62022CC0084
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 17. svibnja 2023. (
1
)
Predmet C‑84/22
Right to Know CLG
protiv
An Taoiseach
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio High Court (Visoki sud, Irska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Javni pristup informacijama o okolišu – Izuzeća – Interna komunikacija – Postupci pred tijelima javne vlasti – Zapisnici s rasprava u kabinetu vlade – Svrstavanje zapisnikâ u izuzeće ranijom sudskom odlukom – Povreda pravomoćnosti”
I. Uvod
1.
U okviru provedbe Aarhuške konvencije (
2
) Direktivom o informacijama o okolišu (
3
) utvrđuje se pravo na pristup informacijama o okolišu. Osim toga, i Konvencijom i Direktivom predviđaju se izuzeća od tog prava koja osobito omogućuju zaštitu interne komunikacije i postupaka pred tijelima javne vlasti.
2.
Predmetnim zahtjevom za prethodnu odluku treba pojasniti spadaju li zapisnici s rasprava u kabinetu vlade u izuzeće za internu komunikaciju ili u izuzeće za postupke pred tijelima javne vlasti. Nadalje, valja ispitati može li se to pitanje uopće ponovno razmatrati ako je o njemu već odlučeno u ranijoj pravomoćnoj presudi o istom zahtjevu za pristup.
II. Pravni okvir
A.
Aarhuška konvencija
3.
Pravo na pristup informacijama o okolišu utvrđeno je u članku 4. Aarhuške konvencije.
4.
Članak 4. stavak 3. točka (c) Aarhuške konvencije sadržava izuzeće za unutarnju komunikaciju:
„Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen:
[…]
(c)
ako se zahtjev odnosi na materijal koji je pred dovršenjem ili se odnosi na unutarnju komunikaciju među tijelima vlasti kod čega je takvo odbijanje predviđeno domaćim zakonodavstvom ili uobičajenom praksom, vodeći računa o javnom interesu kojemu otkrivanje informacije služi.”
5.
Povjerljivost postupka tijela vlasti moguće je zaštititi u skladu s člankom 4. stavkom 4. točkom (a) Aarhuške konvencije:
„Zahtjev za informacijom o okolišu može biti odbijen ako bi njezino otkrivanje nepovoljno utjecalo na:
(a)
povjerljivost postupka tijela vlasti, ako je takva povjerljivost predviđena domaćim zakonodavstvom;
[…]
Gore navedene razloge za odbijanje treba tumačiti na ograničavajući način, vodeći računa o javnom interesu kojem otkrivanje služi i vodeći računa o tome odnosi li se tražena informacija na emisije u okoliš.”
B.
Direktiva o informacijama o okolišu
6.
U članku 3. stavku 1. Direktive o informacijama o okolišu utvrđuje se pravo na pristup informacijama o okolišu:
„Države članice osiguravaju da tijela javne vlasti moraju, u skladu s odredbama ove Direktive, učiniti dostupnim informacije o okolišu koje su pohranjene kod ili za njih, svakom podnositelju zahtjeva na njegov zahtjev, bez obaveze iskazivanja interesa.”
7.
Člankom 4. Direktive o informacijama o okolišu predviđaju se razna izuzeća od tog prava.
8.
Izuzeće za internu komunikaciju nalazi se u članku 4. stavku 1. točki (e) Direktive o informacijama o okolišu:
„Države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako:
[…]
(e)
je zahtjev u vezi s internom komunikacijom, uzimajući u obzir javni interes za objavljivanje.”
9.
Usto, članak 4. stavak 2. točka (a) Direktive o informacijama o okolišu sadržava izuzeće za postupke pred tijelima javne vlasti:
„Države članice mogu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako bi objavljivanje informacija negativno utjecalo na:
(a)
povjerljivost postupaka pred tijelima javne vlasti u slučajevima kada je takva povjerljivost predviđena zakonom;
[…]
Razlozi za odbijanje navedeni u stavcima 1. i 2. trebaju se tumačiti restriktivno, uzimajući u obzir u pojedinačnom slučaju javni interes za to objavljivanje. U svakom pojedinačnom slučaju javni interes za objavljivanje informacija treba usporediti s interesom za njegovo odbijanje. Države članice ne smiju, na temelju stavka 2. točke (a), (d), (f), (g) i (h), propisati odbijanje zahtjeva, ako se on odnosi na podatke o emisijama u okoliš.”
C.
Irsko pravo
10.
Člankom 28.4.3. irskog Ustava predviđa se povjerljivost rasprava i sastanaka irske vlade. Izuzeća se predviđaju samo za istrage koje provode sudovi ili slična tijela.
11.
Irska je prenijela Direktivu o informacijama o okolišu na temelju European Communities (Access to Information on the Environment) Regulationsa 2007 (Uredba iz 2007. – Europska zajednica (pristup informacijama o okolišu)) ((S. I. br. 133/2007) (28. ožujka 2007.).
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
12.
Right to Know CLG, neprofitna organizacija osnovana u skladu s irskim pravom, podnio je 8. ožujka 2016. irskom taoiseachu (premijer) zahtjev za pristup svim dokumentima koji sadržavaju rasprave u kabinetu o emisijama stakleničkih plinova Irske od 2002. do 2016. Premijer je odbio taj zahtjev u lipnju 2016. nakon postupka internog preispitivanja. Right to Know je zbog toga protiv te odluke pokrenuo postupak pred High Courtom (Visoki Sud, Irska) kojim je tražio sudski nadzor te odluke.
13.
