61978C0233
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 31 MEI 1979 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De prejudiciële vraag die in de drie gevoegde zaken 233-235/78 aan het Hof is voorgelegd, is duidelijk: gevraagd wordt om uitlegging van de uitdrukking „plaats van opslag” in de artikelen 4, lid 2, sub c, en 14, sub a, van verordening nr. 2015/76 van de Commissie van 13 augustus 1976 betreffende de opslagcontracten voor tafelwijn, druivemost en geconcentreerde druivemost.
Ten aanzien van de feiten kan ik volstaan met te zeggen dat verzoekers in de hoofdgedingen wijnproducenten zijn, die het bevoegde Duitse interventiebureau hebben verzocht een opslagcontract voor tafelwijn te mogen sluiten, waarvoor gemeenschapssubsidie wordt toegekend. Om evenwel de in artikel 5 van verordening nr. 2015/76 voorgeschreven minimumhoeveelheid van 100 hl te bereiken, moesten de door iedere verzoeker in zijn eigen kelder opgeslagen hoeveelheden worden samengeteld. Het interventiebureau weigerde het opslagcontract te sluiten, omdat de totale hoeveelheid van 100 hl niet op één plaats was opgeslagen.
Toen de verzoeken om herziening van de bedoelde besluiten waren afgewezen, gingen verzoekers in de hoofdgedingen in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main. In het kader van deze beroepen legde het Verwaltungsgericht bij drie afzonderlijke, doch naar letter en inhoud gelijke verwijzingsbeschikkingen het Hof van Justitie de volgende vraag voor:
„Dient verordening (EEG) nr. 2015/76 van de Commissie van 13 augustus 1976 betreffende de opslagcontracten voor tafelwijn, druivemost en geconcentreerde druivemost (PB L 221 van 1976, blz. 20), inzonderheid wegens de in artikel 4, lid 2, sub c, en in artikel 14, sub a, van deze verordening gebezigde formulering, plaats van opslag' en wegens de in artikel 5 van de verordening genoemde regeling betreffende een minimumhoeveelheid van 100 hl voor wijn en most, aldus te worden verstaan, dat de voor een minimumhoeveelheid van 100 hl voor wijn en most te sluiten contracten (artikel 5) — voor het geval het contract wordt gesloten met producentengroeperingen (artikel 2, lid 1, eerste alinea) — slechts kunnen worden gesloten, wanneer de totale minimumhoeveelheid van 100 hl in één kelder of in kelders op één perceel wordt opgeslagen?”
2.
Uiteraard vormt de gemeenschappelijke marktordening voor wijn het kader waarin de bepalingen van verordening, nr. 2015/76 van de Commissie als bijzondere uitvoeringsmaatregelen thuishoren. Daarom moet in de eerste plaats worden verwezen naar verordening nr. 816/70 van de Raad van 28 april 1970, waarin onder meer wordt overwogen dat het, met name in de sector wijn, wegens de noodzaak de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren, wenselijk is dat interventiemaatregelen kunnen worden getroffen „in de vorm van steun aan de particuliere opslag, en eventueel distillatie van tafelwijn” (tweede overweging). De artikelen 5 en 6 van deze verordening bepalen met name dat steun aan de particuliere opslag van tafelwijnen wordt verleend wanneer de in het begin van het wijnoogstjaar geconstateerde beschikbare hoeveelheden de som van de voor het betrokken wijnoogstjaar te verwachten behoeften overschrijden. Bovendien geldt voor de toekenning van deze steun de voorwaarde dat bijzondere contracten worden gesloten tussen de betrokken producenten en de interventiebureaus.
Bij verordening nr. 1437/70 van 20 juli 1970 stelde de Commissie uitvoeringsbepalingen vast voor de door de Raad ingevoerde regeling, om te waarborgen dat de opslagcontracten in de gehele Gemeenschap volgens dezelfde criteria zouden worden gesloten. Deze verordening is nadien vervangen door verordening nr. 2015/76 van 13 augustus 1976. Zoals wij zagen wordt het Hof van Justitie thans om een prejudiciële beslissing gevraagd over een aantal bepalingen van laatstgenoemde verordening.
