61990CC0157_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1. Créé en 1957 par le traité de Rome, le Fonds social européen (ci-après "Fonds") est le plus ancien des trois fonds structurels communautaires. Sa réglementation a été adaptée, en fonction de l' évolution économique et sociale de la Communauté, en 1971, 1977, 1983 et 1988.
2. C' est la procédure de financement appliquée par le Fonds, telle qu' elle résulte de la décision 83/516/CEE du Conseil, du 17 octobre 1983 (1), du règlement (CEE) n 2950/83 du Conseil, du 17 octobre 1983 (2), et de la décision 87/673/CEE de la Commission, du 22 décembre 1983 (3) - qui ont institué ce que l' on a pu appeler le "troisième Fonds social européen" (4) - qui est au centre des recours en annulation intentés par les sociétés Infortec (C-157/90), Consorgan (C-181/90) et Cipeke (C-189/90).
3. Le Fonds a pour objet de favoriser "la mise en oeuvre de politiques visant, d' une part, à donner à la main d' oeuvre les qualifications professionnelles nécessaires en vue d' obtenir un emploi stable et, d' autre part, à développer les possibilités d' emploi" (5).
4. L' intervention du Fonds s' insère, par conséquent, dans des actions de politique de promotion d' emploi menées par les États membres. Ces actions sont cofinancées par ceux-ci, le Fonds, et - marginalement - par les opérateurs privés (6).
5. Ce "partenariat" (7) entre Fonds et États membres explique que ceux-ci soient étroitement associés à son fonctionnement.
6. Le Fonds est administré par la Commission (8).
7. Les demandes de concours sont présentées au Fonds au moyen d' un formulaire type (9), par l' intermédiaire des États membres qui opèrent un premier filtrage. Après examen de la demande, la Commission rend, le cas échéant, une décision d' agrément (10) qui entraîne automatiquement le versement d' une avance (11).
8. Une fois l' action de formation - ou de promotion de l' emploi - terminée, l' organisme bénéficiaire du concours présente au Fonds, par l' intermédiaire de son État, une demande en paiement du solde (12) qui contient un rapport détaillé sur le contenu, les résultats et les aspects financiers de l' action concernée (13). L' État membre certifie l' exactitude factuelle et comptable des indications contenues dans la demande en paiement (14). La Commission verse alors le solde. Au total, le concours du Fonds est octroyé à raison de 50 % du montant global des dépenses éligibles sans pouvoir toutefois excéder le montant de la contribution financière des pouvoirs publics (15).
9. La Commission procède à des vérifications sur l' emploi des concours avec l' aide de l' État membre concerné (16). Celui-ci assure l' information de la Commission sur les actions en cours (17).
10. Lorsque le concours du Fonds n' est pas utilisé dans les conditions prévues par la décision d' agrément, la Commission peut suspendre, réduire ou supprimer ce concours, après avoir donné à l' État membre l' occasion de présenter ses observations (18).
11. La Commission est également autorisée à vérifier le contenu d' une demande de paiement du solde par un "sondage représentatif" pouvant conduire à une réduction du concours "appliquée proportionnellement à l' ensemble du montant dont le paiement est demandé" (19).
12. Les concours non utilisés dans les conditions fixées par la décision d' agrément donnent lieu à répétition (20). L' État membre garantit la bonne fin des actions. Il est subsidiairement responsable du remboursement des sommes indûment versées (21).
13. Logiquement, ce pouvoir de réduire le montant des concours initialement accordés n' appartient qu' à la Commission. Les États membres ne présentent, en effet, au Fonds que des demandes de paiement de solde dont ils certifient l' exactitude (22). Ils les ont, par conséquent, approuvées.
14. Cette procédure de financement présente deux traits caractéristiques: le rôle complexe de l' État membre intervenant et l' importance de la décision d' agrément.
15. Si l' État membre sélectionne les projets d' actions qu' il soumet à la Commission et qu' il finance et contrôle avec celle-ci, il est aussi, nous l' avons vu, le garant, la "caution" des organismes bénéficiaires dont il certifie les demandes de paiement. Il est donc dans une situation où, débiteur à l' égard de l' organisme bénéficiaire, il peut également le devenir envers la Commission.
16. Point de passage obligé entre la Commission et les entreprises bénéficiaires, il assure l' exécution des décisions du Fonds: il les notifie aux entreprises concernées et, dans les programmes concernant plusieurs entreprises, la Commission lui précise les modalités de répartition des concours entre celles-ci. En sens inverse, il soumet à la Commission les demandes initiales et les demandes de paiement de solde des organismes bénéficiaires.
17. Comme l' a relevé la Cour dans l' arrêt Eiss/Commission, du 15 mars 1984 (23)
"... dans le cadre de cette procédure, les relations financières s' établissent, d' une part, entre la Commission et l' État membre concerné et, d' autre part, entre cet État membre et l' institution bénéficiaire du concours financier".
18. Les situations dans lesquelles l' État membre est l' exécutant des décisions de la Commission (24) doivent être soigneusement distinguées de celles où il est, vis-à-vis de celle-ci, en position de demandeur. Dans le premier cas, la réglementation communautaire ne lui reconnaît aucun pouvoir propre: il n' agit que pour le compte de la Commission. Dans le second cas, il agit indépendamment de la Commission et dispose d' un recours contre les décisions de celle-ci (25).
19. La décision d' agrément est le deuxième trait caractéristique de cette procédure. Elle a deux effets essentiels:
- elle provoque le versement de l' avance (26) par la Commission et par l' État membre;
- c' est à l' aune de cette décision que sera contrôlée l' opération; toute utilisation des concours dans des conditions non conformes à la décision d' agrément peut donner lieu à suspension, réduction ou suppression du concours (27) ou à répétition de l' indu (28).
20. Il s' ensuit que la décision d' agrément fait naître un droit au paiement du solde au profit des entreprises bénéficiaires des concours dès lors que ceux-ci sont utilisés dans les conditions fixées par elle et que les entreprises en justifient (29). Elle apporte ainsi aux entreprises une sécurité juridique puisqu' elles peuvent légitimement espérer que le solde des concours agréés leur sera versé par le Fonds, lié par la décision d' agrément, une fois qu' elles auront justifié de dépenses conformes à cette décision.
