62002CJ0282_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C-282/02. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2002. július 31-én
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviseli: M. Shotter, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
Írország
(képviseli: D. J. O’Hagan, meghatalmazotti minőségben, segítője: A. M. Collins BL, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, R. Silva de Lapuerta (előadó), C. Gulmann, J. Makarczyk és P. Kūris bírák,
főtanácsnok: Poiares Maduro,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Az Európai Közösségek Bizottsága keresetében azt kéri, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy Írország, mivel nem hozta meg azokat az intézkedéseket, amelyek a Közösség vízi környezetébe bocsátott egyes veszélyes anyagok által okozott szennyezésről szóló, 1976. május 4-i 76/464/EGK tanácsi irányelv (HL L 129., 23. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 56. o., a továbbiakban: irányelv) átültetéséhez és helyes alkalmazásához szükségesek, nem teljesítette az irányelvből, és különösen annak 7. és 9. cikkéből, valamint az EK‑Szerződésből eredő kötelezettségeit.
Jogi háttér
2. Az irányelv célja a Közösség vízi környezetének a szennyezéstől való megóvása. E célból a veszélyes anyagok két csoportját állítja fel, amelyek az irányelv mellékletét képező I., illetve II. listában szerepelnek. Az I. lista a vízi környezet számára különösen veszélyes anyagokat tartalmazza, amelyek főleg toxicitásuk, biológiai lebonthatóságuk hiánya, élő szervezetekben való felhalmozódásuk alapján kerültek kiválasztásra. A II. lista olyan anyagokat sorol fel, amelyek ugyan káros hatást gyakorolnak a vízi környezetre, de hatásuk bizonyos területekre korlátozódik, és függ annak a víznek a jellemzőitől és helyétől, amelybe bocsátják őket. Ez a melléklet pontosítja, hogy azokat az I. listán szereplő anyagokat, amelyeknek az irányelv 6. cikke szerinti határértékei nincsenek meghatározva, a II. listán szerepelő anyagként kell kezelni.
3. Az irányelv 1. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az irányelv szárazföldi felszíni vizekre, a területi (tenger) vizekre, belső parti vizekre és felszín alatti vizekre alkalmazandó.
4. Az irányelv 1. cikkének (2) bekezdése számos fogalom meghatározását tartalmazza, köztük a „kibocsátásét” és a „szennyezését”. „A kibocsátás” fogalmát az 1. cikk (2) bekezdésének d) pontja úgy határozza meg, mint „a melléklet I. és II. listáján szereplő bármely anyag bevezetése az (1) bekezdésben meghatározott vizekbe, az alábbiak kivételével:
– kotrási termék kibocsátása,
– hajók működéséből eredő kibocsátások a területi vizeken,
– hajókról tengerbe öntés a területi vizeken”.
5. A „szennyezés” fogalma az irányelv 1. cikke (2) bekezdésének e) pontjában kerül meghatározásra az alábbi módon: „anyagok vagy energia ember általi kibocsátása közvetlenül vagy közvetve a vízi környezetbe, amelynek eredménye olyan, hogy veszélyt jelent az emberi egészségre, károsítja az élő erőforrásokat és a vízi ökológiai rendszereket, rontja a kellemes környezetet vagy zavarja a vizek másfajta jogos használatát”.
6. Az irányelv 2. cikke kötelezi a tagállamokat megfelelő intézkedések meghozatalára a vizek olyan veszélyes anyagok által okozott szennyezésének kiküszöbölése érdekében, amelyek az említett irányelv mellékletének I. listáján szereplő anyagok közé tartoznak, valamint a szóban forgó vizek olyan veszélyes anyagok általi szennyezésének csökkentése érdekében, amelyek ugyanezen melléklet II. listáján lévő anyagok közé tartoznak.
7. Ugyanezen irányelv 7. cikke értelmében:
„(1) Az 1. cikkben meghatározott vizeknek a II. lista anyagai általi szennyezésének csökkentése érdekében a tagállamok programokat alkotnak, amelyek végrehajtásánál különösen a (2) és (3) bekezdésben meghatározott módszereket alkalmazzák.
(2) Az 1. cikkben meghatározott vizekbe történő minden olyan kibocsátás, amely tartalmazhat bármely, a II. listán lévő anyagot, az érintett tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága általi előzetes engedélyezési kötelezettség alá esik, és az engedélyben kibocsátási követelményeket írnak elő. Ezeket a követelményeket a (3) bekezdésben előírtak szerinti minőségi követelmények alapján rögzítik.
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott programok tartalmaznak vízre vonatkozó minőségi célkitűzéseket; ezeket, ha ilyenek vannak, a tanácsi irányelvekkel összhangban írják elő.
(4) A programok tartalmazhatnak külön rendelkezéseket is az anyagok, anyagok csoportjai és termékek összetételének és használatának szabályozására, továbbá figyelembe véve a legújabb, gazdaságosan megvalósítható műszaki fejlesztéseket.
(5) A programok határidőket határoznak meg végrehajtásukra vonatkozóan.
(6) A programokat és végrehajtásuk eredményeinek összefoglalását közlik a Bizottsággal.
(7) A Bizottság a tagállamokkal együtt rendszeresen összeveti a programokat annak érdekében, hogy megfelelő koordinációt biztosítson azok végrehajtásához. Ha úgy ítéli, ebből a célból a megfelelő javaslatokat benyújtja a Tanácsnak.”
8. Az irányelv 8. cikkének második mondata értelmében a tagállamok minden olyan tevékenységet megtiltanak, amelyek szándékosan vagy nem szándékosan megkerülik ezen irányelv rendelkezéseit.
9. Az irányelv 9. cikke pontosítja, hogy az ezen irányelv értelmében tett intézkedések végrehajtása semmi esetre sem vezethet − akár közvetlenül, akár közvetve − az irányelv által érintett vizek szennyezettségének növekedéséhez.
