Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
L. MEDINA
van 5 juni 2025 (1)
Zaak C‑704/23 P
Tigran Khudaverdyan
tegen
Raad van de Europese Unie
„ Hogere voorziening – Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) – Beperkende maatregelen naar aanleiding van acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen – Bevriezing van tegoeden – Plaatsing van de naam van rekwirant op de lijsten van betrokken personen, entiteiten en lichamen – Artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB – Uitlegging – Begrip ‚vooraanstaande zakenlieden’ – Specifiek persoonlijk gedrag wat betreft het uitoefenen van invloed op de regering van de Russische Federatie – Begrip ‚economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie’ ”
I.      Inleiding
1.        Deze conclusie heeft betrekking op de hogere voorziening die Tigran Khudaverdyan(2) heeft ingesteld tot vernietiging van het arrest van 6 september 2023, Khudaverdyan/Raad (T‑335/22, EU:T:2023:500)(3). Bij dat arrest is het beroep verworpen waarmee rekwirant het Gerecht op grond van artikel 263 VWEU verzocht om nietigverklaring van:
–        besluit (GBVB) 2022/429 van de Raad van 15 maart 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 87 I, blz. 44) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/427 van de Raad van 15 maart 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 87 I, blz. 1)(4),
–        besluit (GBVB) 2022/1530 van de Raad van 14 september 2022 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 239, blz. 149) en uitvoeringsverordening (EU) 2022/1529 van de Raad van 14 september 2022 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2022, L 239, blz. 1)(5), en
–        besluit (GBVB) 2023/572 van de Raad van 13 maart 2023 tot wijziging van besluit 2014/145/GBVB betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 134) en uitvoeringsverordening (EU) 2023/571 van de Raad van 13 maart 2023 tot uitvoering van verordening (EU) nr. 269/2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2023, L 75 I, blz. 1)(6),
voor zover bij deze handelingen de naam van rekwirant is geplaatst op de daaraan als bijlage gehechte lijsten. Krachtens die handelingen heeft de Raad van de Europese Unie de binnenkomst van rekwirant op of zijn doorreis via het grondgebied van de lidstaten belet en al zijn tegoeden en economische middelen op dat grondgebied bevroren.
2.        De onderhavige zaak betreft een van de eerste hogere voorzieningen die bij het Hof zijn ingesteld met betrekking tot de beperkende maatregelen die de Raad in 2022 heeft vastgesteld naar aanleiding van de invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie.(7) Deze zaak biedt het Hof (Grote kamer) de gelegenheid om de uitlegging te bepalen en de rechtmatigheid te onderzoeken van het criterium van artikel 1, lid 1, onder e), en artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145/GBVB(8), zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2022/329(9), en van artikel 3, lid 1, onder g), van verordening (EU) nr. 269/2014(10), zoals gewijzigd bij verordening (EU) 2022/330(11). Volgens dat criterium, waarnaar gewoonlijk wordt verwezen als „criterium g)”, dienen vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, op een lijst te worden geplaatst.
3.        Rekwirant voert onder andere aan dat het Gerecht artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145(12) onjuist heeft uitgelegd doordat het in wezen heeft geoordeeld dat het, om te voldoen aan het criterium van die bepaling, niet vereist is dat de Raad aantoont dat er sprake is van specifiek gedrag of van een specifieke bijdrage van de op de lijst geplaatste persoon, met name wat betreft zijn invloed op de regering van de Russische Federatie, of dat er sprake is van een band met het regime van dat land. Voorts betwist hij dat dit criterium een geschikt middel is ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 en meent hij dat de Raad het beginsel inzake de bewijslast in dat verband heeft geschonden.
4.        Deze zaak hangt samen met de zaken C‑696/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P en C‑111/24 P, die betrekking hebben op de hogere voorzieningen die zijn ingesteld door respectievelijk Dmitry Alexandrovich Pumpyanskiy, Viktor Filippovich Rashnikov, Dmitry Arkadievich Mazepin en German Khan tegen de arresten van het Gerecht waarbij de plaatsing van hun namen op de lijsten van personen die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen krachtens artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, is bevestigd. In die zaken neem ik vandaag eveneens conclusie en richt ik mij op de specifieke kwesties die het Hof mij heeft verzocht te onderzoeken met betrekking tot de uitlegging en de geldigheid van het in die bepaling opgenomen criterium voor plaatsing op een lijst, in het bijzonder in het licht van de belangrijkste gemeenschappelijke argumenten van rekwiranten.
II.    Feiten en procedure
A.      Voorgeschiedenis van het geding
5.        De voorgeschiedenis van het geding is weergegeven in de punten 2 tot en met 18 van het bestreden arrest. In het kader van deze conclusie kan deze voorgeschiedenis worden samengevat aan de hand van de volgende niet-betwiste feiten.
6.        Rekwirant is een zakenman met de Armeense nationaliteit.
7.        Op 17 maart 2014 heeft de Raad van de Europese Unie op grond van artikel 29 VEU besluit 2014/145 vastgesteld. Op dezelfde datum heeft de Raad op grond van artikel 215, lid 2, VWEU verordening nr. 269/2014 vastgesteld. Beide handelingen hadden betrekking op beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen.
8.        Op 25 februari 2022 heeft de Raad zowel besluit 2022/329 tot wijziging van besluit 2014/145 en verordening 2022/330 tot wijziging van verordening nr. 269/2014 vastgesteld, waarbij onder andere de criteria zijn gewijzigd op grond waarvan natuurlijke personen of rechtspersonen, entiteiten of lichamen aan de betrokken beperkende maatregelen konden worden onderworpen.
9.        Op grond van artikel 1, lid 1, onder e), van besluit 2014/145, zoals gewijzigd bij besluit 2022/329(13), wordt de binnenkomst op of doorreis via het grondgebied van de lidstaten belet van natuurlijke personen die voldoen aan een criterium dat in wezen identiek is aan het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van dat besluit. Op grond van laatstgenoemde bepaling worden de tegoeden en economische middelen van natuurlijke personen die voldoen aan dat criterium, bevroren.
10.      Meer in het bijzonder luidt artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als volgt:
„1.      Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van:
[...]
g)      vooraanstaande zakenlieden of rechtspersonen, entiteiten of lichamen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne,
[...] worden bevroren.”
11.      Verordening nr. 269/2014, zoals gewijzigd bij verordening 2022/330(14), bepaalt dat maatregelen tot bevriezing van tegoeden worden vastgesteld en omschrijft de voorwaarden voor deze bevriezing in nagenoeg dezelfde bewoordingen als gewijzigd besluit 2014/145. Artikel 3, lid 1, onder g), van gewijzigde verordening nr. 269/2014 stemt in wezen overeen met artikel 2, lid 1, onder g), van dat besluit.
12.      Op 15 maart 2022 heeft de Raad, gelet op de ernst van de situatie in Oekraïne, de oorspronkelijke handelingen vastgesteld. De naam van rekwirant is toegevoegd aan de lijst in de bijlage bij gewijzigd besluit 2014/145 en aan de lijst in bijlage I bij gewijzigde verordening nr. 269/2014, om de volgende redenen:
„[Rekwirant] is uitvoerend directeur van Yandex, een van de belangrijkste technologiebedrijven in Rusland, dat gespecialiseerd is in intelligente producten en diensten die worden gevoed door machinaal leren. Het voormalige hoofd Nieuws van Yandex beschuldigde het bedrijf ervan een ‚sleutelelement te zijn in het verbergen van informatie’ voor de Russen over de oorlog in Oekraïne. Bovendien heeft het bedrijf Russische gebruikers die op zijn zoekmachine naar nieuws over Oekraïne zoeken, gewaarschuwd voor onbetrouwbare informatie op het internet, nadat de Russische regering Russische media had bedreigd over wat zij publiceren.
