62022TJ0208_RES
Processo T‑208/22
Kinda Makhlouf
contra
Conselho da União Europeia
Acórdão do Tribunal Geral (Nona Secção Alargada) de 17 de julho de 2024
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas devido à situação na Síria — Congelamento dos fundos e dos recursos económicos — Restrição em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Lista de pessoas, entidades e organismos aos quais se aplica o congelamento dos fundos e dos recursos económicos ou sujeitos a restrições em matéria de admissão no território dos Estados‑Membros — Inclusão e manutenção do nome do recorrente na lista — Herdeiro de uma pessoa já visada por medidas restritivas — Direitos de defesa — Erro de apreciação — Proporcionalidade — Direito de propriedade — Liberdade de circular e de permanecer nos Estados‑Membros — Direito à vida familiar — Responsabilidade extracontratual»
Processo judicial — Decisão ou regulamento que substitui no decurso da instância o ato impugnado — Pedido de adaptação da petição — Requisitos
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 86.o, n.o 1)
(cf. n.os 25, 29)
Processo judicial — Decisão ou regulamento que substitui no decurso da instância o ato impugnado — Pedido de adaptação da petição — Obrigação de o recorrente fazer acompanhar o referido pedido de fundamentos e de argumentos adaptados — Inexistência, salvo no caso de diferenças substanciais entre os dois atos — Obrigação de verificação pelo Tribunal Geral
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 86.o, n.os 1 e 4)
(cf. n.os 35‑37)
Processo judicial — Adaptação dos pedidos no decurso da instância — Requisitos formais — Exposição sumária dos fundamentos invocados — Transposição dos fundamentos iniciais — Requisitos
(Regulamento de Processo do Tribunal Geral, artigo 86.o, n.o 4)
(cf. n.os 38, 39)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Medidas restritivas — Obrigação de comunicar as razões individuais e específicas que justificam as decisões tomadas — Direito a ser ouvido antes da adoção de tais medidas — Limitações — Requisitos
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2, alínea a); Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2022/242, anexo; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012 e 2022/237]
(cf. n.os 51‑54, 56, 58, 61)
Direito da União Europeia — Princípios — Direitos de defesa — Direito a ser ouvido — Obrigação de as instituições aderirem ao ponto de vista das partes interessadas — Inexistência — Obrigação de responder a todos os argumentos das partes — Inexistência
(Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 41.o, n.o 2)
(cf. n.o 68)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Prova do fundamento da medida — Obrigação de a autoridade competente da União demonstrar, em caso de contestação, o mérito dos motivos considerados contra as pessoas ou as entidades em causa
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2013/255/PESC, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, anexo; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(cf. n.os 76‑82)
União Europeia — Fiscalização jurisdicional da legalidade dos atos das instituições — Medidas restritivas contra a Síria — Alcance da fiscalização — Inclusão do recorrente na lista anexada à decisão impugnada devido ao seu parentesco com as famílias Assad ou Makhlouf — Documentos acessíveis ao público — Valor probatório
[Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigo 47.o; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, anexo; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2022/237 e 2023/1027]
(cf. n.os 83, 86, 87, 121‑123)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra os principais empresários que exercem atividades na Síria e os membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836, artigos 27.°, n.os 1 e 2, alíneas a) e b), e 28.°, n.os 1 e 2; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012 e 2015/1828, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), e 1‑A, alínea b)]
(cf. n.os 89‑92, 94)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas específicas contra certas pessoas e entidades tendo em conta a situação na Síria — Decisão 2013/255/PESC e Regulamento n.o 36/2012 — Presunção de apoio ao regime sírio contra membros das famílias Assad ou Makhlouf — Admissibilidade — Requisitos — Presunção ilidível — Prova em contrário — Falta
[Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836, artigos 27.°, n.os 1 a 3, e 28.°, n.os 1 a 3; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012 e 2015/1828, artigo 15.o, n.os 1, alínea a), 1‑A, alínea b), e 1‑B]
