61997CC0102_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Ι - Εισαγωγή
1 Η παρούσα προσφυγή κατά παραβάσεως αφορά την υποτιθέμενη μη μεταφορά, από την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (1) όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 81/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 22ας Δεκεμβρίου 1986 (2), που προβλέπει την υποχρέωση των κρατών μελών να δίνουν προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση και όχι με καύση ή με άλλα μέσα. Τα επιχειρήματα των διαδίκων επικεντρώνονται στο ζήτημα αν ο περιορισμός της υποχρεώσεως αυτής ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, μέσω της παραπομπής σε εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως, πρέπει να εκληφθεί ως παρέκκλιση υποκείμενη σε συσταλτική ερμηνεία ή ως αναγκαία προϋπόθεση για την υποχρέωση να δοθεί η ανωτέρω προτεραιότητα, στην οποία πρέπει να αποδοθεί η συνήθης ευρεία έννοια. Είμαι της γνώμης ότι οι διατάξεις αυτές απαιτούν από τα κράτη μέλη να δίνουν την προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων αλλά παρέχουν σε αυτά τη δυνατότητα, κατά τη λήψη της αποφάσεως όσον αφορά τη φύση και τον σκοπό των λαμβανομένων μέτρων, να λαμβάνουν υπόψη ορισμένα εμπόδια πρακτικής φύσεως.
ΙΙ - Το νομικό και πραγματικό πλαίσιο
2 Τα άρθρα 1 έως 6 του αρχικού κειμένου της οδηγίας αντικαταστάθηκαν πλήρως από τις νέες διατάξεις τις οποίες εισήγαγε το άρθρο 1 της τροποποιητικής οδηγίας. Η οδηγία απαιτούσε προηγουμένως από τα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα ώστε, στο μέτρο του δυνατού, η διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων να γίνεται με επαναχρησιμοποίηση (αναγέννηση ή/και καύση) (3). Η δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της τροποποιητικής οδηγίας έχει την εξής διατύπωση:
«Εκτιμώντας ότι η αναγέννηση αποτελεί γενικώς πιο ορθολογική αξιοποίηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, αν ληφθεί υπόψη η εξοικονόμηση ενέργειας που έτσι μπορεί να προκύψει· ότι θα πρέπει, κατά συνέπεια, να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση εφόσον οι τεχνικές, οικονομικές και οργανωτικές συνθήκες το επιτρέπουν».
Το άρθρο 1 της οδηγίας περιλαμβάνει μια σειρά ορισμών:
«Για την εφαρμογή της παρούσας οδηγίας νοούνται ως:
- χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια:
κάθε βιομηχανικό ή λιπαντικό έλαιο ορυκτής βάσης το οποίο κατέστη ακατάλληλο για τη χρήση για την οποία προοριζόταν αρχικά, και κυρίως τα χρησιμοποιημένα λάδια κινητήρων εσωτερικής καύσεως και κιβωτίων ταχυτήτων και τα ορυκτέλαια μηχανών, στροβίλων και υδραυλικών συστημάτων,
- διάθεση:
η κατεργασία ή η καταστροφή των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, καθώς και η αποθήκευση ή η εναπόθεσή τους επάνω ή μέσα στο έδαφος,
- κατεργασία:
οι πράξεις που αποσκοπούν στην επαναχρησιμοποίηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, δηλαδή η αναγέννηση και η καύση,
- αναγέννηση:
κάθε διεργασία που επιτρέπει την παραγωγή βασικών ορυκτελαίων με κάθαρση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων και που συνεπάγεται ιδίως το διαχωρισμό των προσμείξεων, των προϋόντων οξείδωσης και των προσθέτων που περιέχουν αυτά τα ορυκτέλαια,
(...)».
3 Το άρθρο 2 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Με την επιφύλαξη των διατάξεων της οδηγίας 78/319/ΕΟΚ (4), τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίζεται η συλλογή και διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων χωρίς να προκύπτει για τον άνθρωπο και το περιβάλλον ζημία που θα μπορούσε να αποφευχθεί.»
4 Το άρθρο 3 της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«1. Εφόσον δεν υπάρχουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσης, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να δίδεται προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση.
2. Όταν δεν γίνεται αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, λόγω των εμποδίων που αναφέρονται στην παραπάνω παράγραφο, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε κάθε επεξεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με καύση να πραγματοποιείται με όρους αποδεκτούς από την άποψη του περιβάλλοντος, κατ' εφαρμογή των διατάξεων της οδηγίας αυτής, υπό τον όρο ότι η καύση αυτή είναι εφικτή από τεχνική, οικονομική και οργανωτική άποψη.
3. Όταν δεν χρησιμοποιείται ούτε η μέθοδος της αναγέννησης ούτε η μέθοδος της καύσης των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων για τους λόγους που αναφέρονται στις παραπάνω παραγράφους 1 και 2, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε να εξασφαλίσουν την ακίνδυνη καταστροφή τους ή την ελεγχόμενη αποθήκευση ή εναπόθεσή τους.»
5 Το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Σε περίπτωση που οι στόχοι που καθορίζονται στα άρθρα 2, 3 και 4 δεν μπορούν να επιτευχθούν αλλιώς, τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις να πραγματοποιούν τη συλλογή των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που δίδονται σε αυτές από τους κατόχους τους ή/και τη διάθεση τους, ενδεχομένως, στην περιοχή που τους έχει οριστεί από τις αρμόδιες αρχές.»
6 Τα άρθρα 14 και 15 της οδηγίας (5) προβλέπουν αντίστοιχα τα ακόλουθα:
«Άρθρο 14
Σε αντιστάθμιση των υποχρεώσεων που τους επιβάλλονται από τα κράτη μέλη κατ' εφαρμογήν του άρθρου 5, μπορούν να χορηγηθούν αποζημιώσεις στις επιχειρήσεις συλλογής ή/και διαθέσεως για τις παρασχεθείσες υπηρεσίες. Οι αποζημιώσεις αυτές δεν μπορούν να υπερβαίνουν τα πράγματι διαπιστωθέντα ετήσια ακάλυπτα έξοδα της επιχειρήσεως, λαμβανομένου υπόψη ενός λογικού κέρδους.
Οι ως άνω αποζημιώσεις δεν πρέπει να δημιουργούν σημαντικές διαταραχές στον ανταγωνισμό ούτε να δημιουργούν τεχνητές διακινήσεις ανταλλαγής των προϋόντων.
Άρθρο 15
Η χρηματοδότηση των αποζημιώσεων μπορεί να καλύπτεται, μεταξύ άλλων, με επιβάρυνση της τιμής των προϋόντων τα οποία μετά τη χρήση τους μετασχηματίζονται σε χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ή με επιβαρύνσεις των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων.
Η χρηματοδότηση των αποζημιώσεων πρέπει να είναι σύμφωνη με την αρχή "ο ρυπαίνων πληρώνει".»
