61998CC0104_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
A - Indledning
1 Oberster Gerichtshof (Østrig) har indgivet en anmodning om præjudiciel afgørelse i en sag, der vedrører fortolkningen og anvendelsen af artikel 7 i Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. september 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring (1), med henblik på en vurdering af, om en lovbestemt ordning, hvorved der med virkning fra 1. september 1996 er indført forskellig pensionsalder (2) for mænd og kvinder for en ydelse, som betegnes »førtidspension som følge af erhvervsudygtighed«, er forenelig med fællesskabsretten.
2 I henhold til denne undtagelsesbestemmelse kan pensionsalderen - under fravigelse af ligebehandlingsreglen for førstegangsudbetaling af (almindelig) alderspension - fastsættes forskelligt for mænd og kvinder. Denne undtagelsesmulighed gælder dog ikke for de øvrige i ligebehandlingsdirektivets artikel 3 nævnte ydelser, som f.eks. ved invaliditet.
3 I den omhandlede bestemmelse i § 122c i Bauern-Sozialversicherungsgesetz (lov om social sikring af landbrugere, herefter »BSVG«) (3) er det fastsat: »Ret til førtidspension som følge af erhvervsudygtighed har en mandlig forsikret fra det fyldte 57. år, en kvindelig forsikret fra det fyldte 55. år, der (...)«. Denne bestemmelse afløser en bestemmelse, der med i øvrigt samme ordlyd lyder: »Ret til ... har en forsikret fra det fyldte 55. år, der ... «.
4 Sagsøgerne i hovedsagen (herefter »sagsøgerne«) er tretten landmænd, der i en alder af mellem 55 og 57 år har indgivet ansøgning om førtidspension som følge af erhvervsudygtighed. Da hver af ansøgerne endnu ikke var fyldt 57 år på det relevante tidspunkt, blev der givet afslag på ansøgningerne. De har derefter anlagt den sag, der nu verserer ved revisionsankeinstansen, Oberster Gerichtshof.
5 Den nationale domstol nærer tvivl med hensyn til, om den omhandlede bestemmelse er i overensstemmelse med direktiv 79/7. Det er et spørgsmål, om den østrigske bestemmelse er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i direktivets artikel 7, stk. 1, litra a). Denne bestemmelse tillader medlemsstaterne at undtage »fastsættelse af pensionsalderen for ydelse af alders- og arbejdsophørspensioner og eventuelle følger heraf for andre ydelser« fra direktivets anvendelsesområde. Såfremt den omhandlede ydelse derimod skal kvalificeres som »ydelse ved invaliditet« (4) som omhandlet i ligebehandlingsdirektivet, er den ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen, og forskelsbehandling med hensyn til adgang til ydelsen er derfor forbudt i henhold til ligebehandlingsprincippet i direktivets artikel 4, der siden den 23. september 1984 har været umiddelbart anvendeligt.
6 Der er gode grunde til - ganske vist i henhold til fællesskabsretten - at kvalificere den omstridte ydelse som ydelse ved invaliditet som omhandlet i direktiv 79/7. Den nedsatte erhvervsevne hos de potentielle modtagere af ydelsen er en ufravigelig betingelse for den omstridte ydelse. En betragtning af ydelsens tilblivelseshistorie forstærker det indtryk, at det drejer sig om en ydelse ved invaliditet som omhandlet i fællesskabsretten. Den blev således oprindelig slet og ret betegnet som »erhvervsudygtighedspension« (5). I årenes løb er adgangen til ydelsen blevet lempet for at afhjælpe de værste urimeligheder i den pågældende erhvervsgren. Ydelsens karakter har dog ikke ændret sig grundlæggende. Men det forhold, at begrebet »alderspension« siden 1993 (6) dukkede op i ydelsens titel, gør den ikke til en alderspension eller arbejdsophørspension som omhandlet i direktiv 79/7.
7 En yderligere indvending med hensyn til uforeneligheden af den i 1996 indførte forskelsbehandling af mænd og kvinder fremgår af artikel 7, stk. 2, og direktivets samlede formål, hvoraf kan udledes, at undtagelsesbestemmelsen i direktivets artikel 7, stk. 1, kun kan opretholdes i en bestemt overgangsperiode. Under hensyntagen til Domstolens praksis kommer den nationale domstol til den konklusion, at ændringer af diskriminerende bestemmelser henhørende under anvendelsesområdet for undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, kun anses for at være i overensstemmelse med direktivet, såfremt det drejer sig om afskaffelse af forskelsbehandling. Med den omstridte nationale lovgivning er der derimod taget et skridt i den modsatte retning, især da en ikke tidligere eksisterende forskelsbehandling mellem mænd og kvinder er blevet indført.
8 Oberster Gerichtshof (Østrig) har derfor forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 79/7/EØF fortolkes således, at en medlemsstat efter bestemmelsen kun kan fastsætte en forskellig pensionsalder for erhvervelse af ret til alderspension og anden form for pension, som udelukkende ydes på grundlag af risikoen alderdom, eller vedrører den nævnte undtagelsesbestemmelse også alderspensions- og andre pensionsrettigheder, som ganske vist først erhverves efter opnåelse af en bestemt alder, men derudover kun på grund af bestående invaliditet (erhvervsudygtighed)?
