61994CJ0212_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-212/94,
angående en begäran enligt artikel 177 i EG-fördraget, från High Court of Justice, Queen's Bench Division, att domstolen skall meddela ett förhandsavgörande i det vid den nationella domstolen anhängiga målet mellan
FMC plc, FMC (Meat) Ltd, DT Duggins Ltd, Marshall (Lamberhurst) Ltd, Montelupo Ltd, North Devon Meat Ltd
och
Intervention Board for Agricultural Produce, Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,
angående giltigheten och tolkningen av artikel 4.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84 av den 8 juni 1984 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidraget för får och om upphävande av förordning (EEG) nr 2661/80 (EGT nr L 154, s. 27), såsom den ändrats genom artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92 av den 13 juli 1992 om ändring av ovannämnda förordning nr 1633/84, och om bestämning av villkoren för den återbetalning av clawback som följer av domstolens dom i de förenade målen C-38/90 och C-151/90 (EGT nr L 195, s. 10), och av artikel 2 i ovannämnda förordning nr 1922/92, och angående tolkningen av punkt 30 i domstolens dom av den 10 mars 1992, Lomas m.fl. (C-38/90 och C-151/90, Rec. s. I-1781),
meddelar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.N. Kakouris samt domarna G.F. Mancini, F.A. Schockweiler (referent), J.L. Murray och H. Ragnemalm,
generaladvokat: G. Tesauro,
justitiesekreterare: byrådirektören L. Hewlett,
med beaktande av de skriftliga yttranden som har inkommit från:
- kärandena i målet vid den nationella domstolen, genom C. Quigley, barrister, befullmäktigad av H. Smith, solicitor,
- Förenade kungarikets regering, genom J.E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, i egenskap av ombud, biträdd av G. Barling, QC, och D. Anderson, barrister,
- Europeiska gemenskapernas kommission, genom juridiske rådgivaren T. Van Rijn och X. Lewis, vid rättstjänsten, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till förhandlingsrapporten,
efter att muntliga yttranden har avgivits vid sammanträdet den 26 oktober 1995 av: kärandena i målet vid den nationella domstolen, företrädda av C. Quigley, barrister, Förenade kungarikets regering, företrädd av J.E. Collins och G. Barling, samt kommissionen, företrädd av T. Van Rijn och P. Watson, barrister,
och efter att den 7 december 1995 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1 High Court of Justice, Queen's Bench Division, har genom beslut av den 1 juli 1994, som inkom till domstolen den 27 juli samma år, enligt artikel 177 i EG-fördraget begärt ett förhandsavgörande i ett antal frågor angående giltigheten och tolkningen av artikel 4.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84 av den 8 juni 1984 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidraget för får och om upphävande av förordning (EEG) nr 2661/80 (EGT nr L 154, s. 27), såsom den ändrats genom artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92 av den 13 juli 1992 om ändring av ovannämnda förordning nr 1633/84 samt bestämning av villkoren för den återbetalning av clawback som följer av domstolens dom i de förenade målen C-38/90 och C-151/90 (EGT nr L 195, s. 10), samt av artikel 2 i ovannämnda förordning nr 1922/92, och angående tolkningen av punkt 30 i domstolens dom av den 10 mars 1992, Lomas m.fl. (C-38/90 och C-151/90, Rec. s. I-1781).
2 Dessa frågor har uppkommit i en tvist mellan bolagen FMC plc, FMC (Meat) Ltd, DT Duggins Ltd, Marshall (Lamberhurst) Ltd, Montelupo Ltd samt North Devon Meat Ltd (nedan kallade "FMC m.fl.") i Förenade kungariket och Intervention Board for Agricultural Produce (brittiskt interventionsorgan för jordbruksprodukter, nedan kallat "The Board") samt Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Förenade kungarikets ministerium för jordbruk, fiske och livsmedel, nedan kallat "The Ministry").
3 Genom rådets förordning (EEG) nr 1837/80 av den 27 juni 1980 (EGT nr L 183, s. 1), ändrad genom rådets förordning (EEG) nr 871/84 av den 31 mars 1984 (EGT nr L 90, s. 35), upprättades en gemensam organisation av marknaden för får- och getkött, genom vilken det fastställdes ett antal mekanismer för marknadsstöd. [Vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå.]
4 Denna gemensamma organisation var dock ofullständig, då vad som hade upprättats inte var en enda marknad för fårkött, utan flera regionala marknader, och då en av stödåtgärderna, nämligen det rörliga slaktbidraget för får, endast beviljades producenter i Storbritannien.
5 Detta bidrag kunde beviljas när marknadspriset var lägre än 85 procent av baspriset och dess belopp fastställdes varje vecka av kommissionen. De djur för vilka bidraget hade beviljats måste inom tjugoen dagar från det att de första gången släpptes ut på marknaden i avsikt att slaktas antingen slaktas i Storbritannien eller exporteras.
6 För att undvika störningar i handeln till följd av tillämpningen av slaktbidraget, föreskrevs i artikel 9.3 i förordning nr 1837/80 att kommissionen skulle vidta nödvändiga åtgärder för att göra det möjligt att vid export från Storbritannien av de produkter för vilka bidrag hade beviljats uppbära ett "belopp som [skulle] vara exakt samma som det bidragsbelopp som faktiskt hade beviljats". Detta belopp, så kallad clawback, skulle betalas av exporterande aktörer.
7 Föreskrifter för beräkning och uppbörd av clawback fastställdes i kommissionens förordning nr 1633/84.
8 Enligt artikel 4.1 i denna förordning skulle, vid export från Storbritannien av produkter för vilka ett rörligt slaktbidrag hade utbetalats, ett belopp uppbäras som skulle vara exakt detsamma som det bidragsbelopp som fastställts för den vecka under vilken exporten av de berörda produkterna hade ägt rum. Enligt artikel 4.2 hade Förenade kungariket skyldighet att se till att det ställdes en säkerhet som skulle vara tillräckligt högt fastställd för att täcka det belopp som skulle betalas enligt punkt 1, och som skulle släppas så snart detta belopp hade betalats.
