61999CC0270_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 O presente recurso tem por objecto a anulação de um acórdão do Tribunal de Primeira Instância que negou provimento a um pedido de anulação de uma decisão do Parlamento Europeu que aplicou ao recorrente a sanção disciplinar de retrogradação (1).
2 O recorrente alegou, no Tribunal de Primeira Instância, que a decisão devia ser anulada, designadamente, por ter sido tomada com desrespeito dos prazos fixados nos primeiro e terceiro parágrafos do artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários (2).
3 A principal questão de direito que aqui se coloca é a de saber se o não respeito desses prazos ou o facto de a tramitação do processo não decorrer dentro de prazos razoáveis pode afectar a validade de uma sanção disciplinar aplicada ao abrigo do Estatuto dos Funcionários.
Disposições legais aplicáveis
4 O anexo IX do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias estabelece as regras a que devem obedecer os processos disciplinares. Estes processos desenvolvem-se em três fases.
5 Em primeiro lugar, a autoridade investida do poder de nomeação (a seguir «AIPN») examina os factos em causa e elabora um relatório que é submetido ao presidente do Conselho de Disciplina (3). Antes de elaborar o seu relatório, a AIPN, com vista a apurar os factos, pode proceder a averiguações. Em segundo lugar, a questão é apreciada pelo Conselho de Disciplina. O presidente desse conselho encarrega um dos seus membros de elaborar o relatório de conjunto sobre o caso (4). Se o Conselho de Disciplina considerar que necessita de mais informações sobre a questão ou as circunstâncias em que os factos ocorreram, pode ordenar que se proceda a instrução contraditória (5). Apurados os factos, o Conselho de Disciplina emitirá um parecer fundamentado, destinado à AIPN, sobre qual seria, em seu entender, a sanção disciplinar adequada (6). Em terceiro lugar, a AIPN - atendendo ao parecer fundamentado - decidirá, se for caso disso, da sanção disciplinar a aplicar ao funcionário (7).
6 Os prazos para o processo disciplinar são os fixados no artigo 7.º do anexo IX, que dispõe:
«Em face dos elementos presentes e tendo em conta, se for caso disso, as declarações escritas ou orais do interessado e das testemunhas, assim como os resultados da averiguação a que se tenha procedido, o Conselho de Disciplina emitirá, por maioria, um parecer fundamentado sobre a sanção que lhe pareça dever corresponder aos factos imputados e transmitirá este parecer à entidade competente para proceder a nomeações e ao interessado, no prazo de um mês a contar da data em que foi chamado a pronunciar-se. O prazo é alargado para três meses quando o Conselho tiver observado a realização de averiguações.
[...]
A entidade competente para proceder a nomeações decide no prazo máximo de um mês, após audição do interessado.»
Matéria de facto e antecedentes processuais
7 A matéria de facto e os antecedentes processuais deste caso, tal como decorrem do acórdão recorrido, podem resumir-se da seguinte forma.
8 Z. (a seguir «recorrente») entrou ao serviço do Parlamento Europeu em 1977. Durante o período aqui em causa (1988-1995) esteve ao serviço da Direcção Geral I (Secretaria e Serviços Gerais) do Parlamento Europeu onde era responsável pelo Serviço «Correio dos Membros». Foi nomeado escriturário principal, no grau C 1, com efeitos a partir de 1 de Maio de 1989.
9 Em 1993, uma funcionária do serviço que o recorrente dirigia apresentou uma queixa ao director da Secretaria do Parlamento em que alegava, designadamente, que o recorrente a assediava sexualmente. Após proceder a averiguações, o director-geral da Secretaria concluiu, conforme figura numa nota de 16 de Setembro de 1993, que não havia provas suficientes dos factos alegados.
10 Em Dezembro de 1994 foi apresentada outra queixa ao presidente do Comité do Pessoal do Parlamento Europeu. Nessa queixa, três funcionários que trabalhavam na Secretaria denunciavam o comportamento profissional do recorrente. Por nota de 27 de Janeiro de 1995, o secretário-geral do Parlamento pediu ao director do pessoal que efectuasse um inquérito administrativo para verificar o que se passava.
11 O relatório do inquérito de 2 de Junho de 1995, que também abrangia a queixa apresentada em 1993, referia ter o inquérito revelado que o recorrente era culpado de:
- comportamento vexatório para com os funcionários sob a sua autoridade;
- assédio sexual;
- negociar em veículos usados sem autorização prévia e utilização das infra-estruturas do Parlamento, como telefone e garagem, para o efeito;
- organização inadequada do Serviço «Correio dos Membros»;
- desvio de parte do correio.
Com base nisto, o relatório recomendava que se instaurasse um processo disciplinar contra o recorrente. Nos termos do artigo 87.º do Estatuto dos Funcionários, este foi informado do conteúdo do relatório e ouvido pela AIPN em 7 de Julho de 1995. As actas da audição foram-lhe comunicadas. Apresentou as suas observações em 20 de Julho de 1995.
12 Em 31 de Agosto de 1995, a AIPN decidiu instaurar um processo disciplinar contra o recorrente e submeter o assunto ao Conselho de Disciplina. Ao mesmo tempo, o recorrente foi suspenso nos termos do artigo 88.º do Estatuto dos Funcionários, sem qualquer redução do seu salário.
