62011TJ0481_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi T‑481/11,
Kraljevina Španija, ki jo zastopa A. Rubio González, abogado del Estado,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopajo I. Galindo Martin, B. Schima in K. Skelly, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti določbe Priloge I, del B 2, točka VI D, peta alinea, Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 543/2011 z dne 7. junija 2011 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave (UL L 157, str. 1),
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi D. Gratsias (poročevalec), predsednik, M. Kančeva, sodnica, in C. Wetter, sodnik,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 18. junija 2014
izreka naslednjo
Razlogi za odločitev
Sodbo
Dejansko stanje
1. Člen 113 Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 z dne 22. oktobra 2007 o vzpostavitvi skupne ureditve kmetijskih trgov in o posebnih določbah za nekatere kmetijske proizvode („Uredba o enotni SUT“) (UL L 299, str. 1), ki spada pod naslov II „Pravila v zvezi s trženjem in proizvodnjo“ in kakor je bil spremenjen z Uredbo Sveta (ES) št. 361/2008 z dne 14. aprila 2008 (UL L 121, str. 1), določa:
„1. Komisija lahko določi tržne standarde za enega ali več proizvodov iz naslednjih sektorjev:
[…]
(b) sadja in zelenjave;
(c) predelanega sadja in zelenjave […].
2. Standardi iz odstavka 1:
(a)
se oblikujejo ob upoštevanju zlasti:
(i) lastnosti zadevnih proizvodov;
(ii) potrebe po zagotovitvi pogojev za nemoteno prodajo teh proizvodov na trgu;
(iii)	interesa potrošnikov za prejemanje primernih in preglednih informacij zlasti o proizvodih sektorjev sadja in zelenjave in predelanega sadja in zelenjave ter o državi porekla, razredu in po potrebi sorti (ali komercialnem tipu) proizvoda; […]
(v) za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave standardnih priporočil Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo [UN/ECE].
(b) se lahko nanašajo zlasti na […] označevanje“.
2. Poleg tega se v skladu s členom 113a(2) Uredbe o enotni SUT, kot je bil dodan z Uredbo št. 361/2008, „tržni standardi [predvideni za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave] […] uporabljajo na vseh stopnjah trženja, tudi med uvozom in izvozom, če Komisija ne določi drugače“.
3. Člen 121 Uredbe o enotni SUT, kakor je bil spremenjen z Uredbo št. 361/2008, določa:
„Komisija določi podrobna pravila za uporabo tega poglavja, ki se lahko nanašajo zlasti na:
(a) tržne standarde iz členov 113 in 113a, ki vključujejo pravila glede:
(i) odstopanj ali izjem od uporabe standardov;
(ii) predstavitve podatkov, ki jih zahtevajo standardi ter podatkov o trženju in označevanju;
(iii) uporabe standardov pri proizvodih, ki so v Skupnost uvoženi ali iz nje izvoženi; […]“
4. V zvezi s tem je treba navesti, da člen 4 Uredbe o enotni SUT določa:
„Kadar so Komisiji podeljena pooblastila, da ukrepa, in razen če v tej uredbi ni drugače določeno, Komisija ravna v skladu s postopkom iz člena 195(2).“
5. Člen 195 Uredbe o enotni SUT, kakor je bil spremenjen z Uredbo (ES) št. 491/2009 z dne 25. maja 2009 (UL L 154, str. 1), določa:
„Odbor
1. Komisiji pomaga Upravljalni odbor za skupno ureditev kmetijskih trgov […].
2. Pri sklicevanju na ta odstavek se uporabita člena 4 in 7 Sklepa 1999/468/ES.
Rok iz člena 4(3) Sklepa 1999/468/ES je en mesec. […]“
6. Sklep Sveta 1999/468/ES z dne 28. junija 1999 o določitvi postopkov za uresničevanje Komisiji podeljenih izvedbenih pooblastil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 124) je bil razveljavljen v skladu s členom 12 Uredbe (EU) št. 182/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o določitvi splošnih pravil in načel, na podlagi katerih države članice nadzirajo izvajanje izvedbenih pooblastil Komisije (UL L 55, str. 13), ki je začela veljati 1. marca 2011 na podlagi njenega člena 16. V skladu s členom 13(1)(b) in (e) te uredbe se njen člen 5, z izjemo odstavka 4, drugi in tretji pododstavek, uporabi namesto člena 4 Sklepa 1999/468, na katerega napotuje člen 195 Uredbe o enotni SUT, člen 10 Uredbe št. 182/2011 pa se uporabi namesto člena 7 Sklepa 1999/468.
7. Člen 5 Uredbe št. 182/2011 zlasti določa, da odbor, ki spada na njeno področje uporabe, poda mnenje z večino, kakor je določena v členu 16(4) in (5) Pogodbe o EU in, po potrebi, členu 238(3) PDEU za akte, ki se sprejmejo na predlog Evropske komisije, glasovi predstavnikov držav članic v odboru pa se tehtajo na način, določen v navedenih členih. Kadar je mnenje odbora pozitivno, Komisija sprejme osnutek izvedbenega akta. Kadar je mnenje odbora negativno, Komisija načeloma ne sprejme osnutka izvedbenega akta. Kadar se oceni, da je izvedbeni akt potreben, lahko predsednik v roku dveh mesecev od izdaje negativnega mnenja predloži spremenjeno različico osnutka izvedbenega akta istemu odboru ali v roku enega meseca od izdaje mnenja odboru za pritožbe predloži osnutek izvedbenega akta v ponovno obravnavo. Nazadnje, če ni podano nobeno mnenje, lahko Komisija načeloma sprejme osnutek izvedbenega akta, razen v primerih, navedenih v členu 5, drugi odstavek, Uredbe št. 182/2011.
8. Člen 10 Uredbe št. 182/2011 določa obveznost Komisije, da vodi register o postopkih v odboru in da objavi letno poročilo o delu teh odborov, kot tudi pravice Evropskega parlamenta in Sveta Evropske unije do dostopa do informacij in dokumentov v registru, ki ga vodi Komisija.
9. Komisija je zlasti na podlagi člena 121(a) Uredbe o enotni SUT sprejela Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 543/2011 z dne 7. junija 2011 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1234/2007 za sektorja sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave. V uvodni izjavi 56 te uredbe je navedeno, da upravljalni odbor za skupno ureditev kmetijskih trgov (v nadaljevanju: upravljalni odbor) ni podal mnenja v roku, ki ga je določil predsednik.
10. Člen 3 Uredbe št. 543/2011 določa:
„1. Zahteve člena 113a(1) Uredbe [o enotni SUT] so splošni tržni standard. Podrobnosti splošnega tržnega standarda so določene v delu A Priloge I k tej uredbi.
Sadje in zelenjava, za katera ne velja poseben tržni standard, morata biti v skladu s splošnim tržnim standardom. Vendar če imetnik lahko dokaže, da so proizvodi skladni z vsemi veljavnimi standardi, ki jih je sprejela […] [UN/ECE], za proizvode velja, da so v skladu s splošnim tržnim standardom.
2. Posebni tržni standardi iz člena 113(1)(b) Uredbe [o enotni SUT] so določeni v delu B Priloge I k tej uredbi za naslednje proizvode:
[…]
(b) agrume; […]“
11. Del B 2 Priloge I k Uredbi št. 543/2011 v skladu z naslovom vsebuje „[t]ržni standard za agrume“. V točki VI, naslovljeni „Določbe glede označevanja“, so te določbe:
„Vsaka enota pakiranja mora imeti na isti strani enote pakiranja natisnjene čitljive in neizbrisljive naslednje oznake, ki so vidne od zunaj: […]
D. Prodajne označbe
[…]
– Kadar je uporabljen, omemba konzervansa ali druge kemične snovi, ki je bila uporabljena v fazi po obiranju.“
12. Gre za določbo, katere razglasitev ničnosti se zahteva s to tožbo (v nadaljevanju: izpodbijana določba).
13. Ekonomska komisija Združenih narodov za Evropo (UN/ECE) je bila ustanovljena leta 1947 na podlagi resolucije Ekonomskega in socialnega sveta Združenih narodov (ECOSOC) št. 36 (IV) z dne 28. marca 1947. Zdaj združuje 56 držav Evrope (vključno z vsemi državami članicami Evropske unije), Skupnosti neodvisnih držav ter držav Severne Amerike. Ker Unija ni članica Združenih narodov, tudi ni članica UN/ECE. Vendar pa v okviru UN/ECE sodeluje kot opazovalka.
14. UN/ECE vključuje delovno skupino za standarde kakovosti za kmetijske proizvode (v nadaljevanju: delovna skupina), ki je zadolžena zlasti za opredelitev skupnih standardov za pokvarljivo blago.
15. Delovna skupina je leta 1958 sprejela Ženevski protokol o standardizaciji svežega sadja in zelenjave ter suhega in posušenega sadja (revidiran 1964 in 1985; v nadaljevanju: Ženevski protokol). Ta v točki I določa:
„Vsak proizvod, ki je predmet uskladitve tržnih standardov glede kakovosti, je treba opredeliti v posebnem standardu, ki se nanj nanaša glede rodu in vrste, ki ji pripada (latinsko botanično poimenovanje, ki po potrebi sledi navedbi avtorja). […]
Vendar pa je skupina proizvodov prav tako lahko predmet bolj splošnega standarda, ki se uporabi za to skupino, če njihove značilnosti to omogočajo.“
16. V skladu s točko IX Ženevskega protokola je delovna skupina zadolžena za pripravo zlasti novih posebnih standardov in mogočih prilagoditev obstoječih standardov. V skladu s točko X Ženevskega protokola je namen delovne skupine tudi priprava klavzul mednarodnega sporazuma, na podlagi katerega postanejo standardi, ki jih je za sadje in zelenjavo postavila UN/ECE, dokončni.
Postopek in predlogi strank
17. Kraljevina Španija je 6. septembra 2011 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
18. Komisija je 28. novembra 2011 z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča v skladu s členom 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča vložila ugovor nedopustnosti. S sklepom Splošnega sodišča z dne 13. julija 2012 je bilo odločanje o ugovoru združeno z odločanjem po vsebini.
19. Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v osmi senat, ki mu je bila zato dodeljena obravnavana zadeva.
20. Splošno sodišče (osmi senat) je na predlog sodnika poročevalca začelo ustni postopek in v okviru ukrepov procesnega vodstva, določenih v členu 64 Poslovnika, stranki pozvalo, naj pisno odgovorita na različna vprašanja in predložita nekatere dokumente. Stranki sta se na to zahtevo odzvali v predpisanem roku.
21. Stranki sta na obravnavi 18. junija 2014 ustno podali navedbe in odgovorili na vprašanja Splošnega sodišča. Splošno sodišče je na obravnavi strankama določilo rok za predložitev kopije Ženevskega protokola v spis, in v pričakovanju te predložitve odločilo, da ne bo končalo ustnega postopka. Stranki sta izpolnili zahtevo Splošnega sodišča v navedenem roku, po vložitvi kopije Ženevskega protokola 26. junija 2014 pa je bil ustni postopek končan s sklepom predsednika osmega senata.
22. Kraljevina Španija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijano določbo razglasi za nično;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
23. Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, zavrne kot neutemeljeno;
– Kraljevini Španiji naloži plačilo stroškov.
Dopustnost
24. Komisija trdi, da je tožba nedopustna, ker je izpodbijana določba akt, ki je le potrdilen in zato ne more biti predmet ničnostne tožbe, vložene na podlagi člena 263 PDEU.
25. Po mnenju Komisije obveznost navedbe obdelave agrumov v fazi po obiranju ni nova, temveč je vsebovana v ureditvi Unije od leta 1971. Določbe, ki so v bistvu identične izpodbijani določbi, naj bi bile vsebovane že v več uredbah od leta 2002. Besedilo zadevne določbe, ki se uporabi, naj bi bilo od leta 2002 identično besedilu izpodbijane določbe.
26. Tako naj bi bilo v primeru točke VI D, četrta alinea, Priloge k Uredbi Komisije (ES) št. 1799/2001 z dne 12. septembra 2001 o standardu trženja za agrume (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 33, str. 352), kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 2010/2002 z dne 12. novembra 2002 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 37, str. 355), kot tudi Priloge I, del B 2, točka VI D, četrta alinea, Uredbe Komisije (ES) št. 1580/2007 z dne 21. decembra 2007 o določitvi izvedbenih pravil za uredbe Sveta (ES) št. 2200/96, (ES) št. 2201/96 in (ES) št. 1182/2007 v sektorju sadja in zelenjave, kot je bila spremenjena z Uredbo Komisije (ES) št. 1221/2008 z dne 5. decembra 2008 (UL L 336, str. 1). Poleg tega naj okoliščine sprejetja izpodbijane določbe ne bi bile drugačne od okoliščin, ki so obstajale na datum začetka veljavnosti Uredbe št. 2010/2002.
27. V tej zvezi je najprej treba navesti, da izhaja iz samega besedila člena 263 PDEU kakor tudi iz njegovega namena, ki je zagotoviti pravno varnost, da postane akt, ki ni bil izpodbijan v roku za vložitev tožbe, pravnomočen. Ta pravnomočnost se ne nanaša le na sam akt, ampak tudi na vse kasnejše akte, ki bi bili le potrdilni. Ta rešitev, ki je utemeljena z nujno pravno varnostjo, velja tako za posamične akte kakor za tiste, ki imajo naravo predpisa, kot je uredba. Vendar pa je treba navesti, da se v primeru pravnih aktov, kot so uredbe, če je določba uredbe spremenjena, lahko ponovno vloži tožba ne le zoper to določbo samo, ampak tudi zoper vse tiste, ki z njo tvorijo celoto, čeprav niso spremenjene (sodba Sodišča z dne 18. oktobra 2007 v zadevi Komisija proti Parlamentu in Svetu, C‑299/05, ZOdl., str. I‑8695, točki 29 in 30; sodbi Splošnega sodišča z dne 10. junija 2009 v zadevi Poljska proti Komisiji, T‑257/04, ZOdl., str. II‑1545, točka 70, in z dne 2. oktobra 2009 v zadevi Ciper proti Komisiji, T‑300/05 in T‑316/05, neobjavljena v ZOdl., točka 258).