7 Τα άρθρα 17 και 18 της οδηγίας (6) ορίζουν αντιστοίχως τα εξής:
«Άρθρο 17
Κάθε κράτος μέλος ανακοινώνει περιοδικά στην Επιτροπή τις τεχνικές του γνώσεις και την εμπειρία και τα αποτελέσματα τα οποία απορρέουν από την εφαρμογή των μέτρων τα οποία ελήφθησαν δυνάμει της παρούσης οδηγίας.
Η Επιτροπή διαβιβάζει στα κράτη μέλη γενική περίληψη των ως άνω πληροφοριών.
Άρθρο 18
Ανά τριετία τα κράτη μέλη συντάσσουν έκθεση επί της καταστάσεως της διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων των χωρών τους και τη διαβιβάζουν στην Επιτροπή.»
8 Το άρθρο 2 της τροποποιητικής οδηγίας επέβαλε στα κράτη μέλη να λάβουν τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθούν προς τις νέες διατάξεις της οδηγίας, συμπεριλαμβανομένου του άρθρου 3, παράγραφος 1, από 1ης Ιανουαρίου 1990 και να ενημερώσουν αμέσως σχετικά την Επιτροπή. Το άρθρο 4 της τροποποιητικής οδηγίας επιβάλλει επίσης στα κράτη μέλη να ανακοινώσουν στην Επιτροπή το κείμενο των ουσιωδών διατάξεων εσωτερικού δικαίου που θεσπίζουν στον διεπόμενο από την οδηγία τομέα.
9 Στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, ο Abfallgesetz (νόμος περί αποβλήτων, στο εξής: ΑbfG) (7) παρείχε, μέχρι τις 7 Οκτωβρίου 1996, τη νομική βάση για τη θέσπιση εκτελεστικών διατάξεων σχετικά με τη διάθεση των αποβλήτων, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται και ο Altφlverordnung (κανονισμός περί χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, στο εξής: AltφlV) (8). Τα άρθρα 2 και 3 του AltφlV επιτρέπουν την ανακύκλωση ορισμένων ειδικών χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων σε βασικά ορυκτέλαια και άλλα προϋόντα, υποβάλλουν δε την επαναχρησιμοποίηση άλλων χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων σε προϋποθέσεις σχετικά με την περιεκτικότητά τους σε ρυπαίνουσες ουσίες. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του AltφlV επιβάλλει τη χωριστή διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με μεγάλη περιεκτικότητα σε PCB (9) ή σε αλογόνα, απαγορεύει δε την πρόσμιξή τους με άλλα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, απαγορεύει την πρόσμιξη ορισμένων χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που προσδιορίζονται στο άρθρο 2 με άλλα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια. Το άρθρο 4, παράγραφος 3, του AltφlV επιτρέπει, ως εξαίρεση από τις δύο προηγούμενες παραγράφους, την πρόσμιξη τέτοιων χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων σε ορισμένες εγκεκριμένες εγκαταστάσεις ανακυκλώσεως, καύσεως ή διαθέσεως. Άλλα μέτρα λαμβανόμενα βάσει του AbfG προβλέπουν ότι τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια μπορούν να διατίθενται με καύση μόνο σε εγκαταστάσεις ικανές να μεγιστοποιήσουν την ενέργεια η οποία λαμβάνεται από τα ορυκτέλαια αυτά.
10 Το άρθρο 5 b του AbfG επέβαλε στις επιχειρήσεις οι οποίες πωλούν σε τελικούς χρήστες ορυκτέλαια για κινητήρες καύσεως τα οποία προσφέρονται ιδιαίτερα για αναγέννηση, να συλλέγουν επίσης χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια από τους πελάτες τους, χωρίς έξοδα. Ο AbfG αντικαταστάθηκε, από τις 7 Οκτωβρίου 1996, από τον Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (νόμο περί ανακυκλώσεως και αποβλήτων, στο εξής: Krw/AbfG) (10). Το άρθρο 6 του Krw/AbfG δίνει προτεραιότητα στη μέθοδο διαθέσεως των αποβλήτων που σέβεται περισσότερο το περιβάλλον και επιτρέπει τη θέσπιση εκτελεστικών κανονισμών οι οποίοι δίνουν προτεραιότητα για ορισμένα είδη αποβλήτων είτε στην αναγέννηση είτε στην καύση, αναλόγως των συνθηκών. Το άρθρο 5, παράγραφος 2, ορίζει ότι πρέπει να επιλέγεται η μέθοδος διαθέσεως που ανταποκρίνεται καλύτερα στο είδος και τη φύση των αποβλήτων.
ΙΙΙ - Επιχειρήματα των διαδίκων
11 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας προέβαλε ένσταση απαραδέκτου έναντι της προσφυγής της Επιτροπής, στηριζόμενη στην υποτιθέμενη παραβίαση της αρχής της συλλογικότητας εκ του ότι η Επιτροπή έλαβε εν προκειμένω απόφαση να απευθύνει αιτιολογημένη γνώμη πριν της υποβληθεί προς έγκριση λεπτομερές κείμενο. Απέσυρε εντούτοις την ένσταση αυτή κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, κατόπιν της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 29ης Σεπτεμβρίου 1998 στην υπόθεση C-191/95, Επιτροπή κατά Γερμανίας (11).
12 Η Επιτροπή υποστηρίζει, στην έγγραφη όχληση της 10ης Αυγούστου 1992, στην αιτιολογημένη γνώμη της 14ης Μαρτίου 1995 και στην προσφυγή της, ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας διότι δεν έδωσε προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων έναντι της διαθέσεώς τους με καύση, χωρίς να είναι σε θέση να δικαιολογήσει την παράβαση αυτή με την επίκληση εμποδίων τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως. Κατά την άποψη της Επιτροπής, η αναφορά σε τέτοια εμπόδια στο άρθρο 3, παράγραφος 1, αποτελεί παρέκκλιση από την απαίτηση να δίνεται προτεραιότητα στην αναγέννηση, παρέκκλιση η οποία πρέπει επομένως να ερμηνεύεται συσταλτικά, υπό το φως των γενικών στόχων της οδηγίας (12). Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δήλωσε ότι η παρέκκλιση αυτή περιορίζεται στις καταστάσεις κατά τις οποίες τα εμπόδια στα οποία αναφέρεται το άρθρο 3, παράγραφος 1, καθιστούν αδύνατο να δοθεί προτεραιότητα στην αναγέννηση· δεν ήταν πάντως σε θέση να δώσει στο Δικαστήριο ένα παράδειγμα εμποδίων που να πληρούν το κριτήριο αυτό.
