ARRÊT DE LA COUR (première chambre)
3 septembre 2020 (*)
« Pourvoi – Convention d’Aarhus – Règlement (CE) no 1367/2006 – Article 2, paragraphe 1, sous g), et article 10, paragraphe 1 – Réexamen interne des actes administratifs – Limitation aux mesures de portée individuelle – Règlement d’exécution (UE) 2016/1056 – Prolongation de la période d’approbation de la substance active “glyphosate” – Demande de réexamen interne – Mesure de portée générale – Rejet »
Dans l’affaire C‑784/18 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 12 décembre 2018,
Mellifera eV, Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung, établie à Rosenfeld (Allemagne), représentée par Me A. Willand, Rechtsanwalt,
partie requérante,
les autres parties à la procédure étant :
Commission européenne,
représentée par Mme B. Eggers et M. G. Gattinara, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
soutenue par :
Bayer Agriculture BVBA, représentée par Mes H. Berger, A. Burghardt et J. Wauters, Rechtsanwälte, ainsi que par Me G. Forwood, avocate,
partie intervenante au pourvoi,
LA COUR (première chambre),
composée de M. J.‑C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, MM. M. Safjan, L. Bay Larsen, Mme C. Toader et M. N. Jääskinen, juges,
avocat général : M. H. Saugmandsgaard Øe,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1        Par son pourvoi, Mellifera eV, Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung (ci-après « Mellifera »), demande l’annulation de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 27 septembre 2018, Mellifera/Commission (T‑12/17, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2018:616), par lequel celui-ci, d’une part, a rejeté son recours tendant à l’annulation de la décision Ares (2016) 6306335 de la Commission, du 8 novembre 2016 (ci-après la « décision litigieuse »), et, d’autre part, a condamné la requérante aux dépens.
2        Par la décision litigieuse, la Commission européenne a rejeté la demande de réexamen interne de Mellifera, tendant à obtenir le réexamen du règlement d’exécution (UE) 2016/1056 de la Commission, du 29 juin 2016, modifiant le règlement d’exécution (UE) no 540/2011 en ce qui concerne la prolongation de la période d’approbation de la substance active « glyphosate » (JO 2016, L 173, p. 52), qu’elle avait présentée en invoquant l’article 10 du règlement (CE) no 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO 2006, L 264, p. 13).
Le droit de l’Union
Le règlement no 1367/2006
3        Les considérants 3 et 11 du règlement no 1367/2006 énoncent :
« (3)      Le 25 juin 1998, la Communauté a signé la convention de la Commission économique pour l’Europe des Nations unies (CEE-ONU) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice dans le domaine de l’environnement (ci-après dénommée “convention d’Aarhus”). La Communauté a approuvé la convention d’Aarhus le 17 février 2005. Les dispositions du droit communautaire devraient être compatibles avec celles de la convention.
(11)      Les actes administratifs de portée individuelle devraient pouvoir faire l’objet d’un réexamen interne lorsqu’ils ont un effet juridiquement contraignant et extérieur. De même, les omissions devraient être couvertes lorsque le droit de l’environnement prévoit une obligation d’adopter un acte administratif. Les actes adoptés par une institution ou un organe communautaire qui agissent dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs pouvant être exclus, il devrait en être de même pour les autres procédures d’enquête dans le cadre desquelles l’institution ou l’organe communautaire agit en qualité d’organisme de contrôle administratif en application du traité. »
4        L’article 1er de ce règlement définit son objet comme suit :
« 1.      Le présent règlement a pour objet de contribuer à l’exécution des obligations découlant de la [convention d’Aarhus], en établissant des dispositions visant à appliquer aux institutions et organes communautaires les dispositions de la convention, notamment :
[...]
d)      en garantissant l’accès à la justice en matière d’environnement au niveau de la Communauté, dans les conditions prévues par le présent règlement.
2.      Lorsque les institutions et organes communautaires mettent en œuvre les dispositions du présent règlement, ils s’efforcent d’aider et de conseiller le public afin de lui permettre d’accéder aux informations, de participer au processus décisionnel et d’accéder à la justice en matière d’environnement. »
5        Aux termes de l’article 2 dudit règlement :
« 1.      Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
b)      “public”, une ou plusieurs personnes physiques ou morales et les associations, organisations ou groupes constitués par ces personnes ;
c)      “institutions et organes communautaires”, toute institution, tout organe, toute agence ou tout office publics créés en vertu ou sur la base du traité, sauf lorsqu’elle/il agit dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. [...]
