62010CC0625
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
NIILA JÄÄSKINENA,
predstavljeni 13. decembra 2012 (
1
)
Zadeva C-625/10
Evropska komisija
proti
Francoski republiki
„Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti — Direktiva 91/440/EGS — Razvoj železnic Skupnosti — Direktiva 2001/14/ES — Dodeljevanje železniških infrastrukturnih zmogljivosti — Člen 6(3) Direktive 91/440 in Priloga II k tej direktivi — Člena 4(2) in 14(2) Direktive 2001/14 — Upravljavec železniške infrastrukture — Neodvisnost pri izvajanju bistvenih funkcij — Člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14 — Neobstoj spodbud za upravljavce, da znižajo stroške zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop — Člen 11 Direktive 2001/14 — Neobstoj načrta izvedbe“
1.
Evropska komisija s to tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 6(3) Direktive 91/440/EGS (
2
), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2001/12/ES (
3
) (v nadaljevanju: Direktiva 91/440), in Priloge II k tej direktivi ter iz členov 14(2), 6, od (2) do (5), in 11 Direktive 2001/14/ES (
4
). Francoska republika predlaga zavrnitev tožbe Komisije.
2.
Ta zadeva spada v skupino tožb zaradi neizpolnitve obveznosti, (
5
) ki jih je Komisija vložila v letih 2010 in 2011 ter se nanašajo na uporabo direktiv 91/440 in 2001/14 v državah članicah, zlasti na pravičen in nediskriminatoren dostop prevoznikov v železniškem prometu do infrastrukture, to je do železniškega omrežja. Te tožbe so novost, ker ima Sodišče prvič priložnost obravnavati liberalizacijo železnic v Evropski uniji in zlasti razlagati tako imenovani „prvi železniški paket“.
3.
V zadevi, v kateri je bila izrečena zgoraj navedena sodba Komisija proti Portugalski, ter v zgoraj navedenih zadevah Komisija proti Madžarski, Komisija proti Španiji, Komisija proti Avstriji in Komisija proti Nemčiji sem sklepne predloge predstavil že 6. septembra 2012. Poleg teh sklepnih predlogov danes predstavljam sklepne predloge v zgoraj navedenih zadevah Komisija proti Poljski, Komisija proti Češki republiki, Komisija proti Sloveniji in Komisija proti Luksemburgu. Glede očitkov v tej zadevi, ki so podobni tistim, ki sem jih analiziral že v zgoraj navedenih sklepnih predlogih, se bom skliceval le na upoštevne točke omenjenih predlogov, ne da bi v celoti povzel tam navedeno argumentacijo.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Direktiva 91/440
4.
Člen 6(3), prvi pododstavek, Direktive 91/440 določa:
„Države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da se za pravičen in enakopraven dostop do železniške infrastrukture odločilne funkcije, navedene v Prilogi II, prenesejo na organe ali podjetja, ki sami(-a) ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu. Ne glede na organizacijske strukture je treba dokazati, da je bil ta cilj dosežen.“
5.
V Prilogi II k Direktivi 91/440 so naštete „bistvene funkcije“ iz člena 6(3) te direktive:
—
„[…]
—
odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti, ter dodeljevanju posameznih vlakovnih poti,
—
odločanje o zaračunavanju uporabnin za uporabo infrastrukture,
—
[…]“
2. Direktiva 2001/14
6.
Člen 3(1) Direktive 2001/14 določa:
„Upravljavec železniške infrastrukture po posvetovanju z zainteresiranimi strankami izdela in objavi program omrežja, katerega je mogoče pridobiti proti plačilu takse, ki ne sme presegati stroškov objave tega programa.“
7.
Člen 6(2) in (3) Direktive 2001/14 določa:
„2.   Upravljavcem železniške infrastrukture se ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop.
3.   Države članice zagotovijo, da se določba odstavka 2 izvede bodisi s pogodbo med pristojnim organom in upravljavcem železniške infrastrukture, ki velja najmanj tri leta in predvidi državno financiranje, bodisi z uvedbo primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili.“
8.
Člen 11 Direktive 2001/14 določa:
„1.   Ureditve zaračunavanja spodbujajo prevoznike v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja preko načrta izvedbe. Ta načrt lahko vsebuje denarne kazni za dejanja, ki motijo delovanje omrežja, nadomestila za prevoznike, ki so prizadeti zaradi takih motenj, in stimulacije za bolj uspešno poslovanje od načrtovanega.
2.   Osnovna načela načrta izvedbe se uporabljajo za celotno omrežje.“
9.
Člen 14(2) navedene direktive določa:
„Kadar je upravljavec infrastrukture pravno, organizacijsko ali pri odločanju odvisen od prevoznikov v železniškem prometu, naloge, navedene v odstavku 1 in dodatno opredeljene v tem poglavju, prevzame organ za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti, ki je pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisen od vseh prevoznikov v železniškem prometu.“
B – Francosko pravo
1. Zakon št. 97-135
10.
