62009TJ0099_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V združenih zadevah T-99/09 in T-308/09,
Italijanska republika, ki jo zastopata P. Gentili in v zadevi T-99/09 tudi G. Palmieri, avvocati dello Stato,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata D. Recchia in A. Steiblytė, zastopnici,
tožena stranka,
zaradi predlogov za razglasitev ničnosti odločb, ki izhajajo iz dopisov Komisije z dne 22. decembra 2008, z dne 2. in 6. februarja 2009 (št. 012480, 000841 in 001059 – zadeva T-99/09) ter z dne 20. maja 2009 (št. 004263 – zadeva T-308/99), s katerimi so bili na podlagi člena 32(3)(f) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31) zahtevki za vmesna plačila italijanskih organov, ki so se nanašali na povračilo izdatkov, ki so bili po 29. juniju 2007 opravljeni iz naslova ukrepa 1.7 operativnega programa „Kampanja“, razglašeni za nedopustne,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi J. Azizi (poročevalec), predsednik, F. Dehousse in S. Frimodt Nielsen, sodnika,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 12. septembra 2012
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
Dejansko stanje
Postopek odobritve podpore operativnemu programu „Kampanja“
1. Komisija Evropskih skupnosti je z Odločbo C(2000) 2347 z dne 8. avgusta 2000 odobrila operativni program „Kampanja“ (v nadaljevanju: OP Kampanja), ki je spadal na področje podpore Skupnosti za strukturno pomoč v deželah, na katere se je nanašal cilj 1, v Italiji. V členu 5 navedene odločbe sta za dan začetka in konca upravičenosti izdatkov določena 5. oktober 1999 in 31. december 2008. Ta odločba je bila pozneje večkrat spremenjena.
2. Predsednik dežele Kampanje je z dopisom z dne 20. marca 2001 Komisijo obvestil o „dokončnem programskem dopolnilu“.
3. Komisija je 23. marca 2006 sprejela Odločbo C(2006) 2165 o spremembi Odločbe C(2000) 2347, ki ji je bila priložena spremenjena različica OP Kampanja, v kateri je bil opisan ukrep 1.7 tega programa (v nadaljevanju: ukrep 1.7).
4. Italijanski organi so 22. aprila 2008 Komisiji predložili spremenjeno različico programskega dopolnila, ki je vsebovala spremenjen opis ukrepa 1.7, ki ga je Komisija odobrila z dopisom z dne 30. maja 2008.
5. Komisija je nazadnje Odločbo C(2000) 2347 spremenila z Odločbo C(2009) 1112 final z dne 18. februarja 2009, s katero je bilo obdobje upravičenosti izdatkov razširjeno do 30. junija 2009.
6. V OP Kampanja v različici, kakršna je bila priglašena Komisiji 22. aprila 2008, so bili kot pomoči v zvezi z ukrepom 1.7 opisane zlasti:
„a) Izgradnja kakovostnih kompostišč in ekoloških otokov
[…]
b) Pomoči, ki se nanašajo na ureditev odlagališč za odstranjevanje drugih komunalnih odpadkov po ločenem zbiranju, z upoštevanjem varnostnih pogojev v skladu z zakonsko uredbo št. 36/03 ter na končno uvedbo in/ali okoljsko obnavljanje odlagališč, ki že imajo dovoljenje, pa niso v uporabi, pri čemer se posebna pozornost nameni prilagoditvi teh odlagališč v skladu z zakonsko uredbo št. 36/03
V okviru tega ukrepa se financirajo posegi izgradnje odlagališč za odstranjevanje drugih komunalnih odpadkov po ločenem zbiranju ob upoštevanju varnostnih pogojev v skladu z zakonsko uredbo št. 36/03, posegi končne uvedbe in/ali okoljskega obnavljanja odlagališč, ki že imajo dovoljenje, pa niso v uporabi, s čimer se ob upoštevanju prioritet načrta ravnanja z odpadki daje prednost že obstoječim odlagališčem in posegom okoljske prekvalifikacije območij z zakopom določenih vrst drugih komunalnih odpadkov […] Za odlagališča je treba šteti, da so namenjena izključno integriranemu sistemu ravnanja z odpadki.
[…]
c) Uvedba optimalnih teritorialnih območij in pripadajočih načrtov ravnanja in obdelave (tehnična pomoč za pripravo načrtov in programov, nakup tehnične opreme in pomoč pri nadzoru sistemov ter razvoj poznavanja sektorja, obnovitveni seminarji za zaposlene, dejavnosti komuniciranja in obveščanja)
[…]
d) Podpora združenim občinam pri upravljanju sistema ločenega zbiranja komunalnih odpadkov
Ta ukrep bo omogočil financiranje nakupa – s strani združenih občin in na podlagi pravno zavezujočih obveznosti, sprejetih pred 31. decembrom 2004, tudi s strani [pooblaščenega komisariata], v oblikah in na načine, ki jih določa zakonska uredba št. 267/2000 – tehnične opreme, ki je potrebna za ločeno zbiranje komunalnih in podobnih odpadkov ter za opremljanje območij ter zbirnih mest, namenjenih tem območjem (koši za zbiranje, kompostniki, smetnjaki, vozila za zbiranje odpadkov itd.), za zagotovitev učinkovitega sodelovanja med lokalnimi organi v istem optimalnem območju, v oblikah in pod pogoji, ki so določeni z veljavno zakonodajo.
[…]
e) Program pomoči podjetjem za prilagoditev naprav namenjenih ponovni uporabi snovi, pridobljenih iz odpadkov (obdelava inertnih odpadkov, motornih vozil, trajno blago, veliki predmeti, kakovostno kompostiranje, ponovna uporaba plastičnih snovi) na podlagi javnih strategij, s katerimi se skušajo uvesti ukrepi ponovne uporabe in izboljšati standardi kakovosti
[…]
f) Na deželni ravni ukrep usklajevanja, logistike in podpore podjetjem, ki zbirajo odpadke, ter ponovna uporaba odpadkov iz posebnih kategorij proizvodnih dejavnosti
Ukrep spodbuja dejavnosti podpore podjetjem, ki proizvajajo posebne kategorije odpadkov in ki brez tega ne bi mogla doseči ekonomije obsega, kar bi omogočilo ali olajšalo ponovno uporabo teh odpadkov, namesto zgolj odstranitve.
[…]
Ukrep poleg tega zajema uvedbo opazovalne zemljiške knjige, katere naloga bi bila nadzorovanje kakovosti in količine odpadkov, skupaj z ukrepi, sofinanciranimi z ukrepom 1.1, kakor je določeno v študiji izvedljivosti, navedeni v DGR (odločba deželnega odbora) št. 1508 z dne 12. aprila 2002, in njenih morebitnih spremembah in dopolnitvah, ter ukrepe ozaveščanja in spodbujanja ločenega zbiranja, ponovne uporabe in recikliranja. Ukrep zajema izvedbo akcij ozaveščanja v zvezi z ločenim zbiranjem, ponovno uporabo in recikliranjem. Namen teh akcij je tudi olajšanje postopkov izvajanja deležnih načrtov.
[…]
g) Programi pomoči podjetjem za izgradnjo naprav za ponovno uporabo snovi, pridobljenih iz odpadkov iz posebnih proizvodnih kategorij, in za izgradnjo naprav za ponovno uporabo energije za odpadke, ki jih sicer ne bi bilo mogoče ponovno uporabiti.
Namen tega ukrepa je olajšanje razvoja industrijskih dejavnosti v korist ločenega zbiranja za namene gospodarskega izkoriščanja izbranih delov.
Ta ukrep določa financiranje izgradnje naprav, namenjenih ponovni uporabi odpadkov in navedenih v členih 31 in 33 zakonske uredbe št. 22/97. Natančneje, financirane bodo dejavnosti ponovne uporabe, navedene v Prilogi 1 – podpriloga 1, ministrske uredbe z dne 5. februarja 1998, z izjemo kategorije 14 (odpadki, ki jih je mogoče ponovno uporabiti, ki so del komunalnih odpadkov in posebnih podobnih nenevarnih odpadkov za proizvodnjo [goriv iz kakovostnih odpadkov]), 16 (odpadki primerni za kompostiranje) in 17 (odpadki, ki jih je mogoče ponovno uporabiti s postopki pirolize in uplinjevanja), in v Prilogi 1 – podpriloga 1 ministrske uredbe št. 161 z dne 12. junija 2002.
[…]“
7. Ukrepi, ki so bili izvedeni in ki so bili namenjeni izboljšanju in spodbujanju sistema zbiranja in odstranjevanja odpadkov v skladu z ukrepom 1.7, so povzročili izdatke v višini 93.268.731,59 EUR, od česar je bilo 50 % – to je 46.634.365,80 EUR – sofinanciranih iz strukturnih skladov.
Postopek zaradi kršitve, ki je bil uveden zoper Italijansko republiko
8. V okviru postopka zaradi kršitve 2007/2195, ki je bil uveden zoper Italijansko republiko, je Komisija 29. junija 2007 italijanskim organom poslala uradni opomin, s katerim jim je očitala kršitev členov 4 in 5 Direktive 2006/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2006 o odpadkih (UL L 114, str. 9), ker v zvezi z deželo Kampanjo ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bodo odpadki odstranjeni brez nevarnosti za zdravje ljudi in brez škode za okolje, in zlasti, ker ni vzpostavila integriranega in ustreznega omrežja naprav za odstranjevanje.
