62003CC0157_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Komissio väittää tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä Espanjan rikkoneen − sittemmin kumottuja − direktiivejä 68/360/ETY,(2) 73/148/ETY,(3) 90/365/ETY(4) ja 64/221/ETY.(5) Kyse on tarkemmin sanoen oleskeluluvan myöntämisestä kolmannen maan kansalaisille, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneen yhteisön kansalaisen perheenjäseniä.
II Asiaa koskeva lainsäädäntö
A Yhteisön oikeus
1. Maahantuloa ja oleskelua koskevat säännökset
2. Direktiivin 73/148 1 artiklassa säädetään, että liikkumista ja oleskelua koskevat rajoitukset on poistettava itsenäisiltä ammatinharjoittajilta, jotka ovat sijoittautuneet tai haluavat sijoittautua toiseen jäsenvaltioon toimiakseen itsenäisinä ammatinharjoittajina tai jotka haluavat tarjota palveluja toisessa jäsenvaltiossa, ja heidän puolisoiltaan.
3. Jäsenvaltioiden kansalaisille, jotka ovat olleet yhteisössä palkatussa työssä tai toimineet itsenäisinä ammatinharjoittajina, sekä heidän perheenjäsenilleen, on myönnettävä direktiivin 90/365 1 artiklan nojalla oleskeluoikeus edellyttäen, että he saavat työkyvyttömyys‑ tai varhaiseläkettä tai vanhuusetuutta taikka työtapaturma‑ tai ammattitautieläkettä, joka on suuruudeltaan siinä määrin riittävä, että he eivät oleskeluaikanaan joudu turvautumaan vastaanottavan jäsenvaltion sosiaaliturvajärjestelmään, ja edellyttäen myös, että he kuuluvat sairausvakuutuksen piiriin kaikkien riskien varalta vastaanottavassa jäsenvaltiossa.
4. Direktiivin 68/360 3 artiklassa, jota direktiivin 90/365 2 artiklan 2 kohdan mukaan sovelletaan myös kyseisen direktiivin edunsaajiin ja jossa vahvistetaan tarvittavat muodollisuudet, sekä 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”3 artikla
1) Jäsenvaltioiden on sallittava 1 artiklassa tarkoitettujen henkilöiden maahan pääsy esittämällä vain voimassaoleva henkilötodistus tai passi.
2) Maahantuloviisumia tai vastaavaa asiakirjaa ei vaadita, lukuun ottamatta niitä perheenjäseniä, jotka eivät ole jonkin jäsenvaltion kansalaisia. Jäsenvaltioiden on kaikin tavoin helpotettava näille henkilöille välttämättömien viisumien saantia.
4 artikla
1) Jäsenvaltioiden on myönnettävä alueellaan oleskeluoikeus 1 artiklassa tarkoitetuille henkilöille, jotka voivat esittää 3 kohdassa luetellut asiakirjat.
2) Todisteeksi oleskeluoikeudesta on annettava asiakirja nimeltä ’ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskelulupa’. Siinä on oltava mainita siitä, että se on annettu soveltaen asetusta (ETY) N:o 1612/68 ja jäsenvaltioiden toimenpiteitä tämän direktiivin täytäntöönpanemiseksi. Maininnan teksti on tämän direktiivin liitteessä.
3) ETY:n jäsenvaltion kansalaisen oleskeluluvan antamiseksi jäsenvaltiot voivat vaatia ainoastaan seuraavien asiakirjojen esittämistä:
– –
– työntekijän perheenjäseniltä:
c) maahantuloasiakirja;
d) sen valtion toimivaltaisen viranomaisen antama asiakirja, josta henkilö on peräisin tai josta hän tulee, josta sukulaisuussuhde ilmenee;
e) asetuksen (ETY) N:o 1612/68 10 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa sellainen sen valtion toimivaltaisen viranomaisen antama asiakirja, josta henkilö on peräisin tai josta hän tulee, joka osoittaa heidän olevan työntekijän huollettavia tai mainitussa maassa asuneen hänen taloudessaan.
4) Perheenjäsenelle, joka ei ole jäsenvaltion kansalainen, on annettava oleskeluun oikeuttava asiakirja, jonka on oltava yhtäläisesti voimassa kuin häntä huoltavalle työntekijälle annettu asiakirja.”
5. Maahantuloa ja oleskelua koskevien muodollisuuksien osalta on sovellettava myös direktiivin 73/148 3, 4 ja 6 artiklaa.
6. Direktiivin 90/365 2 artiklassa säädetään oleskeluluvan ja oleskeluun oikeuttavan asiakirjan osalta, että jäsenvaltio saa vaatia luvan hakijalta vain voimassaolevan henkilötodistuksen tai passin sekä todistuksen siitä, että hän täyttää 1 artiklan mukaiset edellytykset.
7. Direktiivissä 64/221 säädetään tietyistä poikkeuksista maahantulo‑ ja oleskeluoikeuteen. Sen 2 ja 3 artiklan sekä 5 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”2 artikla
1) Tämä direktiivi koskee kaikkia jäsenvaltioiden alueelle saapumiseen, oleskeluluvan myöntämiseen tai uudistamiseen taikka jäsenvaltioiden alueelta karkottamiseen liittyviä toimenpiteitä, jotka jäsenvaltiot ovat toteuttaneet yleisen järjestyksen ja turvallisuuden tai kansanterveyden vuoksi.
2) Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisten päämäärien vuoksi.
3 artikla
1) Yleisen järjestyksen ja turvallisuuden vuoksi käyttöön otettujen toimenpiteiden on perustuttava yksinomaan kyseisen yksilön omaan käyttäytymiseen.
2) Rikostuomiot eivät sellaisenaan saa olla perusteena tällaisille toimenpiteille.
