61996CC0106_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1 Με την υπό κρίση προσφυγή που έχει ασκηθεί κατ' εφαρμογήν του άρθρου 173 της Συνθήκης ΕΚ, το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί από το Δικαστήριο να ακυρώσει την ή τις αποφάσεις που σιωπηρώς περιέχονται ή προβλέπονται στο ανακοινωθέν Τύπου της Επιτροπής, της 23ης Ιανουαρίου 1996, με το οποίο αναγγέλθηκε η χρηματοδότηση 86 προγραμμάτων καταπολεμήσεως του κοινωνικού αποκλεισμού μέσω οικονομικής αρωγής ανερχομένης συνολικώς σε 6 εκατομμύρια ECU.
Το Ηνωμένο Βασίλειο, καίτοι δηλώνει ότι είναι κατ' αρχήν σύμφωνο προς τις κοινοτικές πρωτοβουλίες για την καταπολέμηση του φαινομένου του κοινωνικού αποκλεισμού, δεν αντιτίθεται ωστόσο στον διαχρονικό περιορισμό από το Δικαστήριο, κατ' εφαρμογήν του άρθρου 174 της Συνθήκης, των αποτελεσμάτων της ακυρώσεως.
Πραγματικά περιστατικά
2 Η άνοδος του επιπέδου ζωής των πληθυσμών των κρατών μελών αποτελεί, εξ υπαρχής, θεμελιώδη στόχο της Συνθήκης, ο οποίος προβλέπεται από το άρθρο 2, πριν αυτό τροποποιηθεί και του οποίου η επιδίωξη κατέστη εναργέστερη με τις τροποποιήσεις που επήλθαν στη διάταξη αυτή με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ.
Υπό το πρίσμα αυτό, το Συμβούλιο, ήδη με το ψήφισμα της 21ης Ιανουαρίου 1974, σχετικά με πρόγραμμα κοινωνικής δράσεως (1), προέβλεψε, μεταξύ των πρωταρχικών δράσεων, την υλοποίηση διαφόρων ειδικών μέτρων καταπολεμήσεως της φτώχειας, μέσω, μεταξύ άλλων, της εκπονήσεως προγραμμάτων-πιλότων.
3 Πάντοτε κατ' εφαρμογήν του ψηφίσματος αυτού, το Συμβούλιο εξέδωσε, κατά τα επόμενα έτη, μια σειρά αποφάσεων σχετικών με πολυετή προγράμματα καταπολεμήσεως της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού. Όλες οι αποφάσεις είχαν ως νομική βάση το άρθρο 235, εφόσον η Συνθήκη δεν προέβλεπε ειδικές εξουσίες δράσεως για την καταπολέμηση της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού.
Έτσι, για τον σκοπό αυτό, εκδόθηκαν, πρώτον, η απόφαση 75/458/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 22ας Ιουλίου 1975, σχετικά με πρόγραμμα σχεδίων-πιλότων και μελετών-πιλότων για την καταπολέμηση της φτώχειας (2), στη συνέχεια, η απόφαση 85/8/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1984, για ειδική κοινοτική δράση καταπολέμησης της φτώχειας (3), με την οποία θεσπίστηκε τετραετές πρόγραμμα (1985-1988), και, τέλος, η απόφαση 89/457/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουλίου 1989, για την καθιέρωση μεσοπροθέσμου προγράμματος κοινωνικής δράσης για την οικονομική και κοινωνική ένταξη των λιγότερο ευνοημένων κοινωνικών ομάδων (4) (στο εξής: πρόγραμμα Φτώχεια 3). Με την τελευταία αυτή απόφαση συνεχίστηκε και διευρύνθηκε η δράση που είχε αρχίσει με το προηγούμενο πρόγραμμα, καθώς καλύφθηκε η περίοδος 1988-1994.
4 Με την προφανή προοπτική να συνεχιστεί η αναληφθείσα δράση, η Επιτροπή υπέβαλε στο Συμβούλιο πρόταση αποφάσεως που και αυτή επίσης στηριζόταν στο άρθρο 235 της Συνθήκης, σχετικά με την έγκριση μεσοπροθέσμου προγράμματος δράσεως για την καταπολέμηση του αποκλεισμού και για την προώθηση της αλληλεγγύης: ένα νέο πρόγραμμα στήριξης και παρότρυνσης για καινοτομίες 1994-1999 (5). Αυτή η πρόταση για απόφαση (στο εξής: πρόταση Φτώχεια 4), που προοριζόταν να καλύψει την περίοδο από 1ης Ιουλίου 1994 μέχρι 31ης Δεκεμβρίου 1999, δεν υιοθετήθηκε από το Συμβούλιο (6), ούτε, στη συνέχεια, εκδόθηκαν αποφάσεις σχετικές με ανάλογα προγράμματα.
5 Ο γενικός προϋπολογισμός της Ευρωπαϋκής Ενώσεως για το οικονομικό έτος 1995 (7), που ψηφίστηκε εν τω μεταξύ, προέβλεπε μια θέση εγκρίσεως δαπάνης (B3-4103) 20 εκατομμυρίων ECU για την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού. Η συνολική πίστωση ήταν κατανεμημένη, στα σχετικά με τη θέση αυτή επεξηγηματικά σχόλια, σε έξοδα αναφορικά με το προταθέν από την Επιτροπή πλην όμως μη εισέτι εγκριθέν από το Συμβούλιο (η πρόταση Φτώχεια 4) πρόγραμμα και με τις λοιπές, εκτός του πλαισίου του εν λόγω προγράμματος, δαπάνες.
6 Κατά το 1995, η Επιτροπή αποφάσισε να προβεί στην εκτέλεση ενός μέρους αυτού του κονδυλίου συνάπτοντας με διάφορους οργανισμούς, που είχαν επιλεγεί βάσει ενός ευρέος φάσματος προηγουμένως υποβληθέντων προγραμμάτων, 86 συμβάσεις χρηματοδοτήσεως που δέσμευαν 6 περίπου εκατομμύρια ECU.
Η κατάρτιση των συμβάσεων αναγγέλθηκε με ανακοινωθέν Τύπου της Επιτροπής, της 23ης Ιανουαρίου 1996, στο οποίο είχε επισυναφθεί πίνακας των επιλεγέντων προγραμμάτων. Αυτό ακριβώς το ανακοινωθέν Τύπου αποτελεί το αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής.
Τα επιχειρήματα των διαδίκων
7 Το Ηνωμένο Βασίλειο ζητεί κατ' ουσίαν να διαπιστωθεί η ακυρότητα των αποφάσεων με τις οποίες η Επιτροπή συνήψε τις σχετικές συμβάσεις, για τον λόγο ότι οι εν λόγω αποφάσεις είναι διττώς παράνομες.
Πρώτον, με βάση την αρχή ότι για κάθε κοινοτική δαπάνη απαιτείται τόσο η εγγραφή στον προϋπολογισμό όσο και η έκδοση της βασικής πράξεως που την επιτρέπει, το Ηνωμένο Βασίλειο εκτιμά ότι, ελλείψει αποφάσεως του Συμβουλίου στηριζομένης στο άρθρο 235 της Συνθήκης, αυτές οι πράξεις της Επιτροπής στερούνται νομικής βάσεως, πράγμα που συνεπάγεται αναρμοδιότητα της Επιτροπής για τη λήψη τους καθώς και παράβαση του άρθρου 4 της Συνθήκης. Πράγματι, η εξουσία πρωτοβουλίας της Επιτροπής μπορεί να δικαιολογήσει μόνο μη ουσιώδεις κοινοτικές δράσεις, δηλαδή μελέτες-πιλότους και προπαρασκευαστικές ενέργειες. Όμως, οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από την Επιτροπή μέσω των εν λόγω 86 συμβάσεων δεν εμπίπτουν στην κατηγορία αυτή.
