Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
ΑΘΑΝΑΣΙΟΥ ΡΑΝΤΟΥ
της 16ης Απριλίου 2026 (1)
Συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-161/25 και C-162/25
Autorità di regolazione dei trasporti
κατά
Captrain Italia,
Rail Cargo Carrier Italy Srl,
Fuorimuro Inpresa Ferroviaria Srl,
Inrail SpA,
SBB Cargo Italia Srl,
Oceanogate Italia SpA,
GTS Rail SpA,
Adriafer Srl con socio unico,
DB Cargo Italia Srl,
Sangritana SpA (C-161/25),
και
Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C-162/25)
παρισταμένης της
Rete Ferroviaria Italiana SpA
[αιτήσεις του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
« Προδικαστική παραπομπή – Μεταφορές – Ενιαίος ευρωπαϊκός σιδηροδρομικός χώρος – Οδηγία 2012/34/ΕΕ – Άρθρο 35 – Σύστημα επιδόσεων – Περιεχόμενο – Διεθνής υπηρεσία μεταφορών – Δυσλειτουργίες που μπορούν να αποδοθούν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις – Κυρώσεις στα σύνορα – Εθνικό σύστημα κυρώσεων πρόσθετο και διαφορετικό από το γενικό σύστημα που εφαρμόζεται στο σύνολο του δικτύου – Σώρευση πλειόνων συστημάτων κυρώσεων – Συντονισμός των εν λόγω διαφορετικών συστημάτων – Προϋποθέσεις – Περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών »
I.      Εισαγωγή
1.        Οι υπό κρίση αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως, τις οποίες υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία), αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 97 ΣΛΕΕ και του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34/ΕΕ (2).
2.        Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δύο ένδικων διαφορών μεταξύ, αφενός, της Autorità di regolazione dei trasporti (ρυθμιστικής αρχής μεταφορών, Ιταλία) (στο εξής: ART) και της Rete Ferroviaria Italiana SpA (στο εξής: RFI) και, αφετέρου, πλειόνων σιδηροδρομικών επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται στην ιταλική αγορά (3), σχετικά με την απόφαση της ART περί εγκρίσεως των «επισημάνσεων και απαιτήσεων σχετικά με τη “δήλωση δικτύου 2024”» τις οποίες θέσπισε ο διαχειριστής της εθνικής σιδηροδρομικής υποδομής, ήτοι η RFI, και οι οποίες περιλαμβάνουν σύστημα επιβολής κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις για υπέρβαση του χρόνου στάσης στους σιδηροδρομικούς σταθμούς σύνδεσης με τα αλλοδαπά δίκτυα (στο εξής: κυρώσεις στα σύνορα).
3.        Κατόπιν αιτήματος του Δικαστηρίου, οι παρούσες προτάσεις θα επικεντρωθούν στην ανάλυση των πέντε πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων στις δύο αυτές υποθέσεις, τα οποία έχουν σχεδόν πανομοιότυπη διατύπωση. Με τα ερωτήματα αυτά εγείρεται, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα εάν το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, το οποίο δεν έχει ακόμη ερμηνεύσει το Δικαστήριο, επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν, παράλληλα με το σύστημα επιδόσεων που προβλέπεται σε αυτό, ειδικά συστήματα κυρώσεων σχετιζόμενα με τις δυσλειτουργίες του σιδηροδρομικού δικτύου καθώς και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, εάν και κατά πόσον τα διάφορα αυτά συστήματα μπορούν να εφαρμόζονται σωρευτικά και πρέπει να συντονίζονται.
II.    Το νομικό πλαίσιο
Α.      Το δίκαιο της Ένωσης
4.        Οι αιτιολογικές σκέψεις 2 και 3 της οδηγίας 2012/34 έχουν ως ακολούθως:
«(2)      Η περαιτέρω ενοποίηση του τομέα των μεταφορών στην Ένωση αποτελεί βασικό στοιχείο της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς και οι σιδηρόδρομοι αποτελούν ζωτικό στοιχείο της πορείας του τομέα των μεταφορών στην Ένωση προς την επίτευξη βιώσιμης κινητικότητας.
(3)      Είναι σημαντικό να βελτιωθεί η αποτελεσματικότητα του σιδηροδρομικού δικτύου ώστε να ενταχθεί σε μια ανταγωνιστική αγορά, λαμβανομένων υπόψη των ιδιαιτεροτήτων των σιδηροδρόμων.»
5.        Το άρθρο 35 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σύστημα επιδόσεων», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1.      Τα συστήματα χρέωσης υποδομής ενθαρρύνουν τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τους διαχειριστές υποδομής να ελαχιστοποιούν τη διαταραχή και [να] βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου μέσω συστήματος επιδόσεων. Το σύστημα είναι δυνατόν να προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημίωση των επιχειρήσεων που πλήττονται από τη διαταραχή και πριμοδότηση ως ανταμοιβή για επίδοση καλύτερη από την προγραμματισμένη.
2.      Οι βασικές αρχές του συστήματος επιδόσεων που αναφέρονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI ισχύουν σε ολόκληρο το δίκτυο.»
6.        Το άρθρο 56 της οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Αρμοδιότητες του ρυθμιστικού φορέα», απαριθμεί τις αρμοδιότητες του ρυθμιστικού φορέα. Κατά την παράγραφο 1 του εν λόγω άρθρου, ένας αιτών έχει το δικαίωμα να ασκήσει προσφυγή ενώπιον του εν λόγω φορέα, εάν πιστεύει ότι δεν έχει υποστεί δίκαιη μεταχείριση, ότι έχει υποστεί διακρίσεις ή ότι έχει με άλλον τρόπο αδικηθεί, ιδίως προκειμένου να προσβάλει ορισμένες αποφάσεις του διαχειριστή υποδομής, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται οι αποφάσεις σχετικά με τη δήλωση δικτύου και τα κριτήρια που καθορίζονται σε αυτήν. Κατά την παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, ο εν λόγω φορέας ελέγχει, μεταξύ άλλων, εάν η δήλωση δικτύου περιλαμβάνει ρήτρες που εισάγουν διακρίσεις.
7.        Το παράρτημα VI της ίδιας οδηγίας, το οποίο φέρει τον τίτλο «Απαιτήσεις για κόστος και τέλη που σχετίζονται με σιδηροδρομικές υποδομές», διαλαμβάνει στο σημείο 2 τα εξής:
«Το σύστημα επιδόσεων του άρθρου 35 στηρίζεται στις ακόλουθες βασικές αρχές:
α)      Για να επιτευχθεί το συμφωνημένο επίπεδο επιδόσεων και να μην διακυβευθεί η οικονομική βιωσιμότητα της υπηρεσίας, ο διαχειριστής υποδομής συμφωνεί με τους αιτούντες τις κύριες παραμέτρους του συστήματος επιδόσεων, ιδίως τις τιμές για τις καθυστερήσεις, τα κατώφλια των οφειλών στο πλαίσιο του συστήματος επιδόσεων όσον αφορά τόσο τα μεμονωμένα δρομολόγια όσο και το σύνολο των δρομολογίων σιδηροδρομικής επιχείρησης για δεδομένη χρονική περίοδο.
β)      Ο διαχειριστής υποδομής κοινοποιεί στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις τουλάχιστον πέντε ημέρες πριν από την εκτέλεση του δρομολογίου, τον πίνακα δρομολογίων, βάσει του οποίου υπολογίζονται οι καθυστερήσεις. Η περίοδος κοινοποίησης από τον διαχειριστή υποδομής δύναται να είναι μικρότερη σε περιπτώσεις ανωτέρας βίας ή καθυστερημένων τροποποιήσεων του πίνακα δρομολογίων.
γ)      Όλες οι καθυστερήσεις εντάσσονται σε μια από τις ακόλουθες κατηγορίες και υποκατηγορίες καθυστερήσεων:
[…]»
Β.      Το ιταλικό δίκαιο
1.      Η πράξη νομοθετικού περιεχομένου 201/2011
8.        Κατά
το
άρθρο 37 της decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (πράξης
νομοθετικού
περιεχομένου
αριθ. 201, περί επειγουσών διατάξεων για την ανάπτυξη, την ισότητα και την ενοποίηση των δημοσίων λογαριασμών), της 6ης Δεκεμβρίου 2011 (4), η οποία κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον νόμο 214 της 22ας Δεκεμβρίου 2011 (5), το οποίο φέρει τον τίτλο «Απελευθέρωση του τομέα των μεταφορών»:
«1.      Στο πλαίσιο της ρύθμισης των υπηρεσιών δημοσίου συμφέροντος που προβλέπεται από τον νόμο αριθ. 481 της 14ης Νοεμβρίου 1995, ιδρύεται η Ρυθμιστική αρχή μεταφορών (στο εξής: Αρχή), η οποία λειτουργεί με πλήρη αυτονομία και ανεξαρτησία κατά την εκτίμηση και τη λήψη αποφάσεων. […] Η Αρχή είναι αρμόδια στον τομέα των μεταφορών και της πρόσβασης στις συναφείς υποδομές και παρεπόμενες υπηρεσίες, σύμφωνα με την ευρωπαϊκή νομοθεσία και τηρουμένων της αρχής της επικουρικότητας και των αρμοδιοτήτων των περιφερειών και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης που μνημονεύονται στον τίτλο V του δευτέρου μέρους του Συντάγματος. […]
2.      Η Αρχή είναι αρμόδια στον τομέα των μεταφορών και της πρόσβασης στις συναφείς υποδομές, και ειδικότερα:
a)      διασφαλίζει, με μεθόδους που ενθαρρύνουν τον ανταγωνισμό, την αποδοτικότητα της λειτουργίας από πλευράς παραγωγικότητας και τον περιορισμό του κόστους για τους χρήστες, τις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές, δίκαιους και χωρίς διακρίσεις όρους πρόσβασης στις σιδηροδρομικές, λιμενικές και αερολιμενικές υποδομές και στα δίκτυα αυτοκινητοδρόμων, […]
b)      καθορίζει, εφόσον το κρίνει αναγκαίο με βάση τις πράγματι υφιστάμενες συνθήκες ανταγωνισμού στις διάφορες εγχώριες και τοπικές αγορές υπηρεσιών μεταφοράς, τα κριτήρια βάσει των οποίων οι αρμόδιοι φορείς καθορίζουν τις τιμές, τα τέλη και τα διόδια, συνεκτιμώντας την ανάγκη να διασφαλίζονται η οικονομική ισορροπία για τις υποκείμενες στη ρύθμιση επιχειρήσεις, η αποδοτικότητα της λειτουργίας από πλευράς παραγωγικότητας και ο περιορισμός του κόστους για τους χρήστες, τις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές·
[…]
i)      όσον αφορά,
ειδικότερα, την πρόσβαση στη σιδηροδρομική υποδομή, ασκεί όλα τα καθήκοντα του ρυθμιστικού φορέα του άρθρου 37 του νομοθετικού διατάγματος αριθ. 188 της 8ης Ιουλίου 2003, και ιδίως θεσπίζει τα κριτήρια καθορισμού των διοδίων εκ μέρους του διαχειριστή της υποδομής και τα κριτήρια για την κατανομή των δρομολογίων και της χωρητικότητας και ελέγχει την ορθή εφαρμογή τους από τον διαχειριστή της υποδομής·
[…]».
