Edição provisória
CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
JEAN RICHARD DE LA TOUR
apresentadas em 16 de abril de 2026 (1)
Processo C‑131/25
Axel Dris
contra
Gouvernement de la Communauté française
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica)]
« Reenvio prejudicial — Cidadania da União — Direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros — Artigos 18.° e 21.° TFUE — Diretiva 2004/38/CE — Princípio da não discriminação — Acesso ao ensino superior — Estudantes nacionais de um Estado‑Membro que se deslocam para outro Estado‑Membro para aí prosseguirem uma formação — Fixação de contingente
para estudantes não residentes no primeiro ciclo do curso de
Ciências Médicas após aprovação no exame de acesso — Estudante residente no Luxemburgo que frequentou o ensino secundário na Bélgica »
I.      Introdução
1.        O Grão‑Ducado do Luxemburgo viu a sua Universidade ser fundada em 2003 (2). Desde 2020, esta Universidade oferece um curso de «Bacharelato» em Medicina com a duração de três anos, com a possibilidade de, a partir do segundo ano, os estudantes se deslocarem para as suas Universidades parceiras (3) na Bélgica, na Alemanha e em França (4).
2.        Até ao ano letivo de 2019/2020, inclusive, os estudantes apenas podiam realizar o primeiro ano do curso de Ciências Médicas na Universidade do Luxemburgo e eram obrigados a prossegui‑los numa destas Universidades parceiras. Muitos estudantes, residentes no Luxemburgo, preferiam orientar‑se diretamente, logo no primeiro ano do curso de Ciências Médicas, para Universidades na Bélgica, na Alemanha, em França, na Itália, na Áustria, em Portugal, no Reino Unido e na Suíça. A título de exemplo, durante o ano letivo de
2018/2019, 133 dos residentes luxemburgueses que apresentaram um pedido de apoio financeiro ao Estado luxemburguês para frequentar o ensino superior frequentaram cursos de Ciências Médicas na Bélgica (5).
3.        É neste contexto que se insere a situação de Axel Dris, um estudante de nacionalidade luxemburguesa, residente no Luxemburgo, que concluiu o ensino secundário num estabelecimento de ensino situado em Arlon (Bélgica) e que se pretende inscrever numa Universidade na Bélgica para aí frequentar o curso de Ciências Médicas. Esta situação está na origem do pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), que incide sobre a interpretação do artigo 18.°, primeiro parágrafo, e do artigo 21.°, n.° 1, TFUE.
4.        A Communauté française de Belgique (Comunidade Francesa da Bélgica) (6) recusou conceder a. Dris o certificado de aprovação que lhe permitiria inscrever‑se numa Faculdade de Medicina na Comunidade Francesa, apesar de ter sido aprovado no exame de acesso e de admissão no curso de Ciências Médicas e Dentárias, devido ao regime contingente para estudantes não residentes no primeiro ciclo do curso de Ciências Médicas (a seguir «contingente
para estudantes não residentes») em vigor. No âmbito da sua impugnação desta decisão, A. Dris alegou, nomeadamente, que a sua situação é semelhante à do estudante qualificado como «residente», na aceção do artigo 1.° do décret de la Communauté française régulant le nombre d’étudiants dans certains cursus de premier cycle de l’enseignement supérieur (Decreto da Comunidade Francesa que Regula o Número de Estudantes em Determinados Cursos do Primeiro Ciclo do Ensino Superior) (7), de 16 de junho de 2006, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (8), devido à conclusão dos seus estudos secundários e à obtenção do diploma de fim de estudos secundários nesse Estado‑Membro.
5.        A legislação belga em causa no processo principal, em particular este decreto, foi objeto, no ano de 2006, de um recurso de anulação que levou a Cour constitutionnelle
(Tribunal Constitucional, Bélgica) a submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça. Este pedido deu origem ao Acórdão de 13 de abril de 2010, Bressol e o (9)., na sequência do qual o Tribunal Constitucional, no seu Acórdão n.° 89/2011, de 31 de maio de 2011, anulou uma parte do artigo 8.° do referido decreto.
6.        Por conseguinte, o presente reenvio prejudicial insere‑se na
sequência do Acórdão Bressol e o. e convida o Tribunal de Justiça a apreciar, à luz dos artigos 18.° e 21.° TFUE, a semelhança entre a situação dos estudantes que residem numa zona transfronteiriça e que concluíram os seus estudos secundários no Estado‑Membro vizinho e a situação dos estudantes que residem neste último Estado‑Membro.
7.        Proporei ao Tribunal de Justiça que dê a mesma resposta que no Acórdão Bressol e o., especificando, porém, os elementos que o órgão jurisdicional de reenvio deverá ter em conta para analisar a situação de A. Dris, o qual, na minha opinião, deveria beneficiar do mesmo regime que os estudantes residentes.
II.    Quadro jurídico
A.      Direito internacional
8.        O artigo 1.° do accord particulier relatif à la coopération universitaire en formation médicale entre le Gouvernement de la Communauté française de Belgique et le Gouvernement du Grand‑Duché de Luxembourg (Acordo especial relativo à cooperação universitária em formação médica entre o Governo da Comunidade Francesa da Bélgica e o Governo do Grão‑Ducado do Luxemburgo) (10) enuncia:
«As instituições hospitalares do Grão‑Ducado do Luxemburgo contribuem para a formação médica ministrada pelas Universidades da Comunidade Francesa [...], nomeadamente mediante o acolhimento nas suas instalações, para estágios não remunerados, de estudantes de Medicina do primeiro e segundo ciclos [...]»
