62022CJ0255
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
26 de setembro de 2024 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Concorrência — Mercados do gás da Europa Central e Oriental — Artigo 102.o TFUE — Artigo 54.o do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (EEE) — Abuso de posição dominante — Fornecimento de gás a montante, na Europa Central e Oriental — Regulamento (CE) n.o 1/2003 — Artigo 9.o, n.o 1 — Decisão da Comissão Europeia que torna obrigatórios os compromissos individuais assumidos por uma empresa — Recurso de anulação — Adequação destes compromissos face às preocupações em matéria de concorrência identificadas na comunicação de objeções — Natureza da fiscalização do juiz da União — Renúncia da Comissão em exigir compromissos relativos a certas preocupações iniciais — Princípio da boa administração — Princípio da proporcionalidade — Dever de fundamentação — Objetivos da política energética da União Europeia — Artigo 194.o TFUE — Princípio da solidariedade energética»
No processo C‑255/22 P,
que tem por objeto um recurso de um acórdão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 8 de abril de 2022,
Orlen S.A., anteriormente Polski Koncern Naftowy Orlen S.A., que sucedeu à Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., com sede em Płock (Polónia), representada por K. Karasiewicz, radca prawny, T. Kaźmierczak, K. Kicun e P. Moskwa, adwokaci,
recorrente,
sendo as outras partes no processo:
Comissão Europeia, representada por G. Meessen, I. Söderlund e J. Szczodrowski, na qualidade de agentes,
recorrida em primeira instância,
República da Lituânia,
República da Polónia, representada por B. Majczyna, K. Rudzińska e S. Żyrek, na qualidade de agentes,
Gazprom PJSC, com sede em Moscovo (Rússia),
Gazprom export LLC, com sede em São Petersburgo (Rússia),
representadas por E. Borovikov, J. Venit, avocats, J. T. Hainz, J. Karenfort, W. Murzin, Rechtsanwälte, e N. Tuominen, avocată,
Overgas Inc., com sede em Sófia (Bulgária), representada por S. Cappellari, S. Gröss, N. Jacobi, Rechtsanwälte, e J. Sroczyński, radca prawny,
intervenientes em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Prechal, presidente de secção, F. Biltgen, N. Wahl (relator), J. Passer e M. L. Arastey Sahún, juízes,
advogado‑geral: A. Rantos,
secretário: M. Siekierzyńska, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 21 de fevereiro de 2024,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 6 de junho de 2024,
profere o presente
Acórdão
1
Com o presente recurso, a Orlen S.A., anteriormente Polski Koncern Naftowy Orlen S.A., que sucedeu à Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A., pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 2 de fevereiro de 2022, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo/Comissão (Compromissos da Gazprom) (T‑616/18, a seguir «acórdão recorrido, EU:T:2022:43), pelo qual este órgão jurisdicional negou provimento ao seu recurso de anulação da Decisão C(2018) 3106 final da Comissão, de 24 de maio de 2018, relativa a um processo nos termos do artigo 102.o [TFUE] e do artigo 54.o do Acordo EEE (Processo AT.39816 — Abastecimento de gás a montante na Europa Central e Oriental) (a seguir «decisão controvertida»).
I. Antecedentes do litígio
2
Os antecedentes do litígio foram expostos nos n.os 1 a 36 do acórdão recorrido nos seguintes termos:
«I. Antecedentes do litígio e evolução após a interposição do recurso
1
A recorrente, Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo […], é a sociedade‑mãe do grupo PGNiG, que opera no setor do gás e do petróleo, principalmente na Polónia. Este grupo desenvolve, nomeadamente, atividades de exploração e produção de gás e petróleo bruto, bem como de importação, venda e distribuição de gás.
2
A recorrente solicita a anulação da [decisão controvertida] que tornou obrigatórios os compromissos assumidos pela Gazprom PJSC e pela Gazprom export LLC (a seguir, conjuntamente denominadas, “Gazprom”).
3
A [decisão controvertida] pôs termo a um procedimento administrativo conduzido pela Comissão [Europeia], que, à luz da proibição dos abusos de posição dominante prevista no artigo 102.o TFUE, examinou a conformidade de determinadas práticas da Gazprom que afetam o setor do gás em determinados países da Europa Central e Oriental (a seguir “PECO”), concretamente na Bulgária, na República Checa, na Estónia, na Letónia, na Lituânia, na Hungria, na Polónia e na Eslováquia (a seguir, conjuntamente denominadas, “PECO em causa”).
A. Quanto ao procedimento administrativo que esteve na origem da [decisão controvertida]
4
Entre 2011 e 2015, a Comissão tomou diversas medidas para investigar a forma como funcionavam os mercados do gás na Europa Central e Oriental. Em especial, com base nos artigos 18.o e 20.o do Regulamento (CE) n.o 1/2003 do Conselho, de 16 de dezembro de 2002, relativo à execução das regras de concorrência estabelecidas nos artigos [101.o] e [102.o TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1), procedeu ao envio de pedidos de informações a diversos atores do mercado, incluindo à Gazprom e a alguns dos seus clientes, entre os quais a recorrente, e procedeu a inspeções, inclusive nas instalações desta última em 2011. O procedimento administrativo correspondente a este inquérito e que aqui está diretamente em causa foi registado sob a referência “Processo AT.39816 — Abastecimento de gás a montante na Europa Central e Oriental) (a seguir “Processo AT.39816”).
5
No âmbito desse processo, a Comissão deu formalmente início, em 31 de agosto de 2012, a um processo, em conformidade com o disposto nos artigos 11.o, n.o 6, do Regulamento n.o 1/2003 e 2.o do Regulamento (CE) n.o 773/2004 da Comissão, de 7 de abril de 2004, relativo à instrução de processos pela Comissão para efeitos dos artigos [101.o] e [102.o TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18), tendo em vista a adoção de uma decisão nos termos do capítulo III do Regulamento n. 1/2003.
6
Em 22 de abril de 2015, a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 10.o do Regulamento n.o 773/2004, enviou uma comunicação de objeções à Gazprom (a seguir “CO”). Nessa [CO], e a título preliminar, a Comissão chegou à conclusão de que a Gazprom ocupava uma posição dominante nos mercados nacionais de fornecimento grossista de gás a montante nos PECO em causa e abusava dessa posição ao pôr em prática uma estratégia anticoncorrencial com o intuito de fragmentar e isolar esses mercados e, assim, impedir a livre circulação de gás nos PECO em causa, em violação do artigo 102.o TFUE.
7
A Comissão considerou que essa estratégia da Gazprom englobava três conjuntos de práticas anticoncorrenciais que afetavam os seus clientes nos PECO em causa (a seguir “clientes afetados”) e os contratos que com ela haviam celebrado (a seguir “contratos em causa”):
–
em primeiro lugar, a Gazprom, nos contratos de abastecimento de gás que celebrara com grossistas e alguns clientes industriais dos PECO em causa, tinha imposto restrições territoriais (a seguir “objeções relativas às restrições territoriais”), restrições que resultavam de cláusulas contratuais que proibiam a exportação para fora do território de fornecimento ou obrigavam à utilização do gás fornecido num dado território; a Gazprom também tinha recorrido a outras medidas impeditivas dos fluxos transfronteiriços de gás;
–
em segundo lugar, essas restrições territoriais tinham permitido à Gazprom praticar uma política de preços desleal em cinco dos PECO em causa, ou seja, na Bulgária, na Estónia, na Letónia, na Lituânia e na Polónia (a seguir “cinco PECO afetados pelas práticas de preços”), ao impor preços excessivos, dado serem claramente superiores ao nível dos seus custos ou de determinados preços considerados preços de referência (a seguir “objeções relativas às práticas tarifárias”);
–
em terceiro lugar, a Gazprom tinha, em relação à Bulgária e à Polónia, subordinado os seus fornecimentos de gás à obtenção de determinadas garantias, dos grossistas, no que toca às infraestruturas de transporte de gás; essas garantias diziam respeito, por um lado, a investimentos do grossista búlgaro no projeto de gasoduto South Stream e, por outro, à aceitação, pelo grossista polaco, isto é, pela recorrente, do reforço do controlo da Gazprom da gestão do troço polaco do gasoduto Yamal, um dos principais gasodutos de trânsito da Polónia (a seguir “objeções Yamal”).
8
Em 29 de setembro de 2015, a Gazprom respondeu à CO contestando as preocupações em matéria de concorrência da Comissão, tendo em seguida sido ouvida, em conformidade com o disposto no artigo 12.o do Regulamento n.o 773/2004, numa audição que teve lugar em 15 de dezembro de 2015.
9
Em 14 de fevereiro de 2017, a Gazprom, embora continuando a contestar as preocupações em matéria de concorrência [constantes] da CO, apresentou, ao abrigo do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, um projeto formal de compromissos (a seguir “compromissos iniciais”). Anteriormente a esse projeto tinham sido apresentadas propostas informais de compromissos.
10
Em 16 de março de 2017, a fim de recolher as observações das partes interessadas sobre os compromissos iniciais, a Comissão publicou no Jornal Oficial da União Europeia uma comunicação nos termos do artigo 27.o, n.o 4, do Regulamento n. 1/2003 (JO 2017, C 81, p. 9), que inclui um resumo do Processo AT.39816, bem como o essencial do conteúdo dos compromissos iniciais. Nos termos dessa mesma disposição, as partes interessadas dispunham de um prazo de sete semanas a contar da data de publicação da referida comunicação para apresentar as respetivas observações (a seguir “consulta do mercado”). A Comissão recebeu 44 séries de observações de partes interessadas, incluindo da recorrente, do Governo polaco, do presidente da Urząd Regulacji Energetyki (Autoridade Reguladora da Energia polaca, a seguir “Regulador polaco”) e da Gaz‑System S.A., que é o gestor do troço polaco do gasoduto Yamal.
11
Em 15 de março de 2018, após ter recebido as versões não confidenciais das observações das partes interessadas relativas aos compromissos iniciais, a Gazprom apresentou um projeto de compromissos alterado (a seguir “compromissos finais”).
12
De acordo com o disposto no artigo 14.o do Regulamento n. 1/2003, a Comissão consultou o Comité Consultivo em matéria de acordos, decisões, práticas concertadas e posições dominantes (a seguir “Comité Consultivo”) e transmitiu‑lhe um anteprojeto de decisão. Em 2 de maio de 2018, o Comité Consultivo deu parecer favorável a esse anteprojeto. Além disso, o Auditor, de acordo com o disposto no artigo 16.o da Decisão 2011/695/UE do presidente da Comissão [Europeia], de 13 de outubro de 2011, relativa às funções e ao mandato do Auditor em determinados procedimentos de concorrência (JO 2011, L 275, p. 29), apresentou o seu relatório final em 2 de maio de 2018.
13
Em 24 de maio de 2018, a Comissão adotou a decisão [controvertida], à qual foram juntos os compromissos finais. Com essa decisão, aprovou e tornou obrigatórios os referidos compromissos e encerrou o procedimento administrativo, tendo concluído que tinham deixado de existir motivos para uma intervenção sua no que respeitava às práticas potencialmente abusivas inicialmente identificadas na CO.
B. Quanto à [decisão controvertida]
14
Na [decisão controvertida], a Comissão começou por proceder a uma apreciação preliminar das práticas da Gazprom, antes de apresentar os compromissos iniciais, os resultados da consulta do mercado e os compromissos finais. Em seguida, expôs a sua avaliação dos compromissos finais e as razões que a levaram a considerá‑los satisfatórios face às suas preocupações em matéria de concorrência.
