61996CC0069_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1 Italienska Consiglio di Stato har hänskjutit tre tolkningsfrågor till domstolen. Den första avser begreppet domstol med rätt att göra hänskjutanden enligt artikel 177 i EG-fördraget. De båda andra avser rådets direktiv 86/457/EEG av den 15 september 1986 om särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare.(1)
2 Det förfarande som har gett upphov till tolkningsfrågorna är av förvaltningsrättslig karaktär. Det rör sig om ett "särskilt överklagande" till Republiken Italiens president, vilket gör det möjligt att ifrågasätta förvaltningsbeslut (förvaltningsrättsliga rättsakter och bestämmelser). Inom ramen för det förfarandet skall Consiglio di Stato avge ett tvingande yttrande. Yttrandet är visserligen inte bindande för det beslutsfattande organet men följs i praktiken vanligtvis av detsamma.(2)
Bakgrund och förfarande vid den nationella domstolen
3 Klagandena är kirurger. De är italienska medborgare och innehar utbildningsbevis från motsvarande universitetsutbildning, den läkarlegitimation som krävs samt examensbevis från särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare, utfärdat i enlighet med lagdekret [decreto legislativo] nr 256 av den 8 augusti 1991.
4 De har samtliga sökt en tjänst som allmänpraktiserande läkare med anslutning till det nationella sjukvårdssystemet hos Unità sanitaria locale nº 58 i Palermo, i enlighet med ett meddelande om lediga tjänster som publicerades i Gazzetta Ufficiale della Regione Siciliana nº 59 av den 26 november 1994.
5 Listan över antagna kandidater godkändes av chefen för Unità sanitaria locale genom beslut nr 1495 av den 4 april 1995. Det verkar som om andra läkare(3) som inte hade något examensbevis från den särskilda utbildningen för allmänpraktiserande läkare placerades högre upp på listan än klagandena.
6 Genom särskilt överklagande till republikens president har klagandena ifrågasatt följande:
a) I första hand, direkt, listan över antagna kandidater, eftersom det enligt klagandena följer av 1991 års lagdekret att examensbevis från särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare är obligatoriskt - med förbehåll för förvärvade rättigheter - för tillträde till verksamhet som allmänpraktiserande läkare ansluten till det nationella sjukvårdssystemet från och med den 1 januari 1995.
b) I andra hand, indirekt,(4) sjukvårdsministerns dekret av den 15 december 1994 (vilket tillerkänner "förvärvade rättigheter" till alla läkare som hade tillstånd att utöva yrket den 31 december 1994, även om de inte hade det andra utbildningsbeviset som avses), det vill säga den rättsakt som chefen för Unità sanitaria locale hade åberopat som grund för sitt beslut.
7 Consiglio di Stato har ansett det vara nödvändigt att vända sig till domstolen innan den avger sitt yttrande beträffande överklagandena i fråga. Den har först frågat huruvida den är behörig att ställa tolkningsfrågor inom ramen för ett särskilt överklagande och därefter hur direktivet skall tolkas.
8 Tolkningsfrågorna har följande lydelse:
"1) Skall begreppet 'domstol' i artikel 177 i EG-fördraget tolkas extensivt så att därmed avses inte enbart organ som betecknas som domstolar i de nationella rättsordningarna utan även sådana organ som avgör förvaltningsrättsliga tvister och som kännetecknas - förutom av opartiskhet och av att de är bundna av regler om kontradiktoriskt förfarande - av att deras avgöranden är oåterkalleliga och inte kan ändras samt inte kan ifrågasättas av någon annan förvaltningsmyndighet eller domstol?
2) Avses med uttrycket 'de läkare som den 31 december 1994 har denna rätt' i artikel 7.2 i direktiv 86/457/EEG de som i princip hade förvärvat rätt att inleda en arbetsrelation (såsom anställda, anslutna till det nationella sjukvårdssystemet eller uppdragstagare) med det nationella sjukvårdssystemet eller enbart de som redan hade etablerat en faktisk arbetsrelation?
3) Om den föregående frågan besvaras på det sistnämnda sättet, skall då direktivet tolkas så, att den nationella myndigheten i varje fall har befogenhet att utvidga begreppet 'förvärvade rättigheter' till att omfatta alla som den ovannämnda tidpunkten hade läkarlegitimation, eller skall det med 'förvärvad rättighet' förstås en i varje fall mer kvalificerad ställning än den som följer av enbart läkarlegitimationen?"
Tillämpliga bestämmelser
9 Consiglio di Stato anser att det är oklart hur ovannämnda direktiv 86/457/EEG skall tolkas. Det direktivet har emellertid uttryckligen ersatts av rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis(5) (nedan kallat direktiv 93/16).
10 De hänvisningar som Consiglio di Stato har gjort till artiklar i direktiv 86/457 måste följaktligen uppdateras på så sätt att de läses som om de vore hänvisningar till motsvarande bestämmelser i direktiv 93/16. Detta medför inga särskilda svårigheter, eftersom det förstnämnda direktivets ursprungliga lydelse, med senare gjorda ändringar, har inkorporerats i det sistnämnda.(6)
11 Syftet med direktiv 86/457 var att fylla de luckor som med avseende på utbildningen av allmänpraktiserande läkare fanns i ovannämnda direktiv 75/362/EEG och 75/363/EEG, vilka inte innehöll några bestämmelser om ömsesidigt erkännande av utbildnings- och andra behörighetsbevis från en särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare eller om de kriterier som en sådan utbildning bör uppfylla.