Δεύτερον, οι ληφθείσες από την Επιτροπή αποφάσεις δεν έχουν δεόντως αιτιολογηθεί και θα πρέπει, κατά συνέπεια, να ακυρωθούν λόγω παραβάσεως του άρθρου 190 της Συνθήκης. Στο υπόμνημά της απαντήσεως, η Κυβέρνηση του Ηνωμένου Βασιλείου διασαφήνισε αυτόν τον λόγο ακυρώσεως, δηλώνοντας ότι η αντλούμενη από την έλλειψη αιτιολογίας αιτίαση αφορά όχι μόνον τις αποφάσεις περί συνάψεως των διαφόρων συμβάσεων χρηματοδοτήσεως, αλλά και την πολιτική απόφαση, που αποτελεί το λογικό τους προηγούμενο, να εκτελεστεί, σύμφωνα με ορισμένα κριτήρια και διαδικασίες, η εγγεγραμμένη στον προϋπολογισμό δαπάνη.
Η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, το Βασίλειο της Δανίας και το Συμβούλιο παρενέβησαν υπέρ της προσφεύγουσας κυβερνήσεως προβάλλοντας κατ' ουσίαν τους ίδιους λόγους και επιχειρήματα με την τελευταία.
8 Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Κοινοβούλιο, παρατηρεί ότι η σχετική με τη βασική πράξη υποχρέωση προβλέπεται μόνο για τις ουσιώδεις κοινοτικές δράσεις. Για οποιαδήποτε άλλη δράση, είναι αρκετή η εγγραφή της πιστώσεως στον προϋπολογισμό. Οι δαπάνες που έχουν αναληφθεί από την Επιτροπή και αμφισβητούνται από το Ηνωμένο Βασίλειο αποσκοπούν ακριβώς στην εκτέλεση μη ουσιωδών δράσεων και, πιο συγκεκριμένα, προπαρασκευαστικών ενεργειών.
Το νομικό και νομολογιακό πλαίσιο
9 Δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης, η εκτέλεση του προϋπολογισμού απόκειται στην Επιτροπή, η οποία προβαίνει στις σχετικές ενέργειες εντός των ορίων των εγκριθεισών πιστώσεων, υπό τη δική της ευθύνη και σύμφωνα με τις διατάξεις του δημοσιονομικού κανονισμού που το Συμβούλιο θεσπίζει σύμφωνα με την καθοριζόμενη στο άρθρο 209 της εν λόγω Συνθήκης διαδικασία.
Ο δημοσιονομικός κανονισμός της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται επί του γενικού προϋπολογισμού των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων (8) (στο εξής: δημοσιονομικός κανονισμός), όπως τροποποιήθηκε, όσον αφορά το αντικείμενο της υπό κρίση διαφοράς, το 1990 (9), ορίζει, στο άρθρο 22, παράγραφος 1, δεύτερο εδάφιο, ότι «Η εκτέλεση των πιστώσεων που εγγράφονται στον προϋπολογισμό για κάθε νέα σημαντική κοινοτική δράση, απαιτεί την προηγούμενη έκδοση βασικής πράξης, σύμφωνα με τη διαδικασία και τις διατάξεις του κεφαλαίου IV, παράγραφος 3, στοιχείο γγ, της Κοινής Δήλωσης της 30ής Ιουνίου 1982». Ως γνωστό, ο κανόνας αυτός αποτελεί προσπάθεια εξευρέσεως λύσεως στο πρόβλημα της αμφισβητουμένης αρμοδιότητας της Επιτροπής να χρησιμοποιεί, κατά την εκτέλεση του προϋπολογισμού, τις εγγεγραμμένες στις διάφορες θέσεις του πιστώσεις, έστω και αν υφίσταται βασική πράξη.
10 Κατ' αρχήν, τέτοια δυνατότητα πρέπει να αποκλειστεί. Το Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο και η Επιτροπή συμφώνησαν επί του σημείου αυτού κατά την έκδοση της Κοινής Δηλώσεως, της 30ής Ιουνίου 1982, όσον αφορά διάφορα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί καλύτερη λειτουργία της διαδικασίας του προϋπολογισμού (10). Το κεφάλαιο IV, παράγραφος 3, στοιχείο γγ, της Δηλώσεως προβλέπει ότι «Η εκτέλεση εγγεγραμμένων πιστώσεων για κάθε νέα σημαντική κοινοτική δράση απαιτεί την προηγούμενη έκδοση βασικού κανονισμού. Σε περίπτωση εγγραφής πιστώσεων του είδους αυτού πριν από την υποβολή προτάσεως κανονισμού, η Επιτροπή καλείται να υποβάλει πρόταση προ του τέλους Ιανουαρίου το αργότερο».
Δεν θεωρώ χρήσιμο να αποφανθώ σχετικά με τη νομική αξία που αναγνωρίζεται τόσο στις κοινές δηλώσεις όσο και στις διοργανικές συμφωνίες (11), κυρίως ενόψει του γεγονότος ότι η εν λόγω αρχή «κωδικοποιήθηκε», όπως έχω ήδη αναφέρει, στον δημοσιονομικό κανονισμό κατόπιν της τροποποιήσεως του 1990. Αρκεί να υπομνησθεί ότι η επιταγή περί νομικής βάσεως για τις σημαντικές πράξεις επιβεβαιώθηκε στη συνέχεια από τα όργανα κατά τη θέσπιση της Διοργανικής Συμφωνίας της 29ης Οκτωβρίου 1993, για τη δημοσιονομική πειθαρχία και τη βελτίωση της διαδικασίας του προϋπολογισμού (12). Πράγματι, στη Δήλωση για τα ανώτατα ποσά και την απαίτηση νομικής βάσης, που είναι συνημμένη στη Συμφωνία, «Τα όργανα επιβεβαιώνουν την προσήλωσή τους στις αρχές που περιλαμβάνονται στο κεφάλαιο IV, παράγραφος 3, στοιχεία ββ και γγ, της Κοινής Δήλωσης της 30ης Ιουνίου 1982, σχετικά με τα ανώτατα ποσά και την απαίτηση νομικής βάσης και αναλαμβάνουν την υποχρέωση να βελτιώσουν την εφαρμογή τους».
11 Κατά συνέπεια, πρέπει να θεωρηθεί δεδομένη η ύπαρξη κανόνα δυνάμει του οποίου η εκτέλεση από την Επιτροπή των κοινοτικών δαπανών απαιτεί διπλή νομική βάση. Αφενός, την εγγραφή στον προϋπολογισμό της σχετικής πιστώσεως, έργο της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής και, αφετέρου, την έκδοση βασικής νομικής πράξεως η οποία δικαιολογεί την αντίστοιχη δημοσιονομική δέσμευση, έργο, αντιθέτως, του νομοθέτη, οσάκις κάτι τέτοιο κρίνεται σκόπιμο από τα όργανα που καλούνται να μετάσχουν στην κοινοτική νομοθετική διαδικασία σύμφωνα με τις προβλεπόμενες από τη Συνθήκη διάφορες διαδικασίες (13).
12 Από τη νομολογία του Δικαστηρίου έχει επιβεβαιωθεί, καίτοι σιωπηρώς, η ειδική προϋπόθεση που απαιτείται για την ορθή εκτέλεση του προϋπολογισμού. Σε περίπτωση που οι προσφεύγοντες είχαν αμφισβητήσει τη νομιμότητα κανονισμού θεσπίζοντος τις προθεσμίες και λοιπές διαδικαστικές λεπτομέρειες σχετικά με την πρόσληψη από την Επιτροπή υπαλλήλων που θα υπηρετούσαν στην έδρα του Ευρωπαϋκού Συνδέσμου Συνεργασίας, για τον λόγο ότι οι διατάξεις αυτές ήσαν αντίθετες προς ό,τι προβλεπόταν σε σχετικές πιστώσεις του προϋπολογισμού, το Δικαστήριο έκρινε ότι «ούτε ο προϋπολογισμός, καίτοι αναγκαίος για την πραγματοποίηση της δαπάνης, ούτε ακόμη λιγότερο ένα επεξηγηματικό σχόλιο, δεν μπορούν να υποκαταστήσουν τις διατάξεις του Κανονισμού Υπηρεσιακής Καταστάσεως που αφορούν την πρόσληψη υπαλλήλων», πράγμα που καθιστά αναγκαία την επέμβαση της νομοθετικής αρχής (14).
