62022CJ0123_RES
Vec C‑123/22
Európska komisia
proti
Maďarsku
Rozsudok Súdneho dvora (štvrtá komora) z 13. júna 2024
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Smernice 2008/115/ES, 2013/32/EÚ a 2013/33/EÚ – Konanie o poskytnutí medzinárodnej ochrany – Účinný prístup – Konanie na hraniciach – Procesné záruky – Vrátenie neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín – Opravné prostriedky podané proti správnym rozhodnutiam, ktorými sa zamieta žiadosť o medzinárodnú ochranu – Právo zostať na území – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nevykonanie – Článok 260 ods. 2 ZFEÚ – Peňažné sankcie – Primeraná a odrádzajúca povaha – Paušálna pokuta – Penále“
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Lehota na vykonanie – Referenčný dátum na posúdenie existencie nesplnenia povinnosti – Dátum uplynutia lehoty stanovenej vo výzve
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri bod 56)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Účinky – Povinnosti členského štátu. ktorý si nesplnil svoju povinnosť – Úplné vykonanie rozsudku – Povinnosti orgánov podieľajúcich sa na výkone zákonodarnej právomoci – Zmena vnútroštátnych právnych predpisov s cieľom zosúladiť ich s požiadavkami práva Únie
(Článok 260 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri bod 57)
Členské štáty – Povinnosti – Nesplnenie povinnosti – Odôvodnenie založené na vnútroštátnom poriadku – Odôvodnenie založené na praktických, administratívnych alebo finančných ťažkostiach – Neprípustnosť
(Článok 4 ods. 3 ZEÚ; článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 74, 121, 122)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Účinky – Povinnosti členského štátu. ktorý si nesplnil svoju povinnosť – Úplné vykonanie rozsudku – Povinnosť zmeniť vnútroštátne právne predpisy s cieľom zosúladiť ich s požiadavkami práva Únie – Jednoduchá zmena administratívnej praxe – Nesplnenie povinnosti
(Článok 260 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri body 80, 81)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Účel – Prevencia opakovania analogických porušení
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 96, 97)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Uloženie paušálnej pokuty – Voľná úvaha Súdneho dvora – Kritériá posúdenia – Účinná prevencia budúceho opakovania analogických porušení
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 98 – 101)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Paušálna pokuta – Určenie výšky – Kritériá – Závažnosť porušenia – Pretrvávajúce nevykonanie rozsudku Súdneho dvora – Základná povaha ustanovení, ktoré sú predmetom konštatovaného nesplnenia povinnosti – Systematické a úmyselné vyhýbanie sa uplatňovaniu spoločnej politiky ako celku – Nesplnenie povinnosti vyplývajúce zo všeobecnej a pretrvávajúcej praxe porušujúcej zásadu solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi – Opakujúca sa povaha porušujúceho správania dotknutého členského štátu
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 102, 104 – 118, 120)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Paušálna pokuta – Určenie výšky – Kritériá – Dĺžka trvania porušenia – Posúdenie ku dňu preskúmania skutkového stavu Súdnym dvorom
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 126, 127)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Lehota na vykonanie – Výkon, ktorý sa má začať bezprostredne a skončiť čo najskôr
(Článok 260 ods. 1 ZFEÚ)
(pozri bod 130)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Paušálna pokuta – Určenie výšky – Kritériá – Platobná schopnosť – Hrubý domáci produkt príslušného členského štátu – Dátum posúdenia
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri bod 131)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Penále – Paušálna pokuta – Kumulácia dvoch sankcií – Prípustnosť
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri bod 134)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Penále – Uloženie platobnej povinnosti – Podmienka – Trvanie nesplnenia povinnosti až do preskúmania skutkového stavu Súdnym dvorom
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri bod 135)
Žaloba o nesplnenie povinnosti – Rozsudok Súdneho dvora o určení nesplnenia povinnosti – Nesplnenie povinnosti vykonať rozsudok – Peňažné sankcie – Penále – Určenie formy a výšky – Voľná úvaha Súdneho dvora – Kritériá
(Článok 260 ods. 2 ZFEÚ)
(pozri body 138 – 141)
Zhrnutie
Súdny dvor uložil Maďarsku povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu vo výške 200000000 eur a penále v celkovej výške 1000000 eur denne za to, že tento členský štát nevykonal rozsudok Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (
1
).