Presudom od 1. lipnja 2018., Right to Know CLG protiv An Taoiseacha ([2018.] IEHC 372), High Court (Visoki sud) vratio je odluku premijeru radi ponovnog odlučivanja. High Court (Visoki sud) utvrdio je, među ostalim, na temelju jednog presedana (
4
) o kojem su stranke raspravljale da sastanke irske vlade treba pravilno kvalificirati kao „interne komunikacije” tijela javne vlasti, tako da se ne primjenjuje obveza objavljivanja zapisnika koji se odnose na informacije o emisijama u okoliš (članak 4. stavak 2. treća rečenica Direktive o informacijama o okolišu). Međutim, premijer nije proveo odvagivanje koje obuhvaća usporedbu javnog interesa za objavljivanje i interesa povjerljivosti (članak 4. stavak 2. druga rečenica).
14.
Odlukom od 16. kolovoza 2018. premijer je odobrio djelomičan pristup traženim dokumentima. Nakon toga, Right to Know ponovno je pred High Courtom (Visoki sud) zatražio sudski nadzor te druge odluke. Na tom sudu više nije nadležan sudac koji je donio presudu od 1. lipnja 2018. Novi sudac upućuje Sudu sljedeća pitanja:
1.
Treba li zapisnike službenih sastanaka izvršne grane vlasti države članice, na kojima su članovi Vlade dužni sastajati se i djelovati kao kolektivno tijelo, u svrhu zahtjeva za pristup informacijama o okolišu koje ti zapisnici sadržavaju, kvalificirati kao „internu komunikaciju” ili „postupak” tijela javne vlasti u smislu tih pojmova navedenih u članku 4. stavku 1. točki (e) i članku 4. stavku 2. točki (a) Direktive o informacijama o okolišu?
2.
Proširuje li se načelo pravomoćnosti (kako je raspravljeno u predmetu Köbler, C‑224/01, EU:C:2003:513 i kasnijoj sudskoj praksi) izvan izreke ili obrazloženja ranije presude i uključuje li usto činjenična i pravna utvrđenja iz ranije presude? Drugim riječima, je li načelo pravomoćnosti ograničeno na raniju odluku o meritumu kao takvu (cause of action estoppel) ili se odnosi i na pravna i činjenična pitanja o kojima je odlučeno u vezi s tom odlukom o meritumu (issue estoppel)?
3.
U postupku koji je u tijeku između stranaka u vezi s navodnim nepoštovanjem Direktive o informacijama o okolišu u pogledu posebnog zahtjeva za informacije o okolišu, u kojem je podnositelj zahtjeva ishodio poništenje odluke na temelju razloga pobijanja koji se temelje na pravu Unije, od kojih su neki prihvaćeni, a neki odbijeni, protivi li se pravu Unije, posebice načelu djelotvornosti, nacionalno pravilo pravomoćnosti temeljeno na zahtjevu estoppel kojim se zahtijeva da nacionalni sud, u ponovljenom postupku koji se odnosi na daljnju odluku o istom zahtjevu, onemogući podnositelju zahtjeva pobijanje spomenute daljnje odluke pomoću razloga koji se temelje na pravu Unije koji su ranije bili odbijeni, ali nisu bili, u predmetnim okolnostima, predmet žalbe?
4.
Utječu li na odgovor na treće pitanje činjenice da: (i) Sudu nije podnesen nikakav zahtjev; i (ii) nijedna od stranaka nije obavijestila nacionalni sud o relevantnoj sudskoj praksi Suda?
15.
Right to Know, Irska i Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sud je na temelju članka 76. stavka 2. Poslovnika odlučio ne održati raspravu jer je procijenio da raspolaže dovoljnim informacijama za donošenje odluke.
IV. Pravna analiza
16.
Zakonodavac Unije namjeravao je donošenjem Direktive o informacijama o okolišu osigurati sukladnost prava Unije s Aarhuškom konvencijom predviđanjem općeg sustava. Tim se sustavom nastoji zajamčiti da svaki podnositelj zahtjeva ima pravo na pristup informacijama o okolišu koje su pohranjene kod ili za tijela javne vlasti bez obveze iskazivanja interesa (
5
).
17.
Zakonodavac Unije predvidio je u članku 4. Direktive o informacijama o okolišu da države članice mogu uvesti izuzeća od tog prava. Pod uvjetom da su ta izuzeća doista prenesena u nacionalno pravo, javna tijela mogu se na njih pozivati u svrhu odbijanja podnesenih zahtjeva za pristup informacijama (
6
).
18.
Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se, s jedne strane, na pitanje spadaju li sporne informacije u izuzeće za internu komunikaciju ili u izuzeće za zaštitu povjerljivosti postupaka pred tijelima javne vlasti (odjeljak A). S druge strane, riječ je o pitanju je li i u kojem je opsegu pravomoćnom presudom od 1. lipnja 2018. već konačno odlučeno o primjenjivosti tih izuzeća u glavnom postupku (odjeljak B).
A.
Tumačenje razloga za izuzeće o kojima se raspravljalo (prvo pitanje)
19.
U skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom rečenicom Direktive o informacijama o okolišu, određena izuzeća od prava na pristup informacijama o okolišu ne opravdavaju odbijanje pristupa podacima o emisijama u okoliš. Jedno od tih izuzeća utvrđeno je u članku 4. stavku 2. točki (a). Ono omogućuje zaštitu povjerljivosti postupaka pred tijelima javne vlasti. Budući da se zapisnici s rasprava u kabinetu o emisijama stakleničkih plinova mogu smatrati podacima o emisijama u okoliš, dvojbeno je može li to izuzeće opravdati odbijanje pristupa.
20.
Ako je, suprotnu tomu, primjenjivo izuzeće za internu komunikaciju u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (e) Direktive o informacijama o okolišu, emisije u okoliš mora se uzeti u obzir u okviru odvagivanja u skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom rečenicom kao dio javnog interesa za objavljivanje, ali mogu biti važni i suprotni interesi.
