61999CC0382_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Med förevarande talan har Konungariket Nederländerna begärt att domstolen skall ogiltigförklara kommissionens beslut 1999/705/EG av den 20 juli 1999, i den mån som kommissionen har förklarat att stöd som beviljats vissa kategorier av nederländska bensinstationer är oförenliga med den gemensamma marknaden och med avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och beslutat att de beviljade stöden skall återbetalas.
Konungariket Nederländerna anser att kommissionen felaktigt har kvalificerat dessa stöd som statligt stöd och att denna kvalificering inneburit ett åsidosättande av artikel 92.1 och 92.3 i EG-fördraget (nu artikel 87.1 och 87.3 EG i ändrad lydelse), kommissionens meddelande om försumbart stöd (96/C 68/06) samt principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar.
Konungariket Nederländerna anser dessutom att beslutet inte uppfyller det krav på utförligt angivna villkor som följer av artikel 189 i EG-fördraget (nu artikel 249 EG) och att det inte är korrekt motiverat i enlighet med bestämmelserna i artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG).
Den nederländska regeringen har slutligen bestridit skyldigheten som ålagts den att kräva återbetalning av redan utbetalade stöd.
I Tillämpliga bestämmelser
A EG-fördraget
2. Enligt fördraget är stöd som en medlemsstat ger företag i princip förbjudna.
3. I artikel 92.1 i fördraget föreskrivs följande:
"Om inte annat föreskrivs i detta fördrag, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna."
4. Undantagen från denna princip anges i artikel 92.2 och 92.3.
5. I artikel 93 i EG-fördraget (nu artikel 88 EG) anges förfarandet för beviljande att ett statligt stöd.
6. I artikel 93.2 första och andra stycket föreskrivs följande:
"Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer.
Om staten i fråga inte rättar sig efter detta beslut inom föreskriven tid får kommissionen eller andra berörda stater, med avvikelse från artiklarna 169 och 170, hänskjuta ärendet direkt till domstolen."
7. Enligt artikel 93.3 i fördraget skall "[k]ommissionen ... underrättas i så god tid att den kan yttra sig om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om den anser att någon sådan plan inte är förenlig med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, skall den utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i punkt 2. Medlemsstaten i fråga får inte genomföra åtgärden förrän detta förfarande lett till ett slutgiltigt beslut".
B Meddelandet
8. Kommissionen har antagit meddelanden i vilka dess politik i fråga om stöd av mindre betydelse anges. Det senaste meddelandet antogs år 1996. Det är detta meddelande som är aktuellt i förevarande mål.
9. Meddelandet syftar till att tolka bestämmelserna i artikel 92.1 i fördraget och särskilt begreppet "i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna". Enligt meddelandet har stöd på små belopp ingen inverkan på handeln mellan medlemsstaterna.
10. I meddelandet föreskrivs följande:
"Även om varje statligt ekonomiskt stöd som beviljas ett företag i större eller mindre utsträckning snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan detta företag och dess konkurrenter som inte får ett sådant stöd, så har inte allt stöd någon kännbar inverkan på handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna. Detta gäller särskilt för stöd på ganska låga belopp ..."
"... kommissionen [införde] år 1992 en regel om försumbart stöd, i vilken det fastställs en gräns för stöd i ett absolut belopp. Om den underskrids kan artikel 92.1 betraktas som icke tillämpbar och stödet behöver inte längre anmälas i förväg till kommissionen i enlighet med artikel 93.3."
11. Det förhållandet att försumbara stöd inte skall omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget motiveras i meddelandet även av mer pragmatiska skäl.
12. Genom meddelandet har villkoren för genomförandet av regeln om stöd av mindre betydelse ändrats.
13. Enligt meddelandet kan artikel 92.1 i fördraget inte tillämpas på stöd som uppgår till högst 100 000 euro som betalas ut under en period på tre år, som börjar löpa när det första försumbara stödet betalas ut. Detta belopp omfattar alla kategorier av stöd, oberoende av deras form eller syfte, med undantag av exportstöd som inte omfattas av åtgärdens förmåner.
14. Dessa försumbara stöd som inte behöver anmälas till kommissionen kan läggas till andra typer av stöd som godkänts av kommissionen.
15. I meddelandet erinras även om att kommissionen är skyldig att förvissa sig om att medlemsstaterna inte beviljar sina företag stöd som inte är förenliga med den gemensamma marknaden och förbehålla sig rätten att vidta lämpliga åtgärder avseende stöd som trots att de respekterar villkoren för den så kallade regeln om försumbart stöd skulle bryta mot andra bestämmelser i fördraget.
16. I meddelandet anges att medlemsstaterna är skyldiga att underlätta genomförandet av kommissionens uppgift att kontrollera att de stöd som utbetalas är förenliga med den gemensamma marknaden. Det begärs särskilt att medlemsstaterna skall inrätta en kontrollmekanism som säkerställer att sammanslagning av olika stöd som beviljats samma stödmottagare som försumbara stöd, inte leder till att det totala beloppet för denna typ av stöd uppgår till mer än 100 000 euro över en period på tre år. Beviljandet av ett försumbart stöd eller bestämmelserna för ett system som föreskriver den typen av stöd skall dessutom innefatta ett uttryckligt villkor om att ett tilläggsstöd som beviljats samma företag inte skall leda till att totalbeloppet för försumbart stöd överstiger gränsen på 100 000 euro över en period på tre år. Denna mekanism skall också möjliggöra för medlemsstaterna att besvara de frågor som kommissionen kan behöva ställa till dem.
II Bakgrund och förfarandet
17. De punktskatter som i Konungariket Nederländerna tas ut på bensin, diesel och flytande gas höjdes från och med den 1 juli 1997 till 0,11 NLG, 0,05 NLG respektive 0,08 NLG per liter. Den nederländske lagstiftaren som var medveten om att denna höjning, som motiverats av hänsyn till miljön, skulle få skadliga följder för nederländska innehavare av bensinstationer belägna i gränsområden, särskilt längs gränsen till Tyskland, ansåg emellertid att temporära åtgärder skulle vidtas. Dessa åtgärder syftar sålunda till att i gränszonen minska skillnaden mellan punktskatterna som följer av den ovannämnda höjningen och punktskatterna på lättoljor i Tyskland.
18. Konungariket Nederländerna antog den 21 juli 1997 Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland.
19. I de tillfälliga bestämmelser som trädde i kraft med retroaktiv verkan den 1 juli 1997 föreskrivs att de bensinstationer som ligger högst 10 km från gränsen mellan Nederländerna och Tyskland skall erhålla ett stöd på 0,10 NLG per liter bensin. För bensinstationer som ligger mellan 10 och 20 km från gränsen skall stödet uppgå till 0,05 NLG per liter. I bestämmelserna anges dessutom att den skillnad mellan punktskatterna som motiverar stödordningen, minskar för den händelse de tyska punktskatterna skulle höjas. Stödbeloppet skulle då minskas från respektive 10/11 till 5/11 av motsvarande värde i nederländsk valuta av den tyska punktskattehöjningen. Om det stödbelopp, som beviljats bensinstationsinnehavare inom ett område på 10 km från gränsen till följd av en sådan minskning blev lägre än 0,025 NLG per liter, skulle de tillfälliga bestämmelserna i sin helhet upphöra att gälla.
20. För att uppfylla kriterierna i meddelandet har ett tak för stödbeloppet fastställts i de tillfälliga bestämmelserna. Detta tak skall för en period av tre år (från den 1 juli 1997 till den 30 juni 2000) motsvara 100 000 euro. Stödet som föreskrivs i bestämmelserna är ett stöd för varje enskild sökande. Detta begrepp syftar på alla fysiska eller juridiska personer för vars räkning och på vars risk en eller flera bensinstationer drivs, samt deras förmånstagare.
21. En ändring av de tillfälliga bestämmelserna, som innebär att stödet inte längre skall fastställas för varje enskild sökande utan för varje enskild bensinstation, har planerats. Viljan att avskaffa den obalans som i fråga om stödbelopp uppstått mellan bensinstationer motiverar ett sådant förslag. Vissa sökande som innehar flera bensinstationer erhåller nämligen endast 100 000 euro totalt, medan andra som endast innehar en bensinstation, uppbär samma belopp.
22. Den nederländska regeringen frågade sig huruvida detta förslag, på grund av kumuleringen till förmån för stöd till företag som äger flera bensinstationer, är förenligt med meddelandet.
23. De nederländska myndigheterna som med hänsyn till meddelandet ville försäkra sig om att förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna var giltigt, informerade kommissionen i skrivelse av den 14 augusti 1997 om ändringsförslaget och angav att
"om kommissionen skulle finna att den, i enlighet med artikel 93.3 i EG-fördraget, ändå skall underrättas om [de föreslagna] bestämmelserna, begär den nederländska regeringen att denna skrivelse skall anses utgöra en sådan underrättelse".
