ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)
3 septembre 2009 (*)
«Recours en annulation – Règlement (CE) n° 1968/2006 – Contributions financières de la Communauté au Fonds international pour l’Irlande – Choix de la base juridique»
Dans l’affaire C‑166/07,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 23 mars 2007,
Parlement européen, représenté par Mme I. Klavina ainsi que MM. L. Visaggio et A. Troupiotis, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Vitro et M. Moore, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par:
Commission des Communautés européennes, représentée par M. L. Flynn et Mme A. Steiblytė, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
Irlande, représentée par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté par Mme S. Behzadi-Spencer, en qualité d’agent, assistée de M. D.W. Anderson QC, barrister,
parties intervenantes,
LA COUR (quatrième chambre),
composée de M. K. Lenaerts, président de chambre, M. T. von Danwitz (rapporteur), Mme R. Silva de Lapuerta, MM. E. Juhász et G. Arestis, juges,
avocat général: M. Y. Bot,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 2 avril 2009,
rend le présent
Arrêt
1        Par son recours, le Parlement européen demande à la Cour d’annuler le règlement (CE) n° 1968/2006 du Conseil, du 21 décembre 2006, concernant les contributions financières de la Communauté au Fonds international pour l’Irlande (2007-2010) (JO L 409, p. 81, ci-après le «règlement attaqué»), au motif qu’il n’a pas été adopté sur le fondement d’une base juridique appropriée.
Le cadre juridique
Le contexte juridique international
L’accord anglo-irlandais de 1985
2        Les négociations politiques entre les gouvernements irlandais et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord au milieu des années 80 visant à consolider la paix et la réconciliation des deux communautés d’Irlande du Nord ont abouti, le 15 novembre 1985, à la signature d’un accord entre ces deux gouvernements (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1413, n° I-23668, ci-après le «traité anglo-irlandais»), dont l’article 2 prévoit l’institution d’une conférence intergouvernementale afin de traiter des questions politiques, des questions de sécurité, des questions juridiques y compris l’administration de la justice ainsi que la promotion de la coopération transfrontalière.
3        En vertu de l’article 4, sous a), ii), du traité anglo-irlandais, ces gouvernements s’engagent à coopérer, dans le cadre de cette conférence intergouvernementale, afin de favoriser la paix, la stabilité et la prospérité sur l’île d’Irlande en promouvant la réconciliation, le respect des droits de l’homme, la coopération contre le terrorisme ainsi que le développement d’une coopération économique, sociale et culturelle.
4        Ce traité prévoit, entre autres, comme domaine d’action la coopération transfrontalière sur des questions sécuritaires, économiques, sociales et culturelles, domaine au sein duquel les deux gouvernements coopéreront, selon l’article 10, sous a), dudit traité pour promouvoir le développement économique et social des régions qui, dans les deux parties de l’Irlande, ont le plus souffert des conséquences de l’instabilité de ces dernières années. À cette fin, ces gouvernements examineront la possibilité d’obtenir un soutien international.
L’accord concernant le Fonds international pour l’Irlande
5        Les gouvernements irlandais et du Royaume-Uni ont, au titre de l’article 10, sous a), du traité anglo-irlandais, adopté l’accord du 18 septembre 1986 concernant le Fonds international en faveur de l’Irlande (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1515, n° I-26244, ci-après l’«accord FII»). Par cet accord ils ont créé le Fonds international pour l’Irlande (ci-après le «Fonds») dont les objectifs sont, en vertu de son article 2, de promouvoir le progrès économique et social et d’encourager le contact, le dialogue et la réconciliation entre les nationalistes et les unionistes dans toute l’Irlande.
6        L’article 4 de ce même accord énumère les catégories de projets ou d’actions auxquels le Fonds donne priorité, à savoir, l’encouragement des investissements destinés au secteur privé, notamment, au moyen d’arrangements impliquant du capital à risque, de projets de coopération transfrontalière en matière économique, d’éducation et de recherche, de projets d’amélioration des infrastructures, en particulier dans les domaines social, de la santé, de l’éducation et de l’environnement, ainsi que d’actions de formation professionnelle à l’étranger.
7        Le Fonds est, selon l’article 5 de l’accord FII, une organisation internationale dotée de la personnalité juridique, dont les membres sont les deux gouvernements contractants. En vertu de l’article 6 dudit accord, ce Fonds est dirigé par un conseil d’administration dont les membres et le président sont désignés par ces deux gouvernements. Ils accomplissent leurs missions conformément aux modalités et aux conditions prévues par lesdits gouvernements. Les États donateurs peuvent, s’ils le souhaitent, avoir qualité d’observateurs au sein de ce conseil.