13 No mesmo dia, a decisão da AIPN foi submetida ao Conselho de Disciplina. Numa carta que enviou ao Conselho de Disciplina, datada de 11 de Dezembro de 1995, o recorrente fez observações acerca do relatório do inquérito de 2 de Junho de 1995. O Conselho de Disciplina ouviu as declarações das testemunhas, na presença do representante legal do recorrente, em 18 de Dezembro de 1995, 31 de Janeiro de 1996, 5 de Março de 1996 e 23 de Abril de 1996. O recorrente e o seu representante legal foram ouvidos pelo Conselho de Disciplina em 25 de Julho de 1996.
14 O Conselho de Disciplina apresentou o seu parecer fundamentado à AIPN em 3 de Dezembro de 1996. Esse parecer, citado no acórdão recorrido, ia no sentido de que havia provas suficientes de alguns dos factos imputados ao recorrente, designadamente de comportamento vexatório, assédio sexual, utilização de infra-estruturas para negociar em veículos usados e incorrecta organização do Serviço «Correio dos Membros». Com base nestes factos, o Conselho recomendou que se procedesse à demissão do recorrente, nos termos do artigo 86.º, n.º 2, alínea f), do Estatuto dos Funcionários, embora sem qualquer redução do seu direito à pensão de reforma.
15 Após ter ouvido o recorrente, nos termos do artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários, em 3 de Outubro de 1996, a AIPN decidiu, em 28 de Outubro de 1996, retrogradar o recorrente do grau C 1, escalão 4, para o grau C 5, escalão 1. O recorrente foi notificado dessa decisão (a seguir «decisão controvertida») por carta datada de 28 de Outubro de 1996. Nessa carta, a AIPN explicava terem sido atendidas um certo número de circunstâncias atenuantes - designadamente o facto de as funções que o recorrente desempenhava excederem amplamente o seu grau e habilitações e de os relatórios de classificação serem positivos apesar de os seus superiores saberem, pelo menos parcialmente, da existência de problemas no Serviço «Correio dos Membros» - e que foi em virtude dessas circunstâncias que decidiram proceder à sua retrogradação e não à sua demissão.
16 O recorrente foi informado da decisão controvertida em 30 de Outubro de 1996. Em 30 de Janeiro de 1997, reclamou formalmente dessa decisão, reclamação essa que a AIPN rejeitou por carta datada de 20 de Maio de 1997.
17 Destes factos resulta claramente, e as partes também o aceitam, que o processo disciplinar excedeu os prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários. O Conselho de Disciplina demorou cerca de 12 meses (de 31 de Agosto de 1995 a 3 de Setembro de 1996) a apresentar o seu parecer fundamentado, ou seja, mais nove meses do que o prazo fixado no primeiro parágrafo do artigo 7.º A AIPN adoptou a decisão controvertida um mês e 25 dias após ter recebido o parecer fundamentado, ou seja, 25 dias após a expiração do prazo-limite estabelecido no terceiro parágrafo do artigo 7.º
18 Pode acrescentar-se que, em conformidade com a decisão controvertida, o recorrente foi transferido para outro serviço da administração do Parlamento e que não contestou essa medida.
O acórdão recorrido
19 O recorrente interpôs recurso da decisão da AIPN de 28 de Outubro de 1996 para o Tribunal de Primeira Instância, tendo aí invocado um certo número de argumentos, um dos quais foi o de que a decisão era ilegal porque tomada com desrespeito dos prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX.
20 O Tribunal de Primeira Instância negou provimento a todos esses argumentos.
21 No que respeita à questão do prazo, o Tribunal de Primeira Instância remeteu, por um lado, para os acórdãos do Tribunal de Justiça nos processos Van Eick/Comissão, F./Comissão e M./Conselho (8) e, por outro lado, para os seus próprios acórdãos De Compte/Parlamento, D./Comissão e Daffix/Comissão (9). Confirmando esta jurisprudência, o Tribunal de Primeira Instância sustentou que «cabe recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça [...] os prazos previstos pelo artigo 7.º do anexo IX do Estatuto não são peremptórios mas constituem regras de boa administração, cujo não cumprimento pode provocar a responsabilidade da instituição pelo prejuízo eventualmente causado aos interessados, sem por si afectar a validade da sanção disciplinar aplicada após terem expirado. [...] Embora o Tribunal de Primeira Instância tenha considerado [...] que o não cumprimento dos referidos prazos também pode acarretar a nulidade do acto, essa jurisprudência não pode ser interpretada no sentido de acarretar a anulação automática em caso de não cumprimento dos prazos. [...] daqui decorre que só a reunião de um conjunto de condições particulares pode ter por efeito afectar, em casos específicos, a validade da sanção disciplinar aplicada fora de prazo» (10).
22 O Tribunal de Primeira Instância sustentou, sem enunciar quais poderiam ser essas condições particulares, que não se justificava anular a decisão controvertida. A argumentação do recorrente foi apenas no sentido de demonstrar que o prazo estabelecido no artigo 7.º do anexo IX não tinha sido respeitado, e o Parlamento argumentou - sem ser contestado pelo recorrente - que o processo tinha sido muito complexo e tinha sofrido atrasos devido à audição de um grande número de testemunhas. Além disso, o recorrente tinha sido suspenso sem que a sua remuneração sofresse qualquer redução enquanto corria o processo administrativo e tinha-lhe sido dada, na sequência da transferência, a oportunidade de iniciar uma nova carreira num serviço diferente (11).