24. För att försäkra sig om att bestämmelserna inte skulle gynna sådana former av stödkumulering som förbjuds i meddelandet inledde kommissionen, i enlighet med artikel 93.3 i fördraget, en preliminär granskning av de tillfälliga bestämmelserna och av förslaget till ändring av dessa. Kommissionen befarade att bestämmelserna i fråga skulle ge de stora oljebolagen möjlighet att indirekt utnyttja stödet till de olika bensinstationsinnehavare som är knutna till dem. Kommissionen motiverade sina farhågor med att det i vissa exklusiva inköpsavtal, som ingåtts mellan oljebolagen och deras återförsäljare, fanns "klausuler om prisstyrningssystem". Kommissionen definierade dessa klausuler på följande sätt:
"Syftet med en klausul om prisstyrningssystem är att skydda bensinstationsinnehavarens omsättning mot konkurrerande försäljning i bensinstationens direkta grannskap. I klausulen om prisstyrningssystem anges oftast att oljebolaget kan ta på sig en del av kostnaderna för prisrabatter som erbjuds av bensinstationsinnehavaren, under förutsättning att villkoren på den inhemska och/eller internationella marknaden medför att en temporär eller bestående justering av dessa rabatter är önskvärd eller nödvändig. Förhandlingar mellan parterna är ofta nödvändiga före en dylik prissänkning. Omfattningen på leverantörens understöd fastställs i överensstämmelse med en fördelningstabell eller ett schema som beskriver respektive parts medverkan. Understödsbeloppet klaras i regel upp direkt på fakturan."
25. Kommissionen konstaterade att de stöd som den nederländska staten beviljat till bensinstationer vid gränsen till Tyskland syftade till att skydda dessa återförsäljares omsättning mot konkurrerande försäljning i direkt närhet till deras bensinstation. Kommissionen ansåg att tillämpningen av de tillfälliga bestämmelserna medförde att skyldigheten enligt klausulerna om prisstyrningssystem inte längre kunde tillämpas. Då det inte föreligger några omständigheter som motiverar att denna skyldighet görs gällande kan oljebolagen nämligen mycket lätt undkomma sitt åtagande. Med sänkta priser vid bensinstationen, som innehavaren samtyckt till för att behålla sin marknadsandel, som finansierats genom det av den nederländska staten beviljade stödet anser oljebolagen med andra ord att alla interventioner som grundas på en klausul om prisstyrningssystem är onödiga. Kommissionen anser dessutom att det inte kan uteslutas att de bestämmelser som meddelats inverkar på konkurrensen och på handeln mellan medlemsstaterna (det vill säga har en störande effekt på bensinbranschen i andra medlemsstater, särskilt i Konungariket Belgien och i Förbundsrepubliken Tyskland).
26. För att kunna bedöma om stödet dessutom kunde ha en kumulativ effekt, begärde kommissionen att de nederländska myndigheterna skulle lämna en rad upplysningar avseende
ägarstrukturen hos de 633 bensinstationerna som är berättigade att erhålla stöd,
förteckningen av de avtal om återförsäljning som binder bensinstationerna och deras leverantörer och en uppgift om det totala antalet bensinstationer i Nederländerna,
den totala marknadsandelen för de 633 bensinstationer som ligger i närheten av gränsen mellan Tyskland och Nederländerna.
27. Kommissionen var inte tillfredsställd med de nederländska myndigheternas svar och beslöt därför att i juni 1998 inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget. Detta förfarande avslutades genom att kommissionen fattade beslutet i vilket det förklarades att en del av de omtvistade stöden var oförenligt med den gemensamma marknaden och att en annan del omfattades av meddelandet.
III Beslutet, talan och parternas yrkanden
A Det ifrågasatta beslutet
28. Enligt kommissionen fanns det två skäl för att motivera att förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget inleddes.
29. Kommissionen befarade i första hand att de tillfälliga bestämmelserna och förslaget till ändring av dessa inte kunde förhindra sådana situationer av stödkumulering som enligt meddelandet är förbjudna. Kommissionen beskrev i detta avseende de olika fall av kumulering som den hade uppmärksammat.
30. Kommissionen behandlade dessutom frågan om vilket värde regeln om försumbart stöd skulle avse. I punkt 22 i beslutet angavs följande:
"... under beaktande av de särskilda omständigheterna i ärendet gjorde kommissionen bedömningen att regeln om stöd av mindre betydelse grundas på en presumtion som kan vederläggas, dvs. även om det aktuella stödbeloppet är ringa och således understiger taket för regeln om stöd av mindre betydelse, är denna regel dock inte tillämplig om stödet påverkar handelsutbytet och konkurrensen mellan medlemsstaterna."
31. Kommissionen avstod från att grunda sin bedömning av de omtvistade åtgärderna på det andra skälet.
Kommissionen angav vidare följande:
"(68) ... en sådan 'presumtion som kan vederläggas' skulle undergräva regelns absoluta karaktär. Det bakomliggande resonemanget till regeln är att om stödtaket respekteras anses stödet inte ha något märkbart inflytande på handelsutbytet och konkurrensen mellan medlemsstaterna och således inte omfattas av artikel 87.1. En avvikelse från denna princip p.g.a. de särskilda omständigheterna i detta ärende skulle leda till rättsosäkerhet vad avser räckvidd och generell tillämpning av regeln om stöd av mindre betydelse.
(69) Kommissionen kan därför inte grunda sin bedömning på ett eventuellt missbruk av regeln om stöd av mindre betydelse. Bedömningen måste ske mot bakgrund av det första skälet till att inleda ett förfarande, nämligen: Riskerna för en kumulering av stöd via regeln om stöd av mindre betydelse, antingen genom att en ägare äger flera bensinstationer, eller att leverantören genom villkoren i ett exklusivt inköpsavtal de facto har bestämmanderätt över bensinstationsinnehavaren."
32. I beslutet har kommissionen indelat de berörda bensinstationerna i sex olika kategorier.
I den första kategorin, dealer-owned/dealer-operated Do/Do, är återförsäljaren ägare till bensinstationen. Han driver den på egen risk och är bunden till oljebolaget genom ett exklusivt inköpsavtal.
I den andra kategorin, company-owned/dealer-operated Co/Do, hyr återförsäljaren bensinstationen. Han driver den på egen risk och är så länge han hyr bensinstationen bunden till oljebolaget genom ett exklusivt inköpsavtal.
Den tredje kategorin avser bensinstationer beträffande vilka kommissionen inte har erhållit någon information eller endast partiell information.
I den fjärde kategorin, company-owned/company-operated Co/Co, drivs bensinstationen av oljebolagets anställda, som inte arbetar på egen risk och som inte fritt kan välja leverantör. Kommissionen har indelat denna kategori i två grupper, nämligen "rena Co/Co-bensinstationer" där bensinstationen ägs av oljebolaget och drivs av detta och "de facto-bensinstationer" där samma bensinstationsinnehavare flera gånger ansöker om stöd och vid upprepade tillfällen förekommer på förteckningen av stödmottagare.
Den femte kategorin avser Do/Do-bensinstationer, som är bundna genom ett prisstyrningssystem, enligt vilket oljebolaget i förekommande fall ansvarar för en del av de rabatter som innehavaren tillämpar på bensinstationen.
Den sjätte kategorin slutligen avser Co/Do-bensinstationer, som är bundna genom ett prisstyrningssystem.
33. I fråga om de två förstnämnda kategorierna ansåg kommissionen att det inte förelåg någon risk för kumulering och att undantaget avseende försumbart stöd var tillämpligt.
34. I fråga om den tredje kategorin ansåg kommissionen att det inte kunde uteslutas att det förelåg en förbjuden stödkumulering: stödet till bensinstationerna är oförenligt med den gemensamma marknaden och med EES-avtalet i den mån som det överstiger 100 000 euro per stödmottagare under en period om tre år.
35. I fråga om den fjärde kategorin ansåg kommissionen att det inte heller var uteslutet att det förekom stöd till förmån för bolag som äger och driver flera bensinstationer i den mån som stöden med hänsyn till kumuleringen översteg 100 000 euro per stödmottagare under en period på tre år.
36. När det slutligen gäller de två sistnämnda kategorierna ansåg kommissionen att det troligen förelåg en risk för kumulering till förmån för de berörda oljebolagen, nämligen genom att leverantören helt eller delvis utnyttjade stödet till bensinstationsinnehavarna, eftersom de sistnämnda inte kunde åberopa klausulen om prisstyrningssystem eller endast kunde göra detta i mindre utsträckning.
37. Kommissionen ansåg att de av den nederländska regeringen vidtagna åtgärderna, som inte omfattades av regeln om försumbart stöd, utgjorde stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget och att dessa stöd inte motiverades av något av undantagen enligt artikel 92.2 och 92.3 i fördraget. Kommissionen förklarade följaktligen att dessa stöd var oförenliga med den gemensamma marknaden och påbjöd att de skulle återbetalas.