Η ανάγκη προηγούμενης βασικής πράξεως δικαιολογούσας την εκτέλεση της δαπάνης προκύπτει επίσης από μεταγενέστερη απόφαση η οποία, κάνοντας διάκριση μεταξύ του ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου και του ελέγχου που ασκείται από το Δικαστήριο, διασαφήνισε ότι, μολονότι το Ελεγκτικό Συνέδριο εξετάζει «τη νομιμότητα της δαπάνης σε σχέση με τον προϋπολογισμό καθώς και σε σχέση με την πράξη του παραγώγου δικαίου από την οποία απορρέει η εν λόγω δαπάνη (κοινώς γνωστή ως βασική πράξη)», ο κοινοτικός δικαστής καλείται να ελέγξει τη νομιμότητα της βασικής πράξεως (15).
13 Ο ορισμός των αρμοδιοτήτων της Επιτροπής αναφορικά με την εκτέλεση του προϋπολογισμού, σε σχέση με την εξουσία του Συμβουλίου για τη θέσπιση της δεσμευτικής για τη δαπάνη πράξεως, αποτέλεσε το αντικείμενο της αποφάσεως του Δικαστηρίου της 24ης Οκτωβρίου 1989 (16). Η υποστηριχθείσα από την Επιτροπή θέση, την οποία απέρριψε το Δικαστήριο, στηριζόταν, κατ' ουσίαν, στο ότι οι ατομικές αποφάσεις που αυτή υποχρεούτο να λαμβάνει για την εφαρμογή των προγραμμάτων (και ειδικώς η σύναψη συμβάσεων) εμπίπτουν στην έννοια της εκτελέσεως του προϋπολογισμού, στο πλαίσιο της οποίας η Επιτροπή απολαύει, δυνάμει του άρθρου 205 της Συνθήκης, ιδίας εξουσίας λήψεως αποφάσεων που δεν μπορεί να περιορίζεται από την προσφυγή σε πρότυπα, κατά το μάλλον ή ήττον επαχθή, των διαδικασιών επιτροπών. Αντιθέτως, το Δικαστήριο δέχθηκε την αντίθετη άποψη του Συμβουλίου ότι οι ατομικές αποφάσεις που η Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει για την εκτέλεση των προγραμμάτων αποτελούν, στην πραγματικότητα, τις βασικές πράξεις (ή επί της ουσίας αποφάσεις) που παρέχουν τη νομική βάση της δαπάνης και επιτρέπουν την εκτέλεση του προϋπολογισμού, εκτέλεση που συνίσταται, όπως είναι επόμενο, στη χρησιμοποίηση των αντιστοίχων πιστώσεων.
Τέλος, σύμφωνα με το Δικαστήριο, μόνο αυτή η τελευταία φάση της διαδικασίας εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Επιτροπής σχετικά με την εκτέλεση, κατά την έννοια του άρθρου 205, του προϋπολογισμού. Η φάση της αποφάσεως για την ανάληψη της δαπάνης, ή τη λήψη του διοικητικού μέτρου που γεννά τη νομική έναντι των τρίτων υποχρέωση, υπόκειται, αντιθέτως, ανάλογα με την περίπτωση, στους κανόνες της ισχύουσας διαδικασίας λήψεως αποφάσεων και είναι όλως διάφορη από την έννοια της «εκτελέσεως του προϋπολογισμού» σύμφωνα με το νόημα του άρθρου 205 (17).
14 Μολονότι δεν συμμερίζομαι τη λίαν στενή ερμηνεία της εννοίας της αναλήψεως δαπάνης που ώθησε το Δικαστήριο να κρίνει ως μη αποτελούσα μέρος της εκτελέσεως του προϋπολογισμού την έκδοση από την Επιτροπή διοικητικών πράξεων σχετικά με αναλήψεις ατομικής φύσεως δαπανών (18), στην απόφαση αυτή διατυπώνεται ξεκάθαρα η αρχή δυνάμει της οποίας για την εκτέλεση των δαπανών απαιτείται τόσο η εγγραφή της πιστώσεως στον προϋπολογισμό όσο και η ύπαρξη βασικής πράξεως αποτελούσας το νομικό θεμέλιο για τη δαπάνη αυτή (19).
15 Όπως έχω ήδη αναφέρει, η παγίως αναγνωριζομένη από τη νομολογία του Δικαστηρίου αρχή ότι η ορθή εκτέλεση μιας δαπάνης προϋποθέτει τόσο την εγγραφή της πιστώσεως στον προϋπολογισμό όσο και νομική βάση η οποία να την δικαιολογεί, έχει βρει την ακριβή της νομική έκφραση στο άρθρο 22 του δημοσιονομικού κανονισμού το οποίο διαπνέεται, εν προκειμένω, από την Κοινή Δήλωση του 1982.
Όμως, ενόψει, μεταξύ άλλων, της ανάγκης επιλύσεως των πρακτικών προβλημάτων που εμφανίζονται στη διοργανική διαχείριση της διαδικασίας επί του προϋπολογισμού, το άρθρο 22 του δημοσιονομικού κανονισμού, όπως ακριβώς και η Κοινή Δήλωση, απαιτεί την προηγούμενη έκδοση, για κάθε σημαντική κοιτοτική δράση, βασικής πράξεως για την εκτέλεση των πιστώσεων (20). Επομένως, για τις κοινοτικές δράσεις που δεν είναι τέτοιας φύσεως, δηλαδή δεν είναι σημαντικές, δεν απαιτείται η προηγούμενη έκδοση βασικής πράξεως για την εκτέλεση της αντίστοιχης πιστώσεως.
Επί της ουσίας
16 Εξετάζοντας τώρα την ουσία της διαφοράς, το βασικό πρόβλημα έγκειται στον χαρακτηρισμό, ως σημαντικής ή μη σημαντικής δράσεως, της χρηματοδοτήσεως από την Επιτροπή των 86 προγραμμάτων. Συγκεκριμένα, αν, όπως υποστηρίζει το προσφεύγον, οι χρηματοδοτούμενες δράσεις αποτελούν σημαντικές δράσεις, η εγγεγραμμένη στη θέση B3-4103 του προϋπολογισμού πίστωση δεν μπορεί να εκτελεστεί ελλείψει βασικής κανονιστικής πράξεως, οι δε σχετικές αποφάσεις της Επιτροπής θα πρέπει να ακυρωθούν. Αντιθέτως, αν οι δράσεις αυτές είναι δυνατόν να χαρακτηριστούν ως μη σημαντικές, η βασική κανονιστική πράξη δεν αποτελεί κριτήριο νομιμότητας για την εκτέλεση της δαπάνης, πράγμα που σημαίνει ότι είναι έγκυρες οι επιτραπείσες από την Επιτροπή χρηματοδοτήσεις.
- Η έννοια της μη σημαντικής δράσεως
17 Η διοργανική συνεργασία έχει δημιουργήσει την κατηγορία της σημαντικής δράσεως και, a contrario, της μη σημαντικής δράσεως. Όμως, ούτε η Κοινή Δήλωση του 1982 ούτε η Διοργανική Συμφωνία του 1993 δίνουν εν προκειμένω ορισμό. Αυτός, θα έπρεπε, χωρίς αμφιβολία να αποτελέσει το αντικείμενο συμφωνίας μεταξύ των οργάνων, πράγμα που αφήνει εξάλλου να υπονοηθεί η Δήλωση σχετικά με τα ανώτατα ποσά και η ανάγκη νομικής βάσεως (που είναι συνημμένη στη Συμφωνία του 1993), όπου επιβεβαιώνεται η δέσμευση που έχουν αναλάβει τα όργανα να βελτιώσουν την εφαρμογή του κεφαλαίου IV, παράγραφος 3, στοιχεία ββ και γγ, της Δηλώσεως του 1982.
Μολονότι δεν μνημονεύεται ούτε σε πράξη ούτε σε επίσημη δήλωση, ένα ερμηνευτικό κλειδί για τον προσδιορισμό της εννοίας της μη σημαντικής δράσεως, κλειδί που είναι ακόμη σπουδαιότερο εφόσον προκύπτει ακριβώς από διοργανικό διάλογο, συνάγεται από την δήλωση που υπάρχει στο πρακτικό της συνεδριάσεως της 28ης Ιουνίου 1982 μεταξύ του Συμβουλίου, του Κοινοβουλίου και της Επιτροπής. Οι εκπρόσωποι των τριών οργάνων, οι οποίοι δύο μόλις ημέρες αργότερα υπέγραψαν την Κοινή Δήλωση του 1982, αναγνώρισαν ότι η πράξη, η οποία προηγείται της εκτελέσεως των εγγεγραμμένων στον προϋπολογισμό πιστώσεων μόνο όσον αφορά τις σημαντικές κοινοτικές δράσεις, επιτρέπει στην Επιτροπή να εκτελεί τα συμφυή με τα καθήκοντά της έργα, ιδίως όσον αφορά την άσκηση της εξουσίας πρωτοβουλίας, πραγματοποιώντας υπό τη δική της ευθύνη τις μελέτες ή τα πειράματα που είναι αναγκαία για την εκπόνηση προτάσεων (21).
