61997CJ0245_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-245/97,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori E. Röder, Ministerialrat presso il Ministero federale dell'Economia, e C.-D. Quassowski, Regierungsdirektor presso il Ministero federale delle Finanze, in qualità di agenti, Referat EC2, Graurheindorfer Straße 108, Bonn (Germania),
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor K.-D. Borchardt, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, assistito dall'avv. I. Brinker, del foro di Bruxelles, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez de la Cruz, membro del medesimo servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 139, pag. 30), laddove essa ha rifiutato di porre a carico del FEAOG gli importi di DEM 608 583,40, per spese dirette alla promozione del latte, e di DEM 485 466,68, per mancato rispetto del termine per versamenti effettuati a favore di imprenditori agricoli nell'ambito di un regime di ritiro temporaneo di seminativi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
composta dai signori C. Gulmann, presidente di sezione, V. Skouris (relatore) e J.-P. Puissochet, giudici,
avvocato generale: N. Fennelly
cancelliere: H.A. Rühl, amministratore principale
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza dell'11 novembre 1999, nel corso della quale la Repubblica federale di Germania è stata rappresentata da signor C.- D. Quassowski e la Commissione dal signor K.-D. Borchardt, assistito dall'avv. R. Karpenstein, del foro di Amburgo,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 16 dicembre 1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato alla cancellleria della Corte il 7 luglio 1997, la Repubblica federale di Germania ha chiesto, in forza dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230, primo comma, CE), l'annullamento parziale della decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 139, pag. 30; in prosieguo: la «decisione impugnata»), laddove essa ha rifiutato di porre a carico del FEAOG gli importi di DEM 608 583,40, per spese dirette alla promozione del latte, e di DEM 485 466,68, per mancato rispetto del termine per versamenti effettuati a favore di imprenditori agricoli nell'ambito di un regime di ritiro temporaneo di seminativi.
2 All'udienza, la Repubblica federale di Germania ha dichiarato di rinunciare agli atti per il capo del suo ricorso concernente la somma di DEM 485 466,68, relativa al mancato rispetto dei termini di pagamento, dato che la Commissione ha, da un lato, riconosciuto la fondatezza di tale rilievo della Repubblica federale di Germania e, dall'altro, assicurato a quest'ultima che avrebbe adottato al più presto una modifica in tal senso della decisione impugnata.
Il contesto giuridico
3 L'art. 2 del regolamento finanziario 21 dicembre 1977, applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 356, pag. 1), quale modificato dal regolamento (Euratom, CECA, CEE) del Consiglio 13 marzo 1990, n. 610 (GU L 70, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento finanziario»), dispone:
«Gli stanziamenti di bilancio devono essere utilizzati conformemente ai principi di una sana gestione finanziaria e, in particolare, a quelli di economia e di rispetto del rapporto costo/efficacia. Si devono fissare obiettivi quantificati e garantire il progresso della loro realizzazione.
Gli Stati membri e la Commissione cooperano per rendere adeguati i sistemi di gestione decentralizzata dei fondi comunitari. Tale cooperazione include lo scambio tempestivo di tutte le informazioni necessarie».
4 Il regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), prevede al suo art. 8, nn. 1 e 2:
«1. Gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per:
- accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari,
- prevenire e perseguire le irregolarità,
- recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
Gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.
2. In mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziate dal Fondo».
5 L'art. 9, n. 1, primo comma, del regolamento n. 729/70 dispone:
«Gli Stati membri mettono a disposizione della Commissione tutte le informazioni necessarie per il buon funzionamento del Fondo e adottano tutte le misure atte ad agevolare i controlli che la Commissione ritenga utile intraprendere nel quadro della gestione del finanziamento comunitario, comprese le verifiche in loco».
6 L'art. 1, n. 1, del regolamento (CEE) della Commissione 27 febbraio 1992, n. 465, relativo alla realizzazione di campagne d'informazione sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 53, pag. 8), dispone:
«Le azioni d'informazione sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei prodotti lattiero-caseari destinati al consumo umano nella Comunità beneficiano di finanziamenti nei casi e modi previsti dal presente regolamento.
Tali azioni sono rivolte soprattutto a determinate categorie, in particolare al personale medico-sanitario, agli insegnanti e a categorie di consumatori selezionate in funzione di criteri obiettivi pertinenti, come l'età. Esse si avvalgono dei mezzi d'informazione più efficaci, fra cui la televisione».
7 L'art. 2, n. 1, primo comma, del regolamento n. 465/92 prevede:
«Le azioni promozionali di cui all'articolo 1:
a) ad esclusione dell'azione contemplata all'articolo 1, paragrafo 2, lettera b), sono proposte da organizzazioni che vantano un'esperienza pluriennale nella promozione del latte e dei prodotti lattiero-caseari, incentrata soprattutto sulle caratteristiche nutrizionali; per ogni Stato membro verrà selezionata soltanto una proposta relativamente alle azioni di cui all'articolo 1, paragrafo 2, lettera a);
b) sono eseguite dall'organizzazione proponente od offerente. Qualora l'organizzazione debba ricorrere a subcontraenti, la proposta o l'offerta contengono una domanda di deroga debitamente motivata;
c) devono:
- valersi degli strumenti più adatti a garantire la massima efficacia dell'azione;
- rispondere alle condizioni specifiche della commercializzazione e del consumo di latte e di prodotti lattiero-caseari nello Stato membro interessato;
- (...)».
