62023CJ0271_RES
Asunto C‑271/23
Comisión Europea
contra
Hungría
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 27 de enero de 2026
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Admisibilidad — Decisión (UE) 2021/3 — Posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, creada por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 — Toma de posición y votación de un Estado miembro contrarias a esa posición de la Unión — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Efectos de la conducta imputada en el momento de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado — Efectos continuados en la unidad y coherencia de la acción internacional de la Unión — Artículo 3 TFUE, apartado 2 — Competencia externa exclusiva — Afectación a normas comunes o alteración del alcance de estas — Excepción de ilegalidad propuesta como defensa — Inadmisibilidad»
Recurso por incumplimiento — Requisitos de admisibilidad — Obligación de la Comisión de indicar en el dictamen motivado las medidas que permiten eliminar el incumplimiento imputado — Inexistencia
(Arts. 258 TFUE, 260 TFUE, ap. 1, y 279 TFUE)
(véanse los apartados 51 a 54)
Recurso por incumplimiento — Requisitos de admisibilidad — Requisito de que no se hayan agotado los efectos de un incumplimiento de una decisión del Consejo por la que se establece la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en un periodo de sesiones de la organización internacional en cuestión — Inexistencia — Efectos perjudiciales de la conducta controvertida de un Estado miembro sobre la unidad y la coherencia de la acción internacional de la Unión en el seno de la organización internacional en cuestión
(Arts. 2 TUE y 17 TUE; arts. 218 TFUE, ap. 9, 258 TFUE y 288 TFUE, párr. 4)
(véanse los apartados 56 a 58)
Acuerdos internacionales — Celebración — Competencia de la Unión — Competencia exclusiva respecto a un acuerdo que puede afectar a normas comunes o alterar su alcance — Alcance — Competencia exclusiva del Consejo para adoptar una decisión por la que se establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión — Acto vinculante — Presunción de validez del acto — Inobservancia de dicha decisión por parte de un Estado miembro — Incumplimiento
[Arts. 3 TFUE, ap. 2, y 218 TFUE, ap. 9; Decisión Marco 2004/757/JAI del Consejo, en su versión modificada por la Directiva (UE) 2017/2103, arts. 1, punto 1, letras a) y b), y 4; Decisión (UE) 2021/3 del Consejo]
(véanse los apartados 94 a 109 y 135 a 137)
Recurso por incumplimiento — Incumplimiento de las obligaciones derivadas de una decisión o de una directiva — Motivos de defensa — Excepción de ilegalidad — Impugnación de la legalidad de la decisión del Consejo — Inadmisibilidad — Límites — Acto inexistente
(Art. 4 TUE, ap. 3; arts. 258 TFUE, 259 TFUE, 263 TFUE, 265 TFUE y 277 TFUE; Reglamento del Procedimiento del Tribunal de Justicia, art. 160, ap. 1)
(véanse los apartados 119 a 132)
Estados miembros — Obligaciones — Obligación de cooperación leal con las instituciones de la Unión — Decisión del Consejo por la que se establece la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en un periodo de sesiones de la organización internacional en cuestión — Voto de un Estado miembro en contra de esa posición y declaración pública de ese Estado miembro manifestando su oposición a esa posición — Improcedencia — Incumplimiento
(Art. 4 TUE, § 3; art. 218 TFUE, ap. 9; Decisión (UE) 2021/3 del Consejo)
(véanse los apartados 152 a 159)
Resumen
Conociendo de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea, el Tribunal de Justicia, reunido en Gran Sala, declara que Hungría ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión, (
1
) al no respetar la posición de la Unión Europea adoptada por el Consejo de la Unión Europea en un periodo de sesiones de la Comisión de Estupefacientes de las Naciones Unidas. Con tal motivo, el Tribunal de Justicia precisa el alcance del carácter obligatorio de las decisiones adoptadas por el Consejo en virtud del artículo 218 TFUE, apartado 9, confirma la existencia de una competencia externa exclusiva de la Unión cuando los compromisos internacionales pueden afectar a las normas comunes e indica que, por principio, un Estado miembro no puede impugnar la legalidad de tales decisiones en un recurso por incumplimiento. También aporta precisiones sobre el alcance del principio de cooperación leal en materia de representación exterior de la Unión.
