61998CC0222_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Esta petición de resolución prejudicial tiene por objeto el problema de si las disposiciones de los convenios colectivos referentes a las contribuciones de los empresarios al seguro voluntario complementario de enfermedad de sus trabajadores están comprendidas en el ámbito de las reglas sobre la competencia de la Comunidad. El Tribunal de Justicia declaró el año pasado en sus sentencias en los asuntos Albany, Brentjens' y Drijvende Bokken que el artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE) no es aplicable a los convenios colectivos de trabajo, al menos cuando persiguen objetivos genuinamente sociales. (1)
I. Antecedentes de hecho y de Derecho
2 El Sr. Van der Woude trabaja como jefe del servicio técnico de Stichting Beatrixoord, que es una fundación que gestiona un establecimiento sanitario. No está afiliado a ningún sindicato. No obstante, en el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar al litigio su contrato de trabajo estaba regulado, inter alia, por el Collectieve Arbeidsovereenkomst voor het Ziekenhuiswezen (convenio colectivo de trabajo del sector de las instituciones sanitarias; en lo sucesivo, «CAO»). (2)
3 La Ley de 24 de diciembre de 1927 reguladora de los convenios colectivos de trabajo (en lo sucesivo, «Ley CCT»), (3) según su texto modificado, dispone que los representantes de los trabajadores y de los empresarios pueden celebrar convenios colectivos sobre las condiciones de trabajo. El artículo 14 de la Ley CCT establece que un empresario que esté vinculado por un convenio colectivo ha de respetar sus disposiciones incluso respecto a los trabajadores que no estén vinculados por el convenio.
4 El artículo 32 del CAO dispone:
«Régimen del seguro de enfermedad de IZZ:
1. El trabajador [...] podrá afiliarse al régimen (o a los regímenes) IZZ que cubre la asistencia sanitaria.
El reglamento del seguro de enfermedad de la Fundación IZZ [en lo sucesivo, "reglamento"] determina los requisitos de afiliación del trabajador y de los eventuales beneficiarios a su cargo. En dicho reglamento se regula la determinación de la cotización. Previa consulta a las partes del presente convenio colectivo, el reglamento del seguro de enfermedad será adoptado y modificado por el Consejo de Administración de la Fundación mencionada en el apartado 2.
Las partes de este convenio colectivo fijarán la cuantía de la eventual contribución (o eventuales contribuciones) del empresario a la cotización del régimen (o regímenes) del seguro de enfermedad de que se trata [...]
2. Las disposiciones del apartado 1 serán aplicadas por el Instituut Ziektekostenvoorziening Ziekenhuiswezen (IZZ - organismo del seguro de enfermedad del sector de instituciones sanitarias). En el Consejo de Administración de esta Fundación estarán representadas las partes del presente convenio colectivo. La Fundación podrá delegar en todo o en parte la ejecución de sus actividades en uno o varios aseguradores de gastos de enfermedad que no tengan ánimo de lucro.
3. Previa consulta con las partes de este convenio colectivo, la Fundación IZZ determinará el importe total por afiliado de la cotización que corresponda pagar en concepto de afiliación del trabajador (o antiguo trabajador) al régimen del seguro de enfermedad de IZZ. El empresario ingresará dicho importe en la Caja del seguro de enfermedad gestionada por la referida Fundación, a menos que el reglamento disponga otra cosa.»
5 Efectivamente, los artículos 1, apartado 4, y 10, apartado 1, del reglamento obligan al empresario al pago de contribuciones mensuales únicamente en favor de los trabajadores (o antiguos trabajadores) afiliados al régimen IZZ.
6 El artículo II, letra G, del CAO, que establece su ámbito de aplicación, ordena:
«Mientras no se disponga otra cosa, el empresario no podrá establecer excepciones a las disposiciones del presente convenio colectivo ni pactar con el trabajador condiciones que no estén reguladas en el mismo.»
7 Según el artículo 32, apartado 1, del CAO, Beatrixoord está obligada a pagar el 50 % de la cotización debida siempre que alguno de sus trabajadores opte por afiliarse al régimen de asistencia sanitaria IZZ complementario del seguro de enfermedad.
8 En los Países Bajos, el ministro de Asuntos Sociales puede declarar la obligatoriedad de las disposiciones de los convenios colectivos para todo un sector o para parte del país, en virtud de la Ley de 25 de mayo de 1937 sobre la declaración del carácter obligatorio o no obligatorio general de las disposiciones de los convenios colectivos. (4) Aunque en la resolución de remisión no se indica si dicha declaración se ha producido en relación con el CAO, sin embargo parece ser que el CAO es obligatorio, pues la resolución especifica que «Beatrixoord está en principio vinculada al régimen de seguro de enfermedad recogido en el CAO».
9 IZZ no presta por sí mismo la cobertura de seguro, sino que la ha subcontratado con Onderlinge Waarborgmaatschappij VGZ (en lo sucesivo, «VGZ»), sociedad mutua de seguros. Como he indicado anteriormente, el CAO permite que IZZ recurra a una organización sin ánimo de lucro aseguradora de gastos de enfermedad. El número total de asegurados es aproximadamente de 750.000 (260.000 trabajadores y sus familiares), de los que se estima que el 40 % está asegurado con carácter privado.
