62014CC0574
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 14 април 2016 година (
1
)
Дело C‑574/14
PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.
срещу
Prezes Urzędu Regulacji Energetyki(Преюдициално запитване, отправено от
Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша)
„Вътрешен пазар на електроенергия — Държавни помощи — Решение на Комисията за установяване на съвместимостта на държавна помощ с общия пазар — Член 107 ДФЕС — Член 4, параграф 3 ДЕС — Решение 2009/287/ЕО — Методология на невъзвръщаемите разходи — Изчисляване на годишната корекция за компенсация на невъзвръщаемите разходи — Положение на съответния пазар — Правомощия на националните органи и юрисдикции“
1.
Директива 96/92/ЕО (
2
) относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия установява принципа и основите за създаването на условия за конкуренция на сектора на електроенергия на държавите членки. В някои държави членки плавният преход към този нов режим е придружен с публични помощи в полза на техните предприятия за електроенергия.
2.
В тази връзка още през 2001 г. Комисията приема Методология за анализ на съвместимостта на съответните държавни помощи с вътрешния пазар. По-конкретно Комисията установява метода, който следва да се прилага при изчисляване на така наречените „невъзвръщаеми“ разходи (наричани по-нататък „невъзвръщаемите разходи“), тоест — на разходите, подлежащи на компенсиране с държавни помощи, произтичащи от икономическата нежизнеспособност на предприятията в сектора при изпълнението в условията на новия отворен за конкуренцията модел на поетите от тях по-рано задължения и гаранции за доставка на електроенергия.
3.
Впоследствие съобразно тази методология Комисията следва да се произнесе относно някои от държавните системи за предоставяне на помощи на предприятията от сектора на електроенергията. Една от тези системи е възприетата в Република Полша и е предмет на настоящото преюдициално запитване.
4.
През 2007 г. Република Полша приема закон за компенсиране на евентуалните невъзвръщаеми разходи на производителите на електроенергия (
3
). По-конкретно с този закон полските власти определят условията за обезщетяване на разходите на производителите, възникнали в резултат на предсрочното прекратяване на подписаните дългосрочни договори за покупко-продажба на електроенергия. С Решение 2009/287/ЕО (
4
) Комисията се произнася положително относно съвместимостта на тази държавна помощ с общия пазар.
5.
Накратко, повдигнатият спор се свежда до това да се прецени дали предоставянето на одобрената от Комисията държавна помощ трябва да се извършва съобразно „първоначалното“ положение на предприятията за електроенергия, получатели на тази помощ, така както същото е отразено в Закона от 2007 г., или по-скоро — съгласно действителното положение към датата на неговото изпълнението (в разглеждания случай — финансовата 2009 година).
6.
На първо място, преюдициалното запитване ще позволи на Съда да потвърди своята практика относно изключителната компетентност на Комисията да се произнася относно съвместимостта на държавните помощи с общия пазар. На второ място, Съдът трябва да се произнесе по въпроса кое от тълкуванията, поддържани от страните в производството (определени от тях като „статично и динамично тълкуване“), трябва да надделее при прилагането на Решение 2009/287.
I – Правна уредба
А– Правото на Съюза
1. Съобщение на Комисията за методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи (
5
)
7.
На 26 юли 2001 г. Комисията приема съобщение относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи (наричана по-нататък „Методологията на невъзвръщаемите разходи“).
8.
Съгласно точка 2, параграф 6 от Методологията на невъзвръщаемите разходи същата има за предмет „да посочи начина, по който Комисията възнамерява да прилага правилата на Договора в областта на държавните помощи по отношение на мерките за помощи, предназначени да компенсират стойността на споразумения или гаранции, по отношение на които възниква риск от неизпълнение вследствие [на отварянето за конкуренция на европейския сектор на електроенергия, установено с] Директива 96/92/ЕО“.
9.
Параграф 3 от Методологията на невъзвръщаемите разходи определя задълженията и гаранциите за дейността, които могат да бъдат приети за невъзвръщаеми разходи, като в точка 3 от същия параграф е предвидено:
„Тези задължения и гаранции за дейността трябва да бъдат изложени на риск от неизпълнение поради разпоредбите на Директива 96/92/ЕО. За да бъдат квалифицирани като невъзвръщаеми разходи, задълженията и гаранциите следователно трябва да станат неикономични поради действието на Директивата и трябва да оказват значително влияние на конкурентоспособността на съответното предприятие. Наред с останалото това трябва да води до наличието на счетоводни записи (например резерви), планирани да отразят очакваното влияние на тези задължения и гаранции.
По-специално, когато в резултат от задълженията и гаранциите в отсъствието на помощ или преходни мерки би могла да бъде застрашена жизнеспособността на предприятията, се счита, че посочените задължения и гаранции отговарят на изискванията съгласно предходния параграф.
Ефектът от такива задължения и гаранции върху конкурентоспособността или жизнеспособността на предприятията ще се оценява на консолидирана основа. За да могат задълженията или гаранциите да представляват невъзвръщаеми разходи, трябва да бъде възможно установяването на причинно-следствена връзка между влизането в сила на Директива 96/92/ЕО и трудностите, които изпитват заинтересованите предприятия да изпълняват или да подсигурят съобразяването с тези задължения или гаранции. За да установи наличието на такава причинно-следствена връзка, Комисията взема предвид спадането на цените на електроенергията или загубата на пазарен дял на тези предприятия. Задълженията или гаранциите, изпълнението на които е било невъзможно независимо от влизането в сила на Директивата, не са невъзвръщаеми разходи“.
10.
