62023CC0019
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 14 stycznia 2025 r. (
1
)
Sprawa C‑19/23
Królestwo Danii
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Dyrektywa (UE) 2022/2041 – Adekwatne wynagrodzenia minimalne w Unii Europejskiej – Stwierdzenie nieważności dyrektywy w całości – Podstawa prawna – Artykuł 153 ust. 1 lit. b) TFUE – Pojęcie „warunków pracy” – Artykuł 153 ust. 2 lit. b) TFUE – Kompetencja Parlamentu Europejskiego i Rady do przyjmowania minimalnych wymagań – Artykuł 153 ust. 5 TFUE – Wyłączenia – „Wynagrodzenia” i „prawo zrzeszania się” – Bezpośrednia ingerencja – Artykuł 5 dyrektywy – Procedura ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych – Wykaz minimalnych kryteriów, które państwa członkowskie muszą uwzględnić – Artykuł 4 – Promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń – Artykuł 12 – Prawo dochodzenia roszczeń – Artykuł 153 ust. 1 lit. f) TFUE – Pojęcie „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców” – Specjalna procedura ustawodawcza wymagająca jednomyślności w Radzie – Niemożność przyjęcia dyrektywy na łącznej podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) i f) TFUE – Stwierdzenie nieważności części dyrektywy – Rozdzielny charakter art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy
I. Wprowadzenie
1.
Zgodnie z wyrażoną w art. 5 ust. 2 TUE zasadą przyznania kompetencji, która jest nieodzowna w Unii Europejskiej opartej na fundamencie państwa prawnego (
2
), Unia może podejmować działania jedynie w granicach kompetencji przyznanych jej w traktatach przez państwa członkowskie. Choć powierzone Trybunałowi zadanie czuwania nad przestrzeganiem tej zasady mogłoby zdawać się proste, to jednak jest ono bardziej skomplikowane ze względu na to, że niektóre postanowienia traktatu dotyczące podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi wydają się albo być niejasne, albo też nakładać się na siebie.
2.
Jest to szczególnie widoczne w dziedzinie polityki społecznej Unii, w ramach której autorzy traktatów zmierzali, z jednej strony, do promowania spójności i konwergencji oraz, z drugiej strony, do zbudowania Unii mającej na uwadze różnorodność systemów krajowych i kluczową rolę partnerów społecznych – a są to dwa cele, które nie zawsze można łatwo ze sobą pogodzić. O ile bowiem dążenie do realizacji pierwszego z nich oznacza zwiększenie uprawnień Unii, o tyle dążenie do realizacji drugiego z nich sprzyja poglądowi, że niektóre decyzje dotyczące polityki społecznej należą wyłącznie do zakresu kompetencji państw członkowskich.
3.
W niniejszej skardze, wniesionej na podstawie art. 263 TFUE, Królestwo Danii, popierane przez Królestwo Szwecji, zwraca się do Trybunału przede wszystkim o stwierdzenie nieważności dyrektywy (UE) 2022/2041 w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (zwanej dalej „dyrektywą AWM”) (
3
) w całości. Oba te państwa członkowskie twierdzą, że Parlament Europejski i Rada nie miały kompetencji do przyjęcia dyrektywy AWM na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE. Rzeczone postanowienia upoważniają Parlament Europejski i Radę do przyjmowania, w drodze dyrektyw, minimalnych wymagań w dziedzinie „warunków pracy”. Jednak art. 153 ust. 5 TFUE stanowi jasno, że owa kompetencja nie rozciąga się między innymi na „wynagrodzenia”.
4.
Na tym tle najdelikatniejsze pytanie, jakie powstaje w niniejszej sprawie, dotyczy tego, czy Parlament i Rada, przy przyjmowaniu dyrektywy AWM, działały z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE poprzez stanowienie prawa w dziedzinie („wynagrodzenia”), która została wyłączona z kompetencji Unii. Jak wyjaśnię w niniejszej opinii, na tak sformułowane pytanie należy moim zdaniem udzielić odpowiedzi twierdzącej.
II. Ramy prawne
A. Traktat FUE
5.
Zgodnie z art. 153 TFUE:
„1.   Mając na względzie urzeczywistnienie celów określonych w artykule 151, Unia wspiera i uzupełnia działania państw członkowskich w następujących dziedzinach:
[…]
b) warunków pracy;
[…]
f)
reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzania, z zastrzeżeniem ustępu 5;
[…]
2.   W tym celu Parlament Europejski i Rada:
[…]
b)
mogą przyjąć, w dziedzinach określonych w ustępie 1 litery a)–i), w drodze dyrektyw, minimalne wymagania stopniowo wprowadzane w życie, z uwzględnieniem warunków i norm technicznych istniejących w każdym z państw członkowskich. Dyrektywy te unikają nakładania administracyjnych, finansowych i prawnych ograniczeń, które utrudniałyby tworzenie i rozwijanie małych i średnich przedsiębiorstw.
Parlament Europejski i Rada stanowią zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym i Komitetem Regionów.
W dziedzinach, o których mowa w ustępie 1 litery c), d), f) i g), Rada stanowi jednomyślnie zgodnie ze specjalną procedurą ustawodawczą, po konsultacji z Parlamentem Europejskim i wymienionymi wyżej komitetami.
[…]
5.   Postanowienia niniejszego artykułu nie mają zastosowania do wynagrodzeń ani do prawa zrzeszania się, ani do prawa strajku, ani do prawa lokautu”.
B. Dyrektywa AWM
6.
Artykuł 1 dyrektywy AWM stanowi:
„1.   Aby poprawić warunki życia i pracy w Unii, a w szczególności adekwatność wynagrodzeń minimalnych pracowników w celu przyczynienia się do pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia nierówności płacowych, w niniejszej dyrektywie ustanawia się ramy dotyczące:
a)
adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, aby zapewnić godne warunki życia i pracy;
b)
promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń;
c)
zwiększenia skutecznego dostępu pracowników do praw do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego w przypadkach przewidzianych w prawie krajowym lub umowach zbiorowych.
2.   Niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla pełnego poszanowania autonomii partnerów społecznych, jak również ich prawa do negocjowania umów zbiorowych i ich zawierania.
3.   Zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich do ustalania poziomu wynagrodzeń minimalnych, jak również dla decyzji państw członkowskich, czy ustanowić ustawowe wynagrodzenia minimalne, czy wspierać dostęp do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych, czy przewidzieć oba te elementy.
4.   Stosowanie niniejszej dyrektywy jest w pełni zgodne z prawem do rokowań zbiorowych. Żadnego z przepisów niniejszej dyrektywy nie można interpretować jako nakładającego na państwa członkowskie:
a)
w których kształtowanie wynagrodzeń odbywa się wyłącznie za pomocą umów zbiorowych, obowiązku wprowadzenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego; ani
b)
obowiązku uznawania jakichkolwiek umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące.
[…]”.
7.
Artykuł 4 tej dyrektywy, zatytułowany „Promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń”, brzmi:
„1.   W celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych oraz ułatwienia korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, państwa członkowskie, przy udziale partnerów społecznych, zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi:
[…]
d)
w celu promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń wprowadzają środki, stosownie do przypadku, w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi.
2.   Ponadto każde państwo członkowskie, w którym wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, ustanawia ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym, w drodze ustawy po konsultacji z partnerami społecznymi albo w drodze porozumienia z nimi. Takie państwo członkowskie ustanawia również plan działania na rzecz wspierania rokowań zbiorowych. Państwo członkowskie ustanawia taki plan działania po konsultacji z partnerami społecznymi lub w drodze porozumienia z nimi, lub – na wspólny wniosek partnerów społecznych – w formie przez nich uzgodnionej. W planie działania określa się jasny harmonogram i konkretne środki mające na celu stopniowe zwiększenie wskaźnika zasięgu rokowań zbiorowych, przy pełnym poszanowaniu autonomii partnerów społecznych. Państwo członkowskie regularnie poddaje przeglądowi swój plan działania i w razie potrzeby aktualizuje go. Aktualizacja planu działania przez państwo członkowskie następuje po konsultacji z partnerami społecznymi lub w drodze porozumienia z nimi lub – na wspólny wniosek partnerów społecznych – w formie przez nich uzgodnionej. W każdym przypadku taki plan działania poddaje się przeglądowi przynajmniej raz na pięć lat. Plan działania i jego wszelkie aktualizacje podaje się do wiadomości publicznej i zgłasza Komisji”.
8.
Artykuł 5 dyrektywy AWM, zatytułowany „Procedura ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, ustanawiają niezbędne procedury ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Podstawą takiego ustalania i aktualizowania są kryteria, które mają przyczynić się do adekwatności wynagrodzeń w celu osiągnięcia godnego poziomu życia, zmniejszenia ubóstwa pracujących, a także wspierania spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia luki płacowej między kobietami a mężczyznami. Państwa członkowskie określają te kryteria zgodnie ze swoimi praktykami krajowymi, w odpowiednim prawie krajowym, w drodze decyzji swoich właściwych organów lub w drodze porozumień trójstronnych. Kryteria określa się w jasny sposób. Państwa członkowskie mogą zdecydować o względnej wadze tych kryteriów, w tym elementów o których mowa w ust. 2, z uwzględnieniem krajowych warunków społeczno-gospodarczych.
2.   Kryteria krajowe, o których mowa w ust. 1, obejmują co najmniej następujące elementy:
a)
siła nabywcza ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z uwzględnieniem kosztów utrzymania;
b)
ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład;
c)
stopa wzrostu wynagrodzeń;
d)
długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany.
3.   Bez uszczerbku dla obowiązków określonych w niniejszym artykule państwa członkowskie mogą dodatkowo stosować automatyczny mechanizm indeksacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych na podstawie jakichkolwiek odpowiednich kryteriów oraz zgodnie z prawem krajowym i praktykami krajowymi, pod warunkiem że stosowanie tego mechanizmu nie będzie prowadziło do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego.
4.   Do oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych państwa członkowskie wykorzystują orientacyjne wartości referencyjne. W tym celu mogą one stosować orientacyjne wartości referencyjne powszechnie stosowane na poziomie międzynarodowym, takie jak 60 % mediany wynagrodzeń brutto i 50 % przeciętnego wynagrodzenia brutto lub orientacyjne wartości referencyjne stosowane na poziomie krajowym.
5.   Państwa członkowskie zapewniają, aby co najmniej raz na dwa lata lub w przypadku państw członkowskich stosujących mechanizm automatycznej indeksacji, o którym mowa w ust. 3, co najmniej raz na cztery lata, dokonywano regularnej i terminowej aktualizacji ustawowych wynagrodzeń minimalnych.
6.   Każde państwo członkowskie wyznacza lub ustanawia co najmniej jeden organ doradczy, który doradza właściwym organom w kwestiach związanych z ustawowymi wynagrodzeniami minimalnymi, i umożliwia jego funkcjonowanie”.
9.
Artykuł 12 dyrektywy AWM, zatytułowany „Prawo dochodzenia roszczeń i prawo do ochrony przed niekorzystnym traktowaniem lub negatywnymi skutkami”, ma następujące brzmienie:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby – bez uszczerbku dla szczególnych form dochodzenia roszczeń i rozstrzygania sporów przewidzianych w stosownych przypadkach w umowach zbiorowych – pracownicy, w tym pracownicy, których stosunek pracy ustał, mieli dostęp do skutecznego, terminowego i bezstronnego rozstrzygania sporów oraz prawo dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego, jeżeli takie prawa przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych”.
III. Okoliczności leżące u podstaw skargi
A. Wniosek dotyczący dyrektywy AWM
10.
Komisja Europejska przyjęła wniosek dotyczący dyrektywy AWM w październiku 2020 r. (
4
). Powstał on po tym, jak przewodnicząca Komisji, Ursula von der Leyen, oświadczyła, że „[g]odność pracy to rzecz święta. W trakcie pierwszych 100 dni mojej kadencji zaproponuję instrument prawny gwarantujący każdemu pracownikowi w Unii sprawiedliwą płacę minimalną” (
5
).
11.
We wniosku dotyczącym dyrektywy AWM Komisja zauważyła, że „wielu pracowników w [Unii] nie jest […] objętych ochroną adekwatnego minimalnego wynagrodzenia” oraz że, w 2018 r., „w dziewięciu państwach członkowskich osoby żyjące w jednoosobowym gospodarstwie i uzyskujące ustawowe wynagrodzenie minimalne znajdowały się poniżej progu zagrożenia ubóstwem”. Wskazała ona również, że w następstwie kryzysu związanego z COVID-19 zapewnienie pracownikom w Unii dostępu do możliwości zatrudnienia i adekwatnych wynagrodzeń minimalnych miało „zasadnicze znaczenie dla wspierania trwałej odbudowy gospodarczej sprzyjającej włączeniu społecznemu” (
6
). Część autorów uznała, że te stwierdzenia odzwierciedlają radykalną zmianę sposobu postrzegania adekwatnych wynagrodzeń minimalnych na szczeblu Unii, a to dlatego, iż przestają one być traktowane jako przeszkoda dla konkurencyjności między państwami członkowskimi i wzrostu gospodarczego, a zaczynają być uważane za warunek wstępny rozwoju gospodarczego (
7
).
12.
W tym kontekście Komisja wyjaśniła, że w jej wniosku ustanowiono ramy „służące poprawie adekwatności minimalnych wynagrodzeń i zwiększeniu dostępu pracowników do ochrony minimalnego wynagrodzenia”. Zauważyła ona też, że proponowana dyrektywa ma „wspierać negocjacje zbiorowe w sprawie wynagrodzeń we wszystkich państwach członkowskich”, przy „uwzględnieniu i pełnym poszanowaniu specyfiki systemów krajowych, kompetencji krajowych, autonomii partnerów społecznych i swobody zawierania umów” (
8
).
13.
Dyrektywa AWM została przyjęta w pierwszym czytaniu w dniu 19 października 2022 r. Za przyjęciem tego aktu głosowały wszystkie państwa członkowskie w Radzie, z wyjątkiem Królestwa Danii i Królestwa Szwecji, które głosowały przeciwko, oraz Węgier, które wstrzymały się od głosu (
9
).
14.
Już w uzasadnionej opinii z dnia 15 grudnia 2020 r. w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy AWM parlament duński wskazał, że jego zdaniem warunki wynagrodzenia najlepiej jest regulować na szczeblu krajowym (
10
). W toku procedury ustawodawczej zmierzającej do przyjęcia tej dyrektywy rząd duński wyjaśnił, w oświadczeniu skierowanym do Rady, że „co do zasady sprzeciwia się wprowadzaniu na szczeblu Unii jakichkolwiek wiążących uregulowań dotyczących wynagrodzenia minimalnego”. Podkreślił on również, że „konieczne jest utrzymanie autonomii […] partnerów społecznych” oraz że „ustalanie wynagrodzeń należy do zakresu kompetencji krajowych” (
11
).
B. Kluczowe dla niniejszej sprawy aspekty dyrektywy AWM
15.
Według Eurostatu na dzień 1 stycznia 2022 r. między państwami członkowskimi istniały znaczące różnice w poziomach miesięcznego wynagrodzenia minimalnego, które wahało się od 332 EUR w Bułgarii do 2257 EUR w Luksemburgu (
12
). W załączonym do wniosku dotyczącego dyrektywy AWM „streszczeniu oceny skutków” (
13
) Komisja wskazała, że do czynników leżących u podstaw niewystarczającej ochrony pracowników zapewnianej przez adekwatne wynagrodzenia minimalne w Unii zalicza się między innymi „brak jasnych i stabilnych kryteriów ustalania i aktualizacji wynagrodzeń minimalnych” oraz „niewystarczające zaangażowanie partnerów społecznych”.
16.
W odpowiedzi na te obawy art. 1 ust. 1 tej dyrektywy AWM stanowi, że ów akt prawny ustanawia ramy dotyczące: a) adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych; b) promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń; oraz c) zwiększenia skutecznego dostępu pracowników do praw do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego w przypadkach przewidzianych w prawie krajowym lub umowach zbiorowych. Jak rozumiem, dyrektywa AWM służy zatem osiągnięciu trzech odrębnych celów – wymienionych odpowiednio w art. 1 ust. 1 lit. a), b) i c) – które razem mają ułatwić urzeczywistnienie nadrzędnego celu, jakim jest „przyczynienie się do pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenie nierówności płacowych” (
14
).
17.
Choć dyrektywa AWM zawiera w sumie 19 artykułów zebranych w czterech rozdziałach, to w niniejszej sprawie szczególne znaczenie mają trzy z nich, mianowicie art. 4, 5 i 12. Każdy z tych przepisów dotyczy jednego z trzech celów wymienionych w art. 1 ust. 1 tej dyrektywy.
18.
Po pierwsze, art. 4 odnosi się do promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń [art. 1 ust. 1 lit. b) (cel drugi)]. Stanowi on część rozdziału I dyrektywy AWM, zatytułowanego „Przepisy ogólne”. Artykuł 4 ust. 1 nakłada na wszystkie państwa członkowskie szereg obowiązków „[w] celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych oraz ułatwienia korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń”. Wśród tych obowiązków można wymienić „wprowadza[nie] środk[ów], stosownie do przypadku, w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi” [art. 4 ust. 1 lit. d)]. Z kolei obowiązki wymienione w art. 4 ust. 2 mają zastosowanie tylko do państw członkowskich, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %. Te państwa członkowskie mają „ustan[owić] ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym” oraz „ustan[owić] […] plan działania na rzecz wspierania rokowań zbiorowych”, który to plan mają regularnie poddawać przeglądowi i aktualizacji.
19.