Op 24 februari 2022 woonde [rekwirant] een ontmoeting van oligarchen met [president] Putin in het Kremlin bij om de gevolgen van het optreden te bespreken in het licht van de westerse sancties. Het feit dat hij voor die ontmoeting werd uitgenodigd, toont aan dat hij behoort tot de kleine kring van oligarchen dichtbij [president] Putin en dat hij acties of beleidsmaatregelen steunt of uitvoert die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne alsook de stabiliteit en veiligheid in Oekraïne ondermijnen of bedreigen. Bovendien is hij een van de vooraanstaande zakenmensen die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne.”
13.      Op 16 maart 2022 heeft de Raad een kennisgeving aan de personen die zijn onderworpen aan de beperkende maatregelen van de oorspronkelijke handelingen bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie (PB 2022, C 121 I, blz. 1).
14.      Op 6 april 2022 heeft rekwirant de Raad verzocht hem toegang te verlenen tot de documenten op basis waarvan de beperkende maatregelen jegens hem waren vastgesteld. De Raad heeft op 13 april 2022 aan dat verzoek voldaan.
15.      Op 30 mei 2022 heeft rekwirant bij de Raad een verzoek tot heroverweging ingediend.
16.      Op 14 september 2022 heeft de Raad de eerste reeks handhavingshandelingen vastgesteld waarbij de maatregelen tegen rekwirant werden verlengd tot 15 maart 2023.
17.      Op 1 november 2022 heeft rekwirant verzocht om heroverweging van de eerste reeks handhavingshandelingen.
18.      Op 13 maart 2023 heeft de Raad de tweede reeks handhavingshandelingen vastgesteld waarbij de maatregelen tegen hem werden verlengd tot 15 september 2023.
B.      Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
19.      Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 7 juni 2022, heeft rekwirant beroep tot nietigverklaring van de litigieuze handelingen ingesteld. Daarnaast heeft rekwirant op 25 november 2022 en op 14 april 2023 een memorie tot aanpassing ingediend teneinde de conclusies van zijn verzoekschrift in die zin te wijzigen dat er een verzoek tot nietigverklaring van de eerste en de tweede reeks litigieuze handhavingshandelingen in werd opgenomen.
20.      Ter ondersteuning van zijn beroep heeft rekwirant vier middelen aangevoerd die in wezen zijn ontleend aan, ten eerste, schending van het recht op effectieve rechterlijke bescherming en niet-nakoming van de motiveringsplicht; ten tweede, een kennelijke beoordelingsfout; ten derde, schending van het evenredigheidsbeginsel en het non-discriminatiebeginsel, en, ten vierde, schending van grondrechten. Voorts heeft rekwirant in zijn twee memories tot aanpassing een vijfde middel aangevoerd dat is gericht tegen de eerste en de tweede reeks handhavingshandelingen en is ontleend aan schending van het recht om te worden gehoord en niet-nakoming door de Raad van zijn verplichting om zijn besluit te heroverwegen.
21.      Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van rekwirant verworpen. Het verwees daarvoor onder meer naar de volgende redenen.
22.      In de eerste plaats was het Gerecht met betrekking tot de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 van oordeel dat het criterium van die bepaling het begrip „invloed” impliceerde met betrekking tot de uitoefening van een activiteit in economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie en dat er geen sprake was van enige andere voorwaarde betreffende een band met het regime van die regering. Volgens het Gerecht wenste de Raad met dat criterium de invloed te gebruiken die de betreffende categorie personen kan uitoefenen op het Russische regime, door hen ertoe aan te zetten dat regime onder druk te zetten om zijn beleid te wijzigen. Het begrip „vooraanstaande zakenlieden” moest derhalve worden opgevat als een verwijzing naar het belang van deze zakenlieden gelet op, onder meer, hun professionele status, het belang van hun economische activiteiten, de omvang van hun kapitaalbezit, of hun functies binnen een of meer ondernemingen waarin zij die activiteiten uitoefenen.(15)
23.      Volgens het Gerecht vond die uitlegging steun in de omstandigheid dat de betrokken beperkende maatregelen tot doel hadden de kosten te verhogen van de acties om de territoriale integriteit van Oekraïne te ondermijnen. Die doelstelling impliceerde eveneens dat met de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” werd verwezen naar economische sectoren en niet naar zakenlieden.(16)
24.      In de tweede plaats heeft het Gerecht ten aanzien van de in de litigieuze handelingen genoemde gegrondheid van de motivering voor de plaatsing van rekwirant op de betrokken lijst, geoordeeld dat de Raad terecht tot de slotsom was gekomen dat rekwirant een vooraanstaand zakenman was, hetgeen kon worden opgemaakt uit het economische belang van het bedrijf Yandex.(17) Voorts heeft het Gerecht verklaard dat de Raad een reeks voldoende concrete, nauwkeurige en onderling samenhangende aanwijzingen had voorgelegd die het bewijs leverden dat rekwirant betrokken was bij een economische sector, te weten de informatie- en communicatietechnologiesector, die een aanzienlijke bron van inkomsten vormde voor de regering van de Russische Federatie.(18)
25.      In de derde plaats heeft het Gerecht het middel van rekwirant verworpen dat de toepassing op hem van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 het evenredigheidsbeginsel zou schenden. In dat verband heeft het Gerecht erop gewezen dat de negatieve gevolgen die voortvloeien uit de toepassing van de betrokken beperkende maatregelen op rekwirant niet kennelijk onevenredig zijn, gelet op het belang van de doelstellingen die met die maatregelen worden nagestreefd.(19) Volgens het Gerecht was het niet relevant dat rekwirant geen directe rol speelde bij de acties tegen Oekraïne, aangezien hem niet om die reden beperkende maatregelen waren opgelegd maar omdat hij een vooraanstaand zakenman was die betrokken was bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, in overeenstemming met artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.(20)
III. Conclusies van partijen en procedure bij het Hof
26.      Met zijn op 16 november 2023 bij het Hof ingestelde hogere voorziening verzoekt rekwirant het Hof:
–        het bestreden arrest te vernietigen;
–        de litigieuze handelingen nietig te verklaren;
–        te gelasten dat de schade die rekwirant door de vaststelling van de litigieuze handelingen heeft geleden, wordt vergoed;
–        de Raad te verwijzen in de kosten.
27.      In zijn op 31 januari 2024 ingediende memorie van antwoord verzoekt de Raad het Hof de hogere voorziening af te wijzen en rekwirant te verwijzen in de kosten.
28.      Op 11 februari 2025 heeft een terechtzitting plaatsgevonden waar rekwirant en de Raad hebben geantwoord op de mondelinge vragen van het Hof, in het bijzonder met betrekking tot de uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
IV.    Beoordeling
29.      Ter ondersteuning van zijn hogere voorziening voert rekwirant vier middelen aan en betoogt hij in wezen:
–        ten eerste dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij zijn uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 en dat het die bepaling onjuist heeft toegepast op rekwirant;
–        ten tweede dat het Gerecht de omvang van zijn rechterlijke toetsing onjuist heeft beoordeeld;
–        ten derde dat het Gerecht het evenredigheidsbeginsel onjuist heeft uitgelegd en onjuist heeft toegepast, en
–        ten vierde dat het Gerecht de grondrechten van rekwirant heeft geschonden.
