61979C0157
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL J.-P. WARNER
VAN 4 JUNI 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
De onderhavige zaak betreft een verzoek om een prejudiciële beslissing, bij het Hof ingediend door een „Stipendiary Magistrate” van het Pontypridd Magistrates' Court (Wales) in het kader van een aldaar dienend s traf ged ing tegen een Nederlandse werknemer, Stanislaus Pieck, ter zake van overtreding van de vreemdelingenwetgeving van het Verenigd Koninkrijk. Het gaat hierin om de verenigbaarheid van die wetgeving met het gemeenschapsrecht.
De relevante gemeenschapsbepalingen zijn in de eerste plaats die van het EEG-Verdrag betreffende het vrije verkeer van personen en met name van werknemers — bepalingen die zo bekend zijn, dat ik ze hier niet zal citeren —, en in de tweede plaats de bepalingen van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap, van richtlijn nr. 68/360/EEG van de Raad inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van de werknemers der Lid-Staten en van hun familie binnen de Gemeenschap, en van richtlijn nr. 64/221 /EEG van de Raad voor de coördinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. De werking van deze regelingen te zamen kan mijns inziens echter niet op haar juiste waarde worden beoordeeld wanneer men niet tevens richtlijn nr. 73/148/EEG van de Raad inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten, erbij betrekt.
Over verordening nr. 1612/68 hoef ik weinig te zeggen. Ook hiervan is de tekst bekend. Zoals bekend, is zij niet alleen van toepassing op werknemers, maar ook op hun gezin. Zij is enkel in zoverre rechtstreeks van belang, dat richtlijn nr. 68/360 ernaar verwijst.
De regeling om de uitlegging waarvan het in deze zaak voornamelijk gaat, is richtlijn nr. 68/360. Zij is in die plaats gekomen van een eerdere richtlijn van de Raad (nr. 64/240), die zelf weer een nog oudere richtlijn van 16 augustus 1961 (PB 80 van 1961, blz. 1513) verving. De bepalingen van richtlijn nr. 68/360, die hier inzonderheid van belang zijn, zijn de volgende:
„Artikel 3
1.   De Lid-Staten laten de in artikel 1 bedoelde personen [d.w.z. personen op wie verordening nr. 1612/68 van toepassing is] op vertoon van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort zonder meer op hun grondgebied toe.
2.   Er kan geen inreisvisum of vergelijkbare verplichting worden opgelegd, behalve aan de familieleden die niet de nationaliteit van een van de Lid-Staten bezitten. De Lid-Staten verlenen deze laatsten alle faciliteiten om de voor hen vereiste visa te verkrijgen”.
Ik stop hier even om op te merken dat de woorden „No entry visa or equivalent document may be demanded” in de Engelse tekst van lid 2 van dit artikel enigszins verschillen van de overeenkomstige tekst in de andere taalversies. Zo spreekt de Franse tekst van „Aucun visa d'entrée ni obligation équivalente ne peut être imposé”, wat letterlijk in het Engels vertaald zou zijn: „No entry visa or equivalent requirement may be imposed”. De Deense, Nederlandse en Italiaanse tekst hebben exact dezelfde betekenis als de Franse. De Duitse tekst spreekt van „Für die Einreise darf weder ein Sichtvermerk noch ein gleichartiger Nachweis verlangt werden”. Dit staat dichter bij de Engelse tekst, al is „Nachweis” een minder vaag begrip dan „document”. De eigenaardige formulering van de Engelse tekst lijkt eide oorzaak van, dat de raadslieden in deze zaak mijns inziens onnodig veel aandacht hebben besteed aan de vraag wat voor soort document in artikel 3, lid 2, wordt bedoeld, in plaats van zicht bezig te houden met de vraag over wat voor verplichting het gaat. Het verdient opmerking dat. de Engelse tekst van artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 73/148 — de parallelle bepaling met betrekking tot de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten — de formulering „No entry visa or equivalent requirement” bezigt.
Artikel 4 van richtlijn 68/360 bepaalt:
„1.   De Lid-Staten kennen het recht van verblijf op hun grondgebied toe aan de in artikel 1 bedoelde personen die de hierna in lid 3 genoemde documenten kunnen overleggen.
2.   Het recht van verblijf wordt vastgesteld door de afgifte van een document, genoemd ‚verblijfskaart van een onderdaan van een Lid-Staat der EEG’. In dit document moet worden vermeld dat het werd afgegeven uit hoofde van verordening (EEG) nr. 1612/68 en van de maatregelen die de Lid-Staten krachtens deze richtlijn hebben genomen ...
3.   Voor de afgifte van de verblijfskaart van een onderdaan van een Lid-Staat der EEG mogen de Lid-Staten slechts vorderen dat de volgende documenten worden overgelegd:
—
door de werknemer:
a)
het document op vertoon waarvan hij hun grondgebied heeft betreden;
b)
een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming of tewerkstelling;
...”
Ik stop weer even, omdat er ook hier een kleine discrepantie bestaat tussen de Engelse tekst en het merendeel van de andere versies. U zult hebben opgemerkt dat de Engelse tekst van artikel 4, lid 1, begint met de woorden „Member States shall grant the right ...” In een dergelijke context kan „grant” ofwel „verlenen” betekenen, ofwel eenvoudigweg „erkennen”. Dezelfde dubbelzinnigheid vindt men ook in de Duitse tekst, waar het woord „gewähren” wordt gebruikt.
Maar zij ontbreekt in de andere taalversies en uit deze blijkt mijns inziens dat „erkennen” de juiste betekenis is. In artikel 8 van de richtlijn, dat verderop aan de orde komt, heeft de Engelse tekst ondubbelzinnig „recognize”.
Artikel 6 bepaalt:
„1.   De verblijfskaart:
...
b)
moet een geldigheidsduur hebben van ten minste vijf jaar, te rekenen vanaf de datum van afgifte, en zonder meer kunnen worden verlengd.
2.   ...