12 I direktiv 86/457 fastslogs emellertid att arbetet med att förbättra utbildningen för allmänpraktiserande läkare och därigenom höja deras status måste ske i olika takt i de olika medlemsstaterna, eftersom endast ett gradvist förfarande kunde göra det möjligt att säkerställa en samordning i samtliga medlemsstater. Följaktligen skulle varje medlemsstat
a) i ett inledningsskede införa en särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare som uppfyllde vissa minimikrav både i fråga om kvalitet och kvantitet och som skulle komplettera den grundläggande minimiutbildning som läkare skulle ha enligt ovannämnda direktiv 75/363, och
b) i ett andra skede föreskriva att det för att verka som allmänpraktiserande läkare inom ramen för ett socialförsäkringssystem var nödvändigt att ha avslutat den särskilda utbildningen för allmänpraktiserande läkare.
13 Sedan en samordning således hade säkerställts av minimikraven för utfärdande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för den särskilda utbildningen för allmänpraktiserande läkare, skulle medlemsstaterna vidta åtgärder för att ömsesidigt erkänna dessa utbildnings-, examens- och behörighetsbevis.
14 I artikel 30-35 i direktiv 93/16 regleras de olika aspekterna av den särskilda utbildningen för allmänpraktiserande läkare, takten för dess genomförande i medlemsstaterna och villkoren för att utfärda och erkänna sagda utbildnings-, examens- och behörighetsbevis efter fullgjord utbildning.
15 Vad beträffar artikel 36 i direktiv 93/16 (som motsvarar artikel 7 i direktiv 86/457) hänför den sig endast till utövandet av verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för ett nationellt socialförsäkringssystem. De två tolkningsfrågor som Consiglio di Stato har ställt avseende sakfrågan i tvisten avser just artikel 36.2.
16 I punkterna 1 och 2 i sagda artikel 36 föreskrivs följande:
"1. Fr.o.m. den 1 januari 1995 skall varje medlemsstat, om inte annat följer av de bestämmelser om förvärvade rättigheter som antagits, som villkor för rätten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för dess socialförsäkringssystem kräva innehav av det utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis som avses i artikel 30.
Medlemsstaterna får emellertid undanta personer som genomgår särskild utbildning för allmänpraktiserande läkare från detta villkor.
2. Varje medlemsstat skall fastställa närmare regler för de förvärvade rättigheter som de erkänner. Medlemsstaterna skall emellertid betrakta rätten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för dess socialförsäkringssystem som förvärvad för de läkare som utan att ha något av de utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis som avses i artikel 30, den 31 december 1994 har denna rätt enligt artikel 1-20 och som vid nämnda tidpunkt är etablerade inom det landets territorium med stöd av artikel 2 eller artikel 9.1."
Den första tolkningsfrågan: Consiglio di Stato, särskilt överklagande till Republiken Italiens president och begreppet domstol enligt artikel 177 i fördraget
17 I själva verket sammanfaller den första frågan med frågan om de hänskjutna frågornas upptagande till sakprövning. Om Consiglio di Stato inte utgör en domstol i den mening som avses i artikel 177 när den uttalar sig inom ramen för ett särskilt överklagande, kan inte ens dess första fråga tas upp till sakprövning. Eftersom den första frågan syftar till att utröna just hur Corte di Stato skall kvalificeras, måste den följande paradoxen helt enkelt lösas genom att frågan besvaras.
18 Frågans ordalydelse uppvisar vid en första anblick en viss brist på symmetri, då den bokstavligen syftar till att få klarhet i huruvida begreppet domstol kan anses omfatta ett eller flera förfaranden. Det omedelbara svaret bör bli nekande: begreppet "domstol" kan inte tolkas så, att det omfattar något "förfarande" över huvud taget. Definitionsmässigt är domstolar offentliga institutioner, eller i allmänhet centra för rättsligt beslutsfattande, vilka agerar genom bestämda förfaranden. Det är emellertid uppenbart att det inte går att påstå att "organ" är samma sak som "förfaranden".
19 Frågan måste således omformuleras, eller åtminstone tolkas så, att det klart framgår vilket rättssubjekt - i frågan underförstås detsamma - som agerar genom förfarandet.
20 Vad Consiglio di Stato i själva verket önskar få klarhet i är, med beaktande av dess resonemang i beslutet om hänskjutande, om begreppet domstol i artikel 177 i fördraget omfattar sådana organ - som Consiglio di Stato självt - som avger tvingande yttranden, vilka vanligtvis följs av den beslutsfattande myndigheten, inom ramen för ett förvaltningsrättsligt förfarande av rättegångskaraktär som avser överklagande av förvaltningsrättsliga föreskrifter och beslut. Förfarandet i fråga kännetecknas av opartiskhet och av regler för kontradiktoriskt förfarande och utmynnar i ett slutligt beslut som inte kan ifrågasättas av någon annan förvaltningsmyndighet eller domstol.
21 För att besvara frågan är det nödvändigt att inledningsvis analysera vilken roll Consiglio di Stato har inom ramen för det särskilda överklagandet till republikens president.
