62023CJ0063
ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
12 september 2024 (
*1
)
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Immigratiebeleid – Recht op gezinshereniging – Richtlijn 2003/86/EG – Artikel 16, lid 3 – Weigering om de verblijfsvergunning van de gezinshereniger te verlengen – Gevolgen – Weigering om de verblijfsvergunning van de familieleden te verlengen – Redenen buiten hun wil – Aanwezigheid van minderjarige kinderen – Artikel 15, lid 3 – Voorwaarden voor verlening van een autonome verblijfstitel – Begrip ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ – Draagwijdte – Artikel 17 – Individueel onderzoek – Recht om te worden gehoord”
In zaak C‑63/23,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje) bij beslissing van 9 januari 2023, ingekomen bij het Hof op 6 februari 2023, in de procedure
Sagrario,
Joaquín,
Prudencio
tegen
Subdelegación del Gobierno en Barcelona,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, I. Jarukaitis en D. Gratsias, rechters,
advocaat-generaal: J. Richard de la Tour,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 17 januari 2024,
gelet op de opmerkingen van:
–
Sagrario en haar twee minderjarige kinderen, vertegenwoordigd door E. Leiva Vojkovic, abogado,
–
de Spaanse regering, vertegenwoordigd door I. Herranz Elizalde als gemachtigde,
–
de Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Galindo Martín en J. Hottiaux als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 maart 2024,
het navolgende
Arrest
1
Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 15, lid 3, en artikel 17 van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12) en van de artikelen 7 en 24, artikel 33, lid 1, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
2
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen een moeder en haar twee minderjarige kinderen, alle drie derdelanders, en de Subdelegación del Gobierno en Barcelona (vertegenwoordiging van de regering in de provincie Barcelona, Spanje) (hierna: „bevoegde nationale autoriteit”) over de weigering van verlenging van hun verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 2003/86
3
De overwegingen 2, 4, 6 en 15 van richtlijn 2003/86 luiden als volgt:
„(2)
Maatregelen op het gebied van gezinshereniging moeten in overeenstemming zijn met de verplichting om het gezin te beschermen en het gezinsleven te respecteren, die in veel internationale rechtsinstrumenten wordt opgelegd. In deze richtlijn worden de grondrechten en de beginselen in acht genomen die met name worden erkend in artikel 8 van het [op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM)] en in het [Handvest].
[…]
(4)
Gezinshereniging is een noodzakelijk middel om een gezinsleven mogelijk te maken en draagt bij tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit die de integratie van onderdanen van derde landen in de lidstaten bevordert, hetgeen bovendien de mogelijkheid biedt de economische en sociale samenhang te versterken, een fundamentele doelstelling van de [Europese] Gemeenschap die in het Verdrag is vastgelegd.
[…]
(6)
Om de bescherming van het gezin te waarborgen en de mogelijkheid te bieden het gezinsleven voort te zetten of op te bouwen, moeten, op basis van gemeenschappelijke criteria, de materiële voorwaarden worden vastgesteld voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging.
[…]
(15)
De integratie van de gezinsleden dient te worden bevorderd. Daarom dienen zij een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, met name in het geval van echtscheiding en het beëindigen van een relatie. Zij moeten op dezelfde voorwaarden als de gezinshereniger toegang hebben tot onderwijs, werk en beroepsopleiding.”
4
Artikel 1 van deze richtlijn, dat is opgenomen in hoofdstuk I („Algemene bepalingen”) ervan, luidt als volgt:
„Het doel van deze richtlijn is de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven.”
5
In dat hoofdstuk wordt in artikel 2 van deze richtlijn bepaald:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[…]
c)
‚gezinshereniger’: onderdaan van een derde land die wettig in een lidstaat verblijft en die een verzoek indient of wiens gezinsleden een verzoek indienen tot gezinshereniging om met hem verenigd te worden;
d)
‚gezinshereniging’: toegang tot en verblijf in een lidstaat van de gezinsleden van een wettig in die lidstaat verblijvende onderdaan van een derde land, teneinde de eenheid van het gezin te behouden, ongeacht of de gezinsband tot stand is gekomen vóór of na de komst van degene die in de lidstaat verblijft;
[…]”
6
Artikel 15, dat deel uitmaakt van hoofdstuk VI van die richtlijn, met als opschrift „Toegang en verblijf van gezinsleden”, is als volgt verwoord:
„1.   Uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, hebben de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen, indien zulks vereist is op aanvraag, recht op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger.
De lidstaten kunnen de verlening van de in de eerste alinea bedoelde verblijfstitel beperken tot de echtgenoot of niet-gehuwde partner indien de gezinsband verbroken is.
2.   De lidstaten kunnen een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, lid 2.
3.   In geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn, kan, indien zulks vereist is op aanvraag, een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten stellen bepalingen vast om te waarborgen dat in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel wordt verleend.
4.   De voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel worden in het nationale recht vastgesteld.”
7
In hoofdstuk VII van richtlijn 2003/86, met als opschrift „Sancties en beroepsmogelijkheden”, voorziet artikel 16, lid 3, in het volgende:
„De lidstaten kunnen de verblijfstitel van een gezinslid intrekken of weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van de gezinshereniger en het gezinslid nog geen recht heeft op een autonome verblijfstitel krachtens artikel 15.”
8
In dat hoofdstuk wordt in artikel 17 van deze richtlijn bepaald:
„In geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel, alsmede in geval van een verwijderingsmaatregel tegen de gezinshereniger of leden van diens gezin houden de lidstaten terdege rekening met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de lidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.”
Richtlijn 2004/38
9
Artikel 13 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van de richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (PB 2004, L 158, blz. 77, met rectificatie in PB 2004, L 229, blz. 35), met als opschrift „Behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap”, bepaalt in lid 2:
„Onverminderd het bepaalde in de tweede alinea, leiden scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van geregistreerd partnerschap als bedoeld in artikel 2, punt 2, onder b), niet tot verlies van het verblijfsrecht van de familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten:
[…]
c)
indien bijzonder schrijnende situaties zulks rechtvaardigen, bijvoorbeeld wanneer een familielid tijdens het huwelijk of het geregistreerd partnerschap het slachtoffer is geweest van huiselijk geweld; […]
[…]”
Richtsnoeren inzake de toepassing van richtlijn 2003/86
10
De mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 3 april 2014 betreffende richtsnoeren voor de toepassing van richtlijn 2003/86/EG inzake het recht op gezinshereniging [COM(2014) 210 final] bevat een punt 5.3 met als opschrift „Toegang tot een autonome verblijfstitel”, dat luidt als volgt:
„Volgens artikel 15, lid 1, moeten de lidstaten na uiterlijk vijf jaar verblijf, en voor zover er geen verblijfstitel is verleend om andere redenen, op verzoek een autonome verblijfstitel verlenen aan de echtgenoot of niet-gehuwde partner en een meerderjarig kind, en dit onafhankelijk van de gezinshereniger. Verblijf moet worden opgevat als legaal verblijf; de [Europese] Commissie benadrukt dat de lidstaten de verblijfstitel eerder kunnen verlenen. Indien de relatie wordt verbroken, moet het recht op een autonome verblijfstitel in elk geval nog steeds worden verleend aan de echtgenote of de niet-gehuwde partner, maar de lidstaten kunnen een meerderjarig kind hiervan uitsluiten. Hoewel in artikel 15, lid 4, wordt vermeld dat de voorwaarden in de nationale wetgeving worden vastgesteld, vermeldt artikel 15, lid 3, dat een verbreking kan betekenen dat er sprake is van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, overlijden, etc.
