61989C0205
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 10 de enero de 1991 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Mediante el recurso que examinamos en el caso de autos, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CEE) n° 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos, (
1
) y en virtud de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE. Considera, en efecto, que el requisito de presentación de un certificado sanitario establecido por la legislación griega con motivo de la importación de mantequilla pasteurizada, cuyo procedimiento de pasteurización se indica en el etiquetado o en la marca, resulta incompatible con las citadas disposiciones.
En un primer momento, la Comisión también había formulado motivos de recurso relativos al mantenimiento de controles sistemáticos con motivo de la importación de productos lácteos en general, incluida la mantequilla. No obstante, la República Helénica modificó su legislación en este punto, (
2
) de forma que ésta ya no impone controles sistemáticos con motivo de la importación sobre ningún producto lácteo (y, por consiguiente, tampoco sobre la mantequilla). En su réplica, la Comisión indicó que desistía de esta parte de su recurso, por lo cual ya no es necesario que examinemos este motivo.
2.
El motivo que subsiste se refiere al artículo 13 del Decreto Presidencial n° 40/1977, relativo a la inspección veterinaria de los animales destinados al consumo y a los productos de origen animal. (
3
) Con arreglo al apartado 1 del artículo 13 de dicho Decreto, todos los géneros importados deben ir acompañados por el original de un certificado sanitario veterinario o por un certificado sanitario expedido por una autoridad competente del Estado exportador. Tal certificado debe estar redactado en lengua griega, inglesa o francesa y debe expedirse en los quince días anteriores a la partida del medio de transporte. (
4
) Con arreglo al apartado 3 del artículo 13 del Decreto, tal como lo entiendo, sólo se autoriza la importación de géneros a Grecia en la medida que el certificado sanitario contenga todas las menciones que se exigen en el Estado expedidor, conforme a las normas vigentes en dicho Estado relativas a estos géneros, siempre que tales menciones correspondan a las exigidas por las correspondientes disposiciones de la normativa griega.
3.
Del título del Decreto n° 40/1977, cabe deducir que la citada normativa es aplicable a la importación de todos los productos de origen animal. Sin embargo, la Comisión sólo ha impugnado esta normativa en la medida en que puede restringir las importaciones de mantequilla pasteurizada. La Comisión considera que la obligación de presentar un certificado sanitario con ocasión de la importación de mantequilla de esta clase es una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. Efectivamente, la redacción de tal certificado constituye una causa de retraso y de gastos y tiene un carácter disuasorio para las exportaciones de este producto destinadas a Grecia.
No cabe discutir este criterio de la Comisión. El Tribunal de Justicia ha declarado expresamente, entre otras en la sentencia de 8 de noviembre de 1979, Denkavit Futtermittel (apartado 11), (
5
) que la obligación de presentar tal certificado constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación. Además, esta obligación es discriminatoria para los productos de los Estados miembros distintos del Estado miembro importador. Por consiguiente, está comprendida, como tal, en la prohibición del artículo 30 del Tratado CEE (
6
) y sólo puede constituir una excepción a la misma por alguna de las razones señaladas en el artículo 36 del Tratado CEE.
4.
A juicio del Gobierno helénico, la obligación de presentar el certificado aludido en el momento de realizarse la importación está justificada por motivos de protección de la salud pública. Por consiguiente, debe examinarse si la citada obligación tiene cabida en el margen de discrecionalidad concedido a los Estados miembros por el artículo 36 del Tratado CEE, en la forma que este artículo ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia.
Debe señalarse, en primer lugar, que, en el momento actual, no existen normas comunitarias o armonizadas relativas a las disposiciones sanitarias para la mantequilla. Con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (
7
) en esta situación, los Estados miembros pueden adoptar aún medidas en este ámbito, al amparo del artículo 36 del Tratado CEE.
