62001CC0087_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har iværksat den foreliggende appel med henblik på prøvelse af en dom, som De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans afsagde den 14. december 2000 (2) . I denne dom annullerede Retten en af Kommissionen truffet beslutning, hvorved denne havde modregnet en fordring over for et privat organ.
2. Retten fandt, at Kommissionen ikke kan modregne en fordring uden at have undersøgt, om modregningen kan bringe gennemførelsen af fællesskabsfinansierede aktioner i fare. Kommissionen har anfægtet lovligheden af denne betingelse.
3. Sagen har oprindelse i en tvist mellem Kommissionen og Conseil des communes et régions d’Europe (3) .
I – Baggrunden for tvisten
4. CCRE er en efter fransk ret stiftet sammenslutning af nationale sammenslutninger af lokale og regionale myndigheder i Europa.
5. Den 11. februar 1994 og den 25. april 1995 indgik CCRE tre kontrakter om teknisk bistand med Kommissionen (4) . Kontrakterne er ifølge deres artikel 8 omfattet af belgisk ret. Endvidere indeholder kontrakternes artikel 9 en værnetingsklausul, der giver de civile retter i Bruxelles (Belgien) kompetence i tilfælde af en tvist mellem parterne.
6. I januar 1997 gennemførte Kommissionen en kontrol af CCRE’s regnskaber i forbindelse med gennemførelsen af MED-URBS-kontrakterne. Kommissionen fandt, at CCRE skyldte den 195 991 EUR i henhold til kontrakterne og udstedte den 30. januar 1997 en debetnota på dette beløb. Ved skrivelse af 7. februar 1997 anmodede Kommissionen CCRE om at betale beløbet.
7. CCRE rejste i flere skrivelser indvending mod Kommissionens opfattelse og nægtede at betale det krævede beløb.
8. Den 3. december 1998 fremsatte Kommissionen påkrav over for CCRE om betaling af beløbet. Den anførte endvidere, at beløbet kunne inddrives »ved modregning i de beløb [der skal betales til CCRE] som EF-bidrag, eller ved ethvert andet retsmiddel, såvel med hensyn til hovedstolen som renterne« (5) .
9. I sit svar på denne skrivelse bestred CCRE kategorisk, at Kommissionens fordring var sikker, og protesterede mod modregningen.
10. I skrivelse af 15. februar 1999 (6) anførte Kommissionen, at fordringen efter dens opfattelse var sikker, klar og forfalden, hvorfor den kunne modregnes. Den meddelte derfor CCRE, at den havde besluttet at »inddrive beløbet på 195 991,00 EUR ved modregning i de beløb [...] der skal betales i EF-bidrag« i forbindelse med visse fællesskabsaktioner (7) . Kommissionen tilføjede: »Betalingerne [...] anses for at være modtaget af CCRE med de forpligtelser, som følger deraf, hvad enten betalingerne udgør et forskud, et aconto-beløb eller endelig betaling«.
11. Den 20. april 1999 anlagde CCRE sag ved Tribunal de première instance de Bruxelles i overensstemmelse med MED-URBS-kontrakternes værnetingsklausul. Formålet med dette søgsmål var at bestride rigtigheden af Kommissionens fordring og at påvise, at de i belgisk ret fastsatte betingelser for at bringe kontraktlige forpligtelser til ophør ved modregning ikke var opfyldt.
II – Retsforhandlinger ved Retten
12. Ved stævning af 28. april 1999 indbragte CCRE ligeledes sagen for De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans. Formålet med CCRE’s søgsmål var at opnå, at den anfægtede beslutning blev annulleret i den udstrækning, det bestemmes, at det beløb på 195 991 EUR, som Kommissionen hævder at have til gode i henhold til MED-URBS-kontrakterne, modregnes i de beløb, Kommissionen skal betale i henhold til følgende programmer og dokumenter (8) :
– 39 447,39 EUR: »regionale seminarer i de zoner, der omfattes af mål 2«
– 50 000,00 EUR: »støtteprogram 1998«
– 82 800,00 EUR: »erklæring B4-3040/98/208/jnb/d3«
– 23 743,61 EUR: »aftale SOC 98 101185 05D05«.
13. Til støtte for søgsmålet påberåbte CCRE sig fire annullationsanbringender: 1) mangel på hjemmel for den anfægtede beslutning, 2) tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, 3) tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og 4) tilsidesættelse af begrundelsespligten i EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF).
III – Den anfægtede dom
14. Ved sit første anbringende gjorde CCRE gældende, at den anfægtede beslutning ikke havde nogen hjemmel. CCRE hævdede navnlig, at det ikke er et almindeligt princip i fællesskabsretten, at fordringer kan modregnes (9), og at betingelserne for modregning (nemlig at fordringen er sikker, likvid og forfalden) under alle omstændigheder ikke var opfyldt i det foreliggende tilfælde (10) .
15. Retten gav CCRE medhold i dette første anbringende af følgende grunde:
»54 Det bemærkes dels, at nærværende sag drejer sig om annullation af Kommissionens beslutning i dens skrivelse af 15. februar 1999 om at foretage tvungen modregning over for [CCRE] i parternes gensidige fordringer, og dels, at parterne har givet Bruxelles’ civile retter kompetence til at påkende tvister, der opstår med hensyn til MED-URBS-kontrakterne. Retten skal således kun tage stilling til lovligheden af den nævnte beslutning med hensyn til dens virkninger for den manglende faktiske betaling af de omtvistede beløb til [CCRE].
55 Det bemærkes dernæst, at fællesskabsretten på sit nuværende udviklingstrin ikke indeholder udtrykkelige regler om Kommissionens ret som institution, der er ansvarlig for at gennemføre Fællesskabets budget i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 205 (nu artikel 274 EF), til at foretage tvungen modregning over for enheder, der har fordringer på fællesskabsmidler, men som ligeledes er debitorer for beløb, der har fællesskabsoprindelse.
56 Modregning med hensyn til fællesskabsmidler er imidlertid et retligt instrument, hvis anvendelse Domstolen har anset for at være i overensstemmelse med fællesskabsretten i [dommene] i sagerne DEKA mod Kommissionen [dom af 1.3.1983, DEKA mod EØF, sag 250/78, Sml. s. 421, herefter »dommen i sagen DEKA mod EØF«], Continental Irish Meat [dom af 15.10.1985, sag 125/84, Sml. s. 3441] og Jensen [dom af 19.5.1998, sag C-132/95, Jensen og Korn- og Foderstofkompagniet A/S, Sml. I, s. 2975, herefter »Jensen-dommen«].
57 Domstolens nævnte retspraksis indeholder imidlertid ikke alle de elementer, der er nødvendige for at afgøre nærværende sag.
58 I øvrigt bemærkes, at det ville være at foretrække, at de problemer, som opstår ved modregning, løses ved almindelige bestemmelser fastsat af lovgiver og ikke ved individuelle afgørelser truffet af Fællesskabets retsinstanser i sager, som indbringes for dem.
59 I mangel af udtrykkelige bestemmelser på området må der ved afgørelsen af, om den anfægtede beslutning har hjemmel, henvises til de gældende fællesskabsbestemmelser om Kommissionens virksomhed og til den nævnte retspraksis. I denne sammenhæng er det navnlig princippet om fællesskabsrettens virkning, som denne retspraksis henviser til (Jensen-dommen, præmis 54 og 67), og princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, der må tages i betragtning.
60 Princippet om fællesskabsrettens virkning indebærer, at Fællesskabets midler skal stilles til rådighed og anvendes i overensstemmelse med deres bestemmelse.
61 Følgelig var Kommissionen i dette tilfælde, før den foretog modregning, forpligtet til at undersøge, om det på trods af denne modregning fortsat var sikkert, at de pågældende midler blev brugt til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der havde berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, blev udført.
62 I denne forbindelse bemærkes, at modregning er en måde, hvorpå to gensidige forpligtelser kan bringes til ophør. I nærværende sag har modregningen ifølge Kommissionen bragt den fordring til ophør, som den hævder at have på CCRE vedrørende MED-URBS-kontrakterne, samt, i hvert fald delvis, CCRE’s fordring over for Kommissionen på de EF-bidrag, der skulle udbetales til CCRE som led i de omtvistede aktioner. Det bemærkes endvidere, at Kommissionen i skrivelsen af 15. februar 1999 præciserede, at de betalinger, der skete ved hjælp af modregningen, skulle anses for »at være modtaget af CCRE med de forpligtelser, som følger deraf«. Kommissionen har herved givet udtryk for sit krav om, at [CCRE] skal opfylde sin forpligtelse til at gennemføre de omtvistede aktioner.
63 Imidlertid bemærkes, at når der ikke er foretaget faktisk udbetaling af de beløb, der var bestemt til opfyldelse af den sidstnævnte forpligtelse, er det klart, at disse beløb ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med deres bestemmelse, og at der således var risiko for, at de omtvistede aktioner ikke blev gennemført, hvilket er i strid med hensynet til fællesskabsrettens virkning, nærmere bestemt den tilsigtede virkning af beslutningerne om tildeling af de omtvistede beløb.
64 Kommissionens synspunkt forudsatte, at CCRE stadig havde de beløb til rådighed, som var tildelt i henhold til MED-URBS-kontrakterne, og som Kommissionen gjorde krav på, og at CCRE, når modregningen var foretaget, ville kunne anvende disse midler til at gennemføre de omtvistede aktioner.
65 Hvis CCRE imidlertid ikke længere havde de nævnte midler til rådighed, kunne det naturligvis ikke længere finansiere gennemførelsen af de omtvistede aktioner.
66 Den omtvistede beslutning har således bevirket, at problemet med inddrivelsen af Kommissionens angivelige fordring som led i opfyldelsen af MED-URBS-kontrakterne er blevet overført på gennemførelsen af de omtvistede aktioner, som svarer til en fællesskabsinteresse, der nu er truet som følge af modregningen.
67 De omtvistede beløb var imidlertid ikke bestemt til at betale CCRE’s gæld, men til at gennemføre de aktioner, som de var afsat til. Det må i denne forbindelse fremhæves, at i denne sag, i modsætning til den sag, der gav anledning til Jensen-dommen (præmis 38 og 59), hvor den pågældende forordning havde til formål at sikre landmænd en vis indtægt, kunne de omtvistede beløb kun anvendes til gennemførelse af de aktioner, som disse beløb var bestemt for.
68 Det må i denne forbindelse antages, at Kommissionen, på trods af de erklæringer, som dens repræsentant har fremsat under retsmødet, ikke har været i stand til at bevise, at den, før den foretog modregningen, i det mindste havde undersøgt, hvilken risiko den manglende faktiske udbetaling af de omtvistede beløb til [CCRE] indebar for gennemførelsen af de tilsvarende aktioner.
69 Med hensyn til princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, som Kommissionen ifølge traktatens artikel 205 skal gennemføre Fællesskabets budget i overensstemmelse med, bekræfter dets anvendelse på det foreliggende tilfælde dette resultat.
70 Hvad nemlig angår inddrivelsen af den gæld, som [CCRE] havde til Kommissionen, bemærkes, at da CCRE ikke er insolvent, havde denne institution kunnet kræve betaling deraf ved den kompetente belgiske domstol.
71 Desuden bemærkes, at såfremt Kommissionen nærede tvivl med hensyn til CCRE’s forvaltning af fællesskabsmidlerne, kunne den, for at sikre, at de omtvistede beløb blev anvendt korrekt, have overvejet som præventiv foranstaltning at suspendere udbetalingen af disse beløb til denne sammenslutning, således som den har gjort med andre midler, som ligeledes skulle betales til denne.
72 På denne måde kunne Kommissionen dels have opnået inddrivelse af gælden vedrørende MED-URBS-kontrakterne, og dels have sikret sig, at de omtvistede beløb, såfremt de blev udbetalt til CCRE, faktisk blev anvendt til gennemførelse af de omtvistede aktioner.