9. Komisija je 23. oktobra 2007 italijanskim organom poslala dodatni uradni opomin z dne 17. oktobra 2007, ki je bil namenjen razširitvi očitkov, ki so bili predmet postopka zaradi neizpolnitve obveznosti. Ta razširitev očitkov se je nanašala na domnevno neučinkovitost načrta ravnanja z odpadki za deželo Kampanjo, ki je bil leta 1997 sprejet za izpolnitev ciljev, navedenih v členih 3, 4, 5 in 7 Direktive 2006/12.
10. Potem ko je bil 28. decembra 2007 sprejet nov načrt ravnanja z odpadki za deželo Kampanjo, je Komisija 1. februarja 2008 izdala obrazloženo mnenje, ki se je nanašalo na domnevne kršitve zgolj členov 4 in 5 Direktive 2006/12.
11. Z vlogo, ki je prispela v sodno tajništvo Sodišča 4. julija 2008 in ki je bila vpisana pod opravilno številko C-297/08, je Komisija vložila tožbo na podlagi člena 226 ES in Sodišču predlagala, naj ugotovi, da Italijanska republika s tem, da glede dežele Kampanje ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev take ponovne uporabe ali odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škoduje okolju, in zlasti ker ni vzpostavila celovitega in primernega omrežja obratov za odstranjevanje, ni izpolnila obveznosti iz členov 4 in 5 Direktive 2006/12.
12. Sodišče je s sodbo z dne 4. marca 2010 v zadevi Komisija proti Italiji (C-297/08, ZOdl., str. I-1749) ugodilo tej tožbi in ugotovilo, da Italijanska republika ni izpolnila svojih obveznosti, kot je predlagala Komisija.
Vpliv postopka zaradi neizpolnitve obveznosti na izvajanje OP Kampanja
13. Komisija je z dopisom št. 002477 z dne 31. marca 2008 italijanske organe obvestila o ugotovitvah, sprejetih na podlagi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti 2007/2195, navedenega v točki 8 zgoraj, o financiranju ukrepa 1.7 v okviru izvajanja OP Kampanja. Na podlagi začetka tega postopka in vsebine obrazloženega mnenja je Komisija presodila, da ne more „nadaljevati z vmesnimi plačili v zvezi z povračili izdatkov, povezanih z ukrepom 1.7 OP Kampanja […]“ na podlagi člena 32(3) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 z dne 21. junija 1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31). Namreč, „predmet ukrepa 1.7 OP Kampanja [naj bi bil] ‚deželni sistem ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja‘, na katerega se nanaša postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, s katerim [naj bi bila ugotovljena] neučinkovitost uvedbe ustreznega in integriranega omrežja naprav za odstranjevanje“. Komisija meni, da se je izkazalo, da „ravnanje z odpadki na splošno ni zadovoljivo, glede na nujnost zagotavljanja pravilnega zbiranja in odstranjevanja odpadkov, in torej tudi ukrepi, določeni z ukrepom 1.7, kot so ukrepi, povezani z napravami za shranjevanje, obdelavo in odstranjevanje odpadkov, naprave za predelavo suhih in mokrih odpadkov, končna uvedba odlagališč, poleg ločenega zbiranja […] ter sektorski načrti in programi“. Na podlagi tega je v bistvu ugotovila, da je nedopustna vsaka zahteva za plačilo, ki bi se nanašala na izdatke v zvezi z ukrepom 1.7, in ki bi bila vložena po tem, ko je dežela Kampanja kršila svoje obveznosti iz Direktive 2006/12, ki je začela veljati 17. maja 2006. Komisija je torej od italijanskih organov zahtevala, naj od naslednje zahteve za plačilo odbijejo vse izdatke, ki so v zvezi z ukrepom 1.7 nastali po 17. maju 2006, razen če Italijanska republika ne sprejme potrebnih določb za izboljšanje „stanja“.
14. Italijanski organi so z dopisom št. 0012819 z dne 9. junija 2008 izpodbijali presojo Komisije, predstavljeno v njenem dopisu z dne 31. marca 2008. Po njihovem mnenju je ugotovitev nedopustnosti zahtevkov za plačila na podlagi ukrepa 1.7 brez vsakršne pravne podlage. Pogoji iz člena 32(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 naj v obravnavani zadevi ne bi bili izpolnjeni. Komisija naj ne bi „navedla nobene posebne dejavnosti, ki bi bila v nasprotju s pravom Skupnosti, temveč je zgolj povsem na splošno zahtevala začetek postopka zaradi neizpolnitve obveznosti v okviru ravnanja z odpadki, ne da bi bilo na podlagi tega mogoče razumeti, kako bi lahko izvajanje ukrepa 1.7 iz naslova OP Kampanja prispevalo k takšni kršitvi prava Skupnosti“. Stališče Komisije bi torej pomenilo „predhodno in avtomatično“ sankcioniranje Italijanske republike še pred končanjem postopka zaradi neizpolnitve obveznosti ob popolnem spoštovanju pravice do obrambe in načela kontradiktornosti. Poleg tega bi bila presoja Komisije nesmiselna, saj naj bi bili finančni ukrepi iz naslova ukrepa 1.7 namenjeni prav rešitvi problemov, povezanih z zbiranjem in odstranitvijo odpadkov v Kampanji, prekinitev njihovega financiranja pa bi pomenila le prestavitev rešitve tedanje krize. Italijanski organi so Komisijo torej pozvali, naj ponovno prouči svoje stališče, ki ga je izrazila v dopisu z dne 31. marca 2008.
15. Komisija je z dopisom z dne 20. oktobra 2008, katerega predmet je bila „študija strateškega vpliva načrta ravnanja z odpadki dežele Kampanja“, italijanske organe seznanila s svojo zaskrbljenostjo, povezano z načrtom ravnanja z odpadki za deželo Kampanjo, kakor je bil sprejet 28. decembra 2007. Komisija je v bistvu od navedenih organov zahtevala posodobitev tega načrta ob upoštevanju nedavno sprejetih zakonskih predpisov ter izvedbo študije strateškega vpliva. Komisija je v zvezi s posodobitvijo zadevnega načrta zahtevala vključitev ukrepov, ki omogočajo uvedbo rednega in trajnega ravnanja z odpadki, ki bi lahko nadomestilo zdajšnje nujno ravnanje. Komisija je nazadnje opozorila, da zaradi poteka postopka zaradi neizpolnitve obveznosti 2007/2195 vmesni zahtevki za plačilo v zvezi z ukrepom 1.7 niso več dopustni.
16. Komisija je z dopisom št. 012480 z dne 22. decembra 2008, katerega predmet je bil „ORP Kampanja 2000–2006 (CCI št. 1999 IT 16 1 PO 007) Vplivi postopka zaradi neizpolnitve obveznosti 2007/2195 na ravnanje z odpadki v Kampanji“, odgovorila na dopis italijanskih organov z dne 9. junija 2008 in ponovila svoje stališče, ki ga je navedla v dopisu z dne 31. marca 2008. Člen 32(3) Uredbe št. 1260/1999 naj bi bil v obravnavanem primeru upoštevna pravna podlaga, saj naj bi bila dopustnost vmesnih plačil odvisna od številnih pogojev, med katerimi je tudi pogoj, da „Komisija ni sprejela nobenega sklepa o začetku postopka zaradi kršitve v smislu člena 226 [ES]“. Komisija je poleg tega navedla, da naj bi postopek zaradi kršitve 2007/2195 ogrozil celoten sistem ravnanja z odpadki v Kampanji ob upoštevanju členov 4 in 5 Direktive 2006/12. Prav tako je ponovno navedla svojo zaskrbljenost in zadržke, ki jih je izrazila v dopisu z dne 20. oktobra 2008. Komisija je na podlagi tega sklepala, da ni „zadostnih jamstev za pravilno izvedbo dejavnosti, ki so sofinancirane iz ESSR v okviru ukrepa 1.7, in ki [so] se glede na besedilo samega ukrepa nanaša[le] na celoten deželni sistem ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja, katerega učinkovitost in ustreznost je [bila] predmet postopka zaradi kršitve“, ki se obravnava. Komisija je nazadnje pojasnila, da je bil datum, od katerega je štela, da izdatki v zvezi z ukrepom 1.7 niso bili upravičeni, 29. junij 2007, in ne 17. maj 2006.
17. Komisija je z dopisom št. 000841 z dne 2. februarja 2009, katerega predmet so bila „plačila drugih zneskov, kot so zahtevani zneski, s strani Komisije“, pri čemer se je sklicevala na svoja dopisa z dne 31. marca in z dne 22. decembra 2008, zahtevo italijanskih organov za plačilo z dne 18. novembra 2008 razglasila za nedopustno v delu, v katerem so bili vanjo vključeni izdatki v višini 12.700.931,62 EUR, ki so v okviru ukrepa 1.7 nastali po 17. maju 2006, zato ker so bili zadevni ukrepi povezani s postopkom zaradi kršitve 2007/2195. Vendar pa je Komisija pojasnila, da je Italijansko republiko obvestila o odločitvi, da bo 29. junija 2007 začela navedeni postopek zaradi kršitve. Zato bi moral biti, kot je navedeno v dopisu z dne 22. decembra 2008, datum, od katerega je Komisija štela izdatke v okviru ukrepa 1.7 za neupravičene, 29. junij 2007, in ne 17. maj 2006. Nazadnje, Komisija je za primer „pozitivnega salda v zvezi z zneskom 12.700.931,62 EUR“ italijanske organe pozvala, da to upoštevajo v okviru naslednjega zahtevka za plačilo.