3.   Wanneer de werknemer gedurende meer dan drie maanden doch minder dan een jaar werkzaam is in dienst van een werkgever van de ontvangende Staat of voor rekening van een persoon die diensten verricht, verleent de ontvangende Lid-Staat hem een tijdelijke verblijfsvergunning, waarvan de geldigheidsduur kan worden beperkt tot de te verwachten duur van de arbeid.
...”
Artikel 8 bepaalt dat de Lid-Staten het recht van verblijf op hun grondgebied, zonder dat een verblijfskaart wordt afgegeven, toekennen aan drie soorten werknemers:
a)
„de werknemer die arbeid in loondienst verricht waarvan de te verwachten duur niet meer dan drie maanden beloopt”. In dit geval wordt „zijn verblijf gewettigd door het document op vertoon waarvan hij het grondgebied heeft betreden en een verklaring van de werkgever waarin de te verwachten tijd van tewerkstelling is vermeld”;
b)
„de werknemer wiens woonplaats zich weliswaar op het grondgebied van een der Lid-Staten bevindt en waarheen hij in beginsel dagelijks of ten minste eenmaal per week terugkeert, maar die tewerkgesteld is op het grondgebied van een andere Lid-Staat”. De bevoegde instantie van de staat waar deze werknemer tewerk is gesteld, kan hem echter „een speciale kaart uitreiken die vijf jaar geldig is en zonder meer kan worden verlengd”;
c)
„de seizoenarbeider die houder is van een arbeidsovereenkomst, gewaarmerkt door de bevoegde autoriteit van de Lid-Staat op welks grondgebied hij zijn arbeid komt verrichten”.
Volgens artikel 10 kunnen de Lid-Staten slechts van de bepalingen van de richtlijn afwijken uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid of de volksgezondheid.
U ziet dus dat artikel 3 van richtlijn nr. 68/360 betrekking heeft op het recht van een persoon op wie verordening nr. 1612/68 van toepassing is, op toegang tot het grondgebied van een Lid-Staat, terwijl de volgende artikelen van de richtlijn zijn recht van verblijf aldaar betreffen. Dit laatste recht is niet afhankelijk van het bezit van een verblijfskaart; deze vormt enkel het „bewijs” van het recht en wordt niet in alle gevallen afgegeven, bij voorbeeld niet wanneer het verblijf korter dan drie maanden zal duren.
De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft gewezen op een verklaring in de notulen van de Raad uit de tijd dat richtlijn nr. 68/360 daar werd besproken, en waarvan de strekking is dat een onderdaan van een Lid-Staat, die in een andere Lid-Staat werk komt zoeken, daarvoor minimaal drie maanden dient te krijgen en dat zijn verblijf zou mogen worden beëindigd als hij aan het eind van deze periode geen werk heeft gevonden. Deze verklaring schijnt niet officieel te zijn gepubliceerd, hoewel er in een aantal uitgaven naar wordt verwezen (zie bij voorbeeld Hartley, „EEC Immigration Law”, biz. 105-106). In zaak 48/75 (Royer, Jurispr. 1976, blz. 497) heeft het Hof duidelijk te kennen gegeven dat een dergelijk persoon behoort tot de categorie van personen aan wie het Verdrag het recht van vrij verkeer toekent (r.o. 31).
Zoals gezegd, bevat richtlijn nr. 73/148 de parallelle regeling voor het vrije verkeer van personen binnen de Gemeenschap in verband met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten. Zij is in de plaats gekomen van richtlijn nr. 64/220/EEG en is in hoofdzaak van toepassing op „onderdanen van een Lid-Staat die zijn gevestigd of zich willen vestigen in een andere Lid-Staat teneinde daar een werkzaamheid, anders dan in loondienst, uit te oefenen of die er een dienst willen verrichten”, onderdanen van Lid-Staten „die zich naar een andere Lid-Staat willen begeven in de hoedanigheid van personen te wier behoeve een dienst wordt verricht”, en op bepaalde familieleden van die personen. De bepalingen ervan, met name artikel 3 betreffende het recht van toegang en de artikelen 4 e.v. betreffende het recht van verblijf en de verblijfskaart, vertonen een grote overeenkomst met de bepalingen van richtlijn nr. 68/360. Zoals u zich zult herinneren, heeft advocaat-generaal Trabucchi in zaak 118/75 (Watson en Belmann, Jurispr. 1976, blz. 1185, blz. 1202-1205) de toepassing besproken van de verdragsbepalingen betreffende het vrije personenverkeer op „personen te wier behoeve een dienst wordt verricht”, en daarbij uiting gegeven aan twijfel over de omvang van die categorie van personen en met name over de vraag of ook toeristen daartoe behoorden. Het praktische gevolg van een „ruime opvatting” van dit begrip zou volgens hem zijn, dat het „recht van vrij verkeer praktisch zou worden uitgebreid tot alle onderdanen van de Lid-Staten, aangezien ten behoeve van iedereen wel eens een dienst wordt, althans kan worden verricht”. Ik zal hierbij niet langer stilstaan, maar merk wel op dat hieruit niet mag worden afgeleid dat ik de aarzelingen van advocaat-generaal Trabucchi deel.
Ten slotte kom ik tot richtlijn nr. 64/221, die nog steeds van toepassing is zowel met betrekking tot richtlijn nr. 68/360 als met betrekking tot richtlijn nr. 73/148, en met name met betrekking tot de afgifte van verblijfskaarten krachtens die twee richtlijnen. Artikel 5 van richtlijn nr. 64/221 bepaalt:
„1.   Het besluit inzake de verlening of de weigering van de eerste verblijfsvergunning (
2
) moet zo spoedig mogelijk worden genomen en uiterlijk zes maanden nadat de aanvraag is ingediend.
De betrokkene wordt toegestaan voorlopig op het grondgebied te verblijven totdat een beslissing tot verlening of weigering van de verblijfsvergunning is genomen.
2.   ...”
De artikelen 6 tot en met 9 bevatten waarborgen, in de vorm van beroep en dergelijke, voor degene aan wie een verblijfsvergunning is geweigerd. Alleen redenen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, kunnen een motief voor weigering zijn.
