62006CC0308
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 20 november 2007 (
1
)
Zaak C-308/06
The Queen, op verzoek van:
International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko) e.a.
tegen
Secretary of State for Transport
„Zeevervoer — Verontreiniging vanaf schepen — Richtlijn 2005/35/EG — Geldigheid — Verdrag van Montego Bay — Marpol 73/78 — Rechtsgevolgen — Inroepbaarheid — Ernstige nalatigheid — Rechtszekerheidsbeginsel”
I — Inleiding
1.
In het onderhavige geval dient te worden onderzocht of de bepalingen van richtlijn 2005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken (
2
) verenigbaar zijn met rechtsbepalingen van een hogere orde.
2.
De International Association of Independent Tanker Owners (Intertanko), de International Association of Dry Cargo Shipowners (Intercargo), het Greek Shipping co-operation committee, Lloyd’s Register en de International Salvage Union (hierna: „verzoekers”) hebben gezamenlijk bij de High Court of Justice beroep ingesteld jegens de Britse minister van Verkeer op grond van de beoogde omzetting van de richtlijn. Verzoekers zijn belangrijke organisaties binnen het internationale zeevervoer. Intertanko bijvoorbeeld vertegenwoordigt bijna 80 % van de tankervloot op wereldniveau.
3.
Het is omstreden of de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2005/35 verenigbaar zijn met het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, zoals ondertekend in Montego Bay op 10 december 1982 (
3
) (hierna: „Zeerechtverdrag”), waarbij de Gemeenschap in 1998 partij is geworden (
4
), en het Internationale Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973 en het bijbehorende Protocol van 1978 (
5
) (hierna: „Marpol 73/78”). In deze bepalingen wordt de strafrechtelijke aansprakelijkheid voor onrechtmatige lozingen geregeld. Aanleiding voor de twijfel is vooral het feit dat de richtlijn klaarblijkelijk een strenger aansprakelijkheidsregime omvat dan Marpol 73/78. Op grond van de richtlijn is met name ernstige nalatigheid al voldoende, terwijl volgens Marpol 73/78 ten minste roekeloosheid vereist is, evenals kennis van het feit dat waarschijnlijk schade zal ontstaan.
4.
Voorts rijst de vraag of ernstige nalatigheid als aansprakelijkheidscriterium verenigbaar is met het beginsel van de rechtszekerheid.
II — Rechtskader
A — Gemeenschapsrecht
5.
Richtlijn 2005/35 is gebaseerd op artikel 80, lid 2, EG, de rechtsgrondslag voor maatregelen op het gebied van het zeevervoer.
6.
De redenen voor de vaststelling van de richtlijn komen met name in de punten 2 en 3 van de considerans ervan naar voren:
„(2)
De materiële normen voor lozingen van verontreinigende stoffen vanaf schepen zijn in alle lidstaten gebaseerd op het Marpol 73/78-verdrag; deze regels worden echter dagelijks door een zeer groot aantal in gemeenschapswateren varende schepen genegeerd, zonder dat hiertegen wordt opgetreden.
(3)
De implementatie door de lidstaten van Marpol 73/78 in de Gemeenschap verloopt niet uniform, en daarom is er behoefte aan harmonisatie op gemeenschapsniveau; met name wat betreft de oplegging van sancties wegens lozingen van verontreinigende stoffen vanaf schepen hanteren de lidstaten sterk verschillende praktijken.”
7.
Artikel 3 bepaalt het toepassingsgebied van de richtlijn:
„1.   Deze richtlijn is overeenkomstig internationaal recht van toepassing op lozingen van verontreinigende stoffen in:
a)
de binnenwateren, inclusief de havens, van een lidstaat, voor zover het Marpol-regime van toepassing is;
b)
de territoriale zee van een lidstaat;
c)
door de internationale scheepvaart gebruikte zeestraten die vallen onder het doorvaartregime als vervat in deel III, hoofdstuk 2, van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 1982, voor zover deze zeestraten onder de jurisdictie van een lidstaat vallen;
d)
de exclusieve economische of daaraan gelijkwaardige zone van een lidstaat, die is vastgesteld in overeenstemming met het internationaal recht, en
e)
de volle zee.
2.   Deze richtlijn is van toepassing op lozingen van verontreinigende stoffen vanaf ieder schip ongeacht zijn vlag, met uitzondering van oorlogsschepen, mariene hulpschepen of andere schepen die eigendom zijn van of varen voor een staat en tijdelijk uitsluitend voor niet-commerciële overheidsdiensten worden gebruikt.”
8.
In casu wordt de geldigheid van de artikelen 4 en 5 in twijfel getrokken, die luiden als volgt:
„Artikel 4
Inbreuken
De lidstaten dragen er zorg voor dat het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen in een van de in artikel 3, lid 1, bedoelde gebieden als inbreuk wordt aangemerkt, indien het met opzet, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid gebeurt. Deze inbreuken worden beschouwd als delicten in de zin van, en onder de omstandigheden waarin is voorzien in, Kaderbesluit 2005/667/JBZ ter aanvulling van deze richtlijn.
Artikel 5
Uitzonderingen
1.   Een lozing van verontreinigende stoffen in een van de in artikel 3, lid 1, bedoelde gebieden wordt niet als inbreuk aangemerkt, wanneer zij voldoet aan de voorwaarden van bijlage I, voorschriften 9 en 10, voorschrift 11, onder a) of onder c), of bijlage II, voorschrift 5, voorschrift 6, onder a) of onder c) van Marpol 73/78.
2.   Een lozing van verontreinigende stoffen in de in artikel 3, lid 1, onder c), d) en e) bedoelde gebieden wordt voor de eigenaar, de kapitein of de bemanning die onder de verantwoordelijkheid van de kapitein handelt niet als inbreuk aangemerkt, wanneer zij voldoet aan de voorwaarden van bijlage I, voorschrift 11, onder b), of bijlage II, voorschrift 6, onder b), van Marpol 73/78.”
B — Internationaal recht
1. Zeerechtverdrag
9.
Het Zeerechtverdrag omvat bepalingen inzake de vervolging van milieuverontreiniging op zee.
10.
Artikel 211, lid 1, eerste volzin, voorziet in de ontwikkeling van internationale normen voor de bescherming van het milieu:
„De staten stellen, optredend via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie, internationale regels en normen vast ter voorkoming, vermindering en bestrijding van verontreiniging van het mariene milieu door schepen en bevorderen, waar passend, de aanneming op dezelfde wijze van verkeersstelsels met het oogmerk het risico van ongevallen die verontreiniging van het mariene milieu, met inbegrip van de kustlijn, en verontreinigingsschade aan de daarmede samenhangende belangen van kuststaten zouden kunnen veroorzaken, tot een minimum te beperken.”
11.
Op grond van artikel 211, lid 5, hebben kuststaten de bevoegdheid regels vast te stellen ten aanzien van hun exclusieve economische zones:
„Kuststaten kunnen, ter fine van de handhaving van de bepalingen, zoals neergelegd in afdeling 6, ten aanzien van hun exclusieve economische zones wetten en voorschriften aannemen ter voorkoming, vermindering en bestrijding van verontreiniging door schepen, welke overeenstemmen met en uitvoering geven aan algemeen aanvaarde internationale regels en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie.”
12.
Voor zeestraten gelden conform artikel 42, lid 1, sub b, vergelijkbare bepalingen als voor de exclusieve economische zone:
„1.   Onder voorbehoud van de bepalingen van deze afdeling kunnen aan zeestraten grenzende staten wetten en voorschriften aannemen betreffende de doortocht door zeestraten met betrekking tot enige of alle der volgende aangelegenheden:
[…]
b)
het voorkomen, verminderen en bestrijden van verontreiniging, door uitvoering te geven aan van toepassing zijnde internationale voorschriften betreffende het lozen van olie, olie bevattende afvalproducten en andere schadelijke stoffen in de zeestraat;
[…]”
13.
Op grond van artikel 89 zijn regelgevende bevoegdheden van individuele staten met betrekking tot de volle zee in beginsel uitgesloten:
„Geen enkele staat kan rechtsgeldig een deel van de volle zee aan zijn soevereiniteit onderwerpen.”
14.
Artikel 218, lid 1, voorziet echter in de mogelijkheid voor havenstaten om een rechtsvervolging in te stellen met betrekking tot onrechtmatige lozingen:
„Wanneer een schip zich vrijwillig in een haven of op een laad- of losplaats buitengaats van een staat bevindt, kan die staat een onderzoek doen en, wanneer het bewijsmateriaal zulks vereist, een rechtsvervolging instellen met betrekking tot enige lozing uit dat schip buiten de binnenwateren, de territoriale zee of exclusieve economische zone van die staat in overtreding van van toepassing zijnde internationale regels en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie.”
15.
Voor de territoriale zee gelden andere regels. Artikel 2 regelt de soevereiniteit van de kuststaat op dat gebied.
„(1)   De soevereiniteit van een kuststaat strekt zich buiten zijn landgebied en zijn binnenwateren en, in het geval van een archipelstaat, zijn archipelwateren, uit over een aangrenzende zeestrook, omschreven als de territoriale zee.
(2)   Deze soevereiniteit strekt zich uit over het luchtruim boven de territoriale zee en over de bodem en ondergrond van die zee.
(3)   De soevereiniteit over de territoriale zee wordt uitgeoefend met inachtneming van dit verdrag en van andere regels van het internationale recht.”
16.
Artikel 211, lid 4, omvat een algemene regeling inzake de bescherming van het milieu voor de territoriale zee:
„Kuststaten kunnen, bij de uitoefening van hun soevereiniteit binnen hun territoriale zee, wetten en voorschriften aannemen ter voorkoming, vermindering en bestrijding van mariene verontreiniging door vreemde schepen, met inbegrip van schepen die het recht van onschuldige doorvaart uitoefenen. Deze wetten en voorschriften mogen, overeenkomstig deel II, afdeling 3, de onschuldige doorvaart van vreemde schepen niet belemmeren.”
17.
In artikel 21 is geregeld, welke wetten en voorschriften van de kuststaat met betrekking tot de onschuldige doorvaart toelaatbaar zijn:
„(1)   De kuststaat kan, overeenkomstig de bepalingen van dit verdrag en andere regels van het internationale recht, wetten en voorschriften aannemen betreffende de onschuldige doorvaart door de territoriale zee, ten aanzien van de onderstaande aangelegenheden:
[…]
f)
de bescherming van het milieu van de kuststaat en het voorkomen, verminderen en bestrijden van de verontreiniging ervan;
[…]
(2)   Deze wetten en voorschriften zijn niet van toepassing op het ontwerp, de constructie, het bemannen of de uitrusting van vreemde schepen, tenzij deze uitvoering geven aan algemeen aanvaarde internationale regels of normen.
(3)   […]
(4)   Vreemde schepen die het recht van onschuldige doorvaart door de territoriale zee uitoefenen, dienen al deze wetten en voorschriften alsmede alle algemeen aanvaarde internationale voorschriften ter voorkoming van aanvaringen op zee, na te leven.”
2. Marpol 73/78
18.
Marpol 73/78 werd vastgesteld onder auspiciën van de Internationale Maritieme Organisatie (hierna: „IMO”). Weliswaar zijn — voor zover hier relevant — alle lidstaten partij bij dit verdrag (
6
), doch een toetreding van de Gemeenschap is niet voorzien (artikel 13).
19.
Artikel 4 van Marpol 73/78 luidt als volgt:
„(1)   Elke overtreding van de bepalingen van dit Verdrag wordt verboden en strafbaar gesteld krachtens de wetgeving van de voor het betrokken schip bevoegde administratie, ongeacht de plaats waar de overtreding werd begaan. Wanneer de bevoegde administratie in kennis wordt gesteld van een dergelijke overtreding en zij ervan overtuigd is dat er voldoende bewijzen zijn om een procedure op grond van de beweerde overtreding in te stellen, zorgt zij ervoor dat een dergelijke procedure zo snel mogelijk overeenkomstig haar wetgeving wordt ingesteld.
(2)   Elke overtreding van de bepalingen van dit Verdrag binnen de rechtsmacht van een partij bij het Verdrag wordt verboden en strafbaar gesteld krachtens de wetgeving van die partij. Zodra een dergelijke overtreding is begaan, zal de betrokken partij bij het Verdrag:
(a)
ervoor zorgen dat een procedure krachtens de wetgeving van deze partij wordt ingesteld, of
(b)
aan de voor het schip bevoegde administratie alle informatie en bewijzen overleggen waarover zij beschikt en waarmee kan worden aangetoond dat een overtreding heeft plaatsgevonden.
(3)   Indien aan de voor het schip bevoegde administratie informatie of bewijzen met betrekking tot de overtreding van dit Verdrag door het schip werden voorgelegd, informeert zij de partij bij het Verdrag die deze informatie of bewijzen ter beschikking heeft gesteld, en de organisatie onmiddellijk over de door haar getroffen maatregelen.
(4)   […]”
20.
Artikel 9 omvat regels inzake de verhouding met andere internationale overeenkomsten en inzake de uitlegging van het begrip „rechtsmacht”.
„Artikel 9
(1)   […]
(2)   Niets in dit Verdrag doet afbreuk aan de codificatie en de ontwikkeling van het zeerecht door de Conferentie van de Verenigde Naties over het Zeerecht, bijeengeroepen ingevolge Resolutie 2750 C (XXV) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties, noch aan de huidige en toekomstige aanspraken en juridische opvattingen van enige staat met betrekking tot het zeerecht en de aard en omvang van de rechtsmacht van kuststaten en vlaggenstaten.
(3)   De uitdrukking ‚rechtsmacht’ in dit Verdrag dient overeenkomstig het bij de toepassing of uitlegging van dit Verdrag geldende internationale recht te worden uitgelegd.”
21.
De voorschriften met betrekking tot olieverontreiniging door schepen zijn te vinden in bijlage I bij het Marpol-verdrag 73/78. (
7
) In de voorschriften 9 en 10 zijn beperkingen opgenomen, die een lozing verbieden in bepaalde gebieden, binnen een minimumafstand van het land of boven bepaalde maxima (uitgedrukt in per zeemijl geloosde hoeveelheid, de totale geloosde hoeveelheid en de oliehoeveelheid in het effluent). Het lozen van olie of oliehoudende mengsels vanaf schepen in de zee is derhalve verboden, tenzij aan een aantal voorwaarden is voldaan.
22.
