62018CJ0737
ARREST VAN HET HOF (Negende kamer)
20 november 2019 (
*1
)
„Hogere voorziening – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) – Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Van financiering door de Europese Unie uitgesloten uitgaven – Uitgaven door de Portugese Republiek”
In zaak C‑737/18 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 27 november 2018,
Portugese Republiek, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, J. Saraiva de Almeida, P. Barros da Costa en P. Estêvão als gemachtigden,
verzoekster,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Sauka en B. Rechena als gemachtigden,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Negende kamer),
samengesteld als volgt: S. Rodin (rapporteur), kamerpresident, K. Jürimäe en N. Piçarra, rechters,
advocaat-generaal: E. Tanchev,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
Met haar hogere voorziening verzoekt de Portugese Republiek om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 26 september 2018, Portugal/Commissie (T‑463/16, niet gepubliceerd, EU:T:2018:606; hierna: „bestreden arrest”), waarbij is verworpen haar beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2016/1059 van de Commissie van 20 juni 2016 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2016, L 173, blz. 59), voor zover dit besluit op haar betrekking heeft (hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
2
Artikel 24 van verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad van 19 januari 2009 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers, tot wijziging van verordeningen (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 247/2006, (EG) nr. 378/2007 en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1782/2003 (PB 2009, L 30, blz. 16), met als opschrift „Uitvoeringsbepalingen met betrekking tot verlagingen of uitsluitingen van betalingen bij niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden”, bepaalt:
„1.   Volgens de in artikel 141, lid 2, bedoelde procedure worden uitvoeringsbepalingen betreffende de in artikel 23 bedoelde verlagingen en uitsluitingen vastgesteld. Daarbij wordt rekening gehouden met de ernst, de omvang, het permanente karakter en de herhaling van de geconstateerde niet-naleving en met de in de leden 2, 3 en 4 vastgestelde criteria.
2.   Bij nalatigheid bedraagt het verlagingspercentage niet meer dan 5 % en bij herhaalde niet-naleving niet meer dan 15 %.
In naar behoren gemotiveerde gevallen kunnen de lidstaten besluiten dat geen verlaging wordt toegepast wanneer een geval van niet-naleving, gelet op de ernst, de omvang en het permanente karakter ervan, als van gering belang moet worden beschouwd. Gevallen van niet-naleving die een rechtstreeks gevaar voor de volksgezondheid of de gezondheid van dieren vormen, worden evenwel niet als van gering belang beschouwd.
Tenzij de landbouwer onmiddellijk corrigerende actie heeft ondernomen waarmee een einde wordt gemaakt aan de geconstateerde niet-naleving, treft de bevoegde autoriteit de vereiste maatregelen, welke in voorkomend geval kunnen worden beperkt tot een administratieve controle, om ervoor te zorgen dat de landbouwer de geconstateerde niet-naleving corrigeert. De constatering van geringe niet-naleving en de verplichting corrigerende actie te ondernemen worden de landbouwer meegedeeld.
3.   In geval van opzettelijke niet-naleving mag het verlagingspercentage in principe niet lager zijn dan 20 % en kan het tot de volledige uitsluiting van één of meer steunregelingen gaan en voor één of meer kalenderjaren gelden.
4.   Het totale bedrag van verlagingen en uitsluitingen voor één kalenderjaar kan niet meer belopen dan het totaalbedrag zoals bedoeld in artikel 23, lid 1.”
3
Artikel 50 van verordening (EG) nr. 1122/2009 van de Commissie van 30 november 2009 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 73/2009 wat betreft de randvoorwaarden, de modulatie en het geïntegreerd beheers- en controlesysteem in het kader van de bij die verordening ingestelde regelingen inzake rechtstreekse steunverlening aan landbouwers en ter uitvoering van verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad wat betreft de randvoorwaarden in het kader van de steunregeling voor de wijnsector (PB 2009, L 316, blz. 65), luidt als volgt:
„1.   De bevoegde controleautoriteit voert voor de eisen en normen waarvoor zij verantwoordelijk is, controles ter plaatse uit bij ten minste 1 % van alle landbouwers die steunaanvragen in het kader van de regelingen inzake rechtstreekse betalingen in de zin van artikel 2, onder d), van verordening [...] nr. 73/2009 hebben ingediend en die onder haar ressorteren. De bevoegde controleautoriteit voert voor de eisen en normen waarvoor zij verantwoordelijk is, ook controles uit bij ten minste 1 % van alle landbouwers voor wie in het betrokken kalenderjaar verplichtingen in het kader van de randvoorwaarden als bedoeld in de artikelen 85 unvicies en 103 septvicies van verordening (EG) nr. 1234/2007 [van de Raad van 22 oktober 2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten (‚Integrale GMO-verordening’) (PB 2007, L 299, blz. 1)] gelden en die onder haar ressorteren.