B Talan och parternas yrkanden
38. Den nederländska regeringens ansökan inkom till domstolens kansli den 9 oktober 1999.
39. Den nederländska regeringen har yrkat att domstolen skall
"1) ogiltigförklara artiklarna 2 och 3 i kommissionens beslut (K(1999) 2539 slutlig) av den 20 juli 1999 delgivet den 5 augusti 1999 om statligt stöd från Nederländerna till förmån för 633 nederländska bensinstationer utefter den tyska gränsen, och
2) förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna".
40. Kommissionen har yrkat att domstolen skall
"1) ogilla förevarande talan om ogiltigförklaring, och
2) förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna".
IV Bedömning
A De av den nederländska regeringen allmänt åberopade grunderna
41. Den nederländska regeringen har allmänt framfört grunder avseende åsidosättandet av den absoluta karaktären av den regel om stöd av mindre betydelse som anges i meddelandet och följderna av detta åsidosättande. Enligt den nederländska regeringen är följden av åsidosättandet att de allmänna principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar berövas all ändamålsenlig verkan.
Huruvida den absoluta karaktären av regeln om stöd av mindre betydelse har åsidosatts
Parternas argument
42. Den nederländska regeringen har påpekat att kommissionen är bunden av meddelandet om försumbart stöd. Detta framgår inte endast av domstolens rättspraxis, utan även av det överklagade beslutet. Enligt detta har kommissionen fastställt den absoluta eller obestridliga karaktären av regeln om försumbart stöd.
43. Den nederländska regeringen har hävdat att kommissionen, genom sin vägran att anse att de tillfälliga bestämmelserna och förslaget till ändring av dessa bestämmelser är förenliga med meddelandet, införde ett undantag från regeln om försumbart stöd som inte föreskrivs i meddelandet. Enligt den nederländska regeringen är meddelandet nämligen tillämpligt i den mån som stödbeloppet till bensinstationerna vid gränsen inte överstiger tröskeln om 100 000 euro. Enligt meddelandet behöver underrättelse inte lämnas om försumbart stöd, och stöden omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget, eftersom de inte har någon inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Den nederländska regeringen har uppgivit att den har iakttagit villkoren för genomförandet av regeln om försumbart stöd, och kommissionen kunde därmed utan att åsidosätta den obestridliga (eller absoluta) karaktären av denna regel, förklara att de nederländska åtgärderna i fråga var oförenliga med den gemensamma marknaden.
44. Kommissionen har bestridit att den brutit mot regeln att den presumtion som är förenad med regeln om försumbart stöd inte får motbevisas. Kommissionen har erinrat om att denna regel utgör ett undantag från ordningen om principiellt förbud mot statligt stöd enligt artikel 92.1 i fördraget. Tillämpningen av detta undantag förutsätter följaktligen att de strikta villkoren i meddelandet iakttas. Enligt kommissionen har villkoret om icke kumulering dock inte iakttagits. Kommissionen har således med rätta undantagit de tillfälliga bestämmelserna, som kan få otillåtna kumulativa effekter, från tillämpningen av regeln om försumbart stöd.
Bedömning
45. Det skall inledningsvis understrykas att den nederländska regeringens talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut i huvudsak grundas på att regeln om försumbart stöd, såsom den anges i meddelandet, är tvingande och på dess räckvidd. Frågan om huruvida meddelandet är lagenligt i förhållande till reglerna i fördraget är inte utan intresse med hänsyn till domstolens nyligen avkunnade domar, enligt vilka det rent "kvantitativa" synsätt som antagits i meddelandet synes avfärdas. Då prövningen av grunden avseende lagenligheten av en rättsakt som antagits av en institution inte kan prövas ex officio av domstolen, skall denna fråga dock inte beröras.
46. Svaret på den av den nederländska regeringen åberopade grunden avseende åsidosättandet av den absoluta karaktären av regeln om försumbart stöd, beror på huruvida kommissionen i förevarande fall har brutit mot att denna regel inte får motbevisas eller att den är "tvingande".
47. Det skall erinras om att enligt domstolens fasta rättspraxis är kommissionen bunden av sitt officiella ställningstagande avseende det sätt på vilket artikel 92 skall tillämpas. Den objektiva betydelsen och tvingande verkan av "riktlinjer", "disciplin", "uppförandekoder" eller "meddelanden" i fråga om statligt stöd följer enligt domstolen nämligen av skyldigheten till fortlöpande och regelbundet samarbete enligt artikel 93.1 i fördraget. Genom denna skyldighet till fortlöpande samarbete åläggs kommissionen och medlemsstaterna att konsekvent undersöka befintliga stödordningar. Med stöd av principen om god förvaltning tillerkänns kommissionen på så sätt befogenhet att vid utgången av ett kontradiktoriskt förfarande anta riktlinjer varigenom den anger sättet på vilket den avser att utöva sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning i övervakningen av stöden. Medlemsstaterna kan i sin stödpolitik beakta kommissionens ståndpunkt och på så sätt förhindra eventuella konflikter.
48. I meddelandet tolkar kommissionen som sagt ett av kriterierna för tillämpningen av artikel 92.1 i fördraget. Härvid anges följande:
"Även om varje statligt ekonomiskt stöd som beviljas ett företag i större eller mindre utsträckning snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen mellan detta företag och dess konkurrenter som inte får ett sådant stöd, har inte alla stöd någon kännbar inverkan på handeln och konkurrensen mellan medlemsstaterna. Detta gäller särskilt för stöd på ganska små belopp."
"... kommissionen införde år 1992 en regel om försumbart stöd, i vilken det fastställs en gräns för stöd i ett absolut belopp. Om den underskrids kan artikel 92.1 betraktas som icke tillämpbar och stödet behöver inte längre anmälas i förväg till kommissionen i enlighet med artikel 93.3."
49. I meddelandet fastställs en princip att alla stöd av obetydlig kvantitet saknar kännbar inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. I meddelandet fastställs dessutom att stöd som inte överstiger en gräns på 100 000 euro utgör stöd på små belopp.
50. Kommissionen har således uttalat en tydlig och ovillkorlig regel enligt vilken den åtar sig att inte ingripa när myndigheterna som beviljar stödet respekterar denna gräns. Kommissionen är med tillämpning av ovannämnd rättspraxis bunden av den regel som den sålunda själv har utfärdat.
51. Kommissionen har inte bestridit att regeln om försumbart stöd är tvingande.
52. Kommissionen grundar alltså inte längre beslutet på att regeln om försumbara stöd utgör en presumtion som ej utesluter motbevisning, utan på att villkoren för tillämpning av regeln om försumbara stöd har åsidosatts.
53. Enligt kommissionen kan den nederländska regeringen inte åberopa regeln om försumbara stöd i förevarande fall, eftersom den genom de tillfälliga bestämmelserna och förslaget till ändring av dessa har åsidosatt villkoret om icke-kumulering av stöd till förmån för en och samma stödmottagare.
54. Kommissionen har påpekat att regeln om försumbara stöd avviker från den allmänna rättsordningen i fråga om statliga stöd enligt fördraget. Denna regel måste således tolkas strikt och dess villkor respekteras minutiöst.
55. Jag delar helt denna bedömning. Genom regeln om försumbara stöd förefaller nämligen ett undantagssystem införas, som tillåter medlemsstaterna att bevilja stöd utan att i förväg behöva underrätta kommissionen därom. Dessa stöd antas inte ha någon inverkan på handeln mellan medlemsstaterna under förutsättning att deras belopp inte överstiger 100 000 euro. Av domstolens fasta rättspraxis framgår dock att varje undantagssystem skall tolkas restriktivt. Villkoren i meddelandet måste följaktligen respekteras minutiöst.
56. Medlemsstaternas första skyldighet är att tillse att stöd som beviljas aldrig får överstiga 100 000 euro under en period om tre år som börjar löpa när det första försumbara stödet betalas ut.
57. Medlemsstaternas andra skyldighet är att underlätta kommissionens kontroll.
58. Slutligen innehåller meddelandet ett villkor att skyldigheten att tillse att stöd inte kumuleras iakttas, för att regeln om försumbara stöd skall vara tillämplig. Kommissionen är enligt meddelandet dessutom skyldig att kontrollera att denna skyldighet iakttas.
59. Men det är just denna skyldighet att undvika kumulering som den nederländska regeringen inte har iakttagit enligt kommissionen. Kommissionen kan följaktligen inte kritisera regeringen för att ha utfärdat nya villkor för tillämpningen av regeln om försumbart stöd. Talan kan följaktligen inte vinna bifall på grunden som avser brott mot att denna regel är tvingande.
Huruvida principerna om rättssäkerhet, skydd för berättigade förväntningar och likabehandling har åsidosatts
60. Enligt den nederländska regeringen har kommissionen åsidosatt den tvingande karaktären av regeln om försumbart stöd genom att införa ett ytterligare villkor för dess tillämpning. Kommissionen har härigenom enligt den nederländska regeringen åsidosatt sådana grundläggande principer i gemenskapsrätten som principerna om rättssäkerhet, skydd för berättigade förväntningar och likabehandling.
