61999TJ0196_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål T-196/99,
Area Cova, SA, Vigo (Spanien),
Armadora José Pereira, SA, Vigo,
Armadores Pesqueros de Aldán, SA, Vigo,
Centropesca, SA, Vigo,
Chymar, SA, Vigo,
Eloymar, SA, Estribela (Spanien),
Exfaumar, SA, Bueu (Spanien),
Farpespan, SL, Moaña (Spanien),
Freiremar, SA, Vigo,
Hermanos Gandón, SA, Cangas (Spanien),
Heroya, SA, Vigo,
Hiopesca, SA, Vigo,
José Pereira e Hijos, SA, Vigo,
Juana Oya Pérez, Vigo,
Manuel Nores González, Marín (Spanien),
Moradiña, SA, Cangas,
Navales Cerdeiras, SL, Camariñas (Spanien),
Nugago Pesca, SA, Bueu,
Pesquera Austral, SA, Vigo,
Pescaberbés, SA, Vigo,
Pesquerías Bígaro Narval, SA, Vigo,
Pesquera Cíes, SA, Vigo,
Pesca Herculina, SA, Vigo,
Pesquera Inter, SA, Cangas,
Pesquerías Marinenses, SA, Marín,
Pesquerías Tara, SA, Cangas,
Pesquera Vaqueiro, SA, Vigo,
Sotelo Dios, SA, Vigo, företrädda av advokaterna A. Creus Carreras och A. Agustinoy Guilayn,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av R. Gosalbo Bono, J. Carbery och M. Sims, samtliga i egenskap av ombud,
och
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av T. Van Rijn och J. Guerra Fernandez, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
svarande,
angående en talan enligt artiklarna 235 EG och 288 andra stycket EG om ersättning för de skador som sökandena åsamkats till följd av kommissionens och rådets godtagande, för år 1995, av en total tillåten fångstmängd av liten hälleflundra på 27 000 ton i det regleringsområde som anges i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordatlantens västra del samt till följd av antagandet av ett bilateralt avtal mellan gemenskapen och Kanada och av rådets förordning (EG) nr 1761/95 av den 29 juni 1995 om en andra ändring av förordning (EG) nr 3366/94 om vissa åtgärder för år 1995 som syftar till bevarande och förvaltning av fiskeresurserna i det regleringsområde som anges i konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordatlantens västra del (EGT L 171, s. 1), i vilken en kvot på 5 013 ton avseende liten hälleflundra från och med den 16 april 1995 inrättas för gemenskapens skeppsredare i detta område,
meddelarFÖRSTAINSTANSRÄTTEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden J. Azizi samt domarna K. Lenaerts och M. Jaeger,
justitiesekreterare: byrådirektören J. Palacio González,
med hänsyn till det skriftliga förfarandet och efter det muntliga förfarandet den 20 mars 2001,
följande
Dom
Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 Konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordatlantens västra del (nedan kallad NAFO-konventionen), som har antagits genom rådets förordning (EEG) nr 3179/78 av den 28 december 1978 om Europeiska ekonomiska gemenskapens antagande av konventionen om framtida multilateralt samarbete om fisket i Nordatlantens västra del (EGT L 378, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 1, s. 31), syftar bland annat till att främja bevarandet, bästa möjliga utnyttjande och ändamålsenliga förvaltning av fiskeresurserna i det nordvästatlantiska området, såsom detta definieras i artikel 1.1 i konventionen (nedan kallat regleringsområdet).
2 NAFO-konventionens fördragsslutande parter, däribland gemenskapen, kan närmare bestämt gemensamt begränsa fångsterna av vissa arter i vissa delar av regleringsområdet. I det syftet fastställer de en total tillåten fångstmängd (nedan kallad TAC) och bestämmer därefter den andel av fångsterna som skall vara tillgänglig för var och och en, däribland gemenskapen. Slutligen fastställer rådet i enlighet med artikel 8.4 i rådets förordning (EEG) nr 3760/92 av den 20 december 1992 om ett gemenskapssystem för fiske och vattenbruk (EGT L 389, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 4, s. 154) den andel som är tillgänglig för gemenskapen, det vill säga gemenskapens kvot, och fördelar den mellan medlemsstaterna.
Bakgrund till tvisten
3 I september 1994 fastställde fiskerikommissionen vid Fiskeriorganisationen för Nordatlantens västra del (nedan kallad NAFO) för första gången en TAC för liten hälleflundra. Den fastställdes till 27 000 ton och tillämpades år 1995 i NAFO:s delområden 2 och 3.
4 I sjunde övervägandet i rådets förordning (EG) nr 3366/94 av den 20 december 1994 om vissa åtgärder för år 1995 som syftar till bevarande och förvaltning av fiskeresurserna i regleringsområdet (EGT L 363, s. 60; svensk specialutgåva, område 4, volym 8, s. 79) konstaterades att den maximala fångstnivån för liten hälleflundra i delområdena 2 och 3 ännu inte hade fördelats mellan de fördragsslutande parterna i NAFO-konventionen, att NAFO:s fiskerikommission skulle komma att sammankalla ett möte för att besluta om en sådan fördelning och att fångsterna av liten hälleflundra skulle komma att tillåtas år 1995 och räknas in i de kvoter som beslutats för medlemsstaterna.
5 Vid sitt extraordinarie möte den 30 januari - 1 februari 1995 beslutade NAFO:s fiskerikommission att gemenskapen ur denna TAC för liten hälleflundra skulle tilldelas en disponibel andel på 3 400 ton.
6 Den 3 mars 1995 invände gemenskapen, företrädd av rådet, med stöd av artikel XII.1 i NAFO-konventionen mot denna andel, som den ansåg vara otillräcklig.
7 Samma dag ändrade Kanada sin lagstiftning, uppenbarligen som reaktion på att rådet gjort dessa invändningar, för att ha möjlighet att inspektera fartyg utanför sin exklusiva ekonomiska zon. Denna möjlighet att använda sig av sådana inspektioner framgick av en lag om skydd för kustfisket som antagits av det kanadensiska parlamentet den 12 maj 1994. Dessa lagändringar gjordes mot bakgrund av den växande irritation som den kanadensiska regeringen från början av år 1994 hade uttryckt över den spanska fiskeflotta som bedrev fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet. Denna irritation framgick bland annat av att alltfler kanadensiska patrullbåtar vistades i detta område. I enlighet med denna tankegång hade den kanadensiska regeringen inlagt reservation mot Internationella domstolens i Haag behörighet att lösa internationella tvister rörande fiske som berör Kanada. Den 9 mars 1995 inspekterade de kanadensiska myndigheterna med stöd av denna nyligen ändrade lagstiftning fartyget Estai, tillhörigt sökanden José Pereira e Hijos SA, som bedrev fiske i regleringsområdet. Bland andra händelser kan särskilt nämnas att en kanadensisk patrullbåt den 26 mars 1995 klippte sönder fartyget Pescamauro Unos fisketillbehör och att fartyget José Antonio Nores den 5 april 1995 förföljdes och skadades av kanadensiska patrullbåtar.
8 Genom förordning (EG) nr 850/95 av den 6 april 1995 om ändring av förordning (EG) nr 3366/94 (EGT L 86, s. 1), fastställde rådet en oberoende kvot för gemenskapen som innebar att gemenskapens fångster av liten hälleflundra i NAFO:s delområden 2 och 3 för 1995 begränsades till 18 630 ton, samtidigt som den klargjorde att "[d]en oberoende kvoten bör fastställas med hänsyn till den åtgärd för bevarande som fastställts för denna resurs, nämligen en total tillåten fångstmängd på 27 000 ton ... [och att det] är ... nödvändigt att se till att fisket kan stoppas när denna totala tillåtna fångstmängd har uppnåtts, även innan den oberoende kvoten har förbrukats".
9 För att bilägga den diplomatiska tvist som hade uppstått mellan gemenskapen och den kanadensiska regeringen till följd av de i punkterna 6 och 7 ovan beskrivna händelserna, undertecknade dessa den 20 april 1995 ett avtal om fiske inom ramen för NAFO-konventionen i form av ett godkänt protokoll, skriftväxling, notväxling samt bilagorna därtill, vilket godkändes genom rådets beslut 95/586/EG av den 22 december 1995 (EGT L 327, s. 35, nedan kallat det bilaterala avtalet om fiske). Rådet hade genom beslut 95/546/EG av den 17 april 1995 om undertecknandet och den interimistiska tillämpningen av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och Kanada om fiske inom ramen för NAFO-konventionen (EGT L 308, s. 79) bemyndigat kommissionen att underteckna detta avtal och angett att detta skulle tillämpas interimistiskt när det hade undertecknats.
10 I enlighet med detta bilaterala avtal om fiske antog rådet förordning (EG) nr 1761/95 av den 29 juni 1995 om en andra ändring av förordning nr 3366/94 (EGT L 171, s. 1), genom vilken gemenskapskvoten avseende fångst av liten hälleflundra i NAFO:s delområden 2 och 3 för år 1995 fastställdes till 5 013 ton, med verkan från den 16 april 1995.
11 Genom förordning (EG) nr 2565/95 av den 30 oktober 1995 om upphörande av fiske av liten hälleflundra med fartyg under flagg från någon medlemsstat (EGT L 262, s. 27) konstaterade kommissionen att den gemenskapskvot för år 1995 som hade fastställts genom förordning nr 1761/95 hade förbrukats och förklarade följaktligen, i enlighet med artikel 21.3 i rådets förordning (EEG) nr 2847/93 av den 12 oktober 1993 om införande av ett kontrollsystem för den gemensamma fiskeripolitiken (EGT L 261, s. 1; svensk specialutgåva, område 4, volym 5, s. 118), att fisket av liten hälleflundra skulle upphöra.
12 Sökandena, som drev frysfartyg, bedrev eller ville bedriva fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet vid den aktuella tidpunkten.
Förfarandet och parternas yrkanden
13 Sökandena och tre skeppsredarorganisationer väckte, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 16 oktober 1995, talan om ogiltigförklaring av förordning nr 1761/95. Inom ramen för denna talan gjorde de en invändning om rättsstridighet avseende det bilaterala avtalet om fiske. De väckte också den 25 januari 1996 en talan om ogiltigförklaring av förordning nr 2565/95. Talan i dessa mål avvisades av förstainstansrätten (förstainstansrättens beslut av den 8 juli 1999 i mål T-194/95, Area Cova m.fl. mot rådet, REG 1999, s. II-2271, och av den 8 juli 1999 i mål T-12/96, Area Cova m.fl. mot rådet och kommissionen, REG 1999, s. II-2301). Överklagandena av dessa beslut ogillades av domstolen (domstolens beslut av den 1 februari 2001 i de förenade målen C-300/99 P och C-388/99 P, Area Cova m.fl. mot rådet, REG 2001, s. I-983, och i mål C-301/99 P, Area Cova m.fl. mot kommissionen, REG 2001, s. I-1005).
14 Det är under dessa omständigheter som sökandena, genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 2 september 1999, väckte denna skadeståndstalan.
15 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (tredje avdelningen) att inleda det muntliga förfarandet.
16 Genom en skrivelse som inkom till förstainstansrättens kansli den 12 januari 2001 begärde sökandena, som en utredningsåtgärd, att vissa vittnen som hade deltagit i NAFO:s fiskerikommissions sammanträde i september 1994 skulle höras.
17 Parterna utvecklade sin talan och besvarade förstainstansrättens muntliga frågor, vilka bland annat rörde frågan huruvida den begärda utredningsåtgärden var relevant, vid förhandlingen den 20 mars 2001.
