62001CC0226_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη λαμβάνοντας τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως σύμφωνα με τις οριακές τιμές που προβλέπονται στην οδηγία 76/160/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Δεκεμβρίου 1975, περί της ποιότητος των υδάτων κολυμβήσεως (στο εξής: οδηγία), και μη πραγματοποιώντας την επιβαλλόμενη από την οδηγία ελάχιστη συχνότητα δειγματοληψιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την οδηγία αυτή.
2. Το Βασίλειο της Δανίας ζητεί από το Δικαστήριο να απορρίψει την προσφυγή κατά παραβάσεως. Το Βασίλειο της Δανίας επικαλείται, μεταξύ άλλων, την αρχή de minimis, την πλήρη αδυναμία να εμποδίσει τις τυχαίες υπερβάσεις των οριακών τιμών που οφείλονται σε ρύπανση προερχόμενη από τα ζώα και την ανάγκη να εκτιμηθεί η ποιότητα των υδάτων σε πολυετή βάση.
Το νομικό πλαίσιο
3. Η οδηγία καθορίζει στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο α__ τα ύδατα κολυμβήσεως ως:
«τα γλυκέα ρέοντα ή λιμνάζοντα ύδατα ή μέρη αυτών, όπως και το ύδωρ της θαλάσσης, στα οποία η κολύμβηση:
- επιτρέπεται σαφώς από τις αρμόδιες αρχές κάθε κράτους μέλους,
ή
- δεν απαγορεύεται και συνηθίζεται από μεγάλο αριθμό λουομένων».
4. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, τα κράτη μέλη καθορίζουν για όλες τις περιοχές κολυμβήσεως ή για κάθε μία από αυτές, τις τιμές που εφαρμόζονται στα ύδατα κολυμβήσεως ως προς τις παραμέτρους που ορίζονται στο παράρτημα.
5. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 2, οι τιμές αυτές δεν πρέπει να είναι λιγότερο αυστηρές από τις τιμές που ορίζονται στη στήλη Ι του παραρτήματος. Σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 3, τα κράτη μέλη καταβάλλουν προσπάθειες να τηρούν, ως κατευθυντήριες γραμμές, τις τιμές που αναγράφονται στη στήλη G του παραρτήματος.
6. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να καταστεί η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως, εντός προθεσμίας 10 ετών από της κοινοποιήσεως της παρούσας οδηγίας, σύμφωνη προς τις οριακές τιμές που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 3.
7. Το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει ότι, για την εφαρμογή του άρθρου 4, τα ύδατα κολυμβήσεως θεωρούνται ότι ανταποκρίνονται στις σχετικές παραμέτρους αν τα δείγματα των εν λόγω υδάτων που λαμβάνονται από τον ίδιο χώρο δειγματοληψίας και με τη συχνότητα που προβλέπεται στο παράρτημα, δεικνύουν ότι τα ύδατα ανταποκρίνονται στις τιμές των παραμέτρων για την ποιότητα του συγκεκριμένου ύδατος σε ποσοστό 95 %, 90 % ή 80 % των δειγμάτων, στις περιπτώσεις που αναφέρονται στη διάταξη, και εφόσον το 5 %, 10 % ή 20 % των δειγμάτων που δεν συμφωνούν με τις τιμές των παραμέτρων πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις που θεσπίζονται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, τρίτη και τέταρτη περίπτωση.
8. Περαιτέρω, από το άρθρο 5, παράγραφος 2, προκύπτει ότι οι υπερβάσεις των τιμών των παραμέτρων δεν λαμβάνονται υπόψη στον υπολογισμό των προαναφερθέντων ποσοστών, όταν είναι αποτέλεσμα πλημμυρών, φυσικών καταστροφών ή εκτάκτων μετεωρολογικών συνθηκών.
9. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, της οδηγίας, σε συνδυασμό με το παράρτημα, υποχρεώνει τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών να πραγματοποιούν τουλάχιστον δύο δειγματοληψίες ανά μήνα προκειμένου να εξακριβώνουν την παρουσία οκτώ ειδών ουσιών. Για άλλες δεκατρείς ουσίες, η τήρηση των παραμέτρων πρέπει να εξακριβώνεται μόνον όταν έρευνα πραγματοποιηθείσα στη ζώνη κολυμβήσεως αποκαλύπτει την πιθανή παρουσία των ουσιών αυτών ή αφήνει να εννοηθεί επιδείνωση της ποιότητας των υδάτων.
10. Το άρθρο 8 της οδηγίας περιλαμβάνει τη νομική βάση ενδεχόμενων παρεκκλίσεων από την οδηγία, δηλαδή:
1) για ορισμένες παραμέτρους που χαρακτηρίζονται στο παράρτημα με (0), λόγω εξαιρετικών μετεωρολογικών ή γεωγραφικών συνθηκών, και
2) όταν τα ύδατα κολυμβήσεως υπόκεινται σε φυσικό εμπλουτισμό με ορισμένες ουσίες, ο οποίος προκαλεί υπέρβαση των οριακών τιμών που καθορίζονται στο παράρτημα.
11. Σύμφωνα με το άρθρο 8, τρίτο εδάφιο, σε καμία περίπτωση δεν είναι δυνατόν οι παρεκκλίσεις αυτές να μην ανταποκρίνονται στις επιταγές περί προστασίας της δημόσιας υγείας. Όταν ένα κράτος μέλος προβεί σε μια παρέκκλιση πρέπει να πληροφορεί αμέσως την Επιτροπή περί αυτού, ορίζοντας επακριβώς τους λόγους και τη διάρκεια της παρεκκλίσεως.