2) Skal artikel 7, stk. 1, litra a), og stk. 2, i direktiv 79/7/EØF fortolkes således, at en medlemsstat i henhold til bestemmelsen efter udløbet af gennemførelsesfristen kan ændre en tidligere bestående ordning med ligebehandling med hensyn til pensionsalderen (konkret det fyldte 55. år for både mænd og kvinder) på en sådan måde, at der herefter fastsættes en forskellig pensionsalder (konkret det fyldte 57. år for mænd og det fyldte 55. år for kvinder)?«
9 Under den mundtlige forhandling har sagsøgerne, den østrigske regering og Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen afgivet mundtlige indlæg. Jeg vil komme tilbage til parternes indlæg i forbindelse med den retlige bedømmelse.
B - Vurdering
1. Det første spørgsmål
10 Med hensyn til anvendeligheden af undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet skal der sondres mellem for det første, at den gælder for henholdsvis alders- og arbejdsophørspensioner, og for det andet, at den gælder for eventuelle følger af fastsættelsen af pensionsalderen for andre ydelser. Undtagelsesbestemmelsen skal derfor undersøges i to tempi. Først skal henholdsvis den omhandlede ydelse kvalificeres og de fællesskabsretlige relevante kriterier defineres. Først når man kan gå ud fra, at det ikke drejer sig om en alders- eller en arbejdsophørspension, skal det undersøges, om fastsættelsen af en forskellig pensionsalder i henhold til den omstridte nationale lov skal forstås sådan, at den er en følge af en tilladt forskelligt fastsat pensionsalder for den pågældende ydelse.
11 Sagsøgerne støtter sig ved bedømmelsen af det første spørgsmål i vidt omfang på den af den nationale ret foretagne vurdering. Da der blandt betingelserne for udbetaling primært er lagt vægt på den nedsatte erhvervsevne, må den omhandlede ydelse anses for en ydelse ved invaliditet som omhandlet i direktivet. Den er derfor ikke omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet.
12 Den østrigske regering har indledningsvis anført, at den omhandlede ydelse med hensyn til selve ordningen ikke er nogen særegenhed i den sociale sikringsordning for landbrugere, men derimod også er indeholdt i den sociale sikringsordning for selvstændige erhvervsdrivende inden for industri og håndværk (GSVG) og i den sociale sikringsordning for arbejdstagere (ASVG).
13 Den østrigske regering er af den opfattelse, at den omstridte forskelsbehandling er berettiget i henhold til artikel 7, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet. Den mener, at alderspensionen som følge af erhvervsudygtighed er en alderspension i direktivets forstand. I denne forbindelse henviser den til ydelsens tilblivelseshistorie. Den østrigske regering har anført, at der i Østrig gælder forskellig pensionsalder for kvinder og mænd, nemlig 65 år for mænd og 60 år for kvinder. Desuden er der mulighed for førtidspension, som man har ret til på forskelligt retsgrundlag, f.eks. arbejdsløshed og efter en lang forsikringsperiode, allerede fem år inden den normale pensionsalder er nået. Med Bundesverfassungsgesetz über unterschiedliche Altersgrenzen von männlichen und weiblichen Sozialversicherten (lov om forskellige aldersgrænser for mænd og kvinder med hensyn til social sikring) (7) blev pensionsalderen for mænd og kvinder på længere sigt udlignet og forhøjet. Siden den omfattende pensionsreform i 1993 (8), der medførte, at forskellige former for ydelser blev slået sammen, anses den omstridte ydelse som førtidspension, for hvilken mindstealderen for begge køn er blevet fastsat ensartet til 55 år. Samtidig med indførelsen af førtidspensionen på grund af nedsat erhvervsevne er der for landbrugere og næringsdrivende blevet indført førtidspension som følge af vedvarende erhvervsudygtighed (9).
14 Den østrigske regering har fremført en række systematiske overvejelser, som skal dokumentere ydelsens slægtskab med en traditionel alderspension. I den forbindelse nævnes erhvervsbeskyttelsen og karenstiden, som gør adgangen til ydelsen lettere i forhold til en ren invaliditetsydelse. Reglen om pensionens bortfald ved udøvelse af en erhvervsvirksomhed findes også inden for rammerne af bestemmelserne om alderspensionen, men kendes ikke for en invaliditetspension. Endelig konverteres den omstridte ydelse ved opnåelsen af den »almindelige pensionsalder« til en almindelig alderspension.
15 Den østrigske regering lægger ikke skjul på, at Strukturanpassungsgesetz af 1996 er båret af budgetmæssige overvejelser, ikke mindst for at kunne opfylde »Maastricht-kriterierne«.
16 Da den østrigske regering som resultat indtager det standpunkt, at det ved »førtidspension som følge af erhvervsudygtighed« drejer sig om en alderspension i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), fremfører den kun subsidiært de øvrige bemærkninger med hensyn til pensionsalderens muligvis berettigede følger for andre ydelser.
17 På baggrund af en analyse af Domstolens relevante praksis (10) er den østrigske regering af den opfattelse, at sammenhængen mellem på den ene side alderspensionsordningen og ordningen med de andre ydelser, der skal undersøges, og på den anden side de økonomiske aspekter taler til gunst for, at førtidspensionen som følge af erhvervsudygtighed i hvert fald er en ydelse, der er knyttet direkte sammen med forskellen i pensionsalderen for mænd og kvinder. Undtagelsesreglen i artikel 7, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet finder således i hvert fald anvendelse.
