62000CC0036_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I Introdução
1. Em 26 de Outubro de 1999, a Comissão adoptou a Decisão 2000/131/CE, relativa ao auxílio estatal aplicado pela Espanha a favor dos estaleiros navais públicos (a seguir «decisão impugnada»). Esta decisão prevê essencialmente que a justificação do auxílio concedido aos estaleiros navais pelo Reino de Espanha sob a forma de créditos fiscais especiais deixou de existir e que este auxílio, qualificado de novo auxílio, é incompatível com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE.
II Antecedentes factuais e jurídicos
O enquadramento jurídico
2. A Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro de 1990, relativa aos auxílios à construção naval, prorrogada pelo Regulamento (CE) n.° 3094/95 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1995, relativo aos auxílios à construção naval, prevê um certo número de regras específicas relativas aos auxílios neste sector que derroga a proibição geral prevista no artigo 87.°, n.° 1, CE.
3. Pelo Regulamento (CE) n.° 1013/97 do Conselho, de 2 de Junho de 1997, relativo aos auxílios a favor de certos estaleiros em reestruturação, o Conselho aprovou auxílios à reestruturação a favor dos estaleiros navais em certos Estados-Membros, nomeadamente aos estaleiros navais espanhóis.
4. Na medida do necessário, o artigo 1.° deste regulamento dispõe o seguinte:
«1. Sem prejuízo do disposto no Regulamento (CE) n.° 3094/95, em relação aos estaleiros em reestruturação especificados nos n.os 2, 3 e 4 do presente artigo, a Comissão pode declarar compatíveis com o mercado comum os novos auxílios ao funcionamento respeitando os objectivos específicos e os montantes aí definidos.
[...]
4. Os auxílios à reestruturação concedidos aos estaleiros públicos espanhóis podem ser considerados compatíveis com o mercado comum até ao montante de 135 028 milhões de pesetas espanholas, repartidos da seguinte forma:
pagamentos de juros, até ao montante de 62 028 milhões de pesetas espanholas, sobre os empréstimos contraídos no período de 1988-1994 para cobrir auxílios previamente autorizados mas não pagos;
créditos de impostos para o período de 1995-1999 até ao montante de 58 000 milhões de pesetas espanholas;
uma injecção de capital em 1997 até ao montante de 15 000 milhões de pesetas espanholas.
Todas as outras disposições da Directiva 90/684/CEE são aplicáveis a estes estaleiros.
O Governo espanhol concorda em proceder, de acordo com um calendário aprovado pela Comissão e, em todo o caso, até 31 de Dezembro de 1997, a uma redução real e irreversível da capacidade de 30 000 tjbc.»
5. O artigo 2.° deste regulamento prevê em seguida entre outras coisas que a Comissão controle a utilização efectiva dos auxílios e o respeito do plano de reestruturação e os limites de capacidade. O programa de controlo incluí um controlo no local pela Comissão, sendo esta, se necessário, assistida por peritos independentes. O Reino de Espanha fornecerá também à Comissão até ao fim de 1999, relatórios trimestrais sobre os progressos dos planos de reestruturação e informações sobre os estaleiros navais em causa, incluindo informações sobre a utilização que é feita dos auxílios concedidos, os investimentos, o nível de produtividade, as reduções e limitações de capacidade, as reduções do emprego, a viabilidade financeira. Por seu lado, a Comissão apresentará ao Conselho relatórios semestrais sobre os progressos dos planos de reestruturação.
Os factos na origem do litígio
6. Em 1995, as autoridades espanholas apresentaram à Comissão um plano de reestruturação dos estaleiros navais contendo um conjunto de medidas de auxílio. Em conformidade com a Directiva 90/684, a Comissão iniciou, no início de 1996, um procedimento formal, nomeadamente no que diz respeito aos créditos fiscais propostos nesse conjunto de auxílios. Em Junho de 1997, o Conselho adoptou, com base no artigo 92.°, n.° 3, alínea e), do Tratado CE [actual artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE], o Regulamento n.° 1013/97, relativo aos auxílios à reestruturação dos estaleiros navais num certo número de Estados-Membros, nomeadamente o Reino de Espanha. Este regulamento permite autorizar créditos fiscais.
7. Pela carta D/6715 de 6 de Agosto de 1997 (a seguir «decisão de autorização»), a Comissão autorizou a concessão de um montante total de 229 008 mil milhões de ESP a título de auxílios de Estado. Deste montante, 93 980 mil milhões de ESP foram autorizados como auxílios nos termos dos artigos 6.° e 7.° da Directiva 90/684 e 135 028 mil milhões de ESP nos termos do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1013/97. Em conformidade com o Regulamento n.° 1013/97, esta decisão de autorização prevê, designadamente, que, em relação ao período 1995-1999, os créditos fiscais especiais podem ser concedidos aos estaleiros em causa, até ao limite de 58 mil milhões de ESP. A razão da autorização dos créditos fiscais especiais provinha do facto de estar previsto que os estaleiros navais já não podiam invocar os créditos fiscais gerais.
8. Esta decisão de autorização prevê que não é permitido ultrapassar os limites de auxílios por categoria. Além disso, a autorização é acompanhada de condições relativas à redução da capacidade, à restrição da produção e ao respeito das regras de controlo.
9. Aquando de um controlo periódico, verificou-se que o Governo espanhol tinha, talvez, concedido um auxílio fiscal demasiado elevado aos estaleiros navais em causa. A partir de 1997, esses estaleiros foram novamente integrados numa holding que beneficiava de um regime de consolidação fiscal. Ou seja, a partir desse momento, esses estaleiros navais podiam novamente beneficiar de créditos fiscais gerais. Por carta de 15 de Fevereiro de 1999, a Comissão, depois de ter recolhido informações, deu em seguida início ao procedimento do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado CE (actual artigo 88.°, n.° 2, CE).
A decisão impugnada
10. Na decisão impugnada, a Comissão concluiu que os estaleiros públicos espanhóis beneficiaram de um auxílio concedido sob a forma de um crédito fiscal especial de 18 451 mil milhões de ESP, que não era legalmente justificado. A Comissão afirma que o montante total autorizado para este tipo de auxílios não foi ultrapassado, mas que constituía um limite máximo. No âmbito desse limite máximo, o auxílio devia ser limitado aos prejuízos tributáveis e tinha sido autorizado na hipótese de os estaleiros não poderem beneficiar de créditos fiscais nos termos do regime geral espanhol de consolidação fiscal. Tratava-se de uma condição essencial de autorização desses auxílios e, portanto, de compatibilidade com o mercado comum nos termos do artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE.
