CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. DEAN SPIELMANN
presentadas el 13 de noviembre de 2025 (1)
Asunto C‑666/24
Proceso penal
contra
EGB,
EGC,
GTA,
SPG,
QCR,
ACB,
JRS,
RJDL,
FJG,
XBLL,
DBA,
CBE,
con intervención de:
Ministerio Fiscal,
Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT),
Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT),
Asociación Dignidad y Justicia,
Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC),
Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC),
partido político VOX
(Petición de decisión prejudicial planteada por la Audiencia Nacional)
« Procedimiento prejudicial — Cooperación judicial en materia penal — Lucha contra el terrorismo — Movimiento en favor de la independencia de Cataluña — Compatibilidad con el Derecho de la Unión de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña — Directiva (UE) 2017/541 — Exención de responsabilidad penal de personas acusadas de delitos de terrorismo que no hayan causado graves violaciones de derechos humanos — Concepto de “graves violaciones de derechos humanos” — Derecho internacional humanitario — Seguridad jurídica — Principio de protección de la confianza legítima — Artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Primacía del Derecho de la Unión »
Índice
Introducción
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Carta
Directiva 2017/541
Derecho español
Código Penal
LOA
Proceso principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
Análisis
Cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera, quinta y sexta
Marco general del Derecho de la Unión y lugar reservado a la amnistía
Contenido de la Directiva 2017/541 y su silencio sobre la amnistía
Base jurídica de la Directiva 2017/541: artículo 83 TFUE y sus implicaciones
Estándares internacionales y jurisprudencia del TEDH en materia de amnistía
Apreciación de la compatibilidad de la LOA con la Directiva 2017/541 a la luz de los elementos analizados
Cuarta cuestión prejudicial
Primera parte: cláusula de exclusión basada en las graves violaciones de derechos humanos
Segunda parte: ámbito de aplicación del artículo 1 de la LOA y principios de seguridad jurídica y de confianza legítima
Octava cuestión prejudicial
Séptima cuestión prejudicial
Novena cuestión prejudicial
Conclusión
Introducción
1.        «Por las cosas pasadas nadie podría vengarse de nadie, excepto de los Treinta, de los Diez, de los Once y de los que mandaron en el Pireo; y ni de estos si rendían cuentas». (2) En la Constitución de los atenienses, Aristóteles refiere
así la voluntad explícita de reconciliación política que acompañó a la restauración de la democracia en Atenas en el año 403 a. C. tras la tiranía de los Treinta. El contenido de aquella amnistía (3) tenía una dimensión institucional de primer orden. Para restablecer la paz civil, los demócratas restaurados proclamaron una amnistía general de todos los actos cometidos bajo el régimen oligárquico, quedando no obstante excluidos de ella algunos responsables políticos (los Treinta, los Diez, los Once y los gobernadores del Pireo). Aun así, estos podían beneficiarse de la amnistía si aceptaban someterse al procedimiento de rendición de cuentas (euthynai).
2.        La situación que revela aquella amnistía concentra ya la problemática jurídica de las amnistías modernas. (4) Pone bajo el foco el mecanismo del olvido que, tanto en el plano individual como en el colectivo, permite restañar las heridas y seguir el camino. Es este un olvido voluntario, un repudio institucional del rencor que se concibe como medio para la reconciliación social. (5) Subsiste, no obstante, el interrogante esencial: ¿cómo conciliar los imperativos de paz y de justicia? (6) En otras palabras, ¿existen límites para la búsqueda de la concordia social cuando se impone la exigencia de justicia? (7) El ejemplo de Atenas muestra que una posible vía consiste en asociar a la amnistía un control previo. Aunque tenía alcance
general, la amnistía solo se aplicaba a los antiguos dirigentes con la condición de que se sometieran a la rendición de cuentas (euthynai), cohonestando así reconciliación civil y responsabilidad individual. Casi dos milenos y medio después de la amnistía que se concediera en Atenas en el año 403 a. C. tras la tiranía de los Treinta, los dilemas
—al tiempo éticos y estrictamente jurídicos— que plantea la búsqueda de un equilibrio entre la exigencia de justicia y la necesidad de reconciliación no han dejado de estar presentes, incluso en las amnistías concedidas en
tiempos modernos, con independencia
del período o del contexto político.
3.        Así, el doloroso período de la posguerra y la retahíla de leyes de amnistía de que vino acompañado nos ofrecen ejemplos de los distintos supuestos. Comencemos con el caso, especialmente revelador, de la masacre de Oradour-sur-Glane, crimen de guerra que cometieron principalmente los reclutas forzosos alsacianos. (8) Prosigamos con los crímenes y delitos perpetrados durante el conflicto por colaboracionistas y con las acciones ejecutadas por la Resistencia, sin olvidar los crímenes cometidos al término del conflicto durante la denominada «depuración “salvaje”». (9)
4.        Concluyamos con las leyes de amnistía por delitos cometidos en Argelia. (10) Huelga decir que el planteamiento tradicional, preocupado, tal vez en demasía,
con el apaciguamiento, ya no está, al menos en el caso de
los delitos especialmente graves, en consonancia con los derechos humanos. (11)
5.        Esta problemática se halla en el centro del presente asunto. El 10 de junio de 2024, las Cortes Generales aprobaron la Ley Orgánica 1/2024, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (en lo sucesivo, «LOA»). (12) El perímetro material y temporal de la LOA incluye los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable ejecutados en el marco del referéndum de independencia de Cataluña, así como las acciones ejecutadas en el contexto del proceso independentista catalán.
6.        La LOA
—no puede negarse— ha provocado un debate profundo y virulento en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial y en el mundo académico, así como, de manera más general, en la sociedad española.
7.        Desde un prisma jurídico, la conformidad a Derecho de la LOA se ha sometido recientemente al Tribunal Constitucional mediante un recurso de inconstitucionalidad. Con excepción de dos preceptos, este ha declarado que la LOA se ajusta a la Constitución (13) en sentencia de 26 de junio de 2025. (14)
8.        El presente asunto conduce al Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre la compatibilidad de la LOA, que incluye infracciones penales en materia de terrorismo, con el Derecho primario, el Derecho derivado y los principios generales del Derecho de la Unión. Concretamente, la petición de decisión prejudicial de la Audiencia Nacional se plantea en el marco de un proceso penal contra doce personas acusadas de hechos constitutivos de delitos de terrorismo, (15) en el contexto del movimiento en favor de la independencia de Cataluña. Esta petición tiene por objeto la interpretación, primero, de la Directiva (UE) 2017/541 relativa a la lucha contra el terrorismo; (16) segundo, de los artículos 20 TFUE, apartado 2, y 21 TFUE, apartado 1, y del artículo 4 TUE, apartado 2 y 3; tercero, de los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), y, cuarto, de los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica y de primacía del Derecho de la Unión.
9.        El asunto suscita así una cuestión inédita y de primera importancia: ¿cuáles deben ser el alcance y la intensidad del control ejercido por el Tribunal de Justicia cuando una ley nacional de amnistía puede, por un lado, mermar la efectividad de una directiva que fija un nivel mínimo de armonización en la lucha contra el terrorismo y, por otro lado, conculcar los principios informadores que se derivan del Derecho primario de la Unión?
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Carta
10.      El artículo 20 de la Carta dispone que «todas las personas son iguales ante la ley».
11.      El artículo 21 de la Carta establece lo siguiente:
«1.      Se prohíbe toda discriminación, y en particular la ejercida por razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos o sociales, características genéticas, lengua, religión o convicciones, opiniones políticas o de cualquier otro tipo, pertenencia a una minoría nacional, patrimonio, nacimiento, discapacidad, edad u orientación sexual.
2.      Se prohíbe toda discriminación por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación de los Tratados y sin perjuicio de sus disposiciones particulares.»
Directiva 2017/541
12.      Los considerandos 2, 8, 34, 35 y 39 de la Directiva 2017/541 están redactados en los siguientes términos:
«(2)      Los actos terroristas constituyen una de las violaciones más graves de los valores universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, y el disfrute de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, en los que se basa la Unión. También representan uno de los ataques más graves contra la democracia y el Estado de Derecho, principios que son comunes a los Estados miembros y en los que se fundamenta la Unión.
[…]
(8)      En la presente Directiva se enumeran con carácter exhaustivo una serie de delitos graves, como los atentados contra la vida de las personas, en tanto actos intencionados que pueden calificarse de delitos de terrorismo cuando y en la medida en que se cometan con un fin terrorista específico, a saber: intimidar gravemente a la población, presionar indebidamente a los poderes públicos o a una organización internacional para que lleve a cabo o se abstenga de llevar a cabo cualquier acto, o desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales fundamentales de un país o de una organización internacional. También se debe considerar delito de terrorismo la amenaza de cometer esos actos intencionados cuando quede establecido, sobre la base de circunstancias objetivas, que tal amenaza se produjo con cualquiera de esos fines terroristas. Por el contrario, aquellos actos destinados, por ejemplo, a obligar a los poderes públicos a realizar o abstenerse de realizar un acto que, sin embargo, no esté incluido en la lista exhaustiva de delitos graves, no deben considerarse delitos de terrorismo con arreglo a la presente Directiva.
[…]
(34)      Dado que los objetivos de la presente Directiva no pueden ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, sino que, debido a la necesidad de disponer de normas armonizadas a escala de la Unión, pueden lograrse mejor a escala de la Unión, esta puede adoptar medidas, de acuerdo con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 [TUE]. De conformidad con el principio de proporcionalidad establecido en dicho artículo, la presente Directiva no excede de lo necesario para alcanzar dichos objetivos.
(35)      La presente Directiva observa los principios establecidos en el artículo 2 [TUE], respeta los derechos y libertades fundamentales y se atiene a los principios consagrados, en particular, en la Carta, incluidos los enunciados en sus títulos II,
III,
V y VI […]. La presente Directiva debe aplicarse con arreglo a los derechos y principios citados, teniendo en cuenta también el Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales, [(17)]
el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos [(18)]
y otras obligaciones en materia de derechos humanos establecidas en virtud del Derecho internacional.
[…]
(39)      La aplicación de las disposiciones legales penales adoptadas en virtud de la presente Directiva debe ser proporcional a la naturaleza y las circunstancias del delito, tener en cuenta los objetivos legítimos perseguidos y su necesaria existencia en una sociedad democrática, y excluir cualquier forma de arbitrariedad, racismo o discriminación.»
13.      A tenor del artículo 1 de esta Directiva («Objeto»):
«La presente Directiva establece normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y las sanciones en el ámbito de los delitos de terrorismo, los delitos relacionados con un grupo terrorista y los delitos relacionados con actividades terroristas, así como medidas de protección, apoyo y asistencia a las víctimas del terrorismo.»
14.      El artículo 2 de dicha Directiva («Definiciones») establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3)      “grupo terrorista”: toda organización estructurada de más de dos personas establecida por cierto período de tiempo, que actúa de manera concertada con el fin de cometer delitos de terrorismo; entendiéndose por “organización estructurada”: una organización no formada fortuitamente para la comisión inmediata de un delito y en el que no necesariamente se ha asignado a sus miembros funciones formalmente definidas ni hay continuidad en la condición de miembro o una estructura desarrollada.»
15.      El artículo 3 de la Directiva 2017/541 («Delitos de terrorismo») presenta el siguiente tenor:
«1.      Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los siguientes actos intencionados, tipificados como delitos con arreglo al Derecho nacional, que, por su naturaleza o contexto, pueden perjudicar gravemente a un país o a una organización internacional, se tipifiquen como delitos de terrorismo cuando se cometan con uno de los fines enumerados en el apartado 2:
[…]
d)      destrucciones masivas de instalaciones estatales o públicas, sistemas de transporte, infraestructuras, sistemas informáticos incluidos, plataformas fijas emplazadas en la plataforma continental, lugares públicos o propiedades privadas, que puedan poner en peligro vidas humanas o producir un gran perjuicio económico;
[…]
f)      la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos o armas, incluidas armas químicas, biológicas, radiológicas o nucleares inclusive, así como la investigación y el desarrollo de armas químicas, biológicas, radiológicas o nucleares;
[…]
2.      Los fines a que se refiere el apartado 1 son los siguientes:
a)      intimidar gravemente a una población;
b)      obligar indebidamente a los poderes públicos o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo;
c)      desestabilizar gravemente o destruir las estructuras políticas, constitucionales, económicas o sociales fundamentales de un país o de una organización internacional.»
16.      El artículo 4 de dicha Directiva («Delitos relacionados con un grupo terrorista») preceptúa:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se tipifiquen como delito, cuando se cometan intencionadamente, los actos que figuran a continuación:
a)      dirección de un grupo terrorista;
b)      participación en las actividades de un grupo terrorista, incluida la consistente en el suministro de información o medios materiales, o en cualquier forma de financiación de sus actividades, con conocimiento de que dicha participación contribuirá a las actividades delictivas del grupo terrorista.»
17.      A tenor del artículo 13 de la
Directiva 2017/541
(«Relación con delitos de terrorismo»):
«Para que los delitos enumerados en el artículo 4 o el título III sean punibles no será necesario que se cometa efectivamente un delito de terrorismo, ni tampoco, en lo que respecta a los delitos enumerados en los artículos 5 a 10 y 12, que guarden relación con otro delito específico establecido en la presente Directiva.»
18.      El artículo 14 de esta Directiva («Complicidad, inducción y tentativa») dispone en su apartado 3:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que se castigue la tentativa de comisión de cualquiera de los delitos enumerados en los artículos 3, 6 y 7, el artículo 9, apartado 1 y apartado 2, letra a), y los artículos 11 y 12, con excepción de la tenencia a tenor del artículo 3, apartado 1, letra f), y del delito a tenor del artículo 3, apartado 1, letra j).»
19.      El artículo 15 de dicha
Directiva («Sanciones a las personas físicas»)
preceptúa en su apartado 1:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los delitos enumerados en los artículos 3 a 12 y 14 sean castigados con sanciones penales eficaces, proporcionadas y disuasorias, que podrán tener como consecuencia la entrega o la extradición.»
Derecho español
20.      En España, la Directiva 2017/541 se transpuso mediante la Ley Orgánica 1/2019, de 20 de febrero, por la que se modifica la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal, para transponer directivas de la Unión Europea en los ámbitos financiero y de terrorismo, y abordar cuestiones de índole internacional (en lo sucesivo, «LO 1/2019), (19) que entró en vigor el 13 de marzo de 2019.
21.      De los
preceptos a que se hace referencia en la petición de decisión prejudicial,
los únicos que fueron modificados por la LO 1/2019 son los artículos 572 y 573.1 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal (en lo sucesivo, «Código Penal»). (20)
Código Penal
22.      El artículo 16 del Código Penal establece en su apartado 1:
«Hay tentativa cuando el sujeto da principio a la ejecución del delito directamente por hechos exteriores, practicando todos o parte de los actos que objetivamente deberían producir el resultado, y sin embargo este no se produce por causas independientes de la voluntad del autor.»
23.      A tenor del artículo 62 del Código Penal:
«A los autores de tentativa de delito se les impondrá la pena inferior en uno o dos grados a la señalada por la Ley para el delito consumado, en la extensión que se estime adecuada, atendiendo al peligro inherente al intento y al grado de ejecución alcanzado.»
24.      El artículo 346 del Código Penal preceptúa:
«1.      Los que provocando explosiones o utilizando cualquier otro medio de similar potencia destructiva, causaren la destrucción de aeropuertos, puertos, estaciones, edificios, locales públicos, depósitos que contengan materiales inflamables o explosivos, vías de comunicación, medios de transporte colectivos, o la inmersión o varamiento de nave, inundación, explosión de una mina o instalación industrial, levantamiento de los carriles de una vía férrea, cambio malicioso de las señales empleadas en el servicio de esta para la seguridad de los medios de transporte, voladura de puente, destrozo de calzada pública, daño a oleoductos, perturbación grave de cualquier clase o medio de comunicación, perturbación o interrupción del suministro de agua, electricidad, hidrocarburos u otro recurso natural fundamental incurrirán en la pena de prisión de diez a veinte años, cuando los estragos comportaran necesariamente un peligro para la vida o integridad de las personas.
2.      Cuando no concurriere tal peligro, se castigarán con una pena de cuatro a ocho años de prisión.
3.      Si, además del peligro, se hubiere producido lesión para la vida, integridad física o salud de las personas, los hechos se castigarán separadamente con la pena correspondiente al delito cometido.»
25.      El artículo 571 del Código Penal dispone:
«A los efectos de este Código se considerarán organizaciones o grupos terroristas aquellas agrupaciones que, reuniendo las características respectivamente establecidas en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 570 bis y en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 570 ter, tengan por finalidad o por objeto la comisión de alguno de los delitos tipificados en la sección siguiente.»
26.      A tenor del artículo 572 del Código Penal:
«1.      Quienes promovieran, constituyeran, organizaran o dirigieran una organización o grupo terrorista serán castigados con las penas de prisión de ocho a quince años e inhabilitación absoluta durante el tiempo de la condena.
2.      Quienes participaran activamente en la organización o grupo, o formaran parte de ellos, serán castigados con las penas de prisión de seis a doce años e inhabilitación absoluta durante el tiempo de la condena.»