1. Quanto à apreciação preliminar das práticas em causa
15
Na secção 4 da [decisão controvertida], onde se encontra exposta a apreciação preliminar, a Comissão definiu os mercados pertinentes como sendo os mercados nacionais de fornecimento grossista de gás a montante. A este respeito, também observou que a Gazprom detinha uma posição dominante nos mercados pertinentes dos PECO em causa.
16
A Comissão considerou que a Gazprom podia ter abusado da sua posição dominante, desrespeitando o artigo 102.o TFUE, pondo em prática uma estratégia anticoncorrencial destinada a impedir a livre circulação de gás nos PECO em causa e, ao proceder dessa forma, isolar os mercados pertinentes desses países. Considerou, em especial, que essa estratégia englobava três conjuntos de práticas anticoncorrenciais que correspondem, no essencial, às preocupações em matéria de concorrência identificadas na CO e expostas no n. 7, supra.
17
Quanto às objeções Yamal, embora, no contexto da consulta do mercado, algumas das partes interessadas tenham posto em causa a inexistência de compromissos para pôr cobro a essas objeções, a Comissão explicou, no considerando 138 da [decisão controvertida], que, após ter investigado um pouco mais, as suas preocupações prévias em matéria de concorrência não se tinham confirmado. Por um lado, indicou que, numa decisão de 19 de maio de 2015 que confirmava a Gaz‑System como gestora da rede independente (a seguir “GRI”) do troço polaco do gasoduto Yamal (a seguir “decisão de certificação”), o Regulador polaco tinha chegado à conclusão, nomeadamente, de que a Gaz‑System exercia um controlo decisivo sobre as decisões em matéria de investimentos nesse troço, bem como sobre a sua execução. Por conseguinte, nem a System Gazociągów Tranzytowych EuRoPol Gaz S.A. (a seguir “EuRoPol”), enquanto proprietária do gasoduto, nem a Gazprom, enquanto acionista da EuRoPol, estavam em condições de bloquear essas decisões. Por outro lado, a Comissão sublinhou o caráter intergovernamental das relações entre as partes ativas no setor do gás na Polónia, em especial no que respeita à construção e gestão do troço polaco do gasoduto Yamal, e concluiu que essa circunstância podia, em larga medida, ter determinado o comportamento das partes em causa.
2. Quanto ao conteúdo dos compromissos finais
18
Os compromissos finais, que foram juntos à [decisão controvertida], deveriam dar resposta às preocupações da Comissão em matéria de concorrência.
19
No que toca, em primeiro lugar, aos compromissos destinados a responder às preocupações relativas às restrições territoriais (a seguir “compromissos relativos às restrições territoriais”), antes de mais, a Gazprom comprometeu‑se, no essencial, a suprimir dos contratos […] em causa todas as cláusulas que proibiam ou dificultavam, direta ou indiretamente, a livre circulação de gás na região constituída [pelos PECO em causa].
20
Em seguida, para permitir um fluxo de gás entre, por um lado, a Bulgária e os países bálticos e, por outro, os demais PECO em causa, apesar do isolamento infraestrutural dos primeiros, a Gazprom comprometeu‑se a tomar medidas para oferecer aos clientes afetados a possibilidade de pedirem que a totalidade ou parte dos respetivos volumes de gás contratados fornecidos em determinados pontos de entrega na Hungria, na Polónia e na Eslováquia sejam entregues noutro ponto de entrega na Bulgária ou nos países bálticos. Na sequência da consulta do mercado, a Gazprom, nos compromissos finais, reforçou a sua proposta relativa à alteração dos pontos de entrega.
21
Além disso, para permitir ao gestor da rede de transporte búlgara controlar os fluxos na Bulgária, a Gazprom comprometeu‑se, em particular, a adotar medidas para alterar os contratos pertinentes de fornecimento e transporte de gás a fim de permitir a celebração de contratos em sede de interconexão entre a Bulgária e outros Estados‑Membros, em especial a Grécia, bem como o ajustamento do método de repartição do gás.
22
Quanto, em segundo lugar, aos compromissos para responder às [objeções relativas a práticas tarifárias] (a seguir “compromissos relativos às práticas tarifárias”), a Gazprom comprometeu‑se a introduzir cláusulas de revisão de preços ou, eventualmente, a modificar as cláusulas existentes nos contratos com os clientes afetados na Bulgária, na Estónia, na Letónia, na Lituânia e na Polónia. Essas cláusulas novas ou modificadas de revisão dos preços previam, designadamente, que, caso as partes não chegassem a acordo sobre um novo preço no prazo de 120 dias, podiam submeter o diferendo a um tribunal arbitral, que deverá fundar‑se nas orientações de preços incluídas nessas cláusulas e ter sido instituído no interior da União Europeia. Além disso, os preços revistos aplicar‑se‑ão retroativamente a partir da data de notificação do pedido de revisão de preços.
23
Relativamente, em terceiro lugar, aos compromissos associados às preocupações em matéria de concorrência no que toca à subordinação do fornecimento de gás a um determinado preço à obtenção de garantias do grossista búlgaro no que respeita a investimentos no projeto do gasoduto South Stream, a Gazprom comprometeu‑se a permitir aos parceiros búlgaros implicados nesse projeto dele se retirarem sem a terem de indemnizar e sem recuperar os descontos sobre os preços do gás que lhes havia concedido em contrapartida da sua participação no referido projeto. Além disso, dada a anunciada renúncia ao troço búlgaro desse projeto de gasoduto, a Gazprom também se comprometeu a não pedir qualquer indemnização a título de compensação especifica por essa renúncia.
3. Quanto à avaliação e aplicação dos compromissos finais
24
Na [decisão controvertida], a Comissão concluiu, no essencial, que os compromissos finais eram eficazes e necessários, sem ser desproporcionados, para responder às suas preocupações em matéria de concorrência, ao indicar ter tido em atenção, a esse respeito, a evolução nos mercados de gás desde a notificação da CO. Em especial, sublinhou, em primeiro lugar, que a Gazprom já tinha tomado determinadas medidas para tornar o seu comportamento mais consentâneo com as regras do direito da concorrência; em segundo, que a situação em termos de infraestruturas de gás tinha melhorado em alguns dos PECO em causa, concretamente na República Checa, na Hungria, na Polónia e na Eslováquia, de forma a tornar possíveis fluxos transfronteiriços de gás, embora os mercados de gás nos países bálticos e na Bulgária continuem isolados dos outros mercados de gás da União; e, em terceiro, que, na sequência da queda do preço do petróleo, alguns preços a longo prazo do gás, resultantes de fórmulas que incluem uma indexação aos preços dos produtos petrolíferos, tinham igualmente baixado.
25
Em consequência, a Comissão decidiu, ao abrigo do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, tornar obrigatórios os compromissos finais. No que toca à sua duração, a [decisão controvertida] prevê serem aplicáveis durante um período de oito anos a contar da data da notificação da referida decisão à Gazprom, com exceção dos compromissos relativos ao projeto de gasoduto South Stream, evocados no n.o 23 supra que são obrigatórios por um período de quinze anos a contar dessa data.
26
O dispositivo da [decisão controvertida] tem o seguinte teor:
“Artigo 1.o
Os compromissos constantes do anexo vinculam [a Gazprom], bem como qualquer entidade jurídica por ela direta ou indiretamente controlada, por um período de oito anos, exceto os compromissos identificados no n. 21 do anexo que são vinculativos por um período de [15] anos, e isto a contar da data definida nos compromissos.
Artigo 2.o
Conclui‑se que, neste processo, deixa de haver lugar [à intervenção da Comissão] […]”
C. Quanto à denúncia
27
Paralelamente ao procedimento administrativo desencadeado pela Comissão e que esteve na origem da [decisão controvertida], a recorrente, em 9 de março de 2017 e ao abrigo do artigo 5.o do Regulamento n.o 773/2004, apresentou uma denúncia sobre alegadas práticas abusivas da Gazprom (a seguir “denúncia”). Essas práticas, que em grande parte coincidiam com as preocupações já expostas na CO, incluíam, designadamente, alegações de abusos da Gazprom relacionados com o troço polaco do gasoduto Yamal.
28
Em 29 de março de 2017, a Comissão acusou a receção da denúncia, que foi em seguida registada sob a referência “Processo AT.40497 — Preços polacos do gás” (a seguir “Processo AT.40497”).
29
Num ofício de 31 de março de 2017 enviado à recorrente, a Comissão sublinhou que as práticas expostas na denúncia e as objeto dos compromissos iniciais pareciam sobrepor‑se e convidou‑a a apresentar as suas observações sobre esses compromissos no âmbito da consulta do mercado lançada em 16 de março de 2017. Após ter obtido a prorrogação do prazo aplicável, a recorrente apresentou as suas observações em 19 de maio de 2017.
30
Em 15 de maio de 2017, a Gazprom transmitiu à Comissão as suas observações sobre a denúncia.
31
Por ofício enviado à recorrente em 23 de janeiro de 2018 (a seguir “ofício de intenção de rejeição”), a Comissão, em conformidade com o disposto no artigo 7.o, n.o 1, do Regulamento n. 773/2004, indicou prever rejeitar a denúncia e convidou‑a a dar a conhecer o seu ponto de vista no prazo de quatro semanas a contar da receção desse ofício. A Comissão também procedeu ao envio de uma versão não confidencial da CO, bem como de uma versão não confidencial das observações da Gazprom sobre a denúncia, evocadas no n.o 30 supra.
32
Em 2 de março de 2018, a recorrente apresentou as suas observações relativas ao ofício de intenção de rejeição. Para além de exprimir a sua insatisfação no que respeita às conclusões constantes do referido ofício, a recorrente criticava a forma como a Comissão conduzira o inquérito e observava que esta tinha violado os seus direitos enquanto autora da denúncia no Processo AT.39816, em especial porque, malgrado inúmeras insistências, a Comissão não lhe permitiu aceder à CO durante cerca de um ano, nem lhe permitira apresentar observações sobre essa comunicação.
33
Em 5 de setembro de 2018, ou seja, posteriormente à adoção da [decisão controvertida], a recorrente enviou ao Auditor um pedido fundamentado, na aceção do artigo 7.o, n.o 2, alínea b), da Decisão 2011/695, no qual solicitava lhe fosse autorizado o acesso a todos os documentos em que a Comissão baseava a sua apreciação provisória constante do ofício de intenção de rejeição, nomeadamente acesso a uma versão da CO com menos informações omissas. Em 17 de setembro de 2018, o Auditor remeteu à Direção‑geral (DG) “Concorrência” da Comissão os pedidos de acesso formulados nessa correspondência de 5 de setembro de 2018. Por ofício de 25 de setembro de 2018, a Comissão indeferiu os pedidos de acesso a documentos formulados pela recorrente nas suas cartas de 2 de março e de 5 de setembro de 2018.
34
Em 24 de janeiro de 2019, a recorrente enviou uma carta ao membro da Comissão responsável pela concorrência na qual convidava a Comissão, ao abrigo do artigo 265.o, segundo parágrafo, TFUE, a agir, ou rejeitando a denúncia, ou dando continuidade ao Processo AT.40497. Em 8 de fevereiro de 2019, a Comissão respondeu a essa carta recordando que a denúncia já tinha dado origem a diversas trocas de correspondência entre ambas. A Comissão também referiu, no que respeita ao Processo AT.39816, que tinha adotado a [decisão controvertida], a qual, nomeadamente, tinha em atenção as observações apresentadas pela recorrente no âmbito da consulta do mercado, e, no que respeita ao Processo AT.40497, que tinha enviado o ofício de intenção de rejeição, a que a recorrente respondera, e que terminava a sua análise da denúncia.
