61985C0282
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. G. FEDERICO MANCINI
presentadas el 11 de junio de 1986 (
*1
)
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
Se solicita a este Tribunal que se pronuncie acerca de un recurso de anulación presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de septiembre de 1985. La entidad francesa que lo ha interpuesto —cuyo nombre oficial es Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement (CDPTH), denominado asimismo DEFI— impugna la Decisión 85/380, de 5 de junio de 1985, mediante la cual la Comisión de las Comunidades Europeas declaró incompatible con el mercado común dos regímenes de ayuda a favor de iniciativas individuales en el sector textil-confección previstos en los Decretos 82-1242 y 82-1243, modificados por los Decretos 84-389 y 84-390 (en Journal Officiel de la Republique Française [JORF], 1983, p. 301, y 1984, p. 1651, respectivamente).
Estas disposiciones habían autorizado la prórroga hasta el 31 de diciembre de 1985 de la exacción de dos tasas parafiscales aplicadas del mismo modo que el IVA y que gravan las ventas realizadas en Francia de productos textiles y de vestido (con exclusión de las ventas o de la cesión de productos originarios de otros Estados miembros o despachados a libre práctica en tales Estados) y creadas para promover la investigación, la modernización y la renovación de las estructuras industriales y comerciales en el sector de la industria textil y de la confección. Constituido por medio del Decreto no 84-388, de 22 de mayo de 1984, de acuerdo con la Ley no 78/654, de 22 de junio de 1978, relativa a los comités profesionales de desarrollo económico (JORF, 1984, p. 1650, y 1978, p. 2463, respectivamente), DEFI se beneficia de la recaudación de tales impuestos y la distribuye en ayudas a las empresas, en actividades colectivas de promoción y en los centros técnicos de la industria textil, del vestido y de la confección.
Mediante nota de 18 de abril de 1985, y en virtud del artículo 93, apartado 3, del Tratado, el Gobierno francés comunicó a la Comisión el proyecto de ayuda y le solicitó que se pronunciase acerca de las modalidades de intervención de DEFI que consisten en canalizar ayudas en forma de bonificación de intereses de préstamos bancários destinados a la financiación de las inversiones en las mencionadas empresas industriales (Decretos nos 84-388, 84-389 y 84-390, así como decisión del consejo de administración de DEFI de fecha 20 de marzo de 1985). De la nota resulta que DEFI quería destinar una partida de 150 millones de FF a una bonificación de intereses del 6 % en los préstamos concedidos en 1985 por el sistema bancario para tales inversiones. Sin embargo, el Gobierno les había hecho saber que una decisión que atribuyese préstamos sólo tendría su aprobación cuando el comité les hubiera transmitido un proyecto conforme con el Derecho comunitario.
Como he dicho antes, la Comisión consideró que las ayudas proyectadas eran incompatibles con el mercado común en el sentido del artículo 92, apartado 1, y que no cumplían los requisitos exigidos por el apartado 3 de la mencionada disposición. Así que decidió iniciar el procedimiento mencionado en el artículo 93, y mediante escrito de 30 de julio de 1984, requirió al Gobierno francés que presentara sus observaciones. El 5 de julio siguiente, la Comisión dirigió al propio Gobierno la citada Decisión 85/380 en la cual, observada la incompatibilidad de los dos regímenes, se requería a Francia que se «abstuviese de ejecutar el proyecto»(traducción no oficial).
Contra esta decisión, el Gobierno de París interpuso un recurso de anulación de fecha 20 de agosto de 1985 (asunto 259/85) y lo mismo hizo DEFI menos de un mes más tarde. Mediante demanda incidental, registrada el 23 de octubre de 1985, la Comisión excepcionó la inadmisibilidad del segundo recurso, solicitando al Tribunal de Justicia que, de conformidad con el artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, decidiese el incidente sin entrar en el fondo del asunto.
2.
La excepción de la Comisión se funda en dos motivos, referentes ambos a los requisitos del recurso: la falta de legitimación activa y la falta de interés para recurrir.
El argumento aducido en favor del primer motivo es sencillo: DEFI no es un Estado miembro, ni una empresa, ni una asociación de empresarios ni de consumidores; es una prolongación del Estado francés y, como tal, no posee —al menos en materia de ayudas— el grado mínimo de autonomía y de responsabilidad exigido por la propia jurisprudencia de este Tribunal para reconocer una legitimación activa [autos de 14 de noviembre de 1963, asunto 15/63, Lassalle contra Parlamento (Rec. 1964, p. 97)] y de 11 de diciembre de 1973, asunto 41/73, Générale Sucrière contra Comisión (Rec. 1973, p. 1465), y además sentencia de 8 de octubre de 1974, asunto 18/74, Syndicat général du personnel contra Comisión (Rec. 1974, p. 933)]. Tampoco en sentido contrario puede invocarse la capacidad procesal que DEFI posee en virtud del Derecho francés. El concepto de «persona jurídica recogido por el artículo 173, párrafo 2, puede no coincidir con el que es propio de uno u otro ordenamiento nacional [sentencias de 8 de octubre de 1974, asunto 175/73, Union syndicale, Massa y Kortner contra Consejo (Rec. 1974, p. 917), y de 28 de octubre de 1982, Groupement des agences de voyage contra Comisión (Rec. 1982, p. 3799)] {traducción provisional; en lo sucesivo **).
