61969C0072
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS KARL ROEMER
VOM 12. MAI 1970
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Die beiden Vorlagesachen (Rechtssache 72/69 und Rechtssache 74/69), zu denen ich jetzt Stellung nehme, haben zum Teil den gleichen Gegenstand, nämlich die Auslegung der Tarifnr. 11.06 A des Gemeinsamen Zolltarifs („Mehl von Manihot“), deren Waren gemäß Artikel 1 Buchstabe d der Ratsverordnung Nr. 19 (Amtsblatt 1962, S. 933) in Verbindung mit der Anlage zu dieser Verordnung von der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide und ihrer Abschöpfungsregelung erfaßt werden. Ich kann es mir daher wohl erlauben, die beiden Sachen in gemeinsamen Schlußanträgen zu behandeln, obwohl eine Verbindung nach dem Vorbild der Vorlagesachen 28-30/62, Slg. 1963, 75, nicht ausgesprochen worden ist. — Zum Verständnis der Verfahren sind folgende Hinweise auf ihren Sachverhalt notwendig.
Die Revisionsbeklagte des Ausgangsverfahrens der Rechtssache 72/69, eine in Hamburg ansässige Gesellschaft, hat am 20. Mai 1966 beim Zollamt Bremen-Europahafen beantragt, eine bestimmte Menge „thailändisches Tapioka-Waste-Mehl“ zum freien Verkehr abzufertigen. In der Zollanmeldung war angegeben, die Ware sei ungenießbar gemacht und enthalte laut Kontrakt 65 % Stärke inkl. soluble carbohydrates. Tatsächlich wurde von der Warenuntersuchungsstelle beim Zollamt Bremen-Hansator ein Stärkegehalt von mehr als 55 % ermittelt. — Die Importfirma verlangte, daß die Ware als „Rückstände von der Stärkeherstellung“ der — abschöpfungsfreien — Tarifnr. 23.03 des Deutschen Zolltarifs zugewiesen werde. Dem ist das Zollamt jedoch nicht gefolgt, vielmehr wandte es die bereits erwähnte Tarifnr. 11.06 A des Abschöpfungstarifs an und stellte für die als „Mehl von Manihot“ bezeichnete Ware einen Abschöpfungsbescheid aus. Dabei stützte sich das Zollamt namentlich auf einen Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 29. Dezember 1965, in dem bestimmt war, daß Tapiokawaste der Tarifnr. 23.03 nur zugewiesen werden dürfe, wenn sie einen Stärkegehalt von maximal 55 % in der Trokkensubstanz aufweise, während sie bei höherem Stärkegehalt als „Mehl von Manihot“ unter die Tarifnr. 11.06 A falle.
Analog erging es der Revisionsbeklagten des Ausgangsverfahrens der Rechtssache 74/69, einer gleichfalls in Hamburg ansässigen Gesellschaft. Sie beantragte am 11. Juli 1966 beim Zollamt Bremen-Überseehafen, eine bestimmte Menge von „Rückständen aus der Tapiokastärkeherstellung — Waste — mit einem Stärkegehalt von über 40 %“ zum freien Verkehr abzufertigen. Als Ursprungsland war Thailand angegeben.
Auch hier gelangte entgegen der Ansicht der importierenden Firma nicht die Tarifnr. 23.03 des Deutschen Zolltarifs, sondern die Tarifnr. 11.06 A des Abschöpfungstarifs zur Anwendung. Dementsprechend wurde in einem Bescheid vom 22. Juli 1966 Abschöpfung erhoben. In diesem Fall berief sich das Zollamt (was für die Formulierung der Vorlagefragen von Bedeutung war) auf die Erläuterungen zum Deutschen Zolltarif 1966 in der Fassung der 2. Verordnung zur Änderung dieser Erläuterungen vom 27. Juni 1966. Sie bestimmen zur Tarifnr. 11.06 : „Hierher gehören aus Waren der Tarifnr. 07.06 hergestellte Mehle und Grieße. Zu A gehören insbesondere — ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren und die Bezeichnung — alle aus den Wurzelknollen des Kassavastrauches (Manihot utilissima) gewonnenen feinen oder gröberen Mehle, auch zu Pellets gepreßt, auch in Form von Brocken oder in anderer Form. Hierher gehören nicht : … e) Rückstände von der Tapiokastärkegewinnung, auch zu Pellets gepreßt, auch in Form von Brocken oder in anderer Form (Tarifnr. 23.03).“ Außerdem geben sie folgende Erläuterung der Tarifnr. 23.03„Als, Rückstände von der Tapiokastärkeherstellung' gelten nur Waren, deren Stärkegehalt, bezogen auf den Trockenstoff, nicht mehr als 40 Gewichtshundertteile beträgt.“
Damit wollten sich die beiden Importeure nicht abfinden. Nach erfolglosen Einsprüchen erreichten sie tatsächlich auch im finanzgerichtlichen Verfahren eine Aufhebung der Abschöpfungsbescheide. Dazu führte das Finanzgericht aus, die streitige Ware könne nicht als Mehl von Tapiokaknollen angesehen werden, weil sie kein Erzeugnis der Trockenmüllerei sei, wie es die Erläuterungen zur Tarifnr. 11.06 forderten, sondern ein Schlämmprodukt, das nach dem Entzug der Stärke getrocknet werde. Da ihm die ausgeschiedene Stärke fehle, könne es sich nur um das Restprodukt der Stärkeherstellung, also eine Ware der Tarifnr. 23.03, handeln.
