Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
presentadas el 12 de febrero de 2026 (1)
Asunto C‑857/24
daa plc, anteriormente Dublin Airport Authority plc,
Aer Lingus Ltd,
Ryanair Designated Activity Company,
Air Transport Association of America Inc., que opera como Airlines for America,
Delta Air Lines Inc.,
JetBlue Airways Corporation,
United Airlines Inc.,
Emerald Airlines Ireland Ltd
contra
Irish Aviation Authority,
Airport Coordination Ltd
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
« Procedimiento prejudicial — Transporte aéreo — Reglamento (CEE) n.º 95/93 – Artículo 2, letra m), y artículo 6 — Parámetros de coordinación — Condicionantes técnicos, operativos y medioambientales pertinentes – Limitación del número anual de pasajeros aéreos — Artículo 8 –
Asignación de franjas horarias — Restricción en la asignación de franjas horarias históricas – Derecho de propiedad – Facultad del órgano de gestión del aeropuerto para acordar su cierre a fin de ajustarse a la limitación del número anual de pasajeros – Admisibilidad – Competencia del gestor del aeropuerto »
1.        En 2007 y 2008, la
An Bord Pleanála (Agencia de ordenación del territorio, Irlanda) (2) impuso,
como condición para autorizar la ampliación de las terminales 1 y 2 del aeropuerto de Dublín (Irlanda),
un límite en el número anual de pasajeros de 32 millones.
2.        Al elaborar los «parámetros de coordinación»
que regirían en el aeropuerto de Dublín durante el invierno de 2024 y el verano de 2025, la Irish Aviation Authority (IAA) (Autoridad de aviación de Irlanda) (3) adoptó
determinadas medidas
para que no se sobrepasase el tope de 32 millones.
3.        Las compañías aéreas afectadas sostienen, en síntesis, que:
–        El número máximo de 32 millones de pasajeros al año no puede calificarse de
«condicionante técnico, operativo o medioambiental»
para elaborar los parámetros de coordinación, conforme al artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CEE) n.º 95/93. (4)
–        Por tratarse de un derecho adquirido de las compañías aéreas, la adjudicación de las denominadas «franjas horarias históricas» no puede verse comprometida.
4.        El órgano judicial de reenvío eleva al Tribunal de Justicia sus dudas sobre estos dos puntos y quiere saber, además, si, para respetar el límite anual de pasajeros, el gestor del aeropuerto estaría facultado a acordar su cierre temporal.
I.      Marco jurídico. Derecho de la Unión. Reglamento n.º 95/93
5.        El artículo 2 («Definiciones») enuncia:
«A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a) “franja horaria”: el permiso dado por un coordinador de conformidad con el presente Reglamento para utilizar toda la infraestructura aeroportuaria necesaria con fines de aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas asignadas por un coordinador de conformidad con el presente Reglamento, para la prestación de un servicio aéreo en un aeropuerto coordinado;
[…]
g) “aeropuerto coordinado”: un aeropuerto en el cual, para aterrizar o despegar, las compañías aéreas y cualquier otro operador de una aeronave tienen que tener una franja horaria asignada por un coordinador, con excepción de los vuelos de Estado, los aterrizajes de emergencia y los vuelos con fines humanitarios;
[…]
m) “parámetros de coordinación”: la expresión en términos operativos de toda la capacidad disponible en un aeropuerto para asignarla en franjas durante cada período de coordinación, que reflejará todos los factores técnicos, operativos y medioambientales que influyen en el funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria y de sus subsistemas;
[…]».
6.        El artículo 3 («Condiciones para la coordinación aeroportuaria») reza:
«1.      a)      Los Estados miembros no estarán obligados a designar un aeropuerto como aeropuerto con horarios facilitados o aeropuerto coordinado salvo en aplicación de lo dispuesto en el presente artículo.
[…]
5.      En caso de que existan problemas de capacidad para al menos un período de programación, el Estado miembro se encargará de que el aeropuerto sea designado como coordinado durante los períodos correspondientes solamente si:
a)      las insuficiencias son de naturaleza tan grave que no pueden evitarse retrasos significativos en el aeropuerto y
b)      no hay posibilidades de resolver esos problemas a corto plazo.
[…]».
7.        El artículo 4 («El facilitador de horarios y el coordinador») estipula:
«1. El Estado miembro responsable […] de un aeropuerto coordinado se encargará de que se nombre […] coordinador del aeropuerto […]
a una persona física o jurídica cualificada […].
[…]
5. El coordinador será la única persona responsable de la asignación de las franjas horarias. Asignará las franjas horarias de conformidad con lo dispuesto en el presente Reglamento […].
[…]».
8.        El artículo 6 («Parámetros de coordinación») dispone:
«1. En los aeropuertos coordinados, el Estado miembro responsable se encargará de que se determinen los parámetros para la asignación de franjas horarias dos veces al año, teniendo en cuenta todos los condicionantes técnicos, operativos y medioambientales pertinentes, así como los cambios que puedan sufrir.
Para ello, se tomará como base un análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo, teniendo en cuenta los distintos tipos de tráfico del aeropuerto, el grado probable de congestión del espacio aéreo durante el período de coordinación y la situación de la capacidad.
Los parámetros se comunicarán al coordinador del aeropuerto con la debida antelación, antes de que tenga lugar la asignación inicial de franjas horarias, con vistas a las conferencias de programación de horarios.
[…]».
9.        En el artículo 8 («Procedimiento de asignación de franjas horarias») se lee:
«1. Las series de franjas horarias se asignarán, partiendo del fondo de reserva de franjas horarias, a las compañías aéreas solicitantes en forma de permisos de utilización de la infraestructura aeroportuaria para aterrizar o despegar durante el período de programación de horarios solicitado. Una vez terminado este período, las franjas horarias deberán devolverse a la reserva de franjas horarias según lo previsto en el artículo 10.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7, 8 bis y 9, el artículo 10, apartado 1, y el artículo 14, el apartado 1 del presente artículo no se aplicará cuando se cumplan las siguientes condiciones:
— una serie de franjas horarias ha sido utilizada por una compañía aérea para explotar servicios aéreos regulares y servicios no regulares programados, y
— dicha compañía aérea puede demostrar a satisfacción del coordinador que ha utilizado la serie de franjas horarias en cuestión, según lo autorizado por el coordinador, como mínimo el 80 % del tiempo durante el período de programación para el que ha sido asignada.
En tal caso, esa serie de franjas horarias dará derecho a la compañía aérea a la misma serie de franjas horarias en el siguiente período equivalente de programación de horarios, siempre que dicha compañía aérea lo solicite en el plazo a que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 7.
[…]
3. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 10, cuando sea imposible atender todas las solicitudes de franjas horarias a satisfacción de las compañías aéreas interesadas, se dará preferencia a los servicios aéreos comerciales, en particular a los servicios regulares y a los servicios no regulares programados. En caso de competencia entre diversas solicitudes dentro de la misma categoría de servicios, se dará prioridad a las operaciones previstas para todo el año.