8 Ai sensi dell'art. 4, n. 1, lett. b) e c), del regolamento n. 465/92:
«La proposta o l'offerta completa devono contenere:
(...)
b) tutte le indicazioni relative alle azioni proposte, con la relativa motivazione e descrizione particolareggiata, l'indicazione dei termini di esecuzione, dei risultati previsti e dei terzi eventualmente partecipanti all'esecuzione dell'azione;
c) una descrizione dettagliata della strategia relativa al programma nel suo complesso; (...)».
9 L'art. 4, n. 2, del regolamento n. 465/92 prevede che la Commissione stabilisca criteri di gestione che i proponenti devono impegnarsi a rispettare e che sono allegati ai contratti che gli stessi devono sottoscrivere.
10 L'art. 6 del regolamento n. 465/92 dispone:
«1. I contratti di cui all'articolo 5, paragrafo 1, lettera b) contengono le indicazioni di cui all'articolo 4, paragrafi 1 e 2, o vi fanno riferimento e le completano, eventualmente, con condizioni supplementari.
2. L'organismo competente:
a) trasmette immediatamente copia del contratto alla Commissione;
b) vigila sull'osservanza delle condizioni convenute, segnatamente mediante controlli sul posto».
11 Lo schema di contratto previsto dal regolamento n. 465/92 dispone al punto 6.1, secondo comma, che il contraente e gli eventuali subcontraenti sottopongano ogni mese all'organismo competente una relazione sul lavoro svolto. Tale relazione dev'essere accompagnata dalle copie dei documenti giustificativi per le spese effettivamente sostenute in esecuzione del contratto.
12 Ai sensi del punto 6.4 di tale schema di contratto:
«Entro i quattro mesi dal termine finale di cui al punto 2, il contraente presenta all'organismo competente una relazione dettagliata sull'impiego dei fondi comunitari assegnatigli e sui risultati prevedibili delle azioni, in particolare sull'andamento delle vendite di latte e di latticini. La relazione è corredata dagli estratti dei documenti giustificativi conservati dal contraente e relativi alle spese effettivamente sostenute per l'esecuzione del presente contratto».
13 Il regolamento (CEE) della Commissione 12 marzo 1993, n. 585, relativo ad azioni promozionali e pubblicitarie nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 61, pag. 26), ha ad oggetto la promozione di campagne a carattere più generale a favore del consumo umano di latte e di latticini.
14 Fatta salva qualche differenza redazionale, l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 585/93 ha lo stesso tenore dell'art. 2, n. 1, primo comma, lett. a) e b), del regolamento n. 465/92, riprodotto al punto 7 della presente sentenza. I primi due trattini dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 585/93 riproducono in sostanza la disposizione dell'art. 2, n. 1, primo comma, lett. c), del regolamento n. 465/92, riportato al punto 7 della presente sentenza. Lo stesso dicasi per quanto riguarda, d'un lato, l'art. 4, n. 1, lett. b) e c), del regolamento n. 585/93 e l'art. 4, n. 1, lett. b) e c), del regolamento n. 465/92, riportato al punto 8 della presente sentenza, e, dall'altro, l'art. 4, n. 2, del regolamento n. 585/93 e l'art. 4, n. 2, del regolamento n. 465/92, riassunto al punto 9 della presente sentenza.
15 L'art. 6 del regolamento n. 585/93 dispone:
«1. I contratti recano le disposizioni dell'articolo 4 o vi fanno riferimento, eventualmente, integrandole con condizioni supplementari.
2. L'organismo competente:
a) trasmette immediatamente copia del contratto alla Commissione;
b) vigila sull'osservanza delle norme contrattuali, segnatamente procedendo ai seguenti accertamenti:
- controlli amministrativi e contabili per verificare i costi sostenuti ed il rispetto delle disposizioni sul finanziamento;
- controlli sulla conformità dell'esecuzione delle azioni a quanto previsto dal contratto;
- altri controlli sul posto, ove necessari.
Durante il periodo di efficacia del contratto sono eseguite almeno due visite di controllo presso ciascun contraente».
16 I punti 6.1 e 6.4 dello schema di contratto allegato al regolamento n. 585/93 contengono obblighi identici a quelli previsti ai punti 6.1 e 6.4 dello schema di contratto previsto dal regolamento n. 465/92. Eccezionalmente, il regime delle relazioni periodiche previste dai due regolamenti (in prosieguo: le «relazioni periodiche») differisce leggermente per il fatto che mentre nel primo la frequenza prevista è trimestrale, nel secondo essa è mensile.