13 Η Γερμανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ένα κράτος μέλος δεν είναι υποχρεωμένο να μεταφέρει κατά γράμμα το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας εφόσον, στο πλαίσιο των συγκεκριμένων συνθηκών που επικρατούν στο έδαφός του και υπό την επιφύλαξη των εμποδίων που μνημονεύονται στην εν λόγω διάταξη, καθορίζονται οι προϋποθέσεις της αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων (13). Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, θεωρείται πιθανή η ύπαρξη ορισμένων εμποδίων και επομένως η υποχρέωση να δίδεται προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων δεν είναι ανεπιφύλακτη· υπόκειται στην προϋπόθεση ότι τέτοια εμπόδια υπερπηδήθηκαν. Δεν πρέπει συνεπώς να ερμηνεύεται συσταλτικά η αναφορά σε ακαθόριστα εμπόδια τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως· η αναφορά αυτή παρέχει μάλλον στα κράτη μέλη ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά την ύπαρξη τέτοιων εμποδίων, τα οποία εφαρμόζονται σωρευτικά· οι εκτιμήσεις των κρατών μελών υπόκεινται σε έλεγχο μόνο σε περίπτωση προφανούς πλάνης εκτιμήσεως, όπως το επιβεβαιώνει η σύγκριση με τους κατά πολύ περιοριστικότερους όρους της αρχικής προτάσεως της Επιτροπής (14). Ο εκπρόσωπος της Γερμανικής Κυβερνήσεως συνόψισε τη στάση της Επιτροπής κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση υπό την έννοια ότι απαιτεί τη θέσπιση μιας κενής περιεχομένου νομοθετικής ρυθμίσεως, η οποία δεν θα είχε ενδιαφέρον, είτε την παρέμβαση του κράτους στην αγορά, πράγμα που δεν απαιτείται από το άρθρο 3, παράγραφος 1.
14 Υπό τις συνθήκες αυτές, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας θεωρεί ότι η ανωτέρω συνοπτικώς εκτεθείσα νομοθεσία της πληροί επαρκώς τις προϋποθέσεις του άρθρου 3. Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει επίσης ότι η απαγόρευση προσμίξεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που προσφέρονται για ανακύκλωση με άλλα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια συνιστά εγγύση ότι όλα τα ορυκτέλαια που προσφέρονται για τον σκοπό αυτό είναι διαθέσιμα για τη βιομηχανία ανακυκλώσεως. Προς επίρρωση του ισχυρισμού αυτού, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παραπέμπει στη συλλογή χρησιμοποιμένων ορυκτελαίων που διενεργείται από τους πωλητές κατ' εφαρμογήν του άρθρου 5 b του AbfG. Πράγματι, περισσότερο από 50 % των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων τα οποία παράγονται ετησίως στη Γερμανία ανακυκλώνονται (15). Ενόψει των οικονιμικών και τεχνικών εμποδίων, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δηλώνει ότι δεν έχει καμία υποχρέωση να λάβει νέα μέτρα για να δώσει μεγαλύτερη προτεραιότητα στην αναγέννηση. Το πρόσφατο κλείσιμο μιας εγκαταστάσεως αναγεννήσεως μείωσε την ικανότητα παραγωγής βασικών ορυκτελαίων από χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια κατά 1/3 περίπου (16). Αν και είναι απολύτως δεκτά από τις μεγάλες αυτοκινητοβιομηχανίες, τα αναγεννημένα βασικά ορυκτέλαια ουδόλως έχουν την προτίμηση των καταναλωτών. Επιπλέον, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει ότι η απουσία ζητήσεως αναγεννημένων ορυκτελαίων και η μείωση των απαιτήσεων για τα ορυκτέλαια κινητήρων γενικώς, η υπερικανότητα παραγωγής βασικών ορυκτελαίων σε ευρωπαϋκό επίπεδο (17) και το χαμηλό κόστος των νέων ορυκτελαίων συνιστούν εμπόδιο οικονιμικής φύσεως. Η άλλοτε καταβαλόμενη αποζημίωση για την ανακύκλωση βάσει του άρθρου 30 του AbfG καταργήθηκε πρόσφατα σύμφωνα με την αρχή ο ρυπαίνων πληρώνει.
15 Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υποστηρίζει εν πάση περιπτώσει ότι κάθε προτρεπτικό μέτρο υπέρ της αυξήσεως της ικανότητας αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων θα μπορούσε να δώσει εσφαλμένη ένδειξη στις επιχειρήσεις, θα ισοδυναμούσε με παράνομη κρατική ενίσχυση, θα επηρεάζε αρνητικά την αγορά εις βάρος άλλων επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην αγορά αυτή, δηλαδή των επιχειρήσεων ανακυκλώσεως που παράγουν άλλα προϋόντα πλην των βασικών ορυκτελαίων, της τσιμεντοβιομηχανίας και της χαλυβουργίας καθώς και των ειδικών εγκαταστάσεων καύσεως που παράγουν θερμική ενέργεια από την καύση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, και θα μπορούσε να οδηγήσει στη δημιουργία μονοπωλίου για τις δύο υπάρχουσες εγκαταστάσεις αναγεννήσεως (18). Η χορήγηση στις εγκαταστάσεις αναγεννήσεως του δικαιώματος να έχουν την πρώτη προσφορά χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων τα οποία κατέχουν οι επιχειρήσεις συλλογής ορυκτελαίων, σε αποδεκτή τιμή, θα συνεπήγετο απαράδεκτο μειονέκτημα για τις τελευταίες αυτές επιχειρήσεις, οι οποίες θα έπρεπε να συνεχίσουν να καταβάλλουν την κανονική τιμή για τα συλλεγόμενα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια. Επιπλέον, από τις συμφωνίες μεταξύ επιχειρήσεων σχετικά με την εισαγωγή τέτοιου συστήματος θα μπορούσαν να ανακύψουν προβλήματα όσον αφορά το δίκαιο του ανταγωνισμού. Εκτός τούτων, η μεταφορά των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων από οποιοδήποτε σημείο της Γερμανίας προς τις υπάρχουσες δύο εγκαταστάσεις αναγεννήσεως θα ήταν δαπανηρή και θα δημιουργούσε κινδύνους για το περιβάλλον, πράγμα που αντίκειται προς το άρθρο 2 της οδηγίας. Εφόσον δεν επιβάλλεται στη Γερμανία ειδικός φόρος επί των λιπαντικών, κανένα φορολογικό πλεονέκτημα δεν μπορεί να προσφερθεί στις εγκαταστάσεις αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Εν πάση περιπτώσει, δεδομένου ότι ο υψηλότερος ειδικός φόρος καταναλώσεως που μπορεί να επιβληθεί στα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια σύμφωνα με το άρθρο 2, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/81/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1992, για την εναρμόνιση των διαρθρώσεων των ειδικών φόρων κατανάλωσης που επιβάλλονται στα πετρελαιοειδή (19), είναι 30 γερμανικά μάρκα (DM) ανά τόνο, η απαλλαγή των εγκαταστάσεων αναγεννήσεως από την πληρωμή του φόρου αυτού (αν επιβαλλόταν) δεν θα παρείχε σε αυτές επαρκές ανταγωνιστικό πλεονέκτημα έναντι επιχειρήσεων που αγοράζουν χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια προς καύση· ο ειδικός φόρος καταναλώσεως θα συνιστούσε απλώς πρόσθετη επιβάρυνση για τους συλλέγοντες χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια, θέτοντας κατά τον τρόπο αυτό σε κίνδυνο την αποτελεσματικότητα και την ισορροπία του συστήματος συλλογής ορυκτελαίων.
