62021CC0670
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. ANTHONY MICHAEL COLLINS
presentadas el 9 de febrero de 2023 (
1
)
Asunto C‑670/21
BA
contra
Finanzamt X
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Finanzgericht Köln (Tribunal de lo Tributario de Colonia, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Libre circulación de capitales — Artículos 63 TFUE a 65 TFUE — Impuesto sobre sucesiones — Bienes inmuebles situados en un tercer país — Trato fiscal favorable dispensado a los bienes situados en un Estado miembro o en un Estado del Espacio Económico Europeo — Restricciones — Justificación por razones de política social — Política de vivienda — Proporcionalidad»
I. Introducción
1.
En las presentes conclusiones, respondo a la invitación del Tribunal de Justicia a abordar una cuestión inédita: ¿pueden los Estados miembros perseguir objetivos de política social en el territorio de la Unión Europea, como el fomento de viviendas de alquiler asequible, mediante medidas que constituyan una restricción a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos?
II. Marco jurídico
A.
Acuerdo EEE
2.
El artículo 40 del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (en lo sucesivo, «Acuerdo EEE»), de 2 de mayo de 1992, (
2
) establece que, en el marco de las disposiciones de dicho Acuerdo, quedarán prohibidas entre las partes contratantes las restricciones de los movimientos de capitales pertenecientes a personas residentes en los Estados miembros de la Unión Europea o en los Estados de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC), así como las discriminaciones de trato por razón de la nacionalidad o de la residencia de las partes o del lugar donde se hayan invertido los capitales.
B.
Derecho alemán
3.
El artículo 1, apartado 1, punto 1 de la Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetz (Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones), de 27 de febrero de 1997, (
3
) en su versión modificada por la Gesetz zur Reform des Erbschaftsteuer- und Bewertungsrechts (Ley de reforma del impuesto sobre sucesiones y de las normas de valoración), de 24 de diciembre de 2008, (
4
) aplica el impuesto sobre sucesiones a las adquisiciones mortis causa.
4.
De conformidad con el artículo 2, apartado 1, punto 1, de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones, la obligación tributaria alcanzará:
«[…]
1.   en los casos contemplados en el artículo 1, apartado 1, puntos 1 a 3, a la totalidad de los bienes adquiridos […] cuando el causante, en el momento del fallecimiento, el donante, en el momento en que realiza la donación, o el beneficiario, en el momento en que se produce el hecho imponible (artículo 9), tengan la condición de residentes. Se considerarán residentes:
a)
las personas físicas que tengan un domicilio o su residencia habitual en el territorio nacional,
[…]».
5.
De conformidad con el artículo 13c (
5
) de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones, titulado «Exención aplicable a las fincas arrendadas con fines residenciales»:
«(1)   Las fincas a que se refiere el apartado 3 se tasarán al 90 % de su valor de mercado.
[…]
(3)   La tasación reducida se aplicará a las fincas edificadas o a las partes de las mismas que:
1.
sean arrendadas con fines residenciales,
2.
se encuentren situadas en el territorio nacional, en un Estado miembro de la Unión Europea o en un Estado del Espacio Económico Europeo[y]
3.
no formen parte del patrimonio empresarial bonificado o del patrimonio bonificado de una explotación agrícola o forestal en el sentido del artículo 13a.
[…]»
C.
Convenio de doble imposición firmado entre Alemania y Canadá
6.
El 19 de abril de 2001, la República Federal de Alemania y Canadá celebraron un Convenio para evitar la doble imposición en materia de impuestos sobre la renta y determinados otros impuestos, prevenir la evasión fiscal y prestar asistencia en materia tributaria (en lo sucesivo, «Convenio de doble imposición»). (
6
) En virtud de su artículo 2, el Convenio de doble imposición no se aplica al impuesto sobre sucesiones. No obstante, su artículo 26 establece lo siguiente:
«(1) Las autoridades competentes de los Estados contratantes intercambiarán la información necesaria para aplicar lo dispuesto en el presente Convenio o en la normativa interna de los Estados contratantes relativa a los impuestos comprendidos en el Convenio, en la medida en que la imposición prevista en dicha normativa no sea contraria al Convenio. El intercambio de información no estará limitado por el artículo 1.
[…]
(4) A efectos del presente artículo, los impuestos comprendidos en el Convenio son, no obstante lo dispuesto en el artículo 2, todos los impuestos recaudados por un Estado contratante.»
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
7.
En el momento de su fallecimiento, acaecido en 2016, A residía en Alemania. Legó a su hijo, BA, quien también residía en Alemania, parte de un inmueble situado en Canadá que estaba arrendado con fines residenciales.
8.
Mediante resolución de 17 de julio de 2017, la Finanzamt X (Oficina Tributaria X, Alemania) liquidó el impuesto sobre sucesiones adeudado por BA en relación con dicho inmueble.
9.
