62000CC0036_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio teki 26.10.1999 päätöksen N:o 2000/131/EY valtiontuesta, jonka Espanja on toteuttanut valtion omistamien telakoiden hyväksi (jäljempänä myös riidanalainen päätös). Päätöksessä todetaan pääasiallisesti, että Espanjan kuningaskunnan telakoiden hyväksi erityisten verohyvitysten muodossa myöntämän tuen oikeutuksen perusta on lakannut ja että tämä tuki, jota on pidettävä uutena tukena, on EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltumaton.
II Tosiseikat ja juridinen tausta
A Asiaa koskevat oikeussäännöt
2. Laivanrakennusteollisuudelle myönnettävästä tuesta 21 päivänä joulukuuta 1990 annetussa neuvoston direktiivissä 90/684/ETY, jonka voimassaoloa on jatkettu laivanrakennusteollisuudelle myönnettävästä tuesta 22 päivänä joulukuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 3094/95, säädetään eräitä erityissääntöjä tämän toimialan tukitoimenpiteistä, jotka muodostavat poikkeuksen EY 87 artiklan 1 kohdan yleisestä kiellosta.
3. Neuvosto on hyväksynyt tietyille rakenneuudistuksen alaisille telakoille myönnettävästä tuesta 2 päivänä kesäkuuta 1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1013/97 tuen myöntämisen rakenneuudistusta varten telakoille tietyissä jäsenvaltioissa, mukaan lukien Espanjan julkiset telakat.
4. Mainitun asetuksen 1 artikla kuuluu - asiassa merkityksellisiltä osiltaan - seuraavasti:
"1. Rajoittamatta asetuksen (EY) N:o 3094/95 säännösten soveltamista komissio voi julistaa tämän artiklan 2, 3 ja 4 kohdassa mainittujen telakoiden rakenneuudistukseen myönnettävän lisätoimintatuen yhteismarkkinoille soveltuvaksi erityistarkoituksia varten ja edellä mainituissa kohdissa määriteltäviin enimmäismääriin saakka.
- -
4. Espanjan valtion omistamien telakoiden rakenneuudistustuki voidaan katsoa yhteismarkkinoille soveltuvaksi enintään 135 028 miljoonaan Espanjan pesetaan saakka seuraavissa muodoissa:
- aiemmin hyväksyttyjen maksamattomien tukien kattamiseksi vuosina 1988-1994 otettujen lainojen enintään 62 028 miljoonan Espanjan pesetan korot
- vuosien 1995-1999 verohyvitykset, enintään 58 000 miljoonaa Espanjan pesetaa
- vuonna 1997 suoritettava enintään 15 000 miljoonan Espanjan pesetan pääoman korotus.
Kaikkia muita direktiivin 90/684/ETY säännöksiä sovelletaan näihin telakoihin.
Espanjan hallitus on päättänyt suorittaa komission hyväksymän aikataulun mukaisesti ja joka tapauksessa ennen 31 päivää joulukuuta 1997 todellisen ja lopullisen 30 000 tasatun bruttorekisteritonnin kapasiteetin vähentämisen."
5. Tämän asetuksen 2 artiklassa säädetään lisäksi muun muassa, että komissio valvoo tuen todellista käyttöä, rakenneuudistussuunnitelman mukaisuutta ja kapasiteettirajoitusten toimeenpanoa. Valvontaohjelmaan on kuuluttava komission paikalla suorittama seuranta tarvittaessa riippumattomien asiantuntijoiden avustamana. Lisäksi Espanjan viranomaisten on toimitettava komissiolle vuoden 1999 kesäkuun loppuun mennessä neljännesvuosiraportit 1 artiklan mukaista tukea saavien rakenneuudistussuunnitelmien toteuttamisen edistymisestä ja ilmoitus niistä telakoista, jotka saavat 1 artiklan mukaista tukea, sekä tiedot tuen käytöstä, investoinneista, tuottavuudesta, kapasiteetin vähennyksistä ja rajoittamisista, työvoiman vähennyksistä ja taloudellisesta elinkelpoisuudesta. Komission on puolestaan kahdesti vuodessa annettava neuvostolle kertomukset rakenneuudistusohjelmien edistymisestä.
B Asiaa koskevat tosiseikat
6. Espanjan viranomaiset esittivät vuonna 1995 komissiolle telakoiden rakenneuudistussuunnitelman, johon sisältyi tukitoimenpidepaketti. Komissio aloitti vuoden 1996 alussa direktiivin 90/684/ETY mukaisen virallisen menettelyn muun muassa paketissa ehdotettujen verohyvitysten osalta. Neuvosto hyväksyi kesäkuussa 1997 EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan e alakohdan (josta on tullut EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohta) mukaisesti asetuksella (EY) N:o 1013/97 telakoiden rakenneuudistustuen eräissä jäsenvaltioissa mukaan lukien Espanjan kuningaskunta. Tässä asetuksessa sallittiin verohyvitysten hyväksyminen.
7. Komissio hyväksyi 6.8.1997 päivätyllä kirjeellä D/6715 (jäljempänä hyväksymispäätös) yhteensä 229 008 miljoonan Espanjan pesetan (ESP) suuruisen valtiontuen myöntämisen. Tästä summasta 93 980 miljoonaa ESP hyväksyttiin direktiivin 90/684/ETY 6 ja 7 artiklan perusteella ja 135 028 miljoonan ESP:n summa asetuksen N:o 1013/97 4 artiklan 1 kohdan perusteella. Asetuksen N:o 1013/97 mukaisesti tässä hyväksymispäätöksessä määrätään muun muassa, että kaudelta 1995-1999 voidaan myöntää tukea erityisten verohyvityksien muodossa enintään 58 miljardia ESP. Erityisten verohyvitysten hyväksyminen liittyi siihen, että telakoilla ei enää ollut oikeutta saada yleisiä verohyvityksiä.
8. Hyväksymispäätöksessä määrätään, että tukimuotokohtaisesti sallitut tuen enimmäismäärät eivät saa ylittyä. Lisäksi hyväksyntään liittyy edellytyksiä, jotka koskevat kapasiteetin vähentämistä, tuotannon rajoittamista ja valvontamääräysten noudattamista.
9. Määräaikaisen valvontakäynnin yhteydessä kävi ilmi, että Espanjan hallitus oli mahdollisesti myöntänyt kyseisille telakoille liian paljon verotukea. Kyseiset telakat oli vuonna 1997 liitetty holdingyhtiöön, johon sovellettiin verokonsolidointisääntöjä. Tästä johtuen kyseiset telakat saattoivat mainitusta ajankohdasta alkaen jälleen saada yleistä verohyvitystä. Tämän vuoksi komissio aloitti, pyydettyään ensin lisätietoja, EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan (josta on tullut EY 88 artiklan 2 kohta) mukaisen menettelyn 15.2.1999 päivätyllä kirjeellä.
C Riidanalainen päätös
10. Komissio toteaa päätöksessä, että telakat olivat saaneet Espanjan valtiolta tukea erityisten verohyvitysten muodossa 18 451 miljoonaa ESP, mihin ei ole olemassa laillista perustetta. Komissio katsoo, että tukimaksuille yhteensä asetettua ylärajaa ei ole ylitetty, mutta kyseessä oli vain enimmäismäärä. Tämän enimmäismäärän rajoissa myönnettävän tuen oli määrä liittyä ainoastaan verotettaviin tappioihin ja sen hyväksyminen perustui oletukseen, että telakat eivät voi saada verohyvityksiä Espanjan yleisen verokonsolidointijärjestelmän perusteella. Tämä oli olennainen edellytys tuen hyväksymiselle ja samalla sille, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille EY:n perustamissopimuksen 87 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisesti.