2.      Το νομοθετικό διάταγμα 112/2015
9.        Το
άρθρο 13 του decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (Rifusione) [νομοθετικού
διατάγματος
αριθ. 112, περί μεταφοράς στην εσωτερική έννομη τάξη της οδηγίας 2012/34/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Νοεμβρίου 2012, για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου (αναδιατύπωση)], της 15ης Ιουλίου 2015 (6), το οποίο φέρει τον τίτλο «Όροι πρόσβασης στις υπηρεσίες», ορίζει στην παράγραφο 1 τα εξής:
«Ο διαχειριστής της υποδομής εγγυάται και, κατά συνέπεια, παρέχει σε όλες τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις στις οποίες έχουν κατανεμηθεί χρονοδιάδρομοι, με δίκαιους και μη εισάγοντες διακρίσεις όρους και χωρίς την καταβολή οποιασδήποτε πρόσθετης επιβάρυνσης πέραν του τέλους πρόσβασης και χρήσης της υποδομής, τις ακόλουθες υπηρεσίες, οι οποίες συνιστούν την ελάχιστη δέσμη πρόσβασης:
a)      τη διεκπεραίωση αιτήσεων χωρητικότητας σιδηροδρομικής υποδομής με σκοπό τη σύναψη συμβάσεων χρήσης της υποδομής·
b)      το δικαίωμα χρήσης της παρεχόμενης χωρητικότητας·
c)      τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής, συμπεριλαμβανομένων σημείων και κόμβων της τροχιάς·
d)      τον έλεγχο και τη ρύθμιση της κίνησης των συρμών, τη σηματοδότηση και τη δρομολόγηση των αμαξοστοιχιών, καθώς και την κοινοποίηση όλων των πληροφοριών σχετικά με την κυκλοφορία·
e)      τη χρησιμοποίηση εξοπλισμού παροχής ηλεκτρισμού για το ρεύμα έλξης, όπου διατίθεται·
f)      κάθε άλλη πληροφορία που απαιτείται για να υλοποιηθεί ή να λειτουργήσει η υπηρεσία για την οποία έχει παρασχεθεί χωρητικότητα.
[…]»
10.      Το άρθρο 21 του ως άνω νομοθετικού διατάγματος, το οποίο φέρει τον τίτλο «Σύστημα παρακολούθησης των επιδόσεων των σιδηροδρομικών μεταφορών», προβλέπει τα εξής:
«1.      Προκειμένου να ελαχιστοποιηθούν οι ενδεχόμενες διαταραχές στην κίνηση των συρμών, ο διαχειριστής υποδομής θεσπίζει, χωρίς πρόσθετη επιβάρυνση για τον κρατικό προϋπολογισμό, σύστημα ελέγχου των επιδόσεων των σιδηροδρομικών μεταφορών, το οποίο μπορεί να προβλέπει τη δυνατότητα θέσπισης κυρώσεων εις βάρος των χρηστών του δικτύου που προκαλούν τις διαταραχές, χορήγησης αποζημιώσεων στους χρήστες του δικτύου που υφίστανται ζημία από τις διαταραχές και χορήγησης ορισμένων μορφών πριμοδότησης στους χρήστες του δικτύου οι οποίοι διακρίνονται για τις καλύτερες επιδόσεις τους σε σχέση με τις προβλεπόμενες στις αντίστοιχες συμβάσεις πρόσβασης στην υποδομή.
2.      Οι βασικές αρχές του συστήματος ελέγχου των επιδόσεων που ορίζονται στο παράρτημα VI, σημείο 2, της [οδηγίας 2012/34] εφαρμόζονται στο σύνολο του δικτύου που διαχειρίζεται ο διαχειριστής υποδομής.»
11.      Το άρθρο 37, παράγραφος 1, του εν λόγω νομοθετικού διατάγματος, το οποίο φέρει τον τίτλο «Ρυθμιστικός φορέας», ορίζει τα εξής:
«Ρυθμιστικός φορέας είναι η Ρυθμιστική αρχή μεταφορών, η οποία ασκεί αρμοδιότητες στον τομέα των σιδηροδρομικών μεταφορών και της πρόσβασης στις συναφείς υποδομές βάσει του άρθρου 37 της πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 201 της 6ης Δεκεμβρίου 2011, η οποία κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον νόμο 214 της 22ας Δεκεμβρίου 2011, του άρθρου 37 της πράξης νομοθετικού περιεχομένου αριθ. 1 της 24ης Ιανουαρίου 2012, η οποία κυρώθηκε, κατόπιν τροποποιήσεων, με τον νόμο 27 της 24ης Μαρτίου 2012, της [οδηγίας 2012/34], και του παρόντος διατάγματος. Ο φορέας ενεργεί με πλήρη αυτονομία και ανεξαρτησία κατά την εκτίμηση και τη λήψη αποφάσεων. […]»
III. Οι διαφορές των κύριων δικών, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
12.      Με απόφαση εκδοθείσα το έτος 2022, η ART ενέκρινε τις «επισημάνσεις και απαιτήσεις σχετικά με τη “δήλωση δικτύου 2024”» τις οποίες είχε υποβάλει ο διαχειριστής της εθνικής σιδηροδρομικής υποδομής, ήτοι η RFI. Στο πλαίσιο της αποφάσεως αυτής, η ART διαπίστωσε ότι ορισμένες από τις εν λόγω επισημάνσεις και απαιτήσεις έπρεπε να μεταφερθούν στην prospetto informativo della rete (δήλωση δικτύου) (στο εξής: PIR) για το έτος 2024, ενώ άλλες έπρεπε να μεταφερθούν στην PIR για το έτος 2023.
13.      Οι επισημάνσεις και απαιτήσεις σχετικά με την PIR για τα έτη 2023 και 2024 περιλάμβαναν, μεταξύ άλλων, τις κυρώσεις στα σύνορα, ήτοι κυρώσεις επιβαλλόμενες εις βάρος των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων σε περίπτωση υπέρβασης του χρόνου στάσης στους συνοριακούς σιδηροδρομικούς σταθμούς. Οι εν λόγω κυρώσεις στα σύνορα είναι, συνεπώς, επιπρόσθετες των ήδη προβλεπόμενων στο πλαίσιο του συστήματος επιδόσεων που βασίζεται στο άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, όπως αυτό μεταφέρθηκε στο ιταλικό δίκαιο με το άρθρο 21 του νομοθετικού διατάγματος 112/2015, το οποίο θεσπίζει γενικό πλαίσιο επιβολής κυρώσεων σε περίπτωση καθυστερήσεων που μπορούν να αποδοθούν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις ή στον διαχειριστή υποδομής.
14.      Οι προσφεύγουσες σιδηροδρομικές επιχειρήσεις άσκησαν ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Πεδεμοντίου, Ιταλία) προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της αποφάσεως της ART καθώς και της PIR για το έτος 2023, υποστηρίζοντας, μεταξύ άλλων, ότι με τις πράξεις αυτές θεσπιζόταν σύστημα κυρώσεων διαφορετικό από το προβλεπόμενο στο άρθρο 35 και στο παράρτημα VI της οδηγίας 2012/34.
15.      Με απόφαση που εξέδωσε το 2023, το ως άνω δικαστήριο έκρινε ότι η ART ήταν αρμόδια να θεσπίσει τις κυρώσεις στα σύνορα βάσει του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34 και του άρθρου 21 του νομοθετικού διατάγματος 112/2015. Θεώρησε εντούτοις ότι, καίτοι η συνύπαρξη των εν λόγω κυρώσεων με τις κυρώσεις που απορρέουν από το σύστημα επιδόσεων δεν είναι, αφ’ εαυτής, αντίθετη προς την ισχύουσα νομοθεσία, η ART έπρεπε να προβλέψει την εφαρμογή τους και έναντι του διαχειριστή υποδομής καθώς και να τις συνοδεύσει με κατάλληλους αντισταθμιστικούς μηχανισμούς. Επιπλέον, το εν λόγω δικαστήριο επισήμανε την απουσία συντονισμού μεταξύ των δύο καθεστώτων παροχής κινήτρων καθώς και τη μη διενέργεια τεχνικής αξιολόγησης της δυνητικής αλληλεπίδρασής τους και ότι, ως εκ τούτου, η απόφαση της ART δεν ήταν επαρκώς αιτιολογημένη όσον αφορά τις συγκεκριμένες λεπτομέρειες εφαρμογής της. Κατόπιν τούτου, ανέπεμψε την υπόθεση ενώπιον της ART προκειμένου αυτή να ασκήσει, κατά περίπτωση, εκ νέου την εξουσία της.
16.      Η ART και η RFI άσκησαν έφεση κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου. Από την πλευρά τους, οι προσφεύγουσες σιδηροδρομικές επιχειρήσεις άσκησαν αντέφεση, με την οποία αμφισβήτησαν την κρίση του Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (περιφερειακού διοικητικού δικαστηρίου Πεδεμοντίου) ότι η ART είχε πράγματι εξουσία να θεσπίσει τις κυρώσεις στα σύνορα βάσει του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34.
17.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί να διευκρινιστεί εάν ένα σύστημα όπως το θεσπιζόμενο με το άρθρο 21 του νομοθετικού διατάγματος 112/2015, το οποίο δεν αποκλείει την εφαρμογή συστήματος κυρώσεων πρόσθετου και διαφορετικού από το γενικώς προβλεπόμενο με την PIR, συνάδει με το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34.