10 Ha quedado acreditado que, en los Países Bajos, la Algemene Wet Bijzondere Ziekenkosten (Ley general sobre gastos médicos extraordinarios; en lo sucesivo, «AWBZ»), aplicable a todos los residentes, garantiza la gratuidad de la asistencia sanitaria básica. La Ziekenfondswet (Ley del Fondo de enfermedad) reconoce el derecho a recibir asistencia sanitaria en los supuestos no comprendidos en la AWBZ. Se trata, al parecer, de un sistema de seguro de enfermedad obligatorio aplicable a los trabajadores cuyo salario anual sea inferior a 62.200 NLG. (5) En general, la contribución del empresario a la cotización está fijada en el 50 %.
11 El Sr. Van der Woude (en lo sucesivo, «demandante»), quien está actualmente afiliado al régimen IZZ, desea contratar el seguro complementario de enfermedad con otro asegurador de gastos de enfermedad, RZG. Paga una cantidad mensual total (incluida la contribución de Beatrixoord) de 133 NLG por el seguro básico y 33 NLG por el seguro complementario, pero alega que si estuviera asegurado por RZG tales primas serían, respectivamente, de 128,50 NLG y 19,50 NLG. Dado que necesita un amplio tratamiento dental -seis coronas que cuestan aproximadamente 800 NLG cada una- desea contratar el seguro con RZG. En tanto que en el régimen IZZ sólo tendría derecho al reembolso de 450 NLG por cada corona, con el seguro de RZG obtendría el pleno reembolso del coste del tratamiento. La potencial cuantía adicional de la cobertura sería de 2.100 NLG, es decir, seis veces la cantidad de 350 NLG.
12 El demandante alegó ante el Kantongerecht te Groningen (en lo sucesivo, «tribunal nacional») que Beatrixoord debía contribuir al coste de su seguro complementario de enfermedad aunque dejara de estar asegurado por IZZ para contratar el seguro con RZG. Añadió que las partes en el régimen del CAO pueden ser calificadas como empresas en el sentido del artículo 85, apartado 1, del Tratado. El artículo 32 del CAO restringe la competencia entre los aseguradores que ofrecen la cobertura de gastos sanitarios a los particulares o, en cualquier caso, confiere a una determinada empresa (IZZ/VGZ) una ventaja frente a sus competidores. La negativa de IZZ/VGZ a admitir de nuevo en su régimen a las personas que, en algún momento, hayan contratado un seguro con otro asegurador constituye también una restricción de la competencia. El demandante también adujo que la creación de IZZ/VGZ originó una posición dominante de ésta, de la que ha abusado al proveer prestaciones menos amplias y percibir primas mayores que otros aseguradores de gastos sanitarios.
13 El tribunal nacional estima que Beatrixoord sólo puede ser obligada a pagar la contribución a una compañía aseguradora diferente si las disposiciones relevantes del CAO fueran inválidas. Según la resolución de remisión, «es, pues, decisiva la cuestión [...] de si el conjunto de las disposiciones de la letra G del artículo II [...] y del artículo 32 del convenio colectivo [...] es contrario a lo dispuesto en los artículos 85 y 86 del Tratado CE». Ha planteado al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión:
«¿Resulta contrario a los artículos 85 y 86 del Tratado CE el artículo II, letra G, del convenio colectivo (que prohíbe las excepciones a lo dispuesto en dicho convenio), en relación con su artículo 32 (que establece las normas aplicables en materia de seguro de enfermedad)?»
14 Con posterioridad a la remisión de la cuestión prejudicial, a raíz de dictarse las sentencias Albany, el tribunal nacional mantuvo su petición de decisión prejudicial, en respuesta a una pregunta del Tribunal de Justicia. Indica que, a diferencia de lo que sucedía en aquellos asuntos, la actividad aseguradora en el presente caso fue subcontratada a IZZ, quien a su vez contrató a VGZ, que es calificada como una aseguradora comercial («een commerciële verzekeraar»), para prestar la cobertura de seguro de que se trata. No obstante, el tribunal nacional no ha indicado que VGZ sea una entidad distinta de una organización mutua de seguros, que es como los Países Bajos la califican en sus observaciones.
II. Observaciones
15 Han presentado observaciones escritas y orales el demandante, el Reino de los Países Bajos, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión. Pueden ser resumidas como sigue.
16 Tan sólo el demandante mantiene que el CAO deba considerarse comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado. A su parecer, la excepción a la aplicación de dicho artículo reconocida por el Tribunal de Justicia en las sentencias Albany ha de ser interpretada restrictivamente y no es aplicable al seguro de enfermedad. En tanto que las pensiones forman parte de la retribución directa del trabajo, la prestación consistente en una contribución a la cotización al seguro de enfermedad no está integrada en el núcleo de lo que normalmente se regula por los convenios colectivos de trabajo. Es más, no es preciso aplicar la excepción a la prestación de dicho seguro ya que, a diferencia del supuesto de las pensiones, en el que es necesario mantener un fondo de reserva elevado para atender a los compromisos futuros, las obligaciones futuras de los prestadores de seguro de enfermedad y, por tanto, las primas que aquéllos han de percibir, pueden ser calculadas con mucha más certeza.
