61997CC0033_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I - Inleiding
1 In deze zaak vraagt de Rechtbank van Koophandel van Hasselt om uitlegging van richtlijn 83/189/EEG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften(1), zoals gewijzigd bij richtlijn 88/112/EEG van de Raad van 22 maart 1988.(2)
2 Het geschil in het hoofdgeding is ontstaan doordat twee ondernemingen, Colim NV en Bigg's Continent Noord NV, elkaar over en weer verwijten producten te verkopen waarop in het geheel geen of onvoldoende informatie is aangebracht in de taal van de streek, dat wil zeggen het Nederlands, hetgeen in strijd is met de ter zake geldende Belgische wetgeving.
II - De nationale bepalingen
3 De wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument (Belgisch Staatsblad van 29 augustus 1991), waarvan de tekst als bijlage is gevoegd bij de schriftelijke opmerkingen van verzoekster in het hoofdgeding, bevat bepalingen over de verkoop van producten aan consumenten in het algemeen en over bepaalde bijzondere verkoopvormen, zoals uitverkoop, telefonische verkoop, verkoop buiten de onderneming van de verkoper enzovoort, bepalingen met betrekking tot benamingen van oorsprong, reclame, handhaving van eerlijke handelsgebruiken, het verrichten van diensten aan de consument enzovoort.
4 Hoofdstuk II, getiteld "Voorlichting van de consument", bevat onder meer bepalingen over de verplichte aanduiding van de prijs van te koop aangeboden producten (afdeling 1) en de aanduiding van de hoeveelheid (afdeling 2). In afdeling 3 van dat hoofdstuk ("Benaming, samenstelling en etikettering van de producten en van de diensten") luidt artikel 13 als volgt:
"De vermeldingen die het voorwerp zijn van de etikettering en die dwingend voorgeschreven zijn bij deze wet, bij haar uitvoeringsbesluiten en bij de uitvoeringsbesluiten bedoeld in artikel 122, tweede lid, de gebruiksaanwijzingen en de garantiebewijzen zijn minstens gesteld in de taal of de talen van het gebied waar de producten op de markt worden gebracht. Als de etikettering dwingend is voorgeschreven, moet ze toegepast worden in de vorm en met de inhoud bepaald door de reglementering. De vermeldingen van de etikettering moeten goed zichtbaar en leesbaar zijn en duidelijk onderscheiden van de reclame. In geen geval mag de etikettering aldus worden voorgesteld dat verwarring met een kwaliteitscertificaat mogelijk is."
Voorts bevat artikel 14 - in dezelfde afdeling 3 - een reeks machtigingen aan de Koning om een aantal aangelegenheden te regelen, zoals de etikettering en vooral de vermeldingen en de andere elementen ervan voor bepaalde producten of categorieën van producten (sub a), de samenstelling, presentatie, kwaliteit en veiligheid van ten verkoop aangeboden producten (sub b), het gebruik van een verkoopbenaming te verbieden of juist verplicht te stellen (sub c en d) en de toevoeging van bepaalde tekens, woorden of uitdrukkingen aan de benaming van aangeboden producten te verbieden of verplicht te stellen (sub e en f). Soortgelijke machtigingen zijn te vinden in artikel 15 voor diensten.
5 Voorts is in hoofdstuk V van dezelfde wet, getiteld "Algemene bepalingen betreffende de verkopen van producten en diensten aan de consument", in afdeling 1 ("Verplichting tot voorlichting van de consument") in artikel 30 bepaalt:
"Ten laatste op het ogenblik van het sluiten van de verkoop moet de verkoper te goeder trouw aan de consument de behoorlijke en nuttige voorlichting geven betreffende de kenmerken van het product of de dienst en betreffende de verkoopsvoorwaarden, rekening houdend met de door de consument uitgedrukte behoefte aan voorlichting en rekening houdend met het door de consument meegedeelde of redelijkerwijze voorzienbare gebruik."
6 In hoofdstuk X ten slotte ("Sancties") bepaalt artikel 102 in afdeling 1 ("Strafbepalingen") het volgende:
"Met geldboeten van 250 tot 10 000 frank worden gestraft, zij die de bepalingen overtreden:
1. (...)
2. Van artikel 13 betreffende de benaming, de samenstelling en de etikettering van de producten en van de diensten en ook van de besluiten ter uitvoering van de artikelen 14 en 15.
(...)"
Artikel 103 bepaalt:
"Met geldboeten van 500 tot 20 000 frank worden gestraft, zij die te kwader trouw de bepalingen van deze wet overtreden, met uitzondering van die welke bedoeld zijn in de artikelen 102, 104 en 105, en met uitzondering van de in artikel 97 bedoelde inbreuken."(3)
III - De feiten
7 Colim, eiseres in het hoofdgeding, exploiteert een warenhuis in Houthalen-Helchteren, terwijl Bigg's Continent sinds kort een warenhuis exploiteert in Kuringen-Hasselt.
8 In opdracht van Colim heeft een gerechtsdeurwaarder het warenhuis van verweerster bezocht en vastgesteld, dat veel van de verkochte producten, waaronder levensmiddelen, cosmetica, schoonmaakmiddelen en diervoeders, geen etikettering droegen in het Nederlands, de taal van de betrokken regio, maar alleen in andere talen. Ook trof deurwaarder in het warenhuis zeven "informatiezuilen" aan, apparaten die middels de streepjescode op de verpakking het product kunnen herkennen en op een scherm informatie over dat product geven, zoals een summiere vertaling van de verkoopbenaming en de prijs.
9 Hierop heeft Colim zich op 7 september 1996 tot de verwijzende rechter gewend met een verzoek om voorlopige maatregelen, waartoe zij stelde dat de verkoop van in totaal 48 producten onder bovengenoemde omstandigheden in strijd is met onder meer de artikelen 13 en 30 van de wet van 14 juli 1991; zij vorderde, dat verweerster zou worden gelast de verkoop van die producten te staken op straffe van een dwangsom.
10 In opdracht van verweerster heeft een andere gerechtsdeurwaarder daarna vastgesteld, dat ook in het bedrijf van verzoekster verschillende producten werden verkocht zonder etikettering in de Nederlandse taal, in strijd met de Belgische wetgeving.
11 Verweerster heeft op 18 oktober 1996 bij de verwijzende rechter dan ook een reconventionele vordering ingesteld van gelijke strekking als de vordering van verzoekster.
12 Voor de verwijzende rechter stelde verweerster, dat de bepalingen waarop verzoekster zich beroept, waaronder de artikelen 13 en 30 van genoemde wet, ongeldig zijn omdat zij niet overeenkomstig richtlijn 83/189 bij de Commissie waren aangemeld.
13 Volgens verzoekster daarentegen is de taal waarin de etiketering of gebruiksaanwijzing en dergelijke is gesteld, geen "kenmerk" van een product, maar alleen een wijze waarop informatie over bepaalde kenmerken van een product wordt overgedragen, zodat de Belgische bepalingen niet overeenkomstig richtlijn 83/189 bij de Commissie behoefden te worden aangemeld.
14 De verwijzende rechter heeft de wederzijdse vorderingen beide gedeeltelijk toegewezen en partijen op straffe van een dwangsom gelast, de verkoop van de betrokken producten te staken. Om te kunnen beoordelen in hoeverre de artikelen 13 en 30 van de wet van 14 juli 1991, nu deze niet bij de Commissie zijn aangemeld, verenigbaar zijn met richtlijn 83/189, legt hij het Hof de volgende vragen voor:
IV - De prejudiciële vragen
"1) Is een wettelijke bepaling van een lidstaat waarbij
- de vermeldingen die het voorwerp zijn van de etikettering en die dwingend zijn voorgeschreven krachtens de nationale wet,
- de gebruiksaanwijzingen en - de garantiebewijzen
minstens moeten gesteld zijn in de taal of de talen van het gebied waar de producten op de markt worden gebracht en welke als gevolg heeft dat de verpakkingen van ingevoerde producten moeten gewijzigd worden en $technisch voorschrift' in de zin van richtlijn 83/189/EEG?
