62011TJ0002_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag T-2/11,
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes, M. Figueiredo og J. Saraiva de Almeida, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen ved P. Guerra e Andrade og P. Rossi, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens afgørelse 2010/668/EU af 4. november 2010 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 288, s. 24), for så vidt som den pålægger Den Portugisiske Republik en finansiel korrektion inden for rammerne af POSEI-foranstaltningen for regnskabsårene 2005-2007 på i alt 743 251,25 EUR,
har
RETTEN (Ottende Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, L. Truchot, og dommerne M.E. Martins Ribeiro (refererende dommer) og A. Popescu,
justitssekretær: fuldmægtig C. Kristensen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 12. september 2012,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
Retsforskrifter
Den Europæiske Unions lovgivning, som regulerer finansieringen af den fælles landbrugspolitik
1. Det grundlæggende lovgivning om finansiering af den fælles landbrugspolitik udgøres for så vidt angår udgifter afholdt efter den 1. januar 2000 af Rådets forordning (EF) nr. 1258/1999 af 17. maj 1999 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 160, s. 103), som erstattede Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EFT L 94, s. 13), der fandt anvendelse på udgifter, der var afholdt inden denne dato.
2. I medfør af artikel 1, stk. 2, litra b), og artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 1258/1999 finansierer Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, interventioner til regulering af landbrugsmarkederne, som efter Unionens regler foretages inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget.
3. Artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 bestemmer:
»Kommissionen træffer beslutning om, hvilke udgifter der skal udelukkes fra den i artikel 2 og 3 omhandlede fællesskabsfinansiering, hvis den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med fællesskabsreglerne.
Forud for enhver beslutning om afvisning af finansiering skal de resultater, som Kommissionen er nået frem til ved sin efterprøvning, samt den pågældende medlemsstats svar foreligge i form af skriftlige meddelelser, hvorefter de to parter forsøger at blive enige om, hvilke konsekvenser der skal drages.
Hvis parterne ikke kan blive enige, kan medlemsstaten anmode om, at der inden for en frist på fire måneder indledes en forligsprocedure; der udarbejdes en rapport om resultaterne af denne procedure, som meddeles Kommissionen og gennemgås af denne, inden der træffes afgørelse om afvisning af finansiering.
Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, især på baggrund af det regelstridige forholds omfang. Kommissionen tager i denne forbindelse hensyn til overtrædelsens art og grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført Fællesskabet.
En afvisning af finansiering kan ikke vedrøre:
a) udgifter som omhandlet i artikel 2, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning
b) udgifter til en foranstaltning eller aktion som omhandlet i artikel 3, med hensyn til hvilken der er foretaget endelig udbetaling mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning.
Femte afsnit finder dog ikke anvendelse på de finansielle konsekvenser, der skal drages:
a) af uregelmæssigheder som omhandlet i artikel 8, stk. 2
b) på grund af statsstøtte eller overtrædelser, som de i […] artikel 88 [EF] og 226 [EF] omhandlede procedurer er indledt for.«
4. Artikel 8 i forordning nr. 1258/1999 bestemmer:
»1. Medlemsstaterne træffer i overensstemmelse med de nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser de fornødne foranstaltninger for
a) at sikre sig, at de af [EUGFL] finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og at de er blevet gennemført på behørig måde
b) at forhindre og forfølge uregelmæssigheder
c) at geninddrive beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de foranstaltninger, der er truffet med henblik herpå, navnlig om forløbet af sager vedrørende administrativ eller retslig forfølgning.
2. Tilbagebetales de nævnte beløb ikke fuldt ud, bærer Fællesskabet de finansielle følger af uregelmæssighederne eller forsømmelserne; dette gælder dog ikke for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for.
De tilbagebetalte beløb indbetales til de godkendte betalingsorganer, der trækker beløbene fra de udgifter, som finansieres af [EUGFL]. Renter af tilbagebetalte eller for sent indbetalte beløb indbetales til [EUGFL].
3. Rådet fastsætter på forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal de almindelige regler for anvendelsen af denne artikel.«
5. Artikel 9 i forordning nr. 1258/1999 præciserer:
»1. Medlemsstaterne stiller alle oplysninger, der er nødvendige for [EUGFL’s] funktion, til rådighed for Kommissionen og træffer alle foranstaltninger, der er egnede til at lette eventuelle kontrolforanstaltninger, herunder undersøgelser på stedet, som Kommissionen skønner det formålstjenligt at gennemføre som led i forvaltningen af fællesskabsfinansieringen.
Medlemsstaterne underretter Kommissionen om de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, som de har udstedt med henblik på anvendelsen af Fællesskabets retsakter vedrørende den fælles landbrugspolitik, for så vidt disse retsakter har finansielle virkninger for [EUGFL].
2. Med forbehold af de kontrolforanstaltninger, som medlemsstaterne har gennemført i henhold til nationale love og bestemmelser, og med forbehold af […] artikel 248 [EF] og enhver kontrol, der er gennemført på grundlag af […] artikel 279, litra c), [EF], skal de tjenestemænd, der af Kommissionen er bemyndiget til at foretage kontrol på stedet, have adgang til de regnskabsbøger og alt andet materiale, som vedrører de af [EUGFL] finansierede udgifter, herunder oplysninger, der er registreret eller opbevares på edb.
De kan især undersøge
a) om den administrative praksis er i overensstemmelse med Fællesskabets regler
b) om de nødvendige bilag er til stede og stemmer overens med de af [EUGFL] finansierede foranstaltninger
c) hvorledes de af [EUGFL] finansierede foranstaltninger gennemføres og kontrolleres.
Kommissionen underretter rettidigt før undersøgelsen den medlemsstat, der berøres af undersøgelsen, eller på hvis område den finder sted. Funktionærer fra den pågældende medlemsstat kan deltage i revisionen.
På anmodning af Kommissionen og med den pågældende medlemsstats indforståelse gennemfører denne medlemsstats kompetente myndigheder revisioner eller undersøgelser med hensyn til foranstaltninger, der er omfattet af denne forordning. Kommissionens ansatte kan også deltage i disse revisioner eller undersøgelser.
For at gøre undersøgelserne mere effektive kan Kommissionen med de pågældende medlemsstaters indforståelse lade disse medlemsstaters administrative myndigheder deltage i bestemte revisioner eller undersøgelser.
3. Om fornødent fastsætter Rådet på forslag af Kommissionen med kvalificeret flertal almindelige regler for anvendelsen af denne artikel.«
6. Forordning nr. 1258/1999 blev ophævet ved Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21. juni 2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT L 209, s. 1), der i henhold til artikel 49 trådte i kraft på syvendedagen efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende, dvs. den 18. august 2005.
7. Artikel 47 i forordning nr. 1290/2005 præciserede imidlertid, at »[f]orordning […] nr. 1258/1999 […] dog fortsat [var] gældende for udgifter afholdt af medlemsstaterne indtil den 15. oktober 2006 og indtil den 31. december 2006 for udgifter afholdt af Kommissionen«.
8. Kommissionens forordning (EF) nr. 1663/95 af 7. juli 1995 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 for så vidt angår proceduren for regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen (EFT L 158, s. 6), som ændret ved bl.a. Kommissionens forordning (EF) nr. 2245/1999 af 22. oktober 1999 (EFT L 273, p. 5), bestemmer i artikel 8, stk. 1:
»Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt efter EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat resultaterne af sin undersøgelse og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes.
Meddelelsen skal indeholde en henvisning til nærværende forordning. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af denne frist indkalder Kommissionen til en bilateral drøftelse, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes, og til en vurdering af, hvor alvorlig overtrædelsen er, og af den finansielle skade, den har påført Det Europæiske Fællesskab. Kommissionen meddeler efter denne drøftelse og efter udløbet af alle frister, som den har fastsat i samråd med medlemsstaterne, efter de bilaterale drøftelser til meddelelse af yderligere oplysninger, eller hvis medlemsstaten ikke accepterer indkaldelsen, efter udløbet af den frist, som Kommissionen har fastsat til medlemsstatens accept af denne indkaldelse, derefter officielt medlemsstaten sine konklusioner under henvisning til Kommissionens beslutning 94/442/EF. Uden at gyldigheden af fjerde afsnit i dette stykke berøres, vurderer Kommissionen i denne meddelelse, hvilke udgifter den har til hensigt at udelukke i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning […] nr. 729/70.
Medlemsstaterne underretter snarest Kommissionen om de korrigerende foranstaltninger, som den har truffet for at sikre, at Fællesskabets regler overholdes, og om datoen for disse foranstaltningers faktiske iværksættelse. Kommissionen vedtager i givet fald en eller flere afgørelser i medfør af artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning […] nr. 729/70 for indtil den faktiske dato for de korrigerende foranstaltningers iværksættelse at udelukke de udgifter, der er afholdt, uden at Fællesskabets regler blev overholdt.«
9. Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006 af 21. juni 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 for så vidt angår godkendelse af betalingsorganer og andre organer og regnskabsafslutning for EGFL og ELFUL (EUT L 171, s. 90) bestemmer i artikel 11:
»1. Når Kommissionen som følge af en undersøgelse finder, at udgifterne ikke er afholdt i overensstemmelse med EF-reglerne, meddeler den den pågældende medlemsstat sine resultater og de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at reglerne fremtidig overholdes.
Meddelelsen skal indeholde en henvisning til denne artikel. Medlemsstaten skal afgive svar inden for to måneder efter modtagelsen af meddelelsen, og Kommissionen kan ændre sit standpunkt under hensyn hertil. I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen forlænge besvarelsesfristen.
Efter udløbet af besvarelsesfristen indkalder Kommissionen til et bilateralt møde, og de to parter søger at nå frem til en aftale om de foranstaltninger, der skal træffes, og en vurdering af overtrædelsens omfang og den økonomiske skade, der er påført EF-budgettet.
2. Senest to måneder efter modtagelsen af referatet af det bilaterale møde, der er omhandlet i stk. 1, tredje afsnit, afgiver medlemsstaten alle oplysninger, som der blev anmodet om på mødet, eller alle andre oplysninger, som den anser for nyttige for den igangværende undersøgelse.
I behørigt begrundede tilfælde kan Kommissionen efter en begrundet anmodning fra medlemsstaten give tilladelse til en forlængelse af den i første afsnit omhandlede periode. Anmodningen rettes til Kommissionen inden udløbet af denne periode.
Efter udløbet af den i første afsnit omhandlede periode meddeler Kommissionen formelt medlemsstaten sine konklusioner på grundlag af de oplysninger, som den har modtaget som led i proceduren for efterprøvende regnskabsafslutning. I meddelelsen vurderes de udgifter, som Kommissionen agter at udelukke fra EF-finansiering i henhold til artikel 31 i forordning […] nr. 1290/2005, og henvises til artikel 16, stk. 1, i denne forordning.
3. Medlemsstaten meddeler Kommissionen, hvilke korrigerende foranstaltninger den har truffet for at efterleve EF-reglerne, og datoen for den konkrete iværksættelse af disse.
Kommissionen træffer om fornødent efter at have undersøgt en rapport udarbejdet af forligsorganet i henhold til kapitel 3 i denne forordning en eller flere beslutninger i henhold til artikel 31 i forordning […] nr. 1290/2005 med henblik på at udelukke de udgifter, der er afholdt, uden at EF’s regler er overholdt, fra EF-finansiering, indtil medlemsstaten rent faktisk har truffet de korrigerende foranstaltninger.
Ved vurderingen af, hvilke udgifter der skal udelukkes fra EF-finansiering, kan Kommissionen tage hensyn til alle oplysninger, som medlemsstaten har afgivet efter udløbet af den i stk. 2 omhandlede periode, hvis dette er nødvendigt for at sikre et bedre overslag over den økonomiske skade, der er påført EF-budgettet, forudsat at den forsinkede afgivelse af oplysninger er begrundet med ganske særlige omstændigheder.
4. For EGFL foretager Kommissionen fradragene i EF-finansieringen i de månedlige betalinger vedrørende de udgifter, der er afholdt i den anden måned efter den måned, hvor beslutningen i henhold til artikel 31 i forordning […] nr. 1290/2005 blev truffet.
For ELFUL foretager Kommissionen fradragene i EF-finansieringen i den følgende mellemliggende betaling eller den endelige betaling.
Kommissionen kan dog efter anmodning fra medlemsstaten, og hvis fradragenes omfang gør det berettiget, samt efter høring af Komitéen for Landbrugsfondene fastsætte en anden dato for fradragene.