16 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι καμία τυπική ή πραγματική προτεραιότητα δεν δίδεται στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων στη Γερμανία. Η περιεχόμενη στο άρθρο 6 του Krw/AbfG απαίτηση, κατά την οποία πρέπει να χρησιμοποιείται η μέθοδος διαθέσεως η οποία σέβεται περισσότερο το περιβάλλον, δεν συνιστά εφαρμογή του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, δεδομένου ότι η οδηγία αυτή, όπως προκύπτει από τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της, δίνει a priori την προτεραιότητα στην αναγέννηση για λόγους οικονομίας ενέργειας. Η προβλεπόμενη στον AltφlV απαγόρευση προσμίξεως διαφόρων τύπων χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση για την αναγέννηση των ορυκτελαίων που προσφέρονται καλύτερα για την κατεργασία αυτή αλλά δεν εξασφαλίζει την προτεραιότητα.
17 Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι τα εμπόδια τα οποία επικαλείται η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας είναι υπερβολικά γενικής φύσεως για να ανταποκρίνονται σε μια συσταλτική ερμηνεία της εξαιρετικής διατάξεως του άρθρου 3, παράγραφος 1. Οι ικανότητες υπερπαραγωγής της βιομηχανίας αναγεννήσεως, οι οποίες οδήγησαν στο κλείσιμο μιας εγκαταστάσεως, αποδεικνύουν την απουσία εμποδίων τεχνικής φύσεως όσον αφορά τη χορήγηση της προτεραιότητας. Είναι δυνατή η επίκληση εμποδίων οικονομικής φύσεως μόνον όταν δεν υπάρχουν επιχειρήσεις αναγεννήσεως στα κράτη μέλη ή όταν οι δραστηριότητές τους δεν μπορούν να επιτύχουν την απαιτούμενη έκταση ή όταν αποδεικνύεται ότι δεν υπάρχει άλλη δυνατότητα διαθέσεως στο εμπόριο των αναγεννημένων βασικών ορυκτελαίων. Τα επιχειρήματα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας σχετικά με την έλλειψη αποδοτικότητας της αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων αναφέρονται όλα στις τρέχουσες συνθήκες της αγοράς και όχι στην κατάσταση η οποία πιθανώς θα προέκυπτε από τη λήψη μέτρων που θα έτειναν στη χορήγηση της προτεραιότητας στην αναγέννηση. Η οδηγία αντιμετωπίζει, παραδείγματος χάριν, στις διατάξεις των άρθρων 14 και 15 που προβλέπουν τη χορήγηση αποζημιώσεων, τη λήψη μέτρων προοριζόμενων να αντισταθμίσουν τις δυνάμεις της αγοράς. Η Επιτροπή προβάλλει ότι δεν μπορεί να κρίνει τις διάφορες δυνατότητες που έχουν τα κράτη μέλη για να ανταποκριθούν προς τις απαιτήσεις της οδηγίας, αλλά υποστηρίζει τις εντεινόμενες προσπάθειες διαθέσεως στο εμπόριο και παρατηρεί ότι, αντί επιδοτήσεων, η ευνοϋκή φορολογική μεταχείριση που θα εφαρμόζονταν στην αναγέννηση σε σχέση προς την καύση χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων θα είχε θετικό αποτέλεσμα. Ο εκπρόσωπος της Επιτροπής αναφέρθηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση σε έκθεση της εταιρίας Coopers and Lybrand από την οποία προκύπτει ότι δεν υπάρχει παρά διάφορα 20 DM μεταξύ των τιμών που καταβάλλονται για χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια από τις επιχειρήσεις αναγεννήσεως και από εκείνες που τα αγοράζουν προς καύση, διαφορά που θα μπορούσε να καλυφθεί μέσω φορολογικών πλεονεκτημάτων. Στο πλαίσιο αυτό, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν είναι υποχρεωμένη να καταφύγει στη δυνατότητα απαλλαγής των ορυκτελαίων καύσεως από τον ειδικό φόρο καταναλώσεως, δυνατότητα που παρέχεται από το άρθρο 8 της οδηγίας 92/81 και επεκτείνεται από την απόφαση 97/425/ΕΚ του Συμβουλίου (20). Ο εκπρόσωπος της Επιτροπής δήλωσε επίσης κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ότι η χορήγηση κρατικής ενισχύσεως σε εγκαταστάσεις αναγεννήσεως δεν αποκλείεται κατ' ανάγκη. Επιπλέον, το άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας αντιμετωπίζει τη λήψη μέτρων που τείνουν να εξασφαλίσουν στις επιχειρήσεις αναγεννήσεως τον εφοδιασμό τους σε χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια σε προσιτή τιμή, όπως τη χορήγηση δικαιώματος προαγοράς. Η Επιτροπή επισημαίνει σχετικά ότι τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια μεταφέρονται ήδη σε μεγάλες αποστάσεις για να διατεθούν προς καύση. Η λήψη μέτρων παρεχόντων την προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων προϋποθέτει κατ' ανάγκη συγχρόνως μειονεκτήματα εις βάρος των επιχειρηματιών που χρησιμοποιούν τα ορυκτέλαια για άλλο σκοπό. Δεν είναι πιθανό η προτεραιότητα αυτή να οδηγεί σε μονοπώλιο υπέρ των υπαρχουσών εγκαταστάσεων, λόγω των δυνατοτήτων ανταγωνισμού από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη της Κοινότητας και διότι άλλες επιχειρήσεις με ικανότητες υπερπαραγωγής νέων ορυκτελαίων θα προσελκύονταν στον τομέα της αναγεννήσεως αν αυτή καθίστατο οικονομικά ελκυστική.
IV - Ανάλυση
18 Πρέπει να υπομνησθεί κατ' αρχάς ότι η υποχρέωση ενός κράτους μέλους να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα για να επιτύχει το επιδιωκόμενο από μια οδηγία αποτέλεσμα είναι δεσμευτική υποχρέωση προβλεπόμενη από το άρθρο 189, τρίτη παράγραφος, της Συνθήκης ΕΚ και από την ίδια την οδηγία (21).
19 Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας επιβάλλει στα κράτη μέλη δεσμευτική υποχρέωση των ρητώς προβλεπομένων περιορισμών, να λάβουν «τα αναγκαία μέτρα ώστε να δίδεται προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση». Είναι κατά την άποψή μου προφανές ότι η διάταξη αυτή απαιτεί κάτι περισσότερο από τη νομοθετική πρόβλεψη ενός «κενού τύπου». Η προτεραιότητα που πρέπει να δίνεται στην αναγέννηση έχει ένα πρακτικό στόχο από την άποψη του περιβάλλοντος και κατατείνει συγχρόνως στην πραγματοποίηση οικονομιών ενέργειας (22). Αν οι στόχοι που καθορίζονται ιδίως στο άρθρο 3 δεν μπορούν να επιτευχθούν με άλλο τρόπο, το άρθρο 5, παράγραφος 2, προβλέπει τα πρόσθετα μέτρα που πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη για να εξασφαλίσουν τη διάθεση (συμπεριλαμβανομένης της αναγεννήσεως) χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων από επιλεγμένες επιχειρήσεις. Η ύπαρξη τέτοιας συγκεκριμένης υποχρεώσεως ενισχύεις την άποψη ότι τα άρθρα 2, 3 και 4 της οδηγίας επιβάλλουν υποχρεώσεις επίσης συγκεκριμένης φύσεως. Από πρακτική άποψη, το να δοθεί η προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων συνεπάγεται κατ' ανάγκη τη λήψη απτών μέτρων για να ευνοηθεί αυτή η μέθοδος διαθέσεως έναντι της καύσεως, της καταστροφής, της αποθηκεύσεως ή της εναποθέσεως.
