62013CC0491
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 12. lipnja 2014. (
1
)
Predmet C–491/13
Mohamed Ali Ben Alaya
protiv
Bundesrepublik Deutschland
(zahtjev za prethodnu odluku koji je sastavio Verwaltungsgericht Berlin (Njemačka))
„Područje slobode, sigurnosti i pravde — Direktiva 2004/114/EZ — Uvjeti za prihvat državljana trećih zemalja u svrhu studija — Odbijanje prihvata osobe koja udovoljava uvjetima predviđenima Direktivom 2004/114/EZ — Propisi države članice koji predviđaju diskrecijsku ovlast uprave“
1.
U okviru svoje strategije vlastitog promicanja kao svjetskog centra izvrsnosti za istraživanje, studije i osposobljavanje Europska unija je donijela određene normativne instrumente koji, premda su sastavni dio njezine imigracijske politike, imaju za cilj promicanje prihvata i mobilnosti u Uniji državljana trećih zemalja u svrhu studija i istraživanja (
2
).
2.
Ta se strategija uklapa u globalizirani kontekst koji sada karakterizira tržišno natjecanje na svjetskoj razini između razvijenih zemalja radi privlačenja stranih istraživača i studenata u svoj obrazovni sustav (
3
). Sposobnost privući takvu vrstu ljudi obuhvaća, naime, određene izazove političke i gospodarske naravi. S jedne strane, istraživači i studenti čine zalihu kvalificiranog, ili potencijalno kvalificiranog, ljudskog kapitala koji se smatra važnim za gospodarski rast, razvoj i inovacije. S druge strane, privlačenje stranih istraživača i studenata – i pritjecanje znanja koje iz toga proizlazi ‐ može značajno pridonijeti razvoju obrazovnih i istraživačkih sustava s važnim gospodarskim posljedicama (
4
).
3.
Prethodnim pitanjem, koje mu je u ovom predmetu uputio Verwaltungsgericht Berlin, Sud je pozvan pojasniti doseg jednog od normativnih instrumenata koje je Unija donijela radi postizanja tih ciljeva, to jest Direktive Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva (
5
). U ovom predmetu Sud će morati međutim uspostaviti ravnotežu između nastojanja da se ostvare gore navedeni legitimni ciljevi i opasnosti povezanih sa zloporabom tog normativnog instrumenta radi postizanja ciljeva koji su mu strani.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
4.
Uvodne izjave 6., 8., 14., 15. i 17. Direktive 2004/114 određuju:
„(6)
Jedan od ciljeva djelovanja [Unije] u području obrazovanja jest promicanje Europe u cjelini kao svjetskog središta izvrsnosti za studije i strukovnu izobrazbu. Promicanje mobilnosti državljana trećih zemalja u [Uniji] u svrhe studiranja, ključni je čimbenik u toj strategiji. Njen je dio i usklađivanje nacionalnih zakonodavstava država članica o uvjetima ulaska i boravka.
[…]
(8)
Pojam prihvat obuhvaća ulazak i boravak državljana treće države u svrhe utvrđene ovom Direktivom.
[…]
(14)
Prihvat u svrhe utvrđene ovom Direktivom može biti odbijen na osnovi opravdanih razloga. Prihvat se posebno može odbiti ako država članica smatra, na osnovi procjene činjenica, da određeni državljanin treće države predstavlja moguću prijetnju općem interesu i javnoj sigurnosti. Pojam općeg interesa može obuhvaćati presudu za počinjeno teško kazneno djelo. U tom smislu treba napomenuti da pojmovi opći interes i javna sigurnost obuhvaćaju i slučajeve u kojima državljanin treće države pripada ili je pripadao udrugama koje podupiru terorizam, podupru ili su podupirale takve udruge, ili ima ili je imao ekstremistička usmjerenja.
(15)
U slučaju dvojbi u vezi osnova zahtjeva za prihvat, države članice trebale bi imati mogućnost traženja svih potrebnih dokaza za procjenu njene vjerodostojnosti, posebno na osnovi studija koje je predložio podnositelj zahtjeva, s ciljem sprečavanja zloporabe i pogrešne uporabe postupaka utvrđenih u ovoj Direktivi.
[…]
(17)
Kako bi omogućile početni ulaz na svoje državno područje, države članice trebale bi moći da pravodobno izdaju dozvolu boravka ili, ako dozvole boravka izdaju isključivo na svom državnom području, vizu. [...]“
5.
Članak 1. Direktive 2004/114, naslovljen „Predmet“, određuje:
„Svrha je ove Direktive odrediti:
(a)
uvjete za prihvat državljana treće države na državno područje država članica na razdoblje duže od tri mjeseca u svrhe studija, razmjene učenika, neplaćene izobrazbe i dobrovoljnog rada;
(b)
pravila za postupke prihvata državljana trećih zemalja na državno područje država članica u te svrhe.“
6.
Za potrebe Direktive 2004/114, njezin članak 2. točke (a), (b), i (g) sadrže sljedeće definicije:
„(a)
‚državljanin treće države’ znači svaka osoba koja nije građanin Europske unije u smislu članka 17. stavka 1. Ugovora;
(b)
‚student’ znači državljanin treće države kojeg je visokoškolska ustanova primila te mu je odobren prihvat na državno područje države članice kako bi nastavio svoju glavnu djelatnost redovnog studiranja nakon kojeg će steći titulu visokog obrazovanja koje priznaje država članica uključujući diplome, svjedodžbe, doktorske titule u visokoškolskoj ustanovi, što može obuhvaćati pripremni tečaj koji prethodi takvom obrazovanju sukladno njenom nacionalnom zakonodavstvu;
[…]
g)
‚dozvola boravka’ znači svako odobrenje koje su izdala tijela države članice kojima se državljaninu treće države dopušta zakoniti boravak na njenom državnom području, sukladno članku 1. stavku 2. točki (a) Uredbe (EZ) br. 1030/2002[ (
6
)].“
7.