11. Komissio toteaa, että telakoille maksettujen erityisten ja yleisten verohyvitysten kokonaismäärä oli 70 062 miljoonaa ESP, josta 58 miljardia ESP oli erityisiä verohyvityksiä. Myönnetystä 58 miljardin ESP:n summasta 39 549 miljoonaa ESP maksettiin vuonna 1997. Maksut johtuivat vuosina 1995 ja 1996 tehdyistä sopimuksista. Mainittuina vuosina telakat eivät voineet saada verohyvitystä yleisen verolainsäädännön perusteella. Tilanne muuttui vuonna 1997. Tuona vuotena telakoihin oli mahdollista soveltaa yleistä verolainsäädäntöä. Tuen myöntämiseen erityiseen verolainsäädäntöön perustuvina erityisinä verohyvityksinä ei siis mainitusta vuodesta lähtien ollut perustetta. Näin ollen vuonna 1997 ei enää ollut perustetta erityislainsäädännön nojalla vuonna 1998 maksetulle 18 451 miljoonan ESP:n tuelle.
12. Koska komissio katsoi, että näissä olosuhteissa 18 451 miljoonan ESP:n tuen maksaminen vuonna 1998 ei enää ollut EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaista ja tuki oli näin ollen yhteismarkkinoille soveltumaton EY 87 artiklan 1 kohdan mukaisesti, komissio määräsi, että tuki on perittävä takaisin lisättynä korolla.
III Kanneperusteet
13. Espanjan hallitus on nostanut käsiteltävänä olevan kanteen tästä päätöksestä. Se vaatii, että riidanalainen päätös kumotaan ja että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14. Kanne perustuu neljään kanneperusteeseen, joista kaksi on luonteeltaan menettelyllisiä ja kaksi sisällöllisiä.
15. Ensimmäisessä kanneperusteessa Espanjan hallitus arvostelee komissiota luottamuksensuojan, oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamisesta sillä perusteella, että komissio on virheellisesti noudattanut uutta tukea koskevaa menettelyä eikä olemassa olevaa tukea koskevaa menettelyä.
16. Toisessa kanneperusteessa Espanjan hallitus arvostelee toissijaisesti komissiota perustelujen puutteellisuudesta, sillä sen mukaan komissio on riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti jättänyt käsittelemättä kyseisen tuen lainvastaiseksi toteamisen seuraukset.
17. Kolmannessa kanneperusteessa Espanjan hallitus arvostelee komissiota siitä, että komissio:
- on virheellisesti pitänyt vuonna 1997 myönnettyä 58 miljardin ESP:n tukea pelkästään telakoiden menettämien verohyvitysten kompensaationa, vaikka tuen myöntämisen perustana olivat yleiset neuvottelut näitä telakoita koskevasta Espanjan suunnitelmasta. Näin ollen komissio on rikkonut asetusta N:o 1013/97 ja loukannut luottamuksensuojan periaatetta
- on tulkinnut virheellisesti, että myönnetyn verotuen määrä on enimmäismäärä, mikä merkitsee tuen hyväksymispäätöksen lopullisuuden kieltämistä. Näin ollen komissio rikkoo EY 87 artiklan 3 kohtaa ja loukkaa oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteita
- sisällyttää myönnetyn tuen määrään virheellisesti niiden verohyvitysten määrät, jotka on maksettu yleisen tukijärjestelmän perusteella. Espanjan hallituksen mukaan tämä on EY 87 artiklan 1 kohdan vastaista.
18. Neljäs, toissijainen kanneperuste koskee luottamuksensuojan periaatteen loukkaamista ja ilmeistä arviointivirhettä. Espanjan hallitus väittää siinä, että vaikka maksettua 58 miljardin ESP:n suuruista tukea ei olisikaan voitu myöntää yhtäaikaisesti yleisten verohyvitysten kanssa, sen myöntämiseen on silti lailliset perusteet.
19. Komissio on vaatinut kanteen hylkäämistä perusteettomana ja kantajan velvoittamista korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Ensimmäisen ja toisen kanneperusteen arviointi (menettelylliset näkökohdat)
A Ensimmäinen kanneperuste: luottamuksensuojan, oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaaminen
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
20. Espanjan hallitus väittää ensimmäisessä kanneperusteessaan, että komission olisi pitänyt noudattaa EY 88 artiklan 1 kohdan mukaista menettelyä, koska kyseessä oli olemassa oleva, aiemmin hyväksytty tuki, jolle vahvistettua tuen enimmäismäärää ei ollut ylitetty. Espanjan mukaan komissio ei esillä olevassa asiassa ole noudattanut oikeaa menettelytapaa ja on siitä syystä loukannut luottamuksensuojan, oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteita.
21. Kyseinen hallitus huomauttaa edelleen, että riidanalaisesta päätöksestä voidaan päätellä, että komissio on sillä perusteella, että telakat tulevat jälleen yleisten verokonsolidointisääntöjen piiriin, päätellyt, että hyväksymispäätökseen liitettyä edellytystä ei ole noudatettu. Tästä syystä erityisten verohyvitysten oikeutus oli komission mukaan lakannut, koska ne oli hyväksytty sillä perusteella, että telakoille ei enää voitu myöntää tappiontasausta yleisten sääntöjen perusteella. Komissio ei ilmoittanut tästä Espanjan hallitukselle. Komissio odotti niin kauan, että viimeinen maksu oli suoritettu vuonna 1998, ja aloitti sen jälkeen EY 88 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn väittäen, että erityisten verohyvitysten myöntäminen vuonna 1997 olisi ollut uutta tukea. Espanjan mukaan komissio on näin toimiessaan loukannut oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteita.
22. Espanjan hallituksen mukaan komissio ei voi vedota siihen, että aiemmin hyväksytty tuki muuttuu yhteismarkkinoille soveltumattomaksi, mikäli tuki ei enää ole tarpeellista. Vetoaminen asiassa Philip Morris vastaan komissio annettuun tuomioon tämän väitteen tueksi ei vakuuta, koska mainitun tuomion perusteella ei voida katsoa, että kerran hyväksytyn tukijärjestelmän jokaisen soveltamiskerran välttämättömyys olisi osoitettava.
23. Espanjan hallitus katsoo edelleen, että vaikka jo hyväksytyn tukijärjestelmän soveltaminen edellyttäisi erillistä oikeutusta, hyväksymispäätöksen tältä osin puutteelliset perustelut ja monimutkaisuus edellyttävät, että komissio ilmoittaisi asiasta hyvissä ajoin. Näin on esillä olevassa asiassa sitäkin selvemmin, koska komissio oli tietoinen Agencia Industrial del Estadon (AIE) lakkauttamisesta ja telakoiden liittämisestä uuteen yritykseen vuoden 1997 alkaessa. Espanjan mukaan se, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä ilman ennakkovaroitusta päättänyt, että aiemmin hyväksytty tuki ei ole sopusoinnussa yhteisön lainsäädännön kanssa, on oikeusvarmuuden ja luottamuksensuojan periaatteiden vastaista ja loukkaa hyvän hallinnon periaatetta.
24. Espanjan hallituksen mukaan komission olisi esillä olevassa asiassa pitänyt noudattaa EY 88 artiklan 1 kohdan mukaista menettelyä, joka koskee olemassa olevaa tukea. Kyseessä on nimittäin jo hyväksytty, olemassa oleva tuki. Vaikka komissio katsoisi, että kyseinen tuki ei enää sovellu yhteismarkkinoille, komission pitäisi Espanjan mukaan arvioida asiaa mainitun määräyksen mukaisessa menettelyssä.
25. Komissio kiistää Espanjan hallituksen kannan. Tukea, joka myönnetään kaikkien kyseiseen tukijärjestelmän hyväksyntään liitettyjen edellytysten mukaisesti, voidaan pitää olemassaolevana tukena. Sen katsotaan olevan hyväksytty sen säädöksen perusteella, johon tuki perustuu. Jos tuki kuitenkin myönnetään kyseiseen säädöksen liitetyistä edellytyksistä poiketen, annettu hyväksyntä ei enää kata tätä tilannetta. Tällöin on kyseessä "uusi" tuki, joka on EY 88 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaan ilmoitettava uudelleen ja arvioitava.
