62005CC0051
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 22 novembre 2007 (
1
)
Causa C-51/05 P
Commissione delle Comunità europee
contro
Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. arl e altri
«Impugnazione — Organizzazione comune del mercato viticolo — Aiuti alla distillazione — Ricorso per risarcimento danni — Responsabilità extracontrattuale della Comunità — Termine di prescrizione — Dies a quo»
1.
La Commissione ha proposto il presente ricorso avverso la sentenza del Tribunale di primo grado 23 novembre 2004, causa T-166/98, Cantina sociale di Dolianova Soc. coop. rl e a./Commissione (
2
).
2.
Tale procedimento trae origine dall’insolvenza del distillatore Distilleria Agricola Industriale di Terralba (in prosieguo: la «DAI»), per effetto della quale alcuni produttori di vino non hanno ricevuto l’aiuto comunitario al quale erano, in linea di principio, legittimati per distillazioni del loro vino che erano state debitamente effettuate sotto la supervisione della DAI nel primo semestre del 1983. Inizialmente tali produttori sono intervenuti nel procedimento, pendente dinanzi al giudice nazionale, tra la DAI e l’Azienda di Stato per gli Interventi nel Mercato Agricolo (in prosieguo: l’«AIMA»). Tale giudizio è durato a lungo e ha avuto esito negativo per tali soggetti. Alla fine, dopo ulteriori indagini, il 12 ottobre 1998 i produttori di vino hanno presentato ricorso contro la Commissione per ottenere un risarcimento. Uno degli aspetti affrontati dal Tribunale di primo grado è stata l’individuazione del dies a quo del termine quinquennale applicabile alle azioni contro la Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale (
3
). La presente impugnazione verte esclusivamente su tale problematica.
Normativa comunitaria applicabile
3.
Il regolamento (CEE) del Consiglio 5 febbraio 1979, n. 337, relativo all’organizzazione comune del mercato vitivinicolo (
4
) prevede, all’art. 11, n. 1, che una distillazione preventiva (
5
) di vini da tavola e di vini atti a diventare vini da tavola possa essere aperta in ciascuna campagna viticola.
4.
Risulta dal sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2144/82 (
6
), che ha modificato il regolamento n. 337/79, che, al fine di migliorare il reddito dei produttori interessati, è parso opportuno assicurare loro, a determinate condizioni, un prezzo minimo garantito per il vino da tavola e, a tal fine, prevedere in particolare che il produttore possa consegnare il vino da tavola di sua produzione alla distillazione al prezzo minimo garantito oppure possa beneficiare di qualsiasi altra misura appropriata da decidere.
5.
Il 15 settembre 1982 la Commissione ha adottato il regolamento (CEE) n. 2499/82, che stabilisce le disposizioni relative alla distillazione preventiva per la campagna viticola 1982/1983 (
7
).
6.
L’art. 1, n. 1, del regolamento n. 2499/82 dispone che i produttori che intendano far distillare i loro vini in virtù dell’art. 11 del regolamento n. 337/79 devono stipulare contratti di consegna con un distillatore riconosciuto e presentarli all’organismo di intervento nazionale.
7.
L’art. 5, n. 1, del regolamento n. 2499/82 fissa il prezzo minimo d’acquisto dei vini destinati alla distillazione. Tale prezzo non consente in genere di commercializzare alle condizioni del mercato i prodotti ottenuti mediante distillazione (
8
). Di conseguenza, l’art. 6 ha previsto un meccanismo di compensazione caratterizzato dal versamento, da parte dell’organismo d’intervento, di un aiuto pari a un importo prescritto per distillati di vino.
8.
Ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 2499/82, occorreva prevedere che il prezzo minimo garantito ai produttori fosse versato a questi ultimi, in linea di massima, entro termini che consentissero loro di trarre un utile paragonabile a quello che essi avrebbero ricavato se si fosse trattato di una vendita commerciale. Ciò considerato, è parso indispensabile anticipare per quanto possibile il versamento degli aiuti dovuti per la distillazione in questione, garantendo nel contempo, grazie ad un adeguato regime di cauzione, il corretto svolgimento delle operazioni. Per consentire che negli Stati membri la misura raggiungesse in pieno il suo scopo, era opportuno prevedere inoltre modalità di versamento degli aiuti e degli anticipi che si adattassero ai regimi amministrativi dei diversi Stati membri.
9.
L’art. 8 del regolamento n. 2499/82 stabilisce che, per il pagamento del prezzo minimo d’acquisto dei vini e per il versamento dell’aiuto da parte dell’organismo d’intervento, si applica, a scelta degli Stati membri, l’una o l’altra delle procedure di cui agli artt. 9 e 10 dello stesso regolamento. L’Italia ha deciso di applicare nel suo territorio la procedura di cui all’art. 9.
10.
L’art. 9 così dispone:
«1.   Il prezzo minimo d’acquisto di cui all’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, è pagato dal distillatore al produttore entro novanta giorni dall’entrata in distilleria [del quantitativo totale di vino o, eventualmente, di ciascuna partita di vino].
2.   L’organismo d’intervento versa al distillatore l’aiuto di cui all’articolo 6 (…) entro novanta giorni dalla presentazione della prova che il quantitativo totale di vino indicato nel contratto è stato distillato.
(…)
Il distillatore è tenuto a fornire all’organismo d’intervento la prova di aver pagato il prezzo minimo d’acquisto di cui all’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, entro il termine previsto al paragrafo 1 (…). Se tale prova non è fornita entro i centoventi giorni successivi alla data di presentazione della prova di cui al primo comma, gli importi versati sono recuperati dall’organismo d’intervento (…)» (
9
).
11.
L’art. 10 del regolamento n. 2499/82 così dispone:
«1.   Entro trenta giorni dall’entrata in distilleria [del quantitativo totale del vino o, eventualmente, di ciascuna partita di vino], il distillatore versa al produttore almeno la differenza tra il prezzo minimo d’acquisto di cui all’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, e l’aiuto di cui all’articolo 6, paragrafo 1.
2.   Entro trenta giorni dalla presentazione della prova che il quantitativo totale di vino indicato nel contratto è stato distillato, l’organismo d’intervento versa al produttore l’aiuto di cui all’articolo 6 (…)».
12.
L’art. 11 del citato regolamento così recita:
«1.   Il distillatore, nel caso di cui all’articolo 9, o il produttore, nel caso di cui all’articolo 10, può chiedere che un importo pari all’aiuto previsto dall’articolo 6, primo comma, gli sia versato a titolo di anticipo a condizione che egli abbia costituito, a favore dell’organismo d’intervento, una cauzione pari al 110% di detto importo.
2.   La cauzione è costituita sotto forma di garanzia prestata da un istituto rispondente ai criteri fissati dallo Stato membro di appartenenza dell’organismo d’intervento.
3.   L’anticipo è versato entro novanta giorni dalla presentazione della prova dell’avvenuta costituzione della cauzione e, comunque, dopo la data di approvazione del contratto o della dichiarazione.
4.   Fatto salvo il disposto dell’articolo 13, la cauzione di cui al paragrafo 1 è svincolata soltanto se, entro il 29 febbraio 1984, è fornita la prova:
—
che il quantitativo totale di vino indicato nel contratto è stato distillato,
—
e, se l’anticipo è stato versato al distillatore, che questi ha pagato al produttore il prezzo minimo d’acquisto di cui all’articolo 5, paragrafo 1, primo comma, (…)
Tuttavia, se le prove di cui al primo comma sono fornite dopo la data fissata in detto comma ma anteriormente al 1o giugno 1984, l’importo da svincolare è pari all’80% della cauzione, mentre la differenza è incamerata.
Se tali prove non sono fornite anteriormente al 1o giugno 1984, la cauzione è interamente incamerata».
13.
Ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 352/78 (
10
) le cauzioni, una volta incamerate, vengono integralmente dedotte dalle spese del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (in prosieguo: il «FEAOG») dai servizi o organismi pagatori degli Stati membri.
Fatti
14.
I fatti che hanno dato origine alla controversia, quali descritti nella sentenza di primo grado, sono i seguenti.
15.
Le ricorrenti, cooperative viticole, sono produttori di vino in Sardegna. Nell’ambito della distillazione preventiva per la campagna 1982/1983, esse stipulavano contratti di consegna di vino con una distilleria autorizzata, la DAI. Tali contratti venivano approvati dall’AIMA, in conformità all’art. 1 del regolamento n. 2499/82.
16.
Come risulta dalle fatture prodotte dalle ricorrenti, che espressamente menzionano l’importo del «premio AIMA» (o «premio comunitario, a carico dell’AIMA»), compreso nel prezzo minimo d’acquisto fissato dal regolamento n. 2499/82 e che la DAI doveva pagare per il vino consegnato alla distillazione preventiva nell’ambito della campagna 1982/1983, l’importo dell’aiuto comunitario ammontava complessivamente a ITL 866860142 (equivalenti a EUR 447696) (
11
) per un prezzo minimo d’acquisto di ITL 1275523803 (EUR 658753), IVA inclusa, per il vino consegnato da tutte le ricorrenti. L’aiuto comunitario rappresentava pertanto circa il 68% del complessivo prezzo minimo d’acquisto (
12
).
17.
Stando alle informazioni fornite dalla ricorrenti e non contestate dalla Commissione, il vino è stato consegnato tra i mesi di gennaio e di marzo del 1983. La distillazione è stata effettuata entro il termine prescritto dall’art. 4 del regolamento n. 2499/82. Il termine previsto dall’art. 9, n. 1, di tale regolamento per il pagamento dei produttori da parte della DAI è quindi scaduto nel giugno 1983.
18.
Il 22 giugno 1983 la DAI ha domandato all’AIMA di procedere, in applicazione dell’art. 11 del regolamento n. 2499/82, al versamento anticipato dell’aiuto comunitario per il vino che era stato consegnato, in particolare dalle ricorrenti, e distillato. A tal fine, la DAI ha costituito la cauzione prescritta, pari al 110% dell’importo dell’aiuto mediante una polizza emessa dall’Assicuratrice Edile SpA (in prosieguo: l’«Assedile») a favore dell’AIMA. Tale cauzione ammontava a ITL 1169040262 (EUR 603759).
19.
Il 10 agosto 1983 l’AIMA ha proceduto al versamento, a titolo di anticipo sull’aiuto comunitario, di un importo di ITL 1062763876 (EUR 548872) a favore della DAI, conformemente all’art. 11 del regolamento n. 2499/82.
20.
A causa di difficoltà finanziarie la DAI si è astenuta, a seconda dei casi in tutto o in parte, dal pagare i produttori, tra i quali rientravano le ricorrenti, che avevano consegnato il vino destinato alla distillazione.
21.
Il 17 ottobre 1983 la DAI ha chiesto l’ammissione alla procedura di amministrazione controllata prevista dalla legge fallimentare italiana. Poiché il giudice adito, vale a dire il Tribunale di Oristano, ha accolto la domanda, la DAI ha sospeso l’insieme dei pagamenti, ivi compresi quelli ancora dovuti ai produttori che le avevano consegnato il vino.
22.
Pur essendo informata dell’avvio di tale procedura, l’AIMA ha chiesto alla DAI di restituirle l’anticipo dell’aiuto comunitario che aveva percepito, dedotte tutte le somme già regolarmente versate ai citati produttori, affermando che la DAI non le aveva fornito entro il termine prescritto dall’art. 9, n. 2, del regolamento n. 2499/82 la prova del pagamento del prezzo minimo d’acquisto del vino entro il termine di novanta giorni dall’entrata in distilleria, previsto dall’art. 9, n. 1, di tale regolamento. In mancanza di restituzione di tale aiuto da parte della DAI, l’AIMA ha chiesto all’Assedile di versarle l’importo della cauzione.
23.
Su domanda della DAI, il 26 luglio 1984 il Pretore di Terralba ha emesso un provvedimento urgente inibendo all’Assedile di pagare la cauzione all’AIMA e fissando il termine di sessanta giorni per instaurare il giudizio di merito.
24.
