62014CC0293
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. SZPUNAR
представено на 16 юли 2015 година (
1
)
Дело C‑293/14
Gebhart Hiebler
срещу
Walter Schlagbauer
(Преюдициално запитване, отправено от Oberster Gerichtshof (Австрия)
„Директива 2006/123/ЕО — Свобода на установяване — Изцяло вътрешни положения — Член 2, параграф 2, буква и) — Дейности, свързани с упражняването на публична власт — Професия коминочистач — Член 10, параграф 4 — Член 15, параграфи 1—4 — Териториални ограничения — Пропорционалност — Услуги от общ икономически интерес“
I – Въведение
1.
„Kärnten is lei ans“.
2.
Този лозунг, с който жителите на австрийската провинция Каринтия изразяват на своя местен диалект гордостта си от това, че Каринтия е само една, разбиран буквално, не важи за настоящото дело. По отношение упражняването на професията коминочистач по силата на местните разпоредби територията на Каринтия е разделена на няколко т.нар. „района на почистване“. По правило коминочистачите могат да предлагат услугите си само в района на почистване, в който живеят — факт, който не се харесва на г‑н Hiebler, коминочистач от гр. Моосбург, Каринтия, който би искал да предлага услугите си извън своя район на почистване.
3.
В настоящия случай се иска Съдът да разгледа въпроса дали национална правна уредба като тази, уреждаща положението на г‑н Hiebler, е съвместима с Директива 2006/123/ЕО (
2
), наричана по-нататък „Директивата за услугите“. Моята преценка води до заключението, че е несъвместима.
II – Правна уредба
А– Право на ЕС
4.
Член 2 от Директива 2006/123 е озаглавен „Обхват“ и гласи:
„1.   Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2.   Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
[…]
и)
дейности, свързани с упражняването на официална власт, както е посочено в член 45 от Договора;
[…]“.
5.
Член 10 от Директивата е озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“. Четвъртият му параграф гласи:
„Разрешението позволява на доставчика достъп до или упражняване на дейността по предоставяне на услуги на цялата национална територия, включително чрез основаването на представителства, дъщерни компании, клонове или офиси, освен когато разрешението за всяко отделно установяване или ограничаване на разрешението до определена част от територията не са оправдани от наложителни причини, свързани с обществен интерес“.
6.
Член 14 относно „Забранени изисквания“ предвижда:
„Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия:
1)
дискриминационни изисквания пряко или непряко основани на националност или в случаите на компании, на местоположението на адреса на управление, включително по-специално:
a)
изисквания, свързани с националността на доставчика, неговия персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика;
б)
изискване доставчикът, неговият персонал, лицата притежатели на дялове или акции, или членовете на управителните или надзорни органи на доставчика да имат местожителство в рамките на територията;
[…]“.
7.
Член 15 от Директива 2006/123, озаглавен „Изисквания, които подлежат на оценка“, предвижда следното:
„1.   Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2.   Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
а)
количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците;
[…]
3.   Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
а)
недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б)
необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причин[а], свързана с обществения интерес;
в)
пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
4.   Параграфи 1, 2 и 3 се прилага към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес, само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените им специални задачи
[…]“.
Б– Австрийското право
1. На федерално (национално) равнище
8.
По силата на член 120 от австрийския Gewerbeordnung (Правилник за упражняване на стопанска дейност) за почистване, продухване и профилактика на комини и газоходи, на изпускателни тръби за пушек и газове, както и на свързаните с тях огнища се изисква разрешение за упражняване на дейност като коминочистач. Доколкото с правни актове на провинциите в Австрия на коминочистачите е възложено да извършват „административно-контролни“ дейности, по-специално дейности по противопожарен контрол, строителен надзор и други подобни, те изпълняват публични функции и затова трябва да бъдат установени в Австрия.
9.
Член 123 от австрийския Gewerbeordnung гласи:
„1)
Губернаторът на провинцията определя чрез наредба районите за извършване на дейност като коминочистач. В наредбата границите на районите на почистване се определят така, че задачите, свързани с противопожарния контрол, да могат да бъдат надлежно изпълнявани и да се гарантира икономическата жизнеспособност на поне две дружества, извършващи дейност по почистване на комини, в рамките на района на почистване, във всяко от което работят по основно трудово правоотношение най-малко две лица. […]
2)
Регистрацията за упражняване на дейност като коминочистач дава право за извършване на дейностите по член 120, параграф 1 само в съответния район на почистване. Когато обаче забавянето може да е опасно, както и в случаите на възлагане [от държавен орган] или на промяна на района на почистване съгласно член 124, се допуска извършването на дейности по член 120, параграф 1 и извън района на почистване. […]
3)
Коминочистачите са задължени да извършват посочените в член 120, параграф 1 дейности в рамките на своя район на почистване при прилагане на максималните цени за съответната провинция“.
