61997CC0245_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1. De Bondsrepubliek Duitsland vordert de gedeeltelijke nietigverklaring van beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (hierna: bestreden beschikking"), voor zover de Commissie daarin heeft geweigerd om uitgaven ten bedrage van 608 583,40 DEM voor de bevordering van de verkoop van melk (begrotingspost 2062), en ten bedrage van 485 466,68 DEM voor de betaling van steun aan landbouwondernemingen krachtens een regeling voor het tijdelijk uit productie nemen van bouwland (begrotingspost 401), te vergoeden.
2. In haar verweerschrift, neergelegd op 17 oktober 1997, heeft de Commissie erkend dat zij er ten onrechte van was uitgegaan dat de steun in laatstgenoemd geval niet binnen de gestelde termijn was betaald, aangezien Duitsland in zijn verzoekschrift het bewijs had geleverd dat de betaling, afgezien van een bedrag dat onder de toepasselijke reserve viel, tijdig was verricht. Zij verklaarde dat zij de bestreden beschikking meteen zou wijzigen. Dit was op het ogenblik van de terechtzitting, op 11 november 1999, nog steeds niet gebeurd. Niettemin heeft Duitsland dit deel van zijn vordering formeel ingetrokken op basis van de uitdrukkelijke belofte van de gemachtigde van de Commissie dat de nodige wijziging binnen twee tot drie maanden zou worden doorgevoerd. Ik zal in deze conclusie dan ook enkel ingaan op het eerste deel van de vordering.
II - Feitelijke en juridische context
3. Artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bepaalt:
De lidstaten treffen, overeenkomstig de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, de nodige maatregelen om:
- zich ervan te vergewissen dat de door het Fonds gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze werden uitgevoerd,
- onregelmatigheden te voorkomen en te vervolgen,
- de ingevolge onregelmatigheden of nalatigheden verloren gegane bedragen terug te vorderen.
De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de daartoe getroffen maatregelen en met name van de stand van de administratieve en gerechtelijke procedures."
Artikel 9, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 729/70 luidt:
De lidstaten verstrekken aan de Commissie alle inlichtingen die voor de goede werking van het Fonds nodig zijn. Zij nemen alle maatregelen die kunnen dienen ter vergemakkelijking van de controles - verificaties ter plaatse daaronder begrepen - die de Commissie doelmatig acht in het kader van het beheer van de communautaire financiering."
4. In artikel 2 van het Financieel reglement van 21 december 1977 van toepassing op de algemene begroting der Europese Gemeenschappen, zoals gewijzigd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 610/90 van de Raad van 13 maart 1990 tot wijziging van het Financieel reglement, wordt bepaald:
De begrotingskredieten moeten worden aangewend volgens de beginselen van goed financieel beheer, met name zuinigheid en kosteneffectiviteit. Er moeten gekwantificeerde doelstellingen worden bepaald en de uitvoering daarvan moet worden gevolgd.
De lidstaten en de Commissie werken samen om te zorgen voor een adequaat gedecentraliseerd beheer van de gemeenschapsmiddelen. Deze samenwerking omvat de onverwijlde uitwisseling van alle noodzakelijke gegevens."
5. Voor een goed begrip van de zaak zal ik even dieper ingaan op de wettelijke en contractuele context en op de briefwisseling die tussen partijen heeft plaatsgevonden voordat het beroep werd ingesteld.
6. De betrokken uitgaven voor de bevordering van de verkoop van melk werden verricht tijdens twee campagnes die in 1992 en 1993 werden gelanceerd krachtens verordening (EEG) nr. 465/92 van de Commissie van 27 februari 1992 betreffende acties met het oog op de verspreiding van kennis inzake de waarde van melk en zuivelproducten uit gezondheids- en voedingsoogpunt, respectievelijk verordening (EEG) nr. 585/93 van de Commissie van 12 maart 1993 betreffende de uitvoering van acties inzake verkoopbevordering en reclame in de sector melk en zuivelproducten.
Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 465/92 bepaalt dat acties ter bevordering van de verspreiding van informatie over de waarde, uit gezondheids- en voedingsoogpunt, van melk en zuivelproducten, die zich richten op doelgroepen, zoals de geneesheren, het onderwijzend personeel en op grond van objectieve criteria, zoals de leeftijd, geselecteerde categorieën van consumenten, overeenkomstig de verordening worden gefinancierd. Verder luidt deze bepaling:
Voor deze acties moet gebruik worden gemaakt van de meest efficiënte middelen voor informatieverspreiding, zoals de televisie."
Artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub a en c, en laatste alinea, van verordening nr. 465/92 heeft betrekking op de ervaring en achtergrond van de organisaties die voorstellen voor promotiecampagnes indienen, en op de inhoud van deze voorstellen. Artikel 2, lid 1, sub c, bepaalt:
De in artikel 1 bedoelde acties ter bevordering van de verspreiding van informatie
(...)
c) moeten
- worden uitgevoerd met de meest geschikte middelen, om de actie zo doeltreffend mogelijk te maken;
- zijn afgestemd op de specifieke omstandigheden ten aanzien van de afzet en het verbruik van melk en zuivelproducten in de betrokken lidstaat;
(...)"
Volgens artikel 4, lid 1, van verordening nr. 465/92 moeten de voorstellen of de offertes voor promotiecampagnes de vermelding bevatten van b) alle details over de voorgestelde acties met uitvoerige beschrijving en motivering, alsmede de termijn van uitvoering, de verwachte resultaten en de derden die eventueel bij de uitvoering worden betrokken", alsook c) een uitvoerige toelichting bij de opzet van het hele programma". Volgens artikel 4, lid 2, dient de Commissie beheerscriteria vast te stellen en moeten de gegadigden die voorstellen indienen, zich ertoe verbinden deze criteria, die aan het contract worden gehecht, in acht te nemen.
Artikel 6 van verordening nr. 465/92 luidt als volgt:
1. In het in artikel 5, lid 1, onder b, bedoelde contract worden de in artikel 4, leden 1 en 2, bedoelde gegevens, of verwijzingen daarnaar, vermeld en worden eventueel bijkomende voorwaarden vastgesteld.
2. De bevoegde instantie
a) zendt de Commissie onverwijld een kopie van het contract;
b) ziet toe, met name door middel van controles ter plaatse, op de naleving van de bepalingen van het contract."
7. Verordening nr. 585/93 heeft betrekking op algemenere campagnes ter bevordering van de menselijke consumptie van melk en zuivelproducten. Artikel 2, leden 1 en 2, van verordening nr. 585/93 stemt ongeveer overeen met artikel 2, lid 1, van verordening nr. 465/92. Het reeds aangehaalde artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub c, van verordening nr. 465/92 wordt in wezen overgenomen door artikel 2, lid 2, eerste twee streepjes, van verordening nr. 585/93. Artikel 4, lid 1, sub b en c, van verordening nr. 585/93 en artikel 4, lid 1, sub b en c, van verordening nr. 465/92 zijn in vergelijkbare bewoordingen gesteld, terwijl artikel 4, lid 2, van verordening nr. 585/93 de Commissie vergelijkbare verplichtingen met betrekking tot de door haar vast te stellen beheerscriteria oplegt als artikel 4, lid 2, van verordening nr. 465/92. Volgens artikel 5, lid 1, van beide verordeningen moeten de bevoegde instanties, wanneer zij met de belanghebbenden contracten over de betrokken promotiecampagnes sluiten, gebruikmaken van modelcontracten die de Commissie hun ter beschikking stelt. Artikel 6 van verordening nr. 585/93 bepaalt:
1. In de contracten worden de in artikel 4 bedoelde gegevens, of verwijzingen daarnaar, vermeld en worden eventueel bijkomende voorwaarden vastgesteld.
2. De bevoegde instantie
a) zendt onverwijld een kopie van het contract aan de Commissie;
b) ziet toe op de naleving van de contractuele bepalingen, met name door de volgende controles:
- administratieve en boekhoudkundige controles bestaande in een verificatie van de gemaakte kosten en van de naleving van de bepalingen inzake de financiering,
- controles bestaande in een toetsing van de uitvoering van de acties aan de bepalingen van het contract,
- zo nodig, andere controles ter plaatse.
Bij iedere contractant worden gedurende de looptijd van het contract ten minste twee controlebezoeken afgelegd."
8. Het geschil heeft voor een groot deel betrekking op de omvang van de contractuele informatieverplichtingen, inzonderheid wat de inhoud van de tussenverslagen betreft. Punt 6.1, tweede alinea, van het in verordening nr. 465/92 bedoelde modelcontract bepaalt dat de contractant en, in voorkomend geval, de subcontractanten elke maand bij de bevoegde instantie een verslag over de uitgevoerde werkzaamheden moeten indienen (hierna: tussenverslag"), alsmede kopieën van de bewijsstukken inzake de werkelijk gemaakte kosten voor de uitvoering van het contract. Volgens punt 6.4 moet de contractant binnen vier maanden na beëindiging van het contract bij de bevoegde instantie een gedetailleerd verslag indienen over de aanwending van de toegewezen communautaire middelen en over de verwachte resultaten van de betrokken acties, met name ten aanzien van de ontwikkeling van de verkoop van melk en zuivelproducten. De punten 6.1 en 6.4 van het in verordening nr. 585/93 bedoelde modelcontract leggen dezelfde verplichtingen op, met dien verstande dat zij slechts voorzien in kwartaalverslagen.
