62024CC0151
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
od 10. srpnja 2025. (
1
)
Predmet C‑151/24 [Luevi] (
i
)
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS)
protiv
V. M.
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2011/98/EU – Prava radnika iz trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole – Članak 12. – Pravo na jednako postupanje – Socijalna sigurnost – Uredba (EZ) br. 883/2004 – Članak 3. – Grane socijalne sigurnosti – Članak 70. – Posebna nedoprinosna novčana davanja – Socijalni doplatak – Nacionalni propis kojim se državljane trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole isključuje iz korištenja socijalnim doplatkom”
I. Uvod
1.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici (
2
).
2.
Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između osobe V. M., albanske državljanke koja boravi u Italiji, i Istituta nazionale della previdenza sociale (Državni zavod za socijalnu sigurnost, Italija) (u daljnjem tekstu: INPS), u vezi s INPS‑ovim odbijanjem da joj dodijeli novčano davanje predviđeno za osobe starije od 67 godina koje se nalaze u teškoj ekonomskoj situaciji.
3.
Njime se Sudu pruža prilika da pojasni materijalno područje primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98, kojim se predviđa jednako postupanje u području socijalne sigurnosti prema radnicima migrantima koji su državljani trećih zemalja i nositelji su jedinstvene dozvole u odnosu na državljane države članice u kojoj borave. Iznijet ću ono što, prema mojem mišljenju, opravdava isključenje socijalnog doplatka o kojem je riječ u glavnom postupku.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
4.
U okviru ovog mišljenja upućujem na uvodne izjave 19. i 20. Direktive 2011/98 te na članak 2. točke (b) i (c), članak 3. stavak 1. točke (b) i (c) i članak 12. te direktive.
5.
Također ću uputiti na uvodnu izjavu 1. Uredbe (EZ) br. 883/2004 (
3
), njezine članke 3. i 70. te Prilog X. toj uredbi.
B.
Talijansko pravo
6.
Člankom 3. stavkom 6. leggea n. 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (Zakon br. 335 o reformi sustava obveznog i dopunskog mirovinskog osiguranja) od 8. kolovoza 1995. (
4
), predviđa se da, umjesto socijalne mirovine i njezinih povećanja, talijanski državljani koji borave u Italiji i koji su navršili 65 godina (od 1. siječnja 2019., 67 godina) i koji ispunjavaju uvjete u pogledu dohotka predviđene tim stavkom, primaju socijalni doplatak. Ako osoba raspolaže vlastitim prihodima, doplatak se u načelu dodjeljuje po sniženoj stopi do zakonom propisanog godišnjeg neto iznosa. Daljnja povećanja prihoda iznad gornje granice dovode do obustave socijalnog doplatka (
5
).
7.
Članak 80. leggea n. 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (Zakon br. 388 o odredbama o godišnjem i višegodišnjem državnom proračunu (Zakon o financijama iz 2001.)) (
6
), od 23. prosinca 2000. u stavku 19. određuje da se socijalni doplatak i novčana davanja koja predstavljaju subjektivna prava na temelju zakonodavstva koje je na snazi u području socijalnih usluga dodjeljuju, pod uvjetima predviđenima tim zakonodavstvom, strancima koji imaju boravišnu iskaznicu (
7
); kad je riječ o ostalim socijalnim davanjima i uslugama, strance koji imaju barem dozvolu boravka u trajanju od jedne godine ili dulje izjednačava se s talijanskim državljanima.
8.
Članak 20. stavak 10. decreto‑leggea n. 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (Uredba sa zakonskom snagom br. 112 o hitnim odredbama za gospodarski razvoj, pojednostavnjenje, konkurentnost i stabilizaciju javnih financija i porezno izjednačavanje) (
8
), od 25. lipnja 2008., koja je s izmjenama pretvorena u zakon leggeom n. 133 (Zakon br. 133) od 6. kolovoza 2008. (
9
), navodi:
„Od 1. siječnja 2009., socijalni doplatak iz članka 3. stavka 6. [Zakona br. 335/95] isplaćuje se ovlaštenicima pod uvjetom da su zakonito boravili na državnom području tijekom neprekidnog razdoblja od najmanje deset godina.”
III. Činjenice u glavnom postupku i prethodno pitanje
9.
V. M., albanska državljanka, od 2006. zakonito boravi u Italiji s dozvolom boravka izdanom zbog obiteljskih razloga (
10
), s dopuštenjem za rad u toj državi članici, kao što to proizlazi iz spisa dostavljenog Sudu.
10.
INPS joj je odbio isplatiti socijalni doplatak predviđen člankom 3. stavkom 6. Zakona br. 335/95, uz obrazloženje da nije imala dozvolu boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom.
11.
Nakon što je njezina žalba protiv te odluke odbijena u prvostupanjskom postupku, Corte d’appello di Firenze (Žalbeni sud u Firenci, Italija) prihvatio je njezin zahtjev uz obrazloženje da je dodjela predmetnog socijalnog doplatka uvjetovana samo boravkom u Italiji tijekom najmanje deset godina.
12.
Nakon što je INPS podnio žalbu protiv te odluke, Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud, Italija) je rješenjem od 8. ožujka 2023., pred Corteom costituzionaleom (Ustavni sud, Italija), sudom koji je uputio zahtjev, pokrenuo pitanja koja se temelje na različitim odredbama Costituzionea (Ustav), u vezi s člankom 34. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (
11
) i člankom 12. stavkom 1. točkom (e), Direktive 2011/98, u pogledu ustavnosti članka 80. stavka 19. Zakona br. 388/2000, u dijelu u kojem se njime dodjela predmetnog doplatka uvjetuje dodatnim uvjetom da stranci imaju dozvolu boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom.
13.
Pozivajući se na raniju sudsku praksu Cortea costituzionalea (Ustavni sud), Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) uvidio je postojanje ustavne obveze dodjele predmetnog socijalnog doplatka strancu koji nema dozvolu boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom, na temelju „priznatog međusobnog prožimanja vrijednosti na kojima se temelje članak 3. Ustava i članak 34. Povelje” te različitog tumačenja članka 12. Direktive 2001/98 od strane Suda (
12
).
14.
Usto, Corte suprema di cassazione (Vrhovni kasacijski sud) smatrao je da je članak 3. stavak 6. Zakona br. 335/95 protivan članku 38. prvom stavku Ustava „s obzirom na to da se ne može dovesti u pitanje uska povezanost između njega i članka 34. Povelje, kojim se, propisujući pravo na socijalnu pomoć i pomoć u vezi sa stanovanjem, želi ‚osigurati dostojan život svima koji nemaju dovoljno sredstava’ (presuda od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233)“.
15.
Corte costituzionale (Ustavni sud) ističe da se nova pitanja o ustavnosti koja su mu upućena temelje na odredbama Povelje i da se on ne može osloboditi obveze da na njih odgovori vlastitim instrumentima (
13
). Smatra da ona prije svega podrazumijevaju da se utvrdi je li predmetni socijalni doplatak jedno od davanja iz sustava socijalne sigurnosti u pogledu kojih državljani trećih zemalja koji su nositelji dozvole boravka – koja je izdana u svrhu zapošljavanja ili koja im barem omogućuje rad – imaju pravo na jednako postupanje na temelju članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98.
16.
U tu svrhu Corte costituzionale (Ustavni sud) pojašnjava da je predmetni socijalni doplatak davanje u novcu koje INPS na zahtjev dodjeljuje osobama starijima od 65 godina (od 1. siječnja 2019., starijima od 67 godina) koje se nalaze u teškoj ekonomskoj situaciji s obzirom na to da nemaju dohotka ili ostvaruju dohodak niži od praga koji je zakonom utvrđen svake godine do najvišeg iznosa tog doplatka.