17 Los Países Bajos, apoyados por Suecia, el Reino Unido y la Comisión, sostienen que los convenios colectivos reguladores de la prestación de seguro complementario de enfermedad forman parte del sistema de democracia económica dirigido a la protección de los derechos de los trabajadores y están comprendidos dentro del ámbito de lo que normalmente regulan los convenios colectivos de trabajo. La idoneidad de un seguro para el riesgo de enfermedad del trabajador es un problema de legítima preocupación para el empresario.
III. Análisis
18 El demandante objeta, en esencia, que el régimen del CAO, tal como es aplicado por el IZZ y VGZ, no permite que Beatrixoord pague la contribución empresarial a otra compañía aseguradora elegida por el demandante. Éste puede sin duda contratar con otro asegurador, pero en ese caso no puede beneficiarse de la contribución empresarial. Es más, a un trabajador que haya ejercido dicho derecho no se le permite reincorporarse al régimen IZZ.
A. Artículo 85 del Tratado
19 El problema central suscitado por este asunto es si una disposición como el artículo 32 del CAO está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado. Es pues necesario recordar las sentencias Albany del Tribunal de Justicia. Ahora bien, no propongo reconsiderar los importantes problemas de principio resueltos en dichos asuntos por el Tribunal de Justicia, sino que me limitaré a examinar si tales principios son aplicables al presente asunto o bien si éste puede diferenciarse de los entonces resueltos. Los asuntos Albany se referían a la afiliación obligatoria de empresarios y trabajadores a un régimen sectorial de pensiones. Algunos empresarios alegaban que el régimen era contrario a la libre competencia porque, en primer lugar, privaba a las empresas del sector de que se trataba del derecho a afiliarse a otro régimen y, en segundo lugar, excluía a los aseguradores distintos del Fondo, constituido en virtud de los convenios colectivos de que se trataba, «de una parte sustancial del mercado de seguro de pensiones». (6)
20 La apreciación por el Tribunal de Justicia de dicha alegación consistió, en primer lugar, en examinar si una decisión colectiva de constituir un fondo de pensiones obligatorio estaba comprendida en el ámbito del artículo 85 del Tratado. Citando los dos primeros apartados de este artículo, el Tribunal de Justicia pasó a enunciar una muy importante excepción al ámbito sustantivo de los acuerdos regidos por tales reglas. El razonamiento del Tribunal de Justicia parte de un amplio análisis esquemático del Tratado en su conjunto. Los apartados que forman el núcleo de ese razonamiento merecen cita íntegra, pues son esenciales para la resolución en el presente asunto: (7)
«54. [...] es preciso recordar que, a tenor del artículo 3, letras g) e i), del Tratado CE [actualmente artículo 3 CE, apartado 1, letras g) y j), tras su modificación], la acción de la Comunidad implicará no sólo "un régimen que garantice que la competencia no será falseada en el mercado interior", sino también una "política en el ámbito social". El artículo 2 del Tratado CE (actualmente artículo 2 CE, tras su modificación) enuncia en efecto que la Comunidad tendrá por misión, entre otras, "promover un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas" y "un alto nivel de empleo y de protección social".
55. A este respecto, el artículo 118 del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE) afirma que la Comisión tendrá por misión promover una estrecha colaboración entre los Estados miembros en el ámbito social, particularmente en las materias relacionadas con el derecho de sindicación y las negociaciones colectivas entre empresarios y trabajadores.
56. El artículo 118 B del Tratado CE (los artículos 117 a 120 del Tratado CE han sido sustituidos por los artículos 136 CE a 143 CE) añade que la Comisión procurará desarrollar el diálogo entre las partes sociales a nivel europeo, que podrá dar lugar, si éstas lo consideraren deseable, al establecimiento de relaciones basadas en un acuerdo entre dichas partes.
57. Además, el artículo 1 del Acuerdo sobre la política social (DO 1992, C 191, p. 91) afirma que los objetivos de la Comunidad y de los Estados miembros son, entre otros, la mejora de las condiciones de vida y de trabajo, una protección social adecuada, el diálogo social, el desarrollo de los recursos humanos para conseguir un nivel de empleo elevado y duradero y la lucha contra las exclusiones.
58. Según el artículo 4, apartados 1 y 2, del Acuerdo sobre la política social, el diálogo entre interlocutores sociales en el ámbito comunitario podrá conducir, si éstos lo desean, al establecimiento de relaciones convencionales, acuerdos incluidos, cuya aplicación se realizará, ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya sea, a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión.
59. Bien es verdad que determinados efectos restrictivos de la competencia son inherentes a los acuerdos colectivos celebrados entre las organizaciones representativas de los empresarios y de los trabajadores. No obstante, los objetivos de política social perseguidos por dichos acuerdos resultarían gravemente comprometidos si los interlocutores sociales estuvieran sujetos al artículo 85, apartado 1, del Tratado en la búsqueda común de medidas destinadas a mejorar las condiciones de empleo y de trabajo.
60. De una interpretación útil y coherente de las disposiciones del Tratado, en su conjunto, se desprende que los acuerdos celebrados en el marco de negociaciones colectivas entre interlocutores sociales para el logro de dichos objetivos no deben considerarse comprendidos, en razón de su naturaleza y de su objeto, en el ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado.»