Zakon št. 97-135 z dne 13. februarja 1997 o ustanovitvi javnega podjetja „Réseau ferré de France“ za posodobitev železniškega prometa (
6
) določa, da je Réseau ferré de France (v nadaljevanju: RFF) upravljavec francoske železniške infrastrukture.
11.
Člen 1, drugi odstavek, tega zakona določa:
„Société nationale des chemins de fer français [v nadaljevanju: SNCF] ob upoštevanju zahtev po varnosti in kontinuiteti javne službe zagotavlja vodenje prometa na nacionalnem železniškem omrežju, delovanje in vzdrževanje tehničnih naprav ter varnost tega omrežja za račun in v skladu s cilji in načeli upravljanja, kakor jih opredeljuje [RFF]. Za to ji RFF plačuje. […]“
2. Dekret št. 2003-194
12.
Člen 17, prvi odstavek, dekreta št. 2003/194 z dne 7. marca 2003 o uporabi nacionalnega železniškega omrežja (
7
) določa:
„[RFF] pripravi program nacionalnega železniškega omrežja, ki vsebuje vse informacije, potrebne za izvajanje pravic do dostopa do nacionalnega železniškega omrežja, omenjenih pod naslovom I. […]“
13.
Člen 18 tega dekreta določa:
„[RFF] je pristojno za dodeljevanje infrastrukturnih zmogljivosti nacionalnega železniškega omrežja pri infrastrukturah, ki jih upravlja samo ali katerih upravljavec infrastrukture ima pogodbo o partnerstvu, sklenjeno na podlagi členov 1-1 in 1-2 zgoraj navedenega zakona z dne 13. februarja 1997, v skladu s podrobnimi pravili, določenimi v členih od 18 do 27 tega dekreta. […]“
14.
Člen 21 navedenega dekreta določa (
8
):
„Prošnje za vlakovne poti se naslovijo na [RFF] pod pogoji in v skladu s podrobnimi pravili, ki jih določa program omrežja ali v primeru okvirnega sporazuma določbe tega sporazuma.
[…]
[RFF] poveri tehnične študije izvedbe, potrebne za preučitev prošenj za vlakovne poti, [SNCF], ki je pooblaščena, da za njegov račun vodi promet na nacionalnem železniškem omrežju. Za te študije se zagotovi plačilo, ki gre v breme prosilca in je enako strošku, ki ga je mogoče neposredno pripisati njihovi izdelavi.
[SNCF] pod nadzorom [RFF] sprejme ukrepe, potrebne za zagotovitev funkcionalne neodvisnosti službe, ki pripravlja tehnična poročila, da bi zagotovila, da pri izvajanju njenih funkcij ni nobene diskriminacije. Ta služba upošteva zaupnost poslovnih informacij, ki so ji predložene zaradi teh poročil.
[…]“
15.
Francoska država in RFF sta 3. novembra 2008 sklenila pogodbo o izpolnjevanju ciljev za obdobje od leta 2008 do leta 2012.
3. Zakon št. 82-1153
16.
Člen 24(III) zakona št. 82-1153 z dne 30. decembra 1982 o usmeritvi notranjega prometa, (
9
) kakor je bil spremenjen z zakonom št. 2009-1503 z dne 8. decembra 2009 o organizaciji in ureditvi železniškega prometa in o različnih določbah o prometu, (
10
) vsebuje podrobne določbe o specializirani službi, ki v okviru SNCF „od 1. januarja 2010 na račun [RFF] in v skladu s cilji in načeli upravljanja, ki jih opredeli [RFF], opravlja naloge vodenja prometa na nacionalnem železniškem omrežju, omenjene v členu 1 zakona št. 97-135 […], pod pogoji, ki zagotavljajo neodvisnost tako izvajanih bistvenih funkcij in s tem svobodno in lojalno konkurenco ter neobstoj vsakršne diskriminacije.“
II – Predhodni postopek in postopek pred Sodiščem
17.
Komisija je Francosko republiko 27. junija 2008 uradno opomnila, naj se uskladi z direktivami prvega železniškega paketa. Ta država članica je na uradni opomin odgovorila 9. septembra 2008. Po tem odgovoru so francoski organi poslali dodatni dopis z dne 14. julija 2009.
18.
Komisija je 9. oktobra 2009 na Francosko republiko naslovila obrazloženo mnenje. Francoska republika je 10. decembra 2009 v odgovor na to obrazloženo mnenje Komisijo obvestila o sprejetju in razglasitvi zakona št. 2009-1503 in poleg tega navedla, da po njenem mnenju očitki, ki jih je Komisija navedla v obrazloženem mnenju, niso bili utemeljeni. Francoska republika je 30. julija 2010 Komisiji predložila različne dodatne informacije o izvajanju prvega železniškega paketa.
19.