21. Cette prévisibilité dans l' attribution des concours est indispensable pour permettre aux entreprises bénéficiaires d' engager des dépenses sans risquer de devoir, en définitive, en supporter seules la charge.
22. On le voit, la décision d' agrément joue un rôle capital dans cette procédure de financement. Elle est au centre des recours qui vous sont présentés par Consorgan et Cipeke.
23. Nous examinerons toutefois, en premier lieu, le recours intenté par la société Infortec qui pose, en termes simples, la question de l' application de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 que vous avez résolue par les arrêts Interhotel et Oliveira du 7 mai 1991 (30).
24. La société portugaise Infortec, dont l' objet social est "la prestation de services et l' appui technique, projets et consultation", a présenté au Fonds, par l' intermédiaire de l' État portugais, une demande de concours comportant une description complète des coûts ainsi que l' indication du nombre des stagiaires et de la durée des actions de formation (dossier 870889 P3).
25. Le 31 mars 1987, la Commission a donné, dans certaines limites, son agrément à cette demande (31).
26. Par lettre du 13 avril 1987 (32), le Departemento para os assuntos do fundo social europeu (ci-après "DAFSE") du ministère de l' emploi à Lisbonne a notifié à la société Infortec cette décision d' agrément fixant la contribution du Fonds à 8 373 341 ESC pour 138 personnes (33) et celle de l' État membre - représenté par l' Instituto de Gestão Financeira de Segurança Social (ci-après "IGFSS") - à 6 850 915 ESC.
27. Le 26 juin 1987, Infortec a reçu une avance de 4 186 670 ESC du Fonds (34) et, le 7 août 1987, une avance de 3 425 457 ESC de l' IGFSS/DAFSE (35).
28. Le 30 juin 1988, elle a présenté une demande en paiement du solde, avec un rapport d' évaluation qualitative et quantitative (36).
29. Le 9 mars 1990, le DAFSE a adressé une lettre (37) à la société Infortec faisant état d' une réduction des concours dans deux dossiers: le dossier 870889 P3, objet du présent recours, et le dossier 870965 P1 qui a fait l' objet d' un recours séparé devant la Cour (C-12/90), clôturé par une ordonnance d' irrecevabilité pour avoir été présenté hors délai (38).
30. S' agissant du dossier 870889 P3, Infortec a exercé, le 21 mai 1990, un recours en annulation de la décision de la Commission "rendue à une date inconnue, mais communiquée par la lettre datée du 9 mars 1990 qui a ordonné la réduction du concours du FSE antérieurement agréé" (39).
31. Selon la requérante, l' État portugais n' a pas été consulté préalablement à la décision de réduction comme l' exige l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 et la décision n' est pas motivée.
32. La Commission soulève une exception d' irrecevabilité. Elle fait valoir que l' objet du litige n' est pas précisé dans la requête et que l' acte attaqué n' est pas clairement identifiable. Quant à la lettre du 9 mars 1990, il s' agirait d' une décision non pas de la Commission, mais du DAFSE qui a opéré proprio motu une régularisation entre deux dossiers différents, sans que la Commission ne l' ait ordonné. S' il s' agit de la lettre du 7 septembre 1989 par laquelle la Commission a effectivement notifié une réduction des concours du Fonds dans le dossier 870889 P3, le recours est irrecevable: cette lettre n' est pas visée dans le recours et celui-ci est de toute façon présenté hors délai. La Commission relève, en outre, que le montant de la réduction contestée n' est pas précisé.
33. A la suite de sa demande en paiement du solde, la société Infortec a reçu, relativement au dossier 870889 P3, une lettre n
3637 du DAFSE datée du 9 mars 1990 (40) précisant que:
- une décision avait été prise par la Commission sur ce dossier;
- la société Infortec subissait une réduction du concours initialement accordé.
Le "solde agréé" par le Fonds s' élevait, en effet, à 2 107 105 ESC alors que le solde attendu était de 4 186 670 ESC (41). La lettre informait, en outre, Infortec qu' elle était débitrice, sur deux dossiers, de 16 257 800 ESC envers le Fonds.
34. Cette lettre ne précise ni la date ni le contenu exact de la décision de la Commission réduisant les concours.
35. Celle-ci - versée aux débats au cours de la procédure écrite par la Commission - est datée du 7 septembre 1989 (42). Elle indique que la contribution du Fonds ne peut être supérieure à 6 293 775 ESC et que, compte tenu du versement de l' avance, le solde est de 2 107 105 ESC.
36. Or, c' est précisément cette somme qui figure dans la lettre du 9 mars 1990 à la case "solde agréé par le FSE". Ainsi, le DAFSE, pour rédiger la lettre du 9 mars 1990, s' est nécessairement référé à la décision du 7 septembre 1989.
37. Il est donc clair que la réduction du concours n' est en rien une initiative du DAFSE et que la lettre du 9 mars 1990 est l' acte par lequel la décision du Fonds a été portée à la connaissance de la société requérante.
38. Dans sa réponse à la question écrite posée par la Cour, le gouvernement portugais a, d' ailleurs, levé toute ambiguïté à cet égard: "... le DAFSE n' a communiqué le contenu de la décision prise par la Commission sur la demande de paiement de solde du dossier 870889 P3 à Infortec que le 9 mars 1990 par la lettre n
3637" (43).
39. La circonstance que, dans la même lettre, le DAFSE, opérant une compensation à l' égard d' Infortec, a déduit le montant de la créance de 2 107 105 ESC d' une dette imputée à cette société dans le cadre d' un autre dossier ne retire pas à cette lettre sa vraie nature d' acte de notification de la décision communautaire.
40. Dans son recours en annulation, la société requérante ne pouvait être plus précise que l' acte de notification de cette décision. Il est clair que si le recours ne mentionne ni la date de la décision de la Commission faisant grief ni le montant exact des retenues opérées par cette institution, c' est faute pour le requérant d' en avoir été informé.
41. Il s' ensuit que l' objet du recours est parfaitement identifié et que l' exception d' irrecevabilité doit être rejetée.
42. La décision de la Commission réduisant les concours accordés à Infortec a été portée à la connaissance du DAFSE par la lettre que lui a adressée le Fonds le 7 septembre 1989 sous la forme d' une note de débit.