17.
Corte costituzionale (Ustavni sud) podsjeća na svoju sudsku praksu u skladu s kojom se, s jedne strane, predmetni socijalni doplatak dodjeljuje neovisno o tome je li korisnik bio radnik te je njegova „jedina svrha pružanje pomoći” (
14
). Namijenjen je isključivo suočavanju sa stanjem potrebe koje proizlazi iz oskudice u kojoj se nalaze osobe koje nemaju odgovarajuće gospodarske resurse i koji se, zbog svoje starosti, imaju smanjenu radnu sposobnost.
18.
S druge strane, u svojoj presudi br. 50/2019 od 4. prosinca 2018. Corte costituzionale (Ustavni sud) presudio je da je „zakonodavčeva diskrecijska ovlast da novčano davanje dodijeli strancu u stanju oskudice i bez mirovine samo ako on zbog svoje integracije u društvo zaslužuje primati istu pomoć kao što je ona koja se dodjeljuje talijanskom državljaninu”. Smatrao je da jednakost u pristupu socijalnoj pomoći između talijanskih državljana ili građana Unije i državljana trećih zemalja treba ograničiti na usluge i davanja kojima se, ispunjavajući „primarnu potrebu pojedinca koja ne dopušta nikakvo razlikovanje u pogledu teritorijalne povezanosti”, konkretizira ostvarivanje temeljnih prava pojedinaca. U tom se slučaju ne mogu tolerirati nikakva ograničenja povezana s ograničenim karakterom raspoloživih financijskih sredstava. Suprotno tomu, zakonodavac može pridržati dodjelu drugih davanja osobama koje su dokazale svoju stabilnu i aktivnu integraciju u talijansko društvo ishođenjem dozvole boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom. Potonja pretpostavlja, za razliku od samog zakonitog boravka u Italiji, ostvarivanje dohotka, raspolaganje stambenim prostorom i poznavanje talijanskog jezika, što predstavlja „razumne indicije [njihovog] sudjelovanja” u životu društva, koje pridonosi napretku tog društva.
19.
S obzirom na pravo Unije, sud koji je uputio zahtjev najprije pojašnjava da se predmetni socijalni doplatak izričito svrstava među posebna nedoprinosna novčana davanja, nazvana i „mješovita”, definirana u članku 70. Uredbe br. 883/2004, pri čemu je uključen u njezin Prilog X. Nadalje, analizira tekst članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 kao i pravno uređenje tih „mješovitih” davanja. Konkretno, podsjeća na njihove uvjete dodjele kako ih je pojasnio Sud, kako za građane Unije (
15
) tako i za državljane trećih zemalja koji zakonito borave na području Unije (
16
) prije nego što ih je utvrdio zakonodavac Unije. Iz toga zaključuje da državljani trećih zemalja koji se kreću na području Unije, poput državljana država članica, moraju imati odnos doprinosa sa sustavom socijalnog osiguranja države od koje traže to davanje.
20.
Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev smatra da načelo jednakog postupanja iz članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 ne može državljanima trećih zemalja koji su nositelji dozvola boravka iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) te direktive pružiti širu zaštitu od one koja je predviđena režimom koordinacije sustavâ socijalne sigurnosti, predviđenim Uredbom br. 883/2004, na koji upućuje taj prvi članak.
21.
Sud koji je uputio zahtjev stoga smatra da se prema državljanima trećih zemalja na koje se primjenjuje članak 12. stavak 1. točka (e) Direktive 2011/98 može postupati jednako kao prema državljanima države članice u kojoj borave samo ako su radnici i samo u pogledu davanja koja su obuhvaćena granama socijalne sigurnosti navedenima u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004, dok za ostvarivanje prava na posebna davanja određena u članku 70. te uredbe, koji se odnosi na predmetni socijalni doplatak, oni nužno podliježu uvjetima koji su u tu svrhu izričito predviđeni režimom koordinacije i zakonodavstvom države članice domaćina.
22.
Stoga dvoji u pogledu toga daje li sama činjenica posjedovanja dozvole boravka i rad u državi članici, u smislu Direktive 2011/98, državljanima trećih zemalja pravo na pristup „mješovitim” davanjima pod istim uvjetima kao i državljanima države članice u kojoj borave.
23.
U tim je okolnostima Corte costituzionale (Ustavni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Treba li članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive [2011/98], kao konkretan izraz zaštite prava na pristup pravima iz socijalne sigurnosti koja se priznaje člankom 34. stavcima 1. i 2. Povelje, tumačiti na način da je njegovim područjem primjene obuhvaćeno davanje kao što je socijalni doplatak iz članka 3. stavka 6. [Zakona br. 335/95], te protivi li se stoga pravu Unije nacionalni propis kojim se na strance koji imaju jedinstvenu dozvolu iz te direktive ne proširuje pravo na navedeno davanje, koje se već priznaje strancima pod uvjetom da imaju dozvolu boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom?”
24.
Osoba V. M., INPS, talijanska vlada i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja i sudjelovali na raspravi održanoj 7. svibnja 2025., na kojoj su usmeno odgovorili na pitanja koja je postavio Sud.
IV. Analiza
25.
Prema mojem mišljenju, prethodno pitanje zahtijeva dvije prethodne napomene.
26.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da članak 12. stavak 1. točka (e) Direktive 2011/98 konkretizira pravo na pristup davanjima iz sustava socijalne sigurnosti, predviđeno u članku 34. stavcima 1. i 2. Povelje.
27.
Na taj način preuzima ono što je Sud utvrdio u presudi INPS C‑350/20 oslanjajući se na upućivanje na Uredbu br. 883/2004 u članku 12. stavku 1. točki (e) te direktive, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 31., u kojoj se, među ostalim, navodi da se navedenom direktivom poštuju načela priznata Poveljom (
17
).
28.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev upućuje na situaciju „stranaca koji su nositelji jedinstvene dozvole”. Na temelju utvrđenja Suda u pogledu osobnog područja primjene članka 12. stavka 1. Direktive 2011/98 u njegovoj presudi INPS C‑350/20 (
18
), treba pojasniti da tumačenje te odredbe, koje je zatražio sud koji je uputio zahtjev, nije ograničeno na situacije u kojima su državljani treće zemlje primljeni u državu članicu kako bi u njoj radili u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom (
19
). Kao što to izričito predviđa, članak 12. stavak 1. te direktive primjenjuje se i na državljane trećih zemalja koji su primljeni u državu članicu u svrhe koje se ne odnose na rad u skladu s pravom Unije ili nacionalnim pravom kojima je dopušteno raditi i koji imaju boravišnu dozvolu u skladu s Uredbom (EZ) br. 1030/2002 (
20
).
29.
Slijedom toga, s obzirom na odluku u presudi INPS C‑350/20 (
21
), predlažem Sudu da, po analogiji s preformuliranjem prethodnog pitanja koje je usvojeno u toj presudi (
22
), smatra da sud koji je uputio zahtjev svojim jedinim pitanjem u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se državljane trećih zemalja iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) te direktive isključuje iz korištenja doplatkom koji se, u skladu s tim propisom, dodjeljuje osobama starijima od 65 godina (od 1. siječnja 2019., starijima od 67 godina) koje se nalaze u teškoj ekonomskoj situaciji i koje, zbog svoje dobi, imaju ograničenu radnu sposobnost (
23
).
30.