Antefatti della causa
Descrizione dei fatti
17 Risulta dal fascicolo che, nel 1992 e nel 1993, due azioni promozionali del latte sono state realizzate in Germania a titolo dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93. In entrambi i casi, la Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (ente federale per l'organizzazione dei mercati agricoli, in prosieguo: la «BALM»), cui è succeduta la Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (ente federale per l'agricoltura e l'alimentazione, in prosieguo la «BLE»), ha concluso, a nome della Commissione, contratti di promozione delle vendite di latte e di latticini con la società Centrale Marketinggesellschaft der deutschen Agrarwirtschaft mbH (in prosieguo: la «CMA»).
18 La prima azione si basava sul contratto n. 465/92-4, del 26 e 30 novembre 1992, stipulato in attuazione del regolamento n. 465/92. Tale campagna d'informazione sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei latticini era rivolta essenzialmente a determinate categorie, quali il personale medico-sanitario, gli insegnanti e categorie selezionate di consumatori.
19 Il termine per l'attuazione di tale campagna, decorrente dal 30 novembre 1992 e inizialmente di durata biennale, è stato successivamente prorogato dalla Commissione ed è scaduto il 22 maggio 1995. La campagna informativa sulle caratteristiche salutari e nutrizionali del latte e dei latticini è stata realizzata da un subappaltante della CMA, l'agenzia Dr H.H. Pöhnl, Medizinische Public Relations (in prosieguo: la «Pöhnl»), tramite relazioni scientifiche nell'ambito di seminari d'informazione e formazione.
20 La rilevanza, il contenuto, i costi e le modalità di tali manifestazioni sono stati fissati nell'allegato I al contratto n. 465/92-4, facendo rinvio alla proposta trasmessa alla Commissione il 27 aprile 1992 e alle lettere complementari dell'8 e 21 maggio 1992. L'azione promozionale di cui trattasi è stata approvata dalla Commissione sulla base di tali documenti. La spesa complessiva prevista a tale titolo ammontava a ECU 1 707 960. Conformemente all'art. 2, n. 3, del regolamento n. 465/92, era previsto un finanziamento comunitario a concorrenza del 100% delle spese.
21 Il secondo contratto è stato concluso il 5 e 13 agosto 1993, in esecuzione del regolamento n. 585/93, e reca il numero 585/93-3. Le relative azioni promozionali e pubblicitarie sono state finanziate dalla Comunità a concorrenza del 90% della spesa. Il restante 10% doveva essere coperto dalla CMA a mezzo di risorse proprie. Tale contratto si riferiva al biennio che andava dal 13 agosto 1993 al 14 agosto 1995.
22 Nel corso dell'esecuzione dei due contratti, l'unità XX.C.1 della Commissione ha trasmesso alle autorità tedesche, al fine di poter effettuare una visita di controllo presso gli enti tedeschi competenti, un voluminoso elenco di quesiti ai quali tali autorità dovevano rispondere. Dopo aver ottenuto le risposte attese, la Commissione ha chiesto, con lettera 11 settembre 1994, che le relazioni periodiche le fossero trasmesse in via integrativa.
Il procedimento di liquidazione dei conti per l'esercizio 1993
23 A seguito di una visita di controllo effettuata dal 19 al 23 settembre 1994, la Commissione, con lettera 27 ottobre 1994 indirizzata al Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (Ministero federale per l'Alimentazione, l'Agricoltura e le Foreste, in prosieguo: il «Ministero»), ha informato quest'ultimo che essa aveva constatato che le relazioni periodiche mensili e trimestrali trasmesse dalla CMA alla BALM non avrebbero contenuto informazioni sufficienti, né per quanto riguardava la natura e la dimensione dei lavori, né per quanto riguardava l'esatta esecuzione degli obblighi contrattuali. La Commissione ha aggiunto che le relazioni non avrebbero quantificato né gli obiettivi perseguiti dalle azioni promozionali effettuate a mezzo stampa, televisione e in occasione di esposizioni sulle abitudini dei consumatori, né l'impatto atteso dagli opuscoli illustrativi riguardanti i risultati della ricerca in materia sanitaria. Inoltre, secondo la Commissione, non sarebbe stata fornita alcuna informazione circa il rapporto tra il ritorno delle campagne promozionali e le abitudini dei consumatori.
24 Con lettera 20 febbraio 1995, il Ministero ha formulato osservazioni circa le conclusioni tratte da tale controllo. In tale lettera, esso ha affrontato, tra l'altro, i punti riguardanti «l'ampiezza delle relazioni periodiche», «l'obbligo di effettuare una valutazione dei risultati» e le analisi «costo/efficacia». Un incontro bilaterale si è parimenti svolto il 24 novembre 1995 a proposito delle conclusioni e delle osservazioni formulate sulla liquidazione dei conti del FEOAG, sezione «garanzia», per l'esercizio finanziario 1993.