(cf. n.os 93, 95‑98, 101‑104, 114, 116, 125)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos e restrições em matéria de admissão de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Restrições ao direito de propriedade — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Artigos 5.°, n.o 4, e 29.° TUE; artigo 215.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 17.° e 52.°, n.o 1; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, artigo 28.o, n.o 6; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2022/237 e 2023/1027, artigo 16.o]
(cf. n.os 131‑155, 160)
Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas contra a Síria — Congelamento de fundos e restrições em matéria de admissão de pessoas, entidades ou organismos associados ao regime sírio — Restrições ao direito ao respeito pela vida privada e familiar — Violação do princípio da proporcionalidade — Inexistência
[Artigos 5.°, n.o 4, e 29.° TUE; artigo 215.o TFUE; Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, artigos 7.° e 52.°, n.o 1; Decisão 2013/255/PESC do Conselho, conforme alterada pelas Decisões (PESC) 2022/242 e (PESC) 2023/1035, artigo 27.o, n.os 9 e 34; Regulamentos do Conselho n.o 36/2012, 2022/237 e 2023/1027, artigo 32.o, n.o 4]
(cf. n.os 163, 168‑183)
Responsabilidade extracontratual — Requisitos — Ilicitude — Prejuízo — Nexo de causalidade — Requisitos cumulativos
(Artigo 340.o, segundo parágrafo, TFUE)
(cf. n.os 187, 191, 192)
Resumo
No seu acórdão, o Tribunal Geral nega provimento ao recurso de anulação interposto por Kinda Makhlouf contra atos que incluíram o seu nome nas listas de pessoas que beneficiam do regime sírio ou o apoiam e visadas, por este motivo, por medidas restritivas. Esclarece, nomeadamente, o alcance do critério do parentesco familiar estabelecido pela Decisão 2013/255 (
1
) que impõe medidas restritivas contra a Síria e as regras relativas ao ónus da prova e à ilisão da presunção estabelecida por essa decisão.
Kinda Makhlouf é uma das filhas de Mohammed Makhlouf, um homem de negócios de nacionalidade síria, que morreu em 12 de setembro de 2020 e cujo nome tinha sido incluído na lista de pessoas e entidades visadas pelas medidas restritivas tomadas contra a Síria pelo Conselho da União Europeia em 2011 (
2
).
O nome da recorrente foi incluído nas listas em causa em 21 de fevereiro de 2022 (
3
), com o seguinte motivo: «[f]ilha de Mohammed Makhlouf. Membro da família Makhlouf». Esta inclusão assentou no critério do parentesco com as famílias Assad e Makhlouf, estabelecido no artigo 27.o, n.o 2, alínea b), e no artigo 28.o, n.o 2, alínea b), da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836, e pelo artigo 15.o, n.o 1‑A, alínea b), do Regulamento n.o 36/2012 (
4
), conforme alterado pelo Regulamento 2015/1828. Para este efeito, o Conselho baseou‑se na decisão de abertura da sucessão de Mohammed Makhlouf proferida por um juiz sírio em 27 de setembro de 2020, que não foi contestada pela recorrente, herdeira do falecido. A inclusão do nome da recorrente nas listas controvertidas foi mantida, nomeadamente, em 25 de maio de 2023 (
5
).
Apreciação do Tribunal Geral
Segundo a recorrente, o simples facto de pertencer à família Makhlouf não deve justificar a adoção contra si de medidas restritivas. A este respeito, o Tribunal Geral salienta, antes de mais, que os critérios específicos de inclusão, relativamente a diferentes categorias de pessoas visadas pela Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836 (
6
), são independentes do critério geral da associação ao regime sírio definido por esta decisão (
7
). Assim, o simples facto de pertencer a uma das categorias de pessoas em causa é suficiente para permitir a adoção das medidas restritivas em questão, sem que seja necessário fazer prova do apoio que as pessoas em causa dão ao regime sírio implantado ou do benefício que dele retiram. Daqui o Tribunal Geral infere que o critério do parentesco familiar constitui um critério objetivo, autónomo e suficiente, para justificar a adoção de medidas restritivas contra os «membros d[a] famíli[a] [...] Makhlouf». No entanto, as pessoas em causa não devem ser incluídas nas listas controvertidas se existirem informações suficientes que permitam concluir que não estão associadas ao regime sírio, que não exercem influência sobre o mesmo ou que não representam um risco real de contornarem as medidas restritivas (
8
). A este respeito, o Tribunal Geral recorda que incumbia à recorrente, no âmbito da impugnação dos atos, apresentar provas para ilidir a presunção de ligação ao regime sírio decorrente do critério do parentesco familiar.
