Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATA GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 30 ottobre 2025 (1)
Causa C‑770/23 P
Commissione europea
contro
HB
« Impugnazione – Appalti pubblici di servizi – Recupero, da parte della Commissione, di un credito contrattuale mediante compensazione con un credito vantato nei suoi confronti dalla sua controparte contrattuale – Contratto di competenza di un
giudice nazionale – Potere della Commissione di adottare la decisione di compensazione – Competenza dei giudici dell’Unione a conoscere del ricorso proposto avverso la decisione di compensazione »
Indice
I.
Introduzione
II.
Contesto normativo
III.
Fatti dell’impugnazione
A.
Fatti precedenti al procedimento dinanzi al Tribunale
B.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
C.
Fatti posteriori alla pronuncia della sentenza impugnata e alla proposizione della presente impugnazione
IV.
Procedimento di impugnazione e conclusioni delle parti
V.
Valutazione
A.
Sull’impugnazione
1.
Sulla persistenza dell’oggetto dell’impugnazione
2.
Sul merito
a)
Sulla possibilità di recuperare mediante compensazione un credito contestato (primo motivo di impugnazione)
b)
Sulla possibilità di recuperare mediante compensazione un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale (secondo motivo di impugnazione)
1)
Le decisioni di compensazione di crediti contrattuali sono atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
2)
L’adozione di una decisione di compensazione al fine di recuperare un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale è tuttavia possibile
3.
Conclusione sull’impugnazione
B.
Sul ricorso dinanzi al Tribunale
C.
Conclusione a titolo provvisorio
VI.
Spese
A.
Sulle spese relative al procedimento di impugnazione
B.
Sulle spese relative al procedimento di primo grado
VII.
Conclusione
I.      Introduzione
1.        Ai sensi dell’articolo 272 TFUE, la Corte di giustizia dell’Unione europea è competente a giudicare in virtù di una clausola compromissoria contenuta in un contratto di diritto pubblico o di diritto privato stipulato dall’Unione o per conto di questa. Ai sensi dell’articolo 274 TFUE, fatte salve le competenze attribuite alla Corte dai trattati, le controversie nelle quali l’Unione sia parte non sono, per tale motivo, sottratte alla competenza delle giurisdizioni nazionali.
2.        Pertanto, in assenza di una clausola compromissoria a favore dei giudici dell’Unione, le controversie relative ai contratti conclusi dalla Commissione europea sono di competenza dei giudici nazionali (2).
3.        Nonostante la semplicità ingannevole di tale ripartizione delle competenze, la questione se una controversia in relazione a un contratto concluso dalla Commissione debba essere proposta dinanzi al giudice dell’Unione o al giudice nazionale è già stata affrontata più volte dalla Corte (3).
4.        In tale contesto, la Corte ha dichiarato, nella sentenza ADR Center/Commissione (in prosieguo: la «sentenza ADR») (4), che la Commissione può ricorrere al proprio potere di conferire essa stessa forza esecutiva ai sensi dell’articolo 299 TFUE alle proprie decisioni di recupero di crediti contrattuali soltanto se il contratto in questione contiene una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione.
5.        Una siffatta decisione che costituisce titolo esecutivo è infatti un atto impugnabile mediante un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, nell’ambito del quale il giudice dell’Unione deve esaminare la fondatezza del credito così recuperato. Pertanto, l’adozione di un siffatto titolo ai fini del recupero di un credito nato da un contratto di competenza di un giudice nazionale sottrarrebbe la controversia al giudice competente ed eluderebbe la ripartizione delle competenze stabilita dal trattato (5).
6.        Orbene, vi è una siffatta restrizione anche qualora la Commissione proceda al recupero di un debito contrattuale di competenza di un giudice nazionale non mediante l’adozione di un titolo esecutivo, bensì mediante compensazione? In altre parole, alla Commissione è impedito recuperare mediante compensazione un credito di cui essa si avvale in forza di un contratto che non contiene una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione?
7.        Nella sentenza impugnata il Tribunale ha dichiarato che è così (6). Secondo il Tribunale, una decisione di compensazione, così come una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, è un atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Orbene, un credito derivante da un contratto che non contiene una clausola compromissoria rientra, ai fini dell’esame della sua fondatezza, nella
competenza di un giudice nazionale. Pertanto, l’adozione di una decisione di compensazione al fine di recuperare un siffatto credito costituirebbe anch’essa un’elusione della ripartizione delle competenze stabilita dal trattato (7).
8.        Nell’ambito del presente procedimento di impugnazione, la Corte è chiamata a valutare se tale soluzione sia fondata.
9.        Prima di poter affrontare tale problematica, la Corte dovrà determinare se la presente impugnazione conservi il suo oggetto. Tale questione si pone poiché il credito vantato da HB nei confronti della Commissione, con il quale quest’ultima ha effettuato la compensazione controversa, non esiste più, il che priva la decisione di compensazione contestata in primo grado del suo oggetto.
II.    Contesto normativo
10.      La presente controversia è disciplinata dalle disposizioni del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (in prosieguo: il «regolamento finanziario del 2018») (8).
11.      L’articolo 98 del regolamento finanziario del 2018, intitolato «Accertamento dei crediti», in particolare dispone:
«1.      Ai fini dell’accertamento di un credito, l’ordinatore responsabile:
a)      verifica l’esistenza del debito;
b)      determina o
verifica
l’esistenza e
l’importo del debito; e
c)      verifica le condizioni di esigibilità del debito.
L’accertamento di un credito rappresenta il riconoscimento del diritto vantato dall’Unione nei confronti di un debitore e la formazione del titolo a esigere dal debitore il pagamento del debito.
2.      Ogni credito appurato come certo, liquido ed esigibile è oggetto di accertamento mediante un ordine di riscossione con il quale l’ordinatore responsabile dà istruzione al contabile di riscuotere l’importo. A esso fa seguito una nota di addebito indirizzata al debitore, tranne nei casi in cui è immediatamente adottata una procedura di rinuncia conformemente al paragrafo 4, secondo comma. Tanto l’ordine di riscossione quanto la nota di addebito sono emessi dall’ordinatore responsabile.
L’ordinatore trasmette la nota di addebito immediatamente dopo l’accertamento del credito e al più tardi entro un periodo di cinque anni a decorrere dal momento in cui l’istituzione dell’Unione è stata normalmente in grado di far valere il proprio credito. (…)
3.      Per accertare un credito l’ordinatore responsabile verifica quanto segue:
a)      il carattere certo del credito, vale a
dire che il credito non è soggetto a
condizioni;
b)      il carattere liquido del credito, il cui importo deve essere determinato in denaro e con esattezza;
c)      il carattere esigibile del credito, che non deve essere soggetto a un termine;
(…)
4.      Con la nota di addebito il debitore è informato di quanto segue:
a)      l’Unione ha accertato il credito;
(…)».
12.      L’articolo 101, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento finanziario del 2018 prevede che «il contabile procede al recupero degli importi dovuti al bilancio mediante compensazione conformemente all’articolo 102».
13.      L’articolo 102 del regolamento finanziario del 2018, dal titolo «Recupero mediante compensazione», è così formulato:
«1.      Quando un debitore vanta nei confronti dell’Unione o di un’agenzia esecutiva, allorché esegue il bilancio, un credito che sia certo, a norma dell’articolo 98, paragrafo 3, lettera a), liquido ed esigibile, corrispondente a un importo indicato in un ordine di pagamento, il contabile procede, dopo la scadenza di cui all’articolo 98, paragrafo 4, primo comma, lettera b), al recupero del credito mediante compensazione.
In circostanze eccezionali, se è necessario per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione e se ha giustificati motivi di ritenere che altrimenti l’importo dovuto all’Unione andrebbe perduto, il contabile può procedere al recupero mediante compensazione prima della scadenza di cui all’articolo 98, paragrafo 4, primo comma, lettera b).