30.      Het Hof heeft verzocht om onderzoek van de specifieke argumenten betreffende de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, in het bijzonder die welke voortvloeien uit het eerste onderdeel van het eerste middel. Voorts heeft het Hof verzocht om een analyse van de argumenten van rekwirant met betrekking tot de geschiktheid van dat criterium als middel ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145. Die argumenten zijn in essentie te vinden in het derde onderdeel van het eerste middel en in het derde middel. In mijn beoordeling zal ik mij richten op die belangrijke punten waarop partijen hun pleidooien ter terechtzitting hebben toegespitst, zoals het Hof heeft verzocht.
A.      Eerste onderdeel van het eerste middel
31.      Met het eerste onderdeel van het eerste middel voert rekwirant aan dat het Gerecht het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 onjuist heeft uitgelegd. Hij verwijt het Gerecht in wezen dat het heeft geoordeeld dat die bepaling niet vereist dat de Raad aantoont dat er sprake is van specifiek gedrag van de op de lijst geplaatste persoon, in het bijzonder wat betreft zijn invloed op de regering van de Russische Federatie, of dat er een band met het regime van dat land bestaat.
32.      Zoals blijkt uit punt 10 van deze conclusie, is in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 bepaald dat alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan, eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van „vooraanstaande zakenlieden [...] die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, die verantwoordelijk is voor de annexatie van de Krim en de destabilisatie van Oekraïne” worden bevroren.
33.      De argumenten van rekwirant vereisen een onderzoek van de uitlegging door het Gerecht van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 met betrekking tot, ten eerste, de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” en, ten tweede, de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie”.
1.      Uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden”
34.      Volgens vaste rechtspraak dient bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet alleen rekening te worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt. Dat is in het bijzonder het geval wanneer de bewoordingen van de betreffende Unierechtelijke bepaling voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijzen, hetgeen hier het geval is voor artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.(21)
35.      Ten eerste is het – wat de letterlijke uitlegging van de uitdrukking „leading businesspersons” (vooraanstaande zakenlieden) betreft – algemeen bekend dat de term „businessperson” (zakenman) verwijst naar een persoon die zakendoet, doorgaans op directieniveau binnen een bedrijf. Voorts verwijst de term „business” naar de uitoefening van een economische of commerciële activiteit. De term „businesspersons” (zakenlieden) in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 verwijst dus
naar personen die een economische of commerciële activiteit uitoefenen binnen een bedrijf waarvan zij eigenaar zijn of waarin zij een belangrijke functie vervullen.(22)
36.      De term „leading” (vooraanstaand) is een adjectief dat in het Engels wordt gedefinieerd als „very important or most important” (zeer belangrijk of belangrijkst).(23) Voor zover de uitdrukking „leading businesspersons” (vooraanstaande zakenlieden) in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 wordt gevolgd door de uitdrukking „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren), moet het begrip „leading” (vooraanstaand) aldus worden opgevat dat het verwijst naar het belang van de betreffende zakenlieden in de sector waarin zij actief zijn
en de invloed die deze persoon zou kunnen uitoefenen binnen die sector, hetgeen in wezen het oordeel van het Gerecht in punt 79 van het bestreden arrest vormt. Zoals in punt 80 is aangegeven, kan voorts worden vastgesteld dat zakenlieden „leading” (vooraanstaand) zijn in het licht van onder meer hun professionele status, het belang van hun economische activiteiten, de omvang van hun kapitaalbezit, of hun functies binnen een of meer ondernemingen waarin zij die activiteiten uitoefenen.(24)
37.      Hieruit volgt dat het Gerecht, vanuit letterlijk oogpunt, geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 83 van het bestreden arrest in wezen te oordelen dat de Raad – voor de vaststelling dat een persoon een „leading businessperson” (vooraanstaand zakenman) in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 is – slechts dient aan te tonen dat de betrokkene een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat die betrokkene overeenkomstig de in punt 80 van het bestreden arrest beschreven factoren wordt beschouwd als een zeer belangrijke of de belangrijkste zakenman in de economische sector waarin hij actief is, zodat hij binnen die sector invloed kan uitoefenen.
38.      Het is juist dat in enkele taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 het substantief „businesspersons” (zakenlieden) nader wordt bepaald door een term die overeenkomt met „influential” (invloedrijk) in het Engels in plaats van „leading” (vooraanstaand).
39.      In dat verband echter herinner ik eraan dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de in een of enkele van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling kan dienen. Unierechtelijke bepalingen moeten immers eenvormig worden uitgelegd en toegepast in het licht van de tekst in alle talen van de Unie.(25)
40.      In de onderhavige zaak merk ik op, in overeenstemming met de toelichting van de Raad ter terechtzitting, dat in twaalf taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 het substantief „businesspersons” (zakenlieden) in wezen nader wordt bepaald door een term die overeenkomt met „leading” (vooraanstaand) in het Engels.(26) Naast die versies wordt in enkele andere taalversies een term gebruikt die kan worden vertaald als „prominent” of „principal” in het Engels („prominent” of „voornaamst” in het Nederlands) en die uit semantisch oogpunt overeenstemt met de term „leading” (vooraanstaand).(27) De overwegingen in punt 36 van deze conclusie met betrekking tot de uitlegging van de uitdrukking „leading businesspersons” in het Engels zijn derhalve volledig van toepassing op al die versies.
41.      Daarentegen wordt het substantief „zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 alleen in de Franse, de Letse en de Litouwse taalversies nader bepaald door een adjectief dat in het Engels zou worden vertaald als „influential” (invloedrijk). Maar zelfs in die talen is „important” (belangrijk) een van de hoofdbetekenissen van „influential” (invloedrijk).(28) Derhalve moeten de Franse, de Letse en de Litouwse taalversies van de uitdrukking „leading businesspersons” (vooraanstaande zakenlieden) – met het oog op de uniforme uitlegging en toepassing van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, zoals vereist door de hierboven in punt 39 aangehaalde rechtspraak – op dezelfde wijze worden uitgelegd als de meeste taalversies van die bepaling, namelijk als een verwijzing naar het belang van de betreffende zakenlieden in de economische sector waarbij zij betrokken zijn en waarin zij invloed kunnen uitoefenen.
42.      Uit de voorgaande overwegingen volgt, vanuit letterlijk oogpunt, dat het argument van rekwirant dat de uitdrukking „leading businesspersons” (vooraanstaande zakenlieden) in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 vereist dat de Raad aantoont dat er sprake is van specifiek gedrag van de op de lijst geplaatste persoon, in het bijzonder wat betreft zijn invloed op de regering van de Russische Federatie, of dat er een band met het regime van dat land bestaat, geen steek houdt.
