62019CO0791(01)_RES
Mål C-791/19 R
Europeiska kommissionen
mot
Republiken Polen
Domstolens beslut (stora avdelningen) av den 8 april 2020
”Interimistiskt förfarande – Artikel 279 FEUF – Ansökan om interimistiska åtgärder – Artikel 19.1 andra stycket FEU – Oavhängigheten hos Izba Dyscyplinarna (avdelningen för disciplinära mål) vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen)”
Unionsrätt – Principer – Rätt till ett effektivt domstolsskydd – Principen om domarnas oavhängighet – Räckvidd
(Artikel 19.1 andra stycket FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 47 och 48)
(se punkterna 29, 30, 34, 65 och 66)
Medlemsstater – Skyldigheter – Inrättande av rättsmedel som erfordras för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd – Iakttagande av principen om domares oavhängighet – Nyinrättad avdelning för disciplinära mål vid Högsta domstolen som är sammansatt av domare som tillsatts av Republiken Polens president på förslag från Nationella domstolsrådet – Åsidosättande för det fall det finns rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande pålitligheten hos denna avdelning i förhållande till yttre omständigheter och beträffande avdelningens neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras – Kriterier – Objektiva villkor vid avdelningens inrättande, vad som är kännetecknande för avdelningen samt förfarandet då avdelningens ledamöter tillsattes – Nationella domstolsrådets oavhängighet
(Artiklarna 2 och 19 FEU; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47 andra stycket)
(se punkterna 31–33, 35, 68 och 70–72)
Interimistiskt förfarande – Gemenskapsdomstolarnas behörighet i interimistiska förfaranden – Ansökan om interimistiska åtgärder inom ramen för en talan om fördragsbrott – Talan om fördragsbrott angående huruvida nationella bestämmelser om ett regelverk för disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare som avgör frågor som omfattas av unionsrätten är förenliga med artikel 19.1 andra stycket FEU – Ansökan omfattas av behörigheten för domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder
(Artikel 19.1 andra stycket FEU; artiklarna 278 och 279 FEUF)
(se punkt 36)
Interimistiskt förfarande – Uppskov med verkställigheten – Interimistiska åtgärder – Villkor för beviljande – Fumus boni juris – Situation som ställer krav på skyndsamhet – Allvarlig och irreparabel skada – Kumulativ karaktär – Avvägning mellan samtliga intressen som är i fråga – Utrymme för skönsmässig bedömning för domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder
(Artiklarna 278 och 279 FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 160.3)
(se punkt 51)
Interimistiskt förfarande – Uppskov med verkställigheten – Interimistiska åtgärder – Villkor för beviljande – Fumus boni juris – Prima facie-prövning av de grunder som åberopats till stöd för talan i målet om huvudsaken – Talan om fördragsbrott – Nationella bestämmelser angående ett regelverk för disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare som avgör frågor som omfattas av unionsrätten – Bestämmelser rörande den instans som har till uppgift att pröva disciplinära mål avseende sådana domare – Anmärkning som rör frågan huruvida den inrättade instansen iakttar kraver på domarnas oavhängighet i enlighet med artikel 19.1 andra stycket FEU – Anmärkning som vid första påseende inte framstår som grundlös
(Artikel 19.1 andra stycket FEU; artiklarna 278 och 279 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)
(se punkterna 52, 64, 67 och 75–78)
Interimistiskt förfarande – Uppskov med verkställigheten – Interimistiska åtgärder – Villkor för beviljande – Situation som ställer krav på skyndsamhet – Allvarlig och irreparabel skada – Begrepp – Risk för att oavhängigheten äventyras vad avser den instans som prövar disciplinära mål mot en medlemsstats domare som avgör frågor som omfattas av unionsrätten – Omfattas
(Artikel 2 FEU; artiklarna 278 och 279 FEUF; domstolens rättegångsregler, artikel 160.3)
(se punkterna 82–86, 89, 90, 92 och 93)
Interimistiskt förfarande – Uppskov med verkställigheten – Interimistiska åtgärder – Villkor för beviljande – Avvägning mellan samtliga intressen som är i fråga – Talan om fördragsbrott – Nationella bestämmelser angående ett regelverk för disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare som avgör frågor som omfattas av unionsrätten – Bestämmelser rörande den instans som har till uppgift att pröva disciplinära mål avseende sådana domare – Risk för att oavhängigheten äventyras vad avser denna instans – Den berörda medlemsstatens intresse av att utöva rättsskipning inom dess rättsordning – Företräde för unionens allmänna intresse
(Artikel 19.1 andra stycket FEU; artiklarna 278 och 279 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47)
(se punkterna 104 och 109–113)
Resumé
Den 8 april 2020 förordnade domstolen, som sammanträdde i stora avdelningen, i beslut om interimistiska åtgärder i målet kommissionen/Polen (C-791/19 R), att Republiken Polen interimistiskt omedelbart skulle upphöra med tillämpningen av de nationella bestämmelser som ligger till grund för den behörighet som avdelningen för disciplinära mål vid Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen) har att avgöra disciplinära mål avseende domare, samt att underlåta att överföra pågående mål vid avdelningen för disciplinära mål till en dömande sammansättning som inte uppfyller kraven på oavhängighet, som fastställts i bland annat dom av den 19 november 2019, A.K. m.fl.. (
1
) Ansökan om interimistiska åtgärder framställdes i ett mål om fördragsbrott som väckts av kommissionen i oktober 2019 och som syftar till att få fastställt att Polen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 19.1 andra stycket FEU (
2
) och artikel 267 andra och tredje stycket FEUF (
3
) genom att anta det nya regelverket för disciplinåtgärder mot domare i Högsta domstolen och i allmänna domstolar.