18 Det Forenede Kongeriges regering ser for det første ikke nogen grund til at drage den nationale domstols klassifikation af den omstridte ydelse som pension som følge af erhvervsudygtighed i tvivl. Den har i denne forbindelse anført, at en ydelse, for at være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i direktiv 79/7, nødvendigvis og objektivt skal være knyttet til forskellen i pensionsalder for mænd og kvinder. Da den lovændring, der udløste den omstridte forskelsbehandling, er vedtaget af økonomiske grunde, er det vanskeligt at se, hvorledes en sådan ændring nødvendigvis skulle være knyttet til forskellen i pensionsalder for mænd og kvinder.
19 Kommissionen er i hvert fald i princippet af samme opfattelse som den nationale domstol, nemlig at det ved den omstridte ydelse drejer sig om en invaliditetsydelse. Den fastslår med henvisning til Domstolens praksis, at undtagelsesbestemmelser skal fortolkes strengt, og kommer til den konklusion, at en førtidspension, som ydes, fordi en anden risiko end alderdom i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i ligebehandlingsdirektivets artikel 3, realiseres, ikke er nogen alders- eller arbejdsophørspension som omhandlet i artikel 7, stk. 1, litra a). Til bedømmelse af spørgsmålet om, hvorvidt den omhandlede forskelsbehandling er en følge af forskellen i pensionsalder, skal det undersøges, om den nødvendigvis og objektivt er knyttet til forskellen i pensionsalder, hvor budgetmæssige hensyn i princippet ikke er egnet til at etablere den nødvendige sammenhæng. Af disse grunde finder artikel 7, stk. 1, litra a), ikke anvendelse.
Vurdering
20 Den retlige kvalifikation af den omstridte ydelse er, når det kommer til stykket, en vurdering af national lov, som skal foretages af den nationale domstol. Alligevel skal denne vurdering følge fællesskabsretlige retningslinjer, og det er Domstolens opgave at angive disse.
21 I ligebehandlingsdirektivets artikel 3 er direktivets anvendelsesområde defineret. Ifølge artikel 3, stk. 1, litra a), finder ligebehandlingsdirektivet anvendelse:
»på lovbestemte ordninger, der sikrer beskyttelse mod følgende risici:
- sygdom, - invaliditet, - alderdom, - arbejdsulykker og erhvervssygdomme, - arbejdsløshed«.
22 For at kunne henføre en ydelse under den ene eller den anden risiko, skal ydelsens kendetegn bestemmes. Sådanne objektive kriterier skulle også gøre det muligt at foretage en indbyrdes afgrænsning af disse risici. Ved en »ydelse ved alderdom« er det således en væsentlig betingelse, at den lovbestemte pensionsalder er nået. For en »ydelse ved invaliditet« er det derimod afgørende, at der foreligger en regulær vedvarende erhvervsudygtighed på grund af fysiske eller psykiske skavanker. For en »arbejdsløshedsydelse« er det f.eks. karakteristisk, at modtageren af ydelsen ikke er i noget aktivt arbejdsforhold, men at villigheden til atter at tage del i erhvervslivet i princippet er til stede, hvilket anskueliggøres ved, at han er registreret i arbejdsformidlingen som arbejdssøgende (11).
23 Kvalifikationen af en ydelse kan blive problematisk, når den - som i det foreliggende tilfælde - udviser træk såvel af den ene som af den anden risiko. Det kan desuden være forvirrende, når begrebet »pensionsalder« - som i det foreliggende tilfælde af den østrigske regering - forstås som en aldersbetinget erhvervsudygtighed, eller som i andre sammenhænge defineres som det tidspunkt, på hvilket den berettigede anses for ikke længere at være arbejdsdygtig på grund af sin alder (12).
24 Alligevel skulle sådanne omstændigheder ikke være til hinder for en forståelig klarhed. Thi når også den lovbestemte pensionsalder sættes i forbindelse med en erhvervsudygtighed, uanset hvordan den ytrer sig, så drejer det sig i den forbindelse i hvert fald om en antagelse, som kan antage form af en retlig fiktion. Det kan nemlig udmærket tænkes, at den fysiske ydeevne er opretholdt ved den lovbestemte pensionsalders indtræden, hvilket dog ikke i sig selv drager det faktum, at pensionsalderen er indtrådt, i tvivl. Det er derimod en betingelse, og det er tilstrækkeligt, at en bestemt alder objektivt er nået (13).
25 Ved risikoen for invaliditet forholder det sig i princippet helt anderledes. En af de skavanker, der medfører erhvervsudygtighed, skal for så vidt objektivt være til stede. Således forholder det sig ved den ydelse, der skal bedømmes i det foreliggende tilfælde. Alderskriteriet kan fremstå som et element, der styrker den risiko, der skal sikres. Socialpolitisk betragtet vil man kunne gå ud fra, at en nedsat erhvervsevne i forbindelse med en fremskreden alder med sikkerhed virker skærpende (14). Som den ydelse, der i den foreliggende sag skal kvalificeres, viser, kan også socialpolitiske og arbejdsmarkedspolitiske aspekter, som f.eks. aflastning af en erhvervsgren og hindring af sociale uretfærdigheder spille en rolle ved udarbejdelsen af en social ydelse, uden at drage ydelsens karakter i sig selv i tvivl. Kriteriet minimumsalder er desuden velegnet til en objektiv afgrænsning af kredsen af potentielt berettigede. Det bør derfor ikke fremdrages som et væsentligt element ved kvalifikationen af ydelsen.