La Comisión de Estupefacientes es un órgano creado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. La Convención sobre Estupefacientes (
2
) y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas (
3
) le atribuyen competencia para modificar, sobre la base de las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS), las listas anexas a dicha Convención y Convenio que se refieren a la clasificación de determinadas sustancias.
Mediante la Decisión 2021/3, adoptada sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, el Consejo determinó la posición que debía adoptar la Unión en el periodo de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, previsto para diciembre de 2020. Dicha Decisión establecía, en particular, la posición común de los Estados miembros de la Unión con respecto a las recomendaciones de la OMS relativas a la modificación de la clasificación del cannabis y de determinadas sustancias relacionadas en las listas anexas a la Convención y Convenio en cuestión.
En el periodo de sesiones de la Comisión de Estupefacientes, Hungría no se atuvo a la posición adoptada por el Consejo. Votó en contra de las recomendaciones de la OMS y declaró que la adopción de dichas recomendaciones aumentaría el consumo creciente de cannabis e implicaría una injerencia injustificada en las políticas nacionales.
Considerando que el voto de Hungría y la posición que había expresado en la Comisión de Estupefacientes constituían una violación de la Decisión del Consejo, menoscababan la competencia externa exclusiva de la Unión y vulneraban el principio de cooperación leal, la Comisión incoó el procedimiento por incumplimiento contra ese Estado miembro.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En un primer momento, el Tribunal de Justicia desestima la excepción de inadmisibilidad del recurso propuesta por Hungría.
En primer lugar, el Tribunal de Justicia recuerda que no puede exigirse a la Comisión que indique en el dictamen motivado las medidas que permitirían poner fin al incumplimiento imputado, ya que el recurso interpuesto con arreglo al artículo 258 TFUE tiene por objeto declarar el incumplimiento por parte de un Estado miembro de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión. Ello obliga al Estado miembro de que se trate, en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 1, a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia del Tribunal de Justicia. Por lo tanto, ni la Comisión ni el Tribunal de Justicia pueden ordenar a un Estado miembro que adopte medidas determinadas, ni la Comisión puede solicitar al Tribunal de Justicia que dicte una orden conminatoria en el marco del procedimiento principal. En cambio, en el marco de un procedimiento de medidas provisionales basado en el artículo 279 TFUE, la Comisión puede solicitar al Tribunal de Justicia que adopte medidas provisionales, como una orden conminatoria.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia desestima la alegación de Hungría de que ya no podría poner fin al incumplimiento imputado y de que la Comisión no ha demostrado la existencia de efectos reales y perceptibles de la conducta controvertida, que persistan más allá del proceso de toma de decisiones en cuestión, ni de un perjuicio para la unidad y la coherencia de la acción exterior de la Unión.
El Tribunal de Justicia considera, inicialmente, que un Estado miembro que, con su actuación, menoscaba la realización del objetivo inherente a una decisión adoptada sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, no puede eludir un procedimiento por incumplimiento alegando que dicho incumplimiento ya ha agotado sus efectos. De no ser así, la Comisión se vería en la imposibilidad de actuar, en el marco de las competencias que le confiere el artículo 258 TFUE, contra el Estado miembro de que se trate ante el Tribunal de Justicia con el fin de que se declare dicho incumplimiento y de cumplir plenamente su misión de guardiana de los Tratados. Además, el hecho de que ya no sea posible subsanar el perjuicio alegado a la reputación y a la credibilidad de la Unión, alegado en el caso de autos por Hungría, en ningún caso puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso. En efecto, no puede admitirse que un Estado miembro pueda invocar un hecho consumado del que es autor para eludir un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.