9 Förordning nr 1837/80, ändrad år 1984, ersattes från och med den 1 januari 1990 av rådets förordning (EEG) nr 3013/89 av den 25 september 1989 (EGT nr L 289, s. 1), enligt vilken en gemensam organisation av enade får- och getköttsmarknader skulle upprättas, med undantag för vissa övergångsbestämmelser. Enligt artikel 24 i dessa övergångsbestämmelser fick Förenade kungariket bevilja ett rörligt slaktbidrag till och med utgången av regleringsåret 1992. Om bidraget betalades ut, skulle det vid export av djuret från Storbritannien uppbäras en clawback motsvarande det bidragsbelopp som faktiskt hade beviljats.
10 Genom kommissionens förordning (EEG) nr 3246/91 av den 7 november 1991 (EGT nr L 307, s. 16) fick Förenade kungariket tillstånd att från och med början av regleringsåret 1992 upphöra med att bevilja slaktbidrag för får.
11 I den ovan nämnda domen i målet Lomas m.fl. av den 10 mars 1992 förklarade domstolen att artikel 4.1 i förordning nr 1633/84 var ogiltig, eftersom det enligt denna artikel skulle uppbäras ett clawback-belopp som i de flesta fall inte var exakt detsamma som det faktiskt beviljade bidragsbeloppet och som därför innebar att kommissionen överskred sina befogenheter enligt artikel 9.3 i förordning nr 1837/80. Bidraget betalades nämligen med ett belopp som fastställts för den vecka under vilken djuret hade släppts ut på marknaden, medan clawback-beloppet var detsamma som det bidragsbelopp som fastställts för den vecka under vilken exporten hade ägt rum. Det djur för vilket bidrag hade betalats kunde dock exporteras inom tjugoen dagar från det att det första gången släpptes ut på marknaden. Av samma anledning förklarades att artikel 4.2 i förordning nr 1633/84, om ställandet av säkerhet, var ogiltig.
12 I denna dom fastställde domstolen dessutom att förklaringen att artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 var ogiltig inte kunde göras gällande för tiden före den dag då domen avkunnades, med undantag för ekonomiska aktörer eller deras rättsinnehavare som före denna dag har väckt talan eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål (punkt 30 i domskälen och punkt 2 i domslutet).
13 Till följd av denna dom antog kommissionen förordning nr 1922/92 om ändring av förordning nr 1633/84 samt om bestämning av villkoren för återbetalning av clawback.
14 Genom artikel 1 i denna förordning ändras föreskrifterna för beräkning och uppbörd av clawback på följande sätt.
15 Aktörerna kan välja mellan två alternativ. Enligt det första alternativet skall clawback-beloppet vara exakt detsamma som de bidragsbelopp som faktiskt beviljats för produkterna i fråga. För att denna beräkningsmetod skall kunna tillämpas måste aktören inom en viss frist på ett tillfredsställande sätt dokumentera för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket det bidragsbelopp som faktiskt beviljats för de produkter som omfattas av clawback. Enligt det senare alternativet skall clawback fastställas till samma belopp som det genomsnittliga beloppet av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och för de tre föregående veckorna. Om aktören inte har angivit sitt val inom den föreskrivna fristen eller, i fråga om det första alternativet, inte har uppvisat tillfredsställande dokumentation, skall säkerheten förverkas helt.
16 I artikel 2 i förordning nr 1922/92 anges förutsättningarna för återbetalning av felaktigt uppburen clawback.
17 Även i detta fall finns två alternativ. Enligt det första alternativet skall de behöriga nationella myndigheterna, inom de frister och enligt det förfarande som föreskrivs i tillämplig nationell lagstiftning, återbetala skillnaden mellan det betalade clawback-beloppet och det bidragsbelopp som faktiskt erhållits. Återbetalning kan ske till aktörer eller deras ombud som före domen i målet Lomas m.fl. hade väckt talan, eller anfört ett enligt tillämplig nationell lagstiftning motsvarande klagomål, mot den beräkningsmetod som i denna dom förklarades ogiltig. Till stöd för sin begäran skulle aktörerna före den 30 november 1992 lämna tillfredsställande dokumentation till de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket om det bidragsbelopp som faktiskt hade erhållits för de produkter som omfattades av clawback. Enligt det andra alternativet kunde aktörerna begära återbetalning av skillnaden mellan det clawback-belopp som faktiskt hade erlagts och det genomsnittliga beloppet av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och för de tre föregående veckorna.
18 Enligt artikel 3 i förordningen skall denna tillämpas vid alla tillfällen - från dagen för avkunnandet av domen i målet Lomas m.fl. - där clawback ännu inte har betalts eller där talan har väckts eller det motsvarande klagomål som avses i artikel 2 har anförts enligt tillämplig nationell lagstiftning.
19 FMC m.fl. är bolag i Förenade kungariket som exporterar får och fårkött från Storbritannien.
20 I Förenade kungariket har The Board och The Ministry ansvaret för att på det nationella planet genomföra den gemensamma organisationen av marknaden för får- och getkött.
21 År 1980-1992 inbetalade FMC m.fl. till The Board totalt 67 356 379 UKL i clawback för de kvantiteter fårkött som hade exporterats från Storbritannien. Bolagen har förklarat att de gjorde sina inbetalningar i tron att skyldigheten att betala clawback i enlighet med rådets successiva förordningar var lagenlig.
