Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MACIEJA SZPUNARA
przedstawiona w dniu 21 maja 2026 r.(1)
Sprawa C‑242/25
S,
T,
AS „SEB banka”
druga strona
Latvijas Republikas Saeima,
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa)]
Odesłanie prejudycjalne – Polityka gospodarcza i pieniężna – Polityka pieniężna – Dziedziny podlegające kompetencji Europejskiego Banku Centralnego – Projekt przepisów prawa krajowego – Konsultacja z Europejskim Bankiem Centralnym – Artykuł 127 ust. 4 TFUE – Decyzja 98/415 – Artykuł 4 – Spełnienie obowiązków przez organy krajowe)
I.      Wprowadzenie
1.        Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) dotyczy wykładni prawa Europejskiego Banku Centralnego (EBC) do bycia konsultowanym w procesie przyjmowania przepisów krajowych w dziedzinach podlegających kompetencji EBC i daje Trybunałowi możliwość rozwinięcia orzecznictwa dotyczącego (nie)stosowania prawa krajowego przyjętego z naruszeniem wymogu proceduralnego przewidzianego w prawie Unii.
II.    Ramy prawne
A.      Decyzja 98/415
2.        Właściwe przepisy w niniejszej sprawie to art. 2, 3 i 4 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych(2).
B.      Prawo łotewskie
1.      Konstytucja
3.        Artykuł 64
Latvijas Republikas Satversme (konstytucji Republiki Łotewskiej, zwanej dalej „konstytucją”) z dnia 15 lutego 1992 r.(3) stanowi, że prawo do stanowienia prawa przysługuje Saeima (parlamentowi łotewskiemu) i narodowi zgodnie z procedurami i w zakresie przewidzianym w konstytucji.
4.        Zgodnie z art. 70 konstytucji prezydent państwa podpisuje ustawy przy użyciu następującego sformułowania: „Saeima (tzn. naród) przyjął, a prezydent ogłosił następującą ustawę: (tekst ustawy)”.
5.        Artykuł 71 konstytucji przewiduje prawo prezydenta państwa do wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie ustawy: w terminie 10 dni od przyjęcia ustawy przez parlament prezydent może w drodze pisemnego i uzasadnionego wniosku skierowanego do przewodniczącego parlamentu wystąpić o ponowne rozpatrzenie ustawy. Jeżeli parlament nie zmieni ustawy, prezydent nie może zgłosić zastrzeżeń po raz drugi.
2.      Regulamin parlamentu
6.        Artykuł 114 ust. 1
Saeimas Kārtības rtības (regulaminu sejmu) z dnia 28 lipca 1994 r.(4) stanowi, że projekt ustawy uznaje się za przyjęty i w związku z tym staje się on aktem prawnym, jeżeli został omówiony w trzech czytaniach i uzyskał bezwzględną większość głosów posłów łotewskiego parlamentu obecnych w głosowaniu.
3.      Ustawa o ochronie praw konsumentów
7.        Artykuł 8.4
Patērētāju tiesību aizsardzības likums (ustawy o ochronie praw konsumentów) z dnia 18 marca 1999 r.(5), w brzmieniu mającym zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym, ustanawia mechanizm wsparcia konsumentów, którzy zaciągnęli kredyty hipoteczne o zmiennej stopie oprocentowania. Mechanizm ten polegał zasadniczo na wypłacie konsumentom rekompensaty odpowiadającej części zapłaconych przez nich odsetek, finansowanej z opłaty nałożonej na instytucje kredytowe i niektóre inne podmioty.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
8.        Z uwagi na znaczne koszty ponoszone przez gospodarstwa domowe w związku ze wzrostem rat kredytowych i cen konsumenckich w wyniku wzrostu stopy EURIBOR i inflacji dnia 6 października 2023 r. do łotewskiego sejmu wpłynął projekt ustawy „Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā” (zmiana ustawy o ochronie praw konsumentów, zwany dalej „projektem ustawy”). Projekt ustawy miał na celu dodanie art. 8.4 wyżej wspomnianej ustawy poprzez włączenie mechanizmu wsparcia dla kredytobiorców hipotecznych. Parlament wyznaczył Budžeta un finanšu (nodokļu) komisija (komisję budżetową i finansową (podatkową), zwaną dalej „komisją budżetową”) jako właściwą komisję.
9.        Projekt ustawy był rozpatrywany w parlamencie w trzech czytaniach i omawiany na 13 posiedzeniach komisji budżetowej, w których uczestniczyli przedstawiciele administracji publicznej i instytucji przedstawicielskich odnośnego sektora. Wersje projektu ustawy przyjęte w poszczególnych czytaniach różniły się od siebie.
10.      W dniu 30 listopada 2023 r. komisja budżetowa rozpatrzyła projekt ustawy przed jego trzecim ostatecznym czytaniem i zwróciła się do EBC z wersją projektu ustawy zaproponowaną przed trzecim czytaniem wraz z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie tej wersji.
11.      W dniu 6 grudnia 2023 r., bez oczekiwania na opinię EBC, łotewski parlament przyjął „Grozījumi Patērētāju tiesību aizsardzības likumā” (ustawę o zmianie ustawy o ochronie praw konsumentów, zwaną dalej „sporną ustawą”) w trzecim czytaniu i przesłał ją prezydentowi w celu podpisania.
12.      W dniu 11 grudnia 2023 r. EBC wydał i opublikował opinię w sprawie tymczasowej opłaty na rzecz ochrony kredytobiorców hipotecznych pobieranej od instytucji kredytowych (CON/2023/42). W opinii tej EBC ostrożnie skrytykował tymczasową opłatę Republiki Łotewskiej na rzecz ochrony kredytobiorców hipotecznych: ostrzegł, że sporna ustawa może osłabić transmisję polityki pieniężnej, zmniejszyć rentowność i kapitał banków, zakłócić konkurencję i stworzyć zagrożenia dla stabilności finansowej, oraz zalecił przeprowadzenie bardziej kompleksowej oceny skutków przed jej przyjęciem.
13.      W dniu 20 grudnia 2023 r. opinia EBC została omówiona na posiedzeniu komisji budżetowej, w którym uczestniczyli również przedstawiciele administracji publicznej i instytucji odnośnego sektora. Tego samego dnia prezydent podpisał sporną ustawę, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2024 r. W ten sposób do ustawy o ochronie praw konsumentów dodano art. 8.4.
14.      Zgodnie z tym artykułem instytucje kredytowe i niektóre inne instytucje prowadzące działalność w dziedzinie kredytów konsumenckich (zwane dalej „podmiotami zobowiązanymi do płacenia opłaty”) były zobowiązane do płacenia opłaty zwanej opłatą na rzecz ochrony kredytobiorców hipotecznych (zwanej dalej „opłatą”). Jednocześnie artykuł ten przewidywał zwrot odsetek dokonywany na rzecz kredytobiorców hipotecznych spełniających określone w tym przepisie wymagania, który to zwrot pokrywał część spłacanych przez nich odsetek. Podmioty zobowiązane do płacenia opłaty miały obowiązek obliczenia zwrotu należnego każdemu uprawnionemu kredytobiorcy hipotecznemu i przekazania tych informacji do Valsts ieņēmumu dienests (państwowego organu administracji skarbowej; zwanego dalej „VID”). VID wypłacał rekompensatę na rachunek odnośnych kredytobiorców kwartalnie z wpływów pochodzących z omawianej opłaty.
15.      System przewidziany w zaskarżonej ustawie obowiązywał do dnia 31 grudnia 2024 r.
16.      SEB banka, instytucja kredytowa zarejestrowana na Łotwie, a także dwie osoby fizyczne (S i T), zwróciły się do Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunału konstytucyjnego), który jest sądem odsyłającym, podnosząc, że sporna ustawa jest niezgodna z konstytucją, w szczególności ze względu na to, że narusza zasadę prawidłowej legislacji. Podnoszą oni, że parlament łotewski uchybił ciążącemu na nim obowiązkowi skonsultowania się z EBC przed przyjęciem spornej ustawy.
17.      Sąd odsyłający chciałby wyjaśnić, po pierwsze, czy nałożony przez prawo Unii na organ państwa członkowskiego obowiązek zasięgnięcia na właściwym etapie opinii EBC jest spełniony, gdy parlament państwa członkowskiego przyjmuje ustawę przed otrzymaniem opinii EBC, wówczas gdy istnieje procedura umożliwiająca ponowne rozpatrzenie tej ustawy przez parlament przed jej uchwaleniem i wejściem w życie. Sąd odsyłający szuka, po drugie, wskazówek co do kwestii, czy ewentualne uchybienie obowiązkowi konsultacji z EBC, jak przewidziano w art. 127 ust. 4 TFUE i na właściwym etapie w rozumieniu art. 4 decyzji 98/415 należy uznać za naruszenie prawa Unii powodujące niemożność stosowania przepisów prawnych przyjętych przez państwo członkowskie. W tym względzie sąd odsyłający twierdzi, że wielokrotnie uznawał, iż jedynie istotne uchybienia proceduralne mogą powodować niezgodność z prawem przepisu krajowego. Zauważa, że orzecznictwo Trybunału nie wyjaśniło jeszcze konsekwencji braku konsultacji z EBC na właściwym etapie dla stosowania przepisów prawa państwa członkowskiego. Na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że nieprzestrzeganie obowiązku zasięgnięcia opinii EBC na właściwym etapie stanowi istotne uchybienie proceduralne, sąd odsyłający zmierza, po trzecie, do ustalenia, czy zasady pewności prawa i pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) może w swoim wyroku zarządzić utrzymanie w mocy skutków prawnych spornych przepisów przez okres ich ważności.
18.      W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 31 marca 2025 r., które wpłynęło do Trybunału w tym samym dniu, Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy art. 127 ust. 4 [TFUE] i art. 4 decyzji [98/415] należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w nich obowiązek zasięgnięcia przez organ państwa członkowskiego opinii [EBC] na właściwym etapie jest spełniony, gdy parlament państwa członkowskiego przyjmuje ustawę przed otrzymaniem opinii [EBC], ale istnieje procedura, w ramach której taka ustawa może zostać poddana ponownemu rozpatrzeniu przez parlament przed jej ogłoszeniem i wejściem w życie?
2)      W przypadku odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy należy uznać, że naruszenie art. 127 ust. 4 [TFUE] i art. 4 decyzji [98/415] stanowi istotne uchybienie proceduralne powodujące niemożność stosowania przepisów prawa krajowego przyjętych z naruszeniem prawa Unii?
3)      W przypadku odpowiedzi twierdzącej na drugie pytanie, czy zasady pierwszeństwa prawa Unii i pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że [Latvijas Republikas]
Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) może w swoim orzeczeniu zdecydować, że skutki prawne spornych przepisów pozostają w mocy przez okres ich obowiązywania?”.