A continuación, el Tribunal de Justicia señala que declarar la inadmisibilidad de un recurso por incumplimiento contra un Estado miembro por infringir una decisión adoptada con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, sería perjudicial tanto para la obligatoriedad de las decisiones como para el respeto de los valores en los que se fundamenta la Unión, en particular, el Estado de Derecho. En efecto, tras haber participado en las deliberaciones y en la votación en el Consejo, un Estado miembro podría desvincularse de la decisión adoptada, teniendo la certeza de que la Comisión no podrá interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia declara, por último, que no puede considerarse que los efectos de la conducta controvertida de Hungría en el período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes hayan cesado al finalizar dicho período de sesiones, ya que se manifiestan en el plano de la unidad y de la coherencia de la acción exterior de la Unión. Así pues, esos efectos van más allá del proceso de toma de decisiones concreto de que se trata, cuando una decisión adoptada sobre la base del artículo 218 TFUE, apartado 9, tiene precisamente como objetivo garantizar esos intereses.
En un segundo momento, el Tribunal de Justicia procede al análisis del fondo del asunto.
En primer lugar, en lo que respecta a la alegación de la Comisión basada en la violación de la competencia externa exclusiva de la Unión, establecida en el artículo 3 TFUE, apartado 2, el Tribunal de Justicia precisa que esta disposición también es aplicable cuando un órgano creado por un acuerdo internacional tiene que adoptar medidas de ejecución del mismo. A este respecto, la circunstancia de que la Unión no tenga la condición de miembro de una organización internacional no impide el ejercicio efectivo de la competencia externa de la Unión, en particular a través de los Estados miembros que actúen solidariamente en interés de la propia Unión.
El Tribunal de Justicia subraya que existe el riesgo de que compromisos internacionales afecten a normas comunes de la Unión o alteren el alcance de dichas normas, lo que justifica una competencia externa exclusiva de la Unión, cuando tales compromisos estén comprendidos dentro del ámbito de aplicación de esas normas. No es necesario que exista una concordancia completa entre el ámbito abarcado por el acuerdo internacional y el de la normativa de la Unión, toda vez que los compromisos de que se trata pueden tener incidencia en el sentido, el alcance y la eficacia de las normas comunes, aun a falta de contradicción.
En el caso de autos, de la Decisión Marco 2004/757 (
4
) se desprende que el concepto de «droga» se define, en particular, mediante remisión a la Convención y Convenio en cuestión. Por lo tanto, como enuncia la Decisión 2021/3, cualquier cambio en las listas de esa Convención o de ese Convenio se incorpora directamente a las normas comunes de la Unión, de modo que tal cambio afectará directamente al contenido de la Decisión Marco 2004/757.
En segundo lugar, en lo que respecta a la excepción de ilegalidad de la Decisión 2021/3 propuesta por Hungría, el Tribunal de Justicia comienza por recordar que el sistema de recursos establecido por el Tratado FUE distingue entre los recursos por incumplimiento y los recursos de anulación y que estos dos tipos de recursos persiguen objetivos distintos y están sujetos a normas concretas. Señala que, si no existe una disposición del citado Tratado que le autorice expresamente, un Estado miembro no puede alegar válidamente que es contraria a Derecho una decisión o una directiva de la que es destinatario como medio de defensa frente a un recurso por incumplimiento fundado en la inejecución de dicha decisión o de dicha directiva. En su condición de miembro del Consejo, autor de la decisión por la que se establece la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, en una negociación en el seno de un organismo internacional, un Estado miembro tenía necesariamente conocimiento de ella, aunque formalmente no fuera su destinatario. Por lo tanto, un Estado miembro estaba plenamente en condiciones de interponer un recurso de anulación de dicha decisión observando el plazo de dos meses establecido en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto.
El Tribunal de Justicia también recuerda que el recurso por incumplimiento tiene un objeto específico consistente exclusivamente en que el Tribunal de Justicia declare que un Estado miembro ha incumplido las obligaciones que le incumben y que, por lo tanto, no puede ser instrumentalizado para paliar la falta de interposición de un recurso de anulación contra el acto supuestamente incumplido.
El Tribunal de Justicia añade que un recurso por incumplimiento no versa en absoluto sobre la aplicabilidad de un acto de la Unión y que, con arreglo al artículo 277 TFUE, la finalidad de una excepción de ilegalidad es precisamente conseguir la inaplicabilidad de tal acto.