Članak 3. Direktive 2004/114 naslovljen je „Područje primjene“ i u svom stavku 1. predviđa da se ona primjenjuje „na državljane trećih zemalja koji su podnijeli zahtjev za prihvat na državno područje države članice u svrhe studija. Države članice mogu odlučiti hoće li ovu Direktivu primjenjivati i na državljane trećih zemalja koji podnesu zahtjev za prihvat u svrhe razmjene učenika, neplaćene izobrazbe ili dobrovoljnog rada“.
8.
Poglavlje II. Direktive 2004/114 naslovljeno je „Uvjeti prihvata“ i obuhvaća članke 5. do 11. U skladu s člankom 5. Direktive 2004/144, naslovljenim „Načelo“, „[p]rihvat državljanina treće države na temelju ove Direktive podliježe provjeri pisanih dokaza koji pokazuju da udovoljava uvjetima utvrđenim u članku 6. i s člancima od 7. do 11. koji se primjenjuju na relevantnu kategoriju“.
9.
Članak 6. stavak 1. Direktive 2004/114 utvrđuje opće uvjete za prihvat i propisuje kako slijedi:
„Državljanin treće države koji podnese zahtjev za prihvat u svrhe utvrđene u člancima 7. do 11.:
(a)
mora predočiti valjanu putnu ispravu sukladno nacionalnom zakonodavstvu. Države članice mogu zahtijevati da rok važenja putne isprave obuhvaća najmanje trajanje planiranog boravka;
(b)
ako je osoba maloljetna na temelju nacionalnog zakonodavstva države članice domaćina, mora predočiti suglasnost roditelja za planirani boravak;
(c)
mora imati zdravstveno osiguranje koje uključuje sve rizike protiv kojih su obično osigurani državljani određene države članice;
(d)
ne smije se smatrati prijetnjom općem interesu, javnoj sigurnosti ili javnom zdravlju;
(e)
mora osigurati dokaz, ako to traži država članica, da je platio pristojbu za obradu zahtjeva na temelju članka 20.“
10.
Članci 7. do 11. Direktive 2004/114 odnose se na posebne uvjete koji se primjenjuju na studente, učenike, neplaćene pripravnike i dobrovoljce. Članak 7. te direktive predviđa posebne uvjete koji se primjenjuju na studente. Taj članak u svom stavku 1. određuje:
„Uz opće uvjete iz članka 6., državljanin treće države koji je podnio zahtjev za prihvat u svrhe studija:
(a)
mora biti primljen na visokoškolsku ustanovu s ciljem pohađanja studijskog programa;
(b)
mora predočiti dokaze koje zahtijeva država članica da će tijekom boravka imati dostatna sredstva za uzdržavanje, troškove studija i povratak. Države članice javno objavljuju minimalna mjesečna sredstva potrebna u svrhe ove odredbe, ne dovodeći u pitanje pojedinačna razmatranja svakoga slučaja;
(c)
mora predočiti dokaze, ako to traži država članica, dostatnog znanja jezika za studijski program koji je upisao;
(d)
mora predočiti dokaz, ako to traži država članica, da je platio pristojbe koje zaračunava ustanova.“
11.
Poglavlje III. Direktive 2004/114 naslovljeno „Dozvola boravka“ sadrži odredbe o dozvoli boravka koja se izdaje svakoj od kategorija osoba na koje se odnosi ova direktiva. U skladu s člankom 12. navedene direktive, naslovljenim „Dozvola boravka za studente“:
„1.   Dozvola boravka se izdaje studentu na razdoblje od najmanje godinu dana s mogućnošću produženja ako vlasnik i dalje udovoljava uvjetima iz članaka 6. i 7. Ako studij traje manje od godinu dana, dozvola boravka ima rok važenja za razdoblje trajanja studijskog programa.
2.   Ne dovodeći u pitanje članak 16., produženje dozvole boravka može biti odbijeno ili se odobrenje otkazuje ako vlasnik:
(a)
na poštuje ograničenja u vezi s pristupom gospodarskim djelatnostima na temelju članka 17.;
(b)
ne postiže zadovoljavajući napredak u studiju sukladno nacionalnom zakonodavstvu ili upravnoj praksi.“
12.
U skladu s člankom 16. Direktive 2004/114 naslovljenim „Odbijanje ili neproduživanje dozvole boravka“:
„1.   Države članice mogu otkazati ili odbiti produženje dozvole boravka izdanog na temelju ove Direktive kada je ono stečena prijevarom ili se čini da vlasnik nije udovoljio ili više ne udovoljava uvjetima za ulazak i boravak utvrđenim u članku 6. i jednom od članaka 7. do 11. koji se primjenjuje na relevantnu kategoriju.
2.   Države članice mogu odbiti ili odbiti produženje dozvole boravka na osnovi općeg interesa, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.“
B – Nacionalno pravo
13.
Članak 6. Zakona o boravku, radu i integraciji stranaca na saveznom području (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, u daljnjem tekstu: AufenthG) (
7
), naslovljen „Viza“ u svom stavku 3., predviđa:
„Za dugotrajne boravke potrebno je ishoditi vizu za savezno područje (nacionalnu vizu), koja mora biti izdana prije ulaska na isto. Ta se viza izdaje sukladno s važećim propisima u području dozvola boravka, europske plave karte, dozvole poslovnog nastana i dozvole trajnog boravka EU‑a. [...]“
14.