19.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez SEB banka, rządy łotewski i portugalski, EBC i Komisję Europejską. Wszystkie te strony stawiły się na rozprawie, która odbyła się w dniu 27 stycznia 2026 r.
IV.    Ocena
A.      Uwagi wstępne
20.      Na wstępie chciałbym pokrótce przedstawić kontekst w jaki wpisuje się postępowanie przed sądem odsyłającym i wyjaśnić genezę pytań w postępowaniu przed sądem odsyłającym.
21.      Zadaniem sądu odsyłającego jest ocena zgodności mechanizmu wsparcia przewidzianego dla kredytobiorców hipotecznych na podstawie art. 8.4 ustawy o ochronie praw konsumentów z art. 1 łotewskiej konstytucji, z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 91 zdanie pierwsze konstytucji oraz z prawem własności zagwarantowanym w art. 105 zdania od pierwszego do trzeciego konstytucji.
22.      W tym względzie SEB banka oraz S i T twierdzą, że art. 8.4 łotewskiej ustawy o ochronie praw konsumentów stanowi ograniczenie prawa własności i odmienne traktowanie, które nie jest przewidziane ustawą(6).
Twierdzą oni, że ów artykuł ustawy o ochronie praw konsumentów nie został prawidłowo przyjęty, ponieważ ich zdaniem łotewski parlament rzekomo nie skonsultował się z EBC w sprawie systemu przewidzianego w ustawie na właściwym etapie procesu legislacyjnego. SEB banka oraz S i T uważają, że zostały naruszone właściwe przepisy pierwotnego i wtórnego prawa Unii: art. 127 ust. 4 i art. 282 ust. 5 TFUE, art. 4 Protokołu (nr 4) w sprawie statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „statutem ESBC i EBC”) oraz art. 2 ust. 1 i art. 4 decyzji 98/415.
23.      Ponieważ zarzuca się, że podstawa prawna ograniczenia prawa własności oraz odmiennego traktowania nie została prawidłowo przyjęta, sąd odsyłający zwraca się do Trybunału. Wszystkie trzy pytania dotyczą krajowego procesu legislacyjnego i obowiązku konsultowania się z EBC. Nie dotyczą one natomiast merytorycznej kwestii, czy prawo własności zostało naruszone.
24.      Instytucja, która wydała akt, którego konstytucyjność jest kwestionowana, to łotewski parlament. Instytucja ta odgrywa oczywiście ważną rolę w szczególnym postępowaniu w niniejszej sprawie, a mianowicie w ocenie zgodności z krajową konstytucją.
25.      Jako krajowy sąd konstytucyjny sprawujący kontrolę konstytucyjną sąd odsyłający zmierza nie tylko do ustalenia, czy łotewski parlament naruszył przepisy prawa Unii (pytanie pierwsze), ale również, jeżeli tak, jakie są skutki prawne takiego naruszenia (pytanie drugie). Jako sąd konstytucyjny sąd odsyłający jest uprawniony do uznania spornej ustawy za niezgodną z konstytucją, aczkolwiek wykonanie tego uprawnienia zależy od skutków prawnych wynikających z prawa Unii, jeżeli takie są. Jedynie gdyby obowiązek wypływający z prawa Unii polegał na tym, że sądy krajowe byłyby zobowiązane do odstąpienia od stosowania zaskarżonej ustawy, sąd odsyłający mógłby uznać tę ustawę za niezgodną z konstytucją. Z tego powodu w pytaniu drugim sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy sąd krajowy powinien odmówić zastosowania przepisów ustawy krajowej przyjętej z naruszeniem przepisów proceduralnego prawa Unii.
B.      W przedmiocie pytania pierwszego
26.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy w przypadku sytuacji należącej do
„dziedzin podlegających kompetencji” EBC art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 należy interpretować w ten sposób, że obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w przedmiocie projektu przepisu prawa na podstawie tych postanowień jest spełniony, w sytuacji gdy parlament państwa członkowskiego przyjmuje ustawę przed otrzymaniem opinii EBC, jeżeli istnieje procedura krajowa, na mocy której dana ustawa może być przedmiotem ponownego rozpatrzenia przez parlament przed jej podpisaniem i wejściem w życie.
27.      Aby przedstawić Trybunałowi propozycję odpowiedzi na to pytanie, chciałbym najpierw wyjaśnić procedurę konsultacji EBC w krajowych procedurach ustawodawczych, a następnie zbadać, czy w niniejszej sprawie procedura ta była przestrzegana.
1.      Obowiązek konsultacji z EBC na podstawie inter alia z art. 127 ust. 4 TFUE
28.      EBC jest jedną z siedmiu instytucji Unii(7), a główne przepisy jego dotyczące zawarte są w TFUE oraz w statucie ESBC i EBC. W tym celu art. 127 ust. 1 TFUE stanowi, że głównym celem ESBC jest utrzymanie stabilności cen i że, bez uszczerbku dla tego celu, ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze w Unii, przyczyniając się do osiągnięcia celów Unii określonych w art. 3 TUE. Artykuł 127 ust. 2 TFUE
przewiduje, że podstawowymi zadaniami ESBC są: definiowanie i urzeczywistnienie polityki pieniężnej Unii, prowadzenie operacji walutowych(8), utrzymywanie i zarządzanie oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich oraz popieranie prawidłowego funkcjonowania systemów płatniczych.
29.      Trzy przepisy prawa pierwotnego, których brzmienie jest niemal identyczne(9), przewidują obowiązkowe konsultacje z EBC w sprawie projektów aktów unijnych i projektów przepisów krajowych: art. 127 ust. 4 TFUE, art. 4 statutu ESBC i EBC oraz art. 282 ust. 5 TFUE. Ponadto przepis prawa wtórnego zawiera dalsze wyjaśnienia dotyczące owej procedury konsultacji: art. 4 decyzji 98/415.
a)      Artykuł 127 ust. 4 TFUE: ogólna procedura i uzasadnienie
30.      Artykuł 127 ust. 4 TFUE przewiduje obowiązkowe(10) konsultacje z EBC w sprawie każdego wniosku dotyczącego aktu Unii(11) oraz przez organy krajowe w odniesieniu do każdego projektu aktu(12) prawnego
w dziedzinach podlegających jego kompetencji. W szczególności w odniesieniu do konsultacji prowadzonych przez organy krajowe, wyjaśniono, że powinny one odbywać się w granicach i na warunkach określonych przez Radę zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 129 ust. 4 TFUE. Artykuł 4 statutu ESBC i EBC, zatytułowany „Funkcje doradcze”, powtarza art. 127 ust. 4 TFUE, posługując się identycznym brzmieniem. Podobnie art. 282 ust. 5 TFUE
stanowi, że w zakresie swoich uprawnień EBC jest konsultowany w sprawie każdego projektu aktu Unii i każdego projektu regulacji na poziomie krajowym oraz może wydawać opinie. Postrzegam art. 282 ust. 5 TFUE jako mający charakter deklaratoryjny, ponieważ ogranicza się on do powtórzenia, choć w sposób niedoskonały(13), tego, co zostało już przewidziane w art. 127 ust. 4 TFUE(14). W konsekwencji, jeśli chodzi o prawo pierwotne, odniosę się teraz wyłącznie do art. 127 ust. 4 TFUE.
31.      Uzasadnienie obowiązkowych konsultacji zarówno ze strony instytucji Unii, jak i organów krajowych ma dwojaki charakter, mają one zapewnić: (i) aby wiedza fachowa EBC
została uwzględniona w odpowiednich przepisach Unii i państw członkowskich oraz (i) aby EBC był informowany na wczesnym etapie o wszelkich zmianach sytuacji prawnej, które go dotyczą.(15) Prawodawca ma korzystać z wysokiego poziomu wiedzy fachowej EBC(16), co ma przyczynić się do poprawy jakości całego prawodawstwa(17).
32.      Ponadto w szerszym kontekście rozumiem również art. 127 ust. 4 TFUE
jako oznaczający, iż służy on ochronie prerogatyw i kompetencji EBC. EBC musi być w stanie zapewnić, aby jego kompetencje
nie zostały naruszone. Z tego powodu EBC posiada rzeczywiste prawo do bycia konsultowanym, którego korelatem jest obowiązek konsultowania się z nim po stronie prawodawcy Unii i prawodawcy krajowego.
33.      Na podstawie obecnego art. 127 ust. 4 tiret drugie TFUE Rada w drodze decyzji określiła granice i warunki prawa EBC do bycia konsultowanym.
b)      Decyzja 98/415: szczegóły dotyczące procedury
34.      W odniesieniu do procedury, według której należy postępować, decyzja 98/415 przewiduje, co następuje:
35.      Po pierwsze, ponieważ państwa członkowskie podlegają ogólnemu obowiązkowi zapewnienia skutecznego przestrzegania decyzji 98/415, gwarantują one, aby EBC był konsultowany na właściwym etapie, pozwalającym organowi rozpoczynającemu opracowanie projektu przepisu aktu prawnego na uwzględnienie opinii EBC przed podjęciem merytorycznych decyzji. Opinia EBC jest przekazywana organowi przyjmującemu, jeżeli jest on organem innym niż ten, który przygotował projekt danych przepisów(18).
36.      W tym względzie zauważam, że decyzja 98/415 wprowadza wyraźne rozróżnienie między organem, który rozpoczął opracowanie projektu przepisu, a organem przyjmującym akt prawny. Takie rozróżnienie jest zgodne z logiką obowiązującą w każdej (krajowej) procedurze ustawodawczej. O ile oczywiste jest, że ogólna organizacja procedur ustawodawczych w ramach decyzji podlega krajowemu prawu konstytucyjnemu, a procedury krajowe mogą się znacznie różnić, o tyle można stwierdzić, że zawsze istnieje rozróżnienie między organem inicjującym przyjęcie przepisu, a organem go przyjmującym. W rzeczywistości bowiem systemy prawne dokonują zazwyczaj, w takiej czy innej formie, rozróżnienia między organami, które rozpoczynają opracowanie projektu przepisów(19), a tymi, które przyjmują(20) przepisy(21).
37.      Z art. 4 decyzji 98/415 wnioskuję, że konsultacje z EBC powinny mieć miejsce na możliwie jak najwcześniejszym etapie procedury ustawodawczej, to znaczy w chwili, w której organ rozpoczynający opracowanie projektu ustawy opracował pierwszy projekt ustawy, który następnie przedstawił organowi przyjmującemu akt prawny, zazwyczaj do pierwszego czytania. Pozwala to EBC wywierać, za pomocą swojej opinii, znaczący wpływ na krajowy proces legislacyjny.
