62005CJ0404_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑404/05,
jejímž předmětem je žaloba pro nesplnění povinnosti na základě článku 226 ES, podaná dne 17. listopadu 2005,
Komise Evropských společenství,
zastoupená E. Traversou a G. Braunem, jako zmocněnci, s adresou pro účely doručování v Lucemburku,
žalobkyně,
proti
Spolkové republice Německo,
zastoupené M. Lummou a C. Schulze-Bahr, jako zmocněnci,
žalované,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann, předseda senátu, A. Tizzano, A. Borg Barthet, M. Ilešič a E. Levits (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: E. Sharpston,
vedoucí soudní kanceláře: R. Grass,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
po vyslechnutí stanoviska generální advokátky na jednání konaném dne 12. července 2007,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Svou žalobou se Komise Evropských společenství domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Spolková republika Německo tím, že vyžaduje aby soukromé kontrolní subjekty v oblasti ekologického zemědělství (dále jen „soukromé kontrolní subjekty“), usazené a schválené v jiném členském státě, měly sídlo nebo jinou stálou infrastrukturu v Německu, jestliže tam chtějí vykonávat svou činnost, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
2. Nařízení Rady (EHS) č. 2092/91 ze dne 24. června 1991 o ekologickém zemědělství a k němu se vztahujícím označování zemědělských produktů a potravin (Úř. věst. L 198, s. 1; Zvl. vyd. 15/02, s. 39), ve znění nařízení Rady (ES) č. 1804/1999 ze dne 19. července 1999 (Úř. věst. L 222, s. 1; Zvl. vyd. 15/04, s. 297, dále jen „nařízení č. 2092/91“), stanoví minimální pravidla v oblasti biologických produktů, příslušné kontrolní postupy a osvědčování produktů pocházejících z ekologického zemědělství. Podle tohoto nařízení mohou být produkty splňující jím stanovené požadavky opatřeny označením „Ekologické zemědělství – kontrolní systém ES“, zejména formou etikety.
3. Články 1, 2 a 4 nařízení č. 2092/91 obsahují výčet dotčených produktů, údaje týkající se ekologické metody produkce a definice různých pojmů. Článek 3 uvedeného nařízení stanoví, že toto nařízení platí, aniž by byla dotčena ostatní ustanovení Společenství nebo ustanovení členských států v souladu s právem Společenství. Článek 5 uvedeného nařízení stanoví podmínky pro označování a propagaci produktů odkazující na ekologické metody produkce a článek 6 téhož nařízení stanoví pravidla produkce, jež vyplývají z termínu „ekologické metody produkce“.
4. Článek 8 nařízení č. 2092/91 zní následovně:
„1. Jakýkoli hospodářský subjekt, který za účelem uvádění na trh produkuje, připravuje nebo dováží ze třetí země produkty uvedené v článku 1:
a) oznámí tuto činnost příslušným orgánům členského státu, ve kterém tato činnost probíhá; toto oznámení zahrnuje informace uvedené v příloze IV;
b) podrobí svůj podnik kontrolnímu systému uvedenému v článku 9.
2. Členské státy ustanoví orgán nebo subjekt, je[n]ž bude tato oznámení přijímat.
Členské státy mohou požadovat sdělení jakékoli další informace, kterou pokládají za nezbytnou pro účinný dohled nad danými hospodářskými subjekty.
3. Příslušné orgány zajistí, aby byl zúčastněným stranám k dispozici aktualizovaný seznam jmen a adres hospodářských subjektů, na které se vztahuje kontrolní systém.“
5. Podle článku 9 nařízení č. 2092/91:
„1. Členské státy zavedou kontrolní systém, který provádí jeden nebo více určených kontrolních orgánů nebo schválených soukromých subjektů, kterým podléhají hospodářské subjekty produkující, připravující nebo dovážející ze třetích zemí produkty uvedené v článku 1.
2. Členské státy přijmou opatření, která zajistí, aby hospodářský subjekt, který splňuje ustanovení tohoto nařízení a přispívá na úhradu nákladů na kontrolu, měl přístup do kontrolního systému.
