62006CC0096
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
PAOLO MENGOZZI
föredraget den 15 november 2007 (
1
)
Mål C-96/06
Viamex Agrar Handels GmbH
mot
Hauptzollamt Hamburg-Jonas
”Förordning (EG) nr 615/98 — Direktiv 91/628/EEG — Exportbidrag — Avslag — Underlåtenhet att efterleva direktiv 91/628/EEG — Djurs välbefinnande har påverkats — Bevisbörda — Bevisning saknas”
1.
Med denna begäran om förhandsavgörande vill den nationella domstolen i huvudsak att domstolen skall fastställa vilket samband som föreligger mellan bestämmelserna i punkt 3 och punkt 2 i artikel 5 i kommissionens förordning (EG) nr 615/98 (
2
) när det gäller bevisningen av att villkoren i denna förordning i fråga om exportbidrag har uppfyllts.
I — Tillämpliga bestämmelser
2.
I artikel 13.9 andra stycket i rådets förordning (EEG) nr 805/68 av den 27 juni 1968 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, (
3
) i dess lydelse enligt förordning (EG) nr 2634/97, (
4
) uppställs för utbetalning av bidrag vid export av levande djur villkoret att bestämmelserna i gemenskapens lagstiftning om djurens välfärd iakttas, särskilt när det gäller skydd av djur under transport av levande djur.
3.
Tillämpningsföreskrifterna för förordning nr 805/68 anges i kommissionens förordning nr 615/98.
4.
I artikel 1 i förordning nr 615/98 anges att exportbidrag för levande nötkreatur endast skall utbetalas om det vid transporten av dem till deras första lossning i det tredje land som är slutdestination har tagits hänsyn särskilt till bestämmelserna i rådets direktiv 91/628. (
5
)
5.
Enligt artikel 2 i förordning nr 615/98 skall djuren kontrolleras vid utförseln från gemenskapens territorium. I artikel 2.3 föreskrivs att en officiell veterinär, som auktoriserats av den behöriga myndigheten i den stat från vars territorium djuren utförs, skall kontrollera och intyga a) att djuren klarar av transport i enlighet med bestämmelserna i direktiv 91/628, b) att transportmedlet med vilket djuren skall lämna gemenskapens territorium överensstämmer med bestämmelserna i det ovannämnda direktivet och c) att sådana åtgärder för att säkerställa att djuren vårdas under resan som föreskrivs i detta direktiv har vidtagits.
6.
I artikel 5.2 i förordning nr 615/98 föreskrivs att ansökningar om utbetalning av exportbidrag skall åtföljas av ett bevis på att bestämmelserna i artikel 1 i denna förordning har efterlevts. I artikeln anges att detta bevis skall bestå av det dokument som avses i artikel 2.3, det vill säga det intyg som veterinären har skrivit vid utförselstället, och i förekommande fall av den rapport som avses i artikel 3.2, om det har skett ett utbyte av transportmedel.
7.
I artikel 5.3 i förordning nr 615/98 föreskrivs följande:
”Exportbidraget skall inte utbetalas för det antal djur som dött under transport och för de djur det utbetalande organet, efter att ha tagit del av de dokument som avses i punkt 2, rapporterna om de kontroller som avses i artikel 4 och/eller andra uppgifter som det förfogar över när det gäller efterlevnaden av de bestämmelser som avses i artikel 1, anser att direktivet om skydd av djur vid transport, inte har efterlevts.”
8.
I direktiv 91/628 fastställs de krav som medlemsstaterna måste uppfylla för att skydda djur vid transport. I artikel 5.1 b och c fastställs särskilt att medlemsstaterna skall se till att varje transportör använder sådana transportmedel som kan säkerställa att gemenskapsbestämmelserna om skydd för djurens välbefinnande efterlevs, särskilt bestämmelserna i bilagan till direktivet, och inte transporterar, eller låter transportera, djuren under sådana förhållanden att de kan komma till skada eller utsättas för onödigt lidande.
9.
I den ovannämnda bilagan till direktivet anges slutligen de olika krav som transportmedlen måste uppfylla för att hindra att djuren kommer till skada eller utsätts för onödigt lidande, såsom kraven avseende det utrymme som de transporterade djuren har till sitt förfogande eller de hygieniska förhållandena.
II — Bakgrund, frågorna och förfarandet vid domstolen
10.
I mars 1999 anmälde bolaget Viamex Agrar Handels (nedan kallat Viamex) till Hauptzollamt Emden export av 35 nötkreatur till Libanon med fartyget Al Hajj Moustafa II.
11.