43. Cette décision a-t-elle été prise dans le respect de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 qui ne permet à la Commission de réduire un concours non utilisé dans les conditions fixées par la décision d' agrément qu' après avoir donné à l' État membre concerné l' occasion de présenter ses observations?
44. Comme le relevait l' avocat général M. Giuseppe Tesauro dans ses conclusions sous l' arrêt FUNOC/Commission (44), cet article
"ne prévoit pas une procédure formelle de consultation, mais exige uniquement que les autorités de l' État membre intéressé aient la possibilité de présenter leurs observations avant l' adoption d' une décision définitive".
45. La lettre du 7 septembre 1989 n' invite pas le gouvernement portugais à présenter ses observations, elle notifie une décision. La preuve en est la manière dont elle est rédigée: "Les services du FSE ont constaté l' existence d' un montant de ... au titre de dépenses non éligibles... En conséquence, la contribution du Fonds ne peut être supérieure à... La différence ... sera versée à notre compte bancaire".
46. La Commission admet d' ailleurs dans son mémoire en défense (45) qu' elle a donné la possibilité au gouvernement portugais de présenter ses observations une fois la décision prise.
47. Dans sa réponse à la question écrite que lui a posée la Cour, la Commission a soutenu que la décision avait été communiquée à l' État portugais avec référence expresse à l' article 6, paragraphe 1, précité "ce qui signifie que celui-ci aurait pu présenter ses observations s' il l' avait estimé utile ce qu' il n' a cependant pas fait, acceptant la réduction proposée".
48. Ainsi un échange de lettres postérieur à la décision arrêtée par la Commission serait conforme aux prescriptions de l' article 6, paragraphe 1, et l' absence de réaction de l' État concerné à la notification de la décision de réduction vaudrait acceptation de celle-ci (46).
49. Nous avons déjà souligné les inconvénients d' une telle pratique (47), qui est, en outre, contraire à la lettre de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83.
50. Vous l' avez vous-mêmes formellement condamnée en ces termes dans votre arrêt Oliveira du 7 mai 1991: (48)
"On ne saurait admettre l' argument tiré par la Commission de la possibilité pour l' État membre en cause d' engager une concertation avec le Fonds une fois que les décisions de réduction lui ont été notifiées.
Il suffit de relever à cet égard que tant le bénéficiaire du concours, informé de l' engagement de cette concertation, que l' État membre concerné seraient alors forclos pour introduire un recours en annulation contre les décisions de réduction lorsque, en dépit des objections que cet État membre fait valoir, la Commission confirme ses décisions initiales après l' expiration du délai de deux mois imparti par l' article 173, troisième alinéa, du traité.
Dans une telle hypothèse, le bénéficiaire du concours et l' État membre ne seraient pas davantage recevables à demander l' annulation des décisions confirmant des réductions de concours puisqu' un recours en annulation formé contre une décision purement confirmative d' une décision non attaquée dans les délais est irrecevable" (49).
51. Il n' est pas contesté que dans le dossier 870889 P3, l' État membre n' a pas été à même de présenter ses observations avant que la Commission n' arrête sa décision de réduction de concours. Il s' ensuit que celle-ci doit être annulée sans qu' il y ait lieu d' examiner les autres moyens invoqués par la société requérante.
52. Les conditions d' application de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 doivent également être évoquées dans les dossiers Consorgan et Cipeke, quoique sous un jour différent. Ces deux affaires portent essentiellement sur les effets de la décision d' agrément. Examinons-les à présent.
53. La société Consorgan a fait partie d' un groupe de quatorze entreprises conduites par la société Ceramic qui a présenté, en 1987, une demande de concours (50) au Fonds pour "une action de formation professionnelle en faveur des jeunes de moins de 25 ans..." (51) qui devait concerner 1 263 personnes (dossier 871106 P1).
54. Si l' on s' en tient à la demande de paiement du solde présentée le 27 octobre 1988 (52), la Commission aurait agréé le projet global par une décision du 31 mars 1987 pour une somme de 328 148 959 ESC, portée à 337 749 326 ESC par décision modificative du 30 avril 1987. Ces deux décisions n' ont pas été versées aux débats. Elles n' ont été notifiées qu' au DAFSE qui, selon les indications fournies à l' audience par le représentant de la Commission, a ensuite ventilé les avances entre les entreprises concernées.
55. D' après le rapport d' évaluation quantitative et qualitative (53) établi par Consorgan, la contribution du Fonds a été approuvée, en ce qui la concerne, pour la somme de 93 552 788 ESC (la contribution de l' IGFSS étant approuvée pour 76 518 645 ESC).
56. La société requérante a reçu une avance de 85 020 716 ESC dont 46 761 394 provenant du Fonds (54) et 38 259 322 provenant de l' IGFSS (55).
57. D' après le rapport d' évaluation précité, la société a finalement dépensé 177 129 810 ESC. La demande de paiement du solde présentée, pour l' ensemble du groupe d' entreprises, par la société Ceramic, évaluait le montant total de la contribution du Fonds à 263 965 133 ESC. Elle est datée du 27 octobre 1988 (56).
58. Par une lettre du 30 mars 1990 (57), le DAFSE faisait savoir à Consorgan que les services du Fonds avaient constaté l' existence d' un montant de 30 501 190 ESC de dépenses non éligibles: les montants de solde approuvés s' élevaient à 6 472 608 ESC en ce qui concerne le concours du Fonds et de 5 295 771 ESC en ce qui concerne la contribution nationale.
59. La société Consorgan aura donc pu bénéficier des avances (85 020 716 ESC) et du solde accordé (11 768 379 ESC (58)) soit au total 96 789 095 ESC.
60. Cette somme doit être comparée au total agréé, soit 188 934 925 ESC, et au total des sommes dépensées, soit 177 129 810 ESC.
61. C' est cette décision de la Commission de réduire le montant des concours initialement accordés, portée à la connaissance de Consorgan par lettre précitée du DAFSE du 30 mars 1990, qui fait l' objet du recours.
62. Le non-respect de la formalité prescrite par l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 s' analyse en une violation des formes substantielles, au sens de l' article 173, premier alinéa, du traité CEE, que vous avez examinée d' office (59) dans l' arrêt Interhotel.
