ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г‑ЖА Е. SHARPSTON
представено на 27 септември 2012 година(1)
Дело C‑379/11
Caves Krier Frères S.àr.l.
срещу
Directeur de l’Administration de l’emploi
(Преюдициално запитване,
отправено от Cour Administrative (Велико херцогство Люксембург)
„Свободно движение на работници — Членове 21 и 45 ДФЕС — Национална правна уредба — Възстановяване от държава членка на социалноосигурителните вноски на работодатели, наели на работа безработни лица, които са над 45 години и които са регистрирани към компетентните органи на тази държава — Ограничаване — Обосноваване“
1.        В Люксембург работодателите, които наемат на работа безработни лица над 45 години, имат право на помощи за наемане на работа(2). Помощта се изразява във възстановяване на работодателя на социалноосигурителните вноски, които е направил за наетите на работа лица. Съответното наето лице обаче трябва да е регистрирано като търсещо работа в службата по труда на люксембургската администрация по заетостта(3). Cour administrative (Апелативен административен съд) (Люксембург) иска да установи дали това условие е съвместимо с членове 21 и 45 ДФЕС съответно относно правото на гражданите свободно да се движат и пребивават на територията на Европейския съюз и свободното движение на работници в рамките на тази територия.
Правна уредба
Право на ЕС
Разпоредби на Договора
2.        Съгласно член 21 ДФЕС всеки гражданин на Съюза има право свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки.
3.        Член 45 ДФЕС гласи:
„1.      Свободното движение на работници се гарантира в рамките на Съюза.
2.      Тази свобода на движение налага премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на гражданство, между работниците от държавите членки, що се отнася до заетост, възнаграждение и други условия на труд“.
4.        Параграфи 1 и 2 от член 45 ДФЕС запазват възможността за държавите членки да въвеждат ограничения, основани на съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве, както предвижда член 45, параграф 3.
Регламент № 1408/71
5.        Регламент № 1408/71(4) координира законодателствата на държавите членки в областта на социалното осигуряване с цел да се защитят правата в областта на социалната сигурност на лицата, които се движат в рамките на Европейския съюз(5). Всички работници, включително пограничните, са обхванати от приложното поле на този регламент(6). Той предвижда, че лицата, пребиваващи на територията на ЕС, имат същите задължения и се ползват със същите обезщетения съгласно законодателството на която и да е държава членка, както гражданите на съответната държава(7). Правната уредба на обезщетенията при безработица е включена в списъка с въпросите, уредени от този регламент (член 4, параграф 1, буква ж). Посочените обезщетения не са само парични, а включват и съдействие при търсене на нова работа от страна на службите по заетостта на държавата членка за регистриралите се към тях работници(8).
6.        Разпоредбите на дял ІІ от Регламент № 1408/71 („Определяне на приложимото законодателство“) представляват пълна и единна система от стълкновителни норми, чиято цел е работниците, които се движат в рамките на Съюза, да бъдат обхванати от схемата за социална сигурност на една-единствена държава членка(9). Така член 13 предвижда:
„1.      [При спазване на] разпоредбите на член 14в, лицата, за които се прилага настоящият регламент, са субекти на законодателството на само една държава членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите на настоящия дял.
2.      [При спазване на] разпоредбите на членове от 14 до 17:
а)      лице, което е заето на работа на територията на една държава членка, е субект на законодателството на тази държава дори и ако пребивава на територията на друга държава членка или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа, се намира на територията на друга държава членка;
[…]“.
7.        Глава 6 от дял III съдържа специални разпоредби във връзка с обезщетенията за безработица. Член 71 урежда хипотезата на безработно лице, което преди това е било заето на работа и което по време на последната си заетост е пребивавало на територията на държава членка, различна от компетентната държава. Този член предвижда различни правила в зависимост от това дали безработното лице е било пограничен работник (член 71, параграф 1, буква а), или „лице, различно от пограничен работник“ (член 71, параграф 1, буква б). По отношение на пограничните работници член 71, параграф 1, буква а) предвижда изключение от общото правило, установено в член 13, параграф 2, буква а). Той предвижда:
„1.      Безработно лице, което преди това е било заето на работа и което по време на последната си заетост е пребивавало на територията на държава членка, различна от компетентната държава, получава обезщетения в съответствие със следните разпоредби[(10)]:
а) i)      Пограничен работник, който е частично или непрекъснато безработен в предприятието, в което е зает на работа, получава обезщетения в съответствие с разпоредбите на законодателството на компетентната държава като пребиваващ на територията на тази държава; тези обезщетения се предоставят от компетентната институция;
ii)      Пограничен работник, който е безработен, получава обезщетения в съответствие с разпоредбите на законодателството на държавата членка, на чиято територия пребивава като лице, което по време на последната си заетост е било субект на това законодателство; тези обезщетения се предоставят от и за сметка на институцията по мястото на пребиваване;
[…]“.