Enligt detta nya regelverk, som antogs år 2017, är avdelningen för disciplinära mål, som inrättats vid Högsta domstolen, behörig att avgöra disciplinära mål avseende domare i denna domstol och, i andra instans, avseende domare i allmän domstol. Enligt kommissionen (
4
) garanterar inte detta regelverk att avdelningen för disciplinära mål är oavhängig och opartisk, eftersom det uteslutande består av domare som valts ut av Krajowa Rada Sądownictwa (Nationella domstolsrådet, nedan kallat KRS). De femton ledamöterna i KRS som väljs ur domarskrået har nämligen valts av den första kammaren i det polska parlamentet, medan dessa ledamöter, före reformen år 2017, valdes av sina domarkollegor. Med anledning av domen i målet A.K., (
5
) fastställde avdelningen för arbetsrättsliga och socialförsäkringsrättsliga mål vid Högsta domstolen, som prövar de mål som ligger till grund för denna dom, i domar av den 5 december 2019 och den 15 januari 2020, att avdelningen för disciplinära mål, med hänsyn till omständigheterna vid dess bildande, omfattningen av dess befogenheter, dess sammansättning och KRS deltagande i dess inrättande, inte kan anses utgöra en domstol i den mening som avses vare sig i unionsrätten eller i polsk rätt. Avdelningen för disciplinära mål har emellertid fortsatt att utöva sin dömande verksamhet.
Inledningsvis avslog domstolen, innan den prövade kommissionens ansökan om interimistiska åtgärder i sak, den invändning om rättegångshinder som framställts av Polen. När det särskilt gäller domstolens behörighet att förordna om de aktuella interimistiska åtgärderna erinrade domstolen om att även om domstolsväsendets organisation omfattas av medlemsstaternas behörighet, är medlemsstaterna vid utövandet av denna behörighet emellertid skyldiga att iaktta de skyldigheter som åligger dem enligt unionsrätten, särskilt artikel 19.1 andra stycket FEU. Domstolen påpekade därefter att det enligt denna bestämmelse, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör, ankommer på de nationella domstolarna och EU-domstolen att säkerställa att unionsrätten tillämpas fullt ut i samtliga medlemsstater och att säkerställa domstolsskyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. Domstolen erinrade om att en grundförutsättning för att detta skydd ska kunna säkerställas är att dessa domstolsinstansers oavhängighet upprätthålls och framhöll därefter att det följaktligen ankommer på varje medlemsstat att säkerställa att det regelverk för disciplinåtgärder mot domare i nationella domstolar som ingår i medlemsstaternas system med rättsmedel inom de områden som omfattas av unionsrätten iakttar principen om domares oavhängighet. Det måste bland annat säkerställas att beslut som meddelas inom ramen för disciplinära förfaranden som inletts mot domarna i nämnda domstolar prövas av en instans som själv uppfyller de krav som följer av ett effektivt domstolsskydd, däribland kravet på oavhängighet. Domstolen fann därmed att den är behörig inom ramen för en talan om fördragsbrott angående huruvida de nationella bestämmelserna om regelverket för disciplinåtgärder som är tillämpligt på domare i domstolar som ska avgöra frågor som omfattas av unionsrätten är förenliga med unionsrätten, för att förordna om interimistiska åtgärder som innebär att tillämpningen av dessa bestämmelser tillfälligt ska upphöra.
I nästa steg rörande sakprövningen av ansökan om interimistiska åtgärder erinrade domstolen om villkoren för att domaren med behörighet att besluta om interimistiska åtgärder ska förordna om en sådan åtgärd. Det måste således fastställas att beviljandet av en sådan åtgärd vid första påseende framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris) och att åtgärderna ställer krav på skyndsamhet på så sätt att de – för att förhindra att den som ansöker om de interimistiska åtgärderna orsakas allvarlig och irreparabel skada – måste beviljas och ha verkan redan innan målet har avgjorts i sak. Domstolen ska även i förekommande fall göra en avvägning mellan de föreliggande intressena.
