62024CJ0087
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 23 października 2025 r. (
*1
)
Odesłanie prejudycjalne – Zbliżanie ustawodawstw – Gaz ziemny – Dyrektywa 2009/73/WE – Artykuł 41 ust. 8 – Pojęcie „stosownych zachęt” – Rozporządzenie (WE) nr 715/2009 – Artykuł 13 ust. 1 – Pojęcie „odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych” – Systemy przesyłowe i dystrybucyjne – Instalacja magazynowa – Kryteria, które należy uwzględnić przy ustalaniu przez krajowy organ regulacyjny taryf przesyłowych i dystrybucyjnych – Stopa zwrotu z kapitału – Obowiązek wykładni zgodnej – Obowiązek uzasadnienia
W sprawie C‑87/24
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny, Łotwa) postanowieniem z dnia 3 stycznia 2024 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 2 lutego 2024 r., w postępowaniu:
AS „Gaso”,
AS „Conexus Baltic Grid”
przeciwko
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: I. Jarukaitis, prezes izby, K. Lenaerts, prezes Trybunału, pełniący obowiązki sędziego czwartej izby, i M. Condinanzi (sprawozdawca), sędzia,
rzecznik generalny: A. Rantos,
sekretarz: M. Aleksejev, kierownik wydziału,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 15 stycznia 2025 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
–
w imieniu AS „Gaso” – L. Liepa oraz J. Sarāns-Reneslācis, advokāti,
–
w imieniu AS „Conexus Baltic Grid” – C. Ginter, vandeadvokaat, oraz K. Pļaviņa-Mika, advokāte, oraz U. Bariss, valdes priekšsēdētājs, oraz M. Gode, valdes loceklis,
–
w imieniu Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija – J. Miķelsons, izpilddirektors, oraz A. Upena, padomes locekle,
–
w imieniu Komisji Europejskiej – O. Beynet, L. Ozola oraz T. Scharf, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 3 kwietnia 2025 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 41 ust. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. 2009, L 211, s. 94) oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005 (Dz.U. 2009, L 211, s. 36).
2
Wniosek ten został złożony w ramach skarg o stwierdzenie nieważności – wniesionych odpowiednio przez AS „Gaso” i przez AS „Conexus Baltic Grid” – przeciwko lēmums Nr. 109 „par kapitāla atdeves likmi dabasgāzes pārvades sistēmas, dabasgāzes sadales sistēmas un dabasgāzes uzglabāšanas pakalpojumu tarifu projekta aprēķināšanai” (decyzji ustalającej stopę zwrotu z kapitału do celów obliczenia taryf za usługi systemu przesyłowego gazu ziemnego, systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego oraz systemu magazynowania gazu ziemnego) z dnia 20 sierpnia 2020 r. (zwanej dalej „sporną decyzją”), wydanej przez Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (komisję regulacji usług publicznych, Łotwa, zwaną dalej „łotewskim organem regulacyjnym”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2009/73
3
Motywy 23–25, 30 i 32 dyrektywy 2009/73 mają następujące brzmienie:
„(23)
Należy podjąć dalsze środki w celu zapewnienia przejrzystych i niedyskryminacyjnych taryf za dostęp do transportu. Taryfy te powinny być stosowane wobec wszystkich użytkowników na niedyskryminacyjnych zasadach. W przypadku gdy instalacje magazynowe, pojemności magazynowe gazociągów lub usługi pomocnicze funkcjonują na wystarczająco konkurencyjnym rynku, dostęp mógłby być przyznawany na podstawie przejrzystych i niedyskryminacyjnych mechanizmów rynkowych.
(24)
Niezbędne jest zapewnienie niezależności operatorów systemu magazynowania, tak, aby usprawnić dostęp stron trzecich do instalacji magazynowych, które są konieczne z technicznego lub ekonomicznego punktu widzenia dla zapewnienia skutecznego dostępu do systemu w celu realizacji dostaw do odbiorców. […] Niezbędne jest również zwiększenie jawności w zakresie zdolności magazynowej oferowanej stronom trzecim poprzez zobowiązanie państw członkowskich do sprecyzowania i opublikowania niedyskryminacyjnych, jasnych ram, które określą odpowiedni system regulacyjny odnoszący się do instalacji magazynowych. […]
(25)
Niedyskryminacyjny dostęp do sieci dystrybucyjnej decyduje o dostępie dostawcy do odbiorców na poziomie detalicznym. […]
[…]
(30)
Jeżeli rynek wewnętrzny gazu ziemnego ma właściwie funkcjonować, organy regulacji energetyki powinny móc podejmować decyzje dotyczące wszelkich istotnych kwestii regulacyjnych oraz być w pełni niezależne od jakichkolwiek innych interesów publicznych lub prywatnych. Nie wyklucza to możliwości stosowania kontroli sądowej ani nadzoru parlamentarnego zgodnie z prawem konstytucyjnym państw członkowskich. […]
[…]
(32)
Krajowe organy regulacyjne powinny móc ustalać lub zatwierdzać taryfy lub metody stosowane do kalkulacji taryf w oparciu o propozycje operatora systemu przesyłowego lub operatora(-ów) systemu dystrybucyjnego albo operatora systemu skroplonego gazu ziemnego (LNG), lub w oparciu o propozycje uzgodnione między tym(-i) operatorem(-ami) i użytkownikami sieci. Wykonując te zadania, krajowe organy regulacyjne powinny zapewnić, aby taryfy przesyłowe i dystrybucyjne były niedyskryminacyjne i odzwierciedlały koszty, a także powinny uwzględniać długoterminowe marginalne koszty sieci, których uniknięto dzięki zastosowaniu środków zarządzania popytem”.
4
Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora gazu ziemnego, dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do udzielania zezwoleń na świadczenie usług przesyłowych, dystrybucyjnych, dostawy i magazynowanie gazu ziemnego oraz na eksploatację systemów”.
5
Artykuł 2 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
4)
»operator systemu przesyłowego« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która zajmuje się przesyłem i jest odpowiedzialna za eksploatację, utrzymywanie oraz, w razie konieczności, rozbudowę systemu przesyłowego na danym obszarze, a w stosownych przypadkach za wzajemne połączenia z innymi systemami, oraz za zapewnienie długoterminowej zdolności systemu do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb w zakresie transportu gazu;
[…]
6)
»operator systemu dystrybucyjnego« oznacza osobę fizyczną lub prawną, która zajmuje się dystrybucją i jest odpowiedzialna za eksploatację, utrzymywanie lub, w razie konieczności, rozbudowę systemu dystrybucyjnego na danym obszarze, a w stosownych przypadkach za wzajemne połączenia z innymi systemami i za zapewnienie długoterminowej zdolności systemu do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb dystrybucji gazu;
[…]
9)
»instalacja magazynowa« oznacza instalację używaną do magazynowania gazu ziemnego, będącą własnością przedsiębiorstwa gazowego lub eksploatowaną przez nie, wraz z częścią instalacji LNG używaną do magazynowania LNG, ale z wyłączeniem części wykorzystywanej do działalności produkcyjnej oraz z wyłączeniem instalacji przeznaczonych wyłącznie dla operatorów systemów przesyłowych dla realizacji ich zadań;
10)
»operator systemu magazynowania« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która zajmuje się magazynowaniem i jest odpowiedzialna za eksploatację instalacji magazynowych;
[…]”.
6
Artykuł 39 tej samej dyrektywy, zatytułowany „Wyznaczanie i niezależność organów regulacyjnych”, przewiduje:
„1.   Każde państwo członkowskie wyznacza jeden krajowy organ regulacyjny na poziomie krajowym.
[…]
4.   Państwa członkowskie gwarantują niezależność organu regulacyjnego i zapewniają, aby wykonywał on swoje uprawnienia w sposób bezstronny i przejrzysty. W tym celu państwa członkowskie zapewniają, aby przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych powierzonych mu na mocy niniejszej dyrektywy i aktów powiązanych, organ regulacyjny:
a)
był prawnie odrębny i funkcjonalnie niezależny od jakiegokolwiek innego podmiotu publicznego lub prywatnego;
b)
zapewniał, aby jego pracownicy oraz osoby odpowiedzialne za zarządzanie nim:
(i)
działali niezależnie od wszelkich interesów rynkowych; oraz
(ii)
przy wykonywaniu swoich zadań regulacyjnych nie zwracali się o bezpośrednie polecenia ani nie wykonywali bezpośrednich poleceń któregokolwiek rządu lub innego podmiotu publicznego lub prywatnego. Niniejszy wymóg pozostaje bez uszczerbku dla ścisłej współpracy, w stosownych przypadkach, z innymi właściwymi organami krajowymi oraz dla ogólnych wytycznych polityki opracowanych przez rząd niezwiązanych z uprawnieniami i obowiązkami regulacyjnymi na podstawie z art. 41.
[…]”.