9.        O artigo 2.° deste acordo prevê:
«Todos os anos, um máximo de 15 estudantes da Universidade do Luxemburgo, titulares de um diploma de ensino secundário emitido por um estabelecimento de ensino secundário no Grão‑Ducado do Luxemburgo e que cumpram os requisitos de acesso com base no processo de candidatura da Universidade do Luxemburgo, podem aceder ao programa do primeiro ciclo do ensino superior em Ciências Médicas e Dentárias numa Universidade na Comunidade Francesa.
Estes estudantes são selecionados pela Universidade do Luxemburgo de entre aqueles que, nesse mesmo ano, tiverem concluído com êxito o primeiro ano do grau de «Bacharelato universitário em Ciências da Vida —
curso de Medicina» e tiverem obtido uma classificação suficiente no exame final, em que a atribuição das vagas se faz por ordem de mérito em função da média geral.
As modalidades operacionais da cooperação são estabelecidas por acordos interuniversitários específicos celebrados entre a Universidade do Luxemburgo e as Universidades em causa na Comunidade Francesa [...]»
B.      Direito belga
10.      O artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006 dispõe:
«Para efeitos do presente decreto, são considerados estudantes residentes os estudantes que, à data da sua inscrição numa instituição de ensino superior, demonstrarem ter a sua residência principal na Bélgica e preencher uma das seguintes condições:
1°      Ter o direito de residir na Bélgica a título permanente;
2°      Ter a sua residência principal na Bélgica há pelo menos 15 meses à data da inscrição numa instituição de ensino superior, exercendo aí uma atividade profissional remunerada ou não, ou beneficiando de um rendimento de substituição concedido por um serviço público belga;
[...]
7°      Ter a sua residência principal na Bélgica há pelo menos três anos à data da inscrição numa instituição de ensino superior;
[...]
O “direito de residir a título permanente” na aceção do primeiro parágrafo, ponto 1, corresponde, para os cidadãos de outro Estado‑Membro da União Europeia, ao direito reconhecido por força dos artigos 16.° e 17.° da Diretiva [2004/38/CE] (11) [...]»
11.      O artigo 1.°, n.° 1, do décret de la Communauté française relatif aux études de sciences médicales et dentaires
(Decreto da Comunidade Francesa relativo aos Cursos de Ciências Médicas e Dentárias) (12), de 29 de março de 2017, na sua versão aplicável ao litígio no processo principal (13), dispõe:
«Apenas têm acesso ao
primeiro ciclo do curso
de Ciências Médicas e ao primeiro ciclo do curso
de Ciências Dentárias, com vista à obtenção do respetivo grau, os estudantes que satisfaçam as condições gerais de acesso ao primeiro ciclo nos termos do artigo 107.° do décret [de la Communauté française] du 7 novembre 2013 définissant le paysage de l’enseignement supérieur et l’organisation académique des études [Decreto (da Comunidade Francesa) de 7 de novembro de 2013, que define o panorama do ensino superior e a organização académica dos estudos (14)] e que sejam titulares de um certificado de aprovação emitido na sequência de um exame de acesso e de admissão no primeiro ciclo do curso
de
Ciências Médicas e/ou no primeiro ciclo do curso de
Ciências Dentárias, a seguir “exame de admissão e de acesso”.»
12.      O artigo 6.° do Decreto de 29 de março de 2017 prevê:
«1.      O mais tardar três dias após a deliberação, o presidente do júri do exame de acesso e de admissão comunica aos candidatos os resultados do exame através da [Académie de recherche et d’enseignement supérieur (Academia de Investigação e Ensino Superior, Bélgica) (ARES)] e transmite a lista dos candidatos aprovados às instituições universitárias habilitadas a organizar e que organizam cursos de licenciatura em Ciências Médicas e/ou cursos de licenciatura em Ciências Dentárias.
O mais tardar dez dias após a realização do exame, o júri do exame de acesso e de admissão emite, através da ARES, aos candidatos aprovados um certificado de aprovação no exame de acesso e de admissão. Sem prejuízo das demais condições de acesso, o estudante titular deste certificado é matriculado na instituição universitária identificada aquando da sua inscrição no exame, em conformidade com o artigo 1.°, n.° 3.
Este certificado de aprovação no exame é válido apenas para a inscrição no ano letivo seguinte. É pessoal e intransmissível. Em caso de força maior devidamente avaliado pela comissão do exame de acesso e de admissão, este certificado pode ser reconhecido durante dois anos letivos consecutivos.
2.      O júri do exame de acesso e de admissão deve aplicar, quando delibera, as seguintes disposições: por curso, deve ser determinado um número T igual ao número total de candidatos aprovados no exame de acesso e de admissão a que se refere o artigo 1.° e um número NR, por curso, igual ao número de candidatos aprovados no exame de acesso e de admissão que não são considerados estudantes residentes, na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006 [...]
