62016CC0255
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 26. julija 2017 (
1
)
Zadeva C‑255/16
Anklagemyndigheden
proti
Bentu Falbertu
Poulu Madsenu
JP/Politikens Hus A/S
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe_ki ga je vložilo Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu, Danska))
„Postopek priglasitve za tehnične predpise – Tehnični predpisi v sektorju iger na srečo – Obveznost držav članic, da Komisiji priglasijo osnutek tehničnih predpisov – Nacionalna zakonodaja, v skladu s katero se kaznuje ponujanje iger na srečo, loterij ali stav, ki ne spadajo v okvir dovoljenja, in oglaševanje iger na srečo, loterij ali stav, za katere ni bilo izdano dovoljenje“
I. Uvod
1.
Na Danskem je bil sprožen kazenski postopek proti Bentu Falbertu, Poulu Madsenu in družbi JP/Politikens Hus A/S (v nadaljevanju: obdolženci) zaradi njihovega sodelovanja pri oglaševanju storitev spletnih iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje, v časopisu in spletišču časopisa Ekstra Bladet. Lov om visse spil, lotterier og væddemål (danski zakon o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah) določa naložitev sankcij za oglaševanje iger na srečo, loterij in stav, za katere ni bilo izdano dovoljenje.
2.
Obdolženci v bistvu trdijo, da je navedena nacionalna določba „tehnični predpis“ v smislu Direktive 98/34/ES (
2
), kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES (
3
), ki ni bil priglašen Komisiji. Zato naj se na navedeno določbo ne bi bilo mogoče sklicevati proti njim. V tem okviru Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu, Danska) sprašuje, ali bi morala biti v skladu z Direktivo 98/34 opravljena priglasitev.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1.
Direktiva 98/34
3.
Člen 1 Direktive 98/34, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES, vsebuje te opredelitve:
„V tej direktivi naslednji izrazi pomenijo:
[…]
2.
‚storitev‘, katera koli storitev informacijske družbe ali katera koli storitev, ki se običajno opravi odplačno, na daljavo, elektronsko in na zahtevo prejemnika storitev.
Za namene te opredelitve pojmov:
–
‚na daljavo‘ pomeni, da se storitev opravi, ne da bi bile stranke sočasno navzoče,
–
‚elektronsko‘ pomeni, da se storitev pošlje na začetnem kraju in sprejme na cilju z elektronsko opremo za predelavo (skupaj z digitalnim zgoščevanjem) in shranjevanje podatkov ter se v celoti prenaša, pošilja in sprejema po žici, radijsko, z optičnimi ali drugimi elektromagnetnimi sredstvi,
–
‚na zahtevo prejemnika storitev‘ pomeni, da se storitev opravlja s prenosom podatkov na posamezno zahtevo.
[…]
5.
‚predpis o storitvah‘ je splošna zahteva v zvezi z začetkom in nadaljevanjem storitvenih dejavnosti v skladu s točko 2, zlasti določbe, ki se nanašajo na dobavitelja storitev, storitve in prejemnika storitve, razen vseh predpisov, ki niso posebej namenjeni storitvam, opredeljenim v zgoraj navedeni točki.
[…]
Za namene te opredelitve pojmov:
–
se predpis obravnava, kot posebej namenjen storitvam informacijske družbe, kadar je, ob upoštevanju razlogov za njegovo sprejetje in besedila, poseben namen in cilj vseh ali nekaterih posameznih določb predpisa urediti take storitve jasno in z določenim ciljem,
–
se predpis ne obravnava, kot da je posebej namenjen storitvam informacijske družbe, če vpliva na take storitve le posredno ali postransko;
[…]
11.
‚tehnični predpis‘, tehnične specifikacije in druge zahteve ali predpisi o storitvah, skupaj z ustreznimi upravnimi določbami, katerih upoštevanje je formalno in dejansko obvezno pri trženju, zagotavljanju storitve, ustanovitvi dobavitelja storitve ali uporabi v državi članici ali njenem večjem delu, pa tudi zakoni in drugi predpisi držav članic, razen tistih, ki so določeni v členu 10 in prepovedujejo proizvodnjo, uvoz, trženje ali uporabo izdelka ali ki prepovedujejo opravljanje ali uporabo storitve ali ustanovitev dobavitelja storitve.“
4.
Člen 8 določa:
„1.   Države članice v skladu s členom 10 takoj sporočijo Komisiji vsak osnutek tehničnega predpisa, razen kadar gre le za prenos celotnega besedila mednarodnega ali evropskega standarda, ko zadostujejo podatki v zvezi z ustreznim standardom. Komisiji navedejo tudi razloge, na podlagi katerih je uzakonitev takega tehničnega predpisa potrebna, če ti niso že jasno razvidni v osnutku.
[…]“
B.
Nacionalno pravo
5.
Lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (zakon št. 204 z dne 26. marca 2003 o spremembah zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah ter drugih zakonov in o razveljavitvi zakona o stavah na konjskih in pasjih dirkah, v nadaljevanju: zakon o spremembah iz leta 2003) je združil prejšnja ločena zakona o igrah na srečo in o stavah na konjskih in pasjih dirkah ter uvedel spremembe nekaterih določb.
6.
Spremembe so se med drugim nanašale na uvodno besedilo člena 10 (
4
), ki določa:
„Z denarno kaznijo ali zaporno kaznijo do šest mesecev se kaznuje, kdor naklepoma ali iz zavestne malomarnosti
(1)
na Danskem ponuja igre na srečo, loterije ali stave brez dovoljenja iz člena 1,
(2)
posreduje pri udeležbi v igrah na srečo, loterijah ali stavah, ki ne spadajo v okvir dovoljenja iz člena 1.
[…]
3. Z denarno kaznijo se kaznuje, kdor naklepoma ali iz zavestne malomarnosti
[…]
(3)
oglašuje igre na srečo, loterije ali stave, ki ne spadajo v okvir dovoljenja iz člena 1.“
7.
Na podlagi člena 2(1) je mogoče dovoljenje odobriti samo eni družbi (s čimer se ustvari monopol).
8.
V pripombah, priloženih osnutku zakona o spremembah iz leta 2003, (
5
) je bil namen točke 3 člena 10(3) izražen tako:
„Predlaga se uvedba prepovedi oglaševanja iger na srečo, loterij in stav, za katere ni izdano dovoljenje na podlagi zakona.
Ta sprememba je v skladu s sedanjo prepovedjo iz člena 12(3) zakona o stavah na konjskih dirkah, pomeni pa pojasnilo člena 10(4) zakona o stavah in loterijah.
Namen te prepovedi je zavarovati ponudnike iger na srečo, ki imajo dovoljenje danskih organov, pred konkurenco družb, ki takega dovoljenja nimajo in ki zato ne morejo zakonito tržiti ali posredovati iger na srečo na Danskem.
Kot oglaševanje se v smislu tega zakona razumejo vse oblike objavljanja ali sporočanja informacij o dejavnostih in trženju ponudnikov iger na srečo.
Vendar se ta prepoved ne uporablja za uredniška sklicevanja v tiskanih ali digitalnih medijih.
Ta prepoved se uporablja ne glede na uporabljeni medij. Oglaševanje je zato v enakem obsegu prepovedano v tiskanih medijih, po radiu, televiziji in digitalnih medijih, na primer v obliki reklamnih pasic.
V skladu s členom 10(3), točka 3, je prepovedano tudi oglaševanje dejavnosti ponudnikov iger na srečo, zlasti njihovih spletišč, naslovov itd.“
9.
Po postopku za ugotavljanje kršitev je bil zakon o spremembah iz leta 2003 razveljavljen in nadomeščen z novim zakonom, ki je bil priglašen Komisiji. Vendar se zakon o spremembah iz leta 2003 uporablja za dejansko stanje v postopku v glavni stvari.