[...]
f)      “droit de l’environnement”, toute disposition législative communautaire qui, indépendamment de sa base juridique, contribue à la poursuite des objectifs de la politique de la Communauté dans le domaine de l’environnement tels que prévus par le traité [...]
g)      “acte administratif”, toute mesure de portée individuelle au titre du droit de l’environnement arrêtée par une institution ou un organe communautaire et ayant un effet juridiquement contraignant et extérieur ;
[...] »
6        L’article 10, paragraphe 1, dudit règlement, intitulé « Demande de réexamen interne d’actes administratifs », prévoit :
« Toute organisation non gouvernementale satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 est habilitée à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution ou de l’organe communautaire qui a adopté un acte administratif au titre du droit de l’environnement ou, en cas d’allégation d’omission administrative, qui était censé avoir adopté un tel acte.
Cette demande, formulée par écrit, doit être introduite dans un délai n’excédant pas six semaines à compter de la date à laquelle l’acte administratif a été adopté, notifié ou publié, la plus récente de ces dates étant retenue, ou, en cas d’allégation d’omission, six semaines à compter de la date à laquelle l’acte administratif était censé avoir été adopté. La demande précise les motifs de réexamen. »
7        L’article 11 du règlement du règlement no 1367/2006 énumère les critères auxquels une organisation non gouvernementale doit satisfaire afin de pouvoir introduire une demande de réexamen interne.
Le règlement no 1107/2009
8        Aux termes de l’article 1er du règlement (CE) no 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 21 octobre 2009, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil (JO 2009, L 309, p. 1) :
« 1.      Le présent règlement établit les règles régissant l’autorisation des produits phytopharmaceutiques présentés sous leur forme commerciale ainsi que la mise sur le marché, l’utilisation et le contrôle de ceux-ci à l’intérieur de la Communauté.
2.      Le présent règlement établit à la fois les règles applicables à l’approbation des substances actives, des phytoprotecteurs et des synergistes que les produits phytopharmaceutiques contiennent, ou dont ils sont composés, et les règles applicables aux adjuvants et aux coformulants.
[...] »
9        L’article 3, point 10, de ce règlement définit l’« autorisation d’un produit phytopharmaceutique » comme étant un « acte administratif par lequel l’autorité compétente d’un État membre autorise la mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique sur son territoire ». Il ressort du point 24 de cet article qu’un « titulaire de l’autorisation » est « toute personne physique ou morale titulaire d’une autorisation d’un produit phytopharmaceutique ».
10      L’article 17 du même règlement, intitulé « Prolongation de la période d’approbation jusqu’au terme de la procédure », prévoit :
« Si, pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il apparaît que l’approbation expirera avant l’adoption d’une décision de renouvellement, une décision reportant l’expiration de la période d’approbation pour ce demandeur pendant une période suffisante pour permettre l’examen de la demande est adoptée conformément à la procédure de réglementation visée à l’article 79, paragraphe 3.
[...] »
Le règlement d’exécution 2016/1056
11      Les considérants 1 à 3 et 7 du règlement d’exécution 2016/1056 sont ainsi libellés :
« (1)      L’annexe du règlement d’exécution (UE) no 540/2011 de la Commission [du 25 mai 2011, portant application du règlement no 1107/2009, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées (JO 2011, L 153, p. 1)] établit, dans sa partie A, la liste des substances actives réputées approuvées en vertu du règlement no 1107/2009.
(2)      La période d’approbation de la substance active glyphosate expirera le 30 juin 2016. Une demande de renouvellement de l’inscription de cette substance à l’annexe I de la directive 91/414/CEE du Conseil [du 15 juillet 1991, concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques (JO 1991, L 230, p. 1)] a été soumise [...]
(3)      Compte tenu du fait que l’évaluation de la substance et la décision sur le renouvellement de son approbation ont été retardées pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, il est probable que l’approbation de la substance active expire avant qu’une décision n’ait été prise sur son renouvellement.
(7)      Compte tenu du temps requis pour évaluer le dossier de classification harmonisée, il est nécessaire de prolonger la période d’approbation de la substance active de 6 mois à compter de la date de réception par la Commission de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques, mais toutefois pas au-delà du 31 décembre 2017. [...] »
12      L’article 1er de ce règlement d’exécution prévoit :
« Dans la partie A de l’annexe du règlement (UE) no 540/2011, à l’entrée no 25 relative au glyphosate, sixième colonne “Expiration de l’approbation”, les termes “30 juin 2016” sont remplacés par les termes “6 mois à compter de la date de réception par la Commission de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques, ou le 31 décembre 2017 si cette date est antérieure”. »
Les antécédents du litige et la décision litigieuse
13      Par son inscription à l’annexe I de la directive 91/414, la substance active « glyphosate » a été approuvée avec effet au 1er juillet 2002. Cette directive a été abrogée par le règlement no 1107/2009.