10.
Съгласно член 124 от австрийския Gewerbeordnung:
„В случай на смяна на коминочистача, на когото е възложено почистването на даден обект, с друг, коминочистачът, на когото първоначално е възложено почистването, незабавно предава на коминочистача, който продължава почистването, на общината и на собственика на обекта писмен доклад за последното извършено почистване и за състоянието на обекта на почистване. […] В случай че в съответния район на почистване няма повече от двама коминочистачи, се допуска смяна с коминочистач от друг район на почистване“.
11.
Член 125, параграф 1 от австрийския Gewerbeordnung предвижда, че:
„Губернаторът на провинцията приема с наредба тарифата с максималните цени. При приемането ѝ той взема предвид капацитета на предприятията и интересите на получателите на услугите“.
2. На федерално равнище — законодателство на Каринтия
12.
Правните актове на австрийските провинции, от една страна, съдържат разпоредби, задължаващи собствениците на горивни инсталации редовно да почистват комините на тези инсталации, използвайки услугите на коминочистач („задължение за почистване“). От друга страна, те предвиждат коминочистачите да поемат и задачи на пожарната полиция. В провинция Каринтия например, в съответствие с Gefahrenpolizei- und Feuerpolizeiordnung (Правилник на полицията за бедствия и пожарната полиция), към задачите на коминочистачите спада и извършването на редовни проверки за осигуряване на пожарна безопасност.
13.
По силата на член 26 от този правилник:
„1)
Проверките за осигуряване на пожарна безопасност при сградите имат за цел да установят дали са налице фактори, които създават опасност от възникване или разпространение на пожар, както и такива, които могат да затруднят или попречат на борбата с пожар или на предприемането на спасителни мерки.
2)
При проверката за осигуряване на пожарна безопасност чрез оглед по-специално се следи за:
а)
спазването на разпоредбите на този закон или издадените въз основа на него наредби и решения […] и за наличието на нередности от гледна точка на пожарната безопасност;
b)
наличието на повреди на сградата, които могат да предизвикат пожар;
c)
наличието на други обстоятелства от значение за пожарната безопасност или за борбата с пожарите […]
3)
Проверката за осигуряване на пожарна безопасност се извършва при отчитане на техническия риск от пожар за съответната сграда. При сградите тя се извършва:
а)
при нисък технически риск от пожар — на всеки 15 години;
b)
при среден технически риск от пожар — на всеки 9 години, и
c)
при висок технически риск от пожар — на всеки 5 години“.
14.
Член 27 от същия правилник гласи, че:
„1)
Проверката за осигуряване на пожарна безопасност по член 26, параграф 3, букви а) и b) […] се извършва самостоятелно от коминочистача, на когото е възложена. […].
[…]
9)
Всяка извършена съгласно параграф 1 проверка за осигуряване на пожарна безопасност се заплаща от собственика (ползвателя или домоуправителя). Събирането на дължимите суми се извършва от коминочистача. […]“.
III – Фактически обстоятелства, производство и преюдициални въпроси
15.
Страните в главното производство са коминочистачи в австрийската провинция Каринтия. Те водят спор относно това дали г‑н Hiebler може да упражнява своята дейност извън района, за който се отнася разрешението му.
16.
В съответствие с цитираните по-горе правни разпоредби г‑н Hiebler получава разрешение да упражнява дейност, което важи само за „района на почистване А“. Разрешено му е да работи и в друг район на почистване („район на почистване B“), тъй като в този район има не повече от двама коминочистачи. Районът на почистване В обаче вече не съществува. С влязъл в сила на 27 юли 2011 г. нов план той е обединен с друг район на почистване, като е създаден нов „район на почистване С“. В новия район вече работят четирима коминочистачи, поради което г‑н Hiebler не може повече да упражнява дейност в него, тъй като не са налице изключителните обстоятелства, при които е имал право на това (случаи, в които забавянето и опасно, и възлагане от държавен орган).
17.
Въпреки това след 27 юли 2011 г. г‑н Hiebler изпраща пощенски реклами за привличане на клиенти в този район. В резултат на тези реклами 42-ма клиенти, обслужвани от г‑н Schlagbauer, установен в този район на почистване, го сменят с г‑н Hiebler. Вследствие на това г‑н Schlagbauer пропуска реализирането на печалби.
18.
Г‑н Schlagbauer предявява иск срещу г‑н Hiebler пред Landesgericht Klagenfurt (Районен съд, гр. Клагенфурт) за преустановяване на нарушението, публикуване на решението и пропуснати ползи в размер на 2594, 65 EUR, ведно със съдебните разноски и лихвите. На 10 март 2013 г. Landesgericht Klagenfurt уважава иска, като постановява, че териториалните ограничения са в съответствие с Директива 2006/123, тъй като са недискриминационни, необходими и пропорционални.
