62016CJ0016
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
20. februar 2018 (
*1
)
»Appel – forbrugerbeskyttelse – onlinespiltjenester – beskyttelse af forbrugere og spillere og forhindring af mindreåriges spil online – Kommissionens henstilling 2014/478/EU – EU-retsakt, som ikke er juridisk bindende – artikel 263 TEUF«
I sag C-16/16 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 6. januar 2016,
Kongeriget Belgien ved L. Van den Broeck, M. Jacobs og J. Van Holm, som befuldmægtigede, bistået af advocaten P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke og J. Auwerx,
sagsøger,
den anden part i appelsagen:
Europa-Kommissionen ved F. Wilman og H. Tserepa-Lacombe, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøgt i første instans,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, J.L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský og E. Levits samt dommerne E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (refererende dommer), C. Lycourgos og M. Vilaras,
generaladvokat: M. Bobek,
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 26. juni 2017,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. december 2017,
afsagt følgende
Dom
1
Kongeriget Belgien har med sin appel nedlagt påstand om ophævelse af Den Europiske Unions Rets kendelse af 27. oktober 2015, Belgien mod Kommissionen (T-721/14, herefter »den appellerede kendelse«, EU:T:2015:829), hvorved Retten afviste dets søgsmål med påstand om annullation af Kommissionens henstilling 2014/478/EU af 14. juli 2014 om principper for at beskytte forbrugere og spillere i forbindelse med onlinespiltjenester og for at forhindre mindreåriges spil online (EUT 2014, L 214, s. 38, herefter »den omtvistede henstilling«).
Retsforskrifter
2
Artikel 263, stk. 1, TEUF bestemmer:
»Den Europæiske Unions Domstol prøver lovligheden af lovgivningsmæssige retsakter, af retsakter vedtaget af Rådet [for Den Europæiske Union], [Europa-]Kommissionen eller Den Europæiske Centralbank, bortset fra henstillinger og udtalelser, samt af de af Europa-Parlamentets og Det Europæiske Råds retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand. Den prøver ligeledes lovligheden af de af Unionens organers, kontorers og agenturers retsakter, der skal have retsvirkning over for tredjemand.«
3
I en afdeling med overskriften »Unionens retsakter« bestemmer artikel 288 TEUF:
»For at udøve Unionens beføjelser vedtager institutionerne forordninger, direktiver, afgørelser, henstillinger og udtalelser.
En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.
Et direktiv er med hensyn til det tilsigtede mål bindende for enhver medlemsstat, som det rettes til, men overlader det til de nationale myndigheder at bestemme form og midler for gennemførelsen.
En afgørelse er bindende i alle enkeltheder. Når den angiver, hvem den er rettet til, er den kun bindende for disse.
Henstillinger og udtalelser er ikke bindende.«
4
Artikel 1 i Rådets forordning nr. 1 af 15. april 1958 om den ordning, der skal gælde for Det Europæiske Økonomiske Fællesskab på det sproglige område (EFT 1952-1958 I, s. 59), som ændret ved Rådets forordning (EU) nr. 517/2013 af 13. maj 2013 (EUT 2013, L 158, s. 1), fastsætter:
»De officielle sprog og arbejdssprogene for Unionens institutioner er bulgarsk, dansk, engelsk, estisk, finsk, fransk, græsk, irsk, italiensk, kroatisk, lettisk, litauisk, maltesisk, nederlandsk, polsk, portugisisk, rumænsk, slovakisk, slovensk, spansk, svensk, tjekkisk, tysk og ungarsk.«
Sagens baggrund
5
Den 14. juli 2014 vedtog Kommissionen i medfør af artikel 292 TEUF den omtvistede henstilling.
6
Det fremgår af niende betragtning til denne henstilling, at dens mål er at »sikre forbrugeres og spilleres sundhed og derved også minimere eventuel økonomisk skade, der kan opstå som et resultat af overdrevent spil eller ludomani«.
7
Punkt I med overskriften »Formål« har følgende ordlyd:
»1.