18 Συνεπώς, είναι προφανές ότι η διοργανική αντίληψη τείνει στο να περιορίζει τις μη σημαντικές δράσεις σε μια μικρή κλίμακα, εμπίπτουσα κατ' ουσίαν στην εξουσία πρωτοβουλίας που η Επιτροπή καλείται να επιδεικνύει στο πλαίσιο της κοινοτικής διαδικασίας λήψεως αποφάσεων. Με άλλα λόγια, η πραγματοποίηση νομοθετικών πρωτοβουλιών προϋποθέτει τη δημιουργία εντός του προτείνοντος οργάνου ενός προσανατολισμού που θα πρέπει να προσαρμόζεται, μεταξύ άλλων, στα προβλέψιμα αποτελέσματα που θα έχει ο προτεινόμενος κανόνας επί της κοινωνικής καταστάσεως της οποίας επιδιώκεται βελτίωση. Τούτο συνεπάγεται, αναπόφευκτα, την πραγματοποίηση μελετών και ερευνών καθώς και πειραμάτων, σε μικρή κλίμακα, σχετικά με τον κανόνα που πρόκειται να προταθεί. Η χρηματοδότηση τέτοιων πρωτοβουλιών δεν μπορεί, εξ ορισμού, να θεμελιώνεται σε βασική κανονιστική πράξη, που δεν έχει εισέτι υιοθετηθεί και της οποίας η διαμόρφωση προϋποθέτει ακριβώς την προηγούμενη υλοποίηση αυτών των πρωτοβουλιών.
Έτσι ακριβώς δικαιολογείται η εξουσία της Επιτροπής να χρηματοδοτεί προγράμματα-πιλότους ή προπαρασκευαστικές ενέργειες βάσει μόνο της πιστώσεως του προϋπολογισμού και της εκτελεστικής αρμοδιότητας που της παρέχει το άρθρο 205 της Συνθήκης, χωρίς να χρειάζεται η προηγούμενη έκδοση βασικής κανονιστικής πράξεως (22).
19 Αυτή η ερμηνεία επιβεβαιώνεται από τη θέση που έλαβε η Επιτροπή στην προπαρατεθείσα ανακοίνωση του 1994 σχετικά με τις νομικές βάσεις και τα ανώτατα ποσά (23). Στην ανακοίνωση αυτή, η Επιτροπή συνδέει την έννοια της μη σημαντικής δράσεως με την εξουσία να αναλαμβάνει και να διευθύνει τις μελέτες ή τα πειράματα που είναι αναγκαία για την εκπόνηση των προτάσεών της και, ως εκ τούτου, τη θεωρεί συμφυή με την εξουσία της για ανάληψη πρωτοβουλιών. Οι μη σημαντικές δράσεις, σύμφωνα πάντοτε με την ίδια ανακοίνωση, χωρίζονται σε δύο κατηγορίες: τα προγράμματα-πιλότους και τις προπαρασκευαστικές ενέργειες, λαμβανομένου υπόψη ότι οι δεύτερες διαφοροποιούνται από τα πρώτα λόγω του ευρύτερου περιεχομένου τους, που προορίζεται να προετοιμάζει την ανάπτυξη μελλοντικών σημαντικών δράσεων, και τούτο υπό κάθε πιθανή μορφή και για την μεγαλύτερη δυνατή χρονική περίοδο.
Οι μη σημαντικές δράσεις πρέπει, ως εκ της φύσεώς τους, να είναι προσωρινές, υπό την έννοια ότι, κάποιο διάστημα ύστερα από την ανάληψή τους, είτε αντικαθίστανται από σημαντική δράση, της οποίας η εκτέλεση εξαρτάται από την έκδοση βασικής πράξεως, είτε τερματίζονται. Στο πλαίσιο της μέριμνας για μεγαλύτερη βεβαιότητα, η ανακοίνωση προτείνει ανώτατη μεγίστη διάρκεια τριών ετών.
Υπό το πρίσμα αυτό, η μη σημαντική δράση εμφανίζεται ως εξαίρεση σε σχέση με τη συνήθη λειτουργία του προϋπολογισμού και τη χρησιμοποίηση των πιστώσεων. Ως έκτακτο μέσο, πρέπει να υπόκειται σε στενή ερμηνεία. Μολονότι κάτι τέτοιο μπορεί να φανεί, σε κάποιο βαθμό, ότι εμποδίζει την αποτελεσματικότερη διαχείριση της κοινοτικής δράσεως, προκύπτει ωστόσο ότι είναι συμφυές και απολύτως αναγκαίο για την πλήρη αποτελεσματικότητα της θεμελιώδους αρχής της νομιμότητας που πρέπει να διαπνέει το σύνολο της διαδικασίας εκτελέσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού.
20 Πιο συγκεκριμένα, η ανακοίνωση της Επιτροπής περιλαμβάνει κατάλογο των προβλεπομένων στο προσχέδιο προϋπολογισμού του 1995 πιστώσεων, διακρίνοντας μεταξύ αυτών που έχουν σχέση με σημαντικές δράσεις (24) και αυτών που αφορούν τις μη σημαντικές κοινοτικές δράσεις. Η Επιτροπή συνυπολογίζει την επίμαχη εν προκειμένω πίστωση (κονδύλιο B3-4103, Μέτρα καταπολεμήσεως της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού) μεταξύ των σημαντικών δράσεων για τις οποίες έχει προταθεί αλλά δεν έχει εισέτι θεσπιστεί νομική βάση (25). Όμως, διαπιστώνεται ότι, ενώ καμιά βασική πράξη δεν είχε εκδοθεί από το Συμβούλιο, η Επιτροπή έκανε χρήση ενός μέρους της πιστώσεως αυτής συνάπτοντας 86 συμβάσεις χρηματοδοτήσεως. Εξάλλου, εκπλήσσει εξίσου το γεγονός ότι οι δράσεις αυτές, μολονότι ασκούνται στον ίδιο τομέα της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού και αποτελούν συνέχεια προηγουμένων δράσεων, χαρακτηρίζονται τώρα ως μη σημαντικές.
Μια τέτοια θέση της Επιτροπής, καίτοι μη αποφασιστική, φαίνεται, παρ' όλ' αυτά, να αποκαλύπτει, σε σημαντικό βαθμό, κάποια «ελαφρότητα» προσεγγίσεως η οποία, μολονότι αποσκοπεί, ίσως, σε μια πλέον αποτελεσματική διαχείριση των χορηγουμένων πόρων, δεν συνιστά, παρ' όλ' αυτά, αυστηρή τήρηση της αρχής της νομιμότητας (26).
21 Κατόπιν των ανωτέρω, εκτιμώ ότι πρέπει, εν πάση περιπτώσει, να γίνει ανάλυση των δράσεων που η Επιτροπή έχει χρηματοδοτήσει μέσω της συνάψεως των 86 συμβάσεων, συγκρίνοντας τις δράσεις αυτές προς εκείνες, που όλοι οι διάδικοι, συμπεριλαμβανομένης της Επιτροπής, δεν διστάζουν να χαρακτηρίζουν ως σημαντικές, ασκούμενες βάσει των προηγουμένων προγραμμάτων Φτώχεια και προς εκείνες που θα έπρεπε να ασκηθούν σε περίπτωση εγκρίσεως της προτάσεως Φτώχεια 4.