63. Comme y invite la question écrite que vous avez posée à la Commission, vérifions donc, d' office, que l' État membre concerné a été consulté avant que la Commission ne prenne sa décision de réduire les concours du Fonds, comme l' exige l' article 6, paragraphe 1, précité.
64. Alors que les actions de formation étaient terminées et après analyse de la demande en paiement du solde, la Commission, dans une première décision portée à la connaissance du DAFSE par lettre du 5 septembre 1989 (60), a limité la contribution du Fonds au dossier Ceramic à la somme de 201 130 494 ESC (61) (soit 62 834 639 ESC de dépenses non éligibles).
65. Par lettre du 27 septembre 1989 (62), le DAFSE demandait au Fonds de ventiler, par entreprise et par rubrique, les sommes considérées comme non éligibles. Des précisions étaient apportées au DAFSE par courrier du 27 octobre 1989 (63) accompagné d' une fiche reprenant les différents postes du formulaire frappés de réduction.
66. Enfin, dans une nouvelle lettre du 19 février 1990 (64), le DAFSE sollicitait des informations supplémentaires, le total des sommes déclarées non éligibles par la Commission atteignant 130 118 760 ESC, alors que la lettre du 5 septembre 1989 annonçait une réduction sensiblement inférieure. Dans une lettre du 2 mars 1990 (65), la Commission confirmait que le montant des dépenses non éligibles s' élevait à la somme de 62 834 639 ESC et ne concernait que la participation du Fonds à cette action.
67. C' est à la suite de cette correspondance que le DAFSE notifiait à Consorgan, par la lettre du 30 mars 1990, précitée, une réduction des concours.
68. Dès lors que cette dernière lettre a été précédée d' un échange de courriers entre la Commission et l' État membre et que celui-ci a été, par le moyen du DAFSE, à même de présenter ses observations, il y a lieu de considérer que les prescriptions de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 ont été respectées, comme vous l' avez déjà jugé dans l' arrêt FUNOC/Commission (66).
69. Le recours en annulation formé par la société Consorgan a un fondement unique: le défaut de motivation dans les conditions exigées par l' article 190 du traité.
70. La lettre du 30 mars 1990 notifiant à cette société une réduction des concours répond-elle à l' exigence de motivation posée par cet article? Elle fixe à la somme de 30 501 190 ESC les dépenses non éligibles de la société Consorgan en raison de la présence dans la demande de paiement de solde, d' une part, d' un nombre d' heures pratiques excessif, d' autre part, d' un certain nombre de dépenses non agréées.
71. Selon une jurisprudence constante de la Cour
"l' obligation de motiver une décision individuelle a pour but de permettre à la Cour d' exercer son contrôle sur la légalité de la décision et de fournir à l' intéressé une indication suffisante pour savoir si la décision est bien fondée ou si elle est éventuellement entachée d' un vice permettant d' en contester la validité. La portée de cette obligation dépend de la nature de l' acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté" (67).
72. C' est ainsi que la motivation d' une décision prise par la Commission après avis du comité des franchises douanières et refusant l' importation d' un appareil scientifique en franchise de douane vous est apparue suffisante dès lors que
"S' il est vrai que, selon une jurisprudence constante de la Cour, la motivation exigée par l' article 190 du traité doit faire apparaître, d' une façon claire et non équivoque, le raisonnement de l' autorité communautaire, auteur de l' acte incriminé, de façon à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise afin de défendre leurs droits, et à la Cour d' exercer son contrôle, il n' est toutefois pas exigé qu' elle spécifie tous les différents éléments de fait ou de droit pertinents. En effet, la question de savoir si la motivation d' une décision satisfait à ces exigences doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l' ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée" (68).
73. La motivation d' une décision individuelle doit donc être suffisante pour permettre à la Cour d' exercer son contrôle et à la personne concernée d' en connaître les justifications afin de pouvoir la contester. Elle ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire compte tenu des exigences et des contraintes liées au fonctionnement des institutions communautaires.
74. En matière de Fonds social européen, vous avez admis, dans l' arrêt Commune d' Amsterdam/Commission (69) du 7 février 1990, que le caractère sommaire de la motivation de la décision par laquelle la Commission refuse le concours du Fonds social européen à une action de formation professionnelle est
"une conséquence inéluctable du traitement informatique de plusieurs milliers de demandes de concours, sur lesquelles la Commission est tenue de statuer à bref délai. Une motivation plus détaillée à l' appui de chaque décision individuelle serait dès lors de nature à compromettre l' attribution rationnelle et efficace des concours financiers du Fonds". (70)
75. Une motivation ainsi allégée est admise pour une décision de refus d' accorder un concours dans le cadre de la demande initiale que la Commission doit traiter dans des délais très brefs (71). Cette solution est-elle transposable à la décision de la Commission qui, suite à une demande de paiement de solde, réduit le montant des concours initialement agréé?
76. Certes, dans ce cas, la Commission arrête sa décision, on l' a vu, après une demande accompagnée d' un rapport d' évaluation quantitative et qualitative dans lequel l' entreprise concernée a pu s' expliquer. Mais la Commission n' est plus tenue par la même contrainte de délais.
77. Vous admettez, par ailleurs, que lorsque le destinataire de la décision dont la motivation est contestée a été associé à la préparation de celle-ci, cette motivation répond aux "exigences minimales" de l' article 190 du traité dès lors qu' elle contient les éléments indispensables pour que le destinataire puisse apprécier si la décision est viciée (72).
78. Nous avons vu qu' au cours de la procédure de financement du Fonds les États membres peuvent présenter leurs observations. En revanche, les entreprises touchées par les réductions de concours ne sont pas associées à la préparation de la décision de la Commission.
79. Dès lors, la situation très particulière dans laquelle se trouve l' entreprise en attente du versement du solde ne permet pas de se satisfaire d' une motivation sommaire.
80. En effet, le rejet par la Commission d' une demande initiale de concours ne cause pas d' autre préjudice à la société concernée que la perte d' un financement: elle n' a pas encore engagé de dépenses.
81. En revanche, lorsque la demande initiale a été agréée, l' entreprise a perçu une avance qui ne couvre pas plus de 50 % des dépenses agréées (73). Ce n' est que lorsque l' action de formation est terminée que le solde est exigible. La société aura donc, très généralement, fait des avances de fonds dans l' attente du versement du solde qu' elle peut légitimement espérer percevoir, dès lors que l' opération s' est déroulée dans les conditions de l' agrément.