Genom beslut av den 1 februari 2001 avslog Hauptzollamt Hamburg-Jonas (nedan kallad Hauptzollamt), på grundval av artikel 5.3 i förordning nr 615/98, den ansökan om exportbidrag som Viamex hade ingett. Hauptzollamt ansåg nämligen att Viamex hade utfört den ifrågavarande transporten i strid med gemenskapsbestämmelserna om skydd av djur. Hauptzollamt påpekade särskilt att djuren i fråga hade transporterats till Libanon ombord på ett fartyg som på grund av att det den 28 februari 1997 hade uppförts på kommissionens så kallade negativa lista enligt dess mening inte kunde anses uppfylla kraven enligt direktiv 91/628 vid tidpunkten för exporten och således inte kunde vara lämpligt för transport av levande djur.
12.
Viamex begärde omprövning av detta beslut om avslag. Hauptzollamt fann i beslut av den 18 maj 2001 inte skäl att ändra det tidigare beslutet.
13.
Viamex överklagade detta beslut till Finanzgericht Hamburg och gjorde gällande att det i förevarande fall inte förelegat något åsidosättande av gemenskapsbestämmelserna om exportbidrag, särskilt inte av direktiv 91/628. Enligt Viamex går det nämligen inte att finna någon bestämmelse i gemenskapslagstiftningen enligt vilken ett fartyg skall vara godkänt för transport av levande djur. Bidraget kunde därför inte nekas endast på grund av att det fartyg som användes för exporten fanns med på kommissionens negativa lista och kunde, a fortiori, inte nekas, eftersom uppförandet på denna lista grundade sig på en inspektion som utförts av kommissionens sakkunniga den 18 och den 19 februari 1997, det vill säga gott och väl två år före den ifrågavarande transporten, och eftersom följande handlingar som intygade de arbeten som utförts på fartyget hade bifogats ansökan om exportbidrag:
a)
Ett skriftligt utlåtande av fartygets kapten, daterat den 16 oktober 1997 och undertecknat av chefen för gränsveterinärerna i Koper (Slovenien).
b)
Ett sakkunnigutlåtande av skaderegleraren Kähler & Prinz.
14.
Hauptzollamt påpekade att det förhållandet att det transportmedel som använts uppförts på kommissionens negativa lista i förevarande fall var tillräckligt för att anse att direktiv 91/628 inte hade efterlevts och för att följaktligen neka utbetalningen av exportbidrag enligt förordning nr 615/98.
15.
Den nationella domstolen, som anser att det är oklart hur artikel 5.3 i förordning nr 615/98 skall tolkas, vilandeförklarade det vid denna domstol anhängiga målet och ställde följande frågor till domstolen:
”1.
Utgör bestämmelsen i artikel 5.3 i förordning nr 615/98 ett undantag med följden att Hauptzollamt har en åberopande- och bevisbörda i fråga om att förutsättningarna i denna bestämmelse föreligger?
2.
Om ovanstående fråga besvaras jakande: Krävs det enligt artikel 5.3 i förordning nr 615/98, med avseende på omständigheten att direktivet om skydd av djur vid transport inte har efterlevts, bevis för att direktivet i det konkreta fallet har åsidosatts eller uppfyller de behöriga myndigheterna sin åberopande- och bevisbörda redan genom att förete och bevisa omständigheter som sammantaget med betydande sannolikhet talar för att direktiv 91/628/EEG, (också) med avseende på den ifrågavarande exportsändningen, inte har efterlevts?
3.
Oavsett svaret på frågorna 1 och 2: Kan myndigheterna (helt) neka en exportör utbetalning av exportbidrag enligt artikel 5.3 i förordning nr 615/98 om det med avseende på den ifrågavarande exportsändningen inte finns några tecken på att djurens välbefinnande genom det (sannolika) åsidosättandet av direktiv 91/628/EEG har äventyrats under transporten?”
16.
Hauptzollamt och kommissionen har med stöd av artikel 23 i domstolens stadga inkommit med skriftliga yttranden. Den tyska regeringen och kommissionen har vid den förhandling som hållits samtidigt för de förenade målen C-37/06 och C-58/06 yttrat sig angående det förevarande målet Viamex.
III — Rättslig bedömning
17.