25 Con lettera 2 maggio 1996 recante la comunicazione formale delle conclusioni della Commissione, in attuazione dell'art. 1, n. 1, lett. a), della decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia (GU L 182, pag. 45), la Commissione ha annunciato che le azioni promozionali del latte dovevano essere oggetto di una rettifica del 2% per l'anno 1993. Essa ha giustificato in due modi tale rettifica: da un lato, ha invocato un motivo relativo alla regolarità finanziaria, dato che, sulla base delle relazioni periodiche riguardanti le azioni promozionali del latte presentate dalla CMA e dalla BALM, non si sarebbe potuto stabilire, a parere della Commissione, se l'esecuzione dei contratti avesse fatto compiere sufficienti progressi; dall'altro, essa ha concluso al punto 2 della sua lettera 2 maggio 1996, intitolato «efficienza economica», che nessuno sforzo sarebbe stato fatto per quantificare gli obiettivi perseguiti da azioni quali la pubblicità tramite stampa, televisione, esposizioni, nonché mediante opuscoli illustrativi concernenti i risultati di ricerche riguardanti gli aspetti qualitativi dei prodotti in esame. D'altronde, secondo la Commissione, le relazioni non avrebbero fornito informazioni sufficienti quanto alla risposta della popolazione alle diverse campagne promozionali e al loro reale impatto sul consumo.
26 Su richiesta delle autorità tedesche, la Commissione, con lettera 16 maggio 1996, ha ritirato le conclusioni formulate nella sua comunicazione formale 2 maggio 1996 e ha dichiarato che, tenuto conto del caso di forza maggiore che aveva impedito alle autorità tedesche di presentare in tempo le relazioni finali, ossia la distruzione degli uffici della CMA, avrebbe accordato una proroga del termine per la presentazione di tali relazioni.
27 La relazione finale della CMA relativa al contratto n. 465/92-4, compresi i documenti promozionali, è stata inviata dalla BLE alla direzione generale VI della Commissione con lettera 8 luglio 1996. Per quanto riguarda il contratto n. 585/93-3, la BLE ha inviato a tale direzione generale la relazione finale nonché la relazione sulla valutazione della CMA, con lettera 30 luglio 1996.
28 Il 26 novembre 1996, la Commissione ha nuovamente inviato una comunicazione formale, contenente censure identiche a quelle formulate per il settore del latte con la lettera 2 maggio 1996.
29 Con lettera 9 dicembre 1996, le autorità tedesche hanno attirato l'attenzione della Commissione sul fatto che essa avrebbe ormai avuto a disposizione tutte le relazioni previste dai regolamenti comunitari. Esse hanno peraltro esposto che le relazioni finali presentate conterrebbero, in particolare, i dati relativi all'analisi «costo/efficacia» e alla risposta dei consumatori. Le stesse autorità hanno chiesto alla Commissione di esaminare nei particolari le relazioni trasmesse e di comunicare le sue eventuali osservazioni prima di trarre conclusioni definitive.
30 Dopo l'audizione formale degli Stati membri tenuta in seno al comitato FEAOG il 3 marzo 1997 a Bruxelles, l'unità XX.C.1 della Commissione ha trasmesso, con lettera 10 marzo 1997, una nota interna all'attenzione dell'unità VI.A.1, da cui risultava che il parere del controllo finanziario si fondava più sulla valutazione dei rischi riguardanti la verifica dell'esecuzione dei contratti che sulla relazione finale particolareggiata, trasmessa dopo che i contratti erano stati eseguiti.
La relazione di sintesi
31 Le censure della Commissione che giustificherebbero, secondo la stessa, la rettifica del 2 % per quanto riguarda le azioni in esame sono state illustrate nella relazione di sintesi 15 aprile 1997, relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione Garanzia, per l'esercizio 1993 (doc. VI/5210/96 - versione consolidata; in prosieguo: la «relazione di sintesi»). La sezione relativa alle azioni promozionali controverse recita come segue:
«Sono stati rilevati inadempimenti da parte dell'organismo pagatore nel controllo dell'esecuzione dei contratti e in particolare della realizzazione degli obiettivi dei programmi.
1. Regolarità finanziaria
Le relazioni periodiche della CMA (..) al[la] BALM non recano indicazioni sull'andamento dei contratti.
2. Efficienza economica
Non è stato fatto alcun tentativo per quantificare gli obiettivi in riferimento a misure quali la pubblicità stampata e televisiva, le fiere o gli opuscoli sui risultati delle ricerche in merito agli aspetti qualitativi dei prodotti; scarse sono peraltro le informazioni sulla reazione dei consumatori alle varie campagne promozionali e sull'impatto reale di queste ultime a livello della domanda.
In considerazione delle suddette inadempienze, si propone una rettifica finanziaria forfettaria pari al 2% della spesa effettuata nel 1993.
Rettifica: voce di bilancio 2062 - DEM 608 583,40».
32 La decisione impugnata è stata adottata il 23 aprile 1997 sulla base della relazione di sintesi.
Il ricorso d'annullamento e gli argomenti delle parti
33 Con il suo unico motivo, il governo tedesco fa valere che le constatazioni formulate dalla Commissione nella relazione di sintesi, che si fonderebbero su un'asserita insufficienza delle relazioni periodiche, non sarebbero atte a giustificare l'applicazione della rettifica di DEM 608 583,40, prevista dalla decisione impugnata. Secondo questo governo, le relazioni predisposte e i controlli effettuati sarebbero stati conformi, sotto l'aspetto del loro contenuto, della loro portata e del loro numero, alle disposizioni comunitarie applicabili.
