62004CC0417_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. W swym odwołaniu Regione Siciliana żąda uchylenia postanowienia Sądu Pierwszej Instancji Wspólnot Europejskich(2), na mocy którego Sąd odrzucił jako niedopuszczalną jego skargę zmierzającą do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji D(2002) 810439(3) w sprawie zakończenia udzielania uprzednio przyznanej pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) z tego względu, iż decyzja nie dotyczyła strony skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
2. W ostatnich latach Trybunał Sprawiedliwości przy wielu okazjach(4) przedstawił swoje stanowisko na temat kryteriów dotyczących legitymacji czynnej osób fizycznych i prawnych, które regulowane są we wspomnianym przepisie. Jego rozstrzygnięcia dotyczyły jednak warunku, iż wspólnotowy akt normatywny musi dotyczyć danej osoby w sposób indywidualny, aby mógł być przez nią zaskarżony, podczas gdy niniejsza sprawa odnosi się do innego warunku, jaki musi być spełniony w tym kontekście, czyli bezpośredniego oddziaływania
na sferę interesów skarżącego.
3. Z uwagi na to, że spór przedstawia się w taki sposób, zaskakujące jest, że niespełna miesiąc przed datą wyznaczoną na przeprowadzenie rozprawy w niniejszym postępowaniu odwoławczym, nie czekając na wyrok Trybunału, pierwsza izba Sądu w składzie powiększonym wydała wyrok(5), w którym wypowiedziała się w sposób zasadniczo odmienny niż zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, dopuszczając skargę i orzekając co do istoty sprawy w sprawie z udziałem tych samych stron i dotyczącej również anulowania pomocy z EFRR(6) . Poniżej odwołam się do niektórych z tych argumentów w ramach analizy trzeciego zarzutu postawionego w odwołaniu(7) . Aby uzupełnić ramy sporu prawnego, należy wspomnieć wyrok piątej izby Sądu z dnia 31 maja 2005 r., w którym Sąd, w obliczu bardzo podobnych okoliczności faktycznych, nawet nie wypowiedział się na temat dopuszczalności skargi o stwierdzenie nieważności złożonej przez gminę(8) .
4. Kontynuując tezę bronioną przez innych rzeczników generalnych, wyraziłem już(9) w odpowiednim czasie moje preferencje dla szerszej wykładni art. 230 akapit czwarty WE, która odbiega od rozumienia, jakie wielokrotnie nadawał mu Trybunał, określając bardzo ścisłe jego granice.
II – Ramy normatywne
5. Zasadniczo traktat WE zawiera dwa artykuły dotyczące polityki regionalnej: art. 158 WE, który zobowiązuje Wspólnotę do wzmacniania spójności gospodarczej i społecznej, zmierzając, między innymi, do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych, aby wspierać harmonijny rozwój całej Wspólnoty, oraz art. 159 WE, na mocy którego Wspólnota wspiera osiąganie tych celów za pośrednictwem funduszy strukturalnych, a w szczególności EFRR.
6. Rozporządzenia: Rady (EWG) nr 2052/88 z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie zadań funduszy strukturalnych i ich skuteczności, jak również w sprawie koordynacji działań funduszy z operacjami Europejskiego Banku Inwestycyjnego i innymi istniejącymi instrumentami finansowymi(10), oraz Rady (EWG) nr 4253/88 z dnia 19 grudnia 1988 r. ustanawiające przepisy wykonawcze do poprzedniego rozporządzenia(11) zostały przyjęte w celu osiągnięcia tych celów oraz uregulowania zadań funduszy.
Rozporządzenie nr 2052/88
7. Artykuł 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2052/88 ustanawia zasadę pomocniczości działań Wspólnoty w tym zakresie. Wprowadza on także ścisłą współpracę pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim oraz właściwymi władzami i instytucjami wyznaczonymi przez to państwo na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym lub innym. Wszystkie te podmioty dążą do realizacji wspólnego celu.
Rozporządzenie nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu
8. Zgodnie z motywem szóstym rozporządzenia, które zmieniło rozporządzenie nr 4253/88, przy stosowaniu zasady pomocniczości i bez uszczerbku dla uprawnień Komisji, a zwłaszcza jej odpowiedzialności za zarządzanie środkami pieniężnymi Wspólnoty, realizacja form pomocy zawartych w strukturach wspierających powinna być w pierwszej kolejności odpowiedzialnością państw członkowskich na właściwym szczeblu terytorialnym zgodnie z cechami charakterystycznymi ich organizacji wewnętrznej.
9. Artykuł 9 ust. 1 ustanawia zasadę „dodatkowości”(12), która ma zagwarantować faktyczne oddziaływanie gospodarcze w taki sposób, że środki przyznane z funduszy nie mogą zastępować publicznych lub innych równoważnych wydatków państwa członkowskiego na cele strukturalne na całym terytorium objętym pomocą w ramach danego celu.
10. Zgodnie z art. 23 ust. 1:
„Dla zapewnienia powodzenia działań przeprowadzanych przez promotorów publicznych lub prywatnych państwa członkowskie podejmują przy realizacji działań środki niezbędne w celu:
– regularnej weryfikacji, czy działania finansowane przez Wspólnotę są realizowane prawidłowo,
– zapobiegania i ścigania nieprawidłowości,
– odzyskania środków utraconych na skutek nadużycia lub zaniedbania. W przypadku gdy państwo członkowskie lub pośrednik, lub promotor przedłożą dowód na okoliczność, że nie może im zostać przypisane nadużycie lub zaniedbanie, państwo członkowskie jest subsydiarnie zobowiązane do zwrotu nienależnie wypłaconych kwot.
[…]” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
11. Zgodnie z art. 24:
„1. Jeśli zajdzie podejrzenie, że realizacja działań lub jednego ze środków nie uzasadnia ani części, ani całości przyznanej pomocy finansowej, Komisja dokonuje właściwego zbadania przypadku w ramach partnerstwa, w tym w szczególności wzywa państwo członkowskie lub władze wyznaczone przez nie do realizacji działań do przedstawienia swoich uwag w określonym terminie.
2. W wyniku tego badania Komisja może zmniejszyć lub zawiesić pomoc na działania lub przedmiotowe środki, jeśli badanie potwierdzi wystąpienie nieprawidłowości lub istotnej zmiany, wpływających na charakter lub warunki realizacji działań lub środków, które nie zostały przedłożone Komisji celem zatwierdzenia.
3. Nienależnie wypłacone kwoty podlegają zwrotowi na rzecz Komisji […]”.
III – Okoliczności poprzedzające złożenie odwołania
A – Streszczenie okoliczności faktycznych sporu
12. Decyzją z dnia 22 grudnia 1993 r. skierowaną do Republiki Włoskiej Komisja przyznała na okres programowania 1994–1999 pomoc finansową z EFRR wynoszącą 50% kosztów kwalifikujących się do finansowania, związanych z budową autostrady pomiędzy Palermo i Messyną na Sycylii, która stanowi duży projekt w rozumieniu art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 4253/88. Prace zostały podzielone na dziesięć części. Zgodnie z załącznikiem do decyzji Regione Siciliana został wyznaczony jako organ odpowiedzialny za realizację projektu.
13. W następstwie różnych wydarzeń i obszernej wymiany korespondencji pomiędzy Komisją i władzami włoskimi, które zostały obszernie przedstawione w zaskarżonym postanowieniu(13), Komisja, po stwierdzeniu, że trudno będzie ukończyć rozpoczętą budowę przed wyznaczoną datą, czyli do dnia 31 grudnia 1997 r., oraz że strona skarżąca uchybiła zobowiązaniom, jakie na siebie przyjęła, przekazała Republice Włoskiej do wiadomości w kolejnej decyzji z dnia 5 września 2002 r., która jest obecnie zaskarżana, swój zamiar zamknięcia pomocy na podstawie wydatków dokonanych do dnia 31 grudnia 1997 r. i dotyczących prac zakończonych do dnia 5 września 2002 r.
14. W decyzji tej Komisja wskazała z jednej strony wysokość niewykorzystanego salda podlegającą zwolnieniu z zobowiązania, a mianowicie różnicę pomiędzy wysokością pomocy finansowej z EFRR przyznanej wstępnie na projekt i łączną kwotą wypłat dokonanych przez EFRR oraz, z drugiej strony, kwotę podlegającą zwrotowi, a mianowicie różnicę pomiędzy tą ostatnią sumą i kwotą wydatków podlegających finansowaniu przez EFRR na dzień zakończenia projektu. Komisja wezwała ponadto Republikę Włoską do poinformowania w drodze listów poleconych o tej decyzji beneficjentów końcowych.