El 19 de marzo de 2018, BA solicitó la modificación de dicha liquidación del impuesto sobre sucesiones al amparo de lo dispuesto en el artículo 13c, apartado 1, de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones, para que el inmueble situado en Canadá solo tributara por el 90 % de su valor de mercado. BA afirmó que el inmueble cumplía todos los requisitos establecidos en dicha disposición, salvo en lo relativo a la ubicación. BA señaló que, en la medida en que la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones exige que el inmueble esté situado en Alemania, en otro Estado miembro o en un Estado del Espacio Económico Europeo (EEE) para poder beneficiarse de la ventaja fiscal prevista en el artículo 13c, apartado 1, dicha Ley viola la libertad de circulación de capitales entre Estados miembros y terceros países consagrada en el artículo 63 TFUE.
10.
Mediante resolución de 25 de abril de 2018, la Oficina Tributaria X denegó la solicitud de BA. BA presentó una reclamación administrativa contra dicha resolución. El 23 de abril de 2019, la Oficina Tributaria X desestimó la reclamación, al considerar que dispensar un trato favorable, a efectos del impuesto sobre sucesiones, a los bienes inmuebles arrendados con fines residenciales y situados en un Estado miembro o en un Estado del EEE no es contrario al artículo 63 TFUE. El 24 de mayo de 2019, BA interpuso recurso contencioso-administrativo ante el Finanzgericht Köln (Tribunal de lo Tributario de Colonia, Alemania), solicitando la nulidad de la resolución desestimatoria de su reclamación.
11.
En su resolución de remisión, dicho órgano jurisdiccional expresa sus dudas en cuanto a la compatibilidad de las citadas disposiciones de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones con el artículo 63 TFUE. El bien inmueble en cuestión cumple todos los requisitos previstos en la normativa nacional para beneficiarse de la reducción del 10 % de la base imponible, salvo por el hecho de estar situado en un Estado ajeno al EEE. Según la jurisprudencia, la transmisión a una o varias personas del caudal relicto del causante, incluidas las transmisiones que afectan a bienes inmuebles, constituyen movimientos de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE. (
7
) El órgano jurisdiccional remitente considera que las restricciones a la libre circulación de capitales incluyen aquellas medidas que puedan disuadir a las personas residentes en un Estado miembro a realizar inversiones en otros Estados, (
8
) incluidos terceros países. Dicho órgano jurisdiccional también alberga dudas acerca de si tal restricción a la libre circulación de capitales puede justificarse por la cláusula de standstill del artículo 64 TFUE, por los motivos de justificación enumerados en el artículo 65 TFUE o por cualquier otra razón imperiosa de interés general. Considera que la cláusula de standstill no resulta de aplicación, dado que la ventaja fiscal en cuestión se introdujo en 2008. Con independencia de que esté situado en un Estado miembro, en un Estado del EEE o en un tercer país, un bien inmueble arrendado con fines residenciales se encuentra en la misma situación a efectos de la aplicación del artículo 65 TFUE, apartado 1, letra a). Finalmente, observa que no parece concurrir ninguna razón imperiosa de interés general que pueda justificar tal restricción.
12.
En estas estas circunstancias, el Finanzgericht Köln (Tribunal de lo Tributario de Colonia) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«¿Deben interpretarse los artículos 63 TFUE, apartado 1, 64 TFUE y 65 TFUE en el sentido de que se oponen a una normativa nacional de un Estado miembro en materia de recaudación del impuesto sobre sucesiones que, a efectos del cálculo del impuesto, establece que una finca edificada perteneciente a un patrimonio privado, situada en un país tercero (en este caso, Canadá) y arrendada con fines residenciales se computa por su valor íntegro, mientras que una finca perteneciente a un patrimonio privado, situada en el territorio nacional, en un Estado miembro de la Unión Europea o en un Estado del Espacio Económico Europeo e igualmente arrendada con fines residenciales solo se computa por el 90 % de su valor a efectos de calcular el impuesto sobre sucesiones?»
13.
Han presentado observaciones escritas el Gobierno alemán y la Comisión Europea. En la vista celebrada el 17 de noviembre de 2022, se oyeron los informes orales de BA, del Gobierno alemán y de la Comisión y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal
14.
Conforme a la invitación del Tribunal de Justicia, en las presentes conclusiones se examina si los Estados miembros pueden imponer restricciones a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos invocando razones imperiosas de interés general.
IV. Análisis
A.
Alegaciones de las partes
15.
El artículo 63 TFUE se aplica a los movimientos de capitales entre Estados miembros y terceros países. BA, el Gobierno alemán y la Comisión coinciden en que la normativa nacional controvertida en el litigio principal restringe la libre circulación de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE, dado que se utiliza una base imponible mayor para calcular el impuesto sobre sucesiones devengado por bienes inmuebles situados en un tercer país. Discrepan acerca de si dicha restricción puede estar justificada por razones imperiosas de interés general.
16.
En la vista, BA alegó que la normativa alemana aplicable no fomenta la disponibilidad de viviendas de alquiler asequible, ya que la ventaja fiscal se aplica a todos los bienes, con independencia de su valor. Considera que no hay ninguna razón por la que los bienes situados en terceros países no deban beneficiarse de dicha ventaja fiscal.
17.
