62019CC0379
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MICHALA BOBEKA
od 4. ožujka 2021. (
1
)
Predmet C‑379/19
DNA - Serviciul Teritorial Oradea
protiv
KI,
LJ,
IG,
JH
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru, Rumunjska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Odluka Komisije 2006/928/EZ o uspostavi Mehanizma za suradnju i provjeru (MSP) – Pravni učinci MSP‑a i izvješća koja Komisija sastavlja u okviru njega – Kazneni postupak u vezi korupcije – Odluke ustavnog suda kojima se isključuju dokazi prikupljeni od strane obavještajnih službi ili u suradnji s njima – Članak 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima – Neovisnost pravosuđa – Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a – Nadređenost prava Unije – Stegovni postupak protiv sudaca”
I. Uvod
1.
Jesu li odluke nacionalnog ustavnog suda kojima je sudjelovanje nacionalnih obavještajnih službi u provedbi mjera tehničkog nadzora u okviru kaznene istrage proglašeno neustavnim te je naloženo isključenje takvih dokaza iz kaznenog postupka, u skladu s pravom Unije?
2.
To je u bitnome pitanje koje se razmatra u ovom predmetu. Međutim, ovaj predmet otvara i neka druga pitanja kojima sam se imao priliku baviti u svojim ranijim mišljenjima, osobito u predmetu Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România” i dr. (
2
), kao i u mišljenjima koja iznosim usporedno s ovim, osobito u predmetu Euro Box Promotion i dr. (
3
) Stoga ću se za potrebe ovog predmeta voditi analizom koju sam već proveo u tim mišljenjima.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Primarno pravo
3.
Relevantne odredbe prava Unije, to jest Ugovora o pristupanju Republike Bugarske i Rumunjske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Ugovor o pristupanju) (
4
) i Akta o uvjetima pristupanja Republike Bugarske i Rumunjske (u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju) (
5
), izložene su u točkama 5. do 8. mišljenja AFJR.
2. Sekundarno pravo
4.
Odluka Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije (u daljnjem tekstu: Odluka o MSP‑u) (
6
) donesena je, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 5., na temelju članaka 37. i 38. Akta o pristupanju.
5.
U skladu s uvodnom izjavom 6. Odluke o MSP‑u, „[p]reostala otvorena pitanja na području odgovornosti i učinkovitosti pravosudnog sustava i tijela kaznenog progona opravdavaju uspostavljanje mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije”.
6.
Članak 1. Odluke o MSP‑u nalaže Rumunjskoj da svake godine izvještava Komisiju o napretku u ispunjavanju svakog mjerila predviđenog u prilogu toj odluci. U skladu s člankom 2. te odluke, Komisija je trebala svoje komentare i nalaze o izvješću Rumunjske prvi put priopćiti u lipnju 2007., a nakon toga prema potrebi, najmanje svakih šest mjeseci. Članak 3. predviđa da Odluka o MSP‑u „stupa na snagu samo podložno stupanju na snagu Ugovora o pristupanju i na dan njegova stupanja na snagu”. Prema članku 4., Odluka o MSP‑u upućena je svim državama članicama.
7.
Prilog Odluci o MSP‑u sadržava „[m]jerila iz članka 1. koje Rumunjska treba ispuniti”. Prvo, treće i četvrto mjerilo iz tog priloga glase: „[o]sigurati transparentniji i učinkovit pravosudni postupak, a posebno povećanjem kapaciteta i odgovornosti Vrhovnog sudskog vijeća […]”; „[n]astavno na već ostvareni napredak, nastaviti voditi profesionalne, nepristrane istrage sumnji za korupciju na visokoj razini”; te „[p]oduzeti daljnje mjere za suzbijanje i borbu protiv korupcije, a posebno u lokalnoj upravi”.
B.
Rumunjsko pravo
1. Zakonik o kaznenom postupku
8.
U skladu s člankom 102. stavkom 2. Legee nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (Zakon br. 135/2010 o donošenju Zakonika o kaznenom postupku; u daljnjem tekstu: Zakonik o kaznenom postupku), „nezakonito prikupljeni dokazi ne mogu se koristiti u kaznenom postupku”. Prema stavku 3. tog članka, „ništavost akta kojim je prikupljanje dokaza naloženo ili odobreno ili radnje kojom su dokazi prikupljeni ima za posljedicu isključenje tih dokaza”.
9.
Članak 142. stavak 1. Zakonika o kaznenom postupku, naslovljen „Izvršenje naloga za tehnički nadzor”, u verziji prije donošenja Odluke Curtee Constituțională (Ustavni sud, Rumunjska) br. 51 od 16. veljače 2016. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 51/2016) predviđao je da „državni odvjetnik sâm provodi tehnički nadzor ili može naložiti da ga provede tijelo nadležno za kaznenu istragu, specijalizirani policijski službenici ili druga specijalizirana državna tijela”.
10.
Članak 142. stavak 1. Zakonika o kaznenom postupku, u verziji nakon donošenja Odluke Ustavnog suda br. 51/2016, kako je izmijenjen Hitnom uredbom br. 6/2016, propisuje da „državni odvjetnik sâm provodi tehnički nadzor ili može naložiti da ga provede tijelo nadležno za kaznenu istragu ili specijalizirani policijski službenici”.
11.
Članak 281. Zakonika o kaznenom postupku, naslovljen „Apsolutna ništavost”, propisuje:
„1.   Ništavost uvijek izaziva povreda odredbi koje se odnose na sljedeće:
[…]
(b)
stvarnu i osobnu nadležnost sudova, kada je odluku donio sud koji je hijerarhijski niži od suda koji je zakonski nadležan;
[…]
2.   Apsolutna ništavost utvrđuje se po službenoj dužnosti ili na zahtjev.
3.   Povreda pravnih odredbi navedenih u točkama (a) do (d) stavka 1. može se isticati u bilo kojoj fazi postupka.
[…]”
2. Zakon br. 303/2004
12.
U skladu s člankom 99. točkom (ș) Legee nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (Zakon br. 303/2004 o statusu sudaca i državnih odvjetnika; u daljnjem tekstu: Zakon br. 303/2004) (
7
), „nepoštovanje odluka [Ustavnog suda] […]” čini stegovnu povredu.
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
13.
Direcția Națională Anticorupție – Serviciul Teritorial Oradea (Nacionalna uprava za borbu protiv korupcije – Područna služba u Oradei, Rumunjska; u daljnjem tekstu: državni odvjetnik) je 22. kolovoza 2016. pokrenula kazneni postupak protiv četiriju osoba – optuženikâ u glavnom postupku. Optuženike se teretilo za kaznena djela korupcije.
14.
Prvo- i drugooptuženi su u okviru prethodnog saslušanja zatražili od suca istrage, među ostalim, da u skladu s Odlukom Ustavnog suda br. 51/2016 isključi iz dokaznog materijala dokaze prikupljene u zapisnicima o snimkama prisluškivanja jer su takvi dokazi, prema mišljenju tih optuženika, nezakoniti.
15.
Sudac istrage Tribunalula Bihor (Viši sud u Bihoru, Rumunjska) taj je zahtjev odbio rješenjem od 27. siječnja 2017. Utvrdio je da su dokazi bili nezakonito prikupljeni. Naložio je pokretanje rasprave. Zaključio je da se Odluka br. 51/2016 ne primjenjuje na predmetni slučaj jer ima samo pravne učinke ex nunc.
16.
