62024CJ0418
DOMSTOLENS DOM (stora avdelningen)
den 14 april 2026 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande – Socialpolitik – Direktiv 1999/70/EG – Ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP – Visstidsanställningskontrakt i offentlig sektor – Klausul 5 – Åtgärder som syftar till att förhindra och beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden – Omvandling av på varandra följande visstidsanställningskontrakt till ett tillsvidareanställningskontrakt – Nationell lagstiftning som inte tillåter en sådan omvandling, men som föreskriver andra åtgärder för att förhindra och beivra sådant missbruk – Effektiva, avskräckande och proportionella påföljder”
I mål C‑418/24 [Obadal] (
i
),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien) genom beslut av den 30 april 2024, som inkom till domstolen den 12 juni 2024, i målet
TJ
mot
Comunidad de Madrid,
ytterligare deltagare i rättegången:
Ministerio Fiscal,
meddelar
DOMSTOLEN (stora avdelningen)
sammansatt av ordföranden K. Lenaerts, vice ordföranden T. von Danwitz, avdelningsordförandena F. Biltgen, K. Jürimäe och L. Arastey Sahún samt domarna S. Rodin, E. Regan, N. Piçarra, A. Kumin (referent), D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, S. Gervasoni, N. Fenger och R. Frendo,
generaladvokat: R. Norkus,
justitiesekreterare: handläggaren R. Stefanova-Kamisheva,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 24 juni 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
–
TJ, genom J. Salvador Rebolleda och Á. Santalices Romero, abogados,
–
Comunidad de Madrid, genom A. Caro Sánchez, letrado,
–
Ministerio Fiscal, genom E. Carrascoso López och L.M. López Sanz-Aránguez, båda i egenskap av ombud,
–
Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis och A. Pérez-Zurita Gutiérrez, båda i egenskap av ombud,
–
Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av L. Fiandaca, avvocato dello Stato,
–
Europeiska kommissionen, genom I. Galindo Martín, D. Recchia och N. Ruiz García, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 9 oktober 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete, som undertecknades den 18 mars 1999 (nedan kallat ramavtalet) och återfinns i bilagan till rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP (EGT L 175, 1999, s. 43).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan TJ och Comunidad de Madrid (den autonoma regionen Madrid, Spanien), angående kvalificeringen av anställningsförhållandet mellan TJ och denna offentliga förvaltning.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 1999/70
3
I artikel 2 första stycket i direktiv 1999/70 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv [och de] är skyldiga att vidta alla nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna garantera de resultat som åläggs genom detta direktiv. …”
Ramavtalet
4
I andra stycket i inledningen till ramavtalet anges följande:
”Avtalets parter fastslår att tillsvidareanställning är och kommer att fortsätta att vara den generella formen av anställningsförhållande mellan arbetsgivare och arbetstagare. De konstaterar vidare att visstidsanställningar, under vissa omständigheter, svarar mot både arbetsgivares och arbetstagares behov.”
5
Punkterna 6 och 8 i de allmänna övervägandena i ramavtalet har följande lydelse:
”6.
Tillsvidareanställning är det generella anställningsförhållandet och förbättrar arbetstagarnas livskvalitet och ökar prestationer i arbetet.
…
8.
Visstidsanställningskontrakt är en kännetecknande anställningsform inom vissa branscher, yrken och verksamheter som kan passa både arbetsgivare och arbetstagare.”
6
Klausul 5 i ramavtalet har rubriken ”Bestämmelser för att förhindra missbruk”, och den har följande lydelse:
”1.
För att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, så skall medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter i enlighet med nationell lagstiftning, kollektivavtal eller praxis, och/eller arbetsmarknadens parter, där det inte finns likvärdiga lagliga åtgärder för att förhindra missbruk, på ett sätt som tar hänsyn till behoven i särskilda branscher och/eller till kategorier av arbetstagare, införa en eller fler av följande åtgärder:
a)
Bestämmelser om objektiva grunder för förnyad visstidsanställning.
b)
Bestämmelser om en övre sammanlagd tidsgräns för flera på varandra följande visstidsanställningar.
c)
Bestämmelser om hur många gånger en visstidsanställning får förnyas.
2.
Medlemsstaterna, efter samråd med arbetsmarknadens parter, och/eller arbetsmarknadens parter, där så är lämpligt, fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar
a)
skall betraktas som ’på varandra följande’,
b)
skall betraktas som tillsvidareanställningar.”
Spansk rätt
Konstitutionen
7
I artikel 23.2 i Constitución española (den spanska konstitutionen) (nedan kallad konstitutionen) föreskrivs att medborgarna ”ska ha rätt att på lika villkor få tillträde till offentliga tjänster och befattningar, med förbehåll för de krav som fastställs i lag”.
8
I artikel 103.3 i konstitutionen stadgas bland annat att offentliganställda tjänstemäns ställning ska regleras i lag samt att tillträde till offentlig anställning ska ske med tillämpning av principerna om förtjänst och skicklighet.
Lagen om arbetstagare
9
I artikel 15.3 i Ley del Estatuto de los Trabajadores (lag om arbetstagare) i dess lydelse enligt Real Decreto Legislativo 2/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (kungligt lagstiftningsdekret 2/2015 om godkännande av den omarbetade lydelsen av lagen om arbetstagare), av den 23 oktober 2015 (BOE nr 255, av den 24 oktober 2015, s. 100224), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad lagen om arbetstagare), föreskrivs att ”visstidsanställningskontrakt som har ingåtts i strid med lagen ska anses ha ingåtts till vidare”.
10
I artikel 15.5 i lagen om arbetstagare föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar bestämmelserna i punkterna 1 a, 2 och 3 i denna artikel, ska arbetstagare som under en period om 30 månader har varit anställda under en tidsperiod som överstiger 24 månader, med eller utan avbrott, på samma eller olika tjänster inom samma företag eller grupp av företag, genom två eller flera visstidsanställningskontrakt, antingen direkt eller genom bemanningsföretag, i samma eller olika anställningsformer för tidsbegränsade anställningar, förvärva ställning som fast anställda arbetstagare.
…”
11
I femtonde tilläggsbestämmelsen till lagen om arbetstagare, vilken avser ”[t]illämpning av tidsbegränsade kontrakt för utförande av en viss uppgift eller tjänst och begränsningar av på varandra följande kontrakt inom offentlig förvaltning”, preciseras att åsidosättande av dessa begränsningar inom ”offentliga förvaltningar och offentliga organ som har koppling till eller är beroende av sådana förvaltningar” inte utgör hinder för ”tillämpningen av de grundlagsstadgade principerna om likabehandling, förtjänst och skicklighet som ska gälla för tillträde till offentlig anställning, varför sådana åsidosättanden inte heller utgör hinder för skyldigheten att tillsätta de aktuella tjänsterna genom ordinarie förfaranden i enlighet med bestämmelserna i tillämpliga regelverk”, med följden att ”arbetstagaren behåller sin tjänst fram till tidpunkten då den tillsätts med tillämpning av de ovannämnda förfarandena, vilket medför att anställningsförhållandet upphör såvida inte den berörde arbetstagaren får en offentlig anställning efter att ha genomgått ett motsvarande urvalsförfarande med godkänt resultat”.