21.
Stoga se prvim pitanjem nastoji pojasniti koje je od tih dvaju izuzeća primjenjivo. Međutim, to se pitanje temelji na pretpostavci da ne mogu istodobno biti primjenjiva oba izuzeća. U nastavku ću pokazati da ta pretpostavka nije točna.
1. Interna komunikacija
22.
Pojam „interna komunikacija” odnosi se na informacije koje se šire unutar tijela javne vlasti i koje, na datum podnošenja zahtjeva za pristup, nisu napustile njegovu unutarnju razinu, među ostalim, radi njihova otkrivanja trećoj osobi ili toga da postanu dostupne javnosti (
7
). To izuzeće namijenjeno je ostvarivanju potrebe tijela javne vlasti da raspolažu zaštićenim prostorom u svrhu razmatranja i vođenja unutarnjih rasprava (
8
).
23.
Člankom 2. točkom 2. podtočkom (a) Direktive o informacijama o okolišu vlada se definira kao tijelo javne vlasti u smislu direktive. U skladu sa zahtjevom za prethodnu odluku, dokumenti koji sadržavaju rasprave u kabinetu irske vlade ostaju na unutarnjoj razini irske vlade. Ne bi trebali postati dostupni ni trećim osobama ni javnosti. To odgovara članku 28.4.3. irskog Ustava kojim se predviđa povjerljivost rasprava i sastanaka irske vlade.
24.
Slijedom toga, zatraženi dokumenti jesu interna komunikacija. Pristup tim dokumentima može se odbiti ako ne postoji prevladavajući javni interes za njihovo objavljivanje.
25.
Stoga zapisnike službenih sastanaka izvršne grane vlasti Irske treba, u svrhu zahtjeva za pristup informacijama o okolišu koje ti zapisnici sadržavaju, kvalificirati kao internu komunikaciju tijela javne vlasti u smislu članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive o informacijama o okolišu.
2. Postupci pred tijelima javne vlasti
26.
Osim toga, države članice mogu u skladu s člankom 4. stavkom 2. točkom (a) Direktive o informacijama o okolišu odrediti da zahtjev za informacije o okolišu bude odbijen ako bi objavljivanje informacija negativno utjecalo na povjerljivost postupaka pred tijelima javne vlasti u slučajevima kada je takva povjerljivost predviđena zakonom.
27.
Ako se uzme u obzir samo njemačka verzija te odredbe, čini se da su rasprave u kabinetu irske vlade očito Beratungen (rasprave) tijela javne vlasti u tom smislu.
28.
Stoga prije svega čudi da je High Court (Visoki sud) smatrao da je primjena tog izuzeća umjetna i usiljena (artificial and strained) (
9
). Moguće je da ta tvrdnja proizlazi iz engleske verzije Direktive o informacijama o okolišu. Kao ni u brojnim drugim jezičnim verzijama, u njoj se ne navodi nijedan pojam koji bi nužno trebalo prevesti kao „rasprave”. Naprotiv, upotrebljava se pojam proceedings (
10
) koji asocira na zaštitu povjerljivosti postupaka. Njemačkom pojmu odgovaraju još samo francuska (
11
) i talijanska (
12
) verzija Direktive, dok se ostale jezične verzije odnose na radnje tijela javne vlasti (
13
), osobito na obradu predmeta ili rješavanje slučajeva (
14
).
29.
Te razlike postoje i u vjerodostojnim jezičnim verzijama članka 4. stavka 4. točke (a) Aarhuške konvencije koji je proveden člankom 4. stavkom 2. točkom (a) Direktive o informacijama o okolišu. Engleska i francuska verzija Konvencije u tom su pogledu istovjetne predmetnim jezičnim verzijama. U ruskoj verziji Konvencije, koja je također vjerodostojna, riječ je o povjerljivosti rada tijela javne vlasti (
15
).
30.
Različite jezične verzije nekog propisa prava Unije, u ovom slučaju prije svega Direktive o informacijama o okolišu, moraju se ujednačeno tumačiti (
16
), pri čemu nijedna jezična verzija ne može imati prednost (
17
). Zbog toga treba ispitati opću strukturu propisa i njegovu svrhu (
18
).
31.
Polazište pritom mora biti da izuzeća od prava na pristup u skladu s člankom 4. stavkom 2. drugom rečenicom Direktive i člankom 4. stavkom 4. drugom rečenicom Konvencije treba usko tumačiti (
19
). Kako bi izuzeće za rasprave, zajedno s izuzećem za „internu komunikaciju”, dobilo vlastitu funkciju, valja ga ograničiti na stvarni proces vijećanja u okviru postupka odlučivanja, dok je isključena činjenična osnova odlučivanja (
20
). Stoga je Sud odlučio da članak 4. stavak 2. točka (a) Direktive o informacijama o okolišu i članak 4. stavak 4. točka (a) Aarhuške konvencije upućuju na završne stadije procesa odlučivanja tijela javnih vlasti (
21
), odnosno njima se štiti povjerljivost (završnog stadija) postupaka pred tijelima javne vlasti, ali ne cjelokupni upravni postupak na temelju kojeg ta tijela vijećaju (
22
).
32.
Slijedom toga, ako rasprave irske vlade čine završni stadij nekog postupka, što treba ocijeniti nacionalni sud, riječ je o postupcima tijela javne vlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (a) Direktive o informacijama o okolišu.