20 Είναι επίσης προφανές ότι τα κράτη μέλη έχουν ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τον τρόπο επιτεύξεως του αποτελέσματος που προβλέπει το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, όπως αποδεικνύεται από την πολύ γενική διατύπωση που εκφράζει την υποχρέωση αυτή καθώς και από την ευρεία δυνατότητα επιλογής απτών μέτρων στα οποία αναφέρθηκαν οι διάδικοι κατά τις αγορεύσεις τους. Σ' αυτά περιλαμβάνονται μέτρα προωθήσεως της διαθέσεως στο εμπόριο, παροτρύνσεις φορολογικής φύσεως και αναγκαστικά μέτρα. Υπό τις συνθήκες αυτές, ούτε η Επιτροπή ούτε το Δικαστήριο μπορούν να ορίσουν επακριβώς τα μέτρα που πρέπει να λάβουν τα κράτη μέλη. Στην περίπτωση κατά την οποία τα κράτη μέλη διαθέτουν τέτοια ευρεία διακριτική ευχέρεια, το Δικαστήριο μπορεί πάντως να εξετάσει, με πρωτοβουλία της Επιτροπής, αν ένα κράτος μέλος δεν έλαβε καταφανώς τα κατάλληλα μέτρα ή έλαβε ανεπαρκή μέτρα για να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις του. Παραδείγματος χάριν, με την απόφαση της 9ης Δεκεμβρίου 1997, Επιτροπή κατά Γαλλίας (23), το Δικαστήριο αναφέρθηκε στα περιθώρια διακριτικής ευχέρειας που διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τα μέτρα δημοσίας τάξεως που αποσκοπούν να εξαφανίσουν τα εμπόδια επί των εισαγωγών σε μια δεδομένη κατάσταση και παρατήρησε ότι τα κοινοτικά όργανα δεν μπορούν να ορίσουν τα ληπτέα μέτρα (24)· διαπίστωσε όμως ότι, ενόψει των πραγματικών περιστατικών, «τα μέτρα που έλαβε εν προκειμένω η Γαλλική Κυβέρνηση προφανώς δεν ήταν επαρκή» (25). Με την απόφαση της 19ης Μαου 1998, Επιτροπή κατά Κάτω Ξωρών (26), το Δικαστήριο έκρινε ότι μπορούσε να διαπιστώσει ότι ένα κράτος μέλος παρέβη την υποχρέωση που υπέχει από το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί της διατηρήσεως των αγρίων πτηνών (27), και που συνίσταται στην κατάταξη των περιοχών σε ζώνες ειδικής προστασίας, εφόσον ο αριθμός και η συνολική επιφάνεια των έτσι κατατασσομένων περιοχών ήταν «προφανώς κατώτερος» από τον αριθμό και τη συνολική επιφάνεια των περιοχών που θεωρούνταν ως οι πλέον κατάλληλες (28).
21 Φαίνεται εν προκειμένω προφανές ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν έλαβε κανένα μέτρο για να εξασφαλίσει την προτεραιότητα της αναγεννήσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Δεν είναι αναγκαίο, στο πλαίσιο αυτό, να εξεταστούν οι διατάξεις του Krw/AbfG, ο οποίος άρχισε να ισχύει μετά την κοινοποίηση της αιτιολογημένης γνώμης η οποία προηγήθηκε της παρούσας διαδικασίας. Εν πάση περιπτώσει και ανεξάρτητα από την τυπική ισότητα που προβλέπει για την αναγέννηση και την καύση, ο νόμος αυτός προβλέπει απλώς τη λήψη συγκεκριμένων ειδικών μέτρων ακόμη σχετικά με τα οποία κανένα παράδειγμα δεν εκτέθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου πλην των παραδειγμάτων που αφορούσαν τα μέτρα τα οποία ίσχυαν κατά την περίοδο εφαρμογή του AbfG. Συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι ούτε η προβλεπόμενη στο άρθρο 5 b του AbfG υποχρέωση των πωλητών ορισμένων ορυκτελαίων σε τελικούς χρήστες να συλλέγουν τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια από τους πελάτες τους, ούτε η προβλεπόμενη στον AltφlV απαγόρευση όσον αφορά την πρόσμιξη χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων που προσφέρονται για αναγέννηση είναι επαρκείς ώστε να είναι δυνατό να θεωρηθεί ότι δόθηκε προτεραιότητα στην αναγέννηση, έστω και αν αμφότερα τα μέτρα θα μπορούσαν να είναι αναγκαία για την επίτευξη του στόχου αυτού. Κανένα από τα μέτρα αυτά δεν φαίνεται να δίνει ένα συγκεκριμένο προβάδισμα στην αναγέννηση έναντι, παραδείγματος χάριν, της διαθέσεως χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων μέσω καύσεως.
22 Είναι συνεπώς αναγκαίο να εξεταστεί αν, όπως ισχυρίζεται, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας αδυνατούσε, λόγω εμποδίων τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως, να δώσει προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Θα ήθελα να διατυπώσω δύο αρχικές παρατηρήσεις σχετικά με το κείμενο της επιφυλάξεως που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας. Πρώτον, δεν συμμερίζομαι την άποψη της Επιτροπής ότι η επιφύλαξη που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, θα έπρεπε να θεωρηθεί ως παρέκκλιση και, κατά συνέπεια, να ερμηνεύεται συσταλτικά. Έστω και αν το πεδίο εφαρμογής της πρέπει να καθορίζεται υπό το φως των στόχων της οδηγίας, όπως απαιτεί η νομολογία επί των παρεκκλίσεων στην οποία αναφέρεται η Επιτροπή, αυτό δεν διευκολύνει πολύ την προσπάθειά μας, δεδομένου ότι ο στόχος της παραχωρήσεως προτεραιότητας στην αναγέννηση, όπως καθορίζεται στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας, συνδυάζεται με την ίδια επιφύλαξη σχετικά με τα εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως. Επιπλέον, αν και η προτεραιότητα πρέπει να δίνεται στην αναγέννηση, η οδηγία προβλέπει, στο άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 3, εναλλακτικές λύσεις έναντι της αναγεννήσεως όταν τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια δεν υπόκεινται σε αναγέννηση λόγω των εμποδίων αυτών. Τα εν λόγω εμπόδια επηρεάζουν επίσης το κατά πόσο τα χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια πρέπει να υπόκεινται, υπό παρόμοιες συνθήκες, σε κατεργασία με καύση ή με άλλους τρόπους. Ο ρόλος των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως κατά τον καθορισμό των μέτρων που λαμβάνουν τα κράτη μέλη δεν πρέπει συνεπώς να θεωρείται ως παρέκκλιση, αλλά μάλλον ως κεντρικό στοιχείο του συστήματος των εναλλακτικών λύσεων που διατυπώνονται, κατά σειρά προτιμήσεως, στο άρθρο 3.
