62015TJ0344
РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (трети разширен състав)
5 април 2017 година (
*1
)
„Достъп до документи — Регламент (ЕО) № 1049/2001 — Документи, изпратени в рамките на процедурата по Директива 98/34/ЕО — Документи, произхождащи от държава членка — Предоставяне на достъп — Изключение „защита на съдебните производства“ — Изключение „защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит“ — Предварително съгласие на държавата членка“
По дело T‑344/15
Френска република, за която се явяват първоначално F. Alabrune, G. de Bergues, D. Colas и F. Fize, впоследствие D. Colas и B. Fodda и накрая D. Colas, B. Fodda и E. de Moustier, в качеството на представители,
жалбоподател,
подпомагана от
Чешка република, за която се явяват M. Smolek, T. Müller и J. Vláčil, в качеството на представители,
встъпила страна,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват J. Baquero Cruz и F. Clotuche-Duvieusart, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 263 ДФЕС за отмяна на Решение Ares(2015) 1681819 на Комисията от 21 април 2015 г. за предоставяне на един гражданин на достъп до документите, изпратени от Френската република в рамките на процедурата по Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 20, стр. 337),
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав),
състоящ се от: S. Papasavvas, председател, I. Labucka, E. Bieliūnas (докладчик), I. S. Forrester и C. Iliopoulos, съдии,
секретар: G. Predonzani, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 декември 2016 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
1
На 21 януари 2014 г. френските власти уведомяват Европейската комисия съгласно член 8, параграф 1 от Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 юни 1998 година за определяне на процедура за предоставяне на информация в областта на техническите стандарти и регламенти (ОВ L 204, 1998 г., стр. 37; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 20, стр. 337) за предложение за закон за уреждане на условията за дистанционната продажба на книги и за оправомощаване на френското правителство да измени с наредба разпоредбите на Code de la propriété intellectuelle (Кодекс за интелектуалната собственост) относно издателския договор.
2
С писмо от 15 декември 2014 г. Комисията получава заявление, подадено въз основа на Регламент № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76), за достъп до всички издадени или получени от нея документи при разглеждането на горепосоченото уведомление.
3
Комисията идентифицира пет документа, свързани с предмета на заявлението за достъп, а именно:
—
искането ѝ за допълнителна информация от 27 февруари 2014 г.,
—
отговорът на френското правителство от 11 март 2014 г. на това искане,
—
подробното становище на австрийското правителство от 9 април 2014 г.,
—
подробното ѝ становище от 15 април 2014 г.,
—
отговорът на френското правителство от 17 юни 2014 г. на тези две подробни становища.
4
При липсата на ново уведомление от страна на Комисията или на държава членка, на 8 юли 2014 г. Френската република приема Закон № 2014‑779 за уреждане на условията за дистанционната продажба на книги и за оправомощаване на френското правителство да измени с наредба разпоредбите на Code de la propriété intellectuelle (Кодекс за интелектуалната собственост) относно издателския договор (JORF от 9 юли 2014 г., стр. 11363).
5
В рамките на процедурата по консултиране, залегнала в член 4, параграфи 4 и 5 от Регламент № 1049/2001, Френската република уведомява с писма от 19 декември 2014 г. и от 13 и 14 януари 2015 г. Комисията, че на основание изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, отнасящо се до защитата на съдебните производства, се противопоставя на даването на достъп, от една страна, до отговора на френското правителство от 11 март 2014 г. на искането на Комисията за допълнителна информация, и от друга, до отговора на френското правителство от 17 юни 2014 г. на подробните становища на австрийското правителство и на Комисията, упоменати във второ и пето тире от точка 3 по-горе (наричани по-нататък „спорните документи“). Според френските власти оповестяването щяло да засегне защитата на бъдещи съдебни производства, като евентуално производство по член 258 ДФЕС срещу Френската република за неизпълнение на задължения, независимо че тази държава спазила процедурата по Директива 98/34. Според френските власти имало опасност от образуване на производство за неизпълнение на задължения от държава членка, тъй като Комисията била приела подробно становище, в което посочила евентуалния риск от несъответствие на предложението за френски закон с правото на Европейския съюз. Ето защо, за да не накърни равните възможности, които тя и Комисията биха имали при евентуален спор, Френската република поискала да се запази поверителността на обмена на информация с Комисията.
6
С писмо от 29 януари 2015 г. Комисията предоставя достъп до искането ѝ за допълнителна информация от 27 февруари 2014 г., до подробното становище на австрийското правителство от 9 април 2014 г. и до подробното ѝ становище от 15 април 2014 г., упоменати в първо, трето и четвърто тире от точка 3 по-горе, но отказва достъпа до спорните документи, като уведомява заявителя за достъп за противопоставянето на Френската република и за изложеното от нея съображение в подкрепа на това противопоставяне.