Overeenkomstig artikel 15, lid 2, en artikel 15, lid 3, eerste zin, kunnen de lidstaten een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn, als bedoeld in artikel 4, lid 2, en op aanvraag aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten in geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding of overlijden van bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn.
Overeenkomstig artikel 15, lid 3, tweede zin, moeten de lidstaten in geval van buitengewoon moeilijke omstandigheden een autonome verblijfstitel verlenen aan gezinsleden die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten. De lidstaten moeten hiertoe bepalingen opnemen in de nationale wetgeving. De buitengewoon moeilijke omstandigheden moeten zijn veroorzaakt door de gezinssituatie of door de verbreking daarvan, niet door problemen die aan andere oorzaken zijn te wijten. Voorbeelden van buitengewoon moeilijke omstandigheden zijn gevallen van huiselijk geweld tegen vrouwen en kinderen, bepaalde gevallen van gedwongen huwelijk, het risico van vrouwelijke genitale verminking, of gevallen waarin de persoon bij gedwongen terugkeer naar het land van herkomst in een buitengewoon moeilijke gezinssituatie terecht zou komen.”
Spaans recht
11
Artikel 19 van Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (organieke wet 4/2000 betreffende de rechten en vrijheden van vreemdelingen in Spanje en hun sociale integratie) van 11 januari 2000 (BOE nr. 10 van 12 januari 2000, blz. 1139) bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie ervan:
„1.   De verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging waarover de echtgenoot en de kinderen die de arbeidsgerechtigde leeftijd hebben bereikt na hereniging beschikken, geeft hun het recht om te werken zonder dat verdere administratieve stappen noodzakelijk zijn.
2.   De herenigde echtgenoot kan een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen indien hij beschikt over voldoende financiële middelen om in zijn eigen levensonderhoud te voorzien.
Wanneer de herenigde echtgenote het slachtoffer wordt van gendergerelateerd geweld, kan zij ook zonder dat aan de in het vorige punt genoemde voorwaarde is voldaan een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen, indien er ten gunste van haar een beschermingsbevel is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, een rapport van het Ministerio Fiscal [(openbaar ministerie, Spanje)] is afgegeven waaruit blijkt dat er aanwijzingen zijn voor gendergerelateerd geweld.
3.   De herenigde kinderen kunnen een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen wanneer zij meerderjarig worden en beschikken over voldoende financiële middelen om in hun eigen levensonderhoud te voorzien.
4.   De vorm en de hoogte van de financiële middelen die als toereikend worden beschouwd om de leden van het herenigde gezin een onafhankelijke verblijfsvergunning te verlenen, worden middels uitvoeringsbepalingen vastgesteld.
5.   Indien de gezinshereniger overlijdt, kunnen de leden van het herenigde gezin onder nader te bepalen voorwaarden een onafhankelijke verblijfsvergunning verkrijgen.”
12
Artikel 59 van Real Decreto 557/2011 de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009 (koninklijk besluit 557/2011 houdende goedkeuring van de uitvoeringsbepalingen van organieke wet 4/2000, zoals gewijzigd bij organieke wet 2/2009) van 20 april 2011 (BOE nr. 103, van 30 april 2011, blz. 43821) (hierna: „koninklijk besluit 557/2011”), met als opschrift „Verblijf van leden van het herenigde gezin, onafhankelijk van het verblijf van de gezinshereniger”, bepaalt:
„1.   De herenigde echtgenoot of partner kan een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen indien hij voldoet aan een van de volgende voorwaarden en geen schulden heeft bij de belastingdienst of de sociale zekerheid:
a)
over voldoende financiële middelen beschikken voor verlening van een tijdelijke verblijfsvergunning zonder een economische activiteit uit te oefenen;
b)
vanaf het tijdstip van de aanvraag beschikken over een of meerdere arbeidsovereenkomsten die voorzien in een beloning die ten minste gelijk is aan het wettelijke minimummaandsalaris op basis van de wettelijke werkdag of aan het salaris dat voortvloeit uit de toepasselijke cao;
c)
voldoen aan de voorwaarden voor de verlening van een tijdelijke onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning.
[…]
2.   Bovendien kan de echtgenoot of partner een onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning verkrijgen in de volgende gevallen:
a)
wanneer de huwelijksrelatie die ten grondslag lag aan het verblijf wordt verbroken wegens scheiding, echtscheiding, beëindiging van het geregistreerd partnerschap of beëindiging van het huwelijksleven of van het samenleven, mits wordt aangetoond dat de betrokkene ten minste twee jaar in Spanje heeft samengewoond met de echtgenoot of partner die gezinshereniger is;
b)
wanneer de vrouw het slachtoffer is van gendergerelateerd geweld, vanaf het tijdstip waarop ten gunste van haar een rechterlijk beschermingsbevel is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, indien er een rapport van het openbaar ministerie is afgegeven waaruit blijkt dat er aanwijzingen zijn voor gendergerelateerd geweld. Dit is ook het geval wanneer zij het slachtoffer is geweest van een strafbaar feit dat verband houdt met huiselijk geweld, indien er een rechterlijk beschermingsbevel ten gunste van het slachtoffer is uitgevaardigd of, bij gebreke daarvan, een rapport van het openbaar ministerie is afgegeven waaruit blijkt dat er sprake is van huiselijk geweld.
De aanvragen op grond van dit lid worden met voorrang behandeld, en de onafhankelijke verblijfs- en werkvergunning heeft een looptijd van vijf jaar;
c)
in geval van overlijden van de gezinshereniger.
3.   Indien in de in het vorige lid bedoelde gevallen andere leden van het gezin dan de echtgenoot of de partner herenigd zijn, behouden zij de verleende verblijfsvergunning en zijn zij voor de verlenging uit hoofde van gezinshereniging afhankelijk van het gezinslid met wie zij samenwonen.
4.   Kinderen en minderjarigen voor wie de gezinshereniger de wettelijke vertegenwoordiger is, verkrijgen een onafhankelijke verblijfsvergunning wanneer zij meerderjarig worden en kunnen bewijzen dat zij zich in een van de in het eerste lid van dit artikel beschreven omstandigheden bevinden, of wanneer zij meerderjarig zijn geworden en gedurende vijf jaar in Spanje hebben gewoond.