5. Denne artikel finder tilsvarende anvendelse på formålsbestemte indtægter i henhold til artikel 34 i forordning […] nr. 1290/2005.«
10. Det fremgår af artikel 18 i forordning nr. 885/2006, at forordning nr. 1663/95 fortsat finder anvendelse på regnskabsafslutning i henhold til artikel 7, stk. 3, i forordning nr. 1258/1999 for regnskabsåret 2006.
11. Rådets forordning (EF) nr. 1453/2001 af 28. juni 2001 om særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira og om ophævelse af forordning (EØF) nr. 1600/92 (Poseima) (EFT L 198, s. 26) indfører et program med særlige foranstaltninger til fordel for Unionens udkantsregioner.
12. I øvrigt gennemfører Kommissionens forordning (EF) nr. 43/2003 af 23. december 2002 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001 og (EF) nr. 1454/2001 for så vidt angår støtten til den lokale produktion af vegetabilske produkter i regionerne i EU’s yderste periferi (EFT 2003, L 7, s. 25) støtte til den lokale produktion af vegetabilske produkter i regionerne i Unionens yderste periferi.
13. 26. betragtning til forordning nr. 43/2003 bestemmer, at »[d]et minimumsantal landbrugere, der skal kontrolleres på stedet under de forskellige støtteordninger, bør fastlægges«.
14. 27. betragtning til forordningen anfører:
»Udsnittet for minimumsprocenten for kontrol på stedet bør fastlægges dels på grundlag af en risikoanalyse, dels ved tilfældig udvælgelse. De faktorer, der hovedsageligt skal tages hensyn til ved risikoanalysen, bør nærmere fastlægges.«
15. 28. betragtning til forordning nr. 43/2003 præciserer, at »[k]onstatering af væsentlige uregelmæssigheder bør medføre, at niveauet for kontrollen på stedet for det pågældende og det efterfølgende år hæves, så der opnås en acceptabel sikkerhed for, at de pågældende støtteansøgninger er korrekte«.
16. Artikel 58, stk. 1, i forordnin g nr. 43/2003 bestemmer:
»Der gennemføres administrativ kontrol og kontrol på stedet. Den administrative kontrol er udtømmende og omfatter krydskontrol med bl.a. relevante oplysninger i det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem. På basis af en risikoanalyse foretager de nationale myndigheder kontrol på stedet ved en stikprøve, der omfatter mindst 10% af støtteansøgningerne.
Medlemsstaterne anvender i alle relevante tilfælde det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, der er indført ved forordning (EØF) nr. 3508/92.«
17. Artikel 60 i forordning nr. 43/2003, der har overskriften »Udvælgelse af ansøgninger til kontrol på stedet«, præciserer:
»1. De landbrugere, hos hvilke der skal foretages kontrol på stedet, udvælges af myndighederne på grundlag af en risikoanalyse og således, at de er repræsentative for de indgivne ansøgninger. Ved risikoanalysen tages der hensyn til følgende:
a) støttebeløb
b) antal marker, det af en støtteansøgning omfattede areal eller den producerede, transporterede, forarbejdede eller afsatte mængde
c) ændringer i forhold til det foregående år
d) kontrolresultaterne fra de foregående år
e) andre faktorer, som medlemsstaterne fastlægger.
For at sikre en sådan repræsentativitet udvælger medlemsstaterne mellem 20 og 25% af minimumsantallet af landbrugere, hos hvem der skal foretages kontrol, ved tilfældig udvælgelse.
2. Myndighederne noterer de grunde, der har ført til, at en given landbruger er blevet udvalgt til kontrol på stedet. Den inspektør, der skal foretage kontrollen på stedet, underrettes herom inden kontrollens påbegyndelse.«
Kommissionens retningslinjer
18. Kommissionens retningslinjer for finansielle korrektioner er blevet defineret i Kommissionens dok. nr. VI/5330/97 af 23. december 1997 om »Retningslinjer for beregning af de finansielle følger ved udarbejdelsen af beslutningen om regnskabsafslutning for EUGFL, Garantisektionen«.
19. Bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97 om finansielle følger i forbindelse med regnskabsafslutningen for EUGFL, Garantisektionen, på grund af mangelfuld kontrol i medlemsstaterne anfører i den del, der har overskriften »Indledning«:
»Når Kommissionen mener, at en særlig betaling vedrører en ansøgning, der er i modstrid med fællesskabsreglerne, er de finansielle følger klare: Medmindre den uretmæssige betaling allerede er afsløret af de nationale kontrolorganer og der er truffet passende foranstaltninger for at afbøde den og inddrive beløbet (jf. bilag 4), afviser Kommissionen, at beløbet finansieres over fællesskabsbudgettet. Når der drages følger af en undersøgelse af en udgift, der omfatter et stort antal sager, beregnes afvisningen, når det er muligt, ved ekstrapolation af resultaterne af en undersøgelse af et repræsentativt udsnit af sager. Den samme ekstrapolationsmetode bør anvendes for alle medlemsstater, inklusive konfidensniveau og tolerance, stratificeret udvælgelse, stikprøvens omfang og evaluering af fejlene inden for stikprøven med hensyn til de samlede finansielle virkninger.
Når en medlemsstat undlader at opfylde fællesskabsreglerne om kontrol af ansøgningernes lovformelighed, betyder selve undladelsen, at betalingerne er en overtrædelse af fællesskabsreglerne for den pågældende foranstaltning og det generelle krav i artikel 8 i forordning (EØF) nr. 729/70 om, at medlemsstaterne skal afsløre og forebygge uregelmæssigheder. Det indebærer ikke nødvendigvis, at alle betalinger var uretmæssige, men det betyder, at risikoen for uretmæssige betalinger, der konteres EUGFL, øges. Selv om Kommissionen i visse oplagte tilfælde kunne have ret til at afvise alle de pågældende udgifter, hvis den fastsatte kontrol ikke gennemføres, ville det afviste beløb i en række tilfælde efter al sandsynlighed overstige Fællesskabets finansielle tab. Det finansielle tab skal derfor anslås, når de finansielle korrektioner beregnes.
[...]«
20. Bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97 præciserer i den del, der har overskriften »Evaluering på grundlag af fejl i individuelle sager«:
»På grundlag af de procedurer, der allerede er anført i de interne retningslinjer, beregnes den finansielle korrektion efter en af følgende metoder:
a) afvisning af en individuel ansøgning, som den krævede kontrol ikke er foretaget for
b) afvisning af et beløb, der beregnes ved ekstrapolation af resultaterne af en stikprøvekontrol af et repræsentativt udsnit af sager på alle de sager, som udsnittet er taget af, men begrænset til det administrative område, hvor manglen med rimelighed kan forventes at opstå. Medlemsstaten har mulighed for at fremlægge bevis for, at resultaterne af ekstrapolationen ikke svarer til de resultater, der opnås ved en undersøgelse af alle de sager, som udsnittet er taget af.
[…]«
21. Bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97 præciserer i den del, der har overskriften »Evaluering på grundlag af risikoen for finansielt tab: faste korrektioner«:
»Efterhånden som anvendelsen af systemrevision er blevet mere udbredt, har Kommissionens tjenestegrene i stadig højere grad baseret sig på vurderinger af den risiko, som en systemmangel indebærer. Når det faktiske omfang af uretmæssige betalinger og dermed størrelsen af Fællesskabets finansielle tab ikke kan fastlægges, har Kommissionen siden regnskabsafslutningen for regnskabsåret 1990 anvendt faste korrektioner på 2%, 5% eller 10% af de anmeldte udgifter afhængigt af risikoen for tab. Højere korrektionssatser på op til 100% kan besluttes i undtagelsestilfælde. Kommissionens ret til at foretage korrektioner af dette omfang blev bekræftet af EF-Domstolen, når den behandlede søgsmål mod de årlige beslutninger om regnskabsafslutning (f.eks. dom i sag C-50/94).
[…]«
22. Bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97 anfører i den del, der har overskriften »Retningslinjer for anvendelse af faste korrektioner«:
»Faste korrektioner kan overvejes, når oplysningerne fra undersøgelsen ikke giver revisoren grundlag for at vurdere tabet ved en ekstrapolation af fastslåede tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data, men sætter ham i stand til at konkludere, at medlemsstaten har undladt at foretage passende kontrol af de udbetalte beløbs retmæssighed.
[…]
Faste korrektioner er ikke passende, når medlemsstaternes egne kontrolorganer opdager sådanne tilfælde, på de i bilag 4 nævnte betingelser.
[…]
Når en eller flere hovedkontroller ikke foretages eller foretages så dårligt eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed eller forebygge uregelmæssigheder, er en korrektion på 10% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at der var en høj risiko for udbredt tab for EUGFL.
Når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed og den grundighed, der er krævet i forordningerne, er en korrektion på 5% berettiget, da det med rimelighed kan konkluderes, at de ikke giver tilstrækkelig sikkerhed for ansøgningernes retmæssighed, og at risikoen for EUGFL var betydelig.
Når en medlemsstat har foretaget hovedkontrollerne på passende vis, men helt har undladt en eller flere støttekontroller, er en korrektion på 2% berettiget i betragtning af den lavere risiko for EUGFL og overtrædelsens mindre omfang.
En korrektion på 2% er også berettiget, når en medlemsstat har undladt at træffe foranstaltninger for at forbedre hjælpekontroller eller foranstaltninger, der følger af EF-forordningerne, og Kommissionen har meddelt den pågældende medlemsstat især efter artikel 8 i forordning (EF) nr. 1663/95, at det er nødvendigt at træffe dem for at opnå det tilstræbte mål i forordningerne eller for at opnå en rimelig beskyttelse mod svig og uregelmæssigheder eller sikre en passende kontrol af fællesskabsmidler.
[…]
Korrektionssatsen skal anvendes på den del af udgiften, hvor risikoen bestod. Når manglen skyldes en medlemsstats undladelse af at indføre et passende kontrolsystem, skal korrektionen foretages for den samlede udgift til den pågældende foranstaltning. Hvor der er grund til at formode, at manglen er begrænset til et amts eller en regions anvendelse af det kontrolsystem, som medlemsstaten har indført, skal korrektionen begrænses til de udgifter, der henhører under nævnte amt eller region.
[…]«
23. Kommissionen anfører ligeledes i bilag 2 til dok. nr. VI/5330/97 i den del, der har overskriften »Grænsetilfælde«:
»[…]
Når manglerne skyldtes vanskeligheder ved fortolkningen af fællesskabsretsakter undtagen i tilfælde, hvor det med rimelighed kunne forventes, at medlemsstaten behandler sådanne vanskeligheder sammen med Kommissionen, og når de nationale myndigheder tog effektive skridt til at afbøde manglerne, så snart de blev afsløret, kan denne formildende omstændighed tages i betragtning, og der kan foreslås en lavere sats eller ingen korrektion.
[…]«
24. Endelig præciserer bilag 4 til dok. nr. VI/5330/97, der har overskriften »Behandlingen af de resultater, medlemsstaternes kontrolorganer er nået frem til, i forbindelse med regnskabsafslutningen«:
»[…]
De resultater, som de nationale kontrolorganer når frem til, vil ikke i sig selv få finansielle konsekvenser i forbindelse med regnskabsafslutningen. De vil blive betragtet som bevis for, at de nationale kontrolprocedurer fungerer i overensstemmelse med forordningerne og er effektive. Det forventes imidlertid, at medlemsstaten drager de nødvendige konsekvenser af rapporternes konklusioner, herunder ændring af eventuelle mangelfulde procedurer, som benyttes af en national tjeneste, fornyet gennemgang af alle transaktioner, der berøres af sådanne procedurer, samt tilbagesøgning af alle beløb, som er blevet udbetalt ved en fejltagelse eller har vist sig at være uretmæssige. Det er klart, at den gennemførte kontrol vil være virkningsløs, hvis rapporterne ikke følges effektivt op, og det er derfor i sådanne tilfælde – men kun i sådanne tilfælde – at afdelingen for regnskabsafslutning vil overveje at drage finansielle konsekvenser.«
Tvistens baggrund og den anfægtede afgørelse
25. Ved skrivelse af 8. marts 2005 meddelte Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i overensstemmelse med artikel 9, stk. 2, i forordning nr. 729/70 og forordning nr. 1258/1999 de portugisiske myndigheder, at der ville blive gennemført et kontrolbesøg mellem den 11. og den 15. april 2005, som ville fokusere på årene 2003 og 2004 og vedrøre kontrolstrukturen, herunder de indførte kontrolprocedurer og de faktisk gennemførte kontrolforanstaltninger. Kommissionen anmodede ligeledes om fremsendelse af oplysninger vedrørende de pågældende år.
