61997CC0232_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 La présente affaire offre à la Cour l'occasion de se prononcer une fois de plus sur le champ d'application de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (1) (ci-après la «directive» ou la «directive 76/464»). La Cour est appelée à préciser si la notion de «rejet» visée à l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive comprend aussi la pollution provenant de sources significatives, y compris les sources multiples et diffuses, de substances déterminées visées à l'article 5, paragraphe 1, de la directive 86/280/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464 (2). La Cour est par ailleurs invitée à se prononcer sur le point de savoir s'il est permis aux États membres d'adopter une notion de rejet différente et plus large que celle figurant dans la directive et de subordonner l'autorisation de rejet à des conditions non prévues par celle-ci et telles que l'utilisation de la substance dangereuse (en l'espèce, l'huile de créosote) devienne impossible, créant de la sorte les conditions d'une éventuelle incompatibilité avec la directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (3), directive qui réglemente de façon restrictive l'utilisation de ces substances, mais ne les interdit pas.
Cadre juridique communautaire
2 La directive vise à assurer une protection efficace du milieu aquatique et, dans cette perspective, elle identifie deux catégories de substances dangereuses. La première comprend les substances visées à la liste I de son annexe et qui sont particulièrement dangereuses en raison de leurs caractéristiques de toxicité, de persistance et de bioaccumulation. Au sens de l'article 2 de la directive, les États membres prennent les mesures appropriées pour éliminer la pollution des eaux provoquée par ces substances. A cette fin, tout rejet de celles-ci est soumis à une autorisation préalable délivrée par l'autorité compétente de l'État membre concerné. L'autorisation fixe les normes d'émission, à savoir la concentration maximale de ces substances dangereuses qui peut être présente dans les rejets (4). Pour certaines de ces substances, le Conseil a fixé, en vertu de l'article 6 de la directive, les valeurs limites que les normes d'émission, adoptées par les autorités nationales, ne doivent pas dépasser, ainsi que les objectifs de qualité (5). En adoptant la directive 86/280, le Conseil a réglementé les valeurs limites des normes d'émission, les objectifs de qualité, ainsi que les méthodes d'analyse valables pour les substances visées à la liste I et qui, lors de son adoption, n'avaient pas encore fait l'objet d'une directive spécifique (d'exécution de la directive). Ces valeurs et objectifs ont ensuite été déterminés pour certaines substances visées à la liste I, précitée, et, pour trois d'entre elles, par la directive 86/280 elle-même (6). Dans ce dernier acte, le Conseil a par ailleurs introduit des règles non prévues par la directive et, parmi celles-ci, l'obligation pour les États membres d'établir pour ces substances, à savoir celles figurant à l'annexe II de la directive 86/280, «des programmes spécifiques en vue d'éviter ou d'éliminer la pollution provenant de sources significatives de ces substances (y compris les sources multiples et diffuses) autres que les sources de rejets soumises au régime des valeurs limites communautaires ou des normes d'émissions nationales» (article 5) (7).
3 La deuxième catégorie comprend les substances visées à la liste II de la directive. Il s'agit des substances dont les effets nuisibles sur le milieu aquatique peuvent cependant être limités à une certaine zone et dépendent des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation. Relèvent notamment de cette deuxième catégorie les substances appartenant à la première liste et pour lesquelles les valeurs limites n'ont pas été déterminées (tel est le cas de l'huile de créosote qui fait l'objet de l'affaire au principal).
Au sens de l'article 2 de la directive, les États membres sont tenus de réduire (et donc pas d'éliminer) la pollution provoquée par les substances de la deuxième catégorie. Pour atteindre cet objectif, les États membres ont l'obligation d'établir des «programmes» indiquant des «objectifs de qualité» pour les eaux; ces objectifs doivent respecter les directives plus détaillées ou les directives sectorielles que le Conseil aurait éventuellement adoptées. Dans le cas du rejet des substances de la deuxième catégorie, la directive oblige aussi les États membres à prévoir un régime d'autorisation préalable comportant la détermination de normes d'émission calculées en fonction des objectifs précités.
4 L'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive définit le «rejet» comme l'introduction dans les eaux des substances énumérées «sur la liste I ou la liste II de l'annexe, à l'exception: - des rejets de boues de dragage; - des rejets opérationnels à partir de navires dans les eaux de mer territoriale; - de l'immersion de déchets à partir de navires dans les eaux de mer territoriale». Le point e) de la même disposition définit la «pollution» comme «le rejet de substances ou d'énergie effectué par l'homme dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d'autres utilisations légitimes des eaux».
5 Au sens de l'article 10 de la directive, les États membres «peuvent, le cas échéant, établir individuellement ou conjointement des mesures plus sévères que celles prévues par la présente directive».
