικοί ισχυρισμοί της Γερμανικής Κυβερνήσεως δεν με βρίσκουν πάντως σύμφωνο. Όπως έχω ήδη αναφέρει, νομίζω ότι εν προκειμένω απαντούν αρκετά στοιχεία εναρμονίσεως, ώστε να μπορεί να αποκλειστεί η δυνατότητα επικλήσεως του προαναφερθέντος άρθρου 36 και επομένως να μην επιτρέπεται η θέσπιση διατάξεων του εσωτερικού δικαίου για τις οποίες θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι διαπνέονται από την ανάγκη προστασίας της δημόσιας υγείας στον τομέα της εμπορίας του χοιρινού κρέατος. Η διαπίστωση της «έντονης γενετήσιας οσμής» αποτελεί μέρος των ελέγχων που πρέπει να διεξάγονται στη χώρα καταγωγής, σύμφωνα με μεθόδους που έχουν αναγνωριστεί από τις αρμόδιες αρχές της χώρας αυτής. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται κανείς έλεγχος του αν το κράτος μέλος καταγωγής εκπληρώνει ορθά την υποχρέωσή του να προβλέπει τη διενέργεια των ενδεδειγμένων ελέγχων για τη διαπίστωση της καταλληλότητας των προϋόντων και επομένως να εφαρμόζει μεθόδους που να είναι αντικειμενικά κατάλληλες για τη διαπίστωση της ενδεχόμενης παρουσίας «έντονης γενετήσιας οσμής». Η ειδική διαδικασία του άρθρου 8 αποβλέπει ακριβώς στην ταχεία διευθέτηση του ζητήματος που δημιουργείται από τις διαφορετικές εκτιμήσεις στις οποίες ενδέχεται να καταλήξουν οι εθνικές αρχές ως προς το αν το κρέας ανταποκρίνεται προς τις ισχύουσες υγειονομικές προδιαγραφές.
Εξάλλου, δεν νομίζω ότι εν προκειμένω θίγεται από καμία άποψη η προστασία της υγείας των καταναλωτών. Συναφώς αρκεί η παρατήρηση ότι η ίδια η οδηγία 89/662 προβλέπει τη δυνατότητα των αρχών του κράτους προορισμού των εμπορευμάτων να διενεργούν δειγματοληπτικούς ελέγχους για να εξακριβώνουν αν έχουν τηρηθεί οι προϋποθέσεις που θέτουν οι κοινοτικές οδηγίες. Μεταξύ των προϋποθέσεων αυτών καταλέγεται προφανώς και η απουσία έντονης γενετήσιας οσμής, η οποία καθιστά το κρέας, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, στοιχείο ιεε, της οδηγίας 64/433, ακατάλληλο προς βρώση. Αν λοιπόν η αρμόδια αρχή ενός κράτους μέλους διαπιστώσει ότι το εμπόρευμα δεν ανταποκρίνεται στις προϋποθέσεις αυτές, μπορεί να διατάξει, κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, στοιχείο ββ, «την καταστροφή του εμπορεύματος ή τη χρησιμοποίησή του για άλλες χρήσεις, συμπεριλαμβανομένης της εκ νέου αποστολής του με την έγκριση της αρμόδιας αρχής της χώρας της εγκατάστασης καταγωγής». Επομένως, αποφεύγεται ο κίνδυνος βλάβης της δημόσιας υγείας. Εξάλλου, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη δυνατότητα του καθού κράτους μέλους να εμποδίσει την εμπορία των κρεάτων κάνοντας χρήση των δυνατοτήτων που του παρέχει το άρθρο 7 της οδηγίας 89/662· η Επιτροπή πάντως τονίζει, κατά την άποψή μου ορθώς, ότι οι γερμανικές αρχές έπρεπε, σύμφωνα με το άρθρο 8 της ίδιας αυτής οδηγίας, να κινήσουν χωρίς καθυστέρηση τη διαδικασία που προβλέπει το τελευταίο αυτό άρθρο. Θα ήθελα επίσης να προσθέσω ότι η δημόσια υγεία μπορεί να προστατευθεί επαρκώς με την εφαρμογή της ειδικής διαδικασίας, την οποία όμως το καθού κράτος παρέλειψε αδικαιολόγητα να κινήσει: κατά το έκτο εδάφιο του άρθρου αυτού, «μέχρις ότου διατυπωθούν τα συμπεράσματα της Επιτροπής, το κράτος μέλος αποστολής οφείλει, κατόπιν αιτήσεως του κράτους μέλους προορισμού, να ενισχύει τους ελέγχους για τα προϋόντα που προέρχονται από την εν λόγω εγκατάσταση και, όταν συντρέχουν σοβαροί λόγοι υγείας των ζώων ή δημόσιας υγείας, να αναστέλλει την έγκριση»· στη συνέχεια, το όγδοο εδάφιο προβλέπει ότι «η Επιτροπή, κατόπιν αιτήσεως ενός από τα δύο ενδιαφερόμενα κράτη μέλη - αν ο πραγματογνώμονας επιβεβαιώσει την ύπαρξη παραλείψεων - οφείλει, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 17, να λαμβάνει τα ενδεδειγμένα μέτρα και μάλιστα να επιτρέπει στα κράτη μέλη να αρνούνται προσωρινά την είσοδο στο έδαφός τους προϋόντων που προέρχονται από την εν λόγω εγκατάσταση. Τα μέτρα αυτά πρέπει να επιβεβαιώνονται ή να αναθεωρούνται το συντομότερο δυνατόν σύμφωνα με την προβλεπόμενη στο άρθρο 17 διαδικασία».