[…]”
13
Artikel 61 van koninklijk besluit 557/2011, met als opschrift „Verlenging van verblijfsvergunningen uit hoofde van gezinshereniging”, bepaalt in lid 3:
„Aan de volgende voorwaarden moet zijn voldaan voor de verlenging van een verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging:
a)
wat betreft het herenigde gezinslid:
1)
hij moet houder zijn van een verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging waarvan de geldigheidsduur maximaal negentig dagen verstreken is;
2)
de gezins- of familieband of het feitelijke samenwonen op grond waarvan toestemming is verleend voor de verlenging, mag niet beëindigd zijn;
[…]
b)
wat betreft de gezinshereniger:
1)
hij moet houder zijn van een verblijfsvergunning waarvan de geldigheidsduur maximaal negentig dagen verstreken is;
[…]”
14
Lid 4 van de eerste aanvullende bepaling van koninklijk besluit 557/2011 luidt als volgt:
„Op voorstel van het hoofd van de Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración [(staatssecretariaat van Immigratie en Emigratie, Spanje)] en gelet op het rapport van het hoofd van de Secretaría de Estado de Seguridad [(staatssecretariaat van Veiligheid, Spanje)] en in voorkomend geval van de hoofden van de Subsecretarías de Asuntos Exteriores y de Cooperación y de Política Territorial y Administración Pública [(onderstaatssecretariaat van Buitenlandse Zaken en Samenwerking en onderstaatssecretariaat van Territoriaal Beleid en Overheid, Spanje)] kan de Consejo de Ministros [(ministerraad, Spanje)], wanneer de economische, sociale of werkomstandigheden dat rechtvaardigen en in niet gereguleerde gevallen met een bijzonder belang, na het informeren en raadplegen van de Comisión Laboral Tripartita de Inmigración [(tripartiete werkcommissie voor immigratie, Spanje)] instructies geven met het oog op de verlening van tijdelijke verblijfsvergunningen en/of werkvergunningen die conform [die] instructies betrekking kunnen hebben op een termijn, dienstverband of locatie, dan wel met het oog op de verlening van toestemming voor verblijf. […] Ook kan het hoofd van het staatssecretariaat van Immigratie en Emigratie, op basis van een rapport van het hoofd van het staatssecretariaat van Veiligheid, individuele tijdelijke verblijfsvergunningen verlenen indien er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden waarin deze regeling niet voorziet.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
15
De drie verzoekers in het hoofdgeding, een moeder en haar twee minderjarige kinderen, zijn houder van een verblijfsvergunning uit hoofde van gezinshereniging. De gezinshereniger is de echtgenoot van de moeder en de vader van deze twee kinderen.
16
De vier gezinsleden hebben op 22 april 2021 een aanvraag voor een vergunning tot langdurig verblijf ingediend.
17
Bij besluit van 27 mei 2021 heeft de bevoegde nationale autoriteit de aanvraag van de gezinshereniger afgewezen omdat hij een strafblad had.
18
Bij besluit van 22 juni 2021 heeft deze nationale autoriteit tevens de aanvragen van verzoekers in het hoofdgeding uit hoofde van gezinshereniging afgewezen op grond dat de gezinshereniger geen houder was van een arbeids- en/of verblijfsvergunning, zoals is vereist in artikel 61, lid 3, onder b), punt 1), van koninklijk besluit 557/2011.
19
Verzoekers in het hoofdgeding hebben beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld bij de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 5 de Barcelona (bestuursrechtbank nr. 5 Barcelona, Spanje), de verwijzende rechter, die opmerkt dat dit besluit is genomen zonder dat de bevoegde nationale autoriteit overeenkomstig artikel 17 van richtlijn 2003/86 een beoordeling heeft verricht van de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken personen, de duur van hun verblijf en het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met het land waar zij verblijven en met hun land van herkomst.
20
Aangezien artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86 niet nader bepaalt in welke „buitengewoon moeilijke omstandigheden” aan de gezinsleden van een gezinshereniger een autonome verblijfstitel kan worden verleend, kan volgens deze rechter niet worden uitgesloten dat dit begrip de situatie omvat waarin herenigde gezinsleden om redenen buiten hun wil hun verblijfsvergunning hebben verloren, met name in het geval van minderjarige kinderen en personen die in hun land van herkomst structureel worden gediscrimineerd, zoals vrouwen uit bepaalde derde landen waar personen van het vrouwelijke geslacht geen enkele bescherming genieten.
21
Deze rechter merkt ten eerste echter op dat de Spaanse wettelijke regeling niet voorziet in een procedure waarin de betrokkenen persoonlijke omstandigheden kunnen aanvoeren en waarin minderjarigen vooraf kunnen worden gehoord, waardoor de nationale bevoegde autoriteiten bij hun uitspraak geen rekening houden met de persoonlijke situatie van de herenigde gezinsleden. Zij komen volgens hem dus terstond in een situatie van illegaal verblijf terecht. Volgens de rechtspraak van het Hof, zoals deze voortvloeit uit de arresten van 27 juni 2006, Parlement/Raad (C‑540/03, EU:C:2006:429, punten 62‑64), en 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging) (C‑557/17, EU:C:2019:203, punten 51‑55), volgt volgens hem echter dat de nationale autoriteiten voordat zij een besluit inzake gezinshereniging nemen, alle specifieke omstandigheden van de zaak in aanmerking moeten nemen, en dat automatische besluiten verboden zijn.
22
De verwijzende rechter merkt voorts op dat artikel 59 van koninklijk besluit 557/2011, ondanks het dwingende karakter van de bewoordingen van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, geen melding maakt van de in die bepaling genoemde „buitengewoon moeilijke omstandigheden”. Bovendien lijkt lid 4 van de eerste aanvullende bepaling van dit koninklijk besluit, ook al voorziet dit in de verlening van een verblijfsvergunning in uitzonderlijke gevallen die niet zijn geregeld in de uitvoeringsbepalingen, niet in overeenstemming te zijn met richtlijn 2003/86, aldus deze rechter. Hij wijst er namelijk op dat de bevoegdheid om een dergelijke vergunning te verlenen niet wordt toegekend aan het decentrale bestuur van de staat, dat bevoegd is voor de verlening van verblijfsvergunningen, maar aan het centrale bestuur, en dat dit laatste bij het verlenen van die verblijfsvergunning een bepaalde discretionaire vrijheid heeft, wat evenwel niet verhindert dat besluiten over verblijfsvergunningen automatisch worden genomen.
23
Tegen deze achtergrond heeft de Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 5 de Barcelona de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Wordt onder ‚buitengewoon moeilijke omstandigheden’ als bedoeld in artikel 15, lid 3, [tweede volzin], en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] automatisch ook verstaan alle omstandigheden waarbij een minderjarige betrokken is en/of omstandigheden die vergelijkbaar zijn met die van artikel 15?
2)
Staan artikel 15, lid 3, [tweede volzin], en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] in de weg aan een nationale regeling die niet voorziet in de verlening van een autonome verblijfstitel waardoor herenigde gezinsleden in geval van dergelijke buitengewoon moeilijke omstandigheden niet langer illegaal verblijven?
3)
Kunnen artikel 15, lid 3, [tweede volzin], en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] aldus worden uitgelegd dat er sprake is van het recht op een autonome verblijfstitel wanneer het herenigde gezin om redenen buiten zijn wil zonder verblijfsvergunning komt te zitten?
4)
Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86] in de weg aan een nationale regeling die niet voorziet in een noodzakelijke en verplichte beoordeling van de in artikel 17 van [richtlijn 2003/86] bedoelde omstandigheden alvorens de verlenging van de verblijfsvergunning van herenigde gezinsleden kan worden geweigerd?