[…]
5. El coordinador tendrá igualmente en cuenta las reglas y directrices adicionales establecidas por el sector del transporte aéreo mundial o comunitario, así como las directrices locales propuestas por el comité de coordinación y aprobadas por el Estado miembro o cualquier otro órgano competente responsable del aeropuerto en cuestión, siempre y cuando esas reglas y directrices no afecten a la independencia del coordinador, sean conformes a la legislación comunitaria y tengan por objeto un uso más eficaz de la capacidad aeroportuaria. El Estado miembro en cuestión comunicará esas reglas a la Comisión.
[…]».
10.      El artículo 8 bis («Movilidad de franjas horarias») regula las condiciones para la transferencia e intercambio de franjas horarias y exige que se notifiquen al coordinador y que no tengan efecto antes de que éste los confirme de manera expresa.
11.      A la luz del artículo 8 ter («Exclusión de reclamaciones de indemnización»), «[e]l derecho a las series de franjas que se establece en el apartado 2 del artículo 8 no podrá justificar ninguna reclamación de indemnización por cualquier limitación, restricción o supresión del mismo que pueda imponerse en virtud de la legislación comunitaria […]».
12.      El artículo 10 contiene la regulación del «Fondo de reserva de franjas horarias».
II.    Hechos, litigio y preguntas prejudiciales
13.      Desde 2007, el aeropuerto de Dublín está calificado de
«aeropuerto coordinado» a efectos del Reglamento n.º 95/93. (5)
14.      El 29 de agosto de 2007, la An Bord Pleanála concedió la autorización para la construcción de la fase 1 del proyecto de una nueva terminal (la terminal 2) en el aeropuerto de Dublín.
15.      La autorización disponía que «la capacidad conjunta autorizada de la terminal 2 y la terminal 1 no superará los 32 millones de pasajeros al año [en lo sucesivo, «condición 32 mppa»], salvo que se permita otra cosa mediante la concesión de una autorización adicional».
16.      Con carácter previo al otorgamiento de la autorización, la An Bord Pleanála llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental con arreglo a la Directiva 85/337/CEE. (6)
17.      El 10 de enero de 2008, la An Bord Pleanála autorizó el proyecto de ampliación de la terminal 1,
que se sujetaba a la misma condición 32 mppa incluida en la autorización de la terminal 2.
18.      Aunque con la solicitud de autorización de ampliación de la terminal 1 no se aportó ninguna declaración de impacto ambiental,
la An Bord Pleanála llevó a cabo una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente previa al otorgamiento
de la autorización.
19.      La imposición de la condición 32 mppa para las terminales 1 y 2 obedecía a dos razones:
–        Las políticas y los objetivos del «Plan de área local del aeropuerto de Dublín de 2006» (7) tenían en cuenta que las terminales 1 y 2 están
situadas en la parte oriental del aeropuerto de Dublín y el Plan de 2006 proponía la construcción de una tercera terminal en la parte occidental. Para no poner en peligro el desarrollo equilibrado entre el área oriental existente y el área occidental propuesta, teniendo en cuenta que la capacidad global del aeropuerto se estimaba en ese momento en unos 45 millones de pasajeros por año, se acordó limitar la capacidad conjunta de las terminales 1 y 2.
–        La segunda razón apuntaba a las «restricciones de capacidad (transporte) en el área oriental».
20.      En 2024, las estimaciones de pasajeros llevadas a cabo por el gestor del aeropuerto de Dublín (8) indicaron que, por primera vez, el límite de la condición 32 mppa podría alcanzarse o, incluso, superarse.
21.      En este contexto:
–        El 7 de mayo de 2024, la IAA publicó su Final Decision on Winter 2024 Coordination Parameters at Dublin Airport. (9) Según esta decisión, «para tener en cuenta adecuadamente estas condiciones de planificación, [la IAA] ha decidido establecer un límite de capacidad de 14,4 millones de plazas para la temporada de invierno de 2024». En consecuencia, la IAA impuso en esa temporada un límite máximo de plazas del movimiento de tráfico aéreo de 14 405 737 pasajeros durante el período comprendido entre el 27 de octubre de 2024 y el 29 de marzo de 2025. (10) Esta restricción, aunque afectó al «fondo de reserva de franjas horarias» y a cambios en el servicio a Dublín de compañías aéreas estadounidenses,
no provocó que los parámetros de coordinación para el invierno de 2024 fueran insuficientes para acoger todas las franjas horarias a las que las compañías aéreas tendrían derecho en virtud del artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 95/93 («franjas horarias históricas»).
–        El 10 de octubre de 2024, la IAA publicó su
Final Decision on Summer 2025 Coordination Parameters at Dublin Airport. (11) Según esta decisión, «para tener en cuenta la restricción resultante de determinadas condiciones de planificación por las que se limita la capacidad conjunta de las terminales 1 y 2 del aeropuerto de Dublín a 32 millones de pasajeros al año […], [la IAA] ha incluido un parámetro de coordinación en forma de un límite máximo de plazas por temporada de 25,2 millones de plazas».
La aplicación de este límite máximo daba lugar a que el coordinador del aeropuerto (12) no pudiera atender todas las solicitudes de franjas horarias de las compañías aéreas ni asignar determinadas franjas horarias históricas.
22.      El gestor del aeropuerto de Dublín y determinadas compañías aéreas recurrieron ante la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) tanto la decisión del invierno de 2024 como la decisión del verano de 2025. (13)
23.      El 4 de noviembre de 2024,
la High Court (Tribunal Superior) suspendió cautelarmente la ejecución de la decisión del verano de 2025. En consecuencia, el coordinador del aeropuerto de Dublín
pudo asignar a las compañías aéreas la totalidad de sus franjas horarias históricas para la temporada de verano de 2025.
24.      Las compañías recurrentes centran sus argumentaciones en dos direcciones: i) cuestionan la legalidad de la
actuación de la IAA al fijar los parámetros de coordinación con base en la condición 32 mppa; y ii) defienden la protección de los derechos adquiridos (franjas horarias históricas) conforme al Reglamento n.º 95/93 y la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»).
25.      En esta tesitura, la High Court (Tribunal Superior) dirige al Tribunal de Justicia (14) las preguntas prejudiciales siguientes:
«1).      ¿Puede una autoridad nacional competente, a la hora de determinar los parámetros relativos a la asignación de franjas horarias en un aeropuerto coordinado con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 (en su versión modificada), tener en cuenta las autorizaciones concedidas por la autoridad de planificación pertinente conforme al código nacional de planificación en relación con dicho aeropuerto, que imponen condiciones en virtud de las cuales, en particular, la “capacidad conjunta” de las terminales del aeropuerto no deberá superar un determinado límite anual de pasajeros, y en las cuales el motivo expuesto para imponer las condiciones fue “las políticas y los objetivos del Plan de área local del aeropuerto de Dublín y las restricciones de capacidad (transporte) en el área oriental”? ¿Constituyen tales condiciones un “condicionante técnico, operativo o medioambiental pertinente” en el sentido del artículo 6, apartado 1? ¿Forman parte del análisis objetivo de la situación de la capacidad en el aeropuerto a efectos del artículo 6, apartado 1?
