62023CC0048
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ATHANASIOS RANTOS
föredraget den 5 september 2024 (
1
)
Mål C‑48/23
Alajärven Sähkö Oy m.fl.,
Elenia Verkko Oyj
mot
Energiavirasto
(begäran om förhandsavgörande från Marknadsdomstolen, Finland)
”Begäran om förhandsavgörande – Den inre marknaden för el – Direktiv (EU) 2019/944 – Artikel 57.4 och 57.5 – Nationella tillsynsmyndigheternas oberoende – Artikel 59 – Dessa myndigheters uppgifter och befogenheter – Fastställande av tillsynsmetoder – Nationell lagstiftning med syfte att åstadkomma en sänkning av priset för eldistributionen utan att direkt ingripa i överförings- eller distributionstariffer eller i metoder för beräkning av dem – En tillsynsmyndighets beslut att anpassa sina tillsynsmetoder därefter – En medlemsstats regerings rätt att utfärda allmänna riktlinjer som inte avser tillsynsmyndighetens uppgifter och befogenheter – Räckvidden av denna rättighet”
I. Inledning
1.
I direktiv (EU) 2019/944 (
2
) föreskrivs att medlemsstaterna ska garantera de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende inom ramen för den inre marknaden för el. Dessa myndigheter ska bland annat ha till uppgift att, enligt transparenta kriterier, fastställa eller godkänna överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda.
2.
I vilken mån tillåter detta direktiv en medlemsstats regering att sänka distributionsnätsinnehavarnas kostnadsnivå, för att sänka konsumenternas avgifter, utan att påverka den nationella tillsynsmyndighetens oberoende? Detta är, i huvudsak, den fråga som Marknadsdomstolen har ställt.
3.
Begäran om förhandsavgörande har framställts inom ramen för ett förfarande som inletts av Alajärven Sähkö Oy m.fl. och Elenia Verkko Oyj (nedan kallat Elenia), distributionsnätsinnehavarna, angående beslut från Energimyndigheten (Finland), som är den nationella tillsynsmyndigheten, att ändra sina metoder för att bestämma nätinnehavarens intäkter och avgifter till följd av antagandet av en lag om sänkning av priserna för eldistributionen.
II. Tillämpliga bestämmelser
A.
Unionsrätt
4.
I artikel 1 i direktiv 2019/944, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv fastställs gemensamma regler för produktion, överföring, distribution, energilagring och leverans av el, samt bestämmelser om konsumentskydd, i syfte att skapa verkligt integrerade, konkurrensutsatta, konsumentorienterade, flexibla, rättvisa och transparenta elmarknader i unionen.
Genom att utnyttja fördelarna med en integrerad marknad syftar detta direktiv till att säkerställa överkomliga, transparenta energipriser och energikostnader för konsumenterna, en hög grad av försörjningstrygghet och en smidig övergång till ett hållbart koldioxidsnålt energisystem. Det innehåller grundläggande regler för hur unionens elsektor ska organiseras och fungera, … och regler om oberoende för tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna.
Detta direktiv fastställer även former för samarbete mellan medlemsstater, tillsynsmyndigheter och systemansvariga för överföringssystem för att åstadkomma en fullständigt sammanlänkad inre marknad för el som ökar integrationen av el från förnybara energikällor, fri konkurrens och försörjningstrygghet.”
5.
Artikel 57 i detta direktiv, med rubriken ”Tillsynsmyndigheternas utnämning och oberoende”, har följande lydelse:
”1.   Varje medlemsstat ska utse en tillsynsmyndighet på nationell nivå.
…
4.   Medlemsstaterna ska garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. I det syftet ska medlemsstaterna säkerställa att tillsynsmyndigheten, när den utför de uppgifter som den tilldelas genom detta direktiv och tillhörande lagstiftning,
a)
är juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av andra offentliga och privata enheter,
b)
säkerställer att dess personal och de personer som ansvarar för dess ledning
i)
agerar oberoende av marknadsintressen, och
ii)
inte söker eller tar emot direkta anvisningar från någon regering eller någon annan offentlig eller privat enhet när de utför sina tillsynsuppgifter. Det kravet inkräktar inte på ett i förekommande fall nära samarbete med andra berörda nationella myndigheter eller på de allmänna politiska riktlinjer som regeringen utfärdat och som inte avser tillsynsskyldigheter eller tillsynsbefogenheter enligt artikel 59.
5.   För att bevara tillsynsmyndighetens oberoende ställning ska medlemsstaterna i synnerhet säkerställa
a)
att tillsynsmyndigheten kan fatta självständiga beslut oberoende av något politiskt organ,
…”
6.
I artikel 59 i detta direktiv, med rubriken ”Tillsynsmyndigheternas uppgifter och befogenheter”, föreskrivs följande:
”1.   Tillsynsmyndigheten ska ha följande uppgifter:
a)
Fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda.
…
m)
Fastställa eller godkänna normer och krav på tjänsternas och leveransernas kvalitet eller bidra till detta tillsammans med andra behöriga myndigheter samt övervaka efterlevnaden av reglerna för nätens säkerhet och tillförlitlighet och se över den tidigare efterlevnaden av reglerna.
…
7.   Utom i fall där [byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Acer)] är behörig att fastställa och godkänna villkor eller metoder för genomförandet av nätföreskrifter och riktlinjer enligt kapitel VII i förordning (EU) 2019/943[ (
3
)] i enlighet med artikel 5.2 i förordning (EU) 2019/942[ (
4
)] till följd av att dessa bör samordnas, ska tillsynsmyndigheterna ansvara för att i tillräckligt lång tid innan dessa träder i kraft fastställa eller godkänna åtminstone nationella metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för
a)
anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder, varvid dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkerställa nätens funktion,
…”
B.
Finsk rätt
7.
I 19 § Elmarknadslagen (588/2013), i dess ändrade lydelse enligt lagen om ändring av elmarknadslagen (730/2021) (nedan kallad lag 730/2021), (
5
) med rubriken ”Skyldighet att utveckla nätet”, föreskrivs följande:
”För att garantera sina nätanvändare tillgång på el av tillräckligt god kvalitet ska nätinnehavaren upprätthålla, driva och utveckla sitt elnät och förbindelserna till andra nät i enlighet med de föreskrivna kraven på elnätsverksamhet och nätanvändarnas rimliga behov.
Elnätet ska planeras, byggas och upprätthållas så att
1)
det uppfyller kvalitetskraven på elnätsverksamhet och den tekniska kvaliteten på elöverföringen och eldistributionen också i övrigt är god,
…
6)
nätinnehavaren kan producera överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt,
…”
8.
I 51 § i elmarknadslagen, med rubriken ”Kvalitetskrav i fråga om distributionsnätets funktion”, återfinns detaljerade bestämmelser i detta hänseende.
9.
I 52 § i elmarknadslagen, med rubriken ”Utvecklingsplan för distributionsnät”, föreskrivs följande:
”Utvecklingen av distributionsnätsinnehavarens distributionsnät ska grunda sig på en öppen utvecklingsplan för distributionsnätet som ska innehålla
1)
en plan för de centrala investeringar i distributionsnätet som behövs för upprätthållande av överföringskapaciteten i distributionsnätet samt för anslutning av ny elproduktionskapacitet och nya laster till distributionsnätet under de följande tio åren, inklusive laddningspunkter för elfordon och behov av landströmsförsörjning för havsgående fartyg och fartyg i inlandssjöfart,
2)
de åtgärder som leder till att kraven enligt 51 och 119 § uppfylls och upprätthålls i distributionsnätet,
3)
en plan för eventuell användning av flexibilitet i elförbrukningen, ellager, distributionsnätsinnehavarens energieffektivitetsåtgärder och andra resurser som ett alternativ till en utvidgning av distributionsnätets överföringskapacitet,
…”
10.