Het in de eerste alinea bedoelde minimumpercentage controles mag worden bereikt op het niveau van elke bevoegde controleautoriteit of op het niveau van elk besluit, elke norm of elke groep besluiten of normen. In de gevallen waarin de controles niet overeenkomstig artikel 48 door het betaalorgaan worden uitgevoerd, mag dat minimumpercentage evenwel worden bereikt op het niveau van elk betaalorgaan.
Indien in de voor het besluit of de normen geldende regelgeving reeds een minimumpercentage controles is vastgesteld, wordt in de betrokken gevallen dat percentage toegepast in plaats van het in de eerste alinea vermelde minimumpercentage. Als andere mogelijkheid kunnen de lidstaten besluiten dat welke gevallen van niet-naleving dan ook die worden ontdekt bij welke controles ter plaatse dan ook op grond van de voor de besluiten en normen geldende regelgeving die worden verricht buiten de in de eerste alinea bedoelde steekproef, worden gemeld aan de bevoegde controleautoriteit die verantwoordelijk is voor het betrokken besluit of de betrokken norm, en worden onderworpen aan een vervolgactie door die autoriteit. Het bepaalde in de onderhavige titel is van toepassing.
[...]
3.   Indien de controles ter plaatse een belangrijke mate van niet-naleving van een bepaald besluit of een bepaalde norm aan het licht brengen, wordt het aantal in de volgende controleperiode voor dat besluit of die norm te verrichten controles ter plaatse verhoogd. Ten aanzien van een bepaald besluit kan de bevoegde controleautoriteit besluiten om deze extra controles ter plaatse te beperken tot de eisen die het meest zijn overtreden.”
4
Artikel 54, lid 1, van deze verordening luidt als volgt:
„Over elke controle ter plaatse in het kader van het onderhavige hoofdstuk, ongeacht of de betrokken landbouwer voor de controle ter plaatse is geselecteerd overeenkomstig artikel 51 of naar aanleiding van niet-nalevingen die op enige andere wijze onder de aandacht van de bevoegde controleautoriteit zijn gebracht, stelt de bevoegde controleautoriteit een controleverslag op.
Het verslag bestaat uit de volgende gedeelten:
[...]
c)
[...]
Indien de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om verder geen werk van de vastgestelde niet-naleving te maken, wordt daar in het verslag melding van gemaakt. Hetzelfde geldt in het geval dat een lidstaat overeenkomstig artikel 26, lid 1, van verordening (EG) nr. 1698/2005 [van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1)] een extra termijn gunt voor de naleving van nieuwe ingevoerde communautaire normen of overeenkomstig dat artikel jonge landbouwers een extra termijn gunt om aan de bestaande communautaire normen te voldoen.”
5
Artikel 71, lid 1, van die verordening is als volgt verwoord:
„Onverminderd artikel 77, geldt dat, indien een geconstateerd geval van niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer, een verlaging wordt toegepast. Deze verlaging bedraagt in de regel 3 % van het in artikel 70, lid 8, bedoelde totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van de bevoegde controleautoriteit in het in artikel 54, lid 1, onder c), bedoelde evaluatiegedeelte van het controleverslag besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het bovenbedoelde totale bedrag dan wel in de in artikel 54, lid 1, onder c), tweede alinea, bedoelde gevallen, in het geheel geen verlagingen op te leggen.”
6
Artikel 31, lid 2, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1) bepaalt:
„De Commissie bepaalt de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van het belang van de geconstateerde niet-naleving. Zij houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de inbreuk en met de financiële schade voor de Gemeenschap.”
7
In punt 2 van document AGRI-2005‑64043 van de Commissie van 9 juni 2006, met als titel „Mededeling van de Commissie over de wijze waarop de Commissie in het kader van de goedkeuringsprocedure voor het EOGFL-Garantie tekortkomingen wil behandelen van de door de lidstaten toegepaste controlesystemen voor de randvoorwaarden”, staat te lezen:
„Tot nu toe is document VI/5330/97 hoofdzakelijk toegepast bij het aan communautaire financiering onttrekken van uitgaven in verband met als niet-subsidiabel beschouwde aanvragen. Hoewel de naleving van de in bijlage III bij [verordening nr. 1782/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1)] bedoelde eisen en van de in bijlage IV bij [verordening nr. 1782/2003] bedoelde normen geen subsidiabiliteitsvoorwaarde is (zie art. 24 van [verordening nr. 1782/2003]), maar neerkomt op een voorwaarde om geen sancties opgelegd te krijgen, dient ten aanzien van de tekortkomingen van de controles op de inachtneming van beide categorieën van voorwaarden een coherente aanpak te worden gehanteerd. Zoals de Commissie heeft aangekondigd (cf. deel C van bijlage 1 bij het eindcompromis van het voorzitterschap van 18 juni 2003), zullen de bij [verordening nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 1999, L 160, blz. 103)] vastgestelde basisvoorschriften voor de goedkeuring van de rekeningen gelden voor de randvoorwaarden. De financiële correcties moeten daarom in verhouding staan tot het risico voor het Fonds, waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat de randvoorwaarden geen subsidiabiliteitsvoorschriften zijn, maar als grondslag voor een sanctieregeling fungeren. Bijgevolg zal het risico voor het Fonds in beginsel niet worden bepaald als een risico op niet-subsidiabele uitgaven, maar als een risico op financiële verliezen als gevolg van het niet toepassen van sancties.
