61975C0060
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 9 DECEMBER 1975 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Om prijsstijgingen op de binnenlandse markt tegen te gaan stelde de Italiaanse Regering op 24 juli 1973 besluitwet nr. 427 vast, op 4 augustus 1973 omgezet in wet nr. 496. Op grond hiervan werden de producenten-, groot-en kleinhandelsprijzen van bepaalde belangrijke levensmiddelen — waaronder deegwaren vervaardigd uit durum tarwe — bevroren op het peil van 16 juli 1973; prijsverhogingen waren eerst weer in december 1973 en september 1974 toegestaan. Voorts bepaalde genoemde wet dat het Italiaanse interventiebureau voor landbouwprodukten, de AIMA, met goedkeuring van de minister door aankoop, opslag en verkoop regulerend op de Italiaanse graanmarkt kan optreden, waarbij de voorwaarden voor verkoop op de binnenlandse markt door een interministeriële commissie zouden worden vastgesteld.
Overeenkomstig deze bepalingen kocht de AIMA vanaf september 1973 met name op de wereldmarkt grote hoeveelheden durum tarwe tegen een gemiddelde prijs van 18500 lire per 100 kg. Het grootste deel hiervan werd met goedkeuring van de interministeriële commissie in verscheidene etappen tussen september 1973 en april 1975 aan Italiaanse griesmeel- en deegwarenfabrikanten verkocht. Hierbij werden prijzen berekend van 11000, 13000 en 13600 lire per 100 kg, ofschoon de Italiaanse marktprijs in diezelfde periode bij 11500, 18500 en zelfs 20000 lire per 100 kg lag.
De verkopen van de AIMA veroorzaakten tussen januari 1974 en januari 1975 een scherpe daling van de prijs der resterende voorraden durum tarwe van de Italiaanse handelaars en producenten, met name in Foggia, de voornaamste markt voor durum tarwe in Italië; dit ging zo ver, dat dit produkt daar op bepaalde momenten zelfs niet meer werd genoteerd.
Verzoeker in het hoofdgeding, de heer Carmine Russo, die in de gemeente Castelluccio dei Sauri durum tarwe verbouwt, stelt dat hij in januari 1975 voor een partij van vijf ton durum tarwe een prijs van 18500 lire per 100 kg had kunnen krijgen, die bij een normaal functioneren van de markt-en gemeenschapsmechanismen tot stand zou zijn gekomen wanneer de AIMA intussen niet haar activiteit had ontplooid. Op grond van artikel 2043 van het Italiaanse burgerlijk wetboek daagde hij daarom de AIMA voor de Pretore te Bovino en vorderde vergoeding van zijn op 75000 lire geraamde schade.
Bij beschikking van 2 mei 1975 schorste de Pretore het geding en legde krachtens artikel 177 de navolgende vragen ter prejudiciële beslissing voor aan het Hof:
1.
Laat het bestaan van een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen de Lid-Staten de mogelijkheid eenzijdige maatregelen vast te stellen die, via commerciële activiteiten van het overeenkomstig verordening nr. 120/67 aangewezen interventiebureau, een wijziging van het in de gemeenschapsregeling voorziene prijsvormingsmechanisme en een distorsie van de intracommunautaire handel bewerkstelligen?
2.
Heeft de aankoop, op de wereldmarkt en tegen een bepaalde prijs, van een hoeveelheid durum tarwe door het interventiebureau van een Lid-Staat en de doorverkoop daarvan op de binnenlandse markt van een Lid-Staat tegen een prijs die lager is dan de koopprijs en zelfs lager dan de interventieprijs, gelijke werking als een invoersubsidie voor het betrokken produkt (in casu durum tarwe)?
3.
Zo de bepalingen van verordening nr. 120/67 van de Raad en de latere uitvoeringsregelingen rechtstreeks toepasselijk zijn in de Italiaanse rechtsorde, kan dan het betrokken bedrijfsleven daaraan het recht ontlenen op een ongestoorde normale werking van de door de gemeenschappelijke marktordening voorziene prijsvormingsmechanismen — een recht dat door de nationale rechter moet worden gehandhaafd?
