62002CC0286_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I – Introdução
1. No presente processo o Tribunale di Treviso submeteu questões sobre as medidas comunitárias relativas às encefalopatias espongiformes transmissíveis (2) e à utilização de proteínas animais na alimentação animal (3) .
2. O presente processo refere‑se, em especial, à interpretação de duas decisões técnicas comunitárias que constituem o quadro da abordagem da contaminação cruzada por proteínas animais utilizadas na alimentação animal, como parte do combate contra a BSE.
3. O preâmbulo da Decisão 2000/766 permite concluir que a política comunitária nesta matéria decorre da gravidade da BSE e da facilidade de propagação dos eventuais agentes patogénicos. Assim, o terceiro considerando chama a atenção para o risco de contaminação cruzada da alimentação destinada aos bovinos com os alimentos destinados aos outros animais que contêm proteínas animais possivelmente contaminadas com o agente da BSE. Uma vez que este risco não pode ser excluído, é anunciada uma proibição temporária das proteínas animais na alimentação animal.
4. Esta proibição vem prevista no artigo 2.º da decisão e não se aplica, nomeadamente, à utilização de farinha de peixe na alimentação de animais que não sejam ruminantes. O artigo 3.º da decisão determina que os Estados‑Membros proíbem a colocação no mercado, as trocas comerciais, a importação de países terceiros e a exportação para esses países, também se aplicando nesse caso a excepção relativa à farinha de peixe.
5. A excepção referida no número anterior relativa à farinha de peixe é aplicável nas condições referidas no anexo I da Decisão 2001/9 que dá execução às directivas comunitárias em matéria de controlos veterinários (4) . Estas condições são rigorosas. O anexo I determina, nomeadamente, que cada remessa de farinha de peixe importada, antes da colocação em livre prática no território da Comunidade, deve ser analisada em conformidade com o disposto na Directiva 98/88/CE da Comissão, que a farinha de peixe deve ser produzida em unidades de transformação dedicadas unicamente à produção de farinha de peixe, que a farinha de peixe deve ser transportada directamente das unidades de transformação para os estabelecimentos de fabrico de alimentos para animais, em veículos que não transportem simultaneamente outras matérias‑primas para o fabrico de alimentos para animais e que o veículo deve ser cuidadosamente limpo e inspeccionado antes e depois do transporte da farinha de peixe. Em suma, estas medidas destinam‑se a impedir que a farinha de peixe possa conter fragmentos de tecido ósseo proveniente de mamíferos.
6. Mais precisamente o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se, num caso de contaminação muito reduzida de farinha de peixe por fragmentos de tecido ósseo proveniente de mamíferos, estas disposições devem ser aplicadas com uma tolerância zero ou com uma certa margem de tolerância. Questiona ainda a proporcionalidade das sanções aplicadas pelas autoridades italianas, na sequência da detecção da farinha de peixe acidentalmente contaminada. Por último, coloca duas questões sobre aspectos incidentais da medida adoptada pelas autoridades nacionais no caso em apreço, nomeadamente relacionados com o facto de o processo principal dizer respeito a farinha de peixe proveniente da Noruega.
II – Matéria de facto e questões prejudiciais colocadas
7. Em Janeiro de 2000, a recorrente no processo principal, a sociedade Bellio Fratelli, importou da Noruega uma partida de farinha de peixe, posteriormente adquirida pela sociedade Mangimificio S.A.P.A.S. com sede em San Miniato, destinada à produção de alimentos para animais diversos dos ruminantes.
8. Foram colhidas amostras da farinha de peixe nas instalações da S.A.P.A.S. por ocasião de uma vistoria realizada pelos funcionários competentes da Polizia Giudiziaria del Servizio di Vigilanza Igienico Sanitaria. Estas amostras revelaram a presença de fragmentos ósseos de animais de origem não identificada, com a consequente apreensão das quantidades de farinha de peixe fornecidas pela recorrente.