18. Italijanski organi so 14. januarja 2009 vložili nov zahtevek za plačilo, med drugim, zneska 18.544.968,76 EUR iz naslova izdatkov, nastalih v zvezi z ukrepom 1.7.
19. Komisija je z dopisom št. 001059 z dne 6. februarja 2009 o „prekinitvi zahtevka za plačilo in zahteve po informacijah glede finančnih popravkov v skladu s členom 39 Uredbe št. 1260/1999“ ponovno navedla, kakor je bilo že navedeno v točkah 16 in 17 zgoraj, da je datum, od katerega je izdatke, nastale v okviru ukrepa 1.7, štela za neupravičene, 29. junij 2007, in ne 17. maj 2006. Če bi prišlo do „spremembe v zvezi z zneskom 18.544.968,76 EUR“, je Komisija pozvala italijanske organe, naj popravijo zadevni zahtevek za plačilo.
20. Komisija je z dopisom št. 004263 z dne 20. maja 2009 o „plačilih drugih zneskov, kot so zahtevani zneski, s strani Komisije“, naslovljenim na italijanske organe, potrdila in se pri tem sklicevala na dopisa z dne 31. marca in 22. decembra 2008, da znesek 18.544.968,76 EUR v zvezi z izdatki, nastalimi po 17. maju 2006 v okviru ukrepa 1.7 v zvezi z deželnim sistemom ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja, ni upravičen. Komisija naj bi v pričakovanju odločitve v zadevi T-99/09 pred Splošnim sodiščem odbila ta znesek od takratnega zahtevka za plačilo. Toda kakor je bilo navedeno že v dopisu z dne 6. februarja 2009, je bil datum, od katerega je izdatke, nastale v okviru ukrepa 1.7, štela za neupravičene, 29. junij 2007, in ne 17. maj 2006. Če bi prišlo do „spremembe v zvezi z zneskom 18.544.968,76 EUR“, je Komisija pozvala italijanske organe, da to navedejo v naslednjem zahtevku za vmesno plačilo.
21. Dopisi Komisije z dne 22. decembra 2008, z dne 2. in 6. februarja 2009 ter z dne 20. maja 2009 (glej točke od 16 do 20 zgoraj) bodo v nadaljevanju skupaj navedeni kot „izpodbijani akti“.
Postopek in predlogi strank
22. Italijanska republika je 4. marca 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča zoper odločbe iz dopisov z dne 22. decembra 2008 ter 2. in 6. februarja 2009 vložila tožbo, vpisano pod številko T-99/09.
23. Italijanska republika je 30. junija 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča zoper odločbo iz dopisa z dne 20. maja 2009 vložila tožbo, vpisano pod številko T-308/09.
24. Komisija je z dopisom, ki ga je 25. avgusta 2009 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, predlagala prekinitev postopka v zadevi T-308/09 v skladu s členom 77(d) Poslovnika Splošnega sodišča do odločitve Splošnega sodišča, s katero bo končan postopek v zadevi T-99/09, v kateri je bila večina tožbenih razlogov enakih tožbenim razlogom, ki so bili navedeni v zadevi T-308/09. Komisija je podredno predlagala, naj se zadevi T-99/09 in T-308/09 v skladu s členom 50(1) Poslovnika združita za ustni postopek.
25. Italijanska republika je z dopisom, ki ga je 17. septembra 2009 vložila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, nasprotovala predlogu za prekinitev, strinjala pa se je z združitvijo dveh zadev za ustni postopek.
26. Italijanska republika v skladu s svojimi predlogi v zadevah T-99/09 in T-308/09 Splošnemu sodišču predlaga, naj izpodbijane akte razglasi za nične.
27. Komisija v skladu s svojimi predlogi v zadevah T-99/09 in T-308/09 Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbi zavrne;
– Italijanski republiki naloži plačilo stroškov.
28. Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Splošno sodišče (prvi senat) odločilo, da začne ustni postopek.
29. Ker eden od članov senata ni mogel odločati, je predsednik Splošnega sodišča na podlagi člena 32(3) Poslovnika določil drugega sodnika, da dopolni senat.
30. Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva na podlagi člena 64 Poslovnika stranki pozvalo, naj predložita nekatere dokumente in pisno odgovorita na vprašanja. Stranki sta se na ukrepe procesnega vodstva odzvali v predpisanih rokih.
31. Stranki sta na obravnavi 12. septembra 2012 ustno podali navedbe in odgovore na ustna vprašanja Splošnega sodišča. Predsednik je na obravnavi v skladu s členom 50(1) Poslovnika po opredelitvi strank odredil združitev zadev T-99/09 in T-308/09 za sodbo, s katero se bo končal postopek, kar je bilo zabeleženo v zapisnik obravnave.
Pravo
Povzetek tožbenih razlogov, navedenih v zadevah T-99/09 in T-308/09
32. Italijanska republika s prvim tožbenim razlogom, navedenim v zadevah T-99/09 in T-308/09, Komisiji očita kršitev člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999. Italijanska republika z drugim tožbenim razlogom, navedenim v zadevah T-99/09 in T-308/09, Komisiji očita kršitev člena 32(3), prvi pododstavek, (f), in (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 ter izkrivljanje dejstev. Italijanska republika s tretjim tožbenim razlogom v zadevah T-99/09 in T-308/09 navaja kršitev člena 32(3), prvi pododstavek, (f), ter (3), drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 ter zlorabo pooblastil. Italijanska republika s četrtim tožbenim razlogom, navedenim v zadevah T-99/09 in T-308/09, navaja kršitev členov 32(3), prvi pododstavek, (f), in drugi pododstavek, ter 39(2) in (3) Uredbe št. 1260/1999, kršitev načela kontradiktornosti ter zlorabo pooblastil. Italijanska republika s petim tožbenim razlogom, navedenim v zadevah T-99/09 in T-308/09, navaja neobstoj obrazložitve v smislu člena 253 ES. Italijanska republika s šestim tožbenim razlogom, navedenim v zadevi T-308/09, Komisiji očita kršitev členov 32 in 39 Uredbe št. 1260/1999. Italijanska republika s sedmim tožbenim razlogom, navedenim v zadevi T-308/09, navaja kršitev člena 230 ES.
33. Ker so prvi štirje tožbeni razlogi v velikem delu enaki, saj temeljijo na očitku, da je Komisija kršila člen 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, je treba najprej opraviti presojo tega očitka.
Domnevna kršitev drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999
Uvodne ugotovitve
34. Italijanska republika v okviru prvega tožbenega razloga Komisiji očita kršitev člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, na katerega je ta oprla svoj pristop v izpodbijanih aktih. Na podlagi te določbe se lahko zahtevek za plačilo zavrne le v dveh primerih, od katerih lahko v enem primeru Komisija sklene začeti postopek zaradi kršitve „v zvezi z enim ali več ukrepi, ki so predmet zadevnega zahtevka“ (v nadaljevanju: drugi pogoj). Poseben predmet postopka zaradi kršitve se mora torej natančno ujemati s predmetom zahtevka za plačilo. Italijanska republika namreč meni, da se v skladu z opredelitvijo pojmov „ukrep“ in „aktivnost“ iz člena 9(j) in (k) Uredbe št. 1260/1999 postopek zaradi kršitve „nanaša“ na „ukrep“, kadar kršitev prava Unije, ki jo navaja Komisija, temelji prav na sprejetju – na način, za katerega se šteje, da ni v skladu s pravom Unije – nekega ukrepa ali na izvajanju takega ukrepa z aktivnostmi, ki niso v skladu s tem ukrepom ali s pravom Unije. Pravilna uporaba člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, katerega namen naj bi bila preprečiti, da bi strukturni skladi prispevali k financiranju aktivnosti, ki bi se izvajale v nasprotju s pravom Unije, bi pomenila, da se najprej opredelijo ukrepi in aktivnosti, ki so predmet zahtevka za plačilo, nato pa preveri, ali je njihovo izvajanje predmet postopka zaradi kršitve, ki ga je začela Komisija. Toda v obravnavanem primeru naj bi Komisija obrnila logiko tega pristopa.
35. V izpodbijanih aktih naj Komisija v nasprotju z zahtevami, ki so bile predstavljene zgoraj, ne bi upoštevala posebne zveze, če ne celo enakosti, med predmetom zahtevka za plačilo in predmetom očitane kršitve. To presojo naj bi potrjevalo splošno sklicevanje – v navedenih aktih – na predmet obrazloženega mnenja, v obravnavanem primeru „celovit sistem ravnanja z odpadki“, ter na predmet zahtevkov za plačila, v obravnavanem primeru „dejavnosti sofinancirane iz ESSR […] ki […] se nanašajo na celovitost deželnega sistema ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja“. Toda namen zahtevanih vmesnih plačil naj bi bil prav izboljšanje ločenega zbiranja in ponovne uporabe odpadkov, ki naj bi bili fazi, objektivno in funkcionalno bistveno drugačni od splošnega odstranjevanja neločenih odpadkov na odlagališča, kakršno je navedeno v postopku zaradi kršitve.
