62001CC0110_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Den foreliggende sag vedrører, i hvilket omfang en medlemsstat automatisk skal anerkende et eksamensbevis for læger, der er udstedt til en fællesskabsborger af en anden medlemsstat som bevis for en uddannelse, der delvis er gennemført uden for Fællesskabet.
2 Sagen omhandler en belgisk statsborger, som efter seks års medicinstudier i Algeriet blev optaget på medicinstudiets syvende år på et belgisk universitet, der efter dette år udstedte et eksamensbevis som afslutning på grunduddannelsen for læger. Efter yderligere to års studier fik hun fra samme universitet udstedt et særligt eksamensbevis som afslutning på uddannelsen til alment praktiserende læge. Hun ønsker nu at blive registreret som læge i Frankrig, men de franske myndigheder mener ikke, at hendes kvalifikationer skal anerkendes i henhold til Rådets direktiv 93/16EØF (1).
Retsforskrifter
3 Artikel 43 EF indeholder et forbud mod restriktioner, som hindrer statsborgere i en medlemsstat i frit at etablere sig på en anden medlemsstats område. Artikel 47 EF indeholder hjemmel til udstedelse af direktiver om gensidig anerkendelse af kvalifikationer og samordning af nationale bestemmelser om adgangen til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. På lægegerningsområdet har Rådet siden 1975 udstedt en række direktiver.
4 De nugældende bestemmelser er indeholdt i direktivet, som i det store hele er en konsolideret udgave af de tre foregående direktiver, der alle omhandlede gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for læger (2) og de uddannelsesmæssige mindstekrav, der skal være opfyldt, for at man har lov til at udøve lægegerningen (3). Direktivet (afsnit I) finder anvendelse på læger, som er statsborgere i medlemsstaterne. Afsnit II opregner de eksamensbeviser for læger og speciallæger, som udstedes i de enkelte medlemsstater, og som automatisk skal anerkendes af de øvrige medlemsstater. Direktivet indeholder også yderligere bestemmelser vedrørende visse overgangssituationer med hensyn til brugen af akademiske titler og med hensyn til den faktiske udøvelse af etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, deriblandt hvilke betingelser der kan kræves opfyldt, før der gives tilladelse til at praktisere som læge. Afsnit III vedrører samordningen af krav, der stilles til uddannelsen for læger og speciallæger - hvilket er en forudsætning for den gensidige anerkendelse i afsnit II (4) - mens afsnit IV vedrører den særlige uddannelse til alment praktiserende læge.
5 Direktivets artikel 2 bestemmer således: »Hver medlemsstat anerkender de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der udstedes til medlemsstaternes statsborgere af de øvrige medlemsstater i overensstemmelse med artikel 23, og som er anført i artikel 3, ved at tildele dem den samme virkning på sit område for så vidt angår adgang til og udøvelse af virksomhed som læge som de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, den selv udsteder.«
6 Listen i artikel 3 indeholder det belgiske »Wette diploma van doctor in de genees-, heel- en verloskunde«.
7 Artikel 9, stk 5, fastsætter: »Hver medlemsstat anerkender som tilstrækkeligt bevis for de af medlemsstaternes statsborgere, hvis eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger [...] ikke svarer til de benævnelser, der er angivet for vedkommende medlemsstat i artikel 3 [...], eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, der er udstedt af de pågældende medlemsstater og ledsaget af et certifikat udstedt af de kompetente myndigheder eller organer. Ved sidstnævnte certifikat attesteres det, at de pågældende eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger [...] er udstedt som bevis for afslutning af en uddannelse, der er i overensstemmelse med de bestemmelser i afsnit III, hvortil der henvises i [...] artikel 2 [...], og at den medlemsstat, der har udstedt dem, sidestiller dem med dem, der er anført i [...] artikel 3 [...]«
8 Artikel 22 foreskriver: »Den medlemsstat, der er værtsland, kan i tilfælde af begrundet tvivl af en anden medlemsstats kompetente myndigheder kræve en bekræftelse på ægtheden af de eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som er udstedt i denne medlemsstat og omhandlet i kapitel,
uddannelsesbetingelser, som kræves i afsnit III.«
9 Artikel 23, stk. 1, i afsnit III, foreskriver, at medlemsstaterne gør adgangen til at optage og udøve virksomhed som læge betinget af besiddelse af de i artikel 3 omhandlede diplomer og eksamensbeviser, »som yder garanti for, at den pågældende gennem hele sin uddannelse har erhvervet:
a)
fyldestgørende kendskab til de videnskaber, som lægegerningen bygger på, samt en god forståelse af videnskabelig metode, herunder principperne for måling af biologiske funktioner, vurdering af videnskabeligt fastlagte kendsgerninger og bedømmelse af oplysningerne
b)
fyldestgørende kendskab til raske og syge menneskers opbygning, funktion og adfærd, samt til forbindelserne mellem menneskets sundhedstilstand og dets fysiske og sociale miljø
c)
fyldestgørende kendskab til kliniske discipliner og behandlinger, som giver den pågældende et sammenhængende billede af de mentale og fysiske sygdomme, af lægegerningen set ud fra den profylaktiske, den diagnostiske og den terapeutiske synsvinkel, og af den menneskelige forplantning
d)
fyldestgørende klinisk erfaring på sygehuse under passende tilsyn«.
10 Artikel 23, stk. 2, bestemmer, at »den samlede medicinske uddannelse omfatter mindst seks års studier eller 5 500 timers teoretisk og praktisk undervisning ved et universitet eller under tilsyn af et universitet«, og artikel 23, stk. 3, kræver, at den studerende er i besiddelse af et eksamensbevis, som giver ham adgang »til det pågældende studium ved universiteterne i en medlemsstat«.
11 Artikel 23, stk. 5, foreskriver: »Dette direktiv udelukker ikke medlemsstaternes mulighed for på deres eget område efter deres egen lovgivning at give indehavere af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, adgang til at optage og udøve virksomhed som læge.«
12 Direktivets artikel 30 ff. fastsætter yderligere betingelser for den særlige uddannelse til alment praktiserende læge, som skal omfatte mindst to års uddannelse efter de seks års studier, der henvises til i artikel 23.