4.
Zo de voorafgaande vragen bevestigend worden beantwoord: moet de boven omschreven tussenkomst van de Lid-Staat worden beschouwd als een onrechtmatige gedraging en mitsdien als een inbreuk op de rechtspositie die de particuliere deelnemer aan het economisch verkeer aan het gemeenschapsrecht ontleent?
5.
Zo ja, kent het gemeenschapsrecht een beginsel op grond waarvan de particulieren, die hun rechtspositie ontlenen aan de bepalingen van verordening nr. 120/67, het recht hebben volledig en hoe dan ook te worden gevrijwaard voor alle nadelige vermogensrechtelijke gevolgen van de onrechtmatige gedraging van de Lid-Staat, met name van het interventiebureau?
Met betrekking tot deze vragen zou ik het volgende willen opmerken.
I —
De eerste twee vragen van de verwijzende rechter betreffen de verenigbaarheid van maatregelen als door de Italiaanse Regering vastgesteld, met het gemeenschapsrecht:
1.
Vooreerst zij opgemerkt dat de communautaire instanties niet passief zijn gebleven tegenover de verstoringen die zich in de zomer van 1973 op de gemeenschappelijke markt en met name in Italië voordeden.
Weliswaar zijn de gemeenschappelijke ordeningen der landbouwmarkten opgezet met het oog op een overschotsituatie, doch dit betekent niet dat de communautaire instanties in een situatie van schaarste niets kunnen ondernemen.
Aanvankelijk greep men naar de gebruikelijke middelen die bij verstoringen van de markt kunnen worden toegepast ('s Raads verordeningen nrs. 2591/69 van 18 december 1969, PB 1969, nr. L 324, en 1968/73 van 19 juli 1973, PB 1973, nr. L 201), zoals schorsing van de mogelijkheid van voorfixatie van restituties, verkorting van de geldigheidsduur van uitvoercertificaten en afschaffing van alle restituties.
Ingevolge verordening nr. 2104/73 (PB 1973, nr. L 214) stelden de Duitse, Franse en Belgische interventiebureaus na 1 juli 1973 op gunstige voorwaarden en met financiële steun van de Gemeenschap 200000 ton zachte tarwe ter beschikking van de AIMA, uitsluitend bestemd voor de vervaardiging van voedingsmiddelen ter verzorging van de bevolking. Dit graan werd tegen de interventieprijs, verhoogd met 1,5 rekeneenheid per ton, via openbare inschrijving verkocht.
Vervolgens stelde de Commissie op verzoek van Frankrijk op 4 augustus 1973 vrijwaringsmaatregelen vast met betrekking tot de uitvoer van durum tarwe uit de Gemeenschap (PB 1973, nr. L 219/25); voor dit produkt werden na genoemde datum geen uitvoervergunningen meer afgegeven.
Op 14 augustus 1973 stelde de Commissie bij verordening nr. 2219/73 heffingen in op de uitvoer van zachte tarwe (PB 1973, nr. L 227/19).
Op verzoek van Italië nam de Commissie voorts op 29 augustus 1973 vrijwaringsmaatregelen ten aanzien van de uitvoer van gries en griesmeel en meel van durum tarwe uit Italië (PB 1973, nr. L 243/44): voor deze produkten werden vanaf genoemd tijdstip geen uitvoervergunningen meer afgegeven.
De considerans van laatstgenoemde beschikking bevat enkele zeer informatieve passages:
„Overwegende dat de verwerkte produkten (van durum tarwe) … (in het bijzonder in Italië) worden gebruikt voor de vervaardiging van deegwaren …
…
…
Overwegende voorts dat het verschil tussen de prijzen in Italië en die op de wereldmarkt nog zodanig is, dat het voor de handelaren nog altijd vrij aantrekkelijk blijft om gries en griesmeel en meel vervaardigd uit Italiaanse durum tarwe uit Italië uit te voeren.”