El Gobierno alemán subrayó que el litigio principal se refiere a la libre circulación de capitales entre Estados miembros y terceros países, en contraposición a la libre circulación de capitales entre Estados del EEE. A fin de apreciar si existen razones imperiosas de interés general, debe tenerse en cuenta el mayor grado de integración jurídica entre los Estados miembros. Así pues, una restricción a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos puede estar justificada por razones que no justificarían una restricción a la libre circulación de capitales entre Estados miembros.
18.
En la vista, el Gobierno alemán informó de que, en las principales ciudades alemanas, cuatro de cada diez hogares gastan más del 30 % de su renta disponible en alquiler. En otros Estados miembros existe un problema similar, que es motivo de preocupación para sus respectivas autoridades públicas. Como se desprende del Proyecto de ley de reforma del impuesto sobre sucesiones y de las normas de valoración, el legislador alemán adoptó el artículo 13c con el propósito de alcanzar un objetivo de interés general, a saber, el de aumentar la disponibilidad de bienes inmuebles de propiedad individual con fines residenciales y reducir así la concentración de propiedades residenciales de alquiler en manos de grupos inversores. (
9
) El Gobierno alemán señaló que los grupos inversores, a diferencia de los particulares, no están sujetos al impuesto sobre sucesiones. La ventaja fiscal tiene por objeto reducir la presión a la que están sometidos los particulares que heredan bienes arrendados con fines residenciales para venderlos a fin de poder pagar los impuestos, conservando así su uso para dicha finalidad.
19.
El Gobierno alemán afirma que el aumento de la competencia en el mercado de viviendas de alquiler contribuye a la disponibilidad y financiación de viviendas asequibles, lo que puede constituir una razón imperiosa de interés general. (
10
) Facilitar el acceso a viviendas asequibles es un objetivo de la política europea, razón por la cual la normativa alemana aplicable amplió la ventaja fiscal en cuestión a los bienes inmuebles situados en el EEE. Ni el Gobierno alemán, ni la Unión Europea ni el EEE son responsables de fomentar la disponibilidad de viviendas asequibles en terceros países. No es posible evaluar las necesidades de vivienda social en terceros países, ya que ello exigiría un alto nivel de cooperación con los mismos. Ampliar la ventaja fiscal a los bienes situados en terceros países también aumentaría el coste de la medida para el Tesoro público sin generar ningún beneficio adicional para la población de la Unión o del EEE. Limitar el beneficio de la ventaja fiscal a los bienes arrendados situados en la Unión o en el EEE incentiva la inversión en dichos bienes y contribuye así a la consecución del objetivo social perseguido. El Gobierno alemán considera que puede «trazar una línea» mediante la exclusión de los bienes situados en terceros países de la ventaja fiscal.
20.
El Gobierno alemán alega que la limitación de la ventaja fiscal es proporcionada, ya que permite alcanzar el objetivo perseguido y no va más allá de lo necesario para lograrlo. En este contexto, señala que la ventaja fiscal está supeditada a la ubicación del bien, y no a la de la residencia del causante o de sus herederos.
21.
El Gobierno alemán también justifica la limitación de la ventaja fiscal por la necesidad de proteger la efectividad del control tributario. Al no existir mecanismos de intercambio de información con terceros países, las autoridades alemanas no pueden comprobar si un bien se arrienda con fines residenciales o no. No obstante, el Gobierno alemán reconoció en la vista que el Convenio para evitar la doble imposición permite a las autoridades alemanas solicitar la información pertinente a las autoridades canadienses con el fin practicar liquidaciones del impuesto sobre sucesiones.
22.
La Comisión considera que la restricción controvertida en el litigio principal no está justificada por ninguna razón imperiosa de interés general.
23.
Por lo que se refiere al fomento de viviendas de alquiler asequible, la Comisión afirmó en sus observaciones escritas que no hay nada que demuestre que los bienes inmuebles situados en terceros países, como Canadá, no se encuentran en una situación comparable a la de los situados en Alemania, la Unión Europea o el EEE. En respuesta a las preguntas del Tribunal de Justicia formuladas en la vista, la Comisión reconoció que el fomento de viviendas de alquiler asequible puede constituir una justificación válida para la restricción a la libre circulación de capitales entre Estados miembros o Estados del EEE y terceros países, con independencia de que exista o no una necesidad comparable en los terceros países. Sin embargo, corresponde al Gobierno alemán demostrar que su normativa persigue legítimamente un objetivo de política social y que es proporcionada. En este contexto, la normativa alemana aplicable plantea al menos dos problemas. En primer lugar, una persona que hereda un bien arrendado con fines residenciales puede beneficiarse de la ventaja fiscal y, a continuación, vender dicho bien a un inversor institucional. En segundo lugar, la ventaja fiscal se aplica a todos los bienes inmuebles, incluidos los de lujo.
24.
Además, la Comisión afirma que la restricción en cuestión no puede justificarse por la efectividad del control tributario, ya que la ventaja fiscal no resulta aplicable a ningún bien situado en un tercer país, con independencia de que la República Federal de Alemania haya celebrado un acuerdo de intercambio de información con el país en cuestión, como ha hecho con Canadá.