2) a) Wanneer voor producten een specifieke EG-reglementering bestaat inzake de vermeldingen die op het product moeten voorkomen, kan een lidstaat dan voor ingevoerde producten eisen dat andere vermeldingen toch in de taal van het taalgebied worden gesteld waar de producten worden verkocht of in een voor de consument gemakkelijk te begrijpen taal?
b) Zo het antwoord op vraag a bevestigend zou luiden, kan dergelijke eis dan voor alle vermeldingen op een verpakking worden gesteld of slechts voor bepaalde en welke?
c) Zo voor producten geen specifieke EG-reglementering bestaat, kan een lidstaat dan eisen dat alle of bepaalde (en zo ja welke) vermeldingen op [het] ingevoerde product toch in de taal van het taalgebied worden gesteld waar de producten worden verkocht of in een voor de consument gemakkelijk te begrijpen taal?"
V - Richtlijn 83/189
15 De richtlijn voorziet in een informatieprocedure, waarbij de lidstaten elk ontwerp voor een technisch voorschrift aan de Commissie dienen mee te delen.
16 Artikel 1 bevat in de punten 1, 5, 6 en 7, definities van de begrippen "technische specificaties", "technisch voorschrift" en "ontwerp voor een technisch voorschrift". Genoemde bepalingen luiden als volgt:
"In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) $Technische specificatie': specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals kwaliteitsniveaus, prestatie, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voorschriften inzake terminologie, symbolen, proefnemingen en proefnemingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, zoals die op het product van toepassing zijn, alsmede productiemethodes en -procedures voor landbouwproducten in de zin van artikel 38, lid 1, van het Verdrag, voor producten bestemd voor menselijke of dierlijke voeding en voor geneesmiddelen als omschreven in artikel 1 van richtlijn 65/65/EEG, laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 87/21/EEG.
(...)
5) $Technisch voorschrift': technische specificaties, met inbegrip van de hierop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor het verhandelen of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van deze staat, met uitzondering van die welke door de plaatselijke overheid zijn vastgesteld.
6) $Ontwerp voor een technisch voorschrift': de tekst van een technische specificatie, met inbegrip van de bestuursrechtelijke bepalingen, uitgewerkt met de bedoeling deze uiteindelijk als technisch voorschrift vast te stellen of te doen vaststellen, en zich bevindend in een zodanig stadium van voorbereiding dat er nog ingrijpende wijzigingen in kunnen worden aangebracht.
7) $Product': alle producten die industrieel worden vervaardigd, en alle landbouwproducten."
17 Artikel 8, lid 1, van de richtlijn luidt als volgt:
"De lidstaten delen de Commissie onmiddellijk ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mede, tenzij het een volledige omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval met een eenvoudige vermelding van de betrokken internationale of Europese norm kan worden volstaan; zij doen de Commissie tevens in beknopte vorm mededeling van de redenen die de vaststelling van een dergelijk technisch voorschrift noodzakelijk maken, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp blijken. In voorkomend geval doen de lidstaten tegelijkertijd mededeling van de tekst van de in hoofdzaak en rechtstreeks betrokken wettelijke en bestuursrechtelijke basisbepalingen, indien kennis van die tekst noodzakelijk is om de draagwijdte van het ontwerp van het technische voorschrift te beoordelen.
De Commissie stelt de overige lidstaten onverwijld in kennis van het ontvangen ontwerp; zij kan dit tevens voor advies voorleggen aan het in artikel 5 bedoelde Comité en, in voorkomend geval, aan het Comité dat bevoegd is op het betrokken gebied."
18 De Commissie en de lidstaten kunnen na de aanmelding opmerkingen maken, waarmee de betrokken lidstaat ingevolge artikel 8, lid 2, zoveel mogelijk rekening moet houden bij de verdere uitwerking van het technisch voorschrift.
19 Ingevolge artikel 8, lid 4, zijn de uit hoofde van artikel 8 verstrekte inlichtingen vertrouwelijk. De Commissie en de lidstaten kunnen met inachtneming van de nodige voorzorg deskundigenadvies vragen aan natuurlijke of rechtspersonen uit de particuliere sector.(4)
20 Volgens artikel 9, lid 1, stellen de lidstaten de goedkeuring van een ontwerp van technisch voorschrift zes maanden uit, te rekenen vanaf de datum van aanmelding, wanneer de Commissie of een andere lidstaat binnen een termijn van drie maanden na die datum de uitvoerig gemotiveerde mening te kennen geven, dat de beoogde maatregel moet worden gewijzigd om eventuele belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen die uit die maatregel kunnen voortvloeien op te heffen of te beperken. De betrokken lidstaat stelt de Commissie in kennis van het gevolg dat hij aan dergelijke gemotiveerde meningen wenst te geven. De Commissie maakt dan haar opmerkingen daarover kenbaar. Volgens artikel 9, lid 2, wordt de bedoelde termijn van zes tot twaalf maanden verlengd, wanneer de Commissie binnen een termijn van drie maanden na de in artikel 8, lid 1, bedoelde mededeling haar voornemen te kennen geeft een richtlijn over dit onderwerp voor of vast te stellen.
Uit artikel 9, lid 1, blijkt daarentegen dat de lidstaat het aangemelde ontwerp tot uitvoering kan brengen, wanneer de Commissie of de lidstaten binnen de termijn van drie maanden geen opmerkingen hebben gemaakt.
21 Artikel 10 van de richtlijn luidt als volgt:
"De artikelen 8 en 9 zijn niet van toepassing wanneer de lidstaten voldoen aan hun verplichtingen die voortvloeien uit communautaire richtlijnen; dit geldt eveneens voor de verbintenissen die voortvloeien uit een internationale overeenkomst die de aanneming van uniforme technische specificaties in de Gemeenschap tot gevolg hebben."
VI - Ten gronde
Inleiding
22 In de eerste plaats zijn alle partijen het erover eens, terecht naar ik meen, dat de litigieuze Belgische bepalingen van oudere datum zijn dan richtlijn 94/10(5), waarbij richtlijn 83/189 ingrijpend is gewijzigd, zodat deze laatste richtlijn moet worden uitgelegd in de versie van richtlijn 88/102.
23 Zoals de Franse regering voorts terecht opmerkt, worden gebruiksaanwijzingen en garantiebewijzen niet genoemd onder de in artikel 1, punt 1, van de richtlijn opgesomde technische specificaties, en deze vallen dus niet binnen de werkingssfeer daarvan. Derhalve is dus ook niet de vraag aan de orde, of artikel 13 van de Belgische wet met de richtlijn verenigbaar is voor zover het een taalvereiste voor deze stukken bevat.(6)
De eerste vraag
24 In de eerste vraag gaat het erom, of de in artikel 13 van de Belgische wet van 14 juli 1991 opgenomen verplichting, dat de in andere bepalingen dwingend voorgeschreven vermeldingen op de etikettering minstens moeten zijn gesteld in de taal of de talen van het gebied, een "technische specificatie" vormt en of de bepaling die deze verplichting bevat, een "technisch voorschrift" is in de zin van richtlijn 83/189.
25 Colim, verzoekster in het hoofdgeding, en de Franse regering menen, dat bedoeld taalvereiste geen technisch voorschrift is in de zin van de richtlijn. Met name betogen zij dat dit vereiste niet het product zelf betreft, noch de kenmerken, het concept, de productie of de presentatie van het product. Bovendien moeten de termen "merken en etiketteren" in de zin van de richtlijn aldus worden verstaan, dat zij verwijzen naar de uiterlijke vorm of de inhoud van het etiket en niet naar de taalversie daarvan.
26 Bigg's, verweerster in het hoofdgeding, meent daarentegen dat genoemde verplichting een technisch voorschrift is. Terminologie, symbolen en etikettering zijn volgens haar middelen voor de overdracht van informatie over de kenmerken van het product, en een verplicht taalgebruik heeft alles te maken met etikettering, verpakking en terminologie. Bovendien kan een verplicht taalgebruik het vrije verkeer van goederen belemmeren, doordat marktdeelnemers worden gedwongen de verpakking te veranderen of nieuwe etiketten op ingevoerde producten aan te brengen, zodat sprake is van een door het Verdrag verboden maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking.