2).      En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿permiten el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 y, en la medida en que sean pertinentes, los artículos 16 y 17 de la [Carta], que los Estados miembros determinen los parámetros relativos a la asignación de franjas horarias en un aeropuerto coordinado para un determinado período de programación de horarios de manera que no se asignen algunas series de franjas horarias (o algunos de sus componentes) a las que, en otro caso, las compañías aéreas tendrían derecho en virtud del artículo 8, apartado 2?
3).      Si se suscitase esta cuestión como consecuencia estricta de las respuestas del Tribunal de Justicia a las cuestiones primera y segunda, ¿prohíbe el Reglamento [n.º 95/93] a los organismos de gestión de un aeropuerto, en el sentido de dicho Reglamento, adoptar medidas unilaterales para cerrar el aeropuerto durante un período, a fin de impedir la utilización de franjas horarias que han sido asignadas por el coordinador del aeropuerto con vistas a evitar un incumplimiento del límite anual de pasajeros del tipo mencionado en la primera cuestión prejudicial?»
III. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
26.      La petición de decisión prejudicial se registró en el Tribunal de Justicia el 11 de diciembre de 2024.
27.      Han depositado observaciones escritas el gestor del aeropuerto de Dublín, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. y otros, la IAA, el Gobierno neerlandés y la Comisión Europea.
28.      A la vista del contenido de la petición de decisión prejudicial, y tras ser informado de la existencia de una resolución de 11 de diciembre de 2024 (15) que no había sido incorporada a los autos, el Tribunal de Justicia solicitó la aportación de ese documento al órgano de reenvío, solicitud que éste cumplimentó. El documento se puso a disposición de las partes y de los intervinientes en el procedimiento prejudicial antes de la vista.
29.      En la vista celebrada el 25 de noviembre de 2025, comparecieron el gestor del aeropuerto de Dublín, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Air Transport Association of America Inc. y otros, la IAA, el Gobierno irlandés y la Comisión.
IV.    Apreciación
A.      Organización aeroportuaria y franjas horarias
30.      Las Directrices de la IATA (16) establecen tres niveles de aeropuertos, en función de la congestión que sufran. Cada nivel tiene un régimen diferente de reparto de la capacidad de la infraestructura para el aterrizaje y el despegue entre las compañías aéreas usuarias del aeropuerto:
–        Nivel 1. No requiere asignación de franjas horarias ni coordinación.
–        Nivel 2. Hay un «facilitador» que recomienda horarios.
–        Nivel 3. Requiere la asignación de franjas horarias por un «coordinador».
31.      El derecho de la Unión no regula la atribución de horarios en los aeropuertos de nivel 1 («sin designación específica», los denomina el Reglamento n.º 95/93), que se rigen por la legislación general de aviación civil de cada país. (17)
32.      El Reglamento n.º 95/93 se ocupa de disciplinar en la Unión el régimen de asignación de franjas horarias en los aeropuertos de nivel 3 («coordinados») y la cooperación voluntaria en el acceso a la infraestructura de los aeropuertos de nivel 2 («con horarios facilitados»).
33.      El artículo 3
del Reglamento n.º 95/93
fija las condiciones para la coordinación aeroportuaria:
–        El apartado 1 impone la obligación de designar un aeropuerto como coordinado cuando se den las condiciones previstas en este artículo.
–        El apartado 3
prevé que un Estado miembro debe analizar detalladamente la capacidad de un aeropuerto a instancia de «las compañías aéreas que representan más de la mitad de las operaciones del aeropuerto o del organismo de gestión del aeropuerto cuando estimen que la capacidad es insuficiente para las actividades en curso o previstas en determinados períodos».
–        El apartado 5 contempla que los problemas de capacidad (insuficiencias) aboquen a la designación de un aeropuerto como coordinado.
34.      El concepto de franja horaria lo define el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 95/93 como «el permiso dado por un coordinador de conformidad con el presente Reglamento para utilizar toda la infraestructura aeroportuaria necesaria con fines de aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas asignadas por un coordinador de conformidad con el presente Reglamento, para la prestación de un servicio aéreo en un aeropuerto coordinado».
35.      El artículo 2, letra m), del Reglamento n.º 95/93 define los parámetros de coordinación como «la expresión en términos operativos de toda la capacidad disponible en un aeropuerto para asignarla en franjas durante cada período de coordinación, que reflejará todos los factores técnicos, operativos y medioambientales que influyen en el funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria y de sus subsistemas».
36.      En los aeropuertos coordinados, el Estado miembro se debe encargar, con arreglo al artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93, «de que se determinen los parámetros para la asignación de franjas horarias dos veces al año, teniendo en cuenta todos los condicionantes técnicos, operativos y medioambientales pertinentes, así como los cambios que puedan sufrir».
37.      El aeropuerto de Dublín, coordinado desde el año 2007, está sometido a la condición 32 mppa, inserta en la autorización otorgada en su día por la An Bord Pleanála para la ampliación de sus terminales. (18) Esta condición no había repercutido en los parámetros de coordinación para asignar franjas horarias hasta el año 2024, cuando la IAA la tomó en consideración al determinar los aplicables a las temporadas de invierno de 2024 y de verano de 2025.
38.      Aunque las dos terminales pueden acoger físicamente más de 32 millones de pasajeros por año sin obras de infraestructura adicionales, la fijación de ese límite supone que, en caso de que se infrinja, el gestor del aeropuerto puede ser sancionado.
B.      Primera pregunta prejudicial
39.      El tribunal a quo solicita del Tribunal de Justicia la interpretación del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93. Quiere saber si, con arreglo a esta disposición:
–        Los parámetros de coordinación para asignar franjas horarias pueden tener en cuenta las autorizaciones concedidas por la autoridad de ordenación del territorio, en las que se impone un límite anual de pasajeros.
–        La condición 32 mppa puede calificarse de condicionante técnico, operativo o medioambiental pertinente para determinar los parámetros de coordinación.
–        Ese condicionante forma parte del análisis objetivo de la situación de capacidad del aeropuerto.
40.      Según la resolución adjunta a la petición de decisión prejudicial, para decidir si la IAA estaba legitimada a tener en cuenta las condiciones de planificación relativas a las obras de las terminales 1 y 2 del aeropuerto de Dublín (en particular, la condición 32 mppa),
ha de dilucidarse: a) qué se entiende por «condicionante pertinente» a efectos de determinar los parámetros de coordinación; y b) qué quiere decir el Reglamento n.º 95/93 cuando «se refiere a que la determinación de los parámetros de coordinación tendrá como base un análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo, teniendo en cuenta los distintos tipos de tráfico del aeropuerto, el grado probable de congestión del espacio aéreo durante el período de coordinación y la situación de la capacidad». (19)
1.      Alegaciones de las partes e intervinientes en el procedimiento prejudicial
41.      La IAA considera que la condición 32 mppa puede encuadrarse entre los «condicionantes técnicos, operativos y medioambientales pertinentes» que sirven para determinar los parámetros de coordinación. Estos parámetros deben reflejar la capacidad efectivamente disponible, teniendo en cuenta las limitaciones existentes: no puede fijarse una capacidad superior a la realmente asumible o legalmente posible.
