61997CC0086_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I - Indledning
I den foreliggende sag skal Domstolen traeffe afgoerelse om to praejudicielle spoergsmaal, som er blevet forelagt af Bundesfinanzhof (Tyskland), og som vedroerer fortolkningen af bestemmelser i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (1).
II - Faktiske omstaendigheder og retsforhandlinger
1 I januar 1994 blev ca. 3,2 mio. cigaretter stjaalet fra et lager, der befinder sig paa det tidligere DDR's omraade, og som blev forvaltet af appellanten i appelsagen (herefter »sagsoegeren«). Cigaretterne tilhoerte hovedsageligt tredjemand. Herefter afkraevede sagsoegte i hovedsagen, Hauptzollamt Potsdam (herefter »Hauptzollamt«), sagsoegeren som afgiftspligtig betaling af told og andre afgifter for indfoerslen af cigaretterne til Tyskland (2). Klagen over afgiftsopkraevningen blev afvist, og den er foelgelig blevet eksigibel. Hauptzollamt afviste ligeledes den anmodning om fritagelse for told og afgifter af billighedshensyn, som sagsoegeren havde indgivet. Den afgiftspligtige anlagde herefter sag ved Finanzgericht med paastand om, at afslaget paa at forelaegge anmodningen om afgiftsfritagelse for Kommissionen i henhold til de faellesskabsretlige toldbestemmelser annulleres. Sagsoegeren fik ikke medhold i denne paastand. Foersteinstansen fandt, at principperne i national ret om undtagelser fra toldbestemmelser af billighedshensyn var blevet fuldstaendig fortraengt af faellesskabsretten. Finanzgericht vurderede, at betingelserne for at indbringe sagen for Kommissionen ikke var opfyldt, da der ikke i den konkrete sag forelaa en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1 (3).
2 Sagsoegeren har for den forelaeggende ret gjort gaeldende, at foersteinstansen har fortolket den ovennaevnte faellesskabsbestemmelse fejlagtigt, idet afgoerelsen om afgiftsfritagelse i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905 blev truffet efter et skoen, og idet det ubestemte juridiske begreb »saerlig situation«, som faellesskabslovgiver har benyttet, skal fortolkes i lyset af de nationale retsforskrifter om billighedshensyn. Sagsoegeren har yderligere anfoert, at gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), kun indeholder en vejledende liste over saerlige situationer, hvori en fritagelse for importafgifter er paakraevet. Sagsoegeren er af den opfattelse, at denne sag er omfattet af disse undtagelser paa grund af sagens saerlige omstaendigheder. Sagsoegeren har i denne henseende naevnt en raekke saerlige situationer, der efter hans opfattelse berettiger til en fritagelse for importafgifter.
3 Den forelaeggende ret er af den opfattelse, at fortolkningen af de relevante faellesskabsretlige toldbestemmelser med henblik paa at traeffe afgoerelse i denne sag ikke er indlysende, og har derfor forelagt Domstolen to praejudicielle spoergsmaal. Det foerste spoergsmaal vedroerer afgraensningen af anvendelsesomraadet for artikel 900, stk. 1, litra a), og artikel 905, stk. 1, i gennemfoerelsesforordningen, saerlig naar sagsoegeren paaberaaber sig tyveri af importerede ikke-faellesskabsvarer. Det andet spoergsmaal vedroerer fortolkningen af udtrykket »saerlig situation«, som faellesskabslovgiver har benyttet i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1.
III - De praejudicielle spoergsmaal
»1)
Skal artikel 905, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til ... forordning ... om indfoerelse af en EF-toldkodeks - toldkodeksgennemfoerelsesforordningen - (EFT L 253, s. 1) fortolkes saaledes, at der for den besluttende toldmyndighed ikke kan antages at foreligge en 'saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed', naar omstaendighederne omkring et tyveri af varer fra et toldoplag (ikke-faellesskabsvarer) er saadanne, at betingelserne i artikel 900, stk. 1, litra a), i toldkodeksgennemfoerelsesforordningen for, at oplagshaverne kan fritages for at betale told, ikke er opfyldt?
2)
Saafremt spoergsmaal 1 besvares bekraeftende, spoerges:
Gaelder dette ogsaa i det saerlige tilfaelde, at der ikke har kunnet tegnes en tyveriforsikring, og opkraevningen af tolden vil oedelaegge oplagshaverens oekonomiske eksistensmuligheder, eller medfoerer saadanne omstaendigheder, at der er tale om en 'saerlig situation ...', jf. toldkodeksgennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, som skal forelaegges for Kommissionen?«
IV - Retsforskrifter
4 Spoergsmaalet om godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter behandles for det foerste i EF-toldkodeksens artikel 239 (4).
»Artikel 239
1. Godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter kan indroemmes i andre situationer end dem, der er omhandlet i artikel 236, 237 og 238,
-
og som fastlaegges efter udvalgsproceduren
-
og som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har gjort sig skyldig i urigtigheder eller aabenbar forsoemmelighed. De situationer, hvor denne bestemmelse finder anvendelse, samt de naermere procedureregler herfor fastlaegges efter udvalgsproceduren. Godtgoerelsen eller fritagelsen kan undergives saerlige betingelser.
2. Godtgoerelse af eller fritagelse for afgifter med de i stk. 1 omhandlede begrundelser indroemmes, hvis der fremsaettes anmodning herom over for det beroerte toldsted inden tolv maaneder fra datoen for underretningen af debitor om de naevnte afgifter.
Toldmyndighederne kan i behoerigt begrundede undtagelsestilfaelde tillade, at naevnte frist overskrides.«
5 De bestemmelser, der er noedvendige for at gennemfoere denne bestemmelse, er fastsat i foernaevnte gennemfoerelsesforordning med hjemmel i EF-toldkodeksens artikel 249 (5). De bestemmelser, der interesserer os, findes i gennemfoerelsesforordningens del IV (»Toldskyld«), afsnit IV (»Godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter«), kapitel 3 (»Saerlige gennemfoerelsesbestemmelser til kodeksens artikel 239«). Det bemaerkes, at faellesskabslovgiver ikke sondrer mellem afgoerelser, der traeffes af medlemsstaternes toldmyndigheder (kapitel 3, afdeling 1, artikel 899-904), og beslutninger, der traeffes af Kommissionen (kapitel 3, afdeling 2, artikel 905-909). De bestemmelser, der er relevante for at kunne besvare de praejudicielle spoergsmaal, er foelgende:
»KAPITEL 3
Saerlige gennemfoerelsesbestemmelser til kodeksens artikel 239
Afdeling 1
Afgoerelser, der traeffes af medlemsstaternes toldmyndigheder
Artikel 899
Med forbehold for andre situationer, som vurderes i hvert enkelt tilfaelde efter fremgangsmaaden i artikel 905 til 909, og naar den besluttende toldmyndighed, der har faaet forelagt den i kodeksens artikel 239, stk. 2, omhandlede ansoegning om godtgoerelse eller fritagelse, konstaterer:
-
at de begrundelser, der fremfoeres til stoette for ansoegningen, svarer til en af de i artikel 900 til 903 omhandlede omstaendigheder, og at disse omstaendigheder ikke er udtryk for, at den berettigede har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, yder den godtgoerelse af eller fritagelse for det paagaeldende importafgiftsbeloeb.