9. Uma contra‑análise efectuada por conta da sociedade Bellio revelou a presença na farinha de peixe de uma percentagem de fragmentos de tecido ósseo de mamíferos inferior a 0,1%. As análises de controlo efectuadas pelo Istituto Superiore della Sanità em 27 de Setembro de 2001 confirmaram a presença de fragmentos ósseos.
10. A presença de fragmentos de tecido ósseo de mamíferos constitui o fundamento da sanção administrativa que foi aplicada à sociedade Bellio F.lli S.r.l «por ter vendido um alimento simples, no caso em apreço, farinha de peixe, apresentado e comercializado de forma a induzir em erro o adquirente sobre a composição, o tipo e a natureza da mercadoria e cuja análise resultou não conforme com as declarações, indicações e denominações da rotulagem e do documento comercial que acompanham o produto», ou seja, a ordem de apreensão e de destruição de 36 sacos de farinha de peixe, como identificados no auto de apreensão e a obrigação de pagamento da sanção administrativa de 18 597,27 euros, sem prejuízo da aplicação de quaisquer outros actos inerentes e/ou consequentes, de natureza provisória ou definitiva.
11. A sociedade Belli recorreu da aplicação desta sanção administrativa. Nesse processo, o órgão jurisdicional de reenvio (Tribunale di Treviso) submete ao Tribunal de Justiça as seguintes questões:
«1) O artigo 2.º, n.º 2, primeiro travessão, da Decisão 2000/766/CE e o artigo 1.º, n.º 1, da Decisão 2001/9/CE, em conjugação com as demais normas comunitárias em que se baseiam as referidas disposições, devem ser interpretados no sentido de se considerar que, na farinha de peixe utilizada na produção de alimentos destinados a animais diferentes dos ruminantes, possa ser considerada quer juridicamente quer materialmente admissível a presença acidental de substâncias não previstas ou não permitidas, com o consequente reconhecimento do direito do operador à observância de um limite de tolerância razoável?
2) Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, à luz do princípio da proporcionalidade e do princípio da precaução e tendo em consideração as disposições comunitárias aplicáveis nos sectores nos quais se faz referência às contaminações acidentais dos produtos agro‑alimentares com indicação dos respectivos limites de tolerância, deve‑se considerar que uma contaminação acidental de cerca de 0,1% e, em todo o caso, não superior a 0,5%, consistente em fragmentos ósseos de mamíferos encontrados numa quantidade de farinha de peixe destinada à produção de alimentos para animais diversos dos ruminantes, é legítima a aplicação de uma sanção drástica como é a destruição total da referida farinha de peixe?
3) A imposição da exclusão de quaisquer limites de tolerância no que se refere à presença das substâncias indicadas nas precedentes questões pode equivaler à introdução de uma norma técnica no sentido da Directiva 83/189/CEE (e sucessivas alterações) (5), que deveria ter sido previamente notificada à Comissão Europeia?
4) As disposições constantes dos artigos 28.º e 30.º do Tratado CE em matéria de livre circulação das mercadorias, aplicáveis à Noruega com base nos artigos 8.º a 16.º do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu (Acordo EEE), devem, no que se refere às disposições constantes da Decisão 2000/766/CE e na Decisão 2001/9/CE, já referidas na primeira questão, ser interpretadas de forma a excluir que um Estado‑Membro possa impor a observância de uma tolerância zero numa hipótese como a descrita nas anteriores questões n. os  1 e 2?»
12. Na decisão de reenvio, o órgão jurisdicional de reenvio chama ainda a atenção para os seguintes factos: que a farinha de peixe apreendida, que contém menos de 0,1% de fragmentos ósseos de mamíferos, percentagem que não foi contestada no decurso da instância, poderá ter sofrido uma contaminação absolutamente acidental; que, portanto, poderá ser aplicado o princípio geral, consagrado na regulamentação comunitária de diversos sectores, de aceitação de uma margem razoável de tolerância.