Volgens de regering van het Verenigd Koninkrijk moeten onder "vereiste kenmerken van een product" als bedoeld in artikel 1, punt 1, van de richtlijn in beginsel mede worden verstaan de eisen met betrekking tot de verstrekking van informatie op het etiket, zodat een taalvereiste voor de te verstrekken informatie eveneens een vereist kenmerk van een product is. Niettemin meent zij, dat de litigieuze nationale bepalingen, voor zover deze niet meer behelzen dan een hercodificatie van reeds bestaande maatregelen in gelijkluidende bewoordingen als in de nationale regelingen van vóór richtlijn 83/189, geen "ontwerp van technisch voorschrift" zijn in de zin van artikel 1, punt 6, van de richtlijn.
27 De Commissie ten slotte acht twee opvattingen verdedigbaar.
i) In de eerste opvatting is de litigieuze verplichting een technisch voorschrift "inzake terminologie, symbolen, het merken of etiketteren" van het product. Een dergelijke verplichting is immers een voorschrift betreffende de voorwaarden waaraan het product zelf moet voldoen en kan eventueel aanpassing van dat product voor de betrokken markt nodig maken. De Commissie acht het wenselijk dat het Hof, mocht het deze uitlegging volgen, de werking van zijn arrest in de tijd beperkt, wegens de gevolgen voor de lidstaten die gelijksoortige bepalingen hebben ingevoerd zonder ze bij de Commissie aan te melden.
ii) In de tweede opvatting, waarvoor de Commissie het meest schijnt te voelen, moet de taal waarin informatie over het product wordt verstrekt, niet met die informatie worden vereenzelvigd. Een nationaal voorschrift volgens hetwelk de vermeldingen op een etiket in gemakkelijk te begrijpen bewoordingen of een bepaalde taal moeten zijn gesteld, is in wezen een vereiste dat inherent is aan iedere boodschap in taalvorm, namelijk dat zij voor de lezer toegankelijk is.
28 Mijns inziens is het meningverschil tussen partijen en de onzekerheid bij de Commissie zelf over de aard van de litigieuze verplichting hoofdzakelijk toe te schrijven aan de onduidelijkheid van de in artikel 1 van de richtlijn gebezigde begrippen. Die onduidelijkheid wordt nog versterkt door de zeer brede werkingssfeer, die bij de opeenvolgende wijzigingen, en vooral de laatste wijziging, telkens nog verder is uitgebreid. En zulks ondanks de schijnbare poging om de werkingssfeer van de richtlijn nauwkeurig af te bakenen met de definities in artikel 1. Deze tekortkomingen, die zich met een wettelijke regeling slecht verdragen en rechtsonzekerheid in de hand werken, zijn nog verergerd na de draconische uitlegging die het Hof in zijn arresten van 30 juli 1966, CIA Security(7), en van 20 maart 1997, BIC Benelux(8), heeft gegeven in verband met de consequenties van niet-aanmelding van technische ontwerpen door de lidstaten, namelijk dat niet-aangemelde voorschriften jegens de particulier rechtskracht missen, welke uitlegging de uitoefening van de wetgevende taak van de lidstaten kan verlammen.
29 Gelet op een en ander wekt het geen verbazing, dat het Hof nog geen algemene regel heeft ontwikkeld met betrekking tot de betekenis van de punten 1 en 5 van artikel 1 van de richtlijn, maar niet verder is gekomen dan verschillende gevallen onder de letter van deze bepalingen te brengen.
30 Zo heeft het Hof bijvoorbeeld de volgende bepalingen als technische voorschriften aangemerkt:
- een Duitse regeling waarbij een voor geneesmiddelen geldend etiketteringsvoorschrift (vermelding van de uiterste gebruiksdatum) werd uitgebreid tot steriele medische instrumenten(9);
- een Nederlandse bepaling die de voorwaarden vaststelde voor de bereiding en verkoop van nieuwe soorten margarine en vervangingsproducten, die verschilden van de voor gebruikelijke margarine geldende voorschriften(10);
- een regeling die tests betreffende de kwaliteit en de werking van alarmsystemen en alarmcentrales voorschreef als voorwaarde voor verlening van een vergunning voor zulke systemen en centrales en de verkoop daarvan in België(11);
- Italiaanse bepalingen inzake de kwaliteit van water voor de kweek van plaatkieuwige weekdieren, de kweek en de verhandeling van weekdieren respectievelijk bepaalde veiligheidsvereisten voor farmaceutische specialiteiten afkomstig van runderorganen en -weefsels(12);
- een Belgisch voorschrift inzake merking van bepaalde producten, dat wil zeggen het aanbrengen van een speciaal teken als bewijs, dat de milieubelasting is voldaan.(13)
31 Geen technisch voorschrift is volgens de rechtspraak daarentegen:
- de machtigingsbepaling op grond waarvan een technisch voorschrift is vastgesteld(14);
- de Belgische bepaling waarbij de voorwaarden voor de vestiging van beveiligingsondernemingen waren vastgesteld, aangezien die bepaling niet de kenmerken van producten betrof.(15)
32 Naar mijn mening is de verplichting die met de litigieuze nationale bepaling wordt opgelegd, een algemeen toepasselijke verplichting die zonder onderscheid geldt voor alle verkopen van producten en diensten, geen betrekking heeft op de kenmerken van producten of op de specificaties die voor die producten gelden, en derhalve geen technische specificatie is in de zin van de richtlijn.
33 Ik wil beginnen met enkele opmerkingen over het doel van de richtlijn. Het Hof heeft opgemerkt: "het doel van deze richtlijn bestaat er (...) in via een preventieve controle het vrije verkeer van goederen te beschermen, dat een van de grondslagen van de Gemeenschappen is. Deze controle is noodzakelijk omdat technische voorschriften als bedoeld in de richtlijn het intracommunautaire handelsverkeer al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kunnen belemmeren."(16)
34 Naar mijn mening is dat doel slechts een indirect en verder verwijderd doel van de richtlijn.(17) Het specifieke en onmiddellijke doel is af te leiden uit de titel, de opzet en de considerans van de richtlijn, en met name ook uit artikel 213 van het Verdrag, dat samen met artikel 100 (zie eerste zin aanhef) de rechtsgrondslag vormt en in de tiende considerans uitvoerig wordt aangehaald. Dat doel is de invoering van een procedure voor de kennisgeving aan de Commissie en de andere lidstaten (zie de derde, de vierde en de vijfde overweging van de considerans) van bepaalde technische voorschriften met betrekking tot bepaalde producten, die een lidstaat voornemens is in te voeren. Zulks enerzijds om belemmeringen voor het handelsverkeer door de invoering van ongelijksoortige en onnodige technische specificaties te vermijden (zie de tweede overweging van de considerans) en anderzijds om de gemeenschapsinstellingen, met name de Commissie, de mogelijkheid te geven gemeenschappelijke regels ter zake vast te stellen (zie de zesde overweging van de considerans).
35 Ik kom thans tot de materiële werkingssfeer van de richtlijn, die weliswaar breed is, maar niet onbegrensd. Omdat de richtlijn ziet op technische specificaties voor bepaalde producten, moet ter afbakening van haar werkingssfeer worden nagegaan, op welke producten de richtlijn van toepassing is.
36 Vanuit dit oogpunt bezien, is de werkingssfeer van de richtlijn met de successieve wijzigingen dan weer uitgebreid en dan weer beperkt. Zo luidde de definitie van product in de oorspronkelijke versie van artikel 1, punt 7: producten die industrieel worden vervaardigd, met uitzondering van landbouwproducten en van alle producten voor menselijke en dierlijke voeding, van geneesmiddelen en cosmetica.
37 Bij richtlijn 88/182 zijn ook landbouwproducten onder de definitie gebracht. De overige producten die aanvankelijk waren uitgezonderd, zijn in een tussenregime ondergebracht, omdat de richtlijn volgens artikel 1, punt 1, waarin het begrip "technische specificatie" is gedefinieerd, zoals aangevuld bij richtlijn 88/182, alleen betrekking lijkt te hebben op de productiemethoden en -procédés van landbouwproducten(18), voedingsmiddelen en geneesmiddelen (en dus niet van cosmetica).(19)
38 De definitie van de producten waarop de richtlijn van toepassing is, is van belang voor het toepassingsgebied van artikel 1, punt 1, dat de definitie bevat van het begrip "technische specificatie", en bij uitbreiding ook voor dat van punt 5 van datzelfde artikel, dat het begrip "technisch voorschrift" definieert, want een technisch voorschrift in de zin van de richtlijn is een voorschrift dat technische specificaties behelst.