Týmto rozsudkom, ktorý bol vyhlásený 17. decembra 2020, Súdny dvor rozhodol, že Maďarsko si nesplnilo povinnosti, ktoré mu vyplývajú zo smernice o konaniach (
2
), smernice o prijímaní (
3
) a smernice o návrate (
4
). Konkrétnejšie si Maďarsko nesplnilo svoje povinnosti týkajúce sa po prvé prístupu ku konaniu o medzinárodnej ochrane, po druhé zaistenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu v tranzitných priestoroch Röszke a Tompa, po tretie odsunu neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, ako aj po štvrté práva žiadateľov o medzinárodnú ochranu zostať na maďarskom území dovtedy, kým neuplynie lehota na uplatnenie ich práva na účinný opravný prostriedok, a ak sa toto právo uplatnilo v stanovenej lehote, kým sa o tomto opravnom prostriedku nerozhodne.
Dňa 9. júna 2021 Európska komisia zaslala Maďarsku v rámci postupu stanoveného v článku 260 ods. 2 ZFEÚ (
5
) výzvu, v ktorej konštatovala, že Maďarsko neprijalo opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020. Komisia vyzvala tento členský štát, aby predložil svoje vyjadrenie v lehote dvoch mesiacov.
Keďže Komisia nebola spokojná s odpoveďami Maďarska, podala na Súdny dvor žalobu o nesplnenie povinnosti na základe článku 260 ods. 2 ZFEÚ, ktorou sa domáhala, aby sa určilo, že tento členský štát napriek zatvoreniu tranzitných priestorov Röszke a Tompa nevyhovel tomuto rozsudku, a aby mu bola uložená povinnosť zaplatiť paušálnu pokutu a denné penále až do úplného vykonania uvedeného rozsudku.
Súdny dvor žalobe Komisie vyhovel.
Posúdenie Súdnym dvorom
Súdny dvor vo svojom dnešnom rozsudku konštatoval, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej vo výzve, teda 9. augusta 2021, Maďarsko neprijalo opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020. Tieto opatrenia totiž musia byť nevyhnutne zlučiteľné s ustanoveniami práva Únie, ktorých porušenie bolo stanovené v tomto rozsudku, a musia umožňovať správne uplatnenie týchto ustanovení. Ku dňu uplynutia lehoty stanovenej vo výzve však okrem zatvorenia tranzitných priestorov Röszke a Tompa nebola vnútroštátna právna úprava, ktorá bola predmetom rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020, zmenená tak, aby bola v súlade s týmito požiadavkami. Konkrétne zmenu vnútroštátnej právnej úpravy, ktorá bola predmetom rozsudku Komisia/Maďarsko (Vyhlásenie o úmysle pred podaním žiadosti o azyl) (
6
), nemožno považovať za opatrenie potrebné na vykonanie rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020, keďže táto zmena nie je zlučiteľná s povinnosťami vyplývajúcimi z článku 6 smernice 2013/32, ktorých porušenie bolo konštatované v tomto poslednom uvedenom rozsudku.
Nevykonanie tohto rozsudku Maďarskom sa okrem toho mimoriadne závažným spôsobom dotýka tak verejného záujmu, ako aj niektorých súkromných záujmov, najmä záujmov štátnych príslušníkov tretích krajín a osôb bez štátnej príslušnosti, ktorí chcú požiadať o medzinárodnú ochranu.
V prvom rade totiž treba zdôrazniť význam ustanovení, ktoré sú predmetom konštatovaného nesplnenia povinnosti. V tejto súvislosti po prvé porušenie základného ustanovenia, ktorým je článok 6 smernice o konaniach, systematicky bráni akémukoľvek prístupu ku konaniu o medzinárodnej ochrane, čo v prípade Maďarska znemožňuje uplatnenie celej spoločnej azylovej politiky. Skutočnosť, že členský štát sa systematicky a úmyselne vyhýba uplatňovaniu spoločnej politiky ako celku, predstavuje bezprecedentné a mimoriadne závažné porušenie práva Únie, ktoré predstavuje významnú hrozbu pre jednotu tohto práva a pre zásadu rovnosti členských štátov pripomenutú v článku 4 ods. 2 ZEÚ. Po druhé dodržiavanie článku 46 ods. 5 smernice o konaniach je, pokiaľ ide o žiadateľov o medzinárodnú ochranu, nevyhnutné na zabezpečenie účinnosti zásady účinnej súdnej ochrany práv, ktoré osobám podliehajúcim súdnej právomoci vyplývajú z práva Únie, ktorá predstavuje všeobecnú zásadu práva Únie vyplývajúcu z ústavných tradícií spoločných členským štátom. Po tretie základné záruky stanovené v článkoch 5, 6, 12 a 13 smernice o návrate predstavujú podstatu požiadaviek uplatniteľných na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín, čo je prvoradý prvok spoločnej prisťahovaleckej politiky.