26 De forhold, som den østrigske regering under den mundtlige forhandling har fremført om den faktiske anvendelse af ydelsen, taler i princippet ikke imod denne betragtningsmåde. Når andelen af førtidspensioner som følge af erhvervsudygtighed inden for den sociale sikring af landbrugere i 1998 androg 50% af alle tilkendte førtidspensioner, hvilket udgør 39% af det samlede antal af alle tilkendte egenpensioner, mens den »ægte erhvervsudygtighedspension« kun udgør 15%, så er det ubestrideligt en stor andel. I den forbindelse må man dog ikke glemme, at i forbindelse med betingelserne for ydelsen er kriteriet erhvervsudygtighed knyttet sammen med erhvervsbeskyttelsen, hvilket medfører, at erhvervsudygtigheden (15) med hensyn til udøvelse af en bestemt virksomhed - i landbruget - skal fastslås. Den konkrete udformning af betingelserne for en ydelse er, som det udtrykkeligt er bekræftet af den østrigske regering, båret af socialpolitiske hensyn. Det hindrer dog ikke, at en erhvervsudygtighed udgør et væsentligt element ved kvalifikationen af ydelsen.
27 Under den videre undersøgelse forudsættes det, at den foreliggende ydelse, som skal kvalificeres, kan anses for en ydelse ved invaliditet i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, i direktiv 79/7, således at den ikke er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), første led, men i hvert fald kan anses for en »anden ydelse«, for hvilken de fastsatte forskelle i pensionsalderen har »følger«.
28 Domstolen har i dommen i sagen Graham m.fl. (16) accepteret forskelsbehandling af mænd og kvinder med hensyn til adgang til og beregning af bestemte invaliditetsydelser i henhold til Det Forenede Kongeriges lovgivning som følge af fastsættelsen af forskellig pensionsalder for mænd og kvinder for andre ydelser. I enkeltheder drejede det sig for det første om nedsættelse af invaliditetsydelsen ved pensionsalderens indtræden - 60 år for kvinder og 65 år for mænd - til størrelsen af den alderspension, som faktisk skulle udbetales. For det andet drejede det sig om et invaliditetstillæg, der udbetales i tillæg til invalidepensionen, og som kun udbetales til de personer, der er blevet erhvervsudygtige mindst fem år inden pensionsalderen er indtrådt, kvinder altså inden de er fyldt 55 år, og mænd inden de er fyldt 60 år.
29 Domstolen opstillede i denne forbindelse følgende kriterier for »eventuelle følger heraf for andre ydelser« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 7, stk. 1, litra a), i ligestillingsdirektivet, der kunne gøre forskelsbehandling berettiget. Som Domstolen allerede har udtalt i dommen i sagen Thomas m.fl. (17), er de begrænset til den forskelsbehandling i de andre ordninger vedrørende ydelser, og som nødvendigvis og objektivt er knyttet til forskellen i pensionsalder (18). Det er tilfældet, hvis denne forskelsbehandling er objektivt nødvendig med henblik på at undgå, at den økonomiske ligevægt i den sociale sikringsordning forstyrres, eller med henblik på at sikre sammenhængen mellem ordningen vedrørende arbejdsophørspensioner og ordningen vedrørende andre ydelser (19).
30 Mens der i sagen Graham m.fl. var en objektiv forbindelse mellem pensionsalderen og den anfægtede forskelsbehandling, da de uønskede retsvirkninger i form af en nedsættelse af ydelsen indtrådte umiddelbart ved pensionsalderens indtræden, forholder det sig anderledes i den foreliggende sag. Der er ingen forbindelse mellem fastsættelsen af pensionsalderen og minimumsalderen for adgangen til »førtidspension som følge af erhvervsudygtighed«. Adgangsbetingelserne og aldersgrænsen for førtidspensionen som følge af erhvervsudygtighed er uafhængige af den almindelige alderspensionsordning. Der foreligger først et berøringspunkt mellem de to ordninger ved den lovbestemte pensionsalders indtræden, da førtidspensionen som følge af erhvervsudygtighed så erstattes af den almindelige alderspension.
31 Set ud fra den lovbestemte pensionsalders synsvinkel, er der nærmest ingen sammenhæng i valget af minimumsalderen for opnåelse af den omstridte ydelse. Selv om den er blevet fastsat til 55 år for kvinder og dermed ligger fem år før den lovbestemte pensionsalder, blev den for mænd fastsat til 57 år, altså otte år før pensionsalderens indtræden.
32 Den østrigske regering har under den mundtlige forhandling forklaret, at såfremt man gik ud fra en vedtaget forskellig adgangsalder på henholdsvis 50 år for kvinder og 55 år for mænd, ville en ensartet forhøjelse af aldersgrænsen med to år for hver, altså til 52 år for kvinder og 57 år for mænd, bestemt have været uden problemer. Men udgangssituationen var dog for så vidt anderledes, idet »pensionsalderen« for kvinder for denne ydelse ligeledes var fastsat til 55 år. Da en forhøjelse af alderen ud over denne »normale førtidspensionsalder« efter østrigsk ret ville have været i strid med ordningen, måtte den for kvinder forblive uændret, mens den blev forhøjet med to år for mænd. Desuden har en stat, der har fastsat en pensionsalder, hvor der er fem års forskel mellem kvinder og mænd, ingen pligt til at lade dette overføre i forholdet 1:1 på alle følger deraf.
33 Denne argumentation kan alligevel ikke fjerne den omstændighed, at der før den omstridte lovændring eksisterede en ordning uden forskelsbehandling, der i denne form heller ikke var påbudt af den lovbestemte pensionsalder, da den omstridte ydelse var uafhængig af denne.