36. Italijanska republika v okviru drugega tožbenega razloga trdi, da se je postopek, vpisan pod številko C-297/08, v bistvu nanašal na kršitev v zvezi s sistemom odstranjevanja odpadkov. Komisija naj bi namreč v točkah 86, 87 in 90 tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti grajala položaj končnega odstranjevanja odpadkov, ki jih ni bilo mogoče drugače predelati ali reciklirati, zato ker ni bilo obratov (sežigalnice, odlagališča), potrebnih za izvedbo tega dela „tokokroga“ odpadkov v skladu z Direktivo 2006/12. Nasprotno naj druge faze tega „tokokroga“ in drugi načini ravnanja z odpadki, ki se razlikujejo od končnega odstranjevanja, kakršni so razni načini ponovne uporabe odpadkov po njihovi ločitvi v okviru ločenega zbiranja in organizacija tega zbiranja, ne bi bili posebni predmet postopka zaradi neizpolnitve, kot je to razvidno iz točk 48 in 49 navedene tožbe. Ob upoštevanju sprejetja novega načrta ravnanja z odpadki za deželo Kampanjo 28. decembra 2007 je namreč Komisija presodila, da ni primerno vztrajati pri očitkih, navedenih v zvezi s tem. Toda ukrep 1.7 ter dejavnosti v obliki projektov, ki so del tega ukrepa, naj bi se nanašali prav na fazo ponovne uporabe odpadkov ter ločenega zbiranja, ki je njena predhodna faza. Zlasti bi bilo napačno šteti, da se je dopis z dne 22. decembra 2008 nanašal na obrazloženo mnenje z dne 1. februarja 2008 in da se je z njim Italijanski republiki očitalo, da je kršila Direktivo 2006/12, „ker ni vzpostavila ustreznega in celovitega omrežja naprav za odstranjevanje in ker ni pripravila ustreznega in učinkovitega načrta ravnanja z odpadki, s katerim bi se skušali doseči cilji, navedeni v členih 4 in 5 [navedene] direktive“, saj naj bi Komisija sama umaknila očitek v zvezi z neobstojem splošnega načrta ravnanja z odpadki ter naj bi grajala zgolj neprimernost naprav za končno odstranjevanje.
37. Italijanska republika v repliki ugovarja temu, da bi se predmet postopka zaradi kršitve in predmet zahtevkov za plačilo objektivno ujemala, saj naj bi se to domnevno ujemanje nanašalo na ponovno uporabo, ne pa na ločeno zbiranje odpadkov, kar je glavni cilj ukrepa 1.7. Zato bi bili izpodbijani akti vsaj „pretirani“, s tem da so z njimi zahtevki za plačilo, ki temeljijo na tem ukrepu, v celoti razglašeni za nedopustne. Italijanska republika v zvezi s tem podredno navaja nov tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti. Bilo bi namreč očitno nesorazmerno, če bi bila v celoti razglašena za nedopustna plačila v zvezi z ukrepom, ki se nanaša na ločeno zbiranje, kompostiranje in ponovno uporabo odpadkov, zaradi začetka postopka zaradi kršitve, ki bi se nanašal, kvečjemu in postransko, zgolj na ponovno uporabo. Zlasti naj se po mnenju Italijanske republike postopek zaradi kršitve dejansko ne bi nanašal niti na ponovno uporabo odpadkov, saj je bila ta navedena zgolj v „utemeljitvi“ obrazloženega mnenja in v utemeljitvah tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 226 ES. Nasprotno, v utemeljitvi navedenega obrazloženega mnenja in navedene tožbe naj nikoli ne bi bilo govora o tej ponovni uporabi in očitno naj bi bilo, da je bil edini namen postopka zaradi kršitve odstranjevanje neločenih odpadkov na splošnih odlagališčih. Potem ko je bila ponovna uporaba namreč prvotno navedena v predmetu postopka zaradi kršitve, je bila iz predmeta dokončno izključena na pobudo same Komisije.
38. Italijanska republika s tretjim tožbenim razlogom v bistvu trdi, da je Komisija v dopisu z dne 22. decembra 2008 skušala dopolniti svoje očitke in okrepiti svojo trditev, ki se nanaša na domnevno povezavo med predmetom tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti ter predmetom zahtevkov za plačilo, pri čemer se je sklicevala na „zaskrbljenost“, izraženo v dopisu z dne 20. oktobra 2008 glede načrta ravnanja z odpadki v deželi Kampanji z dne 28. decembra 2007, in med drugim pojasnila, da zato ker ni bilo ustreznega deželnega načrta ravnanja z odpadki, ne bi bilo zadostnih jamstev za pravilno izvedbo dejavnosti, ki so sofinancirane iz ESSR v okviru ukrepa 1.7. Vendar pa naj nobena od teh kritik načrta ravnanja z odpadki dežele Kampanje z dne 28. decembra 2007 ne bi bila predmet postopka zaradi kršitve, ki je temeljil na okoliščinah, ki so obstajale 1. marca 2008, medtem ko so bile zadevne zakonske določbe sprejete 23. maja 2008. Nasprotno, sprejetje navedenega načrta naj bi Komisijo vodilo do opustitve – v njeni tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti – vseh očitkov v zvezi z načrtovanjem ravnanja z odpadki, zlasti glede ločenega zbiranja, recikliranja in ponovne uporabe. Italijanska republika na podlagi tega ugotavlja, da Komisija ni imela pravice razglasiti za nedopustne zahtevke za plačila na podlagi navedenih razlogov in na podlagi člena 32(3), prvi pododstavek, (f), in drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999, ker ti niso pripeljali do začetka postopka zaradi kršitve.
39. Italijanska republika v okviru četrtega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je razglasitev nedopustnosti zahtevkov za plačilo zato, ker „ni zadostnih jamstev za pravilno izvedbo dejavnosti, ki so sofinancirane iz ESSR v okviru ukrepa 1.7“, v nasprotju z drugim pogojem iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 ter da bi ta razglasitev lahko kvečjemu temeljila na prvem pogoju, navedenem v zadevnem členu, in sicer o odložitvi plačil na podlagi člena 39(2) te uredbe. Komisija naj bi v obravnavanem primeru obšla kontradiktorni postopek, določen v členu 39(2) Uredbe št. 1260/1999, da bi prišla do rezultata, ki ustreza odložitvi v smislu prvega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), navedene uredbe. S tem naj ne bi le kršila teh določb in načelo kontradiktornosti v škodo Italijanske republike, ki ni imela možnosti predstaviti svojih stališč glede razlogov za odložitev ter doseči dogovora, ki bi ji omogočal, da jih deloma ali v celoti odpravi, temveč naj bi tudi obšla postopek iz člena 39(3) Uredbe št. 1260/1999, na podlagi katerega bi bila dolžna sprejeti obrazloženo dokončno odločbo v treh mesecih, sicer bi bila odložitev plačil po samem zakonu končana.
40. Komisija izpodbija trditve, ki jih je Italijanska republika navedla v podporo vseh tožbenih razlogov.
41. Splošno sodišče ugotavlja, da navedeni tožbeni razlogi temeljijo primarno na premisi, v skladu s katero naj bi Komisija v obravnavanem primeru kršila merila za uporabo drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999. Zato je treba preveriti, prvič, ali izpodbijani akti temeljijo na pravilni razlagi teh meril, in drugič, ali jih je Komisija v obravnavanem primeru pravilno uporabila.
Obseg meril uporabe drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999
42. Za preizkus utemeljenosti očitkov, ki jih je Italijanska republika navedla v okviru prvih štirih tožbenih razlogov, je treba opraviti dobesedno, sistematično, teleološko in zgodovinsko razlago drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, ker je ta metodologija priznana z ustaljeno sodno prakso (glej po analogiji sodbi Splošnega sodišča z dne 20. novembra 2002 v zadevi Lagardère in Canal+ proti Komisiji, T-251/00, Recueil, str. II-4825, točke od 72 do 83, in z dne 6. oktobra 2005 v združenih zadevah Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, T-22/02 in T-23/02, ZOdl., str. II-4065, točke od 41 do 60). Zadevna določba med drugim določa:
„Komisija opravi vmesna plačila, da bi povrnila izdatke, ki so dejansko plačani na osnovi skladov in jih potrdi plačilni organ. Taka plačila se opravijo na ravni vsake pomoči in se izračunajo na ravni ukrepov, ki jih vsebuje finančni načrt programskega dopolnila. Za ta plačila veljajo naslednji pogoji:
[…]
f) da ni bilo nobenega sklepa o odložitvi plačila po prvem pododstavku člena 39(2) in Komisija ni sprejela nobenega sklepa o začetku postopka zaradi kršitve v smislu člena 226 [ES] v zvezi z enim ali več ukrepi, ki so predmet zadevnega zahtevka.
Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen in zahtevek za plačilo torej ni ustrezen, Komisija takoj obvesti državo članico in plačilni organ, ta dva pa sprejmeta potrebne ukrepe za izboljšanje stanja.“
43. Na podlagi člena 32(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 Komisija torej lahko opravi vmesna plačila, da bi povrnila izdatke iz naslova skladov, ki izpolnjujejo pozitivne in negativne pogoje upravičenosti, ki so določeni v tem členu. V skladu z drugim stavkom te določbe se „taka plačila […] opravijo na ravni vsake pomoči in se izračunajo na ravni ukrepov, ki jih vsebuje finančni načrt programskega dopolnila.“ Drugi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), te uredbe poleg tega kot negativni pogoj upravičenosti zahteva, da „Komisija ni sprejela nobenega sklepa o začetku postopka zaradi kršitve v smislu člena 226 [ES] v zvezi z enim ali več ukrepi, ki so predmet zadevnega zahtevka [za vračilo/plačilo].“
44. Glede pravnega okvira, v katerega spadajo te določbe, je treba poudariti, da je obseg pojma „ukrep“ podrobneje pojasnjen v zakonski opredelitvi iz člena 9(j) Uredbe št. 1260/1999, v skladu s katerim je tak ukrep „sredstvo, s katerim se izvaja prednostna naloga skozi več let in ki omogoča financiranje aktivnosti“. Pojem „aktivnosti“ je opredeljen v členu 9(k) tega člena kot „vsak projekt ali akcija, ki jo izvajajo končni upravičenci do pomoči“. Nazadnje, pojem „pomoč“, opredeljen v členu 9(e), se nanaša na „[različne] oblike pomoči skladov“.
45. Iz navedenega izhaja, da se pojem „ukrep“ splošno uporablja, pri čemer je ta uporaba vezana na prednostno nalogo strategije, ki je opredeljena s „prednostno nalogo“, in predstavlja sredstvo njenega izvajanja na večletni ravni, kar omogoča financiranje „aktivnosti“. Ker je lahko večina „aktivnosti“ zajetih s takim „ukrepom“, je obseg slednjega pojma širši od obsega pojma „aktivnost“, ki je kot tak odraz projektov ali aktivnosti, ki so lahko upravičeni do pomoči iz skladov. Ta pomen obsega pojma „ukrep“ ustreza pomenu, ki ga je treba dati vsebini ukrepa 1.7, ki tudi sam pokriva več aktivnosti in pomoči, namenjenih doseganju nekaterih ciljev ali podciljev v okviru izvajanja sistema ravnanja z odpadki v Kampanji (glej zlasti točko 6 zgoraj).
46. Za ugotovitev nedopustnosti zahtevka za plačilo se zato z drugim pogojem iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 zahteva primerjava predmeta postopka zaradi kršitve, ki ga je začela Komisija, s predmetom „[enega] ali več [ukrepov]“ – in ne s predmetom „aktivnosti“ – „ki so predmet [navedenega] zahtevka“. Ni torej mogoče sprejeti trditve Italijanske republike, da bi bilo treba primerjati predmet postopka zaradi kršitve, ali celo različne očitke, ki so navedeni v okviru tega postopka, z „aktivnostmi“, ki so predmet zahtevkov za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne. Prav tako ni upoštevna njena trditev, da bi morala Komisija ob upoštevanju zakonske opredelitve pojma „ukrep“ v okviru takšne primerjave nujno poznati in vključiti v svojo presojo konkretne „aktivnosti“, ki so zajete z zadevnim „ukrepom“. Zgolj dejstvo, da se določen zahtevek za plačilo lahko nanaša na več konkretnih aktivnosti, ki se izvajajo v okviru (večletnega) ukrepa, v obravnavanem primeru ukrepa 1.7, namreč ne omogoča razlage contra legem jasnega in natančnega besedila drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, tako da bi bilo treba opraviti tako primerjavo glede na predmet vsake od različnih aktivnosti kot takih, ne pa glede na zadevni „ukrep“ in/ali „ukrepe“. Nazadnje, v nasprotju s trditvami Italijanske republike izraz „v zvezi z [ukrepom], ki [je] predmet […] zahtevka [za plačilo]“, ki mu ustrezajo druge jezikovne različice, ne pa italijanska različica te določbe, prav tako ne izraža zahteve po posebnem razmerju ali popolnem ujemanju, temveč določa kvečjemu razmerje z navedenim ukrepom ali ukrepi ali splošno sklicevanje na ta ukrep ali na te ukrepe.
47. Poleg tega s kontekstualnega vidika zgornjo presojo potrjuje tako člen 32(3), prvi pododstavek, drugi stavek, kot tudi člen 18(2)(b) in (c) Uredbe št. 1260/1999. V skladu s členom 32(3), prvi pododstavek, drugi stavek, te uredbe se vmesna plačila – ki se opravijo v zvezi s konkretno zahtevo za vračilo – „izračunajo na ravni ukrepov, ki jih vsebuje finančni načrt programskega dopolnila“, in ne na ravni „aktivnosti“ v zvezi z navedenimi ukrepi. Ta razlaga je v skladu z načelom, na podlagi katerega se lahko okvirni finančni načrt, naveden v členu 18(2)(c) te uredbe, ki se nanaša na „prednostne na loge“, opira le na opis zadevnih ukrepov, medtem ko za „aktivnosti“ ta zahteva ne velja. V skladu s členom 18(2)(b) Uredbe št. 1260/1999 „[v]sak operativni program vsebuje […]kratek opis ukrepov, načrtovanih za izvedbo prednostnih nalog“. Iz tega je mogoče sklepati, da če zakonodajalec ni zahteval podrobne natančne določitve obsega navedenih „ukrepov“, ki so edini, ki jih je treba primerjati s predmetom postopka zaradi kršitve na podlagi drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, je taka zahteva po natančni določitvi še toliko manj potrebna v zvezi z različnimi „aktivnostmi“, ki jih zajema takšen „ukrep“. Nazadnje, člen 31(2), drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999 ne izpodbije te presoje, saj proračunska sredstva Skupnosti niso vezana na pojem „aktivnosti“, temveč na pojem „pomoči“, kot je to razvidno tudi iz člena 31(2), prvi pododstavek, iste uredbe.
48. V teh okoliščinah člen 86(1)(d) Uredbe Sveta (ES) št. 1083/2006 z dne 11. julija 2006 o splošnih določbah o Evropskem skladu za regionalni razvoj, Evropskem socialnem skladu in Kohezijskem skladu in razveljavitvi Uredbe št. 1260/1999 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31) ni upošteven. Ta nova določba, ki nadomešča drugi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, nima retroaktivnega učinka, in je torej ni mogoče uporabiti za obravnavani primer, niti ni upoštevna za rešitev obravnavanega spora. Negativni pogoj upravičenosti plačil, ki je v tem sporu izpolnjen, in v skladu s katerim „[mora biti za] vsako vmesno plačilo Komisije [izpolnjen pogoj, da] ni [obrazloženega] mnenja Komisije glede kršitve po členu 226 [ES] v zvezi z operacijo(-ami), pri katerih so izdatki prijavljeni v zadevnem zahtevku za plačilo“, torej ne more vplivati na razlago prejšnje določbe. Poleg tega je treba – čeprav to ni nujno – poudariti, da, prvič, ta nova določba vsebuje pojasnilo, ki ni navedeno v prejšnji določbi, Komisija pa v zvezi s tem ni podala nobene razlage v prvotnem predlogu z dne 14. julija 2004 (COM(2004) 492 final), ki je bil v bistvu sprejet v končno različico uredbe, in da, drugič, je bil v Uredbi št. 1083/2006 pojem „ukrep“ povsem opuščen, saj so bili v členu 2 navedene uredbe opredeljeni le pojmi „prednostna naloga“ (ena od prednostnih nalog strategije v operativnem programu, ki vključuje skupino povezanih operacij, ki imajo posebne merljive cilje), in „operacija“ (projekt ali skupina projektov […] za doseganje ciljev prednostne osi, pod katero spada), ter povezava med tema dvema pojmoma. Znotraj tega novega regulativnega okvira pojem „operacija“ torej včasih nadomešča pojem „ukrep“ in pojem „aktivnost“ v smislu prejšnje uredbe št. 1260/1999 in je neposredno povezan s pojmom „prednostna os“. Italijanska republika se torej v teh okoliščinah ne bi mogla sklicevati na Uredbo št. 1083/2006, da bi podprla svojo glavno trditev v zvezi z zahtevo po tem, da se predmet postopka zaradi kršitve ujema s predmetom aktivnosti, na katere se nanašajo zahtevki za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne.
49. Trditve Italijanske republike v zvezi z obstojem posebnega razmerja med predmetom postopka zaradi kršitve in predmetom aktivnosti, navedene v zahtevku za plačilo, je treba zavrniti. Še toliko manj je mogoče sprejeti trditev, da naj bi se z drugim pogojem iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 zahtevalo popolno ujemanje ali enakost med aktivnostmi – ne glede na to, ali gre za projekte ali pomoči, ki so predmet zahtevkov za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne – in očitki, ki jih v okviru postopka zaradi kršitve 2007/2195 navaja Komisija. Komisija pa mora vseeno dokazati dovolj neposredno povezavo med zadevnim „ukrepom“, v obravnavanem primeru ukrepom 1.7, ter predmetom postopka zaradi kršitve 2007/2195, to pa je zahteva, katere upoštevnost so stranke nazadnje priznale na obravnavi.
50. Te ugotovitve so v skladu z namenom upoštevnih določb Uredbe št. 1260/1999. Čeprav je, kot trdi Italijanska republika, namen drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 preprečitev, da bi države članice iz strukturnih skladov financirale aktivnosti v nasprotju s pravom Unije, iz tega vseeno ne izhaja, da je treba spremljevalno tveganje nedopustne izgube sredstev Unije pripisati zlasti nezakonitosti ali nezakonitemu izvajanju natančno določenih aktivnosti (projekti in pomoči), ki so predmet zahtevka za plačilo, ali da bi Komisija morala dokazati, da to tveganje izhaja prav in neposredno iz teh nezakonitih aktivnosti, v zvezi s katerimi poteka postopek zaradi kršitve. Taka restriktivna razlaga bi zmanjšala polni učinek zadevnih določb, v skladu s katerimi je Komisiji zgolj začasno podeljena pravica odložitve plačil iz naslova finančnih obveznosti iz strukturnih skladov, prevzetih v okviru operativnega programa, če v zvezi z državo članico prejemnico ugotovi domnevno neizpolnitev obveznosti, ki izhaja iz prava Unije, ki je dovolj neposredno povezana z ukrepom, ki je predmet obravnavanega financiranja, dokler ugotovitev navedene neizpolnitve ni dokončno potrjena ali zavrnjena s sodbo Sodišča.