Nel mese di settembre del 1984 la DAI ha instaurato il giudizio di merito dinanzi al Tribunale civile di Roma. In particolare, essa chiedeva al Tribunale di dichiarare che i produttori erano i destinatari ultimi della cauzione entro i limiti delle somme ancora dovute e, in subordine, che i diritti dell’AIMA avrebbero potuto essere fatti valere, al più, sull’importo residuo del prezzo che la DAI non aveva ancora versato ai produttori. Essa affermava, nella specie, di aver pagato ai produttori circa la metà dell’importo dell’anticipo versatole dall’AIMA, senza tuttavia sostenere dinanzi al detto Tribunale — come quest’ultimo rileva nella sua sentenza 27 gennaio 1989 — di aver effettuato tali versamenti entro il termine prescritto dal regolamento n. 2499/82 (v. infra, paragrafo 29). Essa suggeriva di sottoporre alla Corte alcune questioni pregiudiziali vertenti sull’interpretazione dei regolamenti comunitari applicabili. Non le sarebbe stato imputabile alcun inadempimento, data l’impossibilità in cui essa versava di dar esecuzione alla totalità dei pagamenti. Essa sosteneva che la cauzione era destinata a garantire il pagamento del prezzo minimo di acquisto ai produttori, in proporzione alla produzione consegnata, in caso d’inadempimento degli obblighi del distillatore. La DAI rilevava infine che, secondo le disposizioni comunitarie vigenti, se l’aiuto fosse stato riversato all’AIMA, avrebbe dovuto essere restituito all’organismo comunitario competente. Essa sosteneva che le probabilità di soddisfazione per i produttori, titolari di un diritto soggettivo al versamento dell’aiuto, sarebbero così state compromesse per fatto altrui (cioè a causa di un soggetto diverso dalla DAI).
25.
L’Assedile e l’AIMA si sono costituite parti convenute, e i produttori interessati — vale a dire le ricorrenti, un’altra cooperativa viticola e un consorzio di cooperative viticole — sono intervenuti nel procedimento.
26.
Come risulta dalla sentenza del Tribunale civile di Roma 27 gennaio 1989, secondo l’AIMA sui dodici contratti di acquisto di vino conclusi dalla DAI e approvati conformemente alle disposizioni dell’art. 1 del regolamento n. 2499/82 la DAI ha fornito la prova, entro i termini indicati dalla normativa comunitaria, unicamente del pagamento del prezzo minimo d’acquisto a tre produttori, per un importo totale di ITL 111602075 (EUR 57638). L’AIMA ha concluso che, ad eccezione di questi tre produttori, la DAI non aveva pagato il prezzo minimo d’acquisto ai produttori, non aveva in ogni caso provato che tale pagamento fosse intervenuto entro il termine prescritto dall’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2499/82 e, infine, non aveva fornito tale prova entro il termine prescritto dall’art. 9, n. 2, del detto regolamento. L’AIMA ha sottolineato, in tale contesto, che, ai sensi dell’art. 11 del citato regolamento, «la cauzione doveva essere interamente incamerata con la conseguenza che i produttori insoddisfatti potevano far valere le loro ragioni unicamente nei confronti della Distilleria (…)». Essa ha pertanto presentato una domanda riconvenzionale di condanna dell’Assedile a versarle la cauzione fino a concorrenza dell’importo di ITL 1047084185 (EUR 540774), maggiorato degli interessi.
27.
Le parti intervenienti nel procedimento dinanzi al Tribunale civile di Roma (
13
) hanno aderito alla tesi della DAI (v. supra, paragrafo 24). Hanno sostenuto che gli importi oggetto della cauzione costituita dall’Assedile spettavano a loro, in proporzione al vino consegnato. Hanno pertanto chiesto al Tribunale civile di Roma di dichiarare che l’Assedile era tenuta a versare loro l’importo dei loro crediti rimasti insoluti nei confronti della DAI, oltre a rivalutazione monetaria e interessi, e, in subordine, che l’AIMA era tenuta a versare loro tali importi. In particolare, le ricorrenti hanno affermato che l’importo dei loro crediti insoluti, risultanti dai contratti approvati conformemente al regolamento n. 2499/82, ammontava a ITL 106571589 (EUR 55040) per la Cantina sociale di Dolianova, a ITL 79483181 (EUR 41050) per la Cantina Trexenta, a ITL 506921061 (EUR 261803) per la Cantina sociale Marmilla, a ITL 192954189 (EUR 99653) per la Cantina sociale Santa Maria La Palma e a ITL 54812419 (EUR 28308) per la Cantina sociale del Vermentino. L’importo globale di cui trattasi era quindi pari a ITL 940742439 (EUR 485854).
28.
Nel frattempo, con sentenza 27 febbraio 1986, il Tribunale di Oristano aveva dichiarato il fallimento della DAI.
29.
Nella sua sentenza 27 gennaio 1989, il Tribunale civile di Roma ha dichiarato quanto segue:
«In definitiva il regolamento [n. 2499/82] attribuisce il diritto agli aiuti a condizione del rispetto di termini e condizioni rigidamente fissate. Il mancato rispetto di tali termini e condizioni comporta l’incameramento parziale o totale dell’aiuto anticipatamente versato.
Destinatari dell’aiuto (secondo la procedura seguita dall’Italia) [la procedura prevista dall’art. 9 del regolamento n. 2499/82] sono le distillerie; destinatari ultimi i produttori di vino e di uva.
Il regolamento in esame è, perciò, di agevole interpretazione e non appare necessario trasmettere, per questo fine, gli atti alla Corte di giustizia presso la CEE.
(…)
Per quanto concerne i rapporti fra Assedile ed AIMA (…) [la polizza di fideiussione emessa dall’Assedile] prevede (art. 2 delle Condizioni Generali di Assicurazione) che la Società garantisce all’AIMA[,] fino alla concorrenza dell’importo assicurato (pari a ITL 1169040262 [EUR 603759]), il rimborso delle somme che risultassero eventualmente dovute dalla contraente [DAI] in restituzione totale o parziale dell’anticipazione corrisposta dall’AIMA[,] in dipendenza dell’accertamento dell’insussistenza del diritto all’aiuto alla distillazione eccezionale per la totalità o per una parte dei quantitativi indicati nella domanda di anticipazione o sul contratto di distillazione.
Il successivo art. 3 prevede che la richiesta della somma indebitamente riscossa deve essere fatta dall’AIMA alla contraente la quale è tenuta a versare la somma richiesta entro 15 giorni; decorso inutilmente tale termine l’AIMA richiederà il versamento della somma stessa alla Società [Assedile] che dovrà effettuarlo entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta senza eccezione alcuna.
In virtù dell’art. 4 la Società [Assedile] è surrogata, nei limiti della somma pagata all’AIMA in tutti i diritti, ragioni ed azioni verso la contraente ed i suoi aventi causa.
Le ricordate clausole contrattuali appaiono chiare e di semplice interpretazione: in particolare è pacifico che la garanzia è prestata in favore dell’AIMA e non di altri soggetti quali i produttori che nessun diritto possono, quindi, vantare nei confronti dell’Assedile e sulla somma garantita.
L’impossibilità, da parte del fideiussore, di porre eccezioni al garantito è del pari chiaramente dettata dall’art. 3 che sancisce l’obbligo della Società [Assedile] di pagare entro 15 giorni dal ricevimento della richiesta dopo il mancato pagamento da parte del garantito.
Ma anche a voler ritenere che preliminare al rimborso delle somme sia l’accertamento dell’insussistenza del diritto all’aiuto (in tutto o in parte) alla distillazione, non vi è dubbio che tale diritto è venuto meno per effetto del mancato rispetto, da parte della distilleria attrice, delle condizioni e dei termini posti dal regolamento comunitario.
Ed invero risulta provato che la distilleria attrice rimase inadempiente per tre motivi: 1) per non aver versato (non vi è in atti prova) il prezzo minimo ai produttori eccetto che per ITL 110795870 [EUR 57221]; (2) per non aver versato gli aiuti ai produttori entro il termine di 90 giorni dall’entrata del vino in distilleria (termine che scadeva nel giugno 1983) e comunque 3) per non aver fornito entro il 1o giugno 1984 la prova di aver effettuato i pagamenti. La sanzione per tali inadempimenti è l’incameramento integrale della cauzione.
Né possono condividersi le giustificazioni addotte dalla distilleria attrice in ordine ai mancati pagamenti (impossibilità di effettuare pagamenti per l’autorizzata amministrazione controllata e salvaguardia del principio della par condicio) poiché la scadenza del termine per effettuare i pagamenti (giugno 1983) e l’incameramento dell’aiuto (luglio 1983) sono precedenti alla data (ottobre 1983) in cui fu deciso di richiedere l’amministrazione controllata.
(…)
Ed invero compete all’AIMA, per effetto della richiamata normativa comunitaria, la restituzione del 110% dell’importo dell’aiuto a suo tempo anticipato al netto dell’aiuto per cui era stata provata effettivamente l’erogazione e cioè ITL 1047084185 [EUR 540774] (importo degli aiuti dei contratti di cui non è stata fornita la prova richiesta, maggiorata del 10% = ITL 1046277980 [EUR 540357] + importo della differenza tra aiuto di cui è stata fornita la prova e quello preventivato nell’anticipo corrisposto = ITL 806205 [EUR 416]).
Giova osservare che la distilleria attrice non ha mai contestato tali dati: pur affermando di aver versato ai produttori circa la metà degli aiuti ottenuti non ha mai dedotto e tantomeno provato di aver corrisposto gli aiuti entro i termini fissati dal regolamento CEE [n.] 2499/82.
(…)
È opportuno puntualizzare che non può la distilleria attrice inadempiente lamentarsi perché le Cantine conferenti troverebbero difficoltà nella realizzazione del proprio credito dopo essersi messa nelle condizioni di non adempiere per aver fatto ricorso alla procedura concorsuale subito dopo aver ricevuto gli aiuti comunitari da elargire ai produttori.
Le Cantine creditrici potranno trovare la soddisfazione dei propri crediti (così come il fideiussore se agirà in surroga) nell’ambito della procedura fallimentare nel rispetto della par condicio con tutti gli altri creditori».
30.
Il 27 settembre 1989 le ricorrenti — ad eccezione della Cantina sociale del Vermentino — hanno interposto appello contro tale sentenza dinanzi alla Corte d’appello di Roma. Con sentenza 19 novembre 1991, la Corte d’appello ha dichiarato la domanda inammissibile in quanto le ricorrenti non avevano regolarmente notificato l’atto introduttivo dell’appello alla curatela fallimentare della DAI, bensì alla DAI stessa, allora in fallimento, e non avevano poi correttamente rinnovato la notifica entro il termine loro assegnato dal consigliere istruttore.
31.
Nell’intervallo, il 16 gennaio 1990, l’Assedile ha pagato le somme dovute all’AIMA in applicazione della cauzione.
32.
Le quattro ricorrenti hanno interposto appello dinanzi alla Corte di cassazione. Esse hanno affermato, in particolare, di aver proposto appello contro la citata sentenza del Tribunale civile di Roma per far dichiarare l’erroneità di tale sentenza non nei confronti della DAI, ma unicamente nei confronti dell’AIMA e dell’Assedile. Hanno inoltre sostenuto che l’errore procedurale era tale da non poter comportare un’esclusione del loro ricorso (
14
). Con sentenza 28 novembre 1994, la Corte di Cassazione ha respinto il loro ricorso avverso la sentenza della Corte d’appello.
33.
Le cinque ricorrenti si sono ritualmente insinuate al passivo nell’ambito del procedimento fallimentare della DAI.
34.
Con lettera 22 gennaio 1996 le quattro ricorrenti hanno fatto richiesta all’AIMA di soddisfare i crediti da esse vantati contro la DAI, sostenendo che l’AIMA si era ingiustamente arricchita per effetto dell’incameramento della cauzione. L’AIMA ha respinto tale reclamo rilevando che la cauzione le spettava e che i produttori non disponevano nei suoi confronti di alcuna azione diretta per recuperare i crediti che vantavano nei confronti della DAI. Il 16 febbraio 1996 le ricorrenti hanno promosso contro l’AIMA, dinanzi al Tribunale civile di Cagliari, un’azione per arricchimento senza causa.
