SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 26 de febrero de 2013 (*)
«FEDER – Reducción de una ayuda financiera – Política regional – Programas Operativos “Andalucía” y “Comunidad Valenciana”, correspondientes al Objetivo 1 (1994-1999), y “País Vasco”, correspondiente al Objetivo 2 (1997‑1999), en España – Extrapolación»
En los asuntos acumulados T‑65/10, T‑113/10 y T‑138/10,
Reino de España, representado inicialmente por el Sr. J. Rodríguez Cárcamo y posteriormente por el Sr. A. Rubio González, abogados del Estado,
parte demandante,
y
Comisión Europea, representada por la Sra. A. Steiblytė y el Sr. J. Baquero Cruz, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación dirigido contra las Decisiones de la Comisión C(2009) 9270, de 30 de noviembre de 2009; C(2009) 10678, de 23 de diciembre de 2009, y C(2010) 337, de 28 de enero de 2010, por las que se reducen las ayudas del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) al Programa Operativo «Andalucía», correspondiente al Objetivo 1 (1994-1999), en virtud de la Decisión C(94) 3456, de 9 de diciembre de 1994, al Programa Operativo «País Vasco», correspondiente al Objetivo 2 (1997-1999), en virtud de la Decisión C(1998) 121, de 5 de febrero de 1998, y al Programa Operativo «Comunidad Valenciana», correspondiente al Objetivo 1 (1994‑1999), en virtud de la Decisión C(1994) 3043/6, de 25 de noviembre de 1994, respectivamente
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 19 de junio de 2012,
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1        Mediante sus Decisiones C(1994) 3456, de 9 de diciembre de 1994; C(1998) 121, de 5 de febrero de 1998, y C(1994) 3043/6, de 25 de noviembre de 1994, la Comisión de las Comunidades Europeas aprobó los Programas Operativos «Andalucía», correspondiente al Objetivo 1 (1994-1999), «País Vasco», correspondiente al Objetivo 2 (1997-1999), y «Comunidad Valenciana», correspondiente al Objetivo 1 (1994-1999), respectivamente. El Objetivo 1 consiste en el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas y el Objetivo 2 en la reconversión económica de las zonas industriales en declive.
2        Con motivo de las auditorías de cierre de dichos programas, la Comisión seleccionó determinados proyectos a efectos de control. A raíz del examen de dichas muestras, la Comisión apreció numerosas irregularidades, algunas de ellas recurrentes. Según la Comisión, dichos errores constituyen principalmente infracciones de la normativa de la Unión Europea en materia de contratación pública, tales como la modificación de contratos iniciales y la adjudicación directa de obras complementarias; la adjudicación de contratos utilizando el criterio del precio medio y otros criterios supuestamente irregulares, como la implantación local y la experiencia; la no publicación de anuncios de licitación en el Diario Oficial de la Unión Europea, así como la infracción de las normas aplicables en el ámbito de los Fondos estructurales, como la ejecución de compromisos después del 31 de diciembre de 1999, los pagos de los gastos con posterioridad al plazo de elegibilidad de 31 de diciembre de 2001, o bien la falta de pistas de auditoría y de comprobantes de pago en proyectos de ayuda de Estado. La Comisión calificó dichas irregularidades de sistémicas.
3        Después de haber tratado los asuntos con las autoridades españolas, la Comisión decidió reducir la ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) concedida para cada uno de los programas operativos, extrapolando al conjunto de éstos los errores sistémicos que consideraba haber detectado al examinar las muestras.
4        Concretamente, en el marco de la auditoría de cierre del Programa Operativo «Andalucía» (asunto T‑65/10), la Comisión seleccionó una muestra aleatoria de 37 proyectos sobre un total de 5.319, por un importe de 870.341.396 euros, es decir, el 16,69 % del gasto final declarado, sobre la base del muestreo de la unidad monetaria y utilizando el software para auditorías ACL (Audit Command Language), herramienta de auditoría asistida por ordenador. Las conclusiones de la auditoría se comunicaron a las autoridades españolas en los informes de 19 de octubre de 2004 y 10 de abril de 2006. Tras varios intercambios de observaciones e información con las autoridades españolas, se celebró una audiencia en Bruselas (Bélgica) los días 2 y 3 de julio de 2008. El resultado de dicha reunión fue el compromiso de las autoridades españolas de presentar más información con respecto a la elegibilidad de las operaciones en un plazo de tres semanas. La información adicional fue presentada mediante cartas de 22 de julio y 5 de agosto de 2008. Mediante escrito de 19 de marzo de 2009, la Comisión comunicó sus conclusiones finales a las autoridades españolas, las cuales respondieron por escrito de 21 de abril de 2009.
5        Mediante su Decisión C(2009) 9270, de 30 de noviembre de 2009, la Comisión redujo en 219.334.437,31 euros la ayuda del FEDER, concedida por un importe de 3.323.249.050,16 euros, al Programa Operativo «Andalucía». Esta reducción corresponde a la extrapolación de las irregularidades calificadas por la Comisión de sistémicas y descritas en el apartado 2 supra al conjunto del Programa Operativo.
6        En el marco de la auditoría de cierre del Programa Operativo «País Vasco» (asunto T‑113/10), la Comisión seleccionó una muestra aleatoria de 37 proyectos sobre un total de 3.348, por un importe de 266.765.981 euros, es decir, el 36,98 % del gasto final declarado, siguiendo el mismo método que había empleado para el Programa Operativo «Andalucía». Los resultados y las conclusiones de la auditoría se comunicaron a las autoridades españolas en los informes de 17 de agosto de 2005 y 24 de septiembre de 2007. Tras varios intercambios de observaciones e información, tuvo lugar una audiencia los días 22 y 23 de enero de 2009 en Bruselas. El resultado de la reunión fue el compromiso de las autoridades españolas de presentar información con respecto a la elegibilidad de las operaciones en cuestión en un plazo de tres semanas. Dicha información adicional fue enviada mediante carta de 16 de febrero de 2009 y por correos electrónicos de 10, 23 y 24 de febrero de 2009. Mediante carta de 29 de julio de 2009, la Comisión comunicó sus conclusiones finales a las autoridades españolas, las cuales respondieron por carta de 15 de septiembre de 2009.
7        Mediante su Decisión C(2009) 10678, de 23 de diciembre de 2009, la Comisión redujo en 27.884.692,27 euros la ayuda del FEDER, concedida por un importe de 301.152.434 euros, al Programa Operativo «País Vasco». Esta reducción corresponde a la extrapolación de las irregularidades calificadas por la Comisión de sistémicas y descritas en el apartado 2 supra al conjunto del Programa Operativo.
8        En el marco de la auditoría de cierre del Programa Operativo «Comunidad Valenciana» (asunto T‑138/10), la Comisión seleccionó una muestra aleatoria de 38 proyectos sobre un total de 7.862, por un importe de 607.075.404,63 euros, es decir, el 28,72 % del gasto final declarado, según el método empleado para los otros dos programas operativos. Los resultados y las conclusiones de las auditorías se comunicaron a las autoridades españolas mediante informes de 10 de junio de 2004 y 10 de abril de 2006. Tras varios intercambios de observaciones e información con las autoridades españolas, tuvo lugar una audiencia los días 4 y 5 de noviembre de 2008 en Bruselas. El resultado de dicha reunión fue el compromiso de las autoridades españolas de presentar información adicional con respecto a la elegibilidad de las operaciones en cuestión en un plazo de tres semanas. Tal información fue presentada mediante carta de 24 de noviembre de 2008. Mediante carta de 29 de mayo de 2009, la Comisión comunicó sus conclusiones finales a las autoridades españolas, las cuales respondieron por carta de 3 de julio de 2009 y por correo electrónico de 7 de julio de 2009.
9        Mediante su Decisión C(2010) 337, de 28 de enero de 2010, la Comisión redujo en 115.612.377,25 euros la ayuda del FEDER, concedida por un importe de 1.298.056.426,49 euros, al Programa Operativo «Comunidad Valenciana». Esta reducción corresponde a la extrapolación de las irregularidades calificadas por la Comisión de sistémicas y descritas en el apartado 2 supra al conjunto del Programa Operativo.
Procedimiento y pretensiones de las partes
10      Mediante demandas presentadas en la Secretaría del Tribunal el 11 de febrero de 2010 (asunto T‑65), el 8 de marzo de 2010 (asunto T‑113/10) y el 24 de marzo de 2010 (asunto T‑138/10), respectivamente, el Reino de España interpuso los presentes recursos.
11      Mediante escritos de 8 y 24 de marzo de 2010, el Reino de España solicitó la acumulación de los tres asuntos. La Comisión accedió a ello mediante escritos de 17 de marzo y de 8 de abril de 2010.
12      Mediante auto del Presidente de la Sala Séptima del Tribunal de 26 de abril de 2010, los tres asuntos fueron acumulados a efectos de la fase escrita, la fase oral y la sentencia, con arreglo al artículo 50 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
13      Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto.
14      En el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento, el Tribunal (Sala Segunda) instó a las partes a que presentaran determinados documentos y a que respondieran por escrito a algunas preguntas. Las partes dieron respuesta a estos requerimientos en el plazo impartido.
15      Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral.
16      Las partes no presentaron ninguna observación en relación con el informe para la vista.
17      En la vista de 19 de junio de 2012 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
18      El Reino de España solicita al Tribunal que:
–        Anule la Decisión C(2009) 9270, la Decisión C(2009) 10678 y la Decisión C(2010) 337 (en lo sucesivo, «Decisiones impugnadas»).
–        Condene en costas a la Comisión.
19      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Desestime los recursos.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
20      En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca cuatro motivos, basados:
–        en la infracción del artículo 24 del Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos Estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2082/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 20), dado que la Comisión no puede proceder a las correcciones financieras previstas en dicho precepto mediante extrapolación;
–        con carácter subsidiario, en la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 y del artículo 4 TUE, apartado 3, por no haberse revelado una insuficiencia del sistema de gestión, control o auditoría en relación con los contratos modificados;
–        con carácter subsidiario de segundo grado, en la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, ya que la muestra de proyectos empleada por la Comisión para la aplicación de las correcciones financieras por extrapolación no es representativa de los programas operativos controvertidos;
–        en la infracción del artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento (CE, Euratom) nº 2988/95, de 18 de diciembre de 1995, relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas (DO L 312, p. 1), y en la vulneración del principio de observancia de un plazo razonable, en la medida en que la Comisión ha rebasado el plazo de prescripción de cuatro años para efectuar las correcciones financieras.
Observaciones generales
21      El artículo 174 TFUE y el artículo 158 CE establecen que la Unión desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social y que se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre las diversas regiones y el retraso de las regiones menos favorecidas (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión, C‑303/90, Rec. p. I‑5315, apartado 2).
22      A tal fin, fueron adoptados el Reglamento (CEE) nº 2052/88 del Consejo, de 24 de junio de 1988, relativo a las funciones de los Fondos con finalidad estructural y a su eficacia, así como a la coordinación entre sí de sus intervenciones con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 185, p. 9), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 2081/93 del Consejo, de 20 de julio de 1993 (DO L 193, p. 5), y el Reglamento nº 4253/88 (sentencia de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión, citada en el apartado 21 supra, apartado 3).
23      Procede recordar que, en materia de Fondos Estructurales, el artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88 precisa que la acción comunitaria se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades y organismos competentes del Estado miembro de que se trate. Además, esta concertación se traduce por un sistema de responsabilidad residual de los Estados miembros frente a la Unión en caso de pérdida, por abusos o negligencias, de importes procedentes de los Fondos Estructurales. Las modalidades de ejecución de dicho sistema de responsabilidad figuran en los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 4253/88 (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, C‑383/06 a C‑385/06, Rec. p. I‑1561, apartado 54).