23 Δεύτερον, θα πρέπει να αναφερθούμε στις διαφορές όσον αφορά τη φραστική δομή της ρήτρας που παραπέμπει σε τέτοια εμπόδια, στις διάφορες γλωσσικές αποδόσεις του άρθρου 3, παράγραφος 1, της οδηγίας. Η απόδοση στα δανικά, φινλανδικά και σουηδικά απαιτεί να λαμβάνονται μέτρα όταν είναι δυνατό υπό το φως των εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως (29). Η απόδοση στα ισπανικά, αγγλικά, γαλλικά, ιταλικά και πορτογαλικά απαιτεί να λαμβάνονται τα αναγκαία μέτρα για την παραχώρηση προτεραιότητας όταν ή εφόσον το επιτρέπουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως (30)· η απόδοση στα γερμανικά, ελληνικά και ολλανδικά περιλαμβάνει αντίθετα αρνητική διατύπωση, που απαιτεί να λαμβάνονται μέτρα εφόσον ή όταν τέτοια εμπόδια δεν αντιτίθενται ή δεν υπάρχουν (31). Τα ρήματα και οι επιθετικοί προσδιορισμοί που χρησιμοποιούνται στη γερμανική, ελληνική και ολλανδική απόδοση θα μπορούσαν να εκληφθούν κατά γράμμα υπό την έννοια ότι επιτρέπουν την επίκληση τέτοιων εμποδίων κάθε φορά που αυτά αποτελούν απλώς πρόσκομμα, έστω και ασήμαντο, για τη λήψη εθνικών μέτρων, αντίθετα προς τις λοιπές γλωσσικές αποδόσεις οι οποίες, κατά γράμμα, φαίνεται ότι απαλλάσσουν τα κράτη μέλη από την υποχρέωση λήψεως τέτοιων μέτρων μόνον αν αυτό δεν είναι δυνατό λόγω εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως. Όταν είμαστε αντιμέτωποι με τέτοιες διαφορές, πρέπει να αναζητούμε την ερμηνεία μιας διατάξεως «βάσει της γενικής οικονομίας και του σκοπού της κανονιστικής ρυθμίσεως, στοιχείο της οποίας αποτελεί η εν λόγω διάταξη» (32). Εν προκειμένω, η οικονομία του άρθρου 3, με την αιτιολογημένη ακολουθία εναλλακτικών μεθόδων διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, σε συνδυασμό με τη σχέση που υπάρχει μεταξύ της αναγεννήσεως και του πρακτικού στόχου πραγματοποιήσεως οικονομιών ενέργειας, μου φαίνεται ικανή να ανασκευάσει τη θέση της Επιτροπής κατά την οποία τα κράτη μέλη μπορούν να απαλλαγούν από την υποχρέωση να δίνουν προτεραιότητα στην αναγέννηση μόνο σε περιπτώσεις απόλυτης αδυναμίας στηριζόμενης σε λόγους τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως. Από την άλλη πλευρά αν η απλή ύπαρξη εμποδίων τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως ήταν επαρκής για να επιτρέπει στα κράτη μέλη να μη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα, αυτό θα κατέληγε στο να καταστήσει κενό περιεχομένου το άρθρο 3, παράγραφος 1, και ανενεργό την υποχρέωση που περιλαμβάνεται στη διάταξη αυτή. Στην επιβαλλόμενη στα κράτη μέλη υποχρέωση να λαμβάνουν «τα αναγκαία μέτρα ώστε να δίνεται προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση» διαφαίνεται η ανάγκη να αντιπαραθέτουν ενδεχομένως τα κράτη εθνικά μέτρα οικονομικής φύσεως στην κανονική τάση που επικρατεί στις αγορές των ορυκτελαίων και λιπαντικών, των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, των αναγεννημένων βασικών ορυκτελαίων και των υλικών καύσεως, η ανάγκη να καταβάλλουν ενδεχομένως προσπάθειες για να υπερπηδήσουν τα τεχνικά εμπόδια καθώς και η ανάγκη να δημιουργούν ενδεχομένως οργανωτικές δομές που δεν υπήρχαν στο παρελθόν.
24 Είναι γεγονός ότι το γερμανικό δίκαιο δεν περιλαμβάνει καμία διάταξη παρέχουσα προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Η κατάσταση αυτή θα μπορούσε να δικαιολογηθεί μόνον αν, κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, η απουσία «εμποδίων τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσεως» αποτελούσε προϋπόθεση της υποχρεώσεως λήψεως μέτρων. Το αποτέλεσμα αυτό δεν είναι προφανώς το επιδιωκόμενο. Θα αντέφασκε προς την περιλαμβανόμενη στο προοίμιο της οδηγίας δήλωση κατά την οποία «η αναγέννηση αποτελεί γενικώς πιο ορθολογική αξιοποίηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων». Τέτοια εμπόδια θα υπάρχουν πάντοτε. Η σχέση μεταξύ της υποχρεώσεως και των εμποδίων εκφράζει την ιδέα ότι η προτεραιότητα δεν είναι απόλυτη αλλά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προφανή πρακτικά εμπόδια. Αυτό μπορεί να θεωρηθεί ως ειδικότερη έκφραση της αρχής της αναλογικότητας ή της ισορροπίας που πρέπει να επιτευχθεί μεταξύ του επιδιωκόμενου στόχου, ήτοι της αναγεννήσεως, και των μέσων για την επίτευξή του, ήτοι των ληπτέων μέτρων. Τα κράτη μέλη καλούνται συνεπώς, κατά την άποψή μου, να δίδουν προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με πρακτικά μέτρα, στον βαθμό που αυτό είναι αποτελεσματικό και στον βαθμό που τα μέτρα αυτά δεν υπόκεινται σε εμπόδια τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως που είναι δυσανάλογα, ενόψει του στόχου επιτεύξεως οικονομιών ενέργειας και της υπάρξεως των εναλλακτικών μεθόδων διαθέσεως που απαριθμούνται στο άρθρο 3, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας (33).