Po drugie, art. 5 odnosi się do „adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” [art. 1 ust. 1 lit. a) (cel pierwszy)]. Jest to najważniejszy przepis dyrektywy AWM, znajdujący się w jej rozdziale II, zatytułowanym „Ustawowe wynagrodzenia minimalne”, którego przepisy mają zastosowanie wyłącznie do państw członkowskich, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne. W szczególności art. 5 ust. 2 wymienia cztery minimalne kryteria, które mają przyczynić się do adekwatności wynagrodzeń minimalnych i które powinny być brane pod uwagę w ramach „procedury ustalania adekwatnych wynagrodzeń minimalnych”.
20.
Po trzecie, art. 12 dyrektywy AWM, który stanowi część rozdziału III, zatytułowanego „Przepisy horyzontalne”, dotyczy skutecznego dostępu pracowników do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego [art. 1 ust. 1 lit. c) (cel trzeci)]. Przepis ten zmierza do zapewnienia pracownikom dostępu do skutecznego, terminowego i bezstronnego rozstrzygania sporów oraz prawa dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego, jeżeli takie prawa przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych.
IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
21.
Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 18 stycznia 2023 r. Królestwo Danii wniosło niniejszą skargę.
22.
Królestwo Danii wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie nieważności dyrektywy AWM w całości;
–
tytułem ewentualnym, stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM;
–
obciążenie Parlamentu Europejskiego i Rady kosztami postępowania.
23.
Parlament twierdzi, że Trybunał powinien oddalić skargę jako bezzasadną i obciążyć Królestwo Danii kosztami postępowania.
24.
Rada wnosi do Trybunału o:
–
odrzucenie żądań głównych jako niedopuszczalnych;
–
tytułem ewentualnym, oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej;
–
obciążenie Królestwa Danii kosztami postępowania.
25.
Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 26 kwietnia i 25 maja 2023 r. Królestwo Belgii i Republika Portugalska zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Rady.
26.
Postanowieniami prezesa Trybunału z dnia 8 i 26 maja 2023 r. oraz z dnia 5 i 7 czerwca 2023 r. Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga i Komisja zostały dopuszczone do sprawy w charakterze interwenientów popierających żądania Parlamentu i Rady.
27.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 26 maja 2023 r. Królestwo Szwecji zostało dopuszczone do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania Królestwa Danii.
V. Analiza
28.
Przez wiele lat polityka społeczna Unii rozwijała się na marginesie traktatów, zaś siłą napędową integracji europejskiej było dążenie do ustanowienia wspólnego rynku (
15
). Przyjęcie Protokołu w sprawie polityki społecznej i Porozumienia w sprawie polityki społecznej (zwanych dalej „rozdziałem społecznym”), które załączono do traktatu z Maastricht, stanowiło pierwszą próbę „konstytucjonalizacji” polityki społecznej Unii; dopiero jednak wraz z przyjęciem w 1997 r. traktatu z Amsterdamu treść rozdziału społecznego została formalnie włączona do traktatu WE (
16
).
29.
Od tego czasu jasne jest, że „Unia ustanawia nie tylko rynek wewnętrzny, lecz działa także na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest w szczególności społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego, a także wspiera […] w szczególności ochronę socjalną” (
17
). Prawodawca Unii przyjął na podstawie art. 153 TFUE (lub poprzedników tego postanowienia) szereg aktów prawnych zmierzających do urzeczywistnienia tych celów, np. dyrektywę w sprawie pracy tymczasowej (
18
), dyrektywę w sprawie czasu pracy (
19
) czy też, ostatnio, dyrektywę (UE) 2019/1152 w sprawie przejrzystych i przewidywalnych warunków pracy w Unii Europejskiej (
20
), która, podobnie jak dyrektywa AWM, została przyjęta na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE.
30.
Wedle mojej wiedzy dyrektywa AWM jest jednak pierwszym instrumentem prawnym na szczeblu Unii w dziedzinie wynagrodzeń minimalnych. Choć bowiem już w myśl zasady nr 6 Europejskiego filaru praw socjalnych (
21
)„[p]racownicy mają prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia, które zapewnia godziwy poziom życia”, a ponadto „[n]ależy zadbać o odpowiednie płace minimalne, tak by zapewnić zaspokojenie potrzeb pracownika i jego rodziny […] [oraz] zapobiegać ubóstwu pracujących”, to ów tekst nie ma mocy prawnie wiążącej i służy raczej jako przewodnik ku osiąganiu pozytywnych wyników w zakresie zatrudnienia i sytuacji społecznej (
22
).
31.
Na poparcie żądania podniesionego tytułem głównym, dążącego do stwierdzenia nieważności dyrektywy AWM w całości, Królestwo Danii podnosi dwa zarzuty. Po pierwsze, twierdzi ono, że Parlament i Rada działały z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE, a tym samym uchybiły zasadzie przyznania kompetencji, która – jak przypomniałem we wprowadzeniu – jest zapisana w art. 5 ust. 2 TUE. W tym względzie rząd duński podnosi, że owa dyrektywa jest nie do pogodzenia z dwoma wyłączeniami przewidzianymi w art. 153 ust. 5 TFUE, mianowicie dotyczącymi „wynagrodzeń” i „prawa zrzeszania się”. Uważa on, że dyrektywa AWM stanowi „bezpośrednią ingerencję” w oba te wyłączenia, co oznacza, iż nie mogła zostać przyjęta przez prawodawcę Unii pod rygorem wykroczenia przez niego poza zakres jego kompetencji. O ile bowiem Parlament i Rada mają kompetencję do przyjmowania dyrektyw określających minimalne wymagania dotyczące „warunków pracy” [na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE], o tyle nie mogą one uchwalać przepisów w dziedzinie „wynagrodzeń”, czy też „prawa zrzeszania się”.
32.
Po drugie, rząd duński twierdzi, że nawet gdyby założyć, iż dyrektywa AWM nie należy do zakresu wytyczonego ustanowionymi w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniami dotyczącymi wynagrodzeń i prawa zrzeszania się, to Parlament i Rada nie mogły skutecznie przyjąć jej na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE. W tym względzie rząd duński zauważa, że dyrektywa AWM służy osiągnięciu dwóch celów o równym znaczeniu, ponieważ zmierza do uregulowania nie tylko „warunków pracy” [art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE], lecz także „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników […]” [art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE]. Dodaje, że każda z tych dwóch podstaw prawnych wiąże się z zastosowaniem innej procedury ustawodawczej, ponieważ art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE wymaga jednomyślności w Radzie, podczas gdy art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE nie. Zważywszy na to, że procedury te nie są kompatybilne, rząd duński twierdzi, że należy stwierdzić nieważność dyrektywy AWM w całości.
33.
Na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że nie należy stwierdzać nieważności dyrektywy AWM w całości, Królestwo Danii wnosi, tytułem żądania ewentualnego, o stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 tego aktu prawnego. W tym względzie to państwo członkowskie podnosi jeden zarzut, w ramach którego ponownie wskazuje, że Parlament i Rada, przy przyjmowaniu tych przepisów, naruszyły art. 153 ust. 5 TFUE, a tym samym zasadę przyznania kompetencji. Kluczowa kwestia, która powstaje w tym zakresie, dotyczy możliwości oddzielenia art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy od jej pozostałych przepisów.
34.
Zanim przeanalizuję te żądania, pragnę poczynić jedną uwagę wstępną. Rozpatrywana skarga z pewnością nie jest zawieszona w próżni, lecz pozostaje nierozerwalnie związana z konsekwentnym sprzeciwem Danii i innych nordyckich państw członkowskich wobec działań Unii postrzeganych przez nie jako ingerowanie w ich prawo pracy i systemy dialogu społecznego. Jak dotąd najdobitniejszymi przykładami tego sprzeciwu są reakcje, jakie w tych państwach członkowskich wzbudził ogłoszony przez Trybunał wyrok Laval un Partneri (
23
), który dotyczył delegowania przez spółkę łotewską (Laval) łotewskich pracowników do pracy na budowach w Szwecji oraz późniejszego zablokowania tych budów przez jeden ze szwedzkich związków zawodowych. Zarówno duński, jak i szwedzki model prawa pracy cechuje podejście „laissez-faire”, którego cechą charakterystyczną jest wysoki stopień autonomii partnerów społecznych oraz negocjowanie wynagrodzeń i warunków pracy przez partnerów społecznych, a nie regulowanie ich w drodze aktów prawnych. Sformułowany przez Trybunał w tym wyroku wniosek, że akcja protestacyjna może w istocie stanowić nieuzasadnione ograniczenie swobodnego przepływu, oraz położenie nacisku na znaczenie przejrzystości warunków pracy i zatrudnienia, w tym wynagrodzeń, został przez niektórych odebrany jako zagrożenie dla autonomii obowiązujących w Danii i Szwecji systemów rokowań zbiorowych oraz dla braku ingerencji państwa w działania związków zawodowych, który charakteryzuje te państwa członkowskie (
24
).
35.
W tym kontekście można przyjąć, że argumenty przytoczone w niniejszej sprawie przez rządy duński i szwedzki stanowią po prostu przejaw sprzeciwu co do zasady tych państw członkowskich, a więc raczej sztywnego oporu wobec jakiejkolwiek formy ingerencji w autonomię umowną partnerów społecznych (
25
), niż są zakorzenione w samej treści obowiązków przewidzianych w tej dyrektywie. W tym względzie zwracam uwagę, że rząd szwedzki przyznał na przykład, iż nie jest związany obowiązkiem ustanowionym w art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM, ponieważ ów przepis stosuje się wyłącznie do tych państw członkowskich, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %. Oba te rządy zgadzają się również z tym, że większość obowiązków zawartych w tym akcie prawnym stanowi powielenie obowiązków, które wynikają już z wiążącej je konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) dotyczącej ustalania płac minimalnych z 1970 r. (
26
). Przyznają zatem, że z praktycznego punktu widzenia dyrektywa AWM nie będzie miała znaczącego wpływu na ich systemy krajowe.
36.
Uważam jednak, że te względy nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestia podziału kompetencji między państwami członkowskimi a Unią jest kwestią o charakterze konstytucyjnym, która – jak już zaznaczyłem we wstępie – ma zasadnicze znaczenie w Unii opartej na fundamencie państwa prawnego. Jeżeli prawodawca Unii przyjmuje dyrektywę w dziedzinie, w której nie ma kompetencji do stanowienia prawa, to owej dyrektywy nie można utrzymać w mocy ze względów czysto praktycznych, takich jak okoliczność, iż jej przyjęcie będzie miało jedynie „łagodne” konsekwencje dla kilku (w niniejszym przypadku – dwóch) państw członkowskich, które głosowały przeciwko niej. Moim zdaniem tego rodzaju względy powinny pozostać bez znaczenia dla oceny przeprowadzanej przez Trybunał. Pragnę jeszcze dodać, że pobudki lub interesy, jakimi kieruje się państwo członkowskie przy wnoszeniu skargi o stwierdzenie nieważności aktu ustawodawczego Unii, są nieistotne w kontekście postępowania w trybie art. 263 TFUE, ponieważ państwa członkowskie są w świetle tego postanowienia skarżącymi należącymi do kategorii uprzywilejowanych, w związku z czym nie muszą wykazywać interesu prawnego w wytoczeniu postępowania.
A. W przedmiocie żądania podniesionego tytułem głównym: czy należy stwierdzić nieważność dyrektywy AWM w całości?
37.
Z pkt 31 i 32 niniejszej opinii wynika, że żądanie główne Królestwa Danii odnosi się zasadniczo do dokonanego przez prawodawcę Unii wyboru art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE jako podstawy prawnej dyrektywy AWM, który to wybór część autorów uważa za „najbardziej kontrowersyjną” kwestię związaną z dyrektywą AWM (
27
). W tym względzie do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie związku między tymi postanowieniami a, z jednej strony, art. 153 ust. 5 TFUE (zarzut pierwszy) oraz, z drugiej strony, art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE (zarzut drugi).
1.
W przedmiocie zarzutu pierwszego: dyrektywa AWM została przyjęta z naruszeniem art. 153 ust. 5 TFUE, a tym samym z naruszeniem zasady przyznania kompetencji
38.
Jak już wyjaśniłem, dyrektywa AWM została przyjęta przez prawodawcę Unii na podstawie art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, ponieważ ma ona na celu uregulowanie warunków pracy. W ramach zarzutu pierwszego rząd duński twierdzi jednak, że ów akt prawny jest niekompatybilny z dwoma wyłączeniami przewidzianymi w art. 153 ust. 5 TFUE, mianowicie dotyczącymi „wynagrodzeń” i „prawa zrzeszania się”, w odniesieniu do których to dziedzin Unia nie ma kompetencji.
39.
W tym względzie Trybunał orzekł, że ponieważ art. 153 ust. 5 TFUE stanowi odstępstwo od art. 153 ust. 1–4, kwestie określone w tym ustępie powinny być przedmiotem wykładni zawężającej, tak aby nie wpłynąć nieprawidłowo na zakres wspomnianych pozostałych ustępów ani nie podważyć celów realizowanych przez art. 151 TFUE (
28
).
40.
Ponadto Trybunał wskazał już, jak powinno się interpretować wyłączenie dotyczące wynagrodzeń. W wyrokach Del Cerro Alonso (
29
), Impact (
30
), Bruno i in. (
31
) oraz Specht i in. (
32
) Trybunał konsekwentnie orzekał bowiem, że owo wyłączenie należy rozumieć tak, iż dotyczy ono środków, które – tak jak ujednolicenie niektórych lub wszystkich elementów wynagrodzeń lub ich poziomu w państwach członkowskich czy też ustanowienie wynagrodzenia minimalnego – stanowią bezpośrednią ingerencję prawa Unii w określanie wysokości wynagrodzeń w Unii. W tym względzie Trybunał wyjaśnił, że wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” nie może być rozciągnięte na każdą kwestię w jakikolwiek sposób związaną z wynagrodzeniem, pod rygorem pozbawienia w znacznej części znaczenia niektórych dziedzin, o których mowa w art. 153 ust. 1 TFUE. Trybunał nie interpretował natomiast jeszcze wyłączenia dotyczącego prawa zrzeszania się.
41.
W dalszej części niniejszej opinii zbadam, w świetle tego orzecznictwa, czy dyrektywa AWM narusza przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące wynagrodzeń [sekcja a)]. Następnie przeanalizuję, czy owa dyrektywa jest kompatybilna z ustanowionym w tym postanowieniu wyłączeniem dotyczącym prawa zrzeszania się [sekcja b)].
a)
Czy dyrektywa AWM jest kompatybilna z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”?
1) Argumenty stron
42.
Trybunałowi przedstawiono dwie linie argumentacji w zakresie możliwości pogodzenia dyrektywy AWM z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”. Rządy duński i szwedzki podnoszą, że ta dyrektywa stanowi bezpośrednią ingerencję w wynagrodzenia, w związku z czym jest niekompatybilna z tym postanowieniem, podczas gdy Parlament, Rada, Komisja i inne państwa członkowskie, które interweniowały w niniejszej sprawie, zajmują stanowisko przeciwne.
43.
W szczególności rządy duński i szwedzki uważają, że choć dyrektywa AWM nie ustanawia ogólnego wynagrodzenia minimalnego w Unii ani nie określa wyraźnie poziomu wynagrodzenia, to stwierdzenie, iż prawodawca Unii miał kompetencję do jej przyjęcia, byłoby równoznaczne z pozbawieniem znaczenia art. 153 ust. 5 TFUE. Ich zdaniem wynagrodzenia ustalają partnerzy społeczni na szczeblu krajowym, korzystając ze swojej autonomii umownej. Dlatego właśnie wynagrodzenia zostały wyraźnie wyłączone ze sfery kompetencji Unii.
44.
Owe rządy twierdzą ponadto, że przedmiotem dyrektywy AWM wyraźnie uczyniono adekwatność wynagrodzeń minimalnych. Celem dyrektywy AWM jest bowiem wpłynięcie na poziomy wynagrodzenia (ich podwyższenie) w Unii w drodze nałożenia na państwa członkowskie pewnych wymogów w sposób stanowiący bezpośrednią ingerencję w ich mechanizmy ustalania wynagrodzeń. Jak wskazano w sporządzonej przez Komisję ocenie skutków załączonej do wniosku dotyczącego dyrektywy AWM (
33
), ów instrument powinien doprowadzić do podwyższenia wynagrodzeń minimalnych w około połowie państw członkowskich oraz skutkować faktycznym wzrostem ich poziomu. W szczególności art. 5 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, do stosowania minimalnych kryteriów i wykorzystania indykatywnych wartości referencyjnych. Przepis ten nie tylko nakłada na te państwa członkowskie prawnie wiążące zobowiązania, lecz także ma na celu wywarcie bezpośredniego skutku w postaci podwyższenia poziomu wynagrodzenia, a ponadto zmierza do harmonizacji z wykorzystaniem ram, które państwa członkowskie powinny stosować przy ustalaniu wynagrodzeń minimalnych.
45.
Parlament i Rada, popierane przez Komisję i pozostałych interwenientów, argumentują z kolei, że, jak jasno wynika z orzecznictwa Trybunału, w tym między innymi z wyroku Impact, odpowiednim kryterium jest kryterium bezpośredniej ingerencji, które nie pozostaje w związku z kwestią, czy dany instrument ma wpływ na poziom wynagrodzeń, gdyż w przeciwnym wypadku kompetencje przysługujące Unii na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE byłyby w nieuzasadniony sposób ograniczone. Rząd niemiecki przyjmuje, że celem wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” nie jest całkowite wyłączenie z zakresu działania Unii spraw związanych z wynagrodzeniami. Rada dodaje, że kwestia respektowania wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat liczby zawartych w danym instrumencie przepisów odnoszących się do wynagrodzeń, lecz wymaga ona zbadania co do istoty charakteru tych przepisów.
46.