3. Zajednička primjena nekoliko izuzeća
33.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem nastoji doznati treba li zapisnike službenih sastanaka izvršne grane vlasti države članice, na kojima su članovi Vlade dužni sastajati se i djelovati kao kolektivno tijelo, kvalificirati kao „postupak”ili„internu komunikaciju”. U skladu s tim, ta dva izuzeća u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (e) i člankom 4. stavkom 2. točkom (a) Direktive o informacijama o okolišu trebalo bi razgraničiti, što se protivi prethodnim razmatranjima. Međutim, ta je pretpostavka pogrešna. Naprotiv, ta se dva izuzeća preklapaju (
23
).
34.
Naime, temelje se na istoj potrebi tijela javne vlasti da raspolažu zaštićenim prostorom u svrhu razmatranja i vođenja unutarnjih rasprava.
35.
To osobito jasno pokazuje izuzeće od prava na pristup dokumentima institucija Unije u skladu s člankom 4. stavkom 3. Uredbe br. 1049/2001 (
24
). U skladu s tim, pristup dokumentu koji je sastavila institucija za internu uporabu odbija se, među ostalim, kad bi njegovo otkrivanje ozbiljno ugrozilo proces odlučivanja institucije.
36.
Osim toga, odbijanje pristupa određenim informacijama u području primjene pravila prava Unije o pristupu dokumentima često se istodobno temelji na nekoliko razloga za izuzeće, što Sud ne kritizira (
25
).
37.
Stoga na prvo pitanje treba odgovoriti na način da zapisnike službenih sastanaka izvršne grane vlasti države članice, na kojima su članovi Vlade dužni sastajati se i djelovati kao kolektivno tijelo, u svrhu zahtjeva za pristup informacijama o okolišu koje ti zapisnici sadržavaju, treba kvalificirati kao „internu komunikaciju” u smislu članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive o informacijama o okolišu. Ako ti sastanci čine završni stadij postupka, istodobno je riječ o „postupcima” tijela javne vlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (a).
B.
Pravomoćnost
1. Nerelevantnost pitanja o pravomoćnosti
38.
Preostalim pitanjima High Court (Visoki sud) nastoji doznati onemogućuje li mu institut pravomoćnosti da dovede u pitanje utvrđenja iz njegove presude od 1. lipnja 2018. na temelju ovog zahtjeva za prethodnu odluku. Naime, u skladu s pravomoćnom prvom presudom od 1. lipnja 2018. sporne informacije obuhvaćene su izuzećem za internu komunikaciju u smislu članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive o informacijama o okolišu (
26
), ali ne i izuzećem za zaštitu postupaka pred tijelima javne vlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (a) (
27
).
39.
Sud koji je uputio zahtjev sada razmišlja o odluci u protivnom smislu, odnosno na način da sporne informacije nisu obuhvaćene izuzećem za internu komunikaciju, nego izuzećem za postupke. Međutim, moguće je da izuzeće za zaštitu postupaka nije primjenjivo jer ono u skladu s člankom 4. stavkom 2. trećom rečenicom Direktive o informacijama o okolišu ne dopušta uskraćivanje podataka o emisijama u okoliš. To ograničenje ne vrijedi pak za zaštitu interne komunikacije.
40.
Međutim, iz odgovora na prvo pitanje proizlazi da istodobno mogu biti ispunjeni uvjeti za oba izuzeća te da je, u skladu s raspoloživim podacima o spornim informacijama, u svakom slučaju riječ o internoj komunikaciji. Stoga se u svrhu odbijanja pružanja informacija može pozvati na izuzeće za zaštitu interne komunikacije, iako se te informacije odnose na emisije u okoliš i postupke pred tijelima javne vlasti.
41.
Zbog toga zapravo više nije relevantna pravomoćnost utvrđenja da je riječ o internoj komunikaciji, a ne o postupcima pred tijelima javne vlasti. Stoga razmatranja u nastavku podredno vrijede u slučaju da se Sud unatoč tomu želi izjasniti o tim pitanjima.
2. Podredni odgovor na pitanja o pravomoćnosti
42.
Budući da ne postoje odredbe prava Unije o pravomoćnosti nacionalnih sudskih odluka, to pitanje spada u postupovnu autonomiju država članica. Međutim, vrijede načela ekvivalentnosti i djelotvornosti (
28
).
a) Doseg pravomoćnosti (prvo prethodno pitanje)
43.
Drugim prethodnim pitanjem valja pojasniti je li u skladu s načelom djelotvornosti ako pravomoćnost nije ograničena na izreku presude, nego uključuje i njezino obrazloženje.
44.
U svakom slučaju, načelo djelotvornosti nije povrijeđeno ako doseg pravomoćnosti u skladu s nacionalnim pravom odgovara načelima koja se u tom pogledu primjenjuju u pravu Unije. Pravomoćnost u potonjem pravu obuhvaća obrazloženje koje je nužan oslonac izreci presude te je stoga njezin neodvojivi dio (
29
). Suprotno tomu, dijelovi obrazloženja presude koji nisu nužan oslonac njezinoj izreci nisu obuhvaćeni pravomoćnošću u smislu prava Unije (
30
).
45.
Ako se to razgraničenje pravomoćnosti prenese na glavni postupak, podvođenje spornih informacija pod izuzeće za zaštitu interne komunikacije kao obrazloženje koje je nužan oslonac presudi od 1. lipnja 2018. bilo bi pravomoćno. Ono je bilo potrebno kako bi se odbio zahtjev za pristup i zahtjev za novu odluku vratio upravi na ponovno odlučivanje.
46.
Suprotno tomu, manje je jasno ako se odbijanje izuzeća za zaštitu povjerljivosti postupaka također ne može odvojiti od izreke. Iz perspektive High Courta (Visoki sud) to odbijanje bilo je neodvojivo povezano s primjenom izuzeća za internu komunikaciju, s obzirom na to da je pretpostavio da se može primijeniti samo jedno izuzeće. Međutim, u skladu s razmatranjima o prvom pitanju oba se izuzeća mogu istodobno primjenjivati.
