ARRÊT DU TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
DE L’UNION EUROPÉENNE (deuxième chambre)
8 septembre 2011 (*)
« Fonction publique – Fonctionnaires – Rémunération – Allocations familiales – Allocation scolaire – Frais de scolarité – Notion »
Dans l’affaire F‑89/10,
ayant pour objet un recours introduit au titre de l’article 270 TFUE, applicable au traité CEEA en vertu de son article 106 bis,
François-Carlos Bovagnet, fonctionnaire de la Commission européenne, demeurant à Luxembourg (Luxembourg), représenté par Me M. Korving, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. D. Martin et Mme B. Eggers, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre),
composé de M. H. Tagaras (rapporteur), président, Mme I. Boruta et M. S. Van Raepenbusch, juges,
greffier : M. J. Tomac, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 29 mars 2011,
rend le présent
Arrêt
1        Par requête déposée au greffe du Tribunal le 28 septembre 2010, M. Bovagnet demande, en substance, l’annulation de la décision de la Commission européenne lui refusant le remboursement de la partie des frais de scolarité engagés par lui et liés à la participation aux fonds d’investissements et de roulement (ci-après les « fonds litigieux ») de l’établissement scolaire privé que ses deux enfants fréquentent.
Cadre juridique
2        Aux termes de l’article 67, paragraphe 1, du statut des fonctionnaires de l’Union européenne (ci-après le « statut ») :
« Les allocations familiales comprennent :
[…]
c)      l’allocation scolaire. »
3        L’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut dispose :
« Dans les conditions fixées par les dispositions générales d’exécution du présent article, le fonctionnaire bénéficie d’une allocation scolaire destinée à couvrir les frais de scolarité engagés par lui, dans la limite d’un plafond mensuel […] »
4        Conformément à l’article 110 du statut, la Commission a adopté, le 7 avril 2004, les dispositions générales d’exécution relatives à l’octroi de l’allocation scolaire prévue par l’article 3 de l’annexe VII du statut (ci-après les « DGE »). L’article 3 des DGE prévoit :
« Dans la limite des plafonds prévus au paragraphe 1 […] de l’article 3 de l’annexe VII du statut […] l’allocation scolaire […] couvre :
a)      les frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement
b)      les frais de transport
à l’exclusion de tous autres frais, et notamment :
–        des frais obligatoires tels que frais d’acquisition de livres, de matériel scolaire, d’un équipement sportif, couverture d’une assurance scolaire et de frais médicaux, frais d’examen, frais exposés pour des activités scolaires externes communes (telles que les excursions, visites et voyages scolaires, stages sportifs, etc.), ainsi que des autres frais relatifs à l’accomplissement du programme scolaire de l’établissement d’enseignement fréquenté,
–        des frais résultant de la participation de l’enfant à des classes de neige, des classes de mer ou des classes de plein air, ainsi qu’à des activités similaires. »
Faits à l’origine du litige
5        Le 22 septembre 2009, le requérant, bénéficiaire de l’allocation scolaire du chef de ses deux enfants, inscrits dans un établissement scolaire privé à Luxembourg (Luxembourg) pour l’année scolaire 2009/2010, a introduit une demande de remboursement des frais de scolarité engagés par lui, tels qu’ils résultent de six factures trimestrielles. Les trois factures qui concernent l’un des enfants font état chacune d’un montant de 772 euros au titre de « frais de scolarité », tandis que les trois autres factures, lesquelles concernent l’autre enfant, font état chacune d’un montant de 897 euros toujours au titre de « frais de scolarité ».
6        Selon une note explicative relative à ces montants, laquelle figure en bas de page de chaque facture, « [l]es frais de scolarité comprennent la participation trimestrielle au fonds d’investissements de 230 [euros] (conformément à la loi du 13 juin 2003 concernant les relations entre l’État et l’enseignement privé) et la participation trimestrielle aux fonds de roulement de 200 [euros] (conformément à l’avis de la commission de contrôle des écoles privées du 20 décembre 2007) ».
7        La Commission a remboursé au requérant les frais de scolarité engagés à l’exclusion de la partie correspondant à la participation aux fonds litigieux.
8        Par courriel du 3 décembre 2009, adressé à l’Office « Gestion et liquidation des droits individuels » (PMO), le requérant a demandé une « justification détaillée et dûment motivée » expliquant pourquoi cette partie des frais de scolarité devait être exclue du remboursement.
9        Par courriel du 16 décembre 2009, le PMO a notamment expliqué au requérant que les DGE excluent explicitement la prise en compte de tout autre type de frais que les frais d’inscription et de fréquentation ainsi que les frais de transport, puisque l’énumération faite par lesdites DGE ne serait qu’une liste ouverte d’exemples de frais exclus.