61. I den mån som jag har funnit att talan inte kan vinna bifall på den grunden att den tvingande karaktären av regeln om försumbart stöd av mindre betydelse har åsidosatts, föreslår jag att domstolen inte skall bifalla talan på den grunden att de av den nederländska regeringen allmänt formulerade principerna om skydd för berättigade förväntningar och likabehandling har åsidosatts.
B De av den nederländska regeringen specifikt angivna grunderna
62. Den nederländska regeringen har i sex grunder mera specifikt invänt mot kommissionen för att den har
ansett att beviljandet av ett försumbart stöd för varje enskild bensinstation, i det fall där samma sökande driver flera bensinstationer, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget och inte av meddelandet om försumbart stöd,
gjort åtskillnad mellan kategorierna "rena" Co/Co-bensinstationer och "de facto" Co/Co-bensinstationer,
förutsatt att det föreligger ett indirekt stöd till förmån för de oljebolag som är knutna till bensinstationerna genom ett exklusivt inköpsavtal som innehåller en klausul om prisstyrningssystem,
ansett att beviljandet av stöd till förmån för bensinstationer, beträffande vilka de nederländska myndigheterna inte lämnat information eller endast lämnat partiell information, omfattas av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget och inte av meddelandet om försumbart stöd,
i sin bedömning av huruvida de omtvistade åtgärderna är förenliga med fördraget, ignorerat den nederländska regeringens målsättning att skydda miljön,
föreskrivit att stöden skall återbetalas.
63. Den nederländska regeringen har preciserat att när den i de sex specifikt angivna grunderna åberopat åsidosättandet av regeln om försumbara stöd detta alltid skett i förening med åsidosättandet av principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar.
Den första grunden
Parternas argument
64. Den nederländska regeringen har genom sin första grund kritiserat kommissionen för att den har ansett att förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna, på grund av risken för stödkumulering till förmån för en och samma stödmottagare, inte omfattas av regeln om försumbara stöd.
65. Enligt den nederländska regeringen åsidosätts inte villkoret om icke-kumulering av försumbara stöd förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna, eftersom i det fallet ett stöd beviljas för varje enskild bensinstation kan en och samma bensinstation aldrig erhålla försumbara stöd mer än en gång. Den nederländska regeringen har dessutom hävdat att inverkan på handeln mellan medlemsstater och på konkurrensen, i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget, inte beror på den rättsliga strukturen i de berörda företagen. Med andra ord är det ur en rent ekonomisk synvinkel utan betydelse att de 633 understödda bensinstationerna alltjämt anses som enskilda företag eller i vissa fall ingår i större ekonomiska enheter.
66. Den nederländska regeringen anser således att kommissionen felaktigt har beslutat att det för iakttagandet av skyldigheten att undvika kumulering krävs att den faktiska mottagaren av det försumbara stödet tas med i bedömningen. Genom beslutet har därigenom den ordning som införts genom meddelandet samt principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar åsidosatts.
67. Beslutet strider enligt den nederländska regeringen i varje fall mot den skyldighet att motivera beslut som anges i artikel 190 i fördraget, i den mån som det i beslutet inte anges några skäl, eller åtminstone några tydliga skäl, till att regeln om försumbara stöd inte kan tillämpas för varje enskild bensinstation i det fall där en bensinstation ingår i en större ekonomisk enhet.
68. Kommissionen har hävdat att den nederländska regeringen genom sin ståndpunkt inte uppfyllt skyldigheten enligt meddelandet att inte kumulera stöd.
69. Kommissionen har nämligen erinrat om att presumtionen om förenlighet med artikel 92.1 i fördraget, som inte får motbevisas och som är tillämplig på försumbara stöd, endast gäller om medlemsstaterna iakttar de restriktiva skyldigheter som föreskrivs i meddelandet. Om det konstateras att dessa skyldigheter har åsidosatts är presumtionen som inte får motbevisas inte tillämplig, och den berörda åtgärdens inverkan på handeln mellan medlemsstaterna och på konkurrensen måste till fullo utvärderas.
70. Enligt kommissionen är det i föreliggande fall fråga om att konkret avgöra vem som slutligen gynnas av stödet. Förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna gör det inte möjligt att förhindra situationer av kumulering av försumbara stöd som är förbjudet enligt meddelandet. Samma ägare får rätt att erhålla mer än ett stöd för de olika bensinstationer som han driver på egen risk.
71. Kommissionen har således med rätta ansett att förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelser som delgivits, enligt vilka stöd skall beviljas för varje enskild bensinstation, inte kan omfattas av undantaget för försumbara stöd. Kommissionen har därmed beaktat principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar.
72. Kommissionen har även bestridit att den skulle ha brutit mot skyldigheten att motivera beslut. I beslutet preciseras nämligen skälen till att den betvivlar att tröskeln för stöd av mindre betydelse har iakttagits.
Bedömning
Åsidosättande av skyldigheten att motivera beslut
73. Domstolen har vad avser skyldigheten enligt artikel 190 i fördraget att motivera beslut fastställt följande principer.
74. Motiveringen skall vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen skall klart och tydligt framgå hur institutionen har resonerat så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Kravet på motivering skall bedömas med hänsyn särskilt till rättsaktens innehåll och det intresse som de till vilka rättsakten riktas, eller andra personer som berörs av det, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget inte skall ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området.
75. Den nederländska regeringen har kritiserat kommissionen för att den inte har rättat sig efter de formella kraven för motivering av beslutet. Enligt den nederländska regeringen var det omöjligt att genom beslutet få kännedom om skälen till varför kommissionen ansåg att förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna var oförenliga med regeln om försumbara stöd.
76. Det framgår av det ifrågasatta beslutet att kommissionen allmänt har redogjort för de omständigheter som den avsåg att beakta för att avgöra huruvida villkoren för tillämpning av regeln om försumbara stöd hade iakttagits genom de tillfälliga bestämmelserna och genom förslaget till ändring av dessa bestämmelser.
77. Kommissionen har således i punkt 74 in fine i beslutet anfört följande:
"När det gäller regeln om stöd av mindre betydelse gäller det ytterst att fastställa vem som i realiteten tillgodogör sig stödet och om tröskeln för stöd av mindre betydelse iakttas för var och en av stödmottagarna ..."
78. I punkt 82 i beslutet har kommissionen preciserat att den upptäckt sådana förhållanden av kumulering av stöd av mindre betydelse som är förbjudna enligt meddelandet i fall där en och samma bensinstationsinnehavare fler än en gång har ansökt om stöd och därför flera gånger förekommer i förteckningen över stödmottagare.
79. Kommissionen har således klart och tydligt förklarat att när den upptäcker förhållanden av stödkumulering, det vill säga när samma sökande mer än en gång kan uppbära stöd av mindre betydelse, är meddelandet inte tillämpligt.
80. Även om kommissionen inte formellt har framfört skälen till varför förslaget om ändring av de tillfälliga bestämmelserna inte uppfyllde villkoren för stöd av mindre betydelse, framgår det av punkterna 74 och 82 i beslutet att den nederländska regeringen var i stånd att få kännedom om de faktiska och rättsliga skäl som kommissionen anförde för att motivera att meddelandet inte respekterats i ändringsförslaget.
81. Förslaget till ändring av åtgärden syftar nämligen just till att ge ägaren till flera bensinstationer möjlighet att uppbära ett stöd för varje enskild bensinstation som tillhör honom. Han kan följaktligen erhålla ett stöd av mindre betydelse mer än en gång i strid med villkoret om icke-kumulering. En sådan situation omfattas med nödvändighet av de förutsättningar som kommissionen allmänt framfört i punkt 74 i beslutet.
82. Jag anser följaktligen att beslutet uppfyller kraven i artikel 190 i fördraget, eftersom dess innehåll ger den nederländska regeringen möjlighet att förstå de faktiska och rättsliga skäl som ligger till grund för kommissionens beslut att förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna inte omfattas av meddelandets tillämpningsområde.
83. Av vad anförts följer att talan inte skall bifallas på den nederländska regeringens första grund.
Huruvida det gjorts en felaktig bedömning av villkoret om icke-kumulering
84. Förslaget till ändring av de tillfälliga bestämmelserna syftar som sagt till att avskaffa en obalans mellan bensinstationerna som visat sig i fråga om de utbetalade stödbeloppen. I förslaget har principen om ett stöd för varje enskild bensinstation fastställts. Förslaget ger med andra ord ägaren till flera bensinstationer möjlighet att erhålla lika många stöd som det antal bensinstationer han äger. Det finns alltså en konkret risk för att tröskeln för vad som enligt meddelandet utgör förbjudna försumbara stöd för varje enskild sökande överskrids.
85. Mot denna bakgrund skall det konstateras att kommissionen inte har överskridit sin befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar, när den till följd av att skyldigheten att inte kumulera stöd åsidosätts i de tillfälliga bestämmelserna, anser att förslaget till ändring av dessa inte uppfyllt villkoren för att kunna omfattas av meddelandets tillämpningsområde.