28. Glede vprašanja, v kakšnih okoliščinah se akt šteje za akt, ki zgolj potrjuje predhodni akt, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je to v primeru, kadar zadevni akt v primerjavi s predhodnim aktom ne vsebuje nobenega novega elementa in pred njegovo izdajo položaj naslovnika tega predhodnega akta ni bil znova preučen (sodbe Splošnega sodišča z dne 7. februarja 2001 v zadevi Inpesca proti Komisiji, T‑186/98, Recueil, str. II‑557, točka 44; z dne 6. maja 2009 v zadevi M proti EMEA, T‑12/08 P, ZOdl. JU, str. I‑B‑1‑31 in II‑B‑1‑159, točka 47, in z dne 15. septembra 2011 v zadevi CMB in Christof proti Komisiji, T‑407/07, neobjavljena v ZOdl., točka 89).
29. To sodno prakso, ki se nanaša na individualne akte, je treba prav tako uporabiti v primeru normativnih aktov, ker razlikovanje glede zadnjenavedenih aktov ni z ničimer utemeljeno. Poleg tega je treba navesti, da je Splošno sodišče v sodbi Ciper proti Komisiji, navedeni zgoraj v točki 27 (točka 276), presodilo, da je bila zadevna določba v tej zadevi potrdilna določba predhodne identične določbe, potem ko je ugotovilo, da pred njenim sprejetjem položaj ni bil ponovno preučen.
30. Očitno je, da se vprašanje obstoja potrdilnega akta sploh ne postavlja, če je vsebina kasnejšega akta drugačna od vsebine predhodnega. Vendar je treba navesti, da zgolj redakcijske spremembe, ki ne vplivajo na vsebino zadevnega akta, niso ovira, da bi se ta akt opredelilo za potrdilni. Tako je Splošno sodišče v v točki 27 navedeni sodbi Ciper proti Komisiji (točka 270) presodilo, da „se je treba zoper ničnostno tožbo, vloženo zoper spremenjeno določbo, sklicevati na datum izteka roka za njeno vložitev ne le takrat, kadar ta določba povzema tisto, ki je vsebovana v aktu, za izpodbijanje katerega je rok potekel, vendar tudi takrat, kadar, čeprav je nova različica drugačna […], to ne vpliva na njegovo vsebino“.
31. Sodna praksa, navedena v točki 28 zgoraj, se nanaša tako na primer, da je vsebina izpodbijanega akta (drugače povedano, v primeru normativnega akta besedilo zadevne določbe) v bistvu enaka vsebini predhodnega akta.
32. Postavlja se torej vprašanje, v katerih okoliščinah gre lahko za „ponovno preučitev“, ki povzroči, da kasnejšega akta z v bistvu enako vsebino, kot je vsebina predhodnega akta, ni mogoče opredeliti kot akt, ki potrjuje predhodnega.
33. V tej zvezi ni mogoče sprejeti, da preprosta preučitev dejanskih in pravnih dejstev, ki so utemeljila sprejetje akta, ki jo izvede njegov avtor, preden ponovno potrdi njegovo vsebino, pomeni ponovno preučitev v smislu sodne prakse, navedene v točki 28 zgoraj. Generalni pravobranilec G. Slynn je v sklepnih predlogih v zadevi Adams in drugi proti Komisiji, v kateri je bila izdana sodba Sodišča z dne 11. marca 1986 (294/84, Recueil, str. 977, 978 in 981), prav tako navedel, da zgolj „druga preučitev“ elementov dejanskega in pravnega stanja, ki je utemeljilo sprejetje akta, ne pomeni ponovne preučitve, ki pomeni oviro za obstoj potrdilnega akta.
34. Prav tako je treba spomniti, da lahko v skladu z ustaljeno sodno prakso obstoj novih bistvenih dejstev upraviči predložitev predloga za ponovno preučitev predhodne odločbe, ki je postala pravnomočna (glej v točki 28 navedeni sodbi Inpesca proti Komisiji, točka 47, in M proti EMEA, točka 49 in navedena sodna praksa). Če je akt odgovor na predlog, v katerem so navedena nova bistvena dejstva in s katerim je uprava pozvana, naj vnovič preuči predhodno odločbo, se za ta akt ne more šteti, da je zgolj potrdilni akt, če odloča o domnevnih novih bistvenih dejstvih in v primerjavi s predhodno odločbo vsebuje nov element (glej v točki 28 navedeno sodbo Inpesca proti Komisiji, točka 46 in navedena sodna praksa).
35. Po ponovni preučitvi pravnomočne odločbe na podlagi novih bistvenih dejstev mora zadevna institucija sprejeti novo odločbo, katere zakonitost se lahko, če je treba, izpodbija pred sodiščem Unije. Nasprotno, če ni novih bistvenih dejstev, instituciji svoje predhodne odločbe ni treba vnovič preučiti (v točki 28 navedeni sodbi Inpesca proti Komisiji, točka 48, in M proti EMEA, točka 51).
36. Iz te sodne prakse izhaja, da se za akt šteje, da je sprejet po ponovni preučitvi položaja, kar izključuje njegov potrdilni značaj, če je bil ta akt sprejet bodisi na predlog zainteresiranega bodisi na lastno pobudo avtorja, na podlagi bistvenih elementov, ki niso bili upoštevani med sprejemanjem predhodnega akta. Ti elementi so novi ravno zato, ker se niso upoštevali pri sprejemanju predhodnega akta.
37. Nasprotno, če dejanski in pravni elementi, na katerih temelji nov akt, niso drugačni od tistih, ki so utemeljili sprejetje predhodnega akta, je novi akt le potrdilni akt predhodnega akta.
38. Glede okoliščin, kdaj je elemente mogoče opredeliti za nove in bistvene, je treba navesti, da je treba element opredeliti za nov tako v primeru, da ob sprejetju predhodnega akta ta element ni obstajal (glej v tem smislu v točki 28 navedeno sodbo M proti EMEA, točka 53 in navedena sodna praksa; glej tudi v tem smislu sklep Splošnega sodišča z dne 29. aprila 2004 v zadevi SGL Carbon proti Komisiji, T‑308/02, Recueil, str. II‑1363, točka 57), kot tudi v primeru, da je v času sprejetja predhodnega akta element že obstajal, vendar iz katerega koli razloga, vključno s pomanjkljivo skrbnostjo avtorja tega akta, pri njegovem sprejemanju ni bil upoštevan (glej v tem smislu v točki 33 navedeno sodbo Adams in drugi proti Komisiji, točka 15, in sodbo Splošnega sodišča z dne 3. marca 1994 v zadevi Cortes Jimenez in drugi proti Komisiji, T‑82/92, RecFP str. I‑A‑69 in II‑237, točka 16).
39. V zvezi z bistvenim značajem elementa v smislu navedene sodne prakse je treba navesti, da mora ta element – zato da ima tak značaj – imeti sposobnost, da bistveno spremeni pravni položaj, kot so ga upoštevali avtorji predhodnega akta (glej v tem smislu v točki 38 navedeni sklep SGL Carbon proti Komisiji, točka 58 in navedena sodna praksa). Drugače povedano, z zadevnim elementom mora biti mogoče bistveno spremeniti pogoje, ki so urejali predhodni akt, kot je zlasti element, ki vzbudi dvome glede utemeljenosti rešitve, sprejete s tem aktom (glej v točki 28 navedeno sodbo M proti EMEA, točka 54 in navedena sodna praksa).
40. Ponovno je treba navesti, da mora biti omogočeno, da je ukrep, za katerega velja nadaljevanje dejanskih in pravnih okoliščin, ki so privedle do njegovega sprejetja, predmet predloga za ponovno preučitev, ali ga je utemeljeno ohraniti (glej v tem smislu v točki 28 navedeno sodbo M proti EMEA, točke od 64 do 66, in sodbo Splošnega sodišča z dne 21. marca 2014 v zadevi Yusef proti Komisiji, T‑306/10, točki 62 in 63). Posledica nove preučitve, katere namen je preveriti, ali je predhodno sprejeti ukrep še vedno utemeljen glede na pravne ali dejanske okoliščine, ki so se medtem spremenile, je sprejetje akta, ki ne potrjuje zgolj predhodnega akta, temveč je izpodbojni akt, ki je lahko predmet ničnostne tožbe v skladu s členom 263 PDEU (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 26. januarja 2010 v zadevi Internationaler Hilfsfonds proti Komisiji, C‑362/08 P, ZOdl., str. I‑669, točke od 56 do 62).
41. V tem primeru, kot je navedla Komisija, je besedilo izpodbijane določbe enako besedilu predhodne določbe, ki jo je nadomestila, namreč določbe Priloge I, del B 2, točka VI D, četrta alinea, Uredbe št. 1580/2007, kot je bila spremenjena z Uredbo Sveta št. 1221/2008. Zadnjenavedena določba je bila enaka kot določba iz točke VI D, četrta alinea, Priloge k Uredbi št. 1799/2001, kot je bila spremenjena z Uredbo št. 2010/2002. Drugače povedano, besedilo izpodbijane določbe ni bilo spremenjeno od leta 2002.
42. V teh okoliščinah je glede na navedbe, navedene v točkah od 28 do 40 zgoraj, vseeno treba preveriti, ali je bila izpodbijana določba sprejeta po ponovni preučitvi položaja, saj v tem primeru ne bi štela za določbo, ki je zgolj potrdilna, in bi lahko bila predmet ničnostne tožbe.
43. Splošno sodišče meni, da je v tem primeru tako iz teh razlogov.
44. Prvič, za izpodbijano določbo v neki meri velja nadaljevanje okoliščin, ki so privedle do njenega sprejetja. V obdobju nenehnega znanstvenega razvoja je upravičeno šteti, da so možnosti obdelave agrumov po obiranju in konzervansi ali druge uporabljene kemične snovi redno lahko deležne pomembnih sprememb. V takem položaju bi bilo logično pričakovati redne ponovne preučitve uporabljenih ukrepov, da se preveri, ali so slednji še vedno upravičeni glede na morebitno spremembo pravnih ali dejanskih okoliščin v vmesnem času. Zdi se, da je bil namen avtorjev izpodbijane določbe opraviti ravno tako preučitev, in ne le preoblikovati obstoječe določbe.
45. V tej zvezi je treba navesti, da uvodna izjava 2 Uredbe št. 543/2011 zlasti navaja, da „je primerno, da se vsa izvedbena pravila [ki se nanašajo na sektor sadja in zelenjave ter predelanega sadja in zelenjave] vključijo v novo uredbo, skupaj s spremembami, ki so potrebne na podlagi izkušenj“.
46. Iz tega prav tako izhaja, da Komisija s sprejetjem Uredbe št. 543/2011 v enotnem besedilu ni želela zgolj konsolidirati vseh že veljavnih izvedbenih predpisov, temveč je ob tej priložnosti želela izvesti morebitne „spremembe, ki so potrebne na podlagi izkušenj“. Zadnja namera je kazalnik, da je sprejetje izpodbijane določbe kot tudi vseh drugih določb Uredbe št. 543/2011 sledilo ponovni preučitvi položaja v smislu v točki 28 navedene sodne prakse.
47. Drugič, ugotoviti je treba, da je bil zadevni dejanski in pravni položaj po sprejetju Uredbe št. 1221/2008 – ki je zadnji akt pred sprejetjem Uredbe št. 543/2011, ki vsebuje določbo, enako izpodbijani določbi – deležen spremembe, katere posledica bi morebiti lahko bila sprememba izpodbijane določbe in zaradi česar bi se zahtevala ponovna preučitev položaja.
48. V tej zvezi je treba spomniti, da v skladu s členom 113(2)(a)(v) Uredbe o enotni SUT (glej točko 1 zgoraj) Komisija oblikuje tržne standarde za proizvode ob upoštevanju zlasti „[p]riporočil [UN/ECE]“ (glej zgoraj točke od 13 do 16).
49. Stranki se strinjata, da je zadevni standard standard UN/ECE FFV-14, ki se nanaša na trženje in nadzor tržne kakovosti agrumov. Sprejela ga je delovna skupina in ga večkrat spremenila.
50. Točka VI različice iz leta 2000, standarda UN/ECE FFV-14, naslovljenega „Standard UN/ECE FFV-14, ki se nanaša na trženje in nadzor tržne kakovosti agrumov, s katerimi se trguje v mednarodni trgovini med državami članicami UN/ECE in ki so namenjeni v te države“, je vsebovala določbe v zvezi z označbami pakiranja: v skladu z besedilom morajo biti „na isti strani natisnjene čitljive in neizbrisljive [določene] oznake, ki so vidne od zunaj“. Točka VI D tega standarda, naslovljena „Prodajne označbe“, je v četrti alinei določala, da morajo enote pakiranja „po potrebi [vsebovati] navedbo uporabe konzervansa ali uporabljene kemične snovi, če je [bila] njena uporaba skladna z ureditvijo države uvoznice“. Različica iz leta 2004 standarda UN/ECE FFV-14 v navedenih določbah ni ničesar spremenila.
51. Nasprotno, z različico iz leta 2009 standarda UN/ECE FFV-14 pa so bile te določbe spremenjene. Točka VI različice iz leta 2009 standarda UN/ECE FFV-14, naslovljena „Standard UN/ECE FFV-14, ki se nanaša na trženje in nadzor tržne kakovosti agrumov“, je določala, da morajo biti v zvezi z enotami pakiranja „na isti strani natisnjene čitljive in neizbrisljive [določene] oznake, ki so vidne od zunaj“. Točka VI D tega standarda, naslovljena „Prodajne označbe“, je v šesti alinei določala, da morajo enote pakiranja vsebovati navedbo „[o]bdelave po fazi obiranja (po možnosti glede na nacionalno zakonodajo države uvoznice)“.
