61980C0158
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 18 MARZO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
Con ordinanza del 5 giugno 1980, il Finanzgericht di Amburgo ha sottoposto alla Corte numerose domande pregiudiziali — otto, precisamente — che scaturiscono da una controversia di merito abbastanza singolare. Per riassumere la situazione di fatto bisogna dire che varie società armatrici della Repubblica federale tedesca, soprattutto di Flensburg e di Amburgo, organizzano brevissime crociere (generalmente della durata di poche ore), aventi come punti di imbarco e sbarco porti germanici situati sul mar Baltico o sul mare del Nord. Esse sono state soprannominate «crociere del burro», perché la loro attrattiva essenziale, o addirittura unica, consiste nel dare ai passeggeri la possibilità di acquistare un certo numero di merci in esenzione da dazi doganali, imposte indirette e ogni altro tributo.
Le navi hanno, infatti, a bordo vari generi alimentari (come burro, formaggi, carne) ed altri prodotti (alcolici, tabacchi, caffè, tè, oggetti di profumeria, ecc.) provenienti sia dalla Comunità sia da paesi terzi. Per rendere applicabili le norme germaniche sulla franchigia doganale e tributaria, è sufficiente che queste navi oltrepassino la linea doganale marittima, tornando poi nel porto di partenza senza far scalo all'estero; ma talvolta (più di rado) esse si spingono in alto mare, al di fuori delle acque territoriali della Repubblica federale, o si fermano molto brevemente in un porto danese, perché in tal modo i passeggeri fruiscono di maggiori facilitazioni.
Conviene ricordare, a tal proposito, che il decreto 3 dicembre 1974, intitolato «Reisegepäck-Verordnung», prevede una franchigia «per il grosso contingente di transito» quando si tratta di una nave proveniente dall'alto mare, o da un porto straniero, o comunque rimasta fuori del territorio doganale almeno otto ore, mentre una franchigia più ridotta è concessa «per il piccolo contingente di transito», nei casi di più brevi puntate nelle acque costiere al di là della linea doganale. A parte ciò, influiva sul prezzo particolarmente conveniente dei prodotti agricoli acquistati a bordo anche il fatto che essi, lasciando il territorio doganale comunitario, avevano diritto ad essere sovvenzionati a carico del FEAOG, mediante la concessione di restituzioni all' esportazione e di' importi compensativi monetari.
Le dimensioni del fenomeno sono cospicue. Secondo i dati forniti dalla giurisdizione richiedente, durante l'anno 1979 nella sola circoscrizione dell'ufficio doganale convenuto vennero effettuate «crociere del burro» con trentadue navi e circa 1850000 passeggeri. Ciò spiega la nascita della causa di merito, promossa dalle due società Rewe, le quali svolgono attività commerciale sulla costa baltica dello Schleswig-Holstein, e vendono — l'una all'ingrosso, l'altra al dettaglio — gli stessi tipi di prodotti smerciati durante le anzidette crociere. Ritenendo di essere ingiustamente danneggiate dalla concorrenza degli armatori, i quali sottrarrebbero ai normali esercizi commerciali una parte notevole dei compratori residenti sulla costa baltica, le società in questione hanno convenuto l'ufficio doganale principale di Kiel dinanzi al Finanzgericht di Amburgo, allo scopo di bloccare le importazioni in franchigia effettuate nel modo che ho descritto. Secondo le attrici, le esenzioni doganali e fiscali, di cui beneficiano le «crociere del burro», sono incompatibili con il diritto comunitario; perciò esse chiedono che si ingiunga all'ufficio doganale di non applicare tali esenzioni, e in subordine che lo si dichiari obbligato a non concederle.
Nel quadro di questa causa, il giudice tedesco adito ha deciso di chiedere una pronuncia della nostra Corte, ai sensi dell'articolo 177 del Trattato CEE, su questioni di natura diversa. In primo luogo, infatti, egli sollecita l'interpretazione della normativa comunitaria che concerne l'esenzione, rispettivamente dai dazi doganali e dalle imposte sulla cifra d'affari e altre imposte indirette, in mode da chiarire le condizioni da cui l'esenzione dipende (quesito n. 1 del I e I] gruppo). In secondo luogo, egli desidera stabilire quale margine di autonomia quella normativa lasci, eventualmente, agli Stati membri (quesito n. 2 del I e II gruppo). In terzo luogo, egli solleva il problema della situazione giuridica (e in particolare della possibilità di azione giudiziaria) degli individui i cui interessi siano lesi da disposizioni nazionali in contrasto con un regolamento o una direttiva (quesito n. 3 del I e II, gruppo). Infine, egli vi interroga sull'eventuale invalidità del regolamento n. 3023/77 (quesito n. 4 del I gruppo) e, in caso di risposta affermativa, vuol sapere quali diritti avrebbero gli individui Iesi da disposizioni nazionali basate sul regolamento invalido (quesito n. 5 del I gruppo).
Mi propongo di affrontare tali questioni nell'ordine adesso indicato, che mi sembra faciliti il loro esame, anche se il giudice di rinvio ha preferito distinguere tutto ciò che riguarda l'esenzione doganale (I gruppo) da ciò che riguarda invece l'esenzione fiscale (II gruppo). Mi soffermerò sul contenuto della normativa comunitaria rilevante man mano che procederò nella discussione dei relativi problemi.
2.
La prima domanda del I gruppo è così formulata: «Se il regolamento (CEE) del Consiglio 23 luglio 1969, n. 1544, nel testo da ultimo modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 3061, vada interpretato nel senso che l'esenzione dai dazi doganali ivi contemplata si applica solamente alle merci che provengono dal territorio doganale di un paese terzo e, eventualmente, che si trovavano inoltre colà in libera pratica, oppure se sia sufficiente che le merci provengano dagli Stati membri f> giungendo dal mare aperto, vengano importate attraverso la linea doganale marittima o il confine del territorio nazionale dello Stato membro interessato».