[...]
In overeenstemming met wat momenteel in document VI/5330/97 is bepaald, zal het correctiepercentage worden toegepast op het gedeelte van de uitgaven dat aan risico onderhevig was. In het kader van de randvoorwaarden betekent dit dat, als tekortkomingen worden geconstateerd bij een bevoegde controleautoriteit (gespecialiseerde controle-instantie of betaalorgaan), voor de correctie moet worden uitgegaan van de totale steun die is betaald aan de landbouwers die door die bevoegde controleautoriteit moesten worden gecontroleerd en voor wie de specifieke randvoorwaarde gold waarvoor de tekortkomingen zijn geconstateerd. De correctie zal worden toegepast op het sanctieniveau dat zou zijn gehanteerd als de controle van de vereiste kwaliteit was geweest.
[...]”
8
Punt 3.2.1 van dit document bevat de volgende passage:
„Daarom zal het bedrag waarop het in punt 3.1 bepaalde correctiepercentage moet worden toegepast, in beginsel worden geraamd op 10 % van het totale bedrag aan steun aan de producenten voor wie de betrokken randvoorwaarde geldt. Deze 10 % wordt als representatief beschouwd aangezien bij een adequate controle- en sanctieregeling het toe te passen sanctieniveau zal stijgen als gevolg van de ontdekking van gevallen waarin sprake is van herhaalde niet-naleving (waarvoor de sancties tot 15 % kunnen gaan), en van gevallen van opzettelijke niet-naleving, waarvoor de sancties in beginsel ten minste 20 % van het totale bedrag aan rechtstreekse steun bedragen en kunnen gaan tot de uitsluiting van een of meer steunregelingen in het lopende en een later jaar.”
Voorgeschiedenis van het geding
9
De voorgeschiedenis van het geding werd beschreven in de punten 1 tot en met 10 van het bestreden arrest en kan ten behoeve van de onderhavige procedure als volgt worden samengevat.
10
Van 15 tot en met 19 oktober 2012 heeft de Commissie een onderzoek verricht naar de juiste toepassing door de Portugese Republiek van de voorschriften inzake de randvoorwaarden.
11
Bij brief van 17 januari 2013 heeft de Commissie haar bevindingen aan de Portugese Republiek meegedeeld, waarin zij aangaf dat bepaalde uitgaven niet met inachtneming van het Unierecht waren verricht. De Portugese Republiek heeft bij brief 30 april 2013 op die bevindingen geantwoord.
12
Bij brief van 14 november 2013 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten uitgenodigd voor een bilaterale bespreking, die plaatsvond op 19 februari 2014 en waarvan de Commissie op 26 mei 2014 het proces-verbaal heeft meegedeeld aan de Portugese autoriteiten.
13
Op 26 maart 2015 heeft de Commissie haar conclusies meegedeeld aan de Portugese Republiek. Zij bleef daarin bij haar standpunt dat de toepassing van het randvoorwaardenstelsel in de begrotingsjaren 2010 tot en met 2012 niet in overeenstemming was geweest met de normen van de Unie en stelde voor een bedrag van 9533418,92 EUR aan de financiering door de Unie te onttrekken.
14
Bij brief van 7 mei 2015 heeft de Portugese Republiek verzocht om inleiding van een procedure voor het bemiddelingsorgaan. Op 14 oktober 2015 heeft dit orgaan geconcludeerd dat het onmogelijk was om de standpunten van beide partijen met elkaar te verzoenen.
15
Bij brief van 14 december 2015 heeft de Commissie de Portugese autoriteiten haar definitieve standpunt meegedeeld.
16
In een syntheseverslag van 20 mei 2016 heeft de Commissie een samenvatting gegeven van de gronden voor de financiële correcties waartoe was overgegaan naar aanleiding van de verificaties die zij in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure had verricht.
17
Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie een bedrag van 8984891,60 EUR aan financiering door de Unie onttrokken. Dit bedrag komt overeen met de door de Portugese Republiek uit hoofde van de randvoorwaarden opgegeven uitgaven tijdens de begrotingsjaren 2010 tot en met 2012.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
18
Bij op 22 augustus 2016 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft de Portugese Republiek een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
19
Ter ondersteuning van haar beroep heeft de Portugese Republiek zes middelen aangevoerd:
–
eerste middel: motiveringsgebrek en schending van artikel 11 van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90);
–
tweede middel: schending van artikel 24 van verordening nr. 73/2009 en van artikel 54, lid 1, tweede alinea, onder c), en artikel 71 van verordening nr. 1122/2009;
–
derde middel: schending van de artikelen 26 en 53 van verordening nr. 1122/2009;
–
vierde middel: motiveringsgebrek;
–
vijfde middel: schending van het beginsel ne bis in idem, en
–
zesde middel: schending van het evenredigheidsbeginsel en van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005.
