62003CC0385_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I – Inleiding
1. Bij beschikking van 30 juli 2003 heeft het Duitse Bundesfinanzhof het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing betreffende de uitlegging van een sanctieregeling op het gebied van restituties bij uitvoer. Het verwijzende gerecht verzoekt om uitlegging van artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3665/87.(2)
2. Het Hof heeft zich al in zijn arrest van 11 juli 2002 in de zaak Käserei Champignon Hofmeister(3) over deze sanctieregeling uitvoerig uitgelaten en de geldigheid van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 erkend „voorzover daarin wordt voorzien in een sanctie voor de exporteur die zonder schuld een hogere uitvoerrestitutie aanvraagt dan die waarop hij aanspraak kan maken”.
3. Het Hof is er daarbij van uitgegaan dat de onderhavige sanctieregeling niet van strafrechtelijke aard is, zodat het beginsel „Nulla poena sine culpa” daarop in ieder geval niet van toepassing is. Het Hof herinnerde er in dit verband evenwel aan, dat „de niet-toepasselijkheid van het beginsel ‚Nulla poena sine culpa’ op sancties als die in het hoofdgeding niet betekent dat de rechtssubjecten zonder rechtsbescherming zouden zijn”. Het verwees naar zijn rechtspraak volgens welke „al dan niet strafrechtelijke sancties slechts kunnen worden opgelegd indien daarvoor een duidelijke en eenduidige rechtsgrondslag bestaat”.(4)
4. In casu gaat het weliswaar in beginsel niet om de geldigheid van de onderhavige sanctieregeling doch om de uitlegging ervan, voorzover zij uitgaat van een discrepantie tussen de gevraagde uitvoerrestitutie en de voor de daadwerkelijke uitvoer geldende restitutie, zonder tegelijkertijd te preciseren aan welk document de gegevens inzake de gevraagde restitutie moeten worden ontleend. Voor het geval de door het verwijzende gerecht vooropgestelde onduidelijkheid van de sanctieregeling mocht worden bevestigd, zou eventueel de vraag naar de draagwijdte van de aangehaalde overweging van het arrest Käserei Champignon I aan de orde komen.(5)
II – Rechtskader
A – Gemeenschapsrecht
5. Artikel 3 van verordening nr. 3665/87 bepaalt:
„1. Onder de dag van uitvoer wordt verstaan de dag waarop de douaneautoriteit de aangifte ten uitvoer aanvaardt, waarin is vermeld dat een restitutie zal worden gevraagd.
2. De dag waarop de aangifte ten uitvoer wordt aanvaard, is bepalend voor:
a) de restitutievoet, ingeval de restitutie niet vooraf werd vastgesteld,
b) de in voorkomend geval uit te voeren aanpassingen van de restitutievoet, ingeval de restitutie vooraf werd vastgesteld.
3. Elke handeling die dezelfde rechtsgevolgen heeft als de aanvaarding van de aangifte ten uitvoer, wordt met die aanvaarding gelijkgesteld.
4. De dag van uitvoer is bepalend voor de vaststelling van hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product.
5. Op het document dat bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen moeten alle nodige gegevens voor de berekening van de restitutie worden vermeld, met name:
a) de omschrijving van de producten volgens de voor de restituties gebruikte nomenclatuur;
b) de netto hoeveelheid van deze producten of, in voorkomend geval, de hoeveelheid in de meeteenheid die voor de berekening van de restitutie in aanmerking moet worden genomen;
c) voorzover nodig de berekening van de restitutie, de samenstelling van de betrokken producten of een verwijzing naar deze samenstelling.
Ingeval het in dit lid bedoelde document de aangifte ten uitvoer is, moet deze eveneens de genoemde gegevens bevatten evenals de vermelding ‚restitutiecode’.
6. Op het tijdstip van deze aanvaarding of van deze handeling worden de producten onder douanecontrole geplaatst tot zij het douanegebied van de Gemeenschap verlaten.”
6. Artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 bepaalt (voorzover thans relevant):
„1. Wanneer wordt geconstateerd dat een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende, is de verschuldigde restitutie voor de betreffende uitvoer gelijk aan de geldende restitutie voor de werkelijke uitvoer, verminderd met een bedrag dat gelijk is aan:
a) de helft van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie voor het daadwerkelijk uitgevoerde product;
b) het dubbele van het verschil tussen de gevraagde restitutie en de geldende restitutie, indien de exporteur opzettelijk onjuiste gegevens heeft verstrekt.
Als gevraagde restitutie wordt beschouwd het bedrag dat is berekend aan de hand van de gegevens die zijn verstrekt op grond van artikel 3 of van artikel 25, lid 2. Wanneer de restitutie verschilt naargelang van de bestemming, wordt het gedifferentieerde gedeelte van de gevraagde restitutie berekend aan de hand van de op grond van artikel 47 verstrekte gegevens.
De onder a) bedoelde sanctie wordt niet toegepast:
– in geval van overmacht;
– in uitzonderlijke gevallen die zijn toe te schrijven aan niet aan de exporteur toe te rekenen omstandigheden en die zich voordoen na de aanvaarding door de bevoegde autoriteiten van de aangifte ten uitvoer of de betalingsaangifte, op voorwaarde dat de exporteur, onmiddellijk nadat hij van deze omstandigheden kennis heeft gekregen, en binnen de in artikel 47, lid 2, bedoelde termijn, deze omstandigheden aan de bevoegde autoriteiten meldt, tenzij de bevoegde autoriteiten reeds hebben vastgesteld dat de gevraagde restitutie onjuist was, [...]
Wanneer de bevoegde autoriteiten hebben geconstateerd dat de gevraagde restitutie onjuist was en de uitvoer niet is geschied, zodat vermindering van de restitutie niet mogelijk is, betaalt de exporteur een bedrag dat gelijk is aan het onder a), respectievelijk b), bedoelde sanctiebedrag. Wanneer het restitutiebedrag varieert naar gelang van de bestemming, wordt, tenzij het gaat om een verplichte bestemming, voor de berekening van de gevraagde restitutie en van de toe te passen restitutie het laagste positieve restitutiebedrag of het bedrag dat overeenkomt met de overeenkomstig artikel 22, lid 2, of artikel 25, lid 4, vermelde bestemming, indien dat hoger is, in aanmerking genomen.”
7. Artikel 25, leden 1 en 2, van verordening nr. 3665/87 bepaalt:
„1. Indien de exporteur zijn voornemen te kennen geeft de producten of goederen na verwerking of opslag uit te voeren met toekenning van een restitutie op grond van de in de artikelen 4 of 5 van verordening (EEG) nr. 565/80 vastgestelde regelingen, worden die regelingen toegepast op voorwaarde dat bij de douaneautoriteiten een verklaring, hierna ‚betalingsaangifte’ te noemen, wordt ingediend.
De lidstaten kunnen deze aangifte anders noemen.
2. De betalingsaangifte moet alle gegevens bevatten die nodig zijn voor de bepaling van de restitutie en, in voorkomend geval, van de monetaire compenserende bedragen voor de uit te voeren producten of goederen, en met name:
a) de omschrijving van de producten of goederen, overeenkomstig de nomenclatuur voor restituties en monetaire compenserende bedragen;
b) het nettogewicht van de producten of goederen, of eventueel de voor de bepaling van de restitutie of het monetaire compenserende bedrag in aanmerking te nemen meeteenheid;
c) voorzover nodig voor de bepaling van de restitutie of het monetaire compenserende bedrag, gegevens over de samenstelling van de producten of goederen of een verwijzing naar de samenstelling.”
8. Artikel 29, lid 2, van verordening nr. 3665/87 bepaalt:
„Het bedrag wordt slechts betaald op schriftelijk verzoek van de exporteur. De lidstaten mogen voorschrijven dat voor dat verzoek een bijzonder formulier moet worden gebruikt.”
9. Artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 bepaalt voorzover thans van belang:
„De restitutie wordt slechts op uitdrukkelijk verzoek van de exporteur betaald door de lidstaat op het grondgebied waarvan de aangifte ten uitvoer is aanvaard.
De restitutieaanvraag moet worden ingediend:
a) hetzij schriftelijk; de lidstaten kunnen daartoe een specifiek formulier voorschrijven; [...]”
10. De eerste, de derde en de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 luiden:
„Overwegende dat in de geldende communautaire regelgeving is bepaald dat de uitvoerrestituties op basis van louter objectieve criteria, met name inzake hoeveelheid, aard en kenmerken van het uitgevoerde product en de geografische bestemming ervan worden verleend; dat het, gezien de ervaring die tot dusver is opgedaan, noodzakelijk is de strijd tegen onregelmatigheden, en met name tegen fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap, te intensiveren; dat daartoe voorschriften inzake de terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen en inzake sancties moeten worden vastgesteld om de exporteurs ertoe aan te zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen;
[...]
Overwegende dat, wanneer een exporteur onjuiste gegevens verstrekt, deze gegevens, indien de fout niet wordt opgemerkt, ertoe kunnen leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald; dat het volstrekt verantwoord is, om, wanneer de fout wordt opgemerkt, de exporteur een sanctie op te leggen die evenredig is aan het bedrag dat hij ten onrechte zou hebben ontvangen indien de fout niet was ontdekt; dat het eveneens verantwoord is om, indien de onjuiste gegevens opzettelijk zijn verstrekt, het eveneens binnen de evenredigheidsregel valt een zwaardere sanctie op te leggen;
[...]
Overwegende dat de ervaring en de onregelmatigheden, en met name de fraudes, die in dit verband vastgesteld zijn, duidelijk maken dat deze maatregel noodzakelijk, passend en voldoende afschrikwekkend is en in alle lidstaten op gelijke wijze moet worden toegepast.”
B – Nationaal recht
11. De Duitse Ausfuhrerstattungsverordnung van 24 mei 1996(6) (verordening inzake restituties bij uitvoer; hierna: „Ausfuhrerstattungsverordnung”) bevat eveneens voorschriften betreffende het verzoek tot betaling van restituties bij uitvoer.
12. § 15 van de Ausfuhrerstattungsverordnung luidt:
„§ 15 – Aanvrager en aanvraag
De restitutieaanvraag volgens het voorgeschreven model kan slechts worden ingediend door degene die
1. in de gevallen van de §§ 3 en 5 in het tweede veld van de aangifte ten uitvoer voor restitutiedoeleinden is genoemd of
2. de betalingsaangifte ingevolge § 8, lid 1, of § 11, lid 2, eerste of tweede volzin, heeft afgegeven.”
III – Feiten en hoofdgeding
13. Op 29 juli 1996 diende verzoekster in het hoofdgeding, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (hierna: „Käserei Champignon”), een aangifte ten uitvoer in voor een partij kaas, met name smeltkaas, vallende onder verschillende codes van de voor de gemeenschappelijke marktordening gebruikte nomenclatuur, waaronder zich ook producten bevonden die niet voor restitutie in aanmerking kwamen.
14. Op 12 augustus 1996 diende Käserei Champignon bij het Hauptzollamt Hamburg-Jonas (hierna: „Hauptzollamt”) een verzoek in tot vooruitbetaling van de uitvoerrestituties. In dit betalingsverzoek waren de rubrieken betreffende de niet voor restitutie in aanmerking komende producten doorgehaald en voorzien van een handgeschreven vermelding „doorgehaald” waarbij initialen waren geplaatst. In een bij het betalingsverzoek gevoegde brief deelde Käserei Champignon mee dat zij voor de doorgehaalde rubrieken geen restitutie vroeg.
15. Het Hauptzollamt betaalde Käserei Champignon de gevraagde uitvoerrestitutie voor de niet-doorgehaalde rubrieken bij wijze van voorschot, maar legde haar voor de doorgehaalde rubrieken bij besluit van 26 maart 1997 een boete op krachtens artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87.
16. Het door Käserei Champignon tegen het boetebesluit gemaakte bezwaar werd bij besluit van 25 maart 1999 afgewezen. Het Finanzgericht Hamburg wees het daartegen ingestelde beroep echter toe. Het erkende dat verzoekster, wat de rubrieken 4 en 5 betreft, geen restitutieaanvraag had ingediend, aangezien het indienen van de aangifte ten uitvoer niet als een dergelijke aanvraag kon worden aangemerkt. Tegen deze uitspraak stelde het Hauptzollamt bij het Bundesfinanzhof, het verwijzende gerecht, „Revision” in.
17. Het Bundesfinanzhof stelt vast dat de beslissing over de rechtmatigheid van de sanctie afhangt van de vraag of met restitutieaanvraag in de zin van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 al wordt bedoeld het indienen van de in artikel 3, lid 1, van deze verordening genoemde aangifte ten uitvoer, dan wel pas het in artikel 47, lid 1, van deze verordening genoemde schriftelijke betalingsverzoek. Wanneer namelijk een specifiek schriftelijk verzoek nodig is voor de toepassing van het sanctievoorschrift, dan zou de sanctie in het onderhavige geval ten onrechte zijn opgelegd.
18. Voor het Bundesfinanzhof betoogde het Hauptzollamt dat de door Käserei Champignon en het Finanzgericht gehuldigde opvatting – dat de sanctie alleen kan worden opgelegd wanneer de exporteur, naast de aangifte ten uitvoer, het door de nationale wetgever op grond van de gemeenschapsrechtelijke machtiging voorgeschreven betalingsverzoek heeft ingediend – de afschrikkende werking van de sanctiebepaling teniet zou doen. Bovendien wijkt die opvatting af van de bindende uitlegging die het Hof aan de relevante voorschriften heeft gegeven.
19. Het Hauptzollamt is van mening dat uit de preventieve doelstelling van de sanctieregeling – die met name blijkt uit de derde en de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, waarmee de sanctieregeling van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 werd ingevoerd – volgt, dat onjuiste gegevens, vervat in de aangifte ten uitvoer, al volstaan om de sanctiebepaling toe te passen.
20. Ten slotte voert het Hauptzollamt aan, dat het ondenkbaar is dat in de Gemeenschap, aangaande het tijdstip waarop de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 in werking treedt, verschillend recht kan gelden naargelang een lidstaat van oordeel is dat de restitutieaanvraag krachtens de nationale uitvoeringsvoorschriften al is gelegen in de aangifte ten uitvoer dan wel – overeenkomstig de machtiging van artikel 47, leden 1 en 2, van verordening nr. 3665/87 – eerst in het latere betalingsverzoek.
21. Het Bundesfinanzhof is van mening dat aan het argument van het Hauptzollamt – dat de aangifte ten uitvoer al de in artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 bedoelde restitutieaanvraag omvat, aangezien de exporteur daarin moet verklaren dat hij voor de gedeclareerde producten restitutie zal aanvragen – afbreuk wordt gedaan door de tekst van artikel 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87. Deze bepaling, die de lidstaten uitdrukkelijk het recht verleent om voor de indiening van het in artikel 47, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 bedoelde schriftelijke betalingsverzoek een specifiek formulier voor te schrijven, toont volgens hem aan, dat een duidelijk onderscheid kan worden gemaakt tussen de aangifte ten uitvoer en het betalingsverzoek.
22. Het Bundesfinanzhof is evenwel van mening dat aan artikel 11, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 een argument kan worden ontleend dat veel meer steun verleent aan de opvatting van het Hauptzollamt. Dit artikel definieert volgens hem het begrip „gevraagde restitutie” als het bedrag dat op grond van de in de aangifte ten uitvoer vermelde gegevens moet worden berekend. Dit voorschrift zegt niets over een specifiek betalingsverzoek naast de aangifte ten uitvoer.
23. Aangaande de opvatting van Käserei Champignon – dat de sanctie alleen kan worden opgelegd wanneer de exporteur naast de aangifte ten uitvoer het in het nationale recht voorgeschreven betalingsverzoek heeft ingediend – stelt het Bundesfinanzhof vast, dat die zou kunnen worden gebaseerd op de tekst van de artikelen 11, lid 1, eerste alinea, en 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87.
24. Voorts is het Bundesfinanzhof van mening dat voor de rechtsopvatting van Käserei Champignon zou kunnen pleiten, dat het onevenredig zou kunnen zijn haar te beboeten ofschoon zij uitdrukkelijk niet om betaling van uitvoerrestitutie voor de doorgehaalde rubrieken heeft gevraagd en voor deze rubrieken dan ook geen restitutie heeft ontvangen.
25. Aangezien het het Bundesfinanzhof niet duidelijk is, hoe de sanctieregeling van artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2945/95, moet worden uitgelegd, heeft het besloten dienaangaande het Hof te adiëren.
IV – De prejudiciële vraag
26. Het Bundesfinanzhof heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vraag te stellen:
„Moet artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3665/87, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94 – mede gelet op het evenredigheidsbeginsel – aldus worden uitgelegd dat onjuiste gegevens met betrekking tot individuele artikelen in de aangifte ten uitvoer die tot een hogere uitvoerrestitutie dan de geldende kunnen leiden, op zichzelf een vermindering van de uitvoerrestitutie ten belope van het bedrag van de in dat artikel omschreven boete meebrengen, hoewel in het specifieke betalingsverzoek dat naar nationaal recht moet worden ingediend, uitdrukkelijk is verklaard dat voor de betrokken artikelen die in de aangifte zijn vermeld, niet om betaling van uitvoerrestitutie wordt gevraagd?”
V – Inzake de prejudiciële vraag
27. In de door het verwijzende gerecht geschetste context is het in de eerste plaats de vraag, of de gegevens waaruit blijkt dat een uitvoerrestitutie is aangevraagd, moeten worden ontleend aan de aangifte ten uitvoer en/of het eventueel vereiste betalingsverzoek. Dat moet worden onderzocht aan de hand van de uitlegging van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87, waarbij het algemene evenredigheidsbeginsel naar behoren in acht moet worden genomen.
A – De tekst van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87
1. Argumenten van partijen
28. Käserei Champignon maakt onderscheid tussen de aangifte ten uitvoer en het betalingsverzoek en verwijst hiervoor in de eerste plaats naar de tekst van de artikelen 11, lid 1, eerste en tweede alinea, en 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87. Volgens artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 hangt de vaststelling van een sanctie ervan af, of „een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende” (cursivering van mij). Daaruit volgt dat alleen de restitutieaanvraag
bepalend is. Hiervoor kunnen de lidstaten krachtens artikel 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 specifieke formulieren voorschrijven. De Bondsrepubliek Duitsland heeft met § 15 van de nationale Ausfuhrerstattungsverordnung van dit recht gebruikgemaakt en voor de restitutieaanvraag een bepaald model formulier voorgeschreven, dat onderscheid maakt tussen de aangifte ten uitvoer en het verzoek tot betaling van de uitvoerrestitutie. Naar Duits recht vormt het nationaal voorgeschreven betalingsverzoek de relevante restitutieaanvraag. Het Bundesfinanzhof onderschrijft dit argument.
29. Käserei Champignon voert voorts aan, dat uit artikel 11, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 ook niet volgt dat met de restitutieaanvraag de aangifte ten uitvoer wordt bedoeld. Deze tweede alinea bevat immers geen definitie van het begrip „gevraagde restitutie”, doch verschaft door te verwijzen naar andere bepalingen alleen een berekeningsgrondslag voor het bedrag van de gevraagde restitutie.
30. Daarentegen is de Commissie van mening dat in de zin van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 een „betalingsverzoek” in het geheel niet bestaat. Artikel 11, lid 1, tweede alinea, definieert het begrip „gevraagde restitutie”, dat nu juist verschilt van het begrip „geldende restitutie” in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub b. Uit de in deze definitie gemaakte verwijzing blijkt, dat voor de gevraagde restitutie volgens artikel 3 van verordening nr. 3665/87 de gegevens op de aangifte ten uitvoer en volgens artikel 25, lid 2, van verordening nr. 3665/87 de gegevens op de betalingsaangifte, die niet met het betalingsverzoek in de zin van artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 mag worden verwisseld, bepalend zijn. Het Bundesfinanzhof is het, wat dit punt betreft, met de Commissie eens en hecht aan dit argument meer belang dan aan het tekstuele argument van Käserei Champignon.
31. Voorts merkt de Commissie op, dat de Duitse tekst van de sanctiebepaling van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 weliswaar het begrip „Zahlungsantrag” gebruikt, maar dat „Zahlungserklärung” de voorkeur verdient. Uit andere taalversies blijkt, dat onder de betalingsaangifte van artikel 25, lid 2, ook de betalingsaangifte van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 wordt verstaan, aangezien in beide artikelen dezelfde begrippen „déclaration de paiement”, „payment declaration”, „declaração de pagamento” worden gebruikt.
2. Beoordeling
32. Artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 bevat een sanctie voor het geval dat „een exporteur een hogere uitvoerrestitutie heeft gevraagd dan de geldende”. Wat onder gevraagde restitutie moet worden verstaan, wordt vervolgens in de tweede alinea, eerste zin, van deze bepaling als volgt verklaard: „Als gevraagde restitutie wordt beschouwd het bedrag dat is berekend aan de hand van de gegevens die zijn verstrekt op grond van artikel 3 of van artikel 25, lid 2.” In de tweede alinea, tweede zin, wordt voor de berekening van de gevraagde restitutie voorts verwezen naar artikel 47, voorzover het bedrag van de restitutievoet berust op de op grond van deze bepaling verstrekte gegevens. Uit deze tekst kan niet met zekerheid worden opgemaakt, of het bij de tweede alinea gaat om een authentieke definitie van het begrip gevraagde restitutie in de zin van de eerste alinea of slechts om een berekeningsgrondslag, zoals door Käserei Champignon gesteld.
33. Met de Commissie moet hoe dan ook worden vastgesteld dat artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 alleen het begrip restitutie kent, waarbij volgens de eerste alinea onderscheid moet worden gemaakt tussen de gevraagde en de voor de daadwerkelijke uitvoer geldende restitutie. In artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, wordt dus van „betalingsverzoek” niet gesproken.
34. De sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 richt zich, naar haar bewoordingen, in overwegende mate op de gevraagde restitutie, waarbij de tweede alinea in ieder geval gegevens voor de berekening ervan bevat. In dit verband zijn de gegevens in de aangifte ten uitvoer van artikel 3 dan wel die in de betalingsaangifte van artikel 25, lid 2, van verordening nr. 3665/87 bepalend; de gegevens in het in artikel 47 van verordening nr. 3665/87 bedoelde betalingsverzoek komen slechts in uitzonderingsgevallen aan de orde.(7) Zoals de Commissie terecht beklemtoont, kan uit de regeling van artikel 29, lid 2, van verordening nr. 3665/87 bovendien worden opgemaakt, dat de begrippen „betalingsaangifte” en „betalingsverzoek” niet exact dezelfde betekenis hebben, maar van elkaar moeten worden onderscheiden: artikel 29, lid 2, betreft de betalingsaangifte krachtens artikel 25, lid 1, van verordening nr. 3665/87, terwijl artikel 47 betrekking heeft op het betalingsverzoek.
35. Daaruit blijkt hoe dan ook duidelijk, dat het voor de vaststelling van de gevraagde restitutie in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 niet in de eerste plaats aankomt op het betalingsverzoek in de zin van artikel 47 van deze verordening.
36. Het gebruik van het begrip „Zahlungsantrag” in artikel 11, lid 1, derde alinea, tweede gedachtestreepje, kan aan deze vaststelling geen afbreuk doen. In andere taalversies, zoals de Franse, Engelse, Italiaanse, Spaanse en Portugese, wordt op dezelfde plek gesproken van betalingsaangifte, overeenkomend met het in artikel 25, lid 2, genoemde begrip waarnaar artikel 11, lid 1, tweede alinea, al verwijst. Dat de Duitse versie niet zoals andere taalversies het met artikel 25, lid 2, corresponderende begrip „Zahlungserklärung” gebruikt, stelt het probleem van de authenticiteit van meerdere talen aan de orde. Aangezien de teksten van het gemeenschapsrecht in de verschillende taalversies gelijkelijk authentiek zijn, vereist de uitlegging van een gemeenschapsrechtelijke bepaling dan ook een vergelijking van de verschillende taalversies.(8) Het vereiste van uniforme toepassing en uitlegging brengt mee dat dit voorschrift niet op zichzelf wordt beschouwd, doch moet worden geïnterpreteerd in het licht van alle andere versies.(9)
37. Om het bepalend karakter van het betalingsverzoek voor de vaststelling van de gevraagde restitutie in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 te motiveren, verwijst Käserei Champignon voorts ten onrechte naar het nationale formulier dat de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 47, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 3665/87 weliswaar mag voorschrijven, maar waarbij geldt dat een bepaling van gemeenschapsrecht niet mag worden uitgelegd op grond van een nationale bijzondere regeling waartoe het gemeenschapsrecht de lidstaat de mogelijkheid biedt.
38. De omstandigheid dat de gevraagde restitutie in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 hoe dan ook niet primair op grond van het betalingsverzoek kan worden vastgesteld, betekent evenwel nog niet dat daarmee dwingend vaststaat welke documenten hiervoor moeten worden gebruikt. In dit verband is van betekenis dat in artikel 3, lid 5, wordt gesproken van een document dat „bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen”, en wordt gepreciseerd dat het daarbij kan – maar niet moet – gaan om de aangifte ten uitvoer.(10)
39. Bij de tekst van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 3665/87 is opnieuw sprake van een verschil tussen de diverse taalversies. Volgens deze bepaling moet onder de dag van uitvoer worden verstaan „de dag waarop de douaneautoriteit de aangifte ten uitvoer aanvaardt, waarin is vermeld dat een restitutie zal worden gevraagd”. De Duitse – of de Nederlandse – versie van deze bepaling wijst er eerder op, dat de restitutie – althans in beginsel – al in de aangifte ten uitvoer wordt aangevraagd, terwijl het gebruik van de toekomende tijd in de Franse(11), Engelse, Italiaanse, Spaanse of Portugese versie er eerder op wijst dat de aangifte ten uitvoer niet noodzakelijkerwijs een dergelijke aanvraag bevat.
40. Uit dit alles blijkt dat de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 naar haar bewoordingen geen betrekking heeft op het betalingsverzoek in de zin van artikel 47, lid 1, waar zij het begrip „gevraagde restitutie” gebruikt. Dit blijkt met name uit de verwijzing in de tweede alinea, eerste zin, naar de gegevens in de aangifte ten uitvoer krachtens artikel 3, respectievelijk in de betalingsaangifte krachtens artikel 25, lid 2, van verordening nr. 3665/87, waarbij thans niet behoeft te worden ingegaan op de vraag in hoeverre de gegevens in het betalingsverzoek van artikel 47, lid 1, een herhaling zijn van de gegevens in de aangifte ten uitvoer respectievelijk in de betalingsaangifte, wanneer een lidstaat de in artikel 47, lid 1, tweede alinea, genoemde mogelijkheid benut. Aan de tekst van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 kunnen in ieder geval geen duidelijke aanwijzingen worden ontleend met betrekking tot de vraag welk document de gegevens betreffende de aangevraagde restitutie bevat.
B – Systematische uitlegging
1. Argumenten van partijen
41. Käserei Champignon betoogt dat het bestaan van artikel 47, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 al aantoont dat er verschil bestaat tussen – naar haar mening – aangifte ten uitvoer en restitutieaanvraag. Dit artikel, dat taalkundig verschil maakt tussen aangifte ten uitvoer en betalingsverzoek, zou namelijk overbodig zijn wanneer de aangifte ten uitvoer al de restitutieaanvraag vormt.
42. Käserei Champignon ziet haar opvatting ook gestaafd door verordening (EG) nr. 800/1999 van de Commissie.(12) Artikel 49, lid 1, eerste alinea, van deze verordening bepaalt dat de restitutie slechts op uitdrukkelijk verzoek wordt betaald. Volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 800/1999 dient verordening nr. 3665/87 ter wille van de duidelijkheid door verordening nr. 800/1999 te worden omgewerkt.
43. Ten slotte is Käserei Champignon van mening dat uit artikel 11, lid 1, vijfde alinea, evenmin kan worden afgeleid dat onjuiste inlichtingen in de aangifte ten uitvoer al moeten worden bestraft.
44. In tegenstelling tot het Hauptzollamt acht Käserei Champignon het arrest van het Hof van 22 januari 1975 in de zaak Unkel(13) van geen enkel nut voor de in casu te geven uitlegging. Anders dan artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87, vereiste de verordening die het voorwerp van die procedure vormde geen enkele aanvraag.
45. Voor haar beoordeling beroept de Commissie
zich eveneens op argumenten ontleend aan de systematische uitlegging. Alleen al uit de verhouding tussen artikel 3, lid 1, en artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 blijkt, dat onjuiste gegevens in de aangifte ten uitvoer de sanctie teweegbrengen. Artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 is immers een bepaling uit afdeling 4 van de verordening, waarin de procedure voor de betaling van de restitutie is geregeld, zodat het daarin genoemde specifieke betalingsverzoek enkel als een administratieve formaliteit voor de eigenlijke betaling moet worden gekwalificeerd.
46. De Commissie stelt eveneens, dat uit artikel 11, lid 1, derde en vijfde alinea, van verordening nr. 3665/87 zou blijken dat het betalingsverzoek geen voorwaarde voor de toepassing van de sanctie is. Anders zou het achterwege laten van de sanctie wegens een spontane melding van de exporteur, bedoeld in de derde alinea, tweede gedachtestreepje, geen zin hebben.
2. Beoordeling
47. Zoals boven gedetailleerd uiteengezet, is voor artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 alleen de gevraagde restitutie bepalend. Artikel 47, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, dat onderscheid maakt tussen de aangifte ten uitvoer en het betalingsverzoek, kan derhalve geen uitsluitsel geven over de voorwaarden voor het opleggen van een sanctie op grond van artikel 11, lid 1, en zulks alleen al daarom niet, omdat artikel 11, lid 1, geen betrekking heeft op een van deze begrippen maar juist op de gevraagde restitutie.
48. Bovendien moet er rekening mee worden gehouden dat de sanctieregeling van artikel 11 deel uitmaakt van titel 2(14), hoofdstuk 1(15), van verordening nr. 3665/87, terwijl artikel 47 deel uitmaakt van titel 4.(16) Artikel 11 regelt de voorwaarden voor de aanspraak, bevat derhalve materiële regels en verwijst in dit verband naar artikel 3 en artikel 25, die eveneens van titel 2 deel uitmaken. Daarentegen is artikel 47, dat zich in titel 4 bevindt, een procedurele regel die het betalingsverzoek als administratieve formaliteit voor de betaling van de restitutie regelt.
49. De juridische kwalificatie van artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 kan worden getransponeerd op het nagenoeg identieke artikel 49, lid 1, van verordening nr. 800/1999, die een herziene tekst van verordening nr. 3665/87 bevat. Ook de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 800/1999, die te verstaan geeft dat de herhaaldelijk gewijzigde verordening nr. 3665/87 slechts „du idelijkheidshalve” moest worden omgewerkt, pleit voor een uniforme uitlegging. Daaruit volgt dat de nieuwe tekst geen steun verleent aan de opvatting van Käserei Champignon, dat overeenkomstig het onderscheid dat in artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 wordt gemaakt tussen de aangifte ten uitvoer en het betalingsverzoek, de – door haar aldus genoemde – restitutieaanvraag moet worden gezien in het betalingsverzoek.
50. Bij vergelijking tussen de materiële voorschriften van de artikelen 3, 11 en 25 van verordening nr. 3665/87 en het procedurele voorschrift van artikel 47 van deze verordening blijkt alleen, dat principieel verschil moet worden gemaakt tussen de gang van zaken bij de aanvraag(17) en bij de betaling, waarbij echter geenszins terstond duidelijk is uit welk document de gevraagde restitutie blijkt.
51. Uit artikel 11, lid 1, derde en vijfde alinea, van verordening nr. 3665/87 zou eventueel kunnen worden opgemaakt dat onjuiste gegevens in de aangifte ten uitvoer de sanctie van artikel 11, lid 1, teweegbrengen.
52. Artikel 11, lid 1, derde alinea, tweede gedachtestreepje, bepaalt dat, bij wijze van uitzondering, van de toepassing van een sanctie kan worden afgezien in geval van een spontane aangifte. Deze uitzondering kan evenwel alleen worden toegepast wanneer de autoriteiten niet reeds zelf hebben vastgesteld dat de gevraagde restitutie onjuist was. Aangezien de autoriteiten de producten controleren in de periode na de aangifte ten uitvoer en vóór het betalingsverzoek, zou deze bepaling geen zin hebben wanneer de toepassing van de sanctie zou worden gebaseerd op het latere betalingsverzoek. De beslissing van het Hof, dat een correctie van de gegevens in de aangifte ten uitvoer niet meer kan worden toegestaan wanneer zij plaatsvindt nadat de douane de exporteur in kennis heeft gesteld van haar voornemen om de goederen aan een onderzoek te onderwerpen of nadat zijzelf heeft vastgesteld dat de betrokken vermeldingen onjuist zijn(18), kan op het geval van een spontane aangifte worden getransponeerd.(19)
53. Ook artikel 11, lid 1, vijfde alinea, eerste zin, beschouwt het betalingsverzoek niet als een voorwaarde voor de toepassing van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea. Deze bepaling bevat namelijk ook een sanctie voor het geval de betrokken export niet plaatsvindt en de gevraagde restitutie onjuist is. Daaruit volgt a contrario dat het betalingsverzoek nu juist geen voorwaarde voor de toepassing van de sanctie vormt, omdat in een dergelijk geval geen betalingsverzoek kan worden ingediend.
54. Het arrest Unkel(20) lijkt mij hoe dan ook van weinig nut. In dit arrest besliste het Hof dat de afgifte van het controle-exemplaar – bedoeld in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2315/69 van de Commissie(21) en artikel 5 van verordening (EEG) nr. 1041/67 van de Commissie(22), zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening (EEG) nr. 2586/69 van de Commissie(23) – aan de inzake restitutieverlening bevoegde nationale instantie, als restitutieverzoek kan gelden. Verordening nr. 1041/67 bevatte echter noch een met artikel 47, lid 1, eerste zin, van verordening nr. 3665/87 vergelijkbaar vereiste van een restitutieverzoek, noch een met artikel 47, lid 1, tweede zin, vergelijkbare machtiging voor de lidstaten om daartoe specifieke formulieren voor te schrijven. Deze uitspraak is derhalve irrelevant.
55. Samenvattend moet worden vastgesteld dat ook in systematisch opzicht hoe dan ook onderscheid moet worden gemaakt tussen de gang van zaken bij de restitutieaanvraag en bij de restitutiebetaling, zodat de gevraagde restitutie in de zin van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 niet eerst uit het in artikel 47, lid 1, van deze verordening genoemde betalingsverzoek kan worden opgemaakt.
C – Teleologische uitlegging
1. Argumenten van partijen
56. Käserei Champignon, die in de zaak Käserei Champignon I heeft betoogd dat de in artikel 11, lid 1, bepaalde sanctie van strafrechtelijke aard is, wijst er nu op dat deze sanctie, zoals het Hof in het betrokken arrest(24) heeft vastgesteld, conceptioneel een negatief restitutiebedrag is geen strafrechtelijk karakter heeft. Käserei Champignon voert thans evenwel ook aan, dat deze bepaling nu juist geen „abstract gevaarzettingsdelict” is, zodat een uitsluitend abstract in gevaar brengen van de financiële belangen van de Gemeenschap niet voor sancties in aanmerking komt. Dit is ook niet in strijd met de strekking van de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94. De sanctie kan eerst bij concrete gevaarzetting in werking treden, maar daarvan kan in het stadium van de indiening van de aangifte ten uitvoer geen sprake zijn.
57. Voorts betwijfelt Käserei Champignon dat de preventieve doelstelling van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 zou worden omzeild wanneer eerst het betalingsverzoek en niet reeds de aangifte ten uitvoer de aanvraag in de zin van artikel 11, lid 1, vormt.
58. Ten slotte is Käserei Champignon van mening dat er, wanneer de rechtspositie juist wordt beoordeeld, ook geen gevaar voor een niet-uniforme toepassing van de sanctiebepaling binnen de Gemeenschap is. Het is immers niet de sanctieregeling die op verschillende tijdstippen in gang wordt gezet, maar de aanvraag voor uitvoerrestitutie die op grond van de machtiging van artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87 op verschillende tijdstippen kan worden ingediend.
59. De Commissie wijst daarentegen met nadruk op de doelstellingen van de sanctiebepaling, die volgens de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 erin bestaan, de strijd tegen onregelmatigheden en fraude te intensiveren alsmede – overeenkomstig de gedachte achter de vijfde overweging van de considerans – aan de sanctie die volgens de derde overweging van de considerans al kan worden toegepast wanneer de gegevens van de exporteur tot onrechtmatige betalingen zouden kunnen
leiden, een preventieve en afschrikkende werking te verlenen.
60. De Commissie alsmede het Hauptzollamt zijn van mening dat, wanneer men zich zou baseren op de gegevens in het betalingsverzoek van artikel 47, lid 1, van verordening nr. 3665/87, dit ertoe zou leiden dat de exporteur een aangifte ten uitvoer met onjuiste gegevens en, wanneer geen controle plaatsvindt, een overeenkomstig betalingsverzoek zou kunnen indienen, zonder voor een sanctie bevreesd te hoeven zijn. Dit zou het einde betekenen van de afschrikkende werking van de sanctie, die zij nochtans overeenkomstig de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3665/87 moet hebben.
61. De Commissie en het Hauptzollamt voeren voorts aan dat, wanneer men zich baseert op de gegevens in het betalingsverzoek, sterk afbreuk zou worden gedaan aan de preventieve werking van het stelsel van de douanecontrole, omdat slechts een beperkt aantal exporten daadwerkelijk wordt gecontroleerd.
62. Tot slot zijn de Commissie en het Hauptzollamt van mening dat in het kader van artikel 11 van verordening nr. 3665/87 niet kan worden uitgegaan van de gegevens in het betalingsverzoek, aangezien de sanctiebepaling dan in de lidstaten op verschillende tijdstippen van toepassing wordt, hetgeen in strijd is met de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 3665/87.
2. Beoordeling
63. De sancties in de regelingen van het communautaire landbouwbeleid – zoals die van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 in geval van onjuiste gegevens in de gevraagde uitvoerrestitutie – dienen volgens vaste rechtspraak van het Hof ter bestrijding van de talrijke onregelmatigheden die in het kader van de landbouwsubsidies worden begaan en die, doordat zij zwaar drukken op de begroting van de Gemeenschap, de maatregelen kunnen ondermijnen die de gemeenschapsinstellingen op dit gebied hebben getroffen teneinde de markten te stabiliseren en de landbouwers een redelijke levensstandaard en aan de verbruikers bij de levering redelijke prijzen te verzekeren.(25)
64. De bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap is ook het uitdrukkelijk doel van de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87, zoals blijkt uit de tekst van de eerste en de derde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, waarbij deze bepaling is ingevoerd.
65. Het Hof heeft zich al over de aard van de in artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 voorziene sanctie uitgelaten en geoordeeld dat zij niet van strafrechtelijke aard is.(26)
66. Het Hof heeft immers over de aard van de verweten schendingen die daarmee moeten worden gesanctioneerd, herhaaldelijk verklaard dat „de overtreden regels uitsluitend golden voor marktdeelnemers die er in alle vrijheid voor hadden gekozen een beroep te doen op een landbouwsteunregeling”.(27) Het Hof heeft voorts uiteengezet dat „[i]n het kader van een communautaire steunregeling, waarin aan de toekenning van de steun noodzakelijk de voorwaarde wordt verbonden dat de rechthebbende alle waarborgen van eerlijkheid en betrouwbaarheid biedt, [...] de sanctie die wordt opgelegd indien niet aan deze voorwaarden wordt voldaan, een specifiek administratief instrument [is], dat een bestanddeel van de steunregeling vormt en een goed financieel beheer van de openbare middelen van de Gemeenschap moet verzekeren”.(28)
67. Dienaangaande stelde het Hof vast „dat alleen marktdeelnemers die uitvoerrestituties hebben aangevraagd, de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 kunnen oplopen, wanneer blijkt dat de door deze marktdeelnemers tot staving van hun aanvraag verstrekte informatie onjuist is”.(29)
68. Ten slotte overwoog het Hof dat „de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 bestaat in de betaling van een bedrag dat wordt bepaald naar rato van het bedrag dat de marktdeelnemer ten onrechte zou hebben ontvangen indien de bevoegde autoriteiten geen onregelmatigheid hadden ontdekt. De sanctie vormt dus een integrerend bestanddeel van het betrokken stelsel van uitvoerrestituties en is niet strafrechtelijk van aard.”(30)
69. Ofschoon het Hof met volstrekte duidelijkheid heeft beslist dat de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 niet van strafrechtelijke aard is, schijnt Käserei Champignon ze onder het strafrecht te willen rangschikken door de elementen die tot de sanctie leiden, als een concreet gevaarzettingsdelict te beschouwen. Aangezien de sanctiebepaling evenwel niet van strafrechtelijke aard is, vermag dit niet te overtuigen, nog daargelaten overigens of het gemeenschapsrecht een dergelijke categorie wel kent.
70. Uit dit alles blijkt dat de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 hoe dan ook wordt teweeggebracht door de onjuistheid van de ten behoeve van de restitutieaanvraag verschafte gegevens. In dit verband is niet van belang welk formulier voor deze gegevens wordt gebruikt. Deze conclusie is ook in overeenstemming met de in de eerste overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 genoemde doelstelling van deze sanctie. Daarin wordt gesteld dat het noodzakelijk is „de strijd tegen onregelmatigheden, en met name tegen fraude ten nadele van de begroting van de Gemeenschap, te intensiveren [en] dat daartoe voorschriften inzake de terugvordering van ten onrechte betaalde bedragen en inzake sancties moeten worden vastgesteld om de exporteurs ertoe aan te zetten de communautaire regelgeving beter in acht te nemen”. Voorts wordt deze doelstelling ook beklemtoond in de derde overweging van de considerans, die vaststelt dat „wanneer een exporteur onjuiste gegevens verstrekt, deze gegevens, indien de fout niet wordt opgemerkt, ertoe kunnen leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald; dat het volstrekt verantwoord is om, wanneer de fout wordt opgemerkt, de exporteur een sanctie op te leggen die evenredig is aan het bedrag dat hij ten onrechte zou hebben ontvangen”.
71. Derhalve vereist het doel, de financiële belangen van de Gemeenschap door de bestrijding van fraude en met behulp van de preventieve werking van de sanctie te beschermen, dat niet eerst wordt afgewacht dat de Gemeenschap financiële schade heeft opgelopen, maar dat onjuiste gegevens die tot schade kunnen leiden, terstond worden gesanctioneerd, hetgeen ook beantwoordt aan de tekst van genoemde derde overweging van de considerans, volgens welke onjuiste gegevens die ertoe kunnen
leiden dat ten onrechte een restitutie wordt betaald, moeten worden gesanctioneerd.
72. Hieruit volgt echter nog niet dat de gegevens in de aangifte ten uitvoer de enige zijn waarmee rekening moet worden gehouden bij het opleggen van de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87. Artikel 3, lid 5, tweede alinea, van deze verordening verleent immers a contrario aan de lidstaten het recht om voor het verkrijgen van de restitutie een document voor te schrijven dat niet de aangifte ten uitvoer is. Bijgevolg staat het aan de nationale rechter om vast te stellen of, gezien de omstandigheden, de aangifte ten uitvoer volgens het nationale recht al dan niet moet worden geacht het document te zijn dat „bij de uitvoer wordt gebruikt om een restitutie te verkrijgen”.
73. Aan deze genuanceerde oplossing staan in beginsel noch de noodzaak van een uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht noch de preventieve respectievelijk afschrikkende werking van de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 in de weg.
74. Aangaande de preventieve werking van de betrokken sanctieregeling wijst de Commissie er terecht op dat, wanneer men zich baseert op het betalingsverzoek teneinde vast te stellen of aan de voorwaarden voor de oplegging van de sanctie is voldaan, die afschrikkende werking zou kunnen worden tenietgedaan ingeval een fysieke controle plaatsvond voordat het betalingsverzoek werd ingediend. Zoals blijkt uit verordening (EG) nr. 2221/95 van de Commissie(31), wordt immers slechts een beperkt aantal exporten aan een fysieke controle onderworpen teneinde vast te stellen of zij daadwerkelijk en conform de voorschriften hebben plaatsgehad. Wanneer nu aan de hand van het latere betalingsverzoek wordt nagegaan of aan de voorwaarden voor de sanctie is voldaan, zou dit de exporteur in de gelegenheid stellen om, indien een steekproefsgewijze uitgevoerde controle leidt tot de ontdekking dat de aangifte ten uitvoer onjuiste gegevens bevat, de oplegging van een sanctie te voorkomen door voor de betrokken waar geen betalingsverzoek in te dienen. Aldus zou de doeltreffendheid van het stelsel van de fysieke controles, en met name de preventieve werking van deze controles, aanmerkelijk worden beperkt, hetgeen weer aan het „nuttig effect” van de sanctiebepaling zou afdoen.
75. Met betrekking tot de afschrikkende werking wijst de Commissie er wederom niet ten onrechte op dat, indien het in beginsel pas zou aankomen op de gegevens in het betalingsverzoek, de exporteur een aangifte ten uitvoer met onjuiste gegevens zou kunnen indienen en, indien geen steekproefsgewijze controle heeft plaatsgehad, een daarmee overeenstemmend betalingsverzoek, zonder voor een sanctie bevreesd te hoeven zijn. Dit zou het afschrikkend effect van de sanctie ongetwijfeld nadelig beïnvloeden.
76. Daar staat tegenover dat de omstandigheid dat de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 niet op het betalingsverzoek berust, niet noodzakelijkerwijs betekent dat een sanctie automatisch wordt opgelegd wanneer de aangifte ten uitvoer onjuiste gegevens bevat. Een latere correctie van de oorspronkelijk meegedeelde gegevens in de aangifte ten uitvoer moet voor een exporteur die te goeder trouw is, mogelijk blijven(32), wanneer deze correctie vrijwillig en tijdig plaatsvindt, dat wil zeggen niet onder de druk van een informatieverzoek of een, al is het maar ophanden zijnde, controle van de douaneautoriteiten.(33)(34)
77. Aangaande de uniforme toepassing van het gemeenschapsrecht moet worden opgemerkt dat volgens de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94 waarbij de sanctie is ingevoerd, „deze maatregel [...] in alle lidstaten op gelijke wijze moet worden toegepast”, waardoor wordt uitgesloten dat elke lidstaat voor zich bepaalt wanneer aan de voorwaarden voor de oplegging van de sanctie is voldaan. Het kan dus in ieder geval niet juist zijn, bepaalde formulieren – de aangifte ten uitvoer dan wel het betalingsverzoek – als maatstaf te nemen, aangezien deze formulieren op grond van de bevoegdheid van de lidstaten om de communautaire voorschriften om te zetten en de in dit verband aan verordening nr. 3665/87 ontleende beoordelingvrijheid, van land tot land kunnen verschillen. In dit kader volstaat het derhalve te constateren dat het alleen aankomt op de gegevens van de exporteur – zonder rekening te houden met de eventueel op grond van de nationale uitvoeringsvoorschriften te gebruiken formulieren, die overeenkomstig de door de bewoordingen van verordening nr. 3665/87 verschafte keuzemogelijkheden onderling kunnen verschillen.
78. Voorlopig moet derhalve worden geconstateerd dat het doel van de sanctie van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 en de ratio legis
van verordening nr. 2945/94 vereisen, dat onjuiste gegevens in het document dat voor het vragen van de restitutie wordt gebruikt, de voorgeschreven sanctie teweegbrengen, behoudens bij een vrijwillige tijdige correctie van die gegevens.
D – Het evenredigheidsbeginsel
1. Argumenten van partijen
79. Käserei Champignon
betwijfelt de evenredigheid van de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 voor het geval de aangifte ten uitvoer moet worden geacht de relevante restitutieaanvraag in de zin van dit voorschrift te zijn. Bij een dergelijke interpretatie van deze bepaling, is de sanctie niet geschikt om haar doel te bereiken, aangezien alleen de belanghebbende bij de restitutie de financiële belangen van de Gemeenschap kan bedreigen. Zij is ook niet noodzakelijk, omdat de mogelijkheid om bij het verstrekken van onjuiste gegevens in de restitutieaanvraag een sanctie op te leggen, voldoende preventieve werking heeft. De sanctie is ook niet passend omdat, wanneer de aangifte ten uitvoer bepalend is, de voorbereidingshandeling en het voltooide delict in strafrechtelijke zin even zwaar worden bestraft, hetgeen in strijd is met de traditie van rechtsstaat die de lidstaten koesteren. Het Bundesfinanzhof heeft eveneens twijfels ten aanzien van de evenredigheid.
2. Beoordeling
80. Volgens het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, moeten de door een communautaire bepaling aangewende middelen geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken en niet verder gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(35)
81. Al in de zaak Käserei Champignon I heeft het Hof beslist dat de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, sub a, van verordening nr. 3665/87 geen schending inhoudt van het evenredigheidsbeginsel, daar zij niet kan worden aangemerkt als niet geschikt voor het bereiken van het door de communautaire regeling beoogde doel, en zij evenmin verder gaat dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is.(36)
82. Naast deze algemene vaststelling, slaan de twijfels van Käserei Champignon en het Bundesfinanzhof aan de evenredigheid van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87 kennelijk op een uitlegging die erop neerkomt dat een sanctie nog altijd kan worden opgelegd, ook al heeft de exporteur de oorspronkelijk onjuiste gegevens in de loop van de procedure gecorrigeerd.
83. Gelet op de situatie in het hoofdgeding, moet evenwel worden geconstateerd dat de principiële mogelijkheid een sanctie op te leggen aan een exporteur die bij de restitutieaanvraag schuldloos onjuiste gegevens heeft verstrekt, volgt uit de aard van de betrokken sanctie waarbij schuld geen rol speelt. Dit heeft het Hof al in zijn arrest Käserei Champignon I in aanmerking genomen. Het is dus niet van belang waarom een tijdige correctie van de oorspronkelijk onjuiste gegevens achterwege is gebleven.(37)
84. Uitgaan van de gegevens in het voor de restitutieaanspraak gebruikte formulier – onder het voorbehoud van een eventuele latere wijziging van deze gegevens voorzover die, als hierboven beschreven, vrijwillig en tijdig plaatsvindt – voor de toepassing van de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, lijkt geschikt voor de verwezenlijking van het doel, onregelmatigheden en fraude te bestrijden. Uit de beoogde preventieve en afschrikkende werking van de sanctie volgt, dat de communautaire wetgever waarde hecht aan de juistheid van dergelijke gegevens. Het is ook nodig zich op de betrokken gegevens te baseren om de doelstellingen van de sanctieregeling te verwezenlijken. Anders dan Käserei Champignon meent, heeft de simpele mogelijkheid onjuiste gegevens in het betalingsverzoek te sanctioneren, onvoldoende afschrikkende werking.(38)
85. Bovendien moet worden verwezen naar de vijfde overweging van de considerans van verordening nr. 2945/94, volgens welke de tot dusverre opgedane ervaringen met onregelmatigheden en fraudes op het gebied van de restitutie bij uitvoer hebben aangetoond, dat andere sancties en de loutere teruggave van de restitutie niet toereikend waren om de exporteurs ertoe aan te zetten het nodige te doen opdat de communautaire regeling wordt nageleefd.(39)
86. Ten slotte staat de sanctie van artikel 11, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 3665/87, ook wanneer men zich baseert op de gegevens in het voor het restitutieverzoek gebruikte formulier, nog in een passende verhouding tot het doel, de financiële belangen van de Gemeenschap te beschermen, omdat zij zich niet verzet tegen een correctie van deze gegevens, mits deze vrijwillig en tijdig plaatsvindt.
87. Voorzover Käserei Champignon kritiek levert op de met de tradities van rechtsstaat van de lidstaten strijdige pretense gelijkstelling van de voorbereidingshandeling met het voltooide delict, ziet zij over het hoofd dat de onderhavige sanctieregeling nu juist niet van strafrechtelijke aard is.
88. Voor het geval de sanctiebepaling van artikel 11, lid 1, van verordening nr. 3665/87 in de praktijk echter te strikt mocht blijken te zijn, omdat het risico van een sanctieoplegging door de exporteur niet vooraf kan worden overzien, is het niet de taak van het Hof om, gezien de duidelijke en bescherming verdienende doelstellingen van de betrokken regeling, waarvan de geldigheid niet (meer) ter discussie staat, daarin te voorzien; veeleer staat het onder omstandigheden aan de gemeenschapswetgever om, onder afweging van alle relevante belangen, een passende oplossing uit te werken.
VI – Conclusie
89. Mitsdien geef ik het Hof in overweging de door het Bundesfinanzhof gestelde vraag te beantwoorden als volgt:
„Artikel 11, lid 1, eerste en tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3665/87 van de Commissie van 27 november 1987, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 2945/94, moet – mede gelet op het evenredigheidsbeginsel – aldus worden uitgelegd, dat onjuiste gegevens betreffende individuele artikelen in het document dat overeenkomstig de nationale uitvoeringsbepalingen voor de aanspraak op restitutie moet worden gebruikt, die tot een hogere restitutie kunnen leiden dan waarop de exporteur recht heeft, leiden tot vermindering van de restitutie met het in dat artikel bepaalde bedrag van de sanctie,
– zelfs indien in het volgens het nationale recht in te dienen specifieke betalingsverzoek uitdrukkelijk is verklaard dat niet om betaling van uitvoerrestitutie wordt gevraagd voor de betrokken artikelen in dat document,
– en wanneer deze verklaring eerst na de aankondiging of uitvoering van douanecontroles is afgelegd.”
(1) .
(2)
–	Verordening van de Commissie van 27 november 1987 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen van het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (PB L 351, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1829/94 van de Commissie van 26 juli 1994 (PB L 191, blz. 5) alsmede bij verordening (EG) nr. 2945/94 van de Commissie van 2 december 1994 tot wijziging van verordening nr. 3665/87 wat de terugvordering van de ten onrechte betaalde bedragen en de toe te passen sancties betreft (PB L 310, blz. 57) (hierna: „verordening nr. 3665/87”).
(3)
–	C‑210/00, Jurispr. blz. I‑6453 (hierna: „arrest Käserei Champignon I”).
(4)
–	Ibidem, punt 52.
(5)
–	Zie punt 3.
(6)
–	BGBl. 1996 I, blz. 766.
(7)
–	Zie in dit verband artikel 11, lid 1, tweede alinea, tweede zin, van verordening nr. 3665/87.
(8)
–	Arresten van 6 oktober 1982, CILFIT e.a. (283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 18); 14 december 1988, Huber (291/87, Jurispr. blz. 6449, punt 11), en 17 december 1998, Codan (C‑236/97, Jurispr. blz. I‑8679, punt 25).
(9)
–	Arresten van 12 november 1969, Stauder (29/69, Jurispr. blz. 419, punt 3); 12 juli 1979, Koschniske (9/79, Jurispr. blz. 2717, punten 6 e.v.), en 7 juli 1998, Moksel (55/87, Jurispr. blz. 3845, punt 15).
(10)
–	Omdat het artikel betrekking heeft op het geval dat „het in dit lid bedoelde document de aangifte ten uitvoer is”.
(11)
–	„[...] la declaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée” (cursivering van mij).
(12)
–	Verordening van 15 april 1999 houdende gemeenschappelijke uitvoeringsbepalingen in het stelsel van restituties bij uitvoer voor landbouwproducten (hierna: „verordening nr. 800/1999”) (PB L 102, blz. 11).
(13)
–	55/74, Jurispr. blz. 9.
(14)
–	„Uitvoer naar derde landen”.
(15)
–	„Recht op restitutie”.
(16)
–	„Procedure voor de restitutiebetaling”.
(17)
–	In de zin van een verzoek tot het verlenen van restitutie respectievelijk een procedure voor het verstrekken van bindende informatie over de gevraagde restitutie.
(18)
–	Arrest van 8 juni 1994, Ellinika Dimitriaka (C‑371/92, Jurispr. blz. I‑2391, punt 32).
(19)
–	Zie inzake het tot misverstand aanleiding gevende gebruik van het begrip „betalingsaangifte” in artikel 11, lid 1, derde alinea, punt 36 supra.
(20)
–	Aangehaald in voetnoot 13.
(21)
–	Verordening van 19 november 1969 betreffende het gebruik van de documenten voor communautair douanevervoer met het oog op de toepassing van communautaire maatregelen welke een controle op het gebruik en/of de bestemming van goederen met zich brengen (PB L 295, blz. 14).
(22)
–	Verordening van 21 december 1967 houdende uitvoeringsbepalingen inzake de verlening van restituties bij de uitvoer van producten waarvoor een stelsel van gemeenschappelijke prijzen geldt (PB L 314, blz. 9).
(23)
–	Verordening van 22 december 1969 (PB L 322, blz. 27).
(24)
–	Aangehaald in voetnoot 3, punten 35 e.v.
(25)
–	Arrest van 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie (C‑240/90, Jurispr. blz. I‑5383, punt 19), en arrest Käserei Champignon I (aangehaald in voetnoot 3, punt 38).
(26)
–	Arrest Käserei Champignon I (aangehaald in voetnoot 3, punt 44).
(27)
–	Arrest Käserei Champignon I (aangehaald in voetnoot 3), dat in de punten 32 en 33 verwijst naar het arrest van 18 november 1987, Maizena (137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 13), en het arrest Duitsland/Commissie (aangehaald in voetnoot 25, punt 26).
(28)
–	Arrest Käserei Champignon I (aangehaald in voetnoot 3, punt 41).
(29)
–	Ibidem, punt 42.
(30)
–	Ibidem, punt 43.
(31)
–	Verordening van 20 september 1995 houdende nadere bepalingen ter toepassing van verordening (EEG) nr. 386/90 van de Raad ten aanzien van de fysieke controle bij de uitvoer van voor een restitutie in aanmerking komende landbouwproducten (PB L 224, blz. 13).
(32)
–	Zie dienaangaande ook artikel 65 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB L 302, blz. 1):
„Aan de aangever wordt, op zijn verzoek, toegestaan een of meer van de vermeldingen in de aangifte te wijzigen nadat deze door de douaneautoriteiten is aanvaard. De wijziging mag niet tot gevolg hebben dat de aangifte betrekking heeft op andere goederen dan die waarop zij oorspronkelijk betrekking had.
Er wordt evenwel geen wijziging meer toegestaan wanneer het verzoek daartoe wordt gedaan nadat de douaneautoriteiten:
a) hetzij de aangever in kennis hebben gesteld van hun voornemen de goederen aan een onderzoek te onderwerpen,
b) hetzij hebben geconstateerd dat de betrokken vermeldingen onjuist zijn,
c) hetzij de goederen hebben vrijgegeven.”
(33)
–	Zie in dit verband eveneens arrest Ellinika Dimitriaka, aangehaald in voetnoot 18.
(34)
–	Of de door Käserei Champignon aangebrachte correcties in het hoofdgeding „vrijwillig en tijdig” hebben plaatsgehad, blijkt niet uit de verwijzingsbeschikking. In de mondelinge behandeling deelde het Hauptzollamt dienaangaande mee dat de correcties na een fysieke controle waren ingediend.
(35)
–	Arrest Maizena (aangehaald in voetnoot 27, punt 15) en arrest van 7 december 1993, ADM Ölmühlen (C‑339/92, Jurispr. blz. I‑6473, punt 15).
(36)
–	Arrest aangehaald in voetnoot 3, punt 68.
(37)
–	In dit verband voert Käserei Champignon aan, dat zij de onjuistheid van haar oorspronkelijke gegevens niet kon vaststellen, omdat daarvoor een onderzoek in een laboratorium nodig zou zijn geweest.
(38)
–	Zie supra, punten 74 e.v.
(39)
–	Arrest Käsrerei Champignon I (aangehaald in voetnoot 3, punt 66).