35.
Il 13 novembre 1996 le ricorrenti hanno inviato alla Commissione un esposto. Esse denunciavano l’asserita violazione, da parte dell’AIMA, della normativa comunitaria, in particolare del regolamento n. 2499/82, chiedendo alla Commissione di invitare l’AIMA e la Repubblica italiana a rimborsare loro gli importi che esse non avevano ricevuto a titolo di aiuti comunitari per la campagna viticola 1982/1983.
36.
Con lettera del 25 giugno 1997, la Commissione ha indicato alle ricorrenti che l’Assedile aveva versato l’importo della cauzione, maggiorato di interessi, all’AIMA il 16 gennaio 1990. Aggiungeva che, ai sensi dell’art. 2, n. 1, del regolamento n. 352/78, le cauzioni incamerate devono essere dedotte dall’organismo di intervento di cui trattasi dalle spese del FEAOG (ossia, in altre parole, devono essere contabilizzate a favore del FEAOG). La Commissione ha precisato che i suoi uffici avrebbero proceduto alle indagini necessarie, in particolare presso l’AIMA, al fine di determinare la destinazione effettiva dell’importo della cauzione incamerata dall’AIMA.
37.
Con lettera dell’8 dicembre 1997 la Commissione ha informato le ricorrenti in merito all’esito dell’indagine svolta presso l’AIMA. Quest’ultima le aveva indicato di aver incassato, il 21 febbraio 1991, il vaglia dell’importo di ITL 1047084185 (EUR 540774) emesso per conto dell’Assedile il 16 gennaio 1990 e di aver contabilizzato tale importo «corrispondente probabilmente all’importo della cauzione» a favore del FEAOG nell’ambito dell’esercizio 1991.
38.
Con lettera del 23 gennaio 1998, pervenuta alla Commissione il 5 febbraio seguente, le ricorrenti hanno chiesto all’istituzione di versare loro la somma corrispondente all’importo dei crediti che esse vantavano nei confronti della DAI, in quanto la cauzione incamerata dall’AIMA era stata restituita al FEAOG. A loro parere, discendeva dalla finalità del regolamento n. 2499/82, diretto a favorire i produttori di vino, che costoro dovevano essere considerati i destinatari effettivi ed unici dell’aiuto istituito da tale regolamento. La scelta, lasciata agli Stati membri, tra le procedure di versamento dell’aiuto da parte dell’organismo di intervento, rispettivamente previste dagli artt. 9 e 10 di tale regolamento, non potrebbe compromettere tale finalità. In particolare, nella procedura prevista dall’art. 9 del citato regolamento, la cauzione costituita dal distillatore tenderebbe a garantire la regolarità dell’operazione di distillazione preventiva nella sua totalità, in particolare per quanto riguarda l’effettivo versamento dell’aiuto ai produttori. Qualunque altra interpretazione costituirebbe una violazione del principio della parità di trattamento, sancito dall’art. 12 CE. Quest’analisi, a giudizio delle ricorrenti, è stata confermata dai regolamenti successivi della Commissione che hanno stabilito le disposizioni relative alla distillazione preventiva per le campagne viticole seguenti.
39.
Con lettera del 31 luglio 1998, firmata dal direttore generale della direzione generale «Agricoltura» della Commissione e pervenuta alle ricorrenti il 14 agosto 1998 (in prosieguo: la «lettera controversa»), la Commissione ha respinto tale domanda. Essa ha affermato che, nella procedura di versamento dell’aiuto al distillatore applicabile nella fattispecie, l’aiuto sarebbe spettato in primo luogo al distillatore, per consentirgli di compensare l’elevato prezzo d’acquisto del vino. La cauzione sarebbe stata costituita a favore dell’AIMA, talché i produttori non potrebbero vantare alcun diritto su tale importo. L’opzione concessa allo Stato membro interessato tra questa procedura (istituita all’art. 9 del regolamento n. 2499/82) e la procedura di versamento diretto dell’aiuto al produttore (prevista dall’art. 10 di tale regolamento) non potrebbe portare ad interpretare queste due disposizioni in maniera uniforme, nel senso che beneficiari dell’aiuto sarebbero sempre i produttori. Peraltro, la Commissione ha sostenuto che tale differenza di regime non era in contrasto con il principio di parità di trattamento. La disparità di trattamento trarrebbe origine da differenze di fatto (regimi amministrativi diversi e numero variabile di produttori a seconda degli Stati membri, tali da giustificare in alcuni Stati membri la centralizzazione del pagamento dell’aiuto presso i distillatori).
40.
La Commissione ha sottolineato che, nella sua sentenza 27 gennaio 1989, passata in giudicato, il Tribunale civile di Roma aveva negato che le ricorrenti vantassero un diritto di credito sulla cauzione. Essa ne ha dedotto che, poiché le ricorrenti non disponevano di alcun diritto sull’importo della cauzione incassata dall’AIMA, tale diritto non poteva sorgere nemmeno una volta che l’importo in parola fosse stato restituito alla Commissione. In subordine, la Commissione ha rilevato che l’approvazione da parte dell’AIMA dei contratti conclusi tra le ricorrenti e la DAI non modificava la natura privata di tali contratti, cosicché le asserite obbligazioni della Commissione verso le ricorrenti sarebbero di natura extracontrattuale. Di conseguenza, qualunque azione contro la Comunità sarebbe ormai prescritta, in applicazione dell’art. 46 dello Statuto della Corte di giustizia, atteso che la cauzione è stata versata all’AIMA il 16 gennaio 1990 e restituita al FEAOG nel corso dell’esercizio 1991.
41.
Peraltro, come risulta dalle risposte scritte delle ricorrenti ai quesiti del Tribunale, l’azione per arricchimento senza causa promossa dinanzi al Tribunale civile di Cagliari è stata sospesa in vista di una composizione amichevole della lite tra le parti in merito alla compensazione delle spese, a seguito dei risultati dell’indagine della Commissione menzionata supra, al paragrafo 37. Infatti, dalla detta indagine era emerso che l’AIMA — contrariamente a quanto avrebbe sostenuto prima dell’inizio del menzionato procedimento e nel corso dello stesso — aveva restituito al FEAOG l’importo della cauzione. Quest’ultimo procedimento aveva, secondo le ricorrenti, perduto perciò qualunque interesse, giacché appariva chiaro che nessun arricchimento senza causa poteva essersi prodotto in capo all’AIMA.
42.
Infine, in una risposta scritta a un quesito del Tribunale, le ricorrenti hanno affermato che la procedura fallimentare si era conclusa nel corso del 2000 e che esse avevano partecipato al riparto in qualità di creditrici privilegiate, grazie al loro status di cooperative agricole, conformemente all’art. 2751 bis, n. 5 bis, e all’art. 2776 del Codice civile italiano. In sede di riparto esse hanno ottenuto il pagamento dei loro crediti ammessi al passivo nei confronti della DAI fino a concorrenza del 39% di tali crediti. In esito al riparto, l’importo dei loro crediti rimasti insoluti ammontava a ITL 72797022 (EUR 37597) per quanto riguarda la Cantina sociale di Dolianova, a ITL 54412685 (EUR 28102) per quanto riguarda la Cantina Trexenta, a ITL 350554208 (EUR 181046) quanto alla Cantina sociale Marmilla, a ITL 133888664 (EUR 69148) quanto alla Cantina sociale Santa Maria La Palma e a ITL 37212737 (EUR 19219) per la Cantina sociale del Vermentino. Il credito complessivo rimasto insoluto ammontava pertanto a ITL 648865316 (EUR 335094).
La sentenza del Tribunale di primo grado
43.
Con ricorso proposto al Tribunale di primo grado, depositato il 12 ottobre 1998, le ricorrenti hanno citato in giudizio la Commissione (i) chiedendo l’annullamento della lettera controversa ai sensi dell’art. 230 CE; (ii) sostenendo che il fatto che la Commissione si sia astenuta dall’adottare una decisione in merito alla concessione alle ricorrenti dell’aiuto comunitario di cui trattasi costituiva un’illecita carenza contraria all’art. 232 CE e (iii) ordinando alla Commissione, a titolo di indebito arricchimento e/o di risarcimento danni ai sensi dell’art. 235 CE (
15
), di pagare alle ricorrenti le somme equivalenti agli importi dei loro crediti rimasti insoluti nei confronti della DAI.
44.
Il Tribunale di primo grado ha dichiarato che i primi due capi della domanda erano irricevibili (
16
).
45.
Con riferimento al terzo capo della domanda, la Commissione ha dedotto tre cause di irricevibilità.
46.
In primo luogo, essa ha sostenuto che nella gestione delle misure di sostegno previste nell’ambito della politica agricola comune non esisteva alcun rapporto diretto tra la Comunità e gli operatori economici. Nella fattispecie, sarebbe mancato dunque un comportamento imputabile alla Commissione, cosicché non sarebbero ricorsi i presupposti per adire la Corte ai sensi dell’art. 288, secondo comma, CE (
17
).
47.
Il Tribunale di primo grado ha constatato che il comportamento contestato alla Commissione consisteva in sostanza nel fatto che, nell’ambito del regime di versamento dell’aiuto previsto dall’art. 9 — che differisce sul punto dal regime previsto dall’art. 10 — il regolamento n. 2499/82 non garantiva, segnatamente in caso di fallimento di un distillatore, il versamento ai produttori interessati dell’aiuto incluso nel prezzo minimo d’acquisto, per il vino consegnato a tale distillatore e distillato conformemente alle norme del detto regolamento. L’illecito così dedotto era pertanto imputabile alla Commissione, autore del regolamento n. 2499/82 (
18
). Quest’ultima non ha impugnato tale assunto nel presente ricorso.
48.
In secondo luogo, la Commissione ha affermato che le ricorrenti godevano di un’effettiva tutela giurisdizionale dinanzi ai giudici nazionali. In particolare, esse avrebbero potuto promuovere un’azione di pagamento contro l’organismo d’intervento dinanzi al giudice nazionale, conformemente ai fatti di cui alla causa Unifrex (
19
). Nella fattispecie, nell’ambito della loro azione per arricchimento senza causa contro l’AIMA (pendente dinanzi al Tribunale civile di Cagliari) le ricorrenti potevano suggerire al giudice nazionale di sollevare una questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE al fine di consentire alla Corte di esaminare la validità delle disposizioni regolamentari di cui trattasi (
20
).
49.
Il Tribunale di primo grado ha fatto riferimento alla consolidata giurisprudenza secondo la quale il ricorso per risarcimento danni ai sensi dell’art. 235 CE dev’essere valutato alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli istituito dal Trattato. In base a tale giurisprudenza, quando una persona si ritiene lesa dall’applicazione regolare di una normativa comunitaria che essa considera illegittima, e il fatto generatore del danno allegato è quindi esclusivamente imputabile alla Comunità, la ricevibilità di un tale ricorso per risarcimento danni può trovarsi subordinata, in taluni casi, all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni. È tuttavia necessario, a tal fine, che tali rimedi nazionali garantiscano in modo efficace la tutela delle persone interessate e che possano condurre al risarcimento dell’asserito danno. In particolare, la ricevibilità di un ricorso per risarcimento danni fondato sull’art. 235 CE non può essere subordinata all’esaurimento dei rimedi giurisdizionali interni allorché, anche supponendo che la normativa comunitaria contestata fosse dichiarata invalida da una sentenza pregiudiziale della Corte, i giudici nazionali non potrebbero comunque accogliere un’azione di pagamento — o qualunque altra azione appropriata — senza il previo intervento del legislatore comunitario, a causa dell’assenza di disposizioni comunitarie che autorizzino gli organismi nazionali competenti a versare gli importi reclamati. In tali ipotesi, infatti, l’esercizio dei loro diritti da parte delle persone che si ritengano lese sarebbe reso eccessivamente difficile dinanzi ai giudici nazionali. Sarebbe pertanto contrario non soltanto alla buona amministrazione della giustizia e agli imperativi di economia processuale, ma altresì al presupposto consistente nell’assenza di ricorsi interni efficaci obbligare gli interessati ad esaurire i mezzi di ricorso nazionali e ad attendere una pronuncia definitiva sulla loro domanda, dopo che le istituzioni comunitarie interessate abbiano, se del caso, modificato o completato le disposizioni comunitarie applicabili, in esecuzione di una sentenza pregiudiziale della Corte che eventualmente dichiari l’invalidità di tali disposizioni (
21
).