3. Kontrolní systém zahrnuje přinejmenším provádění bezpečnostních a kontrolních opatření uvedených v příloze III.
4. V případě, že kontrolní systém provádějí soukromé subjekty, určí členský stát orgán zodpovědný za schvalování těchto subjektů a dohled nad nimi.
5. Při schvalování soukromého kontrolního subjektu se bere v úvahu toto:
a) standardní postup kontroly, který bude dodržovat, včetně podrobného popisu kontrolních a bezpečnostních opatření, které[á] se subjekt zavazuje vyžadovat u hospodářských subjektů podléhajících jeho kontrole;
b) sankce, které tento subjekt zamýšlí uložit při zjištění [nesrovnalostí] nebo protiprávního jednání;
c) dostupnost vhodných zdrojů v podobě kvalifikovaných zaměstnanců a administrativního a technického vybavení, zkušenost v oblasti kontroly a spolehlivost;
d) objektivita kontrolního subjektu vůči hospodářským subjektům podléhajícím jeho kontrole.
6. Po schválení kontrolního subjektu příslušný orgán:
a) zajistí, aby kontroly prováděné kontrolním subjektem byly objektivní;
b) ověří účinnost jeho kontrol;
c) vezme úřední cestou na vědomí jakékoli zjištěné nesrovnalosti nebo protiprávní jednání a uložené sankce;
d) odejme kontrolnímu subjektu schválení, pokud subjekt nesplňuje požadavky uvedené v písmenech a) a b) nebo přestal splňovat kritéria uvedená v odstavci 5 nebo nesplňuje požadavky stanovené v odstavcích 7, 8, 9 a 11.
6a. Členské státy vydají do 1. ledna 1996 všem kontrolním subjektům nebo orgánům schváleným nebo určeným v souladu s ustanoveními tohoto článku číselný kód. Uvědomí o něm ostatní členské státy a Komisi; Komise zveřejní číselné kódy v seznamu uvedeném v článku 15 posledním pododstavci.
7. Kontrolní orgán a schválené kontrolní subjekty uvedené v odstavci 1:
a) zajistí, aby se vůči podnikům podléhajícím jejich kontrole uplatňovala přinejmenším ta bezpečnostní a kontrolní opatření, která jsou stanovená v příloze III;
b) neposkytují informace a údaje, jež získají při své kontrolní činnosti, jiným osobám než těm, které odpovídají za dotyčný podnik, a příslušným orgánům veřejné moci.
8. Schválené kontrolní subjekty:
a) umožní příslušným orgánům přístup do svých kanceláří a zařízení pro kontrolní účely, stejně tak poskytnou jakékoli informace a pomoc, kterou[é] příslušné orgány považují za nezbytnou[é] pro plnění svých povinností vyplývajících z tohoto nařízení;
b) do 31. ledna každého roku zašlou příslušným orgánům členského státu seznam hospodářských subjektů, které podléhaly jejich kontrole ke dni 31. prosince předchozího roku, a předloží výše uvedenému orgánu stručnou výroční zprávu.
9. Kontrolní orgán a kontrolní subjekty uvedené v odstavci 1:
a) zajistí, aby při zjištění nesrovnalosti týkající se provádění článků 5, 6 a 7 nebo opatření uvedených v příloze III bylo z celé partie nebo produkční dávky dotčené danou nesrovnalostí odstraněno označení podle článku 2 odkazující na ekologické metody produkce;
b) při zjištění zjevného protiprávního jednání nebo protiprávního jednání s dlouhodobým dopadem zakáže[í] danému hospodářskému subjektu uvádět na trh produkty s označením odkazujícím na ekologickou metodu produkce po dobu dohodnutou s příslušným orgánem daného členského státu.
[...]
11. S platností od 1. ledna 1998[,] a aniž jsou dotčeny odstavce 5 a 6[,] musí schválené kontrolní subjekty splnit požadavky stanovené v podmínkách normy EN 45011.
[…]“
6. Článek 10 nařízení č. 2092/91 stanoví, že je na označení produktů podléhajících kontrolnímu systému podle článku 9 tohoto nařízení umístěn údaj nebo logo podle přílohy 5 tohoto nařízení; k tomu ukládá ustanovení zmíněného čl. 10 odst. 3 kontrolním subjektům sankční povinnosti, jež odpovídají povinnostem stanoveným v čl. 9 odst. 9 téhož nařízení.