3.
De twee tegenover elkaar staande opvattingen over de betekenis — of misschien veeleer de implicaties — van de uitdrukking „plaats van opslag” in de artikelen 4 en 14 van verordening nr. 2015/76 kunnen worden samengevat als volgt. Verzoekers in de hoofdgedingen menen dat er niet per se sprake hoeft te zijn van één opslagplaats, doch dat producentengroeperingen ook opslagcontracten kunnen sluiten wanneer de in artikel 5 van de verordening genoemde minimumhoeveelheid (100 hl voor wijn en 50 hl voor most) in verschillende kelders is opgeslagen. Daarentegen is het Duitse interventiebureau van mening dat de opslagcontracten — daaronder begrepen die met verschillende wijnproducenten betreffende deelhoeveelheden — slechts kunnen worden aangegaan wanneer „de totale hoeveelheid op één plaats is opgeslagen (zie het besluit van het Duitse interventiebureau van 22 juli 1978). De Commissie heeft zich in haar memorie van 19 december 1978 in hoofdzaak bij de tweede opvatting aangesloten”.
Om het maar meteen te zeggen: de opvatting van de Duitse instanties en van de Commissie komt mij te eng voor. Het lijkt mij redelijker en in overeenstemming met verordening nr. 2015/76 binnen zekere grenzen (waarop ik nog terugkom) toe te staan, dat groepen producenten die elk afzonderlijk in verschillende kelders hoeveelheden wijn of most van minder dan 100 respectievelijk 50 hl bezitten, tezamen opslagcontracten kunnen sluiten en zodoende gemeenschapssteun kunnen genieten, uiteraard op voorwaarde dat de totale hoeveelheid opgeslagen wijn overeenkomt met het in artikel 5 van de verordening genoemde minimumquantum. Ter terechtzitting heeft de gemachtigde van de Commissie trouwens zelf verklaard dat hij in de memories een enge uitlegging van de term „plaats van opslag” heeft verdedigd, om het Hof het extreme geval te schilderen van een zo grote spreiding van het produkt, dat de overheidscontrole op de contracthoeveelheid wijn of most bijzonder moeilijk en in elk geval zeer kostbaar zou worden. Hij erkende voorts dat de eigenlijke moeilijkheid is, om in ieder afzonderlijk geval vast te stellen wanneer een contract ondanks de verdeling van de minimumhoeveelheid wijn of most over verschillende kelders kan worden toegestaan, en wanneer het produkt zozeer verspreid is, dat de instanties kunnen weigeren het contract af te sluiten.
4.
Voor de opvatting dat de waar op één plaats moet zijn opgeslagen, wordt in de eerste plaats een beroep gedaan op de letter van artikel 4, waarin de term „plaats van opslag” in het enkelvoud wordt gebruikt, waaruit wordt afgeleid dat dit slechts één enkele plaats kan zijn. Hiertegen kan worden ingevoerd dat de in artikel 4, lid 2, sub c, van de verordening opgesomde gegevens van technische aard (dat wil zeggen de hoeveelheid, de kleur, het totale alcoholgehalte, het effectieve alcoholgehalte, het totale zuurgehalte, het gehalte aan vluchtige zuren, het gehalte aan zwaveldioxyde) alle in het enkelvoud zijn gesteld, hoewel stellig een aantal daarvan logischerwijze ook in het meervoud hadden kunnen luiden, aangezien binnen de drie categorieën (wijn, druivemost en geconcentreerde druivemost) niet is voorgeschreven dat de produkten homogeen moeten zijn. Men denke bij voorbeeld aan een totale hoeveelheid van 100 hl bestaande uit wijnen van verschillende herkomst en kwaliteit. In dat geval worden wijnen, die in verschillende recipiënten moeten worden opgeslagen, verdeeld in verschillende hoeveelheden die verschillende „kleuren”, „alcoholgehalten”, „zuurgehalten”, enzovoort kunnen hebben. Hetzelfde geldt voor de eveneens in het enkelvoud voorkomende termen „wijnstoksoort” en „produktiegebied” in artikel 4, lid 3, sub a. De verwijzende rechter heeft er terecht op gewezen dat „aan de in het enkelvoud gebruikte termen in artikel 4 duidelijkheidshalve de meervoudsvorm had kunnen worden toegevoegd”. Ik acht geen bijzondere reden aanwezig om alleen aan de term „plaats van opslag” een enge betekenis toe te kennen, die overeenkomt met het enkelvoud.