21 La conclusión alcanzada en el último apartado citado es que cuando, en primer lugar, «los acuerdos se celebran en el marco de negociaciones colectivas entre interlocutores sociales» y, en segundo lugar, persiguen «objetivos de política social», tales acuerdos «no están comprendidos en el ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1 del Tratado». Así pues, la excepción no está evidentemente limitada a los acuerdos referentes a la afiliación obligatoria a regímenes de pensión sectoriales.
22 A continuación, el Tribunal de Justicia examinó «si la naturaleza y el objeto del acuerdo controvertido en el procedimiento principal justifican que se excluya del ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado». (8)
En primer lugar, afirmó que: (9)
«[...] al igual que los acuerdos a los que se ha hecho referencia anteriormente, generados a través del diálogo social, el acuerdo controvertido en el procedimiento principal ha sido celebrado con la forma de un convenio colectivo y constituye el resultado de una negociación colectiva entre las organizaciones representativas de los empresarios y de los trabajadores.»
Así pues, el convenio cumplía el primer requisito.
23 El Tribunal de Justicia prosiguió, apreciando que: (10)
«[...] en lo que atañe a su objeto, el acuerdo controvertido en el procedimiento principal instaura, en un sector determinado, un régimen de pensiones complementarias gestionado por un fondo de pensiones que puede ser declarado de afiliación obligatoria. Un régimen de esta naturaleza persigue, en conjunto, la finalidad de garantizar un determinado nivel de pensiones a todos los trabajadores de dicho sector y, por consiguiente, contribuye directamente a la mejora de uno de los elementos constitutivos de las condiciones laborales de los trabajadores, su remuneración.»
El acuerdo también cumplía por tanto el segundo requisito. En consecuencia, el Tribunal de Justicia concluyó que «no está comprendido, en razón de su naturaleza y de su objeto, en el ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado». (11)
24 Hay conformidad entre las partes respecto a que el CAO es un convenio colectivo y así lo califica la resolución de remisión. (12) Por su forma y naturaleza, cumple por tanto claramente el primer requisito para aplicar la excepción. Es necesario además comprobar si su objetivo cumple el segundo requisito enunciado por el Tribunal de Justicia en las sentencias Albany, es decir, si persigue objetivos de política social de naturaleza tal que justifican la exclusión de aplicación de las reglas de la competencia. (13)
25 Una pensión puede estar más estrechamente ligada al salario, en el sentido de retribución directa, que un seguro de enfermedad. Sin embargo, ello no basta para negar a un convenio sobre seguro de enfermedad la naturaleza de convenio relativo a las condiciones de trabajo. El objetivo de un convenio celebrado entre empresarios y representantes de los trabajadores sobre la prestación de un seguro de enfermedad consiste en mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores por cuenta ajena. Dicha finalidad se logra al eliminar o paliar, tanto directa como indirectamente, la inquietud sobre la cobertura de los gastos médicos.
26 Los empresarios también están legítimamente interesados en asegurar que sus trabajadores puedan obtener atención médica adecuada, de modo que se reduzcan los días de trabajo perdidos a causa de enfermedad. Como adujo en la vista el representante del Reino Unido, los beneficios que pueden lograrse mediante la negociación social incluyen aquellos que minoran gastos que en otro caso habrían de ser soportados por el empresario. La concesión consentida por los empresarios en el contexto del CAO incrementó efectivamente la retribución de los trabajadores como el demandante. Es presumible que los empresarios del sector de que se trata no habrían aceptado pagar la contribución de referencia o, al menos, un porcentaje igual de contribución (50 %), si no existiera el convenio colectivo.
27 En la vista, el demandante hizo referencia al criterio propuesto por el Abogado General Sr. Jacobs en sus conclusiones en los asuntos Albany. No encuentro discrepancia entre dicho criterio y el adoptado por el Tribunal de Justicia sobre el ámbito legítimo, ratione materiae, de los convenios colectivos. Ambos estimaron que los convenios colectivos podían legítimamente tener por objeto las «condiciones de trabajo», y no estaban limitados únicamente a aspectos directamente ligados al salario. (14) Estoy convencido de que el seguro de enfermedad de los trabajadores constituye una de las legítimas «cuestiones centrales de la negociación colectiva». (15) A mi juicio, no puede sostenerse fundadamente el criterio contrario.
28 El demandante arguye que la excepción establecida en las sentencias Albany debe ser interpretada restrictivamente y ha de respetar, en particular, el principio de proporcionalidad. Ciertamente es así. Ahora bien, alega además que las reservas para contingencias relativas a las prestaciones por seguro de enfermedad son notablemente menos difíciles de calcular que las reservas para las prestaciones por pensión complementaria. La exclusión del ámbito del artículo 85 del Tratado de los convenios colectivos, incluso genuinos, cuando comprenden la prestación de un servicio de seguro por terceros aseguradores debe limitarse a las prestaciones de pensión o, cuando menos, a situaciones en las que el seguro que ha de prestarse exige que se constituya y mantenga un fondo de reservas elevado. El demandante sostiene que no es éste el caso del seguro complementario de enfermedad.