24      El artículo 23 del Reglamento nº 4253/88, titulado «Control financiero», dispone:
«1.      A fin de garantizar el éxito de las acciones llevadas a cabo por promotores públicos o privados, en la ejecución de las mismas los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para:
–        verificar regularmente que las acciones financiadas por la Comunidad se han realizado correctamente;
–        prevenir y perseguir las irregularidades;
–        recuperar los fondos perdidos por abusos o negligencia. Salvo si el Estado miembro, el intermediario o el promotor prueban que no les es imputable el abuso o la negligencia en cuestión, el Estado miembro será responsable subsidiario del reembolso de las cantidades abonadas indebidamente. Para las subvenciones globales, el intermediario o la persona física o jurídica correspondiente podrá recurrir, previo acuerdo del Estado miembro y de la Comisión, a una garantía bancaria o a cualquier otro seguro que cubra el riesgo.
Los Estados miembros informarán a la Comisión de las medidas adoptadas al efecto y, en particular, comunicarán a la Comisión una descripción de los sistemas de control y gestión establecidos para garantizar una aplicación eficaz de las acciones. Informarán periódicamente a la Comisión del desarrollo de las diligencias administrativas y judiciales.
[…]
2.      Sin perjuicio de los controles efectuados por los Estados miembros de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales y sin perjuicio de las disposiciones del artículo 206 del Tratado y de cualquier inspección realizada en aplicación de la letra c) del artículo 209 del Tratado, las acciones financiadas por los Fondos estructurales y los sistemas de gestión y control podrán ser controlados in situ, en particular mediante sondeos, por funcionarios o agentes de la Comisión.
Antes de efectuar un control in situ, la Comisión deberá informar de ello al Estado miembro interesado, a fin de obtener toda la ayuda necesaria. La realización por parte de la Comisión de posibles controles in situ sin previo aviso se regirá por acuerdos concluidos con arreglo a las disposiciones del Reglamento financiero en el marco de la cooperación. Funcionarios o agentes del Estado miembro podrán participar en los controles.
La Comisión podrá solicitar al Estado miembro interesado que efectúe un control in situ para verificar la regularidad de la solicitud de pago. Funcionarios o agentes del Estado miembro podrán participar en estos controles y deberán hacerlo si así lo solicitara el Estado miembro interesado.
La Comisión procurará que los controles por ella efectuados se realicen de forma coordinada a fin de evitar la repetición de los controles relativos a un mismo asunto durante el mismo período. El Estado miembro en cuestión y la Comisión se transmitirán sin demora cualquier información oportuna relativa a los resultados de los controles que se hayan efectuado.
3.      Durante los tres años siguientes al último pago correspondiente a una acción, el organismo y las autoridades responsables pondrán a disposición de la Comisión todos los documentos justificativos relativos a los gastos y a los controles correspondientes a dicha acción.»
25      El artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, titulado «Reducción, suspensión y supresión de la ayuda», establece:
«1.      Si la realización de una acción o de una medida no pareciere justificar ni una parte ni la totalidad de la ayuda financiera que se le hubiere asignado, la Comisión procederá a un estudio apropiado del caso en el marco de la cooperación, solicitando, en particular, al Estado miembro o a las autoridades designadas por éste para la ejecución de la acción, que presenten en un plazo determinado sus observaciones.
2.      Tras este estudio, la Comisión podrá reducir o suspender la ayuda para la acción o la medida en cuestión si el estudio confirmara la existencia de una irregularidad o de una modificación importante que afecte a las condiciones de ejecución de la acción o de la medida, y para la que no se hubiera pedido la aprobación de la Comisión.
3.      Toda cantidad que dé lugar a una devolución de lo cobrado indebidamente deberá ser reembolsada a la Comisión. Las cantidades que no sean devueltas se incrementarán con intereses de demora de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento financiero y según las modalidades que establezca la Comisión de acuerdo con los procedimientos a los que se refiere el título VIII.»
26      Tras consultar al Comité consultivo para el desarrollo y la reconversión de las regiones y al Comité establecido en el artículo 147 TCE, y remitiéndose al artículo 23 del Reglamento nº 4253/88, la Comisión adoptó varios Reglamentos de aplicación, entre ellos el Reglamento (CE) nº 2064/97 de la Comisión, de 15 de octubre de 1997, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 4253/88, en lo relativo al control financiero por los Estados miembros de las operaciones cofinanciadas por los Fondos estructurales (DO L 290, p. 1).
27      Ese mismo día, la Comisión adoptó las orientaciones internas relativas a las correcciones financieras netas en el marco de la aplicación del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 (en lo sucesivo, «orientaciones internas»). En los puntos 5 y 6 de dichas orientaciones internas, la Comisión precisa que, como excepción a la regla de que toda corrección financiera neta corresponde únicamente a la irregularidad o irregularidades detectadas, se prevé una corrección financiera superior en caso de que la Comisión tenga buenas razones para pensar que la irregularidad es sistémica, reflejando, por consiguiente, una insuficiencia del sistema de gestión, control o auditoría que es probable que se haya producido en una serie de casos similares. Para cuantificar una corrección financiera superior, la Comisión procederá mediante extrapolación, es decir, tendrá en cuenta el nivel y la especificidad de la estructura administrativa implicada y el alcance probable de la incorrecta utilización de los Fondos.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2988/95 y en la vulneración del principio de observancia de un plazo razonable
28      En la medida en que el cuarto motivo se refiere a la prescripción de la posibilidad de que la Comisión realizara correcciones a las ayudas en cuestión y al plazo razonable aplicable a los procedimientos iniciados por la Comisión, procede examinarlo en primer lugar.
Alegaciones de las partes
29      El Reino de España considera que el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2988/95, que establece un plazo de prescripción de cuatro años para las diligencias de la Comisión contra las irregularidades que puedan afectar a sus intereses financieros, afecta a la validez de las Decisiones impugnadas.
30      En primer lugar, explica los motivos por los que considera que el Reglamento nº 2988/95 es aplicable al caso de autos. Empieza señalando que las orientaciones internas de la Comisión retoman la definición de «irregularidad» contenida en el artículo 1, apartado 2, del Reglamento nº 2988/95. Por lo tanto, si la Comisión considera aplicable el Reglamento nº 2988/95 a efectos de la definición de «irregularidades», también lo debería ser para el plazo de prescripción. Seguidamente, el Reino de España considera que si el Reglamento nº 2988/95 no fuese aplicable a los Estados miembros, la Comisión no contaría con base jurídica para efectuar las correcciones, y deduce de ello que, «o bien los organismos del [Programa Operativo] son operadores económicos y su actuación puede considerarse una irregularidad a efectos de aplicar las reglas sobre correcciones financieras y, por ende, también sobre prescripción, o bien la Comisión simplemente no cuenta con base jurídica para imponer las sanciones financieras que prevé». Finalmente, el Reino de España afirma que el concepto de agente económico que propone el Reglamento nº 2988/95 «exige únicamente que el autor de la irregularidad tenga reconocida capacidad jurídica en derecho nacional», capacidad de que disponen los organismos gestores de programas operativos.
31      En segundo lugar, el Reino de España examina cuál es la fecha de cada una de las irregularidades que constata la Comisión y cuál es el acto que interrumpe el plazo de prescripción respecto de cada una de ellas. A estos efectos, considera que el acto susceptible de interrumpir la prescripción en el asunto T‑65/10 es el informe de auditoría comunicado a España el 19 de octubre de 2004, para los 16 proyectos a los que se refiere, y el informe comunicado a España el 10 de abril de 2008, para los 21 proyectos que evalúa. Según el Reino de España, tomando como referencia estas fechas, la facultad de la Comisión de imponer correcciones financieras sobre la mayor parte de las irregularidades relativas a las cuestiones de contratación pública ha prescrito, ya que las irregularidades que imputa la Comisión ocurrieron en su mayor parte en momentos temporales anteriores al 19 de octubre de 2000. Llega también a la misma conclusión respecto de los proyectos para el País Vasco y para la Comunidad Valenciana.
32      El Reino de España alega seguidamente que la Comisión ha tardado ocho años en analizar y auditar los programas en cuestión, lo cual atenta contra los principios de seguridad jurídica, de buena administración y de proporcionalidad.
33      Por último, aduce que incluso el plazo de tres años durante el cual las autoridades nacionales tienen la obligación de conservar todos los documentos justificativos de los gastos correspondientes a la acción y de ponerlos a disposición de la Comisión para su control se ha superado ampliamente.
34      En cambio, la Comisión considera que la base jurídica de las Decisiones impugnadas es el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, exclusivamente, y no el Reglamento nº 2988/95. Reconoce que, en determinados casos, los Estados miembros y sus emanaciones pueden actuar como agentes económicos, pero para ello deben llevar a cabo algún tipo de actividad económica, que consiste en ofrecer bienes o servicios en un mercado determinado. En los presentes asuntos, las autoridades españolas han actuado como autoridad pública intermediaria entre la Unión y los beneficiarios finales de la ayuda. Por lo tanto, la Comisión concluye que el Reglamento nº 2988/95 no es aplicable. En todo caso, la Comisión afirma que la interpretación del Reglamento nº 4253/88 que haya efectuado en sus orientaciones internas no vincula al Tribunal General, dado que dichas orientaciones internas no están destinadas a producir efectos jurídicos (sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, C‑443/97, Rec. p. I 2415, apartado 34).
35      Según la Comisión, dicha conclusión se confirma mediante la sentencia del Tribunal General de 6 de mayo de 2010, Comune di Napoli/Comisión (T‑388/07, no publicada en la Recopilación, apartado 43), en la cual dicho Tribunal excluyó la aplicación del Reglamento nº 2988/95 en el marco de las decisiones basadas en el Reglamento nº 4253/88, en la medida en que el Reglamento nº 2988/95 establece las reglas generales de controles y de sanciones al objeto de proteger los intereses financieros de la Unión (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, citada en el apartado 23 supra, apartado 39). Consecuentemente, la Comisión indica que, en relación con el FEDER, resulta normalmente aplicable el Reglamento nº 4253/88. Por consiguiente, opina que el Reino de España no puede ampararse en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2988/95.
Apreciación del Tribunal
36       En primer lugar, se desprende de jurisprudencia consolidada que los controles, las medidas y las sanciones administrativas previstas por el Reglamento nº 2988/95 se aplican a las irregularidades cometidas por los operadores económicos, y no a las relaciones entre la Unión y las autoridades públicas de los Estados miembros (sentencias del Tribunal de 22 de noviembre de 2006, Italia/Comisión, T‑282/04, no publicada en la Recopilación, apartado 83; de 10 de septiembre de 2008, Italia/Comisión, T‑381/04, no publicada en la Recopilación, apartados 83 y 84, y de 11 de junio de 2009, Grecia/Comisión, T‑33/07, no publicada en la Recopilación, apartado 243).
37      En consecuencia, dado que las Decisiones impugnadas tienen por objeto excluir de la financiación comunitaria un conjunto de gastos efectuados por un Estado miembro o reducir la ayuda recibida por tal Estado, el Reglamento nº 2988/95 no es aplicable.
