62002CC0392_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W niniejszej sprawie Komisja Wspólnot Europejskich wnosi o stwierdzenie, że ze względu na to, iż władze duńskie nie udostępniły Komisji kwoty 140 409,60 DKK i odsetek za zwłokę liczonych od dnia 20 grudnia 1999 r., Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom wynikającym z prawa wspólnotowego, a w szczególności naruszyło art. 10 WE oraz art. 2 i 8 decyzji Rady 94/728/WE, Euratom z dnia 31 października 1994 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich (zwanej dalej „decyzją 94/728”)(2) .
2. Za tym, wydawałoby się, technicznym sporem kryje się fundamentalna różnica zdań co do charakteru i zakresu obowiązków nałożonych na państwa członkowskie decyzją 94/728. Dlatego też kilka państw członkowskich – Królestwo Niderlandów, Republika Federalna Niemiec, Królestwo Belgii, Republika Portugalii, Królestwo Szwecji i Republika Włoska – wstąpiło do sprawy w charakterze interwenienta, popierając Królestwo Danii.
3. Różnica zdań pomiędzy Komisją z jednej strony a Królestwem Danii i popierającymi je państwami członkowskimi z drugiej strony wynika z szerszego kontekstu tytułu „Postanowienia finansowe” traktatu WE (art. 268–280 WE) tak jak jest on stosowany od czasu przyjęcia tak zwanego „pakietu Delorsa” w 1988 r. Zakończył on okres sporów pomiędzy Radą a Parlamentem, jako współtwórcą budżetu, dotyczących zakresu i składu budżetów Wspólnoty, które w latach 1979–1987 zdarzały się prawie corocznie. Omawiając ramy prawne niniejszej sprawy, zwrócę szczególną uwagę na ten szerszy kontekst ze względu na to, że ma on istotne znaczenie dla kwestii prawnych podniesionych w niniejszej sprawie.
II – Kontekst ogólny i ramy prawne
A – Środki własne
4. Z wielu przyczyn od roku 1979 coroczny proces tworzenia budżetu Wspólnoty stawał się coraz bardziej skomplikowany. Przede wszystkim przystąpienie Grecji, Hiszpanii i Portugalii spowodowało, że różnice w poziomie życia pomiędzy poszczególnymi krajami Wspólnoty stały się znacznie bardziej wyraźne. Obawiano się, że planowane wprowadzenie rynku wewnętrznego może doprowadzić do dalszego pogłębienia się tych różnic. Wzmocniło to polityczne naciski, aby zwiększyć pomoc Wspólnoty dla słabszych gospodarczo regionów. Po drugie w tym okresie coraz więcej trudności pojawiało się w zakresie obowiązkowych wydatków na gwarancje rolne. Udział tych wydatków w i tak przeciążonym budżecie Wspólnoty przekroczył 70%. Po trzecie ze względu na zagrożenie, że wydatki obowiązkowe wyprą wydatki nieobowiązkowe, które objęte są szczególną kompetencją Parlamentu na podstawie art. 272 WE, pomiędzy Radą a Parlamentem powstała prawie permanentna sytuacja patowa.
5. Aby przezwyciężyć ten impas, w lutym 1987 r. Komisja wprowadziła pakiet propozycji daleko idących zmian w finansach publicznych Wspólnoty (tzw. „pakiet Delorsa”). W lutym 1988 r. Rada Europejska doszła do porozumienia co do ogólnego zarysu proponowanych zmian. Proces decyzyjny obejmował cztery istotne elementy finansów Wspólnoty. Od 1988 r. te cztery elementy mają decydujący wpływ na proces tworzenia budżetu i jego skład. Proces decyzyjny dotyczący tworzenia rocznego budżetu, określony formalnie w art. 272 WE, odbywa się w granicach wyznaczanych przez te cztery elementy.
6. Elementy te stanowią:
a) Finansowe ramy średnioterminowe
Ramy te określa Rada Europejska na okres od pięciu do sześciu lat, na wniosek Komisji. Po 1988 r. zostały one ponownie określone podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Edynburgu w grudniu 1992 r. i po raz kolejny podczas posiedzenia Rady Europejskiej w Berlinie w marcu 1999 r. W tych ramach określa się maksymalny wzrost wydatków Wspólnoty zarówno w budżecie jako całości, jak i w poszczególnych ważniejszych rozdziałach. Stanowią one w bardziej rozwiniętej formie przedmiot porozumień międzyinstytucjonalnych (dalej zwanych „PM”) pomiędzy Parlamentem Europejskim, Radą i Komisją. PM określają ramy ilościowe na dany okres, w których muszą zmieścić się autorzy budżetu.
Oczywiście na tworzenie i strukturę finansowych ram średnioterminowych znaczny wpływ mają względy polityki dystrybucyjnej.
b) Decyzje dotyczące środków własnych
Ramy finansowe mają zawsze swoje odpowiedniki w postaci decyzji dotyczących środków własnych, które określają przychody niezbędne po to, aby Wspólnota była w stanie pokryć wydatki wynikające z ram finansowych. Oczywiście znaczną rolę w szacowaniu różnego rodzaju „środków własnych” Wspólnoty i odpowiadających im wpłat, których mają dokonać państwa członkowskie, odgrywają względy polityki dystrybucyjnej. Państwa członkowskie często skrupulatnie badają dodatni, a w niektórych przypadkach ujemny bilans, jaki uzyskują po zsumowaniu przychodów i wpłat.
c) Dyscyplina budżetowa
Delikatna równowaga w polityce budżetowej, która powinna być zachowana pomiędzy finansowymi ramami średnioterminowymi a środkami własnymi, jest z samej swojej natury narażona na przerost wydatków. Dlatego też od roku 1988 w przypadku każdej nowej perspektywy finansowej podejmuje się środki, które mają przeciwdziałać nieprzewidzianemu rozwojowi wydatków. Środki te, obecnie ujęte w rozporządzeniu Rady (WE) z dnia 26 września 2000 r. nr 2040/2000 w sprawie dyscypliny budżetowej(3), koncentrują się przede wszystkim na wydatkach związanych z rolnictwem.
d) Fundusze strukturalne
Właśnie ze względu na różnice w poziomie życia we Wspólnocie Europejskiej wydatki na fundusze strukturalne, w tym na Fundusz Spójności, odgrywają kluczowa rolę we wspomnianej już polityce dystrybucyjnej. W procesie decyzyjnym dotyczącym perspektyw finansowych dystrybucja środków pochodzących z funduszy strukturalnych pomiędzy państwa członkowskie jest starannie przygotowywana. Po każdym określeniu perspektyw finansowych przepisy regulujące fundusze strukturalne są zazwyczaj dostosowywane.
7. Dla niniejszej sprawy największe znaczenie ma związek pomiędzy średnioterminową perspektywą finansową a odpowiadającą jej decyzją dotyczącą środków własnych. Jak już wskazano, z trudem wypracowane porozumienie co do obu decyzji Rady Europejskiej uzależnione jest głównie od salda netto zastosowania tych decyzji w poszczególnych państwach członkowskich. Wpłaty są ściśle związane z wynikami oceny środków własnych dokonanej indywidualnie przez państwa członkowskie. Należy także zauważyć, że z ostatniego zdania art. 268 WE, zgodnie z którym budżet powinien być zrównoważony w odniesieniu do dochodów i wydatków, wynika, że jeśli dochód z jednego ze „środków własnych” jest niższy od spodziewanego, to musi albo zostać wyrównany dochodem z innego „środka własnego”, albo musi spowodować dostosowanie wydatków przewidzianych w perspektywach finansowych. W każdym z tych przypadków konsensus, który stanowi podstawę podjęcia decyzji dotyczącej dochodów i wydatków Wspólnoty, wiąże się z pewnym ryzykiem. Ze względu na tę podatność procesu tworzenia budżetu na ryzyko zachwiania równowagi zobowiązania państw członkowskich są ściśle określone w decyzjach dotyczących środków własnych i odpowiadających im przepisach wykonawczych, a ich realizacja jest szczegółowo kontrolowana przez Komisję.
8. Niniejsza sprawa dotyczy wykładni niektórych przepisów decyzji 94/728 i rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1552/89 z dnia 29 maja 1989 r. wykonującego decyzję nr 88/376 (EWG, Euratom) w sprawie systemu środków własnych Wspólnoty(4), zmienionego rozporządzeniem Rady (Euratom, WE) nr 1355/96 z dnia 8 lipca 1996 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG, Euratom) nr 1552/89 wykonujące decyzję nr 88/376 (EWG, Euratom) w sprawie systemu środków własnych Wspólnoty(5) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1552/89”). Przepisy te dotyczą obowiązków państw członkowskich wobec Wspólnoty związanych z poborem, zaksięgowaniem i udostępnieniem należności celnych jako środków własnych Wspólnoty.
9. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują następujące przepisy decyzji 94/728:
Artykuł 2 ust. 1:
„Środki własne określone w budżecie Wspólnot stanowią następujące dochody:
a) podatki, premie, kwoty dodatkowe lub wyrównawcze, kwoty lub czynniki dodatkowe i inne opłaty ustanowione lub do ustanowienia przez instytucje Wspólnot w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi w ramach wspólnej polityki rolnej oraz wpłaty i inne należności przewidziane w ramach wspólnej organizacji rynku cukru;
b) cła pobierane na podstawie wspólnej taryfy celnej i inne cła ustanowione lub do ustanowienia przez instytucje Wspólnot w odniesieniu do handlu z państwami trzecimi oraz cła pobierane od produktów podlegających pod Traktat Ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali;
[…]”.
Artykuł 2 ust. 3:
„Państwa członkowskie zatrzymają jako koszty poboru 10% kwot, które mają zostać wpłacone zgodnie z ust. 1 lit. a) i b)”.
Artykuł 8 ust. 1:
„Środki własne Wspólnot, określone w art. 2 ust. 1 lit. a) i b), są pobierane przez państwa członkowskie zgodnie z przepisami prawa krajowego wprowadzonymi ustawą, rozporządzeniem lub aktem administracyjnym, które w razie potrzeby zostaną dostosowane, aby spełniały wymagania określone przez zasady wspólnotowe. Komisja bada w regularnych odstępach czasu przepisy prawa krajowego przekazywane jej przez państwa członkowskie, przekazuje państwom członkowskim korekty, które uważa za niezbędne w celu zapewnienia ich zgodności z zasadami wspólnotowymi, oraz składa sprawozdania władzom budżetowym. Państwa członkowskie udostępnią Komisji środki przewidziane w art. 2 ust. 1 lit. a)–d)”.
Artykuł 8 ust. 2, ostatnie zdanie:
„[…] Rada, działając jednomyślnie na wniosek Komisji i po konsultacji z Parlamentem Europejskim, przyjmie przepisy niezbędne do zastosowania niniejszej decyzji i umożliwienia inspekcji poboru, udostępniania Komisji i wpłat przychodów, określonych w art. 2 i 5”.
10. Do niniejszej sprawy mają zastosowanie następujące przepisy rozporządzenia nr 1552/89 w brzmieniu z okresu zaistnienia okoliczności będących przedmiotem niniejszej sprawy:
Artykuł 2:
„1. Do celów stosowania niniejszego rozporządzenia tytuł Wspólnoty do środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) decyzji 88/376/EWG, Euratom (obecnie decyzji 94/728), jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu dochodów budżetowych w rachunkach i powiadamiania dłużnika.
1a. Datą ustalenia tytułu, określoną w ust. 1, jest data wpisu do księgi rachunkowej przewidzianej w regulacjach celnych […].
1b. W sprawach spornych właściwy organ administracyjny uważa się za uprawniony, dla celów ustalenia, o którym mowa w ust. 1, do wyliczenia kwoty tytułu nie później niż w chwili podjęcia decyzji administracyjnej o powiadomieniu dłużnika o długu lub w chwili wszczęcia postępowania sądowego, zależnie od tego, które z tych zdarzeń nastąpi pierwsze […]”.
Artykuł 6:
„1. Rachunki dla środków własnych prowadzą ministerstwa skarbu każdego z państw członkowskich w rozbiciu na rodzaje środków.
1a […]
2. a)	Zaksięgowania tytułów ustalonych zgodnie z art. 2, z zastrzeżeniem punktu b) niniejszego ustępu, dokonuje się najpóźniej pierwszego dnia roboczego następującego po 19. dniu drugiego miesiąca następującego po ustaleniu tytułu.
b)	Ustalone tytuły niezaksięgowane zgodnie z punktem a), ze względu na to, że nie zostały pokryte i nie złożono zabezpieczenia, wykazuje się na odrębnym rachunku w terminie określonym w punkcie a). Państwa członkowskie mogą stosować tę procedurę także w przypadkach, gdy ustalone tytuły, względem których złożono zabezpieczenie, są kwestionowane i po zakończeniu sporu mogą ulec zmianie”.
Ustęp 3 i 4 artykułu 6 określają zobowiązania państw członkowskich w odniesieniu do okresowego przedstawiania Komisji wyciągów z rachunków.
Artykuł 17:
„1. Państwa członkowskie podejmują wszystkie wymagane środki w celu zapewnienia, aby kwota odpowiadająca tytułom dochodów budżetowych ustalonym na mocy art. 2 została udostępniona Komisji, jak określono w niniejszym rozporządzeniu.
2. Państwa członkowskie są zwolnione z obowiązku przekazania do dyspozycji Komisji kwot odpowiadających ustalonym tytułom dochodów budżetowych jedynie w przypadku, gdy kwoty te nie zostały zgromadzone z powodu siły wyższej. Ponadto państwa członkowskie mogą ignorować obowiązek udostępnienia tych kwot Komisji w szczególnych przypadkach, jeżeli po dokonaniu dokładnej oceny wszystkich istotnych okoliczności konkretnego przypadku okaże się, że ich uzyskanie jest całkowicie niemożliwe z przyczyn, których nie można im przypisać. Przypadki te muszą zostać opisane w sprawozdaniu, o którym mowa w ust. 3, jeśli kwoty te przekraczają 10 000 ECU w przeliczeniu na walutę krajową po kursie z pierwszego roboczego dnia października poprzedniego roku kalendarzowego. Sprawozdanie musi zawierać wyliczenie powodów, dla których państwo członkowskie nie udostępniło należnych kwot. Komisja może przekazać swoje uwagi państwu członkowskiemu w terminie sześciu miesięcy.
[…]”.
B – Państwa członkowskie i dłużnicy
11. Decyzja 94/728 i rozporządzenie nr 1552/89 określają obowiązki państw członkowskich wobec Wspólnoty w odniesieniu do ustalania, pobierania, księgowania i przekazywania środków własnych określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b). Te „tradycyjne środki własne” charakteryzują się tym, że są w pełni określone przez ustawodawstwo wspólnotowe i rola państw członkowskich w ich pobieraniu i przekazywaniu jest czysto instrumentalna. Państwa członkowskie mają więc obowiązek zapewnić, korzystając ze swoich uprawnień władczych, aby poszczególni dłużnicy wywiązali się ze swoich zobowiązań i aby należności zostały ostatecznie udostępnione Wspólnocie. Niezbędne przepisy dotyczące ustalania i poboru należności celnych oraz podobnych opłat są uregulowane w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2913/92 z 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (zwany dalej „kodeksem celnym”)(6) .
12. Z obszernego kodeksu celnego szczególne znaczenie dla oceny niniejszej sprawy mają następujące artykuły:
Zgodnie z art. 4 ust. 9 „dług celny” oznacza nałożony na osobę obowiązek uiszczenia należności celnych przywozowych (dług celny w przywozie) lub należności wywozowych (dług celny w wywozie), które stosuje się do towarów określonych zgodnie z obowiązującymi przepisami wspólnotowymi.
Artykuł 4 ust. 10 definiuje, co należy rozumieć przez „należności celne przywozowe”:
– „cła i opłaty o równoważnym skutku należne przy przywozie towarów,
– rolnicze opłaty wyrównawcze i inne opłaty przywozowe ustanowione w ramach wspólnej polityki rolnej lub przepisów szczególnych mających zastosowanie do niektórych towarów uzyskanych w wyniku przetworzenia produktów rolnych”.
Artykuł 201 opisuje, w jaki sposób może powstać dług celny.
„1. Dług celny w przywozie powstaje w wyniku:
a) dopuszczenia do obrotu towaru podlegającego należnościom [celnym] przywozowym, lub
b) objęcia takiego towaru procedurą odprawy czasowej z częściowym zwolnieniem z należności celnych przywozowych.
2. Dług celny powstaje w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego.
3. […]”.
Zaksięgowanie i podanie do wiadomości dłużnika kwoty należności celnej zostało opisane w art. 217 i następnych. Dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie mają następujące artykuły:
„Artykuł 217
1. Każda kwota należności celnych przywozowych lub należności celnych wywozowych wynikających z długu celnego, zwana dalej »kwotą należności«, obliczana jest przez organy celne, z chwilą gdy znajdą się one w posiadaniu niezbędnych informacji, oraz zostaje wpisana do rejestru lub zaewidencjonowana w inny równoważny sposób (zaksięgowanie).
Przepisu pierwszego akapitu nie stosuje się w przypadkach, gdy:
a) […];
b) […];
c) […];
Organy celne mogą odstąpić od księgowania kwoty należności, która zgodnie z art. 221 ust. 3 nie może zostać podana do wiadomości dłużnika w związku z upływem przewidzianego terminu.
2.	Państwa członkowskie ustalają szczegółowe zasady księgowania kwot należności. Zasady te mogą być różne w zależności od tego, czy organy celne, biorąc pod uwagę warunki, w których powstał dług celny, upewniły się lub nie, czy powyższe kwoty będą zapłacone.