27.      El artículo 573 del Código Penal tiene el siguiente tenor:
«1.      Se considerará delito de terrorismo la comisión de cualquier delito grave contra la vida o la integridad física, la libertad, la integridad moral, la libertad e indemnidad sexuales, el patrimonio, los recursos naturales o el medio ambiente, la salud pública, de riesgo catastrófico, incendio, de falsedad documental, contra la Corona, de atentado y tenencia, tráfico y depósito de armas, municiones o explosivos, previstos en el presente Código, y el apoderamiento de aeronaves, buques u otros medios de transporte colectivo o de mercancías, cuando se llevaran a cabo con cualquiera de las siguientes finalidades:
1.ª      Subvertir el orden constitucional, o suprimir o desestabilizar gravemente el funcionamiento de las instituciones políticas o de las estructuras económicas o sociales del Estado, u obligar a los poderes públicos a realizar un acto o a abstenerse de hacerlo.
2.ª      Alterar gravemente la paz pública.
3.ª      Desestabilizar gravemente el funcionamiento de una organización internacional.
4.ª      Provocar un estado de terror en la población o en una parte de ella.
2.      Se considerarán igualmente delitos de terrorismo los delitos informáticos tipificados en los artículos 197 bis y 197 ter y 264 a 264 quater cuando los hechos se cometan con alguna de las finalidades a las que se refiere el apartado anterior.
3.      Asimismo, tendrán la consideración de delitos de terrorismo el resto de los delitos tipificados en este Capítulo.»
28.      El artículo 573 bis del Código Penal establece:
«1.      Los delitos de terrorismo a los que se refiere el apartado 1 del artículo anterior serán castigados con las siguientes penas:
[…]
3.ª      Con la de prisión de quince a veinte años si se causara un aborto del artículo 144, se produjeran lesiones de las tipificadas en los artículos 149, 150, 157 o 158, el secuestro de una persona, o estragos o incendio de los previstos respectivamente en los artículos 346 y 351.»
29.      El artículo 574 del referido Código preceptúa en su apartado 1:
«El depósito de armas o municiones, la tenencia o depósito de sustancias o aparatos explosivos, inflamables, incendiarios o asfixiantes, o de sus componentes, así como su fabricación, tráfico, transporte o suministro de cualquier forma, y la mera colocación o empleo de tales sustancias o de los medios o artificios adecuados, serán castigados con la pena de prisión de ocho a quince años cuando los hechos se cometan con cualquiera de las finalidades expresadas en el apartado 1 del artículo 573.»
LOA
30.      El preámbulo de la LOA señala, en particular, lo siguiente:
«I      [párrafo primero]
Toda amnistía se concibe como una figura jurídica dirigida a excepcionar la aplicación de normas plenamente vigentes, cuando los actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delito o determinantes de cualquier otro tipo de responsabilidad se han producido en un contexto concreto.
[…]
V      [párrafos octavo, noveno y decimotercero]
La proporcionalidad de la ley deriva de la concreción del elenco de actos que hayan sido declarados o estén tipificados como delitos y conductas que se amnistían y de su necesaria vinculación con los actos realizados en un periodo de tiempo acotado por la ley. De este modo, se elude una referencia genérica e imprecisa, evitando que la amnistía pueda abarcar otro tipo de actos no conectados directamente con el proceso independentista y las consecuencias de este, cuya exoneración no tendría cabida dentro del fundamento sobre el que se erige esta medida.
Todo ello conecta con el principio de adecuación y con la finalidad que pretende la norma, vinculada al mandato de optimización que se deriva del artículo 9 de la Constitución y que se dirige a todos los poderes públicos, pero particularmente al legislador
[…]
[…]
En conclusión, esta ley busca proporcionar seguridad jurídica, el respeto por el principio de legalidad y un marco legal para la protección imparcial de los derechos fundamentales, teniendo en cuenta las recomendaciones de la [Comisión Europea para la Democracia por el Derecho, (21)] que, en su opinión de 2013, [(22)] enfatizaba la importancia de mantener una distinción clara entre el poder legislativo y el judicial en la implementación de la amnistía, asegurando el respeto por la autonomía judicial y los principios democráticos.
VI      [párrafos cuarto, octavo y noveno]
Esta aproximación, que en todo caso es abstracta, ya que en ningún caso implica una valoración acerca de la existencia de hechos susceptibles de ser incardinados en cada una de dichas exclusiones, es imprescindible conforme a lo señalado por la Comisión de Venecia del Consejo de Europa en su opinión de 11 de marzo de 2013, adoptada en su 94.ª sesión plenaria. De manera que corresponde al poder legislativo el establecimiento de los criterios para ser beneficiado por la amnistía y corresponde al poder judicial identificar a las concretas personas comprendidas en el ámbito de aplicación establecido por el legislador.
[…]
Un ejemplo [del mencionado
equilibrio entre la amnistía y el respeto por los derechos humanos y los compromisos internacionales de España] es la referencia a los hechos previstos en el artículo 3 de la [Directiva 2017/541] o con el artículo 3 del [CEDH], que prohíbe la tortura y las penas o tratos inhumanos o degradantes, que son un límite infranqueable. No obstante, conviene recordar que no todo acto degradante tiene encaje en dicho precepto, pues para ello se precisa que la acción, además de ser ilícita, alcance un nivel mínimo de gravedad. Así, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, [(23)] para que el acto sea considerado degradante con arreglo al artículo 3 del [CEDH], usualmente será preciso que las lesiones corporales ocasionadas o el sufrimiento experimentado por la víctima revistan cierta intensidad o, en todo caso, sean capaces de quebrar la resistencia moral o física de una persona. Se opta por un criterio restrictivo de exclusiones en la aplicación de la presente ley, debido a que determinadas conductas podrían generar confusión con otros delitos, lo que sucedería en algunas acciones comprendidas en el Capítulo VII del Título XXII del Libro II del Código Penal.
De acuerdo con las directrices de la Comisión de Venecia, se ha establecido una definición precisa y detallada para los actos susceptibles de ser amnistiados, con el fin de garantizar la seguridad jurídica y la igualdad ante la ley.
[…]»
31.      El artículo 1 de la LOA («Ámbito objetivo») dispone:
«1.      Quedan amnistiados los siguientes actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable, ejecutados en el marco de las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, de su preparación o de sus consecuencias, siempre que hubieren sido realizados entre los días 1 de noviembre de 2011 y 13 de noviembre de 2023, así como las siguientes acciones ejecutadas entre estas fechas en el contexto del denominado proceso independentista catalán, aunque no se encuentren relacionadas con las referidas consultas o hayan sido realizadas con posterioridad a su respectiva celebración:
a)      Los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos.
[…]
b)      Los actos cometidos con la intención de convocar, promover o procurar la celebración de las consultas que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017 por quien careciera de competencias para ello o cuya convocatoria o celebración haya sido declarada ilícita, así como aquellos que hubieran contribuido a su consecución.
[…]
c)      Los actos de desobediencia, cualquiera que sea su naturaleza, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos o resistencia que hubieran sido ejecutados con el propósito de permitir la celebración de las consultas populares a que se refiere la letra b) del presente artículo o sus consecuencias, así como cualesquiera otros actos tipificados como delitos realizados con idéntica intención.
[…]
d)      Los actos de desobediencia, cualquiera que sea su naturaleza, desórdenes públicos, atentado contra la autoridad, sus agentes y los funcionarios públicos, resistencia u otros actos contra el orden y la paz pública que hubieran sido ejecutados con el propósito de mostrar apoyo a los objetivos y fines descritos en las letras precedentes o a los encausados o condenados por la ejecución de cualesquiera de los delitos comprendidos en el presente artículo.
e)      Las acciones realizadas en el curso de actuaciones policiales dirigidas a dificultar o impedir la realización de los actos determinantes de responsabilidad penal o administrativa comprendidos en este artículo.
f)      Los actos cometidos con el propósito de favorecer, procurar o facilitar cualesquiera de las acciones determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable contempladas en los apartados anteriores del presente artículo, así como cualesquiera otros que fueran materialmente conexos con tales acciones.
2.      Los actos determinantes de responsabilidad penal, administrativa o contable amnistiados en virtud del apartado 1 de este artículo lo serán cualquiera que sea su grado de ejecución, incluidos los actos preparatorios, y cualquiera que fuera la forma de autoría o participación.
3.      Los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 1 de noviembre de 2011 únicamente se entenderán comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente ley cuando su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha.
Los actos cuya realización se hubiera iniciado antes del día 13 de noviembre de 2023 también se entenderán comprendidos en el ámbito de aplicación de la presente ley aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha.
4.      No se considerará enriquecimiento la aplicación de fondos públicos a las finalidades previstas en los apartados a) y b) cuando, independientemente de su adecuación al ordenamiento jurídico, no haya tenido el propósito de obtener un beneficio personal de carácter patrimonial.»
32.      El artículo 2 de la LOA («Exclusiones») establece:
«En todo caso, quedan excluidos de la aplicación de la amnistía prevista en el artículo 1:
a)      Los actos dolosos contra las personas que hubieran producido un resultado de muerte, aborto o lesiones al feto, la pérdida o la inutilidad de un órgano o miembro, la pérdida o inutilidad de un sentido, la impotencia, la esterilidad o una grave deformidad.
b)      Los actos tipificados como delitos de torturas o de tratos inhumanos o degradantes con arreglo al artículo 3 del [CEDH], a excepción de aquellos tratos que no superen un umbral mínimo de gravedad por no resultar idóneos para humillar o degradar a una persona o mostrar una disminución de su dignidad humana, o para provocar miedo, angustia o inferioridad de una forma capaz de quebrar su resistencia moral y física.
c)      Los actos que por su finalidad puedan ser calificados como terrorismo, según la Directiva [2017/541,] y, a su vez, hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del [CEDH] y en el derecho internacional humanitario.
d)      Los actos tipificados como delitos en cuya ejecución hubieran sido apreciadas motivaciones racistas, antisemitas, antigitanas u otra clase de discriminación referente a la religión y creencias de la víctima, su etnia o raza, su sexo, edad, orientación o identidad sexual o de género, razones de género, de aporofobia o de exclusión social, la enfermedad que padezca o su discapacidad, con independencia de que tales condiciones o circunstancias concurrieran de forma efectiva en la persona sobre la que recayó la conducta.
e)      Los actos tipificados como delitos que afectaran a los intereses financieros de la Unión Europea.
f)      Los actos tipificados como delitos de traición y contra la paz o la independencia del Estado y relativos a la Defensa Nacional del Título XXIII del Libro II del Código Penal, siempre que se haya producido tanto una amenaza efectiva y real como un uso efectivo de la fuerza en contra de la integridad territorial o la independencia política de España en los términos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas o en la Resolución 2625 (XXV) de la Asamblea General de Naciones Unidas de 24 de octubre de 1970, que contiene la declaración relativa a los principios de derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas.
g)      Los actos tipificados como delitos contra la Comunidad Internacional comprendidos en el Título XXIV del Libro II del Código Penal.»
33.      El artículo 4 de la LOA («Efectos sobre la responsabilidad penal»)
presenta el siguiente tenor:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 163 de la Constitución y en el artículo 267 [TFUE], tras la entrada en vigor de esta ley:
a)      El órgano judicial que esté conociendo de la causa ordenará la inmediata puesta en libertad de las personas beneficiarias de la amnistía que se hallaran en prisión ya sea por haberse decretado su prisión provisional o en cumplimiento de condena.
Así mismo, acordará el inmediato alzamiento de cualesquiera medidas cautelares de naturaleza personal o real que hubieran sido adoptadas por las acciones u omisiones comprendidas en el ámbito objetivo de la presente ley, con la única salvedad de las medidas de carácter civil a las que se refiere el artículo 8.2.
b)      El órgano judicial que esté conociendo de la causa procederá a dejar sin efecto las órdenes de busca y captura e ingreso en prisión de las personas a las que resulte de aplicación esta amnistía, así como las órdenes nacionales, europeas e internacionales de detención.
c)      La suspensión del procedimiento penal por cualquier causa no impedirá el alzamiento de aquellas medidas cautelares que hubieran sido acordadas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley y que implicasen la privación del ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas.
d)      El órgano judicial que esté conociendo de la causa procederá a dar por finalizada la ejecución de todas las penas privativas de libertad, privativas de derechos y multa, que hubieran sido impuestas con el carácter de pena principal o de pena accesoria, y que tuvieran su origen en acciones u omisiones que hubieran sido amnistiadas.
e)      Las penas privativas de libertad total o parcialmente cumplidas no podrán ser abonadas en otros procedimientos penales para el caso de que los actos que motivaron la condena ejecutada resulten amnistiados en aplicación de esta ley. Idéntica regla se aplicará en relación con los periodos de prisión preventiva no seguidos de condena a causa de la entrada en vigor de la presente ley.
f)      Se procederá a la eliminación de antecedentes penales derivados de la condena por el acto delictivo amnistiado.»
34.      A tenor del artículo 9 de la LOA («Competencia para la aplicación de la amnistía»):
«1.      La amnistía de actos tipificados como delitos será aplicada por los órganos judiciales determinados en el artículo 11 de esta ley, de oficio o a instancia de parte o del Ministerio Fiscal y, en todo caso, previa audiencia del Ministerio Fiscal y de las partes.
2.      La amnistía de las conductas que constituyan infracciones de naturaleza administrativa o que sean determinantes de responsabilidad contable corresponderá aplicarla a los órganos competentes para el inicio, tramitación o resolución de los procedimientos que se sigan por tales conductas, según el estado en que se encuentren, previa audiencia del interesado.
3.      Solo podrá entenderse amnistiado un acto determinante de responsabilidad penal, administrativa o contable concreto cuando así haya sido declarado por resolución firme dictada por el órgano competente para ello con arreglo a los preceptos de esta ley.»
35.      El artículo 10 de la LOA («Tramitación preferente y urgente»)
preceptúa:
«La aplicación de la amnistía en cada caso corresponderá a los órganos judiciales, administrativos o contables determinados en la presente ley, quienes adoptarán, con carácter preferente y urgente, las decisiones pertinentes en cumplimiento de esta ley, cualquiera que fuera el estado de tramitación del procedimiento administrativo o del proceso judicial o contable de que se trate.
Las decisiones se adoptarán en el plazo máximo de dos meses, sin perjuicio de los ulteriores recursos, que no tendrán efectos suspensivos.»
36.      El artículo
11 de la LOA («Procedimiento en el ámbito penal») dispone en su apartado 1:
«La amnistía se aplicará por los órganos judiciales en cualquier fase del proceso penal.»
Proceso principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
37.      El Ministerio Fiscal presentó, con arreglo al artículo 650 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, aprobada mediante Real Decreto de 14 de septiembre de 1882, (24) ante el Juzgado Central de Instrucción n.º 6 de la Audiencia Nacional, un escrito de conclusiones provisionales ejercitando la acción penal contra doce investigados. (25) Concretamente, el Ministerio Fiscal atribuye a esos doce acusados la comisión de delitos de pertenencia a organización terrorista. (26) Además, a ocho de ellos los considera responsables de un delito de tenencia y depósito, así como fabricación, de sustancias o aparatos explosivos e inflamables o de sus componentes de carácter terrorista y de un delito de estragos de carácter terrorista en grado de tentativa. (27)
38.      Por su parte, determinadas asociaciones españolas (28) y el partido político VOX, al amparo del artículo
125 de la Constitución, se personaron
en el proceso penal entablado por el Ministerio Fiscal como acusación popular contra los referidos investigados, a quienes imputan idénticos delitos que el Ministerio Fiscal, si bien solicitan penas más elevadas que las que este pide.
39.      En particular, de la petición de decisión prejudicial resulta que, tanto en el escrito de conclusiones del Ministerio Fiscal como en el escrito de acusación de la acusación popular, se imputa a los acusados haber pertenecido a los Comités de Defensa de la República (en lo sucesivo, «CDR») y al equipo de respuesta táctica (en lo sucesivo, «ERT»).
40.      Según el Ministerio Fiscal, los CDR han organizado en Cataluña numerosos actos y acciones, algunos constitutivos de delitos, en el marco de una estrategia planificada y organizada para subvertir el orden constitucional. Esa estrategia se manifiesta a través del rechazo a seguir los cauces legalmente establecidos por el Estado de Derecho para expresar las reivindicaciones políticas y sociales y la apelación directa a la desobediencia y a la ejecución de acciones de características tumultuarias. El objetivo que se perseguía era imponer una situación de hechos consumados mediante la toma de control del territorio y la afectación de sectores estratégicos, económicos y de abastecimiento.
41.      En cuanto al ERT, el escrito de conclusiones lo presenta como una célula integrada por acusados procedentes de diferentes CDR que se caracteriza por una gran radicalidad. Los miembros comparten un activismo extremo con el objetivo de conseguir la independencia de Cataluña, empleando para ello la violencia «en su máxima expresión», a fin de forzar a las instituciones a reconocer por la vía de los hechos la separación de Cataluña del resto de España. Han participado en algunas de las acciones más violentas que se imputan a los CDR, poniendo el foco especialmente en infraestructuras sensibles y, en algunos casos, en miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. La acusación popular precisa que el ERT también cometió atentados contra instituciones públicas de extremada relevancia, como la ocupación de ayuntamientos y la pretendida ocupación del Parlamento de Cataluña.