EBEP
12
Real Decreto Legislativo 5/2015, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (kungligt lagstiftningsdekret 5/2015 om godkännande av den omarbetade lydelsen av lagen om grundläggande tjänsteföreskrifter för offentliganställda), av den 30 oktober 2015 (BOE nr 261, av den 31 oktober 2015, s. 103105), i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i det nationella målet (nedan kallad EBEP), har bland annat ändats genom Ley 20/2021, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público (lag 20/2021 om brådskande åtgärder för att minska antalet visstidställningar inom den offentliga sektorn) av den 28 december 2021 (BOE nr 312 av den 29 december 2021) (nedan kallad lag 20/2021).
13
I artikel 8 EBEP föreskrivs följande:
”1.   Med offentliganställda avses personer som mot ersättning utför arbete inom den offentliga förvaltningen för att tillgodose allmänna intressen.
2.   Offentliganställda indelas i följande kategorier:
a)
Tjänstemän
b)
Tillfälligt anställda som inte är tjänstemän.
c)
Kontraktsanställda, som kan vara fast anställda, tillsvidareanställda eller visstidsanställda.
d)
Extraanställd personal.”
14
Artikel 11.1 och 11.3 EBEP har följande lydelse:
”1.   Med kontraktsanställd avses en person som med stöd av ett skriftligt anställningsavtal, oavsett vilka anställningsvillkor som föreskrivs i arbetsrättslig lagstiftning, utför arbete som avlönas av en offentlig förvaltning. Beroende på varaktigheten kan detta avtal avse fast anställning, tillsvidareanställning eller visstidsanställning.
…
3.   Urvalsförfarandet för kontraktsanställd personal ska vara offentligt och principerna om likabehandling, förtjänst och skicklighet ska under alla förhållanden tillämpas på förfarandet. Vid rekrytering av kontraktsanställda med visstidsanställning ska även principen om skyndsamhet tillämpas på förfarandet, för att tillgodose uttryckligen motiverade nödvändiga krav eller brådskande skäl.”
15
Artikel 55.1 EBEP har följande lydelse:
”Envar medborgare som så önskar får ansöka om offentlig anställning i enlighet med de grundlagsstadgade principerna om likabehandling, förtjänst och skicklighet, bestämmelserna i denna lag och andra gällande regler i rättsordningen.”
16
I artikel 70 EBEP föreskrivs följande:
”1.   De personalbehov som omfattas av ett budgetanslag och som ska täckas genom rekrytering av ny personal ska publiceras genom ett meddelande om utlysning av offentlig anställning eller tillgodoses genom ett annat liknande förfarande. Detta innebär att motsvarande urvalsförfaranden ska organiseras för de tjänster som ska tillsättas och upp till ytterligare [10 procent] och att en frist ska fastställas för offentliggörandet av meddelandena. Under alla omständigheter ska utlysning av offentlig anställning eller ett liknande förfarande äga rum inom en frist på tre år som inte får förlängas.
2.   Utlysning av offentlig anställning eller liknande förfarande, som varje år ska godkännas av förvaltningsmyndighetens ledningsorgan, ska offentliggöras i den relevanta officiella tidningen.
…”
17
En ny sjuttonde tilläggsbestämmelse infördes i EBEP genom artikel 1.3 i lag 20/2021. Enligt denna sjuttonde tilläggsbestämmelse gäller följande:
”1.   Offentliga förvaltningar är skyldiga att iaktta bestämmelserna i denna lag och ska i synnerhet se till att alla former av oegentligheter undviks vid rekrytering av kontraktsanställda med visstidsanställning och vid tillsättning av tillfälligt anställda som inte är tjänstemän.
…
2.   Oegentligheter på detta område innebär att relevant ansvar kan utkrävas i enlighet med gällande regler inom respektive offentlig förvaltning.
3.   Varje rättsakt, överenskommelse, avtal eller lagbestämmelse samt de åtgärder som vidtas för att tillämpa eller genomföra dessa och vars innehåll direkt eller indirekt innebär att förvaltningen inte iakttar den längsta tillåtna tjänstgöringstiden för kontraktsanställda visstidsanställda ska vara ogiltiga.
…
5.   När det gäller kontraktsanställda med visstidsanställning ska underlåtenhet att iaktta den längsta tjänstgöringstiden ge rätt till den kontanta ersättning som föreskrivs i denna punkt, utan att det påverkar den ersättning som eventuellt ska utgå för underlåtenhet att iaktta särskilda arbetsrättsliga bestämmelser.
Denna ersättning motsvarar, i förekommande fall, skillnaden mellan maximalt [20] dagars fast lön per anställningsår, dock högst [12 månadslöner], och den ersättning som arbetstagaren har rätt till på grund av att hans eller hennes anställningskontrakt sägs upp, varvid kortare perioder än ett år ska beräknas i förhållande till de månader som fullgjorts. Rätten till denna ersättning inträder från och med den dag då tjänsten faktiskt upphör och beloppet hänför sig endast till det avtal varigenom överträdelsen begicks. Om ersättningen beviljas genom domstol, utjämnas beloppen.
Ingen rätt till ovannämnda ersättning uppkommer om anställningsförhållandet upphör på grund av disciplinär uppsägning som anses vara motiverad eller till följd av frivillig uppsägning.”
Lag 20/2021
18
I artikel 2 i lag 20/2021, med rubriken ”Förfarande för att omvandla visstidsanställningar till tillsvidareanställningar”, föreskrivs följande:
”1.   Utöver bestämmelserna i artikel 19.1 led 6 i Ley 3/2017 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017 (lag 3/2017 om upprättande av den allmänna statsbudgeten för år 2017) av den 27 juni 2017 (BOE nr 153 av den 28 juni 2017, s. 53787) och artikel 19.1 led 9 i Ley 6/2018 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (lag 6/2018 om upprättande av den allmänna statsbudgeten för år 2018), av den 3 juli 2018 (BOE nr 161 av den 4 juli 2018, s. 66621)) tillåts genom denna lag en ytterligare kvot för att omvandla visstidsanställningar till tillsvidareanställningar, vilken inkluderar fasta tjänster som föreskrivs i budgeten och som innehafts utan avbrott och för viss tid under minst tre år före den 31 december 2020, oavsett om dessa tjänster ingår i de tjänsteförteckningar, bemanningstabeller eller andra former av personalorganisation som tillämpas inom de olika offentliga förvaltningarna eller inte.
…
2.   Erbjudanden om anställning inom ramen för de omvandlingsförfaranden som avses i punkt 1 och det nya omvandlingsförfarandet ska godkännas och offentliggöras i relevanta officiella tidningar före den 1 juni 2022 och ska samordnas av de behöriga offentliga förvaltningarna.
Meddelanden om uttagningsprov för urvalsförfaranden för att tillsätta tjänster som ingår i erbjudanden om offentlig anställning ska offentliggöras före den 31 december 2022.