86. Av vad som anförts följer att talan inte skall bifallas på den grunden att regeln om försumbara stöd har åsidosatts.
Huruvida principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts
87. I den mån som jag funnit att invändningen om en oriktig bedömning av villkoret om icke-kumulering saknar grund, måste jag dra slutsatsen att den nederländska regeringens talan inte kan bifallas på den grunden att principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
Den andra grunden
Parternas argument
88. Som andra grund har den nederländska regeringen anfört att kommissionen genom att skilja mellan kategorierna "rena" och "de facto" Co/Co-bensinstationer har åsidosatt artikel 92.1, regeln om försumbart stöd, kravet enligt artikel 189 i fördraget att beslutet skall vara tillräckligt klart samt skyldigheten enligt artikel 190 i fördraget att motivera beslut.
89. Den nederländska regeringen har i första hand, såsom den påpekat med anledning av den första grunden, erinrat om att det förhållandet att bensinstationer som åtnjuter en stödordning för varje enskild bensinstation utgör ett enskilt företag eller ägs av en och samma person inte skall inverka på tillämpningen av regeln om försumbart stöd. I båda fallen erhåller bensinstationen nämligen aldrig mer än ett stöd. Det föreligger följaktligen inte några situationer av kumulering som är förbjuden enligt meddelandet.
90. Den nederländska regeringen har i andra hand noterat att kommissionen i punkt 82 a i beslutet har ansett att 28 sökande motsvarade definitionen av "rena" Co/Co. Enligt den nederländska regeringen har kommissionen emellertid inte preciserat vilka faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för dess slutsats. Den nederländska regeringen har närmare bestämt gjort gällande att kommissionen i sin uppräkning av bensinstationer som ingår i denna typ, inte heller har identifierat de oljebolag som enligt den äger flera bensinstationer, och som åtnjuter flera försumbara stöd.
91. Underlåtenheten att iaktta skyldigheten att motivera beslutet hindrar den nederländska regeringen att genomföra beslutet i dess helhet. Den nederländska regeringen har därför ingen möjlighet att känna till vilka belopp som den har att återkräva och från vilka personer dessa belopp skall återkrävas.
92. Den nederländska regeringen har gjort samma invändning beträffande de 21 sökande som motsvarar definitionen av "de facto" Co/Co-bensinstationer. Enligt den nederländska regeringen har kommissionen åsidosatt skyldigheterna enligt artiklarna 189 och 190 i fördraget, eftersom den varken preciserar vilka av dessa sökande som är identiska eller de faktiska och rättsliga omständigheter som ligger till grund för slutsatsen i detta avseende.
93. Kommissionen har upprepat de synpunkter som den framfört i samband med den första grunden. Den har erinrat om att tröskeln på 100 000 euro har överskridits när en och samma ägare äger flera bensinstationer och erhåller försumbara stöd för varje enskild bensinstation. En sådan situation omfattas således inte längre av tillämpningsområdet för meddelandet, utan av tillämpningsområdet för artikel 92.1 i fördraget.
94. Kommissionen har dessutom noterat att den, till följd av att den nederländska regeringen inte har svarat på kommissionens upprepade begäran om information och på en anmodan avseende framför allt bensinstationernas ägarstruktur, endast har kunnat grunda sitt beslut på uppgifter den förfogat över. Kommissionen har tydligt angett att de uppgifter som tillhandahållits, och som dels varit ofullständiga och dels inte innehållit någon information alls (punkterna 7681 i beslutet), gav den möjlighet att göra den klassificering som anges i punkt 82 i beslutet.
95. Kommissionen anser att den med hänsyn till omständigheterna i förevarande fall har uppfyllt sin skyldighet att motivera beslutet.
Bedömning
96. Jag har redan anfört skälen till varför jag anser att meddelandet inte är tillämpligt på situationer där en och samma sökande flera gånger kan erhålla ett försumbart stöd. Jag lämnar härmed denna fråga.
97. När det gäller den nederländska regeringens argument att motiveringen av beslutet är bristfällig, skall två synpunkter framföras.
98. I första hand skall det påpekas att kommissionen, utan att motsägas av den nederländska regeringen, har anfört att den inte har erhållit sådana fullständiga uppgifter som ger den möjlighet att exakt fastställa vilka bensinstationer som ingår i någon av de tre kategorierna Do/Do, Co/Do och Co/Co. Kommissionen har följaktligen i punkt 64 i beslutet förklarat att de nederländska myndigheterna nöjt sig med att överlämna de av bensinstationerna ifyllda frågeformulären, utan att uppgifterna i dessa formulär styrkts med några bevis. Det har särskilt preciserats att bensinstationerna delat in sig själva i en av kategorierna utan att lämna några belägg för denna klassificering. Kommissionen har, också här utan att motsägas av de nederländska myndigheterna, påpekat att den nederländska regeringen har utarbetat sin förteckning på grundval av sökandenas svar, utan stöd av andra uppgifter. Kommissionen har påpekat att den tvärtom har utarbetat sin klassificering med utgångspunkt från de avtal mellan oljebolagen och deras leverantörer som den erhållit av den nederländska regeringen, och på tilltron till de egna statistikuppgifterna.
99. På samma sätt skall det noteras att den nederländska regeringen har besvarat argumentet att kommissionen har motiverat beslutet med hjälp av de otillräckliga uppgifter som den erhållit med att underlåtenheten beror på ett principiellt ställningstagande. Enligt den nederländska regeringen är medlemsstaternas informationsskyldighet med nödvändighet mindre omfattande i fråga om försumbara stöd enligt meddelandet än i fråga om bestämmelserna i artiklarna 92 och 93 i fördraget. Den nederländska regeringen anser nämligen att meddelandet har antagits i intresse av att förenkla administrationen för såväl medlemsstaterna som för kommissionens tjänstegrenar. Det strider följaktligen mot denna målsättning av förenklad administration att öka medlemsstaternas informationsbörda. Eftersom just meddelandet ligger till grund för de tillfälliga bestämmelserna och förslaget till ändring av dessa, anser den nederländska regeringen att omfattningen av dess informationsskyldighet inom tillämpningsområdet för försumbara stöd är mindre än inom ramen för den allmänna rättsordningen för statligt stöd. Den nederländska regeringen har följaktligen gjort gällande att den kunde vara helt säker på att någon underrättelse inte behövde lämnas om det stöd som beviljats sökandena.
100. I likhet med kommissionen anser jag att denna samarbetsskyldighet föreligger i än högre grad i samband med regeln om försumbara stöd. Det skall erinras om att regeln om försumbara stöd utgör ett undantag från den allmänna rättsordningen för statligt stöd. Genom tillämpningen av denna regel undandras på så sätt det av medlemsstaten beviljade stödet från underrättelseskyldigheten, och således från kommissionens kontrollbefogenhet enligt artikel 93.1 och 93.3 i fördraget. Regeln tillåter även medlemsstaterna att utbetala dessa stöd utan föregående underrättelse till kommissionen. Men det framgår som sagt av domstolens fasta rättspraxis att varje undantag från en princip skall tolkas restriktivt. Om den nederländska regeringens analys skulle följas, måste slutsatsen dras att principen om den restriktiva tolkningen av undantag skall frångås just i samband med tillämpningen av en undantagsregel. Om den nederländska regeringens analys godtogs skulle det således inte kunna säkerställas att principen om en restriktiv tolkning av undantaget från en regel iakttas.
101. Genom meddelandet åläggs kommissionen att se till att de restriktiva villkoren för genomförandet av regeln om försumbara stöd iakttas. Kommissionens kontrolluppgift skulle bli känslig, ja till och med omöjlig att genomföra, om det medgavs att en medlemsstat, som åberopar tillämpningen av regeln om försumbara stöd, inte fullständigt och oeftergivligt skulle vara skyldig att fullgöra sin informationsplikt.
102. Jag drar följaktligen slutsatsen att medlemsstaterna är skyldiga enligt artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) att samarbeta i samband med genomförandet av meddelandet. Denna skyldighet till samarbete kräver att medlemsstaterna ger kommissionen alla nödvändiga upplysningar som medför att denna kan fullgöra sin uppgift och särskilt få möjlighet att bedöma huruvida stödet i fråga är förenligt med meddelandet. En medlemsstat som inte iakttar sin skyldighet till samarbete under det administrativa förfarandet kan inte sedan kritisera kommissionen för att ha gjort en oriktig bedömning eller för att inte tillräckligt ha motiverat sitt beslut.
103. I den mån som den nederländska regeringen inte har iakttagit sin skyldighet att samarbeta under det administrativa förfarandet kan den inte kritisera kommissionen för att ha gjort en oriktig bedömning eller för att inte tillräckligt ha motiverat sitt beslut.
