Processo C‑106/22
Xella Magyarország Építőanyagipari Kft.
contra
Innovációs és Technológiai Miniszter
(pedido de decisão prejudicial
apresentado pelo Fővárosi Törvényszék)
Acórdão do Tribunal de Justiça (Segunda Secção) de 13 de julho de 2023
«Reenvio prejudicial — Livre circulação de capitais — Liberdade de estabelecimento — Regulamento (UE) 2019/452 — Legislação de um Estado‑Membro que estabelece um mecanismo de análise dos investimentos estrangeiros em empresas residentes consideradas “estratégicas” — Decisão adotada com base nessa legislação, que proíbe a aquisição, por uma sociedade residente, da totalidade das participações de outra sociedade residente — Empresa adquirida que é considerada “estratégica” por ter como atividade principal a extração mineira de certas matérias‑primas de base, como o cascalho, a areia e a argila — Empresa adquirente que é considerada um “investidor estrangeiro” por fazer parte de um grupo de sociedades cuja sociedade‑mãe está estabelecida num país terceiro — Lesão ou risco de lesão de um interesse do Estado, da segurança pública ou da ordem pública do Estado‑Membro — Objetivo de garantir a segurança do abastecimento de matérias‑primas de base a favor do setor da construção, em particular a nível regional»
1.        Política comercial comum – Análise dos investimentos diretos estrangeiros na União Europeia – Regulamento 2019/452 – Âmbito de aplicação – Investimentos efetuados por empresas num Estado‑Membro sujeitas a uma influência determinante de uma empresa de um país terceiro – Exclusão
(Regulamento 2019/452 do Parlamento Europeu e do Conselho)
(cf. n.os 32‑34)
2.        Liberdade de estabelecimento – Sociedade constituída em conformidade com a legislação de um Estado‑Membro, no qual tem a sua sede estatutária ou sede efetiva – Determinação da ligação à ordem jurídica de um Estado‑Membro – Lugar da sede social, da administração central ou do estabelecimento principal das sociedades – Reconhecimento do direito da sociedade de invocar a liberdade de estabelecimento – Critérios – Lugar da sede social e ligação à ordem jurídica – Nacionalidade dos acionistas – Irrelevância
(Artigo 54.° TFUE)
(cf. n.os 45‑49)
3.        Questões prejudiciais – Competência do Tribunal de Justiça – Limites – Questão suscitada a propósito de um litígio que se circunscreve ao interior de um único Estado‑Membro – Sociedade adquirente e sociedade adquirida residentes do mesmo Estado‑Membro – Sociedade adquirente que faz parte de um grupo de sociedades com sede, nomeadamente, em diferentes Estados‑Membros – Competência tendo em conta a estrutura de propriedade transfronteiriça da sociedade residente adquirente no interior da União
(Artigo 54.° TFUE)
(cf. n.os 50‑52, 56)
4.        Liberdade de estabelecimento – Sociedades – Análise dos investimentos diretos estrangeiros na União – Empresas residentes que são consideradas estratégicas – Interesse de garantir o abastecimento de matérias‑primas de base – Aquisição por uma sociedade residente da totalidade das participações de outra sociedade residente – Empresa adquirida considerada estratégica, tendo em conta a sua atividade principal, ligada ao abastecimento de matérias‑primas de base — Empresa adquirente considerada um investidor estrangeiro tendo em conta a sua participação num grupo de sociedades cuja sociedade‑mãe tem sede num país terceiro – Aquisição proibida devido a uma eventual lesão do interesse em garantir o abastecimento – Inadmissibilidade
(Artigos 49.°‑54.° TFUE)
(cf. n.os 58, 60, 61, 64‑68, 74 e disp.)
Resumo
A Janes és Társa é uma sociedade de direito húngaro que tem como atividade principal a extração mineira de cascalho, areia e argila na sua mina situada em Lázi (Distrito de Győr‑Moson‑Sopron, Distrito de Pannhalma, Hungria).
Em razão desta atividade, a Janes és Társa é qualificada de «empresa estratégica», na aceção de uma lei que cria um mecanismo de análise dos investimentos estrangeiros. A sua quota de mercado no mercado húngaro de produção das matérias‑primas em causa é de 0,52 %.
A Xella Magyarország é outra sociedade de direito húngaro que faz parte de um grupo de sociedades cuja sociedade‑mãe tem sede nas Bermudas e cujo capital pertence, em última instância, a um nacional irlandês. Opera no mercado húngaro dos materiais de construção e tem como atividade principal o fabrico de componentes de construção em betão. Adquire cerca de 90 % da produção anual da Janes és Társa com vista à transformação, na sua fábrica situada perto da mina, dessas matérias‑primas em tijolos sílico‑calcários.
Em outubro de 2020, a Xella Magyarország celebrou um contrato de compra e venda para aquisição da totalidade das participações sociais da Janes és Társa e requereu ao ministro competente que tomasse nota do negócio em causa ou que confirmasse que essa formalidade não era necessária atendendo à sua estrutura de propriedade. Por Decisão de julho de 2021, o referido ministro proibiu a celebração do negócio jurídico notificado, qualificando a Xella Magyarország de «investidor estrangeiro» por ser detida indiretamente pela LSF10 XL Investments, uma sociedade registada nas Bermudas.
Além disso, o Ministro sustentou que a segurança e a previsibilidade da extração e do abastecimento de matérias‑primas tinham uma importância estratégica, nomeadamente tendo em conta as graves perturbações do funcionamento das cadeias de abastecimento mundiais causadas pela pandemia de COVID‑19. No seu entender, a produção de agregado, como a areia, o cascalho e a pedra britada, para o setor da construção, já era dominada por empresas de produção húngaras com capital estrangeiro. Por conseguinte, a possibilidade de o capital da Janes és Társa passar a ser detido indiretamente por uma sociedade registada nas Bermudas representava um risco a longo prazo para a segurança do abastecimento de matérias‑primas, como as que estão em causa no presente caso, o que poderia lesar o «interesse do Estado», em sentido lato.
No seu acórdão, o Tribunal de Justiça conclui que as disposições do Tratado FUE em matéria de liberdade de estabelecimento opõem‑se ao mecanismo de análise dos investimentos estrangeiros em questão. Com efeito, esse mecanismo permite proibir a aquisição de uma sociedade residente considerada estratégica por outra sociedade residente que faz parte de um grupo de sociedades estabelecidas em vários Estados‑Membros, na qual uma empresa de um país terceiro tem uma influência determinante. Assim, o Tribunal de Justiça rejeita o argumento do Governo húngaro segundo o qual essa aquisição lesa ou pode lesar o interesse do Estado que consiste em garantir a segurança do abastecimento a favor do setor da construção, em particular a nível local, no que respeita a matérias‑primas de base.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Num primeiro momento, o Tribunal declara que uma legislação nacional que permite que as autoridades de um Estado‑Membro proíbam uma sociedade da União, por razões de segurança e de ordem pública, de adquirir uma participação numa sociedade residente «estratégica» que lhe permite exercer uma influência efetiva na gestão e no controlo desta última sociedade constitui uma restrição manifesta à liberdade de estabelecimento dessa sociedade da União, neste caso, uma restrição particularmente séria.
Num segundo momento, o Tribunal analisa se essa restrição pode ser justificada por uma razão imperiosa de interesse geral. A este respeito, o Tribunal recorda que, por força da sua jurisprudência, essa justificação pressupõe que a restrição seja adequada a garantir a realização do objetivo que prossegue e que não vá além do necessário para o alcançar.
No caso em apreço, o interesse específico em causa, que visa garantir a segurança e a continuidade do abastecimento do setor da construção no que respeita a certas matérias‑primas de base, pode estar abrangido pelo artigo 52.°, n.° 1, TFUE. Com efeito, esta disposição prevê que uma restrição à liberdade de estabelecimento pode ser justificada por razões de ordem pública, de segurança pública e de saúde pública.
Todavia, segundo a jurisprudência, embora os Estados‑Membros continuem a ser livres de determinar, em conformidade com as suas necessidades nacionais, as exigências de ordem pública e de segurança pública, estas só podem ser invocadas em caso de ameaça real e suficientemente grave que afete um interesse fundamental da sociedade.
No que se refere em específico ao objetivo relacionado com a segurança do abastecimento a favor do setor da construção, em particular a nível local, no que respeita a certas matérias‑primas de base, o Tribunal declara que a mesma não pode constituir uma razão de segurança pública e, assim, eventualmente justificar um entrave à liberdade de estabelecimento em causa no processo principal, neste caso, de natureza particularmente séria. Com efeito, não se pode considerar que esse objetivo constitua um «interesse fundamental da sociedade», na aceção da jurisprudência do Tribunal.
Por outro lado, não se afigura que a aquisição proibida pela decisão em causa no processo principal seja de facto suscetível de criar uma «ameaça real e suficientemente grave», na aceção da jurisprudência do Tribunal. Com efeito, por um lado, antes dessa aquisição, a sociedade adquirente já comprava cerca de 90 % da produção das matérias‑primas de base em causa provenientes da mina da sociedade adquirida e os restantes 10 % eram adquiridos por empresas locais do setor da construção. Por outro lado, é sabido que essas matérias‑primas de base têm, pela sua natureza, um valor comercial relativamente baixo, sobretudo quando comparado com o seu custo de transporte. Consequentemente, o risco de exportação de uma parte significativa da produção das referidas matérias‑primas parece ser baixo ou praticamente inexistente.