I 119 § i denna lag, med rubriken ”Övergångsbestämmelse om driftsäkerheten i ett distributionsnät”, föreskrivs följande:
”Distributionsnätsinnehavaren ska inom sitt ansvarsområde uppfylla de krav som ställs i 51 § 1 mom. 2 och 3 punkten senast den 31 december 2028. Kraven ska uppfyllas senast den 31 december 2019 för minst 50 procent av alla distributionsnätsanvändare, exklusive fritidsbostäder, och senast den 31 december 2023 för minst 75 procent av alla distributionsnätsanvändare, exklusive fritidsbostäder.
Om andelen jordkablar i det medelspänningsnät som hör till distributionsnätsinnehavarens ansvarsområde har varit högst 60 procent den 31 december 2018, ska distributionsnätsinnehavaren inom sitt ansvarsområde uppfylla kraven i 51 § 1 mom. 2 och 3 punkten senast den 31 december 2036. Kraven ska då uppfyllas senast den 31 december 2028 för minst 75 procent av alla som använder distributionsnätet, med undantag för fritidsbostäder.”
11.
I förarbetena till lag 730/2021 angavs i den detaljerade motiveringen till ändringen av 119 § i elmarknadslagen bland annat följande: En förlängning av tidsfristen för uppfyllande av kraven på driftsäkerhet i distributionsnät ändrar i betydande grad den regleringsmiljö som gäller distributionsnätsinnehavare. Styrningseffekterna av de föreslagna bestämmelserna i 119 § 2 och 3 mom. bör vara i linje med den övriga nättillsynen. På grund av de ändringar som föreslås i de nämnda bestämmelserna behöver man också i metoderna för tillsynen över nätprissättningen beakta en förlängning av tidsfristen för uppfyllande av kraven på leveranssäkerhet och de ändringar i distributionsnätsinnehavarnas investeringar och finansieringen av dem som hänför sig till den förlängningen. Konsekvenserna av förändringar i verksamhetsmiljön bör beaktas t.ex. i de olika element i metoderna för beräkning av distributionsnätsinnehavarnas tariffer som hänför sig till finansieringen av investeringar och som sporrar till investeringar.
12.
I 6 § i Lag om tillsyn över el- och naturgasmarknaden (590/2013), i den version som är tillämplig i målet (nedan kallad tillsynslagen), med rubriken ”Energimyndighetens uppgifter som nationell energitillsynsmyndighet”, föreskrivs följande:
”Energimyndigheten ska i egenskap av den nationella energitillsynsmyndighet som avses i Europeiska unionens lagstiftning om el- och naturgasbranschen i synnerhet
1)
för innehavare av el- och naturgasnät fastställa metoder för prissättning av överföring och distribution i enlighet med det förfarande som föreskrivs i denna lag,
…
7)
övervaka efterlevnaden av reglerna för el- och naturgasnätens säkerhet och tillförlitlighet, se över hur näten fungerat tidigare och delta i beredningen av krav på kvaliteten hos el- och naturgasnätstjänster och el- och naturgasleveranser.
…”
13.
I 10 § i denna lag, som har rubriken ”Villkor och metoder som fastställs av Energimyndigheten”, föreskrivs följande:
”Energimyndigheten ska genom ett beslut (beslut om fastställande) fastställa att en nätinnehavare, en systemansvarig stamnätsinnehavare och en systemansvarig överföringsnätsinnehavare samt en innehavare av en behandlingsanläggning för kondenserad naturgas ska iaktta följande villkor för tjänsterna och metoder för prissättning av tjänsterna innan dessa införs:
1)
metoderna för bestämmande av nätinnehavarens intäkter av nätverksamheten och de avgifter som ska tas ut för överföringstjänsten under tillsynsperioden,
…”
14.
I 13 § i denna lag, med rubriken ”Ändring av ett beslut om fastställande”, föreskrivs följande:
”[Energimyndigheten] kan ändra ett beslut om fastställande genom ett nytt beslut, vars behandling har inletts på ansökan av den som beslutet om fastställande gäller eller på [myndighetens] eget initiativ. Ett beslut om fastställandet som meddelats för viss tid kan ändras på initiativ av den som beslutet gäller eller av [Energimyndigheten] och ett beslut om fastställande som gäller tills vidare kan ändras på [myndighetens] initiativ, om
…
2)
ändringen grundar sig på en ändring i lagstiftningen,
…”
III. Målet vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
15.
Genom beslut som meddelades den 30 november 2015 (nedan kallade besluten av den 30 november 2015) fastställde Energimyndigheten metoderna för att bestämma nätinnehavarens intäkter från nätverksamheten samt de avgifter som skulle tas ut för överföringstjänsten under den fjärde tillsynsperioden från den 1 januari 2016 till den 31 december 2019 och för den femte tillsynsperioden från den 1 januari 2020 till den 31 december 2023.
16.
Genom beslut av den 15 december 2021 (nedan kallade besluten av den 15 december 2021) ändrade Energimyndigheten de ovannämnda besluten av den 30 november 2015 och justerade de metoder som tidigare fastställts för tillsynsperioden från den 1 januari 2022 till den 31 december 2023. I besluten av den 15 december 2021 angavs att myndigheten hade tagit upp ärendet ex officio efter det att en ändring av elmarknadslagen som antogs genom lag nr 730/2021 trädde i kraft den 1 augusti 2021.
17.
Den 17 och den 19 januari 2022 överklagade Alajärven Sähkö respektive Elenia besluten till Marknadsdomstolen, som är den hänskjutande domstolen, och yrkade bland annat att marknadsdomstolen skulle upphäva besluten av den 15 december 2021 i den mån som de ursprungliga tillsynsmetoderna ändrades på så sätt att enhetspriserna som ska tillämpas när intäkterna beräknas uppdaterades och den alternativa metoden som kunde tillämpas för att bestämma den riskfria räntesatsen togs bort. Klagandena gjorde i sina överklaganden gällande att Energimyndigheten, i strid med artikel 57 i direktiv 2019/944, inte hade agerat i egenskap av självständig och oberoende tillsynsmyndighet när det antog dessa beslut.
18.
Energimyndigheten yrkade i sitt svaromål att marknadsdomstolen skulle ogilla överklagandena och gjorde, bland annat, gällande att ändringarna av elmarknadslagen och av tillsynslagen utgjorde grunden för ändringen av de ursprungliga tillsynsmetoderna. Myndigheten anförde att den nationella lagstiftaren hade ansett att dessa ändringar uppfyllde de unionsrättsliga kraven på tillsynsmyndighetens oberoende och att de begränsades till att införa allmänna riktlinjer.
19.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att den har att avgöra frågan huruvida Energimyndigheten, genom sina beslut av den 15 december 2021, fick ändra de ursprungliga tillsynsmetoderna mitt under en tillsynsperiod. Inom ramen för denna bedömning ska den pröva huruvida de ändringar av elmarknadslagen som antogs genom lag 730/2021 innebär ett åsidosättande av myndighetens oberoende, på så sätt som avses i artikel 57 i direktiv 2019/944.
20.
Energimyndigheten motiverade, i detta hänseende, i huvudsak dessa beslut med hänvisning till förarbetena till lag 730/2021. I besluten anges bland annat att myndigheten, efter ändringarna av elmarknadslagen till följd av denna lag, har påbörjat ändringar av de ursprungliga tillsynsmetoderna i syfte att anpassa dem till kraven i den nationella lagstiftningen. Enligt samma beslut var det huvudsakliga syftet med dessa ändringar att ge myndigheten nya verktyg för att kunna påverka hur avgifterna för elöverföring utvecklades utan att äventyra utvecklingen av leveranssäkra och smarta elnät.