Esta tesis es inadmisible. Para percatarse de ello, no vale la pena llevar a cabo una investigación sobre el concepto de persona jurídica en el sentido del artículo 173. Basta observar que: a) tal y como reconoce la propia Comisión, DEFI es un «organismo de utilidad pública dotado de personalidad jurídica» (Ley 78-654 citada, artículo 1); b) las decisiones citadas no son pertinentes ya sea porque consideran casos no análogos o porque se refieren al distinto problema de los requisitos relativos a la intervención en el proceso, y c) la falta de autonomía y de responsabilidad en materia de ayudas se aprecia no en el marco de la legitimación procesal, sino más bien en el del interés para recurrir.
3.
El segundo motivo se apoya en dos argumentos: a) el interés de DEFI con respecto a la anulación de la decisión se confunde con el interés del Estado francés o es absorbido por el mismo, y b) DEFI no está afectado por la decisión de forma individual y directa.
En lo que se refiere al punto a), la Comisión afirma que DEFI es una simple prolongación de la administración francesa, y que ésta se sirve de ella para repartir las ayudas en el sector de que se trata. Su composición, sus competencias e instrumentos están definidos por la ley; sus recursos consisten en exacciones parafiscales y son controlados por el Estado; sus decisiones son propuestas y su eficacia está sujeta al previo vencimiento de los plazos establecidos para permitir la intervención de la autoridad tutelar. En definitiva, si bien las normas relativas a la composición del Comité prevén la participación mayoritaria de los beneficiarios de las ayudas que gestiona, es imposible distinguir un interés de DEFI distinto de aquel del Estado francés.
En cuanto al punto b), tanto la Comisión como el Gesamtverband der Textilindustrie in der Bundesrepublik Deutschland (Gesamttextil), parte coadyuvante, niegan que en este caso se cumplan los requisitos a que se refiere el artículo 173, párrafo 2. De hecho, la decisión controvertida no afecta a DEFI individualmente, ya que no le perjudica a causa de su peculiaridad o por una situación de hecho que lo caracterizase con respecto a cualquier otra persona y, por lo tanto, le identificara como su destinatario. En realidad, DEFI es del todo extraño a la decisión y el efecto lesivo que haya sufrido es secundario o indirecto.
En cuanto a este primer motivo, DEFI afirma tener plena autonomía con respecto al Estado francés, ya que puede, según el artículo 6 del Decreto 84-388, determinar su propia política; y no menos elocuente es la circunstancia de que, entre los quince miembros de su consejo de administración, catorce representen a las categorías profesionales interesadas, Es cierto que el miembro decimoquinto es un comisario del Gobierno, pero no participa en las votaciones y se limita a llevar a cabo un control que se justifica por la índole parafiscal de los recursos puestos a disposición del comité. Es cierto que la administración posee, con respecto a las decisiones de DEFI, un poder de veto restringido; sin embargo, no es menos cierto que aún no ha hecho uso del mismo.
En lo que se refiere al segundo argumento, DEFI argumenta que la decisión le afecta individualmente en cuanto afecta a los intereses específicos de un sector de cuya tutela está encargado, En efecto, a él corresponde decidir el reparto de las ayudas que han de concederse a las distintas empresas; por ello, es imposible no reconocerle características que permiten identificarle como destinatario de la decisión controvertida. Por otra parte, ésta le afecta también directamente por cuanto le impide realizar la tarea —repartir las ayudas— que constituye su misión.
Finalmente, el demandante atrae la atención de este Tribunal sobre el hecho de que, además de no poder impugnar la decisión controvertida ante los jueces nacionales, no puede ampararse en el artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia; no está, pues, legitimada para intervenir en el procedimiento promovido por Francia; acoger la excepción de inadmisibilidad equivaldría a privarle de tutela judicial.
4.
Estos argumentos no me convencen. En primer lugar, el examen de la normativa que regula la constitución del comité induce a considerar fundada la opinión de la demandada, según la cual DEFI es tan sólo una prolongación estatal. Además de los elementos ya vistos, apoyan dicha tesis los siguientes hechos : a) La circunstancia de que los miembros del consejo de administración, así como su presidente, sean nombrados y puedan ser revocados por el ministro competente (artículo 3 de la Ley 78-654 y 3-5 del Decreto 84-388). b) Las formalidades previstas para la publicación del reglamento interno del consejo y de sus decisiones. En particular, la concesión de ayudas por importe superior a cierta suma queda subordinada a la aprobación del Comisario del Gobierno y, cuando sea necesario, del ministro (artículos 6, 7 y 10 del Decreto 84-388). c) Los poderes de control reservados al Estado que los ejercita mediante un inspector, en lo que afecta a las decisiones de carácter económico, y mediante el acuerdo de los ministros de Industria y del Presupuesto, que es a quien corresponde la tarea de aprobar las previsiones presupuestarias (artículos 8 y 9 del Decreto 84-388).