O presente recurso
23 No presente recurso, o recorrente solicita ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, em virtude de este Tribunal ter errado ao considerar que a decisão controvertida não era nula, e que declare a decisão controvertida nula.
24 O recorrente invoca um único fundamento em apoio dessa crítica, mas apresenta diversos argumentos distintos. Para efeitos da análise, os argumentos podem dividir-se em três. O recorrente considera que o Tribunal de Primeira Instância devia ter declarado a decisão controvertida nula pois, em primeiro lugar, tinha sido tomada com desrespeito dos prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários, em segundo lugar, o Parlamento violou os princípios da celeridade e da boa administração, aplicáveis em sede de processo disciplinar, e, em terceiro, o Parlamento também violou o artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem que confere às pessoas o direito a que os seus direitos civis e obrigações sejam determinados dentro de um prazo razoável. Em conjugação com estes argumentos, o recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância não examinou as circunstâncias específicas do caso com vista a determinar se a decisão da AIPN era, na perspectiva da sua jurisprudência em sede de prazos nos processos disciplinares, nula.
25 O Parlamento Europeu responde, a propósito do primeiro argumento do recorrente, que da jurisprudência do Tribunal de Justiça resulta claramente que a violação dos prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX não pode conduzir à anulação da decisão e que, de qualquer modo, não se estava em presença de circunstâncias específicas que justificassem a anulação da decisão controvertida. No que respeita ao segundo argumento, o Parlamento alega que na medida em que o recorrente invoca os princípios da celeridade e da boa administração como um argumento separado, este argumento é inadmissível na medida em que não existem quaisquer fundamentos legais específicos para o suportar. O argumento do recorrente baseado na não apreciação das circunstâncias específicas do caso também é inadmissível na medida em que conduz a um pedido de reapreciação dos factos apurados pelo Tribunal de Primeira Instância. Por último, o Parlamento alega que o artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem não é aplicável num processo disciplinar conduzido ao abrigo do Estatuto dos Funcionários.
Admissibilidade
26 O recorrente alega, no seu segundo argumento, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao não anular a decisão controvertida com fundamento no facto de que o Parlamento não concluira o processo disciplinar que lhe instaurara dentro de um prazo razoável, como exigido pelos princípios da celeridade e da boa administração, e que o Tribunal de Primeira Instância não examinou as circunstâncias específicas do caso.
27 Contrariamente ao Parlamento, considero que estes argumentos são admissíveis.
28 Em primeiro lugar, a alegação fundamental é a de que o Tribunal de Primeira Instância não retirou as consequências legais que se impunham do prazo em que se decorreu o processo disciplinar que lhe fora instaurado. Considero que tem o direito de invocar esse argumento, tentando classificar esse prazo como uma violação de diferentes regras ou princípios. O facto de não explicar separada e circunstanciadamente como é que cada uma dessas regras ou princípios foi violada não pode, do meu ponto de vista, tornar esses argumentos inadmissíveis.
29 Em segundo lugar, os recursos para o Tribunal de Justiça estão, nos termos do artigo 225.º CE e do artigo 51.º do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, confinados às questões de direito. Embora o Tribunal de Justiça possa intervir quando o Tribunal de Primeira Instância proceda a uma aplicação errónea da lei, como, por exemplo, aplicando um diploma legal errado a uma questão ou decidindo com base numa fundamentação insuficiente (12), não pode reapreciar os factos apurados pelo Tribunal de Primeira Instância. Contudo, o Tribunal de Justiça pode rever a base legal, ou a qualificação, dos factos em que se baseou o Tribunal de Primeira Instância para proferir o seu acórdão (13). Considero que a conclusão a que o Tribunal de Primeira Instância chegou - à luz dos vários passos dados pelo Parlamento durante o processo disciplinar que conduziu à adopção da decisão controvertida - de que as condições de anulação, estabelecidas pela sua jurisprudência, não estavam preenchidas é uma conclusão que pode ser revista pelo Tribunal de Justiça.
Quanto ao mérito
30 O recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao sustentar que a decisão controvertida não era nula apesar de, em primeiro lugar, ter sido tomada com desrespeito dos prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários, em segundo lugar, com a violação dos princípios da celeridade e da boa administração que exigem que os processos disciplinares sejam concluídos dentro de um prazo razoável e, em terceiro lugar, com violação do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem.
31 Importa apreciar estes três argumentos separadamente.
Artigo 7.º do anexo IX do Estatuto
32 O artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dá ao Conselho de Disciplina um prazo de um mês (que pode ser alargado para três meses em caso de averiguações) para este emitir o seu parecer fundamentado e confere à AIPN um prazo adicional de um mês para que esta tome a sua decisão. O Estatuto não explicita as consequências legais a retirar da violação destes prazos e a resolução desta questão foi deixada a cargo do órgão jurisdicional comunitário.
33 A jurisprudência do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância esclarece que os prazos fixados no artigo 7.º do anexo IX não são peremptórios. O facto de uma decisão ser tomada com desrespeito de um ou de ambos desses prazos não é, portanto, por si só, suficiente para afectar a validade dessa decisão (14).