12. Το άρθρο 13 της οδηγίας, τροποποιηθέν με το άρθρο 3 της οδηγίας 91/692/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 23ης Δεκεμβρίου 1991, για την τυποποίηση και τον εξορθολογισμό των εκθέσεων που αφορούν την εφαρμογή ορισμένων οδηγιών για το περιβάλλον, προβλέπει ότι κάθε χρόνο τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή έκθεση για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας κατά το έτος αυτό.
13. Η οδηγία κοινοποιήθηκε στα κράτη μέλη στις 10 Δεκεμβρίου 1975.
Ως προς την πρώτη αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με την ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως
14. Η Επιτροπή προσάπτει στο Βασίλειο της Δανίας παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, λόγος που αντλείται από το γεγονός ότι η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως δεν είναι σύμφωνη με τις οριακές τιμές που καθορίζονται δυνάμει του άρθρου 3 της οδηγίας.
15. Η Επιτροπή εκθέτει συναφώς ότι η ποιότητα των εν λόγω υδάτων δεν ήταν σύμφωνη με τις απαιτήσεις της οδηγίας κατά τη διάρκεια κάθε έτους από το 1995 έως το 2000. Εντούτοις, η Επιτροπή περιορίζει την προσφυγή της στα έτη 1995 έως 1998.
16. Στο πλαίσιο αυτό, η Δανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή, με την αιτιολογημένη της γνώμη, δεν διευκρίνισε τίνι τρόπω η Δανική Κυβέρνηση μπορούσε να δώσει συνέχεια στη γνώμη αυτή, η οποία αφορούσε μόνον μια παρωχημένη περίοδο. Δεν προέκυπτε σαφώς αν η Επιτροπή σκοπούσε, μέσω της ερμηνείας που έδινε στην οδηγία, να επιβάλει στις δανικές αρχές το κλείσιμο κολυμβητικών χώρων, το κλείσιμο κολυμβητικών εγκαταστάσεων και τη θέσπιση απαγορεύσεων κολυμβήσεως.
17. Παρ' όλ' αυτά, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι, το 1999 και το 2000, η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως δεν ήταν ακόμα σύμφωνη προς τις οριακές τιμές της οδηγίας, πράγμα που απεδείκνυε ότι τα μέτρα που είχε θέσει σε εφαρμογή το Βασίλειο της Δανίας ήσαν ανεπαρκή. Κατά τη χρονική στιγμή εκδόσεως της αιτιολογημένης γνώμης, το καθού έπρεπε επομένως να λάβει συμπληρωματικά μέτρα προκειμένου να τηρήσει στο μέλλον τις διατάξεις της οδηγίας.
18. Συναφώς, ορθώς η Επιτροπή τονίζει ότι η παρούσα υπόθεση δεν διακρίνεται, όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά και τη διαδικασία που ακολούθησε η Επιτροπή, από την προηγούμενη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τη θέση σε εφαρμογή της ίδιας οδηγίας .
19. Ο ακόλουθος πίνακας, τον οποίο προσκόμισε η προσφεύγουσα, ανακεφαλαιώνει τα ποσοστά αντιστοιχίας των ετών 1995 έως 2000 με τις οριακές τιμές.
>lt>0
20. Σημειώνεται εκ προοιμίου ότι, όπως εκθέτει η Επιτροπή στην προσφυγή της, τα ποσοστά αντιστοιχίας που αναφέρονται στον πίνακα αυτόν αντιστοιχούν στο ποσοστό του συνόλου των κολυμβητικών χώρων του κράτους μέλους όπου διαπιστώθηκε, τηρώντας την ελάχιστη συχνότητα δειγματοληψιών, ότι τηρούνται οι υποχρεωτικές οριακές τιμές και οι κατευθυντήριες γραμμές της οδηγίας.
21. Τούτο συμβαίνει, δυνάμει του άρθρου 5 της οδηγίας, όταν ένα ορισμένο ποσοστό των δειγμάτων, το οποίο ανέρχεται, ανά περίπτωση, από 80 έως 95 %, είναι σύμφωνο με τις επιβαλλόμενες με την οδηγία τιμές.
22. Με άλλα λόγια, και αντίθετα προς ό,τι αφήνει να εννοηθεί το καθού, η Επιτροπή δεν απαιτεί το 100 % των δειγμάτων να είναι σύμφωνο με τις εν λόγω τιμές, πράγμα που θα ήταν αναμφισβήτητα αντίθετο προς τη σαφή διατύπωση του άρθρου 5. Αντιθέτως, από την αξίωση της Επιτροπής προκύπτει ότι το 100 % των κολυμβητικών ζωνών πρέπει να είναι σύμφωνες, υπό την έννοια του άρθρου 5, με τις απορρέουσες από την οδηγία τιμές.
23. Εφόσον το ποσοστό αυτό δεν επιτεύχθηκε στη Δανία, ανεξαρτήτως του αν πρόκειται για ύδωρ θαλάσσης ή γλυκέα ύδατα, σύμφωνα με την Επιτροπή, στοιχειοθετείται η παράβαση.
24. Το καθού αμφισβητεί τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή και προσκόμισε δικό του πίνακα από τον οποίο προκύπτουν ποσοστά αντιστοιχίας υψηλότερα από αυτά που προέβαλε η Επιτροπή.