L'alternativa prospettata dal giudice di rinvio è ancorata, come si vede, al concetto della provenienza delle merci che fruiscono dell'esenzione doganale. Ma questa impostazione deve essere respinta, poiché non trova riscontro nel regolamento 1544/69. Quest'ultimo ha per oggetto il trattamento tariffario applicabile alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, e risponde alla necessità di «prevedere un regime comunitario di agevolazioni tariffarie nell'ambito del traffico di viaggiatori fra i paesi terzi e la Comunità» (penultimo considerando); ma non prende affatto in considerazione l'elemento della provenienza delle merci. Ciò che interessa, ai fini dell'applicabilità di questa normativa, è che il viaggiatore entri nella Comunità provenendo da un paese terzo; inoltre le merci esentate debbono far parte dei suoi bagagli personali, l'importazione non deve avere alcun carattere commerciale e il valore globale delle merci deve rimanere entro certi limiti (v. articolo 1 del citato regolamento; per alcuni prodotti è fissato tuttavia un limite quantitativo). I risultati dell'interpretazione testuale convergono, d'altronde, con quelli raggiungibili se si tiene conto della finalità della disciplina in esame: l'istituzione della franchigia doganale mira infatti ad agevolare non già la circolazione delle merci fra gli Stati terzi e la Comunità, bensì unicamente il traffico dei viaggiatori, rendendo più snello il lavoro delle dogane. Perciò il fatto che lo sgravio doganale delle merci prescinda dalla loro origine e dal luogo in cui siano state acquistate corrisponde perfettamente allo scopo del regolamento 1544/69.
Il nuovo testo del citato articolo 1, paragrafo 1, risultante dal regolamento 3061/78 del Consiglio, ha avuto cura di specificare «viaggiatori provenienti dai paesi terzi»; tale precisazione è stata fatta allo scopo «di evitare qualsiasi interpretazione abusiva», come ha rilevato l'ultimo considerando del citato regolamento 3061/78. Non vi è dubbio, dunque, che sono esclusi dal beneficio dell'esenzione, prevista nei regolamenti 1544/69 e 3061/78, i viaggiatori provenienti da paesi membri della Comunità. Lo conferma, in ogni caso, ciò che il Consiglio ha dichiarato nel secondo considerando del regolamento 3023/77 del 20 dicembre 1977, il quale dà atto che il regola- mento 1544/69 «non si applica alle merci importate in seguito ad un viaggio per nave in provenienza da uno Stato membro, durante il quale non è stato toccato il territorio doganale di un paese terzo».
3.
La prima domanda del secondo gruppo — strettamente parallela a quella finora esaminata, ma posta sul diverso terreno delle esenzioni fiscali — mira a stabilire «se la direttiva del Consiglio 28 maggio 1969, n. 69/169/CEE, nel testo da ultimo modificato dalla direttiva del Consiglio 19 dicembre 1978, n. 78/1032/CEE, vada interpretata nel senso che l'esenzione dalle imposte sulla cifra d'affari e dalle altre imposte indirette ivi contemplata si applica solo alle merci, contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, che provengono dal territorio doganale di un paese terzo (articolo 1) oppure, se originarie di uno Stato membro, dal territorio doganale della Comunità e, eventualmente, che si trovavano inoltre in libera pratica in un paese terzo o in uno Stato membro; oppure se sia sufficiente che le merci, giungendo dal mare aperto, vengano importate attraverso la linea doganale marittima o il confine del territorio nazionale dello Stato membro interessato».
L'oggetto della direttiva 69/169 consiste, come il suo titolo indica, nell'armonizzazione delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in materia di franchigia dalle imposte sulla cifra d'affari e dalle imposte indirette riscosse all'importazione nel traffico internazionale di viaggiatori. A differenza di ciò che prevede il citato regolamento 1544/69, il «traffico internazionale» comprende qui sia i casi di viaggiatori provenienti dai paesi terzi, sia quelli di viaggiatori provenienti da altri Stati membri; bisogna anzi dire che fra gli scopi della direttiva è messa in risalto soprattutto la necessità di liberalizzare di più il regime di tassazione delle importazioni nel traffico di viaggiatori fia gli Stati membri (secondo e terzo considerando). Ma, a parte ciò, l'orientamento generale della direttiva è lo stesso che si ritroverà nel regolamento di due mesi dopo (il regolamento 1544/69), vale a dire, la provenienza delle merci non è affatto presa in considerazione e gli elementi rilevanti affinché l'esenzione si applichi sono la provenienza dei viaggiatori, il fatto che le merci siano contenute nei loro bagagli personali, il carattere non commerciale dell'importazione e il valore limitato (o la quantità limitata) dei prodotti importati. Di conseguenza, a prescindere dalla provenienza o dall'origine delle merci, la franchigia prevista dalla citata direttiva non spetta ai partecipanti a crociere marittime le quali abbiano come punti di partenza e di arrivo i porti di uno stesso Stato membro e non tocchino il territorio di altri Stati membri o di paesi terzi.
E appena necessario aggiungere che un traffico viaggiatori del genere di quello a cui danno luogo le crociere «senza scalo» non può assolutamente essere incluso nella nozione di traffico viaggiatori tra Stati membri, cui si riferisce l'articolo 2 della direttiva anzidetta. Il testo è troppo preciso per tollerare simili forzature; inoltre ciò condurrebbe ad un risultato contrario a un importante presupposto della esenzione di cui ci stiamo occupando, consistente nel fatto che le merci acquistate in uno Stato membro sono generalmente gravate da oneri fiscali, per cui l'esenzione da questi all'importazione in altro Stato membro «evita una doppia imposizione, senza tradursi in una mancata tassazione» (quarto considerando della citata direttiva).
