61980C0159
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
FRANCESCO CAPOTORTI
DEL 4 GIUGNO 1981
Signor Presidente,
signori Giudici,
1.
In questa causa pregiudiziale, si tratta esenzialmente di interpretare la nozione di fiocchi di cereali diversi dall'orzo e dall'avena, che è utilizzata nel quadro della normativa comunitaria inerente al sistema dei prelievi e delle restituzioni per i prodotti trasformati a base di cereali e di riso (articolo 5, paragrafo 1, B, b), del regolamento del Consiglio n. 141/64 del 21 ottobre 1964).
Riassumo brevemente i fatti. La ditta Ludwig Wünsche & Co — che opera nella Repubblica federale tedesca e si occupa del commercio di cereali — avendo esportato fiocchi di sorgo nel periodo 21 giugno — 18 agosto 1965, ottenne il beneficio delle restituzioni sotto forma di licenza ad importare, in esenzione da prelievo, 180 kg di sorgo a fronte dell' esportazione di ogni quintale di fiocchi. L'Ente federale per l'organizzazione dei mercati agricoli (Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung), dopo aver concesso le suddette restituzioni, successivamente le revocò con provvedimento dell'8 dicembre 1966, ritenendo che la merce esportata non fosse costituita da fiocchi, bensì da cereale schiacciato; e si limitò ad autorizzare l'importazione di sorgo in esenzione dal prelievo nella misura di 102 kg per ogni quintale di cereali schiacciati. Contro tale decisione modificativa, la ditta Wünsche presentò ricorso innanzi al Finanzgericht dell'Assia, e quest'ultimo, con ordinanza del 25 giugno 1980, ha rivolto alla nostra Corte i seguenti quesiti:
«a)
Se i “fiocchi di sorgo” (art. 1, lett. d), del regolamento (CEE) n. 19 e relativo allegato) del tipo contemplato nell'art. 5, n. 1 B, lett. b), del regolamento (CEE) n. 141/64 (tenore in ceneri calcolato sulla materia secca inferiore od uguale al 2 % in peso) si distinguessero dai fiocchi di sorgo del tipo contemplato all'art. 5, n. 1 B, leu. e) del regolamento (CEE) n. 141/64 solo per il loro contenuto di ceneri oppure se i fiocchi del primo tipo dovessero essere anche mondati.
b)
Se, in relazione a quanto sopra (questione a), per esportazioni effettuate nel 1965 si potessero già assumere come elemento interpretativo ausiliare le note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, secondo cui la qualifica di “fiocchi” dipende dalla mondatura (nota esplicativa 62 alla voce 11.02).
e)
Se, anche per il sorgo, in quanto cosiddetto cereale svestito, il termine “mondatura”, come impiegato nella nota 3 relativa alla voce doganale 11.02, andasse inteso nel senso che il pericarpo, ivi comprese le cellule di aleurone, dovesse essere stato asportato in modo che “in generale” venisse messa a nudo la mandorla farinosa. Se “in generale” significasse “prevalentemente” (cioè in misura superiore al 50 %) oppure “pressoché totalmente” (in misura superiore al 75 %).
d)
Se (a titolo complementare o — in caso di soluzione negativa delle questioni a) e e) — in via esclusiva), per l'interpretazione della nozione di “fiocchi” si potesse far ricorso al preambolo, penultimo capoverso, dei regolamenti (CEE) n. 55/62 e 141/64, nonché agli artt. 2, n. 1, del regolamento (CEE) n. 92/62 e all'art. 15, n. 1, del regolamento (CEE) n. 141/64, secondo cui la restituzione per i prodotti trasformati deve essere commisurata al prelievo gravante sui prodotti di base necessari alla loro produzione.»
2.