In bijlage I, voorschrift 11, zijn echter uitzonderingen op het lozingsverbod opgenomen:
„De voorschriften 9 en 10 van deze bijlage zijn niet van toepassing op:
a)
het lozen in zee van olie of oliehoudende mengsels indien dit noodzakelijk is om de veiligheid van een schip te verzekeren of om mensenlevens op zee te redden; of
b)
het lozen in zee van olie of oliehoudende mengsels ten gevolge van schade aan een schip of aan de uitrusting daarvan,
i)
mits na het ontstaan van de schade of na het ontdekken van de lozing alle redelijke voorzorgen zijn getroffen om de lozing te voorkomen of tot een minimum te beperken; en
ii)
uitgezonderd ingeval de eigenaar of de kapitein handelde met de bedoeling om schade te veroorzaken, dan wel roekeloos[ (
8
) ] handelde en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan; of
c)
het lozen in zee van oliehoudende stoffen met toestemming van de Administratie, indien dit geschiedt met het doel bepaalde verontreinigingsvoorvallen te bestrijden teneinde de schade door verontreiniging tot een minimum te beperken. Elke lozing van dien aard behoeft de goedkeuring van elke regering binnen wier rechtsmacht men zich voorneemt de lozing te doen plaatsvinden.”
23.
Bijlage II (
9
) bij Marpol 73/78 omvat bepalingen die overeenkomen met die van bijlage I. Deze bepalingen gelden echter niet voor olie of oliehoudende mengsels, maar voor in bulk vervoerde schadelijke vloeistoffen. Voorschrift 5 van bijlage II verbiedt het lozen van bepaalde stoffen in de zee. Voorschrift 6, sub b, van bijlage II luidt:
„Voorschrift 5 van deze bijlage is niet van toepassing op
[…]
b)
het lozen in zee van schadelijke vloeistoffen of mengsels die dergelijke stoffen bevatten, ten gevolge van schade aan het schip of aan de uitrusting daarvan,
i)
mits na optreden van de beschadiging of na het ontdekken van het lozen alle redelijke voorzorgen zijn getroffen om de lozing te voorkomen of tot een minimum te beperken, en
ii)
tenzij de eigenaar of de kapitein handelde met de bedoeling om schade te veroorzaken, ofwel roekeloos[ (
10
) ] handelde en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan”.
III — Verzoek om een prejudiciële beslissing
24.
De High Court of Justice, Queen’s Bench Division, Administrative Court, verzoekt het Hof op initiatief van verzoekers om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Is artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35/EEG, wat de door de internationale scheepvaart gebruikte zeestraten, de exclusieve economische of daaraan gelijkwaardige zone van een lidstaat en de volle zee betreft, ongeldig voor zover het de uitzonderingen van bijlage I, voorschrift 11, sub b, en bijlage II, voorschrift 6, sub b, bij het Marpol-verdrag 73/78 beperkt tot de eigenaar, de kapitein en de bemanning?
2)
Wat de territoriale zee van een lidstaat betreft:
a)
is artikel 4 van de richtlijn ongeldig voor zover het verlangt dat de lidstaten ernstige nalatigheid als criterium voor de aansprakelijkheid voor lozing van verontreinigende stoffen hanteren, en/of
b)
is artikel 5, lid 1, van de richtlijn ongeldig voor zover het de toepassing van de uitzonderingen van bijlage I, voorschrift 11, sub b, en bijlage II, voorschrift 6, sub b, bij het Marpol-verdrag 73/78 uitsluit?
3)
Schendt artikel 4 van de richtlijn, krachtens hetwelk de lidstaten nationale wetgeving moeten vaststellen die mede ernstige nalatigheid als aansprakelijkheidscriterium kwalificeert en lozingen in de territoriale zee strafbaar stelt, het door het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee erkende recht van onschuldige doorvaart, en, zo ja, is artikel 4 ongeldig in dit opzicht?
4)
Schendt het gebruik van de uitdrukking „ernstige nalatigheid” in artikel 4 van de richtlijn het rechtszekerheidsbeginsel, en, zo ja, is artikel 4 ongeldig in dat opzicht?”
25.
Aan de schriftelijke behandeling hebben deelgenomen verzoekers in het hoofdgeding, het Koninkrijk Denemarken, de Republiek Estland, de Helleense Republiek, het Koninkrijk Spanje, de Republiek Frankrijk, de Republiek Italië, de Republiek Cyprus, de Republiek Malta, het Koninkrijk Zweden, het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland evenals het Europees Parlement, de Raad van de Europese Unie en de Commissie van de Europese Gemeenschappen. Aan de mondelinge behandeling op 25 september 2007 hebben, met uitzondering van het Koninkrijk Denemarken en de Republiek Estland, alle bovengenoemde partijen deelgenomen.
IV — Juridische beoordeling
26.
Hierna zal ik allereerst (onder A) ingaan op een aantal twijfelpunten met betrekking tot de ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing en de bevoegdheid van het Hof van Justitie. Daarna zal ik in het kader van de beantwoording van de eerste vraag ingaan op het aansprakelijkheidscriterium voor onrechtmatige lozingen buiten de territoriale zee, dat wil zeggen op volle zee, in door de internationale scheepvaart gebruikte zeestraten en binnen de exclusieve economische zone. Het zal blijken dat Marpol 73/78 voor deze gedeelten van de zee een uitputtende definitie omvat van het toepasselijke aansprakelijkheidscriterium, zulks op grond van het samenspel tussen dit verdrag en het Zeerechtverdrag (zie hierna onder B). Daarentegen heeft Marpol 73/78 in de territoriale zee, die in de tweede en derde vraag aan de orde komt, hooguit de functie van een — alleen de lidstaten en niet de Gemeenschap bindende — minimumnorm, inzonderheid omdat de bevoegdheden in dit gedeelte van de zee, dat onderdeel van het grondgebied van de kuststaten is, door het Zeerechtverdrag niet zo sterk worden beperkt als in andere gedeelten van de zee (zie hierna onder C). Ten slotte (onder D) dient te worden onderzocht of het aansprakelijkheidscriterium van ernstige nalatigheid verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel.
A — Ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing
27.
De Franse regering trekt de ontvankelijkheid van het prejudiciële verzoek in twijfel. In tegenstelling tot de zaak British American Tobacco (
11
) heeft de verwijzende rechter volgens de Franse regering in casu niet aangegeven dat het in het hoofdgeding om de wettigheid van de voorgenomen omzetting van de in geding zijnde richtlijn gaat. Bovendien bestaat tussen partijen in het hoofdgeding geen geschil met betrekking tot de eerste vraag.
28.
Deze bezwaren berusten op het feit dat het Hof in uitzonderlijke gevallen, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, een onderzoek dient in te stellen naar de omstandigheden waaronder het door de nationale rechter is geadieerd. (
12
) Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat het afwijzen van een verzoek van een nationale rechter slechts mogelijk is wanneer duidelijk blijkt dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen. (
13
) Behoudens in dergelijke gevallen, is het Hof in beginsel verplicht om te antwoorden op prejudiciële vragen over de uitlegging van de regels van gemeenschapsrecht. (
14
) In dit verband heeft het begrip uitlegging ook betrekking op de toetsing van de geldigheid. (
15
)
29.
De Franse regering voert niets aan waaruit blijkt dat de prejudiciële vragen of het hoofdgeding van hypothetische aard zijn. Het is veeleer duidelijk dat het hoofdgeding een reëel geschil betreft en dat de prejudiciële vragen voor de beslissing van het geschil van doorslaggevende betekenis zijn. Verder heeft het Hof geen aanvullende gegevens over de aard van het hoofdgeding nodig om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden. Sinds het arrest British American Tobacco (
16
) is het Hof tenslotte bekend dat in het Verenigd Koninkrijk een beroep strekkend tot voorkoming van de omzetting van een richtlijn mogelijk is, dat tot gevolg kan hebben dat aan het Hof vragen worden voorgelegd betreffende de geldigheid van deze richtlijn. Ondanks de twijfel van de Franse regering met betrekking tot de ontvankelijkheid kan het verzoek om een prejudiciële beslissing derhalve niet worden afgewezen.
30.
Verder vragen Denemarken en de Raad zich af, of het Hof bevoegd is tot uitlegging van het Zeerechtverdrag. Tot dit verdrag zijn de Gemeenschap en al haar lidstaten toegetreden op grond van een gedeelde bevoegdheid. (
17
) Het Hof is derhalve in beginsel niet bevoegd bepalingen uit te leggen die onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen. Slechts bij wijze van uitzondering kan het Hof bevoegd zijn om dergelijke regelingen uit te leggen, teneinde vast te stellen of deze binnen de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten vallen. (
18
)
31.
Het Hof heeft echter bepaald dat de vaststelling van gedeelde bevoegdheden in de specifieke context van het Zeerechtverdrag ervan afhangt of op de gebieden die door de betrokken verdragsbepalingen worden bestreken, communautaire voorschriften bestaan, waarbij de draagwijdte en aard ervan voor het overige zonder belang zijn. (
19
) Met andere woorden, wat het Zeerechtverdrag betreft, is ook de Gemeenschap voor daarin geregelde vraagstukken bevoegd, zodra communautaire voorschriften op dat gebied bestaan, ongeacht of de communautaire regelingen uitputtend zijn of dat de lidstaten over een beoordelingsmarge blijven beschikken.
32.
Om die reden treft het betoog van Denemarken en de Raad met betrekking tot de onbevoegdheid van het Hof geen doel. Men dient ervan uit te gaan dat de voor een toetsing van richtlijn 2005/35 relevante bepalingen van het Zeerechtverdrag op zijn minst onder een gedeelde bevoegdheid van de lidstaten en de Gemeenschap vallen. Anders zou de richtlijn reeds bij gebreke van een toereikende rechtsgrondslag moeten worden nietigverklaard. De rechtsgrondslag van de richtlijn wordt in casu echter door geen van de deelnemers aan de procedure betwist.
33.
Het Hof is derhalve bevoegd tot uitlegging van de relevante bepalingen van het Zeerechtverdrag.
B — Eerste vraag — Aansprakelijkheid van niet in Marpol 73/78 genoemde personen
34.
De eerste vraag heeft betrekking op de aansprakelijkheid van personen die niet in Marpol 73/78 worden genoemd, voor lozingen buiten de territoriale zee. Verzoekers, Griekenland, Malta en Cyprus zijn van mening dat de desbetreffende regelingen niet verenigbaar zijn met Marpol 73/78.
35.
Derhalve dient allereerst te worden onderzocht of Marpol 73/78 de toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van richtlijn 2005/35 is, en aansluitend of Marpol 73/78 de aansprakelijkheid voor lozingen ten gevolge van een ongeval beperkt op een wijze zoals door verzoekers is gesteld.
1. Marpol 73/78 als toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van richtlijn 2005/35
36.
De deelnemers aan de procedure nemen tal van standpunten in op grond waarvan Marpol 73/78 wellicht als toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van richtlijn 2005/35 zou moeten worden gehanteerd. Ten eerste zou de Gemeenschap volkenrechtelijk gebonden kunnen zijn aan Marpol 73/78 (zie onder a). Ten tweede zou Marpol 73/78 de Gemeenschap indirect kunnen binden, aangezien het Zeerechtverdrag de regelgevende bevoegdheden van de Gemeenschap onder verwijzing naar de normen van Marpol 73/78 beperkt (zie onder b). Ten derde zou de gebondenheid aan Marpol 73/78 kunnen voortvloeien uit het feit dat met richtlijn 2005/35 een harmonisatie van de implementatie van het verdrag op gemeenschapsniveau wordt beoogd (zie onder c).
a) Volkenrechtelijke gebondenheid van de Gemeenschap aan Marpol 73/78
37.
Zoals de Raad en de Commissie benadrukken, heeft het Hof in het arrest Peralta vastgesteld dat de bepalingen van Marpol 73/78 de Gemeenschap niet binden. (
20
)
38.
Zoals reeds ten tijde van dat arrest gold, is de Gemeenschap ook thans nog geen partij bij Marpol 73/78. De wettigheid van een gemeenschapshandeling hangt in beginsel niet af van haar verenigbaarheid ervan met een internationale overeenkomst waarbij de Gemeenschap geen partij is. (
21
)
39.
In tegenstelling tot de opvatting van Cyprus en het Verenigd Koninkrijk, blijkt ook niet uit het arrest Poulsen en Diva Navigation (
22
) dat de Gemeenschap zonder meer gebonden is aan volkenrechtelijke bepalingen van welke aard dan ook. Het Hof concludeert weliswaar dat de bevoegdheden van de Gemeenschap moeten worden uitgeoefend in overeenstemming met het volkenrecht, maar uit de daaropvolgende passages van dat arrest blijkt dat deze conclusie betrekking heeft op het internationale gewoonterecht. (
23
) In casu bestaat echter geen aanleiding om aan te nemen dat in de relevante bepalingen van Marpol 73/78 internationaal gewoonterecht zou zijn gecodificeerd.
40.
Daarentegen kan een tweede, in het arrest Peralta genoemde hypothese van een gebondenheid van de Gemeenschap aan Marpol 73/78 niet op voorhand van de hand worden gewezen, namelijk de aanvaarding van voorheen door de lidstaten uitgeoefende bevoegdheden ter zake van de toepassing van dit verdrag. (
24
) Deze door verzoekers verdedigde hypothese heeft betrekking op de rechtspraak betreffende de gebondenheid aan de GATT, voordat de Gemeenschap partij werd bij deze overeenkomst. (
25
) Het Hof baseerde zijn oordeel daarbij op een aantal aspecten.
41.
De GATT is een overeenkomst tussen de lidstaten die ten tijde van de oprichting van de Gemeenschap reeds bestond. Op het moment dat het arrest International Fruit Company werd gewezen, waren de relevante bevoegdheden op het gebied van de handelspolitiek evenwel volledig overgedragen aan de Gemeenschap. Derhalve was alleen nog de Gemeenschap bevoegd om in het kader van de GATT op te treden. Dienovereenkomstig en met toestemming van zowel de lidstaten als de andere verdragsluitende partijen is de Gemeenschap reeds toen namens de lidstaten in het kader van de GATT opgetreden.
42.
Anders dan op het gebied van de handelspolitiek bestaat in het onderhavige geval geen exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap op grond van het Verdrag om het lozen van verontreinigende stoffen vanaf schepen in de zee te regelen. Deze bevoegdheid — hetzij op grond van artikel 80, lid 2, EG, inzake het vervoer, hetzij op grond van artikel 175 EG, inzake het milieu (
26
) — is veeleer concurrerend van aard, dat wil zeggen dat zij bij de lidstaten berust, zolang en voor zover de Gemeenschap deze bevoegdheid niet heeft uitgeoefend. (
27
) De Gemeenschap heeft deze bevoegdheid weliswaar op zijn laatst met de vaststelling van richtlijn 2005/35 uitgeoefend, maar dit betekent nog niet dat daarmee de bevoegdheden van de lidstaten op dit gebied volledig zijn overgegaan op de Gemeenschap, omdat de richtlijn conform artikel 1, lid 2, slechts een minimumnorm vaststelt en de lidstaten dus niet belet strengere maatregelen te nemen die in overeenstemming zijn met het internationale recht.
