62013CC0047
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR Sharpston
Presentadas el 30 de abril de 2014 (
1
)
Asunto C‑47/13
Martin Grund
contra
Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania)]
«Agricultura — Régimen de ayuda directa — Definición de “pastos permanentes” — Superficie utilizada durante más de cinco años para la producción de gramíneas u otros forrajes herbáceos — Cambio del tipo de forraje herbáceo durante el período»
1.
La presente petición de decisión prejudicial, planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania), versa sobre lo que parece ser una cuestión fundamentalmente sencilla, pero que se complica debido a una compleja legislación y a diferencias entre las distintas versiones lingüísticas. Si un pasto se ha sembrado sucesivamente con diferentes tipos de forrajes herbáceos, ¿debe entenderse que se ha producido una rotación de cultivos o que dicha superficie constituye pastos permanentes?
Contexto
2.
Antes de definir el marco legislativo, conviene exponer brevemente el contexto general en el que se ha planteado el litigio principal y algunas cuestiones específicas que dificultan la resolución del mismo.
3.
El pago de las ayudas directas a los agricultores en el marco de la política agrícola común puede subordinarse al respeto de una serie de normas a fin de fomentar, entre otros, las buenas prácticas medioambientales. Por ejemplo, puede concederse una ayuda para el mantenimiento de los pastos, que sería retirada si se convirtiesen en tierras de cultivo. En determinadas circunstancias, puede prohibirse un cambio de dedicación como éste. Sin embargo, los agricultores podrían decidir transformar los pastos en tierras de cultivo a pesar de todo si prevén que van a obtener más beneficios de las últimas.
4.
El procedimiento principal afecta a un agricultor alemán del que dos de sus terrenos estarían sometidos a una prohibición de transformación en tierras de cultivo si fueran considerados pastos permanentes en el sentido de la legislación de la Unión. Por consiguiente, desea que se declare que dichos terrenos no eran tales en el momento correspondiente. Para ello, alega que la sustitución de gramíneas por una mezcla de tréboles con gramíneas en dichos terrenos impide que puedan seguir considerándose pastos permanentes y supone una rotación de cultivos. (
2
) Las autoridades nacionales competentes no están de acuerdo.
5.
La situación se complica en cierta medida porque, mientras que la mayoría de las versiones lingüísticas de la legislación de la Unión utilizan un término similar a «transformación» al referirse a un cambio de una superficie de pastos a terreno de cultivo, en la versión alemana se utilizan términos relacionados con la roturación. En este caso, según parece, el agricultor no roturó la superficie, sino que utilizó un método (resiembra tras escarificado del terreno, también denominado intersiembra o siembra sin labranza) en el que la cosecha anterior no se retira y la dedicación del suelo no cambia, sino que la superficie se debilita o se lija utilizando un escarificador o rastrillo y se incorpora la misma cosecha u otra diferente a la existente en ese momento.
6.
Otra cuestión que reviste menos importancia es que la legislación de la Unión ha sido traspuesta en Alemania tanto a nivel nacional como a nivel regional. Mientras que la legislación nacional hace una remisión dinámica a la legislación de la Unión, en su versión modificada o que pueda ser objeto de modificación, la legislación regional se remite de forma estática a una versión de la legislación de la Unión que actualmente está derogada o ha sido sustituida.
Normativa de la Unión
7.
Se han mencionado dos regímenes sucesivos que regulan el régimen de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común: en primer lugar, el régimen previsto en el Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo (
3
) y el Reglamento (CE) no 796/2004 de la Comisión (
4
) (en lo sucesivo, «primer régimen»); por otra parte, con efecto a partir del 1 de enero de 2009 respecto de la legislación del Consejo y a partir del 1 de enero de 2010 respecto de la legislación de la Comisión, el régimen previsto en el Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo (
5
) y en el Reglamento (CE) no 1122/2009 (
6
)de la Comisión (en lo sucesivo, «segundo régimen»). No obstante, en la medida en que resulta pertinente en el presente asunto, existen escasas diferencias entre las dos series de disposiciones. (
7
)
Mantenimiento de pastos permanentes
8.
Con relación al primer régimen, el preámbulo del Reglamento no 1782/2003 contiene, entre otros, los siguientes considerandos:
«(2)
El pago íntegro de las ayudas directas debe subordinarse al respeto de una serie de normas relativas a las tierras, la producción y la actividad agrarias. Dichas normas deben servir para integrar en las organizaciones comunes de mercados requisitos básicos en materia de medio ambiente, seguridad alimentaria, salud y bienestar de los animales y buenas condiciones agrarias y medioambientales. Si no se cumplen estos requisitos básicos, los Estados miembros han de retirar total o parcialmente las ayudas directas [...]»
«(4)
Dado que los pastos permanentes tienen un efecto medioambiental positivo, resulta oportuno adoptar medidas para fomentar su mantenimiento y evitar una transformación masiva en tierras de cultivo.»
9.
En lo que atañe al segundo régimen, los considerandos tercero y séptimo del Reglamento no 73/2009 reiteran y confirman estos objetivos:
«(3)
El Reglamento (CE) no 1782/2003 establecía el principio de que a los agricultores que no respetasen determinadas exigencias en materia de salud pública, sanidad animal y vegetal, medio ambiente y bienestar animal se les aplicarían reducciones de la ayuda directa o serían excluidos del beneficio de la misma. Este sistema de «condicionalidad» forma parte integrante de la ayuda comunitaria concedida en virtud de los pagos directos y, por lo tanto, debe mantenerse. [...]»
«(7)
En el Reglamento (CE) no 1782/2003 se reconoció el efecto medioambiental positivo de los pastos permanentes. Deben mantenerse las medidas de dicho Reglamento destinadas a fomentar el mantenimiento de los pastos permanentes existentes y prevenir su transformación masiva en tierras de cultivo.»
10.
En lo que respecta a las normas materiales, el artículo 3, apartado 1, del Reglamento no 1782/2003 exige que todo agricultor que reciba pagos directos deberá observar en particular las «buenas condiciones agrarias y medioambientales» que se establezcan en virtud del artículo 5. En el segundo régimen, esta exigencia se repite en el artículo 4, apartado 1, con relación a las exigencias establecidas en el artículo 6 del Reglamento no 73/2009.
11.
La condición pertinente se establece en el artículo 5, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento no 1782/2003 y en el artículo 6, apartado 2, del Reglamento no 73/2009, que establece que «los Estados miembros garantizarán que las tierras dedicadas a pastos permanentes en la fecha establecida para las solicitudes de ayuda por superficie para 2003 se mantengan como pastos permanentes». El párrafo segundo de ambas disposiciones faculta a los Estados miembros para establecer excepciones al párrafo primero en circunstancias debidamente justificadas, «a condición de que tome[n] medidas para impedir toda reducción significativa de su superficie total de pastos permanentes».
12.
Dejando atrás la legislación del Consejo y pasando a examinar las normas de desarrollo de la Comisión, en el primer régimen, el artículo 3 del Reglamento no 796/2004 enuncia las obligaciones de los Estados miembros respecto del mantenimiento de las tierras dedicadas a pastos permanentes, como se establece en el artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 1782/2003. En particular, el artículo 3, apartado 1, exigía a los Estados miembros que garantizasen el mantenimiento de la proporción entre la superficie de pastos permanentes y la superficie agrícola total a escala nacional o regional, mientras que el artículo 3, apartado 2, les imponía la obligación de garantizar que dicha proporción no disminuyese en detrimento de las tierras dedicadas a pastos permanentes más de un 10 % con respecto a la proporción de referencia para 2003. Con relación al segundo régimen, en el artículo 3, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1122/2009 se establecen las mismas obligaciones y exigencias.