10. Az irányelv 10. cikke előírja, hogy adott esetben egy vagy több tagállam egyedileg vagy közösen szigorúbb intézkedéseket is hozhat, mint amilyenekről ez az irányelv rendelkezik.
11. Az irányelv végrehajtására nem írt elő kifejezetten határidőt. 12. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a Bizottság − amennyiben lehetséges − az irányelvről szóló értesítéstől számított 27 hónapon belül továbbítja az első, a 7. cikk (7) bekezdése értelmében tett javaslatokat. A Tanács e javaslatról − egyhangú határozattal − kilenc hónapon belül határoz.
12. 1976. november 3-i levelében a Bizottság az alábbi időpontokat javasolta a tagállamoknak az irányelv végrehajtására: 1978. szeptember 15-e az engedélyezési rendszer létrehozására; 1981. szeptember 15-e a II. listában felsorolt anyagok által okozott szennyezés csökkentésére vonatkozó programok megalkotására és 1986. szeptember 15-e ezen programok végrehajtására.
13.
A vízvédelmi politika területén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 327., 1. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 275. o.) számos, az irányelvhez kapcsolódó rendelkezést tartalmaz.
14. A 2000/60 irányelv 22. cikke (2) bekezdésének szövegezése az alábbi:
„Ezen irányelv hatályba lépése után 13 évvel a következők hatályukat vesztik:
[…]
– A 76/464/EGK irányelv […]”.
A pert megelőző eljárás
15. Panaszt követően a Bizottság 1991. február 4-én felszólító levelet küldött Írországnak, amelyben kifejtette, hogy e tagállam nem közölte a Bizottsággal az irányelv II. listájában szereplő egyes anyagok által okozott szennyezés csökkentésére irányuló programok összefoglalását.
16. 1992. december 23-án a Bizottság újabb felszólító levelet küldött Írországnak, amelyben megállapította, hogy az ír jogszabályok nem helyes módon ültették át az irányelv 7. cikkét. A Bizottság álláspontja szerint ezen jogszabályok nem tették kötelezővé a szennyezés csökkentésére irányuló programokat, és a csatornákra vonatkozóan nem kielégítő módon írták elő a minőségi célkitűzések meghatározását, illetve az engedélyezési eljárást. A Bizottság ehhez még hozzátette, hogy az említett 7. cikk számos meghatározott területen nem helyes módon került végrehajtásra. Írország 1993. július 30-i levelében válaszolt.
17. Számos, az ír haltenyésztési felhasználásra vonatkozó panasz előterjesztést követően 1996. február 14-én a Bizottság Írországnak felszólító levelet küldött, amelyben felhívta figyelmét arra a tényre, hogy az említett felhasználás vonatkozásában nem alkalmazza az irányelv 7. cikkét.
18. 1996. június 11-i és 14-i levelével Írország válaszolt a Bizottságnak, és kifejtette álláspontját az említett 7. cikkel kapcsolatban.
19. 1996. október 3-án a Bizottság az említett tagállamnak egy, az 1992. december 23-i levelet kiegészítő felszólító levelet küldött.
20. 1997. június 12-én a Bizottság megküldte Írországnak indokolással ellátott véleményét, amelyben összefoglalta ezen különféle eljárásokat, és felsorolta Írországnak az irányelv 7. és 9. cikkének megsértéséből származó egyes kötelezettségszegéseit, nevezetesen, hogy nem alkotott programokat a szennyezés csökkentése érdekében és/vagy ezen programokat és eredményeinek összefoglalását nem közölte a Bizottsággal, nem vette figyelembe a végrehajtás kötelező módszereit (minőségi célkitűzések, engedélyezések és kibocsátási követelmények) valamint azt a tényt, hogy az édesvizek általános foszforszennyezetségének megjelenését és súlyosbodását nem akadályozta meg.
21. Ezen indokolással ellátott vélemény elküldése előtt egy nappal, 1997. június 11-én Írország levelet küldött a Bizottságnak, amelyben bemutatta az ír folyók, tengerpartok és tavak eutrofizálódása elleni harc vízgyűjtőterületekre irányuló stratégiáját. E stratégia célja az indokolással ellátott véleményben említett foszforszennyezés problémájának leküzdése.
22. Számos, Írország és a Bizottság közötti levélváltást követően a Bizottság 2000. július 28-án indokolással ellátott kiegészítő véleményt küldött e tagállamnak, amelyben megállapította, hogy Írország, mivel nem hozta meg az irányelv átültetéséhez és helyes alkalmazásához szükséges valamennyi intézkedést, nem teljesítette az ezen irányelv és különösen ennek 7. és 9. cikkéből, valamint az EK‑Szerződésből eredő kötelezettségeit, és felszólította Írországot, hogy hozza meg a szükséges intézkedéseket, hogy megfeleljen ezen véleménynek a kézbesítéstől számított két hónapos határidőn belül.
23. 2001. február 2-án Írország, válaszul ezen indokolással ellátott véleményre, megküldött a Bizottságnak egy új szabályozást, tudniillik a 2001. január 30-i rendeletet, melynek címe „rendelet a vízek minőségéről – veszélyes anyagok” (Water Quality [Dangerous Substances] Regulations [S.I. n° 12, 2001.], a továbbiakban: 2001. évi rendelet). Ezen új rendelet meghatározza a minőségre vonatkozó célkitűzéseket az atracin, a diclorometán, a toluol, a tributiletán, a xylén, az arzén, a króm, a réz, a cianid, a fluorid, az ólom, a szilikát, a nikkel és a cink vonatkozásában. Írország pontosította, hogy ezen új rendelkezésekről való értesítésre a 2000/60 irányelv értelmében került sor.
24. 2001. április 6-án Írország megküldte a Bizottságnak az ír környezetvédelmi ügynökség által készített, az írországi felszíni vizekben jelen lévő 78 anyagra vonatkozó jelentés másolatát.
