62006CC0262_SL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Uvod
1. 27. februarja 2007 sem predstavil svoje sklepne predloge v zadevi Telefónica 02 proti Češki republiki,(2) v kateri je Obvodní Soud pro Prahu 3 (okrožno sodišče prve stopnje v okrožju 3 v Pragi) zastavilo več vprašanj v zvezi s telekomunikacijami v Evropski uniji. V njih se je med gledališkimi platni pojavila prehodna ureditev, imenovana „novi regulativni okvir“,(3) ki je bila sprejeta 7. marca 2002 in objavljena 24. aprila 2002,(4) vendar je nisem uporabil za sceno, ker to ni bilo potrebno za odločitev o sporu o glavni stvari.
2. V tem primeru pa nemško Bundesverwaltungsgericht (zvezno upravno sodišče) na podlagi člena 234 ES predlaga libreto, v katerem navedena prehodna ureditev igra glavno vlogo, saj zahteva, da se razjasni obseg obveznosti držav članic iz člena 27, prvi odstavek, prvi stavek, Okvirne direktive in iz člena 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah, da začasno ohranijo obveznosti, ki jih prejšnja ureditev nalaga nekaterim operaterjem.
3. Bundesverwaltungsgericht dvomi, ali ta nadaljnja veljava vpliva na obveznosti, ki jih neposredno ustvarja zakon, ali nasprotno le podaljša tiste, ki izhajajo iz posameznega akta, in se sprašuje, ali gre za ureditev, ki za cene, ki jih za ponujanje storitev govorne telefonije prevladujoče podjetje zaračunava uporabnikom, določa predhodno odobritev (prvo vprašanje).
4. Poleg ugotovitve, da člen 27 Okvirne direktive in člen 16 Direktive o univerzalnih storitvah ne zahtevata ohranitve obveznosti, ki temeljijo na zakonu, želi predložitveno sodišče v vsakem primeru vedeti, ali jo dovoljujeta in ne zahtevata popolne uskladitve ter dajeta državam članicam zadostno diskrecijo (drugo vprašanje).
II – Pravni okvir
A – Skupnostna ureditev
5. Ukrepi Skupnosti na področju telekomunikacij so bili sprejeti v dveh stopnjah: ena je nastala v zgodnjih devetdesetih letih preteklega stoletja zaradi nastanka prožnosti trga in približanja nacionalnih ureditev, drugo pa je sprožil nastanek pravil za učinkovito konkurenco,(5) ki so se izkristalizirala v navedenem „novem regulativnem okviru“.(6)
6. Med obema stopnjama je bila sprejeta Direktiva 98/10/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 1998 o uporabi sistema zagotavljanja odprtosti omrežij (ONP) pri govorni telefoniji in o univerzalnih storitvah za telekomunikacije v konkurenčnem okolju.(7) Njen člen 17 z naslovom „Načela za določitev cen“ je nacionalnim regulativnim organom naložil obveznost, da zagotovijo, da podjetja s pomembno tržno močjo določijo cene glede na stroške (odstavka 1 in 2),(8) neodvisno od vrste uporabe, ki si jo izbere uporabnik, razen če zahteva drugačne storitve ali drugačne dodatne storitve, ko morajo biti dodatne cene prikazane ločeno (odstavka 3 in 4). Spremembe cen lahko začnejo veljati šele po preteku določenega časa po javni objavi (odstavek 5). Državam članicam pa ni bilo treba izpolnjevati teh zahtev za geografska območja, na katerih je delovala učinkovita konkurenca (odstavek 6).
7. „Nov regulativni okvir“ telekomunikacij, katerega namen je „zagotovit[ev] nadaljnje veljave obstoječih sporazumov in preprečit[ev] pravne praznine“ (dvanajsta uvodna izjava Direktive o dostopu), skrbi za ohranjanje obveznosti, določenih v prejšnji ureditvi, do sprememb teh obveznosti.
8. Za ta splošen namen člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive določa, da države članice ohranijo „vse obveznosti po nacionalni zakonodaji iz člena 7 [Direktive o dostopu(9) ] in člena 16 [Direktive o univerzalnih storitvah], dokler nacionalni regulativni organ ne odloči o teh obveznostih v skladu s členom 16 te direktive.“
9. Natančneje, člen 16(1) Direktive o univerzalnih storitvah ohranja obveznosti držav Skupnosti v zvezi z
„a) maloprodajnimi tarifami za zagotavljanje dostopa do javnega telefonskega omrežja in njegovo uporabo, določenimi po členu 17 Direktive 98/10/ES
[…]
dokler se ne opravi pregled in sprejme odločitev v skladu s postopkom iz odstavka 3 tega člena.“
10. Ta odstavek 3 se sklicuje na postopek iz člena 16 Okvirne direktive, v skladu s katerim nacionalni regulativni organi v sodelovanju z organi za konkurenco izvedejo analizo upoštevnih trgov (odstavek 1) in ločijo dejansko konkurenčne trge od tistih, ko to niso, da bi obveznosti, ki so bile v preteklosti naložene prevladujočim podjetjem, na prvih preklicali, na drugih pa jih ohranili ali spremenili (odstavki 2, 3 in 4).