9. Volgens punt 18 van de aan het betrokken modelcontract gehechte beheerscriteria die de Commissie overeenkomstig verordening nr. 465/92 heeft vastgesteld, dient bij het onderzoek van de voorstellen vooral te worden nagegaan of de in artikel 4 van de verordening bedoelde informatie volledig is en moeten onder andere de doelstellingen van de in de voorstellen vervatte gedetailleerde maatregelen duidelijk worden aangegeven. Volgens punt 19 dient bij het onderzoek van het eindverslag in het bijzonder te worden nagegaan of het oorspronkelijke voorstel is gevolgd, en of volgens dit verslag de nagestreefde doeleinden zijn verwezenlijkt en de verkoop van melk en zuivelproducten is toegenomen. De overeenkomstig verordening nr. 585/93 vastgestelde beheerscriteria bevatten geen soortgelijke bepalingen.
10. Na machtiging door de Commissie heeft de Bundesanstalt für Landwirtschaftliche Marktordnung (hierna: BALM") overeenkomstig de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 op 30 november 1992 respectievelijk 13 augustus 1993 modelcontracten met de Centrale Marketing Gesellschaft (hierna: CMA") gesloten, die liepen tot 29 november 1994 en 14 augustus 1995. De looptijd van het eerste contract werd later verlengd tot 22 mei 1995.
11. Tijdens de looptijd van deze twee contracten heeft de Commissie de BALM verzocht om haar kopieën te bezorgen van de tussenverslagen betreffende de twee campagnes. Na een controlebezoek, dat plaatsvond van 19 tot 23 september 1994, berichtte de Commissie bij brief van 27 oktober 1994 aan het Bondsministerie van Voedselvoorziening, Land- en Bosbouw (hierna: ministerie"), dat de tussenverslagen onvoldoende informatie bevatten over de aard en de omvang van de campagne, alsook over de correcte uitvoering van de contractuele verplichtingen. Zij voegde eraan toe dat de BALM bij gebreke van gedetailleerde informatie het succes van de promotiecampagnes moeilijk kon inschatten. De BALM had moeten vasthouden aan haar vroegere aanbevelingen aan de CMA om de toegepaste reclamestrategie aan te passen. Hoewel uit een vroegere vragenlijst bleek dat de CMA voor elke voorgenomen individuele maatregel het nagestreefde doel en de kosten had vermeld, bestonden er geen gekwantificeerde doelstellingen om het effect van reclame in tijdschriften, op televisie en op beurzen op het gedrag van de consument, en de reactie van de gezondheidssector op de publicatie van de onderzoeksresultaten te beoordelen. Het vereiste van kosteneffectiviteit werd dus niet in aanmerking genomen. In het bijzonder verstrekten de verslagen geen informatie over de mate waarin de reactie op de reclamecampagne werd weerspiegeld in het daarmee samenhangende consumentengedrag.
12. Bij brief aan de Commissie van 20 februari 1995 antwoordde het ministerie dat de vorm van de tussenverslagen tot dan toe toereikend was geacht en dat meer gedetailleerde informatie gewoonlijk in het eindverslag werd verstrekt; op dat ogenblik werd de campagne in haar geheel beoordeeld en kon er een beslissing worden genomen over de nog te verrichten betalingen en de terugbetaling van de waarborg aan de contractant. Een inhoudelijke wijziging van de tussenverslagen vergde de opname van specifiekere verplichtingen in de verordeningen en de modelcontracten, die niet in een dergelijke kosten-batenanalyse in dit stadium voorzagen. De BALM diende tijdens de uitvoering van het contract enkel toezicht te houden op de nakoming van de contractuele verplichtingen. Bovendien zouden gedetailleerde analyses van de omzet extra kosten meebrengen waarin de betrokken verordeningen niet voorzagen.
13. Bij brief van 2 mei 1996 aan de Permanente Vertegenwoordiging van Duitsland bij de Europese Unie stelde de Commissie voor, de terugbetaling van de kosten voor de twee campagnes ter bevordering van de verkoop van melk met 2 % te verminderen, en dit om twee redenen. In de rubriek financiële regelmatigheid" (finanzielle Ordnungsmäßigkeit") verklaarde zij dat uit de tussenverslagen van de CMA niet kon worden opgemaakt of bij de uitvoering van de overeenkomsten voldoende vooruitgang (ausreichend Fortschritte") was geboekt. In de rubriek kosten/baten-verhouding" (Kosten-Nutzen") merkte zij op dat niet was geprobeerd om de doelstellingen van acties zoals reclame in kranten, op televisie en op beurzen, en van brochures over de onderzoeksresultaten in verband met de kwalitatieve aspecten van zuivelproducten, te kwantificeren. Ook bevatten deze verslagen volgens de Commissie geen toereikende informatie over de reactie van de bevolking op de promotiecampagnes en over het werkelijke effect ervan op de consumptie. Nadat de Commissie de brief van 2 mei 1996 om redenen die hier niet ter zake doen, had ingetrokken, herhaalde zij dit standpunt en het voorstel om de terugbetaling met 2 % te verminderen woordelijk in een brief van 26 november 1996. Hierin verklaarde zij dat zij nog geen verslagen over de melksector had ontvangen, hoewel de in de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 bedoelde eindverslagen van de CMA, die analyses van de kosteneffectiviteit en van de reacties van de consumenten bevatten, in werkelijkheid op 8 juli respectievelijk 30 juli 1996 aan de Commissie waren doorgestuurd.