39 Voorop staat, dat de punten 1 en 5 van artikel 1 betrekking hebben op kwesties van technische aard, dat wil zeggen kwesties die betrekking hebben op de "techniek". Dat begrip kan in zijn algemeenheid worden opgevat als het geheel van wetenschappelijke en praktische kennis en methoden die worden gebruikt voor de productie van een goed en, in het algemeen, het bereiken van een resultaat.
40 Onder punt 1 worden als "technische specificaties" gedefinieerd de "vereiste kenmerken" van een product, dat wil zeggen de technische kenmerken die nodig zijn voor de herkenning, het onderscheiden en de beoordeling van een product, waarvan in het eerste zinsdeel als voorbeelden worden genoemd de kwaliteitsniveaus, de prestatie, de veiligheid of de afmetingen.(20) Vervolgens worden in deze zelfde bepaling tot die kenmerken ook de voorschriften gerekend die - proefnemingen en proefnemingsmethoden buiten beschouwing gelaten - hoofdzakelijk betrekking hebben op de wijze van presentatie van het product in de handel.
41 Gelet op het bovenstaande blijkt uit de gecombineerde bepalingen van de punten 1 en 7 van artikel 1 onder technische specificaties in de zin van de richtlijn te moeten worden verstaan:
a) productiemethoden en -procédés voor landbouwproducten, voedingsmiddelen voor mensen en dieren en geneesmiddelen, en
b) de technische kenmerken van alle industrieel vervaardigde producten en landbouwproducten, alsmede de voorschriften inzake terminologie, symbolen, proefnemingen en proefnemingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, zoals die op het product van toepassing zijn.
42 Voor de richtlijn zijn echter niet alle technische specificaties met betrekking tot de genoemde producten relevant. Zo behoeft geen kennisgeving aan de Commissie te worden gegeven
a) volgens artikel 8, lid 1: van een ontwerp voor een technisch voorschrift, dat de getrouwe omzetting vormt van een internationale of Europese norm. In dat geval kan met een eenvoudige mededeling aan de Commissie worden volstaan(21);
b) volgens artikel 10, eerste volzin: van technische specificaties die worden ingevoerd krachtens verplichtingen die voortvloeien uit communautaire richtlijnen. Dat betekent naar mijn mening, dat aan de Commissie geen technische specificaties behoeven te worden medegedeeld, die binnen het bestek van een specifieke richtlijn vallen, die de lidstaten verplicht tot nemen van uitvoeringsmaatregelen in een "technische" materie in de zin van richtlijn 83/189. Dat is redelijk, omdat in dat geval de noodzaak tot invoering van technische specificaties voortvloeit uit reeds bestaande specifieke bepalingen van gemeenschapsrecht, die bindend zijn voor de lidstaten. Die regels zijn de lidstaten en de Commissie bekend, en de Commissie hoeft dus geen gemeenschapsmaatregelen te bedenken op dat gebied, omdat die al bestaan. Bovendien wordt in een richtlijn in de regel de clausule opgenomen, dat de door de lidstaten genomen uitvoeringsmaatregelen aan de Commissie moeten worden medegedeeld, zodat dubbele aanmelding enkel zou bijdragen aan vergroting van de bureaucratie zonder iets wezenlijks toe te voegen;
c) volgens artikel 10, tweede volzin, ten slotte: van technische specificaties die worden ingevoerd ter voldoening aan een internationale overeenkomst en daardoor reeds uniform zijn.
43 Uit het bovenstaande volgt, dat het gemeenschapsrecht zich niet verzet tegen het bestaan van technische specificaties op zichzelf, maar tegen de invoering van ongecoördineerde, ongelijksoortige en onnodige technische specificaties. De gemeenschapswetgever tracht derhalve om door middel van onderlinge informatie te komen tot eenmaking, waarvan normalisatie onderdeel uitmaakt, van de technische specificaties per product of per categorie producten, zodat er binnen de Gemeenschap gelijkvormige voorschriften komen.(22)
44 Hiervan uitgaande wil ik thans onderzoeken, of een regeling zoals die in artikel 13 van de Belgische wet, want daar gaat het hier voornamelijk om(23), een technische specificatie behelst en uit dien hoofde een technisch voorschrift vormt.
45 Om te beginnen is het duidelijk, dat het opschrift van voorgeschreven vermeldingen op een etiket in een bepaalde taal, eventueel in een bepaald dialect of in een bepaalde vorm van deze of gene taal(24), geen "kenmerk" van het product is. Want hoe breed men dit begrip in artikel 1, punt 1, van de richtlijn ook interpreteert, het zal steeds betrekking hebben op eigenschappen of kwaliteiten van het product zelf. De taal of taalvorm die voor de formulering en overdracht van informatie over deze kwaliteit en eigenschappen aan de koper wordt gebezigd, is een algemeen stelsel voor de overdracht van allerlei informatie, waaronder nu eenmaal ook de hier bedoelde informatie. Derhalve is de taal noodzakelijkerwijze een aliud, dat niet met de overgedragen informatie mag worden vereenzelvigd.
46 Blijft te onderzoeken, of het aanbrengen van bedoelde vermeldingen in een bepaalde taal een voorschrift is dat op het product van toepassing is, als bedoeld in artikel 1, punt 1, laatste zinsdeel.
47 In de eerste plaats merk ik op, dat beide zinsdelen nauw met elkaar verbonden zijn, in dier voege dat het eerste deel het tweede omvat.(25) Daaruit valt naar mijn mening af te leiden, dat ook de voorschriften bedoeld in het tweede deel van de zin in wezen technische kenmerken zijn van het product of de producten waarom het gaat, dat wil zeggen technische middelen waarmee die producten kunnen worden herkend, onderscheiden en beoordeeld.
48 Zo gezien, is de taal waarin een term die het product betreft of waarin een etiket is gesteld, naar mijn mening geen "voorschrift" dat op het product van toepassing is, om dezelfde reden als waarom het niet om een "kenmerk" van het product gaat.
Zo duidt het woord "terminologie" in de richtlijn op een keuze van een wetenschappelijke term uit meerdere beschikbare termen, die het product of een eigenschap daarvan moet kenmerken. Die term moet dan in de verschillende lidstaten dezelfde zijn, dat wil zeggen in iedere lidstaat moet de dienovereenkomstige term aan te treffen zijn. Die term, en niet de taalkundige vorm ervan, vormt de specificatie, dat wil zeggen het voorschrift, zoals dat op het product van toepassing is(26), en de eenmaking daarvan is nu wat de richtlijn beoogt.(27) Trouwens, de eenmaking van de taalkundige vorm van de specificaties in de Gemeenschap als doel op zich is uitgesloten, gezien de veeltaligheid van de Gemeenschap met haar elf officiële en gelijkwaardige talen, waarin een uniforme gemeenschapstaal nu juist ontbreekt.
49 Hetzelfde geldt voor de verpakking, het merken en de etikettering van de producten. Zoals de Commissie terecht opmerkt in verband met de door haar beschreven tweede opvatting(28), moeten onder "voorschriften" die ter zake op het product van toepassing zijn, worden verstaan waarschuwingen, vermeldingen en andere gegevens die volgens de betrokken wetgeving verplicht op de verpakking het etiket enzovoort moeten worden aangebracht, dat wil zeggen de voorgeschreven inhoud daarvan, met inbegrip van vereisten die de verpakking of het etiket zelf betreffen, zoals afmetingen, kleur enzovoort, maar niet de taalkundige vorm ervan. Dat laatste is immers het middel waarmee de technische eigenschappen van het product worden verwoord en aan de ontvanger van de betrokken mededeling kenbaar worden gemaakt, maar mag niet worden vereenzelvigd met de technische kenmerken zelf. Met andere woorden, de verplichting om op de verpakking of op het etiket bepaalde mededelingen op te nemen, is een technisch voorschrift dat betrekking heeft op het product en dit product kenmerkt, terwijl de verplichting om deze mededelingen in een bepaalde taal uit te drukken, geen betrekking heeft op het product en dit product ook niet kenmerkt, en overigens evenmin enig ander product. De verplichting is dus weliswaar een voorschrift, maar een metatechnisch voorschrift, dat wil zeggen een voorschrift dat betrekking heeft op het technische voorschrift en niet op het eigenlijke product.