13.
Las disposiciones pertinentes del artículo 4 son prácticamente idénticas en el Reglamento no 796/2004 y en el Reglamento no 1122/2009. El artículo lleva por título «Mantenimiento de las tierras dedicadas a pastos permanentes a escala individual» y contiene los apartados que se establecen a continuación:
«1.   En caso de que se demuestre que la proporción contemplada en el apartado 1 del artículo 3 del presente Reglamento disminuye, el Estado miembro de que se trate impondrá la obligación, a escala nacional o regional, a los agricultores que soliciten ayuda en virtud de cualquiera de los regímenes de pago directo enumerados en el anexo I [del Reglamento no 1782/2003 o el Reglamento no 73/2009, en su caso], de no dedicar a otras utilizaciones [ (
8
) ] las tierras dedicadas a pastos permanentes sin solicitar autorización previa.
2.   En caso de que se demuestre que la obligación mencionada en el apartado 2 del artículo 3 del presente Reglamento no puede garantizarse, el Estado miembro de que se trate, además de las medidas que se adopten de acuerdo con el apartado 1 [del presente artículo], impondrá la obligación, a escala nacional o regional, a los agricultores que soliciten ayuda en virtud de cualquiera de los regímenes de pago directo enumerados en el anexo I [del Reglamento no 1782/2003 o el Reglamento no 73/2009, en su caso], de volver a destinar a pastos permanentes [ (
9
) ] las tierras que hayan pasado de ser [ (
10
) ] pastos permanentes a superficies dedicadas a otras utilizaciones.
[...]»
Definiciones
Normativa en materia de ayuda directa
14.
La definición de «pastos permanentes» es fundamentalmente la misma en ambos regímenes. Está recogida en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 y en el artículo 2, letra c), del Reglamento no 1120/2009, (
11
) al que se remite el artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 1122/2009. La definición básica es «tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más».
15.
El Reglamento no 239/2005 (
12
) añadió el artículo 2, apartado 2 bis, al Reglamento no 796/2004, que define las «gramíneas u otros forrajes herbáceos» como «todas las plantas herbáceas que se suelen encontrar en los pastos naturales o que se incluyen en las mezclas de semillas para pastos o prados de siega en el Estado miembro (utilizadas o no para pasto de los animales)». Se incluyó el mismo tenor en el artículo 2, letra c), del Reglamento no 1120/2009. (
13
)
16.
Además, en el segundo régimen, el artículo 2, letra d), del Reglamento no 1120/2009 dispone que «pastizales» significa «tierras de cultivo dedicadas a la producción de pasto (de siembra o natural); a efectos de aplicación del artículo 49 del Reglamento (CE) no 73/2009, los pastizales incluirán los pastos permanentes». El artículo 2, letra b), define «cultivos permanentes» como «cultivos no sometidos a la rotación de cultivo, distintos de los pastos permanentes, que ocupen las tierras durante un período de cinco años o más y produzcan cosechas repetidas [...]».
Encuesta sobre la estructura de explotaciones agrarias
17.
En el anexo I de la Decisión 2000/115 (
14
) y en el anexo II del Reglamento no 1200/2009, (
15
) que sustituye a la Decisión 2000/115 con efectos a partir del 4 de enero de 2010, se establecen otras definiciones que pueden ser (o no ser) relevantes a este respecto. Una vez más, las definiciones son fundamentalmente las mismas en ambos casos. Una diferencia entre las dos medidas es que el anexo I de la Decisión 2000/115 contiene «definiciones» y «explicaciones», mientras que, de acuerdo con su título, el anexo II del Reglamento no 1200/2009 enumera únicamente «definiciones» (incluyendo aquello que se describe como «explicaciones» en el texto anterior).
18.
Tanto en la sección D del anexo I de la Decisión 2000/115 como en el punto II.2.01 del anexo II del Reglamento no 1200/2009 se define «tierra cultivable» como «tierras trabajadas (aradas o cultivadas) con regularidad, generalmente por el sistema de rotación de cultivos». A continuación, el primero explica que «en un sistema de rotación de cultivos, éstos se suceden sobre un terreno determinado con arreglo a un plan previo», mientras que el segundo define la rotación de cosechas como la «práctica de cosechas anuales de alternancia producidas en un campo específico, siguiendo un modelo o secuencia prevista en campañas de producción sucesivas para no producir sin interrupción cosechas de las mismas especies en la misma tierra». A continuación, ambos establecen que «[e]n general, los cultivos cambian cada año, pero también pueden ser plurianuales. Se adopta un umbral de cinco años para distinguir la tierra cultivable de los cultivos o prados permanentes. Es decir, no se considera tierra cultivable si se utiliza para el mismo cultivo durante cinco años o más, sin eliminar el anterior y plantar otro nuevo».
19.
El epígrafe D.18, letra a), del anexo I de la Decisión 2000/115 define las «[p]raderas y pastizales temporales» como «gramíneas para pastizales, heno o ensilado incluidas en una rotación normal de cultivos, y que ocupen el suelo durante al menos una campaña y menos de cinco años, tanto si las siembras son de gramíneas puras como si son de mezclas. Antes de volver a sembrarse, las superficies se labran o trabajan profundamente o las plantas se destruyen por otros medios (herbicidas)». Añade que «se incluirán aquí las mezclas de plantas predominantemente herbáceas y otros cultivos forrajeros (en general leguminosas) para pasto, recolectados verdes, así como el heno seco», pero «no se incluirán los cultivos herbáceos anuales (que duren menos de un año de cultivo)».
20.
La sección F define las «praderas y pastizales permanentes» como «superficies utilizadas permanentemente (cinco años o más) para el cultivo de forrajes herbáceos, ya sean cultivados (sembrados) o naturales (espontáneos), no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación», y que «pueden utilizarse para pastos o segarse para ensilado o heno».
21.
Los puntos II.2.01.09.01 y II.2.03 del anexo del Reglamento no 1200/2009 definen los «pastos temporales» y «pastos permanentes», respectivamente básicamente de la misma forma que las disposiciones análogas del anexo I de la Decisión 2000/115. No obstante, no reproducen la mención de que «[n]o se incluirán los cultivos herbáceos anuales (que duren menos de un año de cultivo)» de los «pastos temporales», y se incluye la «producción de energía renovable» como un posible uso de los «pastos permanentes».
Legislación alemana
22.
La Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz federal (Ley de obligaciones en materia de ayudas directas) de 21 de julio de 2004 desarrolla el Reglamento no 1782/2003 y las medidas adoptadas para su aplicación, en especial en lo concerniente al mantenimiento de pastos en explotaciones que solicitan ayudas directas. De forma dinámica, se remite a las respectivas versiones de la legislación de la Unión vigentes en cada momento y fue adaptada a los textos legales de la Unión, revisados en el año 2009. Con arreglo al artículo 3, apartado 1, de dicha Ley, los Länder son los responsables de asegurar que la proporción de pasto permanente no disminuya de forma apreciable. De acuerdo con el artículo 5, apartado 3, párrafo primero, están facultados para prohibir o restringir el cambio de uso (
16
) de los pastos cuando la proporción de pasto permanente se haya visto reducida en más de un 5 %.