14      La période d’approbation du glyphosate devait expirer le 31 décembre 2015. Une demande de renouvellement a été présentée dans les délais prescrits. Au motif que l’évaluation de la substance avait été retardée pour des raisons indépendantes de la volonté du demandeur, la Commission a prolongé, en application de l’article 17 du règlement no 1107/2009, la période d’approbation du glyphosate jusqu’au 30 juin 2016.
15      Lors des discussions menées les 18 et 19 mai 2016 au sein du comité permanent des végétaux, des animaux, des denrées alimentaires et des aliments pour animaux, un certain nombre d’États membres ont considéré qu’il était opportun, avant de prendre une décision sur le renouvellement de son approbation, de solliciter l’avis du comité d’évaluation des risques de l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) sur la classification harmonisée du glyphosate en ce qui concerne sa carcinogénicité.
16      Compte tenu du temps nécessaire à l’examen du dossier relatif à la classification harmonisée par l’ECHA, la Commission a considéré que l’approbation en vigueur pour le glyphosate allait expirer avant qu’une décision ne puisse être prise sur son renouvellement. Elle a, en conséquence, adopté, le 29 juin 2016, en application de l’article 17 du règlement no 1107/2209, le règlement d’exécution 2016/1056 afin de prolonger une seconde fois la période d’approbation du glyphosate.
17      Ce règlement d’exécution fixait une nouvelle date d’expiration, à savoir « [six] mois à compter de la date de réception par la Commission de l’avis du comité d’évaluation des risques de l’[ECHA], ou le 31 décembre 2017 si cette date est antérieure ».
18      Le 11 août 2016, Mellifera a introduit auprès de la Commission, sur le fondement de l’article 10 du règlement no 1367/2006, une demande de réexamen interne du règlement d’exécution 2016/1056.
19      Ainsi qu’il ressort du point 14 de l’arrêt attaqué, la Commission a rejeté, par la décision litigieuse, cette demande de réexamen interne, au motif que le règlement d’exécution 2016/1056 n’était pas un « acte administratif », au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006.
Le recours devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
20      Par requête déposée au greffe du Tribunal, le 11 janvier 2017, Mellifera a demandé l’annulation de la décision litigieuse.
21      Au soutien de cette demande, Mellifera a soulevé un moyen unique, subdivisé en deux branches.
22      Par la première branche de son moyen unique, Mellifera a fait valoir que la Commission avait méconnu l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 en ayant considéré que le règlement d’exécution 2016/1056 ne constituait pas un acte administratif.
23      À cet égard, le Tribunal a rappelé, au point 53 de l’arrêt attaqué, qu’il ressort de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, lu en combinaison avec l’article 2, paragraphe 1, sous g), de ce règlement, que toute organisation non gouvernementale satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 dudit règlement est habilitée à introduire une demande de réexamen interne auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui a adopté un acte administratif au titre du droit de l’environnement.
24      Il a relevé, au point 54 de l’arrêt attaqué, que les parties au litige porté devant lui s’opposaient sur la question de savoir si le règlement d’exécution 2016/1056 devait être considéré comme étant un acte administratif, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006, dès lors que, aux termes de cette disposition, un acte administratif est défini comme étant une mesure de portée individuelle.
25      Au point 65 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a jugé que le règlement d’exécution 2016/1056 constituait une mesure de portée générale et, par conséquent, ne pouvait être considéré comme étant un acte administratif. Par suite, il a écarté, au point 77 de cet arrêt, la première branche du moyen unique.
26      Par la seconde branche de son moyen unique, Mellifera soutenait que, compte tenu de la convention d’Aarhus, un acte de portée générale devait également pouvoir faire l’objet d’une demande de réexamen interne, au titre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006.
27      À cet égard, le Tribunal a notamment jugé, au point 87 de l’arrêt attaqué, qu’une interprétation conforme au droit international d’une disposition du droit dérivé de l’Union n’est possible que si cette disposition permet une telle interprétation et ne peut servir de fondement à une interprétation contra legem de cette disposition. Or, il ne serait pas possible d’interpréter l’article 2, paragraphe 1, sous g), et l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 dans le sens que les actes administratifs visés par ces dispositions engloberaient les actes de portée générale, étant donné qu’une telle interprétation serait contra legem.
28      Par conséquent, le Tribunal a écarté cette seconde branche au point 88 de l’arrêt attaqué.
La procédure devant la Cour et les conclusions des parties
29      Par son pourvoi, Mellifera conteste le rejet par le Tribunal du moyen unique de première instance et demande à la Cour :
–        d’annuler l’arrêt attaqué ;
–        d’annuler la décision litigieuse, et
–        de condamner la Commission aux dépens.