52. Točka VI različice iz leta 2010 standarda UN/ECE FFV-14 (različica tega standarda, ki je veljala pri sprejetju Uredbe št. 543/2011) v zvezi z označevanjem povzema standard UN/ECE FFV-14 iz leta 2009, z eno samo razliko, da se sklicuje na označevanje „embalaž“, medtem ko se je standard iz leta 2009 skliceval na označevanje „enot pakiranja“. Določa torej, da morajo biti v zvezi z „embalažami“ „na isti strani natisnjene čitljive in [določene] neizbrisljive oznake, ki so vidne od zunaj“. Točka VI D, naslovljena „Prodajne označbe“, v šesti alinei določa, da morajo embalaže vsebovati navedbo „[o]bdelave po fazi obiranja (po možnosti glede na nacionalno zakonodajo države uvoznice)“.
53. Iz navedenega je razvidno, da je v skladu z različicami standarda UN/ECE FFV‑14 iz let 2000 in 2004, če je bil na agrumih uporabljen konzervans oziroma splošneje kemična snov (in če je bila ta uporaba skladna z ureditvijo države uvoznice), enota pakiranja, ki je vsebovala zadevne agrume, morala obvezno vsebovati podatek glede te uporabe. Nasprotno, v skladu z različicama istega standarda iz let 2009 in 2010, se navedba te uporabe zahteva samo, če to zahteva zakonodaja države uvoznice. Povedano drugače, če zakonodaja zadevne države uvoznice dopušča uporabo konzervansa ali zadevne kemične snovi, ne da bi zahtevala, da je podatek v zvezi z njihovo rabo naveden na enoti pakiranja ali embalaži zadevnih agrumov, standarda UN/ECE FFV-14 iz let 2009 in 2010 prav tako ne zahtevata takšne navedbe.
54. Stranki se ne strinjata glede tega, kako je treba razumeti novo ubeseditev standarda UN/ECE FFV-14 v različicah iz let 2009 in 2010. Komisija jo razlaga kot „neopredelitev v zvezi z vprašanjem obveznosti navedbe podatka glede obdelave agrumov po obiranju in, posledično, kot opustitev UN/ECE, da bi priporočila takšno omembo“. Po mnenju Komisije se „‘izbira’, na katero se sklicuje priporočilo, […] nanaša zgolj na države članice uvoznice, ne pa na gospodarske subjekte“. Komisija meni, da je sprememba standarda UN/ECE FFV-14 „zgolj formalna in se ne nanaša na vsebino“. Prav tako meni, da „ta sprememba ne spremeni okoliščin“, ki so botrovale sprejetju izpodbijane določbe.
55. Kraljevina Španija poudarja, da so standardi, ki jih je sprejela UN/ECE, namenjeni tako državam, ki sodelujejo v delovni skupini, kot vsem tistim, ki jih sprejmejo na lastno pobudo. Zato meni, da je „neobvezno označevanje obdelave v fazi po obiranju zahteva, ki naj bi jo spoštovali vsi naslovniki standarda v vsaki državi, ki jo sprejme“. Kraljevina Španija v repliki dodaja in očita Komisiji, da se je oprla na napačno razlago standarda UN/ECE FFV-14, v skladu s katero državam, ki sodelujejo v UN/ECE, dopušča možnost, da predvidijo ali ne označevanje za obdelavo agrumov po obiranju, čeprav je po njenem mnenju „zadevna možnost […] namenjena gospodarskim subjektom“.
56. Zato da bi se presodilo, ali je tožba dopustna, se na tej stopnji ni treba izreči niti glede natančne razlage različic zadnjenavedenega standarda iz let 2009 in 2010 niti glede vprašanja, ali je izključno namenjena državam, ki sodelujejo pri UN/ECE oziroma ravno tako gospodarskim subjektom. Ta vprašanja imajo določeno težo za vsebino zadeve in v tem kontekstu jih bo treba, če je tožba dopustna, analizirati.
57. Za potrebe analize dopustnosti tožbe zadostuje ugotovitev, da je bilo besedilo standarda UN/ECE FFV-14 od leta 2009 dalje, torej po sprejetju Uredbe št. 1221/2008 (ki je vsebovala enako določbo, kot je izpodbijana določba), deležno spremembe, ki ni bila zgolj redakcijska. Čeprav so prejšnje različice nedvoumno določale, da so enote pakiranja ali embalaže z agrumi morale nositi oznake glede obdelave v fazi po obiranju, po različici iz leta 2009 zadevni standard v tej zvezi dopušča zgolj možnost „glede na nacionalno zakonodajo države uvoznice“. V nasprotju s trditvami Komisije očitno ne gre za zgolj formalno spremembo.
58. Tudi če se sprejme, da Komisija ni bila zavezana, da spremeni zadevne predpise Unije v skladu z spremembo standarda UN/ECE FFV-14, pa je bila gotovo zavezana upoštevati to spremembo, kot zahteva člen 113(2)(a)(v) Uredbe o enotni SUT, in je zato morala možnost takšne spremembe vsaj ponovno preučiti. Ponovna preučitev ima za posledico, da izpodbijana določba, čeprav ima enako vsebino kot zadevna določba, ki je bila v veljavi pred njo, slednje ne potrjuje.
59. Tretjič, potek postopka, katerega posledica je sprejetje izpodbijane določbe, kot izhaja iz elementov, ki sta jih v spis posredovali stranki, njunih pisnih odgovorov na vprašanja Splošnega sodišča, ki jima jih je postavilo v okviru ukrepa procesnega vodstva, kot tudi pojasnil, ki sta jih stranki podali na obravnavi, potrjuje, da je bila dejansko izvedena ponovna preučitev dejanskega in pravnega položaja.
60. Kot sta potrdili stranki, je osnutek izvedbene uredbe o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe o enotni SUT, ki jo je po spremembah sprejela Komisija kot Uredbo št. 543/2011, preučila skupina strokovnjakov za standardizacijo sadja in zelenjave pri Komisiji (v nadaljevanju: skupina strokovnjakov). Osnutek, ki je bil posredovan tej skupini, ki ga je preučila, in ki ga je v spis posredovala Kraljevina Španija, je vseboval določbo o tem, da je obdelava agrumov po obiranju fakultativna [„post-harvest treatment (optional)“, kot je navedeno v angleškem izvirniku tega dokumenta]. V istem osnutku je bila prečrtana enaka določba, kot je izpodbijana določba, brez dvoma zato, da se nakaže, da bo izginila, in nadomeščena z novo, zgorajnavedeno določbo. Na obravnavi je Komisija v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča potrdila, da je bil prav osnutek, ki ga je predložila Kraljevina Španija, posredovan skupini strokovnjakov. Vendar je kljub temu potrdila, da je besedilo zadevne določbe tega osnutka, ki se razlikuje od besedila izpodbijane določbe, posledica „napake“, ki naj bi jo storila.
61. Prav tako iz dokumentov, ki so jih v spis posredovale stranke ter iz njihovih pojasnil, ki so jih podale pisno in na obravnavi, izhaja, da je bil osnutek uredbe, ki vsebuje enako določbo, kot je določba, navedena v točki 60, posredovan 6. aprila 2011 upravljalnemu odboru z namenom preučitve na sestanku 13. aprila 2011. Kraljevina Španija je v prilogi k tožbi predložila kopijo tega osnutka. Vendar je Komisija 11. aprila 2011 upravljalnemu odboru predložila spremenjeno različico svojega osnutka, ki je tokrat vseboval določbo, enako izpodbijani določbi. Komisija je v svojih dopisih potrdila vsebinsko natančnost teh podatkov, vendar je navedla, da je bila tudi v tem osnutku v besedilu zadevne določbe „napaka“, ki jo je popravila takoj, ko je ugotovila njen obstoj.
62. Kraljevina Španija je v prilogi k tožbi predložila kopije dopisov, ki sta jih španska ministra naslovila na Komisijo po sestanku upravljalnega odbora 13. aprila 2011, da bi izrazila svoje nestrinjanje s predlogom uredbe, kot tudi odgovore Komisije na te dopise. Generalni direktor za trgovino in investicije pri španskem ministrstvu za industrijo, turizem in trgovino je 4. maja 2011 na generalnega direktorja generalnega direktorata (GD) Komisije „Zdravje in varstvo potrošnikov“ naslovil dopis, v katerem je potrdil, da se je skupina strokovnjakov strinjala, da je uredba, ki jo namerava Komisija sprejeti, skladna z novim besedilom standarda UN/ECE FFV-14, v skladu s katero je navedba konzervansov ali drugih kemičnih snovi, ki se uporabijo pri obdelavi agrumov po obiranju, fakultativna.
63. Isti španski uradnik je prav tako 4. maja 2011 poslal drugi dopis generalnemu direktorju GD „Kmetijstvo in razvoj podeželja“ pri Komisiji. Poleg tega je generalna direktorica oddelka kmetijski viri in živinoreja pri španskem ministrstvu za okolje, podeželje in morsko okolje generalnemu direktorju istega GD Komisije prav tako poslala dopis z dne 3. maja 2011.
64. Generalni direktor GD „Kmetijstvo in razvoj podeželja“ je na dva navedena dopisa odgovoril z dopisoma za dne 14. in 30. junija 2011. Ta dva dopisa, sestavljena v angleščini in španščini, sta imela enako vsebino. V njiju je navedeno, da je osnutek uredbe Komisije aktualiziral deset posebnih tržnih standardov, upoštevajoč zadnje standarde UN/ECE. Glede tržnih standardov za agrume je navedeno, da je bila obveznost označevanja v zvezi z obdelavo po obiranju uvedena z Uredbo št. 1799/2001 in „je bila do sedaj uporabljena brez večjih težav za gospodarske subjekte v živilski industriji“. Prav tako je navedeno, da „službe Komisije menijo, da izbris obveznosti označevanja ni upravičen in bi vzbudil očitke glede pravilne uporabe zakonodaje glede aditivov za živila“.
65. Generalni direktor GD „Zdravje in varstvo potrošnikov“ je z dopisom z dne 29. junija 2011 odgovoril na dopis, ki mu ga je poslal generalni direktor za trgovino in investicije pri španskem ministrstvu za industrijo, turizem in trgovino (glej točko 62), v njem pa navedel, da je bila vsebina dopisa, ki ga je prejel, enaka dopisu, ki ga je poslal isti španski uradnik generalnemu direktorju GD „Kmetijstvo in razvoj podeželja“, in zgolj napotil na odgovor slednjega z dne 14. junija 2011.
66. Iz vseh teh elementov je razvidno, da so službe Komisije pri sprejemanju besedila osnutka uredbe, ki je bila po spremembah sprejeta kot Uredba št. 543/2011, najprej soglašale glede veljavne različice standarda UN/ECE FFV-14 in imele namen, da v uredbo, ki jo je Komisija nameravala sprejeti, vključijo enako določbo tega standarda.
67. Vendar se je nato štelo, da bi bilo takšno besedilo zadevne določbe v nasprotju z drugimi preudarki, vključno s tistim „glede pravilne uporabe zakonodaje glede aditivov za živila“, na katero se je skliceval generalni direktor GD „Kmetijstvo in razvoj podeželja“ v dopisu, navedenem v točki 64. Splošno sodišče meni, da je treba v tem smislu razumeti trditev Komisije, da je bila v prvotnem besedilu zadevne določbe njenega osnutka „napaka“. Prav tako je bil 11. aprila 2011 državam članicam posredovan nov osnutek z vidika sestanka upravljalnega odbora, v katerem je bila zadevna določba uvrščena v že veljavno besedilo.
68. Iz tega izhaja, da je bil pred sprejetjem izpodbijane določbe ponovno preučen položaj v smislu sodne prakse, navedene v točki 28, zaradi česar – v skladu z isto sodno prakso – te določbe ni mogoče šteti za zgolj potrdilno določbo predhodnih enakih določb.
69. Predhodne določbe, čeprav so bile vsebinsko enake kot izpodbijana določba, so pomenile zgolj prenos veljavne različice standarda UN/ECE FFV-14 v pravo Unije. Komisija je šele pri sprejemanju izpodbijane določbe najprej imela namen spremeniti zadevno določbo prava Unije, da bi jo uskladila z zadevnim standardom, nato pa je analizirala vprašanje, ali bi lahko odstopila oziroma morala odstopiti od tega standarda, zlasti da bi zagotovila „pravilno uporabo zakonodaje [Unije] glede aditivov za živila“. Ker je podala pritrdilni odgovor na to vprašanje, je ohranila zadevno določbo in se prvič od leta 2002 oddaljila od besedila standarda UN/ECE FFV-14.
70. Z drugimi besedami, izpodbijana določba je bila sprejeta po preučitvi vprašanja, ki pred tem ni bilo preučeno. Ta preučitev pomeni nov bistven element, ki je bil upoštevan pri sprejetju izpodbijane določbe in ki ni bil upoštevan pri sprejetju enakih predhodnih določb, zaradi česar izpodbijana določba ne potrjuje zgolj predhodne določbe, temveč je izpodbojni akt.
71. Zato je ta tožba dopustna in jo je treba presoditi po vsebini.
Utemeljenost
72. Kraljevina Španija v podporo svoji tožbi navaja pet tožbenih razlogov, prvič, kršitev načela spoštovanja hierarhije predpisov, drugič, zlorabo pooblastil, tretjič, neobstoj obrazložitve, četrtič, kršitev načela enakega obravnavanja, in petič, kršitev načela sorazmernosti.
