62003CC0168_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning
1. Nærværende traktatbrudssøgsmål drejer sig om, hvorvidt Kongeriget Spanien har tilsidesat fællesskabsretten, idet det i forbindelse med gennemførelse af Rådets direktiv 89/655/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr under arbejdet 2 (2) (herefter »direktivet«), som ændret ved Rådets direktiv 95/63/EF af 5. december 1995 om ændring af direktiv 89/665/EØF om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr under arbejdet 3 (3) (herefter »ændringsdirektivet«), har indført en yderligere tilpasningsperiode for arbejdsudstyr, som allerede var i brug før de spanske retsreglers ikrafttræden den 27. august 1997.
II – Retsforskrifter
A – Fællesskabsretten
2. Direktivets artikel 4, stk. 1, bestemmer bl.a.:
»Regler vedrørende arbejdsudstyr
1. Med forbehold af artikel 3 skal arbejdsgiveren fremskaffe og/eller anvende:
a) arbejdsudstyr, der, hvis det for første gang stilles til arbejdstagerens rådighed i virksomheden og/eller institutionen efter den 31. december 1992, opfylder: [...]
ii) de i bilag I fastsatte minimumsforskrifter [...]
b) arbejdsudstyr, der, hvis det allerede er stillet til arbejdstagernes rådighed i virksomheden og/eller institutionen den 31. december 1992, senest fire år efter denne dato opfylder de i bilag I fastsatte minimumsforskrifter.«
3. Direktivets bilag I, nr. 1, (Indledende bemærkning) blev med ændringsdirektivet suppleret med følgende afsnit:
»For så vidt nedenstående minimumsforskrifter gælder for arbejdsudstyr i brug, forlanges der ikke nødvendigvis de samme foranstaltninger som de væsentlige krav, der gælder for nyt arbejdsudstyr.«
Bilag I, nr. 2 og 3, indeholder generelle og specielle minimumsforskrifter for arbejdsudstyr.
B – Nationale bestemmelser
4. Den eneste overgangsforskrift i det kongelige dekret nr. 1215/1997 af 18. juli 1997 til fastlæggelse af minumumsforskrifterne for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr 4 (4) (herefter »det kongelige dekret«) indeholder overgangsregler for anvendelse af arbejdsudstyr, som allerede var i brug før det kongelige dekrets ikrafttræden den 27. august 1997.
5. Forskriftens stk. 1, andet, tredje og fjerde afsnit, fastlægger, at arbejdsforvaltningen kan godkende planer for tilpasning af arbejdsudstyr til kravene i direktivets bilag I (herefter »tilpasningsplaner«), såfremt det af direktivet omfattede arbejdsudstyr i visse brancher af særlige faglige årsager ikke kan tilpasses kravene i direktivets bilag I inden for 12 måneder 5 (5) efter det kongelige dekrets ikrafttræden.
6. En sådan godkendelse forudsætter en dertil svarende begrundet ansøgning herom fra de arbejdsgiverforbund, som er mest repræsentative for det pågældende arbejdsområde. Derudover høres arbejdstagerrepræsentanter, inspektoratet for arbejde og social sikkerhed samt det nationale institut for sikkerhed og hygiejne på arbejdspladsen. Godkendelse af eller afslag på ansøgningen om godkendelse af en tilpasningsplan sker under hensyntagen til de tekniske tilpasningsproblemers omfang og følger og alternative foranstaltninger, som kan sikre arbejdstagerne tilsvarende sikkerhed og sundhed. Godkendelsen kan gives helt eller delvist. Ansøgningen skal indsendes senest ni måneder efter det kongelige dekrets ikrafttræden, og den skal besvares inden for de efterfølgende tre måneder. Tilpasningsplanens varighed må ikke overskride fem år. På grundlag af en sådan plan kan de virksomheder, som den omfatter, ansøge om at måtte anvende den; denne ansøgning undersøges så igen af de kompetente myndigheder og kan ved hjælp af yderligere en forvaltningsakt enten afvises eller godkendes helt, delvist eller på visse betingelser.