25. 2001. július 30-án az említett tagállam értesítette a Bizottságot egyéb olyan intézkedésekről, mint a fenti irányelvet, valamint a 2000/60 irányelvet megvalósító önkormányzati rendeletek.
26. 2002. február 15-én Írország eljuttatta a Bizottságnak a foszforszennyezés csökkentésére irányuló intézkedések végrehajtása során az ír helyi önkormányzatok által elért eredményekről szóló kiadvány másolatát.
27. Miután a tagállam által adott magyarázatokat nem találta kielégítőnek, a Bizottság a jelen kereset előterjesztése mellett döntött.
A keresetről
Az irányelv átültetésének határidejéről
28. Elöljáróban meg kell állapítani, hogy az irányelv nem határoz meg kifejezetten olyan határidőt, amelyen belül a tagállamoknak azt át kell ültetniük. A Bizottság kifogásainak megalapozottsága kérdésében történő állástfoglalást megelőzően azt kell megállapítani, hogy volt-e mégis olyan határidő, amelyen belül a tagállamoknak az ezen irányelvből eredő kötelezettségeknek eleget kellett tenniük.
29. Az irányelv 12. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság – amennyiben lehetséges – az irányelvről szóló értesítéstől számított 27 hónapon belül továbbítja a Tanácsnak az első, a 7. cikk (7) bekezdése értelmében tett javaslatokat.
30. Bizonyos, hogy az említett 12. cikk (2) bekezdése nem határoz meg kötelező határidőt. A szövegben szereplő „amennyiben lehetséges” kifejezés arra utal, hogy nem kötelező határidőről van szó. Mindazonáltal azzal, hogy az irányelv végrehajtása első eredményeinek értékelésére viszonylag rövid határidőt állít fel, e cikknek az a célja, hogy elkerülje rendelkezéseinek megkésett alkalmazását.
31. Egyébiránt azon irányelv, amelynek átültetése határozatlan módon függőben maradhatna, tartalmilag kiüresedne, és elveszítené a hatékony érvényesülés lehetőségét. Az irányelv célja, vagyis a vizek szennyezésének megszüntetése vagy csökkentése megköveteli, hogy hatékony érvényesülésének biztosítása érdekében az irányelv ésszerű határidőn belül átültetésre kerüljön. Hiszen amennyiben az átültetés hosszabb időn keresztül elmaradna, a szennyezés növekedését elősegítő helyzeteknek semmiféle kontrollja nem létezne, ami megfosztaná az irányelvet hatékony érvényesülésétől.
32. Az „ésszerű határidő” fogalmának vonatkozásában emlékeztetni kell arra, hogy a Bizottság 1976. november 3-i levelében 1978. szeptember 15-ét javasolta az engedélyezési rendszer létrehozására, 1981. szeptember 15-ét a programok megalkotására és 1986. szeptember 15-ét ezen programok végrehajtására. Írország akkoriban nem tiltakozott a javasolt időpontok ellen. Ezenfelül, mivel a környezetvédelem a Közösség politikáinak és fellépésének meghatározása és végrehajtása keretében alapvető jelentőségű, a nemzeti hatóságoknak a vízszennyezés problémájára való gyors válasza elvárható lehetne.
33. Ezen megfontolások fényében arra a következtetésre kell jutni, hogy ugyan a szokásos gyakorlattal ellentétben igaz, hogy az irányelv nem rendelkezik átültetési határidejéről, ez azonban nem jelenti azt, hogy a tagállamok szabadon, a kizárólag általuk megfelelőnek ítélt határidőn belü l fogadhatják el az azt végrehajtó intézkedéseket. Tekintettel az irányelv hatékony érvényesülése biztosításának szükségességére, valamint arra, hogy a Bizottság által a irányelv fokozatos végrehajtására javasolt határidőket Írország akkoriban nem vitatta, ezen irányelvet ésszerű határidőn belül kellett volna átültetnie.
34. Meg kell állapítani, hogy a pert megelőző eljárás kezdetekor az irányelv átültetésének ésszerű határideje már letelt.
Az első, az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében foglalt rendelkezések megsértésére alapított kifogásról.
A felek érvei
35. Első kifogásával a Bizottság felrója Írországnak, hogy az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétben nem alkotta meg a II. listában szereplő valamennyi anyag vonatkozásában a szennyezés csökkentésére irányuló programokat.
36. Írország a maga részéről arra hivatkozik, hogy az irányelv 7. cikkének (1) bekezdésében foglalt kötelezettség kizárólag arra az esetre vonatkozik, ha az említett anyagokat kimutatták, vagy feltételezhetően kimutathatják joghatósága alá tartozó vizekben. Úgy véli tehát, hogy az irányelv II. listájában szereplő valamennyi anyagra vonatkozó programok megalkotásának kötelezettségét úgy kell értelmezni, hogy azt a tagállam egyedi körülményei határozzák meg.
37. Ezenfelül Írország kijelenti, hogy a II. listában felsorolt valamennyi olyan anyagra vonatkozóan megalkotta a programokat, amelyek tekintetében ez kötelessége volt. Jelentékeny, valós vagy lehetséges szennyezés, avagy ezen anygokat tartalmazó kibocsátás hiányában úgy véli, ezen anyagok vonatkozásában nem kell az irányelv 7. cikkében foglalt programokat megalkotnia.
A Bíróság álláspontja
38. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően az irányelv 7. cikkének értelmében megalkotandó programoknak egyedi programoknak kell lenniük. A szóban forgó programok egyedi jellege abban áll, hogy a nemzeti terület egészét lefedő és az egyes tagállamok vonatkozásában releváns valamennyi, a II. listán szereplő anyag által okozott szennyezés csökkentésére vonatkozó konkrét és tagolt tervezés jellegével bíró átfogó és koherens megközelítést kell nyújtaniuk, összefüggésben az ugyanezen programokban meghatározott befogadóvizek minőségi célkitűzéseivel (a Bíróság C‑207/97. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 1999. január 21-én hozott ítéletének [EBHT 1999., I‑275. o.] 39. és 40. pontja). A „program” fogalma tehát számos koordinált, egységesített, átfogó intézkedést feltételez.