Artikel 14, sub a, van de verordening, waarin de producent wordt verplicht aan het nationale interventiebureau mededeling te doen van elke wijziging van de plaats van opslag, geeft geen bruikbaar aanknopingspunt voor de opvatting dat de waar op één plaats moet worden opgeslagen. Ook hier wordt het enkelvoud gebruikt, doch dit is slechts een herhaling van de in artikel 4 gebezigde uitdrukking.
Hoe dat ook zij, vergeleken met de overwegingen ontleend aan de tekst van de beide artikelen, meen ik dat een veel beter uitleggingscriterium kan worden gevonden in het doel dat de communautaire wetgever voor ogen heeft gestaan bij de invoering van een stelsel ter bevordering van de opslag van tafelwijn en druivemost. Neemt men dit criterium in aanmerking, dan komt men tot de conclusie dat er geen grond bestaat om als algemene en strenge norm aan te nemen dat het produkt op één plaats moet worden opgeslagen.
De steun voor de particuliere opslag is voor de gemeenschapsorganen een instrument ter beïnvloeding van de prijsontwikkeling, door het aanbod tijdelijk te verminderen en het produkt later, wanneer de verkoopvoorwaarden aantrekkelijker zijn geworden, op de markt te brengen. Dit wordt duidelijk gezegd in de considerans van de verordeningen nrs. 816/70 en 2015/76 en het wordt bevestigd in artikel 5 van verordening nr. 2015/76. Het vereiste dat „de contracten [betrekking moeten hebben] op een minimumhoeveelheid van 100 hl voor wijn en 50 hl voor most en geconcentreerde most”, valt te verklaren uit de noodzaak dusdanig grote hoeveelheden op te slaan, dat de ontwikkeling van de marktprijzen daardoor inderdaad wordt beïnvloed (zie inzonderheid de zesde overweging van verordening nr. 2015). Als dit nu de bedoeling van de streunregeling is, dan doet het er kennelijk niet toe of het produkt in één kelder of in meer kelders op verschillende plaatsen is opgeslagen; waarop het aankomt, is dat contractueel is gewaarborgd dat een voldoende totale hoeveelheid is opgeslagen.
5.
Van groot belang voor de uitkomst van dit geding is het vraagstuk van de controle. Volgens de Commissie en het Duitse interventiebureau moet de term „plaats van opslag” worden opgevat als „één enkele plaats”, omdat de uitvoerbaarheid moet worden gewaarborgd van de controles, die de bevoegde nationale organen volgens artikel 7 van verordening nr. 2015/76 bij de producenten moeten verrichten om te garanderen dat de voorwaarden voor toekenning van de steun worden nageleefd.
Artikel 7, lid 1, luidt als volgt: „De Lid-Staten nemen alle passende maatregelen om de nodige controles te waarborgen en met name om het mogelijk te maken de identiteit van het produkt waarvoor een contract is gesloten te verifiëren en te garanderen dat de opgeslagen hoeveelheid overeenstemt met de in genoemd contract vermelde gegevens”.
Ongetwijfeld bestaan tussen de plaats van opslag en de controleprocedure een bepaald objectief verband in die zin, dat de controle eenvoudiger, dus doeltreffender en goedkoper is, wanneer het betrokken produkt op één plaats wordt bewaard. Een groot aantal opslagplaatsen, vooral wanneer zij ver uit elkaar liggen, zou de uitvoering van deze controle bemoeilijken, waarvan de noodzaak in genoemd artikel 7 en in de overwegingen van de verordening wordt onderstreept (zie met name de vierde overweging).