22 Enligt vad Consiglio di Stato har angivit i sitt beslut om hänskjutande har det särskilda överklagandet till republikens president följande kännetecken enligt den italienska lagstiftningen (presidentdekret nr 1199 av år 1971), såsom denna har tolkats av Corte costituzionale och i förvaltningsrättslig praxis:
a) Det särskilda överklagandet är ett förfarande av rättegångskaraktär där parterna garanteras ett kontradiktoriskt förfarande. För att kunna lämna uppgifter till sitt försvar har käranden rätt att ta del av handlingarna och att erhålla en kopia av dem, i synnerhet av rapporten från ministeriet till Consiglio di Stato.
b) Det särskilda överklagandet är ett förfarande som utgör ett parallellt alternativ till överklaganden till ordinarie domstolar (vanligtvis regionala förvaltningsdomstolar). Med undantag för vissa detaljer av underordnad betydelse (olika längder på frister, eventuella krav på att "interna" förvaltningsrättsliga rättsmedel först skall ha uttömts) är kraven för de båda överklagandena identiska. Även typen av åberopat skydd är identiskt (yrkande: ogiltigförklaring av ett förvaltningsbeslut som är till men för en enskilds rättsliga ställning som kvalificeras som "legitimt intresse". Grund: att förvaltningsbeslutet är rättsstridigt). Den som beslutar sig för att använda sig av det särskilda överklagandet kan inte överklaga till förvaltningsdomstol och tvärtom.
c) Beslutet avkunnas enligt strikt rättsliga kriterier och utan någon skönsmässig bedömning av allmänintresset.
d) Beslutet - som formellt fattas genom ett presidentdekret på förslag av behörig minister - grundar sig i själva verket på yttrandet från Consiglio di Stato. Beslutet kan inte avvika från detta annat än om det dessförinnan har underställts regeringen.
e) Consiglio di Stato är ett opartiskt organ vars oberoende garanteras i konstitutionen, bland annat på grund av att det även har uppgifter av rättskipande karaktär.
f) Det beslut som fattas i förfarandet angående det särskilda överklagandet är bindande för parterna och har rättsverkningar som i praktiken liknar res judicata-verkan. Då beslutet består i ogiltigförklaring av förvaltningsrättsliga föreskrifter eller allmängiltiga bestämmelser har dess rättsverkningar allmän giltighet.(7)
g) Det slutliga beslutet kan endast ändras för att korrigera sakfel eller, i undantagsfall, återkallas i enlighet med samma regler som gäller för civilrättsliga domar som inte kan överklagas. Förutom dessa undantagsfall kan det inte ändras eller återkallas av den myndighet som har fattat det, varken på begäran av parterna(8) eller ex officio. Det kan heller inte underställas någon annan instans, domstol eller förvaltningsmyndighet, för omprövning.(9)
23 Sammantagna tyder dessa kännetecken på att det särskilda överklagandet till republikens president utgör ett institut vars ursprung säkerligen kan härledas ur suveränens extraordinära befogenheter, vilka har integrerats i den republikanska rättsordningen. Därigenom har en betydande roll tilldelats Consiglio di Stato, som är ett organ med rättskipande uppgifter i förhållande till den offentliga förvaltningens verksamhet.(10)
24 Om de kriterier som EG-domstolen har utarbetat i sin tolkning av artikel 177 i fördraget(11) tillämpas på detta institut, anser jag att Consiglio di Stato - som utan tvekan uppfyller de krav som domstolen ställer för att ett organ skall anses utgöra en domstol i enlighet med artikel 177 i fördraget då den sliter tvister avseende förvaltningsbeslut - kan hänskjuta frågor i en begäran om förhandsavgörande även då den ingriper inom ramen för ett särskilt överklagande till republikens president.
25 Den italienska Consiglio di Stato upphör nämligen inte ens inom ramen för det särskilda överklagandet att uppvisa de kännetecken som enligt ovannämnda rättspraxis utmärker de rättskipande organ som har rätt att hänskjuta frågor i en begäran om förhandsavgörande, nämligen att
- institutionen är upprättad enligt lag,
- är av permanent och inte tillfällig natur,
- agerar inom ramen för ett kontradiktoriskt förfarande där parterna har möjlighet att yttra sig över varandras argument,
- dess beslut grundar sig på tillämpning av rättsregler och inte på lämplighetskriterier,(12)
- ledamöternas oberoende och opartiskhet garanteras i lag, oavsett om de tillhör dess rådgivande eller dömande avdelningar.(13)
26 Det står klart att den rådgivande roll som Consiglio di Stato har inom ramen för det särskilda överklagandet till republikens president är svårförenlig med ett annat krav som vanligtvis ställs i EG-domstolens rättspraxis för rätten till att hänskjuta frågor för förhandsavgörande. Jag avser kravet på att det måste vara fråga om organ som har tilldelats en tvingande jurisdiktion (i betydelsen att dess beslut är bindande för parterna), det vill säga organ som beslutar i tvister med tillämpning av statens domsrätt. Kan Consiglio di Stato sägas ha denna egenskap, som den tvivelsutan har då den sliter tvister, även då den agerar i sin rådgivande funktion?
27 Frågan kan besvaras med utgångspunkt i två olika principiella synsätt:
a) Det första är strikt formellt. Ett organ som inom ramen för ett förvaltningsrättsligt förfarande som rör ifrågasättande av rättsakter endast har en rådgivande och inte en dömande funktion kan enligt detta synsätt inte anses ha denna egenskap.
b) Det andra, som kan sägas beakta mer allmänna överväganden, medger att ett organ som Consiglio di Stato i undantagsfall skulle kunna anses behålla sin karaktär av domstol, även då det inte självt fattar beslut utan avger yttranden inom ramen för ett så säreget överklagande av rättsakter som det särskilda överklagandet till republikens president, som vanligtvis ansluter sig till sagda yttranden.
28 Till stöd för den första lösningen går det att anföra domstolens beslut av den 5 mars 1986,(14) i vilket fastslogs att det inte gick att till sakprövning ta upp en begäran om förhandsavgörande som hade hänskjutits av Commissione consultiva per le infrazioni valutarie [valutabrottskommissionen]. Motiveringen var följande: "I enlighet med vad som föreskrivs i artikel 177 i EEG-fördraget kan endast sådana domstolar i en medlemsstat hänvända sig till EG-domstolen som är behöriga att fatta beslut inom ramen för ett förfarande som utmynnar i ett beslut av rättskipningskaraktär. Detta är inte fallet i förevarande mål, eftersom kommissionen inte har tilldelats befogenheten att slita tvister, utan skall avge yttranden inom ramen för ett förvaltningsrättsligt förfarande."