29 Esta distinción no se basa, en mi opinión, en ningún fundamento lógico o dictado por la experiencia. Sin duda, han de aplicarse diferentes métodos de cálculo en función de los datos de que se disponga según se trate de cuantificar las contribuciones a fondos de pensión o a regímenes de seguro de enfermedad. No obstante, ambos sistemas están dirigidos a proveer a los sujetos de un grupo una protección que es la expresión de una necesidad social. Los Países Bajos han señalado la importante función de los convenios colectivos en dicho Estado miembro para la prestación del seguro complementario de enfermedad. Este Estado hace referencia al nivel relativamente bajo de cobertura obligatoria proveído en virtud de la AWBZ y al hecho de que muchos trabajadores con salarios altos están excluidos de cobertura por la Ziekenfonswet.
30 En tales circunstancias, a mi juicio, ha de considerarse que el convenio está comprendido en el ámbito de la excepción a la aplicación del artículo 85 del Tratado definida por el Tribunal de Justicia en las sentencias Albany. No es decisivo que VGZ sea o no una mutua aseguradora, puesto que el Tribunal de Justicia ha declarado que «el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación». (16) Una organización sin fin lucrativo alguno puede ser una empresa cuando establece un régimen voluntario de pensión complementaria. (17) Así pues, si bien comparto la opinión recientemente expresada por el Abogado General Sr. Jacobs en los asuntos Pavlov y otros, (18) según la cual «la especial inmunidad de los convenios colectivos entre empresarios y trabajadores no puede extenderse por analogía a otras clases de acuerdos o decisiones», en este asunto no se produciría tal ampliación, ya que el convenio encaja perfectamente en el ámbito sustantivo de la excepción a la aplicación del artículo 85 del Tratado definida en las sentencias Albany. El problema planteado en este asunto consiste más bien en saber si la aplicación de la excepción depende de que empresarios y trabajadores sean los responsables de poner en práctica las estipulaciones de lo que en principio es un convenio amparado por la excepción Albany.
31 Parece ser que la objeción esencial del demandante (que fue expresada con claridad en la vista) no es tanto que el CAO obligara a los empresarios a pagar una contribución fija al seguro complementario de enfermedad, sino que les obligara a pagar dicha contribución a un determinado asegurador, es decir, a IZZ u otro por éste designado. El demandante pretende así, en realidad, disfrutar tanto del beneficio del compromiso colectivo empresarial de contribuir con el 50 % de la cotización como de la libertad para elegir a quién se pagará tal contribución. Esta pretensión refleja la duda, manifestada por el tribunal nacional en su respuesta a la pregunta del Tribunal de Justicia (véase el punto 14 supra), sobre si la subcontratación de la actividad aseguradora relevante con IZZ/VGZ afecta a la aplicabilidad del principio enunciado en las sentencias Albany.
32 Una limitación tan amplia del ámbito de la exclusión de la negociación colectiva de la aplicación del artículo 85 del Tratado restringiría necesariamente la libertad de empresarios y trabajadores para intentar regular las condiciones de trabajo mediante convenio y debilitaría además la solidaridad inherente a la negociación colectiva. Estoy convencido de que el ámbito de la excepción establecida en las sentencias Albany, que está basada en la necesidad de garantizar la eficacia de los convenios colectivos de carácter genuinamente laboral, es lo bastante amplio para abarcar convenios como el CAO. A este respecto, merece observarse que el Tribunal de Justicia, al definir en las sentencias Albany el alcance de la excepción al ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado, no acogió, al menos expresamente, el tercer requisito propuesto por el Abogado General Sr. Jacobs, a saber, que los convenios colectivos relevantes no deben «afectar directamente a las relaciones entre los empresarios y terceros, como los clientes, los proveedores, los empresarios competidores o los consumidores». (19) Esto no significa que los convenios colectivos que afecten de modo apreciable a la competencia serán inmunes al «examen con arreglo a las normas de defensa de la competencia por parte de la Comisión o de otras autoridades competentes», (20) pues, por tratarse de una excepción al ámbito general de aplicación del artículo 85 del Tratado, el alcance de la excepción Albany debe ser restrictivamente interpretado. (21) Quienes alegan ser perjudicados por tales restricciones contrarias a la libre competencia, como el demandante, pueden en todo caso impugnarlas alegando que el convenio no persigue un genuino objetivo social dado que las restricciones que resultan de dicho convenio o de su aplicación exceden de lo necesario para lograr tal objetivo.
33 No obstante, a mi parecer, es lícito que los interlocutores sociales convengan colectivamente un aspecto particular de las condiciones de trabajo, como es la prestación del seguro de pensión o de enfermedad, y que la vinculación al convenio sea obligatoria por decisión de un Estado miembro -directamente, como en los asuntos Albany, o indirectamente, como parece ser el caso en el litigio principal-. En mi opinión, de ello se sigue que las partes de dicho convenio han de estar facultadas para constituir una entidad diferenciada, como IZZ, para su aplicación. El hecho de que tal entidad subcontrate con otro asegurador no afecta a la exclusión del convenio colectivo subyacente de la aplicación del artículo 85 del Tratado. El beneficio global para los trabajadores que se logra mediante un convenio colectivo se pondría en peligro si cada trabajador pudiera atender a sus propios intereses, retirando del régimen su contribución y la de su empresario para aportarlas a una alternativa competitiva que se le ofrezca, a la vez que pretendiera ejercer el derecho a reincorporarse al primero sólo cuando las condiciones de éste fueran más ventajosas. Esta conducta de los trabajadores «à la carte» minaría los principios normales reguladores del seguro mutuo.