Het lijkt mij echter niet dat uit deze relatie tussen de controle en de plaats van opslag kan worden geconcludeerd dat de opslag steeds slechts op één plaats moet geschieden. Bedacht moet worden dat het probleem zich nagenoeg in dezelfde vorm kan voordoen in het geval van een contract met meer producenten die zich aaneen hebben gesloten en ieder in hun eigen kelder een deel van de voorgeschreven hoeveelheid opslaan, als in het geval van één enkele producent die zijn produkt in verscheidene opslagplaatsen bewaart. Soortgelijke moeilijkheden bij de controle zijn er ook wanneer één enkele producent verschillende soorten tafelwijn in zijn kelders opslaat (deze mogelijkheid is in de Duitse uitvoeringsbepalingen uitdrukkelijk voorzien: Bundesanzeiger 1977, nr. 243); daar iedere wijnsoort in een eigen recipiënt moet worden opgeslagen, is het dus onvermijdelijk dat de technische controle voor iedere recipiënt afzonderlijk moet geschieden. Overigens zullen vrijwel gelijke controleproblemen ontstaan in alle gevallen waarin de producent de wijn in verschillende recipiënten opslaat, ook wanneer het in dezelfde kelder is.
Mij dunkt daarom de opvatting dat de wijn op meer plaatsen kan worden opgeslagen juister, meer in overeenstemming met de belangen die hier spelen, en met de doelstellingen van de gemeenschapsregeling. Dit belet niet dat het nationale interventiebureau in bepaalde grensgevallen, waarin de contracthoeveelheid in kleine hoeveelheden is verdeeld, die op ver uiteengelegen plaatsen zijn opgeslagen, in het kader van de hem in de verordening toegekende discretionaire bevoegdheid kan afwegen of de concrete omstandigheden een tijdige en doeltreffende controle toelaten en tevens of die controle niet onevenredig kostbaar wordt, vergeleken met het doel van de steunregeling. Uiteindelijk zijn het dus de bevoegde nationale instanties die van geval tot geval aan de hand van bovengenoemde criteria moeten uitmaken of het veelvoud van opslagplaatsen en hun verspreide ligging een beletsel vormen voor het sluiten van een contract.
De voorgestelde oplossing wordt op veelzeggende wijze bevestigd in 's Hofs arrest van 11 juli 1973 (zaak 3/73, Schöttler, Jurispr. 1973, blz. 745), gewezen in een prejudiciële procedure over de uitlegging van verordening nr. 172/67 van de Raad en verordening (EEG) nr. 1403/69 van de Commissie. Artikel 4, lid 3, van laatstgenoemde verordening bepaalt dat de verlening van de denatureringspremie afhankelijk is van de uitoefening van controle door het interventiebureau op de denaturering. Het Hof overwoog dienaangaande dat de gemeenschapswetgever, door de controleprocedure niet gedetailleerd te regelen, de Lid-Staten de vrijheid heeft willen laten deze procedure op eigen verantwoordelijkheid uit te werken. Daarom moet de nationale wetgever door het instellen van een doeltreffende controle waarborgen dat de denamrering geschiedt in overeenstemming met de geldende (gemeenschaps)bepalingen en dat de premies worden betaald aan degenen die daarop inderdaad recht hebben.
Ook ten aanzien van de steun die onder het stelsel van opslagcontracten aan de wijnproducenten wordt toegekend, bepaalt verordening nr. 2015/76 van de Commissie (in de artikelen 7 en 17) dat de nationale interventiebureaus zorg dragen voor de nodige controles om te waarborgen dat aan de voorwaarden voor steunverlening wordt voldaan, zonder echter in details te regelen hoe die controle moet worden verricht. Deze bepalingen laten de Lid-Staten mitsdien een zekere bewegingsvrijheid, uiteraard binnen het kader van de door de verordening beoogde en omschreven doelen. Mij dunkt dat de nationale interventiebureaus, krachtens deze beoordelingsvrijheid, in bepaalde grensgevallen waarin het produkt al te verspreid is opgeslagen, kunnen weigeren een contract te sluiten.