43.
Ongeacht of de bevoegdheid van de Gemeenschap intussen een exclusieve bevoegdheid is geworden, moet ook in twijfel worden getrokken of een dergelijke door de uitoefening van bevoegdheden bewerkstelligde aanvaarding van bevoegdheden voldoende is om een gebondenheid aan volkenrechtelijke verplichtingen van de lidstaten aan te nemen. Tenslotte was de aanvaarding van de bevoegdheden op het gebied van de handelspolitiek, waar het bij de GATT om ging, uitdrukkelijk neergelegd in het Verdrag. Zo is in het arrest Peralta sprake van een aanvaarding „krachtens het Verdrag”. (
28
) Ook heeft het Hof in een vergelijkbaar geval een gebondenheid aan het Verdrag van München van 5 oktober 1973 betreffende de verlening van Europese octrooien afgewezen (
29
), hoewel de te toetsen richtlijn 98/44 (
30
) een gedeeltelijke harmonisatie van de implementatie van dit verdrag had bewerkstelligd. (
31
)
44.
Bovendien is niet aangevoerd dat de Gemeenschap als opvolgster van de lidstaten in het kader van Marpol 73/78 optreedt of dat de andere verdragsluitende partijen hebben ingestemd met een dergelijk optreden, zoals bij de GATT het geval was. De Gemeenschap heeft bij de IMO, de organisatie die bevoegd is voor Marpol 73/78, slechts de status van waarnemer.
45.
Om die reden kan een gebondenheid van de Gemeenschap aan Marpol 73/78 niet voortvloeien uit de aanvaarding van bevoegdheden van de lidstaten.
b) Verwijzing naar Marpol 73/78 in het Zeerechtverdrag
46.
Zoals door de meeste deelnemers aan de procedure tijdens de schriftelijke behandeling is aangevoerd, zou Marpol 73/78 door het Zeerechtverdrag als toetsingsmaatstaf in het gemeenschapsrecht kunnen zijn opgenomen.
47.
Krachtens artikel 300, lid 7, EG zijn de akkoorden gesloten onder de in dit artikel vastgestelde voorwaarden verbindend voor de instellingen van de Gemeenschap en voor de lidstaten. De Gemeenschap heeft het Zeerechtverdrag ondertekend en vervolgens bij besluit 98/392 goedgekeurd. Daarmede vormen de bepalingen van dit verdrag volgens vaste rechtspraak thans een bestanddeel van de communautaire rechtsorde. (
32
)
48.
Door de Gemeenschap gesloten volkenrechtelijke overeenkomsten zijn van hogere rang dan de bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht. (
33
) Het Hof toetst daarom de wettigheid van handelingen van de instellingen van de Gemeenschap aan de bepalingen van dergelijke overeenkomsten. Deze toetsing geschiedt echter onder het voorbehoud dat de aard noch de opzet van deze overeenkomst zich daartegen mag verzetten. In ieder geval moeten, voor zover particulieren een beroep willen doen op een dergelijke overeenkomst, de betrokken bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. (
34
)
49.
Naar de opvatting van de Franse regering en de Raad, waarbij de regeringen van Italië, Spanje en Zweden evenals het Parlement zich tijdens de mondelinge behandeling hebben aangesloten, staan beide voorwaarden aan een beroep van particulieren op het Zeerechtverdrag in de weg.
50.
Deze opvatting wekt verbazing in het licht van de rechtspraak van het Hof tot dusver. Noemenswaardig is in dit verband in het bijzonder het arrest Poulsen en Diva Navigation. In deze zaak ging het om de vraag of in een strafzaak aan een Deense kapitein van een in Panama geregistreerd schip een vangverbod neergelegd in een visserijverordening van de Gemeenschap kon worden tegengeworpen. In dat geval heeft het Hof reeds rekening gehouden met het Zeerechtverdrag, dat toen nog niet in werking was getreden, maar dat werd geacht de stand van het internationale gewoonterecht tot uitdrukking te brengen, en bepaald dat een vaartuig uitsluitend aan de wet van de vlaggenstaat is onderworpen (
35
) en dat een toepassing van het vangverbod op dit vaartuig in de exclusieve economische zone en in de territoriale wateren uitgesloten dient te worden. (
36
) Het Hof heeft derhalve in beginsel reeds erkend dat particulieren een beroep kunnen doen op bepalingen van het Zeerechtverdrag. Verzoekers hebben er in de mondelinge behandeling terecht op gewezen dat het volkomen onbegrijpelijk zou zijn, indien deze mogelijkheid na de inwerkingtreding van het Zeerechtverdrag niet meer bestond.
51.
Ook de rechtspraak sinds de inwerkingtreding van het Zeerechtverdrag bevat geen aanwijzingen in die zin. Zo heeft het Hof uit artikel 94 van het Zeerechtverdrag de volkenrechtelijke verantwoordelijkheid van vlaggenstaten afgeleid (
37
) en heeft het de territoriale werkingssfeer van de Zesde btw-richtlijn (
38
) onlangs afgebakend aan de hand van regelingen betreffende de rechtsmacht van de staten in de verschillende gedeelten van de zee. (
39
) Deze regelingen zijn ook in casu weer van belang.
52.
Het Hof heeft in die gevallen echter niet de aard en de opzet van het Zeerechtverdrag onderzocht, noch vastgesteld of de betrokken bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Om die reden dienen de bezwaren tegen de toepassing van de bepalingen van het Zeerechtverdrag in casu te worden onderzocht.
53.
Een belangrijke beweegreden van de Raad schijnt te zijn dat derde staten het Zeerechtverdrag volgens hem niet toepassen in hun nationale recht. Met name zou algemeen worden vermeden om vragen met betrekking tot de uitlegging van het Zeerechtverdrag door de rechter te laten toetsen. Zelfs als dit juist was, zou dit evenwel niet zonder meer in de weg staan aan toepassing van het Zeerechtverdrag in het gemeenschapsrecht. (
40
) Het is dan ook van belang om dit verdrag te bestuderen.
54.
Ten aanzien van de aard en de opzet van het Zeerechtverdrag benadrukt met name de Raad dat dit verdrag vooral betrekking heeft op algemene kwesties die tussen staten onderling en op grond van het wederkerigheidsbeginsel moeten worden geregeld. Bovendien gaat het volgens de Raad om territoriale kwesties en om de functie die staten als zodanig hebben. Tenslotte voorziet het Zeerechtverdrag in verschillende procedures voor geschillenbeslechting, hetgeen de verdragsluitende partijen naar de opvatting van de Raad een zekere flexibiliteit biedt.
55.
De uiteenzetting van de Raad heeft kort gezegd tot doel de rechtspraak met betrekking tot het bijzondere karakter van de GATT en het WTO-Verdrag toe te passen op het Zeerechtverdrag. Vooral het betoog met betrekking tot de wederkerigheid is echter in strijd met de gedurende de mondelinge behandeling herhaaldelijk genoemde aard van het Zeerechtverdrag als „Grondwet der zeeën”. Volgens de vierde overweging van de preambule ervan wordt met dit verdrag beoogd een objectieve„rechtsorde voor de zeeën en oceanen in te stellen, die de internationale verbindingen vergemakkelijkt en het vreedzame gebruik van de zeeën en oceanen, het rechtvaardige en doelmatige gebruik van de rijkdommen ervan […] bevordert”.
56.
De verwijzing naar het vreedzame gebruik doelt ook op de individuele deelnemers aan het zeevervoer. Dit blijkt duidelijk uit de regelingen met betrekking tot de civiele scheepvaart. Op dat gebied zijn van oudsherre vooral particulieren actief, die er een substantieel belang bij hebben dat de staten de in het Zeerechtverdrag opgenomen regels voor het zeevervoer in acht nemen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de hierna nog te bespreken regelingen met betrekking tot de onschuldige doorvaart, maar ook meer algemeen voor de regelingen met betrekking tot de bevoegdheden ten aanzien van door schepen veroorzaakte verontreiniging.
57.
De geschillenbeslechtingsmogelijkheden in het Zeerechtverdrag beletten het Hof niet om bepalingen van dit verdrag aan te halen om de wettigheid van afgeleid gemeenschapsrecht te toetsen. Door deze regelingen wordt namelijk geen exclusieve bevoegdheid van andere organen voor de uitlegging van het Zeerechtverdrag in het leven geroepen. Integendeel, de door de Raad benadrukte vrijheid van de verdragsluitende partijen om conform artikel 280 van het Zeerechtverdrag de geschillenbeslechtingsprocedure onderling vrij te kiezen, sluit het bestaan van exclusieve bevoegdheden uit. (
41
)
58.
Anders dan door sommigen is gesteld, vloeit uit de „flexibiliteit” of, beter gezegd, de keuzemogelijkheid met betrekking tot de procedure voor geschillenbeslechting in het geheel niet voort, dat ook de overige bepalingen van het Zeerechtverdrag van flexibele aard zouden zijn. De geschillenbeslechtingsregeling noch een andere bepaling van het Zeerechtverdrag biedt de verdragsluiende partijen algehele flexibiliteit of mogelijkheden om van de verdragsbepalingen af te wijken.
59.
Het Zeerechtverdrag dient derhalve als toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van handelingen van de gemeenschapsinstellingen. In hoeverre particulieren daarop een beroep kunnen doen, kan daarom slechts voortvloeien uit de betrokken bepaling zelf. Deze moet inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn.
60.
In het onderhavige geval gaat het niet om de bevoegdheden van de lidstaten om regelingen voor schepen te treffen die onder hun eigen vlag varen. De eerste vraag heeft veeleer betrekking op de regelingen die zijn opgenomen in de artikelen 4 en 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 voor alle door schepen veroorzaakte verontreinigingen in zeestraten, in de exclusieve economische zone en op volle zee, ongeacht of deze schepen onder de vlag van een lidstaat varen of niet. Het Hof heeft reeds aanvaard dat regelgevende bevoegdheden in deze gedeelten van de zee, dus buiten het grondgebied van de lidstaten, aan de hand van het Zeerechtverdrag dienen te worden bepaald. (
42
) De artikelen 87, 89 en 218, lid 1, artikel 55, artikel 58 en artikel 211, lid 5, evenals artikel 42, lid 1, sub b, van het Zeerechtverdrag bevatten de regelingen die van belang zijn voor de beantwoording van de eerste vraag.
61.
Artikel 87, lid 1, sub a, garandeert de vrijheid van scheepvaart op volle zee. Artikel 89 verbiedt staten in beginsel om een deel van de volle zee aan hun soevereiniteit te onderwerpen. Wanneer een schip zich echter vrijwillig in een haven of op een laad- of losplaats buitengaats van een staat bevindt, kan die staat op grond van artikel 218, lid 1, een onderzoek doen en, wanneer het bewijsmateriaal zulks vereist, een rechtsvervolging instellen met betrekking tot enige lozing uit dat schip buiten de binnenwateren, de territoriale zee of de exclusieve economische zone van die staat, mits deze lozing inbreuk maakt op van toepassing zijnde internationale regels en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie. (
43
) Voorwaarde voor een dergelijke rechtsvervolging is dat de betrokken staat dergelijke lozingen op volle zee aan sancties mag onderwerpen.
62.
Conform artikel 58, lid 1, van het Zeerechtverdrag geldt ook in de exclusieve economische zone het beginsel van de vrijheid van scheepvaart. De soevereiniteit van de kuststaat over deze zone is functioneel en op grond van artikel 55 van het Zeerechtverdrag beperkt tot de bevoegdheden zoals verleend bij dit verdrag. (
44
) Conform artikel 211, lid 5, kunnen de kuststaten, ter fine van de handhaving van de bepalingen van afdeling 6 van het Zeerechtverdrag, ten aanzien van hun exclusieve economische zones wetten en voorschriften aannemen ter voorkoming, vermindering en bestrijding van verontreiniging door schepen; deze moeten overeenstemmen met en uitvoering geven aan algemeen aanvaarde internationale regels en normen, vastgesteld via de bevoegde internationale organisatie of een algemene diplomatieke conferentie.
63.
Voor door de internationale scheepvaart gebruikte zeestraten gelden op grond van deze functie een aantal bijzondere bepalingen van deel III van het Zeerechtverdrag. Conform artikel 42, lid 1, sub b, kunnen aan zeestraten grenzende staten wetten en voorschriften aannemen betreffende de doortocht door zeestraten met betrekking tot onder meer het voorkomen, verminderen en bestrijden van verontreiniging, door uitvoering te geven aan van toepassing zijnde internationale voorschriften betreffende het lozen van olie, olie bevattende afvalproducten en andere schadelijke stoffen in de zeestraat.
64.
Deze bepalingen laten dus duidelijk zien dat de Gemeenschap in het kader van de uitoefening van van de lidstaten overgenomen bevoegdheden sancties voor lozingen in de betrokken gedeelten van de zee mag opleggen, indien deze inbreuk maken op de algemeen aanvaarde internationale voorschriften.
65.
Deze bepalingen zijn in zoverre niet onvoorwaardelijk, dat zij veronderstellen dat relevante internationale normen zijn vastgesteld. De Commissie wijst er terecht op dat aan deze voorwaarde is voldaan door Marpol 73/78. Zoals inzonderheid blijkt uit de tweede overweging van de considerans en uit artikel 1, lid 1, van richtlijn 2005/35, gaat het bij de algemeen aanvaarde internationale regels om de bepalingen van Marpol 73/78. Door geen van de deelnemers aan de procedure wordt beweerd dat deze bepalingen niet voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn.
66.
Of deze bepalingen rechtstreeks van toepassing zijn en — daarmee samenhangend — of zij rechten voor particulieren in het leven roepen, is voor de beantwoording van de prejudiciële vragen niet van doorslaggevend belang. Ook de rechtsgrondslagen van de Verdragen zijn in beginsel niet in die zin rechtstreeks toepasselijk, dat particulieren daaraan rechten of rechtsgevolgen ten gunste van zichzelf kunnen ontlenen. Desondanks kunnen particulieren de wettigheid van regelingen van afgeleid recht in twijfel trekken door de rechtsgrondslag ervan aan te vechten. (
45
) En precies dit is hier het geval: in casu dient te worden onderzocht of de Gemeenschap op grond van het Zeerechtverdrag bevoegd is de bestreden bepalingen van richtlijn 2005/35 vast te stellen.
67.
Dit zou echter ook niet anders zijn, indien het Hof de rechten van particulieren als dwingende voorwaarde voor de toepassing van bovengenoemde bepalingen als maatstaf voor de wettigheid beschouwde. Reeds in het arrest Poulsen en Diva Navigation (
46
) heeft het Hof namelijk verwezen naar de vrijheid van scheepvaart conform artikel 87, lid 1, sub a, en artikel 58, lid 1, van het Zeerechtverdrag. Buiten de territoriale zee mag de Gemeenschap slechts ingrijpen in deze rechten, voor zover het Zeerechtverdrag haar een regelgevende bevoegdheid op dit gebied verleent.
