Esialgne tõlge
KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PRIIT PIKAMÄE
esitatud 29. veebruaril 2024(1)
Kohtuasi C‑8/23
FH
versus
Conseil national de l’ordre des médecins,
menetluses osalesid:
Ministre de la Santé et de la Prévention,
Ministre de l’Économie, des Finances et de la Souveraineté industrielle et numérique
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Isikute vaba liikumine – Asutamisvabadus – Teenuste osutamise vabadus – Kutsekvalifikatsioonide tunnustamine – Direktiiv 2005/36/EÜ – Õigus tegutseda arsti kutsealal – Automaatse tunnustamise süsteem – Kolmanda riigi väljastatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendav diplom – Diplom, mida tunnustatakse päritoluriigis – Eriarsti kvalifikatsiooni saamine päritoluriigis – Asjaolu, et seda kvalifikatsiooni ei tunnustata vastuvõtvas liikmesriigis
I.      Sissejuhatus
1.        Kõnesoleva eelotsusetaotluse, mille esitas ELTL artikli 267 alusel Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), esemeks on Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta,(2) Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. novembri 2013. aasta direktiiviga 2013/55/EL muudetud redaktsioonis,(3) (edaspidi „direktiiv 2005/36“) artikli 21 ja artikli 25 lõike 4 ning V lisa punktide 5.1.1 ja 5.1.2 tõlgendamine. Taotlus on esitatud FH ja Conseil national de l’ordre des médecinsi (Arstide Liit (Prantsusmaa); edaspidi „CNOM“) vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb asjaolu, et CNOM keeldus FHd kutseliidu liikmeks registreerimast.
2.        Käesolev kohtuasi tõstatab direktiivi 2005/36 kohaldamisalas olulise ja osaliselt uue õigusküsimuse, mis käsitleb eriarsti diplomi automaatset tunnustamist Euroopa Liidus ning eriarsti koolituse ja sellel kutsealal tegutsema hakkamise üle järelevalve teostamise vastutuse jaotamist liikmesriikide vahel juhul, kui üldarsti koolitus on läbitud
liidust väljaspool. Euroopa Kohus peab iseäranis võtma seisukoha selle kohta, millised tagajärjed on asjaolul, et üks liikmesriik tunnustab kolmandas riigis omandatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendavat diplomit, ning teiste liikmesriikide võimaliku kohustuse kohta seda diplomit samuti tunnustada.
3.        Juhul, kui tuvastatakse, et direktiivis 2005/36 ei ole sätteid, mis puudutaksid põhikohtuasja konkreetseid asjaolusid, tuleb Euroopa Kohtul tuua võimaluse piires välja praktilised lahendused eespool kirjeldatud olukorras isiku omandatud kutsekvalifikatsioonide tunnustamise hõlbustamiseks. Euroopa Kohus peab oma kaalutlustes võtma arvesse seadusandja eesmärke, nimelt hõlbustada teenuste osutamise vabadust ja asutamisvabadust liidus, tagades samas rahvatervise ja avaliku julgeoleku ning tarbijakaitse nõuete range täitmise.
II.    Õiguslik raamistik
A.      Liidu õigus
4.        Direktiivi 2005/36 põhjendustes 6, 19 ja 44 on märgitud:
„(6) Teenuste osutamise hõlbustamisel tuleks hoolikalt suhtuda rahva tervise ja ohutuse ning tarbijakaitse küsimustesse. Seetõttu tuleks rahva tervise ja ohutusega seotud ja piiriülest teenust kas ajutiselt või episoodiliselt osutavate reguleeritud kutsealade suhtes kehtestada erisätted.
[…]
(19) Arstide[…] vaba liikumine ja nende kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide vastastikune tunnustamine tugineb koolituse kooskõlastatud miinimumnõuetel põhineval kvalifikatsiooni automaatse tunnustamise põhimõttel. Lisaks peaks arsti[…] tegevusalal tegutsema hakkamine liikmesriigis sõltuma vastava kvalifikatsiooni omamisest, mis tagab, et asjaomane isik on läbinud miinimumnõudeid järgiva koolituse. […]
[…]
(44) Käesolev direktiiv ei piira tervise ja tarbijakaitse kõrge taseme tagamiseks vajalike meetmete rakendamist.“
5.        Direktiivi artikli 1 esimene lõik näeb ette:
„Käesolev direktiiv kehtestab korra, mille alusel liikmesriik, kes teeb reguleeritud kutsealal tegutsema hakkamise või sellel tegutsemise oma territooriumil sõltuvaks eriomase kutsekvalifikatsiooni omamisest (edaspidi „vastuvõttev liikmesriik“), peab vastaval kutsealal tegutsema hakkamiseks või sellel tegutsemiseks tunnustama teises liikmesriigis või teistes liikmesriikides (edaspidi „päritoluliikmesriik“) saadud kutsekvalifikatsioone, mis lubavad nimetatud kvalifikatsioone omaval isikul seal samal kutsealal töötada.“
6.        Direktiivi artikli 2 lõikes 2 on sätestatud:
„Iga liikmesriik võib vastavalt oma õigusaktidele lubada liikmesriigi kodanikel, kellel on mujal kui selles liikmesriigis saadud kutsekvalifikatsiooni tõend, tegutseda oma territooriumil reguleeritud kutsealal artikli 3 lõike 1 punkti a mõistes. III jaotise III peatükis reguleeritud kutsealade osas peab esmane tunnustamine arvestama nimetatud peatükis sätestatud koolituse miinimumnõudeid.“
7.        Direktiivi artikli 3 lõiked 1 ja 3 näevad ette:
„1.      Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
c)      kvalifikatsiooni tõendav dokument – diplomid, tunnistused ja muud, liikmesriigi õigus- või haldusnormide kohaselt liikmesriigi pädeva asutuse väljaantud dokumendid, mis tõendavad peamiselt [liidus] omandatud kutsealase koolituse edukat läbimist. Kui esimene lause ei kohaldu, käsitletakse kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidena lõikes 3 nimetatud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti;
[…]
3.      Kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletakse kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on selle liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal.“
8.        Vastavalt direktiivi 2005/36 artikli 4 lõikele 1 annab kutsekvalifikatsiooni tunnustamine vastuvõtva liikmesriigi poolt asjaomastele isikutele võimaluse asuda selles liikmesriigis tegutsema samal kutsealal kui see, millele nad kvalifitseerusid päritoluliikmesriigis, ja tegutseda sellel kutsealal vastuvõtvas liikmesriigis selle liikmesriigi kodanikega võrdsetel tingimustel.
9.        I peatükis „Haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteem“ sätestab selle direktiivi artikkel 10:
„Käesolevat peatükki kohaldatakse kõikide kutsealade suhtes, mida ei reguleerita käesoleva jaotise II ja III peatükiga, ja järgnevalt nimetatud juhtudel, mil taotleja eri ja erandlikel põhjustel ei vasta nendes peatükkides sätestatud tingimustele:
[…]
d)      arstidele, õdedele, hambaarstidele, veterinaararstidele, ämmaemandatele, proviisoritele ja arhitektidele, kellel on spetsialisti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis on saadud pärast V lisa punktide 5.1.1, 5.2.2, 5.3.2, 5.4.2, 5.5.2, 5.6.2 ja 5.7.1 all loetletud kutsenimetuste saamiseks läbitud ja üksnes vastava eriala tunnustamise eesmärgil sooritatud koolitust, ilma et see piiraks artikli 21 lõike 1 ja artiklite 23 ja 27 täitmist;
[…]
g)      sisserändajatele, kes vastavad artikli 3 lõikes 3 sätestatud nõuetele.“
10.      Direktiivi artikkel 21 „Automaatse tunnustamise põhimõte“ näeb ette:
„1.      Iga liikmesriik tunnustab kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mis võimaldavad asuda tegutsema V lisas vastavalt punktis 5.1.1, 5.1.2[…] loetletud üldarsti ja eriarsti[…] kutsealadel ja mis vastavad artiklites 24[ ja] 25[…] vastavalt sätestatud koolituse miinimumnõuetele, ning võrdsustab kutsealadel tegutsema hakkamiseks ja tegutsemiseks sellised dokumendid oma territooriumil väljastatud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidega.