21.
Den hänskjutande domstolen har vidare anfört att enligt den regeringsproposition som ledde fram till antagandet av lag 730/2021 (nedan kallad propositionen), syftade ändringarna av elmarknadslagen till att dämpa prisstegringen inom eldistributionen genom åtgärder som sänker distributionsnätinnehavarnas kostnadsnivå och jämnar ut höjningen av kostnadsnivån. I propositionen behandlades de ändringar av tillsynsmetoder som Energimyndigheten gjort efter att lag 730/2021 trädde i kraft. Det angavs i propositionen att en lagstiftning som direkt avsåg beräkningsmetodernas innehåll inte var en förutsättning för en översyn av dessa metoder.
22.
I propositionen redogörs även för hur Energimyndigheten i en bakgrundsutredning som utarbetats för arbets- och näringsministeriet i samband med den fortsatta beredningen av förarbetena till lag 730/2021 konstaterade att myndigheten, på grund av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna om distributionsnätinnehavare, måste ändra de ursprungliga tillsynsmetoderna redan under pågående tillsynsperiod. Enligt detta ministeriums bedömning som propositionen hänvisar till, har de ändringar av metoderna för att beräkna distributionstariffer som Energimyndigheten meddelat en betydande inverkan på distributionsnätsinnehavarnas inkomster och på de intäkter som de redovisat till sina ägare. Propositionen innehåller dessutom bedömningar av vilka ekonomiska konsekvenser ändringarna av tillsynsmetoderna får för den tillåtna storleken på distributionsnätsinnehavarnas intäkter och de distributionsavgifter som tas ut av distributionsnätsinnehavarnas kunder.
23.
Vidare fastställs i ett betänkande från ekonomiutskottet som lämnades i samband med riksdagens behandling av den aktuella propositionen, bland annat, att de oskäliga vinster som de nuvarande beräkningsmetoderna möjliggör för nätinnehavarna måste hanteras. Enligt detta betänkande bestämdes nätets värde, enligt de ursprungliga tillsynsmetoderna, utifrån de komponentspecifika priser per enhet som Energimyndigheten hade fastställt. Dessa priser per enhet fastställdes emellertid för åtta år, 2016–2023, trots att de inte längre motsvarade den faktiska kostnadsnivån. I betänkandet konstateras vidare att regleringen av prissättningen av elöverföringspriserna och beräkningsmetoderna för tarifferna i hög grad bygger på värderingen av elnätet, som bestämmer intäktsbasen. Ekonomiutskottet betonar vidare i betänkandet att syftet med de föreslagna ändringarna i den nationella lagstiftningen uttryckligen är att möjliggöra en ändring av tillsynsmodellen under den pågående tillsynsperioden.
24.
Den hänskjutande domstolen har tillagt att Alajärven Sähkö och Elenia dessutom under förfarandet hade gjort gällande att genomförandet av de mål som framgår av förarbetena till lag 730/2021 och påverkan på Energimyndighetens oberoende även framgick av de handlingar som klaganden ingett, i synnerhet presentationsmaterialet från arbets- och näringsministeriet för presskonferensen den 15 oktober 2020 och presentationsmaterialet som näringsministern använde vid en presskonferens den 28 januari 2021.
25.
Enligt den hänskjutande domstolen påverkade inte de ändringar av elmarknadslagen som antogs genom lag 730/2021 i sig direkt tillsynsmetoderna för distributionsnätinnehavare som Energimyndigheten tillämpar för att bestämma den skäliga nivån på distributionsnätbolagens intäkter. Inte heller har nämnda lagändringar inneburit någon direkt ändring av enhetspriserna som ska tillämpas när intäkterna beräknas, eller den riskfria räntesatsen som ska tillämpas när den skäliga vinstnivån beräknas. Syftet med dessa lagändringar, såsom även anges i förarbetena till lag 730/2021, var emellertid att åstadkomma en sänkning av priserna för eldistributionen. Såsom angavs i dessa förarbeten har Energimyndigheten även tillhandahållits medel och motiv för att ändra beräkningsmetoderna redan mitt under tillsynsperioden på ett sådant sätt att priserna för eldistribution sänks. Förarbetena innehöll dessutom en redogörelse för ändringarna av beräkningsmetoderna och förhandsbedömningar av lagändringarnas effekter. Dessa förarbetsuttalanden förefaller även ha spelat en roll i samband med Energimyndighetens antagande av besluten av den 15 december 2021.
26.
Den hänskjutande domstolen anser att EU-domstolens tolkning krävs beträffande huruvida målet att dämpa prisstegringen inom eldistributionen och sänka dessa priser kan anses vara något utöver en fråga som faller inom den nationella tillsynsmyndighetens uppgifter och sådana tillsynsbefogenheter som de föreskrivs i artikel 59 i direktiv 2019/944, i synnerhet när målet med lagändringen exempelvis är att förbättra nätföretagens kostnadseffektivitet, eller om det även kan anses vara fråga om allmänna politiska riktlinjer som inte är kopplade till dessa uppgifter och befogenheter. Om det sistnämnda är fallet undrar den hänskjutande domstolen vilka villkor som i sådana fall måste vara uppfyllda. Den domstolen anser även att det behöver klargöras vilken betydelse det i detta sammanhang får att förarbetena till lag 730/2021 (
6
) innehåller de ovannämnda uttalandena och om dessa kan anses utgöra politiska riktlinjer i den mening som avses i artikel 59 i detta direktiv.
27.
Mot denna bakgrund har Marknadsdomstolen beslutat att vilandeförklara målet och till domstolen ställa följande frågor:
”1)
Vilka kriterier ska tillämpas och beaktas vid bedömningen av i vilka fall det är fråga om ett ingrepp i den nationella tillsynsmyndighetens centrala uppgifter och tillsynsbefogenheter på ett sätt som åsidosätter den nationella tillsynsmyndighetens oberoende enligt artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944, och i vilka fall det är fråga om allmänna riktlinjer som inte är kopplade till myndighetens uppgifter och befogenheter i den mening som avses i artikel 59 i detta direktiv?
2)
Ska en sådan ändring av nationell lagstiftning som [den som är aktuell i det nationella målet], vars syfte var att påverka priserna för eldistribution på det sätt som anges i förarbetena till lagändringen, genom att ändringar som påverkar nätinnehavarnas regleringsmiljö införs i den nationella elmarknadslagen, vilka visserligen inte utgör ett direkt ingrepp i överförings- eller distributionstarifferna eller i metoderna för deras beräkning men som emellertid får till följd att den nationella tillsynsmyndigheten måste ändra sina tillsynsmetoder mitt under en tillsynsperiod, anses vara förenlig med artikel 57.4 och 57.5 i elmarknadsdirektivet med hänsyn till kravet på tillsynsmyndighetens oberoende?”
28.
Skriftliga yttranden har getts in till domstolen av Alajärven Sähkö, Elenia, Energimyndigheten, den finska och den cypriotiska regeringen samt kommissionen.
IV. Rättslig bedömning
29.
Genom dessa tolkningsfrågor, vilka ska prövas tillsammans, har den hänskjutande domstolen i huvudsak önskat få klarhet i huruvida artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944, avseende de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende, ska tolkas så, att den utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning med syfte att, såsom anges i förarbetena till den aktuella lagen, dämpa prisstegringen inom eldistributionen utan att denna lagstiftning i sig innebär ett direkt ingripande i överförings- och eldistributionsavgifterna och/eller i beräkningsmetoderna för dessa, i den mening som avses i artikel 59 i detta direktiv, när lagstiftningens följder blir att den nationella tillsynsmyndigheten ändrar sina tillsynsmetoder mitt under en tillsynsperiod.