5 artikla
1) Päätös ensimmäisen oleskeluluvan myöntämisestä tai epäämisestä on tehtävä mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun lupaa haettiin.
Asianomaisen on sallittava jäädä väliaikaisesti alueelle oleskeluluvan myöntämistä tai epäämistä koskevan päätöksen tekemiseen asti.”
2.
Viisumisäännökset
8. Aluksi sovellettiin niistä kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ylittäessään jäsenvaltioiden ulkorajat, 12 päivänä maaliskuuta 1999 annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 574/1999.(6) Sen 5 artiklan sanamuoto oli seuraava:
”Tässä asetuksessa ’viisumilla’ tarkoitetaan jäsenvaltion myöntämää lupaa tai jäsenvaltion tekemää päätöstä, joka vaaditaan sen alueelle saapumista varten
– enintään kolme kuukautta kestävään oleskeluun tässä tai useammassa jäsenvaltiossa,
– tämän tai useamman jäsenvaltion alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun, lukuun ottamatta kauttakulkua lentoasemien kauttakulkumatkustajille varattujen alueiden kautta sekä lentokenttien välisiä kuljetuksia jäsenvaltion alueella.”
9. Tämä asetus korvattiin luettelon vahvistamisesta kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi ulkorajoja ylittäessään, ja niistä kolmansista maista, joiden kansalaisia tämä vaatimus ei koske, 15 päivänä maaliskuuta 2001 annetulla – sittemmin jälleen muutetulla – asetuksella (EY) N:o 539/2001.(7) Sen 2 artiklan sanamuoto on seuraava:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan ’viisumilla’ jäsenvaltion myöntämää lupaa tai jäsenvaltion tekemää päätöstä, joka vaaditaan
– maahantuloon kaikkiaan enintään kolme kuukautta kestävää oleskelua varten kyseisessä yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa;
– maahantuloon kyseisen jäsenvaltion tai useamman jäsenvaltion alueen kauttakulkua varten, lukuun ottamatta lentokentillä tapahtuvaa kauttakulkua.”
B Kansallinen oikeus
10. Kansalliset oikeussäännöt ovat tämän ratkaisuehdotuksen liitteenä. Liitteessä kuvattua oikeustilaa muutettiin 14.2.2003 annetulla kuninkaan asetuksella nro 178/2003.(8)
III Tosiseikasto, oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja oikeudenkäynti
11. Nyt käsiteltävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely perustuu kahden yhteisön kansalaisen tekemiin kanteluihin.
12. Saksalainen Weber, jolla on kotipaikka Espanjassa, toimii siellä itsenäisenä ammatinharjoittajana, ja hänellä on oleskelulupa. Hänen vaimonsa, joka on Yhdysvaltain kansalainen, ei saanut oleskeluun oikeuttavaa asiakirjaa, koska hän ei ollut hakenut oleskeluviisumia viimeisimmän kotipaikkansa konsulaatista. Hän sai Espanjan konsulaatilta Düsseldorfissa ohjeet, jossa mainittiin tarvittavat asiakirjat. Asiakirja-aineistosta ei ilmene, että rouva Weber olisi pannut kyseisen menettelyn vireille.
13. Alankomaalainen van Zijl, jolla on kotipaikka Luxemburgissa, halusi asettua vaimonsa, Dominikaanisen tasavallan kansalaisen Rotte Venturan kanssa Espanjaan asumaan. Espanjan konsulaatti Luxemburgissa ilmoitti hänelle, ettei hänen tarvitsisi noudattaa mitään muodollisuuksia. Aviopari saapui huhtikuussa 1999 Espanjaan ja haki 14.4. oleskeluun oikeuttavaa asiakirjaa. Van Zijl sai 3.5. viiden vuoden oleskeluluvan. Rotte Ventura sai oleskelulupansa 28.2.2000 vasta lukuisien kyselyiden jälkeen.
14. Komissio otti Espanjan viranomaisiin yhteyttä 26.4.1999 päivätyllä kirjeellä. Espanjan viranomaiset viittasivat 5.7.1999 päivätyssä vastauskirjeessään oleskelulupaa koskevaan vaatimukseen.
15. Koska komissio ei ollut tyytyväinen vastaukseen, se esitti 16.3.2000 virallisen huomautuksen edellä kuvattujen tosiseikkojen perusteella. Se totesi siinä, että oleskeluluvan myöntämistä kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat yhteisön kansalaisen perheenjäseniä, koskeva Espanjan lainsäädäntö ja käytäntö olivat ristiriidassa yhteisön oikeuden kanssa ensinnäkin siltä osin kuin kyseessä on maahantuloviisumia koskeva vaatimus ja toiseksi siltä osin kuin kyseessä on luvan myöntämistä koskevan määräajan noudattamatta jättäminen.
16. Koska Espanjan hallitus ei vastannut viralliseen huomautukseen, komissio osoitti Espanjan kuningaskunnalle 3.4.2002 päivätyssä kirjeessä perustellun lausunnon, jossa se totesi tämän rikkoneen direktiivejä 68/360, 73/148, 90/365 ja 64/221 ja kehotti Espanjaa toteuttamaan tarpeelliset toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa. Espanjan hallitus vastasi tähän 10.10.2002 päivätyllä kirjeellä.