50.
Nella fattispecie, contrariamente alle allegazioni della Commissione, le ricorrenti non hanno goduto di una tutela giurisdizionale efficace dinanzi al giudice nazionale. Pur senza voler pregiudicare la valutazione dell’eventuale fondatezza delle pretese delle ricorrenti, nel contesto giuridico della presente controversia un giudice nazionale non sarebbe in ogni caso autorizzato a condannare l’AIMA a versare alle ricorrenti l’importo degli aiuti comunitari di cui trattasi, se non a seguito di un’eventuale rettifica retroattiva del regolamento n. 2499/82. Come il Tribunale di primo grado ha già dichiarato (
22
), ciò necessiterebbe l’adozione di un regolamento da parte della Commissione. Infatti, anche nell’ipotesi in cui la Corte dichiarasse, nel contesto di una sentenza pregiudiziale, l’invalidità di talune disposizioni del regolamento n. 2499/82, soltanto l’intervento del legislatore comunitario (come peraltro riconosce la Commissione nel controricorso) permetterebbe di adottare un fondamento normativo che autorizzi un pagamento del genere (
23
).
51.
Il Tribunale ha conseguentemente ritenuto, in conclusione, che il motivo vertente sull’esistenza di efficaci rimedi giurisdizionali interni dovesse quindi essere respinto (
24
). La Commissione non ha impugnato nemmeno tale assunto nel presente ricorso.
52.
In terzo luogo, la Commissione ha sostenuto che la domanda di risarcimento danni era in ogni caso prescritta in forza dell’art. 46 dello Statuto della Corte, applicabile al procedimento dinanzi al Tribunale in forza dell’art. 53 dello stesso Statuto. L’art. 46 prevede che le azioni in materia di responsabilità extracontrattuale si prescrivono in cinque anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto che dà loro origine. Questo termine di prescrizione avrebbe cominciato a decorrere dal momento in cui le ricorrenti hanno avuto conoscenza del fatto all’origine del danno. Nella fattispecie, che tale fatto consista nell’applicazione erronea della normativa comunitaria oppure nella sua illegittimità, le ricorrenti ne avrebbero avuto conoscenza al più tardi al momento di tale applicazione (ossia, nel giugno del 1983). Né la sentenza del Tribunale civile di Roma 27 gennaio 1989 né le successive sentenze della Corte d’appello di Roma e della Corte di cassazione potrebbero considerarsi interruttive di tale prescrizione.
53.
Il Tribunale di primo grado ha confutato tale argomento. Esso stabiliva che la Commissione era tenuta a risarcire il danno subito dalle ricorrenti a seguito del fallimento della DAI, a causa dell’insussistenza di un meccanismo idoneo a garantire, nell’ambito del regime istituito dall’art. 9 del regolamento n. 2499/82, il versamento ai produttori interessati dell’aiuto comunitario previsto da tale regolamento.
54.
In particolare, il Tribunale di primo grado ha constatato che il termine di prescrizione ha iniziato a decorrere dal momento in cui il danno derivante dal mancato versamento, totale o parziale, dell’aiuto comunitario è stato subito in maniera certa dalle ricorrenti. Il prezzo minimo d’acquisto del vino avrebbe dovuto essere pagato loro dalla DAI entro la fine del mese di giugno 1983, conformemente all’art. 9, n. 1, del regolamento n. 2499/82. Tuttavia, nelle particolari circostanze della fattispecie, non si poteva ritenere che il danno subito dalle ricorrenti alla fine del giugno 1983 a causa del mancato pagamento presentasse fin da tale data un carattere certo, che fosse cioè imminente e prevedibile (
25
).
55.
Il Tribunale di primo grado ha poi riesaminato i fatti ritenuti salienti (
26
). Esso ha riconosciuto che, al fine di valutare la «certezza» del danno, occorreva prendere in considerazione i procedimenti nazionali tra la DAI e l’AIMA (in cui le ricorrenti erano intervenute) attinenti alla sorte della cauzione. Ha concluso che, nelle circostanze eccezionali della fattispecie, era estremamente difficile, per un operatore economico prudente ed accorto, accorgersi che non avrebbe potuto ottenere il pagamento degli aiuti in discussione dinanzi al giudice nazionale e che i rimedi giurisdizionali nazionali sarebbero stati, pertanto, inefficaci.
56.
Lo scambio di corrispondenza tra le ricorrenti e l’AIMA, da una parte, e la Commissione, dall’altra, nonché i procedimenti avviati dinanzi ai giudici italiani hanno dimostrato come le ricorrenti abbiano in un primo tempo chiaramente imputato il rifiuto dell’AIMA di versare loro l’aiuto in parola ad un’erronea applicazione del regolamento n. 2499/82. Gli interessati potevano ragionevolmente ignorare che l’origine del loro danno risiedesse in una lacuna del regolamento n. 2499/82, e che quindi non avrebbero potuto ottenere riparazione di tale danno dinanzi al giudice nazionale, mancando un fondamento normativo che autorizzasse il versamento dell’aiuto ai produttori. Peraltro, le ricorrenti potevano legittimamente sperare in una condanna dell’AIMA da parte del giudice nazionale a versare loro l’importo dell’aiuto comunitario incluso nel prezzo minimo d’acquisto che non era stato loro versato dalla DAI (
27
).
57.
L’assenza di un meccanismo che garantisca, nell’ambito del regime istituito dall’art. 9 del regolamento n. 2499/82, il versamento dell’aiuto comunitario ai produttori interessati, segnatamente in caso di fallimento del distillatore, anche a giudizio del Tribunale di primo grado era incompatibile con una delle finalità essenziali della distillazione preventiva. Il ricorso alla distillazione preventiva mirava infatti non soltanto ad evitare la commercializzazione di vini di qualità mediocre, ma anche, come risulta dal sesto ‘considerando’ del regolamento n. 2144/82, a migliorare il reddito dei produttori assicurando loro, a determinate condizioni, un «prezzo minimo garantito» per il vino da tavola. Inoltre, ai sensi dell’undicesimo ‘considerando’ del regolamento n. 2499/82, occorreva prevedere che il prezzo minimo garantito ai produttori fosse versato a questi ultimi, in linea di massima, entro termini che consentissero loro di trarre un utile paragonabile a quello che avrebbero ricavato se si fosse trattato di una vendita commerciale. Ciò considerato, era apparso necessario, secondo tale ‘considerando’, anticipare per quanto possibile il versamento degli aiuti dovuti, garantendo nel contempo, grazie ad un adeguato regime di cauzione, il corretto svolgimento delle operazioni (
28
).
58.
Il Tribunale di primo grado ha riscontrato che, in tale contesto, un produttore prudente e accorto poteva ragionevolmente sperare di ottenere il pagamento dell’aiuto de quo. In particolare, considerato che il distillatore aveva costituito una cauzione in applicazione dell’art. 11 del regolamento n. 2499/82, al fine di garantire la regolarità dell’operazione, il rischio di insolvenza del distillatore poteva legittimamente sembrare coperto, per quanto riguarda l’importo dell’aiuto preliminarmente versato al distillatore a titolo di anticipo, allorché i produttori avevano adempiuto tutte le loro obbligazioni e il vino era stato distillato conformemente alle disposizioni di tale regolamento. Secondo il Tribunale, l’eccezionalità della situazione risultante dalla menzionata lacuna nel regolamento n. 2499/82, nel settore della distillazione preventiva del vino da tavola, era peraltro confermata dal fatto che il regime previsto all’art. 9 del citato regolamento era estremamente inusuale (
29
).
59.
Per tutte queste ragioni, tenuto conto della complessità del sistema istituito dal regolamento n. 2499/82 e delle circostanze eccezionali testé evocate, soltanto in esito ai procedimenti relativi alla cauzione, promossi dinanzi ai giudici italiani, le ricorrenti hanno potuto rendersi conto che non avrebbero ottenuto il pagamento dell’importo degli aiuti in parola avvalendosi della cauzione. Nella fattispecie, sebbene la cauzione sia stata incamerata dall’AIMA fin dal febbraio del 1991, in esecuzione della sentenza del Tribunale civile di Roma, e contabilizzata lo stesso anno a favore del FEAOG, l’identità del beneficiario di tale cauzione a norma del regolamento n. 2499/82 è stata determinata in via definitiva dal giudice italiano soltanto a seguito della sentenza della Corte di cassazione 28 novembre 1994. Pertanto, si sarebbe dovuta escludere la certezza del danno fino a quella data.
60.
Il Tribunale di primo grado ha quindi concluso che, ciò considerato, il termine quinquennale di prescrizione previsto dall’art. 46 dello Statuto della Corte non poteva iniziare a decorrere prima di quest’ultima data. Il presente ricorso per risarcimento danni (segnatamente per compensazione pari agli importi dovuti alle ricorrenti da parte della DAI), proposto nel 1998, non si sarebbe potuto considerare tardivo (
30
).
Sull’impugnazione
61.
La Commissione ha impugnato la sentenza del Tribunale. L’impugnazione riguarda esclusivamente quella parte della sentenza che statuisce sull’interpretazione dell’art. 46 dello Statuto della Corte (punti 129-150, riassunta supra ai paragrafi 54-58).
62.
La Commissione sostiene che l’asserzione del Tribunale, secondo cui il dies a quo del termine suindicato è decorso dal momento in cui le ricorrenti hanno potuto rendersi conto che non avrebbero ottenuto il pagamento dell’aiuto avvalendosi della cauzione a suo tempo prestata dalla DAI in favore dell’AIMA, è il risultato di un evidente errore di diritto. Il suo motivo unico di impugnazione è costituito dal fatto che in questo modo il Tribunale ha violato l’art. 46 dello Statuto della Corte.
63.
La Commissione concorda con il punto di partenza utilizzato dal Tribunale, ossia che il termine di prescrizione per le azioni contro le Comunità in materia di responsabilità extracontrattuale non può iniziare a decorrere prima che si realizzino tutte le condizioni a cui è subordinato l’obbligo del risarcimento e, in particolare, prima che si sia concretato il danno da risarcire (
31
). Ove si tratti della responsabilità della Comunità derivante da un atto normativo, come nel caso di specie, il termine di prescrizione non può iniziare a decorrere prima che si siano prodotti gli effetti dannosi dell’atto e, quindi, prima del momento in cui le ricorrenti abbiano subito un danno certo (
32
). Ne consegue che il termine di prescrizione nell’ambito di un’azione per responsabilità extracontrattuale fondata su un atto normativo inizia a decorrere dal momento, obiettivamente accertabile, in cui l’applicazione di tale misura abbia effettivamente causato un danno al patrimonio del ricorrente.
64.
La Commissione reputa che il Tribunale di primo grado, pur avendo correttamente sintetizzato la giurisprudenza precedentemente citata, abbia tuttavia adottato un’impostazione radicalmente diversa. Seguendo la giurisprudenza in parola, il Tribunale avrebbe dovuto far decorrere il termine in questione dal momento in cui l’applicazione del sistema di versamento indiretto dell’aiuto alla distillazione di cui all’art. 9 del regolamento n. 2499/82, non prevedendo la possibilità di versare l’aiuto comunitario direttamente al produttore in caso d’insolvenza del distillatore, aveva arrecato un danno concreto alle ricorrenti. In pratica, il dies a quo avrebbe dunque dovuto essere fissato al giorno in cui, a seguito dell’insolvenza della DAI, le ricorrenti non avevano potuto ottenere il pagamento dell’aiuto nei termini previsti dal regolamento n. 2499/82, ossia non oltre 90 giorni dopo la distillazione.
65.
