61982C0011(01)
CONCLUSIONI DEL AVVOCATO GENERALE
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
presentate l'11 ottobre 1984 (
*1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
1. Introduzione
1.1.
Nelle conclusioni del 14 ottobre 1982 ho già espresso il mio parere sull'eccezione sollevata dalla Commissione circa l'irricevi-bilità del ricorso della SA Piraiki-Patraiki ed altri mirante all'annullamento della decisione della Commissione 30 ottobre 1981 n. 81/988/CEE (GU 1981, L 362, pag. 33). Gli argomenti svolti dalle parti circa la ricevibilità dopo la vostra ordinanza del 6 dicembre 1982, con cui avete rinviato al merito, non mi forniscono alcuno spunto per completare le mie precedenti conclusioni. Ricordo che, in quell'occasione, ho concluso per la reiezione dell'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione, nei limiti in cui il ricorso si riferisce ai contratti di esportazione già stipulati dalle ricorrenti al momento dell'adozione del provvedimento della Commissione. In allegato alla replica le parti hanno prodotto fotocopie di questi contratti. La Commissione ammette che almeno una parte di questi contratti sono colpiti dalle misure di salvaguardia litigiose. Quindi, almeno per una parte delle ricorrenti, sussistono i presupposti della ricevibilità del ricorso che ho illustrato. Nel prosieguo delle mie conclusioni dovrò perciò occuparmi solo del merito della causa. Rilevo sin d'ora che la Commissione, a giudicare dalle sue recenti dichiarazioni all'udienza, fatte anche in risposta alle vostre domande, è preoccupata per quanto ho esposto sulla ricevibilità, soprattutto in quanto essa prevede conseguenze automatiche ed inaccettabili per l'elaborazione ed il contenuto dei provvedimenti di salvaguardia come quelli ora in esame. Da un lato la Commissione ritiene che le conseguenze del mio modo di vedere implichino che in futuro essa, ogniqualvolta elaborerà un'autorizzazione ad emanare provvedimenti di salvaguardia, dovrà controllare d'ufficio quali contratti già stipulati ne verrebbero colpiti. D'altro canto essa si preoccupa evidentemente del fatto che, qualora la vostra Corte accettasse il mio modo di vedere, dovrebbe emanare norme di transizione per i contratti in corso d'esecuzione, con il conseguente rischio di retrodatazioni fraudolente. Ribadisco l'osservazione che l'ammettere la possibilità d'impugnazione a favore delle imprese colpite, come ho prospettato, di per sé non dovrebbe comportare le conseguenze temute dalla Commissione quanto all'elaborazione delle misure di salvaguardia o quanto al loro contenuto.
1.2. I fatti più salienti
La decisione impugnata si fonda sull'art. 130 del trattato di adesione della Grecia. Per quanto riguarda il suo contenuto sostanziale, questa norma corrisponde quasi esattamente all'art. 226 del trattato CEE. Diversamente da questo, l'art. 130 del trattato di adesione può tuttavia venir invocato, oltre che dalla Repubblica ellenica, dagli altri Stati membri solo nei confronti della Repubblica ellenica.
Quanto al contenuto della decisione impugnata, mi richiamo soprattutto alla parte della Gazzetta ufficiale che ho già indicato. Per la valutazione del merito della causa sono soprattutto interessanti le seguenti caratteristiche della motivazione. L'autorizzazione ad emanare provvedimenti di salvaguardia è stata chiesta dal governo francese per l'importazione dalla Grecia di tutti i filati di cotone (filati pettinati e cardati). La ragione delle gravi e persistenti difficoltà in un settore francese della vita economica e in una determinata zona francese si riferisce però soltanto ai filati pettinati (considerandi 3-8). Le statistiche dell'importazione indicate nel nono considerando riguardano tanto i filati pettinati quanto quelli cardati. Nel decimo considerando si rileva che, dalle statistiche dell'importazione, emerge che l'importazione di filati di cotone dalla Grecia nel primo semestre del 1981 è aumentata solo in Francia ed in Irlanda. Questa constatazione può considerarsi solo come giustificazione valida delle conclusioni tratte nell'undicesimo considerando, cioè che questo aumento delle importazioni francesi dalla Grecia si deve considerare come causa principale dell'aumento delle difficoltà dei produttori francesi di filati pettinati, in quanto nello stesso considerando si dichiara ancora che i filati pettinati rappresentano circa il 75 % dei filati di cotone importati dalla Grecia. Dal dodicesimo e dal tredicesimo considerando della decisione emerge che, nonostante l'intenzione di tutelare soltanto l'industria francese dei filati pettinati in via temporanea, per motivi tecnico-doganali è stata conferita alla Francia l'autorizzazione a limitare l'importazione dalla Grecia di tutti i filati di cotone durante il periodo specificato nel provvedimento e secondo i quantitativi massimi specificati nella decisione. L'art. 3 della decisione contiene una misura transitoria, grazie alla quale le partite di filati di cotone che avevano già lasciato la Grecia prima della notifica della decisione alla Francia e alla Repubblica ellenica, erano esenti dalla decisione.
