62024CJ0466
DOMSTOLENS DOM (Niende Afdeling)
23. oktober 2025 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – landbrug – den fælles landbrugspolitik – forordning (EU) 2021/2115 – støtte til strategiske planer – forordning (EU) nr. 1307/2013 – direkte betalinger til landbrugere – arealer til rådighed for landbrugere – retsgrundlag for anvendelsen af disse arealer – regler for registrering af dette retsgrundlag – arealer anmeldt i medfør af højerestående støtteordninger end den, hvis retsgrundlag for anvendelse er registreret – administrative sanktioner i tilfælde af anmeldelse af for store arealer – sanktioner i medfør af artikel 19a i forordning (EU) nr. 640/2014 – artikel 19a – sanktioner – anvendelse af denne artikel efter ophævelsen af forordning nr. 640/2014«
I sag C-466/24 [Venshova] (
1
)
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstol i Varna, Bulgarien) ved afgørelse af 18. juni 2024, indgået til Domstolen den 2. juli 2024, i sagen
LQ
mod
Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie«
har
DOMSTOLEN (Niende Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M. Condinanzi (refererende dommer), og dommerne N. Jääskinen og R. Frendo,
generaladvokat: A. Rantos,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Europa-Kommissionen ved A.C. Becker, G. Koleva og M. Salyková, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om en præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af:
–
artikel 4, stk. 4, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2115 af 2. december 2021 om regler for støtte til strategiske planer, der udarbejdes af medlemsstaterne under den fælles landbrugspolitik og finansieres gennem Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1305/2013 og (EU) nr. 1307/2013 (EUT 2021, L 435, s. 1)
–
artikel 28 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 af 6. august 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår betalingsorganer og andre organer, økonomisk forvaltning, regnskabsafslutning, regler om kontroller, sikkerhedsstillelse og åbenhed (EUT 2014, L 255, s. 59)
–
artikel 18, 19 og 19a i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 640/2014 af 11. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, betingelserne for afslag eller tilbagetrækning af betalinger og administrative sanktioner vedrørende direkte betalinger, støtte til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 181, s. 48), som ændret ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2016/1393 af 4. maj 2016 (EUT 2016, L 225, s. 41) (herefter »delegeret forordning nr. 640/2014«), samt
–
artikel 49, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
2
Denne anmodning er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem den fysiske person LQ og Zamestnik izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« (den viceadministrerende direktør for den nationale fond for Landbrug«, Bulgarien) (herefter »DFZ«) vedrørende sidstnævntes afgørelse om at nedsætte den finansielle støtte, som LQ havde ansøgt om for ansøgningsåret 2021 i medfør af flere støtteordninger og foranstaltninger med direkte arealbetalinger, og om at pålægge LQ sanktioner for anmeldelse af for store arealer.
Retsforskrifter
EU-retten
Forordning (EU) nr. 1306/2013
3
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 13) blev ophævet pr. 1. januar 2023 ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2116 af 2. december 2021 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af forordning (EU) nr. 1306/2013 (EUT 2021, L 435, s. 187). I henhold til artikel 104 i forordning 2021/2116 finder artikel 59, 63, 64, 67, 68, 74 og 77 i forordning nr. 1306/2013 imidlertid fortsat anvendelse i forbindelse med udgifter, der er afholdt, og betalinger, der er foretaget til støtteordninger i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 (EUT 2013, L 347, s. 608) for kalenderåret 2022 og tidligere. Eftersom den i hovedsagen omhandlede ansøgning om støtte vedrører ansøgningsåret 2021, finder forordning nr. 1306/2013 anvendelse i det foreliggende tilfælde.
4
Artikel 59 i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Almindelige kontrolprincipper« bestemmer i stk. 1:
»Medmindre andet er fastsat, skal det system, som medlemsstaterne indfører [...], omfatte systematisk administrativ kontrol af alle støtteansøgninger og betalingsanmodninger. Systemet skal suppleres af kontrol på stedet.«
5
Denne forordnings artikel 63 med overskriften »Uretmæssigt udbetalte beløb og administrative sanktioner« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1.   Konstateres det, at en støttemodtager ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelserne eller andre forpligtelser vedrørende betingelserne for tildeling af støtte som fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, tilbagetrækkes støtten helt eller delvis, og i givet fald de tilsvarende betalingsrettigheder som omhandlet i artikel 21 i forordning (EU) nr. 1307/2013 tildeles ikke eller trækkes tilbage, når det er relevant.
2.   Hvor det er fastsat i sektorlovgivningen for landbrug, pålægger medlemsstaterne også administrative sanktioner i overensstemmelse med reglerne i artikel 64 og 77 [...]«
6
Artikel 64, stk. 4, i forordning nr. 1306/2013 med overskriften »Anvendelse af administrative sanktioner« har følgende ordlyd:
»De administrative sanktioner kan være af følgende art:
a)
nedsættelse af det støttebeløb, der skal udbetales, i forhold til den af den manglende opfyldelse berørte støtteansøgning eller betalingsanmodning eller senere ansøgninger; for så vidt angår støtte til udvikling af landdistrikterne berører dette dog ikke muligheden for at suspendere støtten, hvis støttemodtageren kan forventes at bringe den manglende opfyldelse til ophør inden for en rimelig frist
b)
betaling af et beløb beregnet på grundlag af det beløb og/eller den periode, som den manglende opfyldelse vedrører
c)
suspension eller tilbagetrækning af en godkendelse, anerkendelse eller tilladelse
d)
udelukkelse fra retten til at deltage i eller drage nytte af den berørte støtteordning eller støtteforanstaltning eller andre foranstaltninger.«
7
Kapitel 2 med overskriften »Integreret forvaltnings- og kontrolsystem« i afsnit V i denne forordning indeholder forordningens artikel 67, stk. 1 og 2, som er affattet således:
»1.   Hver medlemsstat opretter og står for driften af et integreret forvaltnings- og kontrolsystem (»det integrerede system«).
2.   Det integrerede system anvendes på støtteordningerne i bilag I til forordning (EU) nr. 1307/2013 [...]«
8
Artikel 68, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 fastsætter:
»Det integrerede system omfatter følgende elementer:
a)
en elektronisk database
b)
et system til identifikation af landbrugsparceller
c)
et system til identifikation og registrering af betalingsrettigheder
d)
støtteansøgninger og betalingsanmodninger
e)
et integreret kontrolsystem
f)
et fælles system til registrering af identiteten af hver enkelt modtager af den i artikel 67, stk. 2, omhandlede støtte, som indgiver en støtteansøgning eller en betalingsanmodning.«
9
Denne forordnings artikel 72, stk. 1, foreskriver:
»Hvert år indgiver en modtager af den i artikel 67, stk. 2, omhandlede støtte en ansøgning om direkte betalinger eller en betalingsanmodning for det relevante område og dyrerelaterede foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne, hvor der i givet fald er angivet:
a)
alle bedriftens landbrugsparceller samt ikke-landbrugsområdet, som der anmodes om støtte til i henhold til artikel 67, stk. 2
b)
betalingsrettigheder, der er anmeldt til aktivering
c)
alle andre oplysninger, som er forudset i nærværende forordning eller kræves med henblik på gennemførelsen af den relevante sektorlovgivning for landbruget eller af den berørte medlemsstat.