22 Den 6 mars 1992 väckte FMC m.fl. talan vid High Court of Justice och yrkade återbetalning av 67 356 379 UKL, vilket motsvarade den clawback som de hade betalat år 1980-1992, med motiveringen att det inte fanns någon laglig grund för deras skyldighet att göra sådana betalningar. Den åberopade rättsstridigheten följer enligt dessa bolag först och främst av domen i målet Lomas m.fl., genom vilken artikel 4.1 och 4.2 i kommissionens förordning nr 1633/84 förklarades ogiltig, och därefter mer allmänt av det sätt på vilket kommissionen och de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket fortlöpande har tillämpat detta rättsstridiga system. I andra hand yrkade FMC m.fl. återbetalning vid High Court av skillnaden (utan att ange dess storlek) mellan faktiskt betalade belopp och den clawback som skulle ha uppburits om en laglig betalningsskyldighet hade förelegat enligt artikel 9.3 i förordning nr 1837/80, såsom den ändrats genom förordning nr 871/84, och enligt artikel 24.5 i förordning nr 3013/89.
23 Vid den tidpunkt då domen i målet Lomas m.fl. avkunnades hade ett visst antal krav på betalning av clawback ännu inte lösts in av exportörerna, varför The Board i efterhand utfärdade förelägganden om betalning av clawback, på grundval av artikel 4.1 i förordning nr 1633/84, såsom den ändrats genom artikel 1 i förordning nr 1922/92. Således anmodades den andra, den tredje, den fjärde och den sjätte av kärandena i målet vid High Court att betala 116 626,11 UKL, 432 825,15 UKL, 43 288,57 UKL respektive 239 823,42 UKL.
24 Dessa bolag vägrade att betala de infordrade beloppen, eftersom de ansåg att artikel 4.1 i förordning nr 1633/84, såsom den ändrats genom förordning nr 1922/92, hade förklarats ogiltig, och inledde i Förenade kungariket ett interimistiskt förfarande för att söka hindra The Board från att förverka säkerheten till dess att clawback-beloppet hade beräknats på ett lagenligt sätt med tillämpning av artikel 24.5 i förordning nr 3013/89. Sedan ansökan om interimistiska åtgärder hade avslagits betalade de berörda bolagen, under förbehåll för sina rättigheter, den 15 april 1994 ett totalt belopp av 847 665,58 UKL. Genom sin talan vid High Court söker bolagen att återfå detta belopp.
25 Vid förhandlingen vid domstolen den 26 oktober 1995 har FMC m.fl. emellertid påpekat att deras talan vid den nationella domstolen bara syftade till en återbetalning av skillnaden mellan faktiskt betalad clawback och de belopp som de borde ha betalat i clawback på grundval av giltiga tillämpningsföreskrifter i gemenskapens regelverk.
26 Eftersom High Court of Justice, Queen's Bench Division, ansåg att tvisten innebar en bedömning av giltigheten av gemenskapsbestämmelserna i fråga och att den gav upphov till frågor om tolkning av gemenskapsrätten, har den förklarat målet vilande och begärt ett förhandsavgörande av domstolen för att få svar på följande frågor:
"1) Är artikel 4.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84 (såsom den ändrats genom artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92) ogiltig, i det att den bland annat innebär ett överskridande av de befogenheter som följer av artikel 24.5 i rådets förordning (EEG) nr 3013/89 och/eller ett åsidosättande av proportionalitets- och rättssäkerhetsprincipen, i den mån som
a) de aktörer som har valt att betala clawback i enlighet med artikel 4.1, enligt artikel 4.1 fjärde stycket på ett tillfredsställande sätt skall dokumentera för de behöriga nationella myndigheterna i Förenade kungariket det bidragsbelopp som faktiskt beviljats för produkter som omfattas av nämnda clawback, och
b) den enda lösningen för de aktörer som inte är i stånd att lämna sådana bevisuppgifter är att välja den lösning enligt artikel 4.1 som består i att clawback uppbärs med ett genomsnittligt belopp av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och för de tre föregående veckorna?
2) Om svaret på fråga 1 a är nekande, vad för slags dokumentation kan de behöriga nationella myndigheterna då kräva av aktörerna?
3) Skall punkt 30 i den dom som Europeiska gemenskapernas domstol har meddelat i målet Lomas m.fl. (C-38/90 och C-151/90) tolkas på så sätt vad beträffar begäran om återbetalning av clawback som betalats före den 10 mars 1992, att de aktörer som före denna dag har väckt talan vid domstol, eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål, tillåts göra gällande att artikel 4.1 och 4.2 i kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84 är ogiltig
a) endast i fråga om clawback som har uppburits under den period som avser tiden efter den dag då de väckte talan vid domstol eller anförde motsvarande klagomål, eller
b) även i fråga om clawback som har uppburits under den period som avser tiden före den dag då de väckte talan vid domstol eller anförde motsvarande klagomål, utom vid tillämpning av någon slags preskriptionstid, eller
c) beträffande clawback som har uppburits under någon annan period - och i så fall, vilken?
4) Är artikel 2 i kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92 ogiltig på grund av att den bland annat strider mot proportionalitets- och rättssäkerhetsprincipen, i den mån som
a) de aktörer som har valt att begära återbetalning med stöd av första stycket i artikel 2.1, enligt artikel 2.2 skall underrätta de behöriga nationella myndigheterna om det bidragsbelopp som faktiskt har erhållits för de produkter som omfattas av clawback samt lämna tillfredsställande dokumentation till stöd för dessa uppgifter, och
b) den enda lösningen för de aktörer som inte är i stånd att lämna sådana uppgifter och sådan dokumentation är att välja metoden i artikel 2.1 andra stycket, enligt vilken återbetalning skall ske av skillnaden mellan det clawback-belopp som faktiskt har erlagts och det genomsnittliga beloppet av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och för de tre föregående veckorna?
5) Om svaret på fråga 4 a är nekande, vad för slags dokumentation kan de behöriga nationella myndigheterna då kräva av aktörerna?
6) När en talan har väckts vid nationell domstol och denna domstol skall ta ställning till ett yrkande om återbetalning av clawback, vad skall då gälla i fråga om följande:
a) Vilka materiella gemenskapsrättsliga bestämmelser (om sådana finns) är tillämpliga vid bestämningen av det belopp som skall återbetalas?
b) Får eller skall den nationella domstolen, enligt gemenskapsrätten, ta hänsyn till följande omständigheter (och i så fall, vilka), som enligt nationell rätt kan reducera den behöriga nationella myndighetens skuld eller helt befria den från betalningsansvar :
i)
Principen om att det åligger käranden att bevisa förekomst och omfattning av det påstått felaktigt uppburna beloppet?
ii)
Det faktum att beloppen, utom de som har betalats under protest, har betalats på grund av en felaktig rättsuppfattning?
iii)
Det faktum att återbetalningen av felaktigt uppburna belopp helt eller delvist kan leda till ett obefogat berikande av aktören?
iv)
De preskriptionstider som föreskrivs i artiklarna 2.2 och 14 i rådets förordning (EEG) nr 1430/79 (i dess ändrade lydelse) och i varje tillämplig nationell lagstiftning?"
Den första och den fjärde frågan
27 Genom sin första och sin fjärde fråga, som bör prövas tillsammans, önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om den nya beräkningsmetod som införts genom artikel 1 i förordning nr 1922/92 om ändring av artikel 4.1 i förordning nr 1633/84 och det system för återbetalning av rättsstridigt uppburen clawback som anges i artikel 2 i förordning nr 1922/92 är giltiga.
28 För att svara på dessa frågor skall erinras om att enligt fast rättspraxis (se dom av den 15 september 1982, Kind mot kommissionen, 106/81, Rec. s. 2885, dom av den 2 februari 1988, Förenade kungariket mot kommissionen, 61/81, Rec. s. 431, dom av den 13 december 1989, Deschamps m.fl., C-181/88, C-182/88 och C-218/88, Rec. s. 4381, och, senast, den ovan nämnda domen i målet Lomas m.fl.) är uppbörden av clawback giltig som princip, och domstolen har bara förkastat vissa tillämpningsföreskrifter.
29 I dessa domar har domstolen nämligen fastställt att även om varje uppbörd av ett penningbelopp i samband med export till en annan medlemsstat - enligt vilka bestämmelser det än må vara - i princip utgör ett hinder för varors fria rörlighet på den gemensamma marknaden, kan en sådan uppbörd ändå anses befogad inom ramen för organisationen av en marknad som ännu inte är helt enad, om uppbörden är avsedd att kompensera de skillnader som följer av att nämnda organisation befinner sig i ett ofullständigt tillstånd, för att göra det möjligt för produkter som omfattas av organisationen att omsättas på lika villkor utan att konkurrensen mellan producenter från olika regioner snedvrids på ett konstlat sätt.
30 Det ofullständiga tillstånd som den gemensamma organisationen av får- och getköttsmarknaden befinner sig i - bland annat till följd av den omständigheten att en av stödåtgärderna, nämligen det rörliga slaktbidraget, endast beviljas producenter i en bestämd region, vars konkurrensställning härigenom kan förbättras - kan enligt denna rättspraxis föranleda korrigerande åtgärder för att återupprätta likställdheten vid konkurrens mellan producenter från alla regioner, i synnerhet genom uppbörd av clawback i samband med att produkter för vilka bidrag har beviljats exporteras från den berörda regionen.
31 Eftersom syftet med uppbörden av clawback är att undvika störningar i handeln inom gemenskaperna till följd av tillämpningen av det rörliga slaktbidraget, bör den organiseras på ett sådant sätt att bidragets verkan neutraliseras i samband med att produkter som omfattas av denna stödåtgärd förs ut ur den berörda regionen, så att systemet inte kan utgöra en fördel för producenterna i denna region, vilket skulle bli fallet om det belopp som uppburits i form av clawback var lägre än det beviljade bidragsbeloppet, eller påverka deras konkurrensställning, vilket skulle bli fallet om clawback-beloppet överskred bidragsbeloppet.
32 Det är mot bakgrund av clawback-systemets syfte som lagenligheten av artiklarna 1 och 2 i förordning nr 1922/92 skall bedömas.
33 Enligt det system som har upprättas genom denna förordning, antagen i enlighet med artikel 176 i EEG-fördraget, skall exportörerna ha möjlighet att välja mellan två beräkningsmetoder för såväl uppbörd av den clawback som återstår att betala som återbetalning av felaktigt uppburna clawback-belopp.
34 Enligt det första alternativet - som står öppet för aktörer vilka för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket kan dokumentera det bidragsbelopp som faktiskt beviljats för produkter som omfattas av clawback - skall clawback-beloppet fastställas till samma nivå som det beviljade slaktbidragsbeloppet.
35 Det råder därmed ingen tvekan om att denna metod för beräkning av clawback-beloppet är förenlig med clawback-systemets syfte.
36 Vad beträffar den bevisning som skall uppvisas för att kunna få omfattas av metoden för beräkning av clawback enligt det första alternativet, framstår det inte som uppenbart orimligt att låta en sådan bevisbörda vila på exportörerna. I artikel 9.3 i förordning nr 1837/80 och artikel 24.5 i förordning nr 3013/89 anges nämligen klart och tydligt att clawback-beloppet skall motsvara bidragsbeloppet, så att en förutseende aktör, som visste att han var skyldig att betala clawback, borde ha vidtagit lämpliga åtgärder för att sammanställa den dokumentation som var nödvändig för att visa att beloppen svarade mot varandra. Exportören känner för övrigt till identiteten på den aktör från vilken han har köpt de produkter för vilka han skall betala clawback, och han är därför bäst lämpad att inbringa den dokumentation som krävs. I den händelse exportören skulle sakna möjlighet att uppvisa denna dokumentation, föreskrivs för övrigt en annan metod för beräkning av clawback i förordning nr 1922/92.
37 Som framgår av femte övervägandet i förordning nr 1922/92 har detta andra alternativ föreskrivits för att komma till rätta med de praktiska svårigheter som aktörerna kan ha att uppvisa den dokumentation som krävs enligt den första beräkningsmetoden. Enligt den andra metoden skall clawback-beloppet fastställas till samma belopp som det genomsnittliga beloppet av de bidrag som fastställts för den vecka som produkterna avsänts och för de tre föregående veckorna.
38 Det bör understrykas att detta system på ett grundläggande sätt skiljer sig från den beräkningsmetod som förklarades ogiltig i domen i målet Lomas m.fl., enligt vilken clawback-beloppet skulle motsvara det bidragsbelopp som fastställts för den enda vecka då de berörda produkterna exporterades.
39 Då slaktbidraget beviljades för den vecka under vilken djuret för första gången släpptes ut på marknaden och då djuret måste exporteras inom tjugoen dagar från det att det för första gången släpptes ut på marknaden, ledde det gamla systemet nämligen till en situation där clawback-beloppet i regel skiljde sig från bidragsbeloppet. Detta inträffade, som vanligen är fallet, när den tidpunkt då djuret för första gången släpptes ut på marknaden och tidpunkten för exporten inte inföll under samma vecka. Under dessa förutsättningar kunde bidragsbeloppet plötsligt växla från en vecka till en annan, vilket kunde leda till en betydande skillnad mellan det erhållna bidraget och den clawback som skulle betalas.
40 Det nya system som fastställts inom ramen för det andra alternativet är däremot grundat på genomsnittsvärdet av de bidrag som var i kraft under en fyraveckorsperiod som med nödvändighet omfattade såväl den tidpunkt då djuret för första gången släpptes ut på marknaden som tidpunkten för exporten. Detta system gör det alltså möjligt att väsentligt begränsa clawback-beloppets växlingar jämfört med vad som blev följden av det tidigare beräkningssystemet, och användningen av ett genomsnittsvärde som fastställs för fyra veckor utgör en garanti för att clawback-beloppet ligger så nära bidragsbeloppet som möjligt.
41 Vad angår sådana aktörer som kärandena i målet inför den nationella domstolen, vilka är bolag som exporterar får och fårkött, kan frågan om huruvida clawback- och bidragsbeloppen motsvarar varandra inte lösas genom att transaktionerna betraktas var för sig. Även om det är riktigt att det vid sådana transaktioner inte kan uteslutas att vissa mindre skillnader uppstår mellan de två beloppen, kan dessa skillnader bestå i att clawback överstiger bidraget, eller att bidraget tvärtom överstiger clawback, så att tillämpningen av ett genomsnittligt belopp som fastställs för fyra veckor ur ett längre tidsperspektiv får till resultat att varje aktör för sin samlade export i genomsnitt betalar ett clawback-belopp som motsvarar bidragsbeloppet.
42 Mot denna bakgrund kan metoden för beräkning av clawback enligt det andra alternativet anses vara förenlig med syftet med clawback, dvs. att neutralisera bidragets verkan vid export av den produkt som omfattas av stödet.
43 Mot detta kan inte invändas att det nya systemet skulle vara oförenligt med förordning nr 1837/80 och nr 3013/89, enligt vilka det vid export från Storbritannien av de produkter för vilka bidrag beviljats borde uppbäras exakt samma belopp som det bidragsbelopp som faktiskt har beviljats. Uttrycket "exakt samma" kan nämligen inte anses betyda ett exakt identiskt belopp för varje transaktion, särskilt inte ett i sådant fall som i det andra alternativet, där ett bidragsbelopp som betalats långt tidigare inte längre kan fastställas med exakthet, utan i enlighet med den berörda förordningens syfte måste tydas som att uppbörden av clawback bör leda till att faktiskt utjämna bidragets verkan. Av vad som ovan anförts framgår dock att detta villkor uppfylls genom den nya metoden för beräkning av clawback enligt artiklarna 1 och 2 i förordning nr 1922/92.
44 Det skall för övrigt påpekas att kärandena, när de hörts härom vid förhandlingen, inte har kunnat föreslå ett alternativt system som samtidigt som det är förenligt med syftet med clawback gör det möjligt att fastställa ett belopp som mer precist motsvarar bidragsbeloppet.
45 Med beaktande av allt det som anförts ovan kan den nationella domstolens första och fjärde fråga besvaras med att prövningen inte visar på någon omständighet av sådant slag att den påverkar giltigheten av artikel 4.1 i förordning nr 1633/84, såsom den ändrats genom artikel 1 i förordning nr 1922/92, och av artikel 2 i den senare förordningen.
Den andra och den femte frågan
46 Genom den andra och den femte frågan, som bör prövas tillsammans, önskar den nationella domstolen i huvudsak att få veta vilken slags dokumentation som de behöriga nationella myndigheterna kan kräva av aktörerna inom ramen för det första alternativet i artikel 4.1 i förordning nr 1633/84, såsom den ändrats genom artikel 1 i förordning nr 1922/92, och enligt artikel 2 i denna förordning rörande beräkning av clawback eller av återbetalning av olagligt uppburen clawback.
47 I detta hänseende framgår av artikel 1 i förordning nr 1922/92 att för att kunna omfattas av den i det första alternativet föreskrivna metoden för beräkning av clawback som återstår att betala, måste aktörerna "på ett tillfredsställande sätt dokumentera för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket det bidragsbelopp som faktiskt beviljats" för de produkter som omfattas av clawback. Enligt samma bestämmelse får "[p]erioden för inlämning av dokumentationen ... förlängas av dessa myndigheter med ytterligare 60 dagar".
48 Vad beträffar felaktigt uppburen clawback föreskrivs på samma sätt i artikel 2 i förordning nr 1922/92 att de aktörer som före domen i målet Lomas m.fl. hade väckt talan eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål mot den metod för beräkning av clawback som förklarats ogiltig i denna dom, och som önskar omfattas av den bestämmelse om beräkning av clawback som fastställts inom ramen för det första alternativet, före den 30 november 1992 skall underrätta de behöriga nationella myndigheterna i Förenade kungariket om den dag från vilken deras begäran började gälla, det clawback-belopp som erlagts från denna dag till och med den 10 mars 1992 - den dag då domen i målet Lomas m.fl. avkunnades - samt lämna "tillfredsställande dokumentation ... till de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket avseende dessa uppgifter".
49 Härav följer, om man bortser från vissa föreskrifter om frister, att förordning nr 1922/92 är begränsad till att ange att aktörerna på ett tillfredsställande sätt skall visa de behöriga nationella myndigheterna i Förenade kungariket det belopp som faktiskt har beviljats för produkterna i fråga.
50 I förordning nr 1922/92 överlåts det dessutom åt de nationella myndigheterna att besluta om huruvida den dokumentation som uppvisas av aktörerna är tillfredsställande.
51 Eftersom gemenskapsbestämmelser saknas på området, måste myndigheterna i Förenade kungariket fatta sitt beslut på grundval av nationell rätt, om än inom gemenskapsrättens ramar.
52 I enlighet med den förpliktelse till lojalt samarbete som åligger medlemsstaterna enligt artikel 5 i EG-fördraget, får de nationella myndigheterna inte undergräva gemenskapsrättens verkan och effektivitet. Enligt en fast rättspraxis får de föreskrifter som fastställs i tillämplig nationell rätt varken vara mindre förmånliga än de som rör liknande inhemska förfaranden eller göra det omöjligt eller onödigt svårt att genomföra gemenskapsbestämmelserna och därmed hindra enskilda från att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning (se, för senaste praxis, dom av den 14 december 1995, Peterbroeck, C-312/93, REG s. I-4599).
53 Mot denna bakgrund kan den andra och den femte frågan besvaras med att det beviskrav som uppställs i artikel 4.1 i förordning nr 1633/84, såsom den har ändrats genom artikel 1 i förordning nr 1922/92, och i artikel 2 i den senare förordningen, skall tolkas på så sätt att aktörerna för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket måste uppvisa tillfredsställande dokumentation, i enlighet med nationell rätt och inom de frister som fastställs i förordning nr 1922/92, avseende det bidragsbelopp som faktiskt har beviljats för de produkter som omfattas av clawback, under förutsättning att de tillämpliga nationella bestämmelserna inte undergräver gemenskapsrättens räckvidd och verkan.
Den tredje frågan
54 Genom sin tredje fråga önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om punkt 30 i domen i målet Lomas m.fl. innebär att en exportör som uppfyller de villkor som anges i denna punkt enbart kan begära återbetalning av sådan felaktigt uppburen clawback som har uppburits efter den dag då han väckte talan, eller om begäran också får avse clawback som felaktigt uppbars före denna dag.
55 För att besvara denna fråga bör det erinras om att ett förhandsavgörande från domstolen genom vilket en gemenskapsrättsakt förklaras ogiltig skall - till skillnad från en dom om ogiltigförklaring - i princip ha en rättsverkan som går tillbaka till den dag då rättsakten trädde i kraft, med alla de följder detta får för bland annat uppbörd som har gjorts på grundval av den rättsakt som förklarats ogiltig.
56 Domstolen har dock möjlighet att i själva domen begränsa rättsverkan i tiden av ett förhandsavgörande genom vilket en rättsakt förklaras ogiltig, om detta är befogat av tvingande rättssäkerhetshänsyn. Denna möjlighet följer av en kombinerad tolkning av artiklarna 173, 174 och 177 i fördraget, med hänsyn till att begäran om förhandsavgörande angående giltighet och talan om ogiltigförklaring kan anses vara två sätt för den legalitetskontroll som har införts genom fördraget.
57 Det ankommer på domstolen, när den använder sig av möjligheten att begränsa rättsverkan i tiden av ett förhandsavgörande genom vilket en gemenskapsförordning förklaras ogiltig, att besluta att det i den aktuella domen kan göras undantag från denna begränsning, till förmån för den part i målet vid den nationella domstolen som har väckt talan mot den nationella åtgärden för förordningens verkställande, eller - omvänt - att även denna part bara för framtiden skall kunna göra gällande rättsverkan av en förklaring om att förordningen är ogiltig.
58 När domstolen gör en sådan bedömning, skall den särskilt vaka över att berörda personer inte berövas sin rätt till ett effektivt rättsligt skydd i den händelse institutionerna skulle åsidosätta gemenskapsrättens legalitetsprincip, och att den ändamålsenliga verkan av artikel 177 inte sätts på spel (se dom av den 24 april 1994, Roquette Frères, C-228/92, Rec. s. I-1445, punkt 27).
59 Efter att ha konstaterat att om ogiltigheten av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 kunde åberopas till stöd för krav på återbetalning av clawback som uppburits under tidsperioden före den dag då bestämmelserna förklarades ogiltiga genom förhandsavgörande, skulle det kunna medföra betydande ekonomiska följder och allvarliga organisationssvårigheter, fastslog domstolen i domen i målet Lomas m.fl. att tvingande rättssäkerhetshänsyn låg till hinder för att rättsförhållanden vars rättsverkan hade uttömts skulle kunna ifrågasättas. Domstolen ansåg dock att det fanns skäl att göra ett undantag från denna princip till förmån för ekonomiska aktörer eller deras rättsinnehavare som i rätt tid hade gjort sina rättigheter gällande.
60 Följaktligen fastställde domstolen i denna dom att ogiltigheten av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 inte kunde göras gällande i fråga om tidsperioden före dagen för domens avkunnande, med undantag för ekonomiska aktörer eller deras rättsinnehavare som före denna dag hade väckt talan eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål (punkt 30).
61 Domstolen har däremot inte begränsat möjligheten för berörda aktörer att vid en nationell domstol väcka talan om återbetalning av felaktigt uppburen clawback som betalats före avkunnandet av det förhandsavgörande genom vilket gemenskapsförordningen förklarades ogiltig, och framför allt har den inte begränsat den period av clawback-betalning för vilken rättssubjekten kan göra gällande domstolens förklaring om ogiltighet.
62 För att de berörda aktörerna under dessa förutsättningar inte skall fråntas sin rätt till ett verksamt rättsligt skydd i den händelse institutionerna skulle åsidosätta gemenskapens legalitet, måste de få kunna göra gällande ogiltigheten av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 inte bara för tiden efter den dag då de väckte talan vid domstol eller anförde motsvarande klagomål, utan även för tiden före denna dag, och det i princip räknat från den dag då de bestämmelser som domstolen förklarat ogiltiga trädde i kraft.
63 Eftersom det saknas gemenskapsrättsliga bestämmelser på området, måste begäran om återbetalning av felaktigt uppburen clawback ske enligt de föreskrifter som fastställts i nationell rätt. Som framgår av fast rättspraxis gäller dock villkoret att dessa föreskrifter inte får vara mindre förmånliga än de som rör liknande klagomål av inhemsk art, och de får inte heller tillämpas på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller onödigt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning (se till exempel dom av den 27 oktober 1993, Steenhorst-Neerings, C-338/91, Rec. s. I-5475, punkt 15, dom av den 6 december 1994, Johnson, C-410/92, Rec. s. I-5483, punkt 21, samt den ovan nämnda domen i målet Peterbroeck, punkt 12).
64 Av rättspraxis följer särskilt att gemenskapsrätten inte utgör hinder för att i nationell rätt tillämpa en preskriptionsregel i syfte att begränsa den period som avser tiden före ingivandet av begäran på nationell nivå och för vilken man kan erhålla återbetalning av felaktigt uppburna belopp, om denna regel varken är diskriminerande eller undergräver den rätt som tillkommer enskilda genom det förhandsavgörande i vilket en bestämmelse förklaras ogiltig (se den ovan nämnda domen i målet Johnson).
65 På denna punkt bör påpekas att domstolen i domen i målet Johnsson redan har fastslagit att enskildas rätt att åberopa gemenskapsrätten inte påverkas av tillämpningen av en nationell regel, som, utan att den utesluter rätten att väcka talan, innebär en begränsning av den period som avser tiden före ingivandet av begäran och för vilken återbetalning kan erhållas.
66 Följaktligen kan den tredje frågan besvaras med att i fråga om begäran om återbetalning av felaktigt uppburen clawback som har betalats före den 10 mars 1992 skall punkt 30 i domen i målet Lomas m.fl. tolkas på så sätt att den gör det möjligt för aktörer eller deras rättsinnehavare som före denna dag har väckt talan, eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål, att göra gällande ogiltigheten av artikel 4.1 och 4.2 i förordning nr 1633/84 räknat från den dag då bestämmelsen trädde i kraft, med undantag för tillämpning - inom gemenskapsrättens ramar - av eventuella nationella bestämmelser om begränsning av den period som avser tiden före ingivandet av begäran och för vilken återbetalning av felaktigt uppburna belopp kan erhållas.
Den sjätte frågan
67 Genom sin sjätte fråga önskar den nationella domstolen i huvudsak få veta om gemenskapsrätten innehåller materiella eller processrättsliga regler, vilka de nationella domstolarna bör beakta när de tar ställning till ett yrkande om återbetalning av felaktigt uppburen clawback och, i avsaknad av sådana regler, om gemenskapsrätten hindrar tillämpning av nationella bestämmelser om att det åligger käranden att bevisa förekomsten och omfattningen av det påstått felaktigt uppburna beloppet, att återbetalning av vad som betalats för mycket till en offentlig myndighet bara är möjlig om betalningarna har gjorts under protest, samt att återbetalningen inte får leda till ett obefogat berikande av den som gör begäran och talan om återbetalning skall vara preskriberad efter en viss tidsfrist.
68 Det är viktigt att påpeka att artikel 2.1 och 2.2 i förordning nr 1922/92 i fråga om återbetalning av felaktigt uppburen clawback innehåller bestämmelser om vilka aktörer som har rätt att väcka talan om återbetalning, om vilket belopp som kan återbetalas och om de uppgifter som inom en viss tidsfrist måste lämnas till de behöriga nationella myndigheterna. Dessa bestämmelser är bindande för de nationella domstolarna.
69 I övrigt innehåller artikel 2.1 i förordning nr 1922/92 en uttrycklig hänvisning till de frister och förfaranden som föreskrivs i tillämplig nationell rätt. På samma sätt framgår det av artikel 2.2 i denna förordning, bortsett från den regel enligt vilken bevisbördan skall vila på den som gör en begäran, att nationella bevisregler skall tillämpas.
70 Med hänsyn till den klara ordalydelsen av artikel 2 i förordning nr 1922/92 saknas anledning att beakta den av kommissionen och Förenade kungarikets regering framförda synpunkten att den treårspreskription som föreskrivs i artiklarna 2.2 och 14 i rådets förordning (EEG) nr 1430/79 av den 2 juli 1979 om återbetalning eller återställande av import- eller exportavgifter (EGT nr L 175 s. 1) i analogi skulle vara tillämpliga på talan om återbetalning av felaktigt uppburna clawback-belopp.
71 Enligt fast rättspraxis ankommer det på varje medlemsstat, när det saknas gemenskapsbestämmelser på ett område, att i den inhemska rättsordningen fastställa förfaranden för talan om återbetalning av felaktigt uppburna belopp, men att dessa förfaranden inte får vara mindre förmånliga än liknande inhemska förfaranden och att de inte i något fall får tillämpas på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller onödigt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning (se för senaste praxis den ovan nämnda domen i målet Peterbroeck, punkt 12).
72 Det bör i detta hänseende påpekas att en nationell bestämmelse, enligt vilken ett belopp som betalas till en offentlig myndighet på grund av en felaktig rättsuppfattning inte kan återvinnas annat än om denna betalning gjordes under protest, uppenbarligen inte överensstämmer med dessa villkor, eftersom den är av sådant slag att den undergräver verkan av det rättsliga skydd som tillkommer de berörda aktörerna enligt gemenskapsrätten.
73 Som har påpekats ovan, anges för övrigt uttryckligen i artikel 2.1 i förordning nr 1922/92 vilka rättssubjekt som har rätt att begära återbetalning, utan att det ställs villkor för hur dessa rättssubjekt skall ha betett sig vid betalningen.
74 Enligt fast rättspraxis utgör däremot gemenskapsrätten inte något hinder för att i ett nationellt rättssystem vägra återbetalning av felaktigt uppburna belopp, när en sådan återbetalning skulle leda till ett obefogat berikande av rättsinnehavarna (se bland annat dom av den 27 februari 1980, Just, 68/79, Rec. s. 501).
75 Vad beträffar de preskriptionstider som eventuellt kan ha fastställts i nationell lagstiftning, hänvisas till vad som i detta hänseende har anförts i punkt 63-65 i denna dom.
76 Vad slutligen gäller reglerna om dokumentation av för högt betalda belopp, kan de principer som anges i punkterna 51 och 52 i denna dom tillämpas analogt med avseende på dokumentation av bidragsbeloppet.
77 Med hänsyn till övervägandena ovan kan den sjätte frågan besvaras med att i fråga om de punkter som inte regleras i artikel 2 i förordning nr 1922/92, skall de nationella domstolar som har att ta ställning till ett yrkande om återbetalning av felaktigt uppburen clawback tillämpa sin nationella rätt, förutsatt att bestämmelserna i denna inte är mindre förmånliga än de för liknande inhemska förfaranden, och att de inte i något fall tillämpas på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller onödigt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
78 De kostnader som har förorsakats Förenade kungarikets regering och kommissionen, som har inkommit med yttrande till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
- angående de frågor som genom beslut av den 1 juli 1994 förts vidare av High Court of Justice, Queens' Bench Division - följande dom:
79 Frågornas prövning har inte visat på någon omständighet av sådant slag att den påverkar giltigheten av artikel 4.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1633/84 av den 8 juni 1984 om tillämpningsföreskrifter för det rörliga slaktbidraget för får samt upphävande av förordning (EEG) nr 2661/80, såsom den ändrats genom artikel 1 i kommissionens förordning (EEG) nr 1922/92 av den 13 juli 1992 om ändring av förordning nr 1633/84 och om bestämning av villkoren för den återbetalning av clawback som följer av domstolens dom i de förenade målen C-38/90 och C-151/90, samt av artikel 2 i förordning nr 1922/92.
80 Det beviskrav som uppställs i artikel 4.1 i ovannämnda förordning nr 1633/84, såsom den ändrats genom artikel 1 i ovannämnda förordning nr 1922/92, och i artikel 2 i den senare förordningen, skall tolkas på så sätt att aktörerna för de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket måste uppvisa tillfredsställande dokumentation, i enlighet med nationell rätt och inom de frister som fastställs i förordning nr 1922/92, avseende det bidragsbelopp som faktiskt har beviljats för de produkter som omfattas av clawback, under förutsättning att de tillämpliga nationella bestämmelserna inte undergräver gemenskapsrättens räckvidd och verkan.
81 Vad angår begäran om återbetalning av felaktigt uppburen clawback som betalats före den 10 mars 1992, skall punkt 30 i domen i målet Lomas m.fl. (C-38/90 och C-151/90) tolkas på så sätt att den gör det möjligt för aktörer eller deras rättsinnehavare som före denna dag har väckt talan, eller anfört ett enligt tillämplig nationell rätt motsvarande klagomål, att göra gällande ogiltigheten av artikel 4.1 och 4.2 i ovannämnda förordning nr 1633/84 räknat från den dag då bestämmelsen trädde kraft, med undantag för tillämpning - inom gemenskapsrättens ramar - av eventuella nationella bestämmelser om begränsning av den period som avser tiden före ingivandet av begäran och för vilken återbetalning av felaktigt uppburna belopp kan erhållas.
82 I fråga om de punkter som inte regleras i artikel 2 i ovannämnda förordning nr 1922/92, bör de nationella domstolar som har att ta ställning till ett yrkande om återbetalning av felaktigt uppburen clawback tillämpa sin nationella rätt, förutsatt att bestämmelserna i denna inte är mindre förmånliga än bestämmelserna för liknande inhemska förfaranden och att de inte i något fall tillämpas på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt eller onödigt svårt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapens rättsordning.