68.
Aangezien volgens het Zeerechtverdrag buiten de territoriale zee slechts regelingen met betrekking tot lozingen mogen worden getroffen die uitvoering geven aan Marpol 73/78, mag de Gemeenschap geen méér verstrekkende regelingen voor de betrokken gedeelten van de zee treffen. (
47
)
69.
De tegengestelde opvatting van Italië dat ondanks deze bepalingen buiten de territoriale zee strengere beschermingsmaatregelen kunnen worden getroffen en toegepast, is niet overtuigend. Het is weliswaar juist dat de staten verplicht zijn het mariene milieu te beschermen, zoals inzonderheid blijkt uit artikel 192 van het Zeerechtverdrag, doch deze taak wordt buiten de territoriale zee geconcretiseerd door bovengenoemde bepalingen, die uitvoering geven aan de op grond van artikel 211, lid 1, ontwikkelde gemeenschappelijke internationale normen. Deze verwijzing naar de gemeenschappelijke normen wordt gerechtvaardigd door het feit dat eenzijdige maatregelen de internationale scheepvaart bovenmatig zouden kunnen hinderen. Dit geldt met name op volle zee, waar het goed mogelijk is dat een groot aantal verschillende beschermingsnormen naast elkaar van toepassing is.
70.
Via de verwijzing naar de genoemde bepalingen van het door de Gemeenschap gesloten Zeerechtverdrag krijgt Marpol 73/78 derhalve buiten de territoriale zee de functie van toetsingsmaatstaf voor richtlijn 2005/35. In zoverre dient er rekening mee te worden gehouden dat aldaar op grond van het Zeerechtverdrag slechts regelingen getroffen kunnen worden die voldoen aan de bepalingen van Marpol 73/78, dat wil zeggen die uitvoering geven aan het daarin neergelegde beschermingsniveau. Daarentegen zijn in deze gedeelten van de zee geen regelingen toelaatbaar die verder gaan dan de bepalingen van Marpol 73/78.
c) Implementatie van Marpol 73/78
71.
Met name verzoekers baseren de toetsing van richtlijn 2005/35 aan Marpol 73/78 uiteindelijk ook op het feit dat met de richtlijn wordt beoogd de implementatie van dit verdrag in de lidstaten te harmoniseren. Ik zal deze opvatting hier subsidiair bespreken voor het geval het Hof het Zeerechtverdrag niet als toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van de richtlijn mocht hanteren.
72.
Zoals door verzoekers en door de regeringen van Denemarken, Griekenland, Malta, Zweden en Cyprus wordt benadrukt, is er een aantal factoren te noemen die de zienswijze rechtvaardigen dat richtlijn 2005/35 niet mag afwijken van Marpol 73/78. Conform artikel 1, lid 1, is het doel van de richtlijn, de internationale normen inzake verontreiniging vanaf schepen in het gemeenschapsrecht op te nemen. Op grond van de tweede overweging van de considerans vloeien deze normen voort uit Marpol 73/78, dat in de richtlijn in artikel 2, punt 1, (
48
) door middel van een dynamische verwijzing wordt genoemd. Volgens de derde overweging van de considerans wordt met de richtlijn beoogd de implementatie door de lidstaten van dit verdrag te harmoniseren. Met name moeten volgens de vijftiende (
49
) overweging van de considerans sancties voor inbreuken op deze internationale normen worden vastgesteld. Uitdrukkelijke aanwijzingen voor een doelbewuste afwijking van Marpol 73/78 zijn in de tekst van richtlijn 2005/35 daarentegen niet te vinden.
73.
De hypothese van een gebondenheid van de Gemeenschap door de uitvoering van volkenrechtelijke verplichtingen berust eveneens op de in het kader van de GATT tot stand gekomen rechtspraak. De GATT en de WTO-overeenkomsten behoren weliswaar, gelet op de aard en de opzet ervan, in beginsel niet tot de normen waaraan het Hof de wettigheid van de handelingen van de gemeenschapsinstellingen toetst (
50
), maar ingeval de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van de WTO aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de WTO-overeenkomsten verwijst, staat het aan het Hof de wettigheid van de betrokken gemeenschapshandeling aan de WTO-regels te toetsen. (
51
)
74.
Deze rechtspraak berust echter op het uitgangspunt dat de GATT en de WTO-overeenkomsten onderdeel uitmaken van het gemeenschapsrecht en om die reden voor de Gemeenschap op zich in beginsel verbindend zijn. (
52
) Bij de implementatie van Marpol 73/78 door middel van richtlijn 2005/35 ontbreekt echter een door de Gemeenschap aanvaarde verplichting.
75.
Het Hof heeft evenwel, op zijn minst in bedekte termen, ten aanzien van richtlijn 98/44 te kennen gegeven dat deze richtlijn diende te worden getoetst aan het Europees Octrooiverdrag (
53
), hoewel niet de Gemeenschap, maar slechts de lidstaten partij bij dat verdrag waren. (
54
) Als reden hiervoor gaf het Hof op, dat was aangevoerd dat de richtlijn verplichtingen voor de lidstaten in het leven roept waardoor de lidstaten worden gedwongen om hun volkenrechtelijke verplichtingen te schenden, terwijl de richtlijn volgens haar eigen bewoordingen wordt verondersteld die verplichtingen onverlet te laten. (
55
)
76.
Een rechtsgrondslag voor de toetsing van secundair recht aan volkenrechtelijke verplichtingen van de lidstaten die niet zijn aanvaard door de Gemeenschap, bestaat mijns inziens evenwel niet. Een dergelijke toetsing zou zelfs in strijd zijn met de in hetzelfde arrest gedane vaststelling dat de Gemeenschap niet gebonden is aan de volkenrechtelijke verplichtingen van de lidstaten. (
56
)
77.
De Gemeenschap kan de lidstaten dus in beginsel verplichten maatregelen te nemen die in strijd zijn met hun volkenrechtelijke verplichtingen. Dit blijkt reeds uit artikel 307 EG, waarin de onverenigbaarheid van precommunautaire volkenrechtelijke overeenkomsten met het gemeenschapsrecht is geregeld. Ook al worden de verplichtingen van de lidstaten uit precommunautaire overeenkomsten in eerste instantie niet door conflicten met het gemeenschapsrecht aangetast, dit neemt niet weg dat de lidstaten desondanks alle passende maatregelen moeten treffen om deze conflicten te beëindigen. Daarbij valt niet uit te sluiten dat volkenrechtelijke overeenkomsten moeten worden opgezegd. (
57
) Na toetreding gesloten overeenkomsten kunnen door de lidstaten in beginsel niet worden tegengeworpen aan het gemeenschapsrecht. (
58
)
78.
Een conflict tussen het gemeenschapsrecht en de volkenrechtelijke verplichtingen van de lidstaten levert echter steeds problemen op en kan het nuttig effect van de betrokken bepalingen van het gemeenschapsrecht en/of van het volkenrecht aantasten. Om die reden is het zinvol en op grond van het beginsel van gemeenschapstrouw geboden dat de lidstaten dergelijke conflicten, inzonderheid bij de uitlegging van de betrokken bepalingen, proberen te voorkomen. Dit geldt met name, indien met de betrokken communautaire maatregel — zoals in casu — de geharmoniseerde omzetting van volkenrechtelijke verplichtingen van de lidstaten wordt beoogd.
79.
Een verdergaande gebondenheid van de Gemeenschap kan echter niet uit de door haar niet aanvaarde overeenkomsten van de lidstaten worden afgeleid. Om die reden heeft ook de doelstelling van richtlijn 2005/35, te weten harmonisatie van de implementatie, niet tot gevolg dat Marpol 73/78 als toetsingsmaatstaf voor de wettigheid van deze richtlijn dient te worden gehanteerd.
2. Verenigbaarheid van artikel 4 juncto artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 met het Zeerechtverdrag juncto Marpol 73/78
80.
De eerste vraag heeft betrekking op de verenigbaarheid van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 met Marpol 73/78.
81.
In artikel 4 van richtlijn 2005/35 worden allereerst algemene, voor iedereen geldende aansprakelijkheidscriteria vastgelegd, waaronder inzonderheid de aansprakelijkheid op grond van ernstige nalatigheid. Artikel 5, lid 2, bevat echter een uitzondering op deze aansprakelijkheid voor de eigenaar, de kapitein of de bemanning die onder de verantwoordelijkheid van de kapitein handelt, waarbij uitdrukkelijk wordt verwezen naar de betreffende bepalingen van Marpol 73/78. Deze uitzondering geldt voor bepaalde gedeelten van de zee, namelijk voor zeestraten, de exclusieve economische zone en op volle zee. Alleen op deze gedeelten van de zee wordt gedoeld in de eerste vraag en niet op de bij het grondgebied van de kuststaten behorende territoriale zee, die ik hierna in het kader van de tweede en de derde vraag zal behandelen. Eigenlijk heeft deze vraag echter ook betrekking op de geldigheid van artikel 4, omdat het nuttig effect van de betrokken Marpol-voorschriften niet zou zijn gewaarborgd, maar juist nog verder zou worden uitgehold, indien alleen artikel 5, lid 2, werd nietig verklaard.
82.
Op grond van voorschrift 9 van bijlage I bij Marpol 73/78, respectievelijk voorschrift 5 van bijlage II zijn lozingen verboden. Dit geldt echter niet, indien de uitzonderingen van de voorschriften 11, respectievelijk 6 van de bijlagen van toepassing zijn. Krachtens het bepaalde sub b-ii, van elk van deze voorschriften zijn de verboden niet van toepassing op lozingen ten gevolge van schade aan het schip of aan de uitrusting daarvan, tenzij de eigenaar of de kapitein handelde met de bedoeling om schade te veroorzaken, ofwel roekeloos handelde en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan.
83.
Wanneer alleen de bewoordingen van deze bepalingen worden vergeleken met richtlijn 2005/35, dan komen twee duidelijke verschillen naar voren. Ten eerste lijkt op grond van Marpol 73/78 het gedrag van andere personen dan de eigenaar of de kapitein bij lozingen ten gevolge van schade in zijn geheel niet van belang te zijn. Een lozing is klaarblijkelijk alleen verboden wanneer een van deze twee personen opzettelijk heeft gehandeld, dan wel roekeloos en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan. Daarentegen kan op grond van artikel 4 van de richtlijn in beginsel iedereen aansprakelijk zijn voor lozingen. Ten tweede komt het criterium van persoonlijke aansprakelijkheid conform artikel 4 van de richtlijn, te weten opzet, roekeloosheid of ernstige nalatigheid, wat de bewoordingen ervan betreft, niet overeen met het criterium van Marpol 73/78.
a) Aansprakelijkheid van andere personen dan de kapitein en de eigenaar
84.
Indien uitsluitend naar de bewoordingen van de richtlijn wordt gekeken, moet worden vastgesteld dat de richtlijn verder gaat dan Marpol 73/78, omdat daarin in geval van schade ook het gedrag van andere personen dan de kapitein of de eigenaar voldoende wordt geacht om het lozingsverbod in werking te doen treden. Door sommige deelnemers aan de procedure is aangevoerd dat het onverenigbaar zou zijn met de internationale verplichtingen van de Gemeenschap om in de aansprakelijkheid van deze andere personen voor lozingen te voorzien.
85.
Weliswaar zou men met het Parlement kunnen stellen, dat Marpol 73/78 geen bepalingen ten aanzien van andere personen bevat. Op die manier zou echter alleen een conflict met Marpol 73/78 zijn uitgesloten. De Gemeenschap zou dan nog steeds gebonden zijn aan de bepalingen van het Zeerechtverdrag, op grond waarvan in de hier besproken gedeelten van de zee voor alle personen slechts regelingen kunnen worden getroffen waardoor de beschermingsnormen van Marpol 73/78 worden gerealiseerd. Derhalve zou de Gemeenschap niet vrij zijn om andere gevallen in deze gedeelten van de zee naar eigen goeddunken te regelen, maar worden belet om dat te doen.
86.
Indien uitsluitend werd afgegaan op de bewoordingen van Marpol 73/78, zou dit echter — zoals met name door Denemarken, Frankrijk, de Raad en de Commissie terecht wordt benadrukt — tot een absurde uitkomst leiden. Zelfs lozingen als gevolg van opzettelijke beschadigingen van het schip of van de uitrusting ervan zouden geoorloofd zijn, mits de kapitein noch de eigenaar opzettelijk of roekeloos heeft gehandeld.
87.
Derhalve dient Marpol 73/78 niet slechts aan de hand van de bewoordingen ervan te worden uitgelegd, maar moet ook rekening worden gehouden met de doelstellingen en de functie van dit verdrag in het kader van het Zeerechtverdrag. Conform de vierde alinea van de preambule ervan is het algemene doel van Marpol 73/78, een einde te maken aan de opzettelijke verontreiniging van het mariene milieu en lozingen als gevolg van een ongeval tot een minimum te beperken.
88.
Met de uitzonderingen op grond van voorschrift 11, sub b, onder ii), van bijlage I en voorschrift 6, sub b-ii, van bijlage II bij Marpol 73/78 wordt met name beoogd een zorgvuldigheidsnorm voor de voorkoming van verontreinigingen ten gevolge van een ongeval vast te leggen. Indien elke staat een eigen schuldnorm vaststelde en deze normen op volle zee ook nog eens cumulatief van toepassing waren, zou het binnen de scheepvaart uitermate lastig zijn om per concreet geval de aansprakelijkheid te beoordelen.
89.
Er is echter geen doelstelling van Marpol 73/78 aan te wijzen die zou vereisen dat of ook maar enigszins zou verklaren waarom uitsluitend de kapitein en de eigenaar verontreinigingen ten gevolge van een ongeval dienen te voorkomen. Deze twee personen dragen weliswaar de verantwoordelijkheid voor het schip in zijn geheel, maar desondanks kan niet algemeen worden uitgesloten dat ook andere personen eveneens verantwoordelijkheid dragen en wellicht schade veroorzaken die een lozing tot gevolg heeft.
90.
Ook de relevante bepalingen van het Zeerechtverdrag moeten een effectieve bescherming van het mariene milieu mogelijk maken. Dit dient te worden bewerkstelligd door middel van gemeenschappelijke internationale normen, teneinde de aan de scheepvaart te stellen eisen op voorzienbare wijze te formuleren. Hiervoor is het niet noodzakelijk dat slechts de kapitein en de eigenaar aansprakelijk zijn.
91.