No obstante, también con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, una normativa nacional adoptada para la protección de uno de los objetivos mencionados en el artículo 36 del Tratado, tan sólo resulta compatible con éste en la medida que no exceda de los límites de lo necesario, es decir, que pueda proteger la finalidad que pretende alcanzarse y que sea indispensable por no existir ninguna alternativa distinta que permita alcanzar la finalidad que se persigue de una forma que restrinja en menor medida la libre circulación de las mercancías. (
8
) Además, debe existir una relación razonable entre la medida y la finalidad que se persigue. (
9
)
5.
Debe señalarse que los escritos de las partes no indican con precisión el contenido del certificado sanitario exigido por la legislación griega. A petición del Tribunal de Justicia, el Gobierno griego ha precisado su contenido. De éste se deduce que tal documento debe contener, además de los datos relativos a la identidad, a la procedencia y al destino del producto, un certificado expedido por un veterinario habilitado oficialmente (en el Estado miembro exportador), (
10
) que acredite:
«a)
la materia prima procede
1)
de una región en la que no exista fiebre aftosa desde al menos seis meses,
2)
de ganaderías controladas y libres de tuberculosis, brucelosis u otras enfermedades transmisibles,
3)
de animales que no padezcan mastitis;
b)
el producto
1)
ha sido preparado en una instalación controlada sanitariamente por el servicio oficial,
2)
no contiene sustancias prohibidas por la legislación vigente, (
11
)
3)
ha sido envasado en materiales idóneos y autorizados para los alimentos, de forma que esté protegido de toda posible contaminación,
4)
no contiene microorganismos patógenos, es apto para el consumo humano y circula con la misma composición y los mismos criterios en el país productor.»
6.
La mayoría, o incluso todas las declaraciones que debe contener el certificado versan sobre extremos que pueden comprobarse en el momento de la producción y del envasado de la mantequilla en el país exportador. Lo mismo ocurre con la comprobación de la inexistencia de las enfermedades a que se refieren los puntos 1), 2) y 3) de la letra a) en la región, la empresa o en lo relativo a los animales de los que procede la leche a partir de la cual se ha fabricado la mantequilla. Lo mismo ocurre en lo referente a la comprobación de que la instalación en la cual se preparó la mantequilla se halla bajo control sanitario [punto 1) de la letra b)], que durante la producción no se han añadido a la mantequilla sustancias prohibidas por la normativa en vigor en el país exportador [punto 2) de la letra b)], que la mantequilla ha sido envasada en materiales idóneos [punto 3) de la letra b)], que circula en el país exportador con la misma composición y los mismos criterios [segunda frase del punto 4) de la letra b)]. No ocurre lo mismo, al menos en la misma medida en lo relativo a la comprobación que el producto carece de microorganismos patógenos y es apto para el consumo humano [primera frase del punto 4) de la letra b)], puesto que estas propiedades pueden sufrir una evolución y deben, por este motivo, llegado el caso, ser controladas en una fase posterior de la producción. Por consiguiente, a continuación examinaré este extremo por separado.
7.
La Comisión afirma que la producción de mantequilla está sujeta a normas sanitarias en todos los Estados miembros y que la aplicación de estas normas es debidamente controlada. Si lo he entendido bien, estas normas se refieren, entre otros extremos, a la inexistencia de gérmenes en la leche que se utiliza como materia prima, a la forma de producción, a la composición, al envasado de la mantequilla y a su aptitud para el consumo. El Gobierno griego no discute esta afirmación. Por consiguiente, la cuestión que se plantea consiste en determinar si, en tales circunstancias, es preciso un certificado como el que exigen las autoridades griegas para la protección de la salud pública y si existe una relación razonable entre esta exigencia y la finalidad perseguida. Con objeto de responder a esta cuestión, debe efectuarse una distinción entre el propio principio de la exigencia de tal certificado y sus modalidades.
8.