Dessa urvalsförfaranden ska vara slutförda före den 31 december 2024.
3.   Andelen tjänster som innehas av visstidsanställda måste vara lägre än [8 procent] av de fasta tjänsterna.
4.   Genomförandet av dessa urvalsförfaranden, som i samtliga fall säkerställer att principerna om fri konkurrens, likabehandling, meriter, lämplighet och offentlighet iakttas, kan bli föremål för förhandlingar inom varje instans av den allmänna statsförvaltningen, de autonoma regionerna och de lokala myndigheterna, och åtgärder kan vidtas inom Comisión de Coordinación del Empleo Público [(Kommissionen för samordning av offentlig anställning, Spanien)] för att möjliggöra en samordning av genomförandet av dessa förfaranden mellan olika offentliga förvaltningar.
…
6.   Tillfälligt anställda som inte är tjänstemän eller kontraktsanställda med visstidsanställning vilkas anställningsförhållande till förvaltningen upphör på grund av att de inte har godkänts i det selektiva omvandlingsförfarandet, under det att de tjänstgjorde i denna egenskap, har rätt till en kontant ersättning motsvarande [20] dagars fast lön per anställningsår, varvid kortare perioder än ett år ska beräknas i proportion till de månader som fullgjorts, dock högst [12 månadslöner].
För kontraktsanställda med visstidsanställning motsvarar denna ersättning skillnaden mellan, å ena sidan, maximalt [20] dagars fast lön per anställningsår, upp till högst [12] månadslöner, och, å andra sidan, den ersättning som arbetstagaren har rätt till på grund av att hans eller hennes anställningskontrakt sägs upp, varvid kortare perioder än ett år ska beräknas i proportion till de månader som fullgjorts. Om ersättningen beviljas genom domstol, utjämnas beloppen.
Den omständigheten att kandidaten inte deltar i det selektiva omvandlingsförfarandet ger inte i något fall rätt till någon som helst kontant ersättning.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
19
TJ arbetar som barnskötare vid en skola som drivs i offentlig regi och har varit kontraktsanställd sedan den 2 mars 2016. Hennes anställningsförhållande grundade sig på sex på varandra följande visstidsanställningskontrakt, vilka samtliga var avsedda att fylla en vakant tjänst eller ersätta en annan arbetstagare. Det sista av dessa kontrakt ingicks den 8 september 2017.
20
Den 19 juli 2021 väckte TJ talan vid Juzgado de lo Social no 13 de Madrid (Arbetsdomstol nr 13 i Madrid, Spanien) och yrkade att anställningsförhållandet skulle förklaras vara en fast anställning eller, i andra hand, en icke-fast tillsvidareanställning.
21
Genom dom av den 13 mars 2023 biföll den domstolen delvis TJ:s yrkanden och kvalificerade anställningsförhållandet som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, eftersom det förhållandet hade varat i mer än tre år utan att arbetsgivaren, i enlighet med den spanska lagstiftningen, hade tillsatt den tjänst som hon innehade.
22
Genom dom av den 27 november 2023 ogillade Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Överdomstolen i den autonoma regionen Madrid, Spanien) TJ:s överklagande. Hon överklagade denna dom till Tribunal Supremo (Högsta domstolen, Spanien), som är den hänskjutande domstolen, och gjorde gällande att hennes anställningsförhållande skulle kvalificeras som ett ”fast anställningsförhållande”.
23
Den hänskjutande domstolen har påpekat att domen av den 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl. (C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22, EU:C:2024:149), i vilken EU-domstolen bland annat uttalade sig om de skyldigheter som följer av klausul 5 i ramavtalet, har tillämpats på divergerande sätt av spanska domstolar som har att pröva sådana mål som det som är aktuellt i det nationella målet, vilka avser kvalificeringen av ett anställningsförhållande i situationer som kännetecknas av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt.
24
Den hänskjutande domstolen är, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande, behörig att se till att samtliga spanska domstolar i framtiden tolkar och tillämpar befintliga arbetsrättsliga bestämmelser på ett enhetligt sätt. EU-domstolen bör därför lämna vissa klargöranden för att den hänskjutande domstolen, i syfte att avgöra det nationella målet, ska kunna fastställa huruvida den spanska lagstiftningen, såsom den har tolkats i dess praxis, är förenlig med klausul 5.
25
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende, för det första, preciserat att denna lagstiftning begränsar erkännandet av ställning som ”fast anställd” inom den offentliga sektorn till personer som tillträder offentlig anställning efter att med framgång ha genomgått ett urvalsförfarande i enlighet med principerna om jämlikhet, meriter och lämplighet, såsom de föreskrivs i konstitutionen, samt principerna om likabehandling och icke-diskriminering, vilka stadfästs i artiklarna 20 och 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Dessa principer är för övrigt tillämpliga på såväl tjänstemän som kontraktsanställda. Att få ställning som ”fast anställd” inom den offentliga sektorn i strid med nämnda principer skulle dessutom kunna leda till att medborgare i andra medlemsstater fråntas möjligheten att få tillträde till offentlig anställning på samma villkor som de som gäller för spanska medborgare, vilket skulle innebära ett åsidosättande av den fria rörligheten för arbetstagare, såsom den stadfästs i artikel 45 FEUF.
26
I nämnda lagstiftning kvalificeras däremot anställningsförhållandet mellan den offentliga förvaltningen och en person som anställts utan föregående urvalsförfarande och där möjligheten till på varandra följande visstidsanställningskontrakt har missbrukats, som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, från och med den dag då den berörda personen ursprungligen anställdes.
27
För det andra har den hänskjutande domstolen angett att denna kvalificering medför att avtalsförhållandet består till dess att den tjänst som den berörda personen innehar slutgiltigt har tillsatts genom ett urvalsförfarande. En arbetstagare med icke-fast tillsvidareanställning har dessutom samma rättigheter som fast anställda vad gäller alla aspekter av anställningsförhållandet, såsom lön och befordran.
28
Vid den tidpunkt då tjänsten slutgiltigt tillsätts genom ett urvalsförfarande upphör det icke-fasta tillsvidareanställningsförhållandet, vilket leder till utbetalning av en ersättning motsvarande 20 dagars lön per anställningsår, upp till högst 12 månadslöner. Den berörda arbetstagaren har inte rätt till denna ersättning för det fall användandet av de på varandra följande visstidsanställningskontrakten var legitimt och inte utgjorde missbruk, vilket visar att nämnda ersättning inte kan anses vara oberoende av huruvida användandet av dessa avtal är legitimt eller utgör missbruk.
29
Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att ersättningen på 20 dagars lön per anställningsår, upp till högst tolv månadslöner, motsvarar den ersättning som föreskrivs i spansk rätt vid uppsägning av ett anställningsavtal av objektiva skäl som följer av företagets behov, vilket skulle kunna utgöra hinder för att denna ersättning ska kunna anses utgöra en lämplig åtgärd för att förhindra och beivra missbruk som följer av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt. I ett sådant fall vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida betalningen av den maximala lagstadgade ersättning som föreskrivs i spansk rätt vid olaglig uppsägning, det vill säga en ersättning motsvarande 33 dagars lön per anställningsår, upp till 24 månadslöner, skulle kunna utgöra en sådan lämplig åtgärd.