38      Seguidamente, en lo que respecta a la alegación basada en la vulneración de los principios de buena administración, de proporcionalidad y de seguridad jurídica, procede recordar que el primero de ellos está enunciado en el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DO 2010, C 83, p. 39). Se desprende de esta disposición que los redactores de la Carta no concibieron el derecho a una buena administración como un derecho autónomo, sino más bien como derechos específicos, como el derecho de toda persona a que sus asuntos se traten imparcial, equitativamente y dentro de un plazo razonable, el de ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que la afecte desfavorablemente, el derecho de acceder a su expediente, como la obligación de motivación de las decisiones adoptadas por las instituciones y los de la Unión, como la protección de las personas mediante la responsabilidad extracontractual de la Unión y como el derecho de toda persona a dirigirse a las instituciones de la Unión en una de las lenguas de los Tratados y a recibir una respuesta en la misma lengua. La jurisprudencia confirma también que el derecho a una buena administración no constituye, por sí misma, una norma jurídica que tenga por objeto conceder derechos a los particulares (sentencia del Tribunal General de 6 de diciembre de 2001, Area Cova y otros/Consejo y Comisión, T‑166/99, Rec. p. II‑3597, apartado 43), excepto cuando constituye la expresión de derechos específicos, entre ellos el que se sus asuntos se traten en un plazo razonable (auto del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2010, SPM/Consejo y Comisión, C‑39/09 P, no publicado en la Recopilación, apartados 65 a 67, y sentencia del Tribunal General de 13 de noviembre de 2008, SPM/Consejo y Comisión, T‑128/05, no publicada en la Recopilación, apartado 127). Ahora bien, el Tribunal General considera que, cuando invoca la fecha tardía de la incoación de los procedimientos de control y de su lentitud, el Reino de España alega, en esencia, que lo que no se respetó fue su derecho a que sus asuntos se trataran en un plazo razonable.
39      Por su lado, el principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones de la Unión no excedan los límites de lo que resulte adecuado y necesario para conseguir el objetivo perseguido (véase la sentencia del Tribunal de 11 de diciembre de 2003, Conserve Italia/Comisión, T‑305/00, Rec. p. II‑5659, apartado 111, y la jurisprudencia citada). Sin embargo, se desprende de los escritos presentados por el Reino de España que, al invocar dicho principio de proporcionalidad, en sustancia, discute el carácter razonable del plazo de incoación de los procedimientos de control financiero y su duración.
40      También la alegación basada en la vulneración de la seguridad jurídica debe entenderse y examinarse bajo el prisma del derecho a que sus asuntos sean tratados en un plazo razonable. El Reino de España sostiene en esencia que se ha superado el plazo razonable para tratar sus asuntos. A este respecto, señala que los programas operativos se aprobaron en 1994 y 1998 y que las irregularidades señaladas no afectaban a los años posteriores a 2000. Pues bien, afirma que los diferentes informes de auditoría no le fueron presentados hasta 2004 y 2008 y las decisiones finales no le fueron notificadas hasta finales de 2009 y comienzos de 2010.
41      Sobre este particular, se deriva de la jurisprudencia que el principio del carácter razonable de la duración de los procedimientos es una expresión concreta del principio de seguridad jurídica (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de abril de 2011, Grecia/Comisión, C‑321/09 P, no publicada en la Recopilación, apartado 41).
42      Aunque los Reglamentos n°s 2052/88 y 4253/88 no establecen ningún plazo específico al término del cual la Comisión deba iniciar o finalizar los controles financieros de los programas operativos, procede recordar que, en virtud de un principio general de Derecho de la Unión, la Comisión está obligada a respetar en sus procedimientos administrativos un plazo razonable (sentencia de 7 de abril de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 41 supra, apartados 74 y 75, y sentencia del Tribunal General de 30 de septiembre de 2003, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comisión, T‑196/01, Rec. p. II‑3987, apartado 229).
43      Sin embargo, el carácter razonable de un plazo no puede examinarse en relación con un límite máximo preciso, determinado de forma abstracta (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de octubre de 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P a C‑252/99 P y C‑254/99 P, Rec. p. I‑8375, apartado 192).
44      En efecto, de reiterada jurisprudencia se desprende que el carácter razonable de la duración del procedimiento debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto y, en particular, de la transcendencia del litigio para el interesado, de la complejidad del asunto, del comportamiento del demandante y del de las autoridades competentes (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia Limburgse Vinyl Maatschappij y otros/Comisión, citada en el apartado 43 supra, apartado 187, y de 9 de septiembre de 2008, FIAMM y otros/Consejo y Comisión, C‑120/06 P y C‑121/06 P, Rec. p. I‑6513, apartado 212). A tal fin, procede también tener en cuenta el contexto en que se inscribe el procedimiento administrativo de que se trate (sentencias del Tribunal General de 16 de septiembre de 1999, Partex/Comisión, T‑182/96, Rec. p. II‑2673, apartado 177, y Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comisión, citada en el apartado 42 supra, apartado 230).
45      En primer lugar, por lo que se refiere a los riesgos de los litigios para las partes, éstos versan sobre correcciones financieras de las ayudas comunitarias que se elevan a varios centenares de millones de euros para el conjunto de los tres programas. Por tanto, los riesgos son particularmente importantes, lo que es merecedor de una preparación y exámenes minuciosos.
46      En segundo lugar, la complejidad de los asuntos era también considerable, en la medida en que la Comisión controló en cada uno de los programas operativos 37 o 38 proyectos, cuyos resultados debían extrapolarse al conjunto de proyectos, que eran más de 16.000. A mayor abundamiento, estos controles no podían limitarse al aspecto puramente contable o financiero de los gastos, sino que debían analizar igualmente su conformidad con el conjunto de la normativa de la Unión, en virtud del artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88.
47      En tercer lugar, por lo que se refiere al comportamiento del Reino de España y al de las autoridades competentes, procede poner de manifiesto que el Reino de España presentó las solicitudes de pago del saldo en 2003 (asunto T‑183/10) y en 2004 (asuntos T‑65/10 y T‑113/10).
48      Pues bien, en virtud del artículo 21, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88:
«El pago definitivo del saldo de cada uno de los compromisos se efectuará si:
–        la autoridad o el organismo designado que se menciona en el apartado 1 presenta a la Comisión una solicitud de pago dentro de los seis meses siguientes al final del año de que se trate o a la terminación material de la acción;
–        se presentan a la Comisión los informes a los que se refiere el apartado 4 del artículo 25;
–        el Estado miembro envía a la Comisión un certificado en el que se confirmen los datos facilitados en la solicitud de pago y los informes.»
49      Por lo tanto, mientras la Comisión no haya recibido esas solicitudes de pago acompañadas de los documentos necesarios, no está obligada a examinar los proyectos en cuestión. No puede reprocharse a la Comisión haberse abstenido de controlar un proyecto determinado antes de recibir dichos documentos, y, por tanto, de efectuar un control sobre un proyecto que no es seguro que haya finalizado y en relación con el cual el Estado no ha llevado a cabo todas las formalidades necesarias.
50      Además, el Reino de España admite que diferentes operaciones preparatorias de control de los tres programas operativos tuvieron lugar ya en 2003.
51      En cuanto al procedimiento de control en sí mismo, aunque se ha extendido en el tiempo, su duración está justificada por el carácter complejo de las comprobaciones que generan los programas operativos del FEDER. En el caso de autos, el proceso de comprobación no se ha interrumpido. Entre la solicitud de pago del saldo del Programa Operativo presentada a la Comisión en 2003 (asunto T‑138/10) y en 2004 (asuntos T‑65/10 y T‑113/10) y las Decisiones impugnadas, adoptadas en 2009 (asuntos T‑65/10 y T‑113/10) y en 2010 (asunto T‑138/10), el Reino de España y la Comisión estuvieron en contacto de modo regular.
52      En cuarto lugar, la jurisprudencia obliga a comprobar el carácter razonable de la duración de un procedimiento a la luz del contexto en el que se inscribe. Pues bien, el Reino de España no niega que la Comisión inició en 2002 una auditoría de cierre, que abarcaba a todos los Estados miembros, respecto a los programas cofinanciados con cargo al FEDER durante el período de programación 1994‑1999. Los tres programas operativos formaban parte de ella. Si bien tal control, en el que la Comisión ha de apreciar la legalidad del uso de la contribución financiera de la Unión en todos los Estados miembros que se han beneficiado de ella es en interés de la Unión y de sus contribuyentes, es también muy complejo y puede justificar plazos más largos que los que se consideran razonables para los controles limitados a un único Programa Operativo, incluso a varios proyectos que forman parte de él.
53      De ello se desprende que la Comisión no sobrepasó un plazo razonable en el control de los programas operativos de que se trata.
54      En todo caso, procede recordar que la duración superior a lo razonable del plazo, suponiendo que haya quedado probada, no justifica, en el caso de autos, la anulación de las Decisiones impugnadas. En efecto, durante el procedimiento contradictorio, el Estado miembro debe, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, disponer de todas las garantías requeridas para presentar su punto de vista. La inobservancia de un plazo razonable sólo puede constituir un motivo de anulación de una decisión de corrección financiera de una contribución del FEDER si se demuestra que vulneró esas garantías. Más allá de este supuesto específico, el incumplimiento de la obligación de adoptar una decisión en un plazo razonable carece de incidencia sobre la validez del procedimiento contradictorio. Pues bien, el Reino de España no ha sostenido que, debido a la alegada tardanza del comienzo de los controles financieros, o incluso de la duración del propio procedimiento contradictorio, se hubiera visto impedido de alegar su punto de vista (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de abril de 2011, Grecia/Comisión, citada en el apartado 36 supra, apartado 240, y la jurisprudencia citada).
55      Por último, en cuanto a la alegación basada en la finalización del plazo establecido en el artículo 23, apartado 3, del Reglamento nº 4253/88, basta con declarar que no es un plazo de prescripción relativo a la posibilidad de que la Comisión efectúe correcciones financieras sobre la base del artículo 24, apartado 2, del mismo Reglamento. No hace sino imponer a los Estados miembros un plazo mínimo en el que deben conservar todos los documentos justificativos relativos a los gastos vinculados con la acción y dejarlos a disposición de la Comisión. Ahora bien, el Reino de España no ha sostenido que, debido al transcurso de dicho plazo, se hubiera visto en la imposibilidad de aportar las pruebas relativas al uso regular de los fondos procedentes de la contribución financiera comunitaria.
56      De ello se deduce que el cuarto motivo debe desestimarse por infundado.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, dado que la Comisión no puede realizar mediante extrapolación las correcciones financieras que el Reglamento prevé
57      Mediante este motivo, el Reino de España alega que el uso de la extrapolación no está incluido entre las atribuciones de la Comisión con arreglo al artículo 24 del Reglamento nº 4253/88.
Sobre la admisibilidad
–       Alegaciones de las partes
58      La Comisión considera que este motivo es inadmisible porque la cuestión jurídica que plantea ya quedó zanjada implícitamente en la sentencia del Tribunal de Justicia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citada en el apartado 34 supra, en la que dicho Tribunal declaró, concretamente, que las orientaciones internas no producen efectos jurídicos y, en consecuencia, declaró la inadmisibilidad del recurso (sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citada en el apartado 34 supra, apartados 34 y 36). Según la Comisión, esto significa que el Tribunal de Justicia consideró, implícita pero necesariamente, que las orientaciones internas que preveían la posible extrapolación no habían extralimitado las facultades de que dispone la Comisión en virtud de dicho precepto.
59      A juicio del Reino de España, el presente motivo no está amparado por la fuerza de cosa juzgada derivada de la sentencia de 6 de abril de 2000, Comisión/España, citada en el apartado 34 supra, dado que el Tribunal de Justicia no examinó el fondo del asunto, es decir, la cuestión de si el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 permite a la Comisión proceder a las correcciones financieras previstas mediante extrapolación.
–       Apreciación del Tribunal
60      Se desprende de reiterada jurisprudencia que la fuerza de cosa juzgada de una sentencia puede suponer un obstáculo para la admisibilidad de un recurso si el que dio lugar a la sentencia de que se trata enfrentaba a las mismas partes, se refería al mismo objeto y se fundaba en la misma causa (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 25 de junio de 2010, Imperial Chemical Industries/Comisión, T‑66/01, Rec. p. II‑2631, apartado 197, y la jurisprudencia citada).
61      Sin embargo, la fuerza de cosa juzgada sólo afecta a las cuestiones de hecho y de Derecho que han sido efectiva o necesariamente zanjadas por la resolución judicial de que se trate (sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de febrero de 1991, Italia/Comisión, C‑281/89, Rec. p. I‑347, apartado 14, y auto del Tribunal de Justicia de 28 de noviembre de 1996, Lenz/Comisión, C‑277/95 P, Rec. p. I‑6109, apartado 50).
