61997CC0110_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 Kongeriget Nederlandene og Antillean Rice Mills NV (1), et selskab med hjemsted i De Nederlandske Antiller, har i de foreliggende sager, som er anlagt i medfør af EF-traktatens artikel 173 (nu artikel 230 EF), nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer Rådets forordning (EF) nr. 304/97 af 17. februar 1997 om beskyttelsesforanstaltninger mod indførsel af ris med oprindelse i de oversøiske lande og territorier (2) og tilpligter Rådet for Den Europæiske Union at betale sagens omkostninger.
I - Relevante retsregler og retsforhandlinger i sag C-110/97 og C-451/98
EF-traktaten
2 Ifølge EF-traktatens artikel 3, litra r) [efter ændring nu artikel 3, stk. 1, litra s), EF], skal Fællesskabets virke indebære associering af de oversøiske lande og territorier (herefter »OLT«) med henblik på at forøge samhandelen og på at fremme den økonomiske og sociale udvikling i fællesskab.
3 Ifølge EF-traktatens artikel 227, stk. 3 (efter ændring nu artikel 299, stk. 3, EF), er de OLT, som er opregnet i EF-traktatens bilag IV, heriblandt De Nederlandske Antiller, omfattet af associeringsordningen.
4 Ifølge traktatens artikel 131, stk. 2 (efter ændring nu artikel 182, stk. 2, EF), har associeringen til formål at fremme den økonomiske og sociale udvikling i OLT og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet som helhed.
5 EF-traktatens artikel 132, stk. 1 (nu artikel 183, stk. 1, EF), bestemmer, at medlemsstaterne i deres samhandel med OLT skal anvende samme regler, som de i henhold til traktaten anvender indbyrdes.
6 Ifølge EF-traktatens artikel 133, stk. 1 (efter ændring nu artikel 184, stk. 1, EF), nyder varer med oprindelse i OLT ved indførsel til medlemsstaterne godt af den fuldstændige afskaffelse af tolden mellem medlemsstaterne, som gradvis finder sted i overensstemmelse med traktatens bestemmelser.
7 I EF-traktatens artikel 134 (nu artikel 185 EF) bestemmes, at såfremt toldsatsernes niveau for varer hidrørende fra tredjeland ved indførsel til et OLT, når bestemmelserne i artikel 133, stk. 1, finder anvendelse, vil kunne fremkalde omlægninger af samhandelen til skade for en medlemsstat, kan denne begære, at Kommissionen foreslår de øvrige medlemsstater nødvendige foranstaltninger for at afhjælpe denne situation.
8 Ifølge EF-traktatens artikel 136 (efter ændring nu artikel 187 EF) skal Rådet vedtage bestemmelser om de nærmere retningslinjer for og fremgangsmåden ved OLT's associering med Fællesskabet. Disse bestemmelser er senest blevet fastsat ved Rådets afgørelse 91/482/EØF af 25. juli 1991 om de oversøiske landes og territoriers associering med Det Europæiske Økonomiske Fællesskab (3).
OLT-afgørelsen
9 Ifølge OLT-afgørelsens artikel 101, stk. 1, fritages varer med oprindelse i OLT for told og afgifter med tilsvarende virkning ved indførsel i Fællesskabet.
10 Ifølge artikel 1 i OLT-afgørelsens bilag II anses en vare for at have oprindelse i OLT, hvis den enten er fuldt ud fremstillet eller tilstrækkeligt forarbejdet dér.
11 Ifølge artikel 2, stk. 1, litra b), i OLT-afgørelsens bilag II anses »vegetabilske produkter, der er høstet dér«, for fuldt ud fremstillet i OLT.
12 I artikel 3, stk. 1, i det ovennævnte bilag bestemmes, at materialer uden oprindelsesstatus anses for at have undergået tilstrækkelig bearbejdning eller forarbejdning, når den fremstillede vare henføres under en anden toldposition end den, hvorunder alle de materialer, der ikke har oprindelsesstatus, og som er blevet anvendt til fremstillingen, tariferes.
13 I artikel 3, stk. 3, i OLT-afgørelsens bilag II angives en række bearbejdninger og forarbejdninger, der betragtes som utilstrækkelige til at give OLT-varer oprindelsesstatus.
14 I bilagets artikel 6, stk. 2, bestemmes:
»Såfremt varer, der fuldt ud er fremstillet i Fællesskabet eller i AVS-staterne, bearbejdes eller forarbejdes i OLT, anses de som værende fuldt ud fremstillet i OLT« (den såkaldte regel om oprindelseskumulation AVS/OLT).
15 Ifølge OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, kan Kommissionen træffe eller tillade en medlemsstat at træffe beskyttelsesforanstaltninger, såfremt anvendelsen af afgørelsen medfører alvorlige forstyrrelser i en erhvervssektor i Fællesskabet eller i en eller flere medlemsstater eller bringer disses finansielle stabilitet udadtil i fare, eller såfremt der opstår vanskeligheder, der vil kunne medføre en forringelse af situationen i en erhvervssektor inden for Fællesskabet eller i en af dettes regioner. Kommissionen skal i så fald følge den i OLT-afgørelsens bilag IV fastlagte procedure.
16 Ifølge OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 2, skal der fortrinsvis vælges foranstaltninger, som bringer mindst mulig forstyrrelse i associeringens og Fællesskabets funktion. Disse foranstaltninger må ikke gå ud over, hvad der er absolut nødvendigt for at afhjælpe de opståede vanskeligheder.
17 I artikel 1, stk. 5 og 7, i OLT-afgørelsens bilag IV bestemmes, at enhver medlemsstat kan indbringe Kommissionens afgørelse om indførelse af beskyttelsesforanstaltninger for Rådet inden for en frist på ti arbejdsdage fra dagen for meddelelsen af afgørelsen. I dette tilfælde kan Rådet med kvalificeret flertal træffe anden afgørelse inden for en frist på 20 arbejdsdage.
Forordning (EF) nr. 21/97
18 Den 8. januar 1997 vedtog Kommissionen på anmodning fra den italienske og den spanske regering forordning (EF) nr. 21/97 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af ris med oprindelse i de oversøiske lande og territorier (4).
19 Ifølge artikel 1 i forordning nr. 21/97 kunne ris henhørende under KN-kode 1006 med oprindelse i OLT i perioden 1. januar til 30. april 1997 indføres toldfrit til Fællesskabet i følgende mængder:
- 4 594 tons ris med oprindelse på Montserrat - 1 328 tons ris med oprindelse på Turks- og Caicosøerne
- 36 728 tons ris med oprindelse i andre OLT. Dette kontingent vedrører for størstedelens vedkommende De Nederlandske Antiller.
Forordning (EF) nr. 304/97
20 Forordning nr. 304/97 træder i stedet for og ophæver forordning nr. 21/97.
21 Rådet udstedte forordning nr. 304/97, efter at Det Forenede Kongeriges regering i medfør af artikel 1, stk. 5, i OLT-afgørelsens bilag IV havde indbragt forordning nr. 21/97 for det med anmodning om, at Rådet forhøjede det kontingent, som var tildelt Montserrat og Turks- og Caicosøerne. Den nederlandske regering havde ligeledes anmodet Rådet om at træffe en anden afgørelse.
22 Rådet imødekom kun Det Forenede Kongeriges regerings anmodning. Det bestemmes således i artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 304/97, at den toldfrie indførsel til Fællesskabet af ris henhørende under KN-kode 1006 med oprindelse i OLT begrænses til følgende mængder i perioden 1. januar til 30. april 1997:
a) 8 000 tons ris med oprindelse på Montserrat og Turks- og Caicosøerne fordelt således:
- 4 594 tons med oprindelse i Montserrat, og - 3 406 tons med oprindelse i Montserrat eller Turks- og Caicosøerne
b) 36 728 tons ris med oprindelse i andre OLT.
23 Ifølge artikel 8, stk. 2, anvendes forordning nr. 304/97 fra den 1. januar til den 30. april 1997, bortset fra artikel 1, stk. 1, litra a), andet led, som først finder anvendelse fra den dag, hvor forordningen træder i kraft, dvs. dagen for dens offentliggørelse i De Europæiske Fællesskabers Tidende.
24 På denne baggrund anlagde Kongeriget Nederlandene den 17. marts 1997 sag med påstand om annullation af forordning nr. 304/97.
25 Parallelt hermed havde ARM den 27. februar 1997 anlagt sag om annullation af forordningen ved De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans. Ved kendelse af 16. november 1998 erklærede Retten sig for inkompetent til fordel for Domstolen.
II - Faktiske omstændigheder i sag C-110/97 og C-451/98
Rismarkedet i Fællesskabet
26 Der findes i hovedsagen tre rissorter: rundkornet ris, halv-langkornet ris (der også benævnes japonica-ris) og langkornet ris (der også benævnes indica-ris). I Fællesskabet forbruges kun japonica- og indica-ris.
27 Inden for Fællesskabet er de risproducerende lande hovedsagelig Frankrig, Spanien og Italien. Det er først og fremmest japonica-ris, der dyrkes i disse lande, og der er en overskudsproduktion heraf. Derimod producerer Fællesskabet ikke tilstrækkelig meget indica-ris til at dække sine egne behov. Derfor har det ved hjælp af en midlertidig hektarstøtte tilskyndet sine producenter til at øge dyrkningen af indica-ris.
28 For at kunne anvendes som levnedsmiddel skal de forskellige rissorter forarbejdes. Der er fire forarbejdningstrin. Risens enhedsværdi stiger for hvert trin. Prisen eller den afgift, risen er pålagt, angives derfor altid i relation til forarbejdningstrinnet.
29 Generelt sondres mellem fire forarbejdningstrin:
- uafskallet ris: dette er risen, således som den høstes, og hvor den endnu er uegnet som levnedsmiddel
- afskallet ris (5): ris, hvorfra skallerne er fjernet. Den kan anvendes som levnedsmiddel, men kan også forarbejdes yderligere
- delvis sleben ris (6): ris, hvorfra en del af sølvhinderne er fjernet. Denne ris er et halvfabrikata, der normalt sælges med henblik på at blive forarbejdet, ikke med henblik på forbrug
- sleben ris (7): færdigforarbejdet ris, hvorfra skallerne og sølvhinderne er helt fjernet.
30 Fællesskabet producerer kun sleben ris. De Nederlandske Antiller producerer derimod kun delvis sleben ris. Delvis sleben ris med oprindelse i De Nederlandske Antiller skal derfor undergå en endelig bearbejdning for at kunne forbruges i Fællesskabet.
ARM's virksomhed i De Nederlandske Antiller
31 ARM er et selskab med hjemsted i De Nederlandske Antiller. Dets virksomhed består i at forarbejde ris i De Nederlandske Antiller (8).
32 I 1992 forarbejdede ARM afskallet ris med oprindelse i Surinam og Guyana til delvis sleben ris med henblik på at eksportere risen til Fællesskabet (9).
33 Der findes omkring 6-7 virksomheder i De Nederlandske Antiller, der forarbejder afskallet ris til delvis sleben ris.
III - Spørgsmålet, om ARM's søgsmål i sag C-451/98 kan antages til realitetsbehandling
34 De anbringender og påstande, som ARM har fremført i sag C-451/98, svarer i høj grad til dem, som den nederlandske regering har fremført. Da ARM har rejst spørgsmål om, hvorvidt selskabets søgsmål kan antages til realitetsbehandling, behandler jeg først dette punkt.
Parternes argumenter
35 Den nederlandske regering og ARM har hævdet, at ARM skal betragtes som en »berørt virksomhed« i den betydning, hvori udtrykket anvendes i Domstolens dom af 17. januar 1985 i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen (10).