Ved 'den berettigede' forstaas den eller de personer, der er omhandlet i artikel 878, stk. 1, samt i givet fald, enhver anden person, som har vaeret medvirkende ved opfyldelsen af toldformaliteterne for de paagaeldende varer, eller som har givet de fornoedne instrukser med henblik paa opfyldelsen heraf
-
at de begrundelser, der fremfoeres til stoette for ansoegningen, svarer til en af de i artikel 904 naevnte omstaendigheder, yder den ikke godtgoerelse af eller fritagelse for det paagaeldende importafgiftsbeloeb.
Artikel 900
1. Der ydes godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter i foelgende tilfaelde:
a)
naar ikke-faellesskabsvarer, der er henfoert under en toldprocedure, der indebaerer hel eller delvis fritagelse for importafgifter, eller naar varer, som er overgaaet til fri omsaetning med toldlempelser paa grund af deres anvendelse til saerlige formaal, er blevet stjaalet, men findes kort efter i samme stand som paa tyveritidspunktet og bringes tilbage til den oprindelige toldmaessige status
...
Artikel 904
Der ydes ikke godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter, naar den eneste begrundelse til stoette for godtgoerelses- eller fritagelsesansoegningen bestaar i:
a)
at varer, som tidligere er henfoert under en toldprocedure, der indebaerer pligt til at betale importafgifter, er blevet genudfoert fra Faellesskabets toldomraade af andre grunde end omhandlet i kodeksens artikel 237 eller 238 eller i artikel 900 eller 901, og isaer fordi de ikke er blevet solgt
b)
at varer, der er blevet angivet til en toldprocedure, der indebaerer pligt til at betale importafgifter, efter at toldmyndighederne har frigivet dem, og uanset af hvilken grund tilintetgoeres, dog bortset fra de tilfaelde, hvor det udtrykkeligt er fastsat efter faellesskabsforskrifterne
c)
at der for varer, der er angivet til overgang til fri omsaetning, med henblik paa indroemmelse af praeferencetoldbehandling, og endog i god tro, fremlaegges dokumenter, som senere viser sig at vaere falske, forfalskede eller ugyldige med henblik paa opnaaelse af denne praeferencetoldbehandling.
Afdeling 2
Beslutninger, der traeffes af Kommissionen
Artikel 905
1. Naar den besluttende toldmyndighed, der har faaet forelagt en godtgoerelses- eller fritagelsesansoegning i medfoer af toldkodeksens artikel 239, stk. 2, ikke er i stand til paa grundlag af bestemmelserne i artikel 899 at traeffe afgoerelse, og ansoegningen indeholder begrundelser, der kan udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, forelaegger den medlemsstat, hvorunder den paagaeldende myndighed hoerer, sagen for Kommissionen, for at der kan traeffes beslutning efter den i artikel 906 til 909 fastlagte procedure.
Begrebet 'den berettigede' har samme betydning som i artikel 899.
I alle oevrige tilfaelde afviser den besluttende toldmyndighed ansoegningen.
...«
V - Fremsatte anbringender i den praejudicielle sag
6 Indledningsvis boer de synspunkter, som parterne i hovedsagen og intervenienterne har udviklet under retsforhandlingerne for Domstolen, naevnes. Tre fortolkningsmuligheder er blevet foreslaaet Domstolen.
7 i) Sagsoegeren har gjort gaeldende, at bestemmelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 900 ikke endeligt regulerer spoergsmaalet om fritagelse for importafgifter i tilfaelde af tyveri af varerne. Der findes tilfaelde af afgiftsfritagelse paa grund af tyveri, der henhoerer under gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. I lyset af national ret kan der desuden vaere tale om en »saerlig situation«, der berettiger anvendelsen af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, saafremt en tvangsmaessig betaling af afgifterne ville medfoere debitors oekonomiske tilintetgoerelse. Disse omstaendigheder berettiger ifoelge sagsoegeren til en fritagelse for de omhandlede afgifter af billighedshensyn.
8 ii) Den franske regering har gjort gaeldende, at et almindeligt varetyveri ikke i sig selv udgoer en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, der kan medfoere fritagelse for importafgifter, dels fordi betingelserne i artikel 900, stk. 1, litra a), ikke er opfyldt, dels fordi sagsoegeren ikke har bevist, at de stjaalne varer ikke er indgaaet i handelsomsaetningen i Faellesskabet. Risikoen for sagsoegerens ruinering udgoer ifoelge den franske regering heller ikke en »saerlig situation« i gennemfoerelsesforordningens forstand, selv om den skyldes, at denne ikke havde mulighed for at forsikre varerne mod tyveri. Subsidiaert har den franske regering gjort gaeldende, at i tilfaelde af, at risikoen for en fallit kan anses for en »saerlig situation«, er den omstaendighed, at sagsoegeren har undladt at forsikre sig mod tyveri, en aabenbar forsoemmelighed fra dennes side, og der kan derfor ikke blive tale om en afgiftsfritagelse. Den italienske regering har draget den samme konklusion. Den er af den opfattelse, at tyveriet af de paagaeldende varer ikke kan anses for en »saerlig situation«, der tillader en afgiftsfritagelse. Under hensyntagen til den omstaendighed, at det ikke er muligt at forsikre de stjaalne varer, finder den italienske regering, at den anmodning, som sagsoegeren i hovedsagen har fremsat med henblik paa, at risikoen for sagsoegerens ruinering ved en opkraevning af afgifterne anses for en saerlig situation, der berettiger til en afgiftsfritagelse, skal afvises.
9 iii) Kommissionen foreslaar derimod Domstolen at fastslaa dels, at den omstaendighed, at betingelserne for anvendelse af gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), ikke foreligger, ikke automatisk udelukker anvendelsen af artikel 905 i tilfaelde af tyveri af ikke-faellesskabsvarer, naturligvis under forudsaetning af at betingelserne i denne bestemmelse er opfyldt. Dels finder Kommissionen, at hverken fravaeret af en forsikring, der omfatter tyveri af varerne, eller risikoen for den paagaeldendes ruinering som foelge af opkraevningen af told, goer det muligt simpelt hen at slutte, at »den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 905.
Kommissionen har under alle omstaendigheder fremhaevet, at anvendelsen af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, afhaenger af en vurdering af spoergsmaalet, om der findes visse elementer, »der kan udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed«, og ikke af spoergsmaalet, om disse elementer reelt udgoer en saerlig situation, der berettiger en afgiftsfritagelse, saaledes som den forelaeggende ret ifoelge Kommissionen fejlagtigt goer gaeldende. Kommissionen goer gaeldende, at sagens elementer skal bedoemmes ud fra en fortolkning af artikel 905, saaledes som det netop er blevet naevnt, og ikke ud fra en undersoegelse af, om en afgiftsfritagelse i sagsoegerens tilfaelde er berettiget af billighedshensyn.
VI - Mit forslag til besvarelse af de praejudicielle spoergsmaal
A - Afgraensning af anvendelsesomraadet for gennemfoerelsesforordningens artikel 900 og 905
10 Faellesskabslovgiver har fastsat en saerlig klar procedure for anvendelsen af toldkodeksens artikel 239 om godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter. I overensstemmelse med gennemfoerelsesforordningens artikel 899 skal ansoegningen om godtgoerelse eller fritagelse indgives til medlemsstaternes kompetente toldmyndigheder. Den nationale myndighed skal for det foerste selv traeffe en positiv eller negativ afgoerelse i det tilfaelde, hvor betingelserne i artikel 899-904 er opfyldt, eller behandle ansoegningen i lyset af artikel 905, idet den vurderer, om sagen boer oversendes til Kommissionen, der i medfoer af artikel 906-909 har beslutningsbefoejelsen, for at denne kan traeffe afgoerelse. Det er paa denne maade, at der lovgivningsmaessigt foretages en grundlaeggende sondring mellem de nationale toldmyndigheders befoejelser og Kommissionens (6).