62      Sobre este particular, en su sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citada en el apartado 34 supra, el Tribunal de Justicia no examinó en ningún momento el fondo de los motivos alegados por el Reino de España en el presente asunto, dado que el recurso se inadmitió. No puede deducirse del tenor de dicha sentencia, que el Tribunal de Justicia hubiera al menos implícitamente tenido la intención de vincular la admisibilidad del recurso a las cuestiones de fondo, como ha podido hacer de modo explícito en otros asuntos (véanse, por analogía, las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, C‑366/88, Rec. p. I‑3571, y de 13 de noviembre de 1991, Francia/Comisión, citada en el apartado 21 supra).
63      Corrobora esta interpretación el hecho de que el Tribunal de Justicia se refiere de manera explícita a la posibilidad de interponer recurso de anulación contra decisiones individuales adoptadas en aplicación de las orientaciones internas (sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citada en el apartado 34 supra, apartado 33), lo que hace el Reino de España mediante el presente recurso.
64      De ello se deduce que la fuerza de cosa juzgada de la sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citada en el apartado 34 supra, no obstaculiza la admisibilidad del primer motivo.
Sobre el fondo
–       Alegaciones de las partes
65      El Reino de España considera que el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, base jurídica de las correcciones efectuadas por la Comisión, excluye el uso de la extrapolación, entendida como técnica que consiste de hecho en reducir proporcionalmente la ayuda a un Programa Operativo debido a que varios de sus proyectos presentan irregularidades recurrentes. En apoyo de dicho motivo, el demandante formula alegaciones de carácter literal, teleológico, histórico y sistemático.
66      Sostiene, en relación con la interpretación literal del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, que el tenor de dicho precepto establece que la Comisión podrá reducir la ayuda «para la acción o medida de que se trate si el examen confirmare la existencia de una irregularidad». Haciendo referencia a las conclusiones presentadas por el Abogado General La Pergola en el asunto que dio lugar a la sentencia de 6 de abril de 2000, España/Comisión, citado en el apartado 34 supra, el Reino de España deduce del hecho de que los conceptos de «acción» y «medida» figuren en singular que dicho precepto sólo hace referencia a proyectos concretos y no a programas operativos enteros. Por lo tanto, en su opinión, dicho precepto sólo permite sancionar las irregularidades que la Comisión compruebe caso por caso. Así pues, considera que dicho tenor excluye el uso de la extrapolación, que da lugar a que se reduzca la ayuda incluso para proyectos respecto de los que no se ha comprobado irregularidad alguna. Pues bien, observa que, en el caso de autos, la Comisión sólo ha controlado un número limitado de proyectos de los programas operativos y ha reducido la ayuda concedida a todos los proyectos de los tres programas operativos, mientras que sólo se han comprobado irregularidades respecto de algunos de ellos.
67      En opinión de la Comisión, las nociones de «acción» o «medida» pueden cubrir el conjunto de un Programa Operativo. En cuanto a la noción de «irregularidad», considera que debe interpretarse de forma amplia, habida cuenta de que, según la jurisprudencia, sólo los gastos efectuados de conformidad con las normas comunitarias pueden ser soportados por la Unión Europea (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 2005, Irlanda/Comisión, C‑199/03, Rec. p. I‑8027, apartado 26) y de que el artículo 24 es el único instrumento que permite a la Comisión reducir el montante de la ayuda si hay irregularidades. Según la jurisprudencia, incluso las irregularidades que no tienen un impacto financiero preciso pueden dar lugar a correcciones financieras (véase en este sentido la sentencia Irlanda/Comisión, antes citada, apartados 30 y 31). En consecuencia, la Comisión alega que el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 no sólo se refiere a las irregularidades puntuales, sino que permite las correcciones por extrapolación. Además, la Comisión considera que, a la vista de su naturaleza y frecuencia, resulta razonable considerar que las irregularidades, detectadas por la auditoría mediante muestreo, son sistémicas. Por otro lado, si las autoridades españolas hubiesen podido demostrar que las irregularidades no son sistémicas, no se habría procedido a la extrapolación. Finalmente, la Comisión recuerda que el Tribunal de Justicia no siguió las conclusiones del Abogado General La Pergola y que la interpretación de España tendría la consecuencia paradójica de permitir la corrección de irregularidades puntuales, pero no de irregularidades sistémicas y recurrentes, que son más graves.
68      En lo relativo a la interpretación teleológica, según el Reino de España, en la medida en que, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 sólo tiene por objeto permitir a la Comisión verificar que las ayudas se destinan a los fines para los que fueron concedidas, no permite a la Comisión que emplee dicho artículo para perseguir las finalidades del artículo 23 del mismo Reglamento. En efecto, este último precepto impone determinadas obligaciones sólo a los Estados miembros, y no a la Comisión. Además, según el Reino de España, el uso de la técnica de la extrapolación, que da lugar a la reducción de las ayudas concedidas para un proyecto sobre la base de una presunción y no de una verificación, supone excederse de los márgenes de apreciación concedidos a la Comisión por la jurisprudencia en lo relativo a la aplicación del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 (sentencia del Tribunal de 28 de enero de 2009, Alemania/Comisión, T‑74/07, Rec. p. II‑107, apartado 47). Finalmente, alega que el principio de buena gestión financiera recogido en el artículo 317 TFUE, invocado por la Comisión para justificar la extrapolación, debe entenderse como una cooperación con los Estados miembros, que son los principales responsables de la intervención del FEDER. Afirma que, al proceder mediante extrapolación, la Comisión se ha extralimitado de las atribuciones que le asigna la normativa.
69      La Comisión considera que el objetivo que ha perseguido el legislador es el principio de buena gestión financiera y que la finalidad de los fondos estructurales peligraría si la Comisión no pudiera efectuar correcciones por extrapolación. Sostiene que, si no pudiese recurrir a esta técnica, es decir, si estuviese obligada a proceder al control de cada uno de los proyectos individuales, la eficacia global del control quedaría gravemente mermada. Además, el coste de tales controles individuales sería tan alto que se reducirían los fondos disponibles para los proyectos.
70      En cuanto a la interpretación histórica, el Reino de España alega que la mejor prueba de que la facultad de practicar correcciones por extrapolación no estaba incluida en el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 es que se previó expresamente en el Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, de 21 de junio de 1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales (DO L 161, p. 1). Afirma que dicho Reglamento es el primero que otorga a la Comisión, en su artículo 39, la facultad de dictar correcciones por extrapolación, al objeto de colmar una laguna del sistema anterior. Por lo tanto, en su opinión, la extrapolación no estaba permitida anteriormente. Por otro lado, el Reino de España recuerda que, junto con otros Estados miembros, manifestó en el Consejo ECOFIN de 17 de noviembre de 1997 su postura contraria a las orientaciones internas, en la medida en que autorizaban la extrapolación. Pues bien, considera que, en sus orientaciones internas, la Comisión se autoatribuyó la competencia de utilizar la extrapolación, dándose la circunstancia de que, dado que dichas orientaciones internas carecen de efectos jurídicos, no pueden otorgar a la Comisión dicha competencia. Por consiguiente, concluye que la Comisión no puede ampararse en sus orientaciones internas para fundamentar su proceder.
71      La Comisión considera que las orientaciones internas no pueden verse como la base jurídica de las Decisiones atacadas. Sin embargo, el hecho de que el Reglamento nº 1260/1999 autorizara expresamente la extrapolación también puede querer decir que el legislador se limitó a confirmar y explicitar la normativa y la práctica administrativa anteriores.
72      En cuanto atañe a la interpretación sistemática, el Reino de España alega que el artículo 23 del Reglamento nº 4253/88 impone a los Estados miembros la obligación de mantener sistemas de control y de gestión cuya descripción han de comunicar a la Comisión. No obstante, afirma que dicho precepto no autoriza a la Comisión a efectuar correcciones financieras. La Comisión podría iniciar un recurso por incumplimiento debido a la infracción de dicho precepto si el Estado miembro se negase a corregir las lagunas de su sistema de financiación. Como excepción, el artículo 24 del mismo Reglamento permite a la Comisión imponer correcciones financieras en caso de irregularidades, pero no le permite hacerlo sobre la base de sondeos ni, a fortiori, de practicar extrapolaciones. Según el Reino de España, aun suponiendo que, como afirma la Comisión, un control efectuado sobre la base del artículo 23 del Reglamento nº 4253/88 pudiera dar lugar a una corrección en virtud del artículo 24 de dicho Reglamento, pese a que el texto legal no lo prevea expresamente, ello sólo podría afectar a acciones o proyectos concretos, pero no a los sistemas. Afirma que la extrapolación no está implícita en la idea de sondeo. El sondeo podría limitarse a detectar una deficiencia en el sistema al objeto de corregirla.
73      En lo relativo a la posibilidad de aplicar por analogía la jurisprudencia relativa al Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola («FEOGA») que acepta las correcciones por extrapolación a pesar de que la normativa aplicable no lo haya previsto, el Reino de España considera que dicha jurisprudencia no es pertinente en lo relativo al FEDER, dado que la normativa que regulaba el FEOGA en la época carecía de un equivalente al artículo 24 del Reglamento nº 4253/88. Según la demandante, la obligación de la Comisión de comprobar la irregularidad, que claramente se refleja en este último precepto, no aparece en el Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13).
74      Según la Comisión, los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 4253/88 están estrechamente relacionados. En primer lugar, ambas disposiciones se encuentran en el mismo título del Reglamento y, según la jurisprudencia, su interpretación es indisociable (sentencia Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, citada en el apartado 23 supra, apartado 54). En segundo lugar, ambas definen un sistema en virtud del cual el control de la gestión de los fondos se efectúa sobre todo a nivel de los Estados miembros, en colaboración con la Comisión y bajo su supervisión. En tercer lugar, el artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 se refiere a los controles realizados in situ por la Comisión, es decir, los controles que pueden dar lugar, tras un estudio apropiado, a las correcciones del artículo 24 del mismo Reglamento. En fin, la última frase del apartado 2 del artículo 23 del Reglamento en cuestión dice que los controles de la Comisión pueden hacerse «mediante sondeos», es decir, auditando algunos proyectos sin controlar la totalidad del gasto. Una de las finalidades de los sondeos es la de descubrir irregularidades sistémicas que muy probablemente se han dado en otros proyectos en el marco del mismo Programa Operativo. Ahora bien, para programas operativos con miles de proyectos, los sondeos sólo tienen sentido si las irregularidades sistémicas pueden extrapolarse al conjunto del programa. De este modo, la Comisión defiende que la extrapolación está implícita en la idea de sondeo o muestreo.
75      En cuanto a la jurisprudencia relativa al FEOGA, la Comisión la considera pertinente en relación con el FEDER. Señala que el Tribunal de Justicia ha admitido que, en el marco del FEOGA, la Comisión no tiene la obligación de demostrar de forma exhaustiva las irregularidades, sino que puede limitarse a presentar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga al respecto (sentencias del Tribunal de Justicia de 28 de octubre de 1999, Italia/Comisión, C‑253/97, Rec. p. I‑7529, apartado 7; de 6 de marzo de 2001, Países Bajos/Comisión, C‑278/98, Rec. p. I‑1501, apartados 39 a 41; de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, apartados 146 y 147, y de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, C‑153/01, Rec. p. I‑9009, apartados 66 y 67).