30
Enligt den hänskjutande domstolen är den rättsliga regleringen av begreppet ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, såsom den beskrivs i punkterna 26–28 ovan, vilken har utvecklats inom ramen för dess praxis, förenlig med klausul 5 i ramavtalet, eftersom det i denna lagstiftning föreskrivs åtgärder för att beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt.
31
Den hänskjutande domstolen anser dessutom att lag 20/2021 innehåller andra åtgärder som syftar till att förhindra och beivra sådan användning.
32
Genom denna lag, i vilken det föreskrivs ett förfarande för omvandling av visstidsanställningar inom offentlig sektor till tillsvidareanställningar, har det i spansk rätt införts särskilda åtgärder för att bland annat organisera urvalsförfaranden utan hänsyn till huruvida användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt utgör missbruk. Även om dessa förfaranden är öppna för sökande som inte har utsatts för missbruk av sådana avtal, har lagstiftaren inom ramen för dessa förfaranden tillmätt de berörda visstidsanställda arbetstagarnas tidigare erfarenhet och den anställningstid de har ägnat åt att utföra sina arbetsuppgifter ett avgörande värde, vilket på ett lämpligt sätt kompenserar för missbruket, samtidigt som det underlättar deras slutliga tillträde till tjänsten som ”fast anställd arbetstagare”.
33
Vidare har det genom nämnda lag även införts en ny tilläggsbestämmelse i EBEP, i vilken det föreskrivs ett ansvarssystem för den offentliga förvaltningen vid åsidosättande, i synnerhet, av bestämmelserna om rekrytering av kontraktsanställda med visstidsanställning.
34
Mot denna bakgrund beslutade Tribunal Supremo (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
I första hand. Utgör klausul 5 i ramavtalet hinder mot en rättspraxis som [för att förena den fria rörligheten för arbetstagare med iakttagande av] principerna om likabehandling, förtjänst, skicklighet och icke-diskriminering vid fri rörlighet för arbetstagare innebär att arbetstagare med icke-fast tillsvidareanställning inom den offentliga sektorn inte kan få ställning som arbetstagare med fast anställning?
2)
I andra hand. Om svaret på den första frågan är jakande: Kan beviljandet av ersättning som ska ha en avskräckande verkan till en arbetstagare med icke-fast tillsvidareanställning vid tidpunkten för anställningsförhållandets upphörande anses utgöra en lämplig åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar inom den offentliga sektorn i enlighet med klausul 5 i ramavtalet?”
Förfarandet vid domstolen
35
Den hänskjutande domstolen har begärt att domstolen ska handlägga målet skyndsamt i enlighet med artikel 105 i domstolens rättegångsregler.
36
Genom beslut av den 4 september 2024, Obadal (C‑418/24, EU:C:2024:717), avslog domstolens ordförande denna begäran. Med hänsyn till målets art och betydelsen av de frågor som har ställts, beslutade ordföranden emellertid att EU-domstolen skulle avgöra målet med förtur, i enlighet med artikel 53.3 i rättegångsreglerna.
37
Den spanska regeringen begärde den 8 januari 2025, med stöd av artikel 16 tredje stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, att domstolen ska sammanträda i stor avdelning.
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
38
Enligt fast rättspraxis ankommer det, enligt det förfarande för samarbete mellan nationella domstolar och EU-domstolen som införts genom artikel 267 FEUF, på EU-domstolen att ge den nationella domstolen ett användbart svar, som gör det möjligt för den domstolen att avgöra det mål som den ska pröva. I detta syfte kan EU-domstolen behöva omformulera de frågor som hänskjutits. Det ankommer härvidlag på EU-domstolen att utifrån samtliga uppgifter som den nationella domstolen har lämnat, och i synnerhet utifrån skälen i beslutet om hänskjutande, avgöra vilka delar av unionsrätten som behöver tolkas med hänsyn till saken i målet (se dom av den 29 november 1978, Redmond, 83/78, EU:C:1978:214, punkt 26, och dom av den 2 december 2025, Russmedia Digital och Inform Media Press, C‑492/23, EU:C:2025:935, punkt 44).
39
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att anställningsförhållandet mellan TJ och den autonoma regionen Madrid, på grund av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, kvalificerades som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”. Den hänskjutande domstolens frågor syftar i detta sammanhang till att få klarhet i huruvida nationell lagstiftning och rättspraxis avseende begreppet ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” är förenliga med de krav som följer av klausul 5 i ramavtalet, det vill säga huruvida dessa innehåller lämpliga åtgärder för att beivra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden inom den offentliga sektorn.
40
Den hänskjutande domstolen har i detta avseende angett att den nationella lagstiftningen, såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, utgör hinder för att arbetstagare, såsom TJ, som har utsatts för missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt tillerkänns ställning som ”tillsvidareanställd” inom den offentliga sektorn. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att denna rättspraxis är förenlig med klausul 5 i ramavtalet, eftersom en sådan arbetstagares anställningsförhållande kvalificeras som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” och en sådan kvalificering utgör en åtgärd som gör det möjligt att beivra sådant missbruk. Enligt den hänskjutande domstolen innehåller den nationella lagstiftningen dessutom andra åtgärder med samma syfte, däribland åtgärden att vid anställningsförhållandets upphörande betala ut en ersättning motsvarande 20 dagars lön per anställningsår, upp till högst 12 månadslöner, eller till och med en ersättning motsvarande 33 dagars lön per anställningsår, upp till högst 24 månadslöner. Bland dessa andra åtgärder ingår även de åtgärder som föreskrivs i lag 20/2021, det vill säga att det ska införas ett ansvarssystem för den offentliga förvaltningen och anordnas urvalsförfaranden.
41
Den hänskjutande domstolen har emellertid preciserat att det, med hänsyn till dels EU-domstolens svar på de frågor som ställts i det mål som avgjordes genom domen av den 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl. (C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22, EU:C:2024:149), dels den omständigheten att de spanska domstolarna tillämpade denna dom på divergerande sätt i mål som rörde kvalificeringen av ett anställningsförhållande vid missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt inom den offentliga sektorn, såsom det nationella målet, kvarstår tvivel om huruvida samtliga de åtgärder som avses i föregående punkt är förenliga med klausul 5 i ramavtalet.
42
Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt sina frågor, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida klausul 5 i ramavtalet ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, som, såsom en åtgärd som syftar till att beivra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt föreskriver att dessa avtal ska omvandlas till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”. Den hänskjutande domstolen vill vidare få klarhet i huruvida en rad åtgärder som består i utbetalning av schablonersättning, som är underkastad ett dubbelt tak, när anställningsförhållandet upphör, ett system för myndigheternas ansvar och anordnandet av urvalsförfaranden, utgör lämpliga åtgärder för att förhindra och beivra sådant missbruk.