11. A Comissão verifica que, no total, foram pagos aos estaleiros 70 062 mil milhões de ESP, a título de créditos fiscais especiais e gerais, dos quais 58 mil milhões sob a forma de créditos fiscais especiais. Em relação a estes 58 mil milhões, 39 549 mil milhões foram pagos em 1997. Esse pagamento dizia respeito a direitos surgidos em 1995 e em 1996. No decurso desses anos, os estaleiros não podiam invocar um crédito fiscal a título da legislação fiscal geral. As coisas eram diferentes em 1997. Durante esse ano, podiam ser postos em consideração para a aplicação da legislação fiscal geral. Por conseguinte, a partir desse ano, a concessão de auxílios sob a forma de créditos fiscais especiais ao abrigo de uma legislação fiscal especial já não era justificada. Assim, em 1997 já não existia fundamento para o pagamento dos 18 451 mil milhões de ESP que foi efectuado em 1998, para esse ano com base nessa legislação específica.
12. Uma vez que a Comissão considera que, nas circunstâncias do caso em apreço, o pagamento em 1998 de 18 451 mil milhões de ESP já não é compatível com as disposições do artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE, sendo assim incompatível com o mercado comum na acepção do artigo 87.°, n.° 1, CE, decidiu a recuperação desse montante, acrescido dos juros.
III Fundamentos invocados
13. Foi contra esta decisão que o Governo espanhol interpôs o recurso em causa. Pediu a anulação da decisão impugnada e a condenação da Comissão nas despesas.
14. O recurso é baseado em quatro fundamentos, dois dos quais de natureza processual, e os outros dois relativos ao mérito da causa.
15. Através do primeiro fundamento, o Governo espanhol acusa a Comissão de ter violado os princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa administração, porque a Comissão seguiu erradamente a tramitação aplicável aos novos auxílios, e não o que se aplica aos auxílios existentes.
16. Através do segundo fundamento, invocado a título subsidiário, o Governo espanhol acusa a Comissão de falta de fundamentação, dado que, na decisão impugnada, não teria examinado, erradamente, as consequências da declaração de ilegalidade do auxílio em causa.
17. Através do terceiro fundamento, o Governo espanhol acusa a Comissão:
de ter qualificado erradamente o auxílio de 58 mil milhões de ESP, autorizado em 1997, de simples compensação de créditos fiscais que os estaleiros navais iam perder, quando esse auxílio era o resultado de uma negociação geral sobre o plano espanhol relativo a esses estaleiros. Ao fazê-lo, a Comissão violou o Regulamento n.° 1013/97, bem como o princípio da protecção da confiança legítima;
de ter considerado erradamente o montante do auxílio fiscal autorizado como um limite máximo, o que equivale a negar à decisão de autorização o seu carácter definitivo. Isto constitui uma violação do artigo 87.°, n.° 3, CE, bem como dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima;
de ter compensado erradamente o montante do auxílio autorizado pelos créditos fiscais concedidos ao abrigo da legislação fiscal geral. Segundo o Governo espanhol, este facto é contrário ao artigo 87.°, n.° 1, CE.
18. O quarto fundamento, invocado a título subsidiário, diz respeito à violação do princípio da confiança legítima e a um erro manifesto de apreciação. Neste fundamento, o Governo espanhol sustenta que, mesmo se o auxílio concedido de 58 mil milhões de ESP não pode ser acumulado com os créditos fiscais gerais, a concessão desse auxílio é justificada.
19. A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso por infundado e a condenação da recorrente nas despesas.
IV Apreciação dos primeiro e segundo fundamentos (os aspectos processuais)
O primeiro fundamento: violação dos princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa administração
Argumentos das partes
20. Através do seu primeiro fundamento, o Governo espanhol sustenta que a Comissão deveria ter seguido a tramitação do artigo 88.°, n.° 1, CE, dado que se trata de um auxílio existente que foi autorizado anteriormente e cujo limite aplicável não foi ultrapassado. A Comissão não seguiu, no caso em apreço, a tramitação correcta e violou desse modo os princípios da confiança legítima, da segurança jurídica e da boa administração.
21. O Governo espanhol observa que é necessário deduzir da decisão impugnada que, segundo a Comissão, uma vez que os estaleiros navais são abrangidos novamente pelo regime geral de consolidação fiscal, não foi respeitada uma das condições previstas pela decisão de autorização. Por esse facto, os créditos fiscais especiais já não se justificam; com efeito, tinham sido autorizados porque se suponha que os estaleiros já não poderiam ser tidos em consideração para uma compensação dos prejuízos com base no regime geral. A Comissão não informou desse facto o Governo espanhol. Esperou que fosse efectuado o último pagamento em 1998, dando depois início à tramitação do artigo 88.°, n.° 2, CE, alegando que a concessão de créditos especiais em 1997 equivalia à concessão de um novo auxílio. Agindo assim, violou os princípios da segurança jurídica e da boa administração.
22. Segundo o Governo espanhol, a Comissão não pode invocar o argumento segundo o qual um auxílio que já foi autorizado torna-se incompatível com o mercado comum se se considerar que já não é necessário. Invocar o acórdão Philip Morris Holland/Comissão para apoiar este argumento não é convincente, porque não se pode deduzir desse acórdão que, para cada aplicação de um auxílio que foi autorizado, é necessário demonstrar que ele era necessário.
23. Em seguida, o Governo espanhol considera que, mesmo que fosse necessário justificar separadamente a aplicação de um auxílio que já foi autorizado, a fundamentação que é, a este respeito, inadequada e a complexidade da decisão de autorização exigem que a Comissão disso o informe atempadamente. Isto ainda é mais verdade no caso em apreço, uma vez que a Comissão estava desde 1997 ao corrente da supressão da Agencia Industrial del Estado (a seguir «AIE») e da integração dos estaleiros numa nova empresa. Ao decidir, na decisão impugnada, sem qualquer aviso prévio, que um auxílio já autorizado não é compatível com o direito comunitário, a Comissão agiu sem ter em conta os princípios da segurança jurídica e da confiança legítima e violou o princípio da boa administração pública.
24. O Governo espanhol acrescenta que, neste caso, a Comissão deveria utilizar a tramitação do artigo 88.°, n.° 1, CE, aplicável aos auxílios existentes. Trata-se no caso concreto de auxílios existentes que já foram autorizados. Se a Comissão tiver de considerar que o auxílio em causa já não é compatível com o mercado comum, deve proceder à sua apreciação segundo o procedimento previsto por essa disposição.