Prvi tožbeni razlog: kršitev načela spoštovanja hierarhije predpisov
73. Kraljevina Španija trdi, da je Komisija s tem, ko je v obliki izpodbijane določbe sprejela tržni standard, ki se razlikuje od standarda UN/ECE FFV-14, kršila člen 113(2)(a) Uredbe o enotni SUT, posledično pa načelo spoštovanja hierarhije predpisov. V tej zvezi se prav tako sklicuje na uvodno izjavo 6 Uredbe št. 543/2011, v skladu s katero: „[d]a bi se izognili nepotrebnim oviram v trgovini v primeru posameznih proizvodov, za katere je treba določiti posebne tržne standarde, morajo biti ti standardi enaki tistim, ki jih je sprejela […][UN/ECE]“.
74. Treba je spomniti, da v skladu z načelom spoštovanja hierarhije predpisov izvedbena uredba ne more odstopati od pravil, ki jih vsebuje akt, ki ga uredba izvaja (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 13. aprila 2011 v zadevi Nemčija proti Komisiji, T‑576/08, ZOdl., str. II‑1578, točka 100 in navedena sodna praksa).
75. V tej zvezi je treba navesti, da v skladu z besedilom člena 113(2)(a)(v) Uredbe o enotni UST „standardn[a] priporočil[a] Ekonomske komisije Združenih narodov za Evropo [UN/ECE]“ pomenijo le element, ki ga Komisija mora upoštevati pri določanju tržnih standardov za enega ali več proizvodov. Tako nikakor ne izhaja iz besedila te določbe, da morajo biti standardi, ki jih je določila Komisija, enaki tistim, ki jih je postavila UN/ECE.
76. Poleg tega trditve Kraljevine Španije in spis ne vsebujeta nobenih elementov, ki bi lahko utemeljili drugačno odločitev, v skladu s katero je treba kljub jasnemu in nedvoumnemu besedilu navedeno določbo razlagati tako, da mora Komisija pri sprejemanju tržnega standarda za enega ali več proizvodov prenesti tisti standard, ki ustreza standardu UN/ECE.
77. Zlasti iz poročila seje delovne skupine, ki je bila v Ženevi od 4. do 8. maja 2009, katerega kopijo je Komisija posredovala v spis, v prilogi k svojemu odgovoru na tožbo, izhaja, da standardi, ki jih je sprejela UN/ECE, nimajo zavezujočega značaja niti za države, ki sodelujejo pri UN/ECE. V točki 78 tega poročila je navedeno, da je tajništvo delovne skupine udeležencem sestanka pojasnilo, da so „standardi, ki jih je razvil UN/ECE, le priporočila in jih ni mogoče naložiti državam. Države same odločijo, katere standarde bodo same uporabile na nacionalni in regionalni ravni.“
78. Poleg tega sta na obravnavi tako Kraljevina Španija kot Komisija v odgovor na vprašanje Splošnega sodišča potrdili, da standardi, ki jih je sprejel UN/ECE, nimajo zavezujočega značaja niti za države, ki sodelujejo pri UN/ECE.
79. Iz tega sledi, da sprejetje standarda s strani UN/ECE ne implicira nobene obveznosti za države članice Unije, ki vse sodelujejo pri UN/ECE.
80. Glede na te ugotovitve je treba člen 113(2) Uredbe o enotni SUT razlagati v skladu z njenim jasnim in nedvoumnim besedilom v smislu, da ima Komisija polje proste presoje pri sprejemanju tržnih standardov za enega ali več proizvodov na ravni Unije. Ker sodna praksa na področju kmetijske politike institucijam, upoštevajoč odgovornosti, ki jih imajo na tem področju, priznava široko diskrecijsko pravico (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 3. maja 2007 v zadevi Španija proti Komisiji, T‑219/04, ZOdl., str. II‑1323, točka 105 in navedena sodna praksa), je treba ugotoviti, da je polje proste presoje, ki ga ima na voljo Komisija, na podlagi navedene določbe, prav tako široko. Vendar mora v skladu s to določbo ob izvajanju širokega pooblastila za odločanje po prostem preudarku med drugimi elementi upoštevati standarde, sprejete v okviru UN/ECE. Poleg tega nezavezujoč značaj teh standardov pomeni pojasnilo za uporabo besede „priporočila“ iz te določbe.
81. Posledično, ker Komisija ni bila zavezana v skladu z besedilom zgoraj navedene določbe osnovne uredbe, da na ravni Unije sprejme tržni standard za agrume z enakim besedilom, kot je besedilo standarda UN/ECE FFV-14, ji ni mogoče očitati, da je kršila osnovno uredbo in s tem načelo spoštovanja hierarhije predpisov.
82. V zvezi s trditvijo Kraljevine Španije, ki temelji na besedilu uvodne izjave 6 Uredbe št. 543/2011 (kot je bilo navedeno v točki 73), je treba najprej ugotoviti, da gre za uvodno izjavo Uredbe št. 543/2011, ne pa hierarhično višjega predpisa, kot je Uredba o enotni UST. Posledično nikakor ni mogoče šteti, da gre za vprašanje kršitve načela spoštovanja hierarhije predpisov.
83. Vsekakor je treba navesti, da izraza „biti enak“, uporabljenega v navedeni uvodni izjavi 6, ni mogoče razlagati tako, da morajo biti standardi, ki jih sprejme Komisija, po vsebini popolnoma enaki standardom, ki jih je sprejela UNECE.
84. V preostalem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso treba izvedbeno uredbo, če je mogoče, razlagati tako, da je skladna z določbami osnovne uredbe (sodbi Sodišča z dne 24. junija 1993 v zadevi Dr Tretter, C‑90/92, Recueil, str. I‑3569, točka 11, in z dne 10. septembra 1996 v zadevi Komisija proti Nemčiji, C‑61/94, ZOdl., str. I‑3989, točka 52).
85. V tem primeru, kot je bilo že navedeno, člen 113(2) Uredbe o enotni SUT, ki je osnovna uredba, nalaga Komisiji, da ob sprejemanju tržnih standardov za specifične proizvode upošteva več elementov, med katerimi so tudi standardi, ki jih sprejme UN/ECE. Če bi Komisija, ko je sprejela Uredbo št. 543/2011, nameravala povzeti vse zadevne standarde, ki jih je sprejel UN/ECE, ne da bi upoštevala kak drug element, ki bi morebiti zahteval drugačno vsebino od enega ali drugega standarda, ki ga je treba sprejeti, bi kršila osnovno uredbo. Zato ni mogoče potrditi, da je bil to njen namen, ko je sprejela Uredbo št. 543/2011. Uvodno izjavo 6 te uredbe je treba razumeti bolj v smislu, da ko je treba posebne tržne standarde vzpostaviti za posamezne proizvode, morajo biti utemeljeni na standardih, ki jih je sprejel UN/ECE, z morebitnimi potrebnimi popravki, ki se zahtevajo za to, da se upoštevajo drugi elementi, navedeni v členu 113(2) Uredbe o enotni SUT.
86. Kraljevina Španija je v repliki dodala, da če Komisija v svojih dopisih zastopa stališče (glej v tej zvezi točko 54 zgoraj), da standard UN/ECE FFV-14 vsebinsko ni bil spremenjen, je jasno, da ni izpolnila svoje obveznosti, ki izhaja iz člena 113(2)(a)(v) Uredbe o enotni SUT, da upošteva to spremembo. Kraljevina Španija v istem kontekstu prav tako navaja trditev Komisije, v skladu s katero se možnost, ki jo daje zadevni standard, nanaša zgolj na države uvoznice, a jo Kraljevina Španija šteje za napačno, kot je bilo navedeno v točki 55.
87. Teh trditev ni mogoče sprejeti, vsaj ne v kontekstu prvega tožbenega razloga, ki se nanaša na kršitev načela spoštovanja hierarhije predpisov.
88. Dejansko ni nikakršnega dvoma, da je Komisija ob oblikovanju izpodbijane določbe upoštevala standard UN/ECE FFV-14, kot zahteva člen 113(1)(a)(v) in (b) Uredbe o enotni SUT. To je potrjeno z dejstvom, ki ga je navedla Kraljevina Španija, da je prvi osnutek, ki ga je sestavila Komisija, ki je postal izpodbijana določba, vseboval enako določbo, kot je zadevna določba standarda UN/ECE FFV-14 (glej točki 60 in 61). Posledično Komisiji ni mogoče očitati, da ni izpolnila svoje obveznosti upoštevati zadevni standard.
89. V zvezi z domnevno napačno trditvijo Komisije, da naj bi se zadevni standard nanašal samo na države, ne pa – kot se zdi, da trdi Kraljevina Španija – tudi na gospodarske subjekte, zadostuje v kontekstu tega tožbenega razloga navedba, da Komisijino morebitno napačno razumevanje vsebine zadevnega standarda nikakor ne bi pomenilo njene kršitev načela spoštovanja hierarhije predpisov. Takšna napaka, če je bila storjena, pa bi upravičila razglasitev ničnosti izpodbijane določbe zaradi očitne napake Komisije pri izvajanju diskrecijske pravice, ki jo ima na podlagi člena 113(2)(a)(v) Uredbe o enotni SUT. Vprašanje, ali je presoja Komisije očitno napačna, bo preučeno v okviru petega tožbenega razloga. S trditvami, ki jih je predstavila Kraljevina Španija v podporo svojemu zadnjenavedenemu tožbenemu razlogu, zahteva, naj Splošno sodišče izvede tak nadzor, prav tako pa je treba v tem kontekstu preučiti, ali je Komisija pravilno razumela vsebino zadevne določbe standarda UN/ECE FFV-14.
90. Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: zloraba pooblastil
91. Kraljevina Španija z drugim tožbenim razlogom, navedenim podredno, v primeru da Splošno sodišče ne bi ugodilo prvemu tožbenemu razlogu, Komisiji očita, da je zlorabila pooblastila s tem, ko je po njenem mnenju sprejela izpodbijano določbo, z namenom doseganja drugačnih ciljev, kot so tisti, ki jih navaja. V tej zvezi Kraljevina Španija navaja štiri indice, namreč: prvič, besedilo uvodne izjave 6 Uredbe št. 543/2011 (glej točko 73 zgoraj); drugič, spremembo osnutka uredbe Komisije v pripravljalnih dokumentih pred njenim sprejetjem in pojasnila, ki jih je v utemeljitev domnevno podala Komisija; tretjič, vsebino dopisov, navedenih v točkah 64 in 65 zgoraj; četrtič, vsebino obveznosti označevanja, določene v izpodbijani določbi, ki ima po mnenju Kraljevine Španije „selektivni značaj“.
92. Natančneje, po mnenju Kraljevine Španije naj bi se utemeljitev, ki naj bi jo navedla Komisija za to, da bi upravičila ohranitev obveznosti označevanja iz izpodbijane določbe, nanašala na posebno snov ortofenilfenol in njeno natrijevo sol, imenovano natrijev ortofenilfenat (v nadaljevanju: skupaj: OPP). Po mnenju Kraljevine Španije, če bi se OPP uvrščal na področje uporabe ureditve s področja aditivov za živila, bi moral biti naveden v tej ureditvi. Kraljevina Španija prav tako meni, da ima obveznost na podlagi izpodbijane določbe selektivni značaj, saj se ne uporablja za vse sadje in agrume.
93. Kraljevina Španija v tej zvezi trdi, da je izvajanje predpisov s področja aditivov za živila namen, ki ne spada med izvedbene pristojnosti, ki jih ima Komisija na podlagi člena 113 Uredbe o enotni SUT. Iz tega sklepa, da je Komisija ravnala za druge namene od tistih, na katere se sklicuje v izpodbijanem aktu. Poleg tega naj bi ravnala za druge namene od tistih, ki so opredeljeni v Uredbi št. 543/2011 in členu 113 Uredbe o enotni SUT, na podlagi katere je pristojna za sprejetje izpodbijane določbe.
94. Kraljevina Španija še enkrat navaja, da je vzpostavitev tržnih standardov instrument, ki je del skupne ureditve kmetijskih trgov, določene v členu 40 PDEU, z namenom doseganja ciljev skupne kmetijske politike iz člena 39 PDEU. Tudi če bi bilo na podlagi sodne prakse dopustno, da doseganje ciljev skupne kmetijske politike ne more prezreti takšnih zahtev v splošnem interesu, kot je varstvo potrošnikov ali zdravja ter življenja ljudi in živali, Komisija na podlagi takega preudarka ne more uvesti splošne in absolutne obveznosti brez vsakršne konkretne pravne podlage. Uvedba takšne obveznosti bi bila mogoča le na podlagi člena 169 PDEU, ki v odstavku 1 določa: „[z]ato da bi podprli interese potrošnikov in zagotovili visoko raven varstva potrošnikov, Unija prispeva k varovanju zdravja, varnosti in ekonomskih interesov potrošnikov, pa tudi k spodbujanju njihove pravice do obveščenosti, izobraževanja in samoorganiziranja za zaščito njihovih interesov“. Ta člen pa Komisiji ne daje nobene neposredne pristojnosti. Po mnenju Kraljevine Španije gre tukaj za dodatni dokaz zlorabe pooblastil, ki jo očita Komisiji.
95. V tej zvezi je najprej treba navesti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso mogoče govoriti o aktu, pri katerem so bila zlorabljena pooblastila, le če je na podlagi objektivnih, upoštevnih in skladnih dejstev mogoče sklepati, da je bil njegov izključni ali vsaj odločilni namen doseči drugačne cilje, kot so tisti, ki jih navaja, ali izogniti se postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo za obravnavanje okoliščin predmetne zadeve (glej sodbo Sodišča z dne 15. maja 2008 v zadevi Španija proti Svetu, C‑442/04, ZOdl., str. I‑3517, točka 49 in navedena sodna praksa).
