62023CJ0557
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção)
12 de setembro de 2024 (
*1
)
«Reenvio prejudicial — Organização comum dos mercados dos produtos agrícolas — Regulamento (UE) n.o 1308/2013 — Legislação nacional que prevê preços fixos autorizados para certos produtos agrícolas e a obrigação de colocar à venda uma quantidade determinada desses produtos — Coimas»
No processo C‑557/23,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Szegedi Törvényszék (Tribunal Regional de Szeged, Hungria), por Decisão de 6 de setembro de 2023, que deu entrada no Tribunal de Justiça na mesma data, no processo
SPAR Magyarország Kft.
contra
Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Terceira Secção),
composto por: K. Jürimäe, presidente de secção, K. Lenaerts, presidente do Tribunal de Justiça, exercendo funções de juiz da Terceira Secção, N. Piçarra, N. Jääskinen (relator) e M. Gavalec, juízes,
advogado‑geral: M. Campos Sánchez‑Bordona,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vistas as observações apresentadas:
–
em representação da SPAR Magyarország Kft., por G. Báthory, V. Łuszcz e L. Wallacher, ügyvédek,
–
em representação do Governo Húngaro, por Z. Fehér, R. Kissné Berta e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Alemão, por J. Möller e N. Scheffel, na qualidade de agentes,
–
em representação do Governo Austríaco, por A. Posch, J. Schmoll e M. Kopetzki, na qualidade de agentes,
–
em representação da Comissão Europeia, por M. Konstantinidis e Zs. Teleki, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 e (CE) n.o 1234/2007 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 671, e retificação no JO 2016, L 130, p. 32), conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/2117 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021 (JO 2021, L 435, p. 262) (a seguir «Regulamento OCM»).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a SPAR Magyarország Kft ao Bács‑Kiskun Vármegyei Kormányhivatal (Serviços Administrativos da Província de Bács‑Kiskun, Hungria, a seguir «Autoridade Nacional»), a respeito da decisão desta autoridade de aplicar à SPAR Magyarország uma coima a título da defesa dos consumidores.
Quadro jurídico
Direito da União
3
Os considerandos 172, 185 e 189 do Regulamento OCM enunciam:
«(172)
Tendo em conta as características específicas do setor agrícola e a sua dependência do bom funcionamento da cadeia de abastecimento alimentar, incluindo a aplicação efetiva das regras de concorrência em todos os setores conexos ao longo de toda a cadeia alimentar, que pode estar altamente concentrada, deverá ser prestada especial atenção à regra relativa à aplicação das regras de concorrência prevista no artigo 42.o [TFUE] […]
[…]
(185)
A fim de reagir efetiva e eficientemente contra ameaças de perturbação do mercado causadas por aumentos ou reduções significativos dos preços nos mercados interno ou externo ou por outros acontecimentos e circunstâncias que perturbem ou ameacem perturbar significativamente os mercados, se essa situação ou os seus efeitos no mercado forem suscetíveis de perdurar ou de se agravar, o poder de adotar determinados atos deverá ser delegado na Comissão [Europeia] no que diz respeito às medidas necessárias para abordar essa situação de mercado, respeitando quaisquer obrigações decorrentes de acordos internacionais e desde que todas as outras medidas previstas no presente regulamento se revelem insuficientes, incluindo medidas para prolongar ou alterar o âmbito, duração ou outros aspetos de outras medidas previstas nos termos do presente regulamento ou prever restituições à exportação ou suspender os direitos de importação, no todo ou em parte, inclusivamente para certas quantidades ou períodos, sempre que necessário.
[…]
(189)
A Comissão deverá ser autorizada a adotar as medidas necessárias para resolver problemas específicos em situações de emergência.»
4
O artigo 1.o do mesmo regulamento tem a seguinte redação:
«1.   O presente regulamento estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas, isto é, todos os produtos enumerados no anexo I dos Tratados, com exceção dos produtos da pesca e da aquicultura tal como definidos nos atos legislativos da União [Europeia] relativos à organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura.
2.   Os produtos agrícolas definidos no n.o 1 são divididos nos seguintes setores, enumerados nas partes respetivas do anexo I:
a)
Cereais, parte I;
[…]
c)
Açúcar, parte III;
[…]
p)
Leite e produtos lácteos, parte XVI;
[…]
s)
Ovos, parte XIX;
t)
Carne de aves de capoeira, parte XX;
[…]
x)
Outros produtos, parte XXIV.»
5
O capítulo 1 do título II da parte II do referido regulamento contém uma secção 1, intitulada «Normas de comercialização», que abrange os artigos 73.o a 91.o do mesmo regulamento.
6
Nos termos do artigo 73.o do Regulamento OCM:
«Sem prejuízo de quaisquer outras disposições aplicáveis aos produtos agrícolas, bem como das disposições adotadas nos setores veterinário, fitossanitário e dos géneros alimentícios para garantir o cumprimento das normas de higiene e de salubridade dos produtos e para proteger a saúde humana, animal e vegetal, a presente secção estabelece as regras respeitantes às normas de comercialização dos produtos agrícolas.»