Per comprendere il senso dei riferimenti alla normativa comunitaria contenuti nel primo quesito, conviene anzitutto ricordare che il regolamento del Consiglio n. 19 del 4 aprile 1962, relativo alla graduale attuazione di una organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali, introdusse un regime di prelievi applicabile agli scambi sia tra Stati membri sia tra Stati membri e paesi terzi (articolo 1), e contemporaneamente autorizzò gli Stati membri a concedere restituzioni alle esportazioni «allo scopo di permettere l'esportazione verso i paesi terzi in base ai corsi praticati sul mercato mondiale» compensando le differenze esistenti fra detti corsi e i prezzi dello Stato membro esportatore (articolo 20, paragrafo 2). Nell'elenco dei prodotti sottoposti all'organizzazione comune dei mercati cerealicoli rientravano (articolo 1, lettera d) «i prodotti trasformati che figurano nell'allegato al... regolamento»; in particolare i «cereali schiacciati (compresi i fiocchi)» facenti parte della categoria corrispondente al numero 11.02 della tariffa doganale comune.
A sua volta, il regolamento del Consiglio 141/64, specificamente riguardante il regime dei prodotti trasformati a base di cereali e di riso, previde un sistema di prelievi e di restituzioni, e nel suo articolo 5, paragrafo 1 (mirante a determinare l'elemento mobile dei prelievi) tornò a considerare i prodotti «ex voce 11.02 della tariffa doganale comune», includendovi «i cereali schiacciati (compresi i fiocchi)», e fra essi i fiocchi (lettera B) divisi in tre gruppi: fiocchi d'orzo e d'avena (B, a), fiocchi di altri cereali (B, b) e «altri casi» (B, e). Bisogna qui tener presente che l'importanza di questa classificazione era legata alle diverse quantità di prodotti di base, previste in corrispondenza di ciascun gruppo, sulle quali si misurava l'entità dei prelievi e delle restituzioni: per i fiocchi d'orzo e d'avena il rapporto ai fini della restituzione era di 200 kg di prodotto di base, che si consentiva d'importare in esenzione da prelievo per ogni quintale di fiocchi esportati; per i fioccchi di altri cereali il rapporto scendeva a 180 kg per 100 kg di merce esportata, e negli «altri casi» si arrivava alla misura di 102/100. D'altra parte, per i «fiocchi di altri cereali» (gruppo B, b) la norma che stiamo esaminando poneva la condizione che il loro tenore in ceneri, calcolato sulla materia secca, fosse «inferiore o uguale al 2 % in peso». Tenuto conto di ciò, il giudice di merito desidera ora sapere se sia sufficiente il rispetto di tale condizione affinché i fiocchi di sorgo possano essere classificati nel gruppo B, b).
L'alternativa, prospettata dallo stesso giudice di merito, è che per i fiocchi in questione si richieda anche la mondatura. Questa alternativa si spiega ricordando che esiste nella giurisprudenza della nostra Corte un precedente di grande interesse, rappresentato dalla sentenza dell'8 aprile 1976 nella causa 106/75, Merkur c/Hauptzollamt Hamburg-Jonas (Raccolta 1976, p. 531).
Anche allora si discuteva della classificazione di una merce rientrante nella voce doganale 11.02, dichiarata dalla società esportatrice come fiocchi d'orzo e classificata invece dall'autorità doganale tedesca come orzo schiacciato; anche allora era in gioco il versamento di restituzioni all'esportazione. Ai fini dell'inquadramento nella sottovoce 11.02 E I b) della tariffa doganale comune (fiocchi d'orzo) si trattava precisamente di stabilire se la produzione di fiocchi implichi, oltre alla frantumazione o allo schiacciamento del chicco di cereale, anche un trattamento di mondatura, consistente nel privare i chicchi di parte dell'involucro corticale. La Corte ritenne che i fiocchi d'orzo «si ottengono da chicchi previamente sottoposti alla mondatura, trattamento in cui essi perdono una parte dell'involucro corticale» (punto 13 della motivazione), mentre l'orzo schiacciato «si ottiene... mediante un procedimento in cui i chicchi subiscono semplicemente una modifica del loro aspetto esteriore, ma per lo più non perdono le brattee, che — secondo le note esplicative di Bruxelles — sono ad essi strettamente aderenti anche dopo la battitura o la vagliatura» (punti 9/12 della motivazione).