43.      Ten tweede wil ik er om te beginnen aan herinneren – wat de contextuele uitlegging betreft – dat het criterium voor plaatsing op een lijst van „vooraanstaande zakenlieden”, zoals bepaald in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, voor het eerst is ingevoerd bij besluit 2022/329. Laatstgenoemd besluit is vastgesteld op 25 februari 2022, te weten de dag nadat de president van de Russische Federatie een militaire operatie in Oekraïne aankondigde en de Russische strijdkrachten met een aanval op dat land
begonnen.(29)
44.      Voorts moet worden opgemerkt dat in artikel 2, lid 1, van besluit 2014/145, voordat het bij besluit 2022/329 werd gewijzigd, reeds een criterium voor plaatsing op een lijst was opgenomen dat het in wezen mogelijk maakte om personen aan te pakken die individueel invloed konden uitoefenen op de regering van de Russische Federatie. Dat gold in het bijzonder voor artikel 2, lid 1, onder d), van besluit 2014/145, dat hoofdzakelijk verwees naar natuurlijke personen die de Russische besluitvormers die verantwoordelijk zijn voor de ondermijning of bedreiging van de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne, actief materieel of financieel steunen of die daar voordeel bij hebben. Dat criterium is in gewijzigd besluit 2014/145 gehandhaafd, hetgeen er mijns inziens op wijst dat het argument van rekwirant – dat artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145 aldus moet worden uitgelegd dat moet worden aangetoond dat er sprake is van invloedrijk gedrag jegens de regering van de Russische Federatie en van een band met het regime van dat land – eenvoudigweg overbodig is en derhalve uit contextueel oogpunt inconsistent is.
45.      Derhalve ben ik van mening, onverminderd mijn aanvullende overwegingen verderop in deze conclusie, dat het argument van rekwirant geen steun vindt in de contextuele uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
46.      Wat ten derde de teleologische uitlegging betreft, maakt artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 deel uit van een wettelijk kader waarmee een ongekende reeks beperkende maatregelen is ingevoerd die, zoals het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest terecht in herinnering heeft gebracht, erop gericht zijn om een zo groot mogelijke druk uit te oefenen op de Russische Federatie
door de kosten te verhogen van haar acties om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.
47.      Dat zijn de doelstellingen van de tegen Rusland vastgestelde beperkende maatregelen zoals zij in wezen geformuleerd zijn in het arrest van het Hof van 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 59)(30), dat ook verwijst naar het arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 123).(31) Beide arresten hadden betrekking op de uitlegging van sectorale beperkende maatregelen die waren vastgesteld naar aanleiding van de acties die de situatie in Oekraïne destabiliseren, voorafgaand aan de aanval op dat land door Russische strijdkrachten op 24 februari 2022.(32) De door het Hof in die arresten aangegeven doelstellingen blijven echter gelden voor de uitlegging van de individuele beperkende maatregelen die in casu aan de orde zijn, aangezien zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zijn genomen in het kader van een gemeenschappelijke respons op een situatie die sinds de Russische aanval nog verder verslechterd is, zoals uitdrukkelijk blijkt uit de overwegingen 10 en 11 van besluit 2022/329 tot wijziging van besluit 2014/145.(33)
48.      In die context ben ik, in overeenstemming met de vaststellingen van het Gerecht in punt 81 van het bestreden arrest,
van mening dat redelijkerwijs kan worden verwacht dat door de vaststelling van beperkende maatregelen jegens de vooraanstaande zakenlieden op wie artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 betrekking heeft, de druk op de regering van de Russische Federatie om haar militaire agressie op Oekraïens grondgebied te staken maximaal wordt opgevoerd. Die vooraanstaande zakenlieden spelen immers een centrale rol bij de instandhouding van de winstgevendheid van de economische sectoren waarbij zij betrokken zijn en die er uiteindelijk voor zorgen dat de regering van de Russische Federatie beschikt over meer financiële middelen voor de uitvoering van haar acties en beleid. Doordat de beperkende maatregelen
de activiteit van de vooraanstaande zakenlieden in kwestie treffen, is het derhalve aannemelijk dat zij in casu ertoe leiden dat de regering van de Russische Federatie minder inkomsten uit de betreffende economische sectoren ontvangt, waardoor de kosten van haar militaire acties stijgen en haar mogelijkheid om de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen, wordt ingeperkt.
49.      Hieruit volgt dat er een logisch verband bestaat tussen enerzijds het feit dat de betrokken beperkende maatregelen zich richten op vooraanstaande zakenlieden die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, en anderzijds de doelstelling van de beperkende maatregelen in de onderhavige zaak. Anders dan rekwirant heeft betoogd, bestaat dat verband ook wanneer er geen sprake is van specifiek gedrag van de op de lijst geplaatste persoon, in het bijzonder wat betreft zijn invloed op de regering van de Russische Federatie, of wanneer er geen band tussen die persoon en het regime van dat land bestaat.
50.      De teleologische uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 vereist derhalve niet dat de letterlijke en contextuele uitlegging van die bepaling, zoals uiteengezet in de punten 42 en 45 van deze conclusie, wordt heroverwogen. Zij ondersteunt juist het standpunt dat de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in die bepaling slechts vereist dat de Raad aantoont dat de betrokkene een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat die betrokkene ten minste als een zeer belangrijke zakenman wordt beschouwd in de sector waarbij hij betrokken is, zodat hij daarbinnen invloed kan uitoefenen.
51.      Gelet op de voorgaande overwegingen is het niet vereist volgens de uitleggingsmethoden die in de rechtspraak van het Hof zijn neergelegd voor de vaststelling van de betekenis van een Unierechtelijke bepaling dat er – zoals rekwirant aanvoert – sprake is van invloedrijk gedrag van de op de lijst geplaatste persoon jegens de regering van de Russische Federatie of van een band daarmee om die persoon te kunnen aanmerken als een „vooraanstaand zakenman” in de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
52.      Wat ten slotte het argument van rekwirant betreft dat deze uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, het rechtszekerheidsbeginsel schendt, moet erop worden gewezen dat, afgezien van het feit dat dit argument niet is onderbouwd, uit de vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het rechtszekerheidsbeginsel ten eerste vereist dat de rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en, ten tweede, dat de toepassing ervan voorzienbaar is voor de justitiabelen, met name wanneer zij nadelige gevolgen kunnen hebben.
Deze vereisten kunnen echter niet aldus worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de betrokken regel van Unierecht gebruikmaakt van een abstract juridisch begrip, noch dat zij vereisen dat een dergelijke regel verwijst naar de verschillende specifieke hypothesen waarin hij van toepassing is, aangezien al deze hypothesen niet vooraf kunnen worden bepaald.(34)
53.      Ofschoon het uiteraard niet mogelijk is om vooraf alle hypothesen vast te stellen waarin artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 van toepassing is, bevat de hierboven voorgestelde uitlegging, die de uitlegging van het Gerecht in het bestreden arrest bevestigt, naar mijn mening voldoende specifieke criteria om de gevallen te herkennen waarin het begrip „vooraanstaande zakenlieden” kan worden toegepast.
54.      Bijgevolg ben ik van mening dat niet kan worden gesteld dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden bij de uitlegging van de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
2.      Uitlegging van de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen”
55.      Vooraf moet ik in herinnering brengen dat het Gerecht in punt 82 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 verwijst naar de economische sectoren waarbij de vooraanstaande zakenlieden betrokken zijn en niet naar die zakenlieden zelf. Dit betekent dat de Raad, voor de toepassing van die bepaling, slechts moet aantonen dat die economische sectoren een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie. Hij
hoeft verder niet aan te tonen dat er sprake is van specifiek gedrag van de persoon in kwestie of van een band tussen die persoon en het Russische regime. Volgens het Gerecht is die uitlegging in overeenstemming met de doelstellingen die worden nagestreefd met de beperkende maatregelen die in casu aan de orde zijn.
56.      In het licht van de hierboven in punt 39 aangehaalde rechtspraak moet ik allereerst opmerken dat de bewoordingen van de meeste taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 zich verzetten tegen het argument dat rekwirant heeft aangevoerd.