19.
Г‑н Hiebler обжалва пред Oberlandesgericht Graz (Върховен съд на провинция Грац), който на 6 ноември 2013 г. потвърждава решението.
20.
С определение от 20 май 2014 г., получено в Съда на 13 юни 2014 г., Oberster Gerichtshof (Върховен съд), който разглежда жалбата по правни въпроси („ревизионна жалба“), отправя следните преюдициални въпроси:
„1.
Изключена ли е съгласно член 2, параграф 2, буква и) от Директива [2006/123] от приложното поле на тази директива цялата стопанска дейност на коминочистач, когато той изпълнява и задачи на пожарната полиция (проверки за осигуряване на пожарна безопасност, експертизи в строителството и т.н.)?
2.
При отрицателен отговор на първия въпрос, съвместима ли е с член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива [2006/123] разпоредба от националното право, според която разрешението за упражняване на дейност като коминочистач по принцип важи за определен „Kehrgebiet“ (район на почистване)?“.
IV – Анализ
А– Предварителни бележки
21.
Като се позовава основно на глава III от Директива 2006/123, Oberster Gerichtshof приема, че в настоящия случай са приложими разпоредбите относно установяването, а не тези относно услугите. Аз също считам, че това е правилната отправна точка, като се има предвид, че според постоянната съдебна практика предоставянето на услуги се отличава от установяването на първо място по трайността и продължителността на съответната дейност, за разлика от дейност с временен характер (
3
). В разглеждания случай г‑н Hiebler има намерение да извършва трайно и продължително дейност като коминочистач.
22.
Ето защо е подходящо настоящото дело да бъде разгледано в светлината на свободата на установяване.
23.
Освен това става ясно, че всички факти по делото са свързани с територията само на Австрия и дори само на провинция Каринтия. С други думи, липсва т.нар. трансграничен елемент между държави членки на Европейския съюз.
24.
Както твърдя обаче в моето заключение по делото Trijber и Harmsen, такъв трансграничен елемент не е необходим. Глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване на доставчиците следва да се прилага и по отношение на изцяло вътрешни положения (
4
).
25.
Вследствие на това също така не е необходимо да се поставя под съмнение допустимостта на настоящото преюдициално запитване и да се прибягва до постоянната съдебна практика, според която независимо от факта, че разглежданият случай сам по себе си не съдържа трансгранични елементи, все пак може да има интерес Съдът да отговори на поставения въпрос (
5
).
26.
Следователно според мен глава III от Директива 2006/123 е приложима в разглеждания случай и не е необходимо да се разглежда въпросът дали някои негови елементи преминават отвъд австрийските граници.
Б– Първи въпрос
27.
Със своя първи въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали цялата стопанска дейност на коминочистача е изключена от приложното поле на Директива 2006/123, тъй като той изпълнява и задачи в съответствие с правната уредба в областта на пожарната безопасност. Oberster Gerichtshof специално се позовава на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123, който изключва дейности, свързани с упражняването на публична власт, както е посочено в настоящия член 51 от ДФЕС (
6
).
1. По отношение на упражняването на публична власт
28.
Този въпрос все пак предполага, че част от дейността на коминочистачите в Каринтия е свързана с упражняването на публична власт.
29.
От изложеното от запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване и от информацията, предоставена в съдебното заседание, се очертава следната картина: коминочистачите в Каринтия извършват определен кръг дейности. По-голямата част от тях представляват частни икономически дейности, които по никакъв начин не са свързани с упражняването на публична власт. В допълнение, доколкото разпоредбите на федералното законодателство ги задължават да извършват „административно-контролни“ дейности, по-специално дейности, свързани с пожарната безопасност, строителния надзор или други подобни, те изпълняват публични функции (
7
).
30.
Свързани ли са тези публични функции с упражняването на публична власт по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123 и член 51 ДФЕС?
31.
Понятието „публична власт“ в член 51 ДФЕС, което е самостоятелно понятие в смисъл, че трябва да бъде определено изключително в съответствие с правото на ЕС и не може да се определя от всяка държава членка, съставлява изключение от основния принцип на свобода на установяване и съответно следва да се тълкува стеснително. Макар да не го е определил абстрактно (
8
), Съдът е постановил, че то следва да обхване само дейности, които сами по себе си са свързани пряко и конкретно с упражняване на публичната власт (
9
). Например при удостоверителната дейност, възложена на нотариусите, според Съда липсва пряка и конкретна връзка (
10
).
32.
