61981C0106
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL F. CAPOTORTI
VAN 9 JUNI 1982 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
1.
Deze zaak is tegen de Raad en de Commissie aanhangig gemaakt door een Duitse onderneming, de firma Kind, die uit de Bondsrepubliek en het Verenigd Koninkrijk afkomstig vers vlees importeert en verhandelt. Zij vordert vergoeding van de schade die zij zou hebben geleden door een bij verordening nr. 1837/80 van de Raad van 27 juni 1980 ingevoerde bijzondere heffing bij uitvoer, alsmede doordat de Commissie die maatregel niet heeft geschorst.
In herinnering zij gebracht dat bij genoemde verordening een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector schape- en geitevlees is ingesteld, die in hoofdzaak berust op een regeling van de prijzen (communautaire basisprijs, referentieprijzen per regio en op representatieve markten van de Gemeenschap geconstateerde prijzen), de toekenning van een premie aan de producenten om het eventuele inkomensverlies als gevolg van de instelling van de gemeenschappelijke marktordening te compenseren, en andere interventiemaatregelen met het oog op de marktordening. Tot laatstbedoelde maatregelen behoren onder meer aankopen door de interventiebureaus wanneer de geconstateerde prijs beneden een bepaald, in artikel 7, lid 2, nader geregeld niveau is gezakt, en de toekenning van een „variabele slachtpremie”, geregeld in artikel 9. Die premie kan door de betrokken Lid-Staat worden toegekend wanneer de op de representatieve markt van die staat geconstateerde prijzen onder een „richtniveau” liggen, dat overeenkomt met 85 % van de basisprijs, mits echter in die staat geen steunmaatregelen in de vorm van aankopen door het interventiebureau zijn toegepast. Het voordeel van de variabele slachtpremie zou evenwel tot concurrentievervalsing kunnen leiden, wanneer het slachtvlees voor uitvoer uit het grondgebied van de betrokken Lid-Staat is bestemd; ter voorkoming van zulk een ongunstig gevolg voorziet artikel 9, lid 3, in de nodige maatregelen „opdat in geval van betaling van de [slacht] premie een aan deze premie gelijkwaardig bedrag wordt geheven op [die] produkten bij het verlaten van het grondgebied van de betrokken Lid-Staat.” Dit is de bijzondere heffing bij uitvoer, waarvan de toepassing de door verzoekster gewraakte schade zou hebben berokkend, te weten een aanmerkelijke omzetdaling tussen oktober 1980 en maart 1981.
De uitvoeringsbepalingen inzake de variabele slachtpremie zijn vervolgens vastgesteld bij verordening nr. 2661/80 van de Commissie van 17 oktober 1980. In het bijzonder staat het aan de Commissie om, ook al beslissen de nationale autoriteiten over de toekenning van de premie wanneer aan de vereisten daarvoor is voldaan, iedere week voor elke betrokken Lid-Staat het bedrag van de premie vast te stellen (zie artikel 3) alsmede het te heffen bedrag wanneer de betrokken produkten het grondgebied van die staat verlaten (zie artikel 4).
Tijdens het verkoopseizoen 1980/81 kwam de marktprijs voor schapevlees in het Verenigd Koninkrijk beneden het „richtniveau” te liggen; de Britse autoriteiten kenden derhalve de slachtpremie toe. Tezelfdertijd werd overeenkomstig genoemd artikel 9, lid 3, voorzien in de heffing van een met die premie overeenkomend bedrag voor geëxporteerd schapevlees. De door de Raad — in diens nota van 14 mei 1982 — verstrekte gegevens over het tijdvak na de maand november 1981, wijzen erop dat de marktsituatie de toekenning van de premie niet of slechts in zeer bescheiden mate toeliet, daar anders de binnenlandse en intracommunautaire handel merkbaar zou worden beïnvloed.