Det skall inledningsvis påpekas att om domstolen godtar den lösning som jag föreslagit i målen C-37/06 och C-58/06 (enligt vilken hänvisningen i artikel 1 i förordning nr 615/98 till bestämmelserna i direktiv 91/628, vad gäller verkningarna av beviljandet av exportbidrag, är ogiltig på grund av att den strider mot proportionalitetsprincipen), är denna förordning inte tillämplig på det förevarande fallet och något svar skall därför inte ges på de frågor som i detta förfarande ställts till domstolen angående tolkningen av en bestämmelse i denna förordning. Jag skall likväl undersöka de ovanstående frågorna för det fall domstolen i samband med de förenade målen C-37/06 och C-58/06 lämnar ett jakande svar på frågan om giltigheten och på frågan huruvida förordning nr 615/98 är förenlig med proportionalitetsprincipen.
A — Den första och den andra frågan
18.
Genom den första och den andra frågan, som jag på grund av det uppenbara sambandet mellan dem skall undersöka samtidigt nedan, vill den nationella domstolen i huvudsak att domstolen skall ange huruvida den nationella administrativa myndigheten på grundval av artikel 5.3 i förordning nr 615/98, trots att det föreligger ett intyg av en officiell veterinär i en medlemsstat vid utförselstället för nötkreatur från gemenskapen enligt vilket det transportmedel på vilket dessa har transporterats till en tredje stat, vid den tidpunkt då detta intyg utfärdades, uppfyller kraven i direktiv 91/628, kan neka utbetalning av ett exportbidrag på grund av sådana omständigheter som, även om de inte direkt avser transporten i fråga, med betydande sannolikhet låter förmoda att det ovannämnda direktivet inte har efterlevts eller huruvida denna myndighet däremot är skyldig att förete skälen till och bevisen för att direktivet inte har efterlevts med avseende på det aktuella fallet.
19.
Svaret på de aktuella frågorna förutsätter, såsom angetts i början, att det samband fastställs som antas föreligga mellan artikel 5.2 och 5.3 i kommissionens förordning vad gäller verkningarna av bestämmelserna om exportbidrag för nötkreatur.
20.
Det behöver i detta avseende fastställas huruvida bestämmelsen i artikel 5.3 (enligt vilken ”[e]xportbidraget … inte [skall] utbetalas för det antal djur som dött under transport och för de djur det utbetalande organet, efter att ha tagit del av de dokument som avses i punkt 2, rapporterna om de kontroller som avses i artikel 4 och/eller andra uppgifter som det förfogar över när det gäller efterlevnaden av de bestämmelser som avses i artikel 1, anser att direktivet om skydd av djur vid transport, inte har efterlevts”), såsom Finanzgericht Hamburg frågat i sin begäran, innehåller ”ett undantag”. Det skall härvid klargöras huruvida denna bestämmelse skall tolkas tillsammans med bestämmelsen i artikel 5.2 – enligt vilken ansökan om utbetalning av exportbidrag, upprättad i enlighet med bestämmelserna i artikel 47 i förordning (EEG) nr 3665/87 inom den tidsfrist som föreskrivs i den artikeln skall åtföljas av ett bevis på att bestämmelserna i artikel 1 har efterlevts, vilket bevis skall bestå av i) det dokument som avses i artikel 2.3, vederbörligen ifyllt, och den rapport som avses i artikel 3.2, i förekommande fall – eller huruvida dessa bestämmelser däremot skall tolkas och tillämpas oberoende av varandra. I det förstnämnda fallet begränsas bevisvärdet avsevärt när en exportör framställer bevis på att bestämmelserna i artikel 5.2 har efterlevts genom att förete ett dokument som har utfärdats med stöd av artikel 2.3 av den officiella veterinären vid utförselstället av djuren från gemenskapen och i vilket det intygas att han, för de syften som rör det förevarande fallet, har kontrollerat och intygat att ”transportmedlet, med vilket djuren skall lämna tullområdet, överensstämmer med bestämmelserna i direktiv 91/628/EEG” (enligt artikel 5 i detta direktiv åläggs medlemsstaterna bland annat att se till att ”varje transportör … c) vid sådan djurtransport som avses i detta direktiv använder transportmedel som gör det möjligt att uppfylla … de krav som fastställs i bilagan”). Det räcker att den myndighet som är behörig att utbetala bidraget, på grundval av vilken som helst uppgift som den har, hyser väsentliga tvivel beträffande direktivets efterlevnad för att undanröja verkan av det bevis som exportören lagt fram och tvinga honom att visa att dessa tvivel saknar grund. I det andra fallet ankommer det däremot på denna myndighet att visa att de uppgifter som den har åberopat är tillräckliga och fastställa att de handlingar som bifogats ansökan om bidrag inte räcker för att bevisa att direktivet har efterlevts.
21.
Den nationella domstolen har i beslutet om hänskjutande tydligt begärt att domstolen skall kontrollera trovärdigheten av de argument som uttryckligen får den nationella domstolen att luta åt den andra lösningen. De argument som anges i detta avseende är följande:
a)
I artikel 5.2 i förordning nr 615/98 föreskrivs särskilt att exportören skall tillhandahålla bevis på att artikel 1 i samma förordning iakttagits och att således även direktiv 91/628 har efterlevts genom det dokument som avses i artikel 2.3 i denna förordning, vederbörligen ifyllt.
b)
Kommissionens förordning (EG) nr 639 av den 9 april 2003 om tillämpningsföreskrifter enligt rådets förordning (EG) nr 1254/1999 beträffande de krav på djurskydd under transport av levande nötkreatur som gäller för beviljande av exportbidrag (
6
) har, såsom anges i skäl 2 i förordningen, ”[f]ör tydlighetens skull” ersatt förordning nr 615/98. Genom förstnämnda förordning har lagstiftaren i detta syfte undanröjt varje möjlighet att anse att artikel 5.2 och 5.3 i förordning nr 615/98 utgör delar av ett enda betalningsförfarande för vars fullgörande det först skall finnas en ansökan med ett relativt bevisvärde som företes av exportören och därefter ett eventuellt andra skede som kännetecknas av en granskning av uppgifter som ger upphov till väsentliga tvivel som det åligger exportören i sin egenskap av sökande av exportbidraget att undanröja genom att förete ytterligare bevis. I den ovannämnda förordningen har samtliga uppgifter i artikel 5.2, det vill säga exportörens ansökan om exportbidrag och den bevisning som består av de dokument som avses i samma artikel, betecknats som sådana uppgifter som i sig utgör ”förfarandet vid utbetalning av exportbidrag”.
c)
Gemenskapslagstiftaren har inte avfattat bestämmelsen i artikel 5.3 i förordning nr 615/98 i konjunktiv när han föreskrivit att myndigheten, på grundval av alla andra uppgifter som den förfogar över när det gäller efterlevnaden av bestämmelserna i artikel 1 i förordning nr 615/98, kan anse att direktiv 91/628 eventuellt inte har efterlevts. Detta får till följd att det för en vägran att utbetala exportbidrag på grundval av den ovannämnda artikel 5.3 åligger den behöriga myndigheten att bevisa att direktiv 91/628 faktiskt inte har efterlevts i samband med den aktuella transporten.
d)
Det är endast åsidosättanden som har fastställts och således konkret bevisats som, också med beaktande av proportionalitetsprincipen, i sig kan motivera att en exportör helt nekas en utbetalning av exportbidrag, även om denne genom att lämna in de dokument eller rapporter som anges i artikel 5.2 andra stycket i förordning nr 615/98 har lagt fram bevis på att artikel 1 i förordning nr 615/98 har efterlevts.
e)
Artikel 5.3 i förordning nr 615/98 innehåller fyra alternativa fall i vilka exportbidrag skall nekas. Eftersom det skall anses att dessa alternativ inte bara är likvärdiga utan även är tillämpliga oberoende av varandra med samma relevans, skall det av myndigheterna nämnda fjärde alternativet ”andra uppgifter” anses ha samma genomslagkraft och kvalitet som föregående alternativ för att motivera en förlust av exportbidragsanspråket. Tvivel och antaganden torde inte vara tillräckliga för att detta kriterium skall anses vara uppfyllt.
22.
De argument som den nationella domstolen på så sätt åberopat till stöd för den lösning som den föreslagit på den frågeställning som är föremål för de två första frågorna kan enligt min mening avgjort biträdas i sin helhet. Härtill kommer dock andra argument som inte är mindre viktiga avseende de skyldigheter som medlemsstaterna åläggs enligt artikel 8 och artikel 18 i rådets direktiv 91/628, vilka är skyldigheter som kommissionen vid antagandet av förordning nr 615/98 inte har kunnat förbise och som i vart fall inte kan förbises vid tolkningen av bestämmelserna i denna förordning.
23.
Enligt ovannämnda artikel 8 skall ”[m]edlemsstaterna … i enlighet med de principer och kontrollregler som fastställs i direktiv 90/425/EEG, sörja för att de berörda myndigheterna kontrollerar efterlevnaden av kraven i detta direktiv genom att genomföra icke diskriminerande inspektioner av
…
c)
transportmedel … vid utförselstället …”.
24.
Det är i förhållande till denna skyldighet som det i artikel 2.2 i förordning nr 615/98, under rubriken ”Kontroll inom gemenskapen”, föreskrivs följande:
”En officiell veterinär vid utförselstället skall i enlighet med bestämmelserna i rådets direktiv 96/93/EG kontrollera och intyga att
…
—
transportmedlet, med vilket djuren skall lämna tullområdet, överensstämmer med bestämmelserna i direktiv 91/628/EEG.” I artikel 2.3 föreskrivs dessutom att när denna veterinär ”har konstaterat att de krav som anges i punkt 2 är uppfyllda skall han bestyrka detta genom att skriva …
—
Kontrollen enligt artikel 2 i förordning (EG) nr 615/98 är tillfredsställande.”
25.
I artikel 18 i direktiv 91/628 föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall besluta om lämpliga särskilda sanktionsåtgärder”.
26.
Den omständigheten att det dokument som utfärdats av den officiella veterinären vid gemenskapens utförselställe inte enbart är en tjänst som den nämnde veterinären gjort åt exportören, utan ett intyg om en kontrollverksamhet som medlemsstaterna genom gemenskapsbestämmelserna på området åläggs att fullgöra måste inverka avsevärt på det bevisvärde som detta dokument har enligt förordning nr 615/98.
27.
Det kan inte anses att det som angetts i föregående punkt inte gäller i en sådan situation som situationen i förevarande fall, i vilken kontroll av huruvida transportmedlet överensstämmer med bestämmelserna i direktiv 91/628 utövas i en annan medlemsstat än den medlemsstat som är behörig att utbetala exportbidraget och det är den behöriga myndigheten i förstnämnda stat och inte i sistnämnda stat som skall utfärda dokumentet enligt artikel 2.3 i förordning nr 615/98. Strukturen och logiken i det rättssystem i vilket tillämpningen av denna förordning ingår utesluter detta.
28.
Detta system har för att uppnå målen för skydd av djuren och för att den gemensamma organisationen av marknaden för djur och varor av animaliskt ursprung skall fungera harmoniskt gett upphov till ett gemenskapsnätverk. För att detta skall fungera väl och för att den inre marknaden därigenom skall kunna genomföras krävs det med nödvändighet ett samarbete mellan medlemsstaterna som bygger på principen om ömsesidigt erkännande.
29.
Dessutom måste det till följd av att det ifrågavarande dokumentets bevisvärde enligt artikel 5.2 i förordning nr 615/98 förstärkts genom såväl den i den ovannämnda artikel 8 i rådets direktiv 91/628 angivna skyldigheten för medlemsstaterna, som av utövandet av principen om ömsesidigt erkännande uteslutas att en myndighet som är behörig att utbetala ett exportbidrag, i strid med ovannämnda omständigheter, kan åberopa och fästa större vikt vid ett bevis som strider mot sådana motsatta uppgifter som exportören företer och genom att helt kort göra gällande att dessa uppgifter inte är relevanta.
30.
Orsaken härtill är att den omständigheten att det inte fästs tillräcklig vikt vid uppgifter som lämnas av exportören a) går utöver en välavvägd bedömning av den bevisbörda som ankommer på myndigheten enligt den självständiga tillämpning av artikel 5.3 i förordning nr 615/98 som den nationella domstolen med rätta har gjort gällande och b) som i huvudsak visar sig i ett fullständigt omvändande av bevisbördan genom att denna bestämt överlämnas till exportören.
31.
Av de uppgifter som framgår av beslutet om hänskjutande står det klart att den av Hauptzollamt Hamburg framförda uppfattningen inte är förenlig med det bevisvärde som dokumentet ges enligt artikel 5.2 i förordning nr 615/98, såsom angetts ovan i punkt 29, i det fall som åberopats i beslutet om hänskjutande.
32.
Den nationella domstolen har påpekat följande:
—
Den behöriga myndigheten för utställande av exportbidrag har hyst tvivel om huruvida det använda transportmedlet är förenligt med direktivet och därvid utgått a) från den omständigheten att en veterinär från kommissionen den 18 och den 19 februari 1997 i Kopers hamn hade inspekterat det fartyg på vilket transporten i det aktuella fallet utfördes i mars 1999 och fastställt att fartyget i flera avseenden inte uppfyllde kraven enligt direktiv 91/628 och från att b) fartyget först till följd av en inspektion av detta som utfördes av franska veterinärer i november 1999 inte längre angavs vara olämpligt för djurtransport.
—
Med hänsyn till dessa uppgifter har exportören, såsom angetts ovan i punkt 12, gjort gällande att de franska veterinärernas fastställande i november 1999 föregicks av a) arbeten för att åtgärda de brister som påpekats den 18 och den 19 februari 1997 och som intygats genom en skriftlig förklaring av fartygets kapten, daterad den 16 oktober 1997, och som undertecknats av chefen för gränsveterinärerna i Koper (Slovenien) och b) ett utlåtande från skaderegleraren Kähler & Prinz.