11 Naar der er indgivet en ansoegning om godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter, skal de nationale toldmyndigheder foerst behandle sagen i forhold til artikel 899-904 og derefter, saafremt den paagaeldende sag ikke falder ind under anvendelsesomraadet for disse bestemmelser, i forhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905. Jeg finder det alene passende, at behandlingen af de praejudicielle spoergsmaal foelger den raekkefoelge, hvori de relevante bestemmelser i gennemfoerelsesforordningen er anfoert. For det foerste kraever den juridiske metode, at forvaltningsorganet undersoeger muligheden for at behandle problemet inden for dens egen eksklusive beslutningskompetence, inden det behandler problemet inden for rammerne af den delte og udfyldende kompetence, det ligeledes har, men som ikke er en beslutningskompetence.
12 Desuden er den procedure for behandling af ansoegninger om fritagelse for importafgifter, der er beskrevet ovenfor, klart den procedure, der bedst modsvarer opbygningen af gennemfoerelsesforordningens bestemmelser og faellesskabslovgivers hensigter. Det er navnlig ikke uden betydning, at bestemmelserne i artikel 899-904 forekommer foer bestemmelserne i artikel 905. Gennemfoerelsesforordningens artikel 899, der er indeholdt i begyndelsen af kapitlet »Saerlige gennemfoerelsesbestemmelser til kodeksens artikel 239« (EF-toldkodeksen), der indeholder de generelle retningslinjer for de nationale toldmyndigheders behandling af sager om afgiftsfritagelse, paalaegger myndighederne at godkende eller afvise disse ansoegninger, i det omfang betingelserne i artikel 900-904 er opfyldt, alene med forbehold for »... andre situationer, som vurderes i hvert enkelt tilfaelde efter fremgangsmaaden i artikel 905 til 909 ...«. Endelig er det udtrykkeligt naevnt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, at bestemmelsen finder anvendelse, »naar den besluttende toldmyndighed ... ikke er i stand til paa grundlag af bestemmelserne i artikel 899 at traeffe afgoerelse ...«.
13 Heraf foelger, at toldmyndighederne er forpligtede til foerst at behandle spoergsmaalet, om den indsendte ansoegning falder ind under et af de tilfaelde, der er opregnet i gennemfoerelsesforordningens artikel 900-903. Saafremt dette spoergsmaal besvares bekraeftende, og under forudsaetning af, at betingelserne i forordningens artikel 899 er opfyldt, indroemmer de afgiftsfritagelse. Saafremt situationen ikke falder ind under artikel 900-903, skal de undersoege, om den eventuelt falder ind under anvendelsesomraadet for gennemfoerelsesforordningens artikel 904. Hvis dette er tilfaeldet, skal ansoegningen afvises, jf. artikel 899, sidste led. Naar foerste fase er afsluttet, behandler den nationale myndighed endelig ansoegningen i forhold til artikel 905.
14 I naervaerende sag burde den omstaendighed, at den beroerte paaberaabte sig tyveriet af varerne, for hvilke der var opkraevet afgifter, have faaet Hauptzollamt til i foerste omgang at behandle ansoegningen under hensyntagen til bestemmelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), sammenholdt med artikel 899. Artikel 900 vedroerer godtgoerelsen af eller fritagelsen for importafgifter paa ikke-faellesskabsvarer, der er blevet stjaalet. Der mangler en vaesentlig betingelse for, at omstaendighederne falder ind under gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a). Det fremgaar af de faktiske omstaendigheder, som den forelaeggende ret har beskrevet i forelaeggelseskendelsen, at de stjaalne varer ikke blev »(fundet) kort efter i samme stand som paa tyveritidspunktet og (blev bragt) tilbage til den oprindelige toldmaessige status«. Hauptzollamt har derfor med rette ikke truffet en afgoerelse, der indroemmer fritagelse for de paagaeldende importafgifter, jf. gennemfoerelsesforordningens artikel 899 og artikel 900, stk. 1, litra a). Desuden aabner de befoejelser, der er tillagt toldmyndigheden i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 899, ikke mulighed for, at denne kan afvise den paagaeldende ansoegning om afgiftsfritagelse, da de grunde, hvorpaa ansoegningen om fritagelse stoettes, ikke figurerer blandt de grunde, der er opregnet i gennemfoerelsesforordningens artikel 904.
15 I det oejeblik den nationale toldmyndighed »ikke er i stand til ... at traeffe afgoerelse« (7), idet den enten indroemmer eller giver afslag paa fritagelsen for told, opstaar spoergsmaalet om ivaerksaettelsen af proceduren i gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff., hvorefter det tilkommer Kommissionen at traeffe afgoerelse, og de nationale toldmyndigheder alene er tillagt en subsidiaer rolle.
16 Det skal i denne forbindelse understreges, at procedurerne i artikel 899-904 paa den ene side og procedurerne i artikel 905-909 paa den anden side adskiller sig fra hinanden fuldstaendigt. Som sagsoegeren og Kommissionen med rette har bemaerket, kan den omstaendighed, at sagsoegerens situation ikke falder ind under et at tilfaeldene i artikel 900-903, paa ingen maade medfoere en automatisk afvisning af hans ansoegning i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905. Sidstnaevnte bestemmelse indfoerer en generel billighedsklausul i faellesskabsretten bestemt til netop at daekke personlige situationer, der ikke i sig selv falder ind under en af de situationer, som faellesskabslovgiver har opregnet i gennemfoerelsesforordningens artikel 900-903 (til fordel for den afgiftspligtige) eller artikel 904 (ugunstig for den afgiftspligtige). Heraf foelger, at den omstaendighed, at det af sagsoegeren paaberaabte varetyveri ikke opfylder betingelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), for, at de nationale toldmyndigheder selv kan indroemme fritagelse for de konstaterede afgifter, ikke indebaerer, at de samme elementer, der er fremfoert til stoette for den afgiftspligtiges ansoegning, ikke kan foere til en afgiftsfritagelse i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff.
17 Man naaede ogsaa til dette resultat i dommen i sagen Schoellershammer mod Kommissionen (8), der vedroerte godtgoerelsen af eller fritagelsen for import- eller eksportafgifter i henhold til forordning (EOEF) nr. 1430/79 (9). Efter at vaere blevet anmodet om at traeffe afgoerelse om anvendelsen af artikel 3, 4 og 13 i forordning nr. 1430/79 udtalte Domstolen foelgende: »I lyset af forordningens betragtninger finder Domstolen, at artikel 13 er en generel billighedsklausul, der tager sigte paa at daekke andre tilfaelde end de hyppigst konstaterede i praksis, som ved udstedelsen af forordningen kunne goeres til genstand for specielle bestemmelser. Som det ses af de betingelser, som maa opfyldes efter artikel 3 og 4, er disse artikler aabenbart ikke affattet med henblik paa den saerlige situation, som sagsoegeren befinder sig i. Herefter ser Domstolen ingen grund til i dette tilfaelde at udelukke muligheden for at anvende artikel 13« (10).