7
На 11 февруари 2015 г. заявителят за достъп подава потвърдително заявление до Комисията съгласно член 7, параграф 2 от Регламент № 1049/2001.
8
С писмо от 3 март 2015 г. Комисията моли Френската република да преразгледа позицията си, по-специално въз основа на решения от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия (C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541) и от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия (T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190), във връзка с изключението за защитата на съдебните производства.
9
С писмо от 13 март 2015 г. френските власти отново потвърждават позицията си, че не следва да се предоставя достъп до спорните документи. В тази насока, освен че повтарят възражението си срещу оповестяването на спорните документи на основание изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, те приемат, че достъпът до разглежданите документи трябва да бъде отказан и на основание изключението по член 4, параграф 2, трето тире от същия регламент, отнасящо се до целите на дейности по инспектиране, разследване и одит. Всъщност според френските власти всички визирани със заявлението за достъп документи са в контекста на производство по разследване, което включва френските власти и е свързано с евентуално нарушаване с френския закон, към онзи момент разглеждан във френския парламент, на правото на Съюза. Френските власти посочват също, че са обсъдили възможността до спорните документи да се предостави частичен достъп, но са стигнали до извода, че такъв не може да бъде предоставен, тъй като изключенията се отнасят до документите, разглеждани като цяло.
10
С Решение Ares(2015) 1681819 от 21 април 2015 г. (наричано по-нататък „обжалваното решение“) Комисията решава да предостави на заявителя достъп до спорните документи. В тази насока Комисията преценява съображенията за отказ, изложени от френските власти, и по отношение на съображението за отказ, обосновано с изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, прави извод, че „документите, за които е поискано предоставяне на достъп, не са тясно свързани с висящо или разумно предвидимо на този етап съдебно производство“, че „[следователно] въпросните документи явно не се обхващат от изключението, на което се позовават френските власти“, и че „посоченото изключение не може да възпрепятства оповестяването им“. Досежно съображението за отказ, обосновано с изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията изтъква, че „като се има предвид, че изобщо не се провежда текущо разследване, приложимостта на горепосоченото изключение изглежда на този етап чисто хипотетична, поради което в случая позоваването на него изглежда на пръв поглед необосновано“.
Производство и искания на страните
11
На 1 юли 2015 г. Френската република подава жалбата по настоящото производство в секретариата на Общия съд.
12
В жалбата си Френската република иска съгласно член 28, параграф 5 от Процедурния правилник на Общия съд делото да бъде решено от състав, състоящ се най-малко от петима съдии.
13
С отделна молба, подадена в секретариата на Общия съд на същата дата, Френската република иска допускане на обезпечителни мерки.
14
Тази молба е уважена с определение на председателя на Общия съд от 1 септември 2015 г., като той не се произнася по съдебните разноски.
15
С отделна молба, подадена на 16 септември 2015 г. в секретариата на Общия съд, жалбоподателят иска жалбата по настоящото производство да бъде разгледана по реда на бързото производство съгласно член 152 от Процедурния правилник.
16
С решение от 6 октомври 2015 г. Общият съд (трети състав) отхвърля молбата за разглеждане по реда на бързото производство.
17
На 5 октомври 2015 г. Чешката република подава молба за встъпване в настоящото производство в подкрепа на исканията на жалбоподателя.
18
С определение от 6 ноември 2015 г. председателят на трети състав на Общия съд допуска това встъпване. Встъпилата страна представя писменото си становище, а главните страни представят становищата си по същото в предоставения срок.
19
На 21 юли 2016 г. секретариатът на Общия съд уведомява страните, че настоящото дело е преразпределено на трети разширен състав.
20
По предложение на съдията докладчик Общият съд (трети разширен състав) решава да открие устната фаза на производството и в рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89 от Процедурния му правилник, поставя на главните страни писмени въпроси. Главните страни изпълняват това искане в определения срок.
21
Устните състезания и отговорите на главните страни на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 14 декември 2016 г. Чешката република решава да не участва в съдебното заседание.
22
Френската република, подпомагана от Чешката република, моли Общия съд:
—
да отмени обжалваното решение,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
23
Комисията моли Общия съд:
—
да отхвърли жалбата,
—
да осъди Френската република да заплати съдебните разноски.
От правна страна
24
В подкрепа на жалбата си Френската република първоначално излага три основания. Тя твърди, на първо място и като главно основание, нарушение на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, на второ място и при условията на евентуалност, нарушение на задължението за мотивиране, що се отнася до неприлагането на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от споменатия регламент, и на трето място и при условията на евентуалност спрямо предходното, нарушение на член 4, параграф 2, второ и трето тире от същия регламент.