III – Baggrund, administrativ procedure og sagsanlæg
7. Domstolen fastslog med dom af 26. september 1996 (6), at Kongeriget Spanien har tilsidesat direktivet, idet det ikke har vedtaget gennemførelsesbestemmelser inden for gennemførelsesfristen. Derefter blev det kongelige dekret vedtaget i 1997 for at gennemføre direktivets bestemmelser i spansk ret.
8. Da Kommissionen var af den opfattelse, at det kongelige dekrets overgangsordning for arbejdsudstyr, som allerede var i brug før dekretets ikrafttræden, er i strid med direktivet, indledte den i 2000 på ny et traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Spanien. Efter at Kommissionen havde givet Kongeriget Spanien mulighed for at udtale sig, afgav den den 1. juli 2002 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Kongeriget Spanien til inden for to måneder at træffe foranstaltninger for at bringe spansk ret i overensstemmelse med direktivet. Den spanske regering svarede ved skrivelse af 31. juli 2002, idet den bestred traktatbruddet.
9. Derpå anlagde Kommissionen med stævning af 10. april 2003, registreret på Domstolens Justitskontor den 11. april 2003, sag mod Kongeriget Spanien i henhold til artikel 226 EF.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF og 249 EF og til artikel 4, stk. 1, litra b), i Rådets direktiv 89/655/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr under arbejdet, som ændret ved direktiv 95/63/EF af 5. december 1995, idet det i den eneste overgangsforskrift i det kongelige dekret nr. 1215/1997 af 18. juli 1997, hvorved minimumsforskrifterne for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr fastlægges, har vedtaget en yderligere tilpasningsperiode for arbejdsudstyr, som allerede var stillet til arbejdstagernes rådighed i virksomheden og/eller institutionen før den 27. august 1997.
2) Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kongeriget Spanien har nedlagt følgende påstand:
– Frifindelse, og at Kommissionen tilpligtes at bære sagens omkostninger.
IV – Traktatbruddet
A – Parternes væsentlige argumenter
10. Kommissionen er af den opfattelse, at der i de spanske forskrifter vedrørende mulighed for tilpasningsplaner er tale om en tilpasningsperiode, som går ud over overgangsfristen i direktivets artikel 4, stk. 1, litra b), fordi de gør det muligt at anvende gammelt arbejdsudstyr, som ikke er i overensstemmelse med direktivet, ud over den 31. december 1996, i givet fald indtil den 27. august 2003. En sådan ordning er heller ikke omfattet af den indledende bemærkning til direktivets bilag I, som blev tilføjet ved ændringsdirektivet, da denne indledende bemærkning ikke tillader en udvidelse af overgangsfristen i direktivets artikel 4, stk. 1, litra b).
11. Den spanske regering er af den opfattelse, at direktivets artikel 4, stk. 1, litra b), ikke er til hinder for de spanske retsregler om tilpasningsplaner. Den henviser først til, at de omstridte nationale retsregler ikke ville have praktisk betydning efter den 27. august 2003. Den spanske regering påberåber sig imidlertid hovedsageligt, at ordningen med tilpasningsplaner ikke er en udvidelse af overgangsfristen i direktivets artikel 4, stk. 1, litra b). Det drejer sig snarere om gennemførelse af den mulighed, den ændrede bemærkning til direktivets bilag I giver, for at lade arbejdsudstyr, som allerede er i brug, underkaste mindre strenge regler end reglerne i nr. 2 og 3 i bilag I til direktivet.
B – Stillingtagen
12. De fællesskabsretlige forpligtelser til at gennemføre direktivet fremgår for det første umiddelbart af direktivet og for det andet af artikel 249, stk. 3, EF og artikel 10 EF. I den foreliggende sag drejer det sig konkret om, hvorvidt de spanske retsregler vedrørende tilpasningsplaner er i strid med direktivets artikel 4, stk. 1, litra b).
