62000CC0020_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. La Court of Session (Scotland), Edinburgh (Regno Unito), chiede sostanzialmente a questa Corte se il diritto di proprietà, quale viene riconosciuto dal diritto comunitario, obblighi a indennizzare gli allevatori i cui pesci sono stati distrutti nell'ambito di provvedimenti di lotta contro le malattie imposti da una direttiva del Consiglio.
2. Il legislatore comunitario, facendo uso dei poteri conferitigli in materia di politica agricola comune dall'art. 43 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 37 CE), è intervenuto nel settore delle malattie dei pesci adottando due direttive, la direttiva del Consiglio 28 gennaio 1991, 91/67/CEE, che stabilisce le norme di polizia sanitaria per la commercializzazione di animali e prodotti d'acquacoltura, modificata dalle direttive 93/54/CEE, 95/22/CEE, 97/79/CE, e 98/45/CE, e la direttiva del Consiglio 24 giugno 1993, 93/53/CEE, recante misure comunitarie minime di lotta contro talune malattie dei pesci, modificata dalla direttiva 2000/27/CE .
3. La direttiva 91/67/CEE, nel suo allegato A, come modificata dalla direttiva 93/54/CEE, suddivide in tre elenchi le malattie a cui essa si applica.
4. Nell'elenco I compare soltanto l'anemia infettiva del salmone (in prosieguo: l'«AIS») e, come specie sensibile, il salmone atlantico.
5. Nell'elenco II compare, in particolare, la setticemia emorragica virale (in prosieguo: la «SEV») e, come specie sensibile, il rombo chiodato.
6. L'AIS è una malattia esotica, mentre la SEV è una malattia presente in diverse zone del territorio comunitario.
7. L'art. 3 della direttiva 91/67/CEE vieta l'immissione sul mercato di pesci d'acquacoltura che presentano segni clinici di malattia il giorno del carico, nonché la commercializzazione di pesci vivi provenienti da un'azienda oggetto di misure di lotta adottate ai sensi della direttiva 93/53/CEE o che sono venuti a contatto con pesci provenienti da una tale azienda.
8. Per quanto riguarda le malattie dell'elenco II, vale a dire le malattie endemiche nella Comunità, l'art. 5 della direttiva 91/67/CEE stabilisce come si ottiene, per una zona determinata della Comunità, lo status di «zona riconosciuta», vale a dire di zona esente da malattia.
9. L'art. 6 fa altrettanto per quanto riguarda l'ottenimento dello status di «azienda riconosciuta» in una zona non riconosciuta. I requisiti che vanno soddisfatti per poter ottenere il riconoscimento sono definiti nell'allegato B della direttiva.
10. Quest'ultimo prevede anche le condizioni alle quali è subordinato il ripristino del riconoscimento di una zona revocato a causa della comparsa di una malattia.
11. Il ripristino può avvenire soltanto se, da un canto, all'insorgere del focolaio, tutti i pesci delle aziende infette vengono uccisi, i pesci malati o contaminati vengono eliminati e gli impianti e le attrezzature vengono disinfettati secondo modalità approvate dal competente organo ufficiale e se, d'altro canto, una volta eliminato il focolaio, sono soddisfatti i requisiti stabiliti per ottenere il riconoscimento, tra i quali l'assenza di qualsiasi segno di malattia per quattro anni.
12. Infine, gli artt. 7 e 9 della direttiva 91/67/CEE fissano le condizioni nel cui rispetto i pesci sensibili alle malattie menzionate nell'elenco II possono essere trasportati e immessi sul mercato comunitario. Se provengono da una zona o da un'azienda riconosciuta, possono essere trasportati e commercializzati vivi. In caso contrario, possono essere commercializzati in una zona riconosciuta soltanto dopo essere stati uccisi ed eviscerati prima della spedizione.
13. Dal canto suo, la direttiva 93/53/CEE, recante misure comunitarie minime di lotta contro talune malattie dei pesci, opera una distinzione secondo che si tratti di combattere una malattia dell'elenco I o una malattia dell'elenco II, comparsa in una zona o in un'azienda riconosciuta.
14. In caso di comparsa di una malattia dell'elenco I, gli artt. 5 e 6 impongono, in particolare, l'istituzione di un cordone sanitario attorno all'azienda colpita, l'immediata rimozione di tutti i pesci presenti nelle acque del centro di produzione, lo svuotamento, la pulizia e la disinfezione delle vasche, l'abbattimento e la distruzione di tutti i pesci che presentano segni clinici di malattia, in conformità dei requisiti stabiliti dalla direttiva 90/667/CEE per quanto concerne i materiali a forte rischio, e l'abbattimento di tutti gli altri pesci, i quali devono essere distrutti oppure, se hanno raggiunto le dimensioni commerciali, possono essere commercializzati per il consumo umano dopo essere stati uccisi e privati delle viscere, le quali vanno trattate come materiali a forte rischio.
15. Deve essere effettuata un'indagine epizooziologica e tutti gli allevamenti confinanti devono essere sottoposti ad un'ispezione sanitaria. Il ripopolamento dell'azienda può avvenire soltanto dopo un'adeguata ispezione delle operazioni di pulizia e disinfezione e allorché sia trascorso un lasso di tempo ritenuto appropriato dal competente organo ufficiale per garantire l'eliminazione completa dell'agente patogeno.
16. In caso di comparsa di una delle malattie di cui all'elenco II in una zona o in un'azienda riconosciuta, l'art. 9 della direttiva 93/53/CEE stabilisce che venga effettuata un'indagine epizooziologica e subordina il ripristino del riconoscimento di cui alla direttiva 91/67/CEE ai requisiti previsti dall'allegato B di detta direttiva, vale a dire all'abbattimento di tutti i pesci presenti nel centro di produzione interessato. Il servizio ufficiale può tuttavia permettere che i pesci destinati all'abbattimento vengano mantenuti all'ingrasso fino a che abbiano raggiunto le dimensioni commerciali.
17. L'art. 20, n. 2, della direttiva 93/53/CEE stabilisce che «(...) gli Stati membri possono mantenere o applicare nel loro territorio disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva, nel rispetto delle regole generali del trattato. Essi informano la Commissione di qualsiasi provvedimento preso in tal senso».
18. Ai sensi dell'art. 17 della direttiva 93/53/CEE, le condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità alle azioni connesse all'attuazione della direttiva sono definite nella decisione del Consiglio 26 giugno 1990, 90/424/CEE, relativa a talune spese nel settore veterinario .
19. La decisione 90/424/CEE prevede, secondo le condizioni che saranno esposte in seguito nell'ambito dell'ultima questione, una partecipazione finanziaria della Comunità ai programmi nazionali d'indennizzo nell'ambito tanto delle azioni d'urgenza intraprese in caso di comparsa di talune malattie, quanto dei programmi di eradicazione di talune malattie endemiche.
20. Nella sua versione iniziale, la decisione 90/424/CEE non si applicava a nessuna malattia riguardante i pesci. Tuttavia, nel 1994, essa è stata modificata, ai sensi del suo art. 5, n. 1, per applicarsi anche ad una malattia dei pesci, la necrosi ematopoietica infettiva.
21. Nel Regno Unito, la direttiva 93/53/CEE è stata trasposta dalle Diseases of Fish (Control) Regulations 1994 (in Statutory Instruments 1994, n. 1447; in prosieguo: le «Regulations del 1994»). Per quanto concerne le malattie dell'elenco I, tali Regulations impongono al ministro competente di prescrivere l'applicazione dei provvedimenti enunciati dalla direttiva 93/53/CEE.
22. Per quanto concerne le malattie dell'elenco II, il Regno Unito, che godeva dello status di zona riconosciuta al riguardo, dato che tali malattie non erano mai comparse sul suo territorio, ha deciso di applicare a queste i medesimi provvedimenti prescritti dalla Comunità nei confronti delle malattie dell'elenco I.
23. Pertanto, le Regulations del 1994 stabiliscono, in particolare, che, in caso di epidemia confermata di SEV in una zona riconosciuta, tutti i pesci presenti in un'azienda colpita devono essere abbattuti, mentre quelli che hanno raggiunto una dimensione commerciale possono evitare la distruzione ed essere immessi sul mercato, in vista della commercializzazione o della trasformazione per il consumo umano, a condizione che non presentino alcun segno clinico di malattia. Contrariamente a quanto avrebbe permesso l'art. 9 della direttiva 93/53/CEE, il competente organo ufficiale britannico non può quindi consentire che i pesci da abbattere siano mantenuti all'ingrasso fino a che abbiano raggiunto le dimensioni commerciali.
24. Questo era il contesto normativo quando due aziende d'acquacoltura ubicate in Scozia sono state colpite, l'una, la McConnel Salmon Limited, alla quale è succeduta la Booker Aquaculture Limited (in prosieguo: la «Booker»), da un focolaio di SEV nel 1994, e l'altra, la Hydro Seafood GSP Ltd (in prosieguo: la «Hydro»), da un focolaio di AIS nel 1998.
25. La Booker ha dovuto adeguarsi ad un'ordinanza ministeriale, adottata ai sensi delle Regulations del 1994, secondo la quale:
«4. Salvo quanto disposto al n. 5, tutti i pesci verranno uccisi e le loro carcasse distrutte ai sensi della direttiva del Consiglio 90/667/CEE, essendo inteso che le carcasse o i residui dei detti pesci dovranno essere eliminati con modalità o in un luogo soggetti alla previa approvazione del Secretary of State.
5. I pesci che, alla data della presente ordinanza, abbiano raggiunto le dimensioni commerciali possono essere uccisi e successivamente commercializzati o trasformati per il consumo umano, alle seguenti condizioni:
a) non devono presentare, a parere dell'ispettore, alcun segno clinico di malattia;
b) devono essere eviscerati prima della commercializzazione o della trasformazione;
c) l'abbattimento, l'eviscerazione e la preparazione ai fini della commercializzazione o trasformazione per il consumo umano devono essere effettuati conformemente alla normativa in materia;
(...)».
26. Pertanto, tutti i pesci presenti nell'azienda sono stati uccisi. Quelli delle classi 1993 e 1994 sono stati distrutti in quanto non avevano raggiunto dimensioni commerciali, quelli della classe 1991 hanno potuto essere commercializzati per il consumo umano alle condizioni stabilite dalle Regulations del 1994.
27. La Hydro, in forza di varie ordinanze ministeriali relative ai suoi diversi centri di produzione colpiti, ha dovuto distruggere banchi di pesci che non avevano raggiunto dimensioni commerciali e commercializzare prematuramente pesci che avevano raggiunto tali dimensioni. Ha dovuto, inoltre, sostenere elevate spese causate dalle operazioni di distruzione controllata dei pesci uccisi.
28. Tanto la Booker quanto la Hydro hanno richiesto ai pubblici poteri un indennizzo per le perdite subite, ma si sono viste opporre un rifiuto, motivato dal fatto che la normativa in vigore non prevedeva indennizzo e che era esclusa la corresponsione di somme a titolo grazioso in quanto la politica consolidata del governo non prevedeva indennizzi per le malattie dei pesci.
29. Non accettando tale rifiuto, le due aziende hanno presentato dei ricorsi dinanzi ai giudici del Regno Unito. Nell'ambito di tali ricorsi la Court of Session (Scotland), Edinburgh, avvalendosi del rinvio pregiudiziale istituito dall'art. 243 CE, ha sottoposto alla Corte di giustizia varie questioni.
30. Nella causa C-20/00, avviata in seguito al procedimento in cui è parte la Booker, le tre questioni del giudice nazionale sono redatte nel modo seguente:
«1) Nel caso in cui uno Stato membro adotti, nell'adempimento dell'obbligo sancito dalla direttiva 93/53/CEE di disporre misure di controllo dirette a far fronte ad un'epidemia di cui all'elenco II in un'azienda riconosciuta ovvero in una zona riconosciuta, misure di diritto interno la cui applicazione comporti la distruzione e l'abbattimento di pesci, se i principi del diritto comunitario relativi alla tutela dei diritti fondamentali, in particolare del diritto di proprietà, debbano essere interpretati nel senso che impongono a tale Stato membro l'obbligo di prevedere la corresponsione di un indennizzo
a) al proprietario dei pesci distrutti e
b) al proprietario dei pesci di cui sia stato ingiunto l'abbattimento immediato, cosicché egli debba procedere immediatamente alla loro vendita.
2) Nel caso in cui gli Stati membri siano obbligati a prevedere un indennizzo, in base a quali criteri il giudice nazionale debba stabilire se i provvedimenti disposti siano compatibili con i diritti fondamentali, in particolare con il diritto di proprietà, di cui la Corte di giustizia assicura il rispetto e che sono sanciti, in particolare, dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo.
3) In particolare, se tali criteri impongano che i provvedimenti distinguano tra l'ipotesi in cui l'epidemia sia imputabile a colpa del proprietario dei pesci interessati e l'ipotesi in cui non sussista alcuna colpa del medesimo».
31. Nella causa C-64/00, avviata in seguito al rinvio disposto nel procedimento promosso dalla Hydro, vengono sollevate quattro questioni. La prima si differenzia dalla prima questione posta nell'ambito della causa C-20/00 soltanto in quanto fa riferimento all'elenco I anziché all'elenco II. La seconda e la terza questione sono identiche. La quarta questione è formulata nel modo seguente:
«Se la direttiva 93/53/CEE sia illegittima per violazione del diritto fondamentale di proprietà nella parte in cui non prevede, qualora un'epidemia di AIS risulti confermata, la corresponsione di un indennizzo
a) al proprietario dei pesci distrutti e
b) al proprietario dei pesci di cui sia stato ingiunto l'abbattimento immediato, cosicché egli debba procedere immediatamente alla loro vendita».
32. Le due cause sono state riunite ai fini della fase scritta e della fase orale del procedimento nonché ai fini della sentenza.
33. Nelle loro osservazioni scritte e orali, la Booker e la Hydro hanno fatto valere che gli Scottish Ministers, applicando una politica di principio che nega qualsiasi diritto ad indennizzo, hanno violato i diritti fondamentali che devono essere rispettati non solo dalle istituzioni della Comunità, ma anche dagli Stati membri quando adottano provvedimenti volti a garantire l'applicazione del diritto comunitario.
34. Per quanto concerne la seconda questione, riguardante il livello di tutela che il diritto comunitario accorda al diritto di proprietà, la Booker e la Hydro ritengono che il diritto di proprietà garantito nell'ordinamento giuridico comunitario comprenda il diritto ad un indennizzo per le perdite subite in seguito alla distruzione o all'abbattimento immediato e prematuro delle scorte di pesci su ordine dei poteri pubblici. A loro parere, l'assenza di qualunque indennizzo quando si applicano provvedimenti di diritto interno recanti trasposizione di una direttiva viola il principio di proporzionalità.
35. Riguardo alla tutela della proprietà, sancita dall'art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «Convenzione europea dei diritti dell'uomo»), la Hydro sostiene che non esiste, nel caso di specie, nessuna «circostanza eccezionale» tale da giustificare un rifiuto assoluto di corrisponderle un indennizzo per le perdite subite in seguito ai provvedimenti di abbattimento e di distruzione decisi dalle autorità scozzesi. Essa fa valere inoltre che definire le ordinanze controverse come «normativa sull'uso dei beni» sarebbe del tutto irrealistico e renderebbe, in ogni caso, inefficace la tutela del diritto di proprietà da parte del diritto comunitario.
36. Quanto alla terza questione, vale a dire se occorra, per valutare la necessità di istituire un regime di indennizzi, effettuare una distinzione secondo che la comparsa del focolaio della malattia sia dovuta o meno ad una colpa del proprietario dei pesci colpiti, la Hydro e la Booker sostengono che il problema della colpa potrebbe essere preso in considerazione soltanto per valutare l'equità di un determinato indennizzo.
37. In merito alla quarta questione, riguardante la validità della direttiva 93/53/CEE, la Hydro fa valere che, poiché la normativa comunitaria permette allo Stato membro interessato di violare il diritto di proprietà in sede di attuazione e applicazione di tale normativa o lo autorizza implicitamente a farlo, dette misure costituiscono una violazione inaccettabile del diritto di proprietà.
38. Tutte le altri parti che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, vale a dire la convenuta, il governo francese, il governo italiano, il governo olandese, il governo del Regno Unito, il governo norvegese, il Consiglio e la Commissione, concordano nell'affermare che nessuna disposizione degli atti comunitari applicabili prevede un indennizzo nell'ambito delle cause pendenti. Un qualsiasi obbligo di indennizzo, se mai dovesse esistere nel diritto comunitario, potrebbe derivare soltanto dai principi generali del diritto.
39. Esse ritengono tuttavia che i detti principi generali non impongano un indennizzo in circostanze come quelle delle cause a quibus e che la direttiva 93/53/CEE sia, quindi, valida.
Sulla prima questione
40. E' chiaro che, in entrambe le cause, la prima questione riveste un ruolo essenziale. Infatti, la seconda e la terza, ammesso che richiedano una soluzione, vertono soltanto sulle modalità di un indennizzo che sarà reso necessario da una eventuale soluzione affermativa della prima questione mentre la quarta, nella causa 64/00, pur non sollevando esattamente lo stesso problema della prima, è anch'essa strettamente collegata, quanto alla soluzione richiesta, alla soluzione fornita alla prima questione.
41. Dovrò quindi cominciare le mie riflessioni esaminando questa prima questione nella sua duplice stesura, ciascuna corrispondente alla specifica situazione di ognuna della ricorrenti nelle cause a quibus.
42. Per esporle in modo razionale, dovrò procedere per gradi. Infatti, interrogarsi sugli obblighi eventualmente imposti in materia di indennizzo dai principi comunitari riguardanti la tutela dei diritti fondamentali, in situazioni come quelle in cui si trovano la Booker e la Hydro, ha significato soltanto se si è prima giunti alla conclusione che i detti principi sono effettivamente applicabili nei casi di specie.
43. Chiediamoci quindi, senza preoccuparci per ora del contenuto dei principi di diritto comunitario a cui fa riferimento il giudice nazionale, se, quando ha adottato le Regulations del 1994 e, poi, i provvedimenti individuali concernenti le aziende della Booker e della Hydro, il Regno Unito fosse tenuto a conformarsi ai principi generali del diritto comunitario. In altre parole, la legittimità di provvedimenti nazionali può essere contestata a causa di una violazione dei principi generali del diritto comunitario?
Trovano applicazione i principi generali del diritto comunitario?
44. Se si fosse trattato di provvedimenti non rientranti nel campo d'applicazione del diritto comunitario, l'obbligo di rispettarne i principi generali non vi sarebbe certamente stato .
45. Per contro, trattandosi di provvedimenti adottati per garantire l'applicazione del diritto comunitario, la giurisprudenza della Corte ha affermato molto chiaramente che è necessario rispettare tali principi.
46. Nella sentenza Wachauf si legge, infatti, che le esigenze inerenti alla tutela dei diritti fondamentali vincolano parimenti gli Stati membri «quando essi danno esecuzione alle discipline comunitarie» e che «questi sono comunque tenuti, per quanto possibile, ad applicare tali discipline nel rispetto delle esigenze ricordate».
47. Nella sentenza ERT, la Corte ha confermato tale applicabilità dei diritti fondamentali sanciti dai principi generali del diritto comunitario ad una normativa nazionale quando «una siffatta normativa rientra nel settore di applicazione del diritto comunitario».
48. Nella sentenza Bostock, la Corte, basandosi espressamente sulle due sentenze di cui sopra, esamina se la tutela dei diritti fondamentali riconosciuti nell'ordinamento giuridico comunitario obblighi uno Stato membro ad adottare, tra i provvedimenti presi per attuare il regime delle quote di produzione istituito nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte, un regime di indennizzo dell'affittuario uscente da parte del locatore ovvero se uno di tali diritti conferisca direttamente all'affittuario il diritto a tale indennizzo, in base al quantitativo di riferimento trasferito al locatore alla scadenza del contratto di affitto.
49. In modo analogo, nella sentenza Demand, la Corte afferma, sempre a proposito delle quote lattiere, che gli Stati membri, quando fanno uso dell'autorizzazione ad essi conferita dal legislatore comunitario per determinare le modalità di riattribuzione di quantitativi di riferimento liberati da taluni produttori, devono osservare «i principi generali e i diritti fondamentali riconosciuti in diritto comunitario dalla giurisprudenza della Corte».
50. Detta giurisprudenza, per costante che sia, resta tuttavia circoscritta al problema dei provvedimenti adottati dagli Stati membri per garantire l'applicazione dei regolamenti. Taluni potrebbero, quindi, essere tentati di concludere che essa non riguarda il caso in cui i provvedimenti nazionali intervengano per garantire la trasposizione di una direttiva. A mio parere, una simile conclusione sarebbe errata.
51. Anzitutto, non è certo che i termini «disciplina comunitaria», utilizzati dalla Corte nella citata sentenza Wachauf, vadano intesi nel significato restrittivo di «regolamento comunitario» e non in quello, più esteso, di «norme comunitarie», le quali possono essere contenute tanto in un regolamento quanto in una direttiva.
52. In secondo luogo, anche se si dovesse condividere l'opinione di Bruno de Witte, secondo la quale
«The question whether the Wachauf line (Member States are bound by Community fundamental rights when they implement EC law) also applies to the transposition and implementation of directives (as opposed to the mere execution of regulations as in Wachauf and Bostock) remains unclear» [Il problema se la giurisprudenza Wachauf (gli Stati membri sono tenuti al rispetto dei diritti fondamentali della Comunità quando attuano il diritto comunitario) si applichi anche alla trasposizione e all'attuazione di direttive (rispetto alla mera esecuzione dei regolamenti, di cui si trattava nelle cause Wachauf e Bostock) resta oscuro,],
non si comprende cosa potrebbe giustificare che, per quanto concerne l'attuazione delle direttive, gli Stati membri siano liberati dai loro obblighi di rispettare i diritti fondamentali sanciti nell'ordinamento giuridico comunitario.
53. Come scrive giustamente lo stesso autore, «[i]n several cases, the ECJ has held that the specific duties imposed by a directive on the Member States should be read in the light of the general principles of Community law, but has never declared those general principles to be binding as such on the States when they are adopting measures for the transposition of a directive. Yet, one would think that the choice of form and methods left to the States according to Article 249 (ex Article 189) EC does not include the choice whether or not to violate fundamental rights, and vice versa, that respect for fundamental rights is an implicit part of the "result to be achieved" under the directive. So, the extension of the Wachauf line to directives (and, indeed, to the application by Member States of external agreements concluded by the EC) would seem logical» [«In molti casi, la Corte di giustizia ha deciso che gli specifici doveri imposti agli Stati membri da una direttiva devono essere letti alla luce dei principi generali del diritto comunitario, ma non ha mai dichiarato che tali principi generali vincolano come tali gli Stati quando questi adottano provvedimenti recanti trasposizione di una direttiva. Tuttavia, si potrebbe pensare che la scelta di forma e mezzi concessa agli Stati dall'art. 249 (ex art. 189) CE non includa la possibilità di scegliere se violare o meno i diritti fondamentali e, viceversa, che il rispetto dei diritti fondamentali sia una parte implicita del "risultato da raggiungere" ai sensi della direttiva. Quindi, l'estensione della giurisprudenza Wachauf alle direttive (e, invero, all'applicazione da parte degli Stati membri di accordi esterni conclusi dalla Comunità) sembrerebbe logica»].
54. Infine, nel caso di specie, la direttiva 93/53/CEE, pur prevedendo che gli Stati membri «possono mantenere o applicare (...) disposizioni più severe di quelle previste dalla presente direttiva», precisa che, in tal caso, essi devono agire «nel rispetto delle regole generali del trattato».
55. Tale precisazione mi sembra escludere di per sé che uno Stato membro possa sostenere che, finché traspone fedelmente le norme stabilite dalla direttiva, senza aggiungervi nulla, è tenuto a rispettare i diritti fondamentali, come il legislatore comunitario, autore della direttiva, e che, invece, quando integra i provvedimenti che deve adottare mediante misure ulteriori che gli sembrino opportune per conseguire pienamente l'obiettivo di eradicazione delle malattie dei pesci perseguito dalla direttiva, può ignorare i diritti fondamentali.
56. Una disposizione nazionale adottata per garantire la trasposizione di una direttiva comunitaria, per nazionale che sia, non può veder valutata la propria legittimità con il solo metro del diritto nazionale. E' risaputo che i giudici nazionali non esitano più ad annullare un provvedimento nazionale volto a garantire la trasposizione di una direttiva, se risulta che esso non la rispetta.
57. La direttiva fa, in certo qual modo, irruzione nell'ordinamento giuridico interno, per diventare una norma di riferimento alla quale devono conformarsi i provvedimenti di trasposizione.
58. Ma essa non fa irruzione da sola, è accompagnata dalle norme alle quali essa stessa deve conformarsi, fra le quali figurano, in modo quanto mai evidente, i principi generali del diritto comunitario.
59. Darò quindi per scontato che, come sostengono la Booker e la Hydro, uno Stato membro, quando attua una direttiva, deve rispettare i diritti fondamentali. Ciò mi spinge a chiedermi se, come affermano queste due imprese, i provvedimenti adottati dal Regno Unito per far fronte alle due malattie abbiano violato un diritto fondamentale, in questo caso il diritto di proprietà.