Er is in casu verwezen naar arresten van het Hof, met name de zaak-Royer (reeds aangehaald), de zaak-Watson en Bel-mann (reeds aangehaald) en zaak 8/77 (Sagulo e.a., Jurispr. 1977, blz. 1495), die bepaalde punten beklemtonen of verduidelijken:
1.
Personen die het recht van vrij verkeer binnen de Gemeenschap hebben, hetzij als werknemers of als gezinsleden van werknemers, hetzij krachtens de bepalingen over de vrijheid van vestiging of het vrij verrichten van diensten, ontlenen het recht om het grondgebied van andere dan hun eigen Lid-Staat binnen te komen en aldaar te verblijven, rechtstreeks aan de desbetreffende bepalingen van het Verdrag, zoals uitgewerkt in de toepassingsbesluiten van de Raad. Er is dan ook geen nadere handeling van een Lid-Staat nodig om die rechten aan een dergelijk persoon toe te kennen en een Lid-Staat mag hem niet in de uitoefening van die rechten beperken of belemmeren.
2.
Een verblijfskaart van de soort als bedoeld in richtlijn nr. 68/360, heeft „uitsluitend declaratoire werking”. Die kaart is niet meer dan een bewijs van het recht van de houder, en een Lid-Staat is verplicht een dergelijke kaart uit te reiken aan eenieder die aantoont dat recht te hebben.
3.
Hieruit volgt onder meer, dat een Lid-Staat het recht van verblijf op zijn grondgebied moet erkennen voor een werknemer die in staat is zijn aanspraak daarop te bewijzen door overlegging van de twee in artikel 4, lid 3, van richtlijn nr. 68/360 genoemde documenten, nameiijk zijn identiteitskaart of paspoort en een door de werkgever verstrekte verklaring van indienstneming of tewerkstelling.
4.
Hiermee is niet gezegd dat een Lid-Staat van de desbetreffende werknemer niet mag eisen dat hij de formaliteiten in acht neemt die de nationale wetgeving voorschrijft voor het toezicht op vreemdelingen, voor zover deze formaliteiten redelijk zijn en het door het Verdrag verleende recht van de werknemer op toegang en verblijf niet beperken. Zo mag een Lid-Staat bij voorbeeld verlangen dat de werknemer zich laat registreren, of zijn aanwezigheid meldt bij een daartoe aangewezen instantie; de Lid-Staat mag verlangen dat de werknemer in de gevallen waarin dit volgens de richtlijn behoort, de in de richtlijn bedoelde verblijfskaart aanvraagt, maar hij mag niet verlangen dat de werknemer een ander soort verblijfsvergunning bezit, zoals voor vreemdelingen in het algemeen is voorgeschreven (en over de afgifte waarvan de Lid-Staat vrij kan beslissen). Ook is het de Lid-Staten niet verboden om sancties te stellen op het niet in acht nemen van dergelijke formaliteiten.
5.
Een van die sancties mag echter niet uitzetting zijn, want dat zou neerkomen op een ontkenning van het door het Verdrag verleende recht. Tot uitzetting mag slechts worden overgegaan om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Het enkel niet-naleven van de formaliteiten inzake het toezicht op vreemdelingen levert niet een dergelijke reden op.
6.
Andere sancties, zoals geldboetes en gevangenisstraf, mogen niet zo onevenredig zijn aan de ernst van de overtreding, dat zij de rechthebbende belemmeren in de uitoefening, van de hem door het Verdrag verleende rechten. Wanneer een Lid-Staat zijn desbetreffende wetgeving niet aan de eisen van het gemeenschapsrecht heeft aangepast, is het aan de gerechten van die staat om hun strafbevoegdheid zo uit te oefenen, dat er geen conflict met die eisen ontstaat.
Het terzake geldende recht van het Verenigd Koninkrijk en de aldaar gevolgde praktijk zijn neergelegd in de „Immigration Act 1971” en in „Immigration Rules”, vastgesteld door de minister van Binnenlandse Zaken. Deze Rules bevatten aanwijzingen voor de praktische toepassing van de wet. Zij hebben, strikt beschouwd, geen kracht van wet, maar moeten uit hoofde van section 3, lid 2, van de wet aan het parlement worden voorgelegd en kunnen bij resolutie van een van beide huizen van het parlement worden afgekeurd.
Section 1 juncto section 2 van de Immigration Act geeft een definitie van een categorie van personen, aangeduid als „patriais”, die „recht van woonplaats in het Verenigd Koninkrijk” hebben en bijgevolg vrij zijn „zonder enige andere belemmering dan die welke voor de vaststelling van hun recht noodzakelijk is, in het Verenigd Koninkrijk te wonen, het binnen te komen en het te verlaten” (u zult zich herinneren dat ik in de nog niet gepubliceerde zaak 257/78, Devred, ben ingegaan op de complexiteit van het recht in dit opzicht).
Behoudens uitzonderingen die hier niet van belang zijn, bepaalt section 3, lid 1, van de Immigration Act:
„Hij die geen ‚patrial’ is
a)
mag het Verenigd Koninkrijk niet binnenkomen tenzij hij overeenkomstig deze wet is toegelaten;
b)
kan toelating krijgen om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen (of, zo hij zich reeds daar bevindt, toelating om in het Verenigd Koninkrijk te verblijven) hetzij voor bepaalde hetzij voor onbepaalde tijd;
c)
kan, zo hij voor bepaalde tijd tot het Verenigd Koninkrijk is toegelaten of daar mag verblijven, worden onderworpen aan beperkende voorwaarden met betrekking tot het verrichten van arbeid of het uitoefenen van een beroep in het Verenigd Koninkrijk, aan de voorwaarde dat hij zich bij de politie meldt, dan wel beide”.
Section 3, lid 3 bepaalt:
„In geval de toelating om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen of aldaar te verblijven voor bepaalde tijd is gegeven,
a)
kan de toelating worden gewijzigd door de duur daarvan te verkorten, te verlengen of de tijdslimiet op te heffen, dan wel door voorwaarden toe te voegen, te wijzigen, of in te trekken ...”