43
Det framgår av fast rättspraxis att det fastställs ett allmänt mål för medlemsstaterna i klausul 5.1 i ramavtalet, bestående i att förhindra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, samtidigt som medlemsstaterna ges rätt att själva bestämma med hjälp av vilka medel som nämnda mål ska uppnås, under förutsättning att de inte inverkar menligt på ramavtalets syfte och ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2008, Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, punkt 70, och dom av den 4 september 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, punkt 51 och där angiven rättspraxis).
44
Såsom domstolen har slagit fast innehåller ramavtalet inte någon allmän skyldighet för medlemsstaterna att föreskriva en omvandling av visstidsanställningskontrakt till tillsvidareanställningskontrakt. Enligt ramavtalets klausul 5.2 är det nämligen i princip medlemsstaterna som ska fastställa under vilka förutsättningar visstidsanställningar ska betraktas som tillsvidareanställningar. Härav följer att ramavtalet inte föreskriver under vilka förutsättningar avtal om tillsvidareanställning får användas (dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl., C‑212/04, EU:C:2006:443, punkterna 81 och 91, och dom av den 4 september 2025, Pelavi, C‑253/24, EU:C:2025:660, punkt 56).
45
I klausul 5 i ramavtalet föreskrivs inte heller några särskilda påföljder för fall där missbruk har konstaterats. I ett sådant fall ankommer det på de nationella myndigheterna att vidta åtgärder som inte bara ska vara proportionerliga, utan även tillräckligt effektiva och avskräckande för att säkerställa att de bestämmelser som har antagits med stöd av ramavtalet ges full verkan (dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl., C‑212/04, EU:C:2006:443, punkterna 93 och 94, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
46
När på varandra följande visstidsanställningar har missbrukats, måste det finnas möjlighet att vidta en åtgärd som ger effektiva och likvärdiga garantier för arbetstagarnas skydd, för att på lämpligt sätt beivra missbruket och undanröja följderna av att unionsrätten har åsidosatts. Det framgår nämligen av själva lydelsen av artikel 2 första stycket i direktiv 1999/70 att medlemsstaterna ska ”vidta alla nödvändiga åtgärder för att när som helst kunna garantera de resultat som åläggs genom detta direktiv” (dom av den 4 juli 2006, Adeneler m.fl., C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 102, och dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
47
Det följer av domstolens praxis att för att en nationell lagstiftning, i förekommande fall såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, som innebär att det inom den offentliga sektorn är förbjudet att omvandla flera på varandra följande visstidsanställningar till en tillsvidareanställning, ska anses vara förenlig med ramavtalet krävs det att den berörda medlemsstatens nationella rättsordning vad gäller offentlig sektor innehåller bestämmelser om en annan effektiv åtgärd för att förhindra och, i förekommande fall, beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar (dom av den 7 september 2006, Marrosu och Sardino, C‑53/04, EU:C:2006:517, punkt 49, och dom av den 7 april 2022, Ministero della Giustizia m.fl. (Italienska fredsdomares ställning), C‑236/20, EU:C:2022:263, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
48
Det ska härvidlag erinras om att det inte ankommer på EU-domstolen att uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser, den uppgiften åligger i stället de behöriga nationella domstolarna, vilka ska fastställa huruvida de krav som anges i klausul 5 i ramavtalet är uppfyllda och huruvida denna klausuls effektivitet säkerställs genom den nationella lagstiftningen, såsom den har tolkats av de nationella domstolarna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 86 och där angiven rättspraxis).
49
Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att bedöma i vilken mån tillämpningsvillkoren för och det faktiska genomförandet av den aktuella nationella lagstiftningen och rättspraxisen utgör lämpliga åtgärder, det vill säga effektiva, avskräckande och proportionerliga åtgärder för att i vederbörlig ordning beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningar och för att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 87 och där angiven rättspraxis).
50
EU-domstolen kan emellertid, när den meddelar ett förhandsavgörande, i förekommande fall bidra med preciseringar för att vägleda den hänskjutande domstolen vid dess bedömning (dom av den 13 januari 2022, MIUR och Ufficio Scolastico Regionale per la Campania, C‑282/19, EU:C:2022:3, punkt 88 och där angiven rättspraxis).
Omvandlingen av på varandra följande visstidsanställningskontrakt till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”
51
Det framgår av beslutet om hänskjutande att när en spansk offentlig myndighet missbrukar på varandra följande visstidsanställningskontrakt, kvalificerar den nationella domstolen, vid vilken tvisten mellan den berörda arbetstagaren och denna myndighet har anhängiggjorts, som en åtgärd för att beivra ett sådant missbruk, dessa avtal som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”. En sådan kvalificering av anställningsförhållandet mellan de berörda får verkan från och med den dag då arbetstagaren ursprungligen anställdes och kan endast erkännas genom ett domstolsavgörande.
52
Den hänskjutande domstolen har påpekat att begreppet ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” infördes genom rättspraxis med hänsyn till att det enligt nationell rätt inte är möjligt att tillerkänna arbetstagare som hade utsatts för missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt ställning som ”kontraktsanställd med tillsvidareanställning”, eftersom dessa arbetstagare inte har tillträtt en offentlig anställning efter ett urvalsförfarande på ett sätt som är förenligt med principerna om likabehandling, förtjänst och lämplighet, såsom dessa slås fast i nationell rätt, bland annat i konstitutionen.
53
Beteckningen ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” medför att det sista visstidsanställningskontrakt som ingåtts mellan arbetstagaren och den berörda offentliga förvaltningen inte kan sägas upp, vilket innebär att avtalsförhållandet mellan de berörda kvarstår till dess att den tjänst som innehas av den berörda arbetstagaren slutgiltigt har tillsatts genom ett urvalsförfarande. Såsom den hänskjutande domstolen har angett upphör avtalsförhållandet således när en viss händelse inträffar, det vill säga att ett urvalsförfarande slutförs.
54
En arbetstagare vars anställningsförhållande har kvalificerats som ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” ska således anses vara ”visstidsanställd”, i den mening som avses i ramavtalet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22, EU:C:2024:149, punkt 66), varvid anställningsförhållandet mellan arbetstagaren och den berörda offentliga förvaltningen följaktligen förblir ett visstidsanställningsförhållande, i den mening som avses i ramavtalet.
55
EU-domstolen har även slagit fast att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas så, att uttrycket ”användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden” i denna klausul omfattar en situation där den berörda förvaltningen har underlåtit att inom den föreskrivna fristen anordna ett urvalsförfarande för att permanent tillsätta den tjänst som innehafts av en arbetstagare med en icke-fast tillsvidareanställning, varför det visstidsanställningsförhållande som binder denne arbetstagare till nämnda förvaltning automatiskt har förlängts (dom av den 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22, EU:C:2024:149, punkt 82).
56
Härav följer att omvandlingen av på varandra följande visstidsanställningskontrakt till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande” inte utgör hinder för att sådana avtal även fortsättningsvis missbrukas, eftersom avtalsförhållandet mellan de berörda fortfarande är av tillfällig karaktär och således cementerar den berörda arbetstagarens otrygga situation.