—
Den tyska administrativa myndigheten har ansett att dessa uppgifter är irrelevanta, trots att de kan anses ha bekräftats av resultaten från den inspektion som franska veterinärer utförde i november 1999.
33.
Det råder inget tvivel om att den administrativa myndigheten, då uppgifterna enligt föregående punkt förelåg, ansåg att förutsättningen för att tillämpa artikel 5 tredje stycket och för att rätten till bidrag skulle bortfalla var uppfylld och därför mycket snabbt omvände sin bevisbörda och huvudsakligen överförde den på exportören. Om det rimligen och helt kort kan hävdas att den skriftliga förklaringen av den 16 oktober 1997 från fartygets kapten rörande de utförda arbetena härrör från en person som tillhör klagandens krets i målet vid den nationella domstolen, kan detsamma inte göras med hänvisning till undertecknandet av denna deklaration, som gjorts av chefen för gränsveterinärerna i Koper, och till utlåtandet av skaderegleraren Kähler & Prinz, daterat den 22 september 1998. Det skall anses att den administrativa myndigheten har gjort det även med tanke på att den tyska administrativa myndigheten enligt en välavvägd bedömning av fördelningen av bevisbördan endast måste visa ”omständigheter som beaktade sammantaget med en betydande sannolikhet anger att direktivet om skyddet av djur vid transport inte hade efterlevts”. Det måste anses att det förhållandet att det är inspektionerna av den 18 och den 19 februari 1997 och inte de övriga ovannämnda uppgifterna som beaktats innebär att kravet på en fullständig bedömning av omständigheterna inte är uppfyllt.
34.
Ett annat stöd, med samma vikt, för det svar på den första och den andra frågan som föreslagits i beslutet om hänskjutande återfinns i artikel 18.1 i rådets direktiv 91/628. Enligt denna artikel skall, såsom redan angetts, ”medlemsstaterna anta lämpliga särskilda sanktionsåtgärder för överträdelse av detta direktiv” (inbegripet åtgärder som följer av en underlåtelse att ”vid djurtransport använda … sådana transportmedel som gör det möjligt att uppfylla … de krav som fastställs i bilagan”), ”som begås av fysiska eller juridiska personer”. (
7
)
35.
Det måste påpekas att gemenskapslagstiftaren har tillämpat en klar princip som hämtats från de europeiska staternas traditioner och som ingår som en integrerad del i det gemenskapsrättsliga systemet. Det är fråga om den princip som många gånger bekräftats av domstolen och enligt vilken sanktionsåtgärder som inverkar på fysiska och juridiska personers rättigheter eller frihet kan påföras endast om de föreskrivs på ett rättsligt klart och otvetydigt sätt (
8
) och om de är proportionella i förhållande till de överträdelser med avseende på vilka de har föreskrivits. (
9
)
36.
Rådet har, såsom angetts ovan i punkt 34, angett att inom ramen för genomförandet av det direktiv i vilket ovannämnda artikel 18 ingår skall medlemsstaterna följa denna princip.
37.
Domstolen har i målet Wilfried Monsees (
10
) med eftertryck återgett denna princip och uttryckligen slagit fast att, vid bedömningen av lagenligheten av en rättsakt som en medlemsstat har antagit för att genomföra direktiv 91/628 som här är i fråga, är principen tillämplig även med beaktande av direktiv 95/29, även om detta skall tillämpas från och med ett senare datum än tidpunkten för de faktiska omständigheter som är aktuella i det förevarande fallet. Domstolen ansåg att det var uppenbart att detta andra direktiv innehöll en avvägning och en bedömning av allmän karaktär som gemenskapslagstiftaren uttryckt direkt och påpekade i punkt 30 att ”det för övrigt [var] möjligt att vidta lämpliga åtgärder i syfte att skydda djurs hälsa, som var mindre ingripande för den fria rörligheten för varor” i förhållande till de åtgärder som föreskrivs i direktiv 91/628 ”[s]åsom framgår av bestämmelserna i direktiv 95/29”.
38.