Ker Komisije odgovor Francoske republike in podatki, ki jih je ta predložila, niso prepričali, je sklenila vložiti to tožbo. Vendar je Komisija glede na razvoj nacionalne normativne ureditve, potem ko je bilo obrazloženo mnenje poslano, omejila obseg te tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ki je bila vložena 22. decembra 2010, na člen 6(3) Direktive 91/440 in Prilogo II k tej direktivi ter na člene 14(2), 6, od (2) do (5), ter 11 Direktive 2001/14.
20.
Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 30. junija 2011 Kraljevini Španiji dovolil intervencijo v podporo predlogom Francoske republike.
21.
Komisija in Francoska republika sta bili zastopani na obravnavi 20. septembra 2012.
III – Obravnava tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti
A – Prvi očitek: subjekt, ki opravlja prevozne storitve v železniškem prometu, ne more biti pristojen za bistvene funkcije na področju dodelitev vlakovnih poti
1. Trditve strank
22.
Komisija trdi, da na podlagi člena 6(3) Direktive 91/440 za bistvene funkcije na področju dodelitev vlakovnih poti ne more biti pristojen subjekt, ki opravlja prevozne storitve v železniškem prometu (ali direktorat, ustanovljen v okviru tega subjekta), ker je dodelitev vlakovnih poti bistvena funkcija za zagotovitev pravičnega in nediskriminatornega dostopa do infrastrukture, ki je našteta v Prilogi II k Direktivi 91/440 in za katero velja zahteva po neodvisnosti. Prav tako trdi, da v skladu s členom 14(2) Direktive 2001/14 infrastrukturne zmogljivosti dodeljuje neodvisen organ za dodeljevanje.
23.
Komisija meni, da čeprav je RFF, ki je odgovorno za upravljanje infrastrukture, organ, neodvisen od SNCF, pa je ta kljub temu pristojna za nekatere bistvene funkcije na področju dodeljevanja vlakovnih poti. Komisija v zvezi s tem opozarja, da čeprav so te bistvene funkcije prenesene na specializirano službo znotraj SNCF, in sicer na Direction des Circulations Ferroviaires (v nadaljevanju: DCF), pa DCF ni niti pravno, niti organizacijsko, niti pri odločanju neodvisen od SNCF.
24.
Po mnenju Komisije naloge, prenesene na DCF, prispevajo k izvajanju bistvenih funkcij, kot so določene v Prilogi II k Direktivi 91/440. SNCF naj bi bila pristojna za pomembne elemente postopka dodeljevanja zmogljivosti v smislu Priloge II k Direktivi 91/440, kot so tehnične študije izvedbe ali dodeljevanja vlakovnih poti v zadnji minuti. Komisija meni, da čeprav je RFF odgovorno za dodeljevanje posameznih vlakovnih poti, so študije, za katere je pristojna SNCF, del bistvenih funkcij. Te funkcije naj bi bile del tistih iz člena 14(2) Direktive 2001/14 in bi jih torej moral izvajati neodvisen organ.
25.
Komisija trdi, da je treba člen 6(3) Direktive 91/440 razlagati v povezavi s členom 14(2) Direktive 2001/14 in da se ta člena medsebojno dopolnjujeta. Pravilo neodvisnosti bistvenih funkcij, na splošno izraženih v členu 6(3) Direktive 91/440, naj bi bilo v zvezi z dodeljevanjem vlakovnih poti pojasnjeno in podrobno določeno v členu 14(2) Direktive 2001/14. Zadnjenavedena direktiva naj ne bi določala, da lahko bistvene funkcije opravlja prevoznik v železniškem prometu pod „nadzorom“ neodvisnega organa. Cilj člena 14(2) Direktive 2001/14 naj bi bil, da prevozniki v železniškem prometu ne izvajajo nobene pristojnosti na področju dodeljevanja vlakovnih poti, da bi se zagotovila pravična in nediskriminatorna obravnava prevoznikov v železniškem prometu.
26.
V zvezi s pravno neodvisnostjo DCF Komisija meni, da gre za specializirano službo SNCF, ki v nasprotju z zahtevami člena 14(2) Direktive 2001/14 s tega vidika torej ni neodvisna, saj ne samo da DCF nima pravne osebnosti, ampak je tudi pravno vključena v pravno osebnost SNCF. V zvezi z organizacijsko neodvisnostjo in neodvisnostjo DCF pri odločanju Komisija navaja, da ta ni dovolj zagotovljena.
27.
Nazadnje Komisija v repliki dodaja, da sprejetje zgoraj navedenega dekreta št. 2011-891, (
11
) čeprav pomeni izboljšanje glede na trenutni položaj, ni dovolj za zadostno organizacijsko neodvisnost in neodvisnost DCF pri odločanju ter a fortiori pravno neodvisnost.
28.
Francoska republika pa trdi, da je neodvisnost zagotovljena, ker bistvene funkcije, prenesene na DCF, nadzira RFF. DCF naj bi sodelovala pri izvajanju bistvenih funkcij, vendar naj jih ne bi vodila, RFF pa naj bi bilo edino odgovorno za dodeljevanje vlakovnih poti. Francoska vlada trdi, da zahteva po pravni neodvisnosti ne predvideva, da ima DCF pravno osebnost, ločeno od SNCF.