Een uitsluiting van elke aansprakelijkheid van andere personen zou bovendien leiden tot een geheel andere uitkomst dan die welke door artikel III, lid 4, tweede volzin, van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie van 29 november 1969 (
59
), zoals gewijzigd bij het Protocol van 1992 (
60
), wordt beoogd. Anders dan Marpol 73/78, schrijft deze bepaling uitdrukkelijk voor dat in beginsel slechts de eigenaar wettelijk aansprakelijk is en niet een reeks van andere personen, zoals bijvoorbeeld de bemanning, de bevrachter of personen die diensten voor het schip verrichten. Deze personen zijn echter wel aansprakelijk voor schade wanneer zij opzettelijk hebben gehandeld, dan wel op roekeloze wijze en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan.
92.
Hieruit blijken twee dingen. Ten eerste is de uitsluiting van de aansprakelijkheid van bepaalde personen voor verontreinigingen door olie slechts mogelijk, indien daarin uitdrukkelijk is voorzien, en ten tweede is de aansprakelijkheid in het geval van opzettelijk handelen, dan wel roekeloos handelen in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, niet beperkt tot de eigenaar en de kapitein.
93.
Dientengevolge dienen voorschrift 11, sub b-ii, van bijlage I en voorschrift 6, sub b-ii, van bijlage II aldus te worden opgevat dat de kapitein en de eigenaar hier slechts als voorbeeld worden genoemd. Indien bij wijze van uitzondering ook andere personen verantwoordelijk zijn voor lozingen ten gevolge van schade, gelden voor hen dezelfde bepalingen als voor de kapitein en de eigenaar.
94.
Richtlijn 2005/35 maakt derhalve geen inbreuk op Marpol 73/78 en evenmin op het Zeerechtverdrag door andere personen dan de kapitein en de eigenaar aansprakelijk te houden voor lozingen ten gevolge van schade.
b) Criteria voor persoonlijke aansprakelijkheid
95.
Artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 lijkt evenwel te bewerkstelligen dat de aansprakelijkheid van andere personen dan de eigenaar, de kapitein en de onder de verantwoordelijkheid van de kapitein handelende bemanning niet wordt beoordeeld aan de hand van de vraag of zij opzettelijk hebben gehandeld, dan wel op roekeloze wijze en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, als gevolg van welke handeling de lozing heeft plaatsgevonden. Hun aansprakelijkheid wordt daarentegen op grond van artikel 4 van de richtlijn afhankelijk gesteld van de vraag of zij de lozing met opzet, uit roekeloosheid of door ernstige nalatigheid hebben veroorzaakt. Dit aansprakelijkheidscriterium is naar de opvatting van verzoekers en van sommige lidstaten strenger dan dat van Marpol 73/78.
96.
Zoals reeds aangetoond (
61
), verbiedt het Zeerechtverdrag de Gemeenschap om voor de betrokken gedeelten van de zee strengere aansprakelijkheidscriteria vast te stellen dan die zoals voorzien in Marpol 73/78. Dit geldt met name voor andere personen dan de kapitein en de eigenaar. Laatstgenoemden zijn op specifieke wijze ervoor verantwoordelijk om schade aan een schip te voorkomen die kan leiden tot het lozen van verontreinigende stoffen in de zee. Indien zij uitsluitend aansprakelijk zijn op grond van opzettelijk handelen en roekeloos handelen in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zal ontstaan, kan het niet zo zijn dat andere personen aan een strenger aansprakelijkheidsregime worden onderworpen.
i) Het begrip roekeloosheid in artikel 4 van richtlijn 2005/35
97.
Alleen al de aansprakelijkheid wegens roekeloos handelen conform artikel 4 van richtlijn 2005/35 zou strenger kunnen zijn dan die welke ingevolge Marpol 73/78 geldt, omdat de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zal ontstaan, in artikel 4 niet wordt genoemd. Hierbij komt dat de taalversies van de richtlijn op dit punt niet overeenkomen. Met name blijkt in ieder geval in de Griekse, de Maltese en de Portugese versie sprake te zijn van „gewone” nalatigheid (
62
), dus van een zwakkere mate van schuld dan ernstige nalatigheid. Overigens zijn de voor roekeloosheid gebruikte begrippen in de verschillende rechtssystemen niet altijd nauwkeurig gedefinieerd. Ondanks de verschillen tussen de taalversies moet artikel 4 van richtlijn 2005/35 evenwel in alle lidstaten eenvormig worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en doelstelling van de regeling. (
63
)
98.
Omdat artikel 4 van richtlijn 2005/35 in ieder geval in de Engelse, de Franse en de Spaanse versie, dat wil zeggen in de drie talen van de Gemeenschap waarin Marpol 73/78 verbindend is, de terminologie van Marpol 73/78 overneemt, dient ervan uit te worden gegaan dat het begrip roekeloosheid het aansprakelijkheidscriterium van Marpol 73/78 voor niet opzettelijk handelen beoogt te dekken.
99.
Deze lezing doet ook recht aan de verplichting om bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht zo veel mogelijk tegen de achtergrond van de volkenrechtelijke overeenkomsten van de Gemeenschap uit te leggen. (
64
) Voor zover de richtlijn in andere taalversies andere begrippen gebruikt, moeten deze eveneens dienovereenkomstig worden begrepen.
100.
De aansprakelijkheid voor niet opzettelijk veroorzaakte lozingen ingevolge Marpol 73/78 wordt gekenmerkt door twee aspecten, namelijk aan de ene kant de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, en aan de andere kant roekeloosheid. De voorwaarde van de wetenschap maakt duidelijk dat de dader zich — zoals in het algemeen bij toepassing van het aansprakelijkheidscriterium van roekeloosheid („recklessly”) in het Anglo-Amerikaanse recht — bewust moet zijn geweest van de risico’s van zijn gedrag. Het is niet voldoende dat hij deze risico’s had behoren te kennen. (
65
)
101.
Derhalve moet het begrip roekeloosheid in artikel 4 van richtlijn 2005/35 aldus worden opgevat dat roekeloos handelen de wetenschap veronderstelt dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan. Aldus uitgelegd is dit begrip niet in strijd met de bepalingen van Marpol 73/78 of van het Zeerechtverdrag.
ii) Het begrip ernstige nalatigheid in artikel 4 van richtlijn 2005/35
102.
Artikel 4 van richtlijn 2005/35 zou evenwel strijdig kunnen zijn met Marpol 73/78, voor zover daarin sprake is van aansprakelijkheid op grond van ernstige nalatigheid.
103.
Het begrip „ernstige nalatigheid” kan in de rechtsstelsels van de verschillende lidstaten zeer uiteenlopende betekenissen hebben. (
66
) Een gemeenschapsrechtelijke definitie is mij niet bekend. Het Hof heeft echter wel criteria ontwikkeld voor de toepassing van het begrip „klaarblijkelijke nalatigheid” in de zin van artikel 239, lid 1, tweede streepje, van het douanewetboek. (
67
) Dit zijn de complexiteit van de bepalingen waarvan de niet-uitvoering de douaneschuld heeft doen ontstaan, en de beroepservaring en de zorgvuldigheid van de ondernemer. (
68
)
104.
De beroepservaring van de ondernemer is een subjectief criterium, terwijl de zorgvuldigheid betrekking heeft op de norm waaraan alle ondernemers moeten voldoen. (
69
) Met het begrip ernstige nalatigheid wordt derhalve een bijzonder zware schending van de zorgvuldigheidsplicht bedoeld. De wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, is daarentegen geen dwingend vereiste voor het aannemen van ernstige nalatigheid. Aldus opgevat zou dit aansprakelijkheidscriterium strenger zijn dan dat van Marpol 73/78.
105.
Het is aannemelijk dat deze uitlegging in de zin van een strenge norm overeenkomt met de door de wetgever met de vaststelling van richtlijn 2005/35 beoogde doelstellingen. Door in aanvulling op de twee in Marpol 73/78 genoemde aansprakelijkheidscriteria het begrip ernstige nalatigheid in te voeren, heeft de wetgever een derde grondslag voor aansprakelijkheid in het leven willen roepen. (
70
)
106.
Voor een aanscherping van de norm pleit ook de uitzondering van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35, waarin wordt verwezen naar Marpol 73/78. Deze uitzondering heeft alleen effect, indien voor de genoemde groepen van personen in beginsel een ander en strenger aansprakelijkheidscriterium geldt dan dat van Marpol 73/78.
107.
Bepalingen van afgeleid gemeenschapsrecht moeten evenwel zo veel mogelijk worden uitgelegd tegen de achtergrond van de volkenrechtelijke verdragen waar de Gemeenschap partij bij is. Deze verdragen zijn namelijk conform artikel 300, lid 7, EG verbindend voor de instellingen van de Gemeenschap. Secundair recht mag geen inbreuk maken op deze verdragen; deze zijn van hogere rang dan de bepalingen van afgeleid recht. (
71
)
108.
Dienovereenkomstig dient aan de uitlegging conform het volkenrecht voorrang te worden gegeven boven andere uitleggingsmethoden. Deze verplichting wordt slechts beperkt door voorschriften en beginselen die van een hogere rang zijn dan de volkenrechtelijke verplichtingen van de Gemeenschap. Dit zijn bijvoorbeeld de algemene rechtsbeginselen en met name het rechtszekerheidsbeginsel. Om die reden is een uitlegging contra legem uitgesloten. (
72
)
109.
Het begrip ernstige nalatigheid kan in deze zin restrictief (
73
) worden uitgelegd in dier voege dat het niet verder gaat dan Marpol 73/78. Zoals blijkt uit een onderzoek van de Dienst Onderzoek en Documentatie van het Hof, wordt roekeloos handelen in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, zoals Marpol 73/78 vereist, in een groot aantal rechtsstelsels als een vorm van ernstige nalatigheid beschouwd, die in richtlijn 2005/35 als aansprakelijkheidscriterium is opgenomen. In Duitsland zou dit waarschijnlijk „bewusste grobe Fahrlässigkeit” worden genoemd. (
74
) De voor ernstige nalatigheid vereiste bijzonder zware schending van de zorgvuldigheidsplicht kan derhalve in de zin van bijlage I, voorschrift 11, sub b-ii, en bijlage II, voorschrift 6, sub b-ii, van Marpol 73/78 worden beperkt tot roekeloos handelen in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan.
110.
Deze uitlegging zou weliswaar niet volledig recht doen aan de tekst van de richtlijn, omdat de wetenschap dat waarschijnlijk schade zou ontstaan, normaliter niet vereist is voor het aannemen van ernstige nalatigheid, doch zij zou de door de bewoordingen van de richtlijn gestelde grenzen in elk geval eerbiedigen. Tegelijkertijd zou de reikwijdte van de ernstige nalatigheid veel nauwkeuriger kunnen worden bepaald, omdat aan omstandigheden die buiten de persoon van de schadeveroorzaker liggen, veel minder betekenis wordt toegekend dan aan de subjectieve omstandigheid dat hij kennis van de waarschijnlijkheid van het intreden van de schade heeft.
111.
In deze op grond van de volkenrechtelijke verplichtingen van de Gemeenschap vereiste uitlegging gaat artikel 4 juncto artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 niet verder dan Marpol 73/78 en is deze bepaling derhalve bij toepassing daarvan op handelingen in zeestraten, in de exclusieve economische zone en op volle zee ook niet in strijd met het Zeerechtverdrag.
112.
Gezien het bovenstaande heeft het onderzoek in het kader van de eerste prejudiciële vraag niets opgeleverd waardoor de geldigheid van bepalingen van richtlijn 2005/35 in twijfel zou kunnen worden getrokken.
C — De tweede en de derde vraag — Aansprakelijkheid in de territoriale zee
113.
De tweede en de derde vraag hebben betrekking op het aansprakelijkheidscriterium van ernstige nalatigheid in de territoriale zee en dienen derhalve gezamenlijk te worden behandeld.
114.
Deze vragen vloeien voort uit het feit dat conform de artikelen 4 en 5 van richtlijn 2005/35 in de territoriale zee alle personen, dus ook de eigenaar, de kapitein en de bemanning, aan het aansprakelijkheidscriterium van ernstige nalatigheid onderworpen zijn. De uitzondering van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/35 geldt namelijk slechts voor de in artikel 3, lid 1, sub c, d, en e, genoemde gebieden, namelijk voor zeestraten, de exclusieve economische zone en de volle zee, maar niet voor de territoriale zee, die wordt genoemd sub b.
115.
De vragen zouden overbodig zijn, indien het begrip ernstige nalatigheid voor voorvallen in de territoriale zee dezelfde inhoud had als voor voorvallen in zeestraten, in de exclusieve economische zone en op volle zee. Zoals hierboven is uiteengezet, zou een lozing als gevolg van ernstige nalatigheid dan namelijk roekeloosheid in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan, veronderstellen. Deze uitlegging zou verzekeren dat het begrip ernstige nalatigheid in het kader van richtlijn 2005/35 op eenvormige wijze wordt uitgelegd en dat tegelijkertijd elk conflict met Marpol 73/78 wordt uitgesloten.
116.
De enge uitlegging van het begrip ernstige nalatigheid buiten de territoriale zee vloeit echter uitsluitend voort uit het streven een schending van de volkenrechtelijke verplichtingen van de Gemeenschap te voorkomen. De bewoordingen, de systematische samenhang en aanwijzingen uit de wetgevingsprocedure doen echter vermoeden dat het begrip ernstige nalatigheid ruimer opgevat dient te worden (
75
), namelijk als ernstige schending van de zorgvuldigheidsplicht, doch zonder het vereiste van de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan.
117.
Dientengevolge kan de analoge toepassing op de territoriale zee van deze enge uitlegging van het begrip ernstige nalatigheid alleen worden gerechtvaardigd, indien dit op grond van de volkenrechtelijke verplichtingen van de Gemeenschap geboden is.
118.
Artikel 2 van het Zeerechtverdrag bepaalt dat de soevereiniteit van de kuststaten zich uitstrekt over de territoriale zee (lid 1) en met inachtneming van dit verdrag en van andere regels van het internationale recht dient te worden uitgeoefend (lid 3). Conform artikel 211, lid 4, kunnen de kuststaten, bij de uitoefening van hun soevereiniteit binnen hun territoriale zee, wetten en voorschriften aannemen ter voorkoming, vermindering en bestrijding van mariene verontreiniging door vreemde schepen. Dit geldt uitdrukkelijk ook voor schepen die het recht van onschuldige doorvaart uitoefenen. Deze wetten en voorschriften mogen, overeenkomstig deel II, afdeling 3, de onschuldige doorvaart van vreemde schepen niet belemmeren. Anders dan buiten de territoriale zee ontbreekt hier elke verwijzing naar algemeen aanvaarde internationale normen.
119.
Verzoekers zijn evenals Malta, Griekenland en Cyprus van mening dat het recht op onschuldige doorvaart wordt geschonden door de aansprakelijkheid wegens ernstige nalatigheid. Zij beroepen zich inzonderheid op artikel 19, lid 2, sub h, van het Zeerechtverdrag. Op grond van deze bepaling wordt een doorvaart niet meer als onschuldig beschouwd wanneer het schip een opzettelijke en ernstige verontreiniging in strijd met dit verdrag veroorzaakt. Om die reden is een aansprakelijkheid op grond van ernstige nalatigheid naar de opvatting van deze deelnemers aan de procedure uitgesloten.