18 De ovenstaaende elementer giver et generelt svar paa det foerste spoergsmaal, som Bundesfinanzhof har forelagt Domstolen. Den omstaendighed, at den nationale toldmyndighed ikke er i stand til »at traeffe afgoerelse« paa grundlag af gennemfoerelsesforordningens artikel 899-904, udgoer imidlertid ikke den eneste betingelse for at forelaegge sagen for Kommissionen i medfoer af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Inden sagen forelaegges Kommissionen, skal den nationale toldmyndighed vurdere, i hvilket omfang »... ansoegningen indeholder begrundelser, der kan udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed ...«. Den forelaeggende rets fuldstaendig berettigede tvivl, der har affoedt de praejudicielle spoergsmaal, vedroerer netop fortolkningen af denne betingelse. Jeg behandler dette spoergsmaal naermere i analysen nedenfor.
B - Kompetencefordelingen mellem de nationale toldmyndigheder og Kommissionen inden for rammerne af gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff.
a) De nationale toldmyndigheders skoensbefoejelser i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1
19 Jeg finder det passende at tillaegge dette aspekt af fortolkningen af gennemfoerelsesforordningens artikel 905 en saerlig betydning for at bibringe den forelaeggende ret en besvarelse, der bedst kan loese den tvist, som retten skal traeffe afgoerelse om. Som Kommissionen med rette har bemaerket, bestaar den rolle, som faellesskabslovgiver har tillagt de nationale toldmyndigheder i forbindelse med anvendelsen af den generelle billighedsklausul i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, ikke i paa udtoemmende maade at fastlaegge de situationer, der af billighedshensyn er berettiget til en fritagelse for afgifter, men i at udvaelge de ansoegninger, der ved foerste oejekast, kan falde ind under den generelle billighedsklausul. Ansoegningerne forelaegges herefter for Kommissionen, der alene er befoejet til at traeffe afgoerelse herom. Dette er i oevrigt aarsagen til, at det i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, litra a), udtrykkeligt er fastsat, at den nationale toldmyndighed forelaegger sagen for Kommissionen, naar »... ansoegningen indeholder begrundelser, der kan (11) udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed ...«.
20 Den nationale myndighed skal ikke behandle den ansoegning, der er blevet den forelagt, med henblik paa at give et positivt eller negativt svar paa spoergsmaalet, om den af ansoegeren rejste sag udgoer en »saerlig situation«, der af billighedshensyn berettiger til en afgiftsfritagelse. Den nationale myndigheds befoejelser udtoemmes med vurderingen af de grunde, som ansoegeren har paaberaabt sig, nemlig om de skyldes »omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed« og kan udgoere en »saerlig situation«. I hvilket omfang denne situation berettiger til en afgiftsfritagelse, vurderes af Kommissionen i medfoer af gennemfoerelsesforordningens artikel 905-909.
21 Som Kommissionen efter min opfattelse med rette har fremfoert i de foerste bemaerkninger om gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, synes den forelaeggende ret at laegge et forkert fortolkningsprincip til grund. Retten er nemlig af den opfattelse, at bestemmelsen forlanger, at de nationale toldmyndigheder traeffer afgoerelse om, hvorvidt de af ansoegeren paaberaabte omstaendigheder udgoer en »saerlig situation« i artikel 905's forstand. Foersteinstansen synes ogsaa at have lagt en urigtig fortolkning til grund.
22 Det er derfor noedvendigt i forbindelse med besvarelsen af de praejudicielle spoergsmaal at understrege, at den nationale toldmyndigheds bedoemmelse af de retlige og faktiske omstaendigheder, som sagsoegeren i hovedsagen har paaberaabt over for myndigheden, nemlig omstaendighederne ved selve tyveriet og stedet, hvor det fandt sted, at varerne ikke kunne forsikres samt risikoen for oekonomisk ruin, saafremt afgifterne inddrives, ikke efter gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, udgoer en endelig afgoerelse af, om disse forhold begrunder, at der foreligger en saerlig situation, der berettiger til en afgiftsfritagelse. Det boer derimod undersoeges, om disse elementer goer det muligt at fastslaa, at den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, og at omstaendighederne kan udgoere en »saerlig situation«, hvilket efterfoelgende undersoeges af Kommissionen med henblik paa at afgoere, om en afgiftsfritagelse er begrundet (12).
b) En historisk og systematisk fortolkning af gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff.
Den historiske og systematiske fortolkning af de relevante bestemmelser i faellesskabsretten bekraefter endnu en gang de resultater, som jeg er naaet frem til ovenfor.
i) Historisk indgangsvinkel
23 Det vil vaere hensigtsmaessigt foerst at undersoege faellesskabsrettens udvikling indtil indfoerelsen af gennemfoerelsesforordningens nu gaeldende artikel 905, stk. 1. Som naevnt ovenfor (13) var der allerede fastsat en generel billighedsklausul i artikel 13 i Raadets forordning nr. 1430/79 (14). Det bestemtes i denne artikel: »Godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter kan indroemmes, naar der foreligger saerlige forhold, og saafremt der ikke foreligger forsoemmeligheder eller urigtigheder fra importoerens side«. Det bemaerkes, at det i betragtningerne til denne forordning fastslaas, at »kun de saerlige situationer, som hyppigst konstateres i praksis, kan paa det nuvaerende stadium omfattes af bestemmelser i henseende til godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter; der boer aabnes mulighed for anvendelse af en faellesskabsprocedure (15) med henblik paa i paakommende tilfaelde at fastlaegge andre situationer, som ligeledes berettiger til godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter«. Bestemmelsen i artikel 13 blev efterfoelgende aendret ved Raadets forordning (EOEF) nr. 3069/86 (16). Det naevnes i betragtningerne til aendringsforordningen, at »erfaringerne har vist, at kompetencen til at traeffe afgoerelse om saadanne ansoegninger om godtgoerelse eller fritagelse uden ulempe kan overlades til medlemsstaterne selv (17), naar det er godtgjort, at de grundlaeggende betingelser for indroemmelse af godtgoerelse eller fritagelse, selv om procedurebestemmelserne ikke er opfyldt, dog foreligger, og at den berettigede ikke i det paagaeldende tilfaelde har begaaet urigtigheder eller grov forsoemmelse; artikel 13 boer aendres i overensstemmelse hermed«. Den nye artikel 13 bestemte: »Godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter kan indroemmes, naar der foreligger andre saerlige forhold end dem, der er omhandlet i afdeling A til D, og der ikke er begaaet urigtigheder eller aabenlys forsoemmelse af den berettigede« (18).
24 Efter vedtagelsen af EF-toldkodeksen tog faellesskabslovgiver spoergsmaalet om en generel billighedsklausul op igen ved at ophaeve foernaevnte bestemmelser og indfoere de relevante bestemmelser i artikel 905 ff. i gennemfoerelsesforordningen til EF-toldkodeksen. I det paagaeldende kapitel i gennemfoerelsesforordningen er der foretaget en klar fordeling af befoejelserne mellem de nationale toldmyndigheder og Kommissionen for derigennem at forstaerke dennes rolle, navnlig i tilfaelde hvor behandlingen af en ansoegning om fritagelse for importafgifter forudsaetter, at der foretages en kvalificering af de faktiske omstaendigheder i forhold til den generelle billighedsklausul, og overlader vide skoensbefoejelser til det administrative, besluttende organ.
25 Jeg mener at kunne udlede af aendringerne af toldlovgivningen, at gennemfoerelsesforordningens ophavsmaend har villet give Kommissionen forrang i forhold til de nationale toldmyndigheder. For klarhedens skyld sondrer gennemfoerelsesforordningen mellem to kategorier af tilfaelde:
- dels de tilfaelde, som ikke skal behandles under hensyntagen til den generelle billighedsklausul, da de henhoerer under en retsforskrift, der besvarer spoergsmaalet. For disse tilfaelde er det vage billighedsbegreb blevet udmoentet i konkrete saerbestemmelser (19), og det besluttende organs skoensbefoejelser er saerligt begraensede. Behandlingen af disse ansoegninger er overladt til de nationale toldmyndigheder.