B.
Principios generales
25.
En virtud del artículo 63 TFUE, apartado 1, la libre circulación de capitales se aplica a los movimientos de capitales tanto entre Estados miembros como entre Estados miembros y terceros países, incluso a falta de reciprocidad. (
11
) Esta característica diferencia la libre circulación de capitales de todas las demás libertades del mercado interior, ya que estas últimas se aplican exclusivamente en el territorio de los Estados miembros. (
12
)
26.
El hecho de supeditar la concesión de una ventaja relativa a liquidación del impuesto sobre sucesiones al requisito de que el bien transmitido esté situado en el territorio de un Estado miembro o de un Estado del EEE constituye una restricción a la libre circulación de capitales, prohibida, en principio, por el artículo 63 TFUE, apartado 1. (
13
) El trato fiscal favorable que reciben los bienes inmuebles situados en los Estados miembros o en los Estados del EEE puede desincentivar la inversión en esa clase de bienes cuando se encuentren situados en terceros países.
27.
Según jurisprudencia reiterada, el concepto de restricción a la libre circulación de capitales debe interpretarse de la misma manera tanto en lo relativo a las transacciones entre Estados miembros como a las que tienen por origen o destino Estados del EEE, (
14
) así como a las realizadas entre Estados miembros y terceros países. (
15
)
28.
Además de los motivos de justificación enumerados en el Tratado, podrán admitirse restricciones a la libre circulación de capitales cuando se encuentren justificadas por una razón imperiosa de interés general, siempre que respeten el principio de proporcionalidad. (
16
)
29.
La posibilidad de invocar razones imperiosas de interés general solo se da en la medida en que no existan medidas de armonización de la Unión que garanticen la protección de dichos intereses. A falta de tales medidas de armonización, corresponde en principio a los Estados miembros decidir el grado de protección que desean otorgar a tales intereses y de qué manera debe alcanzarse esa protección. Dichas medidas deben permanecer dentro de los límites trazados por el Tratado y han de ser proporcionadas. (
17
)
30.
En principio, los Estados miembros pueden invocar razones imperiosas de interés general para justificar restricciones a los movimientos de capitales con terceros países. Estas razones pueden consistir en garantizar la efectividad del control tributario y luchar contra la evasión fiscal, (
18
) evitar montajes puramente artificiales (
19
) y salvaguardar tanto la coherencia de los sistemas fiscales (
20
) como un reparto equilibrado de la potestad tributaria en las relaciones entre los Estados miembros y terceros países. (
21
) Aunque el Tribunal de Justicia ha rechazado a menudo las justificaciones aducidas en apoyo de tales restricciones, en algunos casos ha admitido justificaciones de las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y Estados no miembros en circunstancias en las que no habría aceptado restricciones respecto de movimientos equivalentes entre Estados miembros. (
22
)
31.
Este enfoque se explica por el hecho de que los movimientos de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos se producen en un contexto jurídico diferente al de los movimientos entre Estados miembros (
23
) o en el EEE. (
24
) Debido al grado de integración jurídica que existe entre los Estados miembros, el gravamen de actividades económicas transfronterizas entre Estados miembros no siempre es comparable al de las actividades similares entre dichos Estados y terceros países. El hecho de que la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos se inscriba en un contexto jurídico diferente también explica por qué los artículos 64 TFUE, 65 TFUE, apartado 4, y 66 TFUE prevén que los Estados miembros pueden adoptar excepciones específicas a la libre circulación de capitales entre ellos y terceros países. Ese contexto jurídico diferenciado incide en la posibilidad de que los Estados miembros se basen en razones imperiosas de interés general. En principio, un Estado miembro puede demostrar que una restricción a los movimientos de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos está justificada por una razón que no supondría una justificación válida para una restricción a los movimientos de capitales entre Estados miembros. (
25
)
C.
Análisis
32.
En el presente asunto, el Gobierno alemán invoca dos razones imperiosas de interés general para justificar las restricciones previstas en su normativa: el fomento de viviendas de alquiler asequible como objetivo de política social y la efectividad del control tributario.
33.
En relación con el primer motivo de justificación, el Tribunal de Justicia ha admitido que las justificaciones de política social pueden constituir razones imperiosas de interés general en el marco de la libre circulación de capitales entre Estados miembros. En su sentencia Jäger, el Tribunal de Justicia examinó la justificación del Gobierno alemán relativa a una norma del impuesto sobre sucesiones que dispensaba a la valoración de una finca agrícola y forestal situada en Alemania un trato más favorable que el que recibían bienes similares situados en otro Estado miembro. Tras señalar que dispensar un trato más favorable a los bienes situados en el territorio nacional constituía una restricción a la libre circulación de capitales, (
26
) el Tribunal de Justicia declaró que la función social que cumplen las fincas agrícolas y forestales, incluido el mantenimiento de puestos de trabajo en caso de que tales fincas se transmitan mortis causa, era una razón imperiosa de interés general. (
27
) No obstante, el Tribunal de Justicia concluyó que esta restricción no estaba justificada, ya que no se había demostrado que el fin social perseguido no fuera igualmente digno de protección en otros Estados miembros. (
28
)
34.