26. Komissio katsookin, että se on esillä olevassa asiassa noudattanut oikeaa menettelyä. Se perustelee kantaansa asetuksen N:o 659/99 6 artiklalla sekä asiaan liittyvällä oikeuskäytännöllä. Esillä oleva asia koskee tuen käyttöä, jota ei kata erityiseen verohyvitykseen liitetty edellytys eli se, että telakoille ei voida myöntää verohyvitystä yleisten verosääntöjen mukaan. Lisäksi tukea on pidettävä uutena tukena kaikkine siihen EY:n perustamissopimuksen vuoksi liittyvine seurauksineen. Espanjan hallituksen ehdottama EY 88 artiklan 1 kohdan mukainen menettely ei salli ilmeisesti hyväksymispäätöksen vastaisesti myönnetyn tuen takaisinperintää. Tämä ei ole toivottava lopputulos.
B Toinen kanneperuste: perustelujen puuttuminen
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
27. Espanjan hallitus katsoo toissijaisessa toisessa kanneperusteessaan, että komission olisi pitänyt arvioida tukea kaikkien EY 87 artiklan 1 kohdan edellytysten perusteella todettuaan, että esillä olevassa asiassa oli kyse uudesta tuesta. Riidanalaisesta päätöksestä ei kuitenkaan ole löydettävissä mitään perusteluja kahden edellytyksen osalta niistä samanaikaisesti vaadittavasta neljästä edellytyksestä, jotka perustamissopimuksen määräyksessä asetetaan tukitoimenpiteen toteamiselle yhteismarkkinoille soveltumattomaksi; nämä kaksi vaatimusta ovat "vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan" ja "vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua".
28. Komissio katsoo, että kyseessä on kiistatta tuki. Se viittaa tältä osin 6.8.1997 tekemäänsä päätökseen, jossa tuki todetaan yhteismarkkinoille soveltuvaksi päätöksessä mainituin edellytyksin. Hyväksyntä edellyttää lähtökohtaisesti, että tuki on olemassa. Komissio viittaa edelleen asian kannalta merkitykselliseen lainsäädäntöön, muun muassa direktiiviin 90/684/ETY ja asetukseen N:o 1013/97. Lainsäädännön perusteella voidaan päätellä, että laivanrakennuksen herkillä markkinoilla kaikki kansalliset tukitoimenpiteet vaikuttavat lähes välttämättä jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja markkinoiden kilpailutilanteeseen. Oikeuskäytännössä ei edellytetä yleisesti tunnettujen tosiseikkojen ja olosuhteiden nimenomaista perustelemista. Komissio mainitsee vielä, että esillä olevassa asiassa on katsottava, että tukea ei ole ilmoitettu. Oikeuskäytännön mukaan komission ei tällaisessa tapauksessa tarvitse näyttää toteen myönnetyn tuen tosiasiallista vaikutusta.
29. Espanjan hallitus huomauttaa tämän komission väitteen johdosta, että oikeuskäytännöstä ei seuraa, että komissio olisi täysin vapaa velvollisuudestaan perustella tukitoimenpiteen vaikutukset valtioiden väliseen kauppaan ja kilpailutilanteeseen. Espanjan hallituksen mukaan aiempiin päätöksiin ei voida vedota, koska riidanalaisessa päätöksessä ei viitata aiempien päätösten asiaa koskeviin perusteluihin. Espanjan hallituksen mukaan oikeuskäytäntöön ja erityisesti asiassa Siemens v. komissio annettuun tuomioon ei voida vedota. Mainitussa tuomiossa katsottiin, että osittaiset perustelut olivat riittävät, koska niitä täydensivät asian tosiseikat. Tuomion perusteella ei kuitenkaan voida katsoa, ettei komissiolla olisi minkäänlaista perusteluvelvollisuutta. Lisäksi komissio vetoaa esillä olevassa asiassa virheellisesti oikeuskäytäntöön, joka koskee ilmoittamatta jätettyjä tukitoimenpiteitä. Komission tiedossa oli, että telakat olivat tulleet osaksi uutta holdingyhtiötä, ja sen oli mahdollista tietää, mitä siitä seurasi verohyvityksiä koskevien yleisen verolainsäädännön sovellettavuuden kannalta.
2. Arviointi
a) Alustavat toteamukset
30. Niin kutsuttujen uusien teollisuusvaltioiden syntymisellä 1960-luvun lopulta lähtien on ollut merkittäviä seurauksia maailman laivanrakennusteollisuudelle. Maailman telakoiden uudisrakennus- ja korjauskapasiteetti kasvoi nopeammin kuin kysyntä, ja alun perin Japanissa ja myöhemmin Etelä-Koreassa ja Taiwanissa sijaitsevat telakat pystyivät tuottamaan huomattavasti alhaisemmilla kustannuksilla kuin Pohjois-Amerikan ja Länsi-Euroopan telakat. Tästä seurasi Euroopan laivanrakennusteollisuuden 1970-luvun alusta lähtien lähes yhtäjaksoinen kriisi ja siitä johtuvat yhteiskunnalliset ja taloudelliset seuraukset. Useat valtiot alkoivat jo 1960-luvulla tukea laivanrakennusteollisuuttaan, koska ne halusivat suojella tätä elintärkeänä pitämäänsä teollisuudenalaa ja välttää mahdollisimman pitkälle äkillisten yrityskuolemien aiheuttamia yhteiskunnallisia okkeja. Vaikka tuen myöntäminen olikin usein tiukasti kansalliselta kannalta tarkasteltuna ymmärrettävää, siitä seurasi, että laivanrakennusalan ongelmat sekä koko maailman että Euroopan tasolla eivät suinkaan vähentyneet vaan kasvoivat: kannattamattomaksi käynyttä tuotantokapasiteettia pidettiin keinotekoisesti yllä ja tuen myöntäminen aiheutti hintatason painumisen yhä alhaisemmaksi.
31. Euroopan yhteisö ryhtyi jo varhain toimiin tiukkojen edellytysten säätämiseksi laivanrakennusalan kansallisille tuille EY 87 artiklan 3 kohdan e alakohdan mukaisesti, jotta voitaisiin estää kallis ja järjetön tukikilpailu tällä äärimmäisen herkällä toimialalla. Ensimmäinen laivanrakennusdirektiivi on vuodelta 1969, ja se on myöhemmin useaan kertaan korvattu uudella. Esillä olevaan asiaan sovelletaan direktiiviä 90/684/ETY. Ensimmäisten direktiivien kaksi keskeisintä tavoitetta olivat eurooppalaisten telakoiden kilpailukyvyn säilyttäminen maailmanmarkkinoilla ilman, että telakoiden kilpailusuhteet yhteisön sisällä vääristyisivät. Myöhemmin alettiin painottaa enemmän laivanrakennusalan rakenneuudistusta, joka on välttämätön alan kilpailukyvyn parantamiseksi maailmanmarkkinoilla. Tätä pyrkimystä tukivat myös OECD-sopimukset, jotka koskivat laivanrakennusalalle myönnettävän tuotantotuen alentamista ja pitkällä aikavälillä sen lopettamista kokonaan. Tällä hetkellä voimassa olevan, laivanrakennusteollisuudelle myönnettävän tuen uusien sääntöjen vahvistamisesta 29 päivänä kesäkuuta 1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1540/98 mukaan tuotantotuki ei enää ole sallittua. Yhteisön lainsäädännölle on ominaista poikkeusmahdollisuuksien tiukempi ja rajoittavampi soveltaminen sekä tiukat valvontamääräykset.