Estos elementos llevan al Tribunal de Justicia a confirmar que un Estado miembro no puede proponer, en el marco de ese recurso, una excepción de ilegalidad del citado acto de la Unión, cualquiera que fuera este, a menos que adolezca de vicios particularmente graves y evidentes hasta el punto de poder ser calificado de acto inexistente, En efecto, el Estado miembro que pretenda servirse de un eventual recurso por incumplimiento para impugnar la legalidad del acto cuya inobservancia ha motivado la interposición de dicho recurso ignora la presunción de validez de la que goza todo acto de Derecho derivado. Pues bien, esta presunción implica, para todos los sujetos del Derecho de la Unión, la obligación de reconocer la plena eficacia de los actos de Derecho derivado de la Unión mientras su invalidez no haya sido declarada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de respetar su fuerza ejecutiva mientras el juez de la Unión no haya decidido suspender su ejecución.
El Tribunal de Justicia observa que, de este modo, la imposibilidad de que un Estado miembro invoque la ilegalidad del acto cuya infracción ha llevado a la Comisión a incoar un procedimiento de declaración de incumplimiento en su contra participa del principio según el cual, salvo en los casos expresamente previstos, el sistema de los Tratados supone la prohibición de que los Estados miembros practiquen la autotutela jurídica. Si un Estado miembro considera que un acto de Derecho derivado contiene elementos incompatibles con el Derecho de la Unión, tiene la facultad de actuar, bien en el seno del Consejo, bien alertando a la Comisión, o bien, por último, en el marco de recursos jurisdiccionales destinados a obtener la eliminación de dichas incompatibilidades. En cambio, un Estado miembro no puede en ningún caso sentirse facultado para adoptar unilateralmente medidas correctoras o de defensa destinadas a remediar un posible incumplimiento, por parte de otro Estado miembro o de una institución de la Unión, de las normas del Derecho de la Unión, sin poner en cuestión la exigencia fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión consistente en la aplicación uniforme del Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia subraya que cuando un Estado miembro no interpone recurso de anulación en el plazo establecido no puede cuestionar posteriormente la legalidad en el marco de un recurso por incumplimiento, so pena de poner en peligro la aplicación coherente y uniforme del Derecho de la Unión, que constituye una característica fundamental del ordenamiento jurídico de la Unión. El hecho de que un Estado miembro rompa unilateralmente, según la concepción que tenga de su interés nacional, el equilibrio entre las ventajas y las cargas derivadas de su pertenencia a la Unión pone en entredicho la igualdad de los Estados miembros ante el Derecho de la Unión, incumpliendo los deberes de solidaridad aceptados por los Estados miembros como consecuencia de su adhesión a la Unión y que forman parte de las bases esenciales de su ordenamiento jurídico. Además, tal actitud puede originar discriminaciones en perjuicio de los nacionales de los Estados miembros y, en primer lugar, de los del propio Estado que se sitúa al margen de la norma de la Unión.
Por añadidura, el Tribunal de Justicia precisa que, en un contexto caracterizado por la urgencia generada por la concomitancia o la casi concomitancia entre, por una parte, la decisión del Consejo por la que se establece la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión en una negociación en un organismo internacional y, por otra, la votación en el seno de dicho organismo, un Estado miembro que albergue dudas en cuanto a la validez de tal decisión debería aprovechar el plazo que transcurre entre la presentación por la Comisión de la versión definitiva, o casi definitiva, del proyecto de decisión y la votación del Consejo, que puede desembocar en la adopción de esta, para elaborar su recurso y una demanda de suspensión de la ejecución de dicha decisión. Desde esta perspectiva, la Comisión debe esforzarse, en general, por presentar su propuesta con la suficiente antelación para que el Consejo pueda completar su proceso de toma de decisiones con el fin de establecer a su debido tiempo la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión, con vistas a las negociaciones y a la votación en el seno de dicho organismo. La obtención de la suspensión de la ejecución privaría temporalmente a esta decisión de su presunción de validez, sin dispensar no obstante a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión de sus obligaciones de cooperación leal, en particular en cuanto al respeto de la unidad de representación exterior de la Unión.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia subraya que la imposibilidad de que un Estado miembro proponga una excepción de ilegalidad en el marco de un recurso por incumplimiento se entiende sin perjuicio de la facultad de dicho Estado de rebatir la procedencia de la interpretación que la Comisión hace del acto de Derecho derivado supuestamente infringido por él, acto de Derecho derivado que debe interpretarse, en la medida de lo posible, de la manera que mejor se adecue a las disposiciones de los Tratados y de los acuerdos internacionales celebrados por la Unión.