6 La directive 76/769 (telle qu'elle a été modifiée par la directive 94/60/CE (8) contient des dispositions restrictives uniformes relatives à la mise sur le marché et à l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses figurant à l'annexe de ladite directive. L'huile de créosote figure au point 32 de cette annexe, qui précise aussi les conditions dans lesquelles son emploi est autorisé.
Cadre juridique national
7 Dans l'ordre juridique néerlandais, la pollution des eaux de surface est régie par une loi ad hoc (Wet Verontreiniging oppervlaktewateren, ci-après la «WVO») entrée en vigueur le 1er décembre 1970. Le contenu de cette loi correspond dans une large mesure aux dispositions de la directive. La loi du 24 juin 1981 (Stbl. 414) a ensuite adapté la WVO à la directive. En vue de combattre la pollution des eaux de surface, la WVO interdit d'y introduire, sans autorisation préalable, des déchets ou substances polluantes ou dangereuses.
8 L'arrêté d'exécution de la WVO, du 28 novembre 1974 (Stbl. 1974, 709), contient des dispositions plus précises sur les rejets provenant de sources autres que les établissements industriels. Au sens de son article 3, il est interdit d'introduire, de quelque façon que ce soit ou dans quelque eau de surface que ce soit, des déchets ou des substances polluantes ou dangereuses repris à l'annexe de cet arrêté.
Les faits et les questions préjudicielles
9 La société L. Nederhoff & Zn. (ci-après «Nederhoff») utilisait des poteaux en bois imprégnés d'huile de créosote pour soutenir des berges. L'huile de créosote contient des hydrocarbures aromatiques polycycliques (ci-après les «HAP») et fait donc partie des substances dangereuses figurant à la liste I de l'annexe de la directive. Dès lors que, cependant, aucune valeur limite n'a été fixée jusqu'à présent pour ces hydrocarbures en application de l'article 6 de ladite directive, la créosote est soumise au régime des substances visées à la liste II de l'annexe de cette directive.
10 Nederhoff n'a demandé aux autorités compétentes néerlandaises l'autorisation d'utiliser la créosote qu'après avoir installé dans les eaux de surface les poteaux traités au moyen de cette substance.
11 L'autorité compétente a rejeté cette demande au motif qu'il s'avérait impossible d'éviter la libération d'HAP des poteaux traités à l'huile de créosote et, par conséquent, la pollution des eaux. Elle a par ailleurs fait observer que, pour contenir les eaux, il existait des solutions alternatives polluant moins l'environnement et dont le surcoût était compensé par ce moindre impact.
12 Nederhoff a par la suite introduit un recours devant le Nederlandse Raad van State, dirigé contre la décision de rejet, en faisant valoir que l'article 1er, paragraphe 3, de la WVO est applicable aux rejets et non aux sources de pollution diffuses, hypothèse de l'espèce, et que la directive permettrait aux autorités nationales d'adopter des dispositions sur les rejets, qui soient plus sévères que celles visées par la directive, mais non de prévoir aussi de soumettre au régime des autorisations d'autres sources de pollution, différentes de celles prévues par la directive.
13 Dans son ordonnance de renvoi, le juge néerlandais précise que, jusqu'à présent, il a donné une interprétation extensive à la notion de rejet sans faire de distinction entre les autres sources multiples et diffuses visées par la directive 86/280 et la notion de rejet figurant dans la directive 76/464. Ainsi, d'après le juge néerlandais, l'obligation d'obtenir une autorisation préalable s'appliquerait aussi aux sources multiples et diffuses bien que ces dernières ne soient pas soumises au régime des valeurs limites communautaires ou des dispositions nationales d'émission (9).
14 En conséquence, le Nederlandse Raad van State a saisi la Cour des questions préjudicielles suivantes:
«1) La notion de `rejet' de l'article 1, paragraphe 1, sous d), de la directive du Conseil du 4 mai 1976 concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (76/464/CEE), JO 1976, L 129/23, doit-elle être interprétée en ce sens qu'elle englobe aussi la notion de `sources significatives ... (y compris les sources multiples et diffuses)' de l'article 5 de la directive du Conseil du 12 juin 1986 concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 76/464/CEE (86/280/CEE), JO 1986, L 181?
2) Si la question 1 reçoit une réponse négative, la notion de `sources significatives ... ( y compris les sources multiples et diffuses)' de l'article 5 de la directive 86/280/CEE doit-elle être interprétée en ce sens que l'échappement de créosote du bois mis dans l'eau de surface en relève?
3) Si la question 1 reçoit une réponse affirmative ou si les questions 1 et 2 reçoivent toutes les deux une réponse négative, la notion de `rejet' de l'article 1, paragraphe 1, sous d), de la directive 76/464/CEE doit-elle être interprétée en ce sens qu'en relève:
a) l'introduction dans l'eau de surface de bois imprégné de créosote lorsqu'il est établi d'avance que cette créosote va s'échapper et arriver dans l'eau de surface; ou
b) l'échappement de la créosote du bois mis dans l'eau de surface?
