DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
12 juillet 2019 (*)
« Référé – Aides d’État – Demande de mesures provisoires –Absence de nécessité d’adopter les mesures provisoires sollicitées – Incompétence – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑280/19 R,
Highgate Capital Management LLP, établie à
Londres (Royaume-Uni), représentée par Mes M. Struys et I. Van Damme, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne,
représentée
par
Mme K. Blanck, MM. A. Bouchagiar et K.- P. Wojcik, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE et tendant, d’une part, au sursis à l’exécution d’une décision de la Commission portant rejet d’une plainte relative à une aide d’État prétendument illégale accordée à Eurobank Ergasias SA par la vente de Piraeus Bank Bulgaria (SA.53105) et, d’autre part, à l’octroi d’autres mesures provisoires,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige, procédure et conclusions des parties
1        Dans le cadre de la restructuration du secteur bancaire en Grèce, Piraeus Bank et Eurobank Ergasias SA (ci-après « Eurobank ») ont reçu des aides d’État,
par l’intermédiaire du Fonds hellénique de stabilité financière (Hellenic Financial Stability Fund, ci-après le « HFSF »).
2        Par ses décisions des 26 et 29 novembre 2015, adoptées dans le cadre des procédures de contrôle des aides d’État SA.43363 et SA.43364, la Commission européenne a considéré que les aides octroyées par la République hellénique étaient compatibles avec le marché intérieur, notamment au regard des engagements souscrits par la République hellénique faisant partie intégrante des plans de restructuration applicables respectivement à Piraeus Bank et à Eurobank.
3        Selon le plan de restructuration
d’Eurobank, cette dernière ne devait pas, en principe, acquérir des participations. Selon le plan de restructuration
de Piraeus Bank, cette dernière
était censée
céder des actifs à l’étranger, dont sa filiale bulgare, Piraeus Bank Bulgaria AD. Ces engagements étaient applicables jusqu’au 31 décembre 2018.
4        En novembre 2017, Piraeus Bank
a lancé une procédure de vente de sa filiale bulgare, Piraeus Bank Bulgaria.
5        La requérante, Highgate Capital Management LLP, a participé, parmi d’autres soumissionnaires, à cette procédure et a déposé une offre pour l’achat de Piraeus Bank Bulgaria.
6        Le 24 octobre 2018, Piraeus Bank a retenu l’offre d’Eurobank comme étant la meilleure offre.
7        Le 7 novembre 2018, l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank a été annoncée publiquement.
8        La clôture
définitive de la vente était prévue pour le début de l’année 2019, cette vente étant soumise à l’approbation de la Balgarska narodna banka (Banque nationale bulgare) et de la Komisiya za zashtita na konkurentsiyata (autorité de la concurrence
bulgare).
9        Le 13 décembre 2018, la requérante s’est adressée au HFSF, faisant notamment valoir que son offre était meilleure que celle d’Eurobank, sans mentionner d’éventuels problèmes en matière d’aides d’État.
10      Par lettre du 20 décembre 2018, la requérante s’est adressée à la Commission. Dans cette lettre, elle expose
les raisons pour lesquelles elle estime que la vente de Piraeus Bank Bulgaria par Piraeus Bank à Eurobank serait illicite. Selon elle, cette vente est incompatible avec les obligations résultant des plans de restructuration de Piraeus Bank et d’Eurobank. En outre, elle considère que la vente implique l’octroi des aides d’État en faveur d’Eurobank. À cet égard, elle fait notamment valoir que son offre était à plusieurs égards meilleure que l’offre d’Eurobank qui a été retenue.
11      Le 17 janvier 2019, la requérante s’est adressée à nouveau à la Commission en déposant une plainte formelle dans laquelle elle a réitéré les allégations déjà formulées dans sa lettre du 20 décembre 2018, cette
fois en utilisant le formulaire de plainte.
12      Le 23 janvier 2019, la requérante a saisi l’autorité de la concurrence bulgare d’une plainte, lui demandant de ne pas admettre l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank.