- dels de tilfaelde, hvor lovgiver ikke a priori kunne fastsaette bestemmelser, der ville muliggoere en udtoemmende regulering. Disse tilfaelde boer behandles under hensyntagen til den generelle billighedsklausul, og den skoensbefoejelse, som er tillagt det kompetente administrative organ, er dermed meget vid. Disse tilfaelde behandles derfor af Kommissionen af hensyn til den optimale anvendelse af faellesskabsretten.
ii) Systematisk indgangsvinkel
26 Der boer desuden tillaegges argumentet om en systematisk fortolkning af gennemfoerelsesforordningen en saerlig vaegt. I Faellesskabets toldordning tilkommer det Kommissionen at traeffe den endelige afgoerelse, om den generelle billighedsklausul skal anvendes paa de tilfaelde, der udtrykkeligt er opregnet i gennemfoerelsesforordningens artikel 900-904. Sagen skal derfor forelaegges denne institution med henblik paa en stillingtagen til ansoegningen, bortset fra i de tilfaelde hvor den beroerte paaberaaber sig omstaendigheder, hvor den berettigede kan begaa eller goere sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, eller hvor ansoegningen er fuldstaendig grundloes. Naar ansoegningen derimod indeholder begrundelser, hvoraf det kan udledes, at der foreligger en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, skal sagen forelaegges Kommissionen. Anvendelsen af udtrykket »kan udgoere en saerlig situation« i denne bestemmelse betyder, at de nationale toldmyndigheder skal afvise ansoegninger, der aabenbart ikke kan antages til behandling, eller som ikke er begrundet, og som Kommissionen ikke vil kunne antage, selv om den strakte sine skoensbefoejelser til det yderste under anvendelse af billighedsklausulen, saaledes at den var mest gunstig for ansoegeren. Hvis der derimod er den mindste mulighed for, at den afgiftspligtiges ansoegning imoedekommes, skal de nationale toldmyndigheder forelaegge sagen for Kommissionen.
27 Saafremt de nationale toldmyndigheder derimod fortolker eller anvender bestemmelserne i artikel 905, stk. 1, saaledes, at de selv skal traeffe afgoerelse om sagens realitet, idet de selv skal vurdere, om den generelle billighedsklausul skal anvendes til fordel for den berettigede, er der en risiko for en systematisk afvisning af disse ansoegninger, ikke laengere af det organ, der har faaet tillagt beslutningsbefoejelsen (nemlig Kommissionen), men af de organer, der ifoelge faellesskabsbestemmelsens reelle betydning skal noejes med at foretage en grovsortering af ansoegningerne uden at foretage en fuldstaendig behandling af sagens realitet.
28 Ophaevelsen af balancen, som faellesskabslovgiver har villet med henblik paa en fordeling af befoejelserne mellem de nationale toldmyndigheder og Kommissionen, paavirker mere generelt Faellesskabets toldordning. Naervaerende sag er et godt eksempel paa resultatet heraf. Den nationale toldmyndighed (Hauptzollamt) afviser en ansoegning om fritagelse for importafgifter, da den finder, at de af ansoegeren paaberaabte faktiske omstaendigheder ikke udgoer en »saerlig situation«, der berettiger anvendelsen af den generelle billighedsklausul i henhold til procedurerne i gennemfoerelsesforordningens artikel 905-909. Foersteinstansen naar til samme resultat. Den ret, der skal tage stilling til anken, nemlig Bundesfinanzhof, spoerger med udgangspunkt i anvendelsen af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, Domstolen, hvad en »saerlig situation« i denne bestemmelses forstand bestaar i, saaledes at den berettiger til en afgiftsfritagelse af billighedshensyn. Saafremt Domstolen besvarer dette spoergsmaal, traeffer den afgoerelse om realiteten i sagen, hvorved sagens »naturlige bedoemmer«, Kommissionen, udelukkes.
29 Det spoergsmaal, som skulle have vaeret afgjort af Hauptzollamt og efterfoelgende have vaeret genstand for domstolskontrol ved de nationale retter og eventuelt genstand for en praejudiciel anmodning til Domstolen, burde have vedroert problemet om, hvad der kan udgoere en »saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed«. At der kan foreligge en saerlig situation, og ikke, at der skal foreligge en saadan situation, aendrer genstanden for den nationale toldmyndigheds retlige vurdering vaesentligt og begraenser paa tilsvarende maade myndighedens muligheder for at afvise en ansoegning om afgiftsfritagelse i medfoer af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, sidste afsnit. Naar der derimod er tale om sagens realitet, dvs. om en konkret sag opfylder betingelserne for anvendelsen af den generelle billighedsklausul, er det Kommissionen, der administrativt er kompetent til at traeffe afgoerelse. Afgoerelsen kan goeres til genstand for en sag ved Retten i Foerste Instans, hvis afgoerelse eventuelt kan appelleres til Domstolen.
C - Spoergsmaalet om, hvad der kan udgoere en »saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed« i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1
30 Den analyse, som jeg lige har foretaget, goer det efter min opfattelse muligt at afgraense den almindelige fortolkningsmaessige ramme, hvori gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, skal finde anvendelse i hvert enkelt tilfaelde. Jeg henleder alene opmaerksomheden paa, at der i overensstemmelse med ovenstaaende udredninger ikke goeres forsoeg paa at bedoemme, hvorvidt de af sagsoegeren paaberaabte omstaendigheder udgoer en saerlig situation, der berettiger anvendelsen af den generelle billighedsklausul, men om omstaendighederne konkret kan kvalificeres som en saerlig situation, der ikke skyldes, at den berettigede har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed.
a) Generelt
31 I denne forbindelse finder jeg det noedvendigt at fremsaette tre yderligere bemaerkninger.
32 For det foerste udgoer gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, en ren faellesskabsbestemmelse, til hvis fortolkning det ikke, som sagsoegeren i hovedsagen formoder, er noedvendigt at henvise til nationale bestemmelser, der som i Tyskland fastsaetter et almindeligt billighedshensyn inden for skatte- og afgiftsomraadet. Faellesskabsbestemmelserne om afgiftsfritagelse af billighedshensyn, der er indeholdt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff., er tilstraekkelige i sig selv og skal fortolkes uafhaengigt af de tilsvarende bestemmelser i national ret.
33 For det andet har den teoretiske sondring mellem »personlige« motiver og »saglige« grunde, der berettiger anvendelsen af almindelige billighedshensyn, nemlig en opdeling mellem »subjektive« og »objektive« omstaendigheder, der kan paaberaabes af den afgiftspligtige med henblik paa at opnaa fritagelse for disse afgifter, ingen reel betydning for den myndighed, der skal fortolke og anvende bestemmelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff. Faellesskabslovgiver benytter nogle saerligt vage formuleringer i de relevante faellesskabsbestemmelser, hvilket giver den beroerte mulighed for at paaberaabe sig enhver situation, der kan begrunde hans ansoegning.