7. Článek 10a nařízení č. 2092/91 upravující obecná prováděcí opatření stanoví:
„1. Zjistí-li některý členský stát nesrovnalosti nebo protiprávní jednání při uplatňování tohoto nařízení u produktu pocházejícího z jiného členského státu a nesoucího údaje uvedené v článku 2 nebo v příloze V, uvědomí o tom Komisi a členský stát, který určil kontrolní orgán nebo schválil kontrolní subjekt.
2. Členské státy přijmou veškerá nezbytná opatření, aby zabránily podvodnému používání údajů uvedených v článku 2 nebo v příloze V.“
8. V příloze III nařízení č. 2092/91 jsou podrobněji rozvedeny minimální kontrolní požadavky a bezpečnostní opatření podle kontrolního systému uvedeného v článcích 8 a 9 tohoto nařízení.
9. Obecná ustanovení této přílohy zejména stanoví v bodě 9 druhém pododstavci a v bodě 10, že jsou soukromé kontrolní subjekty oprávněny požadovat, aby kontrolovaný hospodářský subjekt dočasně nesměl uvádět na trh s odkazem na ekologické metody produkce určitý produkt, ohledně něhož existuje podezření, že neodpovídá standardům stanoveným uvedeným nařízením, a že tyto soukromé kontrolní subjekty mají právo přístupu do provozních místností a k účetním dokladům uvedeného hospodářského subjektu.
Vnitrostátní právní úprava
10. Zákon k provedení právních aktů Evropského společenství v oblasti ekologického zemědělství (Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft auf dem Gebiet des ökologischen Landbau), ve znění ze dne 10. července 2002 (BGBl. 2002 I, s. 2558, dále jen „ÖLG“), provádí ustanovení nařízení č. 2092/91.
11. Ustanovení § 3 odst. 1 ÖLG stanoví, že kontrolní systém podle čl. 9 odst. 1 nařízení č. 2092/91 ve spojení s jeho čl. 9 odst. 3 a přílohou III může být prováděn soukromými subjekty, pokud není plnění tohoto úkolu spojeno s provedením správního řízení.
12. Podle § 4 odst. 1 bodu 4 ÖLG je předpokladem pro výkon kontrolní činnosti soukromými subjekty na německém území jejich schválení, jehož podmínkou je existence provozovny v Německu. ÖLG nestanoví žádný postup pro uznávání schválení, jež byla těmto soukromým subjektům udělena v jiných členských státech.
Postup před zahájením soudního řízení
13. Poté, co Komise zaslala dne 8. listopadu 2000 orgánům Spolkové republiky Německo výzvu dopisem, v níž je upozornila na skutečnost, že požadavek, aby soukromé subjekty schválené v jiném členském státě měly sídlo nebo stálou infrastrukturu v Německu, je neslučitelný s článkem 49 ES, a shledala, že odpověď podaná tímto státem dne 19. února 2001 je neuspokojivá, vydala dne 23. října 2003 odůvodněné stanovisko, v němž uvedený členský stát vyzvala, aby ve lhůtě dvou měsíců od doručení tohoto stanoviska splnil své povinnosti.
14. Ve své odpovědi ze dne 13. února 2003 zaslala Spolková republika Německo Komisi text ÖLG a setrvala na svém stanovisku, podle nějž je k zajištění účinné ochrany zájmů spotřebitelů a hospodářské soutěže naprosto nezbytné, aby měly soukromé kontrolní subjekty provozovnu na území členského státu, v němž chtějí vykonávat kontrolní činnost.
15. Komise usoudila, že Spolková republika Německo nevyhověla zmíněnému odůvodněnému stanovisku, a proto podala projednávanou žalobu.
K žalobě
Argumentace účastníků řízení
16. Podle tvrzení Komise je § 4 odst. 1 bod 4 ÖLG na překážku svobodě soukromého subjektu, který byl schválen v jiném členském státě, ale nemá provozovnu na německém území, vykonávat kontrolní činnost v Německu.
17. Systém schvalování soukromých subjektů a dohledu nad nimi zavedený nařízením č. 2092/91 totiž předpokládal usazení těchto subjektů pouze na území schvalujícího členského státu, nikoli však každého členského státu, v němž si zmíněné subjekty přejí vykonávat kontrolní činnost.