13 Der er foretaget mindre ændringer af direktivet, men ingen af disse ændringer, der tidsmæssigt ligger forud for sagens faktiske omstændigheder, synes relevante for de forelagte spørgsmål. For nylig er direktivet dog blevet ændret ved direktiv 2001/19/EF, som skal gennemføres i medlemsstaterne inden den 1. januar 2003 (5). Ved direktivet indsættes blandt andet følgende artikel 42c:
»Medlemsstaterne gennemgår eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser inden for dette direktivs område, som den pågældende har erhvervet uden for Den Europæiske Union i de tilfælde, hvor disse eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser er blevet anerkendt i en medlemsstat, tillige med uddannelse og/eller erhvervserfaring opnået i en medlemsstat. Medlemsstatens beslutning skal bekendtgøres senest tre måneder efter, at den pågældende har forelagt den fuldt dokumenterede ansøgning« (6).
14 Kommissionen vedhæftede en erklæring til direktiv 2001/19, hvori den påpegede, at spørgsmålet om anerkendelse af eksamensbeviser fra tredjelande angik en relativt lille gruppe fællesskabsborgere, men at spørgsmålet allerede var blevet drøftet i udvalgene bestående af repræsentanter for de relevante nationale myndigheder. Domstolen havde kort forinden fastlagt nye principper, som skulle anvendes af medlemsstaterne (7), og Kommissionen tilkendegav, at den ville være opmærksom på eventuelle uløste problemer og om nødvendigt foreslå passende løsninger heraf.
15 Direktivet er ét blandt en række »sektordirektiver«, der fastsætter særlige regler for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser inden for visse erhverv. Der findes også en generel anerkendelsesordning, som navnlig er reguleret af direktiv 89/48/EØF og 92/51/EØF (8). Ingen af disse direktiver gælder for erhverv, som er reguleret ved særlige direktiver. Man skal dog være opmærksom på, at direktivernes definition af udtrykkene »eksamensbevis« og »certifikat«, henviser til kvalifikationsbeviser udstedt af en medlemsstats myndigheder, som attesterer gennemførelsen af en erhvervsuddannelse, og giver indehaveren adgang til at udøve et lovreguleret erhverv i den pågældende medlemsstat,
»såfremt den uddannelse, som dette bevis er udstedt for, overvejende har fundet sted i Fællesskabet eller uden for Fællesskabet på en uddannelsesinstitution, hvor der gives undervisning i overensstemmelse med en medlemsstats love og administrative bestemmelser eller såfremt indehaveren har en erhvervserfaring af tre års varighed attesteret af den medlemsstat, som har anerkendt et uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland« (9).
16 For kort tid siden - kort efter retsmødet i nærværende sag - fremsatte Kommissionen et forslag til direktiv (10), hvis formål er at konsolidere og forenkle bestemmelserne i både den generelle ordning og i de forskellige sektordirektiver. Det kan derfor være interessant at se på nogle af de foreslåede bestemmelser.
17 Enhver medlemsstat kan for eksempel efter direktivforslagets artikel 2, stk. 2, i henhold til sin egen lovgivning give personer, der er indehavere af uddannelsesbeviser, som ikke er erhvervet i en medlemsstat, tilladelse til at udøve lovreguleret erhvervsmæssig virksomhed på sit område, forudsat at denne første anerkendelse - når der på fællesskabsplan er fastsat mindstekrav til uddannelsen (således som det er tilfældet for læger) - overholder disse mindstekrav. Artikel 3, stk. 1, litra c), definerer »uddannelsesbevis« som »eksamensbeviser, certifikater og andre beviser for en erhvervskompetencegivende uddannelse, der overvejende (11) har fundet sted i Fællesskabet, udstedt af en myndighed i en medlemsstat«, og efter artikel 3, stk. 3, sidestilles ethvert uddannelsesbevis udstedt i et tredjeland med et uddannelsesbevis, hvis indehaveren har en erhvervserfaring af tre års varighed attesteret af den medlemsstat, som har anerkendt det pågældende bevis i overensstemmelse med artikel 2, stk. 2.
Domstolens praksis
18 Domstolen har i Haim- (12), Tawil-Albertini- (13) og Hocsman- (14)dommene taget principiel stilling til spørgsmålet om en medlemsstats anerkendelse af uddannelsesbeviser, som er udstedt i et tredjeland inden for erhverv, der er reguleret af et sektordirektiv, og som er blevet anerkendt i en anden medlemsstat. Haim- og Tawil-Albertini-dommene omhandlede tandlægevirksomhed, som er reguleret af et andet, men lignende direktiv, mens Hocsman-dommen, ligesom nærværende sag, omhandlede lægevirksomhed, som er reguleret ved direktivet.
19 I de tre domme fastslås, at en fælleskabsborger ikke efter nogen af disse sektordirektiver - da de ikke indeholder hjemmel hertil - kan kræve, at en medlemsstat anerkender et eksamensbevis, som er udstedt uden for Fællesskabet (og som således ikke er omfattet af det pågældende direktiv), men som ikke desto mindre er anerkendt i en anden medlemsstat. I henhold til artikel 43 EF skal myndighederne i værtsmedlemsstaten imidlertid under sådanne omstændigheder foretage en sammenligning mellem på den ene side den pågældende persons kvalifikationer og erfaringer, og på den anden side, hvad der kræves for at få tilladelse til at udøve det relevante erhverv ifølge national ret. Hvis der er fuldstændig overensstemmelse skal det i et tredjeland udstedte eksamensbevis anerkendes. Hvis der ved sammenligningen derimod kun er delvis overensstemmelse mellem kundskaberne og kvalifikationerne, er de pågældende myndigheder berettigede til at kræve, at ansøgeren dokumenterer, at han eller hun har erhvervet de ikke godtgjorte kundskaber og kvalifikationer (15).