Neid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente annavad välja liikmesriigi pädevad organid ja nendega kaasnevad vajaduse korral V lisa punktides 5.1.1[
ja] 5.1.2 […] vastavalt loetletud tunnistused.
Esimese ja teise lõigu sätted ei mõjuta artiklite 23[ ja] 27[…] alusel omandatud õigusi […]
[…]
6.      Kõik liikmesriigid lubavad asuda tegutsema või tegutseda arsti[…] kutsealadel, kui taotlejal on V lisa punktides 5.1.1 [ja] 5.1.2[…] vastavalt sätestatud kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis tunnistab, et asjakohane isik on oma koolituse käigus ja vastavalt vajadusele omandanud artikli 24 lõikes 3[…] sätestatud teadmised ning oskused.“
11.      Direktiivi artikkel 24, mis käsitleb üldarsti õpet, sätestab:
„1.      Üldarsti õppesse pääs sõltub diplomi või tunnistuse olemasolust, mis võimaldab kõnealusel erialal astuda ülikooli.
2.      Üldarstiõpe hõlmab kokku vähemalt viieaastast õpet, mida võib lisaks väljendada ka samaväärsete ECTSi [(Euroopa ainepunktide kogumise ja ülekandmise süsteemi)] ainepunktidega, ja sisaldab vähemalt 5500‑tunnist teoreetilist ja praktilist koolitust, mida korraldatakse kas ülikooli poolt või viimase järelevalve all.
[…]
3.      Üldarsti õpe annab kindluse, et kõnealused isikud on omandanud järgmised teadmised ja oskused [nimetatud punktides a–d].“
12.      Direktiivi 2005/36 artikkel 25 „Eriarsti õpe“ näeb ette:
„1.      Vastuvõtt eriarstiõppesse sõltub artikli 24 lõikes 2 osutatud sellise üldarsti-õppekava läbimisest ja kinnitamisest, mille käigus koolitatav on omandanud asjakohased üldarstiteadmised.
[…]
4.      Liikmesriigid muudavad eriarsti õppe läbimise tõendamise sõltuvaks V lisa punktis 5.1.1 nimetatud üldarsti õppe läbimise tõendatusest.
[…]“.
13.      Direktiivi artikli 50 lõige 2 sätestab:
„Põhjendatud kahtluse korral võib vastuvõttev liikmesriik nõuda liikmesriigi pädevatelt ametiasutustelt kinnitust selles teises liikmesriigis välja antud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide autentsuse kohta ja vajadusel samuti kinnitust, et käesoleva jaotise III peatükis nimetatud kutsealade osas täidab soodustatud isik artiklites 24, 25, 28, 31, 34, 35, 38, 40, 44 ja 46 vastavalt kehtestatud koolituse miinimumnõudeid.“
14.      Direktiivi V lisa pealkiri on „Tunnustamine koolituse miinimumnõuete kooskõlastamise alusel“. Selle lisa rubriigis „V.1. Arst“ on punktis 5.1.1 nimetatud „[ü]ldarsti kvalifikatsiooni tõendav[ad] dokumen[did]“, sealhulgas Saksamaa Liitvabariigi puhul „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung“
ja
„Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war“.
15.      Kõnealuse lisa punktis 5.1.2 on nimetatud liikmesriikide „[e]riarsti kvalifikatsiooni tõendav[ad] dokumen[did]“, sealhulgas Saksamaa Liitvabariigi puhul „Fachärztliche Anerkennung“.
B.      Prantsuse õigus
16.      Rahvatervise seadustiku (code de la santé publique) (põhikohtuasjas kohaldatavas redaktsioonis) artiklis L. 4111‑1 on ette nähtud:
„Arsti kutsealal ei või tegutseda ükski isik […], kui ta ei ole:
1°      [artiklis] L. 4131-1[…] nimetatud diplomi, tunnistuse või muu kvalifikatsiooni tõendava dokumendi omanik;
[…]
3°      registreeritud arstide kutseliidu liikmeks, […], kui artiklite L. 4112‑6 ja L. 4112‑7 sätetest ei tulene teisiti.
[…]“.
17.      Selle seadustiku artiklis L. 4111‑2 on sätestatud:
„[…]
II      Pädev asutus võib pärast eelkõige kutseala esindajatest koosneva komisjoni arvamuse saamist ka individuaalselt lubada arsti kutsealal asjaomasel erialal töötada […] Euroopa Liidu liikmesriigi või muu Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanikel, kellel on kolmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida tunnustatakse liikmesriigis või muus osalisriigis kui Prantsusmaa ja mis võimaldab seal seaduslikult kutsealal tegutseda. Arstide puhul […] tunnustatakse nii üldarsti kui ka eriarsti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti.
[…]“.
18.      Kõnealuse seadustiku artikkel L. 4131‑1 sätestab:
„Arsti kutsealal tegutsemiseks artikli L. 4111-1 punkti 1 kohaselt nõutavad haridust tõendavad dokumendid on:
1°      Prantsuse riiklik arstiteaduse doktori diplom;
[…]
2°      kui asjaomane isik on Euroopa Liidu liikmesriigi või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriigi kodanik:
a) arsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mille on välja andnud üks neist riikidest kooskõlas ühenduse kohustustega ja mis on kantud kõrghariduse ja tervishoiu eest vastutavate ministrite määrusega koostatud loetellu;
b) liikmesriigis või osalisriigis kooskõlas ühenduse kohustustega välja antud arsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida ei ole punktis a nimetatud loetellu kantud, kui selle juurde on lisatud selle riigi tunnistus, mis tõendab, et need dokumendid tõendavad nimetatud kohustustele vastavat haridust ja et see riik on selle dokumendi võrdsustanud selles loetelus esitatud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidega;
[…]“.
19.      Loetelu, mis on kindlaks määratud punkti 2 alapunktis a
13. juuli 2009. aasta määrusega, millega määratakse kindlaks Euroopa Liidu liikmesriikide või Euroopa Majanduspiirkonna lepingu osalisriikide poolt välja antud üldarsti ja eriarsti kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide loetelud ja tunnustamise tingimused, mis on ette nähtud rahvatervise seadustiku artikli L. 4131‑1 punktis 2, vastab direktiivi 2005/36 V lisa punktides 5.1.1 ja 5.1.2 esitatud loetelule.
III. Vaidluse aluseks olevad asjaolud, menetlus põhikohtuasjas ja eelotsuse küsimused
20.      FH on Prantsuse-Saksa kodanik, kellel on 18. septembril 2012 Monastiri (Tuneesia) ülikooli väljastatud riiklik arstiteaduse doktori diplom.
21.      Saksa pädevad ametiasutused tunnustasid 6. novembri 2015. aasta otsusega seda diplomit üldarsti kvalifikatsiooni tõendava diplomina ja andsid FH‑le loa tegutseda arsti kutsealal. Need ametiasutused registreerisid FH oma
1. augusti 2016. aasta otsusega Ärztekammer Niedersachseni (Alam-Saksi liidumaa arstide kutseliit, Saksamaa) liikmeks. FH sai 28. jaanuaril 2021 Hannoveri (Saksamaa) ülikooli väljastatud eriarsti diplomi anestesioloogia erialal.