23.
Sobre la base de dicha normativa, el Land Schleswig-Holstein adoptó el Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (Decreto del Land relativo al mantenimiento de pastos permanentes) el 13 de mayo de 2008. De acuerdo con el artículo 1, apartado 1, de dicho Decreto, cuando, a partir de las solicitudes únicas para los pagos únicos se constate que la cuota de los pastos permanentes se ha reducido en más de un 5 %, la autoridad competente lo comunicará al público. De acuerdo con el artículo 2, apartado 1, una vez que la declaración haya sido publicada, los agricultores que soliciten ayudas directas no podrán cambiar el uso (
17
) del pasto permanente, según se define en el artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 796/2004, mientras perciban ayudas directas. Sin embargo, el artículo 2, apartado 2, faculta a la autoridad competente para autorizar dichos cambios por excepción a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1. A diferencia de la Ley Federal, el Decreto del Land relativo al mantenimiento de pastos permanentes se refiere sola y específicamente al Reglamento no 796/2004, en vez de a la legislación de la Unión vigente en el momento en cuestión, y aparentemente no ha sido actualizado, tras la introducción del título segundo de dicho Decreto.
24.
El 23 de junio de 2008, la autoridad competente declaró que la proporción de pasto permanente se había reducido en más de un 5 % en Schleswig-Holstein; por consiguiente, la prohibición a la que se refiere el artículo 1, apartado 1, del Decreto del Land relativo al mantenimiento de pastos permanentes entró en vigor al día siguiente.
Hechos, procedimientos y cuestión prejudicial
25.
De acuerdo con la exposición contenida en la resolución de remisión, el Sr. Grund es un agricultor de Schleswig-Holstein que solicita anualmente ayudas para explotaciones agrarias. En sus solicitudes indicó que de 1998 y 1999 en adelante ha cultivado gramíneas («Ackergras») en dos parcelas (Hohenkamp y Herrbusch). En 2005 sembró una mezcla de trébol con gramíneas («Kleegras») en ambos terrenos mediante escarificación (
18
) y posterior resiembra y, desde 2005 a 2008, las declaró como mezcla de trébol con gramíneas. En 2009 ambos terrenos fueron utilizados de nuevo para gramíneas de cultivo. En 2010, el terreno de Hohenkamp se arrendó y, desde entonces, en la solicitud se declara como pasto de corte. En el terreno de Herrbusch se cultiva maíz de ensilado desde 2010 en virtud de una autorización concedida a cambio de que otra superficie fuera destinada a pasto permanente. (
19
)
26.
Mediante escrito de 9 de enero de 2009, el Landesamt für Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume des Landes Schleswig-Holstein (Oficina de Agricultura, Medio Ambiente y Áreas Rurales del Land de Schleswig-Holstein; en lo sucesivo, «Landesamt») comunicó al Sr. Grund que había reclasificado los terrenos como pastos permanentes, dado que entre 1998 y 2008 habían sido utilizados ininterrumpidamente como pastos. En dicho escrito también se indicaba que la prohibición prevista en el Decreto del Land relativo al mantenimiento de pastos permanentes era aplicable a dichos terrenos.
27.
El Sr. Grund impugnó dicha reclasificación (aparentemente porque podía arrendar Hohenkamp por una renta mayor si lo alquilaba como tierra de cultivo), aduciendo principalmente que no se trataba de un pasto permanente. Un terreno en el que se cultivasen gramíneas herbáceas no era un pastizal permanente, ya que cambiaría su uso (
20
) al cabo de uno o dos años. Un pasto permanente es un terreno permanentemente sembrado con el mismo tipo de gramíneas herbáceas. Un terreno de cultivo con gramíneas herbáceas no comparte el especial valor ecológico asociado al pasto permanente. En cualquier caso, un cambio de tréboles con gramíneas a gramíneas de cultivo o a la inversa es una rotación de cultivos que excluye la existencia de pastos permanentes y que pone fin a la utilización actual como tales.
28.
El Landesamt alegó que las superficies de gramíneas de cultivo objeto de un cambio periódico de dedicación son equiparables a pastos permanentes naturales. En su opinión, lo decisivo es que se cultive la misma especie vegetal sin interrupciones. En caso contrario habría una rotación de cultivos. No obstante, después de que en ambas superficies se hayan cultivado durante cinco años sin interrupciones gramíneas de cultivo, éstas se han convertido en pastos permanentes, con independencia de que posteriormente hayan sido sembradas con una mezcla de trébol con gramíneas.
29.
El recurso del Sr. Grund fue rechazado en primera instancia, fundamentándose en que, dado que había cultivado gramíneas durante más de cinco años en ambos terrenos hasta el año 2003 o 2004 respectivamente, se trataba de pastos permanentes. Dicho estatus, una vez adquirido, no se perdía porque hubiese una rotación de cultivos con diferentes especies herbáceas forrajeras. El recurso de apelación del Sr. Grund contra dicha resolución fue desestimado, al considerar que, al margen de lo que sucede cuando se pasa de cultivar gramíneas u otros forrajes herbáceos a sembrar otras plantas de cultivo agrícola, la sustitución de gramíneas por otros forrajes herbáceos no afecta a las características de los pastos permanentes existentes.
30.
El recurso de casación interpuesto por el Sr. Grund se encuentra ahora pendiente de resolución por el órgano jurisdiccional remitente, que solicita que se dicte una resolución sobre la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Es una superficie agrícola un pasto permanente en el sentido del artículo 2, apartado 2, del Reglamento [no 796/2004] si actualmente y desde hace cinco años o más es utilizada para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos pero en dicho período de tiempo se dedica a otras utilizaciones, sembrándose en lugar del anterior forraje herbáceo (en este caso, trébol con gramíneas) otro distinto (en este caso, gramíneas de cultivo), o en dichos casos se trata de una rotación de cultivos que excluye la existencia de pastos permanentes?»
31.
El Sr. Grund, el Landesamt, el Gobierno alemán y la Comisión presentaron observaciones escritas e intervinieron en la vista que se celebró el 6 de febrero de 2014.
Legislación de la Unión aplicable
32.
La Comisión sostiene que ratione temporis debe aplicarse el segundo régimen de ayudas directas y no el primero, ya que el estatus de ambos terrenos controvertidos debe determinarse con respecto a 2010 y 2011 respectivamente. El Landesamt considera que, puesto que la Ley de obligaciones en materia de ayudas directas toma como referencia el Reglamento no 796/2004, son las disposiciones del primer régimen las que deben ser objeto de interpretación. El Sr. Grund no cuestiona que la Ley de obligaciones en materia de ayudas directas remite al Reglamento no 796/2004, pero manifiesta que la prevalencia de la legislación de la Unión implica que sea de aplicación directa el segundo régimen. El Gobierno alemán considera que la cuestión carece de pertinencia, ya que las definiciones son esencialmente las mismas en ambos regímenes.
33.