Infatti, il Tribunale ha ritenuto che il danno si sia concretato molti anni dopo, allorché le ricorrenti si sono rese conto di aver fallito i tentativi intrapresi dinanzi ai giudici nazionali per ottenere il pagamento dell’aiuto attraverso la cauzione. Il Tribunale ha reputato che, vista la complessità del sistema di versamento indiretto dell’aiuto instaurato dal regolamento n. 2499/82, le ricorrenti avrebbero potuto ragionevolmente sperare di avvalersi della cauzione per riscuotere le somme in questione. Il danno derivante dal mancato pagamento dell’aiuto non avrebbe dunque assunto carattere certo fino alla sentenza della Corte di cassazione 28 novembre 1994.
66.
Tale conclusione, cui a prima vista il Tribunale sembra giungere sulla scorta di valutazioni di carattere puramente fattuale, discende in realtà — come sostiene la Commissione — dall’applicazione dell’erroneo principio di diritto secondo cui la condizione relativa all’esistenza di un danno certo dev’essere valutata sul piano soggettivo e non su quello oggettivo. In altri termini, il ragionamento del Tribunale si fonda sul presupposto secondo cui il danno derivante dall’applicazione di un atto normativo illecito non può dirsi certo fino a quando l’interessato non l’abbia ritenuto tale, nonostante il fatto che le conseguenze pregiudizievoli dell’atto in questione si siano già effettivamente prodotte nei suoi riguardi, e che questi ne abbia avuto conoscenza. Il Tribunale di primo grado non avrebbe minimamente tenuto conto del fatto che, sin dal 1983, il regolamento n. 2499/82 aveva obiettivamente prodotto un danno alle ricorrenti stesse, concentrandosi invece sulla percezione che queste ultime avrebbero avuto di tali effetti dannosi. Per il Tribunale, infatti, non è stata sufficiente la circostanza che le ricorrenti sapessero di aver subito un danno derivante dall’applicazione del regolamento n. 2499/82; esso ha altresì ritenuto necessario un elemento del tutto soggettivo, e cioè la consapevolezza, per le ricorrenti, di non poter ottenere soddisfazione delle loro pretese che attraverso un’azione di risarcimento danni nei confronti della Commissione.
67.
A giudizio della Commissione, tale impostazione non potrebbe essere giustificata alla luce della necessità di tener conto degli eventuali dubbi che le ricorrenti avrebbero potuto nutrire sulla legalità del regolamento n. 2499/82 o delle erronee scelte difensive che hanno indotto le ricorrenti stesse a tentare di ottenere il pagamento dell’aiuto appropriandosi dell’importo della cauzione costituita a favore dell’AIMA. Risulta, infatti, dalla giurisprudenza che simili errori di valutazione commessi dall’interessato sono del tutto irrilevanti ai fini della determinazione del dies a quo del termine di prescrizione (
33
).
68.
La Commissione sostiene altresì che l’impostazione accolta nella sentenza del Tribunale non sarebbe corretta neppure alla luce dei principi enunciati dalla Corte nella sentenza Adams/Commissione (
34
), invocata dalle ricorrenti nel tentativo di superare l’eccezione di prescrizione. Da un lato, infatti, detta sentenza non riguarda la determinazione del dies a quo del termine di prescrizione, ma piuttosto la scadenza di detto termine. D’altro lato, nella sentenza Adams la Corte ha tenuto conto dell’ignoranza incolpevole del fatto all’origine del danno, e non dell’illegittimità del fatto stesso.
69.
La Commissione sottolinea che, come ha rilevato il Tribunale di primo grado (
35
), era del tutto chiaro, per le ricorrenti, sin dal momento della conclusione dei contratti con la DAI, che l’aiuto alla distillazione sarebbe stato loro concesso alle condizioni e con le modalità stabilite dal regolamento n. 2499/82. Nel corso del giudizio di primo grado le ricorrenti non hanno dimostrato di essere state impedite dal perseguire efficacemente il recupero delle somme loro dovute a titolo di aiuto, per esempio reclamandone il pagamento all’AIMA o alla Commissione. Gli errori interpretativi che le hanno indotte a ritenere di potersi invece soddisfare, in caso d’insolvenza del distillatore, sull’importo della cauzione, e ad intraprendere quindi lunghe ed inutili azioni giudiziarie nazionali, non possono costituire una giustificazione al riguardo. Le ricorrenti non sono pertanto legittimate a rivendicare alcuna incolpevole ignoranza del fatto all’origine del danno.
70.
Dal punto di vista della Commissione, il criterio seguito dal Tribunale non può trovare fondamento nella nozione di danno imminente e prevedibile risultante dalla giurisprudenza della Corte (
36
). Tale nozione consente infatti alle ricorrenti di anticipare l’esercizio dell’azione di risarcimento danni, al fine di evitare l’insorgenza di danni ancor più gravi in quanto non esattamente quantificabili. Essa non può invece giustificare il ritardo del decorso del termine di prescrizione, sulla base di una valutazione soggettiva circa il carattere imminente e prevedibile di un danno già prodottosi.
71.
La Commissione sostiene che l’impostazione seguita dal Tribunale si rivela inoltre incompatibile con le fondamentali esigenze di certezza del diritto al cui rispetto sono preordinati i termini di prescrizione. È evidente che, se la determinazione del dies a quo del termine di cui all’art. 46 dello Statuto della Corte dovesse dipendere dalla percezione soggettiva che ciascun interessato può avere della certezza del danno subito, ciò si tradurrebbe nel rimettere alla discrezione del danneggiato la possibilità di considerare l’azione di risarcimento finalmente estinta. In un caso come quello di specie, sarebbe sufficiente, per una parte, proporre ripetutamente azioni giudiziarie, anche del tutto temerarie, per poter fondatamente sostenere di non aver considerato sufficientemente certo il danno subito, ottenendo così di prolungare artificiosamente, anche per molti anni, il termine di prescrizione dell’azione di risarcimento.
72.
Da ultimo, e in via subordinata, la Commissione deduce che, anche volendo seguire il criterio adottato dal Tribunale, la valutazione dallo stesso compiuta in ordine alla prescrizione dell’azione sarebbe comunque parzialmente erronea poiché fondata su un evidente travisamento dei fatti. Come lo stesso Tribunale ha indicato, solo quattro delle cinque ricorrenti hanno proposto appello contro il Tribunale civile di Roma. Non vi è dunque ragione alcuna di ritenere che anche per la quinta ricorrente (la Cantina sociale del Vermentino) il termine di prescrizione abbia cominciato a decorrere dalla sentenza della Corte di cassazione. Applicando il criterio seguito dal Tribunale, in tal caso il termine di prescrizione dovrebbe farsi decorrere dalla data della sentenza del Tribunale civile di Roma, ossia dal 27 gennaio 1989. Alla data di proposizione del ricorso dinanzi al Tribunale di primo grado, vale dire il 12 ottobre 1998, l’azione era quindi prescritta.
73.
Le ricorrenti sostengono, in primo luogo, di non aver esse stesse promosso le azioni giudiziarie nazionali ma di essere invece intervenute nel giudizio instaurato dalla DAI contro l’AIMA per far dichiarare che l’importo garantito dalla cauzione prevista in favore dell’AIMA poteva essere loro versato. Ne consegue che le ricorrenti avevano dovuto attendere l’esito della controversia prima di proporre un’azione dinanzi al giudice comunitario. Il Tribunale di primo grado avrebbe indubbiamente respinto un ricorso anticipato con la motivazione che i rimedi interni non erano stati esauriti.
74.
Le ricorrenti rilevano, in secondo luogo, che la censura formulata dalla Commissione in via subordinata è irricevibile e infondata. Irricevibile perché non è stata sollevata dinanzi al Tribunale di primo grado e infondata in quanto, dal punto di vista del diritto processuale italiano, indipendentemente dall’esito del ricorso per cassazione, le ripercussioni su tutte le cinque ricorrenti sarebbero state identiche. Nel caso di rigetto del ricorso, si sarebbe verificato il definitivo passaggio in giudicato della sentenza di primo grado per tutti i soggetti partecipanti al giudizio davanti al Tribunale civile di Roma. Allo stesso modo, nel caso di accoglimento del ricorso, la sentenza della Corte d’appello sarebbe stata annullata e la causa sarebbe stata rinviata al Tribunale civile di Roma per la pronuncia nel merito della controversia, con il conseguente obbligo di coinvolgimento di tutti i soggetti partecipanti al giudizio davanti ad esso.
75.
Nell’ipotesi in cui la Corte dovesse accogliere alcune delle argomentazioni presentate dalla Commissione in merito al termine di ricorso dinanzi al Tribunale, le ricorrenti prospettano, in subordine, un’impugnazione incidentale. In sostanza esse invocano a questo proposito che il Tribunale di primo grado ha dichiarato, ai punti 159-162 della sua sentenza, che si è verificato un arricchimento senza giusta causa da parte della Comunità in quanto l’aiuto non è stato versato interamente alle ricorrenti, ma (invece) la cauzione è stata contabilizzata a favore del FEAOG da parte dell’AIMA. Di conseguenza, il termine non poteva iniziare a decorrere prima che si verificasse l’ingiusto arricchimento in questione (nel 1991). Tuttavia, le ricorrenti non avrebbero potuto apprendere che tali fatti erano occorsi fino al 1997, quando la Commissione li ha loro notificati.
Valutazione
76.
Nel giudizio dinanzi al Tribunale di primo grado la Commissione ha tentato (successivamente) di dichiarare che il comportamento di cui trattasi non poteva essere attribuito alla Commissione, che esistevano efficaci rimedi giurisdizionali, e che l’azione delle ricorrenti si era prescritta. Il Tribunale ha trattato ogni punto con notevole attenzione, respingendo ciascuno di essi in sequenza e ha quindi proceduto all’esame nel merito. Esso ha concluso che ricorrevano le condizioni per affermare la responsabilità della Comunità, consistenti nell’illiceità del comportamento contestato, nell’effettività del danno e nel nesso di causalità tra tale comportamento e il danno allegato (
37
). Pertanto, il Tribunale di primo grado ha emanato una sentenza interlocutoria, dichiarando che la Commissione era tenuta a risarcire alle ricorrenti il danno da esse subito a causa del mancato pagamento, totale o parziale, della quota rappresentata dall’aiuto comunitario — cui avevano diritto ai sensi del regolamento n. 2499/82 — nell’importo dei loro crediti rimasti insoluti nei confronti della DAI (
38
).
77.
Nell’esaminare l’aspetto della prescrizione, ci tengo a chiarire che condivido l’analisi del Tribunale di primo grado sul merito di tale azione. Risulta chiaro che il diritto comunitario non mira a che un produttore di vino, conformatosi agli obblighi ad esso incombenti in forza del regolamento n. 2499/82, venga privato del suo aiuto a causa di un errore del distillatore per il quale non può assolutamente ritenersi responsabile.
78.
A tale riguardo ricordo altresì che nella sentenza Lingenfelser (
39
) la Corte ha dichiarato invalido l’art. 9, n. 2, terzo comma, del regolamento n. 2499/82 in quanto sanziona, con la perdita totale dell’aiuto, qualsiasi superamento del termine imposto al distillatore per il pagamento al produttore. Così facendo la Corte ha chiaramente conferito notevole importanza al fatto che la finalità del regolamento n. 2499/82 in generale, e dell’art. 9, n. 1, in particolare, era di garantire che il produttore potesse trarre un utile paragonabile a quello che avrebbe ricavato se si fosse trattato di una vendita commerciale (
40
).
79.
Nella presente fattispecie, analogamente, è un’omissione del distillatore a dare luogo all’azione delle ricorrenti. Infatti il mancato versamento a favore di queste ultime dell’aiuto ad esse spettante costituisce il flucro delle tre violazioni del regolamento individuate dal giudice nazionale nel respingere il ricorso della DAI. Le ricorrenti sono risultate soccombenti dinanzi al giudice nazionale a causa della lacuna del regolamento n. 2499/82, in quanto i produttori di vino, senza giustificazione obiettiva, sono trattati in modo differente a seconda del fatto che il loro Stato membro abbia optato per la procedura ai sensi dell’art. 9 o dell’art. 10 del regolamento n. 2499/82. Tale lacuna può essere colmata solo dal legislatore comunitario.