Medlemsstaterne anbefales at opnå et højt beskyttelsesniveau for forbrugere, spillere og mindreårige gennem vedtagelsen af principper for onlinespiltjenester og for ansvarlig kommerciel kommunikation for disse tjenester for at sikre folkesundheden og også for at minimere enhver økonomisk skade, der kan komme af overdrevent spil eller ludomani.
2.
Denne henstilling griber ikke ind i medlemsstaternes ret til at regulere spiltjenester.«
8
Samme henstillings afsnit III til X vedrører henholdsvis »Oplysningskrav«, »Mindreårige«, »Spillerregistrering og spilkonto«, »Spilleraktivitet og støtte«, »Spilpause og selvudelukkelse«, »Kommerciel kommunikation«, »Sponsorater« og »Uddannelse og oplysning«.
Retsforhandlingerne for Retten og den appellerede kendelse
9
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 13. oktober 2014 anlagde Kongeriget Belgien sag med påstand om annullation af den omtvistede henstilling.
10
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 19. december 2014 fremsatte Kommissionen en formalitetsindsigelse i henhold til artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement af 2. maj 1991. Kongeriget Belgien indgav sine bemærkninger vedrørende denne indsigelse den 20. februar 2015.
11
Kommissionen påstod søgsmålet for Retten afvist med den begrundelse, at den omtvistede henstilling ikke udgjorde en retsakt, der kunne gøres til genstand for et søgsmål i henhold til artikel 263 TEUF. Kommissionen anførte i det væsentlige, at den omtvistede henstilling både i form og indhold udgjorde en »egentlig« henstilling som omhandlet i artikel 288 TEUF, der ikke var bindende og ikke medførte nogen bindende forpligtelser. Dette bekræftedes af den formelle præsentation af henstillingen, der var vedtaget på grundlag af artikel 292 TEUF, og af, at den ikke indeholdt bindende og betingede formuleringer. Kommissionen anførte endvidere, at Kongeriget Belgien ikke i stævningen havde anført nogen argumenter, der kunne rejse tvivl om, at den omtvistede henstilling udgjorde en retsakt, der ikke kunne gøres til genstand for søgsmål.
12
Kongeriget Belgien mente, at søgsmålet kunne antages til realitetsbehandling. Ved i det væsentlige at henvise til bl.a. dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte AETR-dom (22/70, EU:C:1971:32), og af 13. december 1989, Grimaldi (C-322/88, EU:C:1989:646), samt til princippet om effektiv domstolsbeskyttelse anførte Kongeriget Belgien, at den omtvistede henstilling burde kunne gøres til genstand for domstolsprøvelse. Kongeriget Belgien anførte for det første, at denne henstilling havde »negative retsvirkninger«, idet den, som det fremgår af det første, det tredje og det fjerde anbringende, der var fremsat i stævningen, tilsidesætter grundlæggende EU-retlige principper, nemlig princippet om tildelt kompetence og forpligtelsen til loyalt samarbejde mellem EU-institutionerne og mellem EU-institutionerne og medlemsstaterne. Inden for rammerne af det andet og det femte anbringende, der var fremsat til støtte for dets søgsmål, anførte Kongeriget Belgien for det andet, at den omtvistede henstilling udsprang af et ønske om at harmonisere anvendelsen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF inden for spilområdet og reelt udgjorde et skjult direktiv, hvilket det tilkom Unionens retsinstanser at efterprøve. Kongeriget Belgien tilføjede i denne forbindelse, at den omtvistede henstilling havde indirekte retsvirkninger, dels fordi medlemsstaterne i medfør af deres pligt til loyalt samarbejde var forpligtet til at anvende bestemte midler for at overholde henstillingen, dels fordi de nationale retter havde pligt til at tage hensyn til denne henstilling.
13
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 12. og den 16. januar 2015 anmodede Den Hellenske Republik og Den Portugisiske Republik om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Belgiens påstande.