34 Il governo tedesco reputa che dai risultati delle azioni promozionali presentati nelle relazioni finali risulterebbe che tali azioni, ivi comprese tutte le fasi intermedie della campagna, avrebbero raggiunto al 100% gli obiettivi stabiliti. Di conseguenza, il rischio di non poter procedere a una rettifica nel corso dell'esecuzione dei contratti a causa del contenuto asseritamente insufficiente delle relazioni periodiche non si sarebbe comunque verificato.
35 Un rischio di tal sorta, puramente ipotetico, non potrebbe giustificare una rettifica, salvo il caso di infrazione a precise disposizioni di diritto comunitario. A tale riguardo, il governo tedesco fa valere che, conformemente alle disposizioni comunitarie, la BALM avrebbe concluso con la CMA contratti la cui formulazione corrisponderebbe esattamente a quella degli schemi di contratto previsti dai regolamenti nn. 465/92 e 585/93. Perciò, la CMA avrebbe trasmesso regolarmente le relazioni periodiche richieste, conformemente alle prescrizioni dettate dai citati regolamenti.
36 Il governo tedesco considera che le disposizioni dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93 e quelle dei relativi schemi di contratto non richiederebbero che le relazioni periodiche includano una quantificazione degli obiettivi perseguiti nonché informazioni circa la risposta della popolazione alle diverse campagne promozionali e il loro effettivo impatto sul consumo.
37 Inoltre, un tale obbligo non potrebbe neppure ricavarsi dall'art. 8 del regolamento n. 729/70. Da un lato, il governo tedesco invoca il principio della prevalenza della lex specialis, osservando che i regolamenti nn. 465/92 e 585/93 definirebbero nei particolari quanto richiesto in materia di vigilanza. Dall'altro, il governo tedesco sottolinea che, nella fattispecie, non si sarebbe verificata alcuna irregolarità o negligenza ai sensi di tale disposizione, di modo che non sarebbe potuto sorgere alcun obbligo d'informazione.
38 Per converso, la Commissione ritiene che la rettifica sarebbe giustificata per il fatto che, in via generale, la BALM non avrebbe correttamente vigilato sull'esecuzione dei due contratti e non avrebbe, in particolare, assicurato che gli obiettivi del programma di promozione sarebbero stati raggiunti in modo ottimale. Secondo la Commissione, il problema non sarebbe di sapere se il rischio derivante ai crediti comunitari dall'assenza di controlli si sia di fatto verificato. La mancanza di controlli costituirebbe, in sé, una violazione dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, il quale si applicherebbe in aggiunta agli artt. 6, n. 2, lett. b), dei regolamenti, rispettivamente, n. 465/92 e n. 585/93.
39 L'inadeguatezza della vigilanza sull'esecuzione dei contratti sarebbe dimostrata, in primo luogo, dall'insufficienza delle relazioni periodiche, dato che tali relazioni non avrebbero specificato lo stato d'avanzamento dell'esecuzione dei contratti e il contributo potenziale delle azioni alla realizzazione degli obiettivi perseguiti. La presenza di tali informazioni nelle relazioni periodiche sarebbe imposta sia dall'art. 2 del regolamento finanziario sia dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70. Secondo la Commissione, una breve relazione di mezza pagina sui lavori eseguiti, comprendente un breve commento sull'eco e sulle reazioni riscontrate presso le categorie selezionate, potrebbe essere al riguardo sufficiente.
40 La Commissione ritiene che, sulla base delle relazioni periodiche trasmesse alla BALM, non le sarebbe stato possibile constatare se fosse necessario cambiare la strategia in materia di azioni promozionali, ciò che avrebbe comportato il rischio, durante l'intera esecuzione dei contratti, di proseguire azioni inefficaci e di sperperare in tal modo i fondi comunitari.
41 In secondo luogo, la Commissione rileva che il contenuto insufficiente delle relazioni periodiche avrebbe dovuto in particolare sollecitare la BALM a controllare con più accuratezza l'esecuzione dei contratti da parte della CMA e dei suoi subappaltanti. In tale frangente, la BALM avrebbe dovuto procedere in particolare a controlli sul posto, come prescritto dagli artt. 6, n. 2, lett. b), dei regolamenti, rispettivamente, n. 465/92 e n. 585/93. Orbene, le autorità tedesche avrebbero effettuato solo due controlli sul posto durante l'esecuzione dei contratti controversi. Inoltre, la Commissione ritiene che la rettifica controversa sia giustificata anche dal fatto che la BALM non avrebbe valutato, al momento delle visite di controllo, gli aspetti qualitativi delle attività della CMA al fine di assicurarsi che i fondi comunitari fossero utilizzati correttamente.
42 In terzo luogo, la Commissione afferma che la BALM avrebbe accettato fatture non particolareggiate della Pöhnl e non avrebbe neppure verificato se la pubblicità televisiva per la quale la CMA aveva prodotto fatture fosse stata effettivamente messa in onda.