Správanie Maďarska má ďalej za následok prenesenie zodpovednosti, ktorá mu prináleží, a to aj z finančného hľadiska, na ostatné členské štáty, zabezpečiť prijatie žiadateľov o medzinárodnú ochranu v Únii, vybavovať žiadosti v súlade s postupmi na priznanie a odňatie tejto ochrany, ako aj zaručiť podmienky návratu neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade s právom Únie. Takéto správanie mimoriadne závažne porušuje zásadu solidarity a spravodlivého rozdelenia zodpovednosti medzi členskými štátmi v oblasti azylu. V tejto súvislosti Súdny dvor pripomenul, že zásada solidarity predstavuje jednu zo základných zásad práva Únie a je súčasťou hodnôt spoločných pre členské štáty, na ktorých je Únia založená podľa článku 2 ZEÚ. Skutočnosť, že členský štát jednostranne narušuje rovnováhu medzi výhodami a bremenami vyplývajúcimi z jeho členstva v Únii, spochybňuje dodržiavanie zásady rovnosti členských štátov pred právom Únie. Toto nesplnenie povinností solidarity, ktoré členské štáty prijali na základe ich pristúpenia k Únii, sa dotýka dokonca podstatných základov právneho poriadku Únie.
Okrem toho opakovanie protiprávneho správania sa Maďarska, v ktorého dôsledku boli vydané viaceré ďalšie rozsudky Súdneho dvora v oblasti medzinárodnej ochrany (
7
), predstavuje priťažujúcu okolnosť. Správanie Maďarska po vydaní rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020 preukazuje, že tento členský štát nekonal v súlade so svojou povinnosťou lojálnej spolupráce, aby ukončil nesplnenie povinnosti konštatované Súdnym dvorom, čo predstavuje ďalšiu priťažujúcu okolnosť.
Za týchto okolností, najmä vzhľadom na mimoriadnu závažnosť predmetných porušení a nedostatok lojálnej spolupráce zo strany Maďarska s cieľom tieto porušenia ukončiť, dĺžku trvania nesplnenia povinnosti a platobnú schopnosť tohto členského štátu, Súdny dvor uložil uvedenému členskému štátu povinnosť zaplatiť Komisii paušálnu pokutu vo výške 200000000 eur a penále v celkovej výške 1000000 eur denne od dnešného dňa až do dňa vykonania rozsudku Komisia/Maďarsko z roku 2020.
(
1
)	Rozsudok zo 17. decembra 2020, Komisia/Maďarsko (Prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑808/18, EU:C:2020:1029, ďalej len „rozsudok Komisia/Maďarsko z roku 2020“).
(
2
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/32/EÚ z 26. júna 2013 o spoločných konaniach o poskytovaní a odnímaní medzinárodnej ochrany (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 60) (ďalej len „smernica o konaniach“). Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinností vyplývajúcich z článku 6, článku 24 ods. 3, článku 43 a článku 46 ods. 5 tejto smernice.
(
3
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2013/33/EÚ z 26. júna 2013, ktorou sa stanovujú normy pre prijímanie žiadateľov o medzinárodnú ochranu (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 96) (ďalej len „smernica o prijímaní“). Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinností vyplývajúcich z článkov 8, 9 a 11 tejto smernice.
(
4
)	Smernica Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území (Ú. v. EÚ L 348, 2008, s. 98) (ďalej len „smernica o návrate“). Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinností vyplývajúcich Maďarsku z článku 5, článku 6 ods. 1, článku 12 ods. 1 a článku 13 ods. 1 tejto smernice.
(
5
)	Podľa článku 260 ods. 1 a 2 ZFEÚ je členský štát, v prípade ktorého Súdny dvor zistil, že si nesplnil povinnosť, ktorá vyplýva zo Zmlúv, povinný urobiť potrebné opatrenia, aby vyhovel rozsudku Súdneho dvora, pričom Komisia sa môže obrátiť na Súdny dvor, ak usúdi, že po tom, čo tomuto členskému štátu umožnila vyjadriť sa, stále takéto opatrenia neprijal. Ak Súdny dvor Európskej únie zistí, že členský štát nevyhovel rozsudku, môže mu uložiť paušálnu pokutu alebo penále.
(
6
)	Rozsudok z 22. júna 2023, Komisia/Maďarsko (Vyhlásenie o úmysle pred podaním žiadosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504).
(
7
)	Rozsudky z 2. apríla 2020, Komisia/Poľsko, Maďarsko a Česká republika (Dočasný mechanizmus premiestnenia žiadateľov o medzinárodnú ochranu) (C‑715/17, C‑718/17 a C‑719/17, EU:C:2020:257); zo 16. novembra 2021, Komisia/Maďarsko (Kvalifikácia pomoci žiadateľom o azyl) (C‑821/19, EU:C:2021:930), ako aj z 22. júna 2023, Komisia/Maďarsko (Vyhlásenie o úmysle pred podaním žiadosti o azyl) (C‑823/21, EU:C:2023:504).