80.
Nelle particolari circostanze della presente fattispecie non posso accogliere l’argomento ai sensi del quale si può ritenere che il danno subito dalle ricorrenti alla fine del giugno 1983, a causa del mancato pagamento alle stesse da parte della DAI, presentasse fin da tale data un carattere certo, che cioè fosse imminente e prevedibile. Mi sembra invece che — nel contesto dei loro rapporti quasi contrattuali con l’AIMA — le ricorrenti riponessero, come un osservatore esterno lo avrebbe definito, un oggettivo legittimo affidamento nel fatto che il giudice nazionale avrebbe constatato che esse dovevano essere considerate le beneficiarie dell’aiuto comunitario e che avrebbe emanato un adeguato provvedimento onde garantire che venisse loro versato. Esse, dopo tutto, hanno adempiuto l’integralità delle loro obbligazioni ai sensi del regolamento n. 2499/82 e la distillazione preventiva è stata debitamente effettuata (
41
). Respingo pertanto l’idea che il termine abbia iniziato a decorrere a sfavore delle ricorrenti anche prima che il procedimento in cui sono state successivamente coinvolte fosse iniziato dinanzi al giudice nazionale.
81.
Al fine di decidere quale sia il preciso momento a partire dal quale il termine quinquennale per proporre tale ricorso abbia iniziato a decorrere, a mio giudizio è quindi fondamentale analizzare con una certa attenzione la decisione del giudice nazionale di primo grado (il Tribunale civile di Roma). Ho esposto in precedenza (al paragrafo 29) il passaggio centrale tratto dalla sua sentenza.
82.
Il giudice nazionale ha osservato che «(…) il regolamento [n. 2499/82] attribuisce il diritto agli aiuti a condizione del rispetto di termini e condizioni rigidamente fissate. Il mancato rispetto di tali termini e condizioni comporta l’incameramento parziale o totale dell’aiuto anticipatamente versato. Destinatari dell’aiuto (…) sono le distillerie; destinatari ultimi i produttori di vino e di uva».
83.
Pertanto, al giudice nazionale sono riconducibili due esatte asserzioni e un rilevante errore. Gli accordi comunitari per il sostegno del mercato nel settore agricolo dipendono infatti tutti, giustamente, dal fatto di garantire che i soggetti che richiedono il sostegno soddisfino le necessarie condizioni previste dai regolamenti comunitari (
42
). I produttori di vino e di uva erano infatti i «destinatari ultimi dell’aiuto». Peraltro, mi sembra che il regolamento n. 2499/82 debba essere interpretato nel senso che i distillatori (DAI) non rappresentavano, in alcun modo, i «destinatari dell’aiuto» per quanto riguarda il prezzo minimo d’acquisto. Essi costituivano, piuttosto, il canale attraverso cui tale aiuto — purché il vino fosse debitamente entrato nella distilleria e fosse stato distillato — era destinato ad essere trasmesso ai produttori di vino (
43
).
84.
Il giudice nazionale ha poi dichiarato, in via conclusiva, che «il regolamento [n. 2499/82] è, perciò, di agevole interpretazione e non appare necessario trasmettere, per questo fine, gli atti alla Corte di giustizia presso la CEE». Ciò è vero, purché ci si concentri esclusivamente — come ha chiaramente fatto il giudice nazionale — sui vari termini entro i quali il distillatore avrebbe dovuto adottare diverse misure al fine di evitare la perdita della garanzia depositata a fronte del versamento anticipato dell’aiuto comunitario.
85.
Orbene, sarebbe errato concludere che il giudice nazionale ha ignorato il diritto comunitario adottando la sua decisione. Quest’ultimo ha preso in considerazione il regolamento n. 2499/82, ma solo al fine di esaminare i termini, previsti all’art. 9 del citato regolamento, entro i quali la DAI avrebbe potuto agire e fornire le prove necessarie delle sue domande giudiziali. Esso si è concentrato esclusivamente sul rapporto tra la DAI e l’AIMA (come rispecchiato dal deposito della garanzia fornita dall’Assedile) e ha (giustamente) proceduto a identificare tre distinti modi in cui la DAI è rimasta inadempiente: i) ha omesso di versare il prezzo minimo ai produttori eccetto che per ITL 110795870 (EUR 57221) (
44
), ii) non ha versato gli aiuti ai produttori entro il termine di 90 giorni e (iii) non ha fornito entro il 1o giugno 1984 la prova di aver effettuato i pagamenti. Tutti e tre costituiscono, naturalmente, aspetti diversi della stessa violazione sostanziale degli obblighi a carico della DAI, ossia del fatto che essa non ha versato ai produttori di vino l’intero importo del prezzo minimo d’acquisto dovuto a questi ultimi per il loro vino consegnato alla distillazione.
86.
Così facendo, il giudice nazionale non si è assolutamente concentrato sulla (fondamentale) questione sottesa al ricorso relativa a chi risulti il destinatario finale dell’aiuto comunitario di cui trattasi. È evidente che esso ha considerato i produttori di vino intervenienti (gli effettivi destinatari del prezzo minimo d’acquisto nonché gli unici soggetti beneficiari di tale prezzo in base al regime comunitario) alla pari di chiunque fosse creditore della DAI quando è fallita. Le somme loro dovute a titolo di parte dell’aiuto comunitario sono state equiparate agli altri debiti nell’ambito del fallimento di quest’ultima. Questo emerge ampiamente dall’unico punto della sentenza che verte specificamente sui loro interessi:
«Le Cantine creditrici potranno trovare la soddisfazione dei propri crediti (così come il fideiussore se agirà in surroga) nell’ambito della procedura fallimentare nel rispetto della par condicio con tutti gli altri creditori».
87.
Tale affermazione fa presupporre che il giudice nazionale non abbia compreso il principio ispiratore e la finalità del regime di aiuti comunitario. Risulta determinante che inoltre abbia rifiutato di operare un rinvio pregiudiziale. Indubbiamente non esisteva alcun obbligo di effettuarlo dal momento che non si trattava di un organo giurisdizionale di ultima istanza vincolato dai più restrittivi requisiti di cui all’ultimo comma dell’art. 234 CE (e sembra altresì probabile che il Tribunale civile di Roma abbia considerato la problematica in un’ottica erronea chiedendosi se fosse «necessario» un rinvio pregiudiziale). Di conseguenza, a tale Corte non è stata data l’opportunità di esaminare, in tale fase, la struttura e la finalità del regolamento n. 2499/82. Se avesse proceduto in questi termini, a mio giudizio sarebbe pervenuta probabilmente alla stessa conclusione formulata dal Tribunale di primo grado, ossia che una lacuna del regolamento n. 2499/82 comportava un ineguale trattamento dei produttori di vino in funzione del se il loro Stato membro avesse optato per la procedura prevista all’art. 9 o per quella prevista all’art. 10; che la differenza di trattamento non era giustificata e che tale responsabilità per la violazione in parola ricadeva sull’istituzione comunitaria che aveva predisposto il regolamento n. 2499/82, vale a dire la Commissione (
45
). Le risposte fornite al giudice nazionale avrebbero (inevitabilmente) comportato il mancato pagamento alle ricorrenti dell’aiuto comunitario ad esse spettante nel contesto del loro intervento nel giudizio nazionale, ma le ricorrenti avrebbero oggettivamente appreso che era aperta la via del reclamo contro la Commissione. Pertanto è evidente che il termine avrebbe iniziato a decorrere nei loro confronti da quel momento ai fini della proposizione del ricorso per risarcimento danni ai sensi dell’art. 235 CE.
88.
È possibile che il giudice nazionale non abbia prestato tutta la sua attenzione agli interessi dei produttori di vino in quanto essi erano intervenienti nell’azione proposta dalla DAI, anziché ricorrenti in proprio. A mio giudizio sarebbe una misura alquanto severa quella di sanzionare i produttori, in tali circostanze, per non aver promosso un separato procedimento, presumibilmente contro la DAI (essendo quest’ultima il distillatore che effettivamente doveva loro il saldo dell’aiuto comunitario da versare), con l’AIMA, e forse Assedile, quali ulteriori convenute. Di fatto, esisteva già una pertinente controversia (tra la DAI e l’AIMA) pendente dinanzi ai giudici nazionali. Sarebbe parso del tutto naturale, nell’interesse dell’efficacia e dell’economia processuale, intervenire in tale controversia e far valere in tal modo dinanzi al giudice nazionale il diritto dei produttori di vino al pagamento del loro aiuto comunitario. Se il ricorso della DAI fosse stato accolto, o se fosse risultata soccombente nel giudizio in seguito a una decisione pregiudiziale, i pagamenti dovuti alle ricorrenti avrebbero avuto maggiori possibilità di essere onorati o, rispettivamente, esse avrebbero almeno saputo quale fosse la loro situazione. Se è stato un errore intervenire in quel procedimento anziché promuoverne uno separato, mi sembra che tale errore fosse oggettivamente scusabile.
89.
Nella loro qualità di intervenienti, ai produttori di vino (e ai loro chiari interessi) è stato riservato uno spazio troppo esiguo da parte del giudice nazionale. Salvo il vantaggio (indubbio) di un esame a posteriori, risulta difficile individuare nella sentenza del Tribunale civile di Roma una chiara (o tanto meno espressa) indicazione a loro diretta sul fatto che essi godevano di un diritto valido ma lo esercitavano nell’erronea sede. Al contrario, è stato loro detto che non si trovavano in una migliore o peggiore situazione rispetto a chiunque fosse creditore della DAI.
90.
In particolare, non evinco dalla sentenza del Tribunale civile di Roma alcun diretto orientamento giudiziale nel senso che i produttori di vino non avrebbero raggiunto alcun risultato dinanzi ai giudici nazionali (nell’ambito dell’azione della DAI o, invero, in un separato giudizio) in mancanza di un meccanismo per tutelare i loro interessi diretto a impedire la perdita della cauzione della DAI a favore dell’AIMA e il suo successivo rimborso da parte dell’AIMA al FEAOG qualora uno Stato membro (come l’Italia) abbia scelto la procedura prevista all’art. 9 del regolamento n. 2499/82. Di conseguenza, non interpreto tale sentenza come atta a porli in una situazione in cui, obiettivamente, avrebbero dovuto rendersi conto del fatto che la loro unica possibilità consisteva nel desistere dal procedimento nazionale e, semplicemente, nell’agire contro la Commissione in quanto autore della lacuna legislativa.
91.
I produttori di vino hanno interposto appello. Il procedimento di impugnazione (che sembra abbia avuto esito negativo sostanzialmente per motivi procedurali) (
46
) è durato a lungo. Si è prolungato dal 27 gennaio 1986 (data della pronuncia del Tribunale civile di Roma) passando per la sentenza della Corte d’appello 19 novembre 1991, fino al definitivo rigetto dell’appello delle ricorrenti ad opera della Corte di Cassazione in data 28 novembre 1994. Dal fascicolo di cui dispone la Corte di giustizia è impossibile evincere se le ricorrenti, nell’ambito della censura di natura procedurale, abbiano attirato l’attenzione sul merito delle loro istanze ai sensi del diritto, o se abbiano nuovamente formulato il quesito sul se si dovesse chiedere alla Corte di fornire indicazioni in merito al come intendere la sistematica del regolamento n. 2499/82, al fine di chiarire la confusione generata dal fallimento della DAI. Forse la possibilità per le ricorrenti di agire in questi termini era limitata, se non addirittura inesistente. Per quanto mi riguarda, esito a pensare che esse non avrebbero mai dovuto presentare appello e che si deve ritenere che il termine abbia iniziato a decorrere prima del 28 novembre 1994.
92.
A mio giudizio, peraltro, è probabile che, se le ricorrenti avessero tentato di agire contro la Commissione dinanzi al Tribunale di primo grado, senza preventivamente adire il giudice nazionale, la Commissione avrebbe affermato che erano tenute a persistere nelle loro domande dinanzi ai giudici nazionali, essendo questi ultimi perfettamente in grado di garantire loro un rimedio efficace. Con ogni probabilità avrebbe formulato argomenti analoghi a quelli che ha esposto nell’ambito del presente procedimento (
47
).