A mi juicio, no cabe albergar ninguna duda con respecto al prinàpio, como tal. En efecto, considero razonable que las autoridades griegas exijan, con motivo de la importación de mantequilla, un certificado de que el producto ha sido producido y envasado con arreglo a las normas sanitarias en vigor en el Estado exportador y que ha sido comercializado en dicho Estado con la misma composición y los mismos criterios. Un certificado expedido por una persona competente del Estado exportador lo garantiza. Considero que, a este efecto, no cabe contentarse, como hace la Comisión, con las normas relativas al etiquetado destinadas a informar a los consumidores acerca de las características del producto. (
12
) Efectivamente, éstas no son suficientes para garantizar (razonablemente) que se han respetado las normas sanitarias en vigor acerca de la materia prima, la producción y el envasado de la mantequilla. (
13
)
La normativa comunitaria relativa a la leche tratada térmicamente así como la jurisprudencia del Tribunal de Justicia confirman, por otra parte, que la exigencia de un certificado, como el que exige el Gobierno helénico, puede verse justificada por la necesidad de proteger la salud pública.
9.
En lo relativo a la normativa comunitaria, me remito a la Directiva 85/397/CEE del Consejo, de 5 de agosto de 1985, relativa a los problemas sanitarios y de policía sanitaria con ocasión de los intercambios intracomunitários de leche tratada térmicamente. (
14
) Las disposiciones de la letra f) del apartado 1 del artículo 3 A de esta Directiva y del capítulo X del Anexo A, así como del Anexo B, obligan al Estado miembro exportador a velar por que la leche tratada térmicamente exportada al territorio de otro Estado miembro vaya acompañada de un certificado de salubridad en el cual un veterinario u otra autoridad competente de nivel equivalente designada por la autoridad central competente acredite que la leche importada se ha producido con los requisitos de producción y de control previstos en la Directiva. En el decimosegundo considerando de ésta, se indica que la expedición de un certificado por parte de la autoridad competente del país exportador constituye el medio más apropiado de proporcionar a las autoridades competentes del país destinatario la garantía de que un envío de leche tratada térmicamente cumple los requisitos establecidos en la Directiva.
La normativa griega que se examina en el caso de autos garantiza la observancia de las normas sanitarias nacionales relativas a la materia prima, a la producción y al envasado de la mantequilla, análogas a las normas relativas a la materia prima, a la producción y al envasado de la leche tratada térmicamente establecidas por la Directiva 85/397. (
15
)A nuestro juicio, tratándose de estas normas, no hay razón para efectuar una distinción entre estos dos productos lácteos. Efectivamente, no logro imaginar que la leche de vacas que no estén sanas, al igual que las formas de producción antihigiénicas o los envasados inadecuados constituyan un peligro para la salud, contra el cual deba protegerse al público cuando se trata de leche tratada térmicamente pero no cuando se trata de mantequilla pasteurizada. Claro está que, a falta de armonización, la cuestión que se examina en el caso de autos versa sobre la observancia de las disposiciones nacionales. No obstante, no acierto a entender por qué motivo un certificado que se exige para la observancia de tales disposiciones debe valorarse de forma distinta a un certificado establecido por un Reglamento del Consejo con objeto de garantizar la observancia de disposiciones análogas de Derecho comunitario.
10.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce también que los Estados miembros están facultados para exigir la presentación de un certificado sanitario que garantice que se han cumplido los requisitos como los que se examinan en el caso de autos. En su sentencia de 8 de febrero de 1983, Comisión/Reino Unido (124/81), (
16
) el Tribunal de Justicia declaró en particular que el Estado miembro importador puede asegurarse de la observancia de los requisitos relativos a la calidad de la leche antes del tratamiento, así como en lo relativo a las modalidades de tratamiento y acondicionamiento de la leche UHT exigiendo a los importadores la presentación de certificados expedidos a tal fin por las autoridades competentes de los Estados miembros exportadores (apartado 29). (
17
)
11.
Si bien no tengo ninguna objeción que hacer respecto al propio principio del certificado exigido por la normativa griega, las modalidades de tal certificado no dejan de plantearme problemas. Recordemos que el artículo 13 del Decreto griego exige la presentación del original del certificado sanitario para todos los géneros importados de origen animal, en el caso de autos para la mantequilla, y que este documento debe ir expedido por un veterinario o por una autoridad competente quince días antes de la partida del medio de transporte. Como ha precisado el Gobierno helénico en la vista, de ello se deriva que cada lote de mantequilla destinado a ser importado a Grecia debe ir acompañado por un certificado sanitario que supone, en cada ocasión, la exigencia de un nuevo certificado de un veterinario o de una autoridad competente.