57.      Dat geldt voor de Engelse taalversie waar de volgorde van de verschillende onderdelen van de bewoordingen van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 erop wijst dat het Gerecht de uitdrukking „providing a substantial source of revenue” (die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen) juist heeft uitgelegd in die zin dat zij verwijst naar de direct eraan voorafgaande uitdrukking „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren). Indien de Raad had willen bepalen dat de vooraanstaande zakenlieden zelf de bron van die inkomsten moesten zijn, dan had hij – om dat duidelijk te maken – de volgorde van die twee uitdrukkingen redelijkerwijs kunnen omdraaien, aangezien er geen linguïstische reden was die hem daarvan weerhield.
58.      Voorts staat in de meeste taalversies van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 een betrekkelijk voornaamwoord tussen de uitdrukkingen „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren) en „providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation” (die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie).(35) In die gevallen is de relatie tussen de twee elementen nog duidelijker, aangezien de uitdrukking „providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation” (die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie) noodzakelijkerwijs een bijzin vormt bij de woordgroep „economic sectors” (economische sectoren).
59.      Het is in elk geval, wat betreft de versies die dubbelzinnig zouden kunnen zijn, belangrijk om vanuit contextueel oogpunt op te merken dat voor zover artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 de term „revenue” (inkomsten) koppelt aan een nationale regering als de ontvanger daarvan, die termen het best worden uitgelegd in die zin dat de bron van die inkomsten een economische sector en niet een individuele zakenman moet zijn.(36) Vanuit macro-economisch perspectief is dat de gebruikelijke betekenis ten aanzien van overheidsfinanciën. Bovendien spreekt het voor zich dat indien de Raad had beoogd dat vooraanstaande zakenlieden de belangrijke inkomstenbron zouden zijn, de uitdrukking „involved in economic sectors” (die betrokken zijn bij economische sectoren) overbodig zou zijn geweest en niet zou zijn opgenomen in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, aangezien alle zakenlieden per definitie direct of indirect betrokken zijn bij een economische sector.
60.      Voorts wordt die contextuele uitlegging mijns inziens bevestigd door de teleologische uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145. Voor zover met de vaststelling van de beperkende maatregelen wordt beoogd, zoals ik reeds heb toegelicht(37), dat de voor de regering van de Russische Federatie beschikbare financiële middelen worden beperkt om een einde te maken aan haar beleid van destabilisatie van en agressie tegen Oekraïne, kan die doelstelling immers doeltreffender worden verwezenlijkt door de inkomsten uit te hollen die afkomstig zijn van een gehele economische sector in plaats van die van de individuele bijdrage van een vooraanstaand zakenman.
61.      Derhalve heeft het Gerecht geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, in het bijzonder in punt 82 van het bestreden arrest, door te oordelen dat – in het licht van de doelstelling van de beperkende maatregelen die in casu aan de orde zijn – de sectoren waarbij de op de lijst geplaatste vooraanstaande zakenlieden betrokken zijn en niet die zakenlieden zelf de aanzienlijke bron van inkomsten voor de regering van de Russische Federatie moesten zijn.
62.      Het is juist dat in overweging 11 van besluit 2022/329 staat
te lezen dat „[g]ezien de ernst van de situatie [...] de Raad van oordeel [is] dat de criteria voor aanwijzing moeten worden gewijzigd zodat er ook personen en entiteiten kunnen worden opgenomen [...] die een belangrijke inkomstenbron voor de regering [van de Russische Federatie] zijn”. Mijns inziens wordt uit het enkele feit dat die overweging niet alleen naar personen maar ook naar entiteiten verwijst, duidelijk dat die overweging niet aldus kan worden opgevat dat zij uitsluitend verwijst naar „vooraanstaande zakenlieden”, maar moet zij als een verwijzing naar een ruimer begrip worden opgevat, te weten een gehele economische sector met inbegrip van alle personen en entiteiten die daarbinnen actief zijn.
63.      Voorts moet eraan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de overwegingen van een handeling van de Unie weliswaar een belangrijk interpretatief element zijn, dat licht kan werpen op de wil van de opsteller ervan, maar dat die overwegingen geen bindende kracht hebben en niet kunnen worden ingeroepen om af te wijken van de bepalingen van de betrokken handeling zelf of om een uitlegging aan die bepalingen te geven die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan.(38)
64.      Aangezien de uitleggingsmethoden die in de rechtspraak van het Hof zijn neergelegd voor de vaststelling van de betekenis van een Unierechtelijke bepaling in de onderhavige zaak tot de conclusie leiden dat de uitdrukking „aanzienlijke bron van inkomsten” moet worden gekoppeld aan de uitdrukking „die betrokken zijn bij economische sectoren” en niet aan de uitdrukking „vooraanstaande zakenlieden”, kan de inhoud van overweging 11 van besluit 2022/329 niet zelf afdoen aan die uitlegging.
65.      Tot slot voert rekwirant in wezen aan dat de door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 ten aanzien van in het bijzonder de uitdrukking „aanzienlijke bron van inkomsten” inhoudt dat het persoonlijke gedrag of de bijdrage van de betreffende zakenman in het geheel niet van belang is. In dat verband volstaat het echter om te herhalen dat de uitlegging van de verschillende elementen van die bepaling ertegen pleit dat de Raad iets anders moet aantonen dan dat de op de lijst geplaatste persoon een economische of commerciële activiteit uitoefent en dat die persoon ten minste wordt beschouwd als een zeer belangrijke zakenman in de sector waarbij hij betrokken is, zodat hij daarbinnen invloed kan uitoefenen.
66.      Gelet op het voorgaande ben ik van mening dat het Gerecht niet kan worden verweten blijk te hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de uitdrukking „die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie” in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, zoals door rekwirant is aangevoerd.
B.      Derde onderdeel van het eerste middel en het derde middel
67.      Met het derde onderdeel van het eerste middel en het derde middel stelt rekwirant in wezen dat het Gerecht de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als middel ter verwezenlijking van de doelstellingen van die bepaling onjuist heeft beoordeeld en dat het Gerecht het beginsel inzake de bewijslast, die in dat verband berust bij de Raad, onjuist heeft toegepast. Hij voert aan dat de door het Gerecht gegeven uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 ertoe leidt dat mensen worden gestraft voor wie zij zijn en niet voor wat zij doen of zouden moeten doen. In verband met deze zaak vraagt hij zich af hoe de toepassing van het criterium van die bepaling de Russische Staat überhaupt zou kunnen treffen. Voorts betoogt rekwirant dat de Raad geenszins heeft aangetoond hoe hij daadwerkelijk druk zou kunnen uitoefenen op de regering van de Russische Federatie zodat zij haar beleid zou wijzigen.
