62010CC0118
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
PAOLA MENGOZZIJA
od 17. siječnja 2013. (
1
)
Predmet C‑118/10
Europska komisija
protiv
Vijeća Europske unije
„Državne potpore — Nadležnost Vijeća — Članak 108. stavak 2. treći podstavak UFEU‑a — Zatečeni programi potpora — Prijedlog odgovarajućih mjera — Učinci — Uredba br. 659/1999 — Potpore za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta u Latviji“
1.
Europska komisija tužbom koja je predmet ovog postupka zahtijeva od Suda poništenje Odluke Vijeća 2009/991/EU od 16. prosinca 2009. o dodjeli državne potpore koju su dodijelila državna tijela Republike Latvije radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. (u daljnjem tekstu: pobijana odluka) (
2
).
2.
Komisija je ostalim trima istodobno podnesenim tužbama pobijala tri druge odluke Vijeća koje se odnose na potpore iste vrste koje su dodijelile Republika Litva (predmet C‑111/10), Republika Poljska (predmet C‑117/10) i Republika Mađarska (predmet C‑121/10).
3.
Svim se tužbama postavlja isto osjetljivo pitanje: čini li prijedlog odgovarajućih mjera koji je sastavila Komisija u okviru stalnog ispitivanja zatečenih programa potpora u državama članicama koje se provodi na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a (ili članka 88. stavka 1. UEZ‑a kad je riječ o predmetu C‑117/10) zauzimanje konačnog stajališta te ustanove o spojivosti tog programa potpora s unutarnjim tržištem, kojim se može spriječiti Vijeće u izvršavanju nadležnosti koja mu je dodijeljena člankom 108. stavkom 2. trećim podstavkom UFEU‑a (ili člankom 88. stavkom 2. trećim podstavkom UEZ‑a) kako bi odobrilo potpore koje odstupaju od članka 107. UFEU‑a (ili članka 87. UEZ‑a) i drugih primjenjivih odredbi, ako to opravdavaju iznimne okolnosti?
I – Pravni okvir
4.
Na temelju članka 108. stavka 1. UFEU‑a:
„Komisija u suradnji s državama članicama neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama. Komisija im predlaže sve odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta”.
5.
Članak 108. stavak 2. u trećem i četvrtom podstavku predviđa:
„Na zahtjev države članice, Vijeće može, odstupajući od odredaba članka 107. ili uredaba predviđenih člankom 109., jednoglasno odlučiti da se, ako iznimne okolnosti opravdavaju takvu odluku, potpora koju ta država dodjeljuje ili namjerava dodijeliti smatra spojivom sa zajedničkim tržištem. Ako je Komisija u vezi s tom potporom već pokrenula postupak predviđen prvim podstavkom ovog stavka, činjenica da je dotična država uputila svoj zahtjev Vijeću prouzročit će suspenziju tog postupka dok Vijeće ne objavi svoj stav.
Međutim, ako Vijeće u roku od tri mjeseca od podnošenja tog zahtjeva ne objavi svoj stav, o predmetu odlučuje Komisija.”
6.
Što se tiče pregleda relevantnih odredbi Priloga IV. glave 4. Aktu o pristupanju Latvije Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Akt o pristupanju iz 2003.) (
3
), Uredbe (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 93. Ugovora o EZ‑u (
4
), Smjernica Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede (u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu iz 2000.) (
5
) i Smjernica Zajednice za državne potpore u sektoru poljoprivrede i šumarstva 2007.‑2013. (u daljnjem tekstu: Smjernice za poljoprivredu 2007.‑2013.) (
6
), s obzirom na to da pravni okvir u ovom predmetu u biti odgovara pravnom okviru u predmetu C‑117/10, upućujem na točke 5. do 16. mišljenja koje sam danas iznio u potonjem predmetu.
7.
U obavijesti objavljenoj u Službenom listu 15. ožujka 2008. (
7
) Komisija je navela da je, u skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999., uzela u obzir izjavu Latvije o „izričitom i bezuvjetnom prihvaćanju” prijedloga odgovarajućih mjera sadržanih u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., koji su latvijska tijela pisano priopćila Komisiji 20. veljače 2007.
II – Okolnosti spora i pobijana odluka
8.
U obavijesti koju je Komisija objavila 2005. o potporama prijavljenima u skladu s postupkom predviđenim u Prilogu IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003., za koje su države članice koje su pristupile 2004. željele da se smatraju zatečenim potporama u smislu članka 88. stavka 1. UEZ‑a do kraja treće godine nakon pristupanja, među mjerama koje je priopćila Latvija naveden je program potpora naslovljen „Program za dodjelu kredita za stjecanje poljoprivrednih zemljišta” (
8
).
9.
Latvija je navedeni program uspostavila 2002. Primjena programa bila je, međutim, obustavljena 1. siječnja 2006. jer je kreditna linija predviđena u tu svrhu iscrpljena potkraj 2005. Potpore su se dodjeljivale poljoprivrednicima (fizičkim ili pravnim osobama) u obliku subvencioniranja kamata na dugoročne kredite (do dvadeset godina) namijenjene financiranju ulaganja. Subvencija je ovisila o određenim uvjetima koji se odnose na kamatnu stopu, najviši iznos kredita, postotak prihoda dužnika od poljoprivredne proizvodnje, fiskalni položaj dužnika i stanje njegovih sredstava (koja većinom trebaju pripadati latvijskim državljanima ili osobama sa stalnim boravištem).