29 Jag anser emellertid att de säregna egenskaper som utmärkte valutabrottskommissionen, vilka underströks i beslutet av den 5 mars 1986,(15) och de förvaltningsrättsliga förfaranden i vilka den deltog, skiljer sig från det särskilda överklagandets egenskaper och Consiglio di Statos deltagande inom ramen för detta. Detta innebär att grunderna för det beslutet inte är tillämpliga på det särskilda överklagandet och på Consiglio di Statos deltagande.
30 Till stöd för den andra lösningen finns domen av den 27 november 1973, Nederlandse Spoorwegen,(16) i vilken EG-domstolen tillät den nederländska motsvarigheten till Consiglio di Stato att hänskjuta frågor i begäran om förhandsavgörande innan den avgav sitt - rättsligt icke bindande - yttrande inom ramen för förfaranden angående överklaganden av förvaltningsbeslut som ytterst skulle avgöras av regeringen.
31 Förvisso innehåller domen i målet Nederlandse Spoorwegen inte några uttryckliga argument som motiverar varför de då aktuella frågorna kunde tas upp till sakprövning. Frågan berördes inte ens i domskälen. Dessa argument står däremot att finna i generaladvokaten Mayras(17) förslag till avgörande, i vilket han uttryckligen undersökte problemet och föreslog att frågorna kunde tas upp till prövning. Domstolen följde förslaget.
32 Generaladvokaten Mayras förslag till avgörande beaktade i det avseendet huvudsakligen att Nederländska kronan, som nominellt innehade en dömande roll som utövades enligt "justice retenue", biträddes av Raad van State, ett organ som inrättats genom författningen och vars opartiskhet och oberoende inte hade ifrågasatts. Detta organ hade samtidigt rådgivande och dömande uppgifter. I sin rådgivande roll avgav den ett yttrande efter att ha hört parterna i ett kontradiktoriskt förfarande, inom ramen för en särskild taletyp (sui generis), som skiljde sig från övriga förvaltningsrättsliga former för avgivande av överklagande, genom vilka kronan(18) kunde ogiltigförklara vissa förvaltningsbeslut.
33 Likheten mellan detta tidigare fall och det förevarande är slående. Såväl subjektivt (organets art och sammansättning) som objektivt (yttrandets roll inom ramen för ett särskilt förfarande för att ifrågasätta förvaltningsrättsliga föreskrifter och beslut) går överensstämmelsen mellan de båda institutionerna inte att förneka. Av principiella skäl, och då det saknas anledning att avvika från domstolens rättspraxis i fråga om tolkningen av artikel 177 i fördraget, anser jag att detta är av avgörande betydelse för att den lösning som valdes i domen i målet Nederlandse Spoorwegen skall tillämpas även i detta mål.
34 Jag medger emellertid att denna slutsats har åtminstone två svaga punkter:
a) För det första är det beslutsfattande organet, juridiskt sett, inte Consiglio di Stato, utan republikens president, som inte har någon dömande funktion.
b) För det andra är det särskilda överklagandet, trots de likheter det uppvisar med överklaganden till ordinarie domstolar, ett förvaltningsrättsligt förfarande angående överklagande. Inom ramen för detta kan inte Consiglio di Stato ställa frågor avseende lagenlighet till Corte costituzionale. Denna rättighet tillkommer de italienska domstolarna.
35 Det går emellertid att bortse från den första invändningen, trots att den förvisso är betydelsefull, om man beaktar den roll som Consiglio di Stato har i praktiken och inte bara dess formella roll inom ramen för det särskilda överklagandet. Även om det slutliga beslutet formellt sett fattas av republikens president förhåller det sig så, att innehållet i beslutet de facto avgörs av Consiglio di Stato genom dess yttrande. Det rådgivande organets tvingande deltagande i förfarandet ger det i praktiken en avgörande roll vid lösningen av tvisten.
36 Vad beträffar den andra invändningen anser jag - även om jag medger att det särskilda överklagandet till republikens president inte är av strikt rättskipande karaktär - att dess ovan redovisade kännetecken gör det möjligt att hävda att överklagandet i fråga är mycket likt förfaranden vid domstol.(19) Det rör sig inte om ett renodlat förfarande angående ett förvaltningsbesvär [till högre myndighet],(20) i vilket det slutliga beslutet i sin tur skulle kunna ifrågasättas vid domstol.
37 Sistnämnda aspekt gör mig benägen att ange att de frågor som har hänskjutits av Consiglio di Stato skall kunna tas upp till sakprövning, om än med vissa klargöranden. Det faktum att det slutliga beslutet (som formellt fattas av republikens president och som materiellt grundar sig på det rådgivande organets yttrande) framstår som omöjligt att ifrågasätta då det inte kan underställas domstolsprövning utgör en avgörande omständighet till förmån för att hänskjutandet skall få tas upp till sakprövning. Att avvisa frågor som har hänskjutits för förhandsavgörande inom ramen för ett särskilt överklagande som utmynnar i ett sådant beslut skulle kunna försvaga den enhetliga tillämpningen av gemenskapsrätten. De organ som deltar i sådana överklaganden - som i sista instans är behöriga att avgöra dessa i enlighet med den egna rättsordningen - skulle annars sakna befogenhet att föra frågan vidare till EG-domstolen för att fråga om tolkningen av gemenskapsbestämmelser eller för att ifrågasätta deras giltighet.