32. Direktiiviä 90/684/ETY voidaan siis nykyään pitää alakohtaisena poikkeuksena valtion tukea koskevista yleissäännöistä. Asetuksessa N:o 1013/97 säädetään puolestaan tästä alakohtaisesta sääntelystä poikkeus, joka koskee muun muassa espanjalaisia telakoita. Siinä annetaan mahdollisuus todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi näitä telakoita koskevat erityiset tukitoimenpiteet, jotka muuten olisivat direktiivin 90/684/ETY säännösten vastaisia. Tämän ylimääräisen tukimahdollisuuden tarkoituksena oli antaa Espanjan telakoille mahdollisuus tulla jälleen kilpailukykyisiksi perusteellisemman rakenneuudistuksen avulla. Koska kyseessä on poikkeus, tukeen liitettyjä edellytyksiä on tulkittava tiukasti.
b) Ensimmäinen kanneperuste
33. Ensimmäisen kanneperusteen osalta on arvioitava, onko komissio noudattanut oikeaa menettelyä. Jotta tähän kysymykseen voitaisiin vastata, on ensin tutkittava, onko kyseessä uusi tuki vai tuki, jota koskee aiemmin tehty hyväksymispäätös.
34. Oikeuskäytännön mukaan silloin kun jäsenvaltio myöntää tukea yritykselle komission tuen hyväksymisen yhteydessä asettamien edellytysten vastaisesti tai kun tällainen tuki menee hyväksymispäätöksen ulkopuolelle, ennen päätöstä, jolla tällainen tuki todetaan määräysten vastaisesti myönnetyksi ja takaisinperittäväksi, on noudatettava EY 88 artiklan 2 kohdan mukaista menettelyä. Mikäli komissio katsoo, että kyseinen jäsenvaltio ei ole noudattanut joitakin sen aiemmassa päätöksessä asetettuja edellytyksiä, on noudatettava 88 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaista menettelyä. Mikäli komissio katsoo, että kyseessä on uusi tuki, jota ei ole tutkittu aiempaan päätöksen johtaneen menettelyn yhteydessä, on noudatettava 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaista menettelyä.
35. Yhteisöjen tuomioistuin on noudattanut vastaavaa lähestymistapaa asiassa Italgrani annetussa tuomiossa, joka koski aiemmin hyväksytyn tukitoimenpiteen soveltamista yksittäistapauksessa. Yhteisöjen tuomioistuin katsoi mainitussa tuomiossa, että mikäli komissio toteaa, että yksittäinen tukitoimi ylittää komission asianomaisen tukijärjestelmän hyväksymisestä tekemän päätöksen soveltamisalan, tukea on pidettävä uutena tukena.
36. On kiistatonta, että rakenneuudistussuunnitelman laatimisajankohtana espanjalaiset telakat kuuluivat vielä Instituto National de Industria -konserniin (jäljempänä INI) ja pystyivät INI:n kautta vähentämään verojen jälkeisistä tappioistaan 28 prosenttia yleisesti sovellettavan Espanjan kansallisen lainsäädännön mukaisesti kuitaten tappioita muualla konsernissa saaduilla voitoilla. Telakat ovat kuitenkin 1.8.1995 alkaen kuuluneet tappiolliseen valtion holdingyhtiöön Agencia Industrial del Estadoon (jäljempänä AIE), joten ne eivät enää pysty hyödyntämään mahdollisuutta kuitata tappioita. Jotta kyseisille telakoille olisi kuitenkin mahdollista myöntää verohyvitys, Espanja sääti lain nro 13/96. Tällaisessa asemassa olevat yritykset pystyivät tämän lain mukaan 31.12.1999 asti saamaan valtiolta vastaavan tuen. Ne saivat näin ollen mainitulla kaudella samat summat kuin ne olisivat olleet oikeutettuja saamaan yleisessä verokonsolidointijärjestelmässä.
37. Espanjan hallitus mainitsi rakenneuudistustoimenpiteistä marraskuussa 1995 tekemässään ilmoituksessa nimenomaisesti, että tämä erityislaki kuului osana suunnitelmaan. Koska komissio katsoi, että kyseessä oli erityinen telakoita hyödyttävä toimenpide, joka sen vuoksi oli valtiontukea, se tutki toimenpiteen tarkemmin. Saatuaan siihen neuvostolta asetuksen N:o 1013/97 perusteella hyväksynnän komissio hyväksyi lopulta verohyvitysten muodossa myönnettävän tuen mutta asetti sille enimmäismäärän.
38. Hyväksymispäätöksen tätä koskeva kohta kuuluu seuraavasti: "Verohyvitysten (58 miljardia pesetaa) osalta taas näyttää siltä, että silloinen osakas INI vähensi aiemmin verojen jälkeen tappiot Espanjan tavanomaisen holdingyhtiöitä koskevan käytännön mukaisesti tasaten tappiot ennen veroja muualla yhtymässä syntyneiden voittojen kanssa. Suunnitelmaan sisältyvissä rahoituskaavailuissa oletetaan samanlaisten verohyvitysten olevan mahdollisia vuoden 1998 loppuun. Asetuksen (EY) 1013/97 1 artiklan 4 kohdan nojalla myös komissio hyväksyy nämä hyvitykset."
39. Telakat liitettiin kuitenkin 1.9.1997 Sociedad de Participaciones Industrialesiin (jäljempänä SEPI), ja ne voivat käyttää hyväkseen Espanjan yleisiä verokonsolidointisääntöjä tasatakseen tappiot ennen veroja muualla yhtymässä syntyneiden voittojen kanssa kuten aikaisemminkin, jolloin ne vielä kuuluivat INI:in.
40. Komission mukaan tämä merkitsi, että tuen oikeutuksen perusta oli poistunut ja että Espanjan vuonna 1998 maksamat 18 451 miljardin ESP:n suuruiset erityiset verohyvitykset olivat komission aikaisemman hyväksymispäätöksen vastaisia, koska tuki oli hyväksytty ainoastaan siitä syystä, että telakat eivät enää kuuluneet yhtymään, jonka voittoja on mahdollista kuitata verotuksessa, jolloin ne eivät enää pystyneet kuittaamaan tappioitaan verotuksessa yleisten verokonsolidointisääntöjen mukaisesti. Tuki oli hyväksytty tällä perusteella. Tarkoituksena ei missään tapauksessa ollut myöntää telakoille oikeutta molempiin verohyvityksiin.
41. Asiakokonaisuudesta käy mielestäni ilmi, että hyväksynnän tarkoituksena ei ollut luoda tilannetta, jossa voidaan samanaikaisesti myöntää sekä yleiseen lainsäädäntöön perustuvia verohyvityksiä että erityissäädöksiin perustuvia verohyvityksiä. Tuki oli hyväksytty nimenomaan siitä syystä, että telakat eivät enää voineet saada yleisen lainsäädännön mukaisia verohyvityksiä. Espanjan hallitus oli ilmoittanut Espanjan lain nro 13/96, joka säädettiin ennen asetuksen N:o 1013/97 antamista ja komission hyväksymispäätöstä, perusteella myönnetyt tuet osana rakenneuudistussuunnitelmaa. Tästä syystä voidaan perustellusti olettaa, että komissio luotti tukien hyväksyttävyyttä arvioidessaan siihen, että tämä toimenpide koskisi vain yrityksiä, jotka eivät voi hyötyä yleisistä verohyvityksistä. Tämä käy ilmi myös edellä 38 kohdassa mainitusta hyväksymispäätöksen kohdasta. Kuten myös komissio on huomauttanut, tässä tapauksessa on kyseessä kaksinkertainen poikkeus kiellosta. Näin ollen hyväksyntää on tulkittava rajoittavasti. Onkin ilmeistä, että tuen hyväksyntä koski vain tilannetta, jossa telakoille ei voitu myöntää verohyvityksiä yleisen lainsäädännön perusteella.
42. Edellä esitetystä seuraa, että olen komission kanssa samaa mieltä: aiempi hyväksymispäätös ei kata tässä tarkoitettua tukea. Tuen oikeutus hävisi sillä hetkellä, kun telakat liitettiin jälleen holdingyhtiöön, jota koskevat yleiset verokonsolidointisäännöt ja jossa myös telakoille myönnettiin yleisiä verohyvityksiä, eikä Espanjan hallitus tuosta ajankohdasta lähtien enää voinut vedota komission alkuperäiseen hyväksymispäätökseen. Näin ollen vuonna 1998 vuodelta 1997 erityisten verohyvitysten muodossa maksettua tukea on pidettävä uutena tukena.