5)
Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86], alsmede artikel 6, lid 1, en artikel 8, leden 1 en 2, [EVRM] en de artikelen 7, 24, 47 en artikel 33, lid 1, van het [Handvest] in de weg aan een nationale regeling die, als stap die moet worden genomen vóór de weigering om een verblijfsvergunning als herenigd gezinslid te verlenen of te verlengen, niet voorziet in een specifieke procedure waarin minderjarigen worden gehoord wanneer de verlening of verlenging van de verblijfsvergunning van de gezinshereniger is geweigerd?
6)
Staan artikel 15, lid 3, en artikel 17 van [richtlijn 2003/86], alsmede artikel 6, lid 1, en artikel 8, leden 1 en 2, [EVRM] en de artikelen 7, 24, 47 en artikel 33, lid 1, van het [Handvest] in de weg aan een nationale regeling die, als stap die moet worden genomen vóór de weigering om een verblijfsvergunning als herenigde echtgenoot te verlenen of te verlengen, niet voorziet in een procedure waarin die echtgenoot onder verwijzing naar de in artikel 17 van [richtlijn 2003/86] bedoelde omstandigheden kan verzoeken om in de gelegenheid te worden gesteld om het verblijf voort te zetten zonder dat er sprake is van een onderbreking ten opzichte van de eerdere verblijfsstatus, wanneer de verlening of verlenging van de verblijfsvergunning van de gezinshereniger is geweigerd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste tot en met derde vraag
24
Met zijn eerste tot en met derde vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat die er niet in voorziet dat de bevoegde nationale autoriteit ertoe gehouden is gezinsleden van een gezinshereniger wegens „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van dit artikel, een autonome verblijfstitel te verlenen wanneer die gezinsleden om redenen buiten hun wil hun verblijfsvergunning hebben verloren of wanneer er onder hen minderjarige kinderen zijn.
25
Voor het onderzoek van die vragen zij er om te beginnen aan herinnerd dat de lidstaten krachtens artikel 16, lid 3, van richtlijn 2003/86 de verblijfstitel van een gezinslid van een gezinshereniger kunnen intrekken of weigeren te verlengen wanneer er een einde komt aan het verblijf van deze laatste en het betrokken gezinslid nog geen recht op een autonome verblijfstitel heeft krachtens artikel 15 van die richtlijn.
26
Zo blijkt eerst en vooral uit artikel 15, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2003/86 dat de echtgenoot of de niet-gehuwde partner en meerderjarige kinderen uiterlijk na vijf jaar verblijf, en voor zover aan de gezinsleden geen verblijfstitel is verleend om andere redenen dan gezinshereniging, recht hebben op een autonome verblijfstitel, onafhankelijk van de gezinshereniger. Luidens de tweede alinea van dit artikellid kunnen de lidstaten de verlening van deze verblijfstitel evenwel beperken tot de echtgenoot of niet-gehuwde partner indien de gezinsband verbroken is. Volgens lid 2 van dit artikel 15 kunnen lidstaten ook een autonome verblijfstitel verlenen aan meerderjarige kinderen en bloedverwanten in rechtstreekse opgaande lijn van de gezinshereniger.
27
Voorts kan volgens artikel 15, lid 3, eerste volzin, van deze richtlijn zelfs vóór het volbrengen van de in lid 1 van artikel 15 bedoelde periode van vijf jaar verblijf een autonome verblijfstitel worden verleend aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten in geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn. De tweede volzin van lid 3 van dit artikel 15 voorziet er dan weer in dat de lidstaten bepalingen vaststellen om te waarborgen dat er in geval van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” een autonome verblijfstitel wordt verleend.
28
Ten slotte worden overeenkomstig artikel 15, lid 4, van die richtlijn de voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van een autonome verblijfstitel in het nationale recht vastgesteld.
29
Het is tegen de achtergrond van deze voorafgaande overwegingen dat de strekking van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86, waar de eerste drie vragen over gaan, nader dient te worden bepaald.
30
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat noch deze bepaling noch enige andere bepaling van die richtlijn het begrip „buitengewoon moeilijke omstandigheden” definieert of een voorbeeld van een dergelijke omstandigheid geeft.
31
Anders dan de Spaanse regering ter terechtzitting heeft betoogd, volgt daaruit echter niet dat de lidstaten de strekking van deze bepaling eenzijdig kunnen bepalen waardoor zij een onbeperkte speelruimte zouden hebben om dit begrip te definiëren in hun nationaal recht.
32
Net zoals de advocaat-generaal in punt 40 van zijn conclusie heeft gedaan, dient immers te worden vastgesteld dat artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 de daarin bedoelde gezinsleden een recht toekent door van de lidstaten te eisen dat zij bepalingen vaststellen om te waarborgen dat er in geval van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” een autonome verblijfstitel wordt verleend, en dus een essentiële materiële voorwaarde aan de verlening van een dergelijke verblijfstitel stelt zonder enigszins naar het recht van de lidstaten te verwijzen.
33
Het is juist dat het Hof gelet op artikel 15, lid 4, van deze richtlijn, luidens hetwelk de voorwaarden betreffende de verlening en de geldigheidsduur van de autonome verblijfstitel in het nationale recht worden vastgesteld, heeft geoordeeld dat de in het kader van deze richtlijn aan de lidstaten toegekende beoordelingsbevoegdheid ruim is met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning – krachtens artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn – van een autonome verblijfstitel aan een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van de betrokken lidstaat is binnengekomen wanneer deze in „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van deze laatste bepaling, verkeert [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punten 85 en 86].
34
Door in artikel 15, lid 4, van richtlijn 2003/86 een verwijzing naar het nationale recht op te nemen heeft de Uniewetgever dus te kennen gegeven dat hij het aan de lidstaten zelf wilde laten om te bepalen onder welke voorwaarden een autonome verblijfstitel moet worden afgegeven aan een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging op zijn grondgebied is binnengekomen wanneer hij in een dergelijk situatie verkeert [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
35
Desalniettemin mogen de lidstaten volgens vaste rechtspraak de aan hen toegekende beoordelingsmarge niet zodanig gebruiken dat afbreuk wordt gedaan aan het doel en aan het nuttig effect van deze richtlijn of dat inbreuk wordt gemaakt op het evenredigheidsbeginsel [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 88 en aldaar aangehaalde rechtspraak]. Zo mag een lidstaat geen voorwaarden opleggen die dermate streng zijn dat zij een moeilijk te overkomen hindernis vormen waardoor in de praktijk wordt belet dat er een autonome verblijfstitel wordt verleend (zie in die zin arrest van 7 november 2018, C en A, C‑257/17, EU:C:2018:876, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36
Hieruit volgt dat de lidstaten niet over een onbeperkte beoordelingsmarge kunnen beschikken om te bepalen bij welke omstandigheden er kan worden gesproken van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”. Anders wordt afbreuk gedaan aan het nuttige effect en de doelstelling van hun verplichting, krachtens artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86, om bepalingen vast te stellen om te waarborgen dat het betrokken gezinslid in dergelijke omstandigheden het recht heeft om een autonome verblijfstitel te verkrijgen
37
Dienaangaande dient in herinnering te worden gebracht dat volgens de rechtspraak van het Hof bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling rekening moet worden gehouden met de bewoordingen en de context ervan alsook met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 18 april 2024, Girelli Alcool, C‑509/22, EU:C:2024:341, punt 77). Ook de ontstaansgeschiedenis van deze bepaling kan elementen bevatten die relevant zijn voor de uitlegging ervan [zie in die zin arrest van 7 september 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Aard van het verblijfsrecht op grond van artikel 20 VWEU), C‑624/20, EU:C:2022:639, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
38
Wat in de eerste plaats de bewoordingen van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 betreft, dient te worden vastgesteld dat de uitdrukking „buitengewoon moeilijke omstandigheden” gelet op de betekenis van die bewoordingen in het gangbare taalgebruik het bestaan veronderstelt van omstandigheden die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn voor het betrokken gezinslid of dit gezinslid blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid die verder gaat dan de gebruikelijk ups en downs van een normaal gezinsleven, zoals de advocaat-generaal in punt van 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt.