14. Op 10 maart 1997 zond de Commissie het ministerie een interne nota van het hoofd van de bevoegde dienst van het directoraat-generaal Financiële Controle aan de dienstdoende directeur van de bevoegde directie van het directoraat-generaal Landbouw. Volgens deze nota was uit de controlemissie van 19 tot en met 23 september 1994 in Duitsland gebleken dat de in artikel 6 van beide verordeningen opgelegde verplichting om door middel van een administratieve controle na te gaan of de CMA de contractueel vastgestelde maatregelen had genomen, niet was nagekomen. De tussenverslagen van de CMA bevatten onvoldoende informatie om uit te maken of voldoende vooruitgang werd geboekt bij de uitvoering van de overeenkomsten, hetgeen de BALM, gelet op haar toezichtsverplichting, ertoe had moeten aanzetten corrigerende maatregelen te nemen. De hoogte van de financiële correctie was derhalve gebaseerd op een globale beoordeling van het risico dat de verkoopbevorderende maatregelen tijdens de looptijd van de overeenkomst niet zouden kunnen worden aangepast ter bereiking van de doelstellingen van de campagne. Dit kon na de overlegging van het eindverslag niet meer worden verholpen.
15. In punt 4.3.2.1 van het geconsolideerde syntheseverslag van 15 april 1997 betreffende de resultaten van de controles met betrekking tot de goedkeuring van de voor het begrotingsjaar 1993 bij het EOGFL, afdeling Garantie, ingediende rekeningen (hierna: syntheseverslag"), waarop de bestreden beschikking berust, voert de Commissie ter rechtvaardiging van de vermindering met 2 % van het ten laste van het EOGFL te brengen bedrag van de uitgaven voor de Duitse campagnes ter bevordering van de verkoop van melk aan dat de bevoegde instantie niet heeft gecontroleerd of de betrokken overeenkomsten waren uitgevoerd, en in het bijzonder niet heeft verzekerd dat de doelstellingen van de programma's werden bereikt. De verschillende taalversies van het verslag stemmen op dit punt niet helemaal overeen. Terwijl in de Duitse versie in het bijzonder op het laatste verzuim wordt gewezen (Die Zahlstelle hat es unterlassen, die Durchführung der betreffenden Verträge zu überwachen und insbesondere zu gewährleisten, daß die Ziele des Programms erreicht wurden"), worden beide tekortkomingen in de Franse versie met een ontkennend voegwoord (L'organisme payeur n'a pas controlé la mise en oeuvre des contrats en cause ni veillé à l'application des objectifs de programmes") en in de Engelse versie met een bevestigend voegwoord met elkaar verbonden (The paying agency failed to monitor implementation of the contracts concerned and to ensure that the objectives of the programmes were met"). De Commissie heeft deze conclusie toegelicht in de rubrieken financiële regelmatigheid" (finanzielle Ordnungsmäßigkeit) en kosten/baten-verhouding" (Kosten-Nutzen-Verhältnis). In de eerste rubriek verklaarde zij dat uit de aan de BALM gezonden tussenverslagen van de CMA niet kon worden opgemaakt of bij de uitvoering van de overeenkomsten voldoende vooruitgang werd geboekt", dan wel - in het Duits - of de overeenkomsten op regelmatige wijze werden uitgevoerd (ob die Verträge ordnungsgemäß durchgeführt wurden"). In de tweede rubriek nam de Commissie in wezen, op enkele kleine redactionele wijzigingen na, haar verklaringen in haar brieven van 2 mei en 26 november 1996 over.
III - Argumenten van partijen
16. Ik wens er vooraf op te wijzen dat de Commissie er blijkbaar van uitgaat dat de promotiecampagnes de gestelde doelstellingen hebben bereikt (al is zij daar blijkens haar memories op een punt niet zo zeker van, wat niet bijdraagt tot de duidelijkheid van haar standpunt). Duitsland stelt dat de Commissie niet het recht heeft om het ten laste van het EOGFL te brengen bedrag te verminderen op grond van een zuiver abstract risico - dat zich niet heeft bewaarheid - dat gemeenschapsmiddelen niet optimaal worden benut. De Commissie antwoordt hierop dat de ontoereikende controle door Duitsland op de uitvoering van de overeenkomsten door de CMA op zichzelf reeds een schending opleverde van artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 2, sub b, van de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93. Volgens Duitsland liet niets in de briefwisseling die heeft geleid tot de vaststelling van de bestreden beschikking, vermoeden dat de betrokken vermindering te maken had met een algemeen tekort aan controle in de zin van artikel 6, lid 2, sub b, van de twee laatstgenoemde verordeningen. De Commissie brengt hiertegen in dat zij er in haar brieven van 27 oktober 1994 en 26 november 1996 en in het syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1993 op heeft gewezen dat de controles door de BALM over het algemeen ontoereikend waren.