42.      Del escrito de conclusiones
resulta asimismo que los acusados, como miembros del ERT, contribuyeron a la creación y desarrollo de centros de coordinación para las acciones de los CDR, asumiendo el encargo recibido de un denominado «CNI» catalán. Tal encargo consistía en aportar la infraestructura logística necesaria con el objeto de cometer una acción en la que se pretendía ocupar el Parlamento de Cataluña y defenderlo posteriormente, dada la capacidad técnica y humana del grupo. Se les acusa de haber conformado una organización terrorista paralela, de carácter clandestino y estable, con el objetivo de llevar a cabo acciones violentas o atentados contra objetivos determinados utilizando para ello explosivos o sustancias incendiarias fabricados en dos laboratorios clandestinos instalados en dos domicilios particulares.
43.      Concluida la fase de instrucción, se elevó la causa al órgano jurisdiccional remitente, a quien corresponden la fase intermedia y la fase de juicio oral.
44.      El 11 de junio de 2024, la LOA entró en vigor. El órgano jurisdiccional remitente alberga dudas sobre la aplicación de esta en el presente asunto, en particular en cuanto a la inclusión en el ámbito de aplicación de la amnistía de actos que puedan calificarse de actos de terrorismo conforme a la Directiva 2017/541.
45.      El 27 de junio de 2024, se celebró una vista ante el órgano jurisdiccional remitente en relación con la proposición de la amnistía como artículo de previo pronunciamiento. Los acusados reiteraron su petición de aplicación de la amnistía. El Ministerio Fiscal se adhirió a esa petición, por entender que procede amnistiar los hechos objeto de este procedimiento, al haber sido aprobada la amnistía en las Cortes Generales, que los hechos imputados están comprendidos en su ámbito de aplicación temporal y material y que no opera la exclusión prevista en el artículo 2, letra c), de la LOA. La acusación popular manifestó su oposición a la aplicación de la LOA, alegando, en particular, que viola los principios de igualdad, efectividad y seguridad jurídica.
46.      El órgano jurisdiccional remitente indica que tiene que decidir ahora si acoge o no el artículo de previo pronunciamiento alegado, es decir, si aplica la amnistía. (29)
47.      En estas circunstancias, la Audiencia Nacional decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«Primera pregunta: ¿Debe interpretarse la Directiva [2017/541] en el sentido de entender que se opone a una ley nacional como la [LOA,] que impide enjuiciar, y en su caso sancionar penalmente, a quienes participen activamente en las actividades de un grupo terrorista, extinguiendo su responsabilidad penal?
Segunda pregunta: ¿Debe interpretarse la Directiva [2017/541], concretamente el art. 13, en el sentido de entender que se opone a una ley nacional como la [LOA,] que impide enjuiciar, y en su caso sancionar penalmente, a quienes participen activamente en las actividades de un grupo terrorista, extinguiendo su responsabilidad penal, al exigir para la punibilidad, además de la participación en el grupo terrorista, un requisito adicional consistente en que hayan causado efectivamente y de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos?
Tercera pregunta: ¿Debe interpretarse la Directiva [2017/541] en el sentido de entender que se opone a una ley nacional como la [LOA] que diferencie, dentro de los delitos de terrorismo y delitos relacionados con un grupo terrorista de la citada Directiva, que se hayan o no causado efectivamente y de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, de modo que esta distinción posibilite que algunos de estos delitos de terrorismo o relacionados con grupos terroristas queden exentos de responsabilidad penal?
Cuarta pregunta: ¿Debe interpretarse que el principio de seguridad jurídica del Derecho de la [Unión], consagrado en la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia], se opone a una legislación nacional, como la [LOA], que condiciona la exención de responsabilidad penal a través de la amnistía a quien viene acusado de conductas incardinables en la Directiva [2017/541] a no haber causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del [CEDH] y en el derecho internacional humanitario, sin precisar qué actos constituyen estas violaciones ni el umbral de gravedad que debe superarse para hacer inoperativa la amnistía? Alternativamente, el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica del Derecho de la [Unión] ¿son incompatibles con una regulación, como la contenida en el artículo 1 de la [LOA], que establece contornos imprecisos, tanto objetivos, como subjetivos, para determinar la exigencia o no exigencia de responsabilidad criminal?
Quinta pregunta: ¿Debe interpretarse la Directiva [2017/541] en el sentido de entender que se opone a una ley nacional, como la [LOA], que impide enjuiciar y, en su caso, sancionar penalmente, a quienes fabriquen, tengan, adquieran, transporten, suministren o utilicen explosivos con fines terroristas, extinguiendo su responsabilidad penal?
Sexta pregunta: ¿Debe interpretarse la Directiva [2017/541] en el sentido de entender que se opone a una ley nacional, como la [LOA,] que impide enjuiciar y, en su caso, sancionar penalmente —extinguiendo su responsabilidad penal— a quienes, con fines terroristas, comiencen la ejecución de acciones violentas mediante la fijación de objetivos que destruir masivamente por ser representativos de ser contrarios a la ideología del grupo terrorista, la realización de vigilancias o la documentación fotográfica de los lugares públicos que destruir —singularmente sedes del Ministerio Fiscal, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de instituciones autonómicas, o vehículos policiales— todo ello en aras a garantizar la adecuada ejecución del plan violento planificado por el grupo terrorista con la finalidad de llevar a cabo exitosamente dicha destrucción?
Séptima pregunta: ¿Debe interpretarse que el principio de primacía del Derecho de la [Unión] consagrado en la jurisprudencia del [Tribunal de Justicia] y el principio de cooperación leal del art. 4.3 TUE se oponen a una legislación nacional, como la [LOA], que exime de responsabilidad penal a través de la amnistía a quien viene acusado de conductas incardinables en la Directiva [2017/541]?
Octava pregunta: ¿Debe interpretarse que el art. 20 y el art. 21 de la [Carta] se oponen a una legislación nacional, como la [LOA], que exime de responsabilidad penal a través de la amnistía a quien viene acusado de conductas delictivas en España, e incardinables en la Directiva [2017/541], por razón de la finalidad ideológica que se persigue con dichos actos delictivos?
Novena pregunta: ¿Debe interpretarse el art. 4.2 del TUE y los artículos 20.2 a y 21.1 del TFUE como opuestos a una legislación nacional, como la [LOA], que, a través de la amnistía, exime de responsabilidad penal a los acusados de terrorismo por haberse cometido los actos con el propósito de segregar una parte del territorio nacional de dicho Estado miembro?»
48.      Han presentado observaciones escritas los acusados, la acusación popular, el Ministerio Fiscal, la Comisión Europea y el Gobierno español. Esas partes también formularon observaciones orales en la vista que se celebró el 15 de julio de 2025.
Análisis
49.      Se ha de comenzar por señalar que las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente pueden distribuirse en dos grupos. El primero, que reúne a
la mayor parte de ellas, se refiere a la compatibilidad de la LOA con la Directiva 2017/541. El segundo grupo trata de la conformidad de la LOA con determinados principios generales del Derecho de la Unión, como la seguridad jurídica, la igualdad ante la ley y la primacía del Derecho de la Unión. Por tanto, parece oportuno examinar estas cuestiones prejudiciales sucesivamente siguiendo esta distribución y en este orden.
Cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera, quinta y sexta
50.      Mediante las cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera, quinta y sexta, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si la Directiva 2017/541
debe interpretarse en el sentido de que se opone a una ley nacional como la LOA. Esta ley determina la extinción de la responsabilidad penal de toda persona que haya participado activamente en las actividades de un grupo terrorista o haya realizado otros actos contemplados en dicha Directiva, en particular la fabricación, tenencia, adquisición, transporte, suministro o utilización de explosivos con fines terroristas, o la ejecución de acciones violentas preparadas a través de la planificación de objetivos, su vigilancia o su documentación fotográfica. No obstante, la LOA condiciona la exención de responsabilidad penal a que tales actos no hayan causado efectivamente y de forma intencionada graves violaciones de los derechos humanos, sin concretar la naturaleza exacta de los actos ni el umbral de gravedad pertinente. La LOA distingue así entre los delitos de terrorismo en función de sus consecuencias y podría comprometer el efecto útil de la Directiva 2017/541 y la obligación de perseguirlos y sancionarlos penalmente de manera efectiva.
51.      En otras palabras, por resumir, de la lectura conjunta de las cinco cuestiones prejudiciales citadas se deduce que esencialmente tienen por objeto que se determine si la LOA, que amnistía determinados actos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2017/541, menoscaba el efecto útil de esta Directiva. (30) No se trataría, pues, de una deficiencia inicial en la transposición de la Directiva, sino de una medida adoptada posteriormente que, según el órgano jurisdiccional remitente, neutraliza la aplicación de las disposiciones nacionales que ya han transpuesto la Directiva y, en último término, la propia Directiva. Por tanto, la cuestión central consiste en dilucidar si, al extinguir la responsabilidad penal por tales actos, esta ley de amnistía priva a la Directiva de su plena eficacia.
52.      La respuesta a esta compleja cuestión requiere tomar en consideración diversos parámetros. En primer lugar, ha de aclararse la manera en que el Derecho de la Unión conceptúa la medida de la amnistía, es decir, si se trata de una materia armonizada o de una materia que es competencia exclusiva de los Estados miembros. Desde esta perspectiva, resultará pertinente examinar cómo conciben esta figura el Derecho de la Unión y, en particular, los instrumentos relativos a la cooperación judicial entre Estados miembros. A este respecto, será preciso determinar qué se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia referida a la amnistía y su incidencia en la obligación de los Estados miembros de garantizar la aplicación efectiva del Derecho de la Unión.
53.      En segundo lugar, una vez trazado el marco general del Derecho de la Unión y el lugar que se reserva a la amnistía, habrá que
estudiar el texto mismo de la Directiva 2017/541 y examinar lo que esta determina en cuanto a la posibilidad o no de conceder amnistías y, en caso negativo, qué conclusiones pertinentes han de extraerse, tal como se deduzcan de su texto y, en particular, de sus considerandos.
54.      En tercer lugar, se tendrá que resituar dicha Directiva en el marco jurídico en el que se adoptó —el artículo
83 TFUE— y examinar en qué medida aclara y delimita esta base jurídica la obligación que incumbe a los Estados miembros de prevenir toda situación de impunidad.
55.      En cuarto lugar, en la medida en que la amnistía es un mecanismo que toca directamente a la soberanía nacional y, por ello, se incluye en el margen de apreciación reconocido a los Estados miembros, habrá que preguntarse por la manera en que los estándares que se deducen de la jurisprudencia del TEDH delimitan el alcance de una amnistía admisible conforme a las obligaciones internacionales.
56.      En quinto y último lugar, deberá
valorarse si estos elementos, globalmente considerados, permiten concluir que la aprobación de la LOA compromete, en el presente caso, el efecto útil de la Directiva 2017/541.
Marco general del Derecho de la Unión y lugar reservado a la amnistía
57.      En primer lugar, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia consideró, en su sentencia AB y otros (Revocación de amnistía), que «el Derecho de la Unión […] no regula la adopción y la revocación de una amnistía». (31) De lo anterior se sigue que la amnistía es una materia no armonizada sobre la que tienen competencia exclusiva los Estados miembros.
58.      En esa sentencia, el Tribunal de Justicia precisó la manera en que el Derecho de la Unión puede articularse con unos actos legislativos nacionales referidos a la revocación de una amnistía. Así, se le pedía, entre otras cuestiones, que se pronunciara sobre la compatibilidad con el Derecho de la Unión de una normativa nacional que limitaba el control ejercido por el tribunal constitucional exclusivamente a la conformidad de una ley por la que se revocaba una amnistía con la Constitución nacional, sin examen de su conformidad con el Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia declaró que, como tal procedimiento no tiene por objeto aplicar el Derecho de la Unión, queda fuera del ámbito de aplicación de este y, por tanto, de su competencia. (32)
59.      Aunque tanto el asunto principal como el asunto en que recayó la sentencia AB se refieren a una medida de amnistía, difieren
en que, mientras que el primero versa sobre la aplicación de una ley de amnistía, el segundo tenía por objeto la revocación de una ley de amnistía.
60.      No es menos cierto que la doctrina que se deriva de la sentencia AB conserva toda su pertinencia. En efecto, la revocación de una amnistía y el procedimiento interno para el control de su conformidad con la Constitución nacional son competencia exclusiva del Derecho interno y, en principio, quedan fuera del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Por ende, siendo así que el régimen para la aprobación o la supresión de una amnistía corresponde al ordenamiento jurídico nacional, incumbe al juez de la Unión, cuando se le pide apreciar la incidencia de una medida de este tipo en la aplicación del Derecho derivado, reconocer a los Estados miembros un margen de apreciación lo suficientemente amplio, con la condición de que se respeten las obligaciones dimanantes del Derecho de la Unión.
61.      Además, como ha subrayado el Gobierno español en sus observaciones escritas y orales, la amnistía tiene un amplio reconocimiento en el ordenamiento jurídico de la Unión como medida que puede estar prevista y que puede aplicarse en los ordenamientos jurídicos nacionales, en particular en el marco de la cooperación judicial. A este respecto, el artículo
10, apartado
1, letra d), de la Directiva 2011/99/UE sobre la orden europea de protección (33) permite a la autoridad competente del Estado de ejecución denegar el reconocimiento de tal orden cuando la protección derive de la ejecución de una pena o medida que, conforme al Derecho del Estado de ejecución, haya sido objeto de amnistía y corresponda a un hecho sobre el que el referido Estado tenga competencia con arreglo a dicho Derecho.
62.      Por su parte, la Decisión Marco 2002/584 dispone asimismo, en su artículo 3, punto 1, que la autoridad judicial del Estado miembro de ejecución tiene que denegar la ejecución de la orden de detención europea cuando el delito en que se base tal orden esté cubierto por una amnistía en el Estado miembro de ejecución, si este tiene competencia para perseguir dicho delito según su propio Derecho penal. Por último, otros instrumentos que aplican el principio de reconocimiento mutuo en el marco de la cooperación judicial en materia penal prevén que tanto el Estado de emisión como el Estado de ejecución puedan conceder amnistías o indultos. (34)
63.      De lo anterior se sigue que, en el ordenamiento jurídico de la Unión, la amnistía continúa siendo una prerrogativa de los Estados miembros. El Derecho de la Unión se limita a reconocer su existencia y a tenerla en cuenta en sus instrumentos de cooperación judicial, sin, no obstante, armonizar su contenido y las condiciones para su concesión.
Contenido de la Directiva 2017/541 y su silencio sobre la amnistía
64.      En segundo lugar, del propio texto de la Directiva 2017/541 resulta que su adopción responde a la necesidad de una aproximación mayor que la operada por la Decisión Marco 2002/475/JAI sobre la lucha contra el terrorismo. (35) Tal reforzamiento se justifica, por un lado, en la evolución de las amenazas terroristas y, por otro, en las obligaciones jurídicas que incumben a la Unión y los Estados miembros en virtud del Derecho internacional. Habida cuenta del carácter transfronterizo del fenómeno, la Directiva 2017/541 subraya expresamente el imperativo de una respuesta coordinada y una mayor cooperación tanto dentro de cada Estado miembro como entre ellos. (36)
65.      Ha de señalarse que, aunque la Directiva 2017/541 incluye entre sus objetivos el reforzamiento de una cooperación más estrecha y eficaz entre los Estados miembros para luchar contra el terrorismo, no contiene ninguna disposición específica sobre los mecanismos nacionales de extinción de la responsabilidad penal, como la amnistía. Así, guarda silencio sobre la facultad de los Estados miembros para regular este tipo de figura.
66.      No obstante, tal silencio no puede interpretarse como una ausencia de limitaciones. Esta
Directiva señala, en efecto, que sus disposiciones deben aplicarse con observancia de los valores consagrados en el artículo 2 TUE y de los derechos y libertades fundamentales garantizados en la Carta, en particular los enunciados en sus títulos II,
III,
V y VI. (37) Recuerda además que deben tenerse en cuenta en la aplicación de esas disposiciones el CEDH, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros compromisos internacionales de los Estados miembros en materia de protección de los derechos humanos. (38) Por último, su considerando 37 subraya que esta Directiva no debe suponer la modificación de los derechos, obligaciones y responsabilidades de los Estados miembros en virtud del Derecho internacional, y más concretamente del Derecho internacional humanitario. Dicho de otro modo, este considerando fija un límite explícito a la armonización perseguida por el legislador de la Unión.
67.      De lo anterior se deduce, por una parte, que la Directiva 2017/541 deja a los Estados miembros la facultad para adoptar o mantener medidas de amnistía en sus ordenamientos jurídicos internos. Como la amnistía no es un instrumento armonizado por el Derecho de la Unión, se incluye entre las competencias nacionales.
68.      Por otra parte, en mi opinión, no cabe entender que se trate de una libertad ilimitada. Es cierto que no puede sostenerse que las exigencias que delimitan la aplicación de la Directiva 2017/541, entre las que se cuentan los derechos garantizados en la Carta, el CEDH y los principios del Derecho internacional humanitario, son automáticamente trasladables
al supuesto de una inaplicación parcial y temporal fruto de una medida de amnistía. No obstante, no es menos cierto que esas exigencias constituyen, en tal contexto, balizas externas, pues la amnistía afecta, aunque sea indirectamente, al ámbito material de esta
Directiva. En otras palabras, aunque la amnistía no está armonizada, su aprobación no se produce en un vacío normativo. Las referencias de dicha
Directiva a la Carta, al CEDH y al Derecho internacional humanitario conforman un marco de referencia pertinente para apreciar tal medida cuando esta atañe a conductas incluidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión.