10      Par courriel du même jour, le requérant a demandé davantage d’explications.
11      Par décision du 17 décembre 2009, étoffant la motivation contenue dans son courriel du 16 décembre 2009, la Commission a refusé le remboursement de la partie des frais de scolarité liés à la participation aux fonds litigieux, au motif, pour ce refus, que, conformément aux DGE, cette partie des frais de scolarité dépasse le cadre des frais d’inscription et de fréquentation stricto sensu.
12      Le 12 mars 2010, le requérant a introduit une réclamation, au titre de l’article 90, paragraphe 2, du statut, contre la décision du 17 décembre 2009. Sa réclamation a été rejetée par décision de la Commission du 30 juin 2010, au même motif, en substance, que celui de la décision du 17 décembre 2009.
Conclusions des parties
13      Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer la requête recevable et fondée ;
–        faire droit à sa réclamation du 12 mars 2010 ;
–        lui accorder le remboursement intégral de toutes les factures litigieuses relatives à l’année scolaire 2009/2010, à savoir le paiement de la somme de 2 580 euros ;
–        condamner la partie défenderesse à la totalité des dépens.
14      La partie défenderesse conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter le recours ;
–        condamner le requérant aux dépens.
Sur l’objet des conclusions tendant à ce que le Tribunal fasse droit à la réclamation du requérant
15      En demandant au Tribunal de faire droit à sa réclamation du 12 mars 2010, le requérant sollicite en réalité l’annulation de la décision de la Commission du 30 juin 2010 portant rejet de sa réclamation contre la décision de la Commission du 17 décembre 2009.
16      Or, selon une jurisprudence constante, toute décision de rejet d’une réclamation, qu’elle soit implicite ou explicite, ne fait, si elle est pure et simple, que confirmer l’acte ou l’abstention dont le réclamant se plaint et ne constitue pas, prise isolément, un acte attaquable (ordonnance de la Cour du 16 juin 1988, Progoulis/Commission, 371/87, point 17 ; arrêt du Tribunal de première instance du 2 mars 2004, Di Marzio/Commission, T‑14/03, point 54).
17      Au vu de cette jurisprudence et de la portée de la décision du 30 juin 2010 portant rejet de la réclamation, décision qui ne fait que confirmer purement et simplement la décision du 17 décembre 2009, les conclusions tendant à ce que le Tribunal fasse droit à la réclamation du requérant doivent être interprétées comme étant en réalité des conclusions en annulation de la décision de la Commission du 17 décembre 2009 (ci-après la « décision attaquée »).
Sur les conclusions aux fins d’annulation de la décision attaquée
18      À l’appui de son recours, le requérant invoque un moyen unique, tiré de l’erreur de droit que la Commission aurait commise en refusant, dans le calcul du montant de l’allocation scolaire à laquelle il aurait droit, de tenir compte des frais liés à la participation aux fonds litigieux.
19      À titre liminaire, il importe de relever, ainsi qu’il ressort d’ailleurs des pièces du dossier et des plaidoiries des parties, que le fonds d’investissements tend à financer les infrastructures scolaires, tandis que le fonds de roulement est destiné à assurer le bon fonctionnement de l’établissement scolaire, en couvrant, par exemple, les salaires des enseignants ou les frais d’électricité.
20      Ceci étant précisé, il convient de vérifier si les contributions des parents aux fonds litigieux, par le biais des « frais d’inscription », entrent dans la catégorie des frais de scolarité pouvant faire l’objet d’un remboursement dans le cadre de l’allocation scolaire prévue par l’article 3 de l’annexe VII du statut.
21      Il est vrai que, comme le requérant le relève, les frais liés aux fonds litigieux sont expressément qualifiés de frais de scolarité par l’établissement scolaire qui émet les factures y afférentes. Cependant, si cet argument peut constituer un indice parmi d’autres sur la nature des fonds litigieux, il n’est pas pour autant suffisant pour établir qu’il s’agit effectivement de frais de scolarité au sens de l’article 3 de l’annexe VII du statut et des DGE.
22      En effet, outre le fait que la qualification des frais par la facture de l’établissement scolaire est un élément purement formel, découlant de la législation, voire de la pratique, luxembourgeoise, force est de constater que la notion statutaire de « frais de scolarité » est une notion autonome dont le contenu ne saurait dépendre des acceptions nationales en la matière. Il s’ensuit que la qualification des frais de scolarité, aux fins du remboursement au titre des dispositions pertinentes du statut, ne peut dépendre des dénominations existantes ou des classifications opérées au plan national, mais dépend de la nature même et des éléments constitutifs de la dépense à rembourser.