39. E tekintetben meg kell vizsgálni, hogy az Írország által elfogadott nemzeti intézkedések megfelelnek-e ezen követelményeknek. Ezen intézkedések az alábbiak:
– az 1998. július 24-i rendelet a vizek minőségi célkitűzéseiről a foszfor tekintetében (Local Government [Water Pollution] Act 1977 [Water Quality Standards for Phosphorus] Regulations 1998; S.I. n° 258., 1998.; a továbbiakban: 1998. évi rendelet), amely a foszforra vonatkozó kötelező célkitűzéseket határozza meg,
– a 2001. évi rendelet, amely tizennégy másik anyag vonatkozásában határozza meg a minőségi célkitűzéseket,
– bizonyos, az irányelvet, illetve az 1998. évi rendeletet végrehajtó önkormányzati rendeletek.
Ezen intézkedések egy program alapjaként magukban foglalják a minőségi célkitűzések meghatározását a foszfor, valamint tizennégy másik anyag vonatkozásában.
40. Először is, ami a 2001. évi rendeletben szabályozott tizennégy anyagot illeti, e rendelet az indokolással ellátott kiegészítő véleményben meghatározott határidő eltelte után lépett hatályba, amit az ír hatóságok ellenkérelmükben el is ismernek. Márpedig a közelezettségszegés fennállását azon helyzet függvényében kell értékelni, amely az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor fennállt, és az azóta végbement változásokat a Bíróságnak nem veheti figyelembe (a Bíróság C‑289/94. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1996. szeptember 17-én hozott ítéletének [EBHT 1996., I‑4405. o.] 20. pontja). Meg kell tehát állapítani, hogy a számára kiszabott határidő leteltéig Írország nem alkotta meg a szennyezés csökkentésére irányuló programokat valamennyi olyan anyag vonatkozásában, amelyre ez kötelező lett volna.
41. Másodsorban, az 1998. évi rendelet, mint a foszforszennyezés csökkentésére irányuló programot meghatározó intézkedés értékelésével kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ez nem vonatkozik az ország valamennyi felszíni vizére, hiszen a csatornák nem érintettek a rendelet által meghatározott minőségre irányuló célkitűzések vonatkozásában. Ahogyan ellenkérelmében azt Írország is elismeri, a csatornák vonatkozásában nem határozta meg a minőségre vonatkozó célkitűzéseket a foszfor tekintetében, és így elmulasztotta azon kötelességét, hogy eleget tegyen e célkitűzések meghatározására irányuló kötelezettségének az ország valamennyi felszini vize tekintetében.
42. Az irányelv végrehajtására irányuló önkormányzati rendeletek vonatkozásában elégséges annyit megjegyezni, hogy az ügy iratai alapján a 2001. július 30-án Írország által megküldött közleményben az állt, hogy ez kizárólag négy helyi hatóság által megalkotott mezőgazdasági tevékenységhez kötődő rendeletre vonatkozik. A fenti közleményben Írország azt is jelezte, hogy egyéb rendelettervezetek előkészítése is folyamatban van több helyi hatóságnál.
43. A fentiek alapján meg kell állapítani, hogy Írország, mivel nem alkotta meg a szennyezés csökkentésére irányuló programokat valamennyi anyag vonatkozásában, amelyre nézve az irányelv értelmében ez kötelessége lett volna, nem teljesítette az irányelv 7. cikke (1) bekezdéséből eredő kötelességeit.
A második, az irányelv 7. cikke (3) bekezdésének megsértésére alapított
kifogásról
A felek érvei
44. Második kifogásával a Bizottság azt állítja, hogy ‑ ellentétben az irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében foglaltakkal ‑ Írország nem határozta meg a minőségi célkitűzéseket. Ezen kifogás két részre bontható.
45. A kifogás első részében a Bizottság megállapítja, hogy az említett tagállam nem határozta meg a minőségi célkitűzéseket a foszforon, valamint a tizennégy másik, a 2001. évi rendelettel szabályozott anyagon kívüli anyagokra.
46. A kifogás második részében a Bizottság azt mutatja be, hogy a foszfor tekintetében történő minőségi célkitűzések meghatározását előíró 1998. évi rendelet nem felel meg az irányelv követelményeinek. A Bizottság több tényezőre is hivatkozik, így arra, hogy Írország nem szolgáltatott az ország valamennyi vizére vonatkozó minőségi mutatót, az ír hatóságok csupán észrevételeket tettek, ami nem egyenértékű egy minőségi mutató megküldésével, és ezen észrevételeiket késedelmesen, az irányelv elfogadása után 20 évvel tették meg, nem tartották tiszteletben a „szennyezés” fogalmának az irányelvben szereplő meghatározását, továbbá arra, hogy az Írország által a tavak vonatkozásában megalkotott elemzési módszerek nem megbízhatóak.
47. Az ír hatóságok vitatják a Bizottság megállapításait, és először is az elfogadott védelmi intézkedések nagy számára hivatkoznak, másodsorban az 1998. évi rendeletre, mint olyan áthidaló intézkedésre, amelynek célja az ezen rendelet által kifejezetten érintett vizek minőségének javítása, harmadsorban pedig a választás szabadságára a tavak vizének minőségi elemzése módszerében, mivel az irányelv nem írja elő egyik vagy másik elemzési módszer alkalmazását.