20
Het Gerecht heeft het tweede tot en met het zevende onderdeel van het eerste middel evenals het vijfde en het zesde middel ongegrond verklaard.
21
Het Gerecht heeft voorts het eerste en het achtste onderdeel van het eerste middel, alsmede het tweede tot en met het vierde middel, als niet ter zake dienend afgewezen.
22
Bijgevolg heeft het Gerecht het beroep verworpen.
Conclusies van partijen voor het Hof
23
De Portugese Republiek verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen;
–
het litigieuze besluit nietig te verklaren, en
–
de Commissie te verwijzen in alle kosten;
24
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen, en
–
de Portugese Republiek te verwijzen in de kosten van de procedure.
Hogere voorziening
25
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Portugese Republiek twee middelen aan. Het eerste middel houdt in dat het Gerecht bij de beoordeling van het tweede middel in eerste aanleg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, het bestreden arrest tegenstrijdig heeft gemotiveerd en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid heeft geschonden. Met het tweede middel wordt aangevoerd dat het Gerecht bij de beoordeling van het zesde middel in eerste aanleg blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, het bestreden arrest tegenstrijdig heeft gemotiveerd en het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
26
Alvorens het eerste middel te beoordelen, moet het tweede middel van de hogere voorziening worden onderzocht.
Tweede middel
Argumenten van partijen
27
Ter ondersteuning van haar tweede middel voert de Portugese Republiek twee onderdelen aan.
28
In de eerste plaats verwijt deze lidstaat het Gerecht dat het in de punten 50 en 51 van het bestreden arrest het zesde voor hem aangevoerde middel heeft afgewezen op grond van onjuiste rechtsopvattingen en een tegenstrijdige motivering.
29
In dit verband herinnert de Portugese Republiek eraan dat, zoals volgt uit punt 2 van document AGRI-2005‑64043, de voorschriften inzake de randvoorwaarden geen subsidiabiliteitsvoorschriften zijn, maar een grondslag voor de vaststelling van sancties. Bovendien voorziet artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 in het maximumpercentage verplichte controles van de randvoorwaarden. Volgens deze lidstaat volgt hieruit dat het risico voor de Fondsen moet worden beoordeeld op basis van het risico van financiële schade als gevolg van de niet-toepassing van verlagingen of uitsluitingen, en dat de berekeningsgrondslag voor de toegepaste financiële correctie niet zou mogen bestaan uit het totale aantal begunstigden van aan de randvoorwaarden gebonden steun, maar enkel uit het aantal begunstigden dat overeenkomt met het controlepercentage, aangezien alleen aan hen sancties kunnen worden opgelegd.
30
Hoewel het Gerecht in punt 41 van het bestreden arrest duidelijk het onderscheid tussen de voorschriften inzake de randvoorwaarden en de subsidiabiliteitsvoorschriften heeft aanvaard, heeft het vervolgens in de punten 46 en 47 van dat arrest deze regels verward, door de Commissie toe te staan een forfaitaire correctie toe te passen op alle aan randvoorwaarden onderworpen steunontvangers. Het Gerecht heeft zijn arrest dus tegenstrijdig gemotiveerd. Bovendien heeft het ten onrechte de subsidiabiliteitsvoorschriften toegepast, terwijl de onderhavige zaak betrekking had op de randvoorwaarden, waardoor werd voorbijgegaan aan de specifieke kenmerken van de zaak.
31
Zodoende heeft het Gerecht ook het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen geschonden, alsook de voorschriften van punt 2, leden 1 en 6, van document AGRI-2005‑64043, artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 en werkdocument DS/2010/29 REV van de Commissie. Hoewel het percentage van de forfaitaire correctie blijkens het eerste document en artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 slechts op 1 % van de aan de randvoorwaarden onderworpen steunontvangers kan worden toegepast, heeft het Gerecht geëxtrapoleerd naar al deze steunontvangers. Verder zou volgens het tweede document, dat de Commissie bij het vaststellen van het litigieuze besluit niet heeft nageleefd, zelfs in het kader van een gebrekkig controlesysteem, het maximumpercentage 20 % van alle landbouwers zijn.
32
In de tweede plaats betoogt de Portugese Republiek dat het Gerecht het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden en blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in punt 43 van het bestreden arrest tot de slotsom te komen dat het risico voor de Fondsen niet kan worden beperkt tot de controlesteekproef. Het doel van de correcties is immers niet om de betrokken lidstaat te bestraffen, maar om de mogelijke financiële schade zoveel mogelijk te herstellen. Zoals blijkt uit de argumenten die in het kader van het eerste onderdeel zijn aangevoerd, werd zo de reële financiële schade voor de Unie overschat en is de opgelegde sanctie vijf maal te hoog.