47.
Naposljetku, neodvojivost ipak nije važna. Naime, načelom djelotvornosti ne zahtijeva se da države članice prilagode doseg pravomoćnosti u skladu s nacionalnim pravom kriterijima prava Unije u pogledu te pravomoćnosti. Ono omogućuje i dalekosežniju pravomoćnost sve dok ona u praksi ne onemogućuje ili pretjerano otežava ostvarivanje prava koja dodjeljuje pravo Unije.
48.
Ne dovodeći u pitanje razmatranja u nastavku, osobito u pogledu mogućnosti podnošenja pravnog lijeka (
31
), nije razvidno da bi proširenje pravomoćnosti na obrazloženje neke sudske odluke koje nije njezin nužan oslonac pretjerano otežalo ostvarivanje takvih prava.
49.
Slijedom toga, na drugo pitanje treba odgovoriti na način da se načelom djelotvornosti ne zahtijeva da se pravomoćnost neke presude ograniči na obrazloženje koje je njezin nužan oslonac.
b) Neuzimanje u obzir pravomoćnih utvrđenja (treće i četvrto prethodno pitanje)
50.
Trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev nastoji doznati je li u skladu s načelom djelotvornosti ako se pravomoćna utvrđenja iz njegove presude od 1. lipnja 2018. o istom zahtjevu za pristup u glavnom postupku protive novom razmatranju podvođenja spornih informacija pod izuzeće za internu komunikaciju i izuzeće za postupke pred tijelima javne vlasti. Taj sud osobito nastoji doznati je li za usklađenost pravomoćnosti utvrđenja iz prve presude u okviru drugog sudskog postupka važno da Sudu u prvom postupku nije upućen zahtjev za prethodnu odluku te da sudionici nisu uputili sud na relevantnu sudsku praksu Suda.
51.
Nadalje, sud koji je uputio zahtjev pita zahtijeva li se pravom Unije da se ne uzmu u obzir pravomoćna utvrđenja ako postoji mogućnost da se njima povrijedi pravo Unije.
52.
Točno je da je ustaljena sudska praksa Suda da pravo Unije ne zahtijeva od nacionalnog suda da izuzme iz primjene nacionalna postupovna pravila o pravomoćnosti. To vrijedi čak i ako bi to omogućilo ispravljanje povrede odredbe prava Unije, ma kakva ona bila (
32
).
53.
Međutim, drukčije je ako primjenjiva nacionalna postupovna pravila pod određenim uvjetima predviđaju mogućnost da nacionalni sud preispita pravomoćnu odluku kako bi situaciju proizašlu iz te odluke uskladio s nacionalnim pravom. Taj sud mora u tom slučaju iskoristiti navedenu mogućnost, u skladu s načelom ekvivalentnosti i djelotvornosti, kako bi se ta situacija uskladila s pravom Unije (
33
).
54.
Točno je da se informacije o odgovarajućim zahtjevima iz nacionalnog prava zapravo ne nalaze u zahtjevu za prethodnu odluku, nego u priloženoj presudi (
34
) kojom je sud koji je uputio zahtjev odlučio Sudu uputiti zahtjev za prethodnu odluku. U skladu s tom presudom irski sudovi slobodni su pod posebnim okolnostima stranci dopustiti da naknadno pokrene postupak o nekom spornom pitanju, neovisno o tome što je u ranijem postupku odlučeno protiv te stranke. U okviru izvršavanja te diskrecijske ovlasti sud treba provesti odvagivanje između ustavnog prava na pristup pravosuđu te javnog interesa i općeg dobra. U javnom je interesu da se o sporu (načelno) konačno odluči te da se osobu ne izloži ponavljajućim ili dvostrukim sporovima u vezi s pitanjima o kojima je već odlučeno.
55.
Prilikom izvršavanja te ovlasti i načelo ekvivalentnosti i načelo djelotvornosti mogu dovesti do toga da se sud koji je uputio zahtjev treba suzdržati od uzimanja u obzir pravomoćnih utvrđenja iz presude od 1. lipnja 2018.
56.
Načelom ekvivalentnosti zahtijeva se da sud koji je uputio zahtjev izvršava svoju diskrecijsku ovlast u pogledu pitanja prava Unije na sličan način kao kad je riječ o isključivo nacionalnim slučajevima. Točno je da sud koji je uputio zahtjev nije naveo nikakve posebne informacije o irskoj praksi. Međutim, u engleskom common lawu, u kojem se čini da je pravna situacija slična kao u Irskoj, iznimno je važno je li stranka, protiv koje se ističe neko pravomoćno utvrđenje iz ranije presude, imala mogućnost pobijati to utvrđenje pravnim lijekom (
35
).
57.
Budući da o pitanju je li Right to Know mogao podnijeti pravni lijek protiv presude od 1. lipnja 2018. raspravljaju Right to Know i Irska te se ono razmatra i u navedenoj presudi od 23. travnja 2021., taj aspekt vjerojatno ima sličnu ulogu u irskoj praksi. Isto tako, čini se da je u skladu s prethodnim razmatranjima dvojbeno je li takav pravni lijek bio moguć.
58.
Iako Irska tvrdi da je Right to Know mogao pobijati presudu od 1. lipnja 2018. pravnim lijekom, to se dovodi u pitanje presudom od 23. travnja 2021. i argumentima organizacije Right to Know. Budući da je Right to Know u presudi od 1. lipnja 2018. ishodio poništenje pobijane odluke o odbijanju zahtjeva za pristup, postoji opasnost od toga da se pravni lijek protiv dijelova obrazloženja presude odbaci kao preuranjen (
36
).