A Bíróság álláspontja
48. Először is meg kell állapítani, hogy, még ha Írország ki is jelenti, hogy ténybelileg tiszteletben tartja az irányelv 7. cikkében előírt kötelezettségeket, ugyanezen állam ellenkérelmében elismeri, hogy az indokolással ellátott kiegészítő véleménnnyel előírt határidő leteltéig nem fogadta el a fenti cikk (3) bekezdésében foglalt valamennyi intézkedést.
49. Írország a második kifogás első része vonatkozásában úgy véli, hogy a minőségi célkitűzéseknek az irányelv II. listájában szeplő anyagok teintetében való meghatározását valamennyi állam egyedi körülményei határozzák meg. Ugyanakkor ellenkérelmében elismeri, hogy kizárólag a foszfor és egyéb anyagok tekintetében fogadta el a minőségi célkitűzéseket, és ez utóbbiakat is csupán az indokolással ellátott véleményben előírt határidő letelte után négy hónappal. Ugyanakkor, amint arra a Bizottság keresetében rámutat, bizonyos, az ipari ágazatból származó anyagok tekintetében semmiféle célkitűzés nem került meghatározásra.
50. Ezen körülményekből az következik, hogy a második kifogás első része megalapozott.
51. A második kifogás második része tekintetében Írországnak az ország vizei minőségének megóvására tett intézkedésekkel kapcsolatos érveiről szólva jelen ítélet 41. pontjában már kifejtésre került, hogy az 1998. évi rendelet nem érinti az ország valamennyi felszíni vizét, mivel a csatornák nem tartoznak tárgyi hatálya alá. Egyébiránt az észrevételek az összes tófelszín alig 65%-ára vonatkoznak, amint viszonválaszában azt Írország elismerte. Ezentúl Írország egyszerű észrevételekre szorítkozott a vizek minőségével kapcsolatban. Az egyszerű észrevételek megtétele, noha fontos elemét képezi a minőségre vonatkozó célkitűzések meghatározásának, nem egyenlő ezen célkitűzések meghatározásával. Ezen nézőpontból Írország érvelésének nem adható hely.
52. Ami az irányelv által meghatározott „szennyezés” fogalom be nem tartását illeti, Írország bemutatja, hogy az 1998. évi rendelet áthidaló intézkedést képez, amelynek célja az ezen rendelet által kifejezetten érintett vizek minősége javításának elérése, következésképpen úgy kell tekinteni, mint pragmatikus vállalkozást az írországi édesvizek foszforszennyezésének problémája kezelésében az egyéb tagállamok szabályozásaiban használtaknál szigorúbb szabványértékek felállításával.
53. Amint azt a Bíróság már megállapította, az a tény, hogy valamely tagállam kijelenti, nagyra törőbb célkitűzéseket határozott meg valamely irányelv által elérni kívánt célkitűzésknél, még nem menti fel az adott tagállamot azon kötelezettség alól, hogy legalább az említett irányelv által előírt követelményeknek megfelejen (lásd a Bíróság C‑292/99. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 2002. május 2-án hozott ítéletének [EBHT 2002., I‑4097. o.] 48. pontját).
54. Attól, hogy az 1998. évi rendelet áthidaló intézkedésnek minősül, amelynek eredményei 2007-re vonatkoznak, még nem tekinthetjük ezt a rendeletet elégségesnek az irányelv 7. cikke (3) bekezdéséből eredő kötelezettségek végrehajtására, még ha az ír hatóságok szigorúbb minőségre vonatkozó célkitűzéseket szándékoznak is meghatározni. Ilyen körülmények között Írország érvelésének nem lehet helyt adni.
55. Végül a tavak vizminősége elemzési rendszerének megbízhatóságával kapcsolatban két, a Central Fisheries Board (központi halászati hivatal) és az Environmental Protection Agency (környezetvédelmi hivatal) által készített és a Bizottság által a keresetlevélhez csatolt tanulmány is megkérdőjelezi a tavak közepén történő mintavételi rendszer megbízhatóságát. Miután Írország nem terjesztett elő semmiféle bizonyítékot az ezen dokumentumokban bemutatott érvek cáfolására, érvelését e tekintetben is megalapozatlannak kell tekinteni.
56. A fent elmondottak alapján meg kell állapítani, hogy Írország, mivel nem írta elő az irányelv 7. cikkének (3) bekezdésében foglalt minőségi célkitűzéseket, nem tett eleget az ezen rendelkezésből eredő kötelezettségének.
A harmadik, az irányelv 7. cikke (2) bekezdésének megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
57. A Bizottság kifogásolta, hogy Írország nem alkotta meg az irányelv 7. cikke (2) bekezdésének megfelelő engedélyezési rendszert, és példaképpen néhány, engedélyezésnek alá nem vetett szennyező kibocsátásra hivatkozik.
58. A Bizottság megállapítja, hogy Írország nem rendelkezett egyes, a helyi közösségektől eredő kibocsátás előzetes engedélyezési rendjéről.
59. A Bizottság álláspontja szerint az ír tengeri létesítményekből származó, a II. listán szereplő anyagokat tartalmazó kibocsátások ugyanígy nem képezik előzetes engedélyeztetés tárgyát.
60. A Bizottság arra is hivatkozik, hogy az ír jogszabályok nem biztosítják, hogy a mezőgazdasági létesítményekből származó foszforkibocsátások ‑ noha az egyik legjelentősebb szennyezési forrásról van is szó ‑ engedélyezésnek legyenek alávetve, vagy ilyen engedélyezés hiányában tiltottak legyenek.
61. És végül, a Bizottság megkérdőjelezi azt a tényt, hogy a légi permetezésből származó foszforkibocsátások nincsenek alávetve előzetes engedélyezésnek.