Artykuł 218
1. Jeżeli dług celny powstaje w wyniku przyjęcia zgłoszenia towaru do innej procedury niż odprawa czasowa z częściowym zwolnieniem z należności celnych przywozowych lub w wyniku każdej innej czynności mającej taki sam skutek prawny jak przyjęcie zgłoszenia, to jego kwota jest zaksięgowana niezwłocznie po jej obliczeniu i nie później niż w ciągu dwóch dni, licząc od dnia, w którym towar został zwolniony.
2. […].
3. […].
Artykuł 219 […].
Artykuł 220
1. Jeżeli kwota należności wynikających z długu celnego nie została zaksięgowana zgodnie z art. 218 i 219 lub została zaksięgowana kwota niższa od prawnie należnej, to zaksięgowania kwoty należności do pokrycia lub pozostającej do pokrycia należy dokonać w terminie dwóch dni, licząc od dnia, w którym organy celne dowiedziały się o tej sytuacji i miały możliwość obliczyć kwotę prawnie należną, jak również określić dłużnika (zaksięgowanie retrospektywne). Termin ten może zostać przedłużony zgodnie z art. 219.
2. Z wyjątkiem przypadków określonych w art. 217 ust. 1 akapit drugi i trzeci zaksięgowania retrospektywnego nie dokonuje się, gdy:
a) pierwotna decyzja o nieksięgowaniu kwoty należności lub zaksięgowaniu kwoty niższej od prawnie należnej została podjęta na podstawie ogólnych przepisów unieważnionych późniejszym orzeczeniem sądowym;
b) kwota należności prawnie należnych nie została zaksięgowana w następstwie błędu samych organów celnych, który to błąd nie mógł zostać w racjonalny sposób wykryty przez płatnika działającego w dobrej wierze i przestrzegającego przepisy obowiązujące w zakresie zgłoszenia celnego;
c) przepisy przyjęte zgodnie z procedurą Komitetu zwalniają organy celne z obowiązku retrospektywnego zaksięgowania należności poniżej określonej kwoty.
Artykuł 221
1. Niezwłocznie po dokonaniu zaksięgowania dłużnik zostaje powiadomiony o kwocie należności zgodnie z odpowiednią procedurą.
2. Jeżeli na zgłoszeniu celnym została podana orientacyjna kwota należności celnych przywozowych, organy celne mogą przewidzieć, że powiadomienie określone w ust. 1 następuje jedynie w przypadku, gdy podana kwota należności nie odpowiada kwocie określonej przez organy celne.
Bez uszczerbku dla stosowania art. 218 ust. 1 akapit drugi w przypadku korzystania z możliwości przewidzianej w poprzedzającym akapicie zwolnienie towarów przez organy celne jest równoznaczne z powiadomieniem dłużnika o kwocie zaksięgowanych należności.
3. Powiadomienie dłużnika nie może nastąpić po upływie trzech lat, licząc od dnia powstania długu celnego. Jednakże gdy przyczyną tego, że organy celne nie mogły określić dokładnej kwoty opłat prawnie należnych, był czyn podlegający postępowaniu sądowemu w sprawach karnych, dłużnika można powiadomić po upływie wspomnianego trzyletniego terminu, o ile przewidują to obowiązujące przepisy”.
13. Komisja ustanowiła w drodze rozporządzeń bardziej szczegółowe przepisy w celu wykonania Wspólnotowego kodeksu celnego. Spośród nich znaczenie dla niniejszej sprawy mają:
– rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 z dnia 2 lipca 1993 r. ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (zwane dalej „rozporządzeniem nr 2454/93”)(7) ;
– rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1677/98 z dnia 29 lipca 1998 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1677/98”)(8) ;
– rozporządzenie Komisji (EWG) nr 1335/2003 z dnia 25 lipca 2003 r. zmieniające rozporządzenie Komisji (EWG) nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1335/2003”)(9) .
14. W chwili zaistnienia wydarzeń, które stały się podstawą niniejszego sporu, art. 869 b) rozporządzenia nr 2454/93 miał następujące brzmienie:
„Organy celne same podejmują decyzję o nieksięgowaniu niepobranych należności po zwolnieniu towarów:
a) […]
b) w przypadkach, w których uznają one, że warunki określone w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu zostały spełnione, pod warunkiem że kwota niepobrana od zainteresowanego podmiotu gospodarczego w odniesieniu do jednej lub większej liczby czynności przywozu lub wywozu, ale z powodu jednej pomyłki jest niższa od 2000 ECU”.
Na mocy art. 1 pkt 5 rozporządzenia nr 1677/98 wyrazy „2000 ECU” zawarte w wyżej wspomnianym art. 869 lit. b) zostały zastąpione wyrazami „50 000 ECU”.
15. Artykuł 871 ust. 1 rozporządzenia nr 2454/93 brzmi: „W przypadkach innych niż określone w art. 869, jeżeli organy celne uznają, że warunki ustanowione w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu zostały spełnione lub mają wątpliwości co do dokładnego zakresu przesłanek tego przepisu w odniesieniu do danego przypadku, organy te przekazują sprawę Komisji, aby mogła zostać podjęta decyzja zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 872–876 […]”.
16. Artykuł 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1335/2003 zastąpił art. 869 b) i art. 871 rozporządzenia nr 2454/93. Artykuł 1 rozporządzenia nr 1335/2003 ma zastosowanie od dnia 1 sierpnia 2003 r. do spraw, które przed tą datą nie zostały przekazane Komisji w celu podjęcia decyzji.
17. Po zmianach art. 869 b) i art. 871 rozporządzenia nr 2454/93 mają brzmienie:
Artykuł 869 b)
„Organy celne same podejmują decyzję o nieksięgowaniu niepobranych należności:
a) […];
b) w przypadkach, w których uznają one, że warunki określone w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu zostały spełnione, z wyjątkiem tych, których dokumentację należy przekazać Komisji zgodnie z art. 871. Jednakże tam, gdzie stosuje się art. 871 ust. 2 tiret drugie, organy celne nie mogą podjąć decyzji uchylającej księgowanie przedmiotowych należności do czasu zakończenia procedury wszczętej zgodnie z art. 871–876”.
Artykuł 871 ust. 1 i 2:
„1) Organ celny przekazuje sprawę do rozstrzygnięcia Komisji, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 872–876, w przypadku gdy uznaje, że zostały spełnione warunki ustanowione w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu, oraz
– uznaje, że Komisja popełniła błąd w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu, [lub]
– okoliczności przypadku są związane z wynikami dochodzenia Wspólnoty przeprowadzonego na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 515/97 z dnia 13 marca 1997 r. w sprawie wzajemnej pomocy między organami administracyjnymi państw członkowskich i współpracy między państwami członkowskimi a Komisją w celu zapewnienia prawidłowego stosowania przepisów prawa celnego i rolnego(10) lub na mocy jakichkolwiek innych przepisów prawodawstwa wspólnotowego, lub umowy zawartej przez Wspólnotę z krajem lub grupą krajów, w której przewidziane jest przeprowadzenie takich dochodzeń przez Wspólnotę, lub
– kwota niepobrana od zainteresowanego podmiotu w odniesieniu do jednej lub więcej operacji przywozu lub wywozu w wyniku pojedynczego błędu wynosi 500 000 EUR lub więcej.
2)	Jednakże przypadki określone w ust. 1 nie są przekazywane, jeżeli:
– Komisja już przyjęła decyzję, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 872–876, w sprawie przypadku dotyczącego kwestii porównywalnych pod względem faktycznym i prawnym,
– Komisja rozpatruje już przypadek, którego dotyczą kwestie porównywalne pod względem faktycznym i prawnym”.
18. Pierwszy akapit art. 873 rozporządzenia nr 2454/93 stanowi, że: „Po konsultacji grupy ekspertów składającej się z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich zebranych w ramach Komitetu w celu zbadania danego przypadku Komisja podejmuje decyzję, określając, czy badane okoliczności pozwalają, czy też nie na nieksięgowanie danych należności”.
III – Okoliczności faktyczne
19. Na początku lat 90‑tych duńskie przedsiębiorstwo (zwane dalej „przedsiębiorstwem importującym”) dokonało przywozu do Danii zamrożonej fasoli szparagowej z Chińskiej Republiki Ludowej. Do końca roku 1995 towar ten był przed ocleniem odsprzedawany hurtownikowi duńskiemu, który zajmował się formalnościami celnymi. Hurtownik ten posiadał certyfikat umożliwiający skorzystanie z zerowej stawki należności celnych przywozowych ze względu na szczególne przeznaczenie końcowe towaru. Od dnia 1 stycznia 1996 r. przedsiębiorstwo importujące zaczęło samodzielnie dokonywać formalności celnych. Miejscowe organy celne w Ballerup (Dania) przyjęły zgłoszenie celne tego przedsiębiorstwa bez sprawdzenia, czy posiada ono certyfikat przeznaczenia końcowego przedmiotowych towarów, i w dalszym ciągu stosowały zerową stawkę należności celnych przywozowych.