13      Le 7 février 2019, la Commission a informé la requérante qu’elle s’était adressée la veille aux autorités grecques pour recueillir des renseignements dans le cadre de son examen de la plainte du 17 janvier et qu’elle tiendrait la requérante informée de la suite de la procédure.
14      Le 13 février 2019, la requérante a introduit une plainte auprès de la Banque nationale bulgare en lui demandant de refuser l’approbation de la vente de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank.
15      Il ressort des observations de la Commission que, le 22 février 2019,
la Banque nationale bulgare a posé à celle-ci
des questions relatives aux engagements contenus dans les plans de restructuration, dont notamment l’engagement applicable à Eurobank de ne pas acquérir,
pendant une période déterminée expirant le 31 décembre 2018, des participations.
16      Selon ce que la Commission soutient dans son mémoire en défense, elle a, le 8 mars 2019, notamment répondu à la Banque nationale bulgare que, selon sa pratique relative à la surveillance des engagements en matière d’aides d’État, la date de clôture définitive d’une vente est la date pertinente à prendre en considération dans l’examen de compatibilité des ventes avec des engagements souscrits.
17      Le 20 mars 2019, en réponse à une question posée par un député au Parlement européen concernant le projet d’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria
par Eurobank, le membre de la Commission chargé de la concurrence a déclaré publiquement :
« Pour que l’aide aux banques en difficulté soit compatible avec le marché intérieur, la Commission demande, entre autres, à la banque et à l’État membre de s’engager à ne pas procéder à des acquisitions pendant sa période de restructuration, empêchant ainsi l’utilisation de l’aide reçue lors de fusions et acquisitions. Toutefois, à l’expiration de cet engagement d’ ‘‘interdiction d’acquisition’’, le 31 décembre 2018 en l’espèce, la Commission n’est plus compétente, en vertu des règles relatives aux aides d’État, pour intervenir dans les acquisitions effectuées par la banque.
Concernant l’acquisition annoncée par Eurobank de Piraeus Bank Bulgaria, la date de clôture de la vente devrait intervenir au cours du 1er trimestre 2019. La Commission tient compte de cette date de clôture pour conclure que l’opération ne relève plus de l’interdiction d’acquisition applicable à Eurobank. La date de clôture est considérée comme la date pertinente, car le contrat d’achat d’actions peut contenir des conditions (telles que des approbations réglementaires) qui empêchent la clôture de la vente si elles ne sont pas remplies.
La Commission est en contact régulier avec les autorités grecques et reçoit des informations actualisées sur le respect des engagements pris par la banque par l’intermédiaire du mandataire désigné. En outre, la Commission a reçu une plainte d’un soumissionnaire non retenu pour l’achat de Piraeus Bank Bulgaria et traite cette plainte conformément à ses procédures habituelles. »
18      Le 1er avril 2019, la requérante a reçu une lettre de la Banque nationale bulgare rejetant sa plainte.
19      Le 8 avril 2019, la requérante a envoyé à la Commission un courrier électronique, exprimant son désaccord avec le contenu des propos du
membre de la Commission chargé de la concurrence dans sa réponse à un député européen, fournie le 20 mars 2019.
20      Par lettre du 19 avril 2019, estimant que la Commission, malgré l’urgence, « a[vait] trainé les pieds », la requérante l’a invitée
formellement, conformément à l’article 265 TFUE, à prendre une décision dans les deux mois à compter de la date de cette lettre.
21      Le même jour, la requérante a envoyé une seconde lettre à la Commission. Dans cette lettre, la requérante fait état du fait qu’elle aurait reçue « confirmation du fait » que la Banque nationale bulgare faisait référence, dans son rejet de la plainte de la requérante, de l’agrément de la Commission. Selon cette lettre, cet agrément représente une décision portant rejet partiel ou complet de sa plainte. La requérante fait notamment valoir qu’elle a été induite en erreur par la Commission en ce que cette dernière avait encore affirmé le 16 avril 2019 qu’aucune décision n’avait pas été prise.
22      Toujours le même jour, la requérante a demandé à la Commission de lui fournir notamment une copie de sa lettre du 8 mars 2019 à la Banque nationale bulgare.