50 Wat de verplichte vermeldingen betreft verwijst artikel 13 van de Belgische wet in casu naar ofwel andere bepalingen van dezelfde wet, ofwel naar bestuursrechtelijke bepalingen die reeds bestaan of nog zullen worden afgekondigd. Gelet op deze inhoud, bevat artikel 13 naar mijn mening geen technische specificatie voor een concreet product of categorie producten en is het dus geen technisch voorschrift in de zin van de richtlijn. Dat het eventueel vervanging van de verpakking van een ingevoerd product nodig maakt, doet op zich aan deze uitlegging niet af. Los immers van het feit dat de nieuwe Belgische bepaling niets wezenlijks toevoegt aan oudere bepalingen die dezelfde verplichtingen behelsden, en van het feit dat diverse gemeenschapsrichtlijnen specifieke bepalingen bevatten inzake etikettering in de nationale of officiële taal van de staat waar de goederen worden verkocht(29), is bedoelde noodzaak van vervanging van de verpakking of van het etiket (of, zo voeg ik daaraan toe, de minder ingrijpende maatregel van opplakking van een etiket met een vertaling van de voorgeschreven vermeldingen in de taal van het land waar het product wordt verkocht) enkel een consequentie van een fundamentele verplichting die, zoals ik hierboven uiteen heb gezet, op zichzelf geen technisch voorschrift is en derhalve in casu niet van invloed is.
De tweede prejudiciële vraag
51 De eerste twee onderdelen van de vraag houden in wezen in, of wanneer voor producten een specifieke communautaire regeling bestaat, de lidstaten nog andere dan de door de gemeenschapsregeling voorgeschreven vermeldingen verplicht kunnen stellen en kunnen verlangen dat die vermeldingen in een bepaalde taal worden gesteld.
52 De prejudiciële vraag is in zeer vage en hypothetische termen gesteld, nu niet wordt gevraagd om uitlegging van een concrete bepaling, hoewel een specifieke, en dus concrete, gemeenschapsregeling wordt voorondersteld, en evenmin duidelijk wordt aangegeven, op welke feitelijke situatie wordt gedoeld. In die omstandigheden betwijfel ik, of er een nuttig antwoord op te geven valt.
53 Op het gebied van het in de handel brengen van verbruiksproducten is de gemeenschapswetgeving, uitgezonderd wellicht bepaalde algemeen toepasselijke richtlijnen(30), verbrokkeld; zij kent voor deze materie alleen regelingen voor afzonderlijke producten of categoriën producten, zoals voedingsmiddelen voor mens en dier, cosmetica, schoonmaakmiddelen enzovoort. Die specifieke richtlijnen streven niet alle dezelfde mate van harmonisatie van de nationale wetgevingen na. In de regel verlangen zij een limitatief aantal vermeldingen op het etiket, zodat de lidstaten niet nog meer vermeldingen kunnen verlangen.(31) Zij kunnen echter niettemin een bepaalde beoordelingsbevoegdheid aan de lidstaten overlaten.(32) Om die reden moet de vraag, of de lidstaten nog meer vermeldingen kunnen verlangen dan de richtlijn voorschrijft, per geval worden bezien aan de hand van de specifieke bepalingen en het doel van de richtlijn die de verhandeling regelt van het betrokken product.(33)
54 Hetzelfde geldt voor de taal waarin de door de richtlijn voorgeschreven vermeldingen of eventuele aanvullende vermeldingen die de lidstaten mogen verlangen, al dan niet mogen of moeten worden gesteld. We hebben reeds gezien, dat de gemeenschapsregelingen op dit punt geen consequente samenhang vertonen(34) en dat de betrokken bepalingen zijn te vinden in de specifieke richtlijnen voor de verhandeling van een bepaald product of categorie van producten. Omdat de kwestie van de taalregeling voor extra vermeldingen pas aan de orde kan komen na beantwoording van de vraag, of extra vermeldingen überhaupt toelaatbaar zijn, is de conclusie dat wanneer de richtlijn de lidstaten verbiedt extra vermeldingen te verlangen, zij eveneens verbiedt te verlangen dat zulke vermeldingen in een bepaalde taal worden gesteld. Wanneer de richtlijn de lidstaten daarentegen toestaat om extra vermeldingen voor te schrijven, dan valt er geen algemene regel af te leiden. Afhankelijk van de uitlegging van de richtlijn kan het de taal zijn waarin de door de richtlijn voorgeschreven vermeldingen moeten worden gesteld, dan wel een door de lidstaat te kiezen taal binnen het raam van het gemeenschapsrecht.(35)
Wegens de reeds gesignaleerde vaagheid en algemeenheid van de tweede vraag geef ik het Hof echter in overweging, de tweede prejudiciële vraag niet te beantwoorden.(36)
De derde vraag
55 De derde vraag luidt, of bij ontbreken van een gemeenschapsregeling een lidstaat kan verlangen dat bepaalde vermeldingen op het verkochte product in een bepaalde taal worden gesteld (bijvoorbeeld de taal van de streek waar het product wordt verkocht).
56 Zoals uit de reeds genoemde rechtspraak(37) volgt, zijn de lidstaten bij gebreke van een gemeenschapsregeling vrij om regels te stellen inzake de verhandeling van producten, mits zij daarbij het gemeenschapsrecht eerbiedigen, met name de artikelen 30 en 36 van het Verdrag. Zo kunnen zij het intracommunautaire handelsverkeer onderwerpen aan beperkingen, waartoe in beginsel ook de eis van bepaalde vermeldingen op een product te rekenen is, voor zover die beperkingen noodzakelijk zijn ter bereiking van een doel van algemeen belang, zoals de bescherming van de gezondheid, van de consument enzovoort, en evenredig zijn aan het nagestreefde doel.(38) Welke vermeldingen mogen worden verlangd en welke niet, valt tevoren niet te zeggen, omdat het antwoord afhangt van de concrete omstandigheden van het geval.
57 Hetzelfde geldt voor een taalvereiste voor een of meer vermeldingen, dat een potentiële "belemmering van het intracommunautaire handelsverkeer vormt, voor zover op uit andere lidstaten afkomstige producten andere etiketten moeten worden aangebracht, hetgeen extra verpakkingskosten meebrengt".(39)
58 De vraag welke taal moet worden gekozen, hangt af van de afweging tussen enerzijds de behoefte van de consument aan voorlichting over de eigenschappen van het product en de bescherming tegen verwarring, en anderzijds de noodzaak van een onbelemmerd handelsverkeer tussen de lidstaten. In dat kader heeft het Hof beslist, dat het vereiste van bepaalde vermeldingen in de taal of talen van de staat waar het product wordt verkocht, de meest geschikte maatregel is ter bescherming van de consument, die niet onevenredig is aan het nagestreefde doel en waarmee de gemeenschapswetgever de grenzen van zijn beoordelingsbevoegdheid niet overschrijdt.(40)
59 Elders heb ik reeds als mijn standpunt uiteengezet, dat ééntalige lidstaten gemeenschapsrechtelijk in beginsel mogen voorschrijven dat verplichte vermeldingen op een product in de nationale of de officiële taal van die staat worden gesteld.(41) En eveneens dat in staten met meer dan één officiële taal, een opschrift in een van die talen, naar keuze van de betrokken producent, volstaat.(42) Zulks omdat mag worden vermoed, dat het koperspubliek in de betrokken staat voldoende bekend is met die - immers gelijkwaardige - talen, zodat de ondernemer die de voorgeschreven vermeldingen in een van die talen aanbrengt, moet worden geacht zich van zijn verplichtingen jegens die staat te hebben gekweten.
60 Zo gezien, is de verplichting om de voorgeschreven vermeldingen aan te brengen "in de taal van het gebied" waar het product op de markt wordt gebracht, een bezwarende maatregel die onevenredig is aan het nagestreefde doel, in de regel de bescherming van de consument, omdat de betrokken ondernemer daardoor gedwongen is hetzij steeds op te letten in welk gebied zijn product wordt verkocht om te zorgen dat hij de juiste taal gebruikt, hetzij alle officiële en plaatselijke talen te gebruiken om niet uit een bepaald gebied te worden geweerd.