17. Koska komissio katsoi, että Espanja ei ollut noudattanut jäsenyysvelvoitteitaan, se nosti EY 226 artiklan nojalla kanteen 31.3.2003 päivätyllä kannekirjelmällä, joka kirjattiin saapuneeksi yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamoon 7.4.2003, ja esitti vaatimuksensa, jonka mukaan yhteisöjen tuomioistuimen pitäisi
1) todeta, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n perustamissopimuksesta johtuvia velvoitteitaan, koska se on direktiivien 68/360/ETY, 73/148/ETY ja 90/365/ETY vastaisesti edellyttänyt kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneen yhteisön kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluluvan myöntämiseksi oleskeluviisumin hankkimista ja koska se ei direktiivin 64/221/ETY vastaisesti ole myöntänyt oleskelulupaa mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa luvan hakemisesta, ja
2) velvoittaa Espanjan kuningaskunta korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
IV Arviointi
A Alustava huomautus: kanteen kohde
18. Aluksi on käsiteltävä EY 226 artiklan nojalla nostetun kanteen kohdetta. Ensinnäkin on tutkittava, onko käytännön eli komission esiin tuomien molempien kantelutapausten lisäksi myös yleinen oikeustila yhteisöjen tuomioistuimessa vireillä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn kohteena. Mikäli näin on, on toiseksi tutkittava, mitkä kansalliset oikeussäännöt kuuluvat sen piiriin.
19. Yleisten oikeussääntöjen kuulumisesta kanteen kohteeseen on huomautettava, että komissio on kannekirjelmänsä 14 kohdassa esittänyt kanteen nostamisen perusteina ainoastaan molemmat kantelutapaukset. Tästä poiketen vielä virallisessa huomautuksessa väitetään nimenomaisesti, että kuninkaan asetuksen nro 766/92 10 §:n 2 momentin d kohta on yhteisön oikeuden vastainen. Komissio esittää perustellussa lausunnossa muutamia Espanjan oikeussääntöjä, jotka ovat sen käsityksen mukaan yhteisön oikeuden vastaisia. Kannekirjelmässään (40 ja 51 kohta) komissio käsittelee kuitenkin kuninkaan asetusta nro 178/2003. Viittauksesta Espanjan la insäätäjän luomaan järjestelmään (kannekirjelmän 47 kohta) ja kantelutilanteesta riippumattomaan ongelmaan (kannekirjelmän 56 kohta) voidaan kuitenkin päätellä, että komissio viittaa kanteessaan Espanjan oikeussääntöihin ilman tarkempia täsmennyksiä.
20. Kanteen kohteena olevasta Espanjan oikeustilasta on muistettava, että kohteena on tietty määräpäivä. Tämä määräpäivä määräytyy perustellussa lausunnossa mainitun määräajan päättymisen mukaan.(9)
21. Mikäli pidetään tätä kiistatonta periaatetta lähtökohtana, kuninkaan asetuksen nro 178/2003 antamisen jälkeen vallitsevaa oikeustilaa ei voida soveltaa. Kyseinen asetus annettiin nimittäin vasta 14.2.2003 ja annettiin tiedoksi 22.2.2003. Molemmat ajankohdat ovat myöhempiä kuin 3.4.2002 päivätyssä perustellussa lausunnossa annetun kahden kuukauden määräajan päättymispäivä. Nyt käsiteltävässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä on siten rajoituttava käsittelemään vain Espanjan vanhaa oikeustilaa.
B Ensimmäinen kanneperuste: maahantulon edellytys
22. Komission
ensimmäisen kanneperusteen mukaan direktiivejä 68/360, 73/148 ja 90/365 on rikottu. Kolmannen maan kansalaista, joka on oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneen yhteisön kansalaisen perheenjäsen, ei voida rinnastaa kolmannen maan kansalaiseen, jolla ei ole mitään vastaavanlaisia perhesiteitä; tälle kolmannen maan kansalaiselle kuuluvat pikemminkin johdetut yhteisön oikeuteen perustuvat oikeudet, joten hänellä on samat oikeudet saapua toisen jäsenvaltion alueelle ja oleskella siellä kuin yhteisön kansalaisella.
23. Muodollisuudet, joiden täyttämistä jäsenvaltio voi vaatia yhteisön kansalaiselta, joka käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen, tai tämän perheenjäseneltä (hänen kansalaisuudestaan riippumatta), on vahvistettu selkeästi vastaavissa yhteisön oikeussäännöissä, joten on selvästi direktiiveistä 68/360, 73/148 ja 90/365 ilmenevän yhteisön oikeuden sanamuodon ja tarkoituksen vastaista, että jäsenvaltio asettaa maahantulolle tai oleskelulle jonkin muun muotovaatimuksen.
24. Weberiä koskevassa kantelussa kyseessä on itsenäisen ammatinharjoittajan perheenjäseniin sovellettavasta direktiivistä 73/148, van Zijliä koskevassa kantelussa sellaisten jäsenvaltion kansalaisten, jotka ovat olleet palkatussa työssä tai toimineet itsenäisinä ammatinharjoittajina yhteisössä, perheenjäseniin sovellettavasta direktiivistä 90/365.
1. Maahantuloviisumia koskeva vaatimus
25. Komissio katsoo, että Espanjan lainsäädännössä edellytetty maahantuloviisumi on keino, jolla kansalliset viranomaiset tutkivat – ennen
saapumista Espanjan alueelle – syyt, joiden vuoksi kolmannen maan kansalainen haluaa oleskella maan alueella pidempään kuin kolmen kuukauden ajan.
26. Tällaisen kolmannen maan kansalaisen ei tarvitse esittää mitään erillistä perustetta maahantulolleen. Hänen oikeutensa perustuu – yhteisön oikeuden nojalla – yhteisön kansalaisen oikeuteen, joten kyseessä ei ole ainoastaan hänen (johdetun) oikeutensa rajoitus vaan myös yhteisön kansalaisen primäärioikeuden rajoitus, jos hänet velvoitetaan täyttämään tietyt muodollisuudet ennen saapumista valtion alueelle.
