ARRÊT DE LA COUR (dixième chambre)
13 juillet 2017 (*)
« Manquement d’État – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Inexécution – Article 260, paragraphe 2, TFUE – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire »
Dans l’affaire C‑388/16,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, introduit le 13 juillet 2016,
Commission européenne, représentée par Mmes L. Nicolae et S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par MM. M. A. Sampol Pucurull et A. Rubio González, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LA COUR (dixième chambre),
composée de Mme M. Berger, président de chambre, MM. A. Borg Barthet et F. Biltgen (rapporteur), juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour :
–        de constater que, en n’ayant pas adopté toutes les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 260, paragraphe 1 TFUE ;
–        de condamner le Royaume d’Espagne à verser à la Commission une astreinte d’un montant de 134 107,20 euros par jour de retard dans l’adoption des mesures nécessaires pour exécuter l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), à compter du prononcé de l’arrêt dans la présente affaire jusqu’au jour où sera exécuté l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430) ;
–        de condamner le Royaume d’Espagne à verser à la Commission une somme forfaitaire dont le montant sera obtenu en multipliant le montant de 27 522 euros par jour de retard à compter du jour du prononcé de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), et jusqu’à la date à laquelle sera rendu l’arrêt dans la présente affaire ou jusqu’à celle de l’adoption des mesures nécessaires pour exécuter l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), si cette adoption intervient plus tôt, et
–        de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
L’arrêt Commission/Espagne
2        Dans l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), la Cour a constaté que, en obligeant les entreprises d’autres États membres souhaitant exercer l’activité de manutention de marchandises dans les ports espagnols d’intérêt général, d’une part, à s’inscrire auprès d’une société anonyme de gestion des dockers ainsi que, le cas échéant, à participer à son capital et, d’autre part, à recruter en priorité des travailleurs mis à disposition par cette société, dont un nombre minimal de ceux-ci engagé de manière permanente, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 TFUE.
La procédure précontentieuse
3        Dans le cadre du contrôle de l’exécution de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), la Commission a, le 22 décembre 2014, demandé au Royaume d’Espagne de lui communiquer les informations sur les mesures prises pour exécuter cet arrêt.
4        Dans sa réponse du 12 mars 2015, cet État membre a informé la Commission du fait qu’un processus de dialogue et de négociation avait été engagé avec les représentants syndicaux et patronaux du secteur de l’arrimage ainsi qu’avec le ministère du Travail et de la Sécurité sociale en vue de parvenir à un accord sur l’adoption d’une nouvelle réglementation conforme à cet arrêt.
5        Le 17 juillet 2015, la Commission a adressé au Royaume d’Espagne une lettre de mise en demeure dans laquelle elle indiquait qu’il ressortait des informations reçues que cet État membre n’avait pas pris les mesures nécessaires pour l’exécution dudit arrêt et demandait audit État de lui faire parvenir ses observations dans un délai de deux mois à compter de la réception de cette lettre.
6        Les autorités espagnoles ont répondu à la Commission que, en raison de difficultés rencontrées pour aboutir à un accord concernant l’élaboration d’un texte de réforme, la nouvelle réglementation ne pourrait pas être examinée par le parlement national avant la fin de la législature et donc avant la constitution d’un nouveau gouvernement.
7        À la suite de plusieurs réunions qui se sont déroulées avec les services de la Commission durant l’année 2015 et au début de l’année 2016, les autorités espagnoles ont envoyé à la Commission une proposition de projet de loi en vue de l’exécution de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), qui prenait notamment en compte les modifications proposées par la Commission au cours desdites réunions.
8        Considérant que, nonobstant ces éléments, le Royaume d’Espagne n’avait pas pris, dans le délai requis, les mesures nécessaires en vue de se conformer à l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Les développements intervenus au cours de la présente procédure
9        Le 12 mai 2017, le Royaume d’Espagne a adopté, avec effet au 14 mai 2017, le Real Decreto-ley 8/2017 (décret-loi 8/2017, BOE no 114, du 13 mai 2017), qui modifie le régime des travailleurs concernant les prestations de services portuaires de manutention des marchandises, afin de se conformer à l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430).