4) Si les questions 3, sous a), et/ou 3, sous b), reçoivent une réponse négative, est-il permis, compte tenu en particulier de l'article 5, paragraphe 2, et de l'article 10 de la directive 76/464/CEE, que la législation nationale ou les autorités compétentes d'un État membre accordent une autre signification, plus large, à la notion de `rejet' que celle de la directive?
5) a) Si les questions 3, sous a), et/ou 3, sous b), ou la question 4 reçoivent une réponse affirmative, l'article 3 de la directive 76/464/CEE permet-il, combiné ou non avec l'article 10 de cette directive, que, lors de l'appréciation de demandes d'autorisation, des exigences soient établies qui ne figurent pas dans la directive, comme l'obligation de procéder à un examen en vue de trouver des alternatives moins polluantes ou de choisir de telles alternatives?
b) Dans l'affirmative, les exigences complémentaires peuvent-elle entraîner que l'octroi de l'autorisation ne soit pas possible ou qu'il ne le soit qu'à titre tout à fait exceptionnel?
6) Si les questions 3, sous a), et/ou 3, sous b), ou la question 4 reçoivent une réponse affirmative, les conditions limitatives de la catégorie 32 de l'annexe I à la directive du 27 juillet 1976 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relative à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses (76/769/CEE), JO 1976, L 262, s'opposent-elles à ce qu'une autorité compétente d'un État membre, en appréciant les demandes d'autorisation concernant l'introduction par des utilisateurs professionnels dans l'eau de surface de bois traité avec de la créosote, établisse de tels critères d'appréciation, que cette utilisation ne soit pas possible ou qu'elle ne le soit qu'à titre tout à fait exceptionnel?»
Sur la première question
15 En posant sa première question, le juge de renvoi souhaite savoir si la notion de rejet visée à l'article 1er, paragraphe 1, point d), de la directive comprend aussi la pollution provenant de sources significatives, y compris les sources multiples et diffuses visées à l'article 5 de la directive 86/280.
16 Les rejets visés par l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive sont, comme le révèle le libellé de cette disposition, lu conjointement avec le point e), ceux qui comportent des substances dangereuses et sont effectués par l'homme dans le milieu aquatique, «directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger ... [le] système écologique aquatique». Relèvent donc de cette définition tous les rejets provenant d'une source individualisable et pouvant être rattachés à un acte humain déterminé. Relèvent aussi de cette notion les rejets de substances polluantes qui ne sont pas effectués directement dans les eaux de surface, mais en des lieux (comme les égouts ou les conduits d'évacuation) d'où les substances dangereuses passent ensuite dans les eaux de surface, ainsi que les rejets dont on peut raisonnablement prévoir que les substances dangereuses qu'ils contiennent aboutissent néanmoins en fin de compte dans le milieu aquatique.
17 S'agissant par ailleurs de la notion de «sources multiples et diffuses» visée à l'article 5 de la directive 86/280, elle n'est pas explicitement définie par le texte de la disposition. On peut néanmoins la déduire de la définition précitée de «rejet» étant donné que cette directive concerne les rejets de substances figurant à la liste I de la directive 74/464. Rappelons à cet égard que l'article 5, paragraphe 1, de la directive 86/280 établit une distinction explicite entre les «sources significatives», qui comprennent les «sources multiples et diffuses», et celles «soumises au régime des valeurs limites communautaires ou des normes d'émission nationales», à savoir les sources de pollution visées par l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive 76/464. Ces dernières sources de pollution sont les rejets faisant l'objet de la directive 76/464 et concernent les actes d'émission des substances figurant aux listes I et II annexées à la directive. Les «sources multiples et diffuses» concernent donc toutes les pollutions qui ne sont pas assimilables à une source individualisable et, partant, en un acte humain déterminé ou spécifique (par exemple, la pollution des eaux provoquée par les nitrates d'origine agricole). Étant donné que le lien avec l'auteur de l'émission fait défaut ou, en tout cas, ne peut pas être individualisé, il n'est en effet pas concevable de fixer des valeurs limites d'émission et donc d'imposer l'obligation d'obtenir une autorisation. Il s'ensuit que la notion de rejet visée par la directive 76/464 ne comprend pas l'introduction dans l'environnement de substances dangereuses provenant des «sources significatives, y compris les sources multiples et diffuses» visées par l'article 5 de la directive 86/280.
