62021CJ0402_RES
Sag C-402/21
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid m.fl.
mod
SogStaatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State)
Domstolens dom (Anden Afdeling) af 9. februar 2023
»Præjudiciel forelæggelse – associeringsaftalen EØF-Tyrkiet – afgørelse nr. 1/80 – artikel 6 og 7 – tyrkiske statsborgere, der allerede er integreret på arbejdsmarkedet i værtsmedlemsstaten, og som har en tilsvarende opholdsret – de nationale myndigheders afgørelse om at inddrage opholdsretten for tyrkiske statsborgere, der har haft lovligt ophold i den pågældende medlemsstat i mere end 20 år, med den begrundelse, at de udgør en aktuel, reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse – artikel 13 – standstill-klausul – artikel 14 – begrundelse – hensynet til den offentlige orden«
Internationale aftaler – associeringsaftalen EØF-Tyrkiet – fri bevægelighed for personer – arbejdstagere – standstill-klausulen i artikel 13 i associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 – anvendelsesområde – tyrkiske statsborgere, der har rettigheder som omhandlet i denne afgørelses artikel 6 eller artikel 7 – omfattet
(Afgørelse nr. 1/80 fra Associeringsrådet EØF-Tyrkiet, art. 6, 7 og 13)
(jf. præmis 53-56 og 58-60 samt domskonkl. 1)
Internationale aftaler – associeringsaftalen EØF-Tyrkiet – fri bevægelighed for personer – arbejdstagere – begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed – rækkevidde – national lovgivning, der gør det muligt at inddrage opholdsretten for tyrkiske statsborgere, der udgør en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse – begrundelse – betingelser – proportionalitet – forudgående og individuel vurdering af disse statsborgeres aktuelle situation
(Afgørelse nr. 1/80 fra Associeringsrådet EØF-Tyrkiet, art. 6, art. 7, art. 13 og art. 14, stk. 1; Rådets direktiv 2003/109, art. 12)
(jf. præmis 66, 68-73, 75 og 77 samt domskonkl. 2)
Resumé
I Nederlandene kan en statsborgers tilladelse til ophold af tidsubegrænset varighed inddrages, bl.a. når vedkommende er dømt for lovovertrædelser, der kan straffes med fængsel i 3 år eller mere, og varigheden af de samlede idømte straffe når en bestemt tærskel. Indtil 2012 var en sådan inddragelse imidlertid forbudt, når statsborgeren havde haft lovligt ophold i landet i mere end 20 år. Efter en lovændring, som fandt sted i juli 2012, og som var begrundet i udviklingen i opfattelsen af den offentlige orden i det nederlandske samfund, blev dette forbud ophævet (
1
).
I henhold til denne nye lovgivning fik S, E og C, tre tyrkiske statsborgere, der i mere end 20 år havde haft lovligt ophold i Nederlandene, inddraget deres tilladelse til ophold af tidsubegrænset varighed ved afgørelser fra Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretær for justits- og sikkerhedsanliggender, Nederlandene). Inddragelsen var begrundet i det forhold, at de i løbet af deres respektive ophold var blevet idømt flere straffedomme, idet grovheden af lovovertrædelserne og den samlede varighed af de ubetingede fængselsstraffe nåede den krævede tærskel, og at denne adfærd udgjorde en reel, aktuel og tilstrækkeligt alvorlig trussel mod en grundlæggende samfundsinteresse.
Sagerne anlagt af henholdsvis S, E og C til prøvelse af disse afgørelser ved rechtbank Den Haag (retten i første instans i Haag, Nederlandene) fik forskellige udfald med hensyn til anvendeligheden i det foreliggende tilfælde af artikel 13 i Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 (
2
), der havde været gældende siden den 1. december 1980. Denne bestemmelse fastsætter en standstill-klausul, som forbyder medlemsstaterne at indføre nye begrænsninger for så vidt angår vilkårene for adgang til beskæftigelse for tyrkiske arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på deres områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning. Ifølge artikel 14 i afgørelse nr. 1/80 kan anvendelsen af bestemmelserne heri, der vedrører beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed, imidlertid være genstand for begrænsninger begrundet i hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed.
Ved appelbehandlingen af disse sager besluttede Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) at forelægge Domstolen tre spørgsmål vedrørende rækkevidden af og sammenhængen mellem artikel 13 og 14 i afgørelse nr. 1/80.
I sin dom bekræftede Domstolen, at artikel 13 i afgørelse nr. 1/80 finder anvendelse på tyrkiske statsborgere, der allerede har rettigheder inden for beskæftigelse og fri bevægelighed i medfør af denne afgørelse. Den præciserede endvidere, på hvilke betingelser en ny begrænsning af disse rettigheder, over for hvilken tyrkiske statsborgere kan påberåbe sig den nævnte artikel 13, kan begrundes i hensynet til den offentlige orden som omhandlet i artikel 14 i afgørelse nr. 1/80.