82. On le voit, une réduction des concours portée à la connaissance des entreprises concernées au moment du règlement du solde est de nature, si elle n' est pas motivée de façon suffisante pour en permettre le contrôle du bien-fondé, à causer un préjudice important (74) pouvant occasionner de graves difficultés financières à ses destinataires.
83. Dans la lettre du 30 mars 1990, la Commission invoque comme premier motif le fait que le nombre d' heures pratiques doit être diminué de 17 % pour atteindre un nombre égal au nombre total d' heures théoriques.
84. La société requérante ne conteste pas avoir été avisée, par une circulaire n
10/DAFSE/87 du 8 juin 1987 (75), que la durée des stages professionnels devait être égale à celle des heures d' enseignement théorique, tout dépassement étant considéré comme non prioritaire, et donc non pris en charge par le DAFSE.
85. Les explications de la société Consorgan remettent en cause les chiffres avancés par la Commission, et reviennent à tenter de démontrer qu' elle a respecté les prescriptions de la circulaire (76). Elle était, en tout état de cause, à même de mesurer ce que lui reprochait la Commission.
86. Il s' ensuit que la décision attaquée ne saurait être considérée comme insuffisamment motivée de ce chef.
87. Avant d' analyser le deuxième motif avancé par la lettre du 30 mars 1990, arrêtons-nous, un instant, sur la procédure qu' ont suivie le Fonds et le DAFSE dans cette affaire. Elle est révélatrice de la pratique suivie par la Commission en cas de demandes de concours présentées par un groupement d' entreprises.
88. La demande de concours a été unique pour l' ensemble des entreprises concernées, dont Consorgan, et présentée détaillée rubrique par rubrique.
89. L' agrément a été donné pour un montant global et notifié au DAFSE (77) qui a ventilé cette somme entre les entreprises précitées en fonction de leur importance dans le projet.
90. Il était, certes, loisible à la Commission de notifier un agrément détaillé rubrique par rubrique au DAFSE et à celui-ci de procéder à une répartition de cet agrément par entreprises.
91. Mais, dès lors que les services du DAFSE - mandataire ici de la Commission - n' ont notifié à la société Consorgan qu' un agrément global, la Commission était liée par cette décision aussi longtemps que celle-ci n' était ni modifiée ni rapportée par une décision ultérieure, éventuellement plus précise (78).
92. La société Consorgan avait obtenu un agrément pour la somme de 188 934 925 ESC. La réglementation communautaire applicable n' exigeant pas que l' agrément soit donné de manière détaillée, rubrique par rubrique, cette société pouvait légitimement croire que sa demande avait été acceptée (79) dans le cadre d' une enveloppe globale qu' elle ne devait pas dépasser: le montant total de ses dépenses s' est d' ailleurs limité à la somme de 177 129 810 ESC.
93. Il ne saurait donc être reproché à la société Consorgan de ne pas avoir réagi à une décision d' agrément - qu' elle pouvait estimer parfaite - et de ne pas avoir sollicité du DAFSE des explications sur la répartition de la somme agréée.
94. La demande de paiement du solde a été, elle aussi, présentée globalement pour l' ensemble du projet.
95. La réduction des concours a, de même, été décidée globalement (80) puis répartie par rubriques, sur décision de la Commission (81). Celle-ci a également donné au DAFSE l' instruction suivante: "la réduction à prendre en compte pour chaque entreprise est proportionnelle à son poids relatif dans chaque poste du formulaire pour lequel certaines dépenses ont été considérées comme non éligibles" (82).
96. Il semble donc qu' il ait été fait application de l' article 7, paragraphe 2, du règlement n
2950/83 qui prévoit une sorte d' examen accéléré des demandes de paiement de solde et qui seul permettait des réductions "proportionnelles". Cet article dispose que:
"Les vérifications du contenu d' une demande de paiement peuvent être effectuées par un sondage représentatif. La Commission, avant d' opérer une vérification, arrête, en concertation avec l' État membre intéressé, le taux de sondage en fonction des conditions matérielles et techniques de l' action concernée. Dans la mesure où le sondage conduit à une réduction, celle-ci est appliquée proportionnellement à l' ensemble du montant dont le paiement est demandé, après que l' État membre a pu présenter ses observations" (83).
97. Toutefois, la Commission ne s' est à aucun moment du dossier prévalue de l' application de ce texte. D' ailleurs ni l' État membre ni les entreprises ni, a fortiori, la Cour ne disposent, en l' état, d' informations sur les conditions dans lesquelles un "taux de sondage" aurait été arrêté et sur le caractère "représentatif" de ce sondage.
98. Toujours est-il que la Commission a pu répartir entre les entreprises les réductions de concours proportionnellement à l' importance de chacune d' elles dans les postes considérés et non à raison du montant exact des dépenses irrégulières, une entreprise pouvant être l' objet d' une réduction sur un poste précis alors même qu' elle aurait été en mesure de justifier d' une utilisation des concours sur ce poste, conforme à la décision d' agrément.
99. Il est donc clair que la Commission a procédé à des réductions de concours:
- calculées à partir de critères abstraits: la réduction "proportionnelle" est sans rapport avec le montant des dépenses justifiées réellement faites par les entreprises sur le poste considéré;
- inexpliquées à l' égard des entreprises: celles-ci ignorent le contenu exact de la décision d' agrément dont la Commission se prévaut pour justifier une telle réduction: elles se voient opposer cette décision dont elles ignorent toutes les prescriptions les concernant, la seule décision qui leur a été notifiée ne procédant pas aux distinctions par rubrique dont la Commission fait état.
100. On aboutit à ce paradoxe qu' une décision prise pour assurer le respect de l' article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83 (éliminer les dépenses non conformes à la décision d' agrément) peut conduire à un résultat inverse (des dépenses conformes à la décision d' agrément peuvent, de fait, être éliminées).
101. Il apparaît ainsi qu' une procédure qui s' inspire du principe de la sécurité juridique en prévoyant une décision d' agrément qui fixe les droits des parties peut être, en pratique, appliquée de telle manière qu' elle viole ce principe.
102. Sous l' empire de la réglementation applicable au Fonds avant 1983, la Bundesanstalt fuer Arbeit avait présenté à la Commission quatre demandes de concours qui avaient été agréées. Les demandes de versement des soldes de concours avait été rejetées au motif qu' elles avaient été présentées en dehors du délai de dix-huit mois prévu à l' article 4, paragraphe 1, de la décision 78/706/CEE de la Commission.
103. La Cour, faisant droit à la demande d' annulation de la décision de la Commission refusant le paiement de soldes de concours a relevé que
"Le principe de sécurité juridique exige ... qu' une disposition fixant un délai de forclusion, tout spécialement lorsqu' elle peut aboutir à priver un État membre du versement d' une aide financière dont la demande avait été agréée et sur base de laquelle il a déjà exposé des dépenses considérables, soit fixée de manière claire et précise afin que les États membres puissent apprécier en toute connaissance de cause l' importance qu' il y a pour eux à respecter ce délai. Ni les termes de l' article 4, premier alinéa, de la décision 78/706/CEE de la Commission ni le contexte dans lequel cette disposition s' insère ne justifient que l' on interprète ce délai comme un délai de forclusion" (84).
104. De la même façon, dès lors que la Commission procède à une réduction de concours, l' absence de décision d' agrément détaillée et précise, notifiée à toutes les entreprises concernées, et le caractère proportionnel de la répartition entre entreprises des réductions décidées sur un poste précis ne paraissent pas conformes au principe de la sécurité juridique dont votre jurisprudence a rappelé l' importance dans les procédures concernant le Fonds social européen.
105. Or le deuxième motif de la lettre du 30 mars 1990 fait précisément référence à la décision d' agrément. De plus le montant total de la réduction notifiée à Consorgan est, pour partie, le résultat d' une répartition proportionnelle de la réduction globale entre entreprises concernées. Examinons, donc, cette motivation à la lumière des remarques qui précèdent.
106. Relevons, d' emblée, les approximations dans la formulation de cette lettre: "certaines dépenses ... n' ont pas été agréées dans la demande de concours (notamment sous les points 14.3.3, 4, 5, 7 et 8)" (85).
107. Ainsi, si Consorgan connaissait le montant total de la réduction, elle ignorait:
- la liste exacte des postes ou rubriques concernés,
- la ventilation par poste de la réduction,
- le mode de calcul de cette réduction.
108. Il est parfaitement légitime que la Commission déclare inéligibles des dépenses qui n' ont pas été approuvées par la décision d' agrément. Il suffit, à cet égard, de rappeler les règles posées par l' article 6 du règlement n 2950/83. Fonder la non-éligibilité d' une dépense sur le défaut d' agrément est donc, à notre avis, un motif pertinent. Encore faut-il que la décision initiale d' agrément soit portée à la connaissance de la société bénéficiaire du concours avec suffisamment de précision pour que celle-ci puisse identifier les postes agréés, les postes refusés et les postes affectés d' une diminution.
109. Nous savons que tel n' a pas été le cas en l' espèce. L' agrément a été donné pour un montant global inférieur au montant demandé (86). Certaines rubriques ont donc fait l' objet de réductions de concours sans que Consorgan, au même titre que les autres entreprises concernées, ne puisse les identifier.
110. Enfin, la décision de la Commission fixe à la somme totale de 30 501 190 ESC le montant des dépenses non éligibles dans le dossier de la société Consorgan.
111. Ce chiffre est le résultat, notamment, de l' addition des réductions opérées rubrique par rubrique au prorata de l' importance de la société Consorgan dans chacune de celles-ci (87).
112. Or ce mode de calcul "proportionnel", que l' entreprise était dans l' impossibilité de déterminer elle-même, n' a pas été porté à sa connaissance.
113. L' absence de ce motif, indispensable pour savoir comment la Commission était parvenue à un tel résultat, combinée avec la référence faite à une décision d' agrément notifiée pour une somme globale à la société Consorgan, prive la décision attaquée d' une motivation suffisante au sens de l' article 190 du traité.
114. Soulignons enfin que ces exigences en matière de motivation sont parfaitement compatibles avec les contraintes de gestion et le souci d' efficacité qui animent le Fonds.
115. Par 1) l' envoi aux entreprises concernées de la décision d' agrément, 2) la limitation des réductions de concours aux seules dépenses non utilisées dans les conditions de l' agrément sans application de critères abstraits (88), l' efficacité pourrait être, à notre sens, conciliée avec la légalité.
116. Les difficultés suscitées par le défaut de transparence de la décision d' agrément ne sont pas passées inaperçues du législateur communautaire: l' article 10 du règlement n
4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, qui régit actuellement la procédure de financement par le Fonds prévoit que les décisions d' agrément de la Commission sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes.
117. Le recours en annulation de la société Consorgan doit donc, à notre sens, être accueilli.
118. Les questions soulevées par cette affaire se posent en termes identiques dans le dossier Cipeke. Ce n' est que pour la clarté de l' exposé que nous traitons celui-ci séparément.
119. La société Cipeke a pour objet l' organisation de cours de formation professionnelle en arts graphiques.
120. Le 17 août 1986, la société Partex a présenté au Fonds une demande de concours au nom de onze entreprises, dont la société Cipeke.
121. Le projet a été agréé par la Commission à hauteur de 300 665 191 ESC (89) par une décision du 31 mars 1987, modifiée le 30 avril 1987: ces documents n' ont pas été versés aux débats.
122. D' après le rapport d' évaluation quantitative et qualitative établi par Cipeke (90), la contribution du Fonds a été approuvée, en ce qui la concerne, pour la somme de 35 298 094 ESC (la contribution de l' IGFSS étant approuvée pour 28 880 258 ESC).
123. Cipeke a perçu une avance de 32 089 174 ESC, dont 17 649 045 du Fonds.
124. A l' issue du cours, la société requérante a établi un rapport d' évaluation quantitative et qualitative et évalué le solde restant dû à 9 316 486 ESC.
125. La demande de paiement du solde pour l' ensemble des entreprises conduites par Partex a été présentée le 28 octobre 1988.
126. Par lettre du DAFSE envoyée le 15 mars 1990 et reçue le 3 avril 1990, Cipeke apprenait qu' elle devait rembourser 2 084 518 ESC en raison de "l' existence d' un montant de 11 104 748 ESC de dépenses non éligibles, relatives aux points 14.2, 14.3 et 14.4 du formulaire".
127. Le 4 avril 1990, Cipeke a demandé les motifs de cette décision. Elle a reçu la réponse par une télécopie du 20 avril 1990 se bornant à indiquer que des dépenses étaient supérieures aux dépenses prévues, que certaines rubriques n' étaient pas agréées et que d' autres ne figuraient pas dans la demande initiale. Il était également précisé que la réduction à prendre en compte était proportionnelle à l' "importance relative" de l' entreprise "dans chaque point du formulaire".
128. La société requérante demande l' annulation de la décision reçue le 3 avril 1990 pour violation de l' article 190 du traité.
129. Comme nous l' avons fait à propos du dossier Consorgan, vérifions, en premier lieu, que les conditions posées par l' article 6, paragraphe 1, du règlement n 2950/83 ont été respectées.
130. Dans une première décision notifiée au DAFSE le 10 janvier 1990, la Commission a limité la contribution du Fonds au dossier Partex 871012 P1 à la somme de 175 112 651 ESC (91).
131. Par lettre du 5 février 1990 (92), le DAFSE demandait au Fonds de ventiler, par entreprise et par rubrique, les sommes considérées comme non éligibles.
132. Des précisions étaient apportées au DAFSE par courrier du 2 mars 1990 (93) accompagné d' une fiche reprenant les différents postes du formulaire frappés de réduction. La lettre précisait in fine que "la réduction à prendre en compte pour chaque entreprise est proportionnelle à son poids relatif dans chaque poste du formulaire pour lequel certaines dépenses ont été considérées comme non éligibles".
133. C' est à la suite de cette lettre que le DAFSE notifiait, le 15 mars 1990, la décision attaquée.
134. L' État membre concerné a donc été consulté dans des conditions satisfaisant aux exigences de l' article 6, paragraphe 1, du règlement précité.
135. Qu' en est-il de la motivation de la décision attaquée?
136. Notons, en premier lieu, que la motivation de la lettre du 15 mars 1990 - qui enjoignait à la société Cipeke de rembourser la somme due par chèque bancaire dans un délai de quinze jours - aurait dû se suffire à elle-même.
137. La Commission ne saurait considérer comme une motivation complémentaire de cette décision des précisions apportées ultérieurement, sur demande de la société, à une date où le délai du recours en annulation de la décision attaquée avait déjà commencé à courir, sauf à priver la société débitrice, dans une telle situation, des conditions de droit commun du recours en annulation et notamment du délai de recours de deux mois.
138. Force est de constater que la lettre du 15 mars 1990 ne permettait pas à la requérante de connaître la répartition de la réduction annoncée entre les trois rubriques du formulaire évoquées. Elle était également tenue dans l' ignorance des raisons de cette réduction: s' agissait-il, par exemple, de demandes non prévues dans la demande initiale, de rubriques ayant fait l' objet d' une demande mais réduites lors de l' agrément? S' il s' agissait de réductions décidées lors de l' agrément, celui-ci avait-il été porté à la connaissance de la société Cipeke autrement que par la notification d' une somme globale?
139. De plus, le mode de calcul de cette réduction est inconnu. Celle-ci est-elle égale à la somme des dépenses réellement injustifiées ou est-elle proportionnée au "poids" de la société dans chaque poste, sans égard à ses dépenses réelles?
140. Il s' ensuit que la lettre du 15 mars 1990 n' est assortie d' aucune motivation au sens de l' article 190 du traité.
141. Si vous estimiez, néanmoins, possible de prendre en compte les explications données ultérieurement par la Commission, nous vous invitons, comme dans l' affaire Consorgan, à déclarer qu' aucune décision d' agrément détaillée rubrique par rubrique n' ayant jamais été portée à la connaissance de Cipeke, la décision est nulle pour motivation insuffisante.
142. Nous concluons donc
à l' annulation des décisions de réduction de concours du Fonds social européen prises par la Commission des Communautés européennes:
1) dans le dossier 870889 P3, le 7 septembre 1989, avec notification à la société Infortec par lettre datée du 9 mars 1990;
2) en tant qu' elle concerne la société Consorgan dans le dossier 871106 P1, avec notification à cette société par lettre datée du 30 mars 1990;
3) en tant qu' elle concerne la société Cipeke dans le dossier 871012 P1, avec notification à cette société par lettre datée du 15 mars 1990,
et à ce que les dépens des présentes instances soient mis à la charge de l' institution défenderesse.
(*) Langue originale: le français.
(1) Décision concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 38).
(2) Règlement portant application à (sic) la décision 83/516/CEE concernant les missions du Fonds social européen (JO L 289, p. 1).
(3) Décision concernant la gestion du Fonds social européen (JO L 377, p. 1).
(4) Europe sociale, 2/91, p. 87.
(5) Article 1er de la décision 83/516/CEE.
(6) Voir l' annexe de la décision 83/516, déclaration ad article 5, paragraphe 1.
(7) Voir, par exemple, l' article 6, paragraphe 2, de la décision 83/516.
(8) Article 124 du traité CEE.
(9) Qui figure en annexe 1 de la décision 83/673/CEE.
(10) Article 5, paragraphes 1 et 2, du règlement (CEE) n 2950/83.
(11) Ibidem.
(12) Introduite au moyen du formulaire figurant en annexe 2 de la décision 83/673.
(13) Article 5, paragraphe 4, du règlement n
2950/83.
(14) Ibidem.
(15) Sauf cas particuliers, article 5 de la décision 83/516.
(16) Article 7 du règlement n
2950/83.
(17) Ibidem.
(18) Article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83.
(19) Dans ce cas également, l' État membre concerné doit être consulté: article 7, paragraphe 2, du règlement n 2950/83.
(20) Article 6, paragraphe 2, du règlement n
2950/83.
(21) Ibidem et article 2, paragraphe 2, de la décision 83/516.
(22) Article 5, deuxième phrase, du règlement n
2950/83.
(23) 310/81, point 15, Rec. p. 1341, souligné par nous, rendu sous l' empire de la réglementation de 1977.
(24) Qu' il s' agisse de la notification de la décision d' agrément ou de la notification de la décision fixant le montant du solde restant dû par la Commission.
(25) Pour un exemple, arrêt du 1er octobre 1987, Royaume-Uni/Commission (84/85, Rec. p. 3765).
(26) Qui permet aux entreprises concernées de bénéficier de facilités de trésorerie.
(27) Article 6, paragraphe 1, du règlement n
2950/83.
(28) Article 6, paragraphe 2, du règlement n
2950/83.
(29) Voir paragraphe 24 de nos conclusions sous l' arrêt du 7 mai 1991, Interhotel (C-291/89, Rec. p. I-2257).
(30) Arrêt Interhotel précité; arrêt Oliveira (C-304/89, Rec. p. I-2283).
(31) Annexe du recours, document 9.
(32) Ibidem, document 8.
(33) Alors que la demande portait sur un montant de 66 533 519 ESC pour 380 personnes.
(34) Annexe du recours, document 11.
(35) Ibidem, document 10.
(36) Annexe du recours, document 12.
(37) Ibidem, document 5.
(38) Ordonnance du 21 novembre 1990 (Rec. p. I-4265).
(39) Recours, p. 2.
(40) Annexe du recours, document 5.
(41) Rappelons que l' agrément avait été donné pour la somme totale de 8 373 341 ESC et qu' Infortec avait d' ores et déjà reçu du Fonds une avance de 4 186 670 ESC.
(42) Annexe 1 du mémoire en défense.
(43) Souligné par nous. Voir également p. 17 du mémoire en défense.
(44) Arrêt du 11 octobre 1990 (C-200/89, Rec. p. I-3684).
(45) Points 24 et 25.
(46) A l' audience, le représentant de la Commission a confirmé que telle était l' interprétation que celle-ci donne de cette disposition.
(47) Voir paragraphe 12 de nos conclusions sous l' arrêt du 7 mai 1991, Oliveira, précité.
(48) Arrêt précité; voir également l' arrêt C-291/89, Interhotel, précité, point 15.
(49) Points 22 à 24 de l' arrêt Oliveira, précité.
(50) A hauteur de 550 668 844 ESC.
(51) Demande de concours, p. 2, annexe I du mémoire en défense de la Commission.
(52) Annexe 1 du mémoire en défense de la Commission.
(53) Annexe 2 du recours.
(54) Contrairement à ce qu' indique la société Consorgan dans son recours, point 4, de l' introduction, le document 3 annexé au recours n' établit pas l' existence d' un paiement par le Fonds. Mais ce point n' est pas contesté par la Commission.
(55) Voir l' autorisation de paiement n
1933/87 du DAFSE, annexe 4 du recours.
(56) Annexe 1 du mémoire en défense de la Commission.
(57) Annexe 1 du recours.
(58) 6 472 608 ESC provenant du Fonds social européen et 5 295 771 ESC provenant de la contribution publique nationale (voir lettre du 30 mars 1990).
(59) Voir le point 14 de l' arrêt Interhotel, précité; voir également les points 17 et 18 de l' arrêt Oliveira, précité.
(60) Annexe I de la réponse de la Commission à la question écrite de la Cour.
(61) C' est cette somme qui a été portée en surcharge sur la demande de paiement du solde.
(62) Ibidem, annexe II.
(63) Ibidem, annexe III.
(64) Ibidem, annexe IV.
(65) Ibidem, annexe V.
(66) Arrêt C-200/89, précité, point 17.
(67) Arrêt du 17 avril 1987, Sisma/Commission, point 8 (32/86, Rec. p. 1670), souligné par nous.
(68) Arrêt du 25 octobre 1984, Interfacultair Instituut Electronenmicroscopie der Rijksuniversiteit te Groningen/Inspecteur der Invoerrechten en accijnzen, point 38 (185/83, Rec. p. 3623), souligné par nous.
(69) 213/87, Rec. p. I-221.
(70) Point 28 de l' arrêt précité.
(71) Voir article 4, paragraphe 2, du règlement n
2950/83.
(72) Arrêt 185/83, précité, point 39.
(73) Sauf cas particuliers. Voir article 5 du règlement n 2950/83.
(74) Relevons, dans notre affaire, l' ampleur des réductions: la contribution du Fonds est réduite de 30 501 190 ESC alors qu' elle a été initialement approuvée pour la somme de 93 552 788 ESC (voir rapport d' évaluation, document 2, de l' annexe du recours).
(75) Annexe 1 du mémoire en duplique de la Commission. Notons que la circulaire est soigneusement motivée.
(76) Mémoire en réplique, point 11.
(77) Voir ci-avant paragraphe 54.
(78) Voir ci-avant paragraphe 20.
(79) D' autant que l' avance avait été versée.
(80) Elle a été fixée à la somme de 62 834 639 ESC par la lettre du Fonds du 5 septembre 1989, annexe I, de la réponse de la Commission à la question écrite de la Cour.
(81) Voir lettre de la Commission du 27 octobre 1989, annexe III, de la réponse de la Commission à la question écrite de la Cour.
(82) Ibidem.
(83) C' est nous qui soulignons.
(84) Arrêt du 26 mai 1982, Allemagne/Commission, point 16 (44/81, Rec. p. 1855).
(85) Annexe 1 du recours, souligné par nous. Notons, en passant, qu' aucune somme n' était demandée par Consorgan au titre du poste 14.7 (voir demande de paiement de solde, annexe 1 du mémoire en défense). En outre la réduction touche nécessairement d' autres postes que ceux cités. L' addition des sommes figurant sous ces rubriques est, en effet, inférieure au montant total de la réduction.
(86) 337 749 326 ESC au lieu de 550 668 844 ESC; voir la demande de paiement de solde, p. 1, cases 5 et 6.
(87) Voir ci-avant paragraphe 95.
(88) Tel que l' importance relative de chaque entreprise dans les différentes rubriques.
(89) Si l' on en croit la demande de paiement de solde, cases 5 et 6, annexe 2, du mémoire en défense.
(90) Document 6, en annexe au recours.
(91) Annexe I de la réponse de la Commission à la question écrite de la Cour.
(92) Ibidem, annexe II.
(93) Ibidem, annexe III.