Освен това дейности със спомагателен или подготвителен характер спрямо упражняването на публичната власт (
11
) не са изключени от обхвата на свободата на установяване. Същото важи за дейности, които, макар и да предполагат установяването на редовни и присъщи за съответната дейност отношения с административни или съдебни органи, или дори задължение за оказване на съдействие на тези органи, не накърняват притежаваните от последните правомощия за преценка и вземане на решения (
12
), както и за някои дейности, които не включват упражняване на правомощия по вземане на решения (
13
), правомощия за упражняване на принуда (
14
) или правомощия за налагане на принудителни мерки (
15
).
33.
Освен това, както наскоро постанови Съдът по отношение на свързаното с обществения ред изключение в разпоредбата на член 45, параграф 4 ДФЕС, която съответства на член 51 ДФЕС в областта на свободното движение на работници, правомощията, свързани с упражняването на публична власт, трябва да бъдат упражнявани обичайно от техния носител, като не представляват много ограничена част от дейността му (
16
).
34.
В съдебното заседание беше посочено, че съгласно законодателството на Каринтия за прилагането на уредбата в областта на пожарната безопасност отговаря местната власт в лицето на кмета („Bürgermeister“), а не коминочистачът. Кметът е длъжен да упражни публична власт и чрез принудителни мерки да наложи на клиентите на коминочистача да изпълняват задълженията си.
35.
При тези обстоятелства се съмнявам, че подобни задължения, свързани с пожарната безопасност, попадат в обхвата на упражняване на публична власт по смисъла на член 51 ДФЕС, тъй като е очевидно, че дейностите на коминочистача имат спомагателен характер по отношение на упражняването на публична власт и той не разполага с изпълнителна власт, нито с правомощия за упражняване на принуда или налагане на принудителни мерки.
36.
Ако никоя от извършваните от г‑н Hiebler дейности не попада в приложното поле на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123, то тогава цялата му дейност се урежда от Директивата (
17
).
2. По отношение на услугите от общ икономически интерес
37.
Ще разгледам понятието за услуги от общ икономически интерес във втория въпрос. На този етап е достатъчно да се каже, че дори (всички) дейности на коминочистача да се считат за услуги от общ икономически интерес, те пак ще попадат в обхвата на Директивата. Съгласно член 1, параграф 2 от Директива 2006/123 либерализацията на услугите от общ икономически интерес, запазени за публични или частни субекти, не спада към предмета на Директивата. Член 1, параграф 3, втора алинея посочва, че Директивата „не засяга свободата на държавите членки да определят, в съответствие с правото на Общността, какво за тях са услуги от общ икономически интерес, как се организират и финансират такива услуги, в съответствие с правилата за държавните помощи и какви специфични задължения са свързани с тях“. Според мен това предполага, че услугите от общ икономически интерес по принцип попадат в обхвата на Директива 2006/123, което се потвърждава и от съображение 17 от Директивата (
18
). В допълнение, член 2, параграф 2, буква а) подчертава, че Директивата не се прилага по отношение на нестопански услуги от общ интерес, което е излишно, като се има предвид, че по определение услугата се осъществява срещу възнаграждение (
19
). Нещо повече, някои услуги от общ икономически интерес, като услугите в областта на транспорта (
20
), са изключени от обхвата на Директивата, което означава a contrario, че услугите от общ икономически интерес, които не са изрично изключени, попадат в обхвата на Директивата.
38.
Следователно на първия въпрос трябва да се отговори, че дейности като тези на коминочистачите в провинция Каринтия, включително тези, извършвани в изпълнение на уредбата в областта на пожарната безопасност, не съставляват дейности, свързани с упражняването на публична власт по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123 и член 51 ДФЕС. Те попадат в обхвата на Директива 2006/123.
В– Втори въпрос
39.
Със своя втори въпрос запитващата юрисдикция пита Съда дали национален режим, според който разрешението за упражняване на дейността коминочистач важи само за определен „район на почистване“, е съвместим с член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123. По същество с въпроса се иска да се установи дали ограничаване на свободата на установяване, произтичащо от количествено или териториално ограничение, може да бъде обосновано с императивни съображения от обществен интерес.
40.
Член 10, параграф 4 от Директива 2006/123 разглежда условията, на които трябва да отговаря национален режим за предоставяне на разрешения, а член 15 от Директивата има за предмет съвместимостта с Директивата на националните изисквания към доставчиците на услуги.
1. Член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123
41.
Преди да разгледам член 10, параграф 4 и член 15, смятам за нужно да обърна вниманието на Съда към член 14, параграф 1, буква б).
42.