B – Nemška zakonodaja
11. Člen 25(1) Telekommunikationsgesetz (zakon o telekomunikacijah, v nadaljevanju: TKG) z dne 25. julija 1996(10) je s sklicevanjem na člene 24 in od 27 do 31 tega zakona zahteval pridobitev upravnega dovoljenja za cene, ki so jih prevladujoča podjetja skušala zaračunavati končnim uporabnikom za opravljanje telefonskih storitev, ter druge elemente, ki so bili vsebovani v splošnih pogodbenih pogojih. Člen 24(1) je njihovo višino vezal na stroške zagotavljanja storitev.
12. Člen 150(1) TKG z dne 22. junija 2004(11) podaljšuje veljavnost obveznosti, ki za to vrsto podjetij izhajajo iz TKG 1996, dokler jih ne bodo nadomestile nove odločbe, sprejete v skladu z drugim delom zakona iz leta 2004, ki ureja način, na katerega se morajo trgi določiti in analizirati.
III – Dejansko stanje in spor o glavni stvari
13. Družba Deutsche Telekom AG je družba za telekomunikacije, ki deluje v Nemčiji, kjer s pomočjo fiksnega omrežja ponuja storitve govorne telefonije.
14. Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (regulativni organ za telekomunikacije in pošto)(12) je 8. junija 2004 odločil, da je bilo za cene tega podjetja in nanje nanašajoče se določbe iz splošnih pogodbenih pogojev potrebno pridobiti dovoljenje v skladu s členom 25(1) TKG 1996.
15. Po tem, ko je stopil v veljavo TKG 2004, je družba Deutsche Telekom, s tem da se je sklicevala na njegov člen 150(1), vložila tožbo, s katero je izpodbijala veljavnost obveznosti iz odločbe z dne 8. junija 2004.
16. Verwaltungsgericht (upravno sodišče) iz Kölna je s sodbo z dne 15. septembra 2005 tožbi ugodilo z obrazložitvijo, da se prehodna določba iz člena 150(1) TKG 2004 nanaša le na obveznosti, za katere ni potreben drug akt o izvajanju in so popolne, kar pa ne velja za člen 25(1) TKG 1996.
17. Toženi državni organ je pri Bundesverwaltungsgericht vložil zahtevo za revizijo, s katero je zagovarjal veljavnost prejšnjih obveznosti, dokler se v skladu s TKG 2004 ne odloči o nujnosti dovoljenja za cene, določene strankam.
IV – Vprašanji za predhodno odločanje
18. Predložitveno sodišče meni, da zahtevek družbe Deutsche Telekom nima podlage v nemškem pravu,(13) toda ker ne ve, ali pravo Skupnosti privede do enakega zaključka, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo naslednji vprašanji:
„1. Ali je treba člen 27, prvi odstavek, prvi stavek, [Okvirne direktive] in člen 16(1)(a) [Direktive o univerzalnih storitvah] razlagati tako, da je treba začasno ohraniti zakonsko obveznost prejšnjega nacionalnega prava, ki zahteva pridobitev upravnega dovoljenja za maloprodajne cene storitev govorne telefonije, ki jih za končne uporabnike opravi podjetje s prevladujočim položajem na upoštevnem trgu, in posledično tudi upravni akt, s katerim se ugotovi obstoj te obveznosti odobritve?
V primeru, da je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
2. Ali pravo Skupnosti nasprotuje taki daljnosežni ohranitvi navedene zakonske zahteve in upravnega akta?“
V – Postopek pred Sodiščem
19. Predložitveni sklep je bil v sodnem tajništvu Sodišča vložen 15. junija 2006. Nemška, belgijska, italijanska in litovska vlada, stranki v postopku v glavni stvari in Komisija so vložile pisna stališča, zadnje tri so na obravnavi dne 7. junija 2007 predstavile tudi ustna stališča.
VI – Analiza vprašanj za predhodno odločanje
A – Prvo vprašanje za predhodno odločanje
20. Čas spet igra pomembno vlogo v zadevi, predloženi Sodišču.(14) Glavni predmet tega predloga za sprejetje predhodne odločbe v bistvu zajema dve vprašanji: eno se nanaša na razjasnitev, ali prehodna ohranitev obveznosti, ki jih ima prevladujoče podjetje na svojem področju v skladu s prejšnjo ureditvijo do sprejetja posebne odločbe zajema vse obveznosti, ali nasprotno izključuje tiste, ki so splošne in abstraktne, ker izhajajo iz določenega predpisa. Rešitev tega problema je odvisna od pomena člena 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in člena 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah.