68.      De Raad betwist deze argumenten.
69.      Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de Unierechter in het kader van zijn rechterlijke toetsing van beperkende maatregelen, de Raad een ruime beoordelingsbevoegdheid toekennen wat de vaststelling van de algemene criteria betreft die bepalen op welke personen dergelijke maatregelen kunnen worden toegepast.(39) Dit wordt in het algemeen verklaard door het feit dat hoewel artikel 24, lid 1, VEU en artikel 275, tweede alinea, VWEU bij wijze van uitzondering bevoegdheid toekennen aan de Unierechter op dit specifieke gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB), de Unierechter de politieke of strategische keuzen van de Raad bij de vaststelling van beperkende maatregelen niet kan vervangen.(40) Derhalve is het niveau van toezicht dat de Unierechter bij zijn rechterlijke toetsing kan toepassen, beperkt.(41)
70.      Dat impliceert echter niet dat de Raad arbitrair mag optreden. Anders zou de uitzondering van artikel 24, lid 1, VEU en van artikel 275, tweede alinea, VWEU haar
nuttige werking verliezen.(42) Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet de rechtmatigheid van een maatregel worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel(43), hetgeen in wezen betekent dat een maatregel slechts onrechtmatig is wanneer hij kennelijk ongeschikt is om de door de bevoegde instelling nagestreefde doelstelling te verwezenlijken.(44)
71.      In dat verband wil ik er allereerst aan herinneren dat het Hof in zijn rechtspraak reeds de gelegenheid heeft gehad zijn goedkeuring te hechten aan een criterium dat in vergelijkbare bewoordingen was geformuleerd als het criterium in de onderhavige zaak. Ik verwijs naar het arrest van 9 juli 2020, Haswani/Raad (C‑241/19 P, EU:C:2020:545)(45), dat betrekking had op de criteria van artikel 27, lid 2, onder a), en artikel 28, lid 2, onder a), van besluit 2013/255/GBVB(46), in de versie zoals gewijzigd bij besluit (GBVB) 2015/1836(47). Met die bepalingen belette de Raad de binnenkomst van „vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief zijn” op het grondgebied van de lidstaten en bevroor hij alle tegoeden en economische middelen die aan die personen
toebehoren, in het kader van de gewelddadige onderdrukking van de burgerbevolking in dat land.
72.      Het is van belang erop te wijzen dat het Hof in zijn arrest, in het licht van overweging 5 van gewijzigd besluit 2013/255(48), heeft opgemerkt dat het Syrische regime de Syrische economie strak in handen hield en dat er een relatie van onderlinge afhankelijkheid tussen het zakenmilieu en dit regime was ontstaan. Binnen dat kader kon een beperkte kring van vooraanstaande zakenlieden die in Syrië actief waren, deze status alleen handhaven doordat zij een nauwe band met het regime hadden. Derhalve was de enkele omstandigheid dat iemand onder die categorie personen viel voldoende grond om de nodige maatregelen te kunnen nemen, zonder dat hoefde te worden aangetoond dat er een verband bestond tussen de positie van vooraanstaande zakenman en het Syrische regime.(49)
73.      Opgemerkt zij echter dat de toepassing van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 op een belangrijk punt verschilt van die van het criterium in gewijzigd besluit 2013/255, ondanks de vergelijkbare bewoordingen van die criteria. In het geval van de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld na de aanval door de Russische strijdkrachten op Oekraïne, duidt de plaatsing van vooraanstaande zakenlieden op een lijst niet op een bestaande relatie van onderlinge afhankelijkheid tussen het zakenmilieu van de Russische Federatie en het regime van dat land. Die zakenlieden zijn niet op een lijst opgenomen vanwege hun nauwe band met de politieke leiders van Rusland maar vanwege hun zakelijke activiteiten in een economische sector die een aanzienlijke bron van inkomsten vormt voor de regering van de Russische Federatie.(50)
74.      Het Hof zal derhalve moeten beslissen of het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 in die omstandigheden in stand kan blijven. Meer bepaald zal het moeten onderzoeken of dat criterium als wettig kan worden beschouwd indien de Raad niet hoeft aan te tonen dat er, ten eerste, sprake is van een directe of indirecte band tussen de persoon op de lijst en de acties en het beleid van de regering van de Russische Federatie ten aanzien van Oekraïne en, ten tweede, van specifiek gedrag van de betreffende vooraanstaande zakenman dat verder strekt dan louter economische invloed die hij met zijn beroepsactiviteit kan uitoefenen op de economie van de Russische Federatie en derhalve op de inkomsten die de regering van de Russische Federatie ontvangt.
75.      Wat de eerste van die vragen betreft, wil ik de aandacht van het Hof vestigen op zijn arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128), waarin het Hof een criterium voor plaatsing van personen of entiteiten op een lijst hanteerde waarbij niet hoefde te worden aangetoond dat er sprake was van een feitelijk direct of indirect verband met nucleaire proliferatie, zoals genoemd in die reeks beperkende maatregelen. In zijn arrest heeft het Hof in wezen geoordeeld dat die personen en entiteiten zelfs bij ontbreken van een dergelijk verband op de lijst konden worden geplaatst, aangezien zij de ontwikkeling van nucleaire proliferatie konden bevorderen, doordat middelen of faciliteiten van materiële, logistieke of financiële aard aan de Iraanse regering werden verstrekt.(51)
76.      Mijns inziens zijn er goede gronden om de eerdere uitspraken van het Hof toe te passen op de onderhavige zaak. Zoals ik in mijn conclusie in de zaak Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, punt 52) heb betoogd, bestaat de ratio decidendi van deze rechtspraak er immers in om de acties waarop die maatregelen betrekking hebben, te doen eindigen door de daartoe beschikbare financiële middelen te verminderen, ongeacht de herkomst ervan en ongeacht in het bijzonder of er sprake is van een band tussen de persoon op de lijst en de betreffende regering. In de onderhavige zaak spelen de economische activiteiten van de vooraanstaande zakenlieden die vallen onder de beperkende maatregelen in casu, een belangrijke rol bij de financiering van de begroting van de regering van de Russische Federatie. Het is derhalve niet relevant of er sprake is van een directe of indirecte band tussen die zakenlieden en die regering of de acties en het beleid van die regering ten aanzien van Oekraïne.
77.      Wat de tweede vraag betreft, is het argument van rekwirant gebaseerd op de aanname dat de rechtspraak van het Hof tot op heden betrekking heeft op zaken waarin het persoonlijke gedrag van de betrokkene heeft geleid tot zijn plaatsing op de lijsten van personen of entiteiten die zijn onderworpen aan beperkende maatregelen en dat zijn gedrag een voorwaarde is om hem de situatie aan te rekenen die die maatregelen trachten aan te pakken. Rekwirant heeft in wezen ter terechtzitting aangevoerd dat het Hof nooit een criterium voor plaatsing op een lijst heeft bevestigd dat uitsluitend is gebaseerd op de professionele status van de betrokken personen, te weten zakenlieden in winstgevende economische sectoren.
78.      Ik moet opmerken dat zelfs wanneer wordt aangenomen dat de opmerkingen van rekwirant juist zijn, dit op zichzelf niet betekent dat een plaatsingscriterium dat niet vereist dat er sprake is van specifiek gedrag van de personen in kwestie met het oog op hun plaatsing op een lijst, als zodanig als onrechtmatig moet worden beschouwd. Zoals ik in punt 69 van deze conclusie in herinnering heb gebracht, beschikt de Raad immers over een ruime beoordelingsbevoegdheid om de juridische criteria en de voorwaarden inzake de vaststelling van de beperkende maatregelen op algemene en abstracte wijze te bepalen, hetgeen inhoudt dat alleen een maatregel die kennelijk ongeschikt is ter verwezenlijking
van het door de Raad nagestreefde doel, nietig zou moeten worden verklaard.
79.      In dat verband wil ik om te beginnen erop wijzen dat rekwirant de rechtmatigheid van de doelstelling die wordt nagestreefd met het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 niet in twijfel trekt. Het Gerecht heeft in punt 81 van het bestreden arrest geoordeeld dat deze doelstelling erin bestond om de druk op de Russische Federatie op te voeren en de kosten te verhogen van haar acties om de territoriale integriteit,
soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne te ondermijnen.(52) Wel betwist hij dat de plaatsing van de in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 genoemde vooraanstaande zakenlieden op een lijst een geschikt middel is om die doelstellingen te verwezenlijken.
