62015CJ0414
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2017. március 15. (
*1
)
„Fellebbezés — Állami támogatások — Létező támogatások — Az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése — Szociálislakás‑építő szövetkezetek részére bevezetett támogatási programok — 659/1999/EK rendelet — 17., 18. és 19. cikk — A létező támogatási program belső piaccal való összeegyeztethetőségének a Bizottság általi értékelése — Megfelelő intézkedésekre vonatkozó javaslat — A nemzeti hatóságok által az uniós jognak való megfelelés érdekében tett kötelezettségvállalások — Összeegyeztethetőséget megállapító határozat — A bírósági felülvizsgálat terjedelme — Joghatások”
A C‑414/15. P. sz. ügyben,
a Stichting Woonlinie (székhelye: Woudrichem [Hollandia]),
a Woningstichting Volksbelang (székhelye: Wijk bij Duurstede [Hollandia]),
a Stichting Woonstede (székhelye: Ede [Hollandia])
(képviselik őket: L. Hancher, E. Besselink és P. Glazener advocaten)
fellebbezőknek
az Európai Unió Bírósága alapokmányának 56. cikke alapján 2015. július 24‑én benyújtott fellebbezése tárgyában,
a többi fél az eljárásban:
az Európai Bizottság (képviselik: S. Noë és P.‑J. Loewenthal, meghatalmazotti minőségben)
alperes az elsőfokú eljárásban,
a Belga Királyság,
a Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (IVBN) (székhelye: Voorburg [Hollandia], képviseli: M. Meulenbelt advocaat)
beavatkozó felek az elsőfokú eljárásban,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: R. Silva de Lapuerta tanácselnök, E. Regan, J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev (előadó) és C. G. Fernlund bírák,
főtanácsnok: M. Szpunar,
hivatalvezető: C. Strömholm tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2016. július 7‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2016. október 27‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1
Fellebbezésükben a Stichting Woonlinie, a Woningstichting Volksbelang és a Stichting Woonstede az Európai Unió Törvényszéke által hozott 2015. május 12‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság végzés (T‑202/10 RENV, nem tették közzé, a továbbiakban: megtámadott végzés, EU:T:2015:287) hatályon kívül helyezését kéri, amely végzésben a Törvényszék elutasította az E 2/2005. és N 642/2009. sz. állami támogatásról (Hollandia – Létező támogatás és különleges projekttámogatás lakásépítő szövetkezetek részére) szóló, 2009. december 15‑i C(2009) 9963 végleges bizottsági határozat (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítése iránti keresetüket.
Jogi háttér
A 659/1999/EK rendelet
2
Az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletnek (HL 1999. L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) „A[z EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése szerinti együttműködés” című 17. cikke kimondja:
„(1)   A Bizottság az érintett tagállamtól minden szükséges információt megkap [az EUMSZ 108. cikk] (1) bekezdése szerinti létező támogatási programoknak a tagállamokkal együttműködésben végzett felülvizsgálatához.
(2)   Amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy létező támogatási program nem, vagy többé már nem egyeztethető össze a közös piaccal, előzetes véleményéről tájékoztatja az érintett tagállamot, és lehetőséget biztosít számára, hogy egy hónapos határidőn belül benyújtsa észrevételeit. Kellően indokolt esetekben a Bizottság ezt a határidőt meghosszabbíthatja.”
3
E rendeletnek a megfelelő intézkedésekre vonatkozó javaslattal kapcsolatos 18. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben a 17. cikk szerint a tagállam által nyújtott információ alapján a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a létező támogatási program nem, vagy többé már nem egyeztethető össze a közös piaccal, ajánlást készít, amelyben megfelelő intézkedéseket javasol az érintett tagállamnak. Az ajánlásban javasolhatja különösen:
a)
a támogatási program lényeges módosítását; vagy
b)
eljárási követelmények bevezetését; vagy
c)
a támogatási program megszüntetését.”
4
Az említett rendeletnek a megfelelő intézkedésekre vonatkozó javaslat jogi következményeivel kapcsolatos 19. cikke kimondja:
„(1)   Amennyiben az érintett tagállam elfogadja a javasolt intézkedéseket, és erről tájékoztatja a Bizottságot, a Bizottság ezt a megállapítást rögzíti, és erről tájékoztatja a tagállamot. A tagállamot az elfogadás kötelezi a megfelelő intézkedések végrehajtására.
(2)   Amennyiben az érintett tagállam nem fogadja el a javasolt intézkedéseket, és a Bizottság az érintett tagállam érveit figyelembe véve még mindig úgy véli, hogy az intézkedések szükségesek, kezdeményezi [helyesen: megindítja] a 4. cikk (4) bekezdése szerinti eljárást. A 6., 7. és 9. cikket értelemszerűen kell alkalmazni.”
A jogvita előzményei és a vitatott határozat
5
A jogvita alapjául szolgáló tényállás, amint az lényegében a megtámadott végzés 1–12. pontjából kitűnik, az alábbiak szerint foglalható össze.