30.
För att besvara denna fråga kommer jag först att granska omfattning av de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende enligt direktiv 2019/944 (A) och därefter, iakttagandet av dessa myndigheters oberoende vad beträffar deras uppdrag att fastställa eller godkänna överförings- och distributionsavgifterna och/eller metoderna för beräkning av dessa (B).
A.
Omfattningen av de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende enligt direktiv 2019/944
31.
Det ska inledningsvis erinras om att det i artikel 194.1 FEUF anges att inom ramen för upprättandet av den inre marknaden och dess funktion samt med hänsyn till kravet på att skydda och förbättra miljön, ska målet för unionens politik på energiområdet vara att i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna garantera att energimarknaden fungerar, garantera energiförsörjningen i unionen, främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor och främja sammankopplade energinät. (
7
) I artikel 194.2 föreskrivs att Europaparlamentet och rådet, utan att det påverkar tillämpningen av andra bestämmelser i fördragen, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska föreskriva nödvändiga åtgärder för att uppnå målen i punkt 1. Åtgärderna ska inte påverka en medlemsstats rätt att bestämma villkoren för utnyttjandet av dess energikällor, dess val mellan olika energikällor eller energiförsörjningens allmänna struktur, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 192.2 c FEUF. Följaktligen tillerkänner FEUF, samtidigt som det fastställer unionens behörighet på energiområdet, uttryckligen medlemsstaternas rätt att besluta om bland annat villkoren för utnyttjandet av deras energikällor. Det är in fine samverkan mellan dessa båda behörigheter, unionens och medlemsstaternas, som utgör kärnan i detta mål.
32.
Då direktiv 2019/944 antogs på grundval av artikel 194.2 FEUF, ska det läsas i kombination med andra akter som avser elmarknaden och som offentliggjordes samma dag, det vill säga bland annat förordning (EU) 2019/941 (
8
) och förordning 2019/943. I detta direktiv anges, i artikel 1 andra stycket, att det innehåller grundläggande regler för hur unionens elsektor ska organiseras och fungera, särskilt regler om konsumentinflytande och konsumentskydd, öppet tillträde till den integrerade marknaden, tredje parts tillträde till överförings- och distributionsinfrastruktur, samt krav avseende åtskillnad och regler om oberoende för tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna. Av tredje stycket i denna artikel följer att detta direktiv även fastställer former för samarbete mellan medlemsstater, tillsynsmyndigheter och systemansvariga för överföringssystem för att åstadkomma en fullständigt sammanlänkad inre marknad för el som ökar bland annat försörjningstrygghet.
33.
I detta sammanhang anges i artikel 57.4 i direktiv 2019/944 att medlemsstaterna ska garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. I syfte att garantera ett sådant oberoende och när tillsynsmyndigheten utför de uppgifter som den tilldelas genom detta direktiv och tillhörande lagstiftning föreskrivs i denna bestämmelse dels, i punkt a, att tillsynsmyndigheten ska vara juridiskt åtskild från och funktionellt oberoende av andra offentliga och privata enheter, dels, i punkt b, i) och ii), att denna myndighets personal och de personer som ansvarar för dess ledning ska agera oberoende av marknadsintressen, och inte söka eller ta emot direkta anvisningar från någon regering eller någon annan offentlig eller privat enhet när de utför sina tillsynsuppgifter. Det kravet inkräktar inte på ett eventuellt nära samarbete med andra berörda nationella myndigheter eller på de allmänna politiska riktlinjer som regeringen utfärdat och som inte avser tillsynsskyldigheter eller tillsynsbefogenheter enligt artikel 59 i detta direktiv. Dessa riktlinjer omfattar bland annat den uppgift, vilken anges i punkt 1 a i denna artikel 59, som består i att, enligt transparenta kriterier, fastställa eller godkänna, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda. Vidare ska medlemsstaterna, enligt artikel 57.5 a i) samma direktiv, för att bevara tillsynsmyndighetens oberoende ställning, säkerställa att tillsynsmyndigheten kan fatta självständiga beslut oberoende av något politiskt organ. (
9
)
34.
Domstolen har visserligen ännu inte haft tillfälle att tolka artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944, men den har meddelat flera domar avseende artikel 35.4 och 35.5 i direktiv 2009/72, vars lydelse är analog med den i nämnda artikel 57.4 och 57.5. Av domstolens rättspraxis kan, beträffande förevarande mål, dras följande slutsatser.
35.
Vad gäller begreppet oberoende definieras detta varken i artikel 57 i direktiv 2019/944 eller i någon annan bestämmelse i detta direktiv. Domstolen har, i detta hänseende, redan slagit fast att detta begrepp, när det gäller offentliga organ, normalt betecknar en status som säkerställer att det berörda organet kan agera helt fritt från de organ i förhållande till vilka oberoendet ska säkerställas, utan några instruktioner eller påverkan utifrån. (
10
) Detta oberoende i fråga om beslutsfattande innebär att den nationella tillsynsmyndigheten, inom ramen för de uppgifter och tillsynsbefogenheter som avses i artikel 59 i detta direktiv, fattar sina beslut självständigt, enbart på grundval av allmänintresset, för att säkerställa att de mål som eftersträvas med direktivet iakttas, utan att behöva följa några externa instruktioner från andra offentliga eller privata organ. (
11
)
36.
Iakttagande av detta oberoende är de jure och de facto en skyldighet. Enligt domstolens praxis ska således de befogenheter som enligt direktiv 2019/944 uteslutande tillkommer tillsynsmyndigheten, tillsammans med denna myndighets oberoende, säkerställas gentemot alla politiska organ, och således inte enbart gentemot regeringen, utan även gentemot den nationella lagstiftaren, vilken inte kan frånta de nationella tillsynsmyndigheterna en del av dessa befogenheter och tilldela andra offentliga organ dem. (
12
) I detta hänseende, har domstolen angett att tilldelning till en annan myndighet än tillsynsmyndigheten av befogenheten att fastställa de avgörande omständigheterna för beräkningen av avgifter vad gäller vissa installationer för elöverföring, såsom vinstmarginalen, inte var förenlig med unionsrätten. (
13
)
37.
Vidare följer av domstolens praxis att artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944 kräver att företrädarna för de nationella ministerierna inte får använda sitt deltagande i förfaranden för fastställande av tariffer i syfte att utöva påtryckningar på tillsynsmyndigheten eller att ge denna myndighet instruktioner som kan styra dess beslut inom ramen för de uppgifter och befogenheter som följer av artikel 59 i direktivet. Detta direktiv utgör visserligen inte hinder för att en medlemsstats regering, bland annat genom att företrädare för dess ministerier deltar, bereds tillfälle att yttra sig inför den nationella tillsynsmyndigheten vad gäller det sätt på vilket den anser att denna myndighet kan beakta allmänintresset inom ramen för sina tillsynsuppdrag. Tillsynsmyndigheten får emellertid inte under några omständigheter uppfatta vad som framkommer under detta deltagande – och särskilt de yttranden som dessa företrädare avger under förfarandena för fastställande av tariffer – som bindande instruktioner som myndigheten måste följa i sitt uppdrag och sitt utövande av sina befogenheter. (
14
) Bestämmelserna om att företrädare för nationella ministerier ska delta i förfaranden för fastställande av tariffer får inte heller påverka räckvidden av de beslut som tillsynsmyndigheten antar i enlighet med de uppgifter och befogenheter som föreskrivs i artikel 59. I synnerhet får dessa regler om deltagande, när sådana uppdrag eller befogenheter kräver det, inte påverka den tvingande och direkt tillämpliga karaktären av myndighetens beslut, genom att exempelvis kräva att dessa beslut, innan de verkställs, ska godkännas eller auktoriseras av företrädarna. (
15
)
38.