30      La Commission demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner Mellifera aux dépens.
31      Par ordonnance du président de la Cour du 7 juin 2019, Mellifera/Commission (C‑784/18 P, non publiée, EU:C:2019:479), Bayer Agriculture a été admise à intervenir au soutien des conclusions de la Commission.
Sur le pourvoi
Sur la recevabilité du pourvoi
32      La Commission soutient que le pourvoi devrait être rejeté, en partie, comme étant irrecevable dès lors que, en méconnaissance de la jurisprudence de la Cour (arrêt du 3 mars 2005, Biegi Nahrungsmittel et Commonfood/Commission, C‑499/03 P, EU:C:2005:136, point 37), Mellifera a omis d’identifier, avec la précision requise, tous les éléments critiqués de l’arrêt attaqué.
33      Or, dans sa requête, Mellifera désigne, de manière suffisamment précise, les points de l’arrêt attaqué qui reflètent, implicitement ou explicitement, les prémisses juridiques du Tribunal qu’elle critique.
34      Partant, la fin de non-recevoir soulevée par la Commission contre le pourvoi doit être rejetée.
Sur le fond
35      À l’appui de son pourvoi, Mellifera soulève un moyen unique qui contient sept arguments pouvant être regroupés. Ainsi, le Tribunal aurait procédé à une qualification erronée du règlement d’exécution 2016/1056, notamment en méconnaissance de ses effets et de son champ d’application matériel. Dans ce contexte, il aurait, à tort, interprété la notion de « mesure de portée individuelle », qui figure à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006, à la lumière de l’article 288 TFUE. Ce faisant, il aurait, en outre, omis de tenir compte de la finalité de ce règlement, à savoir la mise en œuvre intégrale de la convention d’Aarhus.
Argumentation des parties
–       Sur la qualification du règlement d’exécution 2016/1056
36      Mellifera considère qu’il découle du point 55 de l’arrêt attaqué que la question de savoir si l’approbation du glyphosate est un « acte administratif », défini à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006 comme étant une « mesure de portée individuelle », dépend, en substance, de son champ d’application matériel.
37      Certes, l’approbation d’une substance active en application du règlement no 1107/2009 serait l’acte qui permettrait aux autorités compétentes des États membres d’autoriser la mise sur le marché d’un produit phytopharmaceutique contenant cette substance. Toutefois, contrairement à ce que le Tribunal aurait jugé, aux points 62 et 63 de l’arrêt attaqué, il n’en découlerait pas que cet acte d’approbation ait une portée générale.
38      En effet, l’approbation d’une substance active devrait être qualifiée de « décision adoptée par une autorité administrative à la demande d’un particulier ». Elle déterminerait, en application du règlement no 1107/2009, qui fixe, de manière abstraite, les conditions d’approbation des substances actives, la situation juridique concrète d’une telle substance. Ce serait donc ce règlement qui comporte des règles de portée générale.
39      Le nombre des destinataires ou des personnes concernées par une décision d’approbation d’une substance active ne serait pas déterminant aux fins de la qualification de cette décision. Certes, un nombre indéterminé de personnes pourrait profiter d’une telle décision. Toutefois, d’un point de vue matériel, celle-ci ne porterait que sur une substance spécifique et constituerait, dès lors, un acte administratif de portée individuelle, au sens de l’article 10 et de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006.
40      Il en irait de même en ce qui concerne les autorisations de construction d’un ouvrage ou de l’exploitation d’une installation de traitement de déchets qui, alors qu’elles pourraient concerner une multitude de personnes, viseraient toujours un ouvrage ou une installation spécifique.
41      Ces mêmes considérations s’appliqueraient à la prolongation de l’approbation d’une substance active, en application de l’article 17 de ce règlement, même si la Commission pouvait adopter une telle décision d’office.
42      Partant, le règlement d’exécution 2016/1056, adopté sur le fondement de cet article 17, n’aurait qu’un seul objet, à savoir la prolongation de l’approbation de la substance active « glyphosate », et devrait être qualifié d’« acte administratif ».
43      Par ailleurs, ce serait à tort que le Tribunal aurait jugé, au point 74 de l’arrêt attaqué, qu’une décision d’approbation d’une substance active déploierait des effets à l’égard des tiers. En réalité, ces effets découleraient du règlement no 1107/2009 même, dès lors que celui-ci interdit la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques qui contiennent des substances actives non approuvées. En tout état de cause, de tels effets indirects seraient typiques pour tout acte administratif.