51. Te presoje v nasprotju s trditvami Italijanske republike prav tako ne omaje prvi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, ki na podoben način določa možnost Komisije, da odloži vmesna plačila z uporabo postopka odložitve v skladu s členom 39(2) iste uredbe, to je zunaj okvira postopka zaradi kršitve. Razen tega, da v zadnjenavedeni določbi ni naveden niti pojem „aktivnost“, namreč prvi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 določa, podobno kot drugi pogoj, da mora biti to, „da ni bilo nobenega sklepa o odložitvi plačila“, v zvezi z „enim ali več ukrepi, ki so predmet zadevnega zahtevka [za plačilo].“ Prvi pogoj je treba zato razlagati enako, kot je navedeno v točki 43 in naslednjih zgoraj, in ne kaže, da bi bilo treba vzpostaviti posebno vez z nekaterimi „aktivnostmi“. Nazadnje, iz besedila dveh pogojev iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 je jasno razvidno, da se lahko Komisija za začasno odložitev vmesnega plačila sklicuje le na enega od teh primerov.
52. Z vidika nastanka člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 je treba poudariti, da je predlog zakona, ki ga je vložila Komisija in ki se je nanašal na splošne določbe o strukturnih skladih (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 14, zvezek 1, str. 31), vseboval člen 31(3), prvi pododstavek, (f), v katerem sta bila navedena dva pogoja, pri čemer se je drugi od teh pogojev nanašal na to, da „Komisija ni sprejela nobenega sklepa o začetku postopka zaradi kršitve v smislu člena 169 Pogodbe v zvezi z enim ali več zadevnimi ukrepi“. Toda poznejše črtanje sklicevanja na konkretnejši pojem „pomoči“ med postopkom odločanja pa nasprotno dokazuje, da se je zakonodajalec nazadnje zadovoljil z zahtevo obstoja dovolj neposredne povezave med predmetom postopka zaradi kršitve ter ukrepom ali „ukrepi, na katere se nanaša“ zadevni zahtevek za plačilo, katere predlagane zakonske opredelitve so bile enake tistim, ki so bile nazadnje sprejete v členu 9 Uredbe št. 1260/1999.
53. Besedilo, regulativni okvir, namen ter nastanek upoštevnih določb torej jasno kažejo, da za utemeljitev razglasitve nedopustnosti vmesnih plačil ob upoštevanju postopka zaradi kršitve, ki je v teku, zadostuje, da Komisija ugotovi, da je predmet tega postopka dovolj neposredno povezan z „ukrepom“, katerega del so „aktivnosti“, na katere se nanašajo zadevni zahtevki za plačilo.
54. Komisija je zato, prvič, izpodbijane akte pravilno oprla na drugi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 in, drugič, ob upoštevanju pristojnosti, ki ji je bila tako podeljena, da začasno odloži vmesna plačila, ji ni bilo treba izvesti postopka, ki ga določa prvi pogoj iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 v povezavi s členom 39(2) in (3) te uredbe. Komisiji zato ni mogoče očitati, da je obšla ta postopek.
55. V obravnavanem primeru je torej treba preveriti, ali je Komisija pravilno presodila obstoj dovolj neposredne povezave med predmetom postopka zaradi kršitve 2007/2195 in predmetom ukrepa 1.7, od katerega so bili odvisni zahtevki za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne.
Uporaba drugega pogoja iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 v obravnavanem primeru
56. Prvič, v obravnavanem primeru ni sporno, da je Komisija v okviru postopka zaradi kršitve 2007/2195 italijanskim organom 29. junija 2007 poslala uradni opomin in 1. februarja 2008 obrazloženo mnenje, s katerim jim je očitala kršitev členov 4 in 5 Direktive 2006/12, ker v zvezi z deželo Kampanjo ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev, da bi bili odpadki predelani in odstranjeni brez ogrožanja zdravja ljudi in brez škode za okolje, in zlasti ker ni vzpostavila celovitega in primernega omrežja obratov za odstranjevanje, in po katerem je 4. julija 2008 pri Sodišču vložila tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti (glej točke od 8 do 11 zgoraj in zgoraj v točki 12 navedeno sodbo Komisija proti Italiji, točka 20 in naslednje).
57. Ugotoviti je treba, da Italijanska republika ne zanika, da je bil v obravnavanem primeru pogoj uporabe, ki se nanaša na to, da „Komisija ni sprejela nobenega sklepa o začetku postopka zaradi kršitve v smislu člena 226 [ES]“, v skladu z drugim pogojem iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 izpolnjen, niti upoštevnosti dneva, in sicer 29. junija 2007, od katerega je Komisija zadevne zahtevke za plačila razglasila za nedopustne, kar je bilo zabeleženo v zapisnik obravnave. Ker so bili vsi izpodbijani akti vsekakor sprejeti pred vložitvijo tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ni treba ugotavljati, kateri od ukrepov, navedenih v točki 56 zgoraj, pomeni „sklep Komisije“ v smislu zgoraj navedene določbe.
58. Drugič, kar zadeva domnevno kršitev členov 4 in 5 Direktive 2006/12, ki je predmet postopka zaradi kršitve 2007/2195, je iz zgoraj v točki 12 navedene sodbe Komisija proti Italiji (zlasti točke 35, 36, 41, 76, 100 in 113 ter točka 1 izreka) ter iz tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki jo je vložila Komisija (točka 58, četrta in peta alinea, ter točke 82, 84, 86, 87 in 102), jasno razvidno, da se je ta postopek nanašal na celoten sistem ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja v deželi Kampanji, vključno s ponovno uporabo ali predelavo ter neučinkovitostjo ločenega zbiranja, kar v skladu s trditvami Italijanske republike tej ni bilo očitano (glej točki 36 in 37 zgoraj). Kar zadeva podrobneje kršitev člena 4 Direktive 2006/12 je treba opozoriti, da je Sodišče v točki 76 zgoraj v točki 12 navedene sodbe Komisija proti Italiji izrecno ugotovilo, da je nizka stopnja ločenega zbiranja odpadkov v deželi Kampanji v primerjavi z nacionalnim povprečjem in povprečjem Skupnosti le še poslabšala položaj, Sodišče pa je na podlagi tega v točki 78 navedene sodbe med drugim ugotovilo, da obstoječi in delujoči obrati v tej deželi sploh niso mogli pokriti dejanskih potreb te dežele glede odstranjevanja odpadkov. Iz tega izhaja, da je v nasprotju s trditvami Italijanske republike predmet postopka zaradi kršitve 2007/2195 dejansko zajemal nezadostnost ločenega zbiranja, kar je oteževalna okoliščina nezadostnosti sistema ravnanja z odpadki na splošno. Sodišče je poleg tega v točki 1 izreka zgoraj v točki 12 navedene sodbe Komisija proti Italiji v skladu s prvim tožbenim predlogom Komisije izrecno ugotovilo neizpolnitev obveznosti Italijanske republike, zlasti s tem, da ni sprejela vseh potrebnih ukrepov za zagotovitev take predelave in odstranjevanja odpadkov, ki ne ogroža zdravja ljudi in ne škoduje okolju. Italijanska republika torej neupravičeno trdi, da ponovna uporaba ali predelava ter ločeno zbiranje niso bili zajeti s predmetom postopka zaradi kršitve 2007/2195 in da ni bilo dovolj neposredne povezave med tem predmetom in predmetom zahtevkov za plačila, ki so bili razglašeni za nedopustne. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Italijanska republika v repliki sama priznala, da se predmet postopka zaradi kršitve in predmet zahtevkov za vmesna plačila deloma prekrivata, vsaj glede ponovne uporabe in predelave, zato je podredno navedla nov tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti (glej točko 37 zgoraj in točko 63 spodaj).
59. Tretjič, ugotoviti je treba, da so pomoči, določene na podlagi ukrepa 1.7, kakor so navedene v opisu navedenega ukrepa v spremenjeni različici OP Kampanja, poleg številnih pomoči za ponovno uporabo ali predelavo odpadkov iz ločenega zbiranja (točka 5, od (e) do (f), opisa ukrepa 1.7) zajemale tudi pomoči v zvezi z vzpostavitvijo sistema ločenega zbiranja komunalnih odpadkov (točka 5(d) opisa ukrepa 1.7) in v zvezi z ureditvijo odlagališč za odstranjevanje odpadkov po ločenem zbiranju (točka 5(b) opisa ukrepa 1.7). Toda, kakor je bilo opozorjeno v točki 56 zgoraj, se je postopek zaradi kršitve 2007/2195 izrecno nanašal na neizpolnitev obveznosti v zvezi s ponovno uporabo ali predelavo in z neučinkovitostjo ločenega zbiranja. Italijanska republika v teh okoliščinah Komisiji ne more očitati, da predmet ukrepa 1.7 in torej zahtevkov za plačila, ki so bili razglašeni za nedopustne, ni bil dovolj povezan s predmetom postopka zaradi kršitve. Poleg tega, čeprav Italijanska republika ni mogla zadovoljivo pojasniti, ali in koliko so bile aktivnosti, na katere so se nanašala zahtevana plačila, povezane s pomočmi, določenimi v točki 5, od (b) do (g), opisa ukrepa 1.7, pa je kljub temu priznala, da je bil namen zahtevanih vmesnih plačil prav izboljšanje ločenega zbiranja v skladu s točko 5(d) opisa ukrepa 1.7.
