62000CC0005_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In dieser Rechtssache begehrt die Kommission vom Gerichtshof gemäß Artikel 226 EG die Feststellung, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht alle erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit (im Folgenden: Richtlinie 89/391 oder Richtlinie) erlassen hat. Insbesondere wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie verstoßen zu haben, indem sie im Arbeitsschutzgesetz Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten von der Verpflichtung befreit hat, über Unterlagen zu verfügen, aus denen die Ergebnisse einer Beurteilung der Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer ersichtlich sind.
2. Die deutsche Regierung widerspricht dieser Auffassung und macht geltend, dass die Dokumentationserfordernisse in der nationalen Regelung den Verpflichtungen nach der Richtlinie gleichwertig seien. Die Dokumentationserfordernisse seien für Kleinbetriebe nicht in dem speziellen Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie, sondern in Sondervorschriften festgelegt. Nach Ansicht der Kommission enthalten diese Sondervorschriften Lücken.
II - Rechtlicher Rahmen
A - Die Gemeinschaftsregelung
3. Nach Artikel 1 ist Ziel der Richtlinie die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz. Sie enthält zu diesem Zweck allgemeine Grundsätze für die Verhütung berufsbedingter Gefahren, für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz, die Ausschaltung von Risiko- und Unfallfaktoren, die Information, die Anhörung, die ausgewogene Beteiligung nach den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken, die Unterweisung der Arbeitnehmer und ihrer Vertreter sowie allgemeine Regeln für die Durchführung dieser Grundsätze. Die Richtlinie berührt nicht nationale Bestimmungen, die für die Sicherheit und den Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer am Arbeitsplatz günstiger sind.
4. Nach Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie hat der Arbeitgeber unbeschadet der anderen Bestimmungen dieser Richtlinie je nach Art der Tätigkeiten des Unternehmens bzw. Betriebs die Verpflichtung zur Beurteilung von Gefahren für Sicherheit und Gesundheit der Arbeitnehmer, u. a. bei der Auswahl von Arbeitsmitteln, chemischen Stoffen oder Zubereitungen und bei der Gestaltung der Arbeitsplätze. Die vom Arbeitgeber aufgrund dieser Beurteilung getroffenen Maßnahmen zur Gefahrenverhütung sowie die von ihm angewendeten Arbeits- und Produktionsverfahren müssen erforderlichenfalls einen höheren Grad an Sicherheit und einen besseren Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer gewährleisten und daneben in alle Tätigkeiten des Unternehmens bzw. des Betriebes und auf allen Führungsebenen einbezogen werden.
5. Artikel 9 der Richtlinie lautet:
Sonstige Pflichten des Arbeitgebers
(1) Der Arbeitgeber muss
a) über eine Evaluierung der am Arbeitsplatz bestehenden Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit auch hinsichtlich der besonders gefährdeten Arbeitnehmergruppen verfügen;
b) die durchzuführenden Schutzmaßnahmen und, falls notwendig, die zu verwendenden Schutzmittel festlegen;
...
(2) Die Mitgliedstaaten legen unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeiten und der Größe der Unternehmen die Pflichten der verschiedenen Unternehmenskategorien betreffend die Erstellung der in Absatz 1 Buchstaben a) und b) vorgesehenen Dokumente und bei der Erstellung der in Absatz 1 Buchstaben c) und d) genannten Dokumente fest."
6. Artikel 10 der Richtlinie, der mit Unterrichtung der Arbeitnehmer" überschrieben ist, bestimmt in Absatz 3:
Der Arbeitgeber trifft die geeigneten Maßnahmen, damit die Arbeitnehmer mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer oder die Arbeitnehmervertreter mit einer besonderen Funktion bei der Sicherheit und beim Gesundheitsschutz der Arbeitnehmer zur Ausübung ihrer jeweiligen Tätigkeiten gemäß den nationalen Rechtsvorschriften bzw. Praktiken Zugang haben
a) zu der in Artikel 9 Absatz 1 Buchstaben a) und b) vorgesehenen Evaluierung der Gefahren und zu der Aufstellung der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen;
..."
B - Die Umsetzung der fraglichen Bestimmungen der Richtlinie in Deutschland
7. Die Richtlinie wurde durch das Gesetz zur Umsetzung der EG-Rahmenrichtlinie Arbeitsschutz und weitere Arbeitsschutzrichtlinien vom 7. August 1996 in das deutsche Recht umgesetzt. Artikel 1 dieses Gesetzes enthält das Gesetz über die Durchführung von Maßnahmen des Arbeitsschutzes zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Beschäftigten bei der Arbeit (im Folgenden: Arbeitsschutzgesetz oder ArbSchG).
8. § 5 ArbSchG über die Beurteilung der Arbeitsbedingungen bestimmt in Absatz 1, dass der Arbeitgeber durch eine Beurteilung der für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbundenen Gefährdung zu ermitteln hat, welche Maßnahmen des Arbeitsschutzes erforderlich sind. Diese Verpflichtung wird in den Absätzen 2 und 3 näher geregelt.
9. § 6 Absatz 1 ArbSchG trägt die Überschritt Dokumentation". Nach Satz 1 muss der Arbeitgeber über Unterlagen verfügen, aus denen das Ergebnis der Beurteilung der Gefährdung der Arbeitnehmer ersichtlich ist. § 6 Absatz 1 Satz 3 ArbSchG sieht eine Freistellung von dieser Dokumentationspflicht für Kleinbetriebe vor (im Folgenden: Kleinbetriebsklausel) und lautet wie folgt: Soweit in sonstigen Rechtsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, gilt Satz 1 nicht für Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten." Nach § 6 Absatz 1 letzter Satz ArbSchG sind bei der Feststellung der Zahl der Beschäftigten nach Satz 3 Teilzeitbeschäftigte mit einer regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von nicht mehr als 20 Stunden mit 0,5 und nicht mehr als 30 Stunden mit 0,75 zu berücksichtigen.
10. Nach § 2 Absatz 4 ArbSchG sind sonstige Rechtsvorschriften" im Sinne dieses Gesetzes Regelungen über Maßnahmen des Arbeitsschutzes in anderen Gesetzen, in Rechtsverordnungen und Unfallverhütungsvorschriften.
11. Nach den in diesem Verfahren vorgelegten Akten ergibt sich, dass die sonstigen Rechtsvorschriften" insbesondere im Arbeitssicherheitsgesetz (ASiG) und im Siebten Buch Sozialgesetzbuch (SGB VII) zu finden sind. Sie umfassen zugleich die auf diesen Gesetzen beruhenden Ausführungsvorschriften, die Unfallverhütungsvorschriften.