44      Il serait, en outre, incohérent de considérer que la décision d’approbation d’une substance active est un acte de portée générale alors que l’autorisation d’un produit phytopharmaceutique constitue un acte de portée individuelle. Ces deux actes ne se distingueraient que par la circonstance que l’un est adopté au niveau de l’Union et l’autre au niveau des États membres. Il ne serait pas déterminant, à cet égard, que les décisions d’approbation ne s’adressent pas à un destinataire déterminé, dès lors que la mise sur le marché des substances actives ne nécessiterait pas d’autorisation individuelle.
45      Au demeurant, il ressortirait du point 129 des conclusions de l’avocat général Jääskinen dans les affaires jointes Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2014:310), que la Commission a qualifié l’autorisation de mise sur le marché d’un organisme génétiquement modifié (OGM) d’« acte administratif ». Une telle autorisation serait comparable à l’approbation d’une substance active.
–       Sur l’interprétation de la notion de « mesure de portée individuelle »
46      Mellifera considère que, au point 54 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que les notions de « mesure de portée individuelle » et de « mesure de portée générale » devaient être interprétées comme étant deux notions opposées. Partant, au point 87 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait exclu, à tort, la possibilité d’interpréter l’article 10, paragraphe 1, et l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006 de manière conforme aux exigences de la convention d’Aarhus.
47      À cet égard, Mellifera soutient que la notion « d’acte administratif », défini à l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006 comme étant une « mesure de portée individuelle », devrait être interprétée non pas à la lumière de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, mais en fonction de l’économie et de l’objet de la procédure du réexamen des actes administratifs, régie à l’article 10, paragraphe 1, de ce règlement.
48      Ainsi, un acte administratif de portée individuelle, visé à cette dernière disposition, pourrait néanmoins avoir une « portée générale », au sens de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE, notamment lorsque cet acte prend la forme d’un règlement qui ne s’adresse pas à certains destinataires. En effet, dès lors qu’une « mesure de portée individuelle », au sens du règlement no 1367/2006 devrait être identifiée en fonction de son champ d’application matériel, cette notion ne serait pas l’opposé d’une « mesure de portée générale », au sens de l’article 288, deuxième alinéa, TFUE.
49      Cette interprétation de la notion d’« acte administratif » serait corroborée par l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006, dès lors que cette disposition emploierait, dans plusieurs versions linguistiques, le terme « portée », précisément afin de désigner le champ d’application matériel d’un acte.
50      Par ailleurs, cette même disposition ne se référerait aux mesures de portée individuelle qu’afin d’exclure les actes législatifs du champ d’application du réexamen interne. Typiquement, ces actes constitueraient la base juridique des actes administratifs.
51      S’agissant de la genèse du règlement no 1367/2006, les termes « de portée individuelle » auraient été ajoutés, par le Conseil, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil sur l’application aux institutions et organes de la CE des dispositions de la [convention d’Aarhus], [COM (2003) 622 final], qui est à l’origine du règlement no 1367/2006. En l’absence de toute motivation, il conviendrait de considérer que cette modification est de nature rédactionnelle.
–       Sur la finalité du règlement no 1367/2006
52      Par ailleurs, Mellifera soutient que, conformément à l’article 1er du règlement no 1367/2006, l’objectif de celui-ci est la mise en œuvre de la convention d’Aarhus, ce que le Tribunal aurait confirmé, au point 83 de l’arrêt attaqué. À cet égard, il ressortirait de la proposition de règlement [COM(2003) 622 final] que ses articles 10 à 12 ont pour objet « d’aligner totalement » le droit de l’Union en matière d’accès à la justice sur la convention d’Aarhus. Partant, les dispositions correspondantes du règlement no 1367/2006 devraient être interprétées à la lumière de l’article 9 de la convention d’Aarhus, relatif à l’accès à la justice en matière d’environnement.
53      Le considérant 3 du règlement no 1367/2006 ainsi que la jurisprudence de la Cour (arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, point 22) confirmeraient cette obligation d’interprétation conforme que le Tribunal aurait méconnue aux points 81 à 88 de l’arrêt attaqué.
54      À cet égard, il résulterait des points 83 et suivants de l’arrêt du Tribunal du 14 juin 2012, Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe/Commission (T‑338/08, EU:T:2012:300), que l’article 10, paragraphe 1, et l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006, dès lors qu’ils limitent la procédure de réexamen interne aux seuls actes administratifs de portée individuelle, ne sont pas compatibles avec l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus.
55      En effet, contrairement aux affirmations du Tribunal, au point 84 de l’arrêt attaqué, en vertu de cette convention, le réexamen interne devrait inclure les décisions administratives qui concernent un certain domaine et s’appliquent à un nombre indéterminé de personnes.