38.      Po drugie, EBC jest zobowiązany niezwłocznie po przyjęciu każdego projektu przepisu prawnego do powiadomienia organu korzystającego z konsultacji, czy, w jego opinii, dane przepisy należą do jego kompetencji(22).
39.      Po trzecie, władze państw członkowskich, przygotowując przepisy prawne, mogą, jeżeli uznają to za konieczne, wyznaczyć EBC limit czasu na przedstawienie jego opinii, który nie może być krótszy niż jeden miesiąc od dnia, w którym prezes EBC otrzyma zawiadomienie na ten temat(23). W sytuacjach nagłej konieczności termin ten może zostać skrócony, w którym to przypadku władze zasięgające konsultacji muszą podać powody pilności sprawy(24).
EBC może w odpowiednim czasie wystąpić z wnioskiem o przedłużenie tego terminu do kolejnych czterech tygodni; wniosek ten nie może zostać w nieuzasadniony sposób odrzucony przez zasięgający konsultacji organ(25).
Po upływie wyznaczonego terminu brak opinii nie stanowi przeszkody dla podjęcia dalszych działań przez krajowy organ zasięgający konsultacji; jeżeli opinia EBC zostanie otrzymana po upływie wyznaczonego terminu, państwa członkowskie zapewniają jednak, aby opinia ta została podana do wiadomości organów krajowych.(26)
c)      W przedmiocie „dziedzin podlegających kompetencji” EBC
40.      Jak zostało ustalone, obowiązek konsultacji z EBC powstaje w zależności od przedmiotu regulacji. Punktem wyjścia dla zdefiniowania „dziedzin podlegających kompetencji” EBC jest art. 127 ust. 1 i 2 TFUE oraz art. 3–12 statutu ESBC i EBC. Zgodnie z art. 127 ust. 1 TFUE „głównym celem” ESBC jest utrzymanie stabilności cen. Bez uszczerbku dla tego celu ESBC wspiera ogólne polityki gospodarcze w Unii. Artykuł 127 ust. 2 TFUE wymienia „podstawowe zadania” ESBC, a mianowicie definiowanie i urzeczywistnienie polityki pieniężnej Unii, prowadzenie operacji walutowych, utrzymywanie i zarządzanie oficjalnymi rezerwami walutowymi państw członkowskich oraz popieranie prawidłowego funkcjonowania systemów płatniczych.
41.      Ponadto art. 2 ust. 1 decyzji 98/415 definiuje zakres kompetencji EBC jako w szczególności sprawy monetarne (tiret pierwsze), środki płatności (tiret drugie), krajowe banki centralne (tiret trzecie),
gromadzenie, tworzenie i upowszechnianie systemów walutowych, finansowych, bankowych, płatności oraz statystyk bilansów płatniczych (tiret czwarte), systemy płatności i rozrachunku (tiret piąte) oraz zasady mające zastosowanie do instytucji finansowych w zakresie, jakim wywierają istotny wpływ na stabilność instytucji finansowych i rynków (tiret szóste).
2.      Niniejsza sprawa: niewypełniony obowiązek konsultacji
42.      To do sądu odsyłającego należeć będzie zastosowanie zaproponowanej wykładni omawianych przepisów prawa do rozpatrywanej przez niego sprawy. Na podstawie informacji zawartych w postanowieniu odsyłającym i w toku postępowania przed Trybunałem mogę jednak sformułować następujące założenia, kierując sąd odsyłający w tym zakresie.
43.      Po pierwsze, należy podkreślić, że kwestia, czy art. 8.4 łotewskiej ustawy o ochronie praw konsumentów jest objęty zakresem kompetencji EBC, nie jest przedmiotem sporu w postępowaniu krajowym. Parlament łotewski nie kwestionuje, że miał obowiązek skonsultowania się z EBC(27).
44.      Po drugie, na rozprawie inter alia zostało wyjaśnione, w szczególności przez rząd łotewski, że zgodnie z łotewskim prawem konstytucyjnym komisja budżetowa jest organem, który przygotowuje przepisy prawne w rozumieniu art. 3 ust. 1 decyzji 98/415.
45.      Po trzecie, komisja budżetowa nie przestrzegała art. 4 decyzji 98/415, który zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia środków koniecznych do zapewnienia skutecznego przestrzegania tej decyzji. W rzeczywistości bowiem komisja budżetowa nie zapewniła, jak wymaga tego art. 4 zdanie drugie decyzji 98/415, aby EBC był konsultowany na właściwym etapie, pozwalającym organowi rozpoczynającemu opracowanie projektu przepisu prawnego na uwzględnienie opinii EBC przed podjęciem merytorycznej decyzji. Komisja budżetowa nie wyznaczyła również terminu na przedstawienie opinii EBC, naruszając tym samym założenia art. 3 decyzji 98/415.
46.      W związku z tym mogę na tym etapie stwierdzić, że komisja budżetowa nie postąpiła zgodnie z art. 4 decyzji 98/415.
47.      Sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy takie naruszenie jest nieistotne lub czy może zostać naprawione w sytuacji takiej jak rozpatrywana w niniejszej sprawie, to znaczy, gdy istnieje procedura, w ramach której ustawa ta może być przedmiotem drugiego rozpatrzenia przez parlament przed jej przyjęciem i wejściem w życie. W tym samym duchu rząd łotewski utrzymuje, że obowiązek konsultacji z EBC został spełniony, ponieważ prezydent mógł podjąć decyzję o odesłaniu ustawy do ponownego rozpatrzenia, ale postanowił tego nie robić.
48.      Chciałbym bowiem przypomnieć, że zgodnie z łotewskim prawem konstytucyjnym prezydent, który formalnie ogłasza ustawy po ich uchwaleniu w parlamencie, aby mogły one wejść w życie, może w terminie 10 dni od uchwalenia ustawy przez łotewski parlament zażądać w drodze pisma z uzasadnieniem skierowanego do przewodniczącego parlamentu, aby rozpatrywana ustawa została poddana drugiemu rozpatrzeniu. Jeżeli jednak łotewski parlament nie zmieni ustawy, prezydent państwa nie może zgłosić zastrzeżeń po raz drugi(28).
49.      Uważam, że in abstracto opisany powyżej przepis konstytucyjny nie może prowadzić do naprawienia naruszenia obowiązku konsultacji z EBC w trakcie procesu legislacyjnego. Artykuł 127 ust. 4 TFUE zobowiązuje władze krajowe do konsultacji z EBC w sprawie każdego projektu regulacji w dziedzinach podlegających jego kompetencji. Wykazałem powyżej, że konsultacje należy przeprowadzić na najwcześniejszym możliwym etapie, to jest gdy projekt jest po raz pierwszy przedkładany łotewskiemu parlamentowi. Jednakże nawet w ramach mniej rygorystycznej interpretacji art. 127 ust. 4 TFUE wydaje mi się, że nie można sobie wyobrazić, by przepis prawny nadal stanowił projekt po jego ostatecznym przyjęciu przez łotewski parlament. Innymi słowy, gdy tekst, mówiąc obrazowo, opuścił parlament w celu ogłoszenia przez prezydenta, ustawa nie jest już „projektem regulacji” w rozumieniu art. 127 ust. 4 tiret drugie TFUE oraz art. 1 decyzji 98/415. Jeżeli przed momentem przyjęcia ustawy przez łotewski parlament nie skonsultowano się z EBC, doszło do naruszenia tych przepisów.
50.      Moim zdaniem nie mamy już do czynienia z „projektem”, gdy akt został formalnie przyjęty przez właściwy organ ustawodawczy,
mimo że nie został jeszcze ogłoszony lub jeszcze nie obowiązuje. Na podstawie art. 64 konstytucji łotewskiej(29) wnioskuję, że ustawodawcą jest łotewski parlament, a nie prezydent.
51.      Wynika z tego również, że in concreto w niniejszej sprawie art. 127 ust. 4 TFUE i decyzja 98/415 nie były przestrzegane. Należy przypomnieć, że po przekazaniu EBC projektu ustawy dopiero przed jego trzecim i ostatnim czytaniem w dniu 30 listopada 2023 r., i nie czekając na opinię EBC, parlament łotewski przyjął sporną ustawę w trzecim czytaniu. Następnie przekazał ustawę prezydentowi do podpisania. Okoliczność, że po otrzymaniu opinii EBC w dniu 11 grudnia 2023 r. parlamentarna komisja budżetowa omówiła tę opinię, nie zmienia tego wniosku. Świadczy to bowiem o tym, że to właśnie na tym etapie (jednostka organizacyjna) samego Parlamentu – a nie prezydent – dokonał przeglądu przyjętego już tekstu. Nie trzeba wielkiej wyobraźni, by założyć, że z uwagi na harmonogram, parlament był pod dużą presją czasu, ponieważ chciał, aby ustawa weszła w życie do końca 2023 r.
3.      Propozycja odpowiedzi na pytanie pierwsze
52.      Przepisy proceduralne czerpią swoją legitymizację z ich ścisłego stosowania. Ostatecznie służy to celowi pewności prawa, a bardziej ogólnie, praworządności. Na podstawie powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał stwierdził, że doszło do naruszenia rozpatrywanych w niniejszej sprawie przepisów proceduralnych.
53.      Proponuję zatem, aby na pytanie pierwsze odpowiedzieć, iż art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji należącej do „dziedzin podlegających kompetencji” EBC obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu przepisu prawnego na podstawie tych postanowień nie jest spełniony w sytuacji, w której parlament państwa członkowskiego przyjmuje ustawę przed otrzymaniem opinii EBC, mimo że istnieje procedura krajowa, zgodnie z którą dana ustawa może być przedmiotem drugiej kontroli parlamentarnej przed jej podpisaniem i wejściem w życie.
C.      W przedmiocie pytania drugiego
54.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania przepisów ustawy krajowej przyjętej z naruszeniem tych postanowień.
55.      Pytanie drugie dotyczy zatem konsekwencji naruszenia proceduralnego wymogu konsultacji z EBC przed przyjęciem ustawy krajowej, zawartego w art. 127 ust. 4 TFUE oraz w art. 3 i 4 decyzji 98/415.
56.      Główną cechą procedury przewidzianej w art. 127 ust. 4 TFUE jest zaangażowanie instytucji Unii Europejskiej w krajową procedurę ustawodawczą. W związku z tym, jak wykażę poniżej, dotychczasowe orzecznictwo może dostarczyć jedynie częściowych wskazówek. Uważam, że do Trybunału będzie należało znalezienie nowego rozwiązania w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy.