Според мен член 120 от австрийския Gewerbeordnung предполага, че за получаването на разрешение за упражняване на дейност като коминочистач няма значение видът на действително извършваната дейност и следователно всеки, който иска да получи такова разрешение, трябва да бъде установен в Австрия. Дали това предположение е правилно, следва да установи националният съд. При положителен отговор обаче това би представлявало дискриминационно изискване, пряко или непряко основано на националност по смисъла на член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123, тъй като би задължило фирмата на г‑н Hiebler да бъде със седалище в Австрия. Това само по себе си би било незаконосъобразно, без възможност за обосноваване (
21
).
2. Член 10, параграф 4 от Директива 2006/123
43.
Съгласно член 10, параграф 4 от Директива 2006/123 ограничаване на разрешението до определена част от територията трябва да бъде оправдано от наложителни причини, свързани с обществен интерес.
44.
По отношение на възможно обосноваване съгласно тази разпоредба, в писменото си становище австрийското правителство посочва здравеопазването и обществената безопасност. Очевидно, при условие че не могат да се посочват икономически причини, „икономическата жизнеспособност на […] дейността по почистване на комини“ (
22
) със сигурност не може да служи като обосновка (
23
).
45.
Освен това ограничението трябва да бъде пропорционално (
24
). Следователно на първо място трябва да бъде подходящо (
25
) за постигане на преследваната цел.
46.
Още сега се съмнявам, че австрийското законодателство е подходящо.
47.
Доколкото едно териториално ограничение е подходящо за гарантирането на обществената безопасност под формата на пожарна безопасност, питам се дали няма да е по-подходящо да се позволи на коминочистачите да предоставят услугите си на други територии, тъй като това ще допринесе за по-добро обслужване на клиентите.
48.
Вярно е, че в сферата на здравеопазването Съдът е приел за пропорционални териториалните ограничения за аптеките и оптиките. В решение Blanco Pérez и Chao Gómez Съдът приема, че правна уредба, която предвижда, че за определен брой жители може да се създаде само една аптека, е пропорционална с оглед на целта на здравеопазването (
26
). В решение Ottica New Line той прилага тези мотиви и по отношение на оптиките (
27
).
49.
Това което обаче отличава настоящия случай, в който се разглежда дейността по почистване на комини, от тези случаи е елементът на двойна неподвижност. Не само клиентите не могат да се местят, което е естествено предвид факта, че комините са част от недвижими имоти, но и коминочистачът не може да излиза извън територията, която му е определена.
50.
Отново не виждам как такова изискване ще допринесе за подобряването на пожарната безопасност или общественото здраве. Точно обратно, считам, че ако се позволи на коминочистачите да напускат своя район, за да предлагат услугите си, всъщност ще се подобри обслужването на клиентите, а това ще повиши пожарната безопасност и ще допринесе за опазване на общественото здраве.
51.
Освен това териториалното ограничение явно надхвърля необходимото за постигане на целта за пожарна безопасност, както показва примерът с австрийската провинция Залцбург, на който Oberster Gerichtshof изрично се позовава.
52.
Следователно териториалното ограничение е нарушение на член 10, параграф 4 от Директивата.
3. Член 15, параграфи 1—3 от Директива 2006/123
53.
Като предварителна бележка бих искал да посоча очевидното, а именно че макар разпоредбата да е насочена към държавите членки под формата на задължение за оценка, тя е пряко приложима и може да бъде изтъкната от г‑н Hiebler срещу австрийските власти.
54.
Териториалното ограничение по смисъла на член 15, параграф 2, буква а) от Директива 2006/123 трябва да бъде, съгласно член 15, параграф 3, недискриминационно, оправдано от наложителна причина, свързана с обществения интерес (
28
), и пропорционално.
55.
Направеният анализ на член 10, параграф 4 във връзка с обосноваването на ограничение важи съответно и тук, поради което австрийската нормативна уредба нарушава и разпоредбата на член 15, параграф 3.
4. Член 15, параграф 4 от Директива 2006/123 — услуги от общ икономически интерес
56.
След тази преценка все още намирам за подходящо да разгледам член 15, параграф 4 от Директивата, макар той да не е посочен от запитващата юрисдикция или някоя от страните в техните писмени становища (
29
).
57.
Според тази неясна (
30
) разпоредба член 15, параграфи 1—3 от Директивата „се прилага към законодателството в областта на услугите от общ икономически интерес, само доколкото тяхното прилагане не пречи на осъществяването правно и фактически на възложените им специални задачи“.
58.
Бих искал да изложа съображенията си на два етапа: първо, да се спра на понятието за услуга от общ икономически интерес, а след това да разгледам значението на член 15, параграф 4.
59.
Изразът „услуги[…] от общ икономически интерес“, който първоначално произлиза от първичното право (член 106, параграф 2 ДФЕС) (
31
), вече неколкократно е тълкуван от Съда, макар да не е определен абстрактно.