56      Seule cette interprétation du règlement no 1367/2006 serait compatible avec l’article 2, point 2, et l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qui exigeraient le contrôle des « actes des autorités publiques » et n’en excluraient que les actes législatifs et judiciaires.
57      En outre, eu égard aux exigences de cette convention en matière d’accès à la justice, la limitation du réexamen interne aux mesures de portée individuelle ne pourrait pas être compensée par d’autres voies de droit. En particulier, le renvoi préjudiciel ne serait pas toujours accessible et présenterait des inconvénients.
58      Certes, aux points 55 à 61 de l’arrêt du 13 janvier 2015, Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2015:4), la Cour aurait jugé que l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne saurait être invoqué afin de mettre en cause la validité de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006. Toutefois, dans cet arrêt, la Cour ne se serait pas prononcée sur l’interprétation de la notion de « mesure de portée individuelle ».
59      Cette notion requerrait une interprétation large, ainsi qu’il découlerait de l’arrêt du 14 juin 2012, Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe/Commission (T‑338/08, EU:T:2012:300), et des conclusions de l’avocat général Jääskinen dans les affaires jointes Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe (C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2014:309).
60      Cette exigence serait corroborée par les conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus, du 17 mars 2017, intitulées « Findings and Recommendations of the Compliance Committee with Regard to Communication ACCC/C/2008/32, (Part II) Concerning Compliance by the European Union ». Au point 86 de l’arrêt attaqué, le Tribunal aurait jugé, à tort, que ces conclusions ne devaient pas être prises en compte.
61      Mellifera soutient, en outre, que, contrairement à la procédure en manquement, dont la spécificité aurait été reconnue dans l’arrêt du 16 juillet 2015, ClientEarth/Commission (C‑612/13 P, EU:C:2015:486), la procédure d’approbation de substances actives par la Commission ne justifierait pas de dérogations à la convention d’Aarhus.
62      La Commission, soutenue par Bayer Agriculture, conclut au rejet de l’ensemble des arguments présentés par Mellifera.
Appréciation de la Cour
63      À titre préliminaire, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, toute organisation non gouvernementale satisfaisant aux critères prévus à l’article 11 de ce règlement est habilitée à déclencher, par la voie d’une demande motivée, un réexamen interne d’un acte administratif pris au titre du droit de l’environnement auprès de l’institution ou de l’organe de l’Union qui l’a adopté. Lorsque l’objet de l’acte administratif en cause porte, comme en l’espèce, sur la prolongation de l’approbation d’une substance active, décidée en application de l’article 17 du règlement no 1107/2209, l’objet d’une demande de réexamen concerne la réévaluation d’une telle approbation (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 37).
64      La demande de réexamen interne d’un acte administratif tend donc à faire constater une prétendue illégalité ou l’absence de bien-fondé de l’acte visé (arrêt du 12 septembre 2019, TestBioTech e.a./Commission, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, point 38).
65      Il convient également de rappeler que, pour déterminer la portée d’un acte, le juge de l’Union ne saurait se contenter de sa dénomination officielle, mais doit tenir compte, en premier lieu, de son objet et de son contenu (arrêt du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil, 16/62 et 17/62, non publié, EU:C:1962:47, p. 918).
66      Selon une jurisprudence constante de la Cour, un acte a une portée générale s’il s’applique à des situations déterminées objectivement et s’il produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (arrêt du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci, C‑622/16 P à C‑624/16 P, EU:C:2018:873, point 29 ainsi que jurisprudence citée).
67      S’agissant, en particulier, du second critère, il convient de rappeler que la Cour a jugé que la portée générale d’un acte n’est pas mise en cause par la possibilité de déterminer, avec plus ou moins de précision, le nombre ou même l’identité des sujets de droit auxquels il s’applique à un moment donné, tant qu’il est constant que cette application s’effectue en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par l’acte, en relation avec la finalité de ce dernier (arrêt du 15 janvier 2002, Libéros/Commission, C‑171/00 P, EU:C:2002:17, point 28).
68      C’est en application de cette jurisprudence que le Tribunal a examiné, aux points 56 à 62 de l’arrêt attaqué, les caractéristiques de l’acte dont Mellifera avait demandé le réexamen, à savoir le règlement d’exécution 2016/1056. En particulier, il a constaté, aux points 58 et 60 de cet arrêt, que tout comme l’approbation initiale d’une substance active sur le fondement du règlement no 1107/2009, sa prolongation ne produit pas seulement des effets juridiques à l’égard de la personne qui l’a demandée, mais également à l’égard de tout opérateur dont les activités requièrent cette approbation et de toute autorité publique compétente.