22.      FH esitas 25. märtsil 2021 rahvatervise seadustiku artikli L. 4111-1 alusel Conseil départemental de Saône-et-Loire de l’ordre des médecinsile (arstide liidu Saône-et-Loire’i departemangu volikogu (Prantsusmaa)) liikmeks registreerumise avalduse. Departemangu volikogu ei rahuldanud 20. mai 2021. aasta otsusega seda taotlust.
23.      FH esitas kaebuse Conseil régional de Bourgogne-Franche-Comté de l’ordre des médecinsi
(arstide liidu Bourgundia-Franche-Comté piirkondlik volikogu (Prantsusmaa)) piiratud koosseisu otsuse peale, millega jäeti omakorda 15. juuli 2021. aasta otsusega rahuldamata tema kutseliidu liikmeks registreerumise avaldus; selle kaebuse raames
otsustas
CNOMi piiratud koosseis 17. septembril 2021 samuti keelduda FH kutseliidu liikmeks registreerimisest.
24.      Seejärel esitas FH viimasena mainitud otsuse peale kaebuse, mis on menetluses Conseil d’État’s (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
25.      Neil asjaoludel otsustas Conseil d’État (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas arst, kes on Euroopa Liidu liikmesriigi kodanik ja kellel on liikmesriigis väljastatud eriarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis on nimetatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu [direktiivi 2005/36] V lisa punktis 5.1.2, võib üksnes selle dokumendiga tugineda teises liikmesriigis selle direktiivi artiklis 21 määratletud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide automaatse tunnustamise korrale, isegi kui tal on kolmanda riigi väljastatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida on tunnustanud ainult see liikmesriik, kus ta on saanud eriarsti diplomi, ja mida ei ole selle direktiivi V lisa punktis 5.1.1 osutatud dokumentide hulgas, ja isegi kui direktiivi artikli 25 lõikes 4 on eriarsti kvalifikatsiooni tõendava dokumendi väljastamise tingimuseks seatud, et isikul peab olema üks nendest üldarsti kvalifikatsiooni tõendavatest dokumentidest?“
IV.    Menetlus Euroopa Kohtus
26.      27. detsembri 2022. aasta
kuupäevaga eelotsusetaotlus saabus Euroopa Kohtu kantseleisse 12. jaanuaril 2023.
27.      FH, CNOM, Prantsuse, Itaalia, Madalmaade ja Poola valitsus, EFTA (Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsioon) järelevalveamet ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artiklis 23 ette nähtud tähtajaks.
28.      FH, CNOMi, Prantsuse valitsuse, EFTA järelevalveameti ning komisjoni volitatud esindajad esitasid oma seisukohad 11. jaanuaril 2024 toimunud kohtuistungil.
V.      Õiguslik analüüs
A.      Esialgsed märkused
29.      Käesolev kohtuasi käsitleb direktiivi 2005/36 sätete tõlgendamist ja kohaldamist, mis määratlevad kutsetöötajate õigusi ja kohustusi liidus omandatud haridust tõendavate dokumentide tunnustamiseks ning kutsealal tegutsemiseks teises liikmesriigis. Vastavalt direktiivi 2005/36 artikli 4 lõikele 1 annab asjaolu, et vastuvõttev liikmesriik tunnustab kutsekvalifikatsiooni, tunnustuse saajale võimaluse asuda selles liikmesriigis tegutsema „samal kutsealal kui see, millele ta kvalifitseerus päritoluliikmesriigis“ ja tegutseda seal „selle liikmesriigi kodanikega võrdsetel tingimustel“, nagu Euroopa Kohus on oma praktikas
leidnud.(4)
30.      Direktiiv 2005/36 tunnistas kehtetuks ja asendas hulga sektoripõhiseid ja üldisi direktiive, mis reguleerisid kutsekvalifikatsioonide tunnustamist, ning
kehtestab sisuliselt kolm võimalikku süsteemi nende kvalifikatsioonide tunnustamiseks. Kõigepealt on olemas üldsüsteem (I peatükk, artiklid 10–15), mis on kohaldatav kõikide kutsealade suhtes, mis ei kuulu kahe teise süsteemi kohaldamisalasse (artikkel 10). Seejärel on olemas töökogemusel põhinev tunnustamise süsteem (II peatükk, artiklid 16–20), mis on kohaldatav teatud tegevusalade suhtes, mis on loetletud selle direktiivi IV lisas.
31.      Kolmandaks on olemas automaatse tunnustamise süsteem (III peatükk, artiklid 21–49), mida iseloomustab koolitusele ühtlustatud miinimumnõuete kehtestamine. Arsti kutseala on üks seitsmest kutsealast, mis koos õe, ämmaemanda, hambaarsti, proviisori, arhitekti ja veterinaararsti kutsealadega kuuluvad automaatse tunnustamise süsteemi kohaldamisalasse.(5) Automaatne tunnustamine nõuab seda, et järgitaks koolituse miinimumnõudeid, mis on asjasse puutuvate kutsealade kaupa ette nähtud selle direktiivi artiklis 24 ja sellele järgnevates artiklites. Euroopa Kohus on täpsustanud, et liikmesriikidel on keelatud kehtestada tunnustamisele muid nõudeid peale asjakohase koolituse tõendamise.(6)
32.      Oma eelotsusetaotlusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas arst, kes on liidu liikmesriigi kodanik ja kellel on ühes liikmesriigis välja antud eriarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, võib ainuüksi selle dokumendi alusel teises liikmesriigis tugineda eespool viidatud kvalifikatsioonide automaatse tunnustamise süsteemile, samas kui tal on kolmanda riigi välja antud üldarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida on tunnustanud ainult see liikmesriik, kus ta sai oma eriarsti diplomi.
33.      Nagu ma oma analüüsis arvan, tuginedes direktiivi 2005/36 tõlgendusele ja kohtupraktikas tunnustatud tõlgendusmeetoditele, tuleb sellele küsimusele vastata eitavalt, sest automaatse tunnustamise süsteem ei ole käesolevas asjas kohaldatav. Siiski ei piirdu ma eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamisega, vaid selgitan samuti, millised vahendid on eespool kirjeldatud olukorras oleva isiku käsutuses selleks, et oma eesmärk parimal viisil saavutada. Niisugune lähenemine on soovitatav eelotsust taotlevale kohtule tarviliku vastuse andmiseks, kooskõlas koostöövaimuga, millest eelotsusemenetluses peab juhinduma.
B.      Põhikohtuasja kaebaja võimalus tugineda automaatse tunnustamise süsteemile
1.      Eriarsti kvalifikatsiooni lahutamatu seos üldarsti õppega
34.      Vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale on liidu õiguse sätete tõlgendamisel oluline võtta arvesse mitte üksnes nende sõnastust, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa need sätted on.(7)
35.      Direktiivi 2005/36 artikli 21 lõige 1 näeb ette, et iga liikmesriik tunnustab muu hulgas arsti kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, mis võimaldavad asuda tegutsema V lisas vastavalt punktides 5.1.1 ja 5.1.2 loetletud üldarsti ja eriarsti kutsealal ja mis vastavad artiklites 24 ja 25 vastavalt sätestatud koolituse miinimumnõuetele, ning võrdsustab kutsealadel tegutsema hakkamiseks ja tegutsemiseks sellised dokumendid oma territooriumil väljastatud kvalifikatsiooni tõendavate dokumentidega.