Te instytucje i ci interwenienci zauważają ponadto, że dyrektywa AWM nie ma na celu wprowadzenia obowiązującego w całej Unii wynagrodzenia minimalnego ani harmonizacji mechanizmów ustalania wynagrodzeń. Ich zdaniem dyrektywa AWM ustanawia jedynie ramy proceduralne i nie stanowi bezpośredniej ingerencji w stosowane przez państwa członkowskie mechanizmy ustalania wynagrodzeń. Komisja dodaje, że prawodawca Unii przyjął już szereg aktów prawa Unii dotyczących warunków pracy. Nie naruszały one art. 153 ust. 5 TFUE, ponieważ – podobnie jak dyrektywa AWM – dotyczyły wynagrodzeń jedynie pośrednio i nie harmonizowały poziomu wynagrodzeń w Unii.
47.
Parlament podnosi ponadto, że, skoro jednym z celów polityki społecznej Unii jest poprawa warunków życia i pracy, a wynagrodzenie stanowi integralny element owych warunków, nie jest zaskakujące, iż dyrektywa AWM może mieć pozytywne przełożenie na poziomy wynagrodzeń. Rada, popierana przez rządy belgijski i portugalski, również wskazuje, że termin „adekwatność”, którym posłużono się w art. 5 dyrektywy AWM, nie implikuje harmonizacji wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej. Rzeczony przepis nie stoi bowiem na przeszkodzie ustaleniu przez państwa członkowskie poziomu ustawowych wynagrodzeń minimalnych ani nie określa progu, poniżej którego wynagrodzenia minimalne uznaje się za nieadekwatne. Co więcej, na przewidziane w nim kryteria składają się po prostu elementy jakościowe stosowane w ramach krajowej procedury ustalania wynagrodzeń. W tym względzie rząd niemiecki dodaje, że państwa członkowskie mogą swobodnie ustanowić i stosować inne kryteria oraz polegać na własnych praktykach krajowych, w związku z czym dysponują one wystarczającym zakresem swobody. Rząd francuski zauważa, że procedura określona w art. 5 dyrektywy AWM wykorzystuje sformułowane w szeroki i nieprecyzyjny sposób kryteria składające się na niewyczerpujący wykaz, który może być uzupełniany przez państwa członkowskie.
2) Ocena
48.
Z przytoczonych powyżej argumentów wynika moim zdaniem, po pierwsze, że strony i interwenienci w niniejszym postępowaniu, z wyjątkiem Królestwa Danii i Królestwa Szwecji, przyjmują, iż ustanowione w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” jest ograniczone zasadniczo do środków harmonizujących poziom wynagrodzeń (
34
), a nie do środków dotyczących procedury ustalania wynagrodzeń. Po drugie, wydaje mi się, że te strony i ci interwenienci traktują kryterium bezpośredniej ingerencji wypracowane przez Trybunał w odniesieniu do tego wyłączenia jako kryterium odnoszące się w istocie do stopnia lub intensywności owej ingerencji. Zasadniczo Unia ma kompetencję do ustanawiania ogólnych i luźno sformułowanych wymogów dotyczących organizacji stosowanych przez państwa członkowskie ram ustalania wynagrodzeń i może nawet ustanowić ramy zapewniające dostęp pracowników do adekwatnego wynagrodzenia minimalnego, ale musi się powstrzymać od ingerowania w szczegółowe zasady rządzące ramami krajowymi, tak aby możliwe było utrzymanie specyficznych uwarunkowań krajowych (
35
). Po trzecie, sądzę, że strony i interwenienci przyjmują, iż celem ustanowionego w art. 153 ust. 5 wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” jest ochrona autonomii, z jakiej korzystają partnerzy społeczni przy zawieraniu układów zbiorowych. Na tej podstawie uważają oni, że dopóki dyrektywa AWM nie narusza tej autonomii, dopóty daje się pogodzić z tym wyłączeniem.
49.
Dyrektywa AWM zawiera szereg sformułowań świadczących o tym, że przy jej przyjmowaniu prawodawca Unii także rozumiał wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” w sposób przedstawiony w pkt 48 powyżej. Jej motyw 19 przewiduje bowiem, że zgodnie z art. 153 ust. 5 TFUE dyrektywa AWM „nie ma na celu ani harmonizacji poziomu wynagrodzeń minimalnych w Unii, ani ustanowienia jednolitego mechanizmu ustalania wynagrodzeń minimalnych”. Wyjaśniono w nim również, że ów instrument zapewnia pełne poszanowanie „kompetencji krajowych i prawa partnerów społecznych do zawierania umów zbiorowych” oraz że „nie określa [on] […] poziomu wynagrodzenia […]” (
36
). Ponadto art. 1 ust. 2 dyrektywy AWM stanowi, że pozostaje ona bez uszczerbku dla pełnego poszanowania autonomii partnerów społecznych (
37
), podczas gdy jej art. 1 ust. 3 w sposób wyraźny nawiązuje do art. 153 ust. 5 TFUE i stanowi, iż w świetle tego postanowienia dyrektywa AWM „pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich do ustalania poziomu wynagrodzeń minimalnych” (
38
). Ta dyrektywa zawiera również szereg odniesień do specyfiki praktyk krajowych (
39
).
50.
Moim zdaniem z brzmienia tych przepisów oraz ich liczby jasno wynika, że prawodawca Unii miał świadomość, iż przy przyjmowaniu dyrektywy AWM stąpał, w odniesieniu do ustanowionego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”, po „cienkim lodzie” (lub, jak ujęli to niektórzy autorzy, po „cienkiej linie”) (
40
). W dalszej części niniejszej opinii objaśnię, dlaczego przyjęta przez prawodawcę Unii interpretacja tego wyłączenia – za którą, jak wyjaśniłem, opowiadają się strony i interwenienci w niniejszym postępowaniu, z wyjątkiem Królestwa Danii i Królestwa Szwecji – opiera się na trzech założeniach, które są w moim mniemaniu błędne. Wyjaśnię również, w jaki sposób należy według mnie rozumieć to wyłączenie w świetle orzecznictwa Trybunału.
i) Zakres przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”
– Błąd pierwszy: wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” jest ograniczone do środków harmonizujących poziom wynagrodzeń
51.
W art. 153 ust. 5 TFUE użyto szerokiego terminu „wynagrodzenia”. Wszystkie wcześniejsze wersje art. 153 ust. 5 TFUE, mianowicie art. 137 ust. 6 TWE i art. 2 ust. 6 rozdziału społecznego były, wedle mojej wiedzy, sformułowane w ten sam sposób, tj. odnosiły się do „wynagrodzeń”, a nie do „poziomu wynagrodzeń”. Użycie terminu „wynagrodzenie” sugeruje, że inne aspekty systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich, poza poziomem wynagrodzenia, wchodzą w zakres wyłączenia zawartego w art. 153 ust. 5 TFUE. W związku z tym uważam, że autorzy traktatów unijnych zamierzali wyłączyć z zakresu działania Unii środki obejmujące między innymi harmonizację poziomu wynagrodzeń.
52.
Niektórzy uczestnicy niniejszego postępowania (na przykład rząd portugalski) przypominają, na poparcie stanowiska przeciwnego, że rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Impact (
41
) stwierdziła, iż „[to postanowienie] wyłącza z zakresu kompetencji prawodawcy [Unii] jedynie wysokość wynagrodzenia […]” (
42
). W tym względzie pragnę zauważyć, że wyrok wydany w tej sprawie zawiera stwierdzenia, które mogą sugerować, iż Trybunał kładzie również nacisk na wysokość wynagrodzeń (w przeciwieństwie do wynagrodzeń w ogóle). Trybunał wspomniał bowiem, że autorzy traktatów uznali za stosowne „wyłączyć określanie wysokości wynagrodzeń z harmonizacji”, ponieważ „ustalanie wysokości wynagrodzeń” wchodzi w zakres swobody układowej partnerów społecznych na szczeblu krajowym, a także kompetencji państw członkowskich (
43
).
53.
Jest jednak dla mnie jasne, że w wyroku Impact Trybunał nie posunął się na tyle daleko, aby wskazać, iż wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” ma zastosowanie wyłącznie do wysokości wynagrodzeń (to znaczy do ich dokładnej wartości lub kwoty). W rzeczywistości stwierdził on, że owo wyłączenie należy interpretować jako „dotycz[ące] środków [takich] jak ujednolicenie niektórych lub wszystkich elementów wynagrodzeń lub ich poziomu w państwach członkowskich, czy też ustanowienia [unijnego] wynagrodzenia minimalnego” (
44
). Moim zdaniem użycie sformułowań „tak[ich] jak” bądź „lub ich poziomu” świadczy o tym, iż Trybunał nie wykluczył, że do bezpośredniej ingerencji w wynagrodzenia może dojść nawet wówczas, gdy dany środek sam w sobie nie ma na celu harmonizacji „poziomu wynagrodzeń”.
54.
W świetle tego wyroku nie widzę żadnego powodu, aby wbudowywać w art. 153 ust. 5 TFUE ograniczenie (mianowicie, że wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” obejmuje w istocie tylko poziom wynagrodzeń), które nie jest expressis verbis ujęte w tym postanowieniu. Moim zdaniem termin „wynagrodzenia” ma obejmować wszystkie elementy systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich (w tym zasady lub procedury rządzące ustalaniem poziomu wynagrodzeń), a nie jedynie poziom wynagrodzeń.
55.
W tym względzie przypominam, że choć wyłączenia należy co do zasady interpretować ściśle, to jednak nie mogą one być przedmiotem wykładni tak ścisłej, aby pozbawić je skuteczności. Jak już wskazałem w pkt 39 niniejszej opinii, Trybunał zaznaczył, że kwestie określone w art. 153 ust. 5 TFUE, w tym wynagrodzenia, powinny być przedmiotem wykładni zawężającej, tak aby nie wpłynąć nieprawidłowo na zakres art. 153 ust. 1–4 TFUE i nie podważać celów realizowanych przez art. 151 TFUE (
45
). Z tego stwierdzenia nie wynika jednak moim zdaniem, że „wynagrodzenie” powinno być ograniczone do „poziomu wynagrodzeń”. Gdyby tak było, prawodawca Unii mógłby zharmonizować wszystkie inne aspekty systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich, pod warunkiem, że powstrzymałby się od zharmonizowania ich wysokości w drodze wskazania konkretnego wzoru lub konkretnej kwoty. Wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” byłoby, jak argumentują rządy duński i szwedzki, pozbawione skuteczności, ponieważ prawodawca Unii mógłby na przykład przyjąć dyrektywy harmonizujące częstotliwość negocjacji płacowych z udziałem partnerów społecznych lub określające sposób prowadzenia takich negocjacji, co stałoby w sprzeczności z zadeklarowanym celem tego wyłączenia, którym – zdaniem Trybunału, a także jak przypomniałem w pkt 52 niniejszej opinii – jest utrzymanie autonomii umownej partnerów społecznych (
46
).
56.
Chciałbym poczynić dwie dalsze uwagi. Po pierwsze, chciałbym dodać, że Trybunał wyjaśnił (z czym zgadzają się strony i interwenienci w niniejszym postępowaniu), iż wynagrodzenie stanowi integralną część warunków pracy (
47
). Jest zatem nieuniknione, że wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”, niezależnie od tego, czy jest interpretowane rozszerzająco, czy też zawężająco, wpływa na zakres art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE (który dotyczy kompetencji prawodawcy Unii w odniesieniu do warunków pracy), ponieważ to postanowienie wyraźnie pokrywa się z art. 153 ust. 5 TFUE. Te postanowienia będą się ze sobą pokrywać nawet wówczas, gdy zakres owego wyłączenia zostanie ograniczony do ścisłego minimum.
57.
Po drugie, wniosek Trybunału, że wymienione w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia, w tym wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”, należy rozumieć ściśle, zostało sformułowane w określonym kontekście. Wyroki Del Cerro Alonso, Impact, Bruno i in. oraz Specht i in. odnosiły się do instrumentów, których przedmiotem – w przeciwieństwie do dyrektywy AWM – było uregulowanie kwestii innej niż wynagrodzenia. Ujmując rzecz konkretnie, wyroki Del Cerro Alonso i Impact odnosiły się do wykładni klauzuli 4 porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony (
48
), którego celem jest zagwarantowanie przestrzegania zasady niedyskryminacji, jeżeli chodzi o pracę na czas określony, a nie uregulowanie wynagrodzeń. Podobnie wyrok Bruno i in. dotyczył wykładni dyrektywy Rady 97/81/WE w sprawie pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin (
49
), której celem jest w szczególności ustanowienie przepisów eliminujących dyskryminację pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy (natomiast znów – nie jest nim uregulowanie „wynagrodzeń”). Wreszcie w wyroku Specht i in. analizowano dyrektywę Rady 2000/78/WE ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (
50
). W tym wyroku Trybunał wyjaśnił, że warunki wynagrodzenia urzędników należą do zakresu zastosowania tej dyrektywy, ponieważ celem owego instrumentu jest raczej „wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”, a nie uregulowanie „wynagrodzeń” per se.
58.
Z tego orzecznictwa wynika, że gdy Trybunał stwierdził, iż ustanowione w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” musi być interpretowane ściśle, zmierzał wyłącznie do zapewnienia, aby owo postanowienie nie uniemożliwiało przyjmowania aktów, których przedmiotem nie jest uregulowanie wynagrodzeń, tylko z tego względu, że wpływają one na wynagrodzenia. To stwierdzenie, gdy rozpatrywać je we właściwym kontekście, nie miało zatem w zamierzeniu ograniczyć zakresu kwestii stanowiących wynagrodzenia (poprzez zawężenie ich do poziomu wynagrodzeń), lecz umożliwić przyjmowanie aktów, które stanowią jedynie pośrednią ingerencję w te kwestie.
59.
Powyższe rozważania prowadzą mnie do wniosku, że zawarte w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” obejmuje między innymi środki harmonizujące poziom wynagrodzeń. Obejmuje ono również środki harmonizujące inne aspekty systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich (w tym zasady lub procedury rządzące ustalaniem poziomu wynagrodzeń). Błędem jest wobec tego traktowanie wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” jako ograniczonego do środków harmonizujących poziom wynagrodzeń.
– Błąd drugi: prawodawca Unii może przyjmować ogólne i luźno sformułowane wymogi dotyczące stosowanych przez państwa członkowskie ram ustalania wynagrodzeń
60.
Jak już wyjaśniłem w pkt 40 niniejszej opinii, Trybunał wyjaśnił już, że przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” nie może rozciągać się na każdą kwestię w jakikolwiek sposób związaną z wynagrodzeniem. Ponadto z poprzedniej sekcji niniejszej opinii wynika, że kryterium bezpośredniej ingerencji zostało wypracowane w kontekście, w którym Trybunał zmierzał do odróżnienia instrumentów mających na celu uregulowanie lub zharmonizowanie wynagrodzeń od instrumentów regulujących kwestię inną niż wynagrodzenia (na przykład niedyskryminacji, tak jak w przypadku dyrektyw rozpatrywanych w wyrokach Bruno i in. i Specht i in.), które stanowią jedynie pośrednią ingerencję w wynagrodzenia (mając wpływ tylko na poziom wynagrodzeń).
61.
W świetle tych uwag jest dla mnie jasne, że niektóre inne dyrektywy, które używają terminu „wynagrodzenie”, takie jak dyrektywa 2006/54/WE w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (
51
), dyrektywa Rady 2000/43/WE wprowadzająca w życie zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne (
52
), dyrektywa w sprawie pracy tymczasowej (
53
), dyrektywa o delegowaniu pracowników (
54
), dyrektywa w sprawie czasu pracy (
55
), a nawet dyrektywa 2008/94/WE w sprawie ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy (
56
), również nie ingerują w sposób bezpośredni w wynagrodzenia w rozumieniu art. 153 ust. 5 TFUE. Owe dyrektywy należą bowiem do kategorii instrumentów, które – tak jak dyrektywy analizowane w wyrokach Bruno i in. oraz Specht i in. – stanowią jedynie pośrednią ingerencję w wynagrodzenia. Zawierają one przepisy, które w praktyce wpływają lub oddziałują na poziom wynagrodzeń. Ich przedmiotem nie jest jednak uregulowanie wynagrodzeń, lecz po prostu zapewnienie, aby pracownicy należący do określonych kategorii mogli korzystać z takich samych warunków zatrudnienia jak inni pracownicy (
57
), lub ustalenie, czy pracownik zachowuje uprawnienie do swego wynagrodzenia (niezależnie od poziomu tego wynagrodzenia oraz sposobu jego ustalania) w pewnych szczególnych okolicznościach, na przykład gdy przebywa na urlopie rocznym lub gdy jego pracodawca staje się niewypłacalny.
62.
Dany instrument stanowi natomiast bezpośrednią ingerencję w wynagrodzenia, a tym samym jest niezgodny z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym wynagrodzeń, jeżeli jego przedmiotem uczyniono uregulowanie wynagrodzeń, bez względu na to, jak ściśle lub elastycznie.
63.
W tym względzie ważne jest podkreślenie, że właśnie ze względu na to, że kryterium bezpośredniej ingerencji zostało sformułowane przez Trybunał, aby umożliwić przyjmowanie pewnych instrumentów, które mają przedmiot inny niż regulowanie wynagrodzeń, owo kryterium nie zostało ustanowione z zamiarem zezwolenia na przyjęcie dyrektywy, której przedmiotem jest uregulowanie danego aspektu systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich (na przykład poziomu wynagrodzeń minimalnych lub sposobu ustalania wysokości tych wynagrodzeń minimalnych), na tej po prostu podstawie, że wymogi, które ustanawia w tym zakresie, są ogólne i luźno sformułowane. Nie dąży ono również do umożliwienia przyjęcia takiej dyrektywy na tej podstawie, że ma ona na celu wyłącznie częściową harmonizację (
58
). Przeciwny wniosek oznaczałby zastąpienie kryterium bezpośredniej ingerencji przez kryterium odnoszące się do zakresu ingerencji, a nie jej bezpośredniego lub pośredniego charakteru.
