62020CJ0161
ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
5 avril 2022 (
*1
)
« Recours en annulation – Décision du Conseil contenue dans l’acte du Comité des représentants permanents (Coreper) du 5 février 2020 approuvant la contribution adressée à l’Organisation maritime internationale (OMI) en ce qui concerne l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre “du puits au réservoir” des combustibles de substitution durables – Article 17, paragraphe 1, TUE – Représentation extérieure de l’Union européenne – Transmission de cette contribution à l’OMI par l’État membre assurant la présidence du Conseil, au nom des États membres et de la Commission »
Dans l’affaire C‑161/20,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 14 avril 2020,
Commission européenne, représentée initialement par MM. J.–F. Brakeland, S. L. Kalėda et W. Mölls ainsi que par Mme E. Georgieva, puis par MM. J.–F. Brakeland et S. L. Kalėda ainsi que par Mme E. Georgieva, en qualité d’agents,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par Mmes N. Rouam, K. Michoel et T. Haas ainsi que par M. A. Norberg, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par :
Royaume de Belgique, représenté par MM. S. Baeyens et P. Cottin, en qualité d’agents, assistés de Mes V. Van Thuyne et W. Timmermans, advocaten,
République tchèque, représentée par MM. M. Smolek et J. Vláčil ainsi que par Mmes D. Czechová, K. Najmanová et L. Březinová, en qualité d’agents,
Royaume de Danemark, représenté initialement par MM. J. Nymann-Lindegren et M. Jespersen ainsi que par Mmes V. Pasternak Jørgensen et M. Søndahl Wolff, puis par Mmes V. Pasternak Jørgensen et M. Søndahl Wolff, en qualité d’agents,
République fédérale d’Allemagne, représentée par MM. D. Klebs et J. Möller, en qualité d’agents,
République hellénique, représentée par Mme S. Chala, en qualité d’agent,
République française, représentée par MM. J.-L. Carré et T. Stéhelin ainsi que par Mme A.-L. Desjonquères, en qualité d’agents,
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes M. K. Bulterman et M. H. S. Gijzen ainsi que par M. J. M. Hoogveld, en qualité d’agents,
République de Finlande, représentée par Mme H. Leppo, en qualité d’agent,
Royaume de Suède, représenté par MM. O. Simonsson et J. Lundberg ainsi que par Mmes C. Meyer-Seitz, A. M. Runeskjöld, M. Salborn Hodgson, H. Shev, H. Eklinder et R. Shahsavan Eriksson, en qualité d’agents,
parties intervenantes,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président, Mme A. Prechal, MM. C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis, N. Jääskinen et Mme I. Ziemele, présidents de chambre, MM. J.–C. Bonichot, M. Safjan, P. G. Xuereb, N. Piçarra, Mme L. S. Rossi (rapporteure), MM. A. Kumin et N. Wahl, juges,
avocat général : M. M. Szpunar,
greffier : M. M. Longar, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 7 septembre 2021,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 25 novembre 2021,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, la Commission européenne demande l’annulation de la décision du Conseil de l’Union européenne contenue dans l’acte du Comité des représentants permanents (Coreper) du 5 février 2020 approuvant la contribution adressée à l’Organisation maritime internationale (OMI) en ce qui concerne l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre « du puits au réservoir » des combustibles de substitution durables, en vue de sa transmission à l’OMI par la présidence du Conseil, au nom des États membres et de la Commission (ci-après la « décision attaquée »).
Le cadre juridique
La résolution 65/276
2
La résolution 65/276 de l’Assemblée générale des Nations unies du 3 mai 2011 (ci-après la « résolution 65/276 ») énonce :
« L’Assemblée générale,
[...]
Reconnaissant qu’il appartient à chaque organisation régionale de définir les modalités de sa représentation extérieure,
Rappelant sa résolution 3208 (XXIX) du 11 octobre 1974 par laquelle elle a octroyé le statut d’observateur à la Communauté économique européenne,
Rappelant également que, conformément aux dispositions légales pertinentes, l’Union européenne s’est substituée à la Communauté européenne, qu’elle est partie à de nombreux instruments conclus sous l’égide de l’Organisation des Nations [u]nies et qu’elle s’associe aux travaux de plusieurs institutions spécialisées et organes des Nations [u [u]nies en tant qu’observatrice ou en tant que participante,
[...]
1. [...]