35
Em 17 de abril de 2019, a Comissão adotou a Decisão C(2019) 3003 final, relativa à rejeição de uma denúncia (Processo AT.40497 — Preços polacos do gás).
36
Em 25 de junho de 2019, a recorrente interpôs recurso dessa decisão de rejeição da denúncia no Tribunal Geral, recurso esse que ficou registado sob o número de processo T‑399/19.»
II. Recurso para o Tribunal Geral e acórdão recorrido
3
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de outubro de 2018, a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo interpôs um recurso de anulação da decisão controvertida.
4
Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de fevereiro de 2019, a Gazprom pediu para intervir em apoio dos pedidos da Comissão. Por requerimentos que deram entrada na Secretaria do Tribunal Geral em, respetivamente, 25, 27 e 28 de fevereiro de 2019, a Overgas Inc., a República da Lituânia e a República da Polónia pediram para intervir no presente processo em apoio da Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo.
5
Por Decisão de 5 de abril de 2019, a presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral, ouvidas as partes principais, autorizou a intervenção da República da Polónia. Por Despachos de 17 de maio de 2019, ouvidas as partes principais, autorizou as intervenções da República da Lituânia, da Gazprom e da Overgas.
6
Em 4 de outubro de 2019, tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Oitava Secção, secção essa a que o processo T‑616/18 foi, por conseguinte, atribuído.
7
Por ofícios da Secretaria do Tribunal Geral de 17 de dezembro de 2019, no âmbito das medidas de organização do processo, a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo foi convidada a apresentar diversos documentos e a Comissão foi convidada a responder por escrito a uma questão relativa à confidencialidade de determinadas informações constantes da versão confidencial da CO.
8
Por despacho do mesmo dia, o Tribunal Geral ordenou à Comissão, ao abrigo, por um lado, do artigo 24.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia e, por outro, do artigo 91.o, alínea b), e do artigo 92.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, e sem prejuízo da aplicação do artigo 103.o desse regulamento, que apresentasse uma cópia integral da versão confidencial da CO.
9
As partes cumpriram devidamente, dentro dos prazos fixados, as medidas de organização do processo adotadas em 17 de dezembro de 2019 e também este despacho.
10
Em 8 de junho de 2020, por proposta da Oitava Secção do Tribunal Geral, este decidiu remeter o processo T‑616/18 para a Oitava Secção Alargada. Tendo um membro dessa secção alargada ficado impedido de nela participar, o presidente do Tribunal Geral foi designado para completar a referida secção por Decisão de 15 de junho de 2020.
11
Quanto à cópia integral da versão confidencial da CO apresentada pela Comissão, o Tribunal Geral decidiu levar esse documento ao conhecimento dos representantes de Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, sob condição de estes previamente assumirem compromissos de confidencialidade, para que esta pudesse apresentar observações a esse respeito. Tendo esses representantes entregado os compromissos de confidencialidade assinados, foi‑lhes dado conhecimento do referido documento e a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo apresentou as suas observações em 8 de dezembro de 2020.
12
As partes foram ouvidas em alegações e nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral na audiência de 18 e 19 de maio de 2021. Nessa ocasião, o Tribunal Geral também declarou ter tomado conhecimento das observações sobre o relatório para audiência apresentadas pela Comissão em 27 de abril de 2021.
13
Além disso, no âmbito das questões colocadas pelo Tribunal Geral relativamente à admissibilidade do recurso, a Comissão reviu a sua posição quanto a essa admissibilidade e sustentou que a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo não tinha feito prova do seu interesse em agir no presente processo, pelo que o recurso não seria admissível.
14
A Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo apresentou pedidos de tratamento confidencial em relação à República da Lituânia, à República da Polónia, à Gazprom e à Overgas quanto a determinadas informações incluídas em diversos atos processuais. Estas não formularam objeções a esses pedidos.
15
Em apoio do seu recurso, a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo apresenta seis fundamentos, relativos, em substância:
–
o primeiro, à violação do artigo 9.o do Regulamento n. 1/2003, conjugado com o artigo 102.o TFUE, e do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão teria cometido um erro manifesto de apreciação ao concluir que as objeções Yamal eram infundadas e ao aceitar compromissos que de forma alguma respondiam a essas objeções;
–
o segundo, à violação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, conjugado com o artigo 102.o TFUE, e do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão aceitou os compromissos finais apesar de estes não responderem adequadamente às objeções relativas às práticas tarifárias;
–
o terceiro, à violação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, conjugado com o artigo 102.o TFUE, e do princípio da proporcionalidade, na medida em que a Comissão aceitou os compromissos finais apesar de estes não responderem adequadamente às objeções relativas às restrições territoriais;
–
o quarto, à violação do artigo 194.o, n.o 1, TFUE, conjugado com o artigo 7.o TFUE, na medida em que a decisão controvertida era contrária aos objetivos da política energética da União e a Comissão não ter tido em conta os efeitos prejudiciais dessa decisão para o mercado europeu do fornecimento de gás;
–
o quinto, à violação do artigo 18.o, n.o 1, TFUE e do princípio da igualdade de tratamento, na medida em que a Comissão teria procedido a uma discriminação entre os clientes da Gazprom ativos nos Estados‑Membros da Europa Ocidental e os ativos nos PECO em causa, e
–
o sexto, a desvio de poder e à violação de formalidades essenciais, na medida em que, com a decisão controvertida, a Comissão teria desrespeitado o objetivo do artigo 9.o do Regulamento n. 1/2003, bem como os limites dos seus poderes na gestão do procedimento administrativo.
16
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral julgou improcedentes todos estes fundamentos e, por conseguinte, negou provimento ao recurso na sua totalidade.
III. Tramitação processual no Tribunal de Justiça e pedidos das partes no recurso principal e no recurso subordinado
17
No seu recurso, a Orlen pede ao Tribunal de Justiça que:
–
anule o acórdão recorrido;
–
anule a decisão controvertida;
–
a título subsidiário, remeta o processo ao Tribunal Geral para que este decida em conformidade com o acórdão do Tribunal de Justiça; e
–
condene a Comissão nas despesas do presente processo e nas do processo no Tribunal Geral.
18
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
–
negue provimento ao recurso e
–
condene a recorrente nas despesas.
19
A Gazprom pede ao Tribunal de Justiça que:
–
negue provimento ao recurso e
–
condene a recorrente nas despesas.
20
A Overgas e a República da Polónia pedem que o Tribunal de Justiça dê provimento ao recurso.
21
Com o seu recurso subordinado, a Overgas pede ao Tribunal de Justiça que:
–
anule o acórdão recorrido, e
–
condene a Comissão nas despesas;
22
A Comissão pede ao Tribunal de Justiça que:
–
negue provimento ao recurso subordinado, e
–
condene a Overgas nas despesas deste recurso.
23
A Gazprom pede ao Tribunal de Justiça que:
–
negue provimento ao recurso subordinado, e
–
condene a Overgas nas despesas deste recurso.
24
A Orlen pede ao Tribunal de Justiça que:
–
julgue procedente o recurso subordinado em relação ao seu primeiro fundamento e
–
anule o acórdão recorrido.
IV. Quanto ao recurso principal
25
Em apoio do seu recurso, a Orlen invoca quatro fundamentos relativos, o primeiro, à violação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, o segundo, à violação do artigo 194.o TFUE, conjugado com o artigo 9.o deste regulamento, o terceiro, à violação do artigo 9.o, n.o 1, do referido regulamento, e o quarto, à violação do artigo 9.o, n.o 2, do mesmo regulamento.
A. Quanto à admissibilidade
1.
Argumentos das partes
26
A Gazprom sustenta, sem, contudo, suscitar formalmente a exceção de inadmissibilidade, que o recurso deve ser julgado inadmissível.
27
Assim, a Orlen não tem interesse efetivo e atual na anulação do acórdão recorrido, dado que tal interesse não pode estar relacionado com uma situação futura e hipotética. Ora, a esperada anulação deste acórdão não seria suscetível de a satisfazer, dado que, em novembro de 2019, informou a Gazprom de que não tencionava renovar o contrato de fornecimento de gás a longo prazo para além de 2022. A Orlen tomou as medidas necessárias para pôr termo à sua relação comercial com a Gazprom antes do final desse ano. Por conseguinte, a Orlen e a República da Polónia já não estariam interessadas no fornecimento de gás pela Gazprom, de modo que mesmo o resultado mais favorável do recurso não satisfaria a Orlen.
28
A Gazprom considera, além disso, que a sua falta de clareza suficiente deve levar o Tribunal de Justiça a julgar inadmissíveis os argumentos apresentados nos n.os 154 e 161 do recurso.
29
A Comissão, por seu turno, argumenta que a primeira parte do primeiro fundamento do recurso é parcialmente inadmissível, na medida em que a Orlen contesta a fiscalização da legalidade efetuada pelo Tribunal Geral relativamente a operações económicas complexas sem, no entanto, invocar a existência de erros manifestos de apreciação, e a segunda parte do terceiro fundamento, pela falta de clareza das alegações nele contidas.
2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
30
Em primeiro lugar, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, que qualquer pessoa singular ou coletiva que interponha recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve, tal como quando interpõe um recurso de anulação, ter um interesse em agir, cuja existência deve ser apreciada, por um lado, à luz do objeto desses recursos, por outro, à data em que o mesmo é interposto. O não preenchimento dessa exigência essencial constitui um motivo de inadmissibilidade de ordem pública que pode, a todo o tempo, ser suscitado oficiosamente pelo juiz da União (Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n. 81 e jurisprudência referida).
31
Além disso, esse interesse em agir deve, tal como o objeto do próprio litígio, perdurar até à prolação da decisão jurisdicional. Por conseguinte, o desaparecimento desse interesse ou desse objeto no decurso da instância pode levar o juiz da União a concluir, se necessário oficiosamente, que já não tem de se pronunciar (Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n. 82 e jurisprudência referida).
32
De maneira geral, tanto a existência como a persistência do interesse em agir pressupõem que o recurso seja suscetível, pelo seu resultado, de conferir um benefício à pessoa singular ou coletiva que o interpôs. Em todo o caso, esta questão deve ser apreciada de forma concreta (Acórdão de 22 de setembro de 2022, IMG/Comissão, C‑619/20 P e C‑620/20 P, EU:C:2022:722, n. 83 e jurisprudência referida).
33
No caso vertente, a Gazprom contesta a admissibilidade do recurso pelo facto de a Orlen não ter um interesse efetivo e atual na anulação do acórdão recorrido, atendendo, designadamente à cessação das respetivas relações contratuais em 31 de dezembro de 2022. A este respeito, é ponto assente que, até essa data, e, portanto, também posteriormente à interposição do recurso, em 8 de abril de 2022, a Gazprom e a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo estavam vinculadas através de relações contratuais.
34
Uma vez que, durante o período compreendido entre 8 de abril de 2022 e 31 de dezembro de 2022, a decisão controvertida teve efeitos jurídicos no mercado polaco do gás e do petróleo em que a Orlen opera, na medida em que o seu antecessor legal era um parceiro contratual da Gazprom, a Orlen podia invocar, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, as consequências das ilegalidades que alega e a natureza dos danos que alega ter sofrido (v., neste sentido, Acórdão de 7 de setembro de 2023, Versobank/BCE, C‑803/21 P, EU:C:2023:630, n. 160 e jurisprudência referida), tendo em vista obter a reparação deste prejuízo.