13. Til den spanske regerings argument om, at den eneste overgangsforskrift i det kongelige dekret udløb den 27. august 2003, bemærkes først, at det afgørende tidspunkt for en vurdering af, om der foreligger et traktatbrud, ifølge domstolens faste retspraksis er udløbet af den frist, som er fastsat i den begrundede udtalelse (7) . Denne frist udløb den 1. september 2002. På dette tidspunkt kunne tilpasningsplaner, som i princippet kunne godkendes med en løbetid indtil den 27. august 2003, stadig finde anvendelse; den af Kommissionen påtalte nationale retstilstand var således stadig gældende på det afgørende tidspunkt.
14. Til parternes argument vedrørende forholdet mellem artikel 4, stk. 1, litra b), og den ændrede indledende bemærkning til direktivets bilag I bemærkes følgende:
15. Det fremgår af direktivets artikel 4, stk. 1, litra b), at arbejdsudstyr, hvis det allerede var i brug i medlemsstaterne den 31. december 1992 (herefter »gammelt arbejdsudstyr«), i hvert tilfælde måtte anvendes indtil den 31. december 1996, altså uafhængigt af den farerisiko, som det havde for arbejdstagerne. Ifølge direktivets oprindelige version måtte dette gamle arbejdsudstyr dog kun anvendes efter den 1. januar 1997, såfremt det til fulde opfyldte kravene i bilag I, nr. 2 og 3, til direktivet.
16. Forinden trådte ændringsdirektivet imidlertid i kraft den 19. januar 1996 8 (8) . Da direktivets artikel 4, stk. 1, litra b), i den ændrede version henviser til direktivets »bilag I«, var Kongeriget Spanien fra dette tidspunkt berettiget til at vedtage nationale retsregler for gammelt arbejdsudstyr under hensyntagen til den ved ændringsdirektivet supplerede indledende bemærkning. Den ændrede indledende bemærkning har siden da tilladt medlemsstaterne at forlange »ikke nødvendigvis de samme foranstaltninger som de væsentlige krav, der gælder for nyt arbejdsudstyr«.
17. Da medlemsstaterne i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), i direktivets oprindelige version kunne tillade gammelt arbejdsudstyr i et bestemt tidsrum, selv om det på ingen måde opfyldte kravene i bilag I, kunne de vel i henhold til den oprindelige version også tillade gammelt arbejdsudstyr, som kun delvist opfyldte kravsniveauet for nyt arbejdsudstyr, for så vidt som nemlig »ikke nødvendigvis de samme foranstaltninger« var påkrævede for det.
18. Den ved ændringsdirektivet supplerede indledende bemærkning til bilag I kan vel derfor kun forstås således, at den ændrer artikel 4, stk. 1, litra b), således, at medlemsstaterne nu er berettigede til at vedtage retsregler, ifølge hvilke gammelt arbejdsudstyr, som – på tilsvarende måde – »ikke nødvendigvis« opfylder »de samme« krav som nyt arbejdsudstyr, fortsat kan anvendes også ud over den 31. december 1996, og det – tilsyneladende – i princippet uden nogen tidsmæssig begrænsning. Gammelt arbejdsudstyr, som på ingen måde opfylder kravene i direktivets bilag I, må dog ikke anvendes efter den 1. januar 1997.
19. Af formuleringen »ikke nødvendigvis« kan der imidlertid næppe udledes holdepunkter med hensyn til gammelt arbejdsudstyrs sikkerhed. Deraf fremgår i bedste fald et generelt princip, ifølge hvilket en godkendelse af gammelt arbejdsudstyr i en vis udstrækning skal orienteres efter indholdet i bilag I. Derfor kan der vel ikke stilles alt for høje krav til de nationale gennemførelsesbestemmelser.
20. Materielt synes systemet med tilpasningsplaner derfor for så vidt at være i overensstemmelse med reglerne i den ændrede indledende bemærkning til direktivets bilag I:
Godkendelse af tilpasningsplanerne er udtrykkeligt afhængig af, at det gamle arbejdsudstyrs standard garanterer sikkerhed og sundhed på arbejdspladsen. Også inddragelsen af fagforeningerne og de nationale myndigheder for sundhed og sikkerhed på arbejdspladsen tjener til at varetage interesserne for de arbejdstagere, som skal beskyttes. I øvrigt er der ikke tale om en generel godkendelse, men om, at gammelt arbejdsudstyr godkendes ved en undersøgelsesproces i to trin (tilpasningsplaner og enkeltgodkendelser, i givet fald med yderligere betingelser), hvor der på hvert trin foregår en afvejning af de implicerede interesser. Endelig er tilpasningsordningen for gammelt arbejdsudstyr tidsbegrænset.