18. Komise v tomto ohledu upřesňuje, že jelikož nařízení č. 2092/91 neprovádí plnou harmonizaci dotčené oblasti, je třeba při posuzování otázky, zda je sporná německá úprava na překážku uvedené svobodě, zohlednit volný pohyb služeb zakotvený v článku 49 ES.
19. Komise jednak zdůrazňuje, že při přijetí nařízení č. 2092/91 se Rada Evropské unie neodvolávala na článek 66 Smlouvy o EHS (později článek 66 Smlouvy o ES, nyní článek 55 ES), ve spojení s článkem 55 Smlouvy o EHS (později článek 55 Smlouvy o ES, nyní článek 45 ES), takže kontrola a označování produktů pocházejících z ekologického zemědělství nepředstavuj e činnost vyloučenou z působnosti článku 49 ES.
20. Krom toho se čl. 45 první pododstavec ES týká pouze činností, které jsou samy o sobě přímo a konkrétně spjaty s výkonem veřejné moci. Z toho vyplývá, že i za předpokladu, že by činnost kontroly produktů pocházejících z ekologického zemědělství představovala v konečném důsledku výkon veřejné moci, činnost soukromých subjektů by nebyla přímo a konkrétně spjata s výkonem této moci.
21. Sám článek 9 odst. 1 nařízení č. 2092/91 totiž prokazuje, že dotčená činnost kontroly nespočívá v úkolech spojených s výkonem veřejné moci, jelikož umožňuje členským státům zavést systém kontroly prováděný soukromými subjekty. S určitostí se tudíž nejedná o ústřední úlohu státu, která by si vyžadovala činnost přímo a konkrétně spjatou s výkonem veřejné moci.
22. V tomto ohledu je okolnost, že německé soukromé subjekty, které provádějí kontrolní postupy stanovené nařízením č. 2092/91, provádějí i jiné činnosti, které by mohly být spjaty s výkonem veřejné moci, z hlediska práva Společenství bezvýznamná.
23. Konečně má Komise za to, že cíl ochrany spotřebitele nemůže odůvodnit požadavek provozovny v Německu kladený na soukromé subjekty schválené v jiném členském státě. Takovýto požadavek totiž není nezbytný pro ověřování objektivnosti kontrol a zajištění zmíněné ochrany. Příslušný orgán členského státu, v němž byl daný subjekt schválen, má v souladu s nařízením č. 2092/91 pravomoci, které mu umožňují provést v tomto ohledu potřebná ověření a v případě nerespektování kritérií kontroly uložit potřebné sankce. Zjednodušený schvalovací postup, jenž by zohlednil ověření provedené příslušným orgánem členského státu schválení, by německým orgánům umožnil, aby se ujistily, zda soukromé subjekty, které si přejí provádět kontroly na německém území, skutečně splňují podmínky ohledně zdrojů v podobě zaměstnanců a administrativního vybavení stanovené uvedeným nařízením. Mimoto systém komunikace mezi správními orgány členských států umožňuje těmto orgánům přijmout opatření nezbytná v případě zjištění nesrovnalostí při kontrolách provedených v jiném členském státě.
24. Spolková republika Německo především tvrdí, že nařízení č. 2092/91 provádí úplnou harmonizaci dotčené oblasti. Z judikatury Soudního dvora tudíž vyplývá, že se již nelze dovolávat základních svobod zaručených Smlouvou o ES v této oblasti. Zmíněný členský stát se v tomto ohledu odvolává na rozsudky ze dne 13. prosince 1983, Apple and Pear Development Council (222/82, Recueil, s. 4083); ze dne 20. září 1988, Moormann (190/87, Recueil, s. 4689, bod 10); ze dne 12. října 1993, Vanacker a Lesage, (C‑37/92, Recueil, s. I‑4947, bod 9); jakož i ze dne 13. prosince 2001, DaimlerChrysler (C‑324/99, Recueil, s. I‑9897, bod 43).