64.
W świetle tych elementów jest dla mnie jasne, że błędem jest interpretowanie wypracowanego przez Trybunał, w odniesieniu do przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”, kryterium bezpośredniej ingerencji w ten sposób, iż prawodawca Unii może ustanawiać ogólne i luźno sformułowane wymogi lub iż dopuszczalna jest częściowa harmonizacja wynagrodzeń. Ingerencja może być niewielka lub ograniczona, a mimo to nadal będzie bezpośrednia, jeżeli przedmiotem danego instrumentu jest uregulowanie wynagrodzeń.
65.
Chciałbym poczynić jeszcze jedną uwagę. Moim zdaniem kryterium bezpośredniej ingerencji nie pozwala również prawodawcy Unii ustalać wymogów minimalnych w dziedzinie wynagrodzeń, pozostawiając państwom członkowskim możliwość wprowadzenia korzystniejszych przepisów. W tym względzie należy pamiętać, po pierwsze, że Unii w ogóle nie przysługuje kompetencja w odniesieniu do kwestii, o których mowa w art. 153 ust. 5 TFUE. Po drugie, jak już wyjaśniłem, jest jasne, że autorzy traktatów zamierzali w istocie, w drodze przyjęcia art. 153 ust. 5 TFUE, wyodrębnić wyłączenie („wynagrodzenia”) w dziedzinie („warunki pracy”) należącej do zakresu art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE. Oznacza to, że kryteria stosowane przez Trybunał w celu ustalenia, czy prawodawca Unii przekroczył swoje kompetencje, nie mogą być takie same w obu przypadkach, w przeciwnym razie wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” byłoby bezcelowe.
66.
Z tego wynika, że podczas gdy w przypadku warunków pracy innych niż wynagrodzenie stosownym kryterium są wymogi minimalne (co oznacza, że chociaż istnieje kompetencja Unii w tej dziedzinie, to pozwala ona jedynie na ustalanie wymogów minimalnych, to znaczy dolnej granicy zobowiązań, to w dziedzinie wynagrodzeń żadna forma harmonizacji po prostu nie jest dopuszczalna, ponieważ nie istnieje kompetencja Unii w tej dziedzinie. Gdyby prawodawca Unii ustanowił wymogi minimalne odnośnie do wynagrodzeń, przekraczałaby już swoje kompetencje i wkraczałaby w kompetencje zastrzeżone dla państw członkowskich. Ponadto, jak stwierdziłem powyżej, przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” zostałoby pozbawione znaczenia, ponieważ wynagrodzenia byłyby traktowane tak jak każdy inny warunek pracy objęty zakresem stosowania art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE.
– Błąd trzeci: jeżeli dany środek nie wkracza w autonomię umowną partnerów społecznych, to jest on zgodny z wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”
67.
Jak już wyjaśniłem, Trybunał stwierdził, że celem wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” jest ochrona swobody układowej partnerów społecznych (
59
). Cel ten nie został wyraźnie wymieniony w art. 153 ust. 5 TFUE, zaś Trybunał nie wskazał, na czym opiera się to jego stwierdzenie. Moim zdaniem jednak ów cel można w istocie wywieść, po pierwsze, z okoliczności, że pozostałe wyłączenia przewidziane w tym postanowieniu (mianowicie dotyczące prawa zrzeszania się, prawa strajku lub prawa lokautu) odnoszą się bez wyjątku do prerogatyw partnerów społecznych (a dokładniej rzecz ujmując, związków zawodowych) oraz, po drugie, z poczynionego w art. 152 TFUE nawiązania do „rol[i] partnerów społecznych”, którą Unia ma uznawać i wspierać.
68.
To powiedziawszy, nie mogę wykluczyć, że wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” służy również innym celom. Mimo dołożenia wszelkich starań nie udało mi się zidentyfikować, w dostępnych mi dokumentach sporządzonych w toku prac przygotowawczych nad traktatami, żadnej informacji potwierdzającej, iż za podjętą przez autorów traktatów Unii decyzją o wyłączeniu „wynagrodzeń” z zakresu kompetencji Unii stał wyraźny i jednoznaczny powód lub motyw (mianowicie ochrona autonomii umownej partnerów społecznych). W rzeczywistości z pewnością jest tak, że, jak wskazała rzecznik generalna J. Kokott w opinii w sprawie Impact (
60
), wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”, z racji tego, iż uniemożliwia harmonizację poziomów wynagrodzeń obowiązujących w każdym z państw członkowskich, przyczynia się do utrzymania konkurencji między przedsiębiorstwami działającymi na rynku wewnętrznym. Część autorów zwracała też uwagę na to, że brak kompetencji w zakresie wynagrodzeń wynika po prostu stąd, iż polityka płacowa stanowi delikatną materię i jest ważnym narzędziem służącym kreowaniu wewnętrznej polityki gospodarczej oraz funkcjonowaniu krajowego rynku pracy, a także stąd, iż sposoby, w jaki tradycyjnie zorganizowane są systemy rokowań zbiorowych oraz stosunków pracy, różnią się od siebie w poszczególnych państwach członkowskich (
61
).
69.
W tym kontekście jedna rzecz jest jednak jasna – akt prawa lub przepis prawa Unii, który daje się pogodzić z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”, przyczynia się do zachowania autonomii umownej partnerów społecznych, natomiast fakt, że akt prawa lub przepis prawa Unii nie wkracza w autonomię umowną partnerów społecznych, nie oznacza koniecznie, iż taki akt lub przepis daje się pogodzić z owym wyłączeniem. Takiego rozumowania à rebours, za którym w niniejszej sprawie opowiadał się w szczególności rząd niemiecki, po prostu nie można zaakceptować. Tym bardziej dlatego, że moim zdaniem znaczenie utrzymania „różnorodnoś[ci] praktyk krajowych, w szczególności w dziedzinie stosunków umownych” oraz „utrzymania konkurencyjności gospodarki Unii”nie dotyczy tylko „wynagrodzeń”, lecz – jak wyraźnie stanowi art. 151 TFUE – pozostaje też istotne (choć być może w mniejszym stopniu), z punktu widzenia wszystkich kwestii polityki społecznej, w których prawodawca Unii ma kompetencję do uzupełniania działań państw członkowskich.
70.
W związku z tym błędem jest zastąpienie kryterium bezpośredniej ingerencji przez kryterium zmierzające do ustalenia, czy dany akt prawny w wystarczającym stopniu chroni autonomię umowną partnerów społecznych. Takie podejście byłoby nie tylko równoznaczne z pomyleniem obowiązującego kryterium prawnego z jego celem, lecz także prowadzi moim zdaniem do skupienia wyłącznie na części celu, któremu służy owo wyłączenie, a nie na jego całości.
ii) Dyrektywa AWM jest niekompatybilna z wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”
71.
Z powyższych rozważań wynika, że wiele przepisów i motywów dyrektywy AWM przywołanych przez strony i interwenientów w niniejszym postępowaniu na poparcie twierdzenia, iż ów akt prawny jest do pogodzenia z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”, nie ma w rzeczywistości znaczenia dla tej kwestii. Jest tak w szczególności w przypadku art. 1 ust. 2–4 dyrektywy AWM, zgodnie z którymi dyrektywa AWM nie zobowiązuje państw członkowskich do wprowadzenia ustawowych wynagrodzeń minimalnych (art. 1 ust. 4), pozostawia państwom członkowskim zdefiniowanie „adekwatności” oraz ustalenie dokładnych wartości lub kwot wynagrodzeń minimalnych (motywy 19, 28; art. 1 ust. 3) i zapewnia ochronę specyfiki krajowej i prerogatyw państw członkowskich w zakresie ustalania poziomu„wynagrodzeń” (art. 1 ust. 2, 3, o których wspomniałem w pkt 49 niniejszej opinii). Moim zdaniem na te przepisy nie można się powoływać na poparcie twierdzenia, iż dyrektywa AWM daje się pogodzić z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”. Mogą one posłużyć jedynie do określenia stopnia i formy harmonizacji dokonywanej tym aktem prawnym, co stanowi kwestię, która wymagałaby naświetlenia wówczas, gdyby nie było wątpliwości, iż prawodawca Unii miał kompetencję do przyjęcia dyrektywy AWM. Są one jednak pozbawione bezpośredniego znaczenia dla kwestii wstępnej, sprowadzającej się do tego, czy owa dyrektywa narusza przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzenia”, a tym samym zasadę przyznania kompetencji wyrażoną w art. 5 ust. 2 TUE. Jak już bowiem wyjaśniłem, w tym względzie nie jest istotne w jakim zakresie dyrektywa ta ingeruje w specyfikę krajową, lecz to, czy zmierza ona do regulowania wynagrodzeń, ponieważ w takim przypadku ów instrument bezpośrednio ingeruje we wprowadzone w tym zakresie wyłączenie przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE.
72.
Ponadto, jak wyjaśniłem w pkt 67–70 niniejszej opinii, okoliczność, że akt prawa lub przepis prawa Unii nie wkracza w autonomię umowną partnerów społecznych, niekoniecznie oznacza, iż daje się on pogodzić z wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”. W związku z tym sam fakt, że dyrektywa AWM służy, w ujęciu ogólnym, zachęcaniu do rokowań zbiorowych oraz ich promowaniu, o czym świadczą między innymi jej motywy 13, 19 i 24, a także art. 1 ust. 2 i 3 oraz art. 7, który zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia niezbędnych środków w celu zaangażowania partnerów społecznych w ustalanie i aktualizowanie ustawowych wynagrodzeń minimalnych (
62
), nie jest wystarczający do zapewnienia zgodności tego aktu prawnego z art. 153 ust. 5 TFUE.
73.
W tym względzie pragnę poczynić jedną dodatkową uwagę wstępną dotyczącą konkretnie art. 1 ust. 3 dyrektywy AWM, który stanowi, że „[z]godnie z art. 153 ust. 5 TFUE niniejsza dyrektywa pozostaje bez uszczerbku dla kompetencji państw członkowskich do ustalania poziomu wynagrodzeń minimalnych, jak również dla decyzji państw członkowskich, czy ustanowić ustawowe wynagrodzenia minimalne, czy wspierać dostęp do ochrony w postaci wynagrodzenia minimalnego przewidzianej w umowach zbiorowych, czy przewidzieć oba te elementy”. Moim zdaniem jeżeli z pozostałych przepisów dyrektywy AWM wynika jasno, że jej przedmiotem uczyniono uregulowanie wynagrodzeń, to do zmiany owego przedmiotu nie wystarcza stwierdzenie tego rodzaju. To samo dotyczy, jak sądzę, motywu 19 dyrektywy AWM, który w dużym stopniu powiela brzmienie tego artykułu. Kryterium bezpośredniej ingerencji wymaga bowiem, jak oświadczyła Rada, przeanalizowania treści rozpatrywanego instrumentu jako całości, zaś Trybunał nie może ograniczyć swojej oceny w tym względzie do przepisów – takich jak, w niniejszej sprawie, art. 1 ust. 3 dyrektywy AWM -, w których jest w sposób wyraźny mowa o art. 153 ust. 5 TFUE.
74.
Przejdę teraz do określenia przedmiotu dyrektywy AWM i na samym początku stwierdzę rzecz oczywistą. Dyrektywa rozpatrywana w niniejszym postępowaniu, w przeciwieństwie do innych dyrektyw, takich jak te, na tle których wydano wyroki Bruno i in. oraz Specht i in., czyli dyrektywy Rady 97/81/WE w sprawie pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin i dyrektywy Rady 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (których tytuły nie zawierają wzmianki o „płacy” czy „wynagrodzeniach”), lub też dyrektyw, o których wspomniałem w pkt 61 niniejszej opinii, jest dyrektywą „w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej”. W samym jej tytule użyto słowa „wynagrodzeń”. Moim zdaniem w sposób wyraźny, a nawet oczywisty, świadczy to o tym, że przedmiotem dyrektywy AWM uczyniono uregulowanie „wynagrodzeń”.
75.
To pierwsze wrażenie zostaje następnie potwierdzone po lekturze art. 1, zatytułowanego „Przedmiot”, którego ust. 1 lit. a) i b) stanowią jednoznacznie, że aby „poprawić […] w szczególności adekwatność wynagrodzeń minimalnych pracowników w celu przyczynienia się do pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia nierówności płacowych”, owa dyrektywa ustanawia ramy dotyczące „adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” oraz promowania „rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń” (
63
). Moim zdaniem, a także z uwagi na to, że w pkt 54 niniejszej opinii wyjaśniłem, iż „wynagrodzenia” w rozumieniu art. 153 ust. 5 TFUE nie ograniczają się do poziomu wynagrodzenia, lecz obejmują również zasady i procedury rządzące ustalaniem tego poziomu, przepis ten nie pozostawia zbyt wiele miejsca na wątpliwości co do tego, że przedmiotem dyrektywy AWM uczyniono uregulowanie pewnego aspektu wynagrodzeń, a konkretnie adekwatność wynagrodzeń minimalnych i sposób ustalania tych wynagrodzeń. Przepis ten pokazuje, że prawodawca Unii nie traktował podwyższenia poziomu wynagrodzeń minimalnych w całej Unii (konwergencja) jako przypadkowej lub pośredniej konsekwencji uchwalenia tej dyrektywy, lecz raczej jako ostateczny lub nadrzędny cel tego instrumentu. Dodam jeszcze, że art. 3 dyrektywy AWM, który zawiera wykaz odpowiednich definicji, rozpoczyna się od zdefiniowania terminów „wynagrodzenie minimalne” i „ustawowe wynagrodzenie minimalne”, co świadczy o tym, iż owe pojęcia są kluczowe dla tego aktu prawnego.
76.
W świetle tych przepisów już na tym etapie jest dla mnie jasne, że różnica między dyrektywą AWM a dyrektywami rozpatrywanymi w wyrokach Bruno i in. i Specht i in. lub też dyrektywami, o których wspomniałem w pkt 61 niniejszej opinii, nie sprowadza się tylko do ich tytułu, lecz także do samego ich przedmiotu. Jak już wyjaśniłem, wszystkie te dyrektywy zawierają przepisy wpływające na poziom wynagrodzeń. Niemniej jednak w przeciwieństwie do dyrektywy AWM nie mają one na celu uregulowania sposobu ustalania wynagrodzenia (w niniejszym przypadku – w drodze rokowań zbiorowych) ani podwyższenia poziomu wynagrodzenia (poprzez ustanowienie „ram dotyczących adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” z myślą o przyczynieniu się do „pozytywnej konwergencji społecznej i zmniejszenia nierówności płacowych”).
77.
Przedstawiwszy te uwagi, wyjaśnię teraz, dlaczego art. 5 tego aktu prawnego, którego treść omówiłem pokrótce w rozdziale III sekcja B niniejszej opinii i który jest najważniejszym przepisem dyrektywy AWM, potwierdza moim zdaniem, że przedmiotem tej dyrektywy uczyniono uregulowanie wynagrodzeń, czym naruszono wprowadzone w tym zakresie wyłączenie przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE. Następnie poddam analizie pozostałe przepisy tego aktu prawnego.
– Artykuł 5 dyrektywy AWM
78.
Artykuł 5 ust. 1 dyrektywy AWM stanowi, że państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, w jasny sposób określają kryteria ustalania i aktualizowania tych wynagrodzeń. Mogą to uczynić zgodnie ze swoimi praktykami krajowymi, a także mają swobodę decydowania o względnej wadze tych kryteriów. Powinny one jednak również zapewnić, aby te kryteria przyczyniły się do adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych w celu „osiągnięcia godnego poziomu życia, zmniejszenia ubóstwa pracujących, a także wspierania spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszenia luki płacowej między kobietami a mężczyznami”. Ponadto art. 5 ust. 2 tej dyrektywy zawiera wykaz czterech minimalnych kryteriów, które państwa członkowskie muszą wziąć pod uwagę w ramach procedury ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych (
64
). Prawdą jest, że co do zasady ów obowiązek można by uznać za spełniony nawet wówczas, gdyby państwa członkowskie przypisały tym kryteriom niewielką wagę. Takie podejście całkowicie udaremniłoby jednak osiągnięcie celów wymienionych w art. 5 ust. 1 tej dyrektywy. Ponadto wyraźne wyliczenie w art. 5 ust. 2 dyrektywy AWM czterech minimalnych kryteriów świadczy o tym, że w rzeczywistości należy im nadać szczególne znaczenie (
65
).
79.
W świetle tych elementów jest dla mnie jasne, że art. 5 ust. 2 dyrektywy AWM wymaga w praktyce od państw członkowskich, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, zapewnienia, aby poziom wynagrodzeń minimalnych był ustalany na podstawie co najmniej czterech kryteriów wymienionych w tym przepisie. W związku z tym jego przedmiotem uczyniono uregulowanie poziomu ustawowych wynagrodzeń minimalnych.
80.
Na poparcie tezy o ważności dyrektywy AWM niektórzy uczestnicy postępowania w niniejszej sprawie podnoszą, że, po pierwsze, art. 5 ust. 1 i 2 tej dyrektywy nie nakłada na państwa członkowskie obowiązku wprowadzenia „adekwatnych” wynagrodzeń minimalnych oraz że, po drugie, pojęciu „adekwatności”, którym posłużono się w tym przepisie, nie nadano autonomicznego znaczenia na gruncie prawa Unii (
66
). Zgadzam się z tymi uczestnikami, że pierwsze dwa ustępy art. 5 dyrektywy AWM nie zawierają wyrażonego expressis verbis obowiązku wprowadzenia „adekwatnych” wynagrodzeń minimalnych. Tymi przepisami na państwa członkowskie wyraźnie nałożono jednak obowiązek zapewnienia, aby kryteria przez nie stosowane w celu ustalania i aktualizowania wynagrodzeń minimalnych przyczyniały się do ich adekwatności. Moim zdaniem w praktyce nie ma różnicy między tymi dwoma obowiązkami.