25. A Comissão contesta o ponto de vista do Governo espanhol. Um auxílio que é concedido no respeito de todas as condições de autorização desse auxílio pode ser considerado um auxílio existente. É considerado ter sido autorizado no regime sobre o qual está baseado. Todavia, se um auxílio é concretamente concedido sem respeitar as condições que acompanham o regime em causa, a protecção conferida deixa de existir. Assim, trata-se de um auxílio «novo» que, nos termos do artigo 88.°, n.os 2 e 3, CE, deve ser notificado e examinado.
26. Deste modo, a Comissão considera que seguiu, no caso em apreço, o procedimento correcto. Baseia a sua opinião tanto no artigo 6.° do Regulamento (CE) n.° 659/1999 como na respectiva jurisprudência . Trata-se, no caso em apreço, de uma aplicação, que não é abrangida pela condição da concessão de um auxílio fiscal especial, ou seja, que os estaleiros não podiam ser tidos em consideração para créditos fiscais nos termos do regime fiscal geral em vigor. Assim, o auxílio deve ser qualificado de auxílio novo, com todas as consequências que o Tratado CE prevê. A tramitação do artigo 88.°, n.° 1, CE, preconizado pelo Governo espanhol, torna impossível a recuperação do auxílio que manifestamente foi concedido violando a decisão de autorização. Trata-se de um resultado não desejável.
Segundo fundamento: inexistência de fundamentação
Argumentos das partes
27. Através do seu segundo fundamento, invocado a título subsidiário, o Governo espanhol alega que, depois de ter afirmado que se tratava, no caso em apreço, de um novo auxílio, a Comissão deveria apreciar esse auxílio à luz de todos os critérios enunciados no artigo 87.°, n.° 1, CE. Ora, a decisão impugnada não contém nenhuma motivação sobre duas dessas exigências cumulativas, que essa disposição enuncia para que os auxílios sejam declarados incompatíveis, ou seja, que «afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros» e «falseiem ou ameacem falsear a concorrência».
28. A Comissão considera que se trata incontestavelmente de um auxílio. A este respeito remete para a sua Decisão de 6 de Agosto de 1997, que declarou o auxílio compatível com o mercado comum sem prejuízo das condições que enuncia. Tal autorização implica a existência de um auxílio. A Comissão invoca em seguida a legislação pertinente, nomeadamente a Directiva 90/684 e o Regulamento n.° 1013/97. Pode-se deduzir destes actos que, no mercado vulnerável da construção naval, qualquer auxílio nacional afecta, quase por definição, as trocas comerciais entre os Estados-Membros e o jogo da concorrência no mercado. A jurisprudência não exige uma fundamentação expressa de factos e circunstâncias que são do conhecimento público. A Comissão alega ainda, para completar, que o auxílio deve, no caso em apreço, ser considerado como não tendo sido notificado. Segundo a jurisprudência, a Comissão não deve demonstrar, nesse caso, o efeito real do auxílio concedido.
29. Em resposta a este fundamento de defesa da Comissão, o Governo espanhol assinala que não resulta da jurisprudência que a Comissão esteja totalmente dispensada da sua obrigação de fundamentar os efeitos do auxílio nas trocas comerciais entre os Estados-Membros e na concorrência. Segundo o Governo espanhol, não se pode tirar nenhum argumento das conclusões anteriormente mencionadas, porque a decisão impugnada não remete para a fundamentação em causa nessas conclusões. Invocar a jurisprudência, em especial o acórdão Siemens/Comissão, não é, segundo o Governo espanhol, de modo algum fundamentado. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que era suficiente uma fundamentação parcial completada pelo contexto factual do caso em apreço. Ora, não resulta desse acórdão que a Comissão esteja totalmente dispensada da sua obrigação de fundamentação. Por último, no caso em apreço, a Comissão invoca erradamente a jurisprudência relativa aos auxílios não notificados. Sabia que os estaleiros tinham sido integrados numa nova holding e podia saber quais eram as consequências para a aplicabilidade da legislação fiscal geral em matéria de créditos fiscais.
Apreciação
Observações preliminares
30. O surgimento, desde o fim dos anos 60, do que se convencionou chamar os novos Estados industriais teve importantes consequências para a indústria mundial da construção naval. A capacidade de construção e de reparação dos estaleiros navais teve um crescimento à escala mundial que ultrapassava a procura, quando os estaleiros podiam produzir, em primeiro lugar no Japão, depois na Coréia do Sul e em Taïwan, a preços de custo sensivelmente inferiores aos da América do Norte e da Europa Ocidental. A consequência foi a de que a indústria europeia da construção naval entrou, desde o início dos anos 70, numa situação quase permanente de crise, com todas as consequências sócio-económicas daí resultantes. Desejando proteger esta indústria que se julga ter uma importância vital e evitar, na medida do possível, choques sociais devidos aos encerramentos repentinos de empresas, numerosos Estados começaram, a partir dos anos 60, a subvencionar a sua indústria naval. Essas ajudas, embora tenham sido geralmente compreensíveis de um ponto de vista estritamente nacional, tiveram por consequência que os problemas no mercado da construção naval, à escala mundial e europeia, não se tornaram menos, mas sim mais graves: uma capacidade de produção que se tornou deficitária foi artificialmente mantida activa, ao passo que os auxílios tiveram por efeito que os preços tivessem sofrido uma pressão ainda mais forte para baixar.
31. Para evitar uma corrida aos subsídios, onerosos e sem saída, neste sector especialmente sensível, a Comunidade rapidamente tomou a iniciativa, com base no artigo 87.°, n.° 3, alínea e), CE, de subordinar a concessão de auxílios nacionais à construção naval a condições estritas. A primeira directiva em matéria de construção naval data de 1969; foi substituída depois várias vezes. É a Directiva 90/684 que se aplica no presente processo. As primeiras directivas prosseguiam essencialmente um duplo objectivo: manter a competitividade dos estaleiros europeus no mercado mundial, sem falsear o jogo da concorrência entre os estaleiros na Comunidade. A seguir, o acento tónico deslocou-se para a reestruturação necessária da construção naval a fim de melhorar a sua competitividade no mercado mundial. Esses foram apoiados por acordos celebrados na Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económicos, que prevê uma redução progressiva dos auxílios à produção a favor da construção naval e, a prazo, a sua supressão. O regulamento aplicável, no caso em apreço, ou seja, o Regulamento (CE) n.° 1540/98 do Conselho, de 29 de Junho de 1998, que estabelece novas regras de auxílio à construção naval, já não permite os auxílios à produção. A regulamentação comunitária caracteriza-se por uma aplicação restritiva e mais estrita das possibilidades de derrogação e por regras de controlo rigorosas.