20. W dniu 12 maja 1997 r. miejscowe organy celne w Vejle (Dania) stwierdziły, że przedsiębiorstwo importujące nie posiadało zgody niezbędnej do stosowania stawki zerowej. Dokonały więc sprostowania dwóch zgłoszeń celnych, stosując stawkę 16,8%. Tego samego dnia przedsiębiorstwo importujące odwołało się do organów celnych w Ballerup, które skorygowały powyższe sprostowania i ponownie zastosowały stawkę zerową bez sprawdzenia, czy przedsiębiorstwo importujące posiadało niezbędną zgodę dotyczącą przeznaczenia końcowego towarów.
21. W wyniku kontroli następczej dwudziestu pięciu zgłoszeń złożonych pomiędzy 9 lutego 1996 r. a 24 października 1997 r. właściwe organy celne stwierdziły, że przedsiębiorstwo importujące nie posiadało certyfikatu wymaganego do skorzystania z reżimu przeznaczenia końcowego. Zażądały one od tego przedsiębiorstwa zapłaty 509 707,30 DKK (około 69 000 EUR) nieuiszczonych należności celnych przywozowych. Jednakże po stwierdzeniu, że korekta sprostowań dokonanych przez miejscowe władze celne w Ballerup w dniu 12 maja 1997 r. mogła wzbudzić uprawnione oczekiwania przedsiębiorstwa importującego co do prawidłowości dokonanej procedury celnej, duńskie władze celne skierowały do Komisji pytanie, czy zgodnie z art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego uzasadnione było zaniechanie zaksięgowania należności celnych przywozowych, których zażądano od tego przedsiębiorstwa w związku ze zgłoszeniami celnymi złożonymi po tej dacie, w wysokości 140 409,60 DKK (około 19 000 EUR).
22. Na mocy decyzji z dnia 19 lipca 1999 r. Komisja udzieliła odpowiedzi twierdzącej. Komisja stwierdziła w szczególności, że dokonaną przez organy celne w Ballerup w dniu 12 maja 1997 r. korektę sprostowań organów celnych z Vejle należy uznać za błąd właściwych władz duńskich, którego nie mógł rozpoznać rozsądnie działający zainteresowany.
23. W piśmie z dnia 21 października 1999 r. Komisja wezwała władze duńskie do udostępnienia środków własnych w kwocie 140 409,60 DKK w terminie do pierwszego dnia roboczego następującego po 19‑tym dniu drugiego miesiąca po wysłaniu tego pisma, a więc do dnia 20 grudnia 1999 r., w braku czego naliczane miały być odsetki za zwłokę przewidziane w obowiązujących przepisach wspólnotowych. Komisja zażądała także, aby kwota ta została w sposób wyraźny zaznaczona w składanym jej miesięcznym wyciągu z rachunków.
24. Pismem z dnia 15 grudnia 1999 r. rząd duński odmówił zadośćuczynienia tym żądaniom. W tej sytuacji w piśmie z dnia 19 lipca 2000 r. Komisja wezwała rząd duński do usunięcia uchybienia. Nie uznając argumentów przedstawionych przez rząd duński w odpowiedzi z dnia 29 września 2000 r., w dniu 6 kwietnia 2001 r. Komisja przesłała Królestwu Danii uzasadnioną opinię, wzywającą do podjęcia niezbędnych środków w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej doręczenia. Ze względu na to, że w swojej odpowiedzi rząd duński nadal utrzymywał, że państwa członkowskie nie mogą ponosić odpowiedzialności finansowej za błędy popełnione przez organy celne, których konsekwencje – co do czego zgodziła się Komisja – nie mogą zostać przerzucone na dłużnika, Komisja wszczęła niniejsze postępowanie przed Trybunałem.
IV – Argumenty stron
25. Przedstawiając argumentację stron, opiszę tylko główne tezy z obszernego materiału zawartego w pismach i wypowiedziach ustnych Komisji z jednej strony oraz Królestwa Danii i popierających jego stanowisko innych państw członkowskich z drugiej strony. W miarę potrzeby omówię poszczególne argumenty bardziej szczegółowo w dalszej części niniejszej opinii, przy ocenie ich zasadności.
26. Według zdania Komisji „tradycyjne” środki własne w rozumieniu art. 2 decyzji 94/728 powstają w chwili powstania długu celnego i dlatego kwota 140 409,60 DKK powinna była zostać udostępniona Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wskazanej decyzji. W związku z tym władze duńskie, działając zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89, powinny były ustalić tytuł Wspólnoty do tych środków, prawidłowo stosując właściwe przepisy celne i, wobec braku pozwolenia wymaganego w celu skorzystania z reżimu przeznaczenia końcowego, powinny były pobrać należne cło.
27. Określenie chwili, kiedy władze duńskie powinny były stwierdzić zaistnienie długu celnego, powinno także umożliwić, zgodnie z art. 10 rozporządzenia nr 1552/89, obliczenie terminu, kiedy przedmiotowe środki własne powinny zostać przelane na konto Komisji. Niedotrzymanie tego terminu powoduje powstanie obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę na podstawie art. 11 rozporządzenia nr 1552/89. Na poparcie swojego stanowiska Komisja powołuje wyrok w sprawie 303/84 Komisja przeciwko Niemcom(11) .
28. Według Komisji, jeśli chodzi o pobór należności celnych przez państwa członkowskie i ich przekazywanie do dyspozycji Komisji, należy dokonać wyraźnego rozróżnienia pomiędzy stosunkiem pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi z jednej strony, a stosunkiem pomiędzy państwami członkowskimi a dłużnikami z drugiej strony. Stosunek prawny pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi jest regulowany przez przepisy finansowe Wspólnoty, a więc decyzję 94/728 i rozporządzenie nr 1552/89, a także przez zasadę dobrej wiary określoną w art. 10 WE. Jednakże stosunki pomiędzy państwami członkowskimi a podmiotami gospodarczymi w całości reguluje kodeks celny i bardziej szczegółowe przepisy wykonawcze, takie jak rozporządzenie nr 2454/93.
29. Związek pomiędzy tymi dwoma zespołami przepisów – kontynuuje Komisja – jest wyłącznie natury technicznej, bowiem rozporządzenie nr 1552/89 odnosi się do etapów, które następują kolejno wraz z powstaniem, ustaleniem i poborem długu celnego. Jednakże te odniesienia nie mogą mieć żadnego związku z kwestią odpowiedzialności finansowej organów państwowych wobec Wspólnoty za błędy, które popełniają te państwa przy poborze „tradycyjnych” środków własnych. Jeżeli z jakichkolwiek powodów państwo członkowskie nie uzyska wskazanych środków, to będzie ono mogło być zwolnione z obowiązku ich udostępnienia do dyspozycji Komisji jedynie na podstawie art. 17 rozporządzenia nr 1552/89, przy spełnieniu wyliczonych tam przesłanek. Zgodnie z powyższym okoliczność, że przedsiębiorstwo zostało zwolnione z obowiązku zapłaty należności celnych na podstawie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego, nie może mieć żadnego wpływu na obowiązek zainteresowanego państwa członkowskiego polegający na przekazaniu należności celnych Komisji.
30. Zawarte w art. 2 rozporządzenia nr 1552/89 odesłanie do kodeksu celnego, w szczególności jeśli chodzi o zaksięgowanie długu celnego, powinno być w sposób oczywisty interpretowane jako odesłanie do obiektywnych przesłanek wymaganych przez kodeks w celu dokonania zaksięgowania, a nie jako odniesienie do kwestii, czy organy państwowe rzeczywiście dokonały zaksięgowania. Z powyższego Komisja wywodzi, że od chwili faktycznego przywozu towaru na terytorium celne Wspólnoty, a więc od chwili powstania długu celnego, należności celne i opłaty rolnicze należą do Wspólnoty, a nie do państw członkowskich.
31. Jednakże Wspólnota powierzyła pobór tych dochodów państwom członkowskim ze względu na to, że to one posiadają niezbędną do tego celu infrastrukturę. W zamian za to na podstawie art. 2 ust. 3 decyzji 94/728 mają one prawo zatrzymać 10% (obecnie 25%) środków własnych, które mają zostać wpłacone. Na tej podstawie Komisja wnioskuje, że tym bardziej Wspólnota ma prawo oczekiwać, że państwa członkowskie wywiążą się ze swoich obowiązków w sposób prawidłowy. W związku z tym to państwa członkowskie powinny ponosić finansowe konsekwencje wszelkich zaniedbań w poborze środków własnych.