29.
Prav tako meni, da se člen 14(2) Direktive 2001/14 ne uporablja za francoski položaj glede na to, da se ta določba uporablja samo, „če je upravljavec infrastrukture odvisen“. Upravljavec infrastrukture, namreč RFF, pa naj bi bil neodvisen, tako da naj se navedeni člen ne bi uporabljal za dejavnosti DCF.
30.
Francoska vlada trdi, da je DCF, čeprav je integrirana v prevoznika v železniškem prometu, funkcionalno neodvisen organ. Tako naj ne bi bilo mogoče šteti, da je DCF organ, ki zagotavlja prevozne storitve v železniškem prometu v smislu člena 6(3) Direktive 91/440. Francoska vlada prav tako zavrača trditve Komisije v zvezi z organizacijsko neodvisnostjo in neodvisnostjo pri odločanju. V dupliki francoska vlada trdi, da je bil prenos člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi popolnoma končan s sprejetjem dekreta št. 2011-891 na podlagi zakona št. 2009-1503.
2. Presoja prvega očitka
31.
Najprej je treba poudariti, da Francoska republika izpodbija neizpolnitev obveznosti in tudi meni, da je bil prenos člena 6(3) Direktive 91/440 in Priloge II k tej direktivi popolnoma končan s sprejetjem dekreta št. 2011-891.
32.
Najprej je treba v zvezi z zadnjenavedenim spomniti na ustaljeno sodno prakso, na podlagi katere je treba obstoj neizpolnitve presojati glede na položaj države članice, kakršen je ob poteku roka, določenega v obrazloženem mnenju. (
12
) Tako Sodišče ni dolžno presojati utemeljenosti argumentov, ki jih predstavijo države članice v podporo trditvi, da je bila zakonodaja, ki je začela veljati po datumu, določenem v obrazloženem mnenju, skladna z direktivo. Zato ni treba preučiti prispevka, ki ga predstavlja dekret št. 2011-891.
33.
V tej zadevi so bile na prvotnega izvajalca, SNCF, pod nadzorom neodvisnega organa, ki je odgovoren za bistveno funkcijo dodeljevanja zmogljivosti in dodeljevanja posameznih vlakovnih poti, prenesene naloge, ki jih je država članica opredelila kot „tehnične“ in ki zajemajo izdelavo tehničnih študij izvedbe, potrebnih za preučitev prošenj za vlakovne poti in dodelitev vlakovnih poti v „zadnji minuti“, to je manj kot sedem dni pred želenim dnevom vožnje. (
13
)
34.
Ta prvi očitek sproži dve glavni vprašanji. Prvo je, ali lahko prevoznik v železniškem prometu sodeluje tako ali drugače neposredno ali posredno pri opravljanju bistvene funkcije. Drugo vprašanje je, ali sodelovanje pri opravljanju te bistvene funkcije z vidika odločanja zahteva, da ima neodvisni organ pravno osebnost, ločeno od prevoznika v železniškem prometu.
35.
Prvo vprašanje ne predstavlja težav, saj se lahko v skladu s členom 6(3) Direktive 91/440 funkcije, naštete v Prilogi II k tej direktivi, „prenesejo [le] na organe ali podjetja, ki sami(-a) ne zagotavljajo prevoznih storitev v železniškem prometu“. V prilogi je uporabljena dikcija „odločanje o dodeljevanju vlakovnih poti, vključno z opredelitvijo in oceno razpoložljivosti, ter dodeljevanju posameznih vlakovnih poti“.
36.
Tako je iz samega besedila Direktive 91/440 razvidno, da sta „opredelitev in ocena razpoložljivosti“ v pristojnosti organa, pristojnega za bistveno funkcijo dodeljevanja zmogljivosti in dodeljevanja vlakovnih poti. Neodvisni organ, ki ne sme biti prevoznik v železniškem prometu, torej na takega prevoznika ne more prenesti pripravljalnih del, ki se umeščajo pred sprejetje odločbe. Tako dejstvo, da služba SNCF, to je DCF, deluje na račun RFF, ki je še naprej v celoti pristojno, da odloča o voznih redih in dodeljevanju posameznih vlakovnih poti, ne zadostuje za potrditev tega sistema.
37.
Vendar Francoska republika meni, da organ, pristojen za to funkcijo, v tem primeru DCF, uživa funkcionalno neodvisnost v okviru prevoznika. Francoski zakonodajalec je v okviru SNCF ustanovil specializirano službo, ki uživa organizacijsko neodvisnost in neodvisnost pri odločanju. Po mnenju te države članice DCF ni mogoče enačiti s SNCF, saj je funkcionalno neodvisna.
38.