10.
Dopisom od 30. svibnja 2005. Komisija je pozvala države članice da joj podnesu prijedloge namijenjene pojednostavnjenju pravila o potporama u sektoru poljoprivrede. Različite države članice od Komisije su zatražile da zadrži mogućnost dodjele potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta, predlažući da se ukine članak 4. stavak 8. Uredbe br. 1857/2006 i da se stjecanje poljoprivrednih zemljišta uključi u opravdane troškove za potpore za ulaganja, kao što je već predviđeno Smjernicama za poljoprivredu iz 2000. Latvija u tom smislu nije podnijela nikakav prijedlog.
11.
Dopisom od 17. studenoga 2009. upućenim Vijeću za poljoprivredu i ribarstvo latvijska su tijela zatražila da se potpore za stjecanje poljoprivrednih zemljišta u Latviji iznimno odobre na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a. Ta je država članica 3. prosinca 2009. Vijeću dostavila određene dodatne informacije. Vijeće je 16. prosinca 2009. jednoglasno (s osam suzdržanih delegacija) donijelo pobijanu odluku. Člankom 1. te odluke navodi se:
„Izvanredna državna potpora u iznosu od najviše 8 milijuna latvijskih latsa koju su latvijske vlasti dodijelile za kredite namijenjene stjecanju poljoprivrednih zemljišta u razdoblju od 1. siječnja 2010. do 31. prosinca 2013. smatra se spojivom s unutarnjim tržištem.” [neslužbeni prijevod]
12.
Potpora koja se smatrala spojivom u uvodnim izjavama 9. i 10. pobijane odluke opisana je kako slijedi:
„(9)
Državna potpora koja se namjerava dodijeliti iznosi najviše 8 milijuna latvijskih latsa (LVL) i njome se treba omogućiti stjecanje ukupno 70.000 hektara poljoprivrednih zemljišta za otprilike 1000 poljoprivrednika u razdoblju od 2010. do 2013. Potpora se može dodijeliti za zemljišta u državnom vlasništvu i zemljišta u vlasništvu fizičkih osoba.
(10)
Državna potpora bit će u obliku subvencija za plaćanje kamata na kredite, pokrivajući četiri postotna boda godišnje kamatne stope koju primjenjuje banka. Međutim, ako je ta godišnja kamatna stopa manja od četiri postotna boda, kamatna stopa koju stvarno plaća dužnik bit će vraćena u cijelosti.” [neslužbeni prijevod]
III – Postupak pred Sudom i zahtjevi stranaka
13.
Komisija je ovaj postupak pokrenula tužbom podnesenom tajništvu Suda 26. veljače 2010. Rješenjem od 16. rujna 2010. Republici Litvi odobrena je intervencija u potporu zahtjevu Vijeća.
14.
Komisija zahtijeva od Suda da poništi pobijanu odluku i naloži Vijeću snošenje troškova. Vijeće zahtijeva od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu i naloži Komisiji snošenje troškova. Litva zahtijeva od Suda da odbije tužbu kao neosnovanu.
IV – O tužbi
15.
Komisija ističe četiri tužbena razloga u prilog svojoj tužbi, koji se temelje na nenadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku, zlouporabi ovlasti, povredi načela lojalne suradnje među institucijama i očitoj pogrešci u ocjeni.
A – Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća
16.
Svojim prvim tužbenim razlogom, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća, Komisija u bitnome tvrdi da prijedlog odgovarajućih mjera iznesen u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., u vezi s prihvaćanjem tog prijedloga od Latvije, čini „odluku” kojom je Komisija program potpora odobren u pobijanoj odluci za čitavo razdoblje primjene navedenih smjernica, odnosno do 31. prosinca 2013., proglasila nespojivim sa zajedničkim tržištem. Pozivajući se na presude Suda od 29. lipnja 2004. (
9
) i 22. lipnja 2006. (
10
), za čiju analizu upućujem na točke 27. do 31. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, Komisija smatra da, na temelju načela prvenstva na kojem se, u skladu s tim presudama, temelji kriterij podjele nadležnosti dodijeljenih Komisiji i Vijeću u skladu s člankom 108. stavkom 2. UFEU‑a, Vijeće u ovom slučaju nije nadležno za donošenje pobijane odluke.
17.
U raspravi koju su stranke vodile na Sudu u bitnome se ističu četiri pitanja. Prvo se odnosi na utvrđivanje je li, kao što to tvrdi Komisija, ali pobija Vijeće, program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je Latvija prijavila 2004. zadržao status „zatečene potpore” do 31. prosinca 2009. te stoga može biti predmet prijedloga odgovarajućih mjera sadržanih u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. (vidjeti odjeljak 1., naveden u nastavku). Drugo pitanje odnosi se na status programa potpora odobrenog u pobijanoj odluci te je potrebno posebno ocijeniti podudara li se taj program, kao što to tvrdi Komisija, s programom koji je predmet prijedloga odgovarajućih mjera sadržanog u točki 196. navedenih smjernica, odnosno, kao što, naprotiv, tvrdi Vijeće, čini li novu i različitu potporu (vidjeti odjeljak 2., naveden u nastavku). Treće pitanje odnosi se na učinke prijedloga odgovarajućih mjera koji je prihvatila dotična država članica (vidjeti odjeljak 3., naveden u nastavku). Konačno, u pogledu četvrtog pitanja potrebno je definirati doseg prijedloga odgovarajućih mjera utvrđen u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i njegova prihvaćanja od Latvije (vidjeti odjeljak 4., naveden u nastavku).