8        Les donateurs sont les États-Unis d’Amérique, le Canada, la Nouvelle-Zélande et l’Australie ainsi que la Communauté européenne.
Le droit communautaire
Le règlement attaqué
9        Le règlement attaqué établit le cadre juridique pour le versement, au Fonds, des contributions financières de la Communauté pour la période 2007-2010. Il a été adopté sur la base de l’article 308 CE.
10      Selon le deuxième considérant de ce règlement, la Communauté est consciente que les objectifs du Fonds, auquel elle contribue financièrement depuis l’année 1989, correspondent à ceux qu’elle poursuit elle-même. En vertu du troisième considérant dudit règlement, les rapports d’évaluation établis conformément à l’article 5 du règlement (CE) n° 177/2005 du Conseil, du 24 janvier 2005, concernant les contributions financières de la Communauté au [Fonds] (2005-2006) (JO L 30, p. 1), ont confirmé la nécessité de continuer à soutenir les activités du Fonds tout en renforçant la synergie des objectifs et la coordination avec les interventions des Fonds structurels, notamment avec le programme spécial en faveur de la paix et de la réconciliation en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes de l’Irlande (ci-après le «programme PEACE»).
11      Le principal objectif du règlement attaqué est, ainsi que cela ressort de son sixième considérant, d’encourager la paix et la réconciliation au travers d’un éventail d’activités plus larges que celui couvert par les Fonds structurels, et qui va au-delà du champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale. Au regard de la stratégie concernant la phase finale des activités du Fonds, sur la période 2006-2010, l’objectif ultime du Fonds ainsi que du règlement attaqué est, en vertu du quinzième considérant dudit règlement, d’encourager la réconciliation entre les communautés. Les seizième et dix-septième considérants dudit règlement prévoient, en outre, que le soutien de la Communauté contribuera à renforcer la solidarité entre les États membres et entre leurs citoyens, et que son adoption est jugée nécessaire pour réaliser les objectifs de la Communauté dans le cadre du fonctionnement du marché commun.
12      L’article 1er du règlement attaqué fixe, pour la période en cause, le montant de référence financière pour la mise en œuvre du Fonds.
13      Aux termes de l’article 2 du règlement attaqué:
«Le Fonds utilise les contributions conformément à [l’accord FII].
Dans l’affectation de ces contributions, le Fonds donne la priorité aux projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire, afin de compléter les activités financées par les Fonds structurels, et particulièrement celles du programme PEACE, en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes de l’Irlande.
Les contributions sont utilisées de manière à entraîner des améliorations économiques et sociales durables dans les zones concernées. Elles ne se substituent pas à d’autres dépenses publiques ou privées.»
14      L’article 3 dudit règlement dispose:
«La Commission représente la Communauté en qualité d’observateur lors des réunions du conseil d’administration du Fonds […].
Le Fonds est représenté en qualité d’observateur lors des réunions du comité de suivi du programme PEACE ainsi que, le cas échéant, des comités de suivi d’autres Fonds structurels.»
15      L’éligibilité des dépenses du Fonds et le paiement des contributions financières communautaires au Fonds sont liés à plusieurs conditions prévues aux articles 6 à 11 du règlement attaqué. L’article 6 prévoit ainsi que la présentation et l’approbation, par la Commission, de la stratégie de clôture des activités du Fonds est une condition préalable au maintien des paiements en faveur du Fonds. De plus, l’article 7 dudit règlement dispose que les contributions au Fonds sont gérées par la Commission et versées par tranches dont le premier versement est effectué après réception par la Commission d’un engagement, signé par le président du conseil d’administration du Fonds, garantissant que ce dernier respectera les conditions applicables à l’octroi de la contribution conformément au règlement attaqué.
Le règlement (CE) n° 1083/2006 et le programme PEACE
16      Le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil, du 11 juillet 2006, portant dispositions générales sur le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion, et abrogeant le règlement (CE) n° 1260/1999 (JO L 210, p. 25), établit les règles générales régissant les Fonds structurels et le Fonds de cohésion.
17      Le programme PEACE est une initiative communautaire établie dans le cadre des Fonds structurels. En vertu du point 22 de l’annexe II du règlement n° 1083/2006, ce programme est mis en œuvre en tant que programme transfrontalier au sens de l’article 3, paragraphe 2, sous c), dudit règlement au titre de l’objectif de coopération territoriale européenne. Il comprend notamment des actions visant à promouvoir la cohésion entre les communautés afin de promouvoir la stabilité sociale et économique dans les régions concernées. La région éligible correspond à l’intégralité de l’Irlande du Nord et aux comtés limitrophes d’Irlande.