23      Selon l’article 3 des DGE, les frais de scolarité recouvrent les « frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement ». Or, ainsi formulés, les frais de scolarité couvrent tant les frais permettant à un élève d’avoir accès à l’établissement d’enseignement (frais d’inscription) que les frais lui permettant de suivre les cours et de participer utilement aux programmes de ce même établissement (frais de fréquentation). Étant donné que l’enseignement scolaire ne peut être dispensé qu’au sein d’infrastructures adaptées nécessitant des frais de fonctionnement, les frais liés à ces infrastructures et à ce fonctionnement sont des frais permettant à un élève d’avoir d’abord accès à une école, puis de fréquenter celle-ci. De tels frais, qui correspondent à la participation aux fonds litigieux, sont ainsi, de par leur finalité et affectation, des frais de scolarité remboursables en vertu de l’article 3 de l’annexe VII du statut.
24      Cette interprétation est confortée par la liste des frais exclus du remboursement conformément à l’article 3 des DGE.
25      S’il est vrai que l’énumération des cas exclus n’est pas exhaustive (en raison de l’utilisation du terme « notamment »), il n’en demeure pas moins que les cas exclus présentent une homogénéité certaine qui les distingue, en substance, des frais remboursables.
26      En effet, il ressort du texte même de la liste en question que les frais non remboursables sont des frais générés par des exigences et activités liées à l’accomplissement du programme scolaire, tandis que les frais liés aux fonds litigieux, frais exigibles en amont en tant que parties des droits d’« inscription », conditionnent l’admission même de l’élève à l’école et à son programme.
27      En outre, la plupart des frais exclus sont soit étrangers à l’activité d’enseignement (comme les frais médicaux et d’assurance) soit en réalité optionnels, comme par exemple les frais de participation aux activités parascolaires (telles que les excursions, etc.), sachant que même pour les frais comme ceux d’acquisition de livres, de matériel scolaire et d’équipement sportif, il existe souvent l’alternative consistant à emprunter les objets concernés. En revanche, ainsi qu’il vient d’être relevé, l’acquittement des montants correspondant à la participation aux fonds litigieux est obligatoire, en ce sens qu’il conditionne l’accès à la scolarisation.
28      Admettre que les frais liés à la participation aux fonds litigieux sont exclus du remboursement, comme le prétend la Commission, conduirait à vider de sa substance la notion de « frais d’inscription et de fréquentation d’établissements d’enseignement » et, de ce fait, la disposition statutaire prévoyant l’octroi d’une « allocation scolaire » aux fonctionnaires et agents et fixant un plafond mensuel.
29      Cette conclusion ne saurait être infirmée par l’argumentation de la Commission, selon laquelle il conviendrait de distinguer entre, d’une part, les frais liés à l’école et, d’autre part, les frais liés à l’élève et/ou à l’enseignement lui-même, ce afin de limiter le remboursement aux seuls frais de la seconde catégorie, dont ne feraient pas partie les frais liés à la participation aux fonds litigieux, dès lors que – selon la Commission – de tels frais ne sont pas liés à la scolarité elle-même et ne sont pas nécessaires à l’accomplissement du programme scolaire. Force est en effet de constater que la distinction qui sert de prémisse à l’argumentation de la Commission est impraticable, car les frais liés à l’école, et notamment ceux en cause, sont par définition également liés aux élèves et à l’enseignement lui-même, lequel ne peut être dispensé en dehors d’une infrastructure ou sans la présence d’enseignants.
30      Certes, ainsi que la Commission l’a fait observer lors de l’audience, les frais relatifs à l’infrastructure bénéficient non seulement aux élèves inscrits au moment où ces frais sont exposés, mais également aux élèves des années suivantes. Ceci est cependant inhérent à tout investissement en infrastructure et, pour des raisons déjà exposées dans le présent arrêt, ne saurait servir d’argument pour que les frais du « fonds d’investissements » soient exclus des frais remboursables au titre de l’allocation scolaire. D’ailleurs, les élèves, comme les enfants du requérant, inscrits dans l’établissement scolaire en cause durant l’année 2009/2010 ont bénéficié des infrastructures ayant engendré des frais non pas au cours de l’année en question mais précédemment. En toute hypothèse, il ne résulte nullement du dossier (et la Commission ne l’a pas fait valoir) que les frais liés à la participation au fonds d’investissements, fixés à un montant de 230 euros par trimestre pour chaque élève, correspondent à des dépenses effectivement engagées durant l’année 2009/2010 et ne sont pas, au contraire, le résultat d’un calcul logistique d’amortissement d’investissements passés, investissement dont les élèves de l’année 2009/2010 ont ainsi pleinement bénéficié. Au surplus, tout risque de charge excessive ou disproportionnée, voire frauduleuse, pour le budget de l’Union est évité du fait que le législateur statutaire a plafonné l’allocation scolaire, et ce à un montant adapté annuellement et fixé à 252,56 euros par mois à compter du 1er juillet 2009 et à 252,81 euros par mois à compter du 1er juillet 2010.