1. Status programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je provodila Latvija do 31. prosinca 2009.
18.
Komisijina teza temelji se na pretpostavci da program kojim se podupiru ulaganja radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je provela Latvija prije pristupanja Zajednici nikada od datuma prijave Komisiji 2004. do 31. prosinca 2009. nije prestao biti zatečena potpora u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a.
19.
Vijeće smatra da je ta pretpostavka pogrešna. Kao prvo, Vijeće tvrdi, u smislu Priloga IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003., da se program potpora koji je prijavila Latvija 2004. može smatrati zatečenom potporom samo do kraja treće godine nakon godine pristupanja i da Komisija nije bila ovlaštena produljiti primjenu tih programa prijedlogom odgovarajućih mjera u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a, kao što je to učinila u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. Nadalje, takav prijedlog ne može imati učinak izmjene odredbi primarnog prava, u ovom slučaju pravila utvrđenog u Prilogu IV. Aktu o pristupanju iz 2003. U vezi s navedenim upućujem na točke 44. do 47. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, u kojima sam odbio jednake argumente Vijeća.
20.
Kao drugo, Vijeće smatra da, s obzirom na to da je kreditna linija određena za ovaj program potpora iscrpljena potkraj 2005. i da zato od 2006. latvijska tijela nisu odobravala nove kredite, taj program od 31. prosinca 2005. više nije na snazi. U tom pogledu ističem da iz dokumenata koje je dostavila Komisija, a Vijeće nije osporavalo, proizlazi da se program koji je Latvija 2004. priopćila Komisiji u skladu s postupkom predviđenim u Prilogu IV. glavi 4. točki 4. trebao primjenjivati do 2023., da je u program 2007. uneseno nekoliko tehničkih izmjena i da je izričito predviđena mogućnost daljnjeg financiranja programa. U tim okolnostima, smatram da je tužitelj pravilno zaključio da se taj program, iako se ne provodi od 2006., mogao u svakom trenutku ponovno aktivirati a da pritom ne bi bilo potrebno izmijeniti pravni okvir te program ne bi izgubio status zatečenog programa potpora.
21.
Stoga valja zaključiti da je, kao što to tvrdi Komisija, program potpore radi stjecanja poljoprivrednih zemljišta koji je Latvija priopćila 2004. zadržao status zatečenog programa potpora u smislu Priloga IV. glave 4. točke 4. Aktu o pristupanju iz 2003. do 31. prosinca 2009., datuma predviđenog u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., radi svojeg usklađivanja s tim smjernicama. Iz toga proizlazi da je navedeni program sigurno mogao biti predmet odgovarajućih mjera u smislu članka 108. stavka 1. UFEU‑a i članka 18. Uredbe br. 659/1999.
2. Program potpora odobren u pobijanoj odluci
22.
Među strankama nije sporno da se program potpora koji je odobrilo Vijeće kao i program koji je priopćila Latvija 2004. sastoje od subvencija za plaćanje kamata na kredite namijenjenih pokrivanju četiri postotna boda godišnje kamatne stope koju primjenjuje banka. Osim toga, napominjem da u nekoliko odlomaka iz dopisa Vijeću od 17. studenoga 2009. latvijska tijela izričito upućuju na program uspostavljen u Latviji 2002. i priopćen Komisija 2004. kao na referentni okvir za svoj zahtjev i da, štoviše, iz teksta tog dopisa proizlazi da navedena država članica u biti traži od Vijeća da joj odobri „ponovnu aktivaciju” tog programa za razdoblje od 2010. do 2013. Argumente koje je iznijelo Vijeće kako bi dokazalo da se dva programa razlikuju – kojima u biti tvrdi da je programom koji je odobren u pobijanoj odluci obuhvaćeno različito razdoblje, da će se primjenjivati na druge osobe i da se temelji na novim činjeničnim i pravnim okolnostima – prema mojem mišljenju treba odbiti zbog istih razloga koje sam naveo u točkama 53., 54. i 56. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, na koje upućujem. Što se tiče tvrdnje Vijeća prema kojoj će za provedbu programa odobrenog u pobijanoj odluci trebati donijeti novi pravni okvir, ističem da iz dopisa Vijeću od 17. studenoga 2009. jasno proizlazi da latvijska vlada ne namjerava unijeti bitne promjene u zatečeni program osim u pogledu njegova refinanciranja.
23.
S druge strane, u ovom slučaju nije sporno da je kreditna linija koju su latvijska tijela utvrdila 2002., kako bi financirala program potpora priopćen Komisiji 2004., iscrpljena potkraj 2005. i da se program nije dalje financirao, barem ne do donošenja pobijane odluke. Naime, iz sudske prakse proizlazi da refinanciranje programa potpora za koji je država članica predvidjela posebna sredstva i koji je odobrila Komisija na temelju prijave kojom su obuhvaćena takva posebna sredstva čini novu potporu (
11
). Ta se sudska praksa, prema mojem mišljenju, može primijeniti mutatis mutandis na ovaj slučaj.
24.
Stoga smatram da program potpora koji je u pobijanoj odluci proglašen spojivim s unutarnjim tržištem čini „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999, s obzirom na to da se radi o „izmjeni postojeće potpore” (
12
). Posljedice takvog statusa ispitat ću u nastavku (vidjeti odjeljak 4., naveden u nastavku).