17. Duitsland stelt dat de door de BALM gesloten overeenkomsten precies overeenstemmen met het in de verordeningen vastgelegde model, en dat de tussenverslagen in overeenstemming met punt 6.1 van deze modelcontracten zijn opgesteld. Deze verslagen bevatten alle een korte beschrijving van de tot op dat ogenblik genomen maatregelen, tezamen met bewijsstukken inzake de verrichte uitgaven. Zij hoefden geen kosten-batenanalyse te bevatten, anders dan het eindverslag, waarvoor een dergelijke analyse uitdrukkelijk was voorgeschreven. Tegen vergelijkbare tussenverslagen die in het kader van vroegere programma's waren gepresenteerd, was geen bezwaar gemaakt, hoewel de toepasselijke communautaire bepalingen intussen niet waren gewijzigd. Pas voor latere programma's werden de uitdrukkelijke vereisten in verband met de inhoud van de tussenverslagen gewijzigd om rekening te houden met de in het onderhavige geval door de Commissie opgeworpen bezwaren. Duitsland haalde ook een fax van de Commissie van 27 januari 1993 aan waarin deze verklaarde dat de tussenverslagen niet meer dan een halve pagina hoefden te beslaan. Verder waren volgens Duitsland de voorstellen op basis waarvan de CMA de contracten had binnengehaald, en die gedetailleerde informatie bevatten, zoals de titels van de tijdschriften waarin zou worden geadverteerd, door de Commissie goedgekeurd. De BALM kon de CMA geen bijkomende verplichtingen opleggen bovenop die welke contractueel waren vastgelegd.
18. Dat de kosteneffectiviteit en de bij de uitvoering van de overeenkomst geboekte vooruitgang tussentijds dienen te worden beoordeeld, vloeit volgens de Commissie voort uit de algemene verplichtingen opgelegd bij artikel 2 van het Financieel reglement, zoals gewijzigd, en bij de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 729/70, alsook uit het feit dat gemeenschapsmiddelen zouden kunnen worden verspild indien van een promotiestrategie niet kon worden afgestapt indien blijkt dat zij de doelgroep niet bereikt of er geen invloed op heeft. Om aan te geven hoeveel personen presentaties bijwonen of welke de oplage is van tijdschriften met reclame, kan zelfs een kort tussenverslag volstaan, zonder dat in dit stadium echt marktonderzoek hoeft te worden verricht.
19. Duitsland stelt dat de BALM in elk geval alle in artikel 6, lid 2, sub b, van de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 voorgeschreven controles heeft verricht, en verstrekt in een bijlage bij het verzoekschrift uitvoerige informatie over twee controlebezoeken. De Commissie antwoordt hierop dat de ontoereikende inhoud van de tussenverslagen de BALM ertoe had moeten aanzetten meer dan de minimaal voorgeschreven twee controles te verrichten. Verder verwijt zij de BALM dat deze tijdens haar controles de activiteiten van de CMA niet aan kwalitatieve criteria heeft getoetst om zich ervan te vergewissen dat de gemeenschapsmiddelen correct werden gebruikt. Ten slotte zou de BALM niet-gedetailleerde facturen van een van de onderaannemers van de CMA hebben aanvaard en zou zij zelfs niet hebben nagegaan of de door de CMA in rekening gebrachte televisiereclame werkelijk was uitgezonden.
20. Duitsland antwoordt hierop dat de twee bij het verzoekschrift gevoegde controleverslagen slechts voorbeelden zijn en dat veel meer controles ter plaatse zijn uitgevoerd: 46 voor de ene overeenkomst, 306 voor de andere. Duitsland draagt ook bewijzen aan ter weerlegging van de verklaring van de Commissie dat geen controle is verricht op de facturen van de onderaannemers en de uitzending van televisiespots, en stelt meer in het algemeen dat deze verklaringen deel uitmaken van een poging van de Commissie om het voorwerp van het geding uit te breiden tot punten van bezwaar die niet in haar syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1993 voorkwamen. Volgens de Commissie daarentegen is dit bewijsmateriaal tardief voorgelegd en kan het Hof er geen rekening mee houden; dat de door de BALM verrichte controles ontoereikend waren, wordt uitdrukkelijk in het genoemde verslag vermeld. De in de twee rubrieken financiële regelmatigheid" en kosten/baten-verhouding" geformuleerde punten van kritiek waren slechts specifieke voorbeelden ter illustratie van deze ontoereikendheid.