39
In de tweede plaats is deze uitlegging in overeenstemming met de doelstelling van deze bepaling en met de Unieregeling waarvan zij deel uitmaakt.
40
Er zij namelijk aan herinnerd dat richtlijn 2003/86 blijkens de overwegingen 2, 4 en 6 ervan als algemene doelstelling heeft het gezin te beschermen en de integratie van derdelanders in de lidstaten te bevorderen door via gezinshereniging een gezinsleven mogelijk te maken en bij te dragen tot de vorming van een sociaal-culturele stabiliteit [zie in die zin onder meer arresten van 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 26; 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 83, en 1 augustus 2022, Bundesrepublik Deutschland (Gezinshereniging met een minderjarige vluchteling), C‑273/20 en C‑355/20, EU:C:2022:617, punt 58].
41
Bovendien moeten maatregelen inzake gezinshereniging volgens vaste rechtspraak de grondrechten eerbiedigen, met name het door artikel 7 en artikel 24, leden 2 en 3, van het Handvest gewaarborgde recht op eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven, op grond waarvan de lidstaten verzoeken om gezinshereniging moeten onderzoeken in het belang van de betrokken kinderen en teneinde het gezinsleven te begunstigen [zie in die zin onder meer arresten van 13 maart 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punt 56 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 1 augustus 2022, Bundesrepublik Deutschland (Gezinshereniging met een minderjarige vluchteling), C‑273/20 en C‑355/20, EU:C:2022:617, punt 59].
42
Zoals blijkt uit overweging 15 van richtlijn 2003/86, past artikel 15 ervan volledig in deze doelstelling van bescherming van het gezin door de gezinsleden van een gezinshereniger die een verblijfstitel hebben verkregen uit hoofde van gezinshereniging de mogelijkheid te bieden een status te verkrijgen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger, teneinde hun integratie te bevorderen door hun een gemakkelijkere toegang te geven tot onderwijs, werk en beroepsopleiding.
43
In dit verband beoogt artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn specifiek de gezinsleden van een gezinshereniger te beschermen door hun reeds vóór het verstrijken van de termijn van vijf jaar verblijf die overeenkomstig artikel 15, lid 1, eerste alinea, van rechtswege recht geeft op een status die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger een dergelijke status te verlenen, en die gezinsleden te verzekeren van een verblijfsrecht in de gastlidstaat dat niet voortvloeit uit hun afhankelijkheid van de gezinshereniger wanneer die afhankelijkheid aan de basis ligt van specifieke moeilijkheden die uit de gezinssituatie voortvloeien, waardoor er, zoals de advocaat-generaal in punt 46 van zijn conclusie heeft aangegeven, een daadwerkelijke behoefte aan bescherming door middel van de verlening van een autonome verblijfstitel ontstaat.
44
In dit opzicht dient te worden opgemerkt dat het, anders dan de Spaanse regering betoogt, niet relevant is dat de verlening van een autonome verblijfstitel aan de betrokken gezinsleden overeenkomstig artikel 15, lid 3, tweede volzin, van die richtlijn tot de scheiding van dit gezin kan leiden doordat de gezinshereniger wegens het verlies van zijn verblijfstitel in de gastlidstaat mogelijk zal moeten terugkeren naar zijn derde land van herkomst terwijl deze gezinsleden verder in deze lidstaat kunnen verblijven.
45
Zoals blijkt uit de punten 40 tot en met 42 van het onderhavige arrest valt de doelstelling van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 immers niet noodzakelijkerwijs samen met de algemene doelstelling van deze richtlijn. Waar deze richtlijn in zijn geheel tot doel heeft het gezin te beschermen door middel van gezinshereniging, beoogt artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn het gezin te beschermen door in de context van een eerdere gezinshereniging aan de betrokken leden van dat gezin een onafhankelijke status te verlenen, die in bepaalde gevallen de verwijdering van deze laatsten ten opzichte van de gezinshereniger kan bevorderen en er bijgevolg toe kan leiden dat sommige gezinsleden van het gezin worden gescheiden.
46
Zo heeft het Hof erop gewezen dat artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 met name beoogt door verlening van een autonome verblijfstitel bescherming te bieden aan een derdelander die uit hoofde van gezinshereniging is toegelaten tot het grondgebied van de gastlidstaat en die tijdens het huwelijk het slachtoffer is geweest van huiselijk geweld door de gezinshereniger [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punten 69, 70, 85 en 89].
47
Deze uitlegging van het begrip „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 vindt steun in de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van de Raad inzake het recht op gezinshereniging, dat door de Commissie is ingediend op 1 december 1999, [COM(1999) 638 def., blz. 22]. Luidens deze toelichting strekt deze bepaling er met name toe vrouwen te beschermen die het slachtoffer van geweld in hun gezin zijn en die niet benadeeld mogen worden door intrekking van hun verblijfstitel als zij besluiten hun gezin te verlaten, en kan deze bepaling ook gelden voor vrouwen die weduwe zijn, of zijn gescheiden of verstoten, en die in zeer moeilijke omstandigheden terecht zouden komen als zij verplicht zouden worden naar hun land van herkomst terug te keren.
48
Er is overigens overlapping tussen deze voorbeelden en die welke worden vermeld in punt 5.3 van de richtsnoeren inzake de toepassing van richtlijn 2003/86, waarin behalve gevallen van huiselijk geweld tegen vrouwen en kinderen en gevallen waarin de betrokken persoon bij gedwongen terugkeer naar het land van herkomst in een buitengewoon moeilijke gezinssituatie terecht zou komen, ook bepaalde gevallen van gedwongen huwelijk of het gevaar van vrouwelijke genitale verminking als voorbeelden van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 worden genoemd [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld) (C‑930/19, EU:C:2021:657, punt 64).
49
In de derde plaats wordt de voorgaande uitlegging bevestigd door de context van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2003/86, zoals die ten eerste blijkt uit het in samenhang lezen van de twee volzinnen waaruit deze bepaling bestaat.
50
Volgens artikel 15, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 2003/86 hebben de bevoegde nationale autoriteiten in geval van weduwnaar- of weduwschap, echtscheiding, scheiding, of van overlijden van eerstegraads bloedverwanten in rechtstreekse opgaande of neergaande lijn blijkens het gebruik van het woord „kan” namelijk gewoon de mogelijkheid om een autonome verblijfstitel te verlenen aan personen die uit hoofde van gezinshereniging zijn toegelaten, daarbij gebruikmakend van hun beoordelingsmarge dienaangaande, ook al kunnen dergelijke situaties op zichzelf al worden geacht voor de betrokken personen grote moeilijkheden in te houden.