2. Décide d’adopter les modalités énoncées dans l’annexe à la présente résolution pour la participation des représentants de l’Union européenne, en qualité d’observatrice, à ses sessions et travaux et à ceux de ses commissions et groupes de travail, aux réunions et conférences internationales organisées sous son égide, ainsi qu’aux conférences des Nations [u]nies ;
[...] »
Les instruments relatifs à l’OMI
3
L’OMI, instituée par la Convention portant création de l’Organisation maritime internationale, signée à Genève le 6 mars 1948 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 289, p. 3), dans sa version pertinente pour le présent litige (ci-après la « convention OMI »), est une institution spécialisée des Nations unies chargée, notamment, de prévenir la pollution du milieu marin et de l’atmosphère par les navires.
4
L’article 4 de la convention OMI prévoit :
« Tous les États peuvent devenir Membres de l’Organisation, aux conditions prévues à la Partie III. »
5
Tous les États membres sont parties à la convention OMI.
6
L’Union, en revanche, n’est pas partie à cette convention.
7
L’article 25, sous a), de cette convention dispose :
« Le Conseil [de l’OMI] peut conclure des accords ou prendre des dispositions concernant les relations avec les autres organisations [...] »
8
Aux termes de l’article 66 de ladite convention :
« Pour toute question relevant de sa compétence, l’[OMI] peut collaborer avec d’autres organisations intergouvernementales qui, sans être des institutions spécialisées des Nations [u]nies, ont des intérêts et des activités apparentés aux buts qu’elle poursuit. »
9
Le 28 juin 1974, la Commission a, par un échange de lettres entre son président et le secrétaire général de l’OMI, conclu un accord de coopération avec l’OMI au titre de l’article 229 du traité CEE (ci-après l’« accord de coopération de 1974 »). Cet accord, toujours en vigueur, prévoit, pour l’essentiel, que le secrétariat de l’OMI et la Commission coopèrent et se consultent dans les domaines d’intérêt commun selon des modalités à définir entre eux au cas par cas, échangent des informations et se tiennent mutuellement informés de toutes les activités et de tous les programmes de travail envisagés susceptibles de présenter un intérêt pour l’une ou l’autre des parties. En outre, en vertu dudit accord, le secrétariat de l’OMI invite la Commission à envoyer des observateurs aux conférences organisées par l’OMI et aux réunions des organes de l’OMI qui peuvent avoir une incidence sur des questions intéressant l’Union.
10
Outre ses organes principaux, l’Assemblée, le Conseil et le Secrétariat, l’OMI dispose de cinq comités, dont le Comité de la protection du milieu marin (ci-après le « MEPC ») et le Comité de la sécurité maritime, dotés de pouvoirs décisionnels dans la mise en œuvre des conventions adoptées sous son égide ou dont elle est par ailleurs responsable.
11
Le document révisé sur l’organisation des travaux et les méthodes de travail du Comité de la sécurité maritime et du MEPC et de leurs organes subsidiaires (MSC-MEPC.1/Circ.5/Rev.1 du 13 juin 2018, ci–après le « règlement intérieur MSC-MEPC ») dispose, à son point 1.5, intitulé « Objectifs » :
« Les dispositions du présent document visent à atteindre les objectifs suivants :
[...]
6
assurer la plus grande participation possible de tous les États Membres et des organisations dotées du statut d’observateur aux travaux des Comités et de leurs organes subsidiaires ;
[...] »
12
Conformément à la règle 5, paragraphe 3, des règles de procédure du MEPC, le secrétaire général de ce comité invite à se faire représenter par des observateurs, à chaque session dudit comité dans laquelle des questions les concernant directement sont au programme, les autres organisations intergouvernementales avec lesquelles un accord ou un arrangement spécial a été conclu et les organisations non gouvernementales internationales avec lesquelles l’OMI a établi des relations.
Les antécédents du litige
13
Parmi les conventions conclues sous l’égide de l’OMI figure la convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires, signée à Londres le 2 novembre 1973, telle que complétée par deux protocoles adoptés au cours des années 1978 et 1997 (ci-après la « convention Marpol »). Tous les États membres sont parties à cette convention, alors que l’Union ne l’est pas.
14
En vertu de la convention Marpol, l’OMI a adopté un certain nombre de mesures obligatoires visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) dues au transport maritime international. D’autres mesures sont actuellement envisagées.
15
Le MEPC est l’organe décisionnel responsable de la mise en œuvre de la convention Marpol.