33
In die context is de Portugese Republiek voorts van mening dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door zich in punt 46 van het bestreden arrest te beroepen op document VI/5330/97 en op de daarin vermelde criteria. Dit document is immers opgesteld op een tijdstip waarop de voorschriften inzake de randvoorwaarden nog niet waren vastgesteld.
34
De Commissie betwist de gegrondheid van dit betoog.
Beoordeling door het Hof
35
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat volgens artikel 170, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof het voorwerp van het geschil voor het Gerecht in hogere voorziening niet mag worden gewijzigd. In hogere voorziening is het Hof namelijk enkel bevoegd om te oordelen over de rechtsbeslissing die is gegeven op de middelen die voor de rechter in eerste aanleg zijn aangevoerd. Een partij kan bijgevolg een middel dat zij voor het Gerecht niet heeft aangevoerd, niet voor het eerst voor het Hof aanvoeren, aangezien zij anders bij het Hof, waarvan de bevoegdheid in hogere voorziening beperkt is, een geschil aanhangig zou mogen maken met een ruimere strekking dan het geschil waarvan het Gerecht kennis heeft genomen (beschikking van 12 juli 2018, Acquafarm/Commissie, C‑40/18 P, niet gepubliceerd, EU:C:2018:566, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
In casu moet worden opgemerkt dat het argument inzake schending van werkdocument DS/2010/29 is gebaseerd op de stelling dat de Commissie, in strijd met het beginsel van gewettigd vertrouwen, de voorschriften van dit werkdocument heeft geschonden. De Portugese Republiek heeft die schending echter niet aangevoerd in haar beroep in eerste aanleg. Derhalve is dit argument kennelijk niet-ontvankelijk.
37
In hoofdzaak moet worden opgemerkt dat de Portugese Republiek met de twee onderdelen van haar tweede middel, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, de afwijzing door het Gerecht van haar zesde middel in eerste aanleg betwist omdat die afwijzing blijk geeft van onjuiste rechtsopvattingen, een tegenstrijdige motivering en schending van het evenredigheidsbeginsel. Deze lidstaat betoogt in wezen dat, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, de grondslag voor de berekening van de toegepaste forfaitaire correctie niet mag bestaan uit het totaal aantal begunstigden van de aan de randvoorwaarden onderworpen steun, maar moet bestaan uit het aantal begunstigden bij wie een controle is verricht, aangezien alleen zij aan sancties kunnen worden onderworpen.
38
In dit verband moet worden opgemerkt dat het Gerecht de afwijzing van het zesde middel in eerste aanleg in punt 51 van het bestreden arrest heeft gebaseerd op de in de punten 41 tot en met 50 van dat arrest uiteengezette redenering.
39
Het Gerecht heeft dienaangaande in punt 41 van het bestreden arrest vastgesteld dat de partijen het erover eens waren dat het risico voor de Fondsen wat de randvoorwaarden betreft in beginsel niet wordt beoordeeld op basis van het risico dat voortvloeit uit niet-subsidiabele uitgaven, maar op basis van het risico op financiële schade als gevolg van het niet toepassen van sancties. Voorts heeft het Gerecht erop gewezen dat de tijdens een controle vastgestelde niet-naleving door een landbouwer van de voorschriften inzake de randvoorwaarden, gelet op de bepalingen van de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009, in beginsel aanleiding geeft tot individuele sancties.
40
In de eerste plaats heeft het Gerecht in de punten 42 tot en met 46 van het bestreden arrest het argument van de Portugese Republiek onderzocht volgens hetwelk enkel landbouwbedrijven waarbij een controleactie plaatsvond, het voorwerp kunnen zijn van een verlaging of een uitsluiting, en heeft het dit argument in punt 47 verworpen. Zo heeft het Gerecht in de punten 42 en 43 van dat arrest geoordeeld dat, ook al stemt het door de Fondsen gelopen risico in beginsel overeen met niet-toegepaste sancties voor de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden, en is dit risico in beginsel beperkt tot de in de artikelen 50 en 51 van verordening nr. 1122/2009 gedefinieerde controlesteekproef, dit enkel geldt wanneer het door de lidstaat ingevoerde controlesysteem betreffende de voorschriften inzake de randvoorwaarden doeltreffend is. Wanneer het controlesysteem daarentegen tekortschiet, kan een staat niet waarborgen dat de door de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 vastgestelde regels worden gecontroleerd en nageleefd, en is het dus niet mogelijk zich ervan te vergewissen dat het voormelde risico beperkt is tot de controlesteekproef.
41
Dienaangaande merkt het Gerecht in punt 44 van het bestreden arrest bij wijze van voorbeeld op, dat een gebrekkig systeem het onmogelijk maakt om vast te stellen dat sprake is van een belangrijke mate van niet-naleving en dus om uitvoering te geven aan artikel 50, lid 3, van verordening nr. 1122/2009, dat vereist dat, wanneer er een belangrijke mate van niet-naleving aan het licht is gebracht, het aantal in de volgende controleperiode te verrichten controles ter plaatse wordt verhoogd.