No cabe duda de que, si en los procedimientos nacionales el estatus de los terrenos debe determinarse con respecto a 2010 y 2011 respectivamente, es la legislación de la Unión vigente en esos años —en particular, el segundo régimen— la que debe ser interpretada y aplicada. Carece de importancia que la Ley de obligaciones en materia de ayudas directas continúe haciendo referencia al Reglamento no 796/2004. La legislación nacional no puede extender la validez o los efectos de la legislación de la Unión de aplicabilidad directa que ya ha sido derogada y sustituida.
34.
Sin embargo, de la resolución de remisión se desprende que el litigio principal versa, en primer lugar, sobre un recurso interpuesto contra una decisión adoptada el 9 de enero de 2009. En ese momento, la legislación que constituye el segundo régimen no había sido adoptada aún pese a que el Reglamento no 73/2009, que entró en vigor el 1 de febrero, era aplicable desde el 1 de enero de 2009 (
21
) (los Reglamentos no 1120/2009 y no 1122/2009 no entraron en vigor hasta el 1 de enero de 2010). En esas circunstancias, si el objeto del procedimiento es la validez de una decisión adoptada el 9 de enero de 2009, claramente debe interpretarse y aplicarse la legislación concerniente al primer régimen. Sin embargo, la determinación de la fecha pertinente para cada uno de los terrenos es una cuestión de Derecho procesal nacional, para el que este Tribunal carece de competencia.
35.
Afortunadamente, como han señalado el Gobierno alemán y la Comisión, no hay ninguna diferencia sustancial entre ambos conjuntos de leyes de la Unión ni parece que haya ningún problema de divergencias en la interpretación. Por lo tanto, corresponderá al órgano jurisdiccional remitente determinar en el marco del litigio de que conoce qué Reglamentos concretos de la Unión son relevantes.
Cuestiones secundarias
36.
El Landesamt plantea dos cuestiones que no se mencionan en la resolución de remisión y que desearía que el Tribunal de Justicia tuviera en consideración. En primer lugar, aunque se ha puesto de manifiesto que la transformación de cultivo herbáceo a mezcla de trébol con gramíneas en 2005 se llevó a cabo mediante resiembra tras escarificación, no se ha acreditado que el retorno a cultivo herbáceo en 2009 no haya sido fruto de una mera disminución natural de la proporción de trébol. En segundo lugar, las partes en el litigio principal discrepan sobre otra cuestión, en concreto, sobre si el estatus de pasto permanente ya se había adquirido entre 1998 o 1999 y 2004 respectivamente. El Sr. Grund mantiene que, por una ficción jurídica, lo determinante es que él declaró dichos terrenos como tierra de cultivo, (
22
) mientras que el Landesamt considera que únicamente es relevante su uso real como pasto.
37.
No creo que el Tribunal de Justicia deba examinar en este litigio si la clasificación de los terrenos debe basarse en su uso real o, en virtud de una «ficción legal», en la declaración de 2003. Se trata de un extremo que no guarda relación con la cuestión planteada y que no ha sido objeto de debate. Además, de las observaciones del Landesamt se desprende que este aspecto se planteó con anterioridad en los órganos jurisdiccionales inferiores, pero que no forma parte del recurso de apelación actualmente pendiente de resolución ante el órgano jurisdiccional remitente. Si tras la resolución que adopte el Tribunal de Justicia en el presente asunto y las consiguientes resoluciones dictadas en el procedimiento nacional aún fuera preciso resolver esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente podrá plantear, en su caso, una nueva cuestión prejudicial.
38.
Sin embargo, si el pasto puede cambiar por sí mismo de forma natural de una mezcla de trébol con gramíneas a un pasto solamente de gramíneas, esa cuestión puede ser relevante para determinar qué es una rotación de cultivos frente a lo que son pastos permanentes.
Fondo
39.
El Sr. Grund y el Gobierno Alemán proponen que se responda a la cuestión planteada en el sentido de que, en las circunstancias descritas, se considera que hay rotación de cultivos y que las tierras no deben ser clasificadas como pastos permanentes, mientras que el Landesamt y la Comisión proponen la respuesta contraria. A continuación expondré los distintos argumentos antes de examinar la cuestión.
Argumentos a favor de la pérdida del estatus de pastos permanentes
40.
El Sr. Grund alega que el Reglamento no 796/2004 define los «pastos permanentes» por oposición a las «tierras de cultivo» sujetas a «rotación de cultivos», un término no definido en la legislación en materia de ayudas directas. Sin embargo, a efectos administrativos y agrarios, se usa la definición de rotación de cultivos de la Decisión 2000/115. Esto implica que se alternen los cultivos si no de forma anual, al menos, más de una vez cada cinco años. En este sentido, el trébol y el raigrás, por ejemplo, son cultivos diferentes. No es preciso que se destruya la cubierta de gramíneas dado que la definición no exige que haya roturación y puede incluir la resiembra. La definición de gramíneas temporales del punto II.2.01.09.01 del anexo II del Reglamento no 1200/2009 deja claro que la alternancia de mezclas de gramíneas constituye una rotación de cultivos.
41.
En cambio, el artículo 4 del Reglamento no 796/2004 indica que es pasto permanente aquél en el que se ha mantenido el mismo tipo de forraje herbáceo durante al menos cinco años, y que cualquier cambio por otro tipo interrumpe el período de cinco años. El objetivo es ecológico. La roturación del pasto libera carbono y nitrógeno en cantidades tanto mayores cuanto mayor sea el período de tiempo en el que la tierra haya permanecido inalterada. Sólo cuando una misma capa de hierba ha permanecido inalterada durante más de un quinquenio, los beneficios ecológicos, en particular la biodiversidad, son lo suficientemente significativos como para merecer protección.
42.
El Gobierno alemán alega que, para que los terrenos controvertidos sean clasificados como pastos permanentes, deben cumplirse dos requisitos durante los cinco años anteriores a la fecha pertinente: deben cultivarse gramíneas u otros forrajes herbáceos y no puede existir rotación de cultivos. No se discute que el primer requisito se cumple. La cuestión es si se ha producido una rotación durante el período pertinente.
43.
La «rotación de cultivos» no está definida en la legislación en materia de ayudas directas, pero pueden aplicarse las definiciones de los anexos de la Decisión 2000/115 o del Reglamento no 1200/2009. Ambas medidas se basan en el mismo concepto de pastos permanentes, por lo que el de rotación de cultivos habrá de ser también el mismo. No sería razonable definir la rotación de cultivos de maneras diferentes en cada uno de los dos contextos sin que hubiese una justificación objetiva, que no hay.
44.