34 For det tredje bemaerkes, at spoergsmaalet om den korrekte fortolkning og anvendelse af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, er i forvaltningspraksis og i retspraksis endnu ikke tilstraekkeligt behandlet. For saa vidt angaar bedoemmelsen af de forhold, som den beroerte hver gang paaberaaber sig med henblik paa spoergsmaalet, om de kan udgoere en »saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed«, bemaerkes, at selv om erfaringen med hensyn til anvendelsen af tilsvarende toldbestemmelser (20) og Domstolens nuvaerende praksis paa dette omraade kan give nogle nyttige holdepunkter, har de ikke afgoerende betydning for det saerlige problem med hensyn til kvalificeringen af de konkrete forhold under hensyntagen til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Foreloebig har Domstolen truffet afgoerelse i sager, der vedroerte spoergsmaalet, om en saerlig omstaendighed berettigede afgiftsfritagelse, og ikke spoergsmaalet om, hvorvidt en situation, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, kunne udgoere en saerlig situation (21). Det er derfor noedvendigt at relativisere vaerdien af retspraksis med henblik paa en korrekt fortolkning af den paagaeldende forordning.
35 Af de foregaaende elementer kan der udledes to grundlaeggende principper, som er forbundet med den metode til bedoemmelse af ansoegninger om afgiftsfritagelse, der er blevet indfoert ved gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff.:
- Dels har den berettigede mulighed for at paaberaabe sig enhver situation, der har medfoert, at denne eventuelt befinder sig i en »saerlig situation«, naturligvis under forudsaetning af, at der ikke er begaaet urigtigheder, eller den berettigede har gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed. Med andre ord kan det ikke goeres gaeldende, at en bestemt gruppe tilfaelde, f.eks. de der er taettere knyttet til den berettigede, pr. definition ikke kan udgoere en »saerlig situation«, skoent den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed.
- Dels skal enhver ansoegning underkastes en ad hoc-behandling. Det fremgaar klart af gennemfoerelsesforordningens artikel 907, stk. 1, at denne behandling skal vaere konkret og specifik, naar det heri bestemmes: »Efter at have hoert en ekspertgruppe bestaaende af repraesentanter for alle medlemsstaterne, forsamlet i udvalget med henblik paa at behandle den foreliggende sag, traeffer Kommissionen beslutning om, hvorvidt den saerlige situation, der er til behandling, berettiger eller ikke berettiger til at indroemme godtgoerelse eller fritagelse.« Jeg finder, at den forudgaaende behandling, som de nationale myndigheder foretager i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, ligeledes boer vaere konkret og specifik (22).
b) Den foreliggende sag
I traad med betragtningerne ovenfor finder jeg det noedvendigt at fremkomme med foelgende bemaerkninger.
36 Jeg finder ikke, at den forelaeggende ret i sin forelaeggelseskendelse paa udtoemmende maade har beskrevet de retlige og faktiske aspekter af hovedsagen, og at den giver et fuldstaendigt indtryk af de omstaendigheder, som den beroerte har paaberaabt sig til stoette for en fritagelse for de importafgifter, der er blevet ham paalagt. Det kan derfor ikke med sikkerhed udledes heraf, at sagsoegerens tilfaelde kan eller ikke kan udgoere en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Desuden er Domstolen ikke kompetent til at traeffe afgoerelse om sagens realitet: Dette tilkommer alene den nationale ret. Det tilkommer alene Domstolen at fortolke de relevante faellesskabsbestemmelser med henblik paa en afgoerelse af tvisten i hovedsagen. I dette perspektiv mener jeg, at en saadan fortolkning i vidt omfang begraenser Domstolens opgave i denne sag, selv om den retlige analyse af de relevante faellesskabsbestemmelser ikke har foert til et formelt svar paa de spoergsmaal, der umiddelbart optager den forelaeggende ret. Under alle omstaendigheder finder jeg, at det er noedvendigt at fremkomme med yderligere betragtninger for at kunne foretage en udtoemmende behandling af de praejudicielle spoergsmaal og for at kunne give en besvarelse, der er nyttig for den forelaeggende ret.
37 Ifoelge de oplysninger, der er fremkommet i forelaeggelseskendelsen, har sagsoegeren i hovedsagen gjort gaeldende, at han befandt sig i en saerlig situation, der af flere aarsager berettigede anvendelsen af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1: for det foerste, at de afgiftspaalagte varer var blevet stjaalet, for det andet, at de ikke kunne forsikres, for det tredje, at de var oplagret i et risikofyldt geografisk omraade, og endelig, at betalingen af de paalagte afgifter ville medfoere den paagaeldendes oekonomiske tilintetgoerelse.
38 Tyveriet af varerne udgoer en situation, der ved foerste blik kunne udgoere en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, saafremt den erhvervsdrivende, der er offer herfor, befinder sig i en anden og usaedvanlig situation i forhold til dem, der udoever den samme aktivitet, og som ikke har vaeret udsat for tyveri. Naturligvis er det en forudsaetning herfor, at der ikke foreligger urigtigheder, eller at den berettigede ikke har gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed. Under alle omstaendigheder vil det vaere vanskeligt med Domstolens nuvaerende praksis (23) at antage, at tyveri er tilstraekkeligt til at berettige en fritagelse for de afgifter, som sagsoegeren skal erlaegge. Som jeg allerede har redegjort for i ovenstaaende, bestaar spoergsmaalet, der rejser sig i sagen, ikke i at bedoemme, hvad der udgoer en begrundelse for afgiftsfritagelse, men hvad der i medfoer af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, kan udgoere en saerlig situation, der ikke skyldes urigtigheder eller den berettigedes aabenbare forsoemmelighed.
39 Ud fra denne betragtning finder jeg, at sagsoegerens stilling forstaerkes af argumentet om varernes art, som han har fremsat i hovedsagen: Da cigaretterne var bulkvarer, der ikke kan individualiseres, var det umuligt at finde dem efter tyveriet, saaledes som det kraeves i gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1 (24). Ifoelge sagsoegeren burde varernes art, nemlig et generisk bestemt produkt, og den omstaendighed, at det er objektivt umuligt at anvende den fordelagtige bestemmelse i gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), medfoere, at de relevante bestemmelser i forordningens artikel 905, stk. 1, fortolkes mindre restriktivt, og at hans anmodning om, at sagen forelaegges for Kommissionen, efterkommes. Ved foerste blik er sagsoegerens synspunkt ikke uden logik.
40 Derimod er det klart, at anbringendet om, at cigaretterne efter tyveriet vil vaere uomsaettelige, fordi det vil vaere umuligt at bringe dem paa markedet, og dermed vil der ikke vaere et afgiftstab, ikke kan antages. Som den franske og italienske regering samt Kommissionen med rette har anfoert, bliver stjaalne varer ikke automatisk uomsaettelige paa grund af tyveriet, saaledes at det berettiger til en slettelse af toldskylden. Domstolen har udtalt, at der »i tilfaelde af tyveri er ... formodning for, at varen er indgaaet i handelsomsaetningen i Faellesskabet« (25).