1.      Dotychczasowe orzecznictwo
57.      Chciałbym pokrótce przypomnieć, po pierwsze, orzecznictwo dotyczące naruszenia prawa do bycia konsultowanym przez instytucję Unii Europejskiej w ramach procedury unijnej, a następnie omówić klasyczne orzecznictwo Trybunału dotyczące skutków prawnych niedochowania wymogów formalnych przewidzianych przez prawo unijne, takich jak notyfikacja, przez państwa członkowskie.
a)      Kiedy instytucja Unii Europejskiej działa z naruszeniem przepisu proceduralnego
58.      Główną kwestią prawną jaka się pojawia
w tej dziedzinie są konsekwencje braku konsultacji z Parlamentem Europejskim w ramach unijnej procedury prawodawczej. W niniejszej sprawie najistotniejszymi sprawami są tak zwane „wyroki w sprawie izoglukozy(30)”: wyroki Trybunału w sprawach Roquette Frères i Maizena(31). Wyroki te zostały wydane w trakcie pierwszej kadencji, na którą Parlament został bezpośrednio wybrany, a zatem w czasie, w którym jego udział w procesie decyzyjnym Unii ograniczał się do prawa konsultacji(32).
59.      W owej sprawie Rada przyjęła rozporządzenie zmieniające wspólną organizację rynku izoglukozy, nie czekając na opinię Parlamentu, podczas gdy konieczne było przeprowadzenie konsultacji na podstawie ówczesnego art. 43 ust. 2 EWG(33). Ów akt prawny został zaskarżony przez spółkę SA Roquette Frères, francuskiego producenta izoglukozy, którego bezpośrednio dotyczyło rozporządzenie ustalające dla niego kwotę produkcyjną.
60.      W swoim przełomowym wyroku Trybunał stwierdził nieważność rozporządzenia, uznawszy, że konsultacja z Parlamentem, jeżeli wymaga tego traktat, jest środkiem umożliwiającym Parlamentowi skuteczne uczestnictwo w procesie legislacyjnym Unii Europejskiej(34). Uprawnienie to stanowi istotny element równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez traktat(35).
61.      Konsultacja z Parlamentem to „istotny wymóg proceduralny”(36) w rozumieniu obecnego art. 263 ust. 2 TFUE, „którego niespełnienie pociąga za sobą nieważność danego aktu”(37).
Należy zauważyć, że Trybunał wyraźnie dodał, iż „spełnienie tego wymogu oznacza, że Parlament wyraził swoją opinię”(38) oraz że „[n]ie można uznać, że wymóg ten został spełniony przez samo tylko zwrócenie się przez Radę do Parlamentu o opinię”(39), jeżeli ten nie wydał następnie żadnej opinii. Sformułowanie to odrzuca czysto formalną wykładnię wymogu konsultacji i uniemożliwia Radzie potraktowanie samego wniosku jako wystarczającego do uznania wymogu za spełniony, jeżeli Parlament w rzeczywistości nie wydał opinii.
62.      W konsekwencji Trybunał stwierdził nieważność przedmiotowego rozporządzenia.
63.      Z wyroku można zatem wywnioskować, że Trybunał odmówił dokonania oceny  ex post kwestii, czy udział Parlamentu zmieniłby istotną treść aktu przyjętego przez Radę. Kluczowe znaczenie miał fakt, że nie skonsultowano się z Parlamentem, nie zaś fakt, że jego opinia i tak nie była wiążąca.
64.      W swoim późniejszym orzecznictwie Trybunał konsekwentnie podtrzymywał stanowisko wyrażone w wyroku w sprawie Roquette Frères. Jednocześnie podkreślił, że dialog międzyinstytucjonalny, na którym opiera się w szczególności procedura konsultacji, podlega wzajemnym obowiązkom lojalnej współpracy takim samym jak te, które regulują stosunki między państwami członkowskimi a instytucjami Unii Europejskiej(40). W związku z tym w sytuacji, w której Rada zwróciła się do Parlamentu o wydanie opinii, wnosząc w szczególności o zastosowanie trybu pilnego(41), a Parlament nie odpowiedział w rozsądnym terminie na wniosek o konsultację, ponieważ najpierw postanowił odesłać wniosek do komisji, a następnie odroczył głosowanie końcowe na posiedzeniu plenarnym, Trybunał orzekł, że Parlament naruszył obowiązek współpracy instytucjonalnej i w związku z tym nie mógł zarzucać Radzie przyjęcia środka bez oczekiwania na jego opinię(42). W konsekwencji oddalił skargę wniesioną przez Parlament(43).
65.      Wreszcie chciałbym podkreślić, że według mojej wiedzy Trybunał stwierdził nieważność aktów jedynie w odniesieniu do prawa Parlamentu do bycia konsultowanym. Prawdą jest, że traktat FUE zawiera również postanowienia dotyczące obowiązkowych konsultacji z innymi instytucjami lub organami w dziedzinach ich wiedzy fachowej i kompetencji, takimi jak Trybunał Obrachunkowy(44), Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny(45) lub Komitet Regionów(46).
A jednak dotychczasowe orzecznictwo wydaje się zawierać jedynie wyrażone obiter dictum
stanowisko Trybunału, że obecny art. 156 TFUE(47) zobowiązuje Komisję do zasięgnięcia opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego(48).
66.      Podsumowując ten fragment, w sytuacji gdy nie skonsultowano się z Parlamentem, mimo że istniał taki obowiązek, Trybunał stwierdził nieważność spornego przepisu ze względu na naruszenie istotnego wymogu proceduralnego na podstawie art. 263 ust. 2 TFUE.
b)      Kiedy organ krajowy działa z naruszeniem przepisu proceduralnego
67.      Co się dzieje, gdy organy krajowe działają z naruszeniem przepisów proceduralnych Unii? Jakie są tego konsekwencje? Czy istnieją środki zaskarżenia?
1)      Sprawa C‑380/87, Enichem Base
68.      Spór powstał, gdy burmistrz wydał decyzję zakazującą stosowania plastikowych toreb nieulegających biodegradacji w gminie. Enichem Base zakwestionowała tę decyzję, podnosząc, że prawo lokalne narusza przepis obowiązującej wówczas dyrektywy EWG
zobowiązującej państwa członkowskie do informowania Komisji o projektach przepisów dotyczących unieszkodliwiania odpadów.
69.      Trybunał orzekł, że omawiany przepis dyrektywy nakładał na państwa członkowskie wymóg informowania Komisji o wszelkich projektach przepisów przed ich przyjęciem(49).
Celem tego wymogu było zapewnienie, aby Komisja była informowana o wszelkich projektach środków krajowych w zakresie unieszkodliwiania odpadów, tak aby mogła ona zbadać potrzebę harmonizacji lub zbadać, czy projekt przepisów jest zgodny z prawem Unii(50).
Trybunał dodał jednak, że „ani brzmienie, ani cel rozpatrywanego przepisu nie pozwalają uznać, że niewykonanie przez państwa członkowskie ciążącego na nich obowiązku uprzedniego powiadomienia samo w sobie powoduje niezgodność z prawem przyjętych w ten sposób przepisów”(51).
2)      Wyrok w sprawie CIA Security International
70.      Sprawa CIA Security International(52) dotyczyła belgijskiego dekretu królewskiego ustanawiającego system akredytacji systemów alarmowych i ich instalatorów. Dekret ten stanowił „przepis techniczny” w rozumieniu dyrektywy 83/189(53), a Królestwo Belgii nie przekazało projektu Komisji i nie przestrzegało okresu zawieszenia. Artykuły 8 i 9 dyrektywy 83/189 nakładały na państwa członkowskie obowiązek powiadamiania Komisji o wszystkich projektach przepisów technicznych przed ich przyjęciem, poza pewnymi wyjątkami, i zawieszenia ich przyjęcia na okres sześciu miesięcy, jeżeli szczegółowa opinia została wydana w terminie trzech miesięcy, albo na dwanaście miesięcy, jeżeli Komisja ogłosiła propozycję harmonizacji. Pytanie dotyczyło tego, czy prywatny podmiot może powołać się na to uchybienie w ramach postępowania i jaki był skutek tego uchybienia dla nienotyfikowanego przepisu.
71.      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie Trybunał przeprowadził dwuetapową analizę: w pierwszej kolejności Trybunał stwierdził, że art. 8 i 9 dyrektywy 83/189 nakładają na państwa członkowskie precyzyjny obowiązek powiadomienia o projektach przepisów technicznych przed ich przyjęciem. Stwierdził on, że „[p]onieważ, z punktu widzenia treści tych artykułów, są one bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, jednostki mogą się na nie powoływać przed sądem krajowym”(54).
72.      W drugiej kolejności Trybunał stwierdził, że „należy jeszcze ustalić prawne konsekwencje uchybienia przez państwa członkowskie ciążącemu na nich obowiązkowi notyfikacji, a ściślej mówiąc, czy dyrektywę 83/189 należy interpretować w ten sposób, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji stanowiące uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych powoduje bezskuteczność tych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powołać wobec jednostek”(55).
73.      Na tym etapie pragnę zauważyć, że istotnym tutaj terminem jest „czy”.
74.      Trybunał oddalił następnie argument, że przedmiotem dyrektywy 83/189 były jedynie stosunki pomiędzy państwami członkowskimi a Komisją, że ogranicza się ona do ustanowienia obowiązków proceduralnych, których państwa członkowskie muszą przestrzegać podczas wydawania przepisów technicznych, przy czym ich prawo do wydania takich przepisów po okresie zawieszenia nie jest podważane, i wreszcie, że nie zawiera ona żadnego przepisu wyraźnie odnoszącego się do ewentualnych skutków związanych z nieprzestrzeganiem wymienionych obowiązków proceduralnych(56).
75.      Trybunał stwierdził, że żaden wyraźny przepis dotyczący takich skutków nie jest wymagany i że „bezsporne jest, że celem dyrektywy jest ochrona swobodnego przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym i że obowiązek notyfikacji stanowi zasadniczy sposób wykonywania tej kontroli wspólnotowej. Skuteczność tej kontroli jest tym silniejsza, że dyrektywę należy interpretować w ten sposób, iż naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi poważne uchybienie proceduralne, powodujące bezskuteczność spornych przepisów technicznych wobec jednostek”(57).
76.      Następnie Trybunał wskazał na różnice pomiędzy rozpoznawaną przez niego sprawą a sprawą, w której zapadł wyrok Enichem Base, orzekając, że dokonana przez niego wykładnia była „zgodna”(58) z wcześniejszym wyrokiem, i doszedł do wniosku, że krajowy przepis techniczny, który miał być notyfikowany, ale nie został notyfikowany, nie miał zastosowania i nie można się było na niego powoływać wobec jednostek(59).
77.      Późniejsze orzecznictwo konsekwentnie powtarzało, że brak notyfikacji (lub nieprzestrzeganie wymogu zawieszenia) stanowi istotne uchybienie proceduralne, które powoduje, że krajowy przepis techniczny nie ma zastosowania do jednostek(60).