96. V tem primeru nobeden od indicev, ki jih je navedla Kraljevina Španija v svoji argumentaciji, ne kaže na to, da je bila izpodbijana določba sprejeta za doseganje drugih ciljev, kot so tisti, ki jih navaja, ali izognitev postopku, ki je posebej predviden s Pogodbo.
97. Glede trditve Kraljevine Španije, ki temelji na uvodni izjavi 6 Uredbe št. 543/2011, je bilo že navedeno v točki 85 zgoraj, da se izraza „biti enak“ ne more razumeti tako, da je Komisija nameravala sprejeti vse zadevne standarde, ki jih je sprejel UN/ECE, točno takšne, kot so, brez vsakršne možnosti spremembe. V vsakem primeru ne glede na namere Komisije pri sprejemanju Uredbe št. 543/2011 ta uvodna izjava ne kaže na to, da je bila sprejeta za doseganje drugega cilja, kot je tisti, ki ga navaja, to je določitev posebnih tržnih standardov za določene proizvode, med katerimi so agrumi.
98. Drugi in tretji indic, ki ju navaja Kraljevina Španija, sicer kažeta na to, da je Komisija pri sprejemanju izpodbijane določbe upoštevala zlasti OPP, ki je dolgo časa spadal na področje uporabe ureditve o aditivih za živila. Vendar ni z ničimer podprta trditev Kraljevine Španije (glej točko 93 zgoraj), da se z izpodbijano določbo izvaja zadnjenavedena ureditev.
99. V tej zvezi je treba navesti, da iz besedila člena 113(2)(a)(iii) Uredbe o enotni SUT jasno izhaja, da so tržni standardi, ki jih Komisija lahko predvidi, določeni ob upoštevanju zlasti „interesa potrošnikov za prejemanje primernih in preglednih informacij“. Poleg tega, kot je Kraljevina Španija sama navedla, v skladu s sodno prakso Sodišča doseganje ciljev skupne kmetijske politike ne more prezreti takšnih zahtev v splošnem interesu, kot sta varstvo potrošnikov ali zaščita zdravja in življenja oseb in živali, ki jih morajo institucije Unije upoštevati pri izvrševanju svojih pristojnosti (sodbi Sodišča z dne 23. februarja 1988 v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, 68/86, Recueil, str. 855, točka 12, in z dne 5. maja 1998 v zadevi Združeno kraljestvo proti Komisiji, C‑180/96, Recueil, str. I‑2265, točka 120).
100. V nasprotju s tem, kar se zdi, da zatrjuje Kraljevina Španija, ni mogoče sprejeti tega, da je Komisija izkrivila postopek za sprejetje tržnih standardov v skladu s členom 113 Uredbe o enotni SUT, da bi sprejela določbo za zaščito potrošnikov, katere sprejetje ne bi bilo v njeni pristojnosti. Trditev, Komisija ni imela nobene konkretne pravne podlage za sprejetje določbe, kot je izpodbijana določba, ker bi bilo njeno sprejetje mogoče le na podlagi člena 169 PDEU, na podlagi katerega Komisija nima nobene neposredne pristojnosti (glej točko 94 zgoraj), je treba zavrniti iz istega razloga.
101. Iz tega izhaja, da s trditvami, preučenimi zgoraj, nikakor ni mogoče dokazati, da sprejetje izpodbijane določbe pomeni zlorabo pooblastil, ki je edini predmet tega tožbenega razloga.
102. Res je, da Komisija v dopisih poudarja, da je njeno „uradno stališče“ v zvezi z razlogi, zaradi katerih je bilo upravičeno sprejetje izpodbijane določbe, ki je enako predhodni podobni določbi, kljub spremembi tržnega standarda UN/ECE FFV-14 v vmesnem času tisto, ki je bilo predstavljeno v dopisu, omenjenem v točki 64 zgoraj. Zato če – kot se zdi, da trdi Kraljevina Španija – to stališče temelji na napačni uporabi prava v zvezi z zahtevami „zakonodaje glede aditivov za živila“, bi bilo na podlagi take napake mogoče utemeljiti razglasitev ničnosti izpodbijane določbe. Dejansko je Komisija sama priznala, da bi takšna napaka, če se potrdi njen obstoj, lahko imela za posledico razglasitev ničnosti izpodbijane določbe. Vendar poudarja, da bi takšna hipotetična razglasitev ničnosti temeljila na očitni napaki pri presoji ali kršitvi načela sorazmernosti.
103. Zato bo vprašanje iz točke 102 zgoraj, tako kot vprašanje, navedeno v točki 89 zgoraj in iz istih razlogov, kot so navedeni v tej zadnji točki, analizirano v okviru preučitve petega tožbenega razloga.
104. Četrti indic, na katerega se sklicuje Kraljevina Španija, ki se nanaša na vsebino izpodbijane določbe, prav tako ne more dokazati Komisijine zlorabe pooblastil. Dejstvo, da se predvidi obveznost označevanja za vse snovi, ki se uporabljajo pri obdelavi agrumov v fazi po obiranju zaradi razlogov, ki imajo v bistvu zvezo z eno od teh snovi, namreč OPP, kot tudi omejitev te obveznosti zgolj na agrume, ne pa na drugo sadje, bi lahko, odvisno od primera, utemeljilo razglasitev ničnosti izpodbijane določbe zaradi očitne napake pri presoji ali zaradi kršitve načel enakega obravnavanja ali sorazmernosti, vendar ni niti indic zlorabe pooblastil. Tudi v tem primeru gre za trditve, ki jih je treba preučiti v okviru analize četrtega in petega tožbenega razloga.
105. Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
106. Kraljevina Španija Komisiji očita kršitev obveznosti obrazložitve zaradi razhajanja, ki po njenem mnenju obstaja med, po eni strani, uvodno izjavo 6 Uredbe št. 543/2011 in, po drugi strani, izpodbijano določbo (prav tako glej točko 73 zgoraj). Kraljevina Španija sicer meni, da je utemeljitev izpodbijane določbe jasna, vendar je dvoumna, saj je v skladu s standardom UN/ECE FFV-14 naložitev obveznosti označevanja obdelave agrumov v fazi po obiranju fakultativna, Uredba št. 543/2011 pa nikakor ne izpostavlja razlogov, zaradi katerih je Komisija odstopila od tega standarda in z izpodbijano določbo uvedla splošno in brezpogojno obveznost označevanja. Ta obveznost naj bi bila vpeljana brez vsakršne utemeljitve, kar naj bi pomenilo kršitev obveznosti obrazložitve, kot izhaja iz člena 296, drugi odstavek, PDEU in zadevne sodne prakse.
107. Glede tega je treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, zahtevana v členu 296 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta. Iz nje mora biti jasno in nedvoumno razvidno razlogovanje institucije, ki je zadevni akt sprejela, tako da se zadevne osebe lahko seznanijo z razlogi za sprejeti ukrep in da se sodišču Unije omogoči izvrševanje nadzora. Vendar v obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih elementov, ker je treba vprašanje, ali je obrazložitev posameznega akta v skladu z zahtevami iz člena 296 PDEU, presojati ne samo glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov kontekst in glede na celoto pravnih pravil, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo Sodišča z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu, C‑310/04, ZOdl., str. I‑7285, točka 57 in navedena sodna praksa). To velja toliko bolj, če so bile države članice intenzivno vključene v postopek nastajanja spornega akta in torej poznajo razloge, ki so podlaga temu aktu (glej sodbo Sodišča z dne 22. novembra 2001 v zadevi Nizozemska proti Svetu, C‑301/97, Recueil, str. I‑8853, točka 188 in navedena sodna praksa).
108. Poleg tega, če gre za splošni akt, kot je v tem primeru, je obrazložitev lahko omejena na navedbo, prvič, splošnega položaja, ki je pripeljal do njegovega sprejetja, in drugič, splošnih ciljev, ki se želijo doseči (v točki 107 navedeni sodba Nizozemska proti Svetu, točka 189, in sodba z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu, točka 59).
109. Sodišče je že večkrat presodilo, da bi bilo, če iz izpodbijanega akta izhaja bistvo cilja, ki mu sledi institucija, nesorazmerno zahtevati posebno obrazložitev glede posameznih tehničnih odločitev (glej v točki 107 navedeno sodbo Nizozemska proti Svetu, točka 190 in navedena sodna praksa). To velja še toliko bolj, če imajo institucije Unije na voljo široko polje proste presoje pri izbiri potrebnih ukrepov za izvrševanje zapletene politike, kot je – tako kot v tem primeru – skupna kmetijska politika (glej v točki 107 navedeno sodbo Nizozemska proti Svetu, točki 191 in 192 in navedena sodna praksa).
110. V tem primeru je najprej treba ugotoviti, da vse trditve Kraljevine Španije temeljijo na razlagi uvodne izjave 6 Uredbe št. 543/2011, ki je napačna, tako kot je bilo že ugotovljeno v točkah od 83 do 85 zgoraj.
111. Iz razlogov, predstavljenih v točkah od 83 do 85 zgoraj, se te uvodne izjave ne sme razumeti v smislu, da je treba zagotoviti, da so tržni standardi Unije, ki jih je sprejela Komisija, enaki standardom, ki jih je sprejela UN/ECE. Če bi Komisija tako ravnala, bi kršila svojo obveznost iz člena 113(2)(a) Uredbe o enotni SUT, da mora ob sprejemanju takih standardov upoštevati druge dejavnike, ki so prav tako navedeni v tej določbi in ki niso standardi, ki jih je sprejela UN/ECE. Zato je treba to uvodno izjavo, kot je bilo tudi navedeno zgoraj, razumeti tako, da si je Komisija pri sprejemanju tržnih standardov na ravni Unije prizadevala zagotoviti, da bi bili ti standardi in standardi, ki jih je sprejela UN/ECE, v bistvenem usklajeni, oziroma z drugimi besedami zagotoviti, da imajo tržni standardi Unije – razen če je to potrebno zaradi drugih zahtev – enak obseg in vsebino kot standardi, ki jih je sprejela UN/ECE in so s slednjimi usklajeni.
112. Ta razlaga uvodne izjave 6 Uredbe št. 543/2011 je potrjena s celotno primerjavo med, po eni strani, različico iz leta 2010 standarda UN/ECE FFV-14 in, po drugi strani, tržnim standardom Unije za agrume, kot je bil uveden s to uredbo. Na podlagi takšne primerjave je razvidno, da čeprav tržni standard Unije na splošno sledi strukturi in predstavitvi standarda UN/ECE FFV-14 (različica 2010), obstaja več razlik v podrobnostih med standardoma, ki gredo od preprostih manjših razlik med besediloma pa do vsebinskih razlik, katere odstopanje med izpodbijano določbo in ustreznim standardom UN/ECE FFV-14 je samo primer. Kot je navedla Kraljevina Španija, je treba ugotoviti, da so pomela, grenivke in limete izključeni s področja uporabe tržnega standarda Unije, kot je bil vzpostavljen z Uredbo št. 543/2011, čeprav se na vse nanaša standard UN/ECE FFV-14.
113. Iz tega izhaja, da ni nekoherentnosti med tem, kar je navedeno v uvodni izjavi 6 Uredbe št. 543/2011, in izbiro Komisije, da v nov standard na ravni Unije vključi izpodbijano določbo, ki je enaka kot ustrezne predhodne določbe, kljub spremembi ustrezne določbe standarda UN/ECE FFV-14 v vmesnem času. Zato trditve Kraljevine Španije, da naj bi bila utemeljitev izpodbijane določbe „dvoumna“, ni mogoče sprejeti.
114. Poleg tega ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točkah 108 in 109 zgoraj, Komisiji ni mogoče očitati kršitve obveznosti utemeljitve, ker v različnih uvodnih izjavah Uredbe št. 543/2011 ni navedla natančnih razlogov, zaradi katerih se je odločila, da v tržni standard za agrume vključi izpodbijano določbo, ki je drugačna od ustrezne določbe standarda UN/ECE FFV-14. Ob upoštevanju številnih razhajanj med tržnim standardom Unije za agrume, ki so bili sprejeti s to uredbo, in standardom UN/ECE FFV-14 (glej točko 112), bi bilo brez dvoma od Komisije pretirano zahtevati, da navede posebno utemeljitev za vsako razhajanje.
115. Sklep, naveden v točki 114 zgoraj, velja še toliko bolj, ker je bilo Kraljevini Španiji omogočeno, kot to potrjujejo elementi, ki jih je sama navedla (glej točki 64 in 65), da se seznani z razlogi, zaradi katerih se je Komisija odločila, da na ravni Unije ne bo sprejela sprememb določbe v zvezi z označevanjem iz standarda UN/ECE FFV-14.
116. Splošneje, ob upoštevanju dejstva, da je izpodbijana določba del tržnega standarda Unije za agrume, ki je splošni akt, je treba ugotoviti, da splošni položaj, ki je privedel do sprejetja posebnih tržnih standardov, med katerimi so tisti za agrume, in splošni cilji, ki jih želi doseči ta akt, dovolj jasno izhajajo – kot to zahteva sodna praksa, navedena v točki 108 zgoraj – iz uvodnih izjav 5 in 6 Uredbe št. 543/2011. V tej zvezi je treba navesti, da Kraljevina Španija ni navedla drugega očitka v zvezi s to utemeljitvijo, z izjemo domnevne nekoherentnosti med besedilom uvodne izjave 6 te uredbe in vsebino izpodbijane določbe.
117. Kraljevina Španija se prav tako sklicuje na sodbi Sodišča z dne 1. aprila 1993 v zadevi Diversinte in Iberlacta (C‑260/91 in C‑261/91, Recueil, str. I‑1885, točki 11 in 12) in Splošnega sodišča z dne 15. novembra 2007 v zadevi Madžarska proti Komisiji (T‑310/06, ZOdl., str. II‑4619, točki 83 in 84), v katerih je bilo ugotovljeno, da so bile zadevne uredbe napačno utemeljene.