104. I andra hand framgår det att den nederländska regeringen inte har bestridit att det, bland de bensinstationer vid gränsen som har ansökt om att erhålla försumbara stöd, finns bensinstationer som ingår i kategorin Co/Co och närmare bestämt i underkategorierna "rena" Co/Co och "de facto" Co/Co.
105. Invändningarna avser uteslutande de oklarheter i beslutet som medfört att den nederländska regeringen inte exakt har kunnat avgöra vilka bensinstationer som ingår i dessa två underkategorier och vilket stödbelopp som skall återkrävas från dessa.
106. Det skall erinras om att lagenligheten av kommissionens beslut varken kan ifrågasättas med sådana argument som hänför sig till sättet att genomföra beslutet eller med påståendet att beslutet inte kan genomföras på grund av svårigheter att fastställa mot vilka påbudet om återkrav skall ställas.
107. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan, i liknande fall, en medlemsstat "som stöter på svårigheter vid verkställandet av ett påbud om återkrav, förelägga kommissionen dessa svårigheter för bedömning. I ett sådant fall skall nämligen kommissionen och medlemsstaten i fråga, enligt förpliktelsen om lojalt samarbete som särskilt föreskrivs i artikel 5 i fördraget, samarbeta i god anda för att övervinna svårigheterna under iakttagande av fördragets bestämmelser och särskilt de bestämmelser som gäller stöd".
108. Om den nederländska regeringen hade svårigheter att verkställa beslutet var det följaktligen dess sak att underrätta kommissionen härom, vilken i enlighet med skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 5 i fördraget var skyldig att hjälpa den att övervinna dessa svårigheter.
109. Av vad anförts följer att talan inte heller kan bifallas på den nederländska regeringens andra grund.
Den tredje grunden
110. Som tredje grund har den nederländska regeringen anfört att kommissionen har åsidosatt artikel 92.1 i fördraget, regeln om försumbart stöd, principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar, samt skyldigheten enligt artikel 190 i fördraget att motivera beslut, när den har antagit att det föreligger ett indirekt stöd till de oljebolag som är knutna till bensinstationerna genom ett exklusivt inköpsavtal som innehåller en klausul om prisstyrningssystem.
111. Enligt den nederländska regeringen omfattas inte ett indirekt stöd av artikel 92.1 i fördraget, såvida stödmottagaren inte direkt eller omedelbart kan identifieras på grund av räckvidden av eller syftet med den ifrågavarande nationella åtgärden.
112. Den nederländska regeringen har gjort gällande att kommissionen tillmäter ett privaträttsligt avtal mellan ett oljebolag och dess kund ett värde, som det varken rättsligt eller faktiskt har.
113. Den nederländska regeringen har nämligen noterat att dessa klausuler i de flesta fall är olika till sitt innehåll och inte ger upphov till en ovillkorlig skyldighet för oljebolagen att bidra till prisrabatter på bensinstationen. Initiativet till dessa rabatter och till genomförandet av klausulerna ankommer för det mesta på oljebolagen, som endast accepterar att tillämpa klausulerna om deras marknadsandel hotas. Oljebolagens respektive konkurrenssituation på den nederländska marknaden har dock inte påverkats av prisskillnaderna i förhållande till Tyskland, eftersom samtliga har berörts i samma utsträckning.
114. Den nederländska regeringen har hävdat att den under alla omständigheter inte har kunnat förutse att oljebolagen, genom avtalsklausuler om prisstyrningssystem, vilka är konfidentiella, indirekt skulle utnyttja det stöd som beviljats med stöd av de tillfälliga bestämmelserna. En sådan indirekt och möjlig fördel till förmån för oljebolag skall inte kvalificeras som statligt stöd. Denna fördel följer nämligen endast av avtalsförhållanden som är helt främmande för de nationella myndigheterna och vars förekomst de inte ens känner till. Det kan inte krävas av de nationella myndigheterna att de ständigt, i samband med sina åtgärder, skall förvissa sig om det föreligger sådana indirekta effekter som myndigheterna inte kan se, och än mindre att de under alla omständigheter skall utesluta att sådana effekter kan uppstå.
Bedömning
115. I artikel 92.1 i fördraget förklaras att stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, är oförenligt med den gemensamma marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.
116. Bland annat skall sådana ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar företagens budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, har samma karaktär och får samma effekter som dessa, anses utgöra stöd.
117. Enligt domstolens fasta rättspraxis skall kommissionen dessutom iaktta reglerna i fördraget och kontrollera den faktiska effekten av åtgärderna. I detta avseende saknar stödets syfte och form relevans.
118. Själva avgörandet av vilka personer som skall komma i åtnjutande av ett statligt stöd är av väsentlig betydelse. Frågan om hos vem återkravet skall verkställas, för den händelse skyldigheten att återkräva stödet inträffar, är beroende av detta avgörande. Det ger dessutom möjlighet att uppskatta huruvida stödet påverkar konkurrensen eller handeln mellan medlemsstaterna och att bedöma huruvida stödet är förenligt med den gemensamma marknaden.
119. Enligt domstolen är mottagarna av stödet de som i realiteten mottagit det.
120. Kommissionen har hävdat att oljebolagen är indirekta mottagare av de försumbara stöd som den nederländska regeringen har beviljat bensinstationer vid gränsen mot Tyskland. Enligt kommissionen är bolagen, till följd av det stöd som den nederländska staten har beviljat, befriade från att tillämpa de klausuler om prisstyrningssystem som binder dem till deras distributörer. I beslutet har följande meddelats:
"(84) Syftet med en klausul om prisstyrningssystem är att skydda bensinstationsinnehavarens omsättning mot konkurrerande försäljning i bensinstationens direkta grannskap. I klausulen om prisstyrningssystem anges oftast att oljebolaget kan ta på sig en del av kostnaderna för prisrabatter som erbjuds av bensinstationsinnehavaren, under förutsättning att villkoren på den inhemska och/eller internationella marknaden medför att en temporär eller bestående justering av dessa rabatter är önskvärd eller nödvändig. Förhandlingar mellan parterna är ofta nödvändiga före en dylik prissänkning. Omfattningen på leverantörens understöd fastställs i överensstämmelse med en fördelningstabell eller ett schema som beskriver respektive parts medverkan. Understödsbeloppet klaras i regel upp direkt på fakturan."
121. Enligt kommissionen är syftet med de stöd som den nederländska staten har beviljat bensinstationerna längs gränsen till Tyskland att skydda bensinstationsinnehavarnas omsättning mot konkurrerande försäljning i direkt närhet till deras bensinstationer. Kommissionen anser att skyldigheten i klausulerna om prisstyrningssystem ogiltigförklaras genom tillämpningen av de tillfälliga bestämmelserna. I avsaknad av omständigheter som motiverar att skyldigheten genomförs befrias oljebolagen nämligen från sitt åtagande. Eftersom rabatten som ges vid bensinstationen av dess innehavare för att behålla sin marknadsandel finansieras av det stöd som den nederländska staten beviljat, måste med andra ord oljebolaget anse att den begäran om dess ingripande som grundats på en klausul om prisstyrningssystem är meningslös.
122. Denna bevisning är övertygande. Enligt min mening härrör oljebolagens indirekta fördel nämligen direkt från det stöd som den nederländska staten har beviljat.
123. Jämförelsen mellan de tillfälliga bestämmelserna och klausulerna om prisstyrningssystem visar att de är identiska, det vill säga att de har samma villkor för genomförandet, samma karaktär och samma effekter. Genomförandet av de tillfälliga bestämmelserna gör att tillämpningen av den avtalade skyldigheten de facto blir meningslös. Dessa system skulle nämligen vara överflödiga om de tillämpades gemensamt.
124. När det gäller villkoren för genomförande av de tillfälliga bestämmelserna skall det erinras om att stödet från den nederländska regeringen syftar till att hindra att bensinstationerna längs den tyska gränsen får vidkännas en nedgång i omsättningen till följd av den prishöjning på motorbränslen som är resultatet av den beslutade punktskattehöjningen i Nederländerna. Skillnaden mellan punktskattetarifferna efter den ovannämnda höjningen och de tariffer som tillämpas i Tyskland gjorde nämligen att man befarade att kundkretsen på dessa bensinstationer skulle bege sig till konkurrerande bensinstationer i det angränsande landet på grund av de konkurrenskraftigare tariffer som tillämpas i Tyskland.
125. Den skyldighet som följer av klausulerna om prisstyrningssystem har emellertid samma syfte och tillämpas under samma omständigheter. Syftet med en sådan klausul är nämligen att skydda bensinstationsinnehavarens omsättning mot konkurrerande försäljning i bensinstationens direkta grannskap, när villkoren på den inhemska eller internationella marknaden medför att en temporär eller bestående justering av dessa rabatter är önskvärd eller nödvändig.
126. Effekterna av det stöd som beviljas med tillämpning av de tillfälliga bestämmelserna och det stöd som utbetalas i kraft av klausulen om prisstyrningssystem är dessutom desamma.