26. Mellem den 11. og den 15. april 2005 gennemførte Kommissionen besøget i Portugal med henblik på at kontrollere iværksættelsen af særlige foranstaltninger i forordning nr. 1453/2001 for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira (Portugal).
27. Efter denne kontrol meddelte Kommissionen ved anbefalet skrivelse med modtagelsesbevis af 5. december 2006 (herefter »den første meddelelse af 5. december 2006«) de portugisiske myndigheder resultatet af det gennemførte kontrolbesøg og præciserede, at skrivelsen var blevet sendt i henhold til artikel 11 i forordning nr. 885/2006. Denne skrivelse var vedlagt et bilag med overskriften »Bemærkninger og anbefalinger«, som indeholdt konklusionerne fra den efterprøvning, der var blevet gennemført ved de centrale myndigheder i Lissabon (Portugal) og ved de lokale myndigheder vedrørende støtteordningen for særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira (Poseima).
28. Det fremgår af den første meddelelse af 5. december 2006, at Kommissionen var af den opfattelse, at de portugisiske myndigheder ikke fuldstændigt havde iagttaget kravene i EF-regelsættet, og at det var nødvendigt med korrigerende foranstaltninger for at sikre den fremtidige overholdelse af disse krav. Kommissionen anmodede om at få oplysning om allerede trufne korrigerende foranstaltninger og om tidsplanen for deres iværksættelse. I øvrigt anførte Kommissionen, at den havde foreslået at udelukke fællesskabsbetaling af alle eller en del af de økonomiske udgifter finansieret af EUGFL, Garantisektionen, og at denne udelukkelse kunne vedrøre udgifter afholdt i den periode, som påbegyndtes 24 måneder inden datoen for den første modtagelse af denne skrivelse. Endvidere blev det præciseret, at de afslørede fejl tjente som grundlag for beregningen af finansielle korrektioner for de udgifter, der var afholdt indtil iværksættelsen af passende korrigerende foranstaltninger.
29. I de bemærkninger og anbefalinger, som findes i bilaget til den første meddelelse af 5. december 2006, anførte Kommissionen navnlig følgende vedrørende »Arealkontrol«:
»Indførelsen af [den geografiske oplysningsordning] forbundet med den manglende tingbog og med terrænets yderst kuperede form gør det ikke nemt at foretage opmålinger, navnlig når parcellen kun er delvis beplantet (dyrkning af kartofler), [hvilket] kan begrænse kontrolforanstaltningernes effektivitet. Det blev fastslået, at kontrollørerne under kontrolbesøget på de støtteberettigede parceller kun kunne støtte sig til grundlaget i [den geografiske oplysningsordning]. Anvendelsen af denne sidstnævnte er et godt værktøj ved efterprøvning af parceller, men skal ledsages af fysiske opmålinger for at gøre oplysningerne sikre og pålidelige.
Den af myndighederne på Madeira foretagne arealkontrol skete på grundlag af et udsnit, som udgjorde mindre end 10% af støtteansøgningerne, således som fastsat i artikel 58 i forordning nr. 43/2003. Resultaterne af disse kontrolforanstaltninger viser et meget højt antal helt eller delvist afviste støtteansøgninger. I 2004 blev f.eks. 19,66% af støtten ud af et udsnit på 10,13% af 5 825 støtteansøgninger for dyrkning af kartofler helt afvist, mens 16,10% blev delvist afvist, hvilket udgør en fejlrate på 36% af de kontrollerede arealer (disse resultater er endnu mere slående for dyrkning af rørsukker og vidje). Det forekommer på grundlag af disse konstateringer åbenbart, at det af de portugisiske myndigheder sikrede minimumsantal kontrolforanstaltninger ikke var tilstrækkeligt [med henblik på] at sikre [EUGFL’s] [interesser]. Det blev antaget, at en manglende forøgelse i løbet af 2004 udgør en fejl i kontrolordningen.
Hvad angår det for 2005 indførte kontrolsystem anmodes de portugisiske myndigheder om at fremlægge en liste over ansøgere med angivelse af dem, der underlægges kontrol på stedet (der udarbejdes efterfølgende en udvælgelse af kontrolmeddelelser) og en sammenfatning af antallet af ansøgere pr. produkt, antallet af kontrollerede ansøgere, antallet af fastslåede uregelmæssigheder opdelt på dem, hvor støtten blev delvist afvist og [dem, hvor støtten blev] helt afvist. Det er også nyttigt med en angivelse af de pågældende arealer med henblik på at lette vurderingen af finansielle fejl.«
30. Kommissionen anførte ligeledes i bilaget til den første meddelelse af 5. december 2006, at den anbefalede de portugisiske myndigheder hyppigere at anvende fysiske opmålinger under arealkontrollen, såsom GPS eller målebånd.
31. Ved skrivelse af 7. februar 2007 svarede den portugisiske forvaltning, idet den gjorde gældende, at de fejl, der var opdaget under kontrol på stedet, var forbundet med meget små parceller påvirket af forskellige afgrøder, hvilket gjorde den nøjagtige anmeldelse af det areal, som blev anvendt til den dyrkning, der var genstand for støtte, vanskeligere. De portugisiske myndigheder understregede således, at en bedrifts gennemsnitlige areal var 0,4 ha, og at den var opdelt i fire eller fem parceller: Det gennemsnitlige areal pr. parcel var dermed meget småt, 0,08 ha, og et meget stort antal parceller udgjorde et areal mellem 0,01 og 0,05 ha. Det følger heraf, at en minimal fejl ved afgrænsningen eller opmålingen af parcellen medfører en betydelig fejl for så vidt angå den procent, der er henført til det reelle areal. De portugisiske myndigheder understregede, at i medfør af forordning nr. 43/2003 var kontrollens fejlmargen, som var 3%, meget lille for arealudnyttelsesordningen for den selvstyrende region Madeira. F.eks. medfører en uregelmæssighed i tilfælde af en parcel på 0,01 ha en samlet bod (20%) svarende til 0,002 ha, hvilket areal ikke kan registreres i edb-applikationen, hvorfor den skal anses for ubetydelig. Denne skrivelse var ligeledes vedhæftet et bilag 1, hvorved de portugisiske myndigheder til Kommissionen fremsendte de oplysninger, som den havde anmodet om i punkt 3 i bilaget til den første meddelelse af 5. december 2006 (jf. punkt 29 ovenfor).
32. Under et bilateralt møde mellem Kommissionen og de portugisiske myndigheder, som fandt sted i Bruxelles den 5. juli 2007, for hvilket referatet blev udarbejdet den 25. oktober 2007 og sendt til de portugisiske myndigheder den 31. oktober 2007, henledte Kommissionen opmærksomheden på den høje fejlrate, der blev afsløret under den kontrol på stedet, som de regionale myndigheder på Madeira havde foretaget, og anførte, at sådanne fejlrater burde have ført disse myndigheder til at øge kontrolforanstaltningerne med henblik på bedre at sikre retten til og tildelingen af fællesskabsstøtten i overensstemmelse med lovgivningen. De portugisiske myndigheder erindrede om, at det gennemsnitlige areal for en bedrift på Madeira var meget lille, hvorfor en fejl i forbindelse med opmålingen af parcellen, som i øvrigt var ubetydelig i forhold til arealet, medførte en meget høj fejlrate. De understregede, at antallet af kontroller på stedet i forhold til ansøgningerne var blevet overholdt. Disse kontrolforanstaltninger udgjorde i forhold til arealerne en niveau på mellem 25 og mere end 50%. I øvrigt var de pågældende kontrolforanstaltninger blevet gennemført inden udbetaling, således at støtten var blevet nedbragt, og der var anvendt sanktioner. Forudsigelsen af fejlraten for at fastlægge en eventuel risiko for EUGFL er dermed ikke begrundet. I øvrigt var resultaterne af kontrollen (opmåling) fra 2006 blevet indført i det geografiske informationssystem (GIS), hvilket gav mulighed for en mere pålidelig database over de reelle arealer.
33. Kommissionen anmodede – med henblik på bedre at kunne vurdere situationen – under dette møde den 5. juli 2007 de portugisiske myndigheder om pr. sektor (afgrøde) og pr. høstår (fra 2005) at meddele den antallet af støtteansøgninger og de tilsvarende arealer, procentdelen af modtagere, der havde haft kontrol på stedet, procentdelen af arealer, som disse kontrolforanstaltninger havde dækket, fejlraten og de delvise eller samlede straffe, der fulgte heraf, samt procentdelen af disse fejl i forhold til de foretagne udbetalinger. Kommissionen tilføjede, at den på grundlag af de af de portugisiske myndigheder fremsatte oplysninger ville fastlægge omfanget af den økonomiske risiko ved de fastslåede fejl og niveauet af udgifter, som ikke skulle modtage fællesskabsfinansiering.
34. Ved skrivelse af 20. december 2007 sendte Den Portugisiske Republik Kommissionen de ønskede oplysninger, navnlig et skema, som sammenfattede den kontrol, der var blevet gennemført i løbet af høstårene 2005 og 2006.
35. Ved skrivelse af 27. oktober 2009 fremsendte Kommissionen en formel meddelelse til Den Portugisiske Republik. Efter det bilaterale møde bekræftede Kommissionen under hensyn til de supplerende oplysninger, som de portugisiske myndigheder efterfølgende havde meddelt, sit standpunkt, hvorefter tildelingen af støtte for regnskabsårene 2005, 2006 og 2007 for så vidt angår de særlige foranstaltninger for visse landbrugsprodukter til fordel for Madeira ikke var blevet gennemført i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne. I bilaget til skrivelsen af 27. oktober 2009 anførte Kommissionen, at de af den portugisiske forvaltning meddelte oplysninger for regnskabsårene 2005 og 2006 navnlig gjorde det muligt at konkludere, at den »fejlrate«, som havde givet anledning til hel eller delvis afvisning af finansiering, i alle tilfælde havde været på mere end 40% i forhold til arealerne. En tidligere gennemført kontrol (undersøgelse 2001/006 og 2001/09) havde medført tilsvarende konklusioner. Kommissionen var af den opfattelse, at eftersom fejlraten havde været høj i flere år, burde den portugisiske forvaltning have øget antallet af kontrol på stedet med henblik på at beskytte EUGFL mod risikoen for uberettigede udbetalinger. Kommissionen var af den opfattelse, at antallet af gennemførte kontrolforanstaltninger statistisk og geografisk var tilstrækkeligt repræsentativt til at gøre det muligt at foretage en ekstrapolation af resultatet i forhold til de ansøgninger, der ikke havde været genstand for en kontrol på stedet. Kommissionen foreslog udelukkelse af et udgiftsbeløb på 743 251,25 EUR og derfor en finansiel korrektion for regnskabsårene 2005, 2006 og 2007. Den portugisiske forvaltnings opmærksomhed var blevet henledt på muligheden for at fremsætte en anmodning om forlig ved forligsorganet under hensyn til bestemmelserne i artikel 16 i forordning nr. 885/2006, der fastsætter en sådan mulighed.
36. Den Portugisiske Republik fremsatte en anmodning om indledning af en sådan forligsprocedure.
37. Den 19. juli 2010 udarbejdede Kommissionen den sammenfattende rapport, som gentager resultaterne af den gennemførte kontrol, Kommissionens klagepunkter og de portugisiske myndigheders svar.
38. For det første redegør denne sammenfattende rapport for, at standpunktet for Kommissionen Generaldirektorat (GD) »Landbrug« var uændret, idet den erindrer om den konstatering, der blev meddelt i den første meddelelse af 5. december 2006, og som følger af undersøgelsen og analysen af resultaterne af den kontrol, som myndighederne på Madeira gennemførte (jf. præmis 29 ovenfor). Dernæst anfører Kommissionen for så vidt angår de oplysninger, som Den Portugisiske Republik havde givet for årene 2005 og 2006, at artikel 58 i forordning nr. 43/2003 bestemmer, at kontrollen på stedet skal omfatte mindst 10% af støtteansøgningerne, og at de af de portugisiske myndigheder gennemførte kontrolforanstaltninger udgjorde et niveau på 10-30% af støtteansøgningerne alt efter sektoren. Hvad angå r de kontrollerede arealer udgjorde de 8-50% af de arealer, der havde været genstand for fællesskabsfinansierede interventioner, og den fejlrate, der havde ført til en hel eller delvis afvisning af finansiering, var i alle tilfældene over 40% i forhold til arealet. Kommissionen udledte af disse forhold, at det minimale antal kontrolforanstaltninger ikke kunne beskytte EUGFL mod risikoen for uberettigede udbetalinger. Kommissionen erindrede i denne sammenhæng om 26.-28. betragtning til forordning nr. 43/2003 og konkluderede, at de portugisiske myndigheder under hensyn til den meget høje fejlrate gennem flere år burde have øget niveauet af kontrol på stedet med henblik på at underbygge de opnåede resultaters repræsentativitet. Kommissionen var endelig af den opfattelse, at da antallet af gennemførte kontrolforanstaltninger både statistisk og geografisk (Madeira) var tilstrækkeligt repræsentativt, gav det mulighed for at foretage en ekstrapolation af de støtteansøgninger, som ikke havde været genstand for en kontrol på stedet.