Base jurídica de la Directiva 2017/541: artículo 83 TFUE y sus implicaciones
69.      En tercer lugar, por lo que respecta a la necesidad de resituar la Directiva 2017/541 en el contexto jurídico del artículo
83 TFUE, que constituye su base, ha de recordarse que este artículo, conjuntamente con el artículo
82 TFUE, relativo a la cooperación judicial en materia penal, rige la cooperación penal en la Unión. El artículo
83 TFUE, apartado
1, dispone que podrán establecerse, mediante directivas adoptadas con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, normas mínimas relativas a la definición de las infracciones penales y de las sanciones en ámbitos delictivos que sean de especial gravedad y tengan una dimensión transfronteriza, como el terrorismo. Esa dimensión transfronteriza puede derivarse de la naturaleza o de los efectos de esas infracciones penales o de la necesidad de combatirlas según criterios comunes.
70.      A mi modo de ver, el concepto de «normas mínimas» empleado en el artículo
83 TFUE, apartado
1, implica que las directivas adoptadas sobre esta base no tratan de uniformar íntegramente el Derecho penal de los Estados miembros, sino de
acometer una armonización parcial, limitada a los aspectos considerados esenciales. Así, los Estados miembros conservan un margen de apreciación que se ejerce en dos direcciones. Por un lado, pueden tipificar como delito conductas no contempladas en la Directiva; por otro, pueden señalar para los delitos armonizados penas más severas que las contempladas en la Directiva. (39)
71.      De las constataciones que anteceden cabe extraer dos conclusiones a propósito del artículo
83 TFUE. En primer término, la Directiva 2017/541 establece normas mínimas en cuanto a la naturaleza de los delitos que deben introducirse en el ordenamiento jurídico interno de los Estados miembros al transponerla. Dicho de otro modo, aunque los Estados miembros conservan la facultad para ir más allá de ese mínimo tipificando también como delito conductas no contempladas en esta
Directiva, los delitos expresamente relacionados en ella constituyen un umbral insoslayable.
72.      En segundo término, se ha sostenido, (40) en concreto remitiéndose a la sentencia I, (41) que el Tribunal de Justicia tiende a considerar que los delitos a que se refiere el artículo
83 TFUE, apartado
1, lesionan potencialmente los intereses fundamentales de la sociedad. Al limitar la potestad de armonización de la Unión a las conductas lesivas de intereses particularmente esenciales, este precepto
instaura
un fundamento axiológico de la
represión penal que justifica la armonización
en este ámbito. (42)
73.      Por tanto, no cabe excluir que la extinción de la responsabilidad penal por delitos contemplados en la Directiva 2017/541, incluso a través de mecanismos como la amnistía, deba también inscribirse en la observancia de consideraciones axiológicas. A falta de disposiciones específicas sobre este punto en esta
Directiva, incumbiría a los Estados miembros determinar sus
requisitos y régimen de aplicación, dentro de los límites del margen de apreciación que se les reconoce y con la condición de respetar los estándares pertinentes, en particular los derivados del Derecho internacional, incluido el Derecho internacional humanitario.
74.      De lo anterior resulta que toda medida nacional de amnistía tiene que ser apreciada por el Tribunal de Justicia
necesariamente
a la luz de los «límites externos» a su justificación, es decir, de su conformidad con las obligaciones que se derivan del Derecho internacional, en particular del Derecho humanitario y de los instrumentos de protección de los derechos fundamentales a que se refiere el considerando 37 de la Directiva 2017/541. Debe continuarse el análisis de los estándares aplicables en la materia sin perder de vista esta puntualización.
Estándares internacionales y jurisprudencia del TEDH en materia de amnistía
75.      En cuarto lugar, siguiendo con las anteriores consideraciones, ha de examinarse la manera en que el Derecho internacional, y en particular el TEDH, conciben hoy día las leyes de amnistía, a fin de identificar ese «límite externo» a su justificación. Se trata, más concretamente, de determinar
el margen de discrecionalidad que se reconoce a los Estados miembros en la materia, así como los límites que resultan de las obligaciones vinculantes derivadas de las normas internacionales. Llegados aquí, es preciso preguntarse,
pues,
por la manera en que se conceptúa la amnistía en el ámbito del Derecho internacional comparado.
76.      En general, la cuestión de la amnistía es paradigmática de la tensión entre la soberanía penal de los Estados y la progresiva afirmación, tanto en el Derecho internacional como en la jurisprudencia del TEDH, de un verdadero imperativo de perseguir los delitos más graves. Tradicionalmente, la concesión de la amnistía ha dependido de la potestad discrecional del Estado, que, en nombre de la reconciliación nacional o de un compromiso político, puede decidir no perseguir determinados hechos, incluso delitos de una especial gravedad. Por otra parte, se ha observado que, históricamente, las amnistías se han considerado un preciado instrumento para poner fin a conflictos o facilitar transiciones democráticas, como así fue, por ejemplo, en Argentina, Chile o Sudáfrica. (43)
77.      Sin embargo, esa lógica del olvido soberano ilimitado tropieza con la evolución del Derecho europeo e internacional, que consagra con creciente firmeza el principio según el cual ninguna consideración de oportunidad política puede
justificar la impunidad de delitos como la tortura, los crímenes de guerra, los crímenes contra la humanidad o el genocidio. (44) En realidad, hoy está generalmente admitido, en el Derecho internacional, que, aun cuando ningún tratado prohíba expresamente a un Estado conceder una amnistía por crímenes internacionales, sean generales o específicos, no es una exageración sostener que el Derecho internacional consuetudinario ya no tolera que se concedan amnistías por crímenes de guerra o por crímenes contra la humanidad, crímenes estos últimos entre los que se incluye el genocidio. (45)
78.      El examen de la jurisprudencia del TEDH pone de manifiesto esta evolución del Derecho internacional. (46) Así, la decisión Dujardin y otros c. Francia, en 1991, mostraba aún una cierta tolerancia. La Comisión Europea de Derechos Humanos no había considerado contraria al artículo
2 del CEDH la amnistía por una masacre de gendarmes concedida antes de que se enjuiciaran los hechos. (47)
79.      En contraste, la evolución de la jurisprudencia del TEDH condujo a considerar, como en la sentencia Abdülsamet Yaman c. Turquía, que, para que el recurso sea efectivo, es «de suma importancia» que las diligencias por tortura no prescriban y que no puedan concederse amnistías o indultos. (48) En el asunto Yeşil y Sevim c. Turquía, el TEDH confirmó que no es admisible, en principio, que el resultado de las diligencias penales por tales actos se vea comprometido por medidas de excepción o dilaciones judiciales contrarias al deber de diligencia. (49) En la sentencia Yeter c. Turquía, que trataba de unas torturas que habían provocado la muerte, el TEDH reiteró que la amnistía o el indulto nunca deben
permitirse cuando un agente del Estado esté encausado por actos contrarios al artículo 3 del CEDH. (50) Tal exigencia se deriva de la prohibición absoluta de la tortura, que conlleva una obligación procesal estricta: el Estado de que se trate debe perseguir, enjuiciar y sancionar, sin que quepa neutralizar esas obligaciones con un acto de gracia.
80.      Así se recordó sin ambigüedad en el asunto Ould Dah c. Francia. En esa decisión, el TEDH consideró que la amnistía es «generalmente incompatible con el deber de los Estados de investigar los actos de tortura». (51) El TEDH vincula así estrechamente la efectividad de la protección de la vida y la integridad humana con la necesidad de prevenir la impunidad.
81.      Es preciso subrayar que este planteamiento del TEDH se inscribe en un estrecho diálogo jurisprudencial con otros tribunales e instancias internacionales. En la sentencia Marguš c. Croacia, la Gran Sala del TEDH declaró que un excombatiente al que inicialmente se había amnistiado por crímenes de guerra no podía acogerse a esa medida porque los actos constituían violaciones graves de los artículos 2 y 3 del CEDH. (52) A tales efectos, el TEDH se apoyó expresamente en el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en la jurisprudencia del Tribunal Penal Internacional para la Ex-Yugoslavia y en la Corte Interamericana de Derechos Humanos (53) para determinar que el consenso internacional tiende a proscribir la concesión de amnistías por los crímenes de tal naturaleza. (54)
82.      No obstante, ha de señalarse que el TEDH no excluye, como regla de principio, que una medida de amnistía pueda ser compatible con el CEDH, con la condición de que se inscriba en un marco creíble de justicia transicional. En la sentencia Marguš c. Croacia, la Gran Sala precisó que, excepcionalmente, podría admitirse una amnistía si concurren circunstancias particulares, como un verdadero proceso de reconciliación nacional y/o mecanismos efectivos de reparación en favor de las víctimas. Con todo, en aquel caso, la amnistía concedida no se acompañaba de ninguna contrapartida, es decir, no se contemplaba medida de reparación alguna. El TEDH declaró que, en tales circunstancias, «al presentar un nuevo escrito de acusación contra el demandante y condenarlo por crímenes de guerra contra la población civil, las autoridades croatas actuaron con observancia tanto de las obligaciones derivadas de los artículos
2 y 3 del [CEDH] como de las exigencias y recomendaciones que figuran en los mecanismos e instrumentos internacionales mencionados». (55)
83.      Como se ha apuntado, (56) este matiz refleja, en mi opinión, la voluntad del TEDH de tomar en consideración el contexto político en el que determinadas amnistías se adoptan, en particular en las sociedades en transición que salen de un conflicto armado o de un régimen autoritario. No obstante, de la jurisprudencia del TEDH resulta reiteradamente que el perdón penal no puede transmutarse en instrumento de impunidad. Aunque el TEDH reconoce que la búsqueda de un equilibrio entre la necesidad de paz y la obligación de juzgar puede ser delicada, recuerda que la amnistía incondicional por violaciones graves de los derechos humanos sigue siendo, en principio, incompatible con el CEDH. (57)
84.      En definitiva, el análisis precedente pone de manifiesto que la evolución de la jurisprudencia del TEDH se articula en torno a tres constantes principales. Primero, la amnistía concedida por delitos graves, como los actos de tortura, los crímenes de guerra o las violaciones del derecho a la vida, quebranta la esencia misma de las obligaciones procesales derivadas de los artículos
2 y 3 del CEDH. Segundo, este planteamiento se inscribe en una dinámica más amplia del Derecho internacional de los derechos humanos que tiene su asiento en el rechazo a la impunidad por las violaciones más graves. Tercero, para terminar, solo una amnistía estrictamente delimitada y que se enmarque en un verdadero proceso de atribución de justicia, que asocie reparación para las víctimas y, en su caso, reconciliación, puede en tal caso considerarse compatible con las obligaciones positivas que recaen sobre los Estados parte en el CEDH.
Apreciación de la compatibilidad de la LOA con la Directiva 2017/541 a la luz de los elementos analizados
85.      Teniendo presente el análisis que antecede, ha de apreciarse ahora si el conjunto de los elementos examinados lleva a considerar que, en este caso, se compromete el efecto útil de la Directiva 2017/541.
86.      Como ya he señalado, el órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide, en esencia, si una ley nacional, como la LOA, que condiciona la extinción de la responsabilidad penal a que los actos de que se trate no hayan causado efectivamente y de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, introduciendo así una distinción entre delitos de terrorismo según sus consecuencias, puede considerarse compatible con la Directiva 2017/541. Tal ley tiene como efecto limitar la posibilidad de que se persigan y sancionen penalmente determinadas categorías de actos comprendidos en esta Directiva, lo que plantea la cuestión de su conformidad a la luz de los objetivos que pretende alcanzar.
87.      Pues bien, del análisis que se ha desarrollado (58) se deduce que la Directiva 2017/541 no contiene ninguna disposición que prohíba expresamente el uso de mecanismos de extinción de la responsabilidad penal, como la amnistía. Por lo demás, en buena lógica, esta Directiva no puede excluir como regla de principio tales medidas, pues tal exclusión general sería
difícilmente conciliable con la estructura del Derecho primario, en particular con los límites consustanciales a la base jurídica que proporciona el artículo
83 TFUE.
88.      Es preciso subrayar asimismo que la LOA no tiene como efecto derogar, siquiera parcialmente, las disposiciones de la Directiva 2017/541 o
los preceptos nacionales que la transponen. Esta
Directiva sigue vigente en el ordenamiento jurídico español, sin alterarse su contenido normativo. Ello se explica por el hecho de que la LOA conlleva una «desactivación» parcial y temporal de los efectos de aquella, en tanto en cuanto extingue la responsabilidad penal por ciertos hechos determinados, limitados en el tiempo y por su naturaleza, sin afectar a la aplicabilidad general de dicha
Directiva a las demás situaciones.
89.      En consecuencia, el criterio determinante para evaluar la compatibilidad de la LOA con la
Directiva 2017/541 no radica en el mero hecho de conceder una amnistía, sino en su conformidad con las exigencias mínimas que se derivan del Derecho internacional, en particular del Derecho humanitario, y de los estándares jurisprudenciales sentados, en particular, por el TEDH.
90.      El examen que se ha llevado a cabo muestra que esos estándares requieren, de modo general, que toda medida de amnistía se adopte en un contexto real de reconciliación política y social. Pues bien, así parece suceder en el presente caso, como sugiere la propia finalidad de la LOA, expresada en su título oficial: «Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña».
91.      A este respecto, me parece oportuno, llegados a este punto del análisis, tocar la cuestión de la autoamnistía, que se suscitó en la vista, aunque no sea, como tal, objeto de una problemática específica en la petición de decisión prejudicial. Aun así, en mi opinión, esta cuestión merece abordarse brevemente, por cuanto afecta a los límites legítimos que pueden constreñir un mecanismo de extinción de la responsabilidad penal en un Estado de Derecho. Como recordó la Comisión de Venecia en su opinión sobre la proposición de ley de amnistía en Cataluña, la autoamnistía designa la situación en que los autores o las instituciones responsables se conceden a sí mismos o a sus miembros inmunidad judicial, a menudo en vísperas de una transición política. (59) En efecto, esas formas de amnistía adolecen a menudo de arbitrariedad, en tanto en cuanto permiten a quienes controlan el poder legislativo o ejecutivo sustraerse a toda forma de responsabilidad, sin control judicial efectivo ni participación democrática auténtica. (60)
92.      Pues bien, desde mi punto de vista, nada permite calificar la LOA de autoamnistía en el presente caso, por varias razones convergentes. Primero, la ley en cuestión es fruto de un procedimiento parlamentario regular tramitado en el seno de un sistema democrático pluralista. No es el resultado de un acto unilateral impuesto por un poder autoritario, sino de un debate y de una votación democrática en las Cortes Generales.
93.      Segundo, su aplicación no se sustrae al control judicial. (61) Como resulta de la petición de decisión prejudicial, corresponde en efecto al órgano jurisdiccional remitente examinar en el proceso principal si se cumplen los requisitos que la ley establece para ser beneficiado por la amnistía y, en particular, si los hechos de que se trata se encuadran o no en la exclusión
establecida en el artículo 2, letra c), de la LOA.
94.      Tercero, el objeto mismo de la Ley desmiente cualquier asimilación con una autoamnistía. La LOA no abarca indistintamente a todos los agentes del Estado o los titulares del poder, sino que se aplica a un conjunto determinado de actos, circunscritos en el tiempo y vinculados a un período de tensión política, sin consideración de la condición pública o privada de las personas interesadas. En una palabra, opera impersonalmente. No pretende, pues, proteger a un régimen político o a sus representantes frente a posibles actuaciones judiciales, sino dar respuesta a una situación excepcional con un objetivo declarado de normalización institucional y reconciliación.
95.      Por último, de los autos del asunto no se deduce que las personas que se benefician de la amnistía sean miembros o representantes del Gobierno o del poder legislativo que promovieran la
aprobación de la LOA, de modo que no existe un vínculo directo entre el ejercicio del poder político y el beneficio de la medida. Así pues, no cabe sostener, en mi opinión, que la LOA suponga una autoamnistía.
96.      Por otra parte, según reiterada jurisprudencia del TEDH, la amnistía no puede en ningún caso incluir violaciones graves de derechos humanos, entre las que se cuentan, primeramente, las violaciones de los derechos a la vida y a la integridad física protegidos en los artículos
2 y 3 del CEDH. Desde esta perspectiva, la LOA recoge, en su artículo
2, letra c), una exclusión explícita de los actos que hayan causado de forma intencionada tales violaciones, incluidas las reguladas en el Derecho internacional humanitario. (62) Esta exigencia parece, pues, cumplirse en el presente caso.
97.      De lo anterior resulta que, como la LOA prevé que queden fuera de la amnistía esas violaciones intencionadas y graves, sin incluir formalmente todos los delitos contemplados en la Directiva 2017/541, tal planteamiento no puede, en principio, considerarse contrario a los objetivos de esta Directiva.