Člankom 12. stavkom 1. Direktive 2011/98 uspostavlja se načelo jednakog tretmana radnika iz trećih zemalja (
24
), na koje se odnosi članak 3. stavak 1. točke (b) i (c) te direktive, kao i državljana države članice u kojoj borave u pogledu različitih područja, kao što su, među ostalim, radni uvjeti, opće i strukovno obrazovanje te porezne pogodnosti. Konkretno, u području socijalne sigurnosti, članak 12. stavak 1. točka (e) navedene direktive upućuje na „gran[e] socijalne sigurnosti kako [su] definiran[e] Uredbom (EZ) […] br. 883/2004” (
25
).
31.
Iz uvodne izjave 19. Direktive 2011/98 jasno proizlazi da je riječ o minimalnom usklađivanju jer je cilj te direktive pobliže odrediti u kojim je područjima osigurano jednako postupanje.
32.
U drugim direktivama postoji istovjetno upućivanje (
26
). To bi podudaranje trebalo proširiti na Direktivu 2003/109/EZ (
27
), ako se prihvati prijedlog Komisije za uvođenje upućivanja na Uredbu br. 883/2004 u okviru preinake te direktive (
28
).
33.
Kad je riječ o osobnom području primjene članka 12. stavka 1. Direktive 2011/98, kako je navedeno u točki 28. ovog mišljenja, dodajem, kao prvo, da se od državljana trećih zemalja ne zahtijeva da stalno rade na stvarnom radnom mjestu (
29
).
34.
Slijedom toga, ne može se tvrditi, kao što to čini INPS, da „kako bi mu se priznalo pravo na jednako postupanje u području socijalne sigurnosti, nije dovoljno da stranac ima boravišnu ispravu, nego je potrebno i da doprinosi gospodarstvu države članice domaćina obavljanjem profesionalne djelatnosti i plaćanjem pripadajućih poreza”.
35.
Kao drugo, uvodna izjava 20. Direktive 2011/98, koja se odnosi na pravo na jednako postupanje, predviđeno u njezinu članku 12., također se odnosi na „članove obitelji radnika iz treće zemlje koji su primljeni u državu članicu u skladu s Direktivom Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji[ (
30
)]”. Kad je riječ o situaciji u kojoj članovi obitelji radnika iz treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole izravno imaju pravo na jednako postupanje, na koju se odnosi ta uvodna izjava, Sud je utvrdio da se „to pravo dodjeljuje […] tim osobama u njihovu svojstvu radnika, iako su u državu članicu domaćina došli zbog činjenice da su članovi obitelji radnika iz treće zemlje” (
31
).
36.
U ovom je slučaju na raspravi pojašnjeno da osoba V. M. nikada nije radila u Italiji i da živi sa svojim sinom koji ima status osobe s dugotrajnim boravkom u EU‑u. Budući da mu je dopušteno raditi (
32
), proizlazi da je ona obuhvaćena osobnim područjem primjene članka 12. stavka 1. Direktive 2011/98.
37.
Kad je riječ o materijalnom području primjene prava na jednako postupanje iz članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98, ono je određeno Uredbom br. 883/2004 na koju se u tom članku upućuje (
33
). Upit suda koji je uputio zahtjev odnosi se na smisao i doseg izraza „grana socijalne sigurnosti kako je definirano Uredbom […] br. 883/2004”.
38.
Na grane socijalne sigurnosti odnosi se članak 3. te uredbe naslovljen „Materijalno područje primjene”.
39.
Članak 3. stavak 1. navedene uredbe uspostavlja načelo prema kojem se ona „primjenjuje na sve zakonodavstvo s obzirom na sljedeće grane socijalne sigurnosti”, odnosno devet kategorija davanja i doplataka koji su u njemu taksativno nabrojeni.
40.
Člankom 3. stavkom 5. Uredbe br. 883/2004 definiraju se izuzeci. U skladu s točkom (a) te odredbe, ta se Uredba „ne primjenjuje na socijalnu i medicinsku pomoć […]” (
34
).
41.
Članak 3. stavak 3. Uredbe br. 883/2004 predviđa da se ta uredba „također primjenjuje na posebna nedoprinosna novčana davanja predviđena člankom 70.” navedene uredbe.
42.
Dvojba bi mogla proizlaziti iz teksta tog stavka 3., s jedne strane, i iz kriterija koje je zakonodavac Unije primijenio u tom članku 70. kako bi definirao posebna nedoprinosna novčana davanja, s druge strane.
43.
Kad je riječ o činjenici da je prilog „također” upotrijebljen u članku 3. stavku 3 Uredbe br. 883/2004, smatram da ga se mora tumačiti s obzirom na cilj koji se nastoji postići tom uredbom time što se potiče slobodno kretanje radnika (
35
) definiranjem pravila koordinacije sustava socijalne sigurnosti između država članica (
36
). Zato njegovo materijalno područje primjene obuhvaća nedoprinosna davanja u skladu s ograničenjima prikazanima u uvodnoj izjavi 37. navedene uredbe.
44.
Kad je riječ o kriterijima za određivanje posebnih nedoprinosnih novčanih davanja, oni su sljedeći:
–
ta su davanja stečena na temelju „zakonodavstva koje zbog svog osobnog opsega, ciljeva i/ili uvjeta za stjecanje prava ima značajke kako zakonodavstva o socijalnoj sigurnosti navedenog u članku 3. stavku 1. [Uredbe br. 883/2004], tako i socijalne pomoći” (
37
), i
–
namijenjena su: stjecanju dopunskog, zamjenskog ili pomoćnog osiguranja za slučaj rizika obuhvaćenih granama socijalne sigurnosti navedenih u članku 3. stavku 1. [te uredbe], a koje određenim osobama jamči najniži prihod za osnovne životne troškove s obzirom na gospodarsku i socijalnu situaciju u određenoj državi članici” (
38
).
45.
Usto, članak 1. točka (l) prvi podstavak Uredbe br. 883/2004 definira da pojam „zakonodavstvo”„znači, za svaku državu članicu, zakoni, propisi i druge zakonske odredbe te sve druge provedbene mjere koje se odnose na grane socijalne sigurnosti obuhvaćene člankom 3. stavkom 1. [te uredbe]” (
39
).
46.
Stoga, s obzirom na to da su namijenjena djelomičnom, pa čak i potpunom osiguranju za slučaj „rizika obuhvaćenih granama socijalne sigurnosti navedenih u članku 3. stavku 1.” Uredbe br. 883/2004, mogu li posebna nedoprinosna novčana davanja biti obuhvaćena jednakim postupanjem koje je u članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98 predviđeno u pogledu državljana trećih zemalja kojima je dopušten rad u državi članici?
47.
Kao prvo, valja naglasiti da izrazi navedeni u točkama 44. i 45. ovog mišljenja ne smiju umanjiti važnost drugog obilježja navedenog u članku 70. stavku 1. Uredbe br. 883/2004, odnosno „socijalne pomoći”, detaljno opisanog u stavku 2. točki (a) podtočki i. tog članka (
40
).
48.
U tom je pogledu Sud utvrdio da „posebna nedoprinosna novčana davanja“ iz članka 70. stavka 2. te uredbe ulaze u pojam „socijalna pomoć“ u smislu članka 24. stavka 2. Direktive 2004/38/EZ (
41
). Pojasnio je da se taj pojam odnosi na sve programe pomoći javnih tijela, bilo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, na koje ima pravo pojedinac koji ne raspolaže dostatnim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba kao ni potreba svoje obitelji (
42
).
49.
Osim toga, iz presude Alimanovic proizlazi da valja istražiti prevladavajuću namjenu predmetnog doplatka kako bi se smatralo da se ona može kvalificirati kao „posebno nedoprinosno novčano davanje”. Stoge je o tome riječ ako taj doplatak osigurava pokrivanje osnovnih životnih troškova potrebnih za život dostojan čovjeka (
43
).