[...]«
10
Nævnte forordnings artikel 74, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne foretager i overensstemmelse med artikel 59 og gennem betalingsorganerne eller organer, som de har givet bemyndigelse til at handle på deres vegne, en administrativ kontrol af støtteansøgningerne for at verificere betingelserne for berettigelsen til støtten. Denne kontrol suppleres af kontrol på stedet.«
11
Forordningens artikel 77 med overskriften »Anvendelse af administrative sanktioner« er affattet således:
»1.   For så vidt angår de i artikel 63, stk. 2, omhandlede administrative sanktioner finder denne artikel anvendelse i tilfælde af manglende opfyldelse af kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelser eller andre forpligtelser, der følger af anvendelsen af de i artikel 67, stk. 2, omhandlede regler for støtte.
[...]
4.   De administrative sanktioner kan være af følgende art:
a)
nedsættelse af det støttebeløb, der er udbetalt eller skal udbetales, i forhold til de af den manglende opfyldelse berørte støtteansøgninger og/eller i forhold til støtteansøgninger eller betalingsanmodninger for tidligere eller efterfølgende år
b)
betaling af et beløb beregnet på grundlag af den af den manglende opfyldelse berørte mængde og/eller periode
c)
udelukkelse fra retten til at deltage i den berørte støtteordning eller støtteforanstaltning.
[...]«
Forordning nr. 1307/2013
12
Forordning nr. 1307/2013 er blevet ophævet med virkning fra den 1. januar 2023 ved forordning 2021/2115. I medfør af sidstnævnte forordnings artikel 154, stk. 2, finder forordning nr. 1307/2013 imidlertid fortsat anvendelse på støtteansøgninger, der vedrører ansøgningsår, der begyndte før den 1. januar 2023. Eftersom den i hovedsagen omhandlede ansøgning om støtte vedrører ansøgningsåret 2021, finder forordning nr. 1307/2013 anvendelse i det foreliggende tilfælde.
13
Anden betragtning til forordning nr. 1307/2013 har følgende ordlyd:
»Et af de centrale mål for og ét af de centrale krav til reformen af den fælles landbrugspolitik er at mindske den administrative byrde. [...]«
14
Denne forordnings artikel 5 bestemmer:
»Forordning (EU) nr. 1306/2013 og de bestemmelser, der vedtages i henhold dertil, finder anvendelse på de ordninger, der er fastsat i denne forordning.«
15
Artikel 32 i forordning nr. 1307/2013 er affattet således:
»1.   Der ydes støtte til landbrugere under grundbetalingsordningen ved anmeldelse, jf. artikel 33, stk. 1, når der er aktiveret en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar i den medlemsstat, hvor den er blevet tildelt. [...]
2.   I dette afsnit forstås ved »støtteberettiget hektar«:
a)
ethvert af bedriftens landbrugsarealer, herunder arealer, som ikke var i god landbrugsmæssig stand den 30. juni 2003 i medlemsstater, der tiltrådte Unionen den 1. maj 2004, og som ved tiltrædelsen valgte at anvende den generelle arealbetalingsordning, som anvendes til landbrugsaktivitet, eller som, hvis arealet også anvendes til ikkelandbrugsaktiviteter, fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet, eller
[...]
4.   Arealer anses kun for at være støtteberettigede, hvis de er i overensstemmelse med definitionen af støtteberettiget hektar i hele kalenderåret, medmindre der er tale om force majeure eller særlige omstændigheder.
[...]«
16
Denne forordnings artikel 33, der havde overskriften »Anmeldelse af støtteberettigede hektar«, fastsætter i stk. 1:
»For at aktivere betalingsrettigheder i henhold til artikel 32, stk. 1, anmelder landbrugeren de parceller, der svarer til de støtteberettigede hektar, som ledsager en betalingsrettighed. Medmindre der er tale om force majeure eller særlige omstændigheder, skal parceller, der anmeldes, være til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må ligge senere end den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af støtteansøgningen, jf. artikel 72, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1306/2013.«
17
Artikel 36 i forordning nr. 1307/2013, som specifikt regulerer den generelle arealbetalingsordning, bestemmer i stk. 2 og 5:
»2.   Den generelle arealbetaling bevilges på årsbasis for hver støtteberettiget hektar, som landbrugeren har anmeldt i overensstemmelse med artikel 72, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning (EU) nr. 1306/2013. [...]
[...]
5.   Medmindre der er tale om force majeure eller særlige omstændigheder, skal de hektar[er], der er omtalt i stk. 2, være til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må ligge senere end den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af støtteansøgningen, jf. artikel 72, stk. 1, i forordning (EU) nr. 1306/2013.«
18
Artikel 48 i forordning nr. 1307/2013, som fastlægger generelle regler for betalinger til områder med naturbetingede begrænsninger, er affattet således:
»1.   Medlemsstaterne kan yde betaling til landbrugere, der har ret til en betaling under grundbetalingsordningen eller den generelle arealbetalingsordning, jf. kapitel 1, og hvis bedrifter er helt eller delvis beliggende i områder med naturbetingede begrænsninger, som er udpeget af medlemsstaterne [...]
[...]
3.   [...] [B]etalingen for arealer med naturlige begrænsninger [ydes] på årsbasis pr. støtteberettiget hektar beliggende i områder, som en medlemsstat i overensstemmelse med stk. 2 har besluttet at yde betaling til. Den udbetales efter aktivering af betalingsrettigheder for de hektarer, den pågældende landbruger råder over, eller, i medlemsstater, der anvender artikel 36 i denne forordning, ved den berørte landbrugers anmeldelse af de støtteberettigede hektar[er].
[...]«
Delegeret forordning nr. 640/2014
19
Delegeret forordning nr. 640/2014 blev med virkning fra den 1. januar 2023 ophævet ved Kommissionens delegerede forordning (EU) 2022/1172 af 4. maj 2022 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2021/2116 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem i den fælles landbrugspolitik og anvendelse og beregning af administrative sanktioner i forbindelse med konditionalitet (EUT 2022, L 183, s. 12). I henhold til artikel 13 i delegeret forordning 2022/1172 finder delegeret forordning nr. 640/2014 imidlertid fortsat anvendelse på støtteansøgninger om direkte betalinger, der er indgivet inden den 1. januar 2023. Henset til tidspunktet for de faktiske omstændigheder i hovedsagen finder delegeret forordning nr. 640/2014 således anvendelse i det foreliggende tilfælde.