15. W tych okolicznościach Regione Siciliana wniósł skargę o stwierdzenie nieważności do Sądu, podnosząc cztery zarzuty. Pierwszy dotyczy braku właściwości organu, który podpisał zaskarżoną decyzję. Drugi oparty jest na naruszeniu lub błędnym zastosowaniu art. 24 i 25 rozporządzenia nr 4253/88. Trzeci oparty jest na sprzeczności w zachowaniu Komisji i uchybieniu zasadzie ochrony uzasadnionych oczekiwań. Czwarty oparty jest na braku uzasadnienia oraz błędnej ocenie.
B – Zaskarżone postanowienie
16. Na mocy art. 113 regulaminu Sąd rozpatrzył z urzędu legitymację czynną Regione Siciliana, stwierdzając, że dysponuje wystarczającymi informacjami dzięki dokumentom znajdującym się w aktach sprawy, i w związku z tym nie zezwolił stronom na przedstawienie swych uwag ustnie.
17. Po stwierdzeniu, że Regione Siciliana nie był adresatem aktu, ponieważ Komisja skierowała go do Republiki Włoskiej, oraz przyznaniu, że zaskarżona decyzja dotyczyła strony skarżącej w sposób indywidualny(14), Sąd ograniczył się do zbadania, czy decyzja ta dotyczyła jej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE.
18. Sąd przypomniał również utrwalone orzecznictwo w tym zakresie(15), zwracając szczególną uwagę na pewne wyroki dotyczące EFRR(16) .
19. W odniesieniu do rozpatrywanych faktów Sąd oparł swą argumentację na dwóch zasadniczych kwestiach, czyli zwolnieniu EFRR z obowiązku zapłaty kwot, które nie zostały wypłacone, oraz zwrocie kwot nienależnych.
20. W związku z pierwszym aspektem Sąd wyjaśnił, że na mocy art. 21 ust. 5 rozporządzenia nr 4253/88 środki wspólnotowe przyznane tytułem pomocy finansowej z EFRR są wypłacane przez Komisję na rzecz zainteresowanego państwa członkowskiego, opierając tę argumentację na kilku wcześniejszych orzeczeniach(17) oraz orzekając, że decyzja nie dotyczyła Regione Siciliana bezpośrednio w rozumieniu art. 230 WE(18) .
21. Sąd stwierdził także, że biorąc pod uwagę komplementarny charakter pomocy wspólnotowej oraz zasadę „dodatkowości”, na mocy której nie może ona zastąpić wydatków publicznych państwa członkowskiego, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w celu sfinansowania ukończenia prac Republika Włoska pokryła z własnych środków kwotę zwolnioną z udziału wspólnotowego.
22. W odniesieniu do zwrotu kwot nienależnie wypłaconych Sąd zauważył, że w odróżnieniu od ogólnej praktyki przyjętej przez Komisję w kwestiach pomocy niezgodnej z prawem uznanej za sprzeczną ze wspólnym rynkiem zaskarżona decyzja nie zawiera żadnej dyspozycji zobowiązującej Republikę Włoską do podjęcia kroków zmierzających do odzyskania od ich beneficjentów nienależnie wypłaconych kwot(19), i orzekł, że decyzja wymagała jedynie ich zwrotu do EFRR przez Republikę Włoską(20), biorąc pod uwagę, że zwrot funduszy wspólnotowych wypłaconych stronie skarżącej nie był bezpośrednią konsekwencją zaskarżonej decyzji, lecz działania podjętego w tym celu przez Republikę Włoską na podstawie ustawodawstwa krajowego przyjętego w celu zastosowania się do zobowiązań wynikających z uregulowania wspólnotowego w tym przedmiocie(21) .
23. Pomimo że strona skarżąca nie powołała się na czysto teoretyczny charakter swobody uznania Republiki Włoskiej, co zgodnie z orzecznictwem przyznawało jej legitymację do złożenia skargi(22), Sąd orzekł, że nie można wykluczać, że to państwo członkowskie zrezygnowałoby z domagania się żądania zwrotu spornej pomocy od strony skarżącej lub beneficjentów końcowych(23), odrzucając w ten sposób tę hipotezę(24) .
24. Wreszcie w zaskarżonym postanowieniu Sąd nie uwzględnił argumentów Regione Siciliana, że bezpośrednio kontaktował się on z Komisją, ponieważ przekazał jej pewne dokumenty, oraz że jego szczególna sytuacja została uwzględniona w spornej decyzji. Sąd odrzucił pierwszy argument, ponieważ dostarczenie tych informacji nie wywołało żadnego bezpośredniego skutku w zakresie sytuacji prawnej strony skarżącej, oraz drugi, ponieważ okoliczność ta w najlepszym przypadku służyłaby do udowodnienia, że decyzja dotyczyła jej indywidualnie.
25. Sąd w konsekwencji uznał skargę za niedopuszczalną i obciążył stronę skarżącą kosztami.
IV – Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
26. Złożone przez Regione Siciliana odwołanie zostało zarejestrowane w sekretariacie Trybunału dnia 29 września 2004 r., a odpowiedź Komisji na odwołanie dnia 25 listopada tego samego roku. Następnie zostały złożone odpowiednio replika i duplika.
27. Rozprawa z udziałem przedstawicieli obydwu stron odbyła się dnia 15 listopada 2005 r.
28. Strona skarżąca wnosi do Trybunału o:
– uchylenie postanowienia Sądu z dnia 8 lipca 2004 r. wydanego w sprawie T‑341/02;
– podjęcie w konsekwencji stosownej decyzji w sprawie rozstrzygnięcia sporu oraz kosztów.
29. Komisja wnosi do Trybunału o:
– oddalenie odwołania;
– obciążenie strony skarżącej kosztami.
V – Analiza zarzutów podniesionych w odwołaniu
30. Regione Siciliana postawił cztery zarzuty. Pierwszy oparty jest na naruszeniu art. 113 i 114 regulaminu Sądu, drugi na uchybieniu art. 230 akapit drugi WE, trzeci na naruszeniu rozporządzeń nr 2052/88 i 4253/88, a czwarty na braku uzasadnienia postanowienia.
31. Ze względu na porządek logiczny i prawny odwrócę kolejność rozpatrywania dwóch pierwszych zarzutów, biorąc pod uwagę, że uznanie, iż akt dotyczy strony skarżącej bezpośrednio w rozumieniu art. 230 akapit drugi WE lub przyznanie jej przymiotu adresata na podstawie akapitu czwartego tego postanowienia sprawiłoby, że zarzut oparty na naruszeniu art. 113 i 114 regulaminu Sądu stałby się bezprzedmiotowy, ponieważ odwołuje się on co do zasady do bezpośredniego oddziaływania na stronę skarżącą decyzji, której ważność jest rozpatrywana.
A – W przedmiocie drugiego zarzutu: naruszenie art. 230 akapit drugi WE oraz nieprzestrzeganie prawa do obrony
32. Regione Siciliana zarzuca Sądowi, że uznał go za odrębny i niezależny organ w stosunku do Republiki Włoskiej. Według niego kwalifikacja ta nie jest uzasadniona, ponieważ występuje on w charakterze terytorium stanowiącego część tego państwa i był on rzeczywistym adresatem pomocy finansowej.
33. Regione Siciliana wyraża ponadto opinię, że w ramach funduszu EFRR państwa członkowskie odgrywają wyłącznie rolę pośrednika, a beneficjent pomocy wspólnotowej jest identyfikowany wraz z jej przyznaniem. Stwierdzenie, że adresatem decyzji o zamknięciu pomocy było państwo członkowskie, oparte jest na nadmiernie formalistycznej koncepcji.
34. Komisja uważa, że zarzut ten jest bezzasadny. Z jednej strony, powołuje się ona na orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym art. 230 akapit drugi WE dotyczy wyłącznie organów administracji rządowej państw członkowskich i zakres jego zastosowania nie może być rozciągnięty na inny rodzaj wewnątrzpaństwowych jednostek terytorialnych. Z drugiej strony, nie podziela ona zdania, jakoby Regione Siciliana był adresatem zaskarżonej decyzji, ponieważ przedstawiona argumentacja nie dotyczy oddziaływania bezpośredniego aktu normatywnego na stronę skarżącą, ale oddziaływania indywidualnego.
1. Zarys orzecznictwa Trybunału dotyczącego legitymacji czynnej jednostek wewnątrzpaństwowych
35. Wobec braku wyraźnej definicji terminu „państwo” w traktatach według części doktryny należy interpretować go, odwołując się do uznanych podmiotów prawa międzynarodowego posiadających zdolność prawną, uprawnionych do podpisywania i ratyfikowania traktatów międzynarodowych oraz posiadających niezależny organ władzy zorganizowanej w oparciu o terytorium(25) . Inni autorzy natomiast wywodzą z orzecznictwa Trybunału, że termin ten obejmuje wszystkie władze i zadania(26) .
36. Te dzieła naukowe wnoszą jednak niewiele do debaty na temat znaczenia tego słowa, znajdującego się w art. 230 akapit drugi WE, ponieważ nie oferują zadowalającego rozwiązania problemów dotyczących zakresu jego znaczenia w tym kontekście.
