ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
10 juillet 2019 (*)
« Recours en annulation – Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Mesures de suspension prises par l’autorité de surveillance nationale – Désignation d’une personne de contact – Communication limitée avec la BCE – Vices de procédure – Actes intermédiaires ou préparatoires – Droits de la défense – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑687/18,
Pilatus Bank plc, établie à Ta’Xbiex (Malte), représentée par Mes O. Behrends, M. Kirchner et L. Feddern, avocats,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par Mme E. Yoo, MM. M. Puidokas et A. Karpf, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation du courrier électronique de la BCE du 10 septembre 2018 en tant que, par celui-ci, la BCE a demandé à la requérante d’adresser ses communications par l’intermédiaire de la personne compétente désignée en vertu du droit maltais ou avec l’approbation de celle-ci,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. M. Prek, président, E. Buttigieg et B. Berke (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, Pilatus Bank plc, est un établissement de crédit de droit maltais. Celle-ci a fait l’objet d’une procédure administrative de retrait d’agrément initiée par la Malta Financial Services Authority (autorité maltaise des services financiers).
2        Le 22 mars 2018, au moment du déclenchement de cette procédure, la Malta Financial Services Authority a désigné une « personne compétente », au sens du droit maltais, à laquelle elle a transféré l’ensemble des pouvoirs de la requérante et de son conseil de direction.
3        Le 29 juin 2018, la Malta
Financial Services Authority a adressé à la Banque centrale européenne (BCE) une proposition de retrait d’agrément de la requérante en tant qu’établissement de crédit. Le 2 août 2018, elle a soumis à la BCE une proposition révisée de retrait d’agrément.
4        Dans ce contexte, la BCE a envoyé à la requérante, le 10 septembre 2018, un courrier électronique dans lequel elle lui a notamment demandé de lui adresser ses communications dans le cadre de la procédure administrative visant au retrait de son agrément par l’intermédiaire de la personne compétente ou avec l’approbation de cette personne compétente (ci-après le « courrier électronique attaqué »).
5        Par une décision du 2 novembre 2018, la BCE a retiré l’agrément de la requérante.
Procédure et conclusions des parties
6        Le 20 novembre 2018, la requérante a introduit le présent recours.
7        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 7 décembre 2018, la requérante a introduit une demande en référé. Par ordonnance du 21 janvier 2019, Pilatus Bank/BCE (T‑687/18 R, non publiée, EU:T:2019:28), cette demande a été rejetée et les dépens ont été réservés.
8        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 5 février 2019, la BCE a déposé une demande de non-lieu à statuer, au titre de l’article 130, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal, et une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, de ce règlement.
9        Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 18 mars 2019, la requérante
a présenté ses observations sur la demande de non-lieu et l’exception d’irrecevabilité.
10      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 20 mars 2019, la requérante a déposé une demande de mesures d’organisation de la procédure visant à ce que le Tribunal entende en tant que témoins des fonctionnaires de la BCE ou qu’ils témoignent par écrit.
11      Par acte séparé déposé au greffe le 10 avril 2019, la BCE a demandé au Tribunal de rejeter cette demande de mesures d’organisation de la procédure.
12      La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter la demande de non-lieu à statuer et l’exception d’irrecevabilité ;
–        annuler le courrier électronique attaqué en tant que, par celui-ci, la BCE lui a demandé d’adresser ses communications par l’intermédiaire de la personne compétente désignée en vertu du droit maltais ou avec l’approbation de celle-ci ;
–        condamner la BCE aux dépens.
13      La BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer que le recours en annulation est sans objet ;
–        à titre subsidiaire, déclarer le recours en annulation irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
En droit
14      En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la BCE ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
15      En vertu d’une jurisprudence constante, seules les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique sont susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 51 et jurisprudence citée).
16      Pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher notamment à son objet, son contenu, sa substance, ainsi qu’au contexte factuel et juridique dans lequel il est intervenu (ordonnance du 8 mars 2012, Octapharma Pharmazeutika/EMA, T‑573/10, non publiée, EU:T:2012:114, point 30 ; voir également, en ce sens, ordonnance du 13 juin 1991, Sunzest/Commission, C‑50/90, EU:C:1991:253, points 12 et 13, et arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 58).
17      À cet égard, un acte intermédiaire ou préparatoire n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation, dès lors qu’un tel acte ne produit pas des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9 ; du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, point 29, et du 19 janvier 2017, Commission/Total et Elf Aquitaine, C‑351/15 P, EU:C:2017:27, point 37).