Curtea de Apel Oradea (Žalbeni sud u Oradei, Rumunjska) je 10. svibnja 2017. odbio žalbu koju su optuženi podnijeli protiv rješenja od 27. siječnja 2017. Taj je sud utvrdio da Odluka br. 51/2016 nije primjenjiva na mjere tehničkog nadzora koje su bile određene u okviru odnosnog postupka, jer je u Monitorulu Oficial (Službeni list) ta odluka objavljena nakon što su dokazi prikupljeni u okviru kaznene istrage. Taj je sud istaknuo da su odluke Ustavnog suda, u skladu s člankom 147. stavkom 4. Ustava Rumunjske, obvezujuće od dana njihove objave te da proizvode samo pravne učinke ex nunc. Tako je odluka donesena u okviru prethodnog saslušanja postala konačna, a da nije isključen nijedan dokaz koji je izveden tijekom kaznenog postupka.
17.
Tijekom rasprave nekoliko je optuženika zatražilo od suda da provjeri je li državni odvjetnik tijekom kaznene istrage surađivao s Serviciulom Român de Informații (Rumunjska obavještajna služba) (u daljnjem tekstu: SRI) na temelju protokola sklopljenih između Parchetula de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție (Državno odvjetništvo pri Vrhovnom kasacijskom sudu, Rumunjska) i SRI‑ja. Neki od optuženika usto su zatražili, pozivajući se na Odluku Ustavnog suda br. 302 od 4. svibnja 2017. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 302/2017), da se mjere koje su korištene radi izvršenja naloga za tehnički nadzor proglase apsolutno ništavima te da se iz dokaznog materijala isključe svi zapisnici o snimcima koji su izrađeni na temelju tih nadzornih mjera.
18.
Optuženici se pozivaju i na Odluku Ustavnog suda br. 26 od 16. siječnja 2019. (u daljnjem tekstu: Odluka br. 26/2019), kojom je utvrđeno postojanje ustavnopravnog sukoba između Državnog odvjetništva pri Vrhovnom kasacijskom sudu i rumunjskog Parlamenta, s jedne strane, te Înalte Curte de Casație și Justiție (Vrhovni kasacijski sud: u daljnjem tekstu: VKS) i ostalih pravosudnih tijela, s druge, zbog protokolâ sklopljenih između Državnog odvjetništva pri VKS‑u i SRI‑ja.
19.
Državni odvjetnik je na zahtjev raspravnog suda priopćio da je u predmetnom slučaju devet naloga za tehnički nadzor izvršeno uz tehničku podršku SRI‑ja. Nakon objave Odluke br. 51/2016 izvršena su još dva naloga, u čemu SRI nije sudjelovao.
20.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da prije nastavka postupka mora prioritetno donijeti odluku o zahtjevu za isključenje dokaza izvedenih tijekom kaznene istrage. To je ključno kako bi se osiguralo da možebitno nezakonito pribavljeni dokazi ne dovedu u pitanje čitav kazneni postupak.
21.
S obzirom na navedeno, Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru) odlučio je prekinuti postupak i Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Jesu li [MSP], uspostavljen [Odlukom o MSP‑u], i zahtjevi propisani u izvješćima sastavljenima u okviru tog mehanizma obvezujući za Rumunjsku?
2.
Treba li članak 2. u vezi s člankom 4. stavkom 3. [UEU‑a] tumačiti na način da je obveza Rumunjske da poštuje zahtjeve koji su propisani u izvješćima sastavljenima u okviru [MSP‑a], uspostavljenog [Odlukom o MSP‑u], obuhvaćena obvezom države članice da poštuje načela vladavine prava, uključujući kada je riječ o suzdržavanju ustavnog suda (političko‑pravosudnog tijela) od intervencije radi tumačenja zakona i određivanja konkretnog i obveznog načina njegove primjene od strane pravosudnih tijela, što je isključiva nadležnost pravosuđa, i radi donošenja novih zakonskih odredbi, što je isključiva nadležnost zakonodavca? Nameće li pravo Unije isključenje učinaka takve odluke ustavnog suda? Protivi li se pravu Unije, u kontekstu postavljenog pitanja, nacionalno pravno pravilo koje uređuje stegovnu odgovornost suca koji ne primjeni odluku [Ustavnog suda]?
3.
Protivi li se načelu neovisnosti pravosuđa, propisanom u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i u članku 47. [Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja)], kako ga se tumači u sudskoj praksi Suda Europske unije (presuda velikog vijeća od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117), to da odluke [Ustavnog suda] ([Odluka br. 51/2016, Odluka br. 302/2017 i Odluka br. 26/2019]) nadomjeste nadležnosti sudova i da posljedično kazneni postupak postane nepredvidljiv (retroaktivna primjena) te postane nemoguće protumačiti zakon i primijeniti ga na konkretan predmet? Protivi li se pravu Unije, u kontekstu postavljenog pitanja, nacionalno pravno pravilo koje uređuje stegovnu odgovornost suca koji nije primijenio odluku [Ustavnog suda]?”
IV. Postupak pred Sudom
22.
Sud koji je uputio zahtjev zatražio je primjenu hitnog prethodnog postupka u skladu s člankom 107. Poslovnika Suda i, podredno, ubrzanog postupka u skladu s člankom 105. stavkom 1. tog poslovnika. Primjena hitnog prethodnog postupka odbijena je odlukom Suda od 13. lipnja 2019. Primjena ubrzanog postupka također je odbijena, odlukom predsjednika Suda od 17. lipnja 2019.
23.
Sud koji je uputio zahtjev je dopisom od 27. lipnja 2019. obavijestio Sud da je Curtea de Apel Oradea (Žalbeni sud u Oradei) odlukom od 18. lipnja 2019. prihvatila žalbu kojom je državni odvjetnik pobijao prekid glavnog postupka koji je Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru) naložio rješenjem od 7. svibnja 2019. radi upućivanja predmetnih prethodnih pitanja. Curtea de Apel Oradea (Žalbeni sud u Oradei) je svojom odlukom naložila nastavak postupka u dijelu u kojem se odnosi na pitanja koja nisu istaknuta u zahtjevu za prethodnu odluku upućenom Sudu.
24.
Odgovarajući na pitanje Suda, Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru) je u dopisu od 26. srpnja 2019. istaknuo da ostaje pri svojim prethodnim pitanjima. Objasnio je da, čak i ako se glavni postupak nastavi, on sukladno nacionalnim pravilima neće moći odlučivati o dokazima na koje se odnosi predmetni zahtjev za prethodnu odluku dok Sud ne odgovori na prethodna pitanja.
25.
Sud koji je uputio zahtjev u tom je dopisu usto obavijestio Sud da je Inspecția Judiciară (Pravosudna inspekcija, Rumunjska) protiv suca koji je uputio predmetna prethodna pitanja pokrenula stegovnu istragu na temelju članka 99. točke (ș) Zakona br. 303/2004, prema kojem nepoštovanje odluka Ustavnog suda čini stegovnu povredu.
26.
Predsjednik Suda je odlukom od 18. rujna 2019. ovom predmetu dao prednost pri odlučivanju.
27.
Prvo- i drugooptuženi, poljska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.
28.
Prvo- i drugooptuženi, državni odvjetnik, rumunjska vlada i Komisija odgovorili su na pisana pitanja Suda.
V. Analiza
29.
Ovo je mišljenje strukturirano na sljedeći način. Kao prvo, razmotrit ću prigovore dopuštenosti prethodnih pitanja koje su istaknule zainteresirane stranke (A). Kao drugo, kratko ću izložiti relevantne odredbe prava Unije koje su mjerodavne za ovaj predmet (B). Kao treće, analizirat ću meritum prethodnih pitanja upućenih Sudu (C).
A.
Dopuštenost prethodnih pitanja
30.
Prvo- i drugooptuženi te poljska vlada navode da prethodna pitanja upućena u ovom predmetu nisu dopuštena.