Sempre que a relação entre o número NR e o número T atinja uma percentagem superior a 30 %, o júri do exame de acesso e de admissão procede à classificação dos candidatos aprovados no exame de acesso que não podem ser considerados estudantes residentes para a emissão do certificado de aprovação. A classificação dos candidatos pelo júri é feita pela ordem decrescente das notas globais obtidas por cada candidato no exame de acesso e de admissão. O júri concede o certificado de aprovação aos candidatos aprovados no exame de acesso em conformidade com a ordenação de classificação até que a proporção de candidatos que não podem ser considerados estudantes residentes corresponda a 30 % do número total de candidatos aprovados.
No termo deste procedimento, deve ser determinado, por curso, o número L igual ao número de estudantes titulares de um certificado de aprovação no exame.»
13.      Nos termos do artigo 17.°‑A deste decreto:
«Os artigos 1.° a 7.° do presente decreto não são aplicáveis aos estudantes que, ao abrigo do Acordo [entre a Comunidade Francesa e o Luxemburgo], tenham acesso à fase seguinte do programa de primeiro ciclo em Ciências Médicas numa Universidade.»
III. Os factos do litígio no processo principal e a questão prejudicial
14.      A. Dris, de nacionalidade luxemburguesa e residente num município luxemburguês fronteiriço da Bélgica, frequentou o ensino secundário num estabelecimento de ensino situado em Arlon.
15.      Em 5 de julho de 2022, realizou o exame de acesso e de admissão em Ciências Médicas e Dentárias, no qual foi aprovado. No entanto, não podendo ser qualificado de «estudante residente» na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, A. Dris viu‑se sujeito ao contingente para estudantes não residentes e, tendo em conta a sua média, não obteve o certificado de aprovação que lhe permitisse inscrever‑se numa Faculdade de Medicina na Comunidade Francesa.
16.      Em 12 de setembro de 2022, A. Dris interpôs recurso no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica), com vista, por um lado, à suspensão, segundo o procedimento de extrema urgência, da execução da decisão que lhe recusava a concessão do certificado de aprovação, da qual tomou conhecimento em 14 de julho de 2022, pedido que foi indeferido por Acórdão deste órgão jurisdicional de 27 de setembro de 2022, e, por outro lado, à anulação dessa decisão.
17.      Uma vez que A. Dris, um
nacional luxemburguês titular de um certificado de ensino secundário de nível superior emitido por um estabelecimento de ensino secundário situado na Bélgica, considera, nomeadamente, primeiro, estar a ser discriminado em relação:
–        desde logo, aos nacionais luxemburgueses titulares de um diploma de estudos secundários emitido por um estabelecimento de ensino secundário situado no Luxemburgo e que, por esse motivo, podem aceder ao primeiro ciclo do curso de
Ciências Médicas numa Universidade da Comunidade Francesa;
–        em seguida, aos estudantes titulares de um certificado de ensino secundário superior emitido por um estabelecimento de ensino secundário situado na Bélgica e que, sendo residentes na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, apenas têm de ser aprovados no exame de acesso, não estando, por conseguinte, sujeitos ao contingente para estudantes não residentes, e
–        por último, aos estudantes titulares de um certificado de ensino secundário superior emitido por um estabelecimento de ensino secundário situado no Grão‑Ducado do Luxemburgo e que, sendo residentes na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, apenas têm de ser aprovados no exame de acesso e de admissão, não estando, por conseguinte, sujeitos ao contingente para
estudantes não residentes.
18.      Segundo, A. Dris considera que o artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, os artigos 1.°, 6.° e 17.°‑A do Decreto de 29 de março de 2017, bem como o Acordo entre a Comunidade Francesa e o Luxemburgo, violam o artigo 18.°, primeiro parágrafo, e o artigo 21.°, n.° 1, TFUE, visto que não têm em conta a situação dos estudantes transfronteiriços para efeitos da aplicação do regime do exame de acesso e da organização da exceção estabelecida a favor dos estudantes luxemburgueses.
19.      Mais concretamente, no que diz respeito à sua qualidade de estudante transfronteiriço, A. Dris considera, nomeadamente, que a sua situação é semelhante à do estudante qualificado de «residente», na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, uma vez que realizou todo o seu percurso escolar na Bélgica e que os seus principais vínculos se situam na Bélgica, nomeadamente as suas atividades extracurriculares ou as suas relações de amizade. Acrescenta que um cidadão da União não pode sofrer um tratamento desfavorável pelo simples facto de ter exercido a sua liberdade de circulação. Assim, invocando o Acórdão Bressol e o., defende que a fixação de um contingente
para estudantes não residentes só se justifica em relação aos estudantes que ainda não exerceram a sua liberdade de circulação, mas não pode ser aplicada a um estudante que, tendo exercido a sua liberdade de circulação, já tem uma
conexão com a Comunidade Francesa.
20.      A. Dris conclui que a condição de residência exigida constitui uma discriminação direta baseada na nacionalidade e acrescenta que o Acórdão de 15 de março de 2005, Bidar (15), equipara um estudante que prossegue os seus estudos num Estado‑Membro a um residente desse Estado‑Membro. Por este motivo, aquele primeiro estudante não pode ser tratado de forma diferente dos estudantes do Estado‑Membro de destino, mesmo que não tenha o estatuto legal de residente.
21.      A. Dris afirma ainda que os alunos luxemburgueses escolarizados na Bélgica e os alunos belgas da província de Luxemburgo (Bélgica) partilham a mesma grande bacia de emprego, e que os profissionais de saúde formados estarão ao serviço desta grande bacia de emprego e da grande região em causa. Alega que grande parte da oferta de cuidados de saúde aos habitantes da província do Luxemburgo é prestada por profissionais de saúde do Grão‑Ducado do Luxemburgo. Acrescenta ainda que a zona fronteiriça belga em questão sofre gravemente com a falta de médicos.