Tenslotte stelde de Commissie eveneens op verzoek van Italië op 20 september 1973 vrijwaringsmaatregelen vast ten aanzien van de uitvoer van meel, gries en griesmeel van Italiaanse zachte tarwe. Vanaf genoemd tijdstip werden voor deze produkten, voor zover zij van Italiaanse herkomst waren, geen uitvoervergunningen meer afgegeven.
Toen de situatie op de wereldmarkt zich enigszins genormaliseerd had, werd vervolgens weer een uitvoerheffing ingesteld.
De maatregelen betreffende de uitvoer van meel, gries en griesmeel van zachte tarwe werden per 26 november 1974 opgeheven (beschikking van de Commissie van 26 november 1974, PB 1974, nr. L 343/11). Tenslotte werden per 9 april 1975 ook de maatregelen betreffende de uitvoer van durum tarwe uit de Gemeenschap en van meel, gries en griesmeel van durum tarwe van Italiaanse herkomst ingetrokken (beschikking van de Commissie van 9 april 1975, PB 1975, nr. L 89/28).
Samenvattend kan men dus zeggen: als de Commissie voortdurend heeft geweigerd de invoer van durum tarwe in Italië uitdrukkelijk te subsidiëren, en als zij zich even hardnekkig heeft verzet tegen de invoering van een door de Franse verwerkende industrie geëiste compenserende heffing, dan is dat omdat zij van mening was dat de gemeenschappelijke ordening van de graanmarkt een volledig systeem van vrijwaringsmaatregelen mogelijk maakte, waarmede tegen verstoringen van de markt kon worden opgetreden, en omdat zij voorts meende alles te hebben gedaan wat ingevolge de communautaire regeling mogelijk was.
2.
De Italiaanse Regering meende daarentegen dat dit complex van maatregelen ontoereikend was; gedurende deze hele periode, dat wil zeggen herfst 1973 tot voorjaar 1975, vulde zij daarom de gemeenschapsmaatregelen met nationale maatregelen aan.
Aangezien het, althans in theorie, niet uitgesloten was dat de verkoop van durum tarwe tegen verlaagde prijzen door de AIMA de uitvoer van Italiaanse deegwaren naar de andere Lid-Staten qua omvang en prijs zou kunnen beïnvloeden, trof de Italiaanse Regering ook enkele maatregelen om te verhinderen dat de door de AIMA tegen verlaagde prijzen verkochte hoeveelheden voor andere doelen zouden worden gebruikt dan de vervaardiging van deegwaren voor de binnenlandse markt.
Het probleem is herhaaldelijk besproken in het Comité van beheer voor granen, met name tijdens een vergadering van de bijzondere landbouwcommissie op 9 oktober 1973, en ook de Commissie onderwierp tezamen met de bevoegde Italiaanse overheidsinstanties het probleem aan een diepgaand onderzoek. Nadat de Italiaanse Regering begin 1975 had besloten de verkoop van goedkope durum tarwe aan de Italiaanse deegwarenfabrikanten te beëindigen, heeft de Commissie de zaak blijkbaar als afgedaan beschouwd, doch „haar houding tegenover nieuwe soortgelijke maatregelen van de Italiaanse Regering opengelaten” (antwoord van 28 juli 1975 op de schriftelijke vraag nr. 170/75 van de heer de Keersmaeker van 6 juli 1975).
Ten aanzien van de uitlegging waarom het Hof is verzocht, wil ik het volgende opmerken.
Volgens vaste rechtspraak, die in het arrest-Galli van 23 januari 1975 (Jurispr. 1975, blz. 47) wederom is bevestigd, kunnen de Lid-Staten op gebieden waarvoor een gemeenschappelijke marktordening geldt, niet meer ingrijpen door eenzijdig vastgestelde bepalingen die een overbodige herhaling van de gemeenschapsregeling zijn of zelfs daarmee in strijd zijn.
Dit geldt voor het gebied van de producenten-en handelsprijzen van durum tarwe en meel van durum tarwe.