Gegen die finanzgerichtlichen Urteile wiederum legte das Hauptzollamt Revision ein und brachte die Sache so vor den Bundesfinanzhof. Zur Begründung führte es aus, für den Begriff „Mehl von Manihot“ komme es nicht auf das Herstellungsverfahren an, die Erläuterungen zur Tarifnr. 11.06 des Deutschen Zolltarifs führten von den möglichen Herstellungsverfahren nur das gebräuchlichste beispielhaft an. Kein Chemiker könne bei einem Tapiokamehl mit handelsüblichem Stärkegehalt feststellen, auf welche Weise es hergestellt worden sei. Andererseits dürfe die Auslegung des Begriffs „Rückstände von der Stärkeherstellung“ nicht allein auf die primitiven, kleinbäuerlichen Methoden eines technologisch noch nicht entwickelten Landes ausgerichtet werden. Rückstände im Sinne der Tarifnr. 23.03 seien daher nur Waren, aus denen in wirtschaftlich sinnvoller Weise maßgebende Inhaltsstoffe nicht mehr gewonnen werden können. Dementsprechend bestimmten die Erläuterungen des Brüsseler Zolltarifschemas zur Tarifnr. 23.03, daß unter diese Position nur Waren fallen, die in der Hauptsache aus Rohfasern bestehen. Auch die Regierungssachverständigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft hätten festgestellt, daß sogenanntes Tapiokawaste mit einem Stärkegehalt von mehr als 40 % im Trockenstoff als Mehl von Manihot der Tarifnr. 11.06 anzusprechen sei. — Diesen Standpunkt unterstützt der Bundesminister der Finanzen, der dem Verfahren beigetreten ist. — Die Revisionsbeklagten beharren demgegenüber auf ihrer Ansicht, Mehl von Manihot der Tarifnr. 11.06 dürfe lediglich eine müllerische Bearbeitung erfahren haben. Es gebe absolut sichere Kriterien für die Unterscheidung zwischen Tapiokawaste und gemahlenen Tapiokawurzeln. Jeder geübte Handelschemiker vermöge Tapiokawaste von gemahlenen Tapiokawurzeln aufgrund des optischen Gesamteindrucks, des Sandgehalts, des Gehalts an korrodierten Stärkekörnern, des Rohfasergehalts und des Gehalts an löslichen Kohlehydraten zu unterscheiden. Das im Erlaß des Bundesfinanzministers vom 29. Dezember 1965 fixierte Kriterium eines maximalen Stärkegehalts von 55 % im Trockenstoff sei ebenso willkürlich wie die von den Regierungssachverständigen der Mitgliedstaaten getroffene Feststellung, Tapiokawaste mit einem Stärkegehalt von mehr als 40 % im Trockenstoff sei als Mehl von Manihot anzusprechen. Produktionstechnisch sei es unmöglich oder es verstoße doch gegen jede wirtschaftliche Vernunft, aus thailändischen Tapiokawurzeln industrielle Rückstände mit einem Stärkegehalt von weniger als 40 % zu gewinnen. Die bereits erwähnte Zweite Verordnung zur Änderung der Erläuterungen des Deutschen Zolltarifs 1966 vom 27. Juni 1966 müsse daher als ungültig angesehen werden. Tatsächlich sei nur der Rat der EWG befugt, den Warenkatalog von Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 zu ändern.
Somit ergibt sich für die Entscheidung der beim Bundesfinanzhof anhängigen Verfahren die Notwendigkeit, das Gemeinschaftsrecht auszulegen, d.h. den Inhalt des Begriffs „Mehl von Manihot“ im Sinne von Artikel 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 zu bestimmen sowie — in dem Verfahren, das zur Vorlage 74/69 geführt hat — die Frage zu klären, ob die Erläuterungen zum Deutschen Zolltarif für die Auslegung des jetzt interessierenden Warenbegriffs herangezogen werden können. Dem Gebot des Artikels 177 des EWG-Vertrags folgend, setzte der Bundesfinanzhof daher durch Beschlüsse vom 21. Oktober 1969 die Verfahren aus und legte folgende Fragen zur Vorabentscheidung vor :
In der Rechtssache 74/69 :
a)
„Ist Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die schrittweise Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Getreide vom 4. April 1962 (Amtsblatt 1962, S. 933), wonach die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zur Anpassung ihrer Rechtsund Verwaltungsvorschriften treffen, damit diese Verordnung ab 1. Juli 1962 tatsächlich angewandt werden kann, dahin zu verstehen, daß die Mitgliedstaaten berechtigt und verpflichtet sind, durch nationale Vorschriften die Begriffe der der Abschöpfung unterliegenden Erzeugnisse (Artikel 1 der Verordnung) näher zu erläutern und voneinander abzugrenzen ?
b)
Bei Verneinung der Frage zu a :
Ist Artikel 1 der Verordnung Nr. 19/ 62 des Rates, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, dahin auszulegen, daß diese Warenbegriffe durch den nationalen Gesetzgeber ausgelegt werden können, solange es an einer gemeinschaftsrechtlichen Auslegung fehlt?“
In den Rechtssachen 72 und 74/69 im wesentlichen übereinstimmend:
„Ist der Begriff, Mehl von Manihot' im Sinne des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19/62 in Verbindung mit der Anlage zu dieser Verordnung dahin auszulegen, daß ein solches Erzeugnis, ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren, vorliegt, wenn es von Manihotknollen herrührt und über 55 % Stärke (der Vorlagebeschluß der Rechtssache 74/ 69 spricht von über 40 % Stärke) enthält oder sind noch sonstige Höchst- oder Mindestgehalte anderer Bestandteile, z.B. von Rohfasern, Zucker oder Protein, für diesen Begriff maßgebend?“
Zu diesen Fragen haben die Revisionsbeklagten der Ausgangsverfahren, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft gemäß Artikel 20 der EWG-Satzung des Gerichtshofes schriftlich Stellung genommen. Die genannten Beteiligten haben sich darüber hinaus in der mündlichen Verhandlung vom 21. April geäußert.
Nach meiner Ansicht ist zu den aufgeworfenen Problemen folgende Stellungnahme abzugeben.