31.
Prvo- i drugooptuženi tvrde, pozivajući se na presudu Cilfit (
8
), da prvo pitanje nije dopušteno jer je odgovor na njega očit. Nadalje, ističu da tumačenje koje se od Suda traži očito nema nikakve veze s predmetom glavnog postupka. Prema njihovu mišljenju, sud koji je uputio zahtjev zapravo poziva Sud da odluči o zakonitosti spornih odluka Ustavnog suda kako ne bi morao primijeniti te odluke. Što se tiče trećeg pitanja, prvo- i drugooptuženi navode da njime postavljena pitanja nemaju veze s odlukom koja se ima donijeti u glavnom postupku. Smatraju da se njime zapravo sucu koji je uputio prethodna pitanja želi osigurati imunitet od nacionalnog stegovnog postupka.
32.
Poljska vlada, koja se očitovala samo o trećem pitanju, smatra da to pitanje nije dopušteno jer, kao prvo, Unija nema nikakve nadležnosti u području organizacije pravosuđa i, kao drugo, jer je predmetni glavni kazneni postupak isključivo unutarnje prirode.
33.
Smatram da nijedan od tih prigovora nije moguće prihvatiti.
34.
Kao prvo, činjenica da je u kontekstu glavnog postupka očito kako treba primijeniti pravo Unije, doista može utjecati na obvezu sudova protiv čijih odluka nema pravnog lijeka da Sudu upute pitanje (
9
) ili, podredno, na način na koji će Sud razmatrati to pitanje (
10
). Međutim, prema trenutno važećem pravu Unije, to nije relevantno za dopuštenost prethodnog pitanja.
35.
Kao drugo, što se tiče veze između tumačenja prava Unije koje je sud koji je uputio zahtjev zatražio i predmeta glavnog postupka, taj je sud objasnio zašto odgovor Suda smatra „potrebnim”. Naime, kako bi donio meritornu odluku, sud koji je uputio zahtjev mora – kako je naglasio – odlučiti o zahtjevu za isključenje dokaza izvedenih tijekom kaznene istrage. On u tom smislu smatra potrebnim utvrditi jesu li odluke Ustavnog suda, koje nalažu isključivanje takvih dokaza, u skladu s odredbama prava Unije čije tumačenje zahtijeva u svojim prethodnim pitanjima.
36.
Kao treće, prvo- i drugooptuženi usto navode da sudac koji je uputio zahtjev zapravo želi ishoditi imunitet od stegovnog postupka. Tu tvrdnju se može shvatiti kao neizravno osporavanje dopuštenosti trećeg dijela drugog pitanja i drugog dijela trećeg pitanja. Naime, oba ta pitanja pitaju protivi li se pravu Unije, u specifičnom kontekstu predmetnog zahtjeva za prethodnu odluku, odredba nacionalnog prava prema kojoj nepoštovanje odluka Ustavnog suda izaziva stegovnu odgovornost suca koji je uputio zahtjev.
37.
Sud je u presudi Miasto Łowicz i Prokurator Generalny utvrdio da puka činjenica da su suci koji su uputili zahtjeve za prethodnu odluku bili, zbog upućivanja tih zahtjeva, predmet stegovne predistrage, nije relevantna u kontekstu razmatranja dopuštenosti. Sporovi u odnosnim postupcima, u pogledu kojih se zahtijevala prethodna odluka Suda, nisu se odnosili na tu činjenicu (
11
).
38.
Međutim, ti su zaključci izneseni u kontekstu prethodnog postupka čija je jedina svrha bila odrediti usklađenost odredbi o stegovnom postupku s pravom Unije – glavni postupci u tim predmetima nisu ni na koji drugi način bili povezani s pravom Unije. Sud je u tom specifičnom kontekstu utvrdio da upućeno prethodno pitanje u tim okolnostima nije bilo moguće smatrati potrebnim za rješavanje sporova koji su se vodili pred nacionalnim sudom (
12
).
39.
Međutim, ovaj je predmet drukčiji. Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku postavljeno je nekoliko prethodnih pitanja kojima se traži tumačenje jasno određenih izvora prava Unije, te su ona već samim time dopuštena. U tom kontekstu, iako je očito da sudac koji je uputio zahtjev ne donosi sudsku odluku u vezi s vlastitom stegovnom odgovornosti, smatram da pitanja koja su u tom pogledu postavljena nikako nisu irelevantna.
40.
Pitanje moguće stegovne odgovornosti, bilo da se pojavi prije ili nakon podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku, postaje – jednostavno zbog podnošenja tog zahtjeva, kojim se potencijalno neizravno osporava pravno mišljenje drugog nacionalnog nositelja vlasti, osobito višeg suda – duboko isprepleteno s meritumom tog zahtjeva. Prema mojemu mišljenju, pitanja koja se odnose na sustav stegovne odgovornosti sudaca koji su podnijeli zahtjev za prethodnu odluku su u takvoj situaciji „potrebna” za rješavanje spora u glavnom postupku, zbog poprilično jednostavnog razloga: ako nacionalni suci mogu stegovno odgovarati zato što su Sudu uputili prethodna pitanja (
13
), takvih se pitanja vjerojatno neće mnogo uputiti. Stoga, odgovor koji će Sud dati može imati presudan utjecaj na eventualnu odluku suca o zadržavanju ili povlačenju zahtjeva za prethodnu odluku i, još važnije, na kasniju primjenu odgovora Suda u glavnom postupku (
14
).
41.
Nadalje, mogućnost pokretanja stegovnog postupku u predmetnom slučaju nije samo teoretska, već se i obistinila u odnosu na suca koji je uputio zahtjev, jer je Pravosudna inspekcija pokrenula stegovnu predistragu koja je izravno povezana s predmetnim zahtjevom (
15
).
42.
Prethodna razmatranja pokazuju da nije zadaća Suda odlučivati o pojedinačnim slučajevima stegovne odgovornosti sudaca, kao što mu, načelno, nije zadaća ni primjenjivati pravo Unije na pojedinačne slučajeve. Međutim, njegova zadaća definitivno jest prosuđivati strukturna i sustavna pitanja nacionalnog prava koja imaju jasne učinke i posljedice za nacionalne suce koji žele upotrijebiti ovlast koju im izravno priznaje članak 267. UFEU‑a.
43.
Kao četvrto, što se tiče tvrdnje poljske vlade da Europska unija nema nikakve nadležnosti u području organizacije pravosuđa, mora se podsjetiti da su države članice obvezne poštovati zahtjeve iz članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a, kao i sve druge mjerodavne izvore prava Unije, uključujući, u predmetnom slučaju, Odluku o MSP‑u. Stoga je dovoljno istaknuti da se zahtjev za prethodnu odluku zapravo odnosi na tumačenje prava Unije, konkretno članka 2. i članka 19. stavka 1. UEU‑a te Odluke o MSP‑u, što znači da je Sud nadležan odlučivati o čitavom tom zahtjevu (
16
).
44.
Posljedično, smatram da nijedan izneseni argument ne može dovesti u pitanje nadležnost Suda kao ni dopuštenost pitanja postavljenih u ovom predmetu.
B.
Mjerodavno pravo Unije
45.
Sud koji je uputio zahtjev svoja je pitanja oblikovao upućujući na Odluku o MSP‑u, članak 2. i članak 19. stavak 1. UEU‑a te članak 47. Povelje. Prema mojemu mišljenju, a u skladu s pristupom koji sam koristio u ranijim i usporednim predmetima (
17
), relevantni pravni izvor u ovom predmetu jest Odluka o MSP‑u, koja povlači i otvara mogućnost primjene Povelje, osobito njezina članka 47.
46.
Članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a primjenjuje se kada nacionalno tijelo može kao sud odlučivati o pitanjima u pogledu primjene ili tumačenja prava Unije (
18
). Kada je riječ o toj odredbi, sud koji je uputio zahtjev – koji čini sudbeno tijelo čija neovisnost može i dovedena u pitanje odlukama Ustavnog suda o kojima je riječ u ovom predmetu – jest nacionalno sudbeno tijelo koje može kao sud odlučivati o pitanjima primjene ili tumačenja prava Unije.
47.
Ne čini se potrebnim zasebno analizirati članak 2. UEU‑a za potrebe ovog predmeta. Vladavina prava, kao jedna od vrijednosti na kojima se Unija temelji, štiti se jamčenjem prava na djelotvornu sudsku zaštitu i temeljnog prava na pošteno suđenje, kojima je pak jedna od bitnih sastavnica načelo neovisnosti sudova. Članak 7. Povelje, kao i članak 19. stavak 1. drugi podstavak UEU‑a, konkretiziraju taj aspekt vrijednosti vladavine prava predviđene u članku 2. UEU‑a (
19
).
48.
Komisija, rumunjska vlada i državni odvjetnik u svojim odgovorima na pitanja Suda navode da je Odluka o MSP‑u, prema njihovu mišljenju, primjenjiva na glavni postupak.
49.
Slažem se s tom tvrdnjom.
50.
Odluka o MSP‑u je za potrebe predmetnog postupka relevantna zbog (i.) širokog dosega mjerila predviđenih u Prilogu toj odluci, te (ii.) dosega spornih odluka Ustavnog suda iz glavnog postupka i njihovog sustavnog utjecaja na učinkovitost pravosudnog sustava i, općenito, na borbu protiv korupcije. Naime, Prilog Odluci o MSP‑u sadržava „[m]jerila iz članka 1. koje Rumunjska treba ispuniti”. Prvo, treće i četvrto mjerilo u tom prilogu su: „[o]sigurati transparentniji i učinkovit pravosudni postupak […]”; „[n]astavno na već ostvareni napredak, nastaviti voditi profesionalne, nepristrane istrage sumnji za korupciju na visokoj razini” odnosno „[p]oduzeti daljnje mjere za suzbijanje i borbu protiv korupcije, a posebno u lokalnoj upravi”.
51.
Ovaj se predmet odnosi na moguće učinke nekoliko odluka Ustavnog suda koje, tako što dovode do isključenja određenih dokaza, mogu utjecati na učinkovitost pravosudnog postupka (mjerilo 1.). Osim toga, glavni postupak odnosi se konkretno na kaznena djela korupcije, što pokazuje da odluke tog suda mogu utjecati i na borbu protiv korupcije, o kojoj se govori u mjerilima 3. i 4. Odluke o MSP‑u. Dakle, tematika ovog predmeta i Odluka o MSP‑u snažno su sadržajno povezane.
52.
Nije relevantna činjenica da se ovaj predmet odnosi na odluke ustavnog suda, a ne na akte izvršne ili zakonodavne vlasti. Sustavnost odluka ustavnog suda, koje su općeprimjenjive i jasno određuju opća pravila koja mijenjanju zakonodavno okruženje, čini takve odluke, iz perspektive njihovih učinaka, istovjetnima radnjama zakonodavca ili drugih političkih subjekata koji imaju regulatorne ovlasti.
53.
Osim toga, činjenica da odluke Ustavnog suda o kojima je riječ u ovom mišljenju spadaju u područje primjene MSP‑a istovremeno znači da se njima „provodi” Odluka o MSP‑u, a samim time i pravo Unije u smislu članka 51. stavka 1. Povelje. Članak 47. Povelje je za potrebe ovog predmeta najkonkretnija odredba koja osigurava da Sud može sudu koji je uputio zahtjev pružiti koristan odgovor.
C.
Ocjena
54.
Za potrebe razmatranja pitanja upućenih u ovim predmetima započet ću s kratkim izlaganjem nacionalnog pravnog okvira (1). Kao drugo, analizirat ću prvo i drugo pitanje, koja se odnose na pravne učinke Odluke o MSP‑u i izvješćâ u okviru MSP‑a (2). Kao treće, razmotrit ću treće pitanje koje se odnosi na načelo neovisnosti pravosuđa (3). Kao četvrto i posljednje, zaključit ću s nekoliko zapažanja o utjecaju koji načelo nadređenosti prava Unije ima na primjenu stegovnih sankcija na suce koji ne poštuju odluke ustavnog suda (4).
1. Nacionalni pravni okvir
55.
Državno odvjetništvo pri VKS‑u i SRI, rumunjska domaća obavještajna služba, sklopili su 4. veljače 2009. i 8. prosinca 2016. dva protokola kojima je SRI‑ju povjerena provedba mjera tehničkog nadzora, kao što je prisluškivanje komunikacija, na temelju članka 142. Zakonika o kaznenom postupku.
56.
Ustavni sud je Odlukom br. 51/2016, odlučujući povodom prigovora o neustavnosti, proglasio neustavnim izraz „ili druga specijalizirana državna tijela” iz članka 142. Zakonika o kaznenom postupku. Taj sud je među ostalim utvrdio da taj izraz nije bio jasan, precizan i predvidljiv. Na temelju njega se nisu mogla odrediti tijela zadužena za provedbu mjera kojima se znatno zadire u privatne živote pojedinaca.
57.
Nadalje, Ustavni sud je na temelju članka 147. stavka 4. Ustava Rumunjske utvrdio da Odluka br. 51/2016 nije primjenjiva na presude koje su do dana njezine objave postale pravomoćne, ali da se primjenjuje na predmete koji su u tijeku.
58.
Članak 142. stavak 1. Zakonika o kaznenom postupku je nakon donošenja te odluke izmijenjen Hitnom uredbom br. 6/2016. U skladu s novim tekstom te odredbe, državni odvjetnik ovlašten je sâm provoditi tehnički nadzor ili može naložiti da ga provedu tijelo nadležno za kaznenu istragu ili specijalizirani policijski službenici, a izraz „ili druga specijalizirana državna tijela” je izbrisan.
59.
Ustavni sud je Odlukom br. 302/2017, odlučujući povodom prigovora o neustavnosti, proglasio neustavnim članak 281. stavak 1. točku (b) Zakonika o kaznenom postupku, utoliko što ta odredba među razlozima apsolutne ništavosti nije predviđala slučaj kad tijelo koje je odgovorno za pokretanje kaznenog postupka nema stvarnu i osobnu nadležnost.
60.
Ustavni sud je Odlukom br. 26/2019 utvrdio postojanje ustavnopravnog sukoba između Državnog odvjetništva pri VKS‑u i Parlamenta, s jedne strane, te VKS‑a i ostalih sudova, s druge. Taj je sukob bio posljedica sklapanja protokolâ od 4. veljače 2009. i 8. prosinca 2016. između Državnog odvjetništva pri VKS‑u i SRI‑ja, kao i neodgovarajućeg izvršavanja parlamentarnog nadzora aktivnosti SRI‑ja. Taj sud je među ostalim utvrdio da su odredbama protokolâ povrijeđeni pravo na pošteno suđenje i pravo na privatnost i obiteljski život, zajamčena u Ustavu Rumunjske. Odluka br. 26/2019 pravosudnim je tijelima nalagala da primijene odluke br. 51/2016 i br. 302/2017 te da provjere, u predmetima koji su u tijeku, jesu li povrijeđena pravila o osobnoj i stvarnoj nadležnosti tijela zaduženog za kaznenu istragu.