98.      Por lo tanto, habida cuenta del conjunto de consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda a las cuestiones prejudiciales primera, segunda, tercera, quinta y sexta que la Directiva 2017/541 no se opone a una ley nacional, como la LOA, que, cuando concurren los elementos subjetivos, objetivos y temporales definidos en ella, amnistía actos que, por su finalidad, puedan ser calificados como delitos de terrorismo, en el sentido del artículo 3, apartado 1, letras d)
y f), de esta Directiva, o delitos relacionados con un grupo terrorista, en el sentido del artículo 4 de dicha Directiva, siempre que no hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del CEDH y en el Derecho internacional humanitario, al no resultar comprometido el efecto útil de
la referida Directiva.
Cuarta cuestión prejudicial
99.      La cuarta cuestión prejudicial planteada por el órgano jurisdiccional remitente tiene dos partes. Por un lado, se trata de determinar si el principio de seguridad jurídica se opone a una ley como la LOA, que condiciona la exención de responsabilidad penal por hechos comprendidos en el ámbito de la Directiva 2017/541
a que no haya habido intención de cometer graves violaciones de derechos humanos, en particular los garantizados en los artículos 2 y 3 del CEDH y en el Derecho internacional humanitario. El órgano jurisdiccional remitente subraya que la LOA no precisa ni las conductas que constituyen tales violaciones ni el nivel de gravedad requerido para excluir la aplicación de la amnistía. Por otro lado, subsidiariamente, dicho órgano jurisdiccional se pregunta por la compatibilidad de los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima con una disposición como el artículo
1 de la LOA, cuyos criterios de aplicación resultan, a su criterio, objetivamente vagos y subjetivamente inciertos.
100. Han de examinarse sucesivamente estas dos partes.
Primera parte: cláusula de exclusión basada en las graves violaciones de derechos humanos
101. Ha de comenzarse por señalar que ni del escrito de conclusiones ni del escrito de acusación se deduce que los hechos imputados, aunque se califiquen de delitos de terrorismo, causaran intencionadamente graves violaciones de los derechos humanos. Por consiguiente, el requisito establecido en el artículo
2, letra c), de la LOA, que condiciona la exclusión del beneficio de la amnistía a que se hayan cometido de forma intencionada tales violaciones, no se cumpliría en el presente caso, de suerte que dicha cláusula de exclusión no resultaría aplicable. Como ha argumentado el Gobierno español, esta circunstancia plantea así
el interrogante del carácter hipotético de la cuestión prejudicial y, por tanto, de su admisibilidad.
102. No obstante, considero que no cabe acoger tal objeción. La cuestión que plantea el órgano jurisdiccional remitente puede efectivamente entenderse en el sentido de que se pretende comprobar si la remisión de la LOA al concepto de «graves violaciones de derechos humanos», en particular los garantizados en los artículos
2 y 3 del CEDH, cumple las exigencias de claridad y precisión que impone el Derecho de la Unión. Lo que dicho órgano jurisdiccional trata esencialmente de averiguar es si la formulación de esta cláusula de exclusión permite trazar una frontera lo suficientemente clara entre, de un lado, las conductas susceptibles de beneficiarse de una amnistía y, de otro lado, las conductas que, por su gravedad, deben seguir sometidas al régimen de sanción penal
que la Directiva 2017/541 establece. Las incertidumbres en torno al alcance exacto de esta cláusula bastan para justificar que se
examine su fondo.
103. Con carácter general, el principio de seguridad jurídica requiere que las normas de Derecho se formulen de manera clara, precisa e inequívoca, de modo que toda persona pueda conocer, de manera previsible, el alcance de sus derechos y obligaciones. Este principio persigue garantizar la estabilidad normativa y la coherencia en la aplicación del Derecho. Constituye, en este sentido, el fundamento del principio de confianza legítima, que pretende proteger la estabilidad de las situaciones jurídicas establecidas sobre la base de las normas en vigor. (63)
104. El Tribunal de Justicia ha reconocido que los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima exigen, por una parte, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables. (64) El principio de seguridad jurídica requiere, en particular cuando se trata de normas que pueden acarrear consecuencias desfavorables para los justiciables, que las disposiciones aplicables sean suficientemente accesibles y comprensibles para que cualquier persona afectada pueda prever, en una medida razonable, sus efectos jurídicos. En cuanto principio fundamental del Derecho de la Unión, (65) la seguridad jurídica adquiere una especial importancia en el ámbito penal, donde contribuye a la protección de los derechos fundamentales y a la efectividad del Estado de Derecho, consagrado en el artículo 2 TUE como valor fundacional de la Unión y exigencia común a todos los Estados miembros. (66)
105. Para responder a la primera parte de esta cuestión prejudicial, ha de determinarse en favor de quién podría invocarse la garantía de seguridad jurídica. Si hubiera de aplicarse en beneficio de los acusados, el argumento resultaría, en este estadio, inoperante. En efecto, la petición de decisión prejudicial indica expresamente que los hechos objeto
del proceso principal no se encuadran en las exclusiones contempladas en la LOA, es decir, en los supuestos en los que esta dispone que los hechos no pueden ser amnistiados. Ha de señalarse asimismo que el órgano jurisdiccional remitente dio audiencia a las partes, de conformidad con el Derecho procesal español, en el contexto de un incidente
de la remisión prejudicial referido a la petición de aplicación de la LOA a los hechos objeto del presente procedimiento. Entre las posturas expresadas, uno de los acusados (QCR) sostuvo, en concreto, que no se aprecia indefinición o falta de claridad alguna en la LOA. (67)
106. Aunque, por su parte, el propio órgano jurisdiccional remitente apunta que concurre una dificultad de interpretación por la imprecisión de la cláusula que figura en el artículo
2, letra c), de la LOA, (68) ha de señalarse que esta disposición no se limita a hacer una referencia general a las «graves violaciones de derechos humanos». Se remite expresamente a los artículos
2 y 3 del CEDH, que consagran el derecho a la vida, por una parte, y la prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes, por otra. Pues bien, el contenido normativo de estas disposiciones se ha ido
concretando
sustancial y reiteradamente
en la jurisprudencia del TEDH. Así pues, me parece que esa remisión normativa permite delimitar de manera suficientemente determinada el alcance de la cláusula de exclusión. Dicho de otro modo, el artículo
2, letra c), de la LOA define implícita pero claramente el sentido de la expresión «graves violaciones de derechos humanos» mediante referencia directa a la jurisprudencia sobre los citados artículos del CEDH.
107. En concreto, para determinar si una conducta particular constituye tortura a los efectos del artículo
3 del CEDH, ha de recordarse que el TEDH distingue claramente entre la tortura, los tratos inhumanos y los tratos degradantes. Esta distinción pretende
destacar la especial gravedad de los actos mediante los que se inflige deliberadamente un sufrimiento intenso y cruel. Tal distinción también se consagra en el artículo
1 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, (69)que define la tortura como el acto por el cual se inflijan intencionadamente dolores o sufrimientos graves con el fin de obtener información, castigar o intimidar. (70)
108. Lo que distingue principalmente la tortura de los tratos inhumanos o degradantes es el grado de intensidad del sufrimiento infligido. Hablamos de tratos inhumanos
cuando se provocan intensos dolores físicos o morales, con frecuencia por su duración o su premeditación. (71) Son tratos degradantes
los que pretenden humillar a la persona o producen tal efecto, menoscabando su dignidad o suscitando en ella un sentimiento de miedo, angustia o inferioridad capaz de quebrar su resistencia moral. (72)
109. Para que un acto se califique de degradante, no es necesario que sea percibido como tal por terceros. Basta con que la propia víctima lo viva como una humillación. El ánimo de humillar tampoco es un requisito indispensable para que se aprecie una transgresión. Por tanto, aun cuando no haya voluntad de rebajar a la víctima, puede transgredirse
el artículo 3 del CEDH si los efectos del trato sufrido la rebajan efectivamente. (73)
110. Por lo que se refiere al artículo 2 del CEDH, este impone una doble obligación: por un lado, la prohibición de quitar intencionadamente la vida a una persona, salvo en supuestos estrictamente tasados, y, por otro lado, la obligación positiva de proteger este derecho en la ley. (74)
111. De lo anterior se sigue que el ámbito de aplicación de la cláusula de exclusión contemplada en el artículo
2, letra c), de la LOA está suficientemente delimitado, por cuanto
hace referencia a los artículos
2 y 3 del CEDH, cuyo contenido se ha concretado
reiterada y detalladamente
en la jurisprudencia del TEDH. Ante la
ausencia de ambigüedad normativa, entiendo que no cabe considerar que se haya quebrantado en modo alguno el principio de seguridad jurídica.
Segunda parte: ámbito de aplicación del artículo 1 de la LOA y principios de seguridad jurídica y de confianza legítima
112. En lo atinente a la segunda parte de la cuarta cuestión prejudicial, formulada con carácter subsidiario por el órgano jurisdiccional remitente, ha de recordarse, como ya se ha apuntado a propósito de la primera parte, que, en su petición de decisión prejudicial, este indica claramente que, habida cuenta del ámbito de aplicación material y temporal de la LOA, los hechos de que se trata están comprendidos en su artículo 1. En esta medida, al igual que se ha indicado respecto de la primera parte, la cuestión prejudicial podría resultar hipotética a los efectos de la posible resolución del proceso principal, lo que podría suscitar dudas sobre su admisibilidad.
113. No es menos cierto que, como destacó
en particular la Comisión en la vista, de considerarse que el ámbito de aplicación del artículo
1 de la LOA es excesivamente vago o indefinido, concretamente en lo relativo a la calificación objetiva y subjetiva de las conductas en cuestión, la efectividad de la Directiva 2017/541 podría verse afectada. En consecuencia, el órgano jurisdiccional remitente podría
tener fundados motivos para
preguntarse por la compatibilidad de esta disposición con el Derecho de la Unión. Si se interpreta la cuestión en este sentido, procede examinar su fondo.
114. En primer lugar, al igual que con
la primera parte de la cuarta cuestión prejudicial, ha de determinarse en favor de quién se invocan aquí los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima. Si se trata de los acusados, ningún elemento de la petición de decisión prejudicial permite concluir que la eventual imprecisión del ámbito de aplicación de la LOA produzca, en el presente caso, efectos desfavorables concretos en su situación jurídica. Antes bien, como ya se ha subrayado, nada indica que, en el estadio procesal en que se encuentra el proceso principal, haya podido haber dudas
sobre la aplicabilidad de la LOA a los hechos que se les imputan. Así, no se deduce
de manera manifiesta
cómo podría oponerse eficazmente en favor de los acusados la seguridad jurídica.
115. Lo mismo cabe decir
del principio de confianza legítima, que presupone que existan expectativas precisas y legítimas basadas en garantías claras procedentes de las autoridades competentes. Pues bien, la petición de decisión prejudicial no contiene ningún elemento que permita identificar qué expectativas concretas podrían haberse engendrado, ni para qué personas, en lo referente a la posibilidad o, a la inversa, la imposibilidad de aprobar una ley de amnistía que exima de responsabilidad penal por determinados actos que están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva 2017/541, pero que, en un marco material, personal y temporal determinado, no constituyan graves violaciones de derechos humanos.
116. En segundo lugar, siendo así que la invocación del principio de seguridad jurídica proviene del propio órgano jurisdiccional remitente, por parecerle
incierto el ámbito de aplicación del artículo
1 de la LOA, ha de recordarse, como ya se ha indicado en el examen de la compatibilidad de esta Ley con la Directiva 2017/541, que el criterio pertinente no radica en el alcance material o temporal de la amnistía o en el grado de precisión de sus contornos. Lo que importa desde el prisma del Derecho de la Unión es la observancia de los límites sustantivos fijados por el Derecho internacional humanitario y las obligaciones derivadas de los artículos
2 y 3 del CEDH, en la interpretación que les da el TEDH. Dicho de otro modo, en mi opinión, lo determinante no es el alcance abstracto o la formulación general del artículo
1 de la LOA, sino si este precepto
pudiera
comprender, aun indirectamente, actos constitutivos de graves violaciones de derechos humanos. (75)
117. Este planteamiento se justifica tanto más cuanto que la apreciación, por el Tribunal de Justicia,
del alcance temporal y material de una medida de amnistía supondría, en realidad, enjuiciar el fondo mismo de la medida. Pues bien, como ha quedado demostrado, tal evaluación forma parte
del ámbito reservado de los Estados miembros, en tanto en cuanto
el establecimiento, el alcance y el régimen
de aplicación de una amnistía quedan fuera de la armonización del Derecho de la Unión y, en principio, siguen siendo una competencia nacional exclusiva.
118. Es cierto que, como defendió en particular la Comisión en la vista, podría argüirse que, en el presente caso, el ámbito de aplicación especialmente amplio de la amnistía puede menoscabar el efecto útil de la Directiva 2017/541, al impedir
cualquier enjuiciamiento de los hechos que se imputan a los acusados en el proceso principal. Sin embargo, ha de recordarse que la amnistía es una figura
cuyo régimen
de aplicación varía según los contextos jurídicos y políticos. Puede darse en distintos estadios del proceso penal, antes, durante (76) o después de este, y referirse a un acto aislado o a una serie de actos cometidos en un período determinado. (77) En suma, se trata de una medida que puede adaptarse a una diversidad de situaciones políticas y judiciales.
119. En consecuencia, a mi modo de ver, no correspondería al Tribunal de Justicia apreciar la oportunidad política o la pertinencia del ámbito de aplicación material o temporal de la amnistía en el proceso principal. Su control habría de limitarse a comprobar la observancia de los límites externos que imponen el Derecho de la Unión y los instrumentos internacionales que vinculan a los Estados miembros. En particular, se trata de cerciorarse de que esa medida no abarque
conductas que constituyan graves violaciones de derechos fundamentales, entre los que figuran primeramente el derecho a la vida y la prohibición de la tortura y de los tratos inhumanos o degradantes, garantizados en los artículos
2 y 3 del CEDH.
120. Pues bien, como ya se ha demostrado, (78) no sucede así en el caso de autos. No es esta una
ley que neutralice en su totalidad la aplicación de determinadas disposiciones de la Directiva 2017/541, sino una medida de amnistía circunscrita que se asienta en consideraciones políticas específicas. Habida cuenta de que
esta Directiva no prohíbe en sí las amnistías, tal medida ha de reputarse, en principio, admisible, sea
cual
sea
el alcance de su ámbito de aplicación material o temporal, siempre que cumpla los requisitos sustantivos que se han expuesto.
121. Corrobora esta conclusión el hecho de que, aunque la amnistía en el proceso principal presenta, a todas luces, un ámbito de aplicación material y temporal amplio, se inscribe en una lógica interna que le confiere una coherencia propia. Como argumentó el Gobierno español en la vista, la LOA abarca un período determinado y unos hechos que se identifican con precisión, vinculados
en su totalidad al
proceso independentista de
Cataluña. Así pues, la medida guarda una relación directa con la finalidad política subyacente
a su aprobación: la normalización institucional y la reconciliación social en el contexto de la crisis catalana. Esta finalidad resulta explícitamente tanto del título como del preámbulo de la LOA.
122. Habida cuenta de estas consideraciones, respecto a la primera parte de la cuarta cuestión prejudicial,
propongo al Tribunal de Justicia que responda que el principio de seguridad jurídica, en relación con la Directiva 2017/541, no se opone a una ley nacional, como la LOA, que condiciona la exención de responsabilidad penal de quien viene acusado de conductas incardinables en esta Directiva a no haber causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del CEDH y en el Derecho internacional humanitario.
123. En cuanto a la segunda parte de esta cuestión prejudicial, propongo que
se responda que los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima no se oponen a unas
normas como las
contempladas en los artículos
1 y 2 de la LOA a los efectos de determinar su ámbito de aplicación.
Octava cuestión prejudicial
124. El órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si la Directiva 2017/541, a la luz de los artículos
20 y 21 de la Carta, se opone a una ley nacional, como la LOA, que exime de responsabilidad penal a quien viene acusado de delitos incardinables en dicha Directiva por haberse cometido esos delitos, según el órgano jurisdiccional remitente, en pos de una finalidad ideológica.
125. A mi criterio, esta argumentación
se fundamenta en una premisa errónea, por cuanto pasa por alto la particular naturaleza de la amnistía en cuestión. En efecto, el órgano jurisdiccional remitente parece asimilarla a la aprobación por el legislador de una norma general dirigida a extinguir la responsabilidad penal por determinados delitos por su mera connotación ideológica. En tal escenario, cabría sostener la existencia de una diferencia de trato entre, de una parte, quienes estuvieran acusados de delitos motivados por una ideología determinada, que se beneficiarían de la amnistía, y, de otra parte, quienes
hubieran cometido análogos delitos en otro contexto ideológico, que no estarían comprendidos en la ley. Tal planteamiento podría efectivamente suscitar dudas sobre su compatibilidad con los artículos
20 y 21 de la Carta.
126. Sin embargo, no es tal
el caso en el presente asunto. La extinción de la responsabilidad penal se produce aquí en virtud de una ley de amnistía, es decir, un acto de alcance excepcional, cuya finalidad explícita es favorecer la reconciliación política y social. Esta finalidad justifica, en sí misma, dar un trato diferenciado
a determinados hechos, cuando tal trato se fundamenta en criterios objetivos y racionales. En el presente caso, la LOA delimita con nitidez su ámbito de aplicación mediante referencia al contexto claramente identificado del proceso independentista catalán. En consecuencia, la medida no se fundamenta en una apreciación abstracta o subjetiva de la motivación ideológica de los delitos, sino en unas bases políticas y temporales precisas en relación directa con el objetivo perseguido.
