61977C0068
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. FRANCESCO CAPOTORTI,
PRÉSENTÉES LE 18 JANVIER 1978 (
1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
La présente affaire soulève un problème de responsabilité éventuelle de la Commission pour les mesures réglementaires qu'elle a prises et pour le comportement qu'elle a adopté à l'égard d'une entreprise particulière, dans le cadre de la gestion de l'organisation commune des marchés relative au secteur de la viande bovine.
Avant de résumer les faits, nous croyons opportun de mentionner les aspects les plus importants de la réglementation, à la lumière de laquelle le cas d'espèce doit être examiné.
L'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine se fonde sur le règlement du Conseil no 805/68 du 27 juin 1968. L'article 21 de ce règlement prévoyait la possibilité pour la Commission d'adopter des mesures appropriées, dans les échanges avec les pays tiers, si le marché communautaire de l'un ou de plusieurs produits visés à l'article 1 (animaux vivants de l'espèce bovine, viandes comestibles de l'espèce bovine, abats comestibles de l'espèce bovine, préparations et conserves de viandes ou abats de l'espèce bovine, etc.) subissait ou était menacé de subir, du fait des importations ou des exportations, des perturbations graves susceptibles de mettre en péril les objectifs de l'article 39 du traité. C'est sur la base de cet article 21 que la Commission a adopté, entre les années 1974 et 1975, quatre règlements successifs, introduisant puis modifiant peu à peu les mesures de sauvegarde qu'elle estimait nécessaires pour la situation du marché particulier en question. Précisément:
a)
Par le règlement no 2668/74 du 21 octobre 1974, elle a décidé de suspendre temporairement la délivrance des certificats d'importation et des certificats de préfixation pour les produits visés à l'article 1, a), du règlement cité du Conseil no 805/68 (animaux vivants et viandes comestibles de l'espèce bovine).
Ces mesures de protection ont été adoptées en considération du fait que les prix de la viande bovine sur les marchés représentatifs de la Communauté se situaient à un niveau nettement inférieur au prix d'intervention.
b)
Par le règlement no 610/75 du 7 mars 1975, la Commission a suspendu l'admission en libre pratique dans la Communauté des produits de pays tiers, consistant en «préparations et conserves de viandes ou d'abats de l'espèce bovine» relevant de la sous-position 16.02 B III b) 1 du tarif douanier commun, à l'exception des préparations et conserves de viandes ou d'abats de l'espèce bovine présentées dans des récipients hermétiquement fermés, dont le poids est inférieur ou égal à 3 kg.
Le danger de perturbations visé par ce règlement provenait du fait (constaté dans son troisième considérant) que les produits relevant de la position douanière précitée tendaient à se substituer à ceux pour lesquels les certificats d'importation ou de préfixation ne pouvaient plus être délivrés en vertu du règlement no 2668/74 précédent. En substance, par conséquent, le règlement no 610/75 ne faisait rien d'autre que d'étendre les mesures de sauvegarde à des produits qui en étaient initialement exclus.
c)
Le règlement no 1090/75 du 23 avril 1975 se situait au contraire dans le cadre d'une série de mesures visant à restructurer le régime de sauvegarde, afin de permettre la reprise d'un certain courant d'échanges tout en préservant l'équilibre du marché communautaire. En effet, il rétablissait la possibilité d'importer, à certaines conditions, certains des produits précédemment exclus. Il prévoyait que des certificats d'importation pourraient être de nouveau délivrés, pour des quantités équivalant à celles qui avaient déjà été exportées par la Communauté (régime d'importation dit «EXIM»). En ce qui concerne les préparations et les conserves de viandes ou d'abats des espèces bovines, l'article 1, alinéa 2, a), de ce règlement en autorisait l'importation, sans qu'un certificat soit nécessaire, uniquement pour les emballages hermétiquement fermés d'un poids inférieur ou égal à 5 kg.
d)
Enfin, par le règlement no 2033/75 du 5 août 1975, la Commission, constatant que les importations de viandes bovines assaisonnées, entrant sous la sous-position 16.02 B III b) 1 du tarif douanier commun, jusqu'alors exemptées de l'application du régime de sauvegarde, avaient atteint un volume incompatible avec une saine gestion du marché, a décidé que le régime d'importation EXIM, introduit par le règlement cité no 1090/75, devait également s'appliquer à ces produits.
2.