De verkoopprijs van de AIMA lag niet slechts onder de Italiaanse marktprijs en de communautaire richtprijs — welke laatste overigens nog slechts een zuiver theoretische betekenis had —, maar ook onder de interventieprijs.
Ofschoon de verkoopprijs voor durum tarwe in het bezit van het Italiaanse interventiebureau overeen moest komen met de plaatselijke marktprijs en in geen geval lager mocht zijn dan de daar geldende interventieprijs (artikel 3 van de verordening der Commissie van 27 februari 1970, PB 1970, nr. L 47/49), lag de verkoopprijs van de AIMA aanzienlijk onder dit minimum, dat in december 1974 14591 lire, exclusief een maandelijkse verhoging van 383 lire, bedroeg.
In feite heeft de AIMA, door van de haar bij de gemeenschapsregeling opgedragen rol af te wijken, als een particuliere ondernemer de markt compleet door dumping ontregeld.
De Italiaanse regeling beoogde rechtstreeks de verbruikers durum tarwe ter beschikking te stellen tegen een lagere prijs dan bij een normaal functionerende markt tot stand zou zijn gekomen. Door de structuur van de verkoopprijs van het betrokken produkt te veranderen, werkte zij rechtstreeks in op de gemeenschapsregeling. Zonder dit ingrijpen had de heer Russo zijn tarwe wellicht voor meer dan 17000 lire per 100 kg kunnen afzetten.
De gemeenschappelijke marktordening voor durum tarwe, voorzien bij artikel 40, lid 2, van het Verdrag en tot stand gebracht door verordening nr. 120/67, machtigt de bevoegde communautaire organen de noodzakelijke maatregelen vast te stellen om prijsstijgingen op de Italiaanse markt tegen te gaan, en wij hebben gezien dat zij dat ook hebben gedaan. Deze bevoegdheid sluit elke concurrerende bevoegdheid van de Lidstaten uit.
Zou men concurrerende bevoegdheden als thans in geding aanvaarden, dan zou dit ertoe leiden dat een nationale marktordening, die per definitie door de gemeenschappelijke ordening is vervangen (artikel 43, lid 3, van het Verdrag), in stand blijft of tot nieuw leven komt.
Gezien de formulering van de uitleggingsvragen, bestaat er geen aanleiding de maatregelen van de AIMA te toetsen aan de bepalingen inzake steunmaatregelen (artikel 92-94 van het Verdrag): wij kunnen volstaan met op te merken dat zij neerkomen op een rechtstreekse ingreep in de markt van durum tarwe en een verandering van de prijsvorming in een door het Verdrag beschermd mededingingsstelsel beogen en ook verwezenlijken.
II —
De laatste drie vragen van de Pretore van Bovino komen hierop neer, of het gemeenschapsrecht een beginsel kent, ingevolge waarvan particulieren een beroep kunnen doen op de rechtstreekse werking van gemeenschapsverordeningen, teneinde ingeval van inbreuk op deze verordeningen „volledig en hoe dan ook te worden gevrijwaard” voor alle nadelige vermogensrechtelijke gevolgen van de beweerde onrechtmatige gedraging van de Lid-Staat.
Reeds eerder had het Hof gelegenheid zich uit te spreken over de consequenties die voor de nationale rechter en voor particulieren uit zo een feitelijke situatie voortvloeien.
In zijn arrest van 4 april 1968 (zaak 34-67, LÜCK, Jurispr. 1968, blz. 346) overwoog het Hof dat het gemeenschapsrecht „de nationale rechter niet beperkt in zijn bevoegdheid om, wanneer naar nationaal recht verschillende wegen kunnen worden bewandeld, zijn keuze te bepalen op middelen welke geëigend zijn om de door het gemeenschapsrecht verleende individuele rechten te waarborgen.” Wanneer derhalve het nationale recht met het gemeenschapsrecht in strijd is, moet de nationale rechter de interne wettelijke bepalingen buiten toepassing laten. In een administratief geding mag de rechter anders luidend nationaal recht niet toepassen: aldus de Italiaanse Consiglio di Stato in zijn arrest van 25 september 1974 inzake de melksector, waarmee hij zelfs op het arrest-Galli vooruitliep.