36.      Sellest järeldub, et kui liikmesriigi kodanikul on, nagu käesolevas asjas, V lisa punktis 5.1.2 nimetatud eriarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, peaks põhimõtteliselt kõnealuse artikli 21 lõike 1 alusel seda dokumenti vastuvõtvas liikmesriigis automaatselt tunnustatama, et see kodanik saaks seal tegutseda nimetatud eriala arsti kutsealal. Siiski tekib küsimus, kas asjaolu, et asjaomasel isikul ei ole lisaks liikmesriigis väljastatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, takistab sellist automaatset tunnustamist.
37.      Selle kohta tuleb märkida, et nimetatud artikli 21 lõikes 1 on kehtestatud nõue, et arsti kvalifikatsiooni tõendavad dokumendid „vastavad [muu hulgas
selle direktiivi artiklis 25] sätestatud koolituse miinimumnõuetele“. Artikli 25 lõikest 4 tuleneb, et „[l]iikmesriigid muudavad eriarsti õppe läbimise tõendamise sõltuvaks V lisa punktis 5.1.1 nimetatud üldarsti õppe läbimise tõendatusest“. Saksamaa Liitvabariigi puhul on selles punktis 5.1.1 nimetatud kahte tüüpi Saksa dokumenti, mis tõendavad üldarsti kvalifikatsiooni.(8)
38.      Nimetatud artikli 25 lõike 4 grammatiline tõlgendamine paistab eeldavat, et selle direktiivi V lisa punktis 5.1.2 nimetatud eriarsti kvalifikatsiooni automaatne tunnustamine on lahutamatult seotud selle lisa punktis 5.1.1 nimetatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendava dokumendi tunnustamisega, ning seab nõude, et eelnevalt oleks omandatud see dokument.
39.      Nimelt tuleb märkida, et direktiivi 2005/36 artikli 21 sätetes on üld- ja eriarsti kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletud alati koos. Täpsemalt ei ole nendes sätetes kordagi viidatud eraldi selle direktiivi V lisa punktile 5.1.2, mis käsitleb eriarsti kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente, vaid sellele on viidatud alati koos selle lisa punktiga 5.1.1, mis käsitleb üldarsti kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente.
40.      Nõnda on kõnealuse artikli 21 lõikes 1 käsitletud üldiselt arsti „kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente,“ täpsustades, et need võimaldavad asuda tegutsema üldarsti kutsealal ja eriarsti kutsealal. Peale selle, kuigi neid kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente on käsitletud V lisas kahes eraldi punktis, on need koondatud sama pealkirja „V.1. Arst“ alla, milles on kõigepealt loetletud üldarsti kvalifikatsiooni tõendavad dokumendid ning seejärel eriarsti kvalifikatsiooni tõendavad dokumendid.
41.      Lisaks tuleneb direktiivi 2005/36 artikli 24 pealkirjast endast („Üldarsti õpe“ (kohtujuristi kursiiv)), et üldarsti õpe on esmatähtis arsti kutsealal tegutsemiseks vajalike miinimumteadmiste ja ‑oskuste omandamise tagamiseks. Vastavalt selle artikli lõikele 2 kestab see üldarsti õpe vähemalt viis aastat, olles seega pikem kui kõikide eriarsti koolituste miinimumkestus.
42.      Üldarsti õppe käigus omandatud teadmised ja oskused, mida on kirjeldatud direktiivi
2005/36 artikli 24 lõikes 3, moodustavad seega põhja, mida ei õpetata selle direktiivi artiklis 25 kirjeldatud eriarstiõppe raames, kuid mis on ometigi hädavajalik eriarsti kutsealal tegutsemiseks, olenemata sellest, millise erialaga on tegemist.
43.      Direktiivi 2005/36 artikli 21 lõike 1 ja artikli 25 lõike 4 kontekstipõhise tõlgendamise raames tuleb juhtida tähelepanu selle direktiivi artikli 21 lõikele 6, mis sätestab, et „[k]õik liikmesriigid lubavad asuda tegutsema või tegutseda arsti[…] kutseala[l], kui taotlejal on V lisa punktides 5.1.1 [ja] 5.1.2 […] vastavalt sätestatud kvalifikatsiooni tõendav dokument, mis tunnistab, et asjakohane isik on oma koolituse käigus ja vastavalt vajadusele omandanud artikli 24 lõikes 3 […] sätestatud teadmised ning oskused“. See säte näitab selgelt, et eriarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument üksi ei taga, et asjaomane isik on omandanud kõnealused teadmised ja oskused, ning järelikult peab selle dokumendi automaatne tunnustamine olema lahutamatult seotud üldarsti kvalifikatsiooni tõendava dokumendi tunnustamisega.
44.      Viimasena on oluline meenutada, et automaatne tunnustamine on kohaldatav üksnes kõnealuse V lisa punktides 5.1.1 ja 5.1.2 loetletud arsti kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide suhtes, mille kohta
liikmesriigid on leidnud, et need tagavad koolituse miinimumnõuete täitmise. See kehtib ka kvalifikatsiooni tõendavate Saksa dokumentide kohta, mis on loetletud punktis 5.1.1 ja mida kaebajal ei ole. Seega ei saa kolmandas riigis saadud kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti automaatselt tunnustada vaatamata asjaolule, et liikmesriik on seda ühepoolselt tunnustanud oma riigisisese õiguse alusel vastavalt direktiivi 2005/36 artikli 2 lõikele 2.
45.      Viimase aspekti kohta tuleb mul teha mõni lisamärkus, seda enam, et mitu käesolevas asjas menetlusse astunud liikmesriiki on väljendanud kõhklusi seoses õiguslike tagajärgedega, mis võivad olla asjaolul, et liikmesriik tunnustab niisugust kolmandas riigis saadud haridust tõendavat dokumenti.
2.      Asjaolu, et liikmesriik tunnustab direktiivi 2005/36 artikli 2 lõike 2 alusel ühepoolselt haridust tõendavat dokumenti, õiguslikud tagajärjed
46.      Olenevalt kutsekvalifikatsiooni saamise kohast on kohaldatavad erinevad reeglid. Liidu liikmesriigi antud kutsekvalifikatsiooni, mis tõendab, et on edukalt läbitud koolitus, mis toimus peamiselt liidus, tunnustatakse lihtsamini kui kolmanda riigi välja antud diplomit. Direktiivi 2005/36 artikkel 1 sätestab nimelt, et see direktiiv „[tunnustab] teises liikmesriigis või teistes liikmesriikides […] saadud kutsekvalifikatsioone“(9). Selle direktiivi artikli 3 lõike 1 punkt c täpsustab veel, et kvalifikatsiooni tõendav dokument on „diplomid, tunnistused ja muud
[…] dokumendid, mis tõendavad peamiselt [liidus] omandatud kutsealase koolituse edukat läbimist“.(10) Kolmandas riigis saadud kutsekvalifikatsiooni kohta on liidu õiguses ette nähtud tunnustamine üksnes juhul, kui sellekohane otsus tehakse ühes liidu liikmesriigis vastavalt selle riigi õigusele.