18 Sökandena har yrkat att förstainstansrätten skall
-
fastställa att svarandena är ansvariga i den mening som avses i artikel 288 EG för de skador som de åsamkats till följd av kommissionens hållning under de förhandlingar som inom ramen för NAFO-konventionen förts i syfte att fastställa en TAC för liten hälleflundra för år 1995, till följd av rådets underlåtelse att göra invändningar mot den TAC som fastställdes och till följd av förhandlingen om och undertecknadet av det bilaterala avtalet om fiske och av antagandet av förordning nr 1761/95,
- förplikta svarandena att till sökandena utge ersättning för de skador de åsamkats, vad gäller den materiella skadan, med ett belopp som skall fastställas efter överenskommelse mellan parterna men som skall uppgå till mellan 23 836 750 euro och 50 393 979 euro, och vad gäller den ideella skadan, med ett belopp på 25 000 euro per fartyg som berörs,
- förordna om förhör med fyra vittnen som deltog i NAFO:s fiskerikommissions sammanträde i september 1994 och om att svarandena skall inge sina interna handlingar rörande dels förberedelsen av detta sammanträde och av sammanträdet i januari-februari 1995, dels förhandlingarna med Kanada,
- förplikta svarandena att ersätta rättegångskostnaderna.
19 Rådet och kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättsfrågan
20 Sökandena har till grund för sin talan åberopat i första hand gemenskapens skadeståndsansvar på grund av culpa och i andra hand gemenskapens strikta skadeståndsansvar.
I - Skadeståndsansvar på grund av culpa
21 Sökandena har åberopat tre omständigheter, nämligen för det första att kommissionen handlat rättsstridigt under de förhandlingar som i september 1994 inom ramen för NAFO-konventionen fördes i syfte att fastställa TAC för liten hälleflundra för år 1995, för det andra att rådet handlat rättsstridigt i samband med antagandet av förordning nr 3366/94 i december 1994 och för det tredje att rådet och kommissionen handlat rättsstridigt i samband med antagandet och godkännandet av det bilaterala avtalet om fiske samt antagandet av förordning (EG) nr 1761/95.
A - Huruvida kommissionen handlat rättsstridigt under de förhandlingar som inom ramen för NAFO-konventionen fördes i syfte att fastställa TAC för liten hälleflundra för år 1995
Parternas argument
22 Sökandena har erinrat om att gemenskapernas institutioner visserligen har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning men att detta inte är obegränsat. Enligt sökandena måste institutionerna, när de utövar sin behörighet, handla med aktsamhet samt anta sina beslut i enlighet med principen om god förvaltningssed, vilket förutsätter att de gör en uttömmande undersökning av omständigheterna och konsekvenserna av deras handlingar.
23 Sökandena har ifrågasatt kommissionens argument att dess beteende under förhandlingarna i NAFO skall bedömas enligt kriterierna för skadeståndsansvar på grund av normativa rättsakter. Kommissionens beteende kan under inga omständigheter anses vara en normativ rättsakt som med nödvändighet skall efterlevas.
24 Sökandena har angett att kommissionen är den enda institution som är behörig att inom ramen för NAFO tillvarata intressena för skeppsredare inom gemenskapen.
25 De har lagt kommissionen till last dels att den underlåtit att ge uttryck för sitt missnöje med att NAFO:s fiskerikommission under sammanträdet i september 1994 fastställde en TAC för liten hälleflundra för år 1995 till 27 000 ton, dels att den underlåtit att rekommendera rådet att i enlighet med artikel XII i NAFO-konventionen göra invändningar mot denna TAC. Detta var nämligen det enda rättsliga verktyg som kunde förhindra att denna TAC blev gällande för gemenskapen.
26 Dessa underlåtelser är rättsstridiga enligt sökandena.
27 För det första saknas det nämligen vetenskaplig grund för den TAC på 27 000 ton som godkänts eftersom NAFO:s rådgivande vetenskapliga råd (nedan kallat vetenskapliga rådet) efter sitt sammanträde den 8-22 juni 1994 rekommenderade en betydligt större TAC på 40 000 ton. Sökandena har erinrat om att gemenskapsdelegationen under sammanträdet i september 1994 på grundval av denna rekommendation föreslog NAFO:s fiskerikommission en TAC på 40 000 ton och att den som skäl för detta förslag angav att det var grundat på de bästa tillgängliga vetenskapliga undersökningarna. Dessutom har den TAC på 27 000 ton som godkänts åsamkat fiskerisektorn i de medlemsstater som hade fiskeflottor i regleringsområdet en mycket allvarlig skada, då denna TAC innebar en minskning på mer än 50 procent av den tidigare fångstmängden i detta område, nämligen 62 000 ton.
28 För det andra är de påstådda underlåtelserna en följd av att kommissionen uppenbart åsidosatt principerna om god förvaltningssed.
29 Kommissionen har nämligen enligt sökandena misskött gemenskapsrepresentationen i NAFO. För det första har under de sex år som föregått tvisten sex olika personer efter varandra utnämnts till chef för gemenskapsdelegationen. Härigenom har kontinuiteten i gemenskapens arbete inte kunnat säkerställas. För det andra har samordningen inom gemenskapsdelegationen varit otillräcklig eftersom dess många medlemmar av inrikespolitiska skäl inte har kunnat enas om en gemensam ståndpunkt. För det tredje har gemenskapsdelegationen inte förhandlat i tillräcklig omfattning med andra länder för att få deras stöd. Eftersom gemenskapen inte har mer än en röst har dess förslag med lätthet kunnat stoppas av Kanada, som alltid bedrivit mycket aktiva förhandlingar med andra medlemmar i NAFO. Därigenom har gemenskapen under NAFO:s fiskerikommissions sammanträde i september 1994 inte kunnat få stöd för sitt förslag om en TAC på 40 000 ton.
30 Denna misskötsel av gemenskapens representation har haft en avgörande inverkan på gemenskapsdelegationens hållning före och under NAFO:s fiskerikommissions sammanträde den 19-23 september 1994, särskilt det sista sammanträdet den 23 september 1994 under vilket TAC för liten hälleflundra för år 1995 fastställdes till 27 000 ton.
31 I betraktande av slutsatserna från vetenskapliga rådets sammanträde den 8-22 juni 1994, i vilka en total fångstmängd av liten hälleflundra på högst 40 000 ton rekommenderades för år 1995, intog kommissionen sin ståndpunkt endast några dagar före NAFO:s fiskerikommissions sammanträde den 19-23 september 1994. Denna ståndpunkt, att godta en TAC men att i gemenskapens fiskares intresse fastställa den på en så hög nivå som möjligt, nämligen 40 000 ton, konkretiserades inte genom en förhandlingsstrategi. Gemenskapsdelegationen begärde inte, vare sig före det ovannämnda sammanträdet den 19-23 september 1994 eller under detta sammanträdes första dagar, då denna fråga ännu inte hade diskuterats officiellt av NAFO:s fiskerikommission, informellt, det stöd som krävdes av de andra delegationerna. Dessutom intog kommissionen inte någon tydlig ståndpunkt under samordningssammanträdena med delegationerna från gemenskapens medlemsstater, varför dessa inte har känt till vilken ståndpunkt kommissionen avsåg att anta.
32 Dessutom leddes gemenskapsdelegationen under det ovannämnda sammanträdet den 19-23 september 1994 av en nyanställd tjänsteman. Det var då första gången denne deltog i ett NAFO-sammanträde och han kände alltså inte till de av NAFO väckta frågorna eller dynamiken i samband med sådana sammanträden.
33 En samverkan mellan dessa faktorer gjorde att NAFO:s fiskerikommissions avgörande sammanträde, vilket särskilt ägnades åt frågan om fastställande av TAC för liten hälleflundra, tog en för sökandena skadlig vändning.
34 Frågan avhandlades på mindre än tio minuter. Kanada föreslog en TAC på 15 000 ton utan vetenskaplig argumentation. Gemenskapsdelegationen föreslog å sin sida en TAC på 40 000 ton. Ingen av delegationerna ställde sig bakom gemenskapens förslag. Norge förklarade sig därefter kunna godta det kanadensiska förslaget om detta ändrades till 27 000 ton. Ryssland förklarade sig genast tillstyrka det norska förslaget. Kanada påstod sig kunna godta den föreslagna ändringen. Enligt sökandena meddelade ordföranden för NAFO:s fiskerikommission därefter att det föreföll påkallat att anta ett förslag som fick stöd av viktiga länder och frågade om någon motsatte sig detta. I samma ögonblick diskuterade medlemmarna i gemenskapsdelegationen sinsemellan och tog inte till orda varför förslaget om en TAC på 27 000 ton godtogs med consensus, utan formell omröstning, och sålunda utan motstånd från gemenskapsdelegationens sida. De spanska och portugisiska delegationerna, som var medvetna om att det inte längre skulle vara möjligt att i enlighet med artikel XII i NAFO-konventionen göra invändningar mot avtalet, om ärendet om fisket av liten hälleflundra avstannade i detta skede, upplyste gemenskapsdelegationens ordförande om att han måste förtydliga sin ståndpunkt under den första omröstningen. Denne ingrep inte förrän senare hos ordföranden för NAFO:s fiskerikommission för att se till att det i sammanträdesprotokollet skulle nämnas att gemenskapen hade lagt ned sin röst i den frågan.
35 Sökandena frågar sig varför gemenskapsdelegationen härigenom, sin passivitet till trots, i sista stund hade bevarat sin rätt att i enlighet med artikel XII i NAFO-konventionen göra invändningar mot en TAC på 27 000 ton, senare underlät att rekommendera rådet att inleda detta förfarande.
36 Rådet har inte anfört någonting som särskilt hänför sig till denna påstådda rättsstridighet.
37 Kommissionen har angett att reglerna om gemenskapens skadeståndsansvar för normativa rättsakter bör tillämpas här. Beträffande frågan huruvida talan är grundad har kommissionen uppgett att sökandena har underlåtit att ange vilken överordnad rättsregel till skydd för enskilda som skulle ha åsidosatts samt inte visat att eventuella åsidosättanden av denna regel är allvarliga och uppenbara.
Förstainstansrättens bedömning
38 Sökandena har lagt kommissionen till last att den handlat rättsstridigt genom att delta i de multilaterala förhandlingarna inom NAFO:s fiskerikommission i september 1994 på ett sätt som stred mot principen om god förvaltningssed.
39 Detta handlande har emellertid inte kunnat orsaka den påstådda skadan annat än om det har haft en avgörande inverkan på resultatet av förhandlingarna, det vill säga NAFO:s fiskerikommissions beslut att för 1995 fastställa TAC för liten hälleflundra till 27 000 ton. Denna internationella organisations rättsakt har i sin tur blivit bindande för gemenskapen endast för att den blivit stadfäst av rådet genom förordning nr 3366/94. Det är följaktligen endast av det skälet som rättsakten har påverkat sökandena och åsamkat dem den av dem påstådda skadan.
40 Den påstådda skadan har följaktligen inte orsakats av förhandlingarna i sig eller den roll som kommissionen därvid kunde fylla, det vill säga ett påstått rättsstridigt handlande, utan av de rättsakter av allmän karaktär som förhandlingarna i fråga utgjorde ett nödvändigt och avgörande förberedande skede av, nämligen NAFO:s fiskerikommissions beslut att fastställa TAC för liten hälleflundra till 27 000 ton och förordning nr 3366/94 genom vilken detta beslut har blivit stadfäst i gemenskapsrätten.
41 Det är således reglerna om gemenskapens skadeståndsansvar för normativa rättsakter som skall tillämpas i målet.
42 För att en sådan rätt till skadestånd skall föreligga enligt gemenskapsrätten med stöd av artikel 288 andra stycket EG krävs att tre villkor är uppfyllda, nämligen att den rättsregel som har överträtts har till syfte att ge rättigheter åt enskilda, att överträdelsen är tillräckligt klar och, slutligen, att det finns ett direkt orsakssamband mellan överträdelsen av gemenskapens skyldighet och den skada som de drabbade personerna har lidit (domstolens dom av den 4 juli 2000 i mål C-352/98 P, Bergaderm och Goupil mot kommissionen, REG 2000, s. I-5291, punkt 42).