43 Il governo tedesco ribatte che le due relazioni di controllo allegate al suo ricorso sarebbero state solo semplici esempi e che sarebbero stati effettuati controlli sul luogo in numero notevolmente superiore: 46 sulla base di un contratto, 306 sulla base dell'altro. Esso produce parimenti elementi di prova volti a confutare le asserzioni della Commissione per quanto riguarda l'assenza di controllo sulle fatture dei subappaltanti e sulla messa in onda della pubblicità televisiva. Esso sostiene peraltro che, mediante tali asserzioni, la Commissione cercherebbe di ampliare l'oggetto della controversia per includervi censure che non apparirebbero nella relazione di sintesi per l'esercizio 1993.
44 Per contro, la Commissione ritiene che questo argomento del governo tedesco dovrebbe essere respinto come tardivo, in quanto il motivo della rettifica controversa, come illustrato sia nelle lettere 27 ottobre 1994 e 26 novembre 1996, sia nella relazione di sintesi, riposerebbe in effetti sulle carenze constatate in generale in materia di vigilanza. Essa precisa parimenti che le critiche emesse sotto le due rubriche «Regolarità finanziaria» e «Efficienza economica» sarebbero state presentate come specifici esempi di tali carenze. Essa riterrebbe perciò di non aver sollevato censure nuove nel corso del procedimento dinanzi alla Corte.
Giudizio della Corte
Sulla portata delle censure che figurano nella relazione di sintesi
45 Si deve ricordare, in via preliminare, che, come risulta dagli argomenti delle parti esposti ai punti 33-44 della presente sentenza, la Repubblica federale di Germania ritiene che la rettifica controversa, ai sensi della relazione di sintesi, sia esclusivamente imputabile al contenuto asseritamente insufficiente delle relazioni periodiche. Da parte sua, la Commissione fa valere che la rettifica si fonderebbe su una vigilanza scorretta, in generale, sull'esecuzione dei contratti, che sarebbe parimenti dimostrata da tre problemi aggiuntivi: il numero limitato e il carattere inadeguato delle visite di controllo effettuate dalla BALM, il modo in cui le fatture dei subappaltanti sarebbero state controllate e la mancanza di verifica delle spese impegnate per la pubblicità televisiva (in prosieguo: le «censure addizionali»).
46 Perciò, prima di esaminare il motivo d'annullamento della Repubblica federale di Germania, si deve stabilire la portata delle censure esposte nella relazione di sintesi, sulla base delle quali la Commissione ha deciso di ridurre del 2% l'importo delle spese prese a carico dal FEAOG a titolo di campagne di promozione del latte effettuate in Germania ai sensi dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93.
47 In proposito, si deve ricordare, da un lato, che, secondo la giurisprudenza della Corte, la decisione finale e definitiva sulla liquidazione dei conti deve essere emanata al termine di uno specifico procedimento contraddittorio che garantisse debitamente agli Stati membri interessati la possibilità di esporre le loro ragioni (v., in tal senso, sentenza 29 gennaio 1998, causa C-61/95, Grecia/Commissione, Racc. pag. I-207, punto 39).
48 D'altro lato, secondo una giurisprudenza costante, le decisioni di liquidazione dei conti non necessitano di una motivazione particolareggiata, qualora il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo di elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi per cui la Commissione ritiene di non dover porre a carico del FEAOG le somme controverse (v. sentenze 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia Commissione, Racc. pag. I-3331, punto 9, e 21 gennaio 1999, causa C-54/95, Germania/Commissione, Racc. pag. I-35, punto 91).
49 Alla luce di tale giurisprudenza, e al fine di determinare la portata delle censure esposte nella relazione di sintesi, si deve esaminare se, nonostante le espressioni generali di detta relazione, il governo tedesco fosse, nella fase di elaborazione della decisione impugnata, in grado di capire che la rettifica proposta dalla Commissione era fondata sulle censure addizionali, che non comparivano espressamente in tale relazione.
50 Infatti, nel caso in esame, non si può escludere che la constatazione generale che compare nella relazione di sintesi, secondo la quale «sono stati rilevati inadempimenti da parte dell'organismo pagatore nel controllo dell'esecuzione dei contratti», possa fondarsi su problemi diversi da quelli espressamente citati sotto le due rubriche «Regolarità finanziaria» e «Efficienza economica». Si deve, perciò, accertare se i funzionari della Commissione abbiano, nel corso del procedimento di liquidazione dei conti, indicato alle autorità tedesche che la correzione proposta era parimenti fondata sulle censure addizionali.
51 A tale riguardo, si deve constatare innanzi tutto che gli scambi di corripondenza anteriori tra la Commissione e le autorità tedesche non contengono alcun riferimento alle censure addizionali.
52 Infatti, sia la relazione sul controllo svolto dal 19 al 23 settembre 1994, relazione allegata alla lettera della Commissione 27 ottobre 1994, sia le lettere della Commissione 2 maggio 1996 e 26 novembre 1996 formulano le censure della Commissione relative alla regolarità finanziaria e alla quantificazione degli obiettivi delle azioni pubblicitarie in termini analoghi a quelli della relazione di sintesi, senza fare espresso riferimento ad alcuna delle censure addizionali.