47.      Nimelt näeb direktiivi 2005/36 artikli 2 lõige 2 ette, et iga liikmesriik „võib vastavalt oma õigusaktidele lubada liikmesriigi kodanikel, kellel on mujal kui selles liikmesriigis saadud kutsekvalifikatsiooni tõend, tegutseda oma territooriumil reguleeritud kutsealal artikli 3 lõike 1 punkti a mõistes“.(11) See säte lubab liikmesriikidel sõlmida kolmandate riikidega kahepoolseid kokkuleppeid kutsekvalifikatsioonide vastastikuse tunnustamise kohta. Niisiis on liikmesriikidel vabadus kehtestada selle tunnustamise tingimusi, kui täidetud on selle direktiivi III jaotise III peatükis reguleeritud valdkondlike kutsealade puhul nõutavad koolituse miinimumnõuded. Selle sätte sõnastusest nähtub siiski selgelt, et niisuguse riigisiseste õigusnormide alusel tunnustamise õiguslikud tagajärjed piirduvad asjaomase liikmesriigi territooriumiga ega saa luua kohustusi teistele liikmesriikidele.
48.      Seda tõlgendust kinnitab ka kohtuotsus Haim(12), milles Euroopa Kohus leidis, et nõukogu 25. juuli 1978. aasta direktiivi 78/687/EMÜ hambaarstide tegevust käsitlevate õigus- ja haldusnormide ühtlustamise kohta(13) artikli 1 lõiget 4, mis oli sõnastatud sarnaselt direktiivi 2005/36 artikli 2 lõikega 2,(14) tuli tõlgendada nii, et asjaolu, et üks liikmesriik tunnustab kolmandate riikide välja antud dokumente, isegi kui neid tunnustatakse ühes või mitmes liikmesriigis võrdväärsetena, ei tekita kohustust teistele liikmesriikidele. Käesoleva asja puhul tähendab see, et kõnealuse artikli 2 lõikega 2 on vastuolus see,
kui põhikohtuasja kaebaja saab tugineda asjaolule, et Saksa ametiasutused tunnustasid tema Tuneesias omandatud kutsekvalifikatsiooni, et kohustada Prantsuse ametiasutusi seda omakorda tunnustama vastavalt automaatse tunnustamise süsteemile.
49.      Selle sätte kohaldatavuse küsimusest eraldi tuleb tuua välja asjaolu, et direktiivi 2005/36 artikli 21 lõige 6 sätestab, et üldarstiõppega pakutavaid teadmisi ja oskusi peab „[omandama] koolituse käigus“,(15) mis välistab põhimõtteliselt sellised liikmesriigi ametiasutuste otsused, mille tulemusena samastataks kolmandas riigis läbitud koolitus liikmesriigis läbitud koolitusega. Teisisõnu eeldab see säte õppetegevust ühe õppeprogrammi raames. Seega saab üksnes liidus „läbitud“ arstikoolitus anda need teadmised ja oskused, mis on vajalikud automaatseks tunnustamiseks selle direktiivi artikli 21 lõike 1 alusel.
3.      Kolmandas riigis väljastatud kvalifikatsiooni tõendava dokumendi tunnustamise võimalus direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 3 alusel
50.      See ei tähenda siiski seda, et põhikohtuasja kaebaja olukorras oleval isikul, kes on saanud direktiivi 2005/36 artikli 3 lõike 1 punkti c tähenduses kvalifikatsiooni tõendava dokumendi kolmandas riigis, puudub võimalus tegutseda oma kutsealal mõnes teises liikmesriigis. Vastupidi, selle direktiivi artikli 3 lõige 3 sätestab, et „[k]olmanda riigi väljastatud kvalifikatsiooni tõendavaid dokumente käsitletakse kvalifikatsiooni tõendava dokumendina juhul, kui selle omanikul on selle liikmesriigi territooriumil, kes tunnustab seda kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti artikli 2 lõike 2 alusel, selle liikmesriigi poolt tõendatud kolmeaastane töökogemus asjaomasel kutsealal.“(16)
51.      Kolmandas riigis omandatud kutsekvalifikatsiooni tunnustamine on seega reguleeritud üsna rangete sätetega. Liidu kodanik, kellel on selline kutsekvalifikatsioon, saab tugineda direktiivi 2005/36 artikli 3 lõikele 3 üksnes kahel tingimusel: esiteks peab diplomit olema tunnustanud üks liidu liikmesriik oma riigisiseste õigusnormide
alusel ning teiseks peab kutsekvalifikatsiooni omaval isikul olema kolmeaastane kutsealane töökogemus esimeses liikmesriigis, kus seda kvalifikatsiooni on tunnustatud. Selle teise tingimusega on selgelt soovitud vältida seda, et kodanikud kuritarvitavad selle direktiivi süsteemi või üritavad hoida selle eeskirjadest kõrvale „tunnustamise tunnustamise“ teel.(17)
52.      Selle „tunnustamise tunnustamise“ korra suhtes kehtivad aga konkreetsed eeskirjad. Esiteks kehtib selle tunnustamise suhtes ainuüksi direktiivi 2005/36 III jaotise I peatüki üldsüsteem.(18) Iga liikmesriik peab seega tunnustama kolmanda riigi kvalifikatsiooni, mida on eelnevalt liidus tunnustatud, kuid tal ei ole automaatse tunnustamise kohustust. Selle eeskirja tagajärjeks on kõigepealt see, et teisel liikmesriigil on lubatud kindlustada korvamismeetmete teel, et kolmanda riigi diplomi omanikul on nii selle direktiiviga nõutav koolituse miinimumtase kui ka koolituse tase, mis on liidu miinimumnõuetest kõrgem ja mida asjaomane riik on otsustanud oma riigi kodanikelt nõuda. Teiseks ei ole teine liikmesriik kohustatud pakkuma valikut kahe korvamismeetme vahel, kui ta on tuvastanud koolituste vahel olulisi erinevusi. Vastavalt nimetatud direktiivi artiklile 14 võib riik otsustada, mis tüüpi korvamismeedet ta nõuab: kas sobivustesti või kohanemisaja läbimist.
53.      Eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimuse analüüsimisel tuleb nentida, et kuigi Saksa ametiasutused tunnustasid põhikohtuasja kaebaja Tuneesia kutsekvalifikatsiooni vastavalt direktiivi 2005/36 artikli 2 lõikele 2, on põhikohtuasja pooled siiski eriarvamusel selles, kas põhikohtuasja kaebaja on tegelikult
omandanud kolmeaastase kutsealase töökogemuse Saksamaa territooriumil. Seetõttu tuleb täpsema teabe puudumisel lähtuda eeldusest, et põhikohtuasja kaebaja ei täida üht kahest selle direktiivi artikli 3 lõikega 3 kehtestatud nõudest.
C.      Põhikohtuasja kaebaja võimalus tugineda tunnustamise üldsüsteemile
54.      Järgmisena tekib küsimus, kas liidu kodanik, kes on eelotsuse küsimuses kirjeldatud olukorras, võib siiski tugineda haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemile. Nagu nähtub direktiivi 2005/36 artiklist 10, on see süsteem oma olemuselt täiendav, sest seda „kohaldatakse kõikide kutsealade suhtes, mida ei reguleerita käesoleva jaotise II ja III peatükiga, ja […] juhtudel, mil taotleja eri ja erandlikel põhjustel ei vasta nendes peatükkides sätestatud tingimustele“.
55.      Esimene nimetatud tingimus paistab minu arvates olevat käesolevas asjas a priori täidetud, sest kolmandas riigis läbitud arstikoolitust  ei reguleerita direktiivi 2005/36 asutamisvabadust käsitleva III jaotise II ja III peatükiga. Konkreetsemalt, nagu ma oma analüüsi käigus selgitasin, ei ole automaatse tunnustamise süsteem käesolevas asjas kohaldatav, kuna põhikohtuasja kaebajal ei ole ühtegi selle direktiivi V lisa punktis 5.1.1 nimetatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti. Teisisõnu: asjaolu, et Saksa ametiasutused tunnustavad põhikohtuasja kaebaja Tuneesia diplomit kõnealuse direktiivi artikli 2 lõike 2 alusel, ei muuda seda diplomit üheks nimetatud punktis loetletud Saksa diplomiks.