38 Hänsyn till nödvändigheten av att artikel 177 i fördraget ges ändamålsenlig verkan har legat till grund för ett antal domar i vilka domstolen medgivit att frågor i begäran om förhandsavgörande tagits upp till sakprövning, trots att de hänskjutits av organ som endast med tvekan kunnat sägas utgöra domstolar. I domen av den 10 oktober 1981, Broekmeulen,(21) medgavs sakprövning av tolkningsfrågor som hade hänskjutits av en nederländsk besvärsnämnd. Denna hade inrättats inom en yrkesorganisation för läkare som var behörig att fatta beslut om registrering av sådana - och således om deras yrkesverksamhet - inom ramen för ett rättssystem som i praktiken inte föreskrev några effektiva överklaganden till ordinarie domstolar.
39 Det är sant att det särskilda överklagandet till republikens president inte under några omständigheter utgör det enda rättsmedel som kan tillgripas för att försvara de rättigheter och intressen som eventuellt påverkas av myndigheternas verksamhet. Tvärtom, den allmänna principen om rätt till domstolsprövning gäller för alla berörda. Det är även sant att på grund av den italienska rättsordningens särdrag utgör systemet för ifrågasättande av rättsakter genom det särskilda överklagandet ett lagenligt rättsmedel, som har samma rättsverkningar som överklagande till ordinarie domstol. Om det därtill konstateras att det slutliga beslutet i sådana överklaganden i praktiken grundar sig på ett yttrande som har avgivits av ett opartiskt och oberoende organ, vars innehåll "helt enkelt är avsett att tillämpa allmän rätt", anser jag att villkoren för tillämpning av artikel 177 i fördraget är uppfyllda.
40 Trots tyngden av de argument som kan anföras mot att begäran om förhandsavgörande tas upp till sakprövning, vill jag sammanfattningsvis föreslå att domstolen väljer att pröva begäran med beaktande av de kännetecken som är utmärkande för det hänskjutande organet och för det förfarande inom vars ram hänskjutandet har skett.
41 Det skall understrykas att denna lösning beror på det särskilda överklagandets särdrag, vilka jag har hänvisat till ovan. Den kan således inte utsträckas till att omfatta övriga förfaranden angående förvaltningsbesvär, där avgörandena kan bli föremål för domstolsprövning, och heller inte till att omfatta de förfaranden inom vilka Consiglio di Stato avger ett yttrande inom ramen för sin ordinarie rådgivande funktion.
Den andra och den tredje tolkningsfrågan
42 Jag anser att den andra och den tredje tolkningsfrågan borde ges samma svar med anledning av det nära samband som finns mellan dem. Trots detta skall jag undersöka dem i den ordning som de har ställts.
43 Genom sin andra fråga önskar Consiglio di Stato få en tolkning av artikel 7.2 i direktiv 86/457 med avseende på skyldigheten att erkänna vissa läkares förvärvade rättigheter. Av ovannämnda skäl skall det anses att den avsedda bestämmelsen är artikel 36.2 i direktiv 93/16.
44 Rent konkret frågar det hänskjutande organet om den förvärvade rättigheten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för det nationella socialförsäkringssystemet - som enligt den sista meningen i artikel 36.2 skall tillerkännas dem som "den 31 december 1994 har denna rätt enligt artikel 1-20 och som vid nämnda tidpunkt är etablerade inom det landets territorium med stöd av artikel 2 eller artikel 9.1" - begränsas till dem som redan hade inlett en faktisk arbetsrelation med det nationella sjukvårdssystemet.
45 Inledningsvis vill jag påpeka att händelserna i målet vid den nationella domstolen hänför sig till rent interna omständigheter. I princip har inga av dessa någon koppling till den fria rörligheten för arbetstagare, till rätten för medborgare i en medlemsstat att etablera sig inom en annan medlemsstats territorium, till friheten att tillhandahålla tjänster eller till erkännandet av utbildnings-, examens- eller andra behörighetsbevis som utfärdas i de olika medlemsstaterna till dem som slutför en utbildning.
46 Eftersom det rör sig om en fråga om bedömning av behörighets-, examens- eller utbildningsbevis som har utfärdats av de italienska myndigheterna,(22) inom ramen för ett anställningsprov för tillträde till en ledig tjänst som läkare inom det nationella sjukförsäkringssystemet, finns det ingen koppling mellan denna fråga och de friheter som jag hänvisat till ovan eller erkännandet av utländska behörighetsbevis.
47 Med beaktande av att direktiv 93/16 syftar just till att genomföra principerna i fördraget avseende dessa friheter(23) skulle domstolens svar kunna begränsas till att meddela Consiglio di Stato att artiklarna 49 (fri rörlighet för arbetstagare), 52 och 57 (ömsesidigt erkännande av examens-, utbildnings- och behörighetsbevis inom ramen för etableringsfriheten) inte är tillämpliga i de fall då samtliga händelser har inträffat inom en medlemsstat.(24)
48 Jag anser emellertid att ett sådant svar kanske inte är tillräckligt för att skingra de tvivel som Consiglio di Stato uttrycker i sitt beslut om hänskjutande. Av den anledningen anser jag det vara lämpligare att - som kommissionen har föreslagit - ge en korrekt tolkning av artikel 36.2 i direktiv 93/16 med avseende på läkare som har förvärvat rättigheter som måste iakttas av medlemsstaterna.
