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Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1 Il Consiglio di Stato sottopone alla Corte di giustizia tre questioni pregiudiziali, delle quali la prima si riferisce alla nozione di organo giurisdizionale legittimato ad avvalersi del rinvio contemplato dall'art. 177 del Trattato CE e le altre due alla direttiva del Consiglio 15 settembre 1986, 86/457/CEE, relativa alla formazione specifica in medicina generale (1).
2 Il procedimento dal quale ha origine detto rinvio pregiudiziale riveste natura amministrativa: trattasi di un «ricorso straordinario» al Presidente della Repubblica italiana, che consente l'impugnazione di decisioni anch'esse amministrative (atti e disposizioni regolamentari). Nell'ambito di detto procedimento il Consiglio di Stato deve emettere un parere obbligatorio che, sebbene non risulti vincolante per l'organo decisionale, di fatto è in genere seguito da quest'ultimo (2).
I fatti e il procedimento principale
3 I ricorrenti sono medici chirurghi, cittadini italiani, che possiedono il titolo accademico corrispondente e l'abilitazione professionale richiesta nonché l'attestato di formazione specifica in medicina generale, di cui al decreto legislativo 8 agosto 1991, n. 256.
4 Tutti i ricorrenti avevano presentato istanza come candidati al posto di medico generico convenzionato con l'Unità Sanitaria Locale n. 58 di Palermo, di cui all'avviso di vacanza pubblicato nella Gazzetta ufficiale della Regione Siciliana 26 novembre 1994, n. 59.
5 L'elenco dei candidati ammessi veniva approvato dal direttore dell'Unità Sanitaria Locale mediante deliberazione 4 aprile 1995, n. 1495. In esso venivano inclusi, a quanto pare (3), e collocati in migliore posizione rispetto ai ricorrenti, altri medici che non possedevano il titolo specifico di formazione in medicina generale.
6 I ricorrenti impugnano, mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica:
a) in primo luogo, direttamente, l'elenco dei candidati ammessi poiché, a loro avviso, il citato decreto legislativo del 1991 richiede il titolo specifico - salvi i diritti acquisiti - per l'accesso all'attività di medico generico convenzionato con il servizio sanitario nazionale, a decorrere dal 1, gennaio 1995;
b) in secondo luogo, e indirettamente (4), il decreto del Ministro della Sanità 15 dicembre 1994 (che riconosce i «diritti acquisiti» di tutti i medici autorizzati a esercitare la professione il 31 dicembre 1994, anche se non sono in possesso dell'altro titolo controverso), norma cui il direttore dell'Unità sanitaria locale ha fatto riferimento come fondamento della sua decisione.
7 Prima di emettere un parere sui ricorsi sottoposti al suo giudizio, il Consiglio di Stato ha ritenuto necessario rivolgersi alla Corte di giustizia, interrogandola, in primo luogo, sulla sua legittimazione a sottoporre questioni pregiudiziali quando esso agisce nell'ambito del summenzionato ricorso straordinario e, in seguito, sull'interpretazione della direttiva.
8 Il tenore delle questioni pregiudiziali è il seguente:
«1) Se nell'art. 177 del Trattato il termine "giurisdizione" debba essere interpretato in senso estensivo, e cioè comprendendovi non solo le sedi giurisdizionali propriamente definite come tali negli ordinamenti nazionali, ma anche quelle procedure amministrative contenziose caratterizzate - oltre che dall'imparzialità, dalle garanzie del contraddittorio, ecc. - anche dall'irrevocabilità ed immodificabilità della decisione, e dalla sua insindacabilità da parte di ogni altra autorità amministrativa e giurisdizionale.
2) Se nell'art. 7.2 della direttiva 86/457/CEE l'espressione "tutti i medici che godano di tale diritto al 31 dicembre 1994" indichi coloro che avevano maturato astrattamente titolo ad accedere ad un rapporto di servizio (come dipendenti, convenzionati, incaricati, ecc.) con il servizio sanitario nazionale, ovvero solo coloro che avessero già stabilito, in concreto, un rapporto di servizio.
3) Se, posto che al quesito precedente si risponda nel secondo modo, la direttiva si interpreti nel senso che comunque rientra nei poteri dell'autorità nazionale estendere il concetto dei "diritti acquisiti" sino a includervi tutti coloro che alla data indicata avevano conseguito la semplice abilitazione professionale, ovvero nel senso che per "diritto acquisito" deve intendersi una posizione comunque più qualificata della semplice abilitazione professionale».
L'ambito normativo
9 Il Consiglio di Stato solleva dubbi di interpretazione relativi alla succitata direttiva 86/457/CEE. Tuttavia, tale direttiva è stata abrogata espressamente con la direttiva del Consiglio 5 aprile 1993, 93/16/CEE, intesa ad agevolare la libera circolazione dei medici e il reciproco riconoscimento dei loro diplomi, certificati e altri titoli (5) (in prosieguo: la «direttiva 93/16»).
10 I riferimenti del Consiglio di Stato agli articoli della direttiva 86/457 devono essere conseguentemente aggiornati, di modo che essi si intendono effettuati alle corrispondenti disposizioni della direttiva 93/16. Ciò non presenta problemi speciali, poiché il testo originario della prima direttiva, con le sue successive modifiche, è stato incorporato nella seconda (6).
11 La direttiva 86/457 ha cercato all'epoca di colmare le lacune che, quanto alla formazione di medici generici, si rinvenivano nelle precitate direttive 75/362 e 75/363, le quali non contenevano disposizioni relative al reciproco riconoscimento di diplomi o di certificati attestanti una formazione specifica in medicina generale, né sui criteri ai quali avrebbe dovuto conformarsi detta formazione.