3. Učinci prijedloga odgovarajućih mjera koji je prihvatila dotična država članica
25.
Na temelju razloga navedenih u točkama 62. do 72. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, na koje upućujem, slažem se da prijedlog odgovarajućih mjera koji je prihvatila država članica kojoj je upućen čini Komisijino konačno stajalište o spojivosti dotičnih programa potpora, koje proizvodi obvezujuće pravne učinke jednake onima koje proizvodi odluka. Stoga se, prema mojem mišljenju, takvim aktom, na temelju sudske prakse Suda navedene u točki 16. ovog mišljenja, može spriječiti donošenje odluka na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a koje nisu u skladu s tim aktom.
26.
Stoga je potrebno definirati doseg, s jedne strane, stajališta o spojivosti potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koje je donijela Komisija u okviru prijedloga odgovarajućih mjera koji je sadržan u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i, s druge strane, obveza koje je preuzela Latvija prihvaćanjem takvog prijedloga. Moguće utvrđivanje nenadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku ovisi, naime, o rezultatu tog dvostrukog ispitivanja. Osim toga, u ovom predmetu treba provjeriti utjecaj zaključka do kojeg sam došao u prethodno navedenoj točki 23. prema kojem program koji je odobrilo Vijeće predstavlja izmjenu postojećeg programa potpora u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999.
4. Doseg odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i prihvaćanje tih mjera od Latvije
27.
U točki 74. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10 napomenuo sam da, iako je točno da je u Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013. zauzeto stajalište u smislu načelne nespojivosti potpora za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta koje nisu u skladu s člankom 4. stavkom 8. Uredbe br. 1857/2006., takvo se stajalište ipak ne može samo po sebi smatrati konačnim jer je, na temelju točke 183. navedenih smjernica, Komisija u slučaju pojedinačnih potpora ili programa potpora koje treba uspostaviti svakako dužna utvrditi i proglasiti takvu nespojivost s pomoću postupka nadzora predviđenog člankom 108. UFEU‑a. Zbog toga sam odbio Komisijinu tezu, ponovljenu u okviru tužbe koja je predmet ovog postupka, prema kojoj su u Smjernicama za poljoprivredu 2007.‑2013. sve potpore za ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta koje nisu u skladu sa Smjernicama, pa time i one koje još nisu uspostavljene, „proglašene” nespojivima s unutarnjim tržištem od 31. prosinca 2007. do 31. prosinca 2013. Kao što su, prema mojem mišljenju, pravilno naveli Vijeće i litavska vlada, koja je intervenijent u ovom predmetu, prihvaćanje takve teze značilo bi priznati Komisiji zakonske ovlasti koje odstupaju od postupaka predviđenih člankom 108. UFEU‑a.
28.
U tom kontekstu, upravo na temelju zajedničkog učinka prijedloga odgovarajućih mjera iz točke 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. i obveze koju je preuzela dotična država članica, u gore navedenom mišljenju smatrao sam da je stajalište koje je zauzela Komisija u pogledu programa potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta zatečenih u toj državi članici konačno i da se njime može spriječiti izvršavanje nadležnosti Vijeća na temelju članka 88. stavka 2. trećeg podstavka UEZ‑a (vidjeti točke 75. i 76.).
29.
U ovom slučaju Latvija je u pisanom obliku dostavila svoj „izričit i bezuvjetan” (
13
) prihvat mjera koje je predložila Komisija u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. te je time preuzela obvezu da do 31. prosinca 2009. izmijeni program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta koji je priopćen Komisiji 2004. Time što je zadržala taj program na snazi te ga nije izmijenila Latvija je povrijedila tu obvezu.
5. Zaključci o nadležnosti Vijeća da donese pobijanu odluku
30.
U ovom slučaju valja provjeriti i koje posljedice proizlaze iz činjenice da potpora na koju se odnosi pobijana odluka čini „novu potporu” u smislu članka 1. točke (c) Uredbe br. 659/1999.
31.
Iz sudske prakse navedene u točki 16. ovog mišljenja proizlazi da takva okolnost nije sama po sebi odlučujuća za isključenje nadležnosti Vijeća u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Naime, kao što sam to već imao priliku pojasniti u točki 50. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, u navedenoj presudi od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće Sud je odbio sličan argument Vijeća (
14
) i pojasnio, dajući prednost pristupu temeljenom na analizi učinaka predmetnih mjera, da se nadležnost te institucije na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a može isključiti ne samo u odnosu na mjeru potpore koju je Komisija već proglasila nespojivom sa zajedničkim tržištem već i u odnosu na drukčiju mjeru koja se može kvalificirati kao „nova potpora” ako između tih dviju mjera postoji takva povezanost da bi ih bilo neprirodno razlikovati.
32.
U ovom slučaju, prema mojem mišljenju, takva povezanost postoji između programa koji su 2004. Komisiji priopćila latvijska tijela i njegova refinanciranja. Odobrenjem takvog refinanciranja Vijeće je Latviju zapravo oslobodilo obveze izmjene navedenog programa koju je ta država preuzela u odnosu na Komisiju, opravdavajući time povredu dogovora koji je zaključen primjenom članka 88. stavka 1. UEZ‑a. Pobijana odluka imala je za posljedicu neutraliziranje učinaka konačnog stajališta koje je zauzela Komisija u točki 196. Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013. u pogledu spojivosti navedenog programa sa zajedničkim tržištem.