23      Par requête déposée au greffe du Tribunal le 30 avril 2019 et notifiée à la Commission le 3 mai 2019, la requérante a demandé, en substance, au Tribunal d’annuler la décision rejetant sa plainte (affaire SA.53105 – Aide présumée accordée à Eurobank Ergasias par la vente de Piraeus Bank Bulgaria) dans la mesure où cette plainte portait sur la violation des engagements de restructuration.
24      Le 2 mai 2019, la Commission a communiqué à la requérante une lettre relative à sa plainte.
25      Dans cette lettre, il est fait état du fait que la direction générale (DG) de la concurrence de la Commission a effectué une évaluation préliminaire de la plainte et s’est formée une opinion préliminaire. Selon cette évaluation préliminaire, la vente de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank ne viole pas les engagements résultant des plans de restructuration s’appliquant à Piraeus Bank et à Eurobank. De même, cette vente n’impliquerait pas l’octroi des aides d’État en faveur d’Eurobank. Enfin, il est souligné dans cette lettre que celle-ci n’exprime pas une position définitive de la Commission, mais seulement une opinion préliminaire des services de la DG « Concurrence », sur la base des informations disponibles dans l’attente des commentaires supplémentaires de la part de la requérante.
26      Le 9 mai 2019, l’autorité de la concurrence bulgare a autorisé l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank. Selon la requérante, il ressort de cette décision que le droit des aides d’État serait dépourvu de pertinence concernant l’exercice du contrôle et l’évaluation des concentrations entre entreprises.
27      Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 13 mai 2019, la requérante a introduit la présente demande en référé dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        « ordonner le sursis à l’exécution de la décision attaquée rejetant la plainte de [la requérante], dans la mesure où cette plainte porte sur les engagements de restructuration, dans l’affaire SA.53105 – Aide présumée accordée à [Eurobank] par la vente de Piraeus Bank Bulgaria » ;
–        « ordonner à la Commission, dans l’hypothèse où il serait sursis à l’exécution de la décision attaquée, d’informer immédiatement la République hellénique, le [HFSF] et les autorités compétentes en Bulgarie, qu’ils ne peuvent pas se fonder sur la décision attaquée en ce qui concerne l’acquisition par [Eurobank], et la vente par [Piraeus Bank], de [Piraeus Bank Bulgaria] et, dans l’hypothèse où les approbations pertinentes auraient déjà été accordées par la République hellénique, le HFSF et/ou d’autres autorités compétentes en Bulgarie, leur ordonner de retirer leurs approbations » ;
–        condamner la Commission aux dépens.
28      Le 13 mai 2019, l’Administrativen sad Sofiya grad (tribunal administratif de la ville de Sofia, Bulgarie) a rejeté la demande de sursis à l’exécution de la décision de l’autorité de la concurrence bulgare, du 9 mai 2019, autorisant l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank.
29      Par lettre du 13 mai 2019, la requérante a informé le HFSF qu’elle avait introduit son recours dans l’affaire principale. Dans cette lettre, la requérante prétendait que, en cas de décision du Tribunal en sa faveur, le contrat relatif à l’achat de Piraeus Bank Bulgaria serait « nul et non avenu » et attirait l’attention du HFSF sur le risque d’approuver une transaction contraire au droit de l’Union européenne. En revanche, la requérante ne fait pas référence à l’interdiction de mise à exécution visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE.
30      Le 14 mai 2019, le greffe du Tribunal a demandé la régularisation de la demande en référé, invitant la requérante à identifier la « décision attaquée ».
31      Le 15 mai 2019, la requérante a présenté de nouveaux éléments de preuve.
32      Le 16 mai 2019, la requérante a produit, à la suite de la demande de régularisation, un document dans lequel elle soutient que, par la « décision attaquée », la Commission a rejeté sa plainte dans la mesure où les griefs relatifs aux engagements liés à la restructuration étaient en cause. L’existence de la « décision attaquée » serait attestée par deux éléments, à savoir la lettre de la Commission du 8 mars 2019 à la Banque nationale bulgare et la réponse donnée le 20 mars 2019 par le
membre de la Commission
chargé de la concurrence à la question d’un député européen.