32. Dla poparcia tej tezy Komisja powołuje się na zasadę należytego zarządzania finansami zawartą w art. 248 i 274 WE i w art. 2 rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich z dnia 21 grudnia 1977 r.(12), po zmianach wynikających z rozporządzenia (WE, EWWiS, Euratom) nr 762/2001(13) . Nieprzestrzeganie tej zasady spowodowałoby, że utracony dochód musiałby zostać rozłożony na wszystkie państwa członkowskie poprzez tak zwane środki PNB, co doprowadziłoby do naruszenia równowagi w finansowaniu środków Wspólnoty.
33. W związku z tym Komisja przywołuje wyroki w sprawach 110/76 Pretore di Cento(14) i C‑96/89 Komisja przeciwko Niderlandom(15) . Treść tych wyroków i ich znaczenie dla niniejszej sprawy zostaną omówione poniżej, przy ocenie zasadności poszczególnych argumentów.
34. W swych szczegółowych uwagach rząd duński nie zgadza się z poglądami Komisji, twierdząc, że stosowne przepisy prawa wspólnotowego nie przypisują państwom członkowskim odpowiedzialności finansowej za błędy popełnione przez ich krajowe władze w związku z poborem środków własnych. Wymagałoby to wyraźnej podstawy prawnej określonej we właściwych wspólnotowych regulacjach prawnych. Tymczasem ani w samych tekstach, ani w historii negocjacji decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89 czy poprzedzających je regulacji prawnych nie ma żadnych podstaw, aby uznać, że zamiarem ich twórców było obciążenie państw członkowskich finansową odpowiedzialnością za błędy i zaniedbania, do których doszło przy poborze środków własnych. Artykuły 2 i 8 decyzji 94/728 określają jedynie obowiązek udostępnienia Komisji należności celnych przywozowych i wywozowych. Nie określają natomiast skutków prawnych jakichkolwiek błędów lub pomyłek popełnionych przez krajowe władze celne.
35. W tym kontekście rząd duński zwraca także uwagę, że dla Komisji niniejsza sprawa ma charakter precedensu. Komisja wielokrotnie starała się o to, aby zasada odpowiedzialności finansowej państw członkowskich za błędy wynikłe przy poborze środków własnych została zamieszczona w decyzjach w sprawie środków własnych i odpowiadających im przepisach wykonawczych. Dotychczas nie miało to miejsca, bowiem propozycje te nie uzyskały poparcia Rady.
36. Rząd duński zgadza się co do tego, że z zasady dobrej wiary określonej w art. 10 WE wynika, iż państwa członkowskie zobowiązane są zapewnić, poprzez prawidłową organizację swojej administracji celnej, pobór i udostępnienie środków własnych Komisji. Jednakże z zasady tej nie można wnioskować, że państwo członkowskie ponosi odpowiedzialność za błędy popełnione przez tę administrację. Rząd duński uważa, że wynikające z takich błędów straty, stanowiące trudne do uniknięcia konsekwencje przekazania przez Wspólnotę uprawnień dotyczących poboru środków własnych, powinny być ponoszone przez samą Wspólnotę. W przeciwnym wypadku te państwa członkowskie, przez które przepływa większa część handlu z państwami trzecimi, byłyby nieproporcjonalnie obciążone.
37. Według rządu duńskiego dokładniejsza wykładnia językowa i systemowa decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89 wskazuje, że argumenty Komisji nie są zasadne. Przepisy, na których są one w przeważającej mierze oparte, to znaczy art. 2 i 8 decyzji 94/728, stanowią jedynie, że dochody z należności celnych przywozowych muszą zostać udostępnione Komisji. Nie regulują one jednak sytuacji, w której dochody nie wpłynęły ze względu na to, że krajowe władze celne popełniły błąd. Co więcej, rozporządzenie nr 1552/89 jest bardzo szczegółowe. Można w związku z tym wnioskować a contrario, że gdyby Rada miała zamiar obciążyć państwa członkowskie odpowiedzialnością za środki utracone przez Wspólnotę w wyniku błędów lub zaniedbań krajowych władz celnych, z pewnością zamieściłaby w tym rozporządzeniu stosowne przepisy, wyraźnie nakładające taką odpowiedzialność.
38. W przeciwieństwie do Komisji rząd duński twierdzi, że w niniejszej sprawie nie można powołać się na art. 17 rozporządzenia nr 1552/89. Artykuł ten wymienia okoliczności, w których państwa członkowskie mogą być zwolnione z obowiązku udostępnienia Komisji kwot odpowiadających ustalonym tytułom. Jednakże w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. W tym przypadku chodzi bowiem o należności celne, które nie zostały ustalone jako środki własne, ponieważ Komisja zgodziła się, w ramach procedury określonej w art. 220 ust. 2 kodeksu celnego w związku z art. 896 b) rozporządzenia nr 2454/93, że od dłużnika nie można domagać się uiszczenia należności celnych przywozowych niezaksięgowanych w wyniku błędu ze względu na to, że dłużnik mógł w sposób uprawniony spodziewać się, iż właściwy organ celny wydał prawidłową decyzję. A więc, jeśli przedmiotowe należności celne nie podlegają zaksięgowaniu, nie zachodzi potrzeba ustalenia kwoty zgodnie z art. 2 rozporządzenia nr 1552/89. Zatem kwota ta nie może zostać przelana na rachunek środków własnych zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia nr 1552/89 i nie może również zostać udostępniona Komisji.
39. Rząd duński zgadza się ze zdaniem Komisji, że decyzja nr 94/728 i rozporządzenie nr 1552/89 z jednej strony oraz kodeks celny z drugiej strony służą różnym celom. Tym niemniej uważa on, że w okolicznościach takich, jakie leżą u podstaw niniejszej sprawy, w której w wyniku prawidłowego zastosowania kodeksu celnego i właściwych przepisów wykonawczych należności celne nie mogą zostać pobrane od dłużnika, Komisja nie jest uprawniona do żądania tych należności jako środków własnych. Odnosi się to tym bardziej do sytuacji, gdy na podstawie art. 873 rozporządzenia nr 2454/93 Komisja podejmuje decyzję, czy państwa członkowskie mogą zaniechać poboru należności celnych przywozowych od przedsiębiorstw w okolicznościach wymienionych w art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego. Można zatem racjonalnie przyjąć, że skoro Komisja otrzymała uprawnienie do decydowania, czy państwa członkowskie mogą w pewnych warunkach nie pobierać należności celnych, to stało się tak dlatego, że skutkiem takiej decyzji może być utrata środków własnych należnych Komisji.
40. Rząd duński powołuje się również na argument zaczerpnięty z historii wspólnotowych regulacji celnych w celu uzasadnienia poglądu o istnieniu łączności pomiędzy przepisami o środkach własnych a wspólnotowymi przepisami celnymi. Argument ten oparty jest na rozporządzeniu nr 1697/79(16) . Artykuł 9 tego rozporządzenia, uchylony przez kodeks celny, przewidywał, że do czasu wprowadzenia przepisów wspólnotowych określających sytuacje, w których państwa członkowskie zobowiązane są ustalać środki własne pochodzące z należności celnych przywozowych i wywozowych, państwa członkowskie w przypadkach, gdy zgodnie z tym rozporządzeniem nie podjęły czynności w celu odzyskania takich należności po dokonaniu odprawy celnej, nie mają obowiązku ustalać odpowiedniej kwoty środków własnych w rozumieniu rozporządzenia (zastąpionego przez rozporządzenie nr 1552/89).
41. Wreszcie rząd duński przedstawia obszerne wyjaśnienia, dlaczego jego zdaniem orzecznictwo Trybunału powołane przez Komisję nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Orzecznictwo to odnosi się do sytuacji, gdy państwo członkowskie zobowiązane było wszcząć postępowanie w celu odzyskania po dokonaniu odprawy celnej opłaty rolniczej lub należności celnej przywozowej od przedsiębiorstwa, chociaż nie zostały one pobrane we właściwym czasie. Podstawy prawne tamtych postępowań nie obejmowały zastosowania przepisów odpowiadających art. 220 ust.2 lit. b) kodeksu celnego. Dlatego też w tamtych sprawach było możliwe prowadzenie postępowania w celu odzyskania od przedsiębiorstw należnych opłat. Orzecznictwo to nie ma więc odniesienia do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem w tym przypadku państwo członkowskie nie ma już możliwości odzyskania opłaty ze względu na błąd popełniony przez administrację celną.
42. Rządy belgijski, włoski, niderlandzki, portugalski i szwedzki poparły rząd duński. Chociaż w swoich argumentacjach podkreślają inne aspekty sprawy, podobnie jak rząd duński są zdania, że państwa członkowskie nie mogą ponosić odpowiedzialności za błędy lub zaniedbania popełnione przez swoje administracje celne. Również tak jak rząd duński uważają, że powołane przez Komisję orzecznictwo Trybunału nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. Orzecznictwo to ich zdaniem nie odnosi się do sytuacji, gdy państwo członkowskie nie może już podjąć działań zmierzających do odzyskania po dokonaniu odprawy celnej należności celnych lub opłat rolniczych. W tym kontekście niektóre państwa członkowskie zauważyły również, że błędy w rozumieniu art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego mogą także zostać popełnione przez samą Komisję lub władze w krajach trzecich.