50.
Naposljetku, prema ustaljenoj sudskoj praksi, davanje koje je dodijeljeno korisnicima na temelju zakonom definirane situacije, a ne na temelju pojedinačne i diskrecijske ocjene osobnih potreba, i koje se odnosi na jedan od rizika izričito navedenih u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004., može se smatrati davanjem iz sustava socijalne sigurnosti (
44
).
51.
Kao drugo, valja istaknuti da dva dodatna kriterija navedena u Uredbi br. 883/2004 omogućuju razlikovanje između davanja iz članka 70. te uredbe i onih koja pripadaju granama socijalne sigurnosti, odnosno:
–
njihovo „financiranje se isključivo izvodi iz obveznog oporezivanja namijenjenog pokrivanju općih javnih troškova, a uvjeti za stjecanje i određivanje davanja ne ovise ni o kakvom doprinosu s obzirom na korisnika” (
45
), i
–
navedena su u Prilogu X. (
46
)
52.
Kao treće, treba naglasiti činjenicu da ta davanja podliježu posebnom pravnom režimu. Konkretno, u skladu s člankom 70. stavkom 4. Uredbe br. 883/2004, ta se davanja stječu isključivo u državi članici u kojoj osobe na koje se odnose borave, u skladu s njezinim zakonodavstvom. Takva davanja pruža i snosi ustanova mjesta boravišta.
53.
U tim okolnostima napominjem, kao prvo, da je izraz „gran[e] socijalne sigurnosti, kako je definirano u Uredbi […] br. 883/2004” (
47
), upotrijebljen u članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/98, dovoljno precizan da bi se iz toga zaključilo da se njime označavaju grane socijalne sigurnosti koje su taksativno navedene u članku 3. stavku 1. te uredbe (
48
).
54.
Međutim, u prilog toj analizi treba istaknuti i druga razmatranja, s obzirom na to da iz ustaljene sudske prakse proizlazi da prilikom tumačenja odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst, nego i kontekst, te ciljeve propisa kojeg je dio (
49
).
55.
Stoga, kao drugo, u okviru korisnih kontekstualnih pojašnjenja, napominjem da je opravdanje za upućivanje na grane socijalne sigurnosti nabrojane u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 883/2004 moguće pronaći u osobnom području primjene prava na jednako postupanje iz članka 12. stavka 1. Direktive 2011/98 (
50
). To je područje ograničeno na radnike koji, zbog svojeg statusa, primaju naknade koje podliježu obvezi doprinosa za socijalno osiguranje od rizika povezanih sa zaposlenjem (
51
). Naime, na temelju Uredbe br. 883/2004 i Uredbe (EZ) br. 987/2009 (
52
), zaposlene ili samozaposlene osobe i članovi njihovih obitelji načelno su obuhvaćeni sustavom socijalne sigurnosti države članice u kojoj obavljaju svoju djelatnost u svojstvu zaposlene ili samozaposlene osobe, i to pod istim uvjetima kao i domaći državljani. Slijedom toga, kriterij koji se temelji na povezanosti s državom članicom domaćinom nije relevantan (
53
).
56.
Stoga je zakonodavac Unije izričito odlučio ne proširiti pravo na jednako postupanje iz članka 12. stavka 1. Direktive 2011/98 na davanja koja se ne mogu kvalificirati kao „davanja iz sustava socijalne sigurnosti” u smislu članka 3. Uredbe br. 883/2004, uključujući ona iz članka 70. te uredbe, zbog njihovih obilježja, koja su u biti povezana s pojedinačnom i diskrecijskom ocjenom potreba korisnika koji nisu isključivo radnici (
54
).
57.
Suprotno tomu, jednaka prava u području socijalne pomoći utvrđena su za državljane trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (
55
), zbog njihova „povlaštenog statusa”, u skladu s izrazom iz uvodne izjave 8. Direktive 2011/98, koji im je dodijeljen zbog razine njihove integracije (
56
).
58.
Ta razlika u jednakosti prava u području davanjâ socijalne pomoći, koja se opravdava trajanjem boravka kao kriterijem integracije dotičnih osoba, bez ograničenja u pogledu prirode novčanih sredstava koja su dovoljna za uzdržavanje njih samih i članova njihovih obitelji osim nekorištenja sustava socijalne pomoći dotične države članice (
57
), usporediva je s onom koja je predviđena za „mobilne” građane Unije (
58
).
59.
Takav je, naime, slučaj građana Unije koji su stekli pravo stalnog boravka nakon što u neprekinutom razdoblju od pet godina zakonito borave na području države članice domaćina (
59
). Za razdoblje koje prethodi, u skladu s istom logikom integracije, zakonodavac Unije je, također u pogledu davanja socijalne pomoći, odlučio u članku 24. stavku 2. Direktive 2004/38 navesti – s obzirom na kratka razdoblja boravka za neaktivne građane – odstupanje od načela nediskriminacije, utvrđenog u članku 1. tog članka, za građane Unije čiji boravak poštuje uvjete postavljene tom direktivom (
60
). Usto, u razdoblju od tri mjeseca do pet godina, građani Unije koji ispunjavaju uvjete za dobivanje prava boravka zbog svoje razine sredstava su de facto isključeni iz pristupa davanjima socijalnoj pomoći u državi članici domaćinu (
61
).
60.
Međutim, i dalje postoji velika razlika. Državljani trećih zemalja na koje se primjenjuje Direktiva 2011/98 nemaju jednaka prava u području socijalne pomoći, dok građani Unije koji su ili zaposlene ili samozaposlene osobe ili koji zadržavaju taj status (
62
) i članovi njihovih obitelji imaju pravo na ista davanja socijalne pomoći kao i državljani države članice od početka svojeg boravka (
63
).
61.
Stoga, kao treće, valja podsjetiti na cilj zakonodavca Unije, kako je izražen u uvodnoj izjavi 19. Direktive 2011/98, s obzirom na koju treba tumačiti njezin članak 12. stavak 1. točku (e) (
64
).
62.
Smatram da se u toj uvodnoj izjavi dosljedno definira stupanj jednakog postupanja koji je utvrđen.
63.
Naime, polazeći od utvrđenja da su, u nedostatku horizontalnog zakonodavstva Unije, prava dodijeljena državljanima trećih zemalja u državama članicama različita, odlučeno je, osobito, pojasniti u kojim je područjima osigurano jednako postupanje prema državljanima države članice i državljanima trećih zemalja koji još nemaju status osobe s dugotrajnim boravkom.
64.
Točnije, cilj iznesen u navedenoj uvodnoj izjavi jest „utvrditi najmanje uvjete unutar Unije kojima se potvrđuje da takvi državljani trećih zemalja doprinose gospodarstvu Unije svojim radom i plaćanjem poreza i koji služe kao zaštitni mehanizam za smanjenje nepoštene konkurencije između vlastitih državljana države članice i državljana trećih zemalja koja proizlazi iz mogućeg iskorištavanja potonjih” (
65
).
65.
Stoga je dosljedno, zbog tako izražene namjere zakonodavca Unije, s jedne strane, da se za boravke određenog trajanja strogo utvrdi minimalni zajednički skup prava u granicama svoje nadležnosti u području socijalne sigurnosti, kako je navedena u uvodnoj izjavi 26. Direktive 2011/98 (
66
), i, s druge strane, ograničiti jednakost prava na davanja uređena pravom države članice u kojoj je državljaninu treće zemlje dopušteno raditi (
67
) ili je upisan kao nezaposlena osoba nakon minimalnog razdoblja zaposlenja (
68
).
66.