Il contabile può procedere inoltre al recupero mediante compensazione prima della scadenza di cui all’articolo 98, paragrafo 4, primo comma, lettera b), se il debitore acconsente.
2.      Prima di procedere a un recupero ai sensi del paragrafo 1 del presente articolo, il contabile consulta l’ordinatore responsabile e informa i debitori interessati, anche per quanto riguarda i mezzi di ricorso di cui all’articolo 133.
(…)
3.      La compensazione di cui al paragrafo 1
ha il medesimo effetto del pagamento ed estingue il debito e i relativi interessi eventualmente dovuti dall’Unione».
14.      L’articolo 103 del regolamento finanziario del 2018 è intitolato «Procedura di recupero in caso di mancato pagamento volontario» e prevede quanto segue:
«1.      Fatto salvo l’articolo 102, se l’importo del credito non è stato recuperato integralmente alla scadenza di cui all’articolo 98, paragrafo 4, primo comma, lettera b), il contabile ne informa l’ordinatore responsabile e inizia senza indugio la procedura di recupero mediante ogni mezzo offerto dalla legge, incluso il richiamo dell’eventuale garanzia costituita in precedenza.
2.       Fatto salvo l’articolo 102, quando non è esperibile la modalità di recupero di cui al paragrafo 1 del presente articolo e il debitore non ha eseguito il pagamento malgrado una costituzione in mora inviatagli dal contabile, quest’ultimo procede al recupero mediante esecuzione forzata del titolo ottenuto, in conformità dell’articolo 100, paragrafo 2, ovvero in via contenziosa».
III. Fatti di causa
A.      Fatti precedenti al procedimento dinanzi al Tribunale
15.      I
fatti della controversia sono esposti
ai punti da 14 a 37 della sentenza impugnata e possono essere riassunti come segue.
16.      Il 24 ottobre 2007, l’Unione, rappresentata dall’Agenzia europea per la ricostruzione (AER), ha indetto una gara con l’obiettivo di concludere un appalto CARDS, vale a dire un appalto di servizi per la fornitura di servizi di assistenza tecnica all’Alto Consiglio giudiziario, in Serbia.
17.      Il 10 giugno 2008, l’appalto CARDS è stato aggiudicato
al consorzio coordinato da HB. Il relativo contratto è stato in seguito firmato il 30 luglio 2008 per un valore massimo di EUR 1 999 125. Tale contratto prevedeva in particolare che ogni controversia derivante da esso o ad esso relativa fosse di competenza degli organi giurisdizionali di Bruxelles (Belgio) (9).
18.      A seguito della constatazione di irregolarità da parte dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF), la Commissione ha adottato, il 15 ottobre 2019, la decisione C(2019)
7319
final. Mediante tale decisione, essa ha ritenuto che i pagamenti effettuati per l’appalto CARDS, di un importo di EUR 1 197 055,86, fossero stati indebitamente versati e dovessero essere oggetto di recupero presso HB (in prosieguo: la «decisione di recupero CARDS»).
19.      Il 19 novembre 2019, HB ha adito il Tribunale proponendo due ricorsi che contestavano, in particolare, la legittimità della decisione di recupero CARDS, e che sono stati rispettivamente iscritti a ruolo con i numeri
T‑795/19 e T‑796/19.
20.      Il 7 febbraio 2020, HB ha citato l’Unione, rappresentata dalla Commissione, dinanzi al tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese, Belgio). Essa ha chiesto, in sostanza, in particolare, di dichiarare che l’Unione non era legittimata a risolvere il contratto di appalto CARDS. In via subordinata, ha chiesto la condanna dell’Unione al risarcimento dei danni contrattuali in misura equivalente all’importo di quest’ultimo.
21.      Il 19 febbraio 2021, il tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Tribunale di primo grado di Bruxelles di lingua francese) ha reso una sentenza con la quale ha dichiarato di disporre
della competenza giurisdizionale richiesta per conoscere dell’azione proposta da HB.
Tuttavia, esso ha deciso di sospendere la pronuncia nel merito in attesa delle decisioni definitive nelle cause T‑795/19 e T‑796/19.
22.      Con le sue sentenze del 21 dicembre 2021 in tali cause, HB/Commissione (10) e HB/Commissione (11) (in prosieguo, congiuntamente: le «sentenze nelle cause T‑795/19 e T‑796/19, HB/Commissione»), il Tribunale ha, in particolare, respinto i ricorsi in quanto irricevibili poiché erano volti all’annullamento della decisione di recupero CARDS. Inoltre, ha condannato la Commissione al pagamento delle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario che era stato intentato da HB.
23.      Con lettera del 31 marzo 2022, la Commissione ha approvato l’importo delle spese che le erano state richieste ai sensi delle sentenze nelle cause T‑795/19 e T‑796/19, per un importo totale di EUR 19 904,76. Essa ha tuttavia espresso il suo intento di procedere al pagamento di tale somma mediante compensazione, nella misura in cui, in sostanza, in particolare, il credito derivante dalla decisione di recupero CARDS continuasse a essere dovuto.
24.      Il 13 maggio 2022, la Commissione ha adottato una decisione mediante la quale ha proceduto alla compensazione tra, da un lato, il credito vantato da HB nei suoi confronti a titolo delle spese nelle cause T‑795/19 e T‑796/19 e, dall’altro lato, il credito di un importo di EUR 1 197 055,86 che essa dichiarava di vantare nei confronti di HB in forza della decisione di recupero CARDS (in prosieguo: la «decisione controversa»).
B.      Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
25.      Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 18 luglio 2022, HB ha proposto un ricorso volto all’annullamento della decisione controversa nonché alla condanna della Commissione al risarcimento del suo danno materiale.
26.      Con la sentenza impugnata, il Tribunale ha annullato la decisione controversa (punto 1 del dispositivo), respinto il ricorso quanto al resto (punto 2 del dispositivo) e condannato HB e la Commissione a farsi carico ciascuna delle proprie spese (punto 3 del dispositivo).
C.      Fatti posteriori alla pronuncia della sentenza impugnata e alla proposizione della presente impugnazione
27.      Con sentenza del 26 settembre 2024 nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P, Commissione/HB, la Corte ha annullato le sentenze nelle cause T‑795/19 e T‑796/19, rinviato tali cause dinanzi al Tribunale e riservato le spese (in prosieguo: la «sentenza nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P, Commissione/HB») (12).
IV.    Procedimento di impugnazione e conclusioni delle parti
28.      Con atto del 13 dicembre 2023, regolarizzato il 15 dicembre 2023, la Commissione ha proposto impugnazione avverso la sentenza impugnata.
29.      La Commissione chiede che la Corte voglia:
–        annullare i punti 1 e 3 del dispositivo della sentenza impugnata;
–        statuire definitivamente sulla controversia, conformemente all’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, respingendo la domanda di annullamento avverso la decisione controversa presentata da HB in primo grado;
–        condannare HB a farsi carico delle spese del presente procedimento dinanzi alla Corte e del procedimento dinanzi al Tribunale.
30.      HB chiede che la Corte voglia:
–        respingere l’impugnazione proposta dalla Commissione;
–        condannare la Commissione a farsi carico della totalità delle spese.
31.      Con domanda ai sensi dell’articolo 149 del regolamento di procedura della Corte, inviata alle parti il 21 ottobre 2024, la Corte ha chiesto a queste ultime di prendere posizione sulla questione se la presente impugnazione fosse divenuta priva di oggetto a seguito della pronuncia della sentenza nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P, Commissione/HB. Le parti hanno risposto a tale richiesta nel termine impartito.
32.      Ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 2, del suo regolamento di procedura, la Corte ha deciso di non tenere un’udienza di discussione.
V.      Valutazione
33.      La presente controversia richiede di affrontare, in una prima fase, l’impugnazione (A) e, in una seconda fase, il ricorso dinanzi al Tribunale (B).
A.      Sull’impugnazione
34.      Prima di esaminare il merito della presente impugnazione (2), esaminerò se quest’ultima abbia mantenuto il suo oggetto nonostante il venir meno dell’oggetto della decisione controversa impugnata in primo grado (1).