Tales exigencias me parecen excesivamente severas. Me parece desproporcionada en relación con las exigencias de la salud pública la necesidad de dirigirse a un veterinario o a una autoridad competente en cada ocasión que se exporta a Grecia un lote de mantequilla. A mi juicio, el principio de la mutua confianza de los Estados miembros en lo relativo a sus respectivas legislaciones exige que las autoridades helénicas se contenten con la presentación de un certificado veterinario o sanitario de una validez limitada a un período de tiempo, que acredite que la mantequilla procedente de un productor determinado ha sido producida, envasada y comercializada con arreglo a las normas sanitarias vigentes en el Estado productor.
12.
Me queda por examinar aún un punto. Como ya he mencionado, el certificado que exige la normativa griega debe acreditar que la mantequilla pasteurizada de importación no contiene microorganismos patógenos y es apta para el consumo humano. Si he entendido bien, la consecuencia de ello podría ser la obligación de efectuar un control sanitario físico en un momento posterior a la producción de mantequilla pasteurizada e inmediatamente anterior a la expedición de cada lote de mantequilla destinada a ser importada a Grecia.
Sobre este extremo, la Comisión ha afirmado de forma convincente que la mantequilla pasteurizada constituye un producto estable en el plano microbiológico y que no constituye un ámbito favorable para el desarrollo de los microbios. El Gobierno griego, al cual incumbe, con arreglo a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, acreditar que se cumplen los requisitos que permiten hacer una excepción a la prohibición de principio señalada en el artículo 30 del Tratado CEE, (
18
) no ha aportado ningún dato que permita afirmar que es necesaria la citada exigencia para proteger la salud pública y que exista una relación razonable entre esta exigencia y la garantía adicional que aporta a este respecto. En el presente caso, el Gobierno helénico no puede alegar la aplicación por analogía de la Directiva 85/397, antes citada. Efectivamente, la leche tratada térmicamente a que se refiere esta Directiva es un producto inestable en el plano microbiológico.
Claro está que la observancia de que la mantequilla puede estar rancia o sufrir problemas de oxidación o desarrollo de microorganismos no deja de tener fundamento. De ahí la necesidad de que la mantequilla esté bien envasada y que figuren en el etiquetado de la mantequilla destinada a los consumidores las indicaciones oportunas, en especial las mencionadas en la citada Directiva 79/112 relativa al etiquetado de los productos alimenticios. No obstante, el Gobierno helénico no ha podido demostrar que los fenómenos antes citados representen un peligro para la salud. Por su parte, la Comisión ha presentado los resultados de una encuesta de la cual se desprende que los Estados miembros que participaron en ella no han tenido, en los últimos veinte años, problemas de salud ocasionados por la mantequilla pasteurizada. Dicha encuesta puso de manifiesto que, cuando la mantequilla pasteurizada se produce con arreglo a las normas en vigor en los distintos Estados miembros, no es un producto que presente un peligro real para la salud, aun cuando con posterioridad a la producción puedan producirse reacciones químicas o enzimáticas.
Por consiguiente, es en extremo limitada la garantía adicional que para la salud pública puede representar la presentación de un certificado relativo a la inexistencia, en el momento de la importación, de microorganismos patógenos y al hecho de ser la mantequilla en ese momento apta para el consumo. En esta situación, debe señalarse que no existe una relación razonable entre la citada obligación y la finalidad perseguida y que tal obligación tampoco es necesaria para alcanzar dicha finalidad. A este efecto, basta que se presente un certificado sanitario con un período de validez determinado, en el cual un veterinario o una autoridad competente declare que la mantequilla ha sido producida y envasada con arreglo a las normas sanitarias en vigor en el país exportador, relativas, entre otros aspectos, al origen de la materia prima y a la inexistencia de sustancias prohibidas en la mantequilla, que es apta para el consumo humano en el país exportador y que, también en el país exportador, se ha comercializado con arreglo a esta composición y a estos criterios.