14
Ved den appellerede kendelse, som blev afsagt i henhold til artikel 130, stk. 1, i Rettens procesreglement, tiltrådte Retten påstanden om afvisning uden at indlede behandling af sagens realitet. Retten fastslog således, at den omtvistede henstilling ikke havde og ikke tilsigtede at have bindende retsvirkninger, således at den ikke kunne anses for en »anfægtelig retsakt« som omhandlet i artikel 263 TEUF. Som følge heraf afviste Retten søgsmålet og traf bestemmelse om, at det følgelig var ufornødent at træffe afgørelse om anmodningerne om intervention.
Parternes påstande
15
Med appellen har Kongeriget Belgien nedlagt følgende påstande:
–
Den appellerede kendelse ophæves i sin helhed.
–
Annullationssøgsmålet antages til realitetsbehandling.
–
Der træffes afgørelse om sagens realitet.
–
Begæringerne om intervention fra Den Hellenske Republik og Den Portugisiske Republik antages.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
16
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Appellen forkastes.
–
Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Om appellen
17
Til støtte for appellen har Kongeriget Belgien fremsat tre anbringender.
Om det første og det andet anbringende
Parternes argumenter
18
I forbindelse med det første anbringende har Kongeriget Belgien gjort gældende, at vedtagelsen af enhver retsakt som omhandlet i artikel 288 TEUF i sig selv er tilstrækkelig for at have retsvirkninger, der kan begrunde en prøvelse af lovligheden i henhold til artikel 263 TEUF. Udelukkelsen af henstillinger fra anvendelsesområdet for denne prøvelse bør undergives en streng fortolkning. I modsætning til det, som Retten fastslog i den appellerede kendelse, bør det følgelig være muligt ved Unionens retsinstanser at prøve spørgsmålet om, hvorvidt den institution, som har vedtaget den omtvistede henstilling, har overholdt princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde og princippet om institutionel ligevægt, der har afgørende betydning for kompetencefordelingen mellem Unionen og medlemsstaterne og mellem EU-institutionerne. Selv i tilfælde, hvor der foreligger en egentlig henstilling, har Retten således kompetence til at prøve, om nævnte principper er blevet tilsidesat eller ej ved vedtagelsen af denne henstilling, uden at det er nødvendigt at foretage en fuldstændig prøvelse af det materielle indhold heri.
19
Kongeriet Belgien har i denne henseende gjort gældende, at artikel 292 TEUF, under henvisning til hvilken den omtvistede henstilling er blevet vedtaget, ikke udgør et materielt retsgrundlag, men alene et proceduremæssigt retsgrundlag, som ikke alene giver Kommissionen, men også Rådet, kompetencen til at vedtage henstillinger. Overholdelsen af princippet om institutionel ligevægt indebærer følgelig, at Unionens retsinstanser kan prøve, om Kommissionen i den foreliggende sag havde et materielt retsgrundlag for vedtagelsen af den omtvistede henstilling.
20
Kongeriet Belgien har ligeledes gjort gældende, at det følger af dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte AETR-dom (22/70, EU:C:1971:32), at Unionens retsinstanser i forbindelse med bedømmelsen af annullationssøgsmålets formalitet skal kunne prøve, om den omtvistede retsakt kan afføde retsvirkninger med hensyn til de øvrige EU-institutioners og medlemsstaternes prærogativer, uden at træffe afgørelse om realiteten vedrørende denne retsakt.
21
I forbindelse med det andet anbringende har Kongeriet Belgien gjort gældende, at den appellerede kendelse, navnlig præmis 53-55, fører til en processuel ulighed, idet denne medlemsstat ikke ved Unionens retsinstanser vil kunne få prøvet, om Kommissionen har overholdt princippet om loyalt samarbejde, selv om denne institution selv ville have mulighed for at undergive spørgsmålet om, hvorvidt retsakter er forenelige med dette princip, en domstolsprøvelse, selv om de ikke har bindende virkning.