33.
U tim okolnostima, predlažem Sudu da prihvati prvi tužbeni razlog i da, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 16. ovog mišljenja, presudi da Vijeće nije bilo nadležno donijeti pobijanu odluku. Stoga se, prema mojem mišljenju, Komisijina tužba treba prihvatiti, a pobijana odluka poništiti. U nastavku ću ispitati druge tužbene razloge koje je istaknula Komisija, u slučaju da se Sud ne slaže s rješenjem koje mu predlažem.
B – Drugi i treći tužbeni razlog, koji se temelje na zlouporabi ovlasti odnosno na povredi obveze lojalne suradnje
34.
Drugi i treći tužbeni razlog istovjetni su drugom i trećem tužbenom razlogu u predmetu C‑117/10, koji su ukratko ispitani u točkama 80. do 84. mišljenja koje sam danas iznio u tom predmetu. Budući da u obama predmetima predlažem Sudu da prihvati prvi tužbeni razlog, smatram da se i na ovaj predmet može primijeniti analiza koju sam proveo u gore navedenim točkama 80. do 84. mišljenja u predmetu C‑117/10, na koje stoga upućujem.
C – Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti te povredi Ugovora i općih načela prava Zajednice
35.
U okviru četvrtog tužbenog razloga Komisija u bitnome ističe dva prigovora, koja ću odvojeno ispitati u nastavku. Kao prvo, tvrdi da pobijana odluka sadržava očitu pogrešku u ocjeni zato što okolnosti na koje se u njoj poziva kako bi se opravdale odobrene mjere potpore nemaju izniman karakter. Kao drugo, Komisija tvrdi da su te mjere neproporcionalne u odnosu na ciljeve koji se žele postići, osobito s obzirom na trajanje dodijeljenog odobrenja.
36.
Što se općenito tiče pojma „iznimne okolnosti” u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a, prirode i dosega diskrecijske ovlasti Vijeća pri izvršavanju nadležnosti koja mu je dodijeljena tim člankom i ograničenja sudskog nadzora Suda nad odlukama donesenima na temelju tog članka, upućujem na razmatranja u točkama 86. i 87. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10.
1. Prvi prigovor, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni postojanja iznimnih okolnosti u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a
37.
U okviru ovog prigovora Komisija tvrdi, kao prvo, da su u pobijanoj odluci kao iznimne okolnosti pogrešno navedeni određeni strukturni problemi u poljoprivrednom sektoru u Latviji. S tim u vezi i na prvome mjestu, slažem se s Komisijom, koja smatra da elementi što ih navodi Vijeće u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke – odnosno „nepovoljna struktura površina poljoprivrednih gospodarstava u Latviji”, činjenica da „Latvija prima najnižu razinu izravnih plaćanja od svih država članica zbog mehanizma postupnog uvođenja iz Akta o pristupanju iz 2003.” i „niski poljoprivredni prihodi” (
15
), kao i okolnost da određeni dio poljoprivrednih zemljišta drže i njime upravljaju osobe koje se ne bave poljoprivredom – ne čine sami po sebi iznimne okolnosti u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a. Naime, s jedne strane, radi se o elementima kojima se samo opisuje struktura latvijskog poljoprivrednog gospodarskog sektora (male površine poljoprivrednih gospodarstava, niski prihodi), a, s druge strane, odnose se na primjenu instrumenata izravne potpore (
16
) predviđene aktima uspostavljenima u trenutku pristupanja dotične države članice Uniji. Činjenica da ti elementi po prirodi nisu strukturni podrazumijeva da nemaju potreban izniman karakter.
38.
Ipak, suprotno tužiteljevim tvrdnjama, u strukturi pobijane odluke ti elementi nisu predstavljeni kao iznimne okolnosti nego, točnije, kao čimbenici koji obilježavaju strukturu latvijskog poljoprivrednog gospodarskog sektora, na koje se prije svega upućuje kako bi se ocijenile gospodarske i socijalne posljedice recesije, koja je glavni element na temelju kojeg se, u skladu s uvodnim izjavama 3. i 4. te odluke, opravdavaju odobrene mjere. Isto se može reći i o nedostatku vlastitog kapitala poljoprivrednika, navedenom u uvodnoj izjavi 7. pobijane odluke, u pogledu kojeg Komisija samo navodi njegov strukturni karakter a da za to nije predočila dokaze. Osim toga, iz presude od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće jasno proizlazi da je Vijeću u okviru izvršavanja ovlasti iz članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a dopušteno temeljiti ocjenu učinaka nepovoljnih prilika određenog gospodarskog sektora na postojanosti ili pogoršanju strukturnih problema tog sektora (
17
).
39.
Što se tiče Komisijina argumenta prema kojem su pad prihoda u 2009., naveden u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke, „sve ozbiljnija svjetska gospodarska recesija izazvana globalnom krizom” 2009., navedena u uvodnoj izjavi 4. odluke, kao i porast cijena poljoprivrednih sirovina u 2008., naveden u uvodnoj izjavi 5., utjecali na sve države članice, podsjećam da, prema sudskoj praksi, činjenica da se određena situacija može istodobno odnositi na nekoliko država članica ili eventualno različite gospodarske sektore ne isključuje da ta situacija ipak može biti relevantna okolnost u svrhu primjene članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a (
18
), uzimajući u obzir i posebne posljedice koje je ta situacija mogla imati u određenoj državi članici. U tom pogledu, sama Komisija u svojim podnescima ističe da je Latvija bila ozbiljno pogođena gospodarskom krizom, koja, kao što je to prethodno navedeno, predstavlja glavni čimbenik na kojem se temeljilo Vijeće u pobijanoj odluci. Komisija, među ostalim, ne isključuje da opća gospodarska kriza teoretski može predstavljati iznimnu okolnost.
40.
Konačno, što se tiče Komisijine tvrdnje prema kojoj podaci navedeni u uvodnoj izjavi 8. pobijane odluke o ozbiljnosti recesije na tržištu poljoprivrednih zemljišta nisu pouzdani jer se kao referentna razina uzima obujam transakcija iz 2007., godine u kojoj je takozvani „balon nekretninskog tržišta” (
19
) dosegnuo najvišu razinu, ona nije dovoljna za preispitivanje iznimnog karaktera recesije, koji Komisija, štoviše, nije osporila, i njegovih posljedica na latvijski poljoprivredni sektor.
41.
Na temelju prethodno navedenog, smatram da Komisija nije dokazala postojanje očite pogreške u ocjeni u pogledu postojanja okolnosti kojima se može opravdati donošenje odluke na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a.
2. Neprikladnost i neproporcionalnost mjera odobrenih u pobijanoj odluci
42.
Komisija prije svega tvrdi da se programima potpora za stjecanje zemljišta ne omogućuje ni rješavanje ni poboljšanje strukturnih problema navedenih u uvodnoj izjavi 2. pobijane odluke, osobito malene površine latvijskih poljoprivrednih gospodarstava. Na temelju podataka koje je obradio Eurostat, Komisija navodi da se prosječna veličina poljoprivrednih gospodarstava u Latviji tijekom godina znatno povećala neovisno o dodjeli potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta. U tom pogledu ističem da statistički podaci koje je iznijela Komisija pokazuju da se najveći razvoj strukture latvijskih poljoprivrednih gospodarstava dogodio između 2003. i 2005., u razdoblju u kojem se primjenjivao program potpora za stjecanje poljoprivrednih zemljišta (povećanje prosječne veličine poljoprivrednog gospodarstva za 5,2 hektara) kao i između 2005. i 2007. (3,2 hektara), zbog čega se ne može isključiti da se predmetnim programom izravno pridonijelo tom većem povećanju tijekom godina u kojima je bio aktivan. U svakom slučaju, čak i kada bi se na temelju tih podataka smatralo da se samo skromno povećanje prosječne veličine latvijskih poljoprivrednih gospodarstva može pripisati tom programu, to, prema mojem mišljenju, ne bi samo po sebi bilo dovoljno da se dokaže da je Vijeće očito premašilo granice svoje diskrecijske ovlasti smatrajući da su mjere odobrene pobijanom odlukom posebno prikladne za postizanje ciljeva navedenih u uvodnoj izjavi 6. pobijane odluke, odnosno poticanje preusmjeravanja nezaposlenih osoba na poljoprivredu, pružanje pomoći onima koji se bave polusamoopskrbnom poljoprivredom i koji više ne rade kao zaposlenici u sektorima koji nisu poljoprivredni da poboljšaju strukturu površine svojeg poljoprivrednog gospodarstva te olakšavanje prodaje poljoprivrednih zemljišta u vlasništvu nezaposlenih osoba kojima je potreban kapital kako bi stekli status samozaposlenih osoba.
43.
Kao drugo, Komisija ističe da je za rješavanje posljedica krize 2009. donijela posebnu komunikaciju o privremenom okviru Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi (
20
) (u daljnjem tekstu: privremeni okvir), na temelju kojeg su, zahvaljujući određenim naknadnim izmjenama (
21
), bili odobreni različiti oblici djelovanja država članica u korist poljoprivrednih gospodarstava, osobito dodjeljivanje privremene potpore u iznosu od najviše 15.000 eura do kraja 2010. Komisija smatra da je Vijeće povrijedilo načelo proporcionalnosti zato što nije uzelo u obzir tu potporu, koja je posebno namijenjena rješavanju problema povezanih s krizom, a osobito zato što nije ispitalo mogu li se navedenom potporom riješiti ti problemi. Komisija nadalje smatra da je Vijeće trebalo uzeti u obzir i druge instrumente koje je donijela Komisija ili samo Vijeće za rješavanje problema navedenih u pobijanoj odluci, a kojima bi se Latvija mogla koristiti u tu svrhu.
44.
Komisija svojim argumentima zahtijeva da se procijeni ima li, i u kojim granicama, Vijeće obvezu uzeti u obzir mjere već donesene na razini Unije u svrhu rješavanja situacija koje je država članica podnositelj zahtjeva navela kao iznimne okolnosti. U tom pogledu, na temelju razmatranja iz točke 96. mišljenja koje sam danas iznio u predmetu C‑117/10, na koje upućujem, smatram da je Vijeće u ocjeni koju provodi na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a dužno uzeti u obzir barem prethodne postojeće mjere posebno namijenjene otklanjanju situacija kojima se može opravdati odobrenje predmetnih potpora (
22
) a da se ne zahtijeva da ta institucija ispita ili u svojoj odluci navede sva pravna pravila kojima se uređuje predmetno područje.
45.
U ovom slučaju iz pobijane odluke ne proizlazi da je Vijeće ispitalo je li se Latvija koristila mogućnostima koje joj nudi privremeni okvir i koje su učinke imala moguća djelovanja ostvarena na toj osnovi (
23
). Međutim, ističem da izravna subvencija ograničenog iznosa na koju upućuje Komisija, s jedne strane, nije bila posebno namijenjena poticanju ulaganja u svrhu poboljšanja strukture poljoprivrednih gospodarstava, iako je bila namijenjena ublažavanju gospodarskih posljedica krize, i, s druge strane, mogla se dodjeljivati samo do 31. prosinca 2010. U tim je okolnostima Vijeće moglo, prema mojem mišljenju, pravilno smatrati da se usmjerenijim i dugotrajnijim djelovanjem može ostvariti, po mogućnosti zajedno s ostalim instrumentima, i cilj ublažavanja posljedica financijske krize, a posebno teškoća u pogledu dostupnosti kredita koje imaju poljoprivrednici, i da se može bolje odgovoriti na strukturne probleme latvijskog sustava poljoprivrede. Također smatram da, ako je Vijeće u pobijanoj odluci bilo dužno uzeti u obzir mjere borbe protiv nezaposlenosti u ruralnim područjima predviđene u okviru politike ruralnog razvoja Zajednice u skladu s Uredbom br. 1698/2005 (
24
), propust Vijeća da to učini nije, prema mojem mišljenju, sam po sebi dovoljan da dovede u pitanje zakonitost navedene odluke, s obzirom na činjenicu da se ona temelji na više različitih razloga i općoj ocjeni situacije u predmetnom sektoru s obzirom na gospodarske prilike u određenom razdoblju. Osim toga, ističem da su latvijska tijela u dopisu od 3. prosinca 2009. koji su uputila Vijeću djelomično navela razloge zbog kojih smatraju da se takva djelovanja ne mogu zamijeniti programom namijenjenim poticanju stjecanja vlasništva nad poljoprivrednim zemljištima od strane poljoprivrednika. S druge strane, ne čini mi se da je Vijeće posebno obvezno uzeti u obzir Uredbu br. 1535/2007 (
25
), kao što to tvrdi Komisija, jer se radi o instrumentu koji nije posebno namijenjen postizanju ciljeva navedenih u odluci. U svakom slučaju, program odobren u pobijanoj odluci namijenjen je poticanju ulaganja u vezi sa stjecanjem poljoprivrednih zemljišta i stoga djeluje na drukčijoj razini nego ta uredba.
46.
Konačno, Komisija tvrdi da su takve mjere neproporcionalne s obzirom na trajanje odobrenih mjera i učinaka koje će one proizvesti (s obzirom na to da se radi o financiranju dugoročnih kredita).
47.
Prema mojem mišljenju, iz iznimne prirode nadležnosti Vijeća na temelju članka 108. stavka 2. trećeg podstavka, UFEU‑a proizlazi da odstupanje dodijeljeno na temelju te odredbe mora biti vremenski ograničeno i odobreno samo na razdoblje koje je prijeko potrebno za uklanjanje okolnosti na kojima se temelji odluka (
26
). To znači da, kada se odluka u smislu članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a odnosi na programe potpora namijenjene provedbi u relativno dugom razdoblju, kao u ovom slučaju, Vijeće treba navesti razloge zbog kojih smatra da je to potrebno s obzirom na okolnosti na koje se poziva u prilog proglašavanju spojivosti. Iako je u ovom slučaju točno da dopis latvijskih tijela Vijeću od 27. studenoga 2009. i pobijana odluka pružaju samo slabe naznake razloga zbog kojih se smatralo potrebnim odobriti predmetni program na razdoblje od četiri godine, oni se mogu zaključiti iz okvira kojim je obuhvaćena pobijana odluka te iz prirode odobrenih mjera, problema čijem su rješavanju one trebale pridonijeti i postavljenih ciljeva. Vijeće je osim toga u svojim podnescima pružilo dodatne naznake.
48.
Što se tiče merituma prigovora koji je istaknula Komisija, ističem da se on u biti temelji na utvrđenju da se trajanje odstupanja odobrenog u pobijanoj odluci preklapa s vremenskim okvirom primjene Smjernica za poljoprivredu 2007.‑2013., što, prema Komisijinu mišljenju, upućuje na to da odabir Vijeća više odgovara želji da se spriječi primjena tih smjernica nego da se odstupanje ograniči na mjeru koja je nužno potrebna za ispravljanje utvrđenih neravnoteža. Iako je to vremensko preklapanje utvrđeno, smatram da – s obzirom na dugoročne ciljeve koji se odlukom namjeravaju ostvariti i učinke posljedica gospodarske i financijske krize, koji se mogu protezati na dulje razdoblje, koji su istaknuti kao iznimne okolnosti u korist te odluke – Komisija nije uspjela dokazati da je Vijeće odobrenjem predmetnog programa za razdoblje između 1. siječnja 2010. i 31. prosinca 2013. očito premašilo granice diskrecijske ovlasti koju ima pri izvršavanju nadležnosti iz članka 108. stavka 2. trećeg podstavka UFEU‑a.
V – Zaključak
49.
Zbog razloga navedenih u prethodnim točkama 15. do 31., predlažem Sudu da:
—
prihvati prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nenadležnosti Vijeća;
—
poništi pobijanu odluku;
—
naloži Vijeću snošenje troškova i
—
naloži državama članicama intervenijentima snošenje vlastitih troškova.