25 Η υποχρέωση να δίδεται η προτεραιότητα στην αναγέννηση παραμένει πάντως η βασική απαίτηση του άρθρου 3, παράγραφος 1. Διαπιστώσαμε ήδη ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέλειψε καταφανώς να λάβει οποιοδήποτε μέτρο για να δώσει πραγματική προτεραιότητα στην αναγέννηση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων. Δεν απάντησε παραδείγματος χάριν στην πρόταση της Επιτροπής να λάβει μέτρα προωθήσεως στο εμπόριο για τα αναγεννημένα βασικά ορυκτέλαια, τα οποία ως γνωστό αποτελούν αποδεκτή εναλλακτική λύση έναντι των λιπαντικών για συνήθεις κινητήρες. Όσον αφορά τη δυνατότητα προτροπής μέσω φορολογικών μέτρων, την καταβολή αποζημιώσεων, τη λήψη μέτρων για να δοθεί στις εγκαταστάσεις αναγεννήσεως προτιμησιακή πρόσβαση στον εφοδιασμό με χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια ή οποιαδήποτε άλλη εναλλακτική λύση για να δοθεί προτεραιότητα στα αναγεννημένα ορυκτέλαια, δεν αρκεί το να αποκλείει απλώς η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας τις επιλογές που συνεπάγονται ορισμένη επιβάρυνση του προϋπολογισμού ή που αναπόφευκτα θα φέρουν σε μειονεκτική θέση τις επιχειρήσεις οι οποίες προβαίνουν στη διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με τρόπους διαφορετικούς από την αναγέννηση. Ένα κράτος μέλος δεν μπορεί επίσης να επικαλείται απλώς το ενδεχόμενο ορισμένα μέτρα να αντίκεινται στους κοινοτικούς κανόνες σχετικά με τον ανταγωνισμό και τις κρατικές ενισχύσεις εφόσον δεν αποδεικνύεται ότι συμβουλεύθηκε σχετικά την Επιτροπή (34).
26 Επιπλέον, σε περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος θα συναντούσε δυσκολίες οι οποίες, κατά την άποψή του, θα καθιστούσαν αδύνατη ή, υπό το φως της επιφυλάξεως που περιλαμβάνεται στο άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας, υπέρμετρα δυσχερή λόγω εμποδίων τεχνικής, οικονομικής ή οργανωτικής φύσεως, την τήρηση της υποχρεώσεως που προβλέπεται στη διάταξη αυτή, το εν λόγω κράτος μέλος οφείλει κατά την άποψή μου, βάσει των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ, να εκθέσει τα προβλήματά του στην Επιτροπή και να αναζητήσει κατάλληλες λύσεις. Με την απόφαση της 10ης Ιουλίου 1990, Επιτροπή κατά Γερμανίας (35), στην οποία εξεταζόταν το ζήτημα αν ήταν απόλυτα αδύνατο στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της που απέρρεαν από κανονισμό, το Δικαστήριο επισήμανε ότι η Επιτροπή και το κράτος μέλος έχουν την υποχρέωση, βάσει των αμοιβαίων καθηκόντων ειλικρινούς συνεργασίας που τους επιβάλλει ιδίως το άρθρο 5 της Συνθήκης, να συνεργαστούν καλόπιστα για να υπερπηδήσουν τις δυσκολίες αυτές (36). Η υπόθεση αυτή αφορούσε μονομερή απόφαση της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας να μη διατάξει την άμεση εκτέλεση των πράξεων περί υποχρεωτικής αποστάξεως για ορισμένες ποσότητες οίνου, σε μια περίπτωση κατά την οποία ο κοινοτικός νομοθέτης είχε καθορίσει κατά τρόπο εξαντλητικό τις προϋποθέσεις εξαιρέσεως και επομένως δεν υπήρχε κανένα περιθώριο διακριτικής ευχέρειας για τα κράτη μέλη (37). Το Δικαστήριο έκρινε ότι η μονομερής απόφαση να μην εξακολουθήσει η εφαρμογή μέτρων επιβαλλόμενων από το κοινοτικό δίκαιο συνιστά παράβαση αυτού του καθήκοντος συνεργασίας (38). Φρονώ ότι η συλλογιστική του Δικαστηρίου εφαρμόζεται επίσης σε υποθέσεις όπως η παρούσα, στην οποία ένα κράτος μέλος ισχυρίζεται ότι αντιμετωπίζει δυσχέρειες κατά τη λήψη μέτρων εφαρμογής για τα οποία διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως και στην οποία δικαιολογεί την παράλειψή του προβάλλοντας λόγους σχετικής μάλλον και όχι απόλυτης αδυναμίας (39). Θίγω το ζήτημα αυτό εν προκειμένω όχι για να αποδείξω χωριστή παράβαση του άρθρου 5 της Συνθήκης (την οποία δεν επικαλέστηκε η Επιτροπή), αλλά για να καταστήσω σαφές ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας δεν εξάντλησε όλα τα δυνατά μέσα για να αναζητήσει τρόπο αντιμετωπίσεως των υπαρχόντων εμποδίων και να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας. Υπό τις συνθήκες αυτές, το γεγονός ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέλειψε καταφανώς να λάβει οποιοδήποτε μέτρο για να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση συνιστά προφανή παράβαση της εν λόγω διατάξεως.
27 Είμαι επομένως της γνώμης ότι το Δικαστήριο θα πρέπει να διαπιστώσει ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέλειψε να εκπληρώσει ορθά τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας. Θα πρέπει επίσης να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
Πρόταση
28 Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να διαπιστώσει ότι, παραλείποντας να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να δοθεί προτεραιότητα στην κατεργασία των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων με αναγέννηση, η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας 75/439/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 16ης Ιουνίου 1975, περί διαθέσεως των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων, όπως τροποποιήθηκε από την οδηγία 87/101/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Δεκεμβρίου 1986·
2) να καταδικάσει την Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας στα δικαστικά έξοδα.
(1) - EE L 194, σ. 23, στο εξής: οδηγία. Πλην αντίθετης ενδείξεως, ο όρος αυτός θα αναφέρεται στο εξής στην οδηγία 75/439, όπως τροποποιήθηκε.
(2) - ΕΕ 1987, L 42, σ. 43, στο εξής: τροποποιητική οδηγία.
(3) - Άρθρο 3 της οδηγίας, στην αρχική της διατύπωση.
(4) - Οδηγία του Συμβουλίου, της 20ής Μαρτίου 1978, περί των τοξικών και επικινδύνων αποβλήτων (ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 161).
(5) - Προηγουμένως, άρθρα 13 και 14 της οδηγίας, προ της ενάρξεως της ισχύος της τροποποιητικής οδηγίας.
(6) - Προηγουμένως άρθρα 15 και 16 της οδηγίας, προ της ενάρξεως της ισχύος της τροποποιητικής οδηγίας.
(7) - BGBl. 1986 I, σ. 1410.
(8) - BGBl. 1987 I, σ. 2335.
(9) - Πολυχλωροδιφενύλιο.
(10) - BGBl. 1994 I, σ. 2705.
(11) - Συλλογή 1998, σ. Ι-5449.
(12) - Η Επιτροπή αναφέρθηκε στις αποφάσεις της 6ης Δεκεμβρίου 1979, 47/79, Nehlsen (Συλλογή τόμος 1979/ΙΙ, σ. 727)· της 22ας Μαρτίου 1984, 90/83, Paterson κ.λπ. (Συλλογή 1984, σ. 1567, σκέψη 16)· της 11ης Ιουλίου 1984, 133/83, Scott και Rimmer (Συλλογή 1984, σ. 2863, σκέψη 15)· της 25ης Ιουνίου 1992, C-116/91, British Gas (Συλλογή 1992, σ. Ι-4071, σκέψεις 12 και 20)· της 15ης Δεκεμβρίου 1993, C-116/92, Charlton κ.λπ. (Συλλογή 1993, σ. Ι-6755, σκέψη 20)· της 21ης Μαρτίου 1996, C-39/95, Goupil (Συλλογή 1996, σ. Ι-1601, σκέψη 8), και της 21ης Μαρτίου 1996, C-335/94, Mrozek και Jδger (Συλλογή 1996, σ. Ι-1573, σκέψη 8).