21. Drugi problem se nanaša na člen 25(1) TKG 1996 in na ugotovitev, ali zahteva, da se pridobi dovoljenja za cene, ki jih prevladujoče podjetje na področju telefonskih storitev določi svojim strankam, pomeni obveznost, ki se mora glede na navedene določbe Okvirne direktive in Direktive o univerzalnih storitvah ohraniti na podlagi nove ureditve, katere smisel je zajet tudi v členu 150(1) TKG 2004.
22. Preden nadaljujem in da bi začrtal razpravo o predlogu za sprejetje predhodne odločbe, je treba pozornost usmeriti na to, kar je na obravnavi izpostavila družba Deutsche Telekom, ko je navedla, da se analiza ne bi smela osredotočiti na obliko (splošna določba ali posamezen akt), v kateri se prevladujočim operaterjem nalaga obveznosti, temveč na njeno materialno vsebino. V skladu s tem meni, da naj bi nemški zakonodajalec, s tem ko je zahteval dovoljenje za cene za govorno telefonijo, presegel namen ureditve Skupnosti. S to navedbo se oddaljuje od meja, v katerih sta bili zastavljeni vprašanji za predhodno odločanje, in ne upošteva obsega člena 17 Direktive 98/10, v skladu s katerim se nacionalnim regulativnim organom naloži obveznost zagotoviti, da podjetja s pomembno tržno močjo na trgu določijo cene glede na stroške, ne da bi zato morali določiti a posteriori
nadzor ali prepovedati ex ante nadzor. Državni organi v zvezi s tem prosto izbirajo.
23. Tudi zaradi ustne razprave moram navesti še nekaj dodatnih idej: pri analiziranju nemških trgov ni zaznati nobenega nesorazmernega odlašanja; predložitveno sodišče, ki mora ugotoviti dejstva spora o glavni stvari, ni upoštevalo te možnosti; in sama ureditev skupnosti (člen 7(6) Okvirne direktive) daje odgovor na tak položaj.
1. Nekaj nujnih uvodnih preudarkov
24. Za začetek je treba poudariti tri trditve, ki v postopku za sprejetje predhodne odločbe niso bile sporne: družba Deutsche Telekom uživa na nacionalnem trgu privilegiran položaj; njen zahtevek po nemškem običajnem in ustavnem pravu ni utemeljen; in TKG 2004 je bil sprejet za prenos „novega regulativnega okvira“ Evropske Skupnosti o telekomunikacijah.
25. Prva trditev kaže na to, da je navedena družba v dejanskem položaju, ki ga predvidevajo prehodne določbe skupnostne in nacionalne ureditve, saj se obe nanašata na operaterje te kategorije.(15)
26. Druga trditev poudarja pravilnost vprašanja Bundesverwaltungsgericht, ki pri razlaganju nacionalne ureditve vidi bistvo spora jasno, a se je obrnilo na Sodišče, ker dvomi, da pravo Skupnosti potrjuje ta rezultat.
27. S tretjo trditvijo se ugotavlja, da TKG 2004 prenaša direktive iz leta 2002 tako, da se pravila razlage člena 27 Okvirne direktive in člena 16 Direktive o univerzalnih storitvah lahko prenesejo v člen 150 navedenega zakona. Ta ideja je razvita v samem predložitvenem sklepu, saj je v točkah od 22 do 53 navedenih več argumentov za zavrnitev zahtevka družbe Deutsche Telekom v skladu z nacionalnim pravom, v nadaljevanju (točke od 63 do 74) pa so uporabljena podobna merila, da se v ureditvi Evropske unije kljub večjim pomislekom prepozna analogen rezultat. Bundesverwaltungsgericht je Sodišču tako predložilo scenarij, ki ga tisti, ki so Sodišču predložili pisna stališča, jasno potrjujejo.
28. V tem smislu pridobi ves svoj pomen izmenjava v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, ki je daleč od tega, da bi bila zgolj poizvedba, v kateri se eno sodišče omeji na spraševanje in čakanje na odgovor, ki ga poda drugo sodišče, ampak se oblikuje kot resničen dialog, pogovor, v katerem udeleženci izražajo svoja razmišljanja, čeprav ima zaradi institucionalnih razlogov in enotnosti sistema zadnjo besedo le eden izmed njih, ki svoje mnenje poda ob upoštevanju mnenj ostalih. Bundesverwaltungsgericht v predložitvenem sklepu torej uporablja koristno metodo dela, ki jo bom, tako kot drugi udeleženci v razpravi, uporabil v točkah, ki sledijo, da bom prišel do rešitve, ki bo sprejemljiva za vse, razen, iz razlogov, ki ne potrebujejo razlage, za družbo Deutsche Telekom.