6
A fellebbezők Hollandiában székhellyel rendelkező lakásépítő szövetkezetek (woningcorporaties, a továbbiakban: wocók). A wocók olyan nonprofit szervezetek, amelyek célja, hogy lakásokat szerezzenek meg, építsenek és adjanak bérbe lényegében hátrányos helyzetű személyek és szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportok számára. A wocók olyan más tevékenységeket is végeznek, mint a magasabb lakbérű lakások építése és bérbeadása, eladásra szánt lakások építése, valamint közcélú ingatlanok építése és bérbeadása.
7
A holland hatóságok 2002‑ben bejelentették az Európai Közösségek Bizottságának a wocók részére nyújtott állami támogatások általános rendszerét. Mivel a Bizottság úgy vélte, hogy a wocók finanszírozásával kapcsolatos intézkedések létező támogatásoknak minősíthetők, a holland hatóságok ezt követően visszavonták bejelentésüket.
8
2005. július 14‑én a Bizottság a 659/1999 rendelet 17. cikke alapján levelet küldött a holland hatóságoknak, amelyben a wocók részére nyújtott állami támogatások általános rendszerét létező támogatásoknak minősítette (E 2/2005. sz. támogatás), és kétségeit fejezte ki e támogatások közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően (a továbbiakban: a 17. cikk szerinti levél). Előzetesen a Bizottság rámutatott arra, hogy a holland hatóságoknak módosítaniuk kell a wocók által ellátandó közszolgáltatási feladatot oly módon, hogy a szociális lakhatást egy egyértelműen meghatározott, hátrányos helyzetű személyekből vagy szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportokból álló célcsoport számára tartsák fenn. Kiemelte, hogy a wocóknak valamennyi üzleti tevékenységüket piaci feltételek mellett kell végezniük, és nem részesülhetnek állami támogatásban. Végül rámutatott arra, hogy a szociális lakások kínálatát a hátrányos helyzetű személyek és szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportok igényeihez kell igazítani.
9
A 17. cikk szerinti levél elküldését követően a Bizottság és a holland hatóságok együttműködési eljárásba kezdtek annak érdekében, hogy megteremtsék a támogatási programnak az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével való összhangját. E megbeszélések végén a Bizottság a 659/1999 rendelet 18. cikke alapján a következő megfelelő intézkedésekre tett javaslatot annak biztosítása érdekében, hogy a szóban forgó intézkedések megfeleljenek az állami támogatásokra vonatkozó uniós jogi rendelkezéseknek:
—
a szociális lakhatás egy egyértelműen meghatározott, hátrányos helyzetű személyekből vagy szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportokból álló célcsoportra történő korlátozása;
—
az üzleti tevékenységek piaci feltételek mellett történő végzése úgy, hogy a közszolgáltatási és az üzleti tevékenységek elkülönített elszámolás és megfelelő ellenőrzések tárgyát képezzék;
—
a szociális lakások kínálatának a hátrányos helyzetű személyek és szociálisan hátrányos helyzetben lévő csoportok igényeihez történő igazítása.
10
2007. április 16‑án a Vereniging van Institutionele Beleggers in Vastgoed, Nederland (az intézményi ingatlanbefektetők holland szövetsége, IVBN) panaszt nyújtott be a Bizottsághoz a wocóknak nyújtott támogatások miatt. 2009 júniusában a Vesteda Groep BV csatlakozott ehhez a panaszhoz.
11
2009. december 3‑i levelükben a holland hatóságok elfogadták a Bizottság által javasolt megfelelő intézkedéseket, és a Bizottság követelményeinek megfelelően közölték a wocók részére nyújtott állami támogatások általános rendszerének módosítására vonatkozó kötelezettségvállalásaikat.
12
2009. december 15‑én a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot.
13
A Holland Királyság által a wocók részére nyújtott és az E 2/2005. sz. eljárásban érintett állami támogatások általános rendszere az alábbi intézkedéseket tartalmazta:
a)
a Garanciaalap által szociális lakások építésére nyújtott kölcsönökre vonatkozó állami garancia;
b)
a központi lakásalap támogatásai, projektenkénti támogatások, illetve kedvezményes kamatozású kölcsön vagy közvetlen szubvenciók formájában nyújtott észszerűsítési támogatások;
c)
földterületek helyi önkormányzatok általi eladása a piaci árnál alacsonyabb áron;
d)
kölcsönfelvételi jog a Bank Nederlandse Gemeentennél.
14
A vitatott határozatban a Bizottság ezen intézkedések mindegyikét az EMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősítette, és úgy ítélte meg, hogy a szociális lakhatás holland finanszírozási rendszere létező támogatásnak minősül, mivel azt az EK‑Szerződés hatálybalépése előtt vezették be Hollandiában, és a későbbi módosítások nem eredményeztek lényegi változást.
15
A vitatott határozat (41) preambulumbekezdésében a Bizottság kifejtette:
„A holland hatóságok kötelezettséget vállaltak a wocók működésének és a számukra előnyt biztosító intézkedéseknek a módosítására. Ami a különböző módosításokat illeti, a holland hatóságok benyújtották a Bizottsághoz a rendelkezések tervezeteit. Az új szabályokat egy új, 2010. január 1‑jén hatályba lépett miniszteri rendelet és egy új, 2011. január 1‑jén hatályba lépő lakástörvény tartalmazza […]”
16
A Bizottság megvizsgálta a wocók finanszírozási rendszerére vonatkozó E 2/2005. sz. támogatás holland hatóságok által vállalt kötelezettségek alapján módosított változatának a belső piaccal való összeegyeztethetőségét. A vitatott határozat (72) preambulumbekezdésében arra a következtetésre jutott, hogy „a szociális lakásokkal összefüggő tevékenységek, mint a magánszemélyek részére történő lakásépítés és e lakások bérbeadása – a kisegítő infrastruktúrák építését és fenntartását is beleértve – címén kifizetett támogatások összeegyeztethetők az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésével”. Következésképpen a Bizottság rögzítette a holland hatóságok által a 659/1999 rendelet 19. cikkének megfelelően az E 2/2005. sz. támogatással kapcsolatban vállalt kötelezettségeket.
17
2010. augusztus 30‑án a Bizottság meghozta a vitatott határozat 22–24. pontját módosító, az E 2/2005. sz. állami támogatásra vonatkozó C(2010) 5841 végleges határozatot. E módosító határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján nem tudja megállapítani, hogy a vitatott határozatban említett d) intézkedés, azaz a kölcsönfelvételi jog a Bank Nederlandse Gemeentennél, teljesíti az állami támogatás valamennyi kritériumát.
A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott végzés
18
A Törvényszék Hivatalához 2010. április 29‑én benyújtott keresetlevéllel a Stichting Woonlinie, a Stichting Allee Wonen, a Woningstichting Volksbelang, a Stichting WoonInvest és a Stichting Woonstede az EUMSZ 263. cikk alapján keresetet indított a vitatott határozatnak az E 2/2005. sz. állami támogatásra vonatkozó részében történő megsemmisítése érdekében.
19
A 2011. december 16‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság végzésben (T‑202/10, nem tették közzé, EU:T:2011:765) a Törvényszék a keresetet mint elfogadhatatlant elutasította.
20
A 2014. február 27‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítéletben (C‑133/12 P, EU:C:2014:105) a Bíróság hatályon kívül helyezte a 2011. december 16‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság végzést (T‑202/10, nem tették közzé, EU:T:2011:765), amennyiben az elsőfokú eljárás felperesei által a vitatott határozattal szemben benyújtott keresetet elfogadhatatlannak nyilvánította annyiban, amennyiben e határozat az E 2/2005. sz. támogatási programra vonatkozik, és a keresetet ezt meghaladó részében elutasította. A Bíróság kimondta, hogy a vitatott határozattal szemben benyújtott kereset – annyiban, amennyiben e határozat az E 2/2005. sz. támogatási programra vonatkozik – elfogadható, és az ügyet érdemi határozathozatalra visszautalta a Törvényszék elé.
21
Az ügyet a Törvényszék hetedik tanácsának osztották ki.
22
A Törvényszék eljárási szabályzata 119. cikke (1) bekezdésének megfelelően a Bizottság és az elsőfokú eljárás felperesei 2014. március 27‑én, illetve április 15‑én benyújtották az írásbeli észrevételeiket tartalmazó beadványukat.
23
A megtámadott végzésben a Törvényszék a keresetet mint nyilvánvalóan megalapozatlant elutasította.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
24
Fellebbezésükben az elsőfokú eljárás felperesei azt kérik, hogy a Bíróság:
—
egészben vagy részben semmisítse meg a megtámadott végzést;
—
az ügyet utalja vissza a Törvényszék elé, és
—
kötelezze a Bizottságot a fellebbezés és a Törvényszék előtti eljárás költségeinek viselésére.
25
A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezést, és ezen alapítványokat kötelezze a költségek viselésére. A Bizottság mellékesen megjegyzi, hogy abban az esetben, ha a Bíróság a jogalapokat megalapozottnak ítélné, semmi indoka nem lenne a megtámadott végzés teljes egészében történő hatályon kívül helyezésének, mivel az említett alapítványok semmilyen kifogást nem fogalmaztak meg az első fokon felhozott első jogalap elutasításával szemben, amely jogalap azon alapult, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor valamennyi intézkedést a támogatási program részét képezőnek minősítette, és a Bizottság hozzáteszi, hogy az ügyet tehát célszerű lenne visszautalni a Törvényszék elé.
26
A Bíróság Hivatalához 2016. január 21‑én benyújtott levelében a Stichting Allee Wonen és a Stichting WoonInvest arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy elállnak a fellebbezésüktől. A 2016. március 21‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság végzésben (C‑414/15 P, nem tették közzé, EU:C:2016:229) a Bíróság elnöke törölte a Stichting Allee Wonent és a Stichting WoonInvestet a C‑414/15. P. sz. ügyből, és kimondta, hogy ez utóbbiak és a Bizottság maguk viselik az e felek által benyújtott fellebbezéssel összefüggésben felmerült saját költségeiket.