Un ulteriore argomento a sostegno di questo punto di vista è offerto dal paragrafo 4 del citato articolo 2, aggiunto al testo originale della norma con la direttiva del Consiglio 78/1032 del 19 dicembre 1978. Dispone infatti tale paragrafo 4 che qualora il viaggio dall'uno all'altro Stato membro si effettui in transito attraverso il territorio di un paese terzo, ovvero a partire da una zona del territorio di un altro Stato membro nella quale le imposte cui si riferisce la direttiva non si applichino alle merci che vi sono consumate, «il viaggiatore deve essere in grado di provare che le merci trasportate nei suoi bagagli sono state acquistate alle condizioni fiscali generali del mercato interno di uno degli Stati membri e che non beneficiano di alcun rimborso di imposte sulla cifra d'affari e/o di altre imposizioni indirette interne»; in caso contrario, si applica l'articolo 1. Se dunque il viaggiatore interessato non è in grado di fornire la prova suddetta, egli può beneficiare, a decorrere dal 1o gennaio 1979, solo della franchigia più limitata prevista per il traffico viaggiatori tra paesi terzi e Comunità. In ogni caso, anche per beneficiare di questa franchigia ridotta, egli deve provenire da un altro Stato membro, e tale condizione non è evidentemente soddisfatta nell'ipotesi di crociere consistenti in una breve gita in mare, al di fuori della linea doganale, senza scalo in porti stranieri.
4.
Con la seconda domanda del primo gruppo, il Finanzgericht di Amburgo chiede «se il regolamento (CEE) 1544/69, nel testo da ultimo modificato dal regolamento (CEE) 3061/78, eventualmente combinato con l'articolo 28 del Trattato CEE — fatte salve le merci contemplate dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 dicembre 1977, n. 3023 — disciplini compiutamente l'esenzione dai dazi doganali delle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, o se gli Stati membri possano, al di là dell'ambito disciplinato dal regolamento (CEE) 1544/69 — fatte salve le merci contemplate dal regolamento (CEE) 3023/77 — concedere autonomamente esenzioni dai dazi doganali».
Come ho avuto modo di dire nelle mie conclusioni del 27 novembre 1980, relative alla causa 50/80, Horváth, alcuni settori della materia doganale continuano ad essere retti, nei singoli Stati membri, da norme nazionali non armonizzate con quelle in vigore negli altri Stati membri. Il fenomeno è spiegabile, dato che si tratta di materia la cui disciplina non si deve attuare per intero mediante regolamenti comunitari, ma che rientra in parte nell'ambito di competenza degli ordinamenti nazionali, i quali restano da armonizzare in modo completo. Tuttavia queste considerazioni d'ordine generale non possono fornire elementi sufficienti per la risposta al quesito del giudice tedesco: nella specie, invero, la materia è ben delimitata — si tratta di esenzione dai dazi doganali — ed è oggetto delle disposizioni direttamente emanate dal legislatore comunitario con il regolamento 1544/69.
Nella formulazione della sua domanda, il giudice di merito sembra adombrare l'idea che qualora il regolamento anzidetto non abbia compiutamente disciplinato l'esenzione doganale delle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, gli Stati membri possano intervenire, nello spazio non coperto da norme comunitarie. A mio avviso, questa impostazione deve essere rettificata. Bisogna cioè partire dalla premessa che i dazi doganali sono regolati dalla tariffa doganale comune (articoli 3, lettera b), 9, paragrafo 1 e 23, paragrafo 3, del Trattato CEE), la quale si applica come è noto a tutte le importazioni nella Comunità, e che qualsiasi concessione di franchigie doganali costituisce una limitazione all'ambito di efficacia della tariffa. Se ci si basa su tale premessa, è chiara l'inammissibilità di provvedimenti dei singoli Stati membri, che mirino ad estendere l'ambito delle esenzioni doganali risultanti da norme comunitarie.
In effetti, dopo la fine^del periodo transitorio, e a prescindere dalla possibilità di misure derogatorie di salvaguardia a favore dell'uno o dell'altro Stato membro (in situazioni particolari che le giustifichino), l'unica via per incidere sull'applicazione dei dazi della tariffa doganale comune è la procedura prevista dall'articolo 28 del Trattato CEE, norma su cui appunto è basato il regolamento 1544/69. Secondo tale articolo «qualsiasi modificazione o sospensione autonoma dei dazi della tariffa doganale comune è decisa dal Consiglio, che delibera all' unanimità» (o a maggioranza qualificata, nell'ipotesi che le modificazioni o sospensioni non superino il 20 % del tasso di ogni dazio, e la loro validità non superi i sei mesi). Le facilitazioni tariffarie, come quelle accordate dal regolamento 1544/69 ai viaggiatori provenienti dai paesi terzi, comportano in sostanza l'introduzione di deroghe ai dazi della tariffa doganale comune; d'altronde, conviene ricordare che, secondo la vostra giurisprudenza, i poteri attribuiti alle istituzioni dall'articolo 28 (così come da altre norme relative all'unione doganale), debbono essere interpretati in senso ampio, al fine di assicurare una disciplina coerente delle relazioni economiche esterne (v. la sentenza del 12 luglio 1973 nella causa 8/73, Massey-Ferguson, Raccolta 1973, p. 897, punto 4 della motivazione). Osservo infine che le modificazioni o sospensioni dei dazi della tariffa doganale comune disposte in base all'articolo 28 operano direttamente in tutti gli Stati membri, salvaguardando quindi il principio dell'uniforme applicazione della tariffa doganale comune nell'insieme della Comunità. Non sarebbe invece conforme a tale principio ammettere un potere dei singoli Stati di introdurre o mantenere, di loro iniziativa, esenzioni dai dazi doganali.
5.
Con la seconda domanda del secondo gruppo, il Finanzgericht di Amburgo chiede «se la direttiva 69/169/CEE, nel testo da ultimo modificato, disciplini compiutamente l'esenzione dall'imposta sulla cifra d'affari e dalle altre imposte indirette delle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori, o se gli Stati membri possano, al di là dell'ambito disciplinato dalla direttiva, concedere autonomamente esenzioni dai suddetti tributi per le suddette merci».
Malgrado l'evidente analogia fra questo problema e quello che ho finora esaminato, mi sembra esatta la considerazione fatta nell'ordinanza di rinvio alla Corte, secondo cui debbono applicarsi qui criteri diversi. In effetti, mentre la materia dell'esenzione dai dazi doganali è sottoposta direttamente alla normativa comunitaria, nel campo della fiscalità interna la Comunità ha una competenza limitata all'emanazione di direttive miranti ad armonizzare le legislazioni nazionali. In campo fiscale è quindi ammissibile, in linea di principio, che gli Stati membri adottino misure autonome, purché il loro contenuto non sia incompatibile con il Trattato e con direttive comunitarie.