Καταλήγω συνεπώς στο συμπέρασμα ότι εν προκειμένω δεν είναι δυνατή η επίκληση των δικαιολογητικών λόγων που προβλέπει το άρθρο 36: το σύστημα που έχουν καθιερώσει οι ανωτέρω αναφερθείσες οδηγίες αποδεικνύεται ότι έχει απόλυτη πληρότητα και, ειδικότερα, καθιστά δυνατή την αντιμετώπιση καταστάσεων στις οποίες είναι αναγκαία η ταχεία παρέμβαση για τη διασφάλιση της προστασίας της υγείας.
15 Επί πλέον, ακόμη και ανεξάρτητα από την - υποχρεωτική πάντως - κίνηση της διαδικασίας που καθιερώθηκε με την οδηγία 89/662, επαναλαμβάνω ότι οι αιτιάσεις της Γερμανικής Κυβερνήσεως σχετικά με το κύρος της μεθόδου Scatol, την οποία εφαρμόζουν οι δανικές αρχές, θα έπρεπε λογικά να οδηγήσουν στο συμπέρασμα ότι η Δανία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τις υπό κρίση οδηγίες: ειδικότερα, παρέβη την υποχρέωσή της να προβλέψει τη διενέργεια των ενδεδειγμένων ελέγχων στα εμπορεύματα, με την εφαρμογή μεθόδων που είναι κατάλληλες για τη διαπίστωση της παρουσίας έντονης γενετήσιας οσμής. Στην περίπτωση όμως αυτή ισχύει πλήρως, κατά τη γνώμη μου, η πάγια νομολογία που παρέθεσα ήδη ανωτέρω: «αν ένα κράτος μέλος θεωρεί ότι άλλο κράτος μέλος παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία, δικαιούται (...) να ασκήσει προσφυγή λόγω παραβάσεως βάσει του άρθρου 170 της Συνθήκης ΕΟΚ ή να ζητήσει από την Επιτροπή να ενεργήσει η ίδια κατά του εν λόγω κράτους μέλους δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης» (21). Κατόπιν αυτού, το Δικαστήριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, «κατά πάγια νομολογία, ένα κράτος μέλος δεν επιτρέπεται να λάβει μονομερώς διορθωτικά ή προστατευτικά μέτρα που έχουν ως σκοπό να αντιμετωπίσουν την ενδεχομένη μη τήρηση, από άλλο κράτος μέλος, κανόνων του κοινοτικού δικαίου» (22).
