61998CJ0254_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Parter
I sag C-254/98,
angående en anmodning, som Oberster Gerichtshof (Østrig) i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag,
Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb
mod
TK-Heimdienst Sass GmbH,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF),
har
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, D.A.O. Edward, og dommerne L. Sevón (refererende dommer), J.-P. Puissochet, P. Jann og M. Wathelet,
generaladvokat: A. La Pergola
justitssekretær: R. Grass,
efter at der er indgivet skriftlige indlæg af:
- Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb ved advokat L. Pfleger, Wien
- TK-Heimdienst Sass GmbH ved advokat P. Lewisch, Wien
- den østrigske regering ved gesandt C. Stix-Hackl, Forbundsudenrigsministeriet, som befuldmægtiget
- Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved ledende juridisk konsulent R. Wainwright og K. Schreyer, der er udstationeret som national ekspert ved Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede,
på grundlag af den refererende dommers rapport,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 18. maj 1999,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1 Ved kendelse af 30. juni 1998, indgået til Domstolen den 13. juli 1998, har Oberster Gerichtshof i medfør af EF-traktatens artikel 177 (nu artikel 234 EF) forelagt et præjudicielt spørgsmål vedrørende fortolkningen af EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF).
2 Spørgsmålet er blevet rejst under en sag anlagt af Schutzverband gegen unlauteren Wettbewerb (herefter »Schutzverband«) mod TK-Heimdienst Sass GmbH (herefter »TK-Heimdienst«) angående sidstnævntes virksomhed, der består i salg ved omførsel.
De nationale retsregler
3 I henhold til § 53a, stk. 1, i Gewerbeordnung 1994 (den østrigske næringslov fra 1994, herefter »GewO«) kan bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, udbyde varer, som de er berettiget til at udbyde til salg i henhold til deres næringsbrev, til salg ved omførsel fra sted til sted eller fra hus til hus. I GewO's § 53a, stk. 2, præciseres det, at salg ved omførsel kun kan foretages i et givet Verwaltungsbezirk (et østrigsk forvaltningsområde, der omfatter flere kommuner) af handlende, der også driver næring fra et fast forretningssted i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune. Der kan kun udbydes sådanne varer til salg ved omførsel, som også udbydes til salg fra de faste forretningssteder.
4 Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at en person, der overtræder bestemmelserne i GewO's § 53a med det formål at opnå et forspring i konkurrencen frem for sine lovlydige konkurrenter, ifølge østrigsk retspraksis handler illoyalt i den forstand, hvori udtrykket anvendes i § 1 i Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (lov om bekæmpelse af illoyal konkurrence), for så vidt som den konkrete overtrædelse objektivt er egnet til at begrænse den frie konkurrence med tjenesteydelser.
Hovedsagen
5 TK-Heimdienst, som har hjemsted i Haiming, Tirol, og filialer i Völs, også i Tirol, og i Wolfurt, Vorarlberg, driver virksomhed inden for detailhandlen. Dets aktiviteter omfatter også distribution af dybfrostvarer til den endelige forbruger. TK-Heimdienst's chauffører kører med regelmæssige mellemrum bestemte ruter, hvor de fordeler kataloger over de dybfrostvarer, sagsøgte i hovedsagen fører, samt bestillingsformularer. Bestillinger kan afgives skriftligt til hovedforretningsstedet eller direkte til chaufførerne, og udleveringen sker under den næste tur på strækningen. Vognene, hvorfra udleveringen sker, medfører imidlertid også en fast beholdning af varer, som er beregnet til at blive solgt direkte uden forudgående bestillinger. En af disse ruter drives i Verwaltungsbezirk Bludenz, som ifølge forelæggelseskendelsen hverken grænser op til Haiming, Völs eller Wolfurt.
6 Schutzverband, som er en sammenslutning, der varetager erhvervsdrivendes økonomiske interesser, og som navnlig har til formål at bekæmpe illoyal konkurrence, har anlagt sag principalt med påstand om, at det i henhold til GewO's § 53a forbydes TK-Heimdienst at sælge levnedsmidler ved omførsel i et givet østrigsk forvaltningsområde, så længe det ikke udøver næring som handlende fra et fast forretningssted i dette forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune.