34 Det er derfor ikke let at forstå, hvorfor den ved lovændringen indførte forskelsbehandling med hensyn til minimumsalderen for adgang til førtidspensionen som følge af erhvervsudygtighed nødvendigvis skulle være knyttet til den lovbestemte pensionsalder. Den tidligere velfungerende ordning uden forskelsbehandling taler snarere for, at den nødvendige forbindelse mellem den nu forskellige alder for adgang til den lovbestemte pensionsalder ikke foreligger. Den for mænd og kvinder ens fastsatte alder for adgang til ydelsen på 55 år er hverken samlet eller forholdsmæssigt blevet ændret i forhold til den lovbestemte pensionsalder. Derfor kan sammenhængen i ordningen heller ikke uden vanskeligheder anføres som begrundelse for den omstridte forskelsbehandling.
35 For så vidt angår den økonomiske ligevægt mellem de involverede sociale sikringsordninger, kan det fastslås, at et motiv til lovreformen var af økonomisk karakter. De anførte budgetmæssige hensyn skal dog forstås som almindelige sparebestræbelser til generel aflastning af finansloven, som skal ses uafhængigt af finansieringen og det økonomiske samspil mellem de pågældende sociale ydelser i snæver forstand. Den østrigske regering har i hvert fald ikke fremført nogen argumenter, som tillod den slutning, at almindelige budgetmæssige hensyn var indbyrdes afhængige af ordningerne. Overholdelsen af »Maastricht-kriterierne« var ganske rigtigt et fællesskabsretligt dekreteret mål. Men det gør det dog ikke berettiget at nå dette mål ved hjælp af forskelsbehandling. Budgetmæssige betragtninger kan i hvert fald efter Domstolens faste praksis ikke begrunde en forskelsbehandling på grundlag af køn (20).
36 På grundlag af ovenstående kan forskellen i adgangsalder for mænd og kvinder til en førtidspension som følge af erhvervsudygtighed hverken anses for objektiv eller for nødvendigvis forbundet med den lovbestemte pensionsalder. En påberåbelse af direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), andet alternativ, som begrundelse for forskelsbehandlingen er derfor også udelukket. Det gælder uafhængigt af, om direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), kun tillader medlemsstaterne at opretholde bestående forskelsbehandling eller i givet fald endog at indføre en sådan. Denne konstatering fører umiddelbart til det andet spørgsmål, som efter det her forfægtede standpunkt kun skal besvares subsidiært.
2. Det andet spørgsmål
37 Med det andet spørgsmål ønsker den nationale domstol at få oplyst, om den efterfølgende indførelse af forskellig pensionsalder er omfattet af artikel 7, stk. 1, litra a), og stk. 2, i direktiv 79/7.
38 Først skal det understreges, at »efterfølgende« for det første skal forstås som efter det tidspunkt, da ligebehandlingsdirektivet er blevet bindende for medlemsstaterne. Det kan for Østrigs vedkommende fastlægges til datoen for tiltrædelsen af Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, altså den 1. januar 1994, dog senest til datoen for tiltrædelsen af De Europæiske Fællesskaber, nemlig den 1. januar 1995. For det andet henviser udtrykket »efterfølgende« til, at der før den tid allerede har eksisteret en ordning, som fastsatte en ligebehandling.
39 Det skal endvidere understreges, at det er en logisk følge af ovenstående undersøgelse, at det ikke var pensionsalderen i snæver forstand, men alderen for adgangen til en social ydelse, for hvilken pensionsalderen i hvert fald har »følger«, der blev gjort forskellig.
40 Sagsøgerne er af den opfattelse, at direktivets artikel 7, stk. 2, og artikel 8, stk. 2, ikke tillod den efterfølgende indførelse af nye undtagelser fra ligebehandlingsprincippet. De bestemmelser, der skulle udstedes i forbindelse med disse ordninger, eller de foranstaltninger, der skulle træffes, måtte kun være sådanne, der dels indeholder skridt til gennemførelse af det grundlæggende formål med ligebehandlingsdirektivet, dels vurderinger og analyser, som kunne danne grundlag for en konstatering af, om en opretholdelse af undtagelser stadig er berettiget. Østrigsk ret er i strid med ligebehandlingsdirektivet.
41 Den østrigske regering har for det første anført, at forhøjelsen af pensionsalderen for mænd for førtidspension som følge af nedsat erhvervsudygtighed absolut kan anses for et skridt til gennemførelse af ligebehandlingsprincippet som omhandlet i ligebehandlingsdirektivet, da mænd tidligere fik adgang til ydelsen ti år før den »normale« pensionsalder, hvorimod det for kvinder kun var fem år. Nu er denne forskel blevet reduceret til tre år. Såfremt en forskellig alder med hensyn til førtidspension som følge af erhvervsudygtighed vil kunne anses for berettiget på grund af sammenhængen med den normale alderspension, skulle dette gælde for hele overgangsperioden indtil den fuldstændige gennemførelse af ligebehandlingsprincippet. Det må stå den nationale lovgiver frit for i denne periode at søge at nå sine hidtidige mål. Såfremt Domstolen ikke accepterer dette synspunkt, måtte den af økonomiske hensyn nødvendige forhøjelse af pensionsalderen for mænd og kvinder fra 55 til 57 år blive resultatet. Det ville dog være i direkte strid med det i ligebehandlingsdirektivet iboende formål, nemlig så vidt muligt at opretholde de eksisterende begunstigelser for kvinder i overgangsperioden.