51
Zoals is opgemerkt in de punten 32 en 36 van het onderhavige arrest, legt de tweede volzin van lid 3 van dat artikel 15 de lidstaten daarentegen de verplichting op om bepalingen vast te stellen om te waarborgen dat er in geval van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van deze bepaling, een autonome verblijfstitel wordt verleend.
52
Uit die graduering in de opzet van lid 3 van dit artikel 15 blijkt dat de tweede volzin ervan doelt op gezinssituaties die qua onzekerheid en kwetsbaarheid voor het betrokken gezinslid nog ernstiger zijn dan die welke onder de eerste volzin ervan vallen, zodat die situaties verder moeten gaan dan de gebruikelijk ups en downs van een normaal gezinsleven.
53
Anders dan de Spaanse regering betoogt kan daaruit evenwel niet worden afgeleid dat die twee zinnen van lid 3 in die zin samenhangen dat de „buitengewoon moeilijke omstandigheden” van de tweede volzin van deze bepaling noodzakelijkerwijs moeten zijn veroorzaakt door een verbreking van de echtelijke band ten gevolge van overlijden, echtscheiding of scheiding, zoals bedoeld in de eerste volzin ervan.
54
De omstandigheden die onder dit begrip vallen, kunnen immers niet worden beperkt tot enkel moeilijkheden die voortvloeien uit de verbreking van de echtelijke band omdat artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 elk nuttig effect zou verliezen en afbreuk zou worden gedaan aan de doelstelling ervan om aan de betrokken gezinsleden een status te verlenen die onafhankelijk is van die van de gezinshereniger. De ernst van de moeilijkheden waarmee het gezinslid van een gezinshereniger kan worden geconfronteerd, kan immers losstaan van een dergelijke verbreking en, integendeel, het gevolg zijn van de instandhouding van de echtelijke band, met name in het geval van huiselijk geweld, gedwongen huwelijken of gevaar van vrouwelijke genitale verminking, met name indien de gezinshereniger in geval van verlies van zijn verblijfsrecht mogelijk verplicht is terug te keren naar zijn land van herkomst.
55
Zoals de Commissie terecht aanvoert, volgt hieruit dat de in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 bedoelde „buitengewoon moeilijke omstandigheden” moeten voortvloeien uit de gezinssituatie van de betrokken derdelanders in brede zin, waarbij het niet relevant is of die situatie al dan niet verband houdt met de verbreking van de echtelijke band.
56
Deze uitlegging vindt ten tweede steun in artikel 13, lid 2, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2004/38 dat voor wat betreft gezinsleden van Unieburgers dezelfde doelstelling nastreeft als artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86, namelijk bescherming bieden aan gezinsleden die het slachtoffer zijn van huiselijk geweld [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Belgische Staat (Verblijfsrecht in geval van huiselijk geweld), C‑930/19, EU:C:2021:657, punten 70 en 89].
57
Ook artikel 13, lid 2, eerste alinea, onder c), van richtlijn 2004/38 bepaalt immers dat scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk van burgers van de Unie of beëindiging van het geregistreerde partnerschap niet leidt tot verlies van het verblijfsrecht van hun gezinsleden indien bijzonder schrijnende situaties zulks rechtvaardigen, waarbij het feit dat iemand „tijdens het huwelijk of het geregistreerd partnerschap” het slachtoffer is geweest van huiselijk geweld uitdrukkelijk als voorbeeld van een dergelijke situatie wordt genoemd. Daaruit blijkt dus uitdrukkelijk dat die omstandigheden kunnen ontstaan zonder dat er sprake is van verbreking van de echtelijke band.
58
Uit alle voorgaande overwegingen volgt dat er om te kunnen spreken van „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 moet worden aangetoond dat de derdelander die uit hoofde van gezinshereniging op het grondgebied van de gastlidstaat verblijft, door aan het gezin gerelateerde factoren geconfronteerd wordt met omstandigheden die door hun aard in hoge mate ernstig of zwaar zijn, of die hem blootstellen aan een hoge mate van onzekerheid of kwetsbaarheid, met als gevolg dat hij daadwerkelijk bescherming door middel van de verlening van een autonome verblijfstitel nodig heeft, zonder dat het relevant is of de echtelijke band al dan niet is verbroken.
59
Hieruit volgt dat het enkele feit dat er bij de gezinsleden van de gezinshereniger minderjarige kinderen zijn of het feit dat die laatsten hun verblijfstitel hebben verloren ten gevolge van omstandigheden die eigen zijn aan de gezinshereniger, zoals het feit dat deze laatste een strafbaar feit heeft gepleegd, niet volstaan om de verlening van een autonome verblijfstitel op grond van „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 te rechtvaardigen.
60
Wat in het bijzonder deze tweede situatie betreft, dient te worden onderstreept dat in het verlies van de verblijfstitel van gezinsleden wegens omstandigheden onafhankelijk van hun wil het beginsel tot uiting komt dat het verblijfsrecht van de betrokken gezinsleden, zolang zij geen autonoom verblijfsrecht hebben verworven op grond van artikel 15 van richtlijn 2003/86, overeenkomstig de in de punten 40 en 41 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doelstellingen van deze richtlijn een afgeleid recht blijft van dat van de betrokken gezinshereniger, dat bedoeld is om de integratie van deze laatste te bevorderen [zie in die zin arrest van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), C‑557/17, EU:C:2019:203, punt 47].
61
Dienaangaande zij erop gewezen dat het gelet op het centrale belang van de gezinshereniger in de bij richtlijn 2003/86 ingestelde regeling in overeenstemming is met de doelstellingen van deze richtlijn en met de onderliggende logica ervan dat het feit dat de gezinshereniger zijn verblijfstitel verliest of dat deze niet wordt verlengd om redenen die hem eigen zijn in beginsel gevolgen kan hebben voor het gezinsherenigingsproces en met name voor de aan de gezinsleden van deze gezinshereniger verleende verblijfstitels [zie naar analogie arrest van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), C‑557/17, EU:C:2019:203, punt 46].
62
Evenzo is het recht op gezinshereniging voorbehouden voor derdelanders die wettig op het grondgebied van de lidstaten verblijven aangezien richtlijn 2003/86, luidens artikel 1 ervan, ertoe strekt de voorwaarden te bepalen voor de uitoefening van het recht op gezinshereniging door die derdelanders. Dit wordt bevestigd door de definiëring van de begrippen „gezinshereniger” en „gezinshereniging” in artikel 2, onder c) en d), van deze richtlijn. Een gezinshereniger wiens verblijfstitel is ingetrokken kan echter niet worden geacht wettig op het grondgebied van een lidstaat te verblijven. Het is dus in beginsel gerechtvaardigd dat de verblijfstitels die op grond van richtlijn 2003/86 aan zijn gezinsleden zijn verleend ook kunnen worden ingetrokken of mogelijk niet worden verlengd, zonder dat deze laatsten zich op „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, als bedoeld in artikel 15, lid 3, tweede volzin, van deze richtlijn, kunnen beroepen op de enkele grond dat de verblijfstitel is ingetrokken om redenen buiten hun wil [zie naar analogie zin arrest van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), C‑557/17, EU:C:2019:203, punt 48].