39. Det er under disse betingelser, at Kommissionen vedtog afgørelse 2010/668/EU af 4. november 2010 om udelukkelse af EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for EUGFL, Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 288, s. 24, herefter »den anfægtede afgørelse«), herunder dem, der blev afholdt af Den Portugisiske Republik i forbindelse med POSEI-foranstaltningen for regnskabsårene 2005-2007 med et samlet beløb på 743 251,25 EUR, der er omtvistet i denne sag.
Retsforhandlinger og parternes påstande
40. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. januar 2011 har Den Portugisiske Republik anlagt dette søgsmål.
41. Kommissionen indleverede svarskrift til Retten den 22 marts 2011. Den Portugisiske Republik indleverede replik til Retten den 9. maj 2001, og Kommissionen indleverede duplik den 15. juli 2011.
42. Den Portugisiske Republik har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres, for så vidt som den pålægger Portugal en finansiel korrektion vedrørende POSEI-foranstaltningen for regnskabsårene 2005-2007 på i alt 743 251,25 EUR.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
43. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Den Portugisiske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
44. På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Ottende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse. Parterne afgav indlæg og besvarede Rettens spørgsmål under retsmødet den 12. september 2012.
Retlige bemærkninger
45. Den Portugisiske Republik har påberåbt sig fire anbringender til støtte for sit søgsmål: Det første vedrører tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006, det andet vedrører en urigtig fortolkning af 28. betragtning til forordning nr. 43/2003 og tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999, det tredje vedrører tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999, og det fjerde vedrører tilsidesættelse af ligebehandlings- og proportionalitetsprincippet.
Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006
46. Ifølge Den Portugisiske Republik overholder den første meddelelse af 5. december 2006, der blev sendt i henhold til artikel 11 i forordning nr. 885/2006, ikke helt denne bestemmelse, for så vidt som den ikke angiver resultaterne af efterprøvningen for årene 2005 og 2006. De portugisiske myndigheder har i øvrigt anført, at Kommissionen ved skrivelse af 8. marts 2005 gav dem meddelelse om, at besøget ville fokusere på årene 2003 og 2004. Den første meddelelse af 5. december 2005 indeholdt imidlertid for år 2005 hverken resultaterne af den af Kommissionen foretagne efterprøvning under besøget, bemærkninger i denne henseende eller det mindste forbehold for dette år, hvilket Kommissionen i øvrigt anerkendte i den sammenfattende rapport, hvori den anfører, at den havde anmodet de portugisiske myndigheder om at give den kontroloplysninger for årene 2005 og 2006. For så vidt angår år 2006 siger den første meddelelse af 5. december 2006 intet herom og indeholder hverken bemærkning eller anmodning om kontroloplysninger for dette år.
47. Under disse omstændigheder har de portugisiske myndigheder anført, at de hverken har kunnet godtgøre, at Kommissionens konstateringer var unøjagtige for så vidt angår årene 2005 og 2006, eller afhjælpe eventuelle mangler med henblik på fremover at overholde Unionens regler, hvorfor de ikke i overensstemmelse med retspraksis (Rettens dom af 17.6.2009, sag T-50/07, Portugal mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser) har kunnet drage fordel af de proceduremæssige garantier, som medlemsstaterne er tildelt ved artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006. Da den første meddelelse af 5. december 2006 ikke gør det muligt fuldt ud at få kendskab til Kommissionens forbehold, kan den ikke opfylde sit formål som underretning, således som retspraksis kræver.
48. Kommissionen har i øvrigt ikke påstået, at de uregelmæssigheder, der blev fastslået i årene 2005 og 2006, er en følge af uregelmæssighederne i år 2004. Da den første meddelelse af 5. december 2006 først blev modtaget i december 2006, indebærer det, at de portugisiske myndigheder ikke længere havde tid til at træffe nogen som helst korrigerende foranstaltning med virkning i 2005 og 2006.
49. Da Kommissionen endvidere ikke foretog kontrol vedrørende årene 2005 og 2006, har Den Portugisiske Republik anført, at den ikke kunne vide, om de i 2004 udstedte forbehold fortsat var gældende for de to efterfølgende år, om hvilke den først havde fået oplysninger efter mødet den 5. juli 2007, hvorfor Den Portugisiske Republik ikke har kunnet udøve sin ret til forsvar for disse to år.
50. Kommissionen har erindret om, at når uregelmæssigheder, der kan begrunde en finansiel korrektion, vedvarer efter datoen for den skriftlige meddelelse af resultaterne af efterprøvningen, er den berettiget til og endog forpligtet til at tage hensyn til denne situation, når den fastsætter den periode, som den pågældende finansielle korrektion skal omfatte. Kommissionen er dermed af den opfattelse, at betingelserne for, at den kunne foretage en ekstrapolation, er opfyldt.
51. Kommissionen har gjort gældende, at den, idet kontrollen blev gennemført mellem den 11. og den 15. april 2005, i henhold til retspraksis ikke havde kunnet undersøge kontroloplysningerne for 2005, som endnu ikke var til rådighed. Kommissionen anmodede imidlertid i den første meddelelse af 5. december 2006 de portugisiske myndigheder om at give den oplysningerne for 2005. Kommissionen har anført, at de oplysninger, som myndighederne gav den 20. december 2007, vedrørte høstårene 2005 og 2006 og var blevet bekræftet af Kommissionens efterprøvning for så vidt angår oplysningerne for 2004, således at problemet var systemisk. Den fortsat meget høje fejlrate, som så ud til at blive forværret, var en objektiv grund til at foretage en ekstrapolation. Den Portugisiske Republiks ret til forsvar er ikke anfægtet for så vidt angår kontroloplysningerne for år 2005 og 2006, eftersom det var Portugal selv, der gav Kommissionen oplysningerne.
52. Den Portugisiske Republik har med dette anbringende i det væsentlige kritiseret Kommissionen for at have anvendt en finansiel korrektion for høstårene 2005 og 2005, som er tidligere end den første meddelelse af 5. december 2006, selv om Kommissionen i denne meddelelse ikke havde angivet resultaterne af efterprøvningen for disse høstår. De portugisiske myndigheder kunne derfor ikke drage fordel af den proceduremæssige garanti, de er tildelt ved artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006, og kunne ikke udøve deres ret til forsvar for så vidt angår de to ovennævnte år.
53. Sagsøgeren anerkendte som svar på et af Rettens spørgsmål, hvilket fremgår af retsmøderapporten, at dette anbringende udelukkende omhandler annullation af den anfægtede afgørelse for så vidt angår den gennemførte finansielle korrektion for høstårene 2005 og 2006, dvs. for regnskabsårene 2006 og 2007, med et beløb på henholdsvis 239 045,63 EUR og 266 137,96 EUR. Den finansielle korrektion for høståret 2004 med et beløb på 238 067,66 EUR, der svarer til regnskabsåret 2005, er ikke omhandlet i dette anbringende.
54. Det skal bemærkes, at det følger af retspraksis, at den endelige afgørelse vedrørende afslutningen af årsregnskaberne skal træffes efter en kontradiktorisk sagsbehandling, hvorunder medlemsstaterne sikres fuld garanti for at kunne fremføre deres synspunkt (Domstolens dom af 29.1.1998, sag C-61/95, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 207, præmis 39, og af 14.12.2000, sag C-245/97, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 11261, præmis 47).
55. Det skal i øvrigt ligeledes bemærkes, at Kommissionen i henhold til fast retspraksis i forholdet til medlemsstaterne har pligt til at overholde de betingelser, den har pålagt sig selv ved gennemførelsesforordninger. Den manglende overholdelse af disse betingelser kan nemlig alt efter betydningen heraf fratage den proceduremæssige garanti, som medlemsstaterne er tildelt ved artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999, sit indhold (dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 27).
56. Endvidere omhandler artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999 på den ene side og artikel 8, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 1663/95 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006 på den anden side det samme stadie i proceduren for afslutning af EUGFL’s årsregnskaber, nemlig afsendelsen af Kommissionens første meddelelse til medlemsstaten efter afslutningen af den af denne gennemførte kontrol (Domstolens dom af 24.1.2002, sag C-170/00, Finland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1007, præmis 27; jf. ligeledes dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
57. Artikel 11 i forordning nr. 885/2006 definerer de forskellige stadier, der skal overholdes under proceduren for afslutning af EUGFL’s årsregnskaber. Forordningens artikel 11, stk. 1, første afsnit, præciserer navnlig indholdet af Kommissionens første skriftlige meddelelse, hvorved den meddeler medlemsstaterne resultatet af sin efterprøvning inden de bilaterale drøftelser (Domstolens dom af 24.2.2005, sag C-300/02, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1341, præmis 68, og Rettens dom af 24.3.2011, sag T-184/09, Grækenland mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 40). I henhold til denne bestemmelses ordlyd skal den første meddelelse præcisere resultaterne af Kommissionens efterprøvning over for den pågældende medlemsstat og angive de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at de pågældende fællesskabsregler fremtidigt overholdes.
58. Det skal i denne henseende bemærkes, at Unionens retsinstanser har udtalt, at den skriftlige meddelelse som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 skal give den pågældende medlemsstat et fuldkomment kendskab til Kommissionens forbehold, således at dokumentet kan opfylde den advarselsfunktion, som det har i medfør af denne bestemmelses første afsnit og artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 (dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 39; jf. ligeledes i denne retning Domstolens dom af 7.10.2004, sag C-153/01, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 9009, præmis 93, og af 3.5.2012, sag C-24/11 P, Spanien mod Kommissionen, præmis 27).
59. Det følger heraf, at Kommissionen i den første meddelelse, der er omfattet af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95, på tilstrækkeligt præcis vis skal angive genstanden for den af dens tjenestegrene foretagne undersøgelse og de mangler, der er blevet konstateret i forbindelse med denne undersøgelse, idet disse senere kan blive påberåbt som bevis for den alvorlige og rimelige tvivl, som den har vedrørende de af de nationale forvaltninger gennemførte kontrolforanstaltninger eller de af disse myndigheder meddelte tal, og således til at berettige de finansielle korrektioner, der er fastsat i den endelige afgørelse om afslag på fællesskabsfinansiering af visse af de af den pågældende medlemsstat for EUGFL afholdte udgifter (dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 40).
60. Endvidere medfører den manglende overholdelse af betingelsen i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006, at de proceduremæssige garantier gøres illusoriske, som medlemsstaterne har i henhold til artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999, hvori der er fastsat en tidsbegrænsning for, hvilke udgifter der kan afvises fra EUGFL-finansiering (jf. dommen af 3.5.2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
61. Artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006 skal således sammenholdes med artikel 11, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999. Ifølge disse bestemmelser kan Kommissionen ikke udelukke de udgifter, der er afholdt mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt meddeler den pågældende medlemsstat resultaterne af sin efterprøvning. Heraf følger, at den skriftlige meddelelse i første afsnit i denne artikel 8, stk. 1, fungerer som en advarsel om, at de udgifter, der er afholdt løbet af den periode på 24 måneder, som går forud for afgivelsen af denne meddelelse, kan udelukkes fra finansiering gennem EUGFL, hvorfor meddelelsen udgør referencen for beregningen af den nævnte frist på 24 måneder (dommen af 3.5.2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 30).
62. Med henblik på at fungere som en advarsel, og under hensyntagen til den nævnte artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999, skal den i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 og artikel 11 i forordning nr. 885/2006 omhandlede meddelelse derfor først og fremmest tilstrækkeligt præcist identificere samtlige de uregelmæssigheder, der foreholdes den pågældende medlemsstat, og som endeligt begrundede den finansielle korrektion, der er foretaget. Kun en sådan meddelelse kan sikre et fuldkomment kendskab til Kommissionens forbehold og udgøre referencen for beregningen af den frist på 24 måneder, der er fastsat i artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 31 i forordning nr. 1290/2005 (dommen af 3.5.2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 31).