56.      Sellegipoolest tuleb juhtida tähelepanu asjaolule, et direktiivi 2005/36 artiklis 10 on esitatud teatud erijuhtumid, sest see näeb ette kvalifikatsiooni tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemi kohaldamise üksnes „eri- ja erandlikel“ juhtudel, mis on selles sättes sõnaselgelt loetletud.(19) Tegemist on teisega kahest kumulatiivsest tingimusest. Selle artikli 10 punktis d viidatud olukord võiks osutuda käesolevas asjas asjakohaseks, kuivõrd see puudutab arsti, kes peab sooritama selle direktiivi „V lisa [punkti 5.1.1] all loetletud kutsenimetus[e] saamiseks läbitud […] koolitus[e]“. Oluline on siiski märkida, et selles sättes on oluline täpsustus: üldsüsteem on kohaldatav „üksnes vastava eriala tunnustamise eesmärgil“.
57.      Kahtlen aga, et see tingimus on käesolevas asjas täidetud, sest kaebaja ei taotle mitte üksnes oma anestesioloogia eriala kutsekvalifikatsiooni tunnustamist, mille ta omandas liikmesriigis, vaid ka kolmandas riigis omandatud üldarsti kvalifikatsiooni tunnustamist. Järelikult takistab juba selle sätte sõnastus minu arvates selle kohaldamist käesolevas asjas. Lisaks ei ilmne põhikohtuasja kaebaja seisukohtadest, et see väidaks ja tõendaks „eri ja erandliku“ põhjuse olemasolu direktiivi 2005/36 artikli 10 tähenduses, mis põhjendaks tunnustamise üldsüsteemi kohaldamist.
58.      Minu arvates on ka kontekstipõhisele tõlgendamisele tuginevaid kaalutlusi, mis räägivad vastu direktiivi 2005/36 artikli 10 punkti d kohaldamisele. Nagu ma eelnevates punktides selgitasin, näeb see direktiiv oma artikli 3 lõikes 3 ette erimenetluse, mis võimaldab kolmandate riikide kutsekvalifikatsioonide tunnustamist ning mille kohaselt peab asjaomane isik tegutsema asjaomasel kutsealal vähemalt kolm aastat selle liikmesriigi territooriumil, kus tema kvalifikatsiooni esimesena tunnustati selle direktiivi artikli 2 lõike 2 alusel. Kui see tingimus on täidetud, tunnustatakse tema kutsekvalifikatsiooni üldsüsteemi raames. Seda tõsiasja arvestades on raske mõista, miks direktiiv 2005/36 peaks nägema ette paralleelse, palju lihtsama viisi, mis võimaldaks sama tunnustamise süsteemi kohaldamist. Olen arvamusel, et kõnealuse artikli 10 punkti d alternatiivne kohaldamine selleks, et hõlbustada
niisuguses olukorras nagu käesolevas asjas selliste kutsekvalifikatsioonide tunnustamist, mis on omandatud kolmandates riikides omandatud,
võtaks selle artikli 3 lõikelt 3 kogu soovitava toime.
59.      Lisaks sellele tuleb arvesse võtta asjaolu, et kõnealust artiklit 10, mis kujutab endast erandit, tuleb tõlgendada kitsalt.(20) Nimelt nähtub ettevalmistavatest materjalidest, et komisjoni esialgses ettepanekus ei mainitud mitte kordagi ei mõistet „eri ja erandlikud põhjused“ ega direktiivi 2005/36 artikli 10 punkte a–g.(21) See mõiste ja need sätted lisati nõukogu initsiatiivil. Nõukogu põhjendustest nähtub, et ta leidis, et komisjoni algne ettepanek selle direktiivi artikli 10 kohta oli liiga laiaulatuslik.(22)
60.      Selles kontekstis tuleb mainida kohtuotsust Angerer,(23) milles Euroopa Kohus leidis, et direktiivi 2005/36 ülesehitus, eesmärk ja kujunemislugu ei luba mõiste
„eri ja erandlikud põhjused“ laia tõlgendamist.(24) Lisaks asjaolule, et teised selle direktiivi artikli 10 punkti d kohaldamistingimused ei ole käesolevas asjas ilmselgelt täidetud, võin selle Euroopa Kohtu seisukohaga vaid nõustuda. Ma ei näe, kuidas seda sätet saaks tõlgendada nii, et selle kohaldamisala võiks hõlmata käesoleva asja asjaolusid.
61.      Eespool esitatud põhjustel leian, et direktiivi 2005/36 artikli 10 punkt d ei ole kohaldatav käesoleva asja asjaolude suhtes.
62.      Eespool esitatud kaalutlusi arvestades tuleb analüüsi antud staadiumis vahepealse järeldusena tõdeda, et käesolevas asjas ei ole kohaldatavad ei automaatse tunnustamise süsteem ega tunnustamise üldsüsteem.
63.      Asjaolu, et üheski direktiivi 2005/36 sättes ei ole viidatud niisugusele olukorrale nagu see, mida kirjeldas eelotsusetaotluse esitanud kohus, annab põhimõtteliselt võimaluse tugineda vahetult esmasele õigusele ning konkreetsemalt ELTL artiklitele 45 ja 49, mis reguleerivad töötajate vaba liikumist ja asutamisvabadust,(25) ning seda analüüsin ma üksikasjalikult käesoleva ettepaneku järgnevas osas.