35
Além disso, a Orlen declarou na sua réplica, sem ser contrariada, que estavam em curso vários processos de arbitragem entre ela e a Gazprom relativos à execução do contrato relativo ao gasoduto Yamal, incluindo questões de preços. Acrescente‑se que, após a interposição do recurso, foi instaurado um procedimento relativo à interrupção, pela Gazprom, dos seus fornecimentos de gás a partir de 27 de abril de 2022.
36
Resulta do que precede que a Gazprom não tem razão quando contesta a existência de um interesse efetivo e atual da Orlen em pedir a anulação do acórdão recorrido.
37
Em segundo lugar, resulta do artigo 256.o, n.o 1, segundo parágrafo, TFUE, do artigo 58.o, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, do artigo 168.o, n.o 1, alínea d), e do artigo 169.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça que um recurso de uma decisão do Tribunal Geral deve indicar com precisão os aspetos criticados do acórdão cuja anulação é pedida, bem como os fundamentos e argumentos jurídicos que sustentam especificamente esse pedido, sob pena de inadmissibilidade do recurso ou do fundamento em causa (Acórdão de 11 de janeiro de 2024, Foz/Conselho, C‑524/22 P, EU:C:2024:23, n.o 26 e jurisprudência referida).
38
No caso em apreço, contrariamente às alegações da Comissão respeitantes ao caráter insuficientemente claro da segunda parte do terceiro fundamento do recurso e às alegações da Gazprom, da mesma natureza, relativas às objeções expostas nos n.os 154 e 161 deste recurso, este identifica com suficiente precisão, em cada uma das passagens em questão, os elementos criticados do acórdão recorrido e indica as razões pelas quais estes revelam o desrespeito da jurisprudência relativa ao conceito de erro manifesto de apreciação e um erro de direito relativo à interpretação do artigo 9.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1/2003.
39
Estas objeções de inadmissibilidade devem, pois, ser afastadas.
40
Quanto à inadmissibilidade alegada pela Comissão da primeira parte do primeiro fundamento do recurso, a propósito da não invocação, pela Orlen, da existência de um erro manifesto de apreciação em relação a operações económicas complexas, deve ser rejeitada. Com efeito, a Orlen apresentou esta primeira parte no âmbito de um fundamento relativo à violação, pelo Tribunal Geral, do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003. Alegou, embora sucintamente, que o Tribunal Geral deveria ter verificado se, ao aceitar os compromissos da Gazprom, a Comissão os tinha analisado corretamente à luz da CO, «ou seja, sem cometer um erro manifesto». A Orlen coloca, assim, o Tribunal de Justiça em perfeita posição de identificar o alcance da primeira parte e de se pronunciar sobre a correção da análise contida a este respeito no acórdão recorrido.
41
Resulta de tudo o que precede que o recurso é admissível.
B. Quanto ao mérito
1.
Observações preliminares
42
Decorre do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 que a Comissão, quando tencione aprovar uma decisão que exija a cessação de uma infração, pode tornar obrigatórios os compromissos propostos pelas empresas em questão, quando estes são suscetíveis de responder às preocupações identificadas na sua apreciação preliminar.
43
Este artigo visa assegurar uma aplicação eficaz das regras de concorrência previstas no Tratado FUE, através da aprovação de decisões que tornam obrigatórios os compromissos propostos pelas partes e considerados apropriados pela Comissão, a fim de proporcionar uma solução mais rápida aos problemas de concorrência que identificou, em vez de agir por via da declaração formal de uma infração. Mais especificamente, o artigo 9.o do referido regulamento inspira‑se em considerações de economia processual e permite às empresas participar plenamente no procedimento, propondo soluções que lhes pareçam as mais apropriadas e adequadas para responder às referidas preocupações da Comissão (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.o 35).
44
Embora, ao contrário do artigo 7.o do Regulamento n.o 1/2003, o artigo 9.o deste não refira expressamente o conceito de proporcionalidade, não é menos verdade que, enquanto princípio geral do direito da União, o princípio da proporcionalidade é um critério para apreciação da legalidade de qualquer atuação das instituições da União, incluindo as decisões que a Comissão aprova na sua qualidade de autoridade da concorrência (Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.o 36).
45
Atendendo a que o artigo 9.o deste regulamento prevê apenas que, no âmbito de um processo iniciado ao abrigo desta disposição, como decorre do considerando 13 do dito regulamento, a Comissão é dispensada da obrigação de qualificar e de concluir pela existência de uma infração, limitando‑se a proceder ao exame e à aceitação eventual dos compromissos propostos pelas empresas em causa, à luz dos problemas que identificou na sua apreciação preliminar e dos objetivos por ela prosseguidos. A aplicação, por parte da Comissão, do princípio da proporcionalidade no contexto do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 limita‑se à verificação de que os compromissos em questão respondem às preocupações que comunicou às empresas em causa e de que estas últimas não propuseram compromissos menos gravosos que respondessem de forma igualmente adequada a estas preocupações (Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.os 40 e 41).
46
Ao efetuar esta verificação, a Comissão deve, todavia, levar em consideração os interesses de terceiros, o facto de os compromissos individuais propostos por uma empresa terem sido tornados obrigatórios pela Comissão não implica que outras empresas sejam privadas da possibilidade de proteger os seus direitos eventuais no quadro das suas relações com esta empresa (Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.os 41 e 49). Quando a Comissão verifica os compromissos não sob o ângulo da sua adequação para responder às suas objeções em matéria de concorrência, mas à luz da sua incidência relativamente aos interesses de terceiros, o princípio da proporcionalidade exige que os direitos de que estes últimos são titulares não sejam esvaziados do seu conteúdo (Acórdão de 9 de dezembro de 2020, Groupe Canal +/Comissão, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, n.o 106).
47
Resulta das considerações precedentes que, devido à natureza específica do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, por um lado, como o advogado‑geral afirmou no n.o 39 das suas conclusões, o critério apropriado, face às preocupações expressas pela Comissão na sua apreciação preliminar, consiste em saber se os compromissos são suficientes para responder adequadamente às referidas preocupações, sem que a Comissão seja obrigada a procurar, ela própria, soluções menos rigorosas ou mais moderadas do que os compromissos que lhe foram propostos e, por outro lado, a fiscalização jurisdicional da análise que a Comissão faz dos referidos compromissos incide unicamente sobre a questão de saber se a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa, C‑441/07 P, EU:C:2010:377, n.o 42).
48
Por consequência, como o advogado‑geral expressou no n.o 97 das suas conclusões, essa fiscalização do erro manifesto de apreciação não se destina, portanto, a que a análise da Comissão esteja isenta de irregularidades, sendo‑lhe reconhecida uma certa margem de apreciação, desde que o limiar do que é considerado manifesto não seja ultrapassado.
49
Além disso, de um ponto de vista processual, é importante sublinhar que o artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 deixa à Comissão a liberdade de definir a forma a adotar pela sua «apreciação preliminar», referida no n.o 1 deste artigo. Na prática, tal como a Comissão confirmou na audiência, esta apreciação corresponde frequentemente a uma comunicação de objeções dirigida à empresa que alegadamente violou o artigo 101.o ou o artigo 102.o TFUE, com base no artigo 7.o deste regulamento. Neste caso, como no caso em apreço, é aplicável a jurisprudência relativa a estes trâmites processuais, uma vez que não existe qualquer disposição do referido regulamento que justifique um tratamento diferente de uma comunicação de objeções consoante esta sirva de base a uma decisão adotada com base no artigo 7.o ou no artigo 9.o do mesmo regulamento, não prevendo este último artigo, nomeadamente, a possibilidade de revisão da apreciação preliminar.
50
Resulta, a este respeito, de uma jurisprudência constante que a comunicação de acusações é um documento de caráter processual e preparatório que, para assegurar o exercício eficaz dos direitos de defesa, circunscreve o objeto do procedimento administrativo iniciado pela Comissão, impedindo‑a assim de ter outras acusações em conta na sua decisão que põe termo ao procedimento em causa. Por conseguinte, é inerente à natureza dessa comunicação o facto de esta ser provisória e suscetível de sofrer alterações no momento da avaliação que a Comissão faz posteriormente com base nas observações que lhe foram apresentadas em resposta pelas partes e no apuramento de outros factos. Com efeito, a Comissão deve ter em conta os elementos resultantes do procedimento administrativo no seu todo, quer para desistir de acusações infundadas quer para organizar e completar, tanto em matéria de facto como de direito, a sua argumentação em apoio das acusações que formula (Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, n.o 66 e jurisprudência referida).
51
Assim, a Comissão não é obrigada a explicar, numa decisão que aprova em aplicação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, as razões pelas quais abandonou uma ou várias objeções que correspondiam a algumas das suas preocupações iniciais, quer relativamente à empresa cujos compromissos são tornados obrigatórios, que é a única destinatária da comunicação de objeções e, de um modo mais geral, da apreciação preliminar referida no referido artigo 9.o, quer relativamente a terceiros interessados (v., neste sentido, Acórdão de 28 de janeiro de 2021, Qualcomm e Qualcomm Europe/Comissão, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, n.o 67 e jurisprudência referida).
52
Tal não impede, evidentemente, que a Comissão considere, por sua própria iniciativa, que seria útil fornecer orientações a este respeito, para permitir uma melhor compreensão desta decisão.
2.
Quanto ao pedido de substituição de fundamentos da Comissão
53
No n.o 83 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que, «nas condições do presente caso e, em especial, não existindo uma apreciação preliminar revista, o artigo 9.o do Regulamento n. 1/2003 obrigava a Comissão, contrariamente ao que esta sustenta, a ter motivos capazes de justificar a inexistência de compromissos suscetíveis de responder às objeções Yamal». Acrescentou, no n.o 85 deste acórdão que, «[no presente caso, de todo o modo, importa declarar que a Comissão apresentou as razões pelas quais não impôs compromissos que respondessem às objeções Yamal, as quais assumem a forma de dois fundamentos constantes do considerando 138 da [decisão controvertida]», a saber, a decisão de certificação e o caráter intergovernamental das relações no setor do gás na Polónia.
54
Na sua resposta, a Comissão sublinhou que esta análise constituía um erro de direito, mas indicou que não era pertinente para o dispositivo do acórdão recorrido e que, por conseguinte, não podia conduzir à sua anulação. Requereu, portanto, ao Tribunal de Justiça que este procedesse à substituição dos fundamentos a este respeito.
55
Este requerimento deve ser deferido e deve considerar‑se, à luz das considerações expostas nos n.os 49 a 52 do presente acórdão, que o Tribunal Geral cometeu um erro ao referir‑se à necessidade de a Comissão, em caso de supressão de certas objeções contidas na CO, que serviu de apreciação preliminar na aceção do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003, enviar uma apreciação preliminar revista.
56
Dito isto, este erro não afetou o dispositivo do acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal Geral constatou, com razão, que a Comissão fundamentou a decisão controvertida no que respeita às razões do abandono das objeções Yamal, como se refere no n.o 53 do presente acórdão, o que lhe era permitido.
57
Deve acrescentar‑se que, na sequência do abandono dessas objeções, só na medida em que a Orlen demonstre que esse abandono tornou os compromissos assumidos pela Gazprom e aprovados pela Comissão manifestamente insuficientes é que a Orlen teria o direito de contestar a legalidade da decisão controvertida com base nesse abandono.
3.
Quanto ao primeiro fundamento
58
O primeiro fundamento do recurso principal, relativo à violação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, divide‑se em três partes.
a)
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento
1) Argumentos das partes
59
Na primeira parte do seu primeiro fundamento, a Orlen sustenta que o Tribunal Geral violou o artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003, na medida em que considerou que a Comissão tinha apreciado corretamente a adequação dos compromissos propostos pela Gazprom, apesar de estes compromissos não darem resposta às preocupações enunciadas pela Comissão na CO e não serem prospetivos, ou seja, pela sua natureza, não eram capazes de prevenir futuras infrações semelhantes. Ora, no caso em apreço, o Tribunal Geral deveria ter verificado se a Comissão tinha analisado a adequação desses compromissos à luz dos problemas de concorrência que tinha identificado na CO.