En su sentencia Woningstichting Sint Servatius, el Tribunal de Justicia examinó un plan de viviendas de protección oficial en los Países Bajos, en cuyo marco se había denegado la autorización para una inversión en un proyecto experimental situado en Bélgica, cerca de la frontera neerlandesa. Tanto el requisito de autorización previa como su denegación fueron considerados restricciones a la libre circulación de capitales. (
29
) El Tribunal de Justicia observó que el objetivo del plan de viviendas de protección oficial era procurar un nivel suficiente de acceso a la vivienda a personas con ingresos bajos que residían en los Países Bajos. (
30
) Declaró que las exigencias de la política de vivienda de protección oficial pueden constituir razones imperiosas de interés general. (
31
) En cuanto al principio de proporcionalidad, señaló que el requisito de autorización previa podía ser necesario y apropiado para alcanzar el objetivo de la política de vivienda de protección oficial. (
32
) No obstante, el Tribunal de Justicia criticó el régimen de autorización previa puesto que no estaba fundado en criterios objetivos, no discriminatorios y conocidos de antemano que estableciesen los límites de la facultad de apreciación de las autoridades nacionales. La restricción a la libre circulación de capitales no estaba justificada, dado que el único criterio era que el proyecto se considerase realizado «en beneficio de la vivienda de protección oficial en los Países Bajos». (
33
)
35.
El Tribunal de Justicia también examinó en su sentencia Busley y Cibrian Fernández la aplicación de los objetivos de la política de vivienda por parte de los Estados miembros. La normativa alemana concedía un trato fiscal más favorable a los rendimientos obtenidos por el arrendamiento de bienes inmuebles situados en Alemania que a los obtenidos por el arrendamiento de bienes inmuebles situados en otros Estados miembros, lo que constituía una restricción a la libre circulación de capitales. (
34
) El Tribunal de Justicia reconoció que el objetivo de política social que perseguía la normativa nacional, a saber, incentivar la construcción de viviendas de alquiler con el fin de satisfacer las necesidades de la población alemana, podía constituir una razón imperiosa de interés general. No obstante, concluyó que dicha normativa nacional no era conforme con el principio de proporcionalidad, ya que se aplicaba a todas las viviendas de alquiler, incluidas las de lujo, y que no iba dirigida a aquellos lugares de Alemania en que la escasez de este tipo de viviendas era especialmente acusada. (
35
)
36.
De ello se desprende que, en principio, un Estado miembro puede invocar objetivos de política social, tales como fomentar la disponibilidad de viviendas asequibles, como razones imperiosas de interés general para justificar una restricción a la libre circulación de capitales entre Estados miembros. En este contexto, el Preámbulo del Tratado de la Unión Europea declara la determinación de los Estados miembros de promover el progreso social de sus pueblos. El artículo 3, apartado 3, de dicho Tratado encomienda a la Unión, entre otras cosas, la tarea de fomentar la cohesión social y la solidaridad entre los Estados miembros. Del mismo modo, el artículo 151 TFUE, dentro del título X dedicado a la «Política social», establece que el objetivo de garantizar una protección social adecuada constituye una meta tanto para la Unión como para sus Estados miembros. Resulta difícil concebir cómo los Estados miembros podrían llevar a cabo esta tarea sin estar facultados para aplicar políticas a escala nacional con vistas a fomentar la cohesión social y la solidaridad.
37.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que, dado que la Unión Europea tiene una finalidad tanto económica como social, deben sopesarse los derechos derivados de las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales en relación con los objetivos perseguidos por la política social, entre los que figura el de garantizar una protección social adecuada. (
36
) El artículo 4 TFUE, apartado 2, dispone que la política social es una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros. Mientras que el artículo 9 TFUE estipula que la Unión deberá garantizar una protección social adecuada en la definición y ejecución de sus políticas y acciones, el artículo 153 TFUE establece que la Unión apoyará y completará la acción de los Estados miembros en la lucha contra la exclusión social.
38.
Así pues, no parece que haya ninguna razón por la que un Estado miembro no pueda invocar razones de política social con el fin de justificar una restricción a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos. Ahora bien, nada en estas disposiciones ni en ninguna otra parte de los Tratados obliga a los Estados miembros a perseguir objetivos de política social en terceros países. (
37
) De ello se desprende que la responsabilidad de garantizar la protección social por parte de los poderes públicos se refiere principalmente a la población de la Unión y que los poderes públicos pueden adoptar medidas a tal fin.
39.