Avant l'entrée en vigueur de ce dernier règlement, et précisément le 14 mai 1975, l'entreprise allemande IFG-Interkontinentale Fleischhandelsgesellschaft a passé avec une entreprise d'État roumaine un contrat ayant pour objet l'achat de 6000 tonnes de préparations de viande bovine. Le contrat ne contenait pas l'indication du lieu de destination du produit. Toutefois, il ne semble pas douteux que l'entreprise IFG avait effectué l'achat en vue d'importer la viande en Allemagne où elle aurait été utilisée pour la préparation de saucisses. Cela résulte en particulier du fait que l'acheteur, qui avait fourni au vendeur des machines à installer en Roumanie pour la préparation de la viande, avait demandé et obtenu le consentement du ministre fédéral de la santé au sujet de ces installations, après la visite sanitaire d'un vétérinaire autorisé par les autorités allemandes.
La quantité totale prévue par le contrat aurait dû être livrée pour moitié durant les mois de juin, juillet et août 1975, et pour l'autre moitié durant le semestre suivant. Par conséquent, étant donné que l'entrée en vigueur du règlement no 2033/75 était établie pour le 1er septembre de cette année-là, l'entreprise IFG devait déjà avoir reçu, à cette époque, 3000 tonnes de viande. Au contraire, elle n'avait pu, en réalité, en obtenir que 1100 parce que les graves inondations qui s'étaient produites en Roumanie au début de l'été avaient provoqué des dommages aux machines destinées à la préparation de la viande, la suspension des fournitures d'électricité, l'interruption des voies de communication, et enfin avaient rendu nécessaire -un nouveau consentement du ministre fédéral de la santé, après inspection du vétérinaire autorisé à cette fin. La transformation de la viande en question avait donc dû être suspendue pendant un certain nombre de semaines et cela avait retardé les livraisons.
Par un télex du 11 septembre 1975, l'entreprise IFG, se référant à ces circonstances comme à un cas de force majeure, a demandé à la Commission d'être exceptionnellement autorisée à importer, en exemption des conditions posées par le règlement no 2033/75, les 1900 tonnes restantes de viande, c'est-à-dire la quantité qui, dans des circonstances normales, aurait dû lui être livrée en temps utile pour être importée en république fédérale avant le 1 er septembre. Mais, par lettre du 15 octobre suivant, la direction générale de l'agriculture de la Commission a répondu négativement à cette demande, en soutenant que, dans les cas de modifications normatives — plus encore si elles sont publiées avec une avance considérable par rapport à leur entrée en vigueur —, les risques liés au respect des délais de livraison de la marchandise sont en principe supportés par les destinataires des normes; et que, autrement, la Commission devant souvent introduire des modifications dans les réglementations en matière agricole serait obligée de tenir compte chaque fois d'innombrables situations particulières, dont la satisfaction risquerait d'affecter l'efficacité des mesures adoptées. Par conséquent, l'entreprise IFG était invitée à chercher les possibilités appropriées de solution de son problème dans le cadre de la réglementation en vigueur en matière d'importation.
Des demandes ultérieures de l'intéressée dans le sens indiqué ci-dessus, adressées tant aux organismes nationaux qu'une nouvelle fois à la Commission, ont eu le même résultat.
Devant ces refus réitérés, le 2 juin 1967, l'entreprise IFG a introduit contre la Commission un recours fondé sur l'article 215, alinéa 2, du traité CEE. Dans la demande introductive, la requérante définit l'objet de son recours en demandant à la Cour de:
1)
constater que la Commission est tenue de garantir l'exécution du contrat passé par la requérante le 14 mai 1975, en réparant le dommage qu'elle a causé;
2)
subsidiairement, condamner la Commission à lui verser des dommages-intérêts pour le manque à gagner résultant de l'inexécution du contrat conclu le 14 mai 1975.
A l'appui de ces demandes, la requérante allègue différents motifs visant à prouver, d'une part, l'illégalité du règlement no 2033/75 et, d'autre pan, l'existence d'une faute de la Commission, entraînant sa responsabilité.
Au sujet du règlement, elle reproche en particulier à la défenderesse de ne pas avoir ordonné de mesures transitoires susceptibles de satisfaire tant à la nécessité du respect des attentes légitimes qu'au principe de l'égalité de traitement des administrés.
Au sujet du refus opposé par la défenderesse à sa demande de dérogation concernant l'importation de la quantité de viande qu'elle avait prévu d'importer avant le 1er septembre 1975, la requérante reproche surtout à la Commission de ne pas avoir tenu compte des raisons de force majeure qui avaient empêché le respect des délais de livraison; de cette manière, un principe général de droit, qui reconnaît des effets juridiques à la force majeure, en particulier en ce qui concerne le non-respect d'un délai légal, aurait été violé.
3.
