62016TO0170
RJEŠENJE OPĆEG SUDA (prvo vijeće)
11. listopada 2017. (
*1
)
„Tužba za poništenje – Državne potpore – Porezne olakšice koje je dodijelila teritorijalna jedinica države članice – Program potpora proglašen nespojivim s unutarnjim tržištem – Izvršenje odluke – Obveza provjere pojedinačne situacije korisnika – Nezauzimanje stajališta Komisije – Akt koji se ne može pobijati – Nedopuštenost”
U predmetu T‑170/16,
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, sa sjedištem u Llodiju (Španjolska), koji zastupaju M. Araujo Boyd, D. Armesto Macías i A. Lamadrid de Pablo, odvjetnici,
tužitelj,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Flynn, B. Stromsky i P. Němečková, u svojstvu agenata,
tuženika,
povodom zahtjeva na temelju članka 263. UFEU‑a za poništenje odluke Komisije sadržane u dokumentu od 15. srpnja 2015. pod naslovom „Porezna pitanja u Baskiji (Álava) – Neformalna obavijest u pogledu dodatnih tvrdnji o sukladnosti sa Smjernicama o državnim potporama sa regionalnom svrhom iz 1998.”
OPĆI SUD (prvo vijeće),
u sastavu: I. Pelikánová, predsjednica, P. Nihoul (izvjestitelj) i J. Svenningsen, suci,
tajnik: E. Coulon,
donosi sljedeće
Rješenje
Okolnosti spora
Porezni kredit koji je usvojila pokrajina Álava
1
Između 1994. i 1997. pokrajine Álava, Vizcaya i Guipúzcoa, koje se nalaze u Autonomnoj zajednici Baskija (Španjolska), usvojile su šest poreznih programa, koji se dijele na dvije vrste: porezni kredit za poduzetnike koji je iznosio 45 % njihovih ulaganja i degresivno umanjenje porezne osnovice na četiri godine za nove poduzetnike.
2
Ovaj predmet potječe od jednog od šest poreznih programa iz točke 1. ove presude, odnosno onoga koji je usvojila pokrajina Álava i koji dopušta pod određenim uvjetima odobravanje poreznog kredita poduzetnicima u navedenoj pokrajini u iznosu od 45 % njihovog ulaganja.
3
Predmetni porezni programi ostali su na snazi do 1999., što se tiče poreznog kredita za poduzetnike u visini od 45 % njihovih ulaganja koji je usvojila pokrajina Álava, i do 2000., što se tiče ostalih poreznih programa.
4
Nijedan od poreznih programa nije bio prijavljen Komisiji Europskih zajednica.
Komisijino ispitivanje predmetnih poreznih programa
5
Komisija je povodom pritužaba saznala za postojanje predmetnih poreznih programa.
6
Dopisima od 17. kolovoza i 29. rujna 1999. Komisija je obavijestila španjolska tijela o svojoj odluci o pokretanju formalnog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, što se tiče šest poreznih programa, to jest poreznog kredita za poduzetnike koji je iznosio 45 % njihovih ulaganja koji su usvojile pokrajine Vizcaya i Guipúzcoa (SL 1999., C 351, str. 29.), degresivnih umanjenja porezne osnovice novih poduzetnika na četiri godine koje su usvojile pokrajine Álava, Vizcaya i Guipúzcoa (SL 2000., C 55, str. 2.), i poreznog kredita za poduzetnike koji je iznosio 45 % njihovih ulaganja, koji je usvojila pokrajina Álava (SL 2000., C 71, str. 8.).
7
Na dane 3. studenoga i 6. prosinca 1999. podnesene su tužbe za poništenje tih odluka o pokretanju formalnog istražnog postupka.
8
Opći sud je odbio tužbe za poništenje presudama od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Guipúzcoa i dr./Komisija (T‑269/99, T‑271/99 i T‑272/99, EU:T:2002:258), i od 23. listopada 2002., Diputación Foral de Álava i dr./Komisija (T‑346/99 do T‑348/99, EU:T:2002:259).
9
Komisija je 11. srpnja 2001. zaključila stadij formalnog istražnog postupka donoseći šest odluka, u kojima je utvrdila, kao prvo, da su predmetni porezni programi predstavljali nezakonitu državnu potporu jer su bili provedeni suprotno obvezi prijavljivanja iz članka 108. stavka 3. UFEU‑a, i, kao drugo, da su nespojivi s unutarnjim tržištem.
10
Što se tiče poreznog kredita za poduzetnike u visini od 45 % njihovih ulaganja, koji je usvojila pokrajina Álava, Komisija je utvrdila nespojivost toga programa s unutarnjim tržištem u članku 1. Odluke 2002/820/EZ od 11. srpnja 2001. o državnoj potpori koju je Španjolska dodijelila u korist poduzetnika iz pokrajine Álava u obliku poreznog kredita u visini od 45 % ulaganja (SL 2002., L 296, str. 1., u daljnjem tekstu: odluka iz 2001.).
11
U članku 2. odluke iz 2001. Komisija je zatražila od Kraljevine Španjolske da ukine porezni kredit za poduzetnike koji je iznosio 45 % njihovih ulaganja, koji je usvojila pokrajina Álava, u slučaju da je još uvijek bio na snazi.
12
U članku 3. stavku 1. drugom podstavku odluke iz 2001. Komisija je naložila Španjolskoj da obustavi isplatu svih još neisplaćenih potpora.
13
Konačno, u članku 3. stavku 1. prvom podstavku i stavku 2. odluke iz 2001. Komisija je naložila Kraljevini Španjolskoj da provede povrat od korisnika svih pojedinačnih potpora koje su bile isplaćene na temelju predmetnog programa ovim riječima:
„1.   Španjolska mora poduzeti sve potrebne mjere da od korisnika povrati potpore iz članka 1. koje su im nezakonito bile stavljene na raspolaganje.