60.
Както се посочи по-горе, в преюдициалното си запитване запитващата юрисдикция не споменава възможността дейността по почистване на комини да съставлява услуга от общ икономически интерес. Въпреки това намирам за удачно да разгледам тази възможност, за да дам на запитващата юрисдикция възможно най-пълни насоки за решаване на разглежданото дело в контекста на правото на ЕС.
61.
Макар държавите членки да разполагат с широка свобода на преценка, когато определят какво е услуга от общ икономически интерес, те трябва да гарантират, че задачата на всяка услуга от общ икономически интерес отговаря на определени минимални критерии, общи за всички такива задачи, и да покажат, че тези критерии са удовлетворени в конкретния случай (
32
). Тези критерии включват по-специално наличието на акт на публичен орган, с който той възлага на съответните оператори задачата да предоставят услуги от общ икономически интерес, както и универсалния и задължителен характер на задачата (
33
). Освен това държавата членка следва да посочи причините, които обясняват защо именно въпросната услуга, поради специфичната си същност, заслужава да бъде разглеждана като услуга от общ икономически интерес и да бъде разграничена от други икономически дейности (
34
).
62.
Генералният адвокат Ruiz-Jarabo Colomer предлага следното определение: „услуги[те] от общ икономически интерес [се осъществяват]: по непрекъснат начин (непрекъснатост) в полза на всички потребители и на цялата релевантна територия (универсалност), при еднакви цени за сходно качество, без да се държи сметка за особените обстоятелства или за степента на икономическа рентабилност на всяка отделна операция (равенство)“ (
35
). Към това той добавя прозрачност и икономическа достъпност (
36
).
63.
Освен това често срещана причина за намесата на държавата в предоставянето на услуга от общ икономически интерес е сривът на пазара (
37
).
64.
Като изхождам от предоставената от националния съд информация и поясненията, направени от представителя на г‑н Hiebler в съдебното заседание, се съмнявам, че коминочистачът осъществява услуга от общ икономически интерес в Каринтия. По силата на член 123, параграф 3 от австийския Gewerbeordnung коминочистачът може да е длъжен да сключва договори в границите на своя район на почистване. Въпреки това вместо единна тарифа съществува само горна граница на цените, които коминочистачите могат да прилагат. Под този праг, както изглежда посочва запитващата юрисдикция, конкуренцията процъфтява в рамките на териториалното ограничение.
65.
Нещо повече, като се има предвид, че нито запитващата юрисдикция в преюдициалното си запитване, нито австрийското правителство в писменото си становище изобщо засягат въпроса за услуга от общ икономически интерес, не виждам по какви причини Австрия би приела, че услугата по почистване на комини, дори когато е свързана с пожарната безопасност, поради особеното си естество заслужава да бъде определена като услуга от общ икономически интерес и да бъде разграничена от другите икономически дейности (
38
).
66.
Отново обаче повтарям, че националният съд е компетентен да установи фактите и да се произнесе в светлината на горните насоки. Не е изключено при разглеждане на фактическите обстоятелства запитващата юрисдикция да стигне до извода, че коминочистачът извършва услуга от общ икономически интерес.
67.
Как тогава да се разбира член 15, параграф 4 от Директива 2006/123?
68.
Първо, известна яснота внася съображение 72 от Директивата, според което „[и]зисквания, необходими за изпълнението на такива задачи следва да не изпитват влиянието на този процес, като същевременно той следва да обърне внимание на неоправданите ограничения на свободата на установяване“.
69.
Второ, необвързващото, но все пак разясняващо (
39
)„Ръководство за прилагане на Директивата за услугите“ (
40
) на Комисията хвърля повече светлина върху въпроса, като посочва в точка 10.2.4, че „това означава, че държавите членки трябва да прегледат, но могат да поддържат онези изисквания в областта на услугите от общ икономически интерес, които са пропорционални и необходими за изпълнението на специфичните задачи, възложени на доставчика на услуги. Оценка трябва да се извърши в съответствие с практиката на Съда на ЕО, свързана с услугите от общ икономически интерес“ (
41
). Посочената съдебна практика включва решенията на Съда по дело Merci convenzionali Porto di Genova (
42
) и дело Corbeau (
43
).
70.
Ето защо считам, че член 15, параграф 4 от Директивата означава следното: той предвижда възможност за обосноваване на нещо, което иначе би представлявало нарушение на свободата на установяване съгласно Директивата. Ако държава членка се позове на тази разпоредба, член 15, параграфи 1—3 не се прилага, когато прилагането му би попречило на предоставянето на услугата от общ икономически интерес. Държавата членка следва обоснове това. Доколкото член 15, параграф 4 съставлява изключение от общото правило, той следва да се тълкува стеснително. Тежестта на доказване пада върху държавата членка.