Les conclusions des parties
18      Le Parlement conclut à ce que la Cour:
–        annule le règlement attaqué;
–        condamne le Conseil de l’Union européenne aux dépens.
19      Le Conseil conclut à ce que la Cour:
–        rejette le recours comme non fondé;
–        condamne le Parlement aux dépens;
–        subsidiairement, maintienne, au titre de l’article 231, second alinéa, CE, les effets du règlement attaqué jusqu’à l’adoption d’un nouveau règlement et décide que l’annulation n’affecte pas la validité des paiements effectués ni celle des engagements pris sur la base du règlement attaqué.
20      Par ordonnance du président de la Cour du 20 septembre 2007, l’Irlande, le Royaume-Uni et la Commission ont été admis à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions du Conseil.
Sur le recours
Argumentation des parties
21      Le Parlement soulève un moyen unique à l’appui de son recours, tiré de la violation du traité CE consécutive au choix erroné de l’article 308 CE comme base juridique.
22      Selon lui, au titre de l’article 159, troisième aliéna, CE, le législateur communautaire dispose des pouvoirs nécessaires à l’adoption du règlement attaqué. Cette disposition attribuerait en effet aux institutions la compétence pour arrêter les actions spécifiques qui s’avèrent nécessaires en dehors des Fonds structurels afin de réaliser les objectifs de renforcement de la cohésion économique et sociale de la Communauté visés à l’article 158 CE.
23      Les termes «renforcement de la cohésion économique et sociale» contenus à cette dernière disposition comprendraient toutes les actions visant à favoriser le développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté, le renforcement de la cohésion sociale et territoriale ainsi que la solidarité entre les États membres et les populations de la Communauté.
24      Les éléments ressortant du règlement attaqué, du règlement n°1083/2006 ainsi que du Rapport du 12 octobre 2006 sur le [Fonds] conformément à l’article 5 du règlement n° 177/2005 [COM (2006) 563 final] permettraient de conclure que les finalités du Fonds correspondraient à celles que la Communauté poursuit elle-même, dans le cadre des Fonds structurels, par ses propres interventions dans les régions intéressées des deux parties de l’Irlande et qu’elles tendraient au renforcement de la cohésion sociale et de la solidarité entre les populations d’Irlande du Nord et des régions frontalières de l’Irlande.
25      Ainsi, les stratégies actuellement poursuivies tant par le programme PEACE que par le Fonds mettraient l’accent sur la réconciliation et l’amélioration des relations entre les communautés. Les actions à financer pour la réalisation de ces deux priorités stratégiques seraient parfaitement homogènes dans les deux cas.
26      Or, les actions visant à soutenir la réconciliation intracommunautaire en Irlande constitueraient inévitablement une partie intégrante de la politique de cohésion précisément parce que, sans réconciliation et sans compréhension mutuelle entre les communautés, il ne saurait y avoir de cohésion économique et sociale dans les régions en cause.
27      De plus, il apparaîtrait que le sixième considérant du règlement attaqué ne serait qu’une simple déclaration d’intention du Conseil visant à motiver le recours à l’article 308 CE. L’article 159, troisième alinéa, CE prévoirait des pouvoirs d’actions spécifiques, sans spécifier les secteurs dans lesquels de telles actions pourraient être instituées ou les formes qu’elles pourraient prendre, permettant à la Communauté d’accorder des contributions financières au Fonds.
28      Le Parlement observe également que, afin d’établir si l’article 308 CE pouvait ou non servir de base juridique pour le règlement attaqué, il faut prendre en considération les finalités que ce règlement entendait poursuivre en accordant des contributions financières au Fonds, et non pas rechercher quelles sont les finalités du Fonds lui-même. Ainsi, il serait sans intérêt que le Fonds soit une organisation intergouvernementale ayant la personnalité juridique, à laquelle contribuent également des États tiers.
29      Le Conseil, soutenu par les parties intervenantes, fait valoir que le titre XVII du traité CE, comprenant les articles 158 CE à 162 CE, ne prévoit pas les pouvoirs d’action requis par l’activité du Fonds et ne peut donc servir de base juridique adéquate pour justifier l’octroi des contributions financières y relatives.