>lt>1
25. Πράγματι, το καθού φρονεί ότι μπορούν να διορθωθούν τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε η Επιτροπή για να ληφθεί υπόψη η τριπλή επίπτωση των υπερβάσεων που χαρακτηρίζει τυχαίες, των σφαλμάτων κατά τη διαβίβαση των δεδομένων και των απαγορεύσεων κολυμβήσεως που θεσπίστηκαν κατά τη διάρκεια της κολυμβητικής περιόδου.
26. Παρ' όλ' αυτά, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, ακόμη και αν ληφθούν υπόψη τα αριθμητικά στοιχεία που προσκόμισε το καθού, η παράβαση εξακολουθεί να στοιχειοθετείται. Πράγματι, προκύπτει σαφώς από τον ανωτέρω πίνακα ότι ένα μέρος των δανικών κολυμβητικών υδάτων δεν είναι σύμφωνο με τις απαιτήσεις της οδηγίας.
Είναι δυνατή η εφαρμογή της αρχής de minimis;
27. Εντούτοις, η Δανική Κυβέρνηση προβάλλει ότι το πρόβλημα είναι εξαιρετικά περιορισμένο, διότι, επί συνόλου 1 300 κολυμβητικών εγκαταστάσεων, μόνο σε 130 σταθμούς για την περίοδο από το 1995 έως το 1998 ενεγράφησαν αποτελέσματα μη συνάδοντα προς τους κανόνες, λαμβανομένου υπόψη ότι μόνο σε οκτώ εγκαταστάσεις έγιναν πολλές υπερβάσεις κατά την περίοδο αυτή, δηλαδή σε έξι εγκαταστάσεις κατά τη διάρκεια δύο ετών και σε δύο εγκαταστάσεις κατά τη διάρκεια τριών ετών.
28. Το καθού προσθέτει ότι, απαιτώντας την τήρηση των τιμών σε όλες τις κολυμβητικές ζώνες, η Επιτροπή καθιστά αδύνατη στην πράξη την τήρηση της οδηγίας και υποχρεώνει τα κράτη μέλη να επιβάλλουν απαγορεύσεις κολυμβήσεως σε περιπτώσεις που δεν δικαιολογείται ούτε από τις απαιτήσεις της δημόσιας υγείας ούτε από τις απαιτήσεις της προστασίας του περιβάλλοντος.
29. Πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι η οδηγία έχει επίσης σκοπό τη διατήρηση της «ποσοτικής ποιότητας των κολυμβητικών υδάτων». Η ποιότητα όμως αυτή διακυβεύεται αν η οδηγία ερμηνευθεί κατά τρόπον ο οποίος επιβάλλει στα κράτη μέλη να μειώσουν αισθητά την ποσότητα των υδάτων κολυμβήσεως που είναι προσιτά στον πληθυσμό μέσω μη δικαιολογουμένων μέτρων απαγορεύσεως.
30. Επομένως, η οδηγία πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως της αρχής de minimis. Το καθού ουδόλως αμφισβητεί ότι δεν υφίσταται γενική αρχή de minimis στον τομέα του παραγώγου δικαίου και δεν ζητεί από το Δικαστήριο να κρίνει ότι η αρχή αυτή είναι γενική. Αντιθέτως, το καθού φρονεί ότι η αρχή αυτή πρέπει να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση οδηγίας, η εφαρμογή της οποίας είναι αδύνατη αν δεν γίνει δεκτός ένας κανόνας de minimis.
31. Επ' αυτού, η Δανική Κυβέρνηση αναγνωρίζει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας, αρκεί, σε συγκεκριμένη ζώνη κολυμβήσεως, το 95 % των δειγμάτων να είναι σύμφωνο με τις παραμέτρους. Πάντως, αν η περίοδος κατά τη διάρκεια της οποίας έγινε η δειγματοληψία είναι, όπως στη Δανία, πέντε μηνών και το κράτος μέλος προβαίνει σε δύο δειγματοληψίες κάθε μήνα, δηλαδή συνολικά σε δέκα δειγματοληψίες, όπως επιτάσσει η οδηγία, αρκεί ένα μόνο δείγμα να μην είναι σύμφωνο με τις τιμές για να θεωρηθεί ότι η εγκατάσταση έχει ρύπανση. Στην περίπτωση αυτή, το ποσοστό αντιστοιχίας θα κατέλθει, πράγματι, στο 90 % αντί του 95 % που επιτρέπεται από το άρθρο 5.
32. Αν η εφαρμογή ενός de minimis κανόνα δεν είναι δυνατή, η άποψη της Επιτροπής αντιστοιχεί, στην πραγματικότητα, με την απαίτηση το 100 % κάθε ζώνης κολυμβήσεως να είναι σύμφωνο με τις οριακές τιμές και, επομένως, με την άρση κάθε πρακτικού αποτελέσματος του άρθρου 5, παράγραφος 1, της οδηγίας.