34 Estou inteiramente de acordo com esta jurisprudência.
35 Os processos disciplinares deviam, no interesse dos funcionários afectados e da própria administração comunitária, ser concluídos o mais rapidamente possível. Contudo, a velocidade não é tudo. As decisões disciplinares têm, normalmente, sérias implicações para os membros do pessoal. Assim, é importante que essas decisões assentem em factos verdadeiros e relevantes e que os indivíduos em causa beneficiem de todas as garantias processuais conferidas pelo Estatuto. Não era possível respeitar todas essas exigências se não fosse possível tomar qualquer decisão após expiração do prazo estabelecido no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto. Um processo disciplinar pode ser mais demorado, especialmente quando a administração tenha de atender a alegações complexas e numerosas, quando seja necessário ouvir diversas testemunhas para apurar os factos ou quando o funcionário não possa comparecer em virtude de doença.
36 O recorrente alega que esta perspectiva é contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça noutros domínios (15). Segundo essa jurisprudência os prazos devem ser interpretados de forma estrita por razões que têm a ver tanto com a segurança jurídica como com a igualdade de tratamento.
37 Não posso aceitar este argumento. A jurisprudência invocada pelo recorrente reporta-se aos prazos de instauração dos processos no Tribunal de Justiça e no Tribunal de Primeira Instância. Tal como o Parlamento sublinha, esta jurisprudência não pode ser aplicada por analogia aos prazos nos processos disciplinares. É verdade que uma aplicação estrita dos prazos fixados no artigo 7.º do anexo IX conferiria aos membros do pessoal a possibilidade de preverem o prazo máximo que teriam de esperar por uma decisão. Contudo, isto não reforçava a segurança jurídica ou a igualdade de tratamento pois os limites de prazo impostos à administração fariam com que se verificasse um aumento do risco de surgimento de decisões legalmente defeituosas.
38 Assim, entendo que o primeiro argumento do recorrente não pode ser acolhido. O Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao considerar que a decisão controvertida não era nula por ter sido tomada com desrespeito dos prazos fixados no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto.
Os princípios da boa administração e o dever de concluir os processos dentro de um prazo razoável
39 O recorrente alega que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao não anular a decisão controvertida com base no facto de o Parlamento não ter concluído o processo disciplinar que contra si movera dentro de um prazo razoável, tal como o exigem os princípios da celeridade e da boa administração.
40 Tem de se reconhecer, como ponto de partida para apreciação do argumento do recorrente, que uma administração lenta é uma má administração. Não há dúvidas de que o princípio da boa administração exige que a administração comunitária, em todos os processos que possam conduzir à adopção de medidas que afectem, negativamente, os interesses de uma ou mais pessoas, evite prazos desnecessários e garanta que cada acto processual seja praticado num prazo razoável relativamente ao que o precede (16). Importa sublinhar a este propósito que o Comité dos Ministros do Conselho de Europa reconheceu que a obrigação de tomar decisões administrativas dentro de um prazo razoável é um dos princípios básicos que deve guiar o exercício dos poderes discricionários da administração (17), e que o provedor de justiça europeu sublinhou que os prazos evitáveis são contrários aos princípios da boa administração (18). Além disso, a carta dos direitos fundamentais da União Europeia (19), embora não seja por si só obrigatória, proclama o princípio geral ao afirmar no artigo 41.º, n.º 1, que «todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável».
41 A obrigação de concluir os processo dentro de um prazo razoável é sobretudo de particular importância nos processo disciplinares pois as pessoas sujeitas a esses processos podem perder alguns ou todos os seus rendimentos enquanto suspensas e encontram-se num estado de incerteza acerca da continuação da sua relação de trabalho enquanto o processo se encontra pendente.
42 Assim, não é surpreendente que o Tribunal de Primeira Instância tenha sustentado que existe uma obrigação de concluir os processos disciplinares dentro de um prazo razoável. Por conseguinte, no processo De Compte/Parlamento (20) o recorrente alegou que a sanção disciplinar devia ser anulada porque a decisão que a impôs foi tomada após o decurso dos prazos estabelecidos nos primeiro e terceiro parágrafos do artigo 7.º do anexo IX ao Estatuto dos Funcionários. O Tribunal de Primeira Instância afirmou que «esses prazos, apesar de não peremptórios, [...] decorre da preocupação de boa administração manifestada pelo legislador comunitário que as autoridades disciplinares têm obrigação de conduzir com diligência o processo disciplinar e de agir de tal forma que cada acto processual seja praticado num prazo razoável relativamente ao que o precede» (21).
43 Esta obrigação de tratar os processo disciplinares dentro de prazos razoáveis também encontra apoio na jurisprudência do Tribunal de Justiça. O acórdão do Tribunal de Primeira Instância no processo De Compte/Parlamento foi objecto de um recurso para o Tribunal de Justiça (22). Ao contrário do Tribunal de Primeira Instância, o Tribunal de Justiça não afirmou explicitamente que existia a obrigação de conduzir os processos disciplinares dentro de um prazo razoável. Contudo, sem manifestar a sua desaprovação, sublinhou que o Tribunal de Primeira Instância tinha reconhecido «o princípio de que cada acto processual deve ser praticado num prazo razoável relativamente ao acto precedente» (23), e com esse fundamento sustentou que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro de direito ao considerar que o processo conduzido contra o recorrente tinha, em princípio, tido um andamento normal (24).
