61994CJ0005_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-5/94,
angaaende en anmodning, som High Court of Justice, Queen' s Bench Division (England og Wales), i medfoer af EF-traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for naevnte ret verserende sag,
The Queen
mod
Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,
ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd,
at opnaa en praejudiciel afgoerelse vedroerende fortolkningen af EF-traktatens artikel 34 og 36 og af princippet om statens ansvar uden for kontraktforhold for overtraedelse af faellesskabsretten,
har
DOMSTOLEN
sammensat af praesidenten, G.C. Rodríguez Iglesias, afdelingsformaendene C.N. Kakouris, D.A.O. Edward og G. Hirsch samt dommerne G.F. Mancini (refererende dommer), F.A. Schockweiler, J.C. Moitinho de Almeida, P.J.G. Kapteyn, J.L. Murray, H. Ragnemalm og L. Sevón,
generaladvokat: P. Léger
justitssekretaer: ekspeditionssekretaer D. Louterman-Hubeau,
efter at der er indgivet skriftlige indlaeg af:
° Hedley Lomas (Ireland) Ltd ved Barrister Conor C. Quigley for Solicitor A.M. Burstow
° Det Forenede Kongerige ved Assistant Treasury Solicitor J.E. Collins, som befuldmaegtiget, bistaaet af Barristers S. Richards og N. Paines
° Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber ved juridisk konsulent T. Cusack, som befuldmaegtiget,
paa grundlag af retsmoederapporten,
efter at der i retsmoedet den 7. marts 1995 er afgivet mundtlige indlaeg af Hedley Lomas (Ireland) Ltd ved Conor C. Quigley, Det Forenede Kongerige ved B. Gardner, Treasury Solicitor' s Department, som befuldmaegtiget, bistaaet af S. Richards og N. Paines, og af Kommissionen ved T. Cusack,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgoerelse den 20. juni 1995,
afsagt foelgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 6. december 1993, indgaaet til Domstolen den 10. januar 1994, har High Court of Justice of England and Wales, Queen' s Bench Division, i medfoer af EF-traktatens artikel 177 forelagt en raekke praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af traktatens artikel 34 og 36 og af princippet om statens ansvar uden for kontraktforhold for overtraedelse af faellesskabsretten.
2 Disse spoergsmaal er blevet forelagt under en sag, som Hedley Lomas (Ireland) Ltd (herefter "Hedley Lomas") har anlagt mod Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Foedevarer) for England og Wales, efter at dette havde afslaaet at udstede en licens vedroerende eksport af levende faar til Spanien, som Hedley Lomas havde ansoegt om den 7. oktober 1992.
3 Mellem april 1990 og den 1. januar 1993 afslog Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Foedevarer for England og Wales systematisk at udstede licenser vedroerende eksport til Spanien af levende dyr til slagtning med den begrundelse, at dyrene i de spanske slagterier blev behandlet paa en maade, der var i strid med Raadets direktiv 74/577/EOEF af 18. november 1974 om bedoevelse af dyr inden slagtning (EFT L 316, s. 10, herefter "direktivet").
4 Direktivet, der har hjemmel i EOEF-traktatens artikel 43 og 100, har, saaledes som det fremgaar af dets betragtninger, til formaal at ophaeve saadanne forskelle mellem medlemsstaternes lovgivninger for beskyttelse af dyr, der direkte indvirker paa det faelles markeds funktion; det har endvidere til formaal generelt at undgaa enhver form for dyrplageri samt i foerste omgang at forhindre, at der paafoeres dyrene smerter i stoerre omfang, end det er uundgaaeligt ved slagtning. Ved direktivets artikel 1 og 2 paalaegges det medlemsstaterne at anvende bedoevelse ved hjaelp af midler, der er anerkendt som egnede, ved slagtningen af hornkvaeg, faar, svin, geder og hovdyr. Direktivet harmoniserer ikke procedurerne for kontrol med overholdelsen af dets bestemmelser.
5 Kongeriget Spanien skulle efterkomme direktivet med virkning fra datoen for dets tiltraedelse af Faellesskabet, dvs. den 1. januar 1986.