73 Endelig bemærkes, at princippet om en forsvarlig økonomisk forvaltning ikke må reduceres til en rent regnskabsmæssig definition, hvorefter det væsentlige er den blotte mulighed for at anse en gæld for formelt at være betalt. Efter en korrekt fortolkning af dette princip skal der tværtimod tillige tages hensyn til de praktiske følger af økonomiske forvaltningshandlinger, der bl.a. hviler på princippet om fællesskabsrettens virkning.
74 Det følger af det foregående, at Kommissionen ikke var berettiget til at træffe den anfægtede beslutning uden først at sikre sig, at den ikke medførte en risiko med hensyn til de pågældende midlers anvendelse til de formål, som de var bestemt til, og med hensyn til gennemførelsen af de omtvistede aktioner, når den kunne have handlet anderledes uden herved at berøre inddrivelsen af [CCRE’s] angivelige gæld til Kommissionen og den rette anvendelse af de omtvistede beløb.«
16. Retten annullerede følgelig den anfægtede beslutning uden at behandle CCRE’s øvrige anbringender.
IV – Appellen
17. Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 21. februar 2001 har Kommissionen iværksat den foreliggende appel. Den har nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer den anfægtede dom og tilpligter CCRE at betale sagens omkostninger i begge instanser.
18. Til støtte for sine påstande har Kommissionen påberåbt sig tre anbringender:
– tilsidesættelse af det almindelige princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes
– tilsidesættelse af princippet om fællesskabsrettens virkning
– tilsidesættelse af princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning og princippet om god retspleje.
19. Inden jeg undersøger ovennævnte anbringender (afsnit C), behandler jeg parternes argumenter om, hvilke retsforskrifter der finder anvendelse på tvisten (afsnit A). Det må også fastslås, i henhold til hvilke regler i fællesskabsretten Domstolen skal prøve appellen (afsnit B).
A – De retsforskrifter, der finder anvendelse på tvisten
20. I det foreliggende tilfælde vedrører den omtvistede modregning fordringer, som er omfattet af to forskellige retssystemer. Kommissionens fordring (11) har oprindelse i MED-URBS-kontrakterne, som er undergivet belgisk ret. Derimod følger CCRE’s fordring af fire af Kommissionen trufne beslutninger, hvorved CCRE tildeles fællesskabsstøtte til gennemførelsen af en række aktioner på det socialpolitiske område og på den økonomiske og sociale samhørigheds område (12) . Selv om der kun er få oplysninger i sagens akter herom, er det ubestridt, at betingelserne for støtten er omfattet af fællesskabsretten (13) .
21. Parterne har taget hensyn til denne omstændighed ved deres stillingtagen til, hvilke retsforskrifter de mener finder anvendelse på tvisten (14) . De har fremført forskellige argumenter med hensyn til, om gyldigheden af den anfægtede beslutning skal prøves i henhold til fællesskabsretten eller i henhold til belgisk ret.
22. CCRE har gjort gældende, at Domstolen bør anvende belgisk ret og fællesskabsretten samtidig. CCRE mener, at modregning er en måde, hvorpå to gensidige
forpligtelser kan bringes til ophør. Hvis den ene forpligtelse er undergivet national ret og den anden fællesskabsretten, indebærer dette, at modregningen skal opfylde de betingelser, der foreskrives i begge de berørte retssystemer. I det foreliggende tilfælde kan den omtvistede modregning derfor kun foretages, hvis anvendelsesbetingelserne i både belgisk ret og fællesskabsretten er opfyldt.
23. Kommissionens standpunkt er mere tvetydigt. Den har anført, at modregningsmekanismen findes i såvel fællesskabsretten som belgisk ret, og at den er undergivet de samme anvendelsesbetingelser i de to retssystemer. Derfor er der efter Kommissionens opfattelse intet til hinder for den omtvistede transaktion. Kommissionen har dog også oplyst, at den i den foreliggende sag anvendte de betingelser, der er foreskrevet i belgisk ret. Kommissionen synes således at dele den opfattelse, at den anfægtede doms lovlighed skal prøves i relation til både fællesskabsretten og belgisk ret.
24. Efter min mening er der ikke grundlag for disse forskellige argumenter.
25. Det skal erindres, at der ifølge EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) kan indbringes annullationssøgsmål til prøvelse af andre af institutionerne vedtagne retsakter end henstillinger og udtalelser. Ifølge fast retspraksis (15) finder begrebet anfægtelig retsakt anvendelse på enhver af institutionerne truffet foranstaltning, som er bestemt til at afføde bindende retsvirkninger, der kan påvirke sagsøgerens interesser. Derimod er den vedtagne retsakts form uden betydning for, om den kan være genstand for et annullationssøgsmål (16) .
26. I det foreliggende tilfælde udgør den anfægtede beslutning en anfægtelig retsakt i den betydning, der anvendes i ovennævnte retspraksis. Beslutningen kan nemlig ikke adskilles fra Kommissionens tidligere beslutninger, hvorved denne har indvilliget i at yde CCRE fællesskabsstøtte.
Ved den anfægtede beslutning vælger Kommissionen en bestemt måde at bringe sine forpligtelser til ophør på. Den konstaterer, at dens gæld i henhold til støttebeslutningerne ophører med at eksistere som følge af en modregning, og at den følgelig ikke skal foretage en faktisk, konkret udbetaling af de beløb, som den skylder CCRE. Derimod skal CCRE på korrekt måde opfylde de forpligtelser, som det medfører at modtage beløbene. Den anfægtede beslutning begrænser således CCRE’s mulighed for at råde frit over de beløb, der skal betales som EF-bidrag, men opretholder samtidig de forpligtelser, som det medfører at modtage dem. Under disse omstændigheder afføder den anfægtede beslutning bindende retsvirkninger, der kan påvirke CCRE’s interesser (17) . Den udgør derfor en retsakt, som kan være genstand for et annullationssøgsmål for Domstolen eller Retten (18) .
27. Det forekommer mig indlysende, at EF’s retsinstanser ikke kan anvende en medlemsstats nationale ret inden for rammerne af et annullationssøgsmål. Annullationsgrundene opregnes udtømmende i traktatens artikel 173 og henhører alle under fællesskabsretten. Det kan i øvrigt i samme forbindelse erindres, at det er en af grundpillerne i Domstolens praksis vedrørende grundrettigheder, at den ikke prøver gyldigheden af Fællesskabets retsakter i henhold til national ret.
28. Domstolen har siden dommene i sagerne Stork mod Den Høje Myndighed (19) og Sgarlata m.fl. mod Kommissionen (20) måttet forholde sig til argumenter om, at retsakter udstedt af institutionerne er ulovlige, hvis de tilsidesætter fundamentale rettigheder, der sikres i de nationale retssystemer. I sagen Internationale Handelsgesellschaft (21) forkastede Domstolen sådanne argumenter af følgende grunde:
»En vurdering af gyldigheden af fællesskabsinstitutionernes retsakter ud fra nationalretlige regler eller begreber ville skade fællesskabsrettens enhed og effektivitet;
disse retsakters gyldighed kan kun bedømmes efter fællesskabsretten;
dersom nemlig den af traktaten, dvs. af en autonom retskilde flydende ret, skulle vige for nationale retsregler, af hvad art disse end måtte være, ville den miste sin karakter af fællesskabsret, og det retlige grundlag for selve Fællesskabet ville blive bragt i fare;
derfor påvirkes en fællesskabsakts gyldighed eller virkning i en medlemsstat ikke af, at det gøres gældende, at den krænker de fundamentale rettigheder, som de er udformet i statens forfatning, eller grundsætningerne i en national forfatningsstruktur.
Det skal dog undersøges, om der ikke er sket en krænkelse af en tilsvarende fællesskabsretlig garanti;
overholdelsen af de fundamentale rettigheder indgår nemlig i de almindelige retsprincipper, hvis overholdelse Domstolen skal sikre.«
29. Dette ræsonnement er efter min opfattelse også anvendeligt på det foreliggende tilfælde. Hvis den anfægtede beslutnings gyldighed skulle bedømmes i relation til belgisk ret, ville det bringe fællesskabsrettens enhed og effektivitet i alvorlig fare. En sådan fremgangsmåde ville også undergrave borgernes lighed for loven, idet afgørelsen af, om Kommissionen kan modregne en fordring – og på hvilke betingelser – ville være forskellig, alt efter hvilken national ret den pågældende fordring var omfattet af.
30. På denne baggrund mener jeg, at spørgsmålet om den anfægtede beslutnings lovlighed udelukkende skal prøves i henhold til fællesskabsretten. Retten (inden for rammerne af annullationssøgsmålet) og Domstolen (inden for rammerne af den foreliggende appel) kan ikke anvende belgisk ret ved prøvelsen af, om den omtvistede modregning er lovlig (22) .
31. Denne konklusion indebærer imidlertid, at det skal fastslås, hvilke regler i fællesskabsretten Domstolen skal henholde sig til ved prøvelsen af appellen.
B – De fællesskabsbestemmelser, Domstolen skal henholde sig til ved prøvelsen af appellen
32. Indledningsvis bemærkes, at modregning er en måde, hvorpå forpligtelser kan bringes til ophør. Den bevirker, at de forpligtelser, to personer, der er hinandens debitorer, hver for sig har over for hinanden, ophører samtidig i et omfang svarende til den mindste fordring. Alt efter hvilket retssystem der er tale om, kan modregningen ske i henhold til lovgivningen (hvis den udelukkende foretages i medfør af lovbestemmelser), i henhold til en aftale (hvis den foretages i medfør af en frivillig aftale mellem parterne) eller i medfør af en retsafgørelse (hvis den er bestemt af en domstol).
33. Spørgsmålet om modregning er ikke udtrykkeligt reguleret i fællesskabsretten pﾥ dens nuværende udviklingstrin (23) . Den indeholder ikke udtrykkelige regler om Kommissionens ret som institution, der er ansvarlig for at gennemføre Fællesskabets budget, til at foretage tvungen modregning over for (fysiske eller juridiske) personer, der har fordringer på fællesskabsmidler, men som ligeledes er debitorer over for Fællesskabet (24) .
34. Derfor må det fastslås, om der findes et almindeligt princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes. Hvad dette angår har sagens parter fremsat divergerende argumenter.
35. Efter CCRE’s opfattelse er det ikke et almindeligt princip i fællesskabsretten, at fordringer kan modregnes (25) . CCRE har draget den konklusion af en undersøgelse af retspraksis – nærmere bestemt dommene i sagerne DEKA mod EØF, Continental Irish Meat, jf. ovenfor, og Jensen – at Domstolen aldrig har anerkendt, at der findes et sådant princip.
36. Kommissionen har fremført den modsatte opfattelse (26) . Den har gjort gældende, at modregningsmekanismen anerkendes i de fleste nationale retssystemer, og at disse undergiver den de samme anvendelsesbetingelser. Desuden mener Kommissionen, at Domstolen i dommene i sagerne DEKA mod EØF, Continental Irish Meat, jf. ovenfor, og Jensen udtrykkeligt fastslog, at modregning af fordringer er både mulig og hensigtsmæssig i Fællesskabets retsorden. Princippet herom er derfor en del af de almindelige retsprincipper, som finder anvendelse, selv om det ikke sker i henhold til en udtrykkelig bestemmelse.
37. Jeg mener for min part ikke, at det for nærværende kan udledes af retspraksis, at Domstolen udtrykkelig har anerkendt eksistensen af et almindeligt retsprincip om, at fordringer kan modregnes. Dommen i sagen DEKA mod EØF er faktisk den eneste dom, der drejer sig om, hvorvidt Kommissionen kan foretage modregning over for en privatperson. Spørgsmålet behandles ikke direkte i dommene i sagerne Continental Irish Meat, jf. ovenfor, og Jensen, om end disse indeholder indikationer, som er relevante for den foreliggende tvist (27) .