60
Em especial, a Orlen considera que, nos n.os 208, 209 e 237 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral analisou a adequação destes compromissos dissociando‑os totalmente da CO.
61
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral violou o princípio da proteção da confiança legítima, ou seja, a expetativa da Orlen de que a decisão que tornasse vinculativos esses compromissos, embora não tivesse o mesmo caráter que uma decisão baseada no artigo 7.o do Regulamento n.o 1/2003, respondesse a todas as preocupações da Comissão e pusesse termo às infrações da Gazprom.
62
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
63
A argumentação da Orlen não pode ser acolhida.
64
Em primeiro lugar, afigura‑se que, pelo menos implicitamente, ao criticar o facto de o Tribunal Geral não ter tido em conta, de forma exaustiva, as objeções apresentadas na CO ao apreciar a suficiência dos compromissos assumidos pela Gazprom, a Orlen inclui as objeções Yamal, que foram abandonadas pela Comissão antes da aprovação da decisão controvertida, como resulta do n.o 17 do acórdão recorrido, reproduzido no n.o 2 do presente acórdão. Esta argumentação é, portanto, parcialmente, inoperante.
65
Em segundo lugar, como a Comissão observou corretamente, a Orlen não demonstra, no âmbito da primeira parte do seu primeiro fundamento, a existência de um erro manifesto de apreciação da Comissão ao avaliar a adequação dos compromissos propostos pela Gazprom para responder às preocupações que tinha manifestado na CO, nem a falta de censura do Tribunal Geral relativamente a esse erro manifesto de apreciação. A este respeito, a Orlen limita‑se a formular meras afirmações. Ora, como foi recordado nos n.os 47 e 48 do presente acórdão, a fiscalização jurisdicional de uma decisão aprovada em aplicação do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 incide unicamente sobre a questão de saber se a Comissão cometeu esse erro, o que deve ser concretamente demonstrado pela parte que o alega.
66
Em terceiro lugar, as críticas da Orlen relativas a uma falta de análise prospetiva para apreciar a adequação dos compromissos propostos pela Gazprom, por um lado, não permitem demonstrar a existência de um erro manifesto de apreciação a este respeito e, por outro, referem‑se a conclusões extraídas pelo Tribunal Geral de constatações de facto que a Orlen não contesta, a saber, que, pelo menos em relação a um certo número de contratos em questão, não se podia considerar que incluíam referências, nas cláusulas de fixação ou de revisão dos preços, a preços de referência concorrenciais e claramente definidos. O Tribunal Geral concluiu que a inexistência, nas cláusulas de revisão de preços, de um preço de referência claramente definido, concorrencial e publicamente disponível, como os preços concorrenciais nas plataformas de negociação do gás, era um dos principais fatores que poderiam dar lugar a preços não equitativos nos cinco PECO afetados pelas práticas tarifárias.
67
Em quarto lugar, a afirmação de que o Tribunal Geral teria apoiado a decisão da Comissão de permitir que os compromissos propostos fossem corrigidos numa data posterior decorre de uma interpretação errada tanto do acórdão recorrido como da decisão controvertida. Primeiro, a simples referência, no n.o 423 desse acórdão, ao facto de as instituições da União ou os reguladores nacionais do setor do gás poderem intervir para modificar a regulamentação nesse setor ou, eventualmente, para assegurar a observância dessa regulamentação, não se refere, contrariamente ao que afirma a Orlen, à possibilidade de corrigir esses compromissos. Segundo, o simples facto de a Comissão recordar que os compromissos em causa podem dar lugar, se não forem respeitados pela empresa em questão, a um reinício do processo em aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1/2003, reflete uma vontade não de completar a posteriori esses compromissos, mas de assegurar o seu cumprimento.
68
Quinto, importa recordar que, ao abrigo de jurisprudência assente, o princípio da proteção da confiança legítima inscreve‑se entre os princípios fundamentais da União e que a possibilidade de deles beneficiar é concedida a todos os operadores económicos junto dos quais uma instituição, através da concessão de garantias precisas, tenha feito nascer esperanças fundadas (Acórdão de 12 de janeiro de 2017, Timab Industries e CFPR/Comissão, C‑411/15 P, EU:C:2017:11, n.o 134 e jurisprudência referida).
69
Ora, um operador económico não pode basear‑se no conteúdo de uma comunicação de objeções, cujo caráter preparatório e provisório foi recordado no n.o 50 do presente acórdão, incluindo quando substitui uma apreciação preliminar, cuja designação reflete o seu caráter não definitivo, para considerar que a Comissão lhe deu garantias precisas quanto ao facto de todas as preocupações apresentadas em tais documentos corresponderem aos compromissos previstos na decisão final (v., par analogia, Acórdão de 12 de janeiro de 2017, Timab Industries e CFPR/Comissão, C‑411/15 P, EU:C:2017:11, n.o 135 jurisprudência referida).
70
A primeira parte do primeiro fundamento deve assim ser afastada.
b)
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento
1) Argumentos das partes
71
Na segunda parte do seu primeiro fundamento, a Orlen alega que o Tribunal Geral desvirtuou manifestamente os factos, por diversas vezes, o que o levou a aplicar incorretamente o artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 e a considerar erradamente que a Comissão não tinha cometido um erro manifesto de apreciação quanto à adequação dos compromissos propostos pela Gazprom.
72
Assim, antes de mais, o Tribunal Geral teria considerado erradamente que a prática da Gazprom consistia essencialmente em impedir as importações de gás, quando, na realidade, as suas práticas visavam principalmente, como explicitamente descrito na CO, impedir a reexportação de gás pelos operadores dos PECO em questão, o que teria tido repercussões diretas na fluidez do mercado grossista do gás. Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral não se apercebeu do cerne da questão das restrições territoriais aplicadas pela Gazprom, tal como indicadas na CO, que consistiam em impedir, não as importações de gás para os PECO, mas em impedir a sua revenda por estes. Não se verificando essa distorção, o Tribunal Geral teria sido obrigado a aceitar que a Gazprom não tinha respondido adequadamente às objeções relativas às restrições territoriais formuladas na CO.
73
Depois, teria considerado, sem razão, que a Comissão tinha identificado, na CO, quatro formas de comportamento extracontratual e omitido a ameaça de medidas de retaliação de vária ordem, por parte da Gazprom, o que a levou a considerar erradamente que o compromisso desta, que não abrangia todas as preocupações da Comissão enunciadas na CO, era, no entanto, adequado.
74
Por último, teria alegado erradamente que o facto de os órgãos jurisdicionais nacionais poderem dar provimento a um pedido de anulação de uma decisão arbitral quando considerem que essa decisão é contrária ao artigo 102.o TFUE ou a uma decisão baseada no artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 poderia levar os tribunais arbitrais a garantir que as suas decisões estão em conformidade com as disposições do Tratado FUE, quando essa alegação seria especulativa e não fundamentada.
75
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
76
Importa salientar, novamente, que o objetivo prosseguido pela Comissão, quando aprova uma decisão que torna os compromissos obrigatórios para uma empresa, por força do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003, consiste em dissipar as preocupações expressas pela empresa quanto à existência de um comportamento anticoncorrencial e, por razões de economia processual, em obter rapidamente, graças a esses compromissos, um funcionamento concorrencial satisfatório no mercado em questão. Dito isto, no caso em apreço, não se pode excluir que, após a aprovação da decisão controvertida, as soluções objetivas aprovadas pela Comissão e destinadas a restabelecer condições plenamente concorrenciais para o fornecimento e distribuição de gás no mercado polaco, no qual a Orlen opera, não produziram os seus efeitos desde o início ou não corresponderam às expectativas subjetivas de um determinado operador económico, neste caso a Orlen. No entanto, não há razão para inferir que esta decisão está viciada por erros manifestos de apreciação, que o Tribunal Geral não teria sancionado.
77
Em especial, como a Comissão salienta, o Tribunal Geral avaliou corretamente as importações de gás da Alemanha para a Polónia no contexto da sua apreciação da obrigação de alterar os pontos de entrega, o que já foi mencionado no considerando 170 da decisão controvertida. Assim, é indiscutível que, desde a aprovação da CO, a Polónia beneficiou significativamente da melhoria das infraestruturas transfronteiriças de transporte de gás, uma vez que as importações se tornaram possíveis sem alterar o ponto de entrega. Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito na fiscalização da apreciação, pela Comissão, da questão das importações de gás para a Polónia em relação à apreciação da adequação da falta de compromisso da Gazprom relativo à criação de um maior número de pontos de entrega suscetíveis de serem alterados e que afetam a Polónia.
78
Embora a Orlen alegue que o Tribunal Geral não teve em conta, ao apreciar a adequação dos compromissos da Gazprom, atos como as várias ameaças de retaliação por parte da Gazprom, afigura‑se que tal argumento não procede, dado que o Tribunal Geral se referiu em particular a tal comportamento no n.o 95 do acórdão recorrido.
79
Por último, o Tribunal Geral indicou, com razão, que os tribunais arbitrais terão tendência para assegurar a conformidade da decisão arbitral aprovada com o artigo 102.o TFUE, consideração que não pode, de qualquer modo, conduzir à anulação do acórdão recorrido.
80
Por conseguinte, há que julgar improcedente a segunda parte do primeiro fundamento.
c)
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento
81
Na terceira parte do seu primeiro fundamento, a Orlen alega que o Tribunal Geral não tomou em consideração a obrigação da Comissão de agir, no exercício da sua competência legal para apreciar questões económicas e técnicas complexas, em conformidade com as disposições do Tratado FUE e com os princípios fundamentais da ordem jurídica da União. O princípio da solidariedade energética, decorrente do artigo 194.o TFUE e tendo o estatuto de princípio geral do direito da União, seria um desses princípios fundamentais. O poder discricionário da Comissão nesta matéria seria, portanto, limitado pela sua obrigação de agir em conformidade com as disposições do Tratado FUE e os princípios gerais do direito da União.
82
Ao limitar os critérios que devem orientar a Comissão no exame dos compromissos em causa, o Tribunal Geral teria violado o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003, dado que a Comissão, ao basear‑se numa interpretação demasiado restritiva das orientações resultantes dos Acórdãos de 29 de junho de 2010, Comissão/Alrosa (C‑441/07 P, EU:C:2010:377), e de 15 de setembro de 2016, Morningstar/Comissão (T‑76/14, EU:T:2016:481), não só não teve em conta o princípio da solidariedade energética, como também ignorou o facto de a natureza do processo se inserir no domínio da energia.
83
A Comissão contesta estes argumentos.
84
O Tribunal de Justiça considera oportuno examinar a terceira parte do primeiro fundamento juntamente com o segundo fundamento.
4.
Quanto ao segundo fundamento
a)
Argumentos das partes
85
O segundo fundamento da Orlen é relativo à violação do artigo 194.o TFUE, conjugado com o artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003. Assim, o Tribunal Geral teria cometido vários erros na interpretação do artigo 194.o TFUE.