1.      Sulla persistenza dell’oggetto dell’impugnazione
35.       In via preliminare, è utile ricordare che, mediante un’operazione di compensazione, un debitore (nel caso di specie, la Commissione) nei confronti del quale il creditore (nel caso di specie, HB) vanta un credito cosiddetto «principale» o «passivo», procede a una compensazione di tale credito con un credito cosiddetto «riconvenzionale» o «attivo» che egli vanta a sua volta nei confronti del creditore del credito principale. In altri termini, anziché versare al proprio creditore l’importo del credito principale, egli deduce da tale importo quello del credito riconvenzionale, al fine di evitare due versamenti incrociati tra le stesse persone.
36.      La compensazione è dunque un modo specifico di estinzione delle obbligazioni di un debitore e, allo stesso tempo e viceversa, una
modalità di recupero dei crediti che quest’ultimo sostiene a sua volta di vantare nei confronti del suo creditore (13).
37.      Nel caso di specie, come indicato ai precedenti paragrafi da 22 a 24 delle presenti conclusioni, da un lato, il credito principale di cui la Commissione era debitrice nei confronti di HB ammontava a EUR 19 904,76 e derivava dalle spese alle quali il Tribunale aveva condannato la Commissione nelle cause T‑795/19 e T‑796/19, HB/Commissione. Dall’altro lato, il credito riconvenzionale di cui la Commissione si avvaleva nei confronti di HB e che essa ha parzialmente recuperato mediante la decisione controversa ammontava ad EUR 1 197 055,86 ed era costituito dall’importo che la Commissione pretendeva da HB per l’appalto CARDS.
38.      Orbene, come indicato al precedente paragrafo 27 delle presenti conclusioni, mediante la sentenza nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P, Commissione/HB, la Corte ha annullato le sentenze nelle cause T‑795/19 e T‑796/19, HB/Commissione, rinviato tali cause dinanzi al Tribunale e riservato le spese. Pertanto, la Commissione non è più debitrice dell’importo di tali spese nei confronti di HB, di modo che non sussiste più il credito principale.
39.      Di conseguenza, come riconosciuto dalla Commissione nella sua risposta ai quesiti della Corte, la decisione controversa impugnata in primo grado è divenuta priva di oggetto e deve essere revocata.
40.      Inoltre, nella sentenza nelle cause riunite C‑160/22 P e C‑161/22 P, Commissione/HB, la Corte ha dichiarato che la decisione di recupero CARDS doveva essere qualificata come atto impugnabile ai sensi dell’articolo 263 TFUE e che il Tribunale aveva erroneamente ritenuto che essa si collocasse nell’ambito di relazioni contrattuali. Il credito riconvenzionale recuperato dalla Commissione nei confronti di HB nella decisione controversa è quindi di competenza del Tribunale. Ne consegue che la soluzione della sentenza ADR, che riguarda il recupero di un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale e che costituisce la base della soluzione adottata nella sentenza impugnata, non è più pertinente nel caso di specie.
41.      Ciononostante, la Commissione ritiene che la presente impugnazione non sia divenuta priva di oggetto, in particolare perché la Corte deve chiarire se la soluzione adottata dal Tribunale nella sentenza impugnata sia valida al fine dell’adozione di future decisioni di recupero mediante compensazione di crediti derivanti da contratti non contenenti clausole compromissorie a favore del giudice dell’Unione.
42.      In tali circostanze, occorre ricordare che, secondo consolidata giurisprudenza della Corte, l’oggetto della controversia deve permanere, al pari dell’interesse ad agire, fino alla pronuncia della decisione giurisdizionale, a pena di un non luogo a statuire (14).
43.      Inoltre, dall’articolo 56, paragrafi 2 e 3, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea deriva che i ricorrenti privilegiati come la Commissione non devono dimostrare un interesse ad agire al fine di proporre un’impugnazione (15). Tuttavia, una controversia pendente può essere decisa solo qualora le questioni di diritto sollevate non rivestano natura meramente ipotetica, per essere venuta meno la materia del contendere (16). I ricorrenti privilegiati non dispongono quindi di una possibilità illimitata di impugnare le sentenze del Tribunale dinanzi alla Corte (17) né sono dispensati da qualsiasi obbligo per quanto riguarda la persistenza dell’oggetto della controversia (18).
44.      Pertanto, non è compito della Corte, nell’ambito dell’impugnazione, esaminare questioni generali ed astratte o tenere una «lezione di diritto» (19). Di conseguenza, la Corte si rifiuta di pronunciarsi su un’impugnazione se la sentenza che essa pronuncerebbe avrebbe interesse soltanto per ipotetiche analoghe situazioni che dovessero presentarsi
in futuro (20).
45.      Ciononostante, nell’ambito della valutazione dell’interesse ad agire dei ricorrenti non privilegiati, la Corte riconosce che, in determinate circostanze, siffatti ricorrenti possono mantenere un interesse a chiedere l’annullamento di un atto abrogato in pendenza di giudizio, per indurre l’autore dell’atto impugnato ad apportare, in futuro, le modifiche appropriate ed evitare così il rischio di reiterazione dell’illegittimità che asseritamente inficia tale atto (21). La persistenza di un siffatto interesse è in particolare ammessa qualora sia prevedibile che l’istituzione interessata adotterà a breve o medio termine nuovi atti basati proprio sull’interpretazione giuridica messa in discussione dal ricorrente (22).
46.      Un siffatto ragionamento deve applicarsi a maggior ragione nel valutare la persistenza dell’oggetto di una controversia, nel caso di specie come la presente impugnazione, introdotta da un ricorrente privilegiato che non è tenuto a dimostrare
l’interesse ad agire.
47.      Come indicato al paragrafo 7 delle presenti conclusioni, nella sentenza impugnata, il Tribunale ha dichiarato che, in un caso come quello di specie, nel quale il credito riconvenzionale recuperato mediante compensazione deriva da un contratto non contenente una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione, la Commissione non dispone
della competenza per ricorrere a tale modalità di recupero.
48.      Come osservato dalla Commissione nelle sue memorie, ne consegue che, in forza dello stato del diritto determinato dalla motivazione della sentenza impugnata, che essa è tenuta ad osservare (23), essa non può più ricorrere alla compensazione al fine di recuperare i crediti che vanta nei confronti delle controparti contrattuali alle quali è vincolata mediante contratti non contenenti una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione. Orbene, la Commissione ha dimostrato, cifre alla mano, che tali crediti sono molto numerosi e rappresentano una voce di bilancio considerevole.
49.      Ne consegue che il venir meno dell’oggetto della decisione controversa annullata dal dispositivo della sentenza impugnata non fa venir meno le conseguenze che la soluzione adottata nella motivazione di tale sentenza determina per la Commissione (24) e, più in generale, per l’ordinamento giuridico dell’Unione. Infatti, la cessazione di tale oggetto non fa venir meno la valutazione giuridica sulla quale il dispositivo della sentenza impugnata (25), oggetto del presente procedimento di impugnazione, è fondato. Se il procedimento si concludesse con un non luogo a statuire, tale soluzione contenuta nella motivazione che costituisce il necessario fondamento del dispositivo della sentenza impugnata passerebbe quindi in giudicato (26).
50.      In tali circostanze, sarebbe in contrasto non soltanto con i principi di certezza del diritto e di tutela e di buona gestione delle finanze dell’Unione, bensì anche con i principi di economia processuale e di corretta amministrazione della giustizia, ritenere che la presente impugnazione sia divenuta priva di oggetto e obbligare la Commissione a cercare il chiarimento dello stato del diritto relativo alla compensazione di crediti contrattuali avviando ulteriori procedimenti di impugnazione.
51.      Inoltre e in ogni caso, non risulta neppure che il venir meno dell’oggetto della decisione controversa abbia come conseguenza di porre fine alla controversia tra le parti e che, di conseguenza, l’impugnazione sia divenuta priva di oggetto per tale motivo (27).