De leden 5 en 6 van section 3 hebben betrekking op uitzetting. Zij zijn het Hof bekend uit zaak 30/77 (Bouchereau, Jurispr. 1977, blz. 1999), en ook in zaak 131/79 (Santillo, nog niet gepubliceerd) speelden zij een rol van enige betekenis. Voor zover hier van belang, luiden zij als volgt:
„(5)
Hij die geen ‚patrial’ is, kan uit het Verenigd Koninkrijk worden uitgezet
a)
zo hij slechts voor beperkte tijd is toegelaten of er mag verblijven, indien hij zich niet houdt aan een aan de toelating verbonden voorwaarde of de toegestane termijn overschrijdt; of ...
(6)
Onverminderd het bepaalde in het vorige lid, kan degene die geen ‚patrial’ is, ook uit het Verenigd Koninkrijk worden uitgezet, als hij ... is veroordeeld voor een strafbaar feit waarvoor hem gevangenisstraf kan worden opgelegd, en hij na zijn veroordeling voor uitzetting is voorgedragen door een hiertoe krachtens deze wet bevoegde rechter”.
De rechter die krachtens de wet bevoegd is iemand voor uitzetting voor te dragen, is, zoals u zich zult herinneren, de rechter die bevoegd is hem voor het desbetreffende strafbare feit te veroordelen. Krachtens section 6, lid 2, van de wet mag een rechter iemand niet voor uitzetting voordragen tenzij hem, niet minder dan zeven dagen voordien, bepaalde, in dit lid aangegeven schriftelijk mededelingen zijn gedaan.
Section 4, lid 1, van de wet bepaalt:
„De bevoegdheid krachtens deze wet om toelating tot het Verenigd Koninkrijk te geven of te weigeren, wordt uitgeoefend door de ambtenaar van de immigratiedienst, en de bevoegdheid om verlof te geven om in het Verenigd Koninkrijk te blijven of om een krachtens section 3, lid 3, sub a, gegeven verlof te wijzigen (met betrekking tot de duur of de voorwaarden) wordt uitgeoefend door de minister; en ... deze bevoegdheden worden uitgeoefend door middel van schriftelijke kennisgeving aan de betrokkene...”
Section 24, lid 1, bepaalt:
„Maakt zich schuldig aan een overtreding, welke kan worden bestraft in een procedure zonder jury met een boete van ten hoogste £ 200 en/of gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden, de niet-‚patrial’ díe:
a)
in strijd met deze wet, opzettelijk het Verenigd Koninkrijk binnenkomt in weerwil van een last tot uitzetting of zonder te zijn toegelaten;
b)
hoewel slechts voor een bepaalde tijd tot het Verenigd Koninkrijk toegelaten, opzettelijk
i)
de termijn waarvoor de toelating geldt, overschrijdt; of
ii)
een aan de toelating verbonden voorwaarde niet naleeft; ...”
Bijlage 2 bij de wet, getiteld „Administratieve bepalingen betreffende controle bij binnenkomst etc”, bepaalt onder meer in artikel 2, lid 1 :
„Een ambtenaar van de immigratiedienst mag degene die per schip of vliegtuig in het Verenigd Koninkrijk aankomt, ondervragen ... teneinde vast te stellen
a)
of hij al dan niet ‚patrial’ is; en
b)
of hij, als hij geen ‚patrial’ is, al dan niet zonder verlof het Verenigd Koninkrijk mag binnenkomen; en
c)
of hij, als hij dit niet mag, moet worden toegelaten en zo ja, voor hoe lang en op welke voorwaarden (indien voorwaarden worden gesteld), of dat toelating moet worden geweigerd”.
Van belang zijn hier voorts twee regelingen die door de minister van Binnenlandse Zaken zijn vastgesteld en krachtens section 3, lid 2, van de Immigration Act aan het parlement voorgelegd, namelijk de „Immigration Rules for Control on Entry, EEC and other Non-Commonwealth Nationals” en de „Immigration Rules for Control after Entry, EEC and other Non-Commonwealth Nationals”. Beide zijn op 25 januari 1973 aan het parlement voorgelegd en sedertdien enige malen gewijzigd, doch niet op een wijze die in deze zaak van belang is.
De regels betreffende „Control on Entry” (die niet van toepassing zijn op Ierse onderdanen, voor wie een gunstiger regeling geldt) bepalen dat eenieder bij aankomst in het Verenigd Koninkrijk desgevraagd „een geldig nationaal paspoort of een ander document waaruit zijn identiteit en zijn nationaliteit genoegzaam blijkt”, aan de ambtenaar van de immigratiedienst moet overleggen en dat onderdanen van de andere Lid-Staten van de Gemeenschap „gebruik mogen maken van geldige nationale identiteitskaarten in plaats van paspoorten” (zie regel 3 en de bijbehorende voetnoot). Verder wordt bepaald dat onderdanen van sommige niet-Gemeenschapslanden, die in een bijlage zijn vermeld, aan de ambtenaar van de immigratiedienst „een paspoort of ander identiteitsdocument voorzien van een visum van het Verenigd Koninkrijk” moeten overleggen en dat hun „de toelating moet worden geweigerd indien zij geen geldig visum bezitten” (zie regel 8). Deel V van de Rules bevat speciale bepalingen voor de toelating van onderdanen van andere Lid-Staten van de Gemeenschap. Waar deze bepalingen van toepassing zijn, hebben zij voorrang boven enige andere relevante bepaling van de Rules (zie regel 49). Tot deze bepalingen behoren de regels 51 en 52, waarin wordt bepaald:
„51.
Bij toelating van een EEG-onderdaan mogen geen beperkende voorwaarden worden gesteld met betrekking tot arbeid in loondienst of beroepsuitoefening in het Verenigd Koninkrijk. In de regel zal de toelating gelden voor een periode van zes maanden, behalve in het geval van een ingezetene die terugkeert, of van een houder van een geldige verblijfskaart.
52.