33. Τι πρέπει να σκεφθούμε για την άποψη αυτή;
34. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η συλλογιστική της Δανικής Κυβερνήσεως είναι ακριβής. Όπως, όμως, τόνισε το Δικαστήριο στη σκέψη 36 της προαναφερθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, η οδηγία ορίζει μόνο μια ελάχιστη συχνότητα για τη δειγματοληψία και, συνακόλουθα, ουδόλως παρεμποδίζει τα κράτη μέλη να αυξάνουν τον αριθμό των δειγματοληψιών, μειώνοντας με τον τρόπο αυτό την αναλογία των δειγματοληψιών που δεν πληρούν τις καθορισθείσες προϋποθέσεις. Έτσι, αν έχουν πραγματοποιηθεί 20 δειγματοληψίες, το κράτος μέλος μπορεί «να διαθέτει» ένα μη σύμφωνο με τις οριακές τιμές δείγμα (5 % από 20 = 1). Αν έχουν πραγματοποιηθεί 30 δειγματοληψίες, το ποσοστό του 5 % αντιστοιχεί σε 1,5 δείγμα. Τούτο σημαίνει ότι, ακόμη και στην περίπτωση αυτή, είναι ανεκτό μόνον ένα μη σύμφωνο δείγμα. Επειδή είναι αδιανόητο ένα κράτος μέλος να μπορεί να πραγματοποιήσει πλέον των 30 δειγματοληψιών στην ίδια ζώνη κολυμβήσεως, προκύπτει συνεπώς, στην πράξη, από την οδηγία ότι, αφού διαπιστωθεί ότι δύο δείγματα δεν είναι σύμφωνα με τις τιμές, το κράτος μέλος δεν υποχρεούται πλέον να συνεχίσει τις δειγματοληψίες: του απομένει μόνο να απαγορεύσει την κολύμβηση στην εν λόγω ζώνη.
35. Επομένως, η κανονιστική ρύθμιση είναι αυστηρότατη, ακόμη και αν είναι σημαντικό να υπομνηστεί ότι, για ορισμένες ουσίες όπως τα κολοβακτηρίδια κοπράνων, το περιθώριο που καθορίζεται στο άρθρο 5 είναι 20 % και ότι επιτρέπει, συνεπώς, τέσσερα μη σύμφωνα δείγματα επί 20 δειγματοληψιών.
36. Εν πάση περιπτώσει, προκύπτει αδιαμφισβήτητα από τη νομολογία, και ιδίως από την προαναφερθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, ότι οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία είναι αυτές που μόλις περιγράψαμε. Συγκεκριμένα, προκύπτει σαφώς ότι το Δικαστήριο ήθελε να αποκλείσει την εφαρμογή κάθε αρχής de minimis, στο πλαίσιο ερμηνείας της οδηγίας.
37. Επιβάλλεται, συνεπώς, η διαπίστωση ότι στοιχειοθετείται η προβαλλόμενη από την Επιτροπή παράβαση σχετικά με την ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως, εφόσον το καθού δεν αρνείται ότι, κατά τα έτη 1995 έως 1998, τα εν λόγω ύδατα δεν έφθαναν, σε ορισμένες ζώνες, τις τιμές που προβλέπονται στην οδηγία, όπως πιστοποιούν τα αριθμητικά στοιχεία του κράτους αυτού.
38. Συνεπώς, μόνο για λόγους πληρότητας θα εξετάσω τα άλλα επιχειρήματα των διαδίκων.
Πρέπει η κατάσταση των υδάτων να εκτιμάται ετησίως;
39. Πρώτον, το καθού αμφισβητεί τον τρόπο προσεγγίσεως της Επιτροπής για τον λόγο ότι η εκτίμηση της καθαρότητας των υδάτων κολυμβήσεως πρέπει να γίνεται σε πολυετή βάση και όχι σε σχέση με τα αριθμητικά στοιχεία που ισχύουν για ένα έτος τη φορά. Αυτή η μέθοδος υπολογισμού συμβάλλει στη δημιουργία λανθασμένης στατιστικής εικόνας της ποιότητας των υδάτων κολυμβήσεως στη Δανία και ουδόλως θεμελιώνεται στην οδηγία.
40. Συναφώς, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι προκύπτει ρητώς από το άρθρο 13 της οδηγίας ότι πρέπει να εξακριβώνεται, για κάθε χρόνο, αν τηρούνται οι απαιτήσεις της οδηγίας. Επιπλέον, και εν πάση περιπτώσει, η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως δεν ήταν σύμφωνη με την οδηγία το 1999 και το 2000, γεγονός που αποδεικνύει ότι τα μέτρα που είχαν λάβει οι δανικές αρχές ήσαν ανεπαρκή. Τέλος, η Επιτροπή προσθέτει ότι ασκεί προσφυγή κατά παραβάσεως μόνον όταν οι διαπιστωθείσες πλημμέλειες διαρκούν πολλά έτη.
41. Δεν αμφισβητείται ότι το γεγονός ότι η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη να υποβάλλουν στην Επιτροπή κάθε χρόνο έκθεση για την εφαρμογή της οδηγίας κατά το έτος αυτό μπορεί να αποδείξει ότι η κατάσταση των υδάτων κολυμβήσεως πρέπει να εκτιμάται κάθε χρόνο. Το συμπέρασμα αυτό επιβεβαιώνεται εξάλλου από τον σκοπό της οδηγίας. Πράγματι, εν προκειμένω διακυβεύεται η προστασία της δημόσιας υγείας και το στοιχείο αυτό δεν συνάδει με μεγάλες προθεσμίες κατά τη διάρκεια των οποίων τα κράτη μέλη δικαιούνται να αναμένουν προτού ενεργήσουν. Συγκεκριμένα, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι πρέπει να παρέλθουν πολλές κολυμβητικές περίοδοι προτού ένα κράτος μέλος, αφού πειστεί τελικά ότι μια ζώνη κολυμβήσεως δεν είναι σύμφωνη με την οδηγία, λάβει τα επιβαλλόμενα μέτρα.
42. Εξάλλου, η εξέταση της νομολογίας οδηγεί στο ίδιο συμπέρασμα εφόσον, στη σκέψη 34 της προαναφερθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, το Δικαστήριο έκρινε ρητώς ότι μια υπέρβαση των οριακών τιμών για μία και μόνον περίοδο αρκεί για να συνιστά παράβαση της οδηγίας.