2. Odluka o MSP‑u i izvješća u okviru MSP‑a
61.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim pitanjem pita jesu li Odluka o MSP‑u i zahtjevi koji su predviđeni u izvješćima sastavljenima na temelju te odluke obvezujući za Rumunjsku. On prvim i drugim dijelom drugog pitanja u bitnome pita obvezuje li članak 2. u vezi s člankom 4. stavkom 3. UEU‑a Rumunjsku da mora poštovati zahtjeve iz izvješća sastavljenih u okviru MSP‑a te znači li ta obveza i da se Ustavni sud mora suzdržavati od donošenja odluka kojima se tumači nacionalno pravo i određuju obvezni načini njegove primjene od strane pravosudnih tijela. Sud koji je uputio zahtjev dalje pita treba li u tim okolnostima odbiti primijeniti odluke Ustavnog suda.
62.
Ta pitanja treba zajedno razmotriti. Ona imaju dva aspekta. Kao prvo, zahtijevaju odgovor o prirodi i pravnim učincima navedenih propisa. Kao drugo, traži se odgovor jesu li sporne ustavne odluke iz ovog predmeta zaista u skladu s tim propisima.
63.
Kao prvo, pitanje prirode i pravnih učinaka Odluke o MSP‑u i izvješća sastavljenih na temelju te odluke već sam detaljno razmatrao u svojem mišljenju AFJR (
20
). Zaključio sam da Odluka o MSP‑u pravno obvezuje Rumunjsku. Usto sam zaključio da Odluka o MSP‑u povlači primjenu Povelje: činjenica da su nacionalna pravila usvojena i da se primjenjuju u okviru područja primjene Odluke o MSP‑u znači da su ta pravila obuhvaćena i područjem primjene članka 51. stavka 1. Povelje (
21
).
64.
Međutim, izvješća sastavljena u okviru MSP‑a i u njima sadržane preporuke Rumunjsku pravno ne obvezuju. Unatoč tomu, Rumunjska ta izvješća mora uzeti u obzir u okviru svojih napora radi ispunjavanja obveza dosizanja mjerila propisanih u Prilogu Odluci o MSP‑u, vodeći pritom računa o načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a (
22
).
65.
Potonje ima još jednu važnu posljedicu koja je također relevantna u ovom predmetu: budući da izvješća u okviru MSP‑a ne sadržavaju nikakve obvezujuće pravne obveze, nacionalni sudovi ih kao takve ne mogu primjenjivati. Shodno tome, nacionalni sudovi se prema pravu Unije ne mogu osloniti na preporuke sadržane u tim izvješćima kako bi odbili primjenu odredbi nacionalnog prava koje smatraju protivnima takvim preporukama (
23
).
66.
Kao drugo, što se tiče merituma, protivi li se donošenje spornih ustavnih odluka Odluci o MSP‑u? U tom se pogledu iznose dvije glavne argumentacije.
67.
Kao prvo, tekst drugog prethodnog pitanja govori da je Ustavni sud protumačio pravo i odredio konkretne i obvezne načine njegove primjene od strane pravosudnih tijela, što je isključiva nadležnost pravosuđa. U tom se pitanju usto navodi da su djelovanjem tog suda uvedene nove zakonodavne mjere, što je isključiva nadležnost zakonodavca. Tim se argumentom u bitnome sugerira da je Ustavni sud zanemario diobu vlasti i da njegove odluke zadiru u ovlasti drugih nositelja državne vlasti, osobito pravosuđa.
68.
Kao drugo, državni odvjetnik u svojim odgovorima na pitanja Suda navodi da, s obzirom na to da su odluke Ustavnog suda o kojima je riječ u glavnom postupku dovele do isključenja svih dokaza prikupljenih uz tehničku podršku SRI‑ja, to negativno i znatno utječe na borbu protiv korupcije na visokoj razini. To redovnim sudovima onemogućuje da u pojedinačnim slučajevima određuju jesu li sudjelovanjem SRI‑ja povrijeđena temeljna prava.
69.
Prvo- i drugooptuženi u svojim odgovorima na pitanja Suda navode da nije izneseno ništa što bi upućivalo na to da se takve odluke Ustavnog suda protive ciljevima koji su utvrđeni u mjerilima iz Priloga Odluci o MSP‑u.
70.
Smatram da su potpuno neutemeljeni argumenti kojima se sugerira da sporne odluke Ustavnog suda dovode do povrede obveza koje Rumunjska ima na temelju Odluke o MSP‑u.
71.
Valja naglasiti da države članice, čak i ako doista podliježu posebnom režimu iz Odluke o MSP‑u, zadržavaju svoju načelnu institucionalnu autonomiju pri osnivanju i ustroju svojih nacionalnih institucija i postupaka. Ta autonomija uključuje i mogućnost biranja tijela koja će na temelju nacionalnog prava biti ovlaštena tehničkim nadzorom prikupljati dokaze koji se mogu upotrijebiti u kaznenom postupku. Naravno, ona uključuje i ustroj i ovlasti domaće obavještajne službe.
72.
Nadalje, Odluka o MSP‑u i obveze iz Povelje čiju primjenu ta odluka povlači, uključuju ne samo obvezu da se traži (pomalo mehaničko) ispunjenje mjerila predviđenih u Prilogu Odluci o MSP‑u. One ujedno uključuju pojačanu potrebu za poštovanjem temeljnih prava zajamčenih u Povelji, zakonitosti i vladavine prava. Uostalom, može se gotovo sa sigurnošću pretpostaviti da država članica ne bi podlijegala posebnom režimu MSP‑a da je prije sve bilo idealno.
73.
Ukratko, Odlukom o MSP‑u doista se nastoji unaprijediti učinkovitost (pravosuđa) i borba protiv korupcije, ali ti se ciljevi moraju postići u okviru (ili prvenstveno u okviru) funkcionalnog sustava koji poštuje vlastiti pravni okvir i temeljna prava zainteresiranih pojedinaca. Pogrešno je (i veoma opasno) smatrati da Odluka o MSP‑u ima cilj doprinijeti samo jednoj vrijednosti (učinkovitosti mjerenoj s obzirom na broj pravomoćnih osuđujućih presuda (
24
)) na štetu drugih, jednako važnih, vrijednosti (
25
).
74.
S obzirom na navedeno, ako se išta može reći o spornim ustavnosudskim odlukama, to je da one zapravo provode ciljeve i mjerila utvrđena u Prilogu Odluci o MSP‑u, a nipošto ne da ih povrjeđuju. Jednostavno rečeno, ne vidim ništa problematično u nacionalnoj ustavnosudskoj odluci kojom se utvrđuje da, u skladu s nacionalnim ustavnim pravom i jamstvima, domaće obavještajne službe ne smiju sudjelovati u kaznenim istragama.
75.
Naime, s obzirom na ranija Komisijina zapažanja o tom pitanju, zabrinutost zasigurno može izazivati rutinsko sudjelovanje domaćih obavještajnih službi u kaznenim istragama. Komisija je u Izvješću u okviru MSP‑a iz 2018. istaknula probleme koji proizlaze iz protokolâ sklopljenih s SRI‑jom (
26
). Osim toga, Komisija se u Izvješću u okviru MSP‑a iz 2019. pozivala ne predmetne odluke Ustavnog suda, naglasivši da bi „cilj trebala biti uspostava okvira u kojem su obavještajne službe pod primjerenim demokratskim nadzorom, kaznena se djela mogu učinkovito istražiti i sankcionirati uz potpuno poštovanje temeljnih prava, a javnost se može pouzdati u sigurnost neovisnosti pravosuđa” (
27
).
76.