Conclusiones
13.
Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare que la República Helénica, al imponer que cada lote de mantequilla pasteurizada destinada a ser importada a Grecia vaya acompañada de un certificado sanitario, que supone, en cada ocasión, la exigencia de un nuevo certificado de un veterinario o de una autoridad competente, ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 30 del Tratado CEE.
2)
Condene en costas a la República Helénica.
(
*1
)	Lengua original: neerlandés.
(
1
)	DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146.
(
2
)	Decreto Presidencial n° 550/1989 (Diario Oficial del Gobierno helénico A n° 232 de 11.10.1989).
(
3
)	Diario Oficial del Gobierno helénico A n° 18 de 21.1.1977.
(
4
)	En un primer momento, esta disposición establecía tambien la obligación de hacer visar el certificado sanitario para su autentificación por parte de las autoridades consulares griegas del pals expedidor. Tan sólo en la visu se puso de manifiesto que esu obligación habla sido suprimida por el Decreto Presidencial n° 1050/1981 (Diario Oficial del Gobierno helénico n° 256 de 15.9.1981).
(
5
)	251/78, Rec. p. 3369.
(
6
)	El Reglamento n° 804/68, antes dudo, establece también la pronibición de medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación.
(
7
)	Véase, por ejemplo, la sentencia de 14 de junio de 1988 Dansk Denkavit (29/87, Rec. p. 2965), apartados 26 a 30.
(
8
)	Véanse, entre otras, la sentencia de 20 de mayo de 1976, De Peijper (104/75, Rec. p. 613), apartados 16 y 17; al igual que la reciente sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Italia (C-128/89, Rec. p. I-3239), apartado 18.
(
9
)	Véase, entre otras, la sentencia de 27 de marzo de 1985, Denkavit Futtermittel (73/84, Rec. p. 1013), apartado M.
(
10
)	Visto el tenor literal del apartado 1 del artículo 13 del Decreto n° 40/1977, antes citado, la referencia que se hace, en el certificado, a un certificado de un veterinario debe entenderse en un sentido amplio. Consideramos que también se han tenido en cuenta los certificados expedidos por una «autoridad competente» del país exportador, a que se refiere esu disposición.
(
11
)	Considero que, con esta expresión, se alude a la normativa nacional vigente del pais exportador.
(
12
)	Véase la Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, relativa a la aproximación de las legislaciones de, los Estados miembros en materia de etiquetado, presentación y publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO 1979, L 33, p. 1 ; EE 13/09, p. 162).
(
13
)	Con arreglo a la letra b) del apartado 2 del articulo 6 de la Directiva 79/112/CEE, no se requerirá indicar los ingredientes en el caso de la mantequilla.
(
14
)	DO L 226, p. 13; EE 03/37, p. 86.
(
15
)	Comparar:
—
el punto 1) de la letra a) del certificado con el articulo 12 de la Directiva;
—
los puntos 2) y 3) de la letra a) del certificado con las disposiciones del inciso ii) de la letra a) del apartado 1 del articulo 3 A de la Directiva y de las letras a) a d) del punto 1 del capitulo VI A del Anexo A de esta misma Directiva;
—
el punto 1) de la letra b) del certificado con la letra b) del apañado 1 del articulo 3 A y los apartados I y 2 del articulo 5 de la Directiva;
—
el punto 2) de la letra b) del certificado con el apartado 3 del articulo 11 de la Directiva;
—
el punto 3) de la tetra b) del certificado con las disposiciones de la letra d) del apañado 1 del articulo 3 A de la Directiva y el capítulo VIII del Anexo A.
(
16
)	Rec. p. 203.
(
17
)	Véase también la sentencia de 27 de marzo de 1985, Denkavit Futtermittel (73/84), antes citada, apañado 15.
(
18
)	Véase también la sentencia de 12 de julio de 1990, Comisión/Italia (C-128/89), antes ciuda, apartado 23.