Faktiske omstændigheder og retsforhandlinger i hovedsagen
20 Malika Tennah-Durez, som oprindelig var algerisk statsborger, gennemførte tilsyneladende en gymnasieuddannelse nær Lille i det nordlige Frankrig. Hun studerede derefter medicin i Algeriet i seks år, og erhvervede i 1989 et eksamensbevis for læger. Det sidste år af uddannelsen tilbragte hun tilsyneladende som yngre læge på et hospital i Lille-området. Hun fortsatte med at arbejde som yngre læge i dette område indtil 1993, hvor hun giftede sig med en belgisk statsborger (hun blev derved belgisk statsborger) og besluttede sig for at fortsætte sine medicinstudier i Belgien.
21 I 1994 blev hun optaget på syvende år af medicinstudiet ved Gents universitet. Hendes algeriske eksamensbevis blev anerkendt som tilstrækkeligt til, at hun kunne få godskrevet de foregående års studier, tilsyneladende på grundlag af artikel 45, stk. 5, i dekret af 12. juni 1991 om universiteter i det flamske fællesskab (16), hvorefter studerende, der har bestået eksamener ved en belgisk eller udenlandsk højere læreanstalt delvis kan fritages fra eksamener eller få nedsat studietiden.
22 I 1995 erhvervede hun eksamensbeviset »academische graad van arts«, som - selv om det ikke har den titel, der er nævnt i direktivets artikel 3 - er det eksamensbevis, de flamske universiteter udsteder i overensstemmelse med denne bestemmelse. Det blev under retsmødet anført, at ændringen af bevisets titel - efter vedtagelsen af direktivet - blev meddelt til Kommissionen og myndighederne i de øvrige medlemsstater, særlig Conseil National de l'Ordre des Médecins (lægeforeningens nationalråd) i Frankrig.
23 Malika Tennah-Durez blev registreret som praktiserende læge i Vestflandern den 25. oktober 1995. I de efterfølgende to år fortsatte hun med at studere ved Gents universitet og erhvervede i 1997 en universitetsgrad som alment praktiserende læge (»academische graad van huisarts«). Ved ministeriel bekendtgørelse af 10. februar 1998 fik hun tilladelse til at drive virksomhed som alment praktiserende læge.
24 Det ser derfor ud til, at hun gennemførte det syvende, ottende og niende år af uddannelsen til alment praktiserende læge i Flandern, som beskrevet i præmis 13-18 i Fédération belge des chambres syndicales de médecins-dommen (17). Denne uddannelse svarer til den uddannelse, der henvises til i direktivets artikel 23 og 30. I dette system er det syvende år både det sidste år af medicinstudiets syvårige grunduddannelse, som omhandlet i direktivets artikel 23, og det første år af den tre år lange særlige uddannelse til alment praktiserende læge i overensstemmelse med artikel 30.
25 I marts 1998 anmodede Malika Tennah-Durez om at blive optaget i den lokale lægefortegnelse for Lille, da hun ønskede at praktisere dér. Hun blev optaget den 10. september 1998 på grundlag af hendes belgiske eksamensbeviser og et certifikat fra det belgiske sundhedsministerium - udstedt efter forespørgsel fra de franske myndigheder, da betegnelsen på hendes eksamensbevis for læger efter fuldendt grunduddannelse ikke fremgik af artikel 3 - der dokumenterede, at hun var indehaver af det lovbestemte belgiske eksamensbevis for læger, og at hendes eksamensbevis som alment praktiserende læge var i overensstemmelse med direktivet.
26 Det samme ministerium sendte dog herefter yderligere tre skrivelser vedrørende det første belgiske eksamensbevis. I den første stod, at det ikke var udstedt i henhold til direktivets artikel 23, fordi seks ud af de syv år var gennemført i udlandet (skønt det andet eksamensbevis var udstedt fuldstændig i overensstemmelse med direktivet). I den anden skrivelse stod, at det faktisk var det eksamensbevis, der er omhandlet i direktivets artikel 3, og at det gav Malika Tennah-Durez ret til at være praktiserende læge i Belgien. I den tredje skrivelse blev det attesteret, at hun havde haft mindst 5 600 timers teoretisk og praktisk undervisning i løbet af sine studier på lægeuddannelsen (formodentlig inklusive studierne i Algeriet). Et certifikat svarende til den sidste skrivelse blev også udstedt af Gents universitet.
27 Under disse noget forvirrende omstændigheder trak den lokale lægeforening beslutningen om Malika Tennah-Durez' optagelse i lægefortegnelsen tilbage, men beslutningen blev annulleret af den regionale forening. Sidstnævnte beslutning blev imidlertid tilsidesat ved beslutning af 28. april 1999 truffet af disciplinærudvalget under nationalrådet, fordi Malika Tennah-Durez ikke havde gennemført tilstrækkelig mange timers studium i Belgien til at opfylde betingelserne i direktivets artikel 23, og fordi Frankrig i henhold til artikel 23, stk. 5, ikke var forpligtet til at anerkende hendes studier i Algeriet, selv om Belgien havde anerkendt dem. Nationalrådet fastslog endvidere (afgørelsen blev truffet før Hocsman-dommen), at EF-traktatens artikel 52 (efter ændring nu artikel 43 EF) ikke fandt anvendelse.
28 Malika Tennah-Durez appellerede afgørelsen til Conseil d'État (statsrådet), som har udsat sagen og forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal bestemmelserne i artikel 23, stk. 2, i Rådets direktiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om den samlede medicinske uddannelse, som en læge, der er statsborger i en medlemsstat, skal have erhvervet, og som skal omfatte mindst seks års studier eller 5 500 timers teoretisk og praktisk undervisning ved et universitet eller under tilsyn af et universitet, fortolkes således, at den samlede uddannelse skal have fundet sted ved et universitet eller under tilsyn af et universitet i en af medlemsstaterne, eller tillader de, at uddannelse i et tredjeland tages helt eller delvis i betragtning?