63. I øvrigt er Kommissionen, når uregelmæssigheder, der kan begrunde en finansiel korrektion, vedvarer efter datoen for den skriftlige meddelelse af resultaterne af efterprøvningerne, berettiget til og endog forpligtet til at tage hensyn til denne situation, når den fastsætter den periode, som den pågældende finansielle korrektion skal omfatte (Domstolens dom af 9.1.2003, sag C-157/00, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 153, præmis 45).
64. Domstolen antog således i dom af 9. januar 2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, at selv om det er korrekt, at hverken artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 eller artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70 er til hinder for, at den periode, som en finansiel korrektion vedrører, strækker sig ud over dato, hvor resultatet af efterprøvningen skriftligt meddeles medlemsstaten, står det ikke desto mindre fast, at disse bestemmelser ikke udtrykkeligt bemyndiger Kommissionen til at vælge en periode, der løber ud over datoen for den skriftlige meddelelse, og giver ikke dermed tilstrækkelig hjemmel til at foretage en fastsat korrektion. Domstolen fandt imidlertid, at hjemmelen fandtes i artikel 5, stk. 2, litra c), i forordning nr. 729/70, sammenholdt med bestemmelserne i forordningens artikel 2 og 3, i henhold til hvilke Kommissionen er forpligtet til at afvise finansiering af uregelmæssigt afholdte udgifter, eftersom disse bestemmelser kun tillader Kommissionen at lade EUGFL afholde interventioner, der er gennemført i overensstemmelse med fællesskabsbestemmelserne, således at Kommissionen gyldigt kunne lade den finansielle korrektion omfatte en periode, der løber ud over den skriftlige meddelelse (dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 43, 44 og 46).
65. Det skal for det første undersøges, om skrivelsen af 5. december 2006 opfylder kravene i artikel 11 i forordning nr. 885/2006, sammenholdt med artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999, og derfor udgør en regelmæssig meddelelse i henhold til disse bestemmelser. Det skal med dette formål efterprøves, om Kommissionen i den nævnte skrivelse i tilstrækkelig grad identificerede undersøgelsens genstand og resultat, nemlig de fastslåede mangler, hvorpå den finansielle korrektion til skade for Madeira i høstårene 2004, 2005 og 2006 (finansårene 2005, 2006 og 2007) bygger, og angav de korrigerende foranstaltninger, der skulle træffes fremover.
66. Det skal erindres, at Kommissionen ved skrivelsen af 8. marts 2005 gav de portugisiske myndigheder meddelelse om, at der ville finde et kontrolbesøg sted mellem den 11. og 15. april 2005 vedrørende den særlige støtteordning for visse landbrugsprodukter til fordel for Azorerne og Madeira, hvilket besøg ville fokusere på årene 2003 og 2004 og vedrøre rammerne for kontrollen, herunder de fastsatte kontrolprocedurer, og de faktisk gennemførte kontrolforanstaltninger.
67. Kommissionen anmodede med henblik på at forberede dette kontrolbesøg de portugisiske myndigheder om forudgående at sende den visse oplysninger om de ovennævnte år og de foranstaltninger, der havde været genstand for kontrol.
68. Resultaterne af dette kontrolbesøg blev meddelt Den Portugisiske Republik ved den første meddelelse af 5. december 2006 i henhold til artikel 11 i forordning nr. 885/2006.
69. Kommissionen henviste i bilaget til den første meddelelse af 5. december 2006, der har overskriften »Bemærkninger og anbefalinger«, i punkt 1.1 »Arealkontrol« til fejlraten og den manglende forøgelse af antallet af kontrolforanstaltninger i løbet af år 2004 efter det høje niveau for støtte, som blev helt eller delvist afvist. Kommissionen præciserede nemlig, at indførelsen af GIS forbundet med den manglende tingbog og med terrænets yderst kuperede form samt det forhold, at parcellen kun var delvist beplantet, gjorde kontrollen mindre effektiv. Kommissionen fastslog, at inspektørerne kun havde støttet sig til GIS, og at der manglede fysiske opmålinger på stedet for at gøre efterprøvningerne af parcellerne sikker og pålidelig. Kommissionen angav som eksempel, at myndighederne på Madeira i 2004 havde kontrolleret arealerne på grundlag af et udsnit, som udgjorde mindst 10% af støtteansøgningerne i overensstemmelse med artikel 58 i forordning nr. 43/2003, og at resultaterne af disse kontrolforanstaltninger havde vist en fejlrate på 36% af de kontrollerede arealer. Kommissionen fastslog på grundlag af disse konstateringer, at minimumsantallet af kontrolforanstaltninger, som den portugisiske forvaltning havde gennemført, ikke var tilstrækkeligt til at sikre EUGFL’s interesser. Kommissionen kritiserede derfor de portugisiske myndigheder for ikke at have øget kontrolforanstaltningerne i løbet af år 2004, hvilket udgjorde en fejl i kontrolsystemet.
70. Hvad angår de korrigerende foranstaltninger, der skulle træffes fremover for at garantere overholdelsen af fællesskabsreglerne, angav Kommissionen i den første meddelelse af 5. december 2006, at den anbefalede de portugisiske myndigheder hyppigere at anvende fysiske opmålinger under arealkontrollen, såsom GPS eller målebånd.
71. Det følger heraf, at hvad angår år 2004 identificerer den første meddelelse af 5. december 2006 tilstrækkeligt præcist alle de uregelmæssigheder, som Den Portugisiske Republik er blevet kritiseret for, og som kan danne grundlag for en finansiel korrektion.
72. For så vidt angår år 2005 skal det fastslås, således som Den Portugisiske Republik med rette har anført, at den første meddelelse af 5. december 2006 hverken indeholder noget resultat af den gennemførte kontrol eller endog noget forbehold i denne henseende, idet meddelelsen i øvrigt ikke havde andet formål end at give Den Portugisiske Republik meddelelse om resultaterne af de gennemførte efterprøvninger under det kontrolbesøg, der fandt sted mellem den 11. og den 15. april 2005 og kun vedrørte år 2003 og 2004.
73. Det fremgår ganske vist af bilaget til den første meddelelse af 5. december 2006, at Kommissionen anmodede om, at »[h]vad angår det for 2005 indførte kontrolsystem [skulle] de portugisiske myndigheder […] fremlægge en liste over ansøgere med angivelse af dem, der underlægges kontrol på stedet (der [skulle] efterfølgende [udarbejdes] en udvælgelse af kontrolmeddelelser) og en sammenfatning af antallet af ansøgere pr. produkt, antallet af kontrollerede ansøgere, antallet af fastslåede uregelmæssigheder opdelt på dem, hvor støtten blev delvist afvist og [dem, hvor støtten blev] helt afvist«. Kommissionen tilføjede ligeledes, at »[d]et […] også [var] nyttigt med en angivelse af de pågældende arealer med henblik på at lette vurderingen af finansielle fejl«.
74. Det kan imidlertid ikke gyldigt påstås, hvilket Kommissionen i øvrigt heller ikke har gjort, at denne anmodning om fremsendelse af oplysninger vedrørende år 2005 kunne anses for en tilstrækkeligt præcis identifikation af de uregelmæssigheder, som Den Portugisiske Republik blev kritiseret for, og som begrundede den finansielle korrektion som omhandlet i dom af 3. maj 2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor.
75. For så vidt angår år 2006 indeholder den første meddelelse af 5. december 2006 hverken nogen bemærkning eller nogen anmodning om oplysninger.
76. Det følger af det ovenstående, at hvad angår årene 2005 og 2006, som Den Portugisiske Republiks indvendinger angår, og for hvilke der er gennemført korrektioner i den anfægtede afgørelse, identificerer den første meddelelse af 5. december 2006 ikke i den forstand, der er omhandlet i den i præmis 54-60 ovenfor nævnte retspraksis, de uregelmæssigheder, som medlemsstaten er kritiseret for.
77. Kommissionen har imidlertid i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at den i den formelle meddelelse af 27. oktober 2009 klart angav sin hensigt om at foretage en finansiel korrektion ved en ekstrapolation, og at den havde vurderet de udgiftsbeløb, der skulle udelukkes. Kommissionen anfører således, at den på grundlag af kontroloplysningerne fra 2005 og 2006 havde udarbejdet en ekstrapolation for referenceperioden i den første meddelelse af 5. december 2006, eftersom kontroloplysningerne for 2005 og 2006, som den portugisiske forvaltning selv havde givet, ikke adskilte sig fra oplysningerne for 2004 og var i samme størrelsesorden. Kommissionen har tilføjet, at oplysningerne for 2005 og 2006 endog antydede en forværring, idet fejlraterne var steget.
78. Denne argumentation kan ikke tages til følge, henset til den ovenfor nævnte retspraksis.
79. Den første meddelelse skal nemlig i overensstemmelse med artikel 11 i forordning nr. 885/2006, som følge af, at der er foretaget en undersøgelse, indeholde resultaterne af den af Kommissionen gennemførte kontrol vedrørende de udgifter, som den pågældende medlemsstat ikke har afholdt i overensstemmelse med EF-reglerne, og angive de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes for at sikre, at de pågældende regler fremtidig overholdes. Det er i øvrigt disse resultater, som udgør grundlaget for enhver korrektion, og som skal meddeles den pågældende medlemsstat så snart som muligt for, at medlemsstaten kan afhjælpe de fastslåede mangler hurtigst muligt og dermed undgå nye korrektioner fremover (dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, præmis 29 og 32).
80. Endvidere fremgår det både af artikel 8 i forordning nr. 1663/95, med senere ændringer, og af artikel 11 i forordning nr. 885/2006, at hvis den pågældende medlemsstat ikke afhjælper de af Kommissionen fastslåede uregelmæssigheder, kan Kommissionen udelukke de udgifter, der ikke er i overensstemmelse med fællesskabsreglerne, indtil det faktiske tidspunkt for gennemførelsen af de af Kommissionen pålagte korrigerende foranstaltninger.
81. Det skal imidlertid fastslås, at de resultater, der i denne sag udgør grundlaget for korrektionen, ikke blev meddelt så hurtigt som muligt, eftersom Kommissionen først meddelte resultaterne af undersøgelsen den 5. december 2006, hvilket samtidig forhindrede de portugisiske myndigheder i at iværksætte korrigerende foranstaltninger for høstårene 2005 og 2006, idet de allerede var afsluttede.
82. Ifølge fast retspraksis, bl.a. dommen af 9. januar 2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 45, skal Kommissionen ganske vist, når uregelmæssigheder, der kan begrunde en finansiel korrektion, vedvarer efter datoen for den skriftlige meddelelse af resultaterne af efterprøvningerne, tage hensyn til denne situation, når den fastsætter den periode, som den pågældende finansielle korrektion skal omfatte.
83. Kommissionens pligt til at tage hensyn til en situation, hvor de uregelmæssigheder, der begrunder en finansiel korrektion, vedvarer, kan imidlertid ikke længere foreligge, når – som i denne sag – den skriftlige meddelelse er givet på et tidspunkt, hvor det var blevet umuligt for den pågældende medlemsstat at afhjælpe de fastslåede uregelmæssigheder, eftersom det først er fra dette tidspunkt, hvor medlemsstaten fik meddelelse om denne situation, at den kan afhjælpe den.
84. Enhver anden fortolkning indebærer, at Kommissionen gives mulighed for at foretage en finansiel korrektion for en periode, som ligger før datoen for den første meddelelse af efterprøvningerne, uden at medlemsstaten på forhånd har fået meddelelse om og er sat i stand til at afhjælpe sådanne uregelmæssigheder.
85. Det følger heraf, at Kommissionens pligt til at foretage sådanne finansielle korrektioner ikke kan udstrækkes til en periode, som ikke var omfattet af kontrolbesøget, og som lå før datoen for den første meddelelse af 5. december 2006, for så vidt som den medlemsstat, der først har fået meddelelse om de fastslåede uregelmæssigheder efter afslutningen af de pågældende høstår, ikke har kunnet træffe nogen korrigerende foranstaltninger i rette tid.
86. Selv om det er korrekt, således som Kommissionen har anført, at Kommissionen har støttet sig til sine egne oplysninger, som Den Portugisiske Republik meddelte den, og som den i øvrigt ikke har rejst tvivl om, skal det dog fastslås, at de portugisiske myndigheder på tidspunktet for fremsendelsen af den første meddelelse af 5. december 2006 ikke længere kunne afhjælpe manglerne for fremover at overholde fællesskabsreglerne, selv om et af formålene med denne meddelelse netop er at give medlemsstaten mulighed for at træffe korrigerende foranstaltninger med henblik på at afhjælpe fastslåede mangler, og at Kommissionen, hvis der ikke træffes sådanne foranstaltninger, fremover kan foretage finansielle korrektioner uden at skulle fremlægge yderligere beviser.