78.      Na tym etapie w trosce o jasność terminologiczną chciałbym odnieść się do kwestii „bezpośredniej skuteczności”. Orzecznictwo, które powyżej opisałem, ma swoje źródło w kwestii, w jakich okolicznościach przepisy dyrektywy, to znaczy akt prawa wtórnego(61), który nakłada na państwa członkowskie obowiązki, może wywoływać skutek bezpośredni mający skutki horyzontalne, to znaczy w sporze pomiędzy dwoma podmiotami prywatnymi(62).
Ponadto Trybunał wyraźnie wyjaśnił, że bezpośrednia skuteczność jest warunkiem wstępnym obowiązku odstąpienia przez sądy krajowe od stosowania przepisów sprzecznych z prawem Unii(63).
79.      Trybunał wyjaśnił również, że w przypadku konfliktu wertykalnego między podmiotem gospodarczym a państwem członkowskim jednostka może powołać się na prawo Unii w celu odstąpienia od stosowania środka krajowego(64).
Rozumiem to jako potwierdzenie faktu, że odstąpienie od stosowania przepisu krajowego jest konsekwencją uchybienia proceduralnego (in casu braku notyfikacji), a nie charakteru sporu (między jednostkami lub między organem lub jednostką). W związku z tym charakter niniejszego sporu (kontrola zgodności z konstytucją) nie ma w niniejszej sprawie decydującego znaczenia.
80.      Wreszcie, o ile analiza zawarta w niniejszej opinii koncentrowała się na zdecentralizowanym stosowaniu i egzekwowaniu prawa Unii, o tyle dla pełności wywodu należy przypomnieć, że oczywiście istnieje możliwość wszczęcia przez Komisję(65) lub państwo członkowskie(66) postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwu członkowskiemu, którego organowi krajowemu zarzuca się, że naruszył przepis proceduralny. Niniejsza opinia nie jest właściwym miejscem do przywoływania wszystkich dobrze znanych cech postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wystarczy wspomnieć, że Komisja dysponuje niemal nieograniczonymi uprawnieniami dyskrecjonalnymi w odniesieniu do wszczęcia lub utrzymania postępowania, zarówno na etapie poprzedzającym wniesienie skargi, jak i na etapie postępowania sądowego, i że ostatecznie w przypadku wygrania sprawy przez Komisję istnieje wyrok deklaratoryjny Trybunału zobowiązujący państwo członkowskie do naprawy sytuacji. Jest to procedura konstytucyjna, w której udział biorą podmioty publiczne i w której prawa jednostek lub innych zainteresowanych stron prywatnych prawie nie wchodzą w grę.
2.      Rozpatrywana sprawa: czy istnieje obowiązek odstąpienia od stosowania spornej ustawy?
a)      Argumenty przemawiające za
81.      EBC i SEB banka proponują zasadniczo zastosowanie w niniejszej sprawie wyroku w sprawie CIA Security International.
82.      EBC podnosi, że zaniechanie przez organy krajowe skonsultowania się z nim w przedmiocie projektów rozporządzeń objętych dziedzinami podlegającymi jego kompetencji, jak tego wymagają art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415, stanowi istotne uchybienie proceduralne prowadzące do niemożności stosowania tych przepisów krajowych. Zrównuje to naruszenie z „istotnym uchybieniem proceduralnym” w rozumieniu orzecznictwa Trybunału, co sprawia, że przepisy krajowe nie mają zastosowania do jednostek(67). W tym względzie EBC odwołuje się do wyroku w sprawie CIA Security International, w którym brak powiadomienia Komisji(68) o przepisach skutkuje niemożnością stosowania tych przepisów. EBC podnosi, że konsultacja z EBC, jako obowiązek wynikający z traktatu,
a fortiori musi mieć jeszcze mocniejsze skutki niż obowiązek notyfikacji przepisów technicznych. W szczególności EBC uważa, że obowiązek konsultacji spełnia kryteria „istotnych wymogów proceduralnych”, ponieważ zapewnia on gwarancje ostrożności, pozwala na uwzględnienie fachowej wiedzy EBC w treści przepisów i poprawia jakość prawodawstwa w dziedzinie pieniądza i bankowości. W szerszym ujęciu EBC wskazuje na zasadę lojalnej współpracy przewidzianą w art. 4 ust. 3 TUE, ponieważ proponowana wykładnia uwzględnia wyłączną kompetencję Unii w dziedzinie polityki pieniężnej i zapobiega środkom naruszającym funkcje EBC lub systemową stabilność finansową.
83.      Podobnie SEB banka utrzymuje, że naruszenie obowiązku konsultacji przewidzianego w art. 127 ust. 4 TFUE i w art. 4 decyzji 98/415 stanowi istotne uchybienie proceduralne, powodujące, że łotewskie przepisy krajowe nie mają zastosowania. Powołując się w tym względzie na wyrok
CIA Security International, SEB banka podkreśla również znaczenie zasady lojalnej współpracy przewidzianej w art. 4 ust. 3 TUE.
84.      Ponadto w szczególności w doktrynie podnosi się, że o ile naruszenie proceduralne może mieć nawet wpływ na spór między jednostkami, o tyle musi ono być tym bardziej znaczące, gdy państwo członkowskie, które dopuściło się naruszenia prawa Unii, zamierza powołać się na sporne przepisy prawa przeciwko danej jednostce(69).
85.      Takie rozumowanie skutkowałoby tym, że sądy krajowe musiałyby odstąpić od stosowania art. 8.4 ustawy o ochronie praw konsumentów.
b)      Argumenty przeciwko
86.      Rzeczywiście kuszące jest doszukiwanie się podobieństw do wyroku w sprawie CIA Security International. Uważam jednak, że ten wyrok nie powinien być stosowany w drodze analogii, ponieważ przedstawione powyżej rozumowanie nie uwzględnia w wystarczającym stopniu całego wyroku w sprawie CIA Security International. Gdybyśmy bowiem zastosowali do niniejszej sprawy opisane powyżej dwuetapowe rozumowanie Trybunału, okazałoby się, że odbył się jedynie pierwszy etap.
87.      Trudno byłoby bowiem twierdzić, że obowiązki przewidziane w art. 127 ust. 4 TFUE i w art. 4 decyzji 98/415 nie są wystarczająco precyzyjne i bezwarunkowe.
Jak to zostało wykazane, istnieje wyraźny obowiązek konsultacji z EBC, który z kolei stanowi dla tej instytucji uprawnienie. Niemniej jednak kolejny drugi etap, to znaczy konsekwencje prawne, jakie należy wyciągnąć w tej sytuacji, jest o wiele mniej oczywisty. Jak wskazano powyżej, rozumowanie Trybunału w tamtej sprawie opierało się na okoliczności, że przepisy sporne w sprawie CIA Security International były środkiem prewencyjnej kontroli w dziedzinie swobodnego przepływu towarów.
88.      Zapewnienie kontroli prewencyjnej w dziedzinie, która, stanowiąc część rynku wewnętrznego(70), dotyczy centralnej dziedziny polityki Unii i która z definicji opiera się na sprawnym funkcjonowaniu działania i interakcji podmiotów gospodarczych, które, aby rynek ten funkcjonował, muszą mieć możliwość dochodzenia swoich praw, w szczególności wobec państw członkowskich tworzących przeszkody w handlu, jest moim zdaniem całkowicie inną kwestią niż przepis proceduralny, który służy poprawie i legitymizacji krajowej procedury ustawodawczej w dziedzinie podlegającej kompetencji EBC.
89.      Innymi słowy, w sytuacji objętej zakresem stosowania dyrektywy 83/189, której dotyczy sprawa zakończona wyrokiem CIA Security International, państwa członkowskie są co do zasady uprawnione do stanowienia prawa. Państwa członkowskie muszą jedynie powiadomić Komisję o projekcie przepisów, aby umożliwić jej ustalenie potencjalnych przeszkód w handlu wewnątrzunijnym i zwrócenie się do państw członkowskich o zmianę ich projektów. Niemniej jednak kompetencje w zakresie stanowienia prawa pozostają w gestii państw członkowskich. Kompetencje Komisji nie są sporne. Wszystko sprowadza się do tego, że w obszarze kompetencji dzielonych Komisja będzie dążyć do pogodzenia interesów Unii (rynku wewnętrznego) z potencjalnie sprzecznymi interesami krajowymi (ochrona nadrzędnego względu związanego z interesem publicznym). Natomiast, jak wskazałem powyżej, obowiązek konsultacji z EBC przewidziany w art. 127 ust. 4 TFUE służy ochronie prerogatyw i kompetencji EBC.
90.      Ponadto charakter konsultacji w kontekście notyfikacji technicznej różni się od konsultacji w kontekście ustawy krajowej wchodzącej w zakres stosowania art. 127 ust. 4 TFUE. Badając projekt przepisu na podstawie dyrektywy w sprawie udzielania informacji, Komisja ocenia treść planowanego środka w celu ustalenia, czy środek ten jest zgodny z prawem Unii(71).
Komisja ocenia istotę projektu przepisu w celu sprawdzenia, czy jest on zgodny z podstawową swobodą swobodnego przepływu towarów. W rezultacie, w przypadku niezastosowania się do opinii Komisji projekt przepisu potencjalnie nie jest zgodny z konkretnym postanowieniem traktatu.
91.      Natomiast w ramach konsultacji przewidzianych w art. 127 ust. 4 TFUE EBC wydaje opinię dotyczącą aspektów ekonomicznych. Nie ocenia on, czy dany przepis krajowy jest zgodny z prawem, czy też nie. Oznacza to, że projekt przepisu krajowego nie może być potencjalnie sprzeczny z jakimkolwiek postanowieniem materialnym traktatu po konsultacji z EBC. Nie ma znaczenia, czy zalecenie EBC zostanie uwzględnione. Istotne jest to, że skonsultowano się z EBC.
92.      Dlatego też uważam, że nie wystarczy to, że zarówno sprawa „CIA Security International”, jak i niniejsza sprawa miały ze sobą tę kwestię wspólną, iż dotyczyły konsekwencji naruszenia obowiązku włączenia instytucji Unii w proces przyjmowania przepisów krajowych, aby uznać, tak jak to czynią EBC i SEB banka, że należy zastosować
a fortiori wyrok w sprawie CIA Security International, ponieważ obowiązek konsultacji z EBC wynika z prawa pierwotnego, podczas gdy obowiązek notyfikacji Komisji wynika z niższego rangą źródła prawa w postaci dyrektywy. To, co ma znaczenie, to nie formalne źródło obowiązku, lecz cel tego obowiązku.
c)      Wnioski
93.      Podsumowując, uważam, że nie należy przychylać się do argumentu EBC i SEB banka. Z uwagi na przedstawione przeze mnie powody uważam, że istotne uchybienie proceduralne nie skutkuje niemożliwością stosowania przepisów krajowych.