(13) - Απόφαση της 28ης Φεβρουαρίου 1991, C-131/88, Επιτροπή κατά Γερμανίας (Συλλογή 1991, σ. Ι-825, σκέψη 6).
(14) - ΕΕ 1985, C 58, σ. 3: «Τα κράτη μέλη λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα ώστε, στο μέτρο του δυνατού, η διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων να πραγματοποιείται με αναγέννηση».
(15) - Μεταξύ 1991 και 1996, 430 000 έως 460 000 τόνοι περίπου υποβάλλονταν ετησίως σε επεξεργασία, από τους οποίους ελήφθησαν 240 000 έως 260 000 τόνοι ανακυκλωμένων ορυκτελαίων, εκ των οποίων 122 000 ήταν βασικά ορυκτέλαια.
(16) - Η εγκατάσταση που έκλεισε το 1996 παρήγε ετησίως 42 000 τόνους βασικών ορυκτελαίων από χρησιμοποιημένα ορυκτέλαια.
(17) - Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας υπογραμμίζει, επικαλούμενη αριθμούς, ότι η ευρωπαϋκή παραγωγή βασικών ορυκτελαίων είναι πλεονασματική κατά 2 εκατομμύρια τόνους ετησίως.
(18) - Αυτές έχουν ικανότητα παραγωγής βασικών ορυκτελαίων αντιστοίχως 8 000 τόνων και 70 000 τόνων ετησίως.
(19) - ΕΕ L 316, σ. 12.
(20) - Απόφαση της 30ής Ιουνίου 1997, για την εξουσιοδότηση των κρατών μελών να εφαρμόσουν και να εξακολουθήσουν να εφαρμόζουν σε ορισμένα πετρελαιοειδή, όταν χρησιμοποιούνται για συγκεκριμένους σκοπούς, τους ισχύοντες μειωμένους συντελεστές του ειδικού φόρου κατανάλωσης ή τις απαλλαγές από τον ειδικό φόρο κατανάλωσης, σύμφωνα με τη διαδικασία που προβλέπεται στην οδηγία 92/81 (ΕΕ L 182, σ. 22).
(21) - Αποφάσεις της 1ης Φεβρουαρίου 1977, 51/76, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (Συλλογή τόμος 1977, σ. 55)· της 26ης Φεβρουαρίου 1986, 152/84, Marshall (Συλλογή 1986, σ. 723, σκέψη 48), και της 18ης Δεκεμβρίου 1997, C-129/96, Inter-Environnement Wallonie (Συλλογή 1997, σ. Ι-7411, σκέψη 40).
(22) - Βλ. τη δεύτερη αιτιολογική σκέψη του προοιμίου της οδηγίας.
(23) - C-265/95, Συλλογή 1997, σ. Ι-6959.
(24) - Όπ.π., σκέψεις 33 και 34.
(25) - Όπ.π., σκέψη 52, η υπογράμμιση δική μου.
(26) - C-3/96, Συλλογή 1998, σ. Ι-3031.
(27) - ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202.
(28) - Όπ.π., σκέψη 63, η υπογράμμιση δική μου.
(29) - «[N]εr dette er muligt ud fra tekniske, ψkonomiske og organisatoriske hensyn» (danois); «Jos se on teknisesti, taloudellisesti ja jδrjestelyjen kannalta mahdollista» (finnois); «[O]m en sεdan behandling δr mφjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begrδnsningar» (suιdois).
(30) - «Cuando los condicionantes de orden tιcnico, econσmico y de organizaciσn lo permitan» (espagnol); «Where technical, economic and organisational constraints so allow» (anglais); «Lorsque les contraintes d'ordre technique, ιconomique et organisationnel le permettent» (franηais); «Sempre que as restriηυes de ordem tιcnica, econσmica e administativa o permitam» (portugais).
(31) - «Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwδnge entgegenstehen» (allemand); «Eφσσον δεν υπάρχουν εμπόδια τεχνικής, οικονομικής και οργανωτικής φύσης» (grec); «Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten» (nιerlandais).
(32) - Απόφαση της 7ης Δεκεμβρίου 1995, C-449/93, Rockfon (Συλλογή 1995, σ. Ι-4291, σκέψη 28)· βλ. επίσης απόφαση της 5ης Δεκεμβρίου 1996, C-267/95 και C-268/95, Merck και Beecham (Συλλογή 1996, σ. Ι-6285, σκέψη 22).
(33) - Όσον αφορά την υποχρέωση των κρατών μελών να προβαίνουν σε ενέργειες αποτελεσματικές και εμπίπτουσες στα πλαίσια της αρχής της αναλογικότητας στην περίπτωση που οι οδηγίες τους αφήνουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, βλ. τις αποφάσεις της 2ας Οκτωβρίου 1991, C-7/90, Vandevenne κ.λπ. (Συλλογή 1991, σ. Ι-4371, σκέψη 11), και της 8ης Ιουνίου 1994, C-383/92, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Συλλογή 1994, σ. Ι-2479, σκέψη 40).
(34) - Η απόφαση επί του ζητήματος αυτού θα πρέπει να ληφθεί υπό το φως της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 7ης Φεβρουαρίου 1985, 240/83, ADBHU (Συλλογή 1985, σ. 531, ιδίως σκέψη 18), που αφορά τα νυν άρθρα 14 και 15 της οδηγίας.
(35) - C-217/88, Συλλογή 1990, σ. Ι-2879, σκέψη 33.
(36) - Βλ. επίσης, όσον αφορά την προβαλλόμενη αδυναμία ανακτήσεως κρατικών ενισχύσεων, τις αποφάσεις της 15ης Ιανουαρίου 1986, 52/84, Επιτροπή κατά Βελγίου (Συλλογή 1986, σ. 89, σκέψη 16), και της 23ης Φεβρουαρίου 1995, C-349/93, Επιτροπή κατά Ιταλίας (Συλλογή 1995, σ. Ι-343, σκέψη 13).
(37) - Όπ.π., σκέψη 30· βλ., επιπλέον, τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα F. Jacobs, σημεία 33 και 34.
(38) - Όπ.π., σκέψη 33. Βλ., επίσης, την απόφαση της 7ης Φεβρουαρίου 1979, 128/78, Επιτροπή κατά Ηνωμένου Βασιλείου (Συλλογή τόμος 1979/Ι, σ. 183).
(39) - Η υποχρέωση διαβουλεύσεως ενισχύεται εν προκειμένω από τις απαιτήσεις των άρθρων 17 και 18 της οδηγίας, τα οποία προβλέπουν ότι τα κράτη μέλη ενημερώνουν την Επιτροπή για την κτηθείσα πείρα και τα επιτευχθέντα αποτελέσματα από την εφαρμογή των διατάξεων που ελήφθησαν δυνάμει της οδηγίας, καθώς και για την κατάσταση σχετικά με τη διάθεση των χρησιμοποιημένων ορυκτελαίων στην επικράτειά τους.