Esaminando la sfera di applicazione della direttiva 69/169, ho già avuto occasione di chiarire che essa non riguarda l'ipotesi di coloro che s'imbarcano in un porto di uno Stato membro e vi fanno ritorno dopo un breve giro in mare al di là della linea doganale marittima. Ciò posto, vi è da chiedersi se vi sia contrasto fra gli scopi di questa direttiva, o il suo contesto, e una regolamentazione nazionale la quale estenda la concessione delle franchigie fiscali ai viaggiatori partecipanti a «crociere» del tipo indicato.
I due scopi principali della direttiva consistono, come emerge dal suo preambolo, nel liberalizzare maggiormente il regime di tassazione delle importazioni nel traffico di viaggiatori fra Stati membri, in modo da procedere verso la creazione di condizioni analoghe a quelle di un mercato interno (terzo considerando) e nel-l'agevolare il traffico dei viaggiatori fra paesi terzi e Comunità (ultimo considerando). A me sembra che né l'uno né l'altro di questi obbiettivi sia messo in causa da franchigie unilateralmente accordate da uno Stato membro a persone che, facendo un'escursione marittima senza scalo, non rientrano nelle correnti di traffico di viaggiatori, né fra Stati membri, né fra Comunità e paesi terzi. È appena necessario aggiungere, fra parentesi, che resta fermo l'obbligo degli Stati membri di attuare le norme della direttiva in tutte quelle ipotesi, in cui crociere del tipo indicato toccano porti di altri Stati membri o di Stati terzi.
Per quanto concerne poi gli argomenti desumibili dal contesto della direttiva, va tenuto conto del fatto che quest'ultima prevede espressamente un certo numero di casi, in cui è data facoltà agli Stati membri di emanare disposizioni integrative o derogatorie rispetto alle regole generali della direttiva medesima (cito, fra gli altri, gli articoli: 2, paragrafo 2, 4, paragrafo 1, 5, paragrafi 2 e 3, 6, paragrafi 2 e 3). Secondo la Commissione, ciò dimostrerebbe, implicitamente, che non è stato lasciato agli Stati membri alcun potere autonomo di legiferare nel campo delle esenzioni fiscali. A me sembra, però, che nei casi menzionati si trattava di conferire agli Stati membri la possibilità di modulare discrezionalmente l'applicazione delle regole generali della direttiva, in relazione a talune situazioni, o a determinate categorie di viaggiatori, le quali rientrano pur sempre nel novero delle situazioni e dei soggetti a cui la direttiva si applica. Il quesito in esame riguarda, invece, la competenza degli Stati di introdurre franchigie fiscali in situazioni, e nei confronti di soggetti, che non sono affatto compresi nella sfera di applicazione della direttiva.
Fra le citate disposizioni della direttiva, merita tuttavia un'attenzione più particolare l'articolo 6, paragrafo 2, nel testo risultante dalla direttiva del 18 dicembre 1978, n. 78/1032. Questo paragrafo impone agli Stati membri di prendere le misure necessarie per consentire, in determinati casi, lo sgravio dalle imposte sulla cifra d'affari per le consegne di merci da trasportare nei bagagli personali dei viaggiatori; ma esso cominicia con il formulare una riserva in merito al regime applicabile alle vendite effettuate nei negozi sotto controllo doganale siti negli aeroporti, nonché a bordo degli aerei (tale regime deve cioè restare impregiudicato). Ci si domanda se sia corretto dedurre da questa riserva, che ha un'ampia portata, la volontà del Consiglio di considerare esauriente la disciplina delle franchigie fiscali per i viaggiatori, contenuta nella direttiva, cosicché in mancanza di altre espresse riserve non si potrebbe riconoscere agli Stati membri il potere di accordare tali franchigie al di fuori della direttiva. Io ritengo chela risposta debba essere negativa. Anche la riserva in questione è chiaramente connessa con la materia specifica regolata dal citato articolo 6; mentre l'ipotesi che stiamo discutendo concerne, lo ripeto ancora una volta, una materia non regolata dalla direttiva, in cui l'intervento legislativo di uno Stato membro non intralcia il rispetto della normativa comunitaria.
Queste considerazioni mi inducono a ritenere che delle misure di esenzione fiscale a favore dei partecipanti ad escursioni marittime senza scalo, non essendo in contrasto con il diritto comunitario, rientrano nell'ambito di discrezionalità del legislatore nazionale.
6.
Con la terza domanda del primo gruppo, la giurisdizione germanica chiede «se la violazione di un regolamento comunitario faccia sorgere senz'altro in capo a coloro i cui diritti vengano lesi da disposizioni legislative e amministrative di uno Stato membro contrastanti con l'ambito di disciplina di detto regolamento, o dalla loro applicazione, diritti, nel senso che essi possono agire dinanzi al giudice nazionale per la disapplicazione dei provvedimenti contrastanti col diritto comunitario o per il rispetto delle norme del diritto comunitario».
Questa domanda sembra formulata in maniera tautologica. Se infatti si parte dalla premessa che vi siano individui titolari di diritti soggettivi in base a un regolamento comunitario, e si suppone che tali diritti vengano lesi da disposizioni legislative o amministrative di uno Stato membro in contrasto con il regolamento, non vi è dubbio che gli individui abbiano il potere di agire dinanzi al giudice nazionale per salvaguardare i loro diritti, chiedendo l'applicazione del regolamento (il quale deve prevalere sulle leggi nazionali difformi). Ma bisogna tener conto della situazione sottoposta al giudizio del Finanzgericht di Amburgo, e in base ad essa precisare il senso del quesito. In sostanza, dunque, si tratta di stabilire se, avendo uno Stato membro accordato delle esenzioni doganali che secondo il diritto comunitario non aveva il potere di concedere, e avendo così violato il regolamento sulla tariffa doganale comune, i commercianti danneggiati dagli effetti concreti di quelle esenzioni possono chiedere dinanzi al giudice nazionale che le autorità doganali non applichino le norme interne sulle esenzioni o, alternativamente, che esse si conformino alle regole della tariffa doganale comune.