Ugotavljam, da se s to tožbo na neki način zastavlja obratno vprašanje glede na integrirani sistem holdinga, ki je bil v središču pozornosti v zgoraj navedenih zadevah Komisija proti Poljski (glej točke od 38 do 44 mojih sklepnih predlogov), Komisija proti Avstriji (glej točke od 53 do 104 mojih sklepnih predlogov) in Komisija proti Nemčiji (glej točke od 59 do 64 mojih sklepnih predlogov). Pri shemi tipa „holding“ je pravna neodvisnost namreč pridobljena in se je treba vprašati o neodvisnosti pri odločanju. V tej zadevi se zdi, da je neodvisnost pri odločanju pridobljena, vprašanje pa se nanaša na pravno neodvisnost.
39.
Menim, da obramba Francoske republike temelji na ločitvi člena 6(3) Direktive 91/440 in člena 14(2) Direktive 2001/14. Če se člen 14 Direktive 2001/14, ki se nanaša na pravno in organizacijsko neodvisnost ter na neodvisnost pri odločanju, ne upošteva, kakor predlaga Francoska republika, ostane samo člen 6 Direktive 91/440, ki zahteva le, da „organi ali podjetja“ niso organi ali podjetja, ki zagotavljajo prevozne storitve v železniškem prometu. Tako po mnenju Francoske republike zadnja določba ne določa oblike, ki bi jo morali imeti ti organi ali podjetja. Iz tega naj bi izhajalo, da člen 6(3) Direktive 91/440 ne nalaga, da imajo organi ali podjetja, pristojni za bistvene funkcije, nujno pravno osebnost. DCF pa naj bi bila „organ“, ki ne zagotavlja prevoznih storitev.
40.
Po drugi strani Francoska republika meni, da se člen 14(2) Direktive 2001/14 ne uporablja, saj naj bi bilo RFF neodvisna družba, zahteva po neodvisnosti organa, pristojnega za bistveno funkcijo dodeljevanja zmogljivosti in posameznih vlakovnih poti, pa naj bi veljala samo, če upravljavec infrastrukture ni neodvisen od prevoznika v železniškem prometu.
41.
Menim, da je treba to razlogovanje zavrniti. Po mojem mnenju za DCF, ker je naloga, ki je bila nanj prenesena, dejansko bistvena funkcija, veljajo zahteve iz člena 6(3) Direktive 91/440 in člena 14(2) Direktive 2001/14, ki se ju ne sme ločiti. RFF sicer ni odvisno od SNCF, vendar ji je odstopilo del bistvenih funkcij, ki so bile prenesene nanj, tako da se zdi, da RFF ni več neodvisno v zvezi s tem delom funkcij, ki jih je torej treba prenesti na neodvisni organ v smislu člena 14(2) Direktive 2001/14.
42.
Poleg tega opažam, da z direktivama ni predvideno, da bi izvajanje bistvenih funkcij prevzel prevoznik v železniškem prometu kot podizvajalec. Izključitev podizvajalstva izhaja iz same sistematike zadevnih določb, namreč člena 6(3) Direktive 91/440 in člena 14(2) Direktive 2001/14. Komisija pravilno poudarja, da bi se sicer države članice lahko popolnoma izognile uporabi zadnje določbe, tako da bi ustanovile neodvisnega upravljavca infrastrukture, ki bi nato svoje dejavnosti prenesel na prevoznika v železniškem prometu kot podizvajalca.
43.
Francoska republika torej napačno trdi, da je treba očitek Komisije analizirati samo glede na člen 6(3) Direktive 91/440. Nasprotno, francoski sistem je treba presojati glede na zahtevo po pravno, organizacijsko in pri odločanju neodvisnem organu, kakor to izhaja iz branja zgoraj navedenih določb skupaj.
44.
Komisija prereka tako pravno neodvisnost DCF kot njeno organizacijsko neodvisnost in neodvisnost pri odločanju. Po njenem mnenju pogoj pravne neodvisnosti ni izpolnjen, saj mora ločen organ, če upravljavec infrastrukture nanj prenese bistvene funkcije, očitno izpolnjevati enake zahteve po neodvisnosti kot upravljavec infrastrukture.
45.
Ne vem, kaj bi lahko ustrezalo pravni neodvisnosti od družbe, kot je SNCF, kar ne bi vsebovalo lastne pravne osebnosti. (
14
) Ugotoviti je torej treba, da francoski sistem ne izpolnjuje pogoja pravne neodvisnosti.
46.
Komisija izpodbija organizacijsko neodvisnost DCF in njeno neodvisnost pri odločanju na podlagi meril, ki jih je uporabila proti integriranemu sistemu holdinga. Menim, da ni treba ločeno obravnavati teh drugih dveh vidikov neodvisnosti upravljanja, saj morajo biti kumulativno izpolnjeni vsi trije vidiki neodvisnosti, tako da sama ugotovitev, da ne obstaja pravna neodvisnost DCF, zadostuje, da se ugotovi kršitev zgoraj navedenih določb.
47.
Zato sklepam, da je treba prvi očitek Komisije šteti za utemeljen.
B – Drugi očitek: zaračunavanje uporabnin za dostop do železniške infrastrukture
1. Trditve strank
48.
