ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção)
5 de dezembro de 2019 (*)
«Incumprimento de Estado — Diretiva 2008/98/CE — Artigos 30.o e 33.o — Planos de gestão de resíduos — Comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias (Espanha) — Obrigação de revisão — Obrigação de informar a Comissão — Falta de notificação para cumprir válida — Envio prematuro da notificação para cumprir — Inadmissibilidade»
No processo C‑642/18,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 12 de outubro de 2018,
Comissão Europeia, representada por S. Pardo Quintillán, E. Sanfrutos Cano e F. Thiran, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
Reino de Espanha, representado por L. Aguilera Ruiz, na qualidade de agente,
demandado,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Oitava Secção),
composto por: L. S. Rossi (relatora), presidente de secção, J. Malenovský e F. Biltgen, juízes,
advogado‑geral: J. Kokott,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 5 de setembro de 2019,
profere o presente
Acórdão
1        Com a sua petição, a Comissão Europeia pede ao Tribunal de Justiça que declare que, ao não ter revisto os planos de gestão de resíduos previstos pela Diretiva 2008/98/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de novembro de 2008, relativa aos resíduos e que revoga certas diretivas (JO 2008, L 312, p. 3), no que respeita às comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias e ao não a ter oficialmente informado da revisão desses planos, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, respetivamente, do artigo 30.o, n.o 1, e do artigo 33.o, n.o 1, desta diretiva.
Quadro jurídico
2        O artigo 28.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98 prevê:
«Os Estados‑Membros asseguram que as respetivas autoridades competentes elaborem, nos termos dos artigos 1.o, 4.o, 13.o e 16.o, um ou mais planos de gestão de resíduos.
Esses planos, isoladamente ou articulados entre si, devem abranger todo o território geográfico do Estado‑Membro em causa.»
3        O artigo 30.o, n.o 1, desta diretiva dispõe:
«Os Estados‑Membros asseguram que os planos de gestão de resíduos e os programas de prevenção de resíduos sejam avaliados pelo menos de seis em seis anos e, se necessário, revistos em conformidade com os artigos 9.o e 11.o, se for caso disso.»
4        O artigo 33.o, n.o 1, da referida diretiva tem a seguinte redação:
«Os Estados‑Membros informam a Comissão dos planos de gestão de resíduos e dos programas de prevenção de resíduos a que se referem os artigos 28.o e 29.o, uma vez aprovados, e de quaisquer revisões substanciais dos mesmos planos e programas.»
5        Nos termos do artigo 40.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98, o prazo para a transposição desta diretiva foi fixado para 12 de dezembro de 2010, ou seja, dois anos após a sua entrada em vigor em 12 de dezembro de 2008.
Procedimento pré‑contencioso
6        Em 18 de novembro de 2016, a Comissão enviou uma carta de notificação para cumprir ao Reino de Espanha, na qual alegava que este não tinha adotado nem revisto os planos de gestão de resíduos das comunidades autónomas de Aragão, das ilhas Baleares, das ilhas Canárias, da Cantábria, de Castela‑La Mancha, da Catalunha, da Estremadura, da Galiza, de La Rioja, de Madrid, de Múrcia, de Navarra e da cidade autónoma de Ceuta e, consequentemente, não lhe tendo notificado estes planos, o Reino de Espanha tinha violado o artigo 28.o, n.o 1, o artigo 30.o, n.o 1, e o artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98.
7        O Reino de Espanha respondeu a esta carta de notificação para cumprir por carta de 18 de janeiro de 2017.
8        Em 14 de julho de 2017, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual concluiu que o Reino de Espanha continuava a não cumprir as obrigações que lhe incumbiam, em aplicação da Diretiva 2008/98, no que respeita às comunidades autónomas de Aragão, das ilhas Baleares, das ilhas Canárias, de Madrid e da cidade autónoma de Ceuta e instou esse Estado‑Membro a adotar as medidas necessárias no prazo de dois meses a contar da receção desse parecer fundamentado, a saber, em 14 de setembro de 2017.
9        O Reino de Espanha respondeu ao referido parecer fundamentado por cartas de 14 de setembro de 2017 e de 17 de janeiro, 18 de maio, 23 de maio e 6 de junho de 2018.
10      Considerando que o Reino de Espanha ainda não tinha tomado as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbiam por força da Diretiva 2008/98, a Comissão decidiu, em 12 de outubro de 2018, intentar a presente ação por incumprimento.
Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
11      Na sua petição, a Comissão alegou que, ao não ter adotado ou revisto e, por conseguinte, ao não ter notificado os planos de gestão de resíduos das comunidades autónomas de Aragão, das ilhas Baleares, das ilhas Canárias, de Madrid e da cidade autónoma de Ceuta, o Reino de Espanha não tinha cumprido as obrigações decorrentes, respetivamente, do artigo 28.o, n.o 1, do artigo 30.o, n.o 1, e do artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98.
12      Tendo em conta as informações comunicadas pelo Reino de Espanha na sua contestação, relativas, em substância, à adoção e à transmissão à Comissão, no decurso de 2018, dos novos planos de gestão de resíduos das comunidades autónomas de Aragão e de Madrid e da cidade autónoma de Ceuta, a Comissão decidiu desistir da sua ação por incumprimento no que respeita a estas comunidades autónomas e a esta cidade autónoma. Além disso, no que respeita às comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias, a Comissão decidiu retirar a acusação relativa à não adoção dos planos de gestão de resíduos destas duas comunidades autónomas, a saber, a acusação relativa à violação do artigo 28.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98, uma vez que estes planos, adotados antes da entrada em vigor desta diretiva, foram comunicados pelo Reino de Espanha.
13      A Comissão circunscreveu, assim, o objeto da sua ação por incumprimento às acusações relativas à violação das obrigações de revisão e de informação dos planos de gestão de resíduos previstas, respetivamente, no artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98 e no artigo 33.o, n.o 1, desta diretiva, no que respeita apenas às comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias.
Pedidos das partes
14      A Comissão pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–        declarar que, ao não ter revisto os planos de gestão de resíduos previstos pela Diretiva 2008/98 no que se refere às comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 30.o, n.o 1, desta diretiva;
–        declarar que, ao não ter informado oficialmente a Comissão da revisão dos planos de gestão de resíduos no que se refere às comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias, o Reino de Espanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 33.o, n.o 1, da referida diretiva; e
–        condenar o Reino de Espanha nas despesas.
15      O Reino de Espanha pede que o Tribunal de Justiça que se digne:
–        julgar a ação improcedente e
–        condenar a Comissão nas despesas.
Quanto à admissibilidade da ação
16      Há que recordar que a fase pré‑contenciosa prevista no artigo 258.o, primeiro parágrafo, TFUE tem por objetivo dar ao Estado‑Membro em causa a possibilidade de cumprir as suas obrigações decorrentes do direito da União ou de apresentar utilmente os seus argumentos de defesa a respeito das acusações formuladas pela Comissão. A regularidade deste procedimento constitui, assim, uma garantia essencial pretendida pelo Tratado FUE, destinada a assegurar a proteção dos direitos do Estado‑Membro em causa. Só quando esta garantia é respeitada é que o processo contraditório no Tribunal de Justiça pode permitir a este decidir a questão de saber se o Estado‑Membro não cumpriu efetivamente as obrigações cuja violação é alegada pela Comissão. Em especial, a notificação para cumprir tem por fim, na fase pré‑contenciosa, circunscrever o objeto do litígio e fornecer ao Estado‑Membro, convidado a apresentar as suas observações, os elementos necessários à preparação da sua defesa (v., neste sentido, Acórdão de 5 de junho de 2003, Comissão/Itália, C‑145/01, EU:C:2003:324, n.o 17 e jurisprudência referida).
17      Do mesmo modo, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a emissão de uma carta de notificação para cumprir, em aplicação do artigo 258.o, primeiro parágrafo, TFUE, pressupõe, previamente, que a Comissão possa alegar validamente um incumprimento de uma obrigação que incumbe ao Estado‑Membro em causa (v., neste sentido, nomeadamente, Acórdãos de 15 de fevereiro de 2001, Comissão/França, C‑230/99, EU:C:2001:100, n.o 32, e de 27 de outubro de 2005, Comissão/Luxemburgo, C‑23/05, EU:C:2005:660, n.o 7).
18      Daqui resulta que a abertura da fase pré‑contenciosa do procedimento previsto no artigo 258.o, primeiro parágrafo, TFUE, quando a Comissão não pode alegar validamente nenhum incumprimento de uma obrigação que incumba ao Estado‑Membro em causa, afeta necessariamente a regularidade do processo destinado a declarar o incumprimento de um Estado‑Membro.