Είναι δυνατόν να μη ληφθούν υπόψη οι τυχαίες παραβάσεις;
43. Δεύτερον, το Βασίλειο της Δανίας αμφισβητεί τα αριθμητικά στοιχεία της Επιτροπής για τον λόγο ότι πρέπει να ληφθούν επίσης υπόψη οι τυχαίες υπερβάσεις.
44. Συναφώς, το καθού ισχυρίζεται ότι πλην εννέα περιπτώσεων, όλες οι υπερβάσεις των προβλεπομένων στην οδηγία οριακών τιμών που έγιναν δεκτές από την Επιτροπή οφείλονταν σε απρόβλεπτα φυσικά αίτια. Το καθού τονίζει ιδιαίτερα τη ρύπανση που οφείλεται σε απεκκρίσεις πτηνών: αυτές μπορούν να συγκεντρωθούν σε ορισμένα λίτρα υδάτων κολυμβήσεως όπου γίνεται δειγματοληψία σε μια συγκεκριμένη ζώνη και συμβαίνουν αιφνίδια και απρόβλεπτα. Συγκεκριμένα, πρέπει να τονιστεί ότι τα φαινόμενα αυτά δεν επέρχονται τακτικά στις ίδιες ζώνες αλλ' αντιθέτως κατανέμονται κατά διαφορετικό τρόπο κάθε χρόνο.
45. Το Βασίλειο της Δανίας δεν αμφισβητεί τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι ο καθορισμός των ζωνών κολυμβήσεως σε περιοχές όπου η πανίδα είναι άφθονη πρέπει να γίνεται με σύνεση. Η Δανία υποστηρίζει εντούτοις ότι ακόμη και μια τέτοια συνετή προσέγγιση δεν έχει οπωσδήποτε ως αποτέλεσμα τη μείωση του αριθμού των τυχαίων υπερβάσεων.
46. Κατά συνέπεια, η Δανία φρονεί ότι η Επιτροπή έπρεπε να είχε λάβει υπόψη την αιτία των υπερβάσεων και να είχε αποκλείσει από τον πίνακά της τις τυχαίες υπερβάσεις, που προκαλούνται από τα πτηνά και τα άλλα ζώα, οι οποίες δεν επιφέρουν γενική επιδείνωση των υδάτων κολυμβήσεως και είναι αδύνατον να αντιμετωπιστούν.
47. Η Επιτροπή υπενθυμίζει την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία η οδηγία επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε τα ύδατα κολυμβήσεως να καταστούν σύμφωνα με τις οριακές τιμές που καθορίζονται με την οδηγία και δεν τους επιτρέπει να λαμβάνουν απλώς όλα τα μέτρα που είναι ευλόγως δυνατά.
48. Συναφώς, το Βασίλειο της Δανίας δεν αμφισβητεί ότι έχει υποχρέωση αποτελέσματος, υποστηρίζει όμως ότι η υποχρέωση αυτή δεν είναι απόλυτη. Πράγματι, η Δανία δικαιούται να επικαλεστεί την παντελή αδυναμία τηρήσεως των διατάξεων της οδηγίας.
49. Εντούτοις, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η οδηγία δεν περιλαμβάνει νομική βάση ώστε να γίνουν διορθώσεις ανάλογα με τις τυχαίες υπερβάσεις, όπως καθορίζονται από τη Δανική Κυβέρνηση, για να μην καταχωρισθούν οι υπερβάσεις που καταλογίζονται σε πτηνά ή σε άλλα ζώα.
50. Σύμφωνα με την Επιτροπή, ρύπανση καταλογιζόμενη σε πτηνά και στο σύνολο της πανίδας δυσκόλως μπορεί να θεωρηθεί ως τυχαίο γεγονός και επομένως πρέπει να ληφθεί υπόψη στις προβλέψεις. Συναφώς, η Επιτροπή υπενθυμίζει εκ νέου ότι επιτρέπεται στα κράτη μέλη να αυξήσουν τον αριθμό των δειγματοληψιών, για να μειώσουν την αναλογία που αντιστοιχεί στα δείγματα που δεν είναι σύμφωνα με τις παραμέτρους λόγω τυχαίων περιστάσεων.
51. Συντάσσομαι με την ανάλυση αυτή.
52. Πράγματι, επιβάλλεται καταρχάς η διαπίστωση ότι η οδηγία προβλέπει ορισμένες περιπτώσεις όπου είναι δυνατόν να μη ληφθούν υπόψη δείγματα από τα οποία προκύπτουν υπερβάσεις.
53. Έτσι, δυνάμει του προαναφερθέντος άρθρου 8, προβλέπονται παρεκκλίσεις σε περίπτωση εξαιρετικών μετεωρολογικών ή γεωγραφικών συνθηκών, ή όταν τα ύδατα κολυμβήσεως υπόκεινται σε φυσικό εμπλουτισμό με ορισμένες ουσίες, προερχόμενες από το έδαφος, ο οποίος προκαλεί υπέρβαση των οριακών τιμών που καθορίζονται στο παράρτημα. Εξάλλου, δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 2, δεν λαμβάνονται υπόψη οι υπερβάσεις που οφείλονται σε πλημμύρες, φυσικές καταστροφές ή έκτακτες μετεωρολογικές συνθήκες.
54. Εντούτοις, ουδόλως φαίνεται δυνατό να προβάλλεται ότι οι διατάξεις αυτές τυγχάνουν εφαρμογής στις απεκκρίσεις ζώων και, εξάλλου, το καθού δεν ζητεί την εφαρμογή τους.