43. Kuten komissio oikeutetusti huomauttaa, jokaisesta hyväksymispäätöksestä on ilmettävä tuen oikeutuksen perusta. Jos tämä oikeutus lakkaa, tästä seuraa, että myös hyväksyntä lakkaa. Esillä olevassa asiassa telakoille myönnettävien erityisten verohyvitysten oikeutus perustui siihen, että telakat olivat tulleet osaksi tappiollista holdingyhtiötä, eivätkä ne näin ollen enää pystyneet hyötymään yleisen verolainsäädännön mukaisista verohyvityksistä. Tätä verotuksellista tappiontasauksen muotoa tarvittiin, jotta telakoille voitiin luoda riittävästi taloudellisia mahdollisuuksia rakennemuutoksen onnistumiseksi. Tästä syystä neuvosto ja komissio antoivat Espanjan hallitukselle luvan myöntää telakoille erityisen verohyvityksen muodossa ne verohyvitykset, jotka telakat olisivat muutoin menettäneet. Kun kyseiset telakat tulivat osaksi voitollista holdingyhtiötä, erityisen verojärjestelyn oikeutus kuitenkin katosi. Espanjan hallituksen tämän jälkeen telakoille myöntämä erityinen verotuki ei näin ollen kuulu hyväksymispäätöksen soveltamisalaan. Tukea on tästä syystä pidettävä EY 88 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna "uutena" tukena.
44. Myöskään Espanjan hallituksen väite, jonka mukaan komission olisi pitänyt ilmoittaa Espanjalle etukäteen ja ainakin aiemmassa vaiheessa tuen yhteismarkkinoille soveltumattomuutta koskevasta kannastaan olosuhteiden muututtua ja että ilmoittamatta jättäminen olisi loukannut oikeusvarmuuden, luottamuksensuojan ja hyvän hallinnon periaatteita, ei kestä kriittistä arviointia. Komission ei tarvinnut päätellä siitä, että Espanjan julkiset telakat siirtyivät vuoden 1997 aikana jälleen osaksi holdingyhtiötä, johon sovelletaan yleisiä verokonsolidointisääntöjä, että Espanjan hallitus siitä huolimatta aikoi jatkaa erityisten verohyvitysten myöntämistä. Espanjan hallituksen oli mahdollista tietää ja sen piti tietää, ettei niiden myöntämiselle enää ollut perustetta.
45. Edellä esitetyn perusteella totean, että asianmukainen menettely esillä olevassa asiassa on EY 88 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukainen menettely. Näin ollen en yhdy Espanjan hallituksen kantaan, jonka mukaan komission olisi pitänyt noudattaa EY 88 artiklan 1 kohdan mukaista menettelyä, joka koskee olemassa olevaa tukea.
c) Toinen kanneperuste
46. Mitä tulee Espanjan hallituksen väitteeseen siitä, että koska kyseessä on uusi tuki, komission olisi pitänyt käsitellä perusteluissaan tuen vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailun vääristymiseen, voin toimialan ja aiemman historian huomioon ottaen olla lyhytsanainen.
47. Yhteisöjen tuomioistuin on laajassa oikeuskäytännössä vahvistanut sen, että päätöksen perustelujen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi päätöksen tekemisen asiayhteydet ja kyseistä asiaa koskevien oikeussääntöjen kokonaisuus.
48. Kuten totesin edellä, kyseessä on toimiala, jolle ovat ominaisia rakenteellinen ylikapasiteetti ja äärimmäisen herkät kilpailusuhteet sekä yhteisön sisällä että sen ulkopuolella. Näin ollen on ilmeistä, että kaikki tätä toimialaa koskevat tukitoimenpiteet voivat häiritä kilpailusuhteita ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
49. Riidanalaista päätöstä on tarkasteltava hyväksymispäätöksen, asetuksen N:o 1013/97 ja direktiivin 90/684/ETY yhteydessä. Direktiivin 90/684/ETY säännöksistä seuraa, että koska Euroopan laivanrakennusteollisuuden asema maailmanmarkkinoilla on vaikea, valtiontuki voi vääristää yhteisön telakoiden välisiä kilpailusuhteita ja sitä kautta vaikuttaa tilauskantoihin - eli siis jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tästä syystä direktiivissä säädetään tarkat valtion tuen myöntämistä koskevat säännöt ja alistetaan tuen myöntäminen tarkalle valvonnalle. Mainitun direktiivin säännöksistä poikkeaminen edellyttää raskasta menettelyä eli poikkeamiseen tarvitaan neuvoston etukäteinen hyväksyntä. Neuvosto myönsi hyväksynnän asetukselle N:o 1013/97. Tämä raskas menettelytapaedellytys johtuu siitä, että jokainen tapauskohtainen poikkeus direktiivin yleissäännöksistä voi aiheuttaa seurauksia yhteisön sisäisten laivanrakennusmarkkinoiden kilpailutilanteelle. Tämä herkkyys käy ilmi myös vuoden 1997 hyväksymispäätöksestä, jossa sekä koko tukipakettiin että sen eri osiin liitettiin useita tarkasti kuvattuja edellytyksiä, joilla turvataan tukipaketin tavoitetta eli kyseisten telakoiden perusteellista rakenneuudistusta ja niiden kilpailukyvyn palauttamista ilman, että siitä aiheutuu tarpeetonta rasitusta yhteisön sisäisille kilpailusuhteille. Tästä asiayhteydestä käy ilmi, että hyväksytystä tukipaketista yksipuolisesti tehdyt poikkeukset, joista seuraa, että telakat saavat huomattavasti enemmän julkisia varoja kuin paketissa oli suunniteltu, voivat lähes väistämättä haitata laivanrakennusalan kilpailusuhteita yhteisön sisällä ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan - tilausten tekemiseen. Päätös, jolla komissio toteaa, että jäsenvaltio on myöntänyt telakoille sallittua enemmän tukea, voi tässä markkinatilanteessa ja poliittisessa tilanteessa olla lyhytsanainen. Päätöksen kohteena olevan jäsenvaltion oli mahdollista tietää ja sen täytyi tietää, että sen myöntämällä ylimääräisellä tuella voi olla tällaisia vaikutuksia.
50. Tämä tausta huomioon ottaen totean, että komissiota ei voida arvostella perustelujen puutteellisuudesta.
V Kolmannen ja neljännen kanneperusteen arviointi
A Kolmas kanneperuste: EY 87 artiklan 1 kohdan ja 3 kohdan e alakohdan ja asetuksen N:o 1013/97 rikkominen sekä luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen
Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
51. Espanjan hallitus väittää kolmannessa kanneperusteessaan, että kyseessä on EY 87 artiklan 1 kohdan ja 3 kohdan e alakohdan ja asetuksen N:o 1013/97 rikkominen sekä luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen. Kanneperuste jakautuu kolmeen osaan.
52. Ensimmäisessä osassa Espanjan hallitus väittää, että hyväksyttyä 58 000 miljardin ESP:n tukea ei sinänsä voida pitää pelkkänä telakoiden muutoin menettämien verohyvitysten korvauksena, vaan että tuki kuuluu neuvotteluissa sovittuun kokonaispakettiin. Koska komissio ei ole lähtenyt tästä näkökohdasta, se on Espanjan mukaan rikkonut asetusta N:o 10137/97 sekä loukannut perusteltua luottamusta, joka on syntynyt sen tekemän konkreettisesti vahvistetun tukisumman lopullista hyväksymistä koskevan päätöksen perusteella. Espanjan hallitus väittää, että jos hyväksymispäätöksessä olisi haluttu tehdä tuen jonkin osan maksaminen riippuvaksi tietyn tilanteen säilymisestä, komission olisi pitänyt ilmoittaa siitä selvästi hyväksymispäätöksessä.