16
Le Conseil de l’OMI a approuvé une décision du MEPC portant établissement d’un groupe de travail intersessions sur la réduction des émissions de GES provenant des navires (Intersessional Working Group on Reduction of GHG Emissions from Ships, ci-après l’« ISWG–GHG »), chargé de faire rapport au MEPC lors de ses sessions.
17
Le MEPC a donné mandat à l’ISWG-GHG pour qu’il formule des propositions concrètes encourageant le recours à des combustibles de substitution à émissions de carbone faibles ou nulles, ces propositions devant porter notamment sur la définition, pour tous les types pertinents de combustibles, de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie ainsi que sur l’élaboration de systèmes d’incitation à l’utilisation desdits combustibles de substitution.
18
Dans le cadre de ce mandat, l’ISWG-GHG a, lors de sa réunion du 11 au 15 novembre 2019, invité « les États membres intéressés et les organisations internationales à coopérer et à présenter des propositions de projets de lignes directrices sur l’intensité en GES/carbone au cours du cycle de vie, pour tous les types de combustibles pertinents ».
19
Le 20 décembre 2019, la Commission a transmis au Conseil un document de travail émanant de ses services, intitulé « Union submission to the seventh meeting of the [ISWG-GHG] of the IMO in London from 23 to 27 March 2020 on the introduction of lifecycle guidelines to estimate well-to[-]tank greenhouse gas (GHG) emissions of sustainable alternative fuels to incentivise the uptake of sustainable alternative fuels at global level » [Contribution de l’Union à la 7e réunion de l’[ISWG-GHG] de l’OMI, tenue à Londres du 23 au 27 mars 2020, concernant l’introduction de lignes directrices relatives au cycle de vie pour l’estimation des émissions de gaz à effet de serre (GES) du puits au réservoir des combustibles de substitution durables afin d’encourager le recours à des combustibles de substitution durables à l’échelon mondial] [SWD (2019) 456 final].
20
Dans ce document de travail, la Commission indiquait que la contribution qu’il contenait en annexe relevait de la compétence externe exclusive de l’Union et qu’elle était présentée au Conseil afin d’établir la position de l’Union en vue de sa transmission à l’OMI. En outre, la note en bas de page 1 dudit document de travail précisait ce qui suit : « Les propositions ou documents d’information qui sont soumis à l’OMI sur des questions relevant de la compétence externe exclusive de l’[Union] constituent des actes de représentation extérieure. Ces contributions doivent être présentées par un acteur de l’Union qui peut représenter celle-ci à l’extérieur en vertu du traité, à savoir, pour les questions ne relevant pas de la [politique étrangère et de sécurité commune (PESC)], la Commission ou la délégation de l’[Union], conformément à l’article 17, paragraphe 1, TUE et à l’article 221 TFUE ».
21
Enfin, il était mentionné, dans le sous-titre de la contribution elle-même, que celle-ci était « présentée par la Commission européenne au nom de l’Union européenne ».
22
Le 31 janvier 2020, le groupe de travail « Transports maritimes » du Conseil a, d’une part, décidé de proposer au Coreper que la contribution soit présentée à l’OMI non pas au nom de l’Union, mais au nom des 27 États membres et de la Commission. D’autre part, après avoir modifié, notamment, le sous-titre du projet de contribution de la Commission, il a invité le Coreper à approuver la contribution ainsi modifiée, en vue de sa transmission à l’OMI par la présidence du Conseil.
23
Le 5 février 2020, par la décision attaquée, le Coreper a approuvé la contribution ainsi modifiée (ci-après la « contribution litigieuse »), en vue de sa transmission par la présidence du Conseil à l’OMI au nom des États membres et de la Commission.
24
Par un courrier électronique du 7 février 2020, la République de Croatie, qui, à cette date, assurait la présidence du Conseil, a transmis la contribution litigieuse à l’OMI au nom des 27 États membres et de la Commission.
Conclusions des parties et procédure devant la Cour
25
La Commission demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et d’en maintenir les effets ainsi que de condamner le Conseil aux dépens.
26
Le Conseil conclut au rejet du recours ainsi qu’à la condamnation de la Commission aux dépens. À titre subsidiaire, en cas d’annulation de la décision attaquée, il demande à la Cour de maintenir les effets de celle–ci.
27
Par décisions du président de la Cour des 15 septembre, 24 septembre, 25 septembre, 1er octobre, 6 octobre, 8 octobre et 13 octobre 2020, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume de Suède ont été admis à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Sur le recours
Sur la compétence de la Cour
28
La République hellénique soutient en substance que le recours de la Commission se fonde sur la prémisse, contestée par le Conseil, que l’Union dispose du statut d’observateur auprès de l’OMI. Ainsi, afin de statuer sur ce recours, la Cour devrait, à titre préliminaire, interpréter la convention OMI afin de déterminer si l’Union dispose ou non de ce statut. Or, la Cour ne serait pas compétente à cette fin, ladite convention ne faisant pas partie du droit de l’Union.