76      La extrapolación al conjunto del territorio de un Estado miembro se admite expresamente para los resultados obtenidos en una parte del territorio si el Estado miembro no demuestra que estas irregularidades no existen en el resto de su territorio. Pues bien, en el caso de autos, las autoridades españolas no demostraron que los problemas recurrentes encontrados en los proyectos controlados no se extendían al resto de proyectos (sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, Rec. p. I‑1, apartado 52; de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, C‑344/01, Rec. p. I‑2081, apartado 61, y de 14 de abril de 2005, Portugal/Comisión, C‑335/03, Rec. p. I‑2955, apartado 79; sentencia del Tribunal General de 1 de julio de 2009, España/Comisión, T‑259/05, no publicada en la Recopilación, apartados 162 y 209).
–       Apreciación del Tribunal
77      Procede poner de manifiesto, en primer lugar, que el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 no menciona la posibilidad de realizar extrapolaciones. Por tanto, la facultad de emplear esta técnica no se atribuye expresamente a la Comisión. En consecuencia, debe examinarse si este Reglamento, en particular, su artículo 24, apartado 2, confiere a la Comisión tal facultad implícitamente.
78      Se desprende del tenor del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 que la reducción o la suspensión de la contribución financiera del FEDER se refiere a una «acción» o «medida». Sin embargo, estos términos, que son muy genéricos, no están definidos en dicho Reglamento y no es posible llegar a una interpretación unívoca a partir de su uso en el resto del Reglamento en cuestión.
79      En efecto, de la lectura del artículo 8, apartado 3, segundo guión, del artículo 14, apartado 3, segundo guión, y del artículo 17, apartado 4, del Reglamento nº 4253/88, se desprende que un Programa Operativo está compuesto de «medidas».
80      Por lo que se refiere al término «acción», se deduce del artículo 17, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 que designa una forma de intervención que incluye el Programa Operativo. Sin embargo, en el artículo 13, apartados 1 y 2, del mismo Reglamento, las «acci[ones]» se ejecutan sobre la base de una acción integrada que, en sí misma, ejecuta un Programa Operativo de la que forma parte. Al limitarse a las versiones española y francesa, es posible apreciar que el término «acción» puede, bien incluir un Programa Operativo, bien estar incluida en él. En lo que respecta a la versión inglesa, si bien utiliza el término «operation» para traducir el término «acción» en el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, emplea en otros contextos el de «medida». Tal es el caso en el artículo 17, apartado 2, y del artículo 13, apartado 2, del mismo Reglamento.
81      En consecuencia, es imposible extraer un significado unívoco de estos términos genéricos a partir del Reglamento nº 4253/88. Por tanto, no es posible afirmar sobre esta única base que los términos «medidas» y «acción» pueden englobar únicamente los diferentes proyectos que componen un Programa Operativo, como afirma el Reino de España, o que puedan referirse, como alega la Comisión, a un Programa Operativo en su totalidad, aunque no es posible determinar sobre esta base si los poderes de control de la Comisión a efectos del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 se extienden a todo un Programa Operativo o sólo a los proyectos concretos que lo componen.
82      Tampoco puede dar respuesta a la cuestión de si la Comisión puede realizar extrapolaciones, en el marco del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, la interpretación histórica del mismo. En efecto, es cierto que el artículo 39 del Reglamento nº 1260/1999 autoriza a la Comisión por primera vez de manera explícita a emplear esta técnica. Sin embargo, esta circunstancia puede interpretarse de diferentes maneras. Por un lado, es posible interpretarla como una demostración de que la Comisión no podía recurrir a la extrapolación cuando estaba en vigor el Reglamento nº 4253/88. Por otro, puede considerarse que, al adoptar el artículo 39 del Reglamento nº 1260/1999, el legislador deseaba únicamente explicitar la normativa anterior y confirmar la práctica decisoria de la Comisión, que tuvo acceso a la extrapolación antes incluso de la adopción de esta disposición.
83      Sin embargo, en lo que respecta a las interpretaciones teleológica y sistemática, la jurisprudencia ofrece elementos de respuesta de los que se desprende que la Comisión no sobrepasó sus facultades al recurrir a la técnica de extrapolación en virtud del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88.
84      En primer lugar, como en el apartado 30 de la sentencia Irlanda/Comisión, citada en el apartado 67 supra, debe subrayarse que el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 no establece una distinción de carácter cuantitativo o cualitativo en lo relativo a las irregularidades que pueden dar lugar a la reducción de una ayuda financiera. Es posible deducir de ello que la Comisión lleva a cabo una corrección no sólo por las irregularidades puntuales de los proyectos individuales, sino también por las irregularidades sistémicas recurrentes en un Programa Operativo.
85      El artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 tampoco menciona límites en cuanto a la elección de los métodos que la Comisión puede utilizar para determinar el importe de la reducción. Esta disposición confiere por tanto a la Comisión un amplio margen de maniobra en la determinación de la amplitud de las irregularidades y de la reducción que se ha de aplicar.
86      En segundo lugar, en el ejercicio de su facultad de imponer correcciones financieras, el método empleado por la Comisión para determinar el importe que se ha de devolver debe ser conforme al objetivo perseguido por el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. Este objetivo consiste en permitir una corrección financiera cuando los gastos para los cuales se solicitó financiación no se realizaron conforme al Derecho de la Unión. Habida cuenta de este objetivo, el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 debe interpretarse de modo que permita a la Comisión reducir la ayuda de manera apropiada.
87      De este modo, la Comisión debe poder reducir la ayuda en una medida que refleje la dimensión de la irregularidad cuya existencia ha demostrado en el marco del procedimiento contradictorio con arreglo al artículo 24, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88.
88      En tercer lugar, según la jurisprudencia, la interpretación del artículo 23 y la del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 es indisociable (véanse, en este sentido, las sentencias, antes citadas, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening y otros, citada en el apartado 23 supra, apartado 54, y Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartados 47 y 55).
89      En virtud del artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88, los Estados miembros tienen la obligación de controlar las acciones financiadas por la Unión. En cuanto a la Comisión, además de sus obligaciones genéricas de velar por la aplicación de los Tratados y de las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos, de ejecutar el presupuesto y de gestionar los programas conforme al principio de buena gestión financiera, en virtud, inicialmente, del artículo 211 CE y del artículo 274 CE, después del artículo 17 TUE y del artículo 317 TFUE, el artículo 23, apartado 2 y el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 le otorgan la facultad de controlar «las acciones financiadas por los Fondos estructurales […] in situ, en particular mediante sondeos» y de reducir la ayuda financiera en caso de que se produzcan irregularidades.
90      A este respecto, procede recordar que se ha declarado que el sistema de subvenciones elaborado por la normativa de la Unión se basa especialmente en el respeto, por parte del beneficiario, de una serie de obligaciones que le dan derecho a percibir la ayuda prevista. Del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 se desprende que, si el beneficiario no cumple todas las obligaciones, la Comisión está autorizada a considerar la extensión de sus obligaciones (véase la sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartado 56, y la jurisprudencia citada). Se deduce además de la sentencia Irlanda/Comisión, citada en el apartado 67 supra (apartado 26) que la financiación por el FEDER de los gastos efectuados por las autoridades nacionales se rige por la regla según la cual únicamente los gastos efectuados con arreglo a las normas de la Unión están a cargo del presupuesto de la Unión.
91      En este orden de ideas, por un lado, la jurisprudencia ya ha admitido que la Comisión era competente para apreciar, sobre la base de los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 4253/88, la existencia de vicios fundamentales en el sistema de gestión y de control de las autoridades nacionales (sentencia del Tribunal de 14 de abril de 2011, Países Bajos/Comisión, no publicada en la Recopilación, apartados 54 a 56). De este modo, no sólo las meras irregularidades señaladas en la ejecución de un proyecto individual que tiene derecho a la ayuda financiera dan lugar a la posibilidad de que la Comisión reduzca dicha ayuda. Errores sistemáticos comunes a varios proyectos de un mismo Programa Operativo pueden también justificar una corrección financiera aplicable al conjunto de éste. Así, se desprende necesariamente de ello que la reducción de la ayuda financiera de la Unión puede llevarse a cabo después de la extrapolación de los errores apreciados al Programa Operativo en su totalidad.
92      Por otro lado, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer definió en sus conclusiones presentadas en el asunto que dio lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de octubre de 2006, Comisión/Portugal (C‑84/04, Rec. p. I‑9843), el término «sondeo» a efectos del artículo 23, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 como una operación consistente en «una investigación de la opinión de una colectividad acerca de un asunto mediante encuestas realizadas en pequeñas muestras, que se juzgan representativas del conjunto al que pertenecen». En consecuencia, reconocía que un sondeo permite a la Comisión establecer un hecho a partir de una muestra. Por tanto, el término «sondeo» invita a Comisión a determinar una muestra cuya utilidad es, lógicamente, permitir una extrapolación de sus resultados. En caso contrario, el sondeo no tendría ninguna utilidad. La interpretación indisociable de los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 4253/88 habilita a la Comisión, que vela por la aplicación de las disposiciones del Tratado y por la de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud de aquéllas, a reducir la ayuda financiera sobre la base del artículo 24, apartado 2, de dicho Reglamento, si se detecta una irregularidad sobre la base de su artículo 23. Contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, una interpretación opuesta privaría al artículo 23 del Reglamento nº 4253/88 de una parte de su efecto útil, máxime dado que dicho Reglamento no limita en modo alguno el uso de los resultados a los que llega la Comisión tras un control por sondeo en virtud de dicha disposición.
93      En cuarto lugar, como sostiene acertadamente la Comisión, la jurisprudencia en materia de FEOGA, que aun a falta de una disposición específica en este sentido, autorizó a la Comisión a emplear esta técnica, corrobora la conclusión según la cual ésta podía recurrir en el marco del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 a la técnica de extrapolación.
94      En primer lugar, se desprende de la sentencia Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 75 supra (apartados 39 a 41, y la jurisprudencia citada), que corresponde a la Comisión demostrar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas. Por consiguiente, la Comisión está obligada a justificar la decisión en la que declare la inexistencia o las insuficiencias de los controles aplicados por el Estado miembro de que se trate. Sin embargo, la Comisión no está obligada a demostrar de forma exhaustiva que los controles realizados por las autoridades nacionales no eran adecuados o que los datos transmitidos por éstas no eran correctos. En cambio, debe aportar elementos de prueba de la duda seria y razonable que alberga en relación de estos controles o de estas cifras. Esta regla relativa a la carga de la prueba se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus propios controles o de sus propias cifras y, en su caso, la inexactitud de cuanto ha declarado la Comisión. Si el Estado miembro no presenta tales elementos, la Comisión demuestra que las irregularidades no se limitaban a los casos concretos que examinó.
95      Seguidamente, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia de 7 de octubre de 2004, España/Comisión, citada en el apartado 75 supra (apartados 66 y 67, y la jurisprudencia citada), que la Comisión no tiene la obligación de demostrar la existencia de un perjuicio, sino que puede limitarse a presentar indicios serios en este sentido. En los casos difíciles en los que no puede conocerse con exactitud el importe del perjuicio, las pérdidas para los fondos comunitarios deben determinarse mediante la evaluación del riesgo que supone para ellos la deficiencia de los controles. Si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, una vez probada es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción. Le incumbe entonces probar de la manera más detallada y completa posible la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión.
96      Dicha obligación que recae sobre los Estados miembros de que se trate está aún más justificada toda vez que la decisión final y definitiva sobre la liquidación de cuentas se adopta al término del procedimiento contradictorio específico durante el cual los Estados miembros afectados deben disponer de todas las garantías necesarias para exponer su punto de vista (véase la sentencia de 1 de julio de 2009, España/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 81, y la jurisprudencia citada).