Domstolens bemærkninger
For det første behandlede Domstolen rækkevidden af stand still-klausulen i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80. Den henviste til sin retspraksis, hvorefter denne klausul har direkte virkning og, henset til formålet med afgørelse nr. 1/80 om at gennemføre den frie bevægelighed for arbejdstagere, skal fortolkes bredt. Såvel en ny begrænsning, som strammer vilkårene for adgang til den første erhvervsmæssige beskæftigelse for en tyrkisk arbejdstager eller dennes familiemedlemmer, som en ny begrænsning, der, når først denne arbejdstager eller dennes familiemedlemmer omfattes af rettighederne inden for beskæftigelse i medfør af artikel 6 eller artikel 7 i afgørelse nr. 1/80 (
3
), begrænser vedkommendes adgang til en lønnet beskæftigelse sikret ved disse rettigheder, ville således stride mod formålet med denne afgørelse.
Det følger endvidere af retspraksis, at en medlemsstats foranstaltninger, der tilsigter at fastlægge kriterierne for tyrkiske statsborgeres lovlige ophold ved at vedtage eller ændre bl.a. betingelserne for disse statsborgeres ophold på området, kan udgøre nye begrænsninger som omhandlet i artikel 13 i afgørelse nr. 1/80.
En national lovgivning, der tillader inddragelse af de berørte parters opholdsret, som de har i medfør af artikel 6 og 7 i afgørelse nr. 1/80, begrænser følgelig deres ret til fri bevægelighed i forhold til den ret til fri bevægelighed, som de omfattes af ved denne afgørelses ikrafttræden, og udgør derfor en ny begrænsning som omhandlet i afgørelsens artikel 13. Denne bestemmelse kunne påberåbes af de pågældende tyrkiske statsborgere.
For det andet tog Domstolen stilling til sammenhængen mellem artikel 13 og artikel 14 i afgørelse nr. 1/80. Den fremhævede, at undtagelsen fra dette forbud mod at vedtage »nye begrænsninger« af hensyn til den offentlige orden, der er fastsat i artikel 14, fraviger arbejdskraftens frie bevægelighed og skal derfor fortolkes strengt. Nationale foranstaltninger, som omfattes af disse hensyn, skal endvidere være egnede til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål om beskyttelse af den offentlige orden og må ikke gå videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet.
Hvad i øvrigt angik tyrkiske statsborgere, der, i lighed med S, E og C, har opholdt sig i mere end ti år i værtsmedlemsstaten, henviste Domstolen med henblik på anvendelsen af artikel 14 til artikel 12 i direktiv 2003/109 (
4
) på området for beskyttelsen af fastboende udlændinge. Foranstaltninger begrundet i den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed over for sådanne fastboende personer forudsætter nemlig, at de kompetente myndigheder konkret i det enkelte tilfælde, og under overholdelse af proportionalitetsprincippet og den pågældende persons grundlæggende rettigheder, foretager en vurdering af, om sidstnævntes personlige adfærd udgør en aktuel, reel og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse.
Henset til disse forhold fandt Domstolen, at den pågældende lovgivningsmæssige foranstaltning henhørte under de nederlandske myndigheders skønsmargen i henhold til artikel 14 i afgørelse nr. 1/80. Henvisningen til udviklingen i den almindelige opfattelse i samfundet og begrundelsen baseret på den offentlige orden var imidlertid ikke i sig selv tilstrækkelige til at begrunde denne foranstaltning. Det tilkom ydermere den forelæggende ret – under hensyntagen til de rettigheder, der følger af afgørelse nr. 1/80 – at bedømme, om den nationale foranstaltning var egnet til at sikre virkeliggørelsen af det forfulgte formål, at den ikke gik videre, end hvad der er nødvendigt for at nå formålet, og at den indebar en forudgående og individuel vurdering af den pågældende tyrkiske arbejdstagers aktuelle situation.
(
1
) – Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal (bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om udlændinge med henblik på skærpelse af den glidende skala) af 26.3.2012 (Stb. 2012, nr. 158).
(
2
) – Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 af 19.9.1980 om udvikling af associeringen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet.
(
3
) – Artikel 6 og 7 i afgørelse nr. 1/80 fastsætter rettighederne inden for beskæftigelse for henholdsvis tyrkiske statsborgere og deres familiemedlemmer, som har fået tilladelse til at flytte til den pågældende medlemsstat.
(
4
) – Rådets direktiv 2003/109/EF af 25.11.2003 om tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT 2004, L 16, s. 44).