III. Dejansko stanje, postopek in vprašanje za predhodno odločanje
10.
Obdolženci so nekdanji in zdajšnji glavni urednik ter lastnica časopisa Ekstra Bladet. Na Danskem se proti njim vodi kazenski postopek zaradi objave oglasov v časopisu Ekstra Bladet ter spletiščih www.ekstrabladet.dk in www.ekstrabladet.tv za stavne družbe, ki ponujajo igre na srečo ali stave na Danskem, ne da bi bilo tem družbam izdano dovoljenje.
11.
V točki 1 člena 10(1) danskega zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah je določena naložitev kazni za ponujanje iger na srečo, loterij in stav brez dovoljenja (v nadaljevanju: predpis iz člena 10(1), točka 1,). V točki 3 člena 10(3) istega zakona (v nadaljevanju: predpis iz člena 10(3), točka 3) je določena naložitev kazni za oglaševanje iger na srečo, loterij in stav, za katere ni bilo izdano dovoljenje. Oba predpisa sta bila sprejeta v okviru zakona o spremembah iz leta 2003, z njima pa so bile spremenjene in združene ustrezne določbe veljavne zakonodaje v zadevnem sektorju.
12.
Zakon o spremembah iz leta 2003 je bil nato leta 2010 razveljavljen v okviru liberalizacije trga na Danskem. Vendar je bil kazenski postopek proti obdolžencem sprožen, ko se je še vedno uporabljal predpis iz člena 10(3), točka 3.
13.
Obdolženci pred Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu) trdijo, da je predpis iz člena 10(3), točka 3, „predpis o storitvah [informacijske družbe]“ v smislu člena 1, točka 5, Direktive 98/34. Kot tak bi moral biti v skladu s členom 8(1) Direktive 98/34 priglašen Komisiji. Ker ni bil priglašen, obdolženci trdijo, da se nanj ni mogoče sklicevati proti njim.
14.
V besedilu predpisa iz člena 10(3), točka 3, niso izrecno navedene storitve informacijske družbe. Vendar se nacionalno sodišče v svojem predlogu sklicuje na izvlečke pripomb, priloženih osnutku zakona o spremembah iz leta 2003. Ti izvlečki dejansko vključujejo sklicevanje na, med drugim, storitve spletnih iger na srečo. Zato predložitveno sodišče meni, da bi predpis iz člena 10(3), točka 3, lahko spadal na področje uporabe pojma „predpis o storitvah [informacijske družbe]“ in obveznosti priglasitve iz člena 8(1) Direktive 98/34.
15.
Glede na navedeno je Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu) Sodišču predložilo to vprašanje:
„Ali gre v tej zadevi za predpis, ki ga je treba sporočiti na podlagi člena 8(1) v povezavi s členom 1, prvi odstavek, točke 2, 5 in 11, Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48 […] o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, če se predpostavi, da:
(a)
je v postopku sprejemanja zakon o spremembah, s katerim se bo spremenil zakon o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah (lov om visse spil, lotterier og væddemål), na podlagi katerega je treba uvesti določbo o kaznovanju med drugim vsakogar, ki naklepoma ali iz zavestne malomarnosti ‚na Danskem ponuja igre na srečo, loterije ali stave brez dovoljenja iz člena 1‘, in vsakogar, ki naklepoma ali iz zavestne malomarnosti ‚oglašuje igre na srečo, loterije ali stave, ki ne spadajo v okvir dovoljenja iz člena 1‘, in
(b)
je iz pripomb k predlogu zakona o spremembah razvidno, da je namen zgoraj navedenih kazenskih določb pojasniti ali uvesti prepoved spletnih iger na srečo, ki jih ponujajo družbe zunaj Danske in ki neposredno ciljajo na danski trg, delno s prepovedjo oglaševanja med drugim spletnih iger na srečo, ki jih ponujajo družbe, ki prirejajo igre na srečo, zunaj Danske, saj je v teh pripombah navedeno, da so na podlagi predpisov, ki so veljali pred spremembami, ukrepi o igrah na srečo nedvomno nezakoniti, če družba, ki prireja igre na srečo zunaj Danske, uporabi prodajne kanale, po katerih se naprava za igre na srečo dejansko fizično proda znotraj meja Danske. Ker pa obstaja dvom o tem, ali v okvir te določbe spadajo tudi igre na srečo, ki so namenjene igralcem na Danskem, fizično pa se dejansko nahajajo zunaj Danske, je treba pojasniti, ali so s to določbo zajete te oblike iger na srečo. Iz pripomb je razvidno tudi, da se predlaga uvedba prepovedi oglaševanja iger na srečo, loterij in stav, za katere ni izdano dovoljenje na podlagi tega zakona, in da je sprememba v skladu s sedanjo prepovedjo iz člena 12(3) zakona o stavah na konjskih dirkah (hestevæddeløbsloven), pomeni pa pojasnilo o členu 10(4) [zdaj razveljavljenega] zakona o stavah in loterijah (tips- og lottoloven). V pripombah je dalje navedeno, da je namen prepovedi zavarovati ponudnike iger na srečo, ki imajo dovoljenje danskih organov, pred konkurenco družb, ki takega dovoljenja nimajo in ki zato ne morejo zakonito ponujati ali posredovati iger na srečo na Danskem?“
16.
Pisna stališča so predložili obdolženci v postopku v glavni stvari, danska in portugalska vlada ter Komisija. Zainteresirane strani, ki so sodelovale v pisnem delu postopka, in romunska vlada so na obravnavi 11. maja 2017 predstavile tudi ustna stališča.
IV. Presoja
17.
Predložitveno sodišče s svojim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali sta predpis iz člena 10(1), točka 1_in/ali predpis iz člena 10(3), točka 3, ki določata sankcije zaradi ponujanja storitev iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje, in oglaševanja takih storitev, za katere ni bilo izdano dovoljenje, „predpisa o storitvah [informacijske družbe]“ in torej „tehnična predpisa“, ki morata biti priglašena (in ju je zato „treba priglasiti“) v skladu z Direktivo 98/34. Ob tem opozarja na utemeljitev zakona o spremembah iz leta 2003, kot je bila opisana v pripombah, priloženih osnutku zakona.
A.
Dopustnost
18.
V skladu s predlogom za sprejetje predhodne odločbe so obdolženci v postopku v glavni stvari obtoženi le oglaševanja storitev, za katere ni bilo izdano dovoljenje. V delu, v katerem se to vprašanje nanaša tudi na predpis iz člena 10(1), točka 1, (kaznovanje ponujanja samih storitev, za katere ni bilo izdano dovoljenje), bi bilo zato mogoče podvomiti o njegovi upoštevnosti.
19.
Vendar ne menim, da je treba vprašanje na tej podlagi razglasiti za delno nedopustno.
20.
Med predpisom iz člena 10(1), točka 1, in predpisom iz člena 10(3), točka 3, obstaja očitna povezava. Predpis, s katerim se kaznuje oglaševanje storitev, za katere ni bilo izdano dovoljenje, je neločljivo povezan s temeljnim predpisom, s katerim se zahteva pridobitev dovoljenja. Dejansko prvonavedeni brez drugonavedenega verjetno ni preveč smiseln. Zahteva po pridobitvi dovoljenja za storitve iger na srečo, če bi se ugotovilo, da pomeni tehnični predpis, ki bi moral biti priglašen, pa ni bil, se načeloma ne bi mogla uporabiti proti posameznikom. Težko si je predstavljati, da taka ugotovitev ne bi imela določenega „verižnega učinka“ na potencialno (ne)zakonitost oglaševanja takih storitev iger na srečo.
21.