32. A Directiva 90/684 deve, portanto, ser considerada actualmente como uma derrogação sectorial ao regime geral dos auxílios de Estado. O Regulamento n.° 1013/97 prevê, nomeadamente para os estaleiros navais espanhóis, uma nova excepção a essa regulamentação sectorial. Permite declarar compatíveis com o mercado comum auxílios especiais a favor desses estaleiros, auxílios que, na ausência desse regulamento, seriam contrários à Directiva 90/684, já referida. A razão de ser dessa possibilidade suplementar de concessão de auxílios consistia na necessidade de permitir aos estaleiros espanhóis em causa tornarem-se competitivos através de uma profunda reestruturação. Dado que se trata de uma derrogação, as condições de concessão de auxílio devem ser de interpretação estrita.
O primeiro fundamento
33. O primeiro fundamento suscita a questão de saber se a Comissão seguiu o procedimento correcto. Para responder a esta questão, é necessário, antes de mais, examinar se se trata de um novo auxílio ou de um auxílio abrangido por uma decisão de autorização anterior.
34. Com base na jurisprudência, se um Estado-Membro concede um auxílio a uma empresa violando as condições de que a Comissão acompanhou a concessão desse auxílio, ou se esse auxílio sai do âmbito da decisão de autorização, a decisão que declara a sua ilegalidade e ordena a sua recuperação deve ser tomada segundo a tramitação do artigo 88.°, n.° 2, CE. Se a Comissão considerar que o Estado-Membro em causa não é obrigado a um certo número de condições enunciadas na sua decisão anterior, aplica-se a tramitação do artigo 88.°, n.° 2, segundo parágrafo. No caso de considerar que se trata de novos montantes de auxílio, que não tinham sido examinados no âmbito do processo que conduziu à decisão precedente, aplica-se a tramitação do artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE .
35. Também o Tribunal de Justiça seguiu uma apreciação semelhante no acórdão «Italgrani», respeitante à aplicação individual de um auxílio autorizado anteriormente. Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça decidiu que, no caso de a Comissão declarar que o auxílio individual não é abrangido pela sua decisão de aprovação do regime, o auxílio deve ser considerado como um auxílio novo.
36. Está incontestavelmente provado que aquando da elaboração do plano de reestruturação, os estaleiros navais espanhóis ainda faziam parte do grupo Instituto Nacional de Indústria (a seguir «INI») e que podiam por intermédio do INI, reduzir os seus prejuízos em 28% após dedução de impostos em conformidade com o regime legal geral de consolidação fiscal dos lucros e das perdas no quadro de uma holding. Ora, a partir de 1 de Agosto de 1995, os estaleiros foram integrados na holding pública (deficitária) AIE, de modo que uma compensação dos prejuízos já não era possível. Para que os estaleiros em causa pudessem continuar a obter essa vantagem fiscal, o Reino de Espanha adoptou a Lei n.° 13/96. Essa lei previa conceder idêntica vantagem às empresas até 31 de Dezembro de 1999. Durante esse período, continuariam a receber o equivalente ao montante a que teriam direito no âmbito do regime legal geral fiscal consolidado.
37. Ao notificar as medidas de reestruturação em Novembro de 1997, o Governo espanhol citou expressamente essa lei como um elemento do plano. Dado que a Comissão considera que se trata de uma medida específica a favor dos estaleiros navais, constituindo, portanto, um auxílio, analisou-o. Depois de ter sido «habilitada» para esse facto por força do Regulamento n.° 1013/97 do Conselho, a Comissão autorizou finalmente o auxílio sob a forma de créditos fiscais, embora com um limite.
38. A passagem em causa da decisão de autorização tem a seguinte redacção: «No respeitante aos 58 mil milhões de ESP a título de créditos fiscais, parece que o antigo accionista INI, em conformidade com a prática espanhola normal em matéria de holding, reduziu os prejuízos após imposto compensando-os com lucros realizados no seio do grupo. Segundo as previsões financeiras do plano, esses créditos fiscais estarão disponíveis até ao final de 1998. Por força do artigo 1.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1013/97, esses créditos são também autorizados pela Comissão.»
39. Ora, em 1 de Setembro de 1997, os estaleiros passaram para o controlo da Sociedad de Participaciones Industriales podendo novamente, por força do regime geral espanhol de impostos consolidados, compensar os prejuízos sem dedução de impostos com os lucros realizados por outras empresas do grupo, como o faziam na época em que faziam parte do INI.
40. Segundo a Comissão, isto queria dizer que o auxílio já não era justificado e que o pagamento em 1998 pelo Governo espanhol de 18 451 mil milhões de ESP a título de créditos fiscais especiais era contrário à decisão de autorização anterior, dado que o auxílio só tinha sido autorizado porque os estaleiros navais já não faziam parte de um grupo que realizava lucros susceptíveis de compensação fiscal, de modo que já não estavam em condições de compensar os seus prejuízos com base na regulamentação fiscal geral. O auxílio foi concedido nessa perspectiva. As autoridades nunca tiveram a intenção de conceder aos estaleiros navais um direito aos dois créditos fiscais.
41. Em minha opinião, resulta do contexto geral deste processo que a autorização não visava uma situação em que os créditos fiscais com base na legislação geral podiam ser acumulados com os créditos fiscais baseados em legislação especial. O auxílio era autorizado, precisamente porque os estaleiros navais já não podiam utilizar os créditos fiscais com base na legislação geral. O Governo espanhol tinha notificado os créditos fiscais por força da Lei espanhola n.° 13/96, que era anterior à adopção do Regulamento n.° 1013/97 e à decisão de autorização, como um elemento do plano de reestruturação. Deste modo, é perfeitamente admissível que, aquando da apreciação da sua compatibilidade, a Comissão pudesse esperar que essa medida só seria válida para as empresas que podiam utilizar os créditos fiscais gerais. É o que resulta também da passagem da decisão de autorização que já foi reproduzida no n.° 38. Em seguida, como a Comissão também observou, trata-se neste caso de uma dupla derrogação à proibição. A autorização deve, portanto, ser interpretada de modo restritivo. Deste modo, é evidente que a autorização de auxílio apenas visava a situação em que os estaleiros não podiam ter direito aos créditos fiscais a título da legislação geral.
42. Com base nas considerações precedentes, considero à semelhança da Comissão, que o auxílio não é abrangido pela decisão de autorização anterior. A partir do momento em que os estaleiros navais fizeram de novo parte de uma holding a que é aplicável o regime geral de impostos consolidados e em que também beneficiaram a esse título de créditos fiscais gerais, o auxílio já não se justificava e o Governo espanhol já não podia invocar a autorização inicial da Comissão. Por conseguinte, o auxílio concedido em 1998 em relação a 1997 sob a forma de créditos fiscais especiais deve ser qualificado de auxílio novo.