Maar hoe staat het, in een geding voor de gewone of de administratieve rechter, met de aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van de toepassing van nationale bepalingen die met het gemeenschapsrecht in strijd zijn? Ik geloof dat het — heel algemeen gesteld de taak van de nationale rechter is om, op grond van de bij artikel 5 van het Verdrag aan de Lid-Staten opgelegde algemene verplichtingen, in de nationale rechtsorde de consequenties te trekken uit het feit dat zijn Staat tot de Gemeenschap behoort.
Herhaaldelijk heeft het Hof beslist dat de Lid-Staten de procedurevoorschriften moeten vaststellen die voor een gelijktijdige en uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht in alle Lid-Staten noodzakelijk zijn. In zijn arrest van 7 februari 1973 (zaak 39-72, Commissie tegen Italië, Jurispr. 1973, blz. 112) overwoog het met betrekking tot een preliminaire vraag, dat „zowel bij nietnakoming ener verplichting als bij definitieve weigering een door het Hof krachtens de artikelen 169 en 171 van het Verdrag te wijzen arrest van materieel belang kan zijn ter vaststelling van de grondslag van de aansprakelijkheid die een Lid-Staat, als gevolg van de nietnakoming, jegens andere Lid-Staten, de Gemeenschap of particulieren te dragen kan krijgen.”
De gedachte die in dit arrest is uitgedrukt, vloeit logisch voort uit het beginsel van de voorrang en rechtstreekse toepasselijkheid van het gemeenschapsrecht. Afgezien van de gevallen waarin het Hof zelf over door het gemeenschapsrecht verleende individuele rechten moet beslissen, staat het evenwel aan de nationale rechter deze rechten met toepassing van de nationale rechtsorde te handhaven. Maar op het gevaar af dat particulieren naargelang van het in concreto toepasselijke nationale recht ongelijk worden behandeld, dient men, in overeenstemming met hetgeen het Hof bij verscheidene gelegenheden reeds heeft gedaan, criteria te ontwikkelen voor een uniforme en zo effectief mogelijke handhaving van de individuele rechten die uit het gemeenschapsrecht voortvloeien.
Op grond hiervan meen ik te kunnen vaststellen dat het een beginsel van gemeenschapsrecht is, dat de nationale overheid en in het bijzonder de nationale rechterlijke instanties verplicht zijn om, voor zover communautaire bepalingen rechten toekennen aan particulieren, deze rechten een directe en onverwijlde bescherming te verzekeren en aldus de individuele belangen die door inbreuk op bedoelde bepalingen zijn geschonden, te waarborgen (vgl. arrest van 19 december 1968, zaak 13-68, Salgoil, Jurispr. 1968, blz. 632).
Wanneer aan de overige vereisten van het betrokken nationale recht is voldaan, kan in dit kader ook een vordering tot schadevergoeding tegen een Lid-Staat die in strijd met het Verdrag heeft gehandeld, gerechtvaardigd zijn.
III —
Ik concludeer mitsdien dat de vragen van de Pretore te Bovino worden beantwoord als volgt:
1.
De gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen verbiedt een Lid-Staat eenzijdig maatregelen vast te stellen, die een verandering teweegbrengen in het bij die marktordening geregelde prijsstelsel.
2.
De particulieren, en met name de producenten, ontlenen subjectieve rechten aan het prijsmechanisme overeenkomstig verordening nr. 120/67 van de Raad en de daarmede samenhangende uitvoeringsbepalingen.
3.
Mits aan de overige voorwaarden van het nationale recht is voldaan, impliceert de verplichting der Lid-Staten om voor een doelmatige bescherming van deze rechten zorg te dragen, ook aansprakelijkheid voor de gevolgen van schending van het gemeenschapsrecht.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.