42
In punt 45 van dat arrest heeft het Gerecht benadrukt dat de Commissie, juist om rekening te houden met deze hypothese, in document AGRI-2005‑64043 heeft bepaald dat het risico voor de Fondsen verder kan reiken dan de gecontroleerde landbouwers. In punt 46 van dat arrest heeft het Gerecht een groot gedeelte van punt 2 van dit document aangehaald.
43
In de tweede plaats heeft het Gerecht in de punten 48 tot en met 50 van het bestreden arrest het argument van de Portugese Republiek afgewezen dat, gelet op het in artikel 71, lid 4, van verordening nr. 1122/2009 vastgestelde percentage, de toepassing van de betwiste financiële correctie in strijd was met het evenredigheidsbeginsel en artikel 31, lid 2, van verordening nr. 1290/2005. Het heeft daartoe vastgesteld dat eerstgenoemde bepaling geen invloed heeft op een correctie die de Commissie op een lidstaat toepast wegens tekortkomingen in zijn controlesysteem betreffende de voorschriften inzake de randvoorwaarden, aangezien die bepaling betrekking heeft op de verlagingen die de lidstaat ten aanzien van de landbouwer moet toepassen wanneer de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden het gevolg is van nalatigheid van de landbouwer.
44
Gelet op het voorgaande moet in de eerste plaats worden vastgesteld dat het Gerecht, anders dan de Portugese Republiek stelt, de subsidiabiliteitsvoorschriften en de voorschriften inzake de randvoorwaarden geenszins heeft verward. Integendeel, het Gerecht heeft deze duidelijk van elkaar onderscheiden in punt 41 van het bestreden arrest.
45
Voor zover de Portugese Republiek het Gerecht verwijt dat het dit onderscheid in de punten 46, 47, 50 en 51 van dat arrest heeft tegengesproken, moet worden benadrukt dat het Gerecht in de punten 42 tot en met 46 van dat arrest zijn conclusie heeft gemotiveerd dat in het geval van een gebrekkig controlesysteem, het risico voor de Fondsen verder reikt dan de gecontroleerde landbouwers. Het Gerecht heeft op die manier, zonder zichzelf tegen te spreken, rekening gehouden met de specifieke kenmerken van de voorschriften inzake de randvoorwaarden.
46
Wat de beoordelingen in de punten 42 tot en met 46 van het bestreden arrest betreft, stelt de Portugese Republiek weliswaar op summiere wijze dat „zelfs in gebrekkige controlesystemen, [...] bij de extrapolatie van de toegepaste sancties het percentage van de gecontroleerde landbouwers niet mag worden overschreden”, maar dat neemt niet weg dat deze lidstaat niet heeft uitgelegd waarom de redenering van het Gerecht, volgens welke een gebrekkig controlesysteem de lidstaat niet in staat stelt de controle en de naleving van de bij de verordeningen nr. 73/2009 en nr. 1122/2009 vastgestelde regels te waarborgen, onjuist is.
47
Wat de vermeende schending van artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 door het Gerecht betreft, dient immers te worden opgemerkt dat lid 1 van deze bepaling inderdaad slechts een controle ter plaatse oplegt voor 1 % van alle landbouwers die steunaanvragen hebben ingediend. Vastgesteld moet echter worden dat deze bepaling niet de berekening regelt van het correctiepercentage dat de Commissie aan de lidstaten oplegt, met name aan de lidstaten waarvan de controlesystemen gebrekkig zijn. Voorts wordt in het door het Gerecht in punt 44 van het bestreden arrest aangehaalde derde lid van die bepaling aangegeven dat indien de controles ter plaatse een belangrijke mate van niet-naleving aan het licht brengen, het aantal in de volgende controleperiode te verrichten controles wordt verhoogd, hetgeen de Portugese Republiek overigens niet betwist. Bijgevolg kan niet worden aangevoerd dat artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 de nationale controleautoriteiten slechts verplicht om 1 % van alle begunstigden van steun te controleren.
48
In die omstandigheden moet het argument van de Portugese Republiek dat het Gerecht artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 in de punten 47, 50 en 51 van het bestreden arrest heeft geschonden, ongegrond worden verklaard.
49
Met betrekking tot het argument dat het Gerecht in die punten van het bestreden arrest punt 2 van document AGRI-2005‑64043 heeft geschonden, moet worden vastgesteld dat, ook al preciseert dit laatste punt dat er een onderscheid bestaat tussen de voorschriften inzake de randvoorwaarden en de subsidiabiliteitsvoorschriften, het tevens bepaalt dat „voor de correctie moet worden uitgegaan van de totale steun die is betaald aan de landbouwers die door die bevoegde controleautoriteit moesten worden gecontroleerd en voor wie de specifieke randvoorwaarde gold waarvoor de tekortkomingen zijn geconstateerd”.