57
Det ska i detta hänseende erinras om att syftet med klausul 5 i ramavtalet är att genomföra ett av de mål som eftersträvas med detta avtal, nämligen att reglera möjligheterna att använda på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden, vilka kan missbrukas till arbetstagarnas nackdel. I ramavtalet har det därför föreskrivits vissa minimiskyddsbestämmelser för att förhindra att arbetstagarnas anställningstrygghet urholkas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 mars 2020, Sánchez Ruiz m.fl., C‑103/18 och C‑429/18, EU:C:2020:219, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
58
Såsom framgår av andra stycket i ingressen till ramavtalet och punkterna 6 och 8 i de allmänna övervägandena i detta avtal, anses anställningstryggheten utgöra en betydande del av skyddet för arbetstagare, medan visstidsanställningar endast under vissa omständigheter svarar mot både arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov (dom av den 19 mars 2020, Sánchez Ruiz m.fl., C‑103/18 och C‑429/18, EU:C:2020:219, punkt 54 och där angiven rättspraxis).
59
Under dessa omständigheter kan en nationell åtgärd som antagits genom ett domstolsavgörande, vilket, för att beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, omvandlar dessa avtal till ett anställningsförhållande av tillfällig karaktär, såsom ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, inte anses utgöra en åtgärd som gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra en sådan användning och undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten, i enlighet med de krav som det erinrats om i punkterna 45 och 46 ovan. En sådan åtgärd cementerar nämligen den berörda arbetstagarens otrygga situation och äventyrar följaktligen ramavtalets ändamålsenliga verkan.
60
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 97 i sitt förslag till avgörande gäller nämligen följande. Även om det, såsom den hänskjutande domstolen har angett, antas att icke-fast tillsvidareanställd personal i förevarande fall har rättigheter som är likvärdiga med dem som gäller för fast anställd personal, bland annat i fråga om lön och befordran, innebär en sådan likvärdighet emellertid inte att icke-fast tillsvidareanställd personal, i likhet med fast anställd personal, kan åtnjuta den anställningstrygghet som, såsom det erinrats om i punkt 58 ovan, har utformats som en viktig del av skyddet för arbetstagare genom ramavtalet.
61
Av det ovan anförda följer att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på följande sätt: Den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, som, såsom en åtgärd som syftar till att beivra missbruk som uppstår till följd av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i denna klausul 5, föreskriver att dessa avtal ska omvandlas till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, eftersom denna åtgärd, i den mån den innebär att ett anställningsförhållande av tillfällig karaktär och som således bevarar den berörda arbetstagarens otrygga situation, varken gör det möjligt att vidta lämpliga åtgärder för att beivra detta missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
Utbetalning av ersättning
62
Det framgår av beslutet om hänskjutande att enligt spansk rätt ska en schablonersättning motsvarande 20 dagars lön per anställningsår, upp till högst 12 månadslöner, betalas till en icke-fast tillsvidareanställd arbetstagare när dennes anställningsförhållande har upphört på grund av att en annan person rekryterats till den aktuella tjänsten efter ett urvalsförfarande. Detta förutsätter antingen att denna arbetstagare har deltagit i urvalsförfarandet och har misslyckats eller inte har deltagit i nämnda förfarande.
63
Den hänskjutande domstolen har preciserat att den berörda arbetstagaren endast har rätt till denna ersättning om denne är bunden till myndigheten genom ett icke-fast tillsvidareanställningsförhållande, vars kvalificering skulle vara följden av att denna myndighet på ett rättsstridigt sätt och genom missbruk har använt sig av på varandra följande visstidsanställningskontrakt. Enligt den hänskjutande domstolen kan nämnda ersättning således inte anses vara oberoende av alla överväganden om huruvida användningen av de sistnämnda avtalen är legitim eller utgör missbruk. Den utgör följaktligen en åtgärd som gör det möjligt att förhindra och beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt.
64
Nämnda domstol har emellertid påpekat att ersättningen på 20 dagars lön per anställningsår, upp till 12 månadslöner, motsvarar den ersättning som föreskrivs i spansk rätt vid uppsägning av ett anställningsavtal av objektiva skäl som följer av företagets behov, vilket skulle kunna utgöra hinder för att denna ersättning anses utgöra en lämplig åtgärd för att förhindra och beivra missbruk som följer av en sådan användning. I ett sådant fall vill denna domstol få klarhet i huruvida betalningen av den maximala lagstadgade ersättning som föreskrivs i spansk rätt, vilken motsvarar vad som gäller vid ogrundade uppsägningar, det vill säga en ersättning motsvarande 33 dagars lön per anställningsår, upp till 24 månadslöner, skulle kunna utgöra en sådan lämplig åtgärd.
65
Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat förutsätter den schablonersättning som ska betalas ut när ett icke-fast tillsvidareanställningsförhållande avslutas att den berörda arbetstagaren har utsatts för missbruk och olaglig användning av på varandra följande visstidsanställningskontrakt.
66
Det rör sig emellertid om en schablonersättning som utbetalas till den berörda arbetstagaren först när anställningsförhållandet upphör på grund av att en annan person anställs på den tjänst som arbetstagaren tidigare innehade.
67
Det ska även preciseras att när ekonomisk ersättning är den åtgärd som en medlemsstat har valt för att förhindra och beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt enligt klausul 5 i ramavtalet, så är denna medlemsstat skyldig att fullt ut kompensera den skada som den arbetstagare som har utsatts för ett sådant missbruk har lidit. EU-domstolen har i detta avseende slagit fast att principen om full ersättning för den skada som lidits och proportionalitetsprincipen innebär att medlemsstaterna ska tillhandahålla tillräcklig ersättning som inte bara är symbolisk, utan att för den skull gå utöver vad som kan betraktas som fullständig gottgörelse för den skada en sådan arbetstagare har lidit (dom av den 8 maj 2019, Rossato och Conservatorio di Musica F.A. Bonporti, C‑494/17, EU:C:2019:387, punkterna 42 och 43 samt där angiven rättspraxis).
68
För att fastställa storleken på den ersättning som är avsedd att ersätta den skada som lidits till följd av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, ska i princip samtliga omständigheter i det enskilda fallet beaktas, däribland arten av de arbetsuppgifter som utförs av den berörda arbetstagaren samt de aktuella avtalens antal och deras sammanlagda varaktighet. Ersättningens storlek ska även beräknas i förhållande till de ekonomiska fördelar som den berörde skulle ha kunnat göra anspråk på om det inte hade förekommit missbruk och den skada som lidits till följd av den osäkra situation som den berörda personen befann sig i.
69
Även om det är tillåtet för medlemsstaterna – på vilka det ankommer att vidta proportionerliga, effektiva och avskräckande åtgärder för att säkerställa att de bestämmelser som antagits med stöd av ramavtalet får full verkan – att utforma system för påföljder och ersättning i form av schablonersättningar, så krävs det även att dessa system inte bara säkerställer en adekvat ersättning för den skada som lidits till följd av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, utan även att de medför att de konstaterade överträdelserna beivras på lämplig nivå.
