61997CC0102_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 A presente acção por incumprimento diz respeito à pretensa não transposição, pela República Federal da Alemanha, do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados (1), na redacção dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986 (2), que obriga os Estados-Membros a dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, em vez de combustão ou outros meios. Os argumentos das partes concentram-se na questão de saber se a reserva feita a esta exigência pelo artigo 3.º, n.º 1, que se refere a restrições de ordem técnica, económica e administrativa, deve ser entendida como uma derrogação, de interpretação estrita, ou como uma condição prévia necessária à obrigação de dar prioridade, à qual se deve atribuir o seu sentido amplo habitual. Em minha opinião, estas disposições exigem que os Estados-Membros dêem prioridade à regeneração dos óleos usados, mas reconhecem a estes últimos, tratando-se de decidir quanto à natureza e ao objecto das medidas adoptadas, a possibilidade de terem em conta determinadas restrições práticas.
II - Contexto legal e factual
2 Os artigos 1.º a 6.º do texto inicial da directiva foram totalmente substituídos pelas novas disposições inseridas pelo artigo 1.º da directiva modificativa. Anteriormente, a directiva exigia que os Estados-Membros tomassem as medidas necessárias para que, na medida do possível, a eliminação dos óleos usados fosse efectuada por reutilização (regeneração e/ou combustão) (3). O segundo considerando da directiva modificativa tem a seguinte redacção:
«considerando que a regeneração constitui geralmente a valorização mais racional dos óleos usados, atendendo à poupança de energia que permite realizar; que, por conseguinte, se deve dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam».
O artigo 1.º da directiva define um certo número de termos pertinentes:
«Para efeitos da presente directiva, entende-se por:
- leos usados:
quaisquer óleos industriais lubrificantes de base mineral, tornados impróprios para o uso a que estavam inicialmente destinados e, nomeadamente, os óleos usados dos motores de combustão e dos sistemas de transmissão e os óleos minerais para máquinas, turbinas e sistemas hidráulicos;
- eliminação:
o tratamento ou a destruição dos óleos usados, bem como o seu armazenamento ou depósito sobre ou no solo;
- tratamento:
as operações destinadas a permitir a reutilização dos óleos usados, isto é, a regeneração e a combustão;
- regeneração:
qualquer processo que permita produzir óleos de base mediante refinação de óleos usados que implique, nomeadamente, a separação dos contaminantes, produtos de oxidação e aditivos que estes óleos contêm;
...»
3 O artigo 2.º da directiva dispõe o seguinte:
«Sem prejuízo da Directiva 78/319/CEE (4), os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que sejam asseguradas a recolha e a eliminação dos óleos usados sem provocar danos evitáveis para o homem e para o ambiente.»
4 O artigo 3.º da directiva dispõe o seguinte:
«1. Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração.
2. No caso de não se proceder à regeneração dos óleos usados devido às restrições referidas no n.º 1, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que qualquer tratamento dos óleos usados por combustão seja efectuado de forma aceitável do ponto de vista do ambiente, em conformidade com o disposto na presente directiva, e sob condição de essa combustão ser praticável do ponto de vista técnico, económico e administrativo.
3. No caso de não se proceder nem à regeneração nem à combustão dos óleos usados devido às restrições referidas nos n.os 1 e 2, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para assegurar a sua destruição sem perigo ou o seu armazenamento ou depósito controlado.»
5 O artigo 5.º, n.º 2, da directiva tem a seguinte redacção:
«No caso de não poderem ser atingidos de outra forma os objectivos definidos nos artigos 2.º, 3., e 4.º, os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que uma ou várias empresas efectuem a recolha dos óleos usados entregues pelos detentores e/ou a eliminação desses óleos, eventualmente na zona que lhes seja atribuída pela administração competente.»
6 Os artigos 14.º e 15.º da directiva (5) prevêem, respectivamente, o seguinte:
«Artigo 14.º
Como contrapartida das obrigações que lhes são impostas pelos Estados-Membros em aplicação do artigo 5.º, as empresas de recolha e/ou eliminação podem beneficiar de subsídios pelos serviços prestados. Estes subsídios não devem ultrapassar os custos anuais não cobertos e efectivamente verificados das empresas, tendo em conta um lucro razoável.
Os referidos subsídios não devem criar distorções significativas na concorrência nem criar correntes artificiais de trocas comerciais de produtos.
Artigo 15.º
Os subsídios podem ser financiados, entre outros modos, por uma taxa cobrada sobre os produtos que, após utilização, são transformados em óleos usados ou sobre os óleos usados.
O financiamento dos subsídios deve estar em conformidade com o princípio do `poluidor-pagador'.»
7 Os artigos 17.º e 18.º da directiva (6) dispõem, respectivamente, o seguinte:
«Artigo 17.º
Cada Estado-Membro comunicará, periodicamente, à Comissão os seus conhecimentos técnicos bem como as experiências e resultados decorrentes da aplicação das disposições adoptadas por força da presente directiva.
A Comissão transmitirá um resumo do conjunto dessas informações aos Estados-Membros.
Artigo 18.º
De três em três anos, os Estados-Membros elaborarão um relatório sobre a situação da eliminação dos óleos usados nos seus países e enviá-lo-ão à Comissão.»
8 O artigo 2.º da directiva modificativa exigia que os Estados-Membros tomassem as medidas necessárias para dar cumprimento às novas disposições da directiva, incluindo o artigo 3.º, n.º 1, a partir de 1 de Janeiro de 1990 e que informassem imediatamente a Comissão desse facto. O artigo 4.º da directiva modificativa obriga igualmente os Estados-Membros a comunicar à Comissão o texto das principais disposições de direito nacional que adoptem no domínio regulado pela directiva.
9 Na República Federal da Alemanha, a Abfallgesetz (7) constituía, até 7 de Outubro de 1996, a base legal para a adopção de medidas relativas à eliminação dos resíduos, entre as quais o Altölverordnung (8). Os §§ 2 e 3 do AltölV permitem a reciclagem de certos óleos usados específicos em óleos de base e noutros produtos, sujeitando a reutilização de outros óleos usados a condições relativas ao seu teor em substâncias poluentes. O § 4, n.º 1, do AltölV impõe a eliminação separada dos óleos usados que contenham elevado teor de PCB (9) ou de halogéneo, e proíbe a sua mistura com outros óleos usados. O § 4, n.º 2, proíbe a mistura de certos óleos usados especificados no § 2 com outros óleos usados. O § 4, n.º 3, do AltölV permite, como excepção aos dois números anteriores, a mistura de tais óleos usados em certas instalações de recuperação, combustão ou eliminação autorizadas. Outras medidas adoptadas ao abrigo da AbfG dispõem que os óleos usados só podem ser eliminados por combustão em instalações capazes de maximizar a energia obtida a partir destes óleos.
10 O § 5b da própria AbfG exigia que as empresas vendendo a utilizadores finais óleos para motores de combustão, que se prestam especialmente à regeneração, recolham igualmente óleos usados junto dos seus clientes, sem despesas. A AbfG foi substituída, a partir de 7 de Outubro de 1996, pela Kreislaufwitrschafts- und Abfallgesetz (10). O § 6 da Krw/AbfG dá prioridade ao método de eliminação dos resíduos que seja a mais respeitosa do ambiente e permite a adopção de regulamentos dando prioridade em casos específicos quer à regeneração quer à combustão, em função das circunstâncias. O § 5, n.º 2, dispõe que deve escolher-se o método de eliminação mais adequado ao tipo e à natureza do resíduo.
III - Argumentos das partes
11 A República Federal da Alemanha deduziu uma questão prévia de inadmissibilidade contra a acção da Comissão, fundada numa pretensa violação do princípio da colegialidade resultante da decisão da Comissão de formular um parecer fundamentado no presente caso antes de ter sido preparado para a sua aprovação um texto detalhado. No entanto, retirou-a na audiência, à luz do acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1998, Comissão/Alemanha (11).
12 A Comissão alega, na sua carta de notificação de incumprimento de 10 de Agosto de 1992, no seu parecer fundamentado de 14 de Março de 1995 e no âmbito da presente acção, que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.º, n.º 1, da directiva porque não concedeu a prioridade à regeneração dos óleos usados relativamente à sua eliminação por combustão, sem que tenha justificado este incumprimento invocando restrições técnicas, económicas ou administrativas. Sustenta que a referência a tais restrições no artigo 3.º, n.º 1, constitui uma derrogação à exigência de conceder a prioridade à regeneração, e que deve deste modo ser objecto de uma interpretação stricto sensu, à luz dos objectivos gerais da directiva (12). Na audiência, o agente da Comissão declarou que esta derrogação era limitada a situações em que as restrições expostas no artigo 3.º, n.º 1, tornavam impossível dar a prioridade à regeneração; todavia, não conseguiu dar ao Tribunal de Justiça um exemplo de restrição que pudesse satisfazer este critério.
13 O Governo alemão considera que um Estado-Membro não é obrigado a transpor os termos literais do artigo 3.º, n.º 1, da directiva desde que, no contexto de uma situação concreta no seu território, e sem prejuízo das obrigações mencionadas neste artigo, sejam fixadas as condições de regeneração dos óleos usados (13). O artigo 3.º, n.º 1, da directiva presume a existência provável de certas restrições, de modo que a imposição de dar prioridade à regeneração dos óleos usados não é incondicional; está sujeita à condição prévia de terem sido ultrapassadas tais restrições. Portanto, não há que interpretar de modo estrito a referência a restrições indeterminadas de natureza técnica, económica ou administrativa; confere pelo contrário aos Estados-Membros uma grande margem de apreciação no que respeita à existência de tais dificuldades, que podem aplicar-se cumulativamente; as suas apreciações só dão origem a fiscalização em caso de erro de apreciação manifesta da sua parte, como é confirmado por uma comparação com os termos muito mais restritivos da proposta inicial da Comissão (14). O agente do Governo federal resumiu a atitude da Comissão na audiência como exigindo ou a adopção de uma fórmula legislativa vazia, que não teria interesse, ou a intervenção do Estado no mercado, o que não é exigido pelo artigo 3.º, n.º 1.
14 No caso sub judice, a República Federal da Alemanha considera que, através da sua legislação federal acima resumida, satisfez de modo suficiente as condições do artigo 3.º A República Federal da Alemanha sustenta igualmente que a proibição de misturar os óleos usados susceptíveis de reciclagem com outros óleos usados constitui uma garantia de que todos os óleos usados que convenham para este fim sejam destinados à indústria da reciclagem. Em apoio desta alegação, a República Federal da Alemanha remete para a recolha de óleos usados efectuada pelos vendedores em aplicação do § 5b da AbfG. Com efeito, mais de 50% dos óleos usados produzidos todos os anos na Alemanha são reciclados (15). À luz das restrições económicas e técnicas, a República Federal da Alemanha declara que não tem nenhuma obrigação de tomar novas medidas para dar maior prioridade à regeneração. O recente encerramento de uma instalação de regeneração reduziu a capacidade de produção dos óleos de base a partir dos óleos usados em cerca de um terço (16). Mesmo sendo perfeitamente aceitáveis para os grandes construtores de automóveis, os óleos de base regenerados não têm a preferência dos consumidores. Além disso, a República Federal da Alemanha sustenta que a inexistência de procura de óleos regenerados e a diminuição das exigências para os óleos para motores em geral, a sobrecapacidade da produção europeia de óleos de base (17) e o custo diminuto dos novos óleos constituem uma restrição económica. O anterior subsídio pago para a reciclagem nos termos do § 30 da AbfG foi recentemente suprimido de acordo com o princípio do poluidor-pagador.
15 De qualquer modo, a República Federal da Alemanha sustenta que todo e qualquer incentivo a favor de um aumento da capacidade de regeneração dos óleos usados pode dar uma falsa indicação às empresas, equivale a um auxílio de Estado ilegal, afecta indevidamente o mercado em detrimento de outros participantes neste mercado, ou seja, as empresas de reciclagem que produzem outros produtos que não os óleos de base, a indústria do cimento e as siderurgias bem como os incineradores especializados que obtêm a energia térmica da combustão dos óleos usados, e pode conduzir ao desenvolvimento de um monopólio para as duas restantes instalações de regeneração (18). Conceder às instalações de regeneração o direito de ter a primeira oferta de óleos usados detidos por empresas de recolha, a um preço aceitável, implica uma desvantagem inaceitável para estas últimas empresas, que devem continuar a pagar o preço normal pelos óleos usados recolhidos. Por outro lado, acordos entre empresas estabelecendo um tal sistema poderiam suscitar problemas em matéria de direito da concorrência. Além disso, o transporte dos óleos usados de qualquer ponto da Alemanha para as duas estações de regeneração existentes é oneroso e comporta riscos ambientais, o que é contrário ao artigo 2.º da directiva. Na ausência de imposição específica sobre os lubrificantes na Alemanha, não pode ser proporcionado nenhum benefício fiscal às instalações de regeneração dos óleos usados. De qualquer modo, dado que o imposto específico mais elevado susceptível de gravar os óleos usados nos termos do artigo 2.º, n.º 2, da Directiva 92/81/CEE do Conselho, de 19 de Outubro de 1992, relativa à harmonização das estruturas do imposto especial sobre o consumo de óleos minerais (19), é de 30 DM a tonelada, o facto de isentar as instalações de regeneração do pagamento deste imposto (se fosse aplicado) não lhes daria uma vantagem concorrencial suficiente relativamente a empresas que compram óleos usados para efeitos de combustão; o imposto constituiria simplesmente um encargo adicional para os colectores de óleo usados, pondo desse modo em perigo a eficácia e o equilíbrio do regime de recolha.
16 A Comissão sustenta que não foi dada qualquer prioridade, formal ou real, à regeneração dos óleos usados na Alemanha. A exigência prevista no § 6 da Krw/AbfG, segundo a qual se deve utilizar o método que mais respeite o ambiente, não constitui uma execução do artigo 3.º, n.º 1, da directiva, dado que esta última, tal como resulta do seu segundo considerando, dá em princípio a prioridade à regeneração por razões de racionalidade energética. A proibição imposta pelo AltölV de misturar diferentes tipos de óleos usados é uma condição necessária à regeneração dos óleos que melhor se prestam a este tratamento, mas não garante a prioridade.
17 A Comissão defende que as restrições invocadas pela República Federal da Alemanha têm natureza demasiado geral para satisfazer uma interpretação estrita da disposição derrogatória constante do artigo 3.º, n.º 1. As sobrecapacidades da indústria da regeneração, concretizadas no encerramento de uma instalação, demonstram a ausência de restrições técnicas quanto à concessão da prioridade. As restrições económicas só podem ser invocadas quando não existam empresas de regeneração nos Estados-Membros ou estas não estejam em condições de realizar os volumes de actividade necessários, ou quando se afigure que não há qualquer outra possibilidade de comercializar óleos de base regenerados. Os argumentos da República Federal da Alemanha centrados na não rentabilidade da regeneração dos óleos usados dizem todos respeito às actuais condições do mercado e não à situação que verosimilmente decorreria da adopção de medidas destinadas a conceder a prioridade a tal regeneração. A directiva encara, por exemplo, nas disposições em matéria de subsídios dos artigos 14.º e 15.º, a adopção de medidas destinadas a contrariar as forças do mercado. A Comissão declara que não pode apreciar as diferentes possibilidades abertas aos Estados-Membros, mas declara-se a favor de um aumento dos esforços de comercialização e observa que, em vez de subsídios, teria um efeito positivo um tratamento fiscal favorável, aplicável à regeneração, em relação à combustão de óleos usados. O agente da Comissão referiu-se na audiência a um relatório da Coopers and Lybrand que indica que só havia uma diferença de 20 DM entre os preços pagos pelos óleos usados por empresas de regeneração e por aquelas que os compram para a combustão, diferença que pode ser colmatada com benefícios fiscais. Nesta matéria, a República Federal da Alemanha não é obrigada a recorrer à possibilidade de isentar do imposto especial de consumo o óleo de combustão, possibilidade dada pelo artigo 8.º da Directiva 92/81 e prorrogada pela Decisão 97/425/CE do Conselho (20). O agente da Comissão declarou igualmente na audiência que não estava necessariamente excluída a concessão de um auxílio de Estado a instalações de regeneração. Além disso, foram previstas no artigo 5.º, n.º 2, da directiva, medidas destinadas a garantir às empresas de regeneração fornecimentos de óleos usados a um preço abordável, como a concessão de um direito de primeira recusa. A este respeito, a Comissão indica que os óleos usados são já transportados para longas distâncias para serem eliminados por combustão. A adopção de medidas dando prioridade à regeneração de óleos usados pressupõe necessariamente desvantagens em detrimento dos operadores económicos que utilizam óleos usados para outros fins. É pouco credível que tal prioridade se traduza num monopólio em benefício das instalações existentes, em razão das possibilidades de concorrência de empresas situadas noutros locais da Comunidade e porque outras empresas que enfrentam um excesso de produção no que respeita à produção de novos óleos seriam atraídas para o sector da regeneração se a mesma se tornasse economicamente atractiva.
IV - Análise
18 Há que recordar, desde já, que a obrigação de um Estado-Membro tomar todas as medidas necessárias para alcançar o resultado imposto por uma directiva é uma obrigação vinculativa resultante do artigo 189.º, terceiro parágrafo, do Tratado CE e da própria directiva (21).
19 O artigo 3.º, n.º 1, da directiva cria uma obrigação vinculativa, matizada pela reserva nele prevista, de «[tomar] as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração». É evidente, em minha opinião, que esta disposição exige mais do que a adopção legislativa de uma «fórmula vazia». A prioridade que deve ser dada à regeneração tem uma finalidade ambiental prática e destina-se, simultaneamente, a realizar economias de energia (22). Se os objectivos definidos, nomeadamente no artigo 3.º, não puderem ser atingidos de outro modo, o artigo 5.º, n.º 2, expõe as medidas suplementares a tomar pelos Estados-Membros para garantir a eliminação (incluindo a regeneração) de óleos usados por empresas escolhidas. A existência dessa obrigação concreta reforça a ideia de que os artigos 2.º, 3., e 4., da directiva criam igualmente obrigações de natureza concreta. Na prática, o facto de dar prioridade à regeneração de óleos usados implica necessariamente medidas tangíveis para favorecer este método de eliminação relativamente à combustão, à destruição, à armazenagem ou à colocação em lixeira.
20 É igualmente evidente que os Estados-Membros dispõem de um amplo poder de apreciação quanto ao modo de alcançar o resultado imposto pelo artigo 3.º, n.º 1, da directiva, como é demonstrado pelos termos muito gerais que exprimem esta obrigação e o leque das medidas tangíveis possíveis discutidas pelas partes nas suas alegações. Incluem campanhas de comercialização, incentivos fiscais e medidas coercivas. Nessas circunstâncias, nem a Comissão nem o Tribunal de Justiça podem impor as medidas precisas que devem ser adoptadas pelos Estados-Membros. No caso de os Estados-Membros disporem de tal poder discricionário, o Tribunal de Justiça pode apesar disso verificar, por iniciativa da Comissão, se, manifestamente, um Estado-Membro não tomou as medidas adequadas, ou tomou medidas insuficientes, para satisfazer as suas obrigações. Por exemplo, no acórdão de 9 de Dezembro de 1997, Comissão/França (23), o Tribunal de Justiça referiu-se à margem discricionária de que dispõem os Estados-Membros no que respeita às medidas de ordem pública destinadas a eliminar os entraves às importações numa determinada situação e observou que as instituições comunitárias não podiam impor as medidas que deviam ser adoptadas (24); no entanto, verificou que, atendendo aos factos, «as medidas que o Governo francês adoptou não foram manifestamente suficientes» (25). No acórdão de 19 de Maio de 1998, Comissão/Países Baixos (26), o Tribunal de Justiça considerou que um Estado-Membro não tinha cumprido a obrigação que lhe incumbe por força do artigo 4.º, n.º 1, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (27), e que consiste em classificar certos locais como zonas de protecção especial (ZPE), dado que o número e extensão total de tais locais eram «manifestamente inferiores» ao número e à extensão total dos locais considerados como os mais apropriados (28).
21 Parece ser aqui manifesto que a República Federal da Alemanha não tomou as medidas destinadas a assegurar a prioridade à regeneração de óleos usados. Não é necessário, neste contexto, considerar os termos do Krw/AbfG, que só entrou em vigor após a notificação do parecer fundamentado que precedeu a presente instância. De qualquer modo e independentemente da paridade formal que concede à regeneração e à combustão, esta medida prevê simplesmente que a adopção de medidas específicas concretas, de que não foi adiantado qualquer exemplo no Tribunal de Justiça, a não ser as herdadas do período de aplicação da AbfG. Subscrevo a opinião da Comissão que considera que nem a obrigação prevista no § 5b da AbfG em relação aos vendedores de certos óleos aos utilizadores finais de recolher os óleos usados junto dos seus clientes nem a proibição imposta pelo AltölV no que respeita à mistura de óleos usados susceptíveis de regeneração são suficientes para que se possa considerar que foi dado um papel prioritário à regeneração, se bem que ambas as medidas possam ser necessárias para efeitos de realização deste objectivo. Nenhuma destas medidas parece dar uma vantagem concreta à regeneração em relação, por exemplo, à eliminação de óleos usados por combustão.
22 Por conseguinte, é necessário examinar se, como afirma, a República Federal da Alemanha estava impedida, devido a restrições de ordem técnica, económica ou administrativa, de dar prioridade à regeneração de óleos usados. Gostaria de fazer duas observações iniciais a propósito do teor de reserva constante do artigo 3.º, n.º 1, da directiva. Em primeiro lugar, não considero, como a Comissão, que a reserva constante do artigo 3.º, n.º 1, deve ser entendida como uma derrogação e, portanto, ser lida restritivamente. Mesmo que o seu âmbito deva ser determinado à luz dos objectivos da directiva, como exigido pela jurisprudência sobre as derrogações, citada pela Comissão, tal não serviria aqui de grande ajuda, dado que o objectivo que consiste em dar prioridade à regeneração, como proclamado no segundo considerando do preâmbulo, é acompanhado da mesma reserva relativa às restrições técnicas, económicas e administrativas. Além disso, ainda que deva ser dada prioridade à regeneração, a directiva prevê, no artigo 3.º, n.os 2 e 3, alternativas à regeneração quando os óleos usados não são regenerados devido a estas restrições. As mesmas restrições têm igualmente importância para saber se os óleos usados devem nessas circunstâncias ser tratados por combustão ou por outros meios. O papel das restrições técnicas, económicas e administrativas na determinação das medidas adoptadas pelos Estados-Membros não deve portanto ser entendido como uma derrogação, mas antes como um elemento central do sistema de soluções alternativas expostas, por ordem de preferência, no artigo 3.º
23 Em segundo lugar, há que remeter para as diferenças na estrutura da cláusula que se refere a tais restrições nas diferentes versões linguísticas do artigo 3.º, n.º 1, da directiva. As versões dinamarquesa, finlandesa e sueca exigem que sejam tomadas medidas quando seja possível à luz das restrições técnicas, económicas e administrativas (29). As versões espanhola, inglesa, francesa, italiana e portuguesa exigem que sejam tomadas as medidas necessárias para dar prioridade sempre que, ou desde que, as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o autorizem ou o permitam (30); as versões alemã, grega e neerlandesa, pelo contrário, estão redigidas em termos negativos, exigindo que sejam tomadas medidas desde que, ou sempre que, tais restrições não se oponham a tal ou não existam (31). Os verbos ou adjectivos utilizados nas versões alemã, grega e neerlandesa podem ser entendidos, literalmente, como permitindo a invocação de tais restrições sempre que as mesmas constituam simplesmente um obstáculo, ainda que insignificante, a medidas nacionais, contrariamente às outras versões linguísticas que, literalmente, só escusavam os Estados-Membros de tomar tais medidas se estiverem verdadeiramente impedidos por restrições técnicas, económicas e administrativas. Confrontada com tais divergências, a interpretação de uma disposição deve ser encontrada «em função da economia geral e da finalidade da regulamentação de que [a disposição em causa] constitui um elemento» (32). No caso presente, a sistemática do artigo 3.º, com a sua sequência fundamentada de métodos alternativos de eliminação dos óleos usados, conjugada com o nexo estabelecido entre a regeneração e o objectivo prático de realizar economias de energia, parece-me poder afastar a tese da Comissão segundo a qual os Estados-Membros só podem ser dispensados da obrigação de dar prioridade à regeneração nos casos de impossibilidade absoluta fundada em considerações técnicas, económicas ou administrativas. Pelo contrário, se a mera existência de obstáculos de ordem técnica, económica ou administrativa fosse suficiente para permitir aos Estados-Membros não tomar as medidas necessárias, tal redundaria em esvaziar o artigo 3.º, n.º 1, de qualquer conteúdo útil e negaria a obrigação constante dessa disposição. Na exigência imposta aos Estados de tomar «as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração» está implícita a necessidade de contrariar a tendência normal observada nos mercados dos óleos e lubrificantes, óleos usados, óleos de base regenerados e materiais de combustão por medidas nacionais de carácter económico, a necessidade de desenvolver esforços para ultrapassar os obstáculos técnicos bem como a necessidade de introduzir estruturas administrativas que não existiam anteriormente.
24 De facto, a lei alemã não contém qualquer disposição que dê prioridade à regeneração de óleos usados. Esta situação só podia justificar-se se o artigo 3.º, n.º 1, fizesse da ausência de «restrições de ordem técnica, económica e administrativa» uma condição da obrigação de tomar medidas. Este resultado não corresponde manifestamente ao que se desejava. É contraditório com a declaração constante do preâmbulo segundo a qual «a regeneração constitui geralmente a valorização mais racional dos óleos usados». Tais restrições existirão sempre. A relação entre a obrigação e as restrições reconhece que a prioridade não é absoluta mas que deve ter em conta obstáculos práticos evidentes. Tudo visto, pode-se considerar que se trata de uma expressão específica do princípio da proporcionalidade ou do equilíbrio a atingir entre o fim a que se deve chegar - a regeneração - e os meios para tal - ou seja, as medidas a adoptar. Os Estados-Membros são portanto convidados, em minha opinião, a dar prioridade à regeneração dos óleos usados através de medidas práticas, na medida em que tal seja eficaz e que estas medidas não sejam submetidas a obrigações desproporcionadas, de natureza técnica, económica ou administrativa, atendendo ao objectivo de chegar a economias de energia e à existência dos métodos alternativos de eliminação referidos no artigo 3.º, n.os 2 e 3, da directiva (33).
25 Apesar disso, a obrigação de conceder prioridade à regeneração continua a ser a exigência central do artigo 3.º, n.º 1. Já referi que a República Federal da Alemanha manifestamente não tomou seja que medida for a fim de dar uma prioridade efectiva à regeneração dos óleos usados. Por exemplo, não respondeu à sugestão da Comissão de empreender uma campanha de comercialização para os óleos de base regenerados, que se admite serem uma alternativa aceitável aos óleos lubrificantes normais para motores. Quanto à possibilidade de incentivos fiscais, ao pagamento de subsídios ou a medidas para dar às estações de regeneração acesso preferencial aos fornecimentos de óleos usados, ou qualquer outra alternativa, seja ela qual for, para dar prioridade aos óleos regenerados, não basta que a República Federal da Alemanha exclua pura e simplesmente as operações que implicam certos custos orçamentais ou que, inevitavelmente, terão desvantagens para as empresas que eliminam os óleos usados por meios diferentes da regeneração. Um Estado-Membro também não pode simplesmente invocar a possibilidade de medidas especiais serem ilegais atendendo às regras comunitárias sobre a concorrência e os auxílios de Estado, quando não haja prova de que tenha consultado a Comissão a este respeito (34).
26 Além disso, no caso de um Estado-Membro encontrar dificuldades que, em sua opinião, tornam impossível ou, à luz da reserva constante do artigo 3.º, n.º 1, da directiva, desmesuradamente difícil devido a restrições técnicas, económicas ou administrativas, o respeito da obrigação constante desta disposição, este Estado-Membro deve, em minha opinião, à luz das suas obrigações resultantes do artigo 5.º do Tratado CE, submeter os seus problemas à Comissão e procurar soluções adequadas. No acórdão de 10 de Julho de 1990, Comissão/Alemanha (35), em que abordava a questão de saber se era absolutamente impossível a República Federal da Alemanha satisfazer as suas obrigações nos termos de um regulamento, o Tribunal de Justiça observou que a Comissão e o Estado-Membro são obrigados, por força dos deveres recíprocos de cooperação leal que lhes são nomeadamente impostos pelo artigo 5.º do Tratado, a colaborar de boa fé com vista a ultrapassar estas dificuldades (36). Esse processo dizia respeito a uma decisão tomada unilateralmente pela República Federal da Alemanha de não ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória de certas quantidades de vinho em circunstâncias em que o legislador comunitário tinha determinado exaustivamente as condições de dispensa, de modo que os Estados-Membros não dispunham de qualquer margem de apreciação (37). O Tribunal de Justiça declarou que uma decisão unilateral de não prosseguir a implementação de medidas exigidas pelo direito comunitário constitui uma violação deste dever de cooperação (38). Penso que o seu raciocínio se aplica igualmente a processos como o presente, em que um Estado-Membro alega ter dificuldades na adopção de medidas de execução relativamente às quais dispõe de uma ampla margem de apreciação e em que justifica o seu falhanço mais por razões de impossibilidade relativa do que absoluta (39). Suscito aqui esta questão, não para demonstrar uma violação distinta do artigo 5.º do Tratado (que não foi invocada pela Comissão), mas para ilustrar o argumento segundo o qual a República Federal da Alemanha não esgotou todas as vias possíveis para fazer face às dificuldades existentes e para satisfazer as suas obrigações resultantes do artigo 3.º, n.º 1, da directiva. Nesse caso, o facto de a República Federal da Alemanha não ter manifestamente tomado as medidas para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração constitui uma violação manifesta desta disposição.
27 Considero, assim, que o Tribunal deve declarar que a República Federal da Alemanha não cumpriu correctamente as suas obrigações resultantes do artigo 3.º, n.º 1, da directiva. Deve igualmente condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
V - Conclusão
28 À luz do que precede, sugiro ao Tribunal que:
«1) declare que, ao não tomar as medidas necessárias para dar prioridade ao tratamento dos óleos usados por regeneração, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 3.º, n.º 1, da Directiva 75/439/CEE do Conselho, de 16 de Junho de 1975, relativa à eliminação dos óleos usados, na redacção dada pela Directiva 87/101/CEE do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986;
2) condene a República Federal da Alemanha nas despesas».
(1) - JO L 194, p. 23; EE 15 F1 p. 91, a seguir «directiva». Salvo indicação em contrário, utilizarei este termo para me referir à Directiva 75/439, alterada.
(2) - JO 1987, L 42, p. 43, a seguir «directiva modificativa».
(3) - Artigo 3.º da directiva, na sua versão inicial.
(4) - Directiva do Conselho, de 20 de Março de 1978, relativa aos resíduos tóxicos e perigosos (JO L 84, p. 43; EE 15 F2 p. 98).
(5) - Anteriormente, artigos 13.º e 14.º da directiva, antes da entrada em vigor da directiva modificativa.
(6) - Anteriormente, artigos 15.º e 16.º da directiva, antes da entrada em vigor da directiva modificativa.
(7) - BGBl. 1986 I, p. 1410, a seguir «AbfG».
(8) - BGBl. 1987 I, p. 2335, a seguir «AltölV».
(9) - Policlorobifenilo.
(10) - BGBl. 1994 I, p. 2705, a seguir «Krw/AbfG».
(11) - C-191/95, Colect., p. I-5549.
(12) - A Comissão referiu-se aos acórdãos de 6 de Dezembro de 1979, Nehlsen (47/79, Recueil, p. 3639, n.º 4); de 22 de Março de 1984, Paterson e o. (90/83, Recueil, p. 1567, n.º 16); de 11 de Julho de 1984, Scott e Rimmer (133/83, Recueil, p. 2863, n.º 15); de 25 de Junho de 1992, British Gas (C-116/91, Colect., p. I-4071, n.os 12 e 20); de 15 de Dezembro de 1993, Charlton e o. (C-116/92, Colect., p. I-6755, n.º 20); de 21 de Março de 1996, Goupil (C-39/95, Colect., p. I-1601, n.º 8), e Mrozek e Jäger (C-335/94, Colect., p. I-1573, n.º 8).
(13) - Acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-131/88, Colect., p. I-825, n.º 6).
(14) - JO 1985, C 58, p. 3: «Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que, na medida do possível, a eliminação dos óleos usados seja efectuada por regeneração.»
(15) - Entre 1991 e 1996, foram tratadas anualmente entre, em média, 430 000 e 460 000 toneladas, o que deu de 240 000 a 260 000 toneladas de óleos reciclados, dos quais 122 000 eram óleos de base.
(16) - A instalação, que encerrou em 1996, produzia 42 000 toneladas de óleos de base por ano a partir de óleos usados.
(17) - A República Federal da Alemanha sublinha, adiantando números, que a produção europeia de óleos de base é excedentária em cerca de 2 milhões de toneladas por ano.
(18) - Estas têm uma capacidade de produção de óleos de base de respectivamente 8 000 e 70 000 toneladas por ano.
(19) - JO L 316, p. 12.
(20) - Decisão de 30 de Junho de 1997, que autoriza os Estados-Membros a aplicar e a continuar a aplicar a certos óleos minerais, quando utilizados para fins específicos, as actuais taxas reduzidas ou isenções do imposto especial de consumo, nos termos da Directiva 92/81 (JO L 182, p. 22).
(21) - Acórdãos de 1 de Fevereiro de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen (51/76, Recueil, p. 113, n.º 22, Colect., p. 55); de 26 de Fevereiro de 1986, Marshall (152/84, Colect., p. 723, n.º 48), e de 18 de Dezembro de 1997, Inter-Environnment Wallonie (C-129/96, Colect, p. I-7411, n.º 40).
(22) - V. segundo considerando do preâmbulo da directiva.
(23) - C-265/95, Colect., p. I-6959.
(24) - Ibidem, n.os 33 e 34.
(25) - Ibidem, n.º 52, o sublinhado é nosso.
(26) - C-3/96, Colect., p. I-3031.
(27) - JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125.
(28) - Ibidem, n.º 6, o sublinhado é nosso.
(29) - «[N]år dette er muligt ud fra tekniske, økonomiske og organisatoriske hensyn» (dinamarquês); «jos se on teknisesti, taloudellisesti ja järjestelyjen kannalta mahdollista» (finlandês); «[O]m en sådan behandlingär möjlig mot bakgrund av tekniska, ekonomiska och organisatoriska begränsningar» (sueco).
(30) - «Cuando los condicionantes de orden técnico, económico y de organización lo permitan» (espanhol); «Where technical, economic and organisational constraints so allow» (inglês); «Lorsque les contraintes d'ordre technique, économique et organisationnel le permettent» (francês); «Sempre que as restrições de ordem técnica, económica e administrativa o permitam» (português).
(31) - «Sofern keine technischen, wirtschaftlichen und organisatorischen Sachzwänge entgegenstehen» (alemão); «Eöóóïí äåí õðÜñ÷ïõí åìðüäéá ôå÷íéêÞò, ïéêïíïìéêÞò êáé ïñãáíùôéêÞò öýóçò» (grego); «Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten» (neerlandês).
(32) - Acórdão de 7 de Dezembro de 1995, Rockfon (C-449/93, Colect., p. I-4291, n.º 28); v., igualmente, acórdão de 5 de Dezembro de 1996, Merck e Beecham (C-267/95 e C-268/95, Colect., p. I-6285, n.º 22).
(33) - No que respeita à obrigação de os Estados-Membros desenvolverem acções eficazes e proporcionadas no caso de as directivas lhes deixarem uma ampla margem de apreciação, v. acórdãos de 2 de Outubro de 1991, Vandevenne e o. (C-7/90, Colect., p. I-4371, n.º 11), e de 8 de Junho de 1994, Comissão/Reino Unido (C-383/92, Colect., p. I-2479, n.º 40).
(34) - A decisão sobre esta última questão deve ser tomada à luz da decisão do Tribunal de Justiça a respeito dos actuais artigos 14.º e 15.º da directiva no acórdão de 7 de Fevereiro de 1985, ADBHU (240/83, Recueil, p. 531, em especial n.º 18).
(35) - C-217/88, Colect., p. I-2879, n.º 33.
(36) - V. também, no que respeita a uma pretensa impossibilidade de recuperar auxílios de Estado, acórdãos de 15 de Janeiro de 1986, Comissão/Bélgica (52/84, Colect., p. 89, n.º 16), e de 23 de Fevereiro de 1995, Comissão/Itália (C-349/93, Colect., p. I-343, n.º 13).
(37) - Loc. cit., n.º 30; v., além disso, as conclusões do advogado-geral F. G. Jacobs, n.os 33 e 34.
(38) - Ibidem, n.º 33. V. igualmente acórdão de 7 de Fevereiro de 1979, Comissão/Reino Unido (128/78, Colect. 1979-I, p. 187, n.º 10).
(39) - O dever de consulta é aqui reforçado pelas exigências dos artigos 17.º e 18.º da directiva, que prevêem que os Estados-Membros informarão a Comissão da experiência adquirida e dos resultados obtidos através da aplicação das disposições adoptadas por força da directiva, bem como da situação relativa à eliminação dos óleos usados no seu território.