20
2. og 19. betragtning til delegeret forordning nr. 640/2014 har følgende ordlyd:
»(2)
Navnlig bør der fastsættes bestemmelser, som supplerer visse ikke-væsentlige elementer af forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystems funktionsmåde (i det følgende benævnt »det integrerede system«), fristerne for indsendelse af støtteansøgninger og betalingsanmodninger, betingelserne for hel eller delvis afslag på støtte og betingelserne for hel eller delvis tilbagetrækning af uretmæssigt udbetalt støtte, fastlæggelsen af administrative sanktioner i forbindelse med manglende opfyldelse af betingelserne for at modtage støtte i henhold til ordninger under Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 [...]
[...]
(19)
Der bør fastsættes administrative sanktioner, som står i rimeligt forhold til den manglende overholdelse og har afskrækkende virkning, og under hensyntagen til de særlige problemer i forbindelse med tilfælde af force majeure og usædvanlige omstændigheder. Administrative sanktioner bør gradueres efter den manglende overholdelses alvor og bør i yderste konsekvens kunne medføre fuldstændig udelukkelse fra en eller flere arealrelaterede støtteordninger eller arealrelaterede støtteforanstaltninger for en bestemt periode. De bør tage hensyn til de særlige forhold, der kendetegner de forskellige støtteordninger eller støtteforanstaltninger, hvad angår kriterierne for støtteberettigelse, forpligtelser og andre forpligtelser samt muligheden for, at en støttemodtager ikke anmelder alle sine parceller med henblik på kunstigt at skabe betingelserne for at blive fritaget for forpligtelserne vedrørende grøn omstilling. De administrative sanktioner omhandlet i denne forordning bør anses for at være tilstrækkelig afskrækkende til at modvirke forsætlig manglende overholdelse.«
21
Artikel 19a i delegeret forordning nr. 640/2014 med overskriften »Administrative sanktioner i tilfælde af anmeldelse af for stort et areal for grundbetalingsordningen, den generelle arealbetalingsordning, omfordelingsbetalingen, ordningen for unge landbrugere, betalingen for områder med naturbetingede begrænsninger, ordningen for mindre landbrugere, Natura 2000-betalinger og betalinger inden for rammerne af vandrammedirektivet og betalinger til områder med naturbetingede eller andre specifikke begrænsninger« bestemmer:
»1.   Med hensyn til de i artikel 17, stk. 1, omhandlede afgrødegrupper gælder det, at såfremt det anmeldte område for de støtteordninger, som er fastlagt i kapitel 1, 2, 4 og 5 i afsnit III og i afsnit V i forordning (EU) nr. 1307/2013, og de støtteforanstaltninger, som er omhandlet i artikel 30 og 31 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487)], overstiger det areal, der er fastslået i henhold til artikel 18 i denne forordning, beregnes støtten på grundlag af det fastslåede areal nedsat med 1,5 gange den konstaterede forskel, hvis forskellen er større end 3% af det fastslåede areal eller 2 hektar.
Den administrative sanktion må ikke overstige 100% af beløbene baseret på det anmeldte areal.
2.   Såfremt der endnu ikke er pålagt støttemodtageren en administrativ sanktion i henhold til stk. 1 for anmeldelse af for stort et areal for den pågældende støtteordning eller støtteforanstaltning, nedsættes den i den pågældende bestemmelse omhandlede administrative sanktion med 50%, hvis forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal ikke overstiger 10% af det fastslåede areal.
3.   Såfremt en støttemodtager har fået sin administrative sanktion nedsat i overensstemmelse med stk. 2, og den pågældende støttemodtager skal pålægges en anden administrativ sanktion som omhandlet i denne artikel og i artikel 21 for den relevante støtteordning eller støtteforanstaltning med hensyn til det efterfølgende ansøgningsår, skal denne betale den fulde administrative sanktion for dette efterfølgende ansøgningsår og skal betale det beløb, som den administrative sanktion beregnet i henhold til stk. 1 er nedsat med i overensstemmelse med stk. 2.
4.   Hvis det beløb, der er beregnet i henhold til stk. 1, 2 og 3, ikke kan modregnes fuldt ud i overensstemmelse med artikel 28 i gennemførelsesforordning (EU) nr. 908/2014 i løbet af de tre kalenderår, der følger efter kalenderåret for fastslåelsen, annulleres restbeløbet.«
Forordning 2021/2115
22
Artikel 4, stk. 4, litra a), i forordning 2021/2115 bestemmer følgende:
»For så vidt angår interventionstyper med direkte betalinger fastsættes »støtteberettiget hektar« på en måde, så det dækker arealer, der står til landbrugerens rådighed og består af:
a)
ethvert af bedriftens landbrugsarealer, som i løbet af det år, der anmodes om støtte for, anvendes til en landbrugsaktivitet, eller som, hvis arealet også anvendes til ikkelandbrugsmæssige aktiviteter, fortrinsvis anvendes til landbrugsaktiviteter [...]«
Bulgarsk ret
ZPZP
23
Artikel 41 i Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli (lov om støtte til landbrugere) (DV nr. 58 af 22.5.1998) i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »ZPZP«), bestemmer:
»(1)   Landbrugere, der er registreret i henhold til artikel 7, kan ansøge om støtte inden for ordningerne i artikel 38a, stk. 1, ved at indgive en støtteansøgning i medfør af artikel 32, stk. 1, for det pågældende kalenderår.
[...]
(3)   De i støtteansøgningen omhandlede landbrugsarealer skal være til rådighed for landbrugerne den 31. maj det pågældende kalenderår i medfør af artikel 36, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1307/2013, hvilket godtgøres ved et retsgrundlag for anvendelse registreret i henhold til [Zakon za sobstvenostta i polzvaneto na zemedelskite zemi (lov om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer)].
(4)   Retsgrundlaget for anvendelse af landbrugsarealer registreres hos de kommunale tjenestegrene for landbrug på det sted, hvor ejendommen ligger, ved hjælp af specialiseret software styret af ministeriet for landbrug, fødevarer og skove. Registreringen sker inden udløbet af de frister, der er fastsat i dekretet omhandlet i artikel 32, stk. 5, for indgivelsen af ansøgningen og for ændringer heraf.
(5)   Ministeriet for landbrug, fødevarer og skove klassificerer, sammenfatter og fremsender på én gang eller i etaper oplysningerne om de registrerede retsgrundlag for anvendelsen af landbrugsarealerne til betalingsorganet. [...]
(6)   Ved indgivelsen af støtteansøgningen via det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem efterprøver betalingsorganet oplysningerne i ansøgningen, og disse oplysninger sammenlignes med oplysningerne omhandlet i stk. 5. Hvis landbrugeren i sin ansøgning har medtaget landbrugsarealer, der ligger uden for de arealer, for hvilke der findes et retsgrundlag, eller i et omfang, der overstiger det registrerede retsgrundlag for anvendelse, giver systemet en fejlmelding. Fejlmeldingen forelægges landbrugeren til underskrift.
(7)   Ved udløbet af fristerne for indgivelse af støtteansøgningen og ændringen heraf fastsat i artikel 32, stk. 5, foretager betalingsorganet en administrativ kontrol af alle indgivne støtteansøgninger, for hvilke systemet har givet en fejlmelding. Ved kontrollen sammenlignes oplysningerne i støtteansøgningerne med de i stk. 5 omhandlede oplysninger vedrørende overholdelse af betingelserne i stk. 3 og 4.