120.
Dit argument miskent echter dat ook regelingen met betrekking tot de bescherming van het milieu bij de onschuldige doorvaart toelaatbaar zijn. Zoals bijvoorbeeld door Denemarken en Estland wordt benadrukt, wordt namelijk in artikel 21, lid 1, sub f, van het Zeerechtverdrag uitdrukkelijk bepaald dat de kuststaat overeenkomstig de bepalingen van dit verdrag en andere regels van het internationale recht, wetten en voorschriften kan aannemen betreffende de onschuldige doorvaart door de territoriale zee, ten aanzien van de bescherming van het milieu van de kuststaat en het voorkomen, verminderen en bestrijden van de verontreiniging ervan. Vreemde schepen die het recht van onschuldige doorvaart door de territoriale zee uitoefenen, dienen deze wetten op grond van artikel 21, lid 4, na te leven. Een gebondenheid aan algemeen aanvaarde internationale normen is ook hier in beginsel niet voorzien. Deze geldt op grond van artikel 21, lid 2, slechts voor het ontwerp, de constructie, het bemannen of de uitrusting van vreemde schepen.
121.
In dit verband hoeft niet te worden besproken, waar de grenzen van deze regelgevende bevoegdheid van de kuststaten liggen. Wellicht zijn bepalingen ter bescherming van het milieu niet meer geoorloofd, indien deze een doorvaart volledig zouden verhinderen. Beperkingen van de soevereiniteit van de kuststaat zouden ook betrekking kunnen hebben op de tenuitvoerlegging van sancties jegens schepen op zee. Zo ver gaat artikel 4 van richtlijn 2005/35 echter niet; met name wordt de doorvaart niet verboden, noch worden bepaalde handhavingsmaatregelen jegens varende schepen geëist. De lidstaten dienen veeleer slechts bepaalde gedragingen te verbieden die voor de doorvaart niet noodzakelijk zijn. In zoverre wordt de relatief milde zorgvuldigheidsnorm van Marpol 73/78 slechts in geringe mate aangescherpt. Dit moet als regeling met betrekking tot de voorkoming en vermindering van milieuverontreiniging in de zin van artikel 21, lid 1, sub f, van het Zeerechtverdrag mogelijk zijn.
122.
Anders dan door Cyprus is aangevoerd, heeft ook de verwijzing naar andere regels van het internationale recht in artikel 2, lid 3, en artikel 21, lid 1, sub f, van het Zeerechtverdrag niet tot gevolg dat de Gemeenschap in de territoriale zee aan Marpol 73/78 is gebonden. Omdat de Gemeenschap geen partij is bij dit verdrag en het Zeerechtverdrag ten aanzien van de territoriale zee niet naar Marpol 73/78 verwijst, gelden voor de Gemeenschap in dit verband geen andere regels van internationaal recht. (
76
)
123.
Derhalve zijn Estland, Denemarken, Spanje, Frankrijk, Zweden, het Verenigd Koninkrijk, het Parlement, de Raad en de Commissie terecht van mening, dat het Zeerechtverdrag de regelgevende bevoegdheden met betrekking tot de bescherming van het milieu binnen de territoriale zee anders dan in de in het kader van de beantwoording van de eerste vraag onderzochte gedeelten van de zee niet beperkt tot de implementatie van internationaal aanvaarde normen, inzonderheid niet tot de implementatie van Marpol 73/78. Deze conclusie dringt zich alleen al daarom op, omdat de territoriale zee bij het grondgebied van de kuststaat behoort en de kuststaat daar in beginsel bevoegd is om regels vast te stellen, ook zonder dat het Zeerechtverdrag hem daartoe machtigt.
124.
Verzoekers, Malta, Griekenland en Cyprus voeren bovendien aan, dat de partijen bij Marpol 73/78 door dit verdrag ook worden belet om in de territoriale zee strengere regels aan te nemen. Naar hun mening is Marpol 73/78 te beschouwen als een definitief compromis met betrekking tot de vervolging van milieuverontreiniging door lozingen vanaf schepen. Zij gaan er kennelijk van uit, dat lozingen die in Marpol 73/78 niet worden verboden, toegestaan zijn.
125.
Gelet op de in casu verdedigde opvatting (
77
), kan dit betoog de geldigheid van richtlijn 2005/35 echter alleen al daarom niet aantasten, omdat op grond hiervan Marpol 73/78 zonder verwijzing in het Zeerechtverdrag geen verplichtingen voor de Gemeenschap in het leven roept. Derhalve zal ik alleen subsidiair, voor het geval het Hof in navolging van bijvoorbeeld het arrest Nederland/Parlement en Raad tot een andere conclusie mocht komen, onderzoeken of Marpol 73/78 de voor voorvallen buiten de territoriale zee geldende restrictieve uitlegging ook voorschrijft voor de territoriale zee.
126.
Uit de tekst van Marpol 73/78 kan niet worden afgeleid dat hiermee wordt beoogd een uitputtende regeling voor verboden lozingen vanaf schepen ook in de territoriale zee te treffen. Op grond van Marpol 73/78 is vereist dat bepaalde lozingen worden verboden, onderzocht en vervolgd. De relevante bepalingen zijn te vinden in de artikelen 1, 4 en 6 van het verdrag, evenals in voorschrift 9 van bijlage I en voorschrift 5 van bijlage II. Zoals is aangevoerd in het verzoek om een prejudiciële beslissing, maar ook door verzoekers, Malta en Cyprus, zijn de bijlagen I en II voor de verdragsluitende partijen in hun geheel verbindend conform artikel 14, lid 1, van het verdrag.
127.
In deze bepalingen wordt een voor de verdragsluitende partijen van Marpol 73/78 verbindende minimumnorm voor de bescherming tegen lozingen van schadelijke stoffen vanaf schepen in de zee vastgelegd. Zoals reeds opgemerkt, vormt deze minimumnorm op grond van het samenspel met de bepalingen van het Zeerechtverdrag de enige geoorloofde beschermingsnorm in de exclusieve economische zone, in zeestraten en op volle zee.
128.
Van de genoemde bepalingen van Marpol 73/78 is er echter slechts één, namelijk het verbod op het lozen van olie in voorschrift 9 van bijlage I, die mogelijk als uitdrukkelijke toestemming voor bepaalde lozingen kan worden beschouwd. Volgens deze bepaling is namelijk elke lozing verboden, „tenzij aan alle hierna genoemde voorwaarden is voldaan”. Deze voorwaarden betreffen het lozen door schepen van geringe hoeveelheden olie. Dit wordt evenmin verboden in richtlijn 2005/35, aangezien deze uitzondering volledig is overgenomen in artikel 5, lid 1. Derhalve hoeft in het onderhavige geval niet te worden beslist of Marpol 73/78 dergelijke lozingen daadwerkelijk toestaat.
129.
Het aansprakelijkheidscriterium van voorschrift 11, sub b-ii, van bijlage I bij Marpol 73/78 heeft daarentegen binnen de regeling een geheel andere functie dan de uitzondering van voorschrift 9. Voorschrift 9 is namelijk niet van toepassing wanneer de eigenaar of de kapitein niet met de bedoeling om schade te veroorzaken handelde of op roekeloze wijze en in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan. Hetzelfde geldt voor het samenspel tussen voorschrift 5 van bijlage II met voorschrift 6, sub b-ii. Marpol 73/78 bevat derhalve in deze omstandigheden in het geheel geen regeling met betrekking tot lozingen ten gevolge van schade. Het ontbreken van een regeling kan in het algemeen niet als toestemming worden beschouwd.
130.
Terwijl Marpol 73/78 dus nergens toestemming voor lozingen geeft, zijn in de tekst van dit verdrag daarentegen wél aanwijzingen te vinden die erop duiden dat onder bepaalde omstandigheden strengere regelingen mogelijk moeten zijn. Zo wordt met name in artikel 9, lid 2, uitdrukkelijk bepaald dat Marpol 73/78 de rechtsmacht (jurisdiction) van kuststaten, zoals vastgelegd in het kader van het Zeerechtverdrag, niet mag beperken. Zoals reeds uiteengezet, staat het Zeerechtverdrag strengere beschermingsbepalingen in de territoriale zee echter toe.
131.
Bovendien wordt in de tweede alinea van de preambule van Marpol 73/78 erkend, dat onder meer roekeloze en door een ongeval veroorzaakte lozingen een ernstige bron van vervuiling zijn. Het zou dus verrassend zijn, als dit soort lozingen op grond van Marpol 73/78 onder alle omstandigheden geoorloofd waren.
132.
De door verzoekers benadrukte universele toepasselijkheid in de zin van de vijfde alinea van de preambule staat daaraan niet in de weg. Deze heeft slechts betrekking op de genoemde stoffen, namelijk op de aanvulling op de regelingen inzake olieverontreiniging door regelingen met betrekking tot het lozen van chemicaliën. Of de aansprakelijkheidscriteria limitatief en universeel gelden, kan uit deze alinea echter niet worden afgeleid.
133.
Het zou derhalve te ver gaan om met Griekenland te eisen dat strengere beschermingsmaatregelen alleen mogelijk zijn, indien Marpol 73/78 dat uitdrukkelijk toestaat. Zelfs indien de verdragsluitende partijen geen overeenstemming over een strengere regeling hebben kunnen bereiken, zoals door Griekenland en verzoekers is aangevoerd, kan daaruit nog lang niet worden afgeleid dat zij met Marpol 73/78 een uitputtende beschermingsnorm voor alle gedeelten van de zee hebben willen vastleggen.
134.
Volgens verzoekers is destijds weliswaar een voorstel van Canada afgewezen om toestemming voor het vaststellen van strengere bepalingen in Marpol 73/78 op te nemen, maar de Commissie wijst er terecht op dat reeds de door verzoekers overgelegde documentatie met betrekking tot de ontstaansgeschiedenis van Marpol 73/78 ervoor pleit dat de kwestie van de strengere beschermingsnormen volgens een groot aantal deelnemers aan de onderhandelingen in het kader van het Zeerechtverdrag geregeld zou moeten worden. (
78
)
135.
Voor zover strengere normen onderwerp van discussie waren, hebben de staten gedurende de onderhandelingen in wezen willen verzekeren dat de in Marpol 73/78 neergelegde eisen voor schepen niet eenzijdig zouden worden aangescherpt. Dit wordt thans voor de territoriale zee gewaarborgd door een verwijzing in artikel 21, lid 2, van het Zeerechtverdrag naar de internationale scheepsnormen, namelijk inzonderheid Marpol 73/78. (
79
) Voor de aansprakelijkheidsnormen ontbreekt echter juist een dergelijke verwijzing.
136.
Derhalve pleit ook de ontstaansgeschiedenis van Marpol 73/78 niet ertegen dat dit verdrag een uitputtende regeling omvat. Er dient veeleer van uit te worden gegaan dat de bevoegdheden van de kuststaten voortvloeien uit het Zeerechtverdrag, waarin geen gebondenheid aan Marpol 73/78 is voorzien voor de territoriale zee.
137.
Derhalve is op grond van het Zeerechtverdrag noch op grond van Marpol 73/78 voor de territoriale zee vereist dat het begrip ernstige nalatigheid eng wordt uitgelegd in overeenstemming met het aansprakelijkheidscriterium van voorschrift 11, sub b-ii, van bijlage I en voorschrift 6, sub b-ii, van bijlage II bij Marpol 73/78.
138.
Samenvattend kan derhalve worden vastgesteld dat het onderzoek in het kader van de tweede en de derde prejudiciële vraag niets heeft opgeleverd waardoor de geldigheid van bepalingen van richtlijn 2005/35 in twijfel zou kunnen worden getrokken.
D — De vierde vraag — het rechtszekerheidsbeginsel
139.
Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het gebruik van het begrip ernstige nalatigheid in artikel 4 van richtlijn 2005/35 een schending van het rechtszekerheidsbeginsel oplevert. Daarbij gaat het de verwijzende rechter met name om het risico dat de lidstaten dit begrip niet op eenvormige wijze omzetten en toepassen. Naar de opvatting van de verwijzende rechter moet dit begrip verder worden verduidelijkt om de nationale praktijk op dit gebied te sturen.
140.
Geen van de deelnemers aan de procedure lijkt bezwaar te maken tegen het begrip ernstige nalatigheid, indien dit — zoals hier wordt voorgestaan ten aanzien van de volle zee, zeestraten en de exclusieve economische zone — overeenkomstig de bepalingen van Marpol 73/78 wordt begrepen als roekeloosheid in de wetenschap dat er waarschijnlijk schade zou ontstaan. Ook de verwijzende rechter zal in zoverre derhalve geen bedenkingen hebben, aangezien de betekenis van het begrip ernstige nalatigheid door deze uitlegging nauwkeurig wordt gepreciseerd.
141.
Dit is opmerkelijk, omdat ook de terminologie van Marpol 73/78 geen waarborg biedt voor een eenvormige toepassing binnen de Gemeenschap. In feite blijkt uit een studie van de Dienst Onderzoek en Documentatie van het Hof dat het begrip roekeloosheid niet in alle rechtsstelsels van de Gemeenschap bekend is. In een aantal rechtsstelsels wordt dit begrip vertaald in ernstige nalatigheid. In het kader van de Duitse implementatie van Marpol 73/78 wordt het criterium van „gewone” nalatigheid gehanteerd, hoewel het begrip roekeloosheid in het Duitse strafrecht bekend is. In vergelijking met deze ongelijke toestand levert richtlijn 2005/35 overeenkomstig punt 3 van de considerans ervan een bijdrage tot de eenvormige toepassing van de bepalingen van Marpol 73/78 binnen de Gemeenschap.
142.
In casu kan het echter alleen gaan om de vraag of het begrip ernstige nalatigheid met betrekking tot voorvallen in de territoriale zee, waar de uitlegging ervan niet uitsluitend berust op het aansprakelijkheidscriterium van Marpol 73/78, verenigbaar is met het rechtszekerheidsbeginsel.
143.
Het rechtszekerheidsbeginsel verlangt inzonderheid, dat een regeling duidelijk en nauwkeurig omschreven is, opdat de justitiabelen ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen. (
80
) Dit beginsel wordt op het gebied van strafbare feiten en straffen geconcretiseerd door middel van het legaliteitsbeginsel (nullum crimen, nulla poena sine lege), dat met name is neergelegd in artikel 7, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). (
81
) Dit beginsel impliceert dat de wet een duidelijke omschrijving geeft van de strafbare feiten en de daarop gestelde straffen. Aan deze voorwaarde is voldaan, wanneer de justitiabele uit de bewoordingen van de relevante bepaling, zo nodig met behulp van de door de rechterlijke instanties daaraan gegeven interpretatie, kan opmaken voor welk handelen of nalaten hij strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld. (
82
)
144.