43 Vad beträffar det första villkoret kan konstateras att sökandena inte har gjort gällande att en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda har överträtts. Den klandrade rättsstridigheten, om den befanns föreligga, består endast i att principen om god förvaltningssed har åsidosatts.
44 Det är således inte visat att det första villkoret för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall inträda är uppfyllt.
45 Vad beträffar det andra villkoret, att en överträdelse av rättsregeln i fråga skall vara tillräckligt klar, något som förutsätter att en gemenskapsinstitution uppenbart och allvarligt har missbedömt gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning (domen i det ovannämnda målet Bergaderm och Goupil mot kommissionen, punkt 43), kan konstateras att sökandena uppgett i huvudsak att resultatet av förhandlingarna, vilket resultat de anser åsamkar dem skada, strider mot vetenskapliga fakta.
46 I detta hänseende kan inledningsvis påpekas att antagandet av åtgärder för bevarande av havets resurser utgör en viktig beståndsdel i den gemensamma jordbrukspolitiken, vilken enligt artikel 33 EG bland annat skall ha som mål att trygga en rationell utveckling av produktionen och att trygga försörjningen (domstolens dom av den 24 november 1993 i mål C-405/92, Mondiet, REG 1993, s. I-6133, punkt 24). När gemenskapernas institutioner vid genomförandet av denna politik skall utvärdera en komplex ekonomisk situation, omfattar deras utrymme för skönsmässig bedömning inte uteslutande innehållet i och räckvidden av de bestämmelser som skall antas, utan även i viss utsträckning fastställandet av de grundläggande sakförhållandena (domstolens dom av den 5 oktober 1999 i mål C-179/95, Spanien mot rådet, REG 1999, s. I-6475, punkt 29).
47 Enligt fast rättspraxis är detta fallet när rådet med stöd av artikel 8.4 i förordning nr 3760/92 fastställer TAC och fördelar fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna (domstolens dom av den 19 februari 1998 i mål C-4/96, NIFPO och Northern Ireland Fishermen's Federation, REG 1998, s. I-681, punkterna 41 och 42, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 29). Det gäller i än högre grad när, som i förevarande fall, åtgärden för bevarande inte har bestämts av gemenskapen ensam utan av en internationell organisation, i detta fall NAFO, i vilken gemenskapen deltar i samma mån som övriga fördragsslutande parter i NAFO.
48 Vad beträffar frågan huruvida resultatet av förhandlingarna överensstämmer med vetenskapliga fakta kan påpekas att vetenskapliga rådet under sitt sammanträde den 8-22 juni 1994 i fråga om fisket av liten hälleflundra i regleringsområdet konstaterade att "detta fiskes återverkningar på beståndet [var] oroväckande". Angående regleringsområdets delområden 2 och 3 anförde vetenskapliga rådet följande:
"[S]amtliga indikatorer på tillgängliga bestånd synes visa en betydande minskning av beståndet ...Vetenskapliga rådet anser att fångstnivåer om mer än 40 000 ton för år 1995 (aktuell prognos som inkluderar de icke fördragsslutande parternas fångster) inte kommer att vara tillräckliga för att begränsa fisket. Somliga har på grundval av vissa av indikatorerna på tillgängliga bestånd gjort gällande att fångsterna år 1995 borde minskas ännu mer för att stoppa tendensen till minskning av biomassan."
49 Härav följer att vetenskapliga rådet konstaterade att det hade skett en avsevärd minskning av beståndet av liten hälleflundra, att en fångstkvot på över 40 000 ton inte skulle inskränka fisket i erforderlig omfattning och att en kraftig nedskärning av fisket borde ske under år 1995 för att stoppa tendensen till minskning av biomassan.
50 En TAC på 40 000 ton var således inte den bästa av de föreslagna lösningarna, utan utgjorde på sin höjd den minsta nedskärning som kunde tolereras, det vill säga det tröskelvärde vid vilket fisket skulle ha börjat minska. I konsekvens med yttrandet borde fångsten emellertid till och med ha varit mindre än detta tröskelvärde.
51 Fastställandet av en TAC på 27 000 ton stod alltså inte uppenbart i strid med vetenskapliga rådets yttrande. Även om det antogs att fastställandet av denna TAC berodde på kommissionens agerande har kommissionen därför inte på ett uppenbart och allvarligt sätt överskridit gränserna för sitt betydande utrymme för skönsmässig bedömning.
52 Det är således inte visat att det andra villkoret för att kommissionens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall inträda är uppfyllt.
53 Vad beträffar det tredje villkoret, att det finns ett direkt orsakssamband mellan den överträdelse som läggs institutionen till last och den påstådda skadan, kan påpekas att även om resultatet av förhandlingarna hade kunnat läggas kommissionen till last skulle det ändå inte ha blivit bindande för sökandena förrän i samband med och på grund av att den stadfästs genom antagandet av förordning nr 3366/94 och för att rådet vid det tillfället uttryckligen beslutade att, med stöd av artikel XII i NAFO-konventionen, inte göra någon invändning. Om rådet hade gjort en sådan invändning skulle resultatet av förhandlingarna inte ha blivit bindande för gemenskapen och den skada som enligt sökandena följer därav skulle inte ha uppkommit.
54 Sökandena har anfört att resultatet av förhandlingarna ändå skall läggas kommissionen till last med hänsyn till att om kommissionen hade agerat skickligare vid förhandlingarna hade resultatet kunnat undvikas, till att den underlät att formellt visa att den motsatte sig resultatet och med hänsyn till att den inte rekommenderade rådet att i enlighet med artikel XII i NAFO-konventionen göra invändningar.
55 Vad först gäller kommissionens skicklighet vid förhandlingarna kan det påpekas att det av NAFO:s fiskerikommissions antagna omtvistade beslutet är resultatet av multilaterala förhandlingar inom ramen för vilka gemenskapen endast hade en röst och ställdes inför den kanadensiska regeringens beslutsamhet. Denna regering gjorde frågan om begränsningen av fisket av liten hälleflundra i regleringsområdet till en huvudfråga.
56 Det är ostridigt att resultatet av förhandlingarna, det vill säga en TAC på 27 000 ton, är resultatet av en kompromiss mellan av gemenskapen föreslagna 40 000 ton och av Kanada föreslagna 15 000 ton. Resultatet låg alltså nästan exakt mitt emellan dessa två förslag.
57 Mot bakgrund av dessa omständigheter kan det omtvistade resultatet av förhandlingarna inte anses vara ett misslyckande för gemenskapen, än mindre ett misslyckande som är en följd av försumlighet som kan läggas gemenskapen till last.
58 Vad gäller argumentet att kommissionen formellt borde ha visat att den motsatte sig NAFO:s fiskerikommissions beslut i stället för att lägga ned sin röst kan det för det andra påpekas att det är ostridigt att gemenskapens förslag om en TAC på 40 000 ton inte fick stöd av de andra medlemmarna i kommissionen, med undantag för Japan, eftersom förslaget inte ansågs tillräckligt restriktivt.
59 Härav följer att en nejröst från kommissionen under alla omständigheter inte skulle ha förhindrat att det omtvistade beslutet antogs.
60 Vad gäller argumentet att resultatet av förhandlingarna skall läggas kommissionen till last med hänsyn till att kommissionen underlät att rekommendera rådet att göra invändningar mot resultatet av förhandlingarna, kan för det tredje påpekas att frågan huruvida detta resultat skulle stadfästas eller inte under alla omständigheter hade väckts i rådet i samband med förfarandet för antagande av förordning nr 3366/94. Dessutom var rådet redan underrättat om den specifika frågan om fisket av liten hälleflundra, eftersom en av dess medlemmar, Konungariket Spanien, hade varit medlem i den gemenskapsdelegation som deltog i NAFO:s fiskerikommissions sammanträde och varit mycket intresserad av denna fråga.
61 Den underlåtenhet som lagts kommissionen till last kunde alltså inte ha en avgörande inverkan på rådets beslut att genom förordning nr 3366/94 stadfästa resultatet av de omtvistade förhandlingarna.
62 Det är således inte heller visat att det tredje villkoret för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall inträda är uppfyllt.
63 Skadeståndsyrkandet kan alltså inte vinna bifall på den grunden att kommissionen handlat rättsstridigt under de förhandlingar som inom ramen för NAFO-konventionen fördes i syfte att fastställa TAC för liten hälleflundra för år 1995.
B - Huruvida rådet handlat rättsstridigt i samband med antagandet av förordning nr 3366/94
Parternas argument
64 Sökandena har lagt rådet till last att den i sin förordning nr 3366/94 stadfäst NAFO:s fiskerikommissions beslut att fastställa TAC för liten hälleflundra till 27 000 ton och att den inte utnyttjat den i artikel XII i NAFO-konventionen föreskrivna möjligheten att göra invändningar mot detta beslut för att förhindra det från att bli verkställbart mot gemenskapen. För det första har rådet genom att inte göra några invändningar enligt sökandena försummat gemenskapens intressen enligt artikel 33 EG. Rådet har missbrukat sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att inte grunda beslutet att inte göra några invändningar mot något av de i denna artikel angivna målen. Att inte motsätta sig TAC har inte bidragit till att uppnå dessa mål, särskilt målen att trygga en rationell utveckling av jordbruksproduktionen och en skälig levnadsstandard för dem som arbetar i jordbruket, att stabilisera marknaderna och att trygga försörjningen. Det ifrågavarande beslutet är tvärtom grundat på andra kriterier än dem som anges i artikel 33 EG.
65 Sökandena har vidgått att rådet i förevarande fall såg till nödvändigheten av att trygga en rationell utveckling av resurserna och att trygga försörjningen. Detta mål måste dock uppnås i harmoni med de övriga ovannämnda målen enligt artikel 33.1 EG, och särskilt nödvändigheten av att gradvis göra lämpliga anpassningar. Mot bakgrund av samtliga dessa mål och den av vetenskapliga rådet föreslagna TAC anser sökandena att det hade varit mer än rimligt om rådet hade gjort invändningar mot en TAC på 27 000 ton som hade inneburit en uppenbar brist på proportion mellan säkerställandet av att dessa resurser bevaras å ena sidan och de skador som berörda skeppsredare i gemenskapen lidit å andra sidan.
66 När en institution antar en rättsakt som inskränker berörda personers levnadsstandard, vars bibehållande är ett av målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, måste den för att dämpa effekten av inskränkningarna för det andra vidta åtgärder för att kompensera den skada som orsakas.
67 Några sådana kompensationsåtgärder har inte vidtagits trots att de skulle ha varit nödvändiga särskilt för sökandena. Denna underlåtenhet är desto mer klandervärd i betraktande av att stöd har tillerkänts i jämförbara situationer. Sökandena har som exempel hänfört sig till rådets förordning (EG) nr 2330/98 av den 22 oktober 1998 om erbjudande om ersättning till vissa producenter av mjölk och mjölkprodukter, vilka tillfälligt hindrats att bedriva verksamhet (EGT L 291, s. 4).
68 Sökandena anser att artikel 5 EG föreskriver en skyldighet för gemenskapernas institutioner att tillvarata de intressen som anges i artikel 33 EG. Rådet borde alltså ha handlat på grundval av denna bestämmelse för att inom ramen för NAFO tillvarata gemenskapens fiskeflottas intressen.
69 Rådet och kommissionen har bestritt att den påstådda rättsstridigheten föreligger.
Förstainstansrättens bedömning
70 Sökandena har lagt rådet till last att det inte utnyttjat den i artikel XII i NAFO-konventionen föreskrivna möjligheten för en medlem i NAFO:s fiskerikommission, däribland gemenskapen, att hos denna organisations generalsekreterare göra invändningar mot ett förslag, något som får till följd att detta förslag inte kan verkställas mot medlemmen, och att det genom sin förordning nr 3366/94 har stadfäst resultatet av förhandlingarna och därmed godtagit att TAC för liten hälleflundra fastställdes till 27 000 ton.