Όμως, από τις 86 συμβάσεις που η Επιτροπή συνήψε με διαφόρους οργανισμούς από διάφορα κράτη μέλη, το εν λόγω κοινοτικό όργανο δεν προσκόμισε παρά μόνο τρεις, προβάλλοντας ως δικαιολογία πρακτικές δυσχέρειες (27). Η πρώτη σύμβαση αφορά τη χρηματοδότηση, διαρκείας ενός έτους, ενός προγράμματος για αναλφαβήτους όσον αφορά οικογένειες διαβιούσες σε μειονεκτούσες περιοχές προς τον σκοπό της καλύτερης εντάξεως στον κόσμο της εργασίας. Η δεύτερη αφορά ένα πρόγραμμα εκπαιδεύσεως νεαρών ανέργων που ζουν σε περιοχή με υψηλό δείκτη ανεργίας νέων. Η τρίτη, τέλος, αφορά ένα ετήσιο πρόγραμμα αρωγής για την κοινωνική επανένταξη των αγάμων μητερών και των αλκοολικών ανέργων.
22 Προφανώς, τα χρηματοδοτούμενα από την Επιτροπή προγράμματα στοιχούν απόλυτα, ως εκ των στόχων τους, στις πρωτοβουλίες που η Επιτροπή μπορούσε να προωθήσει ή να ενισχύσει οικονομικώς στο πλαίσιο του προγράμματος Φτώχεια 3. Πράγματι, δυνάμει του άρθρου 3 της αποφάσεως 89/457 (28), η Επιτροπή μπορεί να προωθεί ή να ενισχύει οικονομικώς πρότυπες δράσεις «που βασίζονται στον τοπικό κοινωνικό ιστό και αποσκοπούν στην οικονομική και κοινωνική ενσωμάτωση των οικονομικά και κοινωνικά λιγότερο ευνοημένων ομάδων ατόμων» ή «νεωτεριστικές πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται ιδίως από μη κυβερνητικές οργανώσεις με στόχο την οικονομική και κοινωνική ενσωμάτωση ορισμένων ομάδων ατόμων που πλήττονται από ειδικές μορφές αποκλεισμού». Έτσι, τα τρία προμνημονευθέντα προγράμματα αφορούν ακριβώς πρωτοβουλίες σε τοπικό επίπεδο που αποσκοπούν στην ενσωμάτωση μειονεκτουσών ομάδων, λαμβάνοντας επίσης υπόψη ειδικές μορφές αποκλεισμού (όπως είναι η περίπτωση των αγάμων μητερών ή των αλκοολικών ανέργων).
Ομοίως, η πρόταση για απόφαση σχετικά με το πρόγραμμα Φτώχεια 4 προέβλεπε την εκτέλεση από την Επιτροπή προτύπων δράσεων σε τοπικό επίπεδο (όπως και σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο) με στόχο την οικονομική και κοινωνική ενσωμάτωση των λιγότερο ευνοημένων ομάδων. Η εφαρμογή των προγραμμάτων έπρεπε να γίνει από κοινωνικούς φορείς και οργανώσεις εθελοντών, όπως είναι ακριβώς οι φορείς ή οι οργανισμοί με τους οποίους η Επιτροπή συνήψε τις επίδικες συμβάσεις.
23 Οι δράσεις που χρηματοδοτούνται από τις 86 συναφθείσες το 1995 συμβάσεις είναι, σε τελευταία ανάλυση, παρόμοιες προς τις πρωτοβουλίες που ανατέθηκαν στην Επιτροπή τόσο στο πλαίσιο του προγράμματος Φτώχεια 3 όσο και στο πλαίσιο της προτάσεως Φτώχεια 4. Δεδομένου ότι οι τελευταίες, προφανώς, θεωρούνται ως σημαντικές δράσεις, δεν μπορώ να αντιληφθώ κατά ποιο τρόπο οι επίμαχες δράσεις θα μπορούσαν να καταταγούν στην κατηγορία των μη σημαντικών δράσεων.
Εξάλλου, έστω και αν δεν ληφθεί υπόψη η ομοιότητα των δράσεων, δεν αντιλαμβάνομαι για ποιο λόγο οι επιδιωκόμενες μέσω των εν λόγω συμβάσεων δράσεις θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως προγράμματα-πιλότοι ή προπαρασκευαστικές ενέργειες, και τούτο παρά το γεγονός ότι οι δράσεις αυτές δεν σχεδιάστηκαν τόσο για τον έλεγχο των αποτελεσμάτων αδοκιμάστων μεθόδων, αλλ' αποσκοπούν μάλλον στην επίτευξη άμεσων ουσιαστικών αποτελεσμάτων. Κατά τα λοιπά, οι χρηματοδοτούμενες πρωτοβουλίες δεν φαίνονται να προορίζονται ούτε για την προπαρασκευή του εδάφους για τις μελλοντικές αναπτύξεις κοινοτικών παρεμβάσεων στον τομέα της καταπολεμήσεως του κοινωνικού αποκλεισμού, και τούτο εφόσον συνδέονται στενά μάλλον με σχέδια χρηματοδοτούμενα βάσει προηγουμένων προγραμμάτων.
24 Επιπλέον, τα επιχειρήματα της Επιτροπής προς απόδειξη του ότι τα 86 χρηματοδοτούμενα προγράμματα δεν είναι εξομοιώσιμα προς τις πρωτοβουλίες που έχουν αποτελέσει το αντικείμενο προηγουμένων προγραμμάτων δεν μου φαίνονται πειστικά. Η διαφορετική διάρκεια των χρηματοδοτήσεων, δηλαδή ένα έτος αντί τεσσάρων, ή και πέντε ετών που προβλέπονται στην πρόταση Φτώχεια 4, και το διαφορετικό ετήσιο ποσό της χρηματοδοτήσεως, συγκεκριμένα 70 000 ECU (29) αντί των 250 000 ECU, πράγματι συνιστούν τυπικές διαφορές που δεν μπορούν να θεωρηθούν ως δυνάμενες να έχουν επίπτωση στη φύση των προβλεπομένων δράσεων η οποία θα έπρεπε να εκτιμηθεί με βάση το περιεχόμενο των προγραμμάτων και τα χαρακτηριστικά των δικαιούχων. Εξάλλου, προκειμένου, ειδικότερα, για την μονοετή διάρκεια, σημειώνω ότι η διάταξη αυτή φαίνεται να έχει υπαγορευθεί μάλλον από επιταγές συνδεόμενες με τον προϋπολογισμό παρά από τα πραγματικά χαρακτηριστικά των προβλεπομένων δράσεων. Πράγματι, οι τελευταίες θα χρειάζονταν, έστω και λόγω του ευαίσθητου χαρακτήρα τους και της περιπλοκότητάς τους, μεγαλύτερο διάστημα χρόνου, ώστε να καταστεί δυνατή η επίτευξη κάποιου χρησίμου αποτελέσματος. Μολονότι η διάρκεια και το μέγεθος μιας χρηματοδοτήσεως αποτελούν αναντιρρήτως στοιχεία του σημαντικού ή μη χαρακτήρα μιας κοινοτικής δράσεως, δεν μπορούν, παρ' όλ' αυτά, να θεωρηθούν ως παράγοντες ικανοί να προσδιορίσουν από μόνοι τους τον ένα ή τον άλλο χαρακτηρισμό. Ακόμα και η ύπαρξη μιας δομής προηγμένης τεχνολογίας όσον αφορά τη διαχείριση των προγραμμάτων Φτώχεια 3 και Φτώχεια 4, όπως ένα όργανο παρακολουθήσεως των εθνικών πολιτικών καταπολεμήσεως του κοινωνικού αποκλεισμού, και ο υψηλός βαθμός συντονισμού που αυτό συνεπάγεται αποτελούν, και αυτά, στοιχεία εξωτερικά και τυπικά σε σχέση με τους στόχους και τις συγκεκριμένες εκτελεστικές λεπτομέρειες της αναληφθείσας δράσεως. Εξάλλου, και για τις 86 επίμαχες χρηματοδοτήσεις έχει οπωσδήποτε διασφαλιστεί ένα είδος συντονισμού έστω και μέσω άμεσης παρεμβάσεως της Επιτροπής.