7
O artigo 74.o do mesmo regulamento dispõe:
«Os produtos para os quais tenham sido estabelecidas normas de comercialização por setores ou produtos, nos termos da presente secção só podem ser comercializados na União se estiverem em conformidade com essas normas.»
8
O artigo 75.o do referido regulamento dispõe:
«1.   Podem aplicar‑se normas de comercialização a um ou mais dos seguintes setores e produtos:
a)
Azeite e azeitonas de mesa;
b)
Frutas e produtos hortícolas;
c)
Frutas e produtos hortícolas transformados;
d)
Bananas;
e)
Plantas vivas;
f)
Ovos;
g)
Carne de aves de capoeira;
h)
Matérias gordas para barrar destinadas ao consumo humano;
[…]
3.   Sem prejuízo do artigo 26.o do Regulamento (UE) n.o 1169/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho[, de 25 de outubro de 2011, relativo à prestação de informação aos consumidores sobre os géneros alimentícios, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1924/2006 e (CE) n.o 1925/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho e revoga as Diretivas 87/250/CEE da Comissão, 90/496/CEE do Conselho, 1999/10/CE da Comissão, 2000/13/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, 2002/67/CE e 2008/5/CE da Comissão e o Regulamento (CE) n.o 608/2004 da Comissão (JO 2011, L 304, p. 18)], as normas de comercialização a que se refere o n.o 1 podem abranger um ou mais das a seguir indicadas, a determinar em função de cada setor ou produto e das características de cada setor, da necessidade de regular a colocação no mercado e das condições definidas no n.o 5 do presente artigo:
a)
Definições técnicas, designações e denominações de venda para setores que não sejam os estabelecidos no artigo 78.o;
b)
Critérios de classificação, tais como classificação em classes, peso, dimensões, idade e categoria;
c)
Espécies, variedades vegetais, raças animais ou tipos comerciais;
d)
Apresentação, rotulagem ligada às normas de comercialização obrigatórias, embalagem, regras a aplicar aos centros de embalagem, marcação, ano de colheita e utilização de menções específicas, sem prejuízo dos artigos 92.o a 123.o;
e)
Critérios como a apresentação, a consistência, a conformação, as características do produto e o teor de água, em percentagem;
f)
Substâncias específicas utilizadas na produção, ou componentes ou ingredientes, incluindo a sua composição quantitativa, pureza e identificação;
g)
Tipos de agricultura e métodos de produção, incluindo práticas enológicas e sistemas avançados de produção sustentável;
h)
Lotação dos mostos e dos vinhos, incluindo as respetivas definições, mistura e respetivas restrições;
i)
Frequência da recolha, entrega, conservação e tratamento, métodos de conservação e temperatura, armazenagem e transporte;
j)
Local de produção e/ou origem, excluindo a carne de aves de capoeira e as matérias gordas para barrar;
k)
Restrições no que respeita à utilização de certas substâncias e práticas;
l)
Utilizações específicas;
m)
Condições que regem o escoamento, a detenção, a circulação e a utilização de produtos não conformes com as normas de comercialização adotadas nos termos do n.o 1 e/ou com as definições, designações ou denominações de venda a que se refere o artigo 78.o, bem como o escoamento de subprodutos.
[…]
5.   As normas de comercialização por setores ou produtos adotadas nos termos do n.o 1 do presente artigo são estabelecidas sem prejuízo dos artigos 84.o a 88.o e do anexo IX e têm em conta:
a)
As características específicas do produto em causa;
b)
A necessidade de assegurar condições que facilitem a colocação dos produtos no mercado;
c)
O interesse dos produtores na comunicação das características dos seus produtos e das suas práticas agrícolas e o interesse dos consumidores em receberem informações adequadas e transparentes sobre os produtos, incluindo o local de produção, a estabelecer caso a caso ao nível geográfico adequado, uma vez realizada uma avaliação que incida, nomeadamente, sobre os custos e os encargos administrativos para os operadores e sobre os benefícios oferecidos aos produtores e ao consumidor final;
d)
Os métodos disponíveis para a determinação das características físicas, químicas e organoléticas dos produtos;
e)
As recomendações normalizadas adotadas por organismos internacionais;
f)
A necessidade de preservar as características naturais e essenciais dos produtos e de evitar modificações substanciais na sua composição.
[…]»
9
O artigo 83.o, n.o 5, do mesmo regulamento dispõe:
«Os Estados‑Membros só podem adotar ou manter disposições legislativas nacionais suplementares para os produtos abrangidos por uma norma de comercialização da União se essas disposições cumprirem o direito da União, nomeadamente o princípio da livre circulação de mercadorias, e sob reserva da Diretiva 98/34/CE do Parlamento Europeu e do Conselho [, de 22 de junho de 1998, relativa a um procedimento de informação no domínio das normas e regulamentações técnicas e das regras relativas aos serviços da sociedade da informação (JO 1998, L 204, p. 37)].»