2. Narava obveznosti, na katere se nanaša prehodna ureditev
29. Ne glede na to, katero metodo razlage (jezikovno, sistematično, zgodovinsko ali namensko) izberemo, pridemo do enakega rezultata: člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in člen 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah se nanašata na obveznosti, ki so bile določene na podlagi prejšnje nacionalne ureditve, neodvisno od njihovega izvora, ki je splošen in abstrakten, če gre za predpis, ali posamičen in konkreten, če gre za upravni akt.
a) Vsebina razlaganih členov
30. Člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive brez podrobnosti določa, da „[d]ržave članice ohranijo vse obveznosti po nacionalni zakonodaji “ iz člena 7 Direktive o dostopu in člena 16(1) Direktive o univerzalnih storitvah. Točka (a) slednje določbe uporabi podobno formulo za začasno podaljšanje obveznosti o cenah telefonskih storitev.(16) Nobena izmed teh dveh določb ne predvideva odstopanj, zato naj tam, kjer zakon ne razlikuje, ne razlikuje niti razlagalec ( ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus ), iz česar se lahko sklepa, da zakonodajalec Skupnosti želi, kot izhaja iz njegovih besed, prehodno ohraniti obveznosti, določene v času veljavnosti prejšnje ureditve, ne glede na njihovo naravo.
31. Taka razlaga, ki jo potrjuje besedilo določb, ni nepravilna, ker takoj nato naloži določitev prenehanja prehodnega obdobja nacionalnemu regulativnemu organu, ki mora po analizi trga, omenjeni v členu 16 Okvirne direktive, odločiti o prejšnjih obveznostih. Družba Deutsche Telekom je predložila dokaze, da je treba v primeru, da naj ti organi odločajo o podaljšanju teh obveznosti, predpostavljati, da sporna člena domnevata, da so jih organi določili posamezno, saj nimajo pristojnosti, da bi vplivali na odločitve, ki jih sprejemajo subjekti, ki imajo bodisi zakonodajno bodisi izvršilno pristojnost za sprejemanje predpisov.
32. Položaj podjetja, ki je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, temelji na zmotni predpostavki, saj nacionalnim regulativnim organom pripisuje vlogo, ki jim jo Okvirna direktiva in Direktiva o univerzalnih storitvah ne zaupata, saj v besedilih njunih členov 27, prvi odstavek, oziroma 16(1) in (3) navedeni organi ne izpodrinejo zakonodajalca, temveč zvesto izvršujejo njegove odločitve, izražene v skrbnem opisu postopka (opisanega v točki 10 teh sklepnih predlogov), v katerem se morajo v skladu z njegovimi rezultati ohraniti, spremeniti ali dokončno preklicati obveznosti, določene v uredbi, ki je z uveljavitvijo „novega regulativnega okvira“ postavljena pod vprašaj.
33. Namen tega postopka, ki vsebuje analizo trgov, je preklic obveznosti, ki so bile v preteklosti naložene prevladujočim podjetjem, ko se doseže visoka stopnja konkurence, in ohranitev ali sprememba obveznosti na drugih trgih, kar je ukrep, ki se nanaša na te obveznosti ne glede na njihov vir: bodisi predpis bodisi posamezen akt organa. Po potrebi se obveznost, ki izhaja neposredno iz predpisa v skladu s tem, kar je določil njen avtor, nadomesti z drugo obveznostjo, sprejeto za posamezen primer. Nemška vlada pravilno navaja (točka 14 njenih pisnih stališč), da zakonodajalca nič ne ovira, da ohranitev učinkov nekega zakona veže na odločitev izvršilne oblasti, če, dodajam na tem mestu, temu ne nasprotuje ustavnopravni pridržek.
34. Z drugimi besedami, ker tako določata Okvirna direktiva in Direktiva o univerzalnih storitvah, nacionalni zakonodajalci na podlagi objektivnih podatkov, ki se pridobijo v vnaprej določenem postopku, končajo prehoden položaj, ki naj bi ga nadomestil položaj, ki izhaja iz veljavne ureditve, pri tem pa ohranijo primerne obveznosti – čeprav z drugim obeležjem –, s tem da jih spremenijo ali jih preprosto in jasno prekličejo. Iz tega jasno izhaja, da ti organi ne posegajo na tuje področje, temveč jih njegov gospodar povabi k temu.
b) Sistematični pogled
35. V „novem regulativnem okviru“ obstaja skrb za izogibanje vrzelim in za vključitev obveznosti iz prejšnje ureditve, brez poseganja v njihov takojšen preizkus; na primer, v dvanajsti uvodni izjavi in členu 7 Direktive o dostopu, ki ju prežema isti pomen kot člen 27 Okvirne direktive in člen 16 Direktive o univerzalnih storitvah, ko določajo prehodno ohranitev določenih obveznosti, naloženih na podlagi prejšnjih direktiv.