127. La tesis contraria, defendida en particular por la Comisión en la vista, supondría privar de legitimidad a toda medida de amnistía, negando la función que le es propia: permitir, en circunstancias excepcionales, superar las divisiones del pasado
en pro de un interés superior de apaciguamiento.
128. Lo anterior no significa
que toda amnistía sea legítima. Como ya he recordado, (79) tales medidas deben atenerse a determinadas exigencias. No pueden incluir violaciones graves de derechos humanos y deben fundamentarse en un objetivo legítimo y basarse en criterios objetivos, en relación con el objetivo perseguido. Pues bien, en mi opinión, la LOA se ajusta a
esas exigencias, al fundarse en un contexto político específico y en un objetivo de reconciliación explícito.
129. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda que los artículos
20 y 21 de la Carta no se oponen a una norma nacional de amnistía, como el artículo
1 de la LOA, que no se aplica a hechos distintos de los circunscritos en dicho artículo, aun cuando se hayan producido en el mismo ámbito territorial y en el mismo período.
Séptima cuestión prejudicial
130. A continuación, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia por la compatibilidad de la LOA con el principio de primacía del Derecho de la Unión y con la obligación de cooperación leal, consagrada en el artículo 4 TUE, apartado
3. En esencia, desea que se dilucide si estos principios se oponen a una ley nacional que concede una amnistía a quien viene acusado de hechos incardinables en el ámbito de aplicación material de la Directiva 2017/541.
131. El Tribunal de Justicia ya afirmó, en su sentencia fundamental de 15 de julio de 1964, Costa, (80) que sobre el Derecho de la Unión, que procede de una fuente autónoma, no puede prevalecer una norma nacional, sea cual fuere su naturaleza o fecha, so pena de menoscabar la unidad y la eficacia del sistema jurídico de la Unión. Precisó que la fuerza obligatoria del Derecho de la Unión no puede variar de un Estado miembro a otro sin que se comprometa la realización de los objetivos del Tratado y sin causar discriminación entre justiciables.
132. El Tribunal de Justicia ha subrayado que, habida cuenta de que tiene la competencia exclusiva para dar la interpretación definitiva del Derecho de la Unión, le incumbe, en el ejercicio de esa competencia, precisar el alcance del principio de primacía del Derecho de la Unión a la luz de las disposiciones pertinentes de ese Derecho, de modo que dicho alcance no puede depender de la interpretación de las normas de la legislación nacional o de las disposiciones del Derecho de la Unión adoptada por un órgano jurisdiccional nacional que se aparte de la interpretación efectuada por el Tribunal de Justicia. (81)
133. Por consiguiente, este principio impone la obligación de garantizar la plena eficacia de las distintas normas de la Unión a todos los órganos e instituciones de los Estados miembros, sin que el Derecho de los Estados miembros pueda afectar a la eficacia reconocida a esas distintas normas en el territorio de dichos Estados. (82)
134. En cuanto al principio de cooperación leal, ha de recordarse que este principio, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado
3, obliga a los Estados miembros y a las instituciones de la Unión a respetarse mutuamente y a asistirse en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados. Según reiterada jurisprudencia, tal
principio obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas necesarias
para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión. (83)
135. En el presente caso, del análisis no se deduce que la aprobación de la LOA quebrante el principio de primacía. Como ya se ha expuesto, (84) la Directiva 2017/541 no contiene ninguna disposición que excluya expresamente las amnistías. Sobre todo, el efecto útil de la Directiva queda preservado cuando la ley de amnistía respeta los límites fijados
en el Derecho internacional humanitario, en particular las exigencias relacionadas con la protección de los derechos fundamentales, y no da lugar a la impunidad de las violaciones más graves.
136. En lo relativo a la obligación de cooperación leal, no puede invocarse
de manera autónoma para proscribir una medida de amnistía, ya que de la Directiva 2017/541 no se deduce ninguna obligación positiva, clara y precisa que prohíba a los Estados miembros hacer uso de tal medida. Ante la
ausencia de una norma imperativa de Derecho de la Unión que prohíba las amnistías, los Estados miembros siguen siendo competentes para aprobar tales leyes, con la condición de que
estas no pongan en entredicho el objetivo de esta
Directiva ni
conlleven la impunidad de las violaciones graves de los derechos humanos.
137. De lo anterior se sigue que no cabe considerar que los principios de primacía y de cooperación leal se opongan, en el presente caso, a la aprobación de la LOA.
138. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda que la Directiva 2017/541, en relación con el principio de primacía del Derecho de la Unión y el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, no se opone
a una ley nacional, como la LOA, que, en el ejercicio de una competencia exclusiva de los Estados miembros, exime de responsabilidad penal, a través de la amnistía, cuando concurren determinadas circunstancias objetivas, subjetivas y temporales definidas en esa ley, a quien viene acusado de conductas incardinables en dicha Directiva, al no comprometer la finalidad o el efecto útil perseguido por esta.
Novena cuestión prejudicial
139. Mediante su novena y última cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia por la interpretación del artículo 4 TUE, apartado
2, y
de los artículos
20 TFUE, apartado
2, letra a), y 21 TFUE, apartado
1. Desea que se dilucide si estas disposiciones se oponen a una ley como la LOA, en tanto en cuanto exime de toda responsabilidad penal a acusados de delitos que se califican de terroristas por haberse
cometido esos delitos con el propósito de segregar una parte del territorio nacional del Estado miembro de que se trata. Según el órgano jurisdiccional remitente, la LOA genera el riesgo de que tales actos se repitan o generalicen, en detrimento de la integridad territorial de los Estados miembros y las libertades de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión.
140. Ha de recordarse, con carácter preliminar, la finalidad del procedimiento prejudicial tal como resulta del artículo
267 TFUE. Según reiterada jurisprudencia, «el procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE constituye un instrumento de cooperación entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, por medio del cual el primero proporciona a los segundos los elementos de interpretación del Derecho de la Unión que precisan para resolver los litigios que deban dirimir». El Tribunal de Justicia añade que «la justificación de la remisión prejudicial no es la formulación de opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas, sino su necesidad para la resolución efectiva de un litigio». (85)
141. Asimismo, «como se desprende de los propios términos del artículo 267 TFUE, la decisión prejudicial solicitada debe ser “necesaria” para que el tribunal remitente pueda “emitir su fallo” en el asunto de que conoce». (86) De lo anterior se sigue que «los órganos jurisdiccionales nacionales solo están habilitados para plantear cuestiones prejudiciales en la medida en que ante ellos penda un litigio en el que proceda adoptar una decisión que pueda tener en cuenta la sentencia prejudicial». (87)
142. En el presente caso, resulta evidente que la novena cuestión prejudicial no guarda relación con la resolución del proceso principal, a saber, un
proceso penal seguido contra una serie de acusados por hechos que pueden estar comprendidos en el ámbito de aplicación combinado de la Directiva 2017/541 y de la LOA. La cuestión de si una medida de amnistía podría, en general, socavar la integridad territorial de un Estado miembro o el derecho de libre circulación de los ciudadanos de la Unión no guarda, en este contexto, relación directa con el objeto del proceso. Se trata de un interrogante de naturaleza general —incluso política—
que resulta
inoperante en el marco concreto del proceso principal.
143. Por lo tanto, la formulación de esta novena cuestión prejudicial parece intrínsecamente ligada a un proceso hipotético o abstracto distinto de la causa efectivamente pendiente ante el órgano jurisdiccional nacional. Esta última se ve relegada a un papel secundario en la lógica subyacente a esta cuestión prejudicial, que propende a convertir el procedimiento prejudicial en vector de un debate desconectado de los hechos del proceso principal.
144. En consecuencia, al no ser pertinente la novena cuestión prejudicial para la resolución del proceso principal, considero que debe declararse inadmisible.
Conclusión
145. Habida cuenta de todas las consideraciones que anteceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales de la Audiencia Nacional, tal como se han reformulado:
«1)      La Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión Marco 2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una ley nacional, como la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, que, cuando concurren los elementos subjetivos, objetivos y temporales definidos en ella, amnistía actos que, por su finalidad, puedan ser calificados como delitos de terrorismo, en el sentido del artículo 3, apartado 1,
letras d)
y f), de esta Directiva, o delitos relacionados con un grupo terrorista, en el sentido del artículo 4 de dicha Directiva, siempre que no hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y en el Derecho internacional humanitario, al no resultar comprometido el efecto útil de la referida Directiva.
2)      El principio de seguridad jurídica, en relación con la Directiva 2017/541,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una ley nacional, como la Ley Orgánica 1/2024, que condiciona la exención de responsabilidad penal de quien viene acusado de conductas incardinables en esta Directiva a no haber causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular las reguladas en los artículos 2 y 3 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales y en el Derecho internacional humanitario.
3)      Los principios de seguridad jurídica y de confianza legítima, en relación con la Directiva 2017/541,
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a unas normas como las contempladas en los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica 1/2024 a los efectos de determinar su ámbito de aplicación.
4)      La Directiva 2017/541, en relación con el principio de primacía del Derecho de la Unión y el principio de cooperación leal consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3,
debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una ley nacional, como la Ley Orgánica 1/2024, que, en el ejercicio de una competencia exclusiva de los Estados miembros, exime de responsabilidad penal, a través de la amnistía, cuando concurren determinadas circunstancias objetivas, subjetivas y temporales definidas en esa ley, a quien viene acusado de conductas incardinables en dicha Directiva, al no comprometer la finalidad o el efecto útil perseguido por esta.
5)      Los artículos 20 y 21 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
deben interpretarse en el sentido de que
no se oponen a una norma nacional de amnistía, como el artículo 1 de la Ley Orgánica 1/2024, que no se aplica a hechos distintos de los circunscritos en dicho artículo, aun cuando se hayan producido en el mismo ámbito territorial y en el mismo período.»
1      Lengua original: francés.
2      [García Valdés, M., Aristóteles, Constitución de los atenienses, editorial Gredos, Madrid, 1984, en particular p. 149.]
3      «Amnistía» procede del griego antiguo «ἀμνηστία» (amnēstía), que conlleva una idea de olvido
(véase Donnedieu de Vabres, H., Traité de droit criminel et de législation pénale comparée, Librairie du Recueil Sirey, París, 1947, 3.ª ed., pp. 550 a 560, n.os 977 a 992, en especial p. 550, n.º 977). Este término está formado por el prefijo ἀ- (privativa) y μνήμη (mnêmê), que significa «memoria» o «recuerdo». Literalmente, «ἀμνηστία»
(amnēstía) significa, pues, «ausencia de memoria» o, más concretamente, «olvido voluntario» (véase, a este respecto, Merle, R., y Vitu, A., Traité de droit criminel, Tome II, Procédure pénale, Éditions Cujas, París, 2001, 5.ª ed., p. 1107, n.º 942). Los autores señalan que la amnistía es la forma más antigua de perdón penal: «a través de una disposición general e impersonal, el poder decide relegar al olvido determinados hechos delictivos que se están persiguiendo o están por perseguirse o determinadas condenas ya impuestas. Los hechos como tales no se suprimen, pero sus consecuencias penales desaparecen». Definen la amnistía «como una figura penal que descansa sobre una ficción y que pretende eliminar para el futuro el carácter delictivo de determinados hechos penalmente punibles, proscribiendo su persecución o borrando las condenas que por ellos se hayan impuesto». Por su parte, Jean Pradel indica que la amnistía se presenta como «un olvido querido por el legislador, que, así como ostenta la potestad de crear delitos, también tiene la de borrarlos» (Pradel, J., Droit pénal comparé, Dalloz, París, 2008, 3.ª ed., p. 586, n.º 559). En este mismo sentido, en el contexto de las leyes de amnistía en la República Federal de Alemania tras la Segunda Guerra Mundial, véase Perels, J., «Amnestien für NS-Täter in der Bundesrepublik», Kritische Justiz, vol. 28, n.º 3, 1995, pp. 382 a 389, y Müller, I., Furchtbare Juristen. Die unbewältigte Vergangenheit der deutschen Justiz, TIAMAT, Berlín, 2014, pp. 306 a 315. A propósito de la amnistía, véase asimismo Marxen, K., Rechtliche Grenzen der Amnestie, Forum Rechtswissenschaft. Beiträge zu neueren Entwicklungen in der Rechtswissenschaft 13, C. F. Müller, Karlsruhe, 1984.
4      En 2001, Roger Merle y André Vitu ponían de relieve la multiplicación de las amnistías en tiempos recientes, pese a lo excepcional de la figura en su razón de ser. «[…] la figura se ha vuelto tan habitual que, desde la Primera Guerra Mundial, se promulga un texto de amnistía cada dos años en promedio: fueron doce entre 1919 y 1939 y, desde la Liberación, ha habido más de treinta» (Merle, R., y Vitu, A., op. cit., p. 1108, n.º 943). Por su parte, Jean Pradel observa que, en Francia, la amnistía se aplica con frecuencia, a través de la aprobación de una ley cada cinco años en promedio, con ocasión del acceso del presidente de la República al cargo, «además de, en ocasiones, una o dos “pequeñas” leyes durante el quinquenio […]» (Pradel, J., op. cit., p. 586, nota 4).
5      Henri Donnedieu de Vabres apunta que «la finalidad de la amnistía no es otra que, tras una convulsión política, conseguir que se apacigüen los ánimos, relegando al pasado unos delitos de los que la sociedad quiere olvidarse porque traen al recuerdo malos tiempos» (Donnedieu de Vabres, H., op. cit., p. 550, n.º 978).
6      De ahí el porqué de que la figura de la amnistía venga a menudo envuelta en un manto de escepticismo y de sospecha de arbitrariedad. A este respecto, Roger Merle y André Vitu observan con agudeza que, «con frecuencia, se ha destacado la función política y social de apaciguamiento y clemencia que desempeña la amnistía tras períodos de turbulencia, cuando se precisa que vuelvan a calmarse los ánimos; en determinadas ocasiones, el poder más hace por la paz y la justicia perdonando que exigiendo la continuación de un castigo riguroso y puntilloso. Mas no hay que pasar por alto que se trata de una forma ciega de indulgencia, que beneficia indiscriminadamente a todos aquellos en quienes concurren los requisitos establecidos en la ley de amnistía, sean cuales fueren sus méritos o su indignidad» (Merle, R., y Vitu, A., op. cit., p. 1108, n.º 942). Por su parte, en su obra dedicada a la amnistía, Klaus Marxen apunta que, en los períodos de turbulencias políticas, las fuerzas políticas recurren a la amnistía como medio para extender y consolidar el poder (Marxen, K., op. cit., p. 3).
7      Ha de señalarse que la problemática de la amnistía también puede dar pie al debate sobre la posible tensión entre el principio de igualdad ante la ley y la exigencia de justicia (véanse las conclusiones que presento hoy en el asunto, conexo al presente, C‑523/24, Sociedad Civil Catalana, en particular el punto 2).
8      El 10 de junio de 1944, una unidad de la división SS Das Reich masacró a 643 vecinos de esta población de Alto Vienne (Francia), reduciendo a cenizas a mujeres, hombres y niños. En el proceso que se celebró en 1953 ante el tribunal militaire de Bordeaux (Tribunal Militar de Burdeos, Francia), catorce de los acusados eran alsacianos que habían sido forzosamente alistados en las Waffen-SS («a nuestro pesar»), junto a siete nacionales alemanes. La condena de aquellos alsacianos despertó vivas emociones en Alsacia, donde muchos los consideraban, ante todo, unas víctimas de la ocupación que se habían visto forzadas a servir bajo la bandera alemana. Tras el veredicto (13 de febrero de 1953), el legislador aprobó la loi n.º 53‑112 du 20 février 1953 portant amnistie en faveur des Français incorporés de force dans les formations militaires ennemies (Ley n.º 53‑112, de 20 de febrero de 1953, por la que se amnistía a los franceses forzosamente alistados en las formaciones militares enemigas) (JORF de 21 de febrero de 1953, p. 1747), que exoneraba a los franceses de cualquier responsabilidad invocando la necesidad de preservar la paz pública y la unidad nacional. El presidente de la Assemblée nationale (Asamblea Nacional, Francia) declaró al respecto: «La patria es una madre. No puede admitir que sus hijos se despedacen en su seno» (véase, a este respecto, Boufigi, M., Hébras, P., y Hébras, A., Le dernier témoin d’Oradour-sur-Glane, Harper Collins, París, 2024, en particular pp. 118 a 121). Esta medida, que en otros lares se percibió como una denegación de justicia por crímenes de guerra de extremada gravedad, demuestra la dificultad consustancial a toda amnistía: conciliar la punición de las violaciones más graves con consideraciones políticas de apaciguamiento y cohesión social. El texto de la referida ley se recoge en la obra de Verhaegen, J., La Protection pénale contre les excès de pouvoir et la résistance légitime à l’autorité, Bruylant, Bruselas, 1969, p. 429. Es este un caso de aplicación poco común de una ley de amnistía, que operaba ad personam.