8.        Заетото лице, което е различно от пограничен работник и което следователно попада в хипотезата на член 71, параграф 1, буква б), има право на избор: то може да се регистрира и да получава обезщетения като безработно лице от службата в заетостта в дървата на последната си заетост или да поиска тези обезщетения в държавата на пребиваване(11).
Национално право
9.        Националната разпоредба, разглеждана в настоящия случай, е член L.541‑1, първа алинея от Code du Travail [Кодекса на труда]. Тя урежда възстановяването на социалноосигурителни вноски (помощ за наемане на работа), както следва:
„Фондът за насърчаване на заетостта възстановява на работодателите от частния сектор социалноосигурителните вноски — частта на работодателя и частта на осигуреното лице — за наетите на работа безработни лица, независимо дали те получават обезщетение, при условие че са на възраст над четиридесет и пет навършени години и са регистрирани като търсещи работа лица в служба по труда на [ADEM] за период от поне един месец“.
10.      Третата алинея на член L.541‑1 предвижда, че условието за регистрация не се прилага за търсещите работа лица, които са на възраст над четиридесет навършени години и които участват в план за запазване на работа (наричан по-нататък „социален план“) по смисъла на член L.513‑3 от Кодекса на труда(12).
11.      Член L.622‑6, параграф 1 предвижда, че „всяко безработно търсещо работа лице е длъжно да се регистрира в [ADEM]“.
Фактите, производството и преюдициалният въпрос
12.      Г‑жа Krier е родена на 30 юли 1955 г. Тя е люксембургска гражданка и пребивава със семейството си в Германия. На 1 май 2008 г. Caves Krier Frères S.àr.l. (наричано по-нататък „Caves Krier“), люксембургско дружество, наема на работа г‑жа Krier, която тогава е на 52-годишна възраст, на трудов договор за неопределено време. Г‑жа Krier винаги е работила в Люксембург, въпреки че непосредствено преди да започне работа в Caves, Krier е безработна, тъй като е уволнена от предишния ѝ работодател. През този период г‑жа Krier е регистрирана към германските органи като безработна и съответно получава обезщетение за безработица в държавата на пребиваването ѝ.
13.      На 2 септември 2008 г. Caves Krier подават до ADEM заявление за помощи за наемане на работа във връзка с решението на дружеството да наеме г‑жа Krier. С решение от 4 септември 2008 г. директорът на ADEM отхвърля това заявление, с мотива че г‑жа Krier не е била регистрирана в ADEM като търсещо работа лице, както изисква разглежданото национално законодателство. На 11 януари 2010 г. Caves Krier подава жалба пред Tribunal administratif (Първоинстанционен административен съд), с която иска отмяната на това решение.
14.      С решение от 14 юли 2010 г. Tribunal administratif отхвърля жалбата на Caves Krier. Този съд приема, че положението на безработно лице, което пребивава в Люксембург и поради това има право да се регистрира като безработно лице в ADEM, не е сходно с това на безработно лице, което, поради факта че не пребивава в Люксембург, не може да се регистрира в ADEM, а напротив, трябва да се регистрира в агенцията по заетостта в държавата членка, в която пребивава.
15.      На 12 август 2010 г. Caves Krier обжалва това решение пред Cour administrative.
16.      Cour administrative счита, че предвидените в разглежданата национална разпоредба условия, при които се предоставя помощта за наемане на работа, и по-специално изискването за регистрация, пораждат въпрос от областта на правото на Европейския съюз(13). Cour administrative постановява, че „в случая е безспорно, че само пребиваващите на люксембургска територия лица могат да се регистрират в ADEM, а непребиваващите не могат да се регистрират, така че на помощ за наемане на работа всъщност имат право работодателите, които наемат на работа безработни лица, пребиваващи на люксембургска територия“.
17.      Запитващата юрисдикция отбелязва, че държавата не е била представлявана в производството и не е имала възможност да установи дали свързаното с пребиваването ограничение се основава на независими от гражданството на засегнатите лица обективни съображения от общ интерес, пропорционални на легитимната цел на спорната национална разпоредба. Националната юрисдикция счита, че не може да установи служебно обосноваността на тези мерки, поради което решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:
„Съответства ли на правото на Съюза, и по-специално на членове 21 и 45 [ДФЕС], член L.541‑21, първа алинея от люксембургския Кодекс на труда, доколкото поставя правото на работодателите от частния сектор да получат възстановяване на социалноосигурителните вноски — частта на работодателя и частта на осигуреното лице за наетите на работа безработни лица на възраст над четиридесет и пет години, независимо дали получават обезщетение — в зависимост от условието безработните лица да са регистрирани като търсещи работа в служба по труда на [ADEM] за период от поне един месец, докато от тази мярка не се ползват работодателите, които наемат на работа безработни лица, регистрирани като търсещи работа в еквивалентни чуждестранни органи?“.
18.      Caves Krier, люксембургското правителство, Чешката република, Република Австрия и Република Полша, както и Комисията представят писмени становища.
19.      В съдебното заседание от 21 юни 2012 г. са изслушани устните становища на Caves Krier, Люксембург, Чешката република и Комисията.