Komisija trdi, da Francoska republika ni izpolnila obveznosti iz člena 11 Direktive 2001/14, ker francoska ureditev trenutno ne vsebuje načrta izvedbe, ki bi bil skladen s tem členom. Ukrepi, ki jih je navedla država članica, naj ne bi tvorili takega načrta.
49.
Komisija prav tako trdi, da Francoska republika s tem, da ni uvedla sistema spodbud, kot ga določa člen 6, od (2) do (5), Direktive 2001/14, ni izpolnila obveznosti iz teh določb.
50.
V zvezi s spodbudami za upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture, Komisija trdi, da ukrepov, ki so jih sprejeli francoski organi, ne spremlja sistem, ki bi omogočal, da je upravljavec infrastrukture dovolj spodbujen, da doseže te cilje.
51.
Glede znižanja uporabnin za dostop do infrastrukture Komisija poudarja, da pogodba o izpolnjevanju ciljev, (
15
) ki sta jo 3. novembra 2008 podpisali Francoska republika in RFF, ne vsebuje nobenega cilja.
52.
Francoska vlada pa trdi, da pogodba o izpolnjevanju ciljev opredeljuje cilje posodobitve infrastrukture in podrobna pravila o razvoju nove komercialne ponudbe omrežja, da bi se izboljšale kakovost, storitve in varnost. Ta pogodba naj bi tako vsebovala take določbe, ki spodbujajo upravljavca infrastrukture, da zmanjša motnje in izboljša kakovost izvedbe železniškega omrežja.
53.
Francoska republika prav tako trdi, da splošni pogoji, ki veljajo za pogodbe o uporabi infrastrukture s tem, da za primer neizpolnitve obveznosti določajo odškodnino, vsebujejo določbe za spodbujanje tako prevoznikov v železniškem prometu kot upravljavca infrastrukture k zmanjševanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja.
54.
Francoski organi glede spodbud za upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture, trdijo, da so vzpostavili mehanizem bonusa za osebje, ki je neposredno povezan z znižanjem teh stroškov, in so torej v zvezi s tem zagotovili spodbude.
55.
Francoska vlada v zvezi s ciljem znižanja višine uporabnin za dostop do železniške infrastrukture meni, da znižanje stroškov za uporabo železniške infrastrukture nikakor ne more biti absoluten cilj, določen z Direktivo 2001/14.
56.
Španska vlada pa je intervenirala v postopku samo v podporo argumentom, ki jih je predstavila francoska vlada v zvezi z vprašanji, ki so se zastavila v okviru prvega dela drugega očitka v okviru tožbe. Glede tega španska vlada trdi, da Direktiva 2001/14 ne opredeljuje in ne nalaga nobenega merila v zvezi z uvedbo načrta izvedbe in se samo sklicuje na cilj tega sistema.
57.
Glede ukrepov za znižanje uporabnin za dostop trdi, da ne bi bilo razumno znižati njihovih zneskov, ne da bi se prej posodobilo železniško omrežje in sočasno znižali stroški vzdrževanja. Ta okoliščina naj bi že vnaprej izključevala kakršno koli kršitev zgoraj navedenih določb.
2. Presoja drugega očitka
58.
Najprej je treba poudariti, da je prvi del drugega očitka Komisije, ki se nanaša na neobstoj ukrepov za spodbujanje prevoznikov v železniškem prometu in upravljavca infrastrukture h kar največjemu zmanjšanju motenj in izboljšanju kakovosti izvedbe železniškega omrežja s pripravo „načrta izvedbe“, v bistvu enak drugemu očitku v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Španiji (C-483/10, glej točke od 67 do 72 mojih sklepnih predlogov) in četrtemu očitku v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Češki republiki (glej točke od 90 do 93 mojih sklepnih predlogov).
59.
Prav tako je drugi del drugega očitka Komisije v zvezi z neobstojem ukrepov za spodbujanje upravljavca infrastrukture k omejevanju stroškov zagotavljanja infrastrukture ali višine uporabnin za dostop v bistvu enak tretjemu očitku v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Nemčiji (C-556/10, glej točke od 93 do 104 mojih sklepnih predlogov), tretjemu očitku v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Poljski (glej točke od 74 do 84 mojih sklepnih predlogov) in drugemu očitku v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Češki republiki (glej točke od 47 do 55 mojih sklepnih predlogov).
60.
Zato se je treba sklicevati na pravno razlogovanje v sklepnih predlogih, predstavljenih v navedenih zadevah. Vendar obstajajo v francoski ureditvi nekatere posebnosti v primerjavi s položaji v navedenih državah članicah. Zato je treba pri preizkusu utemeljenosti očitka upoštevati poseben položaj v Franciji.
61.
Menim, da Francoska republika do izteka roka iz obrazloženega mnenja ni vzpostavila načrta izvedbe za prevoznike v železniškem prometu in upravljavce infrastrukture, ki bi izpolnjeval zahteve iz člena 11 Direktive 2001/14. Tudi ob domnevi, da je ukrepe, na katere se sklicuje navedena država članica, mogoče opredeliti kot spodbude za zadevna podjetja, da izboljšajo kakovost izvedbe storitev, nikakor niso skladna in pregledna celota, ki bi lahko bila del ureditve zaračunavanja uporabnin za infrastrukturo.