1.3.
Per i sei mezzi d'impugnazione dedotti nel merito mi richiamo principalmente all'atto introduttivo. Il primo e più importante mezzo verte sulla violazione delle quattro principali condizioni d'applicazione dell'art. 130 dell'atto di adesione. Con il secondo mezzo si fa carico alla Commissione di una carenza di motivazione relativamente alle stesse condizioni d'applicazione. Con il terzo mezzo si fa carico alla Commissione di aver violato il principio di proporzionalità enunciato nell'art. 130, n. 3, mezzo che può costituire soltanto un ampliamento del terzo e quarto punto del primo mezzo. Sarà quindi opportuno esaminare congiuntamente i primi tre mezzi.
Con il quarto mezzo le ricorrenti fanno carico alla Commissione di aver posto in non cale il principio di non discriminazione, in quanto la Francia è stata autorizzata ad applicare i provvedimenti di salvaguardia solo nei confronti della Repubblica ellenica. Questo mezzo va senz'altro disatteso, poiché né l'art. 130 dell'atto di adesione né l'art. 226 del trattato CEE consentiva alla Commissione di autorizzare la Francia, durante il periodo in questione, ad applicare le norme di salvaguardia anche nei confronti degli altri Stati membri.
Con il quinto mezzo le ricorrenti fanno carico alla Commissione di non aver rispettato il principio della preferenza comunitaria, in quanto essa ha limitato le proprie indagini e i propri provvedimenti alle importazioni dalla Grecia. Esaminerò anche questo mezzo assieme ai tre primi mezzi. Nella fattispecie ritengo che l'interesse di questo mezzo si limiti alla questione del rapporto causale fra le difficoltà dell'industria francese dei filati di cotone pettinati e l'importazione di filati pettinati dalla Grecia.
Con il sesto mezzo le ricorrenti lamentano l'inosservanza del principio della libera concorrenza, che sta alla base tanto del trattato CEE, quanto del trattato d'adesione. Poiché qualsiasi ricorso all'art. 130 del trattato d'adesione per definizione limita le possibilità di concorrenza dell'industria d'esportazione che ne viene colpita, questo mezzo dovrebbe venir disatteso.
In conclusione sono soprattutto importanti i primi tre mezzi d'impugnazione, mentre il quinto mezzo presenta interesse solo sotto il profilo indicato. Visti gli argomenti essenziali svolti nelle memorie scritte delle parti e riassunti nella relazione d'udienza, nonché sentito quanto è stato sostenuto dalle parti all'udienza, ritengo che questi siano i punti essenziali per voi:
1)
Se sia assodato che le difficoltà incontrate dall'industria francese dei filati pettinati nel periodo in questione erano gravi e inoltre causate in prevalenza dall'importazione di filati pettinati dalla Grecia.
2)
Se il settore del cotone pettinato costituisca un « settore dell'attività economica » ai sensi dell'art. 130 dell'atto di adesione.
3)
Se i criteri, citati all'art. 130 del trattato di adesione, per definire le gravi difficoltà settoriali e le gravi difficoltà regionali abbiano carattere cumulativo o alternativo.
4)
Se nella decisione la Commissione abbia posto in non cale quanto dispone il n. 3 dell'art. 130 del trattato di adesione circa le condizioni di « stretta necessità » dei provvedimenti autorizzati, nonché il principio generale di proporzionalità, ed in particolare in quanto ha apprezzato in modo inadeguato gli interessi dei produttori greci e francesi e in quanto ha esteso le misure ad altri filati diversi dal cotone pettinato.
Nella seconda parte delle mie conclusioni esaminerò uno dopo l'altro questi punti a mio giudizio essenziali. Come ho già detto, corrispondono sostanzialmente ai tre primi mezzi d'impugnazione. Gli altri mezzi d'impugnazione mi paiono di per sé infondati.