La défenderesse a soulevé en premier lieu une exception d'irrecevabilité de la demande principale du recours en affirmant que, par celle-ci, il lui est demandé en substance d'exempter la requérante de l'application d'une réglementation de caractère général, c'est-à-dire d'adopter une mesure pour laquelle la Commission ne serait pas compétente. En outre, toujours selon la défenderesse, la requérante tendrait à obtenir, par un recours présenté formellement comme une demande d'indemnisation, ce qu'elle aurait pu et dû demander par un recours en carence.
A notre avis, l'argument de l'incompétence de la Commission à exempter un particulier de l'observation de règles générales se situe en dehors de la question de la recevabilité et concerne plutôt le fond du recours. En revanche, il faut examiner attentivement l'exception que la Commission tire de l'article 175 du traité CEE, relatif aux recours en carence, et que, dans la duplique, elle rattache également, et de manière plus correcte selon nous, à l'article 173 relatif aux recours en annulation.
Il faut noter que, par la demande principale de son recours, l'entreprise IFG vise à obtenir l'inapplication à son égard de la réglementation introduite par le règlement cité no 2033/75, et ce qu'elle appelle «réparation en forme spécifique». Le résultat voulu est donc identique à celui qu'elle entendait obtenir par le télex cité du 11 septembre 1975 adressé à la Commission. A la demande formulée alors, la Commission a répondu, comme nous l'avons déjà rappelé, de manière négative, par une prise de position claire, motivée et définitive. La lettre du 15 octobre 1975 qui communiquait cette prise de position à l'entreprise IFG, a constitué une décision individuelle de refus que la requérante aurait été en droit d'attaquer en faisant valoir tous les motifs d'illégalité qu'elle invoque dans cette affaire.
Si, par conséquent, il existe une identité d'objet entre la demande avancée actuellement en vertu de l'article 215 du traité CEE et celle à laquelle la Commission a répondu par une décision explicite de refus, la demande actuelle est irrecevable, puisqu'elle cherche en substance à remettre en question un acte d'une institution qui n'a pas été attaqué par un recours en annulation, alors que l'intéressée avait la possibilité d'introduire un tel recours. Vous avez déjà eu plusieurs fois l'occasion d'affirmer que les intéressés ne peuvent pas être admis à se procurer, par la voie d'une demande d'indemnisation, un nouveau moyen de recours pour mettre en question la légalité d'actes qu'ils ont négligé d'attaquer lorsqu'ils auraient pu le faire: voir à ce sujet les arrêts du 15 décembre 1966 dans l'affaire 59/65, Schrechenberg (Recueil 1966, p. 797), du 12 décembre 1967 dans l'affaire 4/67, Collignon (Recueil 1967, p. 470), du 7 juin 1972 dans les affaires 20/71, Sabbatini (Recueil 1972, p. 345), et 32/71, Bauduin (Recueil 1972, p. 363), et du 21 février 1974 dans l'affaire 15/73, Kortner (Recueil 1974, p. 177). Il est vrai que cette jurisprudence s'est formée à l'occasion de recours introduits par des fonctionnaires de la Communauté, mais elle s'adapte parfaitement aussi aux recours fondés sur les articles cités 173, 175 et 215 du traité CEE, étant donné que l'exigence fondamentale dont la jurisprudence s'est inspirée vaut également pour ces articles. Il s'agit en réalité d'éviter que les particuliers puissent éluder les règles qui fixent des délais de forclusion pour certains types de recours, en intentant une action en réparation de dommages pour un acte administratif dont ils auraient été en droit de demander l'annulation et qu'ils n'ont pas attaqué dans les délais, lorsque cette action vise en substance au même résultat que celui auquel aurait conduit l'annulation de l'acte. Nous observons d'ailleurs que la Cour a admis expressément ce principe même dans le cas d'une demande fondée sur l'article 215 du traité CEE et non soumise par conséquent aux règles de procédure visées aux articles 90 et 91 du statut des fonctionnaires (voir arrêt du 22 octobre 1975 rendu dans l'affaire 9/75, Meyer-Burckhardt, Recueil 1975, p. 1172 et spécialement le considérant no 13, p. 1182).
En l'espèce, la Commission a relevé à bon droit que, si une demande visant à obtenir l'inapplication d'un règlement et la soumission de l'intéressé à la réglementation précédemment en vigueur pouvait être qualifiée — comme le fait la requérante — de recours en réparation de dommages sous forme de «restitution», la, distinction qui doit exister entre le recours en annulation et le recours en carence, d'une part, et le recours en réparation de dommages, d'autre part, disparaîtrait. Ce dernier a une physionomie, une fonction distincte et autonome par rapport aux deux autres, étant donné qu'il sert à obtenir une compensation financière des dommages infligés par des institutions communautaires, c'est-à-dire un résultat qui n'est certainement pas couvert par les articles 173 et 175; alors qu'il perdrait toute autonomie si l'on pouvait utiliser le concept civiliste de la restitution en forme spécifique pour y faire entrer l'adoption d'un acte administratif ou normatif par une institution communautaire.