70
I förevarande fall omfattas den schablonersättning som ska betalas till en arbetstagare med icke-fast tillsvidareanställning vid anställningens upphörande av ett dubbelt tak, nämligen begränsningen till 20 dagars lön per anställningsår och gränsen på 12 månadslöner. En sådan ersättning kan följaktligen varken anses utgöra en proportionerlig och effektiv gottgörelse för missbruk som varar längre än en viss tid i år räknat eller en lämplig och fullständig ersättning för de skador som följer av ett sådant missbruk (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 och C‑332/22, EU:C:2024:496, punkt 81). Detsamma gäller ersättningen på 33 dagars lön per anställningsår, upp till högst 24 månadslöner, som föreskrivs vid rättsstridig uppsägning och som den hänskjutande domstolen anser kan vara ägnade att förhindra och beivra missbruk som följer av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, eftersom det i denna ersättning även föreskrivs ett dubbelt tak.
71
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 111 och 117 i sitt förslag till avgörande förefaller utbetalningen av sådan ersättning inte vara ägnad att effektivt avhjälpa samtliga fall av missbruk, eftersom sådana ersättningar betalas ut först när anställningsförhållandet upphör på grund av att urvalsförfarandet avslutats, eftersom arbetstagare som går i pension, säger upp sig eller sägs upp före utgången av urvalsförfarandet inte förefaller kunna komma i åtnjutande av den.
72
Av detta följer att sådan ersättning, i strid med de krav som anges i punkterna 45 och 46 ovan, inte kan medföra att följderna av åsidosättandet av unionsrätten undanröjs i samtliga fall av missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt.
73
Av det ovan anförda följer att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på följande sätt: Det utgör inte en lämplig åtgärd för att förhindra och beivra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i klausul 5 i ramavtalet, att betala ut en schablonersättning, som är underkastad ett dubbelt tak, när anställningsförhållandet för en arbetstagare vars arbetsgivare har missbrukat sådana avtal upphör, om denna ersättning varken gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra detta missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
Ansvarssystemet för den offentliga förvaltningen
74
Den hänskjutande domstolen har hävdat att lag 20/2021, i syfte att föreskriva effektiva åtgärder för att förhindra och beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, bland annat införde en ny tilläggsbestämmelse i EBEP, närmare bestämt den sjuttonde bestämmelsen, i vilken det föreskrivs ett ansvarssystem för den offentliga förvaltningen vid åsidosättande, i synnerhet, av bestämmelserna om rekrytering av kontraktsanställda med visstidsanställning. Enligt denna nya tilläggsbestämmelse är ”[o]ffentliga förvaltningar … skyldiga att iaktta bestämmelserna i [EBEP] och ska i synnerhet se till att alla former av oegentligheter undviks vid rekrytering av tillfälligt kontraktsanställda och vid tillsättning av tillfälligt anställda som inte är tjänstemän”. På samma sätt föreskrivs i den nya tilläggsbestämmelsen att ”[o]egentligheter på detta område innebär att relevant ansvar kan utkrävas i enlighet med gällande regler inom respektive offentlig förvaltning”.
75
Det ska i detta hänseende påpekas att domstolen, i domen av den 7 mars 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166), har slagit fast att en nationell mekanism för myndigheternas ansvar, i den mån den åtföljs av andra effektiva och avskräckande åtgärder som gör det möjligt att förhindra och beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, kan, med förbehåll för den prövning som ankommer på den nationella domstolen, anses säkerställa att de bestämmelser som antagits med tillämpning av ramavtalet ges full verkan.
76
I den domen grundade domstolen sin bedömning på nationella bestämmelser enligt vilka myndigheterna är skyldiga att av en ansvarig chef återkräva de belopp som utbetalats till arbetstagare som ersättning för skada som lidits till följd av att bestämmelser om rekrytering och anställning har åsidosatts, när detta åsidosättande skett uppsåtligen eller av grov oaktsamhet. I det mål som gav upphov till nämnda dom framgick det även av handlingarna i målet att ett dylikt åsidosättande dessutom beaktas vid utvärderingen av dessa chefers arbete, vilka på grund av ett sådant åsidosättande inte kan göra anspråk på någon resultatbonus. I den nationella lagstiftning som var i fråga i det målet föreskrevs dessutom att offentliga myndigheter som hade agerat i strid med bestämmelser om rekrytering och anställning inte fick göra några rekryteringar alls, oavsett anställningsform, under de tre år som följer på åsidosättandet (se dom av den 7 mars 2018, Santoro, C‑494/16, EU:C:2018:166, punkt 52).
77
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 78 och 79 i sitt förslag till avgörande kan en nationell mekanism som gör det möjligt att utkräva personligt ansvar av personal inom den offentliga förvaltningen anses utgöra en åtgärd som i vederbörlig ordning beivrar missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, under förutsättning att denna mekanism åtföljs av andra effektiva, avskräckande och proportionerliga åtgärder som gör det möjligt att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten. En sådan mekanism måste innefatta något mer än en abstrakt eller rent teoretisk möjlighet, och den måste grunda sig på precisa nationella bestämmelser, vara förutsägbar och tillämplig i praktiken. Om så är fallet ska den nationella lagstiftningen anses föreskriva påföljder med effektiva garantier för att skydda arbetstagarna, såsom krävs enligt unionsrätten, i enlighet med den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 46 ovan.
78
I ett mål som rörde liknande nationella bestämmelser, eller till och med, såsom den autonoma regionen Madrid påpekade vid förhandlingen, som är identiska med dem som är aktuella i det nationella målet, fann EU‑domstolen att de aktuella bestämmelsernas lydelse föreföll vara så tvetydig och abstrakt att dessa bestämmelser inte var jämförbara med de nationella bestämmelser som reglerar den italienska mekanismen för myndigheternas ansvar, till vilken domstolen hänvisade i domen av den 7 mars 2018, Santoro (C‑494/16, EU:C:2018:166) (se dom av den 22 februari 2024, Consejería de Presidencia, Justicia e Interior de la Comunidad de Madrid m.fl., C‑59/22, C‑110/22 och C‑159/22, EU:C:2024:149, punkt 113).
79
Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att kontrollera dels huruvida det ansvarssystem för offentliga myndigheter som föreskrivs i spansk rätt grundar sig på precisa, förutsebara och i praktiken tillämpliga nationella bestämmelser, med följden att detta system ska anses utgöra en åtgärd som gör det möjligt att vidta lämpliga sanktionsåtgärder mot den berörda offentliga förvaltningen, dels huruvida detta system åtföljs av andra effektiva, avskräckande och proportionerliga åtgärder som gör det möjligt att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
80
Av det ovan anförda följer att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på följande sätt. Det utgör inte en lämplig åtgärd för att förhindra och beivra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i denna klausul 5, att ha ett ansvarssystem för den offentliga förvaltningen, som, dels, med hänsyn till dess tvetydiga, abstrakta och oförutsebara karaktär, inte gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra en sådan användning, dels inte åtföljs av andra effektiva, avskräckande och proportionerliga åtgärder som gör det möjligt att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
Urvalsförfarandena
81
Såsom nämns i punkt 32 ovan har den hänskjutande domstolen förklarat att genom lag 20/2021, i vilken det föreskrivs ett förfarande för omvandling av visstidsanställningar i offentlig sektor till tillsvidareanställningar, har det i spansk rätt införts särskilda åtgärder för att bland annat organisera urvalsförfaranden på ett sätt som inte tar hänsyn till huruvida användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt utgör missbruk. Även om dessa förfaranden är öppna för sökande som inte har utsatts för missbruk, tillmäter lagstiftaren, inom ramen för nämnda förfaranden, betydande vikt vid tidigare erfarenhet och den tjänstgöringstid som de berörda tillfälligt anställda har ägnat åt att utföra sina uppgifter, vilket på ett lämpligt sätt kompenserar för missbruket, samtidigt som deras permanenta tillträde till den berörda tjänsten som ”fast anställda” underlättas.