III – Apreciação
A – As duas primeiras questões
13. A questão central do presente processo encontra‑se nas duas primeiras questões. A primeira questão refere‑se à interpretação – e, em certa medida, também à validade – das Decisões 2000/766 e 2001/9. Estas decisões são aplicadas pelas autoridades nacionais. A segunda questão diz respeito à proporcionalidade da sua aplicação.
14. O regime comunitário de prevenção da contaminação cruzada por encefalopatias espongiformes transmissíveis caracteriza‑se pelo rigor. A utilização de proteínas animais na alimentação animal é, em princípio, totalmente proibida. Vigora apenas uma excepção relativamente à farinha de peixe – que em si mesma não pode conter encefalopatias espongiformes transmissíveis –, desde que sejam criadas as garantias necessárias de que esta farinha de peixe não está contaminada.
15. As medidas destinam‑se a impedir que a farinha de peixe entre em contacto, em qualquer estádio da produção, da transformação ou do transporte, com outras proteínas animais transformadas que possam estar contaminadas com encefalopatias espongiformes. E estas medidas vão ainda um pouco mais longe: a fim de se obter uma protecção tão eficaz quanto possível contra a propagação da doença, a alimentação dos ruminantes com farinha de peixe é totalmente proibida.
16. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Justiça, a saúde pública e a vida das pessoas ocupam o primeiro lugar entre os interesses protegidos pelo artigo 30.º CE (6) . Além disso, o artigo 152.º, n.º 1, CE estipula que na execução da política comunitária será assegurado um elevado nível de protecção da saúde, tendo em conta o princípio da precaução.
17. Por diversas vezes, o Tribunal de Justiça teve a oportunidade de sublinhar a realidade e a gravidade dos riscos ligados à BSE e o carácter adequado das medidas cautelares justificadas pela protecção da saúde humana contra esta doença, quer se trate de medidas adoptadas pela Comissão ou por um Estado‑Membro (7) . Esses riscos são de dois tipos: por um lado, o nexo provável entre a BSE e uma variante da doença de Creutzfeldt‑Jacob, doença que afecta o ser humano, e por outro lado, o risco real de que o prião da BSE seja transmitido através de farinha de origem animal (8), sendo também tida em conta a persistência do prião da BSE.
18. No regime comunitário de combate contra a BSE, ocupam um lugar importante – e cada vez mais importante – as medidas de prevenção da contaminação cruzada através da presença de proteínas animais nos alimentos para ruminantes. Também a Decisão 2000/766 deve ser vista sob este ângulo. Como a Comissão expôs na audiência, as medidas anteriores desse tipo adoptadas autonomamente pelo Governo do Reino Unido mostraram ser bastante eficazes. Estas medidas podem ter servido de inspiração à decisão comunitária em apreço. A excepção relativa à farinha de peixe destinada a não ruminantes também é limitada. Apenas se aplica – conforme resulta expressis verbis
do segundo considerando do preâmbulo do Regulamento n.º 1234/2003 (9) – à farinha de peixe, cuja utilização não constitua um risco de EET nem prejudique os controlos de proteínas susceptíveis de constituir um risco de EET.
19. No presente processo foi dada grande atenção à questão de uma eventual margem de tolerância. A posição da recorrente traduz‑se, em síntese, no facto de a farinha de peixe destinada a não ruminantes poder conter uma quantidade desprezível de encefalopatias espongiformes transmissíveis. Alega que o direito comunitário permite, em termos gerais, contaminações incidentais. A título de exemplo refere a regulamentação comunitária relativa aos organismos geneticamente modificados. No Regulamento n.° 49/2000 é previsto um valor limiar mínimo de 1% como nível de tolerância aplicável à presença acidental nos ingredientes alimentares de materiais derivados de determinadas plantas geneticamente modificadas (10) .