59.
To bi u konačnici odgovaralo pravnoj situaciji pred sudovima Unije. U skladu s člankom 56. drugim stavkom prvom rečenicom Statuta Suda Europske unije žalbu može podnijeti (samo) stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom u cijelosti ili djelomično. Protiv toga nisu dopušteni pravni lijekovi kojima se pobija samo obrazloženje presude koja je konačno povoljna za podnositelja pravnog lijeka (
37
). Određeni prigovori zbog nepostojanja pravnog interesa, koji se ističu samo protiv obrazloženja odluke o meritumu ako dotična stranka istodobno ne pobija tu odluku o meritumu, nisu dopušteni ni u okviru načelno dopuštenih postupaka povodom pravnih lijekova (
38
).
60.
Ako Right to Know zaista nije mogao pobijati utvrđenje iz presude od 1. lipnja 2018., to nije važno samo za primjenu načela ekvivalentnosti, nego i za primjenu načela djelotvornosti.
61.
Na prvi se pogled čini da nepostojanje pravnog lijeka nije osobito ozbiljna prepreka ostvarivanju prava. Naime, načelo djelotvorne sudske zaštite, koje se uvelike preklapa s načelom djelotvornosti (
39
), pojedincu u skladu s pravom Unije omogućuje pristup samo jednom sudu, ali ne i nekoliko sudova (
40
). Presuda od 1. lipnja 2018. u ovom slučaju pokazuje da je u tom smislu postojala mogućnost pristupa sudu.
62.
Međutim, u ovom je slučaju s nepostojanjem pravnog lijeka povezana povreda načela jednakosti oružja. Naime, valja pretpostaviti da je druga stranka, odnosno premijer, kao stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom itekako mogla pobijati presudu od 1. lipnja 2018.
63.
Načelo jednakosti oružja sastavni je dio načela djelotvorne sudske zaštite prava koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije, utvrđenog u članku 47. Povelje (
41
). Ono je posljedica samog pojma poštenog suđenja i podrazumijeva obvezu da se svakoj stranci pruži razumna mogućnost da iznese svoje stajalište, uključujući svoje dokaze, u uvjetima koji je u odnosu na protivnu stranu ne stavljaju u očito nepovoljniji položaj (
42
).
64.
Međutim, očito je nepovoljno ako je neka stranka vezana za utvrđenje koja se u daljnjem tijeku postupka pokaže nepovoljnim, dok druga stranka koja na temelju tog utvrđenja ostvaruje prednost može birati hoće li pobijati to utvrđenje ili će ga prihvatiti.
65.
Oba aspekta koje sud koji je uputio zahtjev navodi u četvrtom pitanju, odnosno odustajanje od upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku u pravomoćnoj presudi i praznine u argumentima stranaka, također su važni, ali sami nisu odlučujući.
66.
Stoga okolnost da u postupku u kojem je donesena presuda od 1. lipnja 2018. nije upućen zahtjev za prethodnu odluku Sudu prije ide u prilog tomu da se ponovno razmotri pravno pitanje o kojem je već pravomoćno odlučeno. Međutim, ako ne postoji obveza upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, važnost te okolnosti prilikom odvagivanja relativno je mala (
43
).
67.
Ako stranke, a osobito Right to Know, u postupku u kojem je donesena presuda od 1. lipnja 2018. nisu uputile na već postojeću relevantnu sudsku praksu Suda, čini se da to, suprotno tomu, prije ide u prilog tomu da se zadrže na utvrđenjima iz te presude. Naime, u tom slučaju ne bi poduzele sve razumne napore kako bi ishodile pravilnu i za njih povoljnu odluku. To vrijedi tim više ako se u predmetnom postupovnom pravu primjenjuje vrlo izraženo načelo dispozitivnosti koje od stranaka zahtijeva da iznesu relevantne presedane. Međutim, važnost tog načela također je ograničena jer bi se zbog nepostojanja presedana od High Courta (Visoki sud) već u prvom postupku još više zahtijevalo da razmisli o upućivanju zahtjeva za prethodnu odluku. Osim toga, temeljna presuda o tumačenju pojma interne komunikacije (
44
) donesena je tek nakon presude od 1. lipnja 2018.
68.
Slijedom toga, na treće i četvrto pitanje treba odgovoriti na način da se nacionalni sud, u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, treba suzdržati od uzimanja u obzir pravomoćnih utvrđenja kako bi predmetnu situaciju uskladio s pravom Unije ako takva mogućnost postoji u primjenjivim nacionalnim postupovnim pravilima za isključivo nacionalne situacije. Ako sud raspolaže diskrecijskom ovlašću, osobito treba uzeti u obzir je li stranka na koju je nepovoljno utjecalo pravomoćno utvrđenje imala mogućnost pobijati to utvrđenje pravnim lijekom te je li u tom pogledu između stranaka postojala jednakost oružja. Suprotno tomu, za izvršavanje diskrecijske ovlasti manje je važno je li prije pravomoćnog utvrđenja upućen zahtjev za prethodnu odluku Sudu ili jesu li stranke pred nacionalnim sudom prije tog utvrđenja navele relevantnu sudsku praksu Suda.
V. Zaključak
69.
Stoga predlažem Sudu da odluči na sljedeći način:
1.
Zapisnike službenih sastanaka izvršne grane vlasti države članice, na kojima su članovi Vlade dužni sastajati se i djelovati kao kolektivno tijelo, u svrhu zahtjeva za pristup informacijama o okolišu koje ti zapisnici sadržavaju, treba kvalificirati kao „internu komunikaciju” u smislu članka 4. stavka 1. točke (e) Direktive 2003/4/EZ o javnom pristupu informacijama o okolišu. Ako ti sastanci čine završni stadij postupka, istodobno je riječ o „postupcima” tijela javne vlasti u smislu članka 4. stavka 2. točke (a) Direktive.