36. Nanašajo se zlasti na člene 4, 6, 7, 8, 11, 12 in 14 Direktive 97/33/ES(17), člen 16 Direktive 98/10 ter člena 7 in 8 Direktive 92/44/EGS.(18) Nekatere izmed teh določb, kot je člen 4 Direktive 97/33, neposredno ustvarjajo obveznosti za operaterje; druge, členi 6, 7, 8, 11, 12 in 14 Direktive 97/33, člena 7 in 8 Direktive 92/44 ter člen 16 Direktive 98/10, pooblaščajo države članice. V slednji skupini se več določb na nedoločen način sklicuje na nacionalne organe (členi 6, 7 in 8 prve direktive ter člena 7 in 8 druge),(19) medtem ko druge izrecno navajajo nacionalne regulativne organe (členi 11, 12 in 14 Direktive 97/33 in člen 16 Direktive 98/10).
37. Zdi se torej, da ti ukrepi določajo posamezne akte in splošna pooblastila, saj se obveznosti na tak ali drugačen način določajo glede na delitev oblasti v vsakem ustavnem sistemu.
38. Ta vidik se potrdi, če se, namesto da se osredotočamo na določbe, ki so zunaj direktiv, obrnemo na njihovo vsebino in zlasti na Direktivo o univerzalnih storitvah, ki vsebuje najbolj specifično določbo izmed tistih, ki sta v ospredju v tem postopku za sprejem predhodne odločbe: člen 16, na katerega se sklicuje člen 27 Okvirne direktive. V bistvu osemindvajseta uvodna izjava Direktive o univerzalnih storitvah svetuje ohranitev uporabe „veljavnih predpisov“ v zvezi z minimalnim naborom storitev zakupljenih vodov, dokler po primerni analizi trga nacionalni regulativni organi ne odločijo o njihovi ohranitvi. Istočasno, kot na to opozarja nemška vlada, priloga VII k isti direktivi poziva k podaljšanju pogojev, ki jih za minimalen nabor zakupljenih vodov določa Direktiva 92/44 in katerih splošnost in abstraktnost nista sporni, dokler se ne ugotovi, ali v tem sektorju obstaja dejanska konkurenca.
39. Končno, če sklenemo krog in se osredotočimo na analizo iz člena 16 Direktive o univerzalnih storitvah, ugotovimo, da morajo države članice začasno ohraniti tako zakonske obveznosti kot obveznosti, ki izvirajo iz izvršilnih aktov. Člen 16(1)(c) se nanaša na dogovore o zakupljenih vodih, sklenjene v skladu s členi 3, 4, 6, 7, 8 in 10 Direktive 92/44, za katere ni sporno, da so regulativni. Primer je člen 8, v katerem se državam članicam nalaga obveznost, da zagotovijo, da njihovi zakonodajalci določijo ustrezne in transparentne postopke za nadzor naložitve obveznosti uporabe in dostopa do te vrste vodov za operaterje, ali člen 6, ki nacionalne organe pooblašča za ugotavljanje razlogov splošnega interesa („temeljne zahteve“),(20) ki lahko določijo omejitve pri njihovi uporabi.
c) Zgodovinsko merilo
40. Nemška vlada se sklicuje na pripravljalne dokumente za „novi regulativni okvir“, ki je bil sprejet leta 2002, ki vsebujejo podatke, ki pomagajo pri presoji.
41. Predlog Direktive 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve z dne 12. julija 2000(21) res ni zajemal časovnih smernic, ki bi določile ohranitev razmerij, določenih na podlagi prejšnje ureditve, v sedanji ureditvi. V mnenju o tem predlogu(22) je Ekonomsko-socialni odbor predlagal prehodno ureditev, da bi se „[takrat] veljavna zakonodaja“ ohranila, dokler se ne bi opravila prva analiza trga (točka 4.4). Ta okoliščina pojasnjuje pomen člena 27, prvi odstavek, Okvirne direktive, ki državam članicam nalaga dolžnost ohranjanja obveznosti, sprejetih v „nacionalnem pravu“, dokler regulativni organ ne odloči o njihovi skladnosti s členom 16 te direktive, to je, po omenjeni analizi. Na podlagi te okoliščine se ne zdi sporno, da se navedeni člen 27 nanaša na vse vrste obveznosti, tako na tiste, ki izvirajo neposredno iz zakonodaje, kot na tiste, ki izvirajo iz upravnega akta.