De befogenheter som är förbehållna de nationella tillsynsmyndigheterna hänför sig således till genomförandet, på grundval av en specialiserad teknisk bedömning av verkligheten. De nationella tillsynsmyndigheterna är, vid utövandet av dessa befogenheter, underkastade principer och regler som fastställts genom ett detaljerat regelverk på unionsnivå, vilket begränsar deras utrymme för skönsmässig bedömning och hindrar dem från att göra politiska val. (
16
)
39.
Av vilka skäl ska tillsynsmyndighetens oberoende anses vara av obligatorisk karaktär? I detta hänseende har domstolen angett att det är nödvändigt att de nationella tillsynsmyndigheterna är fullständigt oberoende i förhållande till ekonomiska och offentliga aktörer, oavsett om det rör sig om förvaltningsorgan eller politiska organ, och i det sistnämnda fallet innehavare av den verkställande makten eller lagstiftningsmakten, så att de beslut som fattas av de nationella tillsynsmyndigheterna verkligen är opartiska och icke‑diskriminerande, genom att utesluta möjligheten att gynna företag och ekonomiska intressen som är knutna till regeringen, till majoriteten eller i vilket fall som helst den politiska makten. Den strikta åtskillnaden i förhållande till den politiska makten gör det dessutom möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att inlemma sina åtgärder i ett långsiktigt perspektiv, vilket är nödvändigt för att uppnå målen i direktiven om marknaden för el. (
17
) Detta oberoende har således till syfte att förhindra intressekonflikter som är till konsumenternas nackdel. Såsom en författare har observerat, har ett sådant oberoende i förhållande till den reglerade sektorn successivt uppnått en rättslig karaktär, genom domstolens praxis och därefter i sekundärrätten. (
18
) Skyddet för tillsynsmyndigheternas oberoende har flera aspekter, vilka bland annat har analyserats av rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet (CEER). (
19
)
40.
Det unionsrättsliga systemet ger visserligen företräde åt ett vidsträckt oberoendebegrepp när det gäller de oberoende myndigheternas särskilda befogenheter, (
20
) men detta system utesluter inte för den sakens skull att medlemsstaterna, under vissa förhållanden, får ingripa i elmarknadens funktion. I artikel 59 i direktiv 2019/944 anges en förteckning över de uppgifter och befogenheter som tillkommer tillsynsmyndigheterna. Denna förteckning avser visserligen ett flertal områden, men den omfattar inte hela elmarknaden. Medlemsstaterna får även anta deras egna regleringar för den nationella marknaden för el utanför dessa uppgifter och befogenheter. Vidare anges i artikel 57.4 b, ii i detta direktiv att kravet på att tillsynsmyndighetens personal och de personer som ansvarar för dess ledning ska vara oberoende inte inkräktar på de allmänna politiska riktlinjer som regeringen i den berörda medlemsstaten utfärdat. Enligt domstolens praxis framgår det tydligt av denna bestämmelses lydelse att sådana allmänna riktlinjer inte rör de uppgifter eller tillsynsbefogenheter som avses i artikel 59 i detta direktiv. (
21
)
41.
Såsom anges i skäl 87 i direktiv 2019/944, fråntar inte detta direktiv och direktiv 2009/73/EG (
22
)”medlemsstaterna möjligheten att fastställa och föra en egen nationell energipolitik. Detta innebär att det, beroende på medlemsstatens konstitutionella arrangemang, kan falla inom medlemsstatens behörighet att bestämma den politiska ram inom vilken tillsynsmyndigheterna ska verka, t.ex. när det gäller försörjningstrygghet. Allmänna energipolitiska riktlinjer som medlemsstaten utfärdar bör emellertid inte inkräkta på tillsynsmyndigheternas oberoende och självständighet.”
42.
I detta skäl fastställs således ett uttryckligt samband mellan, å ena sidan, allmänna riktlinjer som antagits av regeringen i en medlemsstat, vilka inte endast rör tillsynsmyndighetens personal och de personer som ansvarar för dess ledning, i den mening som avses i artikel 57.4 b ii i direktiv 2019/944, utan samtliga aktörer på marknaden för el och, å andra sidan, försörjningstryggheten, vilken, enligt artikel 59.1 m i detta direktiv, inte nödvändigtvis omfattas av tillsynsmyndighetens befogenheter. (
23
) Det följer även av detta skäl att medlemsstaterna, mer allmänt, får fastställa sin nationella energipolitik, såsom föreskrivs i artikel 194.2 FEUF. (
24
) Följaktligen har regeringen i en medlemsstat rätt att anta allmänna riktlinjer, bland annat för ”försörjningstrygghet” avseende el.
43.
I direktiv 2019/944 definieras inte begreppet försörjningstrygghet. Det förefaller, i detta hänseende, intressant att hänvisa till förordning 2019/941, i vars artikel 2.1 ”trygg elförsörjning” definieras som ”ett elsystems förmåga att garantera elförsörjningen till konsumenter, med en tydligt angiven prestandanivå som fastställs av de berörda medlemsstaterna”. Denna prestanda anges genom en ”tillförlitlighetsnorm”, vilken på ett transparent sätt ska ange den nödvändiga nivån för medlemsstatens försörjningstrygghet, (
25
) och ska beräknas med hjälp av minst värdet av förlorad last och kostnaden för ny resurs för en viss tidsram och ska uttryckas som ”förväntad energi ej levererad” och ”förväntad förlorad last”. (
26
)
44.
Sammanfattningsvis har direktiv 2019/944, såsom kommissionen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, till syfte att skapa balans mellan, å ena sidan, kravet på att de nationella tillsynsmyndigheterna ska vara oberoende och, å andra sidan, rätten för en medlemsstat att fastställa sin nationella energipolitik på områden som inte omfattas av dessa tillsynsmyndigheters exklusiva behörighet, bland annat vad gäller försörjningstryggheten avseende el.
B.
Iakttagande av tillsynsmyndigheternas oberoende beträffande deras uppgift att fastställa eller godkänna överförings- eller distributionstariffer och/eller metoder för beräkning av dem
45.
Enligt artikel 59.1 a i direktiv 2019/944 ska tillsynsmyndigheten ha till uppgift att fastställa eller godkänna, enligt transparenta kriterier, överförings- eller distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda. (
27
) Vidare anges i artikel 59.7 a i detta direktiv att tillsynsmyndigheterna i princip ska ansvara för att i tillräckligt lång tid innan dessa träder i kraft fastställa eller godkänna åtminstone nationella metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder, varvid dessa tariffer eller metoder ska utformas så att nödvändiga investeringar i näten kan göras på ett sätt som gör det möjligt att säkerställa nätens funktion. Av domstolens praxis följer att en tolkning av dessa bestämmelser som innebär att det står en nationell regering fritt att fastställa eller godkänna metoder för att beräkna nättariffer skulle äventyra de mål som eftersträvas med dessa direktiv. (
28
)
46.
I förevarande fall anser den hänskjutande domstolen, såsom framgår av den andra tolkningsfrågan, att lag 730/2021 inte i sig innebär ett direkt ingripande i varken överförings- eller distributionstarifferna eller i metoderna för beräkning av dessa. Den undrar emellertid om denna lag inte indirekt har påverkat Energimyndighetens oberoende, då denna myndighet därefter har ändrat sina tillsynsmetoder mitt under en tillsynsperiod.
47.