Étant donné, par conséquent, que la demande principale de la requérante vise à atteindre le même but que celui qu'elle aurait pu poursuivre en son temps en attaquant la décision négative de la Commission du 15 octobre 1975, il nous semble justifié d'estimer que cette demande, visant à éluder les délais prescrits par les articles 173 et 175 du traité, est irrecevable.
4.
Il reste à examiner l'autre demande formulée au moyen du recours, c'est-à-dire que la défenderesse soit condamnée à rembourser le manque à gagner résultant de l'impossibilité substantielle dans laquelle la requérante se serait trouvée, par l'effet du règlement no 2033/75 de la Commission, d'exécuter le contrat du 14 mai 1975. Il faudra donc vérifier si la Commission a pris une mesure ou adopté un comportement susceptible d'engager la responsabilité de la Communauté pour le dommage que la requérante prétend avoir subi. A cet égard, les questions juridiques à discuter sont naturellement les mêmes que celles qui se seraient posées également au sujet de la demande principale, si celle-ci avait été considérée comme recevable.
Il y a lieu de rappeler qu'en ce qui concerne le fond de l'affaire, les débats oraux se sont limités à la question préliminaire de l'existence d'un comportement de la Commission susceptible d'engager la responsabilité de la Communauté pour le dommage affirmé par la requérante. Certains sujets qui ont été traités par les parties, surtout dans la procédure écrite, resteront donc en dehors de ces conclusions; en particulier, nous nous abstiendrons d'examiner s'il aurait été possible et convenable pour la requérante d'effectuer de toute manière l'importation sur la base du règlement no 2033/75, ou éventuellement d'écouler le produit dans des pays tiers, et nous ne nous attarderons pas non plus à constater si l'organisme roumain aurait été ou non en mesure d'effectuer les livraisons prévues par le contrat, compte tenu du changement qui s'est produit dans la situation du marché de la viande en Roumanie également. En bref: nous laisserons de côté les questions relatives tant à l'existence d'un rapport de causalité entre le comportement de la Commission et le dommage éventuel qu'à l'existence même d'un dommage.
Nous avons déjà eu l'occasion de rappeler que la requérante affirme l'illégalité du règlement no 2033/75 pour violation des principes de la confiance et de l'égalité de traitement des administrés, étant donné qu'il n'aurait pas garanti la possibilité d'exécuter les contrats conclus antérieurement au 1er juin 1975. Elle soutient à cet égard que l'allégement, ordonné par le règlement no 1090/75, du régime de sauvegarde instauré par le règlement no 2668/74, ne permettait pas aux intéressés de prévoir la nouvelle restriction que la Commission aurait introduite par le règlement no 2033/75 pour un type spécifique de préparation de la viande bovine, à savoir les préparations assaisonnées qui entrent sous la position douanière plusieurs fois citée. Cela constituerait une violation d'une attente des intéressés. Selon la requérante, la Commission aurait été tenue, en cas de modifications normatives, d'adopter des mesures transitoires adéquates pour protéger les attentes légitimes, et il n'aurait été possible de déroger à ce principe que si l'intérêt public en justifiait la nécessité. En l'espèce, il n'aurait existé aucun intérêt supérieur obligeant la Commission à intervenir au sujet de contrats antérieurement conclus à titre définitif, en en rendant en fait l'exécution impossible, du moins partiellement. A ce propos, la requérante cite l'article 2 de la loi allemande sur le commerce extérieur, qui reconnaît la nécessité que les restrictions au commerce n'aient pas, sur les contrats déjà conclus, des incidences dépassant la mesure nécessaire pour éviter que l'objectif poursuivi soit sérieusement affecté. Compte tenu de cette exigence, le respect de principe de proportionnalité serait ici mis en jeu.