25
В отговора си от 19 октомври 2016 г. на писмените въпроси, отправени от Общия съд в рамките на процесуално-организационните действия, Френската република посочва, че не поддържа второто си основание.
По първото основание: нарушение на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001
26
Френската република поддържа, че Комисията е разгледала неправилно доводите на френските власти относно достъпа до спорните документи и следователно разрешила достъпа до тях въпреки надлежното обоснованото противопоставяне на тази държава членка по съображения, свързани с двете предвидени в член 4, параграф 2, второ и трето тире от Регламент № 1049/2001 изключения за достъпа до документи.
27
Така с първото си основание Френската република по същество твърди, че Комисията е надхвърлила пределите на правомощието си за проверка и с това е нарушила член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001.
28
Комисията оспорва доводите на Френската република.
29
Най-напред следва да се напомни, че както посочват съображение 4 и член 1 от Регламент № 1049/2001, последният има за цел да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп до документите на институциите (решения от 1 юли 2008 г., Швеция и Turco/Съвет, C‑39/05 P и C‑52/05 P, EU:C:2008:374, т. 33 и от 3 октомври 2012 г., Jurašinović/Съвет, T‑63/10, EU:T:2012:516, т. 28). Съгласно член 2, параграф 3 от този регламент посоченото право обхваща не само документите, изготвени от институция, но и получените от нея от трети лица, сред които са държавите членки, както изрично е уточнено в член 3, буква б) от същия регламент.
30
Същевременно обаче това право е подчинено на определени ограничения, основани на съображения за обществен или частен интерес (решения от 1 февруари 2007 г., Sison/Съвет, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, т. 62 и от 3 октомври 2012 г., Jurašinović/Съвет, T‑63/10, EU:T:2012:516, т. 29). По-специално съгласно член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 държава членка може да поиска от институция да не оповестява документ, произхождащ от тази държава, без да има предварителното ѝ съгласие (решения от 21 юни 2012 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 50, наричано по-нататък „решение IFAW/Комисия“, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 41).
31
В тази насока следва да се отбележи, че в решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия (C‑64/05 P, EU:C:2007:802), и от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), Съдът вече е имал повод да уточни обхвата на противопоставянето от държава членка въз основа на посочената разпоредба (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 43).
32
В това отношение Съдът е подчертал, че член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 има процесуален характер, тъй като просто предвижда изискване за предварително съгласие на съответната държава членка, когато последната е направила конкретно искане в този смисъл, и е разпоредба, която се отнася до процеса на приемане на решение от Съюза (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 78 и 81, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 53 и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 44).
33
За разлика от член 4, параграф 4 от Регламент № 1049/2001, който, когато става въпрос за документи, произхождащи от трети лица, дава на последните единствено правото съответната институция да се консултира с тях във връзка с прилагането на някое от изключенията, предвидени в член 4, параграфи 1 и 2, член 4, параграф 5 издига предварителното съгласие на държавата членка в необходимо условие за оповестяването на документ, произхождащ от нея, ако тази държава членка поиска това (решения от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 54 и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 45).
34
Така Съдът е приел, че когато държава членка е упражнила предоставената ѝ от член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 възможност да поиска произхождащ от тази държава конкретен документ да не се оповестява без предварителното ѝ съгласие, евентуалното оповестяване на този документ от институцията изисква предварителното получаване на съгласие от посочената държава членка (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 50, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 55, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 46).
35
Следователно, a contrario, институцията, която няма съгласието на съответната държава членка, не е оправомощена да оповестява съответния документ (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 44, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 56, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 47).
36
Член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 обаче не предоставя на съответната държава членка общо и безусловно право на вето, с което да може да се противопоставя на оповестяването на всеки държан от институция документ само по свое усмотрение и без да е нужно да мотивира решението си, поради единственото обстоятелство, че посоченият документ произхожда от тази държава членка (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 58, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 57, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 48).
37
Всъщност упражняването на предоставеното с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 право на съответната държава членка е ограничено от изброените в параграфи 1—3 от същия член материални изключения, като в това отношение на тази държава членка се признава само право да участва в решението на институцията. Така предварителното съгласие на съответната държава членка, за което се говори в този член, наподобява не дискреционно право на вето, а вид утвърдително становище за липсата на посочените в параграфи 1—3 от същия член изключения. Следователно така установеният с въпросния член процес на вземане на решения изисква съответната институция и съответната държава членка да се придържат към предвидените в посочените параграфи 1—3 материални изключения (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 76 и 83, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 58, и от 25 септември 2014, Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 49).