118. Kot pravilno trdi Komisija, so okoliščine zadev, v katerih sta bili sprejeti sodbi, popolnoma drugačne od tistih v tej zadevi, tako da iz njiju ni mogoče dobiti nobene koristne informacije.
119. V sodbi Diversinte in Iberlacta (točki 11 in 12), navedeni v točki 117, je šlo za vprašanje določbe z retroaktivnim učinkom, zaradi katerega se na podlagi sodne prakse zahteva posebna utemeljitev v obrazložitvi izpodbijanega akta, kot izhaja iz točke 10 iste sodbe. V tem primeru se ne zatrjuje, da ima izpodbijana določba retroaktivni učinek.
120. Splošno sodišče je v sodbi Madžarska proti Komisiji (točke od 82 do 88), navedeni zgoraj v točki 117, presodilo, da bi bilo treba nekatere določbe zadevne uredbe v tej zadevi razglasiti za nične zaradi neobstoja utemeljitve, ker v tej uredbi sploh niso bili navedeni razlogi, zaradi katerih bi bilo treba takoj uporabiti nove ukrepe, uvedene s temi določbami. Vendar je treba to ugotovitev Splošnega sodišča uvrstiti v kontekst, naveden v točkah od 66 do 72 iste sodbe, iz katerih izhaja, da so bila z uvedbo očitanih ukrepov kršena legitimna pričakovanja zadevnih pridelovalcev, na katere se nanašajo. Očitno je, da je v točkah od 82 do 88 naveden dodaten razlog, saj je Splošno sodišče v točki 72 te sodbe že presodilo, da je treba zadevne določbe te uredbe razglasiti za nične zaradi kršitve legitimnih pričakovanj pridelovalcev.
121. Kraljevina Španija v tem primeru niti ni trdila, da so bila z izpodbijano določbo kršena legitimna pričakovanja pridelovalcev agrumov, gospodarskih subjektov v tem sektorju oziroma drugih zainteresiranih.
122. Iz zgornjih preudarkov je razvidno, da je treba tretji tožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
Četrti tožbeni razlog: kršitev načela enakosti obravnavanja
123. Kraljevina Španija s četrtim tožbenim razlogom Komisiji očita kršitev načela enakosti obravnavanja in prepovedi diskriminacije med pridelovalci, določenega v členu 40(2) PDEU. Kraljevina Španija v bistvu trdi, da so vsi pridelovalci različnega sadja in zelenjave v primerljivem položaju glede možnosti, da so njihovi pridelki deležni obdelave v fazi po obiranju. Kraljevina Španija v tej zvezi navaja več primerov snovi, ki se uporabijo v fazi po obiranju, zlasti za pečkato sadje (jabolka in hruške), koščičasto sadje, banane in krompir.
124. Med desetimi posebnimi tržnimi standardi, uvedenimi z Uredbo št. 543/2011, naj bi samo tisti za agrume – z izpodbijano določbo – uvajal obveznost označevanja za konzervanse in druge kemične snovi, ki se uporabijo v postopku obdelave v fazi po obiranju. Po mnenju Kraljevine Španije iz tega sledi, da je izpodbijana določba diskriminatorni ukrep v škodo pridelovalcev agrumov, ki nikakor ni objektivno utemeljen. Označevanje, ki je zaradi določbe obvezno, naj bi potrošnikom posredovalo sporočilo, da so agrumi edino sadje, ki se po obiranju obdela s kemičnimi proizvodi. Ta napačni vtis naj bi bil škodljiv za trženje in porabo tega sadja; povzročil naj bi zanj konkurenčno neugoden položaj.
125. Člen 40(2), drugi pododstavek, PDEU, na katerega se sklicuje Kraljevina Španija, določa, da skupna ureditev trgov, vzpostavljena v okviru skupne kmetijske politike Unije, izključuje vsakršno diskriminacijo med proizvajalci in potrošniki v Uniji.
126. V skladu z ustaljeno sodno prakso je prepoved vsakršne diskriminacije v okviru skupne kmetijske politike, navedene v tej določbi, zgolj poseben izraz splošnega načela enakosti, ki zahteva, naj se primerljivi položaji ne obravnavajo različno in naj se različni položaji ne obravnavajo enako, razen če je tako razlikovanje objektivno utemeljeno (glej sodbo Sodišča z dne 20. maja 2010 v zadevi Agrana Zucker, C‑365/08, ZOdl., str. I‑4341, točka 42 in navedena sodna praksa). Iz sodne prakse tako izhaja, da če preizkus določb o ukrepu razkrije različno obravnavanje, ki je arbitrarno, torej razlikovanje, ki ni zadostno upravičeno in ne temelji na objektivnih merilih (sodbi Sodišča z dne 15. septembra 1982 v zadevi Kind proti EGS, 106/81, Recueil, str. 2885, točka 22, in z dne 13. novembra 1990 v zadevi Marshall, C‑370/88, Recueil, str. I‑4071, točka 24; sodba Splošnega sodišča z dne 20. marca 2001 v zadevi T. Port proti Komisiji, T‑52/99, Recueil, str. II‑981, točka 82), je treba razglasiti ničnost tega ukrepa zaradi kršitve prepovedi diskriminacije iz člena 40(2), drugi pododstavek, PDEU, razen če je takšna obravnava objektivno utemeljena (sodba Sodišča z dne 5. oktobra 1994 v zadevi Nemčija proti Svetu, C‑280/93, Recueil, str. I‑4973, točka 67, in v točki 80 navedena sodba Španija proti Komisiji, točka 106).
127. Kršitev načela enakega obravnavanja zaradi različnega obravnavanja predpostavlja, da so zadevni položaji primerljivi glede na vse njihove značilnosti. Značilnosti različnih položajev in tako njihovo primerljivost je treba med drugim določiti in presojati ob upoštevanju predmeta ter namena akta Unije, s katerim je uvedeno zadevno razlikovanje. Poleg tega je treba upoštevati načela in cilje področja, s katerega izhaja zadevni akt (sodba Sodišča z dne 16. decembra 2008 v zadevi Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, C‑127/07, ZOdl., str. I‑9895, točki 25 in 26 in navedena sodna praksa). Da bi se zakonodajalcu Unije lahko očitala kršitev načela enakega obravnavanja, je treba ugotoviti, da je primerljive položaje različno obravnaval, zaradi česar so bile nekatere osebe postavljene v slabši položaj v primerjavi z drugimi (glej navedeno sodbo Arcelor Atlantique in Lorraine in drugi, točka 39 in navedena sodna praksa).
128. Iz besedila Uredbe št. 543/2011 izhaja, tega pa Komisija med drugim ni izpodbijala, da noben drug standard v tej uredbi ne vsebuje določbe, podobne izpodbijani določbi, kar zatrjuje Kraljevina Španija. Ni mogoče zanikati, da obveznost označevanja, ki jo določa izpodbijana določba zgolj za agrume, na katere se nanaša, vodi do slabšega položaja za pridelovalce tega sadja, v primerjavi s pridelovalci drugega sadja ali zelenjave.
129. Vendar ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 126 zgoraj, da bi ugotovili, ali ta okoliščina pomeni kršitev načela enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, je treba opredeliti predmet in cilj izpodbijane določbe in preučiti, ali sta v zvezi s tem elementom primerljiva položaj pridelovalcev agrumov, na katere se nanaša izpodbijana določba, in položaj pridelovalcev drugega sadja ali zelenjave.
130. Nedvomno je namen izpodbijane določbe zagotoviti boljše obveščanje potrošnikov agrumov, na katere se slednja nanaša, odvisno od primera, z usmerjanjem njihove pozornosti na dejstvo, da je bilo sadje, ki so si ga priskrbeli in ga nameravajo zaužiti, predmet obdelave s konzervansi ali drugimi kemičnimi snovmi v fazi po obiranju.
131. V zvezi s tem je dobro znano dejstvo, ki izhaja iz splošne izkušnje, da je mogoče sadje in zelenjavo – z vidika morebitne obdelave njihove površine s konzervansi ali drugimi kemičnimi snovmi – razdeliti v dve veliki skupini. Prva vključuje tiste, katerih lupina ali olupek nista izrazito debela, tako da bistveno ne ovirata penetracije snovi v notranjost sadja ali zelenjave; takšno sadje in zelenjava se med drugim pogosto, celo izključno uživa skupaj z lupino. Druga vključuje tiste, katerih olupek s svojo debelino prepreči penetracijo snovi, ki so na površini, v notranjost in se jih zaužije po tem, ko se olupijo, kar pomeni, da se olupek ne zaužije, temveč se odvrže.
132. Ker v primeru sadja in zelenjave iz druge skupine njihov olupek preprečuje, da bi snovi, ki se uporabijo pri obdelavi površine, prodrle v notranjost, same pa se ne zaužijejo, je mogoče logično sklepati, kot med drugim trdi tudi Komisija, da je v primeru tega sadja in zelenjave mogoče dovoliti uporabo – zlasti pri obdelavi površine v fazi po obiranju – snovi, katerih raba ni dovoljena v primeru sadja in zelenjave iz prve skupine, ali pa dovoliti uporabo v primeru sadja in zelenjave iz druge skupine, snovi, dovoljene za vse sadje in zelenjavo, v višjih koncentracijah, izhajajoč iz predpostavke, da ostanki snovi, uporabljene na sadju in zelenjavi iz druge skupine, ostanejo na olupku, ki se odvrže, potrošnik pa jih ne bo zaužil.
133. Ta preudarek potrjuje besedilo Uredbe Komisije (EU) št. 304/2010 z dne 9. aprila 2010 o spremembi Priloge II k Uredbi (ES) št. 396/2005 Evropskega parlamenta in Sveta glede mejnih vrednosti ostankov za 2-fenilfenol v ali na nekaterih proizvodih (UL L 94, str. 1), ki se nanaša na najvišje mejne vrednosti ostanka OPP. Za agrume je v tej uredbi določena najvišja mejna vrednost ostanka OPP, ki „velja do 30. septembra 2012, do predložitve in ocene dveh dodatnih preskusov“, ki je vsaj petdesetkrat višja kot v primeru drugega sadja ali zelenjave.
134. Prav tako je treba ugotoviti, da znotraj druge skupine, navedene v točki 131, agrumi tvorijo specifično in posebno podskupino. Čeprav se olupki agrumov običajno ne zaužijejo skupaj z mehko sredico, temveč se odvržejo, tako kot v primeru različnih drugih sadežev (banan, lubenic, melon), je znano, kot pravilno trdi tudi Komisija, da se njihov olupek uporablja v kulinariki, za izdelavo marmelad, likerjev (kot je limončelo) ali za aromatizacijo pripravkov, kot so keksi ali juhe.
135. Če je mogoče izhajati iz predpostavke, da se olupek agruma ne bo neposredno zaužil skupaj z njegovim mesom, in se tako za agrume dovoli obdelava, ki je dovoljena le za sadje in zelenjavo iz druge skupine, navedene v točki 131 zgoraj, je treba prav tako ugotoviti, da se, v nasprotju s tem, kar velja za druge proizvode iz te skupine, lahko zgodi, da potrošnik njihov olupek uporabi na način, opisan v točki 134 zgoraj in ga tako zaužije. Zato je v primeru agrumov potrošnika treba obvestiti, da je bil agrum, ki ga je kupil, čeprav je popolnoma primeren za običajno rabo, predmet obdelave v fazi po obiranju, kar lahko vpliva na rabo njegovega olupka v kulinariki. Ni očitno, da bi obstajala podobna potreba, Kraljevina Španija pa tega tudi ni zatrjevala, v primeru drugega sadja in zelenjave, katerih olupek se ne zaužije.
136. Zaradi posebnosti agrumov, navedenih zgoraj, izhaja, da so njihovi pridelovalci v drugačnem položaju, kot je položaj drugih pridelovalcev sadja in zelenjave, kar zadeva cilj obveščanja potrošnikov glede snovi, ki se uporabijo pri obdelavi v fazi po obiranju. Zato Komisiji ni mogoče očitati kršitve načela enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije, ker se izpodbijana določba nanaša samo na agrume, ne pa na drugo sadje in zelenjavo.
137. Kraljevina Španija v tej zvezi opozarja, da se izpodbijana določba ne uporablja za vse agrume, saj so pomela, grenivke in limete izključene z njenega področja uporabe (glej točko 112 zgoraj).
138. Ta okoliščina ne more pripeljati do drugačnega sklepa, ker iz spisa ni razvidno in ker Kraljevina Španija ni zatrjevala, da se olupek teh treh agrumov prav tako lahko uporabi za namene, navedene v točki 134. Poleg tega so stranke, ki so jim bila postavljena vprašanja glede razlogov, zaradi katerih je bila upravičena izključitev teh treh vrst agrumov iz posebnega standarda za agrume, uvedenega z Uredbo št. 543/2011, navedle, da je bila ta izključitev upravičena zlasti zaradi majhnih prodajnih količin v Evropi.
139. Kraljevina Španija prav tako trdi, da se tako kot agrume tudi drugo sadje lahko uporablja za pripravke ali za izdelavo marmelad ali likerjev. Vendar je ta trditev neupoštevna. Za agrume, na katere se nanaša izpodbijana določba, je pomembno, da takšna uporaba pomeni radikalno spremembo glede na običajno rabo tega sadja: običajno se olupek tega sadja odvrže in se ne zaužije, če se uporabi za zgoraj navedene namene, pa ni tako. Kraljevina Španija kot primer ni navedla drugega sadja, katerega olupek se običajno odvrže, ne da bi se zaužil, uporabi pa se v kulinarične namene.