33      Par les mesures d’organisation de procédure des 17 et 21 mai 2019, le président du Tribunal a posé des questions à la requérante pour réponse écrite, auxquelles elle a répondu respectivement le 20 et le 23 mai 2019.
34      Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 23 mai 2019, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
–        rejeter la demande en référé ;
–        condamner la requérante aux dépens.
35      Le 27 mai 2019, la requérante a présenté de nouveaux éléments de preuve sur lesquels la Commission a pris position le 29 mai suivant.
36      Il en résulte notamment que, le 23 mai 2019, la Commission a rejeté la demande de la requérante d’avoir accès à la lettre du 8 mars 2019 à la Banque nationale bulgare.
37      Le 29 mai 2019, la requérante a présenté de nouveaux éléments de preuve sur lesquels la Commission n’a pas pris position.
38      Par mesure d’instruction
du 5 juin 2019, le président du Tribunal a ordonné à la Commission de produire sa lettre du 8 mars 2019 à la Banque nationale bulgare.
39      Le 11 juin 2019, la Commission a produit cette lettre.
En droit
40      Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T‑131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).
41      L’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».
42      Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C‑162/15 P‑R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).
43      Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C‑110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].
44      Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit nécessaire d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.
45      La Commission conteste la recevabilité de la demande en référé en soutenant l’irrecevabilité du recours principal. À cette égard, elle soutient, d’une part, que la requérante poursuit une stratégie procédurale visant à contourner le système de voies de recours en cherchant à obtenir une protection juridictionnelle avant même que l’administration ait définitivement pris position. La présente demande en référé serait fondée sur une « construction purement artificielle et irréaliste ». La requérante « inventerait » l’existence d’une décision de la Commission pour être en mesure, par la suite, de contester cette « décision fictive et inexistante » et de demander des mesures provisoires. D’autre part, le recours principal serait irrecevable du fait que la requérante n’aurait pas établi qu’elle serait à qualifier comme « partie intéressée » au sens de l’article 24 du règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 TFUE (JO 2015, L 248, p. 9).
46      Il est de jurisprudence constante que la recevabilité du recours principal ne doit pas, en principe, être examinée dans le cadre d’une procédure de référé (voir ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T‑410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 19 et jurisprudence citée).
47      En l’espèce, il n’est pas nécessaire d’examiner si la demande en référé est irrecevable en raison de l’irrecevabilité du recours principal comme le soutient la Commission. La demande en référé est
en tout état de cause irrecevable pour d’autres motifs.
48      À titre liminaire, il convient de clarifier la teneur de ce que la requérante vise comme étant la « décision attaquée ».
49      À cet égard, il convient de rappeler que la demande en référé contenait à l’origine très peu d’éléments visant à identifier l’acte dont la requérante demande le sursis à exécution. C’est ainsi que le greffe du Tribunal a dû demander la régularisation de la demande en référé en invitant la requérante à identifier l’acte attaqué.
50      À la suite de la demande de régularisation, il est devenu possible d’identifier avec suffisamment de certitude ce que, selon la requérante, constitue la « décision attaquée ».
51      Il en résulte que la requérante vise une décision de la Commission, qui aurait été prise au plus tard en mars 2019 et par laquelle celle-ci aurait rejeté partiellement la plainte de la requérante du 17 janvier 2019 dans la mesure où celle-ci avait fait valoir une violation des engagements souscrits dans les plans de restructuration par la vente de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank.
52      Selon la requérante, l’existence d’une telle décision est attestée par la lettre de la Commission du 8 mars 2019 à la Banque nationale bulgare et par les propos du membre de la Commission chargé de la concurrence du 20 mars 2019 à la suite d’une question parlementaire.
53      La « décision attaquée », dont l’existence est fortement contestée par la Commission, serait à qualifier, à supposer qu’elle existe, a priori, comme une décision au titre de l’article 4, paragraphe 2, du règlement 2015/1589.