49 Det måste dessutom beaktas att direktiv 93/16 är en gemenskapsregel som syftar till att samordna bestämmelser i lagar och andra författningar i de olika medlemsstaterna avseende utbildning och tillträde till vissa former av yrkesutövning för läkare.(25) Det är således utan tvivel av gemenskapsintresse att det tolkas enhetligt.
50 Enligt artikel 36.2 i direktiv 93/16, som återgivits ovan, skall varje medlemsstat nödvändigtvis garantera att en viss kategori läkare har rätt att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom dess nationella socialförsäkringssystem. Såsom framgår av föreskriftens ordalydelse, dess syfte och plats i direktivets system, kan dessa läkare endast vara sådana som i värdlandet har fått ett i en annan stat utfärdat utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis erkänt.
51 De läkare vars rätt att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom det nationella socialförsäkringssystemet skall iakttas måste nämligen uppfylla följande två villkor:
a) Trots att de inte innehade ett utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis för allmänpraktiserande läkare skall de den 31 december 1994 ha haft rätt att utöva sådan verksamhet i enlighet med artikel 1-20 i direktiv 93/16 (det vill säga därför att de har den rätten enligt det bevis som de har erhållit i en annan medlemsstat).
b) De skall före den 31 december 1994 ha varit etablerade inom värdlandets territorium och där ha fått sitt bevis erkänt i enlighet med artikel 2(26) eller artikel 9.1(27) i direktiv 93/16.
52 Det är således tydligt att artikel 36.2 i direktiv 93/16 endast syftar till att säkerställa de rättigheter som har förvärvats av läkare som den 31 december 1994 var etablerade i ett värdland, i vilket de dessförinnan har fått ett utbildnings-, examens- eller behörighetsbevis som utfärdats i ursprungslandet erkänt. Däremot är inte bestämmelsen tillämplig på ett fall som det förevarande, då ingen av omständigheterna är för handen, eftersom det rör sig om behörighetsbevis som har utfärdats i Italien och vars verkan endast är omtvistad i förhållande till anställningar som läkare inom det landets nationella socialförsäkringssystem.
53 Givet denna förutsättning saknar det betydelse om läkarna har haft en faktisk arbetsrelation med det nationella socialförsäkringssystemet eller endast en abstrakt rätt att inleda ett sådant förhållande, vilket är vad som avses i den andra tolkningsfrågan. I båda dessa fall skall staterna säkerställa den rättighet som förvärvats före den 1 januari 1995 av läkare som uppfyller de ovannämnda villkoren, så att de har möjlighet att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för det nationella sjukförsäkringssystemet.
54 Hänvisningen till förvärvade rättigheter utgör kopplingen mellan den andra och den tredje tolkningsfrågan. Om den andra frågan avser vissa typer av läkares förvärvade rättigheter, önskar det hänskjutande organet genom sin tredje fråga få ett tolkningskriterium för att utröna dessa rättigheters allmänna räckvidd.
55 Consiglio di Stato har ställt sin sista fråga endast för det fall att domstolen skulle tolka den andra frågan så, att de rättigheter som har förvärvats av de läkare som det organet hänvisar till begränsas till de yrkesutövare som redan den 31 december 1994 hade inlett en faktisk arbetsrelation med det nationella sjukvårdssystemet.
56 Med beaktande av det svar jag föreslår på den andra tolkningsfrågan, det vill säga att det inte skall göras en restriktiv tolkning av de rättigheter som tillkommer sådana läkare som anges i artikel 36.2 i direktiv 93/16, är det egentligen inte nödvändigt att besvara den tredje frågan. Kommissionen och den italienska regeringen är av samma uppfattning.
57 Icke desto mindre anser jag det inte finnas något som hindrar domstolen från att, i syfte att ge det hänskjutande organet användbara upplysningar om hur den relevanta gemenskapsbestämmelsen skall tolkas, uttala sig om begreppet "förvärvade rättigheter" i artikel 36 i direktiv 93/16, eftersom Consiglio di Stato har uttryckt tvivel om dess tolkning.
58 Som jag redan har påpekat måste medlemsstaterna enligt artikel 36.1 i direktivet från och med den 1 januari 1995 kräva innehav av ett sådant utbildnings-, examens- eller annat behörighetsbevis som avses i artikel 30 i direktivet för utövande av verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för dess nationella sjukvårdssystem. Detta är emellertid ett krav som ställs "om inte annat följer av de bestämmelser om förvärvade rättigheter som antagits", vilka det ankommer på varje medlemsstat att fastställa (artikel 36.2 första meningen i direktiv 93/16). Det enda förbehållet är att vissa läkares rättigheter alltid skall iakttas. Dessa läkares situation har jag analyserat ovan vid min undersökning av den andra tolkningsfrågan.
59 Befogenheten att fastställa vilka rättigheter som skall anses utgöra förvärvade rättigheter, vilken enligt gemenskapsbestämmelsen tillkommer varje medlemsstat, underkastas således endast den begränsning som föreskrivs i artikel 36.2 i direktiv 93/16. Med förbehåll för den begränsningen kan varje medlemsstat efter en egen skönsmässig bedömning avgöra vem, och på vilka villkor, den vill tillerkänna den förvärvade rättigheten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för dess socialförsäkringssystem, med beaktande av de omständigheter som i varje enskilt fall förelåg före den 1 januari 1995.
60 Med undantag för skyldigheten att säkerställa de rättigheter som förvärvats av de läkare som avses i artikel 36.2 i direktiv 93/16, innehåller inte den bestämmelsen någon annan regel eller några vägledande kriterier som begränsar medlemsstaternas befogenhet att avgöra vilka personer som skall anses ha de förvärvade rättigheter som det hänvisas till i artikel 36.1 och i artikel 36.2 första meningen.