44 Dado que existe um dever de os processos administrativos serem conduzidos dentro de um prazo razoável, surge a questão de saber o que acontece quando a administração não cumpre esse seu dever.
45 As jurisdições comunitárias já se debruçaram sobre esta questão em algumas áreas do direito comunitário. Na maior parte dessas áreas, consideraram que embora o prazo dos processos administrativos possa ser importante para determinar se a administração comunitária violou os princípios da segurança jurídica e da protecção das legítimas expectativas (25) ou violou os direitos de defesa da pessoa em causa, não pode por si só justificar a anulação das decisões administrativas.
46 Assim, no processo Picciolo/Comissão (26) o Tribunal de Justiça sustentou que enquanto o não cumprimento, pela administração comunitária, da sua obrigação de elaborar o relatório de classificação periódico dentro dos prazos estabelecidos pelo Estatuto dos Funcionários «é eventualmente susceptível de constituir um direito à reparação em benefício do agente interessado, tal atraso não pode, de qualquer modo, pôr em causa a validade do relatório de classificação» (27). Atendendo ao facto de se ter alegado que a Comissão não tinha cumprido o seu dever de actuar dentro de um prazo razoável em processos administrativos relativos à política de concorrência, o Tribunal de Primeira Instância decidiu, no processo Limburgse Vinyl Maatschappij NV e o./Comissão (28), que «quando não se prove que o decurso excessivo do tempo afectou a capacidade das empresas em questão de se defenderem efectivamente, o não respeito do princípio de prazo razoável não tem incidência sobre a validade do procedimento administrativo e não pode, pois, ser analisado a não ser como uma causa de prejuízo susceptível de ser invocado pelo juiz comunitário no âmbito de uma acção baseada nos artigos 178.º e 215.º, segundo parágrafo, do Tratado» (29). O processo Oliveira/Comissão (30) é relativo ao facto de a Comissão não ter executado o acórdão do órgão jurisdicional comunitário dentro de um prazo razoável. Depois de ter considerado que não se verificou um incumprimento do prazo, o Tribunal de Primeira Instância sustentou que, «em qualquer caso, quando se trate de um recurso de anulação, um prazo, ainda que não razoável, não pode, por si, tornar ilegal a decisão controvertida, justificando deste modo a sua anulação por violação do princípio da segurança jurídica. Um atraso ocorrido no decurso do processo de execução de um acórdão não é susceptível, por si só, de afectar a validade do acto daí resultante, uma vez que, se o acto fosse anulado unicamente por ser extemporâneo, seria impossível adoptar um acto válido, dado que o acto que substituiria o acto anulado não seria menos extemporâneo do que este» (31).
47 Contudo, o Tribunal de Primeira Instância adoptou uma perspectiva diferente em casos relativos a processos disciplinares nos termos do Estatuto dos Funcionários. No processo De Compte/Parlamento, sustentou que «decorre da preocupação de boa administração manifestada pelo legislador comunitário que as autoridades disciplinares têm obrigação de conduzir com diligência o processo disciplinar e de agir de tal forma que cada acto processual seja praticado num prazo razoável relativamente ao que o precede. O não cumprimento desse prazo - que apenas pode ser apreciado em função das circunstâncias específicas do processo - é susceptível não apenas de gerar a responsabilidade da instituição, como também de causar a nulidade do acto praticado fora de prazo» (32). Esta decisão foi confirmada pelo Tribunal de Primeira Instância nos processos D./Comissão e Daffix/Comissão (33). No acórdão recorrido, e de modo similar no processo Irving/Comissão, o Tribunal de Primeira Instância afinou a sua perspectiva, sustentando que a sua jurisprudência «não pode ser interpretada no sentido de punir todo e qualquer incumprimento de prazo com uma anulação automática» e que «só o preenchimento de um conjunto de condições específicas pode, em determinados casos, afectar a validade de uma medida disciplinar imposta após expiração do prazo» (34).
48 Esta jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância não é, como alegado pelo Parlamento, contrária à jurisprudência do Tribunal de Justiça. No processo Van Eick/Comissão (35) o Tribunal de Justiça debruçou-se sobre a questão de saber se uma medida disciplinar adoptada passados os prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários devia ser anulada. Rejeitou essa possibilidade com fundamento em que «o prazo previsto no (artigo 7.º do anexo IX) não pode ser considerado como um prazo peremptório sancionado pela nulidade dos actos adoptados após a sua expiração» (36). Esta regra foi confirmada no processo F./Comissão (37) e M./Conselho (38). Neste último processo, o Tribunal de Justiça sustentou que «a violação do prazo de um mês (fixado no artigo 7.º do anexo IX do Estatuto dos Funcionários) em nada afecta a validade da decisão impugnada» (39). O Tribunal de Justiça não excluiu, através dessas asserções, a possibilidade de os princípios da celeridade e da boa administração, em que se baseia a jurisprudência do Tribunal de Primeira Instância, poderem conduzir à anulação de uma decisão independentemente da violação dos prazos fixados no artigo 7.º do anexo IX. De facto, revela-se que, nesses casos, o Tribunal de Justiça não considerou essa possibilidade, que, aliás, também não lhe fora submetida.