54      En effet, il convient de relever que, en vertu de l’article 12, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement 2015/1589, la Commission doit examiner sans délai toute plainte déposée par une partie intéressée concernant une aide prétendue illégale. Lorsqu’elle reçoit une telle plainte, la Commission doit ouvrir la phase préliminaire d’examen prévue à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (arrêts du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 49, et du 16 décembre 2010, Athinaïki Techniki/Commission, C‑362/09 P, EU:C:2010:783, point 23).
55      Selon l’article 15, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, cette phase préliminaire d’examen doit être close par une décision de la Commission. Aux termes de l’article 4, paragraphes 2 à 4, de ce règlement, cette décision, selon le cas, peut constater que la mesure litigieuse ne constitue pas une aide, indiquer que la Commission ne soulève pas d’objections à l’encontre de cette mesure ou déclarer qu’il y a lieu d’ouvrir la procédure formelle d’examen (arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 50).
56      Selon la jurisprudence, dès lors que la Commission constate, à la suite de l’examen d’une plainte, qu’une enquête ne permet pas de conclure à l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107 TFUE, elle refuse implicitement d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (voir arrêt du 18 novembre 2010, NDSHT/Commission, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, point 51 et jurisprudence citée).
57      Au regard de ce contexte règlementaire, il convient à première vue de considérer que la « décision attaquée » correspond, à supposer qu’elle existe, à une décision au sens de l’article 4 du règlement
2015/1589, portant partiellement rejet de la plainte de la requérante dans la mesure où celle-ci avait fait valoir une violation des engagements souscrits dans les plans de restructuration par la vente de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank.
58      Afin d’examiner la recevabilité de la demande en référé, il convient de rappeler la jurisprudence constante selon laquelle il convient d’apprécier, au moment d’accorder des mesures provisoires, si la partie requérante a justifié d’un intérêt à l’obtention des mesures sollicitées (voir ordonnance du 17 décembre 1996, Moccia Irme/Commission, T‑164/96 R, EU:T:1996:205, point 26 et jurisprudence citée).
59      En effet, ainsi qu’il résulte des termes mêmes des articles 278 et 279 TFUE, le sursis à exécution peut être accordé si « les circonstances l’exigent » et les autres mesures provisoires peuvent être prescrites s’ils s’avèrent « nécessaires ».
60      Or, des mesures provisoires qui ne seraient pas aptes à éviter le préjudice grave et irréparable dont fait état la partie requérante ne sauraient être considérées comme étant « nécessaires » ou comme étant exigées par les circonstances [voir, en ce sens, ordonnance du 27 février 2002, Reisebank/Commission, C‑477/01 P(R), EU:C:2002:126, point 23].
61      Ainsi qu’il ressort de la demande en référé, la requérante cherche, en substance, à éviter la mise en œuvre de la cession de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank afin de se réserver la possibilité d’acquérir elle-même cette banque.
62      En effet, le préjudice allégué dont la requérante cherche à prévenir la survenance consiste dans la difficulté, voire l’impossibilité pratique, de rétablir le status quo ante, une fois que la cession de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank aurait été mise en œuvre.
63      Il convient donc d’examiner si les différents chefs de conclusions sont aptes à atteindre l’objectif poursuivi par la requérante par la demande en référé, à savoir d’éviter la mise en œuvre de l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank.
64      Par le premier chef des conclusions, la requérante demande la suspension de la « décision attaquée ».
65      Or, la seule suspension, à titre provisoire, de la « décision attaquée » ne permettrait pas à la requérante d’atteindre son objectif, à savoir d’empêcher la mise en œuvre de la cession de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank.
66      En effet, une suspension de la « décision attaquée », à savoir une décision de ne pas ouvrir la phase formelle d’examen,
n’impliquerait pas nécessairement que la Commission doive ouvrir la phase formelle d’examen.
67      Une telle suspension impliquerait encore moins le constat selon lequel l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank viole les dispositions des plans de restructuration de Piraeus Bank et d’Eurobank et serait constitutive d’une aide d’État illégale.
68      Enfin, une suspension de la « décision attaquée » n’impliquerait pas non plus que la vente de Piraeus Bank Bulgaria à Eurobank, que la requérante cherche à bloquer,
devrait être suspendue.