43. W niektórych pismach złożonych przez interwenientów zauważa się, że nawet jeśli przepisy stosowane są prawidłowo przez sprawną administrację celną, nie jest możliwe uniknięcie błędów. Sama wielkość obrotów handlowych z państwami trzecimi powoduje, że błędy są nieuniknione. Przyjęcie punktu widzenia przedstawionego przez Komisję powodowałoby, że te państwa członkowskie, przez które handel ten przepływa w szczególnie dużej części, ponosiłyby nieproporcjonalnie duże ryzyko finansowe, nawet gdyby wszelkimi środkami starały się postępować zgodnie ze wspólnotową zasadą dobrej wiary określoną w art. 10 WE.
44. Rząd niemiecki powołuje nieco inne argumenty niż pozostałe interweniujące państwa członkowskie. Rząd ten podnosi po pierwsze kwestię dopuszczalności. Zgodnie z art. 92 ust. 2 regulaminu Trybunał powinien z urzędu zbadać dopuszczalność skargi, bowiem nie przysługuje mu jurysdykcja do zbadania niniejszej sprawy. Niniejsza skarga jest bowiem w rzeczywistości skargą o zapłatę odszkodowania za naruszenie kodeksu celnego. Tego rodzaju skarga nie jest przewidziana w systemie ochrony prawnej ustanowionej przez traktat WE, powinna ona zatem być rozpoznana przez sądy duńskie zgodnie z art. 240 WE.
45. Po drugie rząd niemiecki zauważa, że z obiektywnego faktu, iż bezbłędna administracja celna nie istnieje, wynika, że tego rodzaju skarga o odszkodowanie mogłaby zostać uznana za zasadną jedynie wówczas, gdyby doszło do oczywistego i dostatecznie kwalifikowanego naruszenia wspólnotowego prawa celnego i rolnego powodującego finansową stratę dla Wspólnoty, i to w analogicznym zastosowaniu kryteriów wyprowadzonych w orzecznictwie Trybunału dotyczącym odpowiedzialności państw członkowskich wobec osób prywatnych. Niniejsza sprawa nie spełnia tych kryteriów.
V – Ocena
A – Dopuszczalność
46. Moim zdaniem argument rządu niemieckiego, że w niniejszej sprawie mamy w rzeczywistości do czynienia nie ze skargą o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa, lecz ze skargą o odszkodowanie, wynika z niewłaściwego rozumienia skargi Komisji, która nie żąda nakazania Królestwu Danii zapłaty określonej kwoty, lecz stwierdzenia, że to państwo członkowskie uchybiło zobowiązaniom wynikającym z art. 10 WE i decyzji 94/728. Fakt, że w skardze Komisja wymienia kwotę 140 409,60 DKK, związany jest ściśle z przedmiotem skargi o stwierdzenie uchybienia, czyli z zarzucanym przez Komisję brakiem dochowania przez Królestwo Danii obowiązków wynikających z decyzji 94/728. Zatem uważam, że skarga Komisji jest dopuszczalna.
47. Zanim przejdę do oceny meritum sprawy, chciałbym w odniesieniu do powyższego zauważyć, że strony, włączając w to również interwenientów, w swoich pisemnych i ustnych uwagach nie zawsze wyrażają się precyzyjnie. W niniejszej sprawie centralną kwestią jest rodzaj zobowiązań wynikających dla państw członkowskich z decyzji 94/728 i rozporządzenia wykonawczego nr 1552/89 oraz to, jak daleko sięgają one w sytuacjach takich jak ta, która stała się podstawą niniejszego postępowania. Czy Królestwo Danii powinno zapłacić przedmiotową kwotę, zależy w gruncie rzeczy od treści i zakresu tego obowiązku. Jest zatem błędem określać sporny obowiązek zapłaty jako wynikający ze spornej odpowiedzialności finansowej za tę kwotę.
B – Co do istoty sprawy
48. Komisja i rząd duński są zgodne co do okoliczności faktycznych. Co więcej, rząd duński przyznaje, że właściwe władze celne w Ballerup popełniły błąd, zezwalając na przywóz kilku partii towaru przy zastosowaniu zerowej stawki należności celnych przywozowych pomimo faktu, że przedsiębiorstwo importujące nie dysponowało wymaganym certyfikatem przeznaczenia końcowego. Ze względu na to, że przedsiębiorstwo to mogło mieć uprawnione oczekiwania, jeśli chodzi o prawidłowość decyzji organów celnych, należności celne nie mogły następnie zostać od dłużnika odzyskane.
49. Przed udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy rząd duński naruszył zobowiązania wynikające z prawa wspólnotowego i czy wobec tego powinien przekazać środki własne utracone przez Wspólnotę, należy najpierw odpowiedzieć na trzy powiązane ze sobą pytania, a mianowicie:
– Jakie obowiązki nakłada na państwa członkowskie art. 2 ust. 1 lit. a) i b) oraz art. 8 ust. 1 decyzji 94/728 w związku z art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 2 i art. 17 rozporządzenia nr 1552/89?
– Jaki jest związek pomiędzy decyzją 94/728 i rozporządzeniem nr 1552/89 z jednej strony a kodeksem celnym i rozporządzeniem wykonawczym nr 2454/93 z drugiej strony?
– Czy w szczególności zastosowanie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego w związku z art. 871 i art. 873 rozporządzenia wykonawczego nr 2454/93 ma wpływ na obowiązki państw członkowskich wynikające z decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89?
C – Obowiązki wynikające z decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89
50. Odpowiedź na pierwsze pytanie zależy od interpretacji artykułu 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89, a w szczególności fragmentu: „tytuł Wspólnoty do środków własnych, określonych w art. 2 ust. 1 lit. a) i b) decyzji 88/376/EWG, Euratom (obecnie decyzji 94/728), jest ustalony, gdy zostały spełnione warunki przewidziane w regulacjach celnych dotyczących wpisu tytułu w rachunkach (la prise en compte du montant du droit) i powiadamiania dłużnika”.
51. Według Komisji słowa „jest ustalony” odnoszą się nie tylko do sytuacji, gdy tytuł został rzeczywiście zaksięgowany, a dłużnik powiadomiony przez władze krajowe – w wyniku czego tytuł może zostać pobrany i przekazany jako środki własne – ale również do tych sytuacji, gdy władze krajowe według obiektywnych kryteriów powinny były dokonać zaksięgowania tytułu, lecz tego nie uczyniły.
52. Rząd duński, popierany przez rządy belgijski, niderlandzki i portugalski, proponuje inną, węższą interpretację art. 2 ust. 1, a mianowicie, że tytuł Wspólnoty do środków własnych jest ustalony w chwili, gdy zostanie zaksięgowany w zgodzie z przepisami celnymi, a dłużnik może zostać powiadomiony.
53. Chociaż sformułowanie art. 2 ust. 1 pozwala na obie interpretacje, moim zdaniem właściwa jest interpretacja przedstawiona przez Komisję. W swojej opinii w sprawie Komisja przeciwko Niemcom(17) w odniesieniu do podobnej kwestii związanej z interpretacją rozporządzenia nr 2981/77, które zostało zastąpione przez rozporządzenie nr 1552/89, rzecznik generalny Mancini stwierdził, że ustalenie tytułu nie jest zdarzeniem, które powoduje powstanie prawa do środków własnych, ale jedynie zdarzeniem, które powoduje powstanie po stronie państwa członkowskiego zobowiązania do przekazania tych środków do dyspozycji Komisji. A więc prawo do środków własnych powstaje wtedy, gdy spełnione są przesłanki określone w ustawodawstwie wspólnotowym. Gdyby było inaczej, to znaczy jeżeli powstanie tego prawa zależałoby od inicjatywy władz krajowych, przelewanie środków własnych na rzecz Wspólnoty mogłoby być dowolnie odsuwane w czasie czy nawet byłoby możliwe całkowite unikanie go.
54. W wyżej omawianej sprawie Trybunał nie powtórzył szerokiego poglądu przedstawionego przez rzecznika generalnego, orzekł jednak w zgodzie z jego opinią, stwierdzając, że zobowiązanie do przelania przedmiotowych opłat nie jest zależne od „daty, kiedy zostały one ustalone, lecz od daty, kiedy powinny były zostać ustalone”(18) . Orzeczenie to zostało następnie potwierdzone w wyrokach w sprawach Komisja przeciwko Grecji(19) i Komisja przeciwko Niderlandom(20) .