Параграф 4 от Методологията на невъзвръщаемите разходи се отнася до изчисляването на допустимите държавни помощи, като точка 4.2 от същия параграф гласи следното:
„Системата за изплащане на помощта трябва да отчита бъдещото развитие на конкуренцията. Това развитие може да се оцени по-специално с помощта на количествени индикатори (цени, пазарен дял, други подходящи фактори, определени от държавите членки). Тъй като промените в условията на конкуренция имат непосредствено ефект върху размера на съответните невъзвръщаеми разходи, сумата на изплатената помощ естествено ще бъде обусловена от развитието на една реална конкуренция, а изчисляването на помощта, която да се изплати във времето, ще трябва да отчита промените в съответните индикатори, с което да се оцени степента на постигнатата конкуренция“.
11.
Съгласно точка 4.5 от параграф 4 от Методологията на невъзвръщаемите разходи:
„Максималният размер на помощите, които могат да бъдат изплатени на дадено предприятие за компенсиране на невъзвръщаемите разходи, трябва да бъде посочен предварително. При определянето на този размер трябва да се отчита евентуалното увеличаване на производителността на съответното предприятие.
Също така предварително трябва да бъдат установени по ясен начин точният способ за изчисляване и изплащане на помощите за компенсиране [на невъзвръщаемите разходи], както и максималният срок на тяхното изплащане. Нотификацията на тези помощи трябва да посочва по-конкретно по какъв начин при изчисляването на невъзвръщаемите разходи са отчетени промените в съответните индикатори, изброени в точка 4.2“.
2. Решение 2009/287
12.
Член 1 от Решение 2009/287 предвижда:
„1.   Споразуменията за закупуване на електроенергия между Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. [държавният оператор на полската електроенергийната мрежа] и дружествата, посочени в приложение 1 към закона за правилата, определящи покриването на разходите, направени от предприятията във връзка с предсрочното прекратяване на споразуменията за закупуване на електроенергия, [считано от присъединяването на Полша към Европейския съюз] представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2.   Държавната помощ, посочена в […] параграф 1, е била предоставена неправомерно и е несъвместима с общия пазар“.
13.
Съгласно член 4 от същото решение:
„1.   Компенсацията, предвидена в [ЗПР], представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, изброени в допълнение 2 към [ЗПР].
2.   Държавната помощ, посочена в […] параграф 1, е съвместима с общия пазар въз основа на методологията на невъзвръщаемите разходи.
3.   Максималният размер на компенсацията, предвиден в [ЗПР], е сумата след приспадане на общите приходи, реализирани от активите в рамките на [споразуменията за закупуване на електроенергия], която е на разположение за покриване на инвестиционните разходи“.
Б – Национално законодателство
14.
Съгласно член 2, точка 7 от ЗПР „производител“ е „предприятие за електроенергия, което извършва икономическа дейност в областта на производството на електроенергия и е сключило дългосрочно споразумение, с изключение на Polskiе Sieci Elektroenergetycznе [S.A.] със седалище Варшава“.
15.
Член 2, точка 12 от ЗПР определя като „невъзвръщаеми разходи“„разходи на производителя, непокрити от приходите, получени от продажбата на произведената електроенергия, резервни мощности и системни услуги на конкурентния пазар след предсрочното прекратяване на дългосрочните споразумения и възникнали за него от инвестициите, извършени до 1 май 2004 г., в активи за производството на електроенергия“.
16.
Съгласно член 32, параграф 1 от ЗПР „[в] случай че производителят, сключил споразумение за прекратяване, е включен в състава на група от дружества, при изчисляването на невъзвръщаемите разходи се вземат предвид величините, означени със символите „N“, „SD“, „R“ и „P“, посочени в член 27, параграф 1, по отношение на всеки производител и субект, включен в състава на групата от дружества, осъществяващ икономическа дейност в областта на производството на електроенергия на територията на Полша в производствените единици, посочени в приложение № 7 към [ЗПР]“.
17.
В приложение 1 към ЗПР се съдържа списък на производителите, които са сключили дългосрочни споразумения за закупуване на електроенергия, с отбелязване на засегнатите от тях производствени единици.
18.
Приложение 2 към ЗПР установява максималните размери на компенсациите за невъзвръщаеми разходи за съответните предприятия, получатели на помощите, към 1 януари 2007 г.
19.
В приложение 7 към ЗПР са изброени производствените единици, които се вземат предвид при изчисляване на невъзвръщаемите разходи на производителите и се отчитат в корекциите на тези разходи.
II – Фактите
20.
Както се установява от акта за преюдициалното запитване и от становищата на страните, дружеството PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (наричано по-нататък „PGE“) е производител на електроенергия, което като правоприемник на дружеството PGE Zespól Elektrowni Dolna Odra е встъпило в правата на последното.
21.
От своя страна дружеството PGE Zespół Electrowni Dolna Odra е сключило с Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. преди 2007 г. няколко дългосрочни споразумения за закупуване на електроенергия срещу насрещното задължение да извърши определени инвестиции.
22.
Съгласно тези споразумения дружеството PGE Zespół Elektrowni Dolna Odra (впоследствие — PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A.) е поело задължение да изгради нови производствени мощности, да модернизира оборудването си и да доставя на Polskie Sieci Elektroenergetyczne S.A. фиксирано минимално количество електроенергия. От своя страна последното дружество (държавният оператор на системата) се е задължило да закупува най-малко договореното минимално количество електроенергия на цена, основана на принципа за пренасянето на разходите върху клиентите.
23.