43. Como a Comissão observa com razão, qualquer decisão de autorização deve conter uma justificação do auxílio. Se essa justificação deixa de existir, a consequência é que a autorização é igualmente caduca. No presente processo, a justificação da concessão de créditos fiscais especiais aos estaleiros navais residia no facto de eles irem ser integrados numa holding deficitária e que por esse facto já não podia beneficiar de créditos fiscais resultantes da legislação fiscal geral. Esta forma de compensação fiscal dos prejuízos era necessária para dar aos estaleiros uma margem financeira suficiente que lhes permitisse obter êxito na sua reestruturação. Foi a razão pela qual o Conselho e a Comissão autorizaram o Governo espanhol a instituir, através de uma vantagem fiscal específica, créditos fiscais de que, caso contrário, os estaleiros navais seriam privados. Ora, a integração dos estaleiros navais em causa numa holding beneficiária suprimiu a justificação da aplicação de uma facilidade fiscal específica. O auxílio fiscal especial, que o Governo espanhol seguidamente concedeu aos estaleiros, sai, assim, do âmbito de aplicação da decisão de autorização. Deve, por isso, ser qualificado de auxílio «novo» na acepção do artigo 88.°, n.° 2, CE.
44. O argumento do Governo espanhol, segundo o qual a Comissão lhe deveria ter comunicado antecipadamente, ou pelo menos em fase anterior, que considerava que o auxílio era incompatível devido a uma modificação das circunstâncias e segundo o qual, não o tendo feito, violou os princípios da segurança jurídica, da confiança legítima e da boa administração pública, também já não pode ser sustentado. A Comissão não era obrigada a deduzir do facto de os estaleiros públicos espanhóis, no decurso do ano de 1997, terem passado de novo a fazer parte de uma holding à qual o regime geral de consolidação fiscal era aplicável, que o Governo espanhol continuaria mesmo assim a conceder créditos fiscais especiais. O Governo espanhol podia e devia saber que já não existia justificação para tais créditos fiscais.
45. Tendo em conta as considerações precedentes, considero em conclusão que a tramitação do artigo 88.°, n.° 2, primeiro parágrafo, CE é no caso em apreço, adequada. Não concordo, portanto, com a opinião do Governo espanhol segundo a qual a Comissão deveria seguir a tramitação do artigo 88.°, n.° 1, CE, relativo aos auxílios existentes.
O segundo fundamento
46. No que se refere ao argumento do Governo espanhol, segundo o qual a Comissão deveria ter examinado nos motivos da sua decisão a infracção às trocas comerciais entre os Estados-Membros e a alteração do jogo da concorrência, uma vez que se trata de um auxílio novo, posso ser breve, dado o sector e os antecedentes.
47. Numa jurisprudência reiterada, o Tribunal de Justiça afirmou que, para apreciar se uma decisão é suficientemente motivada, é necessário ter em conta não apenas o texto dessa decisão, mas também o contexto na qual foi tomada e o conjunto das regras de direito que regulam a matéria em questão .
48. Como já foi referido, trata-se de um sector que se caracteriza por uma capacidade estrutural excessiva e por relações de concorrência particularmente sensíveis, tanto no interior da Comunidade como fora dela. Deste modo, é evidente que qualquer auxílio nesse sector pode perturbar o jogo da concorrência e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros.
49. A decisão impugnada deve ser interpretada no contexto da decisão de autorização, do Regulamento n.° 1013/97 e da Directiva 90/684. Resulta da Directiva 90/684 que, à luz da difícil situação em que a construção naval europeia se encontra no mercado mundial, os auxílios de Estado podem falsear o jogo da concorrência entre os estaleiros navais na Comunidade e, portanto, influenciar os fluxos de encomendas e assim as trocas comerciais entre Estados-Membros. Esta é a razão pela qual esta directiva regula com precisão a concessão de auxílios de Estado e a submete a um controlo estrito. As derrogações às disposições desta directiva estão sujeitas à rigorosa exigência processual de uma autorização prévia do Conselho. Esta autorização é dada no caso em apreço pelo Regulamento n.° 1013/97. Esta rigorosa exigência processual resulta do facto de qualquer derrogação específica às regras gerais da directiva poder produzir efeitos nas relações de concorrência intracomunitárias e no mercado da construção naval. Esta sensibilidade resulta, além disso, da decisão de autorização de 1997, na qual tanto o conjunto global dos auxílios como os seus diferentes elementos são acompanhados de uma série de condições definidas com precisão, visando salvaguardar o objectivo prosseguido pelo conjunto dos auxílios, ou seja, uma profunda reestruturação dos estaleiros navais em causa e o restabelecimento da sua competitividade sem onerar inutilmente as relações de concorrência intracomunitárias. Resulta deste contexto que as derrogações unilaterais em relação ao conjunto dos auxílios autorizados, tendo por efeito que os estaleiros recebam fundos públicos que ultrapassam o que estava previsto nesse conjunto, são quase por definição susceptíveis de perturbar as relações de concorrência intracomunitárias na construção naval e afectar as trocas comerciais entre os Estados-Membros as encomendas. Uma decisão na qual a Comissão afirma que um Estado-Membro concedeu aos estaleiros um auxílio que ultrapassa o nível permitido pode ser sumária neste contexto de mercado e de gestão. O Estado-Membro destinatário podia e devia saber que o auxílio suplementar concedido teria esses efeitos.
50. Nesse contexto, concluo que não pode ser censurada à Comissão qualquer falta de fundamentação.
V Apreciação dos terceiro e quarto fundamentos
Terceiro fundamento: violação do artigo 87.°, n.os 1 e 3, alínea e), CE, do Regulamento n.° 1013/97 e do princípio da confiança legítima
Argumentos das partes
51. Através do terceiro fundamento, o Governo espanhol alega que existe violação do artigo 87.°, n.os 1 e 3, alínea b), CE, do Regulamento n.° 1013/97 e do princípio da confiança legítima. Este fundamento divide-se em três partes.
52. Na primeira parte, o Governo espanhol alega que o auxílio autorizado de 58 mil milhões de ESP não pode ser considerado em si mesmo uma pura compensação de créditos fiscais que os estaleiros navais perderiam, fazendo sim, parte de um conjunto que resultou das negociações. Ao não partir desta premissa, a Comissão violou o Regulamento n.° 1013/97 do Conselho e a confiança legítima a que a sua decisão, que autoriza definitivamente um montante do auxílio fixado de maneira concreta, deu origem. O Governo espanhol sustenta que, se a decisão de autorização pretendesse subordinar o pagamento de uma parte do auxílio à manutenção de uma certa situação de facto, a Comissão deveria tê-lo dito expressamente na sua decisão.