22.      O Governo da Comunidade Francesa contesta estes argumentos, alegando, nomeadamente, que, por um lado, a situação dos estudantes transfronteiriços não difere da dos estudantes não residentes que obtiveram um certificado de ensino secundário de nível superior emitido por um estabelecimento de ensino secundário situado na Bélgica. Por outro lado, o argumento de que o estudante transfronteiriço poderia vir a prestar serviços médicos no território belga não pode ser aceite, uma vez que tal vale para qualquer estudante não residente que decidisse estabelecer‑se na Bélgica após a conclusão dos seus estudos e que, além disso, parte do pressuposto de que tal estudante transfronteiriço será um médico «transfronteiriço» depois de terminar o seu percurso académico em Medicina, o que seria meramente especulativo.
23.      Por outro lado, a jurisprudência do Tribunal de Justiça invocada por A. Dris, uma vez que se refere a legislações nacionais em matéria de apoio financeiro para os estudos e em matéria de prestações sociais, não seria pertinente, porquanto o litígio no processo principal incide sobre restrições justificadas por imperativos de saúde pública.
24.      Nestas circunstâncias, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) decidiu suspender a decisão e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem os artigos 18.°, primeiro parágrafo, e 21.°, n.° 1, [TFUE], lidos isoladamente ou em conjugação com o artigo 165.°, n.os 1 e 2, segundo travessão, [TFUE] e o artigo 14.°, n.° 1, da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, ser interpretados no sentido de que se opõem a um regime de acesso aos estudos universitários de Medicina, que prevê um contingente para os estudantes “não residentes” como o que é instituído pelo artigo 1.° do Decreto [de 16 de junho de 2006] e pelos artigos 1.°, 6.° e 17.°‑A do Decreto [de 29 de março de 2017], com o objetivo de manter um serviço médico de qualidade e de garantir objetivos de qualidade do enquadramento durante a formação e de proteção da saúde pública devido à elevada proporção de estudantes não residentes que abandonam o território no final da formação médica completa?»
25.      A. Dris, o Governo Belga e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas e participaram na audiência realizada em 14 de janeiro de 2026, durante a qual responderam às perguntas para resposta oral formuladas pelo Tribunal de Justiça.
IV.    Análise
26.      Antes de analisar a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio sobre se, em substância, o artigo 18.°, primeiro parágrafo, e o artigo 21.°, n.° 1, TFUE se opõem a uma legislação que estabelece, para o acesso ao curso de Ciências Médicas, um contingente para os estudantes não residentes no Estado‑Membro que organiza esse curso, parece‑me importante esclarecer dois elementos a título preliminar.
A.      Observações preliminares
27.      Por um lado, contrariamente ao que a Comissão afirma nas suas observações escritas, reiteradas na audiência, considero que a Diretiva 2004/38 não pode ser aplicada ao presente caso para fundamentar um direito de residência de A. Dris na Bélgica. Com efeito, o artigo 6.°, n.° 1, da referida diretiva dispõe que «[o]s cidadãos da União têm o direito de residir no território de outro Estado‑Membro por um período até três meses, sem outras condições e formalidades além de ser titular de um bilhete de identidade ou passaporte válido». O simples facto de se deslocar a outro Estado‑Membro durante o dia, sem aí pernoitar, não é suficiente para qualificar esse direito de residência temporária e permitir a esse cidadão beneficiar da igualdade de tratamento prevista no artigo 24.°, n.° 1, da referida diretiva. Além disso, o n.° 2 deste artigo prevê determinadas exceções, nomeadamente que o Estado‑Membro de acolhimento, «antes de adquirido o direito de residência permanente, pode não conceder ajuda de subsistência, incluindo a formação profissional, constituída por bolsas de estudo ou empréstimos estudantis, a pessoas que não sejam trabalhadores assalariados ou trabalhadores não assalariados que não conservem este estatuto ou que não sejam membros das famílias dos mesmos».
28.      Não creio que se possa retirar uma conclusão contrária do Acórdão Bressol e o
(16)., no qual o Tribunal de Justiça se limitou a solicitar ao órgão jurisdicional de reenvio que verificasse se alguns dos requerentes residiam na Bélgica antes de se pretenderem inscrever num dos cursos em causa. Ora, a qualidade de nacional e de residente luxemburguês de A. Dris não é contestada.
29.      Pelo exposto, concluo que a Diretiva 2004/38 não é aplicável ao litígio no processo principal.
30.      Por outro lado, o Acordo entre a Comunidade Francesa e o Luxemburgo, para o qual remete o artigo 17.°‑A do Decreto de 29 de março de 2017, prevê, em substância, que um certo número de estudantes da Universidade do Luxemburgo, titulares de um diploma de ensino secundário luxemburguês, podem frequentar o curso de Ciências Médicas iniciado na Universidade do Luxemburgo numa Universidade da Comunidade Francesa, desde que a Universidade do Luxemburgo não disponha de um programa completo de Ciências Médicas.