La rotación de cultivos implica la destrucción del cultivo precedente y la siembra de uno nuevo con una frecuencia inferior a cinco años. La sustitución de gramíneas por una mezcla de trébol con gramíneas se considera un cambio de cultivo, puesto que el trébol suele utilizarse tradicionalmente en la rotación para enriquecer el suelo en nitrógeno. No hay nada en la legislación de la Unión que apunte a que una alternancia entre distintos tipos de cultivos forrajeros herbáceos no constituya una rotación de cultivos. Las referencias a la transformación de pastos permanentes para destinarlos a otros usos no son de aplicación en el caso de alternancia entre distintos tipos de gramíneas o de cultivos forrajeros herbáceos. El objetivo de la legislación en materia de ayudas directas (artículo 5, apartado 2, del Reglamento no 1782/2003 y artículo 6, apartado 2, del Reglamento no 73/2009) es mantener el uso de la tierra como pasto en vez de como tierra de cultivo, ambas interpretadas en un sentido amplio (la legislación en materia de estadísticas agrarias excluye las gramíneas temporales de la categoría de pastizales permanentes, incluyéndolas consecuentemente en la categoría de tierras de cultivo). Tanto en el Reglamento no 1782/2003 como en el Reglamento no 73/2009 el objetivo es expresamente medioambiental. Los beneficios ecológicos del pasto (biodiversidad, alto contenido en humus, incremento de la fijación de dióxido de carbono) sólo se logran después de transcurridos cinco años sin roturar y sembrar otro cultivo. El procedimiento principal se refiere a una situación en la que los cultivos (gramíneas de cultivo y mezcla de trébol con gramíneas) se alternaron a intervalos de menos de cinco años. Por lo tanto, se ha producido rotación de cultivos, por lo que procede excluir la clasificación como pastos permanentes.
Argumentos a favor de que se mantenga el estatus de pastos permanentes
45.
En primer lugar, el Landesamt alega que del artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 se desprende que la roturación no pone fin a un determinado uso del suelo cuando la tierra que se utilizaba como pasto sigue utilizándose como pasto. Dicha categoría no se refiere a las labores que se llevan a cabo en la tierra, sino al uso que se le da. El artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento (y más claramente, en la versión alemana, del Reglamento no 1122/2009) hace referencia a la transformación para otro uso. El artículo 4, apartado 2, del Reglamento no 796/2009 lo confirma al mencionar (en la versión alemana) la tierra roturada para ser usada con otros fines. La definición contenida en el artículo 2, apartado 2, confirma asimismo, al referirse al cultivo de forrajes herbáceos, que el pasto permanente no tiene por qué ser usado para que paste el ganado, sino que también puede ser cosechado; procedimiento que, desde el punto de vista ecológico, no es más beneficioso que la roturación.
46.
En segundo lugar, que se produzca un cambio en el tipo de uso de pasto, no interrumpe el período de uso como pasto. El artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 distingue entre el «cultivo de gramíneas y otros forrajes herbáceos» y la «rotación de cultivos». Por lo tanto, si se cultivan gramíneas u otros forrajes herbáceos (incluso si hubiese alternancia), no hay rotación de cultivos. Asimismo, el artículo 4, apartado 2, opone los «pastos permanentes [las tierras destinadas a]» (en los que se cultivan gramíneas u otros forrajes herbáceos) a las «superficies dedicadas a otras utilizaciones» (principalmente, otros fines distintos del cultivo de gramíneas y otros forrajes herbáceos) y (en la versión alemana) menciona la resiembra cuando las tierras usadas con otros fines se transforman de nuevo en pastos permanentes, lo que sólo puede significar que el terreno no había sido sembrado con gramíneas u otros forrajes herbáceos (cambio de destino que tiene el mismo significado en las versiones en otros idiomas). En cambio, debe considerarse que dos usos sucesivos como pastos permanentes deben ser interpretados como un uso continuo para dicho fin. En cuanto a la explicación de «rotación de cultivos» del punto 2.01 del anexo II del Reglamento no 1200/2009 (o del punto D.II del anexo I de la Decisión 2000/115), se refiere sólo a las encuestas de estructuras de explotaciones agrícolas y no es aplicable a la obligación de conservar el pasto permanente. En cualquier caso, no especifica si la palabra «cultivo» se refiere a un cultivo específico o a una categoría de cultivos.
47.
Por último, el Landesamt sostiene que, incluso si se considera que un cambio a un tipo diferente de cultivo forrajero herbáceo interrumpe el período de cinco años necesario para adquirir el estatus de pasto permanente, no puede entenderse que pone fin a dicho estatus una vez adquirido.
48.
La Comisión coincide en que tanto las gramíneas como la mezcla de trébol con gramíneas sembradas en los terrenos controvertidos en el presente asunto son «gramíneas u otros forrajes herbáceos». La cuestión es si la alternancia entre ambos constituye una «rotación de cultivos». Estos términos no están definidos en la legislación aplicable, de manera que, según reiterada jurisprudencia, deben interpretarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el que se utilizan y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forman parte.
49.
Como ha observado el órgano jurisdiccional remitente, el significado habitual de «rotación de cultivos» en la lengua cotidiana comprende un cambio de un cultivo a otro, por lo que podría entenderse que incluye el cambio objeto del litigio principal.
50.
Sin embargo, el contexto sistemático en el que se utiliza el término tiende a indicar que la «rotación de cultivos» no incluye un cambio semejante. La definición de «pastos permanentes» del artículo 2, letra c), del Reglamento no 1120/2009 incluye todo tipo de gramíneas y forrajes herbáceos, de manera que un cambio de un tipo a otro no afecta a la clasificación como pastizal permanente. El artículo 2, letra b), indica que el «pasto permanente» es una subdivisión de la categoría «cultivo permanente», pero no debe ser subdividida en otras, como confirma el concepto de mantenimiento de pastos permanentes previsto en el artículo 4, apartados 1 y 2, del Reglamento no 1122/2009, al prohibir fundamentalmente la transformación de este tipo de cubierta a cualquier otra clase de cultivo. Las versiones en otros idiomas son más claras que la alemana a este respecto. No se puede concluir a partir del uso del sustantivo alemán «Umbruch» o del verbo «umbrechen» que la simple roturación (sin ningún cambio a otro tipo de cultivo) interrumpe la continuidad del pasto permanente.
51.
El objetivo de mantener los pastos permanentes está basado en investigaciones científicas que muestran que el pasto permanente, en general, ejerce un efecto positivo en la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, en la prevención de la erosión del suelo y en el mantenimiento de la biodiversidad. El efecto sigue siendo el mismo cuando se cambia de un tipo de gramíneas o forraje herbáceo a otro en un área ocupada por pasto permanente. Por consiguiente, el cambio referido en el procedimiento principal no tiene relevancia alguna sobre la clasificación ininterrumpida como pasto permanente.
Valoración
52.
La definición de pastos permanentes de la legislación en materia de ayudas directas, a saber «tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más», (
23
) contiene dos requisitos. Mientras que las «gramíneas u otros forrajes herbáceos» están definidos (conjuntamente como categoría), (
24
) otros cultivos (o categorías de cultivos) no lo están. En dicha normativa, tampoco se define la expresión «rotación de cultivos». La falta de definición significa —como demuestran ampliamente las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia— que es posible interpretar la definición de «pastos permanentes» de maneras diferentes. La cuestión es, pues, si lo relevante es el uso al que se destina el terreno, es decir, que se cultiven «gramíneas u otras cubiertas herbáceas» en lugar de (otros) cultivos, (
25
) o, por el contrario, lo que se hace con el terreno, es decir, los métodos utilizados en él. ¿Son un mismo cultivo las gramíneas («Ackergras») y la mezcla de trébol y gramíneas («Kleegras») habida cuenta de que están comprendidas en la misma definición de «gramíneas y otros forrajes herbáceos»? (
26
) ¿O se trata de cultivos diferentes, de manera que el cambio de uno a otro se considera una rotación de cultivos?
53.