22
Kongeriet Belgien har ligeledes gjort gældende, at Rettens konklusion i den appellerede kendelses præmis 52 ikke er forenelig med de retningslinjer, der følger af dom af 23. april 1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166), og af 22. maj 1990, Parlamentet mod Rådet (C-70/88, EU:C:1990:217), hvorefter et annullationssøgsmål skal antages til realitetsbehandling, selv uden bestemmelse herom i traktaterne, når det tager sigte på at kontrollere en EU-institutions overholdelse af de grundlæggende principper i Unionens retsorden.
23
Kongeriet Belgien har endvidere bemærket, at Domstolen i dom af 6. oktober 2015, Rådet mod Kommissionen (C-73/14, EU:C:2015:663), ikke rejste tvivl om, hvorvidt annullationssøgsmålet kunne antages til realitetsbehandling, selv om denne sags genstand vedrørte Unionens holdning i forbindelse med en procedure med henblik på rådgivende udtalelse, der ikke havde bindende virkning.
24
Kommissionen har gjort gældende, at disse anbringender skal forkastes.
Domstolens bemærkninger
25
For så vidt som de to første anbringender, der skal behandles samlet, vedrører en retlig fejl, som Retten begik ved at fastslå, at den omtvistede henstilling ikke havde retsvirkninger, der kunne begrunde en prøvelse af lovligheden i henhold til artikel 263 TEUF, skal det for det første bemærkes, at efter ordlyden af denne artikels stk. 1 prøver Domstolen lovligheden af bl.a. retsakter vedtaget af Rådet, Kommissionen eller ECB, »bortset fra henstillinger«.
26
Ved at oprette henstillinger som en særlig kategori af EU-retsakter og ved udtrykkeligt at fastsætte, at de »ikke [er] bindende«, har artikel 288 TEUF tilsigtet at give de institutioner, der har beføjelse til at vedtage dem, en tilskyndelses- og overbevisningsbeføjelse, som er forskellig fra beføjelsen til at vedtage retsakter, der har bindende virkning.
27
I denne forbindelse er det med rette, at Retten i den appellerede kendelses præmis 17 under henvisning til Domstolens faste praksis fastslog, at »[e]nhver retsakt, der ikke har bindende retsvirkninger, som f.eks. […]simple henstillinger […], ikke [er] underlagt den i artikel 263 TEUF omhandlede domstolsprøvelse«.
28
I modsætning til, hvad Kongeriget Belgien har gjort gældende, er det derfor ikke tilstrækkeligt, at en institution vedtager en henstilling, som angiveligt er i strid med visse principper og processuelle regler, for at denne henstilling kan anfægtes ved et annullationssøgsmål, uagtet at den ikke har bindende virkning.
29
Det forhold, at det ikke er muligt at anlægge et annullationssøgsmål til prøvelse af en henstilling, gælder imidlertid undtagelsesvis ikke, hvis den anfægtede retsakt efter sit indhold ikke udgør en egentlig henstilling.
30
Ved undersøgelsen af den anfægtede retsakts indhold med henblik på afgørelsen af, om denne retsakt har bindende retsvirkninger, skal der i denne henseende tages hensyn til den omstændighed, at henstillinger, som det er anført i denne doms præmis 25, i henhold til artikel 263 TEUF er udelukket fra denne bestemmelses anvendelsesområde, og at de i medfør af artikel 288, stk. 5, TEUF ikke har bindende virkning.
31
Efter denne præcisering bemærkes, at enhver af institutionerne udstedt bestemmelse – uanset form – som tilsigter at have bindende retsvirkninger, udgør en »anfægtelig retsakt« i artikel 263 TEUF’s forstand (jf. i denne retning dom af 31.3.1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte AETR-dom, 22/70, EU:C:1971:32, præmis 39 og 42, og af 25.10.2017, Rumænien mod Kommissionen, C-599/15 P, EU:C:2017:801, præmis 47 og den deri nævnte retspraksis).