Natančna narava te medsebojne povezanosti je navsezadnje vprašanje nacionalnega prava. Vendar v zvezi z zadevnima obveznostma priglasitve, povezanima s tema predpisoma, vsaj na prvi pogled obstaja potreba po skladnosti. Vprašanje, ali je predpis iz člena 10(1), točka 1, treba priglasiti, zato ni očitno nepomembno ali hipotetično.
22.
Ker poleg tega za vprašanja, predložena Sodišču, na splošno velja domneva upoštevnosti, (
6
) menim, da je vprašanje predložitvenega sodišča v celoti dopustno.
B.
Vsebinska preučitev
1.
Uvodne ugotovitve
23.
Z nacionalnimi predpisi, ki so predmet predloga predložitvenega sodišča, se urejajo (i) storitve iger na srečo in (ii) storitve oglaševanja.
24.
V teh sklepnih predlogih bom obravnaval, ali v okviru urejanja teh dveh vrst storitev predpis iz člena 10(1), točka 1, ali predpis iz člena 10(3), točka 3, pomeni „predpis o storitvah [informacijske družbe]“ v smislu člena 1, točka 5, Direktive 98/34.
25.
V nadaljevanju bom v 2. poglavju storitev iger na srečo obravnaval kot potencialno storitev informacijske družbe in opredelil, ali bi bilo mogoče predpis iz člena 10(1), točka 1, ali predpis iz člena 10(3), točka 3, šteti za „predpis o storitvah [informacijske družbe v zvezi z igrami na srečo]“. Menim, da nobenega od njiju ni mogoče šteti za takega. Nasprotno, zdi se, da sta oba ukrep za izvrševanje zahteve po pridobitvi dovoljenja. V skladu z ustaljeno sodno prakso, ki se je začela s sodbo CIA Security (
7
), taki ukrepi niso „tehnični predpisi“.
26.
V 3. poglavju bom preučil, ali bi bilo – če bi Sodišče menilo, da se izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA ne uporablja – predpis iz člena 10(1), točka 1, in/ali predpis iz člena 10(3), točka 3, potemtakem mogoče šteti za predpis o storitvah informacijske družbe v zvezi z igrami na srečo. Obravnaval bom tudi, ali bi bilo predpis iz člena 10(3), točka 3, mogoče šteti za „predpis o storitvah informacijske družbe v zvezi z oglaševanjem“. Menim, da je odgovor nikalen, končno presojo pa opravi nacionalno sodišče. Nobeden od predpisov ni „posebej namenjen storitvam informacijske družbe“ v smislu člena 1, točka 5, Direktive 98/34.
27.
Preden začnem podrobno analizo, naj poudarim, da v teh sklepnih predlogih ne obravnavam vprašanja združljivosti zakona o spremembah iz leta 2003 z določbami Pogodbe EU o prostem pretoku. Nacionalno sodišče se je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe sklicevalo na obstoj postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, ki ga je Komisija ustavila po poznejši liberalizaciji nacionalnega trga za igre na srečo (razveljavitvi določb nacionalnega prava, ki se obravnavajo v tej zadevi). Vendar je iz okvira svojega vprašanja izrecno izključilo katera koli vprašanja glede združljivosti teh nacionalnih določb s pravili o prostem pretoku.
2.
Storitve iger na srečo: izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA
a)
Narava izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA
28.
Pojem „tehnični predpis“ obsega štiri vrste ukrepov, in sicer: (i) „tehnično specifikacijo“ v smislu člena 1, točka 3, Direktive 98/34; (ii) „druge zahteve“, kot so opredeljene v členu 1, točka 4, navedene direktive; (iii) „predpise o storitvah“ iz člena 1, točka 5, navedene direktive in (iv) „zakone in druge predpise držav članic […], ki […] prepovedujejo proizvodnjo, uvoz, trženje ali uporabo izdelka ali ki prepovedujejo opravljanje ali uporabo storitve ali ustanovitev dobavitelja storitve“ v skladu s členom 1, točka 11, navedene direktive. (
8
)
29.
V skladu z ustaljeno sodno prakso „nacionalne določbe, ki zgolj določajo pogoje za ustanovitev ali opravljanje storitev podjetij, kot so določbe, na podlagi katerih je opravljanje poklicne dejavnosti odvisno od predhodnega dovoljenja, ne pomenijo tehničnega predpisa v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34“ (
9
). Enako velja za določbe nacionalnega prava, ki ponudnikom prepovedujejo opravljanje določene dejavnosti brez dovoljenja. To sta dve plati iste medalje. (
10
)
30.
Navedeno izključitev obveznosti predhodnega dovoljenja iz pojma „tehnični predpis“ v nadaljevanju imenujem „izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA“ (po prvi zadevi, v kateri je bilo uporabljeno zadevno pravilo). (
11
)
b)
Predpis iz člena 10(1), točka 1
31.
Izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA zajema določbe nacionalnega prava, ki ponudnikom prepovedujejo opravljanje določene dejavnosti brez dovoljenja. Iz tega logično izhaja, da mora zajemati tudi določbe, ki nalagajo sankcije zaradi kršitve zahteve po pridobitvi dovoljenja. (
12
) Dejansko bi bilo nesmiselno, če bi se iz obveznosti priglasitve izključil vsebinski predpis, s katerim se zahteva predhodno dovoljenje (ker ni „tehnični predpis“), hkrati pa bi se povezane določbe o izvrševanju, katerih namen je podpirati in izvrševati primarni predpis glede pridobitve dovoljenja, štele za „tehnične predpise“ in bi v zvezi z njimi veljala obveznost priglasitve.
32.
Iz tega torej izhaja, da predpis, kot je predpis iz člena 10(1), točka 1, s katerim je predvidena naložitev glob ali zaporne kazni v primeru ponujanja iger na srečo, loterij ali stav brez dovoljenja, spada na področje uporabe izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. Tak predpis ni „tehnični predpis“ v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34, kot se razlaga v sodni praksi Sodišča.
c)
Predpis iz člena 10(3), točka 3, kot predpis o storitvah iger na srečo
33.
Kaj torej pomeni predpis, kot je predpis iz člena 10(3), točka 3, s katerim so naložene sankcije za oglaševanje storitev iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje?
34.
Zahteva po pridobitvi dovoljenja kot pogoj za zagotavljanje glavne storitve (iger na srečo) spada v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. Komisiji je zato ni treba priglasiti.
35.
Zahteva po že pridobljenem dovoljenju za storitve iger na srečo kot pogoj za zagotavljanje pomožnih storitev (oglaševanje iger na srečo) bi logično morala prav tako spadati v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. Zato tudi nje ni treba priglasiti. Iz razlogov, navedenih v zgornjih točkah 31 in 32, se enak pristop uporablja za določbe, ki določajo sankcije za kršitve teh zahtev.
36.
Povedano drugače, predpis iz člena 10(1), točka 1, in predpis iz člena 10(3), točka 3, temeljita na povsem isti zahtevi, in sicer predhodnem dovoljenju za storitve iger na srečo. V skladu z ustaljeno sodno prakso je taka zahteva zajeta z izjemo glede dovoljenj iz zadeve CIA in je ni treba priglasiti.
37.
V zvezi s tem bom dodal še dve ugotovitvi.
38.
Prvič, zgornje sklepanje poudarja pomembno razlikovanje, ki podpira izjemo glede dovoljenj iz zadeve CIA: razliko med (i) obstojem zahteve po pridobitvi predhodnega dovoljenja in (ii) pogoji za pridobitev dovoljenja. Prvonavedena vrsta predpisa (i) glede obstoja, ki jo pomenita predpis iz člena 10(1), točka 1, in predpis iz člena 10(3), točka 3, spada v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. Vanj načeloma ne spada zadnjenavedena vrsta predpisa (ii) glede pogojev, zato jo je morda treba priglasiti.