12. Nach § 1 ASiG hat der Arbeitgeber nach Maßgabe dieses Gesetzes Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit zu bestellen, die ihn beim Arbeitsschutz und bei der Unfallverhütung unterstützen, um u. a. zu erreichen, dass die geltenden Vorschriften den Verhältnissen entsprechend angewandt werden.
13. Nach § 2 Absatz 1 ASiG hat der Arbeitgeber Betriebsärzte schriftlich zu bestellen und ihnen die in § 3 genannten Aufgaben zu übertragen. Gemäß § 3 Absatz 1 ASiG haben die Betriebsärzte die Aufgabe, den Arbeitgeber beim Arbeitsschutz und bei der Unfallverhütung in allen Fragen des Gesundheitsschutzes zu unterstützen. Sie haben den Arbeitgeber und die sonst für den Arbeitsschutz und die Unfallverhütung verantwortlichen Personen nach § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g bei der Beurteilung der Arbeitsbedingungen zu beraten.
14. Daneben bestimmt § 5 Absatz 1 ASiG, dass der Arbeitgeber Fachkräfte für Arbeitssicherheit schriftlich zu bestellen und ihnen die in § 6 genannten Aufgaben zu übertragen hat. Die Aufgaben der Fachkräfte in § 6 entsprechen im Großen und Ganzen denen der Betriebsärzte in § 3. Die Aufgabe der Beurteilung der Arbeitsbedingungen für Betriebsärzte in § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g ASiG stimmt völlig überein mit der Aufgabe für Fachkräfte in § 6 Nummer 1 Buchstabe e.
15. Nach § 15 Absatz 1 Satz 1 Nummer 6 SGB VII erlassen die Unfallversicherungsträger als autonomes Recht Unfallverhütungsvorschriften über die Maßnahmen, die der Unternehmer zur Erfuellung der sich aus dem Arbeitsschutzgesetz ergebenden Pflichten zu treffen hat. Die deutsche Regierung hat der Kommission im Vorverfahren als Beispiel Unfallverhütungsvorschriften für Fachkräfte aus drei Bereichen (Maschinenbau und Metall, Textil und Bekleidung sowie Bau) vorgelegt.
16. Von Bedeutung in diesem Vertragsverletzungsverfahren sind außerdem einzelne Bestimmungen des Arbeitsschutzgesetzes, von deren Anwendung der Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung befreien kann.
17. § 14 Absatz 1 ASiG ermächtigt den Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung durch Rechtsverordnung zu bestimmen, welche Maßnahmen der Arbeitgeber zur Erfuellung der sich aus dem ASiG ergebenden Verpflichtungen zu treffen hat. Soweit es um Unfallverhütungsvorschriften geht, kann der Minister von dieser Ermächtigung jedoch erst Gebrauch machen, nachdem innerhalb einer von ihm gesetzten Frist der Träger der Unfallversicherung die erforderlichen Unfallverhütungsvorschriften nicht erlassen oder geändert hat.
18. Daneben bestimmt § 14 Absatz 2 Nummer 1 ASiG, dass der Minister feststellen kann, dass für bestimmte Betriebsarten unter Berücksichtigung konkret genannter Umstände, die insbesondere die Anzahl der Arbeitnehmer betreffen, die in den §§ 3 und 6 genannten Aufgaben ganz oder zum Teil nicht erfuellt zu werden brauchen. Außerdem kann er nach § 14 Absatz 2 Nummer 2 ASiG feststellen, dass die in den §§ 3 und 6 genannten Aufgaben nicht oder nur zu einem Teil erfuellt zu werden brauchen, soweit dies unvermeidbar ist, weil nicht genügend Betriebsärzte oder Fachkräfte für Arbeitssicherheit zur Verfügung stehen.
III - Verfahren und Anträge der Parteien
19. Die Kommission wies die deutsche Regierung mit Mahnschreiben vom 19. November 1997 darauf hin, dass § 6 Absatz 1 Satz 3 ArbSchG, der Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten von der Verpflichtung entbindet, Unterlagen zu führen, aus denen das Ergebnis der Gefährdungsbeurteilung ersichtlich ist, gegen die Richtlinie verstoße. Dabei geht es namentlich um Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie, der alle Arbeitgeber verpflichtet, über eine solche Beurteilung zu verfügen, und Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie, der den Zugang zu dieser Beurteilung für bestimmte Personengruppen sicherstellt. Nachdem die deutsche Regierung dieses Vorbringen zurückgewiesen hatte, wurde ihr von der Kommission mit Schreiben vom 19. Oktober 1998 eine mit Gründen versehene Stellungnahme übermittelt.
20. In ihrer Antwort hierauf vom 26. Januar 1999 wies die deutsche Regierung darauf hin, dass die Richtlinie keine allgemeine Verpflichtung zur Dokumentation der Beurteilungsunterlagen enthalte. Sie fügte hinzu, dass aufgrund der sonstigen Rechtsvorschriften" im Sinne von § 6 Absatz 1 Satz 3 ArbSchG die nationalen Rechtsvorschriften, insbesondere das Arbeitssicherheitsgesetz und die Unfallverhütungsvorschriften, branchenbezogen für alle Kleinbetriebe die Dokumentationsverpflichtung vorschrieben, die die Richtlinie vorsehe. Als Beispiel für die sonstigen Rechtsvorschriften" verweist die deutsche Regierung außerdem noch auf die Biostoffverordnung.
21. Daraufhin hat die Kommission beim Gerichtshof die vorliegende Klage erhoben, die am 4. Januar 2000 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist.
22. Die Klägerin beantragt,
- festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 10 und 249 EG sowie aus Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit verstoßen hat, indem sie nach § 6 ArbSchG Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten von der Verpflichtung befreit, über Dokumente zu verfügen, die die Ergebnisse einer Evaluierung der Gefahren enthalten;
- der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
23. Die deutsche Regierung beantragt,
- die Klage abzuweisen,
- der Kommission die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.
24. Eine mündliche Verhandlung hat nicht stattgefunden.
IV - Vorbringen der Parteien
A - Rügen der Kommission
25. Die Kommission verweist in ihrer Klageschrift zunächst darauf, dass Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie nicht nur eine Verpflichtung für den Arbeitgeber, über eine Beurteilung der am Arbeitsplatz bestehenden Gefahren für Sicherheit und Gesundheit zu verfügen, sondern auch eine Verpflichtung, diese Beurteilung zu dokumentieren, enthalte. Dies bedeute, dass die Gegebenheiten aufgezeichnet und aufgehoben werden müssten, so dass sie für andere zugänglich und nachvollziehbar seien. Sie führt hierfür eine Reihe von Argumenten an, die von den Zielen der Richtlinie und der Verwendung des Wortes Dokumente" in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie ausgehen.