93.
Alla luce di queste considerazioni, mi accingo a vagliare l’analisi del Tribunale di primo grado del termine previsto dall’art. 46 dello Statuto.
94.
Conformemente alla giurisprudenza della Corte di giustizia, in ipotesi di responsabilità extracontrattuale derivante da un atto normativo, il termine inizia a decorrere dal momento in cui si sono prodotti gli effetti dannosi dell’atto, e pertanto dal momento in cui le persone interessate hanno subito un danno certo (
48
).
95.
Nella presente fattispecie il Tribunale di primo grado ha statuito che il termine di prescrizione ha iniziato a decorrere dal momento in cui il danno derivante dal mancato versamento, totale o parziale, dell’aiuto comunitario è stato subito in maniera certa dalle ricorrenti (
49
). Tale giudice ha dichiarato che in circostanze eccezionali (i) un operatore economico prudente ed accorto poteva ragionevolmente attendersi di ottenere il pagamento degli aiuti e (ii) (tenuto conto in particolare della complessità del sistema istituito dal regolamento n. 2499/82 (
50
) e dell’eccezionalità della situazione relativa alla lacuna del citato regolamento) era estremamente difficile per un tale operatore rendersi conto del fatto che non avrebbe potuto ottenere il pagamento di cui trattasi dinanzi al giudice nazionale. Al fine pertanto di valutare la certezza del danno, occorreva prendere in considerazione i procedimenti nazionali, relativi in specifico alla sorte della cauzione.
96.
A mio giudizio questi due elementi ben avrebbero potuto essere presentati (e forse si sarebbero potuti meglio formulare) nei termini di come una persona ragionevole, osservando la situazione, avrebbe potuto concepire la situazione oggettiva. Obiettivamente, se si prende in considerazione la normativa comunitaria, i rapporti quasi contrattuali esistenti tra l’AIMA e i produttori di vino, il fatto che questi ultimi si siano conformati ai loro obblighi e l’apparente finalità del diritto comunitario espressa nei ‘considerando’ del regolamento n. 2499/82, mi sembra che un siffatto osservatore avrebbe presunto che l’adeguato mezzo di ricorso consistesse nell’adire il giudice nazionale per ottenere il pagamento dell’aiuto comunitario e nel procedere, con tutta probabilità, a un rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE. Tali pagamenti vengono generalmente effettuati a livello nazionale e sono richiesti (se del caso) mediante procedimenti nazionali, e lo Stato membro a sua volta ne rende conto alla Comunità tramite la procedura di liquidazione dei conti del FEAOG. Trovo difficile accettare l’idea che una persona ragionevole, nell’osservare la situazione in modo oggettivo, nel 1983 sarebbe giunta alla conclusione che i produttori di vino dovessero proporre un’azione di risarcimento danni avverso la Commissione.
97.
Piuttosto, applicando il criterio (enunciato dalla Commissione) secondo il quale «il termine di prescrizione non può iniziare a decorrere prima che si siano prodotti gli effetti dannosi dell’atto e, quindi, prima del momento in cui gli interessati abbiano subito un danno certo», reputo che quell’osservatore avrebbe affermato che, sebbene il carattere generale del danno che le ricorrenti avrebbero probabilmente subito se non fosse stato loro versato l’aiuto comunitario potesse sembrare ovvio nel giugno 1983, la sua inevitabilità non lo era. Le ricorrenti «hanno subito un danno certo» solo quando sia divenuto oggettivamente chiaro che il procedimento dinanzi al giudice nazionale non avrebbe comportato la percezione degli aiuti. Questo costituiva il momento in cui «si [sono] prodotti gli effetti dannosi [della lacuna nell]’atto [comunitario]».
98.
Alla luce di tali considerazioni, condivido in toto l’approccio del Tribunale di primo grado, quanto meno relativamente alle quattro ricorrenti che hanno interposto appello contro la sentenza del Tribunale civile di Roma (
51
).
99.
Se, in via subordinata, la Corte è disposta a prevedere la possibilità, in un caso eccezionale, di prendere in considerazione un elemento soggettivo, a mio giudizio esistono forti analogie con la causa Adams (
52
) e i motivi per aggiungere un tale elemento nella fattispecie in esame sono solidi tanto quanto lo erano nella citata causa.
100.
La presente fattispecie, analogamente alla causa Adams, per le ragioni fornite dal Tribunale di primo grado, costituisce un caso eccezionale.
101.
Nella causa Adams, il ricorrente aveva segnalato alla Commissione il comportamento anticoncorrenziale del suo datore di lavoro Hoffmann-La Roche & Co AG (in prosieguo: la «Roche»). Egli aveva successivamente proposto un ricorso mirante ad ottenere dalla Commissione il risarcimento del danno che riteneva di aver subito a causa di azioni od omissioni inficiate da illegittimità ad essa addebitabili, che ne hanno provocato l’arresto, la detenzione e la condanna in Svizzera per spionaggio economico derivante da tale segnalazione. La Corte ha riscontrato che, dopo che l’avvocato della Roche si era recato presso la Commissione l’8 novembre 1974, la conoscenza da parte di quest’ultima dell’ampiezza del rischio al quale aveva esposto il sig. Adams con il suo previo comportamento (
53
) era sufficiente per renderla responsabile. Omettendo di fare il possibile per comunicare al sig. Adams le informazioni di cui essa disponeva in seguito alla citata visita, la Commissione è risultata responsabile nei suoi confronti del danno che sarebbe probabilmente derivato dalla scoperta della sua identità.
102.
Il sig. Adams ha presentato ricorso nel luglio 1983. Secondo la Commissione, l’azione si era prescritta in forza dell’art. 43 dello Statuto della Corte di giustizia, il predecessore dell’attuale art. 46. Il sig. Adams ha affermato di avere avuto conoscenza dei fatti da lui addotti solo nel 1980, dopo che il suo nuovo difensore aveva avuto l’occasione di studiare il fascicolo del procedimento penale. Egli non aveva creduto alle informazioni della polizia svizzera e non aveva potuto leggere le sentenze svizzere che erano scritte in tedesco. Nemmeno avrebbe avuto alcuna possibilità di conoscere i fatti relativi alla visita effettuata dall’avvocato della Roche presso la Commissione l’8 novembre 1974.
103.
La Corte ha dichiarato che l’art. 43 «va interpretat[o] nel senso che la prescrizione non può essere eccepita nei confronti della vittima del danno che abbia potuto avere conoscenza del fatto che lo ha causato solo con ritardo, e non abbia quindi potuto disporre di un termine ragionevole per esperire l’azione e presentare la domanda prima della scadenza del termine di prescrizione. Nella presente fattispecie, è opportuno ricordare che la Corte ha basato la sua conclusione circa la responsabilità della Comunità sul fatto che la Commissione non ha cercato di informare e di consultare il ricorrente in seguito alla visita dell’[avvocato della Roche] dell’8 novembre 1974. Dal fascicolo si desume che l’interessato ha potuto avere conoscenza di questo fatto solo nelle more della presente causa, in quanto la visita dell’[avvocato della Roche] era menzionata per la prima volta nel controricorso della Commissione. Egli non ha quindi avuto la possibilità di far valere, per questo motivo, la responsabilità della Comunità prima della normale data di scadenza del termine di prescrizione» (
54
).
104.
Indubbiamente, la causa Adams, come sostiene implicitamente la Commissione, si distingue dalla presente fattispecie sotto vari profili (sebbene l’argomento della Commissione ai sensi del quale la fattispecie non verte sulla determinazione del momento in cui il termine inizia a decorrere ma piuttosto sulla scadenza del termine di prescrizione mi lasci perplessa, dal momento che questi due elementi sono interconnessi). Questo tuttavia dimostra che la Corte è pronta a discostarsi dalla normale applicazione delle norme sulla prescrizione in un caso eccezionale. In tali casi rari ed eccezionali reputo che possa risultare necessario accostarsi a tali norme con maggiore indulgenza al fine di evitare che sia invocata la prescrizione come motivo di difesa in ipotesi in cui ciò sarebbe manifestamente ingiusto.
105.
Nella fattispecie, le ricorrenti hanno deciso, del tutto ragionevolmente considerata l’epoca e il contesto, di intervenire nel procedimento promosso dalla DAI contro Assedile e AIMA nel settembre 1984 dinanzi al Tribunale civile di Roma. Le ricorrenti non avevano, e non potevano avere, alcun controllo sulla durata di tale procedimento. Tale giudice ha rifiutato di operare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Se vi avesse provveduto, l’aspetto in questione sarebbe stato chiarito in quella sede. Nell’ambito di un tale rinvio la Corte avrebbe necessariamente riesaminato la struttura del regolamento n. 2499/82 e, così facendo, ne avrebbe identificato la lacuna (come successivamente fece il Tribunale di primo grado), consistente nel fatto che se uno Stato membro scegliesse una delle due opzioni possibili per canalizzare gli aiuti, i fondi destinati ai produttori quali destinatari ultimi in circostanze come quelle del caso di specie verrebbero rimborsati alla Comunità anziché versati ai produttori.
106.
In mancanza tuttavia di un rinvio pregiudiziale atto a dare luogo a tale controllo, soltanto al termine del procedimento nazionale (la sentenza della Corte di Cassazione 28 novembre 1994) quattro delle cinque ricorrenti che avevano impugnato la sentenza del Tribunale civile di Roma (
55
) hanno appreso che il loro tentativo di ottenere dinanzi ai giudici nazionali il pagamento dell’aiuto comunitario, cui avevano pieno diritto, era destinato a fallire. A mio giudizio, ai fini dell’art. 46 dello Statuto questa data costituisce il corretto dies a quo del termine.
107.
Quanto alla quinta ricorrente, l’analisi che ho proposto precedentemente consente di concludere che il termine ha iniziato a decorrere dalla data della sentenza del Tribunale civile di Roma, vale a dire dal 27 gennaio 1989. L’azione della quinta ricorrente contro la Commissione si è di conseguenza prescritta. La situazione sarebbe differente solamente se la Corte dovesse ritenere, come si è verificato nella causa Adams, che, considerate le circostanze eccezionali della fattispecie in esame, debba essere dichiarato che il termine previsto dall’art. 46 dello Statuto non è applicabile ad alcuna delle ricorrenti.
108.
Per completezza, devo aggiungere che le ricorrenti hanno successivamente esperito, dinanzi ai giudici nazionali, un’azione contro l’AIMA per arricchimento senza causa (
56
). Come le stesse ricorrenti hanno constatato dopo aver contattato la Commissione e verificato che i fondi provenienti dalla cauzione costituita dall’Assedile erano stati trasferiti dall’AIMA alla Commissione e contabilizzati a favore del FEAOG (
57
), anche tale domanda era destinata all’insuccesso, poiché non si era prodotto alcun arricchimento senza causa in capo all’AIMA.
109.
Si potrebbe sostenere che solo a quella data è venuta meno l’ultima debole speranza di successo presso i giudici nazionali. Non reputo necessario né appropriato spingersi fino a una tale considerazione.
110.
A mio giudizio pertanto, obiettivamente, l’insuccesso del ricorso per cassazione ha segnato, per le ricorrenti, la fine di ogni reale possibilità di vedere accolte le proprie istanze dinanzi ai giudici nazionali (
58
). Ne consegue che quella dev’essere considerata la data in cui il danno subito poteva essere considerato come «certo». In quel momento il danno era, infatti, sia imminente che prevedibile, anche se non poteva ancora essere determinato con precisione (
59
).
111.
Ammetto che la presente fattispecie non corrisponde sotto tutti i profili alla giurisprudenza esistente citata sia nella sentenza del Tribunale di primo grado sia nel ricorso della Commissione. Tale giurisprudenza tuttavia non è stata elaborata in circostanze analoghe a quelle che hanno dato luogo alla presente fattispecie, in cui la situazione si colloca, in modo problematico, tra l’ordinamento giuridico nazionale e quello comunitario. Per contro, non si è ancora posto nella giurisprudenza il problema fondamentale consistente nel determinare a quale dei due sistemi sia appropriato fare riferimento per promuovere le azioni.