(8)   Når den i stk. 7 omhandlede kontrol viser landbrugsarealer, der påberåbes uden retsgrundlag for anvendelsen heraf, foretager betalingsorganet en geografisk bestemmelse af arealet og nævnte arealers beliggenhed. I dette tilfælde giver ministeriet for landbrug, fødevarer og skove betalingsorganet supplerende oplysninger.
(9)   Når efterprøvelsen i medfør af stk. 7 og 8 ikke viser et registreret retsgrundlag som omhandlet i stk. 4, anvender betalingsorganet bestemmelserne i artikel 43, stk. 3.«
24
ZPZP’s artikel 43 fastsætter:
»(1)   Betalingsorganet foretager direkte udbetalinger vedrørende ansøgningerne, når det fastslår følgende:
1. ansøgeren anvender de i ansøgningen anmeldte arealer og udøver landbrugsaktivitet på disse
[...]
4. arealer anmeldt med henblik på støtte anses for støtteberettigede ved kontrollerne omhandlet i artikel 37, stk. 3 og 4.
[...]
(3)   Betalingsorganet nedsætter betalingen eller afviser betalingen i medfør af ordningerne for direkte betaling, hvis:
[...]
4. ansøgeren har anmeldt arealer, som vedkommende ikke udnytter, eller arealer, som ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse som fastlagt i det i artikel 40 omhandlede dekret
5. der er indgivet to eller flere ansøgninger for samme areal, og overlapningen af arealerne ikke er fjernet
[...]
7. støtteansøgeren er ikke bruger af de anmeldte landbrugsarealer
[...]
10. arealer anmeldt med henblik på støtte anses for ikke at være støtteberettigede ved kontrollerne foretaget i overensstemmelse med artikel 37, stk. 3 og 4.
(4)   Betalingsorganet nedsætter betalingen eller afviser betalingen omhandlet i stk. 3 i overensstemmelse med kriterierne fastsat i EU-lovgivningen.«
Dekret nr. 5 af 27. februar 2009
25
Artikel 2 i naredba no 5 za usloviyata i reda za podavane na zayavlenia po shemi i merki za direktni plashtania (dekret nr. 5 om betingelserne og reglerne for indgivelse af ansøgninger under ordningerne om og foranstaltningerne vedrørende direkte betalinger) af 27. februar 2009 (DV nr. 22 af 2009) i den version, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemmer:
»(1)   Støtte i medfør af de i artikel 1 omhandlede ordninger og foranstaltninger er tilgængelig for landbrugere, som udnytter landbrugsarealer og/eller avler kvæg, og som opfylder kravene i [ZPZP’s] artikel 41.
(2)   De i stk. 1 omhandlede personer indgiver en støtteansøgning inden for de i artikel 1 omhandlede ordninger og foranstaltninger på en formular, der skal godkendes årligt af [DFZ] – Betalingsorganet (Razplashtatelna agentsia – RA). Ved den første støtteansøgning skal de i stk. 1 omhandlede personer ligeledes udfylde en anmodning om registrering.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
26
LQ indgav en ansøgning om finansiel støtte for ansøgningsåret 2021 i medfør af flere støtteordninger og foranstaltninger vedrørende direkte arealbetalinger finansieret af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL), Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Republikken Bulgariens nationale budget.
27
Ved skrivelse af 13. januar 2023 meddelte DFZ LQ godkendelse til støtte og betaling heraf for de arealer, der var anmeldt for ansøgningsåret 2021. Det fremgik af denne skrivelse, at den støtte, som LQ havde ansøgt om inden for ordningen for betaling til områder med naturbetingede begrænsninger, den generelle arealbetalingsordning samt støtte til landbrugsmetoder, der er til gavn for klimaet og miljøet, var blevet nedsat, og at der var blevet pålagt sanktioner som følge af anmeldelse af for store arealer.
28
LQ har anlagt sag ved Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstol i Varna, Bulgarien) til prøvelse af denne skrivelse, idet den pågældende har gjort gældende, at nævnte skrivelse savnede en begrundelse, hvorfor det ikke var muligt at forstå, på grundlag af hvilke faktiske forhold denne afgørelse var blevet truffet, samt at den kompetente myndighed havde begået en retlig fejl.
29
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at nedsættelsen af den støtte, som LQ blev indrømmet, blev besluttet på grundlag af resultaterne af en administrativ kontrol af, om arealerne var støtteberettigede, hvilken kontrol blev gennemført i overensstemmelse med artikel 74 i forordning nr. 1306/2013, artikel 28 og 29 i Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) nr. 809/2014 af 17. juli 2014 om gennemførelsesbestemmelser til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 for så vidt angår det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, foranstaltninger til udvikling af landdistrikterne og krydsoverensstemmelse (EUT 2014, L 227, s. 69) samt ZPZP’s artikel 37, stk. 2, i form af en sammenligning af de tilgængelige data i det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem med data i databasen hos det bulgarske ministerium for landbrug, fødevarer og skove.
30
Under nævnte kontrol blev det konstateret, at de arealer, der var anmeldt i den støtteansøgning, som LQ havde indgivet for ansøgningsåret 2021, oversteg størrelsen af de arealer, hvis retsgrundlag for anvendelse var registreret i medfør af national lovgivning.
31
For de i LQ’s støtteansøgning anførte arealer, som blev anset for ikke at være støtteberettigede eller udgøre en anmeldelse af for store arealer, blev vedkommende pålagt en sanktion i medfør af artikel 19a i delegeret forordning nr. 640/2014.
32
LQ har gjort gældende, at der i den skrivelse af 13. januar 2023, som er omtalt i nærværende doms præmis 27, ikke henvises til, at de oplysninger, som den pågældende havde fremlagt i sin støtteansøgning, eventuelt ikke var i overensstemmelse med de oplysninger, som DFZ benyttede i forbindelse med sine kontroller. Denne skrivelse indeholder nærmere bestemt ikke nogen oplysning, der gør det muligt at fastslå, at de administrative kontroller er blevet gennemført, og det anføres heller ikke heri, hvilke tilfælde af manglende overensstemmelse i støtteansøgningen der er blevet konstateret.
33
DFZ har gjort gældende, at det følger af ZPZP’s artikel 41, stk. 3, at landbrugsarealer, der er anmeldt i støtteansøgningen, skal være til rådighed for landbrugerne den 31. maj det pågældende kalenderår, således at det er muligt at godtgøre registreringen af retsgrundlaget for anvendelsen af disse arealer.