63
Bijgevolg dient op de eerste tot en met de derde vraag te worden geantwoord dat artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat die er niet in voorziet dat de bevoegde nationale autoriteit ertoe gehouden is gezinsleden van een gezinshereniger wegens „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van dit artikel, een autonome verblijfstitel te verlenen wanneer die gezinsleden om redenen buiten hun wil hun verblijfsvergunning hebben verloren of wanneer er onder hen minderjarige kinderen zijn.
Vierde tot en met zesde vraag
Ontvankelijkheid
64
De Spaanse regering betoogt dat de vijfde vraag niet-ontvankelijk is omdat deze geen betrekking heeft op de uitlegging van het Unierecht. Zij stelt namelijk dat noch artikel 15, lid 3, noch artikel 17 van richtlijn 2003/86 voorziet in regels over het horen van andere personen dan de aanvrager van een gezinshereniging en dat het Unierecht geen enkele bepaling over de handelingsbekwaamheid van minderjarige kinderen in een administratieve procedure bevat.
65
Voorts lijkt deze vraag van hypothetische aard te zijn aangezien de verwijzingsbeslissing ten eerste geen informatie over de leeftijd van de in het hoofdgeding betrokken kinderen bevat en ten tweede vermeldt dat alle betrokken gezinsleden een verblijfsvergunning van lange duur uit hoofde van gezinshereniging hebben aangevraagd. Daaruit blijkt, aldus nog deze regering, dat alle gezinsleden gezamenlijk aan de administratieve procedure hebben deelgenomen. Bovendien stelt zij dat deze vraag op de „onrealistische premisse” berust dat minderjarige kinderen aanspraak kunnen maken op een verblijfsrecht buiten de gezinseenheid. In ieder geval blijkt niet uit de verwijzingsbeslissing dat de moeder van deze kinderen heeft gevraagd dat zij zouden worden gehoord en is er geen enkele aanwijzing van een belangenconflict tussen hen.
66
Er zij aan herinnerd dat er volgens vaste rechtspraak een vermoeden van relevantie geldt voor de vragen over de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn eigen verantwoordelijkheid geschetste juridische en feitelijke kader, ten aanzien waarvan het niet aan het Hof staat de juistheid ervan te onderzoeken. Het Hof kan slechts weigeren uitspraak te doen op een verzoek van een nationale rechter wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arrest van 11 april 2024, Sozialministeriumservice, C‑116/23, EU:C:2024:292, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
67
In het onderhavige geval dient in de eerste plaats te worden vastgesteld dat de vraag of minderjarige kinderen krachtens het Unierecht het recht hebben om te worden gehoord voordat een besluit tot weigering van verlenging van hun verblijfstitel wordt genomen, de grond van de gestelde vraag betreft en niet de ontvankelijkheid ervan.
68
In de tweede plaats kan deze vraag niet als een hypothetische vraag worden beschouwd aangezien het hoofdgeding luidens de uitdrukkelijke bewoordingen van de verwijzingsbeslissing betrekking heeft op de rechtmatigheid van een besluit waarbij de bevoegde nationale autoriteit aan de twee in het hoofdgeding betrokken minderjarige kinderen, die houder waren van een verblijfstitel uit hoofde van gezinshereniging, de verlenging van deze verblijfstitel heeft geweigerd ingevolge het feit dat de gezinshereniger zijn verblijfstitel was verloren.
69
Het is in dit verband niet van belang dat de precieze leeftijd van die twee minderjarige kinderen niet in de verwijzingsbeslissing is vermeld. Het ontbreken van een dergelijke vermelding met betrekking tot de feiten van het hoofdgeding, waarvan de vaststelling tot de uitsluitende bevoegdheid van de verwijzende rechter behoort, heeft geen enkele invloed op de ontvankelijkheid van de gestelde vraag aangezien dit het Hof niet kan verhinderen de gevraagde uitlegging van het Unierecht te verrichten en de verwijzende rechter een nuttig antwoord op die vraag te geven.
70
Ook wat betreft de door de Spaanse regering aangevoerde omstandigheden, namelijk dat die twee minderjarige kinderen in casu samen met de andere gezinsleden een aanvraag hebben ingediend, dat hun moeder niet heeft gevraagd dat zij zouden worden gehoord en dat niet wordt aangevoerd dat er sprake is van een belangenconflict, dient te worden vastgesteld dat deze eveneens betrekking hebben op feiten waarvan de beoordeling behoort tot de uitsluitende bevoegdheid van de verwijzende rechter die het hoofdgeding dient te beslechten. Die omstandigheden hebben dan ook geen invloed op de ontvankelijkheid van de vijfde vraag.
71
Bijgevolg moet worden geoordeeld dat deze vraag ontvankelijk is.
Ten gronde
72
Met zijn vierde tot en met zesde vraag, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 17 van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit een besluit tot weigering van verlenging van de verblijfstitel die is verleend aan gezinsleden van een gezinshereniger kan nemen zonder eerst een individueel onderzoek van hun situatie te verrichten en zonder hen te hebben gehoord en, zo ja, of een minderjarig kind ook moet worden gehoord wanneer dit besluit hem betreft.
73
Wat in de eerste plaats de omvang betreft van het onderzoek dat de bevoegde nationale autoriteit moet verrichten, zij eraan herinnerd dat de lidstaten volgens de uitdrukkelijke bewoordingen van artikel 17 van richtlijn 2003/86 in geval van afwijzing van een verzoek, intrekking of niet-verlenging van een verblijfstitel terdege rekening moeten houden met de aard en de hechtheid van de gezinsband van de betrokken persoon en met de duur van zijn verblijf in de gastlidstaat, alsmede met het bestaan van familiebanden of culturele of sociale banden met zijn land van herkomst.
74
De bevoegde nationale autoriteit dient bij de uitvoering van richtlijn 2003/86 dan ook onder meer een individuele beoordeling van de situatie van het betrokken gezinslid te verrichten, waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen van het geval en waarbij, indien nodig, bijzondere aandacht wordt besteed aan de belangen van de betrokken kinderen en aan het streven om het gezinsleven te bevorderen. Omstandigheden als de leeftijd van de betrokken kinderen, hun situatie in het land van herkomst en de mate waarin zij van verwanten afhankelijk zijn, kunnen in het bijzonder van invloed zijn op de omvang en de intensiteit van het vereiste onderzoek [zie in die zin arrest van 13 maart 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punten 58 en 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
75
Dit onderzoek moet worden verricht in het licht van de door deze richtlijn nagestreefde doelstellingen [arrest van 1 augustus 2022, Bundesrepublik Deutschland (Gezinshereniging met een minderjarige vluchteling), C‑273/20 en C‑355/20, EU:C:2022:617, punt 61], en daarbij moet een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle in het geding zijnde belangen worden gemaakt (arrest van 21 april 2016, Khachab, C‑558/14, EU:C:2016:285, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
76
De weigering van een verblijfstitel kan dan ook niet automatisch plaatsvinden [zie in die zin onder meer arresten van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), C‑557/17, EU:C:2019:203, punt 51, en 12 december 2019, G.S. en V.G. (Bedreiging van de openbare orde), C‑381/18 en C‑382/18, EU:C:2019:1072, punt 65].