81.
Ponadto raczej nie przekonuje mnie argument, że pojęcie „adekwatności”, którym posłużono się w art. 5 ust. 1 dyrektywy AWM, nie ma i nigdy nie mogłoby mieć autonomicznego znaczenia na gruncie prawa Unii. Przypominam, że motyw 3 tej dyrektywy zawiera odniesienie do art. 31 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”), który stanowi, iż każdy pracownik ma prawo do „warunków pracy szanujących jego zdrowie, bezpieczeństwo i godność”. Co więcej, w motywie 28 dyrektywy AWM wskazano, że choć „[a]dekwatność ustawowych wynagrodzeń minimalnych jest określana i oceniana przez każde państwo członkowskie z uwzględnieniem krajowych warunków społeczno-gospodarczych”, to „[w]ynagrodzenia minimalne uznaje się za adekwatne, jeżeli są sprawiedliwe w stosunku do rozkładu wynagrodzeń w danym państwie członkowskim i zapewniają godny poziom życia pracownikom”.
82.
W świetle tych motywów zgadzam się z poczynioną przez rząd duński na rozprawie uwagą, że można uznać, iż art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy AWM zmierza do skonkretyzowania prawa do godziwego wynagrodzenia minimalnego, które część komentatorów wywodzi z art. 31 ust. 1 Karty na tej podstawie, iż zawarta w tym postanowieniu wzmianka o „godności” stanowi podstawę prawa do godziwego wynagrodzenia, zapewniającego zadowalający poziom życia pracownikom i ich rodzinom (
67
). Ogólnie rzecz biorąc, art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy AWM można więc interpretować jako nakładający na państwa członkowskie obowiązek dopilnowania, aby kryteria przez nie wykorzystywane przy określaniu poziomu wynagrodzeń były zgodne z art. 31 ust. 1 Karty. Taka interpretacja miałaby dwojakie konsekwencje – po pierwsze, państwa członkowskie musiałyby przyjmować rozumienie pojęcia „adekwatności” zawartego w art. 5 ust. 1 dyrektywy AWM jako dostosowane do pojęcia „godności” zawartego w art. 31 ust. 1 Karty (a zatem traktować je jak autonomiczne pojęcie prawa Unii). Po drugie, gdyby państwa członkowskie naruszyły spoczywający na nich obowiązek zapewnienia, że stosowane przez nie krajowe kryteria ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych przyczyniają się do „adekwatności” takich wynagrodzeń, pracownicy mogliby się powołać na przysługujące im, na podstawie art. 47 ust. 1 Karty, prawo do skutecznego środka prawnego. Potwierdza to, że art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy AWM może mieć istotne implikacje dla systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich.
83.
Pragnę również zauważyć, że niektórzy (o ile nie wszyscy) uczestnicy niniejszego postępowania, którzy opowiadają się za tezą o ważności dyrektywy AWM, twierdzą, iż art. 5 tego aktu prawnego nakłada na państwa członkowskie wyłącznie obowiązki proceduralne, ponieważ dotyczy on, jak wskazuje sam jego tytuł, „procedury ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych” (
68
). W szczególności rząd portugalski podnosi, że dyrektywa AWM określa jedynie środki służące osiągnięciu pewnego rezultatu w zakresie poziomu wynagrodzeń minimalnych, natomiast w żaden sposób nie harmonizuje tego poziomu. Nie podzielam tego stanowiska.
84.
Nie dostrzegam chociażby bowiem, w jaki sposób obowiązek przewidziany w art. 5 ust. 2 lit. c) tej dyrektywy, zgodnie z którym w procedurze ustalania i aktualizowania ustawowych wynagrodzeń minimalnych należy uwzględniać stopę wzrostu wynagrodzeń, może oznaczać cokolwiek innego niż to, że poziom (kwota) wynagrodzeń minimalnych powinien być oparty na tej stopie wzrostu oraz ją odzwierciedlać. To, co jawi się jako obowiązek proceduralny, jest w rzeczywistości ukrytym obowiązkiem materialnym. W tych okolicznościach wydaje mi się, że art. 5 ust. 1 i 2 dyrektywy AWM ma w rzeczywistości na celu właśnie ingerencję w poziom wynagrodzeń minimalnych, niezależnie od tego, iż „nie określa wartości w euro i eurocentach” (
69
). Taką wykładnię potwierdza motyw 18 dyrektywy AWM, który ten akt prawny charakteryzuje bowiem jako dyrektywę, która określa obowiązki proceduralne, przy czym wskazano również, że „ustanawia [ona] minimalne wymogi na poziomie Unii […] dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych […]”. Moim zdaniem świadczy to o tym, że obowiązki ustanowione w art. 5 dyrektywy AWM w odniesieniu do „adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” nie mają charakteru proceduralnego, lecz materialny.
85.
Pozostawiając na boku art. 5 ust. 1 i 2, pragnę zauważyć, że art. 5 ust. 3 dyrektywy AWM stanowi, iż państwa członkowskie nie mogą stosować mechanizmu indeksacji, jeżeli prowadzi to do obniżenia ustawowego wynagrodzenia minimalnego. Nie ulega dla mnie wątpliwości, że ten obowiązek także jest czymś więcej niż tylko obowiązkiem proceduralnym. W rzeczywistości zarówno Komisja, jak i Parlament oraz Rada przyznały na rozprawie, że Komisja mogłaby wszcząć postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego z powodu zarzucanego naruszenia tego przepisu, gdyby państwo członkowskie wprowadziło mechanizm indeksacji, który faktycznie doprowadziłby do obniżenia obowiązującego w nim ustawowego wynagrodzenia minimalnego.
86.
W każdym wypadku sama okoliczność, że dany obowiązek ma charakter proceduralny, nie oznacza moim zdaniem, iż z konieczności daje się on pogodzić z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”. Jak już bowiem wyjaśniłem w pkt 51–59 niniejszej opinii, to wyłączenie obejmuje nie tylko wysokość wynagrodzenia, ale także sposób jego ustalania oraz metodę (lub procedurę) stosowaną w tym względzie przez państwa członkowskie. W związku z tym nawet czysto proceduralny obowiązek dotyczący „wynagrodzeń” idzie już za daleko i nie daje się pogodzić z tym wyłączeniem.
87.
Z tego powodu uważam, że przepisy takie jak art. 5 ust. 4, 5 i 6 tej dyrektywy, które nakładają na państwa członkowskie między innymi obowiązek wykorzystywania orientacyjnych wartości referencyjnych „[d]o oceny adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” (to znaczy przy określaniu poziomu takich wynagrodzeń), również stanowią bezpośrednią ingerencję w wynagrodzenia, ponieważ zmierzają do uregulowania sposobu ustalania wynagrodzeń oraz metody stosowanej w tym względzie przez państwa członkowskie.
– Pozostałe przepisy dyrektywy AWM
88.
Żaden z pozostałych przepisów dyrektywy AWM nie przeczy twierdzeniu, że ta dyrektywa bezpośrednio ingeruje w przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”. W szczególności art. 2 dyrektywy AWM stanowi jedynie, że ta dyrektywa ta ma zastosowanie do „pracowników”. Artykuł 6 tej dyrektywy ma na celu zapewnienie, aby określanie przez państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne, niższych stawek dla konkretnych grup pracowników (zróżnicowane stawki) i obniżek związanych z wartością wyposażenia lub innymi kosztami (odliczenia), było zgodne z zasadami niedyskryminacji i proporcjonalności. Artykuł 7 dyrektywy AWM zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia niezbędnych środków w celu zaangażowania partnerów społecznych w ustalanie i aktualizowanie ustawowych wynagrodzeń minimalnych, podczas gdy art. 8 tego instrumentu dotyczy „skutecznego dostępu pracowników do ustawowych wynagrodzeń minimalnych”. Wszystkie te przepisy (z wyjątkiem art. 2) odnoszą się do „wynagrodzeń minimalnych”, zaś ich brzmienie w żaden sposób nie przeczy twierdzeniu, że przedmiotem dyrektywy AWM uczyniono uregulowanie wynagrodzeń (
70
).
89.
Ponadto dwa przepisy tego aktu prawnego, mianowicie jego art. 4 i 12, mają moim zdaniem za przedmiot harmonizację stosowanej przez państwa członkowskie metody określania wynagrodzenia, a tym samym uregulowanie wynagrodzeń.
90.
Po pierwsze, art. 4 jest zatytułowany „Promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń” (
71
). Jego ust. 1 zobowiązuje państwa członkowskie do „wspierania budowani[a] i dalsze[go] wzmacniani[a] zdolności partnerów społecznych do angażowania się w rokowania zbiorowe mające na celu ustalanie wynagrodzeń”, „zachęca[nia] partnerów społecznych do konstruktywnych, merytorycznych i świadomych negocjacji w sprawie wynagrodzeń” oraz do wprowadzenia środków zarówno w celu ochrony „korzystania z prawa do rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń” (
72
), jak również w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed ingerencją w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi [art. 4 ust. 1 lit. a)–d)].
91.
Prawdą jest, że ten ustęp nie zmierza do uregulowania per se treści układów zbiorowych dotyczących ustalania wynagrodzeń, lecz ma na celu jedynie promowanie takich układów z wykorzystaniem stosunkowo ogólnikowych zaleceń, które część autorów uważa za wyraz poszanowania specyfiki systemów krajowych (
73
). Zgadzam się jednak z rządem duńskim, że, po pierwsze, art. 4 ust. 1 mimo to nakłada na państwa członkowskie szereg pozytywnych obowiązków służących w założeniu promowaniu rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń oraz że, po drugie, w ten sposób wyraźnie ogranicza on pole manewru państw członkowskich przy wyborze metody określania wynagrodzeń, z której mogą one chcieć skorzystać. Ponadto przypominam, że nawet jeżeli dany przepis przewiduje jedynie „ograniczoną” harmonizację (na przykład dlatego, iż pozostawia sporo miejsca na uwzględnienie specyfiki krajowej lub iż ustanawia wyłącznie dość luźno sformułowane ramy), to nadal przewiduje on harmonizację, zaś do dokonania takowej w odniesieniu do kwestii objętych zakresem stosowania art. 153 ust. 5 TFUE prawodawcy Unii nie przysługuje kompetencja.
92.
Uważam, że podobny wniosek nasuwa się w przypadku art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM. Jak już wyjaśniłem w pkt 18 niniejszej opinii, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do państw członkowskich, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %. Te państwa członkowskie mają „ustan[owić] ramy warunków sprzyjających rokowaniom zbiorowym” oraz „ustan[owić] […] plan działania na rzecz wspierania rokowań zbiorowych”, który to plan powinny regularnie poddawać przeglądowi i aktualizacji. Sam rząd duński przyznaje, że obowiązki wynikające z tego przepisu nie są ani szczególnie „konkretne”, ani też szczególnie „ograniczające”, ponieważ państwa członkowskie nie są zobowiązane do osiągnięcia określonego wskaźnika zasięgu rokowań zbiorowych, lecz jedynie do przyjęcia planu działania, jeżeli ich wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 % (
74
). Niemniej jednak okoliczność, że ów przepis dość nieprecyzyjnie określa chociażby sposób, w jaki państwa członkowskie mają mierzyć zasięg rokowań zbiorowych (
75
), nie może według mnie być traktowana jako element świadczący o tym, iż jest on zgodny z art. 153 ust. 5 TFUE. Ogólnikowe obowiązki nałożone na państwa członkowskie w odniesieniu do organizacji ich systemów ustalania wynagrodzeń w dalszym ciągu pozostają obowiązkami. Nadal stanowią one środki regulujące „wynagrodzenia”, nawet jeżeli taka regulacja jest dokonywana w sposób nieprecyzyjny lub nieostry.
93.
Ponadto w dużej mierze przekonuje mnie argument rządu duńskiego, że w zakresie, w jakim art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM wymaga od państw członkowskich, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej 80 %, ustanowienia ram dotyczących promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, wiąże się on z pewną formą ingerencji państwowej w sposób kształtowania wynagrodzeń. Prawdą jest, że art. 17 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, iż partnerom społecznym, na ich wspólny wniosek, można powierzyć wdrożenie art. 4 ust. 2, w tym ustanowienie planu działania w celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych. Rząd duński słusznie zwraca jednak uwagę, że łączny skutek tych dwóch przepisów sprowadza się do tego, iż obowiązek odnoszący się do tego planu działania może zostać przeniesiony z państwa na partnerów społecznych. Ustanowienie takiego obowiązku na szczeblu partnerów społecznych mogłoby w rzeczywistości ingerować w ich autonomię w dziedzinie „ustalania wynagrodzeń”, co stałoby w sprzeczności z celem przyświecającym przewidzianemu w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniu dotyczącemu „wynagrodzeń” (lub z częścią tego celu) (
76
).
94.
Po drugie, art. 12 ust. 1 dyrektywy AWM przyznaje poszczególnym pracownikom, których prawa związane z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego zostały naruszone, dostęp do „skutecznego, terminowego i bezstronnego rozstrzygania sporów oraz prawo dochodzenia roszczeń”. Ten przepis wydaje mi się dość „koślawy”. Wprowadza on bowiem „prawo dochodzenia roszczeń” w sytuacjach naruszenia praw związanych z ustawowym wynagrodzeniem minimalnym lub ochroną w postaci wynagrodzenia minimalnego, lecz jedynie wówczas, „jeżeli takie prawa przewidziano w prawie krajowym lub w umowach zbiorowych”. Trudno to moim zdaniem pogodzić z logiką leżącą u podstaw art. 47 Karty, w myśl której prawo do skutecznego środka prawnego jest co do zasady uznawane tylko w przypadku naruszenia prawa lub wolności zagwarantowanych przez prawo Unii (a nie wyłącznie przez prawo krajowe lub umowy zbiorowe). Według mnie art. 12 dyrektywy AWM można zatem rozumieć w ten sposób, że stanowi on kolejny element potwierdzający wniosek, który sformułowałem w odniesieniu do art. 5 dyrektywy AWM, mianowicie, iż ów przepis można uznać za zmierzający do skonkretyzowania prawa do godziwego wynagrodzenia minimalnego, które można wywieść z art. 31 ust. 1 Karty. W każdym wypadku art. 12 dyrektywy AWM jest problematyczny dla państw członkowskich takich jak Dania i Szwecja, w których postanowienia układów zbiorowych są tradycyjnie i systematycznie egzekwowane przez partnerów społecznych (a nie przez poszczególnych pracowników). Przepis ten wyraźnie wskazuje bowiem jasno, że prawodawca Unii preferuje działanie indywidualne a w związku z tym, moim zdaniem, ingeruje w sposób organizacji systemów ustalania wynagrodzeń w państwach członkowskich.
iii) Wniosek w przedmiocie możliwości pogodzenia dyrektywy AWM z wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”
95.
W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że, jak wynika w szczególności z art. 1, 3, 4, 5 i 12 dyrektywy AWM, przedmiotem owej dyrektywy uczyniono uregulowanie „wynagrodzeń”. W związku z tym stanowi ona bezpośrednią ingerencję w przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń”. Wynika stąd, że prawodawca Unii nie miał kompetencji do przyjęcia tego aktu prawnego, a zatem, że działał z naruszeniem zasady przyznania kompetencji ustanowionej w art. 5 ust. 2 TUE.
96.
Moim zdaniem te rozważania powinny doprowadzić Trybunał do wniosku, że należy stwierdzić nieważność dyrektywy AWM w całości, bez konieczności badania części drugiej zarzutu pierwszego (który dotyczy tego, czy dyrektywa AWM daje się pogodzić z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się”), a także zarzutu drugiego lub też żądania podniesionego przez Królestwo Danii tytułem ewentualnym. Na wypadek jednak gdyby Trybunał nie zgodził się z zaproponowanym przeze mnie rozwiązaniem, w dalszej części niniejszej opinii zbadam argumenty przytoczone przez strony i interwenientów w odniesieniu do tych pozostałych kwestii.
b)
Czy dyrektywa AWM jest kompatybilna z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się”?
1) Argumenty stron
97.
Rządy duński i szwedzki twierdzą, że „prawo zrzeszania się”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, należy rozumieć w ten sposób (tak jak w przypadku szeregu aktów prawnych, w tym Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników), iż odnosi się ono do przysługującego każdemu pracownikowi i każdemu pracodawcy prawa przystąpienia do organizacji lub związku zawodowego i swobodnego uczestnictwa w rokowaniach zbiorowych.
98.
W tym kontekście rządy te uważają, że, skoro art. 4 ust. 1 lit. d) dyrektywy AWM zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia środków w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących w rokowaniach zbiorowych przed wszelką ingerencją w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi, to ów przepis w sposób bezpośredni ingeruje w „prawo zrzeszania się”, a tym samym jest nie do pogodzenia z art. 153 ust. 5 TFUE. Ponadto ponieważ art. 4 ust. 2 tej dyrektywy zobowiązuje państwa członkowskie, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej 80 %, do ustanowienia ram sprzyjających rokowaniom zbiorowym oraz do ustanowienia razem z partnerami społecznymi planu działania w celu zwiększenia zasięgu rokowań zbiorowych, ten przepis oddziałuje również na ramy prawne członkostwa w związku zawodowym lub organizacji, a w konsekwencji na sam rdzeń prawa zrzeszania się.
99.