82
Domstolen påpekar i detta sammanhang att den, i ett mål som rörde frågan huruvida de urvalsförfaranden som föreskrivs i artikel 2 i lag 20/2021 är förenliga med klausul 5 i ramavtalet, har erinrat om att anordnande och genomförande av urvalsförfaranden ger arbetstagare som utsatts för otillbörlig användning av flera på varandra följande visstidsanställningskontrakt eller visstidsanställningsförhållanden möjlighet att försöka få anställningstrygghet, eftersom dessa i princip kan delta i dessa förfaranden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 och C‑332/22, EU:C:2024:496, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
83
Den omständigheten att den spanska lagstiftaren, inom ramen för sådana förfaranden, lägger stor vikt vid denna arbetstagares tidigare erfarenhet, efter att denne har utsatts för missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, och vid den tjänstgöringstid som denne har ägnat åt utförandet av sina arbetsuppgifter, förefaller dessutom vara ägnad att främja arbetstagarens tillgång till anställningstrygghet, under förutsättning att arbetstagaren beslutar att delta i urvalsförfarandet och att denne godkänns i detta förfarande.
84
Det framgår emellertid av EU-domstolens praxis att sådana omständigheter inte är tillräckliga för att det ska anses att anordnandet och genomförandet av urvalsförfaranden, såsom de som föreskrivs i lag 20/2021, gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt och undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juni 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya och Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C‑331/22 och C‑332/22, EU:C:2024:496, punkterna 75, 76 och 78 samt där angiven rättspraxis).
85
I en situation där den berörda arbetstagaren inte deltar i ett sådant urvalsförfarande, eller där denne inte godkänns i detta förfarande, innebär nämligen anordnandet av urvalsförfarandet varken att det är möjligt att i vederbörlig ordning beivra det missbruk som arbetstagaren har utsatts för eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
86
Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, förefaller beaktandet av de berörda visstidsanställda arbetstagarnas tidigare erfarenhet och den anställningstid som dessa har ägnat åt att utföra sina arbetsuppgifter inte vara begränsat till att endast avse arbetstagare som har utsatts för missbruk av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, utan gynnar alla visstidsanställda som har sådan erfarenhet, inbegripet dem som inte har utsatts för sådant missbruk. Beaktandet av denna erfarenhet och tjänstgöringstid kan följaktligen inte anses syfta till att beivra ett sådant missbruk eller till att undanröja följderna av det åsidosättande av unionsrätten som följer därav.
87
Mot denna bakgrund ska klausul 5 i ramavtalet tolkas på följande sätt. Det utgör inte en lämplig åtgärd för att förhindra och beivra missbruk som uppstår genom användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i denna klausul 5, att anordna urvalsförfaranden i vilka det visserligen tas hänsyn till den berörda arbetstagarens tidigare erfarenhet och den anställningstid som denne har ägnat åt att utföra sina arbetsuppgifter, men där denna hänsyn inte begränsas till att endast omfatta sökande som har utsatts för sådant missbruk, när denna åtgärd varken gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra ett sådant missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
88
Av det anförda följer att klausul 5 i ramavtalet ska tolkas på följande sätt:
–
Den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, som, såsom en åtgärd som syftar till att beivra missbruk som uppstår till följd av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i denna klausul 5, föreskriver att dessa avtal ska omvandlas till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, eftersom denna åtgärd, i den mån den innebär att ett anställningsförhållande av tillfällig karaktär och som således bevarar den berörda arbetstagarens otrygga situation, varken gör det möjligt att vidta lämpliga åtgärder för att beivra detta missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
–
Det utgör inte lämpliga åtgärder för att förhindra och beivra sådant missbruk att vidta en rad åtgärder som består i, för det första, utbetalning av en schablonersättning, som är underkastad ett dubbelt tak, när detta anställningsförhållande upphör, för det andra, ett system för myndigheternas ansvar som är tvetydigt, abstrakt och oförutsebart, samt för det tredje, anordnande av urvalsförfaranden, i vilka det visserligen tas hänsyn till den berörda arbetstagarens tidigare erfarenhet och den anställningstid som denne har ägnat åt att utföra sina arbetsuppgifter, men där denna hänsyn inte begränsas till att endast omfatta sökande som har utsatts för sådant missbruk, när denna åtgärd varken gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra ett sådant missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
Rättegångskostnader
89
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:
Klausul 5 i ramavtalet om visstidsarbete, som ingicks den 18 mars 1999 och som är bilagt rådets direktiv 1999/70/EG av den 28 juni 1999 om ramavtalet om visstidsarbete undertecknat av EFS, UNICE och CEEP,
ska tolkas på följande sätt:
–
Den utgör hinder för en nationell lagstiftning, såsom den har tolkats i nationell rättspraxis, som, såsom en åtgärd som syftar till att beivra missbruk som uppstår till följd av användandet av på varandra följande visstidsanställningskontrakt, i den mening som avses i denna klausul 5, föreskriver att dessa avtal ska omvandlas till ett ”icke-fast tillsvidareanställningsförhållande”, eftersom denna åtgärd, i den mån den innebär att ett anställningsförhållande av tillfällig karaktär och som således bevarar den berörda arbetstagarens otrygga situation, varken gör det möjligt att vidta lämpliga åtgärder för att beivra detta missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
–
Det utgör inte lämpliga åtgärder för att förhindra och beivra sådant missbruk att vidta en rad åtgärder som består i, för det första, utbetalning av en schablonersättning, som är underkastad ett dubbelt tak, när detta anställningsförhållande upphör, för det andra, ett system för myndigheternas ansvar som är tvetydigt, abstrakt och oförutsebart, samt för det tredje, anordnande av urvalsförfaranden, i vilka det visserligen tas hänsyn till den berörda arbetstagarens tidigare erfarenhet och den anställningstid som denne har ägnat åt att utföra sina arbetsuppgifter, men där denna hänsyn inte begränsas till att endast omfatta sökande som har utsatts för sådant missbruk, när denna åtgärd varken gör det möjligt att i vederbörlig ordning beivra ett sådant missbruk eller att undanröja följderna av åsidosättandet av unionsrätten.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: spanska.
(
i
)	Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.