16 Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η στάση του καθού κράτους αντιβαίνει προδήλως προς τις διατάξεις των υπό κρίση οδηγιών, καθώς και προς το άρθρο 30, καθόσον το κράτος αυτό «αντέδρασε» εξωδίκως στο γεγονός ότι, όπως υποστηρίζει, η μέθοδος Scatol, την οποία χρησιμοποιούν οι δανικές αρχές, είναι ακατάλληλη. Η ορθότητα του συμπεράσματός μου επιβεβαιώνεται από το γεγονός ότι η ίδια η Γερμανική Κυβέρνηση ομολόγησε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση - πράγμα που μου προκαλεί έκπληξη - ότι θα μπορούσε να προσφύγει κατά της Δανίας, με αίτημα την αναγνώριση της παραβάσεως του κράτους αυτού, λόγω της εφαρμογής μιας μεθόδου που είναι επιστημονικά ακατάλληλη για τη διαπίστωση της ενδεχόμενης παρουσίας έντονης γενετήσιας οσμής· η Γερμανική Κυβέρνηση πρόσθεσε μάλιστα ότι θα μπορούσε επίσης να προσβάλει την απόφαση με την οποία αναγνωρίστηκε - στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 8, η οποία είχε κινηθεί κατόπιν αιτήματος της Γαλλίας - η καταλληλότητα της δανικής μεθόδου Scatol. Η Γερμανική Κυβέρνηση όμως δεν φρόντισε να εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους προτίμησε να θεσπίσει μονομερώς μέτρα, πράγμα πολύ ευκολότερο, αντί να χρησιμοποιήσει τα μέσα παροχής έννομης προστασίας που προβλέπονται στη Συνθήκη και στο παράγωγο δίκαιο, πράγμα που θα ήταν βέβαια πολύ πιο σύμφωνο με τα χαρακτηριστικά μιας κοινότητας δικαίου. Δεν χρειάζεται δε να προσθέσω ότι σε μια τέτοια κοινότητα δικαίου το κριτήριο της «αυτοδικίας» - βάσει του οποίου ενήργησε σε μεγάλο βαθμό η Γερμανική Κυβέρνηση στην προκειμένη υπόθεση - πρέπει κατ' ανάγκη να υποχωρεί έναντι ενός συστήματος ενδίκων μέσων που εμφανίζει πληρότητα και στο οποίο υπόκεινται τα κράτη μέλη. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο δεν μπορώ να συμφωνήσω, στην προκειμένη περίπτωση, με την άποψη της καθής κυβερνήσεως.
Πρόταση
17 Κατόπιν των ανωτέρω συλλογισμών, προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο να δεχθεί πλήρως την προσφυγή της Επιτροπής και να καταδικάσει το καθού κράτος στα δικαστικά έξοδα.
(1) - Οδηγία του Συμβουλίου, της 29ης Ιουλίου 1991, για την τροποποίηση και την κωδικοποίηση της οδηγίας 64/433/ΕΟΚ, ώστε να καλύπτεται η παραγωγή και η διάθεση νωπού κρέατος στην αγορά (ΕΕ L 268, σ. 69).
(2) - Οδηγία του Συμβουλίου, της 11ης Δεκεμβρίου 1989, σχετικά με τους κτηνιατρικούς ελέγχους που εφαρμόζονται στο ενδοκοινοτικό εμπόριο με προοπτική την υλοποίηση της εσωτερικής αγοράς (ΕΕ L 395, σ. 13).
(3) - Βλ. δεύτερη και τρίτη αιτιολογική σκέψη.
(4) - Η υπογράμμιση δική μου. Είναι σκόπιμο να διευκρινισθεί ευθύς εξαρχής ότι η «έντονη γενετήσια οσμή» δεν πρέπει να συγχέεται με τη δυσάρεστη οσμή που οφείλεται π.χ. στην κακή συντήρηση του κρέατος ή στην ενδεχόμενη σήψη του. Πρόκειται για μια οσμή που αναδίδει το κρέας μόνο κατά το μαγείρεμά του - και που οι διάδικοι συμφωνούν ότι προκαλεί ναυτία - λόγω των γενετήσιων ορμονών που περιέχει το χοίρειο σφάγιο: εξ ου και η έκφραση «γενετήσια οσμή».
(5) - Η υπογράμμιση δική μου.
(6) - Βλ. τέταρτη αιτιολογική σκέψη.
(7) - Βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1977, 5/77, Tedeschi (Συλλογή τόμος 1977, σ. 475, σκέψη 3), της 5ης Απριλίου 1979, 148/78, Ratti (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 861), της 8ης Νοεμβρίου 1979, 251/78, Denkavit (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 619), και της 23ης Μαου 1996, C-5/94, Hedley Lomas (Συλλογή 1996, σ. I-2553).
(8) - Βλ. έβδομη αιτιολογική σκέψη.
(9) - Βλ. τρίτη αιτιολογική σκέψη.
(10) - Συλλογή 1983, σ. 2973, σκέψη 11 (η υπογράμμιση δική μου).
(11) - Συλλογή 1993, σ. Ι-6621, σκέψη 25 (η υπογράμμιση δική μου).
(12) - Βλ. απόφαση της 15ης Απριλίου 1997, C-105/95, Daut (Συλλογή 1997, σ. I-1877).