25. Jelikož však otázka uznávání schválení obdržených v jiném členském státě nebyla upravena ustanoveními nařízení č. 2092/91, má každý členský stát právo vyžadovat od všech soukromých subjektů, které si přejí nabízet své služby na jeho území, aby respektovaly podmínky schválení stanovené tímto nařízením. Kromě toho by požadavek, aby členský stát povolil soukromým subjektům schváleným v jiném členském státě bez dalších podmínek výkon jejich činnosti na svém území, představoval omezení svobody poskytnuté každému členskému státu ohledně koncepce jeho systému kontroly.
26. Navíc Spolková republika Německo zaprvé namítá, že činnost soukromých subjektů představuje výkon veřejné moci ve smyslu článku 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES, a zadruhé tvrdí, že § 4 odst. 1 bod 4 ÖLG je odůvodněn cílem ochrany spotřebitele.
27. Co se týče zaprvé výjimky stanovené v článku 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES, vyplývá rozhodující úloha soukromých subjektů v rámci systému kontroly produktů pocházejících z ekologického zemědělství zaprvé ze skutečnosti, že v souladu s článkem 9 nařízení č. 2092/91 mohou členské státy svěřit kontrolní úkoly orgánu veřejné moci, a zadruhé ze zvláštních pravomocí, které jsou spojeny s výkonem této činnosti, jimiž mohou být dotčena práva kontrolovaných hospodářských subjektů. Okolnost, že tyto subjekty nemohou samy vykonávat rozhodnutí, která přijmou, není rozhodující. Naopak závazná povaha jejich rozhodnutí, která lze napadnout pouze soudní cestou, představuje významný prvek svědčící o jejich přímé a konkrétní účasti na výkonu veřejné moci, jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, zejména z rozsudků ze dne 21. června 1974, Reyners (2/74, Recueil, s. 631, bod 43), a ze dne 13. července 1993, Thijssen, (C‑42/92, Recueil, s. I‑4047, bod 8).
28. Co se dále týče odůvodněnosti § 4 odst. 1 bodu 4 ÖLG, Spolková republika Německo má za to, že povinnost mít provozovnu v Německu je stanovena z naléhavých důvodů obecného zájmu, a sice z důvodů ochrany spotřebitele. Tato povinnost je ostatně přiměřená uvedenému cíli.
29. Zmíněná povinnost je tudíž nezbytná k umožnění náležitého dohledu příslušných orgánů veřejné moci nad činností soukromých subjektů. Je totiž nutné, aby byl tento dohled prováděn příslušnými orgány členského státu, v němž tyto subjekty působí, a aby tyto subjekty za tímto účelem měly v tomto státě provozovnu nebo stálou infrastrukturu.
Závěry Soudního dvora
30. Úvodem je namístě podotknout, že v případě, kdy členské státy zvolily možnost zavést systém, v jehož rámci je kontrola produktů pocházejících z ekologického zemědělství prováděna schválenými soukromými subjekty, určuje nařízení č. 2092/91 postup a podmínky schvalování těchto subjektů, způsoby kontroly, kterou mají tyto subjekty provádět, jakož i postup dohledu, kterému jsou podrobeny v členském státě, v němž byly schváleny. Zmíněné nařízení však neobsahuje žádná ustanovení týkající se poskytování kontrolních služeb soukromými subjekty v jiném členském státě, než je stát jejich schválení.
31. I  když je skutečností, že v oblasti, která nebyla na úrovni Společenství plně harmonizována, mají členské státy v zásadě i nadále pravomoc vymezit podmínky výkonu činností v této oblasti, nic to nemění na tom, že při výkonu uvedené pravomoci jsou povinny dodržovat základní svobody zaručené Smlouvou o ES (viz rozsudky ze dne 26. ledna 2006, Komise v. Španělsko, C‑514/03, Sb. rozh. s. I‑963, bod 23, a ze dne 14. prosince 2006, Komise v. Rakousko, C‑257/05, Sb. rozh. s. I‑134, bod 18).
32. V projednávané věci vyvstává otázka souladu požadavku mít provozovnu na německém území kladeného v § 4 odst. 1 bodu 4 ÖLG na soukromé subjekty, které již byly schváleny, a tudíž mají provozovnu v jiném členském státě, s článkem 49 ES.