Otra cuestión que cabe plantearse es: «¿es de alguna importancia el orden en el que se enumeran en el Reglamento las dos condiciones?». En ese caso, habría que preguntarse en primer lugar: «¿el terreno está destinado a la producción de “gramíneas y otros forrajes herbáceos”?». En caso de afirmativo, habría que preguntarse a continuación «¿dicho uso se debe a que la tierra se explota mediante un sistema de rotación de cultivos —de manera que el cultivo actual será reemplazado (¿por cuál?, ¿por un cultivo de la misma categoría o de otra distinta?)—, o las “gramíneas u otros forrajes herbáceos” llevan creciendo allí más de cinco años?». En este segundo caso, se trata de un pasto permanente.
54.
Llegados a este punto, es importante insistir en que no se ha aportado al Tribunal de Justicia ninguna prueba pericial sobre: a) cuáles son el propósito y las características esenciales de la rotación de cultivos desde el punto de vista agrícola; y b) si un cambio entre gramíneas y otros forrajes herbáceos responde a las características esenciales o cumple dicho propósito. Por ese motivo, no estoy en condiciones de fundamentar un análisis basado en una presunción (pues no puede ser otra cosa) de que el legislador «pretendía decir» que la expresión «gramíneas u otros cultivos herbáceos» debe interpretarse por oposición a «otros cultivos», de manera que un cambio dentro de la primera categoría no puede considerarse en ningún caso una rotación de cultivos.
55.
Por lo tanto, parto del presupuesto de que para que un terreno sea clasificado como pasto permanente, deben cumplirse dos condiciones: debe haberse considerado cultivado con «gramíneas u otros forrajes herbáceos» durante al menos cinco años y no debe haber sido incluido en la rotación de cultivos de la explotación durante ese mismo período. Ambas condiciones son acumulativas: si sólo una de ellas se cumple, el terreno no se puede clasificar como pasto permanente; por lo tanto, si ambas se cumplen, entonces ha de ser clasificado como tal.
56.
Si ambas condiciones son acumulativas, lógicamente, puede que se cumpla una de ellas y la otra no. A falta de un enunciado claro que indique que las «gramíneas y otros forrajes herbáceos» deben considerarse un concepto único para determinar si ha habido o no rotación de cultivos, podrá producirse una rotación de cultivos cuando se produzcan gramíneas u otras especies herbáceas.
57.
Por consiguiente no basta con afirmar, como han alegado el Landesamt y la Comisión, en particular durante la vista, que lo importante para determinar si el terreno ha perdido su estatus de «pasto permanente» es simplemente que se haya pasado de producir «gramíneas y otros forrajes herbáceos» a destinarlo a otros usos, en particular, a tierra de cultivo. Esta es una posibilidad, pero otra tiene que ser que exista rotación de cultivos dentro de la categoría de gramíneas y otros forrajes herbáceos.
58.
De los documentos que obran en el procedimiento principal se desprende que ambos terrenos estuvieron cubiertos por uno u otro tipo de gramíneas o forrajes herbáceos durante al menos cinco años antes de la fecha pertinente. La cuestión es entonces si, durante ese período, el modo en que se cambió el tipo de cubierta referido constituye una rotación de cultivos.
59.
Por un lado, está claro que el paso de una mezcla de trébol con gramíneas a sólo gramíneas como resultado de la disminución natural de la proporción de trébol (
27
) no responde a la definición de rotación de cultivos, interpretada con arreglo al lenguaje habitual o a su uso en agricultura, o conforme a lo dispuesto en la sección D del anexo I de la Decisión 2000/115 o en el punto II.2.01 del anexo II del Reglamento no 1200/2009.
60.
Por otra parte, en principio debe considerarse que se ha producido una rotación de cultivos dentro de la categoría de «gramíneas y otros forrajes herbáceos» cuando se ara la tierra, eliminando el cultivo precedente, y se resiembra con otro tipo de gramínea o forraje herbáceo (situación que se expone en la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente). En caso contrario, nunca sería posible que existiese rotación para ese cultivo.
61.
Por lo tanto, partiendo de esta segunda opción sólo puede responderse a la cuestión prejudicial planteada en el sentido de que en las circunstancias descritas, hay rotación de cultivos y los terrenos no pueden ser clasificados como pasto permanente.
62.
Sin embargo, la situación descrita en la cuestión planteada (roturación con eliminación del cultivo precedente y resiembra con otro tipo de gramínea o forraje), no parece ser exactamente igual a la expuesta en los hechos de la resolución de remisión (escarificación y resiembra con un forraje parcialmente diferente). La discrepancia entre ambas puede deberse a que el tribunal nacional, al formular la cuestión, ha utilizado la terminología de la versión alemana, que se refiere expresamente a roturar, mientras que las versiones en otras lenguas usan un término que significa transformación.
63.
En consecuencia, para dar una respuesta más completa, procede tener en cuenta cambios menos radicales que la roturación y resiembra con un tipo de cultivo distinto, pero más radicales que la simple disminución o aumento naturales de una especie de forraje herbáceo dentro de una mezcla. Por ejemplo: a) roturación y resiembra con el mismo tipo de gramínea o forraje herbáceo o b) escarificación y resiembra con un tipo de gramínea o forraje herbáceo parcialmente diferente.
64.
Estoy de acuerdo con la Comisión en que (a falta de una definición necesaria) la expresión «rotación de cultivos» debe interpretarse conforme a su sentido habitual en el lenguaje corriente, teniendo en cuenta el contexto en el que se utiliza y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte. (
28
) Dicha interpretación parece aún más necesaria habida cuenta de las diferencias lingüísticas existentes en otras partes de la norma, en la que la mayoría de las versiones lingüísticas, por no decir todas, emplean una palabra que transmite el sentido general de «cambio de uso de», mientras que en la versión alemana se utiliza un verbo que significa «roturar» la tierra o el suelo, lo que da a entender que se ha efectuado un primer arado o al menos un arado en profundidad.
65.
En cuanto al significado de la expresión «rotación de cultivos» en el lenguaje corriente, es improbable que un profano o un agricultor consideren comprendido en ella alguno de los dos ejemplos a) o b) mencionados supra en el punto 63. En lo que respecta a la letra a), la rotación de cultivos entraña necesariamente algún tipo de cambio en dicho cultivo, a menudo con la intención de mantener el equilibrio del suelo. La resiembra con el mismo cultivo no implica eso. En lo que respecta a b), suele recurrirse a la resiembra (normalmente tras la escarificación) para renovar un área de gramíneas concreta, más que para cambiar a otro tipo de gramíneas (al menos, en otros ámbitos fuera de la agricultura, tales como praderas o campos de deporte). En este caso, parece que ha habido simplemente un cambio parcial a un nuevo tipo de cultivo (de mezcla de trébol con gramíneas a gramíneas de cultivo).
66.
Desde mi punto de vista, el contexto en el que se usa el término «rotación de cultivos» en la legislación aplicable se limita en primer lugar a la propia legislación en materia de ayudas directas. La legislación en materia de estadísticas agrarias tiene un propósito diferente, de forma que no cabe presumir, a diferencia de lo que sostiene el Gobierno alemán, que el término tenga exactamente el mismo significado en ambos contextos. Sin embargo, si la interpretación conforme al contexto y al objetivo de la legislación en materia de ayudas directas llevara al mismo significado que tiene en la legislación en materia de estadísticas agrarias, esta última proporcionaría cierta ayuda.