12 Tuttavia, la direttiva 86/457 ha riconosciuto che il miglioramento della formazione in medicina generale, con la conseguente rivalutazione della funzione del medico generico, doveva seguire ritmi diversi negli Stati membri, poiché solo in questo modo graduale era possibile garantire la convergenza di tutti gli Stati. Per questo motivo,
a) in una prima fase, ciascuno Stato membro doveva stabilire una formazione specifica in medicina generale che rispondesse a esigenze minime sia qualitative sia quantitative e che completasse la formazione minima di base che il medico deve avere in forza della succitata direttiva 75/363;
b) in una seconda fase, gli Stati membri dovevano prevedere che l'esercizio dell'attività di medico generico, nell'ambito di un regime di sicurezza sociale, fosse subordinato al possesso della formazione specifica in medicina generale.
13 Ottenuto in tal modo il coordinamento delle condizioni minime per il rilascio di diplomi, certificati ed altri titoli comprovanti la formazione specifica in medicina generale, gli Stati membri dovevano procedere al reciproco riconoscimento di detti diplomi, certificati ed altri titoli.
14 Gli artt. 30-35 della direttiva 93/16 disciplinano i diversi aspetti della formazione specifica in medicina generale, il ritmo della sua instaurazione negli Stati membri e le condizioni per il rilascio e per il riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli comprovanti il compimento di detta formazione.
15 Dal canto suo, l'art. 36 della direttiva 93/16 (che corrisponde all'art. 7 della direttiva 86/457) si riferisce soltanto all'esercizio delle attività di medico generico nell'ambito di un regime nazionale di sicurezza sociale. Sul n. 2 di detto articolo vertono per l'appunto le due questioni pregiudiziali formulate dal Consiglio di Stato quanto al merito della controversia.
16 Il contenuto dei primi due paragrafi di detto art. 36 è il seguente:
«1. A partire dal 1, gennaio 1995, gli Stati membri, fatte salve le disposizioni relative ai diritti acquisiti, subordinano l'esercizio delle attività di medico in qualità di medico generico nell'ambito dei loro regimi di sicurezza sociale al possesso di un diploma, certificato o altro titolo di cui all'articolo 30.
Tuttavia gli Stati membri possono esonerare da tale condizione le persone che stiano seguendo un corso di formazione specifica in medicina generale.
2. Ogni Stato membro determina i diritti acquisiti. Tuttavia esso deve considerare come acquisito il diritto di esercitare le attività di medico in qualità di medico generico nell'ambito del suo regime nazionale di sicurezza sociale senza il diploma, certificato o altro titolo di cui all'articolo 30 per tutti i medici che godano di tale diritto al 31 dicembre 1994 ai sensi degli articoli da 1 a 20 e, alla data menzionata, siano stabiliti nel suo territorio avendo beneficiato delle disposizioni dell'articolo 2 o dell'articolo 9, paragrafo 1».
La prima questione pregiudiziale: il Consiglio di Stato, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e la nozione di organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 177 del Trattato
17 In realtà, la prima questione pregiudiziale coincide con il problema dell'irricevibilità del rinvio, poiché se il Consiglio di Stato, agendo nell'ambito del ricorso straordinario, non avesse la qualità di organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 177, neanche la sua prima questione sarebbe ricevibile. Orbene, poiché l'esame di detta qualità costituisce appunto il contenuto della sua prima questione, il conseguente paradosso dev'essere risolto rispondendo semplicemente a detto organo.
18 La lettura della questione mostra, a prima vista, una certa asimmetria, poiché si chiede letteralmente se nella nozione di organo possano includersi un procedimento o alcuni procedimenti. La risposta immediata dovrebbe essere negativa: il termine «organi giurisdizionali» non può essere interpretato nel senso che comprende un «procedimento» qualsiasi. Per definizione, gli organi giurisdizionali sono istituzioni pubbliche o, in generale, centri di decisione giurisdizionale, che agiscono attraverso determinati procedimenti. Però è ovvio che non è possibile identificare gli «organi» con i «procedimenti».
19 La questione dev'essere pertanto riformulata o, almeno, intesa in modo che venga espresso il soggetto - implicito nella domanda - che agisce attraverso il procedimento.
20 In concreto, alla luce della motivazione esposta nella deliberazione di rinvio, ciò che il Consiglio di Stato ha effettivamente chiesto è se la nozione di organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 177 del Trattato comprenda o meno quegli organi che - come il Consiglio stesso - emettono pareri obbligatori, in genere recepiti dall'autorità decisionale, nell'ambito di un procedimento amministrativo di natura contenziosa, diretto all'impugnazione di atti o di norme amministrative, quando simile procedimento, caratterizzato dalle imparzialità e dalle garanzie del contraddittorio, sfocia in una decisione finale insindacabile da parte di qualsiasi altra autorità amministrativa o giurisdizionale.
21 La risposta a detta questione richiede previamente l'analisi della funzione del Consiglio di Stato nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica italiana.