53. Espanjan hallituksen mukaan asianosaiset ovat neuvotelleet tuen kokonaismäärästä, jota määritettäessä on otettu huomioon se, että edun saavat telakat edun vastineeksi vähentävät kapasiteettiaan lopullisesti 30 000 tasatun bruttorekisteritonnin verran. Sen mukaan asetuksessa N:o 1013/97 ei vaadittu samaa vastasuoritusta, jos tuen kokonaismäärä ei olisi sama kuin mitä asetuksessa on säädetty. Espanjan hallitus katsoo, että se on noudattanut asetuksessa ja hyväksymispäätöksessä asetettuja edellytyksiä sekä kapasiteetin vähentämisen että tuen enimmäismäärän noudattamisen osalta.
54. Espanjan hallitus väittää lisäksi, että summia, joita telakoille olisi voitu myöntää verokonsolidointisääntöjen mukaan, ei pysty ennustamaan etukäteen, koska niiden toteutuminen riippuu veron perusteen suuruudesta (verohyvitys on 28 prosenttia tästä perusteesta). Jos komissio katsoi, että hyväksymispäätöksessä mainitut erityiset verohyvitykset oli tarkoitettu yleisen verolainsäädännön perusteella myönnettävien verohyvitysten menettämisen kompensaatioksi, sen olisi pitänyt kuvata ja muotoilla tämä selvästi. Se, että komissio vain vahvisti tietyn kiinteän tukisumman, ei Espanjan mukaan viittaa siihen, että kyseessä olisi ollut kompensaatio.
55. Lisäksi komissio ei ole varannut itselleen oikeutta muuttaa verohyvitysten muodossa myönnettävien tukien hyväksyttyä määrää, kun niiden tukien tarkka määrä saataisiin selville, joihin telakoilla oli oikeus. Komissio pelkästään hyväksyi tuen selvästi ja ehdottomasti konkreettiseksi summaksi tietyin erityisehdoin.
56. Yhteenvetona Espanjan hallitus katsoo, että komission kanta on sisäisesti ristiriitainen. Tarkoitettu 58 miljardin ESP:n tuki joko oikeutetaan kompensaationa tai se kuuluu tukitoimenpiteiden kokonaisuuteen sillä edellytyksellä, että kapasiteettia vähennetään merkittävästi ja lopullisesti, mistä osapuolet olisivat voineet neuvotella useissa eri vaiheissa. Komission puolustama ensimmäinen kanta edellyttää, että on mahdollista myöntää tukena suurempia summia kuin mitä päätöksessä on hyväksytty, jos käy ilmi, että kompensoitava summa on huomattavasti korkeampi kuin oli ennakoitu. Komissio ei nähtävästi hyväksy tätä viimeistä mahdollisuutta.
57. Komissio ei hyväksy Espanjan hallituksen perusteluja. Sen mukaan Espanjan lähtökohtana on ilmeisesti, että hyväksymispäätöksessä ei ole liitetty verohyvityksiin mitään muita edellytyksiä kuin 58 miljardin ESP:n tuen enimmäismäärän noudattaminen sekä sovittu kapasiteetin vähentäminen. Komissio sen sijaan katsoo, että hyväksyntä oli oikeutettu pelkästään siitä syystä, että Espanjan telakoille ei enää voitu myöntää yleisen verohyvitysjärjestelmän mukaisia etuja. Tämä hyväksynnän kannalta olennainen peruste on kuitenkin poistunut ja sen myötä myös tuen hyväksyntä on lakannut. Komissio huomauttaa lisäksi, että jotta tuki voidaan hyväksyä, sen tarve on näytettävä toteen sekä tuen määrän että sillä tavoitellun päämäärän osalta. Jos sama päämäärä on mahdollista saavuttaa muiden keinojen kuten yleisen verolainsäädännön soveltamisen avulla, tukea ei voida hyväksyä.
58. Komissio toteaa, että ei ole olemassa päätöksiä, joissa ainoastaan hyväksytään tuki yleisesti ja asetetaan ainoaksi vaatimukseksi se, ettei tuelle määrättyä enimmäismäärää ylitetä. Komission päätöskäytännössä ilmoitetaan aina, minkä suuruisena ja mihin käyttötarkoitukseen tuki hyväksytään. Koskaan ei ole päätetty hyväksyä kokonaista tukipakettia ilman tarkennuksia eikä varsinkaan niin herkällä alalla kuin esillä olevassa asiassa, jossa valtiontuki on enimmäkseen sellaisenaan kielletty. Komissio viittaa tähän liittyen hyväksymispäätöksen erittelyyn, jossa kuvataan erikseen jokainen tuen muoto ja jossa ilmoitetaan selvästi kunkin muodon osalta edellytykset, joiden täyttyessä tuki on sallittu. Tällainen erittely olisi ollut mieletöntä, jos merkitystä olisi ollut vain myönnetyn tuen kokonaismäärällä ja sitä vastaavalla kapasiteetin vähennyksellä.
59. Komissio ei sen vuoksi myöskään hyväksy Espanjan hallituksen käsitystä yleisten neuvottelujen tuloksesta. Komission mukaan asetus N:o 1013/97 ja hyväksymispäätös ovat selkeitä. Niissä määrätään, että Espanjan kuningaskunnan on noudatettava sekä tuen hyväksyttyä kokonaismäärää että kullekin hyväksytylle tukimuodolle vahvistettuja tavoitteita ja tuen enimmäismääriä. Komissiolle ei ole selvää, mihin Espanjan hallituksen arvostelu perustellun luottamuksen loukkaamisesta perustuu ja miten asetusta N:o 1013/97 olisi rikottu.
60. Komissio toteaa, että 58 miljardin ESP:n enimmäissumma on vahvistettu Espanjan viranomaisten antamien tietojen perusteella. Tiedot perustuivat oletuksiin telakoiden tappioista ennen veroja, eivät odotuksiin telakoiden tulevista veron perusteista, joita teoreettisesti pitäisi ensisijaisesti käyttää. Koska kyseessä olivat ennusteet, eivät lopulliset tiedot, komissio ei vaatinut Espanjan viranomaisilta suurempaa tarkkuutta. Etukäteen tehtävät tarkat laskelmat olivatkin ilman muuta mahdottomia, koska niihin vaikuttavat merkittävästi yrityksen väistämättä epävarmat tulevat tulokset.
61. Toinen syy tyytyä laskelmaan, joka perustui odotettavissa olevaan tappioon ennen verotusta oli se, että odotettuun "veron perusteeseen" perustuva laskelma olisi vielä epätarkempi. Verolainsäädäntöä nimittäin muutetaan vuosittain, joten kaikenlaiset etukäteen tehtävät arviot ovat erittäin epävarmoja. Kyseisten telakoiden odotettuun nettotulokseen perustuva arvio oli tässä suhteessa luotettavampi.
62. Erityiset hyvitykset laskettiin kuitenkin tosiasiallisesti lain 13/96 soveltamisen vuoksi veron perusteen mukaan eikä perustuen tappioihin ennen verotusta. Tätä ei tarvinnut erikseen ilmoittaa tukipäätöksessä, koska se kävi ilmi jo erityislaista nro 13/96.
63. Lopuksi 58 miljardin ESP:n summa verohyvityksinä voitiin hyväksyä siitä syystä, että kyseessä oli enimmäismäärä. Tämä tarkoittaa, että mikäli telakoiden tappiot osoittautuisivat pienemmiksi, myös lain nro 13/96 perusteella myönnettävät kompensaatiot olisivat pienemmät, koska laissa käytetään perustana veron perustetta. Jos taas tappiot ja siten myös lain nro 13/96 perusteella myönnettävät kompensaatiot olisivat arvioitua suuremmat, verohyvityksinä tosiasiassa maksettava summa ei kuitenkaan voisi ylittää 58 miljardin ESP:n summaa, koska se oli nimenomaisesti määritetty tuen enimmäismääräksi. Kyseessä on siis mekanismi, joka yritysten kehityksestä riippumatta takaa, että kilpailusuhteille ei aiheudu sallittua enempää rasitusta.