Den hänskjutande domstolen har visserligen hänvisat till lag 730/2021, men den avser, närmare bestämt, förarbetena till denna lag, nämligen regeringens proposition. Det framgår av såväl beslutet om hänskjutande som av Alajärven Sähkös och den finska regeringens skriftliga yttranden att det finska parlamentet, genom att anta denna lag, godkände propositionens lagförslag i dess helhet. Mot denna bakgrund anser jag, som svar på den hänskjutande domstolens fråga som anges i punkt 26 i detta förslag till avgörande, att förarbetena till denna lag kan betraktas som allmänna riktlinjer från den berörda medlemsstatens regering, i den mening som avses i direktiv 2019/944. (
29
) Under alla omständigheter ska, med beaktande av den rättspraxis som anges i punkt 36 i detta förslag till avgörande, den nationella tillsynsmyndighetens oberoende säkerställas gentemot alla politiska organ, och således inte enbart gentemot regeringen i den berörda medlemsstaten, utan även gentemot den nationella lagstiftaren.
48.
Den hänskjutande domstolen har understrukit att syftet med lag 730/2021, såsom det framgår av dessa förarbeten, var att åstadkomma en sänkning av priserna på eldistribution i Finland. I detta hänseende innehöll propositionen bland annat bedömningar av de ekonomiska konsekvenserna av ändringarna av tillsynsmetoderna för den tillåtna storleken på distributionsnätsinnehavarnas intäkter och de distributionsavgifter som tas ut av distributionsnätsinnehavarnas kunder. Alajärven Sähkö och Elenia har dessutom, i sina skriftliga yttranden, gjort gällande att propositionen innehöll mycket exakta beräkningar av hur Energimyndighetens beslut om beräkningsmetoder skulle påverkas av denna lag.
49.
Den finska regeringen har, i sitt skriftliga yttrande, angett att stormar och stora snömassor skapade betydande störningar i eldistributionsnäten i Finland under 2000-talet, vilket orsakade strömavbrott. Följaktligen föreskrevs i elmarknadslagen, i dess ursprungliga version, vilken trädde i kraft den 1 september 2013, mål för nätdistributörerna i syfte att förbättra säkerheten i distributionsnäten, vilka skulle uppnås efter hand fram till år 2028 inom deras respektive ansvarsområden. (
30
) Under år 2016 informerade eldistributörerna sina kunder om väsentliga ökningar av deras priser, vilket ledde regeringen att i denna lag införa bestämmelser, vilka trädde i kraft den 1 september 2017, i syfte att bland annat underlätta en förlängning av perioden för genomförandet av kraven på säkerhet i distributionsnäten, för att minska kostnadsnivån för distributionsnätinnehavarna och dämpa prisstegringen avseende elöverföring. Den regering som kom till makten under år 2019 hade planerat att fortsätta med dessa åtgärder genom att föreslå åtgärder för utveckling och säkerhet avseende distributionsnäten då Energimyndigheten hade befogenhet att ändra metoderna för beräkningen av avgifter för överföring och distribution av el.
50.
Enligt den finska regeringen innebar lag 730/2021 följande ändringar: För det första antogs en ytterligare period på åtta år för genomförandet av kraven avseende driftssäkerheten i ett distributionsnät, i enlighet med den nyinförda 119 § i elmarknadslagen. För det andra infördes i denna lag en bestämmelse, nämligen 19 § andra stycket 6, enligt vilken nätinnehavaren ska kunna producera överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt. För det tredje kompletterades 52 § i lagen, om utvecklingsplanen för distributionsnät, för att denna plan i framtiden skulle kunna användas för att främja och kontrollera effektiviteten beträffande kostnader för distributionsnätets utveckling, bland annat genom att det krävdes att denna plan skulle ange huruvida nätinnehavaren utnyttjade efterfrågeflexibilitet, energieffektivitetsåtgärder, förvaring av energi eller andra källor, som ett alternativ i förhållande till utvidgning av distributionsnätets överföringsförmåga. Denna regering har tillagt att Energimyndigheten, mot bakgrund av den sänkning av kraven på området försörjningstrygghet som dessa ändringar medfört, hade grund för att ändra metoderna för beräkning av distributionstarifferna i syfte att hindra nätinnehavarna från att ta ut otillbörligt höga distributionsavgifter från sina kunder.
51.
Det ska, i detta hänseende, vad gäller domstolens behörighet att besvara tolkningsfrågor, erinras om att det samarbetssystem som fastställs i artikel 267 FEUF grundar sig på en tydlig funktionsfördelning mellan de nationella domstolarna och EU-domstolen. I ett förfarande enligt den artikeln ankommer det på medlemsstaternas domstolar och inte på EU-domstolen att tolka nationella bestämmelser. Det ankommer vidare inte på EU-domstolen att uttala sig om nationella bestämmelsers förenlighet med bestämmelser i unionsrätten. Däremot är EU-domstolen behörig att tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som denna kan behöva för att pröva huruvida bestämmelser i nationell rätt är förenliga med unionsrätten. (
31
)
52.
I princip förefaller inte enbart den omständigheten att en medlemsstats regering strävar efter att sänka priserna för eldistribution, i sig, vara oförenlig med artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944. Såsom tidigare har påpekats, fråntar detta direktiv nämligen inte medlemsstaterna möjligheten att fastställa deras nationella energipolitik.
53.
Visserligen omfattar en medlemsstats utövande av sina egna befogenheter avseende fastställandet av dess energipolitik, till sin natur, oundvikligen återverkningar på driftskostnaderna för elnätet. Det förefaller således, i praktiken, inte alltid vara enkelt att göra skillnad på genomförandet av inhemsk energipolitik och iakttagandet av tillsynsmyndighetens befogenheter. (
32
) Även om domstolens praxis har kritiserats, (
33
) anser jag tvärtom att den gör det möjligt att dra en tydlig gräns mellan tillsynsmyndighetens och medlemsstatens befogenheter.
54.
En medlemsstat har nämligen, inom ramen för fastställandet av sin inhemska energipolitik, befogenhet att besluta om nivån av försörjningstrygghet avseende el, när den inte har tilldelat tillsynsmyndigheten denna befogenhet. En medlemsstat har således rätt att välja en lägre tillförlitlighetsnorm för sina energinät om den anser att den tidigare normen medför en överdriven global kostnad, men utan att detta påverkar nätens funktion. Denna sänkning av tillförlitlighetsnormen medför, i princip, en minskning av investeringskostnaderna för innehavarna av överförings- och distributionsnäten, vilket in fine måste innebära en minskning av tarifferna för konsumenterna. Detta utövande innebär inte att medlemsstaten, i praktiken, fastställer överförings- och distributionstarifferna och/eller metoderna för beräkning av dessa. Inverkan på distributionsnätsinnehavarnas metoder för beräkning av tarifferna förefaller nämligen vara ett rent indirekt resultat av medlemsstatens legitima intresse av att välja nivån på sin försörjningstrygghet avseende el.
55.
Vidare har en medlemsstat, enligt artikel 194.2 FEUF, behörighet att bestämma villkoren för utnyttjandet av dess energikällor. Vid första anblick, förefaller den omständigheten att en medlemsstat ålägger nätinnehavarna att producera överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt, och att utvecklingsplanen för distributionsnätet i framtiden kan göra det möjligt att främja och kontrollera effektiviteten avseende utvecklingskostnaderna för detta nät, omfattas av denna behörighet. Medlemsstaterna har nämligen rätt att eftersträva den bästa möjliga användningen av sina el-källor.
56.