Il nous semble cependant indiscutable, à la lumière également de la jurisprudence de la Cour, que la simple existence d'un contrat ne confère aux parties aucun droit à ce que les institutions communautaires garantissent, jusqu'à son exécution, l'invariabilité du régime juridique applicable au temps de sa conclusion, et que, par conséquent, dans le cas de modifications normatives qui aggravent les conditions d'importation ou d'exportation de produits déterminés, elles exemptent de ce nouveau régime les opérations relatives à l'exécution de contrats conclus antérieurement. Ce n'est qu'au cas où l'opération en question aurait déjà fait l'objet d'une autorisation spéciale de la part des. autorités communautaires ou des autorités nationales déléguées par celles-ci, que l'on pourrait reconnaître à l'intéressé le droit à une forme quelconque de garantie. Cela concerne en particulier le cas de celui qui a versé une caution en garantie d'une opération déterminée, obtenant en contrepartie la détermination anticipée du montant à payer pour l'opération elle-même, si elle est effectuée aux conditions et dans les délais préétablis.
Au contraire, lorsque l'opération prévue d'importation ou d'exportation n'a fait l'objet d'aucun acte administratif communautaire ou interne avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, le simple fait de la préexistence de rapports contractuels privés ne peut pas restreindre la liberté de l'autorité communautaire d'introduire de nouvelles règles applicables également aux rapports convenus mais non encore exécutés. Le fait d'attacher à l'existence de rapports contractuels qui se sont formés au cours de la période d'application du régime précédent des garanties du genre de celles qu'il est possible de reconnaître à titre de contrepartie de charges imposées aux entreprises constituerait évidemment une gêne excessive pour les autorités communautaires et ouvrirait la porte à la possibilité d'abus de la part des particuliers. Si le maintien pendant une certaine période d'une réglementation, favorable à l'égard de certaines catégories de contrats, créé en fait des attentes, celles-ci ne pourront en aucun cas avoir un poids équivalant aux situations individuellement protégées qui peuvent se rattacher, comme nous l'avons dit, à des actes communautaires d'autorisation d'opérations garanties par le dépôt d'une caution. En l'espèce, le règlement no 2033/75 prévoyait également son entrée en vigueur après une période de temps suffisamment large pour permettre l'exécution, dans des situations normales, de contrats précédemment conclus. Pour plus d'une raison, par conséquent, il ne nous semble pas que l'on puisse affirmer qu'une exigence générale de protection de la confiance légitime des administrés a été violée.
La requérante, en faisant toujours appel au principe de la protection des attentes légitimes, soutient que la période comprise entre la publication et l'entrée en vigueur du règlement no 2033/75 était trop brève, particulièrement en ce qui concerne des cas comme celui en question, où l'importation a été empêchée par des causes de force majeure.
Il faut éviter ici l'équivoque de confondre les exigences résultant éventuellement d'un principe général d'importance de la force majeure (sur lequel nous nous arrêterons dans un instant) avec la question de la protection des attentes des administrés, dans le cas de modifications normatives qui ont des incidences négatives sur l'exécution de contrats en cours. Cette dernière question concerne le sort de tous les contrats en cours d'exécution et doit donc être résolue en tenant compte des situations normales; tandis que la force majeure peut avoir de l'influence exclusivement pour les cas qui en sont frappés et se concrétise en une ou plusieurs situations exceptionnelles. Par conséquent, lorsque l'on apprécie le caractère approprié du délai fixé par le règlement no 2033/75 pour son entrée en vigueur, en tant que mesure utile pour protéger les attentes des parties des contrats en cours, il n'est pas possible de faire intervenir des éléments qui concernent la question, différente, de l'influence de situations exceptionnelles, qualifiées de circonstances de force majeure.
En l'espèce, la requérante n'a pas contesté que, si les événements exceptionnels qui ont retardé la livraison des marchandises par son fournisseur ne s'étaient pas produits, elle aurait été en mesure d'effectuer avant la date d'entrée en vigueur du règlement no 2033/75 les importations en Allemagne de toute la quantité de marchandise, pour laquelle elle demande maintenant une indemnisation.
La véritable cause du dommage dont elle se plaint n'est donc pas l'insuffisance de la période de temps que le règlement no 2033/75 a établie entre la publication et l'entrée en vigueur. Elle ne peut consister que dans le fait que la Commission n'a pas attaché d'importance aux circonstances de force majeure invoquées par la requérante.
Cela rend également caduc l'autre motif d'illégalité invoqué par l'entreprise IFG, relatif à la prétendue violation du principe d'égalité de traitement. Cette violation aurait résulté du fait que la période de temps comprise entre la publication et l'entrée en vigueur du règlement no 2033/75 aurait permis aux opérateurs économiques de conclure encore de nouveaux contrats d'importation de viande bovine assaisonnée en en prévoyant la livraison entre le 5 août et le 1er septembre 1975, de manière à importer la marchandise en toute liberté; tandis que la requérante, qui avait conclu son contrat avant le 5 août, n'a pas eu la possibilité d'importer avant le 1er septembre toute la marchandise qui en faisait l'objet, en raison de la situation spéciale dans laquelle se trouvait son fournisseur. En réalité, cet argument prouve seulement que la période en question permettait, normalement, l'exécution de contrats déjà conclus ou même encore à conclure. Le sort différent subi par le contrat en cours entre IFG et l'organisme roumain n'a découlé d'aucune inégalité de traitement, mais de l'inégalité, voire même de la singularité absolue de la situation de fait, qui est typique des événements exceptionnels qualifiés de cas de force majeure.