97      En estas circunstancias, tanto el Tribunal de Justicia como el Tribunal General han declarado que la extrapolación de datos de una región de un Estado miembro a otra no está, en principio, prohibida, pero debe siempre estar justificada por los hechos (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de marzo de 2004, Alemania/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 61; Portugal/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 79, y de 1 de julio de 2009, España/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 162). Del mismo modo, si bien corresponde a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, dicha institución tiene la obligación, no de demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles realizados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino de aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a estos controles o a estas cifras (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de septiembre de 2001, España/Comisión, C‑374/99, Rec. p. I‑5943, apartado 15). Esta prueba puede basarse en una extrapolación de los resultados extraídos de un estudio de una muestra representativa de organizaciones de productores o de empresas (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 52; Países Bajos/Comisión, citada en el apartado 75 supra, apartado 95, y de 6 de diciembre de 2001, Grecia/Comisión, C‑373/99, Rec. p. I‑9619, apartado 58).
98      Por consiguiente, los tribunales de la Unión aceptan que, aunque la carga de la prueba recae normalmente sobre la Comisión, que debe realizar el control del uso de la contribución financiera del FEOGA, los elementos de prueba que aporta en apoyo de sus pretensiones no deben forzosamente ser exhaustivos. En efecto, las particularidades prácticas del ejercicio de su control justifican que la presentación por la Comisión de un elemento probatorio serio y razonable baste para generar una atenuación de la carga de la prueba en el sentido de que corresponde entonces al Estado miembro de que se trate, en el espíritu de cooperación que caracteriza a los proyectos que se benefician de la contribución financiera de la Unión, y de la cooperación leal que se desprende del artículo 10 CE y del artículo 4 TUE, apartado 3, demostrar de manera detallada que las conclusiones a las que ha llegado la Comisión no son correctas.
99      En consecuencia, si el Estado miembro de que se trate hubiera proporcionado a la Comisión durante este procedimiento pruebas detalladas y minuciosas de que las irregularidades señaladas por la Comisión no existen en realidad, o que no se presentaban de manera reiterada, la Comisión no habría podido extrapolar los resultados a los que había llegado. En cambio, a falta de tal prueba en contrario por parte del Estado miembro en cuestión, la extrapolación de los resultados obtenidos mediante una muestra representativa está justificada.
100    Pues bien, idénticas apreciaciones son válidas en materia de control del uso de la financiación del FEDER. En primer lugar, en virtud del artículo 4, apartado 1, del Reglamento nº 2052/88, la acción comunitaria se considerará como un complemento de las acciones nacionales correspondientes o una contribución a las mismas. Se establecerá mediante estrecha concertación entre la Comisión, el Estado miembro interesado y las autoridades competentes designadas por el Estado miembro a escala nacional, regional, local o de otro tipo, persiguiendo todas las partes un objetivo común. A esta concertación se la denomina «asociación». Seguidamente, son los Estados miembros los mejor situados para conocer todos los detalles de cada proyecto individual, de modo que, cuando surge una duda en cuanto a la regularidad de una financiación, les corresponde proporcionar a la Comisión toda la información necesaria para disiparla. Por último, si el Estado miembro de que se trata no remite la información que puede disipar las dudas razonables y serias de la Comisión en cuanto al carácter reiterado, recurrente o sistemático de las irregularidades que ha señalado no es ilógico considerar que dicho Estado miembro no estaba en condiciones de justificar el uso regular de los fondos que se le concedieron, lo que justifica también el recurso a la técnica de la extrapolación descrita más arriba.
101    A mayor abundamiento, como subraya acertadamente la Comisión, en la práctica es imposible que sus servicios puedan llevar a cabo un control detallado de todos los proyectos individuales, cuyo número puede ser de varios miles en cada Estado miembro, como atestiguan los presentes asuntos. Interpretar el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253788 en el sentido de que se opone a que la Comisión extrapole al conjunto de un Programa Operativo las conclusiones a las que ha llegado tras el examen de una muestra supondría entonces un riesgo de que el presupuesto de la Unión Europea cargara igualmente con gastos que no se hubieran efectuado de manera conforme a la normativa de la Unión Europea. Contrariamente a lo que defiende el Reino de España, el que el Reglamento nº 729/70 no incluya ninguna disposición análoga al artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 no pone en tela de juicio estas consideraciones. Como se desprende claramente de la jurisprudencia pertinente, la constatación de una irregularidad era, incluso para aplicar este Reglamento, requisito necesario para aplicar una corrección financiera.
102    De todo lo anterior se desprende que la Comisión puede efectuar, en virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, correcciones financieras basadas en la extrapolación al conjunto de un Programa Operativo de los resultados obtenidos sobre la base de una muestra representativa de los proyectos que lo componen.
103    Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 y del artículo 4 TUE, apartado 3, por no haberse revelado ninguna insuficiencia en los sistemas de gestión, control o auditoría en los contratos modificados
Alegaciones de las partes
104    Mediante este motivo subsidiario, el Reino de España sostiene, en esencia, que, aun en el supuesto de que la técnica de la extrapolación estuviera en principio autorizada en virtud del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, las correcciones por extrapolación sólo se habrían podido referir a las irregularidades relativas a los contratos modificados. Ahora bien, señala que las irregularidades detectadas por la Comisión en relación con la gestión por los organismos españoles de los contratos modificados, con arreglo a la legislación española, no acreditan ninguna insuficiencia del sistema de gestión, de control o de auditoría, por lo que dichas irregularidades no pueden calificarse de sistémicas ni pueden, por tanto, dar lugar a que la Comisión proceda por extrapolación, dado que se basan en la normativa nacional. A mayor abundamiento, observa que dichas irregularidades tienen un impacto financiero nulo. Si bien el Reino de España reconoce la existencia de las irregularidades con respecto al Derecho de la Unión Europea enunciadas por la Comisión en las Decisiones impugnadas en aquellos supuestos en que se infringe igualmente la normativa española, que debería transponer el Derecho de la Unión Europea al Derecho interno, niega la existencia de tales irregularidades en los supuestos en que se ha respetado la normativa nacional y en que la Comisión considera que dicha normativa es contraria al Derecho de la Unión Europea. No obstante, el Reino de España renuncia expresamente a discutir en el ámbito de este motivo si su legislación nacional en materia de contratos modificados es conforme con el Derecho de la Unión. Sostiene, sin embargo, que la Comisión no puede constatar en las Decisiones impugnadas la disconformidad de la normativa española con respecto al Derecho de la Unión Europea sin que el Tribunal de Justicia haya declarado previamente este extremo en una sentencia por incumplimiento. Además, afirma que el procedimiento por incumplimiento hubiese ofrecido a España mejores garantías procesales.
105    La Comisión responde ante todo que, contrariamente a lo afirmado por el Reino de España, no procedió mediante extrapolación únicamente debido a las irregularidades recurrentes relativas a los contratos modificados. Señala que se detectaron otros tipos de irregularidades que por su frecuencia y naturaleza también deben considerarse sistémicas, en la medida en que revelan la ineficacia de los sistemas de gestión y de los controles que hubiera debido establecer España de conformidad con el artículo 23, apartado 1, del Reglamento nº 4253/88. Si las irregularidades relativas a los contratos modificados no hubieran tenido naturaleza sistémica, la extrapolación habría sido simplemente más reducida. Seguidamente, según la Comisión, en la medida en que, por un lado, el procedimiento por incumplimiento y el procedimiento de corrección financiera con arreglo al artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 tienen finalidades distintas, se rigen por reglas diferentes y son autónomos el uno del otro y, por otro, que tanto el artículo 7 del Reglamento nº 2052/88 como el artículo 8 de cada una de las Decisiones que aprobaron los tres programas operativos establecen que las medidas cofinanciadas deben respetar el Derecho de la Unión y, en particular, su normativa sobre contratación pública, no se puede considerar que la declaración por el Tribunal de Justicia del incumplimiento de un Estado miembro respecto de sus obligaciones derivadas del Derecho de la Unión constituya un requisito previo para efectuar una corrección financiera. Finalmente, la Comisión alega que la apreciación de las irregularidades se basa en proyectos concretos, en el marco de los cuales ha sido necesario proceder a la interpretación del Derecho de la Unión. El análisis de dichos proyectos ha revelado una serie de problemas que, por su frecuencia y naturaleza, eran sistémicos. En opinión de la Comisión, si España hubiera querido oponerse al carácter sistémico de las irregularidades detectadas, debería haber cuestionado esos casos o al menos algunos de ellos, pero no lo ha hecho. Por otro lado, la demandada recuerda que, según reiterada jurisprudencia, la eventual falta de impacto financiero de una irregularidad relativa a un proyecto que ha obtenido una ayuda de la Unión carece de relevancia a efectos de la posibilidad de aplicar correcciones financieras, en la medida en que sólo los gastos que se atienen a las reglas son soportados por el presupuesto de la Unión.
Apreciación del Tribunal
106    Como el Reino de España se ha negado expresamente a discutir, en el marco de este motivo, el análisis de la Comisión relativo a la compatibilidad de la normativa española con el Derecho de la Unión Europea, y dado que no niega la existencia de estas irregularidades en los diferentes proyectos concretos que forman parte de la muestra, es decir, que no presenta ninguna alegación en este sentido, no incumbe al Tribunal General sino responder a las cuestiones de si la Comisión podía, al examinar los proyectos individuales, afirmar que éstos no respondían a los requisitos que se derivan del Derecho de la Unión, sin que el Tribunal de Justicia se haya pronunciado con anterioridad acerca de la conformidad de la normativa del Estado miembro en cuestión con dicho Derecho, y si las irregularidades apreciadas en las Decisiones impugnadas en materia de contratos modificados podían calificarse de sistémicas, de manera que estuviera justificado que se corrigieran mediante la extrapolación. Por lo que se refiere a la cuestión de la falta de incidencia financiera de las irregularidades declaradas, basta desde este momento con recordar que incluso las irregularidades que no tienen un impacto financiero preciso pueden menoscabar seriamente los intereses de la Unión, así como el respeto del Derecho comunitario, y justifican, por tanto, que la Comisión lleve a cabo correcciones financieras (sentencia Irlanda/Comisión, citada en el apartado 67 supra, apartado 31).
107    En cuanto a la primera serie de alegaciones formulada por el Reino de España, el artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2052/88 establece que «las actividades que sean objeto de una financiación por parte de los Fondos estructurales o de una intervención del BEI o de otro instrumento financiero existente deberán atenerse a las disposiciones de los Tratados y de los actos adoptados en virtud de los Tratados y de las políticas comunitarias, incluidas las que se refieran a las normas sobre la competencia, la contratación pública y la protección del medio ambiente».
108    Seguidamente, se desprende de reiterada jurisprudencia que, dada su función de guardiana de los Tratados, la Comisión es la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento (sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Luxemburgo, C‑472/98, Rec. p. I‑9741, apartado 37, y de 7 de abril de 2011, Comisión/Luxemburgo, C‑305/10, no publicada en la Recopilación, apartado 9).
109    Es también jurisprudencia reiterada que el procedimiento de suspensión o de reducción de la ayuda financiera de la Unión para las acciones nacionales es distinto del que tiene por objeto que se declare y que se ordene cesar el comportamiento de un Estado miembro que contraviene dicho Derecho. Efectivamente, ni la iniciación de un procedimiento por incumplimiento conforme al artículo 226 CE o al artículo 258 TFUE ni, por otro lado, tampoco la declaración de dicho incumplimiento por parte del Tribunal de Justicia pueden implicar automáticamente la suspensión o la reducción de la ayuda financiera de la Unión. Para ello, sería preciso que la Comisión adoptara una Decisión de suspensión o de reducción de la financiación de la Unión conforme a lo previsto en el artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88. En efecto, tal decisión de suspensión o de reducción de la financiación de la Unión constituye, a diferencia de la iniciación de un procedimiento por incumplimiento, un acto lesivo para su destinatario, que puede ser impugnado mediante un recurso interpuesto ante los órganos jurisdiccionales de la Unión. De la misma forma, el hecho de que la Comisión decida no iniciar un procedimiento para que se declare el incumplimiento o renunciar a la continuación de un procedimiento ya iniciado no puede implicar que se encuentre en la imposibilidad de suspender o reducir la ayuda comunitaria para una acción nacional, especialmente cuando no se han respetado una o varias de las condiciones que debía cumplir la financiación comunitaria (sentencia del Tribunal 23 de septiembre de 1994, An Taisce y WWF UK/Comisión, T‑461/93, Rec. p. II‑733, apartados 35 y 36).