87. Det kan i øvrigt ikke anføres, således som Kommissionen har gjort, at det forhold, at den ekstrapolation, som Kommissionen havde udarbejdet, er automatisk og adskiller sig fra kontrolforanstaltningerne uden at gøre indgreb i den skriftlige meddelelses funktion, som fremgår af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95.
88. I denne henseende fremgår det af den første meddelelse af 5. december 2006, at Kommissionen havde kritiseret de portugisiske myndigheder for udelukkende at støtte sig til GIS, selv om de ifølge Kommissionen burde have foretaget fysiske opmålinger med henblik på at gøre efterprøvningen af parcellerne sikker og pålidelig. Det følger heraf, at denne første meddelelse indeholder en opregning af foranstaltninger, som tilsigter at gøre efterprøvningen sikre og pålidelige og således at undgå et så højt antal uregelmæssigheder, som de portugisiske myndigheder havde fastslået og meddelt Kommissionen. Indførelsen af samme foranstaltninger havde kunnet give Den Portugisiske Republik mulighed for at svare på Kommissionens bekymringer og således at undgå pålæggelsen af fremtidige finansielle korrektioner.
89. Det skal ud fra dette synspunkt erindres, at Retten i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, understregede den skriftlige meddelelses funktion, der fremgår af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95. I denne sidstnævnte sag fandt Retten i dommens præmis 64, idet undersøgelsen havde vedrørt høstårene 2002 og 2003, at det forhold, at Kommissionen for høståret 2003 i bilag 1 til den skrivelse, der var sendt til den pågældende medlemsstat, i medfør af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95, med senere ændringer, havde henvist til høståret 2003, ikke var tilstrækkeligt til at godtgøre, at skrivelsen redegjorde for uregelmæssigheder i dette høstår.
90. Retten antog dermed i præmis 69 i dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, at den berørte medlemsstat, når der ikke er en angivelse af Kommissionens efterprøvning, hverken havde kunnet godtgøre, at Kommissionens konstateringer var unøjagtige, eller afhjælpe eventuelle mangler for fremover at overholde fællesskabsreglerne, således at den ikke kunne drage fordel af den proceduremæssige garanti, som medlemsstaterne er tildelt. Retten fandt dermed i dommens præmis 70, at Kommissionens skrivelse, som meddelte resultaterne af efterprøvningen, ikke kunne udgøre grundlaget for nogen som helst finansiel korrektion, da den ikke indeholdt angivelser af resultaterne af Kommissionens efterprøvninger vedrørende høståret 2003, og dermed ikke kunne kvalificeres som den første meddelelse i den i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 omhandlede forstand. Retten konkluderede dermed i præmis 71 i dommen i sagen Portugal mod Kommissionen, nævnt i præmis 47 ovenfor, at artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 og artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 var tilsidesat.
91. På samme måde skal det anføres, at Domstolen i dommen af 3. maj 2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, ophævede Rettens dom af 12. november 2010, Spanien mod Kommissionen (sag T-113/08, ikke trykt i Samling af Afgørelser), med den begrundelse, at Retten havde fundet, at en skrivelse fra Kommissionen var en formel meddelelse i medfør af forordning nr. 1663/95, selv om det klagepunkt, der deri var blevet gjort gældende mod medlemsstaten, ikke var tilstrækkeligt omtalt. Domstolen udtalte således, at Retten havde tilsidesat artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95 samt artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70 og artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999, for så vidt som kun en meddelelse, der identificerer samtlige de uregelmæssigheder, der foreholdes den pågældende medlemsstat, tilstrækkeligt præcist, kan betegnes som en meddelelse som omhandlet i artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1663/95, som udgør referencen for beregningen af den frist på 24 måneder, der er omhandlet i artikel 5, stk. 2, litra c), femte afsnit, i forordning nr. 729/70, og artikel 7, stk. 4, femte afsnit, i forordning nr. 1258/1999 (dommen af 3.5.2012 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 58 ovenfor, præmis 34).
92. Selv om den første meddelelse af 5. december 2006 i denne sag identificerer de uregelmæssigheder, som Den Portugisiske Republik er kritiseret for på grundlag af kontroloplysningerne for 2004, tilstrækkeligt præcist, skal det fastslås, at den samme meddelelse ikke indeholder nogen bemærkning vedrørende år 2005 og 2006, selv om for det første arten af de for disse år fastslåede uregelmæssigheder ikke er en anden end af de uregelmæssigheder, der blev fastslået i 2004, for det andet Den Portugisiske Republik ikke har anfægtet oplysningerne for år 2005 og 2006, og for det tredje disse oplysninger fremhævede en forværring af situation i forhold til situationen i år 2004, således som fastslået af Kommissionen.
93. Den første meddelelse af 5. december 2006 kan således ikke påberåbes til støtte for finansielle korrektioner for årene før 2005 og 2006, og for hvilke meddelelsen navnlig ikke kan give den berørte medlemsstat mulighed for at afhjælpe – i den i retspraksis omhandlede forstand – uregelmæssigheder, der blev fastslået under det kontrolbesøg, der fandt sted mellem den 11. og 15. april 2005, og som vedrørte årene 2003 og 2004.
94. Det følger af det ovenstående, at det første anbringende skal tages til følge, således at den anfægtede afgørelse skal annulleres, for så vidt som Kommissionen foretog en finansiel korrektion for høstårene 2005 og 2006, dvs. regnskabsårene 2006 og 2007, på henholdsvis 239 045,63 EUR og 266 137,96 EUR.
95. Det skal dermed præciseres, at det andet, tredje og fjerde anbringende kun vil blive undersøgt for høståret 2004 på grund af annullationen af den anfægtede afgørelse for så vidt angår høstårene 2005 og 2006.
Det andet anbringende vedrørende urigtig fortolkning af 28. betragtning til forordning nr. 43/2003 og tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999
96. Ifølge Den Portugisiske Republik øgede de nationale myndigheder i de pågældende høstår antallet af kontrolforanstaltninger til et mærkbart højere niveau end det lovpligtige minimumsniveau, selv om artikel 58 i forordning nr. 43/2003 ikke udtrykkeligt kræver en øget kontrol. Kontrolforanstaltningerne vedrørte således et udsnit, som udgjorde tre gange så meget som den lovpligtige minimumskontrol. For det første vedrørte kontrolforanstaltningerne et udsnit, som udgjorde mellem 10% og 30% af støtteansøgningerne, for det andet gav fejlraten for 40% af arealerne anledning til hel eller delvis afvisning af finansiering, for det tredje udgjorde kontrolforanstaltningerne hvad angår arealer et antal, der svingede fra 25% til mere end 50%, og for det fjerde blev de pågældende kontrolforanstaltninger gennemført inden udbetaling, således at støtten blev nedbragt, og der blev anvendt sanktioner. De portugisiske myndigheder gav fortrinsret til berettigede arealer, idet den øgede kontrol især vedrørte de arealer, der kunne være berettiget til støtte, hvilket var blevet sat til mellem 25% og 50%, og som oversteg 40%. Den Portugisiske Republik har erindret om, at i henhold til retspraksis begrunder det forhold, at en procedure kan udvikles, ikke i sig selv en finansiel korrektion. Det påhviler dermed Kommissionen at godtgøre, hvorledes niveauet af uregelmæssigheder begrundede en forøgelse af andre eller flere kontrolforanstaltninger end dem, som de nationale myndigheder havde besluttet, hvilket Kommissionen ikke gjorde under proceduren for regnskabsafslutning.
97. Den Portugisiske Republik har tilføjet, at Kommissionen under sagen har gjort gældende, at den støttede sig til artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 43/2003 for at vedtage den anfægtede afgørelse, selv om den aldrig tidligere har påberåbt sig denne bestemmelse, hvilket indebærer en tilsidesættelse af Portugals ret til forsvar.
98. For så vidt angår tilbagesøgningen af beløb, der er tabt på grund af de uregelmæssigheder, som Kommissionen har henvist til, har Den Portugisiske Republik for det første anført, at det fremgår af sagsakterne, at de portugisiske myndigheder gennemførte kontrolforanstaltninger inden udbetaling, således at der ikke var grund til at foretage tilbagesøgning. For det andet har Den Portugisiske Republik kritiseret Kommissionens standpunkt, hvorefter medlemsstaterne fremover, hvis det gennemsnitlige antal kontrollerede uregelmæssigheder var 2%, var forpligtet til at tilbagesøge det beløb, der svarer til det gennemsnitlige antal uregelmæssigheder, der blev opdaget ved stikprøve, dvs. de samme 2%, hos alle de landbrugere, der kunne drage fordel af støtten. Ifølge Den Portugisiske Republik er den regel, der følger af artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 1258/1999, imidlertid den modsatte, og den fastsætter kun en forpligtelse til at tilbagesøge de beløb, der er tabt på grund af uregelmæssigheder.
99. Det skal bemærkes, at EUGFL i henhold til fast retspraksis kun finansierer interventioner, som foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget. Det påhviler herved Kommissionen at godtgøre, at der foreligger en tilsidesættelse af disse regler. Kommissionen er derfor forpligtet til at begrunde sin afgørelse, hvis der heri fastslås en manglende kontrol eller mangler ved den kontrol, som vedkommende medlemsstat har gennemført (jf. dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).
100. Det påhviler imidlertid ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at de administrative myndigheders kontrolforanstaltninger er utilstrækkelige, eller at de tal, som de har meddelt, er urigtige, men at fremlægge bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til disse kontrolforanstaltninger eller disse tal (jf. dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).
101. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at en medlemsstat har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrol eller tal er rigtige, og, efter omstændighederne, at Kommissionens påstande er forkerte (dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
102. Den pågældende medlemsstat kan ikke afkræfte Kommissionens konstateringer uden at underbygge sine egne påstande med elementer, der godtgør eksistensen af et pålideligt og funktionsdygtigt kontrolsystem. Såfremt medlemsstaten ikke fører bevis for, at Kommissionens konstateringer er urigtige, udgør disse forhold, der kan give anledning til alvorlig tvivl med hensyn til indførelsen af et passende og effektivt system af foranstaltninger til overvågning og kontrol (dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).
103. Det skal ligeledes bemærkes, at artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 43/2003 navnlig bestemmer, dels at den administrative kontrol er udtømmende og omfatter krydskontrol med bl.a. relevante oplysninger i det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, dels at de nationale myndigheder på basis af en risikoanalyse foretager kontrol på stedet ved en stikprøve, der omfatter mindst 10% af støtteansøgningerne. 28. betragtning til forordning nr. 43/2003 anfører, at konstateringen af væsentlige uregelmæssigheder bør medføre, at niveauet for kontrollen på stedet for det pågældende og det efterfølgende år hæves, så der opnås en acceptabel sikkerhed for, at de pågældende støtteansøgninger er korrekte.
104. Hvad for det første vedrører den påståede tilsidesættelse af retten til forsvar, som følger af det forhold, at Kommissionen for første gang for Retten har præciseret, at den støttede sig på artikel 58 i forordning nr. 43/2003, er det tilstrækkeligt for det første at fastslå, at denne forordning bl.a. er nævnt i henvisningerne til den sammenfattende rapport af 19. juli 2010, dernæst, at denne forordnings artikel 58 er udtrykkeligt omhandlet i den nævnte rapport hvad angår risikoanalysen, og endelig, at 26.-28. betragtning til forordning nr. 43/2003 ikke i sig selv udgør grundlaget for Kommissionens analyse.
105. Det er nemlig i punkt 1.1.1 i den sammenfattende rapport anført – efter konstateringen af, at de af de portugisiske myndigheder fremlagte oplysninger angiver, at det anvendte minimumsniveau for kontrol (10%) ikke kunne beskytte EUGFL mod risikoen for uberettigede udbetalinger – at »det i denne sammenhæng er særligt relevant at [huske på] betragtningerne til forordningen«. Det er i denne forbindelse, at Kommissionen derefter erindrede om 26.-28. betragtning til forordning nr. 43/2003.
106. Det kan med denne formulering ikke gyldigt anføres, at Kommissionen udelukkende tilsigtede at støtte sig til disse betragtninger og ikke til selve forordningens bestemmelser.
107. Det følger heraf, at klagepunktet om Kommissionens påståede tilsidesættelse af retten til forsvar ikke kan tages til følge.