27. Kuten komissio ja Espanja perustellusti toteavat, nyt käsiteltävässä asiassa on – direktiivissä 90/365 esitetyn viittauksen vuoksi – sovellettava direktiivin 68/360 3 artiklan ja direktiivin 73/148 3 artiklan säännöksiä. Kyseisissä säännöksissä vahvistetaan nimenomaisesti edellytykset, joiden täyttymistä jäsenvaltiot saavat vaatia maahantulon yhteydessä. Kyseinen luettelo on tyhjentävä. Tämä tarkoittaa sitä, että jäsenvaltiot saavat vaatia maahantulon yhteydessä näiden säännösten soveltamisalaan kuuluvilta henkilöiltä ainoastaan näissä säännöksissä asetettujen edellytysten täyttämistä.
28. Ainoastaan direktiivien 68/360 ja 73/148 3 artiklassa mainittuja asiakirjoja voidaan siis vaatia. Tämän yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut seuraavalla tavalla: ”Sen mukaisesti ainoa edellytys, jonka jäsenvaltiot saavat asettaa kyseisissä direktiiveissä mainittujen henkilöiden maahantulolle, on voimassa olevan henkilötodistuksen tai passin esittäminen.”(10)
29. Molempien nyt käsiteltävien asioiden kohteena olevien tosiseikkojen kannalta on lisäksi merkitystä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöllä, jonka mukaan ”velvoite vastata rajavartijoiden kysymyksiin – – ei yleisesti arvioiden voi olla jäsenvaltion kansalaisen toisen jäsenvaltion alueelle pääsyn edellytyksenä”.(11)
30. Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi seuraavaa: ”Näiden direktiivien rakenteesta ja erityisesti direktiivin 68/360 4 artiklasta ja direktiivin 73/148 6 artiklasta seuraa, että jäsenvaltion viranomaiset voivat vaatia asianomaiselta todistusta oleskeluoikeudesta ainoastaan oleskeluluvan tai oleskeluun oikeuttavan asiakirjan myöntämisen yhteydessä näissä artikloissa asetetuin edellytyksin”.(12)
31. Näin ollen perheenjäsenten maahantulosta annetuista direktiivien säännöksistä, sellaisina kuin yhteisöjen tuomioistuin on niitä tulkinnut, ilmenee, että maahantulomuodollisuudet on rajoitettava nimenomaisesti mainittuihin asiakirjoihin ja että sitä pidemmälle menevää maahantulomenettelyä ei hyväksytä.
32. Perheenjäseniä, jotka ovat kolmansien maiden kansalaisia, koskee lisäksi asianosaisten mainitsema asiassa MRAX annettu tuomio, jossa yhteisöjen tuomioistuin totesi seuraavaa:
”On kuitenkin huomattava, että direktiivin 68/360/ETY 3 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 73/148/ETY 3 artiklan 2 kohdan mukaan niissä tilanteissa, joissa jäsenvaltion kansalainen siirtyy yhteisön jäsenvaltiosta toiseen käyttääkseen perustamissopimuksessa ja näissä direktiiveissä hänelle annettuja oikeuksia, jäsenvaltiot saavat vaatia maahantuloviisumia tai vastaavaa asiakirjaa hänen perheenjäseniltään, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia. Luettelo niistä kolmansista maista, joiden kansalaisilla on oltava viisumi jäsenvaltioiden ulkorajoja ylittäessään, on vahvistettu asetuksessa N:o 2317/95, joka on korvattu asetuksella N:o 574/1999, joka puolestaan on korvattu asetuksella N:o 539/2001.”(13)
33. Tästä yhteisöjen tuomioistuin päätteli, että vaikka jäsenvaltion kansalaisen kanssa avioliitossa olevalla kolmannen maan kansalaisella on oikeus tulla jäsenvaltioihin, jo direktiivin 68/360 3 artiklan 2 kohdan ja direktiivin 73/148 3 artiklan 2 kohdan sanamuodon perusteella tämän oikeuden käyttämisen edellytykseksi voidaan asettaa viisumin saaminen.(14)
34. Espanjan hallitus tosin katsoo, että yhteisön viisumisäännöksillä säädetään ainoastaan lyhytaikaisista viisumeista. Siitä voidaan päätellä, että jäsenvaltiot ovat edelleen toimivaltaisia pitkäaikaisten viisumien osalta, sillä niitä koskevaa yhdenmukaistamista ei ole juurikaan toteutettu. Espanja voi siten edellyttää kolmansien maiden kansalaisilta maahantuloviisumia.
35. Tätä näkemystä ei selvästikään voida hyväksyä. Siitä, että viisumiasetukset koskevat ainoastaan lyhytaikaista viisumia, ei näet voida päätellä, että jäsenvaltiot saisivat vaatia maahantuloviisumia kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat yhteisön kansalaisten puolisoita.
36. Siitä, että lainsäädäntötoimeen ei sisälly tiettyä seikkaa koskevia säännöksiä, ei näet missään tapauksessa seuraa, että yhteisön oikeuteen ei sisältyisi lainkaan tätä seikkaa koskevaa sääntelyä. Nyt käsiteltävän asian kohteena olevaa henkilöryhmää koskevat säännökset sisältyvät muihin lainsäädäntötoimiin eli direktiiveihin 68/360, 73/148 ja 90/365. Näiden direktiivien säännöksiä, jotka koskevat kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat yhteisön kansalaisten perheenjäseniä, on pidettävä erityislakina. Tästä syystä näitä henkilöitä voidaan pitää niin sanottuina etuoikeusasemassa olevina kolmansien maiden kansalaisina.
37. Se, että on olemassa ulkorajojen ylittämistä (EY 62 artiklan 2 kohdan b alakohta) ja pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävää viisumia (EY 63 artiklan 3 kohdan a alakohta) koskevia oikeusperustoja, joihin Espanja viittaa, ei muuta asiaa mitenkään.