39.
Navedeno razlikovanje je v središču rešitve, ki jo je sprejelo Sodišče v zadevah M. in S. ter Fortuna, ki sta se nanašali na poljsko zakonodajo o igrah na srečo. (
13
) Zadeva M. in S. se je nanašala na določbo poljskega zakona, s katero so bile prepovedane igre na srečo brez predhodnega dovoljenja. (
14
) Zadeva Fortuna se je nanašala na določbo istega poljskega zakona, s katero so bila dovoljenja geografsko omejena na igralnice. (
15
) Sodišče je v sodbi Fortuna ugotovilo, da je določbo o igralnicah treba priglasiti. Nasprotno je v sodbi M. in S. ugotovilo, da določba o pridobitvi dovoljenja spada v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA ter da je ni treba priglasiti. Pri tem je menilo, da je „dovoljenje, ki se s to nacionalno določbo zahteva za prirejanje iger na srečo, pogoj za dejavnost prirejanja takih iger, člen 14(1) tega zakona pa, drugače, določa pogoje za zadevne proizvode s prepovedovanjem njihovega upravljanja zunaj igralnic“ (moj poudarek). (
16
)
40.
Drugič, čeprav se nacionalno sodišče ne sklicuje izrecno na točko 2 člena 10(1) zakona o spremembah iz leta 2003, menim, da jo je treba omeniti.
41.
Z navedeno določbo so naložene sankcije osebam, ki „posredujejo pri sodelovanju“ v igrah na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje (v nasprotju s „ponujanjem“ iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje (predpis iz člena 10(1), točka 1) in „oglaševanjem“ iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje (predpis iz člena 10(3), točka 3)). V skladu z danskimi pripombami k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003 se izraz „posredovanje pri sodelovanju“ v igrah na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje, nanaša na „vse dejavnosti, katerih namen je prirejanje iger ali omogočanje sodelovanja v nezakonitih igrah“. V pripombah so nato navedeni primeri (a) opravljanja bančnih storitev, (b) zagotavljanja strežniškega prostora, (c) opravljanja storitev zbiranja informacij za ponudnike, ki ponujajo storitve iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje, ali (d) objavljanja povezav do spletišč, ki ponujajo storitve iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje.
42.
Podobno kot pri oglaševanju storitev iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje, se zdi, da bi se lahko vsi ti primeri pogovorno šteli za primere „sodelovanja“ (
17
) pri glavni kršitvi ponujanja storitev iger na srečo, za katere ni bilo izdano dovoljenje. Tudi v tem primeru bi bilo neskladno, če bi bilo treba priglasiti take predpise, s katerimi se v bistvu prepoveduje ali kaznuje omogočanje neke dejavnosti, za katero ni bilo izdano dovoljenje, medtem ko bi bila iz navedene zahteve izvzeta prepoved ali kaznovanje same dejavnosti, za katero ni bilo izdano dovoljenje.
43.
Skratka, menim, da predpis iz člena 10(1), točka 1, in predpis iz člena 10(3), točka 3, v delu, v katerem se nanašata na ureditev storitev iger na srečo, spadata v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA ter da v zvezi z njima ne velja obveznost priglasitve na podlagi Direktive 98/34.
d)
Področje uporabe izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA po Direktivi 98/48
44.
Na tej stopnji menim, da je treba podrobneje obravnavati trditev, o kateri se je obširneje razpravljalo na obravnavi in ki se je nanašala na področje uporabe izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA.
45.
Določbe, ki spadajo v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA, „ne pomenijo tehničnega predpisa v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34“ (
18
) (moj poudarek). Povedano drugače, izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA se uporablja za vse štiri vrste ukrepov iz člena 1, točka 11, Direktive 98/34 in neodvisno od vrste tehničnega predpisa, ki se obravnava. Poudarjam, da je zgornji navedek med drugim vzet iz dveh sodb, izdanih po Direktivi 98/48, to je direktivi, s katero je bila razširjena opredelitev tehničnega predpisa na podlagi člena 1, točka 11, Direktive 98/34 za vključitev „predpisov o storitvah [informacijske družbe]“.
46.
Komisija kljub tem očitno jasnim izjavam trdi, da se izjema glede dovoljenj iz zadeve CIA ne uporablja za vse štiri vrste tehničnih predpisov iz člena 1, točka 11. Zlasti se po njenem mnenju ne uporablja za „predpise o storitvah [informacijske družbe]“. (
19
)
47.
Komisija se je v podporo svoji trditvi sklicevala na dva argumenta, ki sta temeljila na (i) točkah 75 in 76 sodbe Sodišča v zadevi Ince (
20
) ter (ii) na uvodnih izjavah Direktive 98/48.
48.
Sodišče je v točki 75 sodbe Ince navedlo več nacionalnih določb, v zvezi s katerimi je menilo, da očitno pomenijo predpise o storitvah informacijske družbe. (
21
) Nato jih je primerjalo z drugimi predpisi, „kot so določbe, ki uvajajo obveznost pridobitve dovoljenja za prirejanje ali pobiranje športnih stav ter nemožnost izdaje takšnega dovoljenja zasebnim ponudnikom, [in ki] niso ‚tehnični predpisi‘ v smislu člena 1, točka 11, te direktive. Nacionalne določbe, ki se omejujejo na določitev pogojev za ustanovitev ali opravljanje storitev podjetij, kot so določbe, na podlagi katerih je opravljanje poklicne dejavnosti odvisno od predhodnega dovoljenja, ne pomenijo tehničnega predpisa v smislu te določbe (glej v tem smislu sodbo Lindberg, C‑267/03, EU:C:2005:246, točka 87).“ (
22
)
49.
Po navedbah Komisije sklicevanje Sodišča na sodbo Lindberg v podporo izjemi glede dovoljenj iz zadeve CIA pomeni, da se navedeni predpis uporablja le za tiste vrste tehničnih predpisov, ki so bile upoštevne v času dejanskega stanja v zadevi Lindberg. Na tej podlagi bi bili potemtakem izključeni predpisi o storitvah informacijske družbe, ki so bili dodani opredelitvi tehničnega predpisa šele po sodbi Lindberg. (
23
)
50.
S tem se ne strinjam.
51.
Sodišče v točki 76 sodbe Ince ni navedlo „v smislu člena 1, točka 11, navedene direktive v skladu z njenim besedilom v času dejanskega stanja v zadevi Lindberg“. Res je, da Sodišče navaja sodbo Lindberg kot precedens, vendar menim, da je njegovo sklicevanje na člen 1, točka 11, direktive mogoče razumeti le kot sklicevanje na navedeno določbo v času dejanskega stanja v zadevi Ince, ki jo je Sodišče obravnavalo.
52.
Prav tako me ne prepriča sklicevanje Komisije na uvodno izjavo 18 Direktive 98/48. Ta vključuje izjavo, „[…] ker so, na primer, predpisi o ustanovitvi dobaviteljev storitev, zlasti predpisi o odobritvenih ali licenčnih pogodbah, ustrezno obravnavani […]“.
53.
Menim, da je navedeno uvodno izjavo treba razlagati ob upoštevanju razlikovanja, ki sem ga navedel zgoraj v točkah 38 in 39, med obstojem zahteve po pridobitvi dovoljenja (ali koncesije) in pogoji v zvezi z njim. Medtem ko se obveznost priglasitve uporablja v zvezi s pogoji za opravljanje storitve informacijske družbe (ki na splošno vključujejo pogoje glede dovoljenja, koncesije in vsebine storitve), zgolj obstoja zahteve po pridobitvi predhodnega dovoljenja kot takega ni treba priglasiti. (
24
)
54.