Een EEG-onderdaan die het Verenigd Koninkrijk wenst binnen te komen teneinde daar arbeid in loondienst te aanvaarden of te zoeken, een bedrijf te vestigen of als zelfstandige werkzaam te zijn, moet zonder arbeidsvergunning of enige andere voorafgaande toestemming worden toegelaten”.
De „Rules for Control after Entry” bestaan uit twee delen, deel A dat het opschrift draagt „Wijziging van de voorwaarden van toelating of verblijf” en deel B, „Uitzetting”. De inhoud van deel Β kan hier onbesproken blijven. Deel A heeft twee afdelingen, section I, die algemeen van toepassing is op onderdanen van niet-Commonwealth-landen, en section II, die in het bijzonder op EEG-onderdanen van toepassing is (weer met uitzondering van de Ieren). Waar de regels van section II van toepassing zijn, hebben zij voorrang boven die van section I. Van de regels van section II is regel 34 in casu van bijzonder belang. Hij luidt:
„Wanneer degene die voor zes maanden is toegelaten, in dienstbetrekking treedt, moet hem een verblijfskaart worden verstrekt. De geldigheidsduur van de verblijfskaart wordt beperkt tot de duur van de werkzaamheden wanneer deze naar verwachting minder dan 12 maanden zal bedragen. In alle andere gevallen wordt de kaart voor vijf jaar afgegeven. Normaliter zal geen verblijfskaart worden afgegeven indien de betrokkene aan het einde van de toelatingsperiode van zes maanden geen werk heeft gevonden of als hij gedurende die tijd ten laste van de openbare middelen is gekomen”.
Al deze bepalingen, voor zover hier van belang, leveren het volgende beeld op: elke onderdaan van een Lid-Staat (met uitzondering van Ierland) die het Verenigd Koninkrijk wil binnenkomen, moet hetzij een paspoort hetzij een identiteitskaart tonen en toelating verkrijgen van de ambtenaar van de immigratiedienst. Tenzij hij een ingezetene is die terugkeert, of een houder van een geldige verblijfskaart, zal hij onder normale omstandigheden voor een periode van zes maanden worden toegelaten, ongeacht het doel van zijn reis naar het Verenigd Koninkrijk. Deze toelating moet hem worden gegeven in de vorm van een „schriftelijke kennisgeving”. Vervolgens kan hij de minister van binnenlandse zaken verzoeken om wijziging van de toelating door verlenging of opheffing van de tijdslimiet. Wanneer hij arbeid in loondienst aanvaardt, zal het verzoek om wijziging van de toelating resulteren in de afgifte van een verblijfskaart voor een periode van vijf jaar dan wel voor de duur van zijn arbeid als deze naar verwachting korter dan 12 maanden zal duren.
Het Verenigd Koninkrijk heeft verklaard dat dit stelsel oponthoud in de haven of luchthaven van binnenkomst beoogt te voorkomen. De ambtenaar van de immigratiedienst behoeft nu niet elke onderdaan van een Lid-Staat bij aankomst te ondervragen om vast te stellen of het doel van zijn komst naar het Verenigd Koninkrijk al dan niet een doel is dat hem krachtens het Verdrag recht op toegang geeft. Het betekent dat er een periode van zes maanden is waarin de binnengekomene kan besluiten of hij langer wenst te blijven en, zo nodig, een verblijfskaart kan aanvragen. Ik moet bekennen dat dit mij een zinvol systeem lijkt, met name voor een land dat geen„bevolkingsregisters” kent, geen persoonsbewijzen verstrekt, en vreemdelingen slechts in bepaalde gevallen verplicht zich bij de politie te laten registreren. Dit wil echter niet zeggen dat dit stelsel, zoals het in het onderhavige geval is toegepast, in overeenstemming is met het gemeenschapsrecht.
De feiten van het onderhavige geval zijn uiteengezet in een bijlage bij de verwijzingsbeschikking; deze feiten zijn tussen partijen in het hoofdgeding niet in geschil. Pieck is Nederlander en houder van een Nederlands paspoort. Hij is geen „patrial”. Uit zijn paspoort blijkt dat hij het Verenigd Koninkrijk voor het eerst op 3 augustus 1973 is binnengekomen en dat hij het vervolgens verscheidene keren heeft verlaten en er weer is teruggekeerd. Op 12 april 1976 werd zijn paspoort verlengd op het Nederlandse consulaat in Londen, en bij die gelegenheid gaf hij als woonplaats op „Cardiff (GB)”. Op 3 december 1977 kwam hij het Verenigd Ko-. ninkrijk weer binnen, verliet het op 22 juli 1978 en kwam een week later, op 29 juli 1978, weer terug. Elke keer dat hij het Verenigd Koninkrijk binnenkwam, ook op 29 juli 1978, plaatste de ambtenaar van de immigratiedienst een stempel in zijn paspoort met de datum en plaats van binnenkomst en de volgende aantekening „Given leave to enter the United Kingdom for six months”. Sinds zijn binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk op 3 december 1977 tot nu toe is Pieck steeds werkzaam geweest als drukker bij het bedrijf Graphic Prints te Taffs Well bij Cardiff. De toelating voor zes maanden tot het Verenigd Koninkrijk, die hem op 29 juli 1978 was verleend, liep op 29 januari 1979 af. In maart 1979 ging hij eigener beweging naar de politie van Zuid Wales, waar hij uitlegde dat hij na het verstrijken van de toelatingstermijn in het land was gebleven. Hij vroeg om advies en men ried hem aan zijn paspoort naar het ministerie van Binnenlandse Zaken te sturen met een verzoek om toelating voor verder verblijf, maar hij deed niets. Toen een politieagent hem op 3 mei 1979 verzocht zijn paspoort te laten zien, zei hij „ik wilde het opsturen maar ik ben het vergeten”. Hem werd daarop overtreding van section 24, lid 1, sub b-i, van de Immigration Act 1971 ten laste gelegd en een „Notice as regards liability to deportation” (mededelingen betreffende de mogelijkheid van uitzetting) uitgereikt overeenkomstig section 6, lid 2, van die wet. De telastlegging luidt als volgt: „Ter zake dat u, als niet-‚patrial’ en slechts voor een beperkte tijd in het Verenigd Koninkrijk toegelaten, opzettelijk na 29 januari 1979, de datum waarop de toelatingstermijn verstreek, in het Verenigd Koninkrijk bent gebleven”.