Det synsätt och den princip som domstolen, såsom påpekats i det förslag till avgörande som jag den 13 september 2007 föredrog i de förenade målen C-37/06 och C-58/06, således har tillämpat måste med desto större anledning ha tillämpats av kommissionen när den antog förordning nr 615/98, eftersom
a)
den värdering och bedömning som gemenskapslagstiftaren har uttryckt genom artikel 18 i rådets direktiv 91/628 har gett upphov till ett kriterium, enligt vilket sådana sanktionsåtgärder som kan antas på området skall bestå av lämpliga särskilda åtgärder, vilket kriterium kommissionen inte kan undandra sig genom att anta en förordning vars syfte var att förverkliga detta direktiv, och
b)
det är möjligt att tillämpa en bedömningsgrund, som gemenskapslagstiftaren angett i ett direktiv, i samband med bedömningen av huruvida åtgärder som en stat har vidtagit för att genomföra ett tidigare direktiv är förenliga med proportionalitetsprincipen och bedömningsgrunden i än större utsträckning är tillämplig när den anges i ett direktiv från rådet vad gäller verkningarna av en tolkning av en förordning av kommissionen vars syfte är att förverkliga detta direktiv.
39.
Härav följer att den begäran om klargöranden som Finanzgericht har framställt till domstolen förutsätter en kontroll av huruvida hänvisningen i förordning nr 615/98 till direktiv 91/628 är förenlig med proportionalitetsprincipen. Vid genomförandet av denna kontroll måste det eftersträvas en lämplig jämvikt mellan säkerställandet av de gemenskapspolitiska mål som eftersträvas med förordningen och rättsskyddet för dem som omfattas därav.
40.
I det avseendet skall det fästas vikt vid att det i direktivet föreskrivs att ansvaret för att skydda djurs hälsa inte bara åligger exportören eller dennes ombud, utan även medlemsstaterna. Såsom redan har framgått är dessa enligt artikel 8 i direktivet skyldiga att sörja för ”att de berörda myndigheterna kontrollerar efterlevnaden av kraven i detta direktiv genom att genomföra icke diskriminerande inspektioner av
…
c)
transportmedel … vid utförselstället …”.
41.
Med hänsyn till detta delade ansvar för att säkerställa hälsoskyddet av nötkreatur kan det inte anses förenligt med proportionalitetsprincipen att en administrativ myndighet som är behörig att utbetala exportbidrag kan framföra en sådan tolkning av artikel 5.2 som den tolkning som angetts i de föregående punkterna 11 och 13. En sådan tolkning är oproportionerlig, eftersom den innebär att exportörens rättighet påverkas radikalt utan att det tas hänsyn till åsidosättandet av den skyldighet att kontrollera transportmedlen för djuren som i den ovannämnda artikel 8 i direktiv 91/628 åläggs den medlemsstat från vilken dessa transportmedel lämnar tullområdet. Detta är ett åsidosättande som den myndighet som är behörig att bevilja bidraget anser föreligger, detta genom att inte som bevis godta dokumentet enligt artikel 5.2 i förordning nr 615/98 och genom att utöva sin möjlighet enligt artikel 5.3. Tolkningen är desto mer oproportionerlig som denna möjlighet – fortfarande enligt den uppfattning som Hauptzollamt framfört på grundval av en rent formell tolkning av bestämmelsen – kan utövas på grundval av ett tvivel eller en misstanke som grundar sig på en enda uppgift som beaktats fristående från andra som enligt en ytlig och felaktig bedömning inte ansetts vara relevanta.
42.
Det som påpekats i de föregående punkterna och särskilt i punkterna 40 och 41 bekräftas nödvändigtvis i rådets förordning nr 1/2005, som antagits på grundval av en rekommendation av kommissionen att ändra den gemenskapslagstiftning som härrör från direktiv 91/628/EEG, i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/29/EG, detta för att ta hänsyn till den erfarenhet som medlemsstaterna förvärvat vid tillämpningen av denna lagstiftning. Denna förordning innefattar bland annat följande:
a)
I skäl 16 påpekas att det inte bara är transportörerna som är involverade i arbetet med djurtransporter, utan även andra kategorier med den följden att ”[v]issa skyldigheter beträffande djurens välbefinnande … därför [bör] utvidgas till att gälla alla involverade aktörer”.
b)
I skäl 22 anges att ”[m]edlemsstaterna bör införa bestämmelser om påföljder för överträdelser” av bestämmelserna i förordningen och se till att de är ”proportionella”.
B — Den tredje frågan
43.
Genom den tredje frågan vill den hänskjutande domstolen i huvudsak att domstolen skall klargöra huruvida utbetalning av exportbidrag kan nekas på grundval av artikel 5.3 i förordning nr 615/98 om bestämmelserna i direktiv 91/628 har åsidosatts, även om det inte finns någon uppgift som tyder på att de transporterade djurens välbefinnande konkret har äventyrats på grund av att det ovannämnda direktivet inte har efterlevts.
44.