Da quest'ultima frase risulta chiaramente che la Corte tenne conto delle note esplicative della nomenclatura elaborata dal Consiglio di cooperazione doganale (la cosiddetta nomenclatura di Bruxelles); essa sottolineò inoltre che la nota 3) alla voce doganale 11.02 definiva «i chicchi mondati... come chicchi che sono stati interamente o parzialmente privati del loro involucro corticale (pericarpo) e, nel caso specifico dei chicci d'orzo vestito..., quelli che sono stati liberati dalle glumelle o brattee ad essi strettamente aderenti anche dopo la battitura o la vagliatura». Nella stessa sentenza fu ancora rilevato che, secondo la successiva nota 6) di Bruxelles, sempre relativa alla voce 11.02, si devono intendere per fiocchi i «chicchi frantumati o schiacciati, che conservano ancora parte dell'involucro corticale» (v. punti 6/8 della motivazione).
3.
La sentenza dell'8 aprile 1976 definisce dunque con sufficiente precisione la nozione di fiocchi di cereale, nel quadro della stessa voce doganale che è richiamata dal citato articolo 5 del regolamento 141/64, e che viene in discussione nella presente controversia sotto il profilo della sottocategoria costituita da fiocchi di altri cereali, diversi dall'orzo e dall'avena. Se si segue l'interpretazione accolta dalla Corte in quella sentenza, si dovrà rispondere al primo quesito del giudice tedesco affermando che i fiocchi di sorgo, per essere classificabili nel quadro della lettera B, b) del paragrafo 1 dell'articolo 5, devono essere caratterizzati dalla presenza di due elementi: in primo luogo la sottoposizione dei chicchi al trattamento della mondatura e, in secondo luogo, l'esistenza di una percentuale in ceneri non superiore al 2 %.
Una tale soluzione è stata criticata dal giudice di merito. Nell'ordinanza di rinvio egli osserva che la nozione di fiocchi di cereale dovrebbe essere definita solo sulla base delle disposizioni dei regolamenti comunitari che vengono in discussione (principalmente in base ai citati articoli 1, lettera d) del regolamento 19/62 e 5 del regolamento 141/64), senza far ricorso alle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles come strumento interpretativo ausiliario. Le disposizioni comunitarie in materia sarebbero infatti sufficientemente chiare, nel senso che, per identificare la nozione di fiocchi di cereale, richiederebbero esclusivamente una certa percentuale in cenere e non anche la mondatura. Mancherebbe in tal modo il presupposto della ambiguità del testo, il quale sarebbe necessario per poter fare ricorso alle note di Bruxelles.
Ritengo che questa tesi non possa essere condivisa. La Corte ha già avuto occasione di affermare che, in mancanza di disposizioni comunitarie in materia, le note esplicative previste dalla Convenzione di Bruxelles sulla nomenclatura delle merci nella tariffa doganale sono un mezzo idoneo per l'interpretazione delle varie voci doganali (sentenze dell'8 dicembre 1970 nella causa 14/70, Bakels, Raccolta 1970, p. 1001, e del 15 dicembre 1971 nella causa 21/71, Brodersen, Raccolta 1971, p. 1069). In particolare, la prima sentenza affermò che «fino a quando le voci della tariffa doganale comune non avranno costituito oggetto di note esplicative nell'ambito comunitario, l'osservanza di dette note e pareri (emanati dal Consiglio di cooperazione doganale di Bruxelles) giova a garantire che la tariffa esterna comune sia interpretata e applicata in modo uniforme a tutte le frontiere del mercato comune». Nel presente caso è proprio il criterio d'interpretazione risultante da questa giurisprudenza che deve trovare applicazione: infatti, l'articolo 5 dal regolamento 141/64 usa l'espressione «fiocchi di cereale» menzionando correlativamente la voce 11.02 della tariffa doganale comune, ma senza fornire elementi per identificare la nozione di fiocchi, ed è noto che all'epoca dei fatti controversi non esistevano ancora le note esplicative alla tariffa doganale comune. Quanto alla limitazione del tenore in ceneri che, secondo il citato articolo 5, non deve superare un certo valore, essa lascia del tutto aperta la questione della definizione della nozione tariffaria di fiocchi di cereale. Mi sembra dunque legittimo fare riferimento alle note esplicative della nomenclatura di Bruxelles, al fine di interpretare quella nozione.