20. Esta posição da recorrente não pode ser aceite. Como foi referido por diferentes intervenientes no presente processo, o Regulamento n.° 49/2000 aponta precisamente no sentido contrário. Uma vez que o direito comunitário não possui um princípio geral segundo o qual podem ocorrer contaminações incidentais, foi necessário explicitar tal possibilidade no referido regulamento. Mais importante ainda, é bastante plausível que a presença de encefalopatias espongiformes transmissíveis, também em concentrações muito baixas, constitua um perigo para a propagação da doença BSE. O Tribunal de Justiça já fez referência às recomendações científicas nesta matéria no acórdão Eurostock (11) . O prião da BSE é persistente e também pode sobreviver em baixas concentrações. No presente processo, o Governo irlandês chamou, correctamente, a atenção para o facto de que as baixas concentrações podem ser ainda mais perigosas para a propagação da doença, uma vez que são dificilmente detectáveis.
21. O conteúdo da Decisão 2000/766 e da Decisão 2001/9 também deve ser visto sob este prisma. As condições impostas à farinha de peixe devem impedir que a farinha de peixe destinada a alimento para animais possa ser contaminada. A farinha de peixe não pode, assim, entrar em contacto com outros alimentos para animais. A proibição geral de alimentar os ruminantes com farinha de peixe está relacionada com esse aspecto. Enquanto não houver uma certeza absoluta, mesmo que sejam cumpridas as condições do anexo I da Decisão 2001/9, de que a farinha de peixe está livre de contaminação, esta não poderá ser dada como alimento aos ruminantes.
22. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda à primeira questão do seguinte modo: As medidas comunitárias de combate contra a BSE, em especial a Decisão 2000/766 e a Decisão 2001/9, implicam que a farinha de peixe utilizada como alimento para animais que não sejam ruminantes não possa conter fragmentos de tecido ósseo de mamíferos. O direito comunitário desconhece a existência de uma margem de tolerância.
23. Chego assim às medidas a adoptar a que se refere a segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio. O verdadeiro problema está em que, porventura, um importador como a recorrente no processo principal adoptou as medidas necessárias prescritas na legislação comunitária, mas que, não obstante, a contaminação da farinha de peixe foi verificada pelas autoridades competentes. Como refere o órgão jurisdicional de reenvio, a farinha de peixe poderá ter sofrido uma contaminação absolutamente acidental. Num caso desses, o Estado‑Membro é competente ou está mesmo obrigado a aplicar uma sanção nos termos do direito comunitário?
24. Esta questão deve ser respondida à luz do princípio da proporcionalidade, segundo o qual se devem ponderar, por um lado, a gravidade de eventuais contaminações e os riscos para a saúde pública, e, por outro, os obstáculos à livre circulação e, relacionado com este aspecto, a exigência de segurança jurídica para o importador.
25. Como o Tribunal de Justiça já declarou no acórdão Eurostock (12), nenhum país deve permitir que tecidos susceptíveis de conter o agente da encefalopatia espongiforme bovina penetrem em qualquer cadeia alimentar seja ela qual for. As medidas que os Estados‑Membros adoptam devem permitir assegurar que o material contaminado não penetre na cadeia alimentar. A destruição é, muitas vezes, a medida mais adequada e também, porventura, a única medida adequada.
26. É manifesto que um Estado‑Membro deve adoptar as medidas necessárias a fim de proteger a população o melhor possível contra os riscos da BSE. Tal implica que se as autoridades do Estado‑Membro encontrarem material contaminado, devem aplicar sanções aos responsáveis, mesmo que a aplicação de – determinadas – sanções não esteja expressamente prevista na legislação comunitária. Tudo isto decorre dos critérios que foram desenvolvidos na jurisprudência para a aplicação do direito comunitário. Esta aplicação deve ser, nomeadamente, efectiva, proporcionada e dissuasiva (13) .