La difesa della Commissione ha fatto riferimento alla sentenza del 22 gennaio 1976 nella causa 60/75, Russo c/AIMA (Raccolta 1976, p. 45) e ne ha desunto il criterio secondo cui una norma comunitaria potrebbe essere invocata dai singoli solo quando abbia lo scopo di tutelare i loro interessi. Ma la sentenza in questione si riferisce a un caso in cui un produttore di grano lamentava davanti al giudice interno la violazione del diritto comunitario da parte dell'azienda di Stato per gli interventi sul mercato agricolo, al fine di fondare una domanda di risarcimento promossa contro l'azienda medesima. Nel decidere questo caso la Corte riconobbe l'esistenza di un diritto del singolo produttore derivante dalla disciplina comunitaria e affermò che, nell'ipotesi di danno derivante dalla violazione di una norma comunitaria da pane dello Stato, «questo dovrà risponderne, nei confronti del soggetto leso, in conformità alle disposizioni di diritto interno relative alla responsabilità della pubblica amministrazione».
Nel nostro caso, le ricorrenti non hanno chiesto il risarcimento dei danni che risulterebbero loro dalle franchigie concesse all'importatore dei prodotti smerciati durante le crociere del burro, ma si sono limitate a chiedere la sottoposizione di tali importazioni al normale regime della tariffa doganale comune: a invocare cioè la corretta applicazione del diritto comunitario. E il quesito che stiamo esaminando concerne a sua volta, come ho detto, la possibilità che i commercianti danneggiati dagli effetti pratici delle franchigie chiedano al giudice di ordinare la loro disapplicazione da parte delle autorità doganali (ovvero il rispetto della tariffa doganale comune).
A mio avviso, per risolvere tale problema conviene partire da due considerazioni di indole generale. La prima riguarda il rapporto fra norma giuridica, diritto soggettivo a interesse all'applicazione della norma; è noto che ogni norma giuridica prevede una determinata situazione tipica, e che volta a volta le persone le quali si vengano a trovare concretamente in quella situazione diventano soggetti di un rapporto giuridico: una di esse, nel quadro dei rapporti obbligatori, diventa titolare di un diritto soggettivo. Ciò vale beninteso anche per le norme comunitarie create mediante regolamenti; così, se ci riferiamo alla tariffa doganale comune, il diritto di valersene sorge in relazione alla singola operazione concreta di importazione o di esportazione, e ne è titolare il soggetto il quale compie quella operazione. Non vi è dubbio perciò che ciascun importatore ha il diritto di vedere applicata correttamente la tariffa dell'autorità doganale, nei propri confronti, e che questo diritto nasce in quanto egli compie un'operazione di importazione. Altra cosa è parlare di diritti degli importatori, in quanto categoria, al rispetto della tariffa: se ci si esprime in questi termini, si resta al livello generale e ipotetico della norma, a prescindere dalla individuazione del diritto, vale a dire dalla nascita del singolo rapporto giuridico. Altra cosa ancora, poi, è parlare di interesse all'applicazione di una norma, per esempio dell'interesse degli operatori economici ad una regolare applicazione dei dazi doganali quando sono importate merci concorrenti con quelle da essi prodotte o distribuite. È noto infatti che ogni norma giuridica per sua natura rispecchia interessi collettivi, anche al di là delle categorie di persone che rientrano nella sua sfera di applicazione; cosicché i soggetti interessati a vedere rispettata una determinata norma sono molto più numerosi di quelli che hanno un diritto, o che potranno trovarsi in condizione di vantare un diritto, in base alla medesima norma.
La seconda considerazione concerne l'aspetto processuale della questione. Per essere legittimati a proporre un'azione giudiziaria (ad esempio, per chiedere che si ingiunga ad un altro soggetto di rispettare determinati obblighi), bisogna essere titolari del diritto soggettivo che l'azione è destinata a garantire in concreto. In effetti, un procedimento giudiziario non serve a ribadire in via generale e ipotetica il contenuto di una norma, ma ad applicarla nel quadro di un dato rapporto. Perciò, chi abbia soltanto interesse all'osservanza di una norma, o più precisamente chi non sia parte di un determinato rapporto giuridico sorto in base alla norma, non è legittimato a valersene in giudizio.
Si tratta ora di utilizzare queste riflessioni di ordine generale in relazione al problema sollevato dal Finanzgericht di Amburgo. Osservo preliminarmente che l'illecita concessione di esenzioni doganali da parte di uno Stato membro implica, almeno in apparenza, una duplice violazione di norme comunitarie: da un lato, è violata la norma che preclude allo Stato il potere di legiferare in una materia riservata al legislatore comunitario; d'altro lato, non è applicata la tariffa doganale comune. La prima violazione infrange la ripartizione delle sfere di competenza fra Comunità e Stati membri; il diritto soggettivo di far rispettare questa ripartizione spetta alla Comunità, e sul piano processuale alla Commissione. La seconda violazione è soltanto una conseguenza della prima: in realtà, non si è verificato un caso singolo di applicazione irregolare della tariffa nei confronti di un importatore (come nell'ipotesi di un dazio imposto in misura difforme dalla tariffa doganale comune), ma è stato illecitamente ristretto, con una disposizione legislativa, l'ambito di applicazione della tariffa, in contrasto con l'obbligo dello Stato di sottoporre i prodotti importati ai dazi fissati dalla Comunità. Anche da questo angolo visuale, il diritto di invocare l'applicazione integrale della tariffa doganale comune spetta, a mio avviso, alla Comunità, e non all'uno o all'altro soggetto privato facente parte di una categoria interessata al rispetto della tariffa.