49 Em meu entender, o Tribunal de Justiça não devia aceitar que o não respeito do dever de conduzir os processos dentro de um prazo razoável, baseado nos princípios da boa administração, possa por si só afectar a validade de uma medida disciplinar adoptada nos termos do Estatuto dos Funcionários.
50 Existe, como expliquei supra (40), uma orientação, claramente discernível, na jurisprudência das jurisdições comunitárias no sentido de o prazo não poder por si só conduzir à anulação de decisões administrativas. Não existem, em meu entender, razões que obriguem a adoptar uma perspectiva diferente no contexto dos processos disciplinares.
51 Sinto-me apoiado nesta perspectiva pela sobrevivência das leis dos Estados-Membros. Enquanto as sanções disciplinares impostas aos funcionários públicos só podem ser anuladas com fundamento no decurso do prazo em apenas alguns sistemas legais, como o belga (41), o neerlandês (42) e o espanhol (43), a perspectiva dominante é a de que o prazo não é uma fonte independente de invalidade.
52 As vítimas da lentidão da administração ficam, em meu entender, melhor protegidas através de outras soluções jurídicas comunitárias do que pelo recurso de anulação (44).
53 Uma instituição comunitária que não conclui os processos disciplinares dentro dos prazos estabelecidos no artigo 7.º do anexo IX ou não dá os passos processuais necessários dentro de um período razoável de tempo pode, de acordo com uma jurisprudência constante, ser responsável por quaisquer prejuízos causados ao interessado (45). Uma pessoa que foi objecto da lentidão do processo disciplinar pode, embora dependendo das circunstâncias, ter direito a uma indemnização pelos prejuízos sofridos, pelas oportunidades de promoção perdidas e, eventualmente, pelos danos morais, como a incerteza e ansiedade causadas pelo prazo. No presente processo, contudo, nenhuma destas questões se coloca pois não foi pedida qualquer indemnização.
54 Além disso, é regra geral em matéria da legislação comunitária aplicável aos funcionários que quando uma instituição toma uma «decisão relativa à situação de um funcionário [...] deve tomar em consideração todos os factores que possam afectar a sua decisão e ao fazê-lo deve também tomar em consideração não só os interesses do serviço mas também os da pessoa interessada» (46). Em processo disciplinar, o desrespeito dos prazos é, em meu entender, um dos aspectos que a AIPN tem de tomar em consideração quando decide da sanção a aplicar.
55 Considero, portanto, que o facto de um processo disciplinar não ter sido levado a cabo dentro de prazos razoáveis - como o exigem os princípios da boa administração - não pode por si só conduzir a que a decisão seja declarada nula. Contudo, o prazo pode afectar a validade de uma decisão se, por exemplo, impedir a pessoa afectada de se defender efectivamente ou se conferir a essa pessoa a expectativa legítima de que não lhe será aplicada qualquer sanção disciplinar ou, se o for, será de menor gravidade. Nestas circunstâncias, os órgãos jurisdicionais comunitários poderiam anular a decisão com o fundamento de que violou o princípio dos direitos da defesa ou o princípio do respeito das expectativas legítimas.
56 No caso vertente, nada indica que o desrespeito do prazo afectou a possibilidade de o recorrente exercer os seus direitos de defesa ou lhe conferiu uma expectativa legítima.
57 Pode-se acrescentar que o recorrente, de qualquer modo, não sofreu qualquer prejuízo significativo como resultado do desrespeito do prazo. Recebeu a integralidade da sua remuneração durante todo o período de suspensão da sua relação de trabalho e, portanto, não sofreu qualquer perda de rendimentos; a sanção que lhe foi imposta pela AIPN do Parlamento foi significativamente menos severa do que a sanção recomendada pelo Conselho de Disciplina no seu parecer fundamentado de 3 de Setembro de 1996; e foi transferido, o que, portanto, lhe permitiu iniciar uma nova carreira num serviço diferente.
58 Por estas razões, não acolheria o segundo argumento do recorrente.
Artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem
59 O artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia de Salvaguarda dos Direitos do Homem estabelece, na parte em que nos importa, que:
«Toda a pessoa tem direito a que a sua causa seja julgada equitativa e publicamente, num prazo razoável, por um tribunal independente e imparcial, criado por lei e que decida as contestações sobre os seus direitos e obrigações de carácter civil, ou sobre o fundamento de qualquer acusação em matéria penal formulada contra ela.»
60 O recorrente alega que o Parlamento não adoptou a decisão controvertida dentro de um prazo razoável e, portanto, violou o artigo 6.º, n.º 1, da Convenção. Ao não anular essa decisão, o Tribunal de Primeira Instância cometeu, portanto, um erro de direito.
61 Da jurisprudência recente do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, em especial dos acórdãos no processo Pellegrin/França, Launikari/Finlândia e Kepka/Polónia (47), resulta que as questões relativas a medidas disciplinares aplicadas a funcionários públicos não ficam inteiramente fora do âmbito do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção. Contrariamente ao Parlamento, considero, no entanto, que o Tribunal de Justiça não devia negar provimento ao argumento do recorrente com fundamento no facto de que «o artigo 6.º da Convenção não é aplicável no domínio especificamente disciplinar da função pública» (48).