След присъединяването на Република Полша към Европейския съюз през 2007 г. при действието на Директива 96/92 е приет ЗПР, с който се установява право на компенсация за невъзвръщаемите разходи. Към момента на приемането на посочения закон PGE участва в група от дружества, в която освен други производители на електроенергия е включено и дружеството PGE Elektrownia Bełchatów S.A. (с предишно наименование Elektrownia Belchatów S.A, наричано по-нататък „ELB“).
24.
PGE и ELB обаче не са част от една и съща група от дружества към момента на сключване на дългосрочните споразумения от първото дружество. Както вече посочих, двете дружества принадлежат към една и съща група от дружества както към момента на приемане на ЗПР (29 юни 2007 г.), така и при приемането на Решение 2009/287 (25 септември 2009 г.).
25.
Нито в приложенията към ЗПР, нито в тези към Решение 2009/287 PGE и ELB фигурират като дружества, включени в една и съща група от дружества.
26.
В списъка (приложение 7 към ЗПР) на производствените единици на електроенергия, взети предвид при определяне на невъзвръщаемите разходи, централите на PGE са посочени отделно от производствените единици на ELB. На свой ред последното дружество е упоменато като съставна част от холдинговото дружество BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
27.
Механизмът за компенсиране съгласно ЗПР предвижда авансовото плащане на производителя на сума, чийто размер не трябва да надвишава определената в самия ЗПР сума, както и годишна корекция, която се определя от председателя на Urzędu Regulacji Energetyki (Комисията за енергийно регулиране — регулаторен орган в енергийния сектор, наричана по-нататък „КЕР“) въз основа на действителния финансов резултат.
28.
В приложение 1 към ЗПР PGE фигурира като производител по смисъла на член 2, точка 7 от същия закон. Съгласно приложение 2 от ЗПР максималната сума на компенсациите за невъзвръщаеми разходи за това предприятие възлиза на 633496000 PLN.
29.
С решение от 30 юли 2010 г. председателят на КЕР определя годишната компенсация за невъзвръщаемите разходи на PGE за 2009 г. в размер на 24077793 PLN. Този размер е определен, като е взет предвид финансовият резултат на ELB, тъй като е прието, че през 2009 г. това дружество и PGE са били част от една и съща група от дружества.
30.
PGE обжалва решението на председателя на КЕР пред Sąd Okręgowy w Warszawie (Окръжен съд на Варшава), като поддържа, че член 32, параграф 1 от ЗПР се прилага само за предприятия, за които в приложение 7 към ЗПР е посочено, че принадлежат към една и съща група от дружества, а съгласно същото приложение PGE не принадлежи към групата от дружества, в която участва ELB.
31.
Окръжният съд приема доводите на PGE и с решение от 4 юни 2010 г. уважава жалбата, като оценява годишната компенсация за невъзвръщаемите разходи за 2009 г. в размер на 116985205 PLN.
32.
С решение от 17 януари 2013 г. Sąd Apelacyjny w Warszawie (Апелативен съд на Варшава) отхвърля жалбата на председателя на КЕР. Според посочената юрисдикция, за да се вземе предвид финансовият резултат на друго предприятие (тоест на ELB), последното трябва да е част от същата група от дружества, в която участва PGE, съгласно посоченото в приложение 7 към ЗПР, което обстоятелство не е налице в разглеждания случай.
33.
Председателят на КЕР обжалва решението на апелативната инстанция пред Sąd Najwyższy (Касационен съд), като се позовава на нарушение на член 2, параграф 1 и член 32 от ЗПР. В касационната жалба се твърди, че ЗПР трябва да се тълкува в съответствие с Методологията на невъзвръщаемите разходи и че съгласно точки 3.3 и 4.2. от тази методология невъзвръщаемите разходи следва да се изчисляват при отчитане на действителната принадлежност на производителите на електроенергия, за които се прилага ЗПР, към групата от дружества през съответната година, в която се извършва компенсацията.
34.
При изложените обстоятелства Sąd Najwyższy отправя настоящото преюдициално запитване.
III – Преюдициалното запитване
35.
Преюдициалното запитване, постъпило в Съда на 11 декември 2014 г., включва следните въпроси:
„1.
Следва ли член 107 [ДФЕС] във връзка с член 4, параграф 3 [ДЕС] и с член 4, параграф 2 от Решение на Европейската комисия от 25 септември 2007 г. да се тълкува в смисъл, че ако Европейската комисия признае, че държавна помощ е съвместима с общия пазар, националната юрисдикция не е компетентна да проверява дали националните разпоредби, признати за допустима държавна помощ, са съвместими с положенията, съдържащи се в [Методологията на невъзвръщаемите разходи]?
2.
Следва ли член 107 [ДФЕС] във връзка с член 4, параграф 3 [ДЕС] и с член 4, параграфи 1 и 2 от Решение на Европейската комисия от 25 септември 2007 г., тълкувани с оглед на точки 3.3 и 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи, да се разбират в смисъл, че при осъществяването на програмата за държавна помощ, призната от Европейската комисия за съвместима с общия пазар, годишната корекция на невъзвръщаемите разходи на производителите, които са част от групи дружества, се извършва, като се има предвид, че от съществено значение е единствено принадлежността на производителя към групата от дружества съгласно състоянието, представено в приложенията към правния акт, който е предмет на оценка от Комисията, или всяка година, когато се извършва корекция на невъзвръщаемите разходи, следва да се отчита фактическата принадлежност към този момент на получателя по програмата за държавна помощ, свързана с невъзвръщаеми разходи, към групата от дружества с участието на други производители, обхванати от тази програма?“.
IV – Производството пред Съда
36.