94.      Podsumowując, w obecnym stanie prawa Unii w odniesieniu do środków zaskarżenia sytuacja wygląda następująco: jeśli chodzi o prawodawcę Unii, to Trybunał może potencjalnie stwierdzić nieważność przepisów przyjętych z naruszeniem art. 127 ust. 4 tiret pierwsze TFUE. Natomiast przepisy krajowe przyjęte z naruszeniem art. 127 ust. 4 tiret drugie TFUE nie mogą zostać zaskarżone do Trybunału. Jedynym dostępnym środkiem zaskarżenia jest wszczęcie przez Komisję (lub inne państwo członkowskie) postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom przeciwko państwu członkowskiemu, któremu zarzuca się to uchybienie. W przypadku gdy postępowanie zakończy się wygraną Komisji, „jedynym” ostatecznym rezultatem jest deklaratoryjny wyrok Trybunału, zobowiązujący dane państwo członkowskie do naprawienia sytuacji. Ze względu na podział kompetencji między Unię i państwo członkowskie Trybunał nie jest uprawniony do stwierdzenia nieważności prawa krajowego.
95.      Na tym etapie mogę stwierdzić, że analizowane dotychczas orzecznictwo nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wyrok
Roquette Frères ogranicza się do centralnych procedur legislacyjnych Unii, podczas gdy wyrok
CIA Security International, którego zastosowanie na pierwszy rzut oka może wydawać się kuszące, nie jest całkiem odpowiedni, ponieważ dostarcza rozwiązania zupełnie innego problemu. Dlatego też uważam, że ani wyrok w sprawie Roquette Frères, ani wyrok w sprawie CIA Security International nie pozwalają na rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy.
96.      W konsekwencji proponuję, aby na pytanie drugie odpowiedzieć, że art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 nie należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania przepisów ustawy krajowej przyjętej z naruszeniem tych przepisów.
3.      Inne możliwe środki zaskarżenia
97.      Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że sąd odsyłający nie może stwierdzić nieważności spornej ustawy.
98.      Oczywiste jest, że Trybunał nie może stwierdzić nieważności przepisu przyjętego przez organy krajowe z tego tylko powodu, że takie uprawnienie nie zostało mu przyznane w traktatach(72).
Sąd odsyłający powinien jednak upewnić się, w ramach swojej właściwości i mandatu, że prawo EBC do bycia konsultowanym zostało zagwarantowane w postępowaniach krajowych.
99.      Oczywiście to do państw członkowskich należy określenie organizacji swoich systemów sądowych. Do kompetencji państw członkowskich należy ustalenie, który sąd jest właściwy do kontroli prawa krajowego i orzekania o zgodności z prawem aktu prawa krajowego. Jednakże prawo EBC do bycia konsultowanym na podstawie art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 powinno być chronione w postępowaniach takich jak w niniejszej sprawie, w których prawo krajowe przewiduje właściwość sądu krajowego do kontroli prawa krajowego. To na szczeblu krajowym należy zapewnić ochronę tego prawa, ponieważ mamy do czynienia z krajową procedurą ustawodawczą. W tym kontekście do państw członkowskich, w tym przypadku do Republiki Łotewskiej, należy ustanowienie środków zaskarżenia i procedur w celu ochrony takiego prawa. W tym względzie posłużę się terminologią zaczerpniętą od Waltera Van Gervena, który stwierdził, że „pojęcie prawa […] odnosi się do sytuacji prawnej, jaką dana osoba […] może mieć [...] i której
poszanowanie w jej normalnym stanie może być egzekwowane
przez tę osobę względem […] innych przed sądem za pomocą jednego lub kilku środków prawnych, czyli rodzajów roszczeń, mających na celu naprawienie naruszeń danych praw zgodnie z procedurami regulującymi dochodzenie takiego rodzaju roszczeń i zmierzającymi do zapewnienia skuteczności danego środka prawnego”(73).
100. Sąd odsyłający musi zatem zbadać wszystkie możliwości proceduralne, w tym przyznanie EBC (czynnej) legitymacji procesowej w odniesieniu do implementacji art. 127 ust. 4 tiret drugie TFUE. Pozwoliłoby to EBC na dochodzenie swoich praw w postępowaniu krajowym. Alternatywnie sąd odsyłający powinien zbadać, czy EBC może interweniować w postępowaniu krajowym takim jak postępowanie główne, gdy w grę wchodzi zgodność z prawem aktu krajowego wchodzącego w zakres stosowania art. 127 ust. 4 TFUE.
D.      W przedmiocie pytania trzeciego
101. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasady pierwszeństwa prawa Unii i pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) może w swoim orzeczeniu zdecydować, że skutki prawne spornych przepisów pozostają w mocy w okresie ich obowiązywania.
102. Innymi słowy, pytanie trzecie dotyczy tego, czy Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) jest uprawniony na mocy prawa Unii do zezwolenia, aby przepis krajowy, który został przyjęty z naruszeniem prawa Unii, wywoływał skutki prawne przez cały okres, w którym obowiązywał, pomimo iż przepis ten jest sprzeczny z prawem Unii.
103. Biorąc pod uwagę proponowaną przeze mnie odpowiedź na pytanie drugie, nie ma potrzeby rozpatrywania pytania trzeciego. Poniższa analiza jest zatem dokonywana na wypadek, gdyby Trybunał doszedł do innego wniosku w odniesieniu do pytania drugiego.
104. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wykładnia przepisu prawa Unii dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, tak jak powinien lub powinien był on być rozumiany i stosowany od chwili jego wejścia w życie(74). Z powyższego wynika, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych i ukształtowanych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli są spełnione wszystkie pozostałe przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiego przepisu(75).
Jedynie w wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa leżącą u podstaw unijnego porządku prawnego, może uznać, że należy ograniczyć ze skutkiem dla wszystkich zainteresowanych możliwość powoływania się na przepis, którego wykładni dokonał, celem podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze(76).
105. W każdym razie jedynie Trybunał może określić warunki ewentualnego zawieszenia(77) i to z ważnego powodu: w przeciwnym razie sąd krajowy mógłby odroczyć skutki tego orzeczenia, wpływając w ten sposób na jego charakter erga omnes, którego głównym celem jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa Unii i pewności prawa we wszystkich państwach członkowskich oraz stworzenie równych warunków działania dla państw członkowskich, obywateli i podmiotów gospodarczych. W związku z tym jest niedopuszczalne, by przepisy prawa krajowego, nawet rangi konstytucyjnej, naruszały jedność i skuteczność prawa Unii(78).
106. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie muszą istnieć dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych trudności(79).
107. Należy dodać, że Trybunał sięgał po takie rozwiązanie jedynie w wyjątkowych przypadkach(80), i to wyłącznie w ściśle określonych okolicznościach: gdy istniało ryzyko poważnych reperkusji gospodarczych ze względu między innymi na znaczną liczbę stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze na podstawie przepisów uważanych za skuteczne i obowiązujące i gdy okazywało się, że osoby prywatne oraz organy krajowe dopuściły się zachowań niezgodnych z prawem Unii ze względu na istnienie obiektywnej i istotnej niepewności co do znaczenia przepisów tego prawa, do której to niepewności przyczyniło się ewentualnie również takie samo zachowanie innych państw członkowskich bądź Unii(81).
108. W odniesieniu do niniejszej sprawy wątpię, czy w sytuacji, w której należałoby uznać, że uregulowanie to nie ma zastosowania, nadrzędne względy pewności prawa lub interesu ogólnego mogłyby uzasadniać jego utrzymanie. Wskazane przez sąd odsyłający trudności budżetowe związane z tym brakiem zastosowania, które wiązałyby się z tym, że w odpowiednim przypadku łączna kwota w wysokości około 97 mln EUR wpłacona do budżetu państwa przez instytucje kredytowe powinna zostać zwrócona, nie są moim zdaniem wystarczające, aby stanowić takie względy.
109. Jeżeli chodzi o kryterium dobrej wiary, to w oparciu o analizę pytania pierwszego w niniejszej opinii, nie widzę, w jaki sposób art. 127 ust. 4 TFUE i art. 4 decyzji 98/415 z uwagi na jasne brzmienie tych przepisów mogłyby być racjonalnie wykładane jako zezwalające parlamentowi krajowemu na przyjęcie przepisów ustawodawczych przed przedstawieniem opinii przez EBC lub przed upływem terminu na jej wydanie.
110. Wreszcie, co się tyczy kryterium ryzyka poważnych konsekwencji to, o ile prawdą jest, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż liczne stosunki prawne zostały nawiązane na podstawie przepisów krajowych rozpatrywanych w postępowaniu głównym, o tyle nie wydaje mi się, że wykazano prima facie istnienie ryzyka poważnych zakłóceń w wypadku, gdyby Trybunał uznał te przepisy za niemające zastosowania. Przedstawione przez sąd odsyłający względy ekonomiczne, a mianowicie to, że wyrok stwierdzający nieważność spornych przepisów ustawowych od chwili ich przyjęcia mógłby mieć istotny wpływ na interesy budżetowe Republiki Litewskiej, nie wystarcza moim zdaniem do wykazania istnienia rzeczywistego ryzyka poważnych konsekwencji ekonomicznych dla tego państwa członkowskiego.
111. Wreszcie należy przypomnieć, jak przekonująco podnosi EBC, że ryzyko strat finansowych, jakie mogą ponieść kredytobiorcy hipoteczni na Łotwie w wyniku odpowiedniego orzeczenia Trybunału, wydaje się ograniczone. Gdyby instytucje kredytowe i spółki kapitałowe uprawnione do udzielania kredytów swoim klientom domagały się spłaty od kredytobiorców hipotecznych na Łotwie, kredytobiorcy hipoteczni mogliby ewentualnie wytoczyć powództwo o odszkodowanie przeciwko temu państwu członkowskiemu w celu ochrony swoich praw.
112. W konsekwencji proponuję, aby na pytanie trzecie odpowiedzieć, że zasady pierwszeństwa prawa Unii i pewności prawa nie mogą być interpretowane w ten sposób, że
Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) może w swoim orzeczeniu zdecydować, że skutki prawne spornych przepisów pozostają w mocy w okresie ich obowiązywania.
V.      Wnioski
113. W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na przedłożone przez Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny, Łotwa) pytania prejudycjalne:
1)      Artykuł 127 ust. 4 i art. 4 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych
należy interpretować
w ten sposób, że:
w sytuacji należącej do „dziedzin podlegających kompetencji” Europejskiego Banku Centralnego obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu przepisu prawnego na podstawie tych postanowień nie jest spełniony, w sytuacji gdy parlament państwa członkowskiego przyjmuje ustawę przed otrzymaniem opinii Europejskiego Banku Centralnego,
podczas gdy istnieje procedura krajowa, zgodnie z którą ustawa może być przedmiotem drugiej kontroli parlamentarnej przed jej podpisaniem i wejściem w życie.
2)      Artykułu 127 ust. 4
TFUE i art. 4 decyzji 98/415
nie należy interpretować w ten sposób, że sąd krajowy powinien odstąpić od stosowania przepisów ustawy krajowej przyjętej z naruszeniem tych postanowień.
3)      Zasady pierwszeństwa prawa Unii i pewności prawa
nie powinny być interpretowane w ten sposób, że Latvijas Republikas Satversmes tiesa (trybunał konstytucyjny) może w swoim orzeczeniu zdecydować, że skutki prawne spornych przepisów pozostają w mocy w okresie ich obowiązywania.
1      Język oryginału: angielski.
2      Dz.U. 1998, L 189, s. 42.
3      Latvijas Vēstnesis, 1993, nr 43; Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr 6; Valdības Vēstnesis, 1993, nr 141;
Diena, 1993, nr 81.
4      Latvijas Vēstnesis, 1994, nr 96;
Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1994, nr
17.
5      Latvijas Vēstnesis, 1999, nr 104/105; Latvijas Republikas Saeimas un Ministru Kabineta Ziņotājs, 1999, nr 9.
6      Zobacz pkt 10
wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
7      Zobacz art. 13 ust. 1 TUE.
8      Podobne sformułowania zostały użyte w art. 219 TFUE.
9      Przynajmniej w odniesieniu do wersji językowych angielskiej, francuskiej i niemieckiej.
10      Jak można wywnioskować z użycia słowa „shall” (jest).
11      Artykuł 127 ust. 4 tiret pierwsze TFUE.
12      Artykuł 127 ust. 4 tiret drugie TFUE.
13      Niedoskonałe, ponieważ termin „uprawnienia” jest mniej precyzyjny pod względem prawnym niż termin „dziedziny podlegające jego kompetencji”. Przeciwny pogląd wskazuje, że termin „uprawnienia” (art. 282 ust. 5 TFUE) zwyczajnie konkretyzuje pojęcie „dziedziny jego kompetencji” (art. 127 ust. 4 TFUE), w związku z czym pierwsze pojęcie miałoby być rzekomo bardziej precyzyjne niż drugie. Jednakże nawet zwolennicy tej tezy nie wyciągają z tego semantycznego spostrzeżenia żadnych wniosków prawnych w odniesieniu do stosunku między dwoma wyżej wymienionymi przepisami. Zobacz C. Manger-Nestler, w:
M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Auflage, Bd. IV, Tübingen, Mohr Siebeck, 2023, rt.. 282 AEUV, pkt 17. Owa różnica terminologiczna nie znajduje odzwierciedlenia w łotewskiej wersji tego przepisu.
14      Zobacz także podobnie U. Häde, w:
M. Calliess, M. Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV Kommentar, 6. Auflage, München, C.H. Beck, , 2022,
Art. 282 AEUV, pkt 49.
15      Zobacz także podobnie U. Häde, w:
M. Calliess, M. Ruffert (Hrsg.), EUV/AEUV Kommentar, 3. Auflage,
München,
C.H. Beck, 2018, Art. 127 AEUV, pkt 24.
16      Zobacz wyrok z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2003:395, pkt 110). Ponadto, nawet jeśli nie w kontekście obowiązku konsultacji przewidzianego w art. 127 ust. 4 TFUE, Trybunał odniósł się do znawstwa gospodarczego EBC, zob. wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in. (C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 75).
17      Zobacz podobnie, w odniesieniu do prawodawcy Unii, opinia rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawie Komisja/EBC (C‑11/00, EU:C:2002:556, pkt 140), który również wskazuje na szczególną wiedzę i znawstwo EBC, w szczególności w dziedzinie polityki pieniężnej, i podkreśla, że zaangażowanie EBC na podstawie art. 127 ust. 4 TFUE ma na celu poprawę jakości prawa Unii z korzyścią dla całej polityki europejskiej.
18      Zobacz art. 4 decyzji 98/415.
19      Na przykład w kilku wybranych krajach sytuacja wygląda następująco: Polska
–zgodnie z art. 118 Konstytucji RP prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje członkom parlamentu, Senatowi, Prezydentowi RP i Radzie Ministrów (ust. 1), a także grupie co najmniej 100 000 obywateli uprawnionych do głosowania, przy czym procedura inicjatywy tych obywateli jest określona w ustawie (ust. 2); Francja – zgodnie z art. 39 konstytucji francuskiej inicjatywa ustawodawcza należy wspólnie do premiera i posłów do parlamentu; Niemcy – zgodnie z ustawą zasadniczą prawo inicjatywy ustawodawczej w odniesieniu do ustaw federalnych przysługuje Bundesregierung (rządowi federalnemu), Bundesrat (radzie federalnej) i Bundestag (parlamentowi federalnemu) „z jego grona”, tj. w formie wniosku parlamentarnego lub wniosku co najmniej 5 % jego członków; Portugalia – zgodnie z art. 167 ust. 1 portugalskiej konstytucji inicjatywa ustawodawcza i referendalna należy do posłów, grup parlamentarnych i rządu, a także, na warunkach określonych w ustawie, do grup uprawnionych do głosowania.
20      Biorąc pod uwagę te same państwa wybrane w poprzednim przypisie: Polska – Sejm (Parlament) uchwala ustawy (art. 120
Konstytucji RP), a Senat przyjmuje je, zmienia lub odrzuca (art. 121 ust. 2 Konstytucji RP); Francja – dwa zgromadzenia parlamentu, a mianowicie zgromadzenie narodowe i senat (art. 45
francuskiej konstytucji), wraz z prezydentem republiki ogłaszającym ustawy (art. 10 konstytucji); Niemcy – zgodnie z art. 76 i 77 ustawy zasadniczej w pierwszej kolejności parlament, przy czym rada federalna musi wyrazić zgodę w niektórych przypadkach wyraźnie przewidzianych w ustawie zasadniczej,
a ponadto zgodnie z art. 82 ustawy zasadniczej we wszystkich przypadkach Bundespräsident (prezydent federalny) uczestniczy w takim zakresie, w jakim ustawa może wejść w życie dopiero po jej podpisaniu i ogłoszeniu przez prezydenta federalnego; Portugalia
– w zależności od rodzaju aktu prawnego przyjętego przez parlament (art. 168
portugalskiej konstytucji) lub radę ministrów [art. 198 ust. 1 i art. 200 ust. 1 lit. d) portugalskiej konstytucji],
przy czym w obu przypadkach prezydent republiki ogłasza ustawy (art. 136 ust. 1 i 4 portugalskiej konstytucji).
21      Nie ulega wątpliwości, że to samo dotyczy Unii, w której co do zasady Komisja proponuje, a Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej przyjmują prawo wtórne zgodnie ze zwykłą procedurą prawodawczą przewidzianą w art. 294 TFUE.
22      Zobacz art. 2 ust. 3 decyzji 98/415.
23      Zobacz art. 3 ust. 1 decyzji 98/415.
24      Zobacz art. 3 ust. 2 decyzji 98/415.
25      Zobacz art. 3 ust. 3 decyzji 98/415.
26      Zobacz art. 3 ust. 4 decyzji 98/415.
27      Zobacz pkt 5 wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
28      Zobacz art. 71 konstytucji.
29      Zgodnie z tym przepisem łotewski parlament oraz naród mają uprawnienie do stanowienia prawa zgodnie z procedurami oraz w ramach przewidzianych przez tę konstytucję.
30      W przeszłości Trybunał odwoływał się niekiedy do obu wyroków jako takich. Zobacz na przykład wyrok z dnia 30 marca 1995 r., Parlament/Rada (C‑65/93, EU:C:1995:91, pkt 21 i nast.).
31      Zobacz wyroki:
z dnia 29 października
1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249) („wyrok
Roquette Frères”) i Maizena/ Rada (139/79, EU:C:1980:250). Z uwagi na to, że wyroki zawierają identyczne ustalenia, na potrzeby analizy przeprowadzonej w niniejszej opinii odniosę się wyłącznie do wyroku
Roquette Frères.
32      Jak wiadomo, dopiero wraz z Jednolitym aktem europejskim (wejście w życie: w dniu 1 lipca 1987 r.) Parlament uczestniczył w procesie legislacyjnym w ramach procedury współpracy i dopiero w traktacie z Maastricht (wejście w życie: w dniu 1 listopada 1993 r.) wprowadzono mechanizmy współdecydowania, początkowo w formie, którą można opisać jako „dawka homeopatyczna”. Mechanizm ten został stopniowo rozszerzony na podstawie traktatu z Amsterdamu (wejście w życie: w dniu 1 maja 1999 r.) i traktatu z Nicei (wejście w życie: w dniu 1 lutego 2003 r.), aby ostatecznie przybrać obecny kształt prawny na mocy traktatu z Lizbony (wejście w życie: w dniu 1 grudnia 2009 r.) w formie zwykłej procedury prawodawczej przewidzianej w art. 294 TFUE.
33      Obecnie art. 43 ust. 2 TFUE.
34      Zobacz wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 33).
35      Wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 33)..
36      Zobacz wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 35). Angielska wersja językowa wyroku odnosi się zresztą w pkt 33 do „essential formality” (istotnych wymogów formalnych), które moim zdaniem oznaczają to samo.
37      Zobacz wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 33). Zobacz również opinia rzecznika generalnego G. Reischla w sprawie Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:213, s. 3375), zgodnie z którą uprawnienie Parlamentu do udzielania konsultacji „nie może zostać sprowadzone do praktycznej nieskuteczności poprzez całkowite jego uniemożliwienie bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych”.
38      Zobacz wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 34). Wyróżnienie moje.
39      Wyrok z dnia 29 października 1980 r., Roquette Frères/Rada (138/79, EU:C:1980:249, pkt 34).
40      Zobacz wyroki: z dnia 10 lutego 1983 r., Luksemburg/Parlament (230/81, EU:C:1983:32, pkt 38); z dnia 27 września 1988 r., Grecja/Rada (204/86, EU:C:1988:450, pkt 16); z dnia 30 marca 1995 r., Parlament/Rada (C‑65/93, EU:C:1995:91, pkt 23).
41      Zgodnie z ówczesnym art. 75 regulaminu Parlamentu.
42      Zobacz wyrok z dnia 30 marca 1995 r., Parlament/Rada (C‑65/93, EU:C:1995:91, pkt 27 i 28).
43      W szczególności Trybunał orzekł, że postępując w opisany sposób, Parlament nie wywiązał się z obowiązku lojalnej współpracy z Radą. Istotny wymóg proceduralny dotyczący konsultacji parlamentarnych nie został spełniony ze względu na niewypełnienie przez Parlament obowiązku lojalnej współpracy z Radą. Zobacz wyrok z dnia 30 marca 1995 r., Parlament/Rada (C‑65/93, EU:C:1995:91, pkt 28 i nast.).
44      Zobacz art. 322 ust. 1 i 2 TFUE.
45      Zobacz art. 304 ust. 1 TFUE w związku z innymi postanowieniami TFUE, takimi jak art. 43 ust. 2 TFUE. Pełny wykaz znajduje się w:
M. Breuer, w M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Auflage, Bd. IV, Tübingen, Mohr Siebeck, 2023, Art. 304 AEUV, pkt 4.
46      Zobacz art. 307 ust. 1 TFUE w związku z innymi postanowieniami TFUE, takimi jak art. 91 ust. 1 TFUE. Pełny wykaz przykładowy znajduje się w:
M. Breuer, w M. Pechstein, C. Nowak, U. Häde (Hrst.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Auflage, Bd. IV, Tübingen, Mohr Siebeck, 2023, Art. 307 AEUV, pkt 4.
47      Dawny art. 118 EWG.
48      Zobacz wyrok z dnia 9 lipca 1987 r., Niemcy i in./Komisja (281/85, od 283/85 do 285/85 i 287/85, EU:C:1987:351, pkt 38 i nast.).
49      Zobacz wyrok z dnia 13 lipca 1989 r., Enichem Base i in. (380/87, EU:C:1989:318, pkt 14).
50      Zobacz wyrok Enichem Base i in., pkt 21.
51      Zobacz wyrok Enichem Base i in., pkt 22.
52      Wyrok z dnia 30 kwietnia 1996 r. (C‑194/94, zwany dalej „wyrokiem CIA Security International”, EU:C:1996:172).
53      Dyrektywa Rady 83/189/EWG z dnia 28 marca 1983 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1983, L 109, s. 8). Dyrektywa ta została następnie zastąpiona przez
dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz.U. 1998, L 204, s. 37), która z kolei została zastąpiona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) 2015/1535 z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (tekst jednolity,
Dz.U. 2015, L 241, s. 1).
54      Zobacz wyrok CIA Security International, pkt 44.
55      Zobacz także wyrok CIA Security International,
pkt 45. Wyróżnienie moje.
56      Argument ten został podniesiony przez Republikę Federalną Niemiec, Królestwo Niderlandów i Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej. Zobacz także wyrok CIA Security International, pkt 46.
57      Zobacz wyrok CIA Security International, pkt 48.
58      Zobacz wyrok CIA Security International,
pkt 49.
59      Zobacz wyrok, CIA Security International, pkt 54.
60      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 26 września 2000 r., Unilever (C‑443/98, EU:C:2000:496, pkt 49); z dnia 6 czerwca 2002 r., Sapod Audic (C‑159/00, EU:C:2002:343, pkt 51); z dnia 4 lutego 2016 r., Ince (C‑336/14, EU:C:2016:72, pkt 67); z dnia 27 października 2016 r., James Elliott Construction (C‑613/14, EU:C:2016:821, pkt 64); z dnia 1 lutego 2017 r., Município de Palmela (C‑144/16, EU:C:2017:76, pkt 36); z dnia 12 września 2019 r., VG Media (C‑299/17, EU:C:2019:716, pkt 39); z dnia 13 marca 2025 r., Unigames (C‑120/24, EU:C:2025:174, pkt 62).
61      Zobacz art. 288 ust. 3 TFUE.
62      To właśnie z tego punktu widzenia orzecznictwo to tradycyjnie otrzymuje najwięcej (akademickiej) uwagi. Zobacz wśród wielu przykładów M. Dougan, When worlds Collide! Competing Visions of the Relationship between Direct Effect and Supremacy” Common Market Law Review, vol. 44, issue 4, 2007, s. 931–963, w szczególności s. 957–963. Zobacz także D. Gallo, Direct Effect in EU Law, Oxford, Oxford University Press, 2025, s. 107 i nast.
63      Zobacz podobnie wyrok z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski (C‑573/17, EU:C:2019:530, pkt 60 i nast.): „Zasada pierwszeństwa prawa Unii nie może zatem prowadzić do podważenia zasadniczego rozróżnienia między z jednej strony przepisami prawa Unii, które wywierają bezpośredni skutek, a z drugiej strony przepisami, które nie wywierają takiego skutku, ani w związku z tym do ustanowienia jednolitego systemu stosowania wszystkich przepisów prawa Unii przez sądy krajowe. […]
każdy sąd krajowy, orzekający w ramach swoich kompetencji jako organ państwa członkowskiego, jest zobowiązany odstąpić od stosowania wszelkiego przepisu prawa krajowego sprzecznego z bezpośrednio skutecznym przepisem prawa Unii w ramach toczącego się przed tym sądem sporu”. Zobacz także wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność) (C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 37).
64      Zobacz na przykład wyrok z dnia 9 marca 2023 r., Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, pkt 44), w którym
Trybunał orzekł, że uregulowanie portugalskie, które ustanawiało cel polegający na dodaniu 10 % biopaliw do paliw drogowych wprowadzonych do obrotu, było przepisem technicznym w rozumieniu dyrektywy 98/34,
a ponieważ jego projekt nie został notyfikowany, państwo nie mogło się na nie powoływać wobec jednostek.
65      Zobacz art. 258 TFUE.
66      Zobacz art. 259 TFUE.
67      W przeciwieństwie do aktów Unii, których nieważność może zostać stwierdzona na podstawie art. 263 ust. 1 TFUE.
68      Na podstawie dyrektyw 98/34 i 2015/1535.
69      Zobacz w tym względzie U. Häde, Die Pflicht zur Anhörung der Europäischen Zentralbank nach Artykuł 105 Abs. 4 EGV, w: G.H. Gornig, B. Schöbener, W. Bausback, i T.H. Irmscher (Hrsg.), Iustitia et Pax. Gedächtnisschrift für Dieter Blumenwitz, Berlin, Duncker & Humblot, 2008, s. 1027–1046, na s. 1041. Zobacz również H.J. Hahn, U. Häde, Währungsrecht, 2. Aufl.,
München, C.H. Beck, 2010, § 17, pkt 92. Na poparcie tego rozwiązania zob. również C. Zilioli, M. Selmayr, La Banca centrale europea, Milano, Giuffrè Editore, 2007, s. 194; C. Manger-Nestler, w: M. Pechstein, C. Nowak, i U. Häde, (Hrsg.), Frankfurter Kommentar zu EUV, GRC und AEUV, 2. Aufl., Bd. III, Tübingen, Mohr Siebeck,
2023, Art. 127 AEUV, pkt 49; S. Griller, w: E. Grabitz, M. Hilf, M. Nettesheim, (Hrsg.), Das Recht der Europäischen Union, 82. EL., aktualisiert im Mai 2024, München, C.H. Beck, Art. 127 AEUV, pkt 99; Chr. Waldhoff, w: H. Siekmann, (Hrsg.), The European Monetary Union – A Commentary on the Legal Foundations, Oxford, Hart Publishing, 2021, Article 127 TFEU, pkt 209; A. Arda, „Consulting the European Central Bank. Legal aspects of the Community and national authorities” obligation to consult the ECB pursuant to Article 105(4) EC, Revue européenne de droit bancaire et financier, 2004, s. 111–152, na s. 151.
70      Co opisałem w innym miejscu jako historyczny kamień węgielny traktatów i ich centralną zasadę organizacyjną, zob. moja opinia w sprawach połączonych X i Visser (C‑360/15 i C‑31/16, EU:C:2017:397, pkt 1).
71      Zobacz: wyrok CIA Security International, pkt 40;
wyrok z dnia 9 marca 2023 r., Vapo Atlantic (C‑604/21, EU:C:2023:175, pkt 42).
72      Zobacz
a contrario art. 5 ust. 2 TUE w związku z art. 258 i nast. TFUE. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest prawdopodobnie art. 14 ust. 2 statutu ESBC i EBC. Zobacz w odniesieniu do tej dość szczególnej procedury wyrok z dnia 26 lutego 2019 r., Rimšēvičs i EBC/Łotwa (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, pkt 65–77).
73      Zobacz W. Van Gerven, Of rights, remedies and procedures, w: Common Market Law Review, vol. 37_issue 3, s. 501–536, s. 502.
74      Jest to powszechnie nazywane skutkiem ex tunc orzeczeń w trybie prejudycjalnym na mocy art. 267 TFUE.
75      Orzecznictwo to sięga wiele dziesięcioleci (zob. wyroki: z dnia 27 marca 1980 r., Denkavit italiana, 61/79, EU:C:1980:100; pkt 16; z dnia 27 marca 1980 r., Meridionale Industria Salumi i in., 66/79, 127/79 i 128/79, EU:C:1980:101, pkt 9) i jest regularnie potwierdzane [zob. na przykład wyroki: z dnia 5 kwietnia 2022 r., Commissioner of An Garda Síochána i in., C‑140/20, EU:C:2022:258, pkt 125; z dnia 29 września 2015 r., Gmina Wrocław,
C‑276/14, EU:C:2015:635, pkt 44; z dnia 28 października 2020 r., Bundesrepublik Deutschland (Określenie stawek opłat za przejazd za korzystanie z autostrad),
C‑321/19, EU:C:2020:866, pkt 54].
76      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 29 września 2015 r., Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, pkt 45); z dnia 28 października 2020 r., Bundesrepublik Deutschland (Ustalanie stawek opłat za przejazd autostradami) (C‑321/19, EU:C:2020:866, pkt 55).
77      Zobacz wyroki: z dnia 8 września 2010 r., Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, pkt 67); z dnia 19 listopada 2009 r., Filipiak (C‑314/08, EU:C:2009:719, pkt 84). Zobacz także wyrok z dnia 6 marca 2007 r., Meilicke i in. (C‑292/04, EU:C:2007:132, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
78      Zobacz wyroki: z dnia 17 grudnia 1970 r., Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, pkt 3); z dnia 8 września 2010 r., Winner Wetten (C‑409/06, EU:C:2010:503, pkt 61).
79      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 29 września 2015 r., Gmina Wrocław (C‑276/14, EU:C:2015:635, pkt 45); z dnia 28 października 2020 r., Bundesrepublik Deutschland (Ustalanie stawek opłat za przejazd autostradami) (C‑321/19, EU:C:2020:866, pkt 55).
80      Zobacz szczegółowo D. Düsterhaus,
Eppur Si Muove!
The past, present, and (possible) future of temporal limitations in the preliminary ruling procedure, Yearbook of European Law, 2016, s. 237–274.
81      Zobacz na przykład wyrok z dnia 16 września 2020 r., Romenergo i Aris Capital (C‑339/19, EU:C:2020:709, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).