37. Niewielka ilość wyroków na ten temat prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości Trybunał nie zdefiniował jeszcze w jasny sposób tego pojęcia, ponieważ istnieją tylko dwa przypadki(27), w których orzekł on, że obydwie skargi o stwierdzenie nieważności, złożone przez Région wallonne(28) i Regione Toscana(29), były oczywiście niedopuszczalne. Treść obydwu orzeczeń jest jednak identyczna i brzmi następująco:
„[…] z ogólnej systematyki traktatów wynika, że pojęcie państwa członkowskiego w rozumieniu przepisów instytucjonalnych oraz w szczególności przepisów dotyczących skarg sądowych odnosi się tylko do władz rządowych państw członkowskich Wspólnot Europejskich i nie może być rozszerzone na rządy regionów lub wspólnot autonomicznych, niezależnie od przyznanego im zakresu kompetencji”.
38. Niektórzy mogliby podnieść zarzut, że z jednej strony żaden formalny wyrok nie wspiera obecnie tego orzecznictwa, ale ten brak nie jest przekonujący, ponieważ z jednej strony zarzuty niedopuszczalności zgodnie z art. 92 § 1 regulaminu Trybunału są zwykle przedmiotem postanowienia, w szczególności w przypadku gdy jest ona oczywista, oraz że z drugiej strony rozwiązanie to jest stosowane w ramach postępowań prejudycjalnych, w przypadku gdy „odpowiedź na pytanie postawione w trybie prejudycjalnym nie pozostawia żadnych uzasadnionych wątpliwości” w rozumieniu art. 104 § 3 tego regulaminu. W konsekwencji podejście spójne z postępowaniem Trybunału potwierdza słuszność tych dwóch orzeczeń.
39. Istnieje ponadto wyraźne odesłanie do tych dwóch postanowień w wyroku Trybunału, w którym, nie powtarzając cytowanego fragmentu, potwierdził on brak możliwości zastosowania poprzez analogię art. 230 akapity drugi i trzeci WE do regionów(30) .
40. Można byłoby także przywołać fakt, że na marginesie tego, co Trybunał orzekł w dwóch wyżej wspomnianych postanowieniach, nie zawahał się on w sprawach niedotyczących skarg bezpośrednich przed poszerzeniem w wielu przypadkach zakresu słowa „państwo”. Stwierdził on, że w zakres tego pojęcia wchodzi każdy organ, który niezależnie od jego formy prawnej jest zobowiązany do świadczenia usług publicznych i który dysponuje w tym celu uprawnieniami szerszymi niż uprawnienia wynikające z zasad stosowanych w stosunkach pomiędzy jednostkami(31), co w tym przypadku pozwoliło na powołanie się na dyrektywę nietransponowaną do prawa krajowego wobec wcześniej sprywatyzowanego przedsiębiorstwa publicznego.
41. Tę szeroką wykładnię pojęcia państwa można zauważyć, gdy Trybunał rozpatruje uchybienia zobowiązaniom, ponieważ orzekł on, że Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, jakie na nim ciążą, na przykład w przypadku naruszenia przypisywanego w rzeczywistości jednostkom lokalnym lub regionalnym (sprawy dotyczące Marismas de Santoña(32), jakości powietrza atmosferycznego(33) lub pomocy Magefesa II(34) ). A zatem w perspektywie europejskiej, za każdym razem gdy wewnątrzpaństwowa zbiorowość terytorialna uchybia zobowiązaniom wspólnotowym, odpowiedzialnością za to naruszenie obciążane jest państwo członkowskie, w którym się ona znajduje.
42. Poza tą elastyczną wykładnią omawianego terminu Trybunał także nie zawahał się przed ograniczeniem pojęcia „władza publiczna”, które z pewnością nie jest porównywalne do pojęcia „państwo” w ramach zastosowania art. 39 ust. 4 WE, ponieważ włączył on w zakres pojęcia administracji publicznej wszystkie te organy, „które w sposób bezpośredni lub pośredni biorą udział w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji, które mają na celu ochronę interesów ogólnych państwa lub innych wspólnot terytorialnych ”(35), zaliczając do tych ostatnich jednostki wewnątrzpaństwowe, w szczególności te, które są usytuowane na szczeblu regionalnym lub lokalnym(36) .
43. Podsumowując, zastosowano koncepcję „zmiennej geometrii”(37), która jest uzależniona od kontekstu, w którym jest rozpatrywana, oraz odpowiada pragmatyzmowi, za pomocą którego gwarantowana jest skuteczność prawa wspólnotowego, aby uwzględnić w ten sposób cel integracji(38), która jest nieodłącznie związana z traktatem.
44. Jednakże elastyczności, jaką Trybunał wykazał w niektórych okolicznościach, zajmując się wykładnią pojęcia państwa, nie odnajdujemy w ramach sporów dotyczących kontroli zgodności z prawem, ponieważ tej nie dokonuje się na podstawie przepisów, które wspierają podział uprawnień we Wspólnocie, jak wyjaśniono w postanowieniach w sprawie Région wallonne przeciwko Komisji oraz w sprawie Regione Toscana przeciwko Komisji, zgodnie z którymi:
„Przyznanie, że jest przeciwnie, doprowadziłoby do naruszenia równowagi instytucjonalnej przewidzianej w traktatach, które określają między innymi warunki, na jakich państwa członkowskie, czyli państwa – strony traktatów założycielskich i akcesyjnych, uczestniczą w funkcjonowaniu instytucji wspólnotowych. Wspólnoty Europejskie nie mogą […] obejmować liczby państw członkowskich większej od liczby państw, pomiędzy którymi zostały one utworzone”.
45. Z uwagi na to, że w ten sposób została oddalona hipoteza o wykorzystaniu metody hermeneutycznej w celu zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego, należy jedynie zbadać, czy rozwój procesu integracji europejskiej wpłynął na tę równowagę instytucjonalną do tego stopnia, że podaje to w wątpliwość stwierdzenie przedstawione w poprzednim punkcie.
2. Krótka synteza rozwoju roli jednostek wewnątrzpaństwowych w strukturze europejskiej
46. Nic lepiej nie reasumuje lekceważenia ujawnionego na początku integracji europejskiej wobec społeczności lokalnych i jednostek terytorialnych jak wyrażenie sformułowane przez niemieckiego profesora, według którego proces ten cierpi na „ślepotę w odniesieniu do podziału kompetencji w państwach członkowskich” („Länder‑Blindheit” lub „ślepota” wobec krajów związkowych)(39), krytykując w ten sposób brak jakiejkolwiek wzmianki na temat regionów w traktatach.
47. Po raz pierwszy region został uznany na płaszczyźnie politycznej przez Radę Europy w 1961 r., która nadała status organu stałego Konferencji Władz Lokalnych i Regionalnych Europy. Karta tej konferencji została zmieniona w 1975 r. w celu włączenia regionu jako jednostki politycznej. W trakcie jej sesji roboczych rozpoczęto debatę na temat karty samorządu lokalnego(40) oraz karty samorządu regionalnego(41) .
48. Zgromadzenie Regionów Europy(42) zasługuje co najmniej na taką samą uwagę. Jego celem zgodnie z rozdz. I art. 1 pkt 3 statutu jest „wspieranie aktywnej roli regionów w strukturze europejskiej i w związku z tym wzmocnienie ich udziału instytucjonalnego, w szczególności w ramach procesu podejmowania decyzji, między innymi w Radzie Europy, Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Unii Europejskiej”.
49. W ramach wspólnotowych punkt wyjścia stanowi utworzenie Rady Konsultacyjnej Samorządów Regionalnych i Lokalnych decyzją 88/487/EWG(43) ; Komisja, wyjaśniając w uzasadnieniu, że uważa za konieczne, aby społeczności te w większym stopniu były zaangażowane w opracowywanie i wdrażanie polityki regionalnej Wspólnoty, która jest powiązana z innymi politykami Wspólnoty, ustanowiła organ reprezentacyjny dla wewnątrzpaństwowych szczebli podejmowania decyzji, który dysponuje zwykłymi uprawnieniami konsultacyjnymi(44) i którego posiedzenia zwoływane są wyłącznie przez Komisję(45) .
50. Pomimo tych ograniczeń utworzenie tejże Rady okazało się przełomowe, ponieważ zasiane ziarno zakiełkowało w postaci Komitetu Regionów, który został ustanowiony w traktacie z Maastricht(46) . Niemniej pomimo kolejnych postępów odnotowanych zarówno w traktacie z Amsterdamu(47), jak i w traktacie z Nicei(48), organ ten pozostał organem o statusie pomocniczym.