Писмени становища по делото представят PGE, председателят на КЕР, полското правителство и Комисията.
37.
На проведеното на 27 януари 2016 г. съдебно заседание се явяват PGE, полското правителство и Комисията.
V – Доводи на страните
А – По първия преюдициален въпрос
38.
Според PGE, ако Комисията признае, че дадена публична помощ е съвместима с общия пазар, националната юрисдикция не е компетентна да проверява дали тази помощ е съобразена с принципите на Методологията на невъзвръщаемите разходи. Обратното би засегнало изключителното правомощие на Комисията по член 108 ДФЕС, а в разглеждания случай националната юрисдикция би могла на практика да не се съобрази с Решение 2009/287 — възможност, която е изрично изключена с точки 16, 17 и 20 от Известието на Комисията относно прилагането на законодателството за държавната помощ от националните съдилища (
6
). Независимо от обстоятелството, че при съмнения относно тълкуването на Решение 2009/287 националната юрисдикция може да си послужи с Методологията на невъзвръщаемите разходи като инструмент за тяхното изясняване, същата няма право да постановява актове, противоречащи на посоченото решение.
39.
Председателят на КЕР твърди, че националните юрисдикции трябва да тълкуват националните разпоредби, така че да гарантират пълната ефективност на правото на Съюза в областта на държавните помощи. Ето защо според него в рамките на производство относно предоставянето на спорната публична помощ националната юрисдикция трябва да тълкува вътрешното законодателство съобразно член 4 от Решение 2009/287 и точки 3.3. и 4.2. от Методологията на невъзвръщаемите разходи.
40.
Полското правителство, изхождайки от изключителното правомощие на Комисията да се произнася относно съвместимостта на държавните помощи с общия пазар, допуска и възможността след приемането на Решението на Комисията да възникнат обстоятелства, които да затруднят неговото изпълнение, в който случай се налага изготвянето на съвместни мерки от Комисията и националните органи. Ето защо счита, че в случай като разглеждания националната юрисдикция би трябвало да има право, и дори задължение да провери дали националните разпоредби, предвиждащи одобрената помощ, са съобразени с принципите на Методологията на невъзвръщаемите разходи. По този начин се гарантира правилното изпълнение на Решение 2009/287 и в крайна сметка — защитата на условията на конкуренция на общия пазар.
41.
От своя страна Комисията по същество поддържа същото становище като защитаваното от PGE. Комисията допълва, че след като с Решение 2009/287 тя е преценила полската система за компенсиране на невъзвръщаемите разходи (тоест — Закона от 2007 г.) въз основа на точки 3 и 4 от Методологията на невъзвръщаемите разходи и е обявила, че тази система е съвместима с вътрешния пазар, националната юрисдикция не е компетентна да проверява съответствието на ЗПР с Методологията на невъзвръщаемите разходи към датата на действителното плащане на компенсациите.
Б – По втория преюдициален въпрос
42.
PGE счита, че при годишната корекция на компенсацията трябва да се отчита действителното положение към момента, в който Комисията е извършила преценка на предвидената в ЗПР схема за помощи. Според PGE при разглеждането на последната Комисията би следвало да е анализирала и одобрила режима на невъзвръщаемите разходи, предвиден в ЗПР, включително различните разпоредби на този закон. Тъй като Комисията е одобрила метода за изчисляване на компенсациите на консолидирана основа по смисъла на приложение 7 към ЗПР, допустимо е само стриктно и изключително позоваване на разпоредбите на самия ЗПР, за да се прецени дали съответният производител е част от конкретна група от дружества.
43.
Председателят на КЕР, полското правителство и Комисията възприемат „динамично тълкуване“ на принадлежността на даден производител към група от дружества при изчисляването на годишната компенсация за невъзвръщаемите разходи. Според тях точки 3.3 и 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи се отнасят до бъдещото ефективно развитие на конкуренцията и следователно — до реалните условия на пазара към момента на предоставянето на публичната помощ. От това обстоятелство заключават, че действителният състав на групите от дружества през годината, за която се извършват корекциите, има преимуществено значение. Комисията уточнява, че в противен случай, ако се приеме защитаваното от PGE „статично тълкуване“, всяко изменение на структурата на групите от дружества би следвало да се счита за необхванато от Решение 2009/287, така че за изплащането на компенсации при тези нови обстоятелства ще бъде необходима предварителна нотификация съгласно член 108 ДФЕС.
VI – Съображения
А – По първия преюдициален въпрос
44.
Предмет на първия от отправените въпроси е дали член 107 ДФЕС и член 4, параграф 3 ДЕС, във връзка с Решение 2009/287 и Методологията на невъзвръщаемите разходи, трябва да се тълкуват в смисъл, че ако Комисията е обявила държавна помощ за съвместима с общия пазар, националните юрисдикции могат да проверяват при предоставянето на тази помощ дали същата е съобразена с Методологията на невъзвръщаемите разходи.
45.
Така формулиран, с използваните от запитващата юрисдикция понятия въпросът е прекалено абстрактен и отговорът му може да бъде само отрицателен.
46.
Съгласно постоянната практика на Съда преценката на съвместимостта на държавните помощи с общия пазар е от изключителната компетентност на Комисията (
7
). Системата за контрол върху държавните помощи не е напълно чужда на националните юрисдикции, но тяхната роля се свежда до това да гарантират ефективността на превантивния контрол върху проектите за публични помощи. В това отношение Комисията и националните юрисдикции изпълняват задачи, които „взаимно се допълват, но са различни“ (
8
), така че, докато „преценката относно съвместимостта на мерките за помощ с вътрешния пазар е от изключителната компетентност на Комисията, която действа под контрола на юрисдикциите на Съюза, то до окончателното решение на Комисията националните юрисдикции следят за опазването на правата на правните субекти при евентуално нарушение от страна на държавните органи на забраната, предвидена в член 108, параграф 3 ДФЕС“ (
9
).
47.
Следователно националните юрисдикции не са компетентни да се произнасят относно съвместимостта на дадена държавна помощ с вътрешния пазар, нито да преценяват валидността на приетите в тази връзка решения от Комисията (
10
).
48.
В действителност запитващата юрисдикция не поставя под въпрос тази съдебна практика, тъй като нейното съмнение не се отнася до възможността да преценява валидността на самото Решение 2009/287. Питането не е и за това дали може да преразгледа неговото съдържание и да се произнесе отново относно съвместимостта на държавните помощи с общия пазар. По-деликатно запитващата юрисдикция поставя въпроса дали при тълкуване и прилагане в разглеждания случай на националното законодателство (ЗПР) относно програмата за помощи — предмет на Решение 2009/287 — има право „да адаптира действителния размер на публичната помощ, изплатен на производителите на енергия на основание на ЗПР, към положенията, залегнали в основата на решението на Комисията“ (
11
).
49.
По собствените ѝ думи запитващата юрисдикция поставя въпроса дали националното законодателство „следва да се тълкува в смисъл, че предвиденият в ЗПР механизъм за помощ, чиято съвместимост с общия пазар е оценена още преди практическото му прилагане, трябва да се счита a priori за съвместим с Методологията на невъзвръщаемите разходи и не подлежи на подобна проверка на етапа на неговото прилагане, или пък държавната помощ, изплатена във връзка с прилагането на ЗПР, следва всеки път да се оценява от гледна точка на съвместимостта с тази методология на етапа на прилагане на ЗПР от националните административни органи и съдилища“ (
12
).
50.
Следователно това би означавало ЗПР да бъде приложен, изхождайки от „интерпретативен модел“ (
13
), „за основа“ на който ще служи Решение 2009/287 „заедно с Методологията на невъзвръщаемите разходи“ (
14
). Поради това прилагането на този „модел“ би могло да доведе до положение, при което дадена помощ към момента на предоставянето ѝ би следвало да бъде обявена за несъвместима с общия пазар, независимо че същата не е била обект на критика от страна на Комисията при извършената от нея „само обща оценка на механизмите на програмата за публична помощ, предвидени в [ЗПР] (
15
).
51.
Според мен този довод не може да бъде приет.
52.
Предвидената в ЗПР схема за помощи е окончателно одобрена с Решение 2009/87, в член 4 от което Комисията, прилагайки Методологията на невъзвръщаемите разходи, приема, че компенсациите за невъзвръщаеми разходи са съвместими с общия пазар. Това решение не може просто да служи като „основа“, върху която да се изгражда модел на тълкуване ad hoc, какъвто модел би била всъщност самата Методология на невъзвръщаемите разходи, приложена пряко от националните юрисдикции за достигането до различни резултати. Подобно действие би означавало последните да поемат едно изключително правомощие на Комисията.
53.
Въпреки това е възможно след произнасянето на Комисията по установената със ЗПР конкретна схема за помощи в последващата практика да настъпят непредвидени обстоятелства, последиците от които, ако са били известни или предвидени от Комисията, е можело да доведат до приемането от нея на друго решение. Изглежда това опасение е в основата на въпросите на запитващата юрисдикция във връзка с гарантиране на спазването на правото на Съюза относно държавните помощи.
54.
Става въпрос за основателно опасение, което обаче не може да бъде преодоляно чрез предоставянето на националните юрисдикции на изключителни правомощия на Комисията. Тъкмо напротив, решението трябва да се търси в очертаването на задачите, които „взаимно се допълват, но са различни“ и които, както бе посочено по-горе, се изпълняват от Комисията и от държавите членки в тази област.
55.
На практика отговорът на първия преюдициален въпрос може да се окаже недостатъчно полезен, ако същият бъде разграничен от преценката на втория от отправените от запитващата юрисдикция въпроси относно влиянието, което би могло да окаже непредвиденото изменение на фактическите обстоятелства, на които се е основала Комисията за приемането на Решение 2009/287.
56.
При всички положения при общата и абстрактна формулировка на поставения въпрос отговорът на същия може да бъде само отрицателен. Когато Комисията обяви, че държавна помощ, така както е уредена в конкретен национален закон, е съвместима с общия пазар, националната юрисдикция не е компетентна да проверява дали законът, предвиждащ тази държавна помощ, е съобразен с насоките на Методологията на невъзвръщаемите разходи.
Б – По втория преюдициален въпрос
57.
Запитващата юрисдикция иска да се установи дали при годишното изчисляване (тоест, при определяне на размера за всяка година, за която се извършва корекция) на компенсациите за невъзвръщаеми разходи, платими на производител на електроенергия, водещ фактор трябва да бъде: а) принадлежността на производителя към група от дружества съгласно положението, представено в приложенията към ЗПР, или б) действителната принадлежност към група от дружества, различна от посочената в тези приложения или принадлежността към същата група, но с изменен дружествен състав.
58.
Разрешението на въпроса има непосредствено значение за решаването на спора по делото. Ако бъде възприет вторият подход (основан на „динамично тълкуване“ на принадлежността към групи от дружества), от определящо значение за изчисляването ще бъде финансовият резултат на групата през годината, за която се отнася компенсацията. Това е становището на полския административен орган за енергийно регулиране в главното производство, който в съответствие със същото становище е приел решение за намаляване на дължимата на PGE сума. Обратното становище, защитавано от PGE и потвърдено от първоинстанционния и от апелативния съд, е, че значение има единствено положението, отразено в приложение 7 към ЗПР.
59.
Следователно вторият въпрос, за разлика от първия, не е абстрактно формулиран. В крайна сметка следва да се изясни дали при изчисляването на годишната корекция на невъзвръщаемите разходи на PGE за 2009 г. трябва да се вземат предвид само производствените единици и предприятията от сектора на електроенергия, така както са посочени в приложение 7 към ЗПР или тези единици и предприятия, които през същата 2009 г. са били част от групата от дружества, в която е включено PGE, независимо че става въпрос за единици, посочени в приложение 7 като принадлежащи към друга група, различна от последната.
60.
Опасявам се обаче, че отговорът на втория въпрос няма да разреши основния проблем по спора a quo, който в действителност е свързан по-скоро с тълкуването и прилагането на ЗПР отколкото с правото на Съюза. Както PGE посочва в становището си (точки 30 и 54), нито Решение 2009/287, нито Методологията на невъзвръщаемите разходи сами по себе си разсейват възникналите съмнения, отговорът на които зависи най-вече от прилагането на членове 2 и 32 от ЗПР във връзка с приложение 7 към същия закон. Това са разпоредбите, които ще позволят да се прецени дали финансовият резултат на ELB за 2009 г. може да окаже влияние за намаляването на корекцията на дължимата на PGE компенсация, независимо че съгласно приложение 7 към ЗПР предвидените помощи не отчитат това обстоятелство.
61.
От гледна точка на правото на Съюза Решение 2009/287 е само едно „обявяване на съвместимост“ на помощите с вътрешния пазар, отправено до полските власти, за да могат същите, ако счетат за необходимо, да предоставят държавни средства на предприятията от сектора на електроенергията, на стойност не повече от х милиона PLN на последователни годишни периоди. Ако през съответните периоди или финансови години тези органи решат да възприемат тълкуване на ЗПР, съгласно което сумата на одобрения „разход“ се намалява — но никога не се увеличава — тяхното поведение не може да бъде оспорвано въз основа на самото Решение 2009/287. Следва да повторя, че последното не „налага“, нито изисква предоставянето на публичната помощ, а се ограничава до обявяване на нейната съвместимост с вътрешния пазар.
62.
Извън това условие, на което ще наблегна по-нататък, предварително ще посоча, че от двете противопоставени становища като цяло и по принцип подкрепям второто, а именно за „динамично тълкуване“ в зависимост от настъпилата промяна на обстоятелствата. Решение 2009/287 потвърждава, че годишната корекция на компенсацията за невъзвръщаеми разходи съответства на действителното положение на пазара към момента на нейното предоставяне, което предполага да се извърши преценка на развитието на конкуренцията и на самия пазар. Съставът на групите от дружества в годината, за която се отнася корекцията, може от тази гледна точка да разкрие напредък или изоставане в условията на реалната конкуренция на пазара на електроенергия — фактор за определяне на корекцията, който решението не изключва.
63.
Предвиденото в точки 3.3 и 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи е в подкрепа на отчитането на някои променливи обстоятелства. Съгласно точка 3.3. „[з]а да установи наличието на такава причинно-следствена връзка, Комисията взема предвид най-вече спадането на цените на електроенергията или загубата на пазарен дял на тези предприятия“. А съгласно точка 4.2. „[с]истемата за изплащане на помощта трябва да отчита бъдещото развитие на конкуренцията“. Развитие, което „може да се оцени по-специално с помощта на количествени индикатори (цени, пазарен дял, други подходящи фактори, определени от държавите членки)“. Накрая, съгласно същата точка „сумата на изплатената помощ естествено ще бъде обусловена от развитието на една реална конкуренция, а изчисляването на помощта, която да се изплати във времето, ще трябва да отчита промените в съответните индикатори, с което да се оцени степента на постигнатата конкуренция“.
64.
Следва да се предположи обаче, че всички тези фактори за преценка са претеглени в перспектива от Комисията при приемането на Решение 2009/287 и одобряването на схемата за компенсиране, установено със ЗПР. Самата Комисия е знаела, че при преценката на съвместимостта на помощите за невъзвръщаеми разходи с вътрешния пазар същата се произнася относно схема за компенсиране — регламентирана със ЗПР — която ще се прилага дългосрочно и следователно е изложена на промени от конюнктурно естество. Данните, използвани при приемането на ЗПР (включващи, освен друго, информация относно собствеността на производствените единици и принадлежността на предприятията към групи от дружества), не са били с неизменен характер.
65.
За настоящия случай е от значение по-конкретно и че Комисията логично не е могла да не знае за възможността от последваща промяна в състава на консолидираните групи и оттук за изменението на пазарните условия, които могат да се отразят върху изчисляването на корекцията, предвидена в ЗПР. Щом в съображение 352 от Решение 2009/287 е посочено, че „Комисията […] е взела предвид факта, че въздействието на невъзвръщаемите разходи е изчислено във връзка с консолидирани групи“, не може да бъде отречена възможността за изменения в състава на тези групи.
66.
Следователно становището на Комисията относно ЗПР, прието при отчитане на данните, съдържащи се в приложение 7 към този закон, като относими за изчисляване на невъзвръщаемите разходи, не възпрепятства възможността последващите изменения да окажат влияние върху годишната корекция, ако същите засягат фактори, посочени както в Методологията на невъзвръщаемите разходи, така и в самото Решение 2009/287.
67.
Конкурентното положение в сектора на електроенергия е един от тези фактори. Именно поради тази причина точка 4.3. от Методологията на невъзвръщаемите разходи предвижда, че „[д]ържавата членка се задължава да предоставя на Комисията годишен доклад, в който се посочва развитието на конкурентното положение на нейния пазар на електроенергия и по-конкретно, установените изменения на относимите количествени фактори“ (
16
). Съгласно съображение 369 от Решение 2009/287 „[в] съответствие с точка 4.3 от методологията на невъзвръщаемите разходи, полските власти са се ангажирали да предоставят на Комисията годишен доклад за прилагането на закона [ЗПР]“.
68.
Според мен това е правилният подход за привеждане на схемата за компенсиране на невъзвръщаемите разходи, предвидена в националното законодателство, в съответствие с действителното положение на пазара на електроенергия към момента на определяне на последващите корекции на тези помощи.
69.
Евентуалните изменения в списъка на производствените единици, предоставени на съответните предприятия (и следователно — на групите от дружества, в които са включени), посочени в приложенията към ЗПР, са един от „количествените фактори“, определени в точка 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи като относими за „бъдещото ефективно развитие на конкуренцията“. Следователно това е относима информация за определянето на размера на помощите, при изчисляването на който „във времето […] ще трябва да [се] отчита[т] промените в съответните индикатори, с което да се оцени степента на постигнатата конкуренция“.
70.
Считам, че с използването на Методологията на невъзвръщаемите разходи Решение 2009/287 предоставя механизма за привеждане на държавните помощи във времето в съответствие с изменението на факторите, определящи тяхната годишна корекция. Ако с Решение 2009/287 е възприето „динамично тълкуване“ относно състава на групите от дружества и промените в собствеността на производствените единици, то именно с тази цел е установено задължението за информиране на Комисията от страна на държавите членки за евентуалните изменения в консолидираните групи, упоменати в приложенията към ЗПР.
71.
Докато полските власти не информират Комисията за промените относно единиците, посочени в приложение 7 към ЗПР, те трябва да се придържат към съдържанието на приложението, както е било одобрено от Комисията с приетото от нея Решение 2009/287. При определяне на годишните корекции на компенсациите полските власти не могат самостоятелно да прилагат Методологията на невъзвръщаемите разходи, тъй като това би довело до противоречие със самото Решение 2009/287.
72.
В съдебното заседание се установи, че полските власти са изпратили своевременно годишния доклад, предвиден в точка 4.3. от Методологията на невъзвръщаемите разходи, в който са отразени настъпилите промени в структурата на пазара на електроенергия. Съгласно посоченото също в съдебното заседание от представителя на Комисията тя е отчела тези промени и е преценила, че доколкото националните власти са спазили максималния размер на установеното плащане, не е било необходимо приемането на допълнителни мерки, доколкото „динамичното тълкуване“ на Решение 2009/287 само по себе си допуска корекцията при изчисляване на компенсацията.
73.
След като полските власти са предоставили информация за новия състав на групите от дружества и неговото влияние върху разпределението на централите или производствените единици, посочени в приложенията към ЗПР, Комисията е имала възможността да се произнесе относно тяхното отражение върху изчисляването на годишния размер и евентуално, упражнявайки изключителните си правомощия, да приведе разпоредбите на Решение 2009/287 в съответствие с измененото положение на пазара. Предоставянето на компенсации след настъпване на изменения в обстоятелствата, посочени в ЗПР, не налага задължително откриването на процедура за предварителен контрол по член 108 ДФЕС. Става въпрос по-скоро за използване на механизма за изравняване, предвиден в самото Решение 2009/287, чрез годишния доклад, посочен в съображение 369, какъвто е случаят в настоящото производство.
74.
Считам, че предлаганият от мен отговор на втория преюдициален въпрос съответства на логиката на системата на процедурата по одобряване на държавните помощи, като същевременно се отчита изключителното правомощие на Комисията, от една страна, и по-добрата гаранция за ефективността на самата система, от друга страна, тъй като осигурява съобразяване на изчисляването на помощите с обстоятелствата към момента на тяхното предоставяне.
75.
Следва да поясня, че предложението ми се отнася изключително за общностното измерение на предвидената в ЗПР схема за помощи. Съдът не може да се произнася относно тълкуването на установената с полското законодателство регулаторна система с цел преодоляване на проблемите, произтичащи от прехода към режим на конкуренция на националния пазар на електроенергия. При условието или ограничението да не се надвишава размерът на държавните помощи, обявени за съвместими с Решение 2009/287, както и да не се допуска изопачаване на неговото съдържание, полските органи и юрисдикции могат да тълкуват националните си разпоредби относно помощите за невъзвръщаеми разходи така, както считат за уместно. По-конкретно, няма пречка тълкуването на ЗПР от тяхна страна, било въз основа на съдържанието на приложенията към него, било въз основа на измененията на условията на пазара на електроенергия, да води до по-голям или по-малък размер на годишните компенсации за невъзвръщаеми разходи, стига да не бъде превишавано посоченото ограничение.
76.
С това искам да кажа, че единствената цел на Решение 2009/287 е да даде зелена светлина на предвидените от националните власти помощи, след като Комисията установи тяхната съвместимост с вътрешния пазар. Това не води до възникване на субективно право за получаване на помощите от техните евентуални получатели от гледна точка на член 107 ДФЕС. Дали е налице такова субективно право и какъв е неговият обхват, трябва да бъде установено с националното законодателство съгласно тълкуването, дадено му от компетентните съдебни органи.
77.
В крайна сметка, дори след даденото от Комисията разрешение за предоставяне на спорните помощи полските власти имат право впоследствие, по съображения от изцяло вътрешен характер и въз основа на националното законодателство, да намалят техния размер, и дори да ги отменят, с ограниченията, произтичащи от вътрешните конституционни правила. Същевременно не би било в противоречие с член 107 ДФЕС решение на националните юрисдикции, с което при тълкуване на националното законодателство е намален размерът на държавните средства, чието предоставяне на предприятията от сектора на електроенергия е било обявено за съвместимо с вътрешния пазар (в разглеждания случай — решение, с което размерът на годишните компенсации е определен в размер, по-нисък от този на предвидените в Решение 2009/287).
78.
Ето защо предлагам два отговора на втория преюдициален въпрос: а) член 107 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, член 4, параграфи 1 и 2 от Решение 2009/287 и с точки 3.3 и 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи допуска годишната корекция на невъзвръщаемите разходи да се извършва, като се отчита положението на групите от дружества, представено в регулаторното национално законодателство относно схемата за държавни помощи, одобрена от Комисията, и б) националната юрисдикция следва да тълкува националното законодателство, за да реши в съответствие с него проблема с последствията от промените в състава на групите от дружества в сектора на електроенергия, получатели на държавните помощи, стига размерът на тези помощи, определен след корекцията в резултат на новите обстоятелства, да не надвишава горната граница, посочена в Решение 2009/287, както и да не води до изопачаване на съдържанието на това решение.
VII – Заключение
79.
Предвид гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на поставените въпроси по следния начин:
„1)
Член 107 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС и с член 4, параграф 2 от Решение 2009/287/ЕО на Комисията от 25 септември 2007 година относно държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия, трябва да се тълкува в смисъл, че когато Комисията обяви, че дадена държавна помощ е съвместима с общия пазар, националната юрисдикция не е компетентна да проверява дали националните разпоредби, предвиждащи тази помощ, са съобразени с правилата на Методологията на невъзвръщаемите разходи.
2)
Член 107 ДФЕС във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС, с член 4, параграфи 1 и 2 от Решение 2009/287 и с точки 3.3 и 4.2 от Методологията на невъзвръщаемите разходи трябва да се тълкува в смисъл, че допуска годишната корекция на невъзвръщаемите разходи да се извършва като се отчита положението на групите от дружества, представено в регулаторното национално законодателство относно схемата за държавни помощи, одобрена от Комисията. Националната юрисдикция следва да тълкува националното законодателство, за да реши в съответствие с него проблема с последствията от промените в състава на групите от дружества в сектора на електроенергия, получатели на държавните помощи, стига размерът на тези помощи, определен след корекцията в резултат на новите обстоятелства, да не надвишава горната граница, посочена в Решение 2009/287, както и да не води до изопачаване на съдържанието на това решение“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: испански.
(
2
)	Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. (ОВ L 27, стр. 20).
(
3
)	Закон от 29 юни 2007 г. за условията за поемането на разходите, понесени от производителите във връзка с предсрочното прекратяване на дългосрочните споразумения за закупуване на електроенергия (Ustawa o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej, Dz. U. no 130, pos. 905, изменен, наричан по-нататък „ЗПР“ или Законът от 2007 г.).
(
4
)	Решение на Комисията от 25 септември 2007 година относно държавна помощ, предоставена от Полша като част от споразумения за закупуване на електроенергия, и държавната помощ, която Полша планира да предостави във връзка с компенсация за доброволното прекратяване на споразумения за закупуване на електроенергия (ОВ L 83, стр. 1).
(
5
)	Писмо на Комисията SG(2001)D/290869 от 6 август 2001 г., http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/specific_rules.html. Номерирането на точките на възпроизведения по-нататък текст на испански език се различава от това в наличния текст на полски език (http://www.uokik.gov.pl/pomoc_publiczna_2.php#faq330).
(
6
)	ОВ С 85, стр. 1.
(
7
)	Наред други вж. в общ смисъл решение Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 51 и 52).
(
8
)	Решение Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 27).
(
9
)	Решение Deutsche Lufthansa (C‑284/12, EU:C:2013:755, т. 28) и цитираните там решения Van Calster и др. (C‑261/01, EU:C:2003:571, т. 75) и Transalpine Ölleitung in Österreich (C‑368/04, EU:C:2006:644, т. 38).
(
10
)	Както Съдът припомня в решение Lucchini (C‑119/05, EU:C:2007:434, т. 53), „[м]акар по принцип на националните юрисдикции да може да се наложи да проверят действителността на общностен акт, все пак те самите не са компетентни да установяват недействителността на актовете на общностните институции (Решение […] Foto-Frost, 314/85, [EU:C:1987:452], точка 20). Следователно единствено Съдът е компетентен да установи недействителността на общностен акт (Решение […] Zuckerfabrik Süderdithmarschen и Zuckerfabrik Soest, C‑143/88 и C‑92/89, [EU:C:1991:65], точка 17, както и Решение […] IATA и ELFAA, C‑344/04, [EU:C:2006:10], точка 27)“.
(
11
)	Страница 13 от оригиналния текст на акта за преюдициално запитване.
(
12
)	Страница 14 от оригиналния текст на акта за преюдициално запитване.
(
13
)	Страница 16 от оригиналния текст на акта за преюдициално запитване.
(
14
)	Пак там.
(
15
)	Страница 14 от оригиналния текст на акта за преюдициално запитване.
(
16
)	В тази точка се посочва още, че в доклада „се отразяват изчисленият размер на невъзвръщаемите разходи, взети предвид за съответната година, както и сумите на изплатените помощи“.