Članak 16. stavak 1. AufenthG naslovljen „Studij, tečajevi jezika, školovanje“ određuje:
„Stranac može ishoditi dozvolu boravka u svrhu studija na državnoj visokoškolskoj ustanovi, odnosno na onoj koju je država odobrila ili na usporedivoj ustanovi za osposobljavanje. Boravak za potrebe studija uključuje boravak u svrhu pripremnih tečajeva jezika, kao i pohađanja pripremne škole za sveučilišni studij za strane studente (pripreme za sveučilišni studij). Dozvola boravka u svrhu studija može se izdati samo ako je strani državljanin primljen u obrazovnu ustanovu, za što je dovoljan uvjetni prijem. Nije potreban dokaz poznavanja jezika na kojem se izvodi nastava, ako je ono već uzeto u obzir prilikom odlučivanja o prijemu ili ako je predviđeno da će se steći tijekom priprema za studij. Prilikom prvog odobravanja, kao i kod produženja, trajanje valjanosti dozvole boravka u svrhu studija iznosi najmanje godinu dana i ne može premašiti dvije godine za studij i pripreme; ona se može produžiti ako još nije postignut cilj obrazovanja, a postoji mogućnost da se on postigne u dogledno vrijeme.“
II – Činjenično stanje, glavni postupak i prethodno pitanje
15.
M. A. Ben Alaya tuniski je državljanin rođen 1989. u Njemačkoj gdje borave njegovi roditelji. Njemačku je napustio 1995. i otišao živjeti u Tunis gdje se nastavio obrazovati do mature 2010.
16.
Nakon mature M. A. Ben Alaya upisao se na studij informatike na sveučilištu u Tunisu. Usporedno je poduzeo korake za dobivanje pristupa studiju u Njemačkoj. Tako je nekoliko puta primljen na studij matematike na Technische Universität Dortmund, smjer „matematika“.
17.
M. A. Ben Alaya je kod nadležnih njemačkih tijela podnio više puta zahtjev za studentsku vizu. Međutim, njegovi su zahtjevi uvijek bili odbijeni. Posljednju odluku da mu se odbije izdavanje vize donijelo je dana 23. rujna 2011. veleposlanstvo Republike Njemačke u Tunisu i ta je odluka potvrđena 23. rujna 2011. U toj odluci njemačka su tijela odbila vizu oslanjajući se u biti na sumnju u vezi s razlogom M. A. Ben Alayje za studiranje u Njemačkoj. Ta su tijela osobito navela da je na područjima važnima za studij koji je namjeravao pohađati, M. A. Ben Alaya imao loš prosjek ocjena. S obzirom na tu okolnost, navedena su tijela izrazila sumnju u odnosu na sposobnost M. A. Ben Alayje da započne studij na jeziku koji mu je stran ili da nauči njemački u prikladnom roku prije početka studija. Ona su također zaključila da kod njega nije bilo moguće prepoznati ozbiljnu želju za suočavanjem s poteškoćama povezanima s visokim obrazovanjem u inozemstvu i da je bilo teško uvidjeti na koji bi mu način visoko obrazovanje u Njemačkoj omogućilo ostvarivanje njegove ambicije da radi kao profesor matematike u Tunisu.
18.
M. A. Ben Alaya, koji osporava način na koji su njemačka konzularna tijela prikazala njegov školski uspjeh, podnio je tužbu za poništenje pred Verwaltungsgericht Berlin protiv tih potonjih odbijajućih odluka.
19.
Navedeni sud primjećuje da za ulazak na njemačko državno područje u svrhu studija M. A. Ben Alaya mora imati nacionalnu vizu čiji su uvjeti za izdavanje uređeni člankom 16. stavkom 1. AufenthG‑a. Međutim, prema tumačenju teksta te odredbe od strane njemačkih sudova, uprava raspolaže s diskrecijskom ovlasti u tom pogledu tako da može, ali ne mora, izdati vizu u svrhu studiranja pod uvjetima naznačenima u navedenom članku.
20.
Sud koji je uputio zahtjev pita se o spojivosti ovog tumačenja s Direktivom 2004/114. Posebno si postavlja pitanje daje li, u slučaju udovoljavanja uvjetima za prihvat navedenima u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114, kao što je to slučaj s M. A. Ben Alayjom, ta Direktiva pravo na izdavanje vize studentu na temelju njezinog članka 12. bez davanja diskrecijske ovlasti nacionalnim upravnim tijelima.
21.
U tim je uvjetima Verwaltungsgericht Berlin odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Utemeljuje li Direktiva [2004/114] pravo na izdavanje vize u svrhu studija i odgovarajuće dozvole boravka sukladno s člankom 12. [Direktive 2004/114] ako je udovoljeno uvjetima za prihvat, odnosno uvjetima iz članaka 6. i 7., i ako ne postoji razlog za odbijanje prihvata na temelju članka 6. stavka 1. točke (d) Direktive [2004/114]?“
III – Postupak pred Sudom
22.
Odluka kojom se upućuje prethodno pitanje zaprimljena je u tajništvu Suda 13. rujna 2013. Njemačka, belgijska, estonska, grčka, poljska i britanska vlada te Europska komisija podnijele su pisana očitovanja.
IV – Pravna analiza
23.
Svojim prethodnim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita u bitnom mogu li nadležna tijela države članice odbiti državljaninu treće zemlje izdati vizu u svrhu studija i sukladno članku 12. Direktive 2004/114 odgovarajuću dozvolu boravka ako on udovoljava uvjetima za prihvat iz članaka 6. i 7. iste direktive i ako ne postoji razlog za odbijanje prihvata na temelju članka 6. stavka 1. točke (d) direktive 2004/114. Sud koji je uputio zahtjev želi također znati imaju li navedena nacionalna tijela određeni diskrecijski prostor kod ispitivanja zahtjeva za prihvat.
24.
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da nacionalni sud naginje u korist tumačenja Direktive 2004/114 u tom smislu da ona priznaje pravo na prihvat državljaninu treće zemlje kada udovoljava uvjetima za prihvat koji su u njoj predviđeni a da tijela države članice ne mogu izvršavati diskrecijsku ovlast u odnosu na tu odluku. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, u prilog takvom tumačenju idu tekst određenih odredaba Direktive 2004/144, ciljevi koje ona nastoji ostvariti i okolnost da je navedena Direktiva dala povoda za djelomično usklađivanje sustava prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija.
25.