Esame del problema alla luce della giurisprudenza della Corte sul diritto di proprietà
60. Comincio col constatare che il diritto di proprietà fa effettivamente parte dei diritti fondamentali. Quanto dichiarato nella sentenza Nold/Commissione è stato poi costantemente riconfermato . Qual è, secondo la giurisprudenza della Corte, la portata di tale diritto o, più precisamente, qual è l'estensione delle garanzie che esso offre di fronte a eventuali violazioni da parte dei pubblici poteri?
61. Fin dalla citata sentenza Nold/Commissione la Corte ha risolto tale questione. Essa ha, infatti, così deciso:
«Come questa Corte ha già avuto occasione di affermare, i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto, di cui essa garantisce l'osservanza.
La Corte, garantendo la tutela di tali diritti, è tenuta ad inspirarsi alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri e non potrebbe, quindi, ammettere provvedimenti incompatibili con i diritti fondamentali riconosciuti e garantiti dalle costituzioni di tali Stati.
I trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell'uomo, cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito, possono del pari fornire elementi di cui occorre tenere conto nell'ambito del diritto comunitario.
(...)
Benché l'ordinamento costituzionale di tutti gli Stati membri tuteli il diritto di proprietà e di analoga tutela fruisca il libero esercizio del commercio, del lavoro e di altre attività economiche, i diritti così garantiti, lungi dal costituire prerogative assolute, vanno considerati alla luce della funzione sociale dei beni e delle attività oggetto della tutela.
Per questa ragione, la garanzia concessa ai diritti di tal sorta fa generalmente salve le limitazioni poste in vista dell'interesse pubblico.
Nell'ordinamento giuridico comunitario, appare legittimo sottoporre tali diritti a taluni limiti giustificati dagli obiettivi d'interesse generale perseguiti dalla Comunità, purché non resti lesa la sostanza dei diritti stessi».
62. Tale soluzione non è mai stata rimessa in discussione successivamente. Effettivamente, la citata sentenza Hauer si dedica ad un'analisi più dettagliata degli insegnamenti che si possono ricavare dal primo protocollo addizionale della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dalle costituzioni degli Stati membri. Ma la conclusione alla quale giunge non si discosta da quella che emerge nella citata sentenza Nold/Commissione.
63. Essa riafferma, infatti, che il diritto di proprietà non costituisce una prerogativa assoluta e può invece, data la sua funzione sociale, essere sensibilmente limitato, fermo restando che tali limitazioni non devono costituire, tenuto conto dello scopo perseguito dall'autorità che le prescrive, «un intervento inaccettabile e sproporzionato rispetto ai fini perseguiti nelle prerogative del proprietario, tale da ledere addirittura la sostanza del diritto di proprietà» (punto 23).
64. Alla luce di tale giurisprudenza, si deve ritenere che le decisioni alle quali hanno dovuto assoggettarsi la Booker e la Hydro costituiscano una violazione del diritto di proprietà? Penso di no.
65. Constato, anzitutto, che tali decisioni non possono definirsi arbitrarie, nel senso che sono state adottate dall'autorità competente in applicazione di una normativa preesistente.
66. Rilevo, in seguito, che esse perseguivano un innegabile obiettivo d'interesse generale. Come indicato innanzi, la comparsa di una malattia in un'azienda d'acquacoltura deve essere presa in seria considerazione, a causa del rischio che si sviluppi un'epidemia la quale potrebbe andare rapidamente fuori controllo e provocare la rovina di tutto il settore economico interessato.
67. E' vero che, allo stadio attuale delle conoscenze scientifiche, le malattie comparse nelle aziende della Booker e della Hydro non rappresentano un pericolo per la salute umana, ma è anche vero che, all'epoca dei fatti, le medesime conoscenze scientifiche non permettevano di ipotizzare un sistema per combattere le malattie in questione diverso dall'abbattimento dei pesci presenti nelle aziende contaminate.
68. Effettivamente, per quanto concerne le malattie dell'elenco II, vale a dire quelle presenti allo stato endemico nella Comunità, il legislatore comunitario medesimo lascia agli Stati membri la facoltà di autorizzare il rinvio dell'abbattimento dei pesci che non presentano segni della malattia fino al momento in cui, avendo raggiunto dimensioni commerciali, potranno essere commercializzati per il consumo umano.
69. La Booker, del resto, non manca di richiamarsi a tale facoltà degli Stati membri per contestare la fondatezza della decisione d'abbattimento immediato e senza indennizzo, motivata, a suo dire, non da considerazioni attinenti alla salute animale, bensì dalla volontà di ripristinare al più presto lo status di zona riconosciuta della regione in cui si era manifestata la malattia che aveva colpito la sua azienda.
70. A me sembra che tale critica non colga nel segno, dato che l'interesse generale non può essere limitato alla preservazione della salute umana o animale, ma comprende certamente anche il ripristino delle condizioni che permettono lo sviluppo armonioso di un'attività economica che concorre alla prosperità nazionale.
71. Ebbene, dalla lettura della direttiva 91/67/CEE emerge che la perdita della qualifica di zona riconosciuta presenta rilevanti inconvenienti per quanto riguarda la commercializzazione dei prodotti d'acquacoltura, tali da ostacolare molto seriamente lo sviluppo di tale ramo dell'attività economica.
72. Constato, infine, che i provvedimenti adottati dalle autorità del Regno Unito, considerati nel loro insieme, non costituiscono un intervento inaccettabile e sproporzionato, che lede la sostanza stessa del diritto di proprietà.
73. La Booker e la Hydro mettono l'accento sull'obbligo, ad esse imposto, di abbattimento sistematico seguito da distruzione.
74. A mio parere occorre tuttavia ricollocare tale obbligo nell'insieme delle misure imposte dalle autorità pubbliche in seguito alla comparsa delle malattie nelle aziende interessate. Tali misure si prefiggono un unico scopo, l'eradicazione della malattia, e si dispiegano su tutti i fronti in cui occorre impegnare il combattimento. La distruzione dei pesci uccisi costituisce forse la misura più spettacolare, ma non si deve dimenticare che essa è accompagnata da una disinfezione sistematica degli impianti e delle acque volta, per quanto possibile, a far sparire ogni traccia dell'agente infettivo.
75. L'unico motivo per cui occorre uccidere tutti i pesci è che solo così facendo si può sperare di ristabilire la situazione sanitaria dell'azienda. Se un pesce non presenta, in un dato momento, segni di malattia, ciò non vuol dire che esso non sia contaminato dal virus che la causa; limitarsi ad abbattere i soli pesci infetti vuol dire, quasi sicuramente, dover procedere a nuovi abbattimenti via via che si scopriranno altri pesci infetti, e significa, in ogni caso, rinviare durevolmente l'attuazione delle misure di disinfezione degli impianti, che restano indispensabili.
76. Inoltre, pur non pretendendo affatto di essere competente in materia veterinaria, confesso di non comprendere quale interesse possa esserci a conservare negli impianti pesci che, essendo stati in contatto con quelli che presentano i segni clinici della malattia, sono verosimilmente destinati a svilupparla essi stessi in un futuro più o meno prossimo.
77. Mi pare, al contrario, ragionevole svuotare completamente gli impianti distruggendo i pesci che presentano i segni clinici della malattia e commercializzando, nel rispetto di talune precauzioni, quelli che non presentano tali segni e che, avendo già raggiunto le dimensioni commerciali, rispondono alle vigenti norme di commercializzazione, cosa che ha per l'appunto stabilito la normativa del Regno Unito applicata alla Booker e alla Hydro.
78. La limitazione del diritto di proprietà subita da queste due imprese consisteva quindi nell'obbligo, da una parte, di interrompere, mediante un abbattimento sistematico, l'ingrassamento dei pesci presenti nei loro impianti e, dall'altra, di distruggere quelli che non potevano essere commercializzati a causa del loro stato sanitario o delle dimensioni insufficienti. Si è evidentemente ben lontani da un «intervento inaccettabile e sproporzionato» ai sensi della citata sentenza Hauer.
79. Rimane da esaminare se le decisioni adottate dalle autorità del Regno Unito, per quanto appaiano proporzionate a livello degli obblighi imposti, non debbano, in ultima analisi, essere considerate sproporzionate in quanto escludevano ogni indennizzo.
80. Sono necessarie due osservazioni preliminari. Da una parte, la giurisprudenza della Corte relativa al diritto di proprietà non ha mai affermato che ogni limitazione di tale diritto deve obbligatoriamente accompagnarsi ad un indennizzo. Anche la citata sentenza Wachauf - la quale riconosce che, nella situazione sottoposta all'esame della Corte, il rispetto dei diritti fondamentali non può realizzarsi in assenza di qualunque indennizzo - si guarda bene dall'enunciare una tale regola.
81. D'altra parte, non si può ritenere che la sentenza Flip e Verdegem abbia risolto la questione in esame in un senso o nell'altro.
82. Infatti, in tale sentenza la Corte ha avuto cura di precisare che essa riteneva che le questioni pregiudiziali «devono essere intese come riguardanti in modo più generale il problema se l'insieme della disciplina comunitaria in materia di lotta contro la peste suina classica vada interpretato nel senso che questa prevede un indennizzo immediato e completo ai produttori proprietari dei suini abbattuti per ordine delle autorità nazionali e se, in caso contrario, tale disciplina vada considerata compatibile con il principio di non discriminazione di cui all'art. 7 del Trattato CEE, diventato art. 6 del Trattato CE» (punto 19 della sentenza).
83. La Corte ha risolto tale questione dichiarando che «[i]n mancanza di disposizioni comunitarie su questo punto, l'indennizzo ai proprietari dei suini abbattuti per ordine delle autorità nazionali nell'ambito di misure di lotta contro la peste suina classica è di competenza di ciascuno Stato membro.
Ne consegue che la disciplina comunitaria applicabile in materia di lotta contro la peste suina classica deve essere interpretata nel senso che essa non obbliga gli Stati membri a prevedere un sistema di indennizzo ai proprietari dei suini abbattuti per ordine delle autorità nazionali» (punti 30 e 31 della sentenza).
84. Da tale testo non si può dedurre né che gli Stati membri siano dispensati da ogni indennizzo né che siano, al contrario, obbligati, per non violare i diritti fondamentali, a concedere un indennizzo.
85. Ci si può, tutt'al più, chiedere se la Corte, rinviando semplicemente alla competenza degli Stati membri, non abbia implicitamente ammesso l'inesistenza di un principio di diritto comunitario che impone un tale indennizzo.
86. Fornite tali precisazioni, occorre ora volgersi alla situazione concreta con riferimento alla quale il giudice nazionale pone le questioni.
87. Al riguardo, si deve constatare che, anche in assenza di un intervento delle autorità nazionali, la Booker e la Hydro avrebbero, ad ogni modo, subito un pregiudizio, data la presenza nei loro impianti, da una parte, di pesci malati e, dall'altra, di pesci che, potendo divenirlo a breve termine, avevano perso gran parte del loro valore commerciale.
88. L'elemento che ha provocato gli avvenimenti pregiudizievoli da esse subiti è quindi totalmente estraneo alle autorità del Regno Unito: è semplicemente la comparsa di una malattia in seno ai loro allevamenti.
89. Tale comparsa costituisce, come è stato sottolineato durante la fase scritta del procedimento, un'eventualità cui, purtroppo, sono esposti tutti gli allevatori, qualunque siano gli animali da essi allevati. Ogni attività economica comporta verosimilmente un rischio, ma tale rischio è particolarmente alto quando si tratta di attività che si basano sull'utilizzo di esseri viventi.
90. Tale rischio viene liberamente accettato dagli operatori economici che si dedicano a tali attività e, almeno a mia conoscenza, fino ad oggi nessuno Stato ha stabilito il principio secondo cui le perdite generate dalla comparsa di una malattia devono sempre dar luogo a compensazioni a carico delle finanze pubbliche, anche se, in realtà, molti Stati concedono una tale compensazione in caso di grandi epidemie.
91. Peraltro, non si deve perdere di vista il fatto che un'azienda colpita da una malattia diventa obiettivamente, e senza che sia necessario formulare un qualsiasi rimprovero al proprietario o far pesare su di lui un discredito morale, un pericolo per tutte le altre aziende circostanti situate ad una distanza tale da giustificare il timore che anche esse possano essere contaminate.
92. Ebbene, nessuno può contestare che tutto ciò che è pericoloso va eliminato e che tale eliminazione costituisce uno dei compiti dei poteri pubblici.
93. In un'ipotesi del genere siano agli antipodi dell'espropriazione di un immobile, costituita dall'appropriazione da parte dell'autorità pubblica di un bene appartenente ad un privato. Non vi è un bene con un valore economico certo la cui proprietà viene trasferita per soddisfare una rilevante necessità d'interesse generale. Vi è soltanto un bene che, anche se può eventualmente avere ancora un certo valore economico, dev'essere eliminato e che quindi non può più essere valorizzato nell'ambito degli scambi commerciali.
94. Le autorità del Regno Unito non hanno ricavato alcun tipo di guadagno dall'esecuzione dei provvedimenti imposti alla Booker e alla Hydro, le quali, per una sfortunata serie di circostanze, si sono trovate, in un dato momento, proprietarie di pesci che avevano perduto, alcuni, una parte del loro valore commerciale e, altri, la totalità di tale valore.
95. Tale situazione potrebbe essere paragonata a quella di un immobile in rovina del quale l'autorità pubblica ordini la distruzione, o a quella di un immobile costruito in un'epoca nella quale era consentito l'uso dell'amianto e di cui, assai più tardi, una volta riconosciuta la pericolosità dell'amianto, l'autorità pubblica ordini la sottoposizione a lavori di risanamento che si rivelano talmente costosi che il proprietario si trova, de facto, costretto a optare per la demolizione, anch'essa assai costosa in quanto accompagnata da molteplici precauzioni.
96. Non mi sembra che, in tali ipotesi, il proprietario interessato possa far valere il diritto ad un indennizzo, cosa che potrebbe, invece, rivendicare se il potere pubblico intendesse appropriarsi del suo immobile.
97. La situazione della Booker e della Hydro deve essere differenziata anche da quella in cui vengono applicate misure di profilassi ad aziende forse a rischio, ma che, quando vengono applicate loro misure coattive, non presentano casi di malattia.
98. In una tale ipotesi, occorrerebbe sicuramente interrogarsi sulla compatibilità di provvedimenti draconiani imposti senza indennizzo, a titolo puramente preventivo, con il principio di proporzionalità. Ritengo che, in tale caso, nel soppesare l'interesse generale perseguito e la portata del sacrificio imposto al gestore di un allevamento indenne da ogni contaminazione, la bilancia potrebbe pendere a favore di un indennizzo.
99. Ma non è questo il problema che dobbiamo affrontare oggi, poiché nelle aziende della Booker e della Hydro si era riscontrata la presenza di una malattia contagiosa, carica di pericoli per tutto un settore economico.
100. Riassumendo, la situazione era quindi la seguente: le autorità del Regno Unito hanno soltanto applicato alla Booker e alla Hydro una normativa preesistente e, così facendo, hanno perseguito un incontestabile obiettivo d'interesse generale; i provvedimenti imposti, per quanto fossero severi e obbligatori, non appaiono irragionevoli rispetto al pericolo legato alla presenza di pesci contaminati nelle aziende interessate e la situazione che essi erano diretti ad affrontare non poteva, in alcun modo, essere imputata ad una azione, omissione o imprudenza delle autorità pubbliche, ma derivava soltanto dal concretarsi di un rischio inerente all'attività d'acquacoltura. Dato l'insieme di tali elementi, ritengo che la giurisprudenza elaborata dalla Corte a proposito del diritto di proprietà non obbligasse a corrispondere un indennizzo.
101. Mi restano tuttavia ancora due verifiche da compiere, prima di poter proporre in modo definitivo una soluzione alla prima questione sollevata in ognuna delle due cause in esame.
102. Infatti, come deciso già nella citata sentenza Nold/Commissione e come confermato dalla citata sentenza Hauer, il diritto comunitario non può, quando si tratta di definire con precisione il contenuto dei diritti fondamentali, disinteressarsi del livello di tutela assicurato, da una parte, dagli strumenti internazionali di salvaguardia dei diritti dell'uomo, a cominciare dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, ai quali hanno aderito gli Stati membri e, dall'altra, dalle tradizioni costituzionali comuni dei diversi Stati membri.
103. Effettivamente, le sentenze della Corte che ho citato hanno già tenuto conto di tali fonti del diritto, ma nell'intento di essere il più esauriente possibile esaminerò anche la giurisprudenza più recente della Corte europea dei diritti dell'uomo nonché i principi costituzionali degli Stati membri.
Esame del problema alla luce della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
104. Comincio quindi con l'esaminare se la Convenzione europea dei diritti dell'uomo, e più precisamente il protocollo addizionale n. 1 di questa, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, consideri inammissibili, alla luce dell'obbligo di tutela del diritto di proprietà, provvedimenti come quelli di cui sono state oggetto le aziende della Booker e della Hydro, se non accompagnati da un indennizzo.
105. Ricordo che l'art. 1 del detto protocollo è del seguente tenore:
«Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e alle condizioni previste dalla legge e dai principi generali di diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non ledono il diritto degli Stati di applicare leggi che giudicano necessarie per disciplinare l'uso dei beni conformemente all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri tributi o ammende».
106. Per la Corte europea dei diritti dell'uomo, come essa ha appena ricordato in una recente sentenza 1° marzo 2001, Malama/Grecia, che rientra nel filone di una costante giurisprudenza, «[t]ale articolo contiene tre distinte norme: la prima, espressa nella prima frase del primo comma e avente carattere generale, enuncia il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che compare nella seconda frase dello stesso comma, riguarda la privazione della proprietà e la subordina a talune condizioni; quanto alla terza, sancita nel secondo comma, essa riconosce agli Stati il potere, tra gli altri, di disciplinare l'uso dei beni in conformità dell'interesse generale. Non per questo si tratta di norme scollegate tra loro. La seconda e la terza si riferiscono a particolari esempi di ingerenza nelle proprietà; quindi, devono interpretarsi alla luce del principio sancito dalla prima».
107. Quando è chiamata a pronunciarsi su una causa concreta, nella quale un ricorrente denuncia una violazione dell'art. 1, la Corte europea dei diritti dell'uomo adotta, in via di principio, sempre lo stesso approccio. Comincia con l'esaminare se vi sia stata effettivamente un'ingerenza nel diritto di proprietà. Se, dal suo punto di vista, ciò è avvenuto, essa procede ad una serie di accertamenti. Si assicura, anzitutto, che la detta ingerenza sia stata prevista dalla legge. Nella citata sentenza, essa ricorda in proposito che «l'art. 1 del Protocollo n. 1 richiede, prima di tutto e soprattutto, che un'ingerenza della pubblica autorità nel diritto al rispetto dei beni sia legale: la seconda frase del primo comma di tale articolo autorizza una privazione di proprietà soltanto "alle condizioni previste dalla legge" e il secondo comma riconosce agli Stati il diritto di disciplinare l'uso dei beni applicando delle "leggi". Inoltre, la preminenza del diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è una nozione riguardante il complesso degli articoli della Convenzione (sentenza 25 giugno 1996, Amuur/Francia, Recueil des arrêts et décisions 1996-III, pagg. 850-851, punto 50)». Essa verifica poi se l'ingerenza perseguiva un obiettivo legittimo, vale a dire se esisteva una causa di pubblica utilità ai sensi della seconda regola prevista dall'art. 1.
108. Sempre nella stessa sentenza si legge, in proposito, quanto segue:
«La Corte ritiene che in linea di massima le autorità nazionali, grazie ad una conoscenza diretta della loro società e dei bisogni della stessa, possano stabilire cosa sia 'di pubblica utilità' meglio del giudice internazionale. Di conseguenza, nel sistema di tutela creato dalla Convenzione spetta ad esse pronunciarsi per prime sull'esistenza di un problema d'interesse generale che giustifichi privazioni di proprietà. Pertanto, esse godono in materia di un certo margine discrezionale, come in altri settori a cui si estendono le garanzie della Convenzione.
Inoltre, la nozione di "pubblica utilità" è di per sé ampia. In particolare, la decisione di adottare leggi recanti la privazione di proprietà implica di solito l'esame di questioni politiche, economiche e sociali. Ritenendo normale che il legislatore disponga di una certa libertà nel condurre una politica economica e sociale, la Corte rispetta il modo in cui egli concepisce gli imperativi della "pubblica utilità", a meno che il suo giudizio si riveli manifestamente privo di ragionevolezza (sentenza 21 febbraio 1986, James e altri/Regno Unito, serie A, n. 98, pag. 32, punto 46)».
109. Se le prime due condizioni, senza le quali ogni ingerenza costituirebbe una violazione dell'art. 1 del protocollo addizionale n. 1, vengono soddisfatte, la Corte europea dei diritti dell'uomo affronta la questione più delicata, vale a dire quella della proporzionalità dell'ingerenza. Nella citata sentenza, essa espone nel modo seguente le considerazioni che la guidano in materia.
«Un provvedimento di ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve realizzare un giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo (v., tra le altre, la sentenza 23 settembre 1982, Sporrong e Lönnroth/Svezia, serie A, n. 52, pag. 26, punto 69). L'intento di garantire un tale equilibrio si riflette nella struttura dell'intero art. 1, quindi anche nella seconda frase che deve essere letta alla luce del principio sancito dalla prima. In particolare, deve esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e l'obiettivo perseguito da ogni provvedimento che priva una persona della sua proprietà (sentenza 20 novembre 1995, Pressos Compania Naviera S.A. e altri/Belgio, serie A, n. 332, punto 38).
Per stabilire se il provvedimento controverso rispetti il giusto equilibrio voluto e, in particolare, se esso non faccia gravare sui ricorrenti un onere sproporzionato, occorre prendere in considerazione le modalità d'indennizzo previste dalla legislazione nazionale. Al riguardo, la Corte ha già affermato che, senza il versamento di una somma in ragionevole rapporto con il valore del bene, una privazione di proprietà costituirà normalmente un pregiudizio eccessivo, e che un'assenza totale d'indennizzo può giustificarsi nell'ambito dell'art. 1 soltanto in circostanze eccezionali (sentenza 9 dicembre 1994, Les saints monastères/Grecia, serie A, n. 301-A, pag. 35, punto 71)».
110. Si osserverà che al punto 53 della sentenza 19 dicembre 1989, Mellacher e a./Austria, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha dichiarato, in merito a tale requisito di proporzionalità, quanto segue:
«Quanto alle soluzioni alternative, la loro eventuale esistenza non rende di per sé ingiustificata la legislazione di cui trattasi. Fintantoché il legislatore non supera i limiti del suo margine discrezionale, non spetta alla Corte dire se ha scelto il modo migliore per risolvere il problema o se avrebbe dovuto esercitare il proprio potere diversamente (citata sentenza James e altri, serie A, n. 98, pag. 35, punto 51)».
111. Ma si rileverà soprattutto che, se il versamento di un indennizzo appare, esaminando la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, indispensabile affinché l'ingerenza non risulti sproporzionata in tutte le ipotesi di cui al primo comma dell'art. 1 del protocollo addizionale n. 1, vale a dire in tutti i casi di privazione della proprietà, ossia di espropriazione con trasferimento di proprietà o di provvedimenti equivalenti, l'indennizzo non ha il medesimo carattere d'inevitabilità qualora ci si trovi in presenza di un provvedimento rientrante nell'ambito di applicazione del secondo comma di detto articolo, vale a dire di un provvedimento disciplinante l'uso dei beni.
112. Un provvedimento di tale tipo deve, beninteso, rispettare il principio di proporzionalità. Ma l'assenza di indennizzo è soltanto un elemento fra tutti quelli che vengono presi in considerazione per valutare se la misura del sacrificio imposto al singolo appare giustificata tenuto conto dell'interesse generale perseguito.
113. Essa non ha l'effetto di far propendere automaticamente per l'inammissibilità dell'ingerenza. Così, ad esempio, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha ammesso, nella sentenza 7 dicembre 1976, Handyside/Regno Unito, citata dal governo britannico, la fondatezza della confisca e della distruzione senza indennizzo di materiale pornografico, misure che essa ha considerato come una forma di regolamentazione dell'uso dei beni la quale dà luogo, da parte della Corte, al solo controllo della legittimità e della finalità della restrizione apportata al diritto di proprietà.
114. Nella citata sentenza, la Corte fa valere, a sostegno della soluzione prescelta:
«La confisca e la distruzione dello Schoolbook hanno definitivamente privato il ricorrente della proprietà di taluni beni. Esse erano tuttavia autorizzate dal secondo comma dell'art. 1 del Protocollo n. 1 (P1-1), interpretato alla luce del principio di diritto, comune agli Stati contraenti, ai sensi del quale le cose il cui uso è stato regolarmente giudicato illecito e pericoloso per l'interesse generale vengono confiscate per essere distrutte».
115. A mio parere, da questo rapido esame della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo risulta, da una parte, che, al livello dei principi, la tutela che la giurisprudenza della Corte di giustizia riconosce al diritto di proprietà non si discosta in senso restrittivo dalle garanzie riconosciute a questo stesso diritto dal sistema della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e, dall'altra, che, al livello specifico delle cause di cui trattasi, i provvedimenti che la Booker e la Hydro contestano possono difficilmente essere considerati come una violazione dell'art. 1 del protocollo addizionale n. 1 della detta Convenzione. La lettura della citata sentenza Nold/Commissione, nella quale la Corte ha elaborato, a proposito del diritto di proprietà, una concezione che attinge alla stessa fonte d'ispirazione della Corte europea dei diritti dell'uomo, lasciava supporre che questa era la conclusione alla quale sarei giunto, ma le preoccupazioni manifestate dal giudice a quo e l'insistenza con la quale la Booker e la Hydro hanno fatto riferimento alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo mi hanno impedito di esimermi dall'esame qui sopra svolto.
Esame del problema alla luce delle costituzioni o dei principi con valore costituzionale degli Stati membri
116. La Booker dichiara che i testi costituzionali degli Stati membri, allegati alle sue osservazioni, le permetterebbero di ottenere, praticamente in tutti gli Stati membri della Comunità eccetto il Regno Unito, un indennizzo per la totalità o parte delle perdite subite.
117. E' certo che tutte queste costituzioni sanciscono il diritto alla proprietà privata, salva la possibilità di requisizioni o espropriazioni per motivi d'interesse pubblico effettuate a norma di legge o contro il pagamento di un indennizzo previsto, nella maggior parte dei casi, nella medesima norma costituzionale.
118. Non è certo, tuttavia, che la distruzione di beni per motivi di sanità pubblica - ipotesi che non comporta alcun trasferimento di proprietà a vantaggio delle autorità - possa essere equiparata ad una tale requisizione o espropriazione.
119. Effettivamente, in Spagna la giurisprudenza ritiene che la distruzione di animali affetti da una malattia contagiosa sia una forma particolare di espropriazione. Tuttavia, questo non deriva direttamente dalla Costituzione.
120. La costituzione del Regno dei Paesi Bassi mi sembra la più esplicita, dato che stabilisce, a proposito della proprietà, che, «nei casi previsti dalla legge o in virtù della legge, si ha diritto ad un indennizzo totale o parziale qualora, nell'interesse generale, la competente autorità la distrugga o la renda inutilizzabile, o limiti l'esercizio del diritto di proprietà». La giurisprudenza e la dottrina ritengono tuttavia che non esista automaticamente un diritto ad indennizzo in caso di distruzione della proprietà nell'interesse generale.
121. Ciò è confermato dalle osservazioni presentate dal governo olandese nell'ambito delle presenti cause. Esso ha infatti dichiarato con particolare vigore che i costi provocati nel caso di specie dalla comparsa delle malattie, ivi compresi quelli derivanti dall'applicazione delle misure di lotta, devono essere sostenuti dalla Hydro e dalla Booker. Il governo olandese ha aggiunto: «Molti Stati membri aderiscono al principio secondo il quale ciascuno, in via generale, deve sopportare personalmente il danno subito. Spetta alla stessa vittima sopportare il danno subito, sia che sia dovuto ad imperizia o a negligenza, sia che sia dovuto a caso fortuito. Questo è quanto accade, in via di principio, nell'ipotesi di cattivi raccolti dovuti alla siccità, di danni provocati dal fulmine o dalle inondazioni e di quelli causati dalla malattia».
122. In Irlanda, secondo la giurisprudenza, la distruzione degli animali malati obbliga, alla luce della costituzione, ad un indennizzo se l'ingerenza nel diritto di proprietà costituisce un ingiusto pregiudizio di quest'ultimo. L'ingiustizia deve essere valutata alla luce delle esigenze dell'interesse generale e dei principi di giustizia sociale. Sono state considerate ingiuste ingerenze assurde, sproporzionate o irrazionali.
123. Non si può quindi concludere che esista un principio costituzionale comune ai diritti degli Stati membri secondo il quale la distruzione dei pesci dovrebbe necessariamente dar luogo ad indennizzo.
124. La Booker menziona inoltre tre Stati membri (il Regno di Svezia, la Repubblica di Finlandia e la Repubblica francese) nei quali una legislazione specifica prevede un indennizzo in caso di malattia dei pesci. Risulta che una legislazione siffatta esiste anche in altri paesi della Comunità (la Repubblica federale di Germania, la Repubblica d'Austria, il Regno del Belgio, il Regno di Danimarca, la Repubblica di Spagna, la Repubblica ellenica, la Repubblica italiana, il Regno dei Paesi Bassi, la Repubblica portoghese). Non mi sembra tuttavia certo che i Parlamenti di tali Stati membri abbiano adottato tali legislazioni a motivo della tutela dovuta alla proprietà privata; lo hanno fatto piuttosto per motivi di solidarietà nazionale nei confronti degli allevatori interessati ovvero al fine di ottenere la loro collaborazione attiva all'eradicazione di malattie che possono diffondersi in modo assai ampio e rapido.
125. E' da notare infine che la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, promulgata nel dicembre 2000 in occasione del Consiglio europeo di Nizza, non induce neanch'essa a pensare che la tutela del diritto della proprietà privata esiga che i proprietari di animali affetti da un'epidemia o da una zoonosi abbiano diritto ad un indennizzo.
126. So bene che detta Carta non è giuridicamente vincolante, tuttavia mi sembra interessante farvi riferimento, dato che essa costituisce l'espressione, al livello più elevato, di un consenso politico elaborato democraticamente su quanto deve oggi essere considerato il catalogo dei diritti fondamentali, garantiti dall'ordinamento giuridico comunitario. Ebbene, per quanto riguarda il diritto di proprietà, l'art. 17 di tale Carta enuncia quanto segue:
«1. Ogni individuo ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquistato legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuno può essere privato della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L'uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall'interesse generale.
2. La proprietà intellettuale è protetta».
127. Leggendo tale testo, si constata subito che esso fa propria la distinzione già stabilita dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e si cura di distinguere la privazione di proprietà dalla disciplina dell'uso dei beni, prevedendo l'indennizzo per la prima, ma non facendone parola quanto alla seconda.
128. Date le discussioni che ha potuto generare tale distinzione nell'ambito della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, mi sembra impossibile ritenere che tale silenzio sia frutto di una inopportuna dimenticanza.
129. Condivido, peraltro, l'opinione della Commissione secondo la quale i provvedimenti di cui trattasi nelle presenti cause non costituiscono espropriazioni ma casi estremi di limitazione dell'uso dei beni.
130. Infatti, non vi è un'espropriazione delle vasche e degli altri impianti d'acquacoltura, bensì l'obbligo di distruggere pesci che sono già malati o che hanno molte probabilità di ammalarsi in breve tempo.
131. Ricordo che, a mio parere, la situazione sarebbe diversa se si trattasse di distruggere i pesci di un impianto di acquacoltura non ancora colpito dalla malattia, al solo scopo di evitare che il batterio o il virus possa trovare un terreno idoneo all'ulteriore propagazione geografica della malattia. In tale ipotesi, ove la malattia potrebbe eventualmente non manifestarsi nell'impianto di cui trattasi, l'obbligo di uccidere gli animali potrebbe essere equiparato ad un onere imposto dall'autorità pubblica nell'interesse generale. Pertanto, esso dovrebbe, probabilmente, dar luogo ad un indennizzo.
132. Non essendo questo il caso nelle cause a quibus, propongo alla Corte, come hanno fatto gli Scottish Ministers, i governi britannico, francese, italiano, olandese e norvegese nonché la Commissione, di risolvere la prima questione nelle due cause nel senso che, in circostanze come quelle in esame, i principi di diritto comunitario riguardanti la tutela dei diritti fondamentali, in particolare il diritto di proprietà, non devono essere interpretati nel senso che obbligano a corrispondere un indennizzo ai proprietari interessati.
Sulla seconda e terza questione
133. Se si risolve la prima questione in senso negativo, non occorre esaminare la seconda e la terza questione. Segnalo solo che, dal mio punto di vista, se dovesse essere riconosciuto il diritto ad un indennizzo, esso non dovrebbe coprire il lucro cessante e dovrebbe in ogni caso essere limitato al danno emergente.
134. Infatti, sarebbe difficile concepire che, nell'ipotesi di provvedimenti imposti al proprietario di un'azienda effettivamente colpita da una malattia dei pesci, la collettività debba indennizzare il proprietario non solo per le perdite effettivamente subite, in relazione agli investimenti e ai costi di funzionamento dell'impresa che ha dovuto sostenere, ma anche per la perdita degli utili che sperava di ricavare dalla propria attività.
135. Il bilanciamento fra l'interesse generale e l'interesse del singolo non può risolversi in un'assicurazione gratuita contro ogni rischio.
136. Analogamente, qualsiasi indennizzo dovrebbe, a mio parere, essere escluso nel caso in cui si possa accertare una colpa o una negligenza dell'imprenditore, che abbia avuto un nesso di causalità con la comparsa della malattia.
Sulla quarta questione nella causa C-64/00
137. Nella quarta questione, la Court of Session (Scotland) domanda se la direttiva 93/53/CEE sia illegale per violazione del diritto fondamentale di proprietà, nella parte in cui non prevede la corresponsione di un indennizzo nel caso in cui risulti confermata un'epidemia di AIS.
138. Ricordo che tale direttiva è intesa a stabilire le «misure comunitarie minime di lotta contro talune malattie dei pesci», e questo «per garantire uno sviluppo razionale del settore dell'acquacoltura e per contribuire alla protezione della salute degli animali nella Comunità» (secondo considerando).
139. Essa non stabilisce, per nessuna malattia, un obbligo d'indennizzo a carico degli Stati membri.
140. La soluzione che propongo alla prima questione nelle due cause mi porta logicamente a fornire una soluzione in senso negativo alla quarta questione.
141. Infatti, dato che la tutela del diritto di proprietà non impone che gli imprenditori posti nella situazione della Booker o della Hydro fruiscano di un indennizzo, non si può ritenere che la direttiva 93/53/CEE abbia violato il diritto di proprietà degli stessi non obbligando gli Stati membri ad accordar loro un tale indennizzo.
142. Inoltre, trattandosi di una direttiva, per definizione indirizzata agli Stati membri, non ci si stupirà che essa non contenga disposizioni riguardanti un indennizzo a carico del bilancio della Comunità.
143. Il suo art. 17 stabilisce soltanto, a titolo di semplice richiamo, che «[l]e condizioni per la partecipazione finanziaria della Comunità alle azioni connesse all'attuazione della presente direttiva sono definite nella decisione 90/424/CEE».
144. L'art. 1 di quest'ultima decisione prevede che essa «stabilisce le modalità della partecipazione finanziaria della Comunità a:
- azioni veterinarie specifiche,
- azioni di controllo nel settore veterinario,
- programmi di eradicazione e di sorveglianza delle malattie degli animali».
145. Come indica l'espressione «partecipazione», la Comunità non prende in carico la totalità delle spese relative ad un'azione degli Stati membri, ma partecipa, sotto forma di rimborso parziale, alle spese sostenute da questi.
146. Tale partecipazione è subordinata alla decisione dello Stato membro in questione di indennizzare i proprietari degli animali affetti da una malattia.
147. L'art. 3 della decisione 90/424 (che sarebbe applicabile se le due malattie dei pesci di cui trattasi nelle presenti cause fossero citate nell'elenco di cui al suo n. 1) stabilisce infatti, al n. 2, che:
«[l]o Stato membro interessato deve beneficiare del contributo finanziario della Comunità per l'eradicazione della malattia, a condizione che le misure immediatamente applicate comprendano almeno la messa sotto sequestro dell'azienda dal momento in cui si sospetta la presenza della malattia, e dal momento della conferma ufficiale della presenza della malattia:
(...)
- l'indennizzo rapido ed adeguato degli allevatori».
148. Quindi, la Comunità parteciperà alle spese soltanto nel caso in cui lo Stato membro decida sovranamente di procedere all'indennizzo degli allevatori (e lo faccia rapidamente ed in modo adeguato).
149. Effettivamente, sembra risultare in modo implicito da tale decisione che gli Stati membri erano tutti d'accordo quanto all'opportunità di corrispondere concretamente un indennizzo agli allevatori i cui animali fossero affetti da una delle malattie elencate nella decisione.
150. La partecipazione finanziaria della Comunità, quanto ad essa, è giustificata dall'intento di «contribuire (...) all'eradicazione quanto più rapida possibile di qualsiasi focolaio di malattie contagiose gravi» (quinto considerando della decisione 90/424). Non viene menzionata la necessità di compensare i danni subiti dagli allevatori. Sembra quindi che il Consiglio abbia visto nell'indennizzo uno strumento per ottenere una collaborazione efficace degli allevatori.
151. Ma ciò che occorre soprattutto ricordare è che tale decisione non vieta al Regno Unito di decidere di indennizzare gli allevatori i cui animali sono affetti da malattie in essa non elencate.
152. Il fatto che, allo stato attuale della redazione della decisione 90/424, il Regno Unito non potrebbe ottenere una partecipazione finanziaria della Comunità a provvedimenti di indennizzo, qualora decidesse di adottarne, è un problema secondario che riguarda soltanto le finanze di tale Stato membro.
153. L'indennizzo a favore degli allevatori e la partecipazione della Comunità a tale indennizzo sono due problemi completamente distinti.
154. Ammesso, e non concesso, che l'indennizzo a favore degli allevatori fosse un obbligo imposto dalla tutela del diritto di proprietà non ne deriverebbe necessariamente un obbligo per la Comunità di partecipare al finanziamento di tale indennizzo.
155. Il Consiglio è infatti libero d'imporre agli Stati membri, alle imprese o ai singoli obblighi che impongono loro oneri finanziari, senza dover prevedere una corrispondente partecipazione finanziaria della Comunità a tali oneri.
156. Solo uno Stato membro potrebbe contestare, invocando ad esempio il principio della parità di trattamento, il fatto che la decisione di cui trattasi non preveda la partecipazione finanziaria della Comunità per quanto riguarda talune malattie dei pesci presenti sul suo territorio, mentre la prevede per le malattie presenti sul territorio di altri Stati membri. Ebbene, il Regno Unito non ha presentato un ricorso di questo tipo nei confronti del Consiglio.
157. Né la direttiva 93/53/CEE né la decisione 90/424 possono quindi essere dichiarate invalide in quanto non prevedono un indennizzo a favore degli allevatori i cui pesci siano affetti dalle due malattie di cui trattasi.
158. La questione riguardante il principio di tale indennizzo, essendo un problema di esclusiva competenza degli Stati membri, deve essere risolta alla luce dei vari diritti nazionali.
159. Quindi, supponendo che il diritto scozzese riconosca un principio della parità di trattamento analogo a quello del diritto comunitario, spetterebbe agli allevatori di pesci dimostrare che essi si trovano in una situazione sostanzialmente identica a quella degli allevatori di bovini, i quali hanno beneficiato di un indennizzo per il fatto che i loro animali erano affetti dalla encefalopatia spongiforme bovina (ESB) o dall'afta epizootica.
160. Non vedo quindi alcun motivo per proporre di dichiarare invalida la direttiva 93/53/CEE (né la decisione 90/424), né per violazione del diritto di proprietà né per violazione del principio della parità di trattamento.
Conclusione
161. Alla luce delle conclusioni cui sono giunto a proposito delle diverse questioni sollevate dal giudice a quo, propongo alla Corte:
1) nella causa C-20/00,
- di risolvere la prima questione come segue:
«Nel caso in cui uno Stato membro adotti, nell'adempimento dell'obbligo sancito dalla direttiva del Consiglio 24 giugno 1993, 93/53/CEE, recante misure comunitarie minime di lotta contro talune malattie dei pesci, di disporre misure di lotta contro la comparsa di una malattia di cui all'elenco II in un'azienda riconosciuta o in una zona riconosciuta, provvedimenti di diritto interno la cui applicazione comporti la distruzione e l'abbattimento di pesci, i principi del diritto comunitario relativi alla tutela dei diritti fondamentali e, in particolare, del diritto di proprietà non devono essere interpretati nel senso che impongono allo Stato membro di adottare misure che prevedono la corresponsione di un indennizzo
a) al proprietario dei pesci distrutti e
b) al proprietario dei pesci di cui sia stato ingiunto l'abbattimento immediato, cosicché egli debba procedere immediatamente alla loro vendita»;
- e di non risolvere la seconda e la terza questione.
2) nella causa C-64/00,
- di risolvere la prima questione come segue:
«Nel caso in cui uno Stato membro adotti, nell'adempimento dell'obbligo sancito dalla direttiva 93/53 di disporre misure di lotta contro la comparsa di una malattia di cui all'elenco I in un'azienda riconosciuta o in una zona riconosciuta, provvedimenti di diritto interno la cui applicazione comporti la distruzione e l'abbattimento di pesci, i principi del diritto comunitario relativi alla tutela dei diritti fondamentali e, in particolare, del diritto di proprietà non devono essere interpretati nel senso che impongono allo Stato membro di adottare misure che prevedono la corresponsione di un indennizzo
a) al proprietario dei pesci distrutti e
b) al proprietario dei pesci di cui sia stato ingiunto l'abbattimento immediato, cosicché egli debba procedere immediatamente alla loro vendita»;
- di non risolvere la seconda e terza questione e di risolvere la quarta questione come segue:
«L'esame della direttiva 93/53/CEE alla luce della tutela del diritto di proprietà non ha fatto emergere elementi tali da pregiudicarne la validità».