38. Edellä mainituista erityissäännöksistä, etenkin direktiivien 73/148 ja 90/365 3 artiklasta, ilmenee siis kielto, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa vaatia kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat yhteisön kansalaisten perheenjäseniä, muiden kuin kyseistä henkilöryhmää koskevissa erityissäännöksissä säädettyjen edellytysten täyttymistä. Kyseisissä säännöksissä säädetään näet tyhjentävästi näistä edellytyksistä.
2. Oleskelulupaa koskeva vaatimus
39. Komissio katsoo, että oleskeluluvan myöntäminen ei saa olla maahantulon edellytyksenä. Espanjan kuningaskunnan menettely on yhteisön oikeuden vastainen sen vuoksi, että kolmannen maan kansalaisia, jotka ovat yhteisön kansalaisten puolisoita, kohdellaan samalla tavoin kuin muita maahanmuuttajia. Tällaisia kolmannen maan kansalaisia ei nimittäin saa pitää Espanjan oikeudessa tarkoitettuina ulkomaalaisina. Lisäksi jokainen tätä henkilöryhmää koskeva este loukkaa samalla sen yhteisön kansalaisen oikeuksia, jonka perheeseen he kuuluvat.
40. Tässä yhteydessä on käsiteltävä edellytyksiä, joita jäsenvaltio saa asettaa oleskelulupaa myönnettäessä. Siltä osin on sovellettava direktiivin 90/365 2 artiklaa, direktiivin 68/360 4 artiklan 3 kohdan c, d ja e alakohtaa ja direktiivin 73/148 6 artiklaa.
41. Näistä säännöksistä ilmenee, että jäsenvaltiot saavat asettaa seuraavia vaatimuksia oleskeluluvan myöntämiselle:
Ensinnäkin jäsenvaltiot saavat vaatia tietyt edellytykset täyttävän henkilötodistuksen esittämistä. Nämä edellytykset tosin poikkeavat toisistaan (vrt. direktiivin 90/365 2 artikla, direktiivin 68/360 4 artiklan 3 kohdan c alakohta ja direktiivin 73/148 6 artiklan a kohta).
Toiseksi jäsenvaltiot saavat vaatia todistusta siitä, että asianomainen kuuluu etuoikeusasemassa olevien piiriin (direktiivin 90/365 2 artikla, direktiivin 68/360 4 artiklan 3 kohdan d alakohta ja direktiivin 73/148 6 artiklan b kohta). Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse edellytyksestä, jonka mukaan asianomaisen on oltava yhteisön kansalaisen puoliso.
Kolmanneksi jäsenvaltiot saavat vaatia direktiivin 90/365 2 artiklassa säädettyjen edellytysten täyttymistä ja direktiivin 68/360 4 artiklan 3 kohdan e alakohdassa tarkoitettua asiakirjaa.
42. Mainituissa säännöksissä vahvistetut edellytykset ovat tyhjentäviä. Yhteisöjen tuomioistuin on vahvistanut tämän useissa tuomioissa.
43. Se on todennut esimerkiksi asiassa Royer antamassaan tuomiossa, että ”direktiivin 68/360 4 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite myöntää oleskelulupa jokaiselle, joka asianmukaisilla asiakirjoilla todistaa kuuluvansa johonkin saman direktiivin 1 artiklassa tarkoitetuista ryhmistä”.(15)
44. Asiassa Roux(16) ja asiassa Giagounidis(17) antamissaan tuomioissa yhteisöjen tuomioistuin korosti, että muita kuin direktiiveissä säädettyjä edellytyksiä ei saa asettaa, eikä muita todistuksia eli muiden asiakirjojen esittämistä saa vaatia.
45. Yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan lisäksi johtaa useita esimerkkejä siitä, että − yleisesti arvioiden − muiden kuin nimenomaisesti säädettyjen edellytysten täyttymistä ei saa vaatia.
46. Asiassa Roux annetun tuomion(18) mukaan ”sitä, että itsenäinen ammatinharjoittaja ensin liittyy sosiaaliturvajärjestelmään – – ei näin ollen voida pitää oleskeluluvan myöntämisen edellytyksenä”, koska direktiivin 68/360 4 artiklaan ja direktiivin 73/148 6 artiklaan perustuvien oikeuksien tunnustamista ei ole kummassakaan säännöksessä sidottu todisteisiin siitä, että asianomainen on ensin liittynyt sosiaaliturvajärjestelmään.(19)
47. Yhteisöjen tuomioistuin kiisti asiassa MRAX antamassaan tuomiossa nimenomaisesti sen, että jäsenvaltioilla olisi toimivalta evätä oleskelulupa sillä perusteella, että ”asianomainen ei ole täyttänyt ulkomaalaisten valvontaa koskevia oikeudellisia muodollisuuksia”.(20)
48. Yhteisöjen tuomioistuin totesi lisäksi, että ”vaikka direktiivin 68/360/ETY 4 artiklan 3 kohdassa ja direktiivin 73/148/ETY 6 artiklassa sallitaan se, että jäsenvaltiot asettavat oleskeluluvan myöntämisedellytykseksi maahantuloon käytetyn asiakirjan esittämisen, näissä säännöksissä ei kuitenkaan säädetä, että tämän asiakirjan täytyy edelleen olla voimassa. Näin ollen silloin, kun kyse on kolmannen maan kansalaisesta, jolla on velvollisuus viisumin hankkimiseen, oleskeluluvan myöntämisedellytykseksi ei voida asettaa sitä, että hänen viisuminsa on edelleen voimassa.”(21) ”Tämän seurauksena jäsenvaltio ei voi säätää, että oleskelulupa myönnetään direktiivien 68/360/ETY ja 73/148/ETY mukaisesti ainoastaan, jos asianomainen henkilö esittää voimassa olevan viisumin.”(22)
49. Tästä oikeuskäytännöstä seuraa, että jäsenvaltiot saavat asettaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat yhteisön kansalaisten perheenjäseniä, myönnettävän oleskeluluvan edellytykseksi ainoastaan edellä mainituissa yhteisön oikeussäännöissä nimenomaisesti säädettyjä edellytyksiä. Nyt käsiteltävässä asiassa voidaan siten vaatia todistusta siitä, että kyseessä on aviopuoliso, tietyn henkilötodistuksen esittämistä ja direktiivin 90/365 soveltamisalalla sen 2 artiklan mukaisten lisävaatimusten täyttämistä.