Stoga iz uvodne izjave 19. Direktive 2011/98 jasno proizlazi da je njezin cilj dovesti do minimalnog usklađivanja, a ne do strogog usklađivanja situacije državljana trećih zemalja i situacije državljana države članice u kojoj žive.
67.
Taj je cilj ponovno izražen gotovo istovjetnom formulacijom (
69
) u Direktivi 2024/1233 (
70
).
68.
Tako se potvrđuje to da se konsenzus država članica o načelu jednakosti prava, kako u članku 12. Direktive 2011/98 tako i u Direktivi 2003/109 u članku 11., temelji na ograničenju područja u kojima je to načelo osigurano i na mogućnosti odstupanja od tog načela u određenim okolnostima (
71
).
69.
Sve te kontekstualne i teleološke pojedinosti potvrđuju okvir tumačenja Suda koji je nametnut upućivanjem na „gran[e] socijalne sigurnosti kako je definirano Uredbom […] br. 883/2004;” iz članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98 (
72
). Pravo na jednako postupanje prema osobama koje su obuhvaćene tom direktivom ne primjenjuje se, dakle, na posebna nedoprinosna novčana davanja, kako su definirana u članku 70. te uredbe.
70.
U predmetnom slučaju, iako osoba V. M. ne osporava činjenicu da je doplatak o kojem je riječ „mješovito” (
73
) davanje iz Priloga X. odjeljka ‚Italija’ točke (g) Uredbe br. 883/2004, ona tvrdi da „davanje za podmirivanje osnovnih životnih potreba dodijeljeno starijim osobama nipošto nije nepovezano s ‚rizikom starosti’ i stoga sigurno odgovara jednoj od grana iz [članka 3. stavka 1. te uredbe]”. Stoga smatra da je opravdano da predmetni doplatak bude obuhvaćen područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98.
71.
Smatram da takav pristup dovodi u pitanje razlikovanje između davanjâ iz članka 3. stavaka 1. i 3. Uredbe br. 883/2004 (
74
).
72.
Podsjećam na to da je Sud presudio da dodjela davanja za slučaj starosti iz članka 3. stavka 1. točke (d) Uredbe br. 883/2004 ne smije ovisiti o individualnoj ocjeni osobnih potreba, što je kvalifikacijski kriterij za davanje socijalne pomoći, i da se davanjima za slučaj starosti ponajprije žele osigurati sredstva za osobne životne potrebe osobama koje su, kada su dosegnule određenu dob, napustile svoj posao i nisu više obvezne staviti se na raspolaganje upravi za zapošljavanje (
75
). Stoga sama činjenica da se davanja isplaćuju da bi se dopunila sredstva za osnovne potrebe osoba koje su dosegnule određenu dob nije dovoljna da bi ih se kvalificiralo kao davanja za slučaj starosti (
76
).
73.
Slijedom navedenog, u skladu sa sudskom praksom Suda, dovoljno je utvrditi da je nesporna posebna i nedoprinosna priroda predmetnog doplatka, navedenog u Prilogu X. Uredbe br. 883/2004 (
77
). Usto, sud koji je uputio zahtjev naglašava da je predmetni doplatak oblik pomoći jer je namijenjen isključivo suočavanju sa stanjem potrebe koje proizlazi iz oskudice u kojoj se nalaze osobe koje nemaju odgovarajuće gospodarske resurse i koji, zbog svoje starosti, imaju smanjenu radnu sposobnost (
78
).
74.
Stoga valja izvući zaključak da predmetni socijalni doplatak nije obuhvaćen područjem primjene članka 12. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/98, čak i ako bi ispunjavao osnovne potrebe u smislu sudske prakse Suda kojom se tumači članak 11. stavak 4. Direktive 2003/109 u vezi s načelom jednakog postupanja koje se primjenjuje na državljane trećih zemalja s dugotrajnim boravkom.
75.
Sud je te „osnovne potrebe” definirao kao hranu, smještaj i skrb. Utvrdio je da su obuhvaćeni pojmom „osnovni oblici pomoći”, čiju dodjelu države članice ne mogu isključiti u skladu s člankom 11. stavkom 4. Direktive 2003/109, u području socijalne pomoći i socijalne zaštite (
79
).
76.
Konkretno, za državljane trećih zemalja koji su nositelji jedinstvene dozvole legitimno je smatrati da uvjeti za dodjelu i obnavljanje te dozvole koji se odnose na obavljanje zaposlenja i ispunjavanje zahtjeva u pogledu dostatnih sredstava čine malo vjerojatnom potrebu za traženjem takvih osnovnih oblika pomoći. Međutim, situacija tih osoba može se promijeniti prije obnavljanja navedene dozvole, što je slučaj koji je Komisija pravilno istaknula na raspravi. Prema analizi suda koji je uputio zahtjev, predmetni doplatak namijenjen je osiguravanju dostojnog života onima koji nemaju dostatna sredstva.
77.
U tom mi se kontekstu čini prikladnim napomenuti, s jedne strane, da je Corte costituzionale (Ustavni sud) istaknuo da se davanja isplaćuju kako bi se zadovoljilo „primarnu potrebu pojedinca koja ne dopušta nikakvo razlikovanje u pogledu teritorijalne povezanosti” (
80
). Talijanska je vlada na raspravi objasnila da ta davanja različite prirode služe tomu da se povede računa o osobama koje su u situaciji koja je opasna za njihovo zdravlje ili sigurnost. Preuzela je objašnjenje suda koji je uputio zahtjev prema kojem „[u] tom slučaju davanje nije toliko sastavni dio socijalne pomoći (koju članak 38. prvi stavak Ustava pridržava za ‚građanina’), koliko instrument potreban za jamčenje temeljnog prava pojedinca (članak 2. Ustava)” (
81
).
78.
S druge strane, čini mi se da treba uzeti u obzir druge pojedinačne situacije manjeg stupnja ozbiljnosti, ali kojima se povređuje dostojanstvo državljanina treće zemlje koji je nositelj jedinstvene dozvole. Naime, budući da takav državljanin zakonito boravi na državnom području države članice, nacionalna tijela nadležna u području davanjâ socijalne pomoći trebala bi biti dužna provjeriti izlaže li odbijanje dodjele takvih davanja – zbog dozvole boravka čiji je nositelj dotični državljanin, koji ne raspolaže nikakvim sredstvima za uzdržavanje – konkretnoj i trenutačnoj opasnosti od povrede njegovih temeljnih prava, osobito onog propisanog člankom 1. Povelje (
82
).
79.
Stoga sam suglasan sa stajalištem koje je Komisija iznijela na raspravi. Naime, prema mojem mišljenju, određene pojedinačne situacije opravdavaju pružanje „sigurnosne mreže” (
83
).
80.
Ukratko, smatram da nepostojanje jednakog postupanja, u području socijalne pomoći, prema radnicima iz trećih zemalja iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) Direktive 2011/98, u odnosu na postupanje prema državljanima države članice u kojoj borave, proizlazi iz tumačenja pojma „grane socijalne sigurnosti” na koje upućuje članak 12. stavak 1. točka (e) te direktive. To tumačenje ipak ne isključuje, u osobito kritičnim situacijama u pogledu poštovanja temeljnih prava, da nadležna tijela države članice domaćina provedu sveobuhvatnu procjenu, pri čemu ne treba čekati dok ne dođe do egzistencijalne ugroze.