30      Cette institution soulève que la structure et l’économie générale des articles 158 CE et 159 CE sont telles que la notion d’«actions spécifiques», au sens du troisième alinéa dudit article 159, doit être entendue comme faisant partie des objectifs visés à l’article 158 CE. Par conséquent, l’adoption d’une action spécifique en dehors des Fonds structurels constituerait un moyen à utiliser au même titre que la participation de la Communauté au travers de ces Fonds, pour renforcer la cohésion économique et sociale de la Communauté, et ce afin de promouvoir son développement harmonieux et global.
31      En revanche, le règlement attaqué aurait comme objectif de contribuer financièrement à un organisme international se chargeant principalement de la réconciliation intracommunautaire irlandaise tout en reconnaissant et en visant les éléments historiques, politiques, culturels et religieux du conflit sur le territoire de l’île d’Irlande. Ces objectifs ne pourraient de toute évidence être inclus dans la portée de l’article 158 CE qui viserait, notamment, à réduire l’écart entre le niveau de développement de diverses régions. L’absence de conciliation entre les nationalistes et les unionistes dans les territoires visés par le Fonds serait plutôt considérée comme un obstacle à ce qu’une politique de cohésion économique et sociale puisse y être effectivement menée.
32      Le Conseil fait observer, en outre, que la base juridique du programme PEACE ne lui donne pas les compétences pour couvrir toutes les actions couvertes actuellement par le Fonds, même si ces deux instruments sont complémentaires et doivent coopérer et se coordonner. Ces deux instruments traiteraient en parallèle des aspects de l’instabilité politique, d’une part, et du développement économique et social, d’autre part, tout en ayant une approche différente, le Fonds visant la réconciliation pour faciliter la cohésion, le programme PEACE visant la cohésion pour faciliter la réconciliation. Ainsi, la composante principale du Fonds se situerait en dehors du titre XVII du traité CE.
33      Le Conseil et l’Irlande estiment que ce titre concerne des moyens d’actions propres à la Communauté, gérés selon les modalités du cadre réglementaire communautaire, y inclus son règlement financier. En outre, selon le Conseil, ni le titre XVII du traité CE ni le cadre réglementaire communautaire ne pourraient s’appliquer à un organisme international dont, d’ailleurs, la Communauté n’est pas membre. À supposer même que, à un moment donné, le Fonds s’occupe prioritairement de cohésion économique plutôt que de réconciliation, il serait malgré tout impossible de fonder les contributions de la Communauté sur la base du titre XVII dudit traité.
34      Le Conseil ajoute qu’il n’a pas estimé pertinent de fonder le règlement attaqué sur une seconde base juridique censée couvrir l’objectif de cohésion économique et sociale, étant donné que l’objectif de réconciliation intracommunautaire irlandaise constituerait la finalité prépondérante du Fonds et que celui-ci serait une entité externe à la Communauté. L’objectif de cohésion économique et sociale ne serait qu’une conséquence de la poursuite de la réconciliation, obtenue par l’action d’un organisme international externe à la Communauté.
35      La Commission estime que l’objet du règlement attaqué, à savoir faire, pour les années 2007 à 2010, une contribution financière de la Communauté au Fonds devant être utilisée conformément à l’accord FII, imposerait un renvoi au traité anglo-irlandais qui aurait, selon le préambule et les articles 2, sous a), et 4, sous a), ii), dudit traité, pour unique objet la paix et la réconciliation dans l’intérêt des deux États contractants et, notamment, de celui du peuple d’Irlande du Nord. Le point de départ serait l’instabilité politique et non pas les difficultés économiques et sociales. Les objectifs fixés à l’article 2 de l’accord FII serviraient à contribuer à la coopération transfrontalière visée à l’article 10, sous a), du traité anglo-irlandais, cette coopération constituant elle-même un moyen de réaliser le but de ce traité, à savoir la paix et la réconciliation dans l’intérêt des deux États contractants. Par conséquent, le développement économique et social tel qu’envisagé par le traité anglo-irlandais n’aurait jamais été un but en soi.
36      La Commission observe, de plus, que, s’il y a certes un chevauchement entre les activités du Fonds et celles des Fonds structurels, ce premier dispose d’un éventail d’activités qui va au-delà du champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale. L’article 4 de l’accord FII, qui détermine les catégories de projets ou d’actions à financer prioritairement par le Fonds conformément aux objectifs de cet accord, ne serait pas exhaustif à l’égard de l’énonciation des catégories d’interventions et pourrait englober des actions relevant de la politique communautaire de cohésion sans être nullement limité à celles-ci.