5.
Dans le mémoire en réplique, la requérante a soutenu, pour la première fois, l'illégalité de l'article 1, paragraphe 4, du règlement no 2033/75, c'est-à-dire de la règle qui a soumis l'importation du produit en cause au régime EXIM défini par le règlement no 1090/75. A son avis, cette mesure n'aurait pas été justifiée en vertu de l'article 21, paragraphe 2, du règlement no 805/68 qui constitue, comme nous l'avons vu, le fondement de la compétence de la Commission pour l'adoption de mesures de sauvegarde.
S'agissant d'un moyen nouveau, dont l'allégation tardive n'a pas du tout été justifiée, il devrait être considéré comme irrecevable en application de l'article 42 du règlement de procédure.
En tout cas, ce grief est également non fondé. La requérante critique par là des appréciations éminemment discrétionnaires de la Commission touchant la gravité de la situation pour laquelle elle a décidé la mesure contestée, sans cependant réussir à prouver et l'inexistence du danger allégué par la Commission dans les motifs du règlement no 2033/75 et l'existence d'une disproportion manifeste entre les mesures restrictives adoptées et la gravité de la situation.
La requérante invoque en particulier une prétendue violation de l'article 110 du traité, rappelé à l'article 31 du règlement no 805/68, selon lequel «les États membres entendent contribuer conformément à l'intérêt commun au développement harmonieux du commerce mondial, à la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux et à la réduction des barrières douanières». A l'appui de sa thèse, l'entreprise IFG formule des critiques contre le régime communautaire d'intervention qu'elle considère comme totalement désastreux du point de vue de la politique de marché.
Des critiques de ce genre peuvent présenter de l'intérêt sur le plan du débat politique et économique, mais elles ne semblent pas pouvoir constituer la preuve d'un vice de l'égalité concernant un acte particulier d'application de la politique agricole communautaire.
6.
Dans ces conditions, le problème se réduit à voir si la Commission a agi de manière illégale, ou tout au moins si elle a commis une faute susceptible de rendre la Communauté responsable des dommages allégués, lorsqu'elle a refusé d'exempter la requérante de l'application du règlement no 2033/75 pour les importations que cette entreprise prévoyait d'effectuer avant le 1er septembre 1975 et qu'elle n'a pas réussi à réaliser en raison des événements exceptionnels qui se sont produits en Roumanie au cours de l'été de 1975.
Selon la requérante, la Commission aurait dû en premier lieu appliquer par analogie la disposition de l'article 20 du règlement no 193/75 de la Commission du 17 janvier 1975, portant modalités communes d'application du régime de certificats d'importation, d'exportation et de préfixation pour les produits agricoles. Cet article établit que, lorsque l'importation ou l'exportation ne peut être effectuée pendant la durée de validité du certificat par suite de cas de force majeure, l'organisme compétent de l'État membre émetteur du certificat décide, sur demande du titulaire, soit que l'obligation d'importer ou d'exporter est annulée, la caution étant libérée, soit que la durée de validité du certificat est prolongée du délai jugé nécessaire en raison de la circonstance invoquée.
Mais, à la différence des cas auxquels se réfère cette règle, il n'existait en l'espèce aucune obligation d'importation à la charge de la requérante, et aucune caution n'avait été versée pour garantir l'exécution d'une opération prévue et autorisée dans un délai déterminé. Les situations de base sont profondément différentes: ce qui empêche d'appliquer par analogie la disposition citée.