2) Er de nationale myndigheder bundet af det certifikat, som de nationale myndigheder i den medlemsstat, som har udstedt det forelagte eksamensbevis, har udstedt i medfør af direktivets artikel 9, stk. 5, og hvorved det attesteres, at eksamensbeviset sidestilles med dem, der er nævnt i direktivets artikel 3, 5 og 7, samt at det er udstedt som afslutning på en uddannelse, som er i overensstemmelse med bestemmelserne i afsnit III, eller kan de selv foretage en vurdering af certifikatet, navnlig med hensyn til de minimumskrav til uddannelsen, som er fastsat i direktivet, og som kræves i henhold til den nationale lovgivning og i givet fald og på trods af det udstedte certifikat lægge til grund, at den uddannelse, som er erhvervet, opfylder direktivets krav?«
29 Malika Tennah-Durez, nationalrådet, den østrigske, den belgiske, den franske og den italienske regering samt Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Under retsmødet er der afgivet mundtlige indlæg af Det Forenede Kongeriges regering og af de regeringer, der har indgivet skriftlige indlæg, dog undtaget den østrigske og den italienske regering.
Det første spørgsmål
30 Det er efter artikel 23, stk. 5, klart, at en person, der er i besiddelse af et eksamensbevis for læger fra et tredjeland, som er blevet anerkendt i en medlemsstat, ikke efter direktivets ordlyd har krav på automatisk at få det anerkendt i andre medlemsstater. Det var den situation, H.F Hocsman befandt sig i, men Malika Tennah-Durez' sag er anderledes. Hendes algeriske eksamensbevis for læger blev ikke anerkendt som et sådant i Belgien, men hun fik på grundlag heraf godtskrevet de første seks år af medicinstudiet i denne medlemsstat. Efter yderligere et års studier i Belgien fik hun udstedt et belgisk eksamensbevis. I Frankrig søger hun ikke om at få anerkendt sit algeriske eksamensbevis, eller den dér gennemførte uddannelse, men derimod det belgiske eksamensbevis.
31 Det er heller ikke omtvistet, at Malika Tennah-Durez fik udstedt eksamensbeviset efter at have gennemført mindst det antal timer og år på medicinstudiet, som er foreskrevet i direktivets artikel 23, stk. 2, ligesom det heller ikke er omtvistet, at hendes studier er foregået ved et universitet eller under tilsyn af et universitet. Desuden er det måske usandsynligt, at hendes studier ikke skulle have givet hende den i artikel 23, stk. 1, anførte viden og erfaring (18), selv om dette spørgsmål dog ikke er blevet rejst. Det, der eventuelt kan være et problem, er, at seks ud af de syv års studier, der lå forud for udstedelsen af hendes eksamensbevis, foregik ved eller under tilsyn af et universitet i et tredjeland (19).
32 Malika Tennah-Durez har fremhævet, at hun, ud over at have viden og erfaring, der blev anerkendt af de belgiske myndigheder som grundlag for at kunne godskrive seks års studier, bestod den samme afsluttende eksamen som dem, der udelukkende havde studeret i Belgien, og at hun dermed havde demonstreret, at hun var på samme niveau som hendes kolleger, hvis eksamensbeviser, som var nøjagtig magen til hendes, automatisk kunne anerkendes. Andre medlemsstater kan derfor ikke have mindre tillid til den standard, som hendes resultater er udtryk for, end til den standard, som andre indehavere af et belgisk eksamensbevis har.
33 Disse argumenter er ikke urimelige og kan måske finde støtte i ordlyden af artikel 23. Artikel 23, stk. 2, kræver, at undervisningen foregår ved eller under tilsyn af »et universitet«, uden yderligere specifikation, mens stk. 3 kræver, at personer, der ønsker at få adgang til lægeuddannelsen, skal være i besiddelse af et eksamensbevis eller certifikat, som giver ham adgang til »universiteterne i en medlemsstat«. Hvis lovgiverne mente »universiteterne i en medlemsstat« i artikel 23, stk. 2, kunne man så ikke have forventet, at det var det, der stod?
34 Det er dog vigtigt at være opmærksom på, at det, der især karakteriserer direktivet, er, at den automatiske gensidige anerkendelse af eksamensbeviser og samordningen af kravene for at få adgang til at udøve virksomhed som læge, herunder uddannelseskravene, går hånd i hånd, og er baseret på gensidig tillid til, at kvalifikationsniveauet i hele Fællesskabet er sammenligneligt.
35 Denne tillid handler efter min mening snarere om den udbudte undervisning end om efterprøvelsen af viden og erfaring. Direktivets artikel 23, stk. 1, henviser til kvalifikationsbeviser, som yder garanti for, at indehaveren gennem hele sin uddannelse har erhvervet en vis viden og erfaring, ikke, at han eller hun besidder denne viden og erfaring, mens artikel 23, stk. 2, opregner de materielle krav til uddannelsen. Derudover bliver de færdigheder, der kræves for at blive praktiserende læge, tilegnet over en lang periode og vil normalt blive bedømt over flere gange og ikke blot ved slutningen af sidste studieår. Trods den utvivlsomme vigtighed af den afsluttende eksamen, vil der være åbenlyse mangler ved at bedømme en persons egnethed til at være praktiserende læge alene på baggrund af denne eksamen.
36
Hvis den føromtalte tillid skal gælde mellem medlemsstaterne og hovedsagelig er baseret på uddannelsen, synes det at måtte følge, at uddannelsen skal finde sted i en medlemsstat - undervisningen skal foregå ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat. I første betragtning til direktiv 75/363 (20) - forgængeren for det nuværende direktiv - anføres desuden, at det er de »sammenlignelige uddannelser i medlemsstaterne«, som gør »det muligt at begrænse samordningen på dette område til at omfatte et krav om overholdelse af mindstenormer«, og Domstolen har i lignende tilfælde fremhævet elementet af gensidig tillid til den uddannelse, der udbydes i medlemsstaterne, i forbindelse med tandlægers kvalifikationer (21) og speciallægers kvalifikationer (22).
