62022TJ0781_RES
Sprawa T‑781/22
Madre Querida i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (siódma izba w składzie powiększonym) z dnia 11 czerwca 2025 r.
Wspólna polityka rybołówstwa – Artykuł 9 rozporządzenia (UE) 2016/2336 – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2022/1614 – Metody i kryteria określania obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich – Ustanowienie wykazu obszarów, na których występowanie wrażliwych ekosystemów morskich jest rzeczywiste lub prawdopodobne – Ustanowienie obszarów ochrony – Zarzut niezgodności z prawem – Proporcjonalność
Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Ochrona wrażliwych ekosystemów morskich – Wykaz obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania takich ekosystemów – Kryteria rozstrzygające – Ocena istotnego niekorzystnego wpływu biernych narzędzi połowowych w każdym obszarze ujętym w tym wykazie – Wyłączenie – Naruszenie zasad proporcjonalności i niedyskryminacji – Brak
(rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1380/2013, art. 4; 2016/2336, art. 9 ust. 4, 6; Rady nr 734/2008, art. 2; Komisji 2022/1614)
(zob. pkt 30, 31, 38, 41–46, 48–52, 54, 56, 69, 70, 103)
Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Ochrona wrażliwych ekosystemów morskich – Wykaz obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania takich ekosystemów – Metoda ustalania – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Ustanowienie buforowych stref ochrony – Dopuszczalność – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
(rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/2336, art. 9; Komisji 2022/1614)
(zob. pkt 80, 83, 91–95, 97)
Akty instytucji – Uregulowania podstawowe i przepisy wykonawcze – Przepisy wykonawcze niemogące ani zmieniać, ani uzupełniać istotnych elementów uregulowania podstawowego – Zakwalifikowanie jako istotnych elementów – Uwzględnienie cech charakterystycznych i szczególnych danej dziedziny – Akty wykonawcze ustanawiające wykaz obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich – Konkretyzacja systemu ochrony tych ekosystemów morskich przyjętego w rozporządzeniu podstawowym – Dopuszczalność
(art. 291 ust. 2 TFUE; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/2336, art. 9 ust. 6)
(zob. pkt 117–120, 123–126)
Rybołówstwo – Ochrona zasobów morskich – Podejście ostrożnościowe i podejście ekosystemowe do zarządzania rybołówstwem – Ochrona wrażliwych ekosystemów morskich – Zakaz połowów za pomocą wszelkich narzędzi przydennych we wszystkich obszarach występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich – Naruszenie obowiązku uzasadnienia i zasady proporcjonalności – Brak
[rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1380/2013, art. 2 ust. 1–3, art. 2 ust. 5 lit. a), f), i) j), art. 4 ust. 1 pkt 8, 9; 2016/2336, art. 9 ust. 9; Rady nr 734/2008, art. 2]
(zob. pkt 135, 141, 143, 150–152, 155)
Streszczenie
W ramach dwóch skarg o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego 2022/1614 (
1
) Sąd, orzekając w składzie powiększonym pięciu sędziów, uściślił kryteria określania obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich w świetle zasad wynikających z rozporządzenia 2016/2336 (
2
) (zwanego dalej „rozporządzeniem podstawowym”).
Rozporządzenie nr 1380/2013 (
3
) w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) przewiduje między innymi przyjęcie środków ochrony i zrównoważonej eksploatacji żywych zasobów morza. W tym kontekście art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego przewiduje przyjęcie przez Komisję aktów wykonawczych w celu ustanowienia wykazu obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich. Na podstawie art. 9 ust. 9 rozporządzenia podstawowego połowy za pomocą narzędzi przydennych są zakazane na takich obszarach.
W dniu 15 września 2022 r. Komisja Europejska przyjęła w rozporządzeniu wykonawczym 2022/1614 ów wykaz na podstawie dwóch opinii Międzynarodowej Rady Badań Morza (ICES).