71 Till grund för detta påstående har sökandena angett att denna underlåtenhet att göra invändningar är rättsstridig med hänsyn till att den inte kan grundas på målen för den gemensamma jordbrukspolitiken, att den är oproportionerlig och att kompensationsåtgärder till förmån för gemenskapens fiskare borde ha vidtagits i samband därmed.
72 Eftersom de påstådda rättsstridigheterna har förverkligats genom antagandet av förordning nr 3366/94, således en normativ rättsakt, måste sökandena i enlighet med de principer som domstolen fastställt i sin dom i det ovannämnda målet Bergaderm och Goupil visa att en sådan rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda har överträtts, att överträdelsen av denna regel är tillräckligt klar och att det finns ett direkt orsakssamband mellan åsidosättandet av medlemsstatens skyldighet och skadan.
73 Vad beträffar det första villkoret kan det konstateras att sökandena inte har gjort gällande att en rättsregel som har till syfte att ge rättigheter åt enskilda har överträtts.
74 Det är således inte visat att det första villkoret för att gemenskapens utomobligatoriska skadeståndsansvar skall inträda är uppfyllt.
75 Vad beträffar det andra villkoret, att en överträdelse av rättsregeln i fråga skall vara tillräckligt klar, hade rådet, som i förevarande fall hade att i enlighet med de i punkterna 46 och 47 ovan nämnda principerna göra en utvärdering av en komplex ekonomisk situation, ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning av om det var lämpligt att göra invändningar. Det bör därför undersökas om rådet på ett uppenbart och allvarligt sätt har överskridit gränserna för detta betydande utrymme för skönsmässig bedömning.
76 Vad beträffar det första argumentet, att rådets beslut inte är grundat på något av de mål som anges i artikel 33 EG, kan det konstateras att rådets beslut att anta förordning nr 3366/94, alltså att godta den TAC som NAFO:s fiskerikommission beslutat och följaktligen implicit att inte göra några invändningar, avser en åtgärd för bevarande av havets resurser. Enligt fast rättspraxis följer det redan av de gemenskapsrättsliga skyldigheter och befogenheter som gäller för gemenskapernas institutioner på det interna planet att gemenskapen har behörighet att ingå internationella förbindelser i syfte att bevara havets resurser (domstolens dom av den 14 juli 1976 i de förenade målen 3/76, 4/76 och 6/76, Kramer m.fl., REG 1976, s. 1279, punkt 33, svensk specialutgåva, volym 3, s. 155, och av den 19 mars 1996 i mål C-25/94, kommissionen mot rådet, REG 1996, s. I-1469, punkt 42). En sådan åtgärd utgör en viktig beståndsdel av den gemensamma jordbrukspolitiken och har bland annat till syfte att uppnå de mål som anges i artikel 33.1 a och d EG, nämligen att trygga en rationell utveckling av resurserna och att trygga försörjningen. Det har dessutom ovan konstaterats att denna åtgärd var förenlig med vetenskapliga rådets yttrande, i vilket det konstaterades att det skett en minskning av beståndet av liten hälleflundra i regleringsområdet och förordades en nedskärning av fisket.
77 Det första argumentet saknar således grund.
78 Vad beträffar det andra argumentet, att åtgärden för bevarande i förevarande fall är oproportionerlig mot bakgrund av de skador som skeppsredarna i gemenskapen åsamkats, kan det erinras om att, för att det skall kunna fastställas om en gemenskapsrättslig bestämmelse är förenlig med proportionalitetsprincipen, det måste undersökas om de medel den aktualiserar är ändamålsenliga och nödvändiga för att kunna uppnå det eftersträvade målet (se exempelvis domstolens dom av den 29 januari 1998 i mål C-161/96, Südzucker, REG 1998, s. I-281, punkt 31). Inom ett område där, som i förevarande fall, gemenskapernas institutioner har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning kan emellertid lagenligheten av en åtgärd som vidtagits endast påverkas om det är uppenbart att åtgärden inte är ändamålsenlig i förhållande till det eftersträvade målet. Gemenskapsdomstolens prövning är begränsad i synnerhet när rådet måste göra en avvägning mellan skiljaktiga intressen och således måste välja en lösning inom ramen för de politiska val som ingår i dess ansvarsområden (domstolens dom av den 17 oktober 1995 i mål C-44/94, Fishermen's Organisations m.fl., REG 1995, s. I-3115, punkt 37, av den 19 november 1998 i mål C-150/94, Förenade kungariket mot rådet, REG 1998, s. I-7235, punkt 87, och av den 8 februari 2000 i mål C-17/98, Emesa Sugar, REG 2000, s. I-675, punkt 53).
79 Det ifrågavarande fastställandet av TAC, som har stadfästs genom förordning nr 3366/94, var en åtgärd som hade till syfte att bevara och förvalta fiskeresurserna, i detta fall beståndet av liten hälleflundra, i regleringsområdet. Det kan för det första erinras om att nödvändigheten av denna åtgärd framgår av vetenskapliga rådets yttrande, i vilket det konstateras att det skett en avsevärd minskning av beståndet av liten hälleflundra och det därför rekommenderades att en TAC för denna art skulle fastställas och angavs att denna TAC under inga omständigheter fick överstiga 40 000 ton och att en avsevärt mindre mängd i förekommande fall till och med hade varit nödvändig för att stoppa minskningen av biomassan. Fastställandet av en TAC på 27 000 ton stred alltså inte i sig mot tillgängliga vetenskapliga fakta. För det andra var nivån på denna TAC på 27 000 ton resultatet av en multilateral förhandling mellan de fördragsslutande parterna i NAFO. Den motsvarade en kompromiss som låg mitt emellan gemenskapens och Kanadas sinsemellan motstridiga ståndpunkter. Dessa hade förordat en TAC på 40 000 respektive 15 000 ton.
80 För det tredje skall institutionerna för att försöka uppnå målen för den gemensamma jordbrukspolitiken alltid sträva efter att förena sinsemellan motstridiga mål och i förekommande fall tillfälligt ge något av målen företräde med hänsyn till ekonomiska faktorer eller förhållanden mot bakgrund av vilka de skall fatta sitt beslut (se exempelvis förstainstansrättens dom av den 13 juli 1995 i de förenade målen T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 och T-477/93, O'Dwyer m.fl. mot rådet, REG 1995, s. II-2071, punkt 80, och domen i det ovannämnda målet Spanien mot rådet, punkt 28), dock under förutsättning att denna förening inte leder till att det blir omöjligt att uppnå övriga mål (domstolens dom av den 26 mars 1998 i mål C-324/96, Petridi, REG 1998, s. I-1333, punkt 30).
81 Som rådet med rätta har påpekat har, i förevarande fall, den omständigheten att TAC har fastställts till en nivå som hindrar att beståndet av den fisk som avses blir ännu mindre också tjänat gemenskapens fiskares intressen, eftersom detta har möjliggjort ett långsiktigt bevarande av resurser och följaktligen även ett fortsatt fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet. I målet har nämligen framgått att den aktuella TAC, vilken uppgick till 27 000 ton år 1995, under åren 1996-1998 visserligen minskades ytterligare till 20 000 ton, men att den år 1999 kunde höjas till 24 000 ton. Enligt de upplysningar som lämnats under förhandlingen har fångstmängden kunnat höjas ytterligare sedan dess. De övriga målen för den gemensamma jordbrukspolitiken har alltså inte uppenbart offrats. Om rådet i sitt handlande endast hade beaktat målet att kortsiktigt trygga en högre levnadsstandard för vissa fiskare skulle detta däremot ha medfört en allvarlig risk för att de mål som anges i artikel 33.1 a och d EG, nämligen att trygga en rationell utveckling av resurserna och att trygga försörjningen, aldrig skulle uppnås (se, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda målet Petridi, punkt 31).
82 Mot bakgrund av dessa omständigheter var rådets beslut att stadfästa resultatet av de omtvistade förhandlingarna genom förordning nr 3366/94 och det implicita beslutet att inte göra några invändningar mot detta resultat inte uppenbart oproportionerligt.
83 Argumentet saknar alltså grund.
84 Vad beträffar sökandenas tredje argument, att rådet borde ha vidtagit kompensationsåtgärder i samband med att det stadfäste resultatet av förhandlingarna i NAFO:s fiskerikommission, erinrar förstainstansrätten om att gemenskapernas institutioners överträdelser endast kan ge upphov till skadeståndsansvar för gemenskapen i den mån institutionerna har överträtt en rättslig skyldighet att agera som följer av en gemenskapsrättslig bestämmelse (domstolens dom av den 15 september 1994 i mål C-146/91, KYDEP mot rådet och kommissionen, REG 1994, s. I-4199, punkt 58, och förstainstansrättens dom av den 29 januari 1998 i mål T-113/96, Dubois et Fils mot rådet och kommissionen, REG 1998, s. II-125, punkt 56).
85 Sökandena har emellertid underlåtit att ange enligt vilken gemenskapsrättslig bestämmelse rådet var skyldigt att vidta kompensationsåtgärder i samband med antagandet av förordning nr 3366/94. De har endast angett att det i artikel 5 EG föreskrivs en skyldighet för gemenskapernas institutioner att tillvarata de intressen som anges i artikel 33 EG och att rådet följaktligen borde ha handlat på grundval av denna bestämmelse för att tillvarata gemenskapens fiskeflottas intressen från skadevållande beslut som antogs inom NAFO.
86 Dessa artiklar, i vilka målen för den gemensamma jordbrukspolitiken anges och gemenskapen ges behörighet att uppnå målen, har inte till syfte att föreskriva en lagstadgad skyldighet att erlägga skadestånd. Dessutom har som framkommit i punkterna 76, 80 och 81 förordning nr 3366/94 antagits med beaktande av de mål som anges i artikel 33 EG.
87 Det tredje argumentet kan inte heller godtas.
88 Skadeståndsyrkandet kan alltså inte vinna bifall på den grunden att rådet handlat rättsstridigt i samband med antagandet av förordning nr 3366/94.
C - Huruvida rådet och kommissionen handlat rättsstridigt i samband med antagandet och godkännandet av det bilaterala avtalet om fiske samt antagandet av förordning nr 1761/95
89 Sökandena anser att det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95 är behäftade med allvarliga fel som gör dem rättsstridiga dels genom att de utgör en tillräckligt klar överträdelse av överordnade rättsregler till skydd för enskilda, nämligen rättssäkerhetsprincipen, principen om skydd för berättigade förväntningar, och proportionalitetsprincipen samt principerna om relativ stabilitet och om iakttagande av traditionella fiskerättigheter, dels genom att de är en följd av maktmissbruk.
Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen
- Parternas argument
90 Sökandena har hävdat att rättssäkerhetsprincipen i förevarande fall har åsidosatts i två avseenden.
91 För det första strider det mot denna princip att föreskriva att en gemenskapsrättsakt skall gälla från en tidpunkt före rättsaktens offentliggörande. Sökandena har påpekat att det endast i undantagsfall kan vara möjligt att tillämpa en rättsakt retroaktivt. Enligt sökandena är detta möjligt endast om det krävs för att uppnå ett adekvat mål, om de berördas berättigade förväntningar iakttas och om dessa personer med säkerhet känner till omfattningen av de nya förpliktelser som åläggs dem.
92 I förevarande fall tillämpades förordning nr 1761/95, vilken antogs den 29 juni 1995 och offentliggjordes den 21 juli 1995, retroaktivt eftersom begränsningen av gemenskapens fiskeflottas fångster av liten hälleflundra däri fastställdes till 5 013 ton för år 1995, med verkan från den 16 april 1995.
93 Denna retroaktiva tillämpning var otillåten eftersom de tre villkor enligt vilka detta i undantagsfall skulle ha varit möjligt inte har iakttagits i förevarande fall. Dels syftar förordning nr 1761/95 inte till att uppnå kraven för den gemensamma jordbrukspolitiken, utan på att normalisera handelsförbindelserna med Kanada. Det mål som eftersträvas med förordningen är således inte adekvat. Inte heller har de berättigade förväntningar iakttagits som de olika rättsakterna har kunnat väcka hos sökandena, vilka organiserat sina verksamheter med utgångspunkt i prognoser till följd av dessa rättsakter.