127. I enlighet med de tillfälliga bestämmelserna ges ett stöd till förmån för nederländska distributörer av motorbränsle enligt en tariff som innefattar hänsyn till närheten till deras tyska konkurrenters bensinstationer. I bestämmelserna preciseras att för det fall de tyska punktskatterna höjs, och villkoren på den internationella marknaden således inte längre motiverar att stöd utbetalas, skall stödbeloppet sänkas i motsvarande mån.
128. Det system som införts genom klausulerna om prisstyrning är identiskt. I dessa klausuler föreskrivs nämligen att "oljebolaget kan ta på sig en del av kostnaderna för prisrabatter som erbjuds av bensinstationsinnehavaren, under förutsättning att villkoren på den inhemska och/eller internationella marknaden medför att en temporär eller bestående justering av dessa rabatter är önskvärd eller nödvändig". Det föreskrivs vidare att "[o]mfattningen på leverantörens understöd fastställs i överensstämmelse med en fördelningstabell eller ett schema som beskriver respektive parts medverkan". Denna fördelningstabell eller detta schema som beskriver respektive parts medverkan liknar således en på förhand fastställd tariff, som tillämpas när villkoren för genomförande av klausulen är uppfyllda.
129. Det är självklart att det får avgörande ekonomiska följder för oljebolagen om den nederländska staten utbetalar stöd eller inte, till bensinstationer som är bundna av klausuler om prisstyrningssystem. Ett stöd som utbetalas i sådana situationer befriar nämligen oljebolaget från dess skyldighet att bidra till att täcka kostnaderna för prisrabatter som ges av dess distributör. En bevisning i detta avseende talar följaktligen för sig själv. I en situation där den nederländska staten inte beviljar något stöd alls till bensinstationer som är knutna till oljebolag genom sådana klausuler, tvingas de sistnämnda på grund av situationen på den inhemska och internationella marknaden att fullgöra sin skyldighet enligt klausulen om prisstyrningssystem. Om deras distributörer inte får statligt stöd, fråntas de nämligen åtminstone möjligheten att erbjuda prisrabatter på motorbränslen för att behålla kunderna. Farhågan att kunderna går till konkurrenter med attraktivare priser i anläggningens omedelbara närhet är således både verklig och allvarlig. Sådana konkurrenter kan särskilt utgöras av innehavaren av en tysk bensinstation, vars tillämpade punktskatter är mycket lägre än punktskatterna i Nederländerna, samt nederländska bensinstationer som utnyttjar de tillfälliga bestämmelserna. Enligt min mening är det högst troligt att bolagen i denna typ av situation på begäran av sina distributörer låter klausulen om prisstyrningssystem verka för att förhindra att marknadsandelar går förlorade. Beviljandet av försumbara stöd till bensinstationer som är bundna av exklusiva inköpsavtal som innehåller klausuler om prisstyrningssystem föranleder mig att dra slutsatsen att oljebolagen är indirekta men faktiska stödmottagare. Det är följaktligen tänkbart med situationer av stödkumulering.
130. Av vad anförts drar jag slutsatsen att orsakssambandet mellan det stöd som beviljats genom statliga medel och oljebolagens berikande har fastställts.
131. Mot denna bakgrund skall det konstateras att kommissionen inte har överskridit sin befogenhet att företa skönsmässig bedömning när den enbart på grund av förekomsten av klausuler om prisstyrningssystem antog att det föreligger ett indirekt stöd till de oljebolag som är knutna till bensinstationerna genom ett exklusivt inköpsavtal som innehåller sådana klausuler.
132. Av det anförda följer att talan inte heller kan bifallas på den nederländska regeringens tredje grund.
Den fjärde grunden
133. Som fjärde grund har den nederländska regeringen anfört att den anser att kommissionen har åsidosatt artikel 92.1 i fördraget, regeln om försumbart stöd, principerna om rättssäkerhet, likabehandling och skydd för berättigade förväntningar, kravet enligt artikel 189 i fördraget att beslutet skall vara tillräckligt klart samt skyldigheten enligt artikel 190 i fördraget att motivera beslut, när den ansett att beviljandet av ett stöd till förmån för bensinstationer beträffande vilka de nederländska myndigheterna inte har lämnat någon information eller endast partiell information, omfattas av artikel 92.1 i fördraget och inte av meddelandet.
134. Den nederländska regeringen har i första hand allmänt påpekat att avsaknaden av den information som kommissionen begärt inte kan rättfärdiga den sistnämndas farhågor om en stödkumulering till förmån för de berörda bensinstationerna. Den nederländska regeringen har, såsom redan framhållits i samband med den första grunden, erinrat om att oavsett vilket fall som avses det vill säga när sökanden äger en enda bensinstation, eller när sökanden äger flera bensinstationer kan den bensinstation som erhåller stödet under inga omständigheter erhålla detta stöd mer än en gång. Då villkoret om icke-kumulering iakttagits borde kommissionen ha uteslutit en tillämpning av bestämmelserna i artikel 92.1 i fördraget.
135. Enligt den nederländska regeringen har kommissionen gjort en oriktig bedömning när den enbart på grund av att de exklusiva inköpsavtalen inte överlämnades, ansåg att informationen som den erhöll var ofullständig. Undersökningen av denna typ av avtal saknar nämligen relevans när det gäller att bedöma ett stöd till bensinstationsinnehavare mot bakgrund av kriterierna för tillhandahållande. Samma slutsats kan med hänsyn till ovanstående synpunkter dras, när kommissionen hävdar att den behöver de exklusiva inköpsavtalen för att utröna huruvida det föreligger indirekta stöd till oljebolagen.
136. Enligt den nederländska regeringen är kommissionens påstående att ingen information har lämnats beträffande bensinstationerna nr 297, 372 och 433 oriktigt.
137. Kommissionen har vidhållit att den inte har erhållit någon information beträffande bensinstationerna nr 297, 372 och 433. Kommissionen har dessutom hävdat att eventuella fel i beslutet beror på den oriktiga eller ofullständiga information som den nederländska regeringen har lämnat.
138. Enligt kommissionen ankommer det på denna och inte på medlemsstaterna att inom ramen för dess befogenhet företa skönsmässiga bedömningar, avgöra huruvida den begärda informationen är relevant eller inte. Kommissionen har hävdat att innehållet i de exklusiva inköpsavtalen i vart fall var relevant för dess kontroll av huruvida tillämpningen av avtalen kunde ge upphov till en kumulering.
Bedömning
139. Enligt domstolens fasta rättspraxis skall, såsom framgått, lagenligheten av ett beslut om statligt stöd bedömas med hänsyn till de uppgifter som kommissionen förfogade över vid den tidpunkt då beslutet antogs. En medlemsstat kan inte för att bestrida lagenligheten av ett beslut om statligt stöd åberopa omständigheter som den under det administrativa förfarandet har underlåtit att upplysa kommissionen om. Detta är uppenbarligen fallet när medlemsstaten har vägrat att svara på en uttrycklig begäran från kommissionen om upplysningar.
140. I beslutet anges att ingen information alls har lämnats om 59 bensinstationer och att otillräcklig information har lämnats om 191 bensinstationer.
141. Kommissionen har preciserat vad den avser med "otillräcklig information". I punkt 64 i beslutet anges följande:
"... informationen är otillräcklig när en bensinstation endast fyllt i frågeformuläret från Senter utan att sända någon kopia på sitt exklusiva inköpsavtal. Skälet är att svaren i frågeformuläret är obestyrkta. Bensinstationerna delar t.ex. in sig själva i en av de tre kategorierna Do/Do, Co/Do eller Co/Co, utan att lämna några belägg för detta. På samma sätt hävdar bensinstationerna att de är oberoende, utan att heller styrka detta påstående."
142. Det framgår av denna punkt att kommissionen har redogjort för skälen till att den tillhandahållna informationen är ofullständig. I motsats till den nederländska regeringens förklaringar begränsar kommissionen inte begreppet ofullständig information till sådana svar som inte innehåller en kopia av de exklusiva inköpsavtalen, utan till svar som inte stöds av några bevis eller styrks på annat sätt. Detta är särskilt fallet när bensinstationerna själva avgör sin klassificering i en eller annan av de av kommissionen förtecknade kategorierna utan att lämna några belägg för detta.
143. Det visar sig att den nederländska regeringen inte har bestridit att den, förutom i fråga om tre bensinstationer, har underlåtit att svara på kommissionens begäran. Den nederländska regeringens kritik har i huvudsak riktats mot relevansen av kommissionens begäran.
144. Det skall konstateras att det inte har lämnats några bevis för att kommissionen har gjort en oriktig bedömning i fråga om de tre ovannämnda bensinstationerna, angående vilka kommissionen säger sig inte ha erhållit någon information.