Królestwo Hiszpanii, szereg spółek prawa hiszpańskiego będących właścicielami statków rybackich oraz organizacja producentów sektora rybołówstwa zrzeszająca owe spółki zwróciły się do Sądu o stwierdzenie nieważności tego rozporządzenia wykonawczego w zakresie dotyczącym ustanowienia owego wykazu. Na poparcie skarg powołały się one, po pierwsze, na naruszenie rozporządzenia podstawowego i niektórych ogólnych zasad prawa Unii przez rozporządzenie wykonawcze i, po drugie, na nieważność art. 9 ust. 6 i 9 rozporządzenia podstawowego.
W swoich wyrokach Sąd oddalił obydwie skargi w całości.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał w ramach zarzutów szczegółowych związanych z jednej strony z wpływem niektórych rodzajów narzędzi połowowych i z drugiej strony z zastosowaną metodą określania obszarów, czy Komisja naruszyła rozporządzenie podstawowe, zasadę proporcjonalności lub zasadę niedyskryminacji przy ustanawianiu wykazu obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich.
Co się tyczy rodzajów narzędzi połowowych, Sąd dokonał przede wszystkim wykładni art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego, aby ustalić kryteria określenia obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich i określić, czy ten przepis wprowadza wymóg oceny istotnego niekorzystnego wpływu połowów w tych obszarach za pomocą biernych narzędzi połowowych, a mianowicie narzędzi połowowych przymocowanych w konkretnym miejscu w środowisku morskim. Skarżące twierdziły bowiem, że Komisja powinna była dokonać oceny wpływu tych narzędzi w zakresie, w jakim mają one łagodniejszy negatywny wpływ na wrażliwe ekosystemy morskie w porównaniu z ruchomymi narzędziami połowowymi. Ponadto skarżące w sprawie T‑781/22 uważały, że takie samo traktowanie biernych i ruchomych narzędzi połowowych bez powołania się na obiektywne powody stanowi naruszenie zasady niedyskryminacji.
Tymczasem art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego nie wprowadza ani wymogu oceny, ani wymogu przyjęcia podejścia do zarządzania połowami, a nawet zarządzania obejmującego ocenę skutków środków ochrony danych wrażliwych ekosystemów morskich dla działalności połowowej i życia gospodarczego i społecznego.
Po pierwsze, z definicji przewidzianych w rozporządzeniu podstawowym i rozporządzeniu nr 734/2008 (
4
) wynika bowiem, że występowanie wrażliwych ekosystemów morskich zostaje wykazane za pomocą elementów powiązanych z charakterem i ilością gatunków napotkanych zarówno przez ruchome narzędzia połowowe, jak i przez bierne narzędzia połowowe. Ponadto rzeczywiste lub prawdopodobne występowanie gatunków chronionych prowadzi do uznania odpowiednich obszarów za obszary występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich w celu zapewnienia ich ochrony przed przydennymi narzędziami połowowymi w ogólności. Dany obszar można zatem uznać za obszar występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich ze względu na istotny niekorzystny wpływ spowodowany samym stosowaniem ruchomych narzędzi przydennych lub stosowaniem narzędzi przydennych w ogólności, przy czym kwalifikacji tej nie można zakwestionować w odniesieniu do biernych narzędzi połowowych. Tymczasem w takich okolicznościach ustanowienie wykazu tych obszarów nie może zależeć od analizy porównawczej ruchomych narzędzi połowowych z biernymi narzędziami połowowymi, nawet gdyby uznać, że narzędzia bierne mogą wiązać się z mniejszym ryzykiem niż narzędzia ruchome.
Po drugie, z wytycznych Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa (FAO), do których rozporządzenie podstawowe zawiera odesłanie do celów corocznej oceny obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich, wynika też, że zaklasyfikowanie ekosystemu morskiego jako wrażliwego nie zakłada badania niekorzystnego wpływu biernych narzędzi połowowych ze względu na to, iż owa klasyfikacja opiera się na cechach ekosystemu w ścisłym znaczeniu.
Po trzecie, zgodnie z analizą celowościową i systemową art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego z przepisu tego nie można wywieść, że podejście do zarządzania połowami, które obejmuje wymóg oceny skutków środków ochrony wrażliwych ekosystemów morskich dla działalności połowowej i życia gospodarczego i społecznego, należy stosować w odniesieniu do ustanowienia wykazu obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich. Przeciwnie, takie podejście jest niezgodne z pojęciem „aktu wykonawczego”, gdyż zmieniałoby lub uzupełniałoby rozporządzenie podstawowe w odniesieniu do jego istotnych elementów odnoszących się do ochrony wrażliwych ekosystemów morskich. Komisja nie mogła bowiem w ramach przyznanych jej uprawnień do przyjęcia rozporządzenia wykonawczego dokonać jakiegokolwiek wyważenia między ochroną wrażliwych ekosystemów morskich a innymi celami WPRyb.