Intervenijenti pred Sudom razilaze se u stajalištima. Naime, dok se Komisija u bitnome priklanja stajalištu koje zagovara sud koji je uputio zahtjev, sve vlade koje su Sudu podnijele pisana očitovanja drže nasuprot tome da tijela države članice moraju raspolagati širokim diskrecijskim prostorom kako bi mogle odlučiti o prihvatu državljana trećih zemalja u svrhu studija.
26.
U ovom je predmetu Sud dakle suočen s pitanjem tumačenja Direktive 2004/114 koje od njega zahtijeva utvrđenje je li ta direktiva predvidjela taksativnu listu kriterija za prihvat državljana trećih zemalja u svrhu studija u Uniji ili se ograničila na utvrđivanje minimalnih uvjeta tako da države članice imaju slobodu jednostrano dodati kriterije za prihvat u svrhu studija različite od kriterija predviđenih Direktivom 2004/114. Prethodno pitanje također obuhvaća problem stupnja diskrecijske ovlasti koja je eventualno dana tijelima država članica kod analize koju provode prilikom odluke o prihvatu državljana trećih država u svrhu studija.
27.
Radi odgovora na pitanja koja su postavljena u zahtjevu suda za prethodnu odluku smatram potrebnim pristupiti analizi cijele Direktive 2004/144 koja obuhvaća doslovno ispitivanje teksta njezinih relevantnih odredaba kao i sustavnu, kontekstualnu i teleološku analizu.
A – Jezična analiza
28.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da tumačenje, koje slijede neki njemački sudovi i podržavaju države članice koje su intervenirale pred Sudom, prema kojem Direktiva 2004/114 standardizira samo minimalne uvjete kojima državljanin treće zemlje mora udovoljiti radi prihvata u svrhu studija u državi članici, ne vodi dovoljno računa o tekstu određenih odredaba navedene direktive. Sud koji je uputio zahtjev upućuje osobito na članke 5. i 12. Direktive 2004/114.
29.
Najprije se može istaknuti da, kao što je Komisija primijetila, tekst članka 1. Direktive 2004/114, premda nije odlučujući, nastoji podržati tezu koju zagovara sud koji je uputio zahtjev. Naime, u skladu s tom odredbom svrha je navedene direktive utvrđivanje uvjeta za prihvat državljana treće države na državno područje država članica osobito u svrhu studija (
8
). Međutim, s jezičnog aspekta, dijelim mišljenje Komisije prema kojem formulacija takve vrste može ići u prilog tezi prema kojoj Direktiva 2004/114 utvrđuje sve uvjete za prihvat studenata, a ne samo neke kojima države članice mogu slobodno dodati druge uvjete. Takav je zaključak međutim nedvojbeno nezadovoljavajući.
30.
Prvi članak Direktive 2004/144 na koji se poziva sud koji je uputio zahtjev jest članak 5. naslovljen „Načelo“, koji predstavlja prvi članak Poglavlja II. Direktive 2004/114 u vezi s uvjetima za prihvat za potrebe te direktive. Navedeni sud zaključuje iz formulacije tog članka da prihvat u svrhu studija ne može biti tek mogućnost, nego pravo za državljanina treće zemlje koji udovoljava uvjetima predviđenima u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114.
31.
Međutim, ako se može pozvati na tekst njemačke verzije te odredbe radi potpore tezi suda koji je uputio zahtjev, formulacija te iste odredbe u drugim jezičnim verzijama ostavlja, rekao bih, mjesta dvosmislenosti (
9
). Naime, prema mojem mišljenju, jedino je izvjesno to, a o čemu se može zaključiti iz doslovne analize predmetne odredbe, da je poštovanje uvjeta predviđenih u člancima 6. i 7. Direktive 2004/114 obvezno i nužno radi prihvata državljanina treće zemlje kao studenta. Međutim, formulacija te odredbe ne omogućava zauzimanje konačnog stajališta o pitanju predstavljaju li navedeni zahtjevi minimalne uvjete kojima se mogu dodati drugi uvjeti ili su oni jedini zahtjevi kojima mora udovoljiti državljanin treće zemlje koji zahtijeva prihvat u svrhu studija.
32.
Sud koji je uputio zahtjev poziva se nadalje na članak 12. Direktive 2004/114. Iz te odredbe proizlazi da se dozvola boravka izdaje studentu koji udovoljava uvjetima iz članaka 6. i 7. Direktive 2004/114 na razdoblje od najmanje godinu dana. Međutim, kao što to ističe Komisija, korištenje indikativnog oblika glagola „biti“ zagovara tumačenje te odredbe u skladu s kojim se dozvola boravka mora izdati ako je navedenim uvjetima udovoljeno. Čini se dakle da formulacija tog članka ide u prilog tezi prema kojoj Direktiva 2004/114 određuje ukupnost uvjeta za prihvat u svrhu studija. Naime, da je zakonodavac Unije želio ostaviti diskrecijski prostor za izdavanje te dozvole, bio bi koristio frazu „može biti izdan“, kako je to uostalom napravio njemački zakonodavac.
33.
Međutim, ni ta odredba nije nedvosmislena. Naime, kao što njemačka vlada ističe, ona bi se također mogla protumačiti tako da se samo ograničila na uređivanje razdoblja za koje se eventualna dozvola boravka izdaje, bez doticanja pitanja oportuniteta za navedeno izdavanje. Nadalje, u skladu s drugim dijelom prve rečenice iste odredbe, za dozvolu boravka postoji mogućnost produženja ako njezin vlasnik i dalje udovoljava uvjetima iz članka 6. i 7. Korištenje izraza „mogućnost produženja“ može se razumjeti tako da se dozvola boravka može produžiti ako se i dalje poštuju uvjeti, što bi moglo značiti da čak i u tom slučaju produženje ne bi bilo automatsko, nego bi se moglo uskratiti čak i ako jest udovoljeno tim uvjetima.
34.