Stoga se samo može ponoviti da pravo Unije, uključujući doista poprilično dalekosežan MSP, ni u kojem smislu ne uređuje način na koji se provode mjere tehničkog nadzora u okviru kaznenog postupka kao ni ulogu i ovlasti domaćih obavještajnih službi. U tom kontekstu, nacionalni ustavni sud može, naravno, isključiti određene subjekte ili tijela iz mogućnosti provedbe mjera tehničkog nadzora.
77.
Činjenica da će takva ustavnosudska odluka imati postupovne implikacije za tekuće i buduće kaznene postupke za korupciju nužna je i logična posljedica. Sud je u presudi Dzivev nužnost takve posljedice u obliku „pravila o isključenju” nezakonito prikupljenih dokaza prihvatio čak i u odnosu na slučajeve obuhvaćene područjem primjene članka 325. stavka 1. UFEU‑a (
28
). To stoga nužno mora još u većoj mjeri vrijediti za mnogo neodređeniji režim iz Odluke o MSP‑u.
78.
S obzirom na navedena razmatranja, predlažem da Sud odgovori na prvo pitanje te na prvi i drugi dio drugog pitanja na sljedeći način:
–
Odluka 2006/928 pravno je obvezujuća. Izvješća koja Komisija sastavlja u okviru MSP‑a nisu pravno obvezujuća za Rumunjsku. Međutim, ta država članica mora ta izvješća uzeti u obzir u okviru svojih napora radi ispunjavanja obveza dosizanja mjerila utvrđenih u Prilogu Odluci o MSP‑u, vodeći pritom računa o načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
–
Obvezi Rumunjske da ispuni ciljeve predviđene u Odluci o MSP‑u ne protive se odluke nacionalnog ustavnog suda kojima je provedba mjera tehničkog nadzora domaćih obavještajnih službi u okviru kaznenog postupka proglašena neustavnom te je naloženo da se svi tako prikupljeni dokazi isključe iz kaznenog postupka.
3. Načelo neovisnosti pravosuđa
79.
Sud koji je uputio zahtjev prvim dijelom svojeg trećeg pitanja u bitnome želi znati treba li načelo neovisnosti pravosuđa utvrđeno u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 47. drugom stavku Povelje tumačiti u smislu da mu se protive odluke Ustavnog suda br. 51/2016, br. 302/2017 i br. 26/2019.
80.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da zajednički učinci odluka Ustavnog suda br. 51/2016, br. 302/2017 i br. 26/2019 zadiru u nadležnosti redovnih sudova. Te odluke dovode do isključenja dokaza u slučajevima kad je SRI sudjelovao u izvršenju naloga za nadzor, čime redovnim sudovima onemogućuju konkretno razmatranje slučajeva s obzirom na njihove specifične okolnosti. Sud koji je uputio zahtjev usto smatra da navedene ustavnosudske odluke, time što nameću primjenu te sudske prakse na predmete koji su u tijeku, imaju retroaktivan učinak, zbog čega ishod kaznenih postupaka čine nepredvidljivim. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, to može ugroziti neovisnost pravosuđa.
81.
Komisija ističe da činjenica da odluke Ustavnog suda obvezuju sud koji je uputio zahtjev, sama po sebi ne ugrožava njegovu neovisnost ako sâm Ustavni sud poštuje zahtjeve neovisnosti pravosuđa. Komisija navodi da ništa ne upućuje na to da Ustavni sud, a osobito sporne odluke, nisu u skladu sa zahtjevima neovisnosti i nepristranosti pravosuđa koji proizlaze iz članka 19. stavka 1. drugog podstavka UEU‑a i članka 47. Povelje.
82.
Slažem se s potonjim stajalištem.
83.
Kao prvo, ništa u ovom predmetu kao ni u usporednim predmetima ne upućuje na bilo kakve strukturne razloge zbog kojih nacionalni ustavni sud ne bi trebalo smatrati neovisnim. Konkretno, u mišljenju Euro Box Promotion, na koje se mogu u potpunosti osloniti i za potrebe ovog predmeta, zaključio sam da ništa u sastavu, statusu i nadležnostima Ustavnog suda ne izaziva sumnje u neovisnost i nepristranost tog suda (
29
). Nadalje, nisu izneseni nikakvi činjenični elementi ili argumenti koji bi upućivali na manipulaciju, zaobilaženje ili zlouporabu redovnih postupaka uspostavljenih u nacionalnom pravu (
30
).
84.
Ta razmatranja vrijede i u predmetnom kontekstu. Predmetni zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava nikakve dodatne elemente koji bi mogli dovesti u pitanje taj zaključak u konkretnom okviru odluka Ustavnog suda o kojima je riječ u glavnom postupku.
85.
Kao drugo, konkretne zabrinutosti koje sud koji je uputio zahtjev izražava, odnosno njegova sumnja da Ustavni sud zadire u nadležnosti pravosuđa u toj mjeri da njegove odluke čine prijetnju neovisnosti redovnih sudova, ne čine se potkrijepljenima. Ništa ne upućuje na to da je Ustavni sud, time što je u odlukama br. 51/2016 i br. 302/2017 pojedine aspekte određenih odredbi Zakonika o kaznenom postupku proglasio neustavnima ili time što je u Odluci br. 26/2019 utvrdio postojanje ustavnopravnog sukoba, djelovao izvan okvira svojih nadležnosti ili da je na drugi način ugrozio neovisnost redovnih sudova.
86.
Kao treće, ne doima se ni da bi primjena učinaka spornih odluka Ustavnog suda na predmete koji su u tijeku, iako su mjere tehničkog nadzora već bile provedene u skladu s odredbama za koje je ranije prihvaćeno da su u skladu s ustavom, činila retroaktivnu primjenu sudske prakse koja ugrožava načelo zakonitosti. Kako Komisija pravilno ističe, isključenje dokaza prikupljenih na temelju tih naloga za nadzor ne dovodi u pitanje subjektivna prava. Osim toga, prilično je uobičajeno da se novo pravno tumačenje koje pruži vrhovni ili ustavni sud primjenjuje na sve buduće ili tekuće predmete, osim ako je to izričito isključeno (
31
).
87.
Stoga, ukratko, čini se da je bit zabrinutosti suda koji je uputio zahtjev zapravo neslaganje u pogledu konkretnog pravnog pristupa koji je nacionalni ustavni sud upotrijebio, a koji rezultira određenim ograničenjima za sud koji je uputio zahtjev. Međutim, to samo po sebi nije moguće smatrati strukturnom prijetnjom neovisnosti tog suda. „Neovisnost pravosuđa” ne treba miješati s izoliranošću pravosuđa ili nekontroliranim pravosuđem. Suci doista uživaju privilegiju neovisnosti, kojom se osigurava njihova nepristranost, ali je uživaju unutar zakonskih granica te uz izvršavanje – od strane drugih nositelja državne vlasti – ustavnih ovlasti koje djeluju kao oblik kontrole i ravnoteže.
88.
Međutim, istina je da navedeno vrijedi samo za strukture i institucije država članica koje se same drže „pravila igre vladavine prava” (kako ih se može nazvati). Svjestan sam da je u (neuobičajenim) vremenima, kada ostale institucije u nacionalnim sustavima više ne igraju po tim pravilima, nemoguće držati se takvih (uobičajenih) pravila. Shodno tome, poštovanje formalnog institucionalnog autoriteta druge (pravosudne) institucije može se zahtijevati sve dok sama ta institucija poštuje strukturna jamstva neovisnosti i nepristranosti (
32
).
89.
Posljedično, predlažem Sudu da na prvi dio trećeg pitanja odgovori kako slijedi: Unijinu načelu neovisnosti pravosuđa, utvrđenom u članku 47. drugom stavku Povelje i članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, ne protive se odluke nacionalnog ustavnog suda kojima je provedba mjera tehničkog nadzora domaćih obavještajnih službi u okviru kaznenog postupka proglašena neustavnom te je naloženo da se svi tako prikupljeni dokazi isključe iz kaznenog postupka.