94 För det andra innebär rättssäkerhetsprincipen också ett krav på att gemenskapsrättsliga bestämmelser skall vara förutsebara och tillförlitliga, som grundar sig på nödvändigheten av att skydda dem som dessa bestämmelser riktar sig till mot oförutsebara ändringar av bestämmelserna.
95 Från den synpunkten har sökandena påtalat den omständigheten att såväl det bilaterala avtalet om fiske som förordning nr 1761/95, vilka innebar en radikal ändring av bestämmelserna, var tillämpliga det år under vilket de antogs.
96 Sökandena har i detta hänseende betonat dels det otillräckliga i förklaringarna angående det bilaterala avtalet om fiske, som antogs och tillfälligt tillämpades i april 1995 men inte offentliggjordes förrän i december 1995, dels att osäkerhet rådde i fråga om den period under vilken förordning nr 1761/95 skulle tillämpas.
97 Sökandena har angett att rättssäkerhetsprincipen i enlighet med gemenskapsrättspraxis måste iakttas särskilt noggrant när det är fråga om bestämmelser som kan ha ekonomiska konsekvenser; i alla fall måste gemenskapslagstiftningen vara tillförlitlig och dess tillämpning förutsebar för enskilda för att de berörda skall kunna känna till den exakta omfattningen av de förpliktelser som åläggs dem.
98 I förevarande fall hade det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95, enligt sökandena, ekonomiska eller finansiella konsekvenser av vital betydelse för sökandena, vilka hade gjort åtaganden inom ramen för sin kommersiella verksamhet men inte kunde fullgöra dessa på grund av den radikala ändring av gemenskapslagstiftningen som hade gjorts genom dessa två rättsakter.
99 Sökandena har påpekat att efter det bilaterala avtalet om fiske, som antogs den 20 april 1995 och offentliggjordes i december 1995, offentliggjordes den 21 april 1995 förordning nr 850/95, genom vilken en oberoende kvot för gemenskapen på 18 630 ton fastställdes och vilken med hänsyn till sin form och sättet för dess offentliggörande var en rättsakt som lagligen måste tillämpas i alla avseenden. De har tillagt att förordning nr 1761/95, med hänsyn till dess retroaktiva tillämpning, och förordning nr 850/95 var samtidigt tillämpliga. Sökandena frågar sig vad som skulle ha hänt om skeppsredarna, med stöd av förordning nr 850/95, hade fångat mängder som överskred den i förordning nr 1761/95 fastställda kvoten. De har följaktligen dragit slutsatsen att det föreligger ett nytt åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen.
100 Rådet och kommissionen anser att rättssäkerhetsprincipen inte har åsidosatts i förevarande fall.
- Förstainstansrättens bedömning
101 Sökandena har hävdat i första hand att förordning nr 1761/95, som antogs den 29 juni 1995 och offentliggjordes den 21 juli 1995, har haft en retroaktiv verkan för att det där föreskrevs att gemenskapskvoten på 5 013 ton avseende liten hälleflundra skulle tillämpas från och med den 16 april 1995 och att fångster tagna efter den 15 april 1995 men före tidpunkten för förordningens antagande skulle räknas av mot den kvoten. Denna retroaktiva verkan var otillåten med hänsyn till dels att den inte krävdes för att uppnå ett adekvat mål, dels att de berördas berättigade förväntningar inte iakttogs och dels att dessa personer inte med säkerhet kände till omfattningen av de nya förpliktelser som ålades dem.
102 Även om det i förordning nr 1761/95 föreskrivs att fångster tagna före den 16 april 1995 skall räknas av mot den kvot som fastställs i förordningen påverkar förordningen rent faktiskt inte det fiske som skett mellan den 16 april 1995 och dagen för förordningens ikraftträdande, eftersom denna kvot då ännu inte var förbrukad. Som framgår av förordning nr 2565/95 skulle fisket nämligen inte upphöra förrän den 2 november 1995. Förordningen hade således endast den konsekvensen att den framtida fiskeriverksamheten begränsades. Den medförde inte att viss fiskeriverksamhet förhindrades eller retroaktivt förklarades olaglig, utan endast att nya bestämmelser tillämpades på framtida verkningar av situationer som uppkommit under den tid då de tidigare bestämmelserna hade gällt, vilket är en vanlig och lagenlig praxis inom området för den gemensamma jordbrukspolitiken (se för ett liknande resonemang domstolens dom av den 20 september 1988 i mål 203/86, Spanien mot rådet, REG 1988, s. 4563, punkt 19).
103 Argumentet saknar alltså grund.
104 Sökandena har i andra hand påtalat den omständigheten att det var omöjligt att förutse den tillämpliga lagstiftningen, något som innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. För det första utgjorde såväl det bilaterala avtalet om fiske som förordning nr 1761/95 en radikal ändring av bestämmelserna. Dessa borde följaktligen inte ha tillämpats det år under vilket de antogs. För det andra präglas genomförandet av dessa rättsakter av osäkerhet och mångtydighet. Sökandena har i detta hänseende gjort gällande att skälen för den tillfälliga tillämpningen av det bilaterala avtalet om fiske är otillräckliga, att osäkerhet rådde i fråga om den period under vilken förordning nr 1761/95 skulle tillämpas, samt att dessa två rättsakter är svåra att förena med förordning nr 850/95, som offentliggjordes den 21 april 1995, det vill säga efter det att ovannämnda avtal antogs. I den sistnämnda förordningen fastställdes en oberoende kvot för gemenskapen på 18 630 ton, vilket således innebar att den gemenskapskvot som gällde enligt avtalet och förordning nr 1761/95 överskreds.
105 Vad först beträffar argumentet att en lagstiftning som innebär en radikal ändring tillämpas alltför plötsligt konstaterar förstainstansrätten att denna ändring inte var oförutsebar för en försiktig och förnuftig ekonomisk aktör. Även om sökandena fram till år 1994 hade kunnat bedriva fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet utan inskränkningar måste de med nödvändighet ha blivit underrättade om att detta fiske i framtiden skulle underkastas inskränkningar när NAFO:s fiskerikommission i september 1994 för första gången för denna art fastställde en TAC, vilken senast den 31 december 1994 måste ha kommit till sökandenas kännedom (se ovan punkt 4). Mot bakgrund av att denna TAC hade fastställts till 27 000 ton var det säkert att gemenskapskvoten skulle vara lägre än denna mängd även om den exakta nivå till vilken kvoten skulle fastställas då ännu var oviss. När NAFO:s fiskerikommission i början av februari 1995 fastställde gemenskapskvoten till 3 400 ton underrättades sökandena om att de inte längre kunde vara säkra på att ha en högre kvot eller i vart fall att det var osäkert om en högre kvot skulle kunna fastställas.
106 Ändringen i fråga var desto lättare att förutse med hänsyn till att det redan sedan början av år 1994 var allmänt känt att den kanadensiska regeringen ville få till stånd kraftiga inskränkningar i fisket av liten hälleflundra i regleringsområdet. Sökandena har i detta hänseende erinrat om att denna regering alltsedan den tiden hade uttryckt en växande irritation över den spanska fiskeflotta som bedrev denna typ av fiske i regleringsområdet. Denna irritation framgick bland annat av att alltfler kanadensiska patrullbåtar vistades i detta område, att Kanada den 10 maj 1994 inlade reservation mot Internationella domstolens i Haag behörighet att lösa internationella tvister rörande fiske som berör Kanada, och av att Kanada den 12 maj 1994 antog en lag som gjorde det möjligt för denna stat att inspektera fartyg utanför sin exklusiva ekonomiska zon. Kanadas agerande som svar på gemenskapens invändningar den 3 mars 1995 visade otvetydigt att denna stat var fast besluten att inte tolerera ett överskridande från gemenskapens sida av den kvot på 3 400 ton som gemenskapen tilldelats av NAFO:s fiskerikommission.
107 Det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95, vilka hade till syfte att med beaktande av de fångster som gemenskapens fiskare gjort under tiden mellan den 1 januari 1995 och den 16 april 1995 fastställa gemenskapskvoten till 10 542 ton, utgjorde under dessa omständigheter inte en plötslig och kraftig förändring av rättsläget utan var slutresultatet av en process som hade inletts genom fastställandet av en TAC på 27 000 ton i september 1994.
108 Eftersom regleringsområdet inte omfattas av gemenskapens jurisdiktion skall dessutom, som kommissionen med rätta har påpekat, beslut rörande fångster antas av gemenskapen i samråd med de fördragsslutande parterna i NAFO. Det är för övrigt omöjligt att förutse när en eller flera av dessa länder kan komma att utöva starkare påtryckningar för att uppnå en minskning av fångsterna. När detta sker kan kommissionen endast förhandla och försöka uppnå de resultat som är bäst för marknaden och för gemenskapens fiskare. I förevarande fall har kommissionen förhandlat och uppnått vad som rimligen måste anses vara största möjliga fångstmängd med hänsyn till omständigheterna. Det var, om inte tydligt, så i vart fall rimligen förutsebart att den slutgiltiga lösningen skulle ligga mellan den kvot som NAFO:s fiskerikommission hade tilldelat gemenskapen, nämligen 3 400 ton, och den kvot på 18 630 ton som gemenskapen hade fastställt till följd härav. Den kompromiss som kommissionen slutligen uppnådde gjorde det möjligt för gemenskapens fiskare att fånga 10 542 ton liten hälleflundra, vilket var en volym som låg mitt emellan de två ståndpunkterna. Dessutom förelåg det tvistigheter som riskerade att skada gemenskapens fiskare. Det var viktigt för institutionerna att undanröja denna risk. Under dessa omständigheter kan resultatet av förhandlingarna inte ha varit förvånande för sökandena.
109 Vad därefter beträffar argumentet att genomförandet av det bilaterala avtalet om fiske och av förordning nr 1761/95 präglas av osäkerhet och mångtydighet har sökandena först gjort gällande att skälen för den tillfälliga tillämpningen av avtalet är otillräckliga. Detta argument saknar dock relevans eftersom sökandena inte har angett på vilket sätt ett sådant formfel skulle ha äventyrat deras rättssäkerhet. Dessutom har inte det bilaterala avtalet om fiske, och än mindre dess tillfälliga tillämpning, vid något tillfälle gjorts gällande mot sökandena eftersom avtalet och dess omedelbara tillämpning genomfördes i förhållande till gemenskapens ekonomiska aktörer först genom förordning nr 1761/95.
110 Sökandena har härefter angett att det rådde osäkerhet i fråga om den period under vilken förordning nr 1761/95 skulle tillämpas. De har dock underlåtit att ange vari denna osäkerhet bestod. I detta hänseende kan det påpekas att det framgår av förordning nr 1761/95 att gemenskapskvoten i fråga uppgick till 5 013 ton och att den gällde från och med den 16 april 1995. Av övervägandena i förordningen framgår att denna kvot och detta datum är ett resultat av bilaterala förhandlingar mellan gemenskapen och Kanada. I rubriken till förordningen anges att de i förordningen föreskrivna åtgärderna skall gälla "för år 1995". Det är dessutom utmärkande för en kvot att den upphör att gälla i och med att den har förbrukats. Tidpunkten för detta är naturligen oviss. Det kan således inte läggas den myndighet som fastställt kvoten till last att någon sådan tidpunkt inte har bestämts.
111 Sökandena har slutligen gjort gällande att det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95 är svåra att förena med förordning nr 850/95, antagen den 6 april 1995. Sistnämnda förordning offentliggjordes den 21 april 1995, således efter det att det ovannämnda avtalet antogs. I förordning nr 850/95 fastställdes en oberoende kvot för gemenskapen på 18 630 ton, vilket således innebar att den gemenskapskvot som gällde enligt dessa rättsakter överskreds.