U tom pogledu valja također spomenuti argument belgijske vlade, prema kojem se članak 12. Direktive 2004/114 ne može primijeniti na državljanina treće zemlje koji je zatražio boravak u svrhu studija, a postupak povodom tog zahtjeva je još uvijek u tijeku jer se on ne može smatrati „studentom“ u smislu definicije sadržane u članku 2. točke (b) Direktive 2004/114 (
10
). Stoga, prema mišljenju te vlade, ako se prizna da ta odredba predviđa obvezu na teret država članica, ta bi se obveza sastojala samo od izdavanja dozvole boravka državljanima treće zemlje koji su već primljeni u svrhu studija.
35.
Zaključno, smatram da tekst tih odredaba Direktive 2004/114 obilježava određena dvosmislenost koja za posljedicu ima to da jezična analiza ne pruža dovoljno elemenata na temelju kojih bi se moglo konačno utvrditi ograničava li se navedena direktiva samo na to da utvrdi minimalne uvjete kojima državljanin treće zemlje mora udovoljiti kako bi mogao biti primljen radi studiranja u Uniji ili su uvjeti koje ona predviđa taksativni. Za odgovor na prethodno pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev treba se stoga pristupiti sustavnoj, kontekstualnoj i teleološkoj analizi navedene direktive.
B – Sustavna i kontekstualna analiza
36.
Direktiva 2004/114 bila je treći zakonodavni instrument koji je donijela Europska unija na području zakonite migracije nakon Ugovora iz Amsterdama i zaključaka Europskog vijeća iz Tamperea (
11
). Budući da je donesena na temelju članka 63. stavka 1. točke 3. alineje (a) i točke 4. EZ‑a, ta se direktiva sada nalazi u sklopu zadaće povjerene Europskoj uniji na temelju članka 79. UFEU‑a radi razvijanja zajedničke politike useljavanja usmjerene na osiguranje učinkovitog upravljanja migracijskim tokovima, pravednim postupanjem prema državljanima trećih zemalja koji zakonito borave u državama članicama i sprječavanje nezakonitog useljavanja.
37.
U skladu sa svojim člankom 21., primjena Direktive 2004/114 bila je predmet Komisijine ocjene (
12
). Ta je ocjena ukazala na više slabih točaka koje su navele Komisiju da se upita postupa li se pravedno s državljanima trećih zemalja u okviru tog normativnog instrumenta (
13
). Nakon što su utvrđene te slabe točke, Direktiva 2004/114 je trenutno predmet prijedloga za preinaku koji je usmjeren na njezino pojašnjenje i proširenje njezinog dosega (
14
).
38.
Stoga u tom kontekstu valja analizirati strukturu Direktive 2004/114.
39.
U tom pogledu valja prvo istaknuti da iz članka 3. Direktive 2004/114 proizlazi da taj normativni instrument predviđa obvezujuće odredbe za države članice samo u odnosu na studente, pri čemu državama članicama prepušta mogućnost primjene odredaba navedene direktive na druge kategorije osoba na koje se ona odnosi (
15
). Međutim, kao što je primijetio sud koji je uputio zahtjev, ta razlika između odredaba za studente, koje su prisilne za države članice, i odredaba za druge kategorije, čije je prenošenje prepušteno njihovoj diskrecijskoj ovlasti, ukazuje na traganje za određenom razinom obveznog usklađivanja u odnosu na sustav za prihvat studenata koji je u skladu s ciljem Direktive 2004/114, a taj je poticanje njihovog prihvata (
16
).
40.
Nadalje, članak 4. stavak 2. Direktive 2004/14 predviđa mogućnost za države članice da donesu ili zadrže odredbe koje su povoljnije za osobe na koje se navedena direktiva primjenjuje, a time zasigurno i za studente. Međutim, prema mojem mišljenju ta odredba nije spojiva s mogućnošću za države članice da postrože uvjete za prihvat za te kategorije osoba. Drugim riječima, može se zaključiti da iako sukladno Direktivi 2004/114 države članice zadržavaju slobodu, da utvrde povoljnije odredbe za obuhvaćene kategorije, a contrario, nije predviđeno da one mogu predvidjeti nepovoljnije odredbe, osobito u odnosu na prihvat, dodajući uvjete koji nisu predviđeni Direktivom 2004/114. Odredbe članaka 3. i 4. te direktive usto govore u „prilog“ kategoriji studenata, što potvrđuje teleološka analiza navedene direktive (
17
).
41.
Što se tiče osobito sustava prihvata uspostavljenog Direktivom 2004/114, valja zaključiti da ona predviđa načelnu odredbu, to jest gore navedeni članak 5., zatim u članku 6. opće uvjete primjenjive na sve kategorije obuhvaćene tom direktivom i naposljetku u člancima 7. do 11. niz posebnih uvjeta za svaku obuhvaćenu kategoriju. Međutim, suprotno drugim normativnim instrumentima na području useljavanja (
18
), navedena direktiva ne sadrži članak koji utvrđuje popis s razlozima zbog kojih se može odbiti zahtjev za ishođenje ulaska i boravka u svrhe predviđene samom tom direktivom na državnom području države članice (
19
).
42.
Međutim, mora li se taj izostanak tumačiti tako kao da se ukazuje na želju za davanjem prava državama članicama da na temelju bezuvjetne diskrecijske ovlasti državljaninu treće zemlje odbiju prihvat u svrhu studija i kada on udovoljava svim uvjetima predviđenima u Direktivi 2004/114?
43.
Nisam u to uvjeren.
44.
U tom pogledu iz pripremnih radova za Direktivu 2004/114 proizlazi da je glavna zabrinutost, koja se u vrijeme iznošenja prijedloga direktive smatrala mogućom protutežom izričitoj želji za promicanjem, kroz donošenje te direktive, ulaska državljana trećih zemalja u svrhu studija, bila zaštita javnog poretka i javne sigurnosti (
20
). Ta zabrinutost, kojoj je dodano očuvanje javnog zdravlja, bila je tako „kodificirana“ da je među općim uvjetima za prihvat bio predviđen (negativan) uvjet za prihvat u članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114. Ta je zabrinutost također spomenuta u uvodnoj izjavi 14. navedene direktive koja sadrži podatke o slučajevima u kojima državljanin treće zemlje predstavlja opasnost za javni poredak ili javnu sigurnost.