IV - Beoordeling
21. Om te beginnen dient te worden vastgesteld welke de strekking is van de punten van bezwaar op grond waarvan de Commissie heeft besloten, het bedrag van de overeenkomstig de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93 ten laste van het EOGFL te brengen uitgaven voor de Duitse campagnes ter bevordering van de melkverkoop met 2 % te verminderen. In het bijzonder dient te worden nagegaan of deze vermindering uitsluitend is gebaseerd op het feit dat de BALM de activiteit van de CMA niet aan kwalitatieve criteria heeft getoetst, dan wel ook op een algemener verzuim van de BALM om de door de CMA en haar onderaannemers in rekening gebrachte uitgaven aan passende en voldoende talrijke controles te onderwerpen. Mij lijkt het duidelijk dat de vermindering op de eerste grond is gebaseerd, zodat het verweer van de Commissie voor een groot deel irrelevant is.
22. Volgens vaste rechtspraak hangt de omvang van de in artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) neergelegde verplichting om de redenen aan te geven waarop een beschikking berust, af van de aard van de betrokken handeling en van de omstandigheden waaronder deze is vastgesteld. Een beschikking betreffende de goedkeuring van de rekeningen die zijn ingediend in verband met de door het EOGFL gefinancierde uitgaven, waarbij wordt geweigerd een deel van de opgegeven uitgaven ten laste van het EOGFL te brengen, behoeft niet in detail te worden gemotiveerd wanneer de betrokken regering nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van deze beschikking en dus - op basis van een verslag waarnaar is verwezen en dat haar is toegezonden - bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het betrokken bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen.
23. Zo kon de terloopse opmerking in punt 4.3.2.1 van het syntheseverslag voor het begrotingsjaar 1993, dat de bevoegde instantie niet had gecontroleerd of de betrokken overeenkomsten waren uitgevoerd, worden opgevat als een verwijzing naar andere problemen, naast die welke uitdrukkelijk werden vermeld in de twee volgende rubrieken, aangenomen dat dergelijke bijkomende problemen inderdaad tijdens voorafgaande contacten tussen de Commissie en de Duitse autoriteiten waren besproken. In de vroegere briefwisseling is evenwel nergens vermeld dat de Commissie zich zorgen maakte over het aantal controles van de BALM met betrekking tot de twee overeenkomsten, over de wijze waarop de facturen van onderaannemers werden gecontroleerd of over de controle van de uitgaven voor televisiespots. De meest expliciete verwijzing naar deze bekommernis is te vinden in de op 10 maart 1997 aan de Duitse autoriteiten doorgezonden interne nota waarin de Commissie verklaarde dat het gebrek aan informatie in de tussenverslagen de BALM ertoe had moeten aanzetten het beheer bij te sturen. In deze verklaring worden de drie zojuist vermelde problemen evenwel niet bij name genoemd. Bovendien werd zij gedaan onder verwijzing naar het controlebezoek van 19 tot en met 23 september 1994 - in het verslag over dit bezoek, dat is gevoegd bij de brief van de Commissie van 27 oktober 1994, komen deze problemen niet ter sprake - in het kader van een discussie over het belang van de tussenverslagen om de autoriteiten attent te maken op de noodzaak van een aanpassing van de in de campagnes aangewende middelen.
24. Mijns inziens horen deze drie problemen niet thuis in de rubriek financiële regelmatigheid" in het syntheseverslag van de Commissie én in haar brieven van 2 mei en 26 november 1996. Hoewel deze problemen verband houden met de financiële regelmatigheid in de normale betekenis van het woord, wijst niets in de vroegere briefwisseling tussen de partijen erop dat de Commissie haar conclusie in deze rubriek heeft geformuleerd met deze drie problemen in gedachten. Verder heeft de Commissie het begrip financiële regelmatigheid duidelijk gebruikt in een veel ruimere betekenis, die moeilijk van het begrip kosten/baten-verhouding in de tweede rubriek valt te onderscheiden. Dit blijkt uit het feit dat in de brieven van 2 mei en 26 november 1996 wordt verwezen naar het kwalitatieve criterium van voldoende vooruitgang en niet simpelweg wordt gesteld dat de uitgaven de begroting niet mogen overschrijden.