140. Trditev Kraljevine Španije, da označevanje, ki je obvezno na podlagi izpodbijane določbe, lahko vzbudi napačen vtis, da se samo agrumi lahko obdelujejo s kemičnimi snovmi, potem ko so obrani, in da se tako ustvari konkurenčno neugoden položaj za pridelovalce tega sadja glede na drugo sadje (glej točko 124), prav tako ni upoštevna v kontekstu domnevne kršitve načela enakega obravnavanja in prepovedi diskriminacije.
141. Ta trditev ne omaja sklepa, da pridelovalci agrumov, na katere se nanaša izpodbijana določba, niso v primerljivem položaju s pridelovalci drugega sadja in zelenjave. Njen namen je izpodbiti primernost in nujnost zadevnega ukrepa, z njo pa se dejansko želi očitati kršitev načela sorazmernosti (ki je predmet petega tožbenega razloga) in, splošneje, razkriti očitno napako Komisije pri presoji. To trditev je torej treba preučiti v kontekstu petega tožbenega razloga, ker je v kontekstu tega tožbenega razloga brezpredmetna.
142. Enako velja za veliko trditev, ki jih je Kraljevina Španija podala v svoji repliki v zvezi s četrtim tožbenim razlogom. Z njimi se prav tako želi pokazati na to, da izpodbijana določba pridelovalce agrumov postavlja v neutemeljeno slabši konkurenčni položaj in, splošneje, ter postaviti pod vprašaj primernost in nujnost ukrepa, uvedenega s to določbo.
143. Zato je treba iz zgoraj navedenih razlogov kot neutemeljen zavrniti četrti tožbeni razlog.
Peti tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
144. Kraljevina Španija s petim tožbenim razlogom uveljavlja, da obveznost označevanja, določena z izpodbijano določbo, ni skladna z zahtevami načela sorazmernosti. Poleg tega poudarja, da analiza, ki jo je izvedla Komisija za sprejetje izpodbijane določbe, temelji na nenatančnih podatkih, ki niso niti skladni niti ne morejo utemeljiti ohranitve obveznosti označevanja, določene s to določbo.
145. Kraljevina Španija v povezavi s tem zatrjuje, da je Komisija v pripravljalnih dokumentih z namenom sprejetja Uredbe št. 543/2011 postopno podala dve utemeljitvi za sprejetje izpodbijane določbe: na eni strani naj bi se sklicevala na „posebno ureditev“ za OPP, na drugi strani pa naj bi na splošno navedla spoštovanje predpisov, določenih v ureditvi Unije s področja aditivov za živila.
146. Po mnenju Kraljevine Španije nobena od teh dveh utemeljitev ni veljavna. V pravu Unije naj ne bi obstajala nobena določba, ki bi predpisovala, da mora biti na etiketi navedena raba zadevnih snovi, niti za sadje in zelenjavo na splošno niti za agrume posebej.
147. Kraljevina Španija v zvezi s tem trdi, da je obdelava sadja v fazi po obiranju, tako kot tudi preostala obdelava s fitofarmacevtskimi sredstvi, strogo urejena z Direktivo Sveta 91/414/EGS z dne 15. julija 1991 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 11, str. 332), [od 13. junija 2011 nadomeščena z Uredbo (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 79/117/EGS in 91/414 (UL L 309, str. 1)], in Uredbo št. 396/2005. Gre za poseben zakonodajni okvir, ki temelji na obsežnih toksikoloških raziskavah, ki naj bi zagotovile varnost teh snovi za potrošnike in stroge varnostne standarde, zlasti z določitvijo najvišjih mejnih vrednosti, ki veljajo za ostanke.
148. Uredba št. 396/2005 naj sicer ne bi nalagala obveznosti označevanja, kar zadeva rabo pesticidov, pač pa druge obveznosti, da se potrošnikom zagotovijo ustrezne informacije. Kraljevina Španija tako trdi, da če bi zakonodajalec Unije menil, da je nujno posebno označevanje, ki bi pozornost usmerilo v rabo fitosanitarnih proizvodov, bi naložilo ustrezno obveznost.
149. Prav tako naj bi obstajale druge kemične snovi, ki se uporabijo pri različnih vrstah sadja v fazi po obiranju. Slednji naj bi bili aditivi, zanje pa naj bi veljala ustrezna ureditev, namreč Direktiva 2000/13/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. marca 2000 o približevanju zakonodaj držav članic o označevanju, predstavljanju in oglaševanju živil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 5, str. 75). Vendar so na podlagi člena 6(2)(a) te direktive od obveznosti navajanja sestavin pri označevanju izvzeti sveže sadje in zelenjava, ki niso bili olupljeni, razrezani ali podobno obdelani.
150. Kraljevina Španija zlasti glede OOP poudarja, da se ne uvršča več med aditive za živila, odkar je vključen na področje uporabe Direktive 91/414. Zanj je bila določena najvišja mejna vrednost, ki velja za ostanke (glej točko 133 zgoraj). Posledično naj ne bi več obstajala možnost naložiti obveznost označevanja v zvezi s to posebno snovjo. Okoliščina, da je najvišja mejna vrednost, ki velja za ostanke, določena začasno, ni utemeljen razlog, ki bi govoril v prid naložitvi takšne obveznosti, ker naj bi se Uredba št. 396/2005 sklicevala na veliko aktivnih snovi in naj za nobeno od njih ne bi zahtevala posebnega označevanja.
151. Najprej je treba ugotoviti, da čeprav se ta tožbeni razlog glede na njegov naslov v tožbi nanaša na kršitev načela sorazmernosti, Kraljevina Španija s trditvami, ki jih je navedla v okviru tega naslova želi dokazati ne le kršitev tega načela, temveč bolj na splošno tudi očitno napako Komisije pri presoji.
152. Dalje, spomniti je treba, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča načelo sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Unije, zahteva, naj akti institucij Unije ne prestopijo meje tistega, kar je primerno in potrebno za uresničitev legitimnih ciljev zadevne ureditve, pri tem pa je treba takrat, ko je mogoče izbrati med več ponujenimi primernimi ukrepi, uporabiti tistega, ki je najmanj omejujoč, povzročene neprijetnosti pa ne smejo biti čezmerne glede na zastavljene cilje. V zvezi s sodnim nadzorom pogojev za uveljavitev tega načela ob upoštevanju širokega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, ki ga ima zakonodajalec Unije, v tem primeru Komisija (glej točko 81 zgoraj), glede skupne kmetijske politike lahko le očitna neprimernost na tem področju sprejetega ukrepa glede na cilj, ki mu sledi pristojna institucija, vpliva na zakonitost tega ukrepa (glej v točki 107 navedeno sodbo z dne 7. septembra 2006 v zadevi Španija proti Svetu, točki 97 in 98 in navedena sodna praksa). To je med drugim potrdila Kraljevina Španija v tožbi.
153. Vendar kljub temu da ima Komisija v skladu s sodno prakso široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, izvrševanje tega pooblastila ni izvzeto iz sodnega nadzora. Pravzaprav iz ustaljene sodne prakse izhaja, da mora v okviru tega nadzora sodišče Unije preveriti spoštovanje pravil postopka, pravilnost dejstev, ki jih je ugotovila Komisija, da niso podane očitne napake pri presoji teh dejstev ali zloraba pooblastil. Zlasti mora sodišče Unije, da bi preverilo, ali je pristojna institucija storila očitno napako pri presoji, preveriti, ali je ta institucija skrbno in nepristransko proučila vse upoštevne okoliščine obravnavanega primera, na katere se opirajo dosežene ugotovitve (glej sodbo Sodišča z dne 22. decembra 2010 v zadevi Gowan Comércio Internacional e Serviços, C‑77/09, ZOdl., str. I‑13533, točki 56 in 57 in navedena sodna praksa).
154. Kraljevina Španija v tožbi namreč navaja, da analiza, ki jo je izvedla Komisija v tem primeru, temelji na „netočnih podatkih“. Zato je za namene preizkusa tega tožbenega razloga najprej treba preučiti, ali so temeljni elementi, na katerih je Komisija utemeljila svojo analizo, napačni. V tem kontekstu je treba, prvič, preučiti, ali Komisija pravilno razume vsebino standarda UN/ECE FFV-14 (glej točko 89). Prav tako je treba preučiti trditve strank v zvezi s posebnimi zahtevami, ki morebiti izhajajo iz različnih določb, sprejetih v zvezi z OPP, ker Kraljevina Španija Komisiji v zvezi z istim predmetom očita napačno razumevanje zadevnega pravnega okvira (glej točko 150).
155. Nato bo treba preučiti, drugič, po potrebi, ali je izpodbijana določba očitno neprimeren ukrep glede na cilj, ki mu je Komisija nameravala slediti, pri čemer bi se v takšnem primeru potrdilo, da gre za kršitev načela sorazmernosti.
Vsebina standarda UN/ECE FFV-14 (različici iz let 2009 in 2010)
156. Kot je bilo navedeno v točkah 51 in 52, je v različicah iz let 2009 in 2010 standarda UN/ECE FFV-14 navedeno, da morajo „enote pakiranja“ ali „embalaže“ agrumov nositi oznako „[o]bdelave po obiranju (po možnosti glede na nacionalno zakonodajo države uvoznice)“. Kot je bilo ravno tako navedeno (glej točki 54 in 55), stranki različno razlagata to navedbo.
157. Kraljevina Španija Komisiji očita zlasti napačno razlago zadevnega standarda v delu, v katerem je štela, da državam pušča možnost, da predvidijo oziroma ne predvidijo označevanje za obdelavo agrumov v fazi po obiranju, saj je ta možnost po njenem mnenju namenjena gospodarskim subjektom.
158. Te trditve ni mogoče sprejeti. Res je, da so standardi, ki jih sprejme UN/ECE, dostopni javnosti, kar pomeni, da kdor koli to želi, vključno z gospodarskimi subjekti v sektorju agrumov, lahko upošteva njihove predpise in se jim prostovoljno prilagodi. Vendar pa mora v skladu s točko VII Ženevskega protokola vsaka vlada, „ki bo sprejela ta protokol“, sprejeti „ukrepe, ki jih zahteva notranje pravo, da prilagodi svoje standarde za proizvode“, v tem primeru sklicujoč se na „posebne standarde, ki bodo pripravljeni“, kot v tem primeru standard UN/ECE FFV-14, pri čemer je opozorjeno, da ne gre za pravno zavezujočo obveznost (glej točko 77).
159. Iz tega sledi, da če je v skladu s takšnim standardom ukrep fakultativen, gre nujno za možnost, ki je prepuščena presoji držav, katerih vlade so sprejele Ženevski protokol. Dejansko je ta možnost z vidika UN/ECE enaka neobstoju priporočila v zvezi s posebnim ukrepom, ker je bila odločitev o sprejetju zadevnega ukrepa prepuščena prosti presoji zadevnih okoliščin s strani vsake države.
160. Kraljevina Španija prav tako opozarja na to, da izpodbijana določba presega možnost, ki jo priznava standard UN/ECE FFV-14, saj se v skladu s členom 113a(2) Uredbe o enotni STU (glej točko 2) uporablja za vse faze trženja, vključno s fazo izvoza, in se ne nanaša samo na uvoz.
161. Če je to trditev treba razumeti v smislu, da Kraljevina Španija trdi, da vsebina standarda UN/ECE FFV-14 ob sklicevanju na „nacionalno zakonodajo države uvoznice“ nasprotuje uvedbi takšne obveznosti s strani zakonodajalca države izvoznice, se s to trditvijo ni mogoče strinjati.
162. Kot izhaja iz navedenega v točkah 13 in 14, je eden od glavnih ciljev, ki jim sledi UN/ECE FFV-14, zlasti z vzpostavitvijo standardov, kot je standard UN/ECE FFV-14 v obravnavanem primeru, spodbujanje gospodarskega povezovanja njenih članic. Zlasti uskladitev tržnih standardov je očitno namenjena izogibanju nepotrebnim oviram pri trgovanju, ki izhajajo iz razlikovanja med tržnimi standardi, ki so jih določile različne države.
163. Določba, ki določa obveznost posebnega označevanja določenih proizvodov, lahko pomeni takšno oviro samo, če jo naloži država uvoznica. Če država uvoznica ne zahteva posebnega označevanja zadevnih proizvodov, se ne bo očitno zoperstavljala njihovemu uvozu iz druge države, tudi če so bili označeni v skladu z zakonodajo zadnjenavedene države (države izvoznice).
164. Iz tega izhaja, da se v primeru, kot je obravnavani, tržni standard, ki ga sprejme UN/ECE, ne nanaša in se ne namerava nanašati na zakonodajo države izvoznice. Posledično, če je v standardu UN/ECE FFV-14 poudarjeno, da je navedba glede obdelave agrumov po obiranju mogoča glede na nacionalno zakonodajo države uvoznice, take določbe ni mogoče razumeti kot priporočilo državam izvoznicam, da naj s svojo nacionalno zakonodajo take označbe ne predpišejo. Pomeni le, da ima država uvoznica možnost zahtevati tako označbo, tudi če se na podlagi zakonodaje države izvoznice proizvodov to ne zahteva.
165. Z drugimi besedami, Komisiji ni mogoče očitati, da pri sprejemanju izpodbijane določbe ni sledila priporočilu iz standarda UN/ECE FFV-14, in to neodvisno od okoliščine, da ti standardi niso zavezujoči. Prav tako ji ni mogoče očitati zmotnega razumevanja vsebine tega standarda, posledično pa niti napačne presoje iz tega razloga.
Določbe glede OPP
166. Dalje, preučiti je treba vprašanje določb, na podlagi katerih je dovoljena uporaba OPP za obdelavo agrumov, po potrebi pa drugega sadja in zelenjave, ker so stranke v zvezi s tem podale različne navedbe. Morebitno Komisijino napačno razumevanje obsega in vsebine zadevnih določb ter obveznosti, ki iz tega izhajajo, bi lahko vplivalo na njeno presojo možnosti za sprejetje izpodbijane določbe in utemeljilo razglasitev njene ničnosti.
167. Uporaba OPP je bila prvič dovoljena na podlagi Direktive Sveta 67/427/EGS z dne 27. junija 1967 o uporabi nekaterih konzervansov za površinsko obdelavo citrusov in o nadzornih ukrepih za kvalitativno in kvantitativno analizo konzervansov v in na citrusih (UL 148, str. 1). S členom 1(2) te direktive je bil spremenjen del I Priloge k Direktivi Sveta 64/54/EGS z dne 5. novembra 1963 o približevanju zakonodaje držav članic v zvezi s konzervansi, ki se smejo uporabiti v živilih, namenjenih za prehrano ljudi, tako da je bil dodan vpis zlasti glede OPP. Kot izhaja iz člena 1 zadnjenavedene direktive, so bili v njeni prilogi navedeni konzervansi, ki so jih države članice smele dovoliti za zaščito živil, namenjenih za prehrano ljudi (živila). Vpis glede OPP, ki je bil dodan z Direktivo 67/427, je določal, da ga je mogoče uporabiti „izključno za površinsko obdelavo agrumov“ in da je navedba glede obdelave obvezna „v trgovini na drobno, z vidno navedbo, ki potrošnika nedvoumno obvešča“.
168. Direktiva 91/414 se je v skladu z njenim členom 1(1) nanašala na registracijo, dajanje v promet, uporabo in nadzor fitofarmacevtskih sredstev v komercialni obliki in na dajanje v promet in nadzor aktivnih snovi, namenjenih uporabi iz člena 2(1) te direktive. V skladu s členom 2(1) te direktive je izraz „fitofarmacevtska sredstva“ pomenil aktivne snovi, ki se uporabljajo zlasti za ohranjanje rastlinskih proizvodov, če teh snovi ali proizvodov ne urejajo posebni predpisi o konzervansih. Ker so ravno za OPP takrat veljale takšne posebne določbe (in sicer določbe Direktive 64/54, kakor je bila spremenjena z Direktivo 67/427), ni spadal na področje uporabe Direktive 91/414.
169. Direktiva 64/54 je bila razveljavljena s 25. marcem 1995 na podlagi člena 8(1) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/2/ES z dne 20. februarja 1995 o aditivih za živila razen barvil in sladil (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 15, str. 50), ki jo je nadomestila. Direktiva je v Prilogi prav tako vsebovala vpis v zvezi z OPP. Slednji je vseboval navedbo, da je njegova raba dopustna samo za površinsko obdelavo agrumov, in določal največjo dopustno količino. Nasprotno pa ni vseboval določbe, podobne določbi iz Direktive 64/54, kakor je bila spremenjena z Direktivo 67/427, da mora biti podatek o takšni obdelavi naveden pri označevanju. Vendar je treba navesti, kot je trdila Komisija, da je bila takšna obveznost takrat določena s posebno določbo glede agrumov iz Uredbe Komisije (EGS) št. 920/89 z dne 10. aprila 1989 o standardih kakovosti za korenje, agrume, namizna jabolka in hruške ter o spremembi Uredbe št. 58 (UL L 97, str. 19).
170. Komisija je v svojih vlogah pojasnila, da se OPP ne uporablja samo kot konzervans za sadje, temveč tudi za dezinfekcijo skladišč, in da so gospodarski subjekti v sektorju zahtevali njegovo oceno na podlagi Direktive 91/414. Odločila naj bi se torej, da predlaga njegov izbris iz Priloge k Direktivi 95/2, da bi bilo OPP mogoče vpisati na seznam odobrenih snovi v Prilogi I k Direktivi 91/414.
171. Predlog Komisije je privedel do sprejetja Direktive 2003/114/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. decembra 2003 o spremembi Direktive 95/2 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 32, str. 708). Na podlagi člena 1(3) in točke 3(B) Priloge k tej direktivi je bil vpis glede OPP v Prilogi k Direktivi 95/2 črtan. Vendar je opomba tega dela Priloge k Direktivi 2003/114 določala: „Izbris [OPP] začne veljati takoj, ko se zaradi zakonodaje Skupnosti o največji mejni vrednosti ostankov pesticidov začnejo uporabljati zahteve za označevanje živil, obdelanih s temi snovmi.“
172. Poleg tega je treba navesti, da je člen 3 Direktive 2003/114 izrecno razveljavil Direktivo 67/427. Vendar se ta razveljavitev očitno ni nanašala na člen 1(2) te direktive, s katero je bila spremenjena Direktiva 64/54 (glej točko 168). Ta določba je bila skupaj s preostalo Direktivo 64/54 razveljavljena z Direktivo 95/2. Razveljavitev iz člena 3 Direktive 2003/114 se je nanašala na druge določbe Direktive 67/427 o postopkih vzorčenja agrumov za nadzor konzervansov (glej zlasti člen 2 in Prilogo k Direktivi 67/427).
173. Komisija prav tako navaja, da opombe, na katero se nanaša točka 171 zgoraj, ni bilo v osnutku Direktive, temveč je bila vključena na podlagi amandmaja Parlamenta, ki ga je sprejel Svet. Po mnenju Komisije je njegova uvedba „ustvarila kočljiv položaj, ker na eni strani pogoj [na podlagi te opombe] ni mogel biti dobesedno izpolnjen brez pravne podlage v zakonodaji glede mejnih količin ostankov pesticidov, po drugi strani pa je bilo nujno odobriti vpis OPP na seznam aktivnih snovi, odobrenih na podlagi Direktive [91/414], saj so gospodarski subjekti iz sektorja že imeli znatne stroške v okviru postopka ocenjevanja“. Komisija pojasnjuje, da se je „v teh okoliščinah leta 2009 odločila, da sprejme pragmatično stališče in da ugotovi, da je volja zakonodajalca po ohranitvi obveznosti omembe uporabe OPP […] še naprej izpolnjena z obstojem tržnega standarda za agrume, na podlagi katerega je navedena obveznost veljala za vsakršno obdelavo v fazi po obiranju“.
174. Na podlagi Direktive Komisije 2009/160/EU z dne 17. decembra 2009 o spremembi Direktive Sveta 91/414/EGS zaradi vključitve 2-fenilfenola kot aktivne snovi (UL L 338, str. 83) je bil OPP uvrščen na seznam fitofarmacevtskih sredstev, na katere se nanaša Direktiva 91/414.
175. Kraljevina Španija meni, da je pogoje označevanja za OPP mogoče opredeliti v okviru zakonodaje o pesticidih. Ta možnost po njenem mnenju ni bila izkoriščena in izpodbijane določbe naj ne bi bilo več mogoče utemeljiti s sklicevanjem na opombo v Prilogi k Direktivi 2003/114.
176. Navesti je treba, da Splošno sodišče v okviru te zadeve ni pozvano, da odloči niti o tem, ali je bil upoštevan pogoj na podlagi Direktive 2003/114 za izključitev OPP s seznama aditivov za živila, niti o tem, ali je Direktiva 2009/160, s katero je bil vključen na seznam fitofarmacevtskih proizvodov, na katere se nanaša Direktiva 91/414, nezakonita.
177. Za potrebe te zadeve je pomembno dejstvo, da je Komisija menila, da je opomba v Prilogi k Direktivi 2003/114 izraz volje zakonodajalca Unije, da določi obveznost označevanja za živila, obdelana z OPP, in je to upoštevala pri sprejemanju izpodbijane določbe. Ko je generalni direktor GD „Kmetijstvo in razvoj podeželja“ v dopisu iz točke 64 navedel, da bi izbris obveznosti označevanja, določene z izpodbijano določbo, „vzbudil očitke glede pravilne uporabe zakonodaje glede aditivov za živila“, je jasno, da se je skliceval na voljo zakonodajalca Unije, izraženo v opombi na navedeni strani, ki je v besedilu zakonodaje Unije o aditivih za živila.
178. Ob teh pojasnilih postane očitno, da Komisiji ni mogoče očitati, da je napačno razumela voljo zakonodajalca v zvezi s tem. Ta volja jasno izhaja iz opombe na zadevni strani, katere besedilo je nedvoumno. Zato prav tako v zvezi s tem vprašanjem ne obstaja noben element, ki bi omogočal ugotovitev, da je Komisija pri presoji storila očitno napako.
179. Poleg tega ni treba ugotoviti, ali bi Komisija – kot se zdi, da zatrjuje Kraljevina Španija – lahko odpravila zahtevo glede označevanja, določeno z izpodbijano določbo, ne da bi kršila Direktivo 2003/114 in drug predpis prava Unije. Zadostuje navedba, da se je Komisija, ki ima na tem področju široko pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, odločila, da takšne zahteve ne bo odpravila.
Spoštovanje načela sorazmernosti
180. Preveriti je treba torej še vprašanje, ali izpodbijana določba spoštuje načelo sorazmernosti, to pomeni, ali ob upoštevanju sodne prakse, navedene v točki 152 zgoraj, je oziroma ni očitno neprimerna glede na cilj, ki mu sledi.
181. S ciljem, ki mu sledi izpodbijana določba in je omenjen v točki 130, se želi zagotoviti boljša informiranost zadevnih potrošnikov agrumov z usmerjanjem njihove pozornosti na dejstvo, da je bilo to sadje v fazi po obiranju obdelano s konzervansi ali drugimi kemičnimi snovmi.
182. Za trditev, povzeto v točki 124, da obvezno označevanje agrumov njihove pridelovalce postavlja v konkurenčno slabši položaj v razmerju do pridelovalcev drugega sadja ali zelenjave, se res zdi, da govori v prid neprimernosti ukrepa, uvedenega z izpodbijano določbo, glede na ta cilj.
183. Vendar je ta trditev del predpostavke, v skladu s katero se potrošniki ne zavedajo, da je vse sadje in vsa zelenjava obdelana z različnimi snovmi, konzervansi, aditivi za živila ali fitofarmacevtskimi sredstvi. Ugotoviti je treba, da gre za zmotno predpostavko.
184. Kraljevina Španija se v dopisih sklicuje na raziskavo, objavljeno leta 2010, v skladu s katero je – po tem, ko je bil seznam potencialnih težav, povezanih z živili, predložen potrošnikom – 31 % sodelujočih menilo, da so pesticidi največje tveganje.
185. Znano je, da za skoraj vse vrste sadja in zelenjave obstajajo posebne oznake, ki nakazujejo na njihovo ekološko pridelavo in da niso bili obdelani s kemičnimi snovmi. Potrošniki so zato na splošno seznanjeni z dejstvom, da sta bila sadje in zelenjava, ki take oznake ne nosita, lahko obdelana na tak način. Zato ni mogoče sprejeti, da bi potrošniki z zaznavanjem posebne oznake za agrume zmotno sklepali a contrario, da sadje in zelenjava, ki ne nosita take oznake, nista bila obdelana s kemičnimi snovmi.
186. Kraljevina Španija prav tako poudarja, da izpodbijana določba, ker se nanaša tudi na agrume za izvoz, postavlja agrume iz Unije v neugoden konkurenčni položaj na trgih tretjih držav, katerih zakonodaje ne zahtevajo podobnega označevanja, kot ga določa izpodbijana določba. Agrumi iz Unije bi bili na teh trgih v konkurenci z agrumi iz drugih držav, katerih zakonodaja prav tako ne zahteva takšnega označevanja. Potrošnik iz zadevne države uvoznice bi tako lahko imel zmoten vtis, da je treba proizvodom iz tretjih držav dajati prednost glede na proizvode iz Unije, saj drugače od slednjih niso bili obdelani s kemičnimi snovmi v fazi po obiranju.
187. V tej zvezi je treba spomniti, da člen 38 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah določa, da „[p]olitike Unije zagotavljajo visoko raven varstva potrošnikov“. Niti ta določba niti člen 169 PDEU (glej točko 94) ne razlikujeta med potrošniki v Uniji in potrošniki zunaj nje. Zato če Komisija meni, da je ukrep, kot je v tem primeru označevanje agrumov glede na njihovo morebitno obdelavo v fazi po obiranju, nujen za to, da se zagotovi zadostno varstvo potrošnikov, ni mogoče sprejeti, da razlikuje med potrošniki v Uniji in potrošniki zunaj nje, s tem ko določa takšno obveznost za proizvode, namenjene prvim, ne pa za proizvode, namenjene drugim.
188. Zato je enotna in visoka raven zaščite potrošnikov, tako v Uniji kot zunaj nje, del podobe kakovosti in zanesljivosti proizvodov iz Unije in prispeva k ohranitvi ali celo okrepitvi njihovega položaja na mednarodnih trgih. To je v bistvu odgovorila Komisija na vprašanje na obravnavi v zvezi z razlogi, zaradi katerih s področja uporabe izpodbijane določbe ni izključila agrumov za izvoz v države, katerih zakonodaja ne zahteva označevanja, kot ga predpisuje ta določba. Prav tako je treba poudariti, da Kraljevina Španija ni podala nobene posebne trditve, da bi omajala zgoraj navedene preudarke.
189. V primeru ogrožanja zdravja potrošnikov zunaj Unije zaradi neoznačevanja v zvezi z obdelavo v fazi po obiranju agrumov iz Unije bi bila podobi, da so proizvodi iz Unije kakovostni in zanesljivi, lahko povzročena škoda. Iz tega izhaja, da ni mogoče pritrditi trditvi Kraljevine Španije, povzeti v točki 186 zgoraj.
190. Glede na vse navedeno je treba skleniti, da Komisiji ni mogoče očitati niti očitne napake pri presoji niti kršitve načela sorazmernosti pri sprejetju izpodbijane določbe. Zato je treba peti tožbeni razlog in tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
191. V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Kraljevina Španija s tožbenimi razlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov, ker je Komisija to predlagala.
Izrek
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Kraljevini Španiji se naloži plačilo stroškov.