60. Italijanska republika torej ne more trditi, da aktivnosti, ki so predmet zahtevkov za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne, niso bile predmet postopka zaradi kršitve 2007/2195, da tako niso bile v nasprotju s členoma 4 in 5 Direktive 2006/12 ter da bi lahko izpodbijani akti ogrozili cilj financiranja ukrepa 1.7, ker naj bi bil namen zahtevanih plačil prav odprava očitane neizpolnitve obveznosti. Kot je bilo ugotovljeno v točkah od 43 do 54 zgoraj, namreč v skladu z drugim pogojem iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999 zadostuje, da Komisija dokaže, da je predmet postopka zaradi kršitve dovolj neposredno povezan s predmetom zahtevkov za plačila, ki so bili razglašeni za nedopustne, kar je v obravnavanem primeru storila s tem, da je v bistvu navedla, da so bile dejavnosti in aktivnosti, ki so predmet navedenih zahtevkov za plačila, namenjene doseganju določenih ciljev ali podciljev, ki so določeni z ukrepom 1.7, in da je bilo izvajanje navedenega ukrepa predmet postopka zaradi kršitve 2007/2195. Komisiji v zvezi s tem zlasti ni bilo treba dokazati, da bi lahko financiranje aktivnosti iz ukrepa 1.7, ki so tudi predmet navedenih zahtevkov za plačilo, dejansko povzročilo škodo proračunu Unije (glej točko 50 zgoraj).
Ugotovitve v zvezi s prvimi štirimi tožbenimi razlogi
61. Glede na vse navedeno je treba prvi tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
62. V zvezi z drugim in tretjim tožbenim razlogom, ki se nanašata, prvič, na kršitev člena 32(3), prvi pododstavek, (f), in drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999, ter drugič, na izkrivljanje dejstev in zlorabo pooblastil, zadošča ugotovitev, da glede na ugotovitve, navedene v točkah od 56 do 60 zgoraj, Italijanska republika ni dokazala, da je Komisija napačno razlagala ali celo izkrivljala dejstva ali da je postopek, ki ga določa prej navedeni člen, uporabila za namen, ki ni zajet v njegovih upoštevnih merilih, zlasti tistih, ki so določena v drugem pogoju iz člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999. V zvezi s tem je neupošteven očitek Italijanske republike, da naj bi Komisija v svojo presojo izpodbijanih aktov napačno vključila neobstoj splošnega načrta ravnanja z odpadki (glej točko 38 zgoraj). Ta neobstoj je poleg tega Komisija dopustila, saj je poudarila, da ni bistven za rešitev tega spora. Ta očitek namreč ne more omajati dokaza s strani Komisije, da obstaja dovolj neposredna povezava med predmetom postopka zaradi kršitve 2007/2195 in predmetom zahtevkov za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne, saj ta povezava sama po sebi upravičuje uporabo člena 32(3), prvi pododstavek, (f), in drugi pododstavek, Uredbe št. 1260/1999. V teh okoliščinah Komisiji ni mogoče očitati, da je v obravnavanem primeru skušala doseči rezultat, ki bi ga lahko dosegla le z izvedbo bodisi postopka zaradi kršitve bodisi postopka odložitve v smislu člena 39(2) in (3) iste uredbe.
63. Poleg tega se Italijanski republiki v teh okoliščinah, kot pravilno trdi Komisija, ne more dovoliti, da bi v repliki navajala nov tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti (glej točko 37 zgoraj), saj izjemne okoliščine iz člena 48(2), prvi pododstavek, Poslovnika v obravnavanem primeru očitno niso podane. Italijanska republika namreč ne uveljavlja nobenega upoštevnega pravnega ali dejanskega elementa, ki bi se pokazal šele med postopkom, saj so vsi elementi, na katere je Komisija oprla svojo obrambo, obstajali in so bili Italijanski republiki znani že med upravnim postopkom. V nasprotju s tem, kar je Italijanska republika trdila na obravnavi, zgolj način, na katerega je Komisija predložila te dejanske in pravne elemente v okviru odgovora na tožbo, ne more upravičiti odstopanja od zgoraj navedene določbe, tako da je treba ta novi tožbeni razlog zavreči kot nedopusten (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. oktobra 1999 v zadevi Atlanta proti Evropski skupnosti, C-104/97 P, Recueil, str. I-6983, točka 29).
64. Drugi in tretji tožbeni razlog ter novi tožbeni razlog, ki je bil naveden podredno in ki se nanaša na kršitev načela sorazmernosti, je treba tako zavrniti.
65. V zvezi s četrtim tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev členov 32(3), prvi pododstavek, (f), in drugi pododstavek, ter 39(2) in (3) Uredbe št. 1260/1999 ter na kršitev načela kontradiktornosti in zlorabo pooblastil, je iz ugotovitev, navedenih v točkah od 43 do 60 zgoraj, razvidno, da je bila prva od teh določb ustrezna pravna podlaga za sprejetje izpodbijanih aktov. Italijanska republika torej Komisiji ne more očitati, da je izkrivila postopek odložitve, določen v členu 39(2) in (3) iste uredbe niti da je kršila njeno pravico do obrambe v zvezi s spornimi razlogi, ki se nanašajo na nedopustnost zahtevkov za vmesna plačila in navedenimi najprej v dopisu z dne 31. marca 2008 ter pozneje ponovljenimi v izpodbijanih aktih. Kot trdi Komisija, je iz besedila tega dopisa v povezavi z izpodbijanimi akti razvidno, da nekatere skrbi in zadržki, povezani z načrtom ravnanja z odpadki za deželo Kampanjo z dne 28. decembra 2007, ki so navedeni v dopisu z dne 20. oktobra 2008 in na kratko povzeti v dopisu z dne 22. decembra 2008, za razliko od spornih razlogov nedopustnosti niso bili predmet uradnega izpodbijanja niti v okviru postopka zaradi kršitve 2007/2195 niti v okviru postopka izvajanja OP Kampanja, ki je vodil do sprejetja izpodbijanih aktov. Zato ne moremo šteti, da je bila v zvezi z izpodbijanimi akti kršena pravica do obrambe Italijanske republike ali da je bila storjena kakršnakoli procesna ali vsebinska kršitev, ki bi vplivala na njihovo zakonitost v delu, v katerem so izražene skrbi in zadržki.
66. Zato je treba tudi četrti tožbeni razlog zavrniti.
Peti tožbeni razlog: neobstoj obrazložitve v skladu s členom 253 ES
67. Italijanska republika v okviru tega tožbenega razloga v bistvu trdi, da v dopisu z dne 22. decembra 2008 niso obrazložena bistvena dejstva, saj Komisija ni ustrezno odgovorila na pripombe, ki so jih italijanski organi podali v dopisu z dne 9. junija 2008. V dopisu z dne 22. decembra 2008 naj tako ne bi bilo upoštevano dejstvo, da so projekti, povezani z ukrepom 1.7, prispevali in bi v prihodnje lahko prispevali k rešitvi problema odstranjevanja odpadkov, ker je šlo za projekte, namenjene povečanju ločenega zbiranja in ponovne uporabe snovi in energije, pridobljenih iz tako obdelanih odpadkov. Ta element pa naj bi tvoril bistveni element povezave ali celo popolnega ujemanja med predmetom in cilji postopka zaradi kršitve in cilji projektov, ki so zajeti z ukrepom 1.7. Poleg tega, ker so bili cilji in projekti ukrepa 1.7 natančno opredeljeni v OP Kampanja, bi Komisija morala opreti svoj sklep na ustrezen preizkus, opravljen v zvezi s tem, ter pojasniti razloge, zaradi katerih je menila, da bi položaj, zaradi katerega je bil začet postopek zaradi kršitve, oviral učinkovito izvedbo navedenega ukrepa.
68. Komisija predlaga, naj se ta tožbeni razlog zavrne.
69. Najprej je treba spomniti, da je Komisija z dopisom z dne 31. marca 2008, ki se ne izpodbija v okviru obravnavanih tožb, italijanske organe obvestila o posledicah postopka zaradi kršitve 2007/2195 za financiranje ukrepa 1.7 v okviru izvajanja OP Kampanja (glej točko 13 zgoraj). Komisija je v tem dopisu navedla, da na podlagi člena 32(2) Uredbe št. 1260/1999 ne more nadaljevati „z vmesnimi plačili v zvezi z vračili izdatkov, povezanih z ukrepom 1.7“, katerega „predmet [naj bi bil] ‚deželni sistem ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja‘, na katerega se nanaša postopek zaradi neizpolnitve obveznosti“, ki je predmet te zadeve. Komisija je v zvezi s tem pojasnila, da „ravnanje z odpadki na splošno ni [bilo] zadovoljivo, glede na nujnost zagotavljanja pravilnega zbiranja in odstranjevanja odpadkov, in, torej, tudi ukrepov, določenih z ukrepom 1.7, kakršni so ukrepi povezani z napravami za shranjevanje, obdelavo in odstranjevanje odpadkov, napravami za predelavo suhih in mokrih odpadkov, končna uvedba odlagališč, poleg ločenega zbiranja […] ter sektorski načrti in programi“. Komisija je v bistvu ugotovila, da je nedopustna vsaka zahteva za plačilo, ki bi se nanašala na izdatke v zvezi z ukrepom 1.7 in ki bi bila vložena po tem, ko je dežela Kampanja kršila svoje obveznosti iz Direktive 2006/12.
70. Komisija se je na to obrazložitev (glej točke od 13 do 21 zgoraj) sklicevala v vseh izpodbijanih aktih, tako da je treba navedeno obrazložitev za potrebe nadzora zakonitosti navedenih aktov šteti za del njihove obrazložitve, kar so stranke priznale na obravnavi in kar je bilo zabeleženo v zapisnik obravnave. Poleg tega je Komisija v dopisu z dne 22. decembra 2008 navedla, da je bil zaradi postopka zaradi kršitve 2007/2195 ogrožen celoten sistem ravnanja z odpadki v Kampanji ob upoštevanju členov 4 in 5 Direktive 2006/12, in na podlagi tega sklepala, da ni bilo „zadostnih jamstev za pravilno izvedbo dejavnosti, ki so sofinancirane iz ESSR v okviru ukrepa 1.7 in ki [so] se glede na besedilo samega ukrepa nanaša[li] na celoten deželni sistem ravnanja z odpadki in njihovega odstranjevanja, katerega učinkovitost in ustreznost je [bila] predmet postopka zaradi kršitve“, ki se obravnava v tej zadevi.
71. V skladu z ustaljeno sodno prakso je namen obveznosti obrazložitve posamezne odločbe zainteresirani stranki podati zadostno razlago, da lahko ugotovi, ali je odločba utemeljena ali morda vsebuje napako, zaradi katere je mogoče izpodbijati njeno veljavnost, sodišču Unije pa omogočiti izvajanje nadzora nad njeno zakonitostjo. Obseg te obveznosti je odvisen od narave zadevnega akta in okvira, v katerem je bil sprejet. Ker ima odločba, ki jo Komisija sprejme v okviru izvajanja ESSR in ki se nanaša na začasno nedopustnost vmesnih zahtevkov za plačila, negativne finančne posledice tako za državo članico, ki zahteva plačila, kot za končne prejemnike navedenih plačil, morajo biti iz obrazložitev te odločbe jasno razvidni razlogi, ki upravičujejo razglasitev nedopustnosti (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 13. julija 2011 v zadevi Grčija proti Komisiji, T-81/09, neobjavljena v ZOdl., točka 41; glej v tem smislu in po analogiji sodbo Splošnega sodišča z dne 17. septembra 2003 v zadevi Stadtsportverband Neuss proti Komisiji, T-137/01, Recueil, str. II-3103, točke od 52 do 54). Vendar pa v obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker se vprašanje, ali obrazložitev izpolnjuje zahteve iz člena 253 ES, ne presoja le glede na besedilo tega člena, ampak tudi glede na njegov smisel in vsa prav ila, ki urejajo zadevno področje (sodba Sodišča z dne 2. decembra 2009 v zadevi Komisija proti Irski in drugim, C-89/08 P, ZOdl., str. I-11245, točka 77).
72. Ker obrazložitev izpodbijanih aktov zajema obrazložitev iz dopisa z dne 31. marca 2008, je treba ugotoviti, da je, ob upoštevanju te obrazložitve ter navedbe vseh upoštevnih elementov, ki upravičujejo uporabo člena 32(3), prvi pododstavek, (f), Uredbe št. 1260/1999, ne le Italijanska republika lahko učinkovito izpodbijala vsebinsko zakonitost izpodbijanih aktov, temveč tudi Splošno sodišče brez težav izvedlo nadzor (glej točke od 42 do 66 zgoraj). Poleg tega Komisiji, ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 71 zgoraj, v izpodbijanih aktih ni bilo treba izrecno odgovoriti na vse trditve, navedene v dopisu Italijanske republike z dne 9. junija 2008, saj so bili bistveni elementi v podporo teh aktov v njih dovolj predstavljeni. Kar zadeva okoliščine, v katerih so bili sprejeti izpodbijani akti, je treba pojasniti, da so italijanski organi kot naslovniki postopka zaradi kršitve 2007/2195 vedeli, kaj je bil predmet ugovora Komisije, in bi torej lahko opravili primerjavo med predmetom ukrepa 1.7, predmetom zahtevkov za plačila, ki so bili razglašeni za nedopustne, ter predmetom razglasitve nedopustnosti, navedene v izpodbijanih aktih, tako da podrobnejša razlaga od tiste, ki je bila navedena v teh aktih, ni bila potrebna. V zvezi s tem je treba pojasniti, da samo to, da je Italijanska republika določene elemente štela za bistvene, kot na primer domnevno popolno ujemanje med predmetom zahtevkov za plačilo, ki so bili razglašeni za nedopustne, in predmetom postopka zaradi kršitve (glej točke od 42 do 54 zgoraj), kar se nanaša na vsebinsko presojo, ne more spremeniti obsega formalne obveznosti obrazložitve Komisije.
73. Glede na navedeno je treba peti tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Šesti in sedmi tožbeni razlog, ki sta navedena v zadevi T-308/09: kršitev členov 32 in 39 Uredbe št. 1260/1999 ter kršitev člena 230 ES
74. Italijanska republika v okviru šestega tožbenega razloga trdi, da je dodatni razlog nedopustnosti, ki ga je Komisija v dopisu z dne 20. maja 2009 navedla zoper zadevni zahtevek za plačilo in ki naj bi se nanašal na litispendenco, ker v zadevi T-99/09 še poteka postopek, v nasprotju z členoma 32 in 39 Uredbe št. 1260/99, v katerih so izčrpno našteti pogoji, pod katerimi lahko Komisija odloži vmesno plačilo in zahtevek za plačilo razglasi za nedopusten. Vendar pa obstoj tožbe, ki temelji na členu 230 ES in ki je vložena zoper podobne ukrepe, ki jih je Komisija že sprejela, ni naveden med temi pogoji.
75. Italijanska republika v okviru sedmega tožbenega razloga trdi, da je bila z dopisom z dne 20. maja 2009, ker Komisija zavrača vmesno plačilo zaradi poteka postopka v zvezi s tožbo na podlagi člena 230 ES, poleg tega kršena ista določba, ki je izraz temeljne pravice do učinkovitega sodnega varstva s strani sodišča Unije. Pristop Komisije bi odvrnil države članice od vlaganja tožb zoper odločbe o zavrnitvi zahtevkov za plačila, glede na nevarnost odložitve vmesnih plačil do izdaje odločbe v okviru tožbe, in bi zato pomenil nedopustno omejitev uresničevanja njihove pravice do sodnega varstva.
76. Komisija predlaga, naj se ta tožbena razloga zavrneta.
77. V zvezi s šestim tožbenim razlogom, ki se nanaša na kršitev členov 32 in 39 Uredbe št. 1260/1999, zadostuje ugotovitev, da ta tožbeni razlog temelji na napačni razlagi dopisa z dne 20. maja 2009, ki se izpodbija v zadevi T-308/09 in v katerem so navedeni enaki razlogi za nedopustnost kot v dopisih z dne 31. marca in 22. decembra 2008. Kot namreč trdi Komisija, je sklicevanje na litispendenco v povezani zadevi T-99/09 zgolj opis pravnega položaja v tej fazi postopka in ga ni mogoče razumeti kot dodaten razlog za nedopustnost, ki ni določen s členoma 32 in 39 Uredbe št. 1260/1999. Komisija je Italijansko republiko zgolj opozorila na dejstvo, da je, prvič, rezultat postopka v zadevi T-99/09, katere predmet je zakonitost enakih razlogov za nedopustnost, nujno tak, da vpliva na rezultat postopka v zadevi T-308/09, in da bo, drugič, Komisija zadevne vmesne zahtevke še naprej štela za nedopustne, dokler sodišče Unije v zvezi s tem ne bo pravnomočno odločilo.
78. Poleg tega, kar zadeva sedmi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev člena 230 ES, zadostuje ugotovitev, da se Komisija ni sklicevala na člen 230 ES, da bi navedla dodatni razlog za nedopustnost v skladu s členoma 32 in 39 Uredbe št. 1260/1999, ali da bi Italijansko republiko odvrnila od sprožitve sodnega postopka, temveč zgolj zaradi upoštevanja obstoja povezane zadeve T-99/09 in dejstva, da bi odločitev v tej zadevi lahko vplivala na odločitev v zadevi T-308/09.
79. Šesti in sedmi tožbeni razlog je treba zato zavrniti kot očitno neutemeljena.
80. Zaradi zgoraj navedenih razlogov je treba ti tožbi v celoti zavrniti.
Stroški
81. Člen 87(2) Poslovnika določa, da se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili priglašeni.
82. Ker Italijanska republika ni uspela z nobenim od svojih tožbenih razlogov in ker je Komisija predlagala, naj se ji naloži plačilo stroškov, se ji naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov, ki jih je priglasila Komisija.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Tožbi se zavrneta.
2. Italijanska republika nosi svoje stroške in stroške, ki jih je priglasila Evropska komisija.