34 La aplicación del artículo 85 del Tratado a los acuerdos derivados como el de IZZ y VGZ, cuando solamente confieren a un tercero la responsabilidad de prestar la cobertura de seguro que el convenio colectivo requiere, llevaría a eliminar la autonomía de las partes en el proceso de negociación colectiva. Discrepo de lo alegado por el demandante, según el cual el Derecho comunitario exige que estos contratos sean adjudicados por licitación. El alcance de la excepción a la aplicación del artículo 85 del Tratado no está pues limitado a los pactos que las partes en el convenio puedan ejecutar por sí mismas.
35 Por otra parte, si las condiciones de la delegación excedieran de lo necesario para alcanzar el objetivo social del convenio, si, por ejemplo, el asegurador mercantil fuera también elegido para prestar otros servicios de seguro sólo en interés de los empresarios, no habría razón para excluir este supuesto de la aplicación del artículo 85 del Tratado. En el presente procedimiento no hay indicación de que el contrato celebrado con VGZ vaya más allá de la prestación de la cobertura de seguro pactada en el CAO. Aun cuando sean acogidas por el tribunal nacional las alegaciones del demandante, según las cuales el nivel de prestaciones proveídas por IZZ a través de VGZ es inferior al de las que habrían proporcionado los competidores de VGZ, no pueden dar lugar a que la elección de VGZ como prestador del servicio esté sometida al artículo 85 del Tratado. Sin perjuicio de la posible aplicación del artículo 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE) a IZZ/VGZ, las consideraciones sobre la idoneidad del servicio prestado por éstas es en realidad un problema que afecta a las partes del CAO, que están por supuesto representadas en el Consejo de administración de IZZ.
B. Artículo 86 del Tratado
36 La cuestión prejudicial del tribunal nacional también se refiere al artículo 86 del Tratado. Merece señalarse que, en sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, el demandante apoya sus alegaciones exclusivamente en la supuesta infracción del artículo 85 del Tratado y opina que no es necesario responder a la cuestión planteada en lo que atañe al artículo 86 del Tratado. Dada la opinión que he mantenido antes sobre la falta de aplicabilidad del artículo 85 del Tratado a un convenio colectivo como el CAO, sería útil sin duda para el tribunal nacional que sea examinada también su cuestión acerca de la posible aplicación del artículo 86 del Tratado.
37 Es oportuno señalar con carácter preliminar que la excepción del ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado establecida por el Tribunal de Justicia en las sentencias Albany no se extiende al artículo 86 del Tratado. Al responder a la primera cuestión planteada en el asunto Albany, el Tribunal de Justicia estimó que un fondo de pensiones sectorial ejercía «una actividad económica en competencia con las compañías de seguros» y que, en consecuencia, «la falta de ánimo de lucro, al igual que los elementos de solidaridad alegados por el Fondo y por los Gobiernos que han presentado observaciones no bastan para privar al Fondo sectorial de pensiones de su carácter de empresa en el sentido de las normas sobre competencia del Tratado». (22) Aunque las limitaciones a las que está sujeta «sí podrían justificar el derecho exclusivo de esa entidad para gestionar un régimen de pensiones complementario», no impiden que la actividad desarrollada por el Fondo de que se trata sea calificada como de naturaleza económica. (23) Prosiguió con el examen de la tercera cuestión planteada, a saber, si el artículo 86 del Tratado, interpretado junto con el artículo 90 del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE), se oponía a que se concediera a dicho fondo de pensiones el derecho exclusivo a gestionar un sistema de pensión complementaria. Así pues, está claro que, no obstante el objetivo social pretendido por el régimen, las actividades del Fondo están sometidas al artículo 86.
38 En sus observaciones escritas, la Comisión señala que, dado que está reconocido que los resultados de una genuina negociación colectiva entre los interlocutores sociales sobre las condiciones de trabajo no están comprendidos en el ámbito del artículo 85 del Tratado, el Tribunal de Justicia debería extremar la cautela antes de estimar que sus actividades infringen el artículo 86 del Tratado. Comparto la preocupación que subyace a esta propuesta. Si bien es cierto que jamás puede admitirse una «excepción» a la prohibición de abuso de una posición dominante, los actos ejecutados únicamente con un objetivo social por un ente constituido en virtud de un convenio colectivo de trabajo que ocupe una posición dominante no deben ser calificados con ligereza como un abuso. Sólo si los actos discutidos exceden de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido y no son justificables por otras razones puede afirmarse la comisión de un abuso.