42 Som følge heraf anser den østrigske regering en lovændring, hvormed pensionsalderen for førtidspensionen som følge af nedsat erhvervsevne eller erhvervsudygtighed, der først var ens for mænd og kvinder, kun for mænd blev forhøjet med to år, for omfattet af direktivets artikel 7, stk. 1, litra a). Under den mundtlige forhandling har den østrigske regering udtrykkelig gjort opmærksom på, at ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra a), ikke indeholder nogen henvisning til, at det drejer sig om en »standstill«-klausul. Der er dér tale om »fastsættelse af pensionsalderen« og ikke noget om »bibeholdelse af pensionsalderen«.
43 Det Forenede Kongeriges regering forstår det andet spørgsmål således, at der hermed spørges, om undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), udgør en »standstill«-klausul, ifølge hvilken en medlemsstat ikke kan træffe nye foranstaltninger, der har en diskriminerende karakter, selv om de falder ind under undtagelsesbestemmelsens anvendelsesområde. Det Forenede Kongeriges regering besvarer dette spørgsmål benægtende. En »standstill«-forpligtelse fremgår hverken af direktivets ordlyd eller af Domstolens praksis.
44 Kommissionen går ud fra, at formålet med undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, er at gennemføre målet med ligebehandling af mænd og kvinder. Deraf følger, at bestemmelsen skal forstås som en slags forpligtelse til at opretholde status quo. En medlemsstat ville overskride den frihed, som bestemmelsen om tilpasning af dets pensionssystem giver, hvis den skærpede en eksisterende forskelsbehandling eller endog ville indføre en ny forskelsbehandling. Disse synspunkter bekræftes af ordlyden af artikel 7, stk. 2, hvori der er tale om opretholdelse af undtagelserne, og hvoraf det kan konkluderes, at kun opretholdelse, men ikke nyindførelse af diskriminerende ordninger, er tilladt.
Bedømmelse
45 Da såvel den østrigske regering som også Det Forenede Kongeriges regering samt Kommissionen anvender begrebet »standstill«-forpligtelse eller »standstill«-klausul, bør indholdet af dette begreb først defineres med henblik på den videre undersøgelse.
46 Det kunne for det første ordret forstås som et påbud om opretholdelse af den retstilstand, der herskede, da ligebehandlingsdirektivet trådte i kraft. Men da ligebehandlingsdirektivet efter sin ordlyd og sit formål tilstræber en »gradvis« gennemførelse af ligebehandlingsprincippet på området for social sikring, er en sådan statisk forståelse uanvendelig i den foreliggende sammenhæng. En »standstill«-forpligtelse ville dog også kunne forstås sådan, at en forringelse af status quo ved ligebehandlingsdirektivets ikrafttræden er forbudt. Dette svarer vel til de involverede parters forudsatte forståelse af begrebet og passer til en formålsorienteret fortolkning af direktivbestemmelserne. Alligevel giver denne opfattelse anledning til tvivl om, af hvilken art en ændring skal være for at kunne anses for en forbedring af den eksisterende tilstand og dermed som et skridt i den rigtige retning.
47 Formålet med ligebehandlingsdirektivet kan vel ubestridt benævnes ligebehandling af mænd og kvinder på området for social sikring, hvor nogle områder dog er undtaget fra ligebehandlingsdirektivets anvendelsesområde i en ikke forud fastsat periode (21). Formålet med undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), er i Domstolens praksis blevet beskrevet som en midlertidig opretholdelse af de fordele, der var tildelt kvinder i forbindelse med deres pensionsordninger (22).
48 Denne »opretholdelse af fordele, der var tildelt kvinder«, kan dog såvel ved beregningen af ydelsen som også i følgerne for andre ydelser have negative følger for kvinder. Sådanne negative følger for kvinders pensionsretlige forhold har Domstolen accepteret (23). Problematisk er også den målestok, der skal anvendes ved bedømmelse af de tilsigtede fremskridt med hensyn til direktivets mål.
49 Forbedringen af den kvindelige gruppes retlige stilling fra en oprindelig ringere stilling, således som det var tilfældet i Bramhill-sagen (24), kan nok uden større omvej tages som et skridt på vej mod direktivets mål (25).
50 I den foreliggende sag er det væsentligt vanskeligere at udtrykke fremskridtet i ligebehandlingsdirektivets forstand. Som den østrigske regering med rette har anført, var kvinder i medfør af den ikke-diskriminerende ordning vedrørende førtidspension som følge af erhvervsudygtighed før lovændringen fra 1996 relativt ringere stillet, da de først kunne opnå ret til ydelsen fem år, før de havde opnået den lovbestemte pensionsalder, mens mænd allerede var potentielt berettiget til ordningen ti år, før de havde opnået den »normale« pensionsalder. En ensartet forhøjelse for mænd og kvinder af den alder, der gav ret til en ydelse af den foreliggende art, ville ganske vist være i strid med et formål, der var defineret som absolut ligestilling, men alligevel ville den belaste kvinder mere. En udvej ud af denne interessekonflikt er på ingen måde åbenbar.
51 Udgangspunkt for betragtningen må være det af Domstolen i dens faste praksis gentagne princip om, at undtagelser skal fortolkes snævert (26). Kun inden for rammerne af et klart afgrænset anvendelsesområde for undtagelsesbestemmelserne kan lovændringer med det formål at reducere forskelsbehandling, uden i den forbindelse samtidig at indføre en fuldstændig ligestilling, tillades. Derfor forekommer også bestemmelser, der opretholder forskelsbehandling, omend i en svækket form (27), ikke på forhånd udelukket.