38. Baggrunden for sagen DEKA mod EØF var en tvist, der var opstået på grund af ophævelsen af en række produktionsrestitutioner for majsgritz. Domstolen havde den 4. oktober 1979 (28) tilpligtet Det Europæiske Økonomiske Fællesskab at erstatte den skade, selskabet DEKA (tidligere Contifex Getreideprodukte GmbH & Co. KG) havde lidt som følge af ophævelsen af produktionsrestitutionerne for majsgritz bestemt til bryggeriindustrien. Samtidig skulle DEKA til de tyske myndigheder tilbagebetale en række eksportrestitutioner, selskabet havde oppebåret uretmæssigt i henhold til Fællesskabets bestemmelser. De tyske myndigheder havde overdraget deres fordring til Kommissionen, således at denne kunne modregne den i DEKA’s erstatningskrav. DEKA modsatte sig denne modregning under anbringende af, at selskabet havde overdraget sin egen fordring til tredjemand i skikkelse af et andet selskab, og indbragte erstatningssøgsmål.
Domstolen udtalte, at »EF-rettens bestemmelser vedrørende produktions- eller eksportrestitutioner ikke blot kan give de erhvervsdrivende fordringer på de myndigheder, som administrerer ordningen, men også give myndighederne en fordring på tilbagebetaling af beløb, som de erhvervsdrivende har oppebåret med urette [...] Bestemmelserne kan altså give hjemmel for gensidige, endog konnekse fordringer i forholdet mellem myndighederne og de erhvervsdrivende, og sådanne fordringer er egnet til modregning« (29) .
Domstolen fandt i betragtning af de i sagen foreliggende omstændigheder, at DEKA’s overdragelse af sin fordring var svigagtig og ikke kunne gøres gældende over for Kommissionen (30) . Den fastslog følgelig, at »[DEKA’s erstatningskrav] er ophørt ved modregning« (31) i Kommissionens tilbagebetalingsfordring. Domstolen afviste herefter DEKA’s erstatningssøgsmål.
39. Det følger af denne dom, at Domstolen nok har anerkendt, at Kommissionen kan modregne fordringer over for privatpersoner, men at den ikke udtrykkeligt har bekræftet, at fællesskabsretten indeholder et almindeligt princip om, at fordringer kan modregnes. Navnlig har den ikke fastlagt, under hvilke omstændigheder og på hvilke betingelser en sådan modregning kan foretages.
40. Jeg mener derfor, at præmisserne for dommen i sagen DEKA mod EØF må bekræftes ved en undersøgelse af national ret.
1. Eksistensen af et almindeligt princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes
41. Det er velkendt, hvilken rolle almindelige retsprincipper spiller. Sådanne princippers eksistens fastslås i domstolsafgørelser for at afhjælpe eventuelle mangler i retsordenen og for at beskytte uskrevne, men undertiden væsentlige værdier (32) . De fastslåede principper kan have forskellig plads i retsforskrifternes hierarki ─ nogle betragtes som konstitutionelle, mens andre er af lovgivningsmæssig art eller tilhører et niveau under lovgivningens (33) .
42. I Fællesskabets retsorden henviser Domstolen til almindelige retsprincipper for at komplettere fællesskabsretten, når denne ikke anviser løsninger på forskellige spørgsmål, som de nationale retsordener for længst er stødt på og har løst (34) . Domstolen bemærkede således i dommen i sagen Algera m.fl. mod Den Fælles Forsamling (35), at problemet med hensyn til tilbagekaldelse af individuelle forvaltningsakter var »et spørgsmål, som er velkendt i samtlige fællesskabslandes retspraksis og juridiske litteratur, men om hvis løsning traktaten ikke indeholder nogen bestemmelser«. Domstolen fandt, at den var »nødt til« at løse dette problem »for ikke at gøre sig skyldig i retsvægring« (36) .
43. Det står ligeledes fast, hvordan eksistensen af et almindeligt princip i fællesskabsretten fastslås. Domstolen foretager en sammenlignende retsundersøgelse. Den sammenligner de forskellige medlemsstaters ret (37) og fastslår, om der er en rimelig grad af sammenfald mellem de nationale regler (38) . Den kan ligeledes henvise til princippets historie og understrege, at dets »oprindelse kan spores tilbage til romerretten« (39) . I almindelighed vælger den en progressiv løsning (40) og lader sig lede af udviklingen i medlemsstaterne (41) . Når Domstolen har fastslået eksistensen af et almindeligt retsprincip, udgør en tilsidesættelse af dette princip en »overtrædelse af [traktaten] eller af retsregler vedrørende dens gennemførelse« i den i traktatens artikel 173 anvendte betydning (42) .
44. Inden for rammerne af sagen Danværn Production (43) havde jeg anledning til at foretage en sammenlignende undersøgelse af modregningsbegrebet i de nationale retssystemer. Heraf drog jeg den konklusion, at de nationale retssystemer, set under ét, kunne opdeles i tre »familier« hvad dette begreb angår. Der er tale om følgende familier (44) :
– De retssystemer, hvor der gælder et princip om modregning i henhold til lovgivningen (45) . I disse retssystemer sker modregningen uden videre, når en række betingelser er opfyldt: at fordringerne er gensidige, udjævnelige, forfaldne og likvide. Hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, kan der ikke desto mindre ske modregning, hvis parterne har aftalt det (modregning i henhold til en aftale), eller hvis retten træffer bestemmelse herom (modregning i medfør af en retsafgørelse).
– De retssystemer, hvor modregningen sker ved modregningserklæring fra en part (46) . Efter dette princip sker modregningen ved, at en af debitorerne retter en viljeserklæring til den anden, idet følgende betingelser skal være opfyldt: at fordringerne er gensidige, udjævnelige og afviklingsmodne. Likviditetsbetingelsen, som skal være opfyldt, når der er tale om modregning i henhold til lovgivningen, gælder ikke her.
– De retssystemer, hvor retten træffer bestemmelse om modregning (47) . I disse retssystemer kendes såvel modregning i egentlig forstand (det forhold, at to gensidige forpligtelser ophører, i det omfang de dækker hinanden) som princippet om, at sagsøgte helt eller delvis kan udskyde betalingen af sin gæld, indtil hans eget tilgodehavende har været genstand for en retsafgørelse.
45. Det følger af ovenstående, at modregningsmekanismen kendes i samtlige medlemsstater. Endvidere kan der i 13 af disse stater (48) ske modregning uden medvirken af en domstol. Modregningen sker udelukkende i henhold til lovgivningen eller en frivillig aftale mellem parterne. I disse 13 medlemsstater gælder desuden de samme betingelser for modregning, nemlig at fordringerne er gensidige, udjævnelige og afviklingsmodne. I syv af de nævnte medlemsstater (49) anvendes et system baseret på modregning i henhold til lovgivningen, og her gælder yderligere en betingelse, nemlig at fordringerne er likvide.
46. Disse oplysninger er imidlertid ikke tilstrækkelige til at løse de problemer, som den foreliggende sag har givet anledning til. Ovenstående sammenfatning vedrører nemlig udelukkende anvendelsesbetingelserne for modregning mellem privatretlige personer. Den aktuelle tvist drejer sig derimod om, på hvilke betingelser en offentlig myndighed
(Kommissionen) kan modregne en fordring over for en privatperson (CCRE). Derfor må undersøgelsen af de nationale retssystemer udvides til også at omfatte dette punkt.
47. Ifølge mine oplysninger gælder der i samtlige medlemsstater bortset fra Irland og Det Forenede Kongerige det princip, at de offentlige myndigheder kan modregne fordringer over for privatretlige personer. Der er imidlertid fra stat til stat stor forskel på, hvilken form for national lovgivning der finder anvendelse.
48. I nogle medlemsstater (50) er det civilretlige bestemmelser, der finder anvendelse, suppleret med særlige betingelser. I en anden stat (51) er de civilretlige bestemmelser deklaratoriske og finder kun anvendelse, hvis der ikke er fastsat særlige bestemmelser på et givet område. Endelig finder de civilretlige bestemmelser ikke anvendelse i andre stater (52), således at der ikke kan ske modregning, medmindre særlige bestemmelser giver adgang til det. I dette tilfælde foreskrives der i de særlige bestemmelser i vid udstrækning de samme betingelser som efter almindelig borgerlig ret, eller også henvises der til denne.
49. Ofte gælder der mere restriktive betingelser for modregning, når der er tale om en offentligretlig person. I almindelighed kræves det i størstedelen af de nationale retssystemer (53), at fordringen er sikker (faktisk og ubestridelig), likvid (kunne opgøres i penge) og forfalden (ikke undergivet en suspensiv betingelse). I nogle stater foreskrives der dog yderligere betingelser. I belgisk, fransk og luxembourgsk ret kræves det således på trods af princippet om statens udelelighed, at fordringen og gælden kan henføres til den samme myndighed eller det samme ministerium. Et sådant krav stilles derimod ikke i finsk, græsk, tysk og østrigsk ret, hvor det ikke er til hinder for modregning, at der er tale om to forskellige myndigheder. Endvidere gælder der ifølge fransk og luxembourgsk ret den betingelse, at de respektive fordringer skal være af samme retlige art, hvorimod det i græsk ret er uden betydning, om de retlige relationer, som ligger til grund for fordringerne, er sammenlignelige. Endelig kan modregning i nogle af de stater, der tillader dette, ikke foretages på skatte- og afgiftsområdet (54), eller når der ikke kan gøres udlæg i privatpersonens fordring (55) .
50. Det fremgår af denne gennemgang, at de offentlige myndigheder i så godt som samtlige medlemsstater nok kan modregne fordringer over for privatretlige personer, men at betingelserne for at anvende denne mekanisme varierer betydeligt fra stat til stat.
51. Jeg mener imidlertid ikke, at denne forskellighed er af en sådan art, at den kan forhindre Domstolen i at anerkende eksistensen af et almindeligt princip i fællesskabsretten (56) .
52. Det fremgår nemlig af fast retspraksis, at Domstolen for at anerkende eksistensen af et almindeligt retsprincip ikke kræver, at reglen findes i samtlige nationale retsordener. I sagen Kampffmeyer m.fl. mod Kommissionen og Rådet (57) anerkendte Domstolen således, at der kunne rejses erstatningssag angående en fremtidig skade, skønt dette retsmiddel ikke fandtes i visse medlemsstater (58) . Domstolen indskrænkede sig til at bemærke, at muligheden fandtes i »de fleste, om ikke alle« medlemsstaternes retsordener (59) . Det er ligeledes uden betydning, at reglens rækkevidde og anvendelsesbetingelser varierer fra medlemsstat til medlemsstat. I dommen AM & S Europa mod Kommissionen (60) anerkendte Domstolen eksistensen af et princip, der sikrer fortroligheden af korrespondancen mellem en advokat og hans klient, selv om »dets rækkevidde og kriterierne for dets anvendelse« vekslede betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. Domstolen bemærkede, at princippet var »almindeligt anerkendt«, og at medlemsstaternes retssystemer indeholdt »fælles kriterier« (61) .
53. Disse forskellige betingelser mener jeg er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Jeg har påvist, at 13 af 15 medlemsstater (62) nemlig anerkender det princip, at offentlige myndigheder kan modregne fordringer over for privatretlige personer. Desuden er retten til at modregne fordringer i ti af disse stater (63) undergivet de samme minimumsbetingelser, nemlig at fordringerne skal være sikre, likvide og forfaldne. Det fremgår således af den sammenlignende undersøgelse, at princippet, i overensstemmelse med retspraksis, er »almindeligt anerkendt« (64), og at »medlemsstaternes retssystemer«, »bortset fra [...] forskelle, indeholder [...] fælles kriterier« (65) .
54. Denne konklusion bekræftes af den opfattelse, som blev fremført af de medlemsstater, der afgav indlæg i Jensen-sagen. I denne sag, der netop drejede sig om en (national) offentlig myndigheds ret til at modregne fordringer, gjorde de syv medlemsstater, som afgav indlæg (66), gældende, at »[d]en i medlemsstaternes retsordener hjemlede almindelige ret til at anvende modregning [...] må antages at begrunde et generelt fællesskabsretligt princip herom« (67) .