39 En el presente asunto sólo es preciso tomar en consideración el artículo 86 del Tratado, ya que el CAO no ha conferido a IZZ ningún derecho exclusivo y tampoco se ha hecho referencia al artículo 90 del Tratado por el tribunal nacional ni por el demandante. Salvo la mención del número de personas aseguradas por IZZ, el tribunal nacional no ha proporcionado al Tribunal de Justicia ninguna información precisa sobre el mercado en el que IZZ es supuestamente dominante. Aunque es verdad, en particular a la luz de las sentencias Albany, que IZZ puede ser considerada como una empresa a efectos del artículo 86 y aun cuando, como el demandante indica razonablemente, puede suponerse que la prestación de seguro de enfermedad a los trabajadores constituye un submercado de seguro diferenciado cuyos límites geográficos son los del propio territorio de los Países Bajos, la información obrante en el procedimiento es insuficiente para que el Tribunal de Justicia pueda manifestar cualquier apreciación concluyente sobre el poder relativo de IZZ en el mercado, a través de su contrato con VGZ, en relación con los competidores prestadores de esta clase de seguro, como RZG, el asegurador elegido por el demandante. Este asunto puede por tanto ser diferenciado del asunto Albany, en cuya sentencia el Tribunal de Justicia estimó que «puede considerarse que un fondo sectorial de pensiones como el controvertido en el procedimiento principal, que disfruta de un derecho exclusivo de gestionar un régimen de pensiones complementarias en un sector industrial de un Estado miembro y, por consiguiente, en una parte sustancial del mercado común, ocupa una posición dominante en el sentido del artículo 86 del Tratado». (24) Al tribunal nacional compete pues determinar si, a pesar de la competencia con IZZ de los aseguradores competidores como RZG, aquélla aún ocupaba una posición de poder económico tal que podía considerarse posible que actuara con independencia de sus competidores y, por tanto, que se hallaba en una posición dominante a efectos del artículo 86 del Tratado. (25) El poder en el mercado de IZZ/VGZ, si lo hubiere, sólo podría nacer de su derecho «exclusivo» a percibir las contribuciones empresariales cuando un trabajador opta por contratar el seguro complementario de enfermedad con IZZ. En caso de que no existiera tal poder en el mercado, no podría producirse abuso alguno a los efectos del artículo 86 del Tratado.
40 Más aún, como la Comisión indica en sus observaciones escritas, la teoría de la dependencia económica, en la que el demandante parece apoyarse para demostrar su alegación de que IZZ ocupaba una posición dominante, no está acreditada en el procedimiento. El mero hecho de que la prima percibida por IZZ tuviera para un trabajador como el demandante un coste de 69 NLG menos que la ofertada por RZG (ésta sin el beneficio de la contribución empresarial) no coloca, por sí solo, a dichos trabajadores en una situación de dependencia económica de IZZ para el seguro de enfermedad complementario. En el caso del demandante, teniendo en cuenta que RZG le reembolsaría por su proyectado tratamiento dental 2.100 NLG más que IZZ, es difícil comprender de qué modo los 69 NLG adicionales que habría tenido que pagar en primas mensuales le harían depender económicamente de IZZ para el seguro de enfermedad complementario, a menos que su salario fuera muy bajo. Ello no apoya ciertamente la aserción de que el CAO colocó a IZZ en una posición dominante.
41 Aun cuando el tribunal nacional estimara probado que IZZ ocupaba una posición dominante en el mercado del seguro de enfermedad en los Países Bajos, para que el demandante acreditara que se había producido una infracción del artículo 86 del Tratado debería demostrar que IZZ abusó de su posición dominante. El mero hecho de que la prima percibida por IZZ, teniendo en cuenta la contribución empresarial, pueda haber sido superior a la ofertada por RZG y que la cobertura prestada por la primera fuera aparentemente menos completa en algunos aspectos que la de la última no demostraría por sí mismo que se ha cometido un abuso de posición dominante. En particular, no existiría tal abuso si, como los Países Bajos y la Comisión afirmaron en la vista, el régimen IZZ estaba basado en el principio de solidaridad o financiación colectiva, conforme al que la «prima» representada por las contribuciones de empresarios y trabajadores era invariable y no tenía conexión con el riesgo inherente a las condiciones de salud y edad de cada trabajador individual. Para el buen fin de esta política, puede ser ciertamente necesario que un asegurador limite la cuantía del reembolso de algunos gastos médicos o dentales.
42 De igual manera, las reglas que impiden a los trabajadores que optan por contratar con un asegurador distinto de IZZ reincorporarse a este último pueden justificarse suficientemente por la necesidad de mantener la solidaridad. Si los trabajadores tuvieran la libertad de cambiar y retornar de un asegurador a otro a su voluntad, o con escasas restricciones, sería evidentemente fácil para aseguradores competidores como RZG seleccionar los riesgos más lucrativos. (26) Pues bien, suponiendo que el tribunal nacional estime probado que IZZ ocupa una posición dominante, cuyas ventajas cedió a VGZ, le incumbiría determinar si están justificadas las reglas restrictivas de IZZ sobre la posibilidad de que los antiguos afiliados se reincorporen al régimen. En este aspecto, habría de atender muy en especial al problema de si el régimen podría funcionar sin tales reglas y si éstas se aplicaban de modo uniforme y coherente. (27)
43 Dadas las circunstancias del asunto, al menos por las informaciones obrantes en el procedimiento, estimo que no ha tenido lugar un abuso de posición dominante en el presente caso.