Nazadnje, obstaja tudi širši sistemski argument, ki nasprotuje razlagi izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA, kot jo predlaga Komisija: zakonodajna skladnost in doslednost. Komisija v bistvu trdi, da so predpisi o storitvah informacijske družbe po svoji naravi tako različni, da je treba v zvezi z njimi razlikovati znotraj sodne prakse, ki se na splošno nanaša na Direktivo 98/34. Če bi bilo to res, se lahko le sprašujemo o zakonodajni tehniki, ki jo je Komisija izbrala za ureditev obveznosti priglasitve v zvezi s temi storitvami. Navsezadnje je na predlog Komisije Direktiva 98/48 (
25
) začela veljati le mesec pozneje kot Direktiva 98/34, pri čemer je bila z njo v zakonodajo, ki se je pred tem nanašala predvsem na proizvode, vključena posebna kategorija storitev informacijske družbe.
55.
V takem okviru sploh ni presenetljivo, da mora Sodišče – kot katero koli drugo višje sodišče – dati prednost razlagi, ki temelji na enotnosti in skladnosti v okviru enega in istega zakonodajnega akta, ne pa dodajati posebnosti na že tako zapletenem področju prava.
56.
Zato menim, da ni treba ponovno obravnavati sodb v zadevah Ince ter M. in S., da bi se omejilo področje uporabe izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. (
26
)
e)
Predlog
57.
Glede na navedeno in v delu, v katerem se upoštevne nacionalne določbe nanašajo na storitve iger na srečo, Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu), odgovori:
V delu, v katerem se nacionalni predpisi nanašajo na storitve iger na srečo, kot so predpisi iz člena 10(1), točka 1, in člena 10(3) točka 3, zakona št. 204 z dne 26. marca 2003 o spremembah zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah ter drugih zakonov in o razveljavitvi zakona o stavah na konjskih in pasjih dirkah, le-ti niso „tehnični predpisi“ v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48.
3.
Zahteva glede posebnega namena
58.
V analizi iz 2. poglavja zgoraj je bilo ugotovljeno, da predpis iz člena 10(1), točka 1, in predpis iz člena 10(3), točka 3, v delu, v katerem urejata storitve iger na srečo, spadata v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA in zato nista „tehnična predpisa“ na podlagi Direktive 98/34.
59.
Če pa bi Sodišče prišlo do drugačnega sklepa in bi odločilo, da navedeni določbi ne spadata v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA, je treba preučiti, ali sta torej „predpisa o storitvah [informacijske družbe v zvezi z igrami na srečo]“ v smislu člena 1, točka 5, Direktive 98/34.
60.
Vendar je treba vsekakor in neodvisno od uporabe izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA ugotoviti tudi, ali je predpis iz člena 10(3), točka 3, če se bere in obravnava samostojno, „predpis o storitvah informacijske družbe [v zvezi z oglaševanjem]“ v smislu navedene določbe.
61.
Pravna presoja je v obeh primerih podobna. Na koncu je odvisna od tega, ali je predpis iz člena 10(1), točka 1, oziroma predpis iz člena 10(3), točka 3, „posebej namenjen“ ureditvi storitev informacijske družbe „ob upoštevanju razlogov za njegovo sprejetje in besedila“. Za končno presojo tega vprašanja je pristojno predložitveno sodišče. Vendar menim, da obstaja več elementov, ki kažejo, da nobeden od predpisov nima takega posebnega namena.
62.
V naslednjem poglavju bom v analizi najprej obravnaval pojem „posebni namen“ v okviru zakonodajnih sprememb.
a)
Uporaba pojma „predpis o storitvah“ v okviru prilagoditev zakonodaje
63.
V uvodnih izjavah 7 in 8 Direktive 98/48 je poudarjena zaskrbljenost, da bi prilagoditev nacionalne zakonodaje zaradi upoštevanja novih storitev informacijske družbe lahko vodila k „vnovični razdrobitvi notranjega trga, prenormiranju in neusklajenosti predpisov“. To je bil eden od glavnih namenov razširitve pojma „tehnični predpisi“ (in obveznosti priglasitve) za vključitev „predpisov o storitvah“. Kadar je taka prilagoditev „posebej namenjena“ zagotavljanju ureditve novih storitev informacijske družbe, bi bila zajeta s pojmom „predpis o [storitvah informacijske] družbe“.
64.
Obdolženci in Komisija v svojih stališčih trdijo, da je zakon o spremembah iz leta 2003 primer take prilagoditve, ki je „posebej namenjena“ ureditvi storitev informacijske družbe. To je tako, čeprav se spremenjeni zakon na prvi pogled zdi nevtralen, kar zadeva medij (to je, enako se uporablja za spletne in nespletne storitve). Ali so prilagoditve novemu gospodarstvu izrecno predstavljene kot take ali pa so predstavljene s tehnološko bolj nevtralnimi izrazi, je preprosto vprašanje zakonodajne tehnike. To ne bi smelo vplivati na uvrstitev takih prilagoditev med „predpise o storitvah“.
65.
V tem okviru obdolženci in Komisija poudarjajo, da je treba pri presoji „posebnega namena“ predpisa poleg samega besedila upoštevati tudi „razloge za njegovo sprejetje“.
66.
Danska vlada opozarja, da je bila z zakonom o spremembah iz leta 2003 razveljavljena in konsolidirana prejšnja zakonodaja o stavah. Trdi, da sta predpis iz člena 10(1), točka 1, in predpis iz člena 10(3), točka 3, že obstajala v zadevnih dveh predhodnih zakonodajnih aktih. Ta predpisa sta bila vedno nevtralna, kar zadeva medij (uporabljala sta se za oglaševanje po vseh medijih in ponujanje iger na srečo brez dovoljenja, ne glede na to, kje sta se izvajala). (
27
) Z zakonom o spremembah iz leta 2003 se ni spremenil obseg omejitev v zvezi s storitvami iger na srečo in oglaševanja. Z njim je bil namesto tega le pojasnjen njihov obstoječi obseg, da bi se razrešili morebitni dvomi v zvezi s tem, kar je bilo pomembno tudi zato, ker sta navedeni določbi vključevali kazenske sankcije.
67.
V nadaljevanju bom podrobneje analiziral različne elemente opredelitve pojma „predpis o storitvah“, kot je opredeljen v Direktivi 98/34 (v točkah (b), (c) in (d)), in nato obravnaval, kako bi bilo zadevni pojem mogoče uporabiti v obravnavani zadevi (v točki (e)).
b)
Pozitivni in negativni elementi opredelitve pojma „predpis o storitvah“
68.
Člen 1, točka 5, Direktive 98/34 iz pojma „predpis o storitvah“ izrecno izključuje vse predpise, ki „niso posebej namenjeni [storitvam informacijske družbe]“. V nadaljevanju te določbe je pozitivno in negativno opisan pomen besedne zveze „posebej namenjen“:
„– se predpis obravnava kot posebej namenjen storitvam informacijske družbe, kadar je, ob upoštevanju razlogov za njegovo sprejetje in besedila, poseben namen in cilj vseh ali nekaterih posameznih določb predpisa urediti take storitve jasno in z določenim ciljem,
– se predpis ne obravnava, kot da je posebej namenjen storitvam informacijske družbe, če vpliva na take storitve le posredno ali postransko.“
69.
Komisija je v svojih stališčih trdila, da je treba zgornjo negativno opredelitev šteti za izjemo in jo zato razlagati ozko.
70.
S tem se ne strinjam.
71.
Dejstvo, da je treba izjeme razlagati ozko, je dejansko uveljavljeno pravilo pravne razlage. Vendar menim, da navedenega pravila tu ni mogoče uporabiti: člen 1, točka 5, vsebuje le dvodelno opredelitev. Prvi del tega člena je opredeljen s pozitivnimi izrazi. Njegov drugi del, ki je enakovreden v smislu položaja in vrednosti, (
28
) je oblikovan z negativnimi izrazi. Kar zadeva zakonodajno tehniko, se pozitivni in negativni elementi opredelitve dopolnjujejo. Če so brani skupaj, opredeljujejo pojem „predpis o storitvah“.
c)
Biti ali ne biti „posebej namenjen“
72.