22 Come afferma lo stesso Consiglio di Stato nel suo rinvio, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, quale è configurato nella legislazione italiana (decreto del Presidente della Repubblica del 1971, n. 1199) e secondo l'interpretazione ricavata dalle successive pronunce della Corte costituzionale italiana e della giurisprudenza amministrativa, presenta le seguenti caratteristiche:
a) è un procedimento contenzioso con garanzia del contraddittorio fra le parti: il privato ricorrente ha diritto di prendere visione e ricevere copia degli atti, specialmente della relazione del Ministero al Consiglio di Stato, al fine di presentare deduzioni difensive;
b) è un rimedio alternativo e parallelo al ricorso giurisdizionale dinanzi ai tribunali ordinari (di regola, i tribunali amministrativi regionali); tranne alcuni particolari secondari (diversa durata dei termini per ricorrere; necessità o meno del previo esaurimento dei ricorsi amministrativi «interni»), sono identiche le condizioni per proporre l'uno o l'altro ricorso, e identico è il tipo di tutela che viene invocata (petitum: annullamento di un atto amministrativo lesivo di una posizione soggettiva qualificata come «interesse legittimo»; causa petendi: i vizi di legittimità dell'atto amministrativo); chi sceglie di proporre il ricorso straordinario non può proporre il ricorso al Tribunale amministrativo regionale e viceversa;
c) la decisione è pronunciata in termini di stretto diritto, esclusa ogni valutazione discrezionale dell'interesse pubblico;
d) la decisione - formalmente emessa con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del ministro competente in materia - si basa in realtà sul parere del Consiglio di Stato, dal quale può discostarsi solo sottoponendo la questione al Consiglio dei Ministri;
e) il Consiglio di Stato è un organo imparziale la cui indipendenza è garantita dalla Costituzione, anche perché svolge contemporaneamente funzioni giurisdizionali;
f) la decisione pronunciata sul ricorso straordinario ha efficacia vincolante fra le parti, con effetti praticamente simili a quelli della res iudicata; inoltre, quando ha ad oggetto l'annullamento di un atto amministrativo, regolamentare o generale, produce effetti erga omnes (7);
g) la decisione finale può essere modificata solo per correzione di errore materiale o, nei casi eccezionali di revocazione, secondo le stesse regole dettate per le sentenze civili non suscettibili di impugnazione; salvo questi casi eccezionali, non può essere modificata o revocata dalla stessa autorità che l'ha emessa, né ad istanza di una delle parti (8), né d'ufficio; non può essere sottoposta al riesame di alcun'altra autorità sia giurisdizionale sia amministrativa (9).
23 L'insieme di tali caratteristiche peculiari configura il ricorso al Presidente della Repubblica come una figura derivata storicamente dai poteri che il sovrano esercitava extra ordinem, ma inserita nell'ordinamento repubblicano, nel quale si attribuisce un intervento importante al Consiglio di Stato, organo cui la Costituzione italiana attribuisce funzioni giurisdizionali in relazione all'attività della pubblica amministrazione (10).
24 Applicando a detta figura i criteri elaborati dalla Corte di giustizia nella sua interpretazione dell'art. 177 del Trattato (11), ritengo che il Consiglio di Stato - organo che, senza dubbio, soddisfa le condizioni richieste dalla Corte di giustizia per essere qualificato come organo giurisdizionale ai sensi dell'art. 177 del Trattato quando esso stesso decide sulle cause relative ad atti dell'amministrazione - può anche formulare questioni pregiudiziali quando interviene nell'ambito di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
25 Infatti, il Consiglio di Stato italiano non perde, nell'ambito di detto ricorso straordinario, gli aspetti che, secondo la precitata giurisprudenza, caratterizzano gli organi giurisdizionali autorizzati a formulare questioni pregiudiziali:
- è un'istituzione che trova origine nella legge;
- è permanente e non meramente occasionale;
- agisce nell'ambito di un procedimento contenzioso, previo dibattito contraddittorio fra le parti;
- le sue decisioni si basano sull'applicazione di norme giuridiche e non su criteri di opportunità (12);
- l'indipendenza e l'imparzialità dei suoi membri, che facciano essi parte delle sezioni consultive o di quelle giurisdizionali (13), sono garantite dalla legge.
26 E' certo che il ruolo consultivo svolto dal Consiglio di Stato, nell'ambito del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, fa sorgere una certa difficoltà in relazione ad un'altra delle condizioni in genere richieste dalla giurisprudenza della Corte di giustizia per avvalersi del rinvio pregiudiziale. Mi riferisco al fatto che si deve trattare di organi ai quali si attribuisce l'esercizio di una giurisdizione obbligatoria (nel senso di giurisdizione le cui decisioni sono vincolanti per le parti); vale a dire organi che decidono su liti avvalendosi del potere giurisdizionale dello Stato. Tale qualità, che indiscutibilmente il Consiglio di Stato possiede in sede contenziosa, può essergli riconosciuta anche in sede consultiva?
27 La risposta può far riferimento, in via di principio, a due punti di vista diversi:
a) il primo, strettamente formale, nega detta condizione ad un organo che, nell'ambito di un procedimento amministrativo d'impugnazione, si limita ad esercitare funzioni meramente consultive e non decisionali;
b) il secondo, che tiene conto di considerazioni più generali, ammette che, eccezionalmente, un organo avente le caratteristiche del Consiglio di Stato può mantenere la sua natura di organo giurisdizionale anche quando non decide autonomamente, ma emette pareri nell'ambito di un procedimento d'impugnazione di provvedimenti così singolare quale il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il quale in genere si conforma a detti pareri.
28 A sostegno della prima soluzione si potrebbe citare l'ordinanza della Corte 5 marzo 1986 (14), che dichiarò irricevibile una questione pregiudiziale formulata dalla commissione consultiva per le infrazioni valutarie in base alla seguente considerazione: «a norma dell'art. 177 del Trattato CEE, la Corte può essere adita unicamente dal giudice di uno Stato membro che debba statuire nell'ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronunzia di carattere giurisdizionale. Non è questo il caso nostro, dato che la commissione consultiva non ha il compito di dirimere delle liti, bensì di esprimere un parere nell'ambito di un procedimento amministrativo».