55. Moim zdaniem orzeczenia te znajdują pełne odniesienie do niniejszej sprawy. Gdyby tytuły Wspólnoty były uznawane za ustalone tylko w przypadku dokonania zaksięgowania przez państwa członkowskie, „możliwie najlepsze warunki”, na jakich środki własne powinny być udostępnione Komisji, nie mogłyby być zapewnione. W takiej sytuacji należności i opłaty niezaksięgowane w wyniku błędu lub zaniedbania krajowej administracji nie mogłyby zostać ustalone jako środki własne, co byłoby w sposób oczywisty sprzeczne z drugim akapitem preambuły rozporządzenia nr 1552/89.
56. Co więcej, byłoby to również sprzeczne z systemem rozporządzenia 1552/89. Artykuł 17 ust. 2 tego rozporządzenia umożliwia państwom członkowskim zwolnienie z obowiązku przekazania do dyspozycji Komisji w charakterze środków własnych kwot odpowiadających ustalonym tytułom dochodów budżetowych jedynie w ściśle określonych warunkach – jeśli kwoty te nie mogły zostać zgromadzone z powodu siły wyższej i jeśli po dokonaniu dokładnej oceny okoliczności konkretnego przypadku okaże się, że ich uzyskanie jest całkowicie niemożliwe z przyczyn, których nie można przypisać właściwemu państwu członkowskiemu. Zawężające znaczenie tego przepisu zostałoby niemal całkowicie przekreślone, gdyby miał się on nie odnosić do przypadków, gdy właściwe państwa członkowskie, mając zgodnie z obiektywnymi okolicznościami i stosownymi przepisami celnymi obowiązek ustalić należności celne, albo tego nie uczyniły, uczyniły w sposób niewłaściwy, albo też uczyniły za późno. Jednakże byłoby pozbawione sensu narzucanie surowych wymagań na państwa członkowskie w zakresie wypełniania zobowiązań stanowiących konsekwencję ustalenia środków własnych, jeśli obowiązek ustalenia tych środków sam w sobie nie byłby oparty na wypełnieniu obiektywnych warunków faktycznych i prawnych.
57. Moim zdaniem pogląd ten znajduje uzasadnienie w orzecznictwie. Trybunał uznał, że istnieje nierozerwalny związek pomiędzy obowiązkiem ustalenia istnienia należności celnych i obowiązkiem przelania ich na rachunek Wspólnoty w określonym terminie, wraz z odsetkami, jeśli takie narosły w danym przypadku(21) . Związek ten dotyczy przede wszystkim ustalenia środków własnych. Nie można go uzależniać od uznaniowego czy nawet niedbałego działania państwa członkowskiego(22) .
58. Wreszcie, opisując kontekst niniejszej sprawy, zwracałem już uwagę, że system finansowy Wspólnoty składa się z trudnych do uzyskania kompromisów: pomiędzy dochodami a wydatkami, pomiędzy składnikami dochodów a składnikami wydatków. Podatność tego systemu na zachwiania sprawia, że obowiązki państw członkowskich dotyczące ustalania, poboru i przekazywania środków własnych muszą być ściśle określone i ściśle przestrzegane. Wymaganie to jest nie do pogodzenia z sytuacją, gdy konsekwencje zaniedbania w ustaleniu tradycyjnych środków własnych przez państwo członkowskie są po prostu pokrywane wspólnie przez wszystkie państwa członkowskie poprzez tak zwane środki PNB. Takiej ewentualności, która jednocześnie jest zaprzeczeniem zasady dobrej wiary, jaką państwa członkowskie także powinny okazywać sobie nawzajem, powinno się zapobiegać właśnie poprzez ścisłą wykładnię i zastosowanie przepisów wspólnotowych.
59. Mając na uwadze powyższe, jestem zatem zdania, że zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89 i na podstawie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy władze duńskie powinny były ustalić tytuł dochodów budżetowych w kwocie 140 409,60 DKK należności celnych jako środki własne Wspólnoty. Zaniedbanie to samo w sobie stanowi już naruszenie zobowiązań, jakie prawo wspólnotowe nakłada na państwa członkowskie.
D – Związek pomiędzy rozporządzeniami dotyczącymi środków własnych a wspólnotowym prawem celnym
60. Chociaż rząd duński przyznaje, że jego władze celne popełniły błąd, w wyniku którego należności celne nie zostały ustalone jako środki własne, zaprzecza jednak, że błąd ten oznacza, że rząd duński nadal ma obowiązek przekazać Komisji kwotę środków własnych, które nie zostały ustalone. Rząd ten argumentuje, że w tym przypadku zastosowanie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego spowodowało, że nie można było pobrać przedmiotowych należności celnych od dłużnika i że wobec braku wyraźnej podstawy prawnej w prawie wspólnotowym rząd ten nie może zostać uznany za „odpowiedzialny” za błąd w ocenie popełniony przez administrację celną.
61. Moim zdaniem argument ten nie jest zasadny. Jeśli, tak jak zostało to ustalone w punkcie 59 powyżej, należy uznać, że rząd duński błędnie zastosował art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1552/89, to kwota 140 409,60 DKK w wyniku błędu nie została zaksięgowana i w wyniku błędu nie została przelana na rachunek Komisji. Nie wchodzi w grę wyłączenie oparte na jednej z podstaw wymienionych w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1552/89 ze względu na to, że niemożność pobrania była bezpośrednią konsekwencją błędu w ocenie popełnionego przez duńską administrację celną. Wynika z tego, że zgodnie z rozporządzeniami dotyczącymi środków własnych rząd duński nadal jest zobowiązany przekazać środki własne, które w wyniku błędu nie zostały ustalone.
62. Nie jest również słuszny argument powołany przez rząd duński o rzekomym związku pomiędzy przepisami dotyczącymi środków własnych a wspólnotowymi przepisami celnymi. Pierwszy z tych systemów reguluje stosunki prawne pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi w zakresie ustalania i przekazywania środków własnych. Drugi z tych systemów reguluje stosunki prawne pomiędzy państwami członkowskimi a przedsiębiorstwami w zakresie naliczania, nakładania i poboru należności celnych przywozowych i wywozowych. Chociaż istnieje związek pomiędzy tymi dwoma zbiorami przepisów polegający na tym, że na podstawie właściwych przepisów celnych należności celne ustalone jako środki własne muszą zostać naliczone, nałożone i pobrane przez właściwe krajowe organy celne, to związek ten ma jednak przede wszystkim charakter techniczny i funkcjonalny.
63. Co do zasady stosunki pomiędzy organami celnymi a dłużnikiem nie ulegają przeniesieniu na grunt rozliczeń pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi, jeśli chodzi o traktowanie dochodów pochodzących z należności celnych jako środków własnych, które zostały ustalone lub powinny były zostać ustalone jako takie(23) . Gdyby było inaczej, rozliczenia pomiędzy państwami członkowskimi a Wspólnotą w odniesieniu do środków własnych, o których mowa w niniejszej sprawie, byłyby uzależnione od ryzyka nieodłącznie związanego z administracją celną. Tego właśnie ryzyka starano się uniknąć, wymieniając w art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 1552/89 w sposób wyczerpujący sytuacje, w których państwo członkowskie może być zwolnione z obowiązku przelania na konto Wspólnoty środków własnych, które zostały lub powinny były zostać ustalone.
64. Podstawowa zasada, że regulacje dotyczące środków własnych tworzą autonomiczny system, w tym przypadku złożony z decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89, może ulec uchyleniu tylko w takich okolicznościach i w takim zakresie, jakie przewiduje samo ustawodawstwo wspólnotowe, łącząc z pewnymi sytuacjami mogącymi zaistnieć w związku z nakładaniem i poborem należności celnych przywozowych i wywozowych ściśle określone konsekwencje w dziedzinie zobowiązań państw członkowskich regulowanych przepisami dotyczącymi środków własnych(24) .
65. Rząd duński i rządy państw popierających jego zdanie odpowiedziały, że prowadziłby to do „odpowiedzialności” państwa członkowskiego za błędy i zaniedbania popełnione przy stosowaniu prawa celnego i w szczególny sposób byłoby dotkliwe dla tych państw członkowskich, które prowadzą ponadprzeciętne obroty handlowe z państwami trzecimi. Oprócz faktu, że jak zwrócono uwagę już wyżej w punkcie 47, pojęcie odpowiedzialności jest użyte nieprawidłowo, argument ten wydaje się chybiony z innych względów. Ponieważ na podstawie art. 2 ust. 3 decyzji 94/728 państwa członkowskie mogą zatrzymać 10% tradycyjnych środków własnych, które podlegają przekazaniu(25), można uznać, idąc tą samą drogą rozumowania, że państwa członkowskie, które twierdzą, że ponoszą nieproporcjonalnie duże ryzyko, mają również nieproporcjonalnie duże dochody. Ponadto ten argument jest przewrotny, bowiem prowadzi do tego, że ryzyko ostatecznie miałoby zostać przerzucone na Wspólnotę, a więc pośrednio na inne państwa członkowskie, które musiałyby ponosić finansowe konsekwencje niedbalstwa administracji innych państw członkowskich w stosowaniu przepisów celnych. Krótko mówiąc, państwa członkowskie powołujące ten argument zmierzają do osiągania korzyści bez jednoczesnego przyjmowania zobowiązań.