[…]
2.   Povrat se mora izvršiti bez odgađanja i sukladno postupcima koji su predviđeni nacionalnim pravom ako oni omogućavaju trenutačno i djelotvorno izvršenje ove odluke. […]” [neslužbeni prijevod]
14
Nalažući povrat potpora dodijeljenih u okviru programa koji je proglašen nespojivim, Komisija je u uvodnoj izjavi 98. odluke iz 2001. objasnila:
„Ova se odluka odnosi na program i mora biti predmet trenutačnog izvršenja koje uključuje povrat svih pojedinačnih potpora isplaćenih u okviru toga programa. Komisija također podsjeća da, kao što je uvijek slučaj, ova odluka ne dovodi u pitanje mogućnost da se pojedinačne potpore mogu smatrati, u potpunosti ili djelomično, spojivima s unutarnjim tržištem na temelju vlastitih svojstava, bilo u okviru naknadne odluke Komisije ili prema odredbama o izuzeću.”
Tužbe za poništenje odluke iz 2001.
15
Dana 25. rujna, 22. listopada i 21. prosinca 2001. podnesene su tužbe za poništenje šest odluka koje je Komisija donijela 11. srpnja 2001.
16
Dana 9. rujna 2009. Opći sud je potvrdio zakonitost šest Komisijinih odluka od 11. srpnja 2001. svojim presudama Diputación Foral de Álava i dr./Komisija (T‑227/01 do T‑229/01, T‑265/01, T‑266/01 i T‑270/01, EU:T:2009:315), i Diputación Foral de Álava i dr. (T‑230/01 do T‑232/01 i T‑267/01 do T‑269/01, neobjavljena, EU:T:2009:316).
17
Prva presuda navedena u točki 16. ovog rješenja odnosi se na tri Komisijine odluke od 11. srpnja 2001. kojima se utvrđuje nespojivost poreznih kredita za poduzetnike koji su iznosili 45 % njihovih ulaganja, koje su usvojile pokrajine Álava, Vizcaya i Guipúzcoa.
18
Predmet druge presude navedene u točki 16. ove presude su tri Komisijine odluke od 11. srpnja 2001. koje se odnose na degresivna umanjenja na četiri godine porezne osnovice novih poduzetnika, koje su usvojile pokrajine Álava, Vizcaya i Guipúzcoa.
19
Dana 26. studenoga 2009. podnesene su žalbe protiv dvije presude navedene u točki 16. ove presude.
20
Sud je presudama od 28. srpnja 2011., Diputación Foral de Vizcaya i dr./Komisija (C‑471/09 P do C‑473/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:521), i Diputación Foral de Vizcaya i dr./Komisija (C‑474/09 P do C‑476/09 P, neobjavljena, EU:C:2011:522), odbio žalbe podnesene protiv tih dviju presuda.
Nadzor izvršenja odluke iz 2001.
21
Dana 12. listopada 2001. Komisija je od Kraljevine Španjolske zatražila obavijesti o mjerama koje je potonja poduzela kako bi postupila u skladu s Komisijinim odlukama od 11. srpnja 2001.
22
Budući da nije bila zadovoljna odgovorima koji su joj dostavljeni, Komisija je 19. studenoga 2003. Sudu podnijela tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a.
23
Sud je 14. prosinca 2006. presudio da je Kraljevina Španjolska povrijedila svoje obveze jer u predviđenom roku nije donijela mjere potrebne kako bi postupila u skladu s odlukama Komisije od 11. srpnja 2001. (presuda od 14. prosinca 2006., Komisija/Španjolska, C‑485/03 do C‑490/03, EU:C:2006:777).
24
Nakon presude navedene u točki 23. ovog rješenja, španjolska tijela provela su povrat jednog dijela potpora od korisnika. Ona su smatrala da drugi dio nije potrebno povući zbog njegove spojivosti s unutarnjim tržištem, primjene pravila koja se odnose na potpore male vrijednosti i uzimanja u obzir retroaktivnih poreznih odbitaka.
25
Ocijenivši da takvim postupanjem Kraljevina Španjolska nije u cijelosti izvršila njezine odluke od 11. srpnja 2001., Komisija je 18. travnja 2011. Sudu podnijela drugu tužbu zbog povrede obveze na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a.
26
Dana 30. listopada 2013. tijekom postupka zbog povrede obveze Komisija je obavijestila Sud da su, prema njezinu mišljenju, potpore bile u cijelosti vraćene 15. listopada 2013. Stoga, prema Komisiji, nije više bilo potrebno Kraljevini Španjolskoj naložiti plaćanje novčane kazne, nego samo paušalnog iznosa (presuda od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska, C‑184/11, EU:C:2014:316, t. 16. i 17.).
27
U svojoj presudi od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska (C‑184/11, EU:C:2014:316), Sud je presudio da je Kraljevina Španjolska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a. Naloženo joj je plaćanje paušalnog iznosa od 30 milijuna eura kao sankcija za razdoblje neizvršavanja.
Tužiteljeva situacija
28
Tužitelj, Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU, je poduzetnik sa sjedištem u Llodiju (Španjolska), u pokrajini Álava.
29
Tužitelj je bio ovlašten primijeniti porezni kredit za poduzetnika, koji je iznosio 45 % njegovih ulaganja, tijekom poreznih razdoblja od 1994. do 1996., u okviru projekta u iznosu od 45664899,69 eura za izgradnju peći za tekuće staklo i povezane uređaje.