E chiaro, a questo punto, quale risposta io suggerisco di dare al secondo quesito del giudice di merito, concernente la possibilità di assumere «come elemento interpretativo ausiliario» le anzidette note relativamente ad una fattispecie verificatasi nel 1965. In verità, credo che nulla vi si opponga. E aggiungo che la coincidenza sostanziale fra le note di Bruxelles e le successive note esplicative della tariffa doganale comune — coincidenza rilevata dalla citata sentenza Merkur — concorre a dimostrare il valore interpretativo delle prime.
4.
Tornando all'esame del primo quesito, comincerò col ricordare che, secondo la nota 6) alla voce 11.02 della nomenclatura di Bruxelles, i chicchi di cereali, per trasformarsi in «fiocchi», devono essere frantumati o schiacciati e conservare una parte della loro pellicola. Come deve essere intesa l'espressione «conservant encore une partie de leur pellicule»? La nostra Corte l'ha già interpretata nel senso che i chicchi devono essere stati sottoposti a mondatura, e precisamente «devono essere stati privati di una parte dell'involucro corticale» (cioè del pericarpo) (v. punto 9 della motivazione della sentenza dell'8 aprile 1976, già citata). A questo risultato si è giunti mettendo in relazione la nota 6) con la precedente nota 3) alla posizione 11.02: nella nota 3) si parla infatti di «chicchi che sono stati mondati... per essere privati interamente o parzialmente della loro pellicola (pericarpo)». Questo punto di vista mi sembra convincente: è infatti ragionevole supporre che, quando nella nota 6) si parla di «conservazione di una parte della pellicola», la parola «pellicola» viene usata nello stesso senso in cui la si adopera nella precedente nota 3), dove si precisa che con essa ci si vuole riferire al pericarpo.
La difesa della ditta Wünsche ha sostenuto che, quando si tratta di cereali «nudi», come il sorgo, la mondatura del chicco si realizzerebbe con la semplice asportazione delle brattee (o glumelle), cioè delle squame che avvolgono i germogli floreali. Converrà chiarire che si dicono «nudi» i cereali che vengono privati delle brattee con la semplice battitura e «vestiti» quelli che conservano le brattee fortemente aderenti ai chicchi anche dopo la battitura. Mi sembra però che l'interpretazione suggerita dalla ditta Wünsche non possa essere condivisa giacché urta contro la lettera della nota 6), la quale richiede l'asportazione di almeno una parte del pericarpo affinché possa parlarsi di fiocchi.
A sostegno -della sua tesi, la difesa della ditta Wünsche espone essenzialmente due argomenti. Essa afferma in primo luogo che l'asportazione del pericarpo sarebbe pregiudizievole, in quanto diminuirebbe il valore nutritivo del prodotto e, in secondo luogo, che il basso tenore in ceneri richiesto dall'articolo 5 del regolamento 141/64 potrebbe essere ottenuto anche con la semplice asportazione della brattee. Sul primo punto, osservo che non mi sembra possibile superare una indicazione testuale molto chiara, come quella contenuta nelle note di Bruxelles, facendo ricorso ad argomenti connessi alla funzione alimentare del prodotto. Quanto al secondo argomento, noto che secondo le informazioni tecniche fornite dalla perizia Vorweck del 2 febbraio 1980 — prodotta dalla difesa della ditta Wünsche — la percentuale in ceneri riferita al sorgo anidro, privato delle sole brattee, può in certi casi essere anche superiore al 2 % : la mondatura, quindi, assicurando una ulteriore riduzione del tenore in ceneri, in aggiunta a quella conseguente alla perdita delle brattee, garantisce meglio il rispetto della prescrizione tariffaria.
5.