51. W odniesieniu do legitymacji czynnej w zakresie kontroli zgodności z prawem aktów wspólnotowych należy zaznaczyć, że biorąc pod uwagę poszczególne rewizje traktatu WE, Komitet Regionów stale żądał(49) nadania zarówno jemu, jak i regionom posiadającym uprawnienia legislacyjne, uprzywilejowanej rangi w ramach skargi o stwierdzenie nieważności, proponując zmianę trzeciego akapitu w art. 173 traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 230 WE)(50) .
52. Aspiracje te zostały po części spełnione w Traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy(51) w odniesieniu do ochrony prerogatyw Komitetu Regionów, nawet jeśli sytuacja regionów w zakresie skargi o stwierdzenie nieważności nie uległa zmianie. Należy jednakże zaznaczyć, że nawet jeśli tekst ten będzie miał wartość normatywną, brak jest obecnie woli prawodawcy, aby zaspokoić żądania Komitetu. Szekspir napisał, że, „nie ma w Wenecji potęgi zdolnej odmienić ustawy. Taki precedens wpisano by w akta i jego przykład ściągnąłby na państwo plagę nadużyć”(52) .
3. Oddalenie zarzutu
53. W świetle rozważań przedstawionych w poprzednich punktach nie ulega żadnej wątpliwości nie tylko, że żaden rozwój nie uzasadnia zmiany równowagi instytucjonalnej przywoływanej w postanowieniach w sprawie Région wallonne przeciwko Komisji oraz w sprawie Regione Toscana przeciwko Komisji, ale także, że ewentualne próby zmian podjęte w tym kierunku poniosły oczywistą porażkę. Żaden znaczący powód nie skłania zatem do zmiany orzecznictwa.
54. Ponadto, nawet przyjmując, że, jak to utrzymuje skarżąca, region może być uznawany za „państwo”, środki odwoławcze przewidziane w art. 230 akapit drugi WE nie byłyby dla niej dostępne, ponieważ część nie może rościć sobie prawa do reprezentowania całości. Poza tym fakt, że region stanowi integralną część tej jednostki, wyposaża go w możliwości porozumienia i współpracy na płaszczyźnie politycznej lub administracyjnej z rządem krajowym, i w ten sposób wywołania ze  strony tego ostatniego przed Trybunałem pożądanej reakcji wobec środka wspólnotowego, co zasadniczo nie jest dostępne dla obywatela.
55. W związku z powyższym i bez rozpatrywania rzekomego naruszenia prawa do obrony strony skarżącej, ponieważ nie zostało ono ani udowodnione, ani należycie wyjaśnione w odwołaniu, należy oddalić drugi zarzut, ponieważ nie stwierdziłem w zaskarżonym postanowieniu żadnego naruszenia art. 230 akapit drugi WE.
B – W przedmiocie pierwszego zarzutu: naruszenie art. 113 i 114 regulaminu Sądu, brak uzasadnienia oraz naruszenie prawa do obrony
56. W tym zarzucie strona skarżąca zasadniczo podważa działanie Sądu, który z urzędu rozpatrzył niedopuszczalność skargi, bez wysłuchania stron, tak że nie miały one możliwości obrony.
57. Na wstępie należy przypomnieć, że art. 113 regulaminu umożliwia Sądowi badanie niedopuszczalności z urzędu i w każdym czasie oraz że co do pozostałych kwestii odsyła on do art. 114 § 3 i 4. Pierwszy z tych paragrafów przewiduje, że pozostała część postępowania odbywa się ustnie, jeżeli Sąd nie zadecyduje inaczej .
58. Punkt 49 zaskarżonego postanowienia wskazuje, że Sąd oparł swą decyzję na wystarczających informacjach dostarczonych w dokumentach załączonych do akt sprawy. Z pkt 42–46 wynika ponadto, że uwzględnił on argumenty skarżącej dotyczące dopuszczalności tej skargi o stwierdzenie nieważności i należy zatem stwierdzić, że zarzut oparty na rzekomym naruszeniu prawa do obrony jest bezzasadny.
59. Argument dotyczący braku uzasadnienia tym bardziej nie może być przyjęty, że, jak zaznacza Komisja w odpowiedzi na odwołanie, Sąd szczegółowo zbadał legitymację czynną Regione Siciliana w pkt 50–86.
60. Wreszcie w odniesieniu do argumentu, iż Komisja nie przedstawiła zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie, wbrew temu, co przewiduje art. 114 § 1 regulaminu, musi on zostać oddalony, ponieważ Sąd zbadał kwestię dopuszczalności, opierając się na art. 113 tegoż regulaminu.
61. Z uwagi na to, że przedstawione argumenty nie ujawniają żadnego naruszenia art. 113 i 114 regulaminu Sądu, pierwszy zarzut okazuje się oczywiście bezzasadny.
C – W przedmiocie zarzutu trzeciego: naruszenie art. 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2052/88 oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 4253/88
62. Przed przestąpieniem do analizy tego zarzutu należy zwrócić uwagę na jego rzeczywistą treść, biorąc pod uwagę, że strona skarżąca utrzymuje, że Sąd w zaskarżonym postanowieniu popełnił błąd z uwagi na to, że nie uznał, iż decyzja o zamknięciu pomocy finansowanej z EFRR, która jest przedmiotem skargi, dotyczyła jej bezpośrednio. W związku z tym w dalszej kolejności będę kierował się rzeczywistymi dążeniami skarżącej.
63. Należy zauważyć, że spór nigdy nie dotyczył indywidualnego oddziaływania decyzji Komisji na stronę skarżącą, ponieważ obydwie strony były zgodne co do tej kwestii.
64. Regione Siciliana w uzasadnieniu tego zarzutu wysunął dwa argumenty. W pierwszym utrzymuje, że system utworzony dla funduszy strukturalnych opiera się na zasadach pomocniczości i współpracy, przewidując interwencję instytucji regionalnych, wobec czego wszelkie decyzje o zamknięciu pomocy finansowej zaplanowanej w tym kontekście wywołują bezpośrednie skutki prawne dla danego regionu. Drugi dotyczy odmowy przez Sąd uznania tych skutków poprzez przyjęcie, że Republika Włoska może finansować prace pozostałe do ukończenia projektu bez żądania zwrotu tych kosztów od Regione Siciliana. Ocenę tę Regione Siciliana uważa za sprzeczną z zasadami pomocniczości i dodatkowości. Ponadto w replice wyjaśnia, że państwo włoskie zażądało od niego zwrotu pomocy w kwocie 58 036 177 euro.
1. W przedmiocie legitymacji czynnej wynikającej ze współpracy jednostek regionalnych z Komisją
65. Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2052/88, który ustanawia zasadę pomocniczości, wprowadza ścisłą współpracę pomiędzy Komisją, zainteresowanym państwem członkowskim oraz właściwymi władzami i instytucjami wyznaczonymi przez to państwo w celu realizacji działania wspólnotowego w każdym przypadku. Zgodnie z art. 24 rozporządzenia nr 4253/88 Komisja, jeśli żywi wątpliwości co do pomocy pierwotnie przyznanej, może od w ten sposób wyznaczonych władz żądać przedstawienia uwag.
66. Opierając się na zasadzie pomocniczości, przedstawienie tych uwag prowadzi skarżącą do utożsamienia pozycji organów wewnątrzpaństwowych, które zostały wybrane przez państwo członkowskie do współpracy przed zatwierdzeniem każdego działania wspólnotowego w ramach EFRR, z pozycją przedsiębiorstw eksportowych, które zaskarżają rozporządzenie antydumpingowe i które współpracowały w dochodzeniach prowadzonych przez Komisję(53), z pozycją spółek, które zaskarżają decyzje zezwalające na pomoc państwa, w przypadku gdy w jakikolwiek sposób uczestniczyły w procedurze, o której mowa w art. 88 WE(54), lub z pozycją przedsiębiorstw, które doniosły o antykonkurencyjnym zachowaniu swych konkurentów na rynku(55) .
67. Nie negując stosowności tych stwierdzeń, należy je uściślić w celu uniknięcia błędnej interpretacji orzecznictwa Trybunału.
68. W pierwszym rzędzie w zakresie przepisów antydumpingowych, powodem, który skłonił Trybunał do uznania legitymacji czynnej eksporterów, którzy pomogli Komisji w dochodzeniach, jest, iż w tej dziedzinie Wspólnota może stanowić prawo wyłącznie na drodze rozporządzenia(56), co z zasady wyklucza możliwość składania skarg bezpośrednich przez jednostki(57) . Ponadto należy zauważyć, że w przeciwieństwie do okoliczności niniejszej sprawy zakwestionowane zostały rozporządzenia, a nie decyzje.