Richtlijn 2005/35 hoeft echter niet te voldoen aan dit criterium, aangezien richtlijnen geen rechtstreeks toepasselijke strafrechtelijke normen kunnen inhouden. (
83
) Het zijn veeleer de lidstaten die zijn aangewezen om dergelijke strafrechtelijke normen vast te stellen. Voor zover bepalingen van een richtlijn niet nauwkeurig genoeg zijn om aan het legaliteitsbeginsel te voldoen, is het de taak van de nationale wetgever om dit, met inachtneming van de bijzonderheden van het nationale rechtsstelsel, in het kader van de omzetting te verhelpen. (
84
) De geldigheid van de richtlijn wordt daardoor niet in twijfel getrokken; hooguit worden vraagtekens geplaatst bij de harmoniserende werking ervan.
145.
Maar zelfs indien het legaliteitsbeginsel werd toegepast op niet rechtstreeks toepasselijke richtlijnbepalingen, zou artikel 4 van richtlijn 2005/35 aan de uit dit beginsel voortvloeiende vereisten voldoen. Dit artikel vereist namelijk dat het aansprakelijkheidscriterium van ernstige nalatigheid voor de territoriale zee wordt vastgelegd en toegepast. Vaststaat dat het begrip nalatigheid in de verschillende rechtsstelsels in ieder geval bekend is en in verschillende vormen ook een grondslag voor strafbaarheid kan zijn. Beslissend is de, ook door verzoekers benadrukte, schending van de zorgvuldigheidsplicht. Zoals het Hof aan de hand van het begrip kennelijke nalatigheid heeft uitgewerkt, is voor toetsing van de zorgvuldigheidsplicht een dubbele grondslag vereist, namelijk enerzijds een objectief criterium, dat voor alle personen van de betrokken groep geldt, en anderzijds een subjectief criterium, namelijk dat wat van de betrokkene mag worden verwacht, op grond van met name zijn ervaring. (
85
)
146.
Wat het zeevervoer betreft, en met name het vervoer van gevaarlijke stoffen, moet bij het aannemen van een dergelijke zorgvuldigheidsplicht stellig zeer voorzichtig te werk worden gegaan. In beginsel nemen de ondernemingen de met de legale scheepvaart verbonden risico’s namelijk op de koop toe. Wanneer de zorgvuldigheidsplicht dus niet uitdrukkelijk in bijzondere regelgeving is neergelegd, moet zij in de betrokken kringen zoveel mogelijk algemeen aanvaard zijn (lege artis), voordat zij strafrechtelijk relevant kan zijn. Dit geldt in het bijzonder in het kader van artikel 4 van richtlijn 2005/35, omdat het daar gehanteerde aansprakelijkheidscriterium van ernstige nalatigheid in vergelijking met de „gewone” nalatigheid een gedrag veronderstelt dat een grotere inbreuk maakt op de zorgvuldigheidsplicht.
147.
Om die reden kan uit de enkele lezing van de richtlijn niet worden afgeleid, welke zorgvuldigheidsplicht geldt. Dit is echter, om aan het vereiste van de voorzienbaarheid te voldoen, ook niet nodig. De strekking van dit begrip is grotendeels afhankelijk van de inhoud van de betrokken bepalingen, de door die bepalingen bestreken materie en het aantal en de hoedanigheid van de adressaten ervan. De voorzienbaarheid laat onverlet dat de betrokkene deskundig advies moet inwinnen om in een mate die in de gegeven omstandigheden redelijk is, de mogelijke gevolgen van een bepaalde handeling te kunnen beoordelen. Dit geldt vooral voor beroepsbeoefenaren, zoals bijvoorbeeld personen die beroepsmatig binnen het zeevervoer werkzaam zijn, die bij de uitoefening van hun beroep grote voorzichtigheid aan de dag moeten leggen. Van hen mag dus worden verwacht dat zij grote zorg besteden aan de beoordeling van de daaraan verbonden risico’s. (
86
)
148.
Weliswaar dient er dus vanuit te worden gegaan, dat in laatste instantie slechts de rechter bevoegd is om de grenzen van de zorgvuldigheidsplicht af te bakenen, maar dit is verenigbaar met artikel 7 EVRM. Deze bepaling kan niet aldus worden opgevat dat zij in de weg staat aan de geleidelijke verduidelijking van de bepalingen met betrekking tot de strafrechtelijke aansprakelijkheid en de verdere ontwikkeling van het strafrecht door rechterlijke uitlegging van geval tot geval, mits deze ontwikkeling per saldo met het wezen van het strafbaar feit verenigbaar en voldoende voorzienbaar is. (
87
) Mij is geen geval bekend waarin het EHRM de toepassing van de begrippen nalatigheid of ernstige nalatigheid in het strafrecht heeft bekritiseerd.
149.
Van zeelieden mag voor het overige worden verwacht dat zij niet tot aan de grenzen van het strafrechtelijk toelaatbare gaan, maar dat zij juist zorgvuldiger te werk gaan dan strafrechtelijk gezien noodzakelijk zou zijn. Hiervoor pleiten reeds de met de scheepvaart verbonden en in de mondelinge behandeling benadrukte risico’s voor de gezondheid, het leven, het schip en de hun toevertrouwde vracht. Verder is in ieder geval bij schade veroorzaakt door olieverontreiniging sprake van aanzienlijke aansprakelijkheidsrisico’s, waarbij het voor het grootste gedeelte om risicoaansprakelijkheid gaat, zulks op grond van het Internationaal Verdrag inzake de wettelijke aansprakelijkheid voor schade door verontreiniging door olie. (
88
)
150.
Voor zover de verwijzende rechter vreest voor een niet-eenvormige omzetting en toepassing in de lidstaten, zij er allereerst aan herinnerd, dat het de lidstaten op grond van artikel 1, lid 2, van richtlijn 2005/35 vrij staat om strengere beschermingsmaatregelen te nemen die in overeenstemming zijn met het internationale recht. De richtlijn bevat derhalve geen uitputtende, uniforme norm, maar slechts minimumvereisten, die naar hun aard in de lidstaten niet op eenvormige wijze omgezet hoeven te worden.
151.
Voor het overige draagt de onderhavige procedure ertoe bij, het begrip ernstige nalatigheid van artikel 4 van richtlijn 2005/35 te preciseren. Indien het Hof de hier verdedigde opvatting overneemt, wordt in het bijzonder duidelijk gemaakt dat dit begrip in de territoriale zee een andere betekenis kan hebben dan in andere gedeelten van de zee, waar het overeenkomstig de bepalingen van Marpol 73/78 dient te worden uitgelegd.
152.
De nationale rechterlijke instanties kunnen het Hof krachtens artikel 234 EG in het geval van verdere twijfel om een uitspraak verzoeken. In bepaalde omstandigheden zijn de in laatste instantie rechtsprekende nationale rechters daartoe zelfs verplicht, bijvoorbeeld wanneer de rechtspraak van de hoogste nationale rechters verschilt. (
89
)
153.
Deze justitiële waarborg voor een eenvormige omzetting en toepassing van richtlijn 2005/35 wordt aangevuld door de taak van de Commissie om conform artikel 211 EG toe te zien op de naleving van het afgeleide recht en in voorkomend geval krachtens artikel 226 EG een procedure wegens niet-nakoming in te stellen.
154.
Tenslotte houdt ook het argument van verzoekers en Griekenland met betrekking tot een mogelijk misbruik van een aansprakelijkheid wegens ernstige nalatigheid bij zware ongevallen geen schending in van het rechtszekerheidsbeginsel of van het in het strafrecht geldende legaliteitsbeginsel. Misbruik kan nooit helemaal worden uitgesloten. Met name de als bewijs genoemde actuele voorbeelden uit Frankrijk en Spanje laten zien dat richtlijn 2005/35 niet nodig is om zeelieden aan een vervolging te onderwerpen die door hen als overdreven wordt ervaren.
155.
Voor zover verzoekers een beroep doen op gebreken in de motivering, kan toetsing achterwege blijven, omdat dit reeds door de verwijzende rechter van de hand is gewezen. (
90
) Omdat richtlijn 2005/35 een handeling van algemene strekking is en in de motivering derhalve kan worden volstaan met de vermelding in het algemeen van de omstandigheden die tot de vaststelling van de handeling hebben geleid, en van haar algemene doelstellingen (
91
), lijken gebreken in de motivering in casu ook niet voor de hand te liggen.
156.
Derhalve heeft ook het onderzoek in het kader van de vierde prejudiciële vraag niets heeft opgeleverd waardoor de geldigheid van bepalingen van richtlijn 2005/35 in twijfel zou kunnen worden getrokken.
V — Conclusie
157.
Gezien het bovenstaande geef ik het Hof in overweging de gestelde prejudiciële vragen te beantwoorden als volgt:
„Bij onderzoek van de gestelde prejudiciële vragen is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid zouden kunnen aantasten van richtlijn 2005/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 september 2005 inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken.”
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB L 255, blz. 11.
(
3
)	Derde Zeerechtconferentie van de Verenigde Naties, Officiële Documenten, deel XVII, 1984, Doc. A/Conf.62/122, blz. 157-231.
(
4
)	Besluit 98/392/EG van de Raad van 23 maart 1998 betreffende de sluiting door de Europese Gemeenschap van het verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee van 10 december 1982 en de overeenkomst inzake de toepassing van deel XI van dat verdrag van 28 juli 1994 (PB L 179, blz. 1).
(
5
)	Recueil des traités des Nations unies/UN Treaty Series, vol. 1341, nr. 22484.
(
6
)	Volgens de opgaven van de IMO, http://www.imo.org/Conventions/mainframe.asp?topic_id=248, geconsulteerd op 2 mei 2007. Bijlage VI is door Oostenrijk, de Tsjechische Republiek, Ierland, Hongarije, Malta, Portugal en Slowakije nog niet geratificeerd; Malta heeft bovendien bijlage IV nog niet geratificeerd.
(
7
)	De bijlage is aangevuld en geherstructureerd bij resolutie MEPC.117(52) van 15 oktober 2004, die op 1 januari 2007 van kracht is geworden. De hier besproken voorschriften 9, 10 en 11 bleven inhoudelijk ongewijzigd, maar de nummering ervan werd gewijzigd in 15, 34 en 4. Omwille van de eenvoud wordt hier de oude nummering gehanteerd.
(
8
)	In de authentieke taalversies worden de volgende begrippen gebruikt: Engels: recklessly (grof, zorgeloos, roekeloos), Frans: témérairement (roekeloos, gewaagd), Spaans: imprudencia temeraria (roekeloze onvoorzichtigheid of onbezonnenheid) en Russisch: самонадеянно (aanmatigend, arrogant, brutaal). In de officiële Duitse vertaling van het Marpol-verdrag, bijlage bij het Bundesgesetzblatt 1996, II, blz. 18, en ook in de relevante bepalingen van Marpol die zijn opgenomen in de bijlage bij de richtlijn wordt dit begrip naar mijn mening ten onrechte vertaald met „fahrlässig” (nalatig). Juister lijkt mij de vertaling „leichtfertig” (roekeloos), die bijvoorbeeld ook wordt gebruikt in het gelijkluidende artikel 25 van het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationaal luchtvervoer, ondertekend te Warschau op 12 oktober 1929 (eerste overeenkomst ter harmonisatie van het privaatrecht op het gebied van het luchtvervoer) (Reichsgesetzblatt 1933, II, blz. 1039), in de versie van het op 28 september 1955 te Den Haag ondertekende Protocol tot het wijzigen van het Verdrag tot het brengen van eenheid in enige bepalingen inzake het internationaal luchtvervoer (Bundesgesetzblatt 1958 II blz. 292), en in artikel 4 van het op 19 november 1976 te Londen ondertekende Verdrag inzake beperking van aansprakelijkheid voor maritieme vorderingen (Bundesgesetzblatt II 1986, 786). Zie ook § 435 van het Duitse Wetboek van Koophandel.
(
9
)	De bijlage is aangevuld en geherstructureerd bij resolutie MEPC.118(52) van 15 oktober 2004, die op 1 januari 2007 in werking is getreden. Het hier besproken voorschrift 6 is nu voorschrift 3; op grond daarvan is een uitzondering mogelijk op alle vereisten die aan een lozing van de in bijlage II genoemde stoffen worden gesteld. Omwille van de eenvoud worden hier de eerdere versie en nummering gehanteerd.
(
10
)	Zie voetnoot 8.
(
11
)	Arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco (C-491/01, Jurispr. blz. I-11453).
(
12
)	Arrest van 13 juli 2006, Manfredi e.a. (C-295/04–C-298/04, Jurispr. blz. I-6619, punt 27).
(
13
)	Zie onder meer arresten van 15 december 1995, Bosman (C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 61), en 10 januari 2006, IATA en ELFAA (C-344/04, Jurispr. blz. I-403, punt 24).
(
14
)	Zie de in voetnoot 13 aangehaalde arresten Bosman (punt 59) en IATA en ELFAA (punt 24).
(
15
)	Arrest IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 24).
(
16
)	Aangehaald in voetnoot 11.
(
17
)	Arrest van 30 mei 2006, Commissie/Ierland (MOX-Plant) (C-459/03, Jurispr. blz. I-4635, punt 83).
(
18
)	Zie ook arrest van 11 september 2007, Merck Genéricos — Produtos Farmacêuticos (C-431/05, Jurispr. blz. I-7001, punt 33).
(
19
)	Arrest Commissie/Ierland (MOX-Plant) (aangehaald in voetnoot 17, punt 108).
(
20
)	Arrest van 14 juli 1994, Peralta (C-379/92, Jurispr. blz. I-3453, punt 16).
(
21
)	Arrest van 9 oktober 2001, Nederland/Parlement en Raad (C-377/98, Jurispr. blz. I-7079, punt 52).
(
22
)	Arrest van 24 november 1992 (C-286/90, Jurispr. blz. I-6019).
(
23
)	Arrest Poulsen en Diva Navigation (aangehaald in voetnoot 22, punten 9 e.v.). Zie, met betrekking tot de gebondenheid aan internationaal gewoonterecht, onder meer arrest van 16 juni 1998, Racke (C-162/96, Jurispr. blz. I-3655, punt 45).
(
24
)	Arrest Peralta (aangehaald in voetnoot 20).
(
25
)	Arrest van 12 december 1972, International Fruit Company e.a. (21/72–24/72, Jurispr. blz. 1219, punten 10 e.v.).
(
26
)	Zie conclusie van advocaat-generaal Mazák van 28 juni 2007, Commissie/Raad (C-440/05, Jurispr. blz. I-9097, punt 65).
(
27
)	Zie arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (AETR) (22/70, Jurispr. blz. 263, punten 17 e.v.), en het advies 1/03 van 7 februari 2006 (Verdrag van Lugano, Jurispr. blz. I-1145, punten 114 e.v.).
(
28
)	Aangehaald in voetnoot 20.
(
29
)	Arrest Nederland/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 21, punt 52).
(
30
)	Richtlijn 98/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 juli 1998 betreffende de rechtsbescherming van biotechnologische uitvindingen (PB L 213, blz. 13).
(
31
)	Zie de negende overweging van de considerans van richtlijn 98/44.
(
32
)	Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 17, punt 82); zie ook arresten IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 36) en Merck (aangehaald in voetnoot 18, punt 31).
(
33
)	Arresten van 10 september 1996, Commissie/Duitsland (C-61/94, Jurispr. blz. I-3989, punt 52); 1 april 2004, Bellio F.lli (C-286/02, Jurispr. blz. I-3465, punt 33), en arrest IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 35).
(
34
)	Arrest van 30 september 1987, Demirel (12/86, Jurispr. blz. 3719, punt 14), en arresten Racke (aangehaald in voetnoot 23, punt 31), en IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 39).
(
35
)	Arrest Poulsen en Diva Navigation (aangehaald in voetnoot 22, punten 13 en 15).
(
36
)	Arrest Poulsen en Diva Navigation (aangehaald in voetnoot 22, punt 25).
(
37
)	Arrest van 28 april 2005, Commissie/Italië (C-410/03, Jurispr. blz. I-3507, punten 53 e.v.).
(
38
)	Zesde richtlijn (77/388/EEG) van de Raad van 17 mei 1977 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen der lidstaten inzake omzetbelasting — Gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde: uniforme grondslag (PB L 145, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2002/93/EG van de Raad van 3 december 2002 (PB L 331, blz. 27).
(
39
)	Arrest van 29 maart 2007, Aktiebolaget NN (C-111/05, Jurispr. blz. I-2697, punten 57 e.v.).
(
40
)	Arrest van 26 oktober 1982, Kupferberg (104/81, Jurispr. blz. 3641, punt 18).
(
41
)	Zie arrest Kupferberg (aangehaald in voetnoot 40, punt 20), met betrekking tot het bijzondere institutionele kader voor de uitvoering van een internationale overeenkomst.
(
42
)	Arrest Aktiebolaget NN (aangehaald in voetnoot 39, punt 59).
(
43
)	Deze bevoegdheid wordt evenwel, naar het schijnt, in de praktijk tussen staten nog niet of slechts zelden aangewend, en over de vraag of deze bevoegdheid kan worden beschouwd als internationaal gewoonterecht, zijn de meningen verdeeld. Voorstanders zijn Patricia Birnie en Alan Boyle, International Law & the Environment, tweede druk, Oxford 2002, 376; tegenstander is Farkhanda Zia-Mansoor, „International Regime and the EU Developments for Preventing and Controlling Vessel-Source Oil Pollution”, European Environmental Law Review 2005, blz. 165 (170) en Alan Khee-Jin Tan, Vessel-Source Marine Pollution, Cambridge, 2006, blz. 221.
(
44
)	Zie arrest Aktiebolaget NN (aangehaald in voetnoot 39, punt 59).
(
45
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 14 december 2004, Swedish Match (C-210/03, Jurispr. blz. I-11893, punten 27 e.v.), en 6 december 2005, ABNA e.a. (C-453/03, C-11/04, C-12/04 en C-194/04, Jurispr. blz. I-10423, punten 52 e.v.).
(
46
)	Aangehaald in voetnoot 22, punt 25.
(
47
)	Vanzelfsprekend kunnen regelingen ook worden gerechtvaardigd door andere internationale normen. In casu is echter alleen Marpol 73/78 relevant.
(
48
)	In de Duitse versie is deze bepaling onvolledig en ook nauwelijks te begrijpen, omdat de eerste regel van de definitie ontbreekt.
(
49
)	In de Duitse versie van de richtlijn bij vergissing veertiende overweging genoemd, omdat de werkelijke veertiende overweging inzake de comitéprocedure in de Duitse versie ontbreekt.
(
50
)	Arrest International Fruit Company (aangehaald in voetnoot 25, punten 21 e.v.); arresten van 16 maart 1983, SIOT (266/81, Jurispr. blz. 731, punt 28); 5 oktober 1994, Duitsland/Raad (C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 109); 23 november 1999, Portugal/Raad (C-149/96, Jurispr. blz. I-8395, punt 47); 12 maart 2002, Omega Air e.a. (C-27/00 en C-122/00, Jurispr. blz. I-2569, punt 93); 9 januari 2003, Petrotub en Republica/Raad (C-76/00 P, Jurispr. blz. I-79, punt 53); 30 september 2003, Biret International/Raad (C-93/02 P, Jurispr. blz. I-10497, punt 52); 1 maart 2005, Van Parys (C-377/02, Jurispr. blz. I-1465, punt 39), en 27 september 2007, Ikea Wholesale (C-351/04, Jurispr. blz. I-7723, punt 29).
(
51
)	Arresten van 22 juni 1989, Fediol/Commissie (70/87, Jurispr. blz. 1781, punten 19 e.v.); 7 mei 1991, Nakajima/Raad (C-69/89, Jurispr. blz. I-2069, punt 31), evenals de in voetnoot 50 aangehaalde arresten Duitsland/Raad (punt 111), Portugal/Raad (punt 49), Biret International (punt 53) en Van Parys (punt 40).
(
52
)	Arrest International Fruit Company (aangehaald in voetnoot 25, punten 10-13 e.v.). Thans vloeit de gebondenheid voort uit artikel 300, lid 7, EG, aangezien de Gemeenschap partij is geworden bij de WTO-overeenkomsten.
(
53
)	Arrest Nederland/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 21, punten 61 e.v.).
(
54
)	Arrest Nederland/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 21, punten 51 e.v.).
(
55
)	Arrest Nederland/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 21, punten 55 e.v.). Zie artikel 1, lid 2, van richtlijn 98/44.
(
56
)	Arrest Nederland/Parlement en Raad (aangehaald in voetnoot 21, punten 51 e.v.).
(
57
)	Arrest van 4 juli 2000, Commissie/Portugal (C-84/98, Jurispr. blz. I-5215, punt 58).
(
58
)	Arrest van 5 november 2002, Commissie/Verenigd Koninkrijk (Open skies) (C-466/98, Jurispr. blz. I-9427, punten 26 e.v.). Dit geldt in ieder geval wanneer de betrokken bevoegdheden van de Gemeenschap bij het sluiten van de overeenkomst reeds bestonden.
(
59
)	Duitse versie in het Duitse Bundesgesetzblatt 1975, II, blz. 305.
(
60
)	Het Protocol is gepubliceerd in PB 2004, L 78, blz. 32. Een volledige versie van de overeenkomst is bijvoorbeeld te vinden onder http://www.iopcfunds.org/npdf/Conventions%20English.pdf.
(
61
)	Zie hierboven, punten 60 e.v.
(
62
)	Grieks: αμέλεια, Maltees: b’mod imprudenti, Portugees: com mera culpa.
(
63
)	Zie bijvoorbeeld arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, Jurispr. blz. 419, punt 3); 23 november 2006, ZVK (C-300/05, Jurispr. blz. I-11169, punt 16), en 14 juni 2007, Euro Tex (C-56/06, Jurispr. blz. I-4859, punt 27).
(
64
)	Arresten Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 33, punt 52); 14 juli 1998, Bettati (C-341/95, Jurispr. blz. I-4355, punt 20); Bellio F.lli (aangehaald in voetnoot 33, punt 33), en 7 december 2006, SGAE (C-306/05, Jurispr. blz. I-11519, punt 35).
(
65
)	Dit sluit echter niet uit dat de wetenschap van de dader kan worden afgeleid uit objectieve omstandigheden waaruit kan worden geconcludeerd dat hij zich van het risico bewust was.
(
66
)	Conclusie van advocaat-generaal Léger van 11 oktober 2005 bij het arrest Traghetti del Mediterraneo (C-173/03, Jurispr. 2006, blz. I-5177, punt 100).
(
67
)	Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1).
(
68
)	Arrest van 11 november 1999, Söhl & Söhlke (C-48/98, Jurispr. blz. I-7877, punt 56).
(
69
)	Zie, voor de toepassing hiervan, arrest van 13 maart 2003, Nederland/Commissie (C-156/00, Jurispr. blz. I-2527, punt 99).
(
70
)	Voor de territoriale zee blijkt dit uit de motivering van het Gemeenschappelijk standpunt (EG) nr. 3/2005, vastgesteld door de Raad op 7 oktober 2004 met het oog op de aanneming van Richtlijn 2005/…/EG van het Europees Parlement en de Raad van … inzake verontreiniging vanaf schepen en invoering van sancties voor inbreuken, PB 2005, C 25 E, blz. 29 (39).
(
71
)	Arresten Commissie/Duitsland (aangehaald in voetnoot 33, punt 52) en Bellio F.lli (aangehaald in voetnoot 33, punt 33).
(
72
)	Zie arresten van 16 juni 2005, Pupino (C-105/03, Jurispr. blz. I-5285, punten 44 en 47), met betrekking tot de uitlegging conform een kaderbesluit, en 4 juli 2006, Adeneler e.a. (C-212/04, Jurispr. blz. I-6057, punt 110), met betrekking tot de richtlijnconforme uitlegging.
(
73
)	Voor de restrictieve uitlegging conform de grondrechten zie arrest van 27 juni 2006, Parlement/Raad (gezinshereniging) (C-540/03, Jurispr. blz. I-5769, inzonderheid punten 97 e.v.).
(
74
)	Wolfram Gass, in: Ebenroth/Boujong/Joost, Handelsgesetzbuch, eerste druk 2001, § 435, punt 5.
(
75
)	Zie hierboven, punten 103 e.v.
(
76
)	Zie hierboven, punten 37 e.v.
(
77
)	Zie hierboven, punten 71 e.v.
(
78
)	Zie ook Tan (aangehaald in voetnoot 43, blz. 184 e.v.).
(
79
)	In een door verzoekers genoemde gemeenschappelijke memorie van verschillende lidstaten ten behoeve van een procedure voor het Amerikaanse Supreme Court (bijlage 16 bij de memorie van verzoekers) ging het overigens om aan schepen en hun bemanning te stellen strengere eisen en niet om een strenger aansprakelijkheidscriterium. Deze procedure had betrekking op strengere regelingen van de staat Washington (zie de Petition for a Writ of Certiorari van de Verenigde Staten in procedure no. 98-1701, United States of America v. Gary Locke et al., http://www.usdoj.gov/osg/briefs/1998/2pet/7pet/98-1701.pet.aa.pdf, blz. 9). Dat in deze memorie de noodzaak van uniforme normen voor schepen en bemanningen werd benadrukt, staat evenwel niet haaks op het bepleiten van strengere aansprakelijkheidscriteria.
(
80
)	Arresten van 9 juli 1981, Gondrand Frères en Garancini (169/80, Jurispr. blz. 1931, punt 17); 13 februari 1996, Van Es Douane Agenten (C-143/93, Jurispr. blz. I-431, punt 27); 14 april 2005, België/Commissie (C-110/03, Jurispr. blz. I-2801, punt 30), en arrest IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 68).
(
81
)	Zie ook arrest van 3 mei 2007, Advocaten voor de Wereld (C-303/05, Jurispr. blz. I-3633, punt 49), met verwijzing naar de arresten van 12 december 1996, X (C-74/95 en C-129/95, Jurispr. blz. I-6609, punt 25), en 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P en C-213/02 P, Jurispr. blz. I-5425, punten 215-219).
(
82
)	Arrest Advocaten voor de Wereld (aangehaald in voetnoot 81, punt 50) onder verwijzing naar het arrest van het EHRM, Coëme e.a. v België van 22 juni 2000 (Recueil des arrêts et décisions, 2000-VII, blz. 1, § 145). Zie ook arresten EHRM Achour v Frankrijk van 29 maart 2006 (§ 41) en Cantoni v Frankrijk van 15 november 1996 (Recueil des arrêts et décisions 1996-V, blz. 1627, § 29).
(
83
)	Zie in dit verband arrest X (aangehaald in voetnoot 81, punten 24 e.v.), waarin wordt verwezen naar de arresten van het EHRM van 25 mei 1993, Kokkinakis (serie A, nr. 260-A, § 52) en van 22 november 1995, S.W. v Verenigd Koninkrijk en C.R. v Verenigd Koninkrijk (serie A, nrs. 335-B, § 35, en 335-C, § 33). Zie ook arresten Hof van 10 juli 1984, Kirk (63/83, Jurispr. blz. 2689, punt 22); 8 oktober 1987, Kolpinghuis Nijmegen (80/86, Jurispr. blz. 3969, punt 13); 26 september 1996, Arcaro (C-168/95, Jurispr. blz. I-4705, punt 42); 7 januari 2004, strafzaak tegen X (C-60/02, Jurispr. blz. I-651, punten 61 e.v.), en arrest Dansk Rørindustri e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 81, punt 221). Zie in dit verband ook mijn conclusie van 10 juni 2004 in de zaak Niselli (C-457/02, Jurispr. blz. I-10853, punten 53 e.v.) en van 14 oktober 2004, Berlusconi (C-387/02, C-391/02 en C-403/02, Jurispr. blz. I-3565, punten 140 e.v.).
(
84
)	Zo zou het voor de hand liggen om in plaats van de onduidelijke versie van artikel 4 van richtlijn 2005/35 voor de aansprakelijkheid buiten de territoriale zee de formulering van Marpol 73/78 over te nemen.
(
85
)	Zie hierboven, punt 103.
(
86
)	Arrest Dansk Rørindustri e.a./Commissie (aangehaald in voetnoot 81, punt 219), onder verwijzing naar het arrest Cantoni van het EHRM (aangehaald in voetnoot 82, § 35).
(
87
)	Arresten EHRM S.W. v Verenigd Koninkrijk (aangehaald in voetnoot 83, § 36); Streletz, Keßler en Krenz v Duitsland van 22 maart 2001 (Recueil des arrêts et décisions, 2001-II, § 50) en Radio France e.a. v Frankrijk van 30 maart 2004 (Recueil des arrêts et décisions, 2004-II, § 20).
(
88
)	Zie hierboven, punt 91.
(
89
)	Arrest van 15 september 2005, Intermodal Transports (C-495/03, Jurispr. blz. I-8151, punten 38 e.v., en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
90
)	Arrest van 11 november 1997, Eurotunnel e.a. (C-408/95, Jurispr. blz. I-6315, punten 33 e.v.).
(
91
)	Arrest IATA en ELFAA (aangehaald in voetnoot 13, punt 67).