50. Espanjan käytäntö ei vastaa näitä sääntöjä siltä osin kuin Espanjassa edellytetyt maahantulomuodollisuudet on suoritettava jo ulkomailla ja yleensä kolmannen maan kansalaisen tai yhteisön kansalaisen kotimaassa. Tämä merkitsee sitä, että Espanja edellyttää jo maahantuloa varten sellaisten edellytysten täyttämistä, jotka on tutkittava vasta oleskelulupaa myönnettäessä.
51. Siitä, että direktiiveissä sallitaan Espanjan asettamat vaatimukset kuitenkin ainoastaan oleskeluluvan myöntämisen yhteydessä mutta ei maahantulon yhteydessä, seuraa, että Espanja käyttää toimivaltaa, jota jäsenvaltioille ei ole myönnetty. Se, että direktiiveissä säädetään tietyistä edellytyksistä oleskeluluvan myöntämistä varten, ei näet merkitse sitä, että edellytykset koskisivat myös jo maahantuloa.
52. Espanjan mainitsemat säännökset eli pitkäaikaista oleskelua varten myönnettävää viisumia koskeva EY 63 artiklan 3 kohdan a alakohta tai Schengenin sopimuksen soveltamisesta 19.6.1990 tehdyn yleissopimuksen 18 artikla(23) eivät vaikuta tähän millään tavoin.
53. Kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat yhteisön kansalaisten perheenjäseniä, kuuluvat kuitenkin etuoikeusasemassa olevaan henkilöryhmään, jota koskevat eri säännökset kuin muita kolmansien maiden kansalaisia.
54. Tästä seuraa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n direktiiveistä 68/360, 73/148 ja 90/365 johtuvia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se on edellyttänyt kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneen yhteisön kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluluvan myöntämiseksi oleskeluviisumin hankkimista ennen maahantuloa.
C Toinen kanneperuste: oleskeluluvan myöntämiselle asetettu määräaika
55. Komission
toinen kanneperuste koskee direktiivin 64/221 rikkomista. Se viittaa siihen, että jäsenvaltion on oleskelulupien myöntämistä koskevan yhteisön yleisen sääntelyjärjestelmän ja erityisesti direktiivin 64/221 5 artiklan nojalla tehtävä oleskelulupaa koskeva päätös viimeistään kuuden kuukauden kuluessa luvan hakemisesta, jolloin tämä enimmäiskesto on luonnollisesti hyväksyttävissä ainoastaan silloin, kun yleiseen järjestykseen liittyvillä syillä on merkitystä hakemusta tutkittaessa.
56. Vaikka katsottaisiin, että yhteisön lainsäädäntö on pantu asianmukaisesti täytäntöön Espanjan oikeussäännöissä, herää näin ollen kysymys siitä, soveltavatko Espanjan viranomaiset yhteisön oikeutta myös asianmukaisesti. Jäsenvaltioita ei näet koske ainoastaan asianmukaista täytäntöönpanoa koskeva velvoite vaan myös yhteisön oikeuden asianmukaista soveltamista koskeva velvoite, eli niiden on huolehdittava täytäntöönpanosta myös yksittäistapauksessa.
57. Komissiolla on näin ollen oikeus nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne sillä perusteella, että jäsenvaltion säännöksiä sovelletaan puutteellisesti, vaikka itse säännökset olisivatkin mahdollisesti yhteisön oikeuden mukaisia.
58. Komissio ei ole tällaisessa menettelyssä velvollinen nostamaan kannetta ainoastaan kyseisen jäsenvaltion vakiintuneen käytännön perusteella, vaan se voi myös rajoittaa sen koskemaan tiettyjä yksittäistapauksia.(24) Yhteisön oikeuden konkreettisten rikkomisten useudella on merkitystä vasta siinä vaiheessa, kun arvioidaan uhkasakon suuruutta mahdollisessa EY 228 artiklan mukaisessa menettelyssä.
59. Komissio katsoo nyt käsiteltävässä asiassa, että Espanjan viranomaiset eivät ole tietyissä yksittäistapauksissa noudattaneet direktiivin 64/221 5 artiklassa vahvistettua määräaikaa.
60. Tässä yhteydessä on viitattava yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan direktiivin 68/360 3 artiklan 2 kohdassa ja direktiivin 73/148 3 artiklan 2 kohdassa säädetystä velvoitteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on kaikin tavoin helpotettava tietyille henkilöille välttämättömien viisumien saantia, seuraa, että ”viisumi on myönnettävä viipymättä ja, mikäli mahdollista, maahantulopaikassa, koska muussa tapauksessa direktiivien 68/360 ja 73/148 edellä mainittujen säännösten täysi vaikutus ei toteutuisi”.(25)
61. Espanjan ja komission välillä on kiistatonta, että kolmannen maan kansalaiselle Rotte Venturalle, joka on oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneen yhteisön kansalaisen puoliso, myönnettiin oleskelulupa vasta kymmenen kuukauden kuluttua.