45.
Toj je zabrinutosti dodana, u okviru zakonodavnog postupka (
21
), izričita želja za izbjegavanjem mogućnosti da se postupak utvrđen Direktivom 2004/114 koristi zlonamjerno ili na pogrešan način. Ta dodatna zabrinutost koja je jasno povezana s ciljem sprječavanja zloporabe normativnih instrumenata na području zakonite migracije za potrebe nezakonite migracije nije, međutim, našla mjesto u tekstu članaka Direktive 2004/114. Nasuprot tome, ona je izražena u njezinoj uvodnoj izjavi 15. u skladu s kojom bi, u slučaju dvojbi u vezi s osnovom zahtjeva za prihvat, države članice trebale imati mogućnost traženja „svih potrebnih dokaza za procjenu njene vjerodostojnosti, posebno na osnovi studija koje je predložio podnositelj zahtjeva, s ciljem sprečavanja zloporabe i pogrešne uporabe postupaka utvrđenih u [navedenoj] Direktivi“.
46.
Prema mojem mišljenju, upravo iz te dvostruke perspektive treba razumjeti prvu rečenicu uvodne izjave 14. Direktive 2004/114 prema kojoj prihvat u svrhe utvrđene ovom direktivom „može biti odbijen na osnovi opravdanih razloga“. Ta se rečenica, kojom se na neki način namjerava popuniti nedostatak točnih navoda u tekstu članaka navedene direktive u odnosu na mogućnost odbijanja prihvata, mora prema mojem mišljenju razumjeti uz upućivanje na dvije vrste zabrinutosti naknadno izraženih u samoj uvodnoj izjavi 14. kao i uvodnoj izjavi 15. Naime, te su dvije vrste zabrinutosti, s jedne strane, ona kodificirana u članku 6. stavku 1. točki (d) Direktive 2004/114 i, s druge strane, ona povezana s rizikom zloporabe postupka predviđenog samom direktivom radi ishođenja pristupa području Unije u svrhe različite od studija, bile smatrane dovoljno ozbiljnima za uspostavljanje protuteže naspram cilja Direktive 2004/14 u vidu poticanja prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija zbog korisnih učinaka koji iz tog proistječu za cijelu Uniju.
47.
U tom pogledu treba ponovno istaknuti da iz Komisijinog prijedloga Direktive proizlazi da se na činjenicu, da se dozvola boravka izdana u svrhu studija može izdati na razdoblje u trajanju od jedne godine i da se može otkazati ili ne produžiti u slučajevima predviđenim u članku 16. Direktive 2004/114, gledalo kao na jamstvo za provođenje strogog a posteriori nadzora od strane tijela država članica (
22
).
48.
Iz prethodno iznesenih razmatranja proizlazi da su, prema mojem mišljenju, države članice ovlaštene odbiti prihvat državljanina treće države kada nije udovoljeno uvjetima predviđenima Direktivom 2004/114 za prihvat studenata ili ako iz analize spisa i svih relevantnih okolnosti proizlazi da postoje precizni i konkretni elementi o zloporabi ili pogrešnom korištenju postupka utvrđenog Direktivom 2004/114. Nasuprot tome, one nisu ovlaštene odbiti prihvat iz drugih razloga.
49.
U tom pogledu, što se tiče, prvo, analize uvjeta predviđenih Direktivom 2004/114 za prihvat studenata, smatram da države članice moraju prilikom ispitivanja zahtjeva za prihvat raspolagati diskrecijskim prostorom u svojoj ocjeni. Međutim, taj diskrecijski prostor odnosi se na uvjete predviđene u člancima 6. i 7. navedene Direktive kao i na ocjenu relevantnih činjenica radi utvrđivanja je li udovoljeno uvjetima određenima u navedenim članicama direktive u svrhu prihvata državljanina treće zemlje kao studenata (
23
). Taj se diskrecijski prostor međutim ne proteže na dodavanje uvjeta za prihvat koji nisu predviđeni Direktivom 2004/114.
50.
Što se tiče, kao drugo, eventualne zloporabe ili pogrešne uporabe postupka utvrđenog Direktivom 2004/114, valja se podsjetiti da se prema sudskoj praksi Suda primjenu prava Unije ne smije širiti do te mjere da se njime pokrivaju i slučajevi zloporabe, s obzirom na to da je za njezino dokazivanje potrebno, s jedne strane dokazati ukupnost objektivnih okolnosti iz kojih proizlazi da, unatoč formalnom poštovanju uvjeta predviđenih propisima Unije, nije ostvaren cilj predviđen tim propisima i, s druge strane, dokazati subjektivni element koji se ogleda u namjeri da se ostvari pogodnost koja proizlazi iz propisa Unije umjetno stvarajući uvjete potrebne za njezino ostvarenje (
24
).
51.
Zahtjev za provođenje analize radi provjere eventualne zloporabe ili pogrešnog korištenja postupka predviđenog Direktivom 2004/114 isključuje automatski prihvat ‐ koji obuhvaća ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhe utvrđene navedenom direktivom (
25
) ‐ čak i u slučajevima u kojima su ispunjeni svi uvjeti za prihvat koji su tamo predviđeni, što odgovara zabrinutosti koju su države članice izrazile u svojim očitovanjima podnesenima Sudu. Međutim, ta analiza mora uslijediti u okviru jasnih načela i ne može ostaviti prostora za samovoljnost.
52.
Što se tiče osobito ocjene školskog uspjeha koja je, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje, bila odlučan element s kojim se opravdalo odbijanje zahtjeva tužitelja u glavnom postupku, ona ne može prema mojem mišljenju biti sama po sebi razlog za odbijanje prihvata, iako može biti jedan od elemenata koji se mogu uzeti u obzir kod ocjene koherentnosti zahtjeva za prihvat.
53.