62. Írország vitatja ezen megállapításokat. Különösen, a helyi hatóságok felelőssége alá tartozó csatornákból származó kibocsátásokkal kapcsolatban kijelenti, hogy azokat a városi szennyvizek kezeléséről szóló, 2001. június 14-i rendelet (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001) szabályozza, amely megfelelően hajtja végre a települési szennyvíz kezeléséről szóló, 1991. május 21-i 91/271/EGK tanácsi irányelvet (HL L 135., 40. o., magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 26. o.).
63. Ami az esővíz-elvezetőket illeti, amelyek a helyi egészségügyi hatóságok felelőssége alá tartoznak, Írország nem ismeri el, hogy nem alkotta meg az engedélyezési rendszert. Ugyanakkor úgy értékeli, hogy a tagállamoknak a 91/271 irányelv által biztosított azon mérlegelési jogköre alapján, amely az ezen irányelvnek megfelelő engedélyezési rendszeren túl lehetővé teszi általános szabályok végrehajtását is, nem volt köteles egy ilyen rendszer megalkotására ezen elvezetők vonatkozásában. A fent hivatkozott 2001. július 14-i rendelet betölti az előzetes általános szabály feladatát Írországban. Ezenfelül egy törvény is előkészítés alatt áll, amely előzetes engedélyezéshez fogja kötni a helyi közösségek kibocsátásait, amennyiben azok még nincsenek alávetve jogi szabványoknak és/vagy előzetes engedélyezési rendszernek.
64. A tengeri létesítmények vonatkozásában Írország az 1997. évi halászati törvény [Fisheries (Amendment) Act 1997] módosítására hivatkozik, noha elismeri, hogy ezen rendelkezések csupán a vízgazdálkodási létesítményekből eredő kibocsátásokra vonatkoznak. Írország álláspontja szerint ugyanakkor e rendelkezéseket az 1933-1998. évi tengerpartokról szóló törvények (Foreshore Acts 1933-1998) rendelkezéseivel összefüggésben kell értelmezni, amelyek előírják, hogy minden tengerparti fejlesztéshez a miniszter engedélyére van szükség.
65. A mezőgazdasági létesítmények vonatkozásában Írország úgy véli, hogy bizonyos mezőgazdasági létesítményekből származó, fertőző folyadékszivárgások nem akaratlagosak, az esetek jelentős részében pedig véletlenek. Noha elismeri, hogy az irányelv rendelkezéseinek értelmében előzetes engedélyezésre lehet szükség azon helyek vonatkozásában, ahol kibocsátásra lehet számítani, a nem szándékos vagy véletlenszerű kibocsátások esetében a megfelelő lépés az, ha a felelős személyektől a helyzet lehető legjobb orvoslását kérik, és adott esetben pénzbírságot szabnak ki.
66. Az erdős területek légi permetezésével kapcsolatban Írország arra hivatkozik, hogy ezen tevékenység kezdettől fogva a nemzeti szabályozási hatóság előzetes engedélyezéséhez volt kötve, 2002 januárja óta pedig az ilyen permetezéshez egyedi engedélyezési eljárás szükséges.
67. Végezetül, Írország vitatja a Bizottság keresetlevelében előterjesztett azon érvet, amely szerint az 1977. évi önkormányzati törvény (vízszennyezés) 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalmi rend (Local Government [Water Pollution] Act 1977.; a továbbiakban: az 1977. évi törvény) nem vezet be korlátozóbb rendet, mint az engedélyezés rendje. Ezen törvény 3. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „semmi sem okozhatja vagy teheti lehetővé szennyező anyagok vízbe bocsátását”, tehát, Írország álláspontja szerint ez szigorúbb intézkedés az irányelv 10. cikkében foglaltaknál.
A Bíróság álláspontja
68. Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy ‑ amint azt a Bíróság már több ízben kimondta ‑ az irányelv 7. cikkének (2) bekezdéséből adódóan az egyedi kibocsátásokra vonatkozó engedélyeknek ugyanezen rendelkezés szóban forgó álló- és folyóvizek védelmére irányuló (1) bekezdése értelmében valamely programban előzetesen megállapított minőségi célkitűzések vonatkozásában engedélyezett és számított kibocsátási szabványokat kell tartalmazniuk (a Bíróság C‑232/95. és C‑233/95. sz., Bizottság kontra Görögország egyesített ügyekben 1998. június 11-én hozott ítéletének [EBHT 1998., I‑3343. o.] 28. pontja). A minőségi célkitűzések koherens és átfogó rendszerének hiányában a program többi eleme (a célkitűzéseken alapuló engedélyezések és kibocsátási szabványok) nem határozható meg oly módon, hogy megfeleljen az irányelv előírásainak.
69. Fontos emlékeztetni arra, amint az jelen ítélet 43. és 56. pontjában megállapítsára került, hogy a minőségi célkitűzések meghatározása tekintetében Írország nem felelt meg az irányelv előírásainak az indokolással ellátott vélemény kitűzött határidő leteltéig.
70. Egyébiránt, arra vonatkozóan, hogy néhány helyi hatóság felelőssége alá tartozó kibocsátás, így a csatornák és az esővíz-elvezetők nem engedélykötelesek, hangsúlyozni kell, hogy a települési szennyvizek kezeléséről szóló 2001. évi rendelet, amelyre Írország a közetelezettségszegést vitatva hivatkozott, 2001. június 14-én került elfogadásra, vagyis egy évvel a Bizottság által megküldött indokolással ellátott kiegészítő vélemény időpontját követően. Márpedig a kötelezettségszegést azon állapot alapján kell értékelni, amely az indokolással ellátott véleményben meghatározott időpont lejártakor fennáll, és az ezt követően végbement változásokat a Bíróságnak nem kell tekintetbe vennie (lásd a Bizottság kontra Olaszország ítélet [hivatkozás fent] 20. pontját). Ezen a ponton meg kell állapítani Írország kötelezettségszegését.