D.      Põhikohtuasja kaebaja võimalus tugineda põhivabadustele
64.      Eespool esitatud analüüsist tuleneb, et direktiiv 2005/36 ei ole kohaldatav juhul, kui liidu kodanikust kutsetöötaja soovib asuda tööle teise liikmesriiki, suutmata tõendada selle direktiivi artikli 3 lõikega 3 nõutavat kolmeaastast töökogemust liikmesriigis, kes tunnustas kolmanda riigi kutsekvalifikatsiooni.(26)
65.      Siiski tuleb meelde tuletada, et direktiivi 2005/36 eesmärk ei ole muuta kutsekvalifikatsioonide tunnustamist keerulisemaks olukordades, mis ei kuulu selle direktiivi kohaldamisalasse, ning sellel ei saa olla niisugust mõju.(27) Selle direktiiviga ette nähtud automaatse tunnustamise süsteem nimelt täiendab põhivabadustega tagatud õigusi, kuid ei asenda nende sätete alusel teostatavat hindamist. Sellest tuleneb, et väljaspool kõnealuse direktiivi kohaldamisala,(28) sealhulgas juhul, kui kutsekvalifikatsioonide tunnustamise tingimused ei ole täidetud,(29) saab kutsetöötaja tugineda põhivabadustele.(30)
66.      Nagu Euroopa Kohus otsustas kohtuotsuses Vlassopoulou,(31) võivad riigisisesed kvalifikatsioonitingimused, isegi kui neid kohaldatakse ilma kodakondsuse alusel diskrimineerimiseta, takistada teiste liikmesriikide kodanikel oma asutamisvabaduse teostamist,(32) ning hilisem kohtupraktika jõudis samale järeldusele seoses töötajate vaba liikumisega.(33) Sellest tuleneb, et kui liidu liikmesriigilt on taotletud luba tegeleda kutsealaga, millel tegevuse alustamise tingimuseks on riigisiseste õigusnormide kohaselt kutsealase diplomi või kutsekvalifikatsiooni omamine, peab see liikmesriik võtma arvesse diplomeid, tunnistusi ja muid tõendavaid dokumente ning asjakohast kutsealast töökogemust, võrreldes ühelt poolt nende dokumentidega tõendatud pädevust ja seda kogemust ning teiselt poolt riigisiseste õigusnormidega nõutavaid teadmisi ja kvalifikatsiooni.(34)
67.      Kohtuotsuses Hocsman(35) leidis Euroopa Kohus, et kohtuotsuses Vlassopoulou välja kujundatud tunnustamise põhimõtted on kohaldatavad ka kolmandas riigis omandatud kvalifikatsioonide suhtes. Kohtuotsuses Hocsman oli tegemist arstiga, kelle Argentina üldarstidiplomit oli ühes liikmesriigis tunnustatud selle liikmesriigi diplomiga võrdväärsena, võimaldades tal seega jätkata eriarstiõpinguid selles samas liikmesriigis ning saada seal eriarsti diplomi, mida oleks tunnustatud liidu õiguse alusel võrdväärsena, kui alusdiplom oleks samuti olnud välja antud mõnes liikmesriigis. Neil asjaoludel on oluline märkida, et eespool viidatud kohtuotsuses Haim kordas Euroopa Kohus selles kohtupraktikas välja kujundatud põhimõtete kehtivust, vaatamata järeldusele, et asjaolu, et üks liikmesriik tunnustab ühepoolselt kolmandate riikide väljastatud dokumente,
ei tekita sellist kohustust teistele liidu liikmesriikidele.(36)
68.      Selle kohtupraktika tagajärjeks on see, et kutsetöötaja teadmiste ja kvalifikatsiooni hindamisel olukordades, mis ei kuulu direktiivi 2005/36 kohaldamisalasse, on vastuvõttev liikmesriik kohustatud võtma arvesse kõiki teiste liidu liikmesriikide väljastatud asjakohaseid dokumente teadmiste ja kvalifikatsioonide kohta,(37) eelkõige dokumente võrdväärsuse kohta, olenemata sellest, kus koolitus läbi viidi, sealhulgas juhul, kui see toimus kolmandates riikides, ning olenemata selle koolituse nimetusest teises liikmesriigis või kolmandas riigis, ning vastuvõttev liikmesriik peab samuti võtma arvesse kogu asjakohast kutsealast töökogemust, eelkõige seda kogemust, mis on omandatud erialase koolituse raames.(38)
69.      Kui sellise võrdleva hindamise tulemusel jõutakse järeldusele, et teadmised ja kvalifikatsioon vastavad riigisiseste õigusnormide nõuetele, on liikmesriik kohustatud tunnistama, et kvalifikatsioon vastab nendes õigusnormides sätestatud tingimustele.(39) Võrdleva hindamise käigus võib arvesse võtta üksnes objektiivseid erinevusi.(40) Kui taotleja teadmised ja kvalifikatsioon, mis on tõendatud diplomiga ja asjakohase töökogemusega, ei ole võrdväärsed või kui need vastavad vaid osaliselt vastuvõtvas liikmesriigis nõutavatele teadmistele ja kvalifikatsioonile, peab see liikmesriik täpsustama, milline koolitus on puudu, et võimaldada taotlejal oma koolitust täiendada või läbida uus koolitus.(41) Vastuvõtva liikmesriigi nõutavad korvamismeetmed ei tohi olla ebaproportsionaalsed.(42)
70.      Leian, et erinev tõlgendamine ei hõlbustaks EL toimimise lepinguga tagatud põhivabaduste tegelikku kasutamist. Selle kohta tuleb meenutada, et liidu õigusega on kehtestatud kohustus põhjendada riigisiseseid otsuseid, mis mõjutavad asutamislepinguga isikutele antud põhiõiguse kasutamist.(43) Seega peab niisugusel taotlejal nagu põhikohtuasja kaebajal olema võimalik teada saada keeldumise aluseks olevad põhjused, eelkõige see, mis koolitus tal puudub.(44)
71.      Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb, et teises liidu liikmesriigis omandatud teadmiste ja kvalifikatsioonide tunnustamata jätmine võib takistada kutsetöötajate vaba liikumist ja asutamisvabadust, isegi kui riigisiseseid norme kohaldatakse ilma kodakondsuse alusel diskrimineerimiseta.(45) Vastuvõttev liikmesriik ei saa seega eirata teises liidu liikmesriigis omandatud teadmisi ja kvalifikatsioone. Leian, et sama peab kehtima ka kolmandas riigis omandatud teadmiste ja kvalifikatsioonide kohta, mida on teises liikmesriigis võrdväärsetena tunnustatud, ning vastuvõttev liikmesriik ei saa seega neid kvalifikatsioone eirata. Nimelt ei tohi selleks vastu võetud riigisisesed õigusnormid endast kujutada liidu õigusega tagatud põhivabaduste tegeliku kasutamise õigustamatut takistust.(46)
72.      Leian, et niisuguses olukorras nagu käesolevas asjas, kus liidu kodanikust kutsetöötaja läbitud eriarsti koolitus iseenesest täidab direktiivi 2005/36 alusel automaatse tunnustamise tingimusi ning kus kolmandas riigis läbitud üldarsti koolitust on teises liikmesriigis tunnustatud võrdväärsena, on tegutsemisruum, mis lubaks põhivabadusi põhjendatult piirata, kitsas. Seda enam, et selle direktiivi artikli 2 lõike 2 kohaselt on liikmesriigid kolmandates riikides omandatud kutsekvalifikatsioonide ühepoolse tunnustamise käigus kohustatud arvestama arsti kutseala suhtes ette nähtud „koolituse miinimumnõudeid“, mis välistab põhimõtteliselt selle, et rahvatervise ning avaliku julgeoleku kaitse liidus oleks ohus.
Sellest vaatepunktist lähtudes mõtlen tõsiselt, kas ei oleks õiglane ja asjakohane leida, et niisugustel asjaoludel eeldatakse üldarstikoolituse võrdväärsust vastuvõtvas liikmesriigis.(47) Selle kohta pean tarvilikuks nentida, et ükski huvitatud pooltest ei esitanud veenvaid argumente, mis selle tõlgenduse kahtluse alla seaks.
73.      Igal juhul ei saa vastuvõttev liikmesriik tugineda praktilistele või halduslikele raskustele selleks, et õigustada asjaolu, et ta ei viinud läbi hindamist, mida ta on kohustatud tegema vastavalt kohtuotsusele Vlassopoulou.(48) Selliseid põhivabadusi nagu töötajate vaba liikumine ja asutamisvabadus tuleb tõlgendada nii, et need kohustavad vastuvõtvat liikmesriiki hindama taotleja kutsekvalifikatsioonidega tõendatud teadmisi ja koolitust. Selle käigus peab vastuvõttev liikmesriik, nagu ma käesolevas ettepanekus märkisin, võtma arvesse kõiki diplomeid, tunnistusi ja muid tõendavaid dokumente ning asjasse puutuvat töökogemust. Selle hindamise läbiviimisest keeldumine praktiliste või haldusalaste raskuste tõttu kujutaks juba iseenesest eespool nimetatud vabaduste põhjendamatut piiramist.