6 Direktivet er blevet gennemfoert i Spanien ved kongeligt dekret af 18. december 1987 (Boletin Oficial del Estado nr. 312 af 30.12.1987), som bl.a. gentager bestemmelserne i direktivets artikel 1 og 2, og hvorefter de anerkendte bedoevelsesmetoder er anvendelsen af slagboltgevaer eller -pistol, elektrisk stoed eller kuldioxid. Det foreskriver ingen sanktion for overtraedelse af dets bestemmelser.
7 Uanset vedtagelsen af dette dekret kom Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Foedevarer for England og Wales til den overbevisning ° isaer paa grundlag af oplysninger modtaget fra den spanske dyrebeskyttelsesorganisation ° at visse spanske slagterier ikke overholdt direktivets bestemmelser, enten fordi de ikke var i besiddelse af det noedvendige udstyr til at bedoeve dyrene, eller fordi udstyret ikke blev anvendt eller ikke blev anvendt rigtigt i slagterierne. Selv om ministeriet ikke havde tilstraekkelige beviser med hensyn til forholdene i samtlige spanske slagterier, fandt det, at de oplysninger, det var i besiddelse af, viste, at der forelaa en saa omfattende tilsidesaettelse af direktivet, at der var en ikke ubetydelig risiko for, at dyr, som blev udfoert til Spanien med henblik paa slagtning dér, ville blive behandlet i strid med direktivet.
8 Efter at Kommissionen i 1990 havde modtaget klager fra militante dyrevaernsgrupper, saavel i Det Forenede Kongeriget som i Spanien, satte den sig i forbindelse med de spanske myndigheder og havde flere moeder med dem med henblik paa at undersoege forholdene i Spanien, isaer det forhold, at der ikke er knyttet tvangsforanstaltninger til manglende overholdelse af de spanske bestemmelser, hvorved direktivet gennemfoeres. I betragtning af de forsikringer, som blev afgivet af de spanske myndigheder, baade paa nationalt og regionalt niveau, med hensyn til anvendelsen af direktivet, besluttede Kommissionen i 1992 ikke at ivaerksaette nogen procedure i henhold til EOEF-traktatens artikel 169. Den meddelte i juli 1992 de engelske myndigheder, at det generelle forbud i Det Forenede Kongerige mod udfoersel af levende dyr til Spanien efter dens opfattelse var i strid med EOEF-traktatens artikel 34, og at det ikke kunne stoettes paa traktatens artikel 36.
9 Det generelle forbud blev ophaevet med virkning fra den 1. januar 1993, efter at der var blevet afholdt et moede mellem Det Forenede Kongeriges Chief Veterinary Officer og den tilsvarende myndighed i Spanien med henblik paa at undersoege de fremskridt, der var gjort i Spanien vedroerende gennemfoerelsen af direktivet, og undersoege, hvorledes det fremover kunne kontrolleres, at ethvert dyr med oprindelse i Det Forenede Kongerige behandles i overensstemmelse med direktivet. Efter disse droeftelser traf de to regeringer foranstaltninger til at sikre, at dyr, som blev eksporteret fra Det Forenede Kongerige med henblik paa oejeblikkelig slagtning i Spanien, kun blev sendt til slagterier, for hvilke de spanske myndigheder havde bekraeftet, at de opfyldte faellesskabskravene til dyrebeskyttelse.
10 Den 7. oktober 1992 indgav Hedley Lomas en ansoegning om eksportlicens for et antal levende faar, der skulle slagtes i et navngivent spansk slagteri. Licensen blev ikke udstedt, selv om det paagaeldende slagteri efter de af Hedley Lomas indhentede oplysninger havde vaeret godkendt siden 1986 og overholdt faellesskabsdirektiverne vedroerende beskyttelsen af dyr, og selv om myndighederne i Det Forenede Kongerige ikke havde bevis for, at det ikke forholdt sig saaledes.
11 Hedley Lomas anlagde sag ved High Court of Justice for at faa fastslaaet, at afslaget fra Ministeriet for Landbrug, Fiskeri og Foedevarer var i strid med traktatens artikel 34, og for at faa tilkendt erstatning.
12 Ministeriet bestrider ikke, at den manglende udstedelse af eksportlicensen udgoer en kvantitativ udfoerselsrestriktion, men det goer gaeldende, at denne var berettiget under hensyn til traktatens artikel 36 og foelgelig forenelig med faellesskabsretten.