52.      Ne consegue che, fatto salvo
il
venir meno dell’oggetto del procedimento di primo grado (v. paragrafi 105 e 106 delle presenti conclusioni), la presente impugnazione non è divenuta priva di oggetto e occorre dunque trattarla nel merito.
2.      Nel merito
53.      Secondo la Commissione, il ragionamento del Tribunale nella sentenza impugnata è viziato da errori di diritto sotto un duplice profilo.
54.      Da un lato, la Commissione contesta al Tribunale di aver erroneamente dichiarato che essa non poteva recuperare mediante compensazione un credito contrattuale contestato nella sua fondatezza dinanzi al giudice nazionale competente (a).
55.      Dall’altro lato, la Commissione sostiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto equiparando le decisioni di compensazione alle decisioni che costituiscono titolo esecutivo e applicando nei loro confronti le considerazioni della sentenza ADR (b).
a)      Sulla possibilità di recuperare mediante compensazione un credito contestato (primo motivo di impugnazione)
56.      Nell’ambito del suo primo motivo di impugnazione, la Commissione fa valere che il Tribunale ha commesso un errore di diritto ai punti 60 e 61 della sentenza impugnata. Esso avrebbe confuso l’esame del carattere certo, liquido ed esigibile di un credito con l’esame della sua fondatezza ed erroneamente ritenuto che la contestazione fosse un elemento di cui tenere conto nella valutazione del carattere certo, liquido ed esigibile del credito.
57.      Ai suddetti punti, il Tribunale ha dichiarato che,
quando essa aveva adottato la decisione controversa, la Commissione aveva violato la ripartizione delle competenze tra il giudice dell’Unione e i giudici nazionali a pronunciarsi sulla legalità di una compensazione relativa ad un credito di natura contrattuale che era stato oggetto di una contestazione dinanzi a un giudice nazionale, il quale era il solo competente a determinare se il detto credito fosse fondato e se, più generalmente, esso avesse carattere certo, liquido ed esigibile che autorizzasse la sua presa in considerazione nell’ambito di una compensazione (28).
58.      Come giustamente osservato dalla Commissione, da tale ragionamento discende effettivamente che il Tribunale ha ritenuto, implicitamente ma necessariamente, che la natura contestata o meno del credito fosse un elemento di cui
tenere conto
nell’esame del carattere certo, liquido ed esigibile di tale credito ai sensi delle disposizioni del regolamento finanziario del 2018.
59.      Orbene, tale interpretazione non regge all’esame delle disposizioni pertinenti di tale regolamento alla luce della loro formulazione, della loro economia e del loro obiettivo.
60.      In primo luogo, l’accertamento di un credito rappresenta il riconoscimento del diritto vantato dall’Unione nei confronti di un debitore e
la formazione del titolo a
esigere dal debitore il pagamento del debito (articolo 98, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento finanziario del 2018). Per accertare un credito l’ordinatore responsabile verifica, in particolare, a) il carattere certo del credito, vale a dire che il credito non è soggetto a condizioni, b) il carattere liquido del credito, il cui importo deve essere determinato in denaro e con esattezza, e c) il carattere esigibile del credito, che non deve essere soggetto a un termine [articolo 98, paragrafo 3, lettere da a) a c), di tale regolamento].
61.      In secondo luogo, l’ordinatore responsabile accerta ogni credito appurato come certo, liquido ed esigibile mediante un ordine di riscossione con il quale egli dà istruzione al contabile di riscuotere l’importo. Tale ordine di riscossione è seguito da una nota di addebito indirizzata al debitore, che lo informa dell’accertamento del credito e del termine di pagamento (articolo 98, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 4, primo comma, nonché articolo 100, paragrafo 1, del regolamento finanziario del 2018).
62.      In terzo luogo, a meno che decida di annullarlo in tutto o in parte, l’ordinatore responsabile può rinunciare a recuperare un credito accertato soltanto in casi debitamente giustificati, qualora il recupero sia impossibile o sproporzionato (articolo 101, paragrafi da 2 a 6, del regolamento finanziario del 2018).
63.      Infine, in quarto luogo, quando un debitore è a sua volta titolare di un credito nei confronti dell’Unione, il contabile procede al recupero mediante compensazione del credito dell’Unione accertato, dopo che il debitore abbia avuto la possibilità di presentare osservazioni (articolo 101, paragrafo 1, terzo comma, e articolo 102, paragrafi 1 e 2, primo comma, nonché articolo 133, del regolamento finanziario del 2018).
64.      Il combinato disposto di tali disposizioni rivela che il carattere
certo del credito si riferisce soltanto al fatto che esso non sia soggetto a condizioni (precedente paragrafo 60) e non può essere confuso con la sua natura non contestata (29).
65.      Pertanto, il carattere certo di un credito è determinato e l’ordine di riscossione è redatto prima ancora che il debitore sia informato dell’accertamento di tale credito mediante la nota di addebito, che potrà dare luogo alla sua contestazione (precedente paragrafo 61). Vero è che il contabile deve fornire al debitore la possibilità di presentare osservazioni prima di procedere al recupero mediante compensazione del credito accertato (precedente paragrafo 63). Tuttavia, egli non può rinunciare al recupero del credito una volta accertato, anche se esso fosse contestato, a meno che decida di annullarlo (precedente paragrafo 62).
66.      Di conseguenza, la natura non contestata di un credito non è una condizione al fine di accertare tale credito e di procedere al suo recupero mediante compensazione. Al contrario, qualora un credito sia accertato, l’ordinatore e il contabile competenti non possono rinunciare al suo recupero mediante compensazione.
67.      Ciò è semplicemente coerente alla luce dell’obiettivo del regolamento finanziario del 2018, il quale consiste nel tutelare gli interessi finanziari e la buona gestione finanziaria dell’Unione, indispensabili al funzionamento di quest’ultima (30).
68.      In alcune cause precedenti alla presente il Tribunale ha quindi correttamente dichiarato che la contestazione di un credito non ostava al ricorso alla compensazione per recuperarlo (31).
69.      Ne consegue che erroneamente il Tribunale ha fondato il suo ragionamento, ai punti 60 e 61 della sentenza impugnata, implicitamente ma necessariamente, sulla considerazione che la contestazione di un credito accertato dall’Unione ostasse al recupero di tale credito mediante compensazione. Il primo motivo di impugnazione della Commissione è dunque fondato e deve essere accolto.
b)      Sulla possibilità di recuperare mediante compensazione un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale (secondo motivo di impugnazione)
70.      Nell’ambito del suo secondo motivo di impugnazione, la Commissione sostiene che il Tribunale abbia commesso un errore di diritto nel ritenere che l’adozione di una decisione di compensazione al fine di recuperare un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale condurrebbe a eludere la ripartizione delle competenze giurisdizionali stabilita dal diritto primario. Anche se una siffatta decisione di compensazione costituisse un atto impugnabile dinanzi al giudice dell’Unione, essa non potrebbe, a tal riguardo, essere equiparata a una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, come quella oggetto della sentenza ADR.
71.      Al fine di valutare tali censure, occorre, in primo luogo, confermare che il Tribunale ha correttamente qualificato le decisioni di compensazione come atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE (punti 52 e 54 della sentenza impugnata) (1).
72.      In secondo luogo, valuterò la questione se la Commissione disponga, ciononostante, della competenza ad adottare siffatte decisioni al fine di recuperare crediti contrattuali che, per l’esame della loro fondatezza,
rientrano nella competenza giurisdizionale
di un giudice nazionale (2).
1)      Le decisioni di compensazione di crediti contrattuali sono atti impugnabili ai sensi dell’articolo 263 TFUE
73.      Secondo la giurisprudenza, in presenza di un contratto che vincola la parte ricorrente a una delle istituzioni, le giurisdizioni dell’Unione possono essere adite con ricorso fondato sull’articolo 263 TFUE soltanto se il provvedimento impugnato mira a produrre conseguenze giuridiche vincolanti che si pongono al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implicano l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa (32).