112 I detta hänseende kan det påpekas att förordning nr 850/95 var en uppföljning av rådets beslut att göra invändningar mot den gemenskapskvot på 3 400 ton som hade fastställts av NAFO:s fiskerikommission. Eftersom invändningen i enlighet med artikel XII.1 i NAFO-konventionen fick till följd att det beslut i vilket kvoten fastställdes inte kunde verkställas mot gemenskapen, förelåg ett rättsligt tomrum. Rådet antog förordning nr 850/95 i avsikt att fylla detta tomrum genom att fastställa en oberoende kvot för gemenskapen.
113 Den omständigheten att förordning nr 850/95 offentliggjordes efter det att det bilaterala avtalet om fiske hade antagits kunde inte påverka skeppsredarnas rättssäkerhet eftersom detta avtal inte hade till syfte att direkt åstadkomma verkningar för de ekonomiska aktörerna. Bestämmelserna i detta avtal genomfördes nämligen först genom förordning nr 1761/95, som antogs den 29 juni 1995, och kunde följaktligen först då göras gällande mot dem. I övervägandena i förordningen angavs tydligt att förordningens ändamål var att genomföra det bilaterala avtalet om fiske och följaktligen att upphäva förordning nr 850/95.
114 Dessutom har sökandena i sin ansökan (punkt 106) angående förordning nr 850/95 själva uppgett följande:
"Ordförandeskapet och kommissionen har förklarat att det var fråga om en åtgärd för bevarande, i avvaktan på ett övergripande avtal, och att den var nödvändig för att fiskare skulle kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet, till undvikande av ett rättsligt tomrum."
115 Detta bevisar att sökandena inte hade betraktat denna förordning som en slutgiltig lösning av tvisten som de satte sin tilltro till.
116 Härav följer att rättssäkerhetsprincipen inte har åsidosatts.
Åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar
- Parternas argument
117 Sökandena har hävdat att gemenskapernas institutioner har väckt grundade förhoppningar hos dem om en positiv lösning, i linje med deras intressen, av den tvist som lett till denna talan. De har nämligen ingetts förhoppningar om att rådande förhållanden skulle bestå, eller under alla omständigheter att det inte skulle ske någon betydande minskning av fiskemöjligheterna. Sökandena har härvid hänvisat för det första till gemenskapens invändningar mot fördelningen av TAC, för det andra till förordning nr 850/95, och för det tredje till förklaringar avgivna av gemenskapens företrädare, vilka hade uttryckt att de var för bevarandet av fiskerättigheterna, bland annat ett framträdande i parlamentet den 15 mars 1995 som gjordes av den kommissionsmedlem som var ansvarig för fiskefrågor, och ett ställningstagande av kommissionen, vilket samma dag delades ut till berörda skeppsredare och vari, oberoende av Kanadas ståndpunkt, deras lagenliga rätt att bedriva fiske i regleringsområdet bekräftas, samt för det fjärde till den omständigheten att kommissionen själv genom att ge stöd åt projekt avseende experimentellt fiske har uppmuntrat flera skeppsredare bland sökandena att bedriva sin huvudsakliga verksamhet i ifrågavarande fiskevatten. I enlighet med detta har sökandena uppgett att ett villkor för att beviljas sådana stöd enligt artikel 14.2 c i rådets förordning (EEG) nr 4028/86 av den 18 december 1986 om gemenskapsåtgärder för att förbättra och anpassa fiskeri- och vattenbrukssektorernas struktur (EGT L 376, s. 7) var att projektet måste avse fiskezoner vars beräknade fiskepotential gjorde det möjligt att långsiktigt räkna med ett stabilt och lönsamt utnyttjande av zonen.
118 Sökandena har uppgett att dessa berättigade förväntningar har blivit allvarligt svikna genom antagandet av det bilaterala avtalet om fiske och av förordning nr 1761/95. Sökandena har påtalat den omständigheten att gemenskapernas institutioner inte heller har undersökt om det var nödvändigt att anta övergångsbestämmelser för att dämpa de skadliga verkningar som institutionernas beslut kunde innebära för dem. Det bilaterala avtalet om fiske, vilket har tagits in i förordning nr 1761/95, medförde nämligen enligt sökandena att vissa av sökandenas fartyg omedelbart upphörde med sin fiskeriverksamhet och innebar betydande förändringar av antalet fisketurer. Enligt principen om skydd för berättigade förväntningar ålåg det gemenskapernas institutioner dels att inte ge förordning nr 1761/95 någon omedelbar verkan så att de ekonomiska aktörerna skulle få tillräckligt med tid för att anpassa sig till de nya förhållandena, dels att anta lämpliga övergångsbestämmelser för att möjliggöra övergången från de tidigare förhållandena till de nya.
119 Sökandena har påpekat att varken rådet eller kommissionen har bevisat att det fanns fog för deras handlande.
120 Rådet och kommissionen anser att principen om skydd för berättigade förväntningar inte har åsidosatts i förevarande fall.
- Förstainstansrättens bedömning
121 Sökandena har gjort gällande att de har haft berättigade förväntningar om en för dem fördelaktig lösning av tvisten och i synnerhet om att fiskemöjligheterna som de hade haft före tvisten skulle bestå. Som kommissionen med rätta har angett kan i detta hänseende påpekas att tilldelningen av kvoter i princip inte kan väcka berättigade förväntningar hos de ekonomiska aktörerna.
122 Även om principen om skydd för berättigade förväntningar utgör en av gemenskapens grundläggande principer, kan de ekonomiska aktörerna inte med fog förvänta sig att rådande förhållanden skall bestå när dessa kan ändras av gemenskapernas institutioner inom ramen för deras utrymme för skönsmässig bedömning. Detta gäller särskilt inom ett sådant område som den gemensamma jordbrukspolitiken, där institutionerna har ett betydande utrymme för skönsmässig bedömning. Härav följer att de ekonomiska aktörerna inte kan göra gällande en etablerad rättighet att få behålla en fördel som följer av gemenskapsrättsliga bestämmelser och som de har åtnjutit vid en viss tidpunkt (se exempelvis domstolens dom av den 6 juli 2000 i mål C-402/98, ATB m.fl., REG 2000, s. I-5501, punkt 37).
123 Som rådet har påpekat gäller detta med särskild styrka i fråga om internationella förhandlingar, vilka till naturen innebär eftergifter från ömse håll och att kompromisser nås som kan godtas av samtliga fördragsslutande parter.
124 En sökande kan således inte åberopa att han haft berättigade förväntningar om att en TAC eller kvot skulle bestå när fisket bedrivs i tredje länders vatten eller lyder under en internationell organisation och fångstvolymen med nödvändighet måste förhandlas med tredje länder vars vilja inte nödvändigtvis överensstämmer med gemenskapens.
125 Vidare kunde som framgått ovan i punkterna 105 och 106 begränsningen av möjligheterna att bedriva fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet förutses redan under hösten 1994 eller i vart fall från och med den 31 december 1994 när förordning nr 3366/94 offentliggjordes. Några berättigade förväntningar om att det dittillsvarande läget skulle bestå kan därför inte ha förelegat ens före inledningen av fiskeåret 1995.
126 Dessutom kan de omständigheter som sökandena åberopat till stöd för sitt påstående inte skapa berättigade förväntningar.
127 Vad för det första gäller rådets den 3 mars 1995 gjorda invändningar mot fördelningen av en TAC på endast 3 400 ton till gemenskapen, är det tillräckligt att konstatera att denna handling endast visar att rådet vägrat godta denna mängd. Den utgör inte på något sätt något förhandsbesked om den gemenskapskvot som slutligen kommer att vara tillämplig. Denna slutsats gör sig i än högre grad gällande med hänsyn till omständigheterna i målet. Som kommissionen med rätta har påpekat var det nämligen, mot bakgrund av Kanadas mycket häftiga reaktion på de gjorda invändningarna, inte möjligt att anse att dessa skulle lösa problemet.
128 Vad för det andra beträffar förordning nr 850/95 erinrar förstainstansrätten om att denna förordning som sökandena själva har vidgått i sin ansökan (punkt 106) har en bevarande karaktär. Den har nämligen till syfte att fylla det rättsliga tomrum som orsakats av ovannämnda invändningar. Dessa möttes av häftiga reaktioner från Kanadas sida, bland annat i form av inspektionen av fartyget Estai, något som tydligt vittnade om att denna stat inte var benägen att godta att gemenskapskvoten överskred de 3 400 ton som NAFO:s fiskerikommission tilldelat gemenskapen. Under dessa allmänt kända omständigheter kunde förordning nr 850/95, i vars överväganden det tydligt anges att förordningen antagits som en följd av ovannämnda invändningar, uppenbarligen inte skapa några berättigade förväntningar om att gemenskapen skulle tilldelas en kvot på 18 630 ton. Den enda gemenskapskvot som samliga parter i tvisten godtog före antagandet av det bilaterala avtalet om fiske, vilket genomfördes genom förordning nr 1761/95, och som i förekommande fall hade kunnat väcka eventuella berättigade förväntningar, var, som kommissionen med rätta har påpekat, den kvot på 3 400 ton som NAFO:s fiskerikommission hade tilldelat. Det var dessutom först genom förordning nr 1761/95 som gemenskapskvoten avseende liten hälleflundra slutgiltigt fastställdes för år 1995.
129 Vad för det tredje beträffar förklaringar avgivna av gemenskapens företrädare kan det påpekas att dessa endast återspeglar gemenskapernas institutioners ansträngningar att tillvarata gemenskapens intressen under de förhandlingar som fördes vid tidpunkten. Mot bakgrund av den osäkerhet som är utmärkande för internationella förhandlingar kan dessa förklaringar inte väcka berättigade förväntningar i fråga om resultatet av förhandlingarna. Vad beträffar kommissionens ställningstagande av den 15 mars 1995, bör det påpekas att detta endast angav att inspektionen av fartyget Estai stred mot folkrätten och att gemenskapens fartyg hade tillstånd att bedriva fiske i regleringsområdet så länge de iakttog de av NAFO och gemenskapen vidtagna åtgärderna för bevarande av fiskeresurserna. Däremot innehöll inte ställningstagandet någon tydlig uppgift om den tillåtna fångstvolymen.
130 För det fjärde kan inte den omständigheten att gemenskapsstöd beviljas vissa sökande för experimentellt fiske i samband med utnyttjandet av beståndet av liten hälleflundra i regleringsområdet skapa berättigade förväntningar om att den gemenskapskvot som fastställts i det bilaterala avtalet om fiske och i förordning nr 1761/95 inte kommer att kunna göras gällande. Dels är upptäckten och utnyttjandet av en fiskebank, som kommissionen har uppgett, inte i sig oförenliga med åtgärder för bevarande, vilka är mycket vanligt förekommande, dels kan den omständigheten att gemenskapen beviljar stöd inte skapa berättigade förväntningar om att utnyttjandet av den fiskebank som stödet avser skall vara beständigt. Detta gäller i än högre grad när som i förevarande fall denna fiskebank inte lyder under gemenskapens förvaltning, utan under en multilateral förvaltning inom ramen för vilken gemenskapen således inte kan vara säker på att alltid vinna bifall till sin ståndpunkt. Dessutom hade utnyttjandet av den aktuella fiskebanken i förevarande fall inte förhindrats utan endast underkastats kvoter.
131 Härav följer att principen om skydd för berättigade förväntningar inte har åsidosatts, än mindre på ett uppenbart och allvarligt sätt.
Åsidosättande av proportionalitetsprincipen
- Parternas argument
132 Sökandena har vidgått att bevarandet av det öppna havets biologiska resurser utgör en av de mest grundläggande principerna i de folkrättsliga och gemenskapsrättsliga bestämmelserna om fiskeriverksamhet. De anser emellertid att denna målsättning i förevarande fall har genomförts på ett oproportionerligt sätt i förhållande till gemenskapens fiskares rättmätiga intressen.