Toen de firma Kind zich in april 1981 in een kritieke situatie bevond verzocht zij de Commissie, de Raad van Ministers een wijziging van artikel 9 van verordening nr. 1837/80 voor te stellen, of althans te bepalen dat de heffing bij uitvoer zou worden geschorst. Dit laatste verzoek berustte op artikel 33 van de verordening, volgens hetwelk „de Commissie..passende maatregelen (kan) vaststellen om de overgang van de vóór de toepassing van deze verordening in iedere Lid-Staat bestaande regeling naar de bij deze verordening ingestelde regeling te vergemakkelijken”. Het antwoord van de Commissie was echter negatief, hetgeen voor Kind aanleiding was om op 4 mei 1981 het beroep in te stellen waarop mijn conclusie van heden betrekking heeft.
2.
Kind doet haar beroep in de eerste plaats steunen op de stelling dat het voorschrift betreffende de heffing bij uitvoer, vervat in artikel 9 van verordening nr. 1837/80, onwettig is wegens gebrek aan motivering. De bepaling zou derhalve in strijd zijn met artikel 190 EEG-Verdrag, dat voorschrijft dat verordeningen, evenals richtlijnen en beschikkingen, met redenen omkleed moeten zijn. Deze grief is echter ongegrond. De tweede overweging van deze verordening geeft immers de redenen aan waarop de interventiemaatregelen berusten, inzonderheid de toekenning van slachtpremies in de gebieden waarin het stelsel van aankopen door de interventiebureaus niet wordt toegepast; overwogen wordt dat die maatregelen noodzakelijk zijn om de doelstellingen van artikel 39 EEG-Verdrag te bereiken en met name de markten te stabiliseren en de betrokken landbouwbevolking een redelijke levensstandaard te verzekeren. In het laatste deel van de overweging wordt dan uiteengezet, waarom een heffing bij uitvoer is ingesteld, namelijk omdat „ten einde concurrentievervalsing te voorkomen” bij uitvoer van vlees uit het grondgebied van de Lid-Staat die de slachtpremie toekent, een aan deze premie gelijkwaardig bedrag dient te worden geheven.
Ik ben van mening dat deze overwegingen, hoewel noodzakelijkerwijs beknopt van aard, niettemin voldoende inzicht geven in de motivering van de verordening voorzover hier van belang, en dat zij dan ook geheel voldoen aan de in artikel 190 EEG-Verdrag vervatte verplichting. In dit verband zij erop gewezen dat volgens de rechtspraak van het Hof, wanneer het gaat om handelingen van algemene strekking en in het bijzonder verordeningen, aan het door dit verzoekschrift gestelde vereiste moet worden geacht te zijn voldaan, wanneer de motivering de wezenlijke punten van de door de instellingen getroffen regelingen in het licht stelt: „Een specifieke redengeving op alle mogelijke detailpunten van een dergelijke maatregel mag niet worden verlangd, zolang zij er stelselmatig toe behoren” (arrest van 12 juli 1979, zaak 166/78, Italië t. Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575). In casu kan dunkt mij de uit achttien overwegingen bestaande considerans van verordening nr. 1837/80, voldoende ruim en analytisch worden geacht.
3.
Verzoekster betoogt in de tweede plaats dat met artikel 9 van verordening nr. 1837/80 in werkelijkheid een heffing van gelijke werking als een douanerecht is ingevoerd, in strijd met de artikelen 9, 12, 13 en 16 EEG-Verdrag. Tot staving van de juistheid van deze grief doet Kind een beroep op het arrest van het Hof van 20 april 1978 (gevoegde zaken 80 en 81/77, Commissionnaires Réunis, Jurispr. 1978, blz. 927). Het ging in dat geval om de vraag of een communautaire bepaling waarbij de wijnproducerende Lid-Staten werd toegestaan, in het intracommunautaire handelsverkeer van wijnprodukten heffingen van gelijke werking als douanerechten in te voeren en toe te passen, verenigbaar was met artikel 13 EEG-Verdrag, volgens hetwelk heffingen van gelijke werking als douanerechten bij invoer vóór het einde van de overgangsperiode moesten zijn afgeschaft. Het Hof overwoog terecht dat de afschaffing van douanerechten en heffingen van gelijke werking tussen de Lid-Staten een der grondslagen van de gemeenschappelijke markt is, waarvan niet mag worden afgeweken. Het baat verzoekster evenwel niet voor haar standpunt naar deze uitspraak te verwijzen: immers, in het daarin besliste geval liep het geschil over de betaling van een Franse heffing op de invoer van tafelwijn en wijn die tot tafelwijn kan worden verwerkt. Zoals gezegd was die heffing ingesteld op grond van een regel van gemeenschapsrecht, die daartoe machtigde. In het onderhavige geval daarentegen hebben wij te maken met een simpele methode om op het tijdstip van uitvoer een communautaire subsidie terug te verkrijgen, welke bij de produktie werd verleend en gedacht was als een uitsluitend op de binnenlandse markt van de betrokken Lid-Staat afgestemde steunmaatregel. De heffing bij uitvoer hangt ten nauwste samen met de aard van de slachtpremies. Gegeven het feit dat die premie ten doel heeft bij te dragen tot een prijzenevenwicht op een bepaalde markt, wil men vermijden dat zij ook buiten die markt gevolgen heeft; derhalve vordert men het reeds uitgekeerde bedrag terug wanneer het schapevlees het grondgebied van de betrokken Lid-Staat verlaat. Langs deze weg doet men dus niets anders dan het normale prijspeil herstellen met het oog op de externe betrekkingen, en de gevolgen van de interventiemaatregel tot de binnenlandse markt beperken.