86
Resulta da jurisprudência mais recente, ilustrada pelo Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Comissão (C‑848/19 P
EU:C:2021:598, n.os 43, 44, 47, 50 e 51), que o princípio da solidariedade enunciado neste último artigo, está subjacente a todos os objetivos da política energética da União, reunindo‑os e conferindo‑lhes coerência, e que, por conseguinte, os atos adotados pelas instituições da União, incluindo pela Comissão no âmbito desta política, devem ser interpretados e a sua legalidade apreciada à luz deste princípio, sem que a sua aplicabilidade dependa do facto de serem suscitadas questões relativas à energia no âmbito do processo instaurado pela Comissão. Este princípio não pode ser equiparado ou limitado ao requisito de garantir a segurança do aprovisionamento.
87
A interpretação correta do artigo 194.o TFUE resumir‑se‑ia, por conseguinte, a um teste em três fases. Em primeiro lugar, importa apreciar se se trata de um ato abrangido pelo domínio da energia. Em segundo lugar, independentemente de as partes terem ou não levantado questões relacionadas com esta matéria, os órgãos da União seriam obrigados a verificar se a aprovação deste ato prejudicaria os interesses dos vários atores envolvidos. Em terceiro lugar, seria necessário avaliar se os benefícios visados com a aprovação do referido ato compensam os seus efeitos negativos.
88
No caso em apreço, não há dúvida de que a decisão controvertida se insere no domínio da energia, uma vez que, com esta decisão, a Comissão teria obrigado a Gazprom a alterar a sua forma de trabalhar com os clientes em questão e, portanto, esta decisão teve efeitos no mercado do gás da União e nas condições aí existentes durante, pelo menos, oito anos após a sua aprovação. A Comissão teria também apresentado o procedimento que conduziu à aprovação da mesma decisão como um elemento essencial das medidas destinadas a promover um mercado do gás aberto e integrado. No entanto, o Tribunal Geral, tal como a Comissão, teria ignorado completamente o facto de a decisão controvertida dizer respeito ao setor da energia, sugerindo erradamente, em particular, que a Comissão não estava vinculada, ao examinar os compromissos da Gazprom, pelo princípio da solidariedade energética. Ora, nada indica que a aplicação deste princípio seja excluída ou limitada no âmbito da ação da Comissão baseada no Regulamento n.o 1/2003, incluindo o seu artigo 9.o, sempre que esta ação possa ser identificada como abrangida pelo domínio da energia.
89
No entender da Orlen, a abordagem do Tribunal Geral privaria o artigo 194.o TFUE de qualquer efeito útil relativamente à ação da Comissão que visa implementar tanto os objetivos do direito da concorrência em sentido lato como os relacionados com o funcionamento do mercado da energia da União. O facto de não analisar estes compromissos à luz deste princípio privaria também de efeito útil o artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003.
90
A Comissão contesta esta argumentação.
b)
Apreciação do Tribunal de Justiça
91
Cabe recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, nada permite considerar que o princípio da solidariedade que figura no artigo 194.o, n.o 1, TFUE não pode, enquanto tal, produzir efeitos jurídicos vinculativos para os Estados‑Membros e para as instituições da União. Pelo contrário, este princípio, como decorre da própria redação e estrutura desta disposição, está subjacente a todos os objetivos da política da União em matéria de energia, agrupando‑os e conferindo‑lhes coerência (Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Polónia, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, n.o 43).
92
Daqui resulta, em especial, que a interpretação dos atos adotados pelas instituições da União, incluindo pela Comissão ao abrigo dessa política, e a apreciação da sua legalidade, deve ser efetuada à luz do princípio da solidariedade energética (Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Polónia, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, n.o 44).
93
Este princípio, à semelhança dos princípios gerais do direito da União, constitui um critério de apreciação da legalidade das medidas adotadas pelas instituições da União (Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Polónia, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, n.o 45).
94
Assim, o princípio da solidariedade energética, previsto no artigo 194.o TFUE, deve ser tomado em consideração pelas instituições da União e pelos Estados‑Membros no âmbito do estabelecimento ou do funcionamento do mercado interno, nomeadamente do mercado interno do gás natural, velando por assegurar a segurança do aprovisionamento energético da União, o que implica não só fazer face a situações de emergência no momento em que ocorrem, mas também adotar medidas destinadas a prevenir situações de crise. Para tal, é necessário avaliar a existência de riscos para os interesses energéticos dos Estados‑Membros e da União, nomeadamente para a segurança do abastecimento energético (Acórdão de 15 de julho de 2021, Alemanha/Polónia, C‑848/19 P, EU:C:2021:598, n.o 69).
95
No caso em apreço, primeiramente, no n.o 420 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral sublinhou que os compromissos assumidos na sequência de um processo baseado no artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003 não podem conduzir a um resultado contrário às disposições específicas dos Tratados. Assim, daqui decorre que o Tribunal Geral, com razão, por um lado, considerou que a Comissão, ao atuar ao abrigo desta disposição, estava, porém, limitada pelo dever de agir em conformidade com as disposições do Tratado FUE e os princípios gerais do direito da União e, por outro, reconheceu a competência da Comissão para verificar se os compromissos, enquanto tais, não violavam outras disposições do Tratado FUE, incluindo o artigo 194.o, n.o 1, TFUE.
96
Estas obrigações implicam que, como o advogado‑geral expôs no n.o 58 das suas conclusões, a Comissão não pode aceitar compromissos que possam implicar uma violação do artigo 194.o TFUE e colocar, assim, em risco os objetivos prosseguidos pelo princípio da solidariedade energética ou a segurança do aprovisionamento energético da União, não obstante o facto de esses compromissos poderem corresponder às preocupações em matéria de concorrência da Comissão no mercado em causa. Porém, tal não significa que a Comissão, atuando como regulador da concorrência no âmbito do processo previsto no Regulamento n.o 1/2003, tenha competência para impor obrigações independentes e que vão além do necessário para resolver os problemas de concorrência constatados no seu inquérito, impondo, por esse motivo, compromissos mais exigentes.
97
Por conseguinte, o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito ao recusar, no n.o 422 do acórdão recorrido, equiparar a aplicação do princípio da solidariedade energética pela Comissão à imposição, a esta, de obrigações de fazer que vão além do âmbito das objeções suscitadas contra a Gazprom, ou à imposição de obrigações mais exigentes.
98
Além disso, a Orlen não indica em que medida a decisão controvertida atenta contra os objetivos específicos da política energética da União.
99
A este respeito, o facto de a Comissão não se ter referido expressamente ao princípio da solidariedade energética na decisão controvertida não significa que não o tenha tomado em conta e que esta decisão não respeite esse princípio.
100
Pelo contrário, a decisão controvertida contém elementos que indicam claramente que a Comissão, no momento da aprovação dessa decisão, ao apreciar a adequação dos compromissos da Gazprom, teve em conta os objetivos da política da União no domínio da energia, velando, designadamente, por assegurar a livre circulação transfronteiriça de gás e por garantir aos consumidores dos PECO em questão fornecimentos alternativos a partir de países vizinhos, bem como por assegurar que os preços não se desviassem dos índices de concorrência da Europa Ocidental.
101
Por conseguinte, a terceira parte do primeiro fundamento deve ser afastada e, consequentemente, o primeiro fundamento na sua totalidade e o segundo fundamento devem ser julgados improcedentes.
5.
Quanto ao terceiro fundamento
102
Com o seu terceiro fundamento, relativo à violação do artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1/2003, a Orlen sustenta que o Tribunal Geral interpretou erradamente o conceito de «erro manifesto de apreciação» ao examinar a apreciação da Comissão sobre as complexas questões económicas e técnicas referentes à análise da adequação dos compromissos da Gazprom. Este conceito corresponde, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, a quatro situações: a não apreciação correta dos factos pertinentes subjacentes à análise do autor da decisão, a não tomada em consideração, por este, de elementos essenciais, o facto de ter baseado esta análise num elemento que não é pertinente e o desrespeito do critério da prova. Nestas condições, o Tribunal Geral deve, designadamente, apreciar se os elementos de prova em que a Comissão se baseou são suficientemente precisos, fiáveis e coerentes, se constituem um conjunto de dados pertinentes a ter em consideração na apreciação de uma situação complexa, se são suscetíveis de confirmar as conclusões tiradas pela Comissão e, por último, se a sua qualidade permite efetuar uma análise prospetiva.
103
Este fundamento divide‑se em duas partes.
a)
Quanto à primeira parte do terceiro fundamento
1) Argumentos das partes
104
Na primeira parte do seu terceiro fundamento, respeitante ao facto de o Tribunal Geral não ter tomado em consideração o efeito cumulativo dos erros da Comissão na sua análise global da adequação dos compromissos da Gazprom, a Orlen alega, em particular, que a necessidade de ter em conta esse efeito cumulativo resulta de jurisprudência constante da União. Ora, o Tribunal Geral teria considerado, sem razão, no acórdão recorrido, que podia apreciar esses erros independentemente uns dos outros, ou seja, analisar separadamente cada medida e cada erro potencial da Comissão, renunciando assim a uma apreciação global da atuação desta instituição. Foi com base nessas análises separadas que o Tribunal Geral teria concluído pela inexistência de um erro manifesto de apreciação, ao passo que uma análise cumulativa desses erros o teria levado a reconhecer a existência desse erro manifesto, dado que os diferentes elementos dos compromissos da Gazprom não estavam isolados nem eram desprovidos de impacto uns sobre os outros. Com efeito, os compromissos da Gazprom relativos às práticas tarifárias e às restrições territoriais são mecanismos complexos compostos por elementos que são em grande medida interdependentes.
105
Esta aplicação errada dos critérios de fiscalização do erro manifesto de apreciação está presente, nomeadamente, na apreciação do Tribunal sobre o abandono das objeções Yamal por parte da Comissão.
106
Em todo o caso, a decisão controvertida deveria também ter sido anulada pelo Tribunal Geral porque não respondia a todas as preocupações em matéria de concorrência expressas pela Comissão.
107
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
108
Em primeiro lugar, no que se refere aos argumentos relativos ao abandono das objeções Yamal e ao facto de não terem sido abordadas todas as preocupações iniciais da Comissão, incluindo essas objeções, devem ser rejeitados por remissão para os n.os 57 e 64 do presente acórdão.
109
Em segundo lugar, cabe à recorrente que pede a anulação de uma decisão aprovada pela Comissão ao abrigo do artigo 9.o do Regulamento n.o 1/2003 demonstrar que esta cometeu um erro manifesto de apreciação. Ora, no caso em apreço, a Orlen limitou‑se a um raciocínio abstrato baseado na ideia de uma acumulação de erros, sem demonstrar, em concreto, a sua pertinência. A este respeito, a Comissão precisa que a Orlen não sustentou perante o Tribunal Geral que deveria ter sido efetuada uma apreciação global de todos os erros imputados à Comissão. Com efeito, decorre do n.o 398 do acórdão recorrido que só a Overgas invocou tal argumento, que foi examinado e depois devidamente rejeitado pelo Tribunal Geral.
110
Em terceiro lugar, contrariamente ao que sustenta a Orlen, não decorre nem da decisão controvertida nem do acórdão recorrido que a Comissão ou o Tribunal Geral tenham renunciado a uma análise global dos compromissos assumidos pela Gazprom.
111
Assim, no que respeita à Comissão, a abordagem global que esta adotou no quadro do exame dos compromissos é confirmada pelos considerandos 160 a 164 da decisão controvertida. A este respeito, a escolha desta instituição de apresentar separadamente a proporcionalidade de cada compromisso em relação às preocupações que identificou, não é suficiente para pôr em causa esta abordagem global.
112
No que se refere ao Tribunal Geral, decorre, respetivamente, dos n.os 195 a 202 e 310 a 319 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral procedeu a uma apreciação global tanto dos compromissos relativos às práticas tarifárias como dos relativos às restrições territoriais. O n.o 398 do acórdão recorrido, já mencionado no n.o 109 do presente acórdão, constitui outro exemplo de uma avaliação global para apreciar a eventual existência de um erro manifesto de apreciação.