Non mi sembra, in definitiva, che vi siano ragioni valide per discostarsi dall'interpretazione data da questa Corte nella citata sentenza Merkur dell'8 aprile 1976. Questa interpretazione trova conferma nel criterio su cui la regolamentazione comunitaria si è fondata per definire l'entità della restituzioni per i prodotti trasformati: criterio consistente nel commisurare tale entità a quella del prelievo gravante sui prodotti di base necessari alla loro fabbricazione. In questo modo si è stabilito un collegamento fra procedimento produttivo e importo della restituzione, nel senso che quanto più la trasformazione del prodotto di base è complessa e caratterizzata da perdite, tanto più elevata sarà la restituzione per il prodotto trasformato. Che questo sia il criterio cui risponde la disciplina in esame, lo si può desumere dal preambolo del regolamento n. 55 del 30 giugno 1962 riguardante i prodotti trasformati a base di cereali, nonché dal preambolo del successivo regolamento 141/64 — entrambi menzionati dal giudice di merito nel suo quarto quesito —; essi chiariscono in modo esplicito che le restituzioni devono corrispondere all'incidenza sui prezzi dei prodotti trasformati dei prelievi stabiliti per il prodotto di base (v. in particolare il terzo considerando del preambolo del regolamento 141/64).
L'indirizzo così espresso trova conferma nella disciplina delle restituzioni dettata dai due suddetti regolamenti e dalle altre fonti comunitarie concernenti il regime giuridico dei prodotti trasformati a base di, cereali. Così, l'articolo 2 del regolamento della Commissione n. 92 del 25 luglio 1962 (relativo alle restituzioni applicabili alle esportazioni dei prodotti trasformati a base di cereali) stabilisce che per i cereali trasformati, compresi evidentemente i fiocchi, «la restituzione nei confronti dei paesi terzi può essere accordata sotto forma di autorizzazione ad importare, in esenzione dal prelievo, la quantità del prodotto di base stabilita a norma dell'articolo 16 del regolamento n. 55 del Consiglio...». Il rinvio all'articolo 16 del regolamento n. 55 ha per conseguenza che la restituzione inerente ai prodotti trasformati non deve oltrepassare quella che può essere accordata all'esportazione del quantitativo del prodotto di base di cui si è tenuto conto nel calcolo dell'elemento mobile. L'articolo 15 del regolamento 141/64 dispone poi che gli Stati possono concedere le restituzioni in una misura «determinata, tenendo conto in particolare delle condizioni del mercato mondiale e dei prezzi dei prodotti di base».
Ho già avuto occasione di ricordare che l'ammontare delle restituzioni per i fiocchi di altri cereali era fissato dal regolamento 141/64 secondo il rapporto 180 a 100, nel senso che chi esportava 100 kg di fiocchi riceveva una restituzione, sotto forma di licenza ad importare in esenzione da prelievo 180 kg del prodotto di base. Un rapporto così elevato muoveva evidentemente dal presupposto che il prodotto di base subisse, nel corso del processo di trasformazione in fiocchi, perdite apprezzabili; infatti non avrebbe avuto senso mantenere un rapporto del genere se la lavorazione fosse stata limitata all'asportazione delle sole brattee e alla schiacciatura o frantumazione dei chicchi. Per giustificare, almeno in parte, il rapporto di 180 a 100, è logicamente necessario ammettere una ulteriore perdita del prodotto di base, perdita che è ragionevole individuare nell'asportazione del pericarpo.
La conclusione cui sono ora pervenuto mi consente di prendere posizione sul quarto quesito del giudice tedesco, concernente la possibilità di far leva — nel-l'interpretare la nozione di fiocchi di cereale — sul fatto che i regolamenti 55 e 92 del 1962 e 141 del 1964 disciplinano la restituzione per i prodotti trasformati secondo il criterio che essa «deve essere commisurata al prelievo gravante sui prodotti di base necessari alla loro produzione». Tenuto conto di quanto ho detto, risulta infatti chiaro che l'interpretazione della nozione di fiocchi che io accolgo, trova una conferma proprio nel modo in cui la misura delle restituzioni è determinata. A ben vedere, tuttavia, il quarto quesito non concerne il significato di una disposizione comunitaria, bensì il procedimento interpretativo volto a chiarire la nozione di fiocchi di cereale che figura nell'articolo 5 del regolamento 141/64. L'interpretazione di questa norma è oggetto del primo quesito e costituisce il nodo centrale della presente controversia; su questo punto mi sono già pronunciato, esponendo gli argomenti sui quali la mia opinione si fonda. Il quarto quesito, in sostanza, non fa altro che richiamare l'attenzione su uno di tali argomenti, e precisamente su quello che ho preso da ultimo in considerazione. Si tratta pertanto, a mio parere, di una domanda priva di autonomia, alla quale non occorre che la Corte dia una risposta spécifia, giacché essa può considerarsi assorbita nel quesito principale.