13 High Court of Justice fandt, at den for retten verserende sag noedvendiggjorde en fortolkning af faellesskabsretten, og den har derfor besluttet at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
"1) Er en medlemsstat (medlemsstat A) paa grund af et harmoniseringsdirektiv (direktiv 74/577/EOEF), som ikke indeholder nogen bestemmelser om sanktioner eller om de fremgangsmaader, der skal foelges ved overtraedelser, afskaaret fra at paaberaabe sig EOEF-traktatens artikel 36 som hjemmel for udfoerselsrekstriktioner under omstaendigheder, hvor et af hensynene i artikel 36 er i fare for at blive tilsidesat, fordi en anden medlemsstat (medlemsstat B) faktisk ikke har sikret opfyldelsen af de maal, som er fastsat i direktivet?
Saafremt spoergsmaal 1) besvares benaegtende:
2) Er medlemsstat A efter artikel 36 under de omstaendigheder, der er naevnt i spoergsmaal 1), berettiget til at forbyde udfoerslen af levende faar til medlemsstat B med henblik paa slagtning
i) ved et generelt forbud
eller
ii) i et tilfaelde, hvor den angivne destination for faarene er et slagteri i medlemsstat B, for hvilket medlemsstat A ikke raader over dokumentation for, at direktivets bestemmelser bliver tilsidesat?
Saafremt spoergsmaal 1) besvares bekraeftende, eller saafremt spoergsmaal 2) besvares benaegtende:
3) Er medlemsstat A under de i sagen foreliggende omstaendigheder efter faellesskabsretten erstatningsansvarlig over for den erhvervsdrivende for det tab, denne har lidt, fordi staten i strid med artikel 34 ikke har udstedt en eksportlicens, og hvilke betingelser skal i bekraeftende fald vaere opfyldt, for at der ifaldes et saadant ansvar, og hvorledes skal erstatningen beregnes?"
Det foerste og det andet spoergsmaal
14 Det foerste spoergsmaal skal forstaas saaledes, at den nationale domstol oensker fastslaaet, om faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat henviser til traktatens artikel 36 til stoette for en restriktion for udfoerslen for varer til en anden medlemsstat, der alene er begrundet med, at sidstnaevnte stat efter den foerste stats opfattelse ikke overholder bestemmelserne i et faellesskabsdirektiv om harmonisering, der forfoelger det formaal, som staten vil beskytte ved at henvise til artikel 36, men som hverken foreskriver nogen kontrolprocedure vedroerende anvendelsen af bestemmelserne eller nogen sanktion i tilfaelde af, at de overtraedes.
15 Inden spoergsmaalet besvares, skal det bemaerkes, at som det fremgaar af forelaeggelseskendelsen, var den generelle praksis, der blev fulgt af myndighederne i Det Forenede Kongerige, og hvorefter der ikke blev meddelt licenser til eksport til Spanien, udelukkende baseret paa en overbevisning om, at visse spanske slagterier ikke overholdt bestemmelserne i selve direktivet, og at der i hvert fald var en ikke ubetydelig risiko for, at de dyr, der blev udfoert til Spanien, i forbindelse med slagtningen ville blive underkastet en behandling, der var i strid med direktivet.
16 Det er paa baggrund af disse faktiske omstaendigheder, at den forelaeggende rets foerste spoergsmaal skal besvares.
17 Det skal foerst bemaerkes, at en medlemsstats naegtelse af at udstede eksportlicenser udgoer en kvantitativ udfoerselsrestriktion, der er i strid med traktatens artikel 34.
18 Dernaest bemaerkes, at det med hjemmel i traktatens artikel 36 er muligt opretholde begraensninger af de frie varebevaegelser, som er begrundet i hensynet til beskyttelsen af dyrs sundhed og liv, der er anerkendt som et grundlaeggende krav i faellesskabsretten. Artikel 36 kan imidlertid ikke anvendes som hjemmel, saafremt der i faellesskabsdirektiver foreskrives harmonisering af de foranstaltninger, der er noedvendige for at virkeliggoere det saerlige maal, som ellers kunne forfoelges med hjemmel i artikel 36.
19 Dette forbud mod at anvende artikel 36 paavirkes ikke af den omstaendighed, at det i sagen omhandlede direktiv ikke fastlaegger en faellesskabsprocedure for kontrol med, at det overholdes, og heller ikke foreskriver sanktioner, saafremt dets bestemmelser overtraedes. Foelgen af, at direktivet hverken indeholder kontrol- eller sanktionsprocedurer, er nemlig blot den, at det i medfoer af traktatens artikel 5, stk. 1, og artikel 189, stk. 3, paahviler medlemsstaterne at traeffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre faellesskabsrettens gennemslagskraft (jf. isaer dom af 21.9.1989, sag 68/88, Kommissionen mod Graekenland, Sml. s. 2965, praemis 23). Herved boer medlemsstaterne udvise gensidig tillid til den kontrol, der foretages paa deres respektive omraader (jf. tillige dom af 25.1.1977, sag 46/76, Bauhuis, Sml. s. 5, praemis 22).
20 Det bemaerkes i den forbindelse, at en medlemsstat ikke er berettiget til ensidigt at traeffe udlignings- eller beskyttelsesforanstaltninger for at imoedegaa en anden medlemsstats eventuelle overtraedelse af bestemmelserne i faellesskabsretten (dom af 13.11.1964, forenede sager 90/63 og 91/63, Sml. 1954-1964, s. 555, org. ref.: Rec. s. 1217, og af 25.9.1979, sag 232/78, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 2729, praemis 9).
21 Det foerste spoergsmaal skal foelgelig besvares saaledes, at faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat henviser til traktatens artikel 36 som hjemmel for en begraensning af udfoersel af varer til en anden medlemsstat, der alene er begrundet med, at sidstnaevnte stat efter den foerste stats opfattelse ikke overholder bestemmelserne i et faellesskabsdirektiv om harmonisering, der forfoelger det formaal, som soeges beskyttet ved hjaelp af henvisningen til artikel 36, men som hverken foreskriver nogen kontrolprocedure vedroerende anvendelsen af bestemmelserne eller nogen sanktion i tilfaelde af, at de overtraedes.
22 I betragtning af svaret paa det foerste spoergsmaal er det ufornoedent at besvare det andet spoergsmaal.
Det tredje spoergsmaal
23 Med det tredje spoergsmaal anmoder den nationale retsinstans Domstolen om at angive de betingelser, hvorunder en medlemsstat er forpligtet til at erstatte tab, der forvoldes en borger som foelge af, at staten i strid med traktatens artikel 34 har naegtet at udstede en eksportlicens.
24 Indledningsvis bemaerkes, at der af selve traktatens system foelger et princip om, at staten er erstatningsansvarlig for tab, som er forvoldt borgerne paa grund af overtraedelser af faellesskabsretten, der maa tilregnes staten (dom af 19.11.1991, forenede sager C-6/90 og C-9/90, Francovich m.fl., Sml. I, s. 5357, praemis 35, og af 5.3.1996, forenede sager C-46/93 og C-48/93, Brasserie du pêcheur og Factortame, endnu ikke trykt i Samling af Afgoerelser, praemis 31). Desuden afhaenger betingelserne for, at der kan kraeves erstatning paa grundlag af princippet om statens ansvar, af karakteren af den tilsidesaettelse af faellesskabsretten, der har forvoldt tabet (Francovich-dommen, praemis 38, Brasserie du pêcheur og Factortame-dommen, praemis 38).
25 Domstolen har vedroerende en kraenkelse af faellesskabsretten, der maa tilregnes en medlemsstat, som handler paa et omraade, hvor den har et vidt skoen ved valget af generelle retsakter, i praemis 51 i den ovennaevnte dom i Brasserie du pêcheur og Factortame-sagen fastslaaet, at en saadan ret til erstatning maa anerkendes, saafremt tre betingelser er opfyldt, nemlig at den bestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, at overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og at der er en direkte aarsagsforbindelse mellem statens overtraedelse af sin forpligtelse og de skadelidtes tab.
26 Disse tre betingelser finder ogsaa anvendelse under de omstaendigheder, der foreligger i naervaerende sag.
27 Med hensyn til den foerste betingelse bemaerkes, at som det fremgaar af svaret paa det foerste spoergsmaal, udgjorde Det Forenede Kongeriges naegtelse af at udstede en eksportlicens til Hedley Lomas en kvantitativ udfoerselsrestriktion, der var i strid med traktatens artikel 34, og som ikke lovligt kunne begrundes med henvisning til artikel 36. Samtidig med at artikel 34 indeholder et forbud i forhold til medlemsstaterne, skaber den ogsaa rettigheder for borgerne, som de nationale retsinstanser skal beskytte (dom af 29.11.1978, sag 83/78, Pigs Marketing Board, Sml. s. 2347, praemis 66 og 67).
28 Vedroerende den anden betingelse bemaerkes, at saafremt medlemsstaten paa det tidspunkt, hvor den begik overtraedelsen, ikke stod over for et valg af generelle retsakter og havde et staerkt begraenset eller intet skoen, kan selve den omstaendighed, at der er begaaet en overtraedelse af faellesskabsretten, vaere tilstraekkelig til at bevise, at der foreligger en tilstraekkelig kvalificeret kraenkelse.
29 Det maa i denne forbindelse i oevrigt fastslaas, at Det Forenede Kongerige i naervaerende sag end ikke har vaeret i stand til at fremlaegge konkret bevis for, at det slagteri, som de dyr, for hvilke der var ansoegt om eksportlicens, skulle sendes til, ikke overholdt direktivet.
30 For saa vidt angaar den tredje betingelse bemaerkes, at det tilkommer den forelaeggende ret at efterproeve, om der er en direkte aarsagsforbindelse mellem statens overtraedelse af sin forpligtelse og det tab, som sagsoegeren i hovedsagen har lidt.
31 Som det fremgaar af praemis 41, 42 og 43 i den tidligere naevnte Francovich-dom, gennemfoeres statens erstatningsansvar for det forvoldte tab ° med forbehold for det krav paa erstatning, der foelger direkte af faellesskabsretten ° efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i de nationale lovgivninger for erstatning af tab ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, og ikke maa vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning (jf. tillige den tidligere naevnte dom i Brasserie du pêcheur og Factortame-sagen, praemis 67).
32 Det tredje spoergsmaal skal herefter besvares saaledes, at en medlemsstat er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt en borger som foelge af naegtelsen af at udstede en eksportlicens i strid med traktatens artikel 34, saafremt den faellesskabsbestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, saafremt overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og saafremt der er en direkte aarsagsforbindelse mellem denne overtraedelse og borgernes tab. Med dette forbehold gennemfoeres statens erstatningsansvar for det tab, der er forvoldt ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, eller vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
33 De udgifter, der er afholdt af Det Forenede Kongerige og af Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, som har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af High Court of Justice, Queen' s Bench Division, ved kendelse af 6. december 1993, for ret:
1) Faellesskabsretten er til hinder for, at en medlemsstat henviser til EF-traktatens artikel 36 som hjemmel for en begraensning af udfoersel af varer til en anden medlemsstat, der alene er begrundet med, at sidstnaevnte stat efter den foerste stats opfattelse ikke overholder bestemmelserne i et faellesskabsdirektiv om harmonisering, der forfoelger det formaal, som soeges beskyttet ved hjaelp af henvisningen til artikel 36, men som hverken foreskriver nogen kontrolprocedure vedroerende anvendelsen af bestemmelserne eller nogen sanktion i tilfaelde af, at de overtraedes.
2) En medlemsstat er forpligtet til at erstatte tab, der er forvoldt en borger som foelge af naegtelsen af at udstede en eksportlicens i strid med EF-traktatens artikel 34, saafremt den faellesskabsbestemmelse, der er overtraadt, har til formaal at tillaegge borgerne rettigheder, saafremt overtraedelsen er tilstraekkelig kvalificeret, og saafremt der er en direkte aarsagsforbindelse mellem denne overtraedelse og borgernes tab. Med dette forbehold gennemfoeres statens ansvar for det tab, der er forvoldt ved en overtraedelse af faellesskabsretten, som maa tilregnes staten, efter nationale erstatningsregler, dog saaledes at betingelserne i den nationale lovgivning, der finder anvendelse, ikke maa vaere mindre gunstige end de betingelser, der gaelder for tilsvarende soegsmaal paa grundlag af national ret, eller vaere udformet saaledes, at de i praksis goer det umuligt eller urimeligt vanskeligt at opnaa erstatning.