Pasemos a la problemática planteada por el segundo motivo de la Comisión. El demandante afirma que representa los intereses de los beneficiarios potenciales de las ayudas. Pero, tal y como resulta de la nota que el Gobierno francés envió a la Comisión, la ayuda está prevista en forma de intereses sobre préstamos bancários destinados a financiar algunos proyectos de modernización. De ello pueden beneficiarse un número indeterminado de operadores, y, como es obvio, ello implica que ningún sujeto en particular pueda considerarse afectado directa e individualmente por la Decisión.
Por otra parte, tal y como declara la jurisprudencia de este Tribunal, no es posible «admitir el principio de que una asociación se vea individualmente perjudicada por un acto que afecta a los intereses generales del sector» (el subrayado es mío: sentencias de 14 de diciembre de 1962, Confederation nationale des producteurs de fruits et légumes y otros contra Consejo, asuntos acumulados 16 y 17/62, Rec. 1962, pp. 901 y 918, y de 18 de marzo de 1975, Union syndicale — Service public européen y otros contra Consejo, asunto 72/74, Rec. 1975, p. 401, apartado 17). ** Tampoco es admisible la deducción de que DEFI lleva a cabo esta regla; el acto se considerará individualmente lesivo cuando: a) afecte a los intereses particulares de una categoría de justiciables, y b) el ente que se ve perjudicado tenga como función la defensa de intereses colectivos de aquéllos.
De hecho, y tal como ha puesto de manifiesto la Comisión, las sentencias mencionadas individualizan el concepto de «intereses generales» del sector como contraposición no a los intereses de sus miembros, sino a los intereses propios y funcionales de la correspondiente asociación profesional. Dicho de otra forma, para que el requisito del artículo 173, párrafo 2, pueda considerarse satisfecho, deben haberse vulnerado estos intereses y no la suma o la síntesis de los intereses de los operadores singulares representados por las organizaciones. En nuestro caso, es de todo punto evidente que no ha tenido lugar una lesión similar.
Además, en la vista, DEFI ha modificado su estrategia, queriendo representar intereses propios, es decir, distintos de los del Estado francés, y distintos asimismo de los de los beneficiarios potenciales de las ayudas. En concreto, la ayuda tendría un único beneficiario: DEFI, que, por su parte, cuidaría de su distribución entre las industrias textiles y de la confección.
Tamp'oco tal cambio de sentido hace más convincente el argumento del demandante. Configurando su propia tarea en los mencionados términos, cae fuera del último motivo de objeción de la Comisión, aunque tan sólo para confirmar la exactitud de la primera crítica que ésta le dirige: ser tal tarea característica, no de una organización profesional, sino de un organismo que ejercita poderes públicos, es decir, de una prolongación del Estado y, como tal, carente de interés para recurrir. Cualquiera que sea el perfil que se le conceda, tengo la impresión de que en el sistema de recursos previsto por el Tratado, los intereses que DEFI declara representar no son susceptibles de protección. Afectan como máximo al plano interno. DEFI deberá encontrar la forma de defenderlos ante un juez nacional haciendo surgir los aspectos comunitarios mediante el mecanismo del artículo 177.
5.
Dos palabras acerca del argumento de DEFI según el cual la admisión de la excepción de inadmisibilidad equivaldría a dejarlo en indefensión. En el transcurso de la vista, la Comisión ha observado justamente que no es correcto colocar en el mismo plano una decisión en la que se declaran ciertas ayudas compatibles con el mercado común y una decisión que afirma la ilegitimidad de tales ayudas. Los sujetos que se consideran lesionados por la primera medida son enteramente merecedores de tutela jurisdiccional, porque el sistema del Tratado protege contra las ayudas que falsean las condiciones de competencia. No ocurre lo mismo con los sujetos (empresas o asociaciones profesionales) que se encuentran sometidos a la segunda, por cuanto el Tratado no garantiza, sino que como máximo tolera las ayudas estatales.
La ayuda, dicho de otra forma, tiene por fundamento no ya el Tratado sino la voluntad del Estado, si la Comisión la considera ilegal, el Estado puede o no impugnar su decisión. Si la impugna, como ha ocurrido en nuestro caso, los intereses de los beneficiarios serán tutelados indirectamente por el recurso así interpuesto. Si no la impugna, por considerarla fundada o porque ha cambiado la política seguida en materia de ayudas, nadie podrá suplir su «volonté défaillante».
6.
Por todas las consideraciones expuestas, sugiero que el Tribunal de Justicia declare inadmisible el recurso interpuesto con fecha 18 de septiembre de 1985 por el Comité de développement et de promotion du textile et de l'habillement contra la Comisión de las Comunidades Europeas.
En aplicación del principio del vencimiento, el demandante debe ser condenado en costas.
(
*1
)	Traducido del italiano.