Maar ook al zou men de stelling onderschrijven dat de litigieuze heffing een maatregel van gelijke werking als een douanerecht vormt, dan nog schijnt het mij toe dat de onderhavige grief geen hout snijdt. Volgens de rechtspraak van het Hof kan, zoals bekend, in werkelijkheid van aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor een normatieve handeling die — zoals in casu — een economische beleidskeuze inhoudt, slechts sprake zijn in geval van ernstige schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel (zie in het bijzonder het arrest van 25 mei 1978, gevoegde zaken 83 en 94/76, 4, 15 en 40/70, HNL, Jurispr. 1978, blz. 1209). Onlangs heeft het Hof deze opvatting gepreciseerd door te overwegen (arrest van 4 oktober 1979, zaak 238/78, Ireks-Arkady, Jurispr 1979, blz. 2955, in het bijzonder r.o. 9) dat „in een ... kader, gekenmerkt door de uitoefening van een, voor de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid onontbeerlijke, ruimere discretionaire bevoegdheid, de Gemeenschap slechts aansprakelijk kan worden gesteld in het uitzonderlijke geval dat de betrokken instelling de grenzen harer bevoegdheid klaarblijkelijk ernstig heeft miskend”. Het valt stellig niet vol te houden dat de maatregel die thans ter beoordeling staat, in ernstige mate willekeurig is geweest. De invoering van de in artikel 9 van verordening nr. 1837/80 voorziene uitvoerheffing was in ieder geval een beslissing die door objectieve en in de discretionaire sfeer van het economisch beleid liggende omstandigheden werd gerechtvaardigd. Het volstaat hier met name te herinneren aan het betoog van de Commissie, op welke gronden in zowel de slachtpremie als de terugvordering daarvan bij uitvoer werd voorzien. De bijzondere positie van het Verenigd Koninkrijk — dat tegelijkertijd de grootste producent en de grootste consument van schapevlees is —, is hierbij van doorslaggevend gewicht geweest.
Vóór de instelling van een gemeenschappelijke marktordening in de onderhavige sector genoten de producenten in het Verenigd Koninkrijk een overheidssubsidie ten bedrage van het verschil tussen de marktprijs en een door de regering vastgestelde prijs. Dit systeem, „deficiency payment” genoemd, strekte ertoe de prijs op de binnenlandse markt op een betrekkeiijk laag peil te houden, doch vormde tegelijkertijd een ondersleuning van de uitvoer, daar de subsidie ook voor in het Verenigd Koninkrijk geproduceerd en vervolgens uitgevoerd vlees werd toegekend. Toen het stelsel van de gemeenschappelijke marktordening zijn intrede deed, kwam genoemde slachtpremie voor de deficiency payment in de plaats; het was immers geboden een plotselinge en duurzame prijsverhoging op de binnenlandse markt, met als gevolg een vermindering van de consumptie en van de invoer uit derde landen, te voorkomen. In dit verband dient voorts te worden opgemerkt dat elke aanmerkelijke daling van de invoer uit derde landen ook in GATT-verband tot verwikkelingen had kunnen leiden, daar de afspraken over de hoogte van het douanerecht bij binnenkomst in de Gemeenschap opnieuw ter discussie hadden kunnen worden gesteld.
De achtergrond waartegen de slachtpremie werd ingesteld toont derhalve aan dat het geenszins om een willekeurige maatregel ging, en dat het feit dat de premie beperkt was tot de binnenlandse markt van de staat die haar toekent — een beperking die, zoals gezegd, werd gewaarborgd door middel van de heffing bij uitvoer — evenmin willekeurig was. Het is dus duidelijk dat met betrekking tot artikel 9 van verordening nr. 1837/80 niet kan worden gesproken van ernstige schending van een hogere communautaire rechtsregel: die bepaling is in werkelijkheid het resultaat van een economische beleidskeuze welke door de objectieve marktsituatie, vooral die op de markt voor schapevlees in het Verenigd Koninkrijk, werd gerechtvaardigd.
4.
De derde grief die Kind tegen verordening nr. 1837/80 ontwikkelt, behelst de stelling dat de slachtpremie en de terugvordering ervan bij uitvoer onverenigbaar zijn met artikel 40, lid 3, tweede alinea, EEG-Verdrag, bepalende dat de gemeenschappelijke marktordening „(zich) moet ... beperken tot het nastreven van de in artikel 39 genoemde doeleinden en elke discriminatie tussen producenten of verbruikers van de Gemeenschap (moet) uitsluiten”. Het instellen van een slachtpremie die voor toepassing op regionale schaal is bedoeld, zou tot ongelijke behandeling leiden, voor zover zulks de consumenten en producenten van bepaalde landen (in dit geval het Verenigd Koninkrijk) een voorkeursbehandeling zou verzekeren ten opzichte van die van landen van de Gemeenschap waarin de marktsituatie het toepassen van dergelijke interventies niet toelaat.
Ik merk hieromtrent op dat talrijke onderdelen van de gemeenschappelijke marktordening voor schapevlees op het criterium van een regionale verdeling berusten, met name de vaststelling van de referentieprijzen (artikel 3, lid 1 van verordening nr. 1837/80), de verlening van een premie aan de producenten om het inkomensverlies na de totstandbrenging van de gemeenschappelijke marktordening te compenseren (artikel 5, lid 1) en het nemen van interventiemaatregelen (artikelen 6, 7 en 9). Dient wellicht te worden aangenomen dat het verbod van discriminatie tussen producenten en consumenten van de Gemeenschap op al die onderdelen is geschonden? Naar mijn mening moet het antwoord ontkennend luiden, omdat in de betrokken sector een regionaal gedifferentieerde behandeling wordt gerechtvaardigd door de objectieve marktsituatie, die in de verschillende in genoemd artikel 3, lid 1, opgesomde gebieden zeer uiteenlopende kenmerken vertoont. Deze verschillen moeten wel te verstaan geleidelijk worden opgeheven: overeenkomstig de algemene doelstellingen van de Gemeenschap dient het streven erop gericht te zijn om binnen een redelijk korte termijn tot een eenvormig stelsel te komen. Die wezenlijke voorwaarde is echter in de onderhavige verordening in acht genomen, gegeven het feit dat de per regio getroffen maatregelen als voorlopige oplossingen zijn gedacht. Dit laatste is vooral terug te vinden in de bepaling van artikel 3, lid 4, betreffende de referentieprijs (betreffende het element derhalve waaraan al het overige direct of indirect is gekoppeld) : luidens artikel 3, lid 4, moet in een tijdsbestek van vier jaar door een onderlinge aanpassing van de nationale prijzen tot één enkele referentieprijs voor de gehele Gemeenschap worden gekomen. Een verdere aanwijzing voor dit voorlopige karakter is gelegen in artikel 34, volgens hetwelk de Commissie vóór 1 oktober 1983 bij de Raad een verslag moet indienen over de werking van de gemeenschappelijke marktordening, met name de interventie- en premieregelingen, ten einde de Raad in staat te stellen vóór 1 april 1984 de regelingen aan een onderzoek te onderwerpen en passende maatregelen te nemen.
Tenslotte wil ik niet nalaten erop te wijzen dat de in verordening nr. 1837/80 voorziene regionale differentiatie, waar het de interventiemaatregelen betreft, niet geschiedt in de vorm van een aan een bepaalde regio toegekend voordeel of stelsel van voordelen, in welk geval men die regio boven de andere bevoordeeld zou kunnen achten, doch juist door te voorzien in maatregelen die aan objectieve voorwaarden zijn onderworpen, welke uiteraard nu eens in de ene, dan weer in een andere regio kunnen worden vervuld. Met name is voor toekenning van de sląchtpremie zoals gezegd vereist, dat de op de representatieve markt van een Lid-Staat geconstateerde prijzen lager zijn dan een met 85 % van de basisprijs overeenkomend niveau. Dit zo zijnde, geloof ik niet dat er enige grond bestaat voor de stelling dat een dergelijke bepaling van discriminerende aard is.
5.
Verzoeksters vierde grief tegen verordening nr. 1837/80 houdt in, dat deze in strijd is met artikel 43, lid 3, sub b, EEG-Verdrag, bepalende dat de gemeenschappelijke marktordening in de plaats van de nationale marktorganisaties kan worden gesteld „indien deze ordening aan het handelsverkeer binnen de Gemeenschap analoge voorwaarden waarborgt als op een nationale markt bestaan”. Kind betoogt dat de terugvordering van de sląchtpremie in de gevallen waarin het vlees wordt uitgevoerd, het functioneren van de handel tussen het Verenigd Koninkrijk en de Bondsrepubliek ingrijpend heeft gewijzigd, waardoor de invoer van uit het Verenigd Koninkrijk afkomstig schapevlees in Duitsland thans niet meer althans veel minder lonend is.
Op dit punt dient men te bedenken dat vóór de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke marktordening, de invoer van schapevlees uit het Verenigd Koninkrijk in de Bondsrepubliek voornamelijk — naar alle partijen erkennen — lonend was doordat de Britse autoriteiten ook voor schapevlees dat werd uitgevoerd een productiepremie toekenden. Bijgevolg werd niet alleen de prijs op de Britse markt kunstmatig laag gehouden, doch profiteerden ook de Duitse importeurs van die situatie. Dit vooropgesteld is door de gemeenschappelijke marktordening enkel een exportsteun afgeschaft en daarmee een ongerijmde, tot verstoring van de mededinging leidende situatie ongedaan gemaakt. Voor het overige hadden de Britse autoriteiten zelf de door hen toegekende subsidie op ieder tijdstip kunnen intrekken om het door die subsidie bepaalde marktevenwicht te wijzigen. De voordelige positie van de Duitse importeurs was derhalve volstrekt niet duurzaam, gebonden als zij was aan een steunmaatregel op de onbeperkte handhaving waarvan zij geenszins mochten vertrouwen.
Tenslotte merk ik nog op dat het regionale karakter van de slachtpremies inderdaad tot gevolg kan hebben, dat de nationale markten aan een andere regeling zijn onderworpen dan de intracommunautaire handel. Op grond van hetgeen ik reeds heb betoogd omtrent de regionale differentiatie van een aantal aspecten van de markt voor schapevlees, ben ik evenwel van mening dat wij hier te maken hebben met een op objectieve gronden gerechtvaardigde diversiteit.
6.
Namens verzoekster is voorts — vooral tijdens de mondelinge behandeling — de stelling vertolkt dat het bij artikel 9 van verordening nr. 1837/80 ingevoerde stelsel onwettig is op grond dat het een te hoge vaststelling van het bedrag van de slachtpremies en de daarmee overeenkomende uitvoerheffing mogelijk maakt.
Mij dunkt dat het volstaat er hierbij op te wijzen, dat de vaststelling van de premievoet in samenhang met de vereisten van het landbouwbeleid een typisch uitvloeisel is van de technische beleidsvrijheid, welke, althans in de regel, aan rechterlijke toetsing is onttrokken. Op grond van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2661/80 van de Commissie van 17 oktober 1980 stelt de Commissie voor elke betrokken Lid-Staat wekelijks het bedrag vast van de slachtpremie en de daarmee samenhangende heffing bij uitvoer. De Commissie heeft er derhalve rekening mee gehouden, dat bedoeld bedrag moet worden afgestemd op de marktverhoudingen en de daarin optredende veranderingen. Voorts kan in de door verzoekster gestelde omzetdaling geen relevante beoordelingsmaatstaf worden gezien, omdat die daling in wezen is terug te voeren op het wegvallen van de steunmaatregelen die de Britse instanties vóór de inwerkingtreding van de gemeenschappelijke markt ook voor de uitvoer van schapevlees toekenden, dat wil zeggen, zoals ik zoeven betoogde, op het wegvallen van een gunstige situatie, op voortduring waarvan de ondernemers niet mochten vertrouwen.
7.
Tenslotte verwijt verzoekster de Commissie dat deze de toepassing van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80 niet heeft geschorst krachtens de haar bij artikel 33, eerste alinea, van die verordening verleende bevoegdheid, passende maatregelen te nemen om de overgang van de tevoren bestaande regeling naar de gemeenschappelijke marktordening te vergemakkelijken. Verzoekster merkt op dat de Commissie met een beroep op datzelfde artikel 33, bij verordening nr. 3191/80 van 9 december 1980 had bepaald dat het betrokken bedrag niet bij de uitvoer van schapevlees buiten de-Gemeenschap werd geheven. Mitsdien had ook de inning van de litigieuze heffingen in de intracommunautaire handel moeten worden geschorst.
De eerste tegenwerping die men mijns inziens op dit punt moet maken, is dat de beoordeling, of maatregelen „passend” zijn voor bovenvermeld doel van artikel 33, uiteraard aan de Commissie zelf staat. Indien deze het aangewezen heeft geacht hij wijze van overgangsmaatregel (zie de tweede overweging van verordening nr. 3191/80) slechts in geval van uitvoer buiten de Gemeenschap af te wijken van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1837/80, valt niet in te zien hoe uit die beoordeling een aanspraak op inwilliging van een verdergaande afwijking kan ontstaan. Als reden voor die afwijking verwees de Commissie naar de „gevoelige moeilijkheden” waartoe artikel 9, lid 3, bij uitvoer buiten dé Gemeenschap aanleiding had gegeven; aangenomen moet worden dat van dergelijke moeilijkheden in de intracommunautaire handel niet is gebleken. Naar mijn mening is de door artikel 33 vereiste beoordeling niet voor toetsing vatbaar.
Ik merk overigens op dat, ofschoon in de considerans van verordening nr. 3191/80 naar artikel 33 van verordening nr. 1837/80 wordt verwezen, bij mij ernstige twijfel bestaat omtrent de vraag of in een verordening van de Raad, zoals verordening nr. 1837/80, vervatte voorschriften krachteloos kunnen worden gemaakt — al is het maar tijdelijk — door een maatregel ter vergemakkelijking van de overgang van het tevoren bestaande stelsel naar de gemeenschappelijke marktordening. Uiteraard valt de vraag of genoemde verordening nr. 3191/80 wettig is, buiten het onderwerp van het onderhavige geschil. Zulks weerhoudt mij er echter niet van op te merken dat mijns inziens de aan de discretionaire bevoegdheid van de Commissie toevertrouwde „passende maatregelen” beperkt moeten blijven tot de uitvoering van verordening nr. 1837/80, om aldus hun ondergeschikte positie ten opzichte van de uit te voeren voorschriften te behouden. Een afwijking daarvan lijkt de bevoegdheid van de Commissie te buiten te gaan, zulks mede gelet op het algemene in artikel 155 EEG-Verdrag neergelegde beginsel, dat „de Commissie de bevoegdheden uit(oefent) welke de Raad haar verleent ter uitvoering van de regels die hij stelt”.
8.
Concluderend geef ik het Hof op de boven uiteengezette gronden in overweging, de door de commanditaire vennootschap Julius Kind bij op 4 mei 1981 neergelegd beroepschrift tegen de Raad en de Commissie van de Europese Gemeenschappen ingestelde vordering tot schadevergoeding af te wijzen. Verzoekster zal als in het ongelijk gestelde partij de kosten van het geding aan de verwerende instellingen moeten vergoeden.
(
1
)	Vertaald uit het Italiaans.