1 — Zu den Fragen 1 und 2 der Rechtssache 74/69
Was zunächst die ersten beiden Fragen angeht, die ich zusammen behandeln möchte, so wird mit ihnen (im Hinblick auf die deutsche Verordnung vom 27. Juni 1966 zur Erläuterung des Zolltarifs) nach der Befugnis der Mitgliedstaaten gefragt, durch nationale Vorschriften die Begriffe der der Abschöpfung unterliegenden Erzeugnisse des Artikels 1 der Verordnung Nr. 19 zu erläutern und voneinander abzugrenzen bzw., solange es an einer gemeinschaftsrechtlichen Auslegung fehlt, die Auslegung der Warenbegriffe durch den nationalen Gesetzgeber vornehmen zu lassen. — Diese Fragestellung ist dem Gerichtshof nicht neu; sie entspricht in ihrem Kern der des Verfahrens 40/69. Damals hat der Gerichtshof auf meinen Vorschlag eine für die Mitgliedstaaten im wesentlichen negative Antwort gegeben. Ebenso wird man sich — wie insbesondere die beklagten Parteien des Ausgangsverfahrens und die Kommission unterstreichen — im gegenwärtigen Verfahren zu äußern haben.
Es ist nämlich nicht zu leugnen, daß ein enger zeitlicher und sachlicher Zusammenhang zwischen der Marktordnung für Geflügelfleisch der Verordnung Nr. 22 und der für Getreide der Verordnung Nr. 19 besteht. So erklärt es sich, daß Artikel 1 der Marktorganisation für Getreide (der zusammen mit dem Anhang der Verordnung die erfaßten Erzeugnisse unter Verwendung der Nomenklatur des Gemeinsamen Zolltarifs aufführte) und Artikel 23 dieser Verordnung (nach dem die Mitgliedstaaten alle Maßnahmen zur Anpassung ihrer Rechts- und Verwaltungsvorschriften treffen mußten) keine anderen Funktionen hatten als die in der Rechtssache 40/69 behandelten Artikel 1 und 14 der Verordnung Nr. 22. — Auch im gegenwärtigen Zusammenhang ist also festzuhalten, daß die Tarifhoheit für Marktordnungswaren auf die Gemeinschaft übergegangen ist. Die Warenbezeichnungen, die in Artikel 1 und im Anhang der Verordnung Nr. 19 verwendet wurden, sind demnach maßgeblich aus dem Gemeinschaftsrecht auszulegen, weil nur so die gleiche Tragweite, die einheitliche Anwendung der Marktorganisation in allen Mitgliedstaaten gewährleistet ist. Dabei können — und dies erlaubt es, von Lückenlosigkeit zu sprechen — die Erläuterungen zum Brüsseler Zolltarifschema, auf das der Gemeinsame Zolltarif zurückgeht, herangezogen werden sowie nicht zuletzt die seinerzeit (in der Verordnung vom 13. Februar 1960) festgelegten Tarifierungsregeln zum Gemeinsamen Zolltarif. Prinzipiell ist dagegen kein Raum für nationale gesetzgeberische Kompetenzen, nach denen unter Ausnutzung eines Ermessensspielraums verbindliche Auslegungsregeln erlassen werden könnten, vielmehr kann es sich allenfalls darum handeln, für den internen Dienstgebrauch Erläuterungen festzulegen, die jedoch unter dem Vorbehalt der Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht stehen müssen.
Folgt diese grundlegende Erkenntnis aus der Systematik der gemeinsamen Marktorganisationen und der Fixierung ihrer Tragweite mit Hilfe eines detaillierten Warenkatalogs, so kann auch aus Artikel 23 der Verordnung Nr. 19 (der — wie gesagt — die Anpassung nationaler Rechtsvorschriften verlangt) etwas anderes nicht gefolgert werden. Sein Zweck besteht vor allem darin, eine sich im Grunde schon aus Artikel 5 des Vertrages ergebende Verpflichtung der Mitgliedstaaten zu unterstreichen, die Verpflichtung nämlich, Hindernisse aus der nationalen Gesetzgebung zu beseitigen, die nationale Rechtslage an die z.T. beträchtlichen Neuerungen der gemeinsamen Marktorganisation anzupassen. Darüber hinaus etablierte Artikel 23 das in allen Marktorganisationen mehr oder weniger weitreichende Prinzip der Arbeitsteilung, nach dem die verwaltungsmäßige Durchführung (mit Errechnung der Abschöpfungsbeträge und ihrer Erhebung) im nationalen Raum liegt. Dafür die organisatorischen und normativen Voraussetzungen zu schaffen, sollten die Mitgliedstaaten ausdrücklich angehalten werden. Keineswegs dagegen erlaubt Artikel 23, soweit die Rechtsetzungsbefugnisse auf die Gemeinschaft übergegangen sind, daß die Mitgliedstaaten die Tragweite der Marktordnungsbegriffe mit verbindlichen normativen Akten bestimmen oder ergänzen.
Eine Weiterentwicklung oder gar Modifizierung dieser Rechtsprechung erlauben — anders als es die Regierung der Bundesrepublik Deutschland für richtig hält — auch die Besonderheiten des vorliegenden Sachverhalts nicht, nämlich die Tatsache, daß der deutsche Verordnungsgeber eine Aufforderung der Kommission vom 13. Mai 1966 befolgt hat, die sich in der streitigen Tarifierungsfrage auf die einhellige Ansicht der Zollsachverständigen der Mitgliedstaaten, also einer sachkundigen Arbeitsgruppe, stützte. Zwar stellt eine derartige Abstimmung der Experten für die Zollnomenklatur — wie die Bundesregierung sagt — zweifellos ein starkes Indiz für die Richtigkeit der empfohlenen Tarifierung dar; sie mag sogar die Vermutung begründen, daß entsprechende Anweisungen gemeinschaftsrechtskonform sind und auf diese Weise auch außerhalb des schwerfälligen förmlichen Verfahrens in vielen Fällen eine Streiterledigung bewirken. Entscheidend ist aber doch, daß eine einheitliche Auslegung so nicht garantiert wird, eben weil das formlose Verfahren nicht die Rechtsbasis für verbindliche nationale Vorschriften zur Bestimmung der Tragweite einer Marktorganisation abgeben kann, die letztlich dem Ministerrat vorbehalten ist. Auch das Urteil der Rechtssache 40/69 betont bekanntlich die Notwendigkeit, gemeinschaftsrechtliche Vorschriften einzuhalten und Zuständigkeiten der Gemeinschaft zu beachten. Daraus folgt m.E. sogar, daß selbst bei Wahrung der Formen des Vertrages Erläuterungen, die von der Kommission ausgehen, einer Beurteilung nach Maßgabe der vom Rat festgelegten Grundnormen unterworfen sind.