53. Segundo o Governo espanhol, as partes negociaram um montante do auxílio total e esse montante foi igualmente tido em consideração no âmbito da contrapartida dos estaleiros navais beneficiários, que consistiu numa redução irreversível de capacidade de 30 000 toneladas de arqueação bruta. O Regulamento n.° 1013/97 não exigiria as mesmas condições como contrapartida se o montante total do auxílio não fosse o que o próprio regulamento fixou. O Governo espanhol sustenta que preencheu as condições enunciadas no regulamento e na decisão de autorização, tanto no respeitante à redução da capacidade como no que diz respeito à não ultrapassagem do limite máximo do auxílio.
54. Em seguida o Governo espanhol alega que os montantes que os estaleiros poderiam receber sob um regime de consolidação fiscal não podem ser determinados antecipadamente, dado que são fixados em função da matéria colectável (o crédito fiscal é de 28% dessa máxima). Se a Comissão considerou que os créditos fiscais específicos, citados na decisão de autorização, eram concebidos como uma compensação de créditos fiscais ao abrigo da legislação fiscal geral, que já não se poderiam obter, ela deveria tê-los definido e descrito como tal. O facto de se ter limitado a autorizar um montante fixo não significa que se trata de uma compensação.
55. Além disso, a Comissão não se reservou o direito de reexaminar o montante que foi autorizado sob a forma de créditos fiscais uma vez que os montantes exactos a que os estaleiros tinham direito foram tornados públicos. Limita-se a autorizar um auxílio de um modo claro e incondicional, de um montante concreto, sob certas condições específicas.
56. Em resumo, o Governo espanhol considera que o ponto de vista da Comissão é intrinsecamente contraditório. Ou os 58 mil milhões de ESP a título de auxílio são justificados como compensação, ou efectivamente fazem parte de um conjunto de auxílios subordinados à condição de uma redução de capacidade importante e irreversível, com base na qual as partes poderiam ter negociado as diferentes rubricas. A primeira tese, tal como é defendida pela Comissão, implica que é possível conceder montantes mais elevados que o que foi aprovado, nomeadamente se se afigurar que o montante a compensar é muito mais elevado que o previsto. É uma possibilidade que a Comissão aparentemente não aceita.
57. A Comissão contesta o raciocínio do Governo espanhol. Este parte aparentemente da ideia de que a decisão de autorização não submete os créditos fiscais a nenhuma condição senão a do respeito do limite de 58 mil milhões de ESP e a redução da capacidade que foi decidida. A Comissão, por sua vez, considera que a autorização não era justificada porque os estaleiros navais espanhóis já não podiam beneficiar dos créditos fiscais gerais. Ora, esta justificação inerente à autorização deixou de existir e a autorização, por esse facto, também caducou. A Comissão assinala que, para poder autorizar um auxílio, deve ser demonstrada a sua necessidade, tanto no que se refere ao montante como no que se refere ao objectivo específico que prossegue. Se outros meios, tais como a aplicação da legislação fiscal geral, parecem suficientes para atingir os mesmos objectivos, o auxílio não pode ser autorizado.
58. A Comissão refere que não existem decisões que autorizem um auxílio de modo genérico que tenham como único limite respeitar um montante máximo. Nas suas decisões, indica sempre até que montante e com que objectivo o auxílio é concedido. Assim, nunca decidiu autorizar um conjunto total de auxílios sem outra precisão, e muito menos num sector tão sensível como o que está agora em causa, no qual os auxílios de Estado são geralmente proibidos de modo categórico. Neste contexto, a Comissão remete para os pormenores da decisão de autorização, que define separadamente cada categoria de auxílios e enumera expressamente as condições em que esses auxílios são autorizados por categoria. Isto teria sido absurdo se se tratasse apenas do montante total do auxílio autorizado e da redução de capacidade concomitante.
59. Por conseguinte, a Comissão não partilha o ponto de vista do Governo espanhol no que se refere ao resultado das negociações gerais. Em sua opinião, o Regulamento n.° 1013/97 e a decisão de autorização são claros. Estes actos prevêem que o Reino de Espanha não deve apenas ter em conta o montante total que foi autorizado, mas que deve também respeitar os objectivos e os limites fixados por cada categoria de auxílio autorizado. A Comissão não compreende em que se baseia a violação da confiança legítima, invocada pelo Governo espanhol, e em que consiste a violação do Regulamento n.° 1013/97.
60. A Comissão expõe que o montante máximo de 58 mil milhões de ESP foi fixado com base nos dados fornecidos pelas autoridades espanholas. Esses dados eram fundados nos prejuízos previstos sem dedução de impostos que os estaleiros sofreriam, e não futura matéria colectável previsível dos estaleiros, fundamento a que é necessário teoricamente dar preferência. Uma vez que se trata de prejuízos previsíveis e não de dados definitivos, a Comissão não exigiu mais pormenores da parte das autoridades espanholas. Era pura e simplesmente impossível efectuar antecipadamente cálculos precisos, porque estes cálculos são em larga medida influenciados pelos resultados futuros da empresa, que são por definição incertos.
61. Uma segunda razão para se aceitar um cálculo fundado nos prejuízos previsíveis sem dedução de impostos consiste em que um cálculo com fundamento na «matéria colectável» previsível seria ainda menos preciso. Com efeito, a legislação fiscal muda todos os anos, o que torna qualquer estimativa antecipada muito aleatória. Uma estimativa fundada nos resultados líquidos previsíveis dos estaleiros navais em causa oferecia e este respeito uma base mais sólida.
62. Ora, a aplicação concreta material dos créditos especiais foi calculada, nos termos da Lei especial n.° 13/96, partindo da matéria colectável e não dos prejuízos sem dedução de impostos. Não era necessário indicá-lo expressamente na decisão de autorização, porque isso já decorre da Lei especial n.° 13/96.
63. Por último, o montante de 58 mil milhões de ESP a título de créditos fiscais deveria ser aceite porque se tratava de um limite máximo. Isto quer dizer que, no caso em que os prejuízos dos estaleiros se verifiquem inferiores, as compensações concedidas nos termos da Lei n.° 13/96 também serão menos importantes, uma vez que esta lei parte da matéria colectável. Ao invés, se o prejuízo, e, portanto, também a compensação com base na Lei n.° 13/96 se verificassem superiores às estimativas, o montante que devia ser efectivamente pago sob a forma de créditos fiscais não podia de qualquer forma ultrapassar os 58 mil milhões de ESP, uma vez que este último montante era expressamente concebido como um limite máximo. Trata-se, portanto, de um mecanismo que, independentemente da evolução das empresas, garante que as relações de concorrência não serão perturbadas para além do limite autorizado.