55. Jeg mener følgelig, at de nødvendige forudsætninger for at anerkende et almindeligt princip i fællesskabsretten er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
56. Endvidere gør anerkendelsen af et almindeligt fællesskabsretligt princip om, at fordringer kan modregnes, det muligt for Kommissionen at udnytte de fordele, som er forbundet med denne mekanisme (68) . Muligheden for modregning frembyder i det væsentlige tre rækker fordele.
57. Den giver, for det første, den institution, som er ansvarlig for at gennemføre Fællesskabets budget, en væsentlig sikkerhed for betaling. Hvis fordringer kan modregnes, kan Kommissionen, når den på samme tid er debitor og kreditor over for en privatretlig erhvervsdrivende, få dækket (hele eller en del af) sin fordring uden at risikere, at debitor er insolvent. I dommen i sagen DEKA mod EØF anførte Domstolen i øvrigt: »Over for en erhvervsdrivende, som er blevet insolvent, kan modregning tænkes at være myndighedernes eneste reelle mulighed for at sikre sig tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette« (69) i henhold til Fællesskabets bestemmelser.
58. For det andet kan de omkostninger, som er forbundet med at tvangsinddrive Fællesskabets fordringer, undgås, hvis de kan modregnes. I øjeblikket er det således, at Kommissionen, når den ønsker at gøre udlæg for en fordring over for en privat erhvervsdrivende, må henvende sig til de nationale myndigheder for at opnå tvangsfuldbyrdelse. Denne fremgangsmåde giver anledning til mange omkostninger, idet den kræver medvirken af særligt beføjede personer (advokater, nationale domstole, retsfunktionærer osv.), men disse omkostninger ville kunne mindskes betydeligt, hvis Kommissionen havde ret til at modregne fordringer over for sine debitorer.
59. For det tredje letter og forkorter modregning betalingstransaktioner på grund af selve sin art. Modregning gør det muligt at undgå dobbelte pengeoverførsler og mindsker således de dermed forbundne ulemper (formaliteter, bankomkostninger, risici mv.). Det kan ligeledes nævnes, at euroens indførelse har gjort det meget lettere at anvende modregning i forbindelser inden for Fællesskabet, idet parterne tidligere var nødt til at fastsætte, hvilken vekselkurs der skulle anvendes ved transaktionen, når de ønskede at modregne fordringer, som var angivet i forskellige valutaer.
60. På grundlag af ovenstående betragtninger mener jeg således, at Fællesskabet har interesse i, at Kommissionen i sin egenskab af institution, der er ansvarlig for at gennemføre budgettet, bemyndiges til at modregne fordringer. Modregning muliggør effektiv inddrivelse af Fællesskabets fordringer og bidrager dermed til en bedre forvaltning af offentlige fællesskabsmidler (70) .
61. I modsætning til hvad CCRE bar gjort gældende (71), vil et sådant almindeligt princip i fællesskabsretten ikke være en regel, der står over eller er ligestillet med reglerne i traktaten. Det kan nemlig konstateres ─ uden at jeg skal opstille nogen teori om EF-retsforskrifternes hierarki ─ at der i Domstolens praksis er forskellige kategorier af almindelige principper. Nogle principper er således af konstitutionel art (såsom principperne til beskyttelse af grundrettigheder), mens andre blot har karakter af lovgivningsmæssige eller »administrative« retsforskrifter (såsom princippet om tilbagekaldelse af forvaltningsakter).
62. Det er indlysende, at det almindelige princip om, at fordringer kan modregnes, tilhører sidstnævnte kategori af principper. Det ændrer på ingen måde de nationale retsordeners regler om modregning af fordringer, men regulerer kun Fællesskabets rettigheder og forpligtelser over for medlemsstaterne og privatretlige personer. Hvilke betingelser der gælder for modregning mellem privatretlige personer og mellem nationale offentlige myndigheder og privatretlige personer, henhører derfor stadig fuldt ud under medlemsstaternes egne retsordener.
63. Da jeg foreslår Domstolen, at den fastslår, at der findes et almindeligt princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes, står det tilbage at bestemme, på hvilke betingelser denne mekanisme kan anvendes.
2. Anvendelsesbetingelserne for modregning i fællesskabsretten
64. Som nævnt foretager Domstolen en sammenlignende undersøgelse af de nationale retssystemer, når den skal fastslå eksistensen af almindeligt princip i fællesskabsretten. Hvad dette angår er der bred enighed (72) om, at Domstolen ikke forsøger at gennemføre et matematisk gennemsnit af de nationale retssystemer eller at bringe sig på linje med den laveste fællesnævner. Den går tværtimod kritisk frem (73) og finder den løsning, der er mest passende i relation til Fællesskabets struktur og mål (74) .
65. Jeg mener ikke, at Domstolen i det foreliggende tilfælde kan betragte modregning som et rent judicielt anliggende. Man kan nemlig forestille sig talrige situationer, hvor parterne selv aftaler, at deres fordringer kan modregnes. Det sker sandsynligvis, når de gensidige fordringer er udjævnelige, forfaldne og likvide. Man ville fratage mekanismen en stor del af dens nytte, hvis man foreskrev, at parterne i samtlige tilfælde skulle henvende sig til Fællesskabets retsinstanser, for at disse kunne træffe afgørelse om modregningen. Et sådant krav ville medføre, at det ville kræve et søgsmål – med de dermed forbundne omkostninger – at opnå betaling af fordringen.
66. At anse modregning for at være et rent domstolsanliggende forekommer mig på samme måde heller ikke at være helt i overensstemmelse med fællesskabsstrukturens særlige træk. Inden for de nationale retssystemer, som anerkender modregningsbegrebet, kan der uden videre foretages modregning i henhold til lovgivningen. Det vil sige, at fordringer automatisk ophører, når de lovbestemte betingelser er opfyldt, »selv uden debitors viden« (75) .
I betragtning af fællesskabsbudgettets omfang og kompleksitet og Kommissionens mange økonomiske forpligtelser forekommer det mig imidlertid utænkeligt, at modregning kan foretages, uden at parterne er vidende om det. Efter min opfattelse kræver princippet om, at retlige forhold skal være sikre og gennemskuelige, tværtimod, at debitor er fuldt underrettet om, at Kommissionen agter at gøre brug af modregningsmekanismen.
67. Under disse omstændigheder mener jeg, at Domstolen kan lede sig lede af det modregningssystem, der gælder i flere medlemsstater (76), og hvorefter der skal afgives en modregningserklæring. Efter dette system skal Kommissionen underrette sin debitor om, at den agter at foretage modregning. Kommissionens erklæring skal være klar
(dvs. at den utvetydigt skal angive, at modregning agtes foretaget, og hvilke fordringer erklæringen drejer sig om), skriftlig
og meddeles den berørte debitor pr. anbefalet brev . Modregningen får virkning, så snart adressaten har modtaget Kommissionens erklæring. Der er den fordel ved dette system, at modregningen kan ske uden retsinstansernes medvirken, og at der alligevel er garanti for transaktionens gennemskuelighed og de retlige forholds sikkerhed. Det er ligeledes i overensstemmelse med Fællesskabets ordning for domstolsprøvelse, idet Kommissionens erklæring er at betragte som en beslutning i den i EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) forudsatte betydning. Denne beslutning, hvorved modregningen sker, kan følgelig være genstand for et annullationssøgsmål ved Fællesskabets retsinstanser i medfør af traktatens artikel 173 (77) .
68. For så vidt angår anvendelsesbetingelserne for modregning kan Domstolen lade sig lede af medlemsstaternes borgerlige ret. I samtlige de retssystemer, hvorefter modregning kan ske uden retsinstansernes medvirken, stiller medlemsstaterne de samme anvendelsesbetingelser, nemlig at fordringerne skal være gensidige, udjævnelige og forfaldne. Disse betingelser gælder ikke blot for modregning mellem privatpersoner (78), men udgør ligeledes minimumsbetingelserne for, at offentlige myndigheder kan modregne fordringer (79) . Endvidere bør nødvendigheden af at fastsætte klare og enkle regler føre til, at man bevarer det krav om likviditet, der gælder i de retssystemer, hvor modregning sker i henhold til lovgivningen. Kommissionens ret til at modregne fordringer kunne således undergives følgende fire minimumsbetingelser:
– Fordringerne skal være gensidige . Kommissionen og den juridiske eller fysiske person skal på samme tid være kreditor og debitor over for hinanden.
– Fordringerne skal være kontante . For at opnå klarhed og enkelhed konverteres den alment anerkendte betingelse om udjævnelighed til et krav om, at fordringerne skal vedrøre et pengebeløb.
– Fordringerne skal være forfaldne . Når modregningen sker, skal fordringerne kunne kræves betalt straks. Med denne betingelse undgås fordringer, som er undergivet en frist eller en betingelse.
– Fordringerne skal være sikre for så vidt angår deres eksistens og beløb . Med denne betingelse undgås fremtidige og usikre fordringer og fordringer, hvis beløb endnu ikke kendes (80) . Ligesom i de nationale retssystemer udelukker betingelsen ikke modregning, blot fordi en af fordringerne anfægtes (det ville gøre det muligt for parterne at modsætte sig modregningen af rent forhalingstaktiske eller opdigtede grunde). Anfægtelsen skal være »seriøs«, dvs. fremstå tilstrækkeligt begrundet. I tilfælde af uenighed afgør domstolen endeligt, om anfægtelsen er seriøs.
69. Ovenstående fire betingelser kan således udgøre minimumsbetingelserne for, at Kommissionen kan modregne en fordring over for en privatretlig person. Herefter melder det spørgsmål sig, om disse betingelser er tilstrækkelige. I den anfægtede dom svarede Retten i Første Instans benægtende herpå, idet den henviste til princippet om fællesskabsrettens virkning. Den bemærkede, at »Kommissionen [...] før den foretog modregning, [var] forpligtet til at undersøge, om det på trods af [modregningen] fortsat var sikkert, at de pågældende [fællesskabs]midler blev brugt til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der havde berettiget tildelingen af [beløbene], blev udført« (81) . Kommissionen har i sin appel anfægtet lovligheden af dette yderligere krav.
70. Inden jeg tager fat på dette spørgsmål, finder jeg det hensigtsmæssigt at gøre nogle supplerende bemærkninger om den udformning, reglerne for modregning kunne have i fællesskabsretten.
3. Afsluttende bemærkninger om reglerne for modregning i fællesskabsretten
71. Det skal erindres, at den foreliggende appel kun drejer sig om, hvorvidt Kommissionen kan modregne fordringer over for privatretlige personer. For at løse tvisten behøver Domstolen derfor ikke at fastslå, om Kommissionen kan gøre brug af denne mekanisme over for andre enheder (medlemsstaterne), og om andre enheder (medlemsstaterne og privatretlige personer) kan benytte den over for Kommissionen. Disse forskellige spørgsmål kan, i lighed med andre punkter (82), løses inden for rammerne af fremtidige tvister.
72. Dog forekommer det mig i betragtning af det standpunkt, jeg har indtaget, rimeligt, at jeg i korthed kompletterer min fremstilling med nogle bemærkninger. Disse vedrører udelukkende de ovenfor (83) nævnte punkter, herunder mulighederne for prøvelse ved Fællesskabets retsinstanser.
73. På dette trin i mine overvejelser er jeg tilbøjelig til at mene, at modregning kan finde sted mellem Kommissionen og medlemsstaterne. Kommissionen ville dermed i sin egenskab af institution, der er ansvarlig for at gennemføre budgettet, råde over et middel, hvormed den hurtigt kunne inddrive Fællesskabets fordringer over for medlemsstaterne. Den beslutning, hvorved Kommissionen foretager modregningen, kunne i så fald være genstand for et annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 173, stk. 2.