31      À titre surabondant, s’il est vrai que la hauteur du plafond d’une prestation pécuniaire n’est pas un élément déterminant pour la délimitation de la nature de cette prestation et, notamment, des frais qu’elle est censée de couvrir, il convient d’observer qu’en application de l’interprétation de la Commission le requérant ne recevrait à titre d’allocation scolaire qu’un montant bien inférieur au plafond de celle-ci, montant qui, dans le cas de l’un de ses enfants, correspondrait approximativement à la moitié du plafond.
32      Il s’ensuit que les frais liés à la participation aux fonds litigieux font partie des frais remboursables au titre de l’allocation scolaire dans la mesure où le total de celle-ci ne dépasse pas le plafond mensuel prévu à l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut.
33      Il résulte de ce qui précède que la décision attaquée doit être annulée pour autant qu’elle refuse au requérant le remboursement des frais liés à la participation aux fonds litigieux.
Sur les conclusions de nature pécuniaire tendant au remboursement intégral de toutes les factures litigieuses
34      Par son troisième chef de conclusions, le requérant sollicite le remboursement intégral de toutes les factures litigieuses relatives à l’année scolaire 2009/2010, à savoir le paiement de la somme de 2 580 euros.
35      Il convient, à cet égard, de rappeler qu’une demande tendant au versement par une institution à un de ses fonctionnaires d’une somme que celui-ci estime lui être due en vertu du statut entre dans la notion des « litiges de caractère pécuniaire » au sens de l’article 91, paragraphe 1, seconde phrase, du statut, tout en se distinguant des actions en responsabilité dirigées par les agents contre leur institution et tendant à l’obtention de dommages et intérêts (arrêt du Tribunal du 13 avril 2011, Scheefer/Parlement, F‑105/09, point 68). En vertu du même article, le Tribunal a, dans ces litiges, une compétence de pleine juridiction qui l’investit de la mission de leur donner une solution complète et de statuer ainsi sur l’ensemble des droits et des obligations du fonctionnaire, sauf à renvoyer à l’institution en cause, et sous son contrôle, l’exécution de telle partie de l’arrêt dans les conditions précises qu’il fixe (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 18 décembre 2007, Weißenfels/Parlement, C‑135/06 P, points 65, 67 et 68 ; arrêt du Tribunal du 2 juillet 2009, Giannini/Commission, F‑49/08, points 39 à 42). Il s’ensuit que, dans les litiges de caractère pécuniaire, le Tribunal dispose d’une compétence lui permettant de condamner l’institution défenderesse au paiement de montants déterminés et augmentés le cas échéant d’intérêts moratoires (voir arrêt du Tribunal de première instance du 23 mars 2000, Rudolph/Commission, T‑197/98, points 33 et 92, et la jurisprudence citée).
36      Toutefois, en l’espèce, le dossier présenté par les parties ne permet pas au Tribunal de savoir si, eu égard au montant déjà octroyé au titre de l’allocation scolaire, la somme de 2 580 euros dont le requérant demande le remboursement entraîne le dépassement du plafond mensuel prévu à l’article 3, paragraphe 1, de l’annexe VII du statut. Il y a lieu, dès lors, de condamner la Commission à verser au requérant la différence entre le montant de l’allocation scolaire octroyé et celui qui résulterait du calcul de ladite allocation incluant les frais exposés pour la participation aux fonds litigieux, sous réserve bien entendu du respect de la limite du plafond fixé par l’article 3 de l’annexe VII du statut.
Sur les dépens
37      Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
38      Il résulte des motifs énoncés dans le présent arrêt que la Commission a succombé en son recours. En outre, le requérant a, dans ses conclusions, expressément demandé que la Commission soit condamnée aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner la Commission à l’ensemble des dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(deuxième chambre)
déclare et arrête :
1)      La décision de la Commission européenne du 17 décembre 2009 est annulée pour autant qu’elle refuse à M. Bovagnet le remboursement de la partie des frais de scolarité engagés par lui et liés à la participation aux fonds d’investissements et de roulement de l’établissement scolaire que ses deux enfants fréquentent.
2)      La Commission européenne est condamnée à verser à M. Bovagnet la différence entre le montant de l’allocation scolaire octroyé et celui qui résulterait du calcul de ladite allocation incluant les frais exposés pour la participation aux fonds d’investissements et de roulement de l’établissement scolaire que ses enfants fréquentent, sous réserve du respect de la limite du plafond fixé par l’article 3 de l’annexe VII du statut des fonctionnaires de l’Union européenne.
3)      La Commission européenne supporte l’ensemble des dépens.
Tagaras
Boruta
Van Raepenbusch
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 8 septembre 2011.
Le greffier
Le président
W. Hakenberg
H. Tagaras
* Langue de procédure : le français.