69      Mellifera ne conteste pas les points 56 à 62 de l’arrêt attaqué. Toutefois, afin de démontrer que le règlement d’exécution 2016/1056 constitue une mesure de portée individuelle, elle soutient que, au point 74 de cet arrêt, le Tribunal a commis une erreur en jugeant que les effets de l’approbation d’une substance active à l’égard des personnes autres que le demandeur de cette approbation résultent des dispositions du règlement no 1107/2009 et non du règlement d’exécution qui a prolongé cette approbation.
70      Cet argument doit être rejeté. Les effets de l’approbation d’une substance active ne sauraient découler directement du règlement no 1107/2009, dès lors que celui-ci ne constitue que la base juridique des décisions d’approbation, de prolongation et de renouvellement d’une telle substance. Les effets pour le demandeur de l’approbation et pour les tiers découlent de ces décisions, ainsi qu’il ressort des points 56 à 62 de l’arrêt attaqué.
71      Au point 74 de cet arrêt, le Tribunal n’a fait que confirmer ce constat. Étant donné que Mellifera ne conteste pas les points 56 à 62 de ce même arrêt, son argument est, de surcroît, inopérant.
72      Pour les motifs exposés aux points 70 et 71 du présent arrêt, l’argumentation visant à démontrer la portée individuelle du règlement d’exécution 2016/1056 en comparant ses prétendus effets avec ceux d’une autorisation de produits phytopharmaceutiques ou d’autres décisions d’approbation ou d’autorisation doit également être rejetée.
73      Par ailleurs, sur le fondement de ses considérations exposées aux points 56 à 62 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a conclu, au point 63 de cet arrêt, que le règlement d’exécution 2016/1056 s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite.
74      Par ses différents arguments soulevés au soutien de son pourvoi, à l’exception de celui reproduit au point 69 du présent arrêt, Mellifera ne cherche pas à remettre en cause ce constat du Tribunal.
75      En revanche, elle estime que c’est à tort que, aux points 63, 65 et 87 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a déduit du libellé de l’article 2, paragraphe 1, sous g), et de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 ainsi que des caractéristiques du règlement d’exécution 2016/1056 que ce dernier doit être considéré comme étant un acte de portée générale et ne constitue pas un « acte administratif ». En outre, selon Mellifera, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus exigerait que des actes de portée générale puissent faire l’objet de la procédure de réexamen interne.
76      Toutefois, cette argumentation est erronée.
77      En effet, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence constante, les textes de droit de l’Union doivent être interprétés, dans la mesure du possible, à la lumière du droit international, en particulier lorsque de tels textes visent précisément à mettre en œuvre un accord international conclu par l’Union (arrêts arrêt du 14 juillet 1998, Safety Hi-Tech, C‑284/95, EU:C:1998:352, point 22, et du 19 décembre 2019, Nederlands Uitgeversverbond et Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, point 38 ainsi que jurisprudence citée).
78      À cet égard, le Tribunal a jugé, au point 87 de l’arrêt attaqué, que l’article 10, paragraphe 1, et l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006 ne peuvent pas être interprétés en ce sens que les « actes administratifs » engloberaient des actes de portée générale, dès lors qu’une telle interprétation serait contra legem. En outre, il a constaté, aux points 63 et 65 de l’arrêt attaqué, que le règlement d’exécution 2016/1056 doit être considéré comme constituant une « mesure de portée générale » et, par conséquent, ne constitue pas un « acte administratif ».
79      Les différents arguments qui ont été soulevés par Mellifera afin de démontrer le caractère prétendument erroné de ces constats et qui visent, d’une part, l’interprétation de la notion de « mesure de portée individuelle » et, d’autre part, les critères permettant de déterminer la portée d’un acte doivent être rejetés pour les motifs suivants.
80      En premier lieu, contrairement à ce qu’allègue Mellifera, l’objectif de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006, en ce qu’il définit la notion d’« acte administratif » comme visant toute « mesure de portée individuelle », n’est pas de préciser que ces actes ne comprennent pas les actes législatifs et judiciaires.
81      En effet, l’article 2, paragraphe 1, sous c), dudit règlement exclut l’application de celui-ci aux institutions et aux organes de l’Union lorsqu’ils agissent dans l’exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs. Il en découle que les actes qu’ils adoptent dans ce cadre ne sauraient constituer des actes administratifs, auxquels ce règlement s’applique.
82      En second lieu, Mellifera ne saurait soutenir qu’un acte qui ne porte que sur l’approbation d’une seule substance active ne pourrait, de ce fait, être qualifié de « mesure de portée générale », mais serait une mesure de portée individuelle.