29 Considero tuttavia che le caratteristiche speciali della commissione consultiva per le infrazioni valutarie, sottolineate dall'ordinanza 5 marzo 1986 (15), e quelle dei procedimenti amministrativi in cui interveniva, sono diverse dalle caratteristiche che configurano il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica e l'intervento, nell'ambito dello stesso, del Consiglio di Stato. Ciò determina che la ratio decidendi di detta ordinanza non può applicarsi a questi ultimi.
30 A favore della seconda soluzione vi è la sentenza 27 novembre 1973, Nederlandse Spoorwegen (16), nella quale la Corte di giustizia ha ammesso che il Consiglio di Stato olandese sottoponesse questioni pregiudiziali prima di emettere il suo parere - giuridicamente non vincolante - nell'ambito di procedimenti di impugnazione di atti amministrativi, la cui decisione finale spettava alla Corona.
31 E' certo che la sentenza Nederlandse Spoorwegen non contiene espressamente argomenti che giustifichino la ricevibilità delle questioni pregiudiziali allora sollevate, problema cui neanche si accenna nella sua parte in diritto. Siffatti argomenti vanno individuati nelle conclusioni dell'avvocato generale Mayras (17), il quale esaminò il problema espressamente e propose la soluzione favorevole alla ricevibilità, accolta poi dalla Corte.
32 Le conclusioni dell'avvocato generale Mayras su questo punto tenevano conto, in sostanza, del fatto che la Corona dei Paesi Bassi, quale titolare nominale di funzioni giurisdizionali esercitate in regime di «giustizia ritenuta», era assistita dal Consiglio di Stato, organo istituito dalla Costituzione, la cui imparzialità e indipendenza non erano discusse. A questo organo venivano assegnati, contemporaneamente, funzioni consultive e poteri giurisdizionali: nell'esercizio della funzione consultiva, esso formulava il suo parere dopo l'audizione in contraddittorio delle parti, nell'ambito di un ricorso sui generis, distinto dal resto dei ricorsi amministrativi, mediante il quale la Corona (18) poteva annullare determinati atti dell'amministrazione.
33 Le somiglianze di tale precedente con il caso di specie sono evidenti. Tanto dal punto di vista soggettivo (natura e composizione dell'organo) quanto dal punto di vista oggettivo (funzione svolta dal parere nell'ambito di uno specifico procedimento di impugnazione di norme e di atti amministrativi), il parallelismo fra le due figure è innegabile. Ciò determina che in via di principio, e in mancanza di seri motivi per suggerire un cambio di indirizzo nella giurisprudenza della Corte di giustizia sull'interpretazione dell'art. 177 del Trattato, la soluzione adottata nella sentenza Nederlandse Spoorwegen debba applicarsi anche al caso in esame.
34 Riconosco, tuttavia, che tale conclusione presenta, quanto meno, due punti deboli:
a) da un lato, l'organo decidente non è, dal punto di vista giuridico, il Consiglio di Stato, ma il Presidente della Repubblica, il quale non svolge funzioni giurisdizionali;
b) d'altro lato, il ricorso straordinario, malgrado il suo parallelismo con i ricorsi giurisdizionali, è pur sempre un procedimento amministrativo di impugnazione, nell'ambito del quale, ad esempio, il Consiglio di Stato non può sottoporre questioni di incostituzionalità alla Corte costituzionale italiana, prerogativa propria degli organi giurisdizionali di questo paese.
35 La prima obiezione, di indubbio peso, potrebbe essere rimossa se si tiene conto del ruolo sostanziale, e non meramente formale, svolto dal Consiglio di Stato nell'ambito del ricorso straordinario. Anche se la decisione finale spetta, nominalmente, al Presidente della Repubblica, è pur vero che il contenuto di detta decisione è determinato, di fatto, dal Consiglio di Stato tramite il suo parere. L'intervento obbligatorio dell'organo consultivo svolge, in pratica, un ruolo chiave nella decisione sul ricorso.
36 Quanto alla seconda obiezione, pur ammettendo che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica non ha natura strettamente giurisdizionale, sotto il profilo del diritto interno, l'insieme dei caratteri che ho precedentemente analizzato lo situa in una zona molto vicina ai procedimenti giurisdizionali (19). Non si tratta di un mero ricorso amministrativo (20) la cui decisione finale sia, a sua volta, suscettibile di impugnazione giurisdizionale.
37 Quest'ultimo aspetto mi induce a condividere, con talune puntualizzazioni, la soluzione favorevole alla ricevibilità della questione pregiudiziale sollevata dal Consiglio di Stato. L'inoppugnabilità della decisione finale (formalmente assegnata al Presidente della Repubblica e sostanzialmente basata sul parere di detto organo consultivo), non suscettibile di sindacato giurisdizionale successivo, costituisce un elemento chiave per ammettere il rinvio. Il dichiarare irricevibili questioni pregiudiziali nell'ambito di un ricorso straordinario che sfocia in tali decisioni potrebbe indebolire l'applicazione uniforme del diritto comunitario: gli organi che intervengono in siffatti ricorsi - competenti in ultima istanza per risolverli, in base al loro ordinamento giuridico - non disporrebbero della facoltà di adire la Corte di giustizia per chiedere l'interpretazione di norme comunitarie o per impugnarne la validità.