19      Por outro lado, a falta de uma notificação para cumprir que respeite os requisitos do artigo 258.o TFUE constitui uma exceção de ordem pública que o Tribunal de Justiça pode, a todo o tempo, examinar oficiosamente (v., neste sentido, Despacho de 13 de setembro de 2000, Comissão/Países Baixos, C‑341/97, EU:C:2000:434, n.o 21, e Acórdão de 27 de outubro de 2005, Comissão/Luxemburgo, C‑23/05, EU:C:2005:660, n.os 5 e 7).
20      No caso em apreço, conforme salientou, em substância, a advogada‑geral nos n.os 17 a 19 das suas conclusões, quando enviou a sua carta de notificação para cumprir ao Reino de Espanha, em 18 de novembro de 2016, a Comissão acusou este Estado‑Membro de um incumprimento de certas obrigações previstas na Diretiva 2008/98, que ainda não podia ser invocado nessa data.
21      Em primeiro lugar, conforme resulta da réplica, a Comissão interpretou o artigo 30.o, n.o 1, desta diretiva — que prevê que os Estados‑Membros asseguram que os planos de gestão de resíduos sejam avaliados pelo menos de seis em seis anos e, se necessário, revistos — no sentido de que a mesma impunha aos Estados‑Membros a revisão desses planos no prazo de seis anos a contar da data de entrada em vigor da referida diretiva, a saber, a partir de 12 de dezembro de 2008.
22      No entanto, a obrigação de avaliar e, se necessário, rever os planos de gestão de resíduos adotados pelas comunidades autónomas das ilhas Baleares e das ilhas Canárias, prevista no artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98, só podia surgir na data do termo do prazo de transposição desta diretiva, conforme decorre do artigo 40.o, n.o 1, da referida diretiva, a saber, a contar de 12 de dezembro de 2010.
23      Consequentemente, o prazo concedido aos Estados‑Membros pelo artigo 30.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98 para cumprir as obrigações previstas neste artigo só terminava seis anos após o termo do prazo de transposição desta diretiva, ou seja, em 12 de dezembro de 2016.
24      Por essa razão, ao notificar o Reino de Espanha, em 18 de novembro de 2016, para pôr termo a uma alegada violação da obrigação prevista no artigo 30.o, n.o 1, da referida diretiva, a Comissão deu prematuramente início à fase pré‑contenciosa do procedimento previsto no artigo 258.o TFUE.
25      Dado que a obrigação cujo incumprimento é alegado pela Comissão só surgiu após a data em que a carta de notificação para cumprir foi emitida, a Comissão não podia, com efeito, invocar validamente nenhum incumprimento da obrigação prevista no referido artigo 30.o, n.o 1.
26      Admitir o contrário conduziria, de resto, a comprometer inevitavelmente as exigências da segurança jurídica inerentes a qualquer procedimento suscetível de se tornar contencioso (v., por analogia, Acórdão de 15 de fevereiro de 2001, Comissão/França, C‑230/99, EU:C:2001:100, n.o 34 e jurisprudência referida).
27      Em segundo lugar, o mesmo se aplica à alegada violação da obrigação de informar a Comissão de qualquer revisão substancial dos planos de gestão de resíduos, na aceção do artigo 33.o, n.o 1, da Diretiva 2008/98.
28      Com efeito, sendo esta obrigação de informação acessória da revisão desses planos, só após a conclusão do procedimento de avaliação e da eventual revisão dos referidos planos é que é possível apreciar o alcance da revisão e declarar, se for esse o caso, que um Estado‑Membro não cumpriu a obrigação de informação referida no artigo 33.o, n.o 1, desta diretiva.
29      Por conseguinte, a Comissão também não podia alegar validamente nenhum incumprimento da obrigação de informação, na aceção do artigo 33.o, n.o 1, antes do termo do prazo de seis anos previsto no artigo 30.o, n.o 1, da referida diretiva, a saber, antes de 12 de dezembro de 2016.
30      Tendo em conta as considerações que antecedem, há que julgar inadmissível a ação por incumprimento intentada pela Comissão.
Quanto às despesas
31      Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino de Espanha pedido a condenação da Comissão na despesas e tendo a ação intentada por esta sido declarada inadmissível, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Oitava Secção) decide:
1)      A ação é julgada inadmissível.
2)      A Comissão Europeia é condenada nas despesas.
Assinaturas
*      Língua do processo: espanhol.