29
À cet égard, il suffit de constater, d’une part, que, comme l’a relevé en substance M. l’avocat général aux points 44 à 46 de ses conclusions, la République hellénique ne conteste pas le caractère attaquable, au sens de l’article 263 TFUE, de la décision attaquée. Du reste, la Cour a déjà admis la recevabilité d’un recours en annulation dirigé contre une décision du Coreper de soumettre un document de réflexion à une commission instituée par un accord international, dans la mesure où une telle décision vise à produire des effets de droit [voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique), C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, points 59 à 67].
30
D’autre part, la République hellénique ne conteste pas que les moyens invoqués par la Commission à l’appui de son recours sont tirés de la violation des traités, cette violation constituant l’un des cas d’ouverture du recours en annulation énoncés au deuxième alinéa de l’article 263 TFUE sur lequel la Cour est compétente pour se prononcer.
31
Certes, la Cour n’est, en principe, pas compétente pour contrôler la légalité des actes du droit de l’Union au regard des dispositions d’un accord international auquel l’Union n’est pas partie (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a., C‑366/10, EU:C:2011:864, point 52 ainsi que jurisprudence citée).
32
Cependant, en vertu d’une jurisprudence constante, lorsque l’Union décide d’exercer ses compétences, un tel exercice doit se faire dans le respect du droit international pertinent [arrêts du 24 novembre 1992, Poulsen et Diva Navigation, C‑286/90, EU:C:1992:453, point 9, ainsi que du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique), C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 127].
33
Il s’ensuit que la Cour doit tenir compte, dans le cadre de ses compétences au titre, notamment, de l’article 263 TFUE, des règles de droit international pertinentes, dans toute la mesure où cette prise en compte s’avère nécessaire pour trancher le litige dont elle est saisie.
34
Or, en l’occurrence, pour trancher le présent litige, il est nécessaire que la Cour tienne compte de la convention OMI afin de déterminer si l’Union dispose ou non d’un statut au sein de cette organisation.
35
Dans ces conditions, la Cour est compétente pour statuer sur le recours de la Commission.
Sur le fond
36
À l’appui de son recours, la Commission soulève deux moyens. Le premier moyen est tiré d’une violation de l’article 3, paragraphe 2, TFUE et, donc, de la compétence externe exclusive dont l’Union dispose, aux termes de cette disposition, dans la mesure où l’acte à adopter par une instance créée par un accord international « est susceptible d’affecter des règles communes ou d’en altérer la portée ». Le second moyen est, quant à lui, tiré d’une violation de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE et, donc, des prérogatives institutionnelles de la Commission.
37
Il convient d’examiner le second moyen en premier lieu.
Sur le second moyen
– Arguments des parties
38
Au soutien de son second moyen, la Commission fait valoir que, la décision attaquée ne concernant pas la PESC, elle dispose en l’espèce, conformément à l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, du pouvoir de représentation extérieure de l’Union. C’est pour cette raison, et compte tenu de la compétence exclusive de l’Union dans la matière dont relève la contribution litigieuse, qu’elle avait proposé que celle-ci soit présentée « par la Commission européenne au nom de l’Union européenne ».
39
La Commission ajoute que ni les règles applicables à la coopération avec l’OMI, dont l’accord de coopération de 1974, lues à la lumière de la résolution 65/276, ni le règlement intérieur MSC-MEPC, en particulier son point 1.5.6, ne s’opposaient à ce que ladite contribution soit présentée au nom de l’Union.
40
Au contraire, s’agissant, d’une part, de la résolution 65/276, celle-ci reconnaîtrait le nouveau cadre institutionnel de l’Union à la suite de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Cette résolution soulignerait spécifiquement qu’« il appartient à chaque organisation régionale de définir les modalités de sa représentation extérieure ». Étant donné que cette reconnaissance serait de nature générale, le fait que ladite résolution ne s’applique pas aux institutions spécialisées des Nations unies n’aurait aucune influence sur sa pertinence aux fins de déterminer la position de l’Union et de ses institutions vis-à-vis de ces institutions spécialisées. Au demeurant, par une note verbale conjointe du 27 novembre 2009, le Conseil et la Commission auraient informé l’OMI des conséquences juridiques découlant de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, à savoir que, à compter du 1er décembre 2009, « l’Union européenne exercera tous les droits et assumera toutes les obligations de la Communauté européenne, y compris son statut au sein de l’organisation » et que « les changements qui en résulteront en ce qui concerne les modalités de la représentation seront communiqués en temps utile ».