10      La Commission a considéré que, ce faisant, le Royaume d’Espagne avait pris toutes les mesures nécessaires en vue de l’exécution de cet arrêt. Elle a, partant, déclaré, par courrier du 24 mai 2017, qu’elle se désistait partiellement de son recours en ce qui concerne l’astreinte. Toutefois, elle a maintenu son recours quant au paiement d’une somme forfaitaire et au montant de celle-ci.
Sur la demande de réouverture de la phase orale
11      À la suite de l’adoption du décret-loi 8/2017, le Royaume d’Espagne a, par courrier déposé au greffe de la Cour le 30 mai 2017, demandé à la Cour la réouverture de la procédure orale, en faisant valoir, en substance, que l’adoption de ce texte constituait un fait nouveau, au sens de l’article 83 du règlement de procédure de la Cour.
12      À l’appui de sa demande, le Royaume d’Espagne a, notamment, fait référence à l’arrêt du 14 mars 2006, Commission/France (C‑177/04, EU:C:2006:173), dans lequel la Cour aurait ordonné la réouverture de la phase orale à la suite d’une demande similaire introduite par la République française en raison de l’adoption d’une loi qui, selon cet État membre, mettait fin au manquement qui lui était reproché.
13      À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à l’article 83 de son règlement de procédure, la Cour peut, à tout moment, l’avocat général entendu, ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure, notamment si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée, ou lorsqu’une partie a soumis, après la clôture de cette phase, un fait nouveau de nature à exercer une influence décisive sur la décision de la Cour, ou encore lorsque l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties.
14      En l’occurrence, la Cour, l’avocat général entendu, considère qu’elle dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur le présent recours.
15      En effet, il ressort clairement des points 9 et 10 du présent arrêt que, ayant pris connaissance de l’adoption par le Royaume d’Espagne du décret-loi 8/2017, la Commission en a informé la Cour et a, à cette occasion, déclaré qu’elle estimait que cet État membre s’était conformé à l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), et qu’elle se désistait partiellement de son recours.
16      Quant à la référence faite à l’arrêt du 14 mars 2006, Commission/France (C‑177/04, EU:C:2006:173), force est de relever que celui-ci n’est pas pertinent en l’espèce puisque, dans cette affaire, la Commission a estimé que la loi adoptée par la République française en cours de procédure n’assurait pas la pleine exécution de l’arrêt de la Cour constatant le manquement et a donc maintenu son recours.
17      Par conséquent, il n’y a pas lieu d’ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure.
Sur le manquement
Argumentation des parties
18      S’agissant du manquement allégué, la Commission fait valoir qu’il est constant que, à l’expiration du délai de deux mois fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 20 septembre 2015, le Royaume d’Espagne n’avait pas pris les mesures nécessaires aux fins de l’exécution de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430).
19      Le Royaume d’Espagne ne conteste pas le manquement qui lui est reproché.
Appréciation de la Cour
20      En vertu de l’article 260, paragraphe 2, TFUE, si la Commission estime que l’État membre concerné n’a pas pris les mesures nécessaires que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, elle peut saisir cette dernière après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations en indiquant le montant de la somme forfaitaire ou de l’astreinte à payer par ledit État qu’elle estime adapté aux circonstances.
21      À cet égard, la date de référence pour apprécier l’existence d’un manquement au titre de l’article 260, paragraphe 1, TFUE est celle de l’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure émise en vertu de cette disposition (arrêt du 28 novembre 2013, Commission/Luxembourg, C‑576/11, EU:C:2013:773, point 29 et jurisprudence citée).