18 On déduit de la distinction établie entre les deux notions ci-dessus que le rejet visé par la directive 76/464 n'inclut pas l'émission dans l'environnement de substances dangereuses provenant de sources significatives, y compris les sources multiples et diffuses. Cette conclusion est confortée par le libellé de l'article 5, en ce qu'il précise que l'obligation des États membres d'établir des programmes spécifiques en vue d'éviter ou d'éliminer la pollution provenant de ces sources se limite aux «substances pour lesquelles une référence spécifique est faite à l'annexe II» de la directive 86/280 (10). Dès lors, même si elle était cohérente avec l'objectif de la directive, qui est d'assurer la protection du milieu aquatique, une interprétation extensive de la notion de rejet, en ce sens qu'elle comprend les sources multiples ou diffuses, serait toutefois contraire à la volonté du législateur communautaire qui n'a entendu imposer aux États membres l'obligation d'établir des programmes spécifiques pour réduire la pollution provenant de sources diffuses que pour des substances déterminées. Assimiler la pollution diffuse à la notion de rejet priverait ainsi de tout sens la distinction entre les deux sources établie par l'article 5, paragraphe 1. Cette interprétation est aussi confirmée par la circonstance que l'adoption par les États membres de programmes spécifiques en vue d'éliminer ou de réduire la pollution du milieu aquatique provenant de sources diffuses ne se fonde pas sur la directive 76/464, comme le précise explicitement le dixième considérant de cette directive. Cela montre à l'évidence que, malgré la proximité de la matière, le régime des sources diffuses est étranger au système de la directive.
19 En conclusion, pour deux modes distincts de pollution des eaux, il existe deux régimes distincts, même s'ils sont complémentaires: il est prévu, d'une part, pour les rejets - qui, précisément, en tant que tels, peuvent être rattachés à un acte humain - une obligation d'autorisation préalable et, de l'autre, pour la pollution provenant de sources diffuses et multiples, une obligation pour les États membres d'établir ou de mettre en oeuvre des programmes spécifiques en vue d'éviter ou d'éliminer cette pollution qui, en raison de son caractère diffus, ne peut généralement pas être imputée à un acte humain déterminé.
20 Au regard de ces considérations, nous suggérons de répondre à la première question du juge néerlandais en ce sens que ne relèvent pas de la notion de rejet visée à l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive les sources significatives de pollution de substances déterminées (y compris les sources multiples et diffuses) visées par l'article 5 de la directive 86/280.
Sur la deuxième question
21 Dès lors que nous avons répondu par la négative à la première question, il importe d'examiner aussi la deuxième que le juge de renvoi a précisément subordonnée à une réponse négative à la première. Par sa deuxième question, le juge néerlandais demande si la notion d'«[autres] sources significatives (y compris les sources multiples et diffuses)» visée à l'article 5 de la directive 86/280 doit être interprétée en ce sens qu'elle vise l'échappement de particules d'huile de créosote du bois plongé dans les eaux de surface.
22 La réponse est suggérée par la distinction, que nous avons déjà précisée, entre la notion de rejet et celle d'autres sources significatives, diffuses et multiples. Se fondant sur cette prémisse, on ne saurait pas ne pas considérer que constitue un rejet la libération de particules d'huile de créosote contenue dans le bois plongé dans les eaux de surface lorsque ce phénomène est imputable à un acte humain individualisable et que, à l'opposé, lorsqu'il n'est pas possible d'imputer cet acte à un opérateur, ce phénomène résulte de sources diffuses, de sorte que l'on ne peut pas lui appliquer le régime de la directive.
23 Dans l'affaire dont est saisi le juge de renvoi, il s'avère que l'huile de créosote contenue dans les poteaux mis au contact de l'eau libère des particules polluantes. Il ne fait donc aucun doute que, au contact de l'eau, des poteaux traités au moyen de cette substance puissent être à la source d'une pollution (11). Il est tout aussi évident que la pollution provient d'une activité humaine et, plus précisément, de l'activité de ceux qui installent les poteaux traités au moyen de l'huile de créosote. Ajoutons que, en règle générale, l'identification de ces opérateurs ne peut pas présenter de difficultés particulières, eu égard à la nature des opérations en cause. Il découle de cette constatation que la pollution aquatique n'est pas assimilable à des sources qui ne sont pas individualisables, mais à un acte humain déterminé et spécifique. On peut donc envisager dans ce cas de prévoir l'obligation de demander une autorisation préalable.
24 L'élément caractérisant le rejet au sens de l'article 1er, paragraphe 2, point d), et, plus précisément, l'imputabilité à un acte humain de l'introduction dans les eaux de surface de substances relevant de la catégorie des substances dangereuses visées par la directive est donc présent en l'espèce. Dès lors que l'hypothèse, comme celle de l'espèce, concerne la notion de rejet, il faut exclure, pour les raisons indiquées à propos de la première question, qu'elle puisse relever du champ d'application de l'article 5 de la directive 86/280.
25 Nous suggérons dès lors à la Cour de répondre aussi par la négative à la deuxième question et, plus précisément, en ce sens que la libération de particules d'huile de créosote contenue dans du bois plongé dans des eaux de surface ne correspond pas à la notion d'«[autres] sources significatives (y compris les sources multiples et diffuses)» visée à l'article 5 de la directive 86/280.
Sur la troisième question
26 Dans sa troisième question, le juge de renvoi demande si la notion de rejet correspond à l'introduction dans l'eau de surface de bois imprégné de créosote ou à la libération de particules d'huile de créosote contenue dans le bois plongé dans lesdites eaux.