38 La preoccupazione per l'effetto utile dell'art. 177 del Trattato è stata alla base di alcune sentenze della Corte di giustizia favorevoli alla ricevibilità di questioni pregiudiziali sollevate da organi di dubbia natura giurisdizionale: così, nella sentenza 10 ottobre 1981, Broekmeulen (21), sono state ammesse le questioni pregiudiziali formulate da una commissione olandese di ricorsi, istituita nell'ambito di un'associazione di medici e competente a decidere sull'iscrizione di questi ultimi - e, di conseguenza, sul loro esercizio professionale - nell'ambito di un sistema giuridico che non prevedeva, in pratica, effettivi mezzi di ricorso dinanzi agli organi giurisdizionali ordinari.
39 E' certo che il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica italiana non costituisce, in alcun caso, la via esclusiva di difesa dei diritti e degli interessi eventualmente pregiudicati dai provvedimenti dell'amministrazione; al contrario, il principio generale di accesso alla tutela giurisdizionale vige per tutti gli interessati. E' pur vero tuttavia che a causa della peculiarità dell'ordinamento giuridico italiano il sistema di impugnazione del ricorso straordinario si configura come un rimedio procedurale legittimo, avente gli stessi effetti della via giurisdizionale ordinaria. Se a ciò si aggiunge che la decisione finale su siffatti ricorsi si ispira, in pratica, al parere di un organo imparziale e indipendente, il cui contenuto riguarda unicamente «la pura e semplice applicazione del diritto oggettivo», ritengo che siano soddisfatte le condizioni di applicazione dell'art. 177 del Trattato.
40 In sostanza, nonostante il peso delle obiezioni opponibili alla ricevibilità del rinvio pregiudiziale, suggerisco alla Corte di giustizia di optare per la sua ammissione, date le caratteristiche dell'organo remittente e del procedimento nel quale detto rinvio viene effettuato.
41 Occorre sottolineare che tale soluzione è dovuta alle peculiarità del ricorso straordinario, alle quali ho fatto riferimento: essa non potrebbe essere estesa pertanto né al resto dei ricorsi amministrativi, la cui decisione può costituire oggetto di sindacato giurisdizionale, né ai procedimenti nei quali il Consiglio di Stato emette un parere nell'ambito delle sue funzioni consultive ordinarie.
Sulle questioni pregiudiziali seconda e terza
42 Ritengo che, data l'intima connessione esistente fra le questioni pregiudiziali seconda e terza, la risposta alle due questioni dovrebbe essere la stessa. Nonostante ciò, esaminerò tali questioni nell'ordine in cui esse sono state sollevate.
43 Mediante la seconda questione pregiudiziale il Consiglio di Stato intende ottenere un'interpretazione dell'art. 7, n. 2, della direttiva 86/457, per quanto riguarda l'obbligo di rispettare i diritti acquisiti da determinati medici. Per i motivi già espressi, si deve intendere che la norma oggetto d'interpretazione è costituita dall'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16.
44 In concreto, l'organo di rinvio chiede se il diritto acquisito ad esercitare come medici generici nell'ambito di un regime nazionale di previdenza sociale - che, a tenore del citato art. 36, n. 2, ultima frase, dev'essere riconosciuto a coloro che «(...) godano di tale diritto al 31 dicembre 1994 ai sensi degli articoli da 1 a 20 e, alla data menzionata, siano stabiliti nel suo territorio avendo beneficiato delle disposizioni dell'articolo 2 o dell'articolo 9, paragrafo 1» - si limiti o meno a coloro che già avevano un rapporto di lavoro effettivo con il servizio sanitario nazionale.
45 Anzitutto devo segnalare che i fatti della causa principale si riferiscono a situazioni meramente interne. In via di principio, nessuno dei loro elementi presenta un collegamento con la libera circolazione dei lavoratori, né col diritto di stabilimento dei cittadini di uno Stato membro nel territorio di un altro Stato, né con la libera prestazione dei servizi, né con il riconoscimento dei diplomi, titoli o altri certificati rilasciati da altri Stati membri.
46 Infatti, trattandosi di un problema di valutazione di titoli, certificati o diplomi, rilasciati dalle autorità italiane (22), nell'ambito di un concorso per accedere a un posto vacante di medico nel servizio nazionale di previdenza sociale italiano, è inesistente il collegamento di tale problema con le libertà cui ho fatto sopra riferimento o con il riconoscimento di titoli stranieri.
47 Tenuto conto del fatto che la direttiva 93/16 mira appunto a sviluppare i principi del Trattato CE relativi a dette libertà (23), la risposta della Corte potrebbe limitarsi a comunicare al Consiglio di Stato che gli artt. 49 (libera circolazione dei lavoratori), 52 e 57 (reciproco riconoscimento di diplomi, certificati ed altri titoli, nell'ambito della libertà di stabilimento) non si applicano alle situazioni i cui elementi sono collocati totalmente all'interno di un unico Stato membro (24).
48 Ritengo tuttavia che una risposta del genere forse non risolva tutti i dubbi esposti dal Consiglio di Stato nel suo rinvio. Per tale motivo mi sembra più opportuno - seguendo l'orientamento suggerito dalla Commissione - fornire ad esso la corretta interpretazione dell'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16, per quanto riguarda i medici titolari di determinati diritti acquisiti, che gli Stati membri devono rispettare.
49 Si deve inoltre tener conto che la direttiva 93/16 costituisce una normativa comunitaria che intende coordinare le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri quanto alla formazione e alle condizioni di accesso a determinate modalità dell'esercizio professionale dei medici (25). La sua interpretazione uniforme riveste pertanto anche un indubbio interesse comunitario.