37      La Commission évoque, enfin, que les articles du titre XVII du traité CE constituent des bases juridiques pour adopter des instruments communautaires afin de mettre en œuvre la politique communautaire de cohésion. Or, le Fonds n’étant pas un tel instrument et ses activités dépassant cette politique, le règlement attaqué n’aurait pas pu être adopté sur la base des dispositions du titre XVII dudit traité.
38      L’Irlande estime qu’il faut prendre en compte le caractère spécifique et unique du Fonds dont l’objectif est de favoriser la paix et la réconciliation entre les communautés. Par contre, l’intérêt du Fonds au développement économique et social revêtirait un caractère instrumental. Ce développement serait non pas un but en soi, mais un facteur de réconciliation et de progrès politique. Les quatre domaines fondamentaux de la stratégie du Fonds pour la période 2006-2010 illustreraient sa fonction primordiale en tant que mécanisme visant à parvenir à une réconciliation entre les nationalistes et les unionistes.
39      Selon le gouvernement du Royaume-Uni, les articles 158 CE et 159 CE sont conçus pour remédier aux déséquilibres économiques et sociaux entre les régions de la Communauté et non pour favoriser la paix et la réconciliation entre les différentes communautés situées dans une région. La nouvelle stratégie du Fonds mettrait clairement l’accent sur la réconciliation. Même si le Fonds et le programme PEACE étaient à certains égards complémentaires, ils seraient néanmoins différents, le programme PEACE ayant été spécifiquement conçu par la Communauté afin de favoriser la cohésion économique et sociale au sein de la Communauté, tandis que le Fonds répondrait à des préoccupations d’une nature différente définies en dehors du cadre communautaire.
Appréciation de la Cour
40      Selon une jurisprudence constante, le recours à l’article 308 CE comme base juridique n’est justifié que si aucune autre disposition du traité CE ne confère aux institutions communautaires la compétence nécessaire pour arrêter l’acte concerné (arrêts du 12 novembre 1996, Royaume-Uni/Conseil, C‑84/94, Rec. p. I‑5755, point 48; du 28 mai 1998, Parlement/Conseil, C‑22/96, Rec. p. I‑3231, point 22, ainsi que du 2 mai 2006, Parlement/Conseil, C‑436/03, Rec. p. I‑3733, point 36 et jurisprudence citée).
41      Cette base juridique vise à suppléer l’absence de pouvoirs d’action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d’atteindre l’un des objectifs fixés par ce traité (avis 2/94, du 28 mars 1996, Rec. p. I‑1759, point 29, ainsi que arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, C‑402/05 P et C‑415/05 P, non encore publié au Recueil, point 211).
42      Dans le cadre du système des compétences de la Communauté, le choix de la base juridique d’un acte doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte concerné (arrêt du 29 avril 2004, Commission/Conseil, C‑338/01, Rec. p. I‑4829, point 54 et jurisprudence citée, ainsi que avis 2/00, du 6 décembre 2001, Rec. p. I‑9713, point 22 et jurisprudence citée).
43      Il convient par conséquent d’examiner, sur le fondement des critères susmentionnés, si, comme l’invoque le Parlement, l’article 159, troisième alinéa, CE constitue une base juridique adéquate pour l’adoption du règlement attaqué, et si, dès lors, celui-ci aurait dû être adopté sur le fondement de cette base juridique.
Sur le titre XVII du traité CE
44      À cet égard, il y a lieu d’examiner le système établi par le titre XVII du traité CE, composé des articles 158 CE à 162 CE et attribuant à la Communauté la compétence pour mener une politique communautaire de cohésion économique et sociale afin de promouvoir un développement harmonieux de l’ensemble de la Communauté.
45      En vertu de l’article 159, premier alinéa, CE, les objectifs de cette politique communautaire, précisés à l’article 158 CE, doivent être pris en compte tant par les États membres que par la Communauté lors de la formulation et de la mise en œuvre des politiques communautaires. La Communauté soutient également la réalisation de ces objectifs, notamment par l’action qu’elle mène au travers des Fonds structurels. Dans ce même contexte, elle peut, sous certaines conditions, agir sur le fondement de l’article 159, troisième alinéa, CE par des actions spécifiques en dehors de ces Fonds.