Contrariamente a lo que sugiere la Comisión en sus observaciones escritas, considero que el Derecho de la Unión no exige a los Estados miembros que tengan en cuenta la disponibilidad de viviendas asequibles en terceros países para justificar una restricción a la libre circulación de capitales entre la Unión Europea y terceros países. El grado de integración jurídica entre los Estados miembros y sus objetivos de política en común, que explican el enfoque estricto que adopta la jurisprudencia a la hora de aceptar las justificaciones de las restricciones a la libre circulación de capitales entre Estados miembros, (
38
) no deben transponerse automáticamente a dichas justificaciones cuando se aplican a la circulación de capitales entre Estados miembros y terceros países. Como se señala en el punto 31 de las presentes conclusiones, esta consideración explica por qué el Tribunal de Justicia ha declarado que las restricciones a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos pueden estar justificadas en circunstancias en las que la misma restricción a los movimientos de capitales entre Estados miembros no lo estaría.
40.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho de que un Estado miembro pueda ampliar una ventaja fiscal a los bienes situados en los Estados parte del Acuerdo EEE. Con ello, ese Estado miembro se limita a evitar que se cree una restricción a la libre circulación de capitales con destino a los Estados del EEE o procedentes de ellos, ya que estos Estados, en virtud del Acuerdo EEE, disfrutan de un grado de integración jurídica con la Unión Europea más estrecho que los terceros países.
41.
Corresponde principalmente al órgano jurisdiccional remitente apreciar si la normativa nacional respeta el principio de proporcionalidad. A estos efectos, deberá tomar en consideración que los Estados miembros disponen de un amplio margen de apreciación al elegir las medidas que permitan alcanzar los objetivos de política social, si bien el ejercicio de dicha facultad de apreciación no puede menoscabar el disfrute por un particular de los derechos que le confieren los Tratados. (
39
)
42.
Las restricciones se consideran adecuadas cuando son aptas para alcanzar el objetivo de interés general que pretenden lograr, en el presente asunto, el fomento de viviendas de alquiler asequible en la Unión y en el EEE. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar, a la vista de la prueba aportada, si una reducción del 10 % de la base utilizada para calcular el valor, a efectos de la liquidación del impuesto sobre sucesiones, de los bienes arrendados con fines residenciales puede reducir la presión a la que están sometidos los herederos para vender tales bienes, así como las consecuencias para la disponibilidad de viviendas de alquiler.
43.
A fin de apreciar si una restricción va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, se plantea la cuestión de si la imposición de medidas menos restrictivas garantizaría la consecución del objetivo de un modo tan eficaz. (
40
) Aun cuando se trata de un extremo que también corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente, en el supuesto de que el alcance de la ventaja fiscal fuera más restringido y se limitara a los bienes inmuebles valorados por debajo de un determinado umbral, excluyendo así las propiedades de lujo, el impacto de la restricción en la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos podría atenuarse. Una limitación de este tipo también podría tener como consecuencia que la base imponible fuese progresiva, lo que posiblemente favorecería el acceso a viviendas de alquiler asequible.
44.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que declare que el artículo 63 TFUE, apartado 1, no se opone a una normativa nacional que, a efectos del cálculo del impuesto sobre sucesiones, trata de manera más favorable el valor de los bienes inmuebles arrendados con fines residenciales en un Estado miembro o en un Estado del EEE que el de los bienes situados en un tercer país destinados al mismo uso, con el fin de fomentar la disponibilidad de viviendas de alquiler asequible en la Unión y en el EEE. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si dicha normativa nacional es adecuada para alcanzar el objetivo perseguido y si existen medidas menos restrictivas pero igual de eficaces para lograr dicho objetivo.
45.
A continuación, procedo a analizar la segunda razón imperiosa de interés general alegada por el Gobierno alemán para justificar tal restricción, a saber, la efectividad del control tributario.
46.
La jurisprudencia citada en el punto 30 de las presentes conclusiones contiene numerosos ejemplos en los que el Tribunal de Justicia ha admitido que la efectividad del control tributario justifica las restricciones a la libre circulación de capitales con destino a terceros países o procedentes de ellos. (
41
) Cuando la normativa nacional supedita la concesión de una ventaja fiscal al cumplimiento de determinados requisitos y no existe un marco jurídico para el intercambio de información entre Estados miembros y terceros países, el Estado miembro puede verse ante la imposibilidad de comprobar si se han cumplido los requisitos para obtener dicha ventaja fiscal.
47.
La información obrante en poder del Tribunal de Justicia en el presente asunto indica que el acceso a la ventaja fiscal en cuestión está supeditado a que el bien se arriende con fines residenciales. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar si existe un marco jurídico para el intercambio de información entre las autoridades fiscales competentes. Aunque el Convenio para evitar la doble imposición no se aplica al impuesto sobre sucesiones, el Gobierno alemán reconoció en la vista que, en virtud de su artículo 26, la obligación de intercambiar información se aplica a todos los impuestos recaudados por los Estados contratantes.
48.
Habida cuenta de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda al segundo aspecto planteado por el órgano jurisdiccional remitente que el artículo 63 TFUE, apartado 1, se opone a una normativa nacional que, a efectos del cálculo del impuesto sobre sucesiones, trata de manera más favorable el valor de los bienes inmuebles arrendados con fines residenciales en un Estado miembro o en un Estado del EEE que el de los bienes situados en un tercer país destinados al mismo uso, con el fin de garantizar la efectividad del control tributario, en caso de que exista un marco jurídico para el intercambio de la información pertinente entre las autoridades fiscales competentes.