En tercer lugar, por lo que respecta a la imputación de la Comisión basada en la vulneración, por parte de Hungría, del principio de cooperación leal, (
5
) el Tribunal de Justicia recuerda que los Estados miembros deben facilitar a la Unión el cumplimiento de su misión y abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los objetivos de los Tratados. Cuando resulte que la materia de un acuerdo o de un convenio sea en parte competencia de la Unión y en parte de los Estados miembros, es necesario garantizar una estrecha cooperación entre estos últimos y las instituciones de la Unión tanto en el proceso de negociación y de celebración, como en la ejecución de las obligaciones contraídas. Esta obligación deriva de la exigencia de unidad de representación internacional de la Unión Europea.
El Tribunal de Justicia precisa que los deberes particulares de acción y de abstención a los que está sometido un Estado miembro no le permiten presentar, en un organismo creado por un acuerdo internacional, una propuesta unilateral que lo desvincule de la estrategia común elaborada en el seno del Consejo. Tal situación puede, en efecto, comprometer el principio de unidad en la representación internacional de la Unión y de sus Estados miembros y debilitar su poder de negociación frente a las otras partes en el Convenio en cuestión. Las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud del principio de cooperación leal les son impuestas a fortiori en el ámbito de las competencias exclusivas de la Unión.
El Tribunal de Justicia también señala que no solo es inherente al propio concepto de Unión, sino también a la aplicación de un procedimiento de votación por mayoría en el Consejo, que los Estados miembros hagan valer sus intereses en el marco de los mecanismos de deliberación colectiva creados por los Tratados para la consecución de los objetivos de la Unión. Recuerda además que el respeto por los Estados miembros de una decisión adoptada por el Consejo con arreglo al artículo 218 TFUE, apartado 9, es una manifestación concreta de la exigencia de unidad de representación de la Unión, que dimana de la obligación de cooperación leal.
Habida cuenta de todo lo anterior, el Tribunal de Justicia concluye que, por una parte, Hungría vulneró el principio de cooperación leal, por un lado, al no votar en el seno de la Comisión de Estupefacientes de conformidad con la Decisión 2021/3 y, por otro, al manifestar públicamente su desacuerdo con las recomendaciones de la OMS, que figuraban en el orden del día, en contra de la posición adoptada por la Unión en esa Decisión. Tal conducta perjudicó la eficacia de la acción internacional de la Unión, así como la credibilidad y la reputación de esta última en la escena internacional.
(
1
)	A saber, en virtud de la Decisión (UE) 2021/3 del Consejo, de 23 de noviembre de 2020, sobre la posición que debe adoptarse, en nombre de la Unión Europea, en la continuación del sexagésimo tercer período de sesiones de la Comisión de Estupefacientes sobre la inclusión del cannabis y de las sustancias relacionadas con el cannabis en las listas de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972, y el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 (DO 2021, L 4, p. 1), de los artículos 3 TFUE, apartado 2, 218 TFUE, apartado 9, y 288 TFUE, párrafo cuarto, así como del artículo 4 TUE, apartado 3.
(
2
)	Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, enmendada por el Protocolo de 1972 de Modificación de la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes y hecha en Nueva York el 30 de marzo de 1961 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 520, n.o 7515).
(
3
)	Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas, celebrado en Viena el 21 de febrero de 1971 (Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1019, n.o 175).
(
4
)	Artículo 1, punto 1, letras a), y b), de la Decisión Marco 2004/757/JAI del Consejo, de 25 de octubre de 2004, relativa al establecimiento de disposiciones mínimas de los elementos constitutivos de delitos y las penas aplicables en el ámbito del tráfico ilícito de drogas (DO 2004, L 335, p. 8), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2017/2103 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2017 (DO 2017, L 305, p. 12).
(
5
)	Consagrada en el artículo 4 TUE, apartado 3.