62019CC0120
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Е. ТАНЧЕВ
представено на 28 януари 2021 година (
1
)
Дело C‑120/19
X
други страни в производството:
College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend,
Tamoil Nederland BV
(Преюдициално запитване, отправено от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Превоз на опасни товари — Понятие за „изисквания за конструкцията“ — Изискване бензиностанция за ВНГ да се снабдява с ВНГ само от цистерни, оборудвани с термоустойчиво покритие — Споразумения относно термоустойчивото покритие — Презумпция за законност по отношение на това изискване“
1.
Делото, с което Съдът понастоящем е сезиран, повдига два различни въпроса — първият е свързан с правилното тълкуване на Директива 2008/68/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно вътрешния превоз на опасни товари (
2
), и по-конкретно на член 1, параграф 5 и член 5, параграф 1 от нея, а вторият се отнася до принципа на ефективност и ограниченията, които този принцип създава за процесуалните правила на държавите членки. Тези въпроси са възникнали в контекста на оспорването на определени изисквания, наложени на бензиностанция за втечнен нефтен газ (наричан по-нататък „ВНГ“) в рамките на екологично разрешително, което изисква бензиностанцията да се снабдява с ВНГ само от цистерни, които отговарят на определени специални изисквания за безопасност. Първият въпрос се отнася до това дали тези изисквания са съвместими с правото на Съюза, и по-специално с Директива 2008/68, а вторият въпрос се отнася до обстоятелството дали тези изисквания могат да бъдат приведени в изпълнение, в случай че се установи, че противоречат на правото на Съюза.
I. Правна уредба
А.
Директива 2008/68
2.
Съображение 5 от Директива 2008/68 гласи, че Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (
3
), Правилникът за международен железопътен транспорт на опасни товари и Европейското споразумение за международен превоз на опасни товари по вътрешните водни пътища въвеждат еднообразни правила за безопасен международен превоз на опасни товари. Тези правила следва да се разширят, като обхванат националния превоз, за да бъдат хармонизирани в целия Съюз условията, при които се превозват опасните товари и за да се гарантира правилното функциониране на общия транспортен пазар.
3.
По-нататък в съображение 13 от Директива 2008/68 се посочва, че всяка държава членка следва да запази правото да прилага по-строги правила по отношение на националните превозни операции, извършвани с използването на средства за транспорт, регистрирани или пуснати в движение на нейна територия.
4.
В съображение 22 от Директива 2008/68 се посочва, че целите на Директивата са да се гарантира еднообразното прилагане на хармонизирани правила за безопасност в целия Съюз, както и високо ниво на безопасност на националните и международни превозни операции.
5.
Член 1 от Директива 2008/68 е озаглавен „Приложно поле“ и предвижда:
„1.   Настоящата директива се прилага за автомобилния […] превоз на опасни товари в рамките на държавите членки или между тях, включително и за дейностите по товарене и разтоварване […].
[…]
5.   Държавите членки могат да регламентират или забраняват превоза на опасни товари в рамките на тяхна територия единствено по причини, различни от безопасност по време на превоза“.
6.
Член 3 от Директива 2008/68, озаглавен „Общи разпоредби“, предвижда:
„1.   Без да се засяга член 6, опасните товари не се превозват, когато това е забранено от приложение I, раздел I.1 […]
2.   Без да се засягат общите правила за достъп до пазара или общо приложимите правила за превоз на товари, превозът на опасни товари се разрешава при спазване на условията, предвидени в приложение I, раздел I.1 […]“.
7.
Член 5 е озаглавен „Ограничения на основание безопасност на превоза“ и гласи:
„1.   На основание безопасност на превоза държавите членки могат да прилагат по-строги правила, с изключение на изискванията за конструкцията, относно националните превози на опасни товари с превозни средства, вагони и плавателни съдове за вътрешни водни пътища, регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия“.
8.
Приложение I е озаглавено „Автомобилен превоз“ и в точка I.1 (ADR) предвижда:
„Приложения A и Б към ADR […], [като] където е уместно „договаряща страна“ се заменя от „държава членка“.“
Б.
Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе
9.
Приложение A към ADR предвижда следните определения в точка 1.2.1 („Определения“):
„Втечнен нефтен газ (LPG)“ означава втечнен газ под ниско налягане, състоящ се от един или повече въглеводороди, за които се прилагат само UN номера 1011, 1075, 1965, 1969 или 1978 и които могат да съдържат основно пропан, пропен, бутан, бутанови изомери, бутен със следи от други въглеводородни газове;
[…]
„Защитна облицовка“ (за цистерни) означава облицовка или покритие, което предпазва металния материал на цистерната от действието на превозваните вещества;
ЗАБЕЛЕЖКА: Тази дефиниция не се прилага за облицовка или покритие, използвани само за защита на превозваното вещество.
[…]
„Резервоар“ (за цистерни), означава частта от цистерната, която поема веществото предназначено за превоз, включително отвори и техните устройства за затваряне, но не включва експлоатационно оборудване или външно конструктивно оборудване;
[…]
„Цистерна“ означава резервоар, включително неговото експлоатационно и конструктивно оборудване. […]
[…]
„Автоцистерна“ означава превозно средство, което е предназначено за превоз на газообразни, течни, прахообразни или гранулирани вещества и се състои от една или повече неподвижно монтирани цистерни. Освен самото превозно средство или влекач с полуремарке, автоцистерната се състои от един или повече резервоари, тяхното оборудване и елементите за свързването им към превозното средство или влекача;
[…]“.
В.
Нидерландското законодателство
10.
Член 8:69a от Algemene wet bestuursrecht (Административен кодекс на Нидерландия) има следното съдържание:
„Административният съдия не може да отмени решение на основание, че противоречи на писана или неписана правна норма или на общ правен принцип, ако нормата или принципът очевидно няма за цел защитата на интересите на лицето (лицата), което се позовава на нея/него“.
II. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
11.
Спорът в главното производство е свързан с жалба, подадена от жителката („X“) на нидерландския град Пюрмеренд, с която се оспорват определени изисквания, свързани с екологично разрешително, издадено на оператора на бензиностанция за ВНГ. Съгласно акта за преюдициално запитване крайната цел на Х по делото не е отмяната на тези изисквания, а по-скоро да се забрани продажбата на ВНГ от бензиностанцията за ВНГ. Опасенията на X са свързани с проблеми във връзка с безопасността при продажбата на ВНГ в жилищен квартал.
12.
Бензиностанцията за ВНГ има разрешително за продажба на ВНГ от 8 ноември 1977 г. На 30 март 1998 г. College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Колегия на кмета и заместник кметовете на община Пюрмеренд) (наричан по-нататък „Колегията“) издава разрешително за съоръжението съгласно нидерландския Wet milieubeheer (Закон за опазване на околната среда, наричан по-нататък „Wet milieubeheer“). Това разрешително впоследствие е многократно изменяно. На 18 януари 2016 г. в екологичното разрешително са добавени две допълнителни изисквания към превозните средства, използвани за снабдяване с ВНГ на бензиностанцията за ВНГ, като едното от тях е превозните средства да имат термоустойчиво покритие (
4
), а другото е те да имат подобрен (и по-безопасен) маркуч за пълнене. Съгласно становището на Колегията, представено пред Съда, тези допълнителни изисквания са добавени към вече съществуващите в екологичното разрешително по искане на оператора на бензиностанцията за ВНГ, за да се повиши нивото на безопасност на бензиностанцията за ВНГ, така че да може да запази своето екологично разрешително при нови, по-строги стандарти от приложимите преди това.
13.
Допълнителните изисквания са наложени почти едновременно с разглеждането от страна на Колегията на жалбата, подадена от X срещу екологичното разрешително на бензиностанцията за ВНГ. Според Колегията бензиностанцията за ВНГ е законово задължена да спазва допълнителните изисквания, което намалява риска от инцидент до ниво, което се счита за приемливо.
14.
X иска отмяната на две изисквания, включени в екологичното разрешително, а именно на изискването бензиностанцията за ВНГ да бъде снабдявана единствено с автоцистерни за ВНГ, които имат термоустойчиво покритие, както и на изискването относно маркуча за пълнене на автоцистерните. X не оспорва изискванията сами по себе си, а иска отмяната им на основание, че те не могат да бъдат приведени в изпълнение, тъй като противоречат на правото на Съюза. Крайната цел на жалбата на X е да бъде отнето екологичното разрешително на бензиностанцията за ВНГ. Без допълнителното равнище на безопасност, което се счита, че ще е налице при изпълнението на тези изисквания, изискуемите безопасни отстояния до относително уязвими обекти биха били по-големи, и поради своето местоположение бензиностанцията за ВНГ не би отговаряла на изискванията за тези по-големи безопасни отстояния.
15.
По-конкретно, по делото пред запитващата юрисдикция X твърди, че двете изисквания противоречат на Директива 2008/68 и/или член 34 ДФЕС и следователно не могат да бъдат приведени в изпълнение.
16.
Запитващата юрисдикция е стигнала до заключението, че съгласно нидерландското законодателство Колегията няма право да добавя към екологичното разрешително изисквания, които не могат да бъдат приведени в изпълнение, а X, която живее в съседство до бензиностанцията, има интерес от възможността за привеждането им в изпълнение. В резултат на това запитващата юрисдикция приема, че трябва да се произнесе по същество по искането на X в смисъл, че изискванията не могат да бъдат приведени в изпълнение и следователно дават само привидност за безопасност.
17.
Запитващата юрисдикция счита, че изискването относно маркуча за пълнене не нарушава разпоредбите на Директива 2008/68 и че поради това може да продължи да се прилага. Ето защо преюдициалните въпроси не се отнасят до изискването за маркуча за пълнене, но преюдициалното запитване все пак съдържа подробно описание на това изискване.
18.
При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) спира производството и отправя към Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
a)
Трябва ли член 5, параграф 1 от Директива 2008/68/ЕО да се тълкува в смисъл, че не допуска предвидено в разрешително за бензиностанция за втечнен нефтен газ изискване, съгласно което съответната отделна бензиностанция за втечнен нефтен газ може да се снабдява само посредством цистерни за втечнен нефтен газ с термоустойчиво покритие, докато това задължение не е наложено пряко на един или повече оператори на цистерни за втечнен нефтен газ?
б)
Има ли значение за отговора на първия въпрос обстоятелството, че държавата членка е сключила с организации на участници на пазара в сектора на втечнения нефтен газ (по-специално оператори на бензиностанции за втечнен нефтен газ, производители, продавачи и превозвачи на втечнен нефтен газ) споразумение под формата на „Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens“ (Safety Deal относно термоустойчивото покритие на цистерни за втечнен нефтен газ), в което страните се задължават да използват термоустойчиво покритие, и тази държава членка впоследствие е приела циркулярно писмо като „Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval“ (Циркулярно писмо относно безопасните отстояния във връзка с външната безопасност на бензиностанции за втечнен нефтен газ при актове, отнасящи се до последиците от злополуки), в което се установява допълнителна политика за управление на риска, основана на презумпцията, че бензиностанциите за втечнен нефтен газ се снабдяват от цистерни с термоустойчиво покритие?
2.
a)
Ако национална юрисдикция преценява законосъобразността на акт за привеждане в изпълнение, който има за цел изпълнението на предвидено в разрешително изискване, което не подлежи на обжалване от правна страна и противоречи на правото на Съюза:
–
допуска ли правото на Съюза, и по-специално практиката на Съда относно националната процесуална автономия националната юрисдикция по принцип да приема подобно предвидено в разрешително изискване за законосъобразно, освен ако то явно нарушава правни норми от по-висок ранг, в това число правото на Съюза? При утвърдителен отговор: предвижда ли правото на Съюза (допълнителни) условия за това изключение;
–
или националната юрисдикция следва съгласно правото на Съюза — по-специално с оглед на решения на Съда от 29 април 1999 г., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212), и от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (C‑274/04, EU:C:2006:233) — да остави без приложение подобно предвидено в разрешително изискване поради нарушение на посоченото право?
б)
От значение ли е за отговора на втория въпрос, буква а) дали актът за привеждане в изпълнение представлява санкция, която има за цел поправяне на вреди (remedy), или наказателноправна санкция (criminal charge)?“.
19.
Писмени становища пред Съда са представили College van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (Колегията), германското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия.
20.
Първоначално Съдът поставя два въпроса, на които страните, възнамеряващи да участват в насроченото съдебно заседание, да предоставят устен отговор. Поради пандемията от Covid-19 заседанието е отменено и двата въпроса са поставени на заинтересованите страни, посочени в член 23 от Статута на Съда на Европейския съюз, за писмен отговор.
21.
Двата въпроса са следните:
„Могат ли държавите членки съгласно член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 във връзка с член 5, параграф 1 от тази директива да прилагат по-строги изисквания, ако прилагането на тези изисквания е обосновано от съображения, различни от безопасността на превоза, като например опазването на околната среда?
При утвърдителен отговор, какви трябва да бъдат последиците от това за целите на отговора на първия преюдициален въпрос?“.
22.
Колегията, германското и нидерландското правителство, както и Европейската комисия са представили писмени отговори на въпросите.
III. Анализ
А.
По първия въпрос
1. Предварителни бележки по първия въпрос
23.
Във формулирания от запитващата юрисдикция първи въпрос, буква а) се искат само разяснения от Съда относно прилагането на член 5, параграф 1 от Директива 2008/68. Всъщност обаче за запитващата юрисдикция е от значение въпросът дали изискванията в екологичното разрешително по отношение на цистерните за ВНГ, които снабдяват бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд, а именно изискванията относно термоустойчивото покритие и маркуча за пълнене, не могат да бъдат приведени в изпълнение, тъй като противоречат на правото на Съюза (и по-конкретно на разпоредбите на Директива 2008/68). Ако тези изисквания не могат да бъдат приведени в изпълнение и бензиностанцията за ВНГ на практика е свободна да се снабдява от всяка цистерна за ВНГ, която отговаря на изискванията за безопасност по Директива 2008/68, е възможно бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд да не отговаря на необходимите стандарти за безопасност съгласно нидерландското законодателство. Ако изискванията имат задължителна правна сила, то съгласно преюдициалното запитване би се оказало, че изискванията за безопасност спрямо бензиностанцията за ВНГ може да са изпълнени.
24.
Запитващата юрисдикция счита, че изискването за маркуча за пълнене не нарушава правото на Съюза и поради това не е поискала разяснения относно това изискване. Не съм убеден, че този извод е правилен, ето защо, за да се предоставят на запитващата юрисдикция отговори, които са от полза за решаването на спора в главното производство, ще посъветвам Съда как може да предостави на запитващата юрисдикция насоки по отношение на това изискване.
25.
Запитващата юрисдикция съвсем логично разделя въпросите си на две части: въпрос 1, букви а) и б) относно обстоятелството дали изискванията противоречат на правото на Съюза и въпрос 2, букви а) и б) относно обстоятелството дали изискванията могат да бъдат приведени в изпълнение, дори ако по същество противоречат на правото на Съюза, тъй като решението за налагане на изискванията не подлежи на обжалване съгласно нидерландското процесуално законодателство.
26.
В писменото си становище Комисията сочи, че член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 може да е от значение за въпроса дали изискванията са допустими и Съдът е поставил двата споменати в точка 21 по-горе въпроса на заинтересованите страни, като им е предоставил възможност да представят становища в това отношение.
27.
В съответствие със структурата и логиката на Директивата първо ще разгледам доводите, отнасящи се до член 1, параграф 5 — както по отношение на изискването за термоустойчиво покритие, така и по отношение на изискването за маркуча за пълнене — преди да се занимая с анализа на член 5, параграф 1.
28.
Въпрос 1, буква б) се отнася до възможните последици от Safety Deal (
5
) и Циркулярното писмо (
6
) за отговора на буква а) от него. Ще разгледам този подвъпрос заедно с въпрос 1, буква а).
2. Целта на Директива 2008/68
29.
Директива 2008/68 е приета, за да замени Директиви 94/55 (
7
) и 96/49 (
8
) и да установи обща уредба, обхващаща всички аспекти на вътрешния превоз на опасни товари (по автомобилен, железопътен или вътрешноводен път) (
9
). Директива 2008/68 постига това, като разпростира действието на правилата, установени по отношение на международния превоз на опасни товари в три международни споразумения, спрямо превоз в рамките на и между държавите членки, за да бъдат хармонизирани условията, при които се превозват опасните товари, и „за да се гарантира правилното функциониране на общия транспортен пазар“ (
10
). Посочените цели на Директива 2008/68 са „да се гарантира еднообразното прилагане на хармонизирани правила за безопасност в [целия Съюз]“ и „високо ниво на безопасност на националните и международни превозни операции“ (
11
).
3. Надхвърлят ли изискванията (термоустойчиво покритие и маркуч за пълнене) предвиденото в Директивата и ADR?
30.
Въпросите, поставени от запитващата юрисдикция, предполагат, че изискването за термоустойчиво покритие, съдържащо се в екологичното разрешително за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд, надхвърля обичайните изисквания за цистерните за ВНГ съгласно Директива 2008/68 и ADR. Това се приема и в допълнителния анализ в акта за преюдициално запитване относно маркуча за пълнене. Ако тези изисквания не надхвърляха изискванията по Директивата, поставените въпроси биха били хипотетични. Нито една от страните, представили становища, не твърди друго. От акта за преюдициално запитване е видно също, че нидерландското правителство не е наложило съответното изискване за термоустойчиво покритие, включено в Safety Deal, като приложими на национално равнище задължителни общи разпоредби, поради опасения, че това може да нарушава член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 (
12
).
31.
Ето защо моят анализ се основава на предпоставката, че и двете изисквания — за термоустойчиво покритие и за маркуча за пълнене — надхвърлят изискванията, на които трябва да отговаря оператор на цистерна за ВНГ, за да спази изискванията по Директива 2008/68.
4. Прилага ли се Директива 2008/68 към изискванията, съдържащи се в екологично разрешително, като това за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд?
32.
В своите писмени становища нидерландското правителство и Колегията твърдят, че добавените в екологичното разрешително за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд изисквания не попадат в приложното поле на Директива 2008/68. В този контекст Колегията отбелязва, че адресат на изискванията в екологичното разрешително е операторът на бензиностанцията за ВНГ, а не превозвачът или операторът на цистерните за ВНГ.
33.
Колегията подчертава още, че изискванията в екологично разрешително се отнасят до работата на „съоръжение“ и че от самото естество на това разрешително следва, че с него е невъзможно да се наложат изисквания за конструкцията или други изисквания, приложими към цистерните за ВНГ.
34.
Колегията също така посочва, че изискванията в разрешителното не са изисквания от общ характер, които се отнасят до конструкцията. Те не се отнасят до всички цистерни за ВНГ (независимо от мястото им на регистрация или къде са пуснати в движение), нито до всички бензиностанции за ВНГ в Нидерландия. Те забраняват само на оператора на бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд да се снабдява от цистерна за ВНГ, която не е оборудвана с необходимото термоустойчиво покритие (и следва да се допълни, маркуч за пълнене).
35.
Колегията също така посочва, че двете изисквания за термоустойчивото покритие и маркуча за пълнене са наложени по искане на самия оператор на бензиностанцията за ВНГ.
36.
Според мен нито един от тези доводи не е убедителен.
37.
Съгласно съображение 22 от преамбюла Директива 2008/68 е насочена към постигането на две цели, а именно да „се гарантира еднообразното прилагане на хармонизирани правила за безопасност в [целия Съюз]“ и да се гарантира „високо ниво на безопасност на националните и международни превозни операции“. Тя постига това, като въвежда по същество правилата на три международни споразумения за международен превоз на опасни товари и разширява приложното им поле, така че да обхванат вътрешния превоз на такива товари в рамките на Съюза (
13
), с някои малки изключения. В настоящия случай от тези три международни споразумения само ADR e от значение.
38.
В член 3, параграф 2 Директива 2008/68 налага задължение на държавите членки да разрешат превоза на опасни товари при спазване на условията, посочени в Директивата.
39.
Издаденото от Колегията екологично разрешително в полза на бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд и изискванията в него са очевидно правни актове на децентрализиран публичен орган. Последиците от изискванията в екологичното разрешително е да се ограничат превозните средства, които фактически могат да обслужват тази конкретна бензиностанция за ВНГ, като изискват от оператора на бензиностанцията за ВНГ да не приема доставки от цистерни, които — макар и напълно да отговарят на изискванията по Директива 2008/68 — не отговарят на тези допълнителни изисквания. Характерът на екологичното разрешително като конкретен, индивидуален административен акт няма значение в този контекст (
14
).
40.
Доколкото изискванията в екологичното разрешително надхвърлят изискванията по Директива 2008/68, те противоречат на Директивата, освен ако могат да бъдат обосновани съгласно една от разпоредбите на Директива 2008/68, която предоставя на държавите членки свободата на преценка да приемат по-строги мерки. Ето защо, ако случаят не е такъв, по принцип тези изисквания не трябва да бъдат привеждани в изпълнение от нидерландските органи.
5. Релевантен ли е член 34 ДФЕС за отговора на първия въпрос?
41.
Както посочва германското правителство в точка 34 от своето становище, що се отнася до изискванията за безопасност на цистерните за ВНГ, Директива 2008/68 трябва да предвижда изчерпателна хармонизация на равнището на ЕС. Следователно въпросът за съвместимостта на двете изисквания в екологичното разрешително трябва да се преценява с оглед на разпоредбите на Директивата, а не с оглед на разпоредбите на първичното право (
15
). Поради това не е необходимо да се прави анализ на условията и изискванията, които те налагат, в светлината на член 34 ДФЕС. При всички положения в отправените преюдициални въпроси не са поискани разяснения в това отношение.
6. Член 1, параграф 5 от Директива 2008/68
42.
В писменото си становище Комисията твърди, че е възможно изискванията да са допустими съгласно член 1, параграф 5 от Директива 2008/68, ако са били въведени по причини, различни от безопасността по време на превоз. В своя писмен отговор на поставените от Съда въпроси германското правителство оспорва това схващане, докато правителството на Нидерландия и Колегията го подкрепят.
43.
В своя отговор германското правителство твърди, че целта на изключението по член 1, параграф 5 е да позволи на националните органи да поставят ограничения за преминаване, като например ограничения за преминаване през защитени зони, по такива съображения като националната сигурност или опазването на околната среда. Правителството се позовава на буквалното тълкуване на текста на разпоредбата, която позволява на държавите членки да регулират или забраняват „превоза“ (
16
) (в смисъл на дейността по превозване на въпросните товари) в рамките на тяхната национална територия, и изтъква, че според него тази разпоредба не може да обоснове въвеждането на изисквания за конструкцията по смисъла на член 5, параграф 1.
44.
В отговора си Колегията твърди, че причината за включването на изискванията е опазването на околната среда и гарантирането на външната безопасност на бензиностанцията за ВНГ, която се намира в жилищен район, и че тези основания според него са различни от безопасността по време на превоза.
45.
На първо място следва да отбележа, че член 1, параграф 5 и член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 посочват допълнително обстоятелствата, при които държавите членки могат съответно да „регламентират или забраняват“ превоза на опасни товари на тяхна територия по „причини, различни от безопасност по време на превоза“, или да прилагат „ограничения на основание безопасност на превоза“. Така член 1, параграф 5 очертава какво могат да правят държавите членки в обхвата на Директивата по „причини, различни от безопасност по време на превоза“, а член 5, параграф 1 прави същото по отношение на ограниченията, които държавите членки могат да налагат „на основание безопасност на превоза“.
46.
Свободата на преценка на държавите членки да регламентират или забраняват превоза на опасни товари съгласно член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 е изключение от общото правило, съдържащо се в член 3, параграфи 1 и 2, което предвижда, че опасни товари не се превозват, когато това е забранено от съответните приложения към Директивата и че превозването на такива товари се разрешава при спазване на условията в тези приложения. Като изключение от общото правило свободата на преценка на държавите членки съгласно член 1, параграф 5 трябва да се тълкува ограничително. Този извод ясно се подкрепя от формулировката на член 1, параграф 5, съгласно който, за да бъдат допустими съгласно тази разпоредба, правилата или забраните трябва да са въведени единствено по причини, различни от безопасността по време на превоз. Съгласно ясната формулировка на член 1, параграф 5 правила или забрани, въведени отчасти по причини, свързани с безопасността по време на превоз, не могат да попадат в обхвата на изключението, предвидено в тази разпоредба.
47.
Това схващане се подкрепя от доводите, изложени в точка 43 по-горе. Ако член 1, параграф 5 има за цел преди всичко да даде на държавите членки свободата на преценка да забранят или регламентират превоза на опасни товари през особено чувствителни зони, както би могло да се поддържа въз основа на съображение 11 от Директива 2008/68 (
17
), тогава наречието „единствено“ явно е на правилното място. Ако държава членка реши да ограничи използването на определен маршрут, например през екологично защитена зона или гъсто населена зона, тази забрана би била „единствено“ по причини, различни от безопасността по време на превоз. Сама по себе си безопасността на превоза няма да бъде засегната само защото превозът трябва да се извърши по друг маршрут, но околната среда може да бъде защитена от риска, присъщ на всеки превоз на опасни товари. Тези видове мерки не нарушават или раздробяват и вътрешния пазар за превоз на опасни товари.
48.
Запитващата юрисдикция трябва да установи дали изискванията в екологичното разрешително за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд са били въведени „единствено по причини, различни от безопасност по време на превоза“. Трудно е обаче да си представим по-емблематичен пример за разпоредби за безопасност на превоза от изискванията за конструкция на цистерна за ВНГ, чиято цел е в случай на пожар да забавят или предотвратяват експлозия от разширяващи се пари на кипяща течност.
49.
Подобно на това е трудно да си представим как би могло да се разбира, че изискването за използване на по-безопасен маркуч за пълнене се налага единствено по причини, различни от безопасността по време на превоза, когато „превозът“ включва конкретно „дейностите по товарене и разтоварване“ на товара (
18
). Заявената цел на включването на двете изисквания е да се намали рискът от инцидент в контекста на дейностите — по доставяне на ВНГ, които се състоят от управление на цистерни до въпросното място, разтоварване на ВНГ и напускане — дейности, които попадат изцяло в обхвата на „превоза“ в смисъла, в който този термин се използва за целите на Директива 2008/68.
50.
Самият факт, че въпросните изисквания са включени в екологично разрешително с цел защита на обекти в близост до бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд, според мен не може да промени съществото на изискванията. Те се прилагат само за автомобилния превоз до бензиностанцията за ВНГ и разтоварването там на ВНГ с помощта на цистерни и очевидно са насочени към предотвратяване на инциденти или ограничаване на последиците от тях по време на превоз, включително по време на разтоварването на товара. Тази дейност попада изцяло в обхвата на Директива 2008/68 и наименованието на тези ограничения или обстоятелството къде се съдържат те според мен не могат да променят техния характер.
51.
Запитващата юрисдикция е попитала изрично дали „Safety Deal относно термоустойчивото покритие на цистерни за втечнен нефтен газ“ (наричано по-нататък „Safety deal“), което нидерландското правителство e сключило с участниците на пазара в сектора на втечнения нефтен газ, има значение за отговора на първия въпрос, буква а).
52.
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали паралелното съществуване на задължения със същото или сходно действие като изискванията в екологичното разрешително на бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд, поети от участниците на пазара на ВНГ в Нидерландия под формата на споразумение, уредено от частното право, могат по някакъв начин да променят естеството на изискванията, установени в екологичното разрешително. Според мен паралелното съществуване на задължения по силата на частното право не може да промени публичноправния характер на изискванията в екологичното разрешително на бензиностанция за ВНГ или задължението на нидерландските органи да спазват Директива 2008/68.
53.
По изложените съображения според мен член 1, параграф 5 от Директива 2008/68 не предоставя никаква свобода на преценка на държавите членки да налагат изисквания за безопасност, като изискванията за термоустойчиво покритие или за маркуч за пълнене, съдържащи се в допълнителните условия към екологичното разрешително, които надхвърлят изискванията по Директива 2008/68.
7. Член 5, параграф 1 от Директива 2008/68
54.
Член 5, параграф 1 от Директива 2008/68 позволява на държавите членки да „прилагат по-строги правила“ на основание безопасност на превоза при определени ограничен на брой обстоятелства. По-строгите правила трябва да се отнасят до „националните превози“ на опасни товари с превозни средства, „регистрирани или пуснати в движение на тяхна територия“ и тези правила не трябва да представляват „изисквания за конструкцията“.
55.
Ясно е, че описаните в преюдициалното запитване изисквания в екологичното разрешително за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд се прилагат не само за превозни средства, с които се извършва национален превоз, но и за превозни средства, с които се осъществява трансграничен превоз на ВНГ до бензиностанцията за ВНГ. Изискванията се прилагат еднакво и за двата вида. По същия начин тези изисквания се прилагат не само за превозни средства, „регистрирани или пуснати в движение“ в Нидерландия, а независимо от държавата на регистрация на превозното средство. Поради тези причини изискванията в екологичното разрешително, както по отношение на термоустойчивото покритие, така и за маркуча за пълнене, явно не са допустими съгласно член 5, параграф 1 от Директива 2008/68.
56.
В първия си въпрос запитващата юрисдикция обаче поставя ударението върху друг проблем: дали изискванията в екологичното разрешително за бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд противоречат на Директива 2008/68, тъй като те са „изисквания за конструкцията“ и следователно не са „по-строги правила“, които Нидерландия би могла валидно да наложи по силата на изключението, предвидено в член 5, параграф 1, ако приложението им беше ограничено до национален превоз от превозни средства, регистрирани или пуснати в движение в Нидерландия. Запитващата юрисдикция стига до извода, че изискването за маркуча за пълнене не е „изискване за конструкцията“ в този смисъл и иска указания от Съда дали изискването за термоустойчиво покритие трябва да се счита за „изискване за конструкцията“ съгласно тази разпоредба.
57.
Член 5, параграф 1 не уточнява какво следва да се разбира под „изисквания за конструкцията“. Разпоредбата също така не уточнява или ограничава вида на обектите, за които тези „изисквания за конструкция“ трябва да се отнасят. От съображение 16 от Директива 2008/68 е видно, че „изискванията за конструкция“ могат да се отнасят както до „средства за транспорт“, така и до „оборудване“, без да се разяснява допълнително какво може да означава „оборудване“.
58.
Логично е обаче забраната за „по-строги“ изисквания за конструкцията да обхваща най-малко същия вид превозни средства и оборудване като тези, по отношение на които ADR налага „изисквания за конструкцията“ или „изисквания“ относно тяхното „конструиране“.
59.
„Изискване за конструкция“ — както по отношение на термоустойчивото покритие, така и на маркуча за пълнене — изглежда е изискване относно конструкцията на оборудването, което означава изисквания по отношение на проектирането, производството и спецификациите, на които оборудването трябва да отговаря (
19
). Например точка 6.7.2.2 от приложение А към ADR предвижда „Общи изисквания за проектиране и конструкция“ за резервоари, включително изисквания относно всяка „облицовка“ на такива резервоари (
20
). Изискването резервоарът на цистерна за ВНГ да бъде оборудван с термоустойчиво покритие или термоустойчива облицовка, които отговарят на определени технически критерии, трябва несъмнено да се квалифицира като „изискване за конструкцията“ в този смисъл.
60.
Като допълнителен пример точка 6.2.1.3.1 от приложение А към ADR изисква определено експлоатационно оборудване под формата на „вентили, тръбопроводи и други фитинги, изложени на налягане“, да бъде „проектиран[о] и конструиран[о]“, така че да отговаря на определени изисквания за налягането на разкъсване. Такива изисквания представляват „изисквания за конструкцията“ в обичайния смисъл на понятието по отношение на това „експлоатационно оборудване“, като такива са и допълнителните технически спецификации, отнасящи се както до резервоара за ВНГ, така и до маркуча за пълнене на цистерната за ВНГ.
61.
Ето защо считам, че изисквания за конструкцията на цистерни за ВНГ, като изискването за термоустойчиво покритие или за специален маркуч за пълнене, които надхвърлят изискванията по Директива 2008/68 и са въведени, поне отчасти, по причини за безопасност по време на превоза (включително товарене и разтоварване), са в противоречие със задълженията, които Директивата налага на държавите членки.
Б.
По втория въпрос
62.
С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска указания относно последиците, които трябва да изведе от незаконосъобразността съгласно правото на Съюза на допълнителните изисквания за конструкцията на цистерни за ВНГ, обслужващи бензиностанцията за ВНГ в Пюрмеренд. Доколкото не само изискването за термоустойчиво покритие, но и изискването за маркуча за пълнене противоречат на правото на Съюза, вторият въпрос се отнася и до това изискване.
63.
Запитващата юрисдикция е изправена пред положение, в което — съгласно нидерландското законодателство — X може да има право да поиска отмяна на изискванията в екологичното разрешително, ако те не могат да бъдат приведени в изпълнение, което от своя страна може да означава, че няма основание за съществуването на екологичното разрешително и е възможно то да трябва да бъде оттеглено (
21
).
64.
Следователно въпросът, който запитващата юрисдикция иска да изясни, не е дали правото на Съюза изисква органите на тази държава членка да преразгледат решението, с което се налагат допълнителните изисквания в екологичното разрешително, или изобщо решението за издаване на екологично разрешително. Такова задължение за преразглеждане на административно решение, което противоречи на правото на Съюза, може да възникне при определени условия, както е изяснено в практиката на Съда, по-специално в решения Kühne und Heitz (
22
), i21 Germany and Arcor (
23
) и Kempter (
24
). С втория въпрос обаче запитващата юрисдикция иска конкретно да установи как следва да действа, когато „преценява законосъобразността на акт за привеждане в изпълнение“ (
25
), а не как следва да процедира при преценката на валидността на самото екологично разрешително.
65.
Ето защо въпросът, по който запитващата юрисдикция търси указания, е различен: дали допълнителните изисквания могат да бъдат приведени в изпълнение, въпреки че са в противоречие с правото на Съюза, тъй като решението за налагането им не може да бъде обжалвано съгласно националното процесуално право. Привеждането в изпълнение задължително включва първо нарушение на въпросните изисквания, а след това някаква нова форма на действие или решение от съответните органи, което да предвижда някаква форма на санкция или друга последица с изпълнителен характер.
66.
Както Съдът вече е посочил, по-специално в решение Ciola, всички административни органи, включително децентрализираните, имат задължения, произтичащи от предимството на правото на Съюза, и тези задължения обхващат конкретни индивидуални административни актове (
26
). На това основание в решение Ciola Съдът заключава, че забрана, предвидена с конкретен индивидуален административен акт, който е станал окончателен, но противоречи на правото на Съюза, не трябва да се прилага при преценката относно законосъобразността на глобата, наложена за неспазване на тази забрана.
67.
В настоящия случай — както по делото Ciola — става въпрос не за съдбата на самия административен акт, а за това дали е допустимо в последващи административни актове или решения за привеждане в изпълнение да се прави позоваване на изискванията в този акт, които противоречат на правото на Съюза, или те не трябва да бъдат прилагани, когато се преценява законосъобразността на наложена за неспазване на тези изисквания санкция — или евентуално, на изпълнителни действия под формата на „поправяне на вреди“ (
27
). В решение ED & F Man Sugar (
28
) Съдът припомня, че санкция може да бъде налагана единствено ако за нея има ясно и точно правно основание и в контекста на възстановяване при износ приема, че принципите на законност и правна сигурност изискват националните органи и съдилищата, които разглеждат законността на решение за налагане на санкция (т.е. акт за привеждане в изпълнение), да могат да преразгледат фактическите основания за основното решение за възстановяване, дори ако то е станало окончателно (
29
).
68.
Запитващата юрисдикция иска конкретно да установи от значение ли е обстоятелството дали характерът на акта за привеждане в изпълнение е за „поправяне на вреди“, или е „наказателноправна санкция“. Не мисля, че то има или трябва да има значение. Не следва да се допуска никакво ново решение за привеждане в изпълнение на изисквания, които нарушават правото на Съюза, независимо дали с него се налага наказание, или се цели поправянето на вреди. В това отношение считам, че практиката на Съда по дела E.B. (
30
) и Fallimento Olimpiclub (
31
) е поучителна.
69.
В решение Fallimento Olimpiclub Съдът е приел в контекста на спор относно ДДС, че правото на Съюза „не задължава националната юрисдикция да не прилага вътрешните процесуалноправни норми, които придават на дадено решение сила на пресъдено нещо, дори ако това би позволило с въпросното решение да се отстрани нарушение на правото на [Съюза]“ (
32
). Правото на Съюза обаче не допуска прилагането на национални правила, които придават сила на пресъдено нещо на решение, постановено в противоречие с правото на Съюза, по отношение на други решения, отнасящи се до други данъчни години, по въпрос, уреден в противоречие с правото на Съюза (
33
). С други думи, първоначалното решение може да остане в сила, но не може да се допусне то да е определящо за бъдещи решения.
70.
По дело E.B. полицейски служител е бил принудително пенсиониран през 1975 г. по силата на административно дисциплинарно решение, след като е бил осъден за опит за блудство с лица от същия пол. С решението също така са намалени с 25 % и пенсионните плащания, на които иначе би имал право. На основание, че първоначалното решение за намаляване на пенсионните плащания на E.B. би било в противоречие с Директива 2000/78/ЕО (
34
), ако тя би се прилагала, Съдът постановява, че националният съд не е бил длъжен да преразглежда окончателното дисциплинарно решение, с което E.B. е бил предсрочното пенсиониран, но че е било необходимо да преразгледа намаляването на пенсията, на която има право, за да се изчисли сумата, която би получил при липса на нарушение на правата му съгласно правото на Съюза (в случая правото му да не бъде подлаган на дискриминация, основана на сексуална ориентация).
71.
И по двете дела първоначалното съдебно или административно решение е оставено в сила, но не може да служи като основание за последващи съдебни решения (Fallimento Olimpiclub) или да установява текущи пенсионни права на държавен служител, срещу когото е водено дисциплинарно производство (E.B.). По този начин Съдът разграничава необходимостта от правна сигурност по отношение на първоначалните окончателни решения, които вече не подлежат на обжалване, и необходимостта да се гарантира принципът на законност по отношение на последващите решения или текущите последици от първоначалните решения. Ето защо считам, че действия или решения за привеждане в изпълнение на изискванията относно термоустойчивото покритие и маркуча за пълнене са недопустими съгласно правото на Съюза.
IV. Заключение
72.
По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на запитващата юрисдикция по следния начин:
„1)
Директива 2008/68/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно вътрешния превоз на опасни товари трябва да се тълкува в смисъл, че изискванията за конструкцията на цистерни за ВНГ, като изискването за термоустойчиво покритие или за специален маркуч за пълнене, които надхвърлят изискванията по Директивата и са въведени, поне отчасти, по причини за безопасност по време на превоза (включително товарене и разтоварване), са в противоречие със задълженията, които Директивата налага на държавите членки.
2)
Правото на Съюза, и по-специално практиката на Съда по дело Ciola, не допуска национален съд или административен орган да привеждат в изпълнение изисквания в административен акт, с който се предоставя екологично разрешително, като изискванията за термоустойчивото покритие и за маркуча за пълнене, които противоречат на правото на Съюза, дори ако самият акт може да бъде оставен в сила“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	OВ L 260, 2008 г., стр. 13.
(
3
)	Европейска спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (ADR), сключена в Женева на 30 септември 1957 г. под егидата на Икономическата комисия за Европа на Организацията на обединените нации (наричана по-нататък „ADR“).
(
4
)	На нидерландски: „hittewerende bekleding“.
(
5
)	Safety Deal hittewerende bekleding op LPG-autogastankwagens (наричано по-нататък „Safety Deal“).
(
6
)	Circulaire effectafstanden externe veiligheid LPG-tankstations voor besluiten met gevolgen voor de effecten van een ongeval (наричано по-нататък „Циркулярното писмо“).
(
7
)	Директива 94/55/EО на Съвета от 21 ноември 1994 година относно сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на автомобилния превоз на опасни товари (OВ L 319, 1994 г., стр. 7; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 3, стр. 128).
(
8
)	Директива 96/49/EC на Съвета от 23 юли 1996 година относно сближаване на законодателствата на държавите членки по отношение на железопътния превоз на опасни товари (OВ L 235, 1996 г., стр. 25; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 4, стр. 73).
(
9
)	Вж. съображение 3 от Директива 2008/68.
(
10
)	Вж. член 1, параграф 1 и съображение 5 от Директива 2008/68.
(
11
)	Вж. съображение 22 от Директива 2008/68.
(
12
)	Вж. точка 44 от акта за преюдициално запитване.
(
13
)	Вж. съображения 4 и 5 от Директивата.
(
14
)	Вж. решение от 29 април 1999 г., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, т. 32 и т. 33).
(
15
)	Вж. в този смисъл решения от 17 юни 2007 г., AGM-COS.MET (C‑470/03, EU:C:2007:213, т. 50), и от 1 юли 2014 г., Ålands Vindkraft (C‑573/12, EU:C:2014:2037, т. 57).
(
16
)	На немски: „Beförderung“.
(
17
)	Съображение 11 от Директива 2008/68 гласи: „[в]сяка държава членка следва да запази правото да урежда или забранява превоза на опасни товари на нейна територия, на основания различни от безопасност, като национална сигурност или защита на околната среда“.
(
18
)	Член 1, параграф 1 от Директива 2008/68.
(
19
)	Вж. например посоченото в точка 4.3.2.3.2 от приложение А към ADR относно изискванията за дебелина на стената на резервоара, където се посочва, че „контейнер-цистерните/контейнерите тип MEGC“ не се нуждаят от специална защита, ако те, „включително и експлоатационно оборудване, са конструирани така“, че да издържат на удар или преобръщане.
(
20
)	Вж. например точки 6.7.2.2.4 и 6.7.2.2.5. Въпреки че ADR говори за „проектиране и конструиране“, тези два аспекта на въпросното оборудване са логически неразделни за тази цел. Не е възможно да се „конструира“, без да се „проектира“.
(
21
)	Не изразявам становище по нито един от тези въпроси, свързани с националното законодателство.
(
22
)	Решение от 13 януари 2004 г., Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17).
(
23
)	Решение от 19 септември 2006 г., i-21 Germany and Arcor (C‑392/04 и C‑422/04, EU:C:2006:586).
(
24
)	Решение от 12 февруари 2008 г., Kempter (C‑2/06, EU:C:2008:78).
(
25
)	Курсивът е добавен.
(
26
)	Решение от 29 април 1999 г., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, т. 30—33).
(
27
)	Решение от 29 април 1999 г., Ciola (C‑224/97, EU:C:1999:212, т. 25).
(
28
)	Решение от 6 април 2006 г., ED & F Man Sugar (C‑274/04, EU:C:2006:233, т. 15).
(
29
)	Пак там, точка 18.
(
30
)	Решение от 15 януари 2019 г., E.B. (C‑258/17, EU:C:2019:17).
(
31
)	Решение от 3 септември 2009 г., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506).
(
32
)	Пак там, точка 23.
(
33
)	Пак там, диспозитивът.
(
34
)	Директива 2000/78/ЕО на Съвета от 27 ноември 2000 г. за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите (OВ L 303, 2000 г. стр. 16; Специално издание на български език, 2007 г. глава 5, том 6, стр. 7).