Da bi bil predpis „predpis o storitvah“, mora biti „posebej namenjen“ storitvam informacijske družbe. Povedano drugače, v vseh ali nekaterih določbah predpisa mora biti posebej izpostavljeno, da je njegov namen ureditev storitev informacijske družbe.
73.
Da bi se predpis štel za „posebej namenjen“ storitvam informacijske družbe, morata biti v pozitivnem delu njegove opredelitve navedena dva kumulativna pogoja: predpis – ali nekatere njegove določbe – mora „urejati“ storitve informacijske družbe „jasno in z določenim ciljem“. Nasprotno, v skladu z negativnim delom opredelitve predpis ni zajet s pojmom „predpisi o storitvah“, če „vpliva“ na storitve „posredno ali postransko“.
74.
Uvodoma menim, da se sklicevanje na „vplivanje“ v negativnem delu opredelitve ne sme razlagati tako, da se nanaša na to, kako predpis v praksi vpliva na storitve informacijske družbe po tem, ko začne veljati. Res je sicer, da je ob dobesedni razlagi na primer angleške in nemške različice taka razlaga mogoča. Vendar to ni tako pri številnih drugih jezikovnih različicah, vključno z dansko (
29
). Poleg tega bi bila taka razlaga v celoti nepredvidljiva in neprimerna glede na predhodnost obveznosti priglasitve. (
30
) V skladu z njo bi moral nacionalni zakonodajalec v času oblikovanja predpisov vedeti, kdaj je treba zakonodajo priglasiti in kakšen natanko bi bil njen vpliv v resničnem svetu.
75.
Res je, da bi lahko tako neupoštevanje prihodnjih učinkov izkoristil še posebej pretkan in jasnoviden zakonodajalec, zlobni genij, ki bi namerno oblikoval zakone tako, da bi prikril njihov pravi pomen, in ki bi se že na tisti stopnji zavedal, da bo njihov vpliv drugačen od njihovega besedila. Vendar menim, da taki neverjetni scenariji ne smejo biti odločilni dejavniki pri razlagi pravnih pravil Unije. (
31
)
76.
Oba dela opredelitve je treba namesto tega razlagati tako, da se primarno nanašata na besedilo predpisa in zakonodajni namen, na katerem predpis temelji ter kakršen je bil ob oblikovanju in sprejetju predpisa.
77.
Ključni element opredelitve, skupen obema njenima deloma, je, da mora biti predpis „posebej namenjen“ storitvam informacijske družbe. Po mojem mnenju je na splošno mogoče pričakovati, da če je „poseben namen“ predpisa ali določbe ureditev storitve na posebnem mediju, je to dejstvo verjetno izrecno navedeno v samem besedilu ukrepa, na primer z uporabo posebnih izrazov („spletni“, „internetni“„elektronski“ in tako naprej).
78.
Tudi tokrat si je teoretično mogoče zamisliti, da bi se s posebnim pristopom k oblikovanju lahko namerno poskušalo prikriti zadevni „posebni namen“. Kot sem poskušal pojasniti v prejšnjih točkah, takih položajev sicer ni mogoče izključiti, so pa ti izjemno redki. Splošno gledano, če dejansko obstajajo „posebni nameni“, ki se nanašajo na storitve informacijske družbe, bi pričakovali, da bi bilo to vsaj približno mogoče razbrati iz besedila predpisov.
79.
V pozitivnem delu opredelitve predpisov o storitvah je tudi sklicevanje na posebni namen, ki izhaja iz „določenega cilja“ ureditve. Izraz „z določenim ciljem“ bi pomenil, da se predpisu pripiše omejeno stvarno področje uporabe v smislu specifičnosti medija (spletni ali nespletni). Tudi v tem primeru je to nato verjetno izraženo v besedilu predpisa.
80.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da če se predpis na prvi pogled uporablja za storitve, in sicer brez razlikovanja glede na medij (spletni ali nespletni), menim, da to že močno kaže na to, da njegov „posebni namen“ni ureditev storitev informacijske družbe.
d)
Razlogi za sprejetje predpisa
81.
Vendar ni dovolj, da se presoja posebnega namena utemelji le na besedilu predpisa. Kot je navedeno v pozitivni opredelitvi, je treba upoštevati „besedilo“ predpisa in „razloge za njegovo sprejetje“.
82.
V Direktivi 98/34 ni pojasnjen pomen teh izrazov. Vendar menim, da se izraz „besedilo“ jasno nanaša na formulacijo samega predpisa.
83.
Manj jasen je pomen izraza „razlogi za njegovo sprejetje“. Naravni pomen teh besed je sklicevanje na dokumentirano utemeljitev za sprejetje predpisa. V direktivi ni navedeno, kako naj se navedena utemeljitev opredeli. Ali morajo biti z instrumentalnega vidika razlogi za sprejetje vključeni v besedilo samega ukrepa (npr. v obliki uvodnih izjav) ali pa se je nanje potencialno mogoče sklicevati v ločenih dokumentih (npr. v obrazložitvenih memorandumih, ki jih sestavljavec ukrepa predloži skupaj s predlogom zakona)? Ali mora, institucionalno gledano, razloge za sprejetje navesti in jih potrditi ista institucija, ki je pripravila sam predpis? (
32
) Časovno gledano, ali morajo razlogi za sprejetje obstajati pred predpisom ali morajo biti sočasni? (
33
)
84.
Pri odgovoru na ta vprašanja je treba upoštevati voljo držav članic in njihovih institucij na splošni ravni in tudi na ravni posameznega primera.
85.
Prvič, na splošni ravni je to, kaj so taki „razlogi za sprejetje“ v smislu dokumentirane utemeljitve za sprejetje predpisa, odvisno od lastnih postopkov posameznih držav članic za oblikovanje predpisov in pomena, ki se pripisuje posameznim dokumentom, pripravljenim pred takimi postopki ali med njimi.
86.
Drugič, upoštevati je treba tudi posebnosti vsakega posameznega primera, in sicer glede na obravnavani predpis. Lahko se na primer zgodi, da je bil predpis, kot ga je nacionalna vlada prvotno predlagala v predlogu zakona (in kot je bil ustrezno dokumentiran v obrazložitvenem memorandumu, ki je bil skupaj s predlogom zakona predložen parlamentu), v parlamentarnem postopku bistveno spremenjen. Lahko je celo na novo predstavljen v nekem parlamentarnem odboru, ne da bi se o njem posebej razpravljalo. Lahko pa se zgodi, da je bila različica predpisa, sprejeta na koncu, rezultat dolgotrajne razprave, v kateri je sodelovalo več institucij in njenih članov, zaradi česar je težko pripraviti objektivne „razloge za sprejetje“ ali je tem celo nemogoče slediti. (
34
)
87.
Tudi tukaj se vsi taki preudarki močno nagibajo v prid naslednjega pristopa: pri presoji, ali je nacionalni predpis „posebej namenjen“ storitvam informacijske družbe, mora biti najpomembnejši element besedilo samega predpisa, to je njegova formulacija. Pri njegovi razlagi so lahko v pomoč razlogi za njegovo sprejetje. Z njimi se lahko razrešijo dvomi ali vprašanja. Vendar se ne morejo in ne smejo razlagati tako, kot da so pravno enakovredni besedilu samega predpisa.
e)
Uporaba v obravnavani zadevi
88.