46      Il est certes vrai que cette dernière disposition ne prévoit pas la forme que peuvent prendre de telles actions spécifiques. Toutefois, comme l’ont, en substance, soulevé l’Irlande, le Conseil et la Commission, la Communauté met en œuvre, par l’ensemble de ses actions, une politique communautaire autonome, de sorte que le titre XVII du traité CE fournit des bases juridiques adéquates permettant l’adoption de moyens d’actions qui sont propres à la Communauté, gérés selon le cadre réglementaire communautaire et dont le contenu n’excède pas le champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale.
Sur le but et le contenu du règlement attaqué
47      Eu égard à ce qui précède, il importe d’examiner le but et le contenu du règlement attaqué pour déterminer si ceux-ci, lors de son adoption, auraient dû amener le législateur à recourir à l’article 159, troisième alinéa, CE comme base juridique.
48      En ce qui concerne le but du règlement attaqué, il ressort de ses sixième, quinzième et seizième considérants que celui-ci vise principalement à encourager la paix et la réconciliation entre les deux communautés d’Irlande du Nord, et que le soutien de la Communauté contribuera à renforcer la solidarité entre les États membres et entre leurs citoyens.
49      Dans ce contexte, doit également être pris en considération l’article 2 du règlement attaqué qui porte non seulement sur les conditions, mais aussi sur les buts de l’utilisation, par le Fonds, des contributions financières communautaires.
50      Cette dernière disposition prévoit, d’une part, que le Fonds donne priorité à des projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire afin de compléter les activités financées par le programme PEACE et que les contributions sont utilisées de manière à entraîner des améliorations économiques et sociales durables dans les zones concernées.
51      Elle renvoie, d’autre part, à l’accord FII. Ainsi, les principaux objectifs de l’accord FII, décrits à l’article 2 de ce même accord, doivent être considérés comme faisant partie du règlement attaqué. En vertu de l’article 2 dudit accord, les objectifs de celui-ci consistent à promouvoir le progrès économique et social ainsi qu’à encourager le contact, le dialogue et la réconciliation entre les nationalistes et les unionistes en Irlande.
52      Ce constat est également confirmé par le contexte juridique dans lequel s’inscrit le règlement attaqué, notamment par le traité anglo-irlandais qui est à la base de l’accord FII. Or, si le but principal du traité anglo-irlandais est la promotion de la paix et de la réconciliation des deux communautés d’Irlande du Nord, le but du domaine d’activité dont relève l’accord FII est, comme cela ressort de l’article 10, sous a), de ce traité, la promotion du développement économique et social des régions.
53      Ainsi, il découle du règlement attaqué et du renvoi à l’accord FII que ce premier vise tant la paix et la réconciliation entre les deux communautés d’Irlande du Nord que le progrès économique et social des zones concernées par le conflit armé.
54      Il s’ensuit que les objectifs de règlement attaqué correspondent aux objectifs que poursuit la politique communautaire de cohésion économique et sociale, ce qui est également confirmé par le deuxième considérant dudit règlement.
55      En ce qui concerne le contenu du règlement attaqué, celui-ci détermine, à son article 1er, le montant, pour la période 2007-2010, de la contribution financière de la Communauté au Fonds. Par ses articles 2 à 11, ce règlement renvoie à l’accord FII pour ce qui est de l’utilisation, par le Fonds, de cette contribution, tout en prévoyant les priorités de cette utilisation et les modalités de coopération entre la Communauté et le Fonds, ainsi que les conditions et le mode de paiement de ladite contribution.
56      Ainsi, l’article 2, deuxième alinéa, du règlement attaqué dispose que, dans l’affectation des contributions de la Communauté, le Fonds donne la priorité aux projets de nature transfrontalière ou intercommunautaire afin de compléter les activités financées par les Fonds structurels, et particulièrement celles du programme PEACE, en Irlande du Nord et dans les comtés limitrophes de l’Irlande. En vertu du troisième alinéa dudit article, les contributions sont utilisées de manière à entraîner des améliorations économiques et sociales durables dans les zones concernées.
57      À cet égard, il ressort des articles 6 et 10 du règlement attaqué que le maintien des paiements versés par la Communauté en faveur du Fonds et leur versement annuel dépend de l’approbation par la Commission de la stratégie de clôture présentée par celui-ci. En outre, il ressort de l’article 7 du règlement attaqué que le versement d’une partie considérable de la contribution annuelle dépend de la réception d’un engagement du FII garantissant le respect des conditions précisées dans ledit règlement ainsi que de l’approbation par la Commission du rapport annuel d’activité du Fonds.