In definitiva, si può dire che basta non confondere fra il diritto soggettivo inserito in un determinato rapporto, che sorge in base alle condizioni previste dalla norma, e l'interesse dei terzi a vedere rispettata la norma. È al titolare del diritto, non al portatore di un interesse del secondo tipo, che spetta il potere di agire in giudizio per ottenere l'applicazione nella norma nei suoi confronti. Pensare diversamente significherebbe ammettere la possibilità di fondare, sulle norme comunitarie direttamente applicabili, una specie di azione popolare, ma ciò sarebbe contrario alle tradizioni giuridiche comuni degli Stati membri e rischierebbe inoltre di essere fonte di gravi inconvenienti pratici nel funzionamento della giustizia (si pensi al numero dei soggetti che potrebbero avere un qualsiasi interesse alla corretta applicazione di determinate regole comunitarie!).
La conclusione alla quale sono pervenuto non esclude, peraltro, che determinate persone interessate al rispetto di un regolamento possano vantare diritti soggettivi in base all'ordinamento interno applicabile ad esse, qualora il comportamento dell'amministrazione contrario al diritto comunitario sia valutato anche da norme o principi giuridici nazionali, e sempre che, alla stregua di tali norme o principi, le persone in questione siano considerate titolari di pretese azionabili in giudizio. L'esempio più semplice è fornito dall'ipotesi di diritto al risarcimento del danno risultante dall'illecito dell'amministrazione; ipotesi alla quale si riferisce la già citata sentenza Russo c/AIMA. Ma nulla impedisce di pensare che, di fronte a misure legislative interne contrastanti sia con le norme comunitarie sia con diritti soggettivi costituzionalmente garantiti (nell'ipotesi, ad esempio, di una costituzione nazionale la quale tuteli il diritto all'eguaglianza di trattamento anche a favore degli operatori economici), il singolo possa far valere in giudizio questi diritti per ottenere la disapplicazione di quelle misure, e con ciò, indirettamente, l'osservanza del diritto comunitario.
7.
La terza domanda del secondo gruppo è strettamente parallela a quella fin qui esaminata. Il giudice di merito chiede, infatti, «se la direttiva 69/169/CEE, nel testo da ultimo modificato, crei senz'altro, in capo a coloro i cui diritti vengano lesi da disposizioni legislative o amministrative di uno Stato membro contrastanti con il contenuto normativo di detta direttiva, o dalla loro applicazione, diritti nel senso che essi possono agire dinanzi al giudice nazionale per la disapplicazione dei provvedimenti nazionali contrastanti con il diritto comunitario».
Mi sembra superfluo ripetere le considerazioni d'ordine generale che mi hanno condotto a distinguere fra i diritti spettanti ai soggetti destinatari di una norma e il semplice interesse di terzi ad ottenere che la norma medesima sia rispettata. Mi limito perciò ad osservare che, qualora si ammetta in linea di principio la possibilità che da una direttiva nascano immediatamente diritti soggettivi a favore degli individui, il fenomeno si presenta negli stessi termini di quello degli effetti di un regolamento, che per sua natura è direttamente applicabile. La soluzione quindi non può essere diversa.
Mi sembra tuttavia il caso di aggiungere due rilievi specifici. In primo luogo, è necessario tener fermo che le disposizioni di una direttiva non sono normalmente idonee a creare diritti in favore di individui: un simile effetto può essere riconosciuto solo a titolo eccezionale e con riguardo a singole norme di direttive le quali presentino particolari caratteristiche. Per ciò che concerne la direttiva 69/169, una indagine di questo tipo non è stata fatta, né chiesta; ed evidentemente la risposta fornita al quesito precedente la rende inutile. In secondo luogo, l'opinione da me espressa con riferimento al secondo quesito del secondo gruppo esclude che gli Stati membri violino la direttiva 69/169, quando concedono autonomamente esenzioni fiscali al di là di quanto previsto nella direttiva medesima. Di conseguenza, l'ipotesi contenuta nel quesito che stiamo esaminando (vale a dire, che uno Stato membro abbia emanato disposizioni legislative o amministrative contrastanti con il contenuto di detta direttiva) è stata già ritenuta priva di fondamento.
8.
Con la quarta domanda del primo gruppo, il Finanzgericht di Amburgo chiede «se il regolamento (CEE) 3023/77 sia invalido in quanto in contrasto con il diritto comunitario di rango superiore (ad esempio, principio di uguaglianza, divieto di discriminazioni, uguaglianza sul piano della concorrenza, proporzionalità)».
È necessario chiarire anzitutto che il regolamento 3023/77, emanato dal Consiglio il 20 dicembre 1977, ha per oggetto «talune misure intese a porre fine ad abusi conseguenti alla vendita di prodotti agricoli a bordo di navi». Come ricorda il preambolo di tale atto, l'ambito delle facilitazioni doganali introdotte dal già citato regolamento 1544/69 a favore dei viaggiatori provenienti da paesi terzi era stato successivamente esteso con il regolamento 1818/75 del 10 luglio 1975, fino a comprendervi i prelevamenti agricoli e le altre imposizioni all'importazione, previsti nel quadro della politica agricola comune (ovvero dei regimi speciali applicabili a certe merci risultanti dalla trasformazione di prodotti agricoli). Ora, nessuna esenzione avrebbe dovuto applicarsi a merci importate a seguito di viaggi marittimi effettuati a partire da uno Stato membro, in occasione dei quali non fosse stato toccato il territorio doganale di alcun paese terzo: questo punto viene precisato dal secondo considerando del regolamento 3023/77, che ho avuto occasione di menzionare quando mi sono occupato della prima domanda. In pratica, tuttavia, le vendite in franchigia nel corso di crociere senza scalo del genere sopra indicato hanno avuto luogo, ed hanno riguardato anche prodotti agricoli comunitari che avevano beneficiato di restituzioni all'esportazione, nonché prodotti agricoli provenienti da paesi terzi : il quarto considerando riconosce l'esistenza di questo stato di fatto.