133 Sökandena anser att gemenskapernas institutioner borde ha kämpat dels för ett fastställande av TAC till av vetenskapliga rådet rekommenderade 40 000 ton, vilket för skeppsredarna redan det skulle ha inneburit en minskning i förhållande till fångsterna år 1994, dels, i samband med fördelningen av denna TAC mellan medlemmarna i NAFO, för en gemenskapskvot på 75,8 procent, vilket motsvarade gemenskapens fiskeflottas procentuella andel av fångsterna under den referensperiod som låg närmast.
134 Om gemenskapen, i samband med en fördelning av TAC på 27 000 mellan de fördragsslutande parterna i NAFO, hade försvarat den oberoende kvot på 18 630 ton som den hade antagit, även om denna endast motsvarade 69 procent av denna TAC, kunde dock proportionalitetsprincipen i förekommande fall ha iakttagits.
135 Fastställandet av en gemenskapskvot på 5 013 ton från och med den 16 april 1995, vilket motsvarar sammanlagt 10 542 ton för hela år 1995, strider däremot mot proportionalitetsprincipen.
136 Den uppoffring som gemenskapens fiskeflotta tvingats göra är i än högre grad oproportionerlig eftersom den inte är progressiv och då det inte i samband därmed vidtagits någon åtgärd för att dämpa dess negativa konsekvenser för de ekonomiska aktörerna.
137 Rådet och kommissionen anser att proportionalitetsprincipen inte har åsidosatts i förevarande fall.
- Förstainstansrättens bedömning
138 De olika momenten i proportionalitetsprincipen har redovisats ovan i punkt 78.
139 I förevarande fall skall det påpekas dels att det bilaterala avtalet om fiske inte endast hade till syfte att säkerställa bevarandet av fiskeresurserna utan också att få ett slut på tvisten mellan Kanada och gemenskapen och således att i hela fiskeindustrins i gemenskapen intressen säkerställa att samtliga skeppsredare i gemenskapen som bedriver verksamhet i regleringsområdet, oavsett vilken fiskart som avses, i trygghet kan återuppta denna verksamhet utan att utsätta sig för risken att de kanadensiska myndigheterna hindrar dem från att göra detta.
140 Dessutom var gemenskapskvoten resultatet av en förhandling som mot bakgrund av omständigheterna säkert var svår. Såsom är fallet under alla förhandlingar, men särskilt inom ramen för en internationell förhandling som ägde rum under sådana omständigheter, kunde inte gemenskapen vara säker på att helt och hållet kunna göra sin ståndpunkt gällande utan var med nödvändighet tvungen att göra vissa eftergifter. Kommissionen har med rätta uppgett att en begäran från kommissionens sida om en högre kvot i förekommande fall skulle ha kunnat orsaka en mycket allvarlig internationell kris, som hade kunnat begränsa möjligheterna att bedriva fiske i regleringsområdet för alla de skeppsredare i gemenskapen som skulle vilja bedriva verksamhet där.
141 Eftersom proportionalitetsprincipen skall bedömas på grundval av kriteriet om att medlen skall vara lämpade för att uppnå målen med en viss bestämmelse kan det konstateras att denna princip inte på ett uppenbart och allvarligt sätt har åsidosatts. Detta har att göra med avtalets dubbla målsättning, i synnerhet den nödvändiga och brådskande målsättningen att få ett slut på en tvist som kunde påverka hela fiskeindustrin i gemenskapen, och av den omständigheten att den aktuella rättsakten var resultatet av en svår internationell förhandling. En gemenskapskvot som faktiskt motsvarar 10 542 ton utgjorde en godtagbar kompromiss mellan å ena sidan gemenskapens ståndpunkt, gemenskapen hade i förordning nr 850/95 för år 1995 fastställt en oberoende kvot på 18 630 ton, och å andra sidan den av NAFO:s fiskerikommission tilldelade kvoten, som endast uppgick till 3 400 ton.
142 Härutöver kan det hänvisas till punkterna 105 och 106 ovan. I dessa anges att minskningen av möjligheterna att bedriva fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet och fastställandet av gemenskapskvoten till en låg nivå kunde förutses redan under hösten 1994, således före början av fiskeåret 1995.
143 Härav följer att proportionalitetsprincipen inte på ett uppenbart och allvarligt sätt har åsidosatts.
Åsidosättande av principerna om relativ stabilitet och om iakttagande av traditionella fiskerättigheter
- Parternas argument
144 Sökandena anser att gemenskapernas institutioner har underlåtit att beakta principerna om relativ stabilitet och om iakttagande av traditionella fiskerättigheter.
145 Vad beträffar frågan om åsidosättande av principen om relativ stabilitet, vilken princip framgår av förordning nr 3760/92, har sökandena påpekat att denna princip har till syfte att säkerställa ett relativt stabilt fiske inom ramen för fastställandet eller fördelningen av kvoter för fångst av arter vars bestånd riskerar att överexploateras genom att beakta tre kriterier, nämligen traditionell fiskeriverksamhet, de särskilda behov som de regioner har som är i högre grad beroende av fiske samt förluster av fångster i tredje länders vatten.
146 Sökandena har hävdat att detta borde ha beaktats i samband med de förhandlingar som resulterade i att det bilaterala avtalet om fiske antogs. Så skedde emellertid inte. Inget av de tre kriterier som kännetecknade denna princip iakttogs nämligen i förevarande fall. För det första beaktades inte den omständigheten att skeppsredarna i gemenskapen var de första som upptäckte och utvecklade utnyttjandet av liten hälleflundra i djupt vatten i regleringsområdet. Vidare visade sig de ifrågasatta åtgärderna vara mycket skadliga för Galicien, som är en av de regioner i Europa som har en stark fisketradition och är mycket beroende av denna verksamhet, och som för övrigt är en av de regioner i gemenskapen som har högst arbetslöshet. Slutligen hade de berörda skeppsredarna nyligen lidit stora förluster av fångster i tredje länders vatten, nämligen ökande förluster av traditionella fiskezoner under åttiotalet, bland annat i vatten som tillhör Förenta staterna, Grönland, Norge, Sydafrika, Kanada eller Namibia. Dessa förluster har delvis blivit kompenserade genom utnyttjandet av regleringsområdet.
147 Vad beträffar åsidosättandet av traditionella fiskerättigheter har sökandena uppgett att de spanska skeppsredarna upptäckt en möjlighet att bedriva fiske av liten hälleflundra i djupt vatten (mellan 800 och 1 500 meter) i regleringsområdet, att de var först med att där bedriva fiskeriverksamhet som planerats och genomförts uteslutande för fångst av denna art och att de har gjort detta i flera år. De spanska skeppsredarna har tilldelats gemenskapsstöd för experimentellt fiske och detta stöd har gjort det möjligt att upptäcka detta fiskevatten.
148 Rådet och kommissionen anser att de till stöd för detta påstående anförda argumenten helt saknar grund.
- Förstainstansrättens bedömning
149 Sökandena har åberopat att principerna om relativ stabilitet och om traditionella fiskerättigheter åsidosatts.
150 Vad gäller principen om relativ stabilitet erinrar förstainstansrätten om att syftet med denna princip, som föreskrivs i artikel 8.4 i förordning nr 3760/92, är att tillförsäkra varje medlemsstat en andel av gemenskapens TAC, vilken huvudsakligen bestäms utifrån de fångster som de traditionella fiskeriverksamheterna, den lokalbefolkning som är beroende av fisket och de därtill knutna verksamheterna i denna medlemsstat kunnat tillgodoräkna sig före inrättandet av kvotsystemet (domen i det ovannämnda målet NIFPO och Northern Ireland Fishermen's Federation, punkt 47).
151 Denna princip, som endast förekommer i gemenskapsrätten, rör enbart fördelningen mellan de olika medlemsstaterna av den fångstvolym som står till gemenskapens förfogande (domen i det ovannämnda målet Mondiet, punkt 50). I det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95 görs dock ingen fördelning mellan medlemsstaterna av den fångstvolym som står till gemenskapens förfogande, utan ett fastställande av denna volym. Dessa rättsakter aktualiseras alltså i ett annat skede än det under vilket principen är tillämplig. Dessutom har volymen bestämts inom ramen för en internationell förhandling som endast är underkastad folkrättsliga regler, vari någon sådan princip som den här aktuella inte förekommer.
152 Slutligen kan det påpekas att eftersom denna princip endast avser förhållandet mellan medlemsstaterna kan den inte ge rättigheter åt enskilda vars åsidosättande skulle medföra en rätt till skadestånd enligt artikel 288 andra stycket EG.
153 Vad beträffar de påstådda traditionella fiskerättigheterna, vilka enligt sökandena har uppkommit genom att de spanska skeppsredarna från början av nittiotalet utvecklade fisket av liten hälleflundra i regleringsområdet, är det tillräckligt att påpeka att oberoende av frågan huruvida ett konstant bruk som pågått endast några år kan ge upphov till traditionella rättigheter, huruvida dessa rättigheter specifikt kan avse fångst av en viss art och huruvida sedvanerätten i fråga har tagits i anspråk av var och en av sökandena för sig, är det tillräckligt att påpeka att dessa rättigheter under alla omständigheter endast kan ha förvärvats av staterna och inte av enskilda redare. Dessa kan alltså inte göra gällande en personlig rätt vars åsidosättande kan ge dem rätt till ersättning på grundval av artikel 288 andra stycket EG.
154 Härav följer att principerna om relativ stabilitet och om iakttagande av traditionella fiskerättigheter inte har åsidosatts.
Maktmissbruk
- Parternas argument
155 Sökandena anser att svarandena har gjort sig skyldiga till maktmissbruk genom att anta det bilaterala avtalet om fiske och förordning nr 1761/95. Dessa rättsakter har nämligen antagits på grundval av gemenskapens behörighet på området för den gemensamma fiskeripolitiken men för att uppnå helt andra mål, särskilt målet att säkerställa en normalisering av handelsförbindelserna med Kanada.
156 Rådet och kommissionen anser att det inte förekommit något maktmissbruk i förevarande fall.
- Förstainstansrättens bedömning
157 Det skall påpekas att ifrågavarande rättsakter, med hänsyn till deras form, föremål och överväganden, ligger i linje med den gemensamma fiskeripolitiken. Deras syfte var visserligen också att bilägga tvisten om fiske mellan Kanada och gemenskapen och sålunda att återupprätta fred i regleringsområdet. Som kommissionen med rätta har uppgett ligger också detta syfte i linje med den gemensamma fiskeripolitiken. Det låg nämligen i gemenskapens fiskares, i synnerhet sökandenas, intressen, att säkerställa att deras verksamhet kunde bedrivas i trygghet i regleringsområdet. Med hänsyn till att Kanada var företrätt i ett stort antal internationella fiskeriorganisationer och där hade en icke obetydlig roll, var det dessutom för förvaltningen av fiskeresurserna på världsnivå viktigt att upprätthålla goda relationer med denna stat. Gemenskapernas institutioner var dock i förevarande fall skyldiga inte bara att beakta sökandenas kortsiktiga intressen utan också att göra en intresseavvägning mellan samtliga gemenskapens fiskares intressen.
158 Även om kommissionen i förevarande fall i förbigående och i andra hand hade eftersträvat mål som inte direkt och uteslutande hörde till den gemensamma fiskeripolitiken, såsom normaliseringen av de politiska eller handelsmässiga förbindelserna med Kanada skulle denna omständighet, som kommissionen med rätta har tillagt, inte ha inneburit maktmissbruk. Inom all gemenskapspolitik är det berättigat att upprätthålla goda internationella relationer. Det finns nämligen inga vattentäta skott mellan gemenskapens olika politikområden och när gemenskapernas institutioner antar bestämmelser inom ramen för en viss politik, måste de alltid ta hänsyn till dess verkningar för unionens andra verksamhetsområden och särskilt för allmänintresset.