30
Dana 22. listopada 2007. Dirección General de Hacienda de la Diputación foral de Álava (glavna porezna uprava pokrajinskog vijeća Álava, Španjolska) dostavila je tužitelju svoju Resolución 1943/2007, de 19 de octubre, sobre ejecución de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como contiunadora de Guardian Llodio, S. A., con NIF: B-01.000.702 (odluka 1943/2007 o izvršenju odluke iz 2001. u odnosu na tužitelja, u daljnjem tekstu: odluka 1943/2007). U toj je odluci naložila tužitelju povrat jednog dijela dodijeljenih poreznih kredita, potvrđujući da drugi dio treba smatrati potporom ulaganju koja je spojiva s unutarnjim tržištem, na temelju Smjernica za nacionalne regionalne potpore (SL 1998., C 74, str. 9., u daljnjem tekstu: smjernice iz 1998.).
31
Dana 21. studenoga 2007. tužitelj je podnio upravnu tužbu protiv odluke 1943/2007 pred Organismo Jurídico‑Administrativo de Álava (porezno tijelo Álave), a potom i sudski postupak pred Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Vrhovni sud Autonomne zajednice Baskija) i, konačno, žalbu pred Tribunal Supremo (Vrhovni sud Španjolska).
32
Dana 7. veljače 2012. glavna porezna uprava pokrajinskog vijeća Álave dostavila je tužitelju drugu odluku, odnosno Resolución 324/2012, de 2 febrero, sobre ejecución complementaria de la Decisión de la Comisión C(2001) 1759 final, de 11 de julio de 2001, relativa al régimen de ayudas estatales ejecutado por España a favor de las empresas de Álava en forma de crédito fiscal del 45 % de las inversiones, en relación con la entidad Guardian Llodio, SLU, como continuadora de Guardian Llodio, S. A., con NIF: B-01.000.702 (odluka 324/2012 o dodatnom izvršenju odluke iz 2001. u odnosu na tužitelja, u daljnjem tekstu: odluka 324/2012). Ona je tom odlukom zatražila od tužitelja povrat dijela poreznog kredita koji se u odluci 1943/2007 smatrao spojivim s unutarnjim tržištem i, slijedom navedenog, povrat ukupnih isplaćenih potpora.
33
Tužitelj je pred španjolskim sudovima također podnio tužbu protiv odluke 324/2012, koja je djelomično usvojena.
34
Dana 25. svibnja 2012. španjolska tijela su Komisiji podnijela bankovne izvatke kojima se potvrđuje povrat potpora isplaćenih tužitelju.
35
Dana 14. srpnja 2014. Diputación Foral de Álava (pokrajinsko vijeće Álave, Španjolska) podnijelo je odgovor na tužbu španjolskim sudovima u okviru tužbe protiv odluke 324/2012. Ono je navelo da je konačna istraga o tužiteljevoj situaciji bila još uvijek u tijeku „s obzirom na to da Komisija, čija je [odgovornost] da odluči o spojivosti potpore, još [nije] utvrdila, vodeći računa o iznesenim tvrdnjama i dokumentima, je li se za ostvareno ulaganje [moglo] smatrati da ispunjava kriterij poticajnog učinka koji zahtijevaju smjernice [iz 1998.] kako bi ostvarena ulaganja mogla koristiti odbitak na ime regionalnih potpora”.
36
Dana 16. siječnja 2015. tužitelj se obratio Komisiji kako bi od nje zatražio da ga obavještava o svim kontaktima koje je potonja imala sa španjolskim tijelima u pogledu potpora koje je koristio. U tom je dopisu naveo da smatra da ima pravo na uvid u spis, pravo biti saslušan i iznijeti svoju obranu kao i pravo biti obaviješten o svakoj odluci koju bi Komisija mogla donijeti u vezi s navedenim potporama.
37
Dopisom od 9. veljače 2015. Glavna uprava za tržišno natjecanje Komisije odgovorila je tužitelju tako što je podsjetila na dvostranu narav postupka povrata državnih potpora, koji se odvija između Komisije i španjolskih tijela i stoga isključuje izravni kontakt korisnika potpora sa službama Komisije.
38
Dopisom od 16. ožujka 2015. tužitelj je izrazio neslaganje s Komisijom.
39
Slijedom tužbe podnesene protiv odluke 324/2012 Tribunal Superior de Justicia del País Vaso (Vrhovni sud Baskije, Španjolska) odlučio je da su prava obrane tužitelja bila povrijeđena jer nije bio saslušan prije donošenja navedene odluke. Tužitelj je, posljedično, bio pozvan na raspravu pred Regionalnim vijećem Álave.
40
Dana 19. veljače 2016., tijekom drugog ročišta, uprava je tužitelju uručila dokument s datumom od 15. srpnja 2015. naslovljen „Porezna pitanja u Baskiji (Álava) – Neformalna obavijest u pogledu dodatnih tvrdnji o sukladnosti sa [smjernicama iz 1998.]” (u daljnjem tekstu: pobijani akt).
Pobijani akt
41
Pobijani akt nije potpisan, ne navode se njegovi autori i ne sadržava zaglavlje Komisije. Priložena mu je elektronička pošta iz koje je razvidno da ga je Stalnom predstavništvu Kraljevine Španjolske pri Europskoj uniji uputio dužnosnik Glavne uprave za tržišno natjecanje Komisije.
42
Pobijani akt sadržava dva dijela: opći dio i dio u kojem se izlaže pojedinačna situacija svakog dotičnog poduzetnika.
43
U prvom dijelu pobijanog akta navodi se kako slijedi:
–
baskijska tijela dostavila su službama Komisije dodatne informacije o navodima koje su korisnici potpora iznijeli u pogledu spojivosti programa poreznog kredita od 45 % sa smjernicama iz 1998.;
–
iako je povrat završen u listopadu 2013., Glavna uprava za tržišno natjecanje ponovno je ispitala spise na zahtjev tijela pokrajine Álava;
–
Komisijine službe su iznimno dopustile španjolskim tijelima da dokažu sukladnost iznosâ koje je potrebno odbiti i iznosâ koje je potrebno povratiti primjenom programa koji ne samo da je nespojiv s odobrenim programima, prema uobičajenoj praksi, nego i sa smjernicama iz 1998.;
–
ni za jedan od ispitanih spisa ne postoje dostatni dokazi kako bi se utvrdilo da je postojao poticajni učinak na ulaganja ili, drugim riječima, kako bi se utvrdilo da su potpore bile zatražene prije početka stvarne provedbe projekata, kao što to zahtijeva točka 4.2. smjernica iz 1998.
44
Drugi dio pobijanog akta sadržava ocjenu navoda tužitelja na osnovi dostavljenih informacija, dok je ispitivanje navoda ostalih korisnika izbrisano.
45
Prema pobijanom aktu, ne može se utvrditi da su tužiteljeva ulaganja bila provedena nakon što je podnio zahtjev za potporu.
46
Tvorac pobijanog akta navodi da je, na osnovi informacija s kojima je raspolagao, tužitelj podnio svoj zahtjev za potporu 17. veljače 1995. i da je u tom zahtjevu naveo procijenjeni trošak svojeg projekta ulaganja za razdoblje od 1994. do 1996. Ističe da su odlukom od 8. travnja 1995. tijela pokrajine Álava dodijelila potporu ne samo za ulaganja predviđena za razdoblje od 1995. do 1996. već također i za troškove koje je poduzetnik snosio prije podnošenja zahtjeva za potporu (između 1994. i 1995.).
47
U pobijanom aktu se navodi da su ti troškovi uključivali i trošak „pripremnih studija ili studija održivosti” i troškove za nabavku informatičke opreme i ostale robe koja je prethodila zahtjevu za potporu. Tvorac navedenog akta navodi da je tužitelj predložio isključenje troškova koji pripadaju u drugu kategoriju iz razloga što nisu bili povezani s projektom ulaganja i zato nisu dovodili u pitanje poticajni učinak.
48
Tvorac pobijanog akta također upućuje na smjernice za nacionalne regionalne potpore za razdoblje 2007. – 2013. (SL 2006., C 54, str. 13., u daljnjem tekstu: smjernice iz 2006.). Navodi da su zatraženi dokazi kako bi se utvrdilo je li tužitelj bio malo ili srednje poduzeće (MSP) jer su, u ranijem predmetu povrata od drugog korisnika istog programa, navodi o spojivosti koji su se odnosili na trošak studija održivosti bili prihvaćeni zato što su uvjeti iz članka 51. navedenih smjernica bili ispunjeni.
49
U pobijanom aktu se navodi da članak 51. smjernica iz 2006. dopušta subvencioniranje troška pripremih studija kada je korisnik MSP. U njemu je utvrđeno da se tužitelj nije mogao smatrati MSP‑om od 1994. do 1996. Tvorac pobijanog akta zaključuje da su „ulaganja bila ostvarena prije datuma podnošenja zahtjeva za potporu” i da „ta ulaganja nisu bila namijenjena samo za pripremne studije”.
Postupak i zahtjevi stranaka
50
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. travnja 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
51
Kraljevina Španjolska je 20. srpnja 2016. podnijela zahtjev za intervenciju u potporu zahtjevu Komisije.
52
Komisija je zasebnim aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 22. srpnja 2016. istaknula prigovor nedopuštenosti na temelju članka 130. stavka 1. Poslovnika Općeg suda.
53
Tužitelj je iznio svoja očitovanja o prigovoru nedopuštenosti, koja je dostavio tajništvu Općeg suda 6. rujna 2016.
54
Prvom mjerom upravljanja postupkom, na temelju članka 89. stavka 3. Poslovnika, Opći sud je dopisom od 24. studenoga 2016. zatražio od Komisije da podnese integralni primjerak pobijanog akta u izvornoj verziji i prepisku sa španjolskim tijelima u vezi s potporama isplaćenima tužitelju. Komisija je na taj zahtjev odgovorila u za to određenom roku.
55
Drugom mjerom upravljanja postupkom Opći sud je dopisom od 8. ožujka 2017. pozvao Komisiju da odgovori na pisana pitanja. Komisija je na taj zahtjev odgovorila u za to određenom roku. Nakon što je zaprimio Komisijine odgovore, tužitelj je bio pozvan iznijeti svoja pisana očitovanja. Tužitelj je na taj zahtjev odgovorio u za to određenom roku.
56
Tužitelj od Općeg suda tužbom zahtijeva da:
–
usvoji tužbene razloge za poništenje i, stoga, poništi pobijani akt;
–
posljedično, naloži pokretanje formalnog istražnog postupka na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
57
U prigovoru nedopuštenosti Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
proglasi tužbu nedopuštenom;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
58
U svojim očitovanjima o prigovoru nedopuštenosti tužitelj od Općeg suda zahtijeva da odbije prigovor nedopuštenosti.
Pravo
59
Na temelju članka 130. stavaka 1. i 7. Poslovnika, Opći sud može odlučiti o nedopuštenosti ili nenadležnosti ako tuženik to zatraži, bez ulaženja u raspravljanje o meritumu.
60
U ovom slučaju, s obzirom na to da je Komisija zatražila odlučivanje o nedopuštenosti, Opći sud smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen te ga je odlučio riješiti bez nastavka postupka.
Prigovor nedopuštenosti
61
U prilog prigovoru nedopuštenosti Komisija tvrdi, kao prvo, da se pobijani akt ne može pobijati tužbom za poništenje. Kao drugo, ona tvrdi, u bitnome, da tužitelj nema aktivnu procesnu legitimaciju i da također nema ni pravni interes za podnošenje tužbe za poništenje.
62
Što se tiče pobojnosti pobijanog akta, Komisija tvrdi, ponajprije, da pobijani akt nema narav odluke. U slučaju da bi Opći sud smatrao pobijani akt odlukom, Komisija podredno navodi da se tom odlukom samo potvrđuje odluka iz 2001., koja je postala konačna; budući da je ta odluka u cijelosti potvrđujuća, sporni akt se ne može pobijati tužbom za poništenje.
63
Kako bi se zauzelo stajalište o pobojnoj naravi pobijanog akta, treba ispitati argumente koje su u tom pogledu razmijenile stranke. Ti se argumenti odnose na, redom, obvezujuće pravne učinke koje pobijani akt navodno ima, oblik pobijanog akta, navodnu prijavu dodijeljenih potpora Komisiji i pravne učinke koje su mu pridala španjolska tijela.
Pravni učinci koje pobijani akt proizvodi
64
Komisija tvrdi da pobijani akt ne stvara obvezujuće pravne učinke zato što pripada u neformalnu komunikaciju između nje i Kraljevine Španjolske kako bi se prevladale teškoće koje postavlja izvršenje odluke iz 2001.
65
Prema Komisiji, pobijani akt sadržava njezino stajalište u okviru izvršenja negativne odluke u području državnih potpora. Međutim, takvo stajalište se ne nalazi među aktima koji se mogu donijeti na temelju Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU‑a (SL 2015., L 248, str. 9., i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.), i nema obvezujuću vrijednost u skladu sa sudskom praksom navedenom u presudi od 13. veljače 2014., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71).
66
Tužitelj navodi da, što se njega tiče, sadržaj pobijanog akta pokazuje, naprotiv, da je Komisija na zahtjev Kraljevine Španjolske iznijela konačnu ocjenu spojivosti određene potpore. Komisija je u tu svrhu ispitala informacije koje su dala španjolska tijela kojima ona nije raspolagala kada je donijela odluku iz 2001. Pobijani akt se posljedično nije mogao ispitivati samo kao potvrda ili automatska primjena navedene odluke.
67
U tom pogledu, treba podsjetiti da, prema sudskoj praksi, samo akti koji proizvode obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju predstavljaju akte koji mogu biti predmet tužbe za poništenje u smislu članka 263. UFEU‑a (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 12. rujna 2006., Reynolds Tobacco i dr./Komisija, C‑131/03 P, EU:C:2006:541, t. 54., i od 6. prosinca 2007., Komisija/Ferriere Nord, C‑516/06 P, EU:C:2007:763, t. 27.).
68
Kako bi se utvrdilo stvara li pobijani akt takve učinke, valja obratiti pažnju na njegovu bit (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 22. lipnja 2000., Nizozemska/Komisija, C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27., i od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, t. 46.).
69
U ovom slučaju treba istaknuti da je u odluci iz 2001. Komisija ispitala općenita svojstva poreznog kredita za poduzetnike u visini od 45 % njihovih ulaganja, koji je usvojila pokrajina Álava, utvrdila nespojivost tog poreznog programa i naložila povrat sredstava dodijeljenih na temelju toga poreznog programa a da nije analizirala pojedinačne slučajeve u kojima su potonji bili dodijeljeni.
70
To je postupanje dio ustaljene sudske prakse prema kojoj Komisija, kada se susretne s programom potpora, ne mora provesti analizu potpora dodijeljenih u pojedinačnim slučajevima na temelju toga programa (vidjeti, u tom smislu, presudu od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 63. i navedenu sudsku praksu). Stoga, na temelju te sudske prakse, Komisija može odlučiti o općenitim svojstvima predmetnog programa a da pritom nema obvezu ispitati svaki pojedinačni slučaj primjene.
71
Osim toga, kada se Komisija općenito i apstraktno izjašnjava o programu državnih potpora, kada ga proglašava nespojivim s unutarnjim tržištem i kada nalaže povrat isplaćenih iznosa na temelju tog programa, na državi članici je da provjeri pojedinačnu situaciju svakog poduzetnika na kojeg se povrat odnosi (presuda od 9. lipnja 2011., Comitato Venezia vuole vivere i dr./Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, EU:C:2011:368, t. 64.).
72
Ako se država članica suoči s nepredviđenim i nepredvidljivim poteškoćama u provedbi odluke u području državnih potpora, ona se mora obratiti Komisiji (vidjeti, u tom smislu, presudu od 12. prosinca 2013., Komisija/Italija, C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, t. 38.).
73
Kada započnu komunikaciju s ciljem osiguravanja izvršenja Komisijine odluke u području državnih potpora, Komisija i dotična država članica moraju surađivati u dobroj vjeri, na temelju svoje obveze lojalne suradnje, kako bi prevladale sve teškoće, uz puno poštovanje odredbi UFEU‑a, a osobito onih koje se odnose na državne potpore (presuda od 12. prosinca 2013., Komisija/Italija, C‑411/12, neobjavljena, EU:C:2013:832, t. 38.).
74
Osim toga, prema sudskoj praksi, dopisi koje je Komisija uputila nacionalnim tijelima u okviru izvršenja Komisijine odluke kojom se određeni program potpora utvrđuje nezakonitim i nespojivim s unutarnjim tržištem i nalaže povrat predmetnih potpora, ali se ne identificiraju pojedinačni korisnici tih potpora i ne utvrđuju točni iznosi koje treba povući, nemaju nikakav obvezujući doseg (vidjeti, u tom smislu, presudu od 13. veljače 2014., Mediaset, C‑69/13, EU:C:2014:71, t. 24.).
75
U takvom okviru, Komisija samo izražava svoje mišljenje o prihvatljivosti mjera izvršenja koje predlaže država članica sa stajališta prava Unije, s obzirom na teškoće s kojima se potonja susrela (vidjeti, u tom smislu, presudu od 31. svibnja 2006., Kuwait Petroleum (Nederland)/Komisija, T‑354/99, EU:T:2006:137, t. 69.).
76
U ovom predmetu potrebno je također utvrditi je li predmet komunikacije između Kraljevine Španjolske i Komisije, kako proizlazi iz pobijanog akta, dio izvršenja odluke iz 2001., kao što oni tvrde, jer predviđa provedbu elemenata izvršenja sadržanih u potonjoj.
77
U tom pogledu treba zaključiti da se u pobijanom aktu raspravlja o navodnom poticajnom učinku potpora isplaćenih tužitelju.
78
U pobijanom aktu se navodi da potpora, kako bi bila dopuštena, mora imati poticajan učinak. Prema tvorcu pobijanog akta, taj uvjet implicira da zahtjevi za potporu koje korisnici podnose moraju prethoditi provedbi njihova projekta. Što se potpore isplaćene tužitelju tiče, navodi se da se, prema dostupnim informacijama, ne čini da ona ima poticajni učinak jer ju je tužitelj zatražio 17. veljače 1995. kako bi pokrio troškove koji su nastali prije toga datuma. Ti troškovi, koji iznose 1161778 eura, obuhvaćaju dvije kategorije izdataka: izdatke vezane uz pripremne studije ili studije održivosti i izdatke vezane uz nabavku informatičke opreme i ostale robe.
79
Kao odgovor na informacije koje su pružila španjolska tijela, pobijani akt navodi osim toga da se, na temelju smjernica iz 2006., troškove pripremnih studija može subvencionirati kada je korisnik potpore MSP. Navodi se i da se tužitelj ne može koristiti tom odredbom jer u trenutku nastanka činjenica broj njegova osoblja nije bio onaj koji se zahtijevao kako bi ga se moglo smatrati MSP‑om i jer je njegov prihod prelazio određenu gornju vrijednost prema kojoj bi ga se takvim moglo smatrati.
80
Treba zaključiti da različite okolnosti koje su upravo izložene pripadaju u komunikaciju između Komisije i španjolskih tijela radi osiguravanja izvršenja odluke iz 2001. U toj je odluci Komisija naime smatrala da bi se analizirani program mogao kvalificirati kao potpora ulaganju u skladu s definicijom iz Priloga I. smjernica iz 1998. Osim toga navodi se i da, sukladno navedenim smjernicama, iznosi uplaćeni korisnicima moraju imati poticajni učinak kako bi ih se moglo proglasiti spojivima s unutarnjim tržištem.
81
Prema sudskoj praksi navedenoj u točki 71. ovog rješenja, na Kraljevini Španjolskoj je da prema okolnostima slučaja provjeri u kojoj je mjeri uvjet vezan uz poticajni učinak potpora bio ispunjen s obzirom na pojedine poduzetnike koji su koristili kredit za poduzetnike u visini od 45 % njihovih ulaganja koji je usvojila pokrajina Álava. U tom okviru, kao što je navedeno u točki 72. ovog rješenja, ta je država članica morala upitati Komisiju u slučaju nepredviđenih i nepredvidljivih teškoća u pojedinim slučajevima u vezi s načinom primjene odluke koju je potonja donijela.
82
To se dogodilo u ovom predmetu. U stadiju povrata predmetne potpore španjolska tijela su ispitala je li uvjet vezan uz poticajni učinak navedenih potpora bio ispunjen što se tiče potpore koju je uplatio tužitelj. U tom okviru ona su Komisiji postavila pitanje o načinu na koji treba tumačiti taj uvjet naveden u odluci iz 2001. Radi odgovora na to pitanje, pružajući podatke o tumačenju zahtjeva poticajnog učinka, tvorac pobijanog akta sastavio je taj akt i dostavio ga španjolskim tijelima.
83
Stoga, kao i u presudi od 13. veljače 2014., Mediaset (C‑69/13, EU:C:2014:71), i protivno onome što tvrdi tužitelj u svojim pismenima, pobijani akt predstavlja Komisijin dopis upućen nacionalnim tijelima u okviru prepiske provedene kako bi se osiguralo neodgodivo i učinkovito izvršenje Komisijine odluke u području državnih potpora i ne može se, prema tome, analizirati kao da proizvodi obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju.
Oblik pobijanog akta
84
Komisija tvrdi da se pobijani akt, s obzirom na svoj oblik, ne može smatrati aktom koji predstavlja odluku. Radilo se o neformalnom odgovoru pojedinih dužnosnika Komisije na običan zahtjev za informacije koji su uputila španjolska tijela.
85
U tom pogledu treba istaknuti da je, prema sudskoj praksi, oblik u kojem su akti ili odluke doneseni načelno nevažan za dopuštenost tužbe za poništenje (presuda od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, t. 47.).
86
Tako se izbjegava da oblik ili naziv dodijeljen nekom aktu od strane njegova tvorca može dovesti do toga da taj akt bude isključen od svake tužbe za poništenje, iako on, u stvarnosti, proizvodi pravne učinke (presuda od 4. ožujka 2015., Ujedinjena Kraljevina/ESB, T‑496/11, EU:T:2015:133, t. 30.).
87
Naprotiv, oblik akta može se uzeti u obzir kada on može doprinijeti utvrđivanju naravi toga akta (vidjeti, u tom smislu, presudu od 26. svibnja 1982., Njemačka i Bundesanstalt für Arbeit/Komisija, 44/81, EU:C:1982:197, t. 12., i rješenje od 12. veljače 2010., Komisija/CdT, T‑456/07, EU:T:2010:39, t. 58.).
88
U tom pogledu treba primijetiti da, u ovom slučaju, pobijani akt ima oblik nedatiranog dopisa. Taj dopis je osim toga nepotpisan. Ne sadržava ni Komisijino zaglavlje.
89
Iz tih elemenata proizlazi da pobijani akt predstavlja neformalni dokument koji ne odgovara oblicima koje određena institucija općenito koristi za donošenje akata čiji učinak ili cilj je proizvodnja pravnih učinaka.
90
Isto se može primijetiti i na temelju naslova koji je sam tvorac dao pobijanom aktu, odnosno „Neformalna obavijest”.
91
Identična primjedba se može dati i na temelju različitih pojmova koji se koriste u pobijanom aktu, posebno izraza „ne čini se”, „na prvi pogled” i „na temelju pruženih informacija”. Takvi izrazi dokazuju da tom obaviješću dužnosnik koji ju je sastavio nije želio izmijeniti pravnu situaciju dotičnog poduzetnika, nego je umjesto toga želio pružiti, kao odgovor na zahtjev tijela pokrajine Álava, informaciju o primjeni odluke iz 2001. u slučaju koji je bio podnesen njenim tijelima.
92
Posljedično, nepostojanje obvezujućih pravnih učinaka koje bi pobijani akt proizvodio, koje proizlazi iz njegove biti, potvrđeno je oblikom u kojem je taj akt donesen.
Navodna prijava potpore od strane španjolskih tijela
93
Komisija tvrdi da, ako država članica ne prijavi potporu, ona sa svoje strane ne može donijeti odluku o spojivosti navedene potpore s unutarnjim tržištem. Prema Komisiji, španjolska tijela su morala prijaviti potpore koje su dodijelila tužitelju kako bi ona o tom pitanju donijela odluku, ali ona to nisu učinila. Ona su Komisiju samo obavijestila o zahtjevu tužitelja s ciljem da se na neformalan način „preispitaju” argumenti potonjeg što se tiče spojivosti isplaćenih poreznih kredita.
94
Tužitelj pak tvrdi da su španjolska tijela željela ishoditi formalnu odluku Komisije o spojivosti potpora koje su mu isplaćene. U tu svrhu ta su tijela toj instituciji proslijedila informacije koje je potonja smatrala dostatnima, čemu je dokaz to da je ona odgovorila na zahtjev španjolskih tijela. Posljedično, prema tužitelju, treba smatrati da su potpore bile prijavljene.
95
U skladu s člankom 2. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), koja je bila na snazi u trenutku nastanka činjenica, predmetna država članica Komisiju pravodobno obavješćuje o svim svojim planovima za dodjelu novih potpora.
96
Sukladno članku 2. stavku 2. Uredbe br. 659/1999 država članica u svojoj prijavi dostavlja podatke koji su potrebni kako bi Komisija donijela odluku.
97
Ta obveza prijavljivanja omogućuje Komisiji da pravodobno i u općem interesu Unije izvršava svoj nadzor nad svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora (rješenje od 5. studenoga 2003., Kronoply/Komisija, T‑130/02, EU:T:2003:293, t. 49.).
98
Kako bi se utvrdilo jesu li potpore dodijeljene tužitelju bile prijavljene Komisiji, treba ispitati sadržaj prepiske između španjolskih tijela i Komisije do trenutka donošenja pobijanog akta.
99
Iz predmetne korespondencije se čini da su španjolska tijela i Komisija nastavili komunicirati tijekom drugog postupka zbog povrede prava upućujući na situacije određenih korisnika, pa i na onu tužitelja.
100
U dopisu od 23. svibnja 2013. Stalno predstavništvo Kraljevine Španjolske pri Europskoj uniji dostavilo je glavnom tajništvu Komisije dva dokumenta iz 2011., koja je izradio tužitelj, u kojima se bavi pitanjem poticajnog učinka potpora koje je potonji koristio.
101
Dana 28. svibnja 2013. tvorac pobijanog akta je u odgovoru na taj dopis elektroničkom poštom Stalnom predstavništvu Kraljevine Španjolske pri Europskoj uniji uputio dokument pod nazivom „Porezna pitanja u Baskiji – postupak zbog povrede obveze 2007/2215 (Álava). Neformalna obavijest u odgovoru na dopis od 23. svibnja koji se odnosi na Guardian Llodio (Álava)”.
102
Prvi dio dokumenta iz točke 101. ovog rješenja je preliminarna verzija pobijanog akta. Drugi dio navedenog dokumenta sadržava pitanja kojima se teži ishoditi dodatne informacije kako bi se ocijenilo tužiteljeve navode o poticajnom učinku potpora koje je koristio.
103
Dopisima od 31. srpnja i 24. listopada 2013., upućenima glavnom tajništvu Komisije, Stalno predstavništvo Kraljevine Španjolske pri Europskoj uniji dostavilo je dodatne informacije.
104
U tom kontekstu je, kao što je navedeno u točkama 26. i 27. ovog rješenja, Komisija naznačila Sudu, pred kojime je pokrenut drugi postupak zbog povrede obveze, da smatra da je Kraljevina Španjolska ispunila svoju obvezu povrata potpora i da je Sud naložio Kraljevini Španjolskoj plaćanje paušalnog iznosa od 30 milijuna eura za razdoblje neizvršavanja (presuda od 13. svibnja 2014., Komisija/Španjolska, C‑184/11, EU:C:2014:316).
105
Dopisima od 10. lipnja 2014. i 11. veljače 2015. španjolska tijela dostavila su glavnom tajništvu Komisije informacije o iznosima koji su povučeni od korisnika i o tužbama koje su korisnici podnijeli pred španjolskim sudovima protiv naloga za povrat.
106
Dana 3. lipnja 2015. tijela pokrajine Álava uputila su tvorcu pobijanog akta elektroničku poštu na koju je potonji odgovorio u obliku pobijanog akta.
107
U toj elektroničkoj pošti tijela pokrajine Álava dostavila su popis poduzetnika koji su bili stranke u sporovima u tijeku pred španjolskim sudovima. Navedeno je da se u tim sporovima od navedenih tijela očekivao odgovor na pitanje poticajnog učinka potpora koje su bile dodijeljene tim poduzetnicima. Među navedenim poduzetnicima je i tužitelj.
108
S obzirom na tu komunikaciju, ne može se smatrati da je Kraljevina Španjolska prijavila potpore dodijeljene tužitelju, a da bi ta prijava obvezivala Komisiju da donese odluku o spojivosti potpora.
109
Naime, ni na koji način nije naznačeno da su španjolska tijela namjeravala prijaviti potpore dodijeljene tužitelju.
110
Pobijani akt, osim toga, ne sadržava nikakvo eksplicitno upućivanje na članak 108. stavak 3. UFEU‑a, koji predstavlja pravnu osnovu obveze prijavljivanja.
111
Naprotiv, iz pojmova koji su korišteni u prepisci, i posebno iz elektroničke pošte tijela pokrajine Álava od 3. lipnja 2015., proizlazi da su svojim zahtjevima ta tijela željela od Komisije ishoditi informacije kako bi u očitovanjima koja su trebala dostaviti španjolskim sudovima mogla odgovoriti na pitanja koja se postavljaju za određene korisnike koji su osporavali naloge za povrat.
112
U tim okolnostima elektronička pošta koju su uputila tijela pokrajine Álava ne može se ispitivati kao da sadržava prijavu potpora isplaćenih tužitelju, prijavu koja bi od Komisije zahtijevala donošenje odluke na temelju Uredbe br. 659/1999.
Obvezujući učinak koji su navodno priznala španjolska tijela
113
Tužitelj tvrdi da pobijani akt ima karakter odluke jer su mu španjolska tijela pridavala obvezujući karakter pred španjolskim sudovima. Prema njemu, ta su se tijela oglasila nenadležnima za konačno ispitivanje njegove situacije obrazlažući, u podnesku od 14. srpnja 2014., da je „ocjena spojivosti isključiva odgovornost Komisije”.
114
U tom pogledu, treba podsjetiti da, prema sudskoj praksi, postojanje obvezujućih pravnih učinaka koji utječu na interese tužitelja mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju treba utvrđivati na osnovi biti predmetnog akta (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9.; od 22. lipnja 2000., Komisija/Nizozemska, C‑147/96, EU:C:2000:335, t. 27., i od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C‑322/09 P, EU:C:2010:701, t. 46.).
115
Postojanje takvih učinaka ne može se temeljiti na drugim elementima, osobito ne na percepciji koju bi mogli imati njihovi adresati. Po svojoj naravi takva je percepcija, naime, subjektivna. Međutim, uvjeti za dopuštenost tužbe ne mogu ovisiti o elementima koji se mogu razlikovati ovisno o tijelima, poduzetnicima ili pojedincima.
116
Ako bi bilo drugačije, akti ne bi bili podvrgnuti nadzoru zakonitosti kada ih jedan ili više adresata ne bi percipirali kao obvezujuće, iako njihova bit upućuje na to da oni u stvarnosti proizvode obvezujuće pravne učinke. Suprotno tomu, akti bi podlijegali nadzoru zakonitosti na temelju percepcije njihovih adresata iako ne proizvode nikakve obvezujuće pravne učinke pa takav nadzor stoga ne bi bio ni potreban niti koristan.
117
Stoga, percepcija pravnih učinaka koje proizvodi pobijani akt koju bi mogla imati španjolska tijela, pod pretpostavkom da je takva percepcija utvrđena, ne može poslužiti za ocjenu dopuštenosti tužbe protiv pobijanog akta.
118
S obzirom na sva prethodna razmatranja, treba zaključiti da je pobijani akt donesen u okviru provedbe odluke iz 2001. i da nije odgovor na prijavu od strane španjolskih tijela, koja može dovesti do pokretanja posebnog postupka na temelju pravila u području državnih potpora.
119
Budući da ne proizvodi, niti je namijenjen tomu da proizvodi, obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja mijenjajući na bitan način njegovu pravnu situaciju, pobijani akt se ne može kvalificirati kao akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a. Prema tome, prigovor nedopuštenosti treba usvojiti i, stoga, ovu tužbu odbaciti kao nedopuštenu.
Zahtjev za intervenciju
120
U skladu s člankom 142. stavkom 2. Poslovnika, s obzirom na to da je tužba nedopuštena, nije potrebno odlučiti o zahtjevu za intervenciju Kraljevine Španjolske.
Troškovi
121
Sukladno članku 134. stavku 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
122
Budući da tužitelj nije uspio sa svojim tužbenim zahtjevom, valja mu pored vlastitih troškova naložiti snošenje troškova Komisije u skladu s njezinim zahtjevom.
123
Nadalje, na temelju članka 144. stavka 10. Poslovnika, Kraljevina Španjolska snosit će vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće),
rješava:
1.
Tužba se odbacuje kao nedopuštena.
2.
Nije potrebno odlučiti o zahtjevu za intervenciju Kraljevine Španjolske.
3.
Guardian Glass España, Central Vidriera, SLU snosi vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.
4.
Kraljevina Španjolska snosi vlastite troškove povezane sa zahtjevom za intervenciju.
U Luxembourgu 11. listopada 2017.
Tajnik
E. Coulon
Predsjednica
I. Pelikánová
(
*1
)	Jezik postupka: španjolski