83      Certes, ainsi que le soutient Mellifera, le nombre de destinataires d’un acte ou de personnes concernées par celui-ci n’est pas déterminant en soi afin de déterminer si un acte juridique a ou non une portée générale.
84      Il n’en demeure pas moins que, afin de déterminer si un acte est de portée générale ou non, il convient, conformément à la jurisprudence rappelée aux points 65 à 67 du présent arrêt, d’examiner deux critères, à savoir, d’une part, si cet acte s’applique à des situations déterminées objectivement et, d’autre part, s’il produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite.
85      Contrairement à ce qu’allègue Mellifera, la Cour a déjà confirmé que ces critères doivent être appliqués afin de déterminer si une demande de réexamen interne, au titre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006, vise un acte administratif et, partant, conformément à l’article 2, paragraphe 1, sous g), de ce règlement, une mesure de portée individuelle (voir, en ce sens, arrêts du 13 janvier 2015, Conseil e.a./Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht, C‑401/12 P à C‑403/12 P, EU:C:2015:4, points 65 et 66, ainsi que du 13 janvier 2015, Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe, C‑404/12 P et C‑405/12 P, EU:C:2015:5, points 57 et 58).
86      En outre, ainsi que le rappelle Mellifera, ces critères ressortent de la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation de la notion de « mesure de portée générale », notamment, dans le cadre de l’application de l’article 249 CE, dont les dispositions ont été reprises à l’article 288 TFUE, qui régit les actes juridiques de l’Union (voir, en ces sens, arrêt du 15 janvier 2002, Libéros/Commission, C‑171/00 P, EU:C:2002:17, point 28). C’est donc également par souci de cohérence que leur application s’impose aux fins de l’interprétation des notions d’« acte administratif » et de « mesure de portée individuelle » visées à l’article 2, paragraphe 1, sous g), et à l’article 10, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 (voir, par analogie, arrêt du 15 janvier 2002, Libéros/Commission, C‑171/00 P, EU:C:2002:17, point 30).
87      Par ailleurs, dès lors que Mellifera soutient, en vain, que ces notions devraient être interprétées en conformité avec les exigences qui découleraient, selon elle, de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, doivent être rejetés comme étant inopérants les arguments de Mellifera visant à démontrer, d’une part, que le Tribunal aurait méconnu, au point 84 de l’arrêt attaqué, la portée de cette disposition et, d’autre part, que s’imposerait l’interprétation selon laquelle le règlement no 1367/2006 serait conforme à la convention d’Aarhus, eu égard à son prétendu objectif de mettre en œuvre cette convention intégralement.
88      En ce qui concerne l’objectif de ce règlement, l’allégation de Mellifera repose sur une lecture erronée des dispositions pertinentes. En effet, il ressort, d’une part, de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus que les parties contractantes disposent d’une large marge d’appréciation quant à la définition des modalités de mise en œuvre des « procédures administratives ou judiciaires » et, d’autre part, de l’article 1er, paragraphe 1, du règlement no 1367/2006 que ce règlement a seulement pour objet de contribuer à l’exécution des obligations découlant de cette convention, ce qui est confirmé par la Cour aux points 51 et 52 de l’arrêt du 13 janvier 2015, Conseil et Commission/Stichting Natuur en Milieu et Pesticide Action Network Europe (C 404/12 P et C 405/12 P, EU:C:2015:5).
89      Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que, loin de commettre une erreur de droit, le Tribunal s’est, à bon droit, appuyé sur la jurisprudence rappelée aux points 65 à 67 du présent arrêt et a examiné l’objet et les effets du règlement d’exécution 2016/1056 afin de déterminer si celui-ci constitue un « acte administratif », au sens et pour l’application de l’article 2, paragraphe 1, sous g), du règlement no 1367/2006.
90      Partant, il convient de rejeter le moyen unique soulevé par Mellifera ainsi que le pourvoi dans son ensemble.
Sur les dépens
91      Aux termes de l’article 184, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, lorsque le pourvoi n’est pas fondé, cette dernière statue sur les dépens.
92      Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, du même règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
93      La Commission et Bayer Agriculture ayant conclu à la condamnation de Mellifera aux dépens et cette dernière ayant succombé en son moyen, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (première chambre) déclare et arrête :
1)      Le pourvoi est rejeté.
2)      Mellifera eV, Vereinigung für wesensgemäße Bienenhaltung, supporte, outre ses propres dépens, ceux exposés par Bayer Agriculture BVBA et par la Commission européenne.
Signatures
*      Langue de procédure : l’allemand.