36 ARM har i den forbindelse gjort gældende, at virksomheden før udstedelsen af forordning nr. 304/97 indgik en række kontrakter med kunder i Fællesskabet om levering af delvis sleben ris og derpå købte afskallet ris i Surinam for at opfylde disse kontrakter. Ifølge ARM har udstedelsen af den omtvistede forordning medført, at kontrakterne ikke har kunnet opfyldes.
Ifølge ARM og den nederlandske regering kendte Rådet sagsøgerens særlige situation, da det udstedte den omtvistede forordning. Rådet intervenerede nemlig i den sag, ARM anlagde til prøvelse af de beskyttelsesforanstaltninger, der blev indført i 1993 (11). Det kunne derfor ikke være uvidende om, at ARM er en af de relativt få virksomheder, der særligt beskæftiger sig med at forarbejde ris fra staterne i Afrika, Vestindien og Stillehavet (herefter »AVS-staterne«) med henblik på at eksportere risen til Fællesskabet. ARM har anført, at virksomheden desuden i skrivelser af 3. og 24. december 1996 underrettede Kommissionen og Rådet om sin særlige situation, og at den har gjort opmærksom på, at den ville blive berørt af beskyttelsesforanstaltningerne. ARM har gjort gældende, at dens virksomhed helt og holdent drejer sig om riseksport til Fællesskabet, og at beskyttelsesforanstaltningerne uundgåeligt vil føre til, at denne virksomhed ophører. ARM mener følgelig, at virksomheden er berørt af beskyttelsesforanstaltningerne i dens egenskab af risforarbejdningsvirksomhed. Den har anført, at den i lighed med seks andre virksomheder i De Nederlandske Antiller har foretaget betydelige investeringer for at øge sin produktionskapacitet. Denne omstændighed adskiller ARM fra andre risvirksomheder på De Nederlandske Antiller.
37 Rådet og Kommissionen samt den spanske, den italienske og den franske regering har gjort gældende, at forordning nr. 304/97 ikke berører sagsøgeren individuelt. De nævnte parter har bemærket, at Retten i ARM I-dommen ikke tog udtrykkeligt stilling til, om ARM's søgsmål kunne admitteres, idet sagen blev antaget til realitetsbehandling, fordi en anden sagsøgers søgsmål kunne realitetsbehandles. Rådet og Kommissionen har konkluderet, at dette naturligvis ikke betyder, at ARM ikke er søgsmålsberettiget, men det viser heller ikke, at virksomheden er individuelt berørt af den omtvistede foranstaltning. De har anført, at ARM i den foreliggende sag ikke i tilstrækkelig grad har godtgjort, at virksomheden rent faktisk er stillet som en »berørt virksomhed« i den i Domstolens praksis omhandlede betydning. De har fremført tre argumenter til støtte herfor.
For det første har de med hensyn til de kontrakter, som er indgået med kunder i Fællesskabet om levering af delvis sleben ris, anført, at de to kontrakter, som sagsøgeren har fremlagt, er blevet indgået, efter at Kommissionen havde meddelt, at den ville indføre beskyttelsesforanstaltninger. Det viser, at sagsøgeren på det tidspunkt, hvor kontrakterne blev indgået, ikke kunne være uvidende om, at beskyttelsesforanstaltningerne kunne have betydning for opfyldelsen af dem.
For det andet har de hævdet, at det fremgår af de af ARM fremlagte dokumenter, at det ikke er anvendelsen af den omtvistede forordning, der er årsagen til, at virksomheden ikke har opfyldt de forpligtelser, den har påtaget sig over for kunder etableret i Fællesskabet.
For det tredje har de bestridt, at hele sagsøgerens virksomhed drejer sig om riseksport til Fællesskabet, og at indførelsen af beskyttelsesforanstaltningerne med ét slag har tvunget den til at indstille sin virksomhed. Desuden har de gjort gældende, at de investeringer, som sagsøgeren har foretaget for at øge sin rismølles produktionskapacitet, er meget beskedne i forhold til de færdige varers værdi.
Vurdering
38 Ifølge traktatens artikel 173, stk. 4, kan enhver fysisk eller juridisk person indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som skønt de er udfærdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog berører ham umiddelbart og individuelt.
39 Da den anfægtede forordning ikke er en beslutning rettet til ARM i den i traktatens artikel 173, stk. 4, omhandlede betydning, må det undersøges, om den udgør en almengyldig retsakt, eller om den må betragtes som en beslutning udfærdiget i form af en forordning.
40 For at bestemme, om en retsakt er almengyldig eller ej, skal der tages stilling til dens beskaffenhed og navnlig de retsvirkninger, som den er tænkt at skulle have eller faktisk har (12).
41 Ved forordning nr. 304/97 indførte Rådet almengyldige foranstaltninger, der finder anvendelse uden forskel på de erhvervsdrivende i almindelighed, som udøver virksomhed inden for handelen med Fællesskabet med ris med oprindelse i OLT. Den omtvistede forordning har således til formål og til følge at begrænse indførslerne til Fællesskabet af ris med oprindelse i samtlige OLT. Der er derimod ingen bestemmelser i forordningen, som tager sigte på at pålægge risproducenterne at mindske bestemte virksomheders produktionskapacitet.
42 Forordningen er således efter sin art almengyldig og udgør ikke en beslutning i den i EF-traktatens artikel 189 (nu artikel 249 EF) omhandlede betydning.
43 Det kan imidlertid ikke udelukkes, at visse fysiske eller juridiske personer kan være umiddelbart og individuelt berørt af en retsakt, selv om denne har almengyldig karakter (13). Det må derfor undersøges, om ARM opfylder disse to betingelser.
44 Det fremgår af fast retspraksis (14), at fysiske eller juridiske personer kan anses for individuelt berørt af en almengyldig retsakt udstedt af en fællesskabsinstitution, hvis den pågældende retsakt rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre. En virksomhed kan således betragtes som en »berørt virksomhed«, hvis den godtgør, at den tilhører en begrænset kreds af erhvervsdrivende, hvis retsstilling berøres på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og individualiserer dem på samme måde som en adressat (15).
45 ARM har påstået, at virksomheden opfylder de to nævnte betingelser.
46 For det første har den hævdet, at dens virksomhed helt og holdent drejer sig om riseksport til Fællesskabet. Heraf har ARM konkluderet, at det på grund af denne ene omstændighed er godtgjort, at virksomheden er berørt af den omtvistede forordning på grund af egenskaber, som er særlige for den.
47 På baggrund af oplysningerne i sagens akter tvivler jeg på, at ARM udelukkende driver virksomhed inden for eksporthandel med ris med oprindelse i OLT til Fællesskabet (16). Men selv hvis dette var tilfældet, er egenskaben som forhandler og eksportør til Fællesskabet af ris, som virksomheden påberåber sig, ikke alene tilstrækkelig til at tillægge den en særlig egenskab, der adskiller den fra alle andre virksomheder, som er aktive på det samme marked (17).
48 Det fastslog Domstolen i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen. I denne sag havde selskabet Plaumann gjort gældende, at det i sin egenskab af importør af klementiner burde findes berettiget til at anlægge sag om annullation af en kommissionsbeslutning, hvorved Forbundsrepublikken Tyskland blev nægtet ret til delvis at ophæve den gældende toldsats for »mandariner og klementiner, friske«, indført fra tredjelande. At denne egenskab i sig selv kunne individualisere Plaumann, afviste Domstolen med disse ord: »Sagsøgeren [rammes] af den omtvistede beslutning i sin egenskab af importør af klementiner, dvs. på grund af en handelsvirksomhed, som når som helst kan udøves af hvem som helst, og således ikke kan udskille ham i forhold til den anfægtede beslutning på lignende måde som adressaten« (18).
49 For det andet har ARM påberåbt sig en faktisk situation, som adskiller virksomheden fra alle andre, der driver virksomhed inden for den samme sektor. Den har gjort gældende, at den før vedtagelsen af forordning nr. 304/97 indgik en række kontrakter med kunder i Fællesskabet om levering af delvis sleben ris og derpå købte afskallet ris i Surinam for at opfylde disse kontrakter (19). Ifølge ARM har anvendelsen af den omtvistede forordning medført, at disse kontrakter ikke har kunnet opfyldes. Virksomheden mener, at denne faktiske situation er bevis for, at den er individuelt berørt af forordningen i den i Domstolens praksis omhandlede betydning.
50 At Kommissionen, når den skal træffe en beslutning, ifølge specifikke bestemmelser kan være forpligtet til at tage hensyn til de skadelige virkninger, som beslutningen muligvis kan have for en medlemsstats økonomi eller for de berørte virksomheder, kan individualisere disse virksomheder (20), forudsat at de beviser, at de befinder sig i en faktisk situation, som adskiller dem fra alle andre erhvervsdrivende (21). Domstolen har ligeledes fastslået, at OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, indeholder forpligtelser af denne art (22).
51 I forbindelse med beskyttelsesforanstaltninger indført af Kommissionen på grundlag af OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, eller af Rådet på grundlag af artikel 1, stk. 5 og 7, i afgørelsens bilag IV kan leveringskontrakter individualisere en virksomhed, hvis visse betingelser er opfyldt, og gøre det muligt for den at blive betragtet som en »berørt virksomhed« i den anvendte betydning i dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen. Disse betingelser er ifølge dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen følgende:
- Leveringskontrakterne med kunder etableret i Fællesskabet skal være indgået før vedtagelsen af den retsakt, hvorved beskyttelsesforanstaltningerne indføres (23).
- Anvendelsen af den omtvistede retsakt skal være årsagen til, at kontrakterne, helt eller delvis, ikke er blevet opfyldt.
52 I denne sag fremgår det af de af ARM fremlagte dokumenter - i modsætning til, hvad virksomheden har hævdet - at kontrakterne med kunder etableret i Fællesskabet - i det foreliggende tilfælde nederlandske kunder - om levering af 4 800 tons delvis sleben ris blev indgået den 17. december 1996, dvs. efter at Kommissionen havde givet den nederlandske regering meddelelse om, at den agtede at indføre de omtvistede foranstaltninger. Det fremgår ligeledes af sagens akter, at ARM på dette tidspunkt var bekendt med, at Kommissionen ville indføre beskyttelsesforanstaltninger (24). Eftersom ARM besluttede at indgå kontrakter, efter at Kommissionen udtrykkeligt havde meddelt, at den havde til hensigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger, kan virksomheden ikke med føje kritisere Kommissionen for ikke at have taget hensyn til en situation, som pr. definition ikke forelå, da den udformede sin beslutning.
53 I modsætning til, hvad ARM har hævdet, fremgår det ligeledes af de dokumenter, som virksomheden har fremlagt, at kontrakterne med kunder etableret i Surinam om levering af 8 400 tons afskallet ris til Bonaire blev indgået den 16. august 1996, dvs. før de kontrakter, der blev indgået med kunder etableret i Fællesskabet. ARM kan derfor ikke hævde, at de kontrakter, som virksomheden indgik med sine kunder i Surinam, havde til formål at gøre det muligt for virksomheden at opfylde sine forpligtelser over for sine nederlandske kunder (25).
54 Endelig bekræftede ARM under retsmødet, at virksomheden ikke havde ansøgt om licenser, som kunne gøre det muligt for det at opfylde sine forpligtelser over for sine i Fællesskabet etablerede kunder. Den anførte som begrundelse herfor, at dens kunder ikke ønskede, at den ansøgte om importlicenser, fordi de fandt den sikkerhed, der skulle stilles i forbindelse dermed, prohibitivt stor. Denne erklæring viser, at det ikke er anvendelsen af beskyttelsesforanstaltningerne i forordning nr. 304/97 - dvs. kvoteringen af delvis sleben ris med oprindelse i OLT - der har forhindret opfyldelsen af kontrakterne. Det fremgår således af sagens akter, at der på det tidspunkt, hvor de omtvistede foranstaltninger blev gennemført, ikke var noget parti ris med oprindelse i OLT under transport til Fællesskabet.