22      En l’occurrence, ainsi que l’a reconnu le Royaume d’Espagne dans ses observations écrites, il est constant que, à l’issue du délai de deux mois suivant la réception par cet État membre de la lettre de mise en demeure mentionnée au point 5 du présent arrêt, à savoir le 20 septembre 2015, ledit État n’avait pas adopté les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations découlant de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430). En effet, lesdites mesures n’ont été arrêtées par cet État membre qu’à la suite de l’adoption du décret-loi 8/2017, entré en vigueur le 14 mai 2017, soit bien après que s’est écoulé le délai de deux mois imparti à cet égard.
23      Dans ces conditions, il convient de constater que, en n’ayant pas pris, à la date à laquelle a expiré le délai imparti dans la lettre de mise en demeure émise par la Commission, à savoir le 20 septembre 2015, les mesures nécessaires que comportait l’exécution de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
Sur la sanction pécuniaire
Argumentation des parties
24      La Commission demande à la Cour de condamner le Royaume d’Espagne à payer une somme forfaitaire de 27 552 euros, multipliée par le nombre de jours compris entre le prononcé de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), et l’entrée en vigueur, le 14 mai 2017, des mesures nationales nécessaires pour exécuter celui-ci.
25      Se référant aux lignes directrices contenues dans sa communication du 13 décembre 2005, intitulée « Mise en œuvre de l’article 228 du traité CE » [SEC(2005) 1658], telle qu’actualisée par la communication du 5 août 2015, intitulée « Mise à jour des données utilisées pour le calcul des sommes forfaitaires et des astreintes que la Commission proposera à la Cour de justice dans le cadre de procédures d’infraction » [SEC(2015) 5511] (ci-après la « communication de 2005 »), la Commission estime que la fixation de sanctions financières doit être fondée sur la gravité de l’infraction, sur la durée de celle-ci et sur la nécessité d’assurer l’effet dissuasif de la sanction pour éviter les récidives.
26      S’agissant, tout d’abord, de la gravité de l’infraction, la Commission propose d’appliquer des sanctions calculées sur la base d’un coefficient de gravité de 10 sur une échelle de 20, compte tenu de l’importance de la règle de droit de l’Union ayant fait l’objet de l’infraction, à savoir la liberté d’établissement, garantie par l’article 49 TFUE, qui constitue l’un des principes fondamentaux du marché intérieur.
27      Ensuite, quant au critère relatif à la durée de l’infraction, la Commission rappelle, conformément à sa communication de 2005, que, à la différence du calcul de l’astreinte, un coefficient de durée n’est pas appliqué, puisque la durée de l’infraction est déjà prise en compte en multipliant un montant journalier par le nombre de jours de persistance du manquement. Elle précise, à cet égard, que ce nombre de jours correspond au nombre de jours écoulés entre le prononcé de l’arrêt rendu en vertu de l’article 258 TFUE et le jour de la régularisation de l’infraction, ou, à défaut, le jour du prononcé de l’arrêt rendu en vertu de l’article 260 TFUE.
28      Enfin, pour ce qui est de la nécessité d’une sanction dissuasive de nature à éviter les récidives, la Commission a, en application de la communication de 2005, fixé à 12,51 le facteur « n », fondé sur la capacité de paiement du Royaume d’Espagne.
29      Compte tenu de ces considérations, la Commission propose de fixer le montant de la somme forfaitaire en multipliant un montant journalier par le nombre de jours écoulés entre le prononcé de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), et la date de l’exécution, par le Royaume d’Espagne, des obligations découlant de cet arrêt. Selon la Commission, ce montant journalier doit être calculé en multipliant le forfait de base – fixé, conformément à sa communication de 2005, à 220 euros par jour – par le coefficient de gravité de 10 et par un facteur « n » de 12,51. Le montant obtenu en application de cette méthode serait de 27 522 euros par jour.