80.      Naar mijn mening moet het argument van rekwirant echter om de volgende redenen worden afgewezen.
81.      In de eerste plaats kunnen vooraanstaande zakenlieden, zoals ik in het eerste onderdeel van deze conclusie reeds heb toegelicht, worden onderworpen aan beperkende maatregelen vanwege hun professionele activiteiten in belangrijke sectoren van de Russische economie, voor zover het resultaat van die activiteiten nauw samenhangt met de financiering van de begroting van de regering van de Russische Federatie. De oplegging van beperkende maatregelen maakt het in wezen moeilijker voor hen om hun activiteiten uit te voeren, hetgeen de Russische economie schade kan toebrengen(53) en derhalve bijdraagt aan een verhoging van de kosten van de militaire agressie tegen Oekraïne. Derhalve kan worden vastgesteld dat er een logisch verband bestaat tussen enerzijds het feit dat de betrokken beperkende maatregelen zich richten op vooraanstaande zakenlieden die actief zijn in economische sectoren die een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, en anderzijds de doelstelling van deze beperkende maatregelen, namelijk druk uitoefenen op de regering van de Russische Federatie om een einde te maken aan die agressie.
82.      Voorts moet worden gesteld dat, hoewel
in artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 niet specifiek is bepaald welke sectoren een aanzienlijke bron van inkomsten vormen voor de regering van de Russische Federatie, de formulering van die uitdrukking ook valt onder de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de Raad beschikt om de algemene criteria te bepalen die van toepassing zijn op beperkende maatregelen. De toepassing van het begrip in die uitdrukking op een specifieke zaak kan per geval worden beoordeeld, mits die beoordeling onderworpen is aan toetsing door de Unierechter.(54)
83.      In de tweede plaats moet, zoals de rechtspraak van het Hof vereist(55), bij de beoordeling van de geschiktheid van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 naar behoren rekening worden gehouden met de context waarbinnen dat besluit is vastgesteld. In dat verband verzoek ik het Hof om niet alleen oog te hebben voor de buitengewone en veranderende omstandigheden waarin de betrokken beperkende maatregelen zijn vastgesteld, maar ook voor de cumulatieve gevolgen die in het algemeen worden beoogd met alle maatregelen die zijn ingesteld tegen de Russische Federatie na haar aanval op Oekraïne.
84.      In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de betrokken beperkende maatregelen passen in een context van buitengewone omstandigheden en een extreme noodsituatie, waarnaar wordt verwezen in de overwegingen 3 tot en met 10 van besluit 2022/329. Die maatregelen maakten integrerend deel uit van een reeks maatregelen van ongekende omvang die de Raad had vastgesteld op snelle, verenigde, gefaseerde en gecoördineerde wijze.(56) Zoals de Raad ter terechtzitting terecht heeft opgemerkt, heeft de Unie daadkrachtig gereageerd op een schending van verplichtingen erga omnes uit hoofde van het internationale recht om, met alle maatregelen waarvoor geen geweld hoefde te worden gebruikt, de militaire agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie tegen te gaan.(57)
85.      Ten tweede wordt uit overweging 5 van besluit 2022/329 duidelijk dat volgens de Raad elke militaire agressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne enorme gevolgen en hoge kosten met zich mee zou brengen, waaronder een breed scala aan sectorale en individuele beperkende maatregelen die in overleg met partners zouden worden uitgevaardigd. Derhalve moet voor ogen worden gehouden dat de geschiktheid van de betrokken beperkende maatregelen niet alleen afhangt van het effect ervan op één enkele groep personen, zoals de vooraanstaande zakenlieden op wie artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 betrekking heeft, maar ook van het cumulatieve effect van alle maatregelen die de Raad heeft vastgesteld om de Russische economie te verzwakken en ervoor te zorgen dat de Russische Federatie de oorlog niet verder kan financieren en voeren.
86.      Hieruit volgt dat het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van besluit 2014/145, in combinatie met de context waarin die maatregelen zijn vastgesteld en de bijzondere ernst van de situatie, zoals de Raad in besluit 2022/329 heeft benadrukt, de conclusie ondersteunt dat de tegen vooraanstaande zakenlieden vastgestelde beperkende maatregelen niet kennelijk ongeschikt zijn om de doelstelling ervan te verwezenlijken.
87.      Derhalve stel ik mij op het standpunt dat het Gerecht terecht heeft bevestigd dat het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 geschikt is als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken.
88.      Voor het overige is het belangrijk om op te merken – voor zover rekwirant stelt dat het moeilijk is om vast te stellen op welke wijze op de lijst geplaatste personen zich zouden moeten gedragen om niet op de lijst te worden geplaatst of om van de lijst te worden geschrapt – dat prominente zakenlieden kunnen worden geschrapt van de lijst indien zij kunnen aantonen dat zij de functie hebben opgegeven die ten grondslag lag aan hun plaatsing op de lijst. Hoewel een dergelijke functie de aanvankelijke plaatsing op de lijst kan rechtvaardigen, kan dit er niet toe leiden dat de situatie van de persoon in kwestie onveranderlijk is en dat de periodieke toetsing haar nuttige werking verliest, tenzij de Raad toch kan aantonen dat er risico op omzeiling bestaat. Dat onderwerp is echter niet uitdrukkelijk in deze zaak aan de orde gesteld.
89.      Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging te oordelen dat rekwirant met geen van zijn argumenten heeft kunnen aantonen dat het Gerecht de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken onjuist heeft beoordeeld en het beginsel inzake de bewijslast, die in dat verband berust bij de Raad, onjuist heeft toegepast.
90.      Bijgevolg moeten het derde onderdeel van het eerste middel en het derde middel worden afgewezen, voor zover zij betrekking hebben op de argumenten van rekwirant betreffende de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken.
V.      Conclusie
91.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de hogere voorziening af te wijzen wat het eerste en het derde onderdeel van het eerste middel en het derde middel betreft, voor zover zij betrekking hebben op de uitlegging van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145, en om de argumenten van rekwirant af te wijzen ten aanzien van de geschiktheid van het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 als middel om de doelstellingen van die bepaling te verwezenlijken.
92.      Ik laat mij niet uit over de vraag of de hogere voorziening moet worden afgewezen wat de overige middelen van rekwirant betreft, noch over de vraag welke partij krachtens artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof in de kosten moet worden verwezen.
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Hierna: „rekwirant”.
3      Hierna: „bestreden arrest”.
4      Hierna gezamenlijk: „oorspronkelijke handelingen”.
5      Hierna gezamenlijk: „eerste reeks handhavingshandelingen”.
6      Hierna gezamenlijk: „tweede reeks handhavingshandelingen” en tezamen met de oorspronkelijke handelingen en de eerste reeks handhavingshandelingen; hierna: „litigieuze handelingen”.
7      Zie ook arrest van 13 maart 2025, Shuvalov/Raad (C‑271/24 P, EU:C:2025:180), en mijn conclusies in de zaken Timchenko/Raad (C‑702/23 P, EU:C:2025:273) en Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274).
8      Besluit van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 16).
9      Besluit van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van besluit 2014/145 (PB 2022, L 50, blz. 1).
10      Verordening van de Raad van 17 maart 2014 betreffende beperkende maatregelen met betrekking tot acties die de territoriale integriteit, soevereiniteit en onafhankelijkheid van Oekraïne ondermijnen of bedreigen (PB 2014, L 78, blz. 6).