52 Derimod har nyindførelsen af forskelsbehandling i en tidligere ikke-diskriminerende udformet ordning vedrørende ydelser en anden kvalitet. Den omstændighed, at det først var muligt at udforme en ydelsesart kønsneutralt, kan tages som et indicium for, at der ikke er gjort brug af undtagelsesbestemmelsen. Det kan ikke anses for at være »at opretholde de pågældende undtagelser« som omhandlet i artikel 7, stk. 2, i direktiv 79/7, når denne undtagelsesbestemmelse ved udstedelsen af senere love for første gang skal påberåbes som retsgrundlag. Artikel 7, stk. 1, kan for så vidt heller ikke betragtes uafhængigt af samme bestemmelses stk. 2. Selv om der i stk. 1 kun er tale om »fastsættelse af pensionsalderen«, underforstås i udtrykket »opretholde« i stk. 2, at undtagelsesbestemmelsen i stk. 1 i det mindste må være blevet påberåbt for at være berettiget ved en senere lovændring med diskriminerende indhold. En efterfølgende nyindførelse af forskelsbehandling ville således ikke være mulig.
53 Med henblik på den foreliggende sag er det ikke nødvendigt at uddybe denne problematik yderligere, da undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet, der ifølge den opfattelse, der gøres gældende her til besvarelse af det første spørgsmål, skal fortolkes snævert, jo sagligt ikke kan finde anvendelse.
Om den tidsmæssige virkning af en fortolkningsdom
54 Republikken Østrig og Det Forenede Kongerige foreslår at begrænse den tidsmæssige virkning af Domstolens afgørelse til fremtiden, såfremt den østrigske bestemmelse skulle vise sig at være i strid med fællesskabsretten. Østrig henviser i denne forbindelse fremfor alt til de omfattende økonomiske følger.
55 Efter Domstolens faste praksis kan og skal medlemsstaternes domstole i princippet anvende bestemmelserne i fællesskabsretten således, som Domstolen fortolker dem, endog i forbindelse med retsforhold, der er stiftet og består, før der afsiges dom vedrørende fortolkningsanmodningen (28). En begrænsning af den principielle tilbagevirkende kraft af en fortolkningsafgørelse i henhold til EF-traktatens artikel 174, stk. 2 (29) (nu artikel 231 EF) kommer ifølge Domstolens praksis undtagelsesvis på tale, når det er berettiget på grund af bydende retssikkerhedsbetragtninger med hensyn til samtlige de interesser, som gør sig gældende, offentlige såvel som private (30). Dette er tilfældet, når der er fare for alvorlige økonomiske følger, og der hersker usikkerhed om rækkevidden af de pågældende bestemmelser (31). Kun under den forudsætning, at begge betingelser er opfyldt, kan et berettiget behov for beskyttelse af den berettigede forventning om, at en statslig ordning er forenelig med fællesskabsretten, anerkendes. I den forbindelse skal det understreges, at risikoen for belastende økonomiske følger alene ikke udgør grundlag for beskyttelse af den berettigede forventning vedrørende en ordnings fortsatte beståen.
56 Disse forudsætninger for en begrænsning af de tidsmæssige virkninger af fortolkningsafgørelsen med hensyn til direktivets artikel 7, stk. 1, litra a), er ikke til stede. Ganske vist gør den østrigske regering gældende, at det medfører betydelige økonomiske belastninger, såfremt den nuværende ordning ikke er forenelig med fællesskabsretten. Disse påståede øgede belastninger er dog relative. For det første var den omstridte lovændring ikke dikteret af den pågældende erhvervsgrens udgifter til social sikring som sådan, men af almene budgetmæssige hensyn, som havde til formål at sikre opfyldelse af Maastricht-kriterierne, hvilket ikke har nogen saglig forbindelse med sammenhængen i ordningerne med social beskyttelse. For det andet vil den øgede økonomiske belastning være begrænset af rent praktiske overvejelser, da det i det foreliggende tilfælde drejer sig om en erhvervsudygtighedspension. Et ufravigeligt kriterium, der udløser ydelsen, er i denne forbindelse nemlig fastsættelsen af (i det mindste delvis) erhvervsudygtighed. Dette er næppe muligt med tilbagevirkende kraft.
57 Vedrørende beskyttelsen af den berettigede forventning under antagelsen af, at medlemsstatens ordning var forenelig med fællesskabsretten, skal følgende bemærkes. Følgen af den »nødvendige forbindelse« mellem en forskelsbehandling og forskellige aldersgrænser inden for alderspensionen er blevet klart fastslået i Domstolens tidligere afgørelser (32). Også kriterierne for bedømmelsen af »nødvendigheden« og den »objektive forbindelse« har Domstolen allerede gjort rede for på en måde, som ikke giver nogen anledning til retlig tvivl. På baggrund af den tidligere i mange år anvendte ikke-diskriminerende ordning kunne der for Republikken Østrig ikke være nogen berettiget tvivl om, at indførelsen af diskriminerende aldersgrænser ikke var nødvendig som omhandlet i denne praksis.
C - Forslag til afgørelse
58 Sammenfattende skal jeg herefter foreslå Domstolen, at det præjudicielle spørgsmål besvares således:
»Artikel 7, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 79/7/EØF af 19. december 1978 om gradvis gennemførelse af princippet om ligebehandling af mænd og kvinder med hensyn til social sikring skal fortolkes således, at den ikke tillader en medlemsstat at anvende denne undtagelsesbestemmelse på ydelser, som ganske vist først ydes efter en bestemt alder, men derudover kun på grund af en eksisterende invaliditet (erhvervsudygtighed).«
(1) - EFT 1979 L 6, s. 24 (herefter »ligebehandlingsdirektivet«).