27 Cette question distingue deux hypothèses qui, en réalité, peuvent être ramenées à un phénomène unique, à savoir l'introduction dans les eaux de particules polluantes du fait de l'installation dans ces eaux de poteaux de bois traités au moyen de ces substances. On peut donc répondre au juge néerlandais que le simple fait de plonger dans les eaux des poteaux traités à l'huile de créosote constitue une activité qualifiable de rejet au motif que, au contact de l'eau, l'huile de créosote se libère sous forme de particules polluantes.
Sur la quatrième question
28 Dans l'hypothèse où la Cour choisirait d'interpréter la notion de rejet comme n'incluant pas l'introduction dans les eaux de surface de bois imprégné d'huile de créosote, il importe d'examiner aussi la quatrième question qui est proposée précisément à titre subsidiaire pour déterminer s'il est permis à un État membre d'adopter une notion de rejet différente et plus large que celle figurant dans la directive.
29 Il importe avant tout d'observer à cet égard que la directive se limite à assurer un niveau d'harmonisation minimal des législations nationales relatives au rejet dans les eaux (12), laissant aux États membres la faculté de prévoir des dispositions plus sévères. Les articles 10 et 5, paragraphe 2, de la directive, ainsi que son onzième considérant se limitent à confirmer ce pouvoir des États membres et, par conséquent, à préciser que les dispositions de la directive visent à assurer un niveau minimal de protection du milieu aquatique à partir duquel les États membres sont libres de fixer des normes plus sévères pouvant comporter notamment l'introduction d'un régime d'autorisation.
30 Il importe de préciser que cette interprétation de la directive est conforme aux compétences attribuées à la Communauté en matière d'environnement par l'Acte unique européen, ainsi qu'avec le traité de Maastricht (13). Ces compétences, qui sont concurrentes par rapport à celles des États membres, doivent être exercées dans le respect du principe de subsidiarité en ce sens que, lorsqu'elles sont exercées, «le maintien et l'établissement» par les États membres «de mesures de protection renforcées» (article 130 T du traité CE) sont possibles, pour autant que ces mesures soient compatibles avec le traité (14).
31 Cela étant dit, force est de reconnaître aux États membres le pouvoir de soumettre à un régime d'autorisation préalable les rejets ne relevant pas du champ d'application de la directive. Ce pouvoir trouve son fondement dans les compétences autonomes revenant aux États membres en matière d'environnement, compétences que la directive ne fait que rappeler. Ce pouvoir n'est limité que par l'exigence de compatibilité avec les dispositions du traité, en particulier celles relatives à la libre circulation des marchandises (articles 30 et suivants) et à la politique de la concurrence (articles 85 et 86) (15). Quoi qu'il en soit, même si elles sont incompatibles avec les sources communautaires précitées, les mesures nationales n'en sont pas moins légitimes lorsqu'elles répondent à une exigence impérative, pour autant qu'elles ne soient pas discriminatoires et respectent le principe de proportionnalité (16).
32 En conclusion, nous proposons à la Cour de répondre à la quatrième question en ce sens qu'il est permis à un État membre d'adopter dans son ordre juridique national une notion de rejet qui soit différente et plus large que celle figurant dans la directive, à condition que cette notion plus sévère réponde à des exigences impératives, ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité.
Sur la cinquième question
33 Étant donné que nous avons répondu par l'affirmative aux troisième et quatrième questions, il importe de répondre aussi à la cinquième que le juge de renvoi a proposé de façon graduelle, et donc de déterminer, s'agissant des articles 3 et 10 de la directive, si les États membres peuvent subordonner la délivrance des autorisations au respect de conditions supplémentaires non prévues par la directive, telles que l'obligation de rechercher ou de choisir des solutions alternatives ayant un impact moins important sur l'environnement, et si ces conditions supplémentaires peuvent être à ce point rigoureuses qu'elles excluent de façon généralisée la délivrance des autorisations ou qu'elles la rendent tout à fait exceptionnelle.
34 La réponse à cette question ne peut elle aussi être qu'affirmative eu égard aux considérations développées à propos de la question précédente. Force est en effet de reconnaître aux États membres non seulement le pouvoir de définir, dans leurs ordres juridiques nationaux respectifs, une notion de rejet qui soit plus large que celle figurant dans la directive, mais aussi de prévoir, en particulier pour les substances de la liste I, des dispositions plus sévères ou des conditions supplémentaires pour la délivrance des autorisations. Nous considérons par conséquent que les États membres ont la latitude d'introduire dans leurs ordres juridiques nationaux respectifs des dispositions subordonnant la délivrance des autorisations au fait qu'il n'existe pas de solution alternative ayant un impact moins important sur l'environnement. Cette réponse est notamment conforme au pouvoir reconnu aux États membres par l'article 5, paragraphe 2, de la directive, de fixer des normes d'émission plus sévères que celles prévues par le Conseil pour les substances visées à la liste I, ainsi qu'avec le critère «de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement» figurant à l'article 130 R, paragraphe 2, du traité.