Eftersom tillsynsmyndigheten, enligt artikel 59.1 a i direktiv 2019/944, har till uppgift att fastställa eller godkänna överförings- och distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda, ankommer det däremot enbart på denna myndighet att fastställa metoder för dessa tariffers beräkning och belopp. Domstolen har, i detta hänseende, påpekat att en medlemsstats regering inte får fastställa metoder för att fastställa avgifter för tillträde till nätet eller besluta i vilka fall och under vilka villkor den nationella tillsynsmyndigheten får fastställa dessa villkor eller metoder, eller godkänna dem på begäran av den systemansvarige, samt i vilka särskilda fall av nätanvändning eller under vilka förutsättningar den nationella tillsynsmyndigheten, i vissa situationer, får godkänna eller vägra att godkänna enskilda tariffer för tillträde till nätet. (
34
)
57.
Såsom kommissionen påpekade i sitt skriftliga yttrande, skulle ändringar i den nationella lagstiftningen således inte vara förenliga med direktiv 2019/944 om de detaljerat fastställde deras verkningar på överförings- och distributionstarifferna eller metoderna för beräkning av dem, eller båda. Tillsynsmyndigheten har nämligen exklusiv behörighet, enligt artiklarna 57 och 59 i detta direktiv, att bedöma konsekvenserna av de ändringar som görs, bland annat, av tillförlitlighetsnormen och återspegla dessa i metoderna för prissättning.
58.
Alajärven Sähkö och Elenia har, i detta hänseende, gjort gällande att arbets- och näringsministern, ministern med ansvar för marknaden för el och det finska parlamentet har gett Energimyndigheten mycket detaljerade instruktioner avseende de ändringar som denna myndighet, till följd av antagandet av lag 730/2021, skulle göra av de tillsynsmetoder som det tidigare hade fastställt, vilket utgör ett kringgående för att fastställa överförings- och distributionstariffer eller metoder för beräkningen av dem, eller båda. Energimyndigheten har, å sin sida, anfört att dess ramrapport, som avsåg metoderna för tillsyn av rimligheten i fastställandet av tarifferna för driften av elnätet, har genomförts på ett oberoende sätt och att det, för att lagstiftningsförfarandet ska vara förutsebart, är önskvärt att tillsynsmyndigheten kan lämna ett oberoende expertutlåtande avseende potentiella verkningar av ändringar i den nationella lagstiftningen. Eftersom ett sådant yttrande har till syfte att upplysa den nationella lagstiftaren om dessa ändringars inverkan på överförings- och distributionstarifferna eller metoderna för beräkning av dessa, eller båda, anser jag att de inte påverkar tillsynsmyndighetens oberoende i en situation där den har kunnat agera självständigt, enbart på grundval av allmänintresset, för att säkerställa att de mål som eftersträvas med direktivet iakttas, utan att behöva följa några externa instruktioner från andra offentliga eller privata organ, (
35
) vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
59.
Det ska tilläggas att det framgår av den andra tolkningsfrågans lydelse att Energimyndigheten ”måste ändra sina tillsynsmetoder” till följd av antagandet av lag 730/2021, vilket kan förstås som att en skyldighet åläggs denna myndighet. Samtidigt framgår det av beslutet om hänskjutande att denna myndighet, i sina beslut av den 15 december 2021, angav att den ex officio hade tagit upp frågan om tillsynsmetoderna innan denna lag trädde i kraft. Vidare har denna myndighet, i sitt skriftliga yttrande, angett att den korrekta formuleringen av frågan skulle vara ”har funnit det nödvändigt att ändra sina tillsynsmetoder” i den meningen att den, enligt artikel 13 första stycket punkt 2 i tillsynslagen, får ändra sitt beslut om fastställande av tillsynsmetoder mot bakgrund av den nationella lagstiftningens utveckling och att denna bestämmelse uttryckligen ger tillsynsmyndigheten behörighet att bedöma behovet av och grunderna för tillsynsmetoderna samt de ändringar som görs i dem. Följaktligen anser samma myndighet att den inte har agerat inom ramen för därtill knuten befogenhet vad gäller fastställandet av överförings- och distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda.
60.
Vidare har den cypriotiska regeringen, i sitt skriftliga yttrande, påpekat att den nationella tillsynsmyndigheten, enligt den andra tolkningsfrågans lydelse, ändrade sina tillsynsmetoder ”mitt under en tillsynsperiod”. Denna regering drar av detta slutsatsen att en sådan ändring inte förefaller förenlig med artikel 59.7 i direktiv 2019/944, enligt vilken tillsynsmyndigheterna ska fastställa eller godkänna åtminstone nationella metoder för att beräkna eller fastställa överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder ”tillräckligt lång tid innan dessa träder i kraft”. Om denna ändring infördes skulle den enligt den cypriotiska regeringen påverka den nationella tillsynsmyndighetens oberoende. Det ska emellertid påpekas att den hänskjutande domstolen inte har frågat domstolen om tillämpningen i tiden av besluten av den 15 december 2021. Beslutet om hänskjutande innehåller inget resonemang i detta hänseende. Mot denna bakgrund, ska denna fråga inte prövas.
61.
Det ankommer slutligen på den hänskjutande domstolen att pröva om lag 730/2021 omfattas av de befogenheter som en medlemsstat har enligt direktiv 2019/944, det vill säga om den berörda medlemsstatens agerande är strikt begränsat till fastställandet av dess nationella energipolitik, bland annat beträffande försörjningstrygghet avseende elnätet och driftsvillkoren avseende dess energikällor, eller om agerandet har inkräktat på den nationella tillsynsmyndighetens exklusiva befogenhet att fastställa överförings- och distributionstariffer eller metoder för beräkning av dem, eller båda.
62.
Mot denna bakgrund anser jag att artikel 57.4 och 57.5 i direktiv 2019/944 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning med syfte att, såsom anges i förarbetena till den aktuella lagen, dämpa prisstegringen inom eldistributionen utan att denna lagstiftning i sig innebär ett direkt ingripande i överförings- och eldistributionsavgifterna och/eller i beräkningsmetoderna för dessa, trots att lagstiftningens följder blir att den nationella tillsynsmyndigheten ändrar sina tillsynsmetoder mitt under en tillsynsperiod, under förutsättning att denna lagstiftning motsvarar de allmänna riktlinjer som medlemsstatens regering har utfärdat avseende den nationella energipolitiken, bland annat beträffande fastställandet av nivån av försörjningstrygghet och driftsvillkoren för energikällor, vilka inte omfattas av tillsynsmyndighetens uppgifter och befogenheter, i den mening som avses i artikel 59 i detta direktiv.
V. Förslag till avgörande
63.
Mot bakgrund av det ovan anförda, föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som Marknadsdomstolen har ställt enligt följande:
Artikel 57.4 och 57.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning med syfte att, såsom anges i förarbetena till den aktuella lagen, dämpa prisstegringen inom eldistributionen utan att denna lagstiftning i sig innebär ett direkt ingripande i överförings- och eldistributionsavgifterna och/eller i beräkningsmetoderna för dessa, trots att lagstiftningens följder blir att den nationella tillsynsmyndigheten ändrar sina tillsynsmetoder mitt under en tillsynsperiod, under förutsättning att denna lagstiftning motsvarar de allmänna riktlinjer som medlemsstatens regering har utfärdat avseende den nationella energipolitiken, bland annat beträffande fastställandet av nivån av försörjningstrygghet och driftsvillkoren för energikällor, vilka inte omfattas av tillsynsmyndighetens uppgifter och befogenheter, i den mening som avses i artikel 59 i detta direktiv.
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (EUT L 158, 2019, s. 125). Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG (EUT L 211, 2009, s. 55) upphävdes genom direktiv 2019/944 enligt artikel 72 i det direktivet, med verkan från och med den 1 januari 2021.
(
3
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54).
(
4
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 5 juni 2019 om inrättande av Europeiska unionens byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 158, 2019, s. 22).