31.      A este respeito, convém recordar que A. Dris não cumpre as condições de acesso a esta cooperação interuniversitária, uma vez que não é titular de um diploma de ensino secundário emitido por um estabelecimento de ensino secundário no Grão‑Ducado do Luxemburgo e não iniciou o curso de Ciências Médicas na Universidade do Luxemburgo.
32.      Ora, o litígio no processo principal tem por objeto um recurso que visa anular a decisão do júri de não emitir o certificado de aprovação a. Dris depois de lhe ter aplicado o contingente para estudantes não residentes. Por conseguinte, a questão prejudicial é, na minha opinião, hipotética uma vez que diz respeito ao artigo 17.°‑A do Decreto de 29 de março de 2017.
B.      Quanto ao mérito
33.      No que diz respeito ao mérito da causa, convém recordar que uma legislação nacional desfavorável a determinados nacionais pelo simples facto de terem exercido a sua liberdade de circulação e residência noutro Estado‑Membro constitui uma restrição às liberdades reconhecidas pelo artigo 21.°, n.° 1, TFUE a qualquer cidadão da União (17), nomeadamente no domínio da educação (18).
34.      No Acórdão Bressol e o., o Tribunal de Justiça recordou que o princípio da não discriminação proíbe não apenas as discriminações diretas, baseadas na nacionalidade, mas ainda todas as formas indiretas de discriminação que, através da aplicação de outros critérios de distinção, conduzam, de facto, ao mesmo resultado (19). Assim, a menos que seja objetivamente justificada e proporcionada ao objetivo prosseguido, uma disposição nacional deve ser considerada indiretamente discriminatória quando, pela sua própria natureza, seja suscetível de afetar mais fortemente cidadãos de outros Estados‑Membros do que os cidadãos nacionais e, por consequência, implique o risco de desfavorecer sobretudo os primeiros (20).
35.      Além disso, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça especificou que os Estados‑Membros podem optar por um sistema de ensino baseado na seleção dos estudantes, desde que não seja discriminatório (21).
36.      No caso em apreço, os decretos em causa estabelecem modalidades de seleção diferentes consoante a residência dos estudantes e definem este conceito através de uma série de critérios. Para os estudantes não residentes, o facto de terem sido aprovados no exame de admissão pode ser insuficiente para aceder ao curso de Ciências Médicas na Bélgica. Com efeito, se estes representarem mais de 30 % do número total de estudantes aprovados no exame de admissão, são classificados em função dos seus resultados, de modo que a percentagem de estudantes não residentes que obtêm o certificado de aprovação necessário para aceder ao curso de Ciências Médicas é limitada a 30 % do número total de estudantes que tenham sido aprovados no exame de admissão (22). A contrario, os estudantes residentes que tenham sido aprovados no exame de admissão obtêm o certificado de aprovação independentemente do seu número.
37.      Assim, esta legislação nacional cria uma desigualdade de tratamento entre estudantes residentes e estudantes não residentes. Ora, uma
condição de residência, como a que está em causa no processo principal, é mais facilmente preenchida pelos nacionais belgas, que residem, na maioria dos casos, na Bélgica, do que pelos nacionais de outros Estados‑Membros, cuja residência se situa frequentemente noutro Estado‑Membro (23). Tal desigualdade de tratamento constitui uma restrição ao direito de livre circulação e residência no território dos Estados‑Membros.
38.      De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma restrição ao direito de livre circulação e residência só pode ser justificada à luz do direito da União se se basear em considerações objetivas de interesse geral, independentes da nacionalidade das pessoas em causa, e se for proporcionada ao objetivo legitimamente prosseguido pelo direito nacional (24).
39.      O Acórdão Bressol e o. forneceu uma série de indicações que permitem responder à questão prejudicial. Assim, o Tribunal de Justiça reconheceu que o objetivo de «manter um serviço médico de qualidade, equilibrado e acessível a todos» era legítimo, uma vez que contribui para a realização de um nível elevado de proteção da saúde pública (25), nomeadamente através da garantia da qualidade do enquadramento na formação (26). Para tal, recordou a competência do órgão jurisdicional de reenvio para analisar se a legislação nacional é adequada para garantir a realização do referido objetivo e se não excede o necessário para o alcançar (27). Para dar uma resposta útil ao juiz nacional (28), o Tribunal de Justiça prevê um raciocínio em três etapas.
40.      Primeiro, o órgão jurisdicional de reenvio deve verificar se existem verdadeiros riscos para a proteção da saúde pública (29), sendo de salientar que o Estado‑Membro pode tomar medidas de proteção sem ter de aguardar que a escassez de profissionais de saúde ou os riscos para a qualidade do ensino se concretizem (30). Além disso, as autoridades competentes devem demonstrar que esses riscos existem, procedendo a uma análise quantitativa
que tenha em conta, antes de mais, o impacto do grupo de estudantes não residentes que obtiveram o seu diploma belga de fim do ensino secundário num estabelecimento da Comunidade Francesa, na prossecução do objetivo de garantir a disponibilidade de profissionais na Comunidade Francesa. Em seguida, deve ser tida em conta a possibilidade de os estudantes residentes decidirem exercer a sua profissão num Estado‑Membro diferente do Reino da Bélgica quando terminarem os seus estudos. Por último, esta análise deve ter em consideração o possível estabelecimento na Comunidade Francesa de pessoas que não tenham aí estudado para exercer a profissão de médico (31).