113
Em quarto lugar, cabe refutar a afirmação da Orlen segundo a qual o Tribunal Geral deveria ter considerado que um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão decorria, no presente processo, da acumulação de erros simples que esta alegadamente cometeu. Tal só poderia ser o caso se o Tribunal Geral tivesse considerado que pelo menos um dos compromissos aceites pela Comissão era inadequado, porque era suscetível de pôr em causa outros compromissos, e se tivesse sido demonstrado que esses compromissos estavam interligados. Ora, tal não se verifica.
114
Embora seja verdade que, no âmbito da sua análise da adequação dos compromissos relativos aos pontos de entrega, o Tribunal Geral constatou certas irregularidades que afetavam a avaliação desses compromissos pela Comissão, não considerou, porém, que essas irregularidades podiam ter qualquer impacto na eficácia desses compromissos. Como o advogado‑geral sublinhou no n.o 96 das suas conclusões, as críticas do Tribunal Geral à apreciação da Comissão dizem mais respeito à abordagem metodológica acolhida pela Comissão no âmbito da sua análise do que à insuficiência dos compromissos.
115
Importa também recordar, como foi sublinhado no n.o 48 do presente acórdão, que a existência de um erro manifesto de apreciação não pode corresponder à presença de uma simples irregularidade ou omissão por parte da Comissão, uma vez que deve ser atingido um certo limiar de gravidade, suscetível de pôr em causa a justeza da análise efetuada pela Comissão.
116
Por conseguinte, a primeira parte do terceiro fundamento deve ser julgada improcedente.
b)
Quanto à segunda parte do terceiro fundamento
1) Argumentos das partes
117
Na segunda parte do seu terceiro fundamento, relativo à não tomada em consideração do caráter prospetivo dos compromissos da Gazprom no âmbito da análise da adequação dos diferentes elementos que compõem esses compromissos, a Orlen sustenta que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, no que diz respeito aos compromissos que visam eliminar as preocupações em matéria de concorrência (a saber, pôr termo às práticas anticoncorrenciais identificadas pela Comissão na apreciação preliminar, restabelecer a concorrência no mercado e evitar a recorrência das infrações), a Comissão deve abordar com especial prudência as hipóteses que preveem uma evolução negativa da situação. Neste contexto, o Tribunal Geral deveria verificar se a Comissão efetuou corretamente esta análise, com base tanto na «experiência histórica aplicável» como na «verificação do risco de se verificarem todas as condições, que devem ser preenchidas cumulativamente».
118
No caso vertente, a análise da adequação do compromisso que consiste em inserir uma cláusula de revisão de preços unicamente em relação à situação existente no mercado à data da aprovação da decisão controvertida, abstraindo completamente do elemento prospetivo, constituiria o primeiro exemplo de um erro cometido pelo Tribunal Geral.
119
Um segundo exemplo dessa falta de verificação, pelo Tribunal Geral, da existência de uma análise prospetiva suficiente por parte da Comissão seria a falta de verificação do número de condições cumulativas que devem ser satisfeitas para alcançar o objetivo do compromisso tarifário, enunciado no n.o 135 da decisão controvertida, de assegurar aos clientes da Gazprom um direito contratual claro que garanta que os seus preços do gás permanecem equitativos e concorrenciais no futuro.
120
Por conseguinte, o Tribunal Geral não teria apreciado corretamente os factos pertinentes subjacentes à sua análise e cada um dos erros acima mencionados teria tido um impacto direto na decisão controvertida.
121
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
122
As afirmações da Orlen são contrariadas pelo conteúdo tanto da decisão controvertida como do acórdão recorrido.
123
Assim, contrariamente ao que a Orlen sustenta, a Comissão e o Tribunal Geral tiveram claramente em conta a potencial evolução futura do mercado, como resulta do n.o 158 do acórdão recorrido, razão pela qual, no n.o 155 deste acórdão, o Tribunal Geral considerou suficiente que os compromissos finais contivessem uma cláusula de revisão dos preços e não uma alteração imediata das fórmulas de fixação dos preços prescritas pelas cláusulas existentes.
124
A Orlen interpreta erradamente este último ponto do acórdão recorrido ao alegar que o Tribunal Geral apreciou a adequação da cláusula de revisão de preços proposta pela Gazprom apenas à luz da situação do mercado existente no momento da aprovação da decisão controvertida. O Tribunal Geral limitou‑se a confirmar que a Comissão tinha também tido corretamente em conta, na sua apreciação, a situação do mercado existente no momento da adoção desta decisão. Além disso, resulta claramente dos n.os 156 a 158 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral verificou efetivamente a exatidão da apreciação prospetiva da Comissão. A este respeito, o facto de, no momento da aprovação da referida decisão, os preços serem concorrenciais tinha de ser visto em conjunto com a concessão à Gazprom de um prazo de 10 semanas para alterar todos os contratos e para introduzir uma cláusula de revisão de preços nesses mesmos contratos.
125
Além disso, o Tribunal Geral também apreciou suficientemente a forma como, graças às cláusulas de revisão de preços introduzidas pelos compromissos, foi possível evitar a repetição de uma situação em que os preços teriam sido excessivos.
126
Consequentemente, há que rejeitar a segunda parte do terceiro fundamento e, portanto, julgá‑lo improcedente.
6.
Quanto ao quarto fundamento
127
O quarto fundamento é relativo à violação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1/2003.
128
Este fundamento divide‑se em duas partes.
a)
Quanto à primeira parte do quarto fundamento
1) Argumentos das partes
129
Na primeira parte do seu quarto fundamento, a Orlen sustenta que o Tribunal Geral baseou a faculdade, prevista no artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1/2003, de reiniciar o processo relativo à violação de um compromisso cujo conteúdo foi interpretado com base nos fundamentos da decisão controvertida e não do seu dispositivo.
130
Decorre claramente deste artigo 9.o, n.o 2, alínea b), que, em caso de incumprimento, pela empresa em questão, dos compromissos que tinham sido aceites pela Comissão, esta última está autorizada a reiniciar o processo. É, portanto, crucial determinar sem ambiguidade o conteúdo do compromisso em causa.
131
A este respeito, a interpretação do dispositivo da decisão controvertida não deve visar completar o conteúdo dos compromissos que figuram nesse dispositivo, como teria sido feito pelo Tribunal Geral, mas sim em interpretá‑los, nomeadamente quando haja dúvidas quanto à interpretação literal do referido dispositivo. Tal seria corroborado pela jurisprudência segundo a qual, em princípio, uma ação deve ser intentada contra o dispositivo de um ato jurídico e não contra os seus fundamentos, salvo se o conteúdo destes tiver incidência sobre a substância da decisão contida no dispositivo desse ato ou constitua o seu suporte necessário.
132
Ora, o Tribunal Geral não só interpretou o conteúdo dos compromissos relativos às práticas tarifárias, que faziam parte do dispositivo da decisão controvertida, à luz dos fundamentos dessa decisão, como também, por um lado, alargou erradamente esse conteúdo incluindo elementos que manifestamente não constavam do dispositivo e, por outro lado, com base nesta decisão assim alargada, da faculdade de reiniciar o processo, nomeadamente em caso de incumprimento por parte dos tribunais arbitrais, dos dados relativos aos «preços de plataforma» que permitem definir os preços revistos. Uma vez que a Comissão não especificou claramente o que entendia por incumprimento de um compromisso à luz dos fundamentos de reinício do processo, o Tribunal Geral não podia legalmente invocar um argumento a favor da adequação do compromisso em causa.
133
Além disso, a Comissão não estava obrigada a reiniciar o processo em caso de violação, pela Gazprom, dos seus compromissos, visto que, a este respeito, dispõe de um amplo poder discricionário. Por conseguinte, não teria qualquer fundamento o argumento de que a faculdade da Comissão de reiniciar o processo em caso de violação destes compromissos provaria a adequação desses compromissos.
134
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
135
Como já foi mencionado no n.o 67 do presente acórdão, o simples facto de recordar que os compromissos podem dar lugar, se não forem respeitados pela empresa em questão, a um reinício do processo em aplicação do artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento n.o 1/2003, reflete uma vontade, não de completar a posteriori esses compromissos, mas sim de assegurar o seu cumprimento. Foi com o mesmo espírito que o Tribunal Geral evocou a possibilidade de reiniciar o processo e de aplicar uma coima, ao abrigo do artigo 23.o, n.o 2, alínea c), do Regulamento n.o 1/2003, em caso de incumprimento, pela Gazprom, dos seus compromissos. Trata‑se de um simples aviso para que a Gazprom os cumpra.
136
Além disso, é perfeitamente lógico que o Tribunal Geral tenha interpretado o conteúdo do dispositivo da decisão controvertida à luz dos seus fundamentos. Basear‑se na fundamentação dessa decisão para sustentar a interpretação correta do seu dispositivo não constitui um erro de direito, mas uma técnica interpretativa usual. Ao fazê‑lo, contrariamente ao que afirma a Orlen, o Tribunal Geral não completou este dispositivo com elementos que dele não constavam, mas limitou‑se a interpretá‑lo à luz do conteúdo desta fundamentação. Em especial, o Tribunal Geral limitou‑se a explicar, em resposta às alegações da Orlen, o que deveria entender pelo compromisso descrito no n.o 19, alínea iv), dos compromissos finais, sem contradizer nem ir além da redação desse número, mas fazendo uma interpretação razoável desse compromisso com base no seu conteúdo e objetivo.
137
A primeira parte do quarto fundamento deve assim ser afastada.
b)
Quanto à segunda parte do quarto fundamento
1) Argumentos das partes
138
Na segunda parte do seu quarto fundamento, a Orlen apresenta o argumento de que o Tribunal Geral fundou a faculdade, prevista no artigo 9.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1/2003, de reiniciar o processo, invocando circunstâncias nas quais a decisão controvertida não se baseava e que não apresentavam nenhuma ligação com o seu objeto.
139
A interpretação exata desta disposição permitiria à Comissão reiniciar o processo quando um dos factos em que se baseia a decisão em questão sofrer uma alteração significativa. Portanto, a referida disposição diz respeito a factos que existiam no momento em que a Comissão aprovou a sua decisão e que, por essa razão, foram por ela examinados. Ora, o Tribunal Geral teria desrespeitado esta interpretação ao aplicá‑la, em particular, no que diz respeito a dois tipos de circunstâncias.
140
Por um lado, o Tribunal Geral teria considerado que, mesmo que a convergência dos preços do gás e do petróleo fosse um facto de curta duração, a não convergência no futuro constituiria uma alteração das circunstâncias existentes no momento da aprovação da decisão controvertida, que autorizaria a Comissão a agir ao abrigo da mesma disposição.
141
Por outro lado, a Orlen alega que o Tribunal Geral também considerou que a inexistência de certas circunstâncias no momento da adoção dessa decisão, tais como o caráter não operacional do gasoduto Nord Stream 2, a inexistência de restrições ao fornecimento de gás por parte da Gazprom ou a inexistência de novas condições impostas pela Gazprom para o fornecimento de gás, deveria ser tida em conta, porque, se tais factos se manifestassem no futuro, poderiam implicar um reinício do processo pela Comissão ao abrigo do artigo 9.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1/2003.
142
Por conseguinte, o Tribunal Geral teria considerado que acontecimentos futuros e indeterminados quanto à sua extensão e caráter, que, pela sua natureza, não constituíam factos subjacentes à decisão controvertida, justificariam esse reinício do processo, o que seria contrário à interpretação correta desta disposição.