Nazadnje je nacionalno sodišče pristojno za presojo posebnega namena predpisa iz člena 10(1), točka 1, in predpisa iz člena 10(3), točka 3, kot sta bila uvedena z zakonom o spremembah iz leta 2003, ob upoštevanju zgornjih načel. V pomoč pri navedeni presoji naj navedem naslednje ugotovitve.
89.
Prvič, stranke predlagajo različne razlage teh predpisov in, splošneje, zakona o spremembah iz leta 2003. Po eni strani danska vlada meni, da so spremembe le pojasnitev obstoječega zakona. Po drugi strani obdolženci in Komisija štejejo, da so spremembe posebej namenjene razširitvi področja uporabe prejšnjih predpisov za zajetje storitev informacijske družbe. Menijo, da je ta posebni namen „skrit“ v besedilu samega predpisa, da pa je razviden iz pripomb k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003.
90.
Če bi nacionalno sodišče ugotovilo, da sta predpis iz člena 10(1), točka 1, in/ali predpis iz člena 10(3), točka 3, dejansko le pojasnilo o ustreznih določbah, ki sta jih nadomestila, potem ta predpisa ne bi bila oziroma ne bi mogla biti tehnična predpisa, ki ju je treba priglasiti. (
35
) V zvezi s tem opozarjam, da je – kot je izraženo v vprašanju predložitvenega sodišča – v izvlečku iz pripomb k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003, ki se izrecno nanaša na namen predpisa iz člena 10(3), točka 3, navedeno, da je zadnjenavedeni predpis „v skladu“ [„overensstemmelse“] z že obstoječo določbo zakona o stavah na konjskih dirkah, pomeni pa „pojasnilo“ [„præcisering“] o določbi zakona o stavah in loterijah. (
36
) Poleg tega je bilo na obravnavi potrjeno, da sta obe obstoječi določbi „medijsko nevtralni“ v smislu, da se ne nanašata izrecno na poseben način zagotavljanja storitev (časopis, radio, televizija, splet in tako naprej).
91.
Drugič, kolikor ne gre zgolj za pojasnilo, je treba po mojem mnenju znatno težo pripisati dejstvu, da se predpis na prvi pogled brez razlikovanja uporablja za vse storitve, ne glede na to, ali se zagotavljajo na spletu ali ne. V zvezi s tem napotujem na razloge, ki so bili navedeni zgoraj, zlasti v točkah od 72 do 80. V takih okoliščinah bi bilo treba v razlogih za sprejetje predpisa navesti zelo jasne in prepričljive dokaze o ureditvi storitev informacijske družbe, ki je jasna in ima določen cilj.
92.
Tretjič, pri razlagi razlogov za sprejetje predpisa se mora nacionalno sodišče odločiti, kakšna teža naj se pripiše posebnim dokumentom ali delom dokumentov, zlasti glede na vlogo, ki jo imajo v zakonodajnem postopku, in razlagalno vrednost, ki jo imajo splošneje.
93.
Kar pa zadeva zlasti vprašanje, ali je predpis iz člena 10(3), točka 3, predpis o storitvah informacijske družbe v zvezi z oglaševanjem, ugotavljam naslednje. V skladu s predlogom predložitvenega sodišča je namen navedenega predpisa posredno zagotoviti boljše izvajanje prepovedi ponujanja iger na srečo brez dovoljenja. Zdi se, da urejanje oglaševanja, kaj šele spletnega oglaševanja, ni posebni namen. Namesto tega se zdi, da je le sredstvo za doseganje cilja, in sicer boljše ureditve storitev iger na srečo. Dejansko niso niti predložitveno sodišče niti nobena od strank branili stališča, da je bil posebni namen zakona o spremembah iz leta 2003 razširiti urejanje oglaševanja na storitve spletnega oglaševanja.
94.
Očesu, nevajenemu danskega prava, se dejansko zdi, da je prav to izraženo v izvlečkih pripomb k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003, ki se izrecno nanašajo na predpis iz člena 10(3), točka 3. (
37
) Zdi se mi, da poudarek v teh pripombah ni na oglaševanju v obliki storitev informacijske družbe kot takem.
95.
Obdolženci in Komisija so v svojih stališčih večkrat navajali druge dele pripomb k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003. Vendar tudi o tem menim, da ni jasno, kakšno težo je treba pripisati tem sklicevanjem in ali ta skupaj oblikujejo „posebni namen“. Prav tako ni jasno, v kakšnem obsegu so ti drugi deli pripomb upoštevni za presojo namena predpisa iz člena 10(3), točka 3, ki je navsezadnje podlaga za pregon v tej zadevi. Naj ponovim, da so to predvsem vprašanja nacionalnega prava, ki jih mora obravnavati nacionalno sodišče.
V. Predlog
96.
Glede na navedeno in v delu, v katerem se upoštevne nacionalne določbe nanašajo na storitve oglaševanja, Sodišču predlagam, naj na vprašanje, ki ga je predložilo Københavns Byret (okrožno sodišče v Kopenhagnu, Danska), odgovori:
V delu, v katerem se nacionalni predpisi, kot so tisti iz člena 10(1), točka 1, in člena 10(3), točka 3, lov nr. 204 af 26. marts 2003 om ændring af lov om visse spil, lotterier og væddemål og andre love og om ophævelse af lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb (zakon št. 204 z dne 26. marca 2003 o spremembah zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah ter drugih zakonov in o razveljavitvi zakona o stavah na konjskih in pasjih dirkah), nanašajo na storitve iger na srečo, niso predpisi, ki pomenijo „tehnične predpise“ v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. julija 1998.
Sprememba nacionalnih predpisov, kot je predpis iz člena 10(3), točka 3, zakona št. 204 z dne 26. marca 2003 o spremembah zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah ter drugih zakonov in o razveljavitvi zakona o stavah na konjskih in pasjih dirkah, v delu, v katerem se nanaša na storitve oglaševanja, ni predpis, ki pomeni „tehnični predpis“ v smislu člena 1, točka 11, Direktive 98/34, kakor je bila spremenjena z Direktivo 98/48, razen če je taka sprememba posebej namenjena storitvam informacijske družbe. Pri ugotavljanju, ali je zadevni predpis posebej namenjen storitvam informacijske družbe, mora nacionalno sodišče zlasti upoštevati:
–
ali sprememba zgolj pojasnjuje ali spreminja področje uporabe predpisa;
–
besedilo predpisa pred spremembo in po njej ter vsakršno izrecno formulacijo v spremembah, ki bi jih bilo mogoče razlagati kot posebno sklicevanje na storitve informacijske družbe;
–
dokaze o namenu oziroma namenih spremembe predpisa, kot je izraženo v razlogih za njegovo sprejetje.
(
1
)	Jezik izvirnika: angleščina.
(
2
)	Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. junija 1998 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 20, str. 337).
(
3
)	Direktiva 98/48/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 20. julija 1998 o spremembi Direktive 98/34/ES o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 21, str. 8).
(
4
)	Natančneje, s členom 1(20) zakona o spremembah iz leta 2003 ni bil spremenjen člen 10 zakona o spremembah iz leta 2003, ampak člen 10 zakona o nekaterih igrah na srečo, loterijah in stavah. Vendar se bom zaradi poenostavitve skliceval na člen 10 zakona o spremembah iz leta 2003.
(
5
)	Kot je bilo pojasnjeno na obravnavi, avtor predloga zakona v okviru zakonodajnega postopka na Danskem zakonodajni skupščini skupaj s predlogom zakona predloži tudi obrazložitveni memorandum. Ta dokument se imenuje „osnutek zakona s pripombami“ (lovforslag med bemærkninger). V teh sklepnih predlogih izraz „pripombe [k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003]“ uporabljam, kadar se sklicujem na konkretno dansko zadevo. V nadaljevanju – v točkah od 81 do 87 – splošneje razpravljam o pojmu „razlogi za njegovo sprejetje“ v smislu člena 1, točka 5, Direktive 98/34.