41.      No âmbito dessa análise, também poderão ser tidas em conta as possibilidades de realizar a totalidade ou parte dos estágios práticos em instituições hospitalares do Grão‑Ducado do Luxemburgo, nos termos do artigo 1.° do Acordo entre a Comunidade Francesa e o Luxemburgo.
42.      Segundo, caso o órgão jurisdicional de reenvio considere que existem verdadeiros riscos para a proteção da saúde pública, deverá apreciar, à luz dos elementos fornecidos pelas autoridades competentes, se a legislação em causa no processo principal pode ser considerada adequada para garantir a realização do objetivo de proteção da saúde pública (32).
43.      Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio deverá avaliar se a imposição de um contingente com base no critério de residência aplicado a A. Dris contribui para esse objetivo.
44.      De facto, o critério em que pode assentar a imposição de um contingente para estudantes não residentes para efeitos de acesso ao ensino superior foi objeto de debate. Assim, o único critério do Estado‑Membro onde foi obtido o diploma de conclusão do ensino secundário foi aceite pela Comissão, que encerrou, em maio de 2017 (33), o procedimento por infração instaurado contra a República da Áustria em 24 de janeiro de 2007 (34). Por outro lado, durante a audiência, a Comissão indicou que foi aberto um novo procedimento, sob a forma de um EU‑Pilot, contra o Reino da Bélgica relativamente à imposição de um contingente para
estudantes não residentes para o acesso ao curso de Ciências Médicas baseado
na residência do estudante e que a queixa de A. Dris apresentada em 2023 tinha sido anexada ao mesmo.
45.      Embora se possa compreender o facto de existir um critério de residência para limitar o acesso ao curso de Ciências Médicas e evitar o «turismo» universitário para realizar o curso num Estado‑Membro
no qual o acesso a esse curso é menos rigoroso do que noutros Estados‑Membros com o objetivo de exercer a profissão noutro Estado‑Membro, o caso de A. Dris demonstra que este critério único é, por si só, inadequado em determinadas situações.
46.      Assim, tendo A. Dris concluído todo o seu percurso de ensino secundário na Bélgica, sancionado pela obtenção do diploma de conclusão do ensino secundário, passou a maior parte do seu tempo neste Estado‑Membro, o que contribuiu para o desenvolvimento de laços de amizade com outros alunos e para o seu envolvimento em atividades extracurriculares em Arlon. Sendo a vida de uma criança largamente determinada pela sua escolaridade e pelas suas atividades extracurriculares, pode considerar‑se que tem uma
conexão
com a Bélgica equivalente à de um residente na aceção da legislação nacional.
47.      Um debate semelhante sobre o critério a utilizar para a concessão de apoios financeiros a estudantes não residentes foi decidido pelo Tribunal de Justiça.
48.      A este respeito (35), o Tribunal de Justiça já decidiu que uma única condição
referente ao local de obtenção do diploma do ensino secundário tem um caráter demasiado geral e exclusivo, e que tal condição privilegia indevidamente um elemento que não é necessariamente representativo do grau real e efetivo de ligação entre um requerente de subsídio de inserção e o mercado geográfico do trabalho (36).
49.      A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que o facto de alguém ter realizado uma parte significativa dos seus estudos secundários num Estado‑Membro implica que o estudante em causa tenha estabelecido uma conexão real com a sociedade desse Estado‑Membro (37). No processo que deu origem ao Acórdão Bidar, a garantia de uma integração suficiente na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento decorria das condições que impunham uma residência prévia no território desse Estado (38). Ora, o Tribunal de Justiça constatou que a legislação em causa neste processo, que dizia respeito a um apoio financeiro concedido sob a forma de um empréstimo subvencionado apenas a estudantes estabelecidos no território nacional, tornava impossível a um nacional de outro Estado‑Membro satisfazer essa condição, independentemente do seu grau de integração real na sociedade do Estado‑Membro de acolhimento. Em consequência, o Tribunal de Justiça considerou que tal tratamento não podia ser considerado justificado pelo objetivo legítimo prosseguido pela legislação em causa (39).
50.      Considero que este conceito de «conexão» poderia ser útil para analisar as situações em que os cidadãos da União que exerceram a sua liberdade de circulação para frequentar o ensino secundário, sancionado por um diploma de conclusão do ensino secundário, noutro Estado‑Membro, mas que não residem nesse Estado‑Membro, são tratados de forma diferente dos cidadãos da União que têm a sua residência nesse Estado‑Membro. Esta
conexão poderia ser concretizada, para evitar uma análise casuística no momento do exame de acesso, através da exigência de um determinado período de escolaridade na Bélgica nos anos imediatamente anteriores ao diploma que sanciona a conclusão do ensino secundário. Assim, o receio do «turismo» universitário seria afastado no que diz respeito aos jovens, cidadãos da União, que frequentaram a escola na Bélgica numa idade em que as escolhas de orientação profissional ainda não estão determinadas.
51.      Assim, considero que o regime
contingente para estudantes não residentes agora previsto para os cursos de Ciências Médicas poderia ser discutido no que diz respeito à sua capacidade de garantir a concretização do objetivo de saúde pública, nomeadamente quanto à questão de saber se uma limitação do número
de estudantes na mesma situação que A. Dris pode verdadeiramente fazer aumentar o número de titulares de diplomas preparados para assegurar, a longo prazo, a disponibilidade dos serviços de saúde na Comunidade Francesa (40).