Omvendt kan jeg som udgangspunkt ikke se, hvad der skulle være til hinder for, at en medlemsstat kan modregne fordringer over for Kommissionen. Anvendelsen af denne mekanisme kunne lette betalinger og økonomiske transaktioner mellem Kommissionen og de nationale regeringer. Sådanne transaktioner ville ligeledes være undergivet Domstolens kontrol, idet medlemsstatens beslutning om foretage modregning ville kunne være genstand for et traktatbrudssøgsmål i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF).
74. Om en privatperson kan foretage modregning over for Kommissionen, er derimod vanskeligere at besvare. Mine undersøgelser har ganske vist kun frembragt få oplysninger herom, men det ser ud til, at der i de nationale retssystemer gælder yderst forskellige regler. Nogle retssystemer synes at udelukke muligheden (84), mens andre tillader modregning, om end på mere restriktive betingelser (85) . Under alle omstændigheder accepteres det dog i samtlige nationale retssystemer, at der ikke er ligevægt mellem de regler, der gælder for de offentlige myndigheder, og de regler, som privatpersoner er undergivet. På fællesskabsplan kan der derfor tænkes flere forskellige løsninger.
75. En første løsning kunne bestå i slet og ret at fastslå, at privatpersoner ikke kan modregne fordringer over for Kommissionen. Det skal imidlertid erindres, at Kommissionen over for Retten udtrykkeligt anerkendte, at en fordring kan modregnes over for den, og at den ikke begrænsede dette udsagn til kun at gælde tilfælde, hvor det er en medlemsstat, der foretager modregningen over for den (86) .
En anden løsning kunne bestå i at tillade privatpersoner at foretage modregning på samme betingelser som Kommissionen. I så fald ville man fravige det ligevægtsprincip, som i almindelighed lægges til grund i de nationale retssystemer. Desuden ville denne løsning på tvistemålsplan indebære, at Kommissionen skulle henvende sig til den nationale domstol for at anfægte modregningen, og at den nationale domstol skulle efterprøve dennes lovlighed i henhold til fællesskabsretten, i givet fald ved at gøre brug af den præjudicielle procedure i EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF).
En tredje løsning kunne være inspireret af østrigsk ret. Ifølge denne løsning skulle privatpersonen udtrykkeligt anmode Kommissionen om at modregne dens fordring. Et afslag fra Kommissionen kunne være genstand for et annullationssøgsmål for Retten i medfør af traktatens artikel 173, og privatpersonen kunne, hvis Kommissionen undlod at besvare dennes anmodning, indbringe et passivitetssøgsmål på grundlag af EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF) (87) .
76. Hvordan det end forholder sig, er det ikke nødvendigt at tage endelig stilling til disse forskellige spørgsmål. Som nævnt drejer appellen sig kun sig om, hvorvidt Kommissionen kan modregne fordringer over for privatretlige personer, og disse forskellige punkter kan afgøres inden for rammerne af fremtidige tvister. Til gengæld må der tages stilling til, om Kommissionens ret, som fastslået af Retten (88), skal være undergivet den betingelse, at Kommissionen har undersøgt, om »det på trods af [modregningen] fortsat [er] sikkert, at de pågældende [fællesskabs]midler [bruges] til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der [har] berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, [bliver] udført« (89) .
C – Prøvelse af annullationsanbringenderne
77. I appellen har Kommissionen har gjort gældende, at Retten gjorde sig skyldig i en retsvildfarelse, da den opstillede den omtvistede betingelse. Kommissionen har i det væsentlige fremført tre rækker argumenter.
For det første finder den, at Retten tilsidesatte det almindelige princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes. Ved at etablere en sondring mellem virkningerne af en modregning og af en faktisk udbetaling af fællesskabsmidlerne indførte Retten efter Kommissionens opfattelse et ræsonnement, som er modregningsmekanismen uvedkommende. Modregning er nemlig en betalingsmetode, der kan sidestilles med faktisk udbetaling, og den foretagne sondring er derfor fejlagtig.
For det andet finder Kommissionen, at Retten tilsidesatte princippet om fællesskabsrettens virkning. Dette princip er ifølge Kommissionen kun relevant for bestemmelsen af, på hvilke betingelser et fællesskabstilskud skal ydes. Det er derimod, i modsætning til hvad Retten fandt, ikke relevant for afgørelsen af, om Kommissionen kan opfylde sine forpligtelser ved at modregne fordringer i stedet for ved faktisk at udbetale beløbene.
Endelig tilsidesatte Retten efter Kommissionens opfattelse princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Ved at opstille den omtvistede betingelse fratog den Kommissionen et nyttigt og effektivt middel til inddrivelse af Fællesskabets fordringer.
78. Det skal erindres, at Retten i den anfægtede dom lagde til grund, at princippet om fællesskabsrettens virkning kræver, at de omtvistede beløb faktisk udbetales. Retten bemærkede, at »[p]rincippet om fællesskabsrettens virkning indebærer, at Fællesskabets midler skal stilles til rådighed og anvendes i overensstemmelse med deres bestemmelse« (90) . Retten fandt, at »når der ikke er foretaget faktisk udbetaling af de [omtvistede] beløb [...], er det klart, at disse beløb ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med deres bestemmelse, og at der således var risiko for, at de omtvistede aktioner ikke blev gennemført, hvilket er i strid med hensynet til fællesskabsrettens virkning« (91) . Retten udledte heraf, at det var nødvendigt at opstille den omtvistede betingelse. Den fandt, at »Kommissionen [...] før den foretog modregning, [var] forpligtet til at undersøge, om det på trods af [modregningen] fortsat var sikkert, at de pågældende midler blev brugt til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der havde berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, blev udført« (92) .
79. Jeg mener i lighed med Kommissionen, at Retten ved at opstille den omtvistede betingelse i flere henseender gjorde sig skyldig i en retsvildfarelse (93) .
80. For det første vurderede Retten efter min opfattelse ikke modregningsmekanismens betydning korrekt.
81. Det skal nemlig erindres, at modregning er en måde, hvorpå to gensidige fordringer kan bringes til ophør. I modsætning til hvad Retten fandt, svarer virkningerne af denne mekanisme til virkningerne af en betaling eller af en faktisk udbetaling.
82. I retlig henseende bringer modregningen de to fordringer til ophør i et omfang svarende til den mindste fordring. Det vil sige, at debitorerne fritages for deres forpligtelser, som om de havde foretaget en (hel eller delvis) betaling. På samme måde medfører modregningen i økonomisk henseende ikke, at parterne lider noget tab. Da den finder sted mellem to parter, når de er debitorer over for hinanden, er formueforholdene nøjagtigt de samme, som hvis begge parter havde foretaget betaling af beløbene. Der er ingen forskel mellem virkningerne af modregningen og den situation, hvor begge parter betaler den anden part det beløb, som de skylder denne part.
83. Der hersker således bred enighed om, at modregning inden for den borgerlige ret har de samme virkninger som en faktisk udbetaling af beløbene (94) . Som Domat har anført, »er modregning blot to indbyrdes betalinger, der finder sted samtidig, og hvor debitorerne ikke giver hinanden andet [...] end selve kv itteringerne« (95) .
84. I Jensen-dommen anskuede Domstolen i øvrigt modregning af fordringer på samme måde.
85. Denne sag drejede sig om, hvorvidt den danske stat kunne modregne sin fordring i en støtte, der skulle ydes en privatperson i henhold til forordning nr. 1765/92. Ved denne forordning blev der indført en ny støtteordning for producenter af visse markafgrøder med henblik på at kompensere indkomsttab, der fulgte af nedsættelsen af de institutionelle priser, ved at yde et udligningsbeløb. Det bestemtes udtrykkeligt i forordningens artikel 15, stk. 3, at beløbene skulle »udbetales til støttemodtagerne fuldt ud«. Den nationale ret ønskede oplyst, om de danske myndigheder kunne gøre brug af modregningsmekanismen, når man tog dette krav i betragtning.
86. Kommissionens juridiske tjeneste gjorde gældende, at modregning ikke opfyldte dette krav, idet modregning »ikke [kan] anses for at svare til betaling« (96) . Derimod fandt de medlemsstater, der afgav indlæg, at »modregning indebærer, at støtten udbetales fuldt ud til den berørte landbruger; han opnår en berigelse herved, for så vidt som hans gæld nedsættes med hele støttebeløbet« (97) . Generaladvokat Fennelly nåede frem til, at artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 ikke var til hinder for modregning, idet han anførte: »Ved modregning modtager støttemodtageren støttens fulde pengemæssige værdi, også selv om han ikke har fuld adgang til at råde over den« (98) .
87. Domstolen indtog samme holdning som generaladvokaten. Den bemærkede indledningsvis, at fællesskabsretten ikke indeholdt almindelige regler om nationale myndigheders ret til at modregne fordringer i beløb, som udbetales i henhold til fællesskabsretten (99) . Domstolen afgjorde i henhold til sin praksis vedrørende uafhængighed i processuelle anliggender, at fællesskabsretten ikke var til hinder for den omtvistede modregning, dog under forudsætning af, bl.a., at de nationale myndigheder forholdt sig således, at fællesskabsretten på ingen måde blev skadet (100) . Domstolen fastslog imidlertid, at en national foranstaltning, der gør det muligt at foretage modregning i fællesskabsstøtte, ikke skadede dette princip (101) . Med hensyn til artikel 15, stk. 3, i forordning nr. 1765/92 afgjorde den, at denne bestemmelse ikke var til hinder for den omtvistede transaktion. Domstolen bemærkede, at »modregning i godtgørelser, som udbetales i henhold til den omtvistede forordning, med tilgodehavender, som tilkommer en medlemsstat, [ikke har] til følge, at støttebeløbet nedsættes « (102) .
88. Heraf følger, at modregning i såvel fællesskabsretten som medlemsstaternes borgerlige ret er en måde at bringe forpligtelser til ophør på, som har de samme virkninger som en faktisk udbetaling.
89. Man kan overbevise sig endeligt herom ved hjælp af et meget simpelt eksempel. Lad os forestille os, at Kommissionen skylder en privat erhvervsdrivende 10 000 EUR, og at denne erhvervsdrivende skylder Kommissionen det samme beløb. I dette tilfælde bevirker modregningen, at begge parters gæld ophører. Situationen er den samme, som hvis Kommissionen havde betalt sin debitor 10 000 EUR, og denne havde anvendt dette beløb til at betale sin egen gæld. Den eneste forskel består i, at modregningen hindrer den erhvervsdrivende i at råde frit over det pågældende beløb.
Men som generaladvokat Fennelly understregede, ville: »[d]et samme [...] være tilfældet med hensyn til udlæg [...] eller enhver anden inddrivelsesprocedure anvendt mod støttemodtageren« (103) . I generaladvokatens eksempel ville ingen betvivle, at den erhvervsdrivende reelt havde modtaget fællesskabsmidlerne, hvis Kommissionen umiddelbart efter den faktiske udbetaling af midlerne gjorde udlæg i dem for at få betalt sin fordring over for støttemodtageren. Tvangsfuldbyrdelse inden den faktiske udbetaling »adskiller sig – under synsvinklen graden af støttemodtagerens frie rådighed over sin formue – [nemlig] kun lidt fra enhver form for inddrivelse på et tidspunkt, som ligger efter udbetalingen« (104) .
90. På denne baggrund mener jeg, at Retten begik en retsvildfarelse ved at sondre mellem modregning og faktisk udbetaling af fællesskabsmidlerne. Efter min opfattelse vurderede den ikke modregningsmekanismens betydning korrekt.
91. Rettens ræsonnement tilsidesatte ligeledes et andet almindeligt anerkendt juridisk begreb, nemlig penges udjævnelighed. Det kan ikke bestrides, at en pengesum, der modtages af en person, bliver en del af personens øvrige pengebeholdning, som indgår i hans formue. Man kan, sådan som Kommissionen har anført (105), vanskeligt forestille sig en slags »sporingsmekanisme«, der gør det muligt at knytte et modtaget beløb til en bestemt handling.