64. Portanto, é correcta a observação das autoridades espanholas, segundo a qual a Comissão não teria de qualquer forma autorizado mais de 58 mil milhões de ESP, mesmo que os prejuízos reais tivessem sido maiores. A Comissão considera este limite como um máximo, que era ainda aceitável sem prejudicar demasiado as relações de concorrência. Ter uma opinião diferente equivaleria a dar um cheque em branco ao Estado espanhol, que poderia continuar a conceder um auxílio de funcionamento sob a forma de créditos fiscais, mesmo no caso de o volume das perdas demonstrar que a empresa não é viável. Por conseguinte, o limite fixado não pode em nenhum caso ser ultrapassado.
65. A Comissão contesta a existência, defendida pelo Governo espanhol, de um vínculo entre a redução da capacidade e o limite autorizado pela decisão. A redução da capacidade faz totalmente parte da decisão de autorização, implica uma contrapartida que atenúa de alguma maneira os efeitos prejudiciais do auxílio em relação à concorrência. Isto não quer dizer que exista uma relação ou um vínculo automático entre a redução da capacidade e o nível do auxílio autorizado.
66. Na segunda parte deste fundamento, o Governo espanhol sustenta que a interpretação do limite fixado pelos créditos fiscais, feita pela Comissão, é contrária ao artigo 87.°, n.° 3, CE e aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Esta interpretação nega o carácter definitivo da decisão de autorização. A alegação da Comissão, que figura no n.° 42 da decisão impugnada, teria por efeito que a autorização concedida se convertesse numa declaração de intenção, que obrigava as autoridades espanholas a demonstrar constantemente, no momento da aplicação do plano de restruturação, a necessidade da concessão do auxílio, já autorizado.
67. O facto de os montantes aprovados constituírem um limite não lhes dá um carácter provisório, no sentido de que ao executar os planos, podem ser concedidos montantes sensivelmente inferiores. Segundo o Governo espanhol, a opinião diferente da Comissão é contrária ao artigo 1.° do Regulamento n.° 1031/97, por força do qual a Comissão pode igualmente declarar compatível com o mercado comum um auxílio «novo», desde que os objectivos e os limites, fixados nesse regulamento, sejam respeitados.
68. Em resposta à segunda parte do terceiro fundamento, a Comissão refere que as vantagens fiscais dependem em larga medida da evolução das empresas e que, portanto, é lógico que o seu montante preciso seja indeterminado. Como era efectivamente impossível determiná-la a priori, a Comissão fixou um limite, a fim de impedir que uma empresa que tenha registado resultados extremamente negativos receba mesmo assim, automaticamente, um auxílio e falseie assim a concorrência. É igualmente lógico que, se os resultados forem mais favoráveis do que o previsto, a compensação recebida com base na Lei espanhola n.° 13/96 (calculada em 28% da matéria colectável) seja menos importante. Deste modo, não se pode sustentar que a autorização tem um carácter provisório. Embora seja verdade que o montante a pagar é efectivamente indeterminado, isto não é válido para o mecanismo de cálculo, combinado com o montante que contém um limite de 58 mil milhões de ESP.
69. Na terceira parte do terceiro fundamento, o Governo espanhol alega que o raciocínio seguido pela Comissão na decisão impugnada tem por efeito que os créditos fiscais ao abrigo da legislação geral e os créditos fiscais ao abrigo da legislação especial são acumuláveis. Segundo o Governo espanhol, isto não é conceptualmente exacto, porque os créditos fiscais ao abrigo da regulamentação geral não são auxílios. Uma tal acumulação é, por conseguinte, contrária ao artigo 87.°, n.° 1, CE.
70. A Comissão responde que, na decisão impugnada, apenas declarou que a justificação do auxílio sob a forma de créditos fiscais tinha deixado de existir em 1 de Janeiro de 1997 e que a autorização não tinha, por esse facto, razão de ser. Por conseguinte, o auxílio deve ser considerado como uma ajuda não autorizada a partir dessa data. Assim, a Comissão não acumulou os montantes, nem examinou o efeito acumulado dessas duas categorias de créditos fiscais, mas unicamente constatou que os créditos fiscais «especiais» que tinham sido autorizados, já não eram justificados.
O quarto fundamento: violação do princípio da confiança legítima, erro de apreciação
Argumentos das partes
71. Através do quarto fundamento, invocado a título subsidiário, o Governo espanhol considera que, mesmo admitindo-se que o auxílio autorizado sob a forma de créditos fiscais não pode coexistir com os créditos fiscais gerais, os 58 mil milhões de ESP, concedidos aos estaleiros, são justificados. Assim, a Comissão violou, portanto, o princípio da confiança legítima e cometeu um erro manifesto de apreciação.
72. Neste contexto, o Governo espanhol alega que os créditos fiscais que os estaleiros receberam no âmbito do regime geral de consolidação fiscal representavam 28% da matéria colectável. Ora, ao autorizar os créditos fiscais especiais, partiu-se dos 28% dos resultados líquidos sem dedução de impostos. A Comissão deveria ter tido em conta este critério.
73. A Comissão considera, por sua vez, que o auxílio concedido em 1998 não é justificado. A este respeito, indica que o auxílio autorizado não corresponde aos «28% dos prejuízos previstos durante o período considerado», como afirma o Governo espanhol, sem o montante máximo, que os estaleiros, de outro modo, teriam podido receber com base na regulamentação fiscal geral. O fundamento estava contido na Lei n.° 13/96. Esta lei era anterior à adopção do Regulamento n.° 1013/97 e à decisão de autorização. Desde logo, referiu-se, no momento da autorização dos créditos fiscais, a essa lei espanhola. O auxílio concedido com base nessa lei não corresponde aos 28% dos prejuízos sem dedução de impostos, mas ao montante a que poderiam ter tido direito se tivessem permanecido no regime de consolidação. A Comissão considera, portanto, que utilizou o único critério correcto.
Apreciação dos terceiro e quarto fundamentos
74. O Governo espanhol desconhece que no presente processo se põe em causa, não a ultrapassagem do limite do auxílio, para cima ou para baixo, mas o facto de que o auxílio já não estava justificado e, portanto, não estava coberto pela decisão de autorização.
75. O Regulamento n.° 1013/97 e a decisão de autorização são claros no que diz respeito ao montante total autorizado, os limites máximos por categoria de auxílios e a obrigação do Reino de Espanha de reduzir a capacidade em 30 000 tjbc.