34
I det foreliggende tilfælde har DFZ gjort gældende, at denne traf afgørelse om at nedsætte den støtte, som LQ blev indrømmet, og om at pålægge sanktioner i henhold til denne bestemmelse, eftersom LQ i sin støtteansøgning havde anmeldt et større areal end det, der var blevet konstateret ved de gennemførte administrative kontroller. I denne henseende har DFZ præciseret, at denne ved skrivelse af 8. juni 2023 meddelte LQ, at der ikke forelå oplysninger om retsgrundlaget for anvendelsen af parcel nr. 78519-1127-22-1, som LQ havde omtalt i ansøgningen om støtte inden for ordningen for betaling til områder med naturbetingede begrænsninger. Hvad angår LQ’s ansøgning om støtte inden for den generelle arealbetalingsordning har DFZ gjort gældende, at parcel nr. 001182-8-1-1 ikke har de passende kendetegn med henblik på den tilsvarende støtte. Endelig meddelte DFZ ved skrivelse af 30. oktober 2023 LQ, at der var truffet afgørelse om pålæggelse af administrative sanktioner netop som følge af en konstateret forskel mellem det anmeldte areal og arealet fastlagt efter kontrollerne.
35
Den forelæggende ret ønsker oplyst, om EU-retten er til hinder for en national bestemmelse som ZPZP’s artikel 41, stk. 3 og 4, eller en kompetent national administrativ myndigheds praksis om at give landbrugere afslag på indrømmelse af støtte til de arealer, for hvilke de ikke har registreret retsgrundlaget for anvendelsen i de hertil fastsatte databaser inden for de i national ret fastsatte frister.
36
Hvad angår artikel 19a i delegeret forordning nr. 640/2014, i henhold til hvilken DFZ pålagde LQ sanktioner, har den forelæggende ret anført, at denne delegerede forordning, selv om den blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2023, fortsat finder anvendelse på støtteansøgninger vedrørende direkte betalinger, som er indgivet inden denne dato, som det er tilfældet i tvisten i hovedsagen. Den forelæggende ret har imidlertid konstateret, at den konsoliderede udgave af nævnte delegerede forordning ikke længere indeholder denne artikel 19a. Den forelæggende ret ønsker følgelig oplyst, om nævnte artikel skal anses for at have været i kraft på det tidspunkt, hvor LQ blev pålagt sanktioner, nemlig den 13. januar 2023.
37
På denne baggrund har Administrativen sad – Varna (forvaltningsdomstol i Varna) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er Republikken Bulgariens [nationale bestemmelser og denne medlemsstats] betalingsorgans [...] praksis med hensyn til anvendelsen af [disse] nationale bestemmelser, [nemlig] artikel 41, stk. 3 og 4, i [ZPZP], hvorefter landbrugeren nægtes retten til støtte for arealer, for hvilke han har indgået en brugsaftale for det samme år, [uden at] dette retsgrundlag [...] blev registreret i landbrugsministeriets system inden for de i loven fastsatte frister, tilladt i henhold til artikel 4, stk. 4, i [forordning 2021/2115], artikel 28 i [gennemførelsesforordning nr. 908/2014] samt artikel 18 og 19 i [delegeret forordning nr. 640/2014]?
2)
Skal landbrugeren under hensyntagen til artikel 49, stk. 1, tredje punktum, i [chartret] pålægges en sanktion i henhold til artikel 19a i [delegeret forordning (EU) nr. 640/2014] (ophævet ved [delegeret] forordning (EU) 2022/1172 [...]), idet det i 16. betragtning [til forordning (EU) 2022/1172] anføres[, at] »[a]f hensyn til klarheden og retssikkerheden bør delegeret forordning (EU) nr. 640/2014 ophæves. Nævnte [delegerede] forordning bør dog fortsat finde anvendelse på støtteansøgninger om direkte betalinger, der er indgivet inden den 1. januar 2023, betalingsanmodninger indgivet i forbindelse med støtteforanstaltninger gennemført i henhold til forordning (EU) nr. 1305/2013 og kontrolsystemet og de administrative sanktioner for så vidt angår regler om krydsoverensstemmelse«, som var i kraft for produktionsåret 2021, når [denne] artikel 19a [...] på tidspunktet for den skrivelse, hvormed sanktionen blev pålagt, nemlig den 13. januar 2023, ikke findes i den fra den 1. januar 2023 gældende affattelse [af delegeret forordning (EU) nr. 640/2014]?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Formaliteten
38
Kommissionen har rejst tvivl om, hvorvidt det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling, idet de faktiske og retlige omstændigheder, der er nødvendige for, at Domstolen kan give en hensigtsmæssig besvarelse af det forelagte spørgsmål, ikke fremgår utvetydigt af forelæggelsesafgørelsen. Den forelæggende ret har nemlig hverken klart redegjort for de faktiske omstændigheder eller gengivet de relevante nationale retsforskrifter, herunder de nationale bestemmelser, som fastsætter en forpligtelse til at registrere retsgrundlaget for anvendelsen af landbrugsarealer. Den forelæggende ret har heller ikke angivet grundene til, at den mener, at en fortolkning af artikel 4, stk. 4, i forordning 2021/2115, artikel 28 i gennemførelsesforordning nr. 908/2014 samt artikel 18 og 19 i forordning nr. 640/2014 er nødvendig.
39
Det følger af fast retspraksis, at proceduren efter artikel 267 TEUF er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retsinstanser med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre de for dem verserende tvister (dom af 27.4.2023, Castorama Polska og Knor, C-628/21, EU:C:2023:342, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
40
Det skal i denne henseende bemærkes, at det inden for rammerne af denne procedure udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, som tvisten i hovedsagen er indbragt for, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse. Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise en anmodning fra en national retsinstans, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er hypotetisk, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de stillede spørgsmål (dom af 29.7.2024, LivaNova, C-713/22, EU:C:2024:642, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
41
I det foreliggende tilfælde er søgsmålet i hovedsagen, som det fremgår af oplysningerne fra den forelæggende ret, anlagt til prøvelse af DFZ’s skrivelse af 13. januar 2023, hvorved denne underrettede LQ om nedsættelsen af den finansielle støtte, som LQ havde ansøgt om for ansøgningsåret 2021 inden for flere støtteordninger og direkte arealbetalingsforanstaltninger, og om pålæggelse af sanktioner for anmeldelse af for store arealer.
42
DFZ nedsatte den finansielle støtte, som LQ havde ansøgt om, eftersom det efter en kontrol af arealernes støtteberettigelse, som blev foretaget ved en sammenligning af de oplysninger, som LQ havde anmeldt i sin ansøgning, med oplysningerne i systemet hos ministeriet for landbrug, fødevarer og skove, blev konstateret, at LQ ikke, som det kræves ved ZPZP’s artikel 41, stk. 3 og 4, havde registreret retsgrundlaget for anvendelsen af de landbrugsarealer, som var omhandlet af støtteansøgningen.
43
Det første spørgsmål tager således klart sigte på en situation, hvor den digitale database hos ministeriet for landbrug, fødevarer og skove ikke indeholder oplysninger om retsgrundlaget for anvendelsen af et areal, der er berørt af den ansøgning om finansiel støtte, som LQ har indgivet for ansøgningsåret 2021.
44
I modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende, indeholder anmodningen om præjudiciel afgørelse følgelig en fremstilling af genstanden for tvisten i hovedsagen og de relevante faktiske omstændigheder samt indholdet af de pågældende nationale bestemmelser, herunder ZPZP’s artikel 41, stk. 3 og 4.