41 Under alle omstaendigheder mener jeg, at sagsoegerens anbringende om, at tyveriet, der har fundet sted, uden videre berettiger en fritagelse for de afgifter, der er blevet ham paalagt, er uden relevans i forbindelse med de praejudicielle spoergsmaal, der er under behandling, og som vedroerer den praecise fortolkning af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Men det er ikke korrekt, saaledes som den franske og italienske regering samt Kommissionen har gjort gaeldende, at selv om det ikke skyldes urigtigheder eller den berettigedes forsoemmelse, vil et tyveri under ingen omstaendigheder kunne kvalificeres som en »saerlig situation« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, med henvisning til, at saadanne omstaendigheder ifoelge retspraksis og den nuvaerende praksis ikke berettiger til en fritagelse for de paalagte afgifter af billighedshensyn. Det er Kommissionen, der efter proceduren i gennemfoerelsesforordningens artikel 907 bedoemmer, om tyveriet, der har fundet sted, i sidste ende berettiger til en fritagelse for de paalagte afgifter. Den nationale toldmyndigheds bedoemmelse af, om de faktiske omstaendigheder kan udgoere en saerlig situation, der ikke skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, afhaenger ikke af, om de faktiske omstaendigheder berettiger, at Kommissionen traeffer afgoerelse om at indroemme en afgiftsfritagelse. En saadan retlig tankegang er metodisk forkert. Derfor er sagsoegerens argument om tyveri af varerne stadig undergivet de nationale toldmyndigheders bedoemmelse, men disse skal dog behandle situationen efter en korrekt fortolkning af artikel 905, stk. 1, saaledes som den fremgaar af den ovenfor foretagne analyse.
42 Sagsoegeren har tillige paaberaabt sig den omstaendighed, at de stjaalne varer ikke kunne forsikres mod tyveri. Oplysningerne i forelaeggelsekendelsen goer det ikke muligt at fremkomme med en reel stillingtagen til spoergsmaalet, om sagsoegerens argument opfylder betingelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, og dermed berettiger til, at sagen forelaegges for Kommissionen til bedoemmelse. Desuden har jeg ikke til hensigt at saette min analyse i stedet for den, de nationale myndigheder har foretaget, da de retligt er kompetente til at traeffe afgoerelse om disse spoergsmaal. Under alle omstaendigheder er det vaesentlige, at myndighederne undersoeger, om det forhold, at varerne ikke kan forsikres, kan skyldes urigtigheder eller den berettigedes forsoemmelse. I dette tilfaelde skal den paagaeldende ansoegning afvises. Derimod kan afvisningen af argumentet, som sagsoegeren har fremfoert som begrundelse for at forelaegge sagen for Kommissionen, efter min opfattelse, og som den franske og italienske regering samt Kommissionen med rette har understreget, heller ikke stoettes paa, at der er faa chancer for, at dette argument vil blive taget til indtaegt for en fritagelse for importafgifter, naar Kommissionen undersoeger ansoegningens berettigelse efter gennemfoerelsesforordningens artikel 907 (26).
43 Jeg er mindre overbevist af sagsoegerens anbringende om tilstedevaerelsen af en »saerlig situation« som foelge af de saerlige risici, der er forbundet med varernes opbevaring paa lagre i det tidligere OEsttyskland. Dette argument om en forbindelse med erhvervsaktiviteten og et bestemt geografisk omraade omfatter et ukendt antal erhvervsdrivende, der driver den samme form for virksomhed, hvilket per definition synes at udelukke, at sagsoegeren kan befinde sig i en »saerlig« situation (27).
44 Endelig finder jeg, som den franske og italienske regering samt Kommissionen med rette har anfoert, at en eventuel ruinering som foelge af betaling af de konstaterede afgifter ikke er tilstraekkelig til at kvalificere situationen som en saerlig situation, der kan berettige en afgiftsfritagelse. Det er muligt at indroemme den afgiftspligtige betalingslempelser, saaledes som det er fastsat i EF-toldkodeksens artikel 229 ff. (28). Denne konstatering indebaerer imidlertid ikke, at det simpelt hen kan sluttes, at sagsoegerens oekonomiske vanskeligheder ikke kan udgoere en »saerlig situation«, der ikke skyldes urigtigheder eller dennes forsoemmelighed i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Spoergsmaalet om de nationale toldmyndigheders forelaeggelse af sagen for Kommissionen staar derfor stadig aabent.
45 Som konklusion kan jeg kun give den forelaeggende ret nogle almindelige retningslinjer for kvalificeringen af de faktiske omstaendigheder, som retten skal tage stilling til i denne sag under hensyntagen til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1. Det skal dog understreges, at det i forbindelse med behandlingen af ansoegninger om afgiftsfritagelse, som de nationale toldmyndigheder foretager i henhold til gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, eventuelt kan udledes af den samlede vurdering af begrundelserne og de faktiske omstaendigheder, som ansoegeren har paaberaabt sig, at der foreligger en »saerlig situation«, og at sagen i tvivlstilfaelde forelaegges Kommissionen.
VII - Forslag til afgoerelse
46 Under hensyn til den analyse, jeg lige har foretaget, foreslaar jeg Domstolen at besvare de forelagte praejudicielle spoergsmaal saaledes:
»1) I tilfaelde af tyveri af varer og i al almindelighed, naar de betingelser for godtgoerelse af eller fritagelse for importafgifter, der er opregnet i artikel 900, stk. 1, i Kommissionens forordning (EOEF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemfoerelsesbestemmelser til Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 om indfoerelse af en EF-toldkodeks, ikke er opfyldt, kraeves det i henhold til forordningens artikel 899-904, at de nationale toldmyndigheder behandler ansoegningen om afgiftsfritagelse under hensyntagen til forordningens artikel 905, stk. 1.
2) Den omstaendighed, at det ikke er muligt at henfoere sagen, som den beroerte, der har ansoegt om fritagelse under henvisning til tyveri af de varer, der var paalagt afgift, har rejst, under anvendelsesomraadet for gennemfoerelsesforordningens artikel 900, stk. 1, litra a), udelukker ikke, at de faktiske omstaendigheder i denne sag 'kan udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed', i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i forordningens artikel 905, stk. 1.
3) Med henblik paa at behandle en ansoegning om afgiftsfritagelse inden for rammerne af gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, skal de nationale toldmyndigheder vurdere de forhold, der er blevet rejst i sagen, paa en saadan maade, at de kan fastslaa, om disse forhold 'kan udgoere en saerlig situation, som skyldes omstaendigheder, hvor den berettigede ikke har begaaet urigtigheder eller gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed', og saafremt disse forhold kan kvalificeres saaledes, skal de forelaegge sagen for Kommissionen. Situationer, der ikke frembyder saerlige forhold, som ikke er fuldt ud berettigede, eller som skyldes urigtigheder, eller at den berettigede har gjort sig skyldig i aabenbar forsoemmelighed, berettiger ikke en forelaeggelse for Kommissionen og kraever, at ansoegningen afvises. Under alle omstaendigheder kan de nationale toldmyndigheder ikke afvise en ansoegning alene med den begrundelse, at ansoegerens situation efter deres opfattelse ikke udgoer en saerlig situation, der berettiger til en fritagelse for eller godtgoerelse af de importafgifter, der er blevet paalagt denne.«
(1) - EFT L 253, s. 1, herefter »gennemfoerelsesforordningen«.
(2) - Tolden beloeber sig til 58 206,87 DEM ud af en samlet afgiftsbelastning paa 485 703,99 DEM.
(3) - Naevnt ovenfor i fodnote 1.
(4) - Raadets forordning (EOEF) nr. 2913/92 af 12.10.1992 om indfoerelse af en EF-toldkodeks (EFT L 302, s. 1)
(5) - Jf. ovenfor, fodnote 1.
(6) - Jf. nedenfor i punkt 19.
(7) - Det er dette udtryk faellesskabslovgiver har benyttet i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1.
(8) - Domstolens dom af 15.12.1983, sag 283/82, Sml. s. 4219.