71. A tengerei létesítményekből eredő kibocsátásokra vonatkozó engedélyezési rend hiánya tekintetében a kifogás megalapozott. Egyrészt Írország ellenkérelmében elsimerte, hogy a vonatkozó nemzeti szabályozás a tengeri létesítmények közül csupán a vízgazdálkodási létesítményekre ír elő engedélyezést. Másrészt Írország nem bizonyította, hogy az 1933-1998. évi tengerpartokról szóló törvények olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek kifejezetten előírnák a minőségre vonatkozó célkitűzések alapján kibocsátási szabványok meghatározását. Ezen két mulasztás az irányelv 7. cikkének (2) bekezdéséből eredő két kötelezettség megszegését jelenti.
72. A mezőgazdasági létesítményekből származó kibocsátások engedélyezési rendjének hiánya tekintetében ugyancsak helyt kell adni a Bizottság kifogásának. E vonatkozásban Írország és a Bizottság egyaránt elismerik, hogy az ír vízi környezetbe ömlő szennyező anyagok tekintélyes hányada (az összes tápanyagtartalom minimum 30 %-a, a foszfor tekintetében belső vizekre vonatkozóan pedig egészen 73 %-a) a gazdaságokból származik.
73. Ezenfelül, válaszul a Bizottság azon érvére, amely szerint valamely személy felróható tette és a vízszennyezés között szükségképpen fennálló okozati és előreláthatósági kapcsolat foszforszennyezés esetén abban az esetben állapítható meg, ha azt állandó mezőgazdasági létesítmény bocsátja ki, Írország elismeri, hogy valamely előzetes engedélyezés az irányelv rendelkezései értelmében előírt lehet olyan helyek vonatkozásában, ahol ilyen kibocsátás várható.
74. Amint azt mind a Bizottság, mind pedig Írország elismerte, ha nincs is előírva az engedélyezés a mezőgazdasági létesítményekből származó kibocsátások tekintetében, nem vitatható, hogy ilyen engedélyezés szükséges legalább abban az esetben, ha szennyező vízbeömlések várhatók. Márpedig, mivel egyetlen mezőgazdasági létesítményből származó kibocsátás sincs ilyen engedélyezéshez kötve, következésképpen az állandó létesítmények, köztük azok, amelyek esetében kibocsátások várhatók, sincsenek ilyen engedélyezési rendnek alávetve.
75. Ilyen körülmények között arra kell következtetni, hogy Írország, mivel nem vetette alá engedélyezésnek az állandó mezőgazdasági létesítményekből származó szennyező kibocsátásokat ott, ahol ilyen kibocsátások várhatók, nem tett eleget kötelezettségeinek.
76. Végül, a légi permetezésre vonatkozó engedélyezés hiánya tekintetében Írország elismeri, hogy csupán 2002 januárjától fogva, következésképpen az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő leteltét követően írt elő egyedi engedélyezési eljárást az erdős területek légi műtrágyázására vonatkozóan. Írország felveti, hogy ezen időpontot megelőzően ezen fajta trágyázás a nemzeti szabályozási hivatal előzetes engedélyezéséhez volt kötve. Írország ugyanakkor nem bizonyította, hogy ez az engedélyezés megfelelt az irányelv minőségi célkitűzésekre és kibocsátási szabványokra vonatkozó előírásainak. Ebből következően a Bizottság kifogása e tekintetben ugyancsak megalapozott.
77. Végezetül, a harmadik kifogás keretében meg kell vizsgálni Írország azon érvét, amely szerint az 1977. évi törvénnyel megállapított tilalmi rendszer „szigorúbb intézkedést” képez, mint az irányelv 10. cikke.
78. Noha főszabályként az irányelv előírásainak megfelelően a tilalmi rendszerek az engedélyezési rendszerek alternatíváját képezik, Írország nem bizonyította, hogy az 1977. évi törvény által felállított rendszer hatásosan helyettesíthetné az irányelvben foglalt engedélyezési rendszert.
79. Hiszen az 1977. évi törvény 3. cikkének (1) bekezdése szerinti tilalmi rendszerhez ugyanazon cikk (3) bekezdése olyan záradékot fűz, amelynek értelmében valamennyi érdekelt mentesül a felelősség alól, amennyiben bizonyítja, hogy minden ésszerű óvintézkedést megtett annak megakadályozása érdekében, hogy a mérgező anyagok a vizekbe kerüljenek. Ezen rendszer megfelelő alkalmazását a jogi hatóságokat (11. cikk) és az önkormányzatokat (12. cikk) megillető hatáskörök biztosítják. Ezen utóbbi cikk lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy a szennyezési forrásokért felelős személyeket felszólíthassák a szennyezés elleni harc érdekében különleges intézkedések foganatosítására. Ugyanakkor a hivatkozott törvény egyáltalában nem tesz említést a minőségi célkitűzésekről vagy a vizek szennyezettségének csökkentését célzó programokról.
80. Először is, az 1977. évi törvény nem tartalmaz pontos rendelkezéseket a szennyező tevékenységek vonatkozásában, amelyek lehetővé tennék az egyének számára, hogy olyan egyértelmű, pontos és nem félreérthető jogi keretre hivatkozhassanak, amilyet a Bíróság megkövetel (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑119/92. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1994. február 9-én hozott ítéletének [EBHT 1994., I‑393. o.] 17. pontját). Pédaképpen jelezni kell, hogy az 1977. évi törvény nem tartalmazza az irányelv mellékletének II. listájához hasonló módon a szennyező anyagok felsorolását, ami akadályozza, hogy az érdekeltek megismerhessék az említett tilalom tényleges hatályát.