2. Valutazione dei punti summenzionati
2.1. Le difficoltà dell'industria francese dei fiku pettinati e le sue cause
Le ricorrenti ammettono nell'atto introduttivo e nella replica che la produzione di filati di cotone pettinato in Francia nel 1981 è diminuita dell'I 1,2 %, che l'importazione in Francia di filati pettinati dalla Grecia fra il 1980 e il 1981 è aumentata e che in questo periodo la quota di mercato che essi detengono sul mercato francese è salita dal 17,5 % al 24,5 %. Del pari esse ammettono che la quota dei prodotti greci importati in Francia sul totale delle importazioni in questo periodo è aumentata dal 55,3 % al 59,9 %. Esse non contestano nemmeno la dichiarazione, nella decisione impugnata, che l'esportazione greca nei vari Stati membri della Comunità nel primo semestre del 1981 è aumentata solo nei confronti della Francia e dell'Irlanda. In considerazione di questi dati, ammessi dalle ricorrenti, e degli altri dati sull'argomento non contestati in quanto tali e che figurano nella decisione, sono del parere che la Commissione ha dimostrato in modo attendibile che l'industria francese dei filati pettinati incontrava realmente serie difficoltà. Pur se la Commissione ha ammesso espressamente che queste serie difficoltà erano dovute anche a ragioni interne, ritengo inoltre sufficientemente provato dai dati sopra menzionati e ammessi dalle ricorrenti, che le importazioni di filati pettinati dalla Grecia hanno contribuito notevolmente a creare queste difficoltà. Nelle memorie, la Commissione parte addirittura dall'idea che l'art. 130 dell'atto di adesione in questa materia non le consente praticamente libertà d'azione. Per l'interpretazione restrittiva dell'art. 130 milita inoltre il fatto che la sua applicazione incide particolarmente sui principi della Comunità, come hanno osservato giustamente le ricorrenti. Anche il corrispondente art. 226 del trattato CEE viene oggigiorno applicato dalla Commissione solo con la massima circospezione. Pur se l'avvocato generale Dutheillet de Lamothe nella causa 37/70 (Rewe Zentrale, Race. 1971, pagg. 42-43) ha giustamente sostenuto che in fatto di misure di salvaguardia come quella in esame la Commissione dispone di una certa libertà d'azione, questa libertà non deve certo giungere al punto di impedire alla vostra Corte di garantire l'osservanza dei presupposti oltremodo rigorosi stabiliti dall'art. 130 dell'atto di adesione. Nella fattispecie ritengo che siano sufficientemente provate le gravi difficoltà incontrate dall'industria francese dei filati pettinati e il notevole contributo delle importazioni greche a dette difficoltà, come ho già detto.
2.2. La nozione di « settore dell'attività economica »
Come ho già accennato nelle osservazioni introduttive, i considerandi 3-11 della decisione relativi alle gravi difficoltà invocate, si riferiscono precipuamente all'industria francese dei filati pettinati. Poiché il considerando n. 12 ricorda la difficoltà di distinguere i filati cardati da quelli pettinati, le ricorrenti hanno giustamente sollevato il problema se con questo sia conciliabile la dichiarazione, di cui al considerando n. 3 della decisione, che i filati pettinati costituiscano un prodotto che si contraddistingue chiaramente dagli altri, ad esso simili, e quindi costituisca un settore dell'attività economica ai sensi dell'art. 103 del trattato di adesione.