69. W drugim rzędzie w odniesieniu do pomocy państwa zakres prawa do zaskarżania decyzji Komisji zmienia się w zależności od udziału w procedurze, czy to wstępnej zgodnie z art. 88 ust. 2 WE, czy to głównej zgodnie z art. 88 ust. 3 WE. W tym ostatnim przypadku prawo przedsiębiorstw do bycia wysłuchanym nadaje im legitymację – nawet jeśli z niego nie skorzystały – i nie są one ograniczone uwagami przedstawionymi w ramach art. 88 ust. 2 WE(58) . Rozporządzenie (WE) nr 659/1999(59) wzmocniło pewne gwarancje proceduralne przyznane uczestnikom tych procedur(60), które jednak nie zwalniają ich z obowiązku wykazania szkody wyrządzonej w sferze ich interesów(61) .
70. Wreszcie odniesienie uczynione przez Regione Siciliana do orzecznictwa i prawa konkurencji zasługuje na wyjaśnienie, które wymaga zresztą kolejnego wyjaśnienia o dużo większym znaczeniu. Otóż, kiedy Trybunał w wyroku w sprawie Metro I przyznał legitymację czynną przedsiębiorstwu, które domagało się od Komisji wydania decyzji zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 17(62) i któremu wydania takiej decyzji odmówiono, oparł się na konieczności zapewnienia skutecznej ochrony sądowej(63), ponieważ co do zasady przedsiębiorstwo nie miało legitymacji do zaskarżenia takiej odmowy.
71. Nie przez przypadek wyrażenie „skuteczna ochrona sądowa” budzi w tym kontekście wspomnienie ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Jégo‑Quéré, ponieważ wszystkie decyzje cytowane przez Regione Siciliana w uzasadnieniu jego stanowiska mają coś wspólnego z tym dobrze znanym wyrokiem i dotyczą warunku, zgodnie z którym tylko osoba, której decyzja dotyczy indywidualnie, może ją zaskarżyć. Tymczasem już wspomniałem, że w niniejszym przypadku nie ma żadnych wątpliwości co do tego indywidualnego oddziaływania, wobec czego zostało ono uznane za wykazane.
72. Nie można zatem uwzględnić stwierdzenia skarżącej, że jej współpraca w trakcie procedury przyznawania pomocy wspólnotowej nadała jej te same prawa, jakie posiadały podmioty gospodarcze we wspomnianych sytuacjach i dziedzinach (konkurencja, pomoc państwa i środki antydumpingowe), ponieważ prawa te zmierzają zasadniczo do uniknięcia obowiązku wykazania indywidualnego oddziaływania, które w niniejszym przypadku należy uznać za istniejące, gdyż nie zostało w żadnym momencie podważone.
2. W przedmiocie naruszenia prawa polegającego na stwierdzeniu, że Republika Włoska może pokryć koszty ukończenia projektu
73. W przeciwieństwie do orzecznictwa dotyczącego legitymacji osoby, której akt wspólnotowy dotyczy indywidualnie, orzecznictwo dotyczące oddziaływania bezpośredniego jest bardziej ograniczone, co bez wątpienia jest spowodowane metodą wykorzystywaną przez Trybunał, który ze względów logicznych nie badał tego drugiego warunku, jeżeli stwierdził już, że zaskarżony akt nie ma charakteru decyzji lub że nie ma on skutku indywidualizującego wobec skarżącej, który identyfikowałby ją jako adresata(64) . A zatem nie jest zaskakujące, że w orzecznictwie dotyczącym oddziaływania bezpośredniego nie znajdujemy formuły podobnej do tej, jaka jest zawarta w wyroku w sprawie Plaumann przeciwko Komisji(65), umożliwiającej zweryfikowanie spełnienia warunku dotyczącego indywidualnego oddziaływania, co nie oznacza, że nie istnieje wystarczająco wiele wcześniejszych orzeczeń, z których można wywieść podstawowe zasady, jakie Trybunał ustanowił w odniesieniu do bezpośredniego oddziaływania zaskarżonej decyzji na sferę prawną skarżącego.
74. I tak w wyroku w sprawie Toepfer I(66) Trybunał po raz pierwszy dokonał wykładni wyrażenia „dotyczy bezpośrednio”, przyznając legitymację czynną osobom trzecim, które nie są adresatami aktu wspólnotowego, gdy akt ten potwierdza środki przyjęte uprzednio przez dane państwo członkowskie. Ponieważ w takiej sytuacji nie ma konieczności ustanawiania jakiegokolwiek krajowego aktu wykonawczego, jego oddziaływanie na zainteresowane jednostki jest tak samo bezpośrednie jak oddziaływanie przepisów wewnętrznych, jakie zastępuje regulacja wspólnotowa.
75. Inne, późniejsze decyzje zrównały przypadki, w których interwencja państwa jest uzależniona od kryteriów uprzednio ustanowionych przez Radę lub Komisję(67), przy czym jest ona czysto automatyczna(68), a nie uznaniowa(69), z przypadkami, w których nie istniała konieczność przyjęcia przepisów ma poziomie krajowym.
76. A zatem, poza przypadkami wykonania technicznego(70), należy stwierdzić, że brak jest oddziaływania prawnego na interesy skarżącego, w przypadku gdy państwo członkowskie dysponuje swobodnym uznaniem w odniesieniu do transponowania aktu wspólnotowego na swoim terytorium(71), ponieważ do oddziaływania takiego dochodzi tylko poprzez transpozycję w państwie członkowskim w drodze odpowiedniej regulacji krajowej(72) . Reasumując, istnienie autonomicznej woli pomiędzy decyzją a skutkami, jakie wywiera ona na skarżącego, prowadzi do tego, że decyzja ta nie dotyczy go w sposób bezpośredni(73) . Jedyne ograniczenie tej zasady dotyczy przypadków, w których przyznana państwu członkowskiemu możliwość transponowania aktu wspólnotowego staje się teoretyczna, czyli gdy wola określonych władz krajowych nie rodzi żadnych wątpliwości w odniesieniu do użytku, jaki zamierzają uczynić z tego aktu(74) .
77. W niniejszym sporze z zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzja była skierowana do państwa włoskiego i nie zawierała żadnego nakazu mającego bezpośredni wpływ na sferę Regione Siciliana, czy to poprzez ograniczenie zakresu uznania Republiki Włoskiej, czy też poprzez zredukowanie wykonywania tego uprawnienia do zwykłej możliwości, której realizacja nie jest prawdopodobna. Nie wydaje się także, aby Komisja w tym lub wcześniejszym akcie narzuciła jej jakiekolwiek kryterium lub aby znała lub mogła była znać wcześniej zamiar władz tego państwa w tym względzie.
78. W takich okolicznościach Sąd nie dysponował wskazówkami, aby przewidzieć przyszłe działanie państwa, a strona skarżąca nie dostarczyła odpowiednich dowodów, aby ustalić pewność zachowania Republiki Włoskiej wobec faktu cofnięcia pomocy z EFRR, jaką otrzymywała. Zakładanie, że prawdopodobne jest przyjęcie konkretnego środka krajowego, oznaczałoby oparcie analizy w braku innych elementów oceny na czystych przypuszczeniach. W tym względzie pismo z dnia 30 października 2002 r., które w swej replice Regione Siciliana przedstawił jako dowód na okoliczność, że państwo włoskie miało zamiar odzyskać kwoty niesłusznie wypłacone przez ten region, powinno być uznane za niedopuszczalne, biorąc pod uwagę, że – jak słusznie podkreśla Komisja – Trybunał nie pozwala na przywoływanie nowych okoliczności faktycznych w ramach odwołania(75) .
79. Możliwe byłoby utrzymywanie, że decyzja zaskarżona w pierwszej instancji wywołuje w sposób automatyczny skutki wobec strony skarżącej ze względu, z jednej strony, na zmianę jej sytuacji majątkowej, ponieważ zostaje ona pozbawiona pozostałego do wypłaty salda pomocy oraz, z drugiej strony, ze względu na przekształcenie jej w dłużnika do wysokości należnych kwot, podczas gdy aż do wydania zaskarżonego aktu posiadała ona status wierzyciela. Należałoby ponadto dodać, że w tym kontekście ewentualny środek przyjęty przez państwo członkowskie w wykonaniu aktu wspólnotowego powodowałby naruszenie majątku Regione Siciliana po raz drugi i to wyłącznie z uwagi na decyzję krajową(76) .
80. Teza ta, która na pierwszy rzut oka jest dosyć kusząca, okazuje się jednak zbyt upraszczająca. Analizując wyłącznie charakter aktu Komisji(77), pomija się jego wykładnię systemową, która jest konieczna, jeśli uwzględni się złożoną strukturę stosunków, jakie wynikają z zarządzania funduszami strukturalnymi.
81. Zgłębiając złożoności organizacji tego systemu, okazuje się w sposób oczywisty, że funkcja państwa członkowskiego jest istotniejsza, niż twierdzi skarżąca. Bez konieczności całościowego przedstawiania reżimu prawnego rządzącego EFRR ze szczegółowej analizy jego rozporządzeń podstawowych i wykonawczych wynika, że rządy centralne są zaangażowane w dużo większym stopniu. Nie można zatem kwalifikować ich jako zwykłej „skrzynki na listy”, z której wyznaczone w każdym projekcie władze korzystają w ich korespondencji z Komisją.