62.
To velja tako za člen 6.4 programa omrežja RFF, (
16
) ki določa posebno zaračunavanje uporabnin, ki pod dvema pogojema velja za pravico rezervacije vlakovnih poti za prevoz blaga, kot tudi za druga dokumenta, ki so ju navedli francoski organi, in sicer za splošne pogoje, ki veljajo za pogodbe o uporabi infrastrukture, in pogodbo o izpolnjevanju ciljev. Glede zadnje Komisija pravilno trdi, da obveznosti, ki jih je RFF pogodbeno prevzelo na področju kakovosti izvedbe, nimajo nič z „načrtom izvedbe“ in nimajo nobene zveze z ureditvijo zaračunavanja iz člena 11 Direktive 2001/14.
63.
Člen 6(2) Direktive 2001/14 določa, da se upravljavcem infrastrukture ob upoštevanju varnosti, vzdrževanja in izboljšanja kakovosti infrastrukturnih storitev zagotovijo spodbude za zniževanje stroškov zagotavljanja infrastrukture in višine uporabnin za dostop. V nasprotju s tem, kar člen 11 navedene direktive določa za izboljšanje kakovosti izvedbe železniškega omrežja, člen 6(2) ne zahteva, da spodbude sestavljajo „načrt“. (
17
)
64.
Kljub temu odstavek 3 člena 6 Direktive 2001/14 določa dve možnosti za izvajanje obveznosti iz odstavka 2 tega člena. To mora biti bodisi večletni sporazum med upravljavcem infrastrukture in pristojnim organom, v katerem je predvideno državno financiranje, bodisi uvedba primernih ukrepov nadzora z ustreznimi pooblastili. Tudi če bi bilo mogoče ukrepe, obravnavane ločeno, šteti za spodbude, vseeno ne bi mogli predstavljati ukrepov iz odstavka 2 navedenega člena 6, če ne bi spadali v okvir ene od obeh možnosti, opredeljenih v odstavku 3 tega člena.
65.
Francoska republika tudi trdi, da je vzpostavila mehanizem bonusa za osebje RFF, ki je neposredno povezan z znižanjem teh stroškov zagotavljanja infrastrukture in naj bi torej bil spodbuda.
66.
Zdi se mi, da Komisija v repliki priznava, da bi bil sistem bonusa, določen v sporazumu o udeležbi osebja RFF pri dobičku z dne 26. junija 2009, lahko zadostna spodbuda za upravljavca infrastrukture, da zniža stroške zagotavljanja infrastrukture. Poudarjam, da navedeni sporazum (
18
) kot merilo za udeležbo osebja pri dobičku določa uresničitev cilja GOPEQ (Grosse Opération Programmée Équivalente), kakor je opredeljen v zgoraj navedeni pogodbi o izpolnjevanju ciljev z dne 3. novembra 2008, ki sta jo sklenila Francoska republika in RFF za obdobje 2008–2012. S tem indeksom, ki se nanaša na strošek enote dela, ki predstavlja dela za popolno obnovitev kilometra železniške proge, je bil vzpostavlja mehanizem bonusa za osebje, ki je neposredno povezan z znižanjem stroškov zagotavljanja infrastrukture. Menim, da je Francoska republika torej izpolnila obveznost zagotovitve spodbude za znižanje stroškov zagotavljanja infrastrukture. (
19
)
67.
Glede cilja znižanja višine uporabnin za dostop do železniške infrastrukture tožena država članica meni, da tako znižanje stroškov nikakor ne more biti absoluten cilj, določen z Direktivo 2001/14. S to analizo se strinjam. Iz razlogov, ki sem jih predstavil v sklepnih predlogih v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Nemčiji (C-556/10), menim, da države članice niso dolžne določiti posebne spodbude za znižanje uporabnin za uporabo infrastrukture, če to ne bi izhajalo iz znižanja višine stroškov zagotavljanja infrastrukture.
68.
Komisija pa meni, da je avtonomna obveznost znižanja uporabnin za dostop nepogrešljiva pri spopadanju s težnjo upravljavcev infrastrukture, ki imajo naravni monopol, da presežkov, ki so posledica večje učinkovitosti upravljanja, ne prerazdelijo med stranke. Kot je na obravnavi pravilno poudaril agent francoske vlade, pa odstavek 1 člena 6 Direktive 2001/14 državi članici omogoča, da od upravljavca infrastrukture zahteva, da računovodsko evidenco uravnoteži brez državnega financiranja. Torej bi bilo nerazumno, če bi se odstavek 2 tega člena razlagal tako, da bi bila država članica zavezana spodbujati upravljavca, da deluje v nasprotju s tem ciljem. Vsekakor člen 8(1) Direktive 2001/14 omejuje najvišjo višino uporabnin na to, kar je potrebno za pokrivanje vseh stroškov upravljavca infrastrukture.