21. Imidlertid er det saglige anvendelsesområde for betingelserne for tilpasningsplanerne ikke forenelig med direktivets artikel 4, stk. 1, litra b).
22. Den ændrede indledende bemærkning til direktivets bilag I kan nemlig ganske vist indholdsmæssigt ændre bestemmelsen om fortsat anvendelse af gammelt arbejdsudstyr, men ikke modificere den i direktivets artikel 4, stk. 1, litra b), fastlagte skæringsdag til afgrænsning af det arbejdsudstyr, som i egenskab af »gammelt« arbejdsudstyr kan omfattes af undtagelsen. Undtagelsen omfatter stadigvæk kun det arbejdsudstyr, som allerede var i brug den 31. december 1992 9 (9) .
23. Det kongelige dekret omfatter imidlertid alt arbejdsudstyr, som var i brug før den 27. august 1997. Dermed er det ifølge de spanske retsregler principielt muligt, at også arbejdsudstyr, som først blev taget i brug for første gang efter den 31. december 1992, kan godkendes på grundlag af en tilpasningsplan, på trods af at det ikke opfylder betingelserne i nr. 2 og 3 i bilag I til direktivet.
24. Kongeriget Spanien har således ikke opfyldt sine fællesskabsretlige forpligtelser i henhold til artikel 4, stk. 1, litra b), sammenholdt med den indledende bemærkning til direktivets bilag I, som ændret ved ændringsdirektivet, fordi det kongelige dekret gør det muligt, at også arbejdsudstyr, som først er taget i brug for første gang efter den 31. december 1992, ikke opfylder betingelserne i nr. 2 og 3 i bilag I til direktivet.
V – Forslag til afgørelse
25. Derfor foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Kon geriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 10 EF og 249 EF samt artikel 4, stk. 1, litra b), i forbindelse med den indledende bemærkning til bilag I i Rådets direktiv 89/655/EØF af 30. november 1989 om minimumsforskrifter for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstagernes brug af arbejdsudstyr, som ændret ved direktiv 95/63/EF af 5. december 1995, idet det i stk. 1 i den eneste overgangsforskrift i kongeligt dekret nr. 1215/1997 af 18. juli 1997, hvori minimumsforskrifterne for sikkerhed og sundhed i forbindelse med arbejdstageres brug af arbejdsudstyr fastlægges, giver mulighed for en yderligere tilpasningsperiode også for arbejdsudstyr, som først er blevet stillet til arbejdstagernes rådighed i virksomheden og/eller institutionen efter den 31. december 1992.
2) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2) 2
– 	EFT L 393, s. 13.
(3) 3
–	EFT L 335, s. 28.
(4) 4
–	BOE nr. 188 af 7.8.1997, s. 24063.
(5) 5
–	Denne første generelle overgangsfrist på 12 måneder (det kongelige dekrets stk. 1, første afsnit) blev ganske vist som sådan påtalt som en selvstændig tilsidesættelse i den begrundede udtalelse, Kommissionen har dog i stævningen udtrykkeligt begrænset sig til at påtale retsreglerne for tilpasningsplanerne.
(6)
–	Sag C-79/95, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 4679.
(7)
–	Dom af 30.11.2000, sag C-384/99, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 10633, præmis 16.
(8) 8
–	EF-traktatens artikel 191, stk. 2 (nu artikel 254, stk. 2, EF): tyvendedagen efter offentliggørelsen i De Europæiske Fællesskabers Tidende (den spanske version: 30.12.1995).
(9) 9
–	Fortsat anvendelse af gammelt arbejdsudstyr vil vel derfor rent praktisk aftage mere og mere i betydning på grund af afskrivning, naturlig slitage osv.