E – Konsekwencje zastosowania art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego dla zobowiązań wynikających z przepisów dotyczących środków własnych
66. Rząd duński twierdzi, że w niniejszej sprawie w wyniku zastosowania art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego w związku z art. 871 i 873 rozporządzenia wykonawczego nr 2454/93 należności celne przywozowe, które powinny były zostać naliczone przez władze celne, nie mogą już zostać naliczone i pobrane. A więc orzecznictwo Trybunału w sprawach Komisja przeciwko Niemcom(26), Komisja przeciwko Grecji(27) i Komisja przeciwko Niderlandom(28) powołane przez Komisję nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto Komisja zgodnie z procedurą opisaną w art. 871 i 873 rozporządzenia wykonawczego nr 2454/93 wyraźnie zaaprobowała zastosowanie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego. W tych okolicznościach musiała więc zdawać sobie sprawę z konsekwencji w zakresie ustalenia i przekazania środków własnych.
67. Ponieważ jest już jasne, że w niniejszej sprawie rząd duński powinien był ustalić i pobrać dług celny w kwocie 140 409,60 DKK oraz że właściwe duńskie władze celne swoim działaniem spowodowały, że konieczne stało się zastosowanie art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego, co z kolei sprawiło, że pobór stał się niemożliwy, pozostaje obecnie jedynie zbadać, czy w związku z zastosowaniem powyżej wspomnianego przepisu kodeksu celnego lub przepisu opartego na nim rząd duński jest zwolniony z obowiązku przekazania Komisji należności celnych, które powinny były zostać ustalone jako środki własne.
68. Odpowiedź na to pytanie zacznę od stwierdzenia, że nie ma żadnej podstawy prawnej, z której wynikałoby, że należności celne, które powinny były zostać ustalone jako środki własne, nie muszą zostać przekazane Komisji. Orzecznictwo Trybunału omawiane powyżej w punktach 53–57 dotyczy sytuacji, gdy państwa członkowskie nie dokonały ustalenia opłat lub należności celnych we właściwym terminie. W tych sprawach opóźnione wykonanie obowiązku wynikającego z przepisów wspólnotowych o środkach własnych skutkowało koniecznością zapłaty tych środków wraz z odsetkami za zwłokę. Nie ma znaczącej różnicy pomiędzy arbitralnym zachowaniem czy niedbalstwem państwa członkowskiego powodującym opóźnienie w poborze należności i podobnym zachowaniem, które powoduje, że pobór należności staje się niemożliwy ze względów prawnych. W obu przypadkach państwo członkowskie zobowiązane jest zapewnić, aby rezultat, który mają na celu przepisy o środkach własnych, został osiągnięty, a więc aby środki własne, które państwo członkowskie powinno było ustalić, zostały przelane.
69. Odpowiedź na samo pytanie jest prosta. Ani kodeks celny, ani rozporządzenie wykonawcze nr 2454/93 nie zawierają przepisów, które stanowiłyby wyraźnie, że państwa członkowskie, które w wyniku zastosowania art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego nie mogą pobrać od dłużnika należności celnych, które powinny były ustalić jako środki własne, są zwolnione z obowiązku przekazania właściwych kwot Komisji.
70. W związku z powyższym niewykonanie przez Królestwo Danii obowiązku wynikającego z decyzji 94/728 i rozporządzenia nr 1552/89 oznacza, że nadal jest ono zobowiązane do przekazania Komisji kwoty równej 140 409,60 DKK oraz odsetek za zwłokę.
71. Dla porządku należy dodać, że z faktu, że Komisja uczestniczyła w procedurze opisanej w art. 871 i 873 rozporządzenia wykonawczego nr 2454/93, nie można wysnuwać żadnych argumentów odnośnie do zwolnienia państw członkowskich z ich zobowiązań wynikających z przepisów wspólnotowych o środkach własnych w związku z zastosowaniem art. 220 ust. 2 lit. b) kodeksu celnego.
72. Po pierwsze wymienione przepisy nie przyznają Komisji takiego uprawnienia. Po drugie w ramach wymienionej procedury uprawnienie takie byłoby nie na miejscu, ponieważ Komisja musiałaby wybierać pomiędzy zasadą ochrony uprawnionych oczekiwań dłużnika a możliwymi konsekwencjami dla finansów Wspólnoty. Po trzecie udział Komisji w wymienionej procedurze jest odbiciem innego zakresu zadań niż kontrola przestrzegania wspólnotowych przepisów o środkach własnych, a mianowicie odpowiedzialności za równe i jednolite stosowanie wspólnotowego prawa celnego.
F – Koszty
73. Ze względu na to, że w niniejszej sprawie stroną wygrywającą powinna być Komisja, uważam, że kosztami należy obciążyć Królestwo Danii.
VI – Wnioski
74. Wobec powyższego wyrażam opinię, że Trybunał powinien:
1) uznać skargę Komisji za dopuszczalną,
2) orzec, że nie ustalając i nie udostępniając Komisji Wspólnot Europejskich środków własnych w wysokości 140 409,60 DKK i odsetek za zwłokę liczonych od dnia 20 grudnia 1999 r., Królestwo Danii uchybiło zobowiązaniom ciążącym na nim na mocy prawa wspólnotowego, a w szczególności naruszyło art. 2 i 8 decyzji Rady 94/728/WE, Euratom z dnia 31 października 1994 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich oraz art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG, Euratom) nr 1552/89 z dnia 29 maja 1989 r. wykonującego decyzję nr 88/376 (EWG, Euratom) w sprawie systemu środków własnych Wspólnoty,
3) obciążyć Królestwo Danii kosztami postępowania.
(1) .
(2) Dz.U. 1994, L 293, str. 9.
(3) Dz.U. 2000, L 244, str. 27.
(4) Dz.U. 1989, L 155, str. 1.
(5) Dz.U. 1996, L 175, str. 3.
(6) Dz.U. 1992, L 302, str. 1.
(7) Dz.U. 1993, L 253, str. 1.
(8) Dz.U. 1998, L 212, str. 18.
(9) Dz.U. 2003, L 187, str. 16.
(10) Dz.U. 1997, L 82, str. 1.
(11) Wyrok z dnia 20 marca 1986 r., Rec. str. 1171, pkt 17–19.
(12) Dz.U. 1997, L 356, str. 1.
(13) Rozporządzenie Rady z dnia 9 kwietnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie finansowe z dnia 21 grudnia 1977 r. mające zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2001, L 111, str. 1).
(14) Wyrok z dnia 5 maja 1977 r., Rec. str. 851.
(15) Wyrok z dnia 16 maja 1991 r., Rec. str. I‑2461.
(16) Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1697/79 z dnia 24 lipca 1979 r. w sprawie odzyskiwania, po dokonaniu odprawy celnej, należności celnych przywozowych lub wywozowych, które nie były wymagane od osoby zobowiązanej do zapłaty za towary zgłoszone do procedury celnej przewidującej obowiązek uiszczenia takich należności (Dz.U. 1979, L 197, str. 1).
(17) Cytowanej w przypisie 11, zob. w szczególności str. 1176 i 1177.
(18) Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niemcom, cytowany w przypisie 11, pkt 17.
(19) Wyrok z dnia 21 września 1989 r. w sprawie 68/88, Rec. str. 2965, pkt 14.
(20) Cytowany w przypisie 15, pkt 37 i 38.
(21) Zobacz wyroki w sprawie 303/84 (cyt. w przypisie 11), pkt 11, w sprawie 68/88 (cyt. w przypisie 19), pkt 17 i w sprawie C‑96/89 (cyt. w przypisie 15), pkt 38.
(22) Wyrok w sprawie C‑96/89 (cyt. w przypisie 15), pkt 37.
(23) Zobacz wyrok w sprawie Pretore di Cento (cyt. w przypisie 14), pkt 4–6.
(24) Tę podstawową zasadę oddzielenia sfery środków własnych od prawa celnego można także odnaleźć w orzecznictwie Trybunału. Zobacz m.in. wyroki z dnia 7 września 1999 r. w sprawie C‑61/98 De Haan, Rec. str. I‑5003, pkt 34 i 35 i z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie C‑112/01 SPKR, Rec. str. I‑10655, pkt 34.
(25) Obecnie 25%. Zobacz art. 2 ust. 3 decyzji Rady nr 2000/597/WE, Euratom z dnia 29 września 2000 r. w sprawie systemu środków własnych Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2000, L 253, str. 42) (decyzja nr 2000/597).
(26) Cytowany w przypisie 11.
(27) Cytowany w przypisie 19.
(28) Cytowany w przypisie 15.