52.      Terceiro, em qualquer caso, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio apreciar se a legislação em causa no processo principal,
uma vez que não equipara a «residentes», na aceção do artigo 1.° do Decreto de 16 de junho de 2006, os estudantes que, tal como A. Dris, frequentaram grande parte do ensino secundário na Bélgica, sancionado pela obtenção do diploma de fim de estudos secundários, embora tivessem domicílio no Luxemburgo, não excede o necessário para atingir o objetivo invocado, ou seja, se não existem medidas menos restritivas que permitam atingi‑lo (41).
53.      Ainda em matéria de
apoio financeiro para frequentar o ensino superior, o Tribunal de Justiça, ao proceder à fiscalização da proporcionalidade prevista no número anterior das presentes conclusões, admitiu que uma
condição de residência não constitui necessariamente o único elemento representativo do grau real de conexão da pessoa em causa ao Estado‑Membro em questão e, por isso, apresenta um caráter demasiado exclusivo (42). Com efeito, no Acórdão Giersch e o., o Tribunal de Justiça considerou que «a existência de uma probabilidade razoável de os beneficiários do [apoio financeiro] regressarem ao Luxemburgo para aí se instalarem e se porem à disposição do mercado de trabalho desse Estado‑Membro, com vista a contribuírem para o desenvolvimento económico deste último, pode ser determinada a partir de elementos diferentes da exigência de um requisito de residência prévia do estudante em causa» (43). Nesse acórdão, o Tribunal de Justiça admitiu que se poderia ter em conta o facto de o estudante residir sozinho ou com os seus pais, num Estado‑Membro limítrofe daquele em que os seus progenitores trabalham há um período de tempo significativo (44).
54.      É de salientar que o Acórdão Bidar e o Acórdão Giersch e o., que não versam sobre o acesso ao ensino superior, tratam de apoio financeiro para frequentar o referido ensino superior. No entanto, este critério de integração, no sentido de uma conexão real ou de um grau real de conexão à sociedade de acolhimento, tal como interpretado nesses acórdãos, poderia ser de natureza a conferir um efeito útil à liberdade de circulação em matéria de educação quando esta não é acompanhada da residência no Estado‑Membro em que o ensino secundário é frequentado e o diploma de conclusão do ensino secundário é obtido, como sucede no caso das zonas transfronteiriças. Para os alunos em internato, a conexão seria ainda mais forte.
55.      Além disso, em situações semelhantes à de A. Dris, a proximidade geográfica associada à situação transfronteiriça não impede o estabelecimento profissional na bacia de emprego da região em causa, que, mesmo situada do lado luxemburguês da fronteira, poderia beneficiar os doentes luxemburgueses e belgas. Com efeito, existe uma diretiva que regulamenta os cuidados transfronteiriços (45), que deu origem à jurisprudência relativa ao reembolso dos cuidados transfronteiriços (46). Além disso, face à escassez de profissionais na área da saúde, a Comunidade Francesa criou subsídios ao emprego com o objetivo de atrair jovens profissionais, a fim de reforçar os efetivos nesta região (47).
56.      Consequentemente, proponho responder ao órgão jurisdicional de reenvio que os artigos 18.° e 21.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que não equipara a residentes na Bélgica os estudantes que tenham concluído a totalidade ou grande parte do seu ensino secundário na Bélgica, sancionado pela obtenção do diploma de conclusão do ensino secundário, embora residam noutro Estado‑Membro, com o objetivo de limitar o número de estudantes não residentes que podem inscrever‑se pela primeira vez no curso de Ciências Médicas em estabelecimentos de ensino superior.
V.      Conclusão
57.      À luz das considerações precedentes, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Bélgica) da seguinte forma:
Os artigos 18.° e 21.° TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional que não equipara a residentes na Bélgica os estudantes que tenham concluído a totalidade ou grande parte do seu ensino secundário na Bélgica, sancionado pela obtenção do diploma de conclusão do ensino secundário, embora residam noutro Estado‑Membro, com o objetivo de limitar o número de estudantes não residentes que se podem inscrever pela primeira vez no curso de Ciências Médicas em estabelecimentos de ensino superior.
1      Língua original: francês.
2      V. loi portant création de l’Université du Luxembourg (Lei que Institui a Universidade do Luxemburgo), de 12 de agosto de 2003 (Mémorial A 149, p. 2990), que entrou em vigor em 10 de outubro de 2003. A Universidade do Luxemburgo assumiu os cursos que até então eram ministrados pelo Centre Universitaire de Luxembourg, l’Institut Supérieur de Technologie, l’Institut Supérieur d’Études et de Recherches Pédagogiques et l’Institut d’Études Éducatives et Sociales (Centro Universitário do Luxemburgo, pelo Instituto Superior de Tecnologia, pelo Instituto Superior de Estudos e Investigação Pedagógica e pelo Instituto de Estudos Educativos e Sociais) (v. artigos 54.° a 57.° desta lei).
3      V. critérios de admissão a este «Bacharelato» no sítio Web da Universidade do Luxemburgo: https://www.uni.lu/fstm‑fr/study‑programs/bachelor‑en‑medecine/.
4      V. informações sobre o número de estudantes admitidos em cada um destes cursos no sítio Web da Universidade do Luxemburgo: https://www.uni.lu/fstm‑fr/study‑programs/bachelor‑en‑medecine/universites‑partenaires/.