55. Υπενθυμίζεται περαιτέρω ότι η οδηγία προβλέπει επίσης τη δυνατότητα υπερβάσεως υπό τη συνήθη πορεία των πραγμάτων, δηλαδή χωρίς να γίνεται αναφορά σε οποιεσδήποτε εξαιρετικές συνθήκες. Δυνάμει του άρθρου 5, παράγραφος 1, οι δειγματοληψίες θεωρούνται, πράγματι, σύμφωνες με τις απαιτήσεις της οδηγίας όταν ένα μέρος τους, που ανέρχεται σε 95 % έως, για τα κολοβακτηρίδια κοπράνων, 80 %, φθάνει τις οριακές τιμές που προβλέπονται στο παράρτημα της οδηγίας.
56. Επομένως, φαίνεται ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έλαβε υπόψη την ανάγκη να προβλέπεται ορισμένο περιθώριο για υπερβάσεις που θεώρησε ως μη αντιπροσωπευτικές δομικής επιδεινώσεως της ποιότητας του ύδατος.
57. Εντούτοις, η επιχειρηματολογία του καθού εγείρει το ζήτημα αν πρέπει να ενταχθεί στην ερμηνεία της εφαρμογής της οδηγίας συμπληρωματικό περιθώριο βάσει του οποίου να λαμβάνονται υπόψη οι συνέπειες από τις απεκκρίσεις των ζώων.
58. Υπενθυμίζεται σχετικά ότι το Δικαστήριο έκρινε επανειλημμένως ότι η οδηγία δεν επιτρέπει στα κράτη μέλη να επικαλεστούν, εκτός των παρεκκλίσεων που η ίδια προβλέπει, ειδικές περιστάσεις για να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση της υποχρεώσεως να καταστήσουν τα ύδατα κολυμβήσεως σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας.
59. Πρέπει να υπογραμμιστεί, επιπλέον, ότι οι επίδικες απεκκρίσεις δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως εξαιρετικές συνθήκες και θα μπορούσε να ειπωθεί ότι εμπίπτουν μάλλον στη φυσική πορεία των πραγμάτων. Επομένως, ουδόλως προκύπτει a priori γιατί τα δείγματα, που καθίστανται εξ αυτού του λόγου μη αντιπροσωπευτικά, δεν εντάσσονται στο απορρέον από το άρθρο 5, παράγραφος 1, της οδηγίας περιθώριο. Πράγματι, δεν διακρίνεται κανένας λόγος για να εξεταστούν διαφορετικά από όλες τις άλλες ενδεχόμενες πηγές νοθευμένων αποτελεσμάτων.
60. Στο πλαίσιο αυτό, επαναλαμβάνεται ότι το επίδικο γεγονός ουδαμώς έχει εξαιρετικό χαρακτήρα. Επομένως, πρώτον, ουδόλως νοείται ότι το Συμβούλιο, εκδίδοντας την οδηγία, και ειδικότερα το άρθρο 5, δεν είχε συνείδηση των δυνατών προεκτάσεων του φαινομένου αυτού.
61. Δεύτερον, συνάγεται ότι το εν λόγω φαινόμενο δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως περίπτωση ανωτέρας βίας, λόγος που μπορεί, σύμφωνα με τη νομολογία, να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων κράτους μέλους.
62. Πράγματι, το γεγονός ότι τα δείγματα των υδάτων κολυμβήσεως νοθεύονται από απεκκρίσεις ζώων δεν συνιστά απρόβλεπτο και ανυπέρβλητο εμπόδιο για την τήρηση των τιμών της οδηγίας.
63. Το ίδιο το καθού παρατηρεί ότι οι ρυπάνσεις ζωικής προελεύσεως ανευρίσκονται σε ζώνες που παρουσιάζουν συγκεκριμένα χαρακτηριστικά, όπως μικρό βάθος και περιορισμένη κυκλοφορία του ύδατος. Επομένως, οι αρχές μπορούν να καθορίζουν τις ζώνες που κινδυνεύουν από αυτό το είδος ρυπάνσεως και να τους δίνουν ιδιαίτερη προσοχή χωρίς να χρειάζεται να πραγματοποιούν δυσανάλογες δειγματοληψίες. Η ίδια η Δανική Κυβέρνηση επισημαίνει ότι, στις ζώνες αυτές, προβαίνει αυτεπαγγέλτως σε 20 δειγματοληψίες ανά κολυμβητική περίοδο.
64. Επομένως, από τη στιγμή που πραγματοποιηθούν οι νοθευμένες δειγματοληψίες, μπορούν να ληφθούν μέτρα ώστε το κράτος μέλος να μην παραβεί την οδηγία.
65. Παρ' όλ' αυτά, το καθού διατυπώνει διάφορες επικρίσεις έναντι αυτού του μέτρου που συνίσταται σε γενική αύξηση του αριθμού των δειγματοληψιών ή σε αύξησή τους πέραν των 20. Το καθού προβάλλει ότι η μέθοδος αυτή δεν είναι αποτελεσματική εφόσον έχει αυξημένο κόστος και δεν είναι ανάλογη με τα αναμενόμενα αποτελέσματα.
66. Κατά πάγια νομολογία, τα επιχειρήματα αυτά δεν μπορούν να δικαιολογήσουν τη μη τήρηση, εκ μέρους ενός κράτους μέλους, των διατάξεων οδηγίας.