64. Näin ollen on todettava paikkansapitäväksi Espanjan viranomaisten huomautus, jonka mukaan komissio ei missään tapauksessa olisi sallinut yli 58 miljardin ESP:n tukea, vaikka todelliset tappiot olisivatkin olleet huomattavasti suuremmat. Komissio pitää tätä rajaa enimmäismääränä, joka voidaan vielä hyväksyä ilman, että kilpailusuhteita vahingoitetaan liiaksi. Toisenlainen käsitys tarkoittaisi avoimen valtakirjan antamista Espanjan valtiolle, joka olisi silloin voinut jatkaa yritystuen myöntämistä verohyvitysten muodossa, vaikka tappioiden määrä olisi osoittanut yrityksen elinkelvottomaksi. Tästä syystä vahvistettua raja-arvoa ei missään tapauksessa saanut ylittää.
65. Komissio kiistää yhteyden, jonka Espanjan hallitus väittää olevan kapasiteetin vähentämisen ja päätöksessä sallitun tuen enimmäismäärän välillä. Kapasiteetin vähentäminen kuuluu oleellisena osana hyväksymispäätökseen, siihen sisältyy vastasuoritus, joka tavallaan vähentää tuen kilpailulle aiheuttamia haittavaikutuksia. Tämä ei tarkoita, että kapasiteetin vähentämisen ja sallitun tukimäärän välillä olisi automaattinen suhde tai kytkentä.
66. Espanjan hallitus väittää tämän kanneperusteen toisessa osassa, että komission verohyvityksille vahvistetusta enimmäissummasta esittämä tulkinta ei ole EY 87 artiklan 3 kohdan, oikeusvarmuuden periaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen mukainen. Tarkoitettu tulkinta merkitsee tukipäätöksen lopullisuuden kiistämistä. Komission riidanalaisen päätöksen 42 kohdassa esittämästä kannasta seuraisi, että myönnetty hyväksyntä olisi pelkkä aiejulistus, joka velvoittaisi Espanjan viranomaiset rakenneuudistussuunnitelmaa toteuttaessaan osoittamaan joka kerran uudelleen - jo hyväksytyn - tuen myöntämisen tarpeellisuuden.
67. Se, että hyväksytyt summat ovat enimmäismääriä, ei tee niistä väliaikaisia siinä mielessä, että suunnitelmien toteuttamisessa voidaan sallia selvästi matalammatkin summat. Komission toisenlainen käsitys on Espanjan hallituksen mukaan vastoin asetuksen N:o 1301/97 1 artiklaa, jonka perusteella komissio voi todeta myös "uuden" tuen yhteismarkkinoille soveltuvaksi, kunhan mainitussa asetuksessa vahvistettuja tarkoituksia ja tuen enimmäismääriä noudatetaan.
68. Komissio huomauttaa kolmannen kanneperusteen toisen osan suhteen, että verohyvitykset ovat hyvin riippuvaisia yritysten kehityksestä ja että näin ollen on loogista, että niiden täsmällistä suuruutta ei määritetä. Koska niiden suuruutta oli tosiaankin mahdotonta määrittää etukäteen, komissio on vahvistanut enimmäismäärän, jolloin voidaan välttyä siltä, että erittäin tappiollinen yritys saisi tukea automaattisesti ja vahingoittaisi täten kilpailusuhteita. On yhtä loogista, että silloin kun tulos on ennustettua parempi, Espanjan lain nro 13/96 perusteella myönnetään vähemmän tukea (jonka määrä on 28 prosenttia veron perusteesta). Näin ollen ei voida väittää, että hyväksyntä olisi väliaikainen. Myönnettävän tuen määrä tosin pysyy määrittämättömänä, mutta sama ei koske laskentamenetelmää, johon on liitetty 58 miljardin ESP:n enimmäismäärä.
69. Espanjan hallitus väittää tämän kanneperusteen kolmannessa osassa, että komission riidanalaisessa päätöksessä soveltamasta päättelystä seuraa, että yleisen lainsäädännön perusteella myönnettävät ja erityislainsäädännön perusteella myönnettävät verohyvitykset pitäisi laskea yhteen. Espanjan hallituksen mukaan tämä on käsitteellisesti väärin, sillä yleisten sääntöjen perusteella myönnettävät verohyvitykset eivät ole tukitoimenpiteitä. Tukien yhteenlaskeminen on näin ollen EY 87 artiklan 1 kohdan vastaista.
70. Komissio vastaa tähän, että se on riidanalaisessa päätöksessä ainoastaan todennut, että verohyvitysten muodossa myönnettävien tukien oikeutus on lakannut 1.1.1997 alkaen ja että hyväksynnälle ei näin ollen enää ole perustetta. Tukea on tästä syystä pidettävä kiellettynä tukena tuosta päivämäärästä alkaen. Komissio ei siis ole laskenut summia yhteen tai tutkinut näiden kahden verohyvitysmuodon yhteisvaikutusta; se on ainoastaan todennut, että aiemmin hyväksytyt "erityiset" verohyvitykset eivät enää ole oikeutettuja.
B Neljäs kanneperuste: luottamuksensuojan periaatteen loukkaaminen, arviointivirhe
1. Asianosaisten väitteet ja niiden perustelut
71. Toissijaisessa neljännessä kanneperusteessa Espanjan hallitus katsoo, että vaikka todettaisiin, ettei verohyvitysten muodossa hyvitettyä tukea voida myöntää samanaikaisesti yleisten verohyvitysten kanssa, telakoille myönnetty 58 miljardin ESP:n tuki olisi kuitenkin oikeutettu. Espanjan mukaan komissio on näin ollen loukannut perusteltua luottamusta ja tehnyt ilmeisen arviointivirheen.
72. Espanjan hallitus esittää tässä yhteydessä, että telakoiden yleisen verokonsolidointijärjestelmän perusteella saamien verohyvitysten suuruus oli 28 prosenttia veron perusteesta. Erityisten verohyvitysten hyväksynnän yhteydessä käytettiin kuitenkin lähtökohtana 28:aa prosenttia nettotuloksesta ennen veroja. Komission olisi pitänyt ottaa huomioon tämä seikka.
73. Komissio sitä vastoin katsoo, että vuonna 1998 maksetulle tuelle ei ollut minkäänlaista oikeutusta. Se huomauttaa siihen liittyen, että hyväksytty tuki ei, niin kuin Espanjan hallitus väittää, vastaa "28:aa prosenttia kyseisen kauden ennustetuista tappioista", vaan sitä summaa, jonka telakat olisivat muutoin voineet saada yleisen verolainsäädännön perusteella, vaikka sille onkin asetettu enimmäismäärä. Tämä perustuu lakiin nro 13/96. Mainittu laki säädettiin ennen asetuksen N:o 1013/97 antamista ja hyväksymispäätöksen tekemistä. Sen vuoksi hyväksymispäätöksessä viitattiin verohyvitysten hyväksymisen yhteydessä Espanjan lakiin. Tämän lain perusteella myönnetty tuki ei vastaa 28:aa prosenttia tappioista ennen verotusta, vaan summaa, jonka saamiseen yrityksillä olisi ollut oikeus, jos ne olisivat pysyneet verokonsolidointijärjestelmän piirissä. Komissio katsoo näin ollen käyttäneensä ainoaa asianmukaista kriteeriä.
2. Kolmannen ja neljännen kanneperusteen arviointi
74. Espanjan hallitus jättää ottamatta huomioon sen, että esillä olevassa asiassa kiista ei koske tuen enimmäismäärän alittamista tai ylittämistä vaan sitä, että tuki ei enää ollut oikeutettu eikä hyväksymispäätös näin ollen kattanut sitä.
75. Asetus N:o 1013/97 ja hyväksymispäätös ovat selkeitä tuen sallitun kokonaismäärän ja kunkin tukimuodon enimmäismäärän osalta sekä siltä osin, että Espanjan kuningaskuntaa koskee velvoite vähentää kapasiteettia 30 000 tasatulla bruttorekisteritonnilla.