Op 12 juli 1979 verscheen Pieck voor de Stipendiary Magistrate, waar hij ontkende schuldig te zijn aan het hem ten laste gelegde. Hij betoogde a) dat het stempel in zijn paspoort, dat betrekking had op zijn binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk op 29 juli 1978, neerkwam op een „inreisvisum of vergelijkbare verplichting” in strijd met de bepalingen van richtlijn nr. 68/360; b) dat hij op grond van artikel 48, lid 3, sub b, en 48, lid 3, sub c, van het Verdrag het recht had zich vrij te verplaatsen binnen het Verenigd Koninkrijk en er te verblijven teneinde daar arbeid te verrichten, en dat de toelating voor zes maanden tot het Verenigd Koninkrijk, hem gegeven op 29 juli 1978, inbreuk maakte op deze rechten en bovendien in strijd was met artikel 7 van het Verdrag; c) dat de aanvankelijke toelating voor zes maanden tot het Verenigd Koninkrijk onverenigbaar was met de bepalingen van richtlijn nr. 68/360, en d) dat ook indien een aanvankelijke, tot zes maanden beperkte toelating geoorloofd zou zijn, overschrijding van die termijn niet met uitzetting of gevangenisstraf kon worden bestraft.
Tegengestelde argumenten werden door dé Kroon aangevoerd.
Een en ander leidde ertoe dat de magistrate drie vragen aan dit Hof voorlegde. Enigszins verkort weergegeven luiden deze als volgt:
1.
Wat is bedoeld met „inreisvisum of vergelijkbare verplichting” in artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 68/360/EEG van de Raad?
2.
Is het verenigbaar met de rechten die een EEG-onderdaan ontleent aan de artikelen 7 en 48 EEG-Verdrag en richtlijnen nrs. 64/221 en 68/360, dat hij bij binnenkomst in een Lid-Staat wordt toegelaten voor maximaal zes maanden?
3.
(Alleen voor het geval vraag 2 bevestigend wordt beantwoord :)
Wanneer een EEG-onderdaan, die voor maximaal zes maanden in een Lid-Staat is toegelaten, aldaar in loondienst werkzaam is, doch nalaat een verblijfskaart aan te vragen en vervolgens de termijn van toelating overschrijdt, mogen dan wegens deze wetsovertreding in die Lid-Staat sancties worden toegepast zoals gevangenisstraf en/of aanbeveling tot uitzetting?
Zoals ik al eerder zei, werd de discussie voor het Hof over de eerste vraag gekleurd door het feit dat de Engelse tekst van artikel 3, lid 2, van richtlijn 68/360 spreekt van een „document” dat wordt „demanded” in plaats van een verplichting die wordt opgelegd. Hierdoor kwam het dat de Britse regering er zo op heeft gehamerd dat van EEG-onderdanen bij aankomst in havens of luchthavens van het Verenigd Koninkrijk niet iets anders wordt verlangd dan het „tonen” van een identiteitskaart of paspoort. Het leidde verder tot een geleerde discussie over de etymologie van het woord „visum” en van de betekenis van dat woord in consulair gebruik en in internationale overeenkomsten over de afschaffing van visa. Op basis van de betekenis van „visum” in dergelijke contexten, stelde de regering van het Verenigd Koninkrijk dat met de uitdrukking „entry visa or equivalent document” in artikel 3, lid 2, een schriftelijke verklaring van geen bezwaar of een toestemming werd bedoeld, die de vreemdeling bij de buitenlandse vertegenwoordiging van de ontvangende Lid-Staat moet aanvragen alvorens naar het gastland te reizen.
Mijns inziens is dit een te enge uitlegging van deze term. Artikel 3 van de richtlijn moet als geheel worden uitgelegd met de nodige aandacht voor het doel van de richtlijn — de opheffing van de beperkingen van het vrije verkeer van werknemers en hun familieleden binnen de Gemeenschap. Gelet op de tekst van artikel 3, lid 2, komt het mij voor dat hiermee drie dingen zijn beoogd:
1)
het beklemtonen en versterken van de verplichting die artikel 3, lid 1, aan de Lid-Staten oplegt, namelijk om eenieder op wie de richtlijn van toepassing is, „zonder meer” op zijn grondgebied toe te laten „op vertoon van een geldige identiteitskaart of geldig paspoort”;
2)
een uitzondering te maken op deze verplichting ten aanzien van familieleden van een werknemer, die geen onderdaan zijn van een Lid-Staat; en
3)
een Lid-Staat te verplichten, aan dergelijke familieleden van een werknemer „alle faciliteiten [te verlenen] om de voor hen vereiste visa te verkrijgen”.
Het zou daarom mijns inziens onverenigbaar zijn met zowel het doel als de tekst van artikel 3, dit aldus uit te leggen, dat een Lid-Staat een werknemer, naast het overleggen van zijn identiteitskaart of paspoort, nog een andere verplichting zou mogen opleggen zolang het maar zou gaan om een verplichting waaraan bij binnenkomst op het grondgebied moet worden voldaan en niet voordien door aanvrage bij de vertegenwoordiging in het buitenland.
Anderzijds gaat artikel 3 er uiteraard niet van uit, dat de ambtenaar van de immigratiedienst of een andere bevoegde ambtenaar van een Lid-Staat, bij vertoon van de identiteitskaart of het paspoort van een werknemer per se het zwijgen moet bewaren en zich volstrekt passief moet gedragen. Tenminste zou toch een glimlach, een hoofdknik of een handgebaar geoorloofd moeten zijn. In dat geval zie ik niet in, wat er voor bezwaar kan zijn tegen een stempel in het paspoort of tegen de afgifte van een apart document waarin het recht om het grondgebied van de desbetreffende Lid-Staat te betreden, wordt erkend. Zou in het onderhavige geval het stempel in het paspoort van Pieck uitsluitend hebben gezegd „Given leave to enter the United Kingdom”, en zou dit stempel naar Brits recht niet meer hebben betekend dan een erkenning van zijn recht om het Verenigd Koninkrijk binnen te komen, dan had men daartegen niets kunnen inbrengen.