33. Podle ustálené judikatury musí být totiž za omezení volného pohybu služeb považována veškerá opatření, která výkon této svobody zakazují, tvoří překážku tomuto výkonu nebo jej činí méně atraktivním (viz rozsudek ze dne 3. října 2006, Fidium Finanz, C‑452/04, Sb. rozh. s. I‑9521, bod 46 a citovaná judikatura).
34. Požadavek mít provozovnu stanovený sporným ustanovením tudíž přímo odporuje volnému pohybu služeb, jelikož znemožňuje soukromým subjektům usazeným pouze v jiných členských státech poskytovat předmětné služby v Německu (viz obdobně rozsudek ze dne 9. března 2000, Komise v. Belgie, C‑355/98, Recueil, s. I‑1221, bod 27 a citovaná judikatura).
35. Je proto třeba zjistit, zda může být toto sporné ustanovení odůvodněno výjimkami stanovenými Smlouvou nebo naléhavými důvody obecného zájmu.
36. Spolková republika Německo především namítá, že činnost soukromých kontrolních subjektů je přímo a konkrétně spjata s výkonem veřejné moci ve smyslu článku 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES, a podpůrně tvrdí, že sporné ustanovení je odůvodněno cílem ochrany spotřebitele.
37. Ohledně hlavního argumentu je třeba připomenout, že jakožto výjimka ze základního pravidla volného pohybu služeb musí být článek 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES vykládán takovým způsobem, který omezuje jeho působnost na případy, kde je to striktně nezbytné k hájení zájmů, jejichž ochranu toto ustanovení členským státům umožňuje (viz v tomto smyslu rozsudek ze dne 30. března 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Sb. rozh. s. I‑2941, bod 45 a citovaná judikatura).
38. Podle ustálené judikatury musí být tedy výjimka stanovená těmito články omezena na činnosti, které jsou samy o sobě přímo a konkrétně spjaty s výkonem veřejné moci (viz výše uvedený rozsudek Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, bod 46 a citovaná judikatura), což vylučuje, aby byly za účast na výkonu veřejné moci ve smyslu uvedené výjimky považovány funkce, které jsou pouze pomocné a přípravné ve vztahu k subjektu, který fakticky vykonává veřejnou moc přijetím konečného rozhodnutí (výše uvedený rozsudek Thijssen, bod 22).
39. Z nařízení č. 2092/91 vyplývá, že lze činnost soukromých subjektů a způsob výkonu této činnosti popsat následovně.
40. Zaprvé provádějí soukromé subjekty v souladu s čl. 9 odst. 3 nařízení č. 2092/91 bezpečnostní a kontrolní opatření uvedená v příloze III tohoto nařízení.
41. Zadruhé tyto subjekty vyvozují podle čl. 9 odst. 9 písm. a) a b) uvedeného nařízení důsledky z jimi prováděných kontrol tím, že povolí nebo zakáží používání označení odkazujících na ekologické metody produkce v případě produktů uváděných na trh hospodářskými subjekty, které kontrolují, a při zjištění zjevného protiprávního jednání nebo protiprávního jednání s dlouhodobým dopadem zakáží danému hospodářskému subjektu uvádět na trh produkty s označením odkazujícím na ekologickou metodu produkce po dobu dohodnutou s příslušným orgánem veřejné moci.
42. Zatřetí odpovídají tyto subjekty podle čl. 9 odst. 6 písm. c) a čl. 8 písm. a) a b) nařízení č. 2092/91 za svou činnost orgánům, které jsou pověřeny jejich schvalováním a dohledem nad nimi, a jsou povinny je informovat o zjištěných nesrovnalostech a protiprávních jednáních, jakož i o uložených sankcích a každoročně jim zasílat seznam hospodářských subjektů, které podléhaly jejich kontrole, a zprávu o své činnosti. Krom toho zmíněný čl. 9 odst. 8 písm. a) stanoví, že soukromé kontrolní subjekty umožní příslušným orgánům, jejichž dohledu podléhají, přístup do svých kanceláří a zařízení pro kontrolní účely a poskytnou jim jakékoli informace a pomoc, které tyto orgány považují za nezbytné pro plnění svých povinností.