5      V. exposição de motivos do projeto de lei que deu origem à loi portant organisation d’études spécialisées en médecine à l’Université du Luxembourg (Lei relativa à Organização de Estudos Especializados em Medicina na Universidade do Luxemburgo), de 31 de julho de 2020 (Mémorial A 662), disponível em: https://wdocs‑pub.chd.lu/docs/Dossiers_parlementaires/7531/20250515_Dep %C3 %B4t.pdf (p. 3).
6      A seguir «Comunidade Francesa».
7      Moniteur belge
de 6 de julho de 2006, p. 34055.
8      A seguir «Decreto de 16 de junho de 2006».
9      C‑73/08, a seguir «Acórdão Bressol e o.», EU:C:2010:181.
10      Assinado em Bruxelas a 17 de julho de 2017 (a seguir «Acordo entre a Comunidade Francesa e o Luxemburgo»). Este acordo foi revogado e substituído pelo Acordo especial relativo à cooperação universitária em matéria de formação médica entre o Governo do Grão‑Ducado do Luxemburgo e o Governo da Comunidade Francesa, celebrado no Luxemburgo em 4 de janeiro de 2022, que ainda não estava em vigor à data dos factos do litígio
no processo principal.
11      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de abril de 2004, relativa ao direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros das suas famílias no território dos Estados‑Membros, que altera o Regulamento (CEE) n.° 1612/68 e que revoga as Diretivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (JO 2004, L 158, p. 77, retificações no JO 2004, L 229, p. 35, e no
JO 2005, L 197, p. 34).
12      Moniteur belge
de 14 de abril de 2017, p. 51063.
13      A seguir «Decreto de 29 de março de 2017».
14      Moniteur belge de 18 de dezembro de 2013, p. 99347.
15      C‑209/03, a seguir «Acórdão Bidar», EU:C:2005:169.
16      V. Acórdão Bressol e o. (n.os 34, 37 e 39).
17      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, n.° 38 e jurisprudência aí referida).
18      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, n.° 40 e jurisprudência aí referida).
19      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 40 e jurisprudência aí referida).
20      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 41 e jurisprudência aí referida).
21      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 29).
22      V. artigo 6.°, n.° 2, do Decreto de 29 de março de 2017.
23      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 45 e jurisprudência aí referida).
24      V. Acórdão de 16 de janeiro de 2025, Ministarstvo financija (Bolsa Erasmus+) (C‑277/23, EU:C:2025:18, n.° 53 e jurisprudência aí referida).
25      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 62 e jurisprudência aí referida).
26      V. Acórdão Bressol e o. (n.os 54 e 67).
27      V. Acórdão Bressol e o. (n.os 63 e 64).
28      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 65).
29      V. Acórdão Bressol e o. (n.os 66 a 74).
30      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 70).
31      V., por analogia, o Acórdão Bressol e o. (n.° 73). O Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 89/2011, de 31 de maio de 2011, tirou as consequências do Acórdão Bressol e o., analisando cada um dos cursos abrangidos pela legislação então em causa, à luz dos critérios avançados pelo Tribunal de Justiça. Assim, a fixação de contingente para estudantes não residentes foi considerada justificada no que diz respeito aos cursos de Fisioterapia e de Medicina Veterinária, mas não
quanto a sete outros cursos que, após análise pelo órgão jurisdicional nacional à luz das indicações fornecidas pelo Tribunal de Justiça, não se encontravam afetados por uma escassez de licenciados que constituísse um risco real para a saúde pública. Consequentemente, o Reino da Bélgica deixou de aplicar este contingente para estudantes não residentes em sete dos nove cursos para os quais não existia um risco real para a saúde pública.
32      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 75).
33      V. Comunicado de Imprensa da Comissão disponível em: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_17_1282.
34      V. procedimento INFR(1998)2308 e Comunicado de Imprensa da Comissão intitulado «Livre circulação de estudantes: a Comissão envia Ofícios à Áustria e à Bélgica», de 24 de janeiro de 2007, disponível em: ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pt/ip_07_76.
35      Ao contrário da posição adotada pela Comissão em relação à República da Áustria no que diz respeito à fixação de contingente para estudantes não residentes (v. n.° 44 das presentes conclusões).
36      V. Acórdão de 11 de julho de 2002, D’Hoop (C‑224/98, EU:C:2002:432, n.° 39).
37      V. Acórdão Bidar (n.° 62).
38      V. Acórdão Bidar (n.° 60).
39      V. Acórdão Bidar (n.° 61).
40      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 76).
41      V. Acórdão Bressol e o. (n.° 77).
42      V. Acórdão de 20 de junho de 2013, Giersch e o. (C‑20/12, a seguir «Acórdão Giersch e o.», EU:C:2013:411, n.° 73).
43      V. Acórdão Giersch e o. (n.° 77).
44      V. Acórdão Giersch e o. (n.° 78).
45      Diretiva 2011/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2011, relativa ao exercício dos direitos dos doentes em matéria de cuidados de saúde transfronteiriços (JO 2011, L 88, p. 45).
46      V., por exemplo, Acórdão de 4 de setembro de 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e o. (C‑489/23, EU:C:2025:651).
47      V., a este respeito, no que diz respeito aos enfermeiros na província do Luxemburgo: https://www.province.luxembourg.be/actualites/subvention‑infirmier.