Na poparcie tezy przeciwnej Rada, Parlament i Komisja, a także wszyscy pozostali interwenienci podnoszą, że, po pierwsze, „prawo zrzeszania się”, o którym mowa w art. 153 ust. 5 TFUE, dotyczy swobody, z jakiej korzysta jednostka przy przystępowaniu do zrzeszenia, występowaniu z niego lub jego zakładaniu w sposób wolny od ingerencji. W związku z tym stanowi ono warunek wstępny rokowań zbiorowych – czyli możliwości zbiorowego podejmowania działań przez zrzeszenia pracowników celem określenia warunków zatrudnienia, co należy do zakresu stosowania art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE – ale te dwa pojęcia się nie pokrywają. W tym względzie zauważają oni również, że „prawo zrzeszania się” i „prawo do rokowań zbiorowych” są zagwarantowane odrębnymi postanowieniami Karty. Po drugie, utrzymują oni, że przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „prawa zrzeszania się” należy interpretować zawężająco, jako w istocie ograniczone do środków, które bezpośrednio ingerują w zdolność pracowników do zrzeszania się.
100.
Po trzecie, te strony i ci interwenienci argumentują, że dyrektywa AWM nie narzuca zasad dotyczących prawa zrzeszania się, ponieważ jedynie ustanawia ramy ułatwiające korzystanie z prawa do rokowań zbiorowych, natomiast nie nakłada żadnych obowiązków w zakresie przystępowania do zrzeszeń lub związków zawodowych, występowania z nich lub ich rozwiązywania. W szczególności art. 4 ust. 1 lit. d) tej dyrektywy nie wprowadza i nie harmonizuje przepisów regulujących tworzenie organizacji związkowych, nie określa praw i obowiązków takich organizacji, nie narzuca żadnych konkretnych zasad dotyczących uczestnictwa w organizacjach związkowych ani nie zobowiązuje pracowników lub pracodawców do aktywnego angażowania się w działania organizacji związkowych. Koncentruje się on natomiast na zapewnieniu prawidłowego przebiegu rokowań zbiorowych. W każdym wypadku nawet gdyby uznać, że art. 4 dyrektywy AWM narzuca zasady dotyczące prawa zrzeszania się, nie stanowi on bezpośredniej ingerencji w to prawo. Artykuł 4 ust. 2 dyrektywy AWM nie ingeruje bezpośrednio w prawo zrzeszania się, ponieważ próg 80 %, o którym w nim mowa, jest jedynie wskaźnikiem, a nie wiążącym czy też ścisłym celem.
2) Ocena
101.
Przy badaniu, czy dyrektywa AWM daje się pogodzić z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się”, powstają dwie zasadnicze kwestie. Po pierwsze, strony i interwenienci nie zgadzają się co do treści i zakresu tego wyłączenia, w szczególności zaś co do jego związku (i potencjalnego pokrywania się) z przysługującą Unii kompetencją w dziedzinie „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców” (art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE). W tym względzie zastanawiają się oni, jaki jest związek między „prawem zrzeszania się” a „prawem do rokowań zbiorowych”. Po drugie, jak zauważyłem w pkt 40 niniejszej opinii, ponieważ Trybunał nie miał jeszcze okazji wypowiedzieć się w przedmiocie przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „prawa zrzeszania się”, należy wyjaśnić, czy kryterium bezpośredniej ingerencji, wypracowane przez Trybunał w odniesieniu do przewidzianego w owym postanowieniu wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”, ma zastosowanie również w tym kontekście.
102.
Co się tyczy pierwszej kwestii, przypominam, że prawo zrzeszania się jest chronione na mocy art. 12 Karty (
77
), podczas gdy prawo do rokowań zbiorowych jest uregulowane w jej art. 28 (
78
). Rząd duński, na poparcie argumentu, że prawo zrzeszania się obejmuje prawo do rokowań zbiorowych, słusznie wskazuje, iż art. 137 ust. 6 TWE (którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 153 ust. 5 TFUE) został uchwalony jeszcze przed przyjęciem Karty. Dlatego też rząd ten uważa, że fakt, iż prawo zrzeszania się i prawo do rokowań zbiorowych są traktowane w Karcie jako odrębne prawa, nie może przesądzać o sposobie ich rozumienia na gruncie art. 153 TFUE. Pragnę jednak zauważyć, że we Wspólnotowej karcie socjalnych praw podstawowych pracowników z 1989 r. (
79
), której treść została wyraźnie przywołana w art. 136 TWE (obecnie art. 151 TFUE) oraz odzwierciedlona w Karcie (
80
), prawo zrzeszania się i prawo do rokowań zbiorowych były już traktowane jako odrębne (
81
). Ponadto wskazuję, że w art. 156 TFUE (którego brzmienie jest identyczne z brzmieniem art. 140 TWE) „prawo zrzeszania się” i „rokowania zbiorowe między pracodawcami i pracownikami” są wymienione obok siebie, co moim zdaniem nie byłoby konieczne, gdyby prawa te nie były uznawane za autonomiczne i odrębne względem siebie.
103.
W świetle tych rozważań jest dla mnie jasne, że prawo zrzeszania się nie obejmuje prawa do rokowań zbiorowych. Prawa te są natomiast odrębne – pierwsze z nich dotyczy przysługującego pracownikom lub pracodawcom prawa do zakładania organizacji (w tym związków zawodowych) i przystępowania do nich w celu obrony ich interesów gospodarczych i społecznych, podczas gdy drugie z nich odnosi się do konkretnego wycinka mandatu tych organizacji, mianowicie do negocjowania i zawierania układów zbiorowych.
104.
W tym kontekście trudno mi jest uznać za przekonujące argumenty przytoczone przez rządy duński i szwedzki. Rządy te uważają zasadniczo, że ponieważ wykonywanie prawa zrzeszania się stanowi warunek wstępny wykonywania prawa do rokowań zbiorowych, kwestie objęte przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się” w jakiś sposób obejmują kwestie należące do zakresu „obrony zbiorowej interesów pracowników” (art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE) i pokrywają się z nimi. Zgadzam się z tymi rządami, że ochrona prawa zrzeszania się jest niezbędna dla ochrony prawa do rokowań zbiorowych, ponieważ obrona zbiorowa interesów pracowników zakłada utworzenie organizacji służących obronie zbiorowej praw gospodarczych i socjalnych pracowników lub pracodawców. Niemniej jednak podzielam pogląd Parlamentu i Rady, które twierdzą, że ów związek nie oznacza, iż kwestie objęte zakresem stosowania pierwszego z tych postanowień obejmują kwestie należące do zakresu stosowania drugiego z nich.
105.
W tym względzie pragnę przypomnieć, jak wskazałem w pkt 39 niniejszej opinii, że Trybunał orzekł, iż ponieważ art. 153 ust. 5 TFUE stanowi odstępstwo od tegoż art. 153 ust. 1–4, kwestie określone przez ten ustęp powinny być przedmiotem wykładni zawężającej w taki sposób, by nie wpłynąć nieprawidłowo na zakres wspomnianych ustępów 1–4 ani kwestionować celów realizowanych przez art. 151 TFUE (
82
). Moim zdaniem z tego stwierdzenia wynikają dwa wnioski. Po pierwsze, jak zauważa Rada, gdyby prawo zrzeszania się było rozumiane jako obejmujące prawo do rokowań zbiorowych, to kompetencja określona w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE w dziedzinie „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców” byłaby zasadniczo pozbawiona znaczenia. Każdy środek przyjęty na podstawie tego postanowienia byłby bowiem sprzeczny z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym prawa zrzeszania się. Po drugie, stwierdzenie Trybunału, że wyłączenia ustanowione w tym postanowieniu należy wykładać zawężająco (tak jak zazwyczaj ma to miejsce w przypadku większości wyłączeń), osłabia siłę przytoczonego przez rządy duński i szwedzki argumentu, iż autorzy traktatów Unii wyodrębnili, w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE, ograniczoną kompetencję (w odniesieniu do kwestii dotyczących obrony zbiorowej interesów pracowników) z dziedziny, w której Unii zasadniczo nie przysługuje kompetencja (prawo zrzeszania się) (
83
). W tym względzie dodałbym, że w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE wyraźnie wspomniano o „reprezentacji i obron[ie] zbiorowej interesów pracowników i pracodawców, w tym współzarządzani[u], z zastrzeżeniem ustępu 5”, a tym samym uściślono, iż kwestie określone przez to postanowienie nie pokrywają się całkowicie z kwestiami określonymi przez art. 153 ust. 5 TFUE (
84
).
106.
Moim zdaniem wynika stąd, że przepis lub środek przyjęty przez prawodawcę Unii nie może zostać uznany za nie do pogodzenia z przewidzianym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się” tylko dlatego, iż dotyczy on prawa do rokowań zbiorowych. W niniejszej sprawie oznacza to na przykład, że sama okoliczność, iż art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM mają na celu wspieranie rokowań zbiorowych, nie wystarcza do sformułowania wniosku, iż owa dyrektywa jest, jako całość, nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się”.
107.
Przejdę teraz do drugiej kwestii i przypomnę, że Trybunał wypracował kryterium bezpośredniej ingerencji w odniesieniu do przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń” bez wyraźnego wskazania, czy ma ono zastosowanie również w kontekście wyłączenia dotyczącego „prawa zrzeszania się”, które także ustanowiono w tym postanowieniu. Uważam jednak, że to kryterium można bez większych trudności zastosować do owego wyłączenia. Logika jest w istocie taka sama: celem wyłączenia dotyczącego „prawa zrzeszania się” nie jest, podobnie jak wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”, wyłączenie z dziedziny kompetencji Unii każdej kwestii „w jakikolwiek sposób związanej” z prawem zrzeszania się, lecz jedynie wyłączenie aktów prawnych lub przepisów zmierzających do uregulowania tego prawa.
108.
W świetle tych ustaleń trudno mi stwierdzić, że przedmiotem dyrektywy AWM uczyniono uregulowanie „prawa zrzeszania się”. Jak w istocie zauważył na rozprawie rząd francuski, przepisy tej dyrektywy nie narzucają warunków zakładania organizacji (takiej jak związek zawodowy) lub przystępowania do niej. Niektóre z jej przepisów mają na celu wspieranie rokowań zbiorowych (art. 4) oraz angażowanie partnerów społecznych w ustalanie i aktualizowanie ustawowych wynagrodzeń minimalnych (art. 7). Jak już jednak wyjaśniłem, prawo do rokowań zbiorowych różni się od prawa zrzeszania się, zaś prawodawcy Unii przysługuje, na podstawie art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE, kompetencja do przyjmowania aktów prawnych w dziedzinie „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców”.
109.
Prawdą jest, jak przyznaje sama Rada, że art. 4 ust. 1 lit. d) dyrektywy AWM dotyczy pewnych aspektów prawa zrzeszania się, mianowicie zakładania związków zawodowych lub organizacji pracodawców, ich funkcjonowania lub zarządzania nimi (
85
). Przepis ten w oczywisty sposób nie ma jednak na celu ingerencji w to prawo, lecz służy jedynie jego zagwarantowaniu w drodze ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców przed ingerencją. Ponadto, o ile art. 4 ust. 2 tej dyrektywy nakłada na państwa członkowskie, w których wskaźnik zasięgu rokowań zbiorowych jest poniżej progu 80 %, obowiązek ustanowienia planu działania w celu jego zwiększenia, o tyle obowiązek ten nie wymaga od państw członkowskich zachęcania pracowników do przystępowania do związków zawodowych, lecz jedynie zwiększenia liczby pracowników chronionych układami zbiorowymi.
110.
Wreszcie pragnę zauważyć, że stanowiska rządów duńskiego i szwedzkiego koncentrują się na art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM. Nie zagłębiają się one w treść innych przepisów tej dyrektywy ani nie twierdzą nawet, że te przepisy są najważniejszymi przepisami dyrektywy AWM i odzwierciedlają jej „przedmiot”, co utrudnia uznanie zasadności ich żądania, iż należy stwierdzić nieważność dyrektywy AWM w całości, ponieważ jest ona nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „prawa zrzeszania się”.
111.
W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że należy oddalić część drugą zarzutu pierwszego.
2.
W przedmiocie zarzutu drugiego: dyrektywa AWM nie mogła skutecznie zostać przyjęta na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, ponieważ dotyczy również kwestii określonych w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE
112.
Jak już wskazałem w pkt 32 niniejszej opinii, w ramach zarzutu drugiego rząd duński twierdzi, że nawet gdyby założyć, iż dyrektywa AWM nie należy do zakresu wytyczonego ustanowionymi w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniami dotyczącymi „wynagrodzeń” i „prawa zrzeszania się”, to Parlament i Rada nie mogły skutecznie przyjąć tego aktu prawnego na podstawie art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE. Mówiąc dokładniej, ten rząd uważa, że owa dyrektywa realizuje dwa równie ważne cele, ponieważ zmierza do uregulowania nie tylko „warunków pracy” [art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE], lecz także „reprezentacji i obrony zbiorowej interesów pracowników i pracodawców […]” [art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE]. Zauważa, że każda z tych podstaw prawnych wymaga innej procedury ustawodawczej. Artykuł 153 ust. 1 lit. f) TFUE wymaga bowiem jednomyślności w Radzie, podczas gdy art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE nie. Ponieważ te procedury nie są kompatybilne, rząd duński twierdzi, że należy stwierdzić nieważność dyrektywy AWM w całości.
1)
Argumenty stron
113.
Rządy duński i szwedzki stoją na stanowisku, że dyrektywa AWM nie dotyczy jedynie „warunków pracy” [art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE], lecz także obrony zbiorowej interesów pracowników [art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE], ponieważ wiele przepisów tego aktu prawnego, w tym jego art. 4, faktycznie odnosi się do ochrony takich interesów. Ich zdaniem przepisy te mogły zostać przyjęte wyłącznie w następstwie jednomyślnego głosowania w Radzie. W tym względzie owe rządy zauważają, że art. 4 dyrektywy AWM nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych przepisów tej dyrektywy, ponieważ ustanawia ogólne obowiązki ciążące na wszystkich państwach członkowskich, w związku z czym może mieć szerzej zakrojone skutki niż przepisy, takie jak art. 5–8 tej dyrektywy, których adresatami są tylko niektóre państwa członkowskie.
114.
Rada, Parlament, Komisja i pozostali interwenienci twierdzą, że dyrektywa AWM została przyjęta na właściwej podstawie prawnej. Nadrzędny cel tej dyrektywy odnosi się do „warunków pracy” w rozumieniu art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE, a nie do obrony zbiorowej interesów pracowników, o której mowa w art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE. Ten akt prawny zmierza bowiem do zwiększenia adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych pracowników między innymi poprzez promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń. W art. 4 dyrektywy AWM skoncentrowano się na rokowaniach zbiorowych jedynie jako na środku służącym osiągnięciu tego nadrzędnego celu.
2)
Ocena
115.
Przypominam, że, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wybór podstaw prawnych aktu Unii musi opierać się na obiektywnych czynnikach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Jeżeli analiza aktu Unii wykaże, że wyznaczono mu dwa cele lub że ma on dwa elementy składowe i jeden z tych celów lub elementów składowych można zidentyfikować jako główny, podczas gdy drugi jest jedynie pomocniczy, wówczas ten akt prawny należy wydać na jednej podstawie prawnej, to jest na podstawie, która jest wymagana z racji głównego lub dominującego celu lub elementu składowego. Jeżeli natomiast zostanie ustalone, że akt zmierza jednocześnie do osiągnięcia kilku celów lub że ma on kilka elementów składowych związanych w sposób nierozłączny, z których to celów lub elementów składowych żaden nie ma charakteru pomocniczego w stosunku do pozostałych, w taki sposób, iż znajdują zastosowanie różne postanowienia traktatów, taki środek należy wyjątkowo wydać na różnych, odpowiednich podstawach prawnych (
86
). Niemniej jednak użycie dwóch podstaw prawnych jest wykluczone, jeżeli procedury przewidziane dla każdej z tych podstaw są ze sobą niezgodne (
87
).
116.
Na poparcie stanowiska bronionego przez rządy duński i szwedzki, zgodnie z którym zasadniczo dyrektywa AWM realizuje dwa równie ważne cele (z których pierwszym jest ustanowienie ram zapewniających adekwatność ustawowych wynagrodzeń minimalnych, zaś drugim – promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń), można by wskazać, jak czynią te rządy, że art. 4 owej dyrektywy (który dotyczy promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń) jest istotnym przepisem, ponieważ ma zastosowanie do wszystkich państw członkowskich, podczas gdy jej art. 5 (który dotyczy procedury ustalania adekwatnych ustawowych wynagrodzeń minimalnych) ma zastosowanie wyłącznie do państw członkowskich, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne. Artykuł 4 jest zatem, w przeciwieństwie do art. 5, przepisem o zastosowaniu przekrojowym. Potwierdza to fakt, że znajduje się on w rozdziale I dyrektywy AWM, który jest zatytułowany „Przepisy ogólne”, podczas gdy art. 5 stanowi część rozdziału II tego instrumentu, który jest zatytułowany „Ustawowe wynagrodzenia minimalne”.
117.
Można również stwierdzić, że art. 1 ust. 1 lit. a) i b) dyrektywy AWM wskazuje, iż owa dyrektywa ustanawia ramy dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych i promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, zaś brzmienie tego przepisu nie sugeruje w żaden sposób, że drugi z tych celów jest mniej istotny niż pierwszy lub że pełni wobec niego funkcję instrumentalną. Podobnie motyw 18 tej dyrektywy przewiduje, że ów instrument „ustanawia minimalne wymogi […] oraz określa obowiązki proceduralne dotyczące adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych”. W tym samym motywie stwierdzono ponadto, że dyrektywa AWM „sprzyja również rokowaniom zbiorowym mającym na celu ustalanie wynagrodzeń”. Po raz kolejny można więc uznać, że prawodawca Unii przyjął, iż oba te cele są równie istotne.
118.