11      Verordening van de Raad van 25 februari 2022 tot wijziging van verordening nr. 269/2014 (PB 2022, L 51, blz. 1).
12      Kortheidshalve moeten
de
verwijzingen naar het criterium van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145 ook worden opgevat als verwijzingen naar het criterium van artikel 1, lid 1, onder e), van dat besluit en van artikel 3, lid 1, onder g), van gewijzigde verordening nr. 269/2014. Zie de punten 9 en 10 van deze conclusie.
13      Hierna: „gewijzigd besluit 2014/145”.
14      Hierna: „gewijzigde verordening nr. 269/2014”.
15      Bestreden arrest, punten 78‑80.
16      Bestreden arrest, punten 81 en 82.
17      Bestreden arrest, punt 90.
18      Bestreden arrest, punt 108.
19      Bestreden arrest, punt 143.
20      Bestreden arrest, punt 145.
21      Arrest van 20 maart 2025, DL (C‑61/24, EU:C:2025:197, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
22      Zie in dat verband de definitie in de Cambridge Dictionary, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/businessperson.
23      Zie onder meer de definitie in de Cambridge Dictionary, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/learner-english/leading.
24      Rekwirant betwist deze laatste vaststelling in zijn hogere voorziening. Hij geeft echter geen specifieke argumenten om uit te leggen waarom volgens hem de elementen die door het Gerecht worden genoemd om zakenlieden als „vooraanstaand”
aan te merken, daarvoor niet geschikt zijn. Zijn argument moet derhalve niet-ontvankelijk worden verklaard.
25      Zie arrest van 28 november 2024, Másdi (C‑169/23, EU:C:2024:988, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
26      Zie de Bulgaarse, de Duitse, de Estse, de Finse, de Hongaarse, de Italiaanse, de Kroatische, de Poolse, de Sloveense, de Slowaakse, de Tsjechische en de Zweedse taalversie
van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
27      Zie de Ierse,
de Nederlandse, de Portugese, de Roemeense en de Spaanse taalversie
van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
28      Zie onder meer de definitie in Le
Robert, te vinden op https://dictionnaire.lerobert.com/definition/influent.
29      Zie overweging 9 van besluit 2022/329.
30      Zie ook arrest van 17 september 2020, Rosneft e.a./Raad (C‑732/18 P, EU:C:2020:727, punt 85).
31      Zie mijn conclusie in de zaak Timchenko/Raad (C‑703/23 P, EU:C:2025:274, punt 52).
32      Zie besluit 2014/512/GBVB van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 13), zoals gewijzigd, en verordening (EU) nr. 833/2014 van de Raad van 31 juli 2014 betreffende beperkende maatregelen naar aanleiding van de acties van Rusland die de situatie in Oekraïne destabiliseren (PB 2014, L 229, blz. 1).
33      Ik zou het Hof nog willen wijzen op de overwegingen 2 en 4 van besluit 2022/329 waarin wordt verklaard dat de Europese Unie „onverkort [vasthoudt] aan haar steun voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van Oekraïne” en wordt verwezen naar de noodzaak om verdere beperkende maatregelen te nemen die enorme en ernstige
gevolgen voor Rusland zouden hebben vanwege zijn militaire agressie. Voorts blijkt uit overweging 10 van besluit 2022/329 dat de respons van de Europese Unie „uit zowel sectorale als individuele beperkende maatregelen zou bestaan” naar aanleiding van de „niet-uitgelokte invasie van Oekraïne door de strijdkrachten van de Russische Federatie”. Daaruit blijkt dat die twee soorten maatregelen met elkaar verbonden
zijn en dezelfde doelstelling nastreven.
34      Zie in die zin arrest van 4 oktober 2024, Litouwen e.a./Parlement en Raad (Mobiliteitspakket) (C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punt 159 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35      Zie met name de Deense, de Duitse, de Estse, de Finse, de Italiaanse, de Letse, de Nederlandse, de Portugese, de Slowaakse en de Spaanse
taalversie
van artikel 2, lid 1, onder g), van gewijzigd besluit 2014/145.
36      Zie de term „revenue” in de Cambridge Dictionary, die wordt gedefinieerd als de inkomsten die een regering periodiek uit belastingen ontvangt, te vinden op https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/revenue.
37      Zie de punten 48 en 49 van deze conclusie.
38      Zie onder meer arrest van 7 maart 2024, Roheline Kogukond e.a.  (C‑234/22, EU:C:2024:211, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39      Zie onder meer arrest van 7 april 2016, Akhras/Raad (C‑193/15 P, EU:C:2016:219, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40      Zie in die zin arrest van 25 juni 2020, VTB Bank/Raad (C‑729/18 P, EU:C:2020:499, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zie in dat verband ook arrest van 10 september 2024, KS e.a./Raad e.a. (C‑29/22 P en C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punten 115‑118).
41      Zie arrest van 18 juli 2013, Commissie e.a./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, EU:C:2013:518, punt 119), waaruit blijkt dat een volledige toetsing alleen mogelijk is ten aanzien van individuele criteria voor plaatsing op een lijst.
42      Zie naar analogie arrest van 10 september 2024, KS e.a./Raad e.a. (C‑29/22 P en C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punt 73).
43      Zie in die zin arrest van 13 maart 2025, PKK/Raad (C‑44/23 P, EU:C:2025:181, punt 134).
44      Zie onder meer arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad  (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 77).
45      Hierna: „arrest Haswani”.
46      Besluit van de Raad van 31 mei 2013 betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2013, L 147, blz. 14).
47      Besluit van de Raad van 12 oktober 2015 tot wijziging van besluit 2013/255/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Syrië (PB 2015, L 266, blz. 75).
48      De inhoud van overweging 5 van gewijzigd besluit 2013/255 komt overeen met die van overweging 6 van besluit 2015/1836.
49      Arrest Haswani, punten 66, 69 en 70.
50      Een criterium voor plaatsing op de lijst op basis van de relatie van wederzijds voordeel en steun tussen vooraanstaande zakenlieden en de regering van de Russische Federatie is pas vastgesteld na de wijziging van besluit 2014/145 bij besluit (GBVB) 2023/1094 van de Raad van 5 juni 2023 (PB 2023, L 146, blz. 20). Dat criterium is uiteraard ratione temporis niet van toepassing op de onderhavige zaak.
51      Arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punten 80 en 81).
52      Zie ook punt 48 van deze conclusie.
53      Zie in dit verband en naar analogie arrest van 5 september 2024, GM en ON (C‑109/23, EU:C:2024:681, punt 54), en mijn conclusie in die zaak (C‑109/23, EU:C:2024:307, punt 76).
54      In dat verband moet ik ook opmerken dat rekwirant met het tweede onderdeel van het eerste middel in wezen ontkent dat de economische sector waarin hij actief is, een economische sector is die een aanzienlijke bron van inkomsten vormt voor de regering van de Russische Federatie. Die specifieke beoordeling valt echter buiten het kader van het verzoek van het Hof in verband met deze conclusie en valt dan ook buiten mijn analyse.
55      Zie arrest van 1 maart 2016, National Iranian Oil Company/Raad (C‑440/14 P, EU:C:2016:128, punt 78).
56      Zie arrest van 27 juli 2022, RT France/Raad (T‑125/22, EU:T:2022:483, punt 87), waarin het Gerecht (Grote kamer) tot een vergelijkbare slotsom is gekomen.
57      Zie wat het bestaan van die schending betreft de resolutie van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 2 maart 2022, met het opschrift „Aggression against Ukraine” (A/ES-11/L.1).