9      Así, en el Gran Ducado de Luxemburgo, en la temprana fecha de 1949, se preguntaba un autor por la oportunidad de la amnistía, de la «grâce amnistiante» o de una combinación de ambas medidas en favor de los colaboracionistas, al menos de determinados delitos (véase Metzler, L., Mélanges de Droit Luxembourgeois, Bruylant/Beffort, Bruselas/Luxemburgo, 1949, pp. 377 a 380). Tres leyes de amnistía se aprobaron en los cincuenta. La primera se concedió a quienes, hasta el 1 de enero de 1947, hubieran cometido delitos «por impulso de sentimientos patrióticos» contra colaboracionistas [loi du 24 mars 1950 concernant la répression de certains faits punissables commis sous l’impulsion de sentiments patriotiques pendant l’occupation ou à l’époque de la libération (Ley de 24 de marzo de 1950 relativa a la sanción de determinados hechos punibles cometidos por impulso de sentimientos patrióticos durante la ocupación o en el período de la liberación) (Mémorial A 1950, p. 533)]. La exposición de motivos de esa Ley se reproduce, junto con un comentario, en la obra de Spielmann, A., Des traîtres?, RTL Édition, Luxemburgo, 1984, pp. 80 a 82. Una segunda ley, la loi du 11 avril 1950 relative à l’amnistie en matière de droit commun et portant interprétation ou modification de certaines dispositions de l’arrêté grand-ducal du 21 avril 1948 déterminant l’effet des mesures prises par l’ennemi, de la loi du 5 décembre 1911 portant réhabilitation de droit des condamnés à des peines correctionnelles ou à des peines de police et de la loi électorale du 31 juillet 1924 (Ley de 11 de abril de 1950 relativa a la amnistía en materia de Derecho común, por la que se interpretan o modifican diversas disposiciones del decreto granducal de 21 de abril de 1948 referido a la determinación del efecto de las medidas adoptadas por el enemigo, de la Ley de 5 de diciembre de 1911, de reintegración jurídica de penados por la autoridad judicial o policial, y de la Ley Electoral de 31 de julio de 1924 (Mémorial A 1950, p. 633), abarcaba decenas de tipos de delitos cometidos en la posguerra, incluidas las amenazas y las lesiones que hubieran provocado la incapacidad de la víctima para el trabajo. Por último, diez años después de la Segunda Guerra Mundial, se aprobó una ley, la loi du 12 janvier 1955 portant amnistie de certains faits punissables et commutation de certaines peines en matière d’attentat contre la sûreté extérieure de l’État ou de concours à des mesures de dépossession prises par l’ennemi et instituant des mesures de clémence en matière d’épuration administrative (Ley de 12 de enero de 1955 mediante la que se amnistían determinados hechos punibles y se conmutan determinadas penas en materia de atentado contra la seguridad exterior del Estado o por concurso en medidas de desposesión adoptadas por el enemigo y mediante la que se establecen medidas de perdón en materia de depuración administrativa (Mémorial A 1955, p. 161), en beneficio de los colaboracionistas, que amnistiaba a quienes hubieran cometido delito contra la seguridad exterior del Estado antes del 1 de junio de 1945 [véase Wingerter, E., «La justice luxembourgeoise pendant l’occupation nazie et dans l’immédiat après-guerre (1940‑1950)», en Histoire de la Justice au Luxembourg (1795 à nos jours). Institutions — Organisation — Acteurs, De Gruyter, Berlín/Boston, 2022, pp. 179 a 242, en especial pp. 213 y 214].
10      Jacques Verhaegen cita esas normas de amnistía problemáticas, como el décret n.º 62‑328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (Decreto n.º 62‑328 de 22 de marzo de 1962 por el que se amnistían hechos cometidos en el marco de las operaciones de mantenimiento del orden dirigidas contra la insurrección argelina (JORF de 23 de marzo de 1962, p. 3144), y la ordonnance n.º 62‑428 du 14 avril 1962 rendant applicable sur l’ensemble du territoire de la République le décret n.º 62‑328 du 22 mars 1962 portant amnistie de faits commis dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre dirigées contre l’insurrection algérienne (Decreto legislativo n.º 62‑428, de 14 de abril de 1962, mediante el que se declara aplicable en todo el territorio de la República el Decreto n.º 62‑328 de 22 de marzo de 1962 por el que se amnistían hechos cometidos en el marco de las operaciones de mantenimiento del orden dirigidas contra la insurrección argelina (JORF de 15 de abril de 1962, p. 3892), que se amplió mediante la loi n.º 66‑396 du 17 juin 1966 portant amnistie d’infractions contre la sûreté de l’État ou commises en relation avec les évènements d’Algérie (Ley n.º 66‑396, de 17 de junio de 1966, por la que se amnistían delitos contra la seguridad del Estado o cometidos en relación con los sucesos de Argelia) (JORF de 18 de junio de 1966, p. 4915), a los delitos cometidos «en el marco de operaciones de policía administrativa o judicial» (Verhaegen, J., op. cit., p. 444, nota 159).
11      Véanse, en especial, los puntos 77 y ss. de las presentes conclusiones.
12      BOE n.º 141, de 11 de junio de 2024, p. 67764.
13      BOE n.º 311, de 29 de diciembre de 1978, p. 29313.
14      Sentencia 137/2025 del Tribunal Constitucional, Pleno [BOE n.º 183, de 31 de julio de 2025, p. 103781 (ES:TC:2025:137)].
15      Como resulta de la petición de decisión prejudicial, según los acusados, se trata de actos preparatorios. En cambio, según el Ministerio Fiscal y la acusación popular, se trata de delitos en grado de tentativa.
16      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo y por la que se sustituye la Decisión Marco 2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo (DO 2017, L 88, p. 6; corrección de errores en DO 2018, L 91, p. 30).
17      Hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»).
18      Adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, en vigor desde el 23 de marzo de 1976.
19      BOE n.º 45, de 21 de febrero de 2019, p. 16698.
20      BOE n.º 281, de 24 de noviembre de 1995, p. 33987.
21      En lo sucesivo, «Comisión de Venecia».
22      Comisión de Venecia, opinión n.º 710/2012, de 11 de marzo de 2013, sobre las disposiciones de la ley de amnistía relativas a los presos políticos de Georgia [CDL‑AD(2013)009].
23      En lo sucesivo, «TEDH».
24      BOE n.º 260, de 17 de septiembre de 1882, p. 803.
25      Estas doce personas son EGB, EGC, SPG, QCR, GTA, ACB, JRS, RJDL, FJG, XBLL, DBA y CBE.
26      Actos punibles en virtud de los artículos 571 y 572.2 del Código Penal.
27      Actos punibles en virtud de los artículos 574.1, 573 bis 1. 3.ª y 346.1 del Código Penal y los artículos 16 y 62 en relación con los artículos 573.1 1.ª, 2.ª y 4.ª del mismo Código.
28      La Associació Catalana de Víctimes d’Organitzacions Terroristes (ACVOT), la Asociación de Víctimas del Terrorismo (AVT), la Asociación Dignidad y Justicia, la Asociación Española de la Guardia Civil (AEGC) y la Asociación Unificada de la Guardia Civil (AUGC).
29      Ha de señalarse a este respecto que, como resulta de la petición de decisión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente dio audiencia a las partes en el marco de un incidente de la remisión prejudicial, contemplado en el Derecho español, sobre la petición de aplicación de la amnistía a los hechos objeto del presente proceso. Entre las posturas expresadas, uno de los acusados (QCR) sostiene que la LOA no adolece de falta de precisión alguna. Otros acusados (DBA, CBE y XBLL) alegan que el relato de hechos que recogen el escrito de conclusiones y el escrito de acusación no permiten calificar los actos imputados como actos de terrorismo y que se trata más bien de actos preparatorios punibles. La acusación popular, por su parte, entiende que la LOA viola los principios de tutela judicial efectiva, separación de poderes, primacía y efecto útil del Derecho de la Unión.
30      A este respecto, ha de recordarse la sentencia de 17 de julio de 2008, Comisión/Italia (C‑132/06, EU:C:2008:412), recaída en un asunto referente no a una amnistía penal, como en el caso de autos, sino a una amnistía fiscal decretada por la República Italiana. En aquella sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que, habida cuenta de que las disposiciones pertinentes de la legislación nacional establecían una renuncia general e indiscriminada a la comprobación de las operaciones imponibles efectuadas a lo largo de los períodos impositivos en cuestión, vaciaban de contenido los artículos 2 y 22 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios — Sistema común del impuesto sobre el valor añadido: base imponible uniforme (DO 1977, L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54), y, así, menoscaban el efecto útil de esta Directiva.
31      Sentencia de 16 de diciembre de 2021 (C‑203/20, en lo sucesivo, «sentencia AB», EU:C:2021:1016), apartado 40.
32      El Tribunal de Justicia reconoció de este modo, en respuesta a la tercera cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente en ese asunto, que «una legislación nacional que establece un procedimiento de naturaleza legislativa sobre la revocación de una amnistía y un procedimiento judicial cuyo objeto es el control de la conformidad de esa revocación con la Constitución no aplican el Derecho de la Unión, puesto que esos procedimientos no están comprendidos en el ámbito de aplicación de dicho ordenamiento» (sentencia AB, apartado 74). No es menos cierto que, en dicha sentencia, también se pedía al Tribunal de Justicia, mediante la primera cuestión prejudicial del órgano jurisdiccional remitente, pronunciarse sobre la compatibilidad con el principio non
bis in idem de la emisión de una orden de detención europea contra una persona que había sido objeto de diligencias penales que inicialmente se archivaron a causa de una resolución judicial firme adoptada al amparo de una amnistía y que se reanudaron tras la aprobación de una ley por la que se revocaba esa amnistía y se anulaba la referida resolución judicial. En cuanto a su propia competencia, el Tribunal de Justicia consideró que, ciertamente, el procedimiento principal se refería a unos delitos que no están armonizados en el Derecho de la Unión y que este ordenamiento no regula la adopción y la revocación de una amnistía. No obstante, dato importante, el Tribunal de Justicia se declaró competente sobre la base de que esa cuestión prejudicial no versaba sobre la interpretación de la legislación nacional relativa a esos delitos o a esa amnistía, sino sobre la interpretación del principio non
bis in idem en el contexto de un procedimiento de emisión de una orden de detención europea incluido en el ámbito de aplicación material y temporal de la Decisión Marco 2002/584/JAI del Consejo, de 13 de junio de 2002, relativa a la orden de detención europea y a los procedimientos de entrega entre Estados miembros (DO 2002, L 190, p. 1)
(sentencia AB, apartados 41 y 42).
33      Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011 (DO 2011, L 338, p. 2).
34      Véanse el artículo 11, apartado 1, de la Decisión Marco 2005/214/JAI del Consejo, de 24 de febrero de 2005, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sanciones pecuniarias (DO 2005, L 76, p. 16); el artículo 13, apartado 1, de la Decisión Marco 2006/783/JAI del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de resoluciones de decomiso (DO 2006, L 328, p. 59), el artículo 19, apartado 1, de la Decisión Marco 2008/909/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias en materia penal por las que se imponen penas u otras medidas privativas de libertad a efectos de su ejecución en la Unión Europea (DO 2008, L 327, p. 27), y el artículo 19, apartado 1, de la Decisión Marco 2008/947/JAI del Consejo, de 27 de noviembre de 2008, relativa a la aplicación del principio de reconocimiento mutuo de sentencias y resoluciones de libertad vigilada con miras a la vigilancia de las medidas de libertad vigilada y las penas sustitutivas (DO 2008, L 337, p. 102).
35      Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002 (DO 2002, L 164, p. 3). Como se ha mencionado en la nota
16 de las presentes conclusiones, la Directiva 2017/541 ha sustituido a esta Decisión Marco.
36      Véanse los considerandos 6 y 7 de la Directiva 2017/541:
«(6)      Teniendo en cuenta la evolución de las amenazas terroristas para la Unión y los Estados miembros y las obligaciones jurídicas que les incumben en virtud del Derecho internacional, procede aproximar en mayor medida en todos los Estados miembros la definición de delitos de terrorismo, de delitos relacionados con un grupo terrorista y de delitos relacionados con actividades terroristas, de modo que abarque de forma más exhaustiva las conductas asociadas, en particular, a los combatientes terroristas extranjeros y a la financiación del terrorismo. Este tipo de conductas deben ser igualmente punibles si se cometen a través de Internet, incluidas las redes sociales.
(7)      Además, el carácter transfronterizo del terrorismo exige una firme y coordinada respuesta y una firme cooperación en y entre los Estados miembros así como con y entre las agencias y órganos competentes de la Unión para combatir el terrorismo, entre otros Eurojust y Europol.
[…]»
37      Véase el considerando 35 de la Directiva 2017/541. El título II trata de las libertades, el título III, de la igualdad, el título V, de la ciudadanía, y el título VI, de la justicia.
38      Véase la nota 37 de las presentes conclusiones.
39      Véase, a este respecto, Zoumpoulakis, K., «Approximation of criminal sanctions in the European Union: A wild goose chase?», New Journal of European Criminal Law, vol. 13, n.º 3, 2022, pp. 333 a 345, en especial pp. 335 y 336. El autor subraya en particular que el concepto de «normas mínimas» no se refiere al contenido mismo de la norma, sino más bien al principio según el cual los Estados miembros deben disponer de un cierto margen de maniobra para ir más allá del mínimo requerido.
40      Véase Wieczorek, I., The Legitimacy of EU Criminal Law, Hart Publishing, Oxford, 2020, pp. 115 y 116.
41      Sentencia de 22 de mayo de 2012 (C‑348/09, EU:C:2012:300).
42      Véase Wieczorek, I., op. cit., p. 116: «a values-based criminalisation rationale for harmonisation».
43      Véase Siatista, I. M., y Wierda, M., «Principle 24. Restrictions and Other Measures Relating to Amnesty», en The United Nations Principles to Combat Impunity: A Commentary, Oxford University Press, Oxford, 2018, p. 258.
44      Véase, a propósito de un recorrido histórico por la evolución del Derecho humanitario internacional sobre el tratamiento de la amnistía y de la impunidad, Puéchavy, M., «Une amnistie générale ne peut couvrir les crimes de tortures et de traitements inhumains et dégradants (Cour eur. dr. h., Margus c. Croatie, 13 novembre 2012)», Revue trimestrielle des droits de l’homme, n.º 94, 2013, en especial pp. 484 y ss.
45      Véase O’Keefe, R., «11. Statutory Limitation and Amnesty», International Criminal Law, Oxford International Law Library, Oxford, 2015, pp. 461 a 479, en especial p. 468; véase asimismo Mettraux, G., International Crimes: Law and Practice: Volume II: Crimes Against Humanity, Oxford University Press, Oxford, 2020, p. 177.
46      En cuanto a la evolución de la jurisprudencia del TEDH en materia de amnistía, véanse, entre otros, Tulkens, F., y Van Drooghenbroeck, S., «La clémence pénale et les droits de l’homme. Réflexions en marge de la jurisprudence récente de la Cour européenne des droits de l’homme», Liber amicorum Michel van de Kerchove, Larcier, Bruselas, 2011, pp. 133 a 137; Gallen, J., «The European Court of Human Rights, Transitional Justice and Historical Abuse in Consolidated Democracies», Human Rights Law Review, vol. 19, n.º 4, 2019, pp. 675 a 704; Moulier, I., «La Cour européenne des droits de l’homme face à la répression pénale nationale des crimes de droit international», L’homme dans la société internationale. Mélanges en hommage au Professeur Paul Tavernier, Bruylant, Bruselas, 2013, 1.ª ed., pp. 1365 a 1396.
47      TEDH, decisión de 2 de septiembre de 1991, Dujardin y otros c. Francia (CE:ECHR:1991:0902DEC001673490).
48      TEDH, sentencia de 2 de noviembre de 2004, Abdülsamet Yaman c. Turquía (CE:ECHR:2004:1102JUD003244696), § 55.  Véase asimismo TEDH, sentencia de 10 de marzo de 2009, Turan Cakir c. Bélgica (CE:ECHR:2009:0310JUD004425606), en la que el TEDH concluyó que se había violado el artículo
3 del CEDH y declaró que, «cuando se acusa a un agente del Estado de actos contrarios al artículo
3, el procedimiento o la condena no pueden extinguirse por prescripción, y no cabe autorizar la aplicación de medidas como la amnistía o el indulto […]. En particular, el Tribunal considera que las autoridades nacionales no deben en ningún caso dar la impresión de que están dispuestas a dejar impunes tales tratos» (§ 69).
49      TEDH, sentencia de 5 de junio de 2007, Yeşil y Sevim c. Turquía (CE:ECHR:2007:0605JUD003473804), § 38.
50      TEDH, sentencia de 13 de enero de 2009, Yeter c. Turquía (CE:ECHR:2009:0113JUD003375003), § 70.
51      TEDH, decisión de 17 de marzo de 2009, Ould Dah c. Francia (CE:ECHR:2009:0317DEC001311303).  El TEDH retomó esa formulación en la sentencia de 24 de mayo de 2011, Asociación «21 de diciembre de 1989»
y otros c. Rumanía (CE:ECHR:2011:0524JUD003381007), § 144: «la amnistía es generalmente incompatible con el deber de los Estados de investigar los actos de tortura [Ould Dah c. Francia (dec.), n.º 13113/03, sentencia de 17 de marzo de 2009] y de luchar contra la impunidad de los crímenes internacionales. Lo mismo cabe decir del indulto (Abdülsamet Yaman c. Turquía, n.º 32446/96, § 55, sentencia de 2 de noviembre de 2004)».