18.      Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται, ειδικότερα, εάν το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο προβλέπει κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που πλήττονται από τις εν λόγω διαταραχές και πριμοδότηση για επιδόσεις καλύτερες από τις αναμενόμενες, μπορεί να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι είναι δυνατή η θέσπιση τέτοιου είδους κυρώσεων προβλεπόμενων από κανόνες πρόσθετους και διαφορετικούς σε σχέση με το γενικό σύστημα που καθιερώνεται από την PIR, με συνέπεια τη σώρευση κυρώσεων για το ίδιο γεγονός (ήτοι, την καθυστέρηση σε συνοριακό σιδηροδρομικό σταθμό) και την εν τοις πράγμασι επέκταση των διατάξεων του συστήματος αυτού στις παραβάσεις που τελούνται στους συνοριακούς σταθμούς.
19.      Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά, συναφώς, ότι ένα ενοποιημένο και συντονισμένο σύστημα το οποίο περιλαμβάνει δύο είδη κυρώσεων δεν μπορεί να γίνει δεκτό χωρίς να καθορίζονται σαφώς η φύση και ο βαθμός αυτονομίας του υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης. Κατά το εν λόγω δικαστήριο, πρέπει ιδίως, τηρουμένης της αρχής της ασφάλειας δικαίου, να διαπιστωθεί εάν το δίκαιο της Ένωσης επιτρέπει τέτοια σώρευση συστημάτων επιβολής κυρώσεων ή, σε περίπτωση που απαιτείται συντονισμός, κατά πόσον τα δύο αυτά συστήματα διασφαλίζουν, ακόμη και για τις κυρώσεις που επιβάλλονται στους συνοριακούς σταθμούς, την τήρηση των αρχών που είναι σύμφυτες με το δικαίωμα πρόσβασης στις υπηρεσίες.
20.      Σε περίπτωση που γίνει δεκτό ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 επιτρέπει τη σώρευση πλειόνων συστημάτων κυρώσεων, ούτως ώστε να μπορεί να επιβληθεί σε σιδηροδρομική επιχείρηση, για το ίδιο γεγονός, όπως είναι η καθυστέρηση σε συνοριακό σταθμό, τόσο κύρωσης βάσει του ισχύοντος στο σύνολο του δικτύου γενικού καθεστώτος όσο και ειδικής κύρωσης για τον συνοριακό σταθμό, θα πρέπει να διευκρινιστεί ποιες είναι οι απαιτήσεις για μια τέτοια σώρευση, ήτοι, αφενός, εάν η διάταξη αυτή επιβάλλει στην αρμόδια εθνική αρχή, εν προκειμένω στην ART, να τηρήσει την αρχή της ουδετερότητας του θεσπιζόμενου μηχανισμού, ιδίως με το να προβλεφθούν πριμοδότηση για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις
που επιδεικνύουν επιμέλεια, αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία καθώς και η επιβολή κυρώσεων και εις βάρος του διαχειριστή υποδομής όταν αυτός ευθύνεται για την καθυστέρηση, και, αφετέρου, εάν και κατά πόσον το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας επιβάλλει στην αρμόδια εθνική αρχή υποχρέωση συντονισμού του γενικού καθεστώτος του συστήματος επιδόσεων και του ειδικού καθεστώτος κυρώσεων στα σύνορα, προκειμένου οι δύο αυτοί μηχανισμοί να συμβάλλουν κατά συνεκτικό τρόπο στην επίτευξη του σκοπού που αφορά τις επιδόσεις του δικτύου χωρίς να συνεπάγονται δυσανάλογη επιβάρυνση για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που είναι αντιμέτωπες με την επιβολή κυρώσεων στα σύνορα.
21.      Υπό τις συνθήκες αυτές, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο, στην υπόθεση C-161/25, έξι προδικαστικά ερωτήματα, εκ των οποίων τα ακόλουθα πέντε αποτελούν αντικείμενο των παρουσών στοχευμένων προτάσεων:
«1)      Είναι δυνατή η θέσπιση συστήματος κυρώσεων πέραν αυτού το οποίο προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34;
2)      Συνάδει προς το άρθρο 35 [της οδηγίας 2012/34] η σώρευση πλειόνων συστημάτων κυρώσεων, ήτοι με άλλα λόγια, επιτρέπει το εν λόγω άρθρο να υπόκειται μια σιδηροδρομική επιχείρηση, για το ίδιο γεγονός, ήτοι καθυστέρηση σε συνοριακό σταθμό, τόσο στην κύρωση που προβλέπεται από το γενικό σύστημα το οποίο ισχύει για το σύνολο του δικτύου όσο και σε ειδική κύρωση για τον συνοριακό σταθμό;
3)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, επιβάλλει το άρθρο 35 [της οδηγίας 2012/34] στη ρυθμιστική αρχή [μεταφορών], κατά την εκ μέρους της θέσπιση ή, εν πάση περιπτώσει, “έγκριση” ενός συστήματος κυρώσεων για τους συνοριακούς σταθμούς σε βάρος των επιχειρήσεων σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων, να συμμορφώνεται πάντοτε με τις απαιτήσεις της εν λόγω διάταξης διασφαλίζοντας την ουδετερότητα του μέτρου, κατά τρόπον ώστε: i) να προβλέπεται πριμοδότηση για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που επιδεικνύουν επιμέλεια, ii) να καταβάλλεται αποζημίωση στις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία, και iii) να επιβάλλονται κυρώσεις και στον διαχειριστή, εφόσον αυτός ευθύνεται για την καθυστέρηση, εάν γίνει δεκτό ότι η ουδετερότητα απαιτεί σε κάθε περίπτωση οι διάφορες κυρώσεις να είναι αμφίπλευρες;
4)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, επιβάλλει το άρθρο 35 [της οδηγίας 2012/34] στη ρυθμιστική αρχή [μεταφορών] την υποχρέωση να συντονίζει και, αν ναι, σε ποιον βαθμό, το σύστημα κυρώσεων του “Performance Regime” και το σύστημα κυρώσεων στα σύνορα, ώστε τα δύο συστήματα να επιδιώκουν συντονισμένα τον σκοπό περί επιδόσεων του δικτύου, χωρίς να επιβαρύνουν υπέρμετρα τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που πλήττονται από τις κυρώσεις στα σύνορα;
5)      Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο δεύτερο ερώτημα, επιβάλλει το άρθρο 35 [της οδηγίας 2012/34] τον συντονισμό των ανώτατων κυρώσεων των δύο συστημάτων και την εκτίμηση των οικονομικών επιπτώσεών τους στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, κατά τρόπον ώστε να γίνεται στάθμιση της αρχής της αποτελεσματικότητας με τις αρχές της αναλογικότητας και του εύλογου χαρακτήρα και να μην τίθεται σε κίνδυνο η αποδοτικότητα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών;»
22.      Στην υπόθεση C-162/25, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε επίσης να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ίδια προδικαστικά ερωτήματα με εκείνα τα οποία υπέβαλε στην υπόθεση C-161/25, πλην του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος, στο τέλος του οποίου χρησιμοποιείται η εξής διατύπωση:
«Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως [στο δεύτερο ερώτημα], επιβάλλει το άρθρο 35 [της οδηγίας 2012/34] στη ρυθμιστική αρχή [μεταφορών], κατά την εκ μέρους της θέσπιση ή, εν πάση περιπτώσει, “έγκριση” ενός συστήματος κυρώσεων για τους συνοριακούς σταθμούς σε βάρος των επιχειρήσεων σιδηροδρομικής μεταφοράς εμπορευμάτων, να συμμορφώνεται πάντοτε με τις απαιτήσεις της εν λόγω διάταξης διασφαλίζοντας την ουδετερότητα του μέτρου, κατά τρόπον ώστε: i) να προβλέπεται πριμοδότηση για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που επιδεικνύουν επιμέλεια, ii) να καταβάλλεται αποζημίωση στις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία, και iii) να επιβάλλονται κυρώσεις και στον διαχειριστή, εφόσον αυτός ευθύνεται για την καθυστέρηση, σύμφωνα με την αρχή ότι η ουδετερότητα απαιτεί σε κάθε περίπτωση οι διάφορες κυρώσεις να είναι αμφίπλευρες;»
23.      Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 1ης Απριλίου 2025, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C-161/25 και C-162/25 προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
24.      Γραπτές παρατηρήσεις υπέβαλαν στο Δικαστήριο η Captrain Italia, η Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion, η RFI, η Ιταλική και η Πολωνική Κυβέρνηση, καθώς και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή.
IV.    Ανάλυση
Α.      Προκαταρκτικές παρατηρήσεις
25.      Οι υπό κρίση αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν, κατ’ ουσίαν, το ζήτημα εάν είναι συμβατή προς το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 εθνική ρύθμιση η οποία δεν αποκλείει την εφαρμογή συστήματος κυρώσεων πρόσθετου και διαφορετικού σε σχέση με εκείνο το οποίο προβλέπει γενικώς το σύστημα επιδόσεων του άρθρου αυτού. Η ερμηνεία του εν λόγω άρθρου βρίσκεται στο επίκεντρο των πέντε προδικαστικών ερωτημάτων του αιτούντος δικαστηρίου που αποτελούν το αντικείμενο των παρουσών στοχευμένων προτάσεων.
26.      Προκαταρκτικώς, επισημαίνω ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 προβλέπει τη θέσπιση συστήματος επιδόσεων, το οποίο έχει ως σκοπό τη βελτιστοποίηση της χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής, παρακινώντας τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον διαχειριστή της υποδομής να υιοθετούν αποτελεσματικότερους τρόπους διαχείρισης. Προς τούτο, παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να εφαρμόζουν ένα σύνολο μέτρων για την επίτευξη του σκοπού αυτού, μεταξύ των οποίων κυρώσεις για πράξεις που διαταράσσουν τη λειτουργία του δικτύου, αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που πλήττονται από τις εν λόγω διαταραχές και πριμοδότηση ως ανταμοιβή για επιδόσεις καλύτερες από τις αναμενόμενες. Τα συστήματα επιδόσεων που θεσπίζονται κατ’ αυτόν τον τρόπο από τα κράτη μέλη πρέπει, επιπλέον, να συμμορφώνονται με τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της εν λόγω οδηγίας.