71.
Предвид изложените съображения — дори да предположим, че сме изправени пред случай на услуга от общ икономически интерес, в което не вярвам поради посочените по-горе причини — Австрия следва да докаже, че териториалното ограничение, което съдържа нейната нормативна уредба, е абсолютно необходимо за осъществяването на дейността на коминочистачите, така че те да предоставят тази услуга на населението.
72.
Това е, повтарям още веднъж, фактическа преценка, която трябва да извърши запитващата юрисдикция. Като изхождам от предоставената информация обаче, силно се съмнявам, че случаят е такъв.
73.
Затова предлагам на втория въпрос да се отговори, че: i) член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която всеки желаещ да получи разрешение за извършване на дейност като коминочистач трябва да пребивава в държавата членка, и ii) член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123 следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която разрешението за извършване на дейност като коминочистач важи само за определен район на почистване.
V – Заключение
74.
Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставения от Oberster Gerichtshof (Австрия) преюдициален въпрос по следния начин:
„1)
Дейности като тези на коминочистачите в провинция Каринтия, включително тези, извършвани в изпълнение на уредбата в областта на пожарната безопасност, не съставляват дейности, свързани с упражняването на публична власт по смисъла на член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар и член 51 ДФЕС. Те попадат в обхвата на Директива 2006/123.
2)
Член 14, параграф 1, буква б) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, съгласно която всеки желаещ да получи разрешение за извършване на дейност като коминочистач трябва да пребивава в държавата членка.
3)
Член 10, параграф 4 и член 15, параграф 1, параграф 2, буква а) и параграф 3 от Директива 2006/123 следва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба, съгласно която разрешението за извършване на дейност като коминочистач важи само за определен район на почистване“.
(
1
)   Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)   Директива на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (OB L 376, стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50). До момента правните спорове, свързани с Директивата, не са многобройни и Съдът я е приел за приложима само по едно дело. Вж. решение Rina Services и Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399). Вж. още заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Rina Services и Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, т. 1 и бележка под линия 2).
(
3
)   Вж. например решение Gebhard (C‑55/94, EU:C:1995:411, т. 25 и сл.). Относно разграничението между свободното предоставяне на услуги и правото на установяване вж. още заключението на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Yellow Cab Verkehrsbetriebs (C‑338/09, EU:C:2010:568, т. 15—18).
(
4
)   Моля Съдът да има предвид съображенията, изложени в т. 49—57 от заключението ми по дело Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14), представено на същата дата както настоящото заключение.
(
5
)   За обобщение, класификация и анализ на тази съдебна практика вж. заключението на генералния адвокат Wahl по дело Venturini (C‑159/12—C‑161/12, EU:C:2013:529, т. 26—53).
(
6
)   Предишен член 45 ЕО, посочен в член 2, параграф 2, буква и) от Директива 2006/123.
(
7
)   Вж. член 120, параграф 1 от австрийския Gewerbeordnung.
(
8
)   Вж. обаче заключението на генералния адвокат Mayras по дело Reyners (2/74, EU:C:1974:59, стр. 664), според което понятието предполага, че „спрямо гражданите могат да бъдат упражнявани изключителни права, правомощия на публична власт или правомощия за принуда“.
(
9
)   Такава е постоянната съдебна практика след решение Reyners (2/74, EU:C:1974:68, т. 45).
(
10
)   Вж. решение Комисия/Германия (C‑54/08, EU:C:2011:339, т. 93). В точка 94 от същото решение Съдът посочва, че обстоятелството, че някои едностранни или двустранни сделки подлежат на задължително удостоверяване като условие за действителността им, не опровергава този извод, тъй като по отношение на отделни едностранни или двустранни сделки националните правни системи често предвиждат форма за действителност или задължителна процедура за заверяване.
(
11
)   Вж. в този смисъл решения Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, т. 22), Комисия/Испания (C‑114/97, EU:C:1998:519, т. 38), Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (C‑451/03, EU:C:2006:208, т. 47) и Комисия/Германия (C‑404/05, EU:C:2007:723_т. 38).
(
12
)   Вж. в този смисъл решение Reyners (2/74, EU:C:1974:68, т. 51 и 53)
(
13
)   Вж. в този смисъл решения Thijssen (C‑42/92, EU:C:1993:304, т. 21 и 22), Комисия/Австрия (C‑393/05, EU:C:2007:722, т. 36 и 42) и Комисия/Германия (C‑404/05, EU:C:2007:723, т. 38 и 44).
(
14
)   Вж. решение Комисия/Испания (C‑114/97, EU:C:1998:519, т. 37).