38
Ето защо член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 позволява на съответната държава членка да се противопостави на оповестяването на произхождащи от нея документи само въз основа на материалните изключения, предвидени в параграфи 1—3 от този член, като мотивира надлежно позицията си в това отношение (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 99, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 59, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 50).
39
Що се отнася в дадения случай до обхвата на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 по отношение на институцията, до която е подадено заявление за достъп до документ, следва да се напомни, че Съдът вече е постановил, че от гледна точка на заявителя намесата на съответната държава членка не засяга характера на акт на Съюза на решението, което впоследствие е отправено до него от институцията в отговор на заявлението му за достъп до държан от нея документ (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 94; от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 60 и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 51).
40
Ето защо институцията, до която е подадено заявление за достъп до документ, в качеството си на автор на решението за отказ да се предостави достъп до документи е отговорна за неговата законосъобразност. Така Съдът е постановил, че тази институция не може да приеме противопоставянето от страна на държава членка срещу оповестяването на произхождащ от последната документ, ако това противопоставяне изобщо не е мотивирано или ако мотивите, въз основа на които държавата членка отказва достъпа до съответния документ, не се отнасят до изброените в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 изключения (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 88, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 61, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 52).
41
Следователно, преди да откаже достъпа до документ, произхождащ от държава членка, съответната институция трябва да провери дали при противопоставянето си тази държава се е обосновала с материалните изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, и дали е мотивирала надлежно позицията си в това отношение. Ето защо в процеса на приемане на решение за отказ да се предостави достъп посочената институция трябва да се увери, че такива мотиви съществуват, и да ги посочи в решението, което приема в края на процедурата (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 99, от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 62, и от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 53).
42
На последно място, както по-специално е видно от членове 7 и 8 от Регламент № 1049/2001, самата институция е длъжна да мотивира решението за отказ да се уважи заявлението за достъп до документ. Такова задължение означава, че в своето решение институцията трябва да посочи не само изразеното от съответната държава членка противопоставяне на оповестяването на искания документ, но и приведените от тази държава членка доводи, за да се направи извод за приложението на някое от предвидените в член 4, параграфи 1—3 от същия регламент изключения от правото на достъп. В действителност тези данни позволяват на заявителя да разбере произхода и причините на направения отказ, както и на компетентния съд — да осъществи, ако е необходимо, възложения му контрол (решения от 18 декември 2007 г., Швеция/Комисия, C‑64/05 P, EU:C:2007:802, т. 89, и определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 42).
43
От друга страна, съгласно съдебната практика институцията, до която е подадено заявление за достъп до документ, няма задължението да извършва цялостна преценка на решението на съответната държава членка за противопоставяне, упражнявайки контрол, който би стигнал по-далеч от проверката само за наличие на мотиви, позоваващи се на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 (решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 63, определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 44, и решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 54).
44
Всъщност изискването за такава цялостна преценка би могло да доведе до възможността след извършването ѝ институцията, до която е подадено заявление за достъп до документ, неправилно да предостави на заявителя съответния документ, въпреки надлежно мотивираното по смисъла на точки 40 и 41 по-горе противопоставяне от страна на държавата членка, от която произхожда документът (решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 64, определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 45, и решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 55).
45
Комисията също така няма задължение да извърши, по отношение на документа, чието оповестяване е отказано, цялостна преценка на мотивите за противопоставянето, които са изтъкнати от държавата членка въз основа на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001 (решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 65, и определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 47).
46
Накрая, в решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия (T‑59/09, EU:T:2012:75), Общият съд е приел, че проверката на институцията се състои не в това да се установи дали мотивите, изтъквани от съответната държава членка, без всякакво възможно съмнение са погрешни, а в това да се определи, като се отчетат конкретните обстоятелства и приложимите правни норми, дали на пръв поглед мотивите, изложени от държавата членка в подкрепа на противопоставянето ѝ, са в състояние да оправдаят такъв отказ, и оттук дали тези мотиви позволяват институцията да поеме възложената ѝ от член 8 от Регламент № 1049/2001 отговорност (вж. в този смисъл решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, EU:T:2012:75, т. 52 и 53, както и определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 46).
47
Общият съд също така е уточнил, че не става въпрос институцията да налага своето становище или да замени преценката на съответната държава членка със собствената си преценка, а да се избегне вземането на решение, което тя смята за незащитимо. Всъщност като автор на решението за достъп или за отказ институцията е отговорна за неговата законосъобразност. Следователно, преди да откаже достъпа до документ, произхождащ от държава членка, тя трябва да провери дали последната е основала своето противопоставяне на материалните изключения, предвидени в член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, и дали е мотивирала надлежно позицията си с оглед на тези изключения (решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, EU:T:2012:75, т. 54; вж. в този смисъл и определение от 27 март 2014 г., Ecologistas en Acción/Комисия, T‑603/11, непубликувано, EU:T:2014:182, т. 43).