108. For det andet, og således som Kommissionen med rette har anført, pålægger artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 43/2003, sammenholdt med 28. betragtning til forordningen, de nationale myndigheder at foretage kontrol på stedet på grundlag af et udsnit svarende til minimum 10% af støtteansøgningerne. Når den risikoanalyse, som de nationale myndigheder skal foretage, viser et kontrolniveau, der ikke er tilstrækkeligt til at forebygge uregelmæssigheder, skal myndighederne imidlertid øge denne kontrol, for så vidt som der er en forhøjet risiko for, at EUGFL kan lide tab.
109. Denne fortolkning bekræftes i øvrigt af artikel 8 i forordning nr. 1258/1999, hvorom Domstolen allerede har udtalt, at den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de af EUGFL finansierede foranstaltninger virkelig er blevet gennemført, og på behørig måde for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og for at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser, selv om den konkrete fællesskabsretsakt ikke udtrykkeligt foreskriver vedtagelse af denne eller hin kontrolforanstaltning (Domstolens dom af 6.12.2001, sag C-373/99, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 9619, præmis 9, og Rettens dom af 30.9.2009, sag T-55/07, Nederlandene mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 62). Domstolen præciserede, at det følger af denne bestemmelse set i sammenhæng med den forpligtelse til loyalt at samarbejde med Kommissionen, som er in dført ved artikel 4 TEU, at medlemsstaterne, navnlig for så vidt angår spørgsmålet om en forskriftsmæssig anvendelse af Unionens midler, er forpligtede til at indføre et system med administrativ kontrol og kontrol på stedet, der gør det muligt at sikre en korrekt overholdelse af de materielle og formelle betingelser for ydelsen af de pågældende præmier (jf. dommen af 9.1.2003 i sagen Grækenland mod Kommissionen, nævnt i præmis 63 ovenfor, præmis 11 og den deri nævnte retspraksis).
110. I øvrigt, og således som Kommissionen med rette har anført, skal kontrolmyndigheden, når fejlraten er stigende, nødvendigvis reagere ved at øge kontrolniveauet. Selv om fejlraten for et udsnit på 10% således kan gå op til 2%, burde kontrolniveauet og dermed stikprøvekontrollen være øget som følge af, at der i denne sag for høståret 2004 blev fastslået en fejlrate på 36% for arealkontrollen, eftersom der var en risiko for, at EUGFL kunne lide økonomiske tab, hvilket åbenbart ikke var tilfældet i denne sag, uanset det forhold, at niveauet for kontrol af støtteansøgninger for visse afgrøder lå betydeligt over 10% af støtteansøgningerne.
111. Det skal fastslås, at de portugisiske myndigheder var forpligtede til at reagere, da de stod over for en sådan øget risiko for, at EUGFL ville lide store tab, som var klart identificeret i resultaterne af de af de portugisiske myndigheder gennemførte kontrolforanstaltninger, idet myndighedernes manglende reaktion svarer til en manglende vedtagelse af kontrolforanstaltninger, der er stiltiende nødvendige for at garantere, at de materielle og formelle betingelser for tildeling af de pågældende præmier blev korrekt overholdt.
112. Det skal i denne henseende i overensstemmelse med fast retspraksis bemærkes, at såfremt der ikke eksisterer et kontrolsystem, eller såfremt det indførte system udviser sådanne mangler, at der består tvivl med hensyn til opfyldelsen af betingelserne for tildeling af de pågældende præmier, er Kommissionen berettiget til ikke at anerkende bestemte udgifter, som vedkommende medlemsstat har afholdt (jf. Rettens dom af 4.9.2009, sag T-368/05, Østrig mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
113. Det er dermed fejlagtigt, når de portugisiske myndigheder har påstået at have overholdt de gældende retsforskrifter ved at have gennemført kontrolforanstaltninger på et niveau, der er mærkbart højere end det lovpligtige minimumsniveau, og således ikke at have tilsidesat de forpligtelser, der påhviler dem i medfør af forordning nr. 43/2003, eftersom de ikke vedtog de kontrolforanstaltninger, der var stiltiende nødvendige for at garantere, at de materielle og formelle betingelser for tildeling af de pågældende præmier blev korrekt overholdt.
114. Endvidere, og i modsætning til det af Det Portugisiske Republik påståede, skal det anføres, at når der er fastslået uregelmæssigheder f.eks. på 40% af arealerne i et udsnit svarende til 10% af støtteansøgningerne, skal det samme niveau for uregelmæssigheder nødvendigvis genfindes i den samlede statistik, undtagen hvad angår omstændigheder, som er iboende i dette kontrollerede udsnit, hvilket det påhviler den pågældende medlemsstat at gøre gældende.
115. Det kan dermed ikke gyldigt gøres gældende, således som det fremgår af Den Portugisiske Republiks skriftlige indlæg, at afvisningen af finansiering udelukkende vedrører den del af udsnittet, der er tilstrækkeligt kontrolleret i den forstand, der er omhandlet i den i præmis 109 og 112 ovenfor nævnte retspraksis, med henblik på at garantere, at EUGFL ikke finansierer uregelmæssige transaktioner.
116. Det skal fastslås, at der ikke er nogen grund, som synes at rejse tvivl om, at der er en forskel mellem det kontrollerede udsnit og den samlede statistik, undtagen hvad angår det forhold, som de nationale myndigheder har påberåbt sig, og som fremhæver særegenheden ved det udsnit, hvis resultat ikke kan genfindes i samme grad i den samlede statistik, hvilket Den Portugisiske Republik end ikke har støttet sig til.
117. Hvad endelig angår Den Portugisiske Republiks argument, hvorefter de nationale myndigheder gennemførte kontrolforanstaltninger inden udbetaling, således at der ikke var anledning til at foretage tilbagesøgninger, skal det anføres, at det forhold, at der udelukkende blev foretaget dette fradrag i udbetalingen hvad angår stikprøver, når kontrollen viste sig at være negativ, ikke kan anses for at være i overensstemmelse med retsforskrifterne, eftersom – således som det er anført i præmis 115 ovenfor – afvisningen af finansiering udelukkende vedrørte den del af udsnittet, hvor kontrollen viste sig at være negativ, hvilket er utilstrækkeligt i den forstand, der er omhandlet i den i præmis 109 og 112 ovenfor nævnte retspraksis.
118. Det følger af det ovenstående, at det andet anbringende skal forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999
119. Ifølge Den Portugisiske Republik tilsidesatte Kommissionen artikel 7, stk. 4, i forordning nr. 1258/1999 ved at foretage en ekstrapolation af procentdelen af de af de portugisiske myndigheder fastslåede uregelmæssigheder i forbindelse med arealer kontrolleret på Madeira i forhold til alle de ansøgninger, der var blevet indgivet. Kommissionen så således bort fra sine egne retningslinjer i dok. nr. VI/5330/97. Den Portugisiske Republik har erindret om, at Kommissionen kun kan foretage finansielle korrektioner ved ekstrapolation, hvis den selv har foretaget en vurdering på grundlag af de fejl, der fandtes i de individuelle sagsakter. Kommissionen foretog imidlertid ikke for årene 2004, 2005 og 2006 en analyse af nogen individuelle sagsakter, eftersom den ikke støttede sig til analysen af resultaterne af de individuelle sagsakter, som den havde udarbejdet under kontrolbesøget, men på det antal uregelmæssigheder, som de portugisiske myndigheder havde opdaget i det udsnit, der blev kontrolleret, hvilket antal Kommissionen derefter anvendte på alle de ansøgninger, der var indgivet på Madeira, til at foretage en fast korrektion ved ekstrapolation. En sådan praksis, der består i at foretage en korrektion ved ekstrapolation uden at efterprøve nogen individuelle sagsakter, har ikke retshjemmel i dok. nr. VI/5330/97. Bestemmelserne i bilag 4 til dok. nr. VI/5330/97 kan ikke danne grundlag for en beslutning om finansiel korrektion, eftersom betalingsorganet helt eller delvist har afvist at foretage udbetaling på grund af de opdagede uregelmæssigheder.
120. Det skal i denne henseende anføres, at dok. nr. VI/5330/97 i bilag 2 bestemmer, at der »foretages finansielle korrektioner, når Kommissionen finder, at udgifter ikke er afholdt efter EF-reglerne«. Dette dokument bestemmer ligeledes, at »medmindre den uretmæssige betaling allerede er afsløret af de nationale kontrolorganer, og der er truffet passende foranstaltninger for at afbøde den og inddrive beløbet […], afviser Kommissionen, at beløbet finansieres over EF’s budget«. I det tilfælde, hvor uregelmæssige udgifter kan fastslås, og hvor Fællesskabets økonomiske tab dermed kan fastslås, bestemmer dok. nr. VI/5330/97, at der bl.a. skal ske afvisning af et beløb beregnet ved ekstrapolation af resultaterne af de gennemførte efterprøvning ved et udsnit, der er repræsentativ for sagsakterne, i forhold til alle de sagsakter, hvoraf der er taget en stikprøve, men som er begrænset til den administrative sektor, inden for hvilken den samme mangel rimeligvis kan risikeres igen.
121. Det er ligeledes anført, at når det faktiske omfang af uretmæssige betalinger ikke kan fastlægges, anvendes der faste korrektioner (jf. i denne retning dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, nævnt i præmis 112 ovenfor, præmis 183 og den deri nævnte retspraksis).
122. Dok. nr. VI/5330/97 præciserer, at faste korrektioner kan overvejes, når oplysningerne fra undersøgelsen ikke giver revisoren grundlag for at vurdere tabet ved en ekstrapolation af fastslåede tab, ved statistiske metoder eller ved henvisning til andre verificerbare data. Dokumentet tilføjer, at faste korrektioner ikke er passende, når medlemsstaternes egne kontrolorganer opdager disse mangler på de i bilag 4 nævnte betingelser. Når en medlemsstat ikke foretager tilbagesøgning af enhver uberettiget eller uregelmæssigt udbetalt beløb, kan tjenesten for regnskabsafslutning ikke afholde sig fra at træffe korrigerende finansielle foranstaltninger.
123. Det skal anføres, at Kommissionen for så vidt angår høståret 2004, som er det eneste år, der er anfægtet i forbindelse med dette anbringende, støttede sig til sine egne efterprøvninger og antog, at antallet af fastslåede uregelmæssigheder i udsnittet skulle udstrækkes til hele det statistiske materiale.
124. Det skal fastslås, at Kommissionen med rette var af den opfattelse, at de faste korrektioner ikke var passende i den i dok. nr. VI/5330/97 omhandlede forstand, eftersom oplysningerne fra undersøgelsen havde gjort det muligt for revisoren at vurdere tabene ved hjælp af statistiske metoder eller ved henvisning til verificerbare data.
125. Den Portugisiske Republik har i denne henseende påstået, at Kommissionen ikke kunne støtte sig til resultaterne af de nationale myndigheders kontrolforanstaltninger for at foretage reguleringer, for så vidt som de havde draget konsekvenserne af de uregelmæssigheder, som de selv havde fastslået.
126. Den Portugisiske Republik har således præciseret, at den helt eller delvist afviste at gennemføre udbetalinger i alle de tilfælde af uregelmæssigheder, som betalingsorganet havde opdaget. Portugal er af den opfattelse, at der ikke kunne træffes beslutning om nogen finansiel korrektion i denne sag, eftersom betalingsorganet havde draget konsekvenser af de uregelmæssigheder, den havde fastslået, ved helt eller delvist at straffe alle afslørede uregelmæssige ansøgninger.
127. Den Portugisiske Republiks argumentation kan ikke tages til følge.
128. I tilfælde af en fastslået uregelmæssighed kan det forhold, at der kun afvises udbetaling for de ansøgninger, for hvilke uregelmæssigheden allerede er fastslået, ikke anses for at have afhjulpet konstateringen af en mangel og således for at kunne garantere, at EUGFL kun finansierer de ansøgninger, som er i overensstemmelse med Unionens retsforskrifter (jf. i denne retning Domstolens dom af 9.8.1994, sag C-413/92, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3781, præmis 11-13).
129. De portugisiske myndigheder burde dermed have taget hensyn til den fastslåede fejlrate hvad angår stikprøvekontrollen og have anvendt den på det samlede fastsatte statistiske materiale, hvilket således ville have givet mulighed for at vurdere EUGFL’s tab.
130. Det følger heraf, at de portugisiske myndigheder ikke drog alle konsekvenser af de uregelmæssigheder, de havde fastslået, idet de kun afviste udbetaling til de ansøgninger, for hvilke uregelmæssigheden allerede var blevet fastslået.