32
Ved afgørelsen af, om en anfægtet retsakt har bindende retsvirkninger, skal vægten lægges på denne retsakts indhold, og de nævnte virkninger skal vurderes ud fra objektive kriterier, såsom denne samme retsakts indhold, i givet fald under hensyn til sammenhængen for dens vedtagelse samt til den udstedende institutions beføjelser (jf. i denne retning dom af 13.2.2014, Ungarn mod Kommissionen, C-31/13 P, EU:C:2014:70, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 25.10.2017, Slovakiet mod Kommissionen, C-593/15 P og C-594/15 P, EU:C:2017:800, præmis 47).
33
I den foreliggende sag foretog Retten i den appellerede kendelses præmis 18 – for at afgøre, om den omtvistede henstilling kunne have sådanne virkninger, og dermed, om den kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF – en vurdering af retsaktens ordlyd og den sammenhæng, hvori den indgår, dens indhold og dens ophavsmands formål hermed.
34
Nærmere bestemt fandt Retten i den appellerede kendelses præmis 21 for det første, at »der i den omtvistede henstilling hovedsageligt anvendes ikke-bindende formuleringer«, således som det fremgår af Rettens analyse i den appellerede kendelsens præmis 22 og 23. I kendelsens præmis 26 og 27 præciserede Retten i denne henseende, at visse sprogversioner af nævnte henstilling, selv om de delvist indeholdt mere bindende vendinger, ikke desto mindre hovedsageligt var affattet i ikke-bindende vendinger.
35
For det andet bemærkede Retten i kendelsens præmis 29, »at det endvidere fremgår af den omtvistede henstillings indhold, at denne retsakt ikke på nogen måde tilsigter at have bindende retsvirkninger, og at Kommissionen ikke på nogen måde har ønsket, at henstillingen skulle have sådanne virkninger«. I den appellerede kendelsens præmis 31 anførtes nærmere bestemt, at »det udtrykkeligt i den omtvistede henstillings punkt 2 præciseres, at denne henstilling ikke griber ind i medlemsstaternes ret til at regulere spiltjenester«. Det er endvidere i nævnte kendelses præmis 32 fremhævet, at den omtvistede henstilling ikke indeholder nogen udtrykkelig angivelse af, at medlemsstater har pligt til at vedtage og anvende de principper, der opstilles i denne henstilling.
36
For det tredje fastslog Retten i nævnte kendelses præmis 36, med hensyn til den sammenhæng, som den omtvistede henstilling indgår i, at det, »uden at dette er blevet bestridt af Kongeriget Belgien«, fremgår af et uddrag af meddelelse COM(2012) 596 final fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget af 23. oktober 2012 med titlen »Mod et samlet europæisk regelsæt for onlinespil«, at »[d]et samlet set ikke forekommer hensigtsmæssigt på nuværende tidspunkt at foreslå en specifik [EU-]lovgivning på området for onlinespil«.
37
Det er følgelig efter en korrekt analyse af den omtvistede henstillings ordlyd, indhold og formål samt den sammenhæng, hvori den indgår, at Retten i den appellerede kendelses præmis 37 med føje kunne fastslå, at nævnte henstilling »hverken har eller tilsigter at have bindende retsvirkninger, og den […] således ikke [kan] anses for en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF«.
38
Der rejses for det første ikke tvivl om den ovenstående analyse med Kongeriget Belgiens argument om, at Domstolen i dom af 6. oktober 2015, Rådet mod Kommissionen (C-73/14, EU:C:2015:663), ikke satte spørgsmålstegn ved, om Rådets annullationssøgsmål kunne antages til realitetsbehandling, selv om dette søgsmål vedrørte Unionens holdning i forbindelse med en procedure med henblik på rådgivende udtalelse, der ikke havde bindende virkning. Det er tilstrækkeligt at bemærke, at nævnte søgsmål således ikke var rettet mod en henstilling som omhandlet i artikel 288 stk. 5, TEUF, men mod en afgørelse fra Kommissionen, der i henhold til artikel 288, stk. 4, TEUF har bindende retsvirkninger. Det forhold, at denne afgørelse blev truffet i forbindelse med deltagelsen i en sådan procedure, er i øvrigt, som Kommissionen med rette har fremhævet, udtryk for en fejlagtig sammenblanding af karakteren af virkningerne af nævnte afgørelse og karakteren af den pågældende procedure med henblik på rådgivende udtalelser.