41
D’autre part, le point 1.5.6 du règlement intérieur MSC-MEPC permettrait expressément la participation d’organisations dotées du statut d’observateur aux travaux du MEPC.
42
Or, la Commission relève que, à la suite de l’adoption de la décision attaquée, la contribution litigieuse a été envoyée à l’OMI par la présidence du Conseil au nom des « États membres et de la Commission », et non pas au nom de l’Union.
43
En outre, le Conseil aurait à tort estimé que la compétence de l’Union était exclusive pour une partie seulement de la contribution litigieuse et que celle-ci devait être considérée comme étant hybride par nature. Par ailleurs, si la référence à la « Commission » devait être comprise comme une référence indirecte à l’Union, la décision attaquée aurait empêché la Commission d’assurer la représentation extérieure de l’Union en ce qui concerne cette partie de ladite contribution.
44
En tout état de cause, le pouvoir de représentation de l’Union conféré à la Commission par les traités impliquerait que la présidence du Conseil ne peut jamais représenter juridiquement l’Union ni exercer les compétences externes de celle-ci. Étant donné que l’envoi à l’OMI, par le biais d’un courrier électronique, de la contribution litigieuse constituerait un acte de représentation extérieure, celui-ci aurait été pris en violation de l’article 17, paragraphe 1, TUE.
45
Par ailleurs, la seule circonstance que l’Union n’est pas membre d’une organisation internationale n’autoriserait nullement un État membre, agissant à titre individuel dans le cadre de sa participation à cette organisation internationale, à prendre des engagements susceptibles d’affecter des règles de l’Union arrêtées pour réaliser les buts du traité.
46
Au demeurant, les modifications introduites par le traité de Lisbonne et dont sont issus, notamment, l’article 1er, l’article 17, paragraphe 1, et l’article 47 TUE ainsi que l’article 220 TFUE, auraient une incidence sur la manière dont la Communauté, qui est devenue l’Union, participe aux travaux des institutions spécialisées des Nations unies. En particulier, depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’Union exercerait tous les droits et assumerait toutes les obligations de la Communauté, y compris ceux liés au statut de celle-ci au sein des organisations internationales avec lesquelles la Commission assurait des liaisons conformément à l’article 229 du traité CEE (devenu article 302 CE). Par ailleurs, ces modifications juridiques auraient depuis lors été généralement reconnues au niveau international. La manifestation la plus notable de cette reconnaissance serait précisément la résolution 65/276.
47
Selon le Conseil, soutenu par tous les États membres intervenants, le second moyen est infondé.
– Appréciation de la Cour
48
Par son second moyen, la Commission fait valoir que, en l’espèce, l’article 17, paragraphe 1, TUE attribue à la Commission la compétence exclusive pour assurer la représentation extérieure de l’Union, de sorte qu’il appartenait à cette institution de transmettre la contribution litigieuse à l’OMI. En outre, cette contribution étant intervenue dans une matière relevant de la compétence exclusive de l’Union, elle aurait dû être présentée au nom de l’Union et non au nom des États membres et de la Commission.
49
À cet égard, il convient de préciser d’emblée que, dans la mesure où l’argumentation de la Commission pourrait être comprise comme reprochant à la décision attaquée d’avoir autorisé la présidence du Conseil à transmettre à l’OMI la contribution litigieuse non seulement au nom des États membres mais également au nom de la Commission, alors même que la Commission s’y était opposée, une telle argumentation serait manifestement tardive, dès lors qu’elle n’a été avancée pour la première fois que dans le mémoire en réplique. Partant, il convient de la considérer comme étant irrecevable.
50
Quant au fond du présent moyen, en premier lieu, il importe de rappeler que, aux termes mêmes de l’article 17, paragraphe 1, sixième phrase, TUE, à l’exception de la PESC et des autres cas prévus par les traités, qui ne sont pas pertinents en l’espèce, la Commission assure la représentation extérieure de l’Union.