50 A tenore dell'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16, precedentemente riportato, ciascuno Stato membro deve garantire necessariamente ad una determinata categoria di medici il diritto di esercitare come medici generici nel suo servizio nazionale di previdenza sociale. Detti medici, come si deduce dal tenore stesso della disposizione in esame, dal suo senso e dalla posizione che essa occupa nel contesto della direttiva, possono essere solo coloro che abbiano fruito, nello Stato ospitante, del riconoscimento di un titolo, di un diploma o di un certificato rilasciato da un altro Stato.
51 Infatti, i medici cui va riconosciuto il diritto di esercitare come medici generici nel servizio nazionale di previdenza sociale devono soddisfare due requisiti cumulativi:
a) anche se non sono in possesso del titolo, del diploma o del certificato di medico generico, essi devono godere entro il 31 dicembre 1994 del diritto ad esercitare come tale in base agli artt. 1-20 della direttiva 93/16 (vale a dire perché glielo consente il titolo di medico, rilasciato loro in un altro Stato membro);
b) essi devono essere stabiliti in data 31 dicembre 1994 sul territorio dello Stato membro ospitante, dove hanno fruito del riconoscimento del loro titolo in forza dell'art. 2 (26) o dell'art. 9, n. 1 (27), della direttiva 93/16.
52 Risulta pertanto chiaro che l'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16 intende salvaguardare unicamente i diritti acquisiti dai medici stabiliti in data 31 dicembre 1994 in uno Stato membro ospitante, dopo che sono stati riconosciuti loro gli effetti dei diplomi, certificati o titoli rilasciati a loro favore in un altro Stato membro, vale a dire quello di provenienza. Detta disposizione non si applica invece ad un caso come quello di specie, dove non sussiste nessuna di dette circostanze, poiché si tratta di titoli rilasciati in Italia e la cui efficacia si discute solo in relazione a posti di lavoro di medici del servizio nazionale di previdenza sociale di questo paese.
53 Posta tale premessa, è irrilevante che detti medici abbiano avuto un rapporto di servizio effettivo col sistema nazionale di previdenza sociale o, al contrario, soltanto un mero titolo astratto per accedere a siffatta relazione di servizio, ipotesi alle quali fa riferimento la seconda questione pregiudiziale. In ciascuno di questi casi, gli Stati membri devono garantire il diritto acquisito anteriormente al 1, gennaio 1995 dai medici che soddisfano i due requisiti precedentemente esposti, in modo da consentire loro di esercitare come medici generici nel servizio nazionale di previdenza sociale.
54 Il riferimento ai diritti acquisiti costituisce il nesso di unione fra le questioni pregiudiziali seconda e terza. Se nella seconda questione l'organo di rinvio poneva una questione sui diritti acquisiti da determinate categorie di medici, mediante l'ultima questione pregiudiziale esso intende ottenere un criterio interpretativo sulla portata generale di tali diritti.
55 Orbene, il Consiglio di Stato formula la sua terza questione solo nel caso in cui la risposta della Corte di giustizia alla seconda questione fosse nel senso che i diritti acquisiti dai medici ai quali si riferisce si limitano soltanto ai professionisti che al 31 dicembre 1994 già avevano stabilito un rapporto di lavoro effettivo col servizio nazionale di sicurezza sociale.
56 Alla luce della risposta da me suggerita per la seconda questione pregiudiziale, che è contraria all'interpretazione restrittiva dei diritti dei medici beneficiari dell'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16, non sarebbe necessario rispondere alla terza questione. Nello stesso senso si pronunciano tanto la Commissione quanto il governo italiano.
57 Ciononostante, al fine di fornire all'organo remittente criteri di interpretazione della norma comunitaria ad esso utili, credo che non vi sia alcun problema a che la Corte di giustizia si pronunci sulla nozione di «diritti acquisiti» utilizzata nell'art. 36 della direttiva 93/16, visto che detta nozione costituisce oggetto di dubbi da parte del Consiglio di Stato.
58 Come ho già osservato, a tenore dell'art. 36, n. 1, della citata direttiva, gli Stati devono obbligatoriamente, a decorrere dal 1, gennaio 1995, subordinare l'esercizio dell'attività di medico generico, nell'ambito del loro regime nazionale di previdenza sociale, al possesso di un diploma, certificato o altro titolo di cui all'art. 30 della stessa direttiva. Tuttavia, tale obbligo sussiste «fatte salve le disposizioni relative ai diritti acquisiti», la cui determinazione spetta a ciascuno Stato membro (art. 36, n. 2, prima frase, della direttiva 93/16), con l'unica riserva che essi devono rispettare, in ogni caso, i diritti di determinati medici, di cui ho già esaminato la situazione quando mi sono pronunciato sulla seconda questione pregiudiziale.
59 La facoltà di determinare i diritti acquisiti, attribuita dalla norma comunitaria a ciascuno Stato, è soggetta pertanto all'unica limitazione costituita dall'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16. Una volta rispettato il contenuto di tale limite, ciascuno Stato può stabilire discrezionalmente a chi, e in base a quali condizioni, riconoscere il diritto acquisito all'esercizio come medico generico nell'ambito del suo servizio nazionale di previdenza sociale, tenuto conto delle circostanze che sussistono in ciascun caso anteriormente al 1, gennaio 1995.
60 Pertanto, fatto salvo l'obbligo di garantire i diritti acquisiti ai medici cui fa riferimento l'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16, tale disposizione non contiene altre norme o criteri guida che limitino la facoltà degli Stati membri di determinare le persone che debbano essere titolari dei diritti acquisiti cui fanno riferimento il n. 1 e la prima frase del n. 2 di detto articolo.