(
6
)	Glej na primer sodbo z dne 11. novembra 2015, Pujante Rivera (C‑422/14, EU:C:2015:743, točka 20).
(
7
)	Sodba z dne 30. aprila 1996, CIA Security International (C‑194/94, EU:C:1996:172).
(
8
)	Sodba z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 70).
(
9
)	Sodbi z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 76), in z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, točka 30). Ta sodna praksa je prevzela podobno besedilo iz prejšnjih sodb, v katerih je bila uporabljena ustrezna določba predhodne direktive, ki je veljala pred zdajšnjo direktivo (člen 1(9) Direktive Sveta 83/189/EGS z dne 28. marca 1983 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih standardov in tehničnih predpisov (UL 1983 L 109, str. 8)). Glej na primer sodbo z dne 21. aprila 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, točka 87).
(
10
)	Sodba Ince to dobro ponazarja. Navedena zadeva se je nanašala na nemški zakon o igrah na srečo, ena od določb katerega se je glasila: „Prirejanje ali posredovanje pri javnih igrah na srečo poteka samo z dovoljenjem pristojnega organa zadevne zvezne dežele. Vsakršno prirejanje takih iger na srečo ali posredovanje pri njih brez tega dovoljenja je prepovedano (nezakonita igra na srečo).“ V tem primeru sta zadevni dve plati iste medalje, tako rekoč očitno „kontrastirani“. V sodbi se je štelo, da navedena določba spada v okvir izjeme glede dovoljenj iz zadeve CIA. Sodba z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točki 11 in 76).
(
11
)	V zvezi z nastankom in razvojem tega pravila glej moje sklepne predloge v zadevi M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:531, točka 30 in naslednje).
(
12
)	V tem smislu glej sodbo Lidl Italia, v kateri sta tako prepoved kot naložitev kazni v primeru kršitve opisani kot del tehničnega predpisa, ki ga je treba priglasiti. Sodba z dne 8. septembra 2005, Lidl Italia (C‑303/04, EU:C:2005:528, točka 13).
(
13
)	Sodbi z dne 19. julija 2012, Fortuna in drugi (C‑213/11, C‑214/11 in C‑217/11, EU:C:2012:495) in z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771).
(
14
)	Člen 6(1) Ustawa o grach hazardowych (zakon o igrah na srečo) z dne 19. novembra 2009 (Dz. U. iz leta 2009, št. 201, postavka 1540) določa: „Za dejavnosti na področju iger z ruleto, igralnimi kartami in kockami ter iger na igralnih avtomatih je potrebno dovoljenje za upravljanje igralnice.“ (Moj poudarek.)
(
15
)	Člen 14(1) zakona o igrah na srečo določa: „Igre z ruleto, igralnimi kartami in kockami ter igre na igralnih avtomatih se smejo prirejati le v igralnicah.“ (Moj poudarek.)
(
16
)	Sodba z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, točka 29).
(
17
)	Kot se ta izraz uporablja v vsakdanjem jeziku, ne da bi se mu pripisovali kakršen koli poseben pravni pomen ali posledice.
(
18
)	Sodbi z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 76), in z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771, točka 30).
(
19
)	Naj spomnim, da je bilo stališče Komisije v zadevi M. in S., da je treba zadevno pravilo v celoti opustiti (glej moje sklepne predloge v zadevi M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:531, točka 34)). Sodišče je ta predlog Komisije v celoti zavrnilo.
(
20
)	Sodba z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72).
(
21
)	Prepoved ponujanja iger na srečo po spletu in izjeme od te prepovedi; omejitve možnosti ponujanja športnih stav po telekomunikacijskih sredstvih; prepoved oglaševanja iger na srečo po spletu in telekomunikacijskih napravah. Sodba z dne 4. februarja 2016 (C‑336/14, EU:C:2016:72).
(
22
)	Sodba z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, točka 76).
(
23
)	Sodba z dne 21. aprila 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246).
(
24
)	Naj dodam, da je podobno razlikovanje izraženo tudi drugje v regulativni zakonodaji Unije, na primer v zvezi s sistemi predhodne odobritve za posebna živila, ki niso urejena na ravni Unije. V takem primeru se obstoj sistema odobritve na splošno šteje za neproblematičen, glavna pozornost pa je namenjena postopku za pridobitev dovoljenja in z njim povezanim vsebinskim pogojem. Glej na primer sodbi z dne 5. februarja 2004, Greenham in Abel (C‑95/01, EU:C:2004:71), in z dne 27. aprila 2017, Noria Distribution (C‑672/15, EU:C:2017:310).
(
25
)	Glej opombi 2 in 3 zgoraj.
(
26
)	Sodbi z dne 4. februarja 2016, Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72), in z dne 13. oktobra 2016, M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:771).
(
27
)	Kar zadeva predpis iz člena 10(3), točka 3, je v pripombah k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003 sklicevanje na člen 12(3) (lov om væddemål i forbindelse med heste- og hundevæddeløb) (zakon o stavah na konjskih in pasjih dirkah) ter člen 10(4) tips- og lottoloven (zakon o stavah in loterijah).
(
28
)	Sistematično gledano sta oba dela opredelitve na isti ravni (ista alinea in vezaj), katerih uporaba v tej in drugih opredelitvenih določbah Direktive 98/34 jasno izraža enakovredne informacije (pogoje, scenarije, sezname).
(
29
)	V tej določbi različne jezikovne različice uporabljajo zelo različne glagole. Tako na primer danska, francoska in italijanska različica uporabljajo glagole „vedrører“, „concerne“ in „riguarda“ (angleško „concern“). Češki in nemški glagol „působí-li“ in „aufwirkt“ sta blizu angleškemu glagolu „affects“. Poljska in španska različica uporabljata glagola „odnosi“ in „se refiere“ (angleško „refers to“).
(
30
)	V zvezi s podobnimi vprašanji glej moje sklepne predloge v zadevi M. in S. (C‑303/15, EU:C:2016:531).
(
31
)	Druga možnost bi bila očitno v nasprotju z načelom vzajemnega zaupanja in sodelovanja. V praktičnem smislu je malo verjetno, da bodo zakonodajo, katere besedilo se razlikuje od njenega namena, njeni naslovniki upoštevali, pri čemer se bodo ti – kar morda niti ne preseneča – verjetno opirali na njeno besedilo.
(
32
)	Če to ponazorim s primerom Unije, se je mogoče sklicevati na predlog Komisije in spremni obrazložitveni memorandum kot podporni dokument za posebno usklajeno razlago neke direktive Evropskega parlamenta in Sveta. Vendar namer Komisije navsezadnje ni mogoče enačiti z namerami zakonodaje.
(
33
)	Glej v zvezi s tem moje sklepne predloge v zadevi Scialdone (C‑574/15, EU:C:2017:553, točki 37 in 38).
(
34
)	Povedano bolj naravnost s priljubljenim citatom, ki ga ne morem pripisati enemu avtorju: Kamela je konj, ki ga oblikuje odbor.
(
35
)	Sodba z dne 21. aprila 2005, Lindberg (C‑267/03, EU:C:2005:246, točki 82 in 83). V tem smislu je v pripombah k osnutku zakona o spremembah iz leta 2003, ki se izrecno nanašajo na predpis iz člena 10(3), točka 3, navedeno, da je ta „sprememba v skladu s sedanjo prepovedjo iz člena 12(3) zakona o stavah na konjskih dirkah, pomeni pa pojasnilo obstoječega člena 10(4) zakona o stavah in loterijah“.
(
36
)	Glej točko 8 teh sklepnih predlogov.
(
37
)	Navedeni zgoraj v točki 8 teh sklepnih predlogov.