51
Or, cette disposition n’introduit aucune distinction selon que l’Union exerce sa compétence externe exclusive conformément à l’article 3, paragraphe 2, TFUE ou qu’elle exerce une compétence externe partagée avec les États membres, qu’elle le fasse ensemble avec ceux-ci ou que le Conseil se prévale de la possibilité de recueillir en son sein la majorité requise pour que l’Union exerce seule cette compétence externe [voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2018, Commission/Conseil (AMP Antarctique), C‑626/15 et C‑659/16, EU:C:2018:925, point 126].
52
Il s’ensuit que la compétence de la Commission pour représenter l’Union dans l’exercice par celle-ci de sa compétence externe ne saurait dépendre de la nature exclusive ou partagée de cette compétence externe, laquelle ne tient qu’à des règles internes de l’Union ne liant pas les États tiers ou les autres organisations internationales.
53
En deuxième lieu, s’il est vrai que, comme le soutient en substance la Commission, les traités ne limitent la compétence de celle-ci pour assurer la représentation extérieure de l’Union qu’en vertu des dérogations expressément visées à l’article 17, paragraphe 1, TUE, il n’en demeure pas moins que, comme il a déjà été rappelé au point 32 du présent arrêt, lorsque l’Union, en tant que sujet de droit international, décide d’exercer ses compétences, un tel exercice doit se faire dans le respect du droit international pertinent.
54
Or, d’une part, il ressort de l’article 4 de la convention OMI que seuls les États peuvent adhérer à celle-ci. Ainsi, si tous les États membres de l’Union sont membres de l’OMI, l’Union elle-même ne l’est pas.
55
D’autre part, il est vrai que, conformément à l’article 25, sous a), de cette convention, le Conseil de l’OMI peut conclure des accords ou prendre des dispositions concernant les relations avec les autres organisations, et que, selon l’article 66 de ladite convention, l’OMI peut, pour toute question relevant de sa compétence, collaborer avec ces autres organisations intergouvernementales qui, sans être des institutions spécialisées des Nations unies, ont des intérêts et des activités apparentés aux buts qu’elle poursuit.
56
C’est d’ailleurs dans ce contexte que la Commission, sur le fondement de l’article 229 du traité CEE, a conclu avec l’OMI l’accord de coopération de 1974, celui-ci prévoyant notamment la possibilité pour la Commission de participer, en tant qu’observatrice, aux travaux de l’OMI et lui permettant, donc, de transmettre, en son nom propre, une contribution à cette organisation.
57
Toutefois, il est constant que ni la Communauté ni l’Union, qui s’est substituée à celle-ci, n’ont conclu d’accord avec l’OMI, de sorte que l’Union ne dispose d’aucun statut au sein de cette dernière.
58
Or, il ressort des pièces du dossier et des débats à l’audience que les instances de l’OMI considèrent, sur la base des textes applicables à cette organisation, que seules les organisations intergouvernementales avec lesquelles elle a conclu des accords peuvent participer à ses travaux, notamment par le dépôt de contributions visant l’adoption d’actes juridiques. C’est d’ailleurs sur la base d’une telle considération que, le 14 février 2005, le secrétaire général de l’OMI a refusé une contribution présentée par le Royaume des Pays-Bas, au nom de la Communauté, en réponse à une invitation adressée par l’OMI aux organisations intergouvernementales, au motif que la Communauté n’était pas membre de l’OMI ni ne disposait du statut d’observateur au sein de cette organisation.
59
Dans ce contexte, il est certes exact, premièrement, que le point 1.5.6 du règlement intérieur MSC-MEPC prévoit la participation active d’organisations ayant le statut d’observateur aux travaux du MEPC, deuxièmement, que, conformément à la règle 5, paragraphe 3, des règles de procédure du MEPC, peuvent se faire représenter au sein de ce comité par des observateurs les organisations intergouvernementales autres que l’OMI avec lesquelles un accord ou un arrangement spécial a été conclu et les organisations non gouvernementales internationales avec lesquelles l’OMI a établi des relations et, troisièmement, que la contribution litigieuse a été transmise à l’OMI en réponse à l’invitation de l’ISWG-GHG mentionnée au point 18 du présent arrêt, qui s’adressait aux « États membres et aux organisations internationales intéressés ». Toutefois, ces circonstances n’impliquent pas que l’Union, qui n’était pas une organisation internationale ayant le statut d’observateur auprès de l’OMI et avec laquelle celle-ci n’avait conclu aucun accord ou arrangement spécial, ainsi qu’il a été rappelé au point 57 du présent arrêt, était habilitée à soumettre la contribution litigieuse en son propre nom.