La lettera a) del primo mezzo d'impugnazione (nella quale si nega che la produzione di filati pettinati costituisca un settore dell'attività economica) deve tuttavia ritenersi fondata, anche indipendentemente da questa contraddizione della motivazione. Di per sé, la nozione « settore dell'attività economica » o « ramo d'attività » non costituisce affatto una nozione assoluta, bensì una nozione relativa il cui contenuto dipende dallo scopo della disciplina di mercato per la quale essa ha importanza. Ad esempio, i contratti collettivi di lavoro ed altre discipline relative al mercato del lavoro talvolta vigono per settori dell'attività economica definiti molto ampiamente, ad esempio per l'intera industria metalmeccanica, per l'intera industria tessile o per l'intera industria chimica oppure per il settore alimentare. Al contrario, le discipline di mercato d'indole economica, di diritto privato o di diritto pubblico, normalmente vigono per settori molto più ristretti. Le organizzazioni di mercato per i prodotti agricoli, come pure gli accordi sui prezzi ed altre intese fra imprese offrono abbondanti esempi di questa portata normalmente ridotta della nozione di settore nelle normative di carattere economico. Di per sé la Commissione ha certo ragione quando sostiene che il filato pettinato possiede caratteristiche particolari tanto sotto il profilo dell'offerta, quanto sotto quello della domanda. Applicando la nozione di « mercato di cui trattasi » elaborata dalla vostra giurisprudenza relativamente agli artt. 85 e 86 del trattato CEE, ai problemi di cui ci occupiamo ora, si potrebbe certo considerare la produzione di filato pettinato anche come un settore autonomo. Vi sono però a mio giudizio due validi motivi che si oppongono ad una siffatta equiparazione della nozione di « mercato di cui trattasi » alla nozione di « settore dell'attività economica » di cui all'art. 130 del trattato d'adesione. Il primo motivo è di natura linguistica. Sarebbe incompatibile con l'accezione comune considerare per questo solo motivo non già come settore unico, bensì come distinti settori un gruppo d'imprese accomunato da vari elementi organizzativi essenziali e che produce merci di tipo diverso, ognuna con il proprio mercato (ad esempio l'industria dei pneumatici nella sentenza Michelin, 322/81, Race. 1983, pag. 3461). Più importante è però un secondo motivo. Sarebbe inconciliabile con la funzione restrittiva delle condizioni di applicazione dell'art. 130 interpretare la nozione di « settore dell'attività economica » nel senso che l'applicazione dei provvedimenti di salvaguardia per motivi pratico-tecnici non possa venir limitata al settore interessato vale a dire senza creare contemporaneamente ostacoli per gli scambi dei prodotti che non rientrano in questo settore. Come ho già detto, la nozione settore è una nozione relativa, che va interpretata alla luce delle finalità della disciplina in questione.
La motivazione della nozione « settore dell'attività economica », che ricorre nel terzo considerando della decisione impugnata, è presa, come è noto, dalla descrizione e dall'applicazione di questa nozione nella sentenza 13/63 (Italia/Commissione, Race. 1963, pag. 337). La vostra Corte ha ivi dichiarato (pag. 355) « la produzione di una merce può costituire un siffatto “ settore ” qualora tale merce, secondo i concetti generalmente ammessi, si distingua nettamente da altre merci che abbiano con essa alcunché di comune ». La produzione di frigoriferi, sulla quale verteva allora la causa, poteva certo venir considerata, per l'applicazione dell'art. 226 del trattato CEE che è paragonabile all'art. 130 dell'atto di adesione, come un settore nettamente distinto compreso nel settore più vasto degli apparecchi elettrodomestici. La limitazione dei provvedimenti di salvaguardia a questo prodotto, del tutto conforme alle condizioni restrittive per l'applicazione dell'art. 226, non poneva alcun problema pratico o tecnico. Nel presente caso appare invece molto difficile, per non dire impossibile, per motivi pratici, la limitazione dei provvedimenti di salvaguardia al settore ritenuto rilevante nel terzo considerando della decisione. L'interpretazione della nozione di settore fornita nella decisione è quindi inconciliabile con lo scopo dell'art. 130 del trattato di adesione.
2.3. L'applicazione del criterio di gravi difficoltà regionali
Le parti concordano sul fatto che i criteri delle difficoltà settoriali e regionali enunciati all'art. 130 dell'atto di adesione non hanno carattere cumulativo, bensì alternativo. Poiché i provvedimenti di salvaguardia come quello ora in questione non possono venir limitati, quanto alle loro conseguenze, a determinate zone del paese importatore, le restrizioni dell'importazione a motivo di « difficoltà che possono determinare gravi perturbazioni in una situazione economica regionale », in linea di principio si possono giustificare solo se la grande maggioranza della produzione colpita è concentrata nella regione in questione. Stando ai considerandi 5 e 7 della decisione ciò non avviene nella fattispecie, poiché solo il 47 % dei lavoratori è occupato nella regione e solo il 54 % della produzione è ivi concentrata. In casi del genere, a mio parere, si devono considerare compatibili con gli scopi dell'art. 130 al massimo provvedimenti di salvaguardia d'altro genere, ad esempio le misure di sostegno. Nel controricorso, la Commissione considera inoltre l'argomento regionale esclusivamente come un argomento che corrobora quelli che si basano sulle difficoltà settoriali. Così concepito, questo argomento verrà accolto o disatteso a seconda che lo saranno gli altri. Il criterio regionale, da solo, nella fattispecie non può quindi giustificare la decisione.