50
Het begrip „landbouwers die moesten worden gecontroleerd” kan niet aldus worden opgevat dat het enkel ziet op de landbouwers die daadwerkelijk door de nationale autoriteiten zijn gecontroleerd, wegens, ten eerste, het ontbreken van elke aanwijzing hiervoor in de bewoordingen van punt 2 van genoemd document, en, ten tweede, artikel 50, lid 3, van verordening nr. 1122/2009, tegen de achtergrond waarvan dit begrip moet worden uitgelegd. Deze bepaling voorziet namelijk in een verhoging van het aantal gecontroleerde landbouwers. Zoals het Gerecht in punt 44 van het bestreden arrest terecht heeft opgemerkt, wordt in geval van gebrekkige controles echter geen belangrijke mate van niet-naleving vastgesteld en zal de controlesteekproef nooit worden verhoogd.
51
In die omstandigheden is het argument dat het Gerecht in de punten 47, 50 en 51 van het bestreden arrest punt 2 van document AGRI-2005‑64043 heeft geschonden, ongegrond.
52
In deze context dient bovendien te worden opgemerkt dat, anders dan de Portugese Republiek stelt, ook niet kan worden geoordeeld dat het Gerecht punt 2 van document AGRI-2005‑64043 en artikel 50 van verordening nr. 1122/2009 in punt 46 van het bestreden arrest heeft geschonden, aangezien het Gerecht daarin enkel een uittreksel uit punt 2 van dit document heeft aangehaald.
53
Wat in de tweede plaats de vermeende schending van het evenredigheidsbeginsel in punt 43 van het bestreden arrest betreft, berust het betoog van de Portugese Republiek op de premisse dat het correctiepercentage niet op meer dan 1 % van de steunontvangers kan worden toegepast.
54
Zoals blijkt uit de bovenstaande analyse is de Portugese Republiek er echter niet in geslaagd om de vaststelling van het Gerecht dat dit percentage niet is beperkt tot 1 % van de steunontvangers, in twijfel te trekken. Bijgevolg dient de grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel te worden afgewezen.
55
Derhalve dient het tweede middel gedeeltelijk kennelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond te worden verklaard.
Eerste middel
Argumenten van partijen
56
Met haar eerste middel betoogt de Portugese Republiek dat het Gerecht in punt 139 van het bestreden arrest, in het kader van de beoordeling van het tweede middel in eerste aanleg, het beginsel van gewettigd vertrouwen heeft geschonden en blijk heeft gegeven van een kennelijk onjuiste rechtsopvatting.
57
Dienaangaande stelt zij dat dit middel niet even belangrijk was als de andere middelen en dat het betrekking had op het „stelsel van verlagingen en uitsluitingen” en op de daaruit voortvloeiende schending van artikel 24 van verordening nr. 73/2009, alsook artikel 54, lid 1, tweede alinea, onder c), en artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1122/2009. Wanneer de niet-naleving van de voorschriften inzake de randvoorwaarden het gevolg is van het gedrag van de landbouwer, moet het aan die landbouwer toe te kennen totaalbedrag volgens artikel 23 van verordening nr. 73/2009 worden verlaagd of uitgesloten.
58
Op grond van de voorschriften inzake de randvoorwaarden heeft de Commissie in het litigieuze besluit ten onrechte gesteld dat de Portugese autoriteiten voor de jaren 2010 tot en met 2012 een „tolerantiemarge” hadden vastgesteld voor bepaalde controleaspecten en dat het systeem in Portugal de daadwerkelijke toepassing van de criteria in een geval van niet-naleving, zoals gedefinieerd in artikel 47 van verordening nr. 1122/2009, niet had vergemakkelijkt. Artikel 71, lid 1, van deze verordening schrijft immers niet voor dat het grootste deel van de toegepaste sancties 3 % van het totale bedrag dient te bedragen. Deze bepaling laat de lidstaten een beoordelingsmarge om dit percentage te verlagen of te verhogen om ervoor te zorgen dat de sanctie evenredig is aan de onregelmatigheid. Aldus heeft het Gerecht artikel 24 van verordening nr. 73/2009, alsook artikel 54, lid 1, tweede alinea, onder c), en artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1122/2009 geschonden, en heeft het wegens zijn onjuiste rechtsopvatting kennelijk de inhoud van de punten 43 en 44 van het bestreden arrest tegengesproken.
59
Door het tweede middel in eerste aanleg als niet ter zake dienend af te wijzen, heeft het Gerecht immers te verstaan gegeven dat het Portugese systeem voor de controle van de randvoorwaarden een doeltreffend controlesysteem was geweest. Bijgevolg heeft het Gerecht in het bestreden arrest blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en een tegenstrijdigheid.
60
Ten slotte concludeert de Portugese Republiek dat het Gerecht het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden.
61
De Commissie bestrijdt de gegrondheid van dit betoog.
Beoordeling door het Hof
62
Met haar eerste middel komt de Portugese Republiek in wezen op tegen de punten 138 en 139 van het bestreden arrest, voor zover het Gerecht daarin het tweede middel in eerste aanleg ten onrechte als niet ter zake dienend zou hebben afgewezen.