Zo gezien zijn er in casu twee moeilijkheden.
De eerste, en meest in het oog springende, is dat het stempel in Piecks paspoort vervolgde met de woorden „for six months”. Ik stel voor dit even terzijde te laten.
Een tweede moeilijkheid doet zich voor omdat, als men ziet naar de bepalingen van de Immigration Act 1971 en de Immigration Rules for Control on Entry, het erop lijkt alsof naar Brits recht de toelating niet slechts de erkenning van een recht behoeft te zijn, maar een beleidskwestie is. Uiteraard staat het niet aan dit Hof, doch aan de gerechten van het Verenigd Koninkrijk, om uit te maken of dit het geval is. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft met betrekking tot het relevante gemeenschapsrecht, waarmee dit Hof zich moet bezig houden, gesteld dat een Lid-Staat een dergelijke discretionaire bevoegdheid moet hebben omdat het vrije verkeer van personen krachtens dat recht aan beperkingen is onderworpen. Het is uiteraard in zoverre aan beperkingen onderworpen dat het, enerzijds, niet geldt voor onderdanen van een Lid-Staat die zich naar een andere Lid-Staat begeven met een doel waarop het Verdrag geen betrekking heeft, en anderzijds, dat het mag worden ontzegd aan een persoon op grond van overwegingen van openbare orde, volksgezondheid of openbare veiligheid. Op het eerste gezicht betekent dit dat een Lid-Staat de toegang mag ontzeggen aan degene in wiens geval een van deze beperkingen van toepassing is.
Volgt hieruit dat een Lid-Staat is gerechtigd, of wellicht zelfs gehouden, om wanneer een onderdaan van een andere Lid-Staat zijn grondgebied wil betreden, een onderzoek in te stellen om te zien of hij een recht van toegang heeft of niet — met andere woorden, om juist datgene te doen wat men met het Britse stelsel, zoals dit ons is uitgelegd, heeft willen vermijden? In zoverre bevat artikel 3 van de richtlijn een ogenschijnlijke innerlijke tegenstrijdigheid: het is alleen van toepassing op degenen op wie verordening nr. 1612/68 van toepassing is, en anderzijds verplicht het de Lid-Staten dergelijke personen zonder meer op hun grondgebied toe te laten op vertoon van een geldige identiteitskaart of paspoort, een document dat naar zijn aard naar alle waarschijnlijkheid niet zal aangeven of de houder ervan iemand is op wie de verordening van toepassing is. Er zijn twee wegen mogelijk om aan dit dilemma te ontkomen. De ene is, dat men ervan uitgaat dat in artikel 3 impliciet besloten ligt dat de betrokkene, om toegang te krijgen, naast zijn identiteitskaart of paspoort, bewijs moet overleggen waaruit blijkt dat de verordening op hem van toepassing is. De andere is, dat men aanneemt dat de opstellers van de richtlijn hebben gewild dat de Lid-Staten, behoudens mogelijke afwijkingen op grond van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, eikaars onderdanen zonder meer op bewijs van hun nationaliteit op hun grondgebied zouden toelaten en dat vragen betreffende hun recht om daar te zijn krachtens het Verdrag, na binnenkomst zouden worden onderzocht. Mijns inziens verdient de laatste oplossing de voorkeur, en wel om twee redenen. Ten eerste is zij meer in overeenstemming met de tekst van de richtlijn dan de eerste oplossing. Volgens de artikelen 4 en 8, die het verblijfsrecht betreffen, dient de betrokkene aan te tonen dat hij onder de werkingssfeer van de verordening valt. Dat hij dat na binnenkomst moet doen, en niet bij binnenkomst, blijkt bij voorbeeld uit het gebruik van de voltooid tegenwoordige tijd in de zin „het document op vertoon waarvan hij hun grondgebied heeft betreden” in de artikelen 4, lid 3, en 8, lid 1, sub a. Ten tweede strookt het met het gezonde verstand, zoals de praktijk in het Verenigd Koninkrijk trouwens aantoont. De opstellers van de richtlijn moeten zich ervan bewust zijn geweest, dat deze richtlijn te zamen met volgende richtlijnen inzake het vrije verkeer van personen in verband met de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, van toepassing zouden zijn op vele, zo niet de meeste onderdanen van Lid-Staten, die naar andere Lid-Staten reizen. Het kan niet in hun bedoeling hebben gelegen dat iedereen aan de binnengrenzen van de Gemeenschap zou worden opgehouden om de schapen van de bokken te kunnen scheiden. Evenmin lijkt de Raad mij zijn bevoegdheden krachtens de artikelen 49, 54 en 63 van het Verdrag te hebben overschreden door een regeling te treffen die dat voorkomt.
Daarom moet mijns inziens het antwoord op de eerste vraag van de Magistrate luiden, dat met artikel 3, lid 2 van richtlijn nr. 68/360, voor zover daarbij wordt bepaald dat „geen inrcisvisum of vergelijkbare verplichting mag worden opgelegd”, wordt bedoeld dat een Lid-Staat aan een onderdaan van een andere Lid-Staat, naast het overleggen van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort geen andere verplichting mag opleggen als voorwaarde voor toelating tot zijn grondgebied.
De omstandigheid dat het stempel in Piecks paspoort vervolgde met de woorden„for six months”, lijkt mij niet relevant voor een vraag met betrekking tot artikel 3, dat uitsluitend gaat over binnenkomst. Die woorden raakten Piecks recht om na binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk te blijven; hierover gaat de tweede vraag van de Magistrate.