V. Zaključak
81.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodno pitanje koje je uputio Corte costituzionale (Ustavni sud, Italija) odgovori na sljedeći način:
Članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici
treba tumačiti na način da mu se:
ne protivi nacionalni propis kojim se državljane trećih zemalja iz članka 3. stavka 1. točaka (b) i (c) te direktive isključuje iz korištenja doplatkom koji se, u skladu s tim propisom, dodjeljuje osobama starijima od 65 godina (od 1. siječnja 2019., starijima od 67 godina) koje se nalaze u teškoj ekonomskoj situaciji i koje, zbog svoje dobi, imaju ograničenu radnu sposobnost.
Međutim, nacionalna tijela nadležna u području davanjâ socijalne pomoći dužna su provjeriti da se – odbijanjem dodjele takvih davanja – ti državljani, koji ne raspolažu nikakvim sredstvima za podmirivanje svojih osnovnih potreba, ne izlažu konkretnoj i trenutačnoj opasnosti od povrede njihovih temeljnih prava, osobito onog zajamčenog člankom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
i
)	Naziv ovog predmeta je izmišljen. On ne odgovara stvarnom imenu nijedne stranke u postupku.
(
2
)	SL 2011., L 343, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 6., str. 303.)
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2004., L 166, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 3., str. 160. te ispravci SL 2020., L 415, str. 88. i SL 2023./90199, L), kako je izmijenjena Uredbom (EZ) br. 988/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. (SL 2009., L 284, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 213., u daljnjem tekstu: Uredba br. 883/2004).
(
4
)	GURI br. 190 od 16. kolovoza 1995., str. 3. – redovni dodatak GURI‑ju br. 101, u daljnjem tekstu: Zakon br. 335/95
(
5
)	Kad je riječ o Italiji, taj se doplatak nalazi u Prilogu X. Uredbi br. 883/2004.
(
6
)	GURI br. 302 od 29. prosinca 2000., str. 5. – redovni dodatak GURI‑ju br. 219, u daljnjem tekstu: Zakon br. 388/2000
(
7
)	Od 2007., boravišna iskaznica izdana na temelju talijanskog prava zamijenjena je „dozvolom boravka Unije za osobe s dugotrajnim boravkom”, kao što je nazvana u zahtjevu za prethodnu odluku. U ovom ću mišljenju upotrebljavati naziv koji koristi zakonodavac Unije, odnosno „dozvola boravka EU‑a za osobe s dugotrajnim boravkom”.
(
8
)	GURI br. 147 od 25. lipnja 2008., str. 5. – redovni dodatak GURI‑ju br. 152
(
9
)	GURI br. 195 od 21. kolovoza 2008., str. 3. – redovni dodatak GURI‑ju br. 196
(
10
)	Na raspravi je potvrđeno da je V. M. dobila dozvolu boravka u okviru spajanja obitelji kao sponzorova majka.
(
11
)	U daljnjem tekstu: Povelja
(
12
)	Taj sud osobito upućuje na presudu od 2. rujna 2021., INPS (Doplatak za rođenje djeteta i rodiljna naknada za nositelje jedinstvene dozvole) (C‑350/20, u daljnjem tekstu: presuda INPS C‑350/20, EU:C:2021:659).
(
13
)	Osobito upućuje na presudu INPS C‑350/20. U tom pogledu, vidjeti osobito točku 23. te presude.
(
14
)	Odnosi se na Odluku br. 137/2021 od 25. svibnja 2021.
(
15
)	Corte costituzionale (Ustavni sud) osobito upućuje na presude od 11. studenoga 2014__ Dano (C‑333/13, u daljnjem tekstu: presuda Dano, EU:C:2014:2358, t. 83.), od 15. rujna 2015., Alimanovic (C‑67/14, u daljnjem tekstu: presuda Alimanovic, EU:C:2015:597), i od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr. (C‑299/14, EU:C:2016:114).
(
16
)	Corte costituzionale (Ustavni sud) upućuje na presudu od 12. listopada 1978., Belbouab (10/78, EU:C:1978:181).
(
17
)	Vidjeti presudu INPS C‑350/20 (t. 44. do 46.).
(
18
)	Vidjeti presudu INPS C‑350/20 (t. 48. do 49.).
(
19
)	Vidjeti definiciju u članku 3. stavku 1. točki (c) Direktive 2011/98.
(
20
)	Uredba Vijeća od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja (SL 2002., L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207. i ispravak SL 2017., L 266, str. 22.). Vidjeti definiciju u članku 3. stavku 1. točki (b) Direktive 2011/98 i njezinu uvodnu izjavu 20.
(
21
)	Vidjeti presudu INPS C‑350/20 (t. 47.).
(
22
)	Vidjeti presudu INPS C‑350/20 (t. 50.).
(
23
)	Na raspravi je bilo primjedbi u pogledu uvjeta boravka od najmanje deset godina (vidjeti točku 11. ovog mišljenja), koji je predviđen talijanskim propisima. Pojašnjavam da se pitanje suda koji je uputio zahtjev ne odnosi na taj uvjet. Osim toga, što se tiče sličnog uvjeta koji se nameće državljanima trećih zemalja s dugotrajnim boravkom za pristup mjeri socijalne sigurnosti, socijalne pomoći ili socijalne zaštite, vidjeti presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija) (C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636).
(
24
)	Vidjeti također članak 2. točku (b) Direktive 2011/98 za definiciju pojma „radnik iz treće zemlje”.
(
25
)	Taj se izraz u istom obliku nalazi u članku 12. stavku 1. točki (e) Direktive (EU) 2024/1233 Europskog parlamenta i Vijeća od 24. travnja 2024. o jedinstvenom postupku obrade zahtjeva za izdavanje jedinstvene dozvole za boravak i rad državljanima trećih zemalja na državnom području države članice te o zajedničkom skupu prava za radnike iz trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici (SL 2024./1233, L). Njome se stavlja izvan snage Direktiva 2011/98 i primjenjivat će se od 22. svibnja 2026. Vidjeti članak 19. i članak 20. drugi stavak Direktive 2024/1233.
(
26
)	Vidjeti članak 16. stavak 1. točku (e) Direktive (EU) 2021/1883 Europskog parlamenta i Vijeća od 20. listopada 2021. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu zapošljavanja visokokvalificiranih radnika te stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 2009/50/EZ (SL 2021., L 382, str. 1.), koja se obično naziva „Direktiva o plavoj karti”; članak 18. stavak 2. točku (c) Direktive 2014/66/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u okviru premještaja unutar društva (SL 2014., L 157, str. 1.) i članak 23. stavak 1. točku (d) Direktive 2014/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu zapošljavanja u statusu sezonskih radnika (SL 2014., L 94, str. 375.). Članak 22. stavak 2. točka (b) Direktiva (EU) 2016/801 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. svibnja 2016. o uvjetima ulaska i boravka državljana trećih zemalja u svrhu istraživanja, studija, osposobljavanja, volonterstva, razmjena učenika ili obrazovnih projekata, i obavljanja poslova au pair (SL 2016., L 132, str. 1.) poziva se na članak 12. stavak 1. točku (e) Direktive 2011/98.
(
27
)	Direktiva Vijeća od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom (SL L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41. i ispravak SL 2021., L 3, str. 41.). Vidjeti članak 11. stavak 1. točku (d) te direktive.
(
28
)	Vidjeti članak 12. stavak 1. točku (d) Prijedloga direktive Europskog parlamenta i Vijeća o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom [COM(2022) 650 final], predstavljen 27. travnja 2022., kao i komentar Melin, P., „Social security rights of third‑country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment”, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, str. 353. do 378., osobito str. 363. Taj je prijedlog neizmijenjen u dokumentu od 28. studenoga 2023. Glavnog tajništva Vijeća delegacijama o Prijedlogu direktive Europskog parlamenta i Vijeća o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravkom – Mandat za pregovore s Europskim parlamentom (dokument 16000/23). O dosegu odredbi o jednakom postupanju prema državljanima trećih zemalja u skladu s različitim statusima u području socijalne sigurnosti, socijalne pomoći te pristupa robi i uslugama te opskrbe robom i uslugama koje se nude javnosti vidjeti presudu od 28. listopada 2021., ASGI i dr. (C‑462/20, u daljnjem tekstu: presuda ASGI, EU:C:2021:894).