Di fronte a tali abusi, il Consiglio ha ritenuto «necessario chiarire la situazione giuridica in materia», e a tal fine ha creduto opportuno «autorizzare gli Stati membri ad accordare ai prodotti enumerati nell'allegato II del Trattato, che sono venduti o distribuiti a bordo di navi alle condizioni di cui sopra, alcune franchigie su quantitativi molto limitati oltre i quali tali prodotti potranno ormai essere introdotti nella Comunità solo mediante pagamento dei dazi all'importazione esigibili» (ultimo considerando del regolamento 3023/77). In altri termini, il Consiglio si è contentato di limitare l'abuso, legalizzandolo. Pertanto, in forza dell'articolo 1 del citato regolamento, gli Stati membri hanno facoltà di accordare una franchigia dai diritti all'importazione (comprendenti sia i dazi doganali che i prelevamenti agricoli) per piccoli quantitativi di prodotti quali il burro, il formaggio, la carne, il vino e altri elencati nell'allegato II del Trattato, venduti o distribuiti a bordo nel corso delle crociere senza scalo, di cui stiamo discutendo.
A me sembra che la tesi dell'invalidità del regolamento 3023/77 meriti di essere accolta, per vari motivi. In primo luogo, il Consiglio non poteva ignorare che le franchigie accordate ai clienti delle cosiddette «crociere del burro» implicavano un sensibile vantaggio concorrenziale per gli organizzatori di tali escursioni nei confronti dei negozianti i quali vendono gli stessi prodotti sulla terraferma, nelle zone vicine ai porti d'imbarco. Le navi adibite alle «crociere del burro» sono in effetti veri e propri mercati galleggianti, nei quali determinate merci possono essere acquistate a prezzi molto inferiori a quelli praticabili nei normali esercizi commerciali. Ricordo a tal proposito che, oltre al vantaggio risultante dall' esenzione dai dazi doganali, dai prelievi agricoli e da altre imposizioni all'importazione (articolo 1, paragrafo 1, e articolo 2 del regolamento) le merci in questione, se di origine comunitaria, hanno fruito, fino al 31 dicembre 1980, di sussidi comunitari all'esportazione sotto forma di restituzioni e di importi compensativi monetari (articolo 1, paragrafo 1, 1o alinea). Nel corso di questa procedura abbiamo appreso che la concessione di tali sussidi per le «crociere del burro» è stata soppressa a partire dal 1o gennaio 1981. Ciò mostra che lo stesso Esecutivo comunitario ha considerato eccessivo mantenere integralmente in vigore le condizioni eccezionalmente favorevoli in cui il regolamento 3023/77 aveva posto gli organizzatori dei mercati galleggianti. D'altra parte, poiché la situazione a cui si riferisce il giudice di merito riguarda un'epoca in cui quelle condizioni non erano ancora state modificate, il quadro d'insieme dei vantaggi risultanti dal regolamento 3023/77 per gli armatori delle «crociere del burro» deve essere delineato tenendo conto di tutti gli aspetti descritti.
Ciò mi induce a ritenere che il Consiglio abbia violato, con le sue misure del 20 dicembre 1977, il principio generale della non discriminazione fra imprese, accordando ad una categoria di esse un regime di privilegio obbiettivamente ingiustificato. Il fatto che i beneficiari diretti del regolamento 3023/77 siano gli utenti delle «crociere del burro» (i viaggiatori) non esclude a mio avviso la considerazione degli effetti concreti verificatisi a favore degli organizzatori; in realtà gli interessi di questi ultimi erano necessariamente influenzati da misure che si riferivano (testualmente) alla vendita di prodotti agricoli a bordo delle navi. Ed è appena necessario aggiungere che, sebbene il regolamento si sia proposto di «mettere fine agli abusi» — ed abbia limitato la quantità dei prodotti acquistabili in franchigia — il regime di favore non è stato soppresso, ma viceversa ha trovato riconoscimento sul piano comunitario; con questo riconoscimento è stato violato il principio di non discriminazione.
Una seconda causa di invalidità emerge, a mio avviso, dal confronto fra gli obbiettivi apparenti e quelli reali del regolamento 3023/77. Ai sensi dell'ultimo considerando (innanzi citato) e del titolo dell'atto, il suo obbiettivo consiste nel «chiarire la situazione giuridica» mettendo fine agli abusi constatati. Osservo tuttavia che è quanto meno singolare la soluzione escogitata per eliminare l'abuso: dargli (sia pure in parte) una vernice di legittimità. D'altra parte, i regolamenti 1544/69 e 1818/75, la cui inesatta applicazione a livello nazionale aveva dato luogo alle pratiche abusive lamentate, miravano a facilitare il traffico dei viaggiatori provenienti da paesi terzi, semplificando al tempo stesso le formalità doganali. Questi obbiettivi sono chiaramente estranei al regolamento 3023/77.
La ricerca di un interesse comunitario, che giustifichi le franchigie ammesse per le «crociere del burro», induce a chiedersi in quale norma comunitaria il regolamento 3023/77 trovi il suo fondamento. All'inizio del preambolo è stato richiamato il Trattato CEE, senza menzionare specificamente alcun articolo di esso. Si potrebbe pensare che, come il regolamento 1544/69, anche quello di cui ora si tratta sia stato emanato in base all'articolo 28, il quale affida al Consiglio — l'ho già notato innanzi — la responsabilità di decidere «qualsiasi modificazione o sospensione autonoma dei dazi della tariffa doganale comune». Vi è tuttavia ragione di dubitarne, poiché nella specie non sono state disposte deroghe di carattere generale e uniforme, ma è stata solo concessa agli Stati membri una facoltà di deroga, che potendo essere esercitata o meno contrasta in definitiva con il criterio dell'uniformità della tariffa. Anche per questa via, dunque, riesce difficile ricondurre l'atto in questione a obbiettivi d'interesse comunitario.
In realtà, le informazioni disponibili inducono a ritenere che le pratiche abusive menzionate nel quarto considerando del regolamento erano localizzate in un solo Stato membro: la Repubblica federale tedesca. Se si tiene conto di ciò, la facoltà di accordare franchigie, concessa formalmente dal regolamento a tutti gli Stati membri, sembra avere la sola funzione di consentire la prosecuzione di un'attività economica che interessa specificamente la Repubblica federale (probabilmente anche in quanto costituisce una fonte di lavoro). In quest'ottica, il regolamento dovrebbe considerarsi una specie di misura di salvaguardia camuffata. Tale suo carattere sostanziale traspariva del resto più chiaramente dal testo proposto dalla Commissione (e modificato poi dal Consiglio) il quale limitava a sei mesi il periodo di esercizio della facoltà concessa agli Stati.