74.      È vero che la compensazione costituisce un meccanismo comunemente utilizzato nel diritto civile tra soggetti privati che non dispongono di pubblici poteri (33). Tuttavia, l’adozione di una decisione di compensazione, in forza del regime instaurato dal regolamento finanziario del 2018, al fine di recuperare un credito contrattuale, è un atto che si pone al di fuori della relazione contrattuale che vincola le parti e che implica l’esercizio di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa.
75.      Da un lato, qualora la Commissione compensi un credito riconvenzionale che essa sostiene di vantare nei confronti della sua controparte contrattuale in forza di un contratto con un credito principale che quest’ultima vanta nei suoi confronti in forza di un altro rapporto contrattuale o unilaterale (34), tale decisione produce effetti giuridici vincolanti che eccedono il rapporto contrattuale dal quale deriva il credito riconvenzionale.
76.      Dall’altro lato, l’adozione di una siffatta decisione implica l’esercizio di pubblici poteri conferiti alla Commissione in qualità di autorità amministrativa. A tale titolo, gli effetti giuridici vincolanti di una siffatta decisione eccedono qualsiasi
relazione contrattuale che vincola le parti, a prescindere dalla questione se i crediti principale e riconvenzionale oggetto della decisione di compensazione derivino o meno dal medesimo contratto.
77.      Infatti, come ho spiegato nella causa ADR, gli effetti giuridici vincolanti di una decisione adottata in forza di pubblici poteri conferiti all’istituzione contraente in qualità di autorità amministrativa non si limitano mai alla mera relazione contrattuale che vincola le parti. Una siffatta decisione comporta sempre anche effetti giuridici extracontrattuali per il fatto stesso che tali effetti sono basati su un potere generale esorbitante ed extracontrattuale dell’istituzione contraente (35).
78.      Per quanto riguarda le decisioni di compensazione, queste ultime rientrano nell’attuazione di siffatti pubblici poteri, essenzialmente, per due motivi.
79.      Da un lato, l’adozione di una decisione di compensazione assume un carattere di pubblico potere poiché la Commissione è tenuta, come esposto ai paragrafi da 64 a 66 delle presenti conclusioni, ad adottare una siffatta decisione anche se il credito così recuperato è oggetto di contestazione.
80.      Dall’altro lato e soprattutto, contrariamente alle relazioni tra soggetti privati nel diritto civile, la controparte contrattuale della Commissione non può opporre una compensazione a tale istituzione se quest’ultima contesta il credito che le è rivendicato. Il regolamento finanziario non prevede alcun meccanismo di compensazione che consenta alla controparte contrattuale di operare una compensazione in tali circostanze.
81.      Inoltre, dal combinato disposto dell’articolo 102, paragrafo 1, e dell’articolo 111, paragrafi da 3 a 5, del regolamento finanziario del 2018, discende che una controparte contrattuale della Commissione può essere titolare nei confronti dell’Unione di un credito certo, liquido ed esigibile soltanto se l’importo di denaro corrispondente sia stato accertato mediante un ordine di pagamento. Un siffatto ordine di pagamento è emesso soltanto qualora l’ordinatore responsabile abbia previamente accettato che una spesa sia posta a carico del bilancio, dopo aver verificato, in particolare, che le condizioni prescritte per l’impegno giuridico che prevede tale spesa siano soddisfatte. Pertanto, se la Commissione ritiene che una spesa che una controparte contrattuale le rivendica non sia giustificata, un siffatto ordine di pagamento non sarà emesso e la controparte contrattuale non disporrà quindi di un credito certo, liquido ed esigibile da far valere nell’ambito di un’operazione di compensazione.
82.      Ne consegue che il Tribunale ha correttamente dichiarato, collocandosi
nell’ambito di una giurisprudenza costante,
che le decisioni di compensazione adottate dalla Commissione costituiscono atti impugnabili dinanzi ai giudici dell’Unione mediante ricorso di annullamento conformemente all’articolo 263 TFUE (36).
2)      L’adozione di una decisione di compensazione al fine di recuperare un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale è comunque possibile
83.      Nel contesto della presente impugnazione, la Commissione certamente condivide il punto di vista espresso dal Tribunale nella sentenza impugnata secondo il quale una decisione di compensazione di un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale è un atto impugnabile dinanzi al giudice dell’Unione ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Tuttavia, essa ritiene che il Tribunale abbia commesso un errore quando ha dedotto da tale constatazione che l’adozione di una siffatta decisione desse luogo a un’elusione della ripartizione delle competenze giurisdizionali stabilita dal trattato. La ratio sottesa
alla sentenza ADR non può a tal riguardo essere trasposta alle decisioni di compensazione.
84.      Nella sentenza ADR, la Corte ha chiarito che la Commissione non dispone della competenza ad adottare decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE al fine di recuperare crediti contrattuali di competenza dei giudici nazionali. Pertanto, la Commissione non può adottare siffatte decisioni per recuperare crediti che derivano da contratti non contenenti una clausola compromissoria a favore del giudice dell’Unione (37).
85.      Orbene, la ratio di tale restrizione risiede non soltanto nel fatto che una decisione che costituisce titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE
è un atto impugnabile in forza dell’articolo 263 TFUE, ma anche e soprattutto nel fatto che, nell’ambito di un siffatto ricorso, il giudice dell’Unione deve esaminare la fondatezza del credito.
86.      Come ho osservato nella causa ADR, ai sensi dell’articolo 299, paragrafo 4, TFUE, l’esecuzione forzata di una decisione che costituisce titolo esecutivo può essere sospesa soltanto in virtù
di una decisione della Corte, mentre
gli organi giurisdizionali nazionali sono competenti soltanto a controllare
la regolarità dei provvedimenti esecutivi. Inoltre, i regolamenti di procedura sia del Tribunale, sia della Corte, prevedono che le domande di sospensione dell’esecuzione forzata degli atti giuridici proposte ai sensi dell’articolo 299 TFUE sono ricevibili solo in connessione con un ricorso dinanzi al Tribunale o alla Corte (38).
87.      In tali circostanze, il diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo richiede che, adito mediante un siffatto ricorso, il giudice dell’Unione esamini anche la fondatezza del credito rivendicato (39). Se così non fosse, la riscossione forzata di un credito potrebbe svolgersi al di fuori di ogni controllo giurisdizionale.
88.      L’adozione di una decisione che costituisce titolo esecutivo ai fini del recupero di un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale equivarrebbe dunque a sottrarre l’esame della fondatezza di tale credito al giudice nazionale competente e, con ciò, a eludere l’ordine delle competenze giurisdizionali stabilito dal Trattato.
89.      Orbene, come correttamente sostenuto dalla Commissione, tale ragionamento non è applicabile alle decisioni di compensazione ai sensi dell’articolo 102 del regolamento finanziario del 2018, come la decisione controversa oggetto della sentenza impugnata.
90.      In tal senso, è vero che l’articolo 102, paragrafo 3, del regolamento finanziario del 2018 dispone
che la compensazione di cui al paragrafo 1 di tale articolo ha il medesimo effetto del pagamento ed estingue il debito e i relativi interessi eventualmente dovuti dall’Unione.
91.      Tuttavia, in caso di recupero di un credito contrattuale sottoposto per l’esame della sua fondatezza a un giudice nazionale a causa dell’assenza di una clausola compromissoria nel contratto di cui trattasi, occorre effettuare una riduzione teleologica di tale disposizione, vale a dire interpretarla restrittivamente nel senso che la compensazione non esonera l’Unione dall’importo del debito (il credito principale). Essa la esonera soltanto dell’obbligo di procedere al versamento del credito principale nell’attesa dell’esito dell’esame di un’eventuale contestazione della fondatezza del credito riconvenzionale recuperato mediante compensazione.
92.      Come ho indicato nella causa ADR, in tali condizioni, una decisione di compensazione ha unicamente un effetto pratico e nessun effetto giuridico riguardo al credito riconvenzionale recuperato (40). Una siffatta decisione può certamente divenire definitiva, perché la controparte contrattuale non la impugna dinanzi al giudice dell’Unione, oppure perché quest’ultimo ne conferma la validità in una sentenza passata in giudicato. Tuttavia, ciò non pregiudica la questione della fondatezza del credito riconvenzionale che è oggetto di tale decisione. Infatti quest’ultima non può attribuire forza giuridica definitiva all’accertamento di tale credito. Le condizioni nelle quali l’accertamento di detto credito acquisisce forza giuridica sono invece determinate dal regime giuridico legale e contrattuale al quale è soggetto e rientrano nella valutazione del giudice competente.
93.      In tali circostanze, il controllo esercitato dal giudice dell’Unione adito con un ricorso di annullamento avverso una decisione di compensazione adottata ai sensi dell’articolo 102 del regolamento finanziario del 2018 si limita alla verifica delle condizioni poste da tale regolamento all’adozione di una siffatta decisione (v. paragrafi da 60 a 66 delle presenti conclusioni). Né tale controllo né l’efficacia di cosa giudicata della sentenza così resa possono invece includere la fondatezza del credito contrattuale riconvenzionale recuperato (41). Infatti, tale questione non rientra nella competenza del giudice dell’Unione a causa dell’assenza di una clausola compromissoria nel contratto di cui trattasi (42).
94.      Di conseguenza, tale controllo giurisdizionale esercitato dal giudice dell’Unione riguardo alla decisione di compensazione non determina alcuna elusione dell’ordine delle competenze giurisdizionali stabilito dal diritto primario. A differenza di ciò che si applica per le decisioni che costituiscono titolo esecutivo, oggetto della sentenza ADR, in materia di decisioni di compensazione è dunque ipotizzabile che il giudice della legittimità della decisione di compensazione e il giudice della fondatezza del credito rivendicato dalla Commissione e recuperato mediante tale compensazione non siano gli stessi.
95.      Allo stesso tempo, la restrizione del controllo esercitato dal giudice dell’Unione alle condizioni poste dal regolamento finanziario del 2018 per l’adozione di una decisione di compensazione, di cui non fa parte la verifica della fondatezza del credito riconvenzionale di cui trattasi, non costituisce una violazione del diritto a un ricorso giurisdizionale effettivo. Ciò discende dal fatto, indicato ai precedenti paragrafi
91 e 92, che la decisione di compensazione non ha per effetto di attribuire un carattere definitivo all’accertamento del credito riconvenzionale rivendicato. Essa ha soltanto per effetto di ritardare il pagamento del credito principale vantato dalla controparte contrattuale fino all’esito del procedimento di controllo della fondatezza del credito riconvenzionale dinanzi al giudice nazionale competente.
96.      Come correttamente riconosciuto dalla Commissione, nel caso in cui il giudice nazionale competente constati che tale credito non esiste, essa sarebbe naturalmente tenuta a versare alla sua controparte contrattuale l’importo trattenuto del credito principale, se del caso, unitamente a interessi (43). Come il Tribunale ha già riconosciuto in circostanze simili, nei limiti delle possibilità che gli sono conferite a tal riguardo dal suo regolamento di procedura, egli potrebbe inoltre sospendere il ricorso avverso la decisione di compensazione nell’attesa della decisione del giudice nazionale sulla fondatezza del credito di cui trattasi (44).
97.      Certamente, l’adozione della decisione di compensazione, in quanto essa recupera in pratica l’importo del credito riconvenzionale rivendicato dalla Commissione (a causa del mancato versamento del credito principale della controparte contrattuale), opera un’inversione dell’onere di adire il giudice del contratto competente a dirimere la questione della fondatezza del credito riconvenzionale. Pertanto, non spetta alla Commissione adire tale giudice al fine di far esaminare la fondatezza del suo preteso credito e ottenere un titolo esecutivo per recuperarlo. Invece, spetta alla controparte contrattuale adirlo al fine di far esaminare la fondatezza del credito rivendicato dalla Commissione e ottenere, se del caso, una sentenza che obblighi quest’ultima a versare l’importo del credito principale trattenuto in forza della decisione di compensazione.
98.      Ciononostante, il fatto di svantaggiare così la controparte contrattuale rispetto alla Commissione accordando a quest’ultima tale agevolazione nel recupero di tali crediti, è giustificato dalla necessità di tutelare gli interessi finanziari dell’Unione (45). Come ho già indicato nella causa ADR, non sarebbe compatibile con tale principio obbligare la Commissione a versare fondi dell’Unione a un debitore inadempiente, insolvente o semplicemente involontario (46).
99.      È peraltro per tale motivo che, in forza del regolamento finanziario del 2018, la compensazione costituisce la modalità prioritaria obbligatoria di recupero dei crediti dell’Unione, prima di qualsiasi altra modalità di recupero (47). Pertanto, come correttamente rilevato dal Tribunale in altre cause, il contabile non può rinunciare alla compensazione qualora il debitore sia titolare di un credito nei confronti dell’Unione e non adempia volontariamente (48). Al contrario, se il credito non ha potuto essere recuperato mediante compensazione o richiamo dell’eventuale garanzia costituita in precedenza, il contabile può procedere al recupero di tale credito, in alternativa, mediante l’adozione di una decisione che costituisce titolo esecutivo o mediante un titolo ottenuto in via contenziosa (49).
100. È dunque anche in questo che le decisioni che costituiscono titolo esecutivo ai sensi dell’articolo 299 TFUE, oggetto della sentenza ADR, si distinguono dalle decisioni di compensazione, oggetto della presente causa. Nella misura in cui le prime sono un’opzione a disposizione della Commissione tanto quanto l’ottenimento di un titolo in via giudiziaria, è giustificato che il loro utilizzo sia limitato sul fondamento degli articoli 272 e 274
TUFE (v. paragrafi da 1 a 5 delle presenti conclusioni). Al contrario, poiché il ricorso alle seconde è obbligatorio e non opzionale, i loro effetti non possono attribuire forza giuridica all’accertamento di un credito rientrante, in forza di tali disposizioni del diritto primario, nella competenza di un giudice nazionale per quanto riguarda l’esame della sua fondatezza.
101. Da tali considerazioni risulta che il Tribunale ha commesso un errore nel ritenere che, nelle circostanze del caso di specie, la Commissione non disponesse del potere di adottare la decisione controversa sulla base della soluzione adottata nella sentenza ADR. Il secondo motivo di impugnazione della Commissione è dunque anch’esso fondato e deve essere accolto.
3.      Conclusione sull’impugnazione
102. Dall’esame che precede risulta che il ragionamento del Tribunale sotteso al punto 1 del dispositivo della sentenza impugnata è viziato da errori di diritto. Tale sentenza deve dunque essere annullata nella parte in cui ha annullato la decisione controversa al punto 1 del suo dispositivo.
B.      Sul ricorso dinanzi al Tribunale
103. Ai sensi dell’articolo 61, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, in caso di annullamento della sentenza del Tribunale, la Corte può statuire definitivamente sulla controversia qualora lo stato degli atti lo consenta.
104. È quanto si verifica nel caso di specie.
105. Come indicato ai paragrafi da 37 a 39 delle presenti conclusioni, nella misura in cui il credito principale vantato da HB nei confronti della Commissione che quest’ultima ha compensato con il suo preteso credito riconvenzionale nei confronti di HB in base al
contratto CARDS non esiste più, la decisione controversa è divenuta priva di oggetto.
106. Pertanto, non vi è più luogo a statuire sulla domanda di annullamento di tale decisione presentata da HB dinanzi al Tribunale.