(
15
)   Вж. решение Anker и др. (C‑47/02, EU:C:2003:516, т. 61).
(
16
)   Вж. решение Haralambidis (C‑270/13, EU:C:2014:2185, т. 58).
(
17
)   Дори да попадаха, тези публични дейности биха могли да бъдат разграничени от останалите дейности на г‑н Hiebler, за които следователно ще се приложи Директивата.
(
18
)   Съгласно това съображение „Услуги от общ икономически интерес са услуги, които се осъществяват с икономически интерес и следователно всъщност попадат в обхвата на настоящата директива. Независимо от това, някои услуги от общ икономически интерес, като онези които могат да съществуват в областта на транспорта, са изключени от обхвата на настоящата директива, а някои други услуги от общ икономически интерес, например тези, които могат да съществуват в сферата на пощенските услуги, са обект на дерогация от разпоредбата за свобода на предоставянето на услуги, определена в настоящата директива“.
(
19
)   Вж. определението на „услуга“ в член 4, точка 1 от Директива 2006/123.
(
20
)   Вж. член 2, параграф 2, буква г) от Директивата. Относно това понятие вж, още точки 26—43 от моето заключение по дело Trijber и Harmsen (C‑340/14 и C‑341/14), представено на същата дата, както настоящото заключение.
(
21
)   Действително Съдът съвсем наскоро поясни в решение Rina Services и Rina (C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 28), че след като национална разпоредба попада в обхвата на член 14, няма възможност за обосноваването ѝ.
(
22
)   Вж. член 123 от австрийския Gewerbeordnung.
(
23
)   Освен ако дейността по почистване на комини съставлява услуга от общ икономически интерес, което ще разгледам по-долу и в което силно се съмнявам.
(
24
)   Макар принципът на пропорционалност да не е посочен изрично в член 10, параграф 4, за мен е очевидно, че като общ принцип на правото на ЕС той трябва да бъде спазен.
(
25
)   В английския текст на Директивата в член 15, параграф 3, буква в) при дефиниране на принципа на пропорционалност е използвана думата „suitable“. В практиката на Съда относно основните свободи на английски език по-често се използва думата „appropriate“, вж. например решение Ottica New Line (C‑539/11, EU:C:2013:591, т. 33).
(
26
)   C‑570/07 и C‑571/07, EU:C:2010:300, т. 112.
(
27
)   C‑539/11, EU:C:2013:591, т. 57.
(
28
)   Понятието „необходимост“, използвано в член 15, параграф 3, буква б), ми се струва леко объркващо в този контекст, тъй като член 15, параграф 3, буква б) ясно се отнася до обосноваването на изисквания.
(
29
)   На основание член 61 от Процедурния си правилник Съдът прикани страните да изразят становища относно възможността в случая да е налице услуга от общ икономически интерес. Отговорът на австрийското правителство не съдържа нищо, които да обоснове приложимостта на член 15, параграф 4 от Директивата.
(
30
)   Представителят на Комисията го признава в съдебното заседание.
(
31
)   Изразът вече се среща и в член 14 ДФЕС, както и в член 36 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
(
32
)   Вж. решение BUPA и др./Комисия (T‑289/03, EU:T:2008:29, т. 172).
(
33
)   Пак там.
(
34
)   Вж. решение Merci convenzionali Porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, т. 27).
(
35
)   Вж. заключението на генералния адвокат Ruiz-Jarabo Colomer по дело Federutility и др. (C‑265/08, EU:C:2009:640, т. 54).
(
36
)   Пак там, точка 55.
(
37
)   Вж. Szyszczak, E. The regulation of the state in competitive markets in the EU. Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2007, р. 248.
(
38
)   Вж. също бележка под линия 29 от това заключение.
(
39
)   Вж. заключенията на генералния адвокат Cruz Villalón по дело Femarbel (C‑57/12, EU:C:2013:171, т. 22) и дело Rina Services и Rina (C‑593/13, EU:C:2015:159, т. 39). Вж. още моето заключение по дело Trijber и Harmsen. (C‑340/14 и C‑341/14, т. 36 и 54).
(
40
)   Съдът вече се е позовал на това ръководство в подкрепа на съображенията, изложени в решение Femerbel (C‑57/12, EU:C:2013:517, т. 37 и 45).
(
41
)   Вж. „Ръководство за прилагане на Директивата за услугите“, Служба за официални публикации на Европейските общности, 2007 г., стр. 63 от текста на български, който може да бъде намерен на адрес: http://ec.europa.eu/internal_market/services/docs/services-dir/guides/handbook_bg.pdf.
(
42
)   C‑179/90, EU:C:1991:464.
(
43
)   C‑320/91, EU:C:1993:198.