Förslag till avgörande
Jag föreslår därför att domstolen på följande sätt besvarar de frågor som Consiglio di Stato har ställt:
1) Artikel 177 i EEG-fördraget skall tolkas så, att den tillåter ett organ som har samma egenskaper som den italienska Consiglio di Stato att hänskjuta frågor för förhandsavgörande då den avger ett tvingande yttrande inom ramen för ett förfarande angående sådant överklagande av förvaltningsbeslut som "särskilt överklagande till Republiken Italiens president".
2) Artikel 36.2 i rådets direktiv 93/16/EEG av den 5 april 1993 om underlättande av läkares fria rörlighet och ömsesidigt erkännande av deras utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis tillerkänner varje medlemsstat befogenheten att efter eget skön fastställa vem som före den 1 januari 1995 har förvärvat rättigheten att utöva verksamhet som allmänpraktiserande läkare inom ramen för dess nationella socialförsäkringssystem. Som sådana rättighetshavare måste nödvändigtvis anses de läkare som uppfyller de krav som föreskrivs i den andra meningen i artikel 36.2, oavsett om dessa läkare den 31 december 1994 hade inlett någon arbetsrelation med sagda socialförsäkringssystem eller inte.
(1) -
EGT L 267, s. 26 [fransk version; vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå].
(2) - Det särskilda överklagandets kännetecken, som jag kommer att analysera nedan, framstår som klart säregna vid en jämförelse med andra rättsmedel mot förvaltningsbeslut som finns i de övriga medlemsstaterna. Det är endast i den nederländska rättsordningen som det finns ett liknande överklagande, i vilket det är regeringen som skall fatta beslut efter att Raad van State har avgivit ett obligatoriskt men inte bindande yttrande. Detta förfarande används numera endast vid tvister mellan myndigheter.
(3) - Det är Consiglio di Stato själv som understryker att denna omständighet är osäker och hävdar att klagandena i sin talan inte nämner detta uttryckligen.
(4) - Detta förfarande är välkänt i ett flertal rättsordningar. Ett förvaltningsbeslut överklagas direkt, och samtidigt ifrågasätts indirekt den föreskrift som utgör dess rättsliga grund.
(5) - EGT L 165, s. 1. I artikel 44 i direktiv 93/16 föreskrivs följande: "Direktiven i bilaga 3 del A skall upphöra att gälla, utan att det påverkar medlemsstaternas förpliktelser vad gäller de tidsfrister för genomförande som fastställs i bilaga 3 del B. Hänvisningar till de upphävda direktiven skall tolkas som hänvisningar till detta direktiv och skall läsas i enlighet med jämförelsetabellen i bilaga 4."
(6) - Enligt ingressen till direktiv 93/16 är detta avsett att i klarhets- och rationaliseringssyfte slå samman rådets direktiv 75/362/EEG av den 16 juni 1975 om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inklusive åtgärder för att underlätta det faktiska utövandet av etableringsrätten och friheten att tillhandahålla tjänster (EGT L 167, s. 1) och rådets direktiv 75/363/EEG av den 16 juni 1975 om samordning av bestämmelserna i lagar och andra författningar om verksamhet som läkare (EGT L 167, s. 14), som vid ett flertal tillfällen har ändrats i väsentliga delar. Förutom att dessa båda direktiv slås samman till en enda text i direktiv 93/16, inkorporeras även ovannämnda direktiv 85/457.
(7) - Den dominerande uppfattningen inom italiensk rättspraxis är att det beslut som fattas inom ramen för det särskilda överklagandet strikt sett saknar res judicata-verkan. Det finns heller ingen särskild form för verkställande av beslutet, varför det skulle bli nödvändigt att väcka talan vid förvaltningsdomstol om den berörda myndigheten skulle besluta att inte följa beslutet.
(8) - Enligt Consiglio di Stato kan talan väckas av tredje man. I huvudsak är detta emellertid fallet även för domstolsavgöranden, eftersom res judicata inte kan åberopas mot tredje man. I förhållande till tredje man har beslutet i det särskilda överklagandet omedelbara och betydande rättsverkningar, vilket nämns ovan i punkt f.
(9) - Inom den italienska rättsordningen finns olika typer av förvaltningsbeslut av tvistelösande karaktär, vilka kännetecknas av att det beslutsfattande organet är opartiskt och oberoende och att parterna garanteras ett kontradiktoriskt förfarande. Enligt Consiglio di Stato kan emellertid dessa fall i sista hand alltid överklagas till domstol (civil- eller förvaltningsrättslig). Således skiljer sig det särskilda överklagandet från alla andra förvaltningsrättsliga överklaganden. Ur författningsrättslig synpunkt brukar det sägas att denna enda form av förvaltningsbeslut som inte kan underkastas domstolsprövning motiveras av det faktum att parterna (inte endast sökanden, utan även dennes motparter) har rätt att välja att väcka talan vid domstol. Därav skulle följa att om ett särskilt överklagande ger upphov till ett beslut, är det för att samtliga parter har accepterat denna typ av beslut och följaktligen implicit avsagt sig det rättsliga skyddet.
(10) - Se i det avseendet Cassarino, S.: Manuale di Diritto Processuale Amministrativo, Milano, 1990, s. 52.
(11) - Se bland andra dom av den 30 juni 1966 i mål 61/65, Vaassen-Göbbels (Rec. 1966, s. 377), av den 11 juni 1987 i mål 14/86, Pretore di Salò (Rec. 1965, s. 2545), av den 21 april 1988 i mål 338/85, Pardini (Rec. 1988, s. 2041), av den 30 mars 1993 i mål C-24/92, Corbiau (Rec. 1993, s. I-1277), av den 27 april 1994 i mål C-393/92, Almelo (Rec. 1994, s. I-1477), punkt 21, och av den 12 december 1996 i de förenade målen C-74/95 och C-129/95, Procura della Repubblica (REG 1996, s. I-6609).