4. Stegovne sankcije za nepoštovanje odluka Ustavnog suda
90.
Sud koji je uputio zahtjev u okviru svojeg drugog i trećeg pitanja pita protivi li se pravu Unije odredba nacionalnog prava koja uređuje stegovnu odgovornost suca koji nije primijenio odluku Ustavnog suda u okviru predmeta u kojem je Sudu podnesen zahtjev za prethodnu odluku.
91.
To je pitanje ponukano činjenicom da se u skladu s člankom 99. točkom (ș) Zakona br. 303/2004 radi o stegovnoj povredi ako sudac ne poštuje odluku Ustavnog suda. Međutim, za razliku od mišljenja u predmetu Euro Box Promotion, u kojem je sudac koji je uputio zahtjev istaknuo slično pitanje za slučaj da kasnije eventualno odbije primijeniti potencijalno nevaljanu ustavnosudsku praksu (a da pritom zbog toga ne bude izložen stegovnom postupku) (
33
), situacija iz ovog predmeta nalazi se u kasnijoj fazi.
92.
Sud koji je uputio zahtjev je dopisom od 26. srpnja 2019. obavijestio Sud da je Pravosudna inspekcija na temelju članka 99. točke (ș) Zakona br. 303/2004 pokrenula stegovnu predistragu protiv suca koji je uputio zahtjev. Čini se da je razlog pokretanja te istrage bio sadržaj odluke kojom je upućen zahtjev u ovom predmetu, a u kojoj se sudac koji je uputio zahtjev kritički osvrće na sudsku praksu Ustavnog suda, propitujući njegovu nadležnost i obvezatnost njegovih odluka (
34
).
93.
U mišljenju Euro Box Promotion nastojao sam sudsku praksu Suda o dopuštenim granicama „sudske neposlušnosti” smjestiti u odgovarajući kontekst. U bitnome sam zaključio da pravo Unije daje svim nacionalnim sudovima (neovisno o formalnoj sudskoj hijerarhiji) prostor za smislenu pravnu raspravu o pravilnom tumačenju prava Unije. To s jedne strane znači da se svakom nacionalnom sudu mora omogućiti da primjenjuje pravo Unije te da, ako to smatra potrebnim, Sudu uputi zahtjev za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a. Međutim, s druge strane, ako su ti minimalni standardi zadovoljeni, nacionalni se sudac ne može samo pozivanjem na pravo Unije sasvim osloboditi ograničenja koja redovno podrazumijeva izvršavanje nacionalnih sudbenih ovlasti, uključujući nacionalnu sudsku hijerarhiju i disciplinu (
35
).
94.
Međutim, ako nacionalnom sucu doista prijeti opasnost od stegovnog postupka samo zato što je podnio zahtjev za prethodnu odluku, u kojem je propitivao pravno mišljenje nacionalnog ustavnog suda, smatram da je svaka rasprava o odgovarajućoj ravnoteži između sustavnih zahtjeva nacionalnog prava i prava Unije suvišna. Pravu Unije se kategorički protivi mogućnost pokretanja nacionalnih stegovnih postupaka protiv sudaca samo zato što su iskoristili pravo koje im priznaje članak 267. UFEU‑a (
36
).
95.
Dovoljno je podsjetiti da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, pravu Unije protive nacionalne pravne odredbe iz kojih proizlazi da nacionalni suci mogu podlijegati stegovnim postupcima zato što su Sudu uputili zahtjev za prethodnu odluku (
37
). To znači da sama mogućnost da se protiv njih pokrene stegovni postupak zbog upućivanja zahtjeva ili donošenja odluke o ostajanju kod zahtjeva za prethodnu odluku nakon njegova upućivanja, može naštetiti tomu da predmetni nacionalni suci djelotvorno obavljaju ovlasti i funkcije nacionalnih sudova u okviru članka 267. UFEU‑a (
38
). Nadalje, činjenica da nisu izloženi stegovnim postupcima ili drugim mjerama zbog korištenja takve mogućnosti pokretanja postupka pred Sudom također čini jamstvo koje je bitno za neovisnost pravosuđa (
39
).
96.
Posljedično, predlažem Sudu da na treći dio drugog pitanja i drugi dio trećeg pitanja odgovori kako slijedi: članku 267. UFEU‑a, kao i načelu neovisnosti pravosuđa utvrđenom u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 47. Povelje, protivi se mogućnost pokretanja stegovnog postupka protiv suca samo zato što je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku u kojem propituje nacionalnu ustavnosudsku praksu i razmatra mogućnost odbijanja njezine primjene.
VI. Zaključak
97.
Predlažem da Sud odgovori na prethodna pitanja koja je uputio Tribunalul Bihor (Viši sud u Bihoru, Rumunjska) na sljedeći način:
–
Na prvo pitanje te prvi i drugi dio drugog pitanja treba odgovoriti kako slijedi:
–
Odluka Komisije 2006/928/EZ od 13. prosinca 2006. o uspostavi mehanizma za suradnju i provjeru napretka Rumunjske u ispunjavanju posebnih mjerila na području reforme pravosuđa i borbe protiv korupcije pravno je obvezujuća. Izvješća koja Europska komisija sastavlja u okviru mehanizma za suradnju i provjeru nisu pravno obvezujuća za Rumunjsku. Međutim, ta država članica mora ta izvješća uzeti u obzir u okviru svojih napora radi ispunjavanja obveza dosizanja mjerila utvrđenih u Prilogu Odluci 2006/928, vodeći pritom računa o načelu lojalne suradnje iz članka 4. stavka 3. UEU‑a.
–
Obvezi Rumunjske da ispuni ciljeve predviđene u Odluci 2006/928 ne protive se odluke nacionalnog ustavnog suda kojima je proglašena neustavnom provedba mjera tehničkog nadzora domaćih obavještajnih službi u okviru kaznenog postupka te je naloženo da se svi tako prikupljeni dokazi isključe iz kaznenog postupka.
–
Na prvi dio trećeg pitanja treba odgovoriti kako slijedi: Unijinu načelu neovisnosti pravosuđa, utvrđenom u članku 47. drugom stavku Povelje Europske unije o temeljnim pravima i u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a, ne protive se odluke nacionalnog ustavnog suda kojima je proglašena neustavnom provedba mjera tehničkog nadzora domaćih obavještajnih službi u okviru kaznenog postupka te je naloženo da se svi tako prikupljeni dokazi isključe iz kaznenog postupka.
–
Na treći dio drugog pitanja i drugi dio trećeg pitanja treba odgovoriti kako slijedi: članku 267. UFEU‑a, kao i načelu neovisnosti pravosuđa utvrđenom u članku 19. stavku 1. drugom podstavku UEU‑a i članku 47. Povelje o temeljnim pravima, protivi se mogućnost pokretanja stegovnog postupka protiv suca samo zato što je Sudu uputio zahtjev za prethodnu odluku u kojem propituje nacionalnu ustavnosudsku praksu i razmatra mogućnost odbijanja njezine primjene.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19 i C‑355/19, EU:C:2020:746, koje za potrebe upućivanja skraćeno navodim kao „mišljenje AFJR”. Vidjeti i moje mišljenje od istog dana u predmetu Statul Român – Ministerul Finanţelor Publice (C‑397/19, EU:C:2020:747).
(
3
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Euro Box Promotion i dr. (spojeni predmeti C‑357/19 i C‑547/19), koje za potrebe upućivanja skraćeno navodim kao „mišljenje Euro Box Promotion”. Također vidjeti moje mišljenje od istog dana u predmetu FQ i dr. (spojeni predmeti C‑811/19 i C‑840/19).