62. Näin ollen Espanja on joka tapauksessa ylittänyt direktiivin 64/221 5 artiklassa säädetyn kuuden kuukauden määräajan.
63. Jo yksinomaan tämän perusteella on katsottava, että Espanja on laiminlyönyt jäsenyysvelvoitteensa. Tässä yhteydessä on merkityksetöntä, onko määräajan ylittäminen maahanmuuton tai toiminnan harjoittamisen este.
64. Tästä seuraa, että Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiiviin 64/221 perustuvia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole myöntänyt oleskelulupaa mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa luvan hakemisesta.
V Ratkaisuehdotus
65. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin ratkaisisi asian seuraavasti:
1. Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut EY:n direktiiveistä 68/360/ETY, 73/148/ETY ja 90/365/ETY johtuvia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se on edellyttänyt kolmansien maiden kansalaisilta, jotka ovat oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen käyttäneiden yhteisön kansalaisen perheenjäseniä, oleskeluluvan myöntämiseksi oleskeluviisumin hankkimista ennen maahantuloa.
Espanjan kuningaskunta ei ole noudattanut direktiiviin 64/221/ETY perustuvia jäsenyysvelvoitteitaan, koska se ei ole myöntänyt oleskelulupaa mahdollisimman pian ja joka tapauksessa viimeistään kuuden kuukauden kuluessa luvan hakemisesta.
2. Espanjan kuningaskunta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
LIITE
Kansallinen lainsäädäntö
Nyt käsiteltävänä olevaan kanteeseen johtaneiden tosiseikkojen tapahtumahetkellä sovellettava Espanjan lainsäädäntö(26) käsittää Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta Espanjassa 26.6.1992 annetun kuninkaan asetuksen nro 766/1992, sellaisena kuin se on muutettuna 5.6.1995 annetulla kuninkaan asetuksella nro 737/95 ja 14.11.1997 annetulla kuninkaan asetuksella nro 1710/1997, 10 §:n 3 momentin sekä kuninkaan asetuksen nro 155/1996 23 §:n 1 ja 6 momentin ja 28 §:n 2 ja 6 momentin.
Kuninkaan asetus nro 766/1992
”10 artikla
– –
3. Kun asianomaiset henkilöt ovat 2 §:ssä säädetyllä tavalla edellisissä momenteissa tarkoitettujen henkilöiden perheenjäseniä, heidän on esitettävä toimivaltaisten viranomaisten myöntämät asiakirjat, jotka osoittavat:
a) heidän sukulaisuussuhteensa;
b) että heitä elättää sellainen kansalainen tai he ovat sellaisen kansalaisen huolettavina, joihin heillä on tämä suhde, kun tätä edellytystä voidaan vaatia;
c) 1 momentin e, f ja g kohdassa tarkoitettujen maassa asuvien henkilöiden perheenjäsenten osalta, että näissä säännöksissä mainitut varat ja sairausvakuutus näissä säännöksissä ilmaistujen sääntöjen mukaisesti riittävät turvaamaan oleskeluun oikeutetun ja hänen perheenjäsentensä tarpeet;
d) perheenjäsenten, joilla ei ole Euroopan yhteisöjen jäsenvaltioiden kansalaisuutta, on esitettävä edellä mainittujen asiakirjojen lisäksi passiin liitetty oleskeluviisumi, jonka esittämisestä heidät voidaan vapauttaa poikkeuksellisista syistä.”
Kuninkaan asetus nro 155/1996
”23 §: Oleskeluviisumit. Lajit
– –
2. Oleskeluviisumi perheiden yhdistämistä varten voidaan toimivaltaisen hallintoviranomaisen puoltavan selvityksen jälkeen myöntää ulkomaalaiselle, joka on jossakin tämän asetuksen 54 §:ssä tarkoitetuista tilanteista ja joka hakee viisumia hänen Espanjassa asuvan perheensä yhdistämiseksi. Tämä selvitys on sitova niiden edellytysten osalta, jotka hakijan on tämän asetuksen 28 §:n 1 momentin mukaan täytettävä.
– –
6. Oleskeluviisumi muussa kuin ansiotarkoituksessa voidaan myöntää eläkkeellä olevalle ulkomaalaiselle, joka saa vanhuuseläkettä tai elinkorkoa, tai työikäiselle ulkomaalaiselle, joka ei harjoita Espanjassa sellaista toimintaa, joka edellyttää työluvan saamista tai joka on vapautettu tämän luvan saamista koskevasta velvollisuudesta.”
”28 §: Oleskeluviisumia varten tarvittavat erityiset asiakirjat
1. Haettaessa oleskeluviisumia perheiden yhdistämistä varten sen yhdistettävien perheiden perheenjäsenen, joka asuu Espanjassa, on ennen hakemuksensa jättämistä pyydettävä sen maakunnan toimivaltaiselta hallintoviranomaiselta, jossa hän asuu, selvitys, joka osoittaa, että hän täyttää tämän asetuksen 56 §:n 5 ja 7 momentissa säädetyt edellytykset ja että hänellä on jo kerran uudistettu oleskelulupa. Johonkin tämän asetuksen 54 §:n 2 momentissa tarkoitettuun ryhmään kuuluvan perheenjäsenen on esitettävä viisumihakemuksen yhteydessä edellä mainitun hallintoviranomaisen rekisteröimä jäljennös selvityspyynnöstä sekä asiakirjat, jotka osoittavat sukulaisuussuhteen ja tarvittaessa oikeudellisen ja taloudellisen riippuvuussuhteen.