Conclusione
Suggerisco pertanto alla Corte di giustizia di risolvere le questioni formulate dal Consiglio di Stato come segue:
«1) L'art. 177 del Trattato CE dev'essere interpretato nel senso che esso consente che un organo avente le caratteristiche del Consiglio di Stato italiano sottoponga questioni pregiudiziali quando questo interviene, emettendo un parere obbligatorio, nell'ambito di un procedimento di impugnazione di atti amministrativi quale il "ricorso straordinario al Presidente della Repubblica".
2) L'art. 36, n. 2, della direttiva 93/16/CEE consente a ciascuno Stato membro di determinare discrezionalmente le persone titolari del diritto acquisito, anteriormente al 1, gennaio 1995, ad esercitare come medico generico nell'ambito del suo regime nazionale di previdenza sociale. Fra detti titolari devono figurare necessariamente i medici che soddisfino i requisiti previsti dalla seconda frase del citato paragrafo, indipendentemente dalla questione se entro il 31 dicembre 1994 detti medici avessero stabilito o meno un rapporto di lavoro effettivo con detto regime di previdenza sociale».
(1) - GU L 267, pag. 26.
(2) - Le caratteristiche di detto ricorso straordinario, che esaminerò successivamente, determinano la sua singolarità nell'ambito dei mezzi d'impugnazione contro gli atti amministrativi vigenti nei vari Stati membri. Soltanto nell'ordinamento giuridico olandese si rinveniva un ricorso simile, la cui soluzione spettava alla Corona, previo parere obbligatorio, ma non vincolante, del Consiglio di Stato: detto procedimento è attualmente limitato esclusivamente alle cause fra enti pubblici.
(3) - E' proprio il Consiglio di Stato che sottolinea il carattere dubbio di questo fatto, affermando che il ricorso dei ricorrenti non è esplicito sul punto.
(4) - La tecnica di impugnazione impiegata è ben nota in numerosi ordinamenti: si impugna direttamente un atto amministrativo e contemporaneamente, indirettamente, la disposizione del regolamento sulla quale esso si basa.
(5) - GU L 165, pag. 1. L'art. 44 della direttiva 93/16 dispone: «Le direttive menzionate nell'allegato III, parte A, sono abrogate (fra di esse, la direttiva 86/457), salvi gli obblighi degli Stati membri relativi ai termini per il recepimento, indicati nell'allegato III, parte B. I riferimenti alle direttive abrogate devono intendersi come riferimenti fatti alla presente direttiva e devono essere letti secondo la tabella di concordanza contenuta nell'allegato IV».
(6) - La direttiva 93/16, a tenore della sua motivazione, è intesa a codificare, per motivi di razionalità e di chiarezza, la direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/362/CEE, concernente il reciproco riconoscimento dei diplomi, certificati ed altri titoli di medico e comportante misure destinate ad agevolare l'esercizio effettivo del diritto di stabilimento e di libera prestazione dei servizi (GU L 167, pag. 1), e la direttiva del Consiglio 16 giugno 1975, 75/363/CEE, concernente il coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative per le attività di medico (GU L 167, pag. 14), entrambe modificate ripetutamente e in modo sostanziale. Oltre a riunire dette direttive in un testo unico, essa incorpora a quest'ultimo la succitata direttiva 86/457.
(7) - In senso stretto, la decisione pronunciata nel ricorso straordinario è priva dell'autorità della cosa giudicata, e questa è l'opinione della maggior parte della giurisprudenza italiana. Non vi è neanche un rimedio specifico per l'esecuzione di detta decisione, di modo che un eventuale diniego dell'amministrazione di applicarla determinerebbe la necessità di adire il giudice amministrativo.
(8) - Secondo il Consiglio di Stato, potrebbero ricorrere le persone che non sono state parti nel procedimento, ma ciò vale in sostanza anche per le sentenze dei giudici, perché la cosa giudicata non fa stato nei confronti dei terzi; tuttavia, nei confronti dei terzi la decisione del ricorso straordinario esplica effetti giuridici immediati e rilevanti, come si è detto sub f).
(9) - Nell'ordinamento giuridico italiano vi sono vari casi di decisione amministrativa contenziosa, caratterizzati dall'imparzialità e dall'indipendenza dell'organo decidente e dalle garanzie del contraddittorio; ma in tutti questi casi - afferma il Consiglio di Stato - è sempre ammesso, da ultimo, il ricorso al giudice (civile o amministrativo). Pertanto, a sotto questo profilo, il ricorso straordinario è diverso da tutti gli altri ricorsi amministrativi. Dal punto di vista della costituzionalità, si è soliti dire che quest'unico caso di decisione amministrativa non soggetta al riesame di un giudice si giustifica per il fatto che alle parti (non solo al ricorrente, ma anche alle controparti) è data la facoltà di optare per la via giurisdizionale; sicché, se un ricorso straordinario giunge alla decisione, ciò avviene perché tutte le parti hanno accettato questo tipo di decisione e dunque hanno implicitamente rinunciato alla tutela giurisdizionale.
(10) - In questo senso, S. Cassarino, Manuale di diritto processuale amministrativo, Milano, 1990, pag. 52.
(11) - V., fra l'altro, sentenze 30 giugno 1966, causa 61/65, Vaassen-Göbbels (Racc. pag. 377); 11 giugno 1987, causa 14/86, Pretore di Salò/X (Racc. pag. 2545); 21 aprile 1988, causa 338/85, Pardini (Racc. pag. 2041); 30 marzo 1993, causa C-24/92, Corbiau (Racc. pag. I-1277); 27 aprile 1994, causa C-393/92, Almelo e a. (Racc. pag. I-1477, punto 21), e 12 dicembre 1996, cause riunite C-74/95 e C-129/95, X (Racc. pag. I-6609).