IV. Conclusión
44 Propongo que el Tribunal de Justicia responda a la cuestión planteada por el Kantongerecht te Groningen que:
«1) Un convenio colectivo celebrado entre los representantes de los empresarios y de los trabajadores como resultado de la negociación colectiva y que es vinculante para los empresarios en virtud de la legislación del Estado miembro en el que tiene lugar no está comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE), siempre que se limite estrictamente a regular las condiciones de trabajo.
2) Un acuerdo entre empresarios para contribuir en una cuantía fija al coste del seguro complementario de enfermedad que protege a los trabajadores constituye un acuerdo sobre las condiciones de trabajo a efectos de la excepción antes mencionada a la aplicación del artículo 85 del Tratado. Las partes del convenio colectivo están facultadas para determinar qué sujeto prestará los beneficios que, como condiciones de trabajo, son objeto del convenio. Un acuerdo que prevé subcontratar con un tercero la prestación de tales beneficios no está por sí mismo comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 85 del Tratado, a menos que exceda de lo necesario para lograr el objetivo social del convenio colectivo subyacente.
3) Un tercer subcontratista como el antes mencionado estará sometido al artículo 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE) únicamente si el derecho que le confieren las partes del convenio colectivo basta para colocarle en una posición dominante en un mercado diferenciado y si ejercita su poder en dicho mercado de modo tal que exceda de lo necesario para lograr el objetivo social inherente al convenio colectivo y no puede justificarse por otras razones.»
(1) - Sentencias de 21 de septiembre de 1999, Albany (C-67/96, Rec. p. I-5751), en lo sucesivo Brentjens' (asuntos acumulados C-115/97 a C-117/97, Rec. p. I-6025), y Maatschappij Drijvende Bokken BV/Stichting Pensioenfonds voor de Vervoer- en Havenbedrijven (C-219/97, Rec. p. I-6121). Por comodidad, estas sentencias serán en adelante referidas, en conjunto, como «sentencias Albany».
(2) - Aunque el Tribunal nacional se refiere al convenio discutido en este asunto simplemente como el CAO, parece, según las observaciones escritas de la Comisión, que se denomina más exactamente CCT-H. Para evitar la confusión emplearé no obstante el término utilizado por el Tribunal nacional. El CAO permaneció en vigor al menos hasta el 31 de marzo de 1998.
(3) - Staatsblad 415.
(4) - Staatsblad 801.
(5) - En el momento en que se produjeron los hechos que dieron lugar al litigio, quienes ganaban más de 62.200 NLG no estaban obligados por la Ley del Fondo de enfermedad y podían optar por asegurarse libremente frente a los riesgos cubiertos por dicha Ley. Al parecer, los ingresos del Sr. Van der Woude no superaban este límite.
(6) - Apartado 48 de la sentencia en el asunto Albany. Para más facilidad, todas las referencias a apartados específicos serán en lo que sigue únicamente a la sentencia Albany.
(7) - Apartados 54 a 60.
(8) - Apartado 61.
(9) - Apartado 62.
(10) - Apartado 63.
(11) - Apartado 64.
(12) - Los Países Bajos señalan que las partes en el CAO son, por un lado, 6 asociaciones empresariales y, por otro, 28 sindicatos de trabajadores.
(13) - En la vista, el Reino Unido pidió al Tribunal de Justicia que aclarara si la misma excepción a la aplicación del artículo 85 del Tratado sería aplicable a convenios entre empresario y trabajadores celebrados a nivel de empresa y no en el ámbito sectorial. Aunque dicho problema no se plantea en el presente asunto, provisionalmente no veo razón por la que en principio este tipo de convenios, muy generalizados en el Reino Unido según se ha informado al Tribunal de Justicia, no pudieran acogerse también a la excepción Albany, siempre que sean el resultado de una auténtica negociación entre el empresario y los representantes de los trabajadores y sólo afecten a las condiciones de trabajo.
(14) - Véase en particular el punto 182 de sus conclusiones.
(15) - Ibidem, punto 178.
(16) - Sentencia de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser (C-41/90, Rec. p. I-1979), apartado 21.
(17) - Sentencia de 16 de noviembre de 1995, Fédération Française des Sociétés d'Assurance y otros (C-244/94, Rec. p. I-4013), apartado 22.
(18) - Véase el punto 99 de las conclusiones de 23 de marzo de 2000 en los asuntos acumulados C-180/98 a C-184/98, Pavel Pavlov y otros/Stichting Pensioenfonds Medische Specialisten, pendientes actualmente de dictarse sentencia.
(19) - Punto 193 de las conclusiones conjuntas en los asuntos Albany.
(20) - Ibidem.
(21) - Véase la opinión similar del Abogado General Sr. Jacobs en las conclusiones de los asuntos Pavlov y otros, citadas en la nota 18, en el punto 101 en particular.
(22) - Sentencia Albany, apartados 84 y 85.
(23) - Sentencia Albany, apartado 86. Véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Jacobs en los asuntos Pavlov y otros, citadas en la anterior nota 18, punto 175.
(24) - Sentencia Albany, apartado 92.
(25) - Esta definición de posición dominante fue enunciada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de febrero de 1979, Hoffmann-La Roche/Comisión (asunto 85/76, Rec. p. 461), apartado 38.
(26) - Sobre este aspecto, véase en particular el apartado 108 de la sentencia Albany.
(27) - Véase el apartado 121 de la sentencia Albany.