Det kan heller ikke bestrides, at støttemodtagerens formue udgør en »generel sikkerhed« (106) for hans kreditorer. Det indebærer, at kreditorerne kan gøre udlæg i støttemodtagerens formue, når fællesskabsmidlerne er blevet udbetalt til ham, herunder bl.a. i de beløb, som er blevet udbetalt i henhold til fællesskabsretten (107) . Under disse omstændigheder er det vanskeligt at se, hvad der skulle hindre Kommissionen i at modregne fordringer. Det ville nemlig være selvmodsigende at nægte Kommissionen ret til at inddrive Fællesskabets fordringer ved modregning og samtidig acceptere, at tredjemand kan gøre udlæg i beløb, som er udbetalt i henhold til fællesskabsretten.
92. For det andet mener jeg, at den omtvistede betingelse strider imod princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Jeg erindrer om, at Retten fastslog, at Kommissionen, før den foretager modregning, er forpligtet til at kontrollere, at modregningen ikke medfører, at det ikke er sikkert, at »de pågældende midler [bliver] brugt til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der [har] berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, [bliver] udført« (108) .
93. Dette krav kan få væsentlige følgevirkninger for inddrivelsen af Fællesskabets fordringer. Følger man Rettens ræsonnement, bør den omtvistede betingelse nemlig gælde for enhver retlig eller domstolsmæssig mekanisme, der kan bringe gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning i fare. Det ville i praksis indebære, at Kommissionen, hver gang den ønskede at gøre udlæg over for en af sine debitorer, skulle kontrollere, at denne fuldbyrdelsesmetode ikke kunne bringe gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning i fare. På samme måde kunne Kommissionen blive forpligtet til, hver gang den ønskede at anlægge sag mod modtageren af en fællesskabsstøtte for at få sin fordring betalt, at undersøge, hvilke virkninger et sådant skridt ville få.
94. Efter min opfattelse strider et sådant krav mod Fællesskabets interesse og princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det kan lamme de foranstaltninger, Kommissionen i sin egenskab af institution, der er ansvarlig for at gennemføre budgettet, træffer for at inddrive Fællesskabets fordringer. Endvidere kan betingelsen skabe alvorlig uligevægt mellem Kommissionen og støttemodtagerens øvrige kreditorer. Eftersom de i henhold til fællesskabsretten udbetalte beløb i medlemsstaternes nationale ret ikke har status som privilegerede fordringer eller som fordringer, der ikke kan gøres udlæg i, vil Kommissionen nemlig være underkastet en betingelse (om, at den skal undersøge virkningerne af modregningen og eventuelt afstå fra denne), som ikke gælder for de øvrige kreditorer (109) .
95. I Jensen-dommen henledte medlemsstaterne i øvrigt Domstolens opmærksomhed på virkningerne af et sådant ræsonnement. De gjorde gældende, at Kommissionens standpunkt (der svarede til Rettens ræsonnement) ville udelukke alle former for udlæg over for modtagere af fællesskabsstøtte, endog udlæg foretaget af privatpersoner (110) .
96. For det tredje mener jeg, at Retten i sit ræsonnement til en vis grad blandede virkningerne af modregning af fordringer sammen med de problemer, der er forbundet med fællesskabsstøttemodtagerens solvens.
97. Det fremgår af den anfægtede dom, at det først og fremmest lå Retten på sinde at sikre, »at de foranstaltninger, der havde berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, blev udført« (111) . Domstolen anførte, at »når der ikke er foretaget faktisk udbetaling af de [omtvistede] beløb [...] er det klart, at [...] der [...] var risiko for, at de omtvistede aktioner ikke blev gennemført, hvilket er i strid med hensynet til fællesskabsrettens virkning« (112) .
98. Modregningsmekanismen kan imidlertid ikke i sig selv bringe gennemførelsen af fællesskabsaktioner i fare. Som anført svarer virkningerne af modregning af fordringer til virkningerne af faktisk udbetaling af fællesskabsmidler. De farer, Retten henviste til, knytter sig i realiteten snarere til fællesskabsstøttemodtagerens solvens.
99. Hvis Kommissionen tildeler en solvent enhed midler, har den nemlig i praksis sikkerhed for, at fællesskabsaktionen gennemføres. I modsætning til hvad Retten fandt, er det ikke den faktiske udbetaling af midlerne, der giver sikkerhed for, at fællesskabsaktionen gennemføres. Det er den omstændighed, at støttemodtageren giver fuld garanti for at være solvent. Det kan derfor ikke i sig selv skade gennemførelsen af fællesskabsaktionen, at Kommissionen modregner sin fordring i en solvent støttemodtagers gæld.
Hvis Kommissionen omvendt tildeler en insolvent støttemodtager midler, er det i praksis sikkert, at fællesskabsaktionen ikke bliver gennemført. I et sådant tilfælde giver selv en faktisk udbetaling ikke sikkerhed for, at aktionen gennemføres, idet fællesskabsmidlerne sandsynligvis bliver genstand for udlæg foretaget af støttemodtagerens kreditorer. Derimod kan Kommissionen få dækket sin fordring ved modregning, idet den (helt eller delvis) undgår at skulle konkurrere med støttemodtagerens øvrige kreditorer.
100. Jeg mener følgelig, at det var fejlagtigt, når Retten fandt, at modregningsmekanismen har virkninger, der strider imod fællesskabsretten. Disse virkninger knytter sig nemlig i realiteten snarere til fællesskabsstøttemodtagerens solvens. Retten begik således også en retsvildfarelse på dette punkt.
101. Et sidste spørgsmål skal undersøges. Domstolen spurgte under retsmødet parterne, om de mener, at retspraksis vedrørende tvangssikring bør finde anvendelse på modregningsmekanismen.
102. Ifølge artikel 1 i protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter (113) kan »Fællesskabernes ejendom og aktiver [...] ikke uden bemyndigelse fra Domstolen gøres til genstand for tvangsforanstaltninger, hvad enten disse er af administrativ eller judiciel art«. Denne bestemmelse har til formål at forhindre, at der uberettiget lægges hindringer i vejen for Fællesskabernes funktion og uafhængighed (114) .
103. Domstolen har fastslået, at en afgørelse om hævelse af immuniteten kun er påkrævet, hvis fællesskabsinstitutionen har rejst indvending mod tvangsforanstaltningen. Hvis den berørte institution erklærer ikke at have nogen indvendinger imod tvangsforanstaltningen, bliver begæringen om bemyndigelse uden genstand og skal ikke behandles (115) .
104. Ifølge Domstolens faste praksis (116) kan en tvangssikring lægge hindringer i vejen for Fællesskabernes funktion, hvis den påvirker finansieringen af en fælles politik eller iværksættelsen af handlingsprogrammer, der er opstillet af Fællesskaberne. Domstolen accepterer således at hæve immuniteten, når tvangssikringen foretages i beløb, som Fællesskaberne er pligtige at betale i form af lejebeløb i henhold til en privatretlig lejeaftale (117) . Derimod afviser Domstolen at hæve immuniteten, når tvangssikringen vedrører beløb, der inden for rammerne af Fællesskabets politik med hensyn til udviklingssamarbejde er bestemt til gennemførelsen af særlige programmer til fordel for et tredjeland (118) . I et sådant tilfælde ville tvangssikringen nemlig ifølge Domstolen medføre, at midler, som udtrykkeligt var afsat af Fællesskabet til denne fælles politik, ville blive anvendt til fordel for private interesser (119) .
105. Denne retspraksis kan imidlertid ikke finde anvendelse på modregningsmekanismen.
106. Det skal erindres, at tvangssikring er en fuldbyrdelsesmetode. Den benyttes i almindelighed af en person (rekvirenten) over for en tredjemand (den, hos hvem tvangssikringen foretages), som er debitor over for rekvirentens egen debitor. Formålet med tvangssikringen er at hindre den tredjemand, hos hvem der foretages tvangssikring, i at betale sin gæld til rekvirentens debitor og at pålægge ham at betale gælden direkte til den rekvirerende kreditor (120) .
107. Virkningerne af en modregning af fordringer kan derfor ikke sidestilles med følgerne af en tvangssikring hos Kommissionen. Som nævnt er modregning en måde at bringe forpligtelser til ophør på, hvis virkninger svarer til en faktisk udbetaling af beløbene. Der er tale om en »neutral« transaktion, idet den ikke medfører, at parterne lider et tab. Derimod hindrer en tvangssikring Kommissionen i at betale sin gæld til fællesskabsstøttemodtageren. Transaktionen medfører således, at støttemodtageren lider et tab, eftersom Kommissionen udbetaler midlerne direkte til rekvirenten.
108. Heraf følger, at modregning, i modsætning til tvangssikring, ikke kan påvirke finansieringen af de fælles politikker eller iværksættelsen af Fællesskabets handlingsprogrammer. Retspraksis på dette område kan derfor ikke med føje anvendes på modregningsmekanismen.
109. Jeg mener på grundlag af disse forskellige omstændigheder, at den anfægtede dom er behæftet med en retsvildfarelse. Den omtvistede betingelse strider imod det almindelige princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes, og med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.
110. Jeg foreslår følgelig Domstolen, at den annullerer den anfægtede dom.
V – Tvistens videre behandling efter annulleringen af dommen
111. Ifølge artikel 54, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen skal denne, hvis den giver appellanten medhold, ophæve den af Retten trufne afgørelse. I denne forbindelse kan Domstolen enten selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse, eller hjemvise den til Retten til afgørelse.
112. I det foreliggende tilfælde forekommer sagen mig at være moden til påkendelse. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den foretager den videre behandling af sagen og afgør tvisten endeligt.
VI – Tvistens realitet
113. CCRE nedlagde påstand om, at den anfægtede beslutning annulleres, i den udstrækning det heri bestemmes, at det beløb på 195 991 EUR, som Kommissionen hævder at have fordring på i henhold til MED-URBS-kontrakterne, skal modregnes i de omtvistede beløb.
114. Til støtte for sit søgsmål påberåbte CCRE sig fire annullationsanbringender: 1) manglende hjemmel for den anfægtede beslutning, 2) tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, 3) tilsidesættelse af pri ncippet om beskyttelse af den berettigede forventning og 4) tilsidesættelse af begrundelsespligten i EF-traktatens artikel 190.
115. Ved sit første anbringende gjorde CCRE gældende, at der ikke var nogen hjemmel for den omtvistede beslutning. Appellanten fremsatte i det væsentlige tre rækker argumenter. For det første hævdede CCRE under henvisning til retspraksis, at det ikke er et almindeligt fællesskabsretligt princip, som Domstolen skal sikre respekteres, at fordringer kan modregnes. For det andet hævdede CCRE, at selv hvis dette alligevel var tilfældet, var betingelserne for at anvende modregningsmekanismen ikke opfyldt i den foreliggende situation. Kommissionens fordring i henhold til MED-URBS-kontrakterne er nemlig ikke en sikker fordring.
116. Jeg har i punkt 47-60 i dette forslag til afgørelse forklaret, hvorfor det bør lægges til grund, at det er et almindeligt princip i fællesskabsretten, at fordringer kan modregnes. Fællesskabsretten tillader efter min opfattelse Kommissionen at modregne fordringer over for privatretlige personer. CCRE’s første argument, hvorefter der ikke findes et sådant princip, må derfor forkastes.
117. Derimod må der gives appellanten medhold i dennes andet argument.
118. Som nævnt kan Kommissionen ikke modregne fordringer, medmindre fire kumulative betingelser er opfyldt. For at modregning kan foretages, skal parternes fordringer vedrøre et pengebeløb og være gensidige, forfaldne og sikre.
119. I det foreliggende tilfælde skal det erindres, at Domstolen på grund af de særlige omstændigheder i denne sag ikke er kompetent til at fastslå, om Kommissionen har en fordring i henhold til MED-URBS-kontrakterne. Som anført indeholder kontrakternes artikel 9 en værnetingsklausul, der giver de civile retter i Bruxelles kompetence. De civile retter i Bruxelles er derfor enekompetente til at prøve eksistensen og sikkerheden af Kommissionens fordring.