27. Dado o grande risco de contaminação por BSE, a proporcionalidade da medida é, em minha opinião, manifesta.
28. Acrescento ainda o seguinte. É da responsabilidade de um comerciante de farinha de peixe tomar todas as medidas para impedir a contaminação da mesma. Também sabe, ou devia saber, que, mesmo que tenha tomado todas as medidas razoáveis e necessárias, não há a certeza de que a farinha de peixe não esteja também contaminada. E sabe, ou devia saber, que do ponto de vista da protecção da saúde a destruição do material contaminado é muitas vezes – conforme referi acima – a única medida adequada. O comércio de farinha de peixe é, assim, uma actividade que comporta para o empresário em causa um determinado risco. Os danos que sofre no caso de ocorrer uma contaminação pertencem, em minha opinião, ao risco comercial normal do comerciante de farinha de peixe, contra o qual deve estar protegido.
29. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda à segunda questão do órgão jurisdicional de reenvio do seguinte modo: Num caso em que a farinha de peixe destinada à produção de alimentos para animais que não sejam ruminantes esteja contaminada por fragmentos de tecido ósseo de mamíferos, a destruição da partida de farinha de peixe contaminada é uma medida conforme ao princípio da proporcionalidade, mesmo que a contaminação seja diminuta e acidental.
B – As terceira e quarta questões
30. Tendo em conta o acima exposto, entendo que as terceira e quarta questões do órgão jurisdicional de reenvio não carecem de resposta.
31. Quanto à terceira questão: nos termos do artigo 10.º da Directiva 98/34, a obrigação de notificação não se aplica às disposições legislativas, regulamentares ou administrativas dos Estados‑Membros ou aos acordos voluntários através dos quais estes dêem cumprimento aos actos comunitários obrigatórios cujo efeito seja a adopção de especificações técnicas. Uma vez que a medida nacional em apreço se destina a executar as Decisões comunitárias 2000/766 e 2001/9 cai, por conseguinte, no âmbito de aplicação destas decisões a terceira questão também não é relevante.
32. Quanto à quarta questão: a especificidade do presente processo consiste no facto de o mesmo respeitar à importação de farinha de peixe da Noruega para Itália. Por esse motivo, o pedido do órgão jurisdicional de reenvio também se refere à interpretação do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu e, mais precisamente, dos artigos 13.º e 20.º desse acordo, bem como do artigo 2.º, n.º 5, do protocolo 9 relativo ao comércio dos produtos da pesca e de outros produtos do mar.
33. No entanto, uma vez que no comércio entre Estados‑Membros há uma tolerância zero e que, além disso, a medida prejudicial às trocas em causa – incluindo a sanção que foi aplicada à recorrente no processo principal – é permitida pelo direito comunitário interno, não é necessário analisar em que medida o comércio de farinha de peixe faz parte do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu. Com efeito, a consequência deste acordo nunca pode ser a de que uma medida prejudicial às trocas comerciais que é estipulada – ou permitida – no comércio entre Estados pela legislação comunitária derivada, não seja permitida na importação de um produto de um país que não é Estado‑Membro, mas parte do referido acordo. Num caso em que o diploma comunitário em causa não seja vinculativo para a importação de um país terceiro, o obstáculo ao comércio é justificado pelo disposto no artigo 13.º do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, que corresponde ao artigo 30.º CE.
IV – Conclusão
34. Tendo em conta as observações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda às questões prejudiciais do Tribunale di Treviso do seguinte modo:
«– Relativamente à primeira questão: As medidas comunitárias de combate contra a BSE, em especial a Decisão 2000/766/CE do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa a determinadas medidas de protecção relativas às encefalopatias espongiformes transmissíveis e à utilização de proteínas animais na alimentação animal e a Decisão 2001/9 da Comissão, de 29 de Dezembro de 2000, relativa a medidas de controlo exigidas para a execução da Decisão 2000/766/CE do Conselho, implicam que a farinha de peixe utilizada como alimento para animais que não sejam ruminantes não possa conter fragmentos de tecido ósseo de mamíferos. O direito comunitário desconhece a existência de uma margem de tolerância.