30      Dans ses observations, le Royaume d’Espagne fait valoir, d’une part, la bonne foi dont il a fait preuve en collaborant de manière étroite avec la Commission pour élaborer un projet de loi et se mettre en conformité avec l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), et, d’autre part, l’existence de circonstances exceptionnelles ayant mis en échec ses efforts et qui devraient être prises en considération pour l’appréciation de la durée du manquement. En effet, le délai fixé dans la lettre de mise en demeure expirait moins d’un mois avant la dissolution du parlement national et la tenue de nouvelles élections, de sorte que, durant la période allant du 20 décembre 2015 au 30 octobre 2016, le Royaume d’Espagne ne disposait que d’un gouvernement intérimaire, dont les fonctions se limitaient à la gestion des affaires courantes. Le Royaume d’Espagne demande donc à la Cour d’exclure de la durée de l’infraction la période durant laquelle le gouvernement intérimaire était en place.
31      En outre, le Royaume d’Espagne soutient que le degré de gravité doit être apprécié en tenant compte de la circonstance que la restriction à la liberté garantie par l’article 49 TFUE, constatée par la Cour dans l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), est justifiée par deux raisons impérieuses d’intérêt général et que, en vertu du principe de proportionnalité, ce type d’infraction devrait être traité moins sévèrement que les infractions non justifiées.
32      Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir que les justifications invoquées par le Royaume d’Espagne ne sauraient être admises.
33      Dans son mémoire en duplique, le Royaume d’Espagne maintient sa position et demande le rejet du recours.
Appréciation de la Cour
34      À titre liminaire, il convient de rappeler que la Cour a déjà jugé que, si l’imposition d’une astreinte semble particulièrement adaptée pour inciter un État membre à mettre fin, dans les plus brefs délais, à un manquement qui, en l’absence d’une telle mesure, aurait tendance à persister, l’imposition d’une somme forfaitaire repose essentiellement sur l’appréciation des conséquences du défaut d’exécution des obligations de l’État membre concerné sur les intérêts privés et publics, notamment lorsque le manquement a persisté pendant une longue période postérieurement à l’arrêt qui l’a initialement constaté (arrêts du 31 mars 2011, Commission/Grèce, C‑407/09, EU:C:2011:196, point 28, ainsi que du 28 novembre 2013, Commission/Luxembourg, C‑576/11, EU:C:2013:773, point 57 et jurisprudence citée).
35      La condamnation au paiement d’une somme forfaitaire et la fixation de cette somme doivent, dans chaque cas d’espèce, demeurer fonction de l’ensemble des éléments pertinents ayant trait tant aux caractéristiques du manquement constaté qu’à l’attitude propre à l’État membre concerné par la procédure initiée sur le fondement de l’article 260 TFUE (arrêts du 31 mars 2011, Commission/Grèce, C‑407/09, EU:C:2011:196, point 30, ainsi que du 28 novembre 2013, Commission/Luxembourg, C‑576/11, EU:C:2013:773, point 58 et jurisprudence citée).
36      Si la Cour décide de l’imposition d’une somme forfaitaire, il lui appartient, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, de fixer celle-ci de sorte qu’elle soit, d’une part, adaptée aux circonstances et, d’autre part, proportionnée au manquement constaté ainsi qu’à la capacité de paiement de l’État membre concerné (arrêt du 31 mars 2011, Commission/Grèce, C‑407/09, EU:C:2011:196, point 31 et jurisprudence citée).
37      Par conséquent, afin de statuer sur la demande tendant à la condamnation du Royaume d’Espagne au paiement d’une somme forfaitaire, il y a lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances du manquement qui lui est reproché et, notamment, de la durée ainsi que de la gravité de l’infraction.
38      Ainsi, s’agissant, en premier lieu, de la durée du manquement faisant l’objet du présent recours, il importe de rappeler que celle-ci doit être évaluée en ayant égard au moment auquel la Cour apprécie les faits et non pas à celui où cette dernière est saisie par la Commission (arrêt du 2 décembre 2014, Commission/Italie, C‑196/13, EU:C:2014:2407, point 102 et jurisprudence citée).