82. Sama istota omawianego funduszu wykazuje od razu jego pomocniczy charakter(78), podkreślając w ten sposób dominujący charakter działania państwa i duży margines swobody działania, jakim ono dysponuje w odniesieniu nie tylko do wyboru beneficjentów, ale także opracowania projektów, jakie ma zamiar dotować(79) . W związku z tym nie popełnia się błędu, przypisując mu odpowiedzialność za wprowadzenie w życie form interwencji przewidzianych w ramach wspólnotowych, jak wskazuje motyw szósty rozporządzenia nr 2082/93. W tym świetle pozycja władz centralnych okazuje się być dosyć odmienna od roli figuranta, do jakiej Regione Siciliana zamierza ją zredukować.
83. W tej wiązce uprawnień państwa członkowskiego(80) decyzja Komisji taka jak decyzja zaskarżona w niniejszym przypadku pokazuje swą prawdziwą naturę. Nie dzieje się tak, gdy decyzja jest rozpatrywana osobno, biorąc pod uwagę, że w tym nowym kontekście lepiej rozumie się margines swobody działania państwa, które zarządza pomocą finansowaną z EFRR, od której uzależnia się następnie kontynuowanie prac, w przypadku gdy instytucja wspólnotowa wycofuje swe wsparcie.
84. A zatem do danego rządu należy decyzja dotycząca przyszłości tego, co stanowi w rzeczywistości jego własny projekt. Dysponuje on różnymi rozwiązaniami, jak zaprzestanie kontynuacji projektu, jego zawieszenie lub odstąpienie, ale ma on także możliwość pokrycia kosztów finansowych ze swego budżetu, aby zapewnić zakończenie realizacji projektu. Pomimo że z wycofania środków wynikają liczne i uciążliwe trudności, Komisja, anulując pozostałe do wypłaty saldo, nie przesądza ani nie antycypuje, a tym bardziej nie zaleca sposobu, w jaki państwo członkowskie powinno określić przyszłość swych projektów rozwoju terytorialnego.
85. Z powyższych względów na Regione Siciliana oddziałuje jedynie wybór dokonywany przez rząd państwa, którego część on stanowi. Rząd ten dysponuje więc suwerennym i wystarczająco szerokim zakresem swobodnego uznania, tak że to jego wola określa rzeczywiste skutki wywierane na region.
86. Wydaje się zatem jasne, że ewentualne oddziaływanie na stronę skarżącą zależy od działania podjętego przez państwo członkowskie w świetle nowej sytuacji powstałej w wyniku cofnięcia pomocy finansowanej z EFRR, z której wynika ewentualny wpływ, który przekształca się w bezpośrednią i nieuniknioną (a nie jedynie prawdopodobną) szkodę wyłącznie w przypadku, gdy rząd wymaga zwrotu kwot niesłusznie wypłaconych z tytułu pomocy wspólnotowej.
87. Uważam za słuszne, by sięgnąć do pojęcia szkody reprezentowanego w doktrynie(81), ponieważ jej czysto potencjalny charakter nie pozwala na uznanie, że akt dotyczy osoby w sposób bezpośredni w rozumieniu art. 230 akapit czwarty WE. W niniejszej sprawie, jeśli przyzna się, że sytuacja prawna strony skarżącej uległa zmianie, chodziłoby o zwykłą ewentualność, co wykazały okoliczności faktyczne, ponieważ na rozprawie Regione Siciliana oświadczył, że budowa autostrady została zakończona ze środków przedsiębiorstwa publicznego ANAS, wyspecjalizowanego w tego rodzaju drogach komunikacyjnych.
88. Podobnie zmiana sytuacji prawnej strony skarżącej, która z wierzyciela stała się dłużnikiem(82), a także zmiana źródła finansowania mają tylko wpływ formalny na tę sytuację, biorąc pod uwagę, że jej rzeczywisty interes, czyli finansowanie, nigdy nie doznał konkretnej i nieuniknionej szkody.
89. W konsekwencji zgodnie z wyżej wspomnianym orzecznictwem nie można stwierdzić, aby Sąd naruszył prawo. Szczególne okoliczności niniejszej sprawy także nie skłaniają do zmiany orzecznictwa, ponieważ są one całkowicie zgodne ze stanowiskiem reprezentowanym dotychczas przez Trybunał oraz – w odróżnieniu od ww. wyroków w sprawach Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie i Komisji przeciwko Jégo‑Quéré(83) – nie podnoszą one problemów tak istotnych jak naruszenie prawa do obrony strony skarżącej.
90. Wszystkie powyższe wyjaśnienia skłaniają do zaproponowania oddalenia zarzutu trzeciego jako bezzasadnego.
D – W przedmiocie zarzutu czwartego: brak uzasadnienia w odniesieniu do możliwości niezażądania przez państwo włoskie zwrotu pomocy oraz prawnie wiążącego charakteru korespondencji z Komisją
91. W pierwszej części niniejszego zarzutu skarżąca odrzuca twierdzenie Sądu, jakoby państwo członkowskie miało zawsze możliwość wykonania spornej decyzji w odniesieniu do beneficjentów pomocy pierwotnie przyznanej przez Komisję i finansowanej z EFRR, określając je jako niespójne i arbitralne, ponieważ opiera się ono na niewystarczającej analizie okoliczności faktycznych oraz domniemaniach niepopartych żadnym dowodem.
92. W tym względzie wystarczy wyjaśnić, że w pkt 71–79 zaskarżonego postanowienia Sąd szczegółowo rozpatrzył ewentualne uprawnienia dyskrecjonalne, z których korzysta Republika Włoska w celu odzyskania środków, jakich domaga się od niej Komisja. Wskazał on mające zastosowanie teksty normatywne(84), oparł się na właściwym orzecznictwie(85) i dokonał oceny dowodów w sposób logiczny, wywodząc z nich, że zaskarżona decyzja nie wymagała, aby Republika Włoska odzyskała od strony skarżącej lub beneficjentów końcowych nienależnie pobrane kwoty(86) .
93. Nie ulega żadnej wątpliwości, że Sąd nie przyjął rozwiązania pożądanego przez Regione Siciliana, ale to nie prowadzi do niespójności lub arbitralnego charakteru zaskarżonego postanowienia, które ponadto jest prawidłowo uzasadnione, w konsekwencji należało oddalić tę część zarzutu z powodu jej oczywistej bezzasadności.
94. W drugiej części niniejszego zarzutu skarżąca kwestionuje, że Sąd nie przyznał w pkt 84 postanowienia, że korespondencja wymieniona z Komisją powoduje bezpośrednie oddziaływanie decyzji na Regione Siciliana. Zdaniem skarżącej jedynym powodem tej korespondencji, w której Komisja wezwała państwo włoskie do przekazania Regione Siciliana decyzji o zakończeniu pomocy, jest ułatwienie jej dostępu do środków odwoławczych przewidzianych w porządku prawnym Unii. Z tego powodu wyżej wspomniany punkt zaskarżonego postanowienia wydaje jej się sprzeczny i nielogiczny.
95. Z jednej strony orzecznictwo Trybunału wyjaśnia, że zwykła wymiana listów z Komisją nie wystarcza do ustalenia oddziaływania bezpośredniego(87) .
96. Z drugiej strony troskę Komisji, aby na bieżąco informować Regione Siciliana o projekcie, jaki współfinansowała, należy rozumieć jako wyraz ścisłej „współpracy” pomiędzy samą Komisją, państwem członkowskim oraz wyznaczonymi przez nie władzami, o której mowa w art. 4 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2052/88. Ponadto jest ona w tym kontekście wyrazem przejrzystości, która powinna charakteryzować prawidłowe zarządzanie jednostkami publicznymi wobec obywateli.
97. Podobnie odesłanie do możliwych środków odwoławczych, jakimi dysponują adresaci aktu, jest zgodne ze wspólną praktyką administracyjną państw członkowskich oraz wysiłkiem mającym na celu służenie w większym stopniu obywatelowi. Jednakże, nawet jeśli Komisja popełniła błąd i poszła za daleko, informując Regione Siciliana o zakresie ewentualnej ochrony sądowej, błąd ten nie zmieniłby charakteru spornej decyzji ani jej skutków, tworząc więź prawną, która nigdy nie istniała; nie wiązałby on także Trybunału w zakresie wykładni i stosowania procesowych przesłanek skargi o stwierdzenie nieważności.
98. Wywodzenie z tej korespondencji pewnych obowiązków jest zatem całkowicie bezzasadne, gdyż nie można zarzucać Sądowi, że doszedł do innego stwierdzenia, tym bardziej że uczynił to dopiero po uprzednim rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący oddziaływania spornej decyzji na stronę skarżącą.