55 I betragtning af disse forskellige oplysninger kan ARM ikke anses for at have godtgjort, at virksomheden er berørt af den omtvistede forordning på grund af egenskaber, som er særlige for den, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller den fra alle andre.
56 Da sagsøgeren ikke har godtgjort at være individuelt berørt af den omtvistede forordning, er det ufornødent at undersøge, om virksomheden er umiddelbart berørt af den.
57 Det følger af det foregående, at ARM ikke kan anses for at være en »berørt virksomhed« i den betydning, hvori udtrykket anvendes i Domstolens praksis. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den fastslår, at ARM's søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling.
58 Det er følgelig ufornødent at undersøge, om virksomhedens søgsmål er begrundet.
IV - Den nederlandske regerings anbringender og argumenter i sag C-110/97
59 Den nederlandske regering har fremført fem anbringender til støtte for sit søgsmål. Ifølge det første er OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, blevet tilsidesat. Dette anbringende falder i to led. Principalt har den nederlandske regering som første led gjort gældende, at traktatens artikel 132 ikke tillader Rådet at indføre beskyttelsesforanstaltninger ud fra overvejelser vedrørende mængderne af eller prisniveauet for ris med oprindelse i OLT. Subsidiært har den som andet led gjort gældende, at Rådet ikke har godtgjort, at mængderne af eller prisniveauet for risen med oprindelse i OLT i væsentlig grad har forstyrret eller kan forstyrre fællesskabsmarkedet.
Det andet anbringende, hvorefter OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 2, er blevet tilsidesat, er opdelt i fire led. Ifølge første led har Rådet ikke iagttaget den i traktaten inden for rammerne af associeringsordningen fastlagte præferenceorden Fællesskabet/OLT/AVS-stater/tredjelande, eftersom den anfægtede forordning bevirker, at OLT-ris er dyrere end ris fra tredjelande og AVS-staterne. Som andet led har sagsøgeren hævdet, at Rådet har undladt at undersøge, om de indførte beskyttelsesforanstaltninger kunne indvirke negativt på De Nederlandske Antillers og Arubas økonomi. Som anbringendets tredje led har sagsøgeren gjort gældende, at Rådet har tilsidesat proportionalitetsprincippet ved at vælge et toldkontingent i stedet for en minimumspris som beskyttelsesforanstaltning. Endelig mener sagsøgeren ifølge anbringendets fjerde led, at den anfægtede forordning tilsidesætter OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 2, idet den sikkerhed, som importørerne skal stille, sætter de særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med importlicenser for ris ud af kraft.
Som tredje anbringende har sagsøgeren anført, at Rådet og Kommissionen har gjort sig skyldige i magtfordrejning, idet de har anvendt den beføjelse, som OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, tillægger dem, i et andet øjemed end det, hvortil den er blevet givet.
Med det fjerde anbringende har den nederlandske regering kritiseret Rådet for at have tilsidesat fremgangsmåden for ændring af beskyttelsesforanstaltninger som fastsat i OLT-afgørelsens bilag IV. Den nederlandske regering mener, at Rådet undlod at foretage en selvstændig undersøgelse af forholdene på rismarkedet, da det erstattede Kommissionens beskyttelsesforanstaltninger.
Som femte og sidste anbringende mener sagsøgeren, at forordning nr. 304/97 ikke er blevet begrundet i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF).
V - Behandling
Det første anbringende: tilsidesættelse af OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1
Første anbringendes første led
Argumenter
60 Med første led af dette første anbringende har den nederlandske regering gjort gældende, at det følger af bestemmelserne i traktatens artikel 132, at de fordele, som indrømmes OLT inden for rammerne af den etapevise gennemførelse af associeringen, ikke kan revideres ud fra overvejelser vedrørende mængderne af eller prisniveauet for de fra OLT indførte produkter.
61 Sagsøgeren har understreget, at OLT-afgørelsen ifølge traktatens artikel 131 tager sigte på at fremme den økonomiske og sociale udvikling i OLT og at oprette nære økonomiske forbindelser mellem disse og Fællesskabet. Ifølge traktatens artikel 133 udgør den fuldstændige afskaffelse af tolden til fordel for varer med oprindelse i OLT ved indførsel til medlemsstaterne et af de redskaber, der skal gøre det muligt at nå de ovennævnte mål.
62 Ifølge sagsøgeren er det en forudsætning for virkeliggørelsen af disse mål, at mængderne af eller prisniveauet for de fra OLT indførte produkter ikke kan tjene som begrundelse for at indføre beskyttelsesforanstaltninger. Accepterede man, at sådanne foranstaltninger kunne indføres af disse grunde, ville det i sidste instans undergrave virkeliggørelsen af OLT-ordningens mål, som ifølge traktatens artikel 3, litra r), omfatter en forøgelse af samhandelen. Beskyttelsesforanstaltningerne ville i så fald ødelægge den naturlige udvikling i samhandelen, som er traktatens formål.
63 Sagsøgeren erkender, at Fællesskabet kan indføre beskyttelsesforanstaltninger, men kun når de i traktatens artikel 134 angivne betingelser er opfyldt (26).
Vurdering
64 Domstolen har afvist, at traktatens artikel 131-134 kan fortolkes på den af den nederlandske regering anførte måde.
65 I Emesa Sugar-dommen af 8. februar 2000 (27) fastslog Domstolen, at »selv om det til den dynamiske og fremadskridende proces, som skal gennemføres med henblik på OLT's associering med Fællesskabet, kræves, at Rådet tager hensyn til de resultater, der er opnået ved dets tidligere afgørelser, står det ikke desto mindre fast [...] at Rådet, når det vedtager foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 136, stk. 2, både skal tage hensyn til principperne i traktatens fjerde del og til fællesskabsrettens øvrige principper, herunder dem, der vedrører den fælles landbrugspolitik«.
66 Domstolen har således accepteret, at Rådet som led i udøvelsen af sine beføjelser i henhold til traktatens artikel 136 i to tilfælde (28) kan blive nødt til at begrænse visse fordele, som tidligere er indrømmet OLT (29).
67 For at foretage en afvejning af de forskellige målsætninger i traktaten, kan Rådet undtagelsesvis og midlertidigt ophæve eller begrænse de fordele, som tidligere er indrømmet OLT, når der i en fælles markedsorganisations funktion er konstateret væsentlige forstyrrelser, der er forårsaget af anvendelsen af associeringsordningen for OLT, eller når der er fare for sådanne forstyrrelser (30).
68 Domstolen har ligeledes forkastet »argumentet om, at der kun kan træffes beskyttelsesforanstaltninger på de i traktatens artikel 134 fastsatte betingelser, [eftersom] artikel 134 og artikel 136, stk. 2, [har] andre formål [...]« (31).
69 Man må derfor drage den konklusion, at traktatens artikel 132 - i modsætning til, hvad den nederlandske regering har hævdet - ikke kan fortolkes således, at de fordele, som er indrømmet OLT inden for rammerne af den etapevise gennemførelse af associeringen, ikke kan revideres ud fra overvejelser vedrørende mængderne af eller prisniveauet for de fra OLT indførte produkter. Det første led i det første anbringende er derfor ikke begrundet.
Første anbringendes andet led
Argumenter
70 Med andet led har den nederlandske regering i det væsentlige gjort gældende, at Rådet ikke har godtgjort, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT på grund af deres mængder og prisniveau kunne medføre alvorlige forstyrrelser på fællesskabsmarkedet for ris.
71 Den nederlandske regering har på grundlag af oplysninger fra Kommissionen (32) forsøgt at påvise, at de indførte mængder ris med oprindelse i OLT ikke kunne udgøre en faktor, der kunne forstyrre fællesskabsmarkedet, eftersom Fællesskabets produktion af indica-ris i 1995/1996 ikke var tilstrækkelig til at opfylde dets behov. Den nederlandske regering har i den forbindelse peget på, at underskuddet i denne periode blev vurderet til, hvad der svarer til 365 000 tons sleben ris. Ifølge de oplysninger fra den italienske regering, som blev anvendt i forbindelse med anmodningen om beskyttelsesforanstaltninger, udgjorde indførslerne af ris med oprindelse i OLT i perioden 1995/1996 en mængde svarende til 212 087 tons sleben ris. En sammenholdning af disse tal viser klart, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT ikke er tilstrækkelige til at opfylde Fællesskabets behov for indica-ris. Heraf har den nederlandske regering draget den konklusion, at Rådet ikke havde ret i, at de indførte mængder ris med oprindelse i OLT truer med at forstyrre markedet eller har fremkaldt forstyrrelser herpå.
72 Den nederlandske regering har på grundlag af oplysninger i Weekly Rice Market News (33) ligeledes gjort gældende, at påstanden i betragtningerne til forordning nr. 304/97 om, at ris med oprindelse i OLT kan udbydes til en pris, der er lavere end den, hvortil EF-ris kan udbydes, forarbejdningsgraden taget i betragtning, er klart urigtig. Eftersom EF-producenterne ikke udbyder delvis sleben ris, må man ifølge den nederlandske regering for at kunne sammenligne salgsprisen for henholdsvis EF-ris og ris med oprindelse i OLT henholde sig til risens pris på det endelige forarbejdningstrin - dvs. på trinnet sleben ris - og ikke til prisen på det oprindelige trin, nemlig uafskallet ris.
Den nederlandske regering har påpeget, at EF-ris bringes i handelen som uafskallet ris, og at køberne - rismøller, som for størstepartens vedkommende er beliggende i de medlemsstater, hvor den uafskallede ris dyrkes - forarbejder denne uafskallede EF-ris til sleben ris. I forbindelse med forarbejdningen af afskallet ris med oprindelse i OLT til delvis sleben ris og den efterfølgende forarbejdning i Fællesskabet af denne delvis slebne ris til sleben ris, skal imidlertid medregnes et yderligere omkostningselement og desuden fortjenesten for den rismølle, der ligger mellem disse trin. Den nederlandske regering har hævdet, at det fremgår af en sammenligning mellem priserne på italiensk og spansk ris i 1997 og interventionspriserne for uafskallet ris, at prisen på uafskallet EF-ris ikke har holdt sig under interventionsprisen, selv ikke i det tidsrum, hvori beskyttelsesforanstaltningerne fandt anvendelse.
73 Endelig mener den nederlandske regering ikke, at Rådet har påvist en eventuel rsagsforbindelse mellem indførslerne af ris med oprindelse i OLT og faren for forstyrrelser på Fællesskabets rismarked. Den nederlandske regering har gjort gældende, at priserne på verdensmarkedet er markant lavere end priserne på ris med oprindelse i OLT, og at det derfor er indførslen af ris fra tredjelande (bl.a. USA og Ægypten) med fritagelse for importafgifter, der har en afgørende indflydelse på fællesskabsmarkedet. Den nederlandske regering, som mener at have påvist, at hverken prisen eller mængderne, betragtet hver for sig, kan føre til eller udgøre en trussel om forstyrrelse af det indre marked, har sluttet heraf, at de to faktorer i forening i endnu mindre grad kan føre til eller udgøre en trussel om forstyrrelse af markedet.
74 Rådet og Kommissionen samt den spanske, den franske og den italienske regering har bestridt den nederlandske regerings påstande. De nævnte parter har i hovedsagen gjort gældende, at Rådet i medfør af OLT-afgørelsens artikel 109 har et vidt skøn, og at det i det foreliggende tilfælde med rimelighed kunne nå frem til, at de pågældende indførsler på grund af mængdernes og prisniveauernes samlede virkning ville fremkalde forstyrrelser på Fællesskabets rismarked. Disse parter har hævdet, at de af sagsøgeren fremlagte oplysninger er diskutable, idet de bygger på delbedømmelser, som under ingen omstændigheder kan træde i stedet for den samlede vurdering, som Rådet har foretaget. Rådet har således oplyst, at de tal, som det har fremlagt, er baseret på oplysninger fra Eurostat (De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor) (34).