26. Bezüglich der tatsächlichen Umsetzung der Richtlinie hält die Kommission in ihrer Klageschrift an dem Vorwurf fest, dass die Befreiung der Kleinbetriebe in § 6 Absatz 1 ArbSchG mit den bereits genannten Bestimmungen der Richtlinie nicht vereinbar sei. Die Umsetzung der Richtlinie sei trotz der von der deutschen Regierung angeführten besonderen Rechtsvorschriften unzulänglich.
27. So gelte etwa die Biostoffverordnung nur für Tätigkeiten mit biologischen Arbeitsstoffen, nicht aber für andere mögliche Gefahren am Arbeitsplatz, wie sie sich aus der Verwendung chemischer oder physikalischer Arbeitsstoffe ergäben.
28. Auch die von der deutschen Regierung angeführten Unfallverhütungsvorschriften enthielten verschiedene Lücken bei der Umsetzung der Richtlinie. Diese Lücken beträfen zum einen die Gleichwertigkeit der Dokumentationserfordernisse und zum andern die Befugnis des Ministers, bestimmte Arbeitgeber von der Pflicht zur Erstellung von Berichten freizustellen.
29. Bezüglich der Gleichwertigkeit der im Rahmen der Unfallverhütungsvorschriften erstellten Berichte mit der von der Richtlinie verlangten Dokumentation weist die Kommission in der Erwiderung auf strukturelle und inhaltliche Probleme hin.
30. Bei der Prüfung der strukturellen Gleichwertigkeit sei zu berücksichtigen, dass die in den verschiedenen Unfallverhütungsvorschriften geregelten Berichtspflichten nicht den Arbeitgeber träfen, sondern die Betriebsärzte und die Fachkräfte für Arbeitssicherheit. Gegenüber dem Arbeitgeber hätten diese vorwiegend beratende Aufgaben. Nun dürfe aber der im Bericht an den Arbeitgeber enthaltene Ratschlag, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, nicht mit der Befolgung dieses Ratschlags seitens des Arbeitgebers gleichgesetzt werden. Die deutschen Rechtsvorschriften verpflichteten den Arbeitgeber nicht zwingend dazu, die in den Bericht aufgenommenen Maßnahmen als Grundlage für sein weiteres Handeln zu nehmen. Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie verlange jedoch, dass der Arbeitgeber über eine dokumentierte Beurteilung der Gefahren verfüge und dass er diese als Grundlage für die von ihm zu ergreifenden Vorbeugungs- und Schutzmaßnahmen nehme.
31. Die Kommission äußert auch Bedenken bezüglich der inhaltlichen Gleichwertigkeit der im Rahmen der Unfallverhütungsvorschriften erstellten Berichte angesichts der von der Richtlinie verlangten Dokumentation. Der Bericht habe inhaltlich vielen Aufgaben zu entsprechen. Dabei könnten einzelne Elemente der Gefahrenbeurteilung berücksichtigt sein, andere könnten aber genauso fehlen. Die Frage der inhaltlichen Gleichwertigkeit erfordere in jedem Einzelfall eine genaue Prüfung, ob und inwieweit der jeweilige Berichtsinhalt den Anforderungen der Richtlinie an eine Beurteilung der Gefahren und deren Dokumentation entspricht. Man könne nicht generell davon ausgehen, dass jeder Bericht eine hinreichende Gefahrenbeurteilung im Sinne der Richtlinie enthalte. Auch aus diesen Gründen könne die Grundlage für die zu ergreifenden Vorbeugungs- und Schutzmaßnahmen lückenhaft sein. Und damit könne auch für den Arbeitgeber der Nachweis gegenüber den zuständigen Behörden, dass er seinen Pflichten zur Beurteilung der Gefahren nachgekommen sei, erschwert sein.
32. Zweitens führt die Kommission in ihrer Klageschrift an, dass der Bundesminister nach § 14 Absatz 2 Nummern 1 und 2 ASiG bestimmen könne, dass bestimmte Aufgaben des Arbeitgebers wie die Erstellung der Berichte aufgrund der Anzahl der Arbeitnehmer nicht erfuellt zu werden brauchten. Durch diese Möglichkeit werde die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die Richtlinie durch zwingende Maßnahmen in innerstaatliches Recht umzusetzen, nicht erfuellt.
33. Zum Schluss wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, die Tragweite der Kleinbetriebsklausel durch die Einfügung von § 6 Absatz 1 Satz 4 ArbSchG durch das Gesetz vom 27. September 1996 sogar noch ausgedehnt haben.
B - Verteidigungsvorbringen der Bundesrepublik
34. Die deutsche Regierung macht geltend, die von der Kommission beanstandete Kleinbetriebsklausel in § 6 Absatz 1 ArbSchG gehöre zu der vom deutschen Gesetzgeber gewählten abgestuften Umsetzungsregelung. Die Kleinbetriebsklausel führe nicht dazu, dass Kleinbetriebe die Ergebnisse der Beurteilung der Gefahren nicht schriftlich festzuhalten brauchten, sondern verhindere nur eine unverhältnismäßige Doppelbelastung kleiner Unternehmen und stehe insoweit im Einklang mit der Gemeinschaftspolitik. Die von der Richtlinie verlangte ausreichende schriftliche Dokumentationsverpflichtung, die den Arbeitnehmern den Zugang zu den Beurteilungen ermögliche, ergebe sich bereits aus spezialgesetzlichen Regelungen. Dabei hebt die deutsche Regierung hervor, dass, selbst wenn die Biostoffverordnung unvollständig sein sollte, für den einzelnen Arbeitgeber jedenfalls die Unfallverhütungsvorschriften gälten. Sowohl die Unfallversicherungsträger im gewerblichen Bereich und in der Landwirtschaft als auch vergleichbare Unfallversicherungsträger der öffentlichen Hand hätten insoweit ihre Verpflichtungen vollständig erfuellt.