10
Nos termos do artigo 90.o‑A, n.o 3, do Regulamento OCM:
«Os Estados‑Membros efetuam controlos, com base numa análise de risco, a fim de verificar se os produtos a que se refere o artigo 1.o, n.o 2, são conformes com as regras estabelecidas na presente secção e, conforme for adequado, aplicam sanções administrativas.»
11
O artigo 219.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Medidas contra as perturbações do mercado», prevê, no n.o 1:
«A fim de reagir efetiva e eficientemente contra ameaças de perturbação do mercado causadas por subidas ou descidas significativas dos preços nos mercados interno ou externo ou por outros acontecimentos e circunstâncias que perturbem ou ameacem perturbar significativamente o mercado, se tais situações ou os seus efeitos forem suscetíveis de continuar ou deteriorar‑se, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 227.o, a fim de tomar as medidas necessárias para dar resposta à situação do mercado respeitando ao mesmo tempo as obrigações decorrentes dos acordos internacionais celebrados nos termos do [Tratado FUE] e desde que se afigurem insuficientes ou inadequadas quaisquer outras medidas disponíveis ao abrigo do presente regulamento.
Se, nos casos de ameaças de perturbação do mercado a que se refere o primeiro parágrafo do presente número, imperativos de urgência assim o exigirem, aplica‑se aos atos delegados adotados nos termos do primeiro parágrafo do presente número o procedimento previsto no artigo 228.o.
[…]»
12
O artigo 221.o do referido regulamento tem a epígrafe «Medidas para resolver problemas específicos». Os n.os 1 e 2 deste artigo dispõem:
«1.   A Comissão adota atos de execução que tomam medidas de emergência necessárias e justificáveis para resolver problemas específicos. […]
2.   Para resolver problemas específicos, por e imperativos de urgência devidamente justificados, relacionados com situações suscetíveis de causar uma rápida deterioração da produção e das condições de mercado a que possa ser difícil dar resposta se a adoção de medidas for adiada, a Comissão adota atos de execução imediatamente aplicáveis […]»
Direito húngaro
13
O az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet [Decreto Governamental n.o 6/2022 (I. 14.) que estabelece derrogações temporárias à aplicação, em situação de urgência, da Lei n.o LXXXVII de 1990, relativa à Fixação dos Preços], de 14 de janeiro de 2022 (Magyar Közlöny 2022/5, a seguir «Decreto Governamental controvertido»), entrou em vigor em 1 de fevereiro de 2022 por um período inicial de três meses. Devido a prorrogações sucessivas, manteve‑se em vigor até 31 de julho de 2023. Além disso, foi alterado duas vezes, com efeitos a partir de 10 de novembro de 2022 e de 12 de janeiro de 2023.
14
As disposições do Decreto Governamental controvertido, aplicáveis ao litígio no processo principal, são reproduzidas nos n.os 15 a 20 do presente acórdão e correspondem às que estavam em vigor entre 12 de janeiro de 2023 e 31 de julho de 2023.
15
Nos termos do artigo 1.o do Decreto Governamental controvertido:
«(1)   A fim de prevenir os efeitos nefastos das disfunções do mercado, os produtos referidos no anexo 1 acrescem, durante o período compreendido entre 1 de fevereiro de 2022 e 31 de julho de 2023, à lista dos produtos a preço fixo autorizado que figura no ponto I, alínea A), do anexo da az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény [(Lei n.o LXXXVII de 1990, relativa à Determinação dos Preços)].
(2)   O preço bruto de venda a retalho aplicável aos produtos enumerados no anexo 1 num estabelecimento ou num centro comercial e na venda por correspondência não pode ser superior ao preço bruto de venda a retalho aplicado em 15 de outubro de 2021 por um distribuidor que venda bens de consumo corrente na aceção da kereskedelemről [2005. évi CLXIV. törvény (Lei n.o CLXIV de 2005, sobre o Comércio)] (a seguir “distribuidor”).
[…]»
16
O artigo 1.o/A do Decreto Governamental controvertido dispunha:
«(1)   No período compreendido entre a entrada em vigor do l’az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvény veszélyhelyzet ideje alatt történő eltérő alkalmazásáról szóló 6/2022 (I. 14.) Korm. rendelet módosításáról szóló 451/2022 (XI. 9.) Korm. rendelet [(Decreto Governamental n.o 451/2022 [XI. 9.], que altera o Decreto Governamental 6/2022 [I. 14.] que estabelece derrogações temporárias à aplicação, em situação de emergência, da Lei n.o LXXXVII de 1990, relativa à determinação dos preços)], e 31 de julho de 2023, os produtos referidos no anexo 2 são incluídos nos produtos com preço fixo enumerados no artigo 1.o, n.o 1.