145. Den information som kommissionen har begärt är dessutom relevant. Den är nämligen absolut nödvändig för att kontrollera att återförsäljarna-distributörerna ingår i kategorierna Do/Do, Co/Do eller Co/Co. Denna klassificering är inte neutral eftersom den styr avgörandet av vem som faktiskt erhåller stödet och kontrollen av att det inte föreligger någon stödkumulering som förbjuds i meddelandet. Därmed är det exempelvis viktigt att det säkerställs att den som söker ett försumbart stöd driver den bensinstation för vilken stödet söks på egen risk, och inte är anställd av ett oljebolag. Iakttagandet av villkoren om icke-kumulering kräver på samma sätt att man förvissar sig om att det inte förekommer några klausuler om prisstyrningssystem i det exklusiva inköpsavtalet.
146. I meddelandet föreskrivs slutligen att kommissionen skall kontrollera att de villkor för tillämpningen som uppställs i meddelandet iakttas, särskilt villkoret att stödkumulering inte får förekomma. Kommissionen kan följaktligen inte, utan att försumma sin skyldighet i enlighet med meddelandet, nöja sig med svar som inte beläggs med några bevis.
147. Det skall under dessa omständigheter konstateras att den nederländska regeringen inte har lämnat tillräckliga bevis för att kommissionen, genom att förklara att stöden till förmån för bensinstationer beträffande vilka de nederländska myndigheterna inte har lämnat information eller endast har lämnat partiell information, har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässiga bedömningar.
148. Av vad anförts följer att kommissionen inte har gjort någon uppenbart oriktig bedömning när den förklarat att de stöd som beviljats bensinstationer för vilka kommissionen inte har erhållit någon, eller endast ofullständig information, inte omfattas av tillämpningsområdet för regeln om försumbart stöd. Talan kan följaktligen inte bifallas på den nederländska regeringens fjärde grund.
Den femte grunden
149. Den nederländska regeringen anser att kommissionen har åsidosatt artikel 92.3 i fördraget och skyldigheten att motivera beslut när den, vid sin bedömning av huruvida de omtvistade åtgärderna är förenliga med fördraget, underlåtit att ta hänsyn till de målsättningar för att skydda miljön som eftersträvas.
Bedömning
150. Det följer av fast rättspraxis att kommissionen inte kan kritiseras för att inte ha beaktat uppgifter som den inte förfogade över vid den tidpunkt då den genomförde sitt uppdrag. Den nederländska regeringen har i förevarande fall gjort gällande att de omtvistade åtgärderna grundats på hänsyn till miljön och att denna omständighet inte har beaktats i beslutet.
151. Det kan konstateras att den nederländska regeringen på intet sätt har lagt fram några bevis eller tillstymmelse till bevis till stöd för påståendet att den nationella lagstiftningen i fråga motiverades av hänsyn till miljön. Under det administrativa förfarandet uppgav den nederländska regeringen tvärtom att de tillfälliga bestämmelserna motiverades av ekonomiska hänsyn.
152. För att grunda sådana anspråk räcker det för övrigt inte med summariska påståenden. Den nederländska regeringen har inte angivit på vilka ekologiska hänsyn åtgärden grundades.
153. Då den nederländska regeringen inte har lämnat denna information till kommissionen och därigenom undandragit sig sin plikt att samarbeta under det administrativa förfarandet, kan den inte därefter kritisera kommissionen för att ha gjort en oriktig bedömning eller för att inte tillräckligt utförligt ha motiverat sitt beslut.
154. Under dessa omständigheter föreslår jag att domstolen skall fastställa att den nederländska regeringen inte har lämnat tillräcklig bevisning för att kommissionen, när den underlåtit att undersöka det mål att skydda miljön som de behöriga nederländska myndigheterna påstår sig ha beaktat, skall anses ha överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässiga bedömningar.
155. Av vad anförts följer att kommissionen inte har gjort en oriktig bedömning. Talan kan följaktligen inte bifallas på den nederländska regeringens femte grund.
Den sjätte grunden
156. Som sjätte grund har den nederländska regeringen anfört att skyldigheten att återkräva stöd är oförenlig med artikel 92.1 i fördraget, regeln om stöd av mindre betydelse, principerna om rättssäkerhet, likabehandling och om kravet som följer av artikel 189 i fördraget att beslutet skall vara tillräckligt klart samt om skyldigheten enligt artikel 190 att motivera beslut.
157. Enligt den nederländska regeringen ger beslutet inte möjlighet att på ett säkert sätt avgöra vilka belopp som skall återkrävas eller hos vilka personer detta återkrav skall verkställas.
158. Den nederländska regeringen har även gjort gällande att kommissionen från och med den 18 augusti 1997 den dag då skrivelsen med anmälan om åtgärden registrerades kände till de tillfälliga bestämmelserna och utbetalningen av försumbara stöd inom denna ram till bensinstationer som omfattades av gällande nationella bestämmelser. Den nederländska regeringen anser följaktligen att kommissionen, när den inte invänt mot tillämpningen av de tillfälliga bestämmelserna, otvetydigt har åsidosatt principen om det lojala samarbete som åligger kommissionen enligt artikel 5 i fördraget.
Bedömning
159. Det följer såsom framgått av fast rättspraxis att lagenligheten av ett beslut om statligt stöd skall bedömas med hänsyn till de uppgifter som kommissionen förfogade över vid den tidpunkt då beslutet antogs. En medlemsstat kan inte för att bestrida lagenligheten av ett beslut om statligt stöd åberopa uppgifter som den har underlåtit att underrätta kommissionen om under det administrativa förfarandet. Detta är uppenbart fallet när medlemsstaten har vägrat att svara på en uttrycklig begäran om upplysningar från kommissionen.
160. Enligt domstolens fasta rättspraxis kan dessutom lagenligheten av kommissionens beslut inte ifrågasättas genom argument som avser sättet för verkställande av beslutet, såsom påståendet att detta inte kan verkställas på grund av svårigheter att identifiera vilka påbudet om återkrav skall riktas mot.
161. Av fast rättspraxis framgår även att när ett statligt stöd förklaras vara oförenligt med fördraget skall återkrav av detta stöd påbjudas.
162. Invändningarna om att oklarheterna i beslutet medfört att de nederländska myndigheterna inte säkert kunnat fastställa vilka belopp som skall återkrävas, eller hos vilka personer återkravet skall verkställas, påverkar följaktligen inte beslutets lagenlighet.
163. I enlighet med den princip om lojalt samarbete som anges i artikel 5 i fördraget är såsom redan sagts den nederländska regeringen och kommissionen skyldiga att samarbeta ärligt. Om den nederländska regeringen stöter på svårigheter vid verkställandet av beslutet skall den meddela kommissionen detta, vilken enligt artikel 5 i fördraget är skyldig att hjälpa den att övervinna dessa svårigheter.
164. Det framgår av handlingarna i målet att kommissionen redan från och med den 22 september 1997, det vill säga en månad efter anmälan om åtgärden, begärde hos de behöriga myndigheterna att få kompletterande information som skulle ge den möjlighet att bedöma huruvida de tillfälliga bestämmelserna och förslaget till ändring av dessa iakttog bestämmelserna i meddelandet. Efter många påminnelser från kommissionen och begäran om uppskov från den nederländska regeringens sida, beslöt kommissionen i brist på tillfredsställande svar att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget.
165. Då dröjsmålet med att inleda undersökningsförfarandet berodde på den nederländska regeringen, kan denna inte med fog kritisera kommissionen för en bristande insats.
166. Det visar sig att kommissionens beslut att inleda undersökningsförfarandet motiverades av dess tvivel om huruvida de tillfälliga bestämmelserna var förenliga med fördraget och med regeln om försumbara stöd. Kommissionen kan inte anklagas för att inte ha intagit en fast ståndpunkt före utgången av undersökningsförfarandet. Kommissionen har tvärtom, genom att förfara på det sättet, följt det administrativa förfarandet i fråga om statligt stöd och handlat försiktigt och korrekt.
167. Det kan även påpekas att kommissionen, så snart den fått tillräckliga uppgifter för att kunna fatta beslut, på ett klart och otvetydigt sätt har meddelat sina tvivel om huruvida de tillfälliga bestämmelserna är förenliga med fördraget och meddelandet. Talan kan följaktligen inte bifallas på den grunden att principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar har åsidosatts.
168. Under dessa omständigheter drar jag slutsatsen att den nederländska regeringen inte har lämnat tillräcklig bevisning för att kommissionen, när den ansåg att den nederländska regeringen skulle återkräva de utbetalade stöden på grund av deras oförenlighet med artikel 92.1 och med regeln om försumbara stöd, skall anses ha överskridit gränsen för sitt utrymme för skönsmässiga bedömningar.
169. Av vad som anförts följer att kommissionen inte har gjort någon oriktig bedömning. Talan kan följaktligen inte bifallas på den nederländska regeringens sjätte grund.
V Rättegångskostnader
170. Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Eftersom kommissionen har yrkat detta skall Konungariket Nederländerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
VI Förslag till avgörande
171. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag således att domstolen skall
1) ogilla Konungariket Nederländernas talan, och
2) förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.