Da questo insieme di circostanze deduco che il potere normativo del Consiglio è stato esercitato, nell'emanare il regolamento 3023/77, in vista di obbiettivi diversi da quelli apparenti, e in ogni caso non riconducibili ad alcuna finalità di interesse comunitario. L'atto deve perciò ritenersi viziato anche per sviamento di potere.
Una terza causa d'invalidità sta infine, a mio avviso, nel difetto di motivazione. Ho già rilevato il carattere contraddittorio e comunque insufficiente dell'ultimo considerando, al quale la motivazione si riduce. Sottolineo inoltre che, ponendosi al di fuori degli scopi perseguiti dal regolamento 1544/69 e creando delle fratture nella uniformità della tariffa doganale comune, l'atto richiedeva una motivazione particolarmente accurata e convincente. Ma non ve n'è alcuna traccia. Perciò mi sembra che l'obbligo previsto dall'articolo 190 sia stato chiaramente violato.
9.
La quinta domanda del primo gruppo è subordinata alla soluzione affermativa della precedente. Essa presuppone dunque che la Cone dichiari invalido il regolamento 3023/77: in tale ipotesi il giudice di merito vuol sapere «se a coloro i cui diritti vengono lesi da disposizioni legislative o amministrative basate sul regolamento (CEE) 3023/77, o dalla loro applicazione, spettino senz'altro diritti, nel senso che essi possono agire dinanzi al giudice nazionale per la disapplicazione dei provvedimenti contrastanti con il diritto comunitario».
Malgrado l'apparente somiglianza con il terzo quesito del primo gruppo, ci troviamo qui di fronte a un problema diverso. Non si tratta più in effetti di chiarire la situazione giuridica dei singoli interessati al rispetto di un regolamento, il quale sia stato violato da misure contrastanti prese da uno Stato membro; si tratta invece della situazione degli individui danneggiati da un regolamento invalido, e della possibilità che essi agiscano in giudizio per la disapplicazione delle misure nazionali adottate sulla base di quel regolamento (più precisamente, nell'esercizio di una facoltà attribuita dal regolamento).
A mio avviso, l'elemento decisivo sta qui non soltanto nella invalidità del regolamento 3023/77, ma nel fatto che tale invalidità sia conseguenza della violazione del principio di non discriminazione fra imprese concorrenti. Dato che tale principio è volto specificamente alla tutela dei privati, coloro che abbiano subito un trattamento discriminatorio ad opera del legislatore comunitario debbono a mio avviso ritenersi legittimati a far valere in giudizio il loro diritto alla parità di trattamento con i concorrenti, al fine di ottenere il ristabilimento di questa parità attraverso la disapplicazione delle misure nazionali indebitamente autorizzate dalle istituzioni comunitarie. Ciò implica, beninteso, che il diritto dei privati alla non discriminazione sia inteso in modo ampio, come riflesso di un obbligo delle autorità comunitarie che accompagna ogni loro iniziativa, e che impone la considerazione degli effetti economici concreti di ogni loro atto. Ma su questo punto non ho bisogno di soffermarmi, avendone già parlato nel quadro dell'analisi dei vizi del regolamento 3023/77.
10.
Sulla base degli argomenti fin qui svolti, propongo dunque alla Corte di rispondere ai quesiti formulati dal Finanzgericht di Amburgo, con ordinanza del 5 giugno 1980, dichiarando quanto segue:
1.
L'esenzione dai dazi doganali prevista dal regolamento del Consiglio n. 1544, del 23 luglio 1969 (modificato da ultimo con regolamento n. 3061 del 19 dicembre 1978) si applica alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori provenienti da paesi terzi, a prescindere dall'origine e dalla provenienza delle merci stesse.
2.
Le esenzioni fiscali disposte dalla direttiva del Consiglio n. 69/169/CEE, del 28 maggio 1969 (modificata da ultimo con la direttiva n.. 78/1032/CEE del 19 dicembre 1978), si applicano alle merci contenute nei bagagli personali dei viaggiatori che provengano da uno Stato terzo oppure da un altro Stato membro della Comunità, senza riguardo all'origine o alla provenienza delle merci stesse.
3.
Solo la Comunità — e per essa il Consiglio — può disporre deroghe, sospensioni o modifiche dei dazi all'importazione, stabiliti dalla tariffa doganale comune. È pertanto escluso ogni potere autonomo degli Stati membri di concedere esenzioni in questo settore.
4.
La direttiva n. 69/169/CEE non fa ostacolo all'autonoma concessione, da parte degli Stati membri, di un trattamento fiscale agevolato alle merci contenute nei bagagli personali di viaggiatori, i quali rientrano nello Stato membro da cui erano partiti dopo avere effettuato una crociera al di fuori della sua linea doganale marittima senza aver toccato porti di altri Stati.
5.
Chi sia titolare di un diritto soggettivo, in base ad una norma di un regolamento comunitario, può invocare in giudizio l'applicazione di tale norma nei propri confronti. Non fruisce della stessa possibilità il terzo che abbia soltanto interesse a vedere rispettate le norme di un regolamento in quanto membro di una categoria. I medesimi criteri valgono riguardo alle norme direttamente applicabili di una direttiva comunitaria.
6.
Il regolamento del Consiglio n. 3023/77, del 20 dicembre 1977, è invalido per violazione del principio di non discriminazione, per sviamento di potere e per insufficienza di motivazione.
7.
Le imprese che abbiano subito un trattamento discriminatorio rispetto ai loro concorrenti, per effetto di un atto comunitario successivamente dichiarato invalido perché contrario al principio di non discriminazione, sono legittimate a far valere in giudizio il loro diritto alla parità di trattamento al fine di ottenere la disapplicazione delle misure nazionali adottate in base a tale atto.