45
I denne anmodning angives endvidere grundene til, at den forelæggende ret ønsker en fortolkning af EU-retten. Det fremgår nemlig af nævnte anmodning, at Domstolens eksisterende praksis vedrører andre faktiske omstændigheder end de i tvisten i hovedsagen omhandlede samt en anden national lovgivning end den i denne sag omhandlede.
46
Det følger heraf, at det første spørgsmål kan antages til realitetsbehandling.
Om realiteten
47
Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at det som led i den samarbejdsprocedure mellem de nationale retsinstanser og Domstolen, som er indført ved artikel 267 TEUF, tilkommer Domstolen at give den nationale retsinstans et hensigtsmæssigt svar, som sætter den i stand til at afgøre den tvist, der verserer for den. Ud fra dette synspunkt påhviler det Domstolen efter omstændighederne at omformulere de spørgsmål, den forelægges. Domstolen kan af samme grund inddrage EU-retlige regler, som den nationale retsinstans ikke har henvist til i sit spørgsmål (jf. i denne retning dom af 7.9.2023, Groenland Poultry, C-169/22, EU:C:2023:638, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
48
I det foreliggende tilfælde vedrører det første spørgsmål artikel 4, stk. 4, i forordning 2021/2115, hvori begrebet »støtteberettiget hektar« defineres med henblik på interventionstyper med direkte betalinger.
49
Som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, har LQ indgivet en ansøgning om finansiel støtte for ansøgningsåret 2021 i medfør af flere støtteordninger og foranstaltninger vedrørende direkte arealbetalinger finansieret af EGFL, ELFUL og Republikken Bulgariens nationale budget.
50
Det følger heraf, at bestemmelserne i forordning nr. 1307/2013 kan finde materiel anvendelse på tvisten i hovedsagen. Det følger nemlig af henholdsvis artikel 1, stk. 2, og artikel 154 i forordning 2021/2115, dels at denne forordning finder anvendelse på EU-støtte, som finansieres af EGFL og ELFUL til de interventioner, der er omtalt i en strategisk plan, som henhører under den fælles landbrugspolitik, der er udarbejdet af en medlemsstat og godkendt af Kommissionen for perioden fra den 1. januar 2023 til den 31. december 2027, dels at forordning nr. 1307/2013 fortsat finder anvendelse for så vidt angår støtteansøgninger vedrørende ansøgningsår, der begyndte før den 1. januar 2023.
51
Eftersom det i denne henseende fremgår af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at den angivelige mangel på registrering af retsgrundlaget for anvendelsen af en af LQ’s parceller vedrører den støtteansøgning, der er indgivet inden for ordningen for betaling til områder med naturbetingede begrænsninger, er artikel 48 i forordning nr. 1307/2013, hvori fastlægges de generelle regler for betalingsordningen for sådanne områder, relevant i forbindelse med det første spørgsmål.
52
Denne artikel 48, stk. 1 og 3, henviser med henblik på identifikationen af de arealer, der henhører under anvendelsesområdet for støtte til områder med naturbetingede begrænsninger, samt fastlæggelsen af reglerne for betaling til de bestemmelser, som finder anvendelse på grundbetalingsordningen og til reglerne vedrørende den generelle arealbetalingsordning.
53
I det foreliggende tilfælde vedrører det første spørgsmål hovedsageligt den bevisbyrde, som landbrugerne skal bære for at påvise, at de rent faktisk rådede over de landbrugsarealer, som er anmeldt i deres støtteansøgning, på tidspunktet for indgivelsen af denne ansøgning. Det fremgår desuden af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at LQ alene indgav en støtteansøgning efter den generelle arealbetalingsordning uden at have ansøgt om støtte under grundbetalingsordningen. Det skal dermed fastslås, at den forelæggende ret med det første spørgsmål ønsker en fortolkning af artikel 32, stk. 2, litra a), samt artikel 36, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1307/2013, hvilke bestemmelser henholdsvis definerer begrebet »støtteberettiget hektar« og fastlægger betingelsen om, at støtteberettigede hektarer, som er anmeldt i støtteansøgningen, skal være »til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter«.
54
Det skal således fastslås, at den forelæggende ret med det første spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 32, stk. 2, litra a), samt artikel 36, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1307/2013 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning eller en national praksis, hvorefter en landbruger kan blive nægtet ret til udbetaling af støtte til arealer, til hvis anvendelse denne landbruger har indgået en kontrakt for det pågældende år, når denne kontrakt som retsgrundlag for anvendelsen af disse arealer ikke er blevet registreret i den hertil udpegede digitale database inden for de i national ret fastsatte frister.
55
Der skal ifølge fast retspraksis ved fortolkningen af EU-retlige bestemmelser ikke blot skal tages hensyn til disse bestemmelsers ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori de indgår, og til de mål, der forfølges med den ordning, som de udgør en del af (jf. i denne retning dom af 19.9.2024, Agrarmarkt Austria, C-350/23, EU:C:2024:771, præmis 57 og den deri nævnte retspraksis).
56
Det skal i denne henseende for det første bemærkes, at begrebet »støtteberettiget hektar« i artikel 32, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1307/2013 defineres som »ethvert af bedriftens landbrugsarealer [...], som anvendes til landbrugsaktivitet, eller som, hvis arealet også anvendes til ikkelandbrugsaktiviteter, fortrinsvis anvendes til landbrugsaktivitet«.
57
I henhold til ordlyden af denne forordnings artikel 36, stk. 2 og 5, indrømmes den generelle arealbetaling årligt for hver støtteberettiget hektar, som landbrugeren har anmeldt i overensstemmelse med artikel 72, stk. 1, første afsnit, litra a), i forordning nr. 1306/2013, og disse hektarer skal, medmindre der er tale om force majeure eller særlige omstændigheder, være til landbrugerens rådighed på en dato, som medlemsstaten fastsætter, og som ikke må ligge senere end den dato, som medlemsstaten har fastsat for ændring af støtteansøgningen som omhandlet i denne forordnings artikel 72, stk. 1.
58
Det fremgår af den samlede læsning af disse bestemmelser, at landbrugeren med henblik på indrømmelse af den ansøgte støtte rent faktisk skal anvende de arealer, der er anmeldt i støtteansøgningen.
59
For det andet skal det med hensyn til den sammenhæng, hvori nævnte bestemmelser indgår, bemærkes, at forordning nr. 1307/2013 fastsætter de bestemmelser, der finder anvendelse på støtteordningerne, navnlig reglerne for direkte betalinger til landbrugere, herunder de regler, der vedrører betingelserne for adgang til disse betalinger.