V. Conclusión
49.
En virtud de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Finanzgericht Köln (Tribunal de lo Tributario de Colonia, Alemania) del siguiente modo:
«El artículo 63 TFUE, apartado 1, debe interpretarse en el sentido de que:
—
no se opone a una normativa nacional que, a efectos del cálculo del impuesto sobre sucesiones, trata de manera más favorable el valor de los bienes inmuebles arrendados con fines residenciales en un Estado miembro o en un Estado del Espacio Económico Europeo que el de los bienes situados en un tercer país destinados al mismo uso, con el fin de fomentar la disponibilidad de viviendas de alquiler asequible en la Unión Europea y en el Espacio Económico Europeo, siempre y cuando la normativa nacional sea adecuada para alcanzar el objetivo perseguido y no existan medidas menos restrictivas pero igual de eficaces para lograr dicho objetivo;
—
se opone a una normativa nacional que, a efectos del cálculo del impuesto sobre sucesiones, trata de manera más favorable el valor de los bienes inmuebles arrendados con fines residenciales en un Estado miembro o en un Estado del Espacio Económico Europeo que el de los bienes situados en un tercer país destinados al mismo uso, con el fin de garantizar la efectividad del control tributario, en caso de que exista un marco jurídico para el intercambio de la información pertinente entre las autoridades fiscales competentes.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	DO 1994, L 1, p. 3.
(
3
)	BGBl. 1997 I, p. 378.
(
4
)	BGBl. 2008 I, p. 3018.
(
5
)	La resolución de remisión cita el artículo 13c de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones. Entre tanto, dicha disposición ha pasado a ser el artículo 13d de la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones. Véase la Gesetz zur Anpassung des Erbschaftsteuer- und Schenkungsteuergesetzes an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Ley por la que se adapta la Ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal), de 4 de noviembre de 2016 (BGBl. 2016 I, p. 2464).
(
6
)	BGBl. 2002 II, p. 670.
(
7
)	Sentencias de 15 de octubre de 2009, Busley y Cibrian Fernández (C‑35/08, EU:C:2009:625), apartado 18, y de 17 de octubre de 2013, Welte (C‑181/12, EU:C:2013:662), apartado 20.
(
8
)	Sentencia de 22 de enero de 2009, STEKO Industriemontage (C‑377/07, EU:C:2009:29), apartado 23.
(
9
)	Véase el Entwurf eines Gesetzes zur Reform des Erbschaftsteuer- und Bewertungsrechts (Proyecto de ley de reforma del impuesto sobre sucesiones y de las normas de valoración), 16/7918, de 28 de enero de 2008, pp. 25 y 36.
(
10
)	Sentencia de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593), apartado 30.
(
11
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 10 de febrero de 2011, Haribo Lakritzen Hans Riegel y Österreichische Salinen (C‑436/08 y C‑437/08, EU:C:2011:61), apartados 127 y 128.
(
12
)	Existe actualmente un debate acerca de las ventajas económicas de la liberalización total de capitales en relación con terceros países. Una visión general muy resumida de las dos corrientes de pensamiento contrapuestas se recoge en Antonaki I., Capital, Market and the State — Reconciling Free Movement of Capital with Public Interest Objectives, Brill Nijhoff, Leiden, 2022, pp. 11 a 16. Véanse también Stiglitz J., Capital Market Liberalization, Economic Growth and Instability, World Development, 2000, Vol. 28, sexta edición, pp. 1075 a 1086; Alesina A., Grilli V. y Milsei-Ferretti G. M. «The Political Economy of Capital Controls» en Leiderlman L. y Razin A. (editores), Capital Mobility: The Impact on Consumption, Investment and Growth, Cambridge University Press, 1994, p. 380.
(
13
)	Véanse, por analogía, las sentencias de 22 de noviembre de 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940), apartado 19, y de 17 de enero de 2008, Jäger (C‑256/06, EU:C:2008:20), apartado 35.
(
14
)	Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de noviembre de 2009, Comisión/Italia (C‑540/07, EU:C:2009:717), apartado 66, y de 5 de mayo de 2011, Comisión/Portugal (C‑267/09, EU:C:2011:273), apartado 51.
(
15
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartados 28 y 31.
(
16
)	Este principio exige que las restricciones sean adecuadas para garantizar la realización de los objetivos que persiguen y que no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlos. Véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de mayo de 2003, Comisión/España (C‑463/00, EU:C:2003:272), apartado 68, y de 22 de noviembre de 2018, Huijbrechts (C‑679/17, EU:C:2018:940), apartado 30 y jurisprudencia citada.
(
17
)	Sentencia de 28 de septiembre de 2006, Comisión/Países Bajos (C‑282/04 y C‑283/04, EU:C:2006:608), apartados 32 y 33.