2.4. La « condizione di necessità » di cui all'art. 130, n. 3 ed il principio generale di proporzionalità
Il n. 3 dell'art. 130 dell'atto di adesione stabilisce che « le misure autorizzate ai sensi del paragrafo 2 possono comportare deroghe alle norme del trattato CEE e del presente atto di adesione nei limiti e nei termini strettamente necessari per raggiungere gli scopi contemplati dal paragrafo 1 ». Oltre a questa condizione, cioè la stretta necessità dei provvedimenti autorizzati (lett. c del primo mezzo) le ricorrenti invocano nel ricorso anche il principio generale di proporzionalità, elaborato dalla vostra giurisprudenza (lettere a e b del terzo mezzo). In conclusione la critica più grave che le ricorrenti muovono alla Commissione, quanto a detti presupposti per l'applicazione, è che la motivazione parla di esistenza dei presupposti di cui all'art. 130, n. 1, esclusivamente per quel che riguarda i filati pettinati, mentre le misure consentite alla Francia si estendono anche ai filati di cotone cardati.
Tanto nel considerando 12 della decisione quanto dinanzi alla vostra Corte la Commissione e il governo francese hanno sostenuto che questa estensione della sfera d'azione dei provvedimenti di salvaguardia era inevitabile per ragioni tecnico-pratiche e tornava pure a vantaggio dei cotonifici greci, in quanto solo in questo modo si evitavano difficili e lunghi controlli delle importazioni di tutti i filati dalla Grecia.
Questa eccezione non mi pare convincente. Come emerge già da quanto ho detto a proposito della nozione di settore, questo assunto in primo luogo porterebbe necessariamente alla conclusione che la produzione di filati di cotone pettinati e cardati dovrebbe considerarsi complessivamente come « settore dell'attività economica » di cui trattasi. In secondo luogo la decisione, nell'accertare la sussistenza delle condizioni di cui all'art. 130, n. 1, avrebbe dovuto giustificarsi o con il fatto che nell'intero settore francese interessato esistevano gravi e probabilmente durevoli difficoltà, oppure che la produzione di filati pettinati costituiva la maggior parte della produzione francese. Ma non è stato fatto né l'uno né l'altro. Appare invece dal considerando 4 della decisione che la produzione di filati pettinati costituisce solo una piccola parte dell'industria cotoniera francese (14 %). In terzo luogo, né nella decisione né in corso di causa è stato spiegato perché i problemi tecnici di controllo escludessero del pari provvedimenti di salvaguardia concepiti in modo tale che non venisse più colpita automaticamente l'importazione di filati cardati oltre il contingente consentito. Ciò avrebbe potuto ottenersi ad esempio esaminando in laboratorio campioni prelevati dalle partite dichiarate all'importazione come filati cardati, e importate oltre il limite del contingente, ma senza imporre limitazioni quantitative.
I mezzi dedotti dalle ricorrenti e testé esaminati mi paiono quindi fondati sotto questo aspetto. Mi pare superfluo ora esaminare la censura — che è stata del resto contraddetta — secondo cui la Commissione non avrebbe sufficientemente tenuto conto degli interessi dell'industria greca.
2.5. L'asserita carenza di motivazione
L'asserita carenza di motivazione, per quanto qui ci interessa, l'ho già esaminata in relazione agli altri mezzi delle ricorrenti. Non mi pare il caso di dilungarmi ulteriormente.
3. Conclusioni finali
In conclusione sono del parere che:
1)
la Commissione, nel motivare l'applicazione dell'art. 130 n. 1, è partita da una inaccettabile interpretazione della nozione di « settore dell'attività economica »;
2)
come conseguenza di questa interpretazione inaccettabile, non è dimostrato che, per il più ampio settore per il quale sono stati autorizzati i provvedimenti di salvaguardia, esistessero gravi difficoltà atte a giustificare i provvedimenti di salvaguardia;
3)
non è stata dimostrata alcuna difficoltà regionale, ai sensi dell'art. 130, n. 1, che di per sé potesse giustificare l'applicazione delle misure di salvaguardia autorizzate;
4)
gli argomenti tecnici esposti nella decisione non bastano per dimostrare la stretta necessità dell'estensione automatica delle misure di salvaguardia a prodotti per i quali la decisione non ha dichiarato, e tanto meno dimostrato, che in caso di importazione illimitata vi sarebbe stato un aumento delle difficoltà dell'industria cotoniera francese.
Confermando le mie precedenti conclusioni secondo le quali il ricorso è ricevibile, per i motivi sopra esposti propongo di annullare la decisione impugnata e di porre le spese a carico della Commissione, eccettuate le spese incontrate dalla Repubblica francese che restano a suo carico.
(
*1
)	Traduzione dall'olandese.