76. Recordo que o Regulamento n.° 1013/97 e a decisão de autorização habilitam o Governo espanhol a conceder um auxílio excepcional a um certo número de estaleiros da construção naval a fim de facilitar a sua reestruturação, nomeadamente através de uma redução da capacidade. A relação directa, sugerida pelo Governo espanhol, entre o montante do auxílio total autorizado e a importância da redução da capacidade não se encontra nem no Regulamento n.° 1013/97 nem na decisão de autorização. O artigo 1.°, n.° 1, deste regulamento prevê que, no que diz respeito à reestruturação dos estaleiros navais públicos espanhóis, a Comissão pode autorizar a concessão de novos auxílios ao funcionamento. Por força do artigo 1.°, n.° 4, do mesmo regulamento, só o pode fazer de acordo com os objectivos que estão enunciados e dentro dos limites máximos igualmente indicados. Em relação a esses objectivos e a esses limites máximos, os auxílios podem ser considerados compatíveis com o mercado comum, desde que sejam necessários para os objectivos prosseguidos. Assim, no que diz respeito à decisão de autorização, e relativamente aos créditos fiscais especiais em causa, a sua justificação reside no facto de os estaleiros aqui em discussão já não puderem exigir esses créditos fiscais ao abrigo da legislação fiscal geral. Quando, posteriormente, os puderam, novamente, pretender, essa categoria de auxílio deixou de ser necessária. O facto de o Regulamento n.° 1013/97 ter aberto a possibilidade de conceder um auxílio especial aos estaleiros espanhóis não dispensa a Comissão da sua obrigação de verificar se ele é ainda justificado, quer dizer, necessário. O facto de, no conjunto total dos auxílios, uma categoria deixar de ser necessária não tem evidentemente qualquer repercussão nas obrigações de restruturação e de redução da capacidade, que são condições de autorização desse mesmo conjunto de auxílios.
77. A alegação do Governo espanhol, segundo a qual a fundamentação da Comissão tem por efeito que a autorização concedida tenha, de facto, um carácter provisório, não pode, assim, ser sustentada. A autorização foi definitiva, e isto, evidentemente, partindo da hipótese de que as causas especiais de justificação continuem a existir para os diferentes elementos do conjunto dos auxílios excepcionais. É precisamente o carácter excepcional desses auxílios que obrigava a Comissão a continuar a verificar estritamente a sua necessidade.
78. A alegação do Governo espanhol, segundo a qual os créditos fiscais gerais com base em medidas gerais nacionais não são auxílios na acepção do Tratado CE, é, em si mesma, exacta. Todavia, não é disto que se trata. Assim, como se deduz das anteriores considerações, a autorização não visava conceder créditos fiscais especiais à custa de créditos fiscais gerais. O auxílio autorizado constitui uma excepção e destinou-se, precisamente, a compensar a perda do direito ao crédito fiscal geral e a permitir, assim, a reestruturação. Quando os estaleiros quiseram de novo exigir os créditos fiscais normais por força da regulamentação geral, o auxílio deixou de ser justificado. Assim, a Comissão não acumula duas coisas, mas estabelece que o auxílio já não estava justificado quando se podia de novo pretender a compensação dos prejuízos por força da legislação geral.
79. Não me parecem fundadas as objecções do Governo espanhol contra o modo de cálculo utilizado pela Comissão. Quando a Comissão definiu o limite máximo do auxílio que os créditos fiscais especiais constituem, utilizou os dados que lhe tinham sido fornecidos pelas autoridades espanholas. Estes dados diziam respeito ao resultado líquido considerado sem dedução de impostos (prejuízos). A Comissão referiu que uma estimativa fundada na futura matéria colectável teria sido mais correcta, mas também consideravelmente mais difícil e aleatória. Dado que se tratava da fixação de um limite máximo que devia ser de qualquer maneira determinado com base em estimativas, a Comissão não considerou nem necessário nem possível exigir uma maior precisão da parte das autoridades espanholas. Por força da Lei n.° 13/96, o cálculo do montante dos créditos fiscais, aos quais os estaleiros podiam pretender, efectuou-se com base na matéria colectável. Quando a Comissão calculou o montante do auxílio que os estaleiros navais tinham recebido a mais sob a forma de créditos fiscais para 1997, procedeu conforme as disposições dessa lei. Esta abordagem, em minha opinião, é a única correcta, de acordo com a economia da decisão de autorização. Com efeito, a Lei n.° 13/96 prevê que o fundamento sobre o qual os créditos fiscais especiais são concedidos é o mesmo para os créditos fiscais gerais. O auxílio concedido com fundamento nesta lei corresponde ao montante que teriam podido pretender se tivessem permanecido numa holding beneficiária, no interior da qual os lucros e os prejuízos podem ser consolidados. Esse montante é calculado com base na matéria colectável, quer dizer, o resultado contabilístico, corrigido por rubricas permanentes e que não entram temporariamente em consideração. O facto de a decisão de autorização não indicar expressamente a base de cálculo não muda em nada a validade do método de trabalho seguido pela Comissão. A autorização visava precisamente os créditos fiscais especiais, que as autoridades espanholas tiveram em vista quando promulgaram a lei em causa. Quando os créditos fiscais especiais deixaram de se justificar, o auxílio concedido ilegalmente devia ser calculado tendo em conta a legislação por força da qual estes créditos fiscais são concedidos.
80. Não são convincentes os argumentos do Governo espanhol, segundo os quais a Comissão deveria ter utilizado os critérios com base nos quais o limite máximo autorizado de 58 mil milhões de ESP foi calculado para este auxílio fiscal. Como expus anteriormente, este método de cálculo, fundado nos resultados líquidos tributáveis, era necessário para fazer antecipadamente uma estimativa justificada dos créditos fiscais de que os estaleiros em causa seriam privados se fossem integrados numa holding deficitária. Em contrapartida, para calcular a posteriori os montantes que os estaleiros receberam ilegalmente, deve seguir-se a economia da legislação por força da qual receberam o auxílio que foi pago ilegalmente. Não se trata aqui de uma estimativa baseada em previsões, mas do cálculo de um montante para o qual todos os critérios a tomar em consideração figuram na própria lei.
81. A fim de ser exaustivo, quero ainda assinalar que o litígio em causa não respeita à questão de saber se o limite máximo de 58 mil milhões de ESP foi ultrapassado, mas à questão de saber se a Lei n.° 13/96 podia ainda ser aplicada quando, em 1997, já não existia justificação para isso, porque os estaleiros navais em causa podiam de novo ser tidos em consideração para os créditos fiscais ao abrigo da legislação fiscal geral.
82. Por conseguinte, concluo que os terceiro e quarto fundamentos são igualmente desprovidos de fundamento.
VI Conclusão
83. Tendo em conta as anteriores considerações, proponho ao Tribunal de Justiça:
a) rejeitar, porque desprovido de fundamento, o recurso do Reino de Espanha;
b) condenar a parte requerente nas custas, por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.