69      En tout état de cause, la requérante elle-même reconnaît, ainsi qu’il résulte du point 80 de la demande en référé, que la seule suspension de la « décision attaquée » n’est pas suffisante pour atteindre l’objectif poursuivi par la demande en référé.
70      C’est la raison pour laquelle la requérante complète
la demande de sursis à exécution par des demandes des mesures provisoires additionnelles.
71      Par le deuxième chef des conclusions, visant « l’hypothèse où il serait sursis à l’exécution de la décision attaquée », la requérante tend à obliger la Commission « d’informer immédiatement la République hellénique, le [HFSF]
et les autorités compétentes en Bulgarie, qu’ils ne peuvent pas se fonder sur la décision attaquée » en ce qui concerne l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank.
72      Or, la requérante n’explique pas en quoi une telle obligation à la charge de la Commission serait de nature à atteindre l’objectif qu’elle poursuit.
73      En effet, d’une part, la requérante n’établit pas dans quelle mesure l’existence de la « décision attaquée » serait pertinente pour les approbations au niveau national de l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank. À cet égard, il convient de relever que, selon la requérante elle-même, il ressort
de la décision de l’autorité de la concurrence bulgare du 9 mai 2019 que le droit des aides d’État était dépourvu de pertinence pour l’examen par cette autorité.
74      D’autre part, même à supposer que la Commission ait adopté une décision d’un contenu tel que la requérante l’allègue et que les autorités nationales auxquelles la requérante fait référence s’appuient sur cette décision, il n’en résulte pas que ces autorités ne pourraient pas parvenir, abstraction faite de l’existence de la « décision attaquée », aux mêmes conclusions dans l’appréciation de l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank.
75      Il en résulte que les mesures provisoires sollicitées au titre des premier et deuxième chefs des conclusions, même prises ensemble, ne sauraient être en tout état de cause aptes à éviter le préjudice grave et irréparable invoqué par la requérante.
76      Dans ces conditions, la requérante n’a pas démontré qu’elle justifiait d’un intérêt à l’obtention des mesures sollicitées au sens de la jurisprudence rappelée aux points 58 à 60 ci-dessus.
77      Par le troisième chef des conclusions, visant « l’hypothèse où les approbations pertinentes auraient déjà été accordées par la République hellénique, le HFSF et/ou d’autres autorités compétentes en Bulgarie », la requérante demande de « leur ordonner de retirer leurs approbations ».
78      À cet égard, il y a lieu de considérer que le libellé du troisième chef des conclusions est peu clair.
79      Dans la mesure où
la Commission est la seule partie défenderesse indiquée par la requérante, la demande semble à première vue devoir être lue en ce sens que le président du Tribunal devrait enjoindre à la Commission d’imposer des injonctions aux autorités nationales mentionnées et ce ne serait pas le président du Tribunal qui devrait imposer directement des injonctions à des autorités nationales.
80      Dans la mesure où le troisième chef des conclusions est formulé au même tiret que le deuxième chef des conclusions, celui-ci semble à première vue devoir être compris, tout comme le deuxième chef des conclusions, comme un complément de la demande de sursis à exécution, formulé dans le premier chef de conclusions.
81      À supposer que les mesures sollicitées dans le troisième chef de conclusions puissent, dans le cas où les approbations pertinentes auraient déjà été accordées, permettre d’atteindre l’objectif poursuivi par la requérante, il n’est pas certain que le contenu des injonctions sollicitées, à savoir enjoindre à la Commission d’ordonner à « la République hellénique, le HFSF et/ou d’autres autorités compétentes en Bulgarie » de « retirer leurs approbations » soit indiqué de manière suffisamment précise pour qu’une telle demande puisse être recevable et que de telles
injonctions soient exécutables.
82      De même, il n’est pas certain, au regard de l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2015/1589, que la Commission puisse imposer des injonctions à la République de Bulgarie, cette dernière n’étant pas a priori à considérer comme « État membre concerné ». Par ailleurs, il n’est pas non plus certain que la Commission puisse
imposer des injonctions sans même donner à l’État membre concerné la possibilité de présenter ses observations.