(
29
)	Vidjeti u tom smislu članak 12. stavak 2. točku (b) prvi podstavak Direktive 2011/98, koji se odnosi na ograničenje pravo na jednako postupanje, kojim se predviđaju određena jamstva za radnike iz trećih zemalja koji su u radnom odnosu ili koji su bili zaposleni najmanje šest mjeseci i koji su prijavljeni kao nezaposleni. Vidjeti u tom pogledu presudu od 25. studenoga 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Obiteljska davanja za nositelje jedinstvene dozvole) (C‑302/19, u daljnjem tekstu: presuda INPS C‑302/19, EU:C:2020:957, t. 25.).
(
30
)	SL 2003., L 251, str. 12. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70. i ispravci SL 2020., L 61, str. 32. i SL 2020., L 61, str. 33.)
(
31
)	Vidjeti presudu INPS C‑302/19 (t. 30.). Vidjeti i presudu od 19. prosinca 2024., Caisse d’allocations familiales des Hauts‑de‑Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, t. 38.).
(
32
)	Vidjeti točku 9. ovog mišljenja.
(
33
)	Vidjeti i točku 27. ovog mišljenja.
(
34
)	Vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., A (Javna zdravstvena zaštita) (C‑535/19, EU:C:2021:595, t. 32. i 33.). Vidjeti također, za razlikovanje u definiciji prava u području socijalne sigurnosti, s jedne strane, te socijalne i medicinske pomoći, s druge strane, članke 12. i 13. Europske socijalne povelje, potpisane u Torinu 18. listopada 1961.
(
35
)	Vidjeti uvodne izjave 1. i 3. Uredbe br. 883/2004.
(
36
)	Vidjeti uvodne izjave 4. i 45. Uredbe br. 883/2004. Vidjeti također presudu od 2. travnja 2020., Caisse pour l’avenir des enfants (Dijete bračnog druga pograničnog radnika) (C‑802/18, EU:C:2020:269, t. 68.).
(
37
)	Vidjeti članak 70. stavak 1. Uredbe br. 883/2004. Moje isticanje.
(
38
)	Vidjeti članak 70. stavak 2. točku (a) podtočku (i) Uredbe br. 883/2004. Moje isticanje. Za drugi slučaj vidjeti članak 70. stavak 2. točku (a) podtočku ii. te uredbe.
(
39
)	Moje isticanje.
(
40
)	Usporediti s člankom 13. stavkom 1. Europske socijalne povelje. Vidjeti komentare Eleveld, A. i Katrougalos, G., „The right to social security and social assistance in the ‚case law’ andavis of the Social Rights Committee, Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., str. 64. do 83., osobito str. 70.
(
41
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (SL 2004., L 158, str. 77.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak SL 2016., L 87, str. 36.)
(
42
)	Vidjeti presudu Dano (t. 63.) i upućivanje po analogiji na tu presudu u presudi ASGI (t. 34.).
(
43
)	Vidjeti presudu Alimanovic (t. 43., 45. i 46. i navedena sudska praksa). Vidjeti, suprotno tomu, što se tiče davanja financijske prirode namijenjenih olakšavanju pristupa tržištu rada države članice, neovisno o njihovoj kvalifikaciji u nacionalnom zakonodavstvu, presudu od 4. lipnja 2009., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, t. 45.). Vidjeti također, o nepostojanju utjecaja činjenice da se nacionalnim zakonodavstvom određeno davanje smatra davanjem iz sustava socijalne sigurnosti, presudu INPS C‑350/20 (t. 52. i navedenu sudsku praksu).
(
44
)	Vidjeti presudu ASGI (t. 25. i navedena sudska praksa).
(
45
)	Vidjeti članak 70. stavak 2. točku (b) prvu rečenicu Uredbe br. 883/2004.
(
46
)	Vidjeti članak 70. stavak 2. točku (c) Uredbe br. 883/2004.
(
47
)	Moje isticanje
(
48
)	Teorijsko‑pravna mišljenja kojima sam imao pristup suglasna su u tom smislu. Vidjeti osobito Thym, D., European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023., osobito poglavlje 15., naslovljeno „Integration and Settlement”, str. 469. do 504., osobito t. 15.3.3.1. (str. 482.).
(
49
)	Vidjeti presude od 17. studenoga 1983., Merck (292/82, EU:C:1983:335, t. 12.); od 16. srpnja 2020., AFMB i dr. (C‑610/18, EU:C:2020:565, t. 50.), i od 8. svibnja 2025., Pielatak (C‑410/23, EU:C:2025:325, t. 54.).
(
50
)	Vidjeti točku 28. ovog mišljenja.
(
51
)	Vidjeti, u pogledu uvjeta javnog doprinosa za obiteljska davanja, presudu ASGI (t. 28.). Vidjeti također, u pogledu te korelacije s doprinosom financiranju sustava socijalne sigurnosti, Beduschi, A., „An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third‑Country Workers in the EU after the Single Permit Directive”, European Journal of Migration and Law, sv. 17., br. 2-3, Wolters Kluwer, La Haye, 2015., str. 210. do 238., osobito str. 223. Vidjeti također članak 26. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravci SL 2020., L 76, str. 37. i SL 2023./90216, L)
(
52
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 16. rujna 2009. o utvrđivanju postupka provedbe Uredbe (EZ) br. 883/2004 o koordinaciji sustava socijalne sigurnosti (SL 2009., L 284, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku: poglavlje 5., svezak 2., str. 171.)
(
53
)	Vidjeti presudu INPS C‑302/19 (t. 43.).
(
54
)	Vidjeti točke 48. do 50. ovog mišljenja.
(
55
)	Vidjeti članak 11. stavak 1. točku (d) Direktive 2003/109 koji se odnosi na „socijalno osiguranje, socijalnu pomoć i socijalnu zaštitu kako je definirano u nacionalnom pravu”. Vidjeti, radi usporedbe, članak 29. Direktive 2011/95. U tom pogledu vidjeti presudu ASGI (t. 33. i 34.).
(
56
)	Vidjeti presudu od 29. srpnja 2024., CU i ND (Socijalna pomoć – Neizravna diskriminacija) (C‑112/22 i C‑223/22, EU:C:2024:636, t. 45. i 46.). Vidjeti, međutim, u pogledu činjenice da prava zajamčena Direktivom 2003/109 nisu uvijek povoljna kao prava zajamčena Direktivom 2011/98 ako dotična država članica ograničava jednako postupanje u socijalnim pitanjima u skladu s člankom 11. stavkom 4. Direktive 2003/109, Verschueren, H., „Employment and Social Security Rights of Third‑Country Labour Migrants under EU Law: An Patchwork of Legal Protection”, European Journal of Migration and Law, op. cit., sv. 18., br. 4, 2016., str. 373. do 408., osobito str. 387. i 388. Vidjeti, također, u pogledu usporedbe s „mobilnim” građanima Unije Weingerl, P. i Tratnik, M., „Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third‑Country Nationals with Intra‑EU Migrants? ”, European Journal of International Law, European University Institute, Florence, vol. 33, br. 1, 2022., str. 15. do 38.