(13) - Οι θεωρητικοί του δικαίου έχουν ασχοληθεί εκτενώς με το ζήτημα της εναρμονίσεως ή της προσεγγίσεως των νομοθεσιών. Όσον αφορά τη λειτουργική φύση της προσεγγίσεως και τις διάφορες τεχνικές για την επίτευξή της, βλ., μεταξύ πολλών άλλων, R. Mastroianni, «Ravvicinamento delle legislazioni nel diritto comunitario», στο: Digesto delle Discipline Pubblicistiche, Tορίνο 1996, τόμος XII, σ. 457 επ., καθώς και την παρατιθέμενη εκεί εκτενή βιβλιογραφία.
(14) - Βλ. άρθρο 5.
(15) - Βλ. άρθρο 7.
(16) - Στην εν λόγω διάταξη χρησιμοποιείται ο ενεστώτας της οριστικής («επικοινωνεί χωρίς καθυστέρηση»), πράγμα που δείχνει ότι η εν λόγω διάταξη έχει επιτακτικό χαρακτήρα και δεν πρόκειται για την παροχή ευχέρειας.
(17) - Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση εξετάστηκε το ζήτημα αν η διαδικασία του άρθρου 8 μπορεί να εφαρμοστεί με αποτελεσματικότητα στην προκειμένη περίπτωση: συγκεκριμένα, υποστηρίχθηκε ότι δεν υπάρχει καμία «παράλειψη», υπό την έννοια της ανωτέρω διατάξεως, δεδομένου ότι κάθε κράτος μέλος μπορεί να καθορίζει ελεύθερα το ανώτατο όριο της γενετήσιας οσμής, καθώς και τις μεθόδους για τον εντοπισμό της. Πρόκειται για άποψη με την οποία όμως δεν μπορώ να συμφωνήσω. Η διαπίστωση της υπάρξεως έντονης γενετήσιας οσμής εντάσσεται στο πλαίσιο των ελέγχων που πρέπει να διενεργούν οι αρχές της χώρας καταγωγής· αν οι αρχές της χώρας προορισμού, κατόπιν της διενέργειας των ελέγχων που επιτρέπεται να διενεργούν και της χρησιμοποιήσεως των δικών τους μεθόδων, φρονούν, αντίθετα από τις αρχές της χώρας καταγωγής, ότι το κρέας εμφανίζει έντονη γενετήσια οσμή, θα πρέπει να κινήσουν την εν λόγω διαδικασία, προκειμένου ακριβώς να διαπιστωθεί ότι το κρέας δεν είναι κατάλληλο προς εμπορία, διότι χαρακτηρίζεται από την εν λόγω γενετήσια οσμή. Στο πλαίσιο ακριβώς της διαδικασίας αυτής θα εκτιμηθεί στη συνέχεια αν υπάρχει αυτή η οσμή και θα τεθεί προφανώς το ζήτημα της καταλληλότητας των χρησιμοποιούμενων μεθόδων.
(18) - Βλ. απόφαση της 29ης Μαου 1997, C-14/96, Denuit (Συλλογή 1997, σ. I-2785), προπαρατεθείσα απόφαση Hedley Lomas, και απόφαση της 10ης
Σεπτεμβρίου 1996, C-11/95, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1996, σ. I-4115).
(19) - Βλ. αποφάσεις της 13ης Νοεμβρίου 1964, 90/63 και 91/63, Επιτροπή κατά Λουξεμβούργου και Βελγίου (Συλλογή τόμος 1954-1964, σ. 1227), και της 25ης Σεπτεμβρίου 1979, 232/78, Επιτροπή κατά Γαλλίας (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 323).
(20) - Βλ. απόφαση της 11ης Ιουλίου 1974, 8/74 (Συλλογή τόμος 1974, σ. 411, σκέψη 5).
(21) - Βλ. προπαρατεθείσα ανωτέρω στην υποσημείωση 18 απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, σκέψη 36.
(22) - Βλ. την παρατεθείσα στην ανωτέρω υποσημείωση απόφαση, σκέψη 37. Όσον αφορά την ανάγκη ταχείας διασφαλίσεως της αποκαταστάσεως της νομιμότητας, θα ήθελα απλώς να υπενθυμίσω ότι - σύμφωνα με την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου - το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος «μπορεί να ζητήσει από το Δικαστήριο, δυνάμει του άρθρου 186 της Συνθήκης ΕΚ, να διατάξει προσωρινά μέτρα, αν έχει επιληφθεί προσφυγής δυνάμει του άρθρου 170 της Συνθήκης».