120. Tribunal de première instance de Bruxelles tog i sin dom af 16. november 2001 (121) netop stilling til dette punkt. Domstolen fandt, at »Det Europæiske Fællesskab [ikke har] nogen tilbagebetalingsfordring over for [CCRE] i henhold til kontrakterne Med Urbs 1994, Med Urbs 1995 og Med Urbs Migration 1995« (122) .
121. Domstolen kan derfor fastslå, at betingelserne for at modregne fordringen ikke er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Ifølge den kompetente domstol har Kommissionen nemlig ikke nogen fordring over for CCRE. Der er derfor ikke nogen gensidige fordringer mellem parterne, som kan modregnes.
122. Den anfægtede beslutning må følgelig annulleres.
VII – Sagens omkostninger
123. Ifølge procesreglementets artikel 122 skal Domstolen træffe afgørelse om sagens omkostninger, såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen. Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
124. I det foreliggende tilfælde har jeg konstateret, at der er grundlag for de anbringender, Kommissionen har fremført til støtte for appellen. Derimod viste prøvelsen af de anbringender, der blev fremført i første instans, at der var anledning til at annullere den anfægtede beslutning. Det er derfor rimeligt at bestemme, at CCRE skal bære de omkostninger, parterne har afholdt inden for rammerne af appelsagen, og at Kommissionen skal bære de omkostninger, parterne har afholdt inden for rammerne af sagen i første instans.
VIII – Forslag til afgørelse
125. På baggrund af de foranstående betragtninger foreslår jeg Domstolen, at den udtaler og bestemmer:
»1) Den af De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans den 14. december 2002 afsagte dom i sag T-105/99, [CCRE] mod Kommissionen, ophæves.
2) Kommissionens beslutning, som er indeholdt i skrivelsen af 15. februar 1999, og hvorved der over for CCRE blev foretaget modregning af fordringer, annulleres.
3) CCRE bærer de omkostninger, parterne har afholdt inden for rammerne af appelsagen. Kommissionen bærer de omkostninger, parterne har afholdt inden for rammerne af sagen for Retten i Første Instans.«
(1) .
(2)
–	Sag T-105/99, CCRE mod Kommissionen, Sml. II, s. 4099, herefter »den anfægtede dom«.
(3)
–	Herefter »CCRE«.
(4)
–	Herefter »MED-URBS-kontrakterne«.
(5)
–	Kommissionens skrivelse CBI-XIX/C1/D(98)36805 af 3.12.1998 (bilag 7 til CCRE’s stævning for Retten i sag T-105/99).
(6)
–	Herefter »den anfægtede beslutning«.
(7)
–	Herefter »de omtvistede aktioner«.
(8)
–	Herefter »de omtvistede beløb«.
(9)
–	Jf. den anfægtede doms præmis 29, 30 og 31.
(10)
–	Jf. den anfægtede doms præmis 32-37.
(11)
–	Det skal erindres, at CCRE for såvel Retten som Domstolen har bestridt, at der er grundlag for Kommissionens fordring i henhold til MED-URBS-kontrakterne. Dette spørgsmål behandler jeg senere i dette forslag til afgørelse (punkt 119 ff.). For nærværende vil jeg dog, udelukkende af bekvemmelighedshensyn, henvise til »Kommissionens fordring« eller »CCRE’s gæld« uden hver gang at minde om, at denne fordring eller gæld er blevet anfægtet.
(12)
–	Bilag 10-13 til CCRE’s stævning for Retten i sag T-105/99.
(13)
–	Jf. appelskriftet, punkt 42, og svarskriftet, punkt 6.
(14)
–	CCRE og Kommissionen er de eneste parter i den foreliggende sag. Medlemsstaterne og de øvrige fællesskabsinstitutioner har ikke gjort brug af deres ret ifølge artikel 37, stk. 1, i EF-statutten for Domstolen til at indtræde i retstvister, der er indbragt for Retten eller Domstolen.
(15)
–	Jf. f.eks. dom af 31.3.1971, sag C-22/70, Kommissionen mod Rådet (»AETR-dommen«), Sml. s. 263, præmis 42, af 14.3.1990, forenede sager C-133/87 og C-150/87, Nashua Corporation m.fl. mod Kommissionen og Rådet, Sml. I, s. 719, præmis 9, af 30.6.1992, sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145, præmis 19, og af 16.6.1993, sag C-325/91, Frankrig mod Kommissionen, Sml. I, s. 3283, præmis 9.
(16)
–	Jf. f.eks. dom af 11.11.1981, sag C-60/81, IBM mod Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 9.
(17)
– Jf. i analogi hermed også dom af 26.5.1982, sag C-44/81, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1855, præmis 4-8.
(18)
– Konklusionen ville naturligvis have været en anden, hvis Kommissionens gæld også fulgte af en aftale. I så fald ville modregningen ske inden for rammerne af et rent aftalemæssigt forhold og Fællesskabets retsinstanser kun have kompetence til at fastslå, om aftalen indeholdt en voldgiftsbestemmelse som omhandlet i EF-traktatens artikel 181 (efter ændring nu artikel 238 EF).
(19)
–	Dom af 4.2.1959, sag 1/58, Sml. 1954-1964, s. 299, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 43, på s. 63.
(20)
–	Dom af 1.4.1965, sag 40/64, Sml. 1965-1968, s. 47, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 279, på s. 296.
(21)
–	Dom af 17.12.1970, sag 11/70, Sml. 1970, s. 235, præmis 3 og 4.
(22)
–	Derimod henhører spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen har en fordring i henhold til MED-URBS-kontrakterne, ifølge kontrakternes artikel 8 og 9 under belgisk ret og under Bruxelles’ civile retters enekompetence (jf. herom punkt 119 ff. i dette forslag til afgørelse).
(23)
–	Jensen-dommen, præmis 41.
(24)
–	Den anfægtede dom, præmis 55.
(25)
–	Jf. den anfægtede dom, præmis 29, 30 og 31, og svarskriftet, punkt 22-30.
(26)
–	Jf. den anfægtede dom, præmis 39-49, og appelskriftet, punkt 7-27.
(27)
–	I dommen i sagen Continental Irish Meat, jf. ovenfor, fandt Domstolen, at det irske interventionsorgan handlede »i én og samme egenskab«, når det opkrævede monetære udligningsbeløb ved udførsel, og når det ved indførsel udbetalte monetære udligningsbeløb, som skulle ydes af en anden medlemsstat. Domstolens dom gjorde det muligt for den forelæggende ret at fastslå, at de i irsk ret foreskrevne betingelser for at modregne fordringer var opfyldt. Jensen-dommen drejede sig om nationale myndigheders ret til at modregne fordringer. Den forelæggende ret havde spurgt, om fællesskabsretten var til hinder for, at en medlemsstat modregnede sin fordring, der bestod i et momskrav, i støtte, der skulle udbetales til en privatperson i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1765/92 af 30.6.1992 om indførelse af en støtteordning for producenter af visse markafgrøder (EFT L 181, s. 12). Denne dom gennemgås i punkt 84-87 i dette forslag til afgørelse.
(28)
–	Forenede sager 241/78, 242/78 og 245/78-250/78, DGV m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3017.
(29)
– Dommen i sagen DEKA mod EØF, præmis 13.
(30)
– Jf. ovenfor, præmis 15-19.
(31)
– Jf. ovenfor, præmis 20.
(32)
–	J.-P. Puissochet: »La Cour de justice et les principes généraux du droit communautaire« i
La protection juridictionnelle des droits dans le système communautaire, Bruylant, Bruxelles, 1997, s. 3.
(33)
–	A.st.
(34)
–	H. Kutscher: »Méthodes d’interprétation vues par un juge à la Cour« i
Rencontre judiciaire et universitaire, 27-28 septembre 1976, Luxembourg 1976, s. I-26.
(35)
–	Dom af 12.7.1957, forenede sager 7/56 og 3/57-7/57, Sml. 1954-1964, s. 45, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 81, på s. 114.
(36)
–	A.st.
(37)
–	Jf. f.eks. dommen i sagen Algera m.fl. mod Den Fælles Forsamling, jf. ovenfor, org.ref.: Rec. s. 115 og 116, og dom af 4.7.1963, sag 32/62, Sml. 1954-1964, s. 405, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 99, på s. 114.
(38)
–	P. Pescatore: »Les droits de l’homme et l’intégration européenne« i
Cahiers de droit européen, 1968, s. 654.
(39)
–	Dom af 25.2.1969, sag 23/68, Klomp, Sml. 1969, s. 21, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 43, præmis 13.
(40)
–	Jf. generaladvokat Lagranges forslag til afgørelse i sagen Hoogovens mod Den Høje Myndighed (dom af 12.7.1962, sag 14/61, Sml. 1954-1964, s. 327), foreligger ikke på dansk, org.ref.: Rec. s. 485, på s. 539, og generaladvokat Roemers forslag til afgørelse i sagen Duraffour mod Rådet (dom af 16.6.1971, sag 18/70, Sml. 1971, s. 143), foreligger ikke på dansk, org.ref.: Rec. s. 515, på s. 533.
(41)
–	H. Kutscher, jf. ovenfor, s. I-27.
(42)
–	Dom af 3.5.1978, sag C-112/77, Töpfer mod Kommissionen, Sml. s. 1019, præmis 19.
(43)
–	Dom af 13.7.1995, sag C-341/93, Sml. I, s. 2053, punkt 27-31 i mit forslag til afgørelse.
(44)
–	Med henblik på den foreliggende sag har jeg suppleret de konklusioner, jeg drog, med en undersøgelse af de nationale retssystemer, som jeg ikke gennemgik inden for rammerne af Danværn Production-sagen. Det drejer sig om det græske, det luxembourgske, det spanske og det østrigske retssystem.
(45)
–	Belgisk, fransk, græsk, italiensk, luxembourgsk, portugisisk og spansk ret.
(46)
–	Dansk, finsk, nederlandsk, norsk, svensk, tysk og østrigsk ret.
(47)
–	Engelsk, irsk og skotsk ret.
(48)
–	Samtlige medlemsstater bortset fra Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland og Irland.
(49)
–	Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Belgien, Kongeriget Spanien, Den Portugisiske Republik og Storhertugdømmet Luxembourg.
(50)
–	Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene, Republikken Østrig og Storhertugdømmet Luxembourg.
(51)
–	Kongeriget Spanien.
(52)
–	Den Italienske Republik, Kongeriget Sverige og Den Portugisiske Republik.
(53)
–	Belgisk, dansk, finsk, fransk, græsk, luxembourgsk, nederlandsk, spansk, tysk og østrigsk ret.
(54)
–	I Belgien og Nederlandene kan modregning ikke foretages, hvis statens og privatpersonens gensidige fordringer følger af skatter eller afgifter.
(55)
–	Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene, Republikken Finland og Storhertugdømmet Luxembourg.
(56)
–	Jf. på grundrettighedernes område også mit forslag til afgørelse i sagen Rådet mod Hautala (dom af 6.12.2001, sag C-353/99 P, Sml. I, s. 9565), punkt 69.
(57)
–	Dom af 2.6.1976, forenede sager 56/74-60/74, Sml. s. 711.
(58)
–	Jf. generaladvokat Reischls forslag til afgørelse (s. 752 og 753).
(59)
–	Dommen i sagen Kampffmeyer m.fl., jf. ovenfor, præmis 6. Jf. ligeledes dom af 23.10.1974, sag 17/74, Transocean Marine Paint Association mod Kommissionen, Sml. s. 1063, præmis 15, hvori Domstolen anerkendte eksistensen af »den almindelige regel, hvorefter adressaterne for offentlige myndigheders beslutninger, der føleligt berører disse adressaters interesser, i rette tid skal have lejlighed til at fremføre deres synspunkter«, skønt denne regel ikke fandtes i samtlige medlemsstater (generaladvokat Warners forslag til afgørelse, Sml. s. 1089 og 1090).
(60)
–	Dom af 18.5.1982, sag 155/79, Sml. s. 1575, præmis 18-27.
(61)
–	Jf. ovenfor, præmis 19 og 21.
(62)
–	Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene, Den Portugisiske Republik, Kongeriget Spanien, Kongeriget Sverige, Republikken Finland, Republikken Østrig og Storhertugdømmet Luxembourg.
(63)
–	Forbundsrepublikken Tyskland, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Kongeriget Belgien, Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene, Kongeriget Spanien, Republikken Finland, Storhertugdømmet Luxembourg og Republikken Østrig.
(64)
–	Dommen i sagen AM & S Europe mod Kommissionen, jf. ovenfor, præmis 19.
(65)
–	Jf. ovenfor, præmis 21.
(66)
–	Det Forenede Kongerige, Den Franske Republik, Den Hellenske Republik, Irland, Kongeriget Danmark, Kongeriget Sverige og Republikken Finland.
(67)
–	Jf. generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse, punkt 24.
(68)
–	Om nytten af fordringer i civilretten jf. bl.a. H. & L. Mazeaud og J. Mazeaud: Leçons de droit civil, Paris, éd. Montchrestien, 1978, 6. udg., bd. II, vol. I, punkt 1145; G. Ripert, og J. Boulanger: Traité de droit civil, Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence R. Pichont et R. Durand-Auzias, 1957, bd. II, punkt 1971; G. Baudry-Lacantinerie: Traité théorique et pratique de droit civil, Paris, Librairie de la société du recueil J.-B. Sirey et du Journal du palais, 1908, 3. udg., bd. III, vol. XIV, punkt 1802 ff., og H. De Page: Traité élémentaire de droit civil belge, Bruylant, Bruxelles, 1967, 3. udg., bd. III, punkt 617.
(69)
–	Præmis 14.
(70)
–	Jf. i denne retning også generaladvokat Mancinis forslag til afgørelse i Continental Irish Meat-sagen (Sml. s. 3447).
(71)
–	Svarskriftet, punkt 27.
(72)
–	Jf. bl.a. generaladvokat Lagranges forslag til afgørelse i sagen Hoogovens mod Den Høje Myndighed, jf. ovenfor, foreligger ikke på dansk, org.ref.: Rec. s. 539, generaladvokat Roemers forslag til afgørelse i sagen Duraffour mod Rådet, jf. ovenfor, foreligger ikke på dansk, org.ref.: Rec. s. 532 og 533, i sagen Zuckerfabrik Schöppenstedt mod Rådet (dom af 2.12.1971, sag C-5/71), Sml. 1971, s. 280, på s. 283, org.ref.: Rec. s. 975, på s. 991, og i sagen Werhahn Hansamühle m.fl. mod Rådet (dom af 13.11.1973, forenede sager 63/72-69/72), Sml. s. 1229, 1258 og 1259, samt generaladvokat Slynns forslag til afgør else i sagen AM & S Europe mod Kommissionen, jf. ovenfor, Sml. s. 1648, 1649 og 1650. Jf. også i den juridiske litteratur H. Kutscher jf. ovenfor, s. I-29, J.-V. Louis: L’ordre juridique communautaire, Bruxelles, Office des publications officielles des Communautés européennes, 6. udg., punkt 87; P. Pescatore, jf. ovenfor, s. 654 og 655, og J.-V. Louis, G. Vandersanden, D. Waelbroeck, og M. Waelbroeck: Commentaire J. Megret, Le droit de la CE, vol. 10, La Cour de justice, les actes des institutions, Éditions de l’université de Bruxelles, Bruxelles 1993, 2. udg., s. 155.
(73)
–	Generaladvokat Roemers forslag til afgørelse i sagen Zuckerfabrik Schöppenstedt mod Rådet, jf. ovenfor (Sml. 1971, s. 280, org.ref.: Rec. s. 991).
(74)
–	Jf. dommen i sagen Internationale Handelsgesellschaft, jf. ovenfor, præmis 4.
(75)
–	Jf. med hensyn til belgisk og fransk ret H. De Page, jf. ovenfor, punkt 618, og G. Baudry-Lacentinerie, jf. ovenfor, punkt 1861.
(76)
–	Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Danmark, Kongeriget Nederlandene, Kongeriget Sverige, Republikken Finland og Republikken Østrig.
(77)
–	Jf. punkt 26 i dette forslag til afgørelse.
(78)
–	Jf. ovenfor, punkt 44 og 45.
(79)
–	Jf. ovenfor, punkt 49 og 53.
(80)
–	Dette var tilfældet i sagen DGV m.fl. mod Rådet og Kommissionen, jf. ovenfor. Domstolen tilpligtede nemlig Fællesskabet til at erstatte den skade, DEKA havde lidt, idet den overlod det til parterne at opgøre skaden. Da der blev indgivet stævning i sagen DEKA mod EØF, var parterne blevet enige om erstatningsbeløbet (jf. dommen i sagen DEKA mod EØF, præmis 5).
(81)
–	Præmis 61.
(82)
–	Efter min opfattelse står det klart, at den omstændighed, at Domstolen har fastslået eksistensen af et almindeligt princip i fællesskabsretten om, at fordringer kan modregnes, ikke kan forhindre den i senere at begrænse anvendelsesområdet for dette princip. Det vil således formentlig være nødvendigt, på samme måde som i medlemsstaternes nationale ret, at udelukke modregning på bestemte, nærmere angivne områder eller i særlige tilfælde (f.eks. når der er tale om fordringer, som det i almindelighed ikke anses for muligt at gøre udlæg i).
(83)
–	Punkt 71.
(84)
–	Belgisk, fransk, italiensk og nederlandsk ret.
(85)
–	Græsk, tysk og østrigsk ret.
(86)
–	Jf. den anfægtede dom, præmis 52.
(87)
– Jf. analogisk dommen i sagen Tyskland mod Kommissionen, jf. ovenfor, præmis 4.
(88)
–	Den anfægtede dom, præmis 61.
(89)
–	Herefter også »den omtvistede betingelse«.
(90)
–	Den anfægtede dom, præmis 60.
(91)
–	Jf. ovenfor, præmis 63.
(92)
–	Jf. ovenfor, præmis 61.
(93)
–	Jeg mener desuden, at den anfægtede dom er behæftet med indbyrdes modstridende begrundelser. På den ene side tillader Retten nemlig Kommissionen at modregne fordringer på betingelse af, at transaktionen ikke bringer gennemførelsen af de omtvistede aktioner i fare (præmis 61 og 74). På den anden side finder Retten det »klart«, at de omtvistede aktioner ikke vil blive gennemført, når der ikke foretages faktisk udbetaling af beløbene (præmis 63 og 65). Modregning af fordringer indebærer imidlertid pr. definition, at der ikke sker en faktisk udbetaling. Efter Rettens opfattelse vil modregning af fordringer derfor altid bringe gennemførelsen af Fællesskabets aktioner i fare. Under disse omstændigheder berettiger begrundelsen for den anfægtede dom ikke den omtvistede betingelse. Den burde have fået Retten til at konkludere, at modregning er i strid med princippet om fællesskabsrettens virkning.
(94)
–	Jf. bl.a. G. Baudry-Lacantinerie, jf. ovenfor, som anfører, at »[m]odregning i henhold til lovgivningen svarer til en dobbelt betaling [...]. Hvad virkningerne angår er situationen således den samme, som hvis begge fordringer var blevet betalt« (punkt 1864). I Encyclopédie Dalloz anføres under »modregning«, at »modregning har virkninger som en dobbelt betaling« (punkt 95). H. De Page, jf. ovenfor, finder, at »modregning svarer til en betaling« (punkt 632). Ifølge H. & L. Mazeaud og J. Mazeaud, jf. ovenfor, har »modregning [...] virkninger som en dobbelt betaling. Alt foregår, som om begge fordringer er blevet betalt« (punkt 1155). Endelig anfører G. Ripert og J. Boulanger, jf. ovenfor, at »[m]odregning svarer til en dobbelt betaling« (punkt 1998).
(95)
–	Citeret af G. Baudry-Lacantinerie, jf. ovenfor, punkt 1802.
(96)
–	Jf. generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i Jensen-sagen, punkt 12 og 18.
(97)
–	Jf. ovenfor, punkt 23.
(98)
–	Jf. ovenfor, punkt 39 og 49.
(99)
–	Jensen-dommen, præmis 35.
(100)
–	Jf. ovenfor, præmis 37 og 54.
(101)
–	Jf. ovenfor, præmis 38.
(102)
–	Jf. ovenfor, præmis 61 (min understregning).
(103)
– Generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse i Jensen-sagen, punkt 39.
(104)
– A.st.
(105)
–	Jf. appelskriftet, punkt 103.
(106)
– Generaladvokat Mancinis forslag til afgørelse i sagen DEKA mod EØF, Sml. s. 439.
(107)
– Det forholder sig anderledes, når der er tale om tvangssikring (jf. herom punkt 101 ff. i dette forslag til afgørelse).
(108)
–	Den anfægtede dom, præmis 61.
(109)
–	Rettens ræsonnement kan dog også finde anvendelse på tredjemand. Ifølge ræsonnementet i den anfægtede dom kan det også pålægges en national domstol, der skal tage stilling til en begæring om udlæg fra privatpersoner over for en modtager af fællesskabsmidler, at »undersøge, om det på trods af [modregningen] fortsat [er] sikkert, at [fællesskabsmidlerne bliver] brugt til de fastsatte formål, og at de foranstaltninger, der [har] berettiget tildelingen af de omtvistede beløb, [bliver] udført« (den anfægtede dom, præmis 61).
(110)
–	Jf. generaladvokat Fennellys forslag til afgørelse, punkt 27.
(111)
–	Præmis 61.
(112)
–	Præmis 63.
(113)
–	67/444/EØF, 67/28/Euratom (EFT 1967 L 152, s. 13). For en beskrivelse af de regler, der indføres ved denne protokol, jf. C. Schmidt: »Le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes« i Cahiers de droit européen
1991, s. 67 ff.
(114)
–	Jf. for så vidt angår tvangssikring kendelse af 13.3.1962, sag 4/62, Hübner mod Den Høje Myndighed, Sml. 1954-1964, s. 291, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 79, på s. 86, for så vidt angår ukrænkeligheden af Fællesskabets lokaler kendelse af 17.12.1968, sag 2/68, Ufficio imposte di consumo di Ispra mod Kommissionen, summarisk offentliggørelse, org.ref.: Rec. s. 635, på s. 641, og for så vidt angår ukrænkeligheden af Fællesskabets dokumenter kendelse af 6.12.1990, sag 2/88 IMM, Zwartveld m.fl., Sml. I, s. 4405.
(115)
–	Kendelse af 17.6.1987, sag 1/87 SA, Universe Tankship mod Kommissionen, Sml. s. 2807, dom af 29.4.1993, sag C-182/91, Forafrique Burkinabe mod Kommissionen, Sml. I, s. 2161, præmis 12, og kendelse af 10.1.1995, sag C-1/94 SA, Dupret mod Kommissionen, Sml. I, s. 1.
(116)
–	Jf. bl.a. kendelse af 11.4.1989, sag C-1/88 SA, Générale de Banque mod Kommissionen, Sml. I, s. 857, præmis 13.
(117)
–	Jf. ovenfor, præmis 13 og 16.
(118)
–	Kendelse af 29.5.2001, sag C-1/00 SA, Cotecna Inspection mod Kommissionen, Sml. I, s. 4219, præmis 12-15.
(119)
–	Jf. ovenfor, præmis 16.
(120)
–	Jf. G. Cornu: Vocabulaire juridique, Paris, Presses Universitaires de France, 8. udg., 2000 (under »saisie«).
(121)
–	CCRE har ved skrivelse af 4.12.2001 tilsendt Domstolen en kopi af denne dom.
(122)
–	Dommen af 16.11.2001, jf. ovenfor, s. 6.