63
Dienaangaande heeft de Commissie blijkens de punten 134, 135 en 137 van het bestreden arrest in het litigieuze besluit verschillende tekortkomingen in het door de Portugese Republiek ingevoerde controlesysteem geïdentificeerd, waarvan slechts een aantal voor het Gerecht werd betwist. In punt 138 van het bestreden arrest merkte het Gerecht op dat voor zes van die tekortkomingen „het dispositief van het [litigieuze] besluit berust[te] op zes gronden waarvan de gegrondheid niet rechtsgeldig ter discussie [kon] worden gesteld in het kader van het eerste, het vijfde en het zesde middel, en die niet het voorwerp [uitmaakten] van het tweede, het derde en het vierde middel”, en somde het de zes gronden op. In punt 139 van dit arrest heeft het toegevoegd dat „elk van die zes gronden op zich de redenering van de Commissie [kon] onderbouwen en [kon] rechtvaardigen dat een forfaitaire correctie van 5 % [werd] toegepast”, en heeft het daaruit onder meer afgeleid dat het tweede middel, betreffende fouten die de Commissie zou hebben gemaakt met betrekking tot de tekortkomingen bij de toepassing van de verlagingen en uitsluitingen, niet ter zake dienend was. Het Gerecht heeft verklaard dat „zelfs indien [het middel] gegrond zou zijn, het [immers] de gedeeltelijke nietigverklaring van het [litigieuze] besluit niet met zich mee [kon] brengen, aangezien de Portugese Republiek niet [had] aangetoond dat het geheel van gronden op basis waarvan het forfaitaire correctiepercentage [was] toegepast, onrechtmatig was”.
64
Uit de punten 138 en 139 van het bestreden arrest blijkt dus dat het Gerecht in wezen heeft vastgesteld dat het tweede middel in eerste aanleg niet ter zake dienend was, aangezien het dispositief van het litigieuze besluit, zelfs gesteld dat de grond betreffende de tekortkomingen bij de toepassing van verlagingen en uitsluitingen ongegrond zou zijn geweest, hoe dan ook op elk van de zes andere gronden kon worden gebaseerd, die de Portugese Republiek, naargelang van het geval, niet had betwist of niet had kunnen ontkrachten in het kader van haar beroep voor het Gerecht.
65
In de eerste plaats moet worden vastgesteld dat de Portugese Republiek met het onderhavige middel geenszins de overweging van het Gerecht ter discussie stelt dat elk van de zes gronden die in punt 138 van het bestreden arrest worden genoemd, op zich de toepassing van een forfaitaire correctie van 5 % rechtvaardigt, en evenmin stelt dat het tweede middel in eerste aanleg gericht was tegen die gronden van het litigieuze besluit.
66
Voor het overige is deze laatste vaststelling bevestigd door de Portugese Republiek zelf, aangezien zij in haar hogere voorziening heeft benadrukt dat het tweede middel in eerste aanleg „betrekking had op het ‚stelsel voor de toepassing van verlagingen en uitsluitingen’”.
67
In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat het Gerecht geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en het beginsel van gewettigd vertrouwen niet heeft geschonden door het tweede voor hem aangevoerde middel als niet ter zake dienend af te wijzen. Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de omstandigheid – die hier slechts wordt verondersteld vast te staan en die overigens geenszins wordt onderbouwd – dat dit laatste middel „niet even belangrijk was als de andere [voor het Gerecht aangevoerde middelen]”.
68
In de tweede plaats zijn de grief dat het Gerecht het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden door het argument van de Commissie te aanvaarden dat het in Portugal vigerende stelsel voor de toepassing van verlagingen en uitsluitingen de effectieve toepassing van de criteria van artikel 47 van verordening nr. 1122/2009 niet had vergemakkelijkt, en de grief volgens welke het Gerecht daarmee de punten 43 en 44 heeft tegengesproken, beide gebaseerd op een onjuiste premisse en op een onjuiste lezing van dit arrest.
69
Immers, door het tweede voor hem aangevoerde middel niet ter zake dienend te verklaren zonder de gegrondheid van de beweringen van de Commissie betreffende de tekortkomingen bij de toepassing van verlagingen en uitsluitingen te beoordelen, heeft het Gerecht die beweringen geenszins aanvaard.
70
Bijgevolg moet de grief betreffende een tegenstrijdige motivering en schending van het rechtszekerheidsbeginsel ongegrond worden verklaard.
71
Derhalve moet het eerste middel in zijn geheel ongegrond worden verklaard.
72
Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
73
Artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bepaalt dat het Hof over de kosten beslist wanneer de hogere voorziening ongegrond is.
74
Ingevolge artikel 138, lid 1, van dat Reglement, dat op grond van artikel 184, lid 1, ervan van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten, voor zover dit is gevorderd.
75
Aangezien de Portugese Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten van de onderhavige hogere voorziening te worden verwezen.
Het Hof (Negende kamer) verklaart:
1)
De hogere voorziening wordt afgewezen.
2)
De Portugese Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.