Moim zdaniem jednak względy te nie są wystarczające, aby można było uwzględnić argumenty wysunięte przez rządy duński i szwedzki. Przede wszystkim, jak wskazałem już w pkt 76 niniejszej opinii, tytuł dyrektywy AWM świadczy o tym, iż dotyczy ona „adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej”, a nie promowania rokowań zbiorowych. Co więcej, jak już kilkakrotnie stwierdziłem, nie ulega wątpliwości, że to art. 5 tej dyrektywy (a nie jej art. 4) jest jej najważniejszym przepisem. W tym względzie pragnę zauważyć, że w motywie 25 dyrektywy AWM wyjaśniono, iż powodem, dla którego położono w niej silny nacisk na promowanie rokowań zbiorowych, jest to, że „[p]aństwa członkowskie, w których zasięg rokowań zbiorowych jest duży, zwykle mają niewielki odsetek pracowników nisko uposażonych i wysokie wynagrodzenia minimalne”. W motywie 22 tego aktu prawnego wskazano, w równie jednoznaczny sposób, że „[d]obrze funkcjonujące rokowania zbiorowe mające na celu ustalanie wynagrodzeń są ważnym środkiem zapewniającym pracownikom ochronę poprzez adekwatne wynagrodzenia minimalne […]” (
88
).
119.
Z powyższego wynika, po pierwsze, że wydaje się, iż nadrzędny cel dyrektywy AWM należałoby raczej określić nie w kategoriach promowania rokowań zbiorowych, lecz ustanowienia ram dotyczących adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych, oraz, po drugie, że art. 4 tego instrumentu powinien być traktowany jako środek służący osiągnięciu tego nadrzędnego celu. W związku z tym cel polegający na „promowaniu rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń”, o którym mowa w art. 1 ust. 1 lit. b) tej dyrektywy, pełni funkcję instrumentalną wobec celu określonego w jego art. 1 ust. 1 lit. a), którym jest mianowicie ustanowienie ram dotyczących adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Stwierdzenie Komisji we wniosku dotyczącym dyrektywy AWM, że „[a]by osiągnąć [swoje] cele, proponowana dyrektywa ma wspierać negocjacje zbiorowe w sprawie wynagrodzeń we wszystkich państwach członkowskich” również potwierdza to stanowisko (
89
). Wreszcie należy zauważyć, że istnieją inne akty prawa wtórnego Unii, które zmierzają do osiągnięcia, obok zakreślonego im głównego celu, także i celu polegającego na wspieraniu roli partnerów społecznych i które, pomimo tego nie zostały jednak przyjęte na podstawie art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE (
90
).
120.
W tych okolicznościach uważam, że nie zaistniała potrzeba przyjęcia dyrektywy AWM na podstawie art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE oraz że wobec tego należy oddalić zarzut drugi.
B. W przedmiocie żądania podniesionego tytułem ewentualnym: czy należy stwierdzić nieważność art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM?
121.
Królestwo Danii wnosi, tytułem żądania ewentualnego, na wypadek gdyby Trybunał orzekł, że nie należy stwierdzać nieważności dyrektywy AWM w całości, o stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) lub art. 4 ust. 2 tego aktu prawnego z powodu ich niezgodności z art. 153 ust. 5 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału stwierdzenie częściowej nieważności aktu prawa Unii jest możliwe jedynie wtedy, gdy przepisy, o których stwierdzenie nieważności wniesiono, mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tego aktu. Wymóg ten nie jest spełniony, jeżeli konsekwencją stwierdzenia częściowej nieważności aktu jest zmiana jego istoty (
91
).
122.
Jak wyjaśniłem w pkt 90–93 niniejszej opinii, uważam, że art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM nakładają na państwa członkowskie szereg pozytywnych obowiązków służących w założeniu promowaniu rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń, wyraźnie ograniczając tym samym pole manewru państw członkowskich przy wyborze metody określania wynagrodzeń, z której mogą one chcieć skorzystać, w sposób, który nie daje się pogodzić z ustanowionym w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączeniem dotyczącym „wynagrodzeń”. Ostatnia kwestia, którą pozostało mi zatem zbadać, odnosi się do tego, czy art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tej dyrektywy.
1)
Argumenty stron
123.
Z jednej strony rządy duński, szwedzki i niemiecki podnoszą, że w przypadku stwierdzenia nieważności tylko art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM dyrektywa ta nie zostałaby pozbawiona skuteczności (effet utile). W tym względzie rządy duński i szwedzki zauważają, że art. 4 ust. 1 lit. d) tego aktu prawnego nie znajdował się we wniosku dotyczącym dyrektywy AWM. Został on dodany dopiero na późniejszym etapie procedury ustawodawczej. W związku z tym ich zdaniem pozostałe przepisy tej dyrektywy mogą pozostać skuteczne nawet bez tego przepisu. Ponadto rządy te twierdzą, że Rada i Parlament przedstawiają wewnętrznie sprzeczne stanowiska poprzez – z jednej strony – uznawanie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM za ogólnikowe, a z drugiej strony utrzymywanie, iż stwierdzenie ich nieważności spowodowałoby nieskuteczność pozostałych przepisów owej dyrektywy.
124.
Na rozprawie rząd niemiecki przypomniał, że w jego ocenie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM są zgodne z art. 153 ust. 5 TFUE. Rząd ten również uważa jednak, że gdyby Trybunał doszedł do odmiennego wniosku, owe przepisy można by teoretycznie oddzielić od pozostałych przepisów tej dyrektywy. Stwierdzenie ich nieważności pozostałoby bowiem bez wpływu na zasadniczą treść tego instrumentu. Bez uszczerbku dla skuteczności pozostałych przepisów dyrektywy AWM można by nawet stwierdzić nieważność całego jej art. 4, ponieważ stanowi on jedynie użyteczny środek osiągnięcia nadrzędnego celu przyświecającego tej dyrektywie.
125.
Z drugiej strony Parlament, Rada, Komisja i pozostali interwenienci utrzymują, że stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 owej dyrektywy znacząco zmieniłoby zakres i istotę tego instrumentu, w związku z czym przepisów tych nie można oddzielić od pozostałej części dyrektywy AWM. Promowanie rokowań zbiorowych stanowi bowiem dla pracowników ważny środek umożliwiający korzystanie z adekwatnych wynagrodzeń minimalnych. Ponadto stwierdzenie nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM pozbawiłoby skuteczności niektóre przepisy ogólne tej dyrektywy (w szczególności jej art. 1). Rada i rząd francuski dodają, że w przypadku stwierdzenia nieważności całego art. 4 dyrektywy AWM owa dyrektywa nie nakładałaby już obowiązków na wszystkie państwa członkowskie. Nakładałaby ona natomiast obowiązki jedynie na państwa członkowskie, w których obowiązują ustawowe wynagrodzenia minimalne.
2)
Ocena
126.
Co się tyczy kwestii, czy art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM mogą zostać oddzielone od pozostałych przepisów tej dyrektywy, po pierwsze, zgadzam się z rządami duńskim i szwedzkim, że przytoczone przez Parlament i Radę argumenty dotyczące zarzutu drugiego i żądania podniesionego tytułem ewentualnym są do pewnego stopnia wewnętrznie sprzeczne. Z jednej bowiem strony, w kontekście zarzutu drugiego, te instytucje utrzymują (jak wskazałem w pkt 114 niniejszej opinii), że w art. 4 dyrektywy AWM skoncentrowano się na rokowaniach zbiorowych jedynie jako na środku umożliwiającym osiągnięcie nadrzędnego celu tej dyrektywy. Z drugiej strony, co się tyczy żądania podniesionego tytułem ewentualnym, twierdzą one, że jednym z filarów dyrektywy AWM jest promowanie rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń oraz że w przypadku stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM pozostałe przepisy tego aktu prawnego byłyby pozbawione skuteczności.
127.
Po drugie, z analizy przeprowadzonej w pkt 115–120 niniejszej opinii wynika, że art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM mają kluczowe znaczenie dla osiągnięcia jednego z celów realizowanych przez tę dyrektywę, mianowicie „promowania rokowań zbiorowych mających na celu ustalanie wynagrodzeń”, jak wskazano w jej art. 1 ust. 1 lit. b), cel ten pełni jednak w rzeczywistości funkcję instrumentalną wobec celu polegającego na ustanowieniu ram dotyczących „adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych” [art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy AWM], który jest nadrzędnym celem tego aktu prawnego.
128.
Jak bowiem wyjaśniłem w pkt 119 niniejszej opinii, art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 stanowią jedynie środki umożliwiające osiągnięcie tego nadrzędnego celu, który jednak może być osiągnięty nawet w przypadku oparcia się wyłącznie na pozostałych przepisach tej dyrektywy. Jak słusznie argumentuje rząd niemiecki, ścisły związek między art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM a pozostałymi przepisami tego aktu prawnego nie oznacza, że w przypadku stwierdzenia nieważności art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 owa dyrektywa nie mogłaby ustanawiać ram dotyczących adekwatności ustawowych wynagrodzeń minimalnych. Ich ustanowienie mogłoby nastręczać więcej trudności, ale nie byłoby niemożliwe.
129.
Z powyższych rozważań wynika, że art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM mogą zostać oddzielone od pozostałych jej artykułów, które pozostałyby w mocy w całości w przypadku stwierdzenia nieważności tych art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM. W związku z tym proponuję Trybunałowi, na wypadek gdyby orzekł, że nie należy stwierdzać nieważności dyrektywy AWM w całości, aby uwzględnił żądanie podniesione tytułem ewentualnym przez Królestwo Danii i stwierdził nieważność art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 2 tej dyrektywy.
C. Uwaga końcowa
130.
Tytułem uwagi końcowej pragnę powiedzieć kilka słów na temat kwestii, która była przedmiotem dyskusji na rozprawie, mianowicie, czy przy przyjmowaniu dyrektywy AWM prawodawca Unii mógł zamiast art. 153 ust. 2 lit. b) TFUE w związku z art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE oprzeć się na alternatywnej podstawie prawnej, a konkretnie na art. 175 TFUE.
131.
Przypominam, że art. 175 TFUE przyznaje kompetencję w zakresie przyjmowania środków służących wzmocnieniu spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii (
92
). Nie jestem jednak przekonany, czy dyrektywę AWM można by przyjąć na podstawie tego postanowienia tylko z tego powodu, że zmniejszy ona dysproporcje społeczno-ekonomiczne wewnątrz Unii, będzie sprzyjać pozytywnej konwergencji i ułatwi bardziej harmonijny rozwój Unii.
132.
Bowiem, po pierwsze, art. 175 TFUE dotyczy głównie przyznawania funduszy Unii, w związku z czym oparcie dyrektywy AWM na tym postanowieniu wymagałoby jego raczej kreatywnej wykładni.
133.
Po drugie, Trybunał wyjaśnił w orzecznictwie, że choć wyraźne wyłączenie harmonizacji w odniesieniu do niektórych dziedzin w traktacie FUE nie oznacza koniecznie, iż środki harmonizujące nie mogą być przyjmowane na podstawie innych postanowień tego traktatu, to prawodawca Unii nie może się powoływać na te inne postanowienia, jeżeli w ten sposób „obchodzi” owo wyraźne wyłączenie (
93
). W niniejszej sprawie uważam, że przyjęcie przez prawodawcę Unii dyrektywy AWM na podstawie art. 175 TFUE oznaczałoby obejście przewidzianego w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenia dotyczącego „wynagrodzeń”. Oparłby się on wówczas bowiem na szerszym postanowieniu (art. 175 TFUE) w celu odzyskania kompetencji (w dziedzinie wynagrodzeń), którą art. 153 ust. 5 TFUE (lex specialis) miał wyraźnie wyłączyć z zakresu kompetencji Unii, oraz przyjęcia aktu prawnego, którego przedmiotem byłoby właśnie uregulowanie kwestii objętych tym wyłączeniem.
134.
Uważam zatem, że prawodawca Unii nie mógłby w sposób zgodny z prawem przyjąć dyrektywy AWM na podstawie art. 175 TFUE.
VI. W przedmiocie kosztów
135.
Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ moim zdaniem skarga Królestwa Danii jest zasadna, należy zgodnie z żądaniem tej strony obciążyć kosztami Parlament i Radę. Niemniej jednak Królestwo Szwecji, Królestwo Belgii, Republika Federalna Niemiec, Republika Grecka, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republika Portugalska i Komisja, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, powinny pokryć własne koszty, zgodnie z art. 140 § 1 tego regulaminu.
VII. Wnioski
136.
W świetle powyższego proponuję, aby Trybunał:
–
stwierdził nieważność dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 z dnia 19 października 2022 r. w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej w całości ze względu na jej niezgodność z art. 153 ust. 5 TFUE, a tym samym z zasadą przyznania kompetencji wyrażoną w art. 5 ust. 2 TUE;
–
obciążył Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej kosztami postępowania;
–
obciążył Królestwo Szwecji, Królestwo Belgii, Republikę Federalną Niemiec, Republikę Grecką, Królestwo Hiszpanii, Republikę Francuską, Wielkie Księstwo Luksemburga, Republikę Portugalską i Komisję Europejską ich własnymi kosztami.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Zobacz art. 2 TUE.
(
3
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 października 2022 r. (Dz.U. 2022, L 275, s. 33).
(
4
)	Zobacz wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej z dnia 28 października 2020 r., COM(2020) 682 final (zwany dalej „wnioskiem dotyczącym dyrektywy AWM”).
(
5
)	U. Von der Leyen, Wytyczne polityczne na następną kadencję Komisji Europejskiej (2019–2024), przemówienie inauguracyjne na sesji plenarnej Parlamentu Europejskiego – 16 lipca 2019 r., przemówienie podczas posiedzenia plenarnego Parlamentu Europejskiego – 27 listopada 2019 r., Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2020, s. 10.
(
6
)	Wniosek dotyczący dyrektywy AWM, s. 2.
(
7
)	Zobacz T. Schulten, T. Müller, A paradigm shift towards Social Europe? The proposed Directive on adequate minimum wages in the European Union, Italian Labour Law e-Journal, t. 14, 2021, nr 1, s. 7.
(
8
)	Wniosek dotyczący dyrektywy AWM, s. 2 [polska wersja s. 3].
(
9
)	Zobacz „Wyniki głosowania – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (pierwsze czytanie)”, dokument ST_13171_2022_INIT, s. 2, dostępny na stronie https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_13171_2022_INIT.
(
10
)	Zobacz „Uzasadniona opinia w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności”, dokument ST_14106_2020_INIT, s. 4, dostępny na stronie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_14106_2020_INIT.
(
11
)	Zobacz „Projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (pierwsze czytanie) – Przyjęcie aktu ustawodawczego – Oświadczenia”, dokument ST_12616_2022_ADD_1_REV_2, s. 2, dostępny na stronie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=consil%3AST_12616_2022_ADD_1_REV_2.
(
12
)	Zobacz „Out now: First 2022 data on minimum wages in the EU”, dokument dostępny na stronie: https://ec.europa.eu/eurostat/en/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220128–2.
(
13
)	Dokument roboczy służb Komisji, sprawozdanie ze streszczenia oceny skutków towarzyszące wnioskowi dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej (SWD(2020) 246 final).
(
14
)	Zobacz art. 1 ust. 1 dyrektywy AWM. Zobacz także art. 5 ust. 1 tej dyrektywy, w którym jest mowa o celu polegającym na „osiągnięci[u] godnego poziomu życia, zmniejszeni[u] ubóstwa pracujących, a także wspierani[u] spójności społecznej i pozytywnej konwergencji społecznej oraz zmniejszeni[u] luki płacowej między kobietami a mężczyznami”.
(
15
)	Istniały oczywiście pewne wyjątki, takie jak zasada równości wynagrodzeń zapisana w art. 119 traktatu EWG (zob. wyrok z dnia 25 maja 1971 r., Defrenne, 80/70, EU:C:1971:55).
(
16
)	Niektóre akty prawa wtórnego służące celom polityki społecznej były uchwalane jeszcze przed przyjęciem traktatu z Amsterdamu; przykładem jest chociażby dyrektywa Rady 93/104/WE z dnia 23 listopada 1993 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 1993, L 307, s. 18), której podstawę prawną stanowił art. 118a TWE (zob. wyrok z dnia 12 listopada 1996 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, C‑84/94, EU:C:1996:431).
(
17
)	Zobacz wyrok z dnia 21 grudnia 2016 r., AGET Iraklis, C‑201/15, EU:C:2016:972, pkt 76.
(
18
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/104/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie pracy tymczasowej (Dz.U. 2008, L 327, s. 9).
(
19
)	Dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy (Dz.U. 2003, L 299, s. 9).
(
20
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 czerwca 2019 r. (Dz.U. 2019, L 186, s. 105).
(
21
)	Dz.U. 2017, C 428, s. 10.
(
22
)	Zobacz motyw 12 Europejskiego filaru praw socjalnych.
(
23
)	Zobacz wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r., C‑341/05, EU:C:2007:809.
(
24
)	Zobacz w szczególności M. Rönnmar, Free movement of services versus national labour law and industrial relations systems: Understanding the Laval case from a Swedish and Nordic perfective, Cambridge Yearbook of European Legal Studies – 2007–2008, t. 10, Hart Publishing, 2008, s. 493–524.
(
25
)	Czego ilustracją są reakcje rządu duńskiego w toku procedury ustawodawczej prowadzącej do przyjęcia dyrektywy AWM, które zrekapitulowałem w pkt 14 niniejszej opinii.
(
26
)	Zobacz https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C131.
(
27
)	Zobacz S. Garben, Choosing a tightrope instead of a rope bridge – The choice of legal basis for the AMW Directive, w: The EU Directive on Adequate Minimum Wages – Context, Commentary and Trajectories, ed. L. Ratti, E. Brameshuber, V. Pietrogiovanni, Hart Publishing, 2024, s. 25.
(
28
)	Zobacz wyrok z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, zwany dalej „wyrokiem Impact, EU:C:2008:223, pkt 122. Przypominam, że art. 151 TFUE stanowi, co następuje: „Unia i państwa członkowskie […] mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wykluczeniu”.