2.
Pravomoćnost nacionalnih sudskih odluka spada u postupovnu autonomiju država članica. Međutim, vrijede načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
(a)
Načelom djelotvornosti ne zahtijeva se da se pravomoćnost neke presude ograniči na obrazloženje koje je njezin nužan oslonac.
(b)
Nacionalni sud treba se, u skladu s načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, suzdržati od uzimanja u obzir pravomoćnih utvrđenja kako bi predmetnu situaciju uskladio s pravom Unije ako takva mogućnost postoji u primjenjivim nacionalnim postupovnim pravilima za isključivo nacionalne situacije. Ako sud raspolaže diskrecijskom ovlašću, osobito treba uzeti u obzir je li stranka na koju je nepovoljno utjecalo pravomoćno utvrđenje imala mogućnost pobijati to utvrđenje pravnim lijekom te je li u tom pogledu između stranaka postojala jednakost oružja. Suprotno tomu, za izvršavanje diskrecijske ovlasti manje je važno je li prije pravomoćnog utvrđenja upućen zahtjev za prethodnu odluku Sudu ili jesu li stranke pred nacionalnim sudom prije tog utvrđenja navele relevantnu sudsku praksu Suda.
(
1
)	Izvorni jezik: njemački
(
2
)	Konvencija o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša iz 1998. (SL 2005., L 124, str. 4.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 151.), prihvaćena Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (SL 2005., L 124, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.)
(
3
)	Direktiva 2003/4/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2003. o javnom pristupu informacijama o okolišu i stavljanju izvan snage Direktive Vijeća 90/313/EEZ (SL 2003., L 41, str. 26.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 1., str. 128.)
(
4
)	Presuda irskog High Courta (Visoki sud) od 4. lipnja 2012., An Taoiseach/Commissioner for Environmental Information ([2010.] IEHC 241)
(
5
)	Presude od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, t. 31.) i od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 28.)
(
6
)	Presuda od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 31.)
(
7
)	Presuda od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 47.)
(
8
)	Vidjeti presudu od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 44. i 46.). Slično se navodi i u presudi od 17. prosinca 2020., De Masi i Varoufakis/ESB (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, t. 51. i 52.) u pogledu pravila o pristupu dokumentima ESB‑a. Vidjeti već prijedlog Komisije za Direktivu Europskog parlamenta i Vijeća o javnom pristupu informacijama o okolišu (COM (2000.) 402 final) i izvješće Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom (Aarhus Convention Compliance Committee, u daljnjem tekstu: Odbor za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom), Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2013/93 concerning compliance by Norway od 19. lipnja 2017., t. 71.
(
9
)	Presuda irskog High Courta (Visoki sud) od 4. lipnja 2012., An Taoiseach/Commissioner for Environmental Information ([2010.] IEHC 241, t. 83.)
(
10
)	Slično: španjolski: procedimientos; češki: řízení; grčki: διαδικασιών; hrvatski: postupaka; litavski: procesinių veiksmų, malteški: tal‑proċedimenti; portugalski: procedimentos; rumunjski: procedurilor; slovenski: postopkov i švedski: förfaranden.
(
11
)	Deliberations
(
12
)	Deliberazioni
(
13
)	Bugarski: дейностите; estonski: töö; nizozemski: handlingen; poljski: działań; slovački: konania i finski: toiminnan
(
14
)	Latvijski: lietu
(
15
)
(
16
)	Presude od 27. listopada 1977., Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, t. 13. i 14.); od 27. ožujka 1990., Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, t. 19.) i od 6. listopada 2021., Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi (C‑561/19, EU:C:2021:799, t. 43.)
(
17
)	Presude od 27. ožujka 1990., Cricket St Thomas (C‑372/88, EU:C:1990:140, t. 18.); od 26. siječnja 2021., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, t. 65.) i od 17. siječnja 2023., Španjolska/Komisija (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, t. 40.)
(
18
)	Presude od 27. listopada 1977., Bouchereau (30/77, EU:C:1977:172, t. 13. i 14.); od 26. siječnja 2021., Hessischer Rundfunk (C‑422/19 i C‑423/19, EU:C:2021:63, t. 65.) i od 17. siječnja 2023., Španjolska/Komisija (C‑632/20 P, EU:C:2023:28, t. 42.)
(
19
)	Vidjeti presude od 23. studenoga 2016., Bayer CropScience i Stichting De Bijenstichting (C‑442/14, EU:C:2016:890, t. 56.) i od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 33. i 48.) i mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, t. 83.).
(
20
)	Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2011:413, t. 83.) i nezavisnog odvjetnika M. Szpunara u predmetu Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2016:778, t. 76. (te t. 57. i sljedeće)) te izvješće Odbora za praćenje usklađenosti s Aarhuškom konvencijom Findings and recommendations with regard to communication ACCC/C/2010/51 concerning compliance by Romania od 28. ožujka 2014., t. 89.
(
21
)	Presuda od 14. veljače 2012., Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, t. 63.)
(
22
)	Presuda od 13. srpnja 2017., Saint‑Gobain Glass Deutschland/Komisija (C‑60/15 P, EU:C:2017:540, t. 81.)
(
23
)	Vidjeti presude od 28. srpnja 2011., Office of Communications (C‑71/10, EU:C:2011:525, t. 30.) i od 17. prosinca 2020., De Masi i Varoufakis/ESB (C‑342/19 P, EU:C:2020:1035, t. 62.).