76. Muistutan, että Espanjan hallitukselle annetaan asetuksessa N:o 1013/97 ja hyväksymispäätöksessä oikeus myöntää poikkeuksellisesti tukea eräille telakoille niiden muun muassa kapasiteetin vähentämisellä toteutettavan rakenneuudistuksen helpottamiseksi. Espanjan hallituksen ajatus lineaarisesta kytkennästä hyväksytyn tuen kokonaismäärän ja kapasiteetin vähentämisen suuruuden välillä ei perustu asetukseen N:o 1013/97 eikä hyväksymispäätökseen. Mainitun asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan komissio voi hyväksyä Espanjan telakoiden rakenneuudistukseen myönnettävän lisätoimintatuen. Asetuksen 1 artiklan 4 kohdan mukaan komissio voi tehdä näin ainoastaan siinä mainittujen tarkoitusten ja enimmäismäärien puitteissa. Tukitoimenpiteet voidaan julistaa yhteismarkkinoille soveltuviksi näiden tarkoitusten ja enimmäismäärien osalta, mikäli ne ovat välttämättömiä niillä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Kuten hyväksymispäätöksestä käy ilmi, esillä olevan asian erityisten verohyvitysten oikeutus perustui siihen, että kyseisillä telakoilla ei enää olisi oikeutta saada yleisen verolainsäädännön perusteella myönnettäviä verohyvityksiä. Kun telakoilla myöhemmin jälleen oli oikeus niihin, tämän tukimuodon tarve lakkasi. Se, että asetuksessa N:o 1013/97 on annettu mahdollisuus myöntää erityistukea Espanjan telakoille, ei poista komission velvollisuutta tutkia tuen oikeutusta eli sitä, onko se edelleen välttämätön. Yhden tukitoimenpidepakettiin kuuluvan tukimuodon lakkaaminen ei tietenkään vaikuta rakenneuudistusta ja kapasiteetin vähentämistä koskeviin velvollisuuksiin, jotka olivat tukipaketin hyväksymisen edellytyksenä.
77. Näin ollen ei voida myöskään hyväksyä Espanjan hallituksen kantaa, jonka mukaan komission päättelystä seuraa, että myönnetty hyväksyntä on itse asiassa väliaikainen. Hyväksyntä oli lopullinen sillä oletuksella, että erityistukitoimenpidepaketin eri osien erityiset oikeutusperustat pysyisivät ennallaan. Juuri näiden toimenpiteiden poikkeuksellisuus pakotti komission valvomaan niiden tarvetta tarkkaan.
78. Espanjan hallituksen käsitys siitä, että kansallisesti sovellettavan yleisen toimenpiteen perusteella myönnetyt yleiset hyvitykset eivät ole perustamissopimuksessa tarkoitettua tukea, on sinänsä oikea. Tästä ei kuitenkaan ole kysymys. Kuten edellä esitetystä käy ilmi, hyväksyntää ei ole myönnetty erityisten verohyvitysten myöntämiselle yleisten verohyvitysten lisäksi. Hyväksytty tukitoimenpide oli poikkeus ja se oli tarkoitettu nimenomaan kompensoimaan yleisen verohyvitysmahdollisuuden poistuminen ja siten mahdollistamaan rakenneuudistuksen toteuttaminen. Kun telakoilla oli uudelleen oikeus yleisiin sääntöihin perustuviin tavanomaisiin verohyvityksiin, tuen oikeutus lakkasi. Komissio ei siis laske tukia yhteen vaan toteaa, että tuki ei enää ollut oikeutettu, koska telakat saivat jälleen mahdollisuuden hyödyntää yleiseen lainsäädäntöön perustuvaa tappiontasausta.
79. En pidä pätevänä myöskään Espanjan hallituksen komission käyttämään laskentatapaan kohdistamaa arvostelua. Komissio käytti erityisten verohyvitysten enimmäistukimäärää määrittäessään perustana Espanjan viranomaisten toimittamia tietoja. Tiedot koskivat arvioitua nettotulosta ennen verotusta (tappioita). Komissio on todennut, että tulevaan veron perusteeseen perustuva arvio olisi ollut täsmällisempi, mutta myös huomattavasti vaikeampi laatia ja siihen olisi liittynyt enemmän epävarmuutta. Koska kyseessä oli joka tapauksessa arvioiden perusteella tapahtuva enimmäismäärän vahvistaminen, komissio ei pitänyt tarpeellisena eikä mahdollisena vaatia Espanjan viranomaisilta suurempaa tarkkuutta. Niiden verohyvitysten suuruus, joihin telakoilla oli oikeus, laskettiin lain nro 13/96 mukaisesti veron perusteen mukaan. Komissio on käyttänyt lähtökohtana mainittua lakia, kun se on laskenut telakoille vuonna 1997 verohyvitysten muodossa liikaa myönnetyn tuen määrän. Pidän tätä tapaa ainoana oikeana, kun otetaan huomioon hyväksymispäätöksen systematiikka. Laissa nro 13/96 nimittäin säädetään, että erityisten verohyvitysten myöntämisen perusta on sama kuin yleisten verohyvitysten. Tämän lain perusteella myönnettyjen tukien määrä vastaa summaa, johon telakoilla olisi ollut oikeus, jos ne olisivat edelleen kuuluneet voittoa tuottavaan holdingyhtiöön, jossa on mahdollista konsolidoida voittoja ja tappioita. Summa lasketaan veron perusteen mukaan, joka on kirjanpidollinen tulos, josta on poistettu kiinteät kulut ja kustannukset, joita ei väliaikaisesti oteta huomioon. Se, että laskennan perustaa ei erikseen mainita hyväksymispäätöksessä, ei vaikuta komission noudattaman työskentelytavan asianmukaisuuteen. Hyväksyntähän koski nimenomaan siihen tarkoitukseen myönnettäviä erityisiä verohyvityksiä, jota varten mainittu Espanjan laki oli säädetty. Kun erityisten verohyvitysten oikeutus lakkasi, virheellisesti myönnetyn tuen määrän laskennassa täytyi käyttää apuna sitä lainsäädäntöä, jonka perusteella verohyvitykset oli myönnetty.
80. Espanjan hallituksen perusteluja, joiden mukaan komission olisi pitänyt hakea johtoa ehdoista, joiden perusteella tämän verotuen sallittu enimmäismäärä 58 miljardia ESP oli laskettu, ei voida hyväksyä. Kuten olen edellä todennut, odotettuun nettotulokseen perustuva laskentamenetelmä oli tarpeen, jotta voitiin tehdä etukäteen järkevä arvio siitä, minkä suuruiset verohyvitykset kyseiset telakat menettäisivät, jos ne liitettäisiin tappiota tuottavaan holdingyhtiöön. Laskettaessa jälkikäteen tukimääriä, jotka telakoille oli virheellisesti myönnetty, täytyy kuitenkin noudattaa sen lainsäädännön mukaista systematiikkaa, jonka perusteella telakoille oli virheellisesti myönnetty tukea. Kyseessä ei ole odotuksiin perustuva arvio vaan rahamäärän laskeminen siten, että kaikki tällöin huomioon otettavat perusteet ilmenevät suoraan laista.
81. Huomautan vielä lisäksi, että esillä oleva kiista ei koske sitä, onko 58 miljardin ESP:n enimmäismäärä ylitetty, vaan sitä, olisiko lakia nro 13/96 saanut soveltaa vielä sen jälkeen kun sen oikeutus lakkasi vuonna 1997 siitä syystä, että kyseisille telakoille oli jälleen mahdollista myöntää verohyvityksiä yleisen verolainsäädännön perusteella.
82. Näin ollen on todettava, että myös kolmas ja neljäs kanneperuste ovat perusteettomia.
VI Ratkaisuehdotus
83. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
a) hylkää Espanjan hallituksen kanteen perusteettomana
b) velvoittaa yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaisesti kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.