18      Ainsi, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, en principe ne constituent un acte attaquable que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 10 et, en ce sens, du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C‑362/08 P, EU:C:2010:40, point 52).
19      Il n’en serait autrement que si des actes ou des décisions pris au cours de la procédure préparatoire constituaient eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à l’institution de statuer sur le fond (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 11).
20      Par ailleurs, si des mesures de nature purement préparatoire ne peuvent en tant que telles faire l’objet d’un recours en annulation, les illégalités éventuelles qui les entacheraient pourraient être invoquées à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte définitif dont elles constituent un stade d’élaboration (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 12).
21      En l’espèce, le courrier électronique attaqué fait suite à un échange de courriers électroniques entre la BCE et le conseil juridique de la requérante dans le cadre de la procédure administrative visant au retrait de l’agrément pour l’accès aux activités d’un établissement de crédit de la requérante.
22      Dans le courrier électronique attaqué, la BCE informe notamment ledit conseil que l’accès au dossier de la procédure de retrait d’agrément pour l’accès aux activités d’un établissement de crédit de la requérante lui sera accordé, lui indique
que le délai pour présenter des observations sur le projet de décision de retrait est étendu,
et lui demande de lui adresser ses communications futures concernant cette procédure de retrait d’agrément par l’intermédiaire de la personne compétente désignée ou avec l’approbation de cette personne compétente.
23      Il ressort ainsi de l’objet, du contenu, de la substance, ainsi que du contexte factuel et juridique dans lequel le courrier électronique attaqué est intervenu que cet acte, en précisant quelles formes devraient prendre les communications adressées à la BCE, a uniquement pour objet et pour effet d’exprimer la position de la BCE sur un aspect spécifique du déroulement de la procédure préparatoire à l’adoption d’une éventuelle décision de retrait d’agrément.
24      Il en résulte que le courrier électronique attaqué
ne produit pas d’effets juridiques distincts de la décision de retrait d’agrément, mais seulement des effets limités propres à un acte intermédiaire s’insérant dans le cadre d’une procédure administrative préalable.
25      En outre, force est de constater que le courrier électronique attaqué se limite à régir certains aspects de la procédure de retrait d’agrément et ne comprend aucune décision sur le fond. Il ne constitue ainsi pas le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à l’institution de statuer sur le fond au sens de la jurisprudence rappelée au point 19 ci-dessus.
26      Par conséquent, il y a lieu de considérer que le courrier électronique attaqué ne produit pas d’effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique et, partant, qu’il n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation.
27      Il convient néanmoins de rappeler que les illégalités éventuelles qui entacheraient le courrier électronique attaqué pourront, le cas échéant, être invoquées à l’appui d’un recours dirigé contre l’acte définitif de retrait d’agrément.
28      Dans ces conditions, la perception éventuelle d’effets juridiques contraignants du courrier électronique attaqué, alléguée par la requérante, n’est pas de nature à remettre en cause son absence d’effets juridiques obligatoires (voir, en ce sens, ordonnances du 11 octobre 2017, Guardian Glass España, Central Vidriera/Commission, T‑170/16, EU:T:2017:722, points 115 à 117, et du 24 septembre 2018, Estampaciones Rubí/Commission, T‑775/17, non publiée, EU:T:2018:607, points 96 à 98).
29      Il en va de même de l’éventuelle intention des fonctionnaires de la BCE, dont la requérante demande le témoignage.
30      Enfin, la gravité d’un prétendu manquement de l’institution concernée ou l’importance de l’atteinte qui en découlerait quant au respect des droits fondamentaux ne permet pas d’écarter l’application des fins de non-recevoir d’ordre public prévues par le traité et de rendre attaquables des actes qui ne le sont pas faute de produire des effets juridiques obligatoires. En effet, le caractère attaquable d’un acte ne saurait se déduire de son illégalité éventuelle (voir, en ce sens, arrêt du 15 janvier 2003, Philip Morris International/Commission, T‑377/00, T‑379/00, T‑380/00, T‑260/01 et T‑272/01, EU:T:2003:6, point 87).
31      Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de rejeter le présent recours comme étant irrecevable, sans qu’il soit besoin de statuer sur le maintien d’un intérêt à agir de la requérante ni sur la demande de mesure d’organisation de la procédure.
Sur les dépens
32      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
33      La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens, ainsi que ceux exposés par la BCE, conformément aux conclusions de cette dernière, en ce compris les dépens afférents à la procédure en référé.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)      Pilatus Bank plc est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure en référé.
Fait à Luxembourg, le 10 juillet 2019.
Le greffier
Le président
E. Coulon
M. Prek
*      Langue de procédure : l’anglais.