42. Ti preudarki prispevajo k razumevanju nastanka Direktive o univerzalnih storitvah, ki je glede tega manj jasna. Predlog Komisije, sprejet 12. julija 2000,(23) je vseboval člen 16(1), ki je od držav članic zahteval podaljšanje obveznosti, „veljavnih“ na področju maloprodajnih cen, v skladu s členom 17 Direktive 98/10, če se ne sprejme odločbe ob upoštevanju analize trga. Izraza „veljavnih“ v končnem besedilu določbe ni bilo in, čeprav ni odločilen, njegova uporaba pojasnjuje namen avtorja, saj se lastnost „veljave“ pogosto pripisuje normativnim aktom, kot so zakoni, uredbe in odločbe, ali običajem. Lahko bi trdili, da opustitev te besede v sprejetem besedilu izraža namen, da velja samo za obveznosti, določene posamezno, vendar se je dvom o tem razblinil ob branju člena 17 Direktive 98/10, ki določa postopek, v katerem se nalagajo obveznosti in omejitve prevladujočim operaterjem (usklajevanje cen s stroški, določanje teh cen ne glede na vrsto opravljene povezave, določitev roka za objavo za uveljavitev njihovih sprememb).
d) Namenska razlaga
43. V „novem regulativnem okviru“ telekomunikacij je mogoče zaznati skrb za pravno varnost in nemoteno nadaljevanje med preteklostjo in prihodnostjo. To dokazujejo člen 16 Direktive o univerzalnih storitvah, člen 7 Direktive o dostopu in člen 27 Okvirne direktive, ki s sklicevanjem na prva dva in s tem da stoji za členom 26, s katerim se odpravlja prejšnja pravna ureditev, podaljša obveznosti iz prejšnje ureditve, dokler se ne ugotovi stanja na trgu. Ta previdnost je razumljiva, ker se za polno učinkovitost nove ureditve zahtevata oblikovanje in izvedba zapletenih postopkov, v katerih mora sodelovati več akterjev, ki so primerno usklajeni, za kar pa je potreben čas, ki zagotovi stabilnost sistema.(24)
44. Tega pristopa ni expressis verbis
v Okvirni direktivi in Direktivi o univerzalnih storitvah, na katero se nanaša to vprašanje za predhodno odločanje, a izrecno izhaja iz Direktive o dostopu, katere dvanajsta uvodna izjava, ki je glasnica njenega člena 7, zajema potrebo po izogibanju pravnim prazninam. Navedel sem že, da ta potreba zahteva ohranitev vseh obstoječih obveznosti ne glede na njihov izvor. Če torej, kot navaja peta uvodna izjava Okvirne direktive, zbliževanje telekomunikacijskega sektorja, sektorja sredstev javnega obveščanja in sektorja informacijske tehnike in tehnologije zahteva samo eno ureditev, obstaja neskladnost, ker prehodna ureditev v zvezi z dostopom in medomrežnim povezovanjem (člen 7 Direktive o dostopu) sega na drugačno področje, kot ga ima prehodna ureditev v zvezi s cenami (člen 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah). Ta pristop pojasnjuje, da se člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive, s tem ko se nanaša na ohranitev obveznosti, naloženih na podlagi nacionalnega prava, nanaša na tiste obveznosti, ki izhajajo iz člena 7 Direktive o dostopu in iz člena 16 Direktive o univerzalnih storitvah.
45. Poleg tega ima nemška vlada popolnoma prav, ko navaja, da kadar gre za pripravo področja za neomejeno širitev „novega regulativnega okvira“, načelo učinkovitosti pomeni ohranitev vseh prejšnjih ukrepov brez razlikovanja.
46. Skratka, ne glede na to, katero metodo izberemo za razlago člena 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in člena 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah, razlaga zajema celoto obveznosti, ki jih operaterjem nalaga prejšnja ureditev, ne glede na njihov izvor, ali, z drugimi besedami, instrument, ki ga vsaka država članica izbere za prenos in izvršitev skupnostnega usklajevanja.(25) Stališče, ki ga zagovarja družba Deutsche Telekom, bi povzročilo, da se za podjetja, ki so v enakih dejanskih okoliščinah, uporabljajo različni sistemi glede na državo Skupnosti, v kateri delujejo, tak sklep pa je v nasprotju z direktivami o telekomunikacijah in na splošno s temelji prava Evropske unije.
3. Obveznost pridobitve upravnega dovoljenja za cene
47. Vendar je še vedno treba ugotoviti, ali je predpis, kot je člen 25(1) TKG 1996, ki za cene, ki jih prevladujoča podjetja zaračunavajo končnim uporabnikom za opravljene storitve govorne telefonije, določa pridobitev predhodnega dovoljenja, v skladu s členom 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in členom 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah.
48. Slednja določba govori v prid ohranitvi obveznosti iz člena 17 Direktive 98/10, ki pod nadzorom nacionalnih regulativnih organov za subjekte s pomembno tržno močjo zahteva uporabo načel, ki jih določa (odstavek 1), in predvsem prilagoditev cen stroškom (odstavek 2).