60
Il s’ensuit que, contrairement à la Commission, qui a conclu avec l’OMI l’accord de coopération de 1974, l’Union ne jouit d’aucun titre lui permettant de participer elle-même aux travaux des institutions et des comités de cette organisation.
61
Du reste, la Commission a reconnu, dans sa recommandation au Conseil visant à autoriser la Commission à ouvrir et à conduire des négociations avec l’OMI sur les conditions et les modalités de l’adhésion de la Communauté européenne [SEC(2002) 381 final], que la Communauté ne disposait pas du droit de participer aux travaux de l’OMI et qu’il était donc dans l’intérêt de celle-ci d’adhérer à la convention OMI.
62
La Commission fait néanmoins valoir que l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, avec notamment l’introduction de l’article 1er, troisième alinéa, et de l’article 47 TUE ainsi que de l’article 220 TFUE, implique que l’Union était en droit d’agir en son nom propre au sein de l’OMI.
63
À cet égard, s’agissant, d’une part, de l’article 1er, troisième alinéa, et de l’article 47 TUE, ces dispositions prévoient, respectivement, que l’Union se substitue et succède à la Communauté et qu’elle a la personnalité juridique. Cette conséquence juridique liée au traité de Lisbonne a été communiquée par le Conseil et la Commission à l’OMI par une note verbale conjointe du 27 novembre 2009 et a été prise en compte dans la résolution 65/276 de l’Assemblée générale des Nations unies.
64
Toutefois, outre le fait que, comme l’a confirmé le secrétaire général des Nations unies dans une note du 1er juin 2011, cette résolution ne s’applique pas aux institutions spécialisées des Nations unies, ni ladite résolution ni, en raison notamment de son caractère unilatéral, la note verbale du 27 novembre 2009 ne sauraient, en tout état de cause, avoir attribué à l’Union un statut au sein de l’OMI dont la Communauté ne disposait pas.
65
D’autre part, en ce qui concerne l’article 220 TFUE, il est vrai que celui-ci attribue à l’Union la compétence pour établir « toute coopération utile avec les organes des Nations unies et de leurs institutions spécialisées », alors que l’article 229 du traité CEE confiait à la Commission la tâche « d’assurer toutes liaisons utiles avec les organes des Nations [u]nies [et] de leurs institutions spécialisées ».
66
Toutefois, l’adoption de cet article 220 TFUE n’a pas eu pour conséquence que l’Union s’est substituée à la Commission comme partie aux accords de coopération conclus par celle-ci sur la base de l’article 229 du traité CEE, tel l’accord de coopération de 1974. En effet, si, conformément à l’article 1er, troisième alinéa, TUE, l’Union, lors de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, s’est substituée et a succédé à la Communauté, ni cette dernière disposition ni aucune autre disposition des traités n’a prévu que l’Union puisse se substituer à la Commission.
67
En troisième lieu, le fait que l’Union n’est pas membre de l’OMI et n’a pas conclu avec cette dernière des accords spécifiques lui permettant de participer aux travaux de cette organisation n’empêche pas que sa compétence externe puisse être effectivement exercée en la matière.
68
À ces fins, d’une part, il doit être assuré que l’Union soit en mesure d’exercer sa compétence sur le plan interne et que, dans l’exercice de celle-ci, elle définisse, conformément à la procédure applicable à la matière concernée, sa propre position.
69
D’autre part, lorsque l’Union n’est pas membre d’une organisation internationale et est donc empêchée par le droit international pertinent d’exercer, au sein d’une telle organisation, sa compétence sur le plan externe, cette compétence peut être exercée, notamment, par les États membres, agissant conjointement, en vertu du devoir de coopération loyale visé à l’article 4, paragraphe 3, TUE, dans l’intérêt de l’Union. Dans ce contexte, les États membres ne sauraient être empêchés de transmettre des contributions à cette organisation, que celles-ci concernent des domaines relevant de la compétence exclusive de l’Union ou d’une compétence que celle-ci partage avec les États membres [voir, en ce sens, avis 2/91 (Convention no 170 de l’OIT), du 19 mars 1993, EU:C:1993:106, point 5 ; arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce, C‑45/07, EU:C:2009:81, point 31, et avis 1/13 (Adhésion d’États tiers à la convention de La Haye), du 14 octobre 2014, EU:C:2014:2303, point 44].
70
En l’occurrence, il est constant que le Conseil a approuvé, sur proposition de la Commission, la contribution de l’Union à soumettre à l’OMI, contribution dont la Commission, comme celle-ci l’a confirmé lors de l’audience, ne conteste ni les modalités d’approbation ni le contenu.