35 Les considérations que nous avons émises jusqu'à présent s'appliquent aussi aux substances de la liste II, dont fait partie l'huile de créosote dès lors que le Conseil n'a pas encore fixé de normes d'émission pour cette substance (17). Dès lors, étant donné que, à l'heure actuelle, les normes d'émission applicables à ces substances sont fixées uniquement par les États membres, il faut considérer que ceux-ci ont la latitude de prévoir, pour la délivrance des autorisations, les conditions qu'ils jugent les plus appropriées pour réduire la pollution des eaux (18). Ajoutons que le pouvoir des États membres - pouvoir reconnu par le traité - de subordonner la délivrance des autorisations à des conditions supplémentaires, même particulièrement sévères, est confirmé de façon significative, même si cela n'est pas nécessaire, par l'article 10 de la directive.
36 De plus, le fait que ces conditions supplémentaires puissent aboutir à une situation dans laquelle la délivrance de l'autorisation devienne exceptionnelle, voire impossible, n'est pas incompatible avec l'objectif que les États membres sont tenus de poursuivre sur la base de la directive précitée et qui consiste à «éliminer la pollution des eaux ... par les substances dangereuses incluses dans les familles et groupes de substances énumérées sur la liste I». On ne saurait exclure que la poursuite de cet objectif puisse notamment entraîner l'interdiction absolue des rejets; dans cette hypothèse extrême, l'interdiction devra néanmoins toujours, pour être légitime, respecter les principes de non-discrimination et de proportionnalité.
37 Il est impossible d'en arriver à une solution différente pour l'huile de créosote au motif que, en l'état actuel, elle relève du régime des substances de la liste II, bien qu'elle figure parmi les substances comprises à la liste I, et ce parce que la directive précise clairement pour toutes les substances de cette dernière liste et, partant aussi, pour celles qui sont soumises provisoirement au régime des substances de la liste II, l'obligation pour les États membres d'éliminer la pollution qu'elles provoquent.
38 Nous suggérons par conséquent de répondre à la cinquième question en ce sens que les États membres peuvent subordonner la délivrance des autorisations au respect des conditions supplémentaires, non prévues par la directive, telles que l'obligation de rechercher ou de choisir des solutions alternatives ayant un impact moindre sur l'environnement, à condition que cette réglementation plus sévère réponde à des exigences impératives, ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité. Dans le respect de ces limites toujours, les États membres ont notamment la latitude de prévoir, en particulier pour les substances de la liste I, des conditions à ce point rigoureuses qu'elles excluent de façon généralisée la délivrance des autorisations ou qu'elles la rendent tout à fait exceptionnelle.
Sur la sixième question
39 En posant sa dernière question, le juge néerlandais souhaite savoir si les conditions limitatives prévues par la directive 76/769, et en particulier les conditions prévues pour l'huile de créosote au point 32 de son annexe, s'opposent à ce que l'autorité compétente d'un État membre adopte, lors de l'examen des demandes d'autorisation pour l'introduction de cette substance dans les eaux, des critères d'appréciation tels que, en pratique, l'emploi de cette substance soit rendu impossible ou tout à fait exceptionnel.
40 Ce doute d'interprétation a surgi en raison de l'incompatibilité qui pourrait découler entre la directive 76/769, précitée, qui prévoit uniquement des restrictions à la commercialisation du bois traité au moyen d'huile de créosote, et une réglementation nationale en matière de protection des eaux qui, en revanche, se limite à interdire de façon absolue l'emploi de cette substance.
41 Le fait que les deux réglementations déploient leurs effets sur des niveaux différents permet de répondre à cette question par la négative. Alors que, en effet, la directive 76/769 réglemente la mise en circulation des produits et, en particulier, la mise sur le marché de substances et de préparations dangereuses pour la santé des personnes et la sécurité des consommateurs (19), la réglementation nationale envisagée ci-dessus concernerait essentiellement la protection des eaux contre la pollution et atteint cet objectif en réglementant les rejets (de la même façon que la directive 76/464). Or, une telle réglementation nationale ne pourrait que difficilement être incompatible avec la directive 76/769, dans la mesure où elle n'affecterait pas, sinon indirectement et dans une mesure extrêmement modeste, la libre circulation des produits comportant de l'huile de créosote: elle se limiterait en effet à imposer des restrictions ou des interdictions à l'introduction dans les eaux de bois traité au moyen de cette substance, sans affecter en rien un quelconque autre usage éventuel de cette substance. Toutefois, même si l'on devait constater une telle incompatibilité, la réglementation nationale, ayant pour objet de protéger une exigence impérative telle que celle de la protection des eaux, devra prévaloir sur la directive 76/769, à condition évidemment de respecter les principes de non-discrimination et de proportionnalité.
42 Compte tenu des champs d'application distincts (protection de l'environnement, libre circulation des marchandises) des réglementations nationales et communautaires, les considérations que nous avons émises jusqu'ici s'appliquent aussi à l'incompatibilité éventuelle entre les intérêts protégés respectivement par la directive 76/769 (circulation des marchandises) et la directive 76/464 (protection des eaux). S'il devait y avoir incompatibilité entre les deux directives, la directive 76/464 devrait néanmoins prévaloir purement et simplement en raison de la spécificité de son contenu et, plus précisément, parce que ses dispositions visent exclusivement la protection des eaux (20).
43 Il importe par conséquent de répondre à la dernière question que la directive 76/769 ne fait pas obstacle à une réglementation nationale qui subordonne la délivrance des autorisations pour l'introduction dans les eaux de surface de bois traité au moyen d'huile de créosote au respect de conditions telles que l'utilisation de cette substance soit rendue impossible ou tout à fait exceptionnelle. S'il y a éventuellement incompatibilité entre les deux réglementations, la réglementation nationale doit prévaloir dans la mesure où elle vise à protéger une exigence impérative telle que la protection de l'environnement, pour autant évidemment qu'elle ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité.
Conclusions
44 Eu égard aux considérations émises ci-dessus, nous proposons à la Cour de répondre comme suit aux questions posées par le Nederlandse Raad van State:
«1) Ne relève pas de la notion de `rejet' visée à l'article 1er, paragraphe 1, sous d), de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, la notion d'`[autres] sources significatives de ces substances (y compris les sources multiples et diffuses)' visée à l'article 5 de la directive 86/280/CEE du Conseil, du 12 juin 1986, concernant les valeurs limites et les objectifs de qualité pour les rejets de certaines substances dangereuses relevant de la liste I de l'annexe de la directive 74/464.
2) L'expression `[autres] sources significatives (y compris les sources multiples et diffuses)' visée à l'article 5 de la directive 86/280 ne peut pas être interprétée en ce sens qu'elle inclut la libération de particules d'huile de créosote contenue dans du bois immergé dans des eaux de surface.
3) La notion de `rejet' visée à l'article 1er, paragraphe 2, sous d), de la directive 76/464 doit être interprétée en ce sens qu'elle comprend l'immersion dans les eaux de surface de bois traité au moyen d'huile de créosote, et ce parce que, au contact avec l'eau, cette substance se libère sous forme de particules qui polluent les eaux de surface.
4) Un État membre peut adopter dans son ordre juridique national une notion différente et plus large de `rejet' par rapport à celle figurant dans la directive, à condition que cette notion plus sévère réponde à des exigences impératives, ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité.
5) La directive 76/464 permet aux États membres de subordonner la délivrance des autorisations au respect de conditions supplémentaires, non prévues par la directive, telles que l'obligation de rechercher ou de choisir des solutions alternatives moins polluantes, à condition que cette réglementation plus sévère réponde à des exigences impératives, ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité. Moyennant le respect de ces limites toujours, les États membres ont la latitude de prévoir aussi, en particulier pour les substances de la liste I, des conditions à ce point rigoureuses qu'elles excluent de façon généralisée la délivrance des autorisations de rejet ou qu'elles la rendent tout à fait exceptionnelle.
6) La directive 76/769/CEE du Conseil, du 27 juillet 1976, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la limitation de la mise sur le marché et de l'emploi de certaines substances et préparations dangereuses, telle qu'elle a été modifiée par la directive 94/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 1994, portant quatorzième modification de la directive 76/769, ne fait pas obstacle à une réglementation nationale qui subordonne la délivrance de l'autorisation au respect de conditions telles que l'emploi de ces substances soit rendu impossible ou tout à fait exceptionnel. En cas d'incompatibilité entre les deux réglementations, la réglementation nationale doit prévaloir dans la mesure où elle vise à protéger une exigence impérative, telle que la protection de l'environnement, et pour autant évidemment qu'elle ne soit pas discriminatoire et respecte le principe de proportionnalité.»
(1) - JO L 129, p. 23.
(2) - JO L 181, p. 16.
(3) - JO L 262, p. 201.
(4) - Voir les articles 3 et 5 de la directive.
(5) - Les valeurs limites et les objectifs de qualité ont été fixés par le Conseil pour certaines substances visées à la liste I, telles que le cadmium, par la directive 83/513/CEE, du 26 septembre 1983 (JO L 291, p. 1), le mercure, par la directive 84/156/CEE, du 17 mars 1984 (JO L 74, p. 49), et l'hexachlorocyclohexane, par la directive 84/491/CEE, du 9 octobre 1984 (JO L 274, p. 11).