VI.    Ettepanek
74.      Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’ (Prantsusmaa kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. septembri 2005. aasta direktiivi 2005/36/EÜ kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta
tuleb tõlgendada nii, et
liikmesriigi pädevad ametiasutused peavad teises liikmesriigis väljastatud eriarsti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti, mis on nimetatud selle direktiivi V lisa punktis 5.1.2, tunnustama selle direktiivi artiklis 21 määratletud automaatse tunnustamise süsteemi alusel üksnes juhul, kui selle dokumendi omanikuks olev arst tõendab samuti, et tal on liikmesriigis väljastatud üldarsti kvalifikatsiooni tõendav dokument, mida on nimetatud sama direktiivi V lisa punktis 5.1.1. See tõlgendus ei takista võimalust tunnustada niisuguse üldarsti kvalifikatsiooni tõendava dokumendi puudumisel eriarsti kvalifikatsiooni tõendavat dokumenti direktiivi 2005/36 III jaotise I peatükis määratletud haridust tõendavate dokumentide tunnustamise üldsüsteemi alusel või vajaduse korral ELTL artiklite 45 või 49 alusel.
1      Algkeel: prantsuse.
2      ELT 2005, L 255, lk 22.
3      ELT 2013, L 354, lk 132.
4      Vt 8. juuli 2021. aasta kohtuotsus Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (C‑166/20, EU:C:2021:554, punkt 25) ja 3. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (üldarsti koolitus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punkt 34).
5      Von Lewinski, K., Europarecht (Schulze/Janssen/Kadelbach), 4. trükk, Baden-Baden 2020, punkt 72.
6      Vt 30. aprilli 2014. aasta kohtuotsus Ordre des architectes (C‑365/13, EU:C:2014:280, punktid 21 ja 22).
7      Vt 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus LG ja MH (omaenda kuritegeliku raha pesu) (C‑790/19, EU:C:2021:661, punkt 47) ja 16. märtsi 2023. aasta kohtuotsus Colt Technology Services jt (C‑339/21, EU:C:2023:214, punkt 39).
8      Nagu ma märkisin käesoleva ettepaneku punktis 14, on need „Zeugnis über die Ärztliche Prüfung“ ja „Zeugnis über die Ärztliche Staatsprüfung und Zeugnis über die Vorbereitungszeit als Medizinalassistent, soweit diese nach den deutschen Rechtsvorschriften noch für den Abschluss der ärztlichen Ausbildung vorgesehen war.“
9      Kohtujuristi kursiiv.
10      Kohtujuristi kursiiv.
11      Kohtujuristi kursiiv.
12      9. veebruari 1994. aasta kohtuotsus (C‑319/92, EU:C:1994:47, punktid 20 ja 21).
13      EÜT 1978, L 233, lk 10; ELT eriväljaanne 06/01, lk 76.
14      Direktiivi 78/687 artikli 1 lõige 4 sätestas: „Käesolev direktiiv ei piira liikmesriikide õigust anda vastavalt siseriiklikele eeskirjadele oma territooriumil välja luba, mis annab mujal kui liikmesriigis saadud diplomi, tunnistuse või muu kvalifikatsiooni tõendava dokumendi omanikule õiguse hambaarstina tegutsemist alustada ja tegutseda.“ (Kohtujuristi kursiiv).
15      Kohtujuristi kursiiv.
16      Kohtujuristi kursiiv.
17      Vt selle kohta Bethourd, F., „La reconnaissance des qualifications professionnelles“, Dossiers de droit européen, nr 30, Genf 2016, lk 104 jj.
18      Vt selle kohta Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, lk 25.
19      Vt EFTA Kohtu 25. märtsi 2021. aasta otsus Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, punkt 60).
20      Vt kohtujurist Kokott’i ettepanek kohtuasjas komisjon vs. Ühendkuningriik (C‑346/08, EU:C:2009:772, punkt 15).
21      Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (KOM(2002) 119 (lõplik)) (EÜT 2002, C 181 E, lk 183).
22      Nõukogu 21. detsembri 2004. aasta ühine seisukoht (EÜ) nr 10/2005, toimides asutamislepingu artiklis 251 sätestatud korras eesmärgiga võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv kutsekvalifikatsioonide tunnustamise kohta (ELT 2005, C 58 E, lk 1 ja 119).
23      16. aprilli 2015. aasta kohtuotsus (C‑477/13, EU:C:2015:239).
24      16. aprilli 2015. aasta kohtuotsus Angerer (C‑477/13, EU:C:2015:239, punktid 27 jj).
25      Vt 2. märtsi 2023. aasta kohtuotsus A (koolieelse lasteasutuse õpetaja) (C‑270/21, EU:C:2023:147, punkt 66).
26      Vt selle kohta Guide de l’utilisateur – Directive 2005/36/CE: tout ce que vous voulez savoir sur la reconnaissance des qualifications professionnelles, lk 8, 25 ja 28.
27      Vt 22. jaanuari 2002. aasta kohtuotsus Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punkt 26).
28      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 46).
29      Vt 22. jaanuari 2002. aasta kohtuotsus Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, punkt 31).
30      Vt selle kohta Zaglmayer, B., Anerkennung von Gesundheitsberufen in Europa, Viin 2016, lk 184 jj; vt ka EFTA Kohtu 25. märtsi 2021. aasta otsused Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, punktid 60 ja 61) ja Martinez Haugland (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, punkt 83).
31      7. mai 1991. aasta kohtuotsus (C‑340/89, EU:C:1991:193; edaspidi „kohtuotsus Vlassopoulou“).
32      Kohtuotsus Vlassopoulou (punkt 15) ja 8. mai 2008. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (C‑39/07, EU:C:2008:265, punkt 37).
33      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 52).
34      Vt kohtuotsus Vlassopoulou (punkt 16).
35      14. septembri 2000. aasta kohtuotsus (C‑238/98, EU:C:2000:440).
36      9. veebruari 1994. aasta kohtuotsus Haim (C‑319/92, EU:C:1994:47, punkt 26).
37      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 54).
38      Vt selle kohta Peeters, M., „Free Movement of Medical Doctors: The New Directive 2005/36/EC on the Recognition of Professional Qualifications“, European Journal of Health Law, vol. 12, nr 4, oktoober 2005, lk 377 jj, milles on väidetud, et liikmesriik ei saa lihtsalt keelduda kolmandas riigis omandatud diplomi tunnustamisest.
39      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 57) ja 3. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (üldarsti koolitus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punkt 43).
40      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 56).
41      EFTA Kohtu 25. märtsi 2021. aasta otsus Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, punkt 70).
42      Vt 3. märtsi 2022. aasta kohtuotsus Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (üldarsti koolitus) (C‑634/20, EU:C:2022:149, punkt 45).
43      Vt 15. oktoobri 1987. aasta kohtuotsus Heylens jt (222/86, EU:C:1987:442, punkt 17), kohtuotsus Vlassopoulou (punkt 22) ja 2. aprilli 1998. aasta kohtuotsus Norbrook Laboratories (C‑127/95, EU:C:1998:151, punkt 103).
44      EFTA Kohtu 25. märtsi 2021. aasta otsus Lindberg (E‑3/20, EFTA Court Report 2021, punkt 69).
45      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 53).
46      Vt 6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, punkt 52).
47      Vt analoogia alusel EFTA Kohtu 25. märtsi 2021. aasta otsus Martinez Haugland (E‑4/20, EFTA Court Report 2021, punkt 51).
48      Vt eelkõige 16. detsembri 1986. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka (124/85, EU:C:1986:490, punkt 12), 12. juuli 1990. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia (C‑128/89, EU:C:1990:311, punkt 22), 27. novembri 2008. aasta kohtuotsus Papillon (C‑418/07, EU:C:2008:659, punkt 54) ja 3. juuli 2019. aasta kohtuotsus Delfarma (C‑387/18, EU:C:2019:556, punkt 30).