– Relativamente à segunda questão: Num caso em que a farinha de peixe destinada à produção de alimentos para animais que não sejam ruminantes esteja contaminada por fragmentos de tecido ósseo de mamíferos, a destruição da partida de farinha de peixe contaminada é uma medida conforme ao princípio da proporcionalidade, mesmo que a contaminação seja diminuta e acidental.
– Relativamente às terceira e quarta questões: estas questões não carecem de resposta.»
(1) .
(2)  –	Também designadas – nomeadamente nas presentes conclusões – «EET».
(3)  –	Em especial a Decisão 2000/766/CE do Conselho, de 4 de Dezembro de 2000, relativa a determinadas medidas de protecção relativas às encefalopatias espongiformes transmissíveis e à utilização de proteínas animais na alimentação animal (JO L 306, p. 32; a seguir «Decisão 2000/766») e a Decisão 2001/9/CE da Comissão, de 29 de Dezembro de 2000, relativa a medidas de controlo exigidas para a execução da Decisão 2000/766/CE do Conselho (JO L 2, p. 32; a seguir «Decisão 2001/9»).
(4)  –	Directiva 89/662/CEE do Conselho, de 11 de Dezembro de 1989, relativa aos controlos veterinários aplicáveis ao comércio intracomunitário, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 395, p. 13), nomeadamente o artigo 9.°, n.° 4, Directiva 90/425/CEE do Conselho, de 26 de Junho de 1990, relativa aos controlos veterinários e zootécnicos aplicáveis ao comércio intracomunitário de certos animais vivos e produtos, na perspectiva da realização do mercado interno (JO L 224, p. 29), nomeadamente o artigo 10.°, n.° 4, e Directiva 97/78/CE do Conselho, de 18 de Dezembro de 1997, que fixa os princípios relativos à organização dos controlos veterinários dos produtos provenientes de países terceiros introduzidos na Comunidade (JO L 24, p. 9), nomeadamente o artigo 22.°
(5)  – A Directiva de notificação 83/189/CEE foi substituída em Agosto de 1998 pela Directiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade de informação (JO L 204, p. 37). Stricto sensu
é esta a directiva referida.
(6)  –	V., por exemplo, acórdão de 24 de Outubro de 2002, Hahn (C‑121/00, Colect., p. I‑9193, n.° 38).
(7)  –	V., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de Maio de 2003, França/Comissão (C‑393/01, Colect., p. I‑5456, n.° 42).
(8)  –	V. também, a este propósito, acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Julho de 2003, Lennox (C‑220/01, ainda não publicado na Colectânea)
(9)  –	Regulamento (CE) n.° 1234/2003 da Comissão, de 10 de Julho de 2003, que altera os anexos I, IV e XI do Regulamento (CE) n.° 999/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (CE) n.° 1326/2001 no que respeita às encefalopatias espongiformes transmissíveis e à alimentação dos animais (JO L 173, p. 6).
(10)  –	Regulamento (CE) n.° 49/2000 da Comissão, de 10 de Janeiro de 2000, que altera o Regulamento (CE) n.° 1139/98 do Conselho relativo à menção obrigatória, na rotulagem de determinados géneros alimentícios produzidos a partir de organismos geneticamente modificados, de outras informações para além das previstas na Directiva 79/112/CEE (JO L 6, p. 13).
(11)  –	Acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Dezembro de 2000 (C‑477/98, Colect., p. I‑10695, n. os  63 a 66).
(12)  –	Acórdão citado na nota 11, n.° 63.
(13)  –	V., por exemplo, acórdão de 21 de Setembro de 1989, Comissão/Grécia (68/88, Colect., p. 2965).