37 Desuden følger det af den nuværende affattelse af direktivets artikel 23, stk. 5, at eksamensbeviser udstedt i et tredjeland, hvis indehaver har fået tilladelse til at være praktiserende læge i en medlemsstat, er undtaget fra automatisk anerkendelse. Det forekommer kunstigt at sondre mellem denne situation og en situation, hvor en medlemsstat ikke har anerkendt eksamensbeviset, men selve den uddannelse, som er taget uden for Fællesskabet - nemlig ved at udstede et nyt eksamensbevis på baggrund af denne uddannelse - og en sådan sondring kunne indebære, at artikel 23, stk. 5, mistede enhver virkning (23). Dette gælder, selv hvor tilladelsen til at praktisere er baseret på en egentlig prøvelse af viden og erfaring, idet grundlaget for automatisk anerkendelse efter direktivet som sagt ikke bygger på en veloverstået eksamen, men på en velgennemført uddannelse.
38 Det afgørende ved Malika Tennah-Durez' situation er dog, at en del af hendes uddannelse blev gennemført ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat. Kan et eksamensbevis, som er udstedt af en medlemsstat i et sådant tilfælde, danne grundlag for en automatisk anerkendelse, og hvis det er tilfældet, hvor stor en del af uddannelsen skal da være foregået inden for Fællesskabet? En række spørgsmål, i lighed med dette, er blevet indgivet til Domstolen.
39 Den italienske regering mener, at uddannelsen i sin helhed skal være gennemført ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat. Det Forenede Kongeriges regering er dog af den opfattelse, at uddannelser med studieophold ved universiteter uden for Fællesskabet ikke skal være undtaget fra den automatiske anerkendelse, mens den østrigske og den franske regering sammen med Kommissionen mener, at det rigtige kriterium er, at hovedparten af uddannelsen - herunder ifølge den franske regerings og Kommissionens indlæg navnlig den sidste del af uddannelsen - skal være gennemført inden for Fællesskabet.
40 Skønt den belgiske regering har anerkendt, at Malika Tennah-Durez' eksamensbevis for grunduddannelsen ikke er i overensstemmelse med direktivets artikel 23, fordi hendes uddannelse hovedsagelig blev gennemført uden for Fællesskabet, har den påpeget de mulige misforhold, der kunne opstå ved at have en fast regel om, at mindst halvdelen af uddannelsen skal være gennemført inden for Fællesskabet: En student med et vist niveau af viden og erfaring, som er erhvervet uden for Fællesskabet, kan måske være berettiget til at få adgang til det femte år på et studium, der i en medlemsstat er normeret til syv år, med det resultat, at hans eller hendes eksamensbevis ikke automatisk kan anerkendes, hvorimod en studerende, som har viden og erfaring, og som kommer ind på det fjerde år, vil erhverve et eksamensbevis, der skal anerkendes.
41 Skønt det på ingen måde vil være urimeligt at have en regel om, at et eksamensbevis kun giver ret til automatisk anerkendelse, hvis mindst halvdelen af uddannelsen, inklusive det eller de sidste års studier, er gennemført inden for Fællesskabet, kan jeg ikke finde nogen hjemmel for en sådan regel i direktivets nuværende affattelse. Tværtimod er det klart ud fra bestemmelserne, som jeg har analyseret dem ovenfor, at hele uddannelsen skal være gennemført ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat. Den omstændighed, at det i den generelle ordning (24) udtrykkeligt er anerkendt, at uddannelser delvis kan være gennemført uden for Fællesskabet, sammenholdt med manglen på henvisning hertil i direktivet, synes at bekræfte dette synspunkt.
42 Der skal dog anføres to vigtige bemærkninger i denne forbindelse.
43 For det første giver ordlyden »under tilsyn af« et vist spillerum, herunder navnlig mulighed for, at et universitet inden for Fællesskabet kan lade sine studerende tage en del af deres uddannelse ved en uddannelsesinstitution i et tredjeland, som det har forbindelse med, uden at de derved mister retten til at få deres eksamensbevis automatisk anerkendt efter direktivet, forudsat at uddannelsen faktisk udbydes under tilsyn af universitetet - med andre ord at universitetet spiller en aktiv rolle med hensyn til indholdet og kvaliteten af undervisningen (25). Det virker derfor også rimeligt, at et fællesskabsuniversitet skal kunne indskrive studerende på andre år end studiets første år, når den pågældende har påbegyndt sit studium ved et universitet uden for Fællesskabet, hvormed fællesskabsuniversitetet har lignende forbindelser, og hvis undervisning det fører tilsyn med. Det var imidlertid ikke en sådan situation, Malika Tennah-Durez befandt sig i, da hendes uddannelse (eller i hvert fald de første fem år) ser ud til at være gennemført helt uden kontrol fra et universitet i Fællesskabet.
44 For det andet er der sket en generel udvikling af fællesskabslovgivningen inden for området gensidig anerkendelse af kvalifikationer, og efterhånden som den udvikler sig, ses en tendens til i højere grad at acceptere uddannelser uden for Fællesskabet som en del af de kvalifikationer, der automatisk skal anerkendes i hele Fællesskabet. Mens det første stadium af samordningen og anerkendelsen har været baseret på en begrænset grad af gensidig tillid mellem medlemsstaterne, synes omstændighederne at have udviklet sig således, at det er blevet stadig mere gunstigt for lovgiverne at vælge at vedtage bestemmelser, der er baseret på en større grad af tillid, og som ikke blot omfatter uddannelser fra andre medlemsstater, men også uddannelser og kvalifikationer, der er erhvervet uden for Fællesskabet, men som er anerkendt i disse stater.