(
24
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
(
25
)	Presude od 21. srpnja 2011., Švedska/MyTravel i Komisija (C‑506/08 P, EU:C:2011:496, t. 77. i sljedeće te t. 109. i sljedeće); od 28. studenoga 2013., Jurašinović/Vijeće (C‑576/12 P, EU:C:2013:777, t. 28. i 38.) i od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW Energie Baden‑Württemberg (C‑365/12 P, EU:C:2014:112, t. 62., 63. i 79.)
(
26
)	Presuda irskog High Courta (Visoki sud) od 1. lipnja 2018., Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018.] IEHC 372, t. 65.)
(
27
)	Presuda irskog High Courta (Visoki sud) od 1. lipnja 2018., Right to Know CLG/An Taoiseach ([2018.] IEHC 372, t. 76.)
(
28
)	Presude od 3. rujna 2009., Fallimento Olimpiclub (C‑2/08, EU:C:2009:506, t. 24.) i od 7. travnja 2022., Avio Lucos (C‑116/20, EU:C:2022:273, t. 100.)
(
29
)	Presude od 1. lipnja 2006., P & O European Ferries (Vizcaya) i Diputación Foral de Vizcaya/Komisija (C‑442/03 P i C‑471/03 P, EU:C:2006:356, t. 44.); od 15. studenoga 2012., Gothaer Allgemeine Versicherung i dr. (C‑456/11, EU:C:2012:719, t. 40.) i od 17. rujna 2020.Alfamicro/Komisija (C‑623/19 P, neobjavljena, EU:C:2020:734, t. 37.)
(
30
)	Vidjeti u tom smislu presudu od 15. studenoga 2012., Al‑Aqsa/Vijeće (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:711, t. 49.) i od 11. studenoga 2015., Klausner Holz Niedersachsen (C‑505/14, EU:C:2015:742, t. 43. i 46.). Vidjeti u tom smislu i mišljenje nezavisne odvjetnice V. Trstenjak u spojenim predmetima Al‑Aqsa/Vijeće (C‑539/10 P i C‑550/10 P, EU:C:2012:321, t. 35.).
(
31
)	Vidjeti točke 56. i sljedeće u nastavku.
(
32
)	Presude od 1. lipnja 1999., Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, t. 46. i 47.); od 6. listopada 2009., Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, t. 37.) i od 4. ožujka 2020., Telecom Italia (C‑34/19, EU:C:2020:148, t. 65.)
(
33
)	Presude od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti, (C‑213/13, EU:C:2014:2067, t. 62.); od 6. listopada 2015., Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, t. 30.) i od 29. srpnja 2019., Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe (C‑620/17, EU:C:2019:630, t. 60.)
(
34
)	Presuda High Courta (Visoki sud) od 23. travnja 2021., Right to Know/An Taoisach, [2021.] IEHC 233, t. 35.
(
35
)	Presuda Court of Appeal (England & Wales) (Žalbeni sud, Engleska i Wales, Ujedinjena Kraljevina) od 20. svibnja 2021., Thomas -v- Luv One Luv All Promotions Ltd (A3/2020/1485, [2021.] EWCA Civ 732, t. 44. do 48., 51. i 75.)
(
36
)	Presuda High Courta (Visoki sud) od 23. travnja 2021., Right to Know/An Taoisach, [2021.] IEHC 233, t. 48.)
(
37
)	Presuda od 25. srpnja 2018., Société des produits Nestlé i dr./Mondelez UK Holdings & Services (C‑84/17 P, C‑85/17 P i C‑95/17 P, EU:C:2018:596, t. 42.) i rješenje od 29. travnja 2022., Valvis Holding/Sun Stars & Sons i EUIPO (C‑420/21 P, neobjavljeno, EU:C:2022:340, t. 22.)
(
38
)	Vidjeti u tom smislu presude od 6. listopada 2009., GlaxoSmithKline Services/Komisija (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P i C‑519/06 P, EU:C:2009:610, t. 23. do 25.); od 21. prosinca 2011., Iride/Komisija (C‑329/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:859, t. 48. do 50.) i od 9. studenoga 2017., TV2/Danmark/Komisija (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, t. 61. do 63.).
(
39
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Puškár (C‑73/16, EU:C:2017:253, t. 49. do 51. i navedena sudska praksa).
(
40
)	Presude od 28. srpnja 2011., Samba Diouf (C‑69/10, EU:C:2011:524, t. 69.) i od 17. srpnja 2014., Sánchez Morcillo i Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, t. 36.)
(
41
)	Presude od 6. studenoga 2012., Otis i dr. (C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 48.); od 17. srpnja 2014., Sánchez Morcillo i Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, t. 48.) i od 16. listopada 2019., Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, t. 61.)
(
42
)	Presude od 6. studenoga 2012., Otis i dr. (C‑199/11, EU:C:2012:684, t. 71.); od 28. srpnja 2016., Conseil des ministres (C‑543/14, EU:C:2016:605, t. 40.); od 16. svibnja 2017., Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373, t. 96.) i od 16. listopada 2019., Glencore Agriculture Hungary (C‑189/18, EU:C:2019:861, t. 61.)
(
43
)	Kad je riječ o posljedicama povrede obveze upućivanja zahtjeva za prethodnu odluku, vidjeti presudu od 13. siječnja 2004., Kühne & Heitz (C‑453/00, EU:C:2004:17, t. 27. i 28.). Vidjeti i presude od 4. listopada 2012., Bjankov (C‑249/11, EU:C:2012:608, t. 77. i 78.) te od 20. prosinca 2017., Incyte (C‑492/16, EU:C:2017:995, t. 47. i 48.).
(
44
)	Presuda od 20. siječnja 2021., Land Baden‑Württemberg (Interna komunikacija) (C‑619/19, EU:C:2021:35, t. 28.)