(
29
)	Wyrok z dnia 13 września 2007 r., C‑307/05, zwany dalej „wyrokiem Del Cerro Alonso”, EU:C:2007:509, pkt 41.
(
30
)	Punkty 124, 125.
(
31
)	Wyrok z dnia 10 czerwca 2010 r., C‑395/08 i C‑396/08, zwany dalej „wyrokiem Bruno i in.”, EU:C:2010:329, pkt 37.
(
32
)	Wyrok z dnia 19 czerwca 2014 r., od C‑501/12 do C‑506/12, C‑540/12 i C‑541/12, zwany dalej „wyrokiem Specht i in., EU:C:2014:2005, pkt 33.
(
33
)	Dokument roboczy służb Komisji, „Ocena skutków towarzysząca wnioskowi dotyczącemu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej”, COM(2020) 682 final, s. 71. W tym dokumencie Komisja wskazała, że z art. 153 ust. 5 TFUE i orzecznictwa Trybunału dotyczącego wykładni tego postanowienia (w szczególności zaś z wyroków Del Cerro Alonso i Impact) wynika, iż choć działanie Unii nie może zmierzać do harmonizacji poziomu wynagrodzeń minimalnych w Unii ani do ustanowienia jednolitego mechanizmu ustalania wynagrodzeń minimalnych, to może ono polegać na wprowadzeniu struktury, która nie „ingeruje w przysługującą państwom członkowskim i partnerom społecznym kompetencję do określania szczegółowych zasad rządzących ich ramami ustalania wynagrodzeń minimalnych oraz, w szczególności, poziomu obowiązujących w nich wynagrodzeń minimalnych […]” (zob. s. 72).
(
34
)	Zobacz także wniosek dotyczący dyrektywy AWM, w którym Komisja stwierdziła, że proponowana dyrektywa „nie zawiera środków mających bezpośredni wpływ na poziom wynagrodzenia, dlatego w pełni przestrzega ograniczeń nałożonych na działania Unii na mocy art. 153 ust. 5 TFUE”.
(
35
)	Zobacz także w szczególności „Opinia Europejskiego Komitetu Regionów – Adekwatne wynagrodzenia minimalne w Unii Europejskiej” (Dz.U. 2021, C 175, s. 89), zgodnie z którą „podstawa prawna art. 153 TFUE nie pozwala na odgrywanie bezpośredniej roli w ustalaniu wysokości wynagrodzenia w [Unii]”, natomiast pozwoli na wskazanie „cel[ów]”, „przy pełnym poszanowaniu istniejących krajowych przepisów dotyczących płacy minimalnej oraz roli partnerów społecznych”.
(
36
)	Wyróżnienie moje.
(
37
)	Ibidem.
(
38
)	Ibidem.
(
39
)	Zobacz na przykład art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 dyrektywy AWM.
(
40
)	Zobacz S. Garben, przypis 27, op.cit., s. 25.
(
41
)	Opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, pkt 173–176).
(
42
)	Punkt 176, wyróżnienie moje.
(
43
)	Zobacz wyrok Impact, pkt 123 (wyróżnienie moje).
(
44
)	Ibidem, pkt 124.
(
45
)	Zobacz pkt 39 niniejszej opinii.
(
46
)	Zobacz także wyroki: Del Cerro Alonso, pkt 40; Impact, pkt 123; Bruno i in., pkt 36. Do tej kwestii powrócę w pkt 67–69 niniejszej opinii.
(
47
)	Zobacz podobnie wyrok z dnia 11 listopada 2004 r., Delahaye, C‑425/02, EU:C:2004:706, pkt 33. Zobacz także wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Gavieiro Gavieiro i Iglesias Torres, C‑444/09 i C‑456/09, EU:C:2010:819, pkt 58.
(
48
)	Zawartego w dniu 18 marca 1999 r. i załączonego do dyrektywy Rady 1999/70/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. dotyczącej porozumienia ramowego w sprawie pracy na czas określony, zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1999, L 175, s. 43).
(
49
)	Dyrektywa z dnia 15 grudnia 1997 r. dotycząca porozumienia ramowego dotyczącego pracy w niepełnym wymiarze godzin zawartego przez Europejską Unię Konfederacji Przemysłowych i Pracodawców (UNICE), Europejskie Centrum Przedsiębiorstw Publicznych (CEEP) oraz Europejską Konfederację Związków Zawodowych (ETUC) (Dz.U. 1998, L 14, s. 9).
(
50
)	Dyrektywa z dnia 27 listopada 2000 r. (Dz.U. 2000, L 303, s. 16).
(
51
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. (Dz.U. 2006, L 204, s. 23). Zobacz w szczególności art. 1 akapit drugi lit. b) tej dyrektywy, który stanowi, że „zawiera ona przepisy dotyczące wprowadzenia w życie zasady równego traktowania” między innymi w odniesieniu do „warunków pracy, w tym wynagrodzenia”.
(
52
)	Dyrektywa z dnia 29 czerwca 2000 r. (Dz.U. 2000, L 180, s. 22). Zobacz jej art. 3 ust. 1 lit. c), który stanowi, że „stosuje się [ją] do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi”, w odniesieniu między innymi do „warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania”.
(
53
)	Ta dyrektywa, podobnie jak dyrektywa Rady 97/81/WE w sprawie pracowników zatrudnionych w niepełnym wymiarze godzin, ma na celu zapewnienie poszanowania zasady równego traktowania, w tym w dziedzinie wynagrodzeń, w odniesieniu do określonej kategorii pracowników (w tym przypadku – pracowników tymczasowych).
(
54
)	Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług (Dz.U. 1997, L 18, s. 1). Zobacz podobnie wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Węgry/Parlament i Rada (C‑620/18, EU:C:2020:1001, pkt 71–85), który dotyczył złożonej przez Węgry skargi o stwierdzenie nieważności dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2018/957/UE z dnia 28 czerwca 2018 r. zmieniającej dyrektywę o delegowaniu pracowników ze względu na to, że narusza ona art. 153 ust. 5 TFUE. Trybunał oddalił ten zarzut i stwierdził, że dyrektywa zmieniająca ogranicza się do koordynacji przepisów państw członkowskich w zakresie delegowania pracowników, tak aby zapewnić, iż ci pracownicy korzystają z niektórych lub prawie wszystkich warunków zatrudnienia ustanowionych w przyjmującym państwie członkowskim, w tym warunków dotyczących wynagrodzenia.
(
55
)	Zobacz w szczególności art. 7 ogólnej dyrektywy w sprawie czasu pracy, zatytułowany „Urlop roczny”, który stanowi, w ust. 1: „Państwa członkowskie przyjmują niezbędne środki w celu zapewnienia, by każdy pracownik był uprawniony do corocznego płatnego urlopu w wymiarze co najmniej czterech tygodni, zgodnie z warunkami uprawniającymi i przyznającymi mu taki urlop, przewidzianymi w ustawodawstwie krajowym i/lub w praktyce krajowej”.
(
56
)	Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 283, s. 36). Ta dyrektywa ma na celu zapewnienie wypłaty należności z tytułu niezaspokojonych roszczeń pracowników (w tym wynagrodzenia) w przypadku niewypłacalności ich pracodawcy, natomiast jej przedmiotem nie jest uregulowanie „wynagrodzeń”.
(
57
)	Aby zapoznać się z jeszcze jednym przykładem w tym zakresie, zob. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1158 z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie równowagi między życiem zawodowym a prywatnym rodziców i opiekunów oraz uchylająca dyrektywę Rady 2010/18/UE (Dz.U. 2019, L 188, s. 79), której motyw 31 przewiduje, że „[p]aństwa członkowskie powinny ustalić wynagrodzenie lub świadczenie z tytułu minimalnej, nieprzenaszalnej części urlopu rodzicielskiego […] w odpowiedniej wysokości”. Termin „odpowiedniej” nie pojawia się jednak w żadnym z przepisów tej dyrektywy, a jedynie w jej preambule. Ponadto jej art. 1 wyraźnie stanowi, że celem tego instrumentu nie jest określenie poziomu tego wynagrodzenia ani sposobu jego ustalenia, lecz ustanowienie „minimaln[ych] wymaga[ń] mając[ych] na celu osiągnięcie równości kobiet i mężczyzn pod względem szans na rynku pracy i traktowania w miejscu pracy przez ułatwienie […] godzenia życia zawodowego z rodzinnym” dla rodziców lub wychowawców.
(
58
)	Tak byłoby na przykład w przypadku dyrektywy dotyczącej tylko najniższego przedziału wynagrodzeń, a nie wszystkich wynagrodzeń.
(
59
)	Zobacz pkt 52 niniejszej opinii.
(
60
)	Opinia rzecznik generalnej J. Kokott (C‑268/06, EU:C:2008:2, pkt 173).
(
61
)	Zobacz E. Menegatti, Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages, Italian Labour Law e-journal, t. 14, 2021, nr 1, s. 29.
(
62
)	Można również wspomnieć o art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM, który stanowi, że „[w] planie działania określa się jasny harmonogram i konkretne środki mające na celu stopniowe zwiększenie wskaźnika zasięgu rokowań zbiorowych, przy pełnym poszanowaniu autonomii partnerów społecznych”.
(
63
)	Wyróżnienie moje.
(
64
)	Te kryteria są następujące: a) siła nabywcza ustawowych wynagrodzeń minimalnych, z uwzględnieniem kosztów utrzymania; b) ogólny poziom wynagrodzeń i ich rozkład; c) stopa wzrostu wynagrodzeń; oraz d) długoterminowe krajowe poziomy produktywności i ich zmiany.
(
65
)	Zobacz także podobnie motyw 26 dyrektywy AWM.
(
66
)	Zobacz A. Sagan, A. Schmidt, The procedure for setting adequate statutory minimum wages (Article 5), w: The EU Directive on Adequate Minimum Wages, Context, Commentary and Trajectories, (eds.) L. Ratti, E. Brameshuber, V. Pietrogiovanni, Hart Publishing 2024, s. 202.
(
67
)	Zobacz także: T. Blanke, Fair and just working conditions (Article 31), w: European Labour Law and the EU Charter of Fundamental Rights, ed. B. Bercusson, Nomos, Baden-Baden, 2002, s. 537; A. Bogg, Article 31: Fair and just working conditions, w: The EU Charter of Fundamental Rights: A commentary, (eds.) S. Peers, T. Hervey, J. Kenner, A. Ward, Oxford, Hart 2014, s. 855, 856. Kwestia, czy art. 31 ust. 1 Karty rozciąga się na warunki pracy takie jak „wynagrodzenie”, była przedmiotem dyskusji w doktrynie, ponieważ wydaje się, że to postanowienie zostało pierwotnie wprowadzone celem zapewnienia bezpieczeństwa i zdrowia pracowników chronionych dyrektywą Rady 89/391/EWG z dnia 12 czerwca 1989 r. w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy (Dz.U. 1989, L 183, s. 1).
(
68
)	Wyróżnienie moje.
(
69
)	Zobacz E. Sjödin, European minimum wage: A Swedish perspective on EU’s competence in social policy in the wake of the proposed directive on adequate minimum wages in the EU, European Labour Law Journal, t. 13, nr 2, 2022, s. 283.
(
70
)	Ten sam wniosek można sformułować w odniesieniu do przepisów horyzontalnych (zawartych w rozdziale III) i przepisów końcowych (zawartych w rozdziale IV) dyrektywy AWM.
(
71
)	Wyróżnienie moje.
(
72
)	Ibidem.
(
73
)	Zobacz E. Menegatti, Much ado about little: the Commission proposal for a Directive on adequate wages, Italian Labour Law e-Journal, t. 14, nr 1, 2021, s. 25.
(
74
)	Według OECD jedynie w ośmiu spośród 27 państw członkowskich osiągnięto obecnie próg 80 %, o którym mowa w art. 4 ust. 2 dyrektywy AWM (wydaje się, że ów próg przekraczają zarówno Dania, jak i Szwecja) (zob. https://www.oecd.org/en/data/datasets/oecdaias-ictwss-database.html).
(
75
)	Wydaje się bowiem, że nie istnieje ani powszechnie uznawana metoda pomiaru zasięgu rokowań zbiorowych, ani też ogólnie akceptowana baza danych zawierająca informacje na temat takiego zasięgu w poszczególnych państw członkowskich.
(
76
)	Zobacz pkt 67–69 niniejszej opinii.
(
77
)	Artykuł 12 ust. 1 Karty stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się oraz do swobodnego stowarzyszania się na wszystkich poziomach, zwłaszcza w sprawach politycznych, związkowych i obywatelskich, z którego wynika prawo każdego do tworzenia związków zawodowych i przystępowania do nich dla obrony swoich interesów” (wyróżnienie moje).
(
78
)	Artykuł 28 Karty, zatytułowany „Prawo do rokowań i działań zbiorowych”, stanowi, że „[p]racownicy i pracodawcy, lub ich odpowiednie organizacje, mają, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach oraz do podejmowania, w przypadkach konfliktu interesów, działań zbiorowych, w tym strajku, w obronie swoich interesów”.
(
79
)	Wspólnotowa karta socjalnych praw podstawowych pracowników została przyjęta podczas posiedzenia Rady Europejskiej w dniu 9 grudnia 1989 r. w Strasburgu i opublikowana w dokumencie Komisji COM(89) 471 z dnia 2 października 1989 r. Ustanawia ona główne zasady, na jakich opiera się europejski model prawa pracy.
(
80
)	Zobacz preambuła Karty: „[n]iniejsza Karta potwierdza, przy poszanowaniu kompetencji i zadań Unii oraz zasady pomocniczości, prawa wynikające zwłaszcza z […] Kart Społecznych przyjętych przez Unię i Radę Europy”.
(
81
)	Z jednej bowiem strony art. 11 Wspólnotowej karty socjalnych praw podstawowych pracowników zmierzał do ochrony prawa zrzeszania się pracodawców i pracowników „w celu zakładania według własnego wyboru organizacji zawodowych lub związków zawodowych służących obronie ich interesów gospodarczych i społecznych”. Z drugiej strony jego art. 12 dotyczył „prawa do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na warunkach określonych przez ustawodawstwo krajowe i praktykę krajową”.
(
82
)	Zobacz wyrok Impact, pkt 122. Przypominam, że art. 151 TFUE stanowi, co następuje: „Unia i państwa członkowskie […] mają na celu promowanie zatrudnienia, poprawę warunków życia i pracy, tak aby umożliwić ich wyrównanie z jednoczesnym zachowaniem postępu, odpowiednią ochronę socjalną, dialog między partnerami społecznymi, rozwój zasobów ludzkich pozwalający podnosić i utrzymać poziom zatrudnienia oraz przeciwdziałanie wykluczeniu”.
(
83
)	Jak rozumiem, te rządy postrzegają związek łączący art. 153 ust. 1 lit. f) TFUE („obrona zbiorowa interesów pracowników i pracodawców”) i przewidziane w art. 153 ust. 5 TFUE wyłączenie dotyczące „prawa zrzeszania się” jako przeciwieństwo związku łączącego ustanowione w tym postanowieniu wyłączenie dotyczące „wynagrodzeń” i art. 153 ust. 1 lit. b) TFUE („warunki pracy”). (Zobacz podobnie pkt 65 niniejszej opinii).
(
84
)	Wyróżnienie moje.
(
85
)	Przepis ten zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia środków „w celu ochrony związków zawodowych i organizacji pracodawców uczestniczących lub chcących uczestniczyć w rokowaniach zbiorowych przed wszelką wzajemną ingerencją lub ingerencją ze strony ich przedstawicieli lub członków w ich zakładanie, funkcjonowanie lub zarządzanie nimi” (wyróżnienie moje).
(
86
)	Zobacz wyrok z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (Umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 36, 37 i przytoczone tam orzecznictwo.
(
87
)	Zobacz opinia 1/15 (Umowa UE–Kanada o danych PNR) z dnia 26 lipca 2017 r., EU:C:2017:592, pkt 78.
(
88
)	Wyróżnienie moje.
(
89
)	Wniosek dotyczący dyrektywy AWM, s. 2 tego (wyróżnienie moje).
(
90
)	Zobacz w szczególności dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (wersja przeredagowana) (Dz.U. 2006, L 204, s. 23), której art. 21 ust. 1 stanowi, że „[z]godnie z krajową tradycją i krajową praktyką państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania promujące dialog społeczny pomiędzy partnerami społecznymi w celu wspierania równego traktowania, w tym, na przykład, poprzez monitorowanie praktyk w miejscu pracy oraz przy dostępie do zatrudnienia, szkolenia zawodowego i awansu zawodowego, a także poprzez monitorowanie układów zbiorowych, kodeksy postępowania, badania lub wymianę doświadczeń i dobrych praktyk”.
(
91
)	Zobacz w szczególności wyrok z dnia 8 grudnia 2020 r., Polska/Parlament i Rada, C‑626/18, EU:C:2020:1000, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo. Wyróżnienie moje.
(
92
)	To postanowienie stanowi, że „[p]aństwa członkowskie prowadzą swoje polityki gospodarcze i koordynują je w taki sposób, aby osiągnąć także cele określone w artykule 174. Przy formułowaniu i urzeczywistnianiu polityk i działań Unii oraz przy urzeczywistnianiu rynku wewnętrznego bierze się pod uwagę cele określone w artykule 174 i przyczynia się do ich realizacji. Unia wspiera także osiąganie tych celów przez działania, które podejmuje za pośrednictwem funduszy strukturalnych […], Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz innych istniejących instrumentów finansowych […]. Jeśli działania szczególne okażą się niezbędne poza funduszami i bez uszczerbku dla środków przyjętych w ramach innych polityk Unii, działania takie mogą być przyjmowane przez Parlament Europejski i Radę, stanowiące zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów”.
(
93
)	Zobacz wyrok z dnia 5 października 2000 r., Niemcy/Parlament i Rada, C‑376/98, EU:C:2000:544, pkt 79.