Анализ
Предварителни бележки
20.      Австрия поддържа, че отправеният от националната юрисдикция въпрос е недопустим поради следните съображения. На първо място, преюдициалното запитване било неясно, доколкото не уточнявало дали разглежданата национална разпоредба въвежда условие за пребиваване или изискване за регистрация. Съответно Австрия изтъква, че националната юрисдикция не е представила фактическия и законодателен контекст на въпроса по начин, който да позволи на Съда да даде полезен отговор(14). На второ място, националната юрисдикция посочва фактът, че изискването за регистрация не се прилага за работниците, които са уволнени в рамките на социален план(15). Националната юрисдикция обаче не е включила релевантните разпоредби от националния закон в акта за преюдициално запитване. На трето място, Австрия — подкрепяна по този пункт от Чешката република — твърди, че отправеният от националния съд въпрос е хипотетичен, тъй като спорната национална разпоредба в действителност не е попречила на г‑жа Krier да упражни правото си на свободно движение и да получи работа в Люксембург.
21.      Според мен въпросът е допустим.
22.      На първо място, считам, че националната юрисдикция е определила достатъчно ясно основните елементи на националната правна уредба и произхода на спора на национално равнище, за да позволи на Съда да идентифицира въпросите, по които трябва да се произнесе, и да разгледа преюдициалния въпрос. Освен това в становищата си страните са могли да разгледат възникналите въпроси и да представят доводите си в това отношение. Ето защо считам, че Съдът може да се произнесе по поставения въпрос.
23.      На второ място, не се твърди, че г‑жа Krier е работничка, уволнена в рамките на социален план и че по този начин е освободена от задължението да се регистрира съгласно член L.513‑3, трета алинея от Кодекса на труда. Следователно не е необходимо да се проверява дали членове 21 ДФЕС или 45 ДФЕС не допускат подобно решение.
24.      На трето място, относно твърдението, че въпросът на националната юрисдикция е хипотетичен, трябва да се разгледат следните обстоятелства.
25.      Безспорно е, че г‑жа Krier е пограничен работник и може да се позове на правото си на свободно движение съгласно 45 ДФЕС. Тя е упражнила това си право, като е решила да пребивава извън страната си на произход, Люксембург, макар да работи в тази държава.
26.      Съгласно установената съдебна практика национални разпоредби, които възпрепятстват или обезкуражават гражданин на държава членка да напусне своята държава на произход, за да упражни правото си на свободно движение, представляват пречки пред тази свобода, дори да се прилагат независимо от гражданството на засегнатите работници(16).
27.      За да се разгледа поставеният от националната юрисдикция въпрос, следователно е необходимо да се прецени дали г‑жа Krier е поставена в неблагоприятно положение, защото пребивава в Германия и така не може да се регистрира в ADEM. Поради положението на г‑жа Krier нейният работодател Caves Krier не може да получи помощ вследствие на решението си да я наеме на работа
28.      Съдът е постановил, че правото на работниците да бъдат наети на работа и да полагат труд, може да е наистина ефикасно само ако е налице и съответно право на работодателите да наемат работници при спазване на правилата за свободното движение на работниците(17).
29.      С оглед на това не намирам въпроса на националната юрисдикция за хипотетичен. Въпросът, на който следва да се отговори, е дали Caves Krier като работодател на г‑жа Krier е подложено на по-неблагоприятно третиране, тъй като при наемането на последната му е отказано изплащането на помощ за наемане на работа на възрастен работник. Това не е хипотетичен въпрос; той е довел до действителен спор на национално равнище, който следва да бъде разрешен. Освен това в настоящия случай се поставя въпрос относно правото на г‑жа Krier като пограничен работник да пребивава в една държава членка, като същевременно работи в друга. Въпросът е дали разглежданата национална разпоредба представлява пречка за упражняването на това право, която поставя лицата като г‑жа Krier в по-неблагоприятно положение(18).
30.      На последно място, считам, че е необходимо Съдът да се произнесе само по тълкуването на член 45 ДФЕС. Член 21 ДФЕС установява правото на всеки гражданин на Европейския съюз свободно да се движи и да пребивава в рамките на територията на държавите членки. Член 45 ДФЕС представлява специфичен негов израз по отношение на свободното движение на работници. Доколкото главното производство попада в приложното поле на последната разпоредба, според мен не е необходимо отделно произнасяне по тълкуването на член 21 ДФЕС(19).
Наличие на ограничение на свободното движение на работниците
Естество на разглежданото ограничение
31.      Във въпроса си националната юрисдикция описва помощта за наемане на работа като зависеща от условието наетите на работа безработни лица да се били регистрирани като търсещи работа в ADEM. Освен това според обясненията ѝ „в случая е безспорно, че само пребиваващите на люксембургска територия лица могат да се регистрират в ADEM, а непребиваващите на тази територия не могат да се регистрират, така че помощта всъщност е запазена за работодателите, които наемат на работа безработни лица, пребиваващи на люксембургската територия“.
32.      Люксембург оспорва тълкуването на разглежданата разпоредба от страна на националната юрисдикция. Той поддържа, че регистрацията в ADEM не е ограничена само до пребиваващите в Люксембург работници. Освен това Люксембург твърди, че всички граждани на Съюза имат право да се регистрират в ADEM. Тази държава членка твърди, че не е налице никакво условие за гражданство, което да се прилага при регистрацията. Така работник, който е останал без работа, като г‑жа Krier, и който пребивава в Германия, регистриран е там като безработно лице и като такъв получава обезщетение в Германия, също може да се регистрира в ADEM в Люксембург с цел да търси работа в тази държава. Люксембург поддържа, че поради това не е налице никакво ограничение с оглед на член 45 ДФЕС.
33.      Caves Krier и Комисията са съгласни с тълкуването на националната юрисдикция и считат, че разглежданата национална разпоредба води до налагане на условие за пребиваване за целите на регистрацията в ADEM.
34.      В разглежданата национална разпоредба не се споменава нищо за подобно изискване за пребиваване. Ще отбележа обаче, че три съдебни инстанции в Люксембург(20) са тълкували тази разпоредба, изхождайки от предпоставката, че такова условие за пребиваване действително е налице.
35.      Що се отнася до тълкуването на разпоредби от националното право, Съдът по принцип е длъжен да се придържа към квалификациите, дадени в акта за преюдициално запитване. Всъщност според постоянната съдебна практика Съдът не е компетентен да тълкува вътрешното право на държава членка(21). В рамките на производството по преюдициално запитване функциите на Съда и функциите на запитващата юрисдикция са ясно разделени и именно последната е компетентна да тълкува националното законодателство(22).
36.      Ето защо считам, че всяка преценка на въпроса дали член 45 ДФЕС не допуска изискване за предварителна регистрация като търсещо работа лице, когато последната е необходимо условие, за да може потенциалният работодател да получи помощ за наемане на работа, трябва да се основава на разглежданата национална разпоредба, така както е тълкувана от националната юрисдикция, отправила преюдициалния въпрос, тоест в смисъл, че съдържа изискване за пребиваване.
Условие за пребиваване
37.      Доколкото за целите на разглежданата национална разпоредба пребиваването в Люксембург е условие за регистрирането в ADEM, а регистрацията в ADEM е условие за получаване на помощ за наемане на работа, люксембургският работодател, който желае да наема на работа безработно лице над 45 години, вероятно ще е по-склонен да наеме пребиваващ в Люксембург работник, за когото по принцип ще може да получи помощта(23), отколкото пограничен работник, за когото няма да получи тази помощ.
38.      Поради това вероятно ще е по-трудно за безработните лица над 45 години, които пребивават извън Люксембург, да намерят работа в тази държава. Следователно това условие може да обезкуражи тези лица да се преместят, за да пребивават в съседна държава.
39.      На следващо място, считам, че изискване за пребиваване като разглежданото в главното производство представлява ограничение на свободното движение на работници в рамките на Европейския съюз, гарантирано от член 45 ДФЕС.
40.      Националната юрисдикция пояснява, че иска да установи дали едно изискване за пребиваване може все пак да бъде обосновано. Тя подчертава, че люксембургското правителство, което не е страна по главното производство, не е имало възможност да установи дали това ограничение е обосновано по смисъла на член 45 ДФЕС и че тя самата не може да изведе служебно съображения, които да го обосноват.
41.      Съгласно постоянната съдебна практика мярка, която възпрепятства свободното движение на работници, е допустима само ако преследва легитимна цел, съвместима с Договора, и е оправдана с императивни съображения от общ интерес. В подобен случай обаче прилагането на такава мярка следва да може да гарантира и осъществяването на въпросната цел и да не надхвърля необходимото за постигането ѝ(24).
42.      Така, когато органите на държава членка приемат мярка за дерогация на установена основна свобода, тази държава трябва да докаже, че посочената мярка е годна да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел и не надхвърля необходимото за постигането ѝ. Поради това съображенията, на които може да се позовава една държава членка, следва да се придружават от анализ на пригодността и пропорционалността на приетата от тази държава мярка, както и от точни доказателства в подкрепа на доводите ѝ(25).
43.      В производството по преюдициално запитване (за разлика от производството по иск за установяване на неизпълнение, предвидено в член 258 ДФЕС) националната юрисдикция, а не Съдът определя дали разглежданата национална разпоредба е обоснована(26). Ролята на Съда е да предостави разяснения на националната юрисдикция. Това обаче се оказва особено трудно при наличие на пропуски в описанието на фактическия и правния контекст (дори когато последните не са достатъчно сериозни, за да доведат до недопустимост на запитването(27)), които не позволяват на Съда да отговори с желаната точност на отправените до него въпроси. Поради това може да се наложи Съдът да остави отворени някои въпроси(28).
44.      Преди съдебното заседание Съдът приканва Люксембург да изрази становище по въпроса за обосноваността, тъй като не е направил това в писменото си становище. Въпреки ново изрично искане (по време на съдебното заседание) за позицията на Люксембург относно обосноваността, последният отказва да представи каквито и да било доводи в това отношение.
45.      При липса на каквато и да било информация, която да указва, че изискване за пребиваване като разглежданото преследва легитимна цел, считам, че Съдът не може да даде никакви разяснения по въпроса дали последното е пропорционално с оглед на преследваната цел. Все пак следващите забележки могат да бъдат полезни на националната юрисдикция, когато разглежда този въпрос.
46.      Доколкото пребиваването е абсолютно необходимо условие за регистрацията, то непременно води до възпрепятстване на лица, намиращи се в положението на г‑жа Krier, да се регистрират пред компетентните органи. Следователно работодателят, който наема такова лице, ще загуби автоматично възможността да получи помощ за наемане на работа. Условие за пребиваване като описаното от националната юрисдикция има толкова радикални последици, че е малко вероятно то да се окаже пропорционално, дори компетентните национални органи да могат да докажат, че преследва легитимна цел(29).
47.      Ето защо приемам, че член 45 ДФЕС не допуска такова условие за пребиваване, доколкото то определя дали потенциалният работодател на безработно лице над 45 години, спрямо което се прилага това условие, има право на помощ за наемане на работа.
Изискване за регистрация
48.      Доколкото националната юрисдикция посочва, че иска разяснения по въпроса дали член 45 ДФЕС не допуска условие за пребиваване за регистрацията, не е необходимо да се преценява дали само по себе си изискването за регистрация представлява пречка. Все пак, тъй като Люксембург настоява, че разглежданата национална разпоредба не налага условие за пребиваване, и понеже представилите становища държави членки разглеждат тази разпоредба просто като условие за регистрация, ще разгледам тази теза при условията на евентуалност
49.      Регламент № 1408/71 не е пряко относим. Помощта за наемане на работа не представлява социалноосигурително обезщетение, уредено в този акт. Освен това подаденото от г‑жа Krier заявление за получаване на обезщетения за безработица не е предмет на главното производство. Австрия обаче поддържа, че Регламент № 1408/71 е отправна точка при преценката на социалното предимство в настоящото дело, а именно помощта за наемане на работа(30). Полша твърди, че тъй като г‑жа Krier е пограничен работник съгласно практиката на Съда по член 71 от Регламент № 1408/71, и по-специално Решение по дело Miethe(31), тя може да избира дали да се регистрира, за да получава обезщетения като безработна в Германия — държавата, в която пребивава, или в Люксембург — държавата на последната ѝ заетост. Тъй като тя е избрала да се регистрира в държавата си на пребиваване, а не в Люксембург, фактът, че не отговаря на условието за регистрация, предвидено в разглежданата национална разпоредба, се дължи по-скоро на личен избор, отколкото на самата разпоредба. Комисията поддържа, че съгласно Регламент № 1408/71 г‑жа Krier има право да се регистрира както в Германия, така и в Люксембург, но това ѝ е забранено от спорната национална разпоредба.
50.      По принцип регистрацията в ADEM указва по-специално, че съответното лице търси работа, че е на разположение да приема предложения за работа и че има право да се ползва от услугите на ADEM във връзка с наемане на работа. Когато това лице изпълнява необходимите условия, регистрацията може да доведе и до получаване на обезщетения за безработица от ADEM. Все пак могат да се регистрират всички лица, независимо дали получават обезщетение за безработица от ADEM.
51.      Член 13, параграф 2 от Регламент № 1408/71 определя националното законодателство, приложимо към заявленията за получаване на обезщетения за безработица, подадени от работника(32). Той обаче не определя условията, установяващи право или задължение за осигуряване към определена схема за социално осигуряване(33). В общия случай компетентна в областта на обезщетенията за безработица е държавата на последната заетост на безработното лице(34). По принцип това е държавата членка, която трябва да плаща тези обезщетения и да предоставя съпътстващите ги непарични услуги, като съдействие при намирането на нова работа.
52.      При все това член 71, параграф 1, буква а) предвижда изключение по отношение на пограничните работници. От член 71, параграф 1, буква а), подточка ii) ясно личи, че безработният пограничен работник не получава обезщетение в държавата на последната си заетост, дори да е плащал осигурителни вноски в тази държава, но има право да иска обезщетения от държавата членка на пребиваването си(35).
53.      В Решение по дело Miethe Съдът освен това постановява, че работник, за който се прилага член 71, параграф 1, буква а), подточка ii) също може да се счита, по изключение, за „заето лице, различно от пограничен работник“, ако има особено силни връзки с държавата на последната си заетост и така може да попадне в приложното поле на член 71, параграф 1, буква б). Такъв работник може да избере да получава обезщетения за безработица в държавата на последната си заетост, вместо държавата, в която пребивава(36).
54.      Ако положението на г‑жа Krier се урежда от член 71, параграф 1, буква а) (какъвто изглежда е случаят), тя няма да има право на избор по отношение на мястото на регистрацията ѝ за получаване на обезщетения за безработица. Тя ще е длъжна да се регистрира в Германия — държавата, в която пребивава. Освен това, ако по изключение се приеме, че тя е „заето лице, различно от пограничен работник“, в съответствие със съдебната практика по дело Miethe, но ако все пак избере да се регистрира в Германия, тя няма да може да получава обезщетения за безработица едновременно от Люксембург и от тази държава(37). Следователно, ако е получила обезщетения за безработица в Германия, тя е трябвало да се постави на разположение на компетентните органи на тази държава и за работа.
55.      Гореизложените съображения обаче не забраняват на Люксембург да разреши на лица като г‑жа Krier да се регистрират в ADEM, за да им се помогне да намерят работа в тази държава. Правото на Съюза също така не забранява на безработните погранични работници да се регистрират в ADEM за тази цел. При това положение работодателите, които наемат на работа тези лица, ще могат съответно да поискат помощта за наемане на работа.
56.      Вярно е, както твърди люксембургското правителство, че това условие за регистрация не представлява пряка дискриминация на основа на гражданството.
57.      Така (при липса на изискване за пребиваване) пограничните работници като г‑жа Krier по принцип ще могат да се регистрират в ADEM.
58.      Тъй като безработните погранични работници са длъжни по силата на член 71 от Регламент № 1408/71 да се регистрират в държавата членка, в която пребивават, за да получат обезщетения за безработица, въпросът, който се поставя, е дали допълнително условие за регистрация и към компетентните органи на държавата на последната заетост представлява ограничение по смисъла на член 45 ДФЕС, доколкото тези лица са изправени пред допълнително задължение, което не се прилага за работниците, пребиваващи в Люксембург, които не трябва да се регистрират към два компетентни органа, за да може потенциалният работодател да получи помощта.
59.      Макар (в тази хипотеза) пограничните работници да трябва да се регистрират в две държави членки, според мен това положение не води до ограничаване на правото им на движение.
60.      На първо място, с оглед на самото естество на положението им на погранични работници, тези лица имат навика да управляват делата си едновременно в държавата членка, в която пребивават, и в държавата членка на тяхната заетост. На второ място, може да се предположи, че процедурата за регистрация изисква да се попълни формуляр, евентуално по електронен път, или дори се проведе среща. Ето защо е малко вероятно тези процедури да са тежки и/или скъпи от административна гледна точка до такава степен, че да представляват пречка. На трето място, в интерес на пограничните работници е да търсят работа в държавата членка, в която имат най-големи изгледи за успех. Следователно тези лица вероятно ще са мотивирани да се регистрират за тази цел и в държавата членка на последната си заетост.
61.      Ето защо при липса на изискване за пребиваване не считам, че само по себе си задължението за регистрация в държавата членка на последната заетост в допълнение към регистрацията в държавата членка на пребиваване представлява толкова значима допълнителна тежест за пограничните работници, че да съставлява пречка пред свободата на движение, закрепена в член 45 ДФЕС във връзка с изплащането на помощта за наемане на работа
62.      Предвид този извод не е необходимо да се разглежда въпросът за обосноваността. Все пак с цел да се предоставят всички необходими елементи на националната юрисдикция, ще разгледам накратко доводите, представени в това отношение.
63.      Caves Krier посочва в писменото си становище, че целта на помощта за наемане на работа е да се насърчат работодателите да наемат лица, които са в напреднала възраст и които са безработни дълго време, и да се увеличи техния шанс да се интегрират отново в трудовия процес(38). Спорната национална разпоредба обаче не съдържа никакви указания относно целта на условието за регистрация.
64.      Австрия, Чешката република, Люксембург и Полша поддържат, че възможността за налагане на условие за регистрация се обхваща от свободата на преценка, с която разполагат държавите членки, за действия в рамките на политиката им по заетостта, доколкото, като изисква минимален период на регистрация, съответната държава членка гарантира, че получателят на помощта е свързан с трудовия пазар на тази държава.
65.      Съдът е постановил, че държавите членки трябва да изберат мерките, които могат да осъществят целите, преследвани в областта на заетостта. Съдът е признал, че държавите членки разполагат с широко право на преценка при упражняването на това правомощие. Освен това насърчаването на заетостта представлява легитимна цел на социалната политика(39).
66.      Като цяло може разумно да се приеме, че регистрацията в ADEM се изисква, за да гарантира, че последната ще разполага с необходимата информация, за да свърже търсещите работа със свободните работни места. Няма данни, които да разкриват защо регистрите на ADEM трябва да разполагат с информация за определено лице през период с минимална продължителност от един месец.
67.      Що се отнася до отпускането на помощта за наемане на работа, ще отбележа също, че условието за регистрация не се прилага за всички безработни лица. Така, когато работник е уволнен в съответствие със социален план, не се изисква регистрация в ADEM(40).
68.      Следователно не е ясна точната цел на разглежданата мярка, нито е ясно защо е формулирана по този начин. Поради това не е възможно да се направи по-задълбочен анализ на пропорционалността.
Признаване на регистрация в друга държава членка
69.      Комисията поддържа, че в правото на ЕС фактите и събитията, настъпили в друга държава членка, трябва да се третират като проявили се на територията на държавата членка, чието законодателство се прилага (описвайки това като еманация или разширение на принципа на равно третиране)(41). Според Комисията от тази съдебна практика следва, че Люксембург е трябвало да вземе предвид факта, че г‑жа Krier е регистрирана като търсещо работа лице в Германия и че това е трябвало да бъде достатъчно за изпълнение на изискването за регистрация, което да позволи да се иска помощта за наемане на работа.
70.      Не споделям този подход на Комисията.
71.      Условията и целите на регистрацията се определят от всяка държава членка и не са непременно едни и същи. При липса на данни, които да показват дали друга държава членка предоставя услуги относно заетостта, достатъчно близки до предлаганите от ADEM, и при отсъствието на каквато и да било система за взаимно признаване между държавите членки на задълженията за регистрация в областта на обезщетенията за безработица(42), не съм убедена, че е достатъчно безработното лице да е регистрирано към компетентните органи на една държава членка, за да се приеме, че изпълнява условията за получаване на обезщетения в друга държава членка и че от това възниква право за новия му работодател в тази държава членка да получи помощ за наемане на работа.
Заключение
72.      С оглед на изложеното считам, че Съдът следва да отговори на въпроса, отправен от Cour administrative по следния начин:
Член 45 ДФЕС не допуска национални разпоредби като член L.541‑1, първа алинея от Code du travail, доколкото безработните лица трябва да изпълнят изискване за пребиваване, за да се регистрират към компетентните национални органи, и доколкото отпускането на помощ за наемане на работа в полза на работодател, който наема определена категория безработни лица, е поставено в зависимост от тази регистрация.
1 – Език на оригиналния текст: английски.
2 – Вж. точка 9 от настоящото заключение.
3 –      Administration de l’emploi (наричана по-нататък „ADEM“).
4 –      Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността. Редакцията, която е била в сила към момента на възникване на настоящия спор, е тази, която се съдържа в приложение А, част І към Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година за изменение и актуализация на Регламент (ЕИО) № 1408/71 за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, и Регламент (ЕИО) № 574/72 за определяне на реда за прилагане на Регламент (ЕИО) № 1408/71 (ОВ L 28, 1997 г. стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 35, поправка в ОВ L 32, 6.2.2008 г., стр.31). Регламент (EО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 166, 2004 г. стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 7, стр. 82, поправка в ОВ L 33, 7.2.2008 г., стр. 12) отменя и заменя Регламент № 1408/71, считано от 1 май 2010 г., когато е приведен в сила от Регламент (ЕО) № 987/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 16 септември 2009 година за установяване процедурата за прилагане на Регламент (ЕО) № 883/2004 за координация на системите за социална сигурност (ОВ L 284, 2009 г., стр. 1). Член 90 от Регламент (ЕО) № 883/2004 предвижда, че Регламент № 1408/71 продължава да има правно действие за целите на определени актове, които не са от интерес за настоящото производство.
5 – Вж. от първо до пето съображение на преамбюла на Регламент №1408/71.
6 – Вж. член 1, буква а). Понятието „пограничен работник“ е определено в член 1, буква б) като всяко заето или самостоятелно заето лице, което упражнява професията си на територията на дадена държава членка, но пребивава на територията на друга държава членка, в която по правило се връща ежедневно или поне веднъж седмично.
7 – Член 3, параграф 1.
8 – Решение от 12 юни 1986 г. по дело Miethe (1/85, Recueil, стр. 1837, точка 16).
9 – Решение от 13 март 1997 г. по дело Huijbrechts (C‑131/95, Recueil, стр. I‑1409, точка 17, както и цитираната съдебна практика).
10 –      Компетентна държава означава държавата членка, на чиято територия се намира компетентната институция (член 1, буква р). Понятието „институция“ е определено в член 1, буква н) като органа, който отговаря за прилагане на цялото или на част от законодателството в областта на социалната сигурност. Компетентната институция се определя съгласно разпоредбите на член 1, буква о): в тях е посочена по-специално институцията, при която съответното лице е осигурено в момента на подаване на заявлението за обезщетение.
11 – Вж. напр. Решение от 29 юни 1995 г. по дело van Gestel (C‑454/93, Recueil, стр. I‑1707, точка 23).
12 – Член L.513‑1 от Кодекса на труда задължава социалните партньори да изготвят социален план, когато предприятие уволнява едновременно пет или повече работници.
13 – Преди да отправи настоящото запитване, Cour administrative получава отговор от Cour constitutionelle (Конституционен съд) по преюдициален въпрос за съответствието на разглежданата законова разпоредба с член 10а, параграф 1 от люксембургската конституция.
14 – Австрия се основава на Решение от 23 март 2006 г. по дело Enirisorse (C‑237/04, Recueil, стр. I‑2843, точки 17—19).
15 – Вж. точка 10 по-горе.
16 – Решение от 16 март 2010 г. по дело Olympique Lyonnais (C‑325/08, Сборник, стр. І‑2177), точки 33 и 34 и цитираната съдебна практика).
17 – Решение от 11 януари 2007 г. по дело ITC (C‑208/05, Сборник, стр. I‑181, точка 23).
18 – Вж. точки 37—39 по-долу.
19 – Решение по дело ITC, посочено в бележка под линия 17 по-горе, точки 63—65 и цитираната съдебна практика.
20 – Tribunal adminsitratif, Cour constitutionelle — когато разглежда преюдициалния въпрос, с който е сезирана (вж. бележка под линия 13) и запитващата юрисдикция (Cour administrative). Ще допълня, че почти цялата публично достъпна информация, намираща се на уебсайта на ADEM, потвърждава това впечатление (вж. www.adem.public.lu/demandeur/placement/index.html).
21 – Решение от 17 март 2011 г. по дело Naftiliaki Etaireia Thasou (C‑128/10 и C‑129/10, Сборник, стр. I‑1885, точка 40 и цитираната съдебна практика).
22 – Решение от 17 юли 2008 г. по дело Corporación Dermoestética (C‑500/06, Сборник, стр. I‑5785, точка 21).
23 – Член L.622‑6, параграф 1 от Кодекса на труда, който се прилага за всички пребиваващи в Люксембург лица, предвижда задължение за всяко безработно търсещо работа лице да се регистрира в ADEM (вж. точка 11 по-горе).
24 – Решение по дело Olympique Lyonnais, посочено в бележка под линия 16 по-горе, точка 38 и цитираната съдебна практика.
25 – Решение от 13 април 2010 г. по дело Bressol и др. (C‑73/08, Сборник, стр. I‑2735, точка 71). Вж. също Решение от 14 юни 2012 г. по дело Комисия/Нидерландия (C‑542/09, точка 81).
26 – Решение по дело Bressol и др., посочено в бележка под линия 25 по-горе, точка 74.
27 – Вж. точка 22 по-горе.
28 – Решение от 30 март 2000 г. по дело JämO (C‑236/98, Recueil, стр. I‑2189, точка 34).
29 – Вж. напр. Решение от 11 юли 2002 г. по дело D’Hoop (C‑224/98, Recueil, стр. I‑6191, точка 39).
30 – Както Австрия, така и Комисията се позовават на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 883/2004 в писмените си становища. Тъй като този акт не е влязъл в сила към момента на осъществяване на фактите (вж. точка 4 по-горе), в настоящото заключение са позовавам на Регламент (ЕИО) № 1408/71.
31 – Посочено в бележка под линия 8 по-горе.
32 – Вж. точка 6 по-горе.
33 – Решение по дело Huijbrechts (посочено в бележка под линия 9 по-горе, точка 17 и цитираната съдебна практика).
34 – Решение по дело Huijbrechts (посочено в бележка под линия 9 по-горе, точка 21 и цитираната съдебна практика).
35 – Решение по дело Miethe, посочено в бележка под линия 8 по-горе, точки 9—11. В тези точки се прави ясно разграничение между работниците, различни от пограничните работници, които упражняват правото на избор, предоставено им с член 71, параграф 1, буква б), като се поставят на разположение на службите по заетостта било на държавата членка на последната им заетост, било на държавата членка, в която пребивават, и пограничните работници, посочени в член 71, параграф 1, буква а), които нямат такова право но избор. Релевантността на съдебната практика по дело Miethe в светлината на Регламент № 883/2004 понастоящем се преценява от Съда по дело Jeltes, C‑443/11.
36 – Решение по дело Miethe, точки 17 и 18.
37 – Решение по дело Van Gestel, посочено в бележка под линия 11 по-горе, точка 23 и цитираната съдебна практика.
38 – Caves Krier препраща по този въпрос към document parlementaire (документ на парламента) № 3798, стр. 3, сесия 1992/1993 г.
39 – Решение по дело ITC, посочено в бележка под линия 17 по-горе, точка 39 и цитираната съдебна практика.
40 – Вж. точка 10 по-горе.
41 – Комисията се основава на Решение от 15 октомври 1969 г. по дело Württembergische Milchverwertung-Südmilch (15/69, Recueil, стр. 363), Решение от 4 октомври 1991 г. по дело Paraschi (C‑349/87, Recueil, стр. I‑4501) и Решение от 22 ноември 1995 г. по дело Vougioukas (C‑443/93, Recueil, стр. I‑4033).
42 – Регламент (ЕО) № 1408/71 не предвижда разпоредби относно взаимното признаване на условията за регистрация. Отбелязвам, че Регламент (ЕО) № 883/2004 въвежда разпоредба относно обмена на информация между компетентните органи на държавите членки, но че това не променя положението, що се отнася до взаимното признаване на задълженията за регистрация.