61 Deze opvatting komt niet in conflict met het reeds aangehaalde arrest Meyhui. Mijns inziens volgt uit dat arrest niet, dat in het geval van meertalige staten, zoals in casu, de vermeldingen op producten in alle talen moeten zijn gesteld. In die zaak was de vraag niet, zoals in de onderhavige, wat het uiterste is dat een lidstaat nog in overeenstemming met het Verdrag op taalgebied kan eisen, maar of een communautaire maatregel die, naar niet werd weersproken, een nogal ruime beoordelingsmarge aan de lidstaten laat, omdat hij hen de mogelijkheid geeft om vermeldingen in meerdere talen te verlangen, de uiterste grenzen van de beoordelingsbevoegdheid overschrijdt die de gemeenschapsinstelling op dat terrein heeft.
Excursus
62 Voor het geval de litigieuze Belgische regeling toch als technisch voorschrift zou worden aangemerkt, wil ik zeer in het kort ingaan op de gevolgen die de niet-aanmelding van nationale technische voorschriften bij de Commissie jegens derden kan hebben, waarbij ik mij voorbehoud om bij geschiktere gelegenheid mijn standpunt uitvoeriger uiteen te zetten.
63 De Commissie heeft deze kwestie aan het rollen gebracht met haar mededeling 86/C 45/05 (PB 1986, C 245, blz. 4), waarin zij na enkele strenge opmerkingen, zoals "uit de ervaring blijkt dat het feit, dat een staat lid is van de Gemeenschap niet altijd voldoende tot uiting komt in de gedragslijnen en instelling van de overheidsadministratie van de betrokken staat", en herinnerend aan de verplichting om ingevolge de artikelen 8 en 9 van de richtlijn technische voorschriften aan te melden en uit te stellen, vaststelde dat niet-nakoming van deze verplichtingen door de lidstaten "zou leiden tot de schepping van ernstige leemten in de interne markt, met potentieel schadelijke gevolgen voor de handel", en concludeerde, dat indien een lidstaat een technisch voorschrift vaststelt dat onder het toepassingsgebied van de richtlijn valt, zonder het ontwerp aan haar mede te delen, de aldus getroffen regeling "niet kan worden toegepast" jegens derden in het rechtsstelsel van de betrokken lidstaat en dat de nationale rechterlijke instanties moeten weigeren zulke voorschriften toe te passen.
64 Dit punt kwam opnieuw aan de orde in het kader van een aantal beroepen die de Commissie krachtens artikel 69 van het Verdrag instelde tegen lidstaten die technische voorschriften niet hadden aangemeld. In de precontentieuze procedure had de Commissie de betrokken lidstaten de niet-nakoming voorgehouden en haar bovengenoemde standpunt herhaald, dat niet-aangemelde voorschriften niet aan derden kunnen worden tegengeworpen. Zij heeft dit echter nog niet voor het Hof hardgemaakt, zodat de advocaten-generaal ter zake geen standpunt hebben ingenomen.(43)
65 Vervolgens heeft de Commissie in de zestiende overweging van de considerans van haar voorstel voor een richtlijn (PB 1992, C 340, blz. 7), dat uiteindelijk heeft geleid tot vaststelling van richtlijn 94/10, getracht om een specifieke overweging van bovenbedoelde strekking in de considerans van de vast te stellen richtlijn op te nemen, maar dit werd door de Raad niet overgenomen.
66 Ten slotte besliste het Hof in de reeds aangehaalde arresten CIA Security en BIC Benelux, volledig conform de zienswijze van de Commissie, dat niet-aangemelde nationale technische voorschriften een particulier niet kunnen worden tegengeworpen en dat de particulier zich voor de nationale rechter hierop kan beroepen.
67 Thans zijn we in het stadium beland, dat er over deze richtlijn diverse prejudiciële verzoeken voor het Hof aanhangig zijn, er in de lidstaten tumult heerst(44) sinds men gemerkt heeft dat talloze bestuursrechtelijke regelingen ongeldig dreigen te worden verklaard, er reeds pogingen worden ondernomen om de juridische gevolgen van niet-aanmelding te beperken(45) en dat de Commissie, kennelijk verrast door het brede veld dat met het ongedefinieerde begrip "technische voorschrift" wordt bestreken, in de onderhavige zaak subsidiair vraagt om beperking in de tijd van de werking van het door het Hof te wijzen arrest (zie hierboven, punt 27).
68 Naar mijn mening zou het Hof er goed aan doen de kwestie van de niet-toepasselijkheid opnieuw te onderzoeken, want deze consequentie lijkt niet uit de richtlijn noch in de in die richtlijn genoemde verdragsbepalingen af te leiden te zijn.
69 In de eerste plaats spreekt artikel 213, dat de rechtsgrondslag en de begrenzing van de door de Raad aan de Commissie overgedragen bevoegdheden bevat, enkel van het "verzamelen van gegevens" en van de bevoegdheid van de Commissie tot "alle nodige verificaties". Dat betekent, dat de Commissie enkel inlichtingen kan verlangen over de maatregelen die de lidstaten hebben genomen of willen nemen, en de verificaties kan verrichten die, volgens uitdrukkelijke toepassing van het evenredigheidsbeginsel, absoluut "noodzakelijk" zijn. Voor het overige moeten de bevoegdheden van de Commissie worden uitgeoefend "binnen de grenzen en onder de voorwaarden door de Raad overeenkomstig de bepalingen van dit Verdrag vastgesteld".(46)
70 De richtlijn regelt weliswaar de procedure van kennisgeving aan de Commissie en de overige lidstaten, maar zegt daarentegen niets over de mogelijke gevolgen van niet-aanmelding van technische voorschriften die terecht of ten onrechte tot de werkingssfeer van de richtlijn worden gerekend. Daaruit valt af te leiden, dat niet-aanmelding geen andere gevolgen kan hebben dan die welke het Verdrag in het algemeen in het vooruitzicht stelt wanneer lidstaten hun verplichtingen niet nakomen, namelijk een beroep bij het Hof door de Commissie of een lidstaat krachtens artikel 169 respectievelijk 170 van het Verdrag.
In gevallen waarin de gemeenschapswetgever dit anders heeft gewild, heeft hij dat ook uitdrukkelijk aangegeven, zoals in artikel 93, lid 3, van het Verdrag, inzake de kennisgeving aan de Commissie van nationale plannen voor steunmaatregelen, dat bepaalt: "de betrokken lidstaat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid". Bepalingen als deze lenen zich wegens hun bijzondere aard niet voor analoge toepassing op dit geval, zoals eerder wel is voorgesteld.(47)
71 Bovendien is niet-toepasselijkheid van nationale voorschriften niet alleen nergens uitdrukkelijk geregeld, maar ook klaarblijkelijk onevenredig aan het door de richtlijn nagestreefde doel.(48) Zoals de lidstaten geen algemene gronden kunnen aanvoeren ter rechtvaardiging van maatregelen die van het gemeenschapsrecht afwijken, zo komt ook de gemeenschapsinstellingen geen algemeen en onbepaald beroep op de beginselen van het Verdrag toe ter rechtvaardiging van een of andere maatregel: zij moeten aantonen dat die maatregelen geschikt en evenredig zijn.(49)
In alle zaken waarin richtlijn 83/189 voor het Hof in geding is geweest, ging het om "technische voorschriften", dat wil zeggen nationale regelgeving die in de lidstaten officieel moet worden gepubliceerd. Het in artikel 5 van de richtlijn bedoelde comité zou dus kunnen volstaan - wat de inzet van slechts een minimaal aantal ambtenaren zou vergen - met op gezette tijden het staatsblad van de lidstaten te bestuderen om eventuele feitelijke of vermeende inbreuken reeds in de kiem te kunnen smoren, in plaats van te wachten tot de zaak, indien überhaupt, voor de rechter komt.
72 Wat artikel 100 van het Verdrag betreft, in de richtlijn eveneens als rechtsgrondslag genoemd, volstaat de opmerking dat die bepaling eenparigheid van stemmen verlangt bij het nemen van de aldaar bedoelde maatregelen. Gelet op de heftige oppositie van tenminste drie lidstaten tegen de niet-toepasselijkheidstheorie van de Commissie(50) en op de latere verwerping van de Raad van het desbetreffende voorstel van de Commissie(51), lijdt het geen twijfel dat een uitdrukkelijke bepaling van die strekking geen kans had gemaakt om door de gemeenschapswetgever, dat wil zeggen de Raad, bij de vaststelling van de richtlijn te worden aanvaard.