48
Важно е да се подчертае, че тази проверка трябва да се извърши в рамките на лоялен диалог, който е присъщ на установения с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001 процес на вземане на решение, като институцията е длъжна да позволи на държавата членка да изложи по-добре мотивите си или да ги преразгледа, за да може те да се счетат, prima facie, за защитими (решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, EU:T:2012:75, т. 55).
49
Също така тази проверка трябва да се извършва, като се зачита надлежно принципът, че изброените в член 4 от Регламент № 1049/2001 изключения от правото на публичен достъп до документите на институциите трябва да се тълкуват и прилагат стриктно, изхождайки от целите, преследвани от този регламент, и по-специално от обстоятелството, че правото на достъп се свързва с демократичния характер на институциите на Съюза, за което напомня съображение 2 от Регламента, и от обстоятелството, че според съображение 4 и член 1 от него Регламентът има за цел да предостави на обществеността възможно най-широко право на достъп (решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, EU:T:2012:75, т. 56).
50
В настоящия случай Френската република твърди, че линията на разсъждение в решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия (T‑59/09, EU:T:2012:75), е поставена под въпрос с решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), и с решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑669/11, EU:T:2014:814). Според нея от решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), ясно следва, че контролът, който може да упражнява сезираната институция, може да стига най-много до проверка дали са налице мотиви. Използването от Съда в точка 63 от цитираното решение на наречието „само“ преди „наличие на мотиви“ впрочем било ясен израз на ограничения обхват на този контрол.
51
В тази насока от точки 59, 62 и 63 от решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), припомнени в точки 38, 41 и 43 по-горе, по-конкретно следва, че Съдът действително е посочил, че осъществяваният от институцията контрол не може да стига по-далеч от проверката само за наличие на мотиви, позоваващи се на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001, но същевременно институцията е тази, която в рамките на това си действие трябва да провери дали противопоставянето на държавата членка е надлежно мотивирано.
52
Трябва обаче да се отбележи, че в решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376), Съдът разглежда жалбата на дружество IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds срещу решение от 13 януари 2011 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия (T‑362/08, EU:T:2011:6), в което Общият съд не се е произнесъл по въпроса дали Комисията е следвало да извърши контрол prima facie или пълен контрол на мотивите за противопоставяне, изтъкнати от тази държава членка (решение от 13 януари 2011 г., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds/Комисия, T‑362/08, EU:T:2011:6, т. 86). По този въпрос в контекста на първото си основание жалбоподателят по цитираното дело упреква Общия съд единствено за това, че не е признал, че по отношение на документа, чието оповестяване е отказано, Комисията е трябвало да извърши цялостна преценка на мотивите за противопоставянето, които са изтъкнати от държавата членка въз основа на изключенията, предвидени в член 4 от Регламент № 1049/2001. Съдът приема, че в това отношение Общият съд не е допуснал грешка при прилагане на правото (решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия, C‑135/11 P, EU:C:2012:376, т. 65).
53
Следователно Съдът просто е отхвърлил възможността институцията да извърши цялостна преценка, без да е изключил контрол prima facie на мотивите за противопоставянето на държавата членка.
54
В допълнение, от съвкупния прочит на точки 69, 81, 83—85 от решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑669/11, EU:T:2014:814), следва, че макар институцията да няма задължение да извърши конкретна и индивидуална проверка на документите, до които е поискан достъп, през призмата на изключенията по член 4, параграфи 1—3 от Регламент № 1049/2001 — проверка, изисквана от постоянната съдебна практика в тази материя (решения от 29 юни 2010 г., Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, т. 53, от 21 септември 2010 г., Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, EU:C:2010:541, т. 72, и от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 44), и макар да не е длъжна да извършва цялостна преценка на мотивите, изложени от държавата членка като обосновка за несъгласието с оповестяването на поисканите документи, задължението ѝ за старателна проверка все пак трябва да я накара да провери дали за нея обясненията, дадени от държавата членка, на пръв поглед изглеждат обосновани.