7
Artykuł 40 dyrektywy 2009/73, zatytułowany „Ogólne cele organu regulacyjnego”, stanowi:
„Wykonując zadania regulacyjne określone w niniejszej dyrektywie, organ regulacyjny podejmuje wszelkie rozsądne środki służące realizacji następujących celów w ramach swoich obowiązków i uprawnień określonych w art. 41, w ścisłym porozumieniu z innymi właściwymi organami krajowymi, w tym również z organami ochrony konkurencji i bez uszczerbku dla ich kompetencji:
[…]
f)
zapewnianie, aby operatorzy systemu i użytkownicy systemu otrzymywali stosowne zachęty, zarówno krótko-, jak i długoterminowe, w celu zwiększenia wydajności w zakresie działania sieci oraz rozwijania integracji rynkowej;
[…]”.
8
Artykuł 41 tej dyrektywy, zatytułowany „Obowiązki i uprawnienia organu regulacyjnego”, stanowi:
„1.   Do obowiązków organu regulacyjnego należy:
a)
ustalanie lub zatwierdzanie, na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania;
[…]
n)
monitorowanie i dokonywanie przeglądu warunków dostępu do magazynowania, pojemności magazynowych gazociągów i do innych usług pomocniczych przewidzianych w art. 33. W przypadku gdy system dostępu do magazynowania jest określony zgodnie z art. 33 ust. 3, z zadania tego wyłączony jest przegląd taryf;
[…].
6.   Organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie, z odpowiednim wyprzedzeniem przed ich wejściem w życie, przynajmniej metod stosowanych do kalkulacji lub ustanawiania warunków:
a)
przyłączania i dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych, a także zasad, warunków i taryf za dostęp do instalacji LNG. Te taryfy lub metody umożliwiają realizację niezbędnych inwestycji w sieci i instalacje LNG w sposób umożliwiający tym inwestycjom zapewnienie wykonalności sieci oraz instalacji LNG;
[…].
8.   Przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod i usług bilansowania systemu, organy regulacyjne zapewniają, aby operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych otrzymali stosowne zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej.
[…]
16.   Decyzje podjęte przez organy regulacyjne są w pełni umotywowane i uzasadnione, tak, aby możliwa była kontrola sądowa. Decyzje są publicznie dostępne przy jednoczesnym zachowaniu poufności informacji handlowych podlegających szczególnej ochronie.
[…]”.
Rozporządzenie nr 715/2009
9
Motywy 7 i 8 rozporządzenia nr 715/2009 mają następujące brzmienie:
„(7)
Należy określić kryteria, według których ustalane są taryfy za dostęp do sieci w celu zapewnienia, aby kryteria te były w pełni zgodne z zasadą niedyskryminacji oraz potrzebami dobrze funkcjonującego rynku wewnętrznego oraz aby w pełni uwzględniały one potrzebę zachowania integralności systemu i odzwierciedlały rzeczywiście poniesione koszty w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom, jakie ponosi porównywalny pod względem skuteczności i struktury operator sieci oraz aby były przejrzyste, zapewniając jednocześnie odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych oraz, w stosownych przypadkach, uwzględniając analizę porównawczą taryf przeprowadzoną przez organy regulacyjne.
(8)
Przy kalkulacji taryf za dostęp do sieci, ważne jest uwzględnienie rzeczywiście poniesionych kosztów w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom, jakie ponosi porównywalny pod względem skuteczności i struktury operator sieci, oraz są przejrzyste, jak również potrzebę zapewnienia odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych oraz zachęt do budowania nowej infrastruktury, w tym również szczególnego traktowania regulacyjnego nowych inwestycji, jak przewidziano w dyrektywie [2009/73]. W związku z tym, a w szczególności jeżeli istnieje skuteczna konkurencja między gazociągami, właściwe będzie rozważenie przeprowadzenia analizy porównawczej taryf przez organy regulacyjne”.
10
Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ma na celu:
a)
ustanowienie niedyskryminacyjnych zasad określających warunki dostępu do systemów przesyłowych gazu ziemnego z uwzględnieniem specyfiki rynków krajowych i regionalnych w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego gazu;
b)
ustanowienie niedyskryminacyjnych zasad określających warunki dostępu do instalacji LNG oraz instalacji magazynowych z uwzględnieniem specyfiki rynków krajowych i regionalnych […];
[…].
Cele, o których mowa w akapicie pierwszym, obejmują ustanawianie zharmonizowanych zasad dotyczących taryf, lub metod ich kalkulacji, za dostęp do sieci – ale nie do instalacji magazynowych […].
Niniejsze rozporządzenie, z wyjątkiem art. 19 ust. 4, stosuje się jedynie do instalacji magazynowych objętych art. 33 ust. 3 lub 4 dyrektywy [2009/73].
[…]”.
11
Artykuł 13 ust. 1 akapity pierwszy i trzeci tego rozporządzenia stanowi:
„Taryfy lub metody ich kalkulacji stosowane przez operatorów systemów przesyłowych i zatwierdzone przez organy regulacyjne zgodnie z art. 41 ust. 6 dyrektywy [2009/73], jak również taryfy opublikowane zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy są przejrzyste, uwzględniają potrzebę zachowania integralności systemu oraz potrzebę jego udoskonalania, odzwierciedlają rzeczywiście poniesione koszty w zakresie, w jakim koszty te odpowiadają kosztom ponoszonym przez operatora sieci o porównywalnej wydajności i strukturze, oraz są przejrzyste, a jednocześnie obejmują odpowiedni zwrot nakładów inwestycyjnych, a w stosownych przypadkach uwzględniają wyniki analizy porównawczej taryf przeprowadzonej przez organy regulacyjne. Taryfy lub metody wykorzystywane do ich kalkulacji stosowane są w sposób niedyskryminacyjny.
[…]
Taryfy lub metody ich kalkulacji ułatwiają skuteczny handel gazem oraz konkurencję, pozwalając jednocześnie uniknąć subsydiowania skrośnego między użytkownikami sieci oraz dostarczają zachęt dla inwestycji, jak również utrzymują lub umożliwiają interoperacyjność sieci przesyłowych”.
Rozporządzenie 017/460
12
Artykuł 1 rozporządzenia Komisji (UE) 2017/460 z dnia 16 marca 2017 r. ustanawiającego kodeks sieci dotyczący zharmonizowanych struktur taryf przesyłowych dla gazu (Dz.U. 2017, L 72, s. 29), przewiduje, że rozporządzenie to ustanawia kodeks sieci określający zasady dotyczące zharmonizowanych struktur taryf przesyłowych dla gazu, w tym zasady dotyczące stosowania metody wyznaczania ceny referencyjnej, powiązane z nimi wymogi w zakresie konsultacji i publikacji, a także zasady dotyczące obliczania cen bazowych standardowych produktów z zakresu zdolności.
13
Artykuł 30 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Informacje, które należy opublikować przed rozpoczęciem okresu taryfowego”, stanowi w ust. 1:
„Przed rozpoczęciem okresu taryfowego krajowy organ regulacyjny lub operator systemu przesyłowego lub operatorzy systemów przesyłowych, w zależności od decyzji krajowego organu regulacyjnego, publikują następujące informacje zgodnie z wymogami określonymi w art. 31 i 32:
[…]
b) następujące informacje:
(i)
dozwolone lub docelowe przychody operatora systemu przesyłowego, bądź oba ich rodzaje;
(ii)
informacje na temat zmian w poziomie przychodów, o których mowa w ppkt (i), w porównaniu rok do roku;
(iii)
następujące parametry:
[…]
2)
koszt kapitału i metoda jego obliczania;
3)
wydatki kapitałowe, w tym:
[…]
4)
wydatki operacyjne;
5)
mechanizmy zachęt i cele w zakresie efektywności;
6)
wskaźniki inflacji;
[…]”.
Prawo łotewskie
Ustawa o organach regulacyjnych usług publicznych
14
Na podstawie art. 7 ust. 2 „Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” (ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych) z dnia 19 października 2000 r. (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr 394) łotewski organ regulacyjny jest podmiotem prawa publicznego, niezależnym pod względem instytucjonalnym i funkcjonalnym oraz posiadającym autonomię w zakresie wykonywania swojego budżetu zatwierdzonego przez ustawę. Do jego zadań należy między innymi regulacja świadczenia usług publicznych w zakresie dostaw gazu ziemnego.
15
Artykuł 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że łotewski organ regulacyjny ustala metodologię obliczania i ustalania taryf lub pułapów taryfowych, a także metody stosowania taryf lub pułapów taryfowych, chyba że szczegółowe przepisy sektorowe określają inne zasady ustalania taryf.
16
Artykuł 9 ust. 2 tej ustawy stanowi:
„[Łotewski] organ regulacyjny w zakresie swoich kompetencji w sposób autonomiczny wydaje decyzje administracyjne i akty administracyjne, które są wiążące dla dostawców danych usług publicznych i użytkowników tych usług”.
17
Zgodnie z brzmieniem art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych:
„Taryfy ustala się na takim poziomie, aby opłaty taryfowe ponoszone przez użytkowników pokrywały ekonomicznie uzasadnione koszty usługi publicznej i zapewniały rentowność tej usługi, chyba że szczegółowe przepisy sektorowe określają inne zasady ustalania taryf. W przypadku zmiany czynników mających wpływ na taryfy, np. rentowności, łotewski organ regulacyjny może zaproponować zmianę taryf i zwrócić się do dostawcy usługi publicznej o przedstawienie w określonym terminie projektu taryf zawierającego uzasadnienie kosztów składających się na te taryfy”.