45 Direktivets artikel 42c, som skal gennemføres inden den 1. januar 2003 (26), stadfæster således det i retspraksis fastslåede krav om, at eksamensbeviser fra et tredjeland, som er blevet anerkendt i en medlemsstat, skal tages i betragtning af de øvrige medlemsstater. Hvis Kommissionens forslag (27) vedtages, skal et sådant eksamensbevis anerkendes automatisk, såfremt indehaveren har tre års erhvervserfaring, som er attesteret af den første medlemsstat, og det samme gælder et eksamensbevis, som er udstedt i en medlemsstat, men på grundlag af uddannelse, der delvis (dog ikke hovedsagelig) er gennemført uden for Fællesskabet.
46 Jeg finder derfor - uden på nogen måde at betvivle kvaliteten af tredjelandes medicinske uddannelser, som ofte vil være af samme og i nogle tilfælde af højere standard end den uddannelse, der gives i medlemsstaterne - at den gensidige tillid, som direktivet er baseret på, kræver, at artikel 23, stk. 2, fortolkes således, at den kun henviser til teoretisk og praktisk undervisning ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat.
Det andet spørgsmål
47 Direktivet samordner minimumskravene til uddannelsen, således at eksamensbeviser, der er udstedt på grundlag af disse krav, skal anerkendes i hele Fællesskabet. Når en medlemsstat udsteder et eksamensbevis, certifikat eller et andet kvalifikationsbevis, som er anført i artikel 3 og er i overensstemmelse med artikel 23, skal eksamensbeviset anerkendes automatisk og uden forbehold i de øvrige medlemsstater (28). Der må derudover være en formodning for, at et eksamensbevis, der er anført i artikel 3, er udstedt i overensstemmelse med artikel 23, da hele systemet ellers let ville blive ubrugeligt, og formålet om at lette den frie bevægelighed for læger ville blive væsentlig sværere at opnå.
48 Det forekommer klart, hvilken rolle artikel 9, stk. 5, og artikel 22 spiller i dette system.
49 Hvis et eksamensbevis ikke er anført i artikel 3, skal medlemsstaterne stadig anerkende beviset i henhold til artikel 9, stk. 5, hvis den udstedende medlemsstat attesterer, at det er udstedt som bevis for afslutning af en uddannelse, der er i overensstemmelse med artikel 23 (29). Omvendt, hvis et sådant certifikat ikke er udstedt, er der intet krav om automatisk anerkendelse i direktivets forstand.
50 I henhold til artikel 22 kan myndighederne i den medlemsstat, der er værtsland, i tilfælde af begrundet tvivl kræve, at den medlemsstat, der har udstedt eksamensbeviset, bekræfter, at den begunstigede har opfyldt alle de uddannelsesbetingelser, som kræves i artikel 23. Anerkendelsen skal være automatisk og betingelsesløs, hvis en sådan bekræftelse gives, men hvis ikke, falder situationen uden for direktivets anvendelsesområde (30). Jeg vil dog gerne understrege, at artikel 22 kun undtagelsesvis finder anvendelse, og at der skal foreligge begrundet tvivl - som for eksempel kan opstå på grundlag af særlige oplysninger i ansøgningen om anerkendelse - og ikke blot en mistanke som følge af for eksempel ansøgerens oprindelige nationalitet. Bestemmelsen giver ikke de nationale myndigheder ret til at foretage taktiske forsinkelser eller at fremsende ubegrundede anmodninger, en adfærd, som ville være i direkte modstrid med direktivets ånd.
51 I den foreliggende sag ser det ikke ud til, at de belgiske myndigheder på noget tidspunkt har attesteret, at Malika Tennah-Durez' eksamensbevis for bestået grunduddannelse eller den tilgrundliggende uddannelse er i overensstemmelse med artikel 23. De har derimod givet forskellige indikationer, ud fra hvilke det er svært med sikkerhed at konkludere, om beviset skal anerkendes automatisk, eller om det ikke opfylder kravene til en sådan anerkendelse. Selv om det klart blev anført, at eksamensbevisets betegnelse var i overensstemmelse med den, der er fastsat i artikel 3, blev det også anført, at den ikke var i overensstemmelse med artikel 23, fordi seks ud af de syv år af den pågældende uddannelse ikke var gennemført i Belgien.
52 Der er altså ikke udstedt et certifikat i henhold til artikel 9, stk. 5, hvorved det bekræftes, at eksamensbeviset er udstedt som bevis for afslutning af en uddannelse i overensstemmelse artikel 23, selv om et sådant certifikat ville have være bindende for de franske myndigheder, hvis det var blevet udstedt. Disse myndigheder ville måske oven i købet have haft en reel grund til at sætte spørgsmålstegn ved, om Malika Tennah-Durez havde gennemført alle syv års studier på fuld tid i Belgien umiddelbart før udstedelsen af hendes eksamensbevis, således at en forespørgsel i henhold til artikel 22 ville have været på sin plads. De nærmere forhold kunne i hvert fald først fastslås efter en nærmere undersøgelse.
53 Under disse ekstraordinære omstændigheder finder jeg det både acceptabelt og rigtigt, at de franske myndigheder først undersøgte eksamensbeviset mere grundigt for at afgøre, hvordan det var stillet i henhold til direktivet, for derefter at kunne tage stilling til, om det på grundlag heraf skulle anerkendes.
Artikel 43 EF
54 Som konkluderet i forbindelse med den nationale rets første spørgsmål, er det imidlertid efter en sådan undersøgelse ikke tilstrækkeligt at fastslå, at Malika Tennah-Durez' belgiske eksamensbevis ikke lever op til de krav, som skal være opfyldt for, at det skal anerkendes automatisk efter direktivet. Efter Domstolens fortolkning af artikel 43 EF og i overensstemmelse med direktivets nye artikel 42c er det nødvendigt at foretage en individuel og objektiv vurdering af personens forhold, når den pågældende er fællesskabsborger og har lægelige kvalifikationer, der er erhvervet uden for Fællesskabet, og ønsker at praktisere som læge i en anden medlemsstat end i hans eller hendes hjemstat.