73 In het arrest CIA Security oordeelde het Hof, dat de bepalingen van de artikelen 8 en 9 van de richtlijn onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, zodat particulieren zich daarop voor de nationale rechter kunnen beroepen (punt 44), en dat daarvoor geen uitdrukkelijke bepaling nodig is, maar het feit volstaat dat deze consequentie het door de richtlijn nagestreefde doel bevordert (punt 48).
74 Ik zal nu niet terugkomen op het doel van de richtlijn en evenmin hier mijn opvatting verdedigen, dat elke uitlegging, ook de teleologische, noodzakelijkerwijze aan zekere grenzen gebonden is. Ik wil enkel signaleren, ten eerste dat uit de vierde, vijfde, tiende en elfde overweging van de considerans van de richtlijn alsmede uit de artikelen 8(52) en 9 daarvan duidelijk blijkt, dat de informatieprocedure van de richtlijn een aangelegenheid is die strikt de Commissie en de lidstaten aangaat, en geen enkele materiële aanspraak voor particulieren vestigt.(53) Ten tweede beoogt de leer van de rechtstreekse werking van richtlijnen particulieren in het genot te stellen van rechten die een richtlijn hun toekent, maar de lidstaten hun onthouden door geschikte omzettingsmaatregelen achterwege te laten. Op die grond vindt de in de richtlijn vastgelegde fundamentele regel toepassing op de particulier. Richtlijn 83/189 is echter niet vastgesteld ten gunste van particulieren en bevat evenmin materiële bepalingen die bij gebreke van nationale uitvoeringsmaatregelen kunnen worden toegepast. Wanneer een nationale bepaling niet aan de burger kan worden tegengeworpen, heeft dat enkel tot gevolg dat er een rechtsvacuüm ontstaat ten aanzien van de particulier die zich op de niet-toepasselijkheid beroept, en niet dat zijn situatie wordt beheerst door een rechtstreeks uit de richtlijn af te leiden bepaling.
75 Naar mijn mening kan de nationale rechter de niet-aangemelde nationale maatregel niet ongeldig verklaren, zeker niet op grond van alleen de vaststelling dat de maatregel niet is aangemeld. In concreto dient hij als volgt te werk te gaan. Ten eerste moet hij nagaan, of de nationale maatregel binnen de werkingssfeer van de richtlijn valt. Zo ja, dan moet hij ten tweede verifiëren, of er een grond voor derogatie aan de aanmeldingsplicht bestaat, met name of de materie overeenkomstig artikel 10 binnen de werkingssfeer valt van een specifieke richtlijn.(54) Zo ja, dan moet de nationale maatregel worden getoetst aan het bepaalde in die specifieke richtlijn waaronder hij valt, overeenkomstig de algemene uitleggingsbeginselen die het Hof heeft geformuleerd. Als de nationale maatregel ten slotte niet onder een specifieke richtlijn valt, dan moet hij worden getoetst aan de verdragsbepalingen, zoals in alle gevallen waarin een nationale maatregel aan het gemeenschapsrecht wordt getoetst.
76 In zijn reeds aangehaalde conclusie heeft advocaat-generaal Van Gerven, die het standpunt van de Commissie inzake de niet-toepasselijkheid kennelijk niet houdbaar achtte, treffend opgemerkt: "rijst de vraag, waarom de Commissie, indien zij van mening is dat dit standpunt onmisbaar is voor de goede werking van de bij richtlijn 83/189 ingevoerde procedure, het Europees Parlement en de Raad nimmer heeft voorgesteld, het in een wijzigingsrichtlijn vast te leggen".(55)
77 Nu de Raad een dergelijke mogelijkheid van de hand heeft gewezen, kan men zich, naar het voorbeeld van Van Gerven, voorzichtig afvragen: zou het wellicht niet nuttig zijn, wanneer de communautaire instanties zich nogmaals zouden buigen over de gevolgen van niet-aanmelding van nationale ontwerp-technische voorschriften in de zin van richtlijn 83/189?
VII - Conclusie
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vragen als volgt te beantwoorden:
"1) Artikel 1, punten 1 en 5, van richtlijn 83/189/EEG van de Raad van 28 maart 1983 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182/EEG van de Raad van 22 maart 1988, moet aldus worden uitgelegd, dat de algemene verplichting om de in andere nationale bepalingen dwingend voorgeschreven vermeldingen op ten verkoop aangeboden producten weer te geven in de taal van het gebied waar de producten op de markt worden gebracht, geen $technische specificatie' is en een nationale maatregel die een dergelijke verplichting behelst, geen $technisch voorschrift'.
2) Voor zover er geen gemeenschappelijke regels bestaan voor de verhandeling van een bepaald product, staat het gemeenschapsrecht de lidstaten toe, de voorwaarden voor de verhandeling van dat product te regelen, met inachtneming evenwel van het bepaalde in de artikelen 30 en 36 van het Verdrag. Tot die voorwaarden kan het vereiste behoren, dat de ter onderscheiding van het product noodzakelijke vermeldingen worden gesteld in de taal of in een der talen van de staat op wiens grondgebied het product wordt verkocht."
(1) - PB L 109, blz. 8.
(2) - PB L 81, blz. 75; in het vervolg zal ik, tenzij anders aangeduid, met "richtlijn" de huidige tekst aanduiden van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/182.
(3) - Uit deze gecombineerde bepalingen leid ik persoonlijk af, dat overtreding van voornoemd artikel 30 wordt gestraft met de in artikel 103 genoemde sancties.
(4) - Artikel 8, lid 4, is gewijzigd bij richtlijn 94/10/EEG van het Europees Parlement en de Raad van 23 maart 1994 (PB L 100, blz. 30) in die zin dat de verstrekte gegevens niet meer als vertrouwelijk worden behandeld, behalve wanneer de lidstaat die die inlichtingen verstrekt, daartoe een gemotiveerd verzoek indient. Die richtlijn is echter in onderhavige zaak niet van toepassing.
(5) - Aangehaald in voetnoot 4.
(6) - Sinds de wijzigingsrichtlijn 94/10 kunnen gebruiksaanwijzingen thans worden gerekend tot de "andere eisen" die worden gesteld ter bescherming van de consument en ten aanzien van de levenscyclus van een product nadat het in de handel is gebracht (zie leden 3 en 9 van artikel 1 van richtlijn 83/189, zoals gewijzigd bij artikel 1, lid 1, sub b en f, van richtlijn 94/10). Gebruiksaanwijzingen worden bovendien in verschillende richtlijnen voor verschillende gevallen vereist, zoals in artikel 3, lid 1, punt 8, en artikel 10 van richtlijn 79/112/EEG van de Raad van 18 december 1978 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake etikettering en presentatie van levensmiddelen bestemd voor de eindverbruiker alsmede inzake de daarvoor gemaakte reclame (PB L 33, blz. 1), artikel 3, lid 2, van richtlijn 92/59/EEG van de Raad van 29 juni 1992 inzake algemene productveiligheid (PB L 228, blz. 24), en voor zover er geen specifieke communautaire regeling bestaat (artikel 1, lid 2, van dezelfde richtlijn), enz.
(7) - C-194/94, Jurispr. blz. I-2201.
(8) - C-13/96, Jurispr. blz. I-1753.
(9) - Arrest van 1 juli 1994, C-317/92, Commissie/Duitsland (Jurispr. blz. I-2039).
(10) - Arrest van 11 januari 1996, Commissie/Nederland (C-237/94, Jurispr. blz. I-31).
(11) - Arrest CIA Security, reeds aangehaald in voetnoot 7.
(12) - Arrest van 17 september 1996, Commissie/Italië (C-289/94, Jurispr. blz. I-4405).
(13) - Arrest BIC Benelux, reeds aangehaald in voetnoot 8.
(14) - Arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald in voetnoot 9, punt 26.
(15) - Arrest CIA Security, reeds aangehaald in voetnoot 7, punt 25.
(16) - Arrest BIC Benelux, reeds aangehaald in voetnoot 8, punt 19.
(17) - Met andere woorden, de bescherming van het vrije verkeer van goederen is een "ãÝíïò ãåíéêþôáôïí" ("summum genus"), met andere woorden een doel dat door tal van richtlijnen wordt nagestreefd. Gezocht moet worden naar de "åéäïðïéüò äéáöïñÜ" ("differentia specifica"), dat wil zeggen het specifieke doel van een richtlijn dat deze kenmerkt en dat de primaire leidraad moet zijn bij de uitlegging van leemten en onduidelijke bepalingen.