(2) - Det østrigske udtryk »Anfallsalter« svarer til det tyske »Rentenalter«, dansk »pensionsalder«.
(3) - Som affattet ved Strukturanpassungsgesetz (lov om strukturtilpasning) af 1996, (BGBl 1996, s. 201).
(4) - Jf. artikel 3, stk. 1, litra a), i ligebehandlingsdirektivet.
(5) - Jf. § 79, stk. 1, og § 70 b - PVG (Bauern-Pensionsversicherungsgesetz (lov om pensionsforsikring af landbrugere), der trådte i kraft den 1.1.1971).
(6) - Jf. 18. tillæg til BSVG-loven (Bauern-Socialversicherungsgesetz, der trådte i kraft den 1.1.1979), som trådte i kraft den 1.7.1993, BGBl 1993, s. 337.
(7) - Lov af 29.12.1992, BGBl 1992, s. 832.
(8) - 51. tillæg til ASVG-loven, BGBl 1992, s. 335.
(9) - 18. tillæg til BSVG-loven, BGBl 1993, s. 337; 19. tillæg til GSVG-loven, BGBl 1993, s. 336.
(10) - Dom af 30.3.1993, sag C-328/91, Thomas m.fl., Sml. I, s. 1247, af 7.7.1992, sag C-9/91, Equal Opportunities Commission, Sml. I, s. 4297, af 11.8.1995, sag C-92/94, Graham m.fl., Sml. I, s. 2521, og af 30.4.1998, forenede sager C-377/96 - C-384/96, De Vriendt m.fl., Sml. I, s. 2105.
(11) - Dom af 20.2.1997, forenede sager C-88/95, C-102/95 og C-103/95, Martínez Losada m.fl., Sml. I, s. 869, og af 25.2.1999, sag C-320/95, Alvite, Sml. I, s. 951; jf. forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Alber den 11.7.1998 i samme sag, punkt 19.
(12) - Således en bestemmelse i belgisk lovgivning, jf. dom i sagerne De Vriendt m.fl., anført i fodnote 10, præmis 21, og forslag til afgørelse fremsat af generaladvokat Alber den 15.1.1998, Sml. I, s. 2107, punkt 34.
(13) - Naturligvis foruden andre betingelser som f.eks. forsikringsperiode, bidragsperioder osv.
(14) - En lignende situation finder man ved ældre arbejdstageres arbejdsløshed, således at man overalt også møder blandingsformer af sociale ydelser til denne personkreds (jf. sagerne Martínez Losada m.fl. og Alvite, anført i fodnote 11), som i givet fald også betegnes som »førtidspensionsordning«, hvilket netop er tilfældet i den østrigske retsorden ifølge den østrigske regerings indlæg.
(15) - Udtrykket (nedsat) uarbejdsdygtighed og erhvervsudygtighed anvendes synonymt af den østrigske regering.
(16) - Dommen i sagen Graham m.fl., anført i fodnote 10.
(17) - Sag C-328/91, anført i fodnote 10.
(18) - Jf. dommen i sagen Graham m.fl., anført i fodnote 10, præmis 11, min fremhævelse.
(19) - Jf. dommen i sagen Graham m.fl., anført i fodnote 10, præmis 12.
(20) - Jf. f.eks. dom af 24.2.1994, sag C-343/92, Roks m.fl., Sml. I, s. 571, præmis 35 ff.
(21) - Jf. artikel 7, stk. 1, litra a)-e), i ligebehandlingsdirektivet.
(22) - Jf. dommen i sagen Thomas m.fl., anført i fodnote 10, præmis 9.
(23) - Dommen i sagen Graham m.fl., anført i fodnote 10, og dom af 30.1.1997, sag C-139/95, Balestra, Sml. I, s. 549.
(24) - Dom af 7.7.1994, sag C-420/92, Sml. I, s. 3191.
(25) - Den ringere stilling for kvinder i Bramhill-sagen var mulig på grund af undtagelsesbestemmelsen i artikel 7, stk. 1, litra d). Den i denne sag omhandlede ydelse blev ifølge loven gjort tilgængelig for en større personkreds af kvinder, uden at der dog i den forbindelse blev opnået ligebehandling.
(26) - Dommen i sagen De Vriendt m.fl., anført i fodnote 10, præmis 25, med yderligere henvisninger.
(27) - Jf. f.eks. Bramhill-dommen, anført i fodnote 24.
(28) - Dom af 27.3.1980, forenede sager 66/79, 127/79 og 128/79, Salumi m.fl., Sml. s. 1237, præmis 9, og af 27.3.1980, sag 61/79, Denkavit Italiana, Sml. s. 1205, præmis 16.
(29) - Dom af 26.4.1994, sag C-228/92, Roquette Frères, Sml. I, s. 1445, præmis 19.
(30) - Dom af 8.4.1976, sag 43/75, Defrenne, Sml. s. 455, præmis 74 og 75, og af 2.2.1988, sag 24/86, Blaizot, Sml. s. 379, præmis 28.
(31) - Dom af 9.8.1994, forenede sager C-363/93, C-407/93, C-408/93, C-409/93, C-410/93 og C-411/93, Lancry m.fl., Sml. I, s. 3957, præmis 40 ff.
(32) - Jf. dommen i sagen Thomas m.fl., anført i fodnote 10, og dommen i sagen Graham m.fl., anført i fodnote 10.