Όσον αφορά τα πλέον εμφανή ουσιώδη χαρακτηριστικά των 86 προγραμμάτων, η Επιτροπή περιορίζεται, αντιθέτως, στο να επαναλαμβάνει την ήκιστα πειστική στερεότυπη δικαιολογία περί βραχυπροθέσμων νεωτεριστικών δραστηριοτήτων σκοπουσών στην διερεύνηση της δυνατότητας μελλοντικών χρηματοδοτήσεων. Πράττοντας έτσι, προσπαθεί να δείξει, μέσω περίπου ταυτολογιών, τον μη σημαντικό χαρακτήρα των δράσεων, χωρίς όμως να παρέχει συγκεκριμένα στοιχεία προς στήριξη της θέσεως αυτής.
25 Με το υπόμνημά του παρεμβάσεως, το Κοινοβούλιο δηλώνει ότι θεωρεί ως μη σημαντική οποιαδήποτε κοινοτική δράση οικονομικού μεγέθους κατωτέρου των 10 εκατομμυρίων ECU. Ασχέτως του γεγονότος ότι μια τέτοια, καθαρώς «ποσοτική» αντίληψη δεν μπορεί να γίνει δεκτή, εφόσον δεν βρίσκει κανένα έρεισμα ούτε στον δημοσιονομικό κανονισμό ούτε στις σχετικές με την διοργανική συνεργασία πράξεις, τέτοια αντίληψη φαίνεται ιδιαίτερα ασυνάρτητη ενόψει των θέσεων που το ίδιο το Κοινοβούλιο έχει υιοθετήσει σε άλλες περιπτώσεις.
Αναφέρομαι, ειδικότερα, στους ισχυρισμούς που περιλαμβάνονται στο ψήφισμα επί της ανακοινώσεως της Επιτροπής προς την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή αναφορικά με τις νομικές βάσεις και τα ανώτατα ποσά (30), όπου οι μη σημαντικές δράσεις εντάσσονται στα προγράμματα-πιλότους και στις προπαρασκευαστικές ενέργειες. Εξάλλου, η σκέψη μου πηγαίνει στο ψήφισμα της 24ης Οκτωβρίου 1996 σχετικά με το σχέδιο γενικού προϋπολογισμού των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων για το οικονομικό έτος 1997, όπου έχει βεβαίως οριστεί το κατώτατο ποσό των 10 εκατομμυρίων ECU, αλλά και στην περίπτωση αυτή αποκλειστικώς και μόνον όσον αφορά τα προγράμματα-πιλότους και τις προπαρασκευαστικές ενέργειες.
26 Από τα προεκτεθέντα προκύπτει σαφώς ότι τα 86 χρηματοδοτούμενα από την Επιτροπή προγράμματα δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως μη σημαντικές κοινοτικές δράσεις, αλλά πρέπει, αντιθέτως, να θεωρηθούν ως σημαντικές δράσεις, απολύτως εξομοιώσιμες ως εκ του περιεχομένου και του σκοπού τους προς αυτές που ασκούνται στο πλαίσιο του προγράμματος Φτώχεια 3. Επομένως, για την εκτέλεση των σχετικών πιστώσεων του προϋπολογισμού θα χρειαζόταν προηγουμένως η έκδοση βασικής κανονιστικής πράξεως υπό τη μορφή αποφάσεως του Συμβουλίου βάσει του άρθρου 235 της Συνθήκης.
Η μη προηγούμενη έκδοση βασικής πράξεως συνεπάγεται οπωσδήποτε παράβαση του άρθρου 22 του δημοσιονομικού κανονισμού καθώς και διατάραξη της μεταξύ των οργάνων ισορροπίας που προβλέπει η Συνθήκη, μεταξύ άλλων στο άρθρο 4, στο πλαίσιο της εκτελέσεως του κανονισμού (31). Κατά συνέπεια, οι προβαλλόμενοι από την προσφεύγουσα κυβέρνηση αιτίαση είναι βάσιμη.
- Η έλλειψη αιτιολογίας
27 Η εξέταση του προβληθέντος από το Ηνωμένο Βασίλειο δεύτερου λόγου ακυρώσεως, συγκεκριμένα η έλλειψη αιτιολογίας, φαίνεται περιττή ενόψει του παράνομου χαρακτήρα των αμφισβητουμένων στο πλαίσιο του πρώτου λόγου ακυρώσεως αποφάσεων. Κατά συνέπεια, θα περιοριστώ σε μερικές σύντομες παρατηρήσεις. Πρώτ' απ' όλα, επισημαίνω ότι, όπως έχω ήδη εκθέσει, στο υπόμνημα απαντήσεως της προσφεύγουσας κυβερνήσεως διευκρινίστηκε ότι αυτή η δεύτερη αιτίαση πρέπει να νοηθεί ως αφορώσα όχι μόνο τις αποφάσεις τις σχετικές με τις διάφορες συμβάσεις που συνήψε η Επιτροπή, αλλά και την ή τις αποφάσεις γενικότερου περιεχομένου που η Επιτροπή είχε προηγουμένως λάβει επιλέγοντας να εκτελέσει την πίστωση του προϋπολογισμού μέσω δράσεων που παρουσίαζαν ορισμένα χαρακτηριστικά.
Απαντώντας επί του σημείου αυτού, η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι είχε δεόντως αιτιολογήσει την απόφασή της με την ανακοίνωση της 18ης Ιουλίου 1995 προς την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή, με το ανακοινωθέν Τύπου της 11ης Αυγούστου 1995 και με έγγραφο που απηύθυνε στις 13 Σεπτεμβρίου 1995 στο Υπουργείο Κοινωνικών Ασφαλίσεων του Ηνωμένου Βασιλείου.
28 Ξωρίς να χρειάζεται να ασχοληθώ περισσότερο με το συζητήσιμο κύρος μιας ενέργειας με την οποία η υποχρέωση αιτιολογήσεως μιας πράξεως γενικού περιεχομένου εκπληρώθηκε μέσω ετεροκλήτων ανακοινώσεων, που ούτε καν περιήλθαν σε γνώση του συνόλου των αποδεκτών, αρκεί εν προκειμένω να επισημανθεί ότι τα κείμενα αυτά δεν παρέχουν πλήρη ενημέρωση επιτρέπουσα στους ενδιαφερομένους να γνωρίσουν τις συνθήκες υπό τις οποίες η Επιτροπή εφάρμοσε τη Συνθήκη (32). Πράγματι, τα κείμενα αυτά, εξεταζόμενα δεόντως, ούτε καν επιτρέπουν να διακριθούν οι διαδικαστικές λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες η Επιτροπή θέλησε να εκτελέσει τις εγγεγραμμένες στον προϋπολογισμό πιστώσεις σχετικά με την καταπολέμηση του κοινωνικού αποκλεισμού ούτε, ακόμη λιγότερο, να προσδιοριστεί για ποιους λόγους και επί ποιας βάσεως η Επιτροπή αποφάσισε να ενεργήσει μέσω μη σημαντικής δράσεως.
Κατά συνέπεια, φρονώ ότι η απόφαση ή οι αποφάσεις της Επιτροπής για εκτέλεση των εγγεγραμμένων στο κονδύλιο B3-4103 του προϋπολογισμού δαπανών είναι παράνομες και λόγω ανεπαρκούς αιτιολογίας.
Διαχρονικός περιορισμός των αποτελεσμάτων της ακυρώσεως
29 Δεδομένου ότι οι 86 συμβάσεις που αποτελούν το αντικείμενο χρηματοδοτήσεως είναι μονοετούς διάρκειας, πρέπει να θεωρηθεί ότι έχουν εξαντλήσει τα αποτελέσματά τους ή, τουλάχιστον, ότι ορισμένα από τα αποτελέσματα αυτά έχουν ήδη παραχθεί, με τις αντίστοιχες πληρωμές εκ μέρους της Επιτροπής για τη χρησιμοποίηση των εν λόγω ποσών από τους δικαιούχους. Υπό τις συνθήκες αυτές, δηλαδή ενόψει, αφενός, της σοβαρούς αδυναμίας ανακτήσεως των καταβληθέντων ποσών και, αφετέρου, τόσο των σκοπών της χρηματοδοτήσεως όσο και των θεμελιωδών αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης των δικαιούχων, φαίνεται δικαιολογημένο το Δικαστήριο, ασκώντας τις προβλεπόμενες από το άρθρο 174, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης, εξουσίες, να προσδιορίσει τα αποτελέσματα των ακυρωθεισών αποφάσεων που θα πρέπει να θεωρηθούν οριστικά (33).