Det framgår klart av ordalydelsen av artikel 5.3 i förordning nr 615/98 att kommissionen har avsett att som villkor för utbetalning av exportbidrag endast ställa efterlevnaden av bestämmelserna i direktiv 91/628, oavsett om det överhuvudtaget fastställs någon konkret skada som de transporterade djuren lidit på grund av att de föreskrivna kraven i det ifrågavarande direktivet inte har efterlevts. I den ovannämnda artikeln fastställs att de behöriga myndigheterna inte skall utbetala exportbidrag för djur som dött under transporten, och inte heller för de djur beträffande vilka de anser att direktivet inte har efterlevts, utan att det föreskrivs att den skada som djuren lidit som följd av att gemenskapsbestämmelserna angående skyddet av dessa djurs välbefinnande har åsidosatts konkret skall fastställas.
45.
Det är i själva verket uppenbart att det är mycket svårt att upptäcka tecken på lidanden som de berörda djuren utstått under resan och följaktligen finna omständigheter som utvisar den skada som dessa lidit, eller åtminstone att deras välbefinnande har riskerats.
46.
Vad som angetts i punkterna 44 och 45 hindrar dock inte att förutsättningarna för att neka bidrag skall fastställas på grundval av vad som påpekats i det gemensamma svaret på den första och den andra frågan – i punkterna 18–42 – och att det system för sanktionsåtgärder som föreskrivs i förordning nr 615/98 endast kan tillämpas om det anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen.
IV — Förslag till avgörande
47.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar frågorna från Finanzgericht Hamburg gemensamt på följande sätt:
Det kan inte anses att bestämmelserna i artikel 5.3 i kommissionens förordning (EG) nr 615/98 av den 18 mars 1998 om särskilda tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag när det gäller levande nötkreaturs välbefinnande vid transport avser en andra del av de bevis som den som ansöker om exportbidrag för nötkreatur skall förete för att erhålla betalningen för detta. I rådets direktiv 91/628/EEG av den 19 november 1991 om skydd av djur vid transport uppställs förutom för exportören även för medlemsstaterna och deras myndigheter skyldigheter när det gäller att efterleva detta. Vid en ansökan om utbetalning som åtföljs av bevis enligt artikel 5.2 i den ovannämnda förordningen kan en tolkning av artikel 5.3 inte vara förenlig med proportionalitetsprincipen, enligt vilken tolkning den myndighet som är behörig att utbetala detta bidrag ges rätt att neka utbetalningen på grundval av endast ett tvivel eller en misstanke om att direktivet inte har efterlevts vid transporten och detta oberoende av att det inte åligger denna myndighet att visa den konkreta skada som djuren har lidit under den ifrågavarande transporten.
(
1
)	Originalspråk: italienska.
(
2
)	Kommissionens förordning (EG) nr 615/98 av den 18 mars 1998 om särskilda tillämpningsföreskrifter för systemet med exportbidrag när det gäller levande nötkreaturs välbefinnande vid transport (EGT L 82, s. 19).
(
3
)	EGT L 148, s. 24; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 63.
(
4
)	Rådets förordning (EG) nr 2634/97 av den 18 december 1997 om ändring av förordning (EEG) nr 805/68 om den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött (EGT L 356, s. 13).
(
5
)	Rådets direktiv 91/628/EEG av den 19 november 1991 om skydd av djur vid transport och ändring av direktiven 90/425/EEG och 91/496/EEG (EGT L 340, s. 17), i dess lydelse enligt rådets direktiv 95/29/EG av den 29 juni 1995 (EGT L 148, s. 52). Detta direktiv har upphävts genom rådets förordning (EG) nr 1/2005 av den 22 december 2004 om skydd av djur under transport och därmed sammanhängande förfaranden och om ändring av direktiven 64/432/EEG och 93/119/EG och förordning (EG) nr 1255/97 (EGT L 3, s. 1). Enligt artikel 33 i denna förordning skall dock upphävandet gälla först från och med den 5 januari 2007.
(
6
)	EUT L 93, s. 10.
(
7
)	Artikel 18.1 och 18.5 avsnitt A punkt 1 c.
(
8
)	Se exempelvis dom av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena (REG 1987, s. 4587), punkt 15, och av den 12 december 1990 i mål C-172/89, Vandermoortele mot kommissionen (REG 1990, s. I-4677), punkt 9.
(
9
)	Se domen i det ovannämnda målet Maizena, punkt 15, och dom av den 11 juli 2002 i mål C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister (REG 2002, s.  I-6453), punkt 59.
(
10
)	Dom av den 11 maj 1999 i mål C-350/97, Wilfried Monsees (REG 1999, s.  I-2921).