60
Det skal i denne henseende fastslås, at artikel 32, stk. 2, litra a), samt artikel 36, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1307/2013 indgår i den del af denne forordning, som vedrører gennemførelsen af grundbetalingsordningen og den generelle arealbetalingsordning. Eftersom støtte i medfør af disse ordninger indrømmes landbrugerne, efter at en betalingsrettighed pr. støtteberettiget hektar udløses, er fastlæggelsen af de støtteberettigede hektarer, som landbrugeren råder over, afgørende for den korrekte gennemførelse af nævnte ordninger, for så vidt som denne fastlæggelse gør det muligt at kontrollere overholdelsen af betingelserne for indrømmelse af nævnte støtte, og for så vidt som antallet af støtteberettigede hektarer udgør beregningsgrundlaget for den støtte, der skal udbetales til en landbruger, som har indgivet en støtteansøgning.
61
Definitionen af begrebet »støtteberettiget hektar« i denne forordnings artikel 32, stk. 2, litra a), er, selv om denne definition fremgår af den del af forordningen, som vedrører gennemførelsen af grundbetalingsordningen, relevant i »dette afsnit«, som omfatter nævnte forordnings artikel 36, som det præciseres i selve førstnævnte bestemmelse.
62
For det tredje skal de formål, der forfølges med forordning nr. 1307/2013, fastlægges i lyset af opgaverne med fælles forvaltning af EU-midler med medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik.
63
Det skal i denne henseende bemærkes, at et af de centrale mål i den reform af den fælles landbrugspolitik, der blev gennemført ved forordning nr. 1307/2013, som det fremgår af anden betragtning til denne forordning, er at mindske den administrative byrde.
64
Når dette er sagt, fremgår det klart af de EU-retlige bestemmelser om beskyttelse af Unionens finansielle interesser, finansieringen af den fælles landbrugspolitik samt det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, at medlemsstaterne har til opgave at træffe passende foranstaltninger til at sikre, at dette integrerede forvaltnings- og kontrolsystem anvendes korrekt, og at medlemsstaterne bl.a. skal træffe de fornødne foranstaltninger for at sikre sig, at de foranstaltninger, der finansieres af Unionen, virkelig er blevet gennemført og gennemført på behørig måde, og forebygge og forfølge uregelmæssigheder (jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl., C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 75).
65
Med henblik herpå pålægger medlemsstaterne i henhold til artikel 63, 64 og 77 i forordning nr. 1306/2013, der, som det fremgår af artikel 5 i forordning nr. 1307/2013, er snævert forbundet med sidstnævnte forordning, administrative sanktioner, som skal stå i rimeligt forhold til og gradueres efter, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede manglende opfyldelse er, og som kan bestå i nedsættelse af støttebeløbet, betaling af et beløb beregnet på grundlag af den af den manglende opfyldelse berørte mængde og/eller periode, suspension eller tilbagetrækning af en godkendelse, anerkendelse eller tilladelse eller udelukkelse fra retten til at deltage i eller drage nytte af den berørte støtteordning eller støtteforanstaltning eller andre foranstaltninger.
66
Det følger desuden af artikel 67-73 i forordning nr. 1306/2013, at medlemsstaterne fastsætter og forvalter et integreret forvaltnings- og kontrolsystem, som finder anvendelse på støtteordningerne opregnet i bilag I til forordning nr. 1307/2013, og som bl.a. omfatter et system til identifikation af landbrugsparceller og registrering af ansøgninger og støtte og betaling. Hovedformålet er at efterprøve rigtigheden af de operationer, som finansieres over Unionens budget inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, og disse operationers overensstemmelse med kriterierne for berettigelse til støtte eller støtteforanstaltninger samt at forbedre effektiviteten af og opfølgningen på den støtte, som Unionen yder, ved bl.a. at lette forebyggelse af uregelmæssigheder og svig og ved at anvende de sanktioner, som kræves.
67
Ingen elementer i delegeret forordning nr. 640/2014 gør det i øvrigt muligt at fastslå, at medlemsstaterne med henblik på at sikre den korrekte gennemførelse af denne delegerede forordning ikke kan vedtage nationale regler, som kræver, at landbrugeren, når den pågældende indgiver en ansøgning gennem en digital database, der er udpeget hertil, til støtte for denne ansøgning skal angive retsgrundlagene for anvendelsen af de landbrugsarealer, der er identificeret som støtteberettigede hektarer med henblik på berettigelsen til den ønskede støtteforanstaltning og beregningen af støtten.
68
Domstolen har i denne henseende allerede fastslået, at medlemsstaterne har en skønsmargen hvad angår de dokumenter og beviser, som skal kræves af en støtteansøger vedrørende de arealer, der er genstand for vedkommendes ansøgning (dom af 17.12.2020, Land Berlin (Betalingsrettigheder i forbindelse med den fælles landbrugspolitik), C-216/19, EU:C:2020:1046, præmis 35 og den deri nævnte retspraksis). Henset til denne skønsmargen kan medlemsstaterne fastsætte præciseringer vedrørende de beviser, der skal fremlægges til støtte for en støtteansøgning, ved bl.a. at henvise til vanlig praksis på deres område i landbrugssektoren vedrørende brugsret og ret til anvendelse af foderarealer og de dokumenter, der skal fremlægges i forbindelse med denne anvendelse (dom af 24.6.2010, Pontini m.fl., C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 82).
69
Medlemsstaterne skal under udøvelse af deres skønsmargen ikke desto mindre overholde de formål, der forfølges med den pågældende EU-lovgivning og de almindelige EU-retlige principper, såsom proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet (jf. i denne retning dom af 27.6.2019, Azienda Agricola Barausse Antonio e Gabriele, C-348/18, EU:C:2019:545, præmis 57, og af 7.4.2022, Avio Lucos, C-116/20, EU:C:2022:273, præmis 63).
70
Selv om det i hvert konkret tilfælde tilkommer den forelæggende ret at undersøge, om dette princip er blevet overholdt (jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl., C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 89), følger det af Domstolens faste praksis, at Domstolen er beføjet til at forsyne den forelæggende ret med alle de under EU-retten henhørende fortolkningsbidrag, som gør det muligt for den forelæggende ret at vurdere dette spørgsmål om foreneligheden med henblik på bedømmelsen af den sag, der er indbragt for den (dom af 11.6.2020, Subdelegación del Gobierno en Guadalajara, C-448/19, EU:C:2020:467, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).
71
Hvad angår retssikkerhedsprincippet, som Domstolen tager hensyn til på området for støtte til landbrugerne, navnlig når det drejer sig om bestemmelser vedrørende administrative sanktioner (jf. i denne retning dom af 18.4.2024, Kaszamás, C-79/23, EU:C:2024:329, præmis 59 og den deri nævnte retspraksis), skal det bemærkes, at dette princip ikke alene kræver, at EU-lovgivningen giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, men ligeledes at de ikke er i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og kan handle derefter (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård, C-239/17, EU:C:2018:597, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
72
Med hensyn til proportionalitetsprincippet, som ifølge Domstolen kræver, at de foranstaltninger, der gennemføres ved en bestemmelse, skal være egnede til at gennemføre det tilsigtede formål og ikke gå videre end, hvad der er nødvendigt for at opnå dette, skal det bemærkes, at dette princip skal iagttages både af EU-lovgiver og nationale lovgivere og retsinstanser ved anvendelsen af EU-retten (jf. i denne retning dom af 24.6.2010, Pontini m.fl., C-375/08, EU:C:2010:365, præmis 87).