27.      Από τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 11 της οδηγίας 2001/14/ΕΚ (7), το οποίο αντικαταστάθηκε από το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, προκύπτει επίσης ότι, μολονότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να ενσωματώνουν στα συστήματα χρέωσης της σιδηροδρομικής υποδομής ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων που να λειτουργεί ως κίνητρο για την εκ μέρους των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής βελτίωση της επίδοσης του δικτύου, παραμένουν εντούτοις ελεύθερα να επιλέγουν τα συγκεκριμένα μέτρα που θα αποτελούν μέρος του εν λόγω συστήματος, υπό την προϋπόθεση ότι τα μέτρα αυτά συνιστούν ενιαίο σύνολο που εμφανίζει συνοχή και διαφάνεια και μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων» (8).
28.      Συνεπώς, όπως συνάγεται
εκ των ανωτέρω, τα κράτη μέλη υποχρεούνται μεν, βάσει του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34, να θεσπίζουν σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων σε εθνικό επίπεδο, πλην όμως το εν λόγω άρθρο τους καταλείπει περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τη συγκεκριμένη διαμόρφωση του συστήματος αυτού, δεδομένου ότι δεν παρέχει καμία διευκρίνιση σχετικά με την ακριβή μορφή ή τον ακριβή τρόπο εφαρμογής του (9).
29.      Ειδικότερα, ως μέσο ελάχιστης εναρμόνισης, το εν λόγω άρθρο δεν καθορίζει συγκεκριμένο σύστημα κυρώσεων, αλλά αναγνωρίζει απλώς στα κράτη μέλη την ευχέρεια να προβλέπουν ένα σύνολο μέτρων, συμπεριλαμβανομένων κυρώσεων, για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με την οδηγία 2012/34. Με άλλα λόγια, το ίδιο άρθρο επιβάλλει στα κράτη μέλη υποχρέωση επιτεύξεως αποτελέσματος, υπό την έννοια ότι οφείλουν να διασφαλίζουν ότι το εφαρμοζόμενο σύστημα επιδόσεων καθιστά δυνατή την ελαχιστοποίηση των διαταραχών και τη βελτίωση της επίδοσης του σιδηροδρομικού δικτύου.
30.      Υπό το πρίσμα των ανωτέρω πρέπει να εξεταστούν τα προδικαστικά ερωτήματα σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34, τα οποία υπέβαλε το αιτούν δικαστήριο στις υπό κρίση υποθέσεις.
Β.      Επί του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος
1.      Επί του παραδεκτού
31.      Πριν από την ανάλυση του πρώτου προδικαστικού ερωτήματος, πρέπει να εξεταστεί η προβληθείσα από την Ιταλική Κυβέρνηση ένσταση απαραδέκτου. H εν λόγω κυβέρνηση υποστηρίζει, ειδικότερα, ότι το ερώτημα αυτό, όπως είναι διατυπωμένο, είναι απαράδεκτο καθόσον το αιτούν δικαστήριο δεν διευκρίνισε, αφενός, σε τι ακριβώς έγκειται η αμφιβολία την οποία διατυπώνει σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34 στην υπόθεση της κύριας δίκης και, αφετέρου, εάν η ερμηνεία που προτείνει το δικαστήριο αυτό στην απόφαση περί παραπομπής ενδέχεται να αντιβαίνει σε εθνική διάταξη.
32.      Υπενθυμίζω συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, εφόσον τα υποβληθέντα ερωτήματα αφορούν την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, θεωρούνται κατά τεκμήριο λυσιτελή, το δε Δικαστήριο υποχρεούται, κατ’ αρχήν, να αποφανθεί επ’ αυτών. Το Δικαστήριο μπορεί να αρνηθεί να αποφανθεί επί προδικαστικού ερωτήματος που έχει υποβληθεί από εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προκύπτει προδήλως ότι η ζητούμενη ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης ουδεμία σχέση έχει με το υποστατό ή με το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το ζήτημα είναι υποθετικής φύσεως ή, ακόμη, όταν το Δικαστήριο δεν διαθέτει τα αναγκαία πραγματικά και νομικά στοιχεία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (10).
33.      Ωστόσο, τούτο δεν φαίνεται να συμβαίνει εν προκειμένω, δεδομένου ότι το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αφορά την ερμηνεία διατάξεως του δικαίου της Ένωσης, της οποίας η λυσιτέλεια στο πλαίσιο της διαφοράς της κύριας δίκης προκύπτει κατά τρόπο αρκούντως σαφή από την απόφαση περί παραπομπής. Ειδικότερα, από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η ζητούμενη εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου ερμηνεία του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34 είναι αναγκαία προκειμένου να κριθεί εάν η εφαρμοστέα εν προκειμένω ιταλική ρύθμιση, η οποία δεν αποκλείει τη δυνατότητα θέσπισης ειδικού συστήματος κυρώσεων για τους συνοριακούς σταθμούς, πρόσθετου και διαφορετικού από εκείνο το οποίο καθιερώνει το ισχύον επί του ιταλικού εδάφους σύστημα επιδόσεων, αντιβαίνει στην εν λόγω διάταξη του δικαίου της Ένωσης.
34.      Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι τα επιχειρήματα της Ιταλικής Κυβερνήσεως σχετικά με το απαράδεκτο του εν λόγω προδικαστικού ερωτήματος πρέπει να απορριφθούν και
ότι, επομένως, το πρώτο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να θεωρηθεί ως παραδεκτό.
2.      Επί της ουσίας
35.      Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη δύνανται μόνο να θεσπίζουν σύστημα επιδόσεων σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου αυτού και τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της οδηγίας αυτής, στο οποίο παραπέμπει το εν λόγω άρθρο, ή αν δύνανται να θεσπίζουν σύστημα επιδόσεων και πέραν του πλαισίου που καθορίζει η διάταξη αυτή (11).
36.      Παρατηρώ, κατ’ αρχάς, όπως υπομνήσθηκε στα σημεία 26 έως 28 των παρουσών προτάσεων, ότι ένα σύνολο μέτρων που αποσκοπεί στο να παρακινεί τόσο τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις όσο και τον διαχειριστή υποδομής να βελτιώνουν την επίδοση του δικτύου πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά «σύστημα επιδόσεων», κατά την έννοια του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34, εφόσον τα μέτρα αυτά εντάσσονται σε ένα σύνολο που παρουσιάζει συνοχή και διαφάνεια.
37.      Επομένως, απλώς και μόνον το γεγονός ότι ένα τέτοιο σύστημα αποτελείται από πλείονα διαφορετικά μέτρα απορρέοντα από διαφορετικές νομικές πράξεις δεν σημαίνει, αφ’ εαυτού, ότι αυτό δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σύστημα επιδόσεων». Το ίδιο ισχύει και στην περίπτωση που ένα και το αυτό όργανο αποφασίζει να εκδώσει μια πρόσθετη πράξη προκειμένου να συμπληρώσει ορισμένα από τα μέτρα που έχουν προηγουμένως θεσπιστεί στο πλαίσιο του συστήματος αυτού. Συγκεκριμένα, η τροποποίηση του εν λόγω συστήματος διά της θέσπισης νέων μέτρων ή διά της τροποποίησης των ήδη υφιστάμενων μέτρων, ιδίως προκειμένου να αντιμετωπιστεί, παραδείγματος χάριν, μια δυσλειτουργία στη σιδηροδρομική αγορά, δεν μπορεί, αφ’ εαυτής, να θέσει εν αμφιβόλω την ύπαρξη του συστήματος αυτού ούτε να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι πρόκειται για ένα άλλο σύστημα επιδόσεων (12).
38.      Υπενθυμίζω, πρώτον, ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 επιβάλλει στους διαχειριστές της υποδομής την υποχρέωση να θεσπίζουν σύστημα επιδόσεων το οποίο προορίζεται στο να παρακινεί τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και τον ίδιο τον διαχειριστή της υποδομής να περιορίζουν τις διαταραχές και να βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου.
39.      Δεδομένου δε ότι η εν λόγω διάταξη προβλέπει τη θέσπιση συστήματος επιδόσεων, καθορίζοντας συγχρόνως τους σκοπούς και τις βασικές αρχές που πρέπει να διέπουν το σύστημα αυτό, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να θεσπίσουν ένα τέτοιο σύστημα κατά τρόπο μη σύμφωνο προς τις απαιτήσεις που θέτει η οδηγία 2012/34. Συνεπώς, ναι μεν αναγνωρίζεται στα κράτη μέλη σημαντικό περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον σχεδιασμό των συστημάτων βελτίωσης των επιδόσεων, πλην όμως αυτά δύνανται να θεσπίζουν τα εν λόγω συστήματα μόνον τηρώντας τις διατάξεις του άρθρου 35 της εν λόγω οδηγίας και τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο αυτό.
40.      Επισημαίνω, συναφώς, ότι, καίτοι η έννοια του «συστήματος επιδόσεων» δεν ορίζεται στο άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας, από τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της εν λόγω οδηγίας καθώς και από τους σκοπούς που επιδιώκει το σύστημα αυτό μπορεί, κατά τη γνώμη μου, να συναχθεί ότι στην εν λόγω έννοια εμπίπτει κάθε ρύθμιση η οποία σχετίζεται με τα τιμολόγια χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής και αποσκοπεί στη βελτιστοποίηση της χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής και στην ενθάρρυνση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή υποδομής να ελαχιστοποιούν τις διαταραχές και να βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου, ανεξαρτήτως του χαρακτηρισμού ή της ονομασίας που φέρει ένα τέτοιο μέτρο κατά το εθνικό δίκαιο.
41.      Πράγματι, σε διαφορετική περίπτωση, τα κράτη μέλη θα είχαν τη δυνατότητα να παρακάμψουν ευχερώς τη διάταξη αυτή θεσπίζοντας μηχανισμούς βελτίωσης των επιδόσεων οι οποίοι θα εξέφευγαν των κανόνων που αυτή προβλέπει και οι οποίοι θα μπορούσαν, ως εκ τούτου, να είναι ασύμβατοι προς τους κανόνες αυτούς. Εξάλλου, εάν επιτρεπόταν η θέσπιση παράλληλων συστημάτων απλώς και μόνο λόγω του ότι χαρακτηρίζονται με διαφορετικό τρόπο κατά το εθνικό δίκαιο, τούτο θα είχε ως αποτέλεσμα να στερεί από το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 την πρακτική του αποτελεσματικότητα. Ένα σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων εκτός του κανονιστικού πλαισίου που καθορίζει η οδηγία αυτή θα μπορούσε, επιπλέον, να υπονομεύει τον γενικό σκοπό που επιδιώκεται με την οδηγία αυτή, ήτοι την εγκαθίδρυση και την εύρυθμη λειτουργία ενιαίας σιδηροδρομικής αγοράς εντός της Ένωσης καθώς και τη βελτίωση αυτής (13), παραβιάζοντας συγχρόνως τις απαιτήσεις περί διαφάνειας και συνοχής που απορρέουν από τη νομολογία του Δικαστηρίου η οποία μνημονεύεται στο σημείο 27 των παρουσών προτάσεων.