67.
En lo que respecta a la legislación en materia de ayudas directas, los criterios de «contexto» y «objetivos» están interrelacionados.
68.
El objetivo declarado de las disposiciones de que se trata es fomentar el mantenimiento del pasto permanente existente para protegerlo de una transformación masiva en tierras de cultivo a raíz de los efectos medioambientales positivos del pasto. (
29
)
69.
Todas las partes que presentaron observaciones están de acuerdo en que los pastizales son beneficiosos para el medio ambiente, pero el Sr. Grund y el Gobierno alemán sostienen que el beneficio se logra una vez que las gramíneas o el forraje herbáceo han permanecido inalterados durante cinco años o más, mientras que la Comisión aduce que el efecto es positivo incluso si se cambia durante dicho período el tipo de cubierta. Habida cuenta de que se trata de una cuestión de hecho en la que se han invocado distintos puntos de vista pero que no incumbe resolver ni al Tribunal de Justicia ni al órgano jurisdiccional remitente (
30
) la interpretación solicitada sólo puede basarse en los dos presupuestos de que mantener la tierra cubierta por gramíneas u otros forrajes herbáceos es de por sí beneficioso para el medio ambiente, y de que el beneficio aumenta en función del tiempo en que se mantiene así, sobre todo, cuando la cubierta permanece inalterada.
70.
La legislación en materia de ayudas directas persigue el objetivo de mantener el pasto permanente, reteniendo los pagos de los agricultores que no mantienen los pastos permanentes existentes de ese modo. Los considerandos de los reglamentos vigentes del Consejo confirman (
31
) que los agricultores que no cumplen determinados requisitos en materia de salud pública, animal o vegetal, en materia de medio ambiente y en materia de bienestar animal, se arriesgan a ver reducidas sus ayudas directas o a quedar excluidos de ellas. Este sistema de condicionalidad forma parte integrante de las ayudas de la Unión Europea para pagos directos. En lo que respecta al pasto permanente, este aspecto queda recogido en el artículo 4, apartado 1, en relación con el artículo 6, apartado 2.
71.
Sin embargo, el Bundesverwaltungsgericht afirma en su resolución de remisión que el Sr. Grund tiene interés en que se declare que el terreno de Hohenkamp no es pasto permanente porque puede arrendarlo por una renta mayor si se considera como tierra de cultivo.
72.
Este resultado iría en contra de los objetivos de las normas controvertidas. Por lo tanto, para atenerse al objetivo de dicha normativa, el concepto de transformación de pasto permanente en otros usos del suelo (por medio de rotación de cultivos), debe interpretarse de forma que dicha transformación no resulte fácil.
73.
Una vez producida la transformación, ya no hay nada que ayude a mantener el pasto permanente, y cualquier incentivo para reconvertirlo en pasto permanente puede ser mínimo o inexistente si se obtiene una renta significativamente mayor al arrendarlo como tierra de cultivo. Procede recordar que la finalidad es mantener el pasto como permanente, no cambiar a voluntad entre pasto y tierra de cultivo. Al parecer no se discute que el efecto medioambiental positivo perseguido incrementa cuanto más tiempo permanezca la tierra cubierta por pasto.
74.
A este respecto, durante la vista se explicó que la escarificación y la resiembra eran, en principio, más positivas para el medio ambiente que la roturación y la resiembra. Normalmente, ambas se llevan a cabo en otoño, pero mientras que con la escarificación y la resiembra la mayor parte del cultivo precedente permanece en la tierra, de manera que el terreno permanece verde durante el invierno y la cubierta se renueva en primavera, con la roturación y la resiembra la tierra queda al desnudo durante el invierno. Consecuentemente, en mi opinión el método usado reviste cierta importancia en este asunto, a diferencia de lo que algunas de las partes aducen.
75.
En mi opinión, que la resiembra suponga un cambio parcial del tipo de forraje herbáceo (de gramíneas de cultivo a mezcla de trébol con gramíneas), como sucede en el litigio principal, no puede dar lugar a una conclusión distinta de la que se alcanzaría si por ejemplo, se produjese una disminución natural en la proporción de uno de los tipos en una mezcla. (
32
) De hecho, una situación así es probablemente beneficiosa para el medio ambiente puesto que, como ya se explicó durante la vista, puede reducir la necesidad de fertilizantes.
76.
Por consiguiente, considero que, a efectos de la normativa, existirá rotación de cultivos cuando un terreno agrícola cubierto por gramíneas u otro forraje herbáceo sea roturado, el cultivo sea retirado y el terreno sea resembrado con otro cultivo diferente, ya sea de la misma categoría o de otra. (
33
) Sin embargo, no hay rotación de cultivos si el cultivo precedente no se retira por roturación o no se modifica parcialmente por resiembra.
77.
Por otra parte, procede señalar que esta postura está respaldada y no cuestionada por la legislación en materia de estadísticas agrarias, que excluye la existencia de rotación de cultivos cuando una parcela se destine a un mismo cultivo durante cinco años o más «sin que durante ese tiempo se retire el cultivo precedente y se establezca uno nuevo», pero considera que se produce cuando «las áreas se rompen por arado u otro tipo de roturación o cuando las plantas se destruyen por otros medios como herbicidas, antes volver de a ser sembradas o plantadas». (
34
)
Conclusión
78.
En vista de todas las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia responder a la cuestión planteada por el Bundesverwaltungsgericht (Alemania) como sigue:
«A los efectos del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003, y del Reglamento (CE) no 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola, cuando un terreno agrícola se utilice al menos durante cinco años para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos y durante dicho período se haya roturado, eliminando el cultivo anterior y resembrado con otro tipo de forraje herbáceo, se considerará que se ha producido una rotación de cultivos, de modo que dicho terreno no podrá ser calificado como pasto permanente. Sin embargo, en los casos en los que el cultivo precedente no sea eliminado por roturación de la tierra, sino que ésta sea parcialmente alterada y resembrada, no habrá rotación de cultivos y el terreno deberá calificarse como pasto permanente.»
(
1
)	Lengua original: inglés.
(
2
)	Por rotación de cultivos se entiende, en su significado más general, «una práctica agrícola mediante la cual se efectúan diferentes cultivos de manera sucesiva en la misma superficie durante un período de tiempo determinado, de manera que se conserva la fertilidad del suelo y se contrarrestan los efectos adversos de los pesticidas» (Elizabeth Martin y Robert Hine: Dictionary of Biology, Oxford University Press, 2008).
(
3
)	Reglamento (CE) no 1782/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CEE) no 2019/93, (CE) no 1452/2001, (CE) no 1453/2001, (CE) no 1454/2001, (CE) no 1868/94, (CE) no 1251/1999, (CE) no 1254/1999, (CE) no 1673/2000, (CEE) no 2358/71 y (CE) no 2529/2001 (DO L 270 p. 1).
(
4
)	Reglamento (CE) no 796/2004 de la Comisión, de 21 de Abril de 2004, por el que se establecen disposiciones para la aplicación de la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control previstos en el Reglamento (CE) no 1782/2003 y (CE) no 73/2009, y para la aplicación de la condicionalidad prevista en el Reglamento (CE) no 479/2008 del Consejo (DO L 141, p. 18), en su versión modificada.