55 Denne forpligtelse er senest og klarest fastslået af Domstolen i Hocsman-dommen (31): »[N]år en fællesskabsborger, i en situation, som ikke er reguleret i et direktiv om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, indgiver en ansøgning om tilladelse til at udøve et erhverv, hvortil adgangen ifølge national ret er betinget af, at ansøgeren har et eksamensbevis eller erhvervsmæssige kvalifikationer eller perioder med erhvervserfaring, er myndighederne i medlemsstaten forpligtet til at tage hensyn til samtlige eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser, herunder den pågældendes relevante erfaring, idet de skal foretage en sammenligning mellem på den ene side den kompetence, der er dokumenteret ved disse kvalifikationsbeviser og dennes erfaring, og på den anden side de krav om kundskaber og kvalifikationer, der stilles ifølge national ret.«
56 De franske myndigheder skal derfor ikke blot tage hensyn til Malika Tennah-Durez' belgiske eksamensbevis, selv om det ikke beretter til automatisk, obligatorisk anerkendelse efter direktivet, men skal også tage hensyn til hendes algeriske eksamensbevis, til den uddannelse, det var udstedt på grundlag af, herunder hendes sidste års uddannelse i Frankrig, til hendes efterfølgende erhvervsmæssige virksomhed i Frankrig i følgende tre eller fire år, til hendes to års uddannelse til alment praktiserende læge i Belgien og det eksamensbevis, hun fik udstedt derefter, samt til den øvrige erhvervserfaring hun måtte have fået i Belgien eller andetsteds. Kun hvis de kundskaber og den kompetence, som er dokumenteret ved de nævnte eksamensbeviser, samt den nævnte erfaring ikke lever op til de krav, der stilles i de franske bestemmelser, er de franske myndigheder berettigede til at kræve, at Malika Tennah-Durez dokumenterer, at hun har erhvervet de ikke-godtgjorte kvalifikationer (32).
57 Selv om Domstolen ikke er i stand til at foretage en sådan vurdering, er jeg af den opfattelse, at der skal foreligge meget tungtvejende grunde for, at det med rette kan fastslås, at de kundskaber og den kompetence, som besiddes af en person, der har gennemført fem års medicinstudier i et tredjeland, efterfulgt af seks eller syv års medicinstudier og erhvervsvirksomhed inden for Fællesskabet, ikke skulle opfylde betingelserne for at praktisere som læge inden for Fællesskabet.
58 Hvis dette imidlertid skulle blive resultatet, skal der dog træffes en behørigt begrundet beslutning, som skal kunne indbringes for domstolene (33). Efter den 1. januar 2003 skal en sådan beslutning endvidere træffes inden tre måneder i henhold til direktivets nye artikel 42c. Det sidste krav synes at have den konsekvens, at nationale myndigheder i et tilfælde, hvor der er usikkerhed om, hvordan et eksamensbevis skal bedømmes i relation til automatisk anerkendelse, ikke har ret til at udsætte en beslutning, der er baseret på en vurdering af alle ansøgerens kvalifikationer, indtil denne usikkerhed er blevet afklaret, medmindre både bedømmelsen og beslutningen kan foreligge inden for tre måneder.
Forslag til afgørelse
59 Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer de af Conseil d'État stillede spørgsmål på følgende måde:
»Artikel 23, stk. 2, i Rådets direktiv 93/16/EØF af 5. april 1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certikater og andre kvalifikationsbeviser skal fortolkes således, at den kun henviser til undervisning ved eller under tilsyn af et universitet i en medlemsstat.
Når myndighederne i en medlemsstat modtager en ansøgning om anerkendelse af et eksamensbevis, certifikat eller et andet kvalifikationsbevis, der er anført i artikel 3, 5 eller 7, i direktiv 93/16, er de i princippet bundet af en erklæring, afgivet af de kompetente myndigheder i den udstedende medlemsstat, hvoraf det fremgår, at dokumentet er et af de beviser, der er anført i den relevante artikel, og er blevet udstedt som bevis for afslutningen af en uddannelse i overensstemmelse med de relevante bestemmelser i direktivets afsnit III. Hvis en sådan bekræftelse - som kun må indhentes under de omstændigheder, der er anført i direktivets artikel 9, stk. 5, eller artikel 22 - imidlertid er tvetydig, må de undersøge eksamensbeviset for at fastslå, hvordan det er stillet i henhold til direktivet.
Når en fællesskabsborger - som er i besiddelse af et eksamensbevis for læger, der er blevet udstedt i en medlemsstat, og som er anført i direktiv 93/16, men som ikke er udstedt som bevis for afslutningen af en uddannelse, der er i fuld overensstemmelse med artikel 23 - ansøger om tilladelse til at praktisere som læge i en anden medlemsstat, skal sidstnævnte stats kompetente myndigheder tage hensyn til alle de eksamensbeviser, certifikater, andre kvalifikationsbeviser og den relevante erhvervserfaring, som den pågældende er i besiddelse af, ved at foretage en sammenligning mellem de således dokumenterende kundskaber og kompetencer, og de krav, der stilles i de nationale bestemmelser. De kompetente myndigheder kan kun nægte at give tilladelse, såfremt ansøgerens kvalifikationer ikke opfylder disse krav og ansøgeren ikke kan dokumentere, at han eller hun har erhvervet de manglende kundskaber og kompetencer.«
(1) - Rådets direktiv af 5.4.1993 om fremme af den frie bevægelighed for læger og gensidig anerkendelse af deres eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser (EFT L 165, s. 1, herefter »direktivet«).
(2) - Rådets direktiv 75/362/EØF af 16.6.1975 om gensidig anerkendelse af eksamensbeviser, certifikater og andre kvalifikationsbeviser for læger omfattende foranstaltninger, som skal lette den faktiske udøvelse af retten til etablering og fri udveksling af tjenesteydelser (EFT L 167, s. 1).
