62006CC0250_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. Se ha solicitado al Tribunal de Justicia que dicte una resolución que permita al Conseil d’État (Consejo de Estado de Bélgica) comprobar la compatibilidad con el Derecho comunitario de unas medidas nacionales que imponen determinadas obligaciones de must-carry a aquellas sociedades que explotan redes de teledistribución en la región de Bruselas-Capital. Aun cuando la petición de decisión prejudicial versa sobre el Derecho de la competencia y la libre prestación de servicios, por las razones que expondré posteriormente abordaré los problemas planteados por el órgano jurisdiccional remitente, sobre todo a la luz del artículo 49 CE.
I. Hechos, marco normativo nacional y petición de decisión prejudicial
2. Las demandantes en el asunto principal son varias sociedades de teledistribución. Distribuyen canales de televisión mediante su red de cables en la región bilingüe de Bruselas-Capital. Interpusieron un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente con el fin de anular dos decretos dictados por el Ministro de Asuntos Económicos y de la Investigación científica los días 17 de enero de 2001 y 24 de enero de 2002, respectivamente. Ambos decretos se basaban en la Ley de 30 de marzo de 1995 sobre las redes de distribución de emisiones de radiodifusión y el ejercicio de las actividades de radiodifusión en la región bilingüe de Bruselas-Capital (en lo sucesivo, «Ley de radiodifusión»).
3. El artículo 13 de la Ley de radiodifusión impone una obligación de «must-carry» a los teledistribuidores de la región de Bruselas-Capital. Dicho precepto dispone:
«Los teledistribuidores que estén autorizados para explotar una red de teledistribución en la región bilingüe de Bruselas-Capital deberán retransmitir en el momento de su difusión y en su integridad los siguientes programas de televisión:
– los programas de televisión difundidos por los organismos de radiodifusión de servicio público dependientes de la Comunidad Francesa, así como por aquellos otros organismos de radiodifusión dependientes de la Comunidad Flamenca;
– los programas de televisión difundidos por cualesquiera otros organismos de radiodifusión dependientes de las Comunidades Francesa o Flamenca, que designe el ministro competente.»
4. El Decreto de 17 de enero de 2001 expone las razones que justifican las normas reguladoras del must-carry y concede el estatuto del must-carry a ocho organismos de radiodifusión. Dicho Decreto está redactado en los siguientes términos:
«Considerando que el régimen del must-carry se enmarca en el contexto de una política audiovisual encaminada a permitir a los telespectadores acceder tanto a los organismos de radiodifusión de servicio público como a los organismos de radiodifusión privada que desempeñen funciones de servicio público;
Considerando que el régimen del must-carry tiene como finalidad garantizar el carácter pluralista y cultural de la oferta de programas en las redes de teledistribución y asegurar el acceso de todos los telespectadores al citado pluralismo;
Considerando que es incuestionable que dicho régimen se halla justificado por razones de interés general;
Considerando que la elección de las cadenas privadas que disfrutan de un must-carry se lleva a cabo en aras de la armonización del marco audiovisual en Bélgica;
Considerando la consulta formulada a la Comunidad Francesa y a la Comunidad Flamenca;
Considerando que se les debe conceder el disfrute del must-carry a los organismos de radiodifusión designados como contrapartida de las importantes obligaciones que éstos han aceptado asumir;
Considerando que algunos de dichos organismos de radiodifusión designados tienen encomendadas misiones de servicio público;
Considerando que, por lo que atañe a la asbl Telé Bruxelles y a la vzw TV Brussel, se les debe conceder el disfrute del must-carry con la finalidad de favorecer el desarrollo de una televisión de proximidad, que difunda informaciones locales destinadas a un público local;
Considerando que la supresión del disfrute del must-carry tendría como consecuencia comprometer la propia existencia de dichos organismos de radiodifusión televisiva que no podrían soportar los elevados costes de distribución,
resuelve:
Artículo 1
El distribuidor que esté autorizado para explotar una red de teledistribución en la región bilingüe de Bruselas-Capital deberá retransmitir en el momento de su difusión y en su integridad los programas de televisión de los siguientes organismos de radiodifusión:
1. Vlaamse Media Maatschappij n.v.
2. TV Brussel v.z.w.
3. Belgian business television n.v.
4. Media ad infinitum n.v.
5. TVi s.a.
6. A.s.b.l. Télé Bruxelles
7. Canal+ Belgique s.a.
8. Satellimages s.a.
[…]»
5. El Decreto de 24 de enero de 2002 modificó el Decreto de 17 de enero de 2001 y concedió el estatuto del must-carry a otros dos organismos de radiodifusión: Event TV Vlaanderen NV e YTV SA. En lo sucesivo, aludiré a ambos Decretos de 17 de enero de 2001 y 24 de enero de 2002, conjuntamente, como «medidas impugnadas».
6. Las sociedades demandantes alegaron ante el Consejo de Estado que la concesión del estatuto del must-carry a determinados organismos de radiodifusión constituye una atribución de derechos especiales en el sentido del artículo 86 CE, lo cual puede contribuir a falsear la competencia, infringiendo así los artículos 3 CE, apartado 1, letra g), 10 CE, 82 CE y 86 CE. Además, las demandantes han señalado que las medidas impugnadas restringen la libre prestación de servicios reduciendo el número de canales disponibles y eximiendo a los organismos de radiodifusión dotados del estatuto del must-carry de la obligación de tener que negociar con los teledistribuidores En opinión de las sociedades demandantes, ello supone una infracción del artículo 49 CE.
7. Mediante resolución de 17 de mayo de 2006, el Conseil d’État planteó las siguientes cuestiones al Tribunal de Justicia:
«1) ¿Debe interpretarse la obligación, impuesta a una empresa de distribución por cable de programas de teledistribución, de distribuir algunos programas determinados en el sentido de que confiere a los autores de dichos programas un “derecho especial” en el sentido del artículo 86 CE?
2) Si la respuesta a la primera cuestión es afirmativa, ¿deben interpretarse las normas contenidas en el artículo 86 CE, apartado 1, in fine
(a saber, “las normas del presente Tratado, especialmente las previstas en los artículos 12 y 81 a 89, ambos inclusive”), en el sentido de que los Estados miembros no pueden exigir a las empresas de distribución por cable de programas de teledistribución que distribuyan ciertos programas de televisión emitidos por organismos de radiodifusión privados, pero “dependientes” (en el sentido de la Ley belga de 30 de marzo de 1995, sobre las redes de distribución en la región bilingüe de Bruselas-Capital) de determinados poderes públicos de dicho Estado, con la consecuencia de que el número de programas procedentes de otros Estados, miembros o no de la Unión Europea, y de organismos que no dependen de dichos poderes públicos se vea disminuido en el número de programas impuestos?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 49 CE en el sentido de que existe un obstáculo prohibido a la libre prestación de servicios desde el momento en que una medida adoptada por un Estado miembro, en el presente caso la obligación de retransmitir programas televisivos por las redes de distribución por cable, es susceptible de obstaculizar directa o indirectamente, actual o potencialmente, la prestación de servicios, a partir de otro Estado miembro, a destinatarios de tales servicios que se encuentran en el primer Estado miembro, lo que será el caso si, en razón de dicha medida, el prestador de servicios se encuentra en una posición desfavorable para negociar el acceso a esas mismas redes?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 49 CE en el sentido de que existe un obstáculo prohibido por cuanto una medida adoptada por un Estado miembro, en el presente caso la obligación de retransmitir programas televisivos por las redes de distribución por cable, sólo se concede en la mayoría de los casos, en razón del lugar de establecimiento de los beneficiarios o de otros vínculos de éstos con dicho Estado miembro, a empresas establecidas en este Estado miembro y siendo así que no existe justificación alguna a semejante obstáculo fundada en razones imperiosas de interés general respetando el principio de proporcionalidad?»
II. Apreciación
A. Cuestiones tercera y cuarta
8. Comenzaré por examinar las cuestiones tercera y cuarta planteadas por el órgano jurisdiccional remitente. Dichas cuestiones tienen por objeto que se dilucide esencialmente si unas medidas nacionales, como las que se cuestionan en el asunto principal, que imponen a los teledistribuidores una obligación de must-carry con respecto a determinados organismos de radiodifusión, restringen la libre prestación de servicios y, en caso afirmativo, si las citadas medidas son compatibles, no obstante, con el Derecho comunitario.
9. Los servicios de que se trata, la retransmisión de mensajes de televisión por cable, se hallan comprendidos claramente dentro del ámbito de aplicación del concepto de «servicios», en el sentido del artículo 49 CE. (2) Los organismos de radiodifusión y los teledistribuidores han de proceder conjuntamente para prestar dichos servicios. A tal fin, pueden fundarse en el artículo 49 CE para impugnar unas medidas nacionales que dispensen a la prestación de servicios a nivel puramente interno un trato más favorable que a la prestación de servicios a nivel intracomunitario. (3) Tan sólo pueden defenderse tales medidas cuando sean adecuadas y necesarias para la consecución de un interés público legítimo y su repercusión sobre la prestación de servicios internos y sobre la prestación de servicios dentro de la Comunidad resulte proporcionada a las diferencias objetivas entre dichos servicios. (4)
Sobre la posible existencia de una restricción
10. Una política de must‑carry como la que se cuestiona en el presente asunto facilita la distribución de los canales de aquellos organismos de radiodifusión que tengan el estatuto del must-carry, si bien opera también en perjuicio de aquellos otros organismos de radiodifusión a los que no se les haya concedido el citado status. Está admitido por todas las partes que han intervenido en el presente asunto que las redes de teledistribución por cable que se cuestionan tienen una longitud de banda limitada. De esta forma, al haber concedido un cierto número de canales a los organismos de radiodifusión dotados del estatuto de must-carry, se vio reducido en consecuencia el número de canales disponibles en las redes. De las afirmaciones hechas ante el Tribunal de Justicia se deduce que las redes de distribución analógicas que se cuestionan en el presente asunto tienen una capacidad de unos 40 canales, de los cuales aproximadamente 20 deben quedar reservados para los canales de aquellos organismos de radiodifusión dotados del estatuto del must-carry. Como resultado de ello, los teledistribuidores pueden no estar facultados para distribuir algunos canales que deberían haber distribuido, en el supuesto de no haber existido las normas del must-carry. Por citar un ejemplo, las demandantes en el asunto principal han señalado que las normas del must-carry llevaron a Coditel a excluir a los canales de televisión Arte, RAI Uno y La Cinquième de su red analógica. En esencia, los beneficiarios del estatuto del must-carry tienen una ventaja en el plano de la competencia puesto que no precisan negociar con los teledistribuidores y otros organismos de radiodifusión para garantizar la distribución de sus canales a través de las redes de teledistribución por cable.
11. De la resolución de remisión no se desprende con total claridad si el artículo 13 de la Ley de radiodifusión exige que los organismos de radiodifusión tengan que estar establecidos en Bélgica para que se les pueda conceder el estatuto del must-carry. Aun cuando el Gobierno belga ha señalado que la concesión del estatuto del must-carry no se halla limitada necesariamente a los organismos de radiodifusión establecidos en Bélgica, todos los beneficiarios mencionados en las medidas impugnadas son organismos de radiodifusión nacionales. Además, el Gobierno belga señaló en la vista que habrá de tenerse en cuenta en la próxima valoración del estatuto del must-carry el hecho de que uno de los organismos de radiodifusión citados haya cambiado recientemente su lugar de establecimiento a Luxemburgo, aun cuando no se hayan modificado los contenidos de sus programas. En cualquier caso, dado que la política del must-carry tiene como finalidad, por usar las palabras utilizadas por el Gobierno belga, «garantizar que los ciudadanos belgas [tengan] acceso a la información nacional y local y a su herencia cultural», los organismos de radiodifusión extranjeros tienen menos probabilidades de obtener el estatuto del must-carry que los organismos de radiodifusión nacionales. Por lo tanto, en la práctica, unas normas reguladoras del must-carry como las que se cuestionan en el presente procedimiento hacen más difícil el acceso a las redes de teledistribución para los organismos de radiodifusión establecidos en otros Estados miembros que para los organismos de radiodifusión nacionales. Aun cuando las citadas normas no requieren expresamente un establecimiento dentro del Estado miembro, dispensan a la prestación de servicios de radiodifusión puramente internos un trato más favorable que a la prestación de servicios internacionales. Por este motivo, constituyen una restricción a la libre prestación de servicios.
¿Está justificada la restricción?
12. El Gobierno belga ha hecho hincapié en el hecho de que la finalidad de la política del must-carry es garantizar el carácter plural y cultural de los programas retransmitidos a través de las redes de teledistribución en la región de Bruselas-Capital y asegurarse de que todos los telespectadores en la citada región puedan disfrutar de una amplia y diversa gama de programas de televisión. El Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que una política audiovisual que tenga por finalidad establecer un sistema de radiodifusión pluralista que pretenda salvaguardar la libertad de expresión y las diferentes corrientes sociales, culturales, religiosas, fisosóficas o lingüísticas en la sociedad puede justificar efectivamente una restricción a la libre prestación de servicios. (5) Sin embargo, para que las medidas nacionales de que se trata puedan autorizarse al amparo del artículo 49 CE, deberán, en primer lugar y ante todo, constituir un medio adecuado de asegurar que se alcanzará el objetivo de garantizar el pluralismo. (6)
13. Tengo la impresión de que la política de must-carry que se cuestiona en el presente asunto deberá entenderse, en una amplia medida, en el contexto concreto de que Bruselas-Capital es una región bilingüe. Dentro de dicha región, cada teledistribuidor abarca un área, integrada por varios municipios, en la cual es el único distribuidor de televisión analógica por cable. Las normas del must-carry pueden aplicarse para garantizar que los telespectadores en cada municipio tengan acceso a unos canales que guarden una relación lingüística y cultural con la Comunidad Francesa, de la misma forma que a otros canales que tengan una relación lingüística y cultural con la Comunidad Flamenca. En tal contexto, las normas del must-carry constituyen un medio adecuado de garantizar que los telespectadores en una región determinada tengan acceso, en su propio idioma, a la información local y nacional, así como a programas que realcen su herencia cultural.
14. Una política de must-carry adoptada con dicha finalidad favorece inevitablemente a algunos organismos de radiodifusión cuyos programas guarden un especial grado de proximidad cultural con los telespectadores de la región en cuestión. Sin embargo, aun cuando el Tratado no prohíba la adopción de medidas que protejan y fomenten la herencia cultural y lingüística nacional de un Estado miembro, dichas medidas en ningún caso pueden resultar desproporcionadas con la finalidad perseguida y la forma en que se apliquen no deberá redundar en una discriminación arbitraria contra los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros. Dicho de otra forma, una política de promoción de la herencia cultural y lingüística no da rienda suelta a un Estado miembro para adoptar unas medidas que confieran unos beneficios a nivel de la competencia a los operadores económicos nacionales. (7)
15. En el marco de un procedimiento prejudicial, la determinación final de la proporcionalidad queda atribuida a menudo al órgano jurisdiccional remitente. (8) Sin embargo, conviene que el Tribunal de Justicia llame la atención acerca de las investigaciones especiales que el órgano jurisdiccional remitente puede necesitar llevar a cabo para ejercer el control de la proporcionalidad que le esté encomendado. En mi opinión, existen en el presente asunto tres aspectos que el órgano jurisdiccional nacional debe verificar en particular.
16. En primer lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe cerciorarse de que, en la medida en que la concesión del estatuto del must-carry está supeditado a la presunción de que los operadores establecidos en otros Estados miembros pueden cumplir sus obligaciones tan bien como los organismos de radiodifusión nacionales, tales exigencias sean necesarias precisamente para garantizar el pluralismo y el acceso a la información local y nacional. (9) Más importante aún, según declaró la sentencia dictada en el asunto VT4, un organismo de radiodifusión puede transmitir perfectamente programas de televisión, incluyendo nuevos programas, cuyos contenidos vayan destinados al público en un Estado miembro, aun cuando esté establecido en otro Estado miembro. (10) Por consiguiente, el órgano jurisdiccional remitente debe cerciorarse de que, en la práctica, el hecho de que el organismo de radiodifusión se halle establecido en Bélgica no es un factor relevante como tal para la concesión del estatuto del must-carry.
17. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe comprobar si, del número total de canales disponibles, el número de canales que debe quedar reservado a los organismos de radiodifusión dotados del estatuto del must-carry no supera manifiestamente el número de canales necesarios para lograr el objetivo de garantizar el pluralismo y el acceso a la información nacional y local. En este contexto, incumbe al órgano jurisdiccional remitente cerciorarse de que el estatuto del must-carry no se concede indiscriminadamente a todos los canales de un organismo de radiodifusión concreto, sino que se halla limitado a aquellos canales que contribuyan efectivamente a dicha finalidad.
18. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente debe dilucidar si se han establecido las garantías procesales básicas para impedir la concesión del estatuto del must-carry que conduzca a una discriminación arbitraria. Cuando un Estado miembro conceda el estatuto del must-carry a un determinado número de organismos de radiodifusión deberá hacerlo a través de unos procedimientos transparentes y no discriminatorios, sobre la base de criterios claramente definidos que puedan conocerse de antemano.
19. Estos tres aspectos también se deducen ostensiblemente de la Directiva 2002/22/CE, (11) a la que los Estados miembros tenían que dar cumplimiento antes del 25 de julio de 2003. El artículo 31, apartado 1, de la citada Directiva, que sienta esencialmente principios reconocidos en el Tratado, establece que «los Estados miembros podrán imponer obligaciones razonables de must-carry». Dicho precepto dispone también que las citadas obligaciones se «impondrán exclusivamente en los casos en que resulten necesarias para alcanzar objetivos de interés general claramente definidos y deberán ser proporcionadas y transparentes. Las obligaciones serán objeto de revisión de forma periódica.»
20. De esta forma, el artículo 49 CE no se opone a unas medidas nacionales que impongan una obligación de must-carry a los teledistribuidores en una región determinada con el fin de garantizar que los teleespectadores en esa región tengan acceso a la información local y nacional y a aquellos programas que fomenten su herencia cultural, siempre que tales medidas resulten proporcionadas en relación con la finalidad pretendida y que la forma en que se aplican no redunde en una discriminación arbitraria contra los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros.
B. Cuestiones primera y segunda
21. No propongo una respuesta a las cuestiones primera y segunda. Mediante dichas cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide si el estatuto del «must-carry» debe considerarse como un «derecho especial» en el sentido del artículo 86 CE y, en caso afirmativo, si esta disposición, en relación con otras normas del Tratado, se opone a la concesión del estatuto del «must-carry». Las demandantes en el litigio principal han alegado que las normas del must-carry falsean la competencia entre los operadores de las redes de distribución por cable y los operadores de otros tipos de redes de distribución. También han señalado las demandantes que el Estado belga, al conceder el estatuto del «must-carry» a algunas empresas, las ha colocado efectivamente en una posición dominante, de la que pueden hacer un uso abusivo.
22. Sin embargo, la resolución de remisión no contiene indicación alguna acerca, en particular, de la definición del mercado de que se trata, del cálculo del conjunto de las acciones que obran en poder de las varias empresas que operan en ese mercado, ni del supuesto abuso de una posición dominante. En estas circunstancias, procede declarar la inadmisibilidad de las cuestiones planteadas por el órgano jurisdiccional remitente acerca de las normas del Tratado en materia de competencia. (12)
III. Conclusión
23. A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente forma a las cuestiones planteadas por el Conseil d’État:
El artículo 49 CE no se opone a unas medidas nacionales que impongan una obligación de must-carry a los teledistribuidores en una región determinada con el fin de garantizar que los teleespectadores en tal región tengan acceso a la información local y nacional y a unos programas que fomenten su herencia cultural, siempre que tales medidas sean proporcionadas en relación a la finalidad pretendida y también cuando la forma en que tales medidas se apliquen no redunde en una discriminación arbitraria contra los prestadores de servicios establecidos en otros Estados miembros.
Corresponde al órgano jurisdiccional remitente dilucidar si las medidas de que se trata se ajustan al principio de proporcionalidad. En particular, incumbe al órgano jurisdiccional remitente comprobar que:
– en la medida en que la concesión del estatuto de must-carry depende de unas condiciones que los organismos de radiodifusión establecidos en otros Estados miembros pueden cumplir menos bien que los organismos del país, dichas condiciones son necesarias para alcanzar la finalidad prevista;
– el número de canales que debe reservarse a los organismos de radiodifusión que tengan el estatuto de must-carry no supere manifiestamente el número de canales necesarios para alcanzar dicha finalidad;
– la concesión del must-carry tenga lugar a través de unos procedimientos transparentes y no discriminatorios utilizando criterios claramente definidos que puedan conocerse de antemano.
(1) .
(2)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 30 de abril de 1974, Sacchi (155/73, 1974, Rec. p. 409), apartado 6; de 18 de marzo de 1980, Debauve (52/79, Rec. p. 833), apartado 8; de 16 de diciembre de 1992, Comisión/Bélgica (C‑211/91, Rec. p. I‑6757), apartado 5; y de 5 de octubre de 1994, TV10 (C‑23/93, Rec. p. I‑4795), apartados 13 y 16.
(3)  –	Véanse, en el mismo sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2005, Mobistar y Belgacom Mobile (C‑544/03 y C‑545/03, Rec. p. I‑7723), apartados 31 a 33; de 20 de febrero de 2001, Analir y otros (C‑205/99, Rec. p. I‑1271), apartado 21; y de 15 de junio de 2006, Comisión/ Francia (C‑255/04, Rec. p. I‑5251), apartado 37.
(4)  –	Véanse, en el mismo sentido, la sentencia de 11 de diciembre de 2003, Deutscher Apothekerverband (C‑322/01, Rec. p. I‑14887), y mis conclusiones presentadas en el asunto en el que recayó la sentencia de 28 de septiembre de 2006, Ahokainen y Leppik
(C‑434/04, Rec. p. I‑9171).
(5)  –	Sentencias de 25 de julio de 1991, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda (C‑288/89, Rec. p. I‑4007), apartados 22 y 23; Comisión/Países Bajos (C‑353/89, Rec. p. I‑4069), apartados 3, 29 y 30; y de 3 de febrero de 1993, Veronica Omroep Organisatie (C‑148/91, Rec. p. I‑487), apartado 9.
(6)
–	Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, citada en la nota 5, apartado 24.
(7)  –	Véanse, en un contexto distinto, si bien en el mismo sentido, las sentencias de 28 de noviembre de 1989, Groener (C‑379/87, Rec. p. I‑3967), apartado 19, y de 26 de febrero de 1991, Comisión/Italia (C‑180/89, Rec. p. I‑709), apartado 20.
(8)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 26 de mayo de 2005, Burmanjer y otros (C‑20/03, Rec. p. I‑4133), y de 23 de febrero de 2006, A‑Punkt Schmuckhandel (C‑441/04, Rec. p. I‑2093).
(9)  –	Véase, por ejemplo, Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda, citada en la nota 5, apartado 24.
(10)  –	Sentencia de 5 de junio de 1997 (C‑56/96, Rec. p. I‑3143), apartados 8 y 22.
(11)  –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y a los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (DO L 108, p. 51).
(12)  –	Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de febrero de 2005, Viacom Outdoor (C‑134/03, Rec. p. I‑1167), apartados 25 a 29.