55
Така по дело Spirlea/Комисия, Комисията приема, че противопоставянето на Федерална република Германия, мотивирано с изключението за защита на целите на дейности по разследване, на пръв поглед изглежда обосновано, тъй като пилотната процедура UE 2070/11/SNCO, която предхожда евентуалното започване на формалната фаза от производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка съгласно член 258 ДФЕС и в рамките на която е бил изготвен поисканият документ — отговорът на германските власти на искане на Комисията за предоставяне на информация — е все още в ход. Всъщност към онзи момент Комисията е продължавала да разглежда отговора на Федерална република Германия и действията, които следва да бъдат предприети по него (решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T‑669/11, EU:T:2014:814, т. 70, 84 и 103).
56
Следователно Комисията е установила, че Федерална република Германия на пръв поглед има основание да се позове на изключението за защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, тъй като процедурата е била в ход — констатация, която е налагала тя да провери дали изложените от Федерална република Германия факти не са явно неверни.
57
Ето защо, обратно на поддържаното от Френската република, няма причина да се счита, че в решение от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия (T‑669/11, EU:T:2014:814), Общият съд се е отказал от възприетия подход в решение от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия (T‑59/09, EU:T:2012:75), нито пък последното решение да се противопоставя на решение от 21 юни 2012 г., IFAW/Комисия (C‑135/11 P, EU:C:2012:376).
58
От всичко изложено дотук следва, че институцията трябва да извърши контрол prima facie за това дали мотивите за отказа на съответната държава членка за оповестяване са обосновани.
59
На последно място, доводът на Френската република, че Комисията неправилно извършила цялостна преценка на мотивите за нейното противопоставяне, в разрез с пределите на осъществявания от Комисията контрол, следва да бъде отхвърлен. Както бе припомнено в точка 10 по-горе, всъщност в настоящия случай Комисията е преценила съображенията за отказ, изложени от френските власти, и по отношение на съображението за отказ, обосновано с изключението по член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, е направила извод, че „документите, за които е поискано предоставяне на достъп, не са тясно свързани с висящо или разумно предвидимо на този етап съдебно производство“, че „[следователно] въпросните документи явно не се обхващат от изключението, на което се позовават френските власти“, и че „посоченото изключение не може да възпрепятства оповестяването им“. Досежно съображението за отказ, обосновано с изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, Комисията е изтъкнала, че „като се има предвид, че изобщо не се провежда текущо разследване, приложимостта на горепосоченото изключение изглежда на този етап чисто хипотетична, поради което в случая позоваването на него изглежда на пръв поглед необосновано“.
60
От една страна, краткостта на този анализ и употребата на думи и изрази като „явно“ или „на пръв поглед“ дават основание да се заключи, че е налице не цялостен контрол на изложените от Френската република мотиви, а контрол prima facie.
61
От друга страна, част от задължението на Комисията за полагане на необходимата грижа е било да провери prima facie дали е налице съдебно производство или разследване, в рамките на които евентуално са съставени спорните документи, тъй като именно наличието на такова съдебно производство или разследване би обосновало прилагането на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, второ и трето тире от Регламент № 1049/2001.
62
Следователно Комисията не е надхвърлила пределите на осъществявания от нея контрол, определени с член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001. Ето защо първото основание за обжалване не е налице.
По третото основание: нарушение на член 4, параграф 2, второ и трето тире от Регламент № 1049/2001
63
С третото основание Френската република твърди, че Комисията неправилно е приела, че тя не може да се обоснове с изключението за защита на съдебните производства и за защита на целите на дейности по разследване, за да се противопостави на достъпа до спорните документи.
64
Поради това следва да се установи дали Комисията е можела да заключи, че мотивите, изложени от Френската република в подкрепа на възражението ѝ срещу оповестяването на спорните документи, са prima facie необосновани.
65
В тази насока третото основание се подразделя на две части, като с първата се твърди нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001, а с втората — нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от посочения регламент.
По първата част — нарушение на член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001
66
Френската република, подпомагана от Чешката република, по същество, от една страна, твърди, че с оглед на целта на процедурата по Директива 98/34 и на начина, по който същата се провежда, тя има силно сходство с досъдебната фаза на производството за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка, и от друга страна, припомня, че ако разногласията между Комисията и съответната държава членка се запазят, процедурата по Директива 98/34 можела да доведе до образуването на споменатото производство за установяване на неизпълнение на задължения.
67
В случай че бъдело образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка във връзка с технически стандарт, предмет на процедурата по Директива 98/34, официалното уведомително писмо и мотивираното становище щели да представляват процесуални документи, които не подлежат на оповестяване по-специално на основание защитата на съдебните производства.
68
Комисията оспорва доводите на Френската република.
69
Съгласно член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на съдебните производства и правни становища, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на съответния документ.