Następnie w zakresie, w jakim przy tworzeniu wykazu wrażliwych ekosystemów morskich należało oprzeć się na cechach ekosystemów w ścisłym znaczeniu, z uwzględnieniem ryzyka szkód związanych z istotnym niekorzystnym wpływem wynikającym ogólnie ze stosowania narzędzi przydennych, brak analizy przez ICES i przez Komisję szkodliwego wpływu biernych narzędzi połowowych nie stanowi również naruszenia zasady proporcjonalności. Wreszcie, ponieważ kwestia konkretnego – ruchomego lub biernego – rodzaju narzędzia stosowanego do połowów nie wpływa w decydujący sposób na wyznaczenie tych obszarów, nie można uwzględnić argumentu dotyczącego dyskryminacji ze względu na brak takiej analizy.
Co się tyczy metody konkretnego określenia obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich, Sąd nie stwierdził naruszenia rozporządzenia podstawowego lub zasady proporcjonalności. Wybór metody jest bowiem objęty szerokim zakresem uznania, jakim dysponuje Komisja w odniesieniu do stosowania kryteriów ustanowienia wykazu tych obszarów. W rozpatrywanym przypadku żaden element nie pozwala na uznanie, że Komisja w sposób oczywisty przekroczyła przysługujący jej zakres uznania, gdy zastosowała metodę wziętą pod uwagę przez ICES w jej opiniach lub że nie wykorzystała najlepszych dostępnych informacji naukowych i technicznych.
W drugiej kolejności Sąd oddalił zarzut niezgodności z prawem podniesiony przez skarżące. Z jednej strony skarżące powołały się na naruszenie art. 291 TFUE w zakresie, w jakim art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego zawiera odesłanie do aktu wykonawczego w celu uzupełnienia przewidzianych w rozporządzeniu podstawowym istotnych elementów. Z drugiej strony przewidziany w art. 9 ust. 9 tego rozporządzenia powszechny zakaz połowów za pomocą narzędzi przydennych na obszarach występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich miał naruszać zasady WPRyb, zasadę proporcjonalności i ewentualny obowiązek szczegółowego uzasadnienia podjętych decyzji.
W odniesieniu do kwestii, czy art. 9 ust. 6 rozporządzenia podstawowego odsyła do aktu wykonawczego w celu uzupełnienia istotnych – a nawet innych niż istotne – elementów rozporządzenia podstawowego, należy zauważyć, że akty wykonawcze wspomniane w tym przepisie ograniczają się do dokładnego wskazania obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich, a zatem do skonkretyzowania ratione loci systemu ochrony wrażliwych ekosystemów morskich przyjętego w tym artykule. W tym względzie istotne elementy dotyczące definicji i kryteriów identyfikacji wrażliwych ekosystemów morskich, indykatory wrażliwych ekosystemów morskich i postępowanie prowadzące do ustanowienia wykazu tych ekosystemów wynikają już z art. 9 rozporządzenia podstawowego.
W związku z powyższym Komisja sporządziła wykaz zgodnie z wystarczająco jasnymi i precyzyjnymi kryteriami materialnymi w zakresie wrażliwych ekosystemów morskich oraz zgodnie z procedurą również określoną w rozporządzeniu podstawowym, dysponując jednocześnie pewnym zakresem uznania, w szczególności przy ustalaniu dokładnej metody stosowania kryteriów przewidzianych przez prawodawcę. Ponadto Komisja działała w ramach przysługujących jej uprawnień wykonawczych, a nie w zakresie zarządzania WPRyb. W tym kontekście mogła ona wziąć pod uwagę elementy dotyczące dokonywanych operacji połowowych w celu oceny prawdopodobieństwa (nieprzerwanego) istnienia wrażliwego ekosystemu morskiego.