A l'appui de cette conviction, nous estimons utile de citer la décision préjudicielle que vous avez rendue le 24 juin 1970, dans l'affaire 73/69, Oehlmann (Recueil 1970, p. 468, spécialement p. 476 et 477). La juridiction nationale avait demandé si les dispositions de la réglementation agricole communautaire, qui, pour la perception d'un prélèvement préfixé, considèrent les circonstantes de force majeure comme excuses d'un retard dans l'importation, étaient applicables par analogie lorsque la possibilité d'une préfixation du prélèvement n'était pas prévue. Vous avez répondu négativement, en considérant que les dispositions qui prévoient un traitement exceptionnel en cas de retard dans l'importation présupposent l'existence d'un certificat de préfixation du prélèvement, qui implique, comme contrepartie, l'obligation d'effectuer l'importation à une date déterminée et le versement d'une caution en garantie de l'exécution ponctuelle. Ces dispositions ne pouvaient donc pas s'appliquer par analogie à une situation entièrement différente, en se fondant sur le seul fait que, dans cette affaire également, l'importation avait eu lieu un jour différent de celui indiqué dans un premier temps (arrêt cité, considérant no 15). L'application par analogie d'une règle qui admettait l'excuse du retard pour cause de force majeure dans le cas d'inobservation du délai prévu dans un certificat d'importation en provenance de pays tiers avec préfixation du prélèvement a été en revanche estimée possible dans des cas d'importation en provenance d'autres États membres, lorsque, comme cela s'est produit au cours de la période transitoire, un prélèvement avait été préfixé. Dans des cas de ce genre en effet, tous les éléments essentiels sur la base desquels la règle communautaire admettait l'exemption pour cause de force majeure étaient réunis, à savoir l'existence d'un certificat d'importation avec préfixation du prélèvement et l'obligation d'observer un délai préétabli (voir arrêt du 20 février 1975 rendu dans l'affaire 64/74, Reich/Hauptzollamt Landau, Recueil 1975, p. 261).
Dans la situation qui a donné lieu à la présente affaire, ces éléments essentiels, comme nous l'avons relevé, ne sont pas réunis. Il faut donc exclure l'application par analogie de l'article 20 du règlement cité no 193/75.
7.
La requérante soutient en outre que la Commission aurait dû étendre l'application de l'article 2 du règlement no 2033/75, de manière à tenir compte des cas de force majeure. On n'aperçoit pas clairement si ce grief concerne la formulation de cet article ou son application proprement dite. Si la requérante avait entendu critiquer le texte de la règle — dans la mesure où la Commission ne l'a pas formulé de telle manière que l'application du règlement puisse être différée lorsque des raisons de force majeure auraient empêché d'exécuter, avant le 1 er septembre, des contrats conclus précédemment —, il serait facile d'observer que la Commission n'est pas tenue d'insérer dans chacun de ses règlements une clause relative à la force majeure. En effet, s'il existait un principe général visant à attribuer une importance juridique à la force majeure, il ne serait pas nécessaire de confirmer expressément ce principe dans chaque règlement. D'autre part, en l'absence d'un tel principe général, l'autorité communautaire, dans l'exercice de sa fonction normative, serait libre de donner ou non de l'importance à la force majeure.
Toutefois, il nous paraît plus probable qu'on doive entendre cette affirmation de la requérante dans son sens littéral: la Commission est critiquée pour ne pas voir appliqué concrètement l'article 2 en tenant compte de la force majeure. S'il en est ainsi, l'argument n'est soutenable qu'à condition de démontrer l'existence d'un principe général de droit qui attribuerait les effets à la force majeure et obligerait les institutions communautaires à en tenir compte.
A cet égard, nous observons tout d'abord qu'une démonstration en ce sens n'a pas été faite et il est très difficile de croire qu'elle puisse l'être. Si nous considérons les ordres juridiques internes, on constate que la force majeure a certains effets en droit pénal, d'autres en droit public, d'autres encore en droit privé: ils sont la plupart du temps régis par des règles spécifiques. Cet aspect non unitaire de la force majeure a également été reconnu par la Cour au niveau du droit communautaire. L'arrêt du 11 juillet 1968 rendu dans l'affaire 4/68 (Schwarzwaldmilch, Recueil 1968, p. 550 et spécialement p. 562) a affirmé que la notion de force majeure n'a pas un contenu identique d'ans les différentes branches du droit et les divers domaines d'application; sa signification doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à sortir ses effets. Selon l'arrêt précité, il faut «tenir compte de la nature particulière des rapports, de droit public entre les importateurs et l'administration nationale ainsi que des finalités du règlement pour l'application duquel on fait valoir une cause de force majeure» (dans le même sens voir également l'arrêt du 30 janvier 1974 rendu dans l'affaire 158/73, Kampffmeyer, Recueil 1974, p. 102 et spécialement p. 110).