52      TEDH, sentencia de 27 de mayo de 2014, Marguš c. Croacia (CE:ECHR:2014:0527JUD000445510, en lo sucesivo, «sentencia Marguš c. Croacia») (véase, sobre esta sentencia, entre otros, Krenc, F., y Van Drooghenbroeck, S., «Chronique de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme — 1er janvier — 30 juin 2014», Journal des tribunaux,  vol. 35, n.º 6579, 2014, p. 677). El asunto se refería a un excombatiente del ejército croata a quien se había condenado en dos procesos distintos por crímenes de guerra contra la población civil. Tras haberse beneficiado de una ley de amnistía general que puso fin al primer proceso, el demandante impugnaba la reanudación de las diligencias y su posterior condena, contexto este en el que el TEDH tenía que examinar la validez de la amnistía que se le había concedido inicialmente. El TEDH admitió, en concreto, que «los procesos penales contra el demandante tienen por objeto acusaciones de homicidio y de lesiones graves a civiles y, por tanto, se refieren al derecho de estos a la vida, garantizado en el artículo 2 del [CEDH], e, incluso, también al derecho de estos reconocido en el artículo 3» (§ 124). También consideró que «la obligación de los Estados de enjuiciar a los autores de actos como la tortura o los asesinatos está […] asentada en la jurisprudencia del Tribunal. De esta se deduce que conceder el beneficio de la amnistía a los autores de homicidios o de malos tratos a los civiles contravendría las obligaciones que para los Estados se derivan de los artículos 2 y 3 del [CEDH], por cuanto esa medida impediría investigar tales actos y llevaría necesariamente a otorgar la impunidad a sus autores» (§ 127).
53      En lo sucesivo, «Corte IDH».
54      El TEDH ha tenido en cuenta, en particular, la jurisprudencia de la Corte IDH sobre la amnistía para determinar que no puede admitirse por las violaciones graves de derechos humanos: «El Tribunal toma nota asimismo de la jurisprudencia de la Corte [IDH], en particular de los citados asuntos Barrios Altos, Gomes Lund y otros, Gelman y Masacres de El Mozote y lugares aledaños, en los que la alta Corte, basándose en su jurisprudencia y en las conclusiones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, de los órganos de las Naciones Unidas y de otros órganos universales y regionales de protección de los derechos humanos, se ha posicionado con firmeza sobre esta cuestión, declarando que no puede admitirse la amnistía en relación con las graves violaciones de los derechos humanos esenciales. Ha explicado que, en tal caso, la amnistía contravendría gravemente la obligación de los Estados de llevar a cabo investigaciones sobre tales actos violentos y de castigar a sus autores (Gelman, citada, § 195, y Gomes Lund y otros, citada, § 171). La Corte [IDH] ha subrayado que tales medidas de amnistía conculcarían los derechos inderogables reconocidos por el Derecho internacional de los derechos humanos (Gomes Lund y otros, § 171)» (sentencia Marguš c. Croacia, § 138).
55      Véase la sentencia Marguš c. Croacia, § 140.
56      Véase Pérez-León-Acevedo, J.‑P., «The European Court of Human Rights (ECtHR) vis‑à‑vis amnesties and pardons; factors concerning or affecting the degree of ECtHR’s deference to states», The International Journal of Human Rights, vol. 26, n.º 6, 2022, pp. 1107 a 1137.
57      Véase la sentencia Marguš c. Croacia, § 139: «[...] existe una creciente tendencia en el Derecho internacional a considerar que estas amnistías resultan inaceptables porque son incompatibles con la obligación universalmente reconocida de los Estados de perseguir y castigar a los autores de graves violaciones de los derechos humanos esenciales. Incluso si se aceptara que las amnistías son posibles cuando existen algunas circunstancias particulares, como un proceso de reconciliación y/o una forma de compensación a las víctimas, la amnistía concedida al demandante en el presente caso sigue sin ser aceptable, ya que no hay nada que indique que hayan concurrido tales circunstancias». El subrayado es mío.
58      Véanse, en particular, los puntos 64 a 68 de las presentes conclusiones.
59      Comisión de Venecia, opinión n.º 1167/2023 y n.º 1168/2023, de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía, con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria «proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña» [CDL‑AD(2024)003], punto 74. Véase asimismo, sobre la autoamnistía, Marxen, K., op. cit., pp. 38 a 45.
60      Véase, a este respecto, Corte IDH, sentencia de 14 de marzo de 2001, Barrios Altos c. Perú (serie C, n.º 75). A propósito de esta sentencia, véase Cançado Trindade, A. A., Évolution du droit international au droits des gens. L’accès des individus à la Justice Internationale. Le regard d’un juge, Pedone, París, 2008, en particular pp. 123 a 125; Stahn, C., A Critical Introduction to International Criminal Law, Cambridge University Press, Cambridge, 2019, en particular pp. 259 y 260. Véase asimismo Corte IDH, sentencias de 29 de noviembre de 2006, La Cantuta c. Perú (serie C n.º 162), de 26 de septiembre de 2006, Almonacid Arellano y otros c. Chile (serie C, n.º 154), y de 24 de febrero de 2011, Gelman c. Uruguay (serie C, n.º 221). En general, respecto de la jurisprudencia de la Corte IDH sobre la amnistía, véase Pérez-León-Acevedo, J.‑P., «The control of the Inter-American Court of Human Rights over amnesty laws and other exemption measures: Legitimacy assessment», Leiden Journal of International Law, vol. 33, n.º 3, 2020, pp. 667 a 687; asimismo, muy en especial, en cuanto a la influencia del juez Cançado Trindade en la interpretación de las leyes de amnistía realizada por dicha Corte, véase, en particular, Chiari Gonçalves, V., y Albuquerque, L., «A contribuição de Cançado Trindade na interpretação das leis de anistia no Sistema Interamericano de Direitos Humanos: uma análise a partir do caso Herzog», Revista da Faculdade de Direito. Número Especial: Em Memória do Professor Antônio Augusto Cançado Trindade, n.º 81, 2022, pp. 299 a 317).
61      Sobre la cuestión del control judicial de las leyes de amnistía, véase Comisión de Venecia, opinión n.º 710/2012, de 11 de marzo de 2013, sobre las disposiciones de la ley de amnistía relativas a los presos políticos de Georgia [CDL‑AD (2013) 009], puntos 43 a 46. La Comisión de Venecia señala que un procedimiento mediante el cual el poder judicial está encargado, por decisión del Parlamento, de decidir si las concretas personas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para la aplicación de la amnistía se ajusta al principio de separación de poderes.
62      Ha de recordarse a este respecto que dicha cláusula se incluyó en la LOA a raíz de una recomendación de la Comisión de Venecia, como se indica en el preámbulo de esta Ley.
63      Como ha subrayado el Conseil d’État (Consejo de Estado, Francia), la seguridad jurídica supone que «los ciudadanos estén en condiciones de determinar, sin esfuerzos insalvables, lo que permite y lo que prohíbe el Derecho aplicable. Para alcanzar tal resultado, las normas que se aprueben deben ser claras e inteligibles y no sufrir, en el tiempo, variaciones demasiado frecuentes o, sobre todo, imprevisibles» (véase Conseil d’Etat, Rapport public 2006 — Sécurité juridique et complexité du droit, La Documentation française, París, 15 de marzo de 2006, p. 281; disponible en la siguiente dirección: https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/064000245.pdf).
64      Véase la sentencia de 30 de abril de 2020, Hecta Viticol (C‑184/19, EU:C:2020:337), apartado 52.
65      Ha de señalarse que el TEDH destaca la función fundamental que desempeña el principio de seguridad jurídica para interpretar el CEDH. La seguridad jurídica del justiciable es precisamente uno de los objetivos del CEDH, puesto que se vincula directamente a uno de los principios generales de interpretación al que la jurisprudencia del TEDH se refiere con frecuencia y que, además, se proclama en el preámbulo del CEDH: la «preeminencia del Derecho». Pues bien, proteger adecuadamente frente a la arbitrariedad constituye una obligación para todo Estado que aspire a consagrar la «preeminencia del Derecho» (véase de Salvia, M., «La place de la notion de sécurité juridique dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme», Cahiers du Conseil Constitutionnel, n.º 11, 2011; disponible en la siguiente dirección: https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-place-de-la-notion-de-securite-juridique-dans-la-jurisprudence-de-la-cour-europeenne-des-droits). La observancia de las reglas del proceso equitativo se ha asociado a menudo al concepto de seguridad jurídica. A este respecto, el TEDH ha afirmado que «el derecho a un proceso equitativo ante un tribunal, garantizado en el artículo 6, § 1, del [CEDH], debe interpretarse a la luz del preámbulo del [CEDH], que afirma la preeminencia del Derecho como elemento del patrimonio común de los Estados contratantes. Uno de los elementos fundamentales de la preeminencia del Derecho es el principio de seguridad de las relaciones jurídicas, que propugna, entre otros extremos, que la solución que se haya dado con carácter firme a cualquier litigio en los tribunales no vuelva a cuestionarse» (TEDH, sentencia de 28 de octubre de 1999, Brumarescu c. Rumanía, CE:ECHR:1999:1028JUD002834295, § 61).
66      Véase la sentencia de 24 de julio de 2023, Lin (C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606), apartado 114. Véanse asimismo, en este sentido, las sentencias de 28 de marzo de 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), apartados 161 y 162, y de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo (C‑156/21, EU:C:2022:97), apartados 136 y 223.
67      Véase el punto 46 de las presentes conclusiones, nota 29.
68      Postura que también parece mantener la acusación popular en el proceso principal (véase el punto 45 de las presentes conclusiones).
69      Adoptada en Nueva York por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1984, Recopilación de Tratados de las Naciones Unidas, vol. 1465, p. 85, n.º 24841 (1987).
70      Véanse, entre otras, TEDH, sentencias de 18 de enero de 1978, Irlanda c. Reino Unido (CE:ECHR:1978:0118JUD000531071), § 167; de 28 de julio de 1999, Selmouni c. Francia (CE:ECHR:1999:0728JUD002580394), §§ 96 y 97, y de 24 de julio de 2014, Al Nashiri c. Polonia (CE:ECHR:2014:0724JUD002876111), § 508.
71      Véase TEDH, sentencia de 6 de abril de 2000, Labita c. Italia (CE:ECHR:2000:0406JUD002677295), § 120: «El Tribunal ha considerado un determinado trato a la vez “inhumano”, en particular por haberse aplicado con premeditación durante horas y haber causado, si no verdaderas lesiones, al menos intenso sufrimiento físico y moral, y “degradante”, por poder suscitar en sus víctimas sentimientos de miedo, angustia e inferioridad capaces de humillarlas y envilecerlas. Para que las penas o los tratos que las acompañen sean “inhumanos” o “degradantes”, el sufrimiento o la humillación deben, en todo caso, exceder de los que comporta inevitablemente una forma determinada de trato o de pena legítima». Véase asimismo TEDH, sentencia de 26 de octubre de 2000, Kudła c. Polonia (CE:ECHR:2000:0716JUD000156210), § 92
72      Véase TEDH, sentencia de 1 de junio de 2010, Gäfgen c. Alemania (CE:ECHR:2010:0601JUD002297805), § 89.
73      Véase TEDH, sentencia de 21 de enero de 2011, M.S.S. c. Bélgica y Grecia (CE:ECHR:2011:0121JUD003069609), § 220: «Puede bastar con que la víctima se sienta humillada, aun cuando no sea así a ojos de tercero […]. Por último, aunque ha de tenerse en cuenta si se buscaba humillar o rebajar a la víctima, la ausencia de tal finalidad no permite excluir de manera definitiva la violación del artículo 3 […]». Véase asimismo TEDH, sentencia de 28 de septiembre de 2015, Bouyid c. Bélgica (CE:ECHR:2015:0928JUD002338009), § 87: «los malos tratos que alcanzan tal umbral de gravedad mínimo conllevan por lo general lesiones corporales o intenso sufrimiento físico o mental. No obstante, aun si no ha habido sevicias de este tipo, cuando el trato humilla o envilece al individuo, revelando así una falta de respeto por su dignidad humana o una merma de esta, o cuando suscita en el agraviado sentimientos de miedo, angustia o inferioridad capaces de quebrar su resistencia moral y física, puede calificarse de degradante y encuadrarse así también en la prohibición del artículo
3
[…]».
74      Véase TEDH, sentencias de 20 de diciembre de 2004, Makaratzis c. Grecia (CE:ECHR:2004:1220JUD005038599), § 50, y de 14 de junio de 2011, Trévalec c. Bélgica (CE:ECHR:2011:0614JUD003081207), §§ 55 a 61.
75      Soy consciente de que, en su opinión n.º 1167/2023 y n.º 1168/2023, de 18 de marzo de 2024, sobre los requisitos del Estado de Derecho para decretar una amnistía, con especial referencia a la proposición de ley parlamentaria «proposición de ley orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social de Cataluña» [CDL‑AD(2024)003], la Comisión de Venecia indicó que, «en cuanto a la seguridad jurídica, la Comisión [de Venecia] observa que el ámbito material y temporal de aplicación de la amnistía, tal como se define en el artículo 1.1 de la proposición de ley de amnistía, es muy amplio e indeterminado» y, en consecuencia, «recom[endó] acotar y definir de forma más precisa el ámbito material y temporal de aplicación de la amnistía, para hacer más previsibles los efectos de la ley» (puntos 94 y 96). No obstante, ha de recordarse que la Comisión de Venecia examina el principio de seguridad jurídica desde una perspectiva general, abstracta y normativa, al objeto de establecer unos estándares ideales aplicables en toda situación. Ahora bien, en el Derecho de la Unión, este principio no se aprecia de forma abstracta, sino funcionalmente, a la luz de los objetivos del ordenamiento jurídico de la Unión y, en particular, para determinar si se compromete el efecto útil de la Directiva 2017/541. Es precisamente esto lo que el Abogado General Hogan expresó en sus conclusiones cuando subrayó que «el análisis de la Comisión de Venecia tiene un carácter fundamentalmente político, aunque se inspira en un minucioso análisis jurídico y político» y que «el dictamen de la Comisión de Venecia tiene como último objetivo un sistema ideal» (conclusiones del Abogado General Hogan presentadas en el asunto Repubblika,
C‑896/19, EU:C:2020:1055, punto 88). Así, aunque, desde una óptica de mejora normativa, el ámbito de aplicación del artículo 1 de la LOA podría haberse definido con mayor precisión, ello no puede asimilarse en el caso de autos a una violación del principio de seguridad jurídica garantizado en el Derecho de la Unión.
76      En el supuesto de que la amnistía se dé cuando el tribunal penal esté conociendo de la causa, Donnedieu de Vabres subraya que la amnistía respeta los derechos de terceros y no extingue la acción resarcitoria; si aún no se ha deducido la acción civil, solo puede conocer de ella el tribunal civil (Donnedieu de Vabres, H., op.cit., pp. 558 y 559, n.º 991).
77      Merle y Vitu comentan de manera característica y con espíritu crítico el carácter general de la amnistía señalando que «los redactores de la ley de amnistía no se ven constreñidos por ningún límite cuando se trata de determinar los delitos a los que alcanzará la medida de olvido» (Merle, R., y Vitu, A., op. cit., p. 1111, n.º 945). En cuanto a los beneficiarios de la amnistía, los autores distinguen entre la «amnistía impersonal», es decir, «la que se concede a los autores de los delitos relacionados en la ley, sin consideración de las cualidades particulares de los beneficiarios», y la «amnistía personal», esto es, la que no atiende a la naturaleza o a la gravedad de los delitos cometidos, sino a «determinadas clases de individuos merecedores de tal medida por su pasado o por alguna cualidad particular» (ibidem, pp. 1112 y 1113, n.º 946). Véase una clasificación de las amnistías según su ámbito de aplicación en Siatista, I. M., y Wierda, M., op.cit., p. 259, y en Stahn, C., op. cit., p. 260.
78      Véase el punto 88 de las presentes conclusiones.
79      Véase el punto 84 de las presentes conclusiones.
80      Asunto 6/64, EU:C:1964:66.
81      Véanse las sentencias de 22 de febrero de 2022, RS (Efectos de las sentencias de un tribunal constitucional) (C‑430/21, EU:C:2022:99), apartado 52, y de 5 de junio de 2023, Comisión/Polonia (Independencia y vida privada de los jueces) (C‑204/21, EU:C:2023:442), apartado 79.
82      Véase la sentencia de 24 de junio de 2019, Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530), apartado 54 y jurisprudencia citada.
83      Véase la sentencia de 17 de diciembre de 2020, Comisión/Eslovenia (Archivos del BCE) (C‑316/19, EU:C:2020:1030), apartado 119.
84      Véase el punto 84 de las presentes conclusiones.
85      Véase la sentencia de 26 de marzo de 2020, Miasto Łowicz y Prokurator Generalny (C‑558/18 y C‑563/18, en lo sucesivo, «sentencia Miasto Łowicz», EU:C:2020:234), apartado 44.
86      Véase la sentencia Miasto Łowicz, apartado 45.
87      Véase la sentencia Miasto Łowicz, apartado 46.