159 Härav följer att det inte är visat att det förekommit något maktmissbruk i förevarande fall.
160 Skadeståndsyrkandet kan alltså inte vinna bifall på den grunden att rådet och kommissionen handlat rättsstridigt i samband med antagandet och godkännandet av det bilaterala avtalet om fiske samt antagandet av förordning (EG) nr 1761/95.
161 Skadeståndsyrkandet skall således, såvitt det är grundat på gemenskapens skadeståndsansvar på grund av culpa, i sin helhet ogillas, utan att det är nödvändigt att vidta de av sökanden begärda utredningsåtgärderna, vilka mot bakgrund av ovan gjorda bedömning inte är relevanta.
II - Strikt skadeståndsansvar
A - Parternas argument
162 Sökandena har uppgett att det för att gemenskapen skall ådra sig strikt ansvar enligt rättspraxis krävs att en enskild i det allmännas intresse bär en kostnad som innebär en ovanlig och speciell skada och som normalt inte skall bäras av honom (domstolens dom av den 13 juni 1972 i de förenade målen 9/71 och 11/71, Compagnie d'approvisionnement et Grands Moulins de Paris mot kommissionen, REG 1972, s. 391, av den 6 december 1984 i mål 59/83, Biovilac mot EEG, REG 1984, s. 4057, svensk specialutgåva, volym 7, s. 701, av den 24 juni 1986 i mål 267/82, Développement och Clemessy mot kommissionen, REG 1986, s. 1907, svensk specialutgåva, volym 8, s. 637, och av den 29 september 1987 i mål 81/86, De Boer Buizen mot rådet och kommissionen, REG 1987, s. 3677, svensk specialutgåva, volym 9, s. 165, samt förstainstansrättens dom av den 28 april 1998 i mål T-184/95, Dorsch Consult mot rådet och kommissionen, REG 1998, s. II-667).
163 Sökandena har gjort gällande för det första att de har lidit en ovanlig skada, det vill säga en skada som överskrider gränserna för de ekonomiska risker som sammanhänger med verksamheterna inom berörd sektor (domen i det ovannämnda målet Biovilac mot EEG, punkt 27). Denna skada har uppkommit genom fastställandet av kvoten avseende liten hälleflundra för år 1995. Den har inget samband med fiskerisektorns inneboende risker. Sökandena har i detta hänseende erinrat om att fisket är en ekonomisk verksamhet där planeringen är av särskild vikt. Skeppsredarna måste planera och fördela fisketurerna, anlita nödvändig personal, köpa lämpligt material och anpassa fartygen till varje fisketurs särart, samt erhålla de fisketillstånd som krävs. Sådana förberedelser innebär med nödvändighet att stora investeringar måste göras. Mot bakgrund av avsaknaden av den stabilitet som krävs för en aktsam skeppsredares verksamhet skulle det under förevarande omständigheter ha varit omöjligt att göra en rationell planering.
164 Sökandena har förklarat att de inledningsvis endast kunde utgå från den genom förordning nr 3366/94 fastställda TAC på 27 000 ton som det återstod att fördela. De planerade sin verksamhet för år 1995 utifrån detta, varvid de beaktade att det inte hade skett någon slutgiltig fördelning. Förvånande nog tilldelades gemenskapen endast 3 400 ton av denna TAC, vilket för gemenskapen motsvarade en sänkning med 92 procent i förhållande till de fångster som gjorts året före. Sökandena har uppgett att trots att rådet och kommissionen reste invändningar mot denna tilldelning gav Kanadas hotelser, den av Kanada företagna lagändringen, inspektionen av fartyget Estai, den omständigheten att fartyg förföljdes samt inledandet av bilaterala, inte multilaterala, förhandlingar upphov till en otrygg situation och en oroskänsla för skeppsredarna i det aktuella fiskevattnet. Denna känsla kompenserades dock av det förtroende som skeppsredarna kände för gemenskapernas institutioner, vilka försäkrade skeppsredarna att de skulle tillvarata deras rättigheter i förhållande till Kanada. Sökandena har erinrat om att rådet kort tid därefter, under förhandlingarnas gång, genom förordning nr 850/95 tilldelade dem en kvot på 18 630 ton, vilken redan i sig innebar en minskning på 58 procent i förhållande till de fångster som gjorts året före. Sökandena försökte trots svårigheterna anpassa sig till dessa nya omständigheter. De förlitade sig fortfarande på att gemenskapernas institutioner skulle fortsätta att inta en fast hållning i förhållande till det rättsstridiga handlande som Kanada hade gjort sig skyldigt till och till Kanadas utpressning. Genom det bilaterala avtalet om fiske förlorade sökandena emellertid möjligheten att bedriva sin verksamhet på ett normalt sätt.
165 Sökandena har påpekat att de gjort allt som stått i deras makt för att anpassa sig till de ändrade förhållandena och detta således för att minska skadan.
166 Sökandena anser att även om tvisten mellan gemenskapen och Kanada inte kunde undvikas, hade skadan kunnat undvikas om gemenskapen i enlighet med sitt handlande i jämförbara fall hade betalat ersättning till de skeppsredare som påverkades. Sökandena har som exempel hänvisat till rådets beslut 95/451/EG av den 26 oktober 1995 om en särskild åtgärd för beviljande av ersättning till fiskare från vissa medlemsstater i gemenskapen som har varit tvungna att tillfälligt avbryta sin fiskeverksamhet i farvatten som lyder under Marockos suveränitet eller jurisdiktion (EGT L 264, s. 28) och till kommissionens beslut 87/419/EEG av den 11 februari 1987, om en regional lag om extraordinära åtgärder till förmån för havsfisket på Sicilien, vilken införts av den italienska regeringen (EGT L 227, s. 50).
167 Sökandena har för det andra uppgett att de har lidit en speciell skada, det vill säga en skada som åsamkas en kategori ekonomiska aktörer vars förmögenhetsrättsliga intressen har påverkats på ett sätt som särskiljer dem från varje annan ekonomisk aktör (domen i det ovannämnda målet Dorsch Consult mot rådet och kommissionen, punkt 82). I förevarande fall ingår de berörda skeppsredarna i en bestämd och identifierbar grupp som skiljer sig från varje annan ekonomisk aktör inom fiskerisektorn. De har i regleringsområdet bedrivit traditionellt fiske av liten hälleflundra, vilket utgör det huvudsakliga verksamhetsområdet för den frysfartygsflotta till vilken de hade koncentrerat sina investeringar.
168 Den ovanliga och speciella skadan i fråga är enligt sökandena densamma som den som beskrivits ovan i avsnittet om skadeståndsansvar på grund av culpa.
169 Skadan har enligt sökandena orsakats av gemenskapen. Svarandenas hållning och handlingar har nämligen lett till inskränkningar och till ett instabilt läge i form av oproportionerliga förluster som saknar samband med normal fiskeriverksamhet. Förändringarna av den kvot som tilldelats gemenskapens fiskeflotta, vilka förändringar enligt sökandena är direkt kopplade till svarandenas hållning och handlingar, har gjort att det inte varit möjligt att göra rationella planeringar och har orsakat skador som inte skulle ha uppkommit under normala förhållanden.
170 Rådet och kommissionen har bestritt att villkoren för gemenskapens strikta skadeståndsansvar är uppfyllda.
B - Förstainstansrättens bedömning
171 Förstainstansrätten erinrar om att det, för det fall att ett sådant skadeståndsansvar skulle vara möjligt enligt gemenskapsrätten, i vart fall skulle krävas att tre villkor är uppfyllda för att ett sådant ansvar skall inträda, nämligen att den påstådda skadan verkligen föreligger, att det finns ett orsakssamband mellan skadan och den rättsakt som gemenskapsinstitutionerna kritiseras för samt att det rör sig om en ovanlig och speciell skada (se domstolens dom av den 15 juni 2000 i mål C-237/98 P, Dorsch Consult mot rådet och kommissionen, REG 2000, s. I-4549, punkterna 17-19).
172 För att avgöra om skadan i fråga är ovanlig måste det undersökas om skadan överskrider gränserna för de ekonomiska risker som sammanhänger med verksamheterna inom fiskerisektorn (domarna i de ovannämnda målen Biovilac mot EEG, punkt 27, och Dorsch Consult mot rådet och kommissionen, punkt 80).
173 I förevarande fall har sökandena påverkats av en minskning av deras fiskemöjligheter till följd av fastställandet av en TAC och således av en gemenskapskvot som var mindre än vad de hade förväntat sig.
174 I detta hänseende kan det för det första påpekas att det av bilaga XIII till ansökan, i vilken de kvoter anges som fastställts i regleringsområdet under tiden 1995-1999, framgår att även betydande förändringar, såsom en halvering eller till och med ett avskaffande av TAC, inte är ovanliga i detta område. Som exempel kan nämnas att TAC för arten "Squid (Ilex)" i NAFO:s delområden 2 och 3, vilken åren 1995-1998 uppgick till 150 000 ton, halverades år 1999 och att TAC för arten "Redfish" i område 3LN, vilken uppgick till 14 000 ton år 1995 och till 11 000 ton åren 1996 och 1997, minskades till noll åren 1998 och 1999.
175 Som framgått ovan i punkterna 105 och 106 utgjorde, för det andra, minskningen av gemenskapens fiskeflottas möjligheter att bedriva fiske av liten hälleflundra i regleringsområdet, mot bakgrund av omständigheterna, i synnerhet den kanadensiska regeringens mycket fasta beslutsamhet, som sedan början av år 1994 var allmänt känd, inte vare sig principiellt eller ens i fråga om storleken en oförutsebar förändring.
176 För det tredje medförde visserligen ifrågavarande rättsakter att möjligheterna att fiska liten hälleflundra i regleringsområdet begränsades, men däremot inte att detta fiske helt förhindrades, eller att skeppsredarna i gemenskapen förhindrades från att bedriva fiske av andra arter i detta område eller av samma eller andra arter i andra områden.
177 För det fjärde består den av sökandena åberopade skadan i allt väsentligt i en utebliven vinst som i sin tur var grundad på förutsättningen att sökandena hade en rättighet att utnyttja det aktuella beståndet av liten hälleflundra. Som framgått ovan kan emellertid inte sökandena göra gällande en sådan rättighet, vare sig den åberopas i egenskap av traditionell fiskerättighet, av rättighet som följer av principen om relativ stabilitet eller av en etablerad rättighet. Det skall i detta hänseende erinras om att de ekonomiska aktörerna inte kan göra gällande en etablerad rättighet för att behålla en fördel som följer av gemenskapsrättsliga bestämmelser och som de har åtnjutit vid en viss tidpunkt. Detta gäller av desto större anledning om fördelen följer av bestämmelser som utarbetats inom ramen för en internationell organisation i vilken gemenskapen deltar.
178 Härav följer att den av sökandena åberopade skadan inte överskred gränserna för de ekonomiska risker som sammanhänger med verksamheterna inom berörd sektor. Den var således inte "ovanlig" med avseende på de villkor enligt vilka gemenskapens utomobligatoriska ansvar för en lagenlig rättsakt eventuellt skulle kunna inträda.
179 Dessa villkors kumulativa karaktär medför att då ett av dessa villkor inte är uppfyllt, är gemenskapen inte utomobligatoriskt skadeståndsansvarig för en lagenlig rättsakt från en av dess institutioner (dom av den 15 juni 2000 i det ovannämnda målet Dorsch Consult mot kommissionen, punkt 54).
180 Av detta följer att talan skall ogillas också såvitt den i andra hand är grundad på gemenskapens strikta skadeståndsansvar.
181 Talan skall således ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
182 Enligt artikel 87.2 första stycket i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet och kommissionen har yrkat att sökandena skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, skall rådets och kommissionens yrkande bifallas.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(tredje avdelningen)
följande dom:
1) Talan ogillas.
2) Sökandena skall ersätta rättegångskostnaderna.