39      En outre, si l’article 260 TFUE ne précise pas le délai dans lequel l’exécution d’un arrêt doit intervenir, il est toutefois constant que la mise en œuvre de l’exécution doit être entamée immédiatement et qu’elle doit aboutir dans les délais les plus brefs possibles (arrêt du 31 mars 2011, Commission/Grèce, C‑407/09, EU:C:2011:196, point 34 et jurisprudence citée).
40      En l’occurrence, il y a lieu de relever que, bien que le Royaume d’Espagne ait démontré sa bonne foi, notamment en coopérant de manière étroite avec la Commission lors de la procédure précontentieuse, 29 mois se sont écoulés depuis la date du prononcé de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), jusqu’à celle de l’entrée en vigueur, le 14 mai 2017, du décret-loi 8/2017, ayant mis en conformité la législation nationale avec le dispositif de cet arrêt.
41      Les justifications invoquées par le Royaume d’Espagne à cet égard, à savoir le fait que le retard dans l’exécution dudit arrêt serait dû à des difficultés internes, liées à la dissolution du parlement national, au caractère intérimaire de son gouvernement et à la tenue de nouvelles élections, ne sauraient être acceptées. En effet, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, un État membre ne saurait exciper de dispositions, de pratiques ou de situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations résultant du droit de l’Union (voir, par analogie, arrêt du 31 mars 2011, Commission/Grèce, C‑407/09, EU:C:2011:196, point 36 et jurisprudence citée).
42      Force est donc de constater que le manquement reproché au Royaume d’Espagne a persisté pendant une période de temps significative.
43      En ce qui concerne, en second lieu, la gravité de l’infraction, et, plus particulièrement, l’argument du Royaume d’Espagne tiré de ce qu’il conviendrait de réduire le degré de gravité de l’infraction dans la mesure où la restriction constatée dans l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), est justifiée par deux raisons impérieuses d’intérêt général, il convient de rappeler le caractère fondamental de la disposition du droit de l’Union ayant fait l’objet de cette restriction. En effet, dans cet arrêt, la Cour a considéré que la restriction en cause portait atteinte de manière disproportionnée à la réalisation de l’un des principes fondamentaux du marché intérieur, en l’occurrence la liberté d’établissement garantie par l’article 49 TFUE, et a, partant, conclu à l’existence du manquement. Or, étant donné qu’il ressort des points 40 et 42 du présent arrêt que l’inexécution de cet arrêt a perduré durant une période de temps significative, l’infraction reprochée doit être considérée comme grave et ledit argument ne saurait, dès lors, prospérer.
44      Compte tenu de ces circonstances, la Cour considère qu’il est justifié d’infliger au Royaume d’Espagne le paiement d’une somme forfaitaire.
45      En ce qui concerne le montant de ladite somme forfaitaire, il importe de relever que, nonobstant les considérations dont il est fait état aux points 38 à 43 du présent arrêt, le Royaume d’Espagne a mis un terme au manquement reproché.
46      Par conséquent, il est fait une juste appréciation des circonstances de l’espèce en fixant à 3 millions d’euros le montant de la somme forfaitaire que le Royaume d’Espagne devra acquitter.
47      Il y a donc lieu de condamner le Royaume d’Espagne à payer à la Commission une somme forfaitaire de 3 millions d’euros.
Sur les dépens
48      En vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne et le manquement ayant été constaté, il y a lieu de condamner ce dernier aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (dixième chambre) déclare et arrête :
1)      En n’ayant pas pris, à la date à laquelle a expiré le délai imparti dans la lettre de mise en demeure émise par la Commission européenne, à savoir le 20 septembre 2015, les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt du 11 décembre 2014, Commission/Espagne (C‑576/13, non publié, EU:C:2014:2430), le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de l’article 260, paragraphe 1, TFUE.
2)      Le Royaume d’Espagne est condamné à payer à la Commission européenne une somme forfaitaire de 3 millions d’euros.
3)      Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
*      Langue de procédure : l’espagnol.