83      En tout état de cause, il convient de rappeler que, de manière générale,
le juge des référés n’est pas appelé à se substituer à l’institution défenderesse dans l’exercice de ses compétences (voir, en ce sens, ordonnance du 5 décembre 2001, Reisebank/Commission, T‑216/01 R, EU:T:2001:277, point 52 et jurisprudence citée).
84      En l’espèce, des injonctions telles que celles qui sont sollicitées par la requérante impliqueraient une ingérence notable dans l’exercice des compétences de la Commission en matière d’aides d’État, notamment au regard de l’article 13, paragraphe 1, du règlement 2015/1589.
85      Sans qu’il y ait lieu d’examiner si, de manière générale, la répartition des compétences entre les différentes institutions voulue par les auteurs des traités pourrait permettre au président du Tribunal de s’ingérer ainsi dans les compétences de la Commission, il convient de constater qu’une telle ingérence dans les prérogatives de la Commission serait, en tout état de cause, uniquement concevable en présence de la nécessité impérieuse d’assurer le droit à un recours effectif consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (voir, par analogie, ordonnance du 4 mai 2018, Czarnecki/Parlement, T‑230/18 R, non publiée, EU:T:2018:262, point 33).
86      Toutefois, tel n’est pas le cas en l’espèce. La requérante n’a pas pu démontrer que seules les injonctions sollicitées
étaient de nature à permettre d’assurer sa protection juridictionnelle effective.
87      À cet égard, il y a lieu de rappeler que, de manière générale, le contrôle juridictionnel du respect de l’ordre juridique de l’Union est assuré, ainsi qu’il ressort de l’article 19, paragraphe 1, TUE, par le juge de l’Union et les juridictions des États membres (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 90 et jurisprudence citée).
88      À cette fin, le traité FUE a, par ses articles 263 et 277, d’une part, et par son article 267, d’autre part, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union, en le confiant au juge de l’Union (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 92 et jurisprudence citée).
89      Quant au rôle des juridictions nationales, il y a lieu de rappeler que celles-ci remplissent, en collaboration avec le juge de l’Union, une fonction qui leur est attribuée en commun, en vue d’assurer le respect du droit dans l’interprétation et l’application des traités (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 99 et jurisprudence citée).
90      Il incombe donc aux États membres de prévoir un système de voies de recours et de procédures permettant d’assurer le respect du droit fondamental à une protection juridictionnelle effective (voir arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 100 et jurisprudence citée).
91      S’agissant, en particulier, du domaine des aides d’État, il convient de rappeler que l’article 108, paragraphe 3, TFUE institue un contrôle préventif sur les projets d’aides nouvelles (voir arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, point 25 et jurisprudence citée).
92      La prévention ainsi organisée vise à ce que seules des aides compatibles soient mises à exécution. Afin de réaliser cet objectif, la mise en œuvre d’un projet d’aide est différée jusqu’à ce que le doute sur sa compatibilité soit levé par la décision finale de la Commission (voir arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, point 26 et jurisprudence citée).
93      La mise en œuvre de ce système de contrôle incombe, d’une part, à la Commission et, d’autre part, aux juridictions nationales, leurs rôles respectifs étant complémentaires, mais distincts (voir arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, point 27 et jurisprudence citée).
94      Tandis que l’appréciation de la compatibilité de mesures d’aides avec le marché intérieur relève de la compétence exclusive de la Commission, agissant sous le contrôle du juge de l’Union, les juridictions nationales veillent à la sauvegarde, jusqu’à la décision finale de la Commission, des droits des justiciables face à une méconnaissance éventuelle, par les autorités étatiques, de l’interdiction visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE (voir arrêt du 21 novembre 2013, Deutsche Lufthansa, C‑284/12, EU:C:2013:755, point 28 et jurisprudence citée).