(12) - I dom nr 298/1986 av den 31 december 1986 uttalade sig Corte costituzionale om det särskilda överklagandets kännetecken: "Enligt nu gällande reglering utgör det särskilda överklagandet till statschefen ett unikt och säreget institut (domar nr 31/1975 och 148/1982) som handläggs genom ett rättegångsförfarande i andra instans som syftar till att utanför domstol slita tvister som avser förvaltningsbesluts giltighet. Dess förvaltningsmässiga karaktär mildras av dess säregna kännetecken och av tydliga likheter och kopplingar till den rättskipande verksamheten. Dess resultat - ett beslut i form av ett presidentdekret - kan inte jämställas med rättsakter som formellt och/eller materiellt utgör domstolsavgöranden (eller 'domstolsliknande avgöranden'). Det kan emellertid inte heller kvalificeras som ett förvaltningsbeslut med direkta rättsverkningar, eftersom det helt enkelt är avsett att tillämpa allmän rätt (eller i varje fall till att uppfylla ett annat krav av allmänintresse än de som har tilldelats de olika förvaltningsgrenarna), varför överklagandet i fråga skiljer sig från ordinarie förvaltningsrättsliga överklaganden." Kursiveringen saknas i originaltexten.
(13) - Ledamöterna i Consiglio di Stato utses inte samtidigt till de rådgivande och de dömande avdelningarna, utan roterar mellan dessa.
(14) - Mål 318/85, Greis Unterweger (Rec. 1986, s. 955), punkt 4.
(15) - Domstolen beaktade följande omständigheter: "Valutabrottskommissionen är ett organ som lyder under det italienska finansministeriet. Den har till uppgift att avge motiverade yttranden i fråga om de påföljder som finansministeriet skall ådöma dem som har brutit mot den italienska valutalagstiftningen. Den består av en domare som ordförande och av ett flertal andra högre tjänstemän. I den tillämpliga lagstiftningen föreskrivs inte någon skyldighet för kommissionen att följa ett kontradiktoriskt förfarande i vilket den berörde eller dennes ombud får tillfälle att redovisa sin ståndpunkt. Den berörde kan inte själv underställa kommissionen ett ärende, eftersom den endast sammanträder på begäran av de statliga organ som har påvisat överträdelsen. Kommissionens yttrande är inte bindande för ministern. Det skall dessutom påpekas att de påföljder som utdöms av finansministeriet efter att kommissionen har avgivit sitt yttrande kan överklagas av den berörde till ordinarie domstol, som är behörig att döma i sak."
(16) - Mål 36/73 (Rec. 1973, s. 1299).
(17) - Ibidem (Rec. 1973, s. 1318).
(18) - Det slutgiltiga beslutet antogs de facto av den behörige ministern, vilken kunde avvika från Nederlandse Raad van States yttrande endast efter att ha fått justitieministerns eller, i dennes frånvaro, premiärministerns godkännande.
(19) - I sin artikel "Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria" (Giornale di diritto amministrativo, nr 1/1997, s. 69 f.) understryker Aldo Sandulli att det särskilda överklagandet passar väl in i det invecklade system för rättsligt skydd som står till förfogande för den som ett förvaltningsbeslut riktar sig till. En analys av dess kännetecken visar enligt Sandulli "den höga graden av överensstämmelse mellan förfarandet enligt det särskilda överklagandet och de ordinarie förfarandena för att ifrågasätta förvaltningbeslut".
(20) - Se Corte costituzionales överväganden (ovan fotnot 12), in fine.
(21) - Mål 246/80, Rec. 1981, s. 2311, punkt 8 f.
(22) - Som svar på en fråga som domstolen ställt har den italienska regeringen angett att samtliga sökande hade erhållit sin läkarlegitimation i Italien.
(23) - I ingressen till direktiv 93/16 anges den rättsliga grunden som "Fördraget om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen, särskilt artiklarna 49, 57.1, 57.2 första och andra meningen samt 66 i detta".
(24) - Samma innebörd har den nyligen avkunnade domen av den 16 januari 1997 i mål C-134/95, USSL nº 47 di Biella (REG 1997, s. I-195).
(25) - Enligt artikel 57.3 i fördraget förutsätter den gradvisa avvecklingen av inskränkningarna som åläggs läkaryrket en samordning av villkoren för att få utöva yrket i de olika medlemsstaterna.
(26) - I artikel 2 föreskrivs följande: "Varje medlemsstat skall erkänna de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis som tilldelas medborgare i medlemsstaterna av övriga medlemsstater i enlighet med artikel 23 och som finns uppräknade i artikel 3 genom att ge dessa bevis - när det gäller rätten att påbörja och utöva verksamhet som läkare - samma innebörd inom sitt territorium som dem som medlemsstaten själv utfärdar."
(27) - I artikel 9.1 föreskrivs följande: "... varje medlemsstat [skall], när det gäller medborgare i medlemsstaterna vars utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare inte uppfyller minimikraven för utbildningen enligt artikel 23, som tillräckligt bevis godta de utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis för läkare som utfärdats av dessa medlemsstater före ... . Dessa utbildnings-, examens- och andra behörighetsbevis skall åtföljas av ett intyg som visar att dessa medborgare faktiskt och på föreskrivet sätt utövat verksamheten i fråga minst tre år i följd under en femårsperiod före dagen för utfärdandet av intyget."