(
5
)	Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo, de 19 de enero de 2009, por el que se establecen disposiciones comunes aplicables a los regímenes de ayuda directa a los agricultores en el marco de la política agrícola común y se instauran determinados regímenes de ayuda a los agricultores y por el que se modifican los Reglamentos (CE) no 1290/2005, (CE) no 247/2006, (CE) no 378/2007 y se deroga el Reglamento (CE) no 1782/2003 (DO L 30, p. 16).
(
6
)	Reglamento (CE) no 1122/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se establecen normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 73/2009 del Consejo en lo referido a la condicionalidad, la modulación y el sistema integrado de gestión y control en los regímenes de ayuda directa a los agricultores establecidos por ese Reglamento, y normas de desarrollo del Reglamento (CE) no 1234/2007 del Consejo en lo referido a la condicionalidad en el régimen de ayuda establecido para el sector vitivinícola (DO L 316, p. 65).
(
7
)	Las diferencias de redacción se indican entre corchetes.
(
8
)	A diferencia de otras versiones del Reglamento no 796/2004, la versión alemana de esta disposición utiliza el verbo «umbrechen», que hace referencia a la roturación (del suelo) para el posterior arado o cultivo (por primera vez). En el Reglamento no 1122/2009, se utiliza el verbo «umwidmen» (cuyo significado literal es «rededicar»). Mientras que la versión inglesa utiliza el verbo «convert», que no entraña ninguna dificultad, otras versiones se refieren de manera específica a la dedicación «a otras utilizaciones».
(
9
)	En la versión alemana de ambos Reglamentos, «volver a destinar a pastos permanentes las tierras» se establece como «Flächen wieder als Dauergrünland einzusäen» (literalmente, «sembrar las superficies otra vez como pastos permanentes»).
(
10
)	La versión alemana de ambos Reglamentos vuelve a utilizar el verbo «umbrechen».
(
11
)	Reglamento (CE) no 1120/2009 de la Comisión, de 29 de octubre de 2009, que establece disposiciones de aplicación del régimen de pago único previsto en el título III del Reglamento (CE) no 73/2009 (DO L 316, p. 1).
(
12
)	Reglamento (CE) no 239/2005 de la Comisión, de 11 de febrero de 2005, que modifica y corrige el Reglamento (CE) no 796/2004 (DO L 42, p. 3).
(
13
)	Los Estados miembros están asimismo autorizados para incluir los cultivos enumerados en el anexo IX del Reglamento no 1782/2003 o, en su caso, en el anexo I del Reglamento no 1120/2009. Estos anexos contienen listas idénticas de varios tipos de cereales, oleaginosas, proteaginosas, lino y cáñamo, que habitualmente no se consideran pastos. No obstante, en la vista se determinó que Alemania no había hecho uso de la posibilidad de incluir estos tipos de cultivos.
(
14
)	Decisión 2000/115/CE de la Comisión, de 24 de noviembre de 1999, por la que se fijan las definiciones de las características, la lista de productos agrícolas, las excepciones a las definiciones y las regiones y circunscripciones en relación con las encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas (DO 2000 L 38, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) no 1444/2002 de la Comisión, de 24 de julio de 2002 (DO L 216, p. 1).
(
15
)	Reglamento (CE) no 1200/2009 de la Comisión, de 30 de noviembre de 2009, por el que se aplica el Reglamento (CE) n o 1166/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a las encuestas sobre la estructura de las explotaciones agrícolas y a la encuesta sobre los métodos de producción agrícola, por lo que se refiere a los coeficientes de unidades de ganado y a las definiciones de las características (DO L 329, p. 1).
(
16
)	El verbo utilizado es «umbrechen», que es el que aparece en la versión alemana del Reglamento no 796/2004, para «cambiar (a otro uso)» o su equivalente en otros idiomas.
(
17
)	El órgano jurisdiccional remitente utiliza el verbo «umbrechen».
(
18
)	El órgano jurisdiccional remitente utiliza el verbo «einschlitzen».
(
19
)	Véase el artículo 5, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento no 1782/2003 y el artículo 6, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento no 73/2009, citado en el punto 11 supra.
(
20
)	El órgano jurisdiccional remitente usa aquí el verbo «umbrechen».
(
21
)	Artículo 149 del Reglamento no 73/2009.
(
22
)	El artículo 3, apartado 4, letra a), del Reglamento no 796/2004 y del Reglamento no 1122/2009 establece que «las tierras dedicadas a pastos permanentes serán las tierras declaradas por los agricultores en 2003 como dedicadas a ese uso».
(
23
)	Artículo 2, apartado 2, del Reglamento no 796/2004 y artículo 2, letra c), del Reglamento no 1120/2009.
(
24
)	Véase el punto 10 supra; véase también el punto 11 en lo concerniente a «pastizales» y a «cultivos permanentes».
(
25
)	La rotación de cultivos se practicaba ya en la época medieval de una manera rudimentaria. Típicamente se basaba en una rotación trienal en fajas en la cual (por ejemplo) se sembraba trigo, a continuación cebada y después se dejaba la tierra en barbecho durante un año para que se recuperase. El mérito de la difusión del uso de la rotación de cultivos «moderna» se le suele otorgar a Charles Townshend, segundo Vizconde de Townshend (1674‑1738), que introdujo en Norfolk una nueva forma de rotación de cuatro años que ya había sido introducida por los granjeros de la región de Waasland en los Países Bajos. Townshend añadió trébol y nabo a los cultivos tradicionales de trigo y cebada [de ahí su nombre común inglés, «Turnip Townshend» («turnip», en inglés, nabo)] y estableció que la rotación debía hacerse en cuatro campos delimitados, en vez de en fajas estrechas. La rotación eliminó la necesidad de dejar la tierra en barbecho (y por lo tanto improductiva) para recuperar la fertilidad, porque los nódulos del trébol (a veces llamado por este motivo «abono verde») «fijan» nitratos en el suelo y, por lo tanto, reponen el que extraen otros cultivos como el trigo y la cebada. La innovación de Townshend fue muy copiada y supuso una importante contribución al desarrollo de la Revolución Agraria, que precedió a la revolución Industrial.
(
26
)	Incluyendo, en su caso, los otros cultivos enumerados en el anexo IX del Reglamento no 1782/2003 y en el anexo I del Reglamento no 1120/2009 (véase la nota 13 supra).
(
27
)	Véanse los puntos 36 y 38 supra.
(
28
)	Véase, a título de ejemplo, la sentencia Partena, C‑137/11, EU:C:2012:593, apartado 56 y jurisprudencia citada.
(
29
)	Véanse los puntos 8 y 9 supra.
(
30
)	El Bundesverwaltungsgericht establece explícitamente que está obligado por las conclusiones del hecho emitidas por el tribunal de apelación y no puede formular sus propias conclusiones.
(
31
)	Véanse los puntos 8 y 9 supra.
(
32
)	Véanse los puntos 36, 38 y 59 supra.
(
33
)	Es posible que el legislador intentase establecer la distinción que he expuesto en el punto 54 supra. Sin embargo, el texto del Reglamento no lo dice explícitamente y, a falta de pruebas periciales, no estoy tan segura como para sugerirle al Tribunal de Justicia que ése es el modo en que debe interpretarse y que el nuevo cultivo sembrado debe ser de una categoría diferente.
(
34
)	Véanse los puntos 18 a 21 supra.