62 Contudo, resulta claramente tanto da letra do artigo 6.º, n.º 1, como da jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem que essa disposição diz respeito aos prazos nos processos jurisdicionais. Os processo disciplinares nos termos do Estatuto dos Funcionários são, quanto à sua natureza, mais administrativos do que jurisdicionais (49). Segue-se que o desrespeito do prazo nesses processos não pode constituir uma violação do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção.
63 Assim, também não acolheria o terceiro argumento do recorrente.
Conclusão
64 À luz das observações que precedem, entendo que o Tribunal de Justiça deveria:
1) negar provimento ao recurso;
2) condenar o recorrente nas despesas.
(1) - Acórdão de 4 de Maio de 1999, Z/Parlamento (T-242/97, ColectFP, pp. I-A-77 e II-401).
(2) - Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias, adoptado através do Regulamento (CEE, Euratom, CECA) n.º 259/68 do Conselho, de 29 de Fevereiro de 1968, que fixa o Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias assim como o Regime aplicável aos outros agentes destas Comunidades, e institui medidas especiais temporariamente aplicáveis aos funcionários da Comissão (JO L 56, p. 1; EE 01 F1 p. 129), na versão resultante das diversas alterações nele introduzidas.
(3) - Artigo 1.º do anexo IX do Estatuto.
(4) - Artigo 3.º do anexo IX do Estatuto.
(5) - Artigo 6.º do anexo IX do Estatuto.
(6) - Artigo 7.º do anexo IX do Estatuto.
(7) - Artigo 7.º do anexo IX do Estatuto.
(8) - Respectivamente, acórdãos de 4 de Fevereiro de 1970 (13/69, Recueil, p. 4, Colect. 1969-1970, p. 251); de 29 de Janeiro de 1985 (228/83, Recueil, p. 275); e de 19 de Abril de 1988 (175/86 e 209/86, Colect., p. 1891).
(9) - Respectivamente, acórdãos de 17 de Outubro de 1991 (T-26/89, Colect., p. II-781); de 26 de Janeiro de 1995 (T-549/93, ColectFP, pp. I-A-13 e II-43); e de 18 de Dezembro de 1997 (T-12/94, ColectFP, p. I-A-453 e II-1197).
(10) - N.os 39 a 41; v., igualmente, o acórdão de 16 de Maio de 2000, Irving/Comissão (T-121/99, ColectFP, pp. I-A-85 e II-357, n.os 53 a 55).
(11) - V. n.os 41 a 43.
(12) - Acórdão de 17 de Dezembro de 1992, Moritz/Comissão (C-68/91 P, Colect., p. I-6849, n.os 21 a 26). Este erro deve resultar claramente dos termos do próprio acórdão e é, portanto, bastante para que o Tribunal de Justiça reveja a fundamentação contida no acórdão. V. conclusões que apresentei no processo Hilti/Comissão (C-53/92 P, Colect., p. I-667, n.º 47).
(13) - Acórdão de 18 de Maio de 1993, Comissão/Stahlwerke Peine-Salzgitter (C-220/91 P, Colect., p. I-2393, n.º 39).
(14) - Acórdãos Van Eick/Comissão, já referido na nota 9, n.º 3; F./Comissão, já referido na nota 9, n.º 30; M./Conselho, já referido na nota 9, n.º 16; De Compte/Parlamento, já referido na nota 10, n.º 88; D./Comissão, já referido na nota 10, n.º 25; Daffix/Comissão, já referido na nota 10, n.º 131; e Irving/Comissão, já referido na nota 11, n.º 53.
(15) - Acórdãos de 12 de Julho de 1984, Valsabbia/Comissão (209/83, Recueil, p. 3089); de 26 de Novembro de 1985, Cockerill-Sambre/Comissão (42/85, Recueil, p. 3749); de 15 de Janeiro de 1987, Misset/Conselho (152/85, Colect., p. 223); e de 13 de Dezembro de 1990, Moritz/Comissão (T-29/89, Colect., p. II-787).
(16) - Isto aplica-se nos processos administrativos relativos à política de concorrência: v. os acórdãos de 18 de Março de 1997, Guérin automobiles/Comissão (C-282/95 P, Colect., p. I-1503, n.os 37 e 38); de 22 de Outubro de 1997, SCK e FNK/Comissão (T-213/95 e T-18/96, Colect., p. II-1739, n.os 55 e 56); e de 7 de Outubro de 1999, Irish Sugar/Comissão (T-228/97, Colect., p. II-2969, n.º 276); nos processos antidumping: v. o acórdão de 12 de Maio de 1989, Continentale Produkten-Gesellschaft (246/87, Colect., p. 1151, n.º 8); e nos processos relativos ao pagamento de subvenções concedidas pelo Fundo Social Europeu: v. os acórdãos de 15 de Setembro de 1998, Mediocurso/Comissão (T-180/96 e T-181/96, Colect., p. II-3477, n.º 61), e de 16 de Setembro de 1999, Partex/Comissão (T-182/96, Colect., p. II-2673, n.º 177). V., igualmente, no que respeita ao dever de despedir um funcionário dentro de um prazo razoável após a expiração do período de estágio, o acórdão de 26 de Fevereiro de 1976, Van de Roy/Comissão (92/75, Recueil, p. 343, Colect., p. 161).