(12) - Nella sentenza 31 dicembre 1986, n. 298, la Corte costituzionale italiana si è pronunciata sulle caratteristiche di detto ricorso straordinario: «Nella vigente disciplina, il ricorso straordinario al capo dello Stato rappresenta un istituto singolare e atipico (sentenze nn. 31/1975 e 148/1982), sostanziantesi in un procedimento contenzioso di secondo grado finalizzato alla risoluzione non giurisdizionale di un conflitto concernente la legittimità di atti definitivi della pubblica amministrazione la cui natura amministrativa risulta temperata da peculiari caratteristiche e da sicuri parallelismi e raccordi con l'attività giurisdizionale ed il cui risultato - decisione in veste di decreto presidenziale - non può essere assimilato ad atti di tipo formalmente e/o sostanzialmente giurisdizionale (o "paragiurisdizionale"), ma neppure definito come atto di amministrazione attiva, in quanto mira alla pura e semplice applicazione del diritto oggettivo (o, comunque, a soddisfare un interesse generale diverso da quelli attribuiti alle singole amministrazioni), perciò distinguendosi il rimedio in esame dai ricorsi amministrativi ordinari». Senza corsivo nell'originale.
(13) - I membri del Consiglio di Stato italiano non sono assegnati contemporaneamente alle sezioni consultive e contenziose; vige invece il sistema della loro rotazione fra le une e le altre.
(14) - Causa 318/85, Greis Unterweger (Racc. pag. 955, punto 4).
(15) - Gli elementi di giudizio considerati dalla Corte di giustizia erano i seguenti: «(...) la commissione consultiva per le infrazioni valutarie è un organo del ministero del Tesoro italiano; essa ha il compito di esprimere un parere motivato sulle sanzioni che il ministro del Tesoro deve infliggere a chi abbia trasgredito la normativa italiana in fatto di trasferimento di valuta; essa è composta di un magistrato, che la presiede, e di vari altri funzionari; le norme che la riguardano non fanno obbligo alla commissione di seguire un procedimento contraddittorio in cui l'incolpato, o il suo legale, possa esprimere il proprio punto di vista; l'incolpato non può adire direttamente la
commissione, dato che questa si riunisce unicamente a richiesta degli organi statali che hanno accertato delle infrazioni; il parere espresso dalla commissione non è vincolante per il ministro. Va rilevato inoltre che le sanzioni inflitte dal ministro del Tesoro previo parere della commissione consultiva possono essere impugnate dall'interessato dinanzi al giudice ordinario il quale ha, in proposito, giurisdizione di merito».
(16) - Causa 36/73 (Racc. pag. 1299).
(17) - Ibidem (Racc. pag. 1318).
(18) - La decisione finale era adottata, di fatto, dal ministro competente, il quale poteva discostarsi dal parere del Consiglio di Stato solo previo accordo del ministro della Giustizia o, in mancanza di questo, del Primo ministro.
(19) - Nel suo articolo Ricorso Straordinario e interpretazione della normativa comunitaria (Giornale di diritto amministrativo, n. 1/1997, pag. 69 e ss.), Aldo Sandulli sottolinea che il ricorso straordinario si inserisce in modo armonico nel complesso sistema di tutela giurisdizionale del destinatario del provvedimento amministrativo: l'analisi dei suoi elementi evidenzia, a suo avviso, «l'elevato grado di connessione tra la procedura seguita in sede di ricorso straordinario ed i mezzi ordinari di impugnazione del provvedimento amministrativo».
(20) - V., alla fine della nota 12, le considerazioni al riguardo della Corte costituzionale italiana.
(21) - Causa 246/80 (Racc. pag. 2311, punto 8 e ss.)
(22) - Il governo italiano, rispondendo ad un quesito della Corte di giustizia, ha affermato che tutti i ricorrenti avevano ottenuto i loro titoli in Italia.
(23) - La motivazione della direttiva 93/16 fa riferimento come base giuridica al «(...) Trattato che istituisce la Comunità economica europea, in particolare l'articolo 49, l'articolo 57, paragrafo 1 e paragrafo 2, prima e terza frase, e l'articolo 66».
(24) - Nelle stesso senso, v. la recente sentenza 16 gennaio 1997, causa C-134/95, USSL n. 47 di Biella (Racc. pag. I-195).
(25) - Il coordinamento delle condizioni richieste per l'esercizio delle professioni mediche nei vari Stati membri costituisce, a tenore dell'art. 57, n. 3, del Trattato, una condizione alla quale è subordinata la progressiva abolizione delle restrizioni imposte a detto esercizio.
(26) - L'art. 2 dispone: «Ogni Stato membro riconosce i diplomi, i certificati e gli altri titoli rilasciati ai cittadini degli Stati membri dagli altri Stati membri conformemente all'art. 23 ed elencati nell'art. 3, attribuendo loro, sul proprio territorio, lo stesso effetto dei diplomi, certificati ed altri titoli da esso rilasciati per quanto concerne l'accesso alle attività del medico ed al loro esercizio».
(27) - L'art. 9, n. 1, dispone: «(...) ogni Stato membro riconosce come prova sufficiente per i cittadini degli Stati membri, i cui diplomi, certificati ed altri titoli non rispondono all'insieme delle esigenze minime di formazione previste all'art. 23, i diplomi, i certificati e gli altri titoli di medico rilasciati da tali Stati membri, quando sanciscono una formazione iniziata anteriormente al (...) insieme ad un attestato che certifichi che questi cittadini si sono effettivamente e lecitamente dedicati alle attività in causa per un periodo di almeno tre anni consecutivi nel corso dei cinque anni che precedono il rilascio dell'attestato».