42.      El gestor del aeropuerto de Dublín se alinea con la IAA al afirmar que las condiciones impuestas en la autorización forman parte del análisis objetivo de la situación en términos de capacidad y constituyen condicionamientos pertinentes, en el sentido del artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93. (20)
43.      Los Gobiernos irlandés y neerlandés, así como la Comisión, propugnan también una respuesta afirmativa a la primera pregunta prejudicial.
44.      Las compañías aéreas rechazan la tesis de la IAA con estos argumentos (resumidos):
–        Una condición urbanística no encaja en el catálogo de condicionantes que contiene el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93.
–        La expresión «condicionantes técnicos»,
según su sentido corriente, está vinculada a la capacidad técnica de los equipos o de las instalaciones que intervienen en el tratamiento de las aeronaves, los pasajeros y los equipajes.
–        La expresión «condicionantes operativos» abarcaría
factores como la disposición de las vías de circulación, el remolque de las aeronaves y el modo de explotación de las pistas.
–        No existen en este caso «condicionantes medioambientales», porque fueron razones políticas las que motivaron la limitación, al tratar de facilitar la expansión occidental del aeropuerto de Dublín y no comprometer el desarrollo de una tercera terminal en esa zona.
–        La limitación en el número de pasajeros no refleja la «capacidad»
del aeropuerto ni las limitaciones físicas o técnicas de su infraestructura.
Existe una confusión entre el «flujo de pasajeros» y la «capacidad» del aeropuerto. El «flujo» hace referencia al número de pasajeros que utilizan efectivamente las terminales, mientras que la «capacidad» es el número máximo de pasajeros que las terminales pueden acoger.
–        Como en el aeropuerto de Dublín la capacidad de las terminales supera los 32 millones de pasajeros por año, la condición 32 mppa no constituye un límite de la «capacidad» de esas
terminales, sino que está vinculada al «flujo» de pasajeros.
2.      Apreciación
45.      En el debate se oponen dos comprensiones del significado de la expresión «condicionantes pertinentes».
Mientras unos se inclinan por una acepción puramente física,
otros
propugnan admitir condicionantes
«jurídicos» como el que representa la condición 32 mppa.
46.      El Reglamento n.º 95/93 no explicita qué debe entenderse por «condicionantes técnicos, operativos o medioambientales pertinentes». La doble referencia del artículo 2, letra m),
y del artículo 6, apartado 1, a que los parámetros de coordinación se fijarán atendiendo a «todos» esos condicionantes
(factores) (21) apunta a una cierta amplitud de su campo semántico, pero no proporciona más claves para interpretarlo.
47.      Como destaca el Gobierno neerlandés, (22) la interpretación del Reglamento
n.º 95/93
debe hacerse teniendo en cuenta que la capacidad de un aeropuerto coordinado es un elemento crucial en el procedimiento de asignación de franjas horarias: éstas se otorgan, precisamente, para lograr la utilización más eficaz de la capacidad aeroportuaria. (23)
48.      El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 dispone que, para determinar los parámetros de coordinación, «se tomará como base un análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo, teniendo en cuenta […] la situación de la capacidad».
49.      El proceso de asignación de franjas horarias de un aeropuerto coordinado habrá de efectuarse, pues, evaluando todos los factores pertinentes, de orden técnico, operativo o medioambiental que incidan en la capacidad aeroportuaria.
50.      A mi juicio, esos factores no son sólo los de naturaleza física o material: el análisis de la capacidad no podrá prescindir de los condicionantes (jurídicos) impuestos por las normas que inciden, directa o indirectamente, en la utilización del aeropuerto.
51.      Desde esta perspectiva, coincido con el Gobierno neerlandés (24) en que el término «pertinente», empleado en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93, no puede interpretarse como una restricción. Al contrario, refleja una concepción amplia de los condicionantes que regirán el proceso de asignación de franjas horarias.
52.      En contra de la tesis de las compañías recurrentes, no encuentro obstáculos para encuadrar la limitación inherente a la obligación de respetar la condición 32 mppa entre los condicionantes operativos. Esa obligación vincula a todas las autoridades públicas hasta el punto de que su incumplimiento puede llevar aparejadas consecuencias sancionadoras, incluso de orden penal. (25)
53.      Como indica el gestor del aeropuerto de Dublín, (26) ignorar la condición 32 mppa implicaría, bien que las compañías debieran recibir franjas horarias incluso en los casos en que, en la práctica, no pudieran explotarlas por contravenir las condiciones de la autorización expedida por la autoridad de ordenación del territorio, bien que las compañías se consideren autorizadas a operar franjas horarias ignorando las condiciones impuestas por la
referida autorización.
54.      Según ya he expuesto, para determinar los parámetros de coordinación se ha de tomar como base un análisis objetivo, entre otros factores, de la capacidad del aeropuerto. La condición 32 mppa es, precisamente, un elemento que incide, de forma vinculante para todos, en la capacidad operacional del aeropuerto.
55.      El carácter «operativo» de este condicionante, que impone un número máximo de pasajeros por año al aeropuerto, no desaparece, a mi juicio, por la circunstancia de que proceda de una autoridad estatal encargada de la ordenación del territorio. Sea cual sea su origen, (27) lo decisivo es que restringe la «capacidad operativa» aeroportuaria.
56.      Comparto asimismo la argumentación esgrimida por la IAA (28) para oponerse a las tesis de algunas compañías que tratan de deslindar
la
«capacidad aeroportuaria» y el «flujo de pasajeros».
57.      Los conceptos de capacidad aeroportuaria y de flujo de pasajeros están estrechamente vinculados. Una restricción al número máximo (flujo) de pasajeros que puede acoger un aeropuerto coordinado incide simultáneamente en la capacidad operacional de ese mismo aeropuerto, no considerada en abstracto, sino en concreto.
58.      Por mucho que
las instalaciones aeroportuarias de Dublín puedan acoger físicamente más de 32 millones de pasajeros (capacidad teórica o abstracta), si existen razones justificadas que legitiman imponer un límite a ese número de viajeros, (29) la capacidad real, efectiva, de esas instalaciones se habrá reducido por imperativo de una decisión oficial vinculante para el gestor de ese aeropuerto.
59.      En definitiva, la autoridad que aprueba los parámetros de coordinación,
justamente por la limitación impuesta al número de pasajeros (lo que repercute, lógicamente, en el número de vuelos), (30) debe tener en cuenta este condicionante operativo, en cuanto «influye en el funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria». Se trata, repito, de un factor pertinente para el «análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo».
C.      Segunda pregunta prejudicial
60.      Para el caso de que el Tribunal de Justicia decida que la condición 32 mppa es un «condicionante pertinente», el tribunal de reenvío desea saber si pueden dejar de asignarse a las compañías aéreas algunas series de franjas horarias históricas a las que, en otro caso, esas compañías tendrían derecho en virtud del artículo
8,
apartado 2, del Reglamento n.º 95/93.
61.      En esencia, se plantea cuál es la naturaleza jurídica de las franjas horarias históricas y «si la IAA, como autoridad competente, puede establecer parámetros de coordinación que den lugar a la no asignación de dichas franjas horarias (o de algún componente de éstas). A este respecto, se alega que las franjas horarias históricas tienen la naturaleza de derechos de propiedad y que la IAA no puede determinar que dichas franjas horarias puedan reducirse». (31)
62.      Las normas del derecho de la Unión cuya interpretación requiere el tribunal de reenvío para zanjar sus dudas son, en esta pregunta, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 y los artículos 16 y 17 de la Carta.