70
Уместно е да се напомни, че вече е било постановявано, че понятието „съдебни производства“ следва да се тълкува в смисъл, че защитата на обществения интерес не допуска оповестяването на съдържанието на документи, съставени единствено за целите на конкретно производство пред правораздавателен орган (вж. решение от 3 октомври 2012 г., Jurašinović/Съвет, T‑63/10, EU:T:2012:516, т. 66 и цитираната съдебна практика).
71
Също така по дело, отнасящо се до Комисията, е било постановено, че с израза „документи, съставени единствено за целите на конкретно производство пред правораздавателен орган“, се имат предвид внесените писмени становища или документи, вътрешните документи, свързани със събирането на доказателства по висящо дело, съобщенията във връзка с делото между съответната генерална дирекция и правната служба или адвокатска кантора, като посоченото определяне на приложното поле на изключението по споменатото дело има за цел да гарантира, от една страна, защитата на вътрешната дейност на Комисията и от друга, поверителността и гарантирането на принципа за професионална тайна на адвокатите (вж. решение от 3 октомври 2012 г., Jurašinović/Съвет, T‑63/10, EU:T:2012:516, т. 67 и цитираната съдебна практика).
72
В настоящия случай обаче спорните документи не са нито писмени становища, нито документи, внесени в рамките на производство пред правораздавателен орган, и като цяло те не са били съставени за целите на конкретно производство пред правораздавателен орган.
73
По отношение на довода на Френската република, подпомагана от Чешката република, че държавата членка следвало да приеме, че известно време съществува опасност да бъде предявен иск за установяване на неизпълнението на задължения от държава членка, предмет на който е приетият след приключването на процедурата по Директива 98/34 текст, още повече че Комисията не била приела формално решение за прекратяване на процедурата, следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика опасността от засягане на защитения интерес трябва да е разумно предвидима, а не чисто хипотетична (вж. решение от 3 юли 2014 г., Съвет/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, т. 52 и цитираната съдебна практика).
74
В тази насока, когато счита, че държава членка не е изпълнила задълженията си, Комисията действително има свободата да прецени дали е целесъобразно да предприеме действия срещу тази държава във връзка с неизпълнението, както и да избере момента, в който да започне срещу нея производство за установяване на неизпълнението на задължения (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 61), но също така е факт, че към момента на приемане на обжалваното решение — повече от девет месеца след приемането на Закон № 2014‑779 — спорните документи, и по-специално упоменатият в пето тире от точка 3 по-горе отговор на френското правителство от 17 юни 2014 г. на подробните становища на австрийското правителство и на Комисията, не са довели до изпращането от Комисията на официално уведомително писмо на основание член 258, първа алинея ДФЕС.
75
Ето защо, дори, както поддържа Френската република, Комисията да бе имала намерение да образува срещу Френската република производство за установяване на неизпълнението на задължения и за целта да бе възпроизвела елементи от подробното си становище в официалното си уведомително писмо, даже в евентуално подадено до Съда писмено изявление, оповестяването на което би могло да накърни защитата на съдебните производства (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2001 г., Petrie и др./Комисия, T‑191/99, EU:T:2001:284, т. 68 и 69), в настоящия случай опасността срещу Френската република да бъде започната досъдебната фаза от производство за установяване на неизпълнение на задължения не е била разумно предвидима и поради това тя е била чисто хипотетична.
76
В този смисъл е важно, че в настоящия случай френските власти говорят само за „бъдещи“ съдебни производства в контекста на „евентуално“ производство за установяване на неизпълнението на задължения. Оттук следва, че дори за френските власти започването на такива производства не е било разумно предвидимо и че те са смятали да се защитят, в случай че Комисията възнамерява да образува такова производство за установяване на неизпълнението на задължения.
77
На последно място, щом като спорните документи реално са били съставени в рамките не на съдебно производство, а на процедурата по Директива 98/34, и освен това образуването на досъдебната фаза от производство за установяване на неизпълнението на задължения срещу Френската република не е било разумно предвидимо и е оставало чисто хипотетично, Комисията правилно е приела, че обоснованият с член 4, параграф 2, второ тире от Регламент № 1049/2001 отказ на френските власти за достъп до спорните документи на пръв поглед не изглежда обоснован.
78
Ето защо първата част от третото основание за обжалване не е налице.
По втората част — нарушение на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001
79
Според Френската република Комисията е трябвало да приеме, че за документите, изпращани от френското правителство в рамките на процедурата по Директива 98/34, действа обща презумпция за засягане на целите на дейности по разследване и че следователно тази държава членка може да се противопостави на достъпа до въпросните документи. Всъщност съображенията, довели Съда до извода, че по отношение на досъдебната фаза от производството за установяване на неизпълнението на задължения съществува обща презумпция за засягане на целите на дейности по разследване (решение от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C‑514/11 P и C‑605/11 P, EU:C:2013:738, т. 65), били относими и към процедурата, предвидена в Директива 98/34.