(9) - Raadets forordning (EOEF) nr. 1430/79 af 2.7.1979 om godtgoerelse af eller fritagelse for import- eller eksportafgifter (EFT L 175, s. 1). Ved at udstede denne forordning havde faellesskabslovgiver, inden EF-toldkodeksen blev udarbejdet, indfoert en ordning med godtgoerelse af eller fritagelse for afgifter svarende til den, man finder i Raadets forordning nr. 2913/92 og nr. 2454/93, der er genstand for naervaerende sag. Navnlig artikel 3 og 4 opregner de saerlige tilfaelde, der giver adgang til godtgoerelse af eller fritagelse for disse afgifter. Disse bestemmelser befinder sig paa et lignende sted i forordning nr. 1430/79 som artikel 899-904 i forordning nr. 2454/93. Parallelt hermed har faellesskabslovgiver med naevnte forordnings artikel 13 indfoert en generel billighedsklausul, som svarer til bestemmelserne i gennemfoerelsesforordningens artikel 905 ff.
(10) - Praemis 7 i dommen i sagen Schoellershammer mod Kommissionen.
(11) - Min fremhaevelse. Faellesskabslovgivers klare vilje, hvorefter det ikke er en betingelse for at forelaegge en sag for Kommissionen, at de nationale toldmyndighed finder, at der foreligger en »saerlig situation«, eller noejes med at konstatere, at der eventuelt kan foreligge en »saerlig situation«, fremgaar ligeledes af forskellige sproglige versioner af denne bestemmelser: »... the application is supported by evidence which might constitute a special situation...«, »... la demande [soit] assortie de justifications susceptibles
de constituer une situation particulière ...«, »... die Begruendung des Antrags auf einem besonderen Fall schliessen (laesst)...«.
(12) - Saafremt Kommissionen finder, at de oplysninger, som er blevet den forelagt, er utilstraekkelige, kan den anmode de nationale toldmyndigheder om at fremsende yderligere oplysninger, hvilket udtrykkeligt er fastsat i gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 2, sidste afsnit.
(13) - Jf. punkt 17 ovenfor.
(14) - Jf. fodnote 9.
(15) - Min fremhaevelse.
(16) - Forordning af 7.10.1986 om aendring af forordning nr. 1430/79.
(17) - Min fremhaevelse.
(18) - Det bemaerkes, at den institution, der skal anvende artikel 13 i forordning nr. 1430/79 baade foer og efter aendringen, skal bedoemme, om en saerlig situation berettiger til en afgiftsfritagelse, og ikke om et konkret tilfaelde kan udgoere en saerlig situation. Artikel 13 i forordning nr. 1430/79 svarer med andre ord til gennemfoerelsesforordningens artikel 907 og ikke til artikel 905, som vi beskaeftiger os med i denne sag. Gennemfoerelsesforordningens artikel 905, stk. 1, indfoerer et led inden bedoemmelsen af ansoegningen om fritagelse, hvilket ligger forud for bedoemmelsen, som der henvises til i artikel 13 i forordning nr. 1430/79 og gennemfoerelsesforordningens artikel 907.
(19) - Dvs. gennemfoerelsesforordningens artikel 900-904.
(20) - Saasom artikel 13 i forordning nr. 1430/79, baade foer og efter aendringen ved forordning nr. 3069/86.
(21) - Jf. dom af 13.11.1984, forenede sager 98/83 og 230/83, Van Gend & Loos, Sml. s. 3763, af 6.7.1993, forenede sager C-121/91 og C-122/91, CT Control (Rotterdam) og JCT Benelux mod Kommissionen, Sml. I, s. 3873, af 5.10.1983, forenede sager 186/82 og 187/82, Esercizio Magazzini Generali og Mellina Agosta, Sml. s. 2951, praemis 14, af 1.4.1993, sag C-250/91, Hewlett Packard France, Sml. I, s. 1819, og af 18.1.1996, sag C-446/93, SEIM, Sml. I, s. 73. Jeg goer opmaerksom paa, at Domstolen generelt er kritisk over for de grunde, som ansoegerne om afgiftsfritagelse paaberaaber sig. I et tilfaelde har den dog udtalt, at et sammenfald af omstaendigheder kan berettige til en afgiftsfritagelse. I dommen i sagen Hewlett Packard France udtalte Domstolen, at den omstaendighed, at en erhvervsdrivende havde henholdt sig til en fejlagtig oplysning, som var afgivet til et selskab i samme koncern som debitor af en kompetente toldmyndighed i en anden medlemsstat end den, hvis myndigheder er kompetente til at foretage efteropkraevning, kunne udgoere en saerlig situation i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 13 i forordning nr. 1430/79 (praemis 47).
(22) - Om noedvendigheden af en ad hoc-behandling af hver indgivet ansoegning, se ligeledes punkt 75 i mit forslag til afgoerelse af 25.6.1995 i SEIM-sagen, naevnt ovenfor i fodnote 21.
(23) - Jf. Domstolens strenge fortolkning i dommen i sagen Esercizio Magazinni Generali og Mellina Agosta, naevnt i fodnote 21.
(24) - Sagsoegeren finder det hoejst sandsynligt, at de stjaalne cigaretter er at finde blandt de store partier indsmuglede cigaretter, der er blevet fundet og beslaglagt i Tyskland.
(25) - Jf. dommen i sagen Esercizio Magazzini Generali og Mellina Agosta, naevnt ovenfor i fodnote 21 (praemis 14).
(26) - I disse tilfaelde anser man saadanne haendelser for forbundet med de oekonomiske risici ved den type virksomhed, som den afgiftspligtige erhvervsdrivende udoever. Det er tilstraekkeligt at naevne tre af Domstolens domme: Sagen Schoellershammer mod Kommissionen, naevnt i fodnote 8 (vedroerende en ansoegning om gaeldsfritagelse paa grund af en fejlagtig erklaering om, at varerne var bestemt til fri omsaetning), Hewlett Packard France-sagen, naevnt i fodnote 21 (vedroerende en ansoegning om godtgoerelse af afgifter, der var blevet paalagt som foelge af en fejl begaaet af de kompetente myndigheder, og som debitor logisk set ikke kunne opdage) og endelig dommen i de forenede sager CT Control (Rotterdam) og JCT Benelux mod Kommissionen, naevnt i fodnote 21 (vedroerende en ansoegning om afgiftsfritagelse som foelge af, at den kompetente toldmyndighed tilbagekaldte importtilladelserne paa et senere tidspunkt).
Under alle omstaendigheder har Domstolen i Hewlett Packard France-dommen udtalt (praemis 47), at de saerlige omstaendigheder, der var skyld i fejlen, eventuelt kunne berettige til godtgoerelse af afgifterne (jf. ovenfor, fodnote 21).
(27) - Jf. i denne henseende dom af 26.3.1987, sag 58/86, Coopérative agricole d'approvisionnement des Avirons, Sml. s. 1525, praemis 22. I denne sag havde den beroerte, der ansoegte om fritagelse for importafgifter, paaberaabt sig de saerlige omstaendigheder, hvorunder indfoersler af majs til Réunion havde fundet sted. Domstolen afviste dette argument.
(28) - Som Kommissionen samt den franske og italienske regering med rette har anfoert, har et lignende spoergsmaal tidligere vaeret forelagt Domstolen i sagerne Van Gend & Loos, naevnt i fodnote 21. I denne dom har Domstolen udtalt, at argumentet om, at sagsoegerne i deres priser ikke har kunnet indregne det tab, deres kommittenter har tilfoejet dem, fordi disse var gaaet konkurs, ikke udgoer en begrundelse for fritagelse for de paalagte afgifter (praemis 16).