Wat deze vraag betreft, geloof ik dat mijn opmerkingen over de bepalingen van het Verdrag en van de relevante wetgeving van de Raad, en mijn samenvatting van de gevolgen van de beslissingen van dit Hof, waarin die bepalingen zijn uitgelegd, genoegzaam aantonen dat een Lid-Staat, behoudens op gronden van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid, het recht van een werknemer/onderdaan van een andere Lid-Staat om op zijn grondgebied te verblijven, niet mag beperken, doch dat hij hem wel mag verplichten zijn recht van verblijf aldaar vast te doen stellen overeenkomstig de artikelen 4 en volgende van richtlijn nr. 68/360 — en de artikelen 5 en volgende van richtlijn nr. 64/221.
Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk is het enige gevolg van een stempel als dat in het paspoort van Pieck, dat daarmee aan de inreizende te kennen wordt gegeven dat hij op regelmatige wijze is toegelaten en dat hij zes maanden tijd heeft om zich te voorzien van een verblijfskaart waarop hij, behoudens overwegingen van openbare orde, openbare veiligheid en volksgezondheid, een absoluut recht heeft. Het stempel beperkt de rechten van de inreizende in geen enkel opzicht, aldus de Britse regering: het geeft hem een periode van zes maanden waarbinnen hij kan beslissen of hij een verblijfskaart zal aanvragen, omdat hij wenst te blijven. Het staat uiteraard aan de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk en niet aan dit Hof om uit te maken of deze interpretatie van het stempel juist is. Ik beperk me tot de opmerking dat de telastlegging tegen Pieck luidt dat hij, „als niet-‚patrial’ en slechts voor een beperkte tijd tot het Verenigd Koninkrijk toegelaten, opzettelijk ... na de datum waarop de toelatingstermijn verstreek, in het Verenigd Koninkrijk ... (is) gebleven”. Hem wordt niet ten laste gelegd dat hij heeft nagelaten een verblijfskaart aan te vragen, hoewel hij daartoe wel verplicht was.
In dit verband zijn ons ter zitting exemplaren van een gedrukte mededeling (HO Form IS.120) uitgereikt die, zo werd ons gezegd, sinds 1 januari 1980 aan onderdanen van andere Lid-Staten wordt gegeven bij hun binnenkomst in het Verenigd Koninkrijk, in plaats van een stempel in hun paspoort. In deze zaak rijzen geen vragen met betrekking tot de verenigbaarheid van de tekst van deze mededeling met het gemeenschapsrecht. Na enige aarzeling ben ik tot de slotsom gekomen dat het maar het beste is er niets over te zeggen.
Ik kom dan ten slotte tot de derde vraag van de Magistrate.
Ook het antwoord hierop moet worden gezocht in de beslissingen van het Hof, waarvan ik de consequenties heb samengevat. Het zal, lijkt mij, mogelijk relevant kunnen zijn als de telastlegging tegen Pieck moet worden uitgelegd in de zin die de regering van het Verenigd Koninkrijk heeft gesuggereerd, namelijk dat hij heeft nagelaten een verblijfskaart aan te vragen toen hij dit had moeten doen.
Het is duidelijk dat hij hiervoor niet kan worden uitgezet. Zover is men het inderdaad met elkaar eens. Of hem een gevangenisstraf kan worden opgelegd, hangt van de waardering van de ernst van het delict af door de rechter voor wie de zaak dient. De regering van het Verenigd Koninkrijk stelt dat een dergelijk delict onder uitzonderlijke omstandigheden met gevangenisstraf zou kunnen worden bestraft, bij voorbeeld wanneer het hardnekkig werd volgehouden en een opzettelijke weigering vormde om de wet na te leven. Ik zie geen reden om een ander standpunt in te nemen.
Naar de Britse regering heeft verklaard, stond Pieck op 12 juli 1979 voor de Magistrate ook terecht wegens diefstal van een dameshandtas, een strafbaar feit dat hij heeft bekend en waarvoor hem een verplicht reclasseringscontact is opgelegd, en waarvoor hij is veroordeeld tot betaling van een schadeloosstelling van £ 1,50 en £ 15 proceskosten. Zoals ik het begrijp, wil de regering van het Verenigd Koninkrijk hiermee suggereren dat de Magistrate bij de vraag of hem voor de overtreding van de Immigration Act gevangenisstraf moest worden opgelegd, rekening mocht houden met betrokkenes veroordeling wegens dit delict. Ik meen van niet, maar daar de Magistrate hierover geen vraag aan het Hof heeft gesteld, zal ik hierop niet verder ingaan.
Samenvattend concludeer ik dat het het Hof de vragen van de Magistrate beantwoorde als volgt:
1.
Wanneer artikel 3, lid 2, van richtlijn nr. 68/360 bepaalt dat „geen inreisvisum of vergelijkbare verplichting mag worden opgelegd” dan wordt daarmee bedoeld dat een Lid-Staat aan een onderdaan van een andere Lid-Staat naast het overleggen van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort geen andere verplichting mag opleggen als voorwaarde voor toelating tot het grondgebied.
2.
Een Lid-Staat mag het verblijf van een onderdaan van een andere Lid-Staat op zijn grondgebied niet beperken tot een periode korter dan die gedurende welke hij krachtens artikel 48 EEG-Verdrag en richtlijn nr. 68/360 recht heeft op verblijf aldaar, behoudens op gronden van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid; maar hij mag in gevallen waarin op grond van de richtlijn een verblijfskaart moet worden afgegeven, wel van hem verlangen dat hij een dergelijke kaart aanvraagt binnen zes maanden na binnenkomst op het grondgebied of binnen een andere redelijke termijn.
3.
Wanneer een Lid-Staat op geldige wijze aan een onderdaan van een andere Lid-Staat de verplichting heeft opgelegd om een verblijfskaart aan te vragen, mag het feit dat hij deze verplichting niet nakomt, niet met uitzetting worden bestraft en slechts met gevangenisstraf wanneer de omstandigheden waaronder het delict is gepleegd, het tot een uitzonderlijk ernstig delict maken.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.
(
2
)	In de Engelse tekst wordt hier evenals in de richtlijnen nrs. 68/360 en 73/148 de term „residence permit” gebruikt, waarvoor in de Nederlandse versie van genoemde richtlijnen de term „verblijfskaart” wordt gebezigd (n.v.d.v.).