71
Cela étant, cette contribution, pour les raisons exposées aux points 53 à 66 du présent arrêt, et indépendamment de la circonstance que celle-ci relève de la compétence exclusive ou de la compétence partagée de l’Union, ne pouvait, en tout état de cause, être présentée à l’OMI au nom de l’Union sans enfreindre les règles régissant les travaux de cette organisation. C’est dès lors à bon droit que le Conseil a considéré que la contribution litigieuse devait être présentée par les États membres en leur nom, agissant conjointement dans l’intérêt de l’Union.
72
En ce qui concerne, en quatrième et dernier lieu, l’argument de la Commission selon lequel la République de Croatie ne pouvait transmettre la contribution litigieuse sans violer la compétence externe de l’Union et le pouvoir de représentation extérieure de la Commission, il est vrai que la seule circonstance que l’Union n’est pas membre d’une organisation internationale n’autorise pas un État membre, agissant à titre individuel dans le cadre de sa participation à une organisation internationale, à prendre des engagements susceptibles d’affecter des règles de l’Union arrêtées pour réaliser les buts du traité (arrêt du 12 février 2009, Commission/Grèce, C‑45/07, EU:C:2009:81, point 30).
73
Cependant, en l’espèce, il ressort du courrier électronique envoyé le 7 février 2020 à l’OMI par la République de Croatie que celle-ci, agissant au nom des États membres et de la Commission, s’est bornée à transmettre à cette organisation la contribution litigieuse des États membres et de la Commission.
74
Certes, compte tenu des relations établies par la Commission avec l’OMI en vertu de l’accord de coopération de 1974, et dans la mesure où le droit international pertinent ne paraît pas s’y opposer, les États membres auraient pu attribuer à la Commission la charge d’assurer leur représentation dans leur exercice conjoint, dans l’intérêt de l’Union, d’une compétence externe que celle-ci était empêchée d’exercer en vertu des règles applicables de la convention OMI.
75
Cependant, aucune disposition des traités n’exige que les États membres attribuent à la Commission la charge d’assurer leur représentation, alors même que le droit international pertinent ne s’y oppose pas.
76
En effet, comme l’a relevé en substance M. l’avocat général au point 84 de ses conclusions, l’article 17, paragraphe 1, TUE, en dehors des dérogations qu’il vise expressément, confère à la Commission la compétence exclusive pour assurer uniquement la représentation de l’Union et non pas des États membres, y compris lorsque ceux-ci agissent conjointement dans l’intérêt de l’Union.
77
Force est ainsi de constater que les États membres demeurent libres de décider au cas par cas les modalités de leur propre représentation extérieure, y compris lorsqu’ils interviennent, conjointement, dans l’intérêt de l’Union. À ces fins, rien n’empêche lesdits États de charger, parmi eux, l’État membre qui assure la présidence du Conseil, pour autant que cet État membre n’agisse ni à titre individuel ni au nom de l’Union.
78
Compte tenu de tout ce qui précède, le second moyen doit être rejeté.
Sur le premier moyen
79
La Commission ne présente son premier moyen qu’aux fins d’établir que l’Union disposait en l’espèce d’une compétence exclusive et que, dès lors, la contribution litigieuse aurait dû être présentée au nom de l’Union.
80
Or, pour les motifs indiqués aux points 51, 52 et 54 du présent arrêt, quelle que soit la nature, exclusive ou partagée, de la compétence externe de l’Union dont relève la contribution litigieuse, l’Union n’aurait pu, en tout état de cause, présenter elle-même cette contribution à l’OMI dans le respect du droit international pertinent.
81
Par conséquent, ainsi que l’a également relevé, en substance, M. l’avocat général au point 97 de ses conclusions, le premier moyen est inopérant et doit dès lors être écarté.
82
Aucun des moyens du recours n’ayant été accueilli, il convient de rejeter celui-ci.
Sur les dépens
83
L’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour prévoit que toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, la Commission ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.
84
Par ailleurs, conformément à l’article 140, paragraphe 1, du même règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Par conséquent, le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume de Suède supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête :
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission européenne est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par le Conseil de l’Union européenne.
3)
Le Royaume de Belgique, la République tchèque, le Royaume de Danemark, la République fédérale d’Allemagne, la République hellénique, la République française, le Royaume des Pays-Bas, la République de Finlande et le Royaume de Suède supportent leurs propres dépens.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais.