62015CC0161
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 13. siječnja 2016. (
1
)
Predmet C‑161/15
Abdelhafid Bensada Benallal
protiv
État belge
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku — Opće načelo prava Unije — Prava obrane — Pravo na saslušanje — Razlog koji se odnosi na javni poredak — Isticanje po službenoj dužnosti — Načelo ekvivalentnosti — Zadaća nacionalnog suda i suda Unije — Građanin Unije — Nalog za napuštanje područja — Zlouporaba prava“
I – Uvod
1.
Je li poštovanje pravâ obrane, koja uključuju pravo na saslušanje koje prethodi bilo kojoj upravnoj odluci, na razini usporedivoj s onom pravila javnog poretka nacionalnog prava tako da, u skladu s načelom ekvivalentnosti, upravni sud zadnjeg stupnja mora odlučiti o žalbenom razlogu koji se temelji na povredi prava na saslušanje kada se pred njim ističe prvi put, kao što je to dopušteno u nacionalnom pravu za žalbene razloge koji se odnose na javni poredak?
2.
To je u biti pitanje koje je belgijski Conseil d’État de Belgique (Državni savjet) uputio u okviru spora između Abdelhafida Bensada Benallala, španjolskog državljanina i office belge des étrangers (belgijski Ured za strance) u vezi s odlukom tog tijela od 26. rujna 2013. kojom se ukida dozvola boravka tužitelja iz glavnog postupka te mu se nalaže napuštanje belgijskog državnog područja.
3.
Točnije, godinu dana nakon što mu je izdao dozvolu boravka u svojstvu radnika, office belge des étrangers (belgijski Ured za strance) donio je navedenu odluku jer se činilo da se „dotična osoba koristila prijevarnim informacijama koje su za općinsku upravu Berchem‑Sainte‑Agathe [Belgija] bile odlučujuće pri priznavanju njezina prava boravka. Naime, [Nacionalni ured za socijalnu sigurnost (Office national de sécurité sociale)] u svojem je izvješću od 4. 9. 2013. zaključio da se opći sustav socijalne sigurnosti radnika ne primjenjuje na sve osobe koje je prijavilo društvo […]: ‚Brojni detaljni i međusobno suglasni elementi u dovoljnoj mjeri utvrđuju da [navedeno] društvo […] ne obavlja djelatnost i ne zapošljava radnike pa stoga ne postoji ugovor o radu između prijavljenih osoba […] i tog društva'“.
4.
Tužitelj iz glavnog postupka je 2. siječnja 2014. podnio tužbu za poništenje navedene odluke pred Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima). U prilog svojoj tužbi tužitelj iz glavnog postupka naveo je jedan tužbeni razlog, koji se temelji na povredi zakonske odredbe o formalnom obrazloženju upravnih akata, povredi načelâ dobre uprave, pravne sigurnosti, proporcionalnosti, razboritosti i točnosti, savjesnog upravljanja te načela prema kojem je uprava dužna odlučivati uzimajući u obzir sve elemente predmeta, kao i na povredi članka 35. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji na slobodno kretanje i [boravak] na području države članice, kojom se izmjenjuje Uredba (EEZ) br. 1612/68 i stavljaju izvan snage direktive 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (
2
).
5.
U argumentaciji kojom je nastojao potkrijepiti taj jedini tužbeni razlog tužitelj iz glavnog postupka je naveo, među ostalim, da sporna odluka nije bila obrazložena. U tom je pogledu naveo da izvješće office national de sécurité sociale (Nacionalni ured za socijalnu skrb) na osnovi kojeg je donesena sporna odluka nije bilo priloženo toj odluci, da sadržaj tog izvješća nije naveden u toj odluci te da mu izvješće nije bilo upućeno prije dostave te odluke, pa tužitelj iz glavnog postupka nije mogao shvatiti obrazloženje odluke koja je donesena protiv njega.
6.
Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) odlukom od 30. travnja 2014. odbio je tu tužbu. U svojoj je presudi, među ostalim, naveo:
„U svakom slučaju, Vijeće utvrđuje da je protekla gotovo godina dana od trenutka kada je tužitelj predočio svoj ugovor o radu s društvom […] i izvješća socijalnog inspektora [Nacionalni ured za socijalnu skrb], koje je dovelo do donošenja [sporne] odluke, a u tom razdoblju tužitelj tuženiku nije dostavio ni priopćio nikakvu informaciju u vezi s problemima na koje se poziva u tužbi, s kojima je bio suočen u okviru svojeg ugovora o radu s navedenim društvom.
Doista, ako je tužitelj smatrao da može navesti elemente koji sprečavaju ukidanje njegove dozvole boravka, on je bio dužan obavijestiti tuženika o tim elementima, a nije tuženik bio dužan pozvati tužitelja da se očituje u tom pogledu. Vijeće podsjeća da tužitelj snosi teret dokazivanja da su ispunjene pretpostavke za dobivanje i zadržavanje prava koje traži. S obzirom na to da je tužitelj podnio zahtjev za izdavanje potvrde o svojoj prijavi u Belgiji u svojstvu radnika, mogao je/morao je legitimno očekivati da neizvršenje njegova ugovora o radu (neovisno o [njemu]) podrazumijeva posljedice na njegov boravak i biti svjestan da je trebalo samoinicijativno priopćiti te informacije tuženiku, a uvidom u upravni spis proizlazi da to nije bio slučaj.
Okolnost da tužitelj ‚nije primio nikakvo preporučeno pismeno, što je potvrđeno u istrazi, i da nije imao mogućnost biti saslušan’ ne osporava to utvrđenje, s obzirom na to da se prigovor tužitelja ne odnosi izravno na [spornu odluku], nego na njegov sastanak od 4. rujna 2013. sa socijalnim inspektorom koji je bio nadležan da sastavi izvješće [Nacionalnog ureda za socijalnu sigurnost] (taj sastanak ne temelji se samo na izjavama nego i na objektivnim utvrđenjima koja tužitelj ne osporava)“.
7.
Tužitelj iz glavnog postupka je 10. svibnja 2014. podnio kasacijsku žalbu pred Conseil d’État (Državni savjet), koja sadržava jedan žalbeni razlog kojim tužitelj iz glavnog postupka ističe da ga je office belge des étrangers (Ured za strance) trebao saslušati prije donošenja sporne odluke. U tom pogledu, tužitelj iz glavnog postupka navodi povredu članaka 41. i 51. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), načela poštovanja prava obrane i kontradiktornosti kao i načela audi alteram partem.
8.
Office belge des étrangers (Ured za strance) odgovara među ostalim da je žalbeni razlog nedopušten jer je prvi put istaknut u kasacijskoj fazi pred sudom koji je uputio zahtjev, a ne odnosi se na povredu odredbe o javnom poretku.
9.
Conseil d’État (Državni savjet) navodi da tužitelj iz glavnog postupka ističe žalbeni razlog koji nije bio istaknut pred Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima). U skladu s belgijskim pravom, Conseil d’État (Državni savjet) ne može dopustiti takav žalbeni razlog osim ako se ne odnosi na javni poredak. Conseil d’État (Državni savjet) pojašnjava da su, u nacionalnom pravu, pravila javnog poretka ona pravila koja imaju temeljnu važnost u belgijskom pravnom poretku, kao što su to pravila o nadležnosti upravnih tijela, nadležnosti sudova, poštovanju prava obrane ili drugim temeljnim pravima.
10.
Conseil d’État (Državni savjet), upućujući osobito na presude van der Weerd i dr. (C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318) i Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615), pita ima li opće načelo prava Unije poštovanja prava obrane, koje uključuje i pravo na saslušanje, u pravnom poretku Unije usporedivo mjesto i zahtijeva li načelo ekvivalentnosti da ispita žalbeni razlog koji je prvi put istaknut u kasacijskoj žalbi, koji se temelji na povredi prava obrane, kao što je to dopušteno u nacionalnom pravu za žalbene razloge koji se odnose na javni poredak.
11.
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državni savjet) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Ima li opće načelo prava Europske unije koje štiti [prava obrane], uključujući pravo osobe da je nacionalno tijelo sasluša prije nego što donese odluku koja može nepovoljno utjecati na interese dotične osobe, kao što je to odluka kojom se ukida njezina dozvola boravka, jednaku važnost u pravnom poretku Europske unije kao i pravila javnog poretka belgijskoga prava u belgijskom pravnom sustavu i zahtijeva li načelo ekvivalentnosti da se žalbeni razlog koji se odnosi na povredu [prava obrane] kao općeg načela prava Europske unije može istaknuti prvi put pred Conseilom d’État (Državni savjet) u kasacijskom postupku, kao što je to dopušteno u nacionalnom pravu za žalbene razloge koji se tiču javnog poretka?“
12.
Pisana očitovanja s tim u vezi podnijeli su tužitelj iz glavnog postupka, belgijska i francuska vlada kao i Europska komisija. Te stranke, osim tužitelja koji nije imao zastupnika, saslušane su na raspravi koja je održana 19. studenoga 2015.
II – Analiza
A – Uvodna razmatranja
13.
Ovim predmetom daje se prilika Sudu da iznese određena pojašnjenja o zadaći suda u upravnom sporu, osobito o mogućnosti da sud proglasi dopuštenim žalbeni razlog koji se temelji na povredi prava na saslušanje i koji je prvi put istaknut u stadiju žalbe ili da takav žalbeni razlog istakne po službenoj dužnosti.
14.
Prije ispitivanja dva dijela pitanja koje je postavio sud koji je uputio zahtjev, treba navesti četiri uvodna opažanja.
15.
Prvo od njih odnosi se na tumačenje pravnog i činjeničnog okvira iz glavnog postupka te osobito na razmatranje Conseil d’État (Državni savjet) koji smatra da je žalbeni razlog koji se temelji na povredi prava obrane prvi put istaknut u kasacijskoj fazi. Iz teksta presude Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) od 30. travnja 2014. i čiji su relevantni odlomci navedeni u točki 6. ovog mišljenja čini se da je taj sud tumačio jedini tužbeni razlog koji je istaknut pred njim na način da makar implicitno uključuje povredu prava na saslušanje prije donošenja sporne odluke tužitelja iz glavnog postupka od strane office belge des étrangers (belgijski Ured za strance). Naime, Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima) naveo je da ako je tužitelj iz glavnog postupka „smatrao da može navesti dokaze koji sprečavaju oduzimanje njegove dozvole boravka, on je bio dužan obavijestiti tuženika o tim dokazima, a nije tuženik bio dužan pozvati [njega] da se očituje u tom pogledu“. Stoga se na prvi pogled radi o zauzimanju stajališta u vezi s osnovanošću tog prigovora, koji je u okviru žalbe mogao dovesti Conseil d’État (Državni savjet) samo do toga da ispita osnovanost ocjene prvog suda i da ju, po potrebi, kritizira (
3
).
16.
S obzirom na to, očito je da u okviru podjele nadležnosti između Suda i nacionalnih sudova u skladu s člankom 267. UFEU‑a tumačenje Conseil d’État (Državni savjet) dosega tužbe u prvom stupnju tužitelja iz glavnog postupka potpada isključivo pod ocjenu suda koji je uputio zahtjev, a da nije na Sudu da se u to miješa. Stoga Sud mora smatrati da je definitivno utvrđeno da je žalbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na saslušanje, zasnovanog na pravu Unije, samo istaknut u fazi žalbe pred sudom koji je uputio zahtjev.
17.
Isto vrijedi (i to je moje drugo opažanje) u pogledu kvalifikacije tog žalbenog razloga u unutarnjem pravu, iako ju osporava belgijska vlada u svojim pisanim očitovanjima. Naime, u kontekstu prethodnog postupka nije na Sudu da odlučuje o navodima te vlade o razlici koja postoji u nacionalnom pravu između, s jedne strane, povrede prava obrane u disciplinskom i kaznenom području koja proizlazi iz kategorije razloga javnog poretka, koji se mogu istaknuti po službenoj dužnosti i, s druge strane, povrede prava na saslušanje od strane upravnog tijela prije donošenja odluke koja negativno utječe na prava, koja ne spada u javni poredak i stoga se ne može istaknuti po službenoj dužnosti (
4
).
18.
U tom pogledu, dovoljno je zaključiti da Conseil d’État (Državni savjet) u svojem zahtjevu za prethodnu odluku uključuje poštovanje prava na saslušanje u poštovanje prava obrane i kreće od pretpostavke da se to pravo može ispitati po službenoj dužnosti u nacionalnom pravu, što uostalom opravdava upravo predmet prethodnog pitanja koje je usmjereno na zahtjeve koji proizlaze iz poštovanja načela ekvivalentnosti.
19.
Moje treće opažanje u vezi je s područjem primjene prava Unije i ocjenom office belge des étrangers (Ured za strance) koju je potvrdio Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima), prema kojoj je tužitelju iz glavnog postupka oduzeta dozvola boravka zbog zlouporabe ili prijevarne primjene odredaba prava Unije.
20.
Tužitelj iz glavnog postupka osporavao je tu kvalifikaciju office belge des étrangers, (Ured za strance) navodeći da je to tijelo povrijedilo članak 35. Direktive 2004/38 naslovljen „Zlouporaba prava“, u skladu s kojim države članice mogu „donijeti potrebne mjere s ciljem odbijanja, ukidanja ili opoziva prava koja proizlaze iz ove Direktive u slučaju zlouporabe prava ili prijevare“ poštujući načelo proporcionalnosti.
21.
Moguće je postaviti pitanje bi li takva zlouporaba ili prijevarna primjena, ako pretpostavimo da je dokazana, iz područja primjene prava Unije isključila položaj državljanina države članice koji je ostvarivao jednu od sloboda kretanja koju jamči UFEU, tako da bi postavljeno pitanje postalo irelevantno.
22.
Naime kao što sam već imao priliku pojasniti u svojem mišljenju u predmetu Fonnship i Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, t. 62. i 66.), sudska praksa Suda nije dala jednoznačan odgovor u vezi s time je li pojam zlouporabe prava pravilo koje može ograničiti područje primjene odredaba prava Unije, u kojem bi slučaju Sud bio nenadležan za odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev, ili je, naprotiv, on zamišljen kao pravilo ili načelo koje omogućuje ograničavanje ostvarivanja (subjektivnog) prava dodijeljenog tim odredbama, tako da se može smatrati da situacija u glavnom postupku spada u područje primjene tog prava i da se treba odgovoriti na pitanje postavljeno Sudu (
5
).
23.
I bez potrebe ponavljanja argumenata koji podupiru drugu tezu, naginjem mišljenju da shvaćanje zabrane zloporabe prava kao načela koje ograničava područje primjene odredaba prava Unije dodijelilo bi mu, s obzirom na temeljne slobode kretanja, položaj istovrstan pravilu razumne primjene (rule of reason), što mi se čini pogrešnim i nesvrsishodnim. Naime, takvo priznanje dovelo bi u svim slučajevima do provjeravanja podrazumijeva li određena situacija zlouporabu prava da bi se moglo smatrati da ta situacija ulazi u područje primjene prava Unije. Takav odnos između zloporabe i prava, privilegirajući ispitivanje zloporabe u odnosu na ispitivanje prava, osjetno bi, prema mojem mišljenju, povrijedila koristan učinak sloboda kretanja zajamčenih UFEU‑om (
6
).
24.
Uostalom smatram da članak 35. Direktive 2004/38 potvrđuje da zabrana zlouporabe prava predstavlja načelo koje ograničava subjektivna prava koja pravo Unije dodjeljuje pojedincima. Naime, tom se odredbom državama članicama samo dopušta da donose mjere kojima se zabranjuje zlouporaba prava koja je ta država članica prethodno dodijelila građanima Unije i članovima njihove obitelji.
25.
Posljedično, situacija poput one iz glavnog postupka potpada, po mojem mišljenju, u područje primjene prava Unije. Sud bi stoga trebao odgovoriti o meritumu pitanja koje mu je postavio sud koji je uputio zahtjev.
26.
Naposljetku, moje četvrto uvodno opažanje odnosi se na opseg pitanja suda koji je uputio zahtjev.
27.
Sud koji je uputio zahtjev pita Sud o poštovanju prava obrane, uključujući poštovanje prava zainteresirane osobe da ju upravno tijelo sasluša prije donošenja odluke koja na nju negativno utječe, i to kao o općem načelu prava Unije, a ne kako je određeno u člancima 41. i 47. Povelje, od kojih se tužitelj iz glavnog postupka u svojoj kasacijskoj žalbi pred Conseil d’État (Državni savjet) pozvao na prvu od njih.
28.
Primjenjivost članka 41. Povelje na države članice kada primjenjuju pravo Unije, to jest kada nacionalne mjere koje donose ulaze u područje primjene tog prava (
7
), ostaje kontroverzna.
29.
Iako „pravo na dobru upravu“ iz tog članka u stavku 2. točki (a) uključuje „pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati“, te su odredbe prema njegovu stavku 1. upućene samo „institucij[ama], tijel[im]a, ured[ima] i agencij[ama] Unije“.
30.
U nizu presuda Sud je iz tog teksta zaključio da članak 41. stavak 2. Povelje nije primjenjiv na države članice (
8
), što je dovelo do toga da je ispitao pitanja koja su, u nekim od tih presuda, postavljena u pogledu općeg načela prava Unije u vezi s poštovanjem prava obrane, čiji je sastavni dio pravo na saslušanje (
9
).
31.
Međutim, prema drugom smjeru sudske prakse, Sud je smatrao da se članak 41. Povelje može primijeniti na mjere država članica kada države članice provode pravo Unije (
10
) za koje je Sud zaključio da su „opće primjene“ (
11
).
32.
Kao što sam podsjetio u svojem mišljenju u predmetu CO Sociedad de Gestion y Participación i dr. (C‑18/14, EU:C:2015:95, bilješka 48.), članak 51. stavak 1. Povelje obvezuje države članice da primjenjuju Povelju „kada primjenjuju pravo Unije“. U tim okolnostima države članice moraju poštovati odredbe Povelje, uključujući pravo osobe na saslušanje, predviđeno u njezinu članku 41. stavku 2. točki (a). Doslovno tumačenje članka 41. Povelje, kojim se isključuje njezina primjenjivost na države članice, dovelo bi do priznavanja prava na saslušanje iz članka 41. kao iznimke od njezina članka 51., kojim se predviđa da se sve „odredbe Povelje“ primjenjuju na države članice kada primjenjuju pravo Unije. Kao što je naveo nezavisni odvjetnik Wathelet u svojem mišljenju u predmetu Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2031, t. 56.), „nije dosljedn[o] […] to da tekst članka 41. Povelje može na taj način uvesti iznimku od pravila propisanog njezinim člankom 51., koja bi tako omogućila državama članicama da ne primjene neki članak Povelje, čak i kad primjenjuju pravo Unije“.
33.
U glavnom postupku sporna odluka kojom je office belge des étrangers (belgijski Ured za strance) povukao dozvolu boravka građaninu Unije i naložio mu da napusti državno područje Kraljevine Belgije nesumnjivo predstavlja mjeru koja ulazi u područje primjene prava Unije, čiji je predmet provedba dozvole dodijeljene člankom 35. Direktive 2004/38.
34.
Sud bi postavljeno pitanje mogao preformulirati na način da na njega odgovori u smislu članka 41. stavka 2. točke (a) Povelje, umjesto u smislu primjene općeg načela prava Unije u vezi s poštovanjem prava obrane, uključujući pravo na saslušanje, što mi se s obzirom na prethodna razmatranja čini najprimjerenijim rješenjem.
35.
Nakon tih pojašnjenja odgovor na postavljeno pitanje se, po mojem mišljenju, dijeli na dva dijela. Kao prvo, treba ispitati, kao što pretpostavlja sud koji je uputio zahtjev, je li za primjenu načela ekvivalentnosti uvjet da poštovanje prava na saslušanje u pravnom poretku Unije ima razinu usporedivu s onom koju uživa u unutarnjem pravu, da bi se na njega pazilo po službenoj dužnosti. Kao drugo, ako je tako, trebat će ispitati predstavlja li pravo na saslušanje pravilo javnog poretka koje sud Unije može ispitati po službenoj dužnosti, što postavlja kontroverzno pitanje može li se povreda tog prava kvalificirati kao bitna povreda postupka.
B – Primjena načela ekvivalentnosti pod uvjetom da pravilo prava Unije zauzima položaj usporediv s onim pravila unutarnjeg prava na koje se pazi po službenoj dužnosti
36.
Sud je u više navrata presudio da pravo na saslušanje jamči svakoj osobi mogućnost da na smislen i učinkovit način iznese svoje mišljenje u upravnom postupku i prije donošenja bilo koje odluke koja bi mogla nepovoljno utjecati na njezine interese (
12
).
37.
Sukladno sudskoj praksi Suda, poštovanje prava na saslušanje obvezno je i onda kad mjerodavni propis izričito ne predviđa tu formalnost (
13
) i u načelu je obveza upravnih tijela država članica kad poduzimaju mjere koje ulaze u područje primjene prava Unije (
14
).
38.
Kad pravom Unije nisu određeni ni uvjeti pod kojima je potrebno osigurati poštovanje prava na saslušanje ni posljedice kršenja tog prava na te uvjete i posljedice primjenjuje se nacionalno pravo u mjeri u kojoj su propisi doneseni u tom smislu jednaki onima temeljem kojih pojedinci ostvaruju prava u usporedivim situacijama temeljem nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i u kojoj u praksi ne čine nemogućim ili pretjerano teškim izvršavanje prava predviđenog pravnim poretkom (načelo djelotvornosti) (
15
).
39.
U ovom slučaju, kako je to ispravno navela Komisija, ako sukladno svojem članku 31. Direktiva 2004/38 predviđa da države članice moraju osigurati dotičnim osobama mogućnost podnošenja žalbe ili zahtjeva za preispitivanje sudu protiv odluka o napuštanju državnog područja (
16
), s druge strane tom se direktivom ne predviđa pravo tih osoba na saslušanje od strane nadležne uprave države članice domaćina prije nego što se donese ta odluka.
40.
Posljedično, kao što je to ispravno naveo sud koji je uputio zahtjev, uvjeti pod kojima se mora izvršavati pravo na saslušanje uređeni su nacionalnim pravom, u skladu s procesnom autonomijom država članica, ali uz poštovanje načela ekvivalentnosti i djelotvornosti.
41.
To da sud koji je uputio zahtjev uopće ne pita Sud o dosegu načela djelotvornosti može se razumjeti.
42.
Naime, okolnost da upravni sud zadnjeg stupnja ne može po službenoj dužnosti ispitati ili mora odbaciti kao nedopušten tužbeni razlog koji se temelji na povredi prava na saslušanje koji se prvi put ističe pred njim, nikako ne znači da unutarnja pravila postupka čine nemogućim ili pretjerano teškim pozivanje na povredu takvog prava pred nacionalnim sudovima. S obzirom na načelo djelotvornosti, ono što je važno prema sudskoj praksi Suda jest to da stranke imaju stvarnu mogućnost pred nacionalnim sudom (
17
) istaknuti razlog koji se temelji na pravu Unije. Drugim riječima, to načelo ne zahtijeva od nacionalnog suda da ispravi nedostatak ili propust stranaka jer su one imale stvarnu mogućnost na temelju unutarnjih pravila postupka istaknuti razlog koji se temelji na povredi prava Unije. Kao što je zasigurno slučaj u ovom predmetu, s obzirom na to da je, štoviše, i tužitelja iz glavnog postupka zastupao odvjetnik od podnošenja tužbe u prvom stupnju, primjena načela djelotvornosti ne dovodi do toga da sud koji je uputio zahtjev mora po službenoj dužnosti ispitati razlog koji se temelji na povredi prava na saslušanje, neovisno od važnosti tog prava za pravni poredak Unije (
18
).
43.
Znatno delikatnije je pitanje ima li načelo djelotvornosti takvu posljedicu za sud koji je uputio zahtjev.
44.
To načelo znači da postupovna pravila za pravna sredstva namijenjena zaštiti prava koja pojedinci izvode iz prava Unije nisu nepovoljnija od onih koja se odnose na slična pravna sredstva u nacionalnom pravu (
19
).
45.
Iz toga bi se moglo logično zaključiti da, kada unutarnja postupovna pravila nacionalnom sudu daju mogućnost ili mu nalažu da po službenoj dužnosti pazi na razlog koji se temelji na nacionalnom pravu, načelo ekvivalentnosti zahtijeva, na određeni način čak automatski, da ta mogućnost ili ta obveza također vrijedi i za razloge koji se temelje na pravu Unije.
46.
U ovom slučaju taj pristup zastupa francuska vlada. Ta vlada u biti navodi da s obzirom na to da sud koji je uputio zahtjev identificira razlog koji se temelji na nepoštovanju prava na saslušanje kao razlog javnog poretka koji se može prvi put istaknuti pred njim u kasacijskom stupnju u okviru primjene unutarnjeg prava, načelo ekvivalentnosti zahtijeva da razlog koji se temelji na povredi općeg načela prava Unije u vezi s poštovanjem prava na saslušanje može pred tim istim sudom imati isti položaj. Na raspravi je ta vlada precizirala da, na temelju procesne autonomije država članica, nije uopće potrebno, suprotno tvrdnjama suda koji je uputio zahtjev, ispitati ima li u pravu Unije nepoštovanje prava na saslušanje značaj javnog poretka.
47.
Ako bismo se složili s tim nadasve primamljivim prijedlogom, odgovor na pitanje suda koji je uputio zahtjev bi u konačnici bio prilično jednostavan.
48.
Međutim, taj prijedlog i posljedično preoblikovanje prethodnog pitanja koje je na raspravi predložila ta ista vlada zanemaruje sudsku praksu Suda (
20
), zbog koje će odgovor koji treba dati sudu koji je uputio zahtjev biti znatno složeniji.
49.
Ta sudska praksa zahtijeva naime da se provjeri zauzima li predmetno pitanje u pravnom sustavu Unije barem „mjesto“ istovrsno onomu koje zauzimaju pravila na koja nacionalni sud prema unutarnjem pravu može ili mora paziti po službenoj dužnosti.
50.
Tako je u presudi van der Weerd i dr. (C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, t. 29. do 31.) Sud isključio da bi odredbe Direktive o uvođenju mjera protiv slinavke i šapa mogle zauzimati „mjesto unutar pravnog poretka [Unije] usporedivo“ s razlozima koji se temelje na povredi pravila javnog poretka u nizozemskom pravu koja se u biti tumače kao pravila o nadležnostima upravnih tijela i dopuštenosti tužbi. Stoga je Sud presudio da primjena načela ekvivalentnosti u tom predmetu ne znači da je nacionalni sud obvezan po službenoj dužnosti provesti nadzor zakonitosti upravnih akata koji se pred njim pobijaju, s obzirom na kriterije iz direktive o kojoj je riječ. U točki 32. iste presude Sud je dodao da, iako se radi o odredbama direktive koje se odnose na politiku javnog zdravlja, one su istaknute „prije svega da se uzmu u obzir privatni interesi pojedinaca“ koji su bili predmet mjera za borbu protiv slinavke i šapa.
51.
Sud je tu sudsku praksu nedavno sažeo u smislu da „načelo ekvivalentnosti […] zahtijeva da uvjeti koji su u nacionalnom pravu određeni zato da se na pravilo prava [Unije] pazi po službenoj dužnosti ne smiju biti nepovoljniji od onih koji uređuju primjenu po službenoj dužnosti pravila iste razine u nacionalnom pravu“ (
21
).
52.
Stoga prema toj sudskoj praksi doseg koji ima isticanje po službenoj dužnosti razloga koji se temelji na povredi pravila prava Unije ovisi o ekvivalentnosti ili istovjetnosti razine koju zauzima to pravilo u pravu Unije u odnosu na pravila na koja je nacionalni sudac ovlašten paziti po službenoj dužnosti u unutarnjem pravnom poretku.
53.
Drugim riječima, ako unutarnja postupovna pravila ovlašćuju nacionalni sud da po službenoj dužnosti pazi na „obvezujuća“ unutarnja pravila kao u predmetima u kojima su donesene presude van Schijndel i van Veen (C‑430/93 i C‑431/93, EU:C:1995:441, t. 13., 14. i 22.) i Kraaijeveld i dr. (C‑72/95, EU:C:1996:404, t. 57., 58. i 60.), taj će sud po službenoj dužnosti trebati paziti na pravila prava Unije koja imaju ekvivalentnu obvezujuću narav, kako je taj pojam formulirao Sud.
54.
Ako su nacionalna postupovna pravila stroža i uvjetuju ispitivanje razloga po službenoj dužnosti kvalifikacijom pravila nacionalnog prava koje je bilo povrijeđeno kao pravila javnog poretka, razlog koji se temelji na povredi prava Unije također se mora, kako bi ga nacionalni sudovi jednako tretirali, temeljiti na povredi pravila koje ima „usporedivo mjesto“ ili „istu razinu“ u pravu Unije.
55.
S druge strane, čini se da teza koju zastupa francuska vlada daje preveliku širinu procesnoj autonomiji država članica, iako se radi o tumačenju načela ekvivalentnosti, načela koje ima za cilj ublažiti tu autonomiju i čiji se doseg mora definirati pravom Unije.
56.
Stoga je korist sudske prakse Suda upravo u tome da se utvrde temelji definicije razloga javnog poretka u pravu Unije na način da se izbjegne da primjena pravila Unije o kojem je riječ može varirati ovisno o njegovoj kvalifikaciji u unutarnjem pravu.
57.
Uz dužno poštovanje francuskoj vladi, smatram da je to shvaćanje dosljedno rješenju iz presude Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269, t. 24., 31., 37. i 41.). Naime, Sud je u toj presudi smatrao da je članak 81. UEZ‑a (sadašnji članak 101. UFEU‑a) jednako vrijedan pravilima unutarnjeg prava javnog poretka predmetne države članice i, stoga, da načelo ekvivalentnosti nalaže nacionalnom sudu da usvoji zahtjev za poništenje arbitražne odluke za koju je smatrao da je protivna tom članku, zato što je taj sud prema svojim unutarnjim postupovnim pravilima morao usvojiti zahtjev za poništenje utemeljen na povredi nacionalnih pravila javnog poretka, iako se na temelju unutarnjeg prava za suprotnost arbitražne odluke pravilima nacionalnog prava o tržišnom natjecanju, općenito govoreći, nije smatralo da potpada pod javni poredak.
58.
Drugim riječima, iako se državama članicama priznaje procesna autonomija, ona se ne može tako proširiti da bi uključivala definiciju ili kvalifikaciju pravila prava Unije koja potpadaju pod kategoriju pravila javnog poretka.
59.
Stoga smatram, kao što su tužitelj iz glavnog postupka i belgijska vlada tvrdili i in concreto ispitali u svojim pisanim očitovanjima, da se na osnovi sudske prakse Suda postavlja pitanje ima li poštovanje prava na saslušanje u pravu Unije razinu koja je ista ili usporediva s pravilima javnog postupka unutarnjeg prava.
C – Karakter javnog poretka poštovanja prava na saslušanje u pravu Unije
60.
Pred sudom Unije isticanje novih razloga tijekom postupka je zabranjeno, osim u jednom od sljedećih slučajeva: kada se ti razlozi temelje na pravnim ili činjenim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka (
22
), kada zapravo samo proširuju prije izneseni razlog ili kada se temelje na povredi pravila javnog poretka (
23
).
61.
Što se tiče potonje točke, članak 150. Poslovnika precizira da Sud može, u svakom trenutku, po službenoj dužnosti odlučiti o postojanju apsolutne zapreke vođenju postupka. Osim toga, prema sada ustaljenoj sudskoj praksi, Sud je odlučio da je na sudu Unije da po službenoj dužnosti istakne razloge javnog poretka (
24
).
62.
Ne želeći ni na koji način tvrditi da se radi o svim primjerima, Sud je tako ispitivao po službenoj dužnosti, i u fazi žalbe, razloge za nedopuštenost pravnog lijeka (
25
) ili nestanak njegova predmeta (
26
), nadležnost autora akta Unije (
27
), suda pred kojim je pokrenut postupak (
28
), nepravilan sastav Općeg suda (
29
) kao i nepostojanje ili nedostatnost obrazloženja takvog akta (
30
). Stoga, radi se o razlozima koji se odnose na vanjsku zakonitost akata.
63.
S druge strane, kao žalbeni sud, Sud je odbio po službenoj dužnosti ispitivati meritorne razloge koji se temelje na povredi materijalnih odredaba Ugovora ili akata Unije (
31
) koji su prvi put istaknuti pred njim. Čini se da Sud nije naklonjen tomu da po službenoj dužnosti ispituje razloge koji se temelje na materijalnoj zakonitosti akata (
32
).
64.
Unatoč tomu, ostaje činjenica da Sud nije nikad apstraktno identificirao kriterije koji bi omogućili da se utvrdi je li neki razlog razlog javnog poretka.
65.
Točno je da nije jednostavno definirati takav razlog jer u konačnici ovisi o temeljnim vrijednostima pravnog poretka o kojem je riječ, ulogama koje imaju stranke, primjenjivim postupovnim pravilima kao i o vrsti suda (osobito građanskog ili upravnog) pred kojim je pokrenut postupak te o njegovu stupnju (sud koji odlučuje o meritumu ili kasacijski sud) (
33
).
66.
Međutim, što se tiče pravnog poretka i pravosudnog sustava Unije, elementi koji se odnose na sudsku praksu omogućuju da se s određenom razinom preciznosti odrede ti kriteriji.
67.
Kao što sam već imao priliku naglasiti u prethodnom mišljenju (
34
), u tom pogledu se slažem s dvama kriterijima koja je naveo nezavisni odvjetnik Jacobs u točkama 141. i 142. svojega mišljenja u predmetu Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:172).
68.
Stoga se radi o tome da se, s jedne strane, ocijeni služi li povrijeđeno pravilo temeljnom cilju ili vrijednosti pravnog poretka Unije i ima li bitnu ulogu u ostvarenju tog cilja ili te vrijednosti i, s druge strane, je li to pravilo utvrđeno u interesu trećih ili javnom interesu općenito, a ne samo u interesu osoba na koje se izravno odnosi (
35
).
69.
Jasno je da se prvi kriterij mora smatrati zadovoljenim. Naime, poštovanje prava na saslušanje u svim upravnim postupcima sastavni je dio poštovanja prava obrane koje je opće (i temeljno) načelo prava Unije (
36
). U skladu s člankom 2. UEU‑a, Unija se, među ostalim, temelji na vrijednostima poštovanja vladavine prava i poštovanja ljudskih prava, pri čemu poštovanje ljudskih prava prema mišljenju Suda predstavlja uvjet zakonitosti akata Unije (
37
) i „ustavno načelo“ Ugovora (
38
). Štoviše, dok članak 6. stavak 1. UEU‑a priznaje prava i načela određena Poveljom, što uključuje i pravo iz njezina članka 41., stavak 3. tog članka dodaje da temeljna prava, kako su zajamčena Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanom u Rimu 4. studenoga 1950. i kako proizlaze iz ustavnih tradicija zajedničkih državama članicama, čine opća načela prava Unije.
70.
Poštovanje prava na saslušanje stoga ima osnovnu vrijednost u pravnom poretku Unije, to jest njegove ustavne privrženosti poštovanju prava i sloboda koja se priznaju pojedincima, koja su, među ostalim, utvrđena u Povelji.
71.
S druge strane teže je utvrditi ispunjava li poštovanje prava na saslušanje drugi kriterij, to jest je li utvrđeno u općem interesu, a ne samo u interesu osoba na koje se izravno odnosi.
72.
S obzirom na dihotomiju koja je nastala u sudskoj praksi Suda između razloga koji se odnose na formalnu zakonitost, koji se mogu istaknuti po službenoj dužnosti i razloga materijalne zakonitosti za koje je isključeno ispitivanje po službenoj dužnosti, radi se o provjeri može li povreda prava na saslušanje značiti bitnu povredu postupka, u smislu članka 263. UFEU‑a, to jest bitnu povredu postupka koja je neraskidivo vezana za oblikovanje ili izricanje volje tijela koje je donijelo akt o kojem je riječ, koja ipso jure može izmijeniti njegovu bit (
39
).
73.
Tu su kvalifikaciju povrede poštovanja prava na saslušanje, koja dovodi do ispitivanja po službenoj dužnosti tog prigovora, Opći sud i Službenički sud primijenili više puta.
74.
Tako je Opći sud po službenoj dužnosti ispitivao propust Komisije da pozove udruženja poduzetnika, koji su sudjelovali u zabranjenom sporazumu, da u upravnom postupku podnesu svoja očitovanja o mogućem izvršavanju ovlasti da im se izriču novčane kazne (
40
) i da sasluša poduzeća prije donošenja odluka o povratu ili nenaplati uvoznih carina (
41
). Službenički sud je sa svoje strane, među ostalim, priznao da može po službenoj dužnosti ispitati propust uprave da pozove dužnosnika da iznese svoje gledište prije donošenja odluke o prerazvrstavanju zainteresirane osobe u drugi razred (
42
), da agentu dâ mogućnost da podnese svoja očitovanja o dokumentu o ocjeni na kojem namjerava temeljiti odluku kojom se odbija sklapanje ugovora na neodređeno vrijeme s tim agentom (
43
) ili da službenika sasluša prije nego što odbije obnovu njegova ugovora na određeno vrijeme (
44
).
75.
Taj smjer sudske prakse nikako ne objašnjava razloge koji dovode do toga da se povreda poštovanja prava obrane uključujući pravo na saslušanje kvalificira kao bitna povreda postupka u smislu članka 263. UFEU‑a.
76.
S druge strane, taj smjer sudske prakse gotovo se sustavno poziva na dvije presude Suda, to jest na presude Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189, t. 14.) i Komisija/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67.).
77.
Međutim, smatram da te dvije presude ne podupiru pristup Općeg i Službeničkog suda.
78.
To je potpuno jasno u pogledu presude Komisija/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67.). Naime, ona se ne odnosi na poštovanje prava na saslušanje, već na povredu obveze obrazlaganja za koju je nesporno da pripada kategoriji bitnih povreda postupka u smislu članka 263. UFEU‑a (
45
).
79.
Presuda Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) odnosi se na tužbu za poništenje Komisijine odluke da se smanji financijska pomoć iz Europskog socijalnog fonda za aktivnosti strukovnog osposobljavanja i profesionalne orijentacije u Portugalu, pomoć koju je koristilo društvo Interhotel. Primjenjiv propis Zajednice izričito je predviđao da u situaciji kao što je ona o kojoj je riječ u tom predmetu Komisija može smanjiti financijsku pomoć tek kada je predmetnoj državi članici dala mogućnost da podnese svoja očitovanja. Nakon što je Sud podsjetio da je ovlašten po službenoj dužnosti ispitati bitnu povredu postupka, poništio je Komisijinu odluku jer potonja nije prethodno ishodila očitovanja Portugalske Republike.
80.
Na prvi pogled bi se na temelju tog zaključka moglo smatrati da Sud potvrđuje smjer sudske prakse Općeg suda i Službeničkog suda koja je gore ispitana.
81.
Međutim točke 15. do 17. presude Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) ne samo da podsjećaju da obveza saslušanja predmetne države članice proizlazi jasno iz predmetnih odredaba propisa Zajednice već osobito naglašavaju „središnju ulogu“ i „važnost odgovornosti koje [država članica] preuzima u predstavljanju i nadziranju financiranja mjera osposobljavanja“, što znači da je mogućnost te države da podnese svoja očitovanja prije donošenja konačne odluke o smanjenju financijske pomoći „bitan postupovni zahtjev“, čije nepoštovanje dovodi do ništavosti navedene odluke.
82.
Smatram da je središnji značaj uloge i važnosti odgovornosti države članice u dotičnom području ono što je navelo Sud da kvalificira povredu obveznog savjetovanja s predmetnom državom članicom, što je osim toga izričito predviđeno propisima Zajednice, kao bitnu povredu postupka. To se savjetovanje u konačnici može smatrati posebnim izrazom podjele nadležnosti između institucija i država članica ili, drugim riječima, institucionalne ravnoteže unutar Unije. Posljedično je potpuno razumljivo da se povreda takvog prethodnog savjetovanja može smatrati povredom pravila koje je temeljni cilj ili vrijednost Unije, koje je utvrđeno u općem interesu i na koje zato Sud mora paziti po službenoj dužnosti.
83.
Zato je Sud, osim toga, priznao da se pravna osoba može pozvati na povredu pravâ države članice, koja nadilazi običnu povredu subjektivnih prava te države i koja dovodi do ipso jure ništavosti Komisijine odluke (
46
).
84.
Čini mi se da je u tim okolnostima opasno iz presude Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) željeti izvući opću tvrdnju da povreda poštovanja prava obrane i osobito poštovanja prava na saslušanje pravnih i fizičkih osoba u svim upravnim postupcima predstavlja bitnu povredu postupka u pravnom poretku Unije na koju sud Unije mora paziti po službenoj dužnosti.
85.
Čini mi se da je oprez potreban i zbog druga tri odlučna čimbenika.
86.
Kao prvo, Sud nikad dosad nije primijenio sudsku praksu Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) izvan situacija koje su uključivale poštovanje postupovnih jamstava koja pravo Unije priznaje državama članicama (
47
).
87.
Potom je Sud odlučujući u okviru žalbe odbacio kao nove i stoga nedopuštene razloge koji su istaknuti u stadiju replike pred Općim sudom ili prvi put pred Sudom, koji se temelje bilo na povredi prava na saslušanje pravnih osoba bilo na povredi prava na pošteno suđenje u upravnom postupku koji je Komisija vodila u području primjene pravila tržišnog natjecanja (
48
).
88.
To nužno znači da Sud smatra da takvi razlozi, iako se temelje na povredi temeljnih prava koja su zaštićena u pravnom poretku Unije, ne potpadaju pod kategoriju razloga javnog poretka na koje sud Unije treba paziti po službenoj dužnosti.
89.
Naposljetku, posljedica bitne povrede postupka, to jest poništenje ipso jure predmetnog akta teško se može pomiriti sa sudskom praksom Suda prema kojoj povreda prava na saslušanje uključuje poništenje odluke donesene nakon upravnog postupka u pitanju samo ako bi, u nedostatku te nepravilnosti, taj postupak mogao imati drukčiji ishod (
49
).
90.
Kao što to pokazuje presuda G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 38.), ta se sudska praksa u potpunosti primjenjuje u kontekstu povrede prava na saslušanje u upravnom postupku za produljenje zadržavanja državljanina treće zemlje u svrhu njegova udaljavanja u skladu s Direktivom 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (
50
). Naime, iako ta direktiva ništa ne govori o posljedicama povrede takvog prava i da je stoga u načelu na državama članicama da uređuju te posljedice u okviru svoje procesne autonomije, poštujući načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, Sud smatra, vjerojatno u ime potonjeg načela, da sankcioniranje povrede prava na saslušanje automatskim poništenjem odluke o produljenju zadržavanja može naštetiti korisnom učinku te direktive (
51
).
91.
Čini se da pravo Unije, na koje se Sud poziva u ovoj presudi, isključuje da povreda prava na saslušanje može dovesti do automatskog poništenja akta koji je donesen nakon spornog upravnog postupka, što bi međutim bila logična posljedica ako bi se povreda takvog prava trebala kvalificirati kao bitna povreda postupka.
92.
Smjer sudske prakse Općeg i Službeničkog suda nije uostalom jednoznačan u tom pogledu. Naime, iako je u tim presudama tih dvaju sudova potvrđena kvalifikacija bitnog postupovnog zahtjeva prava na saslušanje, oni su ipak tražili u nekima od tih predmeta, želeći slijediti navedenu sudsku praksu Suda, je li upravni postupak u nedostatku takve povrede mogao dovesti do drukčijeg ishoda (
52
). Kako je već navedeno, ako sud Unije utvrdi (stvarnu) povredu bitnog postupovnog uvjeta, takva ocjena nije potrebna jer je takav upravni akt ništav.
93.
U trenutačnom stanju sudske prakse Suda čini mi se da povreda prava na saslušanje u upravnom postupku ne predstavlja bitnu povredu postupka, u smislu članka 263. UFEU‑a, na koju je sud Unije ovlašten paziti po službenoj dužnosti (
53
).
94.
Smatram da bi se ocjena mogla dovesti u pitanje samo ako bi Sud htio dati veće značenje „propusnosti“ koja se čini da postoji između poštovanja prava na saslušanje i obveze obrazlaganja koja postoji za upravna tijela, i time to pravo jasnije i odlučnije povezati s načelom dobre uprave (
54
) koje je u javnom interesu.
95.
Točno je da taj pristup, koji je Komisija zastupala na raspravi, ima određenu potporu u sudskoj praksi Suda.
96.
Naime, u presudama Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 47. i 48.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 37. i 38.) Sud je povezao pravo na saslušanje s ciljem da se nadležnom tijelu omogući da smisleno, pažljivo i nepristrano uzme u obzir sve relevantne informacije slučaja kako bi svoju odluku detaljno obrazložio. Time je Sud smatrao da obrazlaganje upravnog akta predstavlja „posljedicu načela poštovanja prava obrane“.
97.
Štoviše, čini se da je argumentacija koju je Komisija iznijela na raspravi također prilično dosljedna izričitom uključivanju poštovanja prava na saslušanje, uz obvezu uprave da svoje odluke obrazloži, na popis prava koja spadaju u „pravo na dobru upravu“ iz članka 41. Povelje.
98.
Međutim, čini mi se da Sud mora izbjegavati svaki sinkretizam kojim bi se miješali narav i doseg prava na saslušanje pojedinaca s naravi i dosegom obveze obrazlaganja koju ima uprava.
99.
Konkretnije, obveza obrazlaganja koju ima uprava zasigurno se ne svodi samo na to da potonja uzme u obzir očitovanja pojedinaca prije donošenja bilo koje odluke koja na njih može negativno utjecati. Kao što to u biti proizlazi iz sudske prakse, ta obveza doprinosi ostvarenju općenitijeg cilja, to jest jamstva da sud Unije može izvršavati nadzor zakonitosti akta koji se pobija pred njim (
55
). Smatram da je, kada sud Unije ne može u potpunosti izvršavati taj nadzor, opravdano da on po službenoj dužnosti ispita povredu takve obveze. Okolnost da pojedinac nije mogao učinkovito iznijeti svoja očitovanja u upravnom postupku u kojem je donesena odluka koja na njega negativno utječe naravno može utjecati na to je li obrazloženje dovoljno detaljno ili čak na to je li utemeljeno (
56
). Međutim, to sustavno ne sprečava sud Unije da izvršava nadzor njezine zakonitosti (
57
).
100.
Stoga, smatram da argumenti Komisije nisu dovoljno uvjerljivi da bi se odstupilo od trenutačnog smjera sudske prakse Suda prema kojem razlog koji se temelji na povredi prava na saslušanje u upravnom postupku ne predstavlja bitnu povredu postupka u smislu članka 263. UFEU‑a, koja potpada pod kategoriju razloga javnog poretka koje je sud Unije ovlašten ispitati po službenoj dužnosti. Stoga je na navodno oštećenoj strani da pred sudom Unije istakne povredu takvog prava a da taj sud pritom ne mora ispraviti propust ili nemar te stranke.
III – Zaključak
101.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je postavio Conseil d’État de Belgique (Državni savjet Belgije) odgovori na sljedeći način:
Poštovanje prava osobe da ju nacionalno tijelo sasluša prije donošenja odluke koja na nju može negativno utjecati u pravnom poretku Europske unije nema jednaku razinu ili mjesto istovjetno onima koje imaju pravila javnog poretka belgijskog prava u nacionalnom pravu, kako je ta pravila opisao sud koji je uputio zahtjev.
Načelo ekvivalentnosti ne zahtijeva da se razlog koji se temelji na povredi prava na saslušanje iz članka 41. stavka 2. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, koji je prvi put istaknut pred upravnim sudom zadnjeg stupnja koji odlučuje u kasacijskom postupku, kao što je sud koji je uputio zahtjev, proglasi dopuštenim i meritorno ispita.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	SL L 158, str. 77. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42.)
(
3
)	Svakako je korisno navesti da Sud, kada odlučuje o žalbi, dopušta žalbeni razlog koji potječe iz ocjene u presudi Općeg suda, koja se pobija pred njim. Vidjeti osobito presudu Areva i dr./Komisija (C‑247/11 P i C‑253/11 P, EU:C:2014:257, t. 118. i 170. kao i navedenu sudsku praksu).
(
4
)	Treba li podsjetiti da je Sud u više navrata presudio da nije na njemu da se izjašnjava o tumačenju nacionalnog prava jer je to isključivo zadaća suda koji je uputio zahtjev? Vidjeti osobito presudu Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, t. 13. i navedenu sudsku praksu).
(
5
)	Tako Sud navodi „da je ustaljena sudska praksa da se primjena uredbi Unije ne može proširiti na način da obuhvaća zloporabne prakse gospodarskih subjekata“ (vidjeti predmet Slancheva sila (C‑434/12, EU:C:2013:546 i navedenu sudsku praksu)) (moje isticanje), iz čega je posljedično moguće zaključiti da pojam zlouporabe (prava) predstavlja pravilo za ograničavanje područja primjene odredaba prava Unije (tu kvalifikaciju također zastupa nezavisni odvjetnik Poiares Maduro u svojem mišljenju u predmetu Halifax i dr. (C‑255/02, EU:C:2005:200, t. 69.)), dok je, s druge strane, Sud zaključio:„moguća zlouporaba prava dodijeljenih javnim poretkom [Unije] na temelju odredaba o slobodi kretanja radnika predviđa da zainteresirana osoba spada u područje primjene ratione personae Ugovora, pri čemu ispunjava uvjete da bude kvalificirana ‚radnikom’“ (presuda Ninni‑Orasche (C‑413/01, EU:C:2003:600, t. 31.)) (moje isticanje), te je također ispitao borbu protiv zlouporabe zbog razloga općeg interesa kojima je moguće opravdati ograničenja slobode kretanja (vidjeti osobito presude Cadbury Schweppes i Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, EU:C:2006:544, t. 55.) i SIAT (C‑318/10, EU:C:2012:415, t. 50.)).
(
6
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Fonnship i Svenska Transportarbetareförbundet (C‑83/13, EU:C:2014:201, t. 70.).
(
7
)	Presuda Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, t. 18. do 21.)
(
8
)	Vidjeti presude Cicala (C‑482/10, EU:C:2011:868, t. 28.), YS i dr. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 67.), Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 44.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 32. i 33.).
(
9
)	Vidjeti presude Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 45.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 34).
(
10
)	Vidjeti presudu N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, t. 49. i 50.). Vidjeti također implicitno presudu Kamino International Logistics i Datema Hellmann Worldwide Logistics (C‑129/13 i C‑130/13, EU:C:2014:2041, t. 29.), koja se ograničila na to da isključi primjenjivost rationae temporis članka 41. stavka 2. Povelje na situaciju koja je u osnovi glavnog postupka.
(
11
)	Presuda M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 84.)
(
12
)	Presude M. (C‑277/11, EU:C:2012:744, t. 87.), Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 46.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 36.)
(
13
)	Vidjeti, osobito, presude Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 49.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 39. i navedena sudska praksa).
(
14
)	Vidjeti u tom smislu presude Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 50.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 40.).
(
15
)	Vidjeti u tom smislu presude G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 35.); Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 51.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 41.).
(
16
)	Vidjeti članak 31. Direktive 2004/38. Treba navesti da članak 30. te direktive također određuje da se dotične osobe pisano obavješćuju o odlukama kojima se ograničava ulazak ili boravak.
(
17
)	Vidjeti u tom smislu presudu van der Weerd i dr. (C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, t. 41.).
(
18
)	Idem
(
19
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude van der Weerd i dr. (C‑222/05 do C‑225/05, EU:C:2007:318, t. 28.), Kempter (C‑2/06, EU:C:2008:78, t. 57.) i Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, t. 27.).
(
20
)	Francuska vlada na raspravi nije skrivala nelagodu u vezi s tom sudskom praksom ili, u najmanju ruku, u vezi s terminologijom koju je koristio Sud.
(
21
)	Presuda Asturcom Telecomunicaciones (C‑40/08, EU:C:2009:615, t. 49.) i rješenje Pohotovosť (C‑76/10, EU:C:2010:685, t. 48.) (moje isticanje)
(
22
)	Vidjeti članak 127. stavak 1. Poslovnika Suda; članak 84. stavak 1. Poslovnika Općeg suda kao i članak 56. stavak 1. Poslovnika Službeničkog suda Europske unije.
(
23
)	Vidjeti također u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Poiaresa Madura u predmetu Španjolska/Komisija (C‑276/02, EU:C:2004:211, t. 10. i navedenu sudsku praksu) i mišljenje nezavisnog odvjetnika Jääskinena u spojenim predmetima Komisija i Španjolska/Vlada Gibraltara i Ujedinjena Kraljevina (C‑106/09 P i C‑107/09 P, EU:C:2011:215, t. 36. i navedenu sudsku praksu).
(
24
)	Vidjeti, osobito, presude Komisija/Sytraval i Brink’s France (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, t. 67.); KME Germany i dr./Komisija (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, t. 104.) i Siemens i dr./Komisija (C‑239/11 P, C‑489/11 P i C‑498/11 P, EU:C:2013:866, t. 321.).
(
25
)	Vidjeti, osobito, presude Italija/Komisija (C‑298/00 P, EU:C:2004:240, t. 35.) i Stichting Woonlinie i dr./Komisija (C‑133/12 P, EU:C:2014:105, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
(
26
)	Vidjeti presudu Hassan i Ayadi/Vijeće i Komisija (C‑399/06 P i C‑403/06 P, EU:C:2009:748 kao i navedenu sudsku praksu).
(
27
)	Vidjeti osobito presudu Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:397, t. 56).
(
28
)	Vidjeti presude Planet/Komisija (C‑564/13 P, EU:C:2015:124, t. 20. i navedenu sudsku praksu) i Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, t. 37.).
(
29
)	Presuda Chronopost i La Poste/UFEX i dr. (C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 48. i 49.)
(
30
)	Vidjeti osobito presude Komisija/Irska i dr. (C‑89/08 P, EU:C:2009:742, t. 34. i 35.) i Mindo/Komisija (C‑652/11 P, EU:C:2013:229, t. 30. i navedenu sudsku praksu).
(
31
)	Vidjeti presudu Komisija/Irska i dr. (C‑272/12 P, EU:C:2013:812, t. 28. i 29. kao i navedenu sudsku praksu). U tom predmetu Sud je tako odbio po službenoj dužnosti ispitati razlog koji se temelji na povredi članka 87. stavka 1. UEZ‑a jer se mjera potpore o kojoj je riječ nije mogla pripisati državi. Vidjeti također presudu Komisija/Nizozemska i ING Groep (C‑224/12 P, EU:C:2014:213, t. 97.).
(
32
)	S druge strane Službenički sud je po službenoj dužnosti ispitao razlog koji je dobro poznat u francuskom upravnom pravu, koji se temelji na području primjene zakona. Vidjeti osobito presude Valero Jordana/Komisija (F‑104/05, EU:F:2008:13, t. 53. i 54.), Putterie De Beukelaer/Komisija (F‑31/07, EU:F:2008:23, t. 50. do 62.) i Vakalis/Komisija (F‑38/10, EU:F:2011:43, t. 28., 29. i 38.). Službenički sud je u gore navedenoj presudi pojasnio doseg tog ispitivanja na način da „ne bi poštovao svoju dužnost suca zakonitosti ako ne bi istaknuo, čak i kad stranke to ne bi osporavale, da je odluka koja se osporava pred njim donesena na osnovi propisa koji se u ovom slučaju ne može primijeniti i slijedom toga on je doveden do toga da odlučuje o sporu koji je pred njim pokrenut, sam primjenjujući takav propis“. U presudi Wurster/EIGE (F‑20/12 i F‑43/12, EU:F:2013:129, t. 90.) taj sud je smatrao da isticanje po službenoj dužnosti razloga koji se temelji na području primjene zakona predstavlja iznimku od zabrane ispitivanja po službenoj dužnosti razloga unutarnje zakonitosti. Što se tiče odnosa s nacionalnim sudovima, čini se da Sud također priznaje, kao što se to vidi iz presude Eco Swiss (C‑126/97, EU:C:1999:269) i sudske prakse Suda o nepoštenim uvjetima u potrošačkim ugovorima, da su u određenim slučajevima sudovi dužni zbog načela djelotvornosti pravila prava Unije po službenoj dužnosti istaknuti razloge koji se temelje na materijalnoj zakonitosti akata.
(
33
)	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Jacobsa u predmetu Salzgitter/Komisija (C‑210/98 P, EU:C:2000:172, t. 134.).
(
34
)	Vidjeti moje mišljenje u predmetu Common Market Fertilizers/Komisija (C‑443/05 P, EU:C:2007:127, t. 102. i 103.) i u predmetu Internationaler Hilfsfonds/Komisija (C‑362/08 P, EU:C:2009:553, t. 78. i 79.).
(
35
)	S druge strane, ne mislim da je kriterij očitosti povrede prava Unije, opisan u točki 143. navedenog mišljenja nezavisnog odvjetnika Jacobsa, u užem smislu povezan s tim da se razlog kvalificira kao razlog javnog poretka. Prije je riječ o preduvjetu postojanja obveze suda da po službenoj dužnosti istakne razlog javnog poretka. Vidjeti u tom smislu Vesterdorf, B., „Le relevé d’office par le juge communautaire“, u: Une Communauté de droit: Festschrift für G. C. Rodríguez Iglesias, Nomos, 2003., str. 551., osobito str. 560.‑561.
(
36
)	Vidjeti presude Mukarubega (C‑166/13, EU:C:2014:2336, t. 45.) i Boudjlida (C‑249/13, EU:C:2014:2431, t. 34.).
(
37
)	Presude Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 284.) i Spector Photo Group i Van Raemdonck (C‑45/08, EU:C:2009:806, t. 41.)
(
38
)	Presuda Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C‑402/05 P i C‑415/05 P, EU:C:2008:461, t. 285.)
(
39
)	Vidjeti u tom smislu mišljenje nezavisnog odvjetnika Fennellyja u predmetu Komisija/ICI (C‑286/95 P, EU:C:1999:578, t. 22.).
(
40
)	Presuda Cimenteries CBR i dr./Komisija (T‑25/95, T‑26/95, T‑30/95 do T‑32/95, T‑34/95 do T‑39/95, T‑42/95 do T‑46/95, T‑48/95, T‑50/95 do T‑65/95, T‑68/95 do T‑71/95, T‑87/95, T‑88/95, T‑103/95 i T‑104/95, EU:T:2000:77, t. 487.)
(
41
)	Presude Eyckeler & Malt/Komisija (T‑42/96, EU:T:1998:40, t. 88.), Primex Produkte Import‑Export i dr./Komisija (T‑50/96, EU:T:1998:223, t. 71.) i Kaufring i dr./Komisija (T‑186/97, T‑187/97, T‑190/97 do T‑192/97, T‑210/97, T‑211/97, T‑216/97 do T‑218/97, T‑279/97, T‑280/97, T‑293/97 i T‑147/99, EU:T:2001:133, t. 134. i 135.). Upućujući na potonju presudu nezavisni odvjetnik Jacobs je također smatrao da je „ustaljena sudska praksa“ da nepoštovanje prava obrane u upravnom postupku predstavlja bitnu povredu postupka, koju je Opći sud mogao, odnosno morao istaknuti po službenoj dužnosti (vidjeti njegovo mišljenje u predmetu Komisija/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (C‑78/03 P, EU:C:2005:106, t. 89.)).
(
42
)	Presuda Bui Van/Komisija (F‑51/07, EU:F:2008:112, t. 77. i 78.). Ta ocjena bila je implicitno, ali nužno potvrđena u točkama 77. do 81. presude Općeg suda Bui Van/Komisija (T‑491/08 P, EU:T:2010:191), koji je u tim točkama odbio protužalbu Komisije koja se temeljila na, među ostalim, pogreškama koje se tiču prava u vezi s obvezom saslušanja zainteresirane osobe, prije nego što se donese odluka o ponovnom razvrstavanju.
(
43
)	Vidjeti osobito presude Hanschmann/Europol (F‑27/09, EU:F:2010:58, t. 53.) i Knöll/Europol (F‑44/09, EU:F:2010:68, t. 59.).
(
44
)	Vidjeti presudu EE/Komisija (F‑55/14, EU:F:2015:66, t. 35. i 41.).
(
45
)	Vidjeti osobito presudu Ipatau/Vijeće (C‑535/14 P, EU:C:2015:407, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
(
46
)	To može objasniti zašto je sud Unije također priznao da se korisnik državne potpore može pozvati na povredu postupovnih prava države članice koja je dodijelila potporu i da se ta povreda može istaknuti po službenoj dužnosti. Vidjeti u tom smislu presudu Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein‑Westfalen/Komisija (T‑228/99 i T‑233/99, EU:T:2003:57, t. 143. i 147.).
(
47
)	Vidjeti presude Infortec/Komisija (C‑157/90, EU:C:1992:243, t. 20.), Foyer culturel du Sart Tilman/Komisija (C‑199/91, EU:C:1993:205, t. 34.) i IRI/Komisija (C‑334/91, EU:C:1993:211, t. 25.). U taj smjer spada također sudska praksa o „temeljnom jamstvu koje zahtijeva Ugovor“ za pravilnost predsudskog postupka u području utvrđivanja povrede, pri čemu je to jamstvo potrebno ne samo za osiguranje zaštite pravâ predmetne države već i za jamstvo da će eventualni sudski postupak imati jasno utvrđen predmet postupka, što objašnjava da Sud može po službenoj dužnosti istaknuti nepoštovanje takvog jamstva, iako je država članica smatrala da ne mora podnijeti svoja očitovanja u predsudskoj fazi postupka. Vidjeti u tom smislu osobito presude Komisija/Italija (C‑365/97, EU:C:1999:544, t. 23. i 35.) i Komisija/Rumunjska (C‑522/09, EU:C:2011:251, t. 16.). Sud je analogiju između te sudske prakse i presude Interhotel/Komisija (C‑291/89, EU:C:1991:189) kao i mogućnost da se po službenoj dužnosti istakne nepoštovanje tih jamstava izričito potvrdio u presudi Komisija/Njemačka (C‑160/08, EU:C:2010:230, t. 40. do 42.).
(
48
)	Vidjeti u pogledu poštovanja prava na saslušanje presude Compagnie maritime belge transports i dr./Komisija (C‑395/96 P i C‑396/96 P, EU:C:2000:132, t. 99., 103., 104., 107. i 108.); Dansk Rørindustri i dr./Komisija (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P do C‑208/02 P i C‑213/02 P, EU:C:2005:408, t. 421. i 422.) kao i Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, t. 86. do 91.). Što se tiče povrede prava na pošteno suđenje vidjeti osobito presudu Ziegler/Komisija (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, t. 128.) i rješenja Total i Elf Aquitaine/Komisija (C‑421/11 P, EU:C:2012:60, t. 35.) i Total i Elf Aquitaine/Komisija (C‑495/11 P, EU:C:2012:571, t. 33.).
(
49
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude Vijeće i Komisija/Interpipe Niko Tube i Interpipe NTRP (C‑191/09 P i C‑200/09 P, EU:C:2012:78, t. 79.) i G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 38. kao i navedenu sudsku praksu).
(
50
)	SL L 348, str. 98. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.)
(
51
)	Presuda G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533, t. 41.)
(
52
)	Vidjeti u tom smislu osobito presude Bui Van/Komisija (F‑51/07, EU:F:2008:112, t. 81.) i Knöll/Europol (F‑44/09, EU:F:2010:68, t. 70.).
(
53
)	Smatram da isto vrijedi za povredu prava na pristup spisu, koja može dovesti do poništenja predmetnog upravnog akta samo ako krši prava obrane osobe o kojoj je riječ i može se ispraviti u sudskom postupku, u kojem slučaju treba dokazati da su se dokumenti mogli koristiti za obranu te osobe. Vidjeti u tom pogledu osobito presude Solvay/Komisija (C‑110/10 P, EU:C:2011:687, t. 50. do 52. i 57. i 58.) i Siemens i dr./Komisija (C‑239/11 P, C‑489/11 P i C‑498/11 P, EU:C:2013:866, t. 370. i 371.).
(
54
)	Sud je priznao da pravo na dobru upravu odražava i opće načelo prava Unije. Vidjeti osobito presudu YS i dr. (C‑141/12 i C‑372/12, EU:C:2014:2081, t. 68. kao i navedena sudska praksa).
(
55
)	Vidjeti osobito u tom smislu presudu FLS Plast/Komisija (C‑243/12 P, EU:C:2014:2006, t. 49. i navedenu sudsku praksu).
(
56
)	Vidjeti osobito u tom smislu presudu Komisija/Edison (C‑446/11 P, EU:C:2013:798, t. 54.).
(
57
)	Ako bi to bilo korisno, treba pojasniti da je sud Unije smatrao da je razlog koji se temelji na povredi načela dobre uprave i koji je istaknut bilo kasno pred sudom prvog stupnja bilo prvi put u stadiju žalbe pred Sudom, nedopušten. Vidjeti presudu Stadtsportverband Neuss/Komisija (T‑137/01, EU:T:2003:232, t. 135. i 137.) i presudu Alcoa Trasformazioni/Komisija (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, t. 86. do 91.).