99. Podsumowując, nie można uwzględnić zarzutu opartego na braku uzasadnienia w związku z wymianą korespondencji pomiędzy Regione Siciliana i Komisją, ponieważ jest on bezzasadny.
100. Zważywszy na powyższe stwierdzenia, proponuję oddalenie czwartego zarzutu, ponieważ jest on w części oczywiście bezzasadny, a w części bezzasadny.
VI – W przedmiocie kosztów
101. Zważywszy, że wszystkie zarzuty postawione w odwołaniu zostały oddalone, należy obciążyć kosztami stronę, która przegrywa sprawę, czyli Regione Siciliana, zgodnie z art. 122 w związku z art. 69 § 2 regulaminu, który znajduje zastosowanie do odwołań na mocy art. 118.
VII – Wnioski
102. Zważywszy na powyższe stwierdzenia, proponuję Trybunałowi oddalenie odwołania złożonego przez Regione Siciliana od postanowienia wydanego przez Sąd Pierwszej Instancji dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie T‑341/02 Regione Siciliana przeciwko Komisji oraz obciążenie Regione Siciliana kosztami.
(1) .
(2)  –	Postanowienie z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie T‑341/02 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑2877.
(3)  –	Decyzja z dnia 5 września 2002 r. w sprawie zakończenia udzielania pomocy finansowej z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) dotyczącej dużego projektu „Autostrada Messyna–Palermo” (EFRR nr 93.05.03.001 – Arinco nr 93.IT.16.009).
(4)  –	Wyroki: z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie C‑50/00 P Unión de Pequeños Agricultores przeciwko Radzie, Rec. str. I‑6677 oraz z dnia 1 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑263/02 P Komisja przeciwko Jégo‑Quéré, Rec. str. I‑3425. Nie można uchwycić znaczenia sporu w całej jego rozpiętości, nie czytając opinii rzecznika generalnego F.G. Jacobsa przedstawionej w obydwóch sprawach.
(5)  –	Wyrok z dnia 18 października 2005 r. w sprawie T‑60/03 Regione Siciliana przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑4139.
(6)  –	Zaskoczenie jest jeszcze większe, jeśli uwzględni się fakt, że różne sprawy dotyczące decyzji Komisji o anulowaniu i odzyskaniu pomocy finansowanej z EFRR zaskarżonych przez Regione Siciliana, które także dotyczą dopuszczalności skarg (T‑363/03, T‑414/03, T‑392/03, T‑408/03, T‑414/03 i T‑435/03), są obecnie zawisłe przed Sądem.
(7)  –	W pkt 79 i nast.
(8)  –	Wyrok w sprawie T‑272/02 Comune di Napoli przeciwko Komisji, Zb.Orz. str. II‑1849.
(9)  –	Opinia odczytana dnia 18 czerwca 1996 r. w sprawach połączonych C‑74/95 i C‑129/95 X (wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., Rec. str. I‑6609), I‑6609.
(10)  –	Dz.U. L 185, str. 9, zmienione rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2081/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 5) oraz rozporządzeniem Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz.U. L 161, str. 1).
(11)  –	Dz.U. L 374, str. 1, zmienione rozporządzeniem Rady nr 2082/93 z dnia 20 lipca 1993 r. (Dz.U. L 193, str. 20).
(12)  –	[Przypis dotyczy wersji hiszpańskiej].
(13)  –	Odwołuję się do pkt 17–29 postanowienia, które w sposób szczegółowy przedstawiają okoliczności faktyczne.
(14)  –	Z pkt 50 i 52 zaskarżonego postanowienia wynika, że Komisja nie podważyła tego wniosku.
(15)  –	Punkty 53–62.
(16)  –	W szczególności pkt 55, 58, 60 i 62.
(17)  –	Wyrok z dnia 22 stycznia 2004 r. w sprawie C‑271/01 COPPI, Rec. str. I‑1029, pkt 37, 38 i 41.
(18)  –	Punkt 83 zaskarżonego postanowienia.
(19)  –	Punkt 66.
(20)  –	Punkt 68.
(21)  –	Punkt 82.
(22)  –	Wyrok z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie C‑386/96 P Dreyfus przeciwko Komisji, Rec. str. I‑2309, pkt 43.
(23)  –	Punkt 79.
(24)  –	Punkt 82.
(25)  –	M. Pérez González, „La subjetividad internacional”, w M. Díez de Velasco, Instituciones de Derecho Internacional Público, 13. éd., Tecnos, Madrid 2001, str. 219.
(26)  –	M. Hecquard‑Theron, „La notion d’État en droit communautaire”, Revue trimestrielle de droit européen, nr 26(4), październik–grudzień 1990, str. 693 i nast.
(27)  –	Zobacz w odniesieniu do Gibraltaru opinię rzecznika generalnego C.O. Lenza przedstawioną w sprawie C‑298/89 Gibraltar przeciwko Radzie (wyrok z dnia 29 czerwca 1993 r., Rec. str. I‑3605), w szczególności str. I‑3621 i nast.
(28)  –	Postanowienie z dnia 21 marca 1997 r. w sprawie C‑95/97 Région wallonne przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1787, pkt 6.
(29)  –	Postanowienie z dnia 1 października 1997 r. w sprawie C‑180/97 Regione Toscana przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5245, pkt 6.
(30)  –	Wyrok z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie C‑452/98 Nederlandse Antillen przeciwko Radzie, Rec. str. I‑8973, pkt 50.
(31)  –	Wyrok z dnia 12 lipca 1990 r. w sprawie C‑188/89 Foster i in., Rec. str. I‑3313, pkt 17–20; w pkt 19 przypomniano, że Trybunał wcześniej przyznał, iż przepisy dyrektywy mogą być powoływane przeciwko organom podatkowym (wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r. w sprawie 8/81 Becker, Rec. str. 53, pkt 23–25), społecznościom terytorialnym (wyrok z dnia 22 czerwca 1989 r. w sprawie 103/88 Fratelli Costanzo, Rec. str. 1839), władzom konstytucyjnie niezależnym zobowiązanym do utrzymywania porządku i bezpieczeństwa publicznego (wyrok z dnia 15 maja 1986 r. w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651), a także władzom publicznym świadczącym usługi z zakresu zdrowia publicznego (wyrok z dnia 26 lutego 1986 r. w sprawie 152/84 Marshall, Rec. str. 723).
(32)  –	Wyrok z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C‑355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑4221.
(33)  –	Wyrok z dnia 13 września 2001 r. w sprawie C‑417/99 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6015.
(34)  –	Wyrok z dnia 2 lipca 2002 r. w sprawie C‑499/99 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I‑6031.
(35)  –	Wyrok z dnia 3 lipca 1986 r. w sprawie 66/85 Lawrie‑Blum, Rec. str. 2121, pkt 27.
(36)  –	M. Sobrido Prieto, Las comunidades autónomas ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, Tirant monografías, Walencia 2003, str. 45.
(37)  –	C. Haguenau, L’application effective du droit communautaire en droit interne; analyse comparative des problèmes rencontrés en droit français, anglais et allemand, Bruylant, Éditions de l’Université de Bruxelles, Bruxelles 1995, str. 196.
(38)  –	M. Sobrido Prieto, op.cit., str. 52.
(39)  –	H.P. Ipsen, „Als Bundesstaat in der Gemeinschaft”, w Probleme des Europäischen Rechts. Festschrift für Walter Hallstein zu seinem 65. Geburtstag, 1966, str. 228 i nast.
(40)  –	Karta została przyjęta dnia 15 października 1985 r. i weszła w życie dnia 9 września 1988 r.
(41)  –	Karta została przyjęta jednomyślnie dnia 5 czerwca 1997 r.
(42)  –	Założone dnia 15 czerwca 1985 r., jego siedziba znajduje się w Strasburgu.
(43)  –	Decyzja Komisji z dnia 24 czerwca 1988 r. w sprawie utworzenia rady konsultacyjnej społeczności regionalnych i lokalnych (Dz.U. L 247, str. 23).
(44)  –	Artykuł 2 decyzji 88/487.
(45)  –	Artykuł 7 ust. 1 decyzji.
(46)  –	W art. 198a–198c traktatu WE (obecnie, po zmianie, art. 263–265 WE).
(47)  –	W przypadku traktatu z Amsterdamu postęp został urzeczywistniony głównie poprzez uprawnienie do uchwalania swego regulaminu wewnętrznego (art. 264 akapit drugi WE), poszerzenie zakresu dziedzin, w których konsultacja posiada charakter obowiązkowy (na przykład art. 71 WE, 128 WE, 137 WE lub 175 WE), możliwość wydawania opinii z własnej inicjatywy (art. 265 akapit piąty WE) oraz prawo Parlamentu Europejskiego do konsultowania się z Komitetem (art. 265 akapit czwarty WE).