(6) - Il s'agit du tétrachlorure de carbone, du DDT et du pentachlorophénol. L'annexe II de la directive 86/280 a ensuite a été étendue à d'autres substances, telles que l'aldrine, la dildrine, l'endrine, l'isodrine, le chloroforme, l'hexachlorobenzène, l'hexachlorobutadiène, le dichloroéthane, le trichloroéthylène, le perchloroéthylène, le trichlorobenzène.
(7) - Le dixième considérant de la directive précise: «considérant que, pour certaines sources significatives de pollution par ces substances autres que les sources de rejets soumises au régime des valeurs limites communautaires ou de normes d'émissions nationales, il apparaît nécessaire d'établir des programmes spécifiques pour l'élimination de la pollution; que les pouvoirs d'action nécessaires à cet effet ne sont pas prévus par la directive 76/464/CEE; que les pouvoirs d'action spécifiques à cet effet n'ayant pas été prévus par le traité, il convient de recourir à son article 235».
(8) - Directive du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994, portant quatorzième modification de la directive 79/769 (JO L 365, p. 1).
(9) - Dans un arrêt du 20 avril 1994, le Nederlandse Raad van State a appliqué cette interprétation à un cas de poteaux traités au créosote et installés dans les eaux de surface. Il a précisé dans cet arrêt que la notion de rejet visée à l'article 1er, paragraphe 2, point d), de la directive devait être interprétée de façon extensive et que, dès lors, l'installation de poteaux traités à la créosote relevait aussi de cette notion s'il en résultait une pollution des eaux de surface.
(10) - Ces substances ne comprennent pas les HAP et, partant, l'huile de créosote. S'agissant des substances figurant à l'annexe II de la directive 86/820, voir la note 6.
(11) - A l'audience, le représentant du Hoogheemraadschap Rijnland a rappelé que: «il a été établi à la suite d'enquêtes que 15 km de soutien des berges au moyen de bois imprégné de créosote suffisent pour dépasser les limites fixées par les normes sur la pollution».
(12) - L'article 2 de la directive reconnaît lui aussi cette caractéristique, en ce qu'il précise que «les dispositions ne constituent qu'un premier pas vers cet objectif» et, plus précisément, celui de l'élimination de la réduction de la pollution des eaux.
(13) - L'Acte unique européen, entré en vigueur le 1er juillet 1987, a inséré dans le traité diverses dispositions qui concernent directement la protection de l'environnement (voir les articles 130 R, 130 S et 130 T) et qui régissent les compétences législatives de la Communauté en la matière. Avec le traité de Maastricht, entré en vigueur le 1er novembre 1993, la protection de l'environnement a été élevée au rang de principe fondamental de la Communauté européenne (article 2). Avec le nouvel article 3 K, qui dispose que l'action de la Communauté implique «une politique dans le domaine de l'environnement», la politique de l'environnement a été insérée à part entière parmi les objectifs du traité.
(14) - Voir aussi l'arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Rec. p. I-4301, point 43).
(15) - Voir les arrêts du 20 septembre 1988, Commission/Danemark (302/86, Rec. p. 4607); du 25 juin 1998, Dusseldorp e.a. (C-203/96, Rec. p. I-4075, points 49 et 50); du 9 juillet 1992, Commission/Belgique (C-2/90, Rec. p. I-4431, point 34), et du 7 février 1985, ADBHU (240/83, Rec. p. 531).
(16) - Dans l'arrêt Commission/Danemark, précité à la note 15, la Cour a affirmé, rappelant l'arrêt ADBHU, que «la protection de l'environnement a déjà été considérée par la Cour ... `comme un des objectifs essentiels de la Communauté' pouvant justifier, en tant que tel, certaines limitations au principe de la libre circulation des marchandises» (point 8, voir aussi le point 9). Cette orientation a été confirmée récemment au point 64 de l'arrêt Safety Hi-Tech, précité à la note 14, dans lequel la Cour a rappelé que «la protection de l'environnement constitue une exigence impérative pouvant limiter l'application de l'article 30 du traité» (point 64). Dans l'arrêt Commission/Belgique, précité à la note 15, la Cour a cependant précisé que «les exigences impératives n'entrent en ligne de compte que s'agissant de mesures indistinctement applicables aux produits nationaux et importés» (point 34).
(17) - Rappelons en effet que, au sens de la liste II de l'annexe de la directive, elle comprend notamment les substances qui font partie des familles et groupes de substances énumérées sur la liste I et pour lesquelles les valeurs limites visées à l'article 6 de la directive ne sont pas déterminées.
(18) - Pour autant que ces conditions n'aient pas pour effet de contourner les dispositions de la directive ou d'aggraver la pollution des eaux (articles 8 et 9 de la directive).
(19) - Voir le premier considérant de la directive 76/769 et le deuxième considérant de la directive 94/60, précitée. La directive 76/769 reconnaît aussi que la protection de l'environnement est un objectif devant être poursuivi.
(20) - L'article 1er de la directive 76/769 est libellé comme suit: «sans préjudice de l'application d'autres dispositions communautaires en la matière...».