6.
In de loop van het geding is ook gesproken over de betekenis van de term „producentengroeperingen” in artikel 2, lid 1, van verordening nr. 2015/76 en over het eventueel verband tussen dit begrip en de uitdrukking „plaats van opslag”. Volgens de Commissie is dit communautaire begrip van toepassing op groeperingen met een duurzaam karakter, bij voorbeeld coöperaties, doch niet op producenten die zich enkel aaneensluiten om tezamen een opslagcontract te sluiten. Volgens de Commissie zou een ruimere uitlegging leiden tot ingewikkelde aansprakelijkheidsproblemen „indien een der betrokkenen niet zou voldoen aan de gestelde voorwaarden en de anderen daarvoor aansprakelijk zouden moeten worden gesteld” (zie de memorie van de Commissie van 19 december 1978, punt 4).
Hieruit wil de Commissie concluderen dat de aan het Hof voorgelegde gevallen liggen buiten het toepassingsgebied van de verordening, daar het steeds gaat om groepen producenten zonder duurzame onderlinge rechtsband.
Dit aspect van de zaak lijkt mij niet relevant voor de beantwoording van de door de Duitse rechter gestelde vraag; het Hof is immers niet gevraagd om een uitspraak over het begrip producentengroeperingen. In ieder geval wordt de opvatting van de Commissie tegengesproken door de toelichtingen die zij zelf aan het Duitse Ministerie van Landbouw heeft verstrekt in een telex van 19 januari 1978 — waarop verzoekers in de hoofdgedingen zich ter terechtzitting beroepen en die de Commissie niet heeft betwist —, waarin wordt uiteengezet dat onder „producentengroeperingen” ook wordt verstaan een aantal producenten zonder onderlinge rechtsband, die zich hebben verenigd om de in artikel 5 van de verordening vastgestelde minimumhoeveelheid produkt bijeen te brengen ten einde voor gemeenschapssteun in aanmerking te komen. Mij dunkt dat dergelijke groeperingen niet buiten het toepassingsgebied van de onderhavige verordening vallen. Integendeel, zij lijken mij juist geheel in overeenstemming met het doel van de regeling inzake opslagcontracten, terwijl anderzijds voor de enge opvatting geen enkele bevestiging te vinden is in de tekst of de systematiek van de betrokken verordening. En het is stellig niet aannemelijk dat het feit dat er meer contractanten zijn, die allen gelijkelijk en hoofdelijk aansprakelijk zijn voor de naleving van de contractuele voorwaarden, een technisch beletsel zou vormen voor de goede werking van de aansprakelijkheidsregeling.
7.
Mitsdien concludeer ik dat de door het Verwaltungsgericht Frankfurt/Main in de drie verwijzingsbeschikkingen van 10 oktober 1978 gestelde vraag moet worden beantwoord als volgt:
„In de zin van verordening (EEG) nr. 2015 van de Commissie van 13 augustus 1976, met name van de artikelen 4, lid 2, sub c, en 14, sub a, kunnen opslagcontracten betreffende een minimumhoeveelheid van 100 hl voor wijn en 50 hl voor most ook dan met individuele producenten of met producentengroeperingen worden gesloten wanneer bedoelde minimumhoeveelheid niet op één plaats is opgeslagen.
Het nationale interventiebureau kan echter weigeren het contract te sluiten, wanneer de — aan één of meer producenten toebehorende — hoeveelheid in kleine hoeveelheden is verdeeld en is opgeslagen op plaatsen die zo ver van elkaar verwijderd zijn, dat de in artikel 7 van de verordening bedoelde controle onmogelijk of te kostbaar wordt”.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.