Εφόσον, στην υπό κρίση περίπτωση, οι εκτελεστικές των δαπανών αποφάσεις μέσω της συνάψεως των αμφισβητουμένων συμβάσεων έχουν παραγάγει αρκετά έννομα αποτελέσματα που πρέπει να θεωρηθούν ως αδιαχώριστα μεταξύ τους, θεωρώ χρήσιμο και δικαιολογημένο να αποφανθεί το Δικαστήριο υπό την έννοια ότι η διαπιστώνουσα την ακυρότητα απόφαση δεν θα επηρεάσει τις πραγματοποιηθείσες πληρωμές ούτε τις αναληφθείσες ύστερα από τη σύναψη των 86 επιμάχων συμβάσεων χρηματοδοτήσεως δεσμεύσεις.
Επί των δικαστικών εξόδων
30 Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα. Δυνάμει του άρθρου 69, παράγραφος 4, τα κράτη μέλη και το όργανο που έχουν ασκήσει παρέμβαση στη διαφορά φέρουν τα δικά τους δικαστικά έξοδα.
Πρόταση
31 Επομένως, ενόψει των προηγουμένων θεωρήσεων, προτείνω στο Δικαστήριο:
- να ακυρώσει την ή τις αποφάσεις της Επιτροπής που γνωστοποιήθηκαν με το ανακοινωθέν Τύπου της 23ης Ιανουαρίου 1996, όπου μνημονεύεται η χορήγηση χρηματοδοτήσεων, βάσει του προϋπολογισμού του 1995, όσον αφορά 86 προγράμματα καταπολεμήσεως του κοινωνικού αποκλεισμού·
- να αποφανθεί ότι η ακύρωση δεν επηρεάζει το κύρος των πραγματοποιηθεισών πληρωμών και των αναληφθεισών δυνάμει των 86 συναφθεισών συμβάσεων χρηματοδοτήσεως δεσμεύσεων·
- να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα·
- να αποφανθεί ότι έκαστος των παρεμβαινόντων θα φέρει τα δικαστικά του έξοδα.
(1) - GU C 13, σ. 1.
(2) - GU L 199, σ. 34.
(3) - ΕΕ 1985, L 2, σ. 24.
(4) - ΕΕ L 224, σ. 10.
(5) - Η πρόταση δεν δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα. Βλ. COM(93) 435 τελικό της 22ας Σεπτεμβρίου 1993.
(6) - Όπως προκύπτει από συμπίπτουσες δηλώσεις των διαδίκων, ήδη από τα μέσα του 1995 ήταν σαφές ότι η αντίθεση δύο κρατών μελών, συγκεκριμένα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας και του Ηνωμένου Βασιλείου, θα εμπόδιζε την υιοθέτηση της αποφάσεως.
(7) - ΕΕ 1994, L 369, σ. 1.
(8) - GU L 356, σ. 1.
(9) - Κανονισμός (Ευρατόμ, ΕΚΑΞ, ΕΟΚ) 610/90 του Συμβουλίου, της 13ης Μαρτίου 1990, για την τροποποίηση του δημοσιονομικού κανονισμού της 21ης Δεκεμβρίου 1977 που εφαρμόζεται στον γενικό προϋπολογισμό των Ευρωπαϋκών Κοινοτήτων (ΕΕ L 70, σ. 1).
(10) - ΕΕ C 194, σ. 1.
(11) - Οι διοργανικές συμφωνίες, όπως ακριβώς και οι κοινές δηλώσεις, προσλαμβάνουν προφανή ερμηνευτική αξία όταν το περιεχόμενό τους κωδικοποιείται, όπως συνέβη εν προκειμένω, σε δεσμευτικές κοινοτικές πράξεις. Εξάλλου, όταν από μια διοργανική συμφωνία ή κοινή δήλωση προκύπτει ότι τα όργανα είχαν την πρόθεση να δεσμευθούν αμοιβαίως, πρέπει να θεωρηθεί ότι αυτή η συμφωνία ή δήλωση καθίσταται, ενόψει επίσης της αρχής της μεταξύ των οργάνων συνεργασίας, που έχει καθιερωθεί με το άρθρο 5 της Συνθήκης ΕΚ, η πηγή νομικής υποχρεώσεως της οποίας η παράβαση μπορεί να προβάλλεται ενώπιον του Δικαστηρίου: βλ. όσον αφορά «διακανονισμό» μεταξύ του Συμβουλίου και της Επιτροπής, την απόφαση του Δικαστηρίου της 19ης Μαρτίου 1996, C-25/94, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1996, σ. I-1469, σκέψη 49), και προηγουμένως, όσον αφορά ακριβώς την κοινή δήλωση του 1982, την απόφαση της 27ης Σεπτεμβρίου 1988, 204/86, Ελλάς κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1988, σ. 5323). Όσον αφορά τη θεωρία, βλ. Waelbroeck, M. και D.: «Les "dιclarations communes" en tant qu'instruments d'un accroissement des compιtences du Parlement europιen», στο Louis, Waelbroeck, D.: Le Parlement europιen dans l'ιvolution institutionnelle, Βρυξέλλες, 1988, σ. 79· Thiaville: «Dιclarations communes», στο Barav, Philip: «Dictionnaire juridique des Communautιs europιennes, Παρίσι, 1993, σ. 341· Monar: «Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht», στο CML Rev., 1994, σ. 693.
(12) - ΕΕ C 331, σ. 1, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση περί προσαρμογής των δημοσιονομικών προοπτικών (ΕΕ 1994, C 395, σ. 1).
(13) - Δεν νομίζω ότι χρειάζεται να υπενθυμίσω ότι η ύπαρξη αυτής της διττής προϋποθέσεως για την εκτέλεση των δαπανών αποτελεί συνακόλουθο, από άποψη τεχνικής προϋπολογισμού, ενός προβλήματος θεσμικής τάξεως όλως διαφορετικού διαμετρήματος, το οποίο συνοψίζεται στον διαχωρισμό που εισέτι υφίσταται μεταξύ του σκέλους της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής που έχει «φυσικό» νομοθετικό προορισμό (το Κοινοβούλιο) και της κοινοτικής νομοθετικής εξουσίας που εισέτι διαθέτει το Συμβούλιο, τουλάχιστον όταν η νομική βάση απαιτεί τη λήψη ομόφωνης αποφάσεως. Βλ., σε σχέση με την κατ' ανάγκη διαφορετική θέση των οργάνων επί του ζητήματος, Ehlermann, Minch: «Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure - Article 205 of the EEC Treaty», στο EuR, 1981, σ. 23· Terrasse: «Le Budget de la Communautι europιenne», Παρίσι, 1991, σ. 72.
(14) - Απόφαση της 11ης Ιουλίου 1985, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 και 10/84, Salerno κ.λπ. κατά Επιτροπής και Συμβουλίου (Συλλογή 1985, σ. 2523, σκέψη 56), όπου το Δικαστήριο έκανε δεκτό, όπως ήταν επόμενο, το επιχείρημα του Συμβουλίου κατά το οποίο η εγγραφή μιας πιστώσεως στον προϋπολογισμό των Κοινοτήτων αποτελεί, βεβαίως, αναγκαία, πλην όμως όχι επαρκή, προϋπόθεση για την εκτέλεση μιας δαπάνης.
(15) - Απόφαση της 23ης Απριλίου 1986, 294/83, Les Verts κατά Κοινοβουλίου (Συλλογή 1986, σ. 1339, σκέψη 28). Η διάκριση μεταξύ της κανονιστικής εξουσίας και της επί του προϋπολογισμού εξουσίας, που υπόκεινται σε διαφορετικές προϋποθέσεις ασκήσεως, αντικατοπτρίζει, κατά συνέπεια, διαφορετικές θεσμικές δυναμικές, επιβεβαιώνεται επίσης με την απόφαση της 30ής Μαου 1989, 242/87, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 1425, σκέψη 18).