75 Med hensyn til de fra OLT indførte mængder har den spanske, den franske og den italienske regering gjort gældende, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT er blevet tredoblet i de tre seneste høstår, og at denne svimlende stigning sammen med OLT's enorme produktionspotentiel - bl.a. som følge af reglen om oprindelseskumulation - var afgørende for, at der blev indført beskyttelsesforanstaltninger.
Det fremgår således af de af Rådet fremlagte dokumenter, at indførslerne fra OLT af ris svarende til sleben ris i nedenstående høstår udgjorde:
- 1992/1993:
77 221 tons - 1993/1994: 101 022 tons - 1994/1995: 108 394 tons - 1995/1996: 212 087 tons (35).
76 Med hensyn til priserne har Kommissionen og den spanske og den franske regering gjort gældende, at sammenligningerne skal foretages på en ensartet måde, dvs. på forarbejdningstrinnet delvis sleben ris eller afskallet ris, da det er på dette trin, konkurrencen udspiller sig mellem ris af forskellig oprindelse. Det er følgelig uden betydning, at forarbejdningen af ris med oprindelse i OLT kræver et yderligere trin.
77 Endvidere har Kommissionen og den spanske og den franske regering gjort gældende, at dette yderligere forarbejdningstrin er klart irrelevant set fra et økonomisk synspunkt, eftersom delvis sleben ris med oprindelse i OLT undergår den samme form for forarbejdning i Fællesskabets risvirksomheder som afskallet ris fra Fællesskabet (eller fra tredjelande). De nævnte parter har konstateret, at Retten i Første Instans i ARM I-dommen ikke fandt, at Kommissionen havde gjort sig skyldig en åbenbar skønsfejl ved at beregne priserne på forarbejdningstrinnet for delvis sleben ris.
78 Kommissionen har peget på, at beviset for, at det markant lavere prisniveau for ris med oprindelse i OLT i forhold til priserne på EF-markedet har givet anledning til en forstyrrelse på EF-markedet, kan føres endnu lettere. Kommissionens ræsonnement bygger på, hvad Retten i Første Instans kom frem til i ARM I-dommen.
I ARM I-dommen udtalte Retten følgende i præmis 130: »Retten finder, at Kommissionen ikke har begået en åbenbar skønsfejl ved at sammenligne priserne på de to råvarer på dette forarbejdningstrin [dvs. trinnet delvis sleben ris]. For hermed demonstreres først og fremmest den påpasselighed, Kommissionen har udvist ved at sammenligne de to omhandlede varer på samme forarbejdningstrin. Da ris fra Antillerne på Fællesskabets marked blev udbudt som delvis sleben ris, kunne Kommissionen rimeligvis sammenligne de to konkurrerende produkter på markedet for denne vare, og herved beregne en teoretisk pris på delvis sleben ris fra Fællesskabet. Hvad beregningen af prisen angår finder Retten, at sagsøgerne ikke har været i stand til at skabe tvivl om rigtigheden af de beregninger, Kommissionen har fremlagt, idet de blot har anført, at forarbejdningsomkostningerne og de supplerende omkostninger var for høje eller har bestridt den omregningssats, der er blevet anvendt for de forskellige forarbejdningsstadier uden videre begrundelse [...] Sagsøgerne kan endelig ikke kritisere Kommissionen for at have beregnet en teoretisk pris på delvis sleben ris fra Fællesskabet, idet den sammenligning, de selv har foreslået, også bygger på beregningen af en teoretisk pris, nemlig prisen på sleben ris fremstillet af delvis sleben ris fra Antillerne [...]«
Heraf drog Retten i præmis 131 i samme dom den konklusion, at »Kommissionen korrekt har fastslået, at der var tale om en betydelig forskel mellem prisen på ris fra Fællesskabet og prisen på ris fra Antillerne, der kunne være årsagen til, at prisen på ris fra Fællesskabet faldt voldsomt mellem september 1992 og januar 1993«.
79 Kommissionen mener, at det fremgår af disse præmisser, at Retten anså det for bevist af Kommissionen, at ris fra Antillerne (36) var markant billigere end EF-ris. Den faktiske situation, som havde gjort det muligt for Retten at drage denne konklusion, beskrives i ARM I-dommens præmis 124. Heri fastslås det, at mindsteprisen på usleben EF-ris i det for sagen relevante tidsrum var højere end prisen på delvis sleben ris fra Antillerne. Da Retten fandt den af Kommissionen valgte beregningsmetode acceptabel (37), mener Kommissionen, at den også bør anvendes i det foreliggende tilfælde. Kommissionen har peget på, at mindsteprisen for uafskallet EF-ris i 1996 steg med 8,5% i forhold til 1993, mens prisen for delvis sleben ris fra Antillerne faldt med 11% i forhold til 1993.
80 Heraf har Kommissionen udledt, at ris fra Antillerne, som allerede var billigere end EF-ris i 1993, blev endnu billigere i 1996, hvorimod EF-ris, som var dyrere end ris fra Antillerne i 1993, blev endnu dyrere i 1996. Prisforskellen er således blevet større til skade for EF-ris.
81 Endelig har, hvad rsagsforbindelsen angår, Rådet og Kommissionen samt den spanske, den franske og den italienske regering svaret, at Rådet har et vidt skøn ved anvendelsen af OLT-afgørelsens artikel 109, og at det i det foreliggende tilfælde med rimelighed kunne nå frem til, at de pågældende indførsler på grund af mængdernes og prisniveauernes samlede virkning ville fremkalde forstyrrelser på Fællesskabets rismarked. De nævnte parter har henvist til ARM I-dommen og peget på, at Retten fandt, at Kommissionen på grundlag af et stort fald i EF-prisen, der faldt sammen med en stor stigning i indførslen af delvis sleben ris fra Antillerne, retmæssigt kunne fastslå, at betingelserne i OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, var opfyldt (38). De har gjort gældende, at den uforholdsmæssigt store stigning i indførslerne af ris med oprindelse i OLT på ny førte til et voldsomt fald i prisen på indica-ris fra Fællesskabet i 1996, som derved kom til at ligge væsentligt under interventionsprisen, hvilket nødvendiggjorde et øjeblikkeligt initiativ fra Rådet for at beskytte sammenhængen i den fælles landbrugspolitik. Rådet og Kommissionen samt den spanske, den franske og den italienske regering mener således, at det er tilstrækkeligt for at indføre beskyttelsesforanstaltninger, at der foreligger klare tegn på, at indførslerne fra OLT medfører eller vil kunne medføre forstyrrelser i Fællesskabet, og det derfor kun skaber forvirring at henvise til begrebet »årsagsforbindelse«.
82 Den spanske regering har tilføjet, at sagsøgeren i stedet for at drøfte pris og mængde hver for sig burde have interesseret sig for det væsentlige, nemlig at grundlaget for at indføre beskyttelsesforanstaltninger i sidste instans er de indførte mængders og prisniveauernes samlede virkning.
Vurdering
83 Ifølge OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, kan Kommissionen træffe beskyttelsesforanstaltninger i to tilfælde:
- såfremt anvendelsen af OLT-afgørelsen medfører alvorlige forstyrrelser i en erhvervssektor i Fællesskabet eller i en eller flere medlemsstater eller bringer disses finansielle stabilitet udadtil i fare
- såfremt der opstår vanskeligheder, der vil kunne medføre en forringelse af situationen i en erhvervssektor inden for Fællesskabet eller i en af dettes regioner.
84 I førstnævnte tilfælde skal det »godtgøres, at der er en årsagsforbindelse, fordi beskyttelsesforanstaltningerne skal have til formål at fjerne eller formindske de vanskeligheder, der er opstået i den pågældende sektor. Hvad derimod angår det andet tilfælde, kræves det ikke, at de vanskeligheder, der begrunder indførelsen af en beskyttelsesforanstaltning, er forårsaget af anvendelsen af OLT-afgørelsen« (39).
85 Også selv om det er den samme faktiske situation, der udviser kendetegnene for de to forskellige tilfælde, som angives i artikel 109, stk. 1, kan Kommissionen i medfør af sine beføjelser i henhold til OLT-afgørelsen indføre beskyttelsesforanstaltninger. Således fastslog Domstolen i dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, at selv om der i bestemmelserne sondres mellem to situationer med hensyn til betingelserne for, at Kommissionen kan indføre beskyttelsesforanstaltninger, er dette ikke til hinder for, at denne »ud fra en samlet vurdering af en række omstændigheder, der vedrører enten den ene eller den anden af disse situationer, når frem til den antagelse, at en medlemsstats begæring om beskyttelsesforanstaltninger er begrundet« (40).
86 Ifølge Domstolens faste praksis (41) er Rådet tillagt et vidt skøn ved anvendelsen af bestemmelserne i OLT-afgørelsens artikel 109.
87 Domstolen har for ganske nylig måttet præcisere udstrækningen af den retslige prøvelse, der kan foretages under sådanne omstændigheder, og i den forbindelse fastslået, at »en foranstaltning på et område som det foreliggende, hvor fællesskabsinstitutionerne råder over et vidt skøn, [kun] kan [...] kendes ulovlig, hvis den er åbenbart uhensigtmæssig i forhold til det mål, som vedkommende institution forfølger. Domstolens prøvelsesret må navnlig begrænses, såfremt Rådet skal afveje modstående interesser og således vælge mellem forskellige muligheder inden for rammerne af de politiske valg, som henhører under dets særlige ansvarsområder [...]« (42).
88 Denne retspraksis er beslægtet med den, som Domstolen konsekvent erindrer om, når den skal prøve lovligheden af retsakter udstedt af fællesskabsinstitutionerne, som forudsætter vurdering af en kompliceret økonomisk situation (43). I sådanne tilfælde går Domstolen ud fra den grundsætning, at fællesskabsinstitutionerne har et vidt skøn (44), og at der kun kan rejses tvivl om en foranstaltnings lovlighed, hvis den er klart uegnet i forhold til det tilstræbte mål (45).
89 Ved en sådan prøvelse af lovligheden af udøvelsen af en beføjelse, der kræver en kompliceret økonomisk bedømmelse fra fællesskabsinstitutionernes side, skal Domstolens prøvelse begrænses til en kontrol af, at der ikke foreligger en åbenbar fejl ved vurderingen af de faktiske omstændigheder, at der ikke er begået magtfordrejning, at procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, og at de faktiske omstændigheder, på grundlag af hvilke det anfægtede valg er foretaget, er materielt rigtige (46).
90 Endvidere har Domstolen ligeledes understreget, at det skøn, som fællesskabsinstitutionerne har ved bedømmelsen af en sammensat økonomisk situation, ikke blot omfatter arten og rækkevidden af de bestemmelser, der skal vedtages, men også i et vist omfang konstateringen af de grundlæggende fakta, især således, at institutionerne i påkommende tilfælde frit kan gå ud fra generelle konstateringer (47).
91 Endelig skal Domstolen ved sin prøvelse tage hensyn til, hvilke oplysninger Rådet er i besiddelse af, når det vedtager de omtvistede foranstaltninger (48).
92 Det fremgår af både sagens akter, svarene på de af Domstolen stillede spørgsmål, retsforhandlingerne og betragtningerne til den omtvistede forordning, at Rådet har taget forskellige parametre i betragtning, før det drog den konklusion, at det var nødvendigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
93 Med hensyn til hvor store mængder ris, der blev indført fra OLT, fandt Rådet således på grundlag af oplysninger fra Eurostat, som foretager samlede undersøgelser, hvis pålidelighed ikke er blevet anfægtet af den nederlandske regering, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT steg kraftigt og hurtigt.
94 Det er ligeledes fremgået af retsforhandlingerne, at den nederlandske regering har anerkendt, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT i det for sagen relevante tidsrum er steget væsentligt, men at den også har påpeget, at Fællesskabets behov for indica-ris trods denne omfattende indførsel af ris med oprindelse i OLT stadig ikke er opfyldt. Den nederlandske regering udleder tilsyneladende, at beskyttelsesforanstaltninger over for OLT kun er berettigede, hvis der er en overproduktion af indica-ris i Fællesskabet.
95 At give den nederlandske regering ret i dette ræsonnement mener jeg til en vis grad ville være ensbetydende med at tillægge den beføjelse til på egen hånd at fastlægge den fælles landbrugspolitik på markedet for indica-ris og bestemme, hvordan og fra hvilken kilde Fællesskabets behov på dette område skal tilgodeses. Det fremgår imidlertid, at Fællesskabet som led i den fælles landbrugspolitik inden for rissektoren har besluttet at tilskynde medlemsstaternes landbrugere til at ophøre med at dyrke japonica-ris (overskudsproduktion) og i stedet dyrke indica-ris (49). Jeg mener, at det i alvorlig grad ville skade bestræbelserne på en omlægning inden for denne landbrugssektor at tillade OLT at tilfredsstille hele Fællesskabets efterspørgsel efter indica-ris.
96 Det fremgår af det foregående, at den nederlandske regering ikke har godtgjort, at Rådet har gjort sig skyldigt i en åbenbart urigtig bedømmelse ved at finde, at indførslerne af ris med oprindelse i OLT er steget stærkt, og at denne stigning har gjort det nødvendigt hurtigst muligt at indføre kontrolforanstaltninger.
97 Med hensyn til prisniveauerne udspringer forskellene mellem den nederlandske regerings og Rådets vurderinger af, at de har valgt diametralt forskellige udgangspunkter for så vidt angår det forarbejdningstrin, hvor råvarepriserne skal sammenlignes, navnlig med hensyn til hvilken omregningsfaktor der skal anvendes mellem de forskellige forarbejdningstrin.
98 Disse forskellige beregningsmetoder behandlede Retten som nævnt i ARM I-dommen. Efter min mening er Rettens ræsonnement og de konklusioner, som den nåede frem til, også relevante for det foreliggende tilfælde. Lige så lidt som for Retten under ARM I-sagen har den nederlandske regering i det foreliggende tilfælde kunnet forklare, hvorfor den metode, Rådet har anvendt til at fastslå prisniveauet for ris med oprindelse i henholdsvis OLT og Fællesskabet, er åbenbart forkert. Det står fast, at både den beregningsmetode, som Rådet har anvendt, og den, som den nederlandske regering mener skal anvendes, bygger på en teoretisk pris (50).
99 Den nederlandske regering har således heller ikke godtgjort, at Rådet gjorde sig skyldig i en åbenbart urigtig bedømmelse, da det ud fra de oplysninger, som det var i besiddelse af, da det vedtog de beskyttelsesforanstaltninger, der foreskrives i den omtvistede forordning, fandt, at der var en betydelig forskel mellem prisen for henholdsvis EF-ris og ris fra Antillerne.
100 Med hensyn til årsagsforbindelsen må det konstateres, at den nederlandske regering ikke har bestridt, at der er forekommet væsentlige forstyrrelser på Fællesskabets rismarked i det for sagen relevante tidsrum. Den har anerkendt, at prisen for indica-ris fra Fællesskabet er faldet konstant i dette tidsrum på trods af det underskud, der har præget denne sektor, og de større mængder, der er blevet høstet i Spanien. Den har imidlertid hævdet, at årsagen til forstyrrelserne er omfattende indførsler af ris med oprindelse i tredjelande, navnlig USA og Ægypten. Hvad dette angår har Rådet, uimodsagt af sagsøgeren, påpeget, at der endnu ikke er indgået nogen aftale med USA om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 1522/96 af 24. juli 1996 om åbning og forvaltning af visse toldkontingenter for indførsel af ris og brudris (51). USA er blevet tildelt en væsentlig del af disse kontingenter. Hvad markedet angår er der således for størstedelens vedkommende endnu kun tale om en potentiel mængde (52). Endelig har Rådet peget på, at der i Ægypten kun dyrkes japonica-ris. Denne oplysning har ikke været genstand for drøftelse.
101 Den nederlandske regering har følgelig ikke godtgjort, at de væsentlige forstyrrelser, som Rådet konstaterede på rismarkedet, skyldtes omfattende indførsel af ris med oprindelse i tredjelande.
102 Det følger af det foregående, at Rådet, som ifølge bestemmelserne dels i traktatens artikel 131 ff., dels i EF-traktatens artikel 40 (efter ændring nu artikel 34 EF) ff samtidig skal gennemføre forskellige politikker, i betragtning af den allerede foreliggende uligevægt på det indre marked, den fortsatte stigning i indførslerne af ris med oprindelse i OLT og faldet i priserne på OLT-ris med føje har kunnet finde:
- at risen med oprindelse i OLT på grund af den samlede virkning af mængden og prisniveauerne fremkaldte forstyrrelser på Fællesskabets rismarked
- at situationen kun kunne forværres, hvis der ikke blev truffet beskyttelsesforanstaltninger.
103 Da der således ikke er ført bevis for, at Rådet har gjort sig skyldig i en åbenbart urigtig vurdering, foreslår jeg Domstolen, at den fastslår, at det andet led i det første anbringende ikke er begrundet.
Det andet anbringende: tilsidesættelse af OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 2
104 Med det andet anbringende, der falder i fire forskellige led, har den nederlandske regering kritiseret Rådet for at have tilsidesat proportionalitetsprincippet, som kommer til udtryk i OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 2. Jeg erindrer om, at det i denne bestemmelse foreskrives, at der »fortrinsvis [skal] vælges foranstaltninger, som bringer mindst mulig forstyrrelse i associeringens og Fællesskabets funktion. Disse foranstaltninger må ikke gå ud over, hvad der er absolut nødvendigt for at afhjælpe de opståede vanskeligheder«.
105 Hvad dette angår har sagsøgeren nærmere gjort gældende, at de beskyttelsesforanstaltninger, som Rådet i det foreliggende tilfælde har indført:
- krænker præferenceordenen EF/OLT/AVS-stater/tredjelande (første led)
- indvirker negativt på De Nederlandske Antillers og Arubas økonomi (andet led)
- ikke er tilpasset det tilstræbte mål, idet en minimumspris havde været mere passende (tredje led)
- er for indgribende og står i åbenbart misforhold til det forfulgte mål (fjerde led).
106 Den nederlandske regering har således ønsket at påvise, at de i forordning nr. 304/97 fastsatte beskyttelsesforanstaltninger er benbart uegnede i forhold til det af fællesskabslovgiver tilstræbte mål, at de ikke er nødvendige for at nå dette mål, og at det havde været muligt at anvende andre, mindre indgribende midler.
107 Disse forskellige argumenter svarer til at påberåbe sig proportionalitetsprincippet. Ifølge dette må institutionernes retsakter ikke gå videre, end hvad der egner sig til og er nødvendigt for at gennemføre det lovligt tilsigtede formål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst bebyrdende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (53).
Andet anbringendes første led
Argumenter
108 Med dette første led har den nederlandske regering kritiseret Rådet for at have tilsidesat proportionalitetsprincippet, idet de ved forordning nr. 304/97 indførte beskyttelsesforanstaltninger har stillet OLT ugunstigt i forhold til AVS-staterne og tredjelande. Foranstaltningerne har gjort det muligt for disse lande at eksportere større mængder ris til Fællesskabet end dem, som OLT har tilladelse til. Sagsøgeren har således gjort gældende, at Rådet ikke har iagttaget den præferenceorden EF/OLT/AVS-stater/tredjelande, som er foreskrevet i den særlige associeringsordning i traktatens fjerde del (54).
109 Den nederlandske regering har peget på, at de ved forordning nr. 304/97 indførte beskyttelsesforanstaltninger i perioden fra januar til april 1997 har medført, at den toldfrie indførsel af afskallet ris med oprindelse i OLT er blevet begrænset til 44 728 tons, samtidig med at forordning nr. 1522/96 har tilladt toldfri indførsel til Fællesskabet fra tredjelande af en mængde svarende til 69 488 tons afskallet ris (55).
110 Den nederlandske regering har draget den konklusion heraf, at Rådet derved har stillet OLT økonomisk ugunstigt i forhold til tredjelande.
111 Rådet, Kommissionen og den spanske regering har bestridt disse påstande.
Vurdering
112 Domstolen kan i betragtning af ovennævnte principper (56) kun pålægge Rådet sanktioner for ikke at have iagttaget præferenceordenen EF/OLT/AVS-stater/tredjelande, hvis det har gjort sig skyldig i en åbenbart urigtig vurdering. Dette ville være tilfældet, hvis det ud fra de oplysninger, som Rådet havde, da det vedtog beskyttelsesforanstaltningerne, stod klart, at gennemførelsen af forordning nr. 304/97 og nr. 1522/96 uundgåeligt ville føre til, at AVS-staterne og tredjelande blev stillet uomtvisteligt gunstigere i konkurrencen end OLT.
113 Det fremgår af sagens akter, at forordning nr. 1522/96, der tillader toldfri indførsel til Fællesskabet af indica-ris med oprindelse i tredjelande, i vidt omfang ikke blev anvendt på det tidspunkt, hvor Rådet indførte de omtvistede beskyttelsesforanstaltninger. Der var nemlig ikke indgået nogen aftale med USA om gennemførelse af forordningen (57). Dette land er blevet tildelt en væsentlig del af kontingenterne. Det bestemmes således i artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1522/96, at der af det i forordningens artikel 1, stk. 1, litra a), omhandlede kontingent - dvs. 63 000 tons sleben eller delvis sleben ris henhørende under KN-kode 1006 30 med toldfritagelse - tildeles USA en mængde svarende til 38 721 tons. Endvidere kunne Rådet på grund af den foreløbige karakter af de omtvistede foranstaltninger, der kun har fundet anvendelse i fire måneder, retmæssigt antage, at toldfrie indførsler af ris med oprindelse i tredjelande kun havde få muligheder for at konkurrere med risen med oprindelse i OLT.
Med hensyn til de resterende 24 279 tons skal det ligeledes understreges, at tredjelande i det for sagen relevante tidsrum kun har været omfattet af den i artikel 1, stk. 1, litra a), omhandlede gunstige ordning i et omfang svarende til 19 000 tons (58).
114 Endvidere er, sådan som Kommissionen har bemærket, indførsler fra tredjelande og AVS-stater i modsætning til indførsler fra OLT i princippet omfattet af toldafgifter. Ydermere kan disse lande i modsætning til OLT aldrig drage fordel af reglen om oprindelseskumulation, og de kan derfor ikke kunstigt øge deres produktionskapacitet.
115 Det fremgår af det foregående, at anvendelsen af forordning nr. 304/97 ikke har ført til, at AVS-staterne og tredjelande er blevet stillet åbenbart mere fordelagtigt i konkurrencen end OLT.
Andet anbringendes andet led
Argumenter
116 Den nederlandske regering har kritiseret Rådet for i forbindelse med vedtagelsen af forordning nr. 304/97 ikke at have undersøgt, hvilke virkninger beskyttelsesforanstaltningerne ville få for De Nederlandske Antillers og Arubas økonomi og udvikling.
117 Sagsøgeren har hvad dette angår gjort gældende, at opfyldelsen af denne betingelse forudsatte reelle drøftelser mellem Fællesskabets organer og de lande, der ville blive berørt af indførelsen af foranstaltningerne. Det møde, som Kommissionen afholdt i december 1996, var imidlertid ifølge sagsøgeren fuldstændig formelt, idet den allerede havde lagt sig fast på, at det var nødvendigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
118 Denne fremgangsmåde udgjorde ifølge sagsøgeren en tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning. De virksomheder, som havde partier med ris med oprindelse i OLT under transport til Fællesskabet på det tidspunkt, hvor de omtvistede foranstaltninger blev gennemført, blev »ladt i stikken«.
119 Rådet, Kommissionen og den spanske regering har bestridt disse argumenter.
Vurdering
120 Jeg mener ikke, at der er grundlag for den nederlandske regerings påstande.
121 Sagsøgeren har i det foreliggende tilfælde ikke fremlagt noget bevis til støtte for sin påstand om, at Kommissionen allerede havde truffet sin beslutning, da den i december 1996 afholdt et møde for i samråd at drøfte, om det var nødvendigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
122 Den nederlandske regering har heller ikke godtgjort, at der ikke blev foretaget en indgående undersøgelse af De Nederlandske Antillers situation med hensyn til, hvordan beskyttelsesforanstaltningerne kunne påvirke deres økonomi.
123 Med hensyn til tilsidesættelse af princippet om den berettigede forventning skal jeg erindre om, at de erhvervsdrivende ifølge fast retspraksis ikke kan have nogen berettiget forventning om, at en eksisterende situation vil blive opretholdt, idet institutionerne under udøvelse af deres skøn kan beslutte at ændre denne (59).
124 Domstolen har dog også fastslået, at fællesskabslovgiver ikke uden at tilsidesætte princippet om den berettigede forventning kan indføre foranstaltninger, der har som virkning at fratage en erhvervsdrivende rettigheder, som han retmæssigt kan gøre krav på, medmindre der foreligger en afgørende offentlig interesse (60). Det er især, når de pågældende foranstaltninger har tilbagevirkende kraft, at det kan fastslås, at det nævnte princip er blevet tilsidesat (61).
125 Det følger af punkt 53, 54 og 55 i dette forslag til afgørelse, at dette ikke er tilfældet i den foreliggende sag.
126 Det andet led af det andet anbringende er derfor ikke begrundet.
Andet anbringendes tredje led
Argumenter
127 Med tredje led har den nederlandske regering gjort gældende, at de ved forordning nr. 304/97 indførte beskyttelsesforanstaltninger ikke er tilpasset det af fællesskabslovgiver tilstræbte mål. Ifølge den nederlandske regering havde det været mere passende at vælge en minimumspris. Derved havde en dobbelt målsætning nemlig kunnet iagttages: at forhindre overproduktion af ris fra Antillerne og gøre det muligt at opveje underskuddet i produktionen af indica-ris på fællesskabsmarkedet. Kommissionen valgte i øvrigt en sådan foranstaltning i 1993.
128 Rådet og Kommissionen samt den spanske, den franske og den italienske regering har bestridt disse påstande.
Vurdering
129 På baggrund af de tidligere omtalte principper (62) kan denne kritik kun tiltrædes, hvis det godtgøres, at den omtvistede foranstaltning ikke er egnet til at nå det tilstræbte mål, at den er unødvendig, og at det havde været muligt at anvende mindre indgribende og lige så effektive midler.
130 Forordning nr. 304/97 har til formål at begrænse den toldfrie indførsel af ris med oprindelse i OLT, som henhører under KN-kode 1006. Den har hverken til følge eller til formål at forbyde indførslen af disse produkter, når kontingentet er opbrugt, blot de pågældende erhvervsdrivende betaler de skyldige toldafgifter (63). Det skal ligeledes erindres, at den omtvistede forordning er blevet udstedt i medfør af bestemmelserne i OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1. Heraf følger, at forordningen skal iagttage de principper og mål, der indføres ved denne afgørelse.
131 I overensstemmelse med traktatens bestemmelser er det OLT-afgørelsens mål at fremme samhandelen mellem OLT og Fællesskabet, at muliggøre en gradvis afskaffelse af toldafgifterne mellem OLT og Fællesskabet og at fremme den økonomiske og sociale udvikling i OLT.
132 I modsætning til, hvad den nederlandske regering har hævdet, er de omtvistede beskyttelsesforanstaltninger, som består i indførelsen af toldkontingenter, tilpasset det af fællesskabslovgiver tilstræbte mål som angivet i forordning nr. 304/97 og OLT-afgørelsen.
133 Ved foranstaltningerne indrømmes der således De Nederlandske Antiller tilladelse til at indføre dels en vis mængde indica-ris i Fællesskabet med toldfritagelse, dels en yderligere mængde mod betaling af de skyldige toldafgifter.
134 Det er ikke blevet godtgjort, at det ville have medført mindre forstyrrelser i OLT's økonomi og været lige så effektivt i forhold til de af fællesskabslovgiver tilstræbte mål at indføre en minimumspris. I øvrigt bestod den kritiserede beskyttelsesforanstaltning i ARM I-dommen netop i indførelsen af en minimumspris. De erhvervsdrivende, som er etableret i De Nederlandske Antiller, havde kritiseret denne form for foranstaltninger for at gøre ris fra Antillerne dyrere på Fællesskabets rismarked end ris fra tredjelande og AVS-staterne (64). De havde følgelig nedlagt påstand om, at Retten fastslog, at foranstaltningen gik ud over, hvad der var absolut nødvendigt for at afhjælpe de vanskeligheder, der var konstateret på markedet for EF-ris. Retten gav sagsøgerne medhold på dette punkt (65).
135 Det følger af det foregående, at det tredje led af det andet anbringende ikke er begrundet.
Andet anbringendes fjerde led
Argumenter
136 Med dette fjerde led har den nederlandske regering gjort gældende, at den sikkerhed, som importørerne skal stille, sætter de særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med importlicenser for ris ud af kraft (66).
137 Til støtte for denne kritik har den nederlandske regering gjort gældende, at den krævede sikkerhed er urimeligt stor i forhold til det med OLT-afgørelsen forfulgte mål. Den mener således, at det er fuldstændig meningsløst, at den sikkerhed, der skal stilles for indførsler fra OLT, skal svare til de toldafgifter, der gælder for tredjelande.
138 Rådet, Kommissionen og den spanske regering har bestridt disse argumenter.
Vurdering
139 Den omtvistede foranstaltning har til formål at forhindre spekulativ adfærd. Den skal tilskynde erhvervsdrivende, som ikke reelt har til hensigt at importere ris med oprindelse i OLT til Fællesskabet, til ikke at ansøge om importlicenser. Hvis der ikke skulle stilles den sikkerhed, der er knyttet til importlicenserne, ville et meget stort antal erhvervsdrivende nemlig ansøge om sådanne licenser blot for at sikre sig mulighed for at udnytte denne ret.
En sådan spekulativ adfærd ville i betragtning af den begrænsede mængde ris, der kan indføres toldfrit, fratage de erhvervsdrivende, som nærer et reelt ønske om at importere, muligheden for at gøre dette. Hvis der ikke fandtes en foranstaltning af denne art, ville kontingentet hurtigt blive opbrugt, uden at der var sikkerhed for, at licenserne var blevet udstedt hensigtsmæssigt, nemlig til de erhvervsdrivende, som reelt agter at udnytte dem. Formålet med den sikkerhed, der er knyttet til udstedelsen af importlicensen, er at gøre det lettere for de sædvanlige erhvervsdrivende at opnå en del af kontingentet.
140 Desuden forhindrer en sådan foranstaltning ikke erhvervsdrivende, der seriøst ønsker at gå ind i handelen med ris til Fællesskabet, i at gøre dette. De skal nemlig blot stille sikkerheden for at opnå importlicenser. Sikkerheden tilbagebetales til dem, når de har dokumenteret, at transaktionen er blevet gennemført.
141 Jeg må derfor drage den konklusion, at den omtvistede foranstaltning er nødvendig og tilpasset det tilstræbte mål.
142 Endelig skal det bemærkes, at den nederlandske regering ikke har foreslået nogen anden metode til at nå de ovenfor beskrevne mål. Heraf kan udledes, at den nederlandske regering ikke anfægter, at den kritiserede foranstaltning i princippet er passende og nødvendig. Med hensyn til kritikken af, at den krævede sikkerhed er for stor, må det konstateres, at den nederlandske regering ikke har godtgjort, at et lavere beløb ville have været lige så effektivt. Den har følgelig ikke bevist, at Rådet har gjort sig skyldig i en åbenbart urigtig vurdering.
143 Det følger af det foregående, at den nederlandske regering ikke har bevist, at Rådet ved at vedtage den omtvistede foranstaltning har tilsidesat proportionalitetsprincippet. Jeg foreslår derfor Domstolen, at den fastslår, at det andet anbringende ikke er begrundet.
Det tredje anbringende: magtfordrejning
Argumenter
144 Den nederlandske regering har kritiseret Rådet og Kommissionen for at have anvendt den beføjelse, som OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, giver dem, i et andet øjemed end det, som tilsigtes med denne artikel.
145 Den nederlandske regering mener ikke, at OLT-afgørelsens artikel 109, stk. 1, giver fællesskabslovgiver ret til at standse eller i væsentlig grad mindske indførslerne af ris med oprindelse i OLT. Kun ved at ændre OLT-afgørelsen i overensstemmelse med den foreskrevne fremgangsmåde - dvs. reglen om enstemmighed i Rådet - kunne fællesskabslovgiver have nået dette mål.
Vurdering
146 En retsakt er behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet udelukkende eller dog i det mindste overvejende for at forfølge andre formål end dem, der er angivet af den sagsøgte institution, eller for at omgå en fremgangsmåde, der særligt er fastsat ved traktaten for at imødegå konkret foreliggende vanskeligheder (67).
En retsakt kan dog kun anfægtes af denne grund, hvis udstederen har haft et retsstridigt motiv eller anvendt retsakten til at omgå en særligt foreskrevet procedure, og dette anfægtelsesgrundlag kan ikke benyttes over for retsakter, der fremstår som begrundet i objektive hensyn eller er udstedt som led i udøvelsen af en bundet kompetence (68).
147 Dette anbringende kan således kun tiltrædes, hvis det fremgår, at den omtvistede forordning ikke er blevet udstedt for at afhjælpe de konstaterede forstyrrelser på Fællesskabets rismarked, men i andet øjemed, eller hvis OLT-afgørelsens artikel 109 ikke giver Rådet ret til at standse eller mindske indførslerne af varer med oprindelse i OLT af grunde, som vedrører konstaterede eller potentielt konstaterbare forstyrrelser på det indre marked, der hænger sammen med indførslerne til Fællesskabet af ris med oprindelse i OLT.
148 Det står fast, at den nederlandske regering ikke har ført bevis for, at den omtvistede forordning er blevet udstedt i andet øjemed end at afhjælpe de konstaterede forstyrrelser på Fællesskabets rismarked eller at forhindre alvorligere forstyrrelser end de allerede foreliggende (69). Den anfægtede forordning må derfor anses for udstedt med henblik på at gennemføre det af fællesskabslovgiver tilstræbte mål.
149 Med hensyn til den valgte fremgangsmåde i OLT-afgørelsens artikel 109 pegede jeg allerede under behandlingen af det første anbringende på, at denne artikel tillader Kommissionen og Rådet at indføre beskyttelsesforanstaltninger, såsom et toldkontingent, der gør det muligt i væsentlig grad at mindske indførslerne af ris med oprindelse i OLT. Rådet kan derfor ikke med føje kritiseres for at have gjort brug af denne ret og derved gjort sig skyldig i magtfordrejning.
150 Jeg foreslår derfor Domstolen, at den fastslår, at det tredje anbringende ikke er begrundet.
Det fjerde anbringende: tilsidesættelse af fremgangsmåden for ændring af beskyttelsesforanstaltninger som fastsat i OLT-afgørelsens bilag IV
Argumenter
151 Med dette anbringende har den nederlandske regering for det første kritiseret Rådet for ikke at have foretaget en selvstændig undersøgelse af forholdene på rismarkedet, da det ophævede de foranstaltninger, som Kommissionen havde fastsat i forordning nr. 21/97, og erstattede dem med de i forordning nr. 304/97 foreskrevne.
152 Efter den nederlandske regerings opfattelse indebærer revisionsproceduren i bilag IV efter sin art, at Rådet skal følge en selvstændig fremgangsmåde i forhold til Kommissionens konstateringer, når det beslutter at træffe en anden afgørelse end den, som Kommissionen tidligere har truffet. Navnlig kan Rådet ikke henvise til Kommissionens konstateringer.
153 Den nederlandske regering gør gældende, at Rådet ikke har handlet selvstændigt, men har indskrænket sig til en delvis vurdering af foranstaltningens lovlighed og hensigtsmæssighed, idet det har støttet sig på Kommissionens påstande, hvorefter betingelserne i OLT-afgørelsens artikel 109 var opfyldt.
154 For det andet har den nederlandske regering gjort gældende, at Kommissionen tilsidesatte bestemmelserne i OLT-afgørelsens bilag IV, da den indførte de i forordning nr. 21/97 foreskrevne beskyttelsesforanstaltninger, idet disse først gælder fra den 1. januar 1997.
155 Ifølge den nederlandske regering bestemmes det i artikel 1, stk. 4, i OLT-afgørelsens bilag IV, at afgørelsen skal »anvendes straks«, og at den ikke har tilbagevirkende kraft.
156 Rådet har ikke i forordning nr. 304/97 løst det problem, at forordning nr. 21/97 og OLT-afgørelsens bilag IV er uforenelige på dette punkt.
157 Rådet, Kommissionen og den spanske regering har bestridt disse argumenter.
Vurdering
158 Det skal erindres, at fællesskabsinstitutionerne ved udøvelsen af deres beføjelser i henhold til OLT-afgørelsens artikel 109 råder over et vidt skøn (70). Domstolen kan kun gribe ind over for udøvelsen af disse beføjelser, hvis det klart fremgår, at de udstedte retsakter er uegnede i relation til det af fællesskabslovgiver tilstræbte mål, eller hvis der konstateres en åbenbart urigtig vurdering af de faktiske omstændigheder eller en fejl vedrørende rigtigheden af disse omstændigheder (71).
159 Hvad dette anbringendes første led angår kan jeg ikke tilslutte mig den nederlandske regerings udlægning, hvorefter Rådet, når det er blevet forelagt sagen i overensstemmelse med fremgangsmåden i OLT-afgørelsens bilag IV, skal foretage en »selvstændig undersøgelse« i den forstand, at det ikke kan henvise til det materiale, på grundlag af hvilket Kommissionen har besluttet at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
160 Rådets opgave som led i revisionsproceduren består nemlig i at foretage en efterprøvelse, dvs. - som dette udtryk angiver - at kontrollere, at de tidligere indførte foranstaltninger ikke er blevet uegnede. Det forekommer mig derfor helt logisk, berettiget og hensigtsmæssigt, at Rådet tager hensyn til de oplysninger, som har foranlediget Kommissionen til at indføre beskyttelsesforanstaltninger.
161 Endvidere kan jeg med hensyn til argumentet om, at Rådet har slået sig til tåls med Kommissionens fremstilling af den økonomiske situation, kun konstatere, at den nederlandske regering ikke har fremlagt beviser, der underbygger disse påstande.
162 Desuden mener jeg ikke, at påstanden om, at Rådet ikke foretog en egentlig efterprøvelse af Kommissionens afgørelse, da det ændrede denne, kan godtages.
163 Argumentet om, at Rådet ikke har overholdt artikel 1, stk. 4, i OLT-afgørelsens bilag IV, hvorefter det skal træffe foranstaltninger, der »anvendes straks«, og som ikke har »tilbagevirkende kraft«, finder jeg irrelevant. Det fremgår udtrykkeligt af ordlyden af artikel 8, stk. 2, i den omtvistede forordning (72), at Rådet har draget omsorg for, at de nye foranstaltninger, der er blevet fastsat efter gennemførelsen af revisionsproceduren, finder anvendelse straks uden at have tilbagevirkende kraft.
164 Endelig er den allerede behandlede (73) påstand om, at leveringskontrakter var under gennemførelse, da Kommissionen og Rådet besluttede at udstede forordning nr. 21/97 og den omtvistede forordning, ikke på nogen måde blevet underbygget i det foreliggende tilfælde.
165 Det følger af det foregående, at anbringendet om tilsidesættelse af revisionsproceduren i OLT-afgørelsens bilag IV ikke er begrundet.
Det femte anbringende: tilsidesættelse af traktatens artikel 190
Argumenter
166 Den nederlandske regering har kritiseret Rådet for at have indskrænket sig til en næsten bogstavelig gengivelse af den begrundelse, som institutionerne sædvanligvis angiver, når de beslutter at indføre beskyttelsesforanstaltninger på grundlag af OLT-afgørelsens artikel 109.
167 Den har gjort gældende, at den omtvistede forordning hverken indeholder konkrete eller nærmere oplysninger om, hvilke kriterier og faktorer Rådet har taget i betragtning som begrundelse for, at de indførte foranstaltninger er berettigede i det foreliggende tilfælde. I sjette betragtning til forordning nr. 304/97 indskrænker Rådet sig således til at påstå, at ris med oprindelse i OLT kan udbydes på fællesskabsmarkedet til en pris, der er klart lavere end den pris, hvortil EF-ris kan udbydes, forarbejdningsgraden taget i betragtning. Rådet angiver hverken, hvilket forarbejdningstrin der er lagt til grund ved prisberegningen, eller hvilket prisniveau der er konstateret som resultat af beregningen.
168 Rådet og Kommissionen samt den spanske og den franske regering har bestridt disse argumenter.
Vurdering
169 Ifølge fast retspraksis (74) afhænger begrundelsespligtens omfang af den pågældende retsakts karakter, og begrundelsen behøver, når der er tale om almengyldige retsakter, kun at angive de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, som den skal opfylde (75).
170 På samme måde har Domstolen gentagne gange fastslået, at de betragtninger, der er lagt til grund af den fællesskabsmyndighed, som har udstedt retsakten, klart og utvetydigt skal fremgå af begrundelsen, således at de, som berøres af den, kan sætte sig ind i baggrunden for den trufne foranstaltning og Domstolen udøve sin kontrol (76).
171 Desuden kan det ifølge fast (77) retspraksis »ikke [...] kræves, at alle de faktiske og retlige elementer, som retsakten består af, er specificeret i begrundelsen, når retsakten indgår i en generel ordning af foranstaltninger for det pågældende område« (78).
172 Domstolen har med denne formulering ønsket at angive, at der skal tages hensyn til, at den omtvistede retsakt er en del af en række forordninger, og at den indgår i denne helhed. Når dette er tilfældet, finder Domstolen, at fællesskabslovgiver for at forklare, hvorfor han har udstedt den omtvistede retsakt, kan nøjes med at henvise til andre forordninger og deres begrundelser.
173 Da foranstaltninger, som indgår i en helhed af forordninger, oftest er tekniske bestemmelser, der henvender sig til fagkyndige personer, er det Domstolens opfattelse, at en begrundelse, som angives på denne måde - dvs. »ved henvisning« til tidligere forordninger - kan vise sig at være fuldt forståelig for dem, som den retter sig til (79).
174 Endelig har Domstolen fastslået, at det på områder, hvor fællesskabslovgiver har et vidt skøn med hensyn til valget af de foranstaltninger, som er nødvendige for at gennemføre en kompliceret politik, er tilstrækkeligt, at det i det væsentlige fremgår af den anfægtede retsakt, hvilket formål der forfølges af institutionen. Når dette er tilfældet, ville det være urimeligt at kræve en særlig begrundelse for de enkelte valg af teknisk art, som institutionen har truffet (80).
175 Domstolen har således i et lignende tilfælde (81) draget konsekvenserne af disse principper og i forbindelse med vedtagelsen af foranstaltninger til gennemførelse af den fælles handelspolitik (82) anført, at det »tilkommer [...] Rådet på baggrund af resultaterne af anvendelsen af de regler, det udsteder, at vurdere, om der skal foretages ændringer heri. I modsætning til, hvad den [sagsøgende] regering har gjort gældende, var Rådet derfor ikke forpligtet til i begrundelsen at redegøre for en udvikling i de omstændigheder, der havde ført til fastsættelsen af det første kontingent« (83). Domstolen understregede ligeledes: »Da Rådet havde anført formålene med retsakten, var det [...] ikke forpligtet til at begrunde de tekniske valg, det havde truffet, og navnlig ikke størrelsen af forhøjelsen af det omtvistede kontingent« (84).
176 I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at den omtvistede forordning er en almengyldig retsakt, og at den indgår som led i en række forordninger, som fællesskabsinstitutionerne har udstedt med henblik på at gennemføre og indbyrdes afstemme deres politik på to komplicerede områder, nemlig den fælles landbrugspolitik på rismarkedet og den økonomiske politik, som er udarbejdet inden for rammerne af ordningen for associering af OLT.
177 Det fremgår endvidere, at de samlede omstændigheder, der har ført til, at den omtvistede forordning er blevet udstedt, er angivet i den begrundelse.
Det anføres således i første betragtning, at det er en anmodning fra den italienske og den spanske regering, der har ført til indførelsen af beskyttelsesforanstaltningerne. Der henvises til skrivelserne fra disse regeringer. Deres indhold angives ganske vist ikke, men det er ikke blevet bestridt, at den nederlandske regering har haft mulighed for at skaffe sig kendskab til det og dermed adgang til klagerne og de oplysninger, som de to regeringer har lagt til grund for dem. Endvidere anføres det, at risen med oprindelse i OLT som følge af den samlede virkning af de af OLT tilbudte priser og mængder fremkalder forstyrrelser på Fællesskabets rismarked (85). Endelig forklares det, at Fællesskabets rismarked præges af en ustabil situation som følge af tørke i høstårene 1994/1995 og 1995/1996 og af et underskud i produktionen af indica-ris (86).
178 Ligeledes angives det i begrundelsen for den omtvistede forordning, hvilke generelle målsætninger den skal opfylde.
Navnlig peges der på, at de konstaterede forstyrrelser på fællesskabsmarkedet for indica-ris som følge af indførslerne af ris med oprindelse i OLT kan ødelægge fællesskabslovgivers bestræbelser på gennem en midlertidig hektarstøtte at tilskynde fællesskabsproducenterne til at producere indica-ris (87), og at det derfor er nødvendigt at indføre beskyttelsesforanstaltninger for at forhindre, at forstyrrelserne forværres, og at bestræbelserne på at omlægge den fælles landbrugspolitik inden for rissektoren undergraves.
179 Der må drages den konklusion, at Rådet klart og utvetydigt har angivet, hvilke betragtninger det har lagt til grund for udstedelsen af den omtvistede forordning.
180 Dette sidste anbringende må følgelig forkastes.
Forslag til afgørelse
181 Af de ovenfor nævnte grunde foreslår jeg Domstolen, at den:
1) i sag C-110/97
- frifinder Rådet for Den Europæiske Union
- tilpligter Kongeriget Nederlandene at bære sine egne omkostninger og betale de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger
- bestemmer, at Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber skal bære deres egne omkostninger
2) i sag C-451/98
- afviser sagen
- tilpligter Antillean Rice Mills NV at bære sine egne omkostninger og betale de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger
- bestemmer, at Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Den Italienske Republik, Kongeriget Nederlandene og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber skal bære deres egne omkostninger.
(1) - Herefter »ARM«.
(2) - EFT L 51, s. 1.
(3) - EFT L 263, s. 1 (herefter »OLT-afgørelsen«).
(4) - EFT L 5, s. 24.
(5) - Benævnes også »brown rice«, »cargoris« og »fuldkornsris«.
(6) - Benævnes også »delvis poleret ris«.
(7) - Benævnes også »poleret ris«.
(8) - Punkt 2 i ARM's stævning i sag C-451/98.
(9) - ARM's stævning, punkt 3.
(10) - Sag 11/82, Sml. s. 207.
(11) - Dom af 14.9.1995, forenede sager T-480/93 og T-483/93, Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2305 (herefter »ARM I-dommen«).
(12) - Jf. bl.a. dom af 6.10.1982, sag 307/81, Alusuisse Italia mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3463, præmis 8.
(13) - Jf. bl.a. dom af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorniu mod Rådet, Sml. I, s. 1853, præmis 19.
(14) - Jf. dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org.ref.: Rec. s. 197, samt dommene i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, præmis 11, og i sagen Codorníu mod Rådet, præmis 20.
(15) - Jf. bl.a. dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, præmis 17 og 28, og dom af 11.2.1999, sag C-390/95 P, Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 769, præmis 28.
(16) - I modsætning til hvad ARM har påstået, fremgår det ikke af ARM I-dommen, at det blev anerkendt, at selskabet var forhandler af og eksportør til Fællesskabet af ris med oprindelse i De Nederlandske Antiller. ARM betegnes således i beskrivelsen af rissektoren i De Nederlandske Antiller som en virksomhed, der forarbejder »brown rice« til delvis sleben ris, hvorimod Trading & Shipping Co. Ter Beek NV beskrives som en virksomhed, der driver handel med ris og i dette øjemed importerer »brown rice« fra Surinam og Guyana til De Nederlandske Antiller, således at ARM kan forarbejde den dér til delvis sleben ris, inden den eksporteres til Fællesskabet (præmis 16 i ARM I-dommen). Desuden fastslog Retten efter at have konkluderet, at Trading & Shipping Co. Ter Beek NV var individuelt berørt af de anfægtede beslutninger (præmis 78), at det var »ufornødent at tage stilling til spørgsmålet om [...] sagsøgeren ARM's søgsmålskompetence«, idet der var tale om ét og samme søgsmål (ARM I-dommens præmis 79 og den dom, hvortil der henvises i denne præmis).
(17) - Det er nemlig blevet oplyst, at der på det pågældende marked opererer seks eller syv virksomheder.
(18) - Sml. 1954-1964, s. 414, org.ref.: Rec. s. 223.
(19) - Punkt 57 i ARM's stævning i sag C-451/98.
(20) - Dommen i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, præmis 28.
(21) - Jf. ARM I-dommen, præmis 72, 73 og 74, og dommene i sagen Plaumann mod Kommissionen og i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, præmis 28.
(22) - Jf. dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 25-30.
(23) - Det drejede sig i denne sag om foranstaltninger, der berørte produkter med oprindelse i Grækenland.
(24) - ARM har således fremlagt en skrivelse dateret den 3.12.1996, hvori virksomhedens advokat meddelte Kommissionen, at de bebudede foranstaltninger dels kunne indvirke skadeligt på OLT's økonomi, dels ikke var begrundede i henhold til traktatens og OLT-afgørelsens bestemmelser.
(25) - En af grundene til, at jeg tvivler på, at ARM's virksomhed i alt væsentligt drejer sig om eksport af delvis sleben ris til Fællesskabet, findes i de dokumenter, virksomheden har fremlagt i forbindelse med retsforhandlingerne. Det fremgår således af de forelagte kontrakter, at ARM i det for sagen relevante tidsrum købte 14 000 tons afskallet ris af det i Surinam etablerede selskab Cereal Risi NV, hvorimod de med kunder i Fællesskabet indgåede kontrakter om salg af delvis sleben ris kun vedrører 4 800 tons. Disse tal bringer mig til at tro, at ARM's virksomhed i den relevante periode - i modsætning til hvad virksomheden har hævdet - i alt væsentligt bestod i forarbejdning af afskallet ris med oprindelse i Surinam og ikke i eksport af delvis sleben ris til Fællesskabet.
(26) - Jf. punkt 7 i dette forslag til afgørelse.
(27) - Sag C-17/98, Sml. I, s. 675, præmis 38.
(28) - Jf. punkt 83 ff. i dette forslag til afgørelse.
(29) - Emesa Sugar-dommen, præmis 39.
(30) - Samme dom.
(31) - Dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 41.
(32) - Præmis 28 i stævningen.
(33) - Der er tale om kilder inden for et marked for handlende etableret i Haag (Nederlandene), som USA's ambassade har formidlet. Oplysningerne herfra betragtes normalt som pålidelige (jf. ARM I-dommen, præmis 124).
(34) - Eurostat, der blev oprettet i 1953, er et generaldirektorat i Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber. Det har til opgave dels at give fællesskabsinstitutionerne de statistiske oplysninger, som er nødvendige for at udarbejde, administrere og evaluere Fællesskabets politikker, dels at foretage en bred formidling af statistiske oplysninger fra Fællesskabet til offentlige myndigheder, virksomheder, undervisningssektoren, journalister og borgere. Fællesskabets statistik fik et traktatmæssigt grundlag ved Amsterdam-traktaten (artikel 285 EF).
(35) - Tal fra Eurostat.
(36) - Ved dette udtryk skal forstås ris fra De Nederlandske Antiller og Aruba.
(37) - ARM I-dommen, præmis 130.
(38) - ARM I-dommen, præmis 128.
(39) - Dommen i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 47.
(40) - Præmis 39.
(41) - Jf. dommene i sagen Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, præmis 40, og i sagen Antillean Rice Mills m.fl. mod Kommissionen, præmis 48.
(42) - Emesa Sugar-dommen, præmis 53.
(43) - Jf. f.eks. Domstolens praksis vedrørende prøvelsen af lovligheden af forordninger om beskyttelse mod dumping (jf. bl.a. dom af 17.7.1998, sag T-118/96, Thai Bicycle mod Rådet, Sml. II, s. 2991, præmis 68, og de heri angivne domme).
(44) - Jf. bl.a. dom af 20.10.1977, sag 29/77, Roquette Frères, Sml. s. 1835, præmis 19 og 20; jf. ligeledes dom af 14.7.1998, sag C-284/95, Safety Hi-Tech, Sml. I, s. 4301, præmis 37.
(45) - Jf. ovenfor. Jf. ligeledes Safety Hi-Tech-dommen, præmis 57.
(46) - Jf. dom af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, præmis 11, og af 19.11.1998, sag C-150/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 7235, præmis 54.
(47) - Dommen i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet, præmis 55; jf. ligeledes dom af 6.7.2000, sag C-289/97, Eridania, Sml. I, s. 5409, præmis 48 og 49.
(48) - Jf. bl.a. ARM I-dommen, præmis 193; jf. ligeledes dommene i sagen Safety Hi-Tech, præmis 51-55, og i sagen Det Forenede Kongerige mod Rådet, præmis 49.
(49) - Den nederlandske regering har ikke rejst indvending mod denne politik.
(50) - Rådet har som beregningsgrundlag anvendt den teoretiske pris for delvis sleben EF-ris - selv om det står fast, at Fællesskabet ikke producerer delvis sleben ris. Den nederlandske regering mener på sin side, at man skal henholde sig til en teoretisk pris for sleben ris med oprindelse i OLT - selv om det står fast, at OLT ikke producerer sleben ris.
(51) - EFT L 190, s. 1. Denne forordning er blevet udstedt i forlængelse af forhandlingerne i henhold til GATT (den almindelige overenskomst om told og udenrigshandel).
(52) - Punkt 14 i Rådets svarskrift.
(53) - Jf. f.eks. dom af 29.2.1996, forenede sager C-296/93 og C-307/93, Frankrig og Irland mod Kommissionen, Sml. I, s. 795, præmis 22 og 30.
(54) - Og som der henvises til i ARM I-dommen, præmis 142.
(55) - Punkt 89 i den nederlandske regerings stævning.
(56) - Punkt 86-91 og punkt 107 i dette forslag til afgørelse.
(57) - Mig bekendt er der endnu ikke indgået nogen aftale.
(58) - Dette tal, som Kommissionen har oplyst i sit interventionsindlæg, er ikke blevet bestridt af den nederlandske regering.
(59) - Jf. bl.a. dom af 19.11.1998, sag C-284/94, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 7309, præmis 43, og de domme, hvortil der henvises i denne præmis. Hvad navnlig angår foranstaltninger, der er truffet inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik, jf. bl.a. dom af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395.
(60) - Jf. dom af 26.6.1990, sag C-152/88, Sofrimport mod Kommissionen, Sml. I, s. 2477, præmis 26 og 27.
(61) - Jf. bl.a. dom af 11.7.1991, sag C-368/89, Crispoltoni, Sml. I, s. 3695.
(62) - Jf. punkt 86-91 og punkt 107 i dette forslag til afgørelse.
(63) - Jf. Emesa Sugar-dommen, præmis 45.
(64) - Præmis 137.
(65) - Samme dom, præmis 143.
(66) - Kommissionens forordning (EF) nr. 1162/95 af 23.5.1995 om særlige gennemførelsesbestemmelser for ordningen med import- og eksportlicenser for korn og ris (EFT L 117, s. 2).
(67) - Dom af 14.7.1988, forenede sager 33/86, 44/86, 110/86, 226/86 og 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter og Hoogovens Groep mod Kommissionen, Sml. s. 4309, af 12.11.1996, sag C-84/94, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. I, s. 5755, præmis 57-67, og af 25.6.1997, sag C-285/94, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 3519, præmis 52.
(68) - Jf. f.eks. Rettens dom af 15.12.1994, sag T-489/93, Unifruit Hellas mod Kommissionen, Sml. II, s. 1201.
(69) - Jf. punkt 83-103 i dette forslag til afgørelse.
(70) - Jf. Emesa Sugar-dommen, præmis 53.
(71) - Jf. punkt 86-91 i dette forslag til afgørelse.
(72) - Punkt 23 i dette forslag til afgørelse.
(73) - Samme forslag til afgørelse, punkt 52, 53 og 54.
(74) - Jf. bl.a. dom af 13.3.1968, sag 5/67, Beus, Sml. 1965-1968, s. 469, org.ref.: Rec. s. 125, på s. 143.
(75) - Jf. bl.a. dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 28.
(76) - Jf. bl.a. dom af 13.10.1992, forenede sager C-63/90 og C-67/90, Portugal og Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 5073, præmis 16.
(77) - Siden dom af 20.6.1973, sag 80/72, Koninklijke Lassiefabrieken, Sml. s. 635, præmis 25.
(78) - Jf. bl.a. dom af 4.2.1997, forenede sager C-9/95, C-23/95 og C-156/95, Belgien og Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 645, præmis 44.
(79) - Jf. bl.a. dom af 17.7.1997, sag C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 58.
(80) - Jf. dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 30.
(81) - Samme dom. Domstolen skulle vurdere, om Rådet ved udstedelsen af forordning (EF) nr. 1921/94 af 25.7.1994 om ændring af forordning (EF) nr. 519/94 om den fælles ordning for indførsel fra visse tredjelande (EFT L 198, s. 1) havde tilsidesat traktatens artikel 190.
(82) - Som også anses for at være en »kompliceret« politik i den betydning, hvori udtrykket anvendes i Domstolens praksis.
(83) - Dommen i sagen Spanien mod Rådet, præmis 34.
(84) - Samme dom, præmis 35.
(85) - Syvende betragtning.
(86) - Syvende og ottende betragtning.
(87) - Ottende betragtning.