När det gäller frågan om villkoret avseende fumus boni juris är uppfyllt, framhöll domstolen inledningsvis att detta villkor är uppfyllt när åtminstone en av grunderna, som den som ansöker om interimistiska åtgärder åberopar till stöd för talan rörande huvudsaken, vid första påseendet inte framstår som grundlös. Domstolen konstaterade i förevarande fall, utan att uttala sig om huruvida de argument som parterna har åberopat inom ramen för fördragsbrottstalan är välgrundade, att det mot bakgrund av de argument som kommissionen anfört och de tolkningskriterier som anges i bland annat domen av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (
6
) och i domen i målet A.K., att argumenten om bristande oavhängighet och opartiskhet hos avdelningen för disciplinära mål, som anförts i målet om fördragsbrott, vid ett första påseende inte framstår som grundlösa.
När det gäller villkoret om en situation som ställer krav på skyndsamhet, fann domstolen att det var uppfyllt i förevarande fall. Enbart möjligheten att domare i Högsta domstolen och de allmänna domstolarna kan riskera att bli föremål för ett disciplinärt förfarande som kan leda till att talan väcks vid en instans vars oavhängighet inte kan säkerställas, kan påverka deras egen oavhängighet och följaktligen det effektiva domstolsskydd som gäller för enskildas rättigheter enligt unionsrätten. Av detta drog domstolen slutsatsen att tillämpningen av de omtvistade nationella bestämmelserna kan orsaka en allvarlig och irreparabel skada på unionens rättsordning med hänsyn till att bestämmelserna ger en instans vars oavhängighet inte kan säkerställas behörighet att avgöra disciplinära mål avseende nämnda domare.
Slutligen gjorde domstolen en avvägning mellan de föreliggande intressena. Domstolen fann att intresseavvägningen leder till att de av kommissionen begärda interimistiska åtgärderna ska beviljas. Till stöd för detta framhöll domstolen bland annat att beviljandet av de begärda interimistiska åtgärderna inte leder till att avdelningen för disciplinära mål upplöses, utan enbart till att verksamheten tillfälligt avbryts fram till dess att den slutliga domen meddelas. Vidare bedömde domstolen att eftersom beviljandet av dessa åtgärder skulle innebära att handläggningen av de mål som var anhängiga vid avdelningen för disciplinära mål skulle vilandeförklaras fram till dess att den slutliga domen meddelas, är den skada som följer av att målen vilandeförklarats för de berörda enskilda mindre än den skada som följer av att de prövas av en instans vars bristande oavhängighet och opartiskhet vid första anblick inte kan uteslutas.
(
1
)	Dom av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål), (C-585/18, C-624/18 och C-625/18, nedan kallad domen i målet A. K., EU:C:2019:982).
(
2
)	I denna bestämmelse stadgas att ”[m]edlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten”.
(
3
)	Enligt denna bestämmelse är EU-domstolen behörig att meddela förhandsavgöranden angående tolkningsfrågor. I andra stycket i denna artikel föreskrivs följande: ”När en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat får den domstolen, om den anser att ett beslut i frågan är nödvändigt för att döma i saken, begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande.
När en sådan fråga uppkommer i ett ärende vid en domstol i en medlemsstat, mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning, ska den nationella domstolen föra frågan vidare till domstolen.”
(
4
)	Med stöd av Belgien, Danmark, Nederländerna, Finland och Sverige.
(
5
)	I domen av den 19 november 2019, A. K. m.fl. (Oavhängigheten hos Högsta domstolens avdelning för disciplinära mål) (C-585/18, C-624/18 et C-625/18, EU:C:2019:982), konstaterade domstolen bland annat att unionsrätten utgör hinder för att ”ett organ som inte utgör en oavhängig och opartisk domstol … kan tillerkännas exklusiv behörighet i mål där unionsrätten tillämpas. Detta är fallet då de objektiva villkor under vilka det aktuella organet inrättats och det som är kännetecknande för organet samt det sätt på vilket organets ledamöter har tillsatts kan föranleda rimligt tvivel hos enskilda rättssubjekt beträffande pålitligheten hos organet i förhållande till yttre omständigheter, särskilt i förhållande till direkta eller indirekta påtryckningar från den lagstiftande och den verkställande makten, och beträffande organets neutralitet i förhållande till de intressen som konfronteras, vilket därmed skulle kunna innebära att nämnda organ inte framstår som oavhängigt eller opartiskt på ett sätt som inverkar menligt på det förtroende som enskilda rättssubjekt ska kunna hysa för domstolsväsendet i ett demokratiskt samhälle”.
(
6
)	Domstolens dom av den 24 juni 2019, kommissionen/Polen (Högsta domstolens oavhängighet) (C-619/18, EU:C:2019:531).