Gilt dies aber schon für förmliche Kommissionsakte, so kann schwerlich angenommen werden, daß formlose Mitteilungen der Kommission, die lediglich auf eine Abstimmung von Regierungssachveiständigen zurückgehen, die Möglichkeit zur Festlegung verbindlicher nationaler Erläuterungen begründen.
Abgesehen davon wird man es jedoch begrüßen müssen, daß die Kommission im Verfahren nachdrücklich ihre Bereitschaft erklärt hat, mit einer zügigen Auslegungs- und Erläuterungspraxis (die sich jetzt nach der Verordnung 97/69 richtet) zur Überwindung bestehender Schwierigkeiten beizutragen. Wenn die Kommission dies unter Beachtung der vorgeschriebenen Formen verwirklicht, nach und nach also ein immer enger werdendes Netz detaillierter Erläuterungen schafft, wird es sicher zu einer beträchtlichen Verringerung möglicher Streitfragen kommen. Damit würde auch die Sorge der Bundesregierung gegenstandslos, die Rechtssicherheit könnte bei Aufrechterhaltung der gegenwärtigen Rechtsprechung Not leiden und der Gerichtshof mit einer Vielzahl von Auslegungsersuchen zum Gemeinsamen Zolltarif überflutet werden.
Die ersten beiden Fragen der Rechtssache 74/69 sollten demnach, in Anlehnung an das Urteil 40/69, wie folgt beantwortet werden :
—
Artikel 23 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 4. April 1962 ist dahin auszulegen, daß die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, das Erforderliche zu tun, um die Hindernisse zu beseitigen, die sich aus ihrer Gesetzgebung für die Anwendung der Verordnung ergeben können, daß es ihnen hierbei aber nicht gestattet ist, eigene Vorschriften zu erlassen, welche die Tragweite der Verordnung selbst berühren.
—
Artikel 1 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, ermächtigt die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten nicht, für die Anwendung dieser Bezeichnungen verbindliche Auslegungsregeln zu erlassen.
2 — Zur einzigen Frage der Rechtssache 72/69 und zur dritten Frage der Rechtssache 74/69
Was das eigentliche Tarifierungsproblem angeht, auf das sich der Vorlagebeschluß des Verfahrens 72/69 konzentriert und das — nach dem Ergebnis der bisherigen Untersuchungen — auch in der Rechtssache 74/69 zu behandeln ist, so ergeben sich dazu die folgenden Überlegungen :
Bekanntlich möchte der Bundesfinanzhof mit seinen Fragen wissen, ob Mehl von Manihot der'Tarifnr. 11.06 ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren immer dann vorliegt, wenn es sich um ein Erzeugnis aus Manihotknollen handelt, das über 40 % Stärke enthält (in der Rechtssache 72/69 ist nach der damals geltenden Rechtslage von 55 % Stärke die Rede), oder ob für die Qualifizierung noch andere Bestandteile maßgeblich sind. Die Fragen betreffen somit den Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 19/62 und der Verordnung Nr. 141/64 oder — wenn man so will — die Abgrenzung zwischen Mehl von Manihot und den von den genannten Verordnung nicht erfaßten Rückständen von der Stärkeherstellung. Da gemeinschaftsrechtliche Erläuterungen zu den genannten Tarifpositionen nicht existieren, gestaltet sich die Beantwortung dieser Fragen nicht gerade einfach.
Welchen Standpunkt die am Verfahren Beteiligten einnehmen, ist nach der Schilderung des Sachverhalts weithin klar. Die beklagten Parteien der Ausgangsverfahren sind der Meinung, für die Tarifposition 11.06 komme es wesentlich auf das Herstellungsverfahren an; Mehl von Manihot sei nur ein Erzeugnis rein müllerischer Tätigkeit, das bei der unmittelbaren Verarbeitung von Knollen ohne weitere Bearbeitungsvorgänge entstehe. Dem entspreche die streitige Ware nicht, weil für sie ein wesentlicher Stärkeentzug kennzeichnend sei. Damit bleibe nur die Möglichkeit, sie als Tapiokawaste, d.h. als Rückstand von der Stärkeherstellung in Sinne der Tarifposition 23.03, zu bezeichnen. Im übrigen sei es unmöglich, für Rückstände von der Stärkeherstellung einen Stärkegehalt von 40 % als Höchstgrenze festzusetzen, weil bei normaler Stärkegewinnung stets ein höherer Anteil zurückbleibe. Darüber hinaus gelte es auch, andere Elemente zu berücksichtigen, wie den Gehalt an Rohfasern, den Zuckergehalt und die Erscheinungsform der Stärke.
Die Regierung der Bundesrepublik Deutschland und die Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft halten demgegenüber für zutreffend, was in der. Mitteilung der Kommission vom 13. Mai 1966 erklärt wurde. Nach ihrer Auffassung ist für den Begriff „Mehl“ im Sinne der Tarifnr. 11.06 nicht das Herstellungsverfahren maßgeblich, sondern allein die Gewinnung aus einem bestimmten Ausgangsstoff und die Beschaffenheit, im vorliegenden Fall namentlich der Stärkegehalt, nach dem sich die Verwendungsmöglichkeit bestimme. Übersteige der Stärkegehalt 40 %, so könne von echten Rückständen aus der Stärkeherstellung in keinem Fall gesprochen werden, und dies, ohne daß es auf weitere Elemente des zu beurteilenden Stoffes ankomme.
Wenn wir uns überlegen, welche dieser konträren Thesen die richtige ist, so kann ein Hinweis sicher vorweg als unergiebig ausgeschlossen werden. Das ist der Hinweis der Beklagten des Ausgangsverfahrens, sowohl vor wie nach Inkrafttreten der Verordnung Nr, 19 habe eine ständige deutsche Verwaltungspraxis des Inhalts bestanden, Tapiokawaste mit einem Stärkegehalt bis zu 74 % der Tarifnr. 23.03 zuzuweisen. Er kann schon deswegen keine Bedeutung haben, weil es selbstverständlich auf die Übereinstimmung einer Verwaltungspraxis mit den Rechtsregeln ankommt. Darüber hinaus war es wohl auch so, daß nur geringe Erfahrungen mit dem genannten Produkt gesammelt werden konnten und daß im Hinblick auf die geltenden Einfuhrregeln früher nicht die gleiche Notwendigkeit einer deutlichen Abgrenzung von Tapiokamehl und Tapiokawaste bestanden hat. Schließlich scheint auch festzustehen, daß die Verwaltungspraxis eben nicht einheitlich war (und zwar nicht nur in der Bundesrepublik, sondern auch in anderen Mitgliedstaaten) und daß sich gerade daraus für die Arbeitsgruppe der Zolltarifsachverständigen die Notwendigkeit ergeben hat, eine Richtlinie auszuarbeiten.
Beginnen wir unsere maßgeblichen Erwägungen also mit dem Begriff „Mehl von Manihot“ der Tarifnr. 11.06. Darunter soll nach Ansicht der Beklagten des Ausgangsverfahrens nur ein Produkt fallen, das durch rein müllerische Bearbeitung des Ausgangsstoffes, also durch mechanisches Zerreiben und Mahlen von Tapiokaknollen, entsteht. Von Mehl könne dagegen nicht mehr gesprochen werden, wenn andere Vorgänge, etwa eine chemisch-physikalische Bearbeitung, hinzukommen, da sie zu einer Veränderung des Charakters des Produktes, also zu einem andersartigen Produkt führen. So verhalte es sich insbesondere bei der Stärkegewinnung, beim Ausschlämmen von Stärke aus den Tapiokaknollen, weshalb es sich verbiete, die gemahlenen Rückstände noch als Mehl von Manihot anzusprechen. Die Beklagten berufen sich dazu auf die einschlägige Literatur und auf die Erläuterungen zum Brüsseler Zolltarifschema, nach denen unter die Tarifnr. 11.06 nur durch Zerreiben oder Mahlen bestimmter Stoffe entstandene Produkte fallen. Außerdem soll der Ratsverordnung 2451/69 zur Änderung der Verordnung 950/68 über den Gemeinsamen Zolltarif ein Fingerzeig entnommen werden können. Von seinem Kapitel 11, das zum Teil die Überschrift „Müllereierzeugnisse“ trägt, werde nämlich offensichtlich nicht erfaßt, was durch eine über die müllerische Bearbeitung von Waren anderer Tarifpositionen hinausgehende Veredelung entsteht.
Mit der Bundesregierung und der Kommission möchte ich jedoch annehmen, daß diese Deduktionen nicht zwingend sind. Dabei können die von den Beklagten auf Seite 12 ihres Schriftsatzes gemachten Literaturangaben sicher außer Betracht bleiben, weil sie für die tarifrechtliche Frage offenbar nichts ergeben. Auch aus der erwähnten Verordnung 2451/69 sind Indizien in dem von den Beklagten gemeinten Sinne nicht mit Deutlichkeit zu gewinnen. Dort ist nämlich z.B. ausdrücklich erklärt, daß Mehl, das zur Verbesserung seiner Backfähigkeit mit Wärme behandelt wurde, in Kapitel 11 bleibe. Was die Erläuterungen zum Brüsseler Zolltarifschema angeht, so ist in ihnen zwar im Hinblick auf den Mehlbegriff von Zerreiben und Mahlen die Rede. Auf den beispielhaften Charakter der angeführten Bearbeitungsmethoden und die Tatsache, daß es sich nicht um eine abschließende Aufzählung handeln kann, deutet aber nicht nur die Erkenntnis hin, daß in dem jetzt interessierenden Kapitel des Gemeinsamen Zolltarifs (anders als in anderen Kapiteln) auf die Herstellungsverfahren nicht ausdrücklich hingewiesen ist, sondern auch die Einsicht, daß eindeutige Mehle heute nicht allein durch mechanische Verarbeitung bestimmter Ausgangsstoffe gewonnen werden. Hinsichtlich der Tapiokamehle kann etwa auf den unerläßlichen Blausäureentzug hingewiesen werden oder auf die Versetzung mit schwefliger Säure zum Zwecke der Bleichung (was dem von den Beklagten vorgelegten Gutachten des Sachverständigen Hubrich zu entnehmen ist). Für andere eindeutige Mehle hat die Bundesregierung daran erinnert, daß ihrer Herstellung ein Vorgang des Aufschließens (etwa bei Hülsenfrüchten) oder des Wasserentzugs (bei Mehl von Früchten und Kartoffeln) vorausgeht, daß also nicht unmittelbar eine Vermahlung des Ausgangsproduktes erfolgt.
Nach der Systematik des Kapitels 11 des Gemeinsamen Zolltarifs läßt sich also wohl sagen, daß der Mehlbegriff in erster Linie auf eine Zustandsform hinweist, daß es für ihn auf die Beschaffenheit eines Produktes ankommt und dies nicht zuletzt deswegen, weil das Herstellungsverfahren an einer Ware vielfach nicht zu erkennen ist. Können somit nicht nur unmittelbar verarbeitete Rohprodukte, sondern auch Stoffe, denen Teile — wie Stärke — entzogen worden sind, als Mehle angesprochen werden, so wäre gegen die Einbeziehung von Tapiokawaste in die Tarifnr. 11.06 an sich nichts einzuwenden.
Die ließe sich im übrigen auch nicht mit der weiteren Überlegung der Beklagten ausschließen, eine enge Auslegung der Tarifposition 11.06 sei deswegen angezeigt, weil sie im Rahmen der Getreidemarktorganisation der Verordnung Nr. 19 einen Fremdkörper darstelle und weil von den Waren der genannten Tarifposition vermutet werden müsse, sie seien für die menschliche Ernährung geeignet. Tatsächlich kann davon keine Rede sein, denn die gemeinsame Marktorganisation für Getreide erfaßt sicher auch die Futtermittel. Soweit tropische Produkte mit den einheimischen Erzeugnissen in Wettbewerb treten und damit ein Schutzbedürfnis der einheimischen Produktion besteht, konnte die Abschöpfungsregelung also durchaus auch auf sie erstreckt worden sein. Da aber Tapiokawaste — wie wir im Verfahren gehört haben — nahezu ausschließlich als Futtermittel Verwendung findet, erscheint es in der Tat naheliegend, an eine Tarifierung nach der Position 11.06 zu denken.
Indessen ist ein abschließendes Urteil damit selbstverständlich noch nicht gewonnen. Es ist übrigens — um dies gleich zu sagen — auch nicht mit einer Überlegung der Kommission zu gewinnen, die an den soeben angedeuteten Gedanken anschließt und nach der für die Anwendung der Position 11.06 der Verwendungszweck einer Ware im Vordergrund steht. Wenn sich — so meint die Kommission — von ihm sagen läßt, daß ein Wettbewerb mit einheimischen Futtermitteln besteht (was für Tapiokawaste mit einem bestimmten Stärkegehalt zutrifft), so spreche die Notwendigkeit, die einheimische Produktion zu schützen und ihr (wie aus der Begründung der Verordnung Nr. 19 hervorgeht) eine Präferenz zu erhalten, für eine weite Auslegung der Tarifposition 11.06. — Meines Erachtens kann so nicht argumentiert werden, und zwar einfach deswegen, weil die Rückstände von der Stärkeherstellung der Tarifposition 23.03, also Waren, die gleichermaßen als Futtermittel Verwendung finden, eindeutig nicht in die Marktorganisation einbezogen worden sind. So war es von Anfang an; so blieb es auch, nachdem der Streit über die Tarifierung von Tapiokawaste bekannt geworden war, und dies, obgleich im Jahre 1967 andere Positionen des Gemeinsamen Zolltarifs ausdrücklich zum Anwendungsbereich der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide geschlagen worden sind. Wenn nun aber in Kenntnis der Tatsache, daß bestimmte Rückstände der Tarifposition 23.03 als Futtermittel in Betracht kommen, die Rückstände von der Stärkeherstellung schlechthin außerhalb des Anwendungsbereiches der gemeinsamen Marktorganisation für Getreide geblieben sind, und dies, obwohl beträchtliche Mengen von Rückständen aus der Maisstärkeherstellung eingeführt wurden (insoweit also ein Schutzbedürfnis sichtbar geworden sein könnte), so läßt sich der Schutz der einheimischen Produktion (sollte man ihn für notwendig oder erwünscht halten) sicher nicht mit Hilfe einer weiten Auslegung des Mehlbegriffes erreichen, der den Begriff „Rückstände von der Stärkeherstellung“ zum Teil seines Inhaltes berauben würde, sondern es ist dann ein Gesetzgebungsakt der Gemeinschaft erforderlich (vorausgesetzt, daß die GATT-Regeln ihn nicht verhindern).
Ich bin deshalb der Meinung — und damit komme ich zum entscheidenden Teil der Untersuchung —, daß eine zutreffende Umgrenzung der Tarifposition 11.06 nur erreicht werden kann, wenn man den Akzent gleichermaßen auf den Begriff „Rückstände von der Stärkeherstellung“ der Position 23.03 legt. Danach darf eine Ware, die ihrer äußeren Beschaffenheit nach als Tapiokamehl angesprochen werden könnte, dann nicht in die Tarifposition 11.06 eingeordnet werden, wenn es sich eindeutig um Rückstände aus der Stärkegewinnung handelt.
Auch so umrissen ist unser Problem jedoch alles andere als leicht zu lösen. Darüber darf zunächst die Tatsache nicht hinwegtäuschen, daß sich einige Grundsätze verhältnismäßig leicht etablieren lassen.
Zu ihnen gehört die Notwendigkeit, in Übereinstimmung mit den GATT-Regeln einen einheitlichen Begriff „Rückstände von der Stärkeherstellung“ zu entwickeln, also nicht nach den Herkunftsländern (mit ihren unterschiedlichen Verarbeitungsmethoden und der verschiedenartigen Zusammensetzung der Ausgangsprodukte) zu differenzieren. Würde man anders vorgehen, so wäre die Übersichtlichkeit der Tarifierung in Gefahr und außer dem ein Anreiz für Umgehungen gegeben.
Ebenso selbstverständlich erscheint es, daß auf moderne Fertigungsmethoden abzustellen ist, wie sie auch in der Gemeinschaft möglich wären, daß also der jetzt interessierende Begriff nicht an kleinbäuerlichen, oberflächlichen Bearbeitungsmethoden orientiert werden darf. Nur was bei moderner, intensiver Stärkegewinnung als Abfall zurückbleibt, kann als Rückstand im Sinne der Position 23.03 angesprochen werden, weil sich aus ihm in wirtschaftlich sinnvoller Weise Stärke nicht mehr gewinnen läßt.
Diese Betonung industrieller Fertigungsmethoden macht auch deutlich, daß es nicht darauf ankommen kann, was im Handel üblicherweise als Rückstand angesehen wird (nämlich — nach den Angaben der Beklagten — Tapiokawaste mit einem Stärkegehalt von 65 bis 70 %). Derartige Handelsbräuche stehen mit den Daten rationeller Fertigung tatsächlich oftmals nicht in Einklang.
Ebenso wird nach unserer entscheidenden Fragestellung, die die charakteristische Zusammensetzung der Rückstände von der Stärkeherstellung in den Mittelpunkt rückt, deutlich, daß die allgemeine, zu der Position 23.03 gegebene Erläuterung des Brüsseler Zolltarifschemas nicht überbewertet werden darf. Zu dieser Erläuterung, nach der Rückstände von der Stärkeherstellung hauptsächlich aus Rohfasern und Protein bestehen, haben die Beklagten des Ausgangsverfahrens m. E. überzeugend dargetan, daß sie nicht wörtlich und in einem quantitativen Sinne, also dahin zu verstehen sei, der Rohfaser- und Proteingehalt müsse mehr als 50 % betragen. In Anbetracht eines niedrigen Proteingehaltes (von 1-2 %) und bei einem Rohfasergehalt von allenfalls 20 %, wie er in der Literatur (Kling, Die Handelsfuttermittel, Ergänzungsband) erwähnt wird, kann es sich in den Brüsseler Erläuterungen tatsächlich nicht um quantitative Angaben handeln. Dies wird noch deutlicher, wenn man sich vergegenwärtigt, daß sie auch für Rückstände aus der Maisstärkegewinnung gelten, bei denen nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten offenbar der Rohfasergehalt nie über 9 % liegt. Die Brüsseler Erläuterungen wird man daher allenfalls dahin verstehen dürfen, für Rückstände sei der hohe Gehalt an Rohfasern, verglichen mit anderen Elementen und den Rohprodukten, charakteristisch.
Welche Bestandteile nun in den Rückständen von der Tapiokaherstellung anzutreffen sind, ist nach den im Verfahren abgegebenen Erklärungen unstreitig. Danach sind zu nennen Rohfasern, Zucker, Protein und Stärke.
Über die charakteristische Zusammensetzung freilich bestand keine Einhelligkeit. — Dennoch lassen sich nach meinem Dafürhalten einige dieser Faktoren als für die Beurteilung nicht genügend zuverlässig von vornherein ausschließen. Dies gilt einmal für den Rohfasergehalt (der nach den Angaben der Beklagten zusammen mit dem Proteingehalt in Belgien und Frankreich für die Qualifizierung maßgeblich gewesen sein soll). Auch in eindeutigem Tapiokamehl schwankt er (nach den Angaben der Bundesregierung) je nach Herkunft und Bearbeitungsart zwischen ein und beinahe neun Prozent und erreicht damit Werte, die vielfach als typisch für die Waste genannt werden. Abgesehen davon leuchtet auch ein, daß gerade mit Hilfe des Rohfasergehalts Manipulationen vorgenommen werden können. — Als nicht charakteristisch scheidet nach den überzeugenden Erklärungen der Bundesregierung ebenfalls der Proteingehalt sowie der im allgemeinen sehr niedrige Zuckergehalt aus (letzterer nicht zuletzt deswegen, weil auch bei der Herstellung von reinem Tapiokamehl gelegentlich eine Behandlung der Chips mit Wasser erfolgt und so der Zuckergehalt des Mehls in ähnlicher Weise reduziert wird wie der Zuckergehalt der gleichfalls mit Wasser behandelten Rückstände). — Endlich scheint auch der Bestand an korrodierten Stärkekörnern für Rückstände nicht charakteristisch zu sein, da er u. U. im Mehl ebenfalls anzutreffen ist. Dies erklärt sich nach den Angaben der Bundesregierung aus der Tatsache, daß Tapiokamehl für Fütterungszwecke vielfach in gepreßter Form auf den Markt kommt und daß es auch für die Weiterverarbeitung zu Kernbindern bestimmt sein kann (gleichwohl aber vom Brüsseler Zollrat als echtes Mehl angesehen wird).
Somit spitzt sich letztlich alles auf die Frage zu, welcher Gehalt an Stärke, der offenbar auch nach der Verkehrsauffassung die Qualifizierung bestimmt, für Rückstände von der Stärkeherstellung aus Tapiokawurzeln charakteristisch ist. Wie Sie wissen, halten die Beklagten 65 % für normal (einen Wert, den die Bundesregierung als für die kleinbäuerliche Fertigung typisch ansieht); dagegen sind die Beklagten der Auffassung, der von der Kommission festgelegte Wert (40 %) sei fiktiv, weil er auch bei moderner Fertigung nicht erreicht werden könne, was natürlich in noch stärkerem Maße für den von der Bundesregierung genannten Wert (30 %) zutreffen müsse. — Damit sind wir mit einem Streit tatsächlicher Natur konfrontiert, und es stellt sich die Frage, wie er gelöst werden kann.
Denkbar erscheint zunächst die Überlegung, der Gerichtshof habe nur die Prinzipien zu klären (wie dies in den bisherigen Erwägungen weithin schon geschehen ist), die Lösung der letzten Streitfragen dagegen könne den Instanzen des Ausgangsverfahrens überlassen werden, die sich gegebenenfalls eines Experten bedienen mögen. Indessen habe ich Bedenken, diese Lösung tatsächlich vorzuschlagen. Es könnte so nämlich auf der Ebene der nationalen Gerichte, die das Vorlageverfahren auslösen, die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung wieder in Gefahr kommen, ist es doch eine geläufige Erscheinung, daß die Ergebnisse einer Beweisaufnahme von verschiedenen Gerichten mitunter verschieden gewürdigt werden. Je nach den herangezogenen Beweismitteln und ihrer Verwertung könnte ein Gericht also zu der Auffassung gelangen, ein Stärkegehalt von 40 % sei für Rückstände charakteristisch, während ein anderes Gericht den charakteristischen Gehalt in anderer Höhe ermittelt. Daß dies mit der Einheitlichkeit des Gemeinsamen Marktes nicht zu vereinbaren ist, bedarf keiner Hervorhebung. Deshalb wird man in einem Fall wie dem vorliegenden, so lästig es auch ist, nicht umhinkönnen, im Vorlageverfahren selbst für die Herstellung der letzten Klarheit in der Tarifierungsfrage zu sorgen. Trotz mancher Schwierigkeiten scheint mir dies auch ohne weitere Verfahrensmaßnahmen möglich zu sein.
Dabei gilt es wiederum, vorweg einige von den Beteiligten vorgetragene, in Wahrheit jedoch unerhebliche Faktoren zu eliminieren. — Dazu gehört der Hinweis der Beklagten auf ein Dokument der Kommission vom 8. Januar 1969, das im Rahmen der Vorarbeiten für die Verordnung über den Futtermittelverkehr eine Rolle gespielt hat und nach dem Tapiokawaste als handelsübliches Futtermittel nur bei einem Mindeststärkegehalt von 55 % (bezogen auf 12 % Wasser), also bei einem Mindeststärkegehalt von über 60 % (bezogen auf den Trockenstoff) gelten kann. Tatsächlich wird man diese Arbeitsunterlage außer Betracht lassen müssen, nicht nur, weil sie inzwischen aufgegeben (und in späteren Dokumenten eine Stärkegehaltsgrenze nicht mehr gezogen) worden ist, sondern auch, weil es bei der Festlegung gemeinsamer Handelsnormen und Qualitätsanforderungen offensichtlich um andere Fragen und eine von der Zollnomenklatur unabhängige Interessenlage geht. — Das gleiche gilt umgekehrt für Hinweise der Bundesregierung auf Zollauskünfte aus dem Jahre 1964, die Tapiokawaste mit 34 und 37 % Stärkegehalt (bezogen auf den Trockenstoff) betrafen sowie für Hinweise auf tatsächlich erfolgte Importe von Tapiokawaste mit ähnlich geringem Stärkegehalt. Was die Zollauskünfte angeht, so bezogen sie sich nach den unwidersprochenen Angaben der Beklagten auf durch Gärung verdorbene Produkte, die nie importiert worden sind. Desgleichen waren die erwähnten Importe (übrigens sehr kleiner Mengen) offenbar nicht typisch, weil es sich um eine andersartige Ware mit sehr hohem Sandgehalt gehandelt hat.
Übrig bleiben nach Ausschluß dieser Argumente nur eine Reihe von Literaturzitaten, Untersuchungen und Äußerungen von Experten und wissenschaftlichen Instituten sowie Berechnungen, die die Beteiligten aufgestellt haben. — Die Bundesregierung beruft sich im wesentlichen auf Berechnungen, die unter Verwendung von Angaben der Beklagten und von Angaben des Präsidenten des Thailändischen Tapiokaverbandes durchgeführt worden sind. Sie führen zu dem Ergebnis, daß es Tapiokawaste mit einem Stärkegehalt von weniger als 20 %, bei Zugrundelegung eines höheren Pülpeanfalls von rund 46 % gibt. Dem entspricht ungefähr die Äußerung eines von der Bundesregierung angeführten Autors (Krieg), nach dem ein Stärkegehalt von 31 % richtig ist. — Umgekehrt konnten die Beklagten auf das Gutachten eines Sachverständigen vom 26. November 1966 und das Gutachten des Staatsinstituts für angewandte Botanik vom 22. Dezember 1966 verweisen, die beide einen Stärkegehalt von 60 % nennen. Darüber hinaus brachten sie eine Reihe von Literaturzitaten, nach denen Stärkegehalte zwischen 50 und 65 %, bezogen auf den Trockenstoff, richtig sind (so das Handbuch der Futtermittel 1969, Band 3: 50-60 % ; The World of India, 1962: über 60 %; Stählin, Die Beurteilung der Futtermittel, 1957 : 64,6 %; Kling, Die Handelsfuttermittel, 1928: 64-65 %; im Ergänzungsband werden ebenfalls über 60 % genannt). — In Anbetracht dieser Lage und namentlich in Erkenntnis der Tatsache, daß auch der Präsident des Thailändischen Tapiokaverbandes, auf dessen Angaben die Bundesregierung ihre Berechnungen wesentlich gestützt hat, einen Stärkegehalt von 55 % nicht für realistisch;, sondern zu niedrig gehalten hat, erscheint es mir vertretbar, den von den Beklagten angeführten Äußerungen das größere Gewicht und die bessere Fundiertheit zuzuerkennen. Danach ist es also gerechtfertigt, einen Stärkegehalt von 55-60 % als für echte Tapiokawaste charakteristisch anzusehen.
Entsprechend sollte meines Erachtens die einzige Frage des Verfahrens 72/69 und die dritte Frage des Verfahrens 74/69 beantwortet werden.
3 — Zusammenfassung
Nach alledem schlage ich folgende Beantwortung der gestellten Fragen vor. Zu den ersten beiden Fragen der Rechtssache 74/69 ist zu sagen :
a)
Artikel 23 Absatz 1 der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 4. April 1962 verpflichtete die Mitgliedstaaten dazu, das Erforderliche zu tun, um die Hindernisse zu beseitigen, die sich aus ihrer Gesetzgebung für die Anwendung der Verordnung ergeben können, er enthielt aber keine Ermächtigung zum Erlaß eigener Vorschriften, welche die Tragweite der Verordnung selbst berühren.
b)
Artikel 1 der Verordnung Nr. 19 des Rates, der Waren des Gemeinsamen Zolltarifs aufführt, ermächtigt die nationalen Behörden der Mitgliedstaaten nicht, für die Anwendung dieser Bezeichnungen verbindliche Auslegungsregeln zu erlassen.
Zu der einzige Frage der Rechtssache 72/69 und der dritte Frage der Rechtssache 74/69 ist zu bemerken :
Der Begriff „Mehl von Manihot“ im Sinne des Artikels 1 Buchstabe d der Verordnung Nr. 19 des Rates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in Verbindung mit der Anlage zu dieser Verordnung muß dahin ausgelegt werden, daß ein solches Erzeugnis ohne Rücksicht auf das Herstellungsverfahren vorliegt, wenn es von Manihotknollen herrührt. Von „Rückständen der Tapiokastärkeherstellung“ der Tarifnr. 23.03 kann es nur aufgrund des Stärkegehaltes unterschieden werden. Als Abgrenzungskriterium erscheint ein Stärkegehalt zwischen 55 und 60 % angemessen.
Zu den Kosten des Verfahrens ist wie üblich nichts zu bemerken, da über sie im Rahmen des nationalen Ausgangsverfahrens entschieden wird.