(
18
)	Sentencias de 12 de diciembre de 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774), apartado 172; de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartado 55; de 10 de febrero de 2011, Haribo Lakritzen Hans Riegel y Österreichische Salinen (C‑436/08 y C‑437/08, EU:C:2011:61), apartado 69; de 5 de mayo de 2011, Comisión/Portugal (C‑267/09, EU:C:2011:273), apartado 42; de 17 de octubre de 2013, Welte (C‑181/12, EU:C:2013:662), apartado 63; de 10 de abril de 2014, Emerging Markets Series of DFA Investment Trust Company (C‑190/12, EU:C:2014:249), apartado 71, y de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países) (C‑135/17, EU:C:2019:136), apartados 73 y 74.
(
19
)	Sentencia de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países) (C‑135/17, EU:C:2019:136), apartados 81 y 84.
(
20
)	Sentencias de 17 de octubre de 2013, Welte (C‑181/12, EU:C:2013:662), apartado 59, y de 10 de abril de 2014, Emerging Markets Series of DFA Investment Trust Company (C‑190/12, EU:C:2014:249), apartados 91 y 92.
(
21
)	Sentencias de 10 de febrero de 2011, Haribo Lakritzen Hans Riegel y Österreichische Salinen (C‑436/08 y C‑437/08, EU:C:2011:61), apartados 118 y 121; de 10 de abril de 2014, Emerging Markets Series of DFA Investment Trust Company (C‑190/12, EU:C:2014:249), apartado 98, y de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países) (C‑135/17, EU:C:2019:136), apartado 72.
(
22
)	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 27 de enero de 2009, Persche (C‑318/07, EU:C:2009:33), apartados 66 a 70; de 19 de noviembre de 2009, Comisión/Italia (C‑540/07, EU:C:2009:717), apartados 64, 72 y 73, y de 5 de mayo de 2011, Comisión/Portugal (C‑267/09, EU:C:2011:273), apartados 46, 57 y 58. Véanse también las sentencias de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartados 60 a 66; de 10 de abril de 2014, Emerging Markets Series of DFA Investment Trust Company (C‑190/12, EU:C:2014:249), apartados 85 a 88, y de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países) (C‑135/17, EU:C:2019:136), apartados 94 y 95. Estas sentencias indican que corresponde a los órganos jurisdiccionales remitentes determinar, a la luz de las circunstancias de cada caso, si las restricciones a la libre circulación de capitales están justificadas, en particular, sobre la base de la efectividad del control tributario.
(
23
)	Sentencias de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartado 36.
(
24
)	Sentencias de 19 de noviembre de 2009, Comisión/Italia (C‑540/07, EU:C:2009:717), apartado 69, y de 5 de mayo de 2011, Comisión/Portugal (C‑267/09, EU:C:2011:273), apartado 54.
(
25
)	Sentencias de 12 de diciembre de 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation (C‑446/04, EU:C:2006:774), apartados 170 y 171, y de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartado 37. La doctrina jurídica ha constatado que el aspecto externo a la Unión de la libre circulación de capitales, en particular sus causas de justificación, han sido escasamente analizados. Véase Snell J., «Free movement of capital: evolution as a non-linear process», en Craig. P y de Búrca G. (editores), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2021, pp. 597 a 607.
(
26
)	Sentencia de 17 de enero de 2008, Jäger (C‑256/06, EU:C:2008:20), apartado 35.
(
27
)	Ibidem, apartados 47 y 50.
(
28
)	Ibidem, apartado 52.
(
29
)	Sentencia de 1 de octubre de 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593), apartados 21 a 24.
(
30
)	Ibidem, apartado 27.
(
31
)	Ibidem, apartado 30.
(
32
)	Ibidem, apartados 32 a 34.
(
33
)	Ibidem, apartados 35 a 38.
(
34
)	Sentencia de 15 de octubre de 2009, Busley y Cibrian Fernández (C‑35/08, EU:C:2009:625), apartados 26 y 27.
(
35
)	Ibidem, apartados 31 y 32.
(
36
)	Véanse la sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), apartado 77, y el párrafo primero del artículo 151 TFUE.
(
37
)	Ello se entiende sin perjuicio de la capacidad de la Unión para celebrar acuerdos internacionales con terceros países, como acuerdos comerciales, que pueden perseguir diversos objetivos, incluidos los de protección social y medioambiental.
(
38
)	Véase la jurisprudencia citada en los puntos 33 a 35 de las presentes conclusiones.
(
39
)	Sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), apartado 81.
(
40
)	Véase, en este sentido, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, AGET Iraklis (C‑201/15, EU:C:2016:972), apartado 93.
(
41
)	El Tribunal de Justicia llegó claramente a esta conclusión en su sentencia de 5 de mayo de 2011, Comisión/Portugal (C‑267/09, EU:C:2011:273), apartados 53 a 58. Véanse también las sentencias de 18 de diciembre de 2007, A (C‑101/05, EU:C:2007:804), apartados 55 a 66, y de 26 de febrero de 2019, X (Sociedades intermedias domiciliadas en terceros países) (C‑135/17, EU:C:2019:136), apartados 74 y 93 a 95, en las que el Tribunal de Justicia sugirió que la restricción podría estar justificada, pero consideró que incumbía al órgano jurisdiccional remitente determinarlo.