(
1
)	Izvorni jezik: talijanski
(
2
)	SL 2009., L 339, str. 34.
(
3
)	Akt o uvjetima pristupanja Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike te prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija, SL L 236, osobito str. 798.
(
4
)	SL L 83, str. 1. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.)
(
5
)	SL 2000., C 28, str. 2.
(
6
)	SL 2006., C 319, str. 1.
(
7
)	SL 2000., C 70, str. 11.
(
8
)	SL C 147 od 17. lipnja 2005., str. 2. Što se tiče Latvije, naslovi predmetnih programa navedeni su u točki 23. Komisija u tužbi navodi da je ta prijava dostavljena na temelju postupka predviđenog u Prilogu IV. glavi 3. točki 1.(c) Aktu o pristupanju, koji se, međutim, ne primjenjuje na „djelatnosti povezane s proizvodnjom, preradom ili stavljanjem na tržište proizvoda s popisa u Prilogu 1. UEZ‑u” (proizvodi na koje se primjenjuju odredbe Ugovora o zajedničkoj poljoprivrednoj politici).
(
9
)	Presuda od 29. lipnja 2004., Komisija/Vijeće, C‑110/02 (Zb., str. I‑6333.)
(
10
)	Predmet C‑399/03, Komisija/Vijeće (Zb., str. I‑5629.)
(
11
)	Presuda Općeg suda od 3. veljače 2011., Italija/Komisija, T‑3/09 (Zb., str. II‑95.), potvrđena rješenjem od 22. ožujka 2012., Italija/Komisija, C‑200/11 P, još neobjavljeno u Zborniku. Vidjeti također članak 4. stavke 1. i 2. točku (a) Uredbe Komisije (EZ) br. 794/2004 od 21. travnja 2004. o provedbi Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999.
(
12
)	Radi se o izmjeni koja se može odvojiti od programa na koji se odnosi i zbog koje se stoga sam program ne mora preoblikovati u novu potporu.
(
13
)	Vidjeti obavijest objavljenu u Službenom listu od 15. ožujka 2008., C 70.
(
14
)	Vijeće, koje podupire portugalska vlada, tvrdilo je da je sporna potpora predstavljala „novu potporu” jer se sastojala od novog plaćanja, bila je predviđena nacionalnom odredbom različitom od zakonskih dekreta kojima je uspostavljen program potpora koji je Komisija proglasila nespojivim te je zadovoljavala zahtjeve prihvatljivosti za subvencije i zahtjeve za plaćanja, koji su bili različiti od onih koji su se primjenjivali na potpore dodijeljene na temelju tog programa (t. 21.).
(
15
)	Moje isticanje
(
16
)	Sustav postupnog uvođenja izravnih plaćanja Zajednice, uveden Aktom o pristupanju iz 2003. (str. 369. i 370.), prilagođen je Odlukom 2004/281/EZ od 22. ožujka 2004. o prilagodbi Akta o uvjetima pristupanja Češke Republike, Republike Estonije, Republike Cipar, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Mađarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije i Slovačke Republike te prilagodbama ugovora na kojima se temelji Europska unija nakon reforme zajedničke poljoprivredne politike (SL L 93, str. 1.). Ta je odluka bila predmet tužbe za poništenje koju je podnijela Poljska i koju je Sud odbio presudom od 23. listopada 2007., Poljska/Vijeće C‑273/04 (Zb., str. I‑8925.). Za pregled programa i njegova funkcioniranja vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika M. Poiaresa Madura od 21. lipnja 2007. u navedenom predmetu.
(
17
)	C‑122/94 (Zb., str. I‑881., t. 21.)
(
18
)	Sličan Komisijin argument odbijen je u točki 22. gore navedene presude od 29. veljače 1996., Komisija/Vijeće.
(
19
)	Podaci na koje upućuje Komisija sadržani u članku naslovljenom „Latvia’s Recession: the Cost of Adjustement With An ‚Internal Devaluation’” koji je objavio Center for Economic and Policy Research u veljači 2010. ne odnose se konkretno na tržište poljoprivrednih zemljišta.
(
20
)	SL C 83, str. 1.
(
21
)	Komunikacija Komisije o izmjeni privremenog okvira Zajednice za državne potpore kojima se podupire pristup financiranju u trenutačnoj financijskoj i gospodarskoj krizi (SL 2009., C 261, str. 2.).
(
22
)	U tom smislu vidjeti i mišljenje nezavisnog odvjetnika G. Cosmasa u gore navedenom predmetu C‑122/94, posebno t. 85.
(
23
)	Ističem da se u točki 9. dopisa od 3. prosinca 2009. koji su latvijska tijela uputila Vijeću spominje, iako ukratko, privremeni okvir i njegova nedostatnost za rješavanje teškoća uzrokovanih gospodarskom i financijskom krizom.
(
24
)	Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 40., str. 138.)
(
25
)	Uredba Komisije (EZ) br. 1535/2007 od 20. prosinca 2007. o primjeni članaka 87. i 88. Ugovora o EZ‑u na potpore male vrijednosti u sektoru poljoprivredne proizvodnje (SL L 337, str. 35.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 75.)
(
26
)	U tom smislu vidjeti gore navedenu presudu Komisija/Vijeće, C‑122/94, t. 25.