110    Por último, procede igualmente desestimar la alegación del Reino de España según la cual su situación procesal en el marco de una corrección financiera llevada a cabo en virtud del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88 es menos ventajosa que la que habría tenido en un procedimiento de incumplimiento. En efecto, tanto este procedimiento como el de corrección financiera, seguido en su caso del de anulación, están regulados por el principio de contradicción y de respeto del derecho de defensa de los Estados miembros afectados (véanse, en este sentido, la sentencia de 1 de julio de 2009, España/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 81; véase también, por analogía, en materia del FEOGA «garantía», la sentencia de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, citada en el apartado 76 supra, apartado 13).
111    En el caso de autos, no se discute que la Comisión analizó cada uno de los proyectos seleccionados en la muestra. Explicó en cada caso su postura respecto de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los contratos modificados después de su adjudicación. Con ocasión de los procedimientos que dieron lugar a las Decisiones impugnadas, el Reino de España pudo alegar su posición ante la Comisión mediante un intercambio de información, observaciones o escritos. De este modo, en cada uno de esos procedimientos tuvo lugar una vista ante la Comisión.
112    Por consiguiente, no existe ninguna razón para que la Comisión no pudiera apreciar en el marco del examen, con arreglo al artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, si el Derecho nacional, tal y como se aplicó en los proyectos controlados en la muestra, respeta las obligaciones impuestas por el Derecho de la Unión, sin que el Tribunal de Justicia haya reconocido con carácter previo la existencia de un incumplimiento relativo a la misma cuestión jurídica. Además, una interpretación contraria dificultaría en exceso cualquier control de la compatibilidad con el Derecho de la Unión de los gastos del FEDER.
113    En cuanto a la segunda serie de alegaciones formulada por el Reino de España, basta declarar que, debido a su frecuencia en las muestras controladas, al porcentaje de gastos irregulares señalados que representan y a su origen en la normativa española, las irregularidades derivadas de la gestión de los mercados modificados pueden considerarse acertadamente sistémicas y reveladoras de una insuficiencia sistémica en la gestión, en los controles o en la auditoría. En efecto, estas irregularidades se presentan en 8 de los 37 proyectos controlados en el marco del Programa Operativo «Andalucía», en 6 de los 37 proyectos en el marco del Programa Operativo «País Vasco» y en 10 de los 38 proyectos en el marco del Programa Operativo «Comunidad Valenciana». Representan el 64,83 %, el 26 % y el 20,46 % de los gastos irregulares observados, respectivamente, lo que debe considerarse una proporción importante. Además, el que el origen de una parte de estas irregularidades se halle en la normativa española indica que con bastante probabilidad estas irregularidades no se limitan sólo a los proyectos controlados en el marco de la muestra, sino que son generalizadas. Como sostiene la Comisión, un sistema de gestión y control eficaz debería haber permitido detectar tales irregularidades.
114    En consecuencia, el segundo motivo debe desestimarse.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 24 del Reglamento nº 4253/88, en la medida en que la muestra de proyectos empleada por la Comisión para llevar a cabo correcciones financieras por extrapolación no es representativa de los programas operativos en cuestión
Alegaciones de las partes
115    Mediante su tercer motivo, el Reino de España alega que la Comisión ha infringido el artículo 24 del Reglamento nº 4253/88 al no haber basado sus correcciones por extrapolación en una muestra representativa del conjunto de los proyectos incluidos en cada Programa Operativo. Sostiene también que la exigencia de que la muestra empleada sea representativa se contempla, entre otros, en el artículo 3, apartado 2, del Reglamento nº 2064/97.
116    El Reino de España afirma, en primer lugar, que la población de base sobre la que se ha extraído la muestra es errónea, dado que se ha tenido en cuenta el gasto declarado y no la ayuda finalmente concedida.
117    En segundo lugar, alega que dicho error indujo a la Comisión a otro error, consistente en que, al establecer las muestras, se tuvieron en cuenta igualmente gastos que no habían sido objeto de cofinanciación, así como proyectos retirados por el Reino de España, y ello a pesar de que la Comisión estaba, o al menos podía estar, al corriente de dichas modificaciones.
118    En tercer lugar, el Reino de España observa que la muestra sólo toma en consideración una única población de base, a pesar de que ésta no es homogénea debido a que las tasas de financiación varían en función del eje. Según el Reino de España, la Comisión hubiera debido extraer tantas muestras como subpoblaciones. En su opinión, este punto es especialmente relevante al objeto de garantizar la representatividad de la muestra, puesto que del análisis de los resultados obtenidos por la Comisión se desprende que los presuntos errores se concentran exclusivamente en dos de los siete ejes aprobados.
119    En cuarto y último lugar, el Reino de España considera que el nivel de confianza de la muestra es insuficiente. En el caso de autos, España afirma que un nivel de confianza del 85 % para determinar el tamaño de la muestra es demasiado reducido, y que debería requerirse al menos un nivel del 95 %, como es el caso en otros ámbitos en que la Comisión utiliza la técnica de muestreo.
120    La Comisión considera con carácter preliminar que, durante el procedimiento administrativo, España no advirtió a la Comisión acerca de la eventual falta de representatividad de las muestras, por lo que tampoco puede alegarla ante el Tribunal. Además, dicha institución sostiene que debe poder disponer de una amplia facultad de apreciación a la hora de valorar situaciones fácticas y contables complejas, como el establecimiento de una muestra de control respecto de proyectos beneficiarios de las ayudas del FEDER, a lo cual España se opone.
121    En relación con las alegaciones del Reino de España, la Comisión recuerda, en primer lugar, que durante el procedimiento administrativo solicitó a las autoridades españolas una lista completa de los proyectos de cada Programa Operativo. Asimismo, pidió que se diferenciase entre, por un lado, el montante de gasto declarado, el gasto elegible declarado y la cofinanciación del FEDER y, por otro, entre un total de control del montante cofinanciado por el FEDER y un total de control del total del gasto elegible declarado. Pues bien, afirma que la lista proporcionada por España contenía datos sobre el gasto declarado pero no sobre la cofinanciación del FEDER.
122    Por este motivo la Comisión alega, en segundo lugar, que no tenía forma de comprobar si esa lista de gastos que le proporcionó el Reino de España sólo incluía proyectos que acabaron siendo cofinanciados por el FEDER o si alguno de ellos fue reemplazado o cancelado por dicho Estado miembro con posterioridad a la transmisión de la lista. En todo caso, la demandada observa que lo importante a efectos estadísticos es el porcentaje de gasto auditado y no el número de proyectos auditados. Afirma que dicho porcentaje es consecuente en las tres Decisiones impugnadas, a saber 16,69 % en la Decisión relativa a Andalucía; 36,98 % en la Decisión relativa al País Vasco y 28,72 % en la Decisión relativa a la Comunidad Valenciana.
123    En tercer lugar, la Comisión aduce que, contrariamente a cuanto alega el Reino de España, los proyectos comprendidos en un Programa Operativo constituyen una población homogénea, dado que cada uno de los programas operativos en cuestión depende de un sistema de gestión y de control único, con una autoridad de gestión única, una única autoridad de pagos y un único órgano de control. Además, lo que la Comisión audita es el gasto y no los proyectos. Seguidamente, afirma que las correcciones financieras se aplican a la ayuda efectivamente pagada, por lo que la tasa de cofinanciación de cada proyecto auditado es irrelevante. Finalmente, la demandada argumenta que, dado que la finalidad de su auditoría es controlar la regularidad del gasto y el buen funcionamiento de los sistemas de control y gestión establecidos, la diferenciación del gasto por ejes propuesta por el Reino de España no tiene relevancia estadística, pues la homogeneidad de la población no tiene que ver con el tipo de proyectos ni con el grado de participación del FEDER, sino con la identidad de los organismos de gestión, de pago y de control.
124    En cuarto lugar, en cuanto al nivel de confianza, la Comisión considera que las directrices mencionadas por el Reino de España no son pertinentes en el caso de autos porque no sólo se refieren a un período de financiación distinto, sino también a un fondo de financiación diferente. Por lo demás, afirma que no existe un grado de confianza mínimo en auditoría. Finalmente, la Comisión alega que, en el momento de fijar los parámetros de muestreo, se tuvo en cuenta que el gasto declarado que iba a ser auditado ya había sido objeto de controles nacionales a todos los niveles y que había sido analizado en el marco del cierre por el organismo independiente responsable de las declaraciones con arreglo al artículo 8 del Reglamento nº 2064/97, que reconoce la regularidad y la validez de la solicitud del pago del saldo y las operaciones mencionadas en dicha declaración. Lo que quiere decir que la Comisión tenía que partir de la premisa de que el riesgo no era el máximo y que por este motivo considera que no debe controlar un porcentaje mayor de gastos. Un nivel de confianza más alto querría decir que la Comisión tenía muy poca confianza en los sistemas de gestión y control establecidos por el Reino de España, lo que no sería compatible con el principio de concertación ni con la naturaleza de su control, que es de cierre y complementario al que llevan a cabo las autoridades nacionales. Afirma que el hecho de que el nivel de confianza del 85 % sea aceptable se desprende también de las disposiciones técnicas adoptadas para el período de programación 2007-2013. El anexo IV del Reglamento (CE) nº 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) nº 1083/2006 del Consejo, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión, y el Reglamento (CE) nº 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (DO L 371, p. 1), indica sobre este particular que «el nivel de confianza utilizado en las operaciones de muestreo no debe ser inferior al 60 %, con un nivel de tolerancia máximo del 2 %».
Apreciación del Tribunal
125    El presente motivo, dividido en cuatro partes, obliga al Tribunal a apreciar si las muestras de proyectos que debían controlarse se establecieron de tal modo que se garantizara que fueran representativas de los proyectos operativos correspondientes. Al alegar la falta de representatividad de las muestras sobre las que versaba el control de la Comisión, el Reino de España desea, en esencia, discutir las modalidades prácticas de su establecimiento.
126    Con carácter previo, procede desestimar la alegación de la Comisión según la cual el Reino de España no formuló la cuestión de la falta de representatividad de las muestras durante el procedimiento administrativo. En efecto, se desprende de los documentos aportados por el Reino de España que éste llamó la atención de la Comisión sobre el problema en varias ocasiones y de modo suficiente.
127    En cuanto al fondo, procede poner de manifiesto que, en el marco del artículo 24, apartado 2, del Reglamento nº 4253/88, la Comisión debe evaluar situaciones fácticas y contables complejas. En el contexto de una valoración de este tipo, la Comisión debe poder disponer de una amplia facultad de apreciación. Esta amplia facultad de apreciación se extiende no sólo al cálculo del margen de error, sino también al proceso de selección de muestras de control. Por consiguiente, el Tribunal no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de febrero de 2005, Comisión/Tetra Laval, C‑12/03 P, Rec. p. I‑987, apartado 39, y las sentencias del Tribunal General de 15 de septiembre de 1998, Mediocurso/Comisión, T‑180/96 y T‑181/96, Rec. p. II‑3477, apartado 120, y de 14 de mayo de 2002, Associação Comercial de Aveiro/Comisión, T‑80/00, Rec. p. II‑2465, apartado 51, y, en materia de antidumping, de 17 de julio de 1998, Thai Bicycle/Consejo, T‑118/96, Rec. p. II‑2991, apartado 33, y la jurisprudencia citada).