49. Člen 25 TKG 1996 se sklicuje na člen 24 tega zakona, ki je višino plačil vezal na stroške opravljanja storitev. V teh okoliščinah ni razloga, da bi zanikali, da izvaja člen 17 Direktive 98/10, ker člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in člen 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah podaljšujeta njegovo časovno veljavo, dokler se ne opravi ustrezna analiza nemškega trga in se ugotovi njegova stopnja konkurence, da se lahko temu primerno ukrepa, tako da se ohranijo, spremenijo ali prekličejo obveznosti prevladujočih podjetij.
50. V bistvu zahteva, da taka plačila podjetju, ki izpolnjuje zahteve iz člena 24 TKG 1996, potrdi ustrezen organ, zagotavlja izpolnitev člena 17 Direktive 98/10 (odstavek 1 te določbe), predvsem glede skladnosti med cenami in stroški (odstavek 2).
51. Komisija zadene v polno, ko pravi, da če v prehodnem obdobju za te cene ne bi obstajal upravni nadzor, bi bilo težko preveriti, ali so določene glede na stroške, s čimer bi bil izigran namen zagotavljanja nadaljevanja brez neželenih prekinitev dokler se ne opravi neizogibna analiza trga.
52. Obveznost iz člena 25 TKG 1996 tako izhaja iz člena 17 Direktive 98/10, zato jo je treba v skladu s členom 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in členom 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah začasno ohraniti.
53. Glede na navedeno bi moralo Sodišče na prvo vprašanje za predhodno odločanje odgovoriti, da navedene določbe silijo k prehodnemu podaljšanju veljavnosti zakonske določbe prejšnjega nacionalnega prava, ki za cene, ki jih za opravljene telefonske storitve prevladujoče podjetje določa končnim uporabnikom, predpisuje upravno dovoljenje, ter upravnega akta, ki jo izvaja.
B – Drugo vprašanje za predhodno odločanje: odvečno vprašanje
54. S tem vprašanjem, ki je zastavljeno podredno, želi nemško sodišče izvedeti, ali daje pravo Skupnosti zakonodajalcu vsake države dovolj svobode, da ohrani zakonsko obveznost, kot je opisana, če člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive in člen 16(1)(a) Direktive o univerzalnih storitvah tega ne določata.
55. Odgovor na prvo vprašanje reši to neznanko. „Pravo skupnosti“, na katerega se nanaša vprašanje, ne more biti drugo kot direktive „novega regulativnega okvira“ na področju elektronskih komunikacij. Kot je mogoče uganiti na podlagi meril sistematične in namenske razlage, ki sem jih uporabil v teh sklepnih predlogih, splošen sistem teh norm ne le svetuje, temveč zavezuje k podaljšanju prejšnjih ukrepov, dokler se na podlagi ustreznih analiz ne ugotovi položaj na trgu. Nacionalni regulativni organi morajo torej zagotoviti izvedbo sedanjega regulativnega okvira, tako da ohranijo, spremenijo ali prekličejo prejšnje obveznosti.
VII – Predlog
56. Glede na navedene preudarke predlagam, naj Sodišče na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo Bundesverwaltungsgericht, odgovori naslednje.
Člen 27, prvi odstavek, Direktive 2002/21/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (Okvirna direktiva) in člen 16(1)(a) Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalnih storitvah in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) je treba razlagati tako, da zahtevata, da se, dokler se ne opravi ustrezna analiza trga, začasno ohranita v veljavi zakonska določba prejšnjega nacionalnega prava, ki za cene, ki jih za opravljene telefonske storitve prevladujoče podjetje določa končnim uporabnikom, predpisuje upravno dovoljenje, ter upravni akt, ki jo izvaja.
(1) .
(2)  –	Sodba v tej zadevi je bila razglašena 14. junija 2007 (C-64/06, še neobjavljena v ZOdl.).
(3)  –	Sestavljena je iz štirih direktiv Evropskega parlamenta in Sveta: Direktive 2002/19/ES o dostopu do elektronskih komunikacijskih omrežij in pripadajočih naprav ter o njihovem medomrežnem povezovanju (Direktiva o dostopu), Direktive 2002/20/ES o odobritvi elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev (Direktiva o odobritvi), Direktive 2002/21/ES o skupnem regulativnem okviru za elektronska komunikacijska omrežja in storitve (Okvirna direktiva) in Direktive 2002/22/ES o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah).
(4)  –	UL L 108, str. 7, 21, 33 in 51.
(5)  –	Popolna liberalizacija telekomunikacijskih storitev in infrastrukture v Skupnosti, s prehodnimi obdobji za nekatere države članice, je bila dosežena 1. januarja 1998.
(6)  –	Ta razvijajoči se proces sem preučil v sklepnih predlogih v zadevi Nuova società di telecomunicazioni (točke od 3 do 6), v kateri je bila izdana sodba z dne 18. julija 2006 (C‑339/04, ZOdl., str. I‑6917), ter v sklepnih predlogih v navedeni zadevi Telefónica 02 proti Češki republiki (točke od 4 do 7).