77
Hieruit volgt dat een besluit tot weigering van verlenging van een verblijfstitel die is verleend aan gezinsleden van een gezinshereniger slechts kan worden genomen na een individueel onderzoek waarbij rekening wordt gehouden met alle relevante elementen betreffende de situatie van die gezinsleden, en met name met de omstandigheden aan de hand waarvan de bevoegde nationale autoriteit kan beoordelen of er wat hen betreft gegronde redenen zijn om krachtens artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86 een autonome verblijfstitel te verlenen wegens „buitengewoon moeilijke omstandigheden” in de zin van deze bepaling.
78
Zoals dienaangaande blijkt uit de punten 59 tot en met 63 van het onderhavige arrest volstaan het feit dat de betrokken gezinsleden hun verblijfstitel zijn verloren om redenen buiten hun wil en het feit dat er bij die gezinsleden minderjarige kinderen zijn weliswaar niet om vast te stellen dat er sprake is van dergelijke „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, maar valt niet uit te sluiten dat deze omstandigheden, samen met andere omstandigheden die verband houden met het gezinsleven van de betrokken personen – die in het hoofdgeding evenwel niet lijken te worden ingeroepen –, mede kunnen rechtvaardigen dat een autonome verblijfstitel wordt verleend krachtens artikel 15, lid 3, tweede volzin [zie naar analogie zin arrest van 14 maart 2019, Y. Z. e.a. (Fraude bij gezinshereniging), C‑557/17, EU:C:2019:203, punten 54 en 55].
79
Wat in de tweede plaats het recht om te worden gehoord betreft, zij eraan herinnerd dat dit grondrecht – dat moet worden geëerbiedigd, ook al voorziet de toepasselijke wetgeving niet uitdrukkelijk in een verhoor (zie onder meer arrest van 11 december 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak) – volgens vaste rechtspraak waarborgt dat eenieder in staat wordt gesteld naar behoren en daadwerkelijk zijn standpunt kenbaar te maken in het kader van de administratieve procedure en alvorens een besluit wordt genomen dat zijn belangen ongunstig kan beïnvloeden (zie in die zin onder meer arresten van 12 mei 2022, Boshab/Raad, C‑242/21 P, EU:C:2022:375, punten 57 en 58, en 29 september 2022, HIM/Commissie, C‑500/21 P, EU:C:2022:741, punten 42 en 43), met dien verstande dat dit recht niet noodzakelijkerwijs inhoudt dat de betrokkene in staat moet worden gesteld om mondeling een standpunt in te nemen (beschikking van 21 mei 2019, Le Pen/Parlement, C‑525/18 P, EU:C:2019:435, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80
Voorts volgt uit de rechtspraak van het Hof dat het recht om te worden gehoord ook impliceert dat de bevoegde nationale instantie met de nodige aandacht kennisneemt van de opmerkingen van de betrokkene door alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en het besluit omstandig te motiveren. De verplichting om een besluit op voldoende specifieke en concrete wijze te motiveren stelt de betrokkene in staat te begrijpen waarom zijn verzoek is geweigerd en vormt dus het uitvloeisel van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging (arrest van 11 december 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81
In het onderhavige geval dient samen met de Commissie te worden vastgesteld dat een besluit tot weigering van verlenging van een verblijfstitel die is verleend aan de gezinsleden van een gezinshereniger kennelijk van aard is om de belangen van die laatsten ongunstig te beïnvloeden, zodat de bevoegde nationale autoriteit hen moet horen voordat zij een dergelijk besluit neemt.
82
Wat de vraag betreft of die autoriteit ook de minderjarige kinderen moet horen, zij eraan herinnerd dat artikel 24, lid 1, van het Handvest vereist dat kinderen vrijelijk hun mening uiten en dat aan hun mening in hen betreffende aangelegenheden in overeenstemming met hun leeftijd en rijpheid passend belang wordt gehecht.
83
Artikel 24, lid 2, van het Handvest verplicht de bevoegde nationale autoriteit bovendien om bij alle handelingen in verband met kinderen rekening te houden met de belangen van het kind.
84
Volgens vaste rechtspraak vereist deze laatste bepaling dat bij alle handelingen die door de lidstaten bij de toepassing van richtlijn 2003/86 worden verricht, de belangen van het kind een essentiële overweging vormen [zie in die zin arrest van 1 augustus 2022, Bundesrepublik Deutschland (Gezinshereniging met een minderjarige vluchteling), C‑273/20 en C‑355/20, EU:C:2022:617, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
85
Aldus moet vraag of nuttig is het kind te horen – wat de belangen van het kind niet noodzakelijkerwijs vereisen – in elk afzonderlijk geval in het licht van de noden in verband met deze belangen van het kind worden beoordeeld (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Aguirre Zarraga, C‑491/10 PPU, EU:C:2010:828, punten 63 en 64).
86
Hieruit volgt dat artikel 24 van het Handvest niet het horen van het kind op zich oplegt maar de mogelijkheid voor het kind om te worden gehoord (zie in die zin arrest van 22 december 2010, Aguirre Zarraga, C‑491/10 PPU, EU:C:2010:828, punt 62).
87
Het recht van het kind om te worden gehoord vereist dus niet dat het kind noodzakelijkerwijs wordt gehoord, maar impliceert wel dat de procedures en wettelijke voorwaarden aanwezig zijn om het kind in staat te stellen vrijelijk zijn mening te geven, alsook dat van deze mening kennis wordt genomen.
88
Wanneer het besluit tot weigering van verlenging van een verblijfstitel een minderjarig kind betreft, staat het dus aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, in overeenstemming met zijn leeftijd of rijpheid.
89
Bijgevolg moet op de vierde tot en met de zesde vraag worden geantwoord dat artikel 17 van richtlijn 2003/86 aldus moet worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit een besluit tot weigering van verlenging van de verblijfstitel die is verleend aan gezinsleden van een gezinshereniger kan nemen zonder eerst een individueel onderzoek van hun situatie te verrichten en zonder hen te hebben gehoord. Wanneer dit besluit een minderjarig kind betreft, staat het aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, in overeenstemming met zijn leeftijd of rijpheid.
Kosten
90
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1)
Artikel 15, lid 3, tweede volzin, van richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet in de weg staat aan een regeling van een lidstaat die er niet in voorziet dat de bevoegde nationale autoriteit ertoe gehouden is gezinsleden van een gezinshereniger wegens „buitengewoon moeilijke omstandigheden”, in de zin van dit artikel, een autonome verblijfstitel te verlenen wanneer die gezinsleden om redenen buiten hun wil hun verblijfsvergunning hebben verloren of wanneer er onder hen minderjarige kinderen zijn.
2)
Artikel 17 van richtlijn 2003/86
moet aldus worden uitgelegd dat
het in de weg staat aan een regeling van een lidstaat op grond waarvan de bevoegde nationale autoriteit een besluit tot weigering van verlenging van de verblijfstitel die is verleend aan gezinsleden van een gezinshereniger kan nemen zonder eerst een individueel onderzoek van hun situatie te verrichten en zonder hen te hebben gehoord. Wanneer dit besluit een minderjarig kind betreft, staat het aan de lidstaten om alle passende maatregelen te nemen om dat kind een daadwerkelijke en effectieve mogelijkheid te bieden om te worden gehoord, in overeenstemming met zijn leeftijd of rijpheid.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.