58      Il résulte de ce qui précède que la contribution communautaire financière au Fonds, abstraction faite du cadre réglementaire dans lequel celle-ci s’inscrit, relève des actions spécifiques qui, lorsqu’elles s’avèrent nécessaires en dehors des Fonds structurels pour atteindre les objectifs visés à l’article 158 CE, peuvent être adoptées conformément à l’article 159, troisième alinéa, CE.
59      Toutefois, ni les modalités de coopération entre la Communauté et le Fonds ni les conditions et le mode de paiement de la contribution financière de la Communauté ne permettent à cette dernière de prévenir que l’utilisation par le Fonds de cette contribution ne couvre des actions qui, tout en respectant les objectifs de l’accord FII, dépassent le champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale ou, tout au moins, ne sont pas gérées selon les critères appliqués par la Communauté dans le cadre de cette politique.
60      En effet, en vertu de l’article 5 de l’accord FII, le Fonds est un organisme doté de la personnalité juridique en droit international public. Si la Communauté a la qualité d’observateur lors des réunions du conseil d’administration du Fonds, et si le règlement attaqué prévoit qu’il doit y avoir une coordination à tous les niveaux entre le Fonds et les Fonds structurels, et notamment le programme PEACE, il n’en reste pas moins que la Communauté n’est ni membre de cet organisme ni de son conseil d’administration qui agit, en vertu de l’article 6 de l’accord FII, conformément aux modalités et aux conditions posées par les deux gouvernements contractants.
61      En outre, l’article 2, premier alinéa, du règlement attaqué prévoit que les contributions financières communautaires sont utilisées conformément à l’accord FII, qui, comme l’a soulevé à juste titre la Commission, ne détermine pas de manière exhaustive les actions à financer, mais se borne à fixer, à son article 4, les catégories d’actions à financer prioritairement. Par ce renvoi à l’accord FII, le règlement attaqué permet l’utilisation de ces contributions financières pour des actions dont, du moins à la date de l’adoption du règlement attaqué, les finalités spécifiques et les contenus concrets ne sont pas connus, étant donné qu’il n’appartient pas à la Communauté de procéder ni à la programmation ni à l’exécution de ces actions.
62      De plus, si les articles 6, 7 et 10 du règlement attaqué posent des conditions formelles quant au versement des contributions financières communautaires en faveur du Fonds, ils ne prévoient néanmoins pas de conditions matérielles quant aux activités à financer par ces contributions qui divergeraient de celles prévues à l’article 2 du règlement attaqué. Ainsi, ces dispositions du règlement attaqué ne sauraient, contrairement à ce que prétend le Parlement, garantir que l’ensemble des interventions du Fonds financées par la Communauté réponde effectivement aux finalités propres de la politique communautaire de cohésion économique et sociale.
63      Dans ces conditions, le législateur communautaire pouvait, au sixième considérant du règlement attaqué, valablement considérer que l’éventail d’activités financé par le règlement attaqué allait au-delà du champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale.
64      Or, ainsi qu’il a été relevé au point 46 du présent arrêt, l’article 159 CE couvre uniquement des actions autonomes de la Communauté, gérées selon la cadre réglementaire communautaire et dont le contenu n’excède pas le champ d’application de la politique communautaire de cohésion économique et sociale.
65      Partant, l’article 159, troisième alinéa, CE, à lui seul, ne donne pas à la Communauté la compétence nécessaire pour poursuivre les objectifs de la politique communautaire de cohésion économique et sociale au moyen d’une contribution financière dans les conditions telles que celles prévues par le règlement attaqué.
Sur la base juridique appropriée
66      Dans ces conditions, il y a lieu d’examiner si le législateur devait recourir tant à l’article 308 CE qu’à l’article 159, troisième alinéa, CE afin d’adopter le règlement attaqué.
67      À cet égard, il y a lieu de rappeler, ainsi que cela est exposé au point 41 du présent arrêt, que l’article 308 CE vise à suppléer l’absence de pouvoirs d’action conférés expressément ou de façon implicite aux institutions communautaires par des dispositions spécifiques du traité CE dans la mesure où de tels pouvoirs apparaissent néanmoins nécessaires pour que la Communauté puisse exercer ses fonctions en vue d’atteindre l’un des objectifs fixés par ce traité. De plus, il ressort de l’article 308 CE qu’un recours à cette disposition requiert que l’action envisagée ait trait au «fonctionnement du marché commun» (voir arrêt Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, point 200).