O Tribunal Geral constata, no caso em apreço, tendo em conta os argumentos da recorrente e os elementos de prova por si apresentados relacionados, por um lado, com a sua vida privada e familiar e, por outro, com a alegada rutura das relações entre a família Makhlouf e o regime sírio, que estes elementos não são suscetíveis de ilidir a presunção de ligação ao regime sírio.
O Tribunal Geral chega a uma conclusão semelhante no que respeita aos elementos incriminatórios constantes de um processo de prova adicional que o Conselho transmitiu à recorrente em 31 de maio de 2022. Entre estes elementos figura, nomeadamente, um artigo do Financial Times que faz referência à aquisição pela recorrente e por outros membros da família Makhlouf que lhe são próximos, de apartamentos na Rússia, através de empréstimos e esquemas financeiros que permitiram desviar fundos para fora da Síria e assim, contornar as medidas restritivas impostas pela União. Uma vez que não contestou estas informações, que revelam também a existência de ligações entre a recorrente e outros membros da família Makhlouf visados pelas mesmas medidas restritivas, a recorrente não esclareceu a origem dos fundos que lhe permitiram, nomeadamente, adquirir o bem imóvel na Rússia. Por conseguinte, o Tribunal Geral constata, por um lado, que os atos impugnados assentam numa base factual suficientemente sólida e, por outro, que a recorrente não ilidiu validamente a presunção de ligação ao regime sírio. O Tribunal Geral conclui que, uma vez que os atos impugnados não enfermam de erro de apreciação, deve ser negado provimento ao recurso.
(
1
)	Decisão 2013/255/PESC do Conselho, de 31 de maio de 2013, que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2013, L 147, p. 14), conforme alterada pela Decisão (PESC) 2015/1836 do Conselho, de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).
(
2
)	V. Decisão de Execução 2011/488/PESC do Conselho, de 1 de agosto de 2011, que dá execução à Decisão 2011/273/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2011, L 199, p. 74) e Regulamento de Execução (UE) n.o 755/2011 do Conselho, de 1 de agosto de 2011, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 442/2011 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2011, L 199, p. 33). O nome de Mohammed Makhlouf foi retirado das referidas listas pela Decisão de Execução (PESC) 2022/306 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2022, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC(JO 2022, L 46, p. 95) e pelo Regulamento de Execução (UE) 2022/299 do Conselho, de 24 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 (JO 2022, L 46, p. 1).
(
3
)	Decisão de Execução (PESC) 2022/242 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução à Decisão 2013/255/PESC que impõe medidas restritivas contra a Síria (JO 2022, L 40, p. 26) e o Regulamento de Execução (UE) 2022/237 do Conselho, de 21 de fevereiro de 2022, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2022, L 40, p. 6).
(
4
)	Regulamento (UE) n.o 36/2012 do Conselho, de 18 de janeiro de 2012, que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria e que revoga o Regulamento (UE) n.o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2015/1828 do Conselho, de 12 de outubro de 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).
(
5
)	Decisão (PESC) 2023/1035 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que altera a Decisão 2013/255 (JO 2023, L 139, p. 49) e Regulamento de Execução (UE) 2023/1027 do Conselho, de 25 de maio de 2023, que dá execução ao Regulamento (UE) n.o 36/2012 que impõe medidas restritivas tendo em conta a situação na Síria (JO 2023, L 139, p. 1).
(
6
)	V. artigo 27.o, n.o 2, alínea b), da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836.
(
7
)	V. artigo 27.o, n.o 1, e artigo 28.o, n.o 1, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836.
(
8
)	V. artigo 27.o, n.o 3, e artigo 28.o, n.o 3, da Decisão 2013/255, conforme alterada pela Decisão 2015/1836.