81. Továbbá, a rendszer hatásossága nagy mértékben az önkormányzatok által a 12. cikk értelmében megtett felszólításokon nyugszik. Ugyanakkor ezen felszólításokat az egyes helyi önkormányzatok egyéni mérlegelés alapján az egyes meghatározott helyzetekben teszik, bármilyen vízminőséggel kapcsolatos körülményre való hivatkozás nélkül, ami jelen törvényt hiányossá teszi. A törvénnyel meghatározott egységes körülmények hiánya nem biztosítja az irányelv homogén, átfogó és koherens alkalmazását. E tekintetben Írország viszonválaszának 8.3 pontjában jelzi is, hogy álláspontja szerint a felszólítási rendszer nem felel meg a 12. cikk szerinti engedélyezési rendszernek.
82. Végezetül, ami az 1977. évi törvény 3. cikkének (3) bekezdésében foglalt mentességi záradékot illeti, ezen cikk nem pontosítja az ilyen mentességhez elfogadandó intézkedések hatályát és természetét, valamennyi helyi önkormányzat számára meghagyva, hogy minden olyan alkalommal, amikor ez eset fennáll, értékelje az elfogadott intézkedések ésszerű jellegét. Ebből a nézőpontból az ilyen rendszer nem tekinthető egy valamennyi szennyezés-csökkentési aspektust előzetesen, egyértelmű, pontos és nem kétséges módon meghatározó rendszernek.
83. A fentiekből következik, hogy Írország nem teljesítette az irányelv 7. cikkének (2) bekezdésében foglalt engedélyezési rendszer megalkotására vonatkozó kötelezettségét.
A negyedik, az irányelv 9. cikkének megsértésére alapított kifogásról
A felek érvei
84. Ezen kifogásával a Bizottság úgy véli, hogy az irányelv 9. cikkének megsértésével az Írország joghatósága alá tartozó vizek szennyezése fokozódott az irányelv elfogadását követően.
85. A 9. cikk megsértésének oka az a késedelem, amellyel e tagállam az irányelvet átültette, aminek két, az ezen rendelkezés által kitűzött célokkal ellentétes következménye is volt. Egyrészt a megkésett végrehajtás lehetővé tette a vizminőség romlásának jogi tűrését, amelyről az irányelv nem rendelkezett. Másrészt az, hogy Írország hivatkozási alapként az 1997-ben végzett tanulmányok alapján elért mutatókat küldte meg, az 1976-ban, az irányelv elfogadásakor fennálló szennyezés valós szintjét torzíthatja.
86. Írország ezzel szemben, úgy véli, hogy az irányelv 9. cikkének kizárólag abban az esetben kell megfelelni, amikor valamely tagállam annak értelmében hozott intézkedéseket, és ezen intézkedések végrehajtása a vízminőség romlásához vezet. Amennyiben az irányelv értelmében tett intézkedések végrehajtása elmarad a 9. cikk nem alkalmazandó. Írország következésképpen úgy véli, hogy a Bíróság feladata annak meghatározása, hogy az 1998. évi rendelet alkalmazása közvetve vagy közvetlenül a vízszennyezés fokozódásához vezetett-e, amely tényt Írország tagadja.
87. Egyébiránt Írország úgy véli, hogy a Bíróságnak a Bizottság által hivatkozott ítélkezési gyakorlata, amelynek értelmében valamely irányelvet nem lehet olyan módon értelmezni, hogy az előnyt biztosítson azon tagállamok számára, amelyek e rendelkezéseket nem tartják be, nem alkalmazható abban az esetben, ha a szóban forgó rendelkezések nem írják elő átültetésük határidejét.
A Bíróság álláspontja
88. Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az irányelv 9. cikkének értelmében az ennek alapján elfogadott intézkedések alkalmazása semmi esetre sem vezethet az 1. cikk szerinti vízszennyezés közvetlen vagy közvetett növekedéséhez. Magából a rendelkezés szövegezéséből is következik, – amely kifejezetten „az ezen irányelv értelmében tett intézkedések[re]” utal –, hogy az ebben foglalt kötelezettség arra a helyzetre vonatkozik, amikor a tagállamok ténylegesen elfogadták az irányelvet átültető intézkedéseket.
89. Ellentétben az Írország által előterjesztett érvekkel, ezen megállapításból egyáltalában nem következik, hogy átültető intézkedések hiányában, ideértve az irányelv részleges megvalósításának esetét is, valamely tagállam szabadon elfogadhat olyan intézkedéseket, amelyek közvetve vagy közvetlenül a szennyezés növekedéséhez vezethetnek. Noha nem tartozik közvetlenül az irányelv 9. cikkének alkalmazási körébe, az ilyen magatartás ténylegesen összeegyeztethetetlen lehet az irányelvvel, különösen annak 2. cikkével, amely valamennyi tagállam feladatául jelöli meg, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak a rendelet két első listáján szereplő anyagok általi vízszennyezés megszüntetése vagy csökkentése érdekében.
90. Jelen ügyben a Bizottság nem bizonyította megfelelően, hogy az irányelvet átültető intézkedések elfogadásának az ír vizek szennyezésének növekedése volt a következménye. Meg kell tehát állapítani, hogy nem valósul meg kötelezettségszegés a 9. cikk megsértésének vonatkozásában.
91. A fentiek alapján arra a következtetésre kell jutni, hogy Írország, mivel nem fogadta el valamennyi intézkedést, amelyek az irányelv átültetésének és alkalmazásának biztosításához szükségesek, nem teljesítette az irányelv 7. cikkéből eredő kötelezettségeit. A Bíróság a keresetet ezt meghaladóan elutasítja.
A költségekről
92. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Írországot, mivel nagyrészt pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) Írország, mivel nem fogadta el azokat az intézkedéseket, amelyek a Közösség vízi környezetébe bocsátott egyes veszélyes anyagok által okozott szennyezésről szóló, 1976. május 4-i 76/464/EGK tanácsi irányelv átültetésének és helyes alkalmazásának biztosításához szükségesek, nem teljesítette az irányelv 7. cikkéből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság keresetet ezt meghaladóan elutasítja.
3) A Bíróság Írországot kötelezi a költségek viselésére.