6.
Rimane da esaminare il terzo quesito prospettato dal giudice tedesco. Si tratta di stabilire come debba intendersi la nota 3) alla nomenclatura di Bruxelles, nella parte in cui essa efferma che, a seguito della mondatura, «l'amande farineuse est généralement visible». Il giudice di merito chiede precisamente se l'espressione «généralement» debba intendersi nel senso di «prevalentemente» (cioè in misura superiore al 50 %), oppure nel senso di «pressoché totalmente» (e cioè in misura superiore al 75 %).
La difesa della ditta Wünsche fa notare che il seme è rivestito da più strati: all'esterno vi sono le brattee, che possono essere aderenti alla cariosside o facilmente asportabili, poi c'è un'altra pellicola, denominata pericarpo, e poi ancora una terza pellicola, che costituisce l'involucro del seme. Stando così le cose, l'asportazione anche totale, del pericarpo non metterebbe a nudo la mandorla farinosa, la quale resterebbe avvolta dalla terza pellicola; da ciò da ditta Wünsche trae argomento per sostenere che la menzionata nota 3) sarebbe formulata in modo erroneo. A mio avviso, tuttavia, se si considera attentamente il contesto della nota in questione, si constata agevolmente che da un lato è richiesta sempre l'asportazione, almeno parziale, del pericarpo e, d'altro lato, che, una volta praticata la mondatura, la mandorla diventa visibile, almeno in generale, nel senso che il fenomeno in questione si verifica il più delle volte: si verifica, cioè, quando assieme al pericarpo viene asportata anche la pellicola sottostante.
Mi sembra dunque che l'avverbio «généralement» sia usato, nel nostro caso, per indicare non già la quantità di pellicola corticale che deve essere asportata affinché possa parlarsi di mondatura ai fini tariffari, ma la frequenza dei casi nei quali, a seguito della mondatura, la mandorla farinosa diviene visibile. Secondo le note esplicative, questo fenomeno si verifica nella maggior parte dei casi; ma può anche, in taluni casi, accadere che la mondatura sia stata effettuata e la mandorla farinosa non sia stata messa a nudo. Questa interpretazione è, a mio avviso, da preferire, perché permette di superare le critiche che si muovono alla coerenza della nota in discussione, facendo leva sulla struttura del chicco di cereale.
7.
In conclusione, suggerisco alla Corte di rispondere nel modo seguente ai quesiti formulati dal Finanzgericht dell'Assia, con ordinanza del 25 giugno 1980:
1.
L'espressione fiocchi di cereali diversi dall'orzo e dall'avena, di cui agli articoli 1, lettera d) del regolamento del Consiglio n. 19/62, e relativo allegato, e 5, paragrafo 1, lettera B, b) del regolamento del Consiglio n. 141/64, deve essere interpretata nel senso che essa indica i chicchi di cereali schiacciati che siano stati sottoposti a mondatura e che presentino un tenore in ceneri non superiore al 2 %. Per mondatura si intende un trattamento del chicco consistente nella asportazione, anche parziale, dell'involucro corticale, all'esito del quale la mandorla farinosa diviene, nella maggior parte dei casi, visibile. Tale nozione si applica anche ai cereali «nudi», fra cui il sorgo.
2.
Per l'interpretazione della nozione di fiocchi di cereali diversi dall'orzo e dall'avena, che figura nella normativa comunitaria concernente i prodotti trasformati a base di cereali o di riso (regolamento del Consiglio n. 141/64 del 21 ottobre 1964), le note esplicative previste dalla Convenzione di Bruxelles sulla nomenclatura per la classificazione delle merci nella tariffa doganale comune rappresentano un elemento interpretativo valido anche con riferimento a esportazioni effettuate nel 1965.