95      À cet égard, et dès lors qu’il n’existe pas de réglementation de l’Union en la matière, il appartient à l’ordre juridique interne de chaque État membre de désigner les juridictions compétentes et de régler les modalités procédurales des recours en justice destinés à assurer la sauvegarde des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union pour autant, d’une part, que ces modalités ne soient pas moins favorables que celles concernant des droits qui trouveraient leur origine dans l’ordre juridique interne (principe de l’équivalence) et, d’autre part, qu’elles ne rendent pas impossible ou excessivement difficile, en pratique, l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (voir arrêt du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, point 45 et jurisprudence citée).
96      Selon la nature des voies de recours prévues par le droit national, une juridiction nationale peut ainsi être saisie d’une demande visant à l’adoption de mesures provisoires, telles que la suspension des mesures en cause, afin de sauvegarder les intérêts des justiciables et, notamment, de protéger les parties affectées par la distorsion de concurrence engendrée par l’octroi de l’aide illégale (voir arrêt du 5 octobre 2006, Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, point 46 et jurisprudence citée).
97      Il en résulte que, a priori, les juridictions grecques sont, en principe, les mieux à même
de permettre à la requérante de faire valoir l’interdiction de mise à exécution visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE en ce qui concerne l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank et d’éviter ainsi la survenance du préjudice allégué.
98      Toutefois, la requérante a saisi des juridictions bulgares
et non des juridictions grecques.
99      Interrogée sur ce point, la requérante, tout en admettant que l’interdiction de mise à exécution visée à l’article 108, paragraphe 3, TFUE devrait être d’application en l’espèce, soutient qu’aucune protection juridictionnelle provisoire efficace ne lui est
garantie en Grèce.
100    D’une part, la requérante soutient que, en l’absence de décision prise par le HFSF, elle ne serait pas recevable à introduire une demande en référé devant les juridictions grecques.
101    Toutefois, à cet égard, il convient de souligner que la requérante n’a formulé le troisième chef de conclusions que pour le cas « où les approbations pertinentes auraient déjà été accordées par […]
le HFSF ».
102    Or, si tel était le cas, à savoir que le HFSF avait donné son approbation de l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank, l’obstacle allégué par la requérante à l’introduction d’une demande de mesures provisoires devant les juridictions grecques, à savoir l’absence d’une décision du HFSF, n’existerait pas.
103    D’autre part, la requérante affirme que les juridictions grecques devraient saisir en tout état de cause la Cour d’un renvoi préjudiciel en appréciation de la validité de la « décision attaquée »
afin de pouvoir accorder des mesures provisoires.
104    À cet égard, il suffit de rappeler que la requérante elle-même n’allègue pas que la Commission aurait pris une décision en ce qui concerne son allégation, dans sa plainte du 17 janvier 2019, de l’existence d’une aide d’État en faveur d’Eurobank en raison du fait que son offre pour l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria avait été meilleure que celle d’Eurobank qui a été retenue.
105    Or, en l’absence d’une décision de la Commission selon laquelle l’acquisition de Piraeus Bank Bulgaria par Eurobank n’est pas constitutive d’une aide d’État en faveur d’Eurobank, les juridictions grecques ne sont pas tenues de faire un renvoi préjudiciel en appréciation de la validité de la « décision attaquée » afin de pouvoir accorder des mesures provisoires.
106    Il résulte de ce qui précède que la requérante n’a pas pu démontrer l’existence de circonstances selon lesquelles l’octroi des
injonctions sollicitées
dans le troisième chef des conclusions est justifié par la nécessité impérieuse d’assurer son droit à un recours effectif.
107    Dans ces conditions, le président du Tribunal n’est pas compétent, dans les circonstances du cas d’espèce, pour ordonner à la Commission d’enjoindre à « la République hellénique, le HFSF et/ou d’autres autorités compétentes en Bulgarie […] de retirer leurs approbations ».
108    Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée
comme irrecevable, en partie en raison du fait que la requérante n’a pas démontré qu’elle justifiait d’un intérêt à l’obtention des mesures sollicitées et en partie en raison de l’incompétence du président du Tribunal, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité du recours principal, sur l’urgence ou sur la condition liée au fumus boni juris.
109    En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1)      La demande en référé est rejetée.
2)      Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 12 juillet 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Jaeger
*      Langue de procédure : l’anglais.