43. Z těchto skutečností sice vyplývá, že se činnost soukromých subjektů neomezuje na organizování pouhých kontrol shody produktů pocházejících z ekologického zemědělství, ale zároveň zahrnuje i výkon pravomocí ohledně důsledků vyvozovaných z těchto kontrol, je však třeba zdůraznit, že podle nařízení č. 2092/91 jsou tyto subjekty zároveň podrobeny kontrole příslušného orgánu veřejné moci. Článek 9 odst. 4 uvedeného nařízení tak tyto soukromé subjekty podrobuje dohledu zmíněného orgánu. Článek 9 odst. 6 nařízení č. 2092/91 vedle jiných ustanovení upravuje podmínky výkonu tohoto dohledu a zejména stanoví, že mimo výkon pravomoci týkající se vydávání a odnímání schválení zajišťuje zmíněný orgán i objektivitu kontrol prováděných soukromými kontrolními subjekty a ověřuje jejich účinnost. Článek 9 odst. 8 písm. a) zmíněného nařízení navíc ukládá těmto subjektům, aby příslušným orgánům umožnily přístup do svých kanceláří a zařízení pro kontrolní účely.
44. Zdá se tedy, že soukromé kontrolní subjekty vykonávají svou činnost pod aktivním dohledem příslušného orgánu veřejné moci, který v konečném důsledku nese odpovědnost za kontroly a rozhodnutí těchto subjektů, o čemž svědčí povinnosti uložené tomuto orgánu zmiňované v předchozím bodě tohoto rozsudku. Tento závěr je ostatně potvrzen § 3 odst. 1 ÖLG, jelikož toto ustanovení uvádí, že plnění úkolů kontroly podle nařízení č. 2092/91 soukromými subjekty nemůže být spojeno s provedením správního řízení. Z toho vyplývá, že pomocná a přípravná úloha svěřená zmíněným nařízením soukromým kontrolním subjektům ve vztahu k orgánu dohledu nemůže být považována za činnost přímo a konkrétně spjatou s výkonem veřejné moci ve smyslu článku 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES.
45. Spolková republika Německo nicméně namítá, že soukromým subjektům jsou v Německu svěřeny pravomoci odchylující se od uvedeného nařízení. Zmíněné subjekty mají tak pravomoc přijímat správní akty, jejichž závaznost odpovídá závaznosti rozhodnutí přijímaných orgánem veřejné moci.
46. V tomto ohledu je jednak třeba zdůraznit, že, jak bylo připomenuto v bodě 37 tohoto rozsudku, musí být výjimka upravená článkem 55 ES ve spojení s čl. 45 prvním pododstavcem ES vykládána tak, že se vztahuje pouze na opatření nezbytně nutná k hájení zájmů, jejichž ochranu členským státům umožňuje.
47. Krom toho, ačkoli nařízení č. 2092/91 nebrání tomu, aby členské státy svěřily soukromým kontrolním subjektům výsady veřejné moci za účelem řádného výkonu jejich kontrolní činnosti, nebo jim dokonce svěřily výkon dalších činností, které jsou již jako takové přímo a konkrétně spjaty s výkonem veřejné moci, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že rozšíření výjimky umožněné články 45 ES a 55 ES na celou určitou profesi nelze považovat za přípustné, jestliže činnosti spjaté případně s výkonem veřejné moci představují prvek, jejž lze oddělit od dané profesní činnosti (ohledně článku 45 ES viz výše zmíněný rozsudek Reyners, bod 47).
48. Je třeba připomenout, že, jak bylo konstatováno v bodě 44 tohoto rozsudku, činnost soukromých kontrolních subjektů, jak ji definuje nařízení č. 2092/91, sama o sobě není přímo a konkrétně spjata s výkonem veřejné moci, takže jakákoli jiná doplňková činnost představující takovouto spojitost s jejím výkonem je od této činnosti nutně oddělitelná.
49. Co se týče argumentace podpůrně přednesené Spolkovou republikou Německo ohledně odůvodněnosti § 4 odst. 1 bodu 4 ÖLG zájmem ochrany spotřebitele, tento členský stát zejména tvrdí, že je požadavek provozovny nebo stálé infrastruktury na německém území nezbytný jednak k tomu, aby se příslušné německé orgány mohly ujistit o tom, zda subjekty, které v tomto členském státě poskytují kontrolní služby, vskutku mají potřebné infrastruktury a zaměstnance, a jednak k tomu, aby tyto orgány mohly provádět kontroly na místě stanovené nařízením č. 2092/91.
50. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že podle ustálené judikatury může zájem ochrany spotřebitele odůvodnit překážky volného pohybu služeb (v tomto smyslu viz zejména rozsudky ze dne 9. července 1997, De Agostini a TV-Shop, C‑34/95 až C‑36/95, Recueil, s. I‑3843, bod 53; ze dne 6. listopadu 2003, Gambelli a další, C‑243/01, Recueil, s. I‑13031, bod 67, jakož i rozsudek ze dne 6. března 2007, Placanica a další, C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Sb. rozh. s. I‑1891, bod 46).
51. Je však třeba se ujistit, zda opatření přijatá za tímto účelem nepřekračují meze toho, co je objektivně nezbytné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. března 2004, Komise v. Francie, C‑496/01, Recueil, s. I‑2351, bod 68).
52. Podmínka uložená soukromým kontrolním subjektům schváleným v jiném členském státě, že musí mít provozovnu na německém území, chtějí-li tam vykonávat svou činnost, překračuje meze toho, co je objektivně nezbytné k dosažení cíle ochrany spotřebitele.
53. Je totiž třeba připomenout, že nařízení č. 2092/91 stanoví minimální požadavky ohledně dohledu nad uvedenými subjekty. Tyto požadavky se uplatní ve všech členských státech, takže je zaručeno, že subjekt schválený v určitém členském státě poskytující kontrolní služby v Německu vyhovuje zejména jednotlivým kritériím stanoveným uvedeným nařízením, a tudíž je zajištěna ochrana spotřebitele.
54. Ustanovení § 4 odst. 1 bodu 4 ÖLG tudíž svým požadavkem, aby soukromé kontrolní subjekty schválené v jiném členském státě měly v Německu provozovnu, aby mohly německé orgány dohlížet na jejich činnost, vylučuje zohlednění povinností a opatření dohledu již uložených zmíněným subjektům v členském státě, kde byly schváleny.
55. Bylo by přitom možné, aby německé orgány získaly záruky požadované na základě nařízení č. 2092/91 a ochrany spotřebitele prostřednictvím méně restriktivních opatření.
56. Jednak by mohly uvedené orgány před započetím poskytování služeb vyžadovat od soukromého kontrolního subjektu schváleného v jiném členském státě důkaz, že byl v členském státě usazení skutečně schválen a že má požadovanou infrastrukturu a zaměstnance k poskytování služeb na německém území. Tyto skutečnosti by mohly být potvrzeny příslušnými orgány členského státu usazení, které jsou pověřeny dohledem nad činností dotyčného subjektu.
57. Krom toho pro případ, že by byly při kontrolách prováděných v Německu tímto subjektem zjištěny nesrovnalosti, stanoví nařízení č. 2092/91 v článku 10a systém výměny informací mezi členskými státy, který by německým orgánům umožnil uvědomit o této nesrovnalosti orgány vykonávající dohled nad daným kontrolním subjektem, aby tyto orgány přijaly příslušná opatření, například provést inspekci provozních místností tohoto subjektu a v případě nutnosti mu odejmout schválení.
58. Je tudíž třeba konstatovat, že § 4 odst. 1 bod 4 ÖLG není přiměřený cíli ochrany spotřebitele, kterého se dovolává Spolková republika Německo.
59. Z předchozích úvah tudíž vyplývá, že Spolková republika Německo tím, že vyžaduje, aby soukromé subjekty schválené v jiném členském státě měly provozovnu na německém území, chtějí-li tam poskytovat kontrolní služby, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
K nákladům řízení
60. Podle čl. 69 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise požadovala náhradu nákladů řízení a Spolková republika Německo neměla ve věci úspěch, je třeba posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Spolková republika Německo tím, že vyžaduje, aby soukromé subjekty v oblasti kontroly produktů pocházejících z ekologického zemědělství, schválené v jiném členském státě, měly provozovnu na německém území, chtějí-li tam poskytovat kontrolní služby, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 49 ES.
2) Spolkové republice Německo se ukládá náhrada nákladů řízení.