(
5
)	Lag 730/2021 trädde i kraft den 1 augusti 2021.
(
6
)	Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende hänvisat till domen av den 29 april 2004, Björnekulla Fruktindustrier (C‑371/02, EU:C:2004:275).
(
7
)	Se dom av den 15 juli 2021, Tyskland/Polen (C‑848/19 P, EU:C:2021:598, punkt 37 och där angiven rättspraxis).
(
8
)	Europaparlamentets och rådets förordning av den 5 juni 2019 om riskberedskap inom elsektorn och om upphävande av direktiv 2005/89/EG (EUT L 158, 2019, s. 1).
(
9
)	På samma sätt anges i skäl 80 i direktiv 2019/944 att för att den inre marknaden för el ska fungera korrekt behöver tillsynsmyndigheterna kunna fatta beslut i alla relevanta tillsynsfrågor, och de behöver också vara fullständigt oberoende av övriga offentliga eller privata intressen. I detta skäl preciseras även att detta varken hindrar domstolsprövning eller parlamentarisk övervakning enligt medlemsstaternas konstitutionella rätt.
(
10
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 september 2021, kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73) (C‑718/18) (nedan kallad domen kommissionen/Tyskland) (EU:C:2021:662, punkt 108 och där angiven rättspraxis).
(
11
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 109 och där angiven rättspraxis.
(
12
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 130.
(
13
)	Se dom av den 29 oktober 2009, kommissionen/Belgien (C‑474/08, EU:C:2009:681, punkterna 29–31).
(
14
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punkterna 62 och 63). Angående denna dom, se Rizzuto, F., ”The Independance of National Regulatory Authorities: Is There Now an Autonomous EU LAW concept of Independance of General Application?”, European Competition and Regulatory Law Review, 2021, volym 5, nr 1, sidorna 64–75.
(
15
)	Se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2020, Prezident Slovenskej republiky (C‑378/19, EU:C:2020:462, punkt 64).
(
16
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 132.
(
17
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 112. I Punkt 126 i denna dom påpekade domstolen även att demokratiprincipen inte utgör hinder för att det finns offentliga myndigheter utanför den klassiska hierarkiska förvaltningen, mer eller mindre oberoende av regeringen, vilka ofta har en regleringsfunktion eller utövar uppgifter som inte får utsättas för politisk påverkan, samtidigt som de är skyldiga att följa lagen under de behöriga domstolarnas kontroll. Den omständigheten att de nationella tillsynsmyndigheterna ges en ställning som är oberoende av den allmänna förvaltningen kan inte i sig frånta dessa myndigheter deras demokratiska legitimitet, eftersom de inte är undantagna från allt parlamentariskt inflytande.
(
18
)	Se Delzangles, H., L’indépendance des autorités de régulations sectorielles, communications électroniques, énergie et postes, doktorsavhandling avseende vilken disputation hölls den 30 juni 2008 vid Université de Bordeaux IV (Frankrike), särskilt s. 234.
(
19
)	Se CEER:s rapport (endast tillgänglig på engelska) med rubriken ”Safeguarding the independence of regulators – Insights from Europe’s energy regulators on powers, resources, independence, accountability and transparency”, den 13 december 2016, tillgänglig på följande webbplats: https://www.ceer.eu/wp-content/uploads/2024/04/C16-RBM-06–03_SafeguardingNRAIndependence_PUBLIC-13-Dec-2016.pdf.
(
20
)	Se förslag till avgörande av generaladvokaten Pitruzzella i målet kommissionen/Tyskland (Införlivande av direktiven 2009/72 och 2009/73) (C‑718/18, EU:C:2021:20, punkt 128).
(
21
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 110.
(
22
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv 2003/55/EG (EUT L 211, 2009, s. 94).
(
23
)	Den finska regeringen har, i sitt skriftliga yttrande, understrukit att enligt 6 § första stycket punkt 7 i tillsynslagen, har den nationella lagstiftaren inte tillerkänt tillsynsmyndigheten befogenhet att godkänna eller fastställa regler om säkerhet och utveckling av eldistributionsnätet, utan uppdraget att kontrollera iakttagandet av dessa och delta i utarbetandet av kraven på elnätens kvalité och elförsörjningen.
(
24
)	Se punkt 31 ovan.
(
25
)	Se artikel 25.1 i förordning 2019/943.
(
26
)	Se artikel 25.3 i förordning 2019/943. Konungariket Belgien har, exempelvis, fastställt tillförlitlighetsnormen till tre timmar. Se, för ett liknande resonemang, kunglig förordning av den 4 september 2002 om ändring av kunglig förordning av den 31 augusti 2021 om fastställande av tillförlitlighetsnorm och om godkännande av värdena av förlorad last och kostnaden för ny resurs (Moniteur belge av den 14 september 2022, s. 67240).
(
27
)	I skäl 82 i detta direktiv anges även att tillsynsmyndigheterna bör fastställa eller godkänna enskilda nättariffer för överförings- och distributionsnät eller fastställa en metod, eller båda delarna. I vardera fallen bör tillsynsmyndighetens oberoende bevaras när det gäller att fastställa nätavgifter enligt artikel 57.4 b ii.
(
28
)	Se, för ett liknande resonemang, domen kommissionen/Tyskland, punkt 113.
(
29
)	Vidare har Alajärven Sähkö och Elenia i sina skriftliga yttranden gjort gällande att förarbeten, såsom rapporter från arbetsgrupper, yttranden från kommittéer och parlamentsutskott samt regeringspropositioner, i den finska rättsordningen har en betydande roll vid tolkningen av lagstiftningen och används regelbundet som underlag för att klargöra lagstiftarens avsikter. Ju mer detaljerade och nyskrivna förarbetena är, desto större faktisk betydelse har de vid tolkning och tillämpning av lagstiftningen.
(
30
)	Den finska regeringen har preciserat att det i denna lag, i dess ursprungliga version, föreskrevs en skyldighet att planera, bygga och upprätthålla distributionsnät så att en skada på dessa nät på grund av en storm eller snömassor inte skulle medföra något avbrott i eldistributionen under längre än sex timmar i stadsområden och 36 timmar i andra områden.
(
31
)	Dom av den 8 maj 2024, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România (Sammanslutningar för domare och åklagare)C‑53/23, EU:C:2024:388, punkt 14 och där angiven rättspraxis).
(
32
)	Se, för ett liknande resonemang, Huhta, K., ”C‑718/18 Commission v. Germany: Critical Reflections on the Independence of National Regulatory Authorities in EU Energy Law”, European Energy and Environmental Law Review, 2021, volym 30, nr 6, sidorna 255–265, särskilt s. 261. Enligt denna författare innebar domen kommissionen/Tyskland att ytterligare oklarhet skapades vad gäller åtskillnaden av en medlemsstats allmänna energipolitik från de frågor som uteslutande rör nationella tillsynsmyndigheters befogenhet eftersom det är medlemsstaterna, och inte tillsynsmyndigheterna, som tillerkänns ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra vad som omfattas av allmänintresset. Denna författare har även påpekat att ingen inhemsk energipolitik kan undvika att ta ställning till energipriser och energiprissättning, varför energipolitikens allmänna riktlinjer med största sannolikhet kommer att påverka villkoren för fastställandet av dessa priser.
(
33
)	Se Huhta, K., a.a., s. 261.
(
34
)	Se domen kommissionen/Tyskland, punkterna 114–116. Se, även, dom av den 3 december 2020, kommissionen/Belgien (Marknaderna för el och naturgas) (C‑767/19, EU:C:2020:984, punkterna 98–115).
(
35
)	Se punkt 35 i detta förslag till avgörande.