– –
6. Mikäli haetaan oleskeluviisumia ilman oikeutta harjoittaa voittoa tuottavaa toimintaa, vieraan maan kansalaisen on toimitettava asiakirjat, jotka osoittavat, että hänellä on käytettävissään toimeentulon kannalta riittävästi tuloja ja varoja tai että hän saa säännöllisesti tuloja, jotka ovat riittävät ja asianmukaiset hänelle ja hänen huolettavinaan oleville perheenjäsenille. Toimeentulon kannalta riittävien tulojen ja varojen tai säännöllisten tulojen täytyy riittää kattamaan hakijan ja hänen huolettavinaan olevien perheenjäsenten asuminen, elatus ja terveydenhoito.”
(1) .
(2)
–	Jäsenvaltioiden työntekijöiden ja heidän perheidensä liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 15 päivänä lokakuuta 1968 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 257, s. 13).
(3)
–	Sijoittautumiseen ja palvelujen tarjoamiseen liittyvää jäsenvaltioiden kansalaisten liikkumista ja oleskelua yhteisön alueella koskevien rajoitusten poistamisesta 21 päivänä toukokuuta 1973 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 172, s. 14).
(4)
–	Ammattitoimintansa lopettaneiden työntekijöiden ja itsenäisten ammatinharjoittajien oleskeluoikeudesta 28 päivänä kesäkuuta 1990 annettu neuvoston direktiivi (EYVL L 180, s. 28).
(5)
–	Ulkomaalaisten liikkumista ja oleskelua koskevien, yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen sekä kansanterveyteen perustuvien erityistoimenpiteiden yhteensovittamisesta 25 päivänä helmikuuta 1964 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 56, s. 850).
(6)
–	EYVL L 72, s. 2.
(7)
–	EYVL L 81, s. 1.
(8)
–	BOE nro 46, 22.2.2003.
(9)
–	Asia C‑200/88, komissio v. Kreikka, tuomio 27.11.1990 (Kok. 1990, s. I‑4299, 13 kohta); asia C‑362/90, komissio v. Italia, tuomio 31.3.1992 (Kok. 1992, s. I‑2353, 10 kohta); asia C‑29/01, komissio v. Espanja, tuomio 7.3.2002 (Kok. 2002, s. I‑2503, 11 kohta) ja yhdistetyt asiat C‑20/01 ja C‑28/01, komissio v. Saksa, tuomio 10.4.2003 (Kok. 2003, s. I‑3609, 32 kohta).
(10)
–	Asia 321/87, komissio v. Belgia, tuomio 27.4.1989 (Kok. 1989, s. 997, 11 kohta).
(11)
–	Asia C‑68/89, komissio v. Alankomaat, tuomio 30.5.1991 (Kok. 1991, s. I‑2637, 13 kohta).
(12)
–	Edellä alaviitteessä 11 mainitussa asiassa komissio v. Alankomaat annetun tuomion 12 kohta.
(13)
– Asia C‑459/99, MRAX, tuomio 25.7.2002 (Kok. 2002, s. I‑6591, 56 kohta).
(14)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa MRAX annetun tuomion 59 kohta.
(15)
–	Asia 48/75, Royer, tuomio 8.4.1976 (Kok. 1976, s. 497, Kok. Ep. III, s. 79, 37 kohta).
(16)
–	Asia C‑363/89, Roux, tuomio 5.2.1991 (Kok. 1991, s. I‑273, 14 ja 15 kohta).
(17)
–	Asia C‑376/89, Giagounidis, tuomio 5.3.1991 (Kok. 1991, s. I‑1069, 21 kohta).
(18)
–	Edellä alaviitteessä 16 mainitussa asiassa Roux annetun tuomion 16 kohta.
(19)
–	Edellä alaviitteessä 16 mainitussa asiassa Roux annetun tuomion 20 kohta.
(20)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa MRAX annetun tuomion 78 kohta.
(21)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa MRAX annetun tuomion 89 kohta.
(22)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa MRAX annetun tuomion 90 kohta.
(23)
–	Schengenin säännöstö – Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL 2000, L 239, s. 19).
(24)
–	Ks. esim. edellä alaviitteessä 9 mainituissa yhdistetyissä asioissa komissio v. Saksa annettu tuomio ja asia C‑117/02, komissio v. Portugali, tuomio 29.4.2004 (ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).	Yhteisöjen tuomioistuimen asiassa C‑129/00, komissio v. Italia, 9.12.2003 antamassaan tuomiossa (32 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) asettamat ankarammat edellytykset liittyvät oikeuskäytäntöön eivätkä – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – hallintokäytäntöön. Tätä puoltaa lisäksi myös asiassa C‑224/01, Köbler, 30.9.2003 annettu tuomio (33, 50 ja 52 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), jossa yhteisöjen tuomioistuin katsoi jäsenvaltioiden olevan vastuussa jopa tuomioistuimen yksittäisestä päätöksestä.
(25)
–	Edellä alaviitteessä 13 mainitussa asiassa MRAX annetun tuomion 60 kohta.
(26) – 	Ulkomaalaisia koskevaa lainsäädäntöä muutettiin kyseessä oleviin kanteluihin johtaneiden tosiseikkojen jälkeen. Tällä hetkellä sovellettava lainsäädännöllinen väline on Euroopan unionin jäsenvaltioiden ja muiden Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen osapuolina olevien valtioiden kansalaisten maahantulosta ja oleskelusta Espanjassa 14.2.2003 annettu kuninkaan asetus nro 178/2003 (Boletin Oficial del Estado nro 46, 22.2.2003, nro 3708). Sen yhdellä ainoalla poikkeussäännöksellä kumottiin 26.6.1992 annettu kuninkaan asetus nro 766/1992, 5.5.1995 annettu kuninkaan asetus nro 737/1995 ja 14.11.1997 annettu kuninkaan asetus nro 1710/1997 ”sekä kaikki samantasoiset tai alemmanasteiset säännökset, jotka ovat ristiriidassa tämän asetuksen säännösten kanssa.”