25. Bijgevolg zijn de twee in punt 4.3.2.1 van het syntheseverslag met name" genoemde problemen de enige die Duitsland hoeft te behandelen in haar verzoekschrift tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie waarbij de ten laste van het EOGFL te brengen uitgaven zijn verminderd. Duitsland stelt in wezen dat de tussenverslagen van de medecontractant geen informatie hoeven te bevatten die nodig is voor een kwalitatieve beoordeling van de vraag of de doelstellingen van de promotiecampagnes zijn bereikt, zodat de BALM niet verplicht was bij het ontbreken van dergelijke informatie controles op deze punten te verrichten. Ik sluit mij bij deze zienswijze aan, maar niet omdat de Commissie is afgeweken van haar vroegere, volgens Duitsland stevig gevestigde beoordelingspraktijk betreffende de inhoud van de tussenverslagen. Volgens het Hof eisen het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel niet dat, wanneer de Commissie in het verleden onregelmatigheden heeft geduld, zij dit in volgende begrotingsjaren ook doet. Doorslaggevend is dat noch de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93, noch de daarbij horende modelcontracten en beheerscriteria enige verwijzing bevatten naar een verplichting als bedoeld door de Commissie met betrekking tot de inhoud van de tussenverslagen, en dat een dergelijke verplichting evenmin voortvloeit uit de artikelen 8 en 9 van verordening nr. 729/70 of artikel 2 van het Financieel reglement.
26. Door te werken met de rubrieken financiële regelmatigheid" en kosten/baten-verhouding" baseert de Commissie zich impliciet op de bepalingen van de twee zojuist genoemde verordeningen. Ik heb reeds aangegeven dat de Commissie de eerste term mijns inziens veel ruimer heeft uitgelegd dan normaal. Terwijl zij in de Duitse versie van het syntheseverslag enkel verklaart dat in de tussenverslagen niet is aangegeven of de contracten op regelmatige wijze werden uitgevoerd, blijkt uit de voorafgaande briefwisseling (en onder meer uit de Engelse en de Franse versie van het syntheseverslag) duidelijk, dat deze rubriek volgens haar ook betrekking had op de vraag of voldoende vooruitgang werd geboekt bij het promoten van de voordelen van zuivelproducten bij de consument of geselecteerde doelgroepen. Gelet op het feit dat de grote lijnen van de door de CMA te voeren campagnes, zoals vastgelegd in haar voorstellen, vooraf door de Commissie waren goedgekeurd, valt de vraag of de CMA een beroep heeft gedaan op bekwame sprekers en gebruik heeft gemaakt van het juiste materieel en de juiste media - anders dan de vraag of de betrokken maatregelen werkelijk werden genomen en de gestelde uitgaven werden verricht - niet onder de in artikel 8, lid 1, van verordening nr. 729/70 voorgeschreven controle van de financiële regelmatigheid. Inzonderheid gaat de in deze bepaling aan de lidstaten opgelegde verplichting om zich ervan te vergewissen dat de maatregelen op regelmatige wijze werden uitgevoerd", niet zo ver dat zij permanent moeten beoordelen of een programma dat reeds in beginsel is goedgekeurd, uit beleidsmatig oogpunt geschikt is. Artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 465/92, dat bepaalt dat de bevoegde instantie [toeziet] op de naleving van de bepalingen van het contract", en artikel 6, lid 2, sub b, van verordening nr. 585/93, volgens hetwelk zij de uitvoering van de acties [toetst] aan de bepalingen van het contract", leggen evenmin een dergelijke verplichting op, die aanzienlijk verder gaat dan een toetsing aan de op basis van de voorstellen overeengekomen contractuele bepalingen.
27. Zoals ik reeds zei, valt het door de Commissie gehanteerde criterium financiële regelmatigheid" moeilijk te onderscheiden van dat van de kosteneffectiviteit. Het lijkt mij dan ook aangewezen, het standpunt van de Commissie uitsluitend in het kader van deze laatste rubriek te beoordelen. Overigens lijkt het betoog van de Commissie mij enigszins tegenstrijdig. Voor het Hof ontkende de Commissie dat zij verlangde dat de CMA voor haar tussenverslagen enige marktstudie zou verrichten. In het syntheseverslag is evenwel verklaard dat er onvoldoende informatie is verstrekt over de werkelijke invloed van de campagnes van de CMA op het verbruik, hetgeen moeilijk valt te begrijpen indien een dergelijke verplichting niet bestond.
28. Meer in het algemeen ben ik evenwel van mening dat het standpunt van de Commissie in tegenspraak is met de bewoordingen en de opzet van de twee verordeningen ter bevordering van de verkoop van melk en de bijhorende modelcontracten en beheerscriteria, en geen steun vindt in artikel 2 van het Financieel reglement. Laatstgenoemde bepaling legt een algemene verplichting op die niet noodzakelijk even strikt moet (en in de praktijk wellicht ook niet kan) worden toegepast tijdens alle uitvoeringsfasen van de door de Gemeenschap gefinancierde programma's. Mijns inziens komt deze verplichting om het beginsel van kosteneffectiviteit in acht te nemen en op de verwezenlijking van gekwantificeerde doelstellingen toe te zien - die gedeeltelijk in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 465/92 wordt weerspiegeld - concreet tot uitdrukking in twee fasen van de procedure inzake de betrokken campagnes ter bevordering van de melkverkoop: bij de beoordeling van de voorstellen en bij de overlegging van de eindverslagen betreffende de campagnes. Mijns inziens heeft de Commissie dan ook niet het recht uit het Financieel reglement zelf aanzienlijke bijkomende verplichtingen af te leiden.