Decyzja w sprawie metodologii
18
W sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisijas padomes lēmums Nr. 1/23 kapitāla atdeves likmes aprēķināšanas metodika [wydanej przez radę łotewskiego organu regulacyjnego decyzji nr 1/23 w sprawie metodologii obliczania średniego ważonego kosztu kapitału (WACC)] z dnia 13 sierpnia 2018 r. (zwanej dalej „decyzją w sprawie metodologii”) ustalono szczegółowe zasady obliczania i stosowania średniego ważonego kosztu kapitału (WACC) dla celów opracowania projektów taryf opłat za usługi regulowane, w tym usługi świadczone w ramach systemu gazowego. W szczególności zdefiniowano w niej wzór obliczania średniego ważonego kosztu kapitału (WACC) w ujęciu rzeczywistym.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
19
W zastosowaniu decyzji w sprawie metodologii rada łotewskiego organu regulacyjnego wydała sporną decyzję, w której uznała, że operator systemu przesyłowego gazu ziemnego, operator systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego i operator instalacji magazynowej gazu ziemnego stosują średni ważony koszt kapitału (WACC) w ujęciu rzeczywistym.
20
Biorąc pod uwagę stopę zwrotu z kapitału własnego, stopę zwrotu z kapitału pożyczonego obliczaną zgodnie z decyzją w sprawie metodologii, stawkę podatku dochodowego od osób prawnych oraz średnią rocznych zmian cen konsumpcyjnych w ciągu pięciu poprzednich lat kalendarzowych, łotewski organ regulacyjny ustalił, że, w przypadku operatora, który zgodnie z danymi zawartymi w ostatnim dostępnym sprawozdaniu rocznym należy do kategorii średnich lub dużych przedsiębiorstw, stopę zwrotu z kapitału należy ustalić na 2,65 %, podczas gdy w przypadku operatora należącego do kategorii mikroprzedsiębiorstw lub małych przedsiębiorstw stopa ta powinna zostać ustalona na 4,37 %.
21
W spornej decyzji wyjaśniono, że stopa zwrotu w wysokości 2,65 % jest dostosowana do sytuacji na rynkach finansowych i że jest wynikiem przeprowadzenia odpowiedniej oceny ryzyka związanego z pozyskiwaniem finansowania, zapewniając w ten sposób operatorowi systemu przesyłowego gazu ziemnego, operatorowi systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego i operatorowi instalacji magazynowej gazu ziemnego możliwość finansowania pożyczek, inwestowania w remonty i rozwój systemów oraz uzyskiwanie rozsądnego zwrotu nakładów, przy jednoczesnym zagwarantowaniu użytkownikom możliwości otrzymywania nieprzerwanych, niezawodnych i wysokiej jakości usług publicznych, których taryfy (ceny) odpowiadają ekonomicznie uzasadnionym kosztom.
22
Spółka Gaso, będąca operatorem systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego w Łotwie, oraz spółka Conexus Baltic Grid, będąca operatorem systemu przesyłowego gazu ziemnego i operatorem systemu magazynowania tego gazu w tym państwie członkowskim, wniosły skargi o stwierdzenie nieważności spornej decyzji do Administratīvā apgabaltiesa (okręgowego sądu administracyjnego, Łotwa), będącego sądem odsyłającym.
23
Na poparcie swoich skarg spółki te podnoszą, że łotewski organ regulacyjny przekroczył swoje uprawnienia, dopuścił się poważnych błędów proceduralnych i materialnych przy określaniu kryteriów i przy obliczaniu stopy zwrotu z kapitału oraz naruszył spoczywający na nim obowiązek uzasadnienia, ustalając rażąco niski poziom stopy zwrotu z kapitału. Ich zdaniem w spornej decyzji naruszono dyrektywę 2009/73, która nakłada przecież na właściwe organy regulacyjne państw członkowskich obowiązek wspierania, w szczególności, rozwoju i funkcjonowania rynku gazu ziemnego poprzez zapewnienie inwestorom zachęt wystarczających do realizacji niezbędnych inwestycji w infrastrukturę. W decyzji tej doszło też do naruszenia rozporządzenia nr 715/2009, w którym zobowiązano te organy do uwzględniania w ramach ustalania taryf odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych.
24
W tym kontekście sąd odsyłający, po pierwsze, stwierdza, że art. 40 lit. f) i art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 oraz art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 w związku z motywami 7 i 8 tego rozporządzenia są istotne dla rozstrzygnięcia sporu zawisłego w postępowaniu głównym.
25
Po drugie, sąd ten podkreśla, że chociaż z przepisów wymienionych w poprzednim punkcie niniejszego wyroku wynika, iż przy ustalaniu taryf za dostęp do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego państwa członkowskie powinny zapewnić „odpowiedni zwrot nakładów z inwestycji”, w przepisach tych nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez to wyrażenie, w przedmiocie którego Trybunał nie miał jeszcze okazji się wypowiedzieć. W związku z tym sąd odsyłający wskazuje, że nie dysponuje wytycznymi, które byłyby wystarczająco jasne, aby mógł on dokonać oceny zgodności z prawem Unii metodologii zastosowanej przez łotewski organ regulacyjny w celu ustalenia stopy zwrotu z kapitału w zawisłej przed nim sprawie.
26
Po trzecie, sąd ten podnosi, że ustawa o organach regulacyjnych usług publicznych przewiduje ramy regulacyjne, które nie zawierają przepisów odpowiadających tym zawartym w art. 40 i 41 tej dyrektywy, dotyczącym, odpowiednio, ogólnych celów realizowanych przez krajowe organy regulacyjne oraz ich obowiązków i uprawnień. W tym względzie sąd odsyłający wskazuje, że według wszelkiego prawdopodobieństwa art. 20 ust. 1 tej ustawy, na podstawie którego łotewski organ regulacyjny przyjął sporną decyzję, nie obejmuje wszystkich celów realizowanych za pomocą przepisów tej dyrektywy, o których mowa w pkt 24 niniejszego wyroku, w szczególności w odniesieniu do prawa podmiotu świadczącego usługę publiczną o regulowanym dostępie do korzystania z zachęt, zarówno krótko-, jak i długoterminowych. Powstaje zatem pytanie, czy przepisy tej dyrektywy zostały transponowane do prawa łotewskiego w prawidłowy sposób.
27
Wreszcie, po czwarte, sąd ten zastanawia się, czy – w świetle przepisów dyrektywy 2009/73 i rozporządzenia nr 715/2009 – art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia ma zastosowanie do taryfy za dostęp do instalacji magazynowej gazu ziemnego, którymi to instalacjami zarządzanie w niniejszej sprawie należy do spółki Conexus Baltic Grid. Ze względu bowiem na fakultatywny charakter procedur przewidzianych w art. 33 ust. 3 i 4 dyrektywy 2009/73 sąd ten uważa, że z art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia – określającego warunki, jakie muszą spełniać taryfy stosowane przez operatorów systemów przesyłowych i zatwierdzane przez organy regulacyjne zgodnie z art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73 oraz taryfy publikowane zgodnie z art. 32 ust. 1 tej dyrektywy – wynika bowiem, że ów art. 13 ma zastosowanie wyłącznie do taryf za usługi systemu przesyłowego gazu ziemnego i że nie obejmuje on ustalania taryf w odniesieniu do instalacji magazynowych gazu.
28
W tych okolicznościach Administratīvā apgabaltiesa (okręgowy sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 41 ust. 8 dyrektywy [2009/73] stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które nie nakłada na organ regulacyjny, przy obliczaniu taryf lub ustalaniu metodologii, obowiązku uzasadnienia tego, w jaki sposób zapewnia się operatorom systemów przesyłowych i dystrybucyjnych stosowne zachęty, zarówno krótko-, jak i długoterminowe, do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej?
2)
Czy interpretacja uregulowania krajowego, zgodnie z którą zapewnia się stosowne zachęty, zarówno krótko-, jak i długoterminowe, do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej, w przypadku gdy opłaty taryfowe uiszczane przez użytkowników pokrywają jedynie ekonomicznie uzasadnione koszty usług publicznych i zapewniają rentowność w co najmniej minimalnym zakresie, jest zgodna z art. 41 ust. 8 dyrektywy [2009/73]?
3)
Czy uregulowanie krajowe, które, ustanawiając »stosowne zachęty, zarówno krótko-, jak i długoterminowe« oraz zachęty w celu »zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej«, nie przewiduje uwzględnienia przyjętych w dziedzinie finansów zasad ustalania poziomu średnioważonego kosztu kapitału [średniego ważonego kosztu kapitału (WACC)], które to zasady są ustalane na podstawie działalności prowadzonej przez porównywalne przedsiębiorstwa na wolnym rynku, jest zgodne z celami określonymi w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73?
4)
Czy dokonując wykładni pojęć »odpowiedniego zwrotu nakładów inwestycyjnych« w rozumieniu art. 13 rozporządzenia [nr 715/2009] oraz »zachęt dla inwestycji« w rozumieniu art. 41 dyrektywy 2009/73, organ regulacyjny powinien kierować się przyjętym w dziedzinie finansów pojęciem poziomu średnioważonego kosztu kapitału [średniego ważonego kosztu kapitału (WACC)] oraz metodologią stosowaną do jego ustalenia?
5)
W przypadku udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej, czy organ regulacyjny może w sposób zgodny z prawem odejść od metodologii stosowanej w dziedzinie finansów w celu ustalenia poziomu średnioważonego kosztu kapitału [średniego ważonego kosztu kapitału (WACC)] i skorygować tę stopę według własnego uznania?
6)
W przypadku udzielenia na powyższe pytanie odpowiedzi twierdzącej, czy organ regulacyjny może w sposób zgodny z prawem skorygować poziom średnioważonego kosztu kapitału [średni ważony koszt kapitału (WACC)] w taki sposób, aby jego obliczenie uwzględniało premię za wielkość opartą na kosztach finansowania zewnętrznego innych przedsiębiorstw w gospodarce państwa członkowskiego?
7)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie czwarte, czy organ regulacyjny może w sposób zgodny z prawem skorygować poziom średnioważonego kosztu kapitału [średni ważony koszt kapitału (WACC)] w ten sposób, aby nie musiał on rekompensować operatorowi systemu przesyłowego lub systemu magazynowania gazu ziemnego wzrostu inflacji w poprzednim okresie taryfowym?
8)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie piąte oraz w przypadku, gdy operator systemu nie zgadza się z poziomem średnioważonego kosztu kapitału [średnim ważonym kosztem kapitału (WACC)] zaproponowanym przez organ regulacyjny lub elementami, na których jest on oparty, czy organ regulacyjny, określając poziom średnioważonego kosztu kapitału [ten średni ważony koszt kapitału (WACC)], powinien zwrócić się do niezależnego podmiotu trzeciego w celu dokonania oceny tego, czy ten poziom jest odpowiedni?
9)
Czy procedura ustalania taryf, w ramach której poziom średnioważonego kosztu kapitału [średni ważony koszt kapitału (WACC)] jest określany przez organ regulacyjny i w ramach której operator systemu przesyłowego lub systemu magazynowania gazu ziemnego nie jest uprawniony do skorygowania tego obliczenia na podstawie indywidualnych wskaźników przedsiębiorstwa będącego operatorem tych systemów, jest sprzeczna z celami określonymi w art. 41 ust. 8 dyrektywy [2009/73]?
10)
Czy art. 1 [akapit pierwszy] lit. b) rozporządzenia [nr 715/2009] w związku z akapitem drugim tego artykułu należy interpretować w ten sposób, że motywy 7 i 8 oraz art. 13 tego rozporządzenia mają zastosowanie do instalacji magazynowych gazu ziemnego i taryf ustalanych przez organ regulacyjny, jeżeli dostęp do instalacji magazynowych skroplonego gazu ziemnego jest regulowany?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
29
Łotewski organ regulacyjny twierdzi, że pytania skierowane przez sąd odsyłający są niedopuszczalne.
30
W pierwszej kolejności zdaniem tego organu pytanie pierwsze ma charakter hipotetyczny i nie dotyczy wykładni prawa Unii, lecz wykładni prawa krajowego. Pytanie to zostało oparte na błędnym założeniu, zgodnie z którym ten organ miałby być zwolniony z obowiązku uzasadnienia zarówno metodologii obliczania stopy zwrotu z kapitału, jak i tej stopy zwrotu z kapitału jako takiej. Z ustawodawstwa krajowego, a w szczególności z art. 67 ust. 2 Administratīvā procesa likums (ustawy o postępowaniu administracyjnym), wynika, że ten organ jest zobowiązany do uzasadniania swoich decyzji i że uwzględnił w niniejszym przypadku mające zastosowanie przepisy prawa, w szczególności art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i rozporządzenie nr 715/2009.
31
W drugiej kolejności łotewski organ regulacyjny uważa, że pytania od drugiego do szóstego są sformułowane w sposób zbyt ogólny i nie dotyczą wykładni prawa Unii, lecz jego stosowania. Ponadto, ze względu na ich ogólny charakter, pojęcia lub wyrażenia użyte w tych pytaniach nie pozwalają Trybunałowi na udzielenie na nie precyzyjnej odpowiedzi. Wreszcie zarówno w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, jak i w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 nałożono na organy regulacyjne jedynie obowiązek osiągnięcia celu, pozostawiając im swobodę w zakresie wyboru środków lub metod, przy pomocy których cel ten ma zostać osiągnięty. Wybór tych środków lub metod, nad którym zastanawia się sąd odsyłający, nie jest zaś należącą do Trybunału kwestią wykładni prawa Unii, lecz kwestią jego stosowania, która należy do właściwości sądów krajowych.
32
W trzeciej kolejności łotewski organ regulacyjny podnosi, że pytania drugie, ósme i dziewiąte nie dotyczą wykładni prawa Unii, lecz wykładni prawa krajowego. W szczególności, co się tyczy pytania drugiego, pojęcie „rentowności” zostało użyte nie w mającym zastosowanie prawie Unii, lecz w art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych.
33
W czwartej kolejności łotewski organ regulacyjny utrzymuje, że pytania od czwartego do ósmego są pozbawione jakiegokolwiek związku z sytuacją faktyczną i prawną rozpatrywaną w sprawie w postępowaniu głównym i nie odpowiadają obiektywnej potrzebie rozstrzygnięcia związanego z nią sporu, ponieważ art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009 nie ma zastosowania ani do instalacji magazynowych gazu ziemnego, których Conexus Baltic Grid jest w niniejszym przypadku operatorem, ani do systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego, którego zarządzanie powierzono na Łotwie spółce Gaso.
34
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi wyłącznie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i który powinien przyjąć na siebie odpowiedzialność za mające zapaść orzeczenie sądowe, należy dokonanie oceny, w świetle szczególnych okoliczności sprawy, zarówno konieczności wydania orzeczenia w trybie prejudycjalnym po to, aby ten sąd krajowy był w stanie wydać swoje orzeczenie, jak i znaczenia dla sprawy pytań zadanych Trybunałowi. Wynika stąd, że pytania dotyczące wykładni prawa Unii korzystają z domniemania posiadania znaczenia dla sprawy i że, jeżeli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, to Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia. Odmowa wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zadanego przez sąd krajowy pytania jest możliwa tylko wtedy, gdy jest oczywiste, że wykładnia prawa Unii, o którą wniesiono, nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub z przedmiotem postępowania głównego, gdy problem jest natury hipotetycznej bądź gdy Trybunał nie dysponuje informacjami w zakresie stanu faktycznego lub prawnego niezbędnymi do udzielenia użytecznej odpowiedzi na postawione mu pytania (wyrok z dnia 25 lutego 2025 r., Sąd Rejonowy w Białymstoku i Adoreikė, C‑146/23 i C‑374/23, EU:C:2025:109, pkt 37 i przytoczone tam orzecznictwo).
35
Ponadto z uwagi na to, że postanowienie odsyłające stanowi podstawę postępowania prejudycjalnego przed Trybunałem w trybie art. 267 TFUE, niezbędne jest wyjaśnienie przez sąd krajowy w tym postanowieniu ram faktycznych i prawnych, w jakich mieści się spór w postępowaniu głównym, oraz udzielenie minimum wyjaśnień co do wyboru przepisów prawa Unii, o których wykładnię sąd ten wnosi, jak również co do związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami prawa krajowego mającymi zastosowanie do rozpoznawanego przezeń sporu. Te łączne wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały wyraźnie uregulowane w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem (wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
36
W niniejszej sprawie przede wszystkim z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że przepisy dyrektywy 2009/73 i rozporządzenia nr 715/2009 mają oczywisty związek ze sporem w postępowaniu głównym, który dotyczy ustalenia stopy zwrotu z kapitału narzuconej przez organ regulacyjny rynku gazu ziemnego w szczególności operatorom systemów gazu ziemnego państwa członkowskiego, która może mieć wpływ na taryfy stosowane przez tych operatorów.
37
Następnie, co się tyczy wymogu, o którym mowa w art. 94 lit. c) regulaminu postępowania, dotyczącego, po pierwsze, powodów, dla których sąd odsyłający powziął wątpliwości w przedmiocie wykładni dyrektywy 2009/73 i rozporządzenia nr 715/2009 i, po drugie, związku, jaki dostrzega on między tymi dwoma aktami prawa Unii a uregulowaniem krajowym mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, należy stwierdzić, że sąd ten przedstawia swoją własną ocenę wątpliwości co do wykładni tych aktów, w szczególności art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 715/2009, a także związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a tym uregulowaniem krajowym, w szczególności w odniesieniu do wymogów, które łotewski organ regulacyjny powinien uwzględnić przy ustalaniu taryf za przesył i za dystrybucję gazu ziemnego.
38
Wreszcie, co się tyczy pytań prejudycjalnych dotyczących wykładni dwóch aktów prawa Unii, o których mowa w poprzednim punkcie, i ich znaczenia dla dostępu do instalacji gazu ziemnego zarządzanych przez Conexus Baltic Grid, wystarczy przypomnieć, że, jeżeli nie jest oczywiste, iż wykładnia przepisu prawa Unii nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, zarzut oparty na niemożności zastosowania tego przepisu do sprawy w postępowaniu głównym nie odnosi się do dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, lecz dotyczy istoty pytań (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r., Slovenské elektrárne, C‑376/18, EU:C:2019:1068, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
39
Z powyższego wynika, że niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym jest dopuszczalny.
Co do istoty
Uwagi wstępne
40
Poprzez dziesięć pytań prejudycjalnych sąd odsyłający zastanawia się w istocie nad trzema aspektami prawnymi, które dotyczą: po pierwsze – zakresu stosowania zasad ustalania taryf przewidzianych w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 (pytania siódme, dziewiąte i dziesiąte), po drugie – transpozycji do prawa krajowego pojęcia „stosownych zachęt” w rozumieniu art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 oraz ciążącego na krajowym organie regulacyjnym obowiązku uzasadnienia (pytania pierwsze i drugie), a także, po trzecie – sposobu, w jaki organ ten, obliczając i ustalając taryfy, powinien zagwarantować operatorom systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego korzystanie z takich stosownych zachęt lub też z „odpowiedniego zwrotu nakładów z inwestycji” w rozumieniu art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 (pytania od trzeciego do dziewiątego).
41
Te trzy aspekty należy przeanalizować w wyżej wymienionej kolejności.
W przedmiocie pytań siódmego, dziewiątego i dziesiątego, dotyczących zakresu stosowania zasad ustalania taryf przewidzianych w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009
42
Poprzez pytania siódme, dziewiąte i dziesiąte, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w tych przepisach zasady ustalania taryf mają zastosowanie nie tylko do operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, lecz również do instalacji magazynowych tego gazu.
43
Pytanie to wynika ze spornej decyzji, w której ustalono identyczną stopę zwrotu z kapitału zarówno w odniesieniu do spółki Gaso, jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu ziemnego w Łotwie, jak i do spółki Conexus Baltic Grid, jako operatora systemu przesyłowego gazu ziemnego i systemu magazynowania gazu ziemnego w tym kraju. W tym względzie należy uściślić, że ponieważ jedynie pytanie dziesiąte odnosi się in fine również do instalacji magazynowych skroplonego gazu ziemnego, przy czym wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie przedstawia powodów, dla których te ostatnie instalacje są przedmiotem wspomnianego pytania, odpowiedź Trybunału na pytania siódme, dziewiąte i dziesiąte należy ograniczyć do kwestii, czy przewidziane w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 zasady dotyczące ustalania taryf mają zastosowanie do instalacji magazynowych gazu ziemnego.
44
Po poczynieniu tych wyjaśnień należy przypomnieć, że dyrektywa 2009/73 służy realizacji całkowicie i skutecznie otwartego i konkurencyjnego rynku wewnętrznego gazu ziemnego poprzez ustanowienie, jak wynika z jej art. 1 ust. 1, wspólnych zasad dotyczących przesyłu, dystrybucji, dostaw i magazynowania gazu ziemnego (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., GRDF, C‑236/18, EU:C:2019:1120, pkt 34 i przytoczone tam orzecznictwo).
45
W tym względzie w art. 2 ust. 4, 6, 9 i 10 tej dyrektywy zdefiniowano i wprowadzono rozróżnienie pomiędzy, odpowiednio, „operatorem systemu przesyłowego”, „operatorem systemu dystrybucyjnego”, „instalacją magazynową” i „operatorem systemu magazynowania” gazu ziemnego.
46
Ponadto, jak podkreślono w jej motywach 23, 25 i 32, celem tej dyrektywy jest zapewnienie niedyskryminacyjnego dostępu do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego poprzez powierzenie krajowym organom regulacyjnym, zgodnie z art. 41 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, w szczególności obowiązku „ustalani[a] lub zatwierdzani[a], na podstawie przejrzystych kryteriów, taryf przesyłowych lub dystrybucyjnych lub metod ich ustalania”.
47
W art. 41 ust. 6 lit. a) dyrektywy 2009/73 wyjaśniono, że krajowe organy regulacyjne są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie przynajmniej metod stosowanych do obliczania lub ustanawiania warunków dostępu do sieci krajowych, w tym również taryf przesyłowych i dystrybucyjnych.
48
Ponadto zgodnie z brzmieniem art. 41 ust. 8 tej dyrektywy „[p]rzy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod organy regulacyjne zapewniają, aby operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych otrzymali stosowne zachęty […] do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej”.
49
Wynika z tego, że zasady dotyczące ustalania taryf, przewidziane w szczególności w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, mają zastosowanie wyłącznie do operatorów „systemów” przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego w rozumieniu art. 2 ust. 4 i 6 tej dyrektywy, a nie do „instalacji magazynowych” gazu ziemnego i ich operatorów w rozumieniu art. 2 ust. 9 i 10 tej dyrektywy.
50
To wyłączenie instalacji magazynowych gazu ziemnego znajduje również odzwierciedlenie w przepisach rozporządzenia nr 715/2009, które zgodnie z jego tytułem określa „warunki dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego”.
51
Po pierwsze bowiem, zgodnie z art. 1 akapit drugi tego rozporządzenia ustanawianie zharmonizowanych zasad dotyczących taryf lub metod ich obliczania należy do celów realizowanych przez to rozporządzenie jedynie w odniesieniu do dostępu do sieci, nie zaś – do dostępu do instalacji magazynowych. Po drugie, z brzmienia art. 13 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia wynika, że ustanowionym w tym przepisie środkom taryfowym i obowiązkom, w szczególności w zakresie przejrzystości i niedyskryminacji taryfowej, podlegają jedynie operatorzy systemów przesyłowych gazu ziemnego.
52
Tę zasadniczą różnicę w regulacji taryfowej między zasadami mającymi zastosowanie do „sieci” [czy też „systemów”] a regułami mającymi zastosowanie do instalacji magazynowania gazu ziemnego tłumaczy się, jak słusznie podkreśliła Komisja Europejska, okolicznością, że instalacje te, w przeciwieństwie do „sieci” [czy też „systemów”], nie są co do zasady uznawane za naturalne monopole, a zatem mogą konkurować z innymi instalacjami. Z tego powodu, jak przewidziano to w jej motywach 23 i 24, w dyrektywie 2009/73 został ustanowiony szczególny reżim dotyczący instalacji magazynowania gazu ziemnego; część tej regulacji stanowi art. 33 tej dyrektywy, w którym przewidziano szczególne zasady dostępu do tych instalacji albo w ramach umownych, zgodnie z ust. 3 tego artykułu, albo w ramach regulowanych, zgodnie z ust. 4 tego artykułu, po spełnieniu pewnych warunków.
53
Niemniej jednak, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 45 opinii, ani w tej dyrektywie, ani w rozporządzeniu nr 715/2009 nie zakazano krajowym organom regulacyjnym rozszerzenia zasad ustalania taryf ustanowionych, odpowiednio, w art. 41 ust. 8 wspomnianej dyrektywy i w art. 13 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia, mających zastosowanie do „sieci” [czy też „systemów”] gazu ziemnego, na dostęp do tych instalacji.
54
Jak bowiem zauważyła w istocie Komisja, nie można wykluczyć, że obiektywne powody, takie jak szczególne cechy techniczne lub znaczenie instalacji magazynowych dla bezpieczeństwa dostaw energii na terytorium jednego lub kilku państw członkowskich, mogą uzasadniać rozszerzenie przez krajowy organ regulacyjny zasad ustalania taryf stosowanych przez ten organ wobec systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, na dostęp do tych instalacji magazynowych.
55
W świetle powyższych rozważań na pytania siódme, dziewiąte i dziesiąte należy odpowiedzieć, że art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w tych przepisach zasady ustalania taryf nie mają zastosowania do instalacji magazynowych gazu ziemnego w danym państwie członkowskim, bez uszczerbku dla możliwości rozszerzenia przez krajowe organy regulacyjne tych zasad ustalania taryf na dostęp do tych instalacji z obiektywnie uzasadnionych powodów.
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego, dotyczących transpozycji do prawa krajowego pojęcia „stosownych zachęt” w rozumieniu art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 oraz spoczywającego na krajowym organie regulacyjnym obowiązku uzasadnienia
56
Poprzez dwa pierwsze pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy przepis art. 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi „stosowne zachęty” w rozumieniu tego art. 41 ust. 8 są zagwarantowane już przez sam fakt, że opłaty taryfowe uiszczane przez użytkowników pokrywają ekonomicznie uzasadnione koszty usług publicznych i zapewniają choćby minimalną rentowność, bez nałożenia na krajowy organ regulacyjny obowiązku uzasadnienia, w jaki sposób przewiduje on korzystanie przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego z owych „stosownych zachęt”.
57
Na wstępie należy wskazać, że pytania te wynikają z bardziej ogólnych wątpliwości, które powziął sąd odsyłający co do prawidłowości transpozycji do łotewskiego porządku prawnego art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73. Sąd ten uważa bowiem, że przewidziane w tym przepisie cele ustalania taryf są szersze niż te cele przewidziane w prawie łotewskim, w szczególności w art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych, zgodnie z którym łotewski organ regulacyjny powinien zapewnić, aby taryfy były ustalane na takim poziomie, aby „pokrywały ekonomicznie uzasadnione koszty usługi publicznej i zapewniały rentowność tej usług”.
58
Co się tyczy przepisów dyrektywy 2009/73 dotyczących obowiązków krajowych organów regulacyjnych w zakresie taryf stosowanych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, z art. 41 ust. 6 lit. a) tej dyrektywy wynika, że organy te są odpowiedzialne za ustalanie lub zatwierdzanie metod stosowanych do obliczania lub ustanawiania warunków dostępu do sieci krajowych gazu ziemnego, w tym taryf za przesyłanie i dystrybucję tego gazu. W przepisie tym wyjaśniono, że te taryfy umożliwiają realizację niezbędnych do zapewnienia rentowności sieci (czy też systemów).
59
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z ust. 41 ust. 8 wspomnianej dyrektywy przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf lub metod i usług bilansowania systemu krajowe organy regulacyjne winny zapewnić „stosowne zachęty – zarówno krótko-, jak i długoterminowe – do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania odnośnej działalności badawczej”.
60
Ponadto zgodnie z art. 41 ust. 16 tej dyrektywy krajowe organy regulacyjne muszą w pełni umotywować i uzasadnić swoje decyzje, tak aby umożliwić kontrolę sądową.
61
W art. 41 ust. 6 lit. a) oraz art. 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73 w związku z jej motywem 32 krajowe organy regulacyjne zostały zatem zobowiązane do przewidzenia, albo w dniu przyjęcia metodologii obliczania taryf za przesył i dystrybucję gazu ziemnego, albo przy konkretnym ustalaniu tych taryf, do przewidzenia, oprócz pokrywania kosztów rzeczywiście ponoszonych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w celu zapewnienia dostępu do nich, po pierwsze, pokrycia inwestycji koniecznych do zapewnienia rentowności tych sieci, a po drugie, „stosownych zachęt” w perspektywie krótko- i długoterminowej, które umożliwią tym operatorom zapewnienie realizacji celów wymienionych w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i wspieranie działalności, o której mowa w tym przepisie, przy jednoczesnym zobowiązaniu tych organów do pełnego umotywowania i uzasadnienia ich decyzji w celu umożliwienia ich kontroli sądowej.
62
Co się tyczy transpozycji do prawa łotewskiego art. 41 ust. 8 tej dyrektywy, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by w ustawie o organach regulacyjnych usług publicznych wyraźnie nałożono na łotewski organ regulacyjny obowiązek zapewnienia – albo w dniu przyjęcia metodologii obliczania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, albo już przy konkretnym ustalaniu tych taryf – „stosownych zachęt”, o których mowa w tym art. 41 ust. 8. W szczególności, jak podkreślono w pkt 57 niniejszego wyroku, w art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych, będącym jedynym mającym znaczenie dla niniejszej sprawy przepisem tej ustawy, o którym wspomina sąd odsyłający, ograniczono się do nałożenia na łotewski organ regulacyjny wymogu zapewnienia, żeby opłaty taryfowe ponoszone przez użytkowników „pokrywały ekonomicznie uzasadnione koszty usługi publicznej i zapewniały rentowność tej usługi”.
63
W tym względzie zawarte w tej ustawie pojęcie „rentowności” wydaje się odsyłać do koncepcji, zgodnie z którą operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego mogą uzyskać uzasadnioną marżę zysku, przy czym jednak nie sprecyzowano, na jakie cele powinna ona zostać, przynajmniej częściowo, przeznaczona. Wydaje się zatem, że pojęcie to ma bardziej ogólny zakres i jest w mniejszym stopniu ukierunkowane na realizację celów i działań związanych z funkcjonowaniem rynku gazu ziemnego niż pojęcie „stosownych zachęt”, o którym mowa w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73.
64
Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału sądy krajowe przy stosowaniu prawa wewnętrznego są zobowiązane do dokonywania jego wykładni w możliwie najszerszym zakresie w świetle brzmienia i celu rozpatrywanej dyrektywy, tak by osiągnąć przewidziany w niej rezultat, a tym samym zastosować się do art. 288 akapit trzeci TFUE. Ten obowiązek dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego jest bowiem nierozerwalnie związany z systemem traktatu FUE, gdyż zezwala sądom krajowym na zapewnienie, w ramach ich właściwości, pełnej skuteczności prawa Unii przy rozpoznawaniu zawisłych przed nimi sporów (wyroki: z dnia 5 marca 2020 r., OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, pkt 41; z dnia 26 czerwca 2025 r., Makeleio i Zougla, C‑555/23 i C‑556/23, EU:C:2025:484, pkt 85).
65
Ponadto zasada wykładni zgodnej wiąże się z wymogiem, by sądy krajowe czyniły wszystko, co leży w zakresie ich kompetencji, uwzględniając wszystkie przepisy prawa krajowego i stosując uznane w porządku krajowym metody wykładni, by zapewnić pełną skuteczność rozpatrywanej dyrektywy i dokonać rozstrzygnięcia zgodnego z realizowanymi przez nią celami (wyroki: z dnia 5 marca 2020 r., OPR-Finance, C‑679/18, EU:C:2020:167, pkt 42; z dnia 26 czerwca 2025 r., Makeleio i Zougla, C‑555/23 i C‑556/23, EU:C:2025:484, pkt 86).
66
W związku z tym to do sądu odsyłającego należy zbadanie, czy jego prawo krajowe, a w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych, może być interpretowane w miarę możliwości w sposób zgodny z art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, w związku z czym rentowność, jaką należy zapewnić tym operatorom, oznacza również, że korzystają oni efektem tego ze „stosownych zachęt”, o których mowa we wspomnianym art. 41 ust. 8. Zapewnienie określonej stopy rentowności może bowiem stanowić stosowną zachętę skierowaną do operatorów poszczególnych sieci do realizacji celów i wspierania działań wymienionych w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73.
67
Na wypadek gdyby jednak sąd odsyłający uznał, że przyjęcie takiej wykładni zgodnej okaże się niemożliwe, należałoby przeanalizować to, czy obowiązek przewidziany w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 jest wystarczająco precyzyjny i bezwarunkowy, aby można go było uznać za bezpośrednio skuteczny i aby jednostki takie jak operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, mogły się na niego powoływać przeciwko decyzji organu publicznego takiego jak łotewski organ regulacyjny, tak aby umożliwić temu sądowi odstąpienie od stosowania art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych.
68
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, iż we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia swej treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli państwo to nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji [wyrok z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo].
69
Trybunał wyjaśnił, że przepis prawa Unii jest, po pierwsze, bezwarunkowy, jeżeli ustanawia zobowiązanie niepoddane żadnym warunkom i nieuzależnione w zakresie jego wykonania lub skutków od wydania przez instytucje lub państwa członkowskie jakiegokolwiek aktu, oraz po drugie, wystarczająco precyzyjny, by podmioty prawa mogły się na niego powoływać, a sądy mogły go stosować, jeżeli formułuje zobowiązanie w sposób jednoznaczny. Ponadto, nawet jeśli przepis dyrektywy pozostawia państwom członkowskim pewien zakres uznania przy ustalaniu sposobów jego wykonania, można uznać, że przepis ten ma charakter bezwarunkowy i precyzyjny, jeżeli nakłada on na państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wyraźny obowiązek osiągnięcia określonego rezultatu, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem co do stosowania wyrażonej w nim zasady [wyroki: z dnia 8 marca 2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Bezpośrednia skuteczność), C‑205/20, EU:C:2022:168, pkt 18, 19; z dnia 25 stycznia 2024 r., Global NRG, C‑277/22, EU:C:2024:78, pkt 28].
70
W niniejszej sprawie, jak stwierdzono w pkt 59 niniejszego wyroku, z art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 wynika, że w ramach zadania ustalania lub zatwierdzania taryf mających zastosowanie do sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, które państwa członkowskie są zobowiązane powierzyć krajowym organom regulacyjnym, organy te powinny przy takim ustalaniu lub zatwierdzeniu zapewnić zachęty, które, zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej, są stosowne do tego, aby zachęcić operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego do zwiększania wydajności, zwiększania integracji rynku i bezpieczeństwa dostaw oraz do wspierania powiązanej z tym działalności badawczej.
71
Nawet jeśli w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 pozostawiono krajowym organom regulacyjnym pewien zakres uznania przy wdrażaniu tego przepisu, to jednak, nakładając na nie obowiązek przyjęcia zachęt stosownych do tego, aby zachęcić operatorów tych sieci do realizacji celów i wspierania wymienionych w tym przepisie szczegółowo i wyczerpująco działań, to ten art. 41 ust. 8 nakłada na poszczególne państwa członkowskie w jednoznaczny sposób wystarczająco precyzyjny obowiązek, który nie jest obwarowany żadnym warunkiem (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 października 2015 r., T-Mobile Czech Republic i Vodafone Czech Republic, C‑508/14, EU:C:2015:657, pkt 53).
72
W art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 nałożono zatem w sposób bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny obowiązek zapewnienia operatorom sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, by przy ustalaniu lub zatwierdzaniu taryf przesyłowych i dystrybucyjnych krajowe organy regulacyjne przewidziały stosowne zachęty, o których mowa w tym przepisie.
73
Należy zatem uznać bezpośrednią skuteczność art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, w związku z czym sąd odsyłający będzie musiał odstąpić od stosowania prawa krajowego sprzecznego z tym przepisem, w przypadku gdyby prawa tego nie można było interpretować w sposób zgodny z tym przepisem.
74
Co się tyczy pojęcia „stosownych zachęt”, to, poza kontekstem, w jakim każdy krajowy organ regulacyjny winien zapewnić te środki, a mianowicie przy ustalaniu lub zatwierdzaniu metod ustalania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego lub ustalaniu tych taryf, oraz celów i działań, które te środki mają gwarantować, w dyrektywie 2009/73 nie zdefiniowano tego pojęcia ani nie sprecyzowano formy, w jakiej krajowe organy regulacyjne mają je ustanawiać. Dyrektywa ta przyznaje zatem tym organom zakres uznania co do formy, jaką powinny przyjąć te zachęty, ale również co do oceny i określenia ich adekwatności, z poszanowaniem w szczególności celów określonych w art. 40 wspomnianej dyrektywy, które wiążą poszczególne krajowe organy regulacyjne, obowiązku uzasadnienia ustanowionego w art. 41 ust. 16 tej dyrektywy i w zależności od szczególnych cech charakteryzujących dany krajowy rynek gazu ziemnego.
75
W tym kontekście, jak stwierdził w istocie rzecznik generalny w pkt 53 opinii, z dyrektywy 2009/73 nie wynika, aby skierowane do operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego zachęty stosowne do tego, aby dążyli oni do osiągnięcia celów i wspierali działania, o których mowa w art. 41 ust. 8 tej dyrektywy, miały być oceniane i ustalane wyłącznie na podstawie stopy zwrotu z kapitału, takiej jak ustalony w spornej decyzji średni ważony koszt kapitału (WACC), zgodnie z decyzją w sprawie metodologii.
76
Tak więc, w świetle informacji zawartych w aktach sprawy, którymi dysponuje Trybunał, ze względu na to, iż bezsporne jest, że taka stopa zwrotu z kapitału stanowi tylko jeden z elementów branych pod uwagę przy ustalaniu wysokości taryf, okoliczność polegająca na tym, że nie można uznać, by sporna decyzja zawierała szczegółowe uzasadnienie dotyczące sposobu, w jaki ta stopa ma zachęcać operatorów poszczególnych sieci do realizacji celów i wspierania działań wymienionych w art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 nie oznacza, że łotewski organ regulacyjny, jak sam twierdził przed Trybunałem, nie upewnił się, żeby – poza tym, co wymaga od niego art. 20 ust. 1 ustawy o organach regulacyjnych usług publicznych – uwzględniono stosowne zachęty, o których mowa w tym przepisie, w bardziej ogólnych ramach metody lub ustalania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego na Łotwie.
77
Jednakże z art. 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73 wynika, że na krajowym organie regulacyjnym – albo w ramach metody obliczania taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, albo, najpóźniej, przy ich ustalaniu lub zatwierdzaniu – spoczywa obowiązek przedstawienia w sposób jasny, jednoznaczny i wystarczająco precyzyjny sposobu, jaki jego zdaniem jest właściwy do tego, aby taryfy te zapewniały operatorom tych sieci, zarówno w perspektywie krótko-, jak i długoterminowej, zachętę do realizowania tych celów i wspierania działań wymienionych w art. 41 ust. 8 tej dyrektywy, tak aby zainteresowane podmioty miały możliwość zapoznania się z uzasadnieniem jego decyzji, a sąd miał możliwość przeprowadzenia skutecznej kontroli sądowej.
78
W związku z tym to do sądu odsyłającego będzie należało zbadanie, czy łotewski organ regulacyjny wywiązał się z obowiązku uzasadnienia, o którym mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku, w tym, w razie potrzeby, poza ramami wyznaczonymi ściśle przez sporną decyzję.
79
W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć, iż art. 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi „stosowne zachęty” w rozumieniu tego art. 41 ust. 8 są zagwarantowane już przez sam fakt, że opłaty taryfowe uiszczane przez użytkowników pokrywają ekonomicznie uzasadnione koszty usług publicznych i zapewniają choćby minimalną rentowność, bez nałożenia na krajowy organ regulacyjny obowiązku uzasadnienia, w jaki sposób zapewnia on korzystanie przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego z owych „stosownych zachęt”, chyba że takie uregulowania krajowe mogą być interpretowane w sposób zgodny z owym art. 41 ust. 8 i 16.
W przedmiocie pytań od trzeciego do dziewiątego, dotyczących sposobu, w jaki krajowy organ regulacyjny powinien zapewnić, że operatorzy sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego korzystają ze stosowanych zachęt czy też odpowiedniego zwrotu nakładów z inwestycji
80
Poprzez pytania od trzeciego do dziewiątego, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 należy interpretować w ten sposób, że nałożony w tych przepisach na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia, odpowiednio, „stosownych zachęt” i „odpowiedniego zwrotu nakładów z inwestycji”, w celu określenia taryf lub metod obliczeniowych stosowanych wobec operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego wiąże się z wymogiem stosowania szczególnych metod obliczeniowych, takich jak stosowany w sektorze finansowym średni ważony koszt kapitału (WACC), porównania kosztu tego kapitału z kosztem kapitału spółek nieregulowanych, dokonywania korekt w celu uwzględnienia w szczególności inflacji czy też podatku dochodowego od osób prawnych, wykluczenia możliwości uwzględnienia indywidualnych wyników poszczególnych operatorów sieci oraz, w przypadku zakwestionowania tych taryf przez podmioty, do których mają one zastosowanie, zwrócenia się do osoby trzeciej w celu poddania ocenie.
81
Innymi słowy, sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią tego, czy zakres uznania, jakim dysponują przy ustalaniu taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego krajowe organy regulacyjne w odniesieniu do wyboru metod mających zastosowanie do obliczania stopy zwrotu z kapitału i parametrów zawartych w tym obliczeniu, jest ograniczony – a jeśli tak, to pod jakimi warunkami – koniecznością zapewnienia przez te organy dla operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego „stosownych zachęt” w rozumieniu art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 czy też „odpowiedniego zwrotu nakładów z inwestycji” w rozumieniu art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009.
82
W tym względzie należy, po pierwsze, przypomnieć, że choć w art. 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73 powierzono krajowym organom regulacyjnym zadanie ustalenia lub zatwierdzenia w uzasadniony sposób taryf przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego z zachowaniem zasad przejrzystości i niedyskryminacji, to nie wyjaśniono w nim, według jakiej metody te taryfy są ustalane. A fortiori, w dyrektywie 2009/73 nie zawarto, do celów ustalania tych taryf, żadnej wskazówki co do metodologii ani sposobów obliczania stopy zwrotu z kapitału.
83
To samo dotyczy, po drugie, art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009, w którym ograniczono się do przewidzenia, że taryfy lub metody ich obliczania stosowane przez operatora systemu przesyłowego i zatwierdzone przez organy regulacyjne zgodnie z art. 41 ust. 6 dyrektywy 2009/73 mają być przejrzyste i odzwierciedlać rzeczywiście poniesione koszty, przy jednoczesnym uwzględnieniu odpowiedniego zwrotu z inwestycji; mają one również być stosowane w niedyskryminujący sposób.
84
Niewątpliwie rozporządzenie 2017/460, przyjęte przez Komisję na podstawie rozporządzenia nr 715/2009, o którym instytucja ta wspomniała w swych uwagach na piśmie, przewiduje w swym art. 30 ust. 1, w ramach celu zwiększenia przejrzystości struktury taryfowej operatora przesyłu gazu ziemnego, szereg informacji, które należy publikować przed rozpoczęciem każdego okresu taryfowego, w tym w szczególności „koszt kapitału i metodę jego obliczania”, „mechanizmy zachęt i cele w zakresie efektywności”, a także „wskaźniki inflacji”.
85
W rozporządzeniu 2017/460 nie wyjaśniono jednak treści tych pojęć ani, w szczególności, metod lub zasad, za pomocą których należy, lub można, obliczać koszt kapitału lub oceniać mechanizmy działania zachęt.
86
Wynika z tego, że, w celu uwzględnienia takich złożonych czynników ekonomicznych i technicznych, krajowe organy regulacyjne powinny, również w zależności od szczególnych warunków mających zastosowanie na krajowym rynku gazu ziemnego i obecnych na nim podmiotów gospodarczych, dysponować przy ustalaniu taryf za przesył lub dystrybucję gazu ziemnego szerokim zakresem uznania, w szczególności, w razie potrzeby, przy ustalaniu stopy zwrotu z kapitału w przypadku tych operatorów. W tym względzie organy te nie mogą być zobowiązane, jeśli chodzi o konieczność zapewnienia „stosownych zachęt” w rozumieniu art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, a w odniesieniu do taryf przesyłowych gazu ziemnego, „odpowiedniego zwrotu nakładów z inwestycji” w rozumieniu art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 do przyjęcia szczególnej metody, takiej jak metoda oparta na średnim ważonym koszcie kapitału (WACC), lub do porównywania tego kosztu kapitału z kosztem kapitału w przypadku spółek lub innych podmiotów nieregulowanych. W tym kontekście władze te powinny być uprawnione do dokonywania korekty metody ustalania tych stawek i ich obliczeń na podstawie różnego rodzaju parametrów, przy czym nie mają one też obowiązku uwzględniania przy tych obliczeniach inflacji lub podatku dochodowego od osób prawnych.
87
Natomiast w zakresie, w jakim uwzględnienie stopy zwrotu z kapitału odpowiada „stosownej zachęcie” w rozumieniu art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73, nie można uwzględnić podniesionego przez łotewski organ regulacyjny argumentu, zgodnie z którym uregulowanie krajowe zakazujące mu korekty obliczenia stopy zwrotu z kapitału w zależności od indywidualnych wyników poszczególnych operatorów jest zgodne z celami art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73.
88
Poza tym bowiem, że taka wykładnia byłaby sprzeczna z szerokim zakresem uznania, jakim powinny dysponować krajowe organy regulacyjne przy badaniu złożonych czynników ekonomicznych i technicznych, należy stwierdzić, że „stosowne zachęty”, o których mowa w art. 41 ust. 8, powinny w szczególności umożliwiać poprawę wydajności operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, a zatem konieczne jest, aby mogły one być dostosowane lub korygowane w zależności od wyników osiąganych przez tych operatorów w przeszłości. Taka korekta nie może a priori być sprzeczna z zasadą niedyskryminacji, ponieważ może być ona uzasadniona obiektywnymi względami lub brakiem porównywalności sytuacji poszczególnych operatorów, właśnie ze względu na obiektywnie udokumentowane różnice, jakie zachodziły w przeszłości odnośnie do ich wydajności.
89
W świetle wątpliwości sądu odsyłającego należy dodać, że dokonywana przez krajowe organy regulacyjne na podstawie art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 ocena poszczególnych parametrów obliczania taryf nie może, w przypadku zakwestionowania jej przez podmioty, do których taryfy te mają zastosowanie, była uzależniona od zwrócenia się do osoby trzeciej, takiej jak spółka ekspercka, która sporządziła sprawozdanie wyłącznie na wniosek jednego z tych operatorów.
90
W tym względzie wystarczy przypomnieć, że art. 39 ust. 4 dyrektywy 2009/73 w związku z jej motywem 30 przewiduje, że organy te muszą wykonywać swoje uprawnienia w sposób niezależny od jakiegokolwiek podmiotu publicznego lub prywatnego, zapewniając, że podejmują swe decyzje w sposób niezależny, wyłącznie ze względu na interes publiczny, nie podlegając instrukcjom zewnętrznym ze strony innych organów publicznych lub prywatnych [zob. analogicznie wyrok z dnia 2 września 2021 r., Komisja/Niemcy (Transpozycja dyrektyw 2009/72 i 2009/73), C‑718/18, EU:C:2021:662, pkt 109 i przytoczone tam orzecznictwo]. Niemniej jednak, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 70 opinii, poszanowanie niezależności krajowego organu regulacyjnego przy wykonywaniu przezeń tych uprawnień pozostaje bez uszczerbku dla ewentualnie przysługujących spółkom, których sprawa dotyczy, możliwości powoływania się – na poparcie ich żądań przedstawianych w postępowaniu przed organem regulacyjnym lub, w przypadku wniesienia skargi, przed właściwymi sądami – na przygotowane przez podmioty trzecie ekspertyzy, o ile jest to dozwolone na mocy prawa krajowego, przy jednoczesnym poszanowaniu w szczególności zasady kontradyktoryjności. Ponadto, w tym samym zakresie, krajowy organ regulacyjny lub, w przypadku skierowania skargi do sądu, właściwy sąd krajowy, mogą, w celu wsparcia ich w wykonywaniu ich funkcji, powołać niezależnego biegłego lub biegłych.
91
W świetle powyższych rozważań art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 należy interpretować w ten sposób, że nałożony w tych przepisach na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia, odpowiednio, „stosownych zachęt” i „odpowiedniego zwrotu nakładu z inwestycji” w celu określenia taryf lub metod obliczeniowych stosowanych wobec operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, nie wiąże się z wymogiem stosowania wyłącznie szczególnych metod obliczeniowych, takich jak stosowany w sektorze finansowym średni ważony koszt kapitału (WACC), porównywanie kosztu kapitału z kosztem kapitału spółek nieregulowanych oraz dokonywanie korekt w celu uwzględnienia w szczególności inflacji czy też podatku od osób prawnych.
92
Natomiast art. 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że przy określaniu „stosownych zachęt” w rozumieniu tego przepisu krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany uwzględnić indywidualne wyniki, jakie osiągnęli w przeszłości poszczególni operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego.
93
Ponadto art. 39 ust. 4 dyrektywy 2009/73 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by ocena parametrów służących obliczaniu taryf stosowanych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego dokonywana przez krajowy organ regulacyjny na podstawie art. 41 ust. 8 tej dyrektywy i na podstawie art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 – w razie zakwestionowania jej przez tych operatorów – była uzależniona od zwrócenia się do osoby trzeciej, która sporządziła sprawozdanie wyłącznie na wniosek jednego z tych operatorów.
W przedmiocie kosztów
94
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Artykuł 41 ust. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylającej dyrektywę 2003/55/WE oraz art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 715/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do sieci przesyłowych gazu ziemnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1775/2005
należy interpretować w ten sposób, że:
przewidziane w tych przepisach zasady ustalania taryf nie mają zastosowania do instalacji magazynowych gazu ziemnego w danym państwie członkowskim, bez uszczerbku dla możliwości rozszerzenia przez krajowe organy regulacyjne tych zasad ustalania taryf na dostęp do tych instalacji z obiektywnie uzasadnionych powodów.
2)
Artykuł 41 ust. 8 i 16 dyrektywy 2009/73
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie uregulowaniom krajowym, zgodnie z którymi „stosowne zachęty” w rozumieniu tego art. 41 ust. 8 są zagwarantowane już przez sam fakt, że opłaty taryfowe uiszczane przez użytkowników pokrywają ekonomicznie uzasadnione koszty usług publicznych i zapewniają choćby minimalną rentowność, bez nałożenia na krajowy organ regulacyjny obowiązku uzasadnienia, w jaki sposób zapewnia on korzystanie przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego z owych „stosownych zachęt”, chyba że takie uregulowania krajowe mogą być interpretowane w sposób zgodny z owym art. 41 ust. 8 i 16.
3)
Artykuł 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73 i art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009
należy interpretować w ten sposób, że:
nałożony w tych przepisach na krajowy organ regulacyjny obowiązek zapewnienia, odpowiednio, „stosownych zachęt” i „odpowiedniego zwrotu nakładu z inwestycji” w celu określenia taryf lub metod obliczeniowych stosowanych wobec operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego, nie wiąże się z wymogiem stosowania wyłącznie szczególnych metod obliczeniowych, takich jak stosowany w sektorze finansowym średni ważony koszt kapitału (WACC), porównywanie kosztu kapitału z kosztem kapitału spółek nieregulowanych oraz dokonywanie korekt w celu uwzględnienia w szczególności inflacji czy też podatku od osób prawnych.
4)
Artykuł 41 ust. 8 dyrektywy 2009/73
należy interpretować w ten sposób, że:
przy określaniu „stosownych zachęt” w rozumieniu tego przepisu krajowy organ regulacyjny jest zobowiązany uwzględnić indywidualne wyniki, jakie osiągnęli w przeszłości poszczególni operatorzy systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego.
5)
Artykuł 39 ust. 4 dyrektywy 2009/73
należy interpretować w ten sposób, że:
stoi on na przeszkodzie temu, by ocena parametrów służących obliczaniu taryf stosowanych przez operatorów systemów przesyłowych i dystrybucyjnych gazu ziemnego dokonywana przez krajowy organ regulacyjny na podstawie art. 41 ust. 8 tej dyrektywy i na podstawie art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 715/2009 – w razie zakwestionowania jej przez tych operatorów – była uzależniona od zwrócenia się do osoby trzeciej, która sporządziła sprawozdanie wyłącznie na wniosek jednego z tych operatorów.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: łotewski.