131. Det skal i øvrigt bemærkes, at mens det ifølge retspraksis påhviler Kommissionen at bevise, at der foreligger en tilsidesættelse af reglerne for den fælles markedsordning for landbrugsprodukter, påhviler det i givet fald medlemsstaten at godtgøre, at Kommissionen har begået en fejl med hensyn til de økonomiske virkninger heraf (Domstolens dom af 21.3.2002, sag C-130/99, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3005, præmis 90, og dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, nævnt i præmis 112 ovenfor, præmis 181).
132. Ifølge retspraksis hviler forvaltningen af EUGFL’s finansiering hovedsageligt på de nationale forvaltninger, som har til opgave at varetage den strenge overholdelse af fællesskabsreglerne, og bygger på tilliden mellem de nationale myndigheder og fællesskabsmyndighederne. Kun medlemsstaten er i stand til at fremskaffe og klart fastlægge de oplysninger, der er nødvendige for udarbejdelsen af EUGFL-regnskaberne, mens Kommissionen ikke er tilstrækkeligt nær på forholdene til at indhente de oplysninger fra de erhvervsdrivende, som den har brug for (jf. dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, nævnt i præmis 112 ovenfor, præmis 182 og den deri nævnte retspraksis).
133. Det påhviler dermed medlemsstaten at fremlægge det mest detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens kontrolforanstaltninger eller tal er rigtige, med henblik på at godtgøre, at Kommissionens tvivl var ugrundet (dommen i sagen Østrig mod Kommissionen, nævnt i præmis 112 ovenfor, præmis 201).
134. Den Portugisiske Republik har intet fremlagt for at godtgøre, at Kommissionen havde begået en fejl hvad angår de finansielle konsekvenser af de fastslåede uregelmæssigheder.
135. Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal forkastes.
Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af ligebehandlings- og proportionalitetsprincippet
136. Den Portugisiske Republik er af den opfattelse, at Kommissionen tilsidesatte ligebehandlings- og proportionalitetsprincippet ved at forkaste anvendelsen af dok. nr. VI/5330/97, som tilsigter at fastsætte ensartede retningslinjer, som finder anvendelse på finansielle korrektioner.
137. Hvad for det første angår tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet har Den Portugisiske Republik præciseret, at hvis Kommissionen havde overholdt de retningslinjer, som den havde forpligtet sig til at følge, burde den have valgt faste korrektioner. I denne sag er Den Portugisiske Republik af den opfattelse, at den manglende forøgelse af kontrolniveauet for det løbende år og de efterfølgende år med et højt antal uregelmæssigheder kunne ligestilles med en central kontrol, som ikke var blevet gennemført tilstrækkeligt dybtgående, hvorfor en fast korrektion på 5% burde have været anvendt, således som Kommissionen havde gjort det i forbindelse med undersøgelse AA/2006/10. Den Portugisiske Republik er dermed af den opfattelse, at Kommissionen tilsidesatte ligebehandlingsprincippet ved at behandle den undersøgelse, der førte til den anfægtede afgørelse, anderledes end undersøgelsen AA/2006/10, eftersom to identiske situationer blev behandlet forskelligt.
138. I denne henseende skal det for det første anføres, at hver enkelt sag i princippet skal behandles særskilt, således at det kan konstateres, om den pågældende medlemsstat i forbindelse med gennemførelsen af de transaktioner, som finansieres af EUGFL, har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til fællesskabsretten, og i bekræftende fald i hvilket omfang (Domstolens dom af 18.5.2000, sag C-242/97, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3421, præmis 129, og af 24.4.2008, sag C-418/06 P, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3047, præmis 91).
139. Det betyder ikke, at en medlemsstat ikke kan påberåbe sig en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet. Den kan dog kun gøre det i det omfang, hvori de sager, der henvises til, i det mindste er sammenlignelige, under hensyn til samtlige de forhold, som kendetegner dem, herunder navnlig til den periode, hvor udgifterne blev foretaget, de pågældende sektorer og arten af de uregelmæssigheder, som er gjort gældende (dommen af 18.5.2000 i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt i præmis 138 ovenfor, præmis 130, og af 24.4.2008 i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt i præmis 138 ovenfor, præmis 92).
140. Det skal for det andet i overensstemmelse med fast retspraksis bemærkes, at der kun er tale om en ulovlig forskelsbehandling i de tilfælde, hvor ensartede situationer behandles forskelligt, medmindre en forskellig behandling er objektivt begrundet (jf. dommen af 24.4.2008 i sagen Belgien mod Kommissionen, nævnt i præmis 138 ovenfor, præmis 93 og den deri nævnte retspraksis, samt Rettens dom af 12.7.2011, sag T-197/09, Slovenien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 89).
141. Det skal fastslås, at de fastslåede mangler i undersøgelse AA/2006/10 ikke er sammenlignelige med manglerne i denne sag. Det fremgår således af undersøgelsen AA/2006/10, at Kommissionen i denne sag kritiserede kontrollen på stedet. Kommissionen var af den opfattelse, at det forhold, at foranstaltningerne på skærmen havde vejet tungere end foranstaltningerne gennemført på arealet, havde ført til forkerte beslutninger, navnlig for så vidt angik fradraget for uberettigede elementer, hvilket havde skadet kvaliteten af kontrollen på stedet, og hvilket havde ført til en tilsidesættelse af bestemmelserne i de gældende retsforskrifter.
142. I denne sag kritiserede Kommissionen derimod i den sammenfattende rapport hovedsageligt det forhold, at de portugisiske myndigheder havde støttet sig til GIS, den manglende forøgelse af kontrolniveauet ved et højt antal uregelmæssigheder og det forhold, at antallet af uregelmæssigheder ikke var faldet mellem 2004 og 2007.
143. Det følger heraf, at de to situationer ikke er sammenlignelige, hvorfor Kommissionen ikke kan kritiseres for at have tilsidesat ligebehandlingsprincippet.
144. Hvad for det andet angår tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet har Den Portugisiske Republik gjort gældende, at da det gennemsnitlige areal for en bedrift på Madeira er meget lille, medfører en fejl ved opmålingen af en parcel, som er ubetydelig hvad angår arealet, en særlig høj fejlrate. Hvis retningslinjerne i dok. nr. VI/5330/97 var blevet fulgt, burde korrektionen således have været på 5%, mens korrektionerne i denne sag svingede mellem 44,32% og 90,48%. Kommissionen valgte ekstrapolation, hvilken løsning var den mindst gunstige for Den Portugisiske Republik, uden at give den mindste begrundelse for hensigtsmæssigheden af dette valg i forhold til de formål, den påstod at ville opnå. Ekstrapolationen af antallet af uregelmæssigheder i det udsnit, der var udvalgt på grundlag af risikoanalysen, tilsidesatte proportionalitetsprincippet, fordi dette antal nødvendigvis er højere end antallet af uregelmæssigheder i alle ansøgningerne. Den Portugisiske Republik har tilføjet, at det ikke fremgår af de efterprøvninger, som de nationale myndigheder gennemførte, at de havde undladt at udvælge udsnittet på grundlag af en risikoanalyse.
145. Det skal bemærkes, at proportionalitetsprincippet, der er knæsat i artikel 5 TEU, stiller krav om, at unionsinstitutionernes retsakter ikke går ud over, hvad der er egnet til og nødvendigt for at opfylde det tilsigtede mål (Domstolens dom af 17.5.1984, sag 15/83, Denkavit Nederland, Sml. s. 2171, præmis 25, og Rettens dom af 30.4.2009, sag T-281/06, Spanien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 64, samt dommen i sagen Nederlandene mod Kommissionen, nævnt i præmis 109 ovenfor, præmis 117).
146. Det er imidlertid fastslået ovenfor, at retningslinjerne i dok. nr. VI/5330/97 er blevet overholdt, idet de anbefaler, at korrektionen, når de under proceduren fremkomne oplysninger gør det muligt for revisor at vurdere tabet ved ekstrapolation, skal gennemføres efter denne metode. Eftersom dette er tilfældet med de portugisiske myndigheders oplysninger, der følger af proceduren, kunne Kommissionen foretage de finansielle korrektioner ved ekstrapolation uden at tilsidesætte de nævnte retningslinjer.
147. Når Kommissionen desuden ikke afslår at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsøger at etablere regler, der har til formål at indføre en differentieret behandling af tilfælde af uregelmæssigheder, afhængigt af, i hvilken grad kontrolforanstaltningerne er mangelfulde, og af størrelsen af den risiko, som EUGFL pådrager sig, påhviler det medlemsstaten at godtgøre, at disse kriterier er vilkårlige og urimelige (Domstolens dom af 1.10.1998, sag C-242/96, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 5863, præmis 75, og af 22.4.1999, sag C-28/94, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1973, præmis 56).
148. I denne henseende fremgår det for det første af skemaet over fremlagte oplysninger i den officielle meddelelse af 27. oktober 2009, at Kommissionen adskilte sanktionsbeløbene i henhold til år, afgrøde og fejlraten ved kontrollen på stedet. Endvidere tog den hensyn til det forhold, at ingen indikationer gav den mulighed for at formode, at de samme mangler gjorde sig gældende for Azorerne, og den anvendte dermed kun den finansielle korrektion på udgifter, der var anmeldt af regionen Madeira. Kommissionen kan dermed ikke kritiseres for i overensstemmelse med de retningslinjer, der er gentaget i dok. nr. IV/5330/97, at have anvendt en uforholdsmæssig korrektion.
149. For det andet fremgår det af fast retspraksis, at EUGFL udelukkende finansierer interventioner, der foretages efter Fællesskabets regler inden for rammerne af de fælles markedsordninger for landbruget (Domstolens dom af 6.3.2001, sag C-278/98, Nederlandene mod Kommissionen, Sml. I, s. 1501, præmis 38, og Rettens dom af 14.2.2008, sag T-266/04, Spanien mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 97). I de ti lfælde, hvor fællesskabsreglerne kun tillader udbetaling af støtte på betingelse af, at visse bevis- eller kontrolforskrifter er overholdt, er en støtte, der er udbetalt, uden at denne betingelse er opfyldt, ikke i overensstemmelse med fællesskabsretten, og den hermed forbundne udgift kan derfor ikke pålægges EUGFL (Domstolens dom af 8.1.1992, sag C-197/90, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 1, præmis 38, og dommen af 14.2.2008 i sagen Spanien mod Kommissionen, nævnt i præmis 149 ovenfor, præmis 116).
150. I denne sag skal Den Portugisiske Republiks argument, hvorefter det forhold, at da det gennemsnitlige areal for en bedrift på Madeira er meget lille, medfører en fejl ved opmålingen af en parcel, som er ubetydelig hvad angår arealet, en særlig høj fejlrate, således at korrektioner ved ekstrapolation ligeledes er meget høje, dermed forkastes. Da denne omstændighed ikke udelukker risikoen for, at EUGFL kan lide skade, følger det heraf, at Kommissionen havde ret til at afslå fællesskabsfinansiering af udgifter svarende til POSEI-foranstaltningerne på Madeira.
151. I øvrigt skal Den Portugisiske Republiks argument, hvorefter ekstrapolationen af antallet af uregelmæssigheder i det udsnit, der var udvalgt på grundlag af risikoanalysen, tilsidesatte proportionalitetsprincippet, ligeledes forkastes. I denne sag har Den Portugisiske Republik nemlig ikke fremlagt noget forhold, som angiver metoden til fastsættelse af udsnittet eller de faktorer, der blev taget i betragtning i medfør af risikoanalysen.
152. Det følger heraf, at proportionalitetsprincippet dermed ikke blev tilsidesat, hvorfor det fjerde anbringende skal forkastes.
153. Det fremgår af det ovenstående, at den anfægtede afgørelse skal annulleres, for så vidt som Kommissionen på Den Portugisiske Republik anvendte en finansiel korrektion vedrørende POSEI-foranstaltningen for regnskabsårene 2006 og 2007, og i øvrigt frifindes sagsøgte.
Sagens omkostninger
154. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 3, kan Retten fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal bære sine egne omkostninger, hvis parterne henholdsvis taber eller vinder på et eller flere punkter. Under den foreliggende sags omstændigheder bør det pålægges hver part at bære sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Ottende Afdeling):
1) Kommissionens afgørelse 2010/668/EU af 4. november 2010 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt for Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT L 288, s. 24), annulleres, for så vidt som den pålægger Den Portugisiske Republik en finansiel korrektion vedrørende POSEI-foranstaltningen for regnskabsårene 2006 og 2007.
2) I øvrigt frifindes Europa-Kommissionen.
3) Hver part bærer sine egne omkostninger.