(18) - Zie voor landbouwproducten ook punt 7 en punt 1 van artikel 1; zie hierna punt 41, sub a en b.
(19) - Bij richtlijn 94/10 is de werkingssfeer nog verder verruimd door de toevoeging aan punt 1 (dat werd vernummerd tot punt 2) van de zinsnede "alsmede de productiemethoden en -procedures voor de overige producten, wanneer die gevolgen hebben voor de kenmerken van deze producten". Wat deze zin, die thans niet van toepassing is, ook betekent, hij heeft in ieder geval alleen betrekking op productiemethoden en -procédés.
(20) - Omdat deze zin begint met het woordje "zoals" mag men aannemen dat de opsomming van die kenmerken in de richtlijn niet limitatief is. Zo zal ook het gewicht van een product moeten worden beschouwd als technische specificatie.
(21) - De grond voor deze uitzondering is, zo neem ik aan, dat in dat geval invoering van die - overigens reeds gelijkvormige - norm als noodzakelijk wordt verondersteld.
(22) - Dat doel moet worden geacht te zijn gelegen tussen het onmiddellijke doel, informatie van de lidstaten en de Commissie, en de bescherming van het vrije verkeer van goederen. Voor normalisatie wordt vooral in de considerans van richtlijn 94/10 gepleit.
(23) - Het is naar mijn mening duidelijk dat artikel 30 van de Belgische wet, waar dit de verkopers een algemene verplichting tot voorlichting van de kopers oplegt, geen technisch voorschrift is in de zin van de richtlijn. Een dergelijke verplichting volgt ook uit de algemene beginselen van het nationale recht van de lidstaten, en wordt in de regel ook in de burgerlijke wetboeken of de wetgeving met betrekking tot koop en verkoop genoemd. Om die reden zal ik op dit artikel niet nader ingaan.
(24) - Als voorbeeld van dit laatste diene de situatie in Griekenland, waar tot het begin van de jaren 80 het katharevousa de officiële taal was, een geleerde vorm van het Grieks met vele archaïsche elementen, en niet de omgangstaal, het dimotiki.
(25) - Als voegwoord wordt gebruikt "alsmede". In het Engels staat er "including", in het Frans: "y compris", in het Duits: "einschließlich", in het Italiaans: "comprese" enz. Ik leidt daaruit af dat de tweede, sterkere variant de juiste is.
(26) - Uiteraard is iedere specificatie een voorschrift zoals dat op het product van toepassing is.
(27) - Zie bijvoorbeeld artikel 8 van richtlijn 89/108/EEG van de Raad van 21 december 1988 betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen der lidstaten inzake voor menselijke voeding bestemde diepvriesproducten (PB L 40, blz. 34), dat in lid 1, sub a, het gebruik verplicht stelt van het woord "diepvries", zoals weergegeven in de verschillende gemeenschapstalen. Zo bestaat in het Duits de keuze tussen "tiefgefroren", "Tiefkühlkost", "tiefgekühlt" en "gefrostet", terwijl in het Engels alleen het woord "quick-frozen" is toegestaan (en niet bijvoorbeeld "super-frozen" of "deeply-frozen" of iets dergelijks). Het voorschrijven van een concrete term (voor alle talen dezelfde) is een technische aangelegenheid, terwijl de vraag naar de keuze van deze of gene taal door de lidstaten een metatechnische aangelegenheid is.
(28) - Zie boven, punt 27.
(29) - Zie mijn conclusie van heden in de zaak Goerres (C-386/95), punt 33.
(30) - Zoals richtlijn 85/374/EEG van de Raad van 25 juli 1985 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten inzake de aansprakelijkheid voor producten met gebreken (PB L 210, blz. 29), richtlijn 92/59 enz.
(31) - Zie arrest van 5 april 1979, Ratti (148/78, Jurispr. blz. 1629, punten 26 en 27).
(32) - Zie voor een dergelijk geval het arrest van 14 juli 1994, Van der Veldt (C-17/93, Jurispr. blz. I-3537, punt 22).
(33) - Voorbeeld van een richtlijn die beiderlei bepalingen bevat, zie arrest van 12 december 1990, SARPP (C-241/89, Jurispr. blz. I-4695, punt 15).
(34) - Zie mijn conclusie van heden in de zaak Goerres (C-385/96), punt 56.
(35) - Zie hierna, punten 59 en 60.
(36) - Zie onder meer arresten van 16 juli 1992, Meilicke (C-83/91, Jurispr. blz. I-4871, punt 25); 26 januari 1993, Telemarsicabruzzo e.a. (C-320-322/90, Jurispr. blz. I-393); 15 december 1995, Bosman (C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 60); 21 december 1995, Max Mara (C-307/95, Jurispr. blz. I-5083, punt 9), en 27 november 1997, Somalfruit (C-369/95, Jurispr. blz. I-6619, punt 41), e.a.
(37) - Zie mijn conclusie van heden in de zaak Goerres (C-385/96), punt 28.
(38) - Zie het arrest Van der Veldt, punten 23-31, reeds aangehaald in voetnoot 32.
(39) - Arrest van 9 augustus 1994, Meyhui (C-51/93, Jurispr. blz. I-3879, punt 13). In die zaak ging het om een gemeenschapsbepaling die het opschrift van bepaalde vermeldingen in de taal of talen van de staat waar het product werd verkocht, verplicht stelde (zie conclusie in de zaak Goerres, punt 76), maar het criterium voor toetsing van de betrokken maatregel blijft hetzelfde, of de maatregel nu afkomstig is van een gemeenschapsinstelling of van een lidstaat (zie punt 11 van hetzelfde arrest).
(40) - Arrest Meyhui, reeds aangehaald, punten 19, 20 en 21.
(41) - Zie conclusie in de zaak Goerres, punt 50.
(42) - Ibidem, punt 82.
(43) - Zie in dit verband punt 7 van de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven bij het arrest van 14 juli 1994, Commissie/Nederland (C-52/93, Jurispr. blz. I-3591).
(44) - "Enige opschudding" zoals advocaat-generaal N. Fennelly eufemistisch de reactie alleen al in Nederland omschreef op het bericht dat ongeveer 400 regelingen die niet bij de Commissie waren aangemeld eventueel binnen de werkingssfeer van richtlijn 83/189 zouden vallen en daarom als ongeldig moesten worden beschouwd (zie zijn recente conclusie van 12 februari 1998 bij het arrest Lemmens, C-226/97, Jurispr. blz. I-3711, I-3713, punt 2).
(45) - Zie de hierboven aangehaalde conclusie van advocaat-generaal Fennelly, waarin hij betoogt dat alleen de particulier die een belang aanvoert dat verband houdt met het vrije verkeer van goederen zich binnen de lidstaten kan beroepen op de richtlijn (zie met name punt 32).
(46) - Arrest van 9 november 1995, Duitsland/Raad (C-426/93, Jurispr. blz. I-3723, punt 11).
(47) - Zie de conclusie van advocaat-generaal Elmer in de zaak CIA Security (punt 56).
(48) - Zie voor dat doel hierboven, punt 34.
(49) - Zie het in voetnoot 46 aangehaalde arrest Duitsland/Raad, punt 42.
(50) - Zie de standpunten van de Duitse, Nederlandse en Britse regering in het arrest CIA Security, punt 39.
(51) - Zie hierboven, punt 65.
(52) - Ingevolge artikel 8, lid 4, zijn "de uit hoofde van dit artikel verstrekte inlichtingen vertrouwelijk" (zie hierboven, voetnoot 4).
(53) - Zie arrest van 13 juli 1989, Enichem Base e.a. (380/87, Jurispr. blz. 2491, punt 23). Dat de artikelen 8 en 9 van de richtlijn voorzien in een preventieve toetsing van de nationale maatregelen, een toetsing met adviserende en geen bindende werking, onderscheidt deze bepalingen niet van de bepalingen waarom het in de zaak Enichem Base e.a. ging.
(54) - Zie voor die gevallen hierboven, punt 42.
(55) - Zie punt 9 van zijn conclusie, aangehaald in voetnoot 43.