(16) - Υπόθεση 16/88, Επιτροπή κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1989, σ. 3457). Η Επιτροπή είχε ζητήσει από το Δικαστήριο να ακυρώσει τη διάταξη του κανονισμού (ΕΟΚ) 3252/87 του Συμβουλίου, της 19ης Οκτωβρίου 1987, για τον συντονισμό και την προώθηση της έρευνας στον τομέα της αλιείας (ΕΕ L 314, σ. 17), που της παρείχε εκτελεστικές αρμοδιότητες, όσον αφορά τα κοινοτικά προγράμματα έρευνας, οι οποίες έπρεπε να ασκούνται σύμφωνα με τη διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως, για τον λόγο ότι η διαδικασία αυτή επιτρέπει στο Συμβούλιο, σε περίπτωση αρνητικής γνώμης της επιτροπής διαχειρίσεως, να υποκαθιστά τη δράση της Επιτροπής με τη δική του δράση.
(17) - Στη συγκεκριμένη περίπτωση, η Επιτροπή είχε μεν την εξουσία να λάβει τις επί της ουσίας αποφάσεις, τούτο όμως βάσει της εξουσίας που δυνάμει του άρθρου 145 της έχει απονεμηθεί από το Συμβούλιο. Κατά συνέπεια, η διαδικασία της επιτροπής διαχειρίσεως ήταν νόμιμη.
(18) - Πράγματι, υπό το πρίσμα αυτό, η απόφαση αποτέλεσε αντικείμενο των επικρίσεων θεωρητικών: βλ. το σχόλιο του Blumann, στο RTDE, 1990, σ. 173, και τις προτάσεις του γενικού εισαγγελέα Darmon, της 30ής Ιουνίου 1989, όπου υπογραμμίστηκε ότι στην πλειονότητα των κρατών μελών η ανάληψη δαπάνης υπερβαίνει τα όρια μιας καθαρώς δημοσιονομικής ή λογιστικής αντιλήψεως και περιλαμβάνει επί της ουσίας αποφάσεις (Συλλογή 1989, σ. 3465, σκέψη 37).
(19) - Δεν υπάρχει ανάγκη να τονιστεί ότι η αρχή αυτή δεν έχει επιβεβαιωθεί από την κριτική που νομίζω ότι έχει υποστεί η απόφαση. Πράγματι, όταν υφίσταται ατομικό μέτρο της Επιτροπής που προβλέπει δαπάνη, η βασική πράξη, δηλαδή η νομική θεμελίωση αυτής, έγκειται στην κανονιστική πράξη της οποίας το εν λόγω μέτρο αποτελεί την εφαρμογή.
(20) - Η διατύπωση του κανονισμού διαφέρει διττώς από αυτή της Κοινής Δηλώσεως. Πρώτον, αντί ενός βασικού «κανονισμού», ο κανόνας απαιτεί βασική «πράξη»· δεύτερον, η προϋπόθεση επιβάλλεται όχι μόνο για τις νέες σημαντικές κοινοτικές δράσεις, αλλά και για κάθε σημαντική κοινοτική δράση. Κατά τα λοιπά, πρόκειται για νεωτερισμούς που δεν είναι ιδιαίτερα σημαντικοί: ο πρώτος συνεπάγεται, προφανώς, ότι κάθε κανονιστική πράξη (π.χ. απόφαση απευθυνόμενη στο σύνολο των κρατών μελών) δύναται να αποτελέσει τη νομική βάση δαπάνης· η σημασία της δεύτερης δεν είναι σαφής, πλην όμως η κατάργηση του επιθέτου οφείλεται, χωρίς αμφιβολία, απλώς στην έλλειψη χρησιμότητας αυτού.
(21) - Το κείμενο της Δηλώσεως περιλαμβάνεται στο παράρτημα 2 της ανακοινώσεως της Επιτροπής, της 6ης Ιουλίου 1994, προς την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή σχετικά με τις νομικές βάσεις και τα ανώτατα ποσά [SEC(94) 1106 τελικό]. Βλ. επίσης την αναφορά που γίνεται στη Δήλωση, προκειμένου να διασαφηνιστεί η προκύπτουσα από την Κοινή Δήλωση του 1982 έννοια της μη σημαντικής κοινοτικής δράσεως στον Strasser: Les finances de l'Europe, Παρίσι, 1990, σ. 131.
(22) - Βλ. υπ' αυτή την έννοια Strasser, Les finances de l'Europe (που έχει παρατεθεί στην προηγούμενη υποσημείωση), σ. 131.
(23) - Βλ. ανωτέρω υποσημείωση 21.
(24) - Που στη συνέχεια υποδιαιρούνται σε κονδύλια ως προς τα οποία νομική βάση ναι μεν έχει προταθεί πλην δεν έχει εισέτι υιοθετηθεί και σε κονδύλια για τα οποία η Επιτροπή είναι διατεθειμένη να προτείνει νομική βάση πριν από τις 30 Μαου 1995.
(25) - Πράγματι, η Επιτροπή είχε υποβάλει την πρότασή της για το πρόγραμμα Φτώχεια 4 στις 22 Σεπτεμβρίου 1993 (βλ. υποσημείωση 5).
(26) - Το ίδιο ισχύει επίσης για τους ισχυρισμούς που ανέπτυξε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ο εκπρόσωπος της Επιτροπής ο οποίος δήλωσε ότι η Επιτροπή, αφ' ης στιγμής έμαθε ότι το Συμβούλιο προφανώς δεν θα ενέκρινε σημαντικές δράσεις βάσει του προϋπολογισμού του 1995, προσπάθησε, κατά τη φάση εκτελέσεως, να μετατρέψει τα προγράμματα σε μη σημαντικές δράσεις.
(27) - Εξάλλου, το Ηνωμένο Βασίλειο δεν υπέβαλε συγκεκριμένο αίτημα διεξαγωγής αποδείξεων κατά την έννοια του άρθρου 45 του Κανονισμού Διαδικασίας.
(28) - Προπαρατεθείσα στην υποσημείωση 4.
(29) - Ορισμένες χρηματοδοτήσεις είναι, κατά τα λοιπά, μεγαλύτερου μεγέθους. Ειδικότερα, μια από τις προσκομισθείσες συμβάσεις προβλέπει χρηματοδότηση 130 000 περίπου ECU.
(30) - Βλ. ΕΕ 1996, C 17, σ. 27.
(31) - Θα πρέπει, παρεμπιπτόντως, να παρατηρηθεί ότι η λύση αυτή επιβεβαιώνει την prima facie εκτίμηση που έγινε με τη διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 24ης Σεπτεμβρίου 1996, C-239/96 R και C-240/96 R, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής (Συλλογή 1996, σ. I-4475), όπου ο Πρόεδρος, αποφαινόμενος επί του fumus boni juris της προσφυγής για την ακύρωση της εγκυκλίου της Επιτροπής που καλούσε να υποβληθούν αιτήσεις για τη χρηματοδότηση δράσεων καταπολεμήσεως της φτώχειας και του κοινωνικού αποκλεισμού, έκρινε ως μη απολύτως πειστικά τα επιχειρήματα της Επιτροπής που αντλούνταν από τη βραχεία διάρκεια καθώς και τον νεωτεριστικό και επιδεικτικό χαρακτήρα των προγραμμάτων που επρόκειτο να χρηματοδοτηθούν.
(32) - Σύμφωνα με καθιερωμένη πλέον διατύπωση της θεμελιώσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως: απόφαση της 7ης Ιουλίου 1981, 158/80, Rewe (Συλλογή 1981, σ. 1805, σκέψη 25).
(33) - Ουδόλως παρίσταται ανάγκη να υπομνήσω ότι το Δικαστήριο έχει ήδη αποφανθεί ότι το άρθρο 174 της Συνθήκης, μολονότι μνημονεύει μόνο τον κανονισμό, εφαρμόζεται και επί των οδηγιών, και τούτο προκειμένου να αποφεύγεται η προσβολή δικαιώματος που οι δικαιούχοι αντλούν από τη Συνθήκη και ενόψει επίσης του γεγονότος ότι δεν αμφισβητείται το ουσιώδες κανονιστικό περιεχόμενο της πράξεως: απόφαση της 7ης Ιουλίου 1992, C-295/90, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (Συλλογή 1992, σ. I-4193). Φρονώ ότι κατ' ουσίαν ανάλογες θεωρήσεις μπορούν να δικαιολογήσουν την εφαρμογή του άρθρου 174 επί αποφάσεως όπως η επίμαχη εν προκειμένω.