(17) - Recomendação n., R (80) 2 do Comité dos Ministros relativa ao exercício dos poderes discricionários pelas autoridades administrativas, adoptada em 11 de Março de 1980, secção II, «Princípios básicos», princípio 5.
(18) - V. as numerosas decisões relativas aos «prazos evitáveis» disponíveis, em www.euro-ombudsman.eu.int: a título exemplificativo, decisão 632/97/PD contra a Comissão Europeia, n.º 1.1; decisão 88/99/BB contra o Parlamento Europeu, n.º 2.4.
(19) - Adoptada em Nice, em 7 de Dezembro de 2000 (JO C 364, p. 1).
(20) - Processo já referido na nota 10.
(21) - N.º 88 do acórdão.
(22) - Acórdão de 2 de Junho de 1994, De Compte/Parlamento (C-326/91 P, Colect., p. I-2091).
(23) - N.º 21 do acórdão.
(24) - N.os 21 a 31 do acórdão.
(25) - V., em especial, o acórdão de 24 de Novembro de 1987, RSV/Comissão (223/85, Colect., p. 4617).
(26) - Acórdão de 9 de Fevereiro de 1988 (1/87, Colect., p. 711).
(27) - N.º 32 do acórdão. V., igualmente, os acórdãos de 24 de Janeiro de 1991, Latham/Comissão (T-63/89, Colect., p. II-19, n.º 15), e de 18 de Junho de 1996, Palacios/CES (T-150/94, ColectFP, pp. I-A-297 e II-877, n.º 44).
(28) - Acórdão de 20 de Abril de 1999 (T-305/94 a T-307/94, T-313/94 a T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94 e T-335/94, Colect., p. II-931).
(29) - V. n.º 122 do acórdão.
(30) - Acórdão de 19 de Março de 1997 (T-73/95, Colect., p. II-381).
(31) - N.º 47 do acórdão. V., igualmente, o acórdão de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão (T-81/95, Colect., p. II-1265, n.º 66). V., também, o acórdão de 27 de Janeiro de 2000, Branco/Comissão (T-194/97 e T-83/98, Colect., p. II-69, n.º 91).
(32) - Acórdão de 17 de Outubro de 1991, já referido na nota 10, n.º 88.
(33) - Processos já referidos na nota 10.
(34) - Processo já referido na nota 11, n.º 55.
(35) - Processo já referido na nota 9.
(36) - N.º 3 do acórdão.
(37) - Acórdão já referido na nota 9, n.º 30.
(38) - Já referido na nota 9.
(39) - N.º 16.
(40) - V. n.os 45 e 46.
(41) - Acórdãos de 6 de Janeiro de 1989, Conseil d'État, Grainson, n.º 31675, e de 30 de Março de 1993, Conseil d'État, Lorent, n.º 42500.
(42) - Acórdãos de 14 de Março de 1989, Centrale Raad van Beroep, TAR 1989, p. 102, e de 16 de Outubro de 1986, Ambtenarengerecht Utrecht, TAR 1987, p. 17.
(43) - Acórdãos de 17 de Março de 1995, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, sección 7°, RJ 1995, p. 2384, e de 27 de Dezembro de 1997, Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Las Palmas, Sala de lo Contencioso-Administrativo, RJCA 1997, p. 2253.
(44) - V., no mesmo sentido, as conclusões do advogado-geral C. O. Lenz no processo De Compte/Parlamento (acórdão de 2 de Junho de 1994, já referido na nota 23, n.º 54).
(45) - Acórdãos Van Eick/Comissão, já referido na nota 9, n.º 3; F./Comissão, já referido na nota 9, n.º 30; M./Conselho, já referido na nota 9, n.º 16; e, mais recentemente, acórdão de 12 de Setembro de 2000, Teixeira Neves/Tribunal de Justiça (T-259/97, ColectFP, pp. I-A-169 e II-773, n.º 123).
(46) - V. os acórdãos de 28 de Maio de 1980, Kuhner/Comissão (37/79 e 75/79, Recueil, p. 1677, n.º 22).
(47) - V. TEDH, acórdãos Pellegrin c. França de 8 de Dezembro de 1999, processo n.º 28541/95; Launikari c. Finlândia, decisão relativa à admissibilidade de 4 de Maio de 2000, e acórdão de 5 de Outubro de 2000 no processo n.º 34120/96; e Kepka c. Polónia, decisão relativa à admissibilidade de 11 de Julho de 2000 nos processos n.os 31439/96 e 35123/97.
(48) - Acórdão de 17 de Outubro de 1991, De Compte/Parlamento, já referido na nota 10, n.º 94. V., igualmente, o acórdão Irving/Comissão, já referido na nota 11, n.º 83.
(49) - Despacho de 16 de Julho de 1998, N/Comissão (C-252/97 P, Colect., p. I-4871, n.º 52); acórdãos de 15 de Maio de 1997, N/Comissão (T-273/94, ColectFP, pp. I-A-97 e II-289, n.º 95); e de 19 de Março de 1998, Tzoanos/Comissão (T-74/96, ColectFP, pp. I-A-129 e II-343, n.º 339).