128    Por lo que se refiere a la primera parte de este motivo, la Comisión no incurrió en ningún error de Derecho ni cometió ningún error manifiesto de apreciación al seleccionar los proyectos que han de incluirse en las muestras de control en función de los gastos declarados y no en función de la financiación del FEDER concedida, en la medida en que, en primer lugar, esta financiación no se adquiere definitivamente hasta el cierre del control financiero llevado a cabo por la Comisión en virtud de los artículos 23 y 24 del Reglamento nº 4253/88, que aún no había tenido lugar en el momento de la selección de dichas muestras de control.
129    Sobre este particular, procede poner de manifiesto, además, que, cuando el artículo 3 del Reglamento nº 2064/97 obliga a los Estados miembros a organizar, sobre la base de una muestra apropiada, controles de proyectos o de acciones, para comprobar, en particular, la eficiencia de los sistemas de gestión y control aplicados, y la magnitud del control se expone en términos de porcentaje del gasto total elegible. Por tanto, no puede reprocharse a la Comisión haber incurrido en un error de Derecho o en un error manifiesto de apreciación porque ha seleccionado las muestras de control sobre la base del gasto declarado.
130    Seguidamente, la Comisión podía legítimamente, al intentar lograr el objetivo de una buena administración, concentrar sus controles sobre los proyectos individuales en función de la carga presupuestaria global que representaban, ya que es razonable presumir que los proyectos particularmente costosos presentan un grado de complejidad más elevado que el resto. Toda vez que este criterio es neutro, no puede poner en tela de juicio la neutralidad de las muestras.
131    Por último, contrariamente a lo que parece alegar el Reino de España en la réplica y durante la vista, los diferentes niveles de cofinanciación no alteran el cálculo de los márgenes de error para los programas operativos. Éstos se calculan en función de los gastos de los diferentes proyectos y el porcentaje así obtenido se aplica a la ayuda concedida. Los niveles de cofinanciación tampoco tienen influencia sobre la probabilidad de que un proyecto se seleccione en la muestra, ya que esta probabilidad depende únicamente de los costes que éste engendra.
132    La primera parte del tercer motivo ha de ser por tanto desestimada.
133    Por lo que se refiere a la segunda parte de este mismo motivo, el Reino de España sostiene que las muestras de control se eligieron a partir de un conjuntos de proyectos de los que algunos finalmente no obtuvieron cofinanciación, o a partir de un conjunto de proyectos que no incluían todos los proyectos cofinanciados en el marco de un Programa Operativo.
134    La Comisión admite en la dúplica que una parte de los gastos a partir de los cuales se extrajo la muestra no obtuvo finalmente la ayuda de la Unión.
135    A este respecto, se desprende tanto de los autos como de las declaraciones de las partes en la vista que la Comisión inició las auditorías financieras controvertidas el 27 de enero de 2003, es decir, antes incluso del cierre de los programas operativos. Estas auditorías no se llevaron a cabo mediante un control sistemático de todos los proyectos, lo que por otro lado sería prácticamente imposible, dado el elevado número de éstos y la capacidad operativa de la Comisión en términos de recursos humanos, sino mediante controles efectuados sobre muestras. Estas muestras se eligieron de modo aleatorio sobre la base del total de gastos declarados por el Reino de España en el momento en que solicitó el cierre de los proyectos y el pago del saldo. Los errores descubiertos en dichas muestras fueron extrapolados posteriormente a los programas operativos respectivos.
136    Sin embargo, las partes admiten que, tras la selección de las muestras de control, o incluso después de la finalización de las auditorías financieras, es decir, de los controles de los proyectos que formaban parte de las muestras, pero antes de los cierres de los programas operativos, determinados proyectos o gastos fueron excluidos por diversos motivos, vinculados, en particular, a los límites de financiación por eje y medida, a una «sobreejecución» o a la incompatibilidad con diferentes disposiciones del Derecho de la Unión. De ello se derivó que una parte de los gastos inicialmente certificados no fue cofinanciada finalmente y que la ayuda financiera del FEDER se concedió a un gasto diferente del inicialmente declarado por el Reino de España.
137    A pesar de esta diferencia entre el conjunto de los gastos inicialmente declarados y los gastos declarados que se cofinanciaron, la Comisión no realizó ninguna nueva definición de las muestras. Por esta razón podría subsistir una duda en cuanto al carácter representativo de las muestras a la luz de los proyectos que accedieron a la cofinanciación del FEDER.
138    Sin embargo, en el ejercicio de su amplia facultad de apreciación, que, como se ha recordado en el apartado 127 supra, se amplía igualmente a la fijación de las muestras de control, la Comisión podía considerar lícitamente, como alega de manera acertada, que todos los gastos inicialmente certificados por el Reino de España constituían un conjunto homogéneo, ya que los proyectos a los que se vinculaban habían sido todos ellos aprobados por los organismos nacionales competentes al cumplir los requisitos necesarios para tener derecho a la cofinanciación del FEDER. A mayor abundamiento, como alega correctamente la Comisión, el carácter homogéneo de los gastos inicialmente certificados por el Reino de España, de los que extrajeron los proyectos para las muestras de control, está reforzado por el hecho, que el Reino de España no discute, de que, para cada Programa Operativo, existía un único organismo competente para certificar los gastos incluidos en él. Por lo tanto, el hecho de que, al final, algunos de estos proyectos no tuvieran derecho a la cofinanciación, o que sólo se obtuvo una muestra de una lista incompleta de proyectos certificados, no modifica nada en lo que respecta al carácter representativo de dicha muestra.
139    Justifica igualmente la práctica en cuestión el interés por realizar los controles financieros en los plazos más breves. Como precisó la Comisión en la vista, en la medida en que las muestras han sido seleccionadas de forma aleatoria por un programa informático, una nueva selección, tras una modificación parcial del conjunto de los proyectos elegibles para la cofinanciación del FEDER antes del cierre de los programas operativos conduciría forzosamente a que existieran muestras muy diferentes de las que ya habían sido controladas. Ello tendría como consecuencia una carga de trabajo suplementaria y una pérdida de tiempo considerable, sin que se mejorara la representatividad de las muestras inicialmente definidas.
140    De ello se deduce que esta parte debe rechazarse por infundada.
141    En la tercera parte de este motivo, el Reino de España alega en esencia que una muestra que no tiene debida y proporcionalmente en cuenta todos los ejes de un Programa Operativo no es representativa.
142    En la medida en que el Reino de España afirma de manera más específica que los ejes, o sus operaciones, tendrían derecho a un porcentaje de cofinanciación diferente, sus alegaciones no están fundadas. En efecto, como se ha declarado con anterioridad, el error detectado en la muestra, expresado en porcentaje de gastos, conduce a una corrección proporcional de la cofinanciación recibida en aplicación de diferentes tipos de cofinanciación.
143    En cuanto a la alegación del Reino de España según la cual la representatividad de las muestras está viciada por una sobrerrepresentación indebida de los proyectos incluidos en determinados ejes en relación con otros, sólo podría prosperar si se mostrara de manera inequívoca, sobre la base de documentos presentados e identificados especialmente por el Reino de España, que el porcentaje de error de los proyectos que formaban parte de la muestra que estaban incluidos en los ejes sobrerrepresentados sobrepasaba sustancialmente el porcentaje de error de los proyectos seleccionados a partir de ejes subrepresentados.
144    Pues bien, aunque se instó al Reino de España, a través de las diligencias de organización del procedimiento, a que presentara documentos en este sentido, es obligado declarar que no dio cumplimiento a esta solicitud. A mayor abundamiento, el Reino de España indicó en su respuesta a estas diligencias lo siguiente:
«[…] teniendo en cuenta que las tasas de error que la Comisión ha ido comunicando al Estado miembro, desde los primeros informes de control hasta las recogidas en las decisiones recurridas han variados sustancialmente: del 30,95 % al 9,23 % en el Programa Operativo del País Vasco, del 23,25 % al 8,91 % en el Programa Operativo de Valencia y del 14,06 % al 6,60 % en el Programa Operativo de Andalucía, no cabía realizar ningún análisis pormenorizado de la distribución de la tasa de error hasta la emisión de los datos definitivos en las decisiones impugnadas.»
145    De ello se deduce que debe desestimarse la primera parte de la tercera imputación.
146    Por lo que se refiere a la cuarta parte del tercer motivo, el Tribunal considera que, en circunstancias en las que la Comisión está obligada a controlar varios miles de proyectos individuales en el seno de un Programa Operativo, el nivel de confianza fijado en el 85 % para determinar el tamaño de la muestra no adolece de error alguno de Derecho ni de error manifiesto de apreciación.
147    En primer lugar, se desprende del punto 1 de la línea directriz nº 3, denominada «Estrategia de auditoría», que forma parte de las líneas directrices de la auditoría de certificación [AGRI/RC D(2007)] a la que hace referencia el Reino de España en su demanda, que el objetivo del 95 % de nivel de confianza para la auditoría, indicado en el punto 5.1 de la línea directriz nº 3, se aplica, como la totalidad de dicha línea directriz, a los organismos nacionales de certificación que garantizan el primer nivel de control, y no a la Comisión cuando ésta ha de comprobar proyectos y gastos que ya han sido objeto de comprobación a escala nacional. Ya que la Comisión llevó a cabo un control a posteriori de los realizados por los organismos de certificación españoles, estaba fundada para no aplicar un nivel de confianza para las operaciones de muestreo tan elevado como el indicado en el punto 5.1 de la línea directriz nº 3.
148    En segundo lugar, el Tribunal señala que la interacción entre el grado de fiabilidad de un sistema de control y el nivel de confianza utilizado para las operaciones de muestreo en el marco de un control a posteriori encuentra reflejo en el Reglamento nº 1828/2006. De este modo, aunque dicho Reglamento no era aplicable ratione temporis en el caso de autos e impone obligaciones a las autoridades nacionales de control, el apartado 2 de su anexo IV establece lo siguiente:
«La garantía de funcionamiento de los sistemas viene determinada por el grado de confianza que resulta de las conclusiones de las auditorías de los sistemas y de las auditorías de las operaciones en la muestra seleccionada por un método de muestreo estadístico aleatorio. Al objeto de obtener un alto nivel de garantía, es decir, un riesgo de auditoría reducido, la autoridad de auditoría debe combinar los resultados de las auditorías de los sistemas y las auditorías de las operaciones. La autoridad de auditoría evalúa en primer lugar la fiabilidad de los sistemas (alta, media o baja), teniendo en cuenta los resultados de las auditorías de los sistemas, para determinar los parámetros técnicos del muestreo, en particular el nivel de confianza y el índice de error esperado. Los Estados miembros también pueden utilizar los resultados del informe sobre la evaluación de la conformidad con arreglo al artículo 71, apartado 2, del Reglamento nº 1083/2006. El nivel combinado de garantía obtenido de las auditorías de los sistemas y las auditorías de las operaciones debe ser elevado. El nivel de confianza utilizado en las operaciones de muestreo no debe ser inferior al 60 %, con un nivel de tolerancia máximo del 2 %. En el caso de un sistema cuya evaluación resulte en un nivel bajo de fiabilidad, el nivel de confianza utilizado en las operaciones de muestreo no debe ser inferior al 90 %. En el informe anual de control, la autoridad de auditoría debe describir el modo en que se ha obtenido la garantía.»
149    A la luz de lo que antecede, procede considerar que, al perseguir el objetivo de alcanzar un nivel de confianza del 85 % en un contexto en el que el propio Reino de España había alegado la fiabilidad de los sistemas de control, la Comisión no incurrió en error alguno de Derecho ni en ningún error manifiesto de apreciación.
150    Por consiguiente, es preciso desestimar esta parte por infundada y ha lugar a desestimar el tercer motivo en su integridad.
151    De todo lo anterior resulta que debe desestimarse el recurso.
Costas
152    A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar en costas al Reino de España.
Forwood
Dehousse
Schwarcz
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de febrero de 2013.
Firmas
* Lengua de procedimiento: español.