39
For så vidt som det første anbringende vedrører Rettens tilsidesættelse af rækkevidden af princippet om kompetencetildeling, princippet om loyalt samarbejde og princippet om institutionel ligevægt, skal det for det andet bemærkes, at Kongeriget Belgien har foreholdt Retten, at den ikke herved udledte, at den omtvistede henstilling kunne anfægtes ved Kommissionens angivelige tilsidesættelse af nævnte principper. Som det imidlertid er fremhævet i denne doms præmis 28, kan et sådant ræsonnement ikke tiltrædes.
40
For så vidt som det andet anbringende vedrører Rettens tilsidesættelse af den angivelige gensidige karakter af princippet om loyalt samarbejde, skal det desuden dels bemærkes, således som Retten i det væsentlige fremhævede i den appellerede kendelses præmis 55, at traktatbrudssøgsmål og annullationssøgsmål udgør retsmidler, der har forskellige formål og opstiller forskellige og specifikke betingelser for antagelse til realitetsbehandling heraf, dels at princippet om loyalt samarbejde ikke kan føre til, at der ses bort fra de betingelser for antagelse til realitetsbehandling, der udtrykkeligt gælder i henhold til artikel 263 TEUF.
41
Kongeriget Belgiens argument om, at Domstolen i dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte AETR-dom(22/70, EU:C:1971:32), med henblik på at træffe afgørelse om annullationssøgsmålets antagelse til realitetsbehandling undersøgte, om den retsakt fra Rådet, der var omhandlet i den sag, som gav anledning til den nævnte dom, kunne have retsvirkninger med hensyn til de øvrige EU-institutioners og medlemsstaternes prærogativer, kan for det tredje ikke svække betragtningen i denne doms præmis 37.
42
Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at denne retsakt bestod i en afstemning i Rådet, optaget i mødeprotokollen, hvor Domstolen for at vurdere, om retsakten kunne anfægtes, således undersøgte, om den tilsigtede at have bindende retsvirkninger. Den foreliggende sag vedrører derimod en henstilling, som udtrykkeligt i henhold til artikel 263, stk. 1, TEUF er udelukket fra anvendelsesområdet for den prøvelse af lovligheden, som er fastsat i denne artikel 263 TEUF, således som Domstolen i øvrigt bemærkede i præmis 38 og 39 i dom af 31. marts 1971, Kommissionen mod Rådet, den såkaldte AETR-dom (22/70, EU:C:1971:32), i forbindelse med artikel 173 EØF (senere artikel 173 EF, nu artikel 230 EF). Retten undersøgte i øvrigt, således som det fremgår af denne doms præmis 33-37, om den omtvistede henstilling tilsigtede at have bindende retsvirkninger, og fastslog med rette, at dette ikke var tilfældet.
43
For så vidt som de to første anbringender vedrører tilsidesættelse af artikel 263 TEUF med den begrundelse, at Retten ved den appellerede kendelse udelukkede, at den omtvistede henstilling kunne gøres til genstand for en prøvelse af lovligheden i henhold til denne artikel, hvilket vil være i strid med de krav, der følger af dom af dom af 23. april 1986, Les Verts mod Parlamentet (294/83, EU:C:1986:166), og af 22. maj 1990, Parlamentet mod Rådet (C-70/88, EU:C:1990:217), skal det for det andet fremhæves, at til forskel fra de sager, der gav anledning til disse to domme, er den foreliggende sag ikke karakteriseret ved den omstændighed, at traktaterne ikke indeholder en bestemmelse om retten til at anlægge et annullationssøgsmål som det i den foreliggende sag omhandlede, men ved, at der foreligger en udtrykkelig bestemmelse, nemlig artikel 263, stk. 1, TEUF, som udelukker henstillinger fra anvendelsesområdet for annullationssøgsmål, idet disse retsakter ikke har bindende retsvirkninger, hvilket Retten med rette fastslog i den foreliggende sag.