(3) - Rådets direktiv 75/363/EØF af 16.6.1975 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om virksomhed som læge (EFT L 167, s. 14), og Rådets direktiv 86/457/EØF af 15.9.1986 om en særlig uddannelse til alment praktiserende læge (EFT L 267, s. 26).
(4) - Dette fremgår udtrykkeligt af fjortende betragtning til direktivet - men mærkeligt nok kun med hensyn til speciallægers kvalifikationer.
(5) - Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 14.5. 2001 om ændring af Rådets direktiv 89/48/EØF og 92/51/EØF om den generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser og om ændring af Rådets direktiv 77/452/EØF, 77/453/EØF, 78/686/EØF, 78/687/EØF, 78/1026/EØF, 78/1027/EØF, 80/154/EØF, 80/155/EØF, 85/384/EØF, 85/432/EØF, 85/433/EØF og 93/16 om følgende erhverv: sygeplejersker med ansvar for den almene sundheds- og sygepleje, tandlæger, dyrlæger, jordemødre, arkitekter, farmaceuter og læger (EFT L 206, s. 1). Kommissionen har endnu ikke modtaget meddelelse fra nogen medlemsstater om, at de har vedtaget gennemførelsesforanstaltninger for at efterkomme direktiv 2001/19.
(6) - Det er ud fra sjette betragtning til direktivet tydeligvis meningen, at denne bestemmelse skal bringe direktivet på linje med Domstolens retspraksis i dom af 9.2.1994, sag C-319/92, Haim, Sml. I, s. 425, og af 9.2.1994, sag C-154/93, Tawil-Albertini, Sml. I, s. 451 (jf. nedenfor, punkt 18).
(7) - I dom af 14.9.2000, sag C-238/98, Hocsman, Sml. I, s. 6623 (se nedenfor, punkt 18). Under retsmødet i denne sag anførte Kommissionen - i åbenlys modstrid med den vedhæftede erklæring - at den havde modtaget adskillige klager fra læger i flere medlemsstater, der befandt sig i samme situation som H.F. Hocsman.
(8) - Rådets direktiv 89/48/EØF af 21.12.1988 om indførelse af en generel ordning for gensidig anerkendelse af eksamensbeviser for erhvervskompetencegivende videregående uddannelser af mindst tre års varighed (EFT 1989 L 19, s. 16) og Rådets direktiv 92/51/EØF af 18.6.1992 om anden generelle ordning for anerkendelse af erhvervsuddannelser til supplering af direktiv 89/48 (EFT L 209, s. 25).
(9) - Artikel 1, litra a) og b), i direktiv 92/51 og artikel 1, litra a), i direktiv 89/48 indeholder stort set identiske bestemmelser.
(10) - Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (KOM(2002) 119 endelig af 7.3.2002).
(11) - Min fremhævelse.
(12) - Jf. ovenfor, fodnote 7.
(13) - Jf. ovenfor, fodnote 7.
(14) - Jf. ovenfor, fodnote 8.
(15) - Jf. særligt Hocsman-dommen, præmis 35 og 36.
(16) - Moniteur belge af 4.7.1991.
(17) - Dom af 16.7.1998, sag C-93/97, Sml. I, s. 4837.
(18) - Jf. ovenfor, punkt 9.
(19) - Selv om de seks år ser ud til at være attesteret af - og derfor må siges at have fundet sted under tilsyn af - Lille II universitetet i Frankrig.
(20) - Jf. ovenfor, fodnote 4.
(21) - Jf. Tawil-Albertini-dommen, fodnote 7, præmis 11 og 12.
(22) - Jf. dom af 25.2.1999, sag C-131/97, Carbonari m.fl., Sml. I, s. 1103, præmis 38 til 43.
(23) - Jeg forudsætter, at undervisningen er foregået enten med i sin helhed inden for eller uden for Fællesskabet - »kombinationssituationen« vil jeg overveje nedenfor (punkt 38 ff.).
(24) - Jf. ovenfor, punkt 15.
(25) - I størstedelen af direktivets sprogversioner antyder udtrykket »tilsyn« - »Aufsicht«, »orientaçao«, »supervision«, »surveillance«, »toezicht« osv. - en aktiv form for kontrol frem for en passiv godkendelse.
(26) - Jf. ovenfor, punkt 13.
(27) - Jf. ovenfor, punkt 16 og 17.
(28) - Jf. også Hocsman-dommen, fodnote 8, præmis 33, dom af 14.9.2000, sag C-16/99, Erpelding, Sml. I, s. 5515, præmis 23 og, i relation til de tidligere direktiver, dom af 6.12.1994, sag C-277/93, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 5515, præmis 13 og 14.
(29) - Det er rigtigt, at artikel 9, som har overskriften »Erhvervede rettigheder«, i det store hele omhandler problemer i forbindelse med eksamensbeviser, der er erhvervet og/eller uddannelse, der er påbegyndt før direktivets vedtagelse. Derfor kan man tro, som Det Forenede Kongeriges regering har anført under retsmødet, at artikel 9, stk. 5, kun omfatter beviser, der ikke længere udstedes under den samme betegnelse, men som alligevel er udstedt som bevis for en uddannelse i henhold til artikel 23. Der er dog intet i bestemmelsens ordlyd, der sætter sådanne grænser, og det synes rimeligt og ønskeligt, at den også omfatter ændringer i betegnelser efter direktivets vedtagelse.
(30) - Artikel 2, 3 og 23 finder anvendelse på eksamensbeviser for bestået medicinsk grunduddannelse. Lignende bestemmelser, hvor de samme overvejelser gør sig gældende, findes for uddannelsen som speciallæge, som er fælles for alle medlemsstater i artikel 4, 5, 24-26 og 29, og for uddannelser, der er særlige i to eller flere medlemsstater i artikel 6, 7, 24, 25, 27 og 29.
(31) - Jf. ovenfor, fodnote 8, præmis 40.
(32) - Jf. også Hocsman-dommen, præmis 35 og 36.
(33) - Jf. punkt 50 i mit forslag til afgørelse i Hocsman-sagen og den deri nævnte retspraksis.