73
Som det fremgår af nærværende doms præmis 65-67, kræver EU-lovgivningen om det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem, beskyttelsen af Unionens finansielle interesser og finansieringen af den fælles landbrugspolitik, at der træffes passende nationale foranstaltninger til at sikre, at dette integrerede forvaltnings- og kontrolsystem gennemføres korrekt, og at de ordninger, der finansieres af Unionen, virkelig er blevet gennemført og gennemført på behørig måde. For så vidt som det er relevant i forbindelse med tvisten i hovedsagen, skal det i denne henseende bemærkes, at artikel 72, stk. 1, litra c), i forordning nr. 1306/2013 opregner de oplysninger, som skal anføres i en støtteansøgning eller i en ansøgning om betaling. Det præciseres heri, at ud over de oplysninger, som skal fremgå af disse ansøgninger i medfør af denne forordning, kan disse ligeledes være genstand for supplerende oplysninger pålagt af den kompetente medlemsstat, hvilket bidrager til at sikre overholdelsen af retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
74
Som Kommissionen har anført, forfølger en national bestemmelse som den, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, nemlig ZPZP’s artikel 41, stk. 3 og 4, i det foreliggende tilfælde et sådant formål, for så vidt som denne bestemmelse bl.a. tilsigter at hindre landbrugerne i at kunne misbruge andres arealer med henblik på at omgå EU-lovgivningen om støtteordningerne. Ved at kræve registrering af retsgrundlaget for anvendelsen af de landbrugsarealer, der er anmeldt i en støtteansøgning, hos de kompetente tjenestegrene på det sted, hvor disse arealer er beliggende, ses en sådan national bestemmelse endvidere ikke at pålægge landbrugere, der ansøger om støtte eller en støtteforanstaltning, en forpligtelse, som er vanskelig at overholde.
75
Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse i lyset af omstændighederne i hovedsagen følger heraf, at den betingelse, der er fastsat i den omhandlede nationale lovgivning, som består i at fremlægge gyldig juridisk dokumentation med henblik på udbetaling af støtte, kan opfylde de krav, der følger af retssikkerhedsprincippet uden i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet at gå videre end, hvad der er nødvendigt for gennemførelsen af det formål, der forfølges med denne lovgivning.
76
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål besvares med, at artikel 32, stk. 2, litra a), samt artikel 36, stk. 2 og 5, i forordning nr. 1307/2013 skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning eller en national praksis, hvorefter en landbruger kan blive nægtet ret til udbetaling af støtte til arealer, til hvis anvendelse denne landbruger har indgået en kontrakt for det pågældende år, når denne kontrakt som retsgrundlag for anvendelsen af disse arealer ikke er blevet registreret i den hertil udpegede digitale database inden for de i national ret fastsatte frister, for så vidt som de formål, der forfølges med den pågældende EU-lovgivning og de almindelige EU-retlige principper, navnlig proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet, overholdes.
Det andet spørgsmål
77
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 49, stk. 1, tredje punktum, finder anvendelse på en sanktion som den, der pålægges en landbruger i medfør af artikel 19a i delegeret forordning nr. 640/2014, når sidstnævnte bestemmelse var i kraft på tidspunktet for indgivelsen af en støtteansøgning og på det tidspunkt, hvor sanktionen blev pålagt, men på tidspunktet for behandlingen af søgsmålet anlagt til prøvelse af denne sanktion var blevet slettet fra den konsoliderede udgave af denne delegerede forordning, der, selv om nævnte delegerede forordning blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2023, fortsat finder anvendelse på ansøgninger indgivet før denne dato i overensstemmelse med artikel 13 i delegeret forordning 2022/1172.
78
Inden for rammerne af det samarbejde mellem Domstolen og de nationale retsinstanser, der er indført i artikel 267 TEUF, tilkommer det i denne henseende udelukkende den nationale retsinstans, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de forelagte spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C-16/23, EU:C:2024:886, præmis 33).
79
Det følger heraf, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål om EU-retten er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse vedrørende et præjudicielt spørgsmål fra en national retsinstans, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 17.10.2024, FA.RO. di YK & C., C-16/23, EU:C:2024:886, præmis 34).
80
Det skal indledningsvis bemærkes, at i det foreliggende tilfælde ophævede delegeret forordning 2022/1172 delegeret forordning nr. 640/2014, og det fremgår af førstnævnte delegerede forordnings artikel 13, at sidstnævnte delegerede forordning fortsat fandt anvendelse på støtteansøgninger vedrørende direkte betalinger indgivet før den 1. januar 2023. Det følger heraf, at eftersom den i hovedsagen omhandlede støtteansøgning blev indgivet i 2021, finder artikel 19a i delegeret forordning nr. 640/2014 fortsat anvendelse ratione temporis på tvisten i hovedsagen, selv om sidstnævnte delegerede forordning blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2023. Den omstændighed, at sanktionen blev pålagt efter ophævelsen af delegeret forordning nr. 640/2014, har ingen betydning i denne henseende.
81
Det skal endvidere fastslås, at i modsætning til, hvad den forelæggende ret har anført, indgår denne artikel 19a fortsat både i den udgave af delegeret forordning nr. 640/2014, der finder anvendelse ratione temporis på tvisten i hovedsagen, og i den konsoliderede udgave af nævnte delegerede forordning inden ophævelsen heraf.
82
På denne baggrund vedrører det andet spørgsmål, for så vidt som dette spørgsmål hviler på en urigtig forudsætning, et problem af hypotetisk karakter som omhandlet i den retspraksis, der er nævnt i nærværende doms præmis 79, og skal følgelig afvises (jf. analogt dom af 16.1.2025, Stangalov, C-644/23, EU:C:2025:16, præmis 60 og den deri nævnte retspraksis).
Sagsomkostninger
83
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Niende Afdeling) for ret:
Artikel 32, stk. 2, litra a), samt artikel 36, stk. 2 og 5, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1307/2013 af 17. december 2013 om fastsættelse af regler for direkte betalinger til landbrugere under støtteordninger inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 637/2008 og Rådets forordning (EF) nr. 73/2009
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning eller en national praksis, hvorefter en landbruger kan blive nægtet ret til udbetaling af støtte til arealer, til hvis anvendelse denne landbruger har indgået en kontrakt for det pågældende år, når denne kontrakt som retsgrundlag for anvendelsen af disse arealer ikke er blevet registreret i den hertil udpegede digitale database inden for de i national ret fastsatte frister, for så vidt som de formål, der forfølges med den pågældende EU-lovgivning og de almindelige EU-retlige principper, navnlig proportionalitetsprincippet og retssikkerhedsprincippet, overholdes.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: bulgarsk.
(
1
) – Den foreliggende sags navn er et vedtaget navn. Det svarer ikke til et navn på en part i sagen.