53 Inoltre, neppure la constatazione della Commissione che compare nella nota interna trasmessa alle autorità tedesche il 10 marzo 1997, secondo la quale l'insufficienza delle informazioni fornite nelle relazioni periodiche avrebbe dovuto indurre la BALM a prendere misure amministrative correttive, è accompagnata da un qualche riferimento alle censure addizionali.
54 Si deve infine aggiungere che, se è vero che la nozione di regolarità finanziaria potrebbe eventualmente comprendere le censure addizionali, cio non toglie che, sia negli scambi di corrispondenza anteriori sia nella relazione di sintesi, la Commissione ha indissolubilmente collegato la sua censura relativa alla regolarità finanziaria al contenuto insufficiente delle relazioni periodiche.
55 Ciò posto, si deve concludere che la decisione impugnata deve essere considerata fondata sulle due censure espressamente formulate nella relazione di sintesi sotto le rubriche «Regolarità finanziaria» e «Efficienza economica» e che il motivo del governo tedesco volto all'annullamento di tale decisione va deciso unicamente da tale angolatura. Ne consegue che l'argomento della Commissione riguardante le censure addizionali, asseritamente contenute nelle constatazioni figuranti nella relazione di sintesi, è privo di rilevanza nell'ambito della controversia in esame.
Sulla fondatezza della rettifica imposta dalla decisione impugnata
56 Al fine di statuire sulla fondatezza del motivo invocato dal governo tedesco, si deve stabilire se le constatazioni formulate dalla Commissione nella relazione di sintesi siano atte a giustificare la rettifica controversa, in relazione alle disposizioni di diritto comunitario applicabili.
57 Si deve in particolare esaminare se la Commissione abbia a giusto titolo ritenuto che le relazioni periodiche sottoposte dalla CMA alla BALM non avessero adempiuto le prescrizioni del diritto comunitario in quanto, da un lato, non avrebbero proceduto a una quantificazione degli obiettivi delle azioni pubblicitarie e, dall'altro, non avrebbero fornito informazioni circa la risposta della popolazione alle varie campagne promozionali e il loro impatto effettivo sul consumo.
58 A tale riguardo, si deve rilevare anzitutto che i regolamenti nn. 465/92 e 585/93 non contengono alcuna disposizione relativa alla trasmissione delle relazioni periodiche. E' il punto 6.1, secondo comma, degli schemi di contratto previsti da tali regolamenti che stabilisce che «il contraente e gli eventuali appaltatori trasmettono (...) all'organismo competente una relazione sul lavoro svolto, corredata delle copie dei documenti giustificativi per le spese effettivamente sostenute in esecuzione del presente contratto».
59 Risulta dal fascicolo che le relazioni periodiche trasmesse dalla CMA alla BALM contenevano sia un'esposizione dei fatti sia una parte finanziaria e che, per giunta, erano accompagnate da documenti giustificativi raccolti nel corso del periodo oggetto della relazione. Si deve perciò constatare che le relazioni erano conformi alle prescrizioni della già citata disposizione degli schemi di contratto.
60 Si deve tuttavia esaminare se, come sostenuto dalla Commissione, si possa desumere dagli altri testi normativi comunitari, segnatamente dal regolamento finanziario e dal regolamento n. 729/70, che le relazioni periodiche debbano, da un lato, includere una quantificazione degli obiettivi delle campagne pubblicitarie e, dall'altro, fornire informazioni circa la risposta della popolazione a tali campagne e il loro effettivo impatto sul consumo.
61 A tale riguardo, si deve ricordare che, ai sensi dell'art. 2 del regolamento finanziario, «gli stanziamenti di bilancio devono essere utilizzati conformemente ai principi di una sana gestione finanziaria e, in particolare, a quelli di economia e di rispetto del rapporto costo/efficacia. Si devono fissare obiettivi quantificati e garantire il progresso della loro realizzazione».
62 Inoltre, secondo la giurisprudenza, l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70 impone agli Stati membri l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente di istituire questa o quella misura di controllo (v. sentenze 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punti 16 e 17; 1° ottobre 1998, causa C-209/96, Regno Unito/Commissione, Racc. pag. I-5655, punto 43, e 21 ottobre 1999, causa C-44/97, Germania/Commissione, Racc. pag. I-7177, punto 55).
63 E' pacifico che l'art. 2 del regolamento finanziario, in combinato disposto con l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, quale interpretato dalla Corte, comporta un obbligo generale, che si applica a tutte le operazioni finanziate dal FEAOG, di rispettare il principio di efficienza economica e di vigilare sulla realizzazione di obiettivi quantificati mediante ogni necessario provvedimento, ancorché non previsto da una specifica disciplina comunitaria.
64 Orbene, il contesto normativo entro cui si iscrivono le azioni promozionali dei latticini di cui trattasi prevede esplicitamente un sistema di controlli che si fonda sull'ottimizzazione dell'efficacia rispetto ai costi e sull'ottenimento di risultati quantificati.