(48)  –	Traktat ten wprowadził dwie główne zmiany: konieczność posiadania przez członków Komitetu mandatu wyborczego społeczności regionalnej lub lokalnej, którego zakończenie oznacza zakończenie członkostwa w Komitecie Regionów, oraz ograniczenie liczby jego członków do 350 (art. 263 WE).
(49)  –	Opinia (sprawozdawca: M. Pujol i Soley) CdR 136/95 (Dz.U. 1996, C 100, str. 1). Zobacz także rezolucję Komitetu Regionów w sprawie przyszłej konferencji międzyrządowej CdR 54/99 FIN (Dz.U. 1999, C 293, str. 74).
(50)  –	Zaproponował on, aby Trybunał był właściwy „na tych samych warunkach do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Trybunał Obrachunkowy, przez Europejski Bank Centralny i przez Komitet Regionów, zmierzających do zapewnienia ochrony ich prerogatyw”, a także „do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez Komitet Regionów z uwagi na naruszenie zasady pomocniczości” oraz „do orzekania w zakresie skarg wniesionych przez regiony, których uprawnienia legislacyjne są określone w rozporządzeniu, dyrektywie lub decyzji”.
(51)  –	Traktat podpisany dnia 29 października 2004 r. (wejście w życie przewidziane na dzień 1 listopada 2006 r. pod warunkiem jego ratyfikacji przez wszystkie państwa członkowskie), art. III‑365 ust. 3.
(52)  –	W. Shakespeare w Kupcu weneckim, przeł. S. Barańczak, Kraków, Znak 2004, str. 115, wkłada tę odpowiedź w usta Portii, która podaje się za młodego rzymskiego uczonego; kiedy Shylock żąda zastosowania sankcji przewidzianej w umowie pożyczki, polegającej na wydaniu funta ciała pożyczkobiorcy w przypadku niewypłacenia 3000 dukatów należnych w terminie płatności i odmawia okazania jakiegokolwiek rodzaju łaski, Basanio błaga go o odejście od dosłownej treści przepisu, aby złagodzić surowość, jaką charakteryzuje się taka gwarancja. Dzieło naznaczone jest głębokimi przekonaniami antyżydowskimi, które są owocem epoki historycznej, w której zostało ono napisane, czyli w Anglii pod koniec XVI w.
(53)  –	Na podstawie wyroku z dnia 21 lutego 1984 r. w sprawach połączonych 239/82 i 275/82 Allied Corporation i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 1005.
(54)  –	Zgodnie z wyrokami: z dnia 28 stycznia 1986 r. w sprawie 160/84 Cofaz i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 391, oraz z dnia 17 listopada 1998 r. w sprawie C‑70/97 P Kruidvat przeciwko Komisji, Rec. str. I‑7138.
(55)  –	Zgodnie z wyrokami: z dnia 25 października 1977 r. w sprawie 26/76 Metro przeciwko Komisji, zwanym „wyrokiem w sprawie Metro I”, Rec. str. 1875; z dnia 11 października 1983 r. w sprawie 210/81 Demo‑Studio Schmidt przeciwko Komisji, Rec. str. 3045, oraz z dnia 22 października 1986 r. w sprawie 75/84 Metro przeciwko Komisji, zwanym „wyrokiem w sprawie Metro II”, Rec. str. 3021.
(56)  –	Artykuł 14 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 384/96 z dnia 22 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony przed dumpingowym przywozem z krajów niebędących członkami Wspólnoty Europejskiej (Dz.U. L 56, str. 1).
(57)  –	Ch. Gaitanides, „Artikel 230”, w von der Groeben/Schwarze, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft – Kommentar, 6. Aufl., Nomos, Baden‑Baden 2004, t. 4, str. 481 i 482. Wyrok z dnia 23 maja 1985 r. w sprawie 53/83 Allied Corporation i in. przeciwko Radzie,
Rec. str. 1621.
(58)  –	Ch. Gaitanides, op.cit, str. 491.
(59)  –	Rozporządzenie Rady z dnia 22 marca 1999 r. w sprawie zasad stosowania art. [88] traktatu WE (Dz.U. L 83, str. 1).
(60)  –	Na przykład w art. 1 lit. h).
(61)  –	J. Schwarze, „Artikel 230”, w EU‑Kommentar, Nomos, Baden‑Baden 2000, pkt 43.
(62)  –	Rozporządzenie Rady z dnia 6 lutego 1962 r., pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie art. [81] i [82] traktatu (Dz.U. 13, str. 204).
(63)  –	Wyżej wymieniony w przypisie 55 wyrok, pkt 13.
(64)  –	M. Ortega, El acceso de los particulares a la justicia comunitaria, Ariel, Barcelona 1999, str. 54.
(65)  –	Wyrok z dnia 15 lipca 1963 r. w sprawie 25/62, Rec. str. 197.
(66)  –	Wyrok z dnia 1 lipca 1965 r. w sprawach połączonych 106/63 i 107/63 Toepfer i Getreide Import przeciwko Komisji, Rec. str. 525.
(67)  –	Wyrok z dnia 13 maja 1971 r. w sprawach połączonych od 41/70 do 44/70 International Fruit Company i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 411.
(68)  –	Opinia przedstawiona przez rzecznika generalnego J.P. Warnera w sprawie 100/74 CAM przeciwko Komisji (wyrok z dnia 18 listopada 1975 r., Rec. str. 1393).
(69)  –	Wyrok z dnia 16 czerwca 1970 r. w sprawie 69/69 Alcan i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 385.
(70)  –	Wyrażenie zastosowane przez A. Barava w „Direct and individual concern: An almost insurmountable barrier to the admissibility of individual appeal to the EEC Court”, Community Market Law Review, 1974, str. 191–193.
(71)  –	Wyrok z dnia 10 grudnia 1969 r. w sprawach połączonych od 10/68 do 18/68 Eridania i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 459.
(72)  –	Wyroki: z dnia 25 października 1972 r. w sprawie 96/71 Haegeman przeciwko Komisji, Rec. str. 1005, pkt 5–8; z dnia 6 marca 1979 r. w sprawie 92/78 Simmenthal przeciwko Komisji, Rec. str. 777, pkt 27 i nast., oraz z dnia 11 lipca 1984 r. w sprawie 222/83 Commune de Differdange i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 2889, pkt 12.
(73)  –	T.C. Hartley, The Foundations of EEC Law, Clarendon, Oxford 1987, wydanie poprawione w 1994, str. 360.
(74)  –	Wyrok z dnia 17 stycznia 1985 r. w sprawie 11/82 Piraiki‑Patraiki i in. przeciwko Komisji, Rec. str. 207, pkt 9.
(75)  –	Wyrok z dnia 8 lipca 1999 r. w sprawie C‑199/92 P Hüls przeciwko Komisji, Rec. str. I‑4287.
(76)  –	Wyżej wspomniany w przypisie 5 wyrok Sądu z dnia 18 października 2005 r. w sprawie Regione Siciliana przeciwko Komisji, pkt 52–60.
(77)  –	W pkt 65 ww. w poprzednim przypisie wyroku Sąd uzasadnił swe stanowisko, odwołując się do wyroku Trybunału z dnia 11 listopada 1981 r. w sprawie 60/81 IBM przeciwko Komisji, Rec. str. 2639, pkt 9.
(78)  –	Motyw dwudziesty i art. 4 rozporządzenia nr 2052/88, zmienionego rozporządzeniem nr 2081/93.
(79)  –	Odwołuję się do znajdujących zastosowanie artykułów, na przykład art. 5 ust. 1 i 2 akapit czwarty; art. 8 ust. 1; art. 9 ust. 1 i 2; art. 10 ust. 1 oraz art. 14 rozporządzenia nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu.
(80)  –	Oprócz innych o tym samym znaczeniu, o których mowa w art. 19–26 rozporządzenia nr 4253/88 w zmienionym brzmieniu.
(81)  –	A.G. Toth, Legal protection of individuals in the European Communities, t. II, North‑Holland, Amsterdam 1978, str. 64.
(82)  –	Jak na to wskazuje Sąd w ww. w przypisie 5 wyroku z dnia 18 października 2005 r., pkt 53 i 54.
(83)  –	W przypisie 4 powyżej. Regione Siciliana ma możliwość zaskarżenia przed organami sądowymi swego państwa środka wykonawczego przyjętego przez państwo włoskie na podstawie spornej decyzji.
(84)  –	Na przykład motyw szósty rozporządzenia nr 2082/93 (pkt 72 zaskarżonego postanowienia).
(85)  –	Zwłaszcza w wyroku z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawie 11/76 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. str. 245.
(86)  –	W szczególności pkt 74 i 76 zaskarżonego postanowienia.
(87)  –	Wyrok z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie C‑321/95 P Greenpeace Council i in. przeciwko Komisji, Rec. str. I‑1651, pkt 15 i 16.