69.
Zato Sodišču predlagam, naj sprejme drugi očitek Komisije v delu, v katerem se nanaša na neizpolnitev obveznosti, ki jih ima Francija na podlagi člena 11 Direktive 2001/14, in ga v preostalem zavrne.
IV – Stroški
70.
Na podlagi člena 138(3) Poslovnika (
20
) vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Ker sta Komisija in Francoska republika uspeli le deloma, predlagam, naj vsaka stranka nosi svoje stroške.
71.
V skladu s členom 140(1) Poslovnika Kraljevina Španija, ki ji je bila dovoljena intervencija v tem sporu, nosi svoje stroške.
V – Predlog
72.
Glede na zgornje ugotovitve Sodišču predlagam, naj odloči tako:
1.
Francoska republika ni izpolnila obveznosti:
—
iz člena 6(3) Direktive Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (91/440/EGS), kakor je bila spremenjena z Direktivo 2001/12/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001, in Priloge II k tej direktivi ter člena 14(2) Direktive 2001/14/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti in naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala, ker služba prevoznika v železniškem prometu sodeluje pri izvajanju bistvenih funkcij, za katere bi moral biti pristojen upravljavec železniške infrastrukture ali organ, ki je pravno neodvisen od prevoznikov v železniškem prometu,
—
iz člena 11 Direktive 2001/14, ker francoska ureditev ne vsebuje nobenega načrta izvedbe, skladnega s tem členom.
2.
V preostalem se tožba zavrne.
3.
Evropska komisija, Francoska republika in Kraljevina Španija nosijo svoje stroške.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Direktiva Sveta z dne 29. julija 1991 o razvoju železnic Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 1, str. 341).
(
3
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 376).
(
4
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2001 o dodeljevanju železniških infrastrukturnih zmogljivosti, naložitvi uporabnin za uporabo železniške infrastrukture in podeljevanju varnostnega spričevala (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 7, zvezek 5, str. 404).
(
5
)	Gre za sodbi z dne 25. oktobra 2012 v zadevi Komisija proti Portugalski (C-557/10) in z dne 8. novembra 2012 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-528/10) ter zadeve Komisija proti Madžarski (C-473/10); Komisija proti Španiji (C-483/10); Komisija proti Poljski (C-512/10); Komisija proti Češki republiki (C-545/10); Komisija proti Avstriji (C-555/10); Komisija proti Nemčiji (C-556/10); Komisija proti Sloveniji (C-627/10); Komisija proti Italiji (C-369/11) in Komisija proti Luksemburgu (C-412/11), v katerih postopek pred Sodiščem še poteka.
(
6
)	JORF, 15.2.1997, str. 2592.
(
7
)	JORF, 8.3.2003, str. 4063.
(
8
)	Opozoriti je treba, da je bil dekret št. 2003-194 spremenjen z dekretom št. 2011/891 z dne 26. julija 2011 (JORF, 28.7.2011, str. 12885). Ob upoštevanju datuma, ki ustreza dnevu izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, je v tem primeru upoštevna in tu povzeta različica navedenega dekreta pred zgoraj omenjeno spremembo.
(
9
)	JORF, 31.12.1982, str. 4004.
(
10
)	JORF, 9.12.2009, str. 21226.
(
11
)	Naveden v opombi 8. Sprejet je bil po vložitvi replike Komisije.
(
12
)	Glej med drugim sodbi z dne 4. julija 2002 v zadevi Komisija proti Grčiji (C-173/01, Recueil, str. I-6129, točka 7) in z dne 13. marca 2003 v zadevi Komisija proti Španiji (C-333/01, Recueil, str. I-2623, točka 8).
(
13
)	Podoben primer se pojavi tudi v zadevi Komisija proti Sloveniji (glej točke od 24 do 46 mojih sklepnih predlogov).
(
14
)	Nasprotno, to merilo ni odločilno v primeru javnih organov, katerih pravna neodvisnost je odvisna od obsega njihovih pristojnosti in neobstoja hierarhične vezi. Glej sodbi z dne 9. marca 2010 v zadevi Komisija proti Nemčiji (C-518/07, ZOdl., str. I-1885, točke od 31 do 37) in z dne 16. oktobra 2012 v zadevi Komisija proti Avstriji (C-614/10, točke od 36 do 66).
(
15
)	Priloga B.1 k obrambi, na razpolago tudi na spletnem mestu www.rff.fr.
(
16
)	Ta program omrežja je na razpolago na spletnem mestu www.rff.fr.
(
17
)	Glej točke od 67 do 72 mojih sklepnih predlogov v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Španiji (C-483/10).
(
18
)	Glej prilogo B.3 k obrambi.
(
19
)	Glej točke od 98 do 104 mojih sklepnih predlogov v zgoraj navedeni zadevi Komisija proti Nemčiji (C-556/10).
(
20
)	Začel veljati 1. novembra 2012.