112.
Nella fattispecie in esame, se le ricorrenti avessero immediatamente presentato ricorso contro la Commissione, quest’ultima avrebbe molto probabilmente ritenuto che fosse competente il giudice nazionale, sia perché l’aiuto comunitario nel settore agricolo è versato di regola tramite l’organismo nazionale per gli interventi sia perché era in corso una procedura di fallimento. In tale contesto, mi sembra significativo che, anche nel procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado, la Commissione abbia continuato a sostenere che le procedure nazionali offrivano alle ricorrenti un efficace rimedio.
113.
Se il motivo di difesa relativo alla prescrizione dovesse essere accolto in tale sede di giudizio, ciò comporterebbe privare le ricorrenti dell’accesso agli organi giurisdizionali e, quindi, alla giustizia. Tale risultato sarebbe contrario al principio fondamentale ai sensi del quale il diritto comunitario opera in modo da accordare una tutela giurisdizionale effettiva a coloro ai quali attribuisce diritti. Le ricorrenti sono soggetti legittimati a ricevere il pagamento dell’aiuto comunitario per il vino destinato alla distillazione che esse hanno consegnato alla DAI e sono state private del loro denaro a causa di una lacuna del regolamento n. 2499/82 di cui il Tribunale di primo grado ha ritenuto la Commissione responsabile. Non esiste alcuna contestazione in punto di merito. A mio giudizio sarebbe del tutto erroneo accogliere il motivo di difesa relativo alla prescrizione considerate le eccezionali circostanze della fattispecie.
114.
Di conseguenza, suggerisco di respingere il ricorso d’impugnazione e di confermare la sentenza del Tribunale di primo grado.
Spese
115.
A norma dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Le ricorrenti ne hanno fatto domanda. A mio giudizio la quinta ricorrente (Cantina sociale del Vermentino), a differenza delle prime quattro, è una parte soccombente. Tuttavia, dal fascicolo emerge che tutte le spese che possono essere esclusivamente attribuite alla quinta ricorrente — supponendo che esistano effettivamente spese di questo tipo — sono probabilmente residuali e in ogni caso si potrebbero difficilmente quantificare. Propongo pertanto di condannare la Commissione alle spese del presente grado di giudizio relative a tutte le cinque ricorrenti.
Conclusione
116.
Alla luce delle ragioni sopra esposte, suggerisco che la Corte voglia:
—
respingere il ricorso d’impugnazione;
—
condannare la Commissione alle spese del presente grado di giudizio.
(
1
)	Lingua originale: l’inglese.
(
2
)	Racc. pag. II-3991.
(
3
)	V. nota 15 e paragrafo 52 infra.
(
4
)	GU L 54, pag. 1, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 luglio 1982, n. 2144 (GU L 227, pag. 1).
(
5
)	La distillazione volontaria mirava a ritirare preventivate eccedenze di vino nella prospettiva di migliorare i prezzi.
(
6
)	Cit. alla nota 4.
(
7
)	GU L 267, pag. 16, così come modificato dai regolamenti (CEE) della Commissione 7 febbraio 1983, n. 311 (GU L 36, pag. 6) e 9 agosto 1983, n. 2276 (GU L 219, pag. 9).
(
8
)	V. l’ottavo ‘considerando’.
(
9
)	L’art. 9, n. 2, terzo comma, è stato dichiarato invalido dalla Corte «in quanto sanziona, con la perdita totale dell’aiuto, qualsiasi superamento del termine imposto al distillatore per il pagamento del prezzo minimo di acquisto al produttore»: v. sentenza della Corte 27 giugno 1990, causa C-118/89, Lingenfelser (Racc. pag. I-2637).
(
10
)	Regolamento (CEE) del Consiglio 20 febbraio 1978, n. 352, relativo all’assegnazione delle cauzioni, fideiussioni o garanzie costituite nell’ambito della politica agricola comune e in seguito incamerate (GU L 50, pag. 1).
(
11
)	È evidente che gli eventi su cui verte la presente impugnazione si sono verificati molto prima dell’avvento dell’euro. Dal momento che il lettore ora ha probabilmente più familiarità con l’euro che con l’ITL quale misura di valore, ho fornito l’equivalente in euro di tali somme per indicare l’entità degli importi in gioco.
(
12
)	Il Tribunale di primo grado analizza correttamente la forma dei pagamenti considerandola strutturata su due fasi, segnatamente il pagamento, da parte del distillatore al produttore, del prezzo minimo d’acquisto e il pagamento, da parte dell’organismo d’intervento al distillatore, dell’«aiuto comunitario» vero e proprio. Tuttavia, nel prosieguo della sua sentenza il Tribunale di primo grado ha spesso utilizzato il termine «aiuto comunitario» o «aiuto» per indicare entrambi i pagamenti nel loro complesso o, più specificamente, il pagamento del prezzo minimo d’acquisto. Ho aderito a tale uso, essendo chiaro dal contesto cosa si intenda.
(
13
)	Vale a dire, le presenti ricorrenti, un’altra cooperativa viticola e un consorzio di cooperative viticole.
(
14
)	Da quel che è possibile evincere dal fascicolo agli atti, questa deve essere stata la sostanza degli argomenti dedotti dalle ricorrenti dinanzi alla Corte di Cassazione.
(
15
)	L’art. 235 CE attribuisce al giudice comunitario la competenza a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni di cui all’art. 288, secondo comma, CE. Quest’ultimo prevede che, in materia di responsabilità extracontrattuale, «la Comunità deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni».
(
16
)	Punti 58-84 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
17
)	Punto 85.
(
18
)	Punti 109 e 110.
(
19
)	Sentenza della Corte 12 aprile 1984, causa 281/82, Unifrex/Commissione e Consiglio, Racc. pag. 1969, punto 11.
(
20
)	Punti 87 e 88. Si ricorderà che, nel precedente procedimento nazionale, il Tribunale civile di Roma ha rifiutato di effettuare il rinvio pregiudiziale: v. paragrafo 29 supra.
(
21
)	Punti 115-117.
(
22
)	V. punto 77 della sentenza.
(
23
)	Punto 118.
(
24
)	Punto 120.
(
25
)	Punti 131-133.
(
26
)	Punti 134 e 135; v. supra paragrafi 18 e 24.
(
27
)	Punti 136-139.
(
28
)	Punto 142.
(
29
)	V. il contesto legislativo illustrato al punto 144 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
30
)	Punti 143-147.
(
31
)	Sentenza 27 gennaio 1982, cause riunite 256/80, 257/80, da 265/80 a 267/80 e 5/81, Birra Wührer e a./Consiglio e Commissione, Racc. pag. 85, punto 10.
(
32
)	Ibid.
(
33
)	La Commissione cita le sentenze 16 aprile 1997, causa T-20/94, Hartmann/Consiglio e Commissione (Racc. pag. II-595, punti 109 e segg.), e, per quanto riguarda il precedente Statuto CEEA della Corte di giustizia, 18 luglio 2002, causa C-136/01 P, Autosalone Ispra dei Fratelli Rossi/Commissione (Racc. pag. I-6565, in particolare punti 31 e 56).
(
34
)	Sentenza 7 novembre 1985, causa 145/83, Racc. pag. 3539.
(
35
)	V. punti 139 e 140 della sentenza.
(
36
)	Sentenze 2 giugno 1976, cause riunite da 56/74 a 60/74, Kampffmeyer/Commissione e Consiglio (Racc. pag. 711, punto 6); 29 gennaio 1985, causa 147/83, Binderer/Commissione (Racc. pag. 257, punto 19), e 14 gennaio 1987, causa 281/84, Zuckerfabrik Bedburg/Consiglio e Commissione (Racc. pag. 49, punto 14).
(
37
)	Punto 178 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
38
)	Punto 179.
(
39
)	Menzionata supra alla nota 9.
(
40
)	V. ad esempio punti 11 e 13.
(
41
)	V. punto 141 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
42
)	Come si può vedere in numerose sentenze in cui la Corte ha rilevato che la Commissione non aveva debitamente concesso l’aiuto previsto dal FEAOG con la motivazione che lo Stato membro interessato non aveva garantito il rispetto di tali condizioni.
(
43
)	Anche se vi fosse qualche dubbio in merito, è importante rilevare che la Commissione non ha impugnato la sentenza del Tribunale di primo grado in punto di merito. Pertanto non sarebbe né appropriato né invero si concilierebbe con tale potere di controllo della Corte nell’ambito di un’impugnazione o che essa metta in discussione l’interpretazione della normativa ad opera del Tribunale di primo grado.
(
44
)	V. supra al paragrafo 26.
(
45
)	V. l’attenta discussione sul merito svolta ai punti 151-178, in particolare ai punti 164-172. Si deve osservare che la Commissione non intende impugnare la sentenza del Tribunale di primo grado nel merito ma fa valere solo l’aspetto della prescrizione.
(
46
)	V. punti 31-33 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
47
)	V. punto 89 della sentenza del Tribunale di primo grado. Quest’ultimo spiega in modo convincente al punto 118 che le ricorrenti non hanno goduto di una tutela giurisdizionale efficace dinanzi al giudice nazionale ed è difficile non concordare con una tale conclusione (alla luce di un contenzioso dinanzi ai giudici nazionali durato oltre dieci anni). Tuttavia non è così chiaro che ciò sarebbe stato necessariamente altrettanto certo se il contenzioso fosse iniziato dinanzi al Tribunale di primo grado anziché dinanzi ai giudici nazionali.
(
48
)	Birra Wührer, cit. alla nota 31, punto 10.
(
49
)	Punto 131.
(
50
)	V. i commenti dell’avvocato generale Darmon nel connesso contesto della proporzionalità dell’ammenda imposta dal terzo comma dell’art. 9, n. 2, del regolamento n. 2499/82: «Non si può non essere perplessi di fronte a tale curioso miscuglio di sanzioni esplicitamente previste e sanzioni di tipo implicito, e a tale vicinanza di obblighi principali e accessori sanzionati con la stessa severità con la perdita totale dell’aiuto» (paragrafo 27 delle conclusioni pronunciate nella causa Lingenfelser, cit. alla nota 9).
(
51
)	V. supra paragrafi 30 e 32 e, infra, 107.
(
52
)	Cit. alla nota 34.
(
53
)	Vale a dire, il fatto di consegnare al personale della Roche fotocopie ritoccate di note ad essa fornite dal sig. Adams aveva consentito alla Roche di identificarlo come il principale sospetto nella denuncia che quest’ultima aveva depositato presso il pubblico ministero elvetico e aveva quindi provocato il suo arresto e fornito alla polizia e ai giudici elvetici prove rilevanti contro lo stesso.
(
54
)	Punti 50 e 51 della sentenza.
(
55
)	V. supra paragrafi 30 e 32.
(
56
)	Il 16 febbraio 1996: v. punto 38 della sentenza del Tribunale di primo grado, cit. supra al paragrafo 34.
(
57
)	V. punti 39 e 40 della sentenza del Tribunale di primo grado.
(
58
)	Rilevo, così dicendo, che le ricorrenti erano consapevoli del rischio che l’importo derivante dall’incameramento della cauzione sarebbe stato, prima o poi, versato dall’AIMA alla Commissione e contabilizzato a favore del FEAOG. La loro speranza, nel procedimento principale a quo, era che la garanzia non fosse dichiarata incamerata e/o che il giudice nazionale potesse essere persuaso a pronunciare un’altra condanna che avrebbe comportato per esse la possibilità di ottenere il pagamento dell’aiuto. Per i motivi appena esposti, ammetto in tutta obiettività che sia stato ragionevole aver fatto questo tentativo. Per contro, considero che l’azione per arricchimento senza causa promossa contro l’AIMA rientra piuttosto nella categoria degli atti disperati.
(
59
)	V. punti 129, 130 e 149 della sentenza del Tribunale di primo grado. È stato possibile quantificare l’esatta entità delle perdite delle ricorrenti, nella loro qualità di creditori privilegiati, solo quando esse hanno recuperato una parte dei loro crediti insoluti nei riguardi della DAI al termine della procedura di fallimento nel 2000.