A fellebbezésről
Az első, arra alapított jogalapról, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, pontatlanul értékelte a releváns tényeket, és megsértette az indokolási kötelezettséget, amikor megállapította, hogy a fellebbezők valójában a 17. cikk szerinti levélre utalnak, és hogy a felülvizsgálati jogköre nem terjed ki az említett levélre
A felek érvelése
27
A megtámadott végzés 56–60., 69–74., 81., 82., 86. és 87. pontja ellen irányuló első jogalap keretében a fellebbezők azzal érvelnek, hogy a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy az általuk a Törvényszék előtt felhozott jogalapok valójában a 17. cikk szerinti levél tartalmára vonatkoznak. Ezenkívül a Törvényszék a megtámadott végzés 59. pontjában tévesen vonta le a 2009. március 11‑iTF1 kontra Bizottság ítéletből (T‑354/05, EU:T:2009:66) azt a következtetést, hogy felülvizsgálati jogköre a megállapított versenyproblémák megoldása érdekében tett kötelezettségvállalások alkalmasságának Bizottság általi értékelésére korlátozódik, és nem vonatkozik a kötelezettségvállalások szükségességére vonatkozó mögöttes kérdésre. Az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésének szövegéből ugyanis az következik, hogy a Bizottság végleges határozatának e kérdésre vonatkozóan értékelést kell tartalmaznia. E határozat a 659/1999 rendelet 17–19. cikkében előírt eljárás egészét lefedi. Az uniós bíróság által elvégzendő felülvizsgálatnak következésképpen arra a kérdésre is kell vonatkoznia, hogy a korábbi helyzet összeegyeztethető volt‑e a belső piaccal.
28
A Bizottság előadja, hogy a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése szerinti határozat nem azon a végleges megállapításon alapul, hogy valamely létező támogatási program nem egyeztethető össze a belső piaccal. Egy ilyen határozatban az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdésében foglalt együttműködés jut kifejeződésre, és ennek alapelve nem a Bizottság egyoldalú kötelező megállapítása, hanem annak a Bizottság és az érintett tagállam általi elismerése, hogy a létező támogatási programot ki kell igazítani. A Bizottság tehát nem köteles kifejteni a határozatában azt, hogy miért véli úgy, hogy egy ilyen program nem, vagy már nem egyeztethető össze a belső piaccal. Egyébiránt a jelen ügyben a 17. cikk szerinti levelet követően a Bizottság és a holland hatóságok között zajló levélváltás nem arra a kérdésre vonatkozott, hogy a létező támogatási program összeegyeztethető‑e a belső piaccal, hanem arra, hogyan kell e programot kiigazítani.
A Bíróság álláspontja
29
A megtámadott végzés 56. és 57. pontjában a Törvényszék a 2009. március 11‑iTF1 kontra Bizottság ítélet (T‑354/05, EU:T:2009:66) 188. és 189. pontjára hivatkozva lényegében megállapította, hogy a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik annak meghatározása során, hogy melyek azok a megfelelő intézkedések, amelyek választ adnak a Bizottság azon megállapítására, miszerint a szóban forgó létező támogatási program nem, vagy már nem egyeztethető össze a belső piaccal, és hogy következésképpen az általa elvégzendő felülvizsgálatnak annak ellenőrzésére kell szorítkoznia, hogy a Bizottság nem követett‑e el nyilvánvaló mérlegelési hibát annak megállapításakor, hogy a vállalt kötelezettségek alkalmasak a szóban forgó támogatási program miatt felmerült versenyproblémák megoldására.
30
A Törvényszék ez alapján e végzés 59. pontjában megállapította, hogy az általa elvégzendő felülvizsgálat nem terjed ki a holland hatóságok által tett kötelezettségvállalások előtti támogatási program Bizottság által elvégzett vizsgálatára. A Törvényszék lényegében e megállapítást idézte fel az említett végzés 73., 82. és 87. pontjában.
31
Ugyanezen végzés 58., 72., 74., 81. és 86. pontjában a Törvényszék lényegében úgy ítélte meg, hogy a fellebbezők nem a holland hatóságok által tett kötelezettségvállalások által módosított létező támogatási program belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozóan a Bizottság által a vitatott határozatban elvégzett értékelést, hanem a wocóknak az eredeti holland jogszabályban szereplő, az e hatóságok által tett kötelezettségvállalások általi módosítás előtti finanszírozási rendszerének a Bizottság által elvégzett vizsgálatát vitatják, és hogy e vizsgálat nem a vitatott határozatban, hanem a 17. cikk szerinti levélben szerepel.
32
Következésképpen a Törvényszék a megtámadott végzés 60. pontjában mint hatástalant elutasította a fellebbezőknek a második jogalap keretében előadott érveit, amelyekkel azt kifogásolták, hogy a Bizottság a 17. cikk szerinti levélben megelégedett annak megállapításával, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás (ÁGÉSZ) nincs kellően meghatározva, anélkül hogy bizonyította volna, hogy a szociális lakhatás holland finanszírozási rendszere nyilvánvaló hibát tartalmaz, továbbá e végzés 69–75. pontjában mint hatástalant hallgatólagosan elutasította a fellebbezőknek a harmadik jogalap keretében kifejtett érveit, az említett végzés 81. és 82. pontjában mint hatástalant elutasította a hatodik jogalap keretében előadott, arra alapított érvet, hogy a Bizottság hibát követet el, amikor megállapította, hogy a szociális lakhatás holland rendszere nyilvánvalóan hibás, mivel a konkrét bevételekre vonatkozóan nem tartalmaz korlátot, és ugyanezen végzés 86–88. pontjában mint hatástalant hallgatólagosan elutasította a fellebbezők ötödik és hetedik jogalapját.
33
E tekintetben a létező támogatásokat illetően az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése felhatalmazza a Bizottságot, hogy a tagállamokkal együttműködve folyamatosan vizsgálja azokat. E vizsgálat keretében a Bizottság javaslatot tesz a tagállamoknak a belső piac fokozatos fejlődése vagy működése által megkövetelt megfelelő intézkedések meghozatalára. Továbbá az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha a Bizottság – azt követően, hogy felhívta az érintett feleket észrevételeik megtételére – megállapítja, hogy valamely támogatás az EUMSZ 107. cikk értelmében nem egyeztethető össze a belső piaccal, vagy hogy e támogatást visszaélésszerűen használják fel, úgy határoz, hogy az érintett állam köteles a Bizottság által kitűzött határidőn belül a támogatást megszüntetni vagy módosítani.
34
A 659/1999 rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint, amennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy létező támogatási program nem, vagy többé már nem egyeztethető össze a közös piaccal, előzetes véleményéről tájékoztatja az érintett tagállamot, és lehetőséget biztosít számára, hogy egy hónapos határidőn belül benyújtsa észrevételeit.
35
E rendelet 18. cikke értelmében, amennyiben az említett rendelet 17. cikke szerint a tagállam által nyújtott információ alapján a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a létező támogatási program nem, vagy többé már nem egyeztethető össze a közös piaccal, ajánlást készít, amelyben megfelelő intézkedéseket javasol az érintett tagállamnak.
36
A 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése szerint, amennyiben az érintett tagállam elfogadja a javasolt intézkedéseket, és erről tájékoztatja a Bizottságot, a Bizottság ezt a megállapítást rögzíti, és erről tájékoztatja a tagállamot.
37
Így a Bizottság, amikor a 659/1999 rendelet 26. cikke értelmében határozatot hoz „[e rendelet] 18. cikk[e] szerint, [az említett rendelet] 19. cikk[ének] (1) bekezdésével összefüggésben”, az állami támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelésére vonatkozó hatáskörének gyakorlása során elfogadja az általa ugyanezen rendelet 18. cikke értelmében megküldött ajánlásban javasolt megfelelő intézkedésekkel kapcsolatban az állam által tett kötelezettségvállalásokat mint olyanokat, amelyek eloszlatják a Bizottságnak a vizsgált létező támogatási program e piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos aggályait, és a Bizottság megszünteti az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti vizsgálati eljárást.
38
Egy ilyen határozat szükségképpen előfeltételezi azt, hogy a Bizottság előzetesen értékelte az érintett támogatási program belső piaccal való összeegyeztethetőségét, és – miután figyelembe vette az érintett tagállam által nyújtott információkat – arra a megállapításra jutott, hogy e program nem, vagy már nem egyeztethető össze a belső piaccal, és következésképpen ezen összeegyeztethetetlenség orvoslása érdekében megfelelő intézkedésekre van szükség.
39
A Törvényszék által a megtámadott végzés 59. pontjában megállapítottakkal ellentétben a Bizottság által így elvégzett értékelés és az általa ebből levont következtetés nem vonható ki az uniós bíróságok felülvizsgálata alól anélkül, hogy ne sérülne a létező támogatási program kedvezményezettjeit az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikke értelmében megillető hatékony bírói jogvédelemhez való jog.
40
Márpedig a Bizottság által e rendelet 18. cikke szerint, az említett rendelet 19. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben hozott határozat, mivel azon az előzetes megállapításon alapul, hogy a létező támogatási program összeegyeztethetetlen a belső piaccal, alkalmas arra, hogy sértse e program kedvezményezettjeinek érdekeit.
41
E tekintetben a Bíróság a 2014. február 27‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítélet (C‑133/12 P, EU:C:2014:105) 48. pontjában rámutatott arra, hogy a vitatott határozat hatása az volt, hogy 2011. január 1‑jétől – az új lakástörvény hatálybalépésének időpontjától – módosította azon támogatási programot, amelynek ezen időpontig a fellebbezők a kedvezményezettjei voltak, mégpedig úgy, hogy működési feltételeiket a korábbinál kedvezőtlenebbé tette.
42
A Bíróság emiatt mondta ki ezen ítélet 56. és 57. pontjában lényegében azt, hogy a fellebbezőknek jogos érdeke fűződik a vitatott határozatnak az E 2/2005. sz. támogatásra vonatkozó részében történő megsemmisítéséhez, mivel e határozat megsemmisítése a fellebbezők számára kedvezőbb korábbi feltételek fenntartását eredményezné.
43
Valamely létező támogatási program kedvezményezettjeinek a hatékony bírói jogvédelemhez való joga tehát azt feltételezi, hogy e kedvezményezettek a 659/1999 rendelet 18. cikke alapján e rendelet 19. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben hozott határozat ellen benyújtott keresettel vitathatják e programnak a Bizottság által elvégzett értékelését is, valamint ezen intézmény azon megállapítását, hogy az említett program nem egyeztethető össze a belső piaccal, és hogy következésképpen ezen összeegyeztethetetlenség orvoslása érdekében megfelelő intézkedésekre van szükség.
44
Azon körülményt illetően, amelyre a Törvényszék a megtámadott végzés 58., 74. és 86. pontjában támaszkodott, azaz hogy ezen értékelés a jelen ügyben nem a vitatott határozatban, hanem a 17. cikk szerinti levélben szerepel, kétségtelenül rá kell mutatni arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint azok a közbenső intézkedések, amelyeknek célja a végleges határozat előkészítése, főszabály szerint nem minősülnek olyan jogi aktusoknak, amelyek megsemmisítési kereset tárgyát képezhetik (2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet, C‑463/10 P és C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 50. pont).
45
A Bizottság ideiglenes álláspontját tükröző jogi aktusokkal szembeni megsemmisítés iránti keresettel ugyanis arra lehetne kötelezni az uniós bíróságot, hogy olyan kérdéseket értékeljen, amelyekről az érintett intézménynek még nem volt alkalma határozni, ami így azt eredményezné, hogy előrehoznák az érdemi vitákat, és összemosnák a közigazgatási és a bírósági eljárás különböző szakaszait (2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet, C‑463/10 P és C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 51. pont).
46
Az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy egy közbenső jogi aktus akkor sem támadható meg keresettel, ha bizonyított, hogy az e jogi aktushoz kapcsolódó jogellenességre hivatkozni lehet azon végleges határozat elleni kereset alátámasztása érdekében, amelynek előkészítő aktusát képezi. E körülmények között az eljárást lezáró határozattal szemben előterjesztett kereset megfelelő szintű bírói jogvédelmet biztosít (2011. október 13‑iDeutsche Post és Németország kontra Bizottság ítélet, C‑463/10 P és C‑475/10 P, EU:C:2011:656, 53. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
47
A jelen ügyben a vitatott határozatból kitűnik, hogy a Bizottság által a 659/1999 rendelet 18. cikke alapján javasolt megfelelő intézkedések lényegében egybeesnek azzal az útmutatással, amelyet ezen intézmény előzetesen adott a holland hatóságoknak a 17. cikk szerinti levélben. A vitatott határozat tehát megerősítette az e levelet megalapozó elemzést.
48
Márpedig, mivel a 17. cikk szerinti levél a vitatott határozat kidolgozásának első szakaszát jelenti, a fellebbezőket nem lehet megakadályozni abban, hogy az említett határozat ellen benyújtott keresetük alátámasztása érdekében az e levélben foglalt értékelés jogellenességére hivatkozzanak.
49
E körülmények között meg kell állapítani, hogy a Törvényszék azáltal, hogy elutasította a fellebbezők érveit egyrészt azzal az indokkal, hogy az általa elvégzendő felülvizsgálat nem terjed ki a holland hatóságok által tett kötelezettségvállalások előtti támogatási program Bizottság által elvégzett vizsgálatára, másrészt pedig lényegében azzal az indokkal, hogy e vizsgálat nem képezi a vitatott határozat részét, tévesen alkalmazta a jogot.
50
E megállapítást nem kérdőjelezi meg a Bizottság azon érve, miszerint azon következtetés, hogy a létező támogatási program nem egyeztethető össze a belső piaccal, amely következtetésen a Bizottság által a 659/1999 rendelet 18. cikke alapján e rendelet 19. cikkének (1) bekezdésével összefüggésben hozott határozat alapul, nem végleges jellegű.
51
Meg kell ugyanis állapítani, hogy kétségtelen, hogy az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése által bevezetett, a Bizottság és a tagállamok közötti együttműködési mechanizmus miatt, amelyen a létező támogatási programok ellenőrzésének rendszere alapul, az e rendelkezés alapján lefolytatott eljárás – az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésének első albekezdése alapján lefolytatott eljárástól eltérően – nem eredményezi valamely támogatási program belső piaccal való összeegyeztethetetlenségének hivatalos megállapítását.
52
Ugyanakkor azon következtetés, hogy a létező támogatási program összeegyeztethetetlen a belső piaccal, valamint az ezzel szükségképpen együtt járó, megfelelő intézkedésekre vonatkozó javaslat – attól kezdve, hogy a Bizottság rögzíti, hogy az érintett tagállam ezen intézkedéseket elfogadta – ugyanazon joghatásokkal jár, mint az ezen állammal szemben tett ilyen hivatalos megállapítás.
53
Mivel azonban a létező támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata összetett gazdasági és társadalmi jellegű értékelésekkel jár, a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik. Ennek keretében e mérlegelési jogkör gyakorlásának bírósági felülvizsgálata az eljárási és az indokolási szabályok betartásának vizsgálatára, valamint a megállapított tények tárgyi pontosságának, továbbá a téves jogalkalmazás, a tényekre vonatkozó nyilvánvaló mérlegelési hiba és a hatáskörrel való visszaélés hiányának ellenőrzésére korlátozódik (lásd analógia útján: 2002. szeptember 26‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑351/98, EU:C:2002:530, 74. pont).
54
A fentiekből következik, hogy az első jogalapnak helyt kell adni.
A második, arra alapított jogalapról, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, pontatlanul értékelte a releváns tényeket, és megsértette az indokolási kötelezettséget, amikor úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által javasolt megfelelő intézkedések csak javaslatok, és hogy az említett intézkedéseket az tette kötelezővé, hogy azokat a holland hatóságok elfogadták
A felek érvei
55
A megtámadott végzés 61–66., 78–80. és 90–95. pontja ellen irányuló második jogalap keretében a fellebbezők azt kifogásolják, hogy a Törvényszék megsértette az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdését és a 659/1999 rendeletet, amikor a Bizottság által javasolt megfelelő intézkedésekre vonatkozó érveik elutasításakor kimondta, hogy ezen intézkedések csak javaslatoknak minősülnek, és hogy a holland hatóságok tették azokat kötelezővé azáltal, hogy azokat elfogadták. Az 1996. október 22‑iSalt Union kontra Bizottság ítélet (T‑330/94, EU:T:1996:154), amelyre a Törvényszék a megtámadott végzés 63. pontjában támaszkodott, az elfogadhatóság kérdésére vonatkozik, és nem releváns. Ezenkívül a megtámadott végzés megfosztja joghatásától a 2014. február 27‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítéletet (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), amelyben a Bíróság elismerte a fellebbezőknek a vitatott határozat megsemmisítéséhez fűződő jogos érdekét.
56
A Bizottság előadja, hogy a Törvényszék megfelelően figyelembe vette az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdését és a Bizottságnak a létező támogatási programok belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára vonatkozó együttműködési eljárásban játszott szerepét. A Bizottság azzal érvel, hogy feladata ezen eljárás keretében annak vizsgálatára korlátozódik, hogy az érintett tagállam által tett kötelezettségvállalások elegendők‑e ahhoz, hogy a létező támogatási programot a belső piaccal összeegyeztethetővé tegyék, és hozzáteszi, hogy a megfelelő intézkedésekre vonatkozó ajánlások nem kötelezőek.
57
Egyébiránt a megtámadott végzés nem fosztja meg joghatásától a 2014. február 27‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítéletet (C‑133/12 P, EU:C:2014:105), mivel a fellebbezőknek lehetőségük van arra, hogy vitassák az állami támogatás fogalmának a Bizottság általi alkalmazását, valamint a módosított programnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.
58
Ezenkívül a vitatott határozat megsemmisítése nem jár szükségképpen a wocók részére nyújtott állami támogatások általános rendszerének módosítása előtt fennállt helyzet fenntartásával, mivel a holland jogalkotó azon döntése, hogy ilyen módosítást eszközöl, politikai jellegű, és számos megfontoláson alapul. A tagállamok ugyanis szabadon megszüntethetnek valamely létező támogatási programot, szűkíthetik azt, vagy más, a belső piaccal összeegyeztethető programmal helyettesíthetik.
A Bíróság álláspontja
59
A megtámadott végzés 63. és 64. pontjában a Törvényszék lényegében úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése és a 659/1999 rendelet 18. cikke alapján javasolható megfelelő intézkedések csak javaslatoknak minősülnek, amelyeket az érintett tagállam elfogadhat vagy elutasíthat, és hogy e tagállam, ha azokat elfogadja, ezen elfogadás miatt köteles azokat végrehajtani.
60
E végzés 65. pontjában a Törvényszék a 2002. június 18‑iNémetország kontra Bizottság ítélet (C‑242/00, EU:C:2002:380) 28. pontjára, valamint a 2013. december 4‑iBizottság kontra Tanács ítélet (C‑121/10, EU:C:2013:784) 52. pontjára hivatkozva úgy ítélte meg, hogy a megfelelő intézkedésekre vonatkozó e javaslatoknak akkor van a tagállammal szemben kötelező hatása, ha azokat e tagállam elfogadja. A Törvényszék ezen állítást az említett végzés 79. pontjában megismételte.
61
Következésképpen a Törvényszék a megtámadott végzés 66. pontjában mint nyilvánvalóan megalapozatlant elutasította a fellebbezőknek a második jogalap keretében kifejtett azon érvét, miszerint a Bizottság túllépett a hatáskörén, amikor megfelelő intézkedéseket követelt, és azokat a vitatott határozatban kötelezővé tette, és a Törvényszék kimondta, hogy a fellebbezők tévesen állítják, hogy a Bizottság ilyen megfelelő intézkedéseket követelt, és azokat e határozatban kötelezővé tette, továbbá az említett végzés 78–80. pontjában elutasította a negyedik és a hatodik jogalap keretében kifejtett érveket, amelyekkel a fellebbezők azt kifogásolták, hogy a Bizottság egyrészt tévesen alkalmazta a jogot, és visszaélt hatásköreivel, amikor a holland hatóságoktól a „szociális lakhatás” új fogalommeghatározását kérte, másrészt pedig tévesen értelmezte az EK‑Szerződés 86. cikke (2) bekezdésének az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vállalkozásoknak közszolgáltatással járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatásokra történő alkalmazásáról szóló, 2005. november 28‑i 2005/842/EK bizottsági határozatot (HL 2005. L 312., 67. o.) azáltal, hogy az ÁGÉSZ konkrét fogalommeghatározását kérte.
62
E tekintetben rá kell mutatni arra, hogy a Bíróság kimondta, hogy a 659/1999 rendelet 19. cikkének (1) bekezdése szerinti eljárás keretében a tagállam javaslatait rögzítő bizottsági határozat az, amely az említett javaslatokat kötelezővé teszi (2014. február 27‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítélet, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, 59. pont).
63
A jelen ítélet 60. pontjában említett és a megtámadott végzés 65. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlatból ugyanis az következik, hogy a Bizottság által az EUMSZ 108. cikk (1) bekezdése alapján javasolt megfelelő intézkedések, amennyiben azokat a tagállam elfogadja, e tagállam tekintetében kötelező hatással bírnak, amint ezt a 659/1999 rendelet 19. cikke (1) bekezdésének második mondata előírja. Ezen elfogadás azonban csak akkor fejt ki joghatásokat, ha azt e rendelet 19. cikke (1) bekezdése első mondatának megfelelően közölték ezen intézménnyel, és ez utóbbi azt rögzítette, és erről az említett tagállamot tájékoztatta.
64
Így a Törvényszéknek meg kellett volna vizsgálnia a fellebbezők által előadott, a jelen ítélet 61. pontjában említett érvek megalapozottságát, éspedig függetlenül attól a kérdéstől, hogy a Bizottság, illetve a tagállamok milyen szerepet játszanak a megfelelő intézkedések elfogadásában.
65
Ennélfogva a Törvényszék a megtámadott végzés 65. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, és következésképpen tévesen utasította el mint nyilvánvalóan megalapozatlant a fellebbezőknek a jelen ítélet 61. pontjában említett érveit.
66
A megtámadott végzés 90–95. pontját illetően meg kell állapítani, hogy a fellebbezők állításával ellentétben a Törvényszék e pontokban nem utasította el a fellebbezőknek a Bizottság által megkövetelt megfelelő intézkedésekre vonatkozó érveit, hanem a nyolcadik jogalapjuk alátámasztása érdekében előadott érveket vizsgálta meg. Márpedig e jogalappal a fellebbezők azt kifogásolták, hogy a Bizottság visszaélt a létező támogatásokra vonatkozó eljárással, és túllépett hatáskörein azáltal, hogy jóváhagyta azon épületek megszorító listáját, amelyek „szociális ingatlanoknak” minősülhetnek, noha sem a 17. cikk szerinti levélben, sem pedig a megfelelő intézkedésekre vonatkozó javaslatokban nem tett ilyen lista elkészítésére irányuló ajánlásokat.
67
Ennélfogva a második jogalap, amennyiben azzal a fellebbezők azt kifogásolják, hogy a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a Bizottság által javasolt megfelelő intézkedések csak javaslatok, és hogy e javaslatokat az tette kötelezővé, hogy azokat a holland hatóságok elfogadták, nem kérdőjelezheti meg a megtámadott végzés 90–95. pontjában foglalt értékeléseket.
68
E körülmények között a második jogalapnak az ezen végzés 61–66. és 78–80. pontjában foglalt értékelésekre vonatkozó részében helyt kell adni.
69
A fenti megfontolások összességéből következik, hogy a megtámadott végzést hatályon kívül kell helyezni.
Az ügynek a Törvényszék elé való visszautalásáról
70
Az Európai Unió Bíróságának alapokmánya 61. cikkének első bekezdése szerint a Bíróság a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet maga is érdemben eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi, illetve visszautalhatja az ügyet a Törvényszék elé.
71
A jelen ügyben, mivel a Törvényszék nem végezte el a vitatott határozat felülvizsgálatát, amelyet el kellett volna végeznie, és mivel nem vizsgálta meg a fellebbezők által előadott, a jelen ítélet 61. pontjában említett érvek megalapozottságát, függetlenül attól a kérdéstől, hogy a Bizottság, illetve a tagállamok milyen szerepet játszanak a megfelelő intézkedések elfogadásában, a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a per állása nem engedi meg, hogy a Bíróság az ügyet érdemben eldöntse. Ennélfogva az ügyet vissza kell utalni a Törvényszék elé.
A költségekről
72
Mivel az ügyet a Bíróság visszautalja a Törvényszék elé, a jelen fellebbezési eljárás költségeiről jelenleg nem kell határozni.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1)
A Bíróság az Európai Unió Törvényszékének a 2015. május 12‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság végzését (T‑202/10 RENV, nem tették közzé, EU:T:2015:287) hatályon kívül helyezi.
2)
A Bíróság az ügyet visszautalja az Európai Unió Törvényszéke elé.
3)
A Bíróság a költségekről jelenleg nem határoz.
Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: holland.