44
Selv om artikel 263 TEUF udelukker Domstolens prøvelse af retsakter, som har karakter af en henstilling, tillægger artikel 267 TEUF desuden Domstolen kompetence til uden undtagelse at afgøre præjudicielle spørgsmål om gyldigheden og fortolkningen af retsakter fra EU’s institutioner (jf. i denne retning dom af 13.12.1989, GrimaldiC-322/88, EU:C:1989:646, præmis 8, og af 13.6.2017, Florescu m.fl., C-258/14, EU:C:2017:448, præmis 30).
45
Det følger heraf, at det første og det andet anbringende må forkastes i deres helhed.
Om det tredje anbringende
Parternes argumenter
46
Med det tredje anbringende har Kongeriget Belgien gjort gældende, at Retten, efter at have fastslået, at den omtvistede henstilling i den tyske og den nederlandske sprogversion var affattet i bindende vendinger, burde have anerkendt, at denne henstilling tilsigter at have bindende retsvirkninger, i det mindste for så vidt angår Kongeriget Belgien.
47
Ifølge Kommissionen skal dette anbringende forkastes, for så vidt som anbringendet, idet det baserer sig på en tekstuel kritik af alene visse sprogversioner, tilsidesætter princippet om en ensartet fortolkning af EU-rettens bestemmelser.
Domstolens bemærkninger
48
Som det fremgår af artikel 1 i forordning nr. 1, som ændret ved forordning nr. 517/2013, er alle EU’s officielle sprog, som denne bestemmelse opregner, autentiske sprog for de retsakter, hvorpå de er affattet.
49
Det følger heraf, at samtlige sproglige versioner af en EU-retsakt principielt tillægges den samme værdi. Af hensyn til en fortsat ensartet fortolkning af EU-retten er det vigtigt, at den pågældende bestemmelse, når der er uoverensstemmelse mellem versionerne, fortolkes på baggrund af den almindelige opbygning af og formålet med det regelsæt, som den indgår i (jf. i denne retning dom af 2.4.1998, EMU Tabac m.fl., C-296/95, EU:C:1998:152, præmis 36, og af 20.11.2003, Kyocera, C-152/01, EU:C:2003:623, præmis 32 og 33 og den deri nævnte retspraksis).
50
Den formulering, der er anvendt i en sprogversion af en retsakt, kan således ikke alene tjene som grundlag for retsaktens fortolkning eller i denne henseende tillægges større betydning end de øvrige sprogversioner. Dette ville nemlig være i strid med kravet om en ensartet anvendelse af EU-retten (jf. i denne retning dom af 22.10.2009, Zurita García og Choque Cabrera, C-261/08 og C-348/08, EU:C:2009:648, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og af 9.3.2017, GE Healthcare, C-173/15, EU:C:2017:195, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
51
Som det fremgår af denne doms præmis 34, foretog Retten i den appellerede kendelse en sammenlignende undersøgelse af de forskellige sprogversioner af den omtvistede henstilling, og konkluderede på denne baggrund, at der i denne henstilling hovedsageligt anvendes ikke-bindende formuleringer.
52
Som det fremgår af denne doms præmis 37, var det desuden efter en korrekt analyse af den omtvistede henstillings ordlyd og indhold samt den sammenhæng, hvori den indgår, at Retten i den appellerede kendelses præmis 37 med føje kunne fastslå, at denne henstilling »hverken har eller tilsigter at have bindende retsvirkninger, og den […] således ikke [kan] anses for en anfægtelig retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF«.
53
Det tredje anbringende må derfor forkastes.
54
Henset til samtlige ovenstående betragtninger må appellen forkastes i det hele.
Sagsomkostninger
55
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen ikke tages til følge. I henhold til samme procesreglements artikel 138, stk. 1, der i henhold til artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Kongeriget Belgien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og Kongeriget Belgien har tabt sagen, bør det pålægges dette at betale sagsomkostningerne.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1)
Appellen forkastes.
2)
Kongeriget Belgien betaler sagsomkostningerne.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.