80
Комисията оспорва доводите на Френската република.
81
Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 институциите отказват достъп до документи в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването на съответния документ.
82
От една страна, следва да се отбележи, че — както признава и Френската република в отговора си при процесуално-организационните действия — Комисията не е отрекла, че процедурата по Директива 98/34 може да бъде квалифицирана като дейност по разследване. Всъщност в обжалваното решение Комисията приема, че изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 не може да се приложи, тъй като във всеки случай процедурата е била приключена, преди да бъде прието споменатото решение, а и във връзка с това решение не са били предприети последващи действия.
83
От друга страна, предвиденото с тази разпоредба изключение има за цел да защити не самите дейности по разследване, а тяхната цел (вж. в този смисъл решения от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 105 и 109, както и от 14 февруари 2012 г., Германия/Комисия, T‑59/09, EU:T:2012:75, т. 73 и цитираната съдебна практика).
84
След като в настоящия случай към момента, в който Комисията е приела обжалваното решение, процедурата по Директива 98/34 е била приключила, оповестяването на съставените в този контекст документи няма как да накърни целта, преследвана с тази процедура.
85
В тази насока следва да се отхвърли доводът на Френската република, подкрепяна в този аспект от Чешката република, че известно време след приключването на дейността по разследване спорните документи не бивало да се оповестяват, а именно докато има разумно предвидима вероятност държавата членка и Комисията да се нуждаят от свободно пространство за несмущавано обсъждане, за да разрешат разногласие относно съответствието на даден национален механизъм с правото на Съюза.
86
Съгласно съдебната практика член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 трябва да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба, която е предназначена да защити „целите на дейности по инспектиране, разследване и одит“, е приложима само ако оповестяването на въпросните документи може да застраши довеждането докрай на тези дейности (решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 109).
87
Несъмнено е възможно за различните актове по разследване или инспектиране да продължава да се прилага изключението, изведено от защитата на дейности по инспектиране, разследване и одит, докато са в ход дейностите по разследване или инспектиране, макар да е приключило конкретното разследване или инспектиране, въз основа на което е приет докладът, до който се иска достъп (вж. решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 110).
88
Въпреки това, да се приеме, че различните документи, свързани с дейности по инспектиране, разследване и одит, са обхванати от изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001, докато не са определени всички последващи действия във връзка с тези дейности, би означавало достъпът до споменатите документи да се подчини на случайни, бъдещи и евентуално далечни събития, зависещи от бързината на различните органи и от полагането от тях на необходимата грижа (решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 111).
89
Подобно разрешение би било в разрез с целта да се гарантира публичният достъп до документите на институциите, за да се даде на гражданите възможност да упражняват по-ефективен контрол с оглед законосъобразното упражняване на публичната власт (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T‑391/03 и T‑70/04, EU:T:2006:190, т. 112).
90
В настоящия случай не само процедурата по Директива 98/34 е била приключила, но и — както бе припомнено в точка 78 по-горе — образуването на производство за установяване на неизпълнението на задължения не е било разумно предвидимо и е оставало чисто хипотетично. Поради това изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент № 1049/2001 не е можело да бъде изтъкнато, за да се откаже достъп до спорните документи.
91
Ето защо Комисията правилно е приела, че съображението за защита на целите на дейности по разследване на пръв поглед не е обосновано.
92
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се приеме, че втората част от третото основание за обжалване не е налице, а оттук и третото основание за обжалване като цяло, без да е необходимо произнасяне по въпроса за неговата допустимост, поставен от Комисията, според която с посоченото основание Френската република по същество искала да оспори законосъобразността на обжалваното решение, прието спрямо заявителя за достъп, но не и спазването на член 4, параграф 5 от Регламент № 1049/2001, което е единственият легитимен предмет на настоящия спор (вж. в този смисъл решение от 26 февруари 2002 г., Съвет/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, т. 52).
93
Следователно жалбата трябва да бъде отхвърлена изцяло.
По съдебните разноски
94
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Френската република е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, включително тези за обезпечителното производство, в съответствие с исканията на Комисията.
95
Освен това съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки и институциите, встъпили по делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Ето защо Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (трети разширен състав)
реши:
1)
Отхвърля жалбата.
2)
Осъжда Френската република да заплати съдебните разноски, включително тези за обезпечителното производство.
3)
Чешката република понася направените от нея съдебни разноски.
Papasavvas
Labucka
Bieliūnas
Forrester
Iliopoulos
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 5 април 2017 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.