68      Le règlement attaqué a pour but de soutenir les actions d’un organisme international institué par deux États membres dont l’objectif est le renforcement de la cohésion économique et sociale. Or, comme il ressort des articles 2 CE et 3, paragraphe 1, sous k), CE, le renforcement de la cohésion économique et sociale constitue, en dehors du titre XVII du traité CE attribuant à la Communauté la compétence pour mener une politique communautaire de cohésion économique et sociale, un objectif pour la Communauté. Comme il ressort également du dix-septième considérant du règlement attaqué, le but du règlement attaqué se situe dans le cadre du marché commun étant donné qu’il vise à apporter des améliorations économiques dans des zones défavorisées de deux États membres, et donc au fonctionnement du marché commun.
69      Il résulte des considérations précédentes que, le règlement attaqué poursuivant des buts prévus aux articles 2 CE et 3, paragraphe 1, sous k), CE et au titre XVII du traité CE sans que ce titre ne confère, à lui seul, à la Communauté la compétence pour les atteindre, le législateur communautaire aurait dû recourir conjointement aux articles 159, troisième alinéa, CE et 308 CE (voir, en ce sens, arrêts du 30 mai 1989, Commission/Conseil, 242/87, Rec. p. 1425, points 6 et 37, ainsi que Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission, précité, points 211 à 214), tout en respectant les procédures législatives y prévues, à savoir tant la procédure visée à l’article 251 CE dite de «codécision» que le vote à l’unanimité au sein du Conseil.
Sur la demande de maintien des effets du règlement attaqué
70      Le Conseil, soutenu à cet égard par l’ensemble des parties intervenantes, demande à la Cour, dans l’hypothèse où elle annulerait le règlement attaqué, de maintenir, en application de l’article 231, second alinéa, CE, les effets de celui-ci jusqu’à ce qu’un nouveau règlement soit adopté et de décider que l’annulation n’affecte pas la validité des paiements effectués ni celle des engagements pris sur la base du règlement attaqué.
71      Selon le Conseil, le maintien des effets de ce règlement est nécessaire pour d’importants motifs de sécurité juridique liés à la fois aux projets en cours et aux attentes légitimes de l’administration du Fonds.
72      Aux termes de l’article 231, second alinéa, CE, la Cour peut, si elle l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
73      Conformément à son article 12, le règlement attaqué est entré en vigueur le 1er janvier 2007 et expire le 31 décembre 2010. Ainsi, l’annulation du règlement attaqué intervient à un moment où au moins deux des quatre contributions annuelles, et ainsi l’essentiel des paiements correspondants à celles-ci, ont été effectuées et où l’administration du Fonds peut légitimement s’attendre à ce que la partie restante lui soit également versée.
74      Partant, l’annulation du règlement attaqué sans maintien de ses effets serait susceptible d’avoir des conséquences négatives, notamment en ce qui concerne les contributions financières effectuées pour des actions ou des projets programmés et en cours de réalisation, et serait de nature à entraîner des incertitudes préjudiciables pour les opérations de financement du Fonds en cours et à venir.
75      Dans ces conditions, il existe d’importants motifs de sécurité juridique justifiant que la Cour exerce le pouvoir que lui confère l’article 231, second alinéa, CE et qu’elle indique les effets du règlement annulé qui doivent être considérés comme définitifs. Il y a donc lieu de décider que l’annulation du règlement attaqué n’affecte pas la validité des paiements effectués ni des engagements pris en vertu dudit règlement avant le prononcé du présent arrêt et de maintenir les effets du règlement attaqué jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’un nouveau règlement fondé sur les bases juridiques appropriées.
Sur les dépens
76      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Conformément à l’article 69, paragraphe 3, premier alinéa, du même règlement, la Cour peut cependant répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
77      Le Conseil et le Parlement ayant, en l’espèce, chacun succombé partiellement en leurs moyens, il y a lieu de décider qu’ils supporteront leurs propres dépens.
78      Conformément à l’article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) déclare et arrête:
1)      Le règlement (CE) n° 1968/2006 du Conseil, du 21 décembre 2006, concernant les contributions financières de la Communauté au Fonds international pour l’Irlande (2007-2010), est annulé.
2)      Les effets du règlement n° 1968/2006 sont maintenus jusqu’à l’entrée en vigueur, dans un délai raisonnable, d’un nouveau règlement arrêté sur une base juridique appropriée.
3)      L’annulation du règlement n° 1968/2006 n’affecte pas la validité des paiements effectués ni des engagements pris en vertu dudit règlement.
4)      Le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne supportent chacun leurs propres dépens.
5)      L’Irlande, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord ainsi que la Commission des Communautés européennes supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le français.