42.      Επομένως, κατ’ αρχήν, πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι κυρώσεις οι οποίες επιβάλλονται για πράξεις ή παραλείψεις που διαταράσσουν το σιδηροδρομικό δίκτυο και των οποίων σκοπός είναι, εν τέλει, ο περιορισμός των διαταραχών του εν λόγω δικτύου αποτελούν μία από τις συνιστώσες ενός συστήματος βελτίωσης των επιδόσεων. Συνεπώς, δεν είναι δυνατόν να θεσπίζονται εκτός του κανονιστικού πλαισίου του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34.
43.      Πάντως, η διαπίστωση αυτή δεν αποκλείει τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν, όσον αφορά άλλες πτυχές που δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου αυτού, μέτρα τα οποία κρίνουν κατάλληλα, μεταξύ άλλων και υπό τη μορφή κυρώσεων, εφόσον καμία άλλη διάταξη της οδηγίας 2012/34 δεν αντιτίθεται σε αυτό. Συνακόλουθα, δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 35 της οδηγίας αυτής κανονιστικά μέτρα τα οποία δεν επιδιώκουν τον σκοπό βελτίωσης των επιδόσεων ή τα οποία ουδεμία σχέση έχουν με την αξιολόγηση των επιδόσεων, όπως είναι, μεταξύ άλλων, οι μηχανισμοί που αποσκοπούν στην επιβολή κυρώσεων για τη μη τήρηση των κανόνων σιδηροδρομικής ασφάλειας.
44.      Δεύτερον, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι, όπως προκύπτει από το άρθρο 35, παράγραφος 2, της οδηγίας 2012/34, ερμηνευόμενο σε συνδυασμό με το παράρτημα VI, σημείο 2, αυτής, η διάταξη αυτή ρυθμίζει κατά τρόπο πλήρη και ενιαίο το σύστημα επιδόσεων, ως συστατικό στοιχείο του συστήματος τελών, και ότι οι αρχές που το διέπουν έχουν εφαρμογή στο σύνολο του δικτύου. Επισημαίνω, σχετικώς, ότι το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας δεν κάνει καμία διάκριση μεταξύ των διαφόρων σημείων του σιδηροδρομικού δικτύου ενός κράτους μέλους και δεν προβλέπει ούτε κάποιο ειδικό καθεστώς ούτε κάποια εξαίρεση όσον αφορά τους κανόνες που εφαρμόζονται στους συνοριακούς σταθμούς (14).
45.      Στην προκειμένη περίπτωση, φαίνεται ότι, σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζουν η Ιταλική και η Πολωνική Κυβέρνηση (15), ο επίμαχος στην κύρια δίκη μηχανισμός κυρώσεων που εφαρμόζεται στους συνοριακούς σταθμούς πράγματι εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34. Τούτο συμβαίνει διότι, μολονότι οι εν λόγω κυρώσεις αφορούν μια συγκεκριμένη πτυχή της σιδηροδρομικής υποδομής, αυτές αποσκοπούν στην παροχή κινήτρου για τη βελτίωση των επιδόσεων, όπερ αποτελεί καθοριστικό κριτήριο προκειμένου να θεωρηθεί ότι ένα μέτρο εμπίπτει σε σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων. Συγκεκριμένα, προβλέποντας καθεστώς ευθύνης συνοδευόμενο από κυρώσεις σε περίπτωση δυσλειτουργιών που μπορούν να αποδοθούν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις στο επίπεδο των συνοριακών σταθμών, οι εν λόγω κυρώσεις κατατείνουν στον περιορισμό των δυσλειτουργιών και στη βελτίωση της αποτελεσματικότητας του δικτύου, ήτοι στην επιδίωξη σκοπών που εντάσσονται στη λογική ενός τέτοιου συστήματος, ή και αποτελούν αναπόσπαστο στοιχείο του. Το γεγονός ότι το πεδίο εφαρμογής του περιορίζεται μόνο σε ορισμένα σημεία του σιδηροδρομικού δικτύου, ήτοι εν προκειμένω στους συνοριακούς σταθμούς, δεν είναι, αφ’ εαυτού, καθοριστικό, δεδομένου ότι το άρθρο 35 της οδηγίας δεν απαιτεί οι επιβαλλόμενες κυρώσεις να εφαρμόζονται κατ’ ανάγκην με ενιαίο τρόπο στο σύνολο της εθνικής επικράτειας. Ομοίως, το γεγονός ότι οι κυρώσεις αυτές έχουν θεσπιστεί με διαφορετικές νομικές πράξεις είναι άνευ σημασίας εν προκειμένω, αφ’ ης στιγμής το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας δεν επιβάλλει όλα τα εν λόγω μέτρα να περιλαμβάνονται σε μία και μόνη νομική πράξη.
46.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι δεν επιτρέπει τη θέσπιση συστήματος επιδόσεων το οποίο δεν πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου αυτού και το οποίο παρεκκλίνει από τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της οδηγίας, στο οποίο παραπέμπει το εν λόγω άρθρο. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής, και συνεπώς πρέπει να γίνει δεκτό ότι αποτελούν μέρος ενός συστήματος επιδόσεων, όλα τα μέτρα που εντάσσονται στο σύστημα χρέωσης της χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής και αποσκοπούν στον περιορισμό των διαταραχών και στη βελτίωση της επίδοσης του σιδηροδρομικού δικτύου. Εφόσον επιδιώκει τον σκοπό προώθησης της βέλτιστης χρήσης του δικτύου, ένα σύστημα κυρώσεων που εφαρμόζεται ειδικά στους συνοριακούς σταθμούς εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 35 της εν λόγω οδηγίας, ανεξαρτήτως του αν έχει θεσπιστεί με διαφορετική πράξη, και πρέπει, ως εκ τούτου, να πληροί τους όρους που προβλέπει το εν λόγω άρθρο καθώς και τις βασικές αρχές που απαριθμούνται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της ίδιας οδηγίας, έστω και αν οι εν λόγω κυρώσεις αφορούν ένα συγκεκριμένο τμήμα του σιδηροδρομικού δικτύου.
Γ.      Επί του δευτέρου, του τετάρτου και του πέμπτου προδικαστικού ερωτήματος
47.      Με το δεύτερο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι επιτρέπει τη σώρευση πλειόνων συστημάτων κυρώσεων, ούτως ώστε
μια σιδηροδρομική επιχείρηση να μπορεί να υπόκειται, για την ίδια πράξη, όπως η καθυστέρηση σε συνοριακό σταθμό, τόσο στην κύρωση που προβλέπεται από το γενικό σύστημα το οποίο ισχύει για το σύνολο του δικτύου όσο και σε ειδική κύρωση η οποία προβλέπεται για την καθυστέρηση σε συνοριακό σταθμό, και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, εάν ο ρυθμιστικός φορέας (εν προκειμένω, η ART) υποχρεούται να διασφαλίζει τον συντονισμό μεταξύ των συστημάτων αυτών και να εξακριβώνει ότι είναι σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας (16).
48.      Λαμβανομένης υπόψη της απαντήσεως που προτείνω να δοθεί στο πρώτο προδικαστικό ερώτημα και της συνάφειας που παρουσιάζουν το δεύτερο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, προτείνω τα τελευταία αυτά ερωτήματα να εξεταστούν από κοινού.
49.      Υπενθυμίζω, πρώτον, ότι, βάσει του άρθρου 35 της οδηγίας 2012/34, τα κράτη μέλη διαθέτουν ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον συγκεκριμένο σχεδιασμό των συστημάτων βελτίωσης των επιδόσεων, υπό την προϋπόθεση ότι τα συστήματα αυτά παραμένουν συμβατά με τους σκοπούς περί επιδόσεων του δικτύου που καθορίζει η εν λόγω οδηγία. Το εν λόγω άρθρο, το οποίο δεν προβλέπει ειδικό σύστημα κυρώσεων, δεν παρέχει καμία συγκεκριμένη ένδειξη σχετικά με τη φύση ή το εύρος των ενδεχόμενων κυρώσεων, πολλώ δε μάλλον σχετικά με τη δυνατότητα σώρευσης πλειόνων συστημάτων κυρώσεων.
50.      Επομένως, αφ’ ης στιγμής το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 δεν αποκλείει, a priori, τη σώρευση πλειόνων συστημάτων κυρώσεων, τα κράτη μέλη παραμένουν ελεύθερα να θεσπίζουν σύστημα βελτίωσης των επιδόσεων αποτελούμενο από διάφορα μέτρα, προβλέποντας, μεταξύ άλλων, όπως εν προκειμένω, ειδικές κυρώσεις σε περίπτωση υπέρβασης του χρόνου στάσης στους συνοριακούς σταθμούς, παράλληλα με τις κυρώσεις που ισχύουν γενικώς σε περίπτωση καθυστέρησης στο σύνολο του εθνικού δικτύου. Άλλωστε, τίποτε δεν εμποδίζει ένα κράτος μέλος, εάν διαπιστώσει δυσλειτουργία ή διαταραχή σε συγκεκριμένο σημείο του σιδηροδρομικού δικτύου, να λάβει πρόσθετα μέτρα, είτε έναντι του διαχειριστή υποδομής είτε έναντι των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, με σκοπό την αντιμετώπιση μιας τέτοιας κατάστασης, υπό την επιφύλαξη ότι τα μέτρα αυτά είναι συμβατά με την εν λόγω οδηγία.
51.      Πάντως, μολονότι τα κράτη μέλη δύνανται να προβλέπουν πλείονα συστήματα κυρώσεων τα οποία ενδέχεται να συνυπάρχουν μεταξύ τους, οφείλουν εντούτοις να μεριμνούν ώστε τα θεσπιζόμενα μέτρα να είναι σύμφωνα με τις αρχές που καθιερώνει η εν λόγω οδηγία και διαρθρωμένα κατά τρόπο συνεκτικό και διαφανή (17).