Naime, valja se podsjetiti, s jedne strane, da u skladu s člankom 7. stavkom 1. točkom (a) Direktive 2004/114 prvi poseban uvjet za prihvat koji se primjenjuje na studente predstavlja činjenica da ih je visokoškolska ustanova primila radi pohađanja studijskog programa na njoj. Ali iako države članice zadržavaju diskrecijski prostor, i kod utvrđivanja pojma „ustanove“, kao što proizlazi iz definicije tog pojma sadržane u članku 2. točki (e) Direktive 2004/114, kao i kod utvrđivanja uvjeta za prihvat u ustanovu, obično je, međutim, na visokoškolskim ustanovama, a ne na diplomatskom osoblju, da ocijene sposobnost budućeg studenta da završi svoj studij, a što uopće ne sprječava države članice da u nacionalno zakonodavstvo uvedu pravila koja obvezuju te ustanove da podvrgnu državljane trećih zemalja testiranju i dokazivanju postojanja određene razine zahtjeva obrazovne naravi (
26
).
54.
S druge strane, članak 12. stavak 2. točka (b) Direktive 2004/14 izričito predviđa mogućnost neprodužavanja ili čak otkazivanja dozvole boravka ako vlasnik ne postiže zadovoljavajući napredak u studiju. Ta odredba dopušta a posteriori sankcioniranje eventualnih zloporaba postupka predviđenog tom direktivom u slučaju kad je primljena osoba željela biti primljena na područje Unije bez stvarne namjere za studiranje.
C – Teleološka analiza
55.
Prema mojem mišljenju, predloženo tumačenje Direktive 2004/114 potvrđeno je teleološkom analizom tog normativnog instrumenta.
56.
U tom pogledu Sud je već imao prilike istaknuti da je, kao što međutim proizlazi iz uvodne izjave 6. Direktive 2004/114, temelj donošenja te direktive želja za promicanjem mobilnosti državljana trećih zemalja u Uniji u svrhe studiranja, u okviru strategije za promicanje Europe u cjelini kao svjetskog središta izvrsnosti za studije i strukovnu izobrazbu (
27
), što nadalje ima vanjsku dimenziju jer pridonosi širenju vrijednosti ljudskih prava, demokracije i pravne države kojima je Europska unije vezana (
28
).
57.
Naime, Direktiva 2004/114 zamišljena je tako da usklađivanje nacionalnih propisa država članica koji uređuju uvjete za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu studija pridonosi postizanju tih ciljeva promičući njihov prihvat (
29
).
58.
Međutim, tumačenje Direktive 2004/114 koje bi tijelima država članica dopuštalo da na temelju bezuvjetne diskrecijske ovlasti odbiju prihvat u svrhu studija državljaninu treće zemlje koji je podnio zahtjev iako on udovoljava svim uvjetima predviđenima samom tom direktivom, a da nije zloporabio postupak koji ona predviđa, ugrozilo bi koristan učinak navedene direktive i predstavljalo prepreku za ostvarivanje njoj svojstvenih ciljeva.
V – Zaključak
59.
Imajući u vidu prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je postavio Verwaltungsgericht Berlin odgovori kako slijedi:
Članci 6., 7. i 12. Direktive Vijeća 2004/114/EZ od 13. prosinca 2004. o uvjetima prihvata državljana trećih zemalja u svrhu studija, razmjene učenika, osposobljavanja bez naknade ili volonterstva moraju se tumačiti na način da nadležna tijela države članice mogu odbiti prihvat u svrhu studija državljaninu treće zemlje po završetku ispitivanja odgovarajućeg zahtjeva koji im je podnijela ta osoba samo u slučaju kada navedeni državljanin ne udovoljava uvjetima predviđenima tom direktivom ili kada postoje točni i konkretni dokazi iz kojih proizlazi zloporaba ili pogrešna uporaba postupka utvrđenog tom direktivom.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Vidjeti osobito Direktivu Vijeća 2005/71/EZ od 12. listopada 2005. o posebnom postupku za ulazak državljana trećih zemalja u svrhu znanstvenog istraživanja (SL L 289, str. 15.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 3., str. 216.). Sa sličnim ciljevima Vijeće Europske unije donijelo je Direktivu Vijeća 2009/50/EZ od 25. svibnja 2009. o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja radi visokokvalificiranog zapošljavanja (SL L 155, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 11., str. 135.).
(
3
)	Vidjeti u tom pogledu Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću ‐ Četvrti godišnji izvještaj o useljavanju i azilu (2012) (COM(2013) 422 final), osobito poglavlje III.2.
(
4
)	Tako se, na primjer, procijenilo da je vrijednost prihoda povezanih s izvozom visokog obrazovanja („Education export“) u 2011. godini samo u Ujedinjenoj Kraljevini bila oko 17,5 milijardi funti (vidjeti izvještaj vlade Ujedinjene Kraljevine (Department for Business, Innovation and Skills) iz srpnja 2013., naslovljen „International Education: Global Growth and Prosperity“, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/229844/bis-13‑1081-international‑education‑global‑growth‑and‑prosperity.pdf).
(
5
)	(SL L 375, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 78.).
(
6
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1030/2002 od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja (SL L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207.).
(
7
)	U svojoj verziji od 25. veljače 2008. (BGBl. I, str. 162.) izmijenjenoj zadnji put člankom 2. točkom 59. Zakona od 7. kolovoza 2013. (BGBl. I, str. 3154.).
(
8
)	Vidjeti također uvodnu izjavu 24. Direktive 2004/114.