67. Περαιτέρω, το καθού τονίζει ότι ακόμα και όταν ο αριθμός των συμφώνων δειγμάτων πρέπει να ανέρχεται μόνο σε 90 % ή 80 %, η αύξηση του αριθμού των δειγματοληψιών δεν έχει καμία επίπτωση στην ποιότητα του ύδατος και η βελτίωση που ενδεχομένως διαπιστώνεται είναι αμιγώς στατιστική.
68. Μολονότι είναι αδιαμφισβήτητο ότι το γεγονός και μόνον της αυξήσεως της συχνότητας των δειγματοληψιών δεν βελτιώνει καθαυτό την ποιότητα του ύδατος, υπενθυμίζεται, όπως είδαμε, ότι η αύξηση αυτή μπορεί να καθορίζει την εξακολούθηση ή τη συχνότητα της ρυπάνσεως και, συνεπώς, να δίνει ταχύτερα στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να λαμβάνουν τις επιβεβλημένες αποφάσεις, αν η ρύπανση είναι πολύ συχνή για να θεωρηθεί ανεκτή.
69. Στην περίπτωση αυτή, οι εθνικές αρχές πρέπει να απαγορεύσουν την κολύμβηση στις ζώνες με ρύπανση, στο μέτρο που η προκληθείσα αποκλειστικά από τα ζώα ρύπανση εξακολουθεί και, επομένως, δεν μπορεί να αναληφθεί δράση ως προς την αιτία της.
70. Συναφώς, το καθού εξηγεί ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, έπραξε ακριβώς αυτό. Το καθού συνάγει ότι οι ζώνες που αποτέλεσαν αντικείμενο απαγορεύσεως δεν πρέπει να απαριθμούνται μεταξύ των ζωνών που δεν πληρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας.
71. Η Επιτροπή αμφισβητεί την ανάλυση αυτή προβάλλοντας το επιχείρημα ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να παρακάμπτει τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την οδηγία απαγορεύοντας προσωρινώς την κολύμβηση, διότι τα ύδατα κολυμβήσεως δεν είναι σύμφωνα με τις απαιτήσεις της οδηγίας. Αν ένα κράτος μέλος επιθυμεί μια ζώνη κολυμβήσεως να μην εμπίπτει στις απορρέουσες από την οδηγία υποχρεώσεις, η ζώνη αυτή πρέπει να αποκλεισθεί οριστικώς και μονίμως.
Εξακολουθεί η παράβαση σε περίπτωση απαγορεύσεως κολυμβήσεως;
72. Είναι αληθές ότι η άποψη της Επιτροπής μπορεί να στηρίζεται στη νομολογία του Δικαστηρίου στο μέτρο που, στη σκέψη 33 της προαναφερθείσας αποφάσεως Επιτροπή κατά Γερμανίας, αναφέρεται ότι το γεγονός ότι ορισμένες ζώνες απώλεσαν το καθεστώς τους ως ζωνών κολυμβήσεως ή το γεγονός ότι ελήφθησαν μέτρα επανορθώσεως της καταστάσεως δεν είναι ικανό να θέσει τέρμα στην παράβαση αυτή.
73. Πάντως, όπως ορθώς παρατήρησε η Δανική Κυβέρνηση, «είναι αδύνατον από πρακτικής απόψεως να υπάρξει αντίδραση προτού παρατηρηθεί υπέρβαση των οριακών τιμών και προσδιοριστούν οι πηγές ρυπάνσεως. Το αποφασιστικό σημείο πρέπει συνεπώς να είναι το γεγονός ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα αναγκαία μέτρα, από τη στιγμή που διαπιστωθεί υπέρβαση».
74. Επομένως, όταν το κράτος μέλος έλαβε τα μοναδικά μέτρα που ήταν δυνατόν να λάβει, εν προκειμένω να επιβάλει την απαγόρευση κολυμβήσεως, δεν μπορεί να διαπιστωθεί η ύπαρξη παραβάσεως.
75. Εξάλλου, και κυρίως, προκύπτει ρητώς από το άρθρο 1 της οδηγίας ότι η οδηγία σκοπεί τα ύδατα κολυμβήσεως, δηλαδή τα ύδατα όπου η κολύμβηση «επιτρέπεται σαφώς από τις αρμόδιες αρχές κάθε κράτους μέλους ή δεν απαγορεύεται και συνηθίζεται από μεγάλο αριθμό λουομένων». Δεν θα μπορούσε να ειπωθεί σαφέστερα ότι η οδηγία δεν εφαρμόζεται στα ύδατα που απαγορεύεται η κολύμβηση.
76. Επομένως, μπορεί να συναχθεί ότι, όταν ένα κράτος μέλος απαγορεύει την κολύμβηση σε μια συγκεκριμένη ζώνη, ακόμα και μόνον κατά τη διάρκεια της κολυμβητικής περιόδου, η ζώνη αυτή δεν μπορεί πλέον να ληφθεί υπόψη για τους σκοπούς της αξιολογήσεως της εφαρμογής της οδηγίας σ' αυτό το κράτος μέλος .
77. Το συμπέρασμα αυτό ενισχύεται εξάλλου από τον σκοπό της οδηγίας. Πράγματι, η οδηγία σκοπεί να επιτύχει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα πρόσφορα για την προστασία της υγείας των λουομένων μέτρα, από τη στιγμή που η υγεία τους θεωρηθεί ότι απειλείται και όχι να τους επιβάλλει κυρώσεις ακόμη και στις περιπτώσεις όπου έλαβαν τα μέτρα προστασίας από τη στιγμή που προέκυψε ο επικίνδυνος χαρακτήρας της καταστάσεως.