Il est important de relever que ces arrêts se réfèrent à des cas dans lesquels la force majeure était considérée expressément par une disposition d'un règlement communautaire. Nous avons rappelé plus haut un cas de ce genre en citant l'article 20 du règlement no 193/75 de la Commission du 17 janvier 1975 et en excluant la possibilité de son application par analogie. Il nous semble nécessaire d'affirmer que la possibilité de déduire de cette règle — ou de sa prétendue ratio —le principe général invoqué par la requérante doit être également exclue. Selon la requérante, il n'y aurait aucune raison valable de limiter l'influence de la force majeure aux importations soumises à la procédure du certificat d'importation, en excluant celles pour lesquelles la délivrance de certificats n'est pas prévue. La requérante semble estimer contradictoire que l'on attache à un régime plus libéral, tel que le second, des effets moins favorables pour des entreprises, en cas de force majeure, par rapport aux effets que l'on attache à un régime moins libéral, tel que celui dans lequel il est nécessaire, pour exporter, d'obtenir un certificat préalable, d'assumer l'obligation d'effectuer l'opération dans un délai déterminé et de verser une caution susceptible d'être confisquée au cas où l'engagement n'est pas respecté. Mais en réalité il n'existe aucune contradiction. Dans le régime d'importation plus restrictif et plus onéreux, l'importateur a, comme contrepartie, la garantie de la Communauté de pouvoir effectuer l'importation aux conditions déterminées à l'avance. Si donc une cause de force majeure l'empêche d'exécuter son obligation dans le délai préétabli, il est logique et équitable que l'on reconnaisse dans la force majeure une excuse du retard et que l'on permette par conséquent une prorogation individuelle du délai, de manière à éviter la perte de la caution versée. Ces motifs de logique et d'équité disparaissent, en revanche, lorsque l'opérateur n'a assumé à l'égard des autorités communautaires aucune charge concernant l'importation prévue et lorsque ces autorités ne lui ont accordé, corrélativement, aucune garantie, explicite ou implicite.
Quoi qu'il en soit, examinons de plus près l'hypothèse de l'existence d'un principe général de droit communautaire relative à la force majeure. Quel contenu faudrait-il attribuer à ce principe?
On sait que, dans les systèmes juridiques nationaux, la force majeure est généralement considérée comme un élément de nature à justifier l'inexécution par le particulier d'une obligation positive ou de l'interdiction qui le lie soit par l'effet d'une règle de caractère général, comme c'est en particulier le cas en droit pénal, soit sur la base d'un acte, public ou privé, qui donne lieu à un rapport spécifique entre le particulier et l'administration publique, ou entre particuliers «inter se». Mais dans le cas d'espèce, la force majeure est invoquée pour soutenir que la Commission devait accorder à l'intéressé un traitement dérogatoire à des dispositions générales qui lèsent ses intérêts, plutôt que pour justifier l'inexécution d'une obligation. En d'autres termes, le principe général supposé devrait se traduire par une obligation pour les autorités communautaires d'exempter de l'application d'une nouvelle réglementation moins favorable et de continuer à considérer, comme soumise à la réglementation précédente, toute entreprise dont les rapports commerciaux ont subi l'incidence négative d'un événement de force majeure. Tout cela nous paraît être très loin de la notion générale de force majeure et trop spécifique pour constituer le contenu d'un «principe général»!
Enfin, une autre réflexion brève concernant les caractéristiques et les finalités de la réglementation, qui est en jeu en l'espèce, ne sera pas inutile. Nous avons déjà vu que le règlement no 2033/75 étend des mesures de sauvegarde déterminées aux produits en question, pour faire face à une situation caractérisée par un accroissement considérable des importations, susceptible d'affecter le fonctionnement correct de l'organisation commune de marché et de mettre en péril la réalisation des objectifs de l'article 39 du traité. En somme, ce règlement, comme d'ailleurs toutes les dispositions qui introduisent des mesures de sauvegarde, a eu le caractère et la fonction d'une mesure rendue nécessaire par une situation exceptionnelle. C'est pourquoi, même si l'on voulait imaginer un concept de force majeure assez vaste pour en faire découler une dérogation à une réglementation nouvelle plus défavorable, il ne semblerait pas compatible avec les fins indiquées du règlement no 2033/75 d'imaginer des dérogations à l'application entière et uniforme de ces règles protectrices du marché intérieur.
A la lumière de ces observations, il nous semble qu'il faille exclure la prétendue obligation pour la Commission de tenir compte des raisons de force majeure invoquées par la requérante et que, par conséquent, il ne soit possible d'apercevoir aucune faute dans son refus.
8.
Pour toutes les raisons exposées jusqu'ici, nous concluons en vous proposant de repousser, comme irrecevable, la première demande relative à la prétendue «réparation sous forme spécifique», de déclarer non fondée la demande d'indemnisation du dommage pour manque à gagner et de condamner la requérante aux dépens.
(
1
)	Traduit de l'italien.