(
9
)	Naime, doslovno tumačenje članka 5. Direktive 2004/114 od strane suda koji je uputio zahtjev polazi od zaključka da ta direktiva ‐ u njemačkoj verziji ‐ koristi sadašnje pasivno vrijeme glagola „prihvatiti“ („Ein Drittstaatsangehöriger wird […] zugelassen“, to jest doslovno „državljanin treće zemlje se […] prihvaća“). Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da zbog činjenice da zakonodavac Unije nije koristio frazu „može biti prihvaćen“ ta odredba ne ostavlja diskrecijski prostor u odnosu na prihvat. Međutim, njemačka je verzija sastavljena malo drukčije od drugih jezičnih verzija kao što su španjolska, engleska, francuska i talijanska verzija. Nasuprot tome, njemačka verzija ne upućuje na koncept „podvrgavanja“prihvata provjeri uvjeta utvrđenih u člancima 6. i 7. navedene direktive. Također, sve druge jezične verzije koriste imenicu „prihvat“, a ne glagol „prihvatiti“ u sadašnjem vremenu. Stoga je prema mojem mišljenju riječ o nijansama u prijevodu odredbe koje mogu dovesti do njezinih drukčijih tumačenja.
(
10
)	Naime, pojam „studenta“ onako kako proizlazi iz navedene direktive pretpostavlja da je dotična država članica već odobrila državljaninu treće zemlje ulazak i boravak na svojem državnom području i da je stoga već odlučila o njegovom zahtjevu za boravak u svrhu studija. Međutim, prema mišljenju belgijske vlade, članak 12. Direktive 2004/114, zato što se izričito odnosi na „studente“, ne može se primijeniti u nedostatku prethodne odluke o prihvatu, tako da se dozvola boravka spomenuta u tom članku Direktive 2004/114 odnosi na dozvolu boravka s kojom se ostvaruje odluka kojom se odobrava boravak, a ne sama ta odluka.
(
11
)	Na tom su području već donesene dvije direktive, to jest Direktiva Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (SL L 251, str. 12.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.), i Direktiva 2003/109/EZ Vijeća 2003/109/EZ od 25. studenoga 2003. o statusu državljana trećih zemalja s dugotrajnim boravištem (SL L 16, str. 44.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 6., str. 41).
(
12
)	Vidjeti Izvješće Komisije Europskom parlamentu i Vijeću o primjeni Direktive 2004/114/EZ od 28. rujna 2011. (COM(2011) 587 final).
(
13
)	Vidjeti strancu 2. Prijedloga Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu istraživanja, studija, razmjene učenika, osposobljavanje uz naknadu i bez naknade, volonterstva i rada dadilja (preinaka), koji je Komisija iznijela 25. ožujka 2013. (COM(2013) 151 final). Ovim se prijedlogom, o kojem se trenutno raspravlja pred Vijećem, također želi nadomjestiti Direktiva 2005/71 navedena u bilješci 2.
(
14
)	Vidjeti prijedlog direktive naveden u prethodnoj bilješci.
(
15
)	Prijedlog direktive navedene u bilješci 13. više ne sadrži tu razliku na području primjene Direktive 2004/114. Naime, s člankom 2. tog prijedloga fakultativne odredbe Direktive 2004/114 postaju prisilne u odnosu na učenike, neplaćene pripravnike i dobrovoljce te se širi područje opće primjene navedene direktive kako bi se u nju uključili plaćeni pripravnici i dadilje.
(
16
)	Vidjeti uvodnu izjavu 6. Direktive 2004/114 i donje t. 56. i 57.
(
17
)	Vidjeti donju t. 55. et seq.
(
18
)	Kao što je osobito Uredba (EZ) br. 810/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uspostavi Zakonika Zajednice o vizama (Zakonik o vizama) (SL L 243, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 12., str. 8.), koja je bila predmet postupka koji je doveo do presude Koushkaki (C‑84/12, EU:C:2013:862), i čiji članak 32. navodi razloge za odbijanje jedinstvene vize. Direktiva 2009/50 u svom članku 8. također predviđa popis razloga za odbijanje.
(
19
)	Takva je odredba međutim predviđena u prijedlogu direktive navedene u bilješci 13. (vidjeti članak 18. tog prijedloga).
(
20
)	Vidjeti točku 1.5 Prijedloga Direktive Vijeća o uvjetima za ulazak i boravak državljana trećih zemalja u svrhu studija, strukovnog osposobljavanja ili volonterstva, koji je Komisija iznijela 7. listopada 2002. (COM(2002) 548 final).
(
21
)	Naime, Komisijin Prijedlog direktive naveden u prethodnoj bilješci uopće ne spominje pojam zloporabe ili pogrešne uporabe postupka.
(
22
)	Vidjeti u tom smislu zadnju rečenicu točke 1.5 Prijedloga direktive koji je Komisija iznijela u 2002. godini i koji je naveden u bilješci 20.
(
23
)	Vidjeti analogijom presudu Koushkaki (EU:C:2013:862, t. 60.).
(
24
)	Vidjeti presudu O. i B. (C‑456/12, EU:C:2014:135, t. 58. i navedena sudska praksa) i moje mišljenje u predmetu Fonnship i Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, t. 81.).
(
25
)	Vidjeti uvodnu izjavu 8. Direktive 2004/114.
(
26
)	Propisi te vrste postoje u Nizozemskoj, i u njima je predviđeno da ustanove koje žele upisati državljane trećih zemalja moraju potpisati kodeks ponašanja (Gedragscode Internationale Student in het Hoger Onderwijs) koji, među ostalim, propisuje obvezu za ustanove da unaprijed utvrde obrazovne zahtjeve koji predstavljaju uvjete za prihvat u ustanovu i da prije prihvata nadziru udovoljavaju li budući studenti tim uvjetima (vidjeti članak 4. navedenog kodeksa u njegovoj verziji od 1. ožujka 2013.). Činjenicu da je ustanova potpisala taj kodeks ponašanja vlada izričito smatra uvjetom za izdavanje dozvole boravka u svrhu studija (uvodna izjava 8. navedenog kodeksa).
(
27
)	Presuda Sommer (C‑15/11, EU:C:2012:371, t. 39.). Vidjeti u tom pogledu točke 1.2, 1.3 i 1.5 Prijedloga direktive koji je Komisija iznijela u 2002. i koji je naveden u bilješci 20.
(
28
)	Vidjeti točku 1.3 Prijedloga direktive koji je Komisija iznijela u 2002. i koji je naveden u bilješci 20.
(
29
)	Ibidem.