(
4
)	SL 2005., L 157, str. 11.
(
5
)	SL 2005., L 157, str. 203.
(
6
)	SL 2006., L 354, str. 56. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 65., str. 53.)
(
7
)	Monitorul Oficialal României, dio I., br. 826 od 13. rujna 2005.
(
8
)	Presuda od 6. listopada 1982., Cilfit i dr. (283/81, EU:C:1982:335, t. 16.)
(
9
)	U smislu da može izazvati primjenu iznimke od obveze sudova protiv čijih odluka nema pravnog lijeka da podnesu zahtjev za prethodnu odluku, iz razloga što nema nikakve razumne sumnje u pogledu načina na koji treba protumačiti pravo Unije – vidjeti presudu od 6. listopada 1982., Cilfit i dr. (283/81, EU:C:1982:335, t. 16. do 20.).
(
10
)	Vidjeti članak 99. Poslovnika.
(
11
)	Presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 54.)
(
12
)	Presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 45. do 53.)
(
13
)	Naravno, svjestan sam da, tehnički govoreći, „actus reus” ili „objektivni element” stegovne povrede predviđene člankom 99. točkom (ș) Zakona br. 303/2004 (koji se citira u točki 12. ovog mišljenja) nije „podnošenje Sudu zahtjeva za prethodnu odluku”, nego „nepoštovanje odluka Ustavnog suda”. Međutim, između toga dvoje nema razlike kada je Sudu upućen zahtjev radi osporavanja valjanosti pravnog mišljenja sadržanog u odluci Ustavnog suda.
(
14
)	Vidjeti, u pogledu učinka stegovnih sankcija na ovlasti koje nacionalni sudovi imaju na temelju članka 267. UFEU‑a, presudu od 5. srpnja 2016., Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, t. 24. i 25.).
(
15
)	Vidjeti, a contrario, presudu od 16. srpnja 2020., Governo della Repubblica italiana (Status talijanskih pravosudnih dužnosnika) (C‑658/18, EU:C:2020:572, t. 73. do 75.).
(
16
)	Vidjeti, u tom pogledu, presude od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 74.), ili od 9. srpnja 2020., Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535, t. 40. i 41.).
(
17
)	Vidjeti točke 173. do 224. mišljenja AFJR i točke 79. do 85. mišljenja Euro Box Promotion.
(
18
)	Presude od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117, t. 40.); od 24. lipnja 2019., Komisija/Poljska (Neovisnost Vrhovnog suda) (C‑619/18, EU:C:2019:531, t. 51.); od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 83.); ili od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 34.); moje isticanje
(
19
)	Vidjeti, u tom pogledu, presude od 24. lipnja 2019., Komisija/Poljska (Neovisnost Vrhovnog suda) (C‑619/18, EU:C:2019:531, t. 47. i navedenu sudsku praksu), i od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 167.).
(
20
)	Vidjeti točke 145. do 172. mišljenja AFJR.
(
21
)	Vidjeti točke 186. do 202. mišljenja AFJR i točku 85. mišljenja Euro Box Promotion.
(
22
)	Vidjeti točke 160. do 167. mišljenja AFJR.
(
23
)	Točka 168. mišljenja AFJR
(
24
)	U tom kontekstu valja naglasiti da je, prema mojemu mišljenju, sudska praksa Suda usmjerena na „strukturnu učinkovitost” (postizanje urednog funkcioniranja predmetnog mehanizma), a ne nužno na „pojedinačnu učinkovitost” (koja podrazumijeva da se u svakom pojedinačnom slučaju pod svaku cijenu mora izreći osuđujuća presuda) – dodatno vidjeti moje mišljenje u predmetu X (Europski uhidbeni nalog protiv pjevača) (C‑717/18, EU:C:2019:1011, t. 86.).
(
25
)	Pri čemu, naravno, to nije ograničeno samo na Odluku o MSP‑u, već uvelike vrijedi i u drugim područjima prava Unije, kao što je članak 325. stavak 1. UFEU‑a – vidjeti, za slična razmatranja u kontekstu uravnoteženog tumačenja te odredbe, točke 173. do 176. usporednog mišljenja Euro Box Promotion.
(
26
)	Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o napretku Rumunjske u okviru Mehanizma suradnje i provjere (COM(2018) 851 final od 13. studenoga 2018., str. 2.)
(
27
)	Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o napretku Rumunjske u okviru Mehanizma suradnje i provjere (COM(2019) 499 final od 22. listopada 2019., str. 3.). Također vidjeti prateće Tehničko izvješće (SWD(2019) 393 final, str. 12.).
(
28
)	Presuda od 17. siječnja 2019., Dzivev i dr. (C‑310/16, EU:C:2019:30, t. 33. do 41.)
(
29
)	Vidjeti točke 215. do 222. mišljenja Euro Box Promotion.
(
30
)	Vidjeti točke 225. do 229. mišljenja Euro Box Promotion. Također vidjeti, šire gledano, točke 242. do 248. mišljenja AFJR.
(
31
)	Uzgredna retrospektivnost, koja proizlazi iz činjenice da pravno tumačenje ima učinke ex tunc, zapravo je pravilo i u kontinentalnom pravu i u common lawu u Europi, dok prospektivno djelovanje čini iznimku koja se mora izričito predvidjeti ograničavanjem vremenskih učinaka takve odluke – vidjeti, primjerice, poglavlje naslovljeno „Prospektivno djelovanje” u Arden, M., Human Rights and European Law: Building New Legal Orders, Oxford University Press, 2015., str. 267. do 272. Isto naime vrijedi i u odnosu na postupke pred Sudom, u kojima se ograničenje vremenskih učinaka odluke (te time i ograničenje primjenjivosti presude Suda samo na buduće predmete) mora izričito zatražiti (a rijetko se odobrava) – vidjeti, primjerice, Barents, R., Remedies and Procedures before the EU Courts, Wolters Kluwer, 2016., str. 454. do 458.
(
32
)	Za primjer slučaja kad se takva jamstva više ne poštuju, vidjeti presudu od 19. studenoga 2019., A. K. i dr. (Neovisnost disciplinskog vijeća Vrhovnog suda) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:982, t. 142. do 152.).
(
33
)	Vidjeti točku 233. mišljenja Euro Box Promotion.
(
34
)	Vidjeti točke 25. i 41. ovog mišljenja.
(
35
)	Vidjeti točke 235. do 243. mišljenja Euro Box Promotion.
(
36
)	Kako je već navedeno u točkama 36. do 42. ovog mišljenja, nije na Sudu da odlučuje o pojedinačnim slučajevima stegovne odgovornosti sudaca. Stoga, iako se pravu Unije načelno protive određeni načini korištenja nacionalnih stegovnih postupaka, taj navod naravno ne može pokriti beskrajne mogućnosti pojedinačnih slučajeva u kojima nacionalni sudac može podnijeti zahtjev za prethodnu odluku, a koji eventualno mogu uključivati i druge razloge za pokretanje stegovne istrage. Stoga sam namjerno naglasio izraz samo zato. Također vidjeti točke 244. i 245. mišljenja Euro Box Promotion.
(
37
)	Vidjeti presudu od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 58.).
(
38
)	Ibid., t. 57. i 58.
(
39
)	Presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny (C‑558/18 i C‑563/18, EU:C:2020:234, t. 59.). Također vidjeti, u tom pogledu, presudu od 5. srpnja 2016., Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, t. 25.), i rješenje od 12. veljače 2019., RH (C‑8/19 PPU, EU:C:2019:110, t. 47.).