29. Uit de context van artikel 2, lid 1, eerste alinea, sub c, van verordening nr. 465/92 en artikel 2, lid 2, eerste twee streepjes, van verordening nr. 585/93 blijkt duidelijk dat de daarin gestelde eisen om de acties met de meest geschikte middelen uit te voeren en af te stemmen op de omstandigheden van de lokale markt, betrekking hebben op de door de betrokken organisaties in te dienen voorstellen. Bovendien verlangt artikel 4, lid 1, sub b en c, van beide verordeningen gedetailleerde voorstellen waarin de voorgestelde maatregelen worden gemotiveerd, de verwachte resultaten worden vermeld en een gedetailleerde strategie wordt uiteengezet, terwijl punt 18 van de in verordening nr. 465/92 vastgestelde beheerscriteria de nadruk legt op de noodzaak om in de voorstellen duidelijk aan te geven welke doelstellingen worden nagestreefd.
30. Uit punt 6.4 van beide modelcontracten blijkt duidelijk dat de medecontractant na de beëindiging van de campagne een verslag moet uitbrengen over de verwachte resultaten van de gevoerde acties. Volgens punt 19 van de in verordening nr. 465/92 vastgestelde beheerscriteria moet in het eindverslag worden vermeld of het oorspronkelijke voorstel is gevolgd, of de doelstellingen ervan zijn verwezenlijkt en of de melkverkoop is toegenomen. Punt 6.1 van de contracten eist daarentegen enkel dat de tussenverslagen de uitgevoerde werkzaamheden vermelden en dat de desbetreffende bewijsstukken bij deze verslagen worden gevoegd.
31. De uitdrukkelijke vereisten waaraan de tussenverslagen moeten voldoen, lijken enkel betrekking te hebben op de controle van de financiële regelmatigheid sensu stricto, dat wil zeggen op de controle van de uitgaven en van de uitvoering van het overeengekomen programma. Uit de opzet van de twee verordeningen blijkt dat deze verslagen deel uitmaken van een procedure waarin zowel in de begin- als in de eindfase het verwachte en het werkelijke succes van de medecontractant bij de verwezenlijking van de doelstellingen van de promotie kwalitatief worden beoordeeld (hetgeen ook uitdrukkelijk verplicht is). De verordeningen stellen gedetailleerde eisen aan de inhoud van het voorstel, maar bevatten daarentegen geen aanwijzing dat tijdens de campagnes informatie moet worden verstrekt die desnoods aanleiding kan geven tot een strategiewijziging. Uit het oogpunt van gezond financieel beheer zou een dergelijke extra verplichting nog een stap vooruit kunnen betekenen. In het kader van een regeling die reeds uitdrukkelijk voorziet in de controle van de kosteneffectiviteit en van de verwezenlijking van gekwantificeerde doelstellingen in andere stadia, kan een dergelijke extra verplichting evenwel niet zonder meer rechtstreeks uit artikel 2 van het Financieel reglement worden afgeleid. Dat zou een inbreuk uitmaken op het rechtszekerheidsbeginsel en zou nodeloos twijfel doen rijzen over de doeltreffendheid van de gedetailleerde bepalingen van de verordeningen nrs. 465/92 en 585/93.
32. Mijn conclusie luidt dan ook dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting waar zij zich op het standpunt heeft gesteld dat de reactie van de Duitse autoriteiten op de door de CMA toegezonden tussenverslagen niet aan de geldende gemeenschapsregels voldeed, en dat dit - wegens het daarmee verbonden risico dat gemeenschapsmiddelen niet op passende wijze zouden worden benut - een vermindering van de ten laste van het EOGFL te brengen uitgaven rechtvaardigde. In deze omstandigheden hoeft het andere argument van Duitsland, dat de Commissie niet het recht heeft een dergelijke vermindering door te voeren op grond van een abstract risico dat zich uiteindelijk niet heeft bewaarheid, niet te worden onderzocht.
V - Conclusie
33. Gelet op een en ander, geef ik het Hof in overweging:
1) beschikking 97/333/EG van de Commissie van 23 april 1997 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1993 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (EOGFL), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven, nietig te verklaren voor zover hierbij de ten laste van het EOGFL te brengen uitgaven voor begrotingspost 2062 met 2 % zijn verminderd;
2) de Commissie te verwijzen in de kosten.