(
57
)	Vidjeti članak 5. stavak 1. točku (a) Direktive 2003/109, kao i Thym, D., „Article 5 – Conditions for acquiring long‑term resident status”, u Hailbronner, K., i Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, 2. izd.., Beck, München, 2016., str. 453. do 460., osobito t. 7. (str. 456.).
(
58
)	U skladu s člankom 3. stavkom 1. Direktive 2004/38, njezinim područjem primjene obuhvaćeni su, i korisnici su prava koja ona dodjeljuje, građani Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani, kao i članovi njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. navedene direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.
(
59
)	Vidjeti članak 16. stavak 1. Direktive 2004/38 i presudu Dano (t. 72.).
(
60
)	Riječ je o razdoblju od prva tri mjeseca boravka (članak 6. te direktive) ili duljem razdoblju potrage za poslom (članak 14. stavak 4. točka (b) navedene direktive). Vidjeti presude Dano (t. 64. i 65.) i od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr. (C‑299/14, EU:C:2016:114, t. 44.). U pogledu prava na jednako postupanje vidjeti i presudu od 15. srpnja 2021., The Department for Communities in Northern Ireland (C‑709/20, u daljnjem tekstu: presuda CG, EU:C:2021:602, t. 75. i navedenu sudsku praksu).
(
61
)	Vidjeti, kao podsjetnik na uvjete tog prava boravka, presudu CG (t. 76. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti i Obavijest Komisije naslovljenu „Smjernice o pravu na slobodno kretanje građana EU‑a i njihovih obitelji” (SL C/2023./1392, C), točke 11.1.2. i 11.1.3. (str. 50.). Vidjeti također „Martin, D., Article 24 – Égalité de traitement”, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bruxelles, 2020., str. 373. do 396., osobito str. 383., t. 24.
(
62
)	Vidjeti presudu Alimanovic (t. 53. i 54.).
(
63
)	Vidjeti članak 24. Direktive 2004/38 i presudu od 25. veljače 2016., García‑Nieto i dr. (C‑299/14, EU:C:2016:114, t. 44.). Osim toga, valja podsjetiti na to da se, u slučaju eventualne razlike u postupanju između državljana država članica i državljana trećih država, članak 18. UFEU‑a nije namijenjen primjeni. Vidjeti presudu od 4. lipnja 2009., Vatsouras i Koupatantze (C‑22/08 i C‑23/08, EU:C:2009:344, t. 52); mišljenje 1/17 (Sporazum CETA EU‑Kanada) od 30. travnja 2019. (EU:C:2019:341, t. 169.) i presudu od 2. rujna 2021., État belge (Pravo boravka u slučaju nasilja u obitelji) (C‑930/19, EU:C:2021:657, t. 51.).
(
64
)	O povijesti teksta članka 12. Direktive 2011/98 vidjeti osobito Iglesias Sánchez, S, „Article 12 – Right to equal treatment”, u Hailbronner, K., i Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, op. cit., t. 7. do 9. (str. 919.) i t. 29. i 30. (str. 922. i 923.).
(
65
)	Moje isticanje. Vidjeti osobito presudu INPS C‑302/19 (t. 34.). Kad je riječ o političkom kompromisu, vidjeti osobito Beduschi, A., op. cit., osobito t. 2.2. (str. 218. i 219.). U pogledu razvoja događaja nakon zaključaka Europskog vijeća iz Tamperea od 15. i 16. listopada 1999., Tsourdi, E., i Philippe De Bruycker, P., Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022., osobito poglavlje 1., naslovljeno „The evolving EU asylum and migration law”, str. 1. do 55., osobito t. 2.1.6.1., drugi odlomak (str. 20. i 21.).
(
66
)	Vidjeti također presudu od 19. prosinca 2024., Caisse d’allocations familiales des Hauts‑de‑Seine (C‑664/23, EU:C:2024:1046, t. 30. i navedena sudska praksa).
(
67
)	Vidjeti, radi usporedbe, presudu od 16. lipnja 2022., Commission/Autriche (Indeksacija obiteljskih davanja) (C‑328/20, EU:C:2022:468, t. 108.).
(
68
)	O utvrđenju da sve ostale direktive o zakonitim migracijama ne obuhvaćaju „socijalnu pomoć” u obliku potpore minimalnom dohotku koja je namijenjena pokrivanju osnovnih životnih troškova, vidjeti Thym, D., European Migration Law, op. cit., osobito str. 483.
(
69
)	Vidjeti uvodnu izjavu 2. direktiva 2011/98 i 2024/1233. Kad je riječ o jednakosti prava koja se nastoji postići u novoj Direktivi 2024/1233, tekst uvodnih izjava 28., 30., 31. i 34. te direktive gotovo je istovjetan tekstu uvodnih izjava 19., 20., 21. i 24. Direktive 2011/98. U kurzivu se navode uvodne izjave koje se odnose na socijalnu sigurnost.
(
70
)	Vidjeti bilješku 25. ovog mišljenja.
(
71
)	Vidjeti članak 12. stavak 2. Direktive 2011/98 te članak 11. stavke 2., 3. i 4. Direktive 2003/109. Vidjeti također presudu INPS C‑302/19 (t. 38. i 39.). Vidjeti također, u pogledu mogućnosti donošenja povoljnijih odredbi, članak 13. stavak 2. Direktive 2011/98 i članak 11. stavak 5. Direktive 2003/109.
(
72
)	Vidjeti, osobito, kad je riječ o okviru u kojem se može provoditi sudski nadzor Suda, presudu Alimanovic (t. 60. i 61.). Vidjeti također Muir, E., EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018., osobito poglavlje 3., naslovljeno „EU Equality Law at a Constitutional Crossroads”, str. 58. do 109., osobito str. 103.
(
73
)	Vidjeti točku 19. ovog mišljenja.
(
74
)	Vidjeti točke 46. i 47. ovog mišljenja.
(
75
)	Vidjeti osobito presudu od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka (C‑361/13, EU:C:2015:601, t. 47., 52. i 55. i navedena sudska praksa).
(
76
)	Vidjeti presudu od 16. rujna 2015., Komisija/Slovačka (C‑361/13, EU:C:2015:601, t. 60.).
(
77
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 8. ožujka 2001., Jauch (C‑215/99, EU:C:2001:139, t. 17.).
(
78
)	Vidjeti točku 17. ovog mišljenja.
(
79
)	Vidjeti presudu od 24. travnja 2012., Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233, t. 91.).
(
80
)	Vidjeti točku 18. ovog mišljenja.
(
81
)	Upućujem na zahtjev za prethodnu odluku (str. 11. i 12.).
(
82
)	Usporediti s presudom CG (t. 92.). Ta se presuda odnosi na situaciju u kojoj se „mobilni” građanin Unije ne može pozivati na načelo nediskriminacije predviđeno člankom 24. stavkom 1. Direktive 2004/38 (vidjeti točku 80. navedene presude).
(
83
)	U pogledu tog izraza vidjeti sljedeći komentar presude CG: De Becker, E., „Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice”, Research Handbook on European Social Security Law, op. cit., str. 2. do 29., osobito str. 7. i str. 16. i slj., osobito str. 17. Prema mišljenju te autorice, Sud je u toj presudi jasno uputio države članice na potrebu da se osigura zaštita, čak i ako odredbe Ugovorâ ili sekundarnog prava Unije ne preciziraju kako bi tu zaštitu trebalo dodijeliti. Vidjeti također napomene o primjeni određenih prava iz Povelje u situaciji u kojoj građanin Unije ima nacionalno pravo boravka, pod povoljnijim uvjetima od onih utvrđenih Direktivom 2004/38, Lenaerts, K., The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023., br. 4, str. 589. do 598., osobito bilješka 40. (str. 596.).