C.      Conclusione intermedia
107. Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che occorre annullare la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha annullato la decisione controversa al punto 1 del suo dispositivo, avocare la causa e constatare che non vi è più luogo a statuire sulla domanda di annullamento della decisione controversa presentata da HB dinanzi al Tribunale.
VI.    Spese
A.      Sulle spese relative al procedimento di impugnazione
108. A norma dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta o quando l’impugnazione è accolta e la Corte statuisce definitivamente sulla controversia, la Corte statuisce sulle spese. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, di tale regolamento, applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, di detto regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
109. Poiché HB è rimasta soccombente nel presente procedimento di impugnazione e la Commissione ne ha fatto domanda, occorre condannare HB a farsi carico delle spese relative a tale procedimento di impugnazione.
B.      Sulle spese relative al procedimento di primo grado
110. L’articolo 149 del regolamento di procedura stabilisce che, quando la Corte constata che è venuto meno l’oggetto del ricorso e che non vi è più luogo a statuire, essa provvede sulle spese. Ai sensi dell’articolo 142 del regolamento di procedura, in caso di non luogo a statuire, la Corte decide liberamente sulle spese.
111. Nel caso di specie, risulta che non vi è più luogo a statuire sulla domanda di annullamento presentata da HB in primo grado poiché la decisione controversa è divenuta priva di oggetto.
112. Dalla presente analisi è emerso che il Tribunale ha erroneamente annullato la decisione controversa, quando invece la Commissione disponeva del potere di adottarla, di modo che le conclusioni della Commissione a tal riguardo in primo grado devono essere accolte. Inoltre, il punto 2 del dispositivo della sentenza impugnata, che respinge la domanda di HB volta ad ottenere il risarcimento del suo danno materiale, non deve essere annullato.
113. Tuttavia, la presente analisi ha anche dimostrato che i mezzi di ricorso avverso una decisione di compensazione relativa a un credito contrattuale di competenza di un giudice nazionale sono complesse. Inoltre, HB aveva dimostrato tutta la dovuta diligenza agendo in giudizio, in merito alla compensazione controversa, sia dinanzi Tribunale che dinanzi al giudice nazionale competente per l’esame della fondatezza del credito di cui trattasi.
114. In tali circostanze, viene operata un’equa valutazione della causa condannando ciascuna delle parti a farsi carico delle proprie spese relative al procedimento di primo grado, come aveva fatto la sentenza impugnata. La domanda della Commissione volta all’annullamento del punto 3 del dispositivo di tale sentenza e la condanna di HB alle spese del procedimento dinanzi al Tribunale deve dunque essere respinta.
VII. Conclusione
115. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo alla Corte di statuire come segue:
1)      Il punto 1 del dispositivo della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 4 ottobre 2023, HB/Commissione (T‑444/22, EU:T:2023:604) è annullato.
2)      Non vi è più luogo a statuire sulla domanda di annullamento nella causa T‑444/22.
3)      HB si farà carico delle proprie spese nonché delle spese della Commissione europea relative al procedimento di impugnazione.
1      Lingua originale: il francese.
2      Sentenze dell’11 luglio 1985, Maag/Commissione (43/84, EU:C:1985:328, punto 26); del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 19), e del 28 febbraio 2019, Alfamicro/Commissione (C‑14/18 P, EU:C:2019:159, punto 49).
3      V., per citare soltanto le più famose tra le numerose cause in tale ambito, sentenze del 18 aprile 2013, Commissione/Systran e Systran Luxembourg (C‑103/11 P, EU:C:2013:245); del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (C‑506/13 P, EU:C:2015:562); del 16 luglio 2020, ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2020:576), e del 26 settembre 2024, Commissione/HB (C‑160/22 P e C‑161/22 P, EU:C:2024:799). V., inoltre, a tal riguardo, le mie conclusioni nelle cause ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafi 95 e seguenti), e Commissione/HB (C‑160/22 P, C‑161/22 P e C‑597/22 P, EU:C:2024:84, paragrafi 60 e seguenti).
4      Sentenza del 16 luglio 2020 (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, punto 73).
5      V., su questo punto, inoltre, le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafi da 48 a 58 e da 95 a 105).
6      Sentenza del 4 ottobre 2023, HB/Commissione (T‑444/22; in prosieguo: la «sentenza impugnata», EU:T:2023:604).
7      Sentenza impugnata, punti 56, 57, 60 e 61.
8      Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 luglio 2018, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione, che modifica i regolamenti (UE) n. 1296/2013, (UE) n. 1301/2013, (UE) n. 1303/2013, (UE) n. 1304/2013, (UE) n. 1309/2013, (UE) n. 1316/2013, (UE) n. 223/2014, (UE) n. 283/2014 e la decisione n. 541/2014/UE e abroga il regolamento (UE, Euratom) n. 966/2012 (GU 2018, L 193, pag. 1). Tale regolamento è stato ormai sostituito dal regolamento (UE, Euratom) n. 2024/2509 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 settembre 2024, che stabilisce le regole finanziarie applicabili al bilancio generale dell’Unione (GU 2024/2509).
9      Sentenza del 21 dicembre 2021, HB/Commissione (T‑795/19, EU:T:2021:917, punto 4).
10      T‑795/19, EU:T:2021:917.
11      T‑796/19, EU:T:2021:918.
12      EU:C:2024:799.
13      V. conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, paragrafo 26), e conclusioni dell’avvocato generale Spielmann nella causa E. (Compensazione di crediti) (C‑481/24, EU:C:2025:632, paragrafi 22 e seguenti).
14      V. sentenza del 19 settembre 2024, Coppo Gavazzi e.
a./Parlamento (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punto 40 e giurisprudenza citata).
15      Sentenze dell’8 luglio 1999, Commissione/Anic Partecipazioni (C‑49/92, EU:C:1999:356, punto 171); del 22 febbraio 2005, Commissione/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2005:98, punto 48), e del 21 dicembre 2016, Consiglio/Front Polisario (C‑104/16 P, EU:C:2016:973, punti 69 e 70). Tali ricorrenti privilegiati non devono neppure dimostrare un interesse ad agire al fine di introdurre un ricorso per annullamento, v. sentenza del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione (C‑463/10 P e C‑475/10 P, EU:C:2011:656, punto 36).
16      V. le mie conclusioni nella causa Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:22, paragrafo 35).
17      Conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nelle cause riunite Commissione/Siemens Österreich e.
a. e Siemens Transmission & Distribution e.
a./Commissione (da C‑231/11 P a C‑233/11 P, EU:C:2013:578, paragrafo 33).
18      V., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, paragrafo 19).
19      Conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, paragrafo 21).
20      V., in tal senso, sentenza del 19 luglio 2012, Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punto 50).
21      V., in particolare, sentenze del 6 marzo 1979, Simmenthal/Commissione (92/78, EU:C:1979:53, punto 32), del 7 giugno 2007, Wunenburger/Commissione (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, punti da 55 a 62), del 28 maggio 2013, Abdulrahim/Consiglio e Commissione (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punto 63), del 4 settembre 2018, ClientEarth/Commissione (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, punto 48), e del 19 settembre 2024, Coppo Gavazzi e.
a./Parlamento (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punto 42).
22      V., in particolare, sentenze del 19 settembre 2024, Coppo Gavazzi e.
a./Parlamento (C‑725/20 P, EU:C:2024:766, punti da 43 a 47), Santini e.
a./Parlamento (C‑198/21 P, EU:C:2024:768, punti da 38 a 42), e del 19 settembre 2024, Falqui/Parlamento (C‑391/21 P, EU:C:2024:769, punti da 41 a 44).
23      Sentenze del 26 aprile 1988, Asteris e.
a./Commissione (97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, EU:C:1988:199, punto 27); del 3 ottobre 2000, Industrie des poudres sphériques/Consiglio (C‑458/98 P, EU:C:2000:531, punto 81), e del 20 giugno 2024, EUIPO/Indo European Foods (C‑801/21 P, EU:C:2024:528, punto 92).
24      V., in tal senso, sentenze del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punto 49), e del 19 luglio 2012, Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punto 47).