(7)  –	UL L 101, str. 24.
(8)  –	Člen 17(2) se sklicuje na usklajena merila, navedena v točki 4 Priloge II k Direktivi Sveta 90/387/EGS z dne 28. junija 1990 o vzpostavitvi notranjega trga za telekomunikacijske storitve z uvedbo zagotavljanja odprtosti omrežij (UL L 192, str. 1).
(9)  –	Gre za obveznosti za podjetja, ki zagotavljajo javna komunikacijska omrežja ali storitve v zvezi z dostopom in medomrežnim povezovanjem.
(10)  –	BGBl I, str. 1120.
(11)  –	BGBl I, str. 1190.
(12)  –	Sedaj Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (zvezna agencija za električno, plinsko, telekomunikacijsko, poštno in železniško omrežje).
(13)  –	V skladu z običajnimi metodami razlage (jezikovnimi, sistematičnimi in namenskimi) je dovoljenje, ki se zahteva v odločbi z dne 8. junija 2004 na podlagi člena 25(1) TKG 1996, del prehodne ureditve iz člena 150(1) TKG 2004.
(14)  –	„Misliti, da morajo v tem življenju stvari, ki jih to prinese s sabo, teči istočasno, je zmotno; […] človeško življenje se izteka hitreje kot čas“ (M. de Cervantes, Don Quijote de la Mancha, drugi del, LIII poglavje, izdaja, uvodna beseda in opombe Martína de Riquerja, izd. RBA, Barcelona, 1994, str. 1017).
(15)  –	Člen 27, prvi odstavek, Okvirne direktive se sklicuje na člen 16 Direktive o univerzalnih storitvah, ki se nanaša na cene, določene v skladu s členom 17 Direktive 98/10, v katerem so navedena načela, ki veljajo za subjekte s pomembno tržno močjo.
(16)  –	Toutes les obligations
ali l´ensemble des obligations
v francoskih različicah obeh predpisov; all obligations
v angleških; alle Verpflichtungen
v nemških in tutti gli obblighi v italijanskih različicah.
(17)  –	Direktiva 97/33/CE Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. junija 1997 o medmrežnem povezovanju v telekomunikacijah glede na zagotavljanje univerzalne storitve in medobratovalnosti z uporabo načel zagotavljanja odprtosti omrežij (ONP) (UL L 199, str. 32).
(18)  –	Direktiva Sveta 92/44/EGS z dne 5. junija 1992 o uporabi sistema zagotavljanja odprtosti omrežja pri zakupljenih vodih (UL L 165, str. 27).
(19)  –	Uporabljajo besedni zvezi „države članice zagotovijo“ ali „države članice zahtevajo“.
(20)  –	Člen 2(6) Direktive 90/387 opredeljuje ta pojem kot „razlogi v splošnem interesu, ki niso ekonomski in ki lahko v državi članici povzročijo omejitev dostopa do javnega telekomunikacijskega omrežja ali javnih telekomunikacijskih storitev; navedeni razlogi zagotavljajo delovanje omrežja, ohranjanje njegove celote in v primerih, v katerih je to upravičeno, medobratovalnost storitev in varstvo podatkov. Varstvo podatkov lahko zajema varstvo osebnih podatkov, zaupnost prenesenih in/ali shranjenih podatkov ter varstvo zasebnosti.“
(21)  –	COM(2000) 393 konč. (UL C 365 E, str. 198).
(22)  –	UL 2001, C 123, str. 56.
(23)  –	Predlog Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2002/21/ES o univerzalnih storitvah in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (COM(2000) 392 konč. (UL C 365 E, str. 238)).
(24)  –	Člen 16 Okvirne direktive, na katerega se sklicujejo člen 27 te direktive, člen 16 Direktive o univerzalnih storitvah in člen 7 Direktive o dostopu, določa postopek, za katerega veljajo smernice, ki jih na podlagi člena 15(2) Okvirne direktive sprejme Komisija s sodelovanjem nacionalnih organov za konkurenco (člen 16(1)), in pravila, ki jih zadevni nacionalni regulativni organ objavi, da zagotovi merila preglednosti in posvetovanja (člen 6 Okvirne direktive) s posredovanjem Komisije in regulativnih organov drugih držav članic (člen 7(3), (4) in (5) Okvirne direktive). Ta kompleksnost mi je omogočila, da sem v sklepnih predlogih v zadevi Telefónica 02 proti Češki republiki predlagal, da navedene določbe niso imele potrebnih lastnosti, da bi lahko imele neposredni učinek (točka 45).
(25)  –	Široko razumevanje prehodne ureditve je mogoče razbrati iz sodbe z dne 8. decembra 2005 v zadevi Komisija proti Luksemburgu (C-33/04, ZOdl., str. I‑10629), točke od 54 do 60.