143
A Comissão contesta esta argumentação.
2) Apreciação do Tribunal de Justiça
144
Como a Comissão observou na sua resposta, o artigo 9.o, n.o 2, alínea a), do Regulamento n.o 1/2003, ilustra o facto de os compromissos aprovados por esta instituição só terem razão de ser se as circunstâncias que levaram à sua adoção não sofrerem alterações substanciais, caso contrário, é necessário voltar a dar início ao processo para ajustar os compromissos em questão às novas circunstâncias.
145
Em primeiro lugar, ao contrário do que sustenta a Orlen, o Tribunal Geral limitou‑se a recordar, no n.o 426 do acórdão recorrido, que a Comissão podia, eventualmente, fazer uso da faculdade prevista nessa disposição, de reiniciar o processo se tivesse ocorrido uma alteração importante da situação de facto em que a decisão se fundou, nomeadamente em caso de evolução dos mercados do gás.
146
Em segundo lugar, não cometeu um erro de direito na interpretação dos termos se «tiver ocorrido uma alteração substancial da situação de facto em que a decisão se fundou», que constam da referida disposição. Em particular, não indicou que todos os eventos futuros a que se referiam as preocupações da Orlen, especialmente no que diz respeito ao gasoduto Nord Stream 2, constituíssem uma tal alteração.
147
O Tribunal Geral não alargou, portanto, de forma excessiva o âmbito de aplicação do artigo 9.o, n.o 2, alínea b), do Regulamento n.o 1/2003.
148
Consequentemente, há que julgar improcedente a segunda parte do quarto fundamento.
149
Decorre de tudo o que precede que é necessário julgar improcedente este fundamento e, por conseguinte, o recurso na sua totalidade.
V. Quanto ao recurso subordinado
150
Com o seu recurso subordinado, a Overgas pede a anulação do acórdão recorrido.
A. Quanto à admissibilidade do recurso subordinado
1.
Argumentos das partes
151
A Gazprom alega que a Overgas não tem interesse em interpor o recurso subordinado. Além disso, não é diretamente afetada pelo acórdão recorrido. Por conseguinte, este recurso seria inadmissível.
152
Por um lado, os compromissos finais não prejudicariam os interesses económicos ou jurídicos da Overgas. Embora ela reconheça que provavelmente deveria ter havido compromissos melhores, tal não provaria que os compromissos finais a prejudicassem.
153
Por outro lado, a anulação dos compromissos finais não conferiria nenhuma vantagem à Overgas. Pelo contrário, se estes tivessem sido anulados, não é certo que a Comissão teria tornado obrigatórios compromissos mais estritos ou que a Gazprom estaria disposta a assumi‑los. A simples possibilidade hipotética e teórica de haver compromissos alegadamente «melhores» não bastaria para determinar a admissibilidade do recurso subordinado.
154
Na sua réplica, a Overgas alega que o recurso subordinado é admissível, por ser diretamente afetada, na aceção do artigo 56.o, segundo parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, pela decisão controvertida. Seria claramente do seu interesse económico obter uma decisão mais favorável da Comissão, que previsse medidas jurídicas eficazes. Tal resultado não poderia ser alcançado de jure enquanto a decisão controvertida não fosse anulada.
155
A Orlen conclui também pela admissibilidade do recurso subordinado.
2.
Apreciação do Tribunal de Justiça
156
Basta constatar que o interesse da Overgas em interpor recurso subordinado está determinado, ainda que esta opere no mercado do gás na Bulgária, o qual não está diretamente abrangido pelos compromissos finais tornados obrigatórios pela decisão controvertida, dado que era interveniente em primeira instância em apoio dos pedidos apresentados pela Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, e que, com o acórdão recorrido, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso que esta interpôs.
B. Quanto ao mérito
157
A Overgas apresenta dois fundamentos em apoio do recurso subordinado.
1.
Quanto ao primeiro fundamento
a)
Argumentos das partes
158
Com o seu primeiro fundamento, a Overgas sustenta que o Tribunal Geral violou o artigo 40.o, segundo parágrafo, conjugado com o artigo 53.o, n.o 1, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, na medida em que considerou que os argumentos apresentados pela Overgas no seu articulado de intervenção eram inadmissíveis, dado que se referiam ao sistema búlgaro do gás.
159
Seria um erro se o Tribunal Geral tivesse considerado que esses argumentos excediam o objeto do litígio. Não compete ao Tribunal Geral, mas sim ao único recorrente, ou seja, no caso em apreço, à Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, determinar o objeto do litígio no âmbito de um recurso de anulação. Ora, a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo teria definido o objeto do litígio de maneira ampla, inclusive no que diz respeito às restrições territoriais. Por conseguinte, os compromissos referentes à Bulgária estariam incluídos. Além disso, a interpretação, pelo Tribunal Geral, da abordagem adotada pela Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, em especial no que diz respeito às potenciais limitações do objeto do litígio, seria parcialmente contraditória, em grande parte ambígua e, de um modo geral, inconciliável com a posição clara da Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo, tal como exposta na sua petição.
160
Em apoio desta análise, a Overgas declara que os fundamentos apresentados em primeira instância pela Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo diziam respeito a um determinado número de problemas e de erros salientados no conteúdo da decisão controvertida, relativamente aos quais o mercado polaco, sobre o qual esta sociedade tinha um conhecimento mais aprofundado, era apenas um exemplo entre outros, sem que isso implicasse a exclusão do mercado búlgaro do gás do objeto do litígio.
161
A Orlen considera que devem ser aceites o primeiro fundamento e o pedido da Overgas para a anulação do acórdão recorrido na sua totalidade.
162
A Comissão, por seu turno, entende que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
b)
Apreciação do Tribunal de Justiça
163
Importa começar por recordar que, no âmbito do compromisso relativo à Bulgária, a Gazprom comprometeu‑se a alterar os contratos de fornecimento e de transporte de gás para eliminar os obstáculos contratuais para o operador búlgaro da rede de transporte, tornando assim esta rede conforme com os requisitos do direito derivado da União. Estes requisitos dizem respeito, nomeadamente, à implementação de um sistema entrada‑saída, à celebração de acordos de interligação entre operadores de redes de países vizinhos e às regras de repartição dos volumes de gás entre vários utilizadores da rede nos pontos de interligação. Esses requisitos facilitam o comércio transfronteiriço de gás, promovem a concorrência e asseguram a integração do mercado interno.
164
Em seguida, na sua petição apresentada no Tribunal Geral, a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo apenas fez referência ao compromisso relativo à Bulgária uma única vez e não apresentou nenhum fundamento quanto à adequação desse compromisso. Bem pelo contrário, alegou que a Gazprom deveria ter proposto, e que a Comissão deveria ter tornado obrigatório, para outros mercados de gás nos PECO, incluindo a Polónia, um compromisso análogo ao relativo à Bulgária. Assim, não há dúvida de que este último compromisso excedia o objeto do litígio submetido ao Tribunal Geral.
165
Por último, no n.o 409 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, é certo, respondeu ao fundamento apresentado pela Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo sobre a inadequação dos compromissos relativos às restrições territoriais na sua globalidade e declarou a este respeito, que a Comissão não tinha cometido um erro manifesto de apreciação. Todavia, o Tribunal Geral teve em conta, na sua apreciação, o facto de a Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo não ter de forma alguma contestado a adequação do compromisso relativo à Bulgária.
166
Está, portanto, estabelecido que o compromisso relativo à Bulgária não se enquadrava no objeto do litígio, tal como delimitado na petição apresentada no Tribunal Geral, de tal forma que este considerou, com razão, que os argumentos apresentados pela Overgas no seu articulado de intervenção eram inadmissíveis na medida em que se referiam ao sistema búlgaro do gás.
167
Há, portanto, que julgar improcedente o primeiro fundamento.
2.
Quanto ao segundo fundamento
a)
Argumentos das partes
168
Com o seu segundo fundamento, a Overgas sustenta que o Tribunal Geral violou o dever de fundamentação que se lhe impõe nos termos do artigo 36.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, conjugado com o artigo 53.o, n.o 1, deste.
169
Em particular, o Tribunal Geral não especificou as modalidades de cálculo dos quatro fatores que limitam o âmbito de aplicação dos compromissos relativos aos pontos de entrega, a forma como se devia medir os efeitos cumulativos destes quatro fatores, nem o ponto de referência utilizado para chegar à conclusão de que mesmo esses efeitos cumulativos não se traduziram num erro manifesto de apreciação cometido pela Comissão no momento da aceitação desses compromissos. O Tribunal Geral não teria fornecido nenhuma explicação quanto ao método que aplicou a este respeito, menos ainda quanto à sua aplicação às circunstâncias específicas do caso concreto.
170
A Orlen não toma posição relativamente a este segundo fundamento. A Comissão considera que é inadmissível, por ser demasiado impreciso.
b)
Apreciação do Tribunal de Justiça
171
Importa recordar que o dever de fundamentação que incumbe ao Tribunal Geral lhe impõe que este revele de forma clara e inequívoca o raciocínio seguido, de modo que permita aos interessados conhecerem as justificações da decisão tomada e ao Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização jurisdicional (Acórdão de 26 de julho de 2017, Staatliche Porzellan‑Manufaktur Meissen/EUIPO, C‑471/16 P, EU:C:2017:602, n.o 28 e jurisprudência referida), mas não de fornecer uma fundamentação que responda de forma exaustiva a todos os argumentos apresentados pelas partes no litígio (v., neste sentido, Acórdão de 4 de março de 2021, Liaño Reig/CRU, C‑947/19 P, EU:C:2021:172, n.o 27 e jurisprudência referida).
172
No caso em apreço, resulta nomeadamente dos n.os 77 e 114 do presente acórdão que o Tribunal Geral verificou e fundamentou a sua análise da apreciação, pela Comissão, dos compromissos relativos aos pontos de entrega. A circunstância de as passagens em questão do acórdão recorrido não serem tão detalhadas como a Overgas pretenderia não permite concluir que o Tribunal Geral não fundamentou suficientemente esse acórdão neste aspeto.
173
Por conseguinte, é negado provimento ao segundo fundamento e, consequentemente, ao recurso subordinado na sua totalidade.
VI. Quanto às despesas
174
O artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça prevê que, se for negado provimento ao recurso, o Tribunal de Justiça decidirá sobre as despesas.
175
Em conformidade com o artigo 138.o, n.o 1, deste regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no seu artigo 184.o, n.o 1, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
176
No caso em apreço, dado que a Orlen foi declarada vencida no recurso principal, é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as da Comissão e da Gazprom no âmbito deste recurso, de acordo com os pedidos destas últimas. Uma vez que a Orlen foi declarada vencida no recurso subordinado, é condenada a suportar, além das suas próprias despesas, as da Comissão e da Gazprom no âmbito deste recurso subordinado, de acordo com os pedidos destas últimas.
177
Por outro lado, o artigo 140.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, igualmente aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do disposto no artigo 184.o, n.o 1, deste regulamento, dispõe que os Estados‑Membros e as instituições que intervenham no litígio suportem as suas próprias despesas. A República da Polónia, interveniente em primeira instância, suportará, portanto as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso principal e ao recurso subordinado.
2)
A Orlen S.A. suporta, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia, da Gazprom PJSC e da Gazprom export LLC no âmbito do recurso principal.
3)
A Overgas Inc. suporta, além das suas próprias despesas, as despesas da Comissão Europeia, da Gazprom PJSC e da Gazprom export LLC no âmbito do recurso subordinado.
4)
A República da Polónia suporta as suas próprias despesas.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: polaco.