52.      Δεύτερον, επισημαίνω ότι, σε περίπτωση συστήματος αποτελούμενου από διάφορα μέτρα, το οποίο περιλαμβάνει τόσο χρηματικές κυρώσεις όσο και πριμοδοτήσεις, η απαίτηση να διασφαλίζεται ότι τα μέτρα αυτά συνιστούν ένα σύνολο με συνοχή και διαφάνεια, προκειμένου ένα τέτοιο σύστημα να μπορεί να επιτύχει τους σκοπούς που προβλέπει η οδηγία 2012/34, συνεπάγεται, ή ακόμη και προϋποθέτει, ορισμένο βαθμό συντονισμού μεταξύ των διαφόρων μέτρων που αποτελούν μέρος του συστήματος επιδόσεων.
53.      Θα ήθελα να διευκρινίσω συναφώς ότι, κατά το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34, τα καθήκοντα «ρυθμιστή» της αγοράς και, ως εκ τούτου, η ευθύνη για τη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας του σιδηροδρομικού δικτύου έχουν ανατεθεί στον ρυθμιστικό φορέα που ορίζει κάθε κράτος μέλος. Στο πλαίσιο της εξουσίας ελέγχου νομιμότητας που έχει ανατεθεί με το ως άνω άρθρο 56 στον εν λόγω ρυθμιστικό φορέα, εν προκειμένω στην ART, ο ρυθμιστικός φορέας οφείλει επίσης να μεριμνά ώστε οι διάφορες προβλεπόμενες κυρώσεις να είναι, στο σύνολό τους, αναγκαίες και αναλογικές σε σχέση με τους σκοπούς που καθορίζονται στο άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας (18). Πιο συγκεκριμένα, κατά τον έλεγχο του συστήματος επιδόσεων που προτείνει ο διαχειριστής υποδομής –ήτοι, όταν η ART καλείται να εγκρίνει τα διάφορα μέτρα που προβλέπονται προς τούτο στην PIR, σύμφωνα με το άρθρο 56 της εν λόγω οδηγίας (19)–, η εν λόγω αρχή οφείλει να εξετάσει το σύνολο των μέτρων αυτών προκειμένου να βεβαιωθεί ότι επιδιώκουν, με συνεκτικό τρόπο, τον σκοπό περί επιδόσεων του δικτύου.
54.      Ωστόσο, μια τέτοια ανάλυση προϋποθέτει, κατά τη γνώμη μου, ότι η εν λόγω αρχή πρέπει να εξετάσει συγκεκριμένα τον τρόπο με τον οποίο τα δύο αυτά συστήματα κυρώσεων αλληλεπιδρούν μεταξύ τους και τις συνέπειες που συνεπάγονται για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις (20). Ειδικότερα, σε περίπτωση όπως η κρινόμενη, η ART οφείλει, μεταξύ άλλων, να διασφαλίσει τη συνοχή των ειδικών κυρώσεων που προβλέπονται σε περίπτωση υπέρβασης του χρόνου στάσης στους συνοριακούς σταθμούς με τις κυρώσεις που ισχύουν γενικώς σε περίπτωση καθυστέρησης στο σύνολο του εθνικού δικτύου και να εξακριβώσει ότι, θεωρούμενες στο σύνολό τους, οι κυρώσεις αυτές δεν υπερβαίνουν το αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού που επιδιώκεται με το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, ήτοι του περιορισμού των δυσλειτουργιών και της βελτίωσης της επίδοσης του δικτύου, καθώς και ότι τηρείται η αρχή ne bis in idem (21).
55.      Το ίδιο ισχύει και όσον αφορά την εκτίμηση των οικονομικών επιπτώσεων των διαφόρων μέτρων που επιβάλλονται στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις. Η ART θα πρέπει, επομένως, να ελέγξει εάν η επιβολή, από τον διαχειριστή δικτύου, διπλής κύρωσης εις βάρος σιδηροδρομικής επιχείρησης, σε περίπτωση υπέρβασης του χρόνου στάσης σε συνοριακό σταθμό, ενδέχεται να θέτει σε κίνδυνο την οικονομική βιωσιμότητα και την αποδοτικότητα των επιχειρήσεων αυτών.
56.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στο δεύτερο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να θεσπίζουν σύστημα επιδόσεων το οποίο προβλέπει ειδικές κυρώσεις σε περίπτωση υπέρβασης της προγραμματισμένης διάρκειας των στάσεων στους συνοριακούς σταθμούς, παράλληλα με τις κυρώσεις που ισχύουν γενικώς σε περίπτωση καθυστέρησης στο σύνολο του εθνικού δικτύου, υπό την προϋπόθεση, ωστόσο, ότι το εν λόγω σύστημα εμφανίζει συνοχή και δεν συνεπάγεται, στο σύνολό του, την επιβολή δυσανάλογων κυρώσεων. Σύμφωνα με το άρθρο 56 της εν λόγω οδηγίας, η εθνική ρυθμιστική αρχή οφείλει, στο πλαίσιο της έγκρισης του συστήματος επιδόσεων, να εξακριβώσει ότι αμφότερα τα εφαρμοζόμενα συστήματα κυρώσεων επιδιώκουν, συντονισμένα, τον σκοπό βελτίωσης της επίδοσης του δικτύου και να αξιολογήσει τον οικονομικό αντίκτυπο των κυρώσεων αυτών για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι δεν διακυβεύονται η οικονομική βιωσιμότητα και η αποδοτικότητα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών.
Δ.      Επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος
57.      Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το οποίο πρέπει να εξεταστεί τελευταίο, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι, λαμβανομένης υπόψη της απαίτησης να διασφαλίζεται η ουδετερότητα ενός συστήματος επιδόσεων προβλεπόμενου από το εν λόγω άρθρο, ο ρυθμιστικός φορέας οφείλει να εξακριβώσει ότι το σύστημα αυτό προβλέπει επίσης πριμοδοτήσεις για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις που επιδεικνύουν επιμέλεια και αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία καθώς και ότι οι κυρώσεις σε περίπτωση καθυστέρησης επιβάλλονται και εις βάρος του διαχειριστή υποδομής, όταν αυτός είναι υπεύθυνος για την καθυστέρηση.
58.      Για τους λόγους που θα εκθέσω στα επόμενα σημεία των παρουσών προτάσεων, είμαι της γνώμης ότι στο ερώτημα αυτό πρέπει να δοθεί αρνητική απάντηση.
59.      Υπενθυμίζω, προκαταρκτικώς, ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 προβλέπει μόνον τη δυνατότητα και όχι την υποχρέωση των κρατών μελών να προβλέπουν σύνολο μέτρων από αυτά τα οποία μνημονεύει η διάταξη αυτή. Υπογραμμίζεται επίσης ότι από το γράμμα του εν λόγω άρθρου επ’ ουδενί προκύπτει ότι ένα σύστημα επιδόσεων πρέπει κατ’ ανάγκην να περιλαμβάνει καθεμία από τις τρεις συνιστώσες που προσδιορίζει η εν λόγω οδηγία προκειμένου να θεωρηθεί ότι είναι συμβατό με αυτήν.
60.      Επομένως, τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως προκειμένου να κρίνουν ποια από τα μέτρα που προβλέπει η διάταξη αυτή είναι τα πλέον κατάλληλα για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκονται με την οδηγία 2012/34 και να προσαρμόζουν την εφαρμογή τους ανάλογα με τα συγκεκριμένα χαρακτηριστικά της διαταραχής του δικτύου, χωρίς η αρμόδια εθνική αρχή να υποχρεούται να κάνει χρήση του συνόλου των μέτρων αυτών ή να συνδυάσει περισσότερα εξ αυτών.
61.      Βεβαίως, ένα σύστημα επιδόσεων προορίζεται, κατ’ αρχήν, να περιλαμβάνει μέτρα που απευθύνονται τόσο προς τον διαχειριστή υποδομής όσο και προς τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, όπερ προϋποθέτει ορισμένο βαθμό αμοιβαιότητας ως προς τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχουν τα διάφορα μέρη, ιδίως όσον αφορά τις κυρώσεις που θεσπίζονται με σκοπό τη διασφάλιση της ουδετερότητας του συστήματος και την παρακίνηση αυτών ώστε να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα για τον περιορισμό της συχνότητας και του αντικτύπου των καθυστερήσεων επί του δικτύου. Ωστόσο, τούτο δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι είναι υποχρεωτικό να προβλέπονται κυρώσεις ή να προβλέπονται οι ίδιες κυρώσεις και για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και για τον διαχειριστή υποδομής, ούτε ότι πρέπει κάθε κύρωση να συνδέεται ή να αντισταθμίζεται από άλλο μέτρο, όπως η πριμοδότηση ή η αποζημίωση (22).
62.      Συναφώς, επισημαίνω ότι, ως εκ της φύσεώς του, ένα σύστημα επιδόσεων μπορεί να αποτελείται από ένα σύνολο διαφορετικών μέτρων που αποσκοπούν στην αντιμετώπιση διαφορετικών πτυχών που άπτονται της χρέωσης για τη χρήση της σιδηροδρομικής υποδομής, όπως τούτο επιβεβαιώνεται από το σημείο 2 του παραρτήματος VI της οδηγίας 2012/34. Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων το ενδεχόμενο να εφαρμόζονται ορισμένα μέτρα, ως προς μια συγκεκριμένη πτυχή του σιδηροδρομικού δικτύου, μόνο στον διαχειριστή της υποδομής ή μόνο στις οικείες σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, χωρίς το γεγονός αυτό να συνεπάγεται, αυτό καθεαυτό, ότι το εθνικό μέτρο δεν συνάδει προς το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας. Συγκεκριμένα, μια τέτοια επιλογή μπορεί να δικαιολογείται από λόγους πρακτικής φύσεως την ύπαρξη των οποίων οφείλει να εξακριβώσει η εθνική ρυθμιστική αρχή. Συνεπώς, εφόσον ο διαχειριστής υποδομής και οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις ασκούν δραστηριότητες διαφορετικής φύσεως και υπέχουν, ως εκ τούτου, διαφορετικές υποχρεώσεις, δεν μπορεί να απαιτείται, στην πράξη, να υπόκεινται κατ’ ανάγκην σε πανομοιότυπο καθεστώς κυρώσεων σε περίπτωση διαταραχών που επηρεάζουν τη σιδηροδρομική κυκλοφορία.