78. Επιπλέον, δεν βρίσκω καμία στήριξη, στην οδηγία ή στη νομολογία, για τη θέση της Επιτροπής ότι μόνο μια οριστική απαγόρευση συνάδει προς τις απαιτήσεις της οδηγίας. Πράγματι, η Επιτροπή δεν προβαίνει σε καμία διάκριση μεταξύ οριστικών ή προσωρινών απαγορεύσεων. Επιπλέον, η προοπτική της δυνατότητας της εκ νέου λειτουργίας μιας ζώνης κολυμβήσεως μπορεί να παροτρύνει τις αρμόδιες αρχές να λάβουν τα μέτρα που είναι αναγκαία για να καταστεί σύμφωνη με τις οριακές τιμές η εν λόγω ζώνη. Αντιθέτως, ο κανόνας ότι κάθε απαγόρευση πρέπει να είναι μόνιμη καθιστά άνευ ενδιαφέροντος για τις εν λόγω αρχές την αναζήτηση λύσεων για τις διαπιστωθείσες υπερβάσεις. Εξάλλου, η Επιτροπή επιφυλάσσεται να αναφέρει σε ποιες, λυσιτελείς ενόψει των σκοπών της οδηγίας, περιπτώσεις πρέπει να εφαρμόζονται οι δραστικές αυτές απαγορεύσεις.
79. Τέλος, δεν πείθει το επιχείρημα που η Επιτροπή επιδιώκει να αντλήσει από την προπαρατεθείσα απόφαση της 25ης Μαΐου 2000, Επιτροπή κατά Βελγίου. Πράγματι, το Δικαστήριο εκθέτει συναφώς ότι το γεγονός ότι ο αριθμός των λουομένων είναι κάτω ενός ορισμένου ορίου σε μια συγκεκριμένη ζώνη δεν επιτρέπει στο κράτος μέλος να θεωρήσει ότι η ζώνη αυτή δεν εμπίπτει πλέον στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. Εσφαλμένως η Επιτροπή συνήγαγε εξ αυτού ότι το γεγονός ότι απαγορεύεται η κολύμβηση σε μια ζώνη δεν την θέτει εκτός του πεδίου εφαρμογής των διατάξεων της οδηγίας.
80. Πράγματι, αντίθετα προς την πραγματική κατάσταση που συνιστά η μείωση του αριθμού των λουομένων, η απαγόρευση κολυμβήσεως συνεπάγεται οπωσδήποτε ότι ο σκοπός προστασίας της δημόσιας υγείας, τη σημασία του οποίου υπενθύμισε στην απόφαση αυτή η Επιτροπή, δεν διακυβεύεται πλέον, εφόσον, εξ ορισμού, κανένας λουόμενος δεν εκτίθεται σε κίνδυνο.
Ως προς τη δεύτερη αιτίαση της Επιτροπής σχετικά με τη συχνότητα των δειγματοληψιών
81. Η Επιτροπή τονίζει ότι, σε επτά ζώνες κολυμβήσεως, δεν πραγματοποιήθηκε η ελάχιστη συχνότητα δειγματοληψιών, όπως απορρέει από τον συνδυασμό του άρθρου 6, παράγραφος 1, και του παραρτήματος της οδηγίας, κατά τη διάρκεια της περιόδου από το 1995 έως το 1998.
82. Η Δανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί τον ισχυρισμό αυτό αλλά τονίζει ότι η παράβαση αφορά το 0,2 % των δανικών κολυμβητικών εγκαταστάσεων. Η Δανική Κυβέρνηση προσθέτει ότι τα αριθμητικώς ανεπαρκή δείγματα δεν συγκάλυψαν, σε τοπικό επίπεδο, τη μείωση της ποιότητας των υδάτων και οι δανικές αρχές αντιμετώπισαν τις πλημμέλειες αυτές μεριμνώντας ώστε να μην επαναληφθούν.
83. Συνεπώς, το καθού φρονεί ότι ο ανεπαρκής αριθμός των δειγμάτων σε τοπικό επίπεδο εμπίπτει στο ελάχιστο όριο και, επομένως, δεν υπάρχει παράβαση της οδηγίας αν ληφθεί υπόψη η σκοπιμότητά της.
84. Συναφώς, υπενθυμίζεται ότι η θέση σε εφαρμογή της οδηγίας δεν συνάδει, όπως είδαμε, με αρχή de minimis.
85. Επομένως, αυτή η αιτίαση της Επιτροπής πρέπει να γίνει δεκτή.
86. Εφόσον αυτό ισχύει επίσης, κατ' ουσίαν, για την πρώτη αιτίαση, διαπιστώνεται ότι απορρίφθηκε η πλειοψηφία των επιχειρημάτων του καθού και, συνεπώς, το καθού πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Πρόταση
87. Για τους προηγουμένους λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο:
- να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Δανίας, μη λαμβάνοντας όλα τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί παντού η ποιότητα των υδάτων κολυμβήσεως σύμφωνα με τις υποχρεωτικές οριακές τιμές που προβλέπονται στην οδηγία 76/160/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 8ης Δεκεμβρίου 1975, περί της ποιότητος των υδάτων κολυμβήσεως, και μη τηρώντας την επιβαλλόμενη από την οδηγία ελάχιστη συχνότητα δειγματοληψιών, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τα άρθρα 4, παράγραφος 1, και 6, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας·
- να απορρίψει την προσφυγή όσον αφορά τις ζώνες κολυμβήσεως που αποτέλεσαν το αντικείμενο κλεισίματος κατά τη διάρκεια της κολυμβητικής περιόδου·
- να καταδικάσει το Βασίλειο της Δανίας στα δικαστικά έξοδα.