65 In primo luogo, risulta chiaramente dal testo dell'art. 2, n. 1, primo comma, lett. c), del regolamento n. 465/92 nonché dai due primi trattini dell'art. 2, n. 2, del regolamento n. 585/93, che le prescrizioni che vi figurano, imponendo di usare gli strumenti più idonei ad assicurare la massima efficacia all'azione avviata e di tener conto delle condizioni del mercato dello Stato membro interessato, riguardano le proposte che le organizzazioni interessate devono presentare e hanno lo scopo di garantire che siano accolte solo le proposte che abbiano possibilità di riuscita.
66 In secondo luogo, gli artt. 4, n. 1, lett. b) e c), dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93 richiedono proposte circostanziate che giustifichino le azioni presentate, indichino i risultati attesi e definiscano una strategia particolareggiata per tutto il programma, mentre il punto 18 dei criteri di gestione allegati allo schema di contratto previsto dal regolamento n. 465/92 sottolinea la necessità di esporre chiaramente nelle proposte gli obiettivi perseguiti.
67 In terzo luogo, risulta chiaramente dal punto 6.4 dei due schemi di contratto previsti da tali regolamenti che, una volta concluse le campagne, il contraente deve fornire una relazione sui risultati prevedibili delle azioni avviate. Inoltre, il punto 19 dei criteri di gestione allegati allo schema di contratto previsto dal regolamento n. 465/92 precisa che la relazione finale deve fare riferimento all'osservanza della proposta originaria, alla realizzazione dei suoi obiettivi e all'incremento delle vendite di latte.
68 Ne consegue che, nel contesto delle azioni previste dai regolamenti nn. 465/92 e 585/93, le relazioni periodiche sono presentate nell'ambito di un procedimento in cui, sia nella fase iniziale sia in quella finale, sono chiaramente imposte valutazioni del successo prevedibile e di quello effettivo del contraente nella realizzazione degli obiettivi di promozione.
69 Si deve constatare che tale sistema, il quale è stato introdotto da una precisa disciplina comunitaria ed esige controlli sull'efficacia rispetto ai costi e sull'ottenimento di risultati quantificati, basta ad assicurare il rispetto dell'obbligo generale di usare i fondi comunitari di bilancio in conformità ai principi di sana gestione finanziaria e di efficienza economica.
70 Infatti, quest'obbligo generale non è necessariamente atto ad essere applicato con pari intensità in tutte le fasi d'esecuzione dei programmi finanziati dalla Comunità e non può certamente esserlo da un punto di vista pratico.
71 E' certo che, nel contesto del sistema instaurato dai regolamenti nn. 465/92 e 585/93, relazioni periodiche che facciano menzione delle reazioni delle categorie prescelte alle azioni attuate potrebbero eventualmente contribuire alla realizzazione di una gestione finanziaria ancora più efficace.
72 Tuttavia, si deve ricordare che l'imperativo della certezza del diritto implica che ogni normativa deve consentire agli interessati di conoscere con esattezza l'estensione degli obblighi che essa loro impone. La Commissione non può perciò optare, al momento della liquidazione dei conti FEAOG, per un'interpretazione che si discosta dalla formulazione della specifica normativa applicabile e, pertanto, non s'impone (v., in tal senso, sentenza 1° ottobre 1998, causa C-233/96, Danimarca/Commissione, Racc. pag. I-5759, punto 38).
73 Ne consegue che, allorché una specifica disciplina comunitaria prevede già un sistema che assicura adeguatamente la sana gestione finanziaria e l'efficienza economica delle spese effettuate, non si possono desumere dalla normativa generale del settore interessato specifiche prescrizioni integrative che non compaiono in tale normativa specifica e che imporrebbero obblighi aggiuntivi agli organismi competenti e alle loro controparti.
74 Si deve perciò concludere che le relazioni periodiche trasmesse dalla CMA alla BALM erano conformi alle prescrizioni del diritto comunitario per quanto riguarda il loro contenuto.
75 Visto l'insieme delle considerazioni che precedono, si deve considerare che a torto la Commissione ha ritenuto che le relazioni periodiche presentate dalla CMA non corrispondessero alle regole comunitarie applicabili, imponendo quindi, su tale presupposto, una riduzione del 2% dell'importo delle spese a carico del FEAOG per le campagne promozionali del latte attuate in Germania ai sensi dei regolamenti nn. 465/92 e 585/93.
76 Ciò posto, va accolto il ricorso della Repubblica federale di Germania e, di conseguenza, si annulla la decisione impugnata nella parte in cui ha rifiutato di porre a carico del FEAOG l'importo di DEM 608 583,40, corrispondente alle spese dirette alla promozione del latte (voce di bilancio 2062) sostenute dalla Repubblica federale di Germania.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
77 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Avendo la Repubblica federale di Germania chiesto la condanna della Commissione alle spese ed essendo rimasta quest'ultima soccombente, la stessa dev'essere condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 23 aprile 1997, 97/333/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1993 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia, è parzialmente annullata laddove ha rifiutato di porre a carico del FEAOG l'importo di DEM 608 583,40 relativo a spese dirette alla promozione del latte (voce di bilancio 2062) sostenute dalla Repubblica federale di Germania.
2) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese.