62023CJ0679_RES
Věc C‑679/23 P
WSaWTaWYaWZaYAaYB
v.
Evropská agentura pro pohraničníapobřežní stráž
Rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 18. prosince 2025
„Kasační opravný prostředek – Společná politika v oblasti azylu a přistěhovalectví – Nařízení (EU) 2016/1624 – Evropská integrovaná správa vnějších hranic Evropské unie – Evropská pohraniční a pobřežní stráž – Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) – Povinnosti agentury Frontex v oblasti ochrany základních práv – Společné návratové operace koordinované agenturou Frontex – Mimosmluvní odpovědnost agentury Frontex – Příčinná souvislost mezi porušením těchto povinností a vzniklou újmou“
Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Evropská integrovaná správa vnějších hranic Evropské unie – Nařízení 2016/1624 – Povinnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) v rámci koordinace společných návratových operací – Rozsah – Ověření existence vykonatelných individuálních rozhodnutí o navrácení osob zahrnutých do návratové operace
[Listina základních práv Evropské unie, čl. 51 odst. 1; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/1624, čl. 2 body 12 a 14, 3, čl. 16 odst. 2 a 3, čl. 22 odst. 1 a 3 písm. b), čl. 27 odst. 1 a 2, čl. 28 odst. 1 a čl. 34 odst. 1 a 2; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, čl. 6 odst. 1 a čl. 12 odst. 1]
(viz body 95–103)
Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Příčinná souvislost – Škoda vzniklá v důsledku nesplnění povinností uložených nařízením 2016/1624 Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) – Příčinná souvislost mezi porušením těchto povinností a vzniklou újmou – Kritéria pro posouzení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/1624)
(viz body 110–112, 149–153)
Kontroly na hranicích, azyl a přistěhovalectví – Azylová politika – Evropská integrovaná správa vnějších hranic Evropské unie – Nařízení 2016/1624 – Povinnosti Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) v rámci koordinace společných návratových operací – Povinnosti v oblasti ochrany základních práv – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/1624, článek 16, čl. 20 odst. 1, čl. 21 odst. 2, čl. 28 odst. 1 a čl. 29 odst. 4; směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115, čl. 8 odst. 6)
(viz body 130–133)
Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Příčinná souvislost – Škoda vzniklá v důsledku nesplnění povinností uložených nařízením 2016/1624 Evropskou agenturou pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) – Přerušení přímé příčinné souvislosti v důsledku vlastní volby žalobce – Posouzení konkrétní situace – Kritéria
(Článek 340 druhý pododstavec SFEU)
(viz body 148–161)
Mimosmluvní odpovědnost – Podmínky – Příčinná souvislost – Újma spočívající v nákladech souvisejících s postupem před zahájením soudního řízení před úředníkem Evropské agentury pro pohraniční a pobřežní stráž (Frontex) – Výdaje svobodně vynaložené žalobcem – Příčinná souvislost mezi újmou a jednáním zaměstnanců agentury Frontex – Kritéria pro posouzení – Charakteristiky dotyčného řízení
(Listina základních práv Evropské unie, čl. 47 druhý pododstavec; nařízení Evropského parlamentu a Rady 2016/1624, bod 50 odůvodnění a článek 72)
(viz body 168–173)
Shrnutí
Velký senát Soudního dvora svým rozsudkem částečně vyhověl kasačnímu opravnému prostředku podanému WS a dalšími (dále jen „navrhovatelé“) proti rozsudku Tribunálu ve věci WS a další v. Frontex (
1
), kterým Tribunál zamítl jejich žalobu na náhradu škody, která jim údajně vznikla v důsledku toho, že Evropská agentura pro pohraniční a pobřežní stráž (dále jen „Frontex“) nesplnila své povinnosti vyplývající zejména z nařízení 2016/1624 (
2
). Při této příležitosti upřesnil povinnosti uložené tímto nařízením agentuře Frontex v rámci koordinace společných návratových operací, jakož i důsledky nesplnění těchto povinností a případného následného porušení základních práv během takových návratových operací pro mimosmluvní odpovědnost této agentury.
Navrhovatelé tvoří rodinu šesti syrských státních příslušníků kurdské národnosti, kteří přicestovali na ostrov Milos (Řecko) dne 9. října 2016 v rámci skupiny uprchlíků. Dne 20. října byli po společné návratové operaci, kterou provedla Řecká republika a koordinovala agentura Frontex, přepraveni do dočasného přijímacího střediska v Turecku. V listopadu 2016 jim turecké orgány vydaly dokumenty dočasné ochrany a dočasné cestovní povolení. Navrhovatelé poté, co se usadili v Suruç (Turecko), se následně z obavy, že budou tureckými orgány vráceni do Sýrie, přestěhovali do Iráku, kde se usadili v Irbílu.
V roce 2017 podali navrhovatelé u úředníka pro otázky základních práv agentury Frontex první stížnost, v níž tvrdili, že byli v důsledku návratové operace agentury Frontex navráceni z Řecka do Turecka, a poté v roce 2018 podali druhou stížnost týkající se vyřízení první stížnosti. Tyto stížnosti byly prohlášeny za přípustné a předány řeckým policejním orgánům. V roce 2019 úředník informoval navrhovatele o tom, že tyto orgány ukončily vnitřní šetření týkající se první stížnosti, předal jim závěrečnou zprávu o stížnostech a uzavřel řízení o jejich vyřizování.
Dne 20. září 2021 podali navrhovatelé k Tribunálu žalobu na náhradu škody znějící na náhradu majetkové a nemajetkové újmy, která jim podle jejich tvrzení vznikla v důsledku údajného protiprávního jednání agentury Frontex před společnou návratovou operací, během ní a po ní.
V napadeném rozsudku Tribunál nejprve shledal, že některé dokumenty předložené navrhovateli jsou nepřípustné z důvodu jejich neodůvodněného opožděného předložení. Pokud jde o věc samou, Tribunál poté, co uvedl, že podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Unie (
3
) jsou kumulativní, rozhodl, že nejprve posoudí podmínku týkající se existence příčinné souvislosti mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a tvrzenou újmou. Rozhodl tedy, že náklady vynaložené navrhovateli na přemístění do Řecka nemohly přímo vyplývat z jednání vytýkaného agentuře Frontex, jelikož předcházely sporné návratové operaci. Dále konstatoval, že úkolem agentury Frontex je v rámci sporné návratové operace pouze poskytovat členským státům technickou a operativní podporu, a nikoli posuzovat oprávněnost rozhodnutí o navrácení osob zahrnutých do této operace, neboť tato rozhodnutí, stejně jako rozhodnutí o přiznání mezinárodní ochrany, jsou výsledkem posouzení, které spadá do výlučné pravomoci členských států. Konečně Tribunál poté, co se zabýval argumenty týkajícími se majetkové a nemajetkové újmy, která údajně vznikla při sporné návratové operaci a po ní, rozhodl, že navrhovatelé nepředložili důkaz o dostatečně přímé příčinné souvislosti mezi skutečnostmi vytýkanými agentuře Frontex a tvrzenou újmou, a v důsledku toho žalobu na náhradu škody v plném rozsahu zamítl.
Na podporu kasačního opravného prostředku podaného proti tomuto rozsudku navrhovatelé zejména tvrdí, že Tribunál nesprávně rozhodl, že agentura Frontex nemá povinnost ujistit se o existenci písemného rozhodnutí o navrácení a že neexistuje příčinná souvislost mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a tvrzenou újmou a že tato souvislost byla přerušena vlastními „volbami“.
Závěry Soudního dvora
Pokud jde o konkrétní povinnosti uložené agentuře Frontex nařízením 2016/1624, Soudní dvůr nejprve poznamenal, že tato agentura má na základě tohoto nařízení řadu povinností, jejichž cílem je zajistit dodržování základních práv v rámci návratových operací, které koordinuje. Tyto povinnosti vyplývají jednak z obecné povinnosti Evropské pohraniční a pobřežní stráže, jejíž součástí je agentura Frontex, zajistit ochranu základních práv při plnění úkolů této agentury podle tohoto nařízení, a jednak z povinnosti agentury Frontex účinně monitorovat dodržování základních práv při všech svých činnostech.
Podle Soudního dvora se tedy Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že agentura Frontex nemá žádnou povinnost, pokud jde o ověření existence vykonatelných individuálních rozhodnutí o navrácení přijatých vůči osobám, na něž se vztahuje společná návratová operace koordinovaná touto agenturou, z důvodu, že její poslání spočívá pouze v poskytování technické a operativní podpory členským státům, aniž by se mohla zabývat oprávněností těchto rozhodnutí o navrácení. Soudní dvůr v tomto ohledu upřesnil, že ověření existence takových rozhodnutí nesouvisí s žádným přezkumem jejich oprávněnosti, a nezasahuje tedy do výlučné pravomoci, kterou mají členské státy v této oblasti na základě čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115. Agentura Frontex je tedy povinna ověřit existenci vykonatelných individuálních rozhodnutí o navrácení, která musí být v souladu s čl. 12 odst. 1 směrnice 2008/115 vydána písemně pro všechny osoby, které členský stát hodlá zahrnout do takových operací, aby bylo zajištěno dodržování požadavků vyplývajících z nařízení 2016/1624, jakož i základních práv dotčených osob, zejména zásady nenavracení.
Za těchto podmínek a s ohledem na zásadu loajální spolupráce (
4
) je rovněž stiženo nesprávným právním posouzením posouzení Tribunálu, podle kterého jakákoli příčinná souvislost mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a újmou tvrzenou navrhovateli musí být vyloučena z důvodu, že tato agentura nemá žádnou povinnost ověřit existenci rozhodnutí o navrácení u všech osob zahrnutých do společné návratové operace koordinované touto agenturou.
Na rozdíl od toho, co tvrdí navrhovatelé, však skutečnost, že agentura Frontex má v tomto ohledu ověřovací povinnost, neznamená, že nutně existuje příčinná souvislost mezi případným porušením této povinnosti a veškerou újmou tvrzenou navrhovateli, nebo její částí. Je pravda, že existence takové příčinné souvislosti musí být posouzena s ohledem na tuto ověřovací povinnost, jakož i na další povinnosti uložené agentuře Frontex s cílem zajistit, aby požadavky nařízení 2016/1624 a základní práva dotčených osob byly dodrženy. Toto posouzení však musí být provedeno s přihlédnutím ke všem relevantním skutkovým okolnostem (
5
), a k požadovaným právním posouzením.
Pokud jde dále o odpovědnost za případná porušení základních práv, k nimž došlo během zpátečního letu, Soudní dvůr konstatoval, že Tribunál neprávem dospěl k závěru, že za taková porušení je odpovědný pouze hostitelský členský stát a agentura Frontex nenese žádnou odpovědnost. S ohledem na povinnosti, které má agentura Frontex na základě nařízení 2016/1624, totiž nelze a priori vyloučit, že porušení těchto povinností jejími útvary nebo zaměstnanci v rámci určité operace mohlo přispět k porušení základních práv při zpátečním letu k újmě vyhoštěných osob. V tomto ohledu je irelevantní, že v souladu se směrnicí 2008/115 (
6
) a jak je připomenuto v nařízení 2016/1624 (
7
), sledování nuceného navracení náleží členským státům. Podle posledně uvedeného nařízení musí být totiž pomoc poskytovaná agenturou Frontex nebo koordinace či organizace společných návratových operací zajišťovaná touto agenturou v souladu s touto směrnicí a agentura Frontex má povinnosti v oblasti monitorování, které doplňují povinnosti členských států.
Navíc vzhledem k tomu, že se zaměstnanci agentury Frontex účastní nebo se mohou takových operací účastnit jako koordinátoři nebo jako odborníci vyslaní v rámci těchto operací, nelze a priori vyloučit, že protiprávní jednání nebo opomenutí těchto zaměstnanců mohou být v příčinné souvislosti se vznikem takových porušení.
Konečně Soudní dvůr s odkazem na svou judikaturu týkající se přímé příčinné souvislosti mezi vytýkaným jednáním a tvrzenou újmou, která je nezbytná pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie, zdůraznil, že se Tribunál nedopustil nesprávného právního posouzení, když dospěl k závěru, že skutečnost, že vytýkané jednání představovalo nezbytnou podmínku vzniku újmy v tom smyslu, že by tato újma nevznikla, kdyby k tomuto jednání nedošlo, nestačí k prokázání příčinné souvislosti, a když dále v projednávané věci přezkoumal možnost, že příčinná souvislost mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a dotčenou újmou byla některými jednáními navrhovatelů přerušena.
Soudní dvůr však upřesnil, že takové posouzení musí být nutně provedeno in concreto, s přihlédnutím ke všem relevantním okolnostem charakterizujícím situaci poškozené osoby. Pokud jde zejména o rodinné příslušníky, kteří uprchli ze země původu, aby požádali o mezinárodní ochranu, a kteří čelí výjimečným okolnostem a nepředvídatelným rizikům, je třeba zohlednit, že žadatelé o azyl mohou být obzvláště zranitelní kvůli své migrační cestě a traumatickým zážitkům, které mohli během této cesty zažít, a tato zranitelnost může ovlivnit jejich úsudek. V takové výjimečné situaci může příčinná souvislost mezi vytýkaným jednáním a tvrzenou újmou přetrvávat i přes rozhodnutí poškozené strany, které se vložilo mezi toto jednání a tuto újmu. Toto rozhodnutí může být považováno za přiměřené s ohledem na všechny okolnosti charakterizující tuto situaci.
V důsledku toho se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že volba navrhovatelů, pokud jde o jejich dočasné usídlení v Turecku, jejich útěk do Iráku a jejich usazení se v Iráku, přerušila veškerou dostatečně přímou příčinnou souvislost mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a tvrzenou újmou, aniž provedl in concreto posouzení přiměřenosti této volby s ohledem na všechny okolnosti charakterizující konkrétní kontext, v němž k této volbě došlo.
Za těchto podmínek Soudní dvůr rozhodl o částečném zrušení napadeného rozsudku (
8
) a vzhledem k tomu, že nemohl rozhodnout ve věci samé, jelikož Tribunál nerozhodl o většině žalobních důvodů navrhovatelů, vrátil věc zpět Tribunálu.
(
1
) – Rozsudek ze dne 6. září 2023, WS a další v. Frontex (T‑600/21, EU:T:2023:492, dále jen „napadený rozsudek“).
(
2
) – Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 a zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 863/2007, nařízení Rady (ES) č. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES (Úř. věst. 2016, L 251, s. 1).
(
3
) – Podle ustálené judikatury Soudního dvora je vznik mimosmluvní odpovědnosti Unie podle čl. 340 druhého pododstavce SFEU vázán na splnění souboru podmínek, kterými jsou dostatečně závažné porušení právní normy, jejímž cílem je přiznat práva jednotlivcům, skutečná existence škody a přímé příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti ze strany původce jednání a škodou způsobenou poškozeným osobám. Není-li jedna z těchto podmínek splněna, musí být žaloba v plném rozsahu zamítnuta, a není nutné zkoumat ostatní podmínky mimosmluvní odpovědnosti Unie, a unijní soud není povinen zkoumat uvedené podmínky v pevně určeném pořadí.
(
4
) – Zakotvenou v čl. 4 odst. 3 SEU a připomenutou v článku 9 nařízení 2016/1624.
(
5
) – Jejichž zjištění přísluší Tribunálu.
(
6
) – Podle čl. 8 odst. 6 směrnice 2008/115.
(
7
) – Připomenuto v jeho čl. 29 odst. 4.
(
8
) – Napadený rozsudek se zrušuje s výjimkou části, v níž jednak jako nepřípustné odmítá některé dokumenty předložené navrhovateli a jednak konstatuje neexistenci příčinné souvislosti mezi jednáním vytýkaným agentuře Frontex a újmou tvrzenou navrhovateli, pokud jde o náklady vynaložené na přemístění do Řecka.