25      V., in merito all’importanza della motivazione della sentenza impugnata nella valutazione dell’oggetto dell’impugnazione, conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Commissione/max.mobil (C‑141/02 P, EU:C:2004:646, paragrafo 22), e conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nelle cause riunite Commissione/Siemens Österreich e.
a. e Siemens Transmission & Distribution e.
a./Commissione (da C‑231/11 P a C‑233/11 P, EU:C:2013:578, paragrafi da 34 a 38).
26      Sentenze del 14 settembre 1999, Commissione/AssiDomän Kraft Products e.
a. (C‑310/97 P, EU:C:1999:407, punto 54), del 1º
giugno 2006, P & O European Ferries (Vizcaya) e Diputación Foral de Vizcaya/Commissione (C‑442/03 P e C‑471/03 P, EU:C:2006:356, punto 44), e del 19 aprile 2012, Artegodan/Commissione (C‑221/10 P, EU:C:2012:216, punto 87).
27      V., per la presa in considerazione di tale aspetto nella valutazione della persistenza dell’oggetto dell’impugnazione, ordinanza del 1º
dicembre 2004, UAMI/Zapf Creation (C‑498/01 P, EU:C:2004:760, punto 12), nonché sentenze del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran (C‑27/09 P, EU:C:2011:853, punto 48), e del 19 luglio 2012, Consiglio/Zhejiang Xinan Chemical Industrial Group (C‑337/09 P, EU:C:2012:471, punto 51).
28      Il corsivo è mio.
29      V., per la definizione di un credito ritenuto non contestato, articolo 3 del regolamento (CE) n. 805/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, che istituisce il titolo esecutivo europeo per i crediti non contestati (GU 2004, L 143, pag. 15).
30      V., in tal senso, articolo 317 e articolo 322, paragrafo 1, TFUE, nonché sentenza ADR, punto 100 e giurisprudenza citata. V. inoltre già, in tal senso, prima ancora della codificazione della compensazione come modalità di recupero dei crediti dell’Unione mediante l’articolo 73 del regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU 2002, L 248, pag. 1), conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, paragrafo 68).
31      V. sentenze del 17 gennaio 2007, Grecia/Commissione (T‑231/04, EU:T:2007:9, punto 118), e del 21 settembre 2017, Eurofast/Commissione (T‑87/16, EU:T:2017:641, punto 65). V. anche, in tal senso, sentenza dell’8 novembre 2011, Walton/Commissione (C‑37/08, EU:C:2011:640, punto 60).
32      Sentenze del 9 settembre 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Commissione (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, punto 20), e ADR, punto 65.
33      V. conclusioni dell’avvocato generale Léger nelle cause Danværn Production (C‑341/93, EU:C:1995:139, paragrafi da 27 a 31), e Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, paragrafi 44 e 45), nonché conclusioni dell’avvocato generale Spielmann nella causa E. (Compensazione di crediti) (C‑481/24, EU:C:2025:632, paragrafi 22 e seguenti).
34      Nel caso di specie, si trattava di spese alle quali la Commissione era stata condannata in un’altra causa; v., per altri esempi, la causa che ha dato luogo alla sentenza del 10 luglio 2003, Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2003:400) (sovvenzione concessa ad altro titolo alla controparte contrattuale della Commissione) o ancora la causa che ha dato luogo alla sentenza dell’11 luglio 2019, IPPT PAN/Commissione e REA (T‑805/16, EU:T:2019:496) (credito dovuto alla controparte contrattuale della Commissione a titolo di un altro contratto).
35      Sentenza ADR, punti 69 e 70. V. anche le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafi da 100 a 104). V. anche, in tal senso, sentenze del 17 gennaio 2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/ERCEA (T‑348/16 OP, EU:T:2019:14, punto 165), e dell’11 luglio 2019, IPPT PAN/Commissione e REA (T‑805/16, EU:T:2019:496, punto 175).
36      V., in particolare, sentenze dell’8 ottobre 2008, Helkon Media/Commissione (T‑122/06, EU:T:2008:418, punti da 46 a 52), del 6 ottobre 2015, Technion e Technion Research & Development Foundation/Commissione (T‑216/12, EU:T:2015:746, punto 53), e del 14 novembre 2017,  Alfamicro/Commissione (T‑831/14, EU:T:2017:804, punti da 191 a 193). Il Tribunale ha basato tale filone giurisprudenziale, in particolare, sulla sentenza del 10 luglio 2003, Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2003:400, punti 42 e 45 e dispositivo).
37      Sentenza ADR, punto 73.
38      V. il combinato disposto dell’articolo 161, paragrafo 1, e dell’articolo 156, paragrafi 1 e 2, del regolamento di procedura del Tribunale, nonché il combinato disposto dell’articolo 165, paragrafo 1, e dell’articolo 160, paragrafi 1 e 2, del regolamento di procedura della Corte, nonché le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafo 49).
39      Sentenza ADR, punto 88. V., inoltre, le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafi da 133 a 136).
40      V. le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17P, EU:C:2019:941, nota a piè di pagina 41).
41      V., per una soluzione simile, paragrafo 322, comma 1, della Zivilprozessordnung (codice di procedura civile tedesco), secondo il quale le sentenze possono passare in giudicato soltanto nella misura in cui esse si pronunciano sulle domande presentate.
42      Questioni simili si pongono in modo generale nel caso in cui l’esame della fondatezza del credito recuperato mediante compensazione sia (potenzialmente) di competenza di un altro giudice rispetto al Tribunale; v., a tal riguardo, sentenze del 5 febbraio 2025, Polonia/Commissione (T‑830/22 e T‑156/23, EU:T:2025:131, punti da 23 a 31) (impugnazione pendente nella causa C‑296/25 P), e Polonia/Commissione (T‑1033/23, EU:T:2025:129, punti da 18 a 26) (impugnazione pendente nella causa C‑297/25 P). Ciò non vale nel caso in cui il Tribunale sia esso stesso competente a statuire sulla fondatezza del credito riconvenzionale recuperato: v., ad esempio, sentenza dell’11 luglio 2019, IPPT PAN/Commissione e REA (T‑805/16, EU:T:2019:496, punti 33 e seguenti); v., a tal riguardo, tuttavia, sentenza ADR, punti da 80 a 89, nonché le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafi 113 e seguenti).
43      V., in tal senso, sentenza del 17 gennaio 2019, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/ERCEA (T‑348/16 OP, EU:T:2019:14, punti 174 e 176). Allo stesso modo, pare ipotizzabile che la controparte contrattuale contesti, se del caso, dinanzi al giudice competente l’importo del credito principale di cui la Commissione ammette esserle debitrice, se essa non concorda con tale importo. La decisione di compensazione, se del caso confermata dal Tribunale, non può neanch’essa attribuire forza giuridica definitiva alla determinazione di tale importo se l’esame di quest’ultimo rientra nella competenza di un giudice diverso dal Tribunale.
44      V., in tal senso,
mutatis mutandis, sentenza del 4 maggio 2017, Meta Group/Commissione (T‑744/14, EU:T:2017:304, punti 47, 49 e 258).
45      V., su tal punto, le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, paragrafo 111).
46      V. le mie conclusioni nella causa ADR Center/Commissione (C‑584/17 P, EU:C:2019:941, nota a piè di pagina 41). V. anche, in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Léger nella causa Commissione/CCRE (C‑87/01 P, EU:C:2002:501, paragrafo 57).
47      V. articolo 101, paragrafo 1, terzo comma, articolo 102, paragrafo 1, primo comma, nonché articolo 103 del regolamento finanziario del 2018.
48      V. sentenze del 15 aprile 2011, Repubblica ceca/Commissione (T‑465/08, EU:T:2011:186, punti 129 e 130), e del 21 settembre 2017, Eurofast/Commissione (T‑87/16, EU:T:2017:641, punti 67 e 68).
49      V. articolo 103 del regolamento finanziario del 2018.