(2)   O preço bruto de venda a retalho aplicável aos produtos enumerados no anexo 2 num estabelecimento ou num centro comercial e na venda por correspondência não pode ser superior ao preço bruto de venda a retalho aplicado pelo distribuidor em 30 de setembro de 2022.
(3)   Em vez do preço bruto de venda a retalho aplicado em 30 de setembro de 2022,
a)
se o preço bruto de venda a retalho aplicado em 30 de setembro de 2022 não estiver disponível, é aplicável o último preço bruto de venda a retalho aplicado pelo distribuidor antes de 30 de setembro de 2022,
b)
se o preço bruto de venda a retalho referido na alínea a) não puder ser determinado, aplica‑se o preço médio publicado no sítio Internet do Központi Statisztikai Hivatal [(Serviço Central de Estatística, Hungria)] para setembro de 2022, na medida em que esteja disponível.
[…]
(6)   Não pode ser faturado nenhum outro custo ou despesa aquando da fixação dos preços em conformidade com o n.o 2.»
17
Nos termos do artigo 2.o do Decreto Governamental controvertido:
«(1)   O distribuidor está obrigado:
a)
A comercializar os produtos enumerados no anexo 1 que comercializava em 15 de outubro de 2021,
b)
A colocar à venda os produtos supramencionados, em quantidades que correspondam, pelo menos, às quantidades diárias médias que tinha armazenado no dia da semana considerado em 2021,
c)
A assegurar que as existências dos produtos supramencionados — se necessário até ao dobro da quantidade referida na alínea b) — e a sua colocação à disposição dos compradores permaneçam a um nível suficiente para assegurar — evitando a escassez — a continuidade do abastecimento.
(2)   O distribuidor tem a obrigação de exibir as informações relacionadas com o artigo 1.o, n.o 1, na forma e com o conteúdo que forem especificados pelo ministro da Coordenação das Políticas Gerais, num local bem visível no estabelecimento e, em caso de venda por correspondência, de as publicar na página inicial.»
18
O artigo 2.o/A do Decreto Governamental controvertido previa:
«(1)   O distribuidor está obrigado:
a)
a comercializar os produtos enumerados no anexo 2 que comercializava em 30 de setembro de 2022,
b)
a colocar à venda os produtos supramencionados, em quantidades que correspondam, no dia da semana em causa, pelo menos às quantidades diárias médias que tinha armazenado em 2022,
c)
assegurar que as existências dos produtos supramencionados — se necessário até ao dobro da quantidade referida na alínea b) — e a sua colocação à disposição dos compradores permaneçam a um nível suficiente para assegurar — evitando a escassez — a continuidade do abastecimento.
(2)   O distribuidor tem a obrigação de exibir as informações relacionadas com o artigo 1.o/A, n.o 1, na forma e com o conteúdo que forem especificados pelo ministro da Coordenação das Políticas Gerais, num local bem visível no estabelecimento e, em caso de venda por correspondência, de as publicar na página inicial.»
19
O artigo 3.o, n.os 1 e 4, do Decreto Governamental controvertido previa:
«(1)   Nos processos administrativos não contenciosos abrangidos pelo artigo 16.o da [Lei LXXXVII de 1990, relativa à Determinação dos Preços] e que tenham por objeto a aplicação das disposições do presente decreto governamental, a Autoridade Geral de Defesa do Consumidor designada pelo Decreto Governamental relativo à designação de uma autoridade geral de defesa dos consumidores (a seguir “Autoridade”), atua oficiosamente, com a participação, tendo em conta o artigo 1.o, n.o 5, e o artigo 1.o/A, n.o 5, do Nemzeti Élelmiszerlánc‑biztonsági Hivatal [(Serviço Nacional de Segurança da Cadeia Alimentar, Hungria)].
(2)   Em derrogação do artigo 16.o da [Lei LXXXVII de 1990, relativa à Determinação dos Preços)] e do artibo 38.o/B da Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény [(Lei n.o CXCIV de 2011, relativa à Estabilidade Económica da Hungria)], a Autoridade que, na sua fiscalização, tomar conhecimento da violação das obrigações previstas nos artigos 1.o e 2.o,
a)
aplica uma coima compreendida entre 50000 forintes húngaros [(HUF) cerca de 131 euros)] e 3000000 [HUF (cerca de 7849 euros)], ou
b)
pode, mediante decisão, ordenar ao distribuidor que cesse temporariamente as suas atividades durante um período que não pode ser inferior a um dia nem superior a seis meses.
(3)   A sanção prevista no n.o 2, alínea a), pode ser aplicada várias vezes, no caso de infrações detetadas em várias fiscalizações sucessivas, mesmo que seja no mesmo dia e no mesmo estabelecimento, de modo que, quando for aplicada uma nova coima, o seu montante seja pelo menos igual ao dobro do da coima aplicada pela infração anterior, sem que seja necessário ter em conta a disposição relativa ao montante máximo da coima.
(4)   Em caso de infração repetida, as sanções previstas no n.o 2.o, alíneas a) e b), podem ser aplicadas conjuntamente.»
20
O anexo 1 do Decreto Governamental controvertido previa:
«Produtos a preço fixo autorizado
1.
açúcar cristalizado (açúcar branco)
2.
farinha de trigo branco T55
3.
óleo alimentar de girassol refinado
4.
Presunto de suínos domésticos (incluindo não desossados, com casca, em filetes, cortado, fatiado ou picado, vendidos pré‑embalados ou não, frescos, refrigerados ou congelados)
5.
filetes de frango, carcaça — costas, bem como uropígio e extremidades das asas, em conjunto ou separados (incluindo os produtos não desossados, com pele, em filetes, cortados, fatiados ou picados, vendidos pré‑embalados ou não, frescos, refrigerados ou congelados)
6.
leite de vaca, tratado termicamente a temperatura ultraelevada, com um teor, em peso, de 2,8 % de matéria gorda»
21
O anexo 2 do Decreto Governamental controvertido indicava:
«Produtos a preço fixo autorizado
1.
Ovos frescos, com casca, da espécie Gallus domesticus (exceto ovos para incubação, fecundados)
2.
Batata de mesa, com exclusão das batatas novas.»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
22
Resulta da decisão de reenvio que, a fim de evitar os efeitos nefastos das disfunções do mercado no contexto da situação de emergência relacionada com a pandemia de COVID‑19, o Governo Húngaro, no início de 2022, adotou o Decreto Governamental controvertido, nos termos do qual determinados produtos agrícolas básicos, enumerados no anexo 1 do referido decreto governamental, a saber, certos tipos de açúcar, farinha de trigo, óleo de girassol, carne de porco e de aves de capoeira, bem como leite, eram comercializados a preços fixos autorizados. Em conformidade com o Decreto Governamental controvertido, o preço bruto de venda a retalho destes produtos aplicado pelos distribuidores que vendiam bens de consumo corrente não podia ser superior ao preço bruto de venda a retalho aplicado em 15 de outubro de 2021. Além disso, se esses distribuidores comercializavam os mesmos produtos nessa data, eram obrigados a comercializá‑los, em quantidade diária correspondente, pelo menos, à quantidade diária média colocada à venda no dia da semana em causa de 2021.
23
Devido à guerra na Ucrânia, o Governo Húngaro alterou o Decreto Governamental controvertido no sentido de que, a partir de 10 de novembro de 2022, a quantidade de referência a ter em conta já não era a quantidade diária média colocada à venda de 2021, mas a quantidade média diária que o distribuidor em causa tinha armazenado no dia da semana considerado nesse ano.
24
A partir dessa mesma data, o Governo Húngaro alargou igualmente a aplicação dos preços fixos autorizados a dois outros produtos, a saber, os ovos e as batatas. Os distribuidores que vendiam esses produtos estavam obrigados a comercializá‑los em quantidades correspondentes às quantidades diárias médias que tinham em armazém no dia da semana em causa do ano de 2022, e o preço dos referidos produtos não podia ser superior ao aplicado em 30 de setembro de 2022. O Decreto Governamental controvertido manteve‑se em vigor até 31 de julho de 2023, após ter sido alterado uma última vez com efeitos a partir de 12 de janeiro de 2023.
25
Na sequência de uma inspeção efetuada pela Autoridade Nacional, em 1 de fevereiro de 2023, num dos espaços de venda da SPAR Magyarország na Hungria, a referida autoridade verificou que, para cinco dos produtos agrícolas abrangidos pelo Decreto Governamental controvertido, as quantidades diárias médias colocadas à venda eram inferiores às quantidades diárias médias armazenadas no dia da semana considerado em 2021 ou em 2022. Por Decisão de 9 de maio de 2023, a referida autoridade declarou que existia uma infração às disposições do Decreto Governamental controvertido e aplicou à SPAR Magyarország uma coima a título da defesa dos consumidores. No âmbito da determinação do montante da coima, a mesma autoridade tomou nomeadamente em consideração o caráter irreversível do prejuízo causado pela infração, o número significativo de consumidores afetados por essa infração tendo em conta a localização do espaço de venda em causa, a duração da referida infração, a repetição e a frequência do comportamento ilícito, a gravidade da mesma infração tendo em conta a importância da SPAR Magyarország e as obrigações legais alegadamente violadas, mas também a atitude cooperante deste distribuidor.
26
A SPAR Magyarország interpôs um recurso de anulação da decisão da Autoridade Nacional no órgão jurisdicional de reenvio, pelo qual contesta a base jurídica da referida decisão e o montante da coima que lhe foi aplicada. Em apoio do seu recurso, alega que, segundo a sua interpretação, o Decreto Governamental controvertido não tinha por objeto estabelecer uma obrigação geral de aprovisionamento, uma vez que o seu objetivo consiste, em definitivo, em os distribuidores responderem plenamente à procura dos consumidores. Ora, embora não tenha colocado à venda as quantidades previstas por esse decreto, alega, no entanto, que sempre respondeu à totalidade dos pedidos dos referidos consumidores e que dispunha, no dia da inspeção, de existências finais para todos os produtos em causa. Por conseguinte, entende que não cometeu nenhuma infração.
27
A Autoridade Nacional pede que seja negado provimento ao recurso. Sublinha que é cometida uma infração quando o comerciante não respeita a sua obrigação de colocar à venda as quantidades previstas no Decreto Governamental controvertido. A este respeito, existe uma responsabilidade objetiva, como confirmou a Kúria (Supremo Tribunal, Hungria). Este último considerou, nomeadamente, que, para efeitos da prevenção dos efeitos prejudiciais das disfunções do mercado e da maior proteção dos consumidores enquanto objetivo de interesse geral, as disposições em causa estabelecem uma responsabilidade objetiva. Assim, o distribuidor está obrigado a garantir as quantidades de mercadorias especificadas neste decreto aos preços fixos autorizados.
28
O órgão jurisdicional de reenvio tem dúvidas quanto à questão de saber se o Decreto Governamental controvertido, que impõe, sob pena de coima, uma obrigação de colocar à venda uma determinada quantidade de produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento OCM, a um preço fixo autorizado de venda a retalho, é compatível com o direito da União, uma vez que essa legislação é contrária ao princípio da livre determinação dos preços de venda dos produtos agrícolas com base na livre concorrência e não respeita o princípio da proporcionalidade.
29
Nestas circunstâncias, o Szegedi Törvényszék (Tribunal Regional de Szeged, Hungria) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o artigo 83.o, n.o 5 do [Regulamento OCM] ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional como a controvertida no litígio principal, que, através da invocação de uma situação de emergência, impõe aos comerciantes a obrigação de colocar à venda a um preço fixo autorizado uma série de produtos agrícolas, incluídos no âmbito de aplicação do Regulamento OCM, em quantidades que não são determinadas a partir das quantidades médias diárias escoadas pelo comerciante no ano de referência, sendo antes determinadas, independentemente disso, a partir das quantidades médias diárias das existências do comerciante no ano de referência?
2)
Deve o artigo 90.o‑A, n.o 3, do Regulamento OCM ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional como a controvertida no litígio principal, que determina que deve ser aplicada com caráter obrigatório uma coima também no caso de o comerciante, no dia em que se realiza o controlo, ter colocado à venda uma série de produtos agrícolas incluídos no âmbito de aplicação do Regulamento OCM em quantidades equivalentes às quantidades médias diárias que escoou no ano de referência e que os consumidores tenham tais produtos à sua disposição?»
Quanto às questões prejudiciais
30
A título preliminar, há que examinar a argumentação, exposta nas observações escritas do Governo Austríaco e da Comissão, segundo a qual as disposições referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a saber, o artigo 83.o, n.o 5, e o artigo 90.o‑A, n.o 3, do Regulamento OCM, não se aplicam à maioria dos produtos abrangidos pelo Decreto Governamental controvertido nem às exigências impostas por este decreto.
31
Nos termos do artigo 83.o, n.o 5, do Regulamento OCM, os Estados‑Membros só podem adotar ou manter disposições nacionais suplementares para os produtos abrangidos por uma norma de comercialização da União se essas disposições cumprirem o direito da União, nomeadamente o princípio da livre circulação de mercadorias. O artigo 90.o‑A, n.o 3, deste regulamento consagra uma obrigação de os Estados‑Membros efetuarem controlos relativos às regras de comercialização desses produtos e imporem sanções em caso de não conformidade dos referidos produtos com essas regras. Visto que estão incluídas na secção 1 do capítulo I do título II da parte II do referido regulamento, relativa às normas de comercialização, estas duas disposições destinam‑se unicamente a ser aplicadas em presença de tais normas respeitantes aos elementos enumerados no artigo 75.o, n.o 3, do mesmo regulamento.
32
Ora, por um lado, a fixação de um preço máximo para certos produtos e a obrigação de colocar à venda uma quantidade determinada desses produtos não fazem parte dos elementos específicos referidos no artigo 75.o, n.o 3, do Regulamento OCM ou das características específicas referidas no n.o 5 deste artigo. Por outro lado, resulta do n.o 1 do referido artigo que, entre os oito produtos visados pelo decreto governamental controvertido, só os ovos e a carne de aves de capoeira podem ser objeto de uma norma de comercialização. Ora, a este respeito, nem o Regulamento (CE) n.o 589/2008 da Comissão, de 23 de junho de 2008, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita às normas de comercialização dos ovos (JO 2008, L 163, p. 6), nem o Regulamento (CE) n.o 543/2008 da Comissão, de 16 de junho de 2008, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1234/2007 do Conselho no que respeita às normas de comercialização para a carne de aves de capoeira (JO 2008, L 157, p. 46), contêm regras de comercialização relativas, por um lado, à fixação de um preço máximo e, por outro, à obrigação de os distribuidores colocarem à venda uma quantidade determinada destes dois produtos. Por conseguinte, nenhum elemento permite concluir que, no que respeita aos referidos dois produtos, exista uma norma de comercialização que justifique a aplicação das disposições referidas no n.o 30 do presente acórdão.
33
Por conseguinte, há que considerar que as disposições referidas nas questões do órgão jurisdicional de reenvio não são pertinentes, enquanto tais, para apreciar a conformidade do Decreto Governamental controvertido com o Regulamento OCM. Todavia, tendo em conta que o Tribunal de Justiça tem por missão interpretar todas as disposições do direito da União de que os órgãos jurisdicionais nacionais necessitem para decidir os litígios que lhes são submetidos, mesmo que essas disposições não sejam expressamente referidas nas questões que lhe são apresentadas por esses órgãos jurisdicionais (Acórdão de 22 de fevereiro de 2024, Deutsche Rentenversicherung Bund, C‑283/21, EU:C:2024:144, n.o 39 e jurisprudência referida), tal constatação não impede que se examine a conformidade desse decreto com o direito da União e, mais especificamente, com as disposições desse regulamento, uma vez que o referido decreto tem por objeto produtos abrangidos pelo âmbito de aplicação do mesmo regulamento.
34
Nestas condições, as referidas questões, que devem ser examinadas em conjunto, devem ser entendidas no sentido de que visam, em substância, saber se o Regulamento OCM deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que, devido a uma situação de emergência, por um lado, impõe a um distribuidor que coloque à venda produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento, a um preço fixo autorizado e numa quantidade diária média registada nas existências do distribuidor num ano de referência, e, por outro, prevê a aplicação obrigatória de uma coima em caso de violação das obrigações previstas por essa medida nacional.
35
A este respeito, cabe observar que, no âmbito da política agrícola comum (PAC), que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, alínea d), TFUE, é uma competência partilhada entre a União e os Estados‑Membros, estes dispõem de um poder legislativo que lhes permite, como resulta do artigo 2.o, n.o 2, TFUE, exercer a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua [Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria, C‑400/19 (Margens de lucro), EU:C:2021:194, n.o 34 e jurisprudência referida].
36
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, perante um regulamento que estabelece uma organização comum dos mercados (a seguir «OCM») num determinado domínio, os Estados‑Membros devem abster‑se de tomar qualquer medida que o possa derrogar ou violar. São também incompatíveis com uma OCM as regulamentações que obstam ao seu bom funcionamento, mesmo que a matéria em questão não tenha sido regulada exaustivamente por essa OCM [Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria, C‑400/19 (Margens de lucro), EU:C:2021:194, n.o 35 e jurisprudência referida].
37
Ora, na inexistência de um mecanismo de fixação de preços, a livre determinação do preço de venda com base na livre concorrência é uma componente do Regulamento OCM e constitui a expressão do princípio da livre circulação de mercadorias em condições de concorrência efetiva [v., neste sentido, Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria, C‑400/19 (Margens de lucro), EU:C:2021:194, n.o 36 e jurisprudência referida].
38
No entanto, o estabelecimento de uma OCM não impede os Estados‑Membros de aplicarem regras nacionais que prossigam um objetivo de interesse geral diverso dos cobertos por essa OCM, mesmo que tais regras sejam suscetíveis de afetar o funcionamento do mercado interno no setor em causa, desde que essas regras sejam aptas a garantir a realização do objetivo prosseguido e não vão além do que é necessário para alcançar esse objetivo [Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria, C‑400/19 (Margens de lucro), EU:C:2021:194, n.o 37 e jurisprudência referida].
39
Em primeiro lugar, como resulta tanto das constatações do órgão jurisdicional de reenvio como das observações escritas da SPAR Magyarország, do Governo Austríaco e da Comissão, o Decreto Governamental controvertido viola a livre concorrência, que, como foi recordado no n.o 37 do presente acórdão, é uma componente do Regulamento OCM. Com efeito, a obrigação de colocar à venda produtos agrícolas a preços fixos autorizados e em quantidades determinadas impede os distribuidores de fixarem livremente os seus preços de venda e as quantidades que pretendem vender com base em considerações económicas baseadas na livre concorrência.
40
Em segundo lugar, em conformidade com a jurisprudência recordada no n.o 38 do presente acórdão, o Decreto Governamental controvertido deve ser justificado pela prossecução de um objetivo de interesse geral distinto dos abrangidos pela OCM.
41
No caso em apreço, segundo o Governo Húngaro, este decreto governamental prosseguia um duplo objetivo, a saber, a luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos através de um abastecimento garantido de géneros alimentícios básicos a preços acessíveis.
42
A este respeito, importa, é certo, salientar que a Comissão está habilitada, em determinadas condições, ao abrigo dos artigos 219.o e 221.o do Regulamento OCM, a tomar as medidas necessárias para responder, por um lado, às ameaças de perturbações do mercado causadas por aumentos ou reduções significativas dos preços nos mercados internos ou externos ou por outros acontecimentos e circunstâncias, incluindo em situações de emergência, e, por outro, a problemas específicos em situações de emergência. No entanto, estas disposições não podem, tendo em conta as situações específicas que regulam, ser interpretadas de forma ampla, a ponto de se considerar que o Regulamento OCM no seu conjunto abrange os objetivos de interesse geral prosseguidos pelo Decreto Governamental controvertido, a saber, a luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos através de um abastecimento garantido de géneros alimentícios básicos a preços acessíveis.
43
Nestas condições, um Estado‑Membro pode invocar o objetivo de luta contra a inflação e a proteção dos consumidores desfavorecidos para justificar medidas, como as que figuram no Decreto Governamental controvertido, que são contrárias ao sistema de determinação dos preços em condições de concorrência efetiva, em que assenta o Regulamento OCM.
44
As medidas de fixação de um preço máximo, bem como a obrigação de colocar à venda uma determinada quantidade de produtos, como as previstas no Decreto Governamental controvertido, devem, todavia, preencher as condições que resultam da jurisprudência do Tribunal de Justiça no que respeita à proporcionalidade, ou seja, ser adequadas para garantir a realização do objetivo prosseguido e não ir além do que é necessário para alcançar esse objetivo. O exame da proporcionalidade deve ser feito tendo em conta, em especial, os objetivos da PAC e o bom funcionamento da OCM, o que impõe uma ponderação entre esses objetivos e os prosseguidos pelo Decreto Governamental controvertido (v., neste sentido, Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o., C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 28).
45
Além disso, quanto à questão de saber se a medida em causa é apta a garantir a realização do objetivo que prossegue, importa salientar que, em conformidade com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, uma legislação nacional só é adequada para garantir a realização do objetivo invocado se responder verdadeiramente à intenção de o alcançar de uma maneira coerente e sistemática (Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Scotch Whisky Association e o., C‑333/14, EU:C:2015:845, n.o 37).
46
No caso em apreço, há que observar que, mesmo que o Decreto Governamental controvertido seja adequado para proteger os consumidores desfavorecidos através de um abastecimento garantido de géneros alimentícios básicos a preços acessíveis e para lutar contra a inflação, este decreto vai além do que é necessário para alcançar esses objetivos [v., por analogia, Acórdão de 11 de março de 2021, Comissão/Hungria, C‑400/19 (Margens de lucro), EU:C:2021:194, n.o 37 e jurisprudência referida).
47
Com efeito, como o Governo Alemão e a Comissão alegaram, em substância, nas suas observações escritas, a violação do livre acesso dos distribuidores ao mercado em condições de concorrência efetiva, livre acesso garantido pelo Regulamento OCM, bem como, consequentemente, as perturbações em toda a cadeia de abastecimento causadas pelos preços regulados impostos a esses distribuidores e a obrigação destes últimos de colocar à venda as quantidades exigidas dos produtos em causa vão além do que é necessário para alcançar os objetivos prosseguidos pelo referido decreto.
48
Em face do exposto, há que responder às questões apresentadas que o Regulamento OCM deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma medida nacional que, devido a uma situação de emergência, por um lado, impõe a um distribuidor que coloque à venda produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento, a um preço fixo autorizado e numa quantidade diária média registada no armazenamento do distribuidor num ano de referência, e, por outro, prevê a aplicação obrigatória de uma coima em caso de violação das obrigações previstas por essa medida nacional.
Quanto às despesas
49
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O Regulamento (UE) n.o 1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos agrícolas e que revoga os Regulamentos (CEE) n.o 922/72, (CEE) n.o 234/79, (CE) n.o 1037/2001 e (CE) n.o 1234/2007 do Conselho, conforme alterado pelo Regulamento (UE) 2021/2117 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 2 de dezembro de 2021,
deve ser interpretado no sentido de que:
se opõe a uma medida nacional que, devido a uma situação de emergência, por um lado, impõe a um distribuidor que coloque à venda produtos agrícolas abrangidos pelo âmbito de aplicação deste regulamento, a um preço fixo autorizado e numa quantidade diária média registada no armazenamento do distribuidor num ano de referência, e, por outro, prevê a aplicação obrigatória de uma coima em caso de violação das obrigações previstas por essa medida nacional.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: húngaro.