35. Das Arbeitsschutzgesetz und das Arbeitsicherheitsgesetz wirkten bei der Erfuellung der Zwecke der Richtlinie untrennbar zusammen. § 5 ArbSchG und der Aufgabenkatalog in § 3 und § 6 ASiG korrespondierten unmittelbar miteinander. § 5 ArbSchG verpflichte den Arbeitgeber zu einer Beurteilung der Gefährdung, die für die Beschäftigten mit ihrer Arbeit verbunden sei. Die §§ 3 und 6 ASiG stellten dem Arbeitgeber gerade zur Erfuellung dieser Pflicht kompetente Partner, die Fachkräfte für Arbeitssicherheit und die Betriebsärzte, zur Seite. Die Information und die Beratung durch diese fachkundigen Personen seien Teil der Entscheidungsgrundlage des Arbeitgebers. Die Berichte im Sinne der §§ 3 und 6 ASiG müssten deshalb für kleine Betriebe immer auch zugleich den Anforderungen an eine Gefahrenbeurteilung im Sinne von § 6 Absatz 1 Satz 1 ArbSchG genügen.
36. Die deutsche Regierung widerspricht der Ansicht der Kommission, dass zwischen den Dokumentationsverpflichtungen einerseits nach den Unfallverhütungsvorschriften und andererseits nach der Richtlinie keine strukturelle und inhaltliche Gleichwertigkeit bestehe.
37. Was die strukturelle Gleichwertigkeit betreffe, so verlange Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie lediglich, dass der Arbeitgeber über eine Beurteilung der Gefahren verfügen müsse. Der Verfasser des Berichts werde nicht ausdrücklich genannt, und es sei daher möglich, dass bei der Erstellung des Berichts mehrere zusammenwirkten. Aus diesem Grunde könne aus Artikel 9 der Richtlinie nicht abgeleitet werden, dass der Arbeitgeber die Dokumentation selbst vollständig in eigener Person zu erstellen habe. Da in größeren Betrieben die Aufgaben des Arbeitgebers gewöhnlich delegiert würden und nicht alle Aufgaben durch den Unternehmer persönlich wahrgenommen werden könnten, habe die Richtlinie zu Recht auf eine solche überhöhte Anforderung verzichtet.
38. Die Gefährdungsbeurteilung sei in der Praxis ein Prozess, an dem alle, die im Betrieb Verantwortung trügen, beteiligt und zur aktiven Mitwirkung aufgerufen seien. Sinn und Zweck der Dokumentationspflicht sei es dabei, zu gewährleisten, dass alle im Rahmen der Gefährdungsbeurteilung relevanten Umstände im Sinne einer Bestandsaufnahme vollständig zusammengetragen und beurteilt würden. Die Frage, ob der Arbeitgeber sich die Ratschläge zu Eigen machen, setze einen Abwägungsprozess voraus, der über die schlichte Dokumentation hinausgehe. Die Folgeentscheidungen des Arbeitgebers könnten deshalb nicht Gegenstand der Dokumentationspflicht sein.
39. Zum Aufspüren und Dokumentieren der Gefahren müssten auch die Ansichten anderer Personen als des Arbeitgebers selbst wie z. B. die der Betriebsärzte und der Fachkräfte berücksichtigt werden. Diese seien fachlich qualifizierter und unabhängiger als der Arbeitgeber und daher besser in der Lage, die Gefahren zu beurteilen. Dies entspreche dem integrativen Ansatz des Arbeitsschutzes, wie er in der Richtlinie seinen Ausdruck gefunden habe. Die Beurteilung der Gefahren sei danach nicht allein dem Arbeitgeber überlassen. Dass Adressat der Dokumentationspflicht nach dem Arbeitsschutzgesetz der Arbeitgeber sei, während sich die Berichtspflicht nach dem Arbeitssicherheitsgesetz an Fachkräfte richte, könne nicht entscheidend sein. Die Tatsache, dass die Unfallverhütungsvorschriften den Unternehmer dazu verpflichteten, einen Bericht zu erstatten, zeige im Übrigen, dass diesen auch die Verpflichtung treffe, selbst aktiv auf die Erstellung des Berichts hinzuwirken.
40. Bezüglich der inhaltlichen Gleichwertigkeit kritisiert die deutsche Regierung den Ausgangspunkt der Kommission, die die spekulative Möglichkeit einer im konkreten Einzelfall unvollständigen Gefährdungsbeurteilung zugrunde zu legen scheine. Maßstab für die Beurteilung der inhaltlichen Gleichwertigkeit der Berichtspflichten müsse ein auf die Schutzziele bezogener abstrakter Vergleich der Dokumentationspflichten sein. Dieser Vergleich genüge im vorliegenden Fall. Die im Arbeitsschutzgesetz für den Arbeitgeber und die im Arbeitssicherheitsgesetz für Betriebsärzte und Fachkräfte formulierten Aufgabenstellungen stimmten grundsätzlich überein. Mit welchen Mitteln der Arbeitgeber und die ihm zur Seite stehenden Berater die Schutzziele der Richtlinie dann konkret mit Leben fuellten, könne nicht Gegenstand eines Vertragsverletzungsverfahrens wegen mangelnder Umsetzung einer Gemeinschaftsrichtlinie sein.
41. Nach Ansicht der deutschen Regierung hält die Kommission die Umsetzung der Richtlinie durch § 14 ASiG zu Unrecht für lückenhaft. Das in § 14 Absatz 1 ASiG verankerte Subsidiaritätsprinzip lasse dort, wo die autonom erlassenen Unfallverhütungsvorschriften den Vorschriften des Arbeitsschutzgesetzes und des Siebten Buches Sozialgesetzbuch entsprächen, eine nähere Regelung des zuständigen Ministers im Wege der Verordnung nicht zu. Im vorliegenden Fall hätten alle Unfallversicherungsträger in angemessener Weise Unfallverhütungsvorschriften erlassen. Aus diesem Grunde habe der Bundesminister von seiner Befugnis nach § 14 Absatz 2 Nummer 1 ASiG keinen Gebrauch gemacht. Darüber hinaus habe der Bundesminister seit dem Inkrafttreten des Arbeitssicherheitsgesetzes auch noch kein einziges Mal von seiner Befugnis nach § 14 Absatz 2 ASiG Gebrauch gemacht. In der Praxis könnte der Bundesminister auch keine solchen Befreiungen von der Dokumentationsverpflichtung erlassen, da dies den Bestimmungen der Richtlinie widerspräche.
42. Zu dem Vorwurf der Kommission, dass die Tragweite der Ausnahme in § 6 Absatz 1 ArbSchG für Kleinbetriebe durch die Einfügung von Satz 4 ausgedehnt worden sei, trägt die deutsche Regierung vor, dass unter dem Gesichtspunkt des Arbeitsvolumens jetzt Gleichheit bestehe zwischen Arbeitgebern mit und ohne Teilzeitbeschäftigten. Im Übrigen ändere diese Einfügung von Satz 4 nichts an Bedeutung und Ziel des § 6 ArbSchG.
V - Beurteilung
43. Für die Beurteilung dieses Vertragsverletzungsverfahrens empfiehlt sich, zuerst den Umfang des Rechtsstreits und der Verpflichtungen nach der Richtlinie kurz zu umreißen, bevor die Klage der Kommission unter Berücksichtigung der dargestellten Argumente zu beurteilen ist.
A - Der Streitgegenstand
44. Der Rechtsstreit beschränkt sich auf die Umsetzung der Dokumentationsverpflichtungen nach den Artikeln 9 Absatz 1 und 10 Absatz 3 der Richtlinie im Falle von Arbeitgebern mit zehn oder weniger Arbeitnehmern. Die Kommission geht offenkundig davon aus, dass die Dokumentationsverpflichtungen für Arbeitgeber mit mehr als zehn Beschäftigten in § 6 Arbeitsschutzgesetz vollständig und zutreffend umgesetzt worden sind. Zugleich lässt sich feststellen, dass die Rügen der Kommission sich auf die Verpflichtung der betreffenden Arbeitgeber, über eine Beurteilung der am Arbeitsplatz bestehenden Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit zu verfügen, sowie deren Verpflichtung beziehen, Maßnahmen zu treffen, damit die Berechtigten Zugang zu dieser Beurteilung haben. Die Klage der Kommission erstreckt sich nicht auf die Maßnahmen, die die Arbeitgeber aufgrund dieser Beurteilung anschließend ergreifen müssen.
45. Im Übrigen geht es in diesem Verfahren in erster Linie um die Verpflichtung nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie, Dokumente mit den Beurteilungsergebnissen verfügbar zu halten. Wenn die Bundesrepublik Deutschland diese Bestimmung nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hat, folgt daraus nämlich zwingend, dass Artikel 10 Absatz 3 der Richtlinie unzulänglich durchgeführt worden ist. Wenn der Arbeitgeber nicht über eine Beurteilung der Gefahren verfügt, können die Arbeitnehmer oder Arbeitnehmervertreter natürlich auch keinen Zugang dazu haben.
B - Die Verpflichtungen nach der Richtlinie
46. Die Richtlinie hat einen weiten Anwendungsbereich, doch verfügen die Mitgliedstaaten bei der Durchführung der konkreten Verpflichtung zugleich über ein gewisses Ermessen.
47. Wie der Gerichtshof unlängst bestätigt hat, ist der Anwendungsbereich einer Richtlinie, die allgemeine Grundsätze zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit enthält, weit auszulegen. Dies ergibt sich sowohl aus dem Ziel der Richtlinie als auch aus dem Wortlaut ihres Artikels 2. Nach dieser Bestimmung findet die Richtlinie Anwendung auf alle privaten oder öffentlichen Tätigkeitsbereiche und gilt nur insoweit nicht, als Besonderheiten des öffentlichen Dienstes dem entgegenstehen. Daraus folgt weiter, dass Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie eng auszulegen sind.
48. Ich schließe aus dieser Rechtsprechung, dass die Richtlinie grundsätzlich alle Arbeitnehmer schützt, ungeachtet der Größe des Unternehmens, in dem sie tätig sind. Die Stelle in Artikel 9 Absatz 2 der Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten die Dokumentationsverpflichtungen der Arbeitgeber unter Berücksichtigung der Art der Tätigkeit und der Größe der Unternehmen" festlegen können, ist nach meiner Meinung nicht als Befugnis der Mitgliedstaaten zu verstehen, bestimmte Betriebsarten von den in Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie genannten Verpflichtungen auszunehmen. In dieser Hinsicht kann das Ziel der Verbesserung der tatsächlichen Arbeitsverhältnisse nicht Erwägungen rein wirtschaftlicher Art wie einer eventuell unverhältnismäßigen bürokratischen Belastung kleiner Unternehmen untergeordnet werden.
49. Das schließt nicht aus, wie die deutsche Regierung zu Recht ausgeführt hat, dass diese Stelle den Mitgliedstaaten die Möglichkeit bietet, für verschiedene Betriebsarten verschiedene Vorschriften zur Erfuellung der Dokumentationsverpflichtung nach Artikel 9 der Richtlinie zu erlassen. Jeder Arbeitgeber muss als solcher über eine dokumentierte Beurteilung verfügen, doch können die Mitgliedstaaten bei der Konkretisierung dieser Verpflichtung die Art der Tätigkeiten und die Größe der Betriebe berücksichtigen. Eine solche Auslegung entspricht dem früheren Artikel 118a Absatz 2 Unterabsatz 2 EG-Vertrag. Danach sollten die auf Artikel 118a EG-Vertrag gestützten Richtlinien keine verwaltungsmäßigen, finanziellen oder rechtlichen Auflagen vorschreiben, die der Gründung und Entwicklung von Klein- und Mittelbetrieben entgegenstehen.
50. Dass dieses Schutzziel der Richtlinie weit ausgelegt werden muss, ergibt sich außerdem aus der weiten Umschreibung der Gefahren, die im Rahmen der Richtlinie berücksichtigt werden müssten. Nach der fünfzehnten Begründungserwägung gelten die Bestimmungen der Richtlinie für alle denkbaren Gefahren für die Sicherheit und die Gesundheit der Arbeitnehmer. Darunter fallen auch die Gefahren, die sich aus der Verwendung chemischer, physikalischer und biologischer Arbeitsstoffe bei der Arbeit ergeben, sowie die Gefahren im Bereich der Arbeitssicherheit, der Arbeitshygiene und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer. Bei der Umsetzung und Anwendung der Berichts- und Dokumentationspflichten der Richtlinie muss all dem Rechnung getragen werden.
51. Die deutsche Regierung hat im Vorverfahren der Ansicht der Kommission widersprochen, dass die Beurteilung der Gefahren durch den Arbeitgeber dauerhaft, d. h. schriftlich oder elektronisch, festgelegt sein muss. Im gerichtlichen Verfahren hat sie diese Ansicht jedoch offensichtlich gelten lassen. Unter Berücksichtigung der Ziele der Richtlinie bin ich denn in der Tat auch der Meinung, dass der Arbeitgeber die Gefährdungsbeurteilung nach Artikel 9 so festhalten muss, dass der jederzeitige Zugang für die Betroffenen wie z. B. für die in Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie genannten Personen, aber auch für Stellen wie Gewerbeaufsichtsämter, die die Einhaltung der Arbeitsschutzvorschriften kontrollieren, gewährleistet ist. Die Kommission hat nach meiner Meinung zu Recht vorgetragen, dass nur dann, wenn die Gefährdungsbeurteilung tatsächlich festgehalten worden ist, die Arbeitnehmer bestmöglich informiert werden können und der Arbeitgeber gegenüber den Aufsichtsämtern nachweisen kann, dass er seine Dokumentationsverpflichtungen erfuellt hat.
52. Die Richtlinie verpflichtet die Arbeitgeber, die Gefahren zu beurteilen, in Dokumenten festzuhalten, die Informationen für die Berechtigten zur Verfügung zu halten und aufgrund der Beurteilung Schutz- und Vorbeugemaßnahmen auszuarbeiten, die zur Verbesserung des Schutzes der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer im Betriebsablauf beitragen. Nach Ansicht der Kommission muss derjenige, der die Gefährdungsbeurteilungen erstellt, der Arbeitgeber sein. Ich bin jedoch der gleichen Meinung wie die deutsche Regierung, die in der Gegenerwiderung darauf hingewiesen hat, dass die Richtlinie nicht näher bestimmt, wer die Gefährdungsbeurteilung erstellen muss. Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a verlangt nur, dass der Arbeitgeber über eine Beurteilung der Gefahren verfügt. Diese Bestimmung schließt nicht aus, dass die Beurteilung der Gefahren und deren Erstellung durch Dritte erfolgen kann. Schlussendlich geht es nämlich darum, dass der Arbeitgeber nach Artikel 6 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie die Beurteilung der Gefahren dazu benutzt, einen besseren Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer sicherzustellen.
C - Die Beurteilung der Klage der Kommission
53. Nach Artikel 18 Absatz 1 der Richtlinie in Verbindung mit den Artikeln 10 EG und 249 EG mussten die Mitgliedstaaten bis spätestens 31. Dezember 1992 die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie nachzukommen. Es stellt sich nun die Frage, ob die Bundesrepublik Deutschland versäumt hat, die Verpflichtungen der Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie Arbeitgebern mit zehn oder weniger Beschäftigten vorzuschreiben.
54. Die Vorwürfe der Kommission gehen im Wesentlichen dahin, dass das von der Bundesrepublik Deutschland gewählte System, wonach die Dokumentationsverpflichtung für kleine Betriebe in Sondervorschriften geregelt ist, lückenhaft ist und dadurch die betreffenden Bestimmungen der Richtlinie nicht vollständig und verbindlich umgesetzt sind. Die Kommission verweist in diesem Zusammenhang auf die Unzulänglichkeiten im Arbeitssicherheitsgesetz und in der von der deutschen Regierung in ihrer Mitteilung vom 26. Januar 1999 als Beispiel angeführten Biostoffverordnung.
55. Die deutsche Regierung hat im Vorverfahren eventuelle Lücken in der Biostoffverordnung nicht bestritten, macht aber geltend, dass die aufgrund des Arbeitssicherheitsgesetzes und des Siebten Buches Sozialgesetzbuch erlassenen Unfallverhütungsvorschriften ein deckendes System zur Umsetzung der betreffenden Dokumentationsverpflichtung für Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten vorsähen. Ich beschränke mich denn auch auf eine Prüfung der letztgenannten Vorschriften.
56. Die erste Frage, die sich stellt, ist, ob das System, wonach Unfallverhütungsvorschriften von Unfallversicherungsträgern mit Bezug auf die jeweilige Branche erlassen werden, als solches den Erfordernissen für die Umsetzung der betreffenden Richtlinienbestimmungen genügen kann.
57. Ich meine, dass dies durchaus möglich ist. Nach ständiger Rechtsprechung müssen die Mitgliedstaaten zur Durchführung einer Richtlinie im Sinne von Artikel 249 Absatz 3 EG das Ziel der Richtlinie erreichen, indem sie einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen schaffen, so dass das nationale Recht mit der Richtlinie übereinstimmt und keine Unsicherheit bezüglich des Inhalts der nationalen Rechtsvorschriften, deren vollständiger Vereinbarkeit mit der Richtlinie und der förmlichen Verbindlichkeit dieser Regelung bestehen kann. Innerhalb dieser Grenzen ist es jedoch Sache der Mitgliedstaaten, die Form und die Mittel zu wählen. Ebenso wie die Bundesrepublik Deutschland die Richtlinie durch territorial dezentralisierte Rechtsvorschriften ausführen kann, kann sie dies auch durch eine funktional dezentralisierte Regelung wie im vorliegenden Fall, aufgrund deren Sozialversicherungsträger - Körperschaften des öffentlichen Rechts - die Dokumentationsverpflichtung in autonomen Vorschriften festlegen, die der Genehmigung durch den Bundesminister bedürfen. Die Unfallverhütungsvorschriften müssen veröffentlicht werden und sind nach der Genehmigung durch den Minister und nach der Veröffentlichung für die Arbeitgeber und deren Arbeitnehmer verbindlich. Die mehrstufige deutsche Umsetzungsregelung macht in ihrer Allgemeinheit zwar einen komplexen Eindruck, doch besteht für den einzelnen Arbeitgeber mit zehn oder weniger Beschäftigten kein Zweifel, dass er die für seine Branche erlassenen Unfallverhütungsvorschriften befolgen muss.
58. Die Unfallverhütungsvorschriften haben deshalb die Qualität öffentlich-rechtlicher Normen und sind deshalb geeignet, den Verpflichtungen nach der Richtlinie zu genügen. Übrigens hat die Kommission dies auch nicht bestritten. Die Frage, die sich anschließend stellt, ist, ob im Rahmen der Unfallverhütungsvorschriften erstellte Berichte auch tatsächlich der Dokumentation gleichwertig sind, die die Richtlinie verlangt. Für die Kommission ist bei dem deutschen System davon keine Rede. Im deutschen System gebe es weder eine ausdrückliche Erklärung des Arbeitgebers, dass er die Vorschläge des Berichts übernehme und als Grundlage weiterer Schutzmaßnahmen verwende (strukturelle Gleichwertigkeit), noch einen gleichwertigen Standard, was die Beurteilung der Gefährdung angehe (inhaltliche Gleichwertigkeit).
59. In einem Vertragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG muss die Kommission als Klägerin die angebliche Verletzung beweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte liefern, anhand deren dieser das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann. Nach meiner Meinung hat die Kommission nicht hinreichend bewiesen, dass das deutsche System sowohl strukturell als auch inhaltlich nicht den fraglichen Richtlinienbestimmungen entspricht.
60. Bezüglich der strukturellen Gleichwertigkeit bin ich, wie bereits gesagt, derselben Meinung wie die deutsche Regierung, dass Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie von dem Arbeitgeber lediglich verlangt, dass er über eine Gefährdungsbeurteilung verfügt. Die Bestimmung enthält keine Bedingungen hinsichtlich des Verfassers der Berichte, die die Beurteilungen enthalten. Es ist gut denkbar, dass kleine Betriebe die Beurteilungen mit Hilfe Dritter ausführen, die wie Betriebsärzte und andere Fachkräfte gründliche Kenntnisse in dem betreffenden Bereich haben. Die Qualität der Beurteilungen könne sich dadurch verbessern, und dies kommt der Verwirklichung der Ziele der Richtlinie zugute. In diesem Zusammenhang ist bezeichnend, dass der Arbeitgeber nach Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie außerbetriebliche Fachleute hinzuziehen muss, wenn die Möglichkeiten im Unternehmen nicht ausreichen, um die Schutzmaßnahmen und Maßnahmen für Gefahrenverhütung durchzuführen.
61. Die Kritik der Kommission, dass der deutsche Gesetzgeber dem Arbeitgeber nicht zwingend vorschreibe, die in dem Bericht angeführten Maßnahmen als Grundlage für die von ihm zu treffenden Schutzmaßnahmen und Maßnahmen zur Gefahrenverhütung zu nehmen, überzeugt mich ebenfalls nicht. Eine solche Verpflichtung kann ich Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a der Richtlinie nicht entnehmen. Im Kontext der Richtlinie muss die Gefährdungsbeurteilung natürlich dazu verwendet werden, um Maßnahmen zu erlassen, die einen besseren Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Arbeitnehmer gewährleisten. Die Verpflichtung des Arbeitgebers, die erforderlichen Maßnahmen denn auch tatsächlich zu treffen, ist jedoch nicht in Artikel 9, sondern in Artikel 6 der Richtlinie niedergelegt. In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme hat die Kommission jedoch keine Verletzung des Artikels 6 der Richtlinie geltend gemacht, so dass dieses Argument im vorliegenden Verfahren außer Betracht bleiben kann.
62. Bezüglich der inhaltlichen Gleichwertigkeit hat die deutsche Regierung auf die Übereinstimmung zwischen den Dokumentationspflichten nach dem Arbeitssicherheitsgesetz und dem Arbeitsschutzgesetz verwiesen.
63. Nach § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g ASiG und § 6 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe e ASiG müssen die Betriebsärzte und Fachkräfte den Arbeitgeber bei der Beurteilung der Arbeitsbedingungen beraten. § 5 ArbSchG trägt gleichfalls die Überschrift Beurteilung der Arbeitsbedingungen". Nach der letztgenannten Bestimmung muss der Arbeitgeber aufgrund einer Beurteilung der Gefahren für die Sicherheit am Arbeitsplatz Schutzmaßnahmen treffen. In § 5 Absatz 3 ArbSchG werden z. B. die Gefahren genannt, die sich ergeben könnten, insbesondere durch die Gestaltung und die Einrichtung der Arbeitsstätte und des Arbeitsplatzes, durch physikalische, chemische und biologische Einwirkungen, durch die Auswahl und den Einsatz von Arbeitsmitteln sowie die Gestaltung von Arbeits- und Fertigungsverfahren und die Arbeitszeit.
64. § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g ASiG und § 6 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe e ASiG sind durch dasselbe Gesetz eingefügt worden wie § 5 ArbSchG. Dieses Gesetz vom 7. August 1996 diente zur Umsetzung der Richtlinie in der Bundesrepublik Deutschland. Daraus ergibt sich meiner Meinung nach, dass es die Absicht des deutschen Gesetzgebers gewesen sein muss, das Arbeitssicherheitsgesetz und das Arbeitsschutzgesetz hinsichtlich der Beurteilung der Gefahren gleich auszulegen. Die Umschreibung in § 5 Absatz 3 ArbSchG genügt meines Erachtens auch der weiten Umschreibung des Gefahrenbegriffs in der Richtlinie. Deshalb sprechen gute Gründe dafür, dass die Berichtspflicht nach dem ASiG ebenso wie nach § 5 ArbSchG die Beurteilung der Gefahren für Arbeitnehmer im Sinne der Richtlinie umfasst. Die Behauptung der Kommission, dass der Bericht der eingestellten Fachkräfte bestimmte Aufgaben nicht erfuellen müsse und nicht allgemein davon ausgegangen werden könne, dass der Inhalt der einzelnen Berichte mit den Anforderungen der Richtlinie an die Beurteilung übereinstimme, wird hierdurch widerlegt.
65. Es gibt jedoch noch zwei mögliche Einwände gegen das System zur Durchführung der Richtlinie mittels der Unfallverhütungsvorschriften.
66. Zunächst stellt sich die Frage, ob die Art, in der die Berichte nach den Unfallverhütungsvorschriften erstellt werden müssen, der nach der Richtlinie vorgeschriebenen - schriftlichen und/oder elektronischen - Dokumentationspflicht entspricht. Die drei von der Bundesrepublik Deutschland der Kommission vorgelegten Unfallverhütungsvorschriften lassen insoweit keine sicheren Schlüsse zu. Da die Kommission zu keinem Zeitpunkt geltend gemacht hat, dass die Form der Berichte nach den Unfallverhütungsvorschriften den Erfordernissen der Richtlinie nicht genüge, lasse ich diesen möglichen Verstoß außer Betracht.
67. Danach stellt sich die Frage, ob für jede Branche in Deutschland und damit für jeden einzelnen Arbeitgeber tatsächlich Unfallverhütungsvorschriften erlassen und genehmigt worden und in Kraft getreten sind. Sollte dies nicht der Fall sein, so kann nämlich nicht von einer lückenlosen Umsetzung der betreffenden Richtlinienbestimmungen in das deutsche Recht gesprochen werden.
68. Die deutsche Regierung hat darauf hingewiesen, dass inzwischen für jede Branche im privaten und im öffentlichen Bereich Unfallverhütungsvorschriften festgestellt seien. Die Kommission hat dies nicht bestritten. In ihren Ausführungen hat sie sich namentlich gegen die von der Bundesrepublik Deutschland gewählte Art der Umsetzung gewandt, womit sie meines Erachtens nicht bewiesen hat, dass die deutschen Umsetzungsvorschriften insoweit nicht voll deckend seien. Die Kommission hat versäumt, konkret darzutun, dass für eine bestimmte Branche keine Unfallverhütungsvorschriften erlassen worden sind.
69. Bleibt noch zu untersuchen, ob die Ermächtigungsvorschriften des § 14 ASiG nicht zu Lücken im deutschen System führen.
70. Nach meiner Meinung bietet die von der Kommission beanstandete Abwertungsmöglichkeit nach § 14 Absatz 1 ASiG im vorliegenden Fall keine Probleme hinsichtlich der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie. Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesminister, zu bestimmen, welche Maßnahmen der Arbeitgeber zur Erfuellung der sich aus dem ASiG ergebenden Pflichten zu treffen hat. Soweit die Ausführung dezentralisiert den Unfallversicherungsträgern übertragen worden ist, kann der Bundesminister diese Befugnis jedoch nur ausüben, wenn die Träger sich Versäumnisse haben zuschulden kommen lassen. Wenn für jede Branche in der Tat Unfallverhütungsvorschriften erlassen worden sind, wie die deutsche Regierung vorgetragen und die Kommission nicht widerlegt hat, ist die subsidiäre Regelung des § 14 Absatz 1 ASiG überfluessig geworden. Im Übrigen müsste der Minister bereits aufgrund von § 15 Absatz 4 SGB VII eine Genehmigung der ihm vorgelegten Unfallverhütungsvorschriften ablehnen, wenn diese unzulänglich sein sollten.
71. Dagegen verstößt die Befreiungsmöglichkeit nach § 14 Absatz 2 ASiG nach meiner Meinung durchaus gegen eine ordnungsgemäße und eindeutige Umsetzung der hier in Rede stehenden Verpflichtungen. Diese Bestimmung ermächtigt den Bundesminister, bestimmte Betriebsarten von der Einhaltung der in den §§ 3 und 6 ASiG genannten Verpflichtungen zu befreien. Die Kommission macht in ihrer Klageschrift zu Recht geltend, dass der Bundesminister u. a. befugt ist, aufgrund der Anzahl der Beschäftigten festzustellen, dass Arbeitgeber keine Berichte erstellen müssen, die eine Gefährdungsbeurteilung enthalten. So können z. B. im konkreten Fall bestimmte Betriebe von den Pflichten nach § 3 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe g ASiG und § 6 Absatz 1 Nummer 1 Buchstabe e ASiG entbunden werden. In diesem Fall ist das System nicht mehr deckend, und Arbeitgeber, die aufgrund der Richtlinie die betreffende Dokumentationsverpflichtung erfuellen müssen, können rechtswidrig davon ausgenommen werden. Die Richtlinie sieht nämlich solche Befreiungsmöglichkeiten für Kleinbetriebe nicht vor.
72. Die Verteidigung der deutschen Regierung ist nach meiner Meinung nicht haltbar. Die Behauptung, dass der Bundesminister bisher noch nie von der Befreiungsmöglichkeit Gebrauch gemacht habe, schließt eine eventuelle Anwendung in der Zukunft nicht aus. Im Übrigen ist bezüglich der Umsetzung von Richtlinien das Argument zurückzuweisen, dass in der Praxis keine Verstöße gegen die Richtlinie festgestellt worden seien. Um die volle Anwendung der Richtlinie in rechtlicher und nicht nur in tatsächlicher Hinsicht zu gewährleisten, müssen die Mitgliedstaaten einen eindeutigen gesetzlichen Rahmen auf dem betreffenden Gebiet bereitstellen, was durch diese besondere Befreiungsmöglichkeit in § 14 Absatz 2 ASiG nicht erreicht wird. Das Argument, die Befugnis würde nicht ausgeübt, weil dies in diesem Fall im Widerspruch zu der Richtlinie stuende, kann ebenfalls nicht überzeugen. Dies würde im Wesentlichen auf eine Form einer richtlinienkonformen Auslegung des nationalen Rechts hinauslaufen, die nicht die Klarheit und Bestimmtheit aufweisen kann, die bei der Umsetzung von Richtlinien notwendig sind, um dem Erfordernis der Rechtssicherheit zu genügen.
73. Zum Schluss möchte ich bezüglich des Anwendungsbereichs der Kleinbetriebsklausel darauf hinweisen, dass es grundsätzlich keinen Unterschied macht, ob die Ausnahme des § 6 Absatz 1 Satz 3 ArbSchG von der Bundesrepublik Deutschland auf Betriebe mit nicht mehr als zwanzig Teilzeitbeschäftigten ausgedehnt worden ist oder nicht. Im Rahmen des deutschen Systems bedeutet diese Ausdehnung der Tragweite, dass mehr Arbeitgeber der Dokumentationsverpflichtung aufgrund der sonstigen Rechtsvorschriften" unterliegen, d. h. aufgrund der Unfallverhütungsvorschriften statt der Vorschriften des Arbeitsschutzgesetzes. Diese Änderung führt zwar auch dazu, dass mehr Arbeitgeber vom Bundesminister nach § 14 Absatz 2 ASiG von ihren Pflichten entbunden werden können, doch hängt die Ausdehnung der Kleinbetriebsklausel als solche nicht mit dieser Befreiung zusammen.
VI - Kosten
74. Da ich die Rügen der Kommission nur teilweise für begründet halte, ist es meines Erachtens angemessen, dass beide Parteien ihre eigenen Kosten tragen.
VII - Ergebnis
75. Aufgrund dessen möchte ich dem Gerichtshof vorschlagen:
a) festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 10 und 249 EG sowie aus Artikel 9 Absatz 1 Buchstabe a und Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe a der Richtlinie 89/391/EWG des Rates vom 12. Juni 1989 über die Durchführung von Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit und des Gesundheitsschutzes der Arbeitnehmer bei der Arbeit verstoßen hat, indem sie in § 14 Absatz 2 Arbeitssicherheitsgesetz den Bundesminister ermächtigt, festzustellen, dass bestimmte Betriebsarten unter Umständen, die insbesondere mit der Anzahl der Beschäftigten zusammenhängen, von der Erfuellung der in den §§ 3 und 6 Arbeitssicherheitsgesetz genannten Aufgaben befreit sind;
b) im Übrigen die Klage abzuweisen;
c) der Kommission der Europäischen Gemeinschaften und der Bundesrepublik Deutschland jeweils ihre eigenen Kosten aufzuerlegen.