63.      Επιπλέον, μολονότι τα μέτρα που λαμβάνονται στο πλαίσιο συστήματος επιδόσεων πρέπει να εκτιμώνται υπό το πρίσμα της ανάγκης να διασφαλίζεται η ουδετερότητα του συστήματος καθώς και της επιδίωξης του σκοπού που έγκειται στον περιορισμό των διαταράξεων και στη βελτίωση των επιδόσεων κατά τη χρήση του δικτύου, μια τέτοια εκτίμηση μπορεί να διενεργηθεί μόνον κατόπιν συγκεκριμένης εξέτασης λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των κρίσιμων περιστάσεων.  Εξάλλου, διευκρινίζω ότι, όπως υπομνήσθηκε στα σημεία 54 και 55 των παρουσών προτάσεων, η εκτίμηση της συμβατότητας ενός συστήματος επιδόσεων προς το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 πρέπει να διενεργείται κατά τρόπο σφαιρικό και όχι αφηρημένο, λαμβανομένου υπόψη του συνόλου των μέτρων που προβλέπει η εθνική ρύθμιση, προκειμένου να κριθεί εάν διαμορφώνουν ένα σύνολο συνεκτικών και διαφανών κανόνων που καθιστούν δυνατή την επίτευξη των σκοπών τους οποίους επιδιώκει η εν λόγω οδηγία, τηρουμένων των αρχών του δικαίου της Ένωσης.
64.      Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, προτείνω να δοθεί στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα η απάντηση ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 έχει την έννοια ότι, προκειμένου ένα σύστημα επιδόσεων να είναι σύμφωνο με τη διάταξη αυτή, δεν είναι αναγκαίο, αφενός, το σύστημα αυτό να προβλέπει, πέραν των κυρώσεων που επιβάλλονται σε περίπτωση καθυστερήσεων που μπορούν να αποδοθούν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, πριμοδοτήσεις για τις επιχειρήσεις που επιδεικνύουν επιμέλεια και αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία, και, αφετέρου, καθένα από τα μέτρα που συγκροτούν το εν λόγω σύστημα και περιλαμβάνουν κυρώσεις, να προβλέπουν την επιβολή πανομοιότυπων κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και στον διαχειριστή της υποδομής, εφόσον το εν λόγω σύστημα, στο σύνολό του, εμφανίζει συνοχή και είναι αναλογικό σε σχέση με τον επιδιωκόμενο από το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας σκοπό, ο οποίος συνίσταται στην ενθάρρυνση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής να ελαχιστοποιούν τις διαταραχές και να βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου.
V.      Πρόταση
65.      Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο πρώτο, το δεύτερο, το τρίτο, το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας, Ιταλία) στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-161/25 και C-162/25 ως εξής:
Το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Νοεμβρίου 2012, για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου,
έχει την έννοια ότι:
1)      δεν επιτρέπει τη θέσπιση συστήματος επιδόσεων το οποίο δεν πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου αυτού και το οποίο παρεκκλίνει από τις βασικές αρχές που διατυπώνονται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της οδηγίας, στο οποίο παραπέμπει το εν λόγω άρθρο. Εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής, και συνεπώς πρέπει να γίνει δεκτό ότι αποτελούν μέρος ενός συστήματος επιδόσεων, όλα τα μέτρα που εντάσσονται στο σύστημα χρέωσης της χρήσης της σιδηροδρομικής υποδομής και αποσκοπούν στον περιορισμό των διαταραχών και στη βελτίωση της επίδοσης του σιδηροδρομικού δικτύου. Εφόσον επιδιώκει τον σκοπό προώθησης της βέλτιστης χρήσης του δικτύου, ένα σύστημα κυρώσεων που εφαρμόζεται ειδικά στους συνοριακούς σταθμούς εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 35 της εν λόγω οδηγίας, ανεξαρτήτως του αν έχει θεσπιστεί με διαφορετική πράξη, και πρέπει, ως εκ τούτου, να πληροί τους όρους που προβλέπει το εν λόγω άρθρο καθώς και τις βασικές αρχές που απαριθμούνται στο σημείο 2 του παραρτήματος VI της ίδιας οδηγίας, έστω και αν οι εν λόγω κυρώσεις αφορούν ένα συγκεκριμένο τμήμα του σιδηροδρομικού δικτύου.
2)      Τα κράτη μέλη έχουν τη δυνατότητα να θεσπίζουν σύστημα επιδόσεων το οποίο προβλέπει ειδικές κυρώσεις σε περίπτωση υπέρβασης της προγραμματισμένης διάρκειας των στάσεων στους συνοριακούς σταθμούς, παράλληλα με τις κυρώσεις που ισχύουν γενικώς σε περίπτωση καθυστέρησης στο σύνολο του εθνικού δικτύου, υπό την προϋπόθεση, ωστόσο, ότι το εν λόγω σύστημα εμφανίζει συνοχή και δεν συνεπάγεται, στο σύνολό του, την επιβολή δυσανάλογων κυρώσεων. Σύμφωνα με το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34, η εθνική ρυθμιστική αρχή οφείλει, στο πλαίσιο της έγκρισης του συστήματος επιδόσεων, να εξακριβώσει ότι αμφότερα τα εφαρμοζόμενα συστήματα κυρώσεων επιδιώκουν, συντονισμένα, τον σκοπό βελτίωσης της επίδοσης του δικτύου και να αξιολογήσει τον οικονομικό αντίκτυπο των κυρώσεων αυτών για τις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι δεν διακυβεύονται η οικονομική βιωσιμότητα και η αποδοτικότητα των σιδηροδρομικών υπηρεσιών.
3)      Προκειμένου ένα σύστημα επιδόσεων να είναι σύμφωνο με το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, δεν είναι αναγκαίο, αφενός, το σύστημα αυτό να προβλέπει, πέραν των κυρώσεων που επιβάλλονται σε περίπτωση καθυστερήσεων που μπορούν να αποδοθούν στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις, πριμοδοτήσεις για τις επιχειρήσεις που επιδεικνύουν επιμέλεια και αποζημιώσεις για τις επιχειρήσεις που υφίστανται ζημία, και, αφετέρου, καθένα από τα μέτρα που συγκροτούν το εν λόγω σύστημα και περιλαμβάνουν κυρώσεις, να προβλέπουν την επιβολή πανομοιότυπων κυρώσεων στις σιδηροδρομικές επιχειρήσεις και στον διαχειριστή της υποδομής, εφόσον το εν λόγω σύστημα, στο σύνολό του, εμφανίζει συνοχή και είναι αναλογικό σε σχέση με τον επιδιωκόμενο από το άρθρο 35 της εν λόγω οδηγίας σκοπό, ο οποίος συνίσταται στην ενθάρρυνση των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων και του διαχειριστή της υποδομής να ελαχιστοποιούν τις διαταραχές και να βελτιώνουν την επίδοση του σιδηροδρομικού δικτύου.
1      Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.
2      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Νοεμβρίου 2012, για τη δημιουργία ενιαίου ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού χώρου (ΕΕ 2012, L 343, σ. 32), όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία (ΕΕ) 2016/2370 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 14ης Δεκεμβρίου 2016 (ΕΕ 2016, L 352, σ. 1) (στο εξής: οδηγία 2012/34).
3      Ειδικότερα, πρόκειται, στην υπόθεση C-161/15, για τις Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, Inrail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl unipersonnelle, DB Cargo Italia Srl και Sangritana SpA, καθώς και, στην υπόθεση C-162/25, για την Lokomotion Gesellschaft Für Schienentraktion mbH (στο εξής, από κοινού: προσφεύγουσες σιδηροδρομικές επιχειρήσεις).
4      GURI αριθ. 284, της 6ης Δεκεμβρίου 2011, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 251.
5      GURI αριθ. 300, της 27ης Δεκεμβρίου 2011, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 297 (στο εξής: πράξη νομοθετικού περιεχομένου 201/2011).
6      GURI αριθ. 170, της 24ης Ιουλίου 2015 (στο εξής: νομοθετικό διάταγμα 112/2015).
7      Οδηγία του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2001, σχετικά με την κατανομή της χωρητικότητας των σιδηροδρομικών υποδομών και τις χρεώσεις για τη χρήση σιδηροδρομικής υποδομής καθώς και με την πιστοποίηση ασφαλείας (ΕΕ 2001, L 75, σ. 29).
8      Αποφάσεις της 28ης Φεβρουαρίου 2013, Επιτροπή κατά Ισπανίας (C-483/10, EU:C:2013:114, σκέψη 64), και της 11ης Ιουλίου 2013, Επιτροπή κατά Τσεχικής Δημοκρατίας (C-545/10, EU:C:2013:509, σκέψη 80).
9      Βλ., επ’ αυτού, έκθεση του Independent Regulators’ Group – Rail, με τίτλο «Performance Schemes in rail: a European overview» [IRG-Rail (2025) 10], δημοσιευθείσα τον Νοέμβριο 2025, ιδίως σ. 8 και 9, διαθέσιμη μόνο στην αγγλική γλώσσα στην ακόλουθη διεύθυνση: https://irg-rail.eu/download/5/1472/202510ReportonPerformanceSchemesinrailaEuropeanoverview.pdf. Όπως επισημαίνεται στην εν λόγω έκθεση σχετικά με την εφαρμογή των συστημάτων βελτίωσης των επιδόσεων στον σιδηροδρομικό τομέα, η οποία εκπονήθηκε από την ομάδα των αρμόδιων ρυθμιστικών αρχών εντός της Ένωσης, ο σχεδιασμός και η εφαρμογή των συστημάτων αυτών διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Εν πάση περιπτώσει, επισημαίνω ότι, στις 11 Ιουλίου 2023, η Επιτροπή υπέβαλε πρόταση κανονισμού στο Ευρωπαϊκό
Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο για τη χρήση της χωρητικότητας της σιδηροδρομικής υποδομής στον ενιαίο ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό χώρο, την τροποποίηση της οδηγίας 2012/34 και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 913/2010 [COM(2023) 443 final], με σκοπό την ενίσχυση της διαχείρισης και των επιδόσεων του ευρωπαϊκού σιδηροδρομικού δικτύου. Το ισχύον σύστημα επιδόσεων, που προβλέπεται στο άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, παραμένει κατ’ ουσίαν περιορισμένο σε εθνικό επίπεδο, αφήνοντας στα κράτη μέλη ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τα μέτρα και τις μεθοδολογίες που εφαρμόζονται. Τούτο οδηγεί, όπως επισημαίνει η Επιτροπή στην αιτιολογική έκθεση της ως άνω πρότασης κανονισμού, σε ανομοιογένεια των εθνικών συστημάτων.