W odniesieniu do powszechnego zakazu ustanowionego w art. 9 ust. 9 rozporządzenia podstawowego bez uwzględnienia w szczególności jego skutków gospodarczych i społecznych, z rozporządzenia nr 1380/2013 wynika, że działalność połowowa zrównoważona środowiskowo w perspektywie długookresowej oznacza minimalizowanie negatywnych skutków tej działalności dla ekosystemu morskiego poprzez stosowanie w zarządzaniu rybołówstwem podejścia ostrożnościowego, a także podejścia ekosystemowego.
Tymczasem w ramach wyważenia wchodzących w grę interesów, które jest nierozerwalnie związane z przyjęciem środków ochrony morskich zasobów biologicznych, prawodawca dysponuje szerokim zakresem uznania. Jego wybór, by przyjąć takie środki, podlega kontroli sądów Unii, które powinny ograniczyć się do zbadania, czy rozpatrywany środek nie jest dotknięty oczywistym błędem lub nadużyciem władzy lub też czy prawodawca nie przekroczył w sposób oczywisty granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych. Prawodawca nie jest zobowiązany do dokonania szczególnego i uzasadnionego wyważenia interesu ochrony środowiska morskiego z interesami osób prowadzących działalność połowową i ze społeczno-gospodarczymi aspektami tej działalności. W kontekście środków technicznych autor aktu nie jest bowiem zobowiązany do podania szczegółowego uzasadnienia swej decyzji, jeżeli z zaskarżonego aktu wynika istota realizowanego celu, tak jak w niniejszej sprawie.
Sąd stanął na stanowisku, że nie wykazano, iż prawodawca w sposób oczywisty przekroczył granice przysługujących mu szerokich uprawnień dyskrecjonalnych. Skarżące nie przedstawiły w szczególności wystarczająco precyzyjnych i przekonujących dowodów pozwalających wykazać, że bierne narzędzia połowowe nie miały niekorzystnego wpływu na wrażliwe ekosystemy morskie, co wykluczałoby tym samym w ramach podejścia ekosystemowego i ostrożnościowego ryzyko, znajdujące poparcie w literaturze naukowej, jakie te narzędzia połowowe stwarzają w odniesieniu do wrażliwych ekosystemów morskich, w szczególności w związku z ich wielokrotnym wystawianiem i odzyskiwaniem.
W świetle powyższego prawodawca Unii, korzystając z przysługującego mu szerokiego zakresu uznania w tej dziedzinie, mógł uznać zakaz połowów za pomocą narzędzi przydennych w ogólności w obszarach występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich za konieczny w celu uniknięcia ryzyka szkodliwego wpływu biernych narzędzi połowowych, pomimo prawdopodobnych negatywnych skutków społeczno-gospodarczych.
(
1
)	Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2022/1614 z dnia 15 września 2022 r. określające istniejące obszary połowów głębinowych oraz ustanawiające wykaz obszarów występowania lub prawdopodobnego występowania wrażliwych ekosystemów morskich (Dz.U. 2022, L 242, s. 1).
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2336 z dnia 14 grudnia 2016 r. ustanawiające szczegółowe warunki dotyczące połowów stad głębokowodnych w północno-wschodnim Atlantyku i przepisy dotyczące połowów w wodach międzynarodowych północno-wschodniego Atlantyku oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 2347/2002 (Dz.U. 2016, L 354, s. 1).
(
3
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1380/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie wspólnej polityki rybołówstwa, zmieniające rozporządzenia Rady (WE) nr 1954/2003 i (WE) nr 1224/2009 oraz uchylające rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 i (WE) nr 639/2004 oraz decyzję Rady 2004/585/WE (Dz.U. 2013, L 354, s. 22).
(
4
)	Rozporządzenie Rady (WE) nr 734/2008 z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie ochrony wrażliwych ekosystemów morskich na pełnym morzu przed niekorzystnym wpływem przydennych narzędzi połowowych (Dz.U. 2008, L 201, s. 8), a w szczególności art. 2 lit. b)–d) tego rozporządzenia odnoszące się do pojęć „wrażliwych ekosystemów morskich”, „istotnego niekorzystnego wpływu” i „narzędzi przydennych”.