1.      Alegaciones de las partes e intervinientes en el procedimiento prejudicial
63.      Las compañías recurrentes adoptan como premisa que el sistema de asignación de franjas horarias regulado en el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 95/93 confiere a las aerolíneas que las han usado regularmente un derecho de propiedad, en cuya virtud pueden mantenerlas en temporadas equivalentes sucesivas.
64.      La IAA y el gestor del aeropuerto de Dublín niegan que aquel precepto reconozca un derecho de propiedad. A su juicio, en síntesis, se trata de un simple trato prioritario en el otorgamiento del permiso para utilizar las instalaciones aeroportuarias, permiso inherente a la asignación de cada franja horaria y condicionado a la existencia de capacidad en el aeropuerto.
65.      Los Gobiernos irlandés y neerlandés, así como la Comisión, (32) se decantan también por una respuesta afirmativa a la segunda pregunta prejudicial.
2.      Apreciación
66.      El artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.º 95/93
contempla las franjas horarias «históricas». Bajo este título,
una compañía aérea puede seguir usando en una temporada ulterior la franja horaria que ya tenía asignada en una temporada anterior, si la ha utilizado correctamente.
67.      Las franjas horarias históricas aportan estabilidad y facilitan la planificación. Para las aerolíneas, suponen un
incentivo al uso eficiente de las instalaciones aeroportuarias, que les permite mantener sus rutas regulares. Para los aeropuertos y los pasajeros, el beneficio se traduce en la previsibilidad de los movimientos aéreos.
68.      Al asignar franjas horarias, el coordinador del aeropuerto parte del fondo de reserva que regula el artículo 10 del Reglamento
n.º 95/93. El fondo de reserva es un instrumento que garantiza el acceso a los aeropuertos coordinados a nuevos operadores o a aerolíneas que deseen ampliar su presencia.
69.      El fondo de reserva se nutre de: a) franjas horarias infrautilizadas en una temporada; (33) b) franjas horarias nuevas que surgen por aumentos de capacidad del aeropuerto; y c) franjas horarias devueltas por las aerolíneas.
70.      El coordinador del aeropuerto administra el fondo de reserva. Cuando se abren los procesos de asignación para una nueva temporada, una parte de las franjas horarias se distribuye a los operadores históricos y otra parte (el fondo de reserva) se asigna preferentemente a «nuevos entrantes».
71.      El Reglamento n.º 95/93
contempla la asignación a nuevos entrantes para evitar que los aeropuertos congestionados queden bloqueados por aerolíneas «históricas». De este modo, asegura que haya competencia y oportunidades para nuevos operadores o nuevas rutas. (34)
72.      De acuerdo con la regla general prevista en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93, «las series de franjas horarias se asignarán […] a las compañías aéreas solicitantes en forma de permisos de utilización de la infraestructura aeroportuaria para aterrizar o despegar durante el período de programación de horarios solicitado […]». (Cursiva añadida).
73.      El artículo 8, apartado 2, regula
del modo que ya he transcrito (35) la excepción respecto a los operadores históricos. En su virtud,
el apartado 1 del mismo artículo no se aplicará cuando esos operadores
cumplan determinadas condiciones de buen uso de la serie de franjas horarias que les fueron asignadas.
74.      El sistema así diseñado,
como puso de relieve el Reglamento (CE) n.º 793/2004, (36) tiene por objetivo garantizar la estabilidad de las operaciones. (37)
75.      A partir de estas premisas, el artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 (primera de las normas cuya interpretación se requiere en esta pregunta) no facilita claves para discernir la naturaleza jurídica de las franjas horarias. Estas claves se hallan en otros preceptos del mismo Reglamento, a los que inmediatamente aludiré.
76.      La concepción de las franjas horarias históricas como derechos
de propiedad que se beneficiarían de la protección del artículo 17 de la Carta encuentra, a mi juicio,
serios inconvenientes.
77.      En primer lugar, el artículo 2, letra a), del Reglamento n.º 95/93
define la franja horaria como «permiso». El artículo 8, apartado 1, del mismo Reglamento confirma este carácter,
al referirse a ellas como «permisos de utilización de la infraestructura aeroportuaria». Así lo corrobora el considerando octavo del Reglamento n.º 793/2004. (38)
78.      El otorgamiento de un permiso para utilizar un bien no atribuye la propiedad de ese bien, sino su mero uso. Cuando el considerando noveno del Reglamento n.º 95/93 afirma que «el sistema actual contempla los derechos adquiridos», no emplea esta expresión de modo que reconozca derechos de propiedad sobre las franjas horarias, aun cuando éstas puedan tener un valor económico.
79.      Los permisos para acceder a las instalaciones de un aeropuerto en determinadas franjas horarias son, repito, meros derechos de uso otorgados por la autoridad competente, referidos a unas infraestructuras aeroportuarias y sujetos a las ulteriores decisiones de esa autoridad. Se trata con ellos de autorizar un «uso permitido» por el titular del bien (o por la persona que éste designe).
80.      En segundo lugar, el mecanismo previsto en el artículo
8, apartado
1, del Reglamento n.º 95/93 pone el foco en un período de programación. Una vez terminado ese período, «[…] las franjas horarias deberán devolverse a la reserva de franjas horarias según lo previsto en el artículo 10». El carácter temporal no se aviene con la permanencia inherente a la noción de propiedad.
81.      En tercer lugar, se trata de un uso necesariamente condicionado. Cuando la capacidad para atender a todas las franjas horarias es insuficiente, entran en juego los parámetros de coordinación y puede suceder que al coordinador del aeropuerto no
le sea posible satisfacer todas las peticiones de franjas horarias históricas.
El Reglamento n.º 95/93 contempla esta contingencia en el artículo 8, apartado 3, para «cuando sea imposible atender todas las solicitudes de franjas horarias a satisfacción de las compañías aéreas interesadas».
82.      El artículo 8, apartado 2, del Reglamento
n.º 95/93 concibe las franjas horarias históricas «sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos 7, 8 bis y 9, el artículo 10, apartado 1, y el artículo 14», (39) lo que denota que existen limitaciones inherentes a su propia definición.
83.      En cuarto lugar, el régimen de disponibilidad del «derecho» sobre las franjas horarias históricas revela que, en realidad, las compañías aéreas no pueden por sí mismas transmitirlo. De nuevo, no concurre en este caso un atributo normalmente inherente al derecho de propiedad (su libre transmisibilidad).
84.      El artículo 8 bis, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 permite, es cierto, la transferencia e intercambio de las franjas horarias en las condiciones que fija. (40) Sin embargo, la condicionalidad es tan intensa que, conforme al apartado 2 de ese artículo, las transferencias e intercambios «no tendrán efecto antes de que [el coordinador] los confirme de manera expresa». Al coordinador se le otorga, además, una potestad amplia de rehusar esa confirmación. (41)
85.      En quinto y último lugar, si se tratase de un derecho de propiedad definitivamente incorporado al patrimonio de su titular (es decir, de un derecho de carácter sustantivo, patrimonializado), su supresión llevaría aparejado, en buena lógica, un resarcimiento económico: el sacrificio de ese derecho determinaría el deber de indemnizar su pérdida.
86.      Sin embargo, a la luz del artículo 8 ter del Reglamento n.º 95/93 («Exclusión de reclamaciones de indemnización»), «el derecho a las series de franjas que se establece en el apartado 2 del artículo 8 no podrá justificar ninguna reclamación de indemnización por cualquier limitación, restricción o supresión del mismo que pueda imponerse en virtud de la legislación comunitaria».
87.      Aunque el artículo 8 ter del Reglamento n.º 95/93 alude a las limitaciones, restricciones o supresiones impuestas por normas de derecho de la Unión, lo decisivo (para discernir la naturaleza jurídica del permiso de utilizar franjas horarias) es que pone de relieve su carácter precario, no consolidado.
88.      El derecho a la utilización de las franjas horarias históricas no puede, en último extremo, hacer abstracción de la capacidad del aeropuerto, definida en los parámetros de coordinación.
89.      Considero, por tanto, que el artículo 17 de la Carta no obsta a que, como consecuencia de la limitación del número máximo de pasajeros admisible en un determinado aeropuerto, se impongan restricciones a las franjas horarias históricas de las que disponían determinadas compañías aeronáuticas. (42)
90.      En esa misma medida, tampoco está comprometida la libertad de empresa garantizada en el artículo 16 de la Carta.
91.      La libertad de empresa (que, por lo demás, puede verse limitada de acuerdo con el artículo 52, apartado 1, de la propia Carta) no se vulnera cuando, al regular el régimen jurídico de la utilización de unas infraestructuras públicas como los aeropuertos, las autoridades competentes adoptan criterios objetivos, aplicables por igual a todos los operadores, con los que configuran el marco de actuación vigente en él. Las
medidas controvertidas no afectan a la libertad de las compañías aéreas para configurar sus propias decisiones o adoptar su política empresarial, dentro de aquel marco.
D.      Tercera pregunta prejudicial
92.      El órgano jurisdiccional remitente plantea esta pregunta con un carácter condicional («si se suscitase esta cuestión como consecuencia estricta de las respuestas del Tribunal de Justicia a las cuestiones primera y segunda»).
93.      En mi opinión, las respuestas del Tribunal de Justicia a las dos primeras preguntas prejudiciales no abocan a «suscitar la cuestión» a la que alude la tercera. No haría falta, pues, analizar esta última.
94.      Con su tercera
pregunta, el tribunal de reenvío
quiere saber si el Reglamento n.º 95/93 se opone a que el gestor del aeropuerto adopte «medidas unilaterales para cerrar el aeropuerto durante un período, a fin de impedir la utilización de franjas horarias […] con vistas a evitar un incumplimiento del límite anual de pasajeros […]». (43)
95.      La pregunta así formulada aborda una hipótesis de cierre del aeropuerto que no guarda relación con las circunstancias del litigio. No consta, en efecto, que el gestor del aeropuerto de Dublín
haya
acordado, ni proyectado acordar, el cierre
de ese aeropuerto «con vistas a evitar un incumplimiento del límite anual de pasajeros» para cumplir la condición 32 mppa.
96.      La duda que suscita el tribunal de reenvío se «adelanta» a la eventualidad de que, en el futuro, se diera esa improbable hipótesis.
Por tanto, según han defendido algunas de las compañías recurrentes, la pregunta prejudicial no es necesaria para la solución del litigio por el tribunal a quo y, en esa medida, resulta inadmisible. (44)
97.      Si el Tribunal de Justicia decidiese abordar el fondo de la pregunta, entiendo que, con arreglo a las prescripciones del Reglamento n.º 95/93,
es difícil concebir que el gestor del aeropuerto pueda
cerrarlo como medio para respetar la condición 32 mppa.
98.      En efecto:
–        Conforme al artículo 6 del Reglamento n.º 95/93, los parámetros de coordinación aprobados por la IAA fijan el número máximo de vuelos que la capacidad del aeropuerto admite en el período de coordinación.
–        A tenor del artículo 4, apartado 5, del mismo Reglamento, el
coordinador del aeropuerto asigna las franjas horarias a las aerolíneas a lo largo de ese período.
–        Según el artículo 2, letra j),
al gestor del aeropuerto corresponde «administrar y gestionar las instalaciones aeroportuarias».
99.      El Reglamento n.º 95/93 diseña, pues, una cadena competencial precisa: la asignación de franjas horarias la hace el coordinador del aeropuerto para todo el período de coordinación,
con arreglo a parámetros que, en casos como el de autos, ya tuvieron en cuenta la condición relativa al límite anual de pasajeros.
100. El sistema que instaura el Reglamento n.º 95/93 se basa en la previsión a medio plazo y contiene mecanismos que eviten
una decisión tan drástica como el cierre del aeropuerto para cumplir una exigencia ya conocida con mucha antelación, como la condición 32 mppa.
101. En la vista,
el gestor del aeropuerto indicó que las consecuencias del cierre, aun temporal, del aeropuerto de Dublín serían extremadamente perjudiciales para los habitantes de la isla y propugnó, como medida más racional y proporcionada
ante un fallo de cálculo, aprobar directrices locales al amparo del artículo 8, apartado 5, del Reglamento n.º 95/93. Esa medida permitiría afrontar de modo ordenado
un aumento imprevisto del uso de las instalaciones aeroportuarias.
102. El cierre de un aeropuerto podrá acordarse por otros motivos (relativos a la seguridad, a las condiciones meteorológicas y a causas similares), (45) pero el Reglamento n.º 95/93
no contiene ninguna disposición que lo prevea para respetar el número máximo de pasajeros permitido.
V.      Conclusión
103. A tenor de lo expuesto, propongo responder a
las dos primeras preguntas prejudiciales de la
High Court (Tribunal
Superior, Irlanda)
en estos términos:
«El artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CEE) n.º  95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, en la versión resultante del Reglamento
(UE) 2022/2038 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, en lo que respecta a la flexibilización temporal de las normas de utilización de las franjas horarias en los aeropuertos de la Unión a causa de una situación epidemiológica o de una agresión militar,
debe interpretarse en el sentido de que
1)
Al determinar los parámetros de coordinación para la asignación de franjas horarias en un aeropuerto coordinado,
el órgano competente podrá tener en cuenta las condiciones por las que se limite la capacidad total de acoger a un número máximo anual de pasajeros, incluidas en la autorización otorgada por la autoridad de ordenación del territorio.
Estas condiciones pueden calificarse de ”condicionantes pertinentes” y formar parte del análisis objetivo de las posibilidades de acoger el tráfico aéreo en un determinado aeropuerto.
2)
El artículo 6, apartado 1, del Reglamento n.º 95/93 y los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea no se oponen a que la determinación
de los parámetros de coordinación en un aeropuerto, debida a la obligación de atenerse al número máximo de pasajeros admisible según las autoridades nacionales, conduzca a la supresión o la reducción de franjas horarias históricas».
104. En relación con la tercera pregunta prejudicial,
sugiero al Tribunal de Justicia que la declare inadmisible.
Subsidiariamente, propongo responderla en estos términos:
«Los artículos 1, letra j), 4, apartado 5, 6, apartado 1, y 8, apartado 5, del Reglamento n.º 95/93
deben interpretarse en el sentido de que
no contemplan que los organismos de gestión de un aeropuerto puedan adoptar la medida unilateral de cierre de las instalaciones aeroportuarias, como medio para evitar el incumplimiento del límite anual de pasajeros impuesto en una autorización otorgada por la autoridad de ordenación del territorio para la ampliación de las terminales del aeropuerto».
1      Lengua original: español.
2      En lo sucesivo, «An Bord Pleanála».
3      Organismo constituido por ley, es el regulador de la aviación civil de Irlanda en virtud de la Aviation Regulation Act 2001 (Ley reguladora de la aviación de 2001) y de la Air Navigation and Transport Act 2022 (Ley de navegación y transporte aéreos de 2022).
4      Reglamento del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO 1993, L 14, p. 1), en la versión dada por el
Reglamento (UE) 2022/2038 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de octubre de 2022, en lo que respecta a la flexibilización temporal de las normas de utilización de las franjas horarias en los aeropuertos de la Unión a causa de una situación epidemiológica o de una agresión militar (DO 2022, L 275, p. 14).
5      Artículo 2, letra g), del Reglamento n.º 95/93. En la clasificación de las Worldwide Airport Slot Guidelines (Directrices mundiales de slots aeroportuarios) aprobadas por la International Air Transport Association (IATA) (en lo sucesivo, «Directrices de la IATA»), estos aeropuertos se conceptúan como de «nivel 3» [https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf (sección 1, punto 5.1)].
6      Directiva del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 1985, L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
7      Dublin Airport Local Area Plan 2006.
8      daa plc, anteriormente, Dublin Airport Authority plc,
es una sociedad propiedad del Estado que gestiona el aeropuerto de Dublín. En lo sucesivo, me referiré a ella como «daa» o «gestor del aeropuerto de Dublín».
9      Decisión final sobre los parámetros de coordinación del invierno de 2024 en el aeropuerto de Dublín; en lo sucesivo, «decisión del invierno de 2024».
10      Conforme a la sección 11 de las Directrices de la IATA, la temporada de verano comienza el último domingo de marzo y la de invierno el último domingo de octubre.
11      Decisión final sobre los parámetros de coordinación del verano de 2025 en el aeropuerto de Dublín; en lo sucesivo, «decisión del verano de 2025». El punto 4.90 de esta decisión señala: «el Plan de 2006, sobre el que se basaron realmente las condiciones 32 mppa, ha caducado y ha sido reemplazado por un nuevo Plan de 2020 que prevé, en cambio, una capacidad de 40 mppa en la zona oriental». En la vista se barajó una cifra de 36 millones de pasajeros por año. Aunque la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) no cita esta cifra en la decisión de reenvío, sería superior a la prevista en el Plan de 2006 (apartados 53 y 93 de la decisión de reenvío).
12      Airport Coordination Ltd
es el coordinador independiente del aeropuerto de Dublín, designado a efectos del artículo 4 del Reglamento n.º 95/93. Le compete decidir la forma en la que ha de asignarse la capacidad disponible entre cada una de las compañías aéreas que soliciten franjas horarias en el aeropuerto de Dublín.
13      Se trata de seis recursos: i) daa plc contra IAA, Airport Coordination Ltd, Aer Lingus Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Emerald Airlines Ireland Ltd y Air Transport Association of America Inc. (que opera con el nombre de Airlines for America), Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation y United Airlines Inc. (asunto n.º 2024/920 JR); ii) Aer Lingus Ltd contra IAA, daa plc Airport Coordination Ltd y Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation y United Airlines Inc. (asunto n.º 2024/927JR); iii) Ryanair Designated Activity Company contra IAA, daa plc, Airport Coordination Ltd y Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation y United Airlines Inc. (asunto n.º 2024/928JR); iv) Aer Lingus Ltd contra IAA, daa plc y Airport Coordination Ltd (asunto n.º 2024/1296JR); v) Air Transport Association of America Inc., Delta Air Lines Inc., JetBlue Airways Corporation y United Airlines Inc. contra IAA y daa plc, Airport Coordination Ltd, Ryanair Designated Activity Company, Aer Lingus Ltd y Emerald Airlines Ireland Ltd (asunto n.º 2024/1297JR); y vi) Ryanair Designated Activity Company contra IAA, daa plc y Airport Coordination Ltd (asunto n.º 2024/1299JR).
14      La justificación de la petición de decisión prejudicial se contiene en la resolución explicativa redactada por el juez de la High Court (Tribunal Superior) Barry O’Donnell el 11 de diciembre de
2024 (en lo sucesivo, «resolución del juez Barry O’Donnell de 11 de diciembre de 2024»). En ella afirma que la redacción de la petición fue fruto de un consenso entre las partes, supervisado por la High Court (Tribunal Superior). Los apartados
3, 4 y 5 de esa resolución exponen las razones en las que se apoya el reenvío.
15      Se trataba de la resolución del juez Barry O’Donnell de 11 de diciembre de 2024. Esta resolución, a la que se refirieron las partes y los intervinientes en la vista, neutralizó las dudas de admisibilidad del reenvío registrado inicialmente en el Tribunal de Justicia, surgidas ante la falta de indicación de las razones en las que el tribunal a quo (y no sólo las partes del litigio) se basaba para remitir la petición de decisión prejudicial.
16      https://www.iata.org/contentassets/4ede2aabfcc14a55919e468054d714fe/wasg-edition-4-english-version.pdf.,
sección 1, puntos 3, 4 y 5.
17      Según las Directrices de la IATA (sección 1, punto 3.2.1), las aerolíneas pueden programar sus operaciones libremente observando el deber de comunicar su programa de operaciones.
18      En la vista, el Gobierno irlandés afirmó que están en curso iniciativas legales para modificar este límite.
19      Resolución del juez Barry O’Donnell de 11 de diciembre de 2024, apartado 3.
20      daa recurrió la decisión del invierno de 2024
por entender que no representaba fielmente la capacidad operativa real del aeropuerto. A su juicio, contrariaba el artículo 6 del Reglamento n.º 95/93, pues la aplicación de los parámetros de coordinación suponía que, de utilizarse todas las franjas horarias asignadas, el número de pasajeros en las terminales 1 y 2 superaría en torno a 1,2 millones la capacidad máxima permitida conforme a las condiciones controvertidas. En la práctica, el exceso registrado durante el ejercicio 2024 ascendió aproximadamente a 1 151 102 pasajeros (apartado 6 de las observaciones escritas de daa).
21      El artículo 2, letra m), alude a «todos los factores
técnicos, operativos y medioambientales […]
que influyen en el funcionamiento de la infraestructura aeroportuaria y de sus subsistemas». Cursiva añadida.
22      Apartado 15 de las observaciones escritas del Gobierno neerlandés.
23      En la vista, la Comisión se pronunció en un sentido similar. Tras señalar que el objetivo del Reglamento n.º 95/93 es gestionar unos recursos escasos (las franjas horarias) y optimizar su uso, definió la capacidad de un aeropuerto como el volumen de demanda que puede ser procesada o gestionada en ese aeropuerto manteniendo, a la vez, un nivel de servicio adecuado a todas las partes (consumidores, aerolíneas, otros operadores y proveedores de servicios).
24      Apartado 16 de sus observaciones escritas.
25      Apartado 34 de la decisión de reenvío, que alude a la Planning and Development Act, 2000 (Ley de planificación y desarrollo de 2000) y recuerda que, en su caso, una orden judicial podría imponer el respeto de la condición 32 mppa.
26      Apartado 22 de las observaciones escritas del gestor del aeropuerto de Dublín.
27      En algunas observaciones escritas y en la vista se ha debatido (con opiniones contrapuestas) el carácter medioambiental de las decisiones adoptadas por la autoridad de ordenación del territorio en 2007 y 2008. No considero necesario pronunciarme sobre este debate, una vez que califico de condicionante operativo la condición relativa al número máximo de pasajeros.
28      Apartados 30 y 31 de las observaciones escritas de la IAA.
29      En este reenvío prejudicial no se debate la legalidad, en cuanto tal, de las decisiones adoptadas en 2007 y 2008 por la An Bord Pleanála para autorizar la
ampliación de las terminales del aeropuerto de Dublín.
30      En la vista se debatió cómo la limitación del número de pasajeros afectaría al número de vuelos (y de franjas horarias asignadas), dada la capacidad variable de los aviones utilizados. Se trata, en efecto, de un problema técnico que las autoridades competentes han de resolver.
31      Resolución del juez Barry O’Donnell de 11 de diciembre de 2024, apartado 4.
32      La Comisión sugiere que esta pregunta podría ser hipotética, pues no existió afectación de las franjas horarias históricas. Su objeción no es fundada si se advierte que, según la decisión de reenvío (apartado 48), la decisión del verano de 2025 supuso que las franjas horarias históricas debían reducirse. Aun cuando, a causa de su suspensión cautelar, la decisión no llegó a aplicarse de facto, el debate jurídico sobre la validez de esa decisión es real y no meramente hipotético.
33      Se trata de la regla use it or lose it que se relaciona con el derecho a las franjas horarias históricas:
si una aerolínea usa al menos el 80 % de las
franjas horarias asignadas en una temporada, las conserva como históricas para la siguiente temporada equivalente. Si no alcanza el 80 % de utilización, pierde esas franjas horarias, que vuelven al fondo de reserva para ser reasignadas a otras compañías.
34      Para la Comisión, «[t]he system of historical preference means that it is very difficult for new entrants to challenge the dominant position of the traditional incumbent airlines at the most congested airports. At these airports, the mobility (turnover) of slots is very low» [Commission staff working paper, Impact Assessment, accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on common rules for the allocation of slots at European Union airports (Recast) [(SEC(2011) 1443 final], apartado 46].
35      Punto 9 de estas conclusiones.
36      Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, por el que se modifica el Reglamento n.º 95/93 (DO 2004, L 138, p. 50).
37      Considerando noveno del Reglamento n.º 793/2004: «Con objeto de fomentar las operaciones de carácter regular en los aeropuertos coordinados, es necesario establecer que los derechos adquiridos se refieran a series de franjas horarias. Al mismo tiempo, los Estados miembros deben poder tener en cuenta, en la determinación de los parámetros de capacidad, las restricciones de carácter operativo y medioambiental». Cuando se aprueban los parámetros de coordinación previstos en el artículo 6 del Reglamento n.º 95/93, la autoridad competente habrá de tener en cuenta, necesariamente, junto con los condicionantes pertinentes, las franjas horarias históricas existentes.
38      «[…] la asignación de franjas horarias otorga a las compañías aéreas el permiso para acceder a las instalaciones aeroportuarias para aterrizar y despegar en fechas y horas determinadas durante el período por el que ha sido concedido el permiso». En la vista, la Comisión puso de relieve que la elección del término «permiso» en la definición de franja horaria fue deliberada:
durante el proceso legislativo se sustituyó la expresión «derechos» («entitlements») por la de «permiso» («permission»). Véanse los apartados 11 y 12 de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifica el Reglamento n.º 95/93, COM/2001/0335 final –
COD 2001/0140 (DO 2001, C 270 E, p. 131).
39      Cursiva añadida. A mi juicio, es irrelevante, para lo que ahora importa, que en esa enumeración no se encuentre el artículo 6 del Reglamento n.º 95/93.
40      Algunas de las compañías aéreas tratan de apoyarse en el apartado 5, relativo al «Intercambio de franjas horarias», de la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre la aplicación del Reglamento n.º 95/93 […], de 30 de abril de 2008, [COM(2008) 227 final], para destacar la posibilidad de transferir franjas horarias a cambio de retribuciones monetarias y de otro tipo. En realidad, la Comisión se limita a afirmar que «el texto del Reglamento en vigor omite la cuestión de los intercambios a cambio de retribuciones monetarias y de otros tipos para reflejar las diferencias de valor entre las franjas en los diferentes momentos del día y otros factores».
41      El apartado 3 del artículo 8 bis del Reglamento n.º 95/93 impone restricciones a la transferencia y al intercambio de franjas horarias asignadas a un nuevo entrante, con el fin de «limitar los privilegios correspondientes a las compañías aéreas incluidas en dicha definición a los nuevos entrantes auténticos» [considerando séptimo del Reglamento (UE) 2021/250 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2021, por el que se modifica el Reglamento n.º 95/93 en lo que respecta a la flexibilización temporal de las normas de utilización de las franjas horarias en los aeropuertos de la Unión debido a la crisis de la COVID-19 (DO 2021, L 58, p. 1)].
42      Va de suyo que esas restricciones deberán atenerse a los criterios de proporcionalidad y no discriminación entre las compañías aéreas afectadas. La segunda pregunta prejudicial no se extiende a la aplicación de esos criterios al asunto de autos, sino a la cuestión (previa y más general) de si pueden dejar de asignarse a las compañías aéreas algunas series de franjas horarias históricas de las que venían disfrutando.
43      La resolución del juez Barry O’Donnell de 11 de diciembre de 2024 contiene una redacción análoga: «se plantea la cuestión de si el Reglamento [nº 95/93] sobre franjas horarias prohíbe a un organismo de gestión aeroportuaria tomar medidas unilaterales para cerrar el aeropuerto durante un período de tiempo con el fin de impedir la explotación de las franjas horarias asignadas y de evitar así el incumplimiento del límite anual de pasajeros» (apartado 5).
44      Es jurisprudencia reiterada que la función del Tribunal de Justicia en el procedimiento prejudicial consiste en contribuir a la administración efectiva de la justicia en los Estados miembros, y no en formular opiniones consultivas sobre cuestiones generales o hipotéticas. Sentencia de 4 de septiembre de 2025, Kwizda Pharma II (C-451/24, EU:C:2025:663), apartado 46 y jurisprudencia citada.
45      Como bien afirma la Comisión (apartado 65 de sus observaciones escritas), el cierre de un aeropuerto debería, en todo caso, atenerse a otras disposiciones del derecho de la Unión, como el Reglamento (CE) n.º 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad (DO 2008, L 293, p. 3).