10      Απόφαση της 12ης Φεβρουαρίου 2026, Valora Effekten Handel (C-864/24, EU:C:2026:94, σκέψη 28 και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
11      Μολονότι, σύμφωνα με τη διατύπωσή του, το πρώτο προδικαστικό ερώτημα αναφέρεται, γενικώς, στη δυνατότητα επιβολής «συστήματος κυρώσεων» πέραν του πλαισίου που ορίζει το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, χωρίς να διευκρινίζει το είδος των επίμαχων κυρώσεων, από την απόφαση περί παραπομπής συνάγεται ότι, με το ερώτημά του, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν ένας μηχανισμός κυρώσεων που έχει εφαρμογή ειδικά στους συνοριακούς σταθμούς πρέπει να θεωρηθεί ως διαφορετικός από το σύστημα επιδόσεων που προβλέπεται στο άρθρο 35 της οδηγίας αυτής ή αν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της διατάξεως αυτής.
12      Συνεπώς, μόνο στην περίπτωση κατά την οποία υφίστανται πλείονες κανόνες οι οποίοι αφορούν διαφορετικές πτυχές της σιδηροδρομικής υποδομής και οι οποίοι έχουν θεσπιστεί χωριστά και χωρίς συνοχή μεταξύ τους, ενδεχομένως από διαφορετικά όργανα, θα μπορούσε να θεωρηθεί ότι πρόκειται για άλλο «σύστημα».
13      Πρβλ., ιδίως, αιτιολογικές σκέψεις 2 και 3 της οδηγίας 2012/34.
14      Έχει ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι, κατά την έκθεση εμπειρογνωμόνων που μνημονεύεται στην υποσημείωση 9 των παρουσών προτάσεων, στην πλειονότητα των κρατών μελών (ήτοι σε 18 από αυτά), τα συστήματα επιδόσεων καλύπτουν τις διεθνείς συνδέσεις, ενώ σε μια μειονότητα των κρατών μελών (ήτοι σε έξι από αυτά, μεταξύ των οποίων η Ιταλία), δεν συμπεριλαμβάνονται οι συνδέσεις αυτές. Πρβλ. σ. 8 και 9 της εν λόγω έκθεσης.
15      Επ’ αυτού, διευκρινίζεται ότι η Πολωνική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34 δεν διέπει την επιβολή επιπρόσθετων κυρώσεων οι οποίες δεν εμπίπτουν στο σύστημα χρέωσης ή οι οποίες δεν εφαρμόζονται στο σύνολο του σιδηροδρομικού δικτύου αλλά μόνο σε κάποια συγκεκριμένα σημεία του σιδηροδρομικού δικτύου, όπως είναι οι συνοριακοί σταθμοί. Από την πλευρά της, η Ιταλική Κυβέρνηση θεωρεί ότι οι κυρώσεις στα σύνορα έχουν θεσπιστεί στο πλαίσιο ενός οριοθετημένου συστήματος, το οποίο δεν εμπίπτει αποκλειστικά στο σύστημα επιδόσεων.
16      Χάριν πληρότητας, επισημαίνω ότι, χωρίς να προβάλλει ρητώς ένσταση απαραδέκτου όσον αφορά το τέταρτο και το πέμπτο προδικαστικό ερώτημα, η Ιταλική Κυβέρνηση, υπενθυμίζοντας συγχρόνως στις γραπτές παρατηρήσεις της ότι ο ρόλος του Δικαστηρίου δεν είναι να διατυπώνει συμβουλευτικές γνώμες επί γενικών ή υποθετικών ζητημάτων, προσάπτει στο αιτούν δικαστήριο ότι υπέβαλε ερωτήματα τα οποία δεν αφορούν ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης. Τα επιχειρήματα αυτά μπορούν να απορριφθούν χωρίς ιδιαίτερη δυσκολία αφού κατ’ αρκούντως σαφή τρόπο προκύπτει ότι, με τα δύο αυτά προδικαστικά ερωτήματα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τις συνέπειες ενδεχόμενης σώρευσης κυρώσεων εις βάρος των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων, καθώς και ως προς τον ρόλο της αρμόδιας εθνικής αρχής στο πλαίσιο αυτό, ιδίως όσον αφορά την πιθανή υποχρέωσή της να διασφαλίζει τον συντονισμό μεταξύ των διαφορετικών αυτών συστημάτων.
17      Πρβλ. σημεία 27 έως 29 των παρουσών προτάσεων.
18      Κατά το παράρτημα VI, σημείο 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2012/34, οι επιβαλλόμενες κυρώσεις, εξεταζόμενες στο σύνολό τους, πρέπει όχι μόνο να είναι αναγκαίες «για να επιτευχθεί το συμφωνημένο επίπεδο επιδόσεων», αλλά και να είναι αναλογικές σε σχέση με τον σκοπό αυτό, ώστε να μη «διακυβευθεί η οικονομική βιωσιμότητα» των υπηρεσιών που παρέχουν οι σιδηροδρομικές επιχειρήσεις.
19      Συναφώς, επισημαίνω ότι το άρθρο 56 της οδηγίας 2012/34 προβλέπει ρητώς δύο τρόπους παρεμβάσεως του ρυθμιστικού φορέα. Αφενός, η παράγραφος 1 του εν λόγω άρθρου ορίζει ότι, όταν ο ρυθμιστικός φορέας επιλαμβάνεται προσφυγής ασκηθείσας από αιτούντα ο οποίος θεωρεί ότι δεν έχει υποστεί δίκαιη μεταχείριση, ότι έχει υποστεί διακρίσεις ή ότι έχει με άλλον τρόπο αδικηθεί, ο εν λόγω φορέας καλείται να αξιολογήσει, μεταξύ άλλων, την PIRστην προσωρινή και στην τελική της μορφή καθώς και τα κριτήρια που καθορίζονται σε αυτήν. Αφετέρου, κατά την παράγραφο 2 του εν λόγω άρθρου, ο εν λόγω φορέας έχει την εξουσία να ενεργήσει με δική του πρωτοβουλία, ιδίως προκειμένου να εξακριβώσει ότι η PIR δεν περιλαμβάνει ρήτρες που εισάγουν διακρίσεις ή δεν παρέχει στον διαχειριστή υποδομής διακριτική ευχέρεια που είναι δυνατόν να χρησιμοποιηθεί για την εισαγωγή διακρίσεων εις βάρος των αιτούντων. Από τη δικογραφία που έχει στη διάθεσή του το Δικαστήριο προκύπτει επίσης ότι η PIR η οποία αποτελεί αντικείμενο των υπό κρίση διαφορών περιλάμβανε τόσο το σύστημα επιδόσεων όσο και το σύστημα των κυρώσεων στα σύνορα.
20      Μολονότι το αιτούν δικαστήριο διερωτάται ως προς τη συμβατότητα της επίμαχης στην κύρια δίκη ιταλικής ρύθμισης προς το άρθρο 35 της οδηγίας 2012/34, από κανένα στοιχείο στην απόφαση περί παραπομπής δεν φαίνεται να προκύπτει για ποιο λόγο, κατά την εκτίμησή του, μια τέτοια σώρευση δεν είναι δικαιολογημένη ή ενδεχομένως παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας. Βεβαίως, η τελική εκτίμηση για τη συμβατότητα της ρύθμισης αυτής προς το δίκαιο της Ένωσης εναπόκειται στο εν λόγω δικαστήριο. Πάντως, το γεγονός ότι τα δύο επίμαχα συστήματα κυρώσεων επιδιώκουν συμπληρωματικούς σκοπούς, ότι το περιεχόμενό τους καθώς και οι όροι εφαρμογής τους καθορίζονται κατά τρόπο σαφή και διαφανή και ότι το ποσό της κύρωσης για την υπέρβαση του χρόνου στάσης σε συνοριακό σταθμό υπόκειται σε προκαθορισμένο ανώτατο όριο συνηγορεί, εκ πρώτης όψεως, εκτός τυχόν αυθαίρετης εφαρμογής εκ μέρους του διαχειριστή υποδομής ή προδήλως παράλογης ερμηνείας εκ μέρους της ART, υπέρ της άποψης ότι τα μέτρα αυτά δικαιολογούνται υπό το πρίσμα των σκοπών που επιδιώκονται με το άρθρο 35 της οδηγίας αυτής.
21      Πρέπει επίσης να σημειωθεί, μολονότι το ζήτημα αυτό δεν τίθεται εκ μέρους του αιτούντος δικαστηρίου, ότι, εφόσον, στην προκειμένη περίπτωση, τα δύο αυτά συστήματα κυρώσεων ορίζονται κατά τρόπο σαφή και ακριβή και επιδιώκουν συμπληρωματικούς σκοπούς, η αρχή ne bis in idem δεν αποτελεί εμπόδιο για τη σώρευση των κυρώσεων. Πρβλ. απόφαση της 30ής Ιανουαρίου 2025, Engie România (C-205/23, EU:C:2025:43, σκέψη 63).
22      Μολονότι σχεδόν όλα τα συστήματα επιδόσεων προβλέπουν κυρώσεις για τους παράγοντες των οποίων η συμπεριφορά διαταράσσει τη λειτουργία του δικτύου (ήτοι, 22 συστήματα επί συνόλου 24), η μεγάλη πλειονότητα των εξετασθέντων συστημάτων (ήτοι, 17 από τα 24) προβλέπει επίσης αποζημίωση υπέρ των σιδηροδρομικών επιχειρήσεων που επιδεικνύουν επιμέλεια. Πέραν των προβλεπόμενων μηχανισμών κυρώσεων και αποζημιώσεων, ορισμένα κράτη μέλη –ήτοι περίπου το ένα τρίτο όσων απάντησαν (δηλαδή 9 από τα 24)– ανέφεραν ότι τα εθνικά τους συστήματα επιδόσεων περιλαμβάνουν και μηχανισμούς πριμοδοτήσεων. Οι πριμοδοτήσεις αυτές αποσκοπούν στην επιβράβευση των καλών επιδόσεων, είτε διά της αξιολόγησης αποτελεσμάτων που υπερβαίνουν προκαθορισμένους στόχους είτε διά της σύγκρισης των σχετικών επιδόσεων των επιχειρήσεων. Βλ., επ’ αυτού, την έκθεση εμπειρογνωμόνων που μνημονεύεται στην υποσημείωση 9 των παρουσών προτάσεων, σ. 13.