7 Denne påstand blev taget til følge af retten i første instans, hvis afgørelse blev stadfæstet af appelinstansen. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at sidstnævnte instans fandt, at GewO's § 53a blot regulerede en bestemt form for salg i den forstand, hvori udtrykket anvendes i dommen af 24. november 1993, Keck og Mithouard (forenede sager C-267/91 og C-268/91, Sml. I, s. 6097), og at bestemmelsen derfor ikke var omfattet af forbuddet i traktatens artikel 30.
8 Under henvisning til Domstolens praksis vedrørende traktatens artikel 30, navnlig dommen i sagen Keck og Mithouard, fandt Oberster Gerichtshof, hvortil der var iværksat revisionsanke, at den omstændighed, at GewO's § 53a ikke er produktrelateret, men regulerer en bestemt afsætningsform, at bestemmelsen finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i Østrig, og at den kun medfører en begrænsning af kredsen af afsætningsberettigede, taler for, at den betragtes som en bestemmelse om en bestemt form for salg, som er forenelig med traktatens artikel 30. Ifølge den forelæggende ret er bestemmelsen også udtryk for et forhold, der er særegent for Østrig, for så vidt som den tilsigter at beskytte nærforsyningen til fordel for lokale virksomheder, et mål, som uden en sådan bestemmelse ville kunne blive bragt i fare i et topografisk så stærkt opdelt land som Østrig.
9 Oberster Gerichtshof anfører imidlertid, at GewO's § 53a måske kan udgøre en skjult begrænsning, således som det bl.a. fremgår af dom af 27. maj 1986, Legia og Gyselinx (forenede sager 87/85 og 88/85, Sml. s. 1707) og af 30. april 1991, Boscher (sag C-239/90, Sml. I, s. 2023). En virksomhedsindehaver i en anden medlemsstat, som vil sælge varer i Østrig ved omførsel, er nemlig - til forskel fra østrigske virksomhedsindehavere - forpligtet til ud over sit forretningssted i den stat, hvor virksomheden har hjemsted, også at oprette og drive mindst endnu et fast forretningssted i Republikken Østrig.
10 Under disse omstændigheder har Oberster Gerichtshof besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal EF-traktatens artikel 30 fortolkes således, at den er til hinder for bestemmelser, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, kun må udbyde varer - som de er berettiget til at udbyde til salg i henhold til deres næringsbrev - til salg ved omførsel fra sted til sted eller fra hus til hus, når de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted i det østrigske forvaltningsområde, hvor de udøver næringen i den nævnte form, eller i en kommune, der grænser op til dette forvaltningsområde, hvorved der også kun må udbydes sådanne varer til salg ved omførsel fra sted til sted eller fra hus til hus, som også udbydes til salg fra dette faste forretningssted?«
Formaliteten
11 Schutzverband har anført, at det præjudicielle spørgsmål må afvises. Dels er GewO's § 53a en bestemmelse om en bestemt form for salg, og dens forenelighed med fællesskabsretten kan i tilstrækkelig grad bedømmes på grundlag af retspraksis herom, navnlig dommen i sagen Keck og Mithouard og dommen af 29. juni 1995, Kommissionen mod Grækenland (sag C-391/92, Sml. I, s. 1621), uden at det er nødvendigt at anlægge en præjudiciel sag. Dels vedrører de faktiske omstændigheder i hovedsagen ikke andre medlemsstater.
12 Det bemærkes, at proceduren efter traktatens artikel 177 er et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af fællesskabsretten, som er nødvendige for, at de kan afgøre den for dem verserende tvist (jf. bl.a. kendelse af 25.5.1998, sag C-361/97, Nour, Sml. I, s. 3101, præmis 10).
13 Det følger af fast praksis, at det udelukkende tilkommer den nationale retsinstans, for hvem en tvist er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de af den nationale retsinstans stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af en bestemmelse i fællesskabsretten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse herom (jf. bl.a. dom af 15.12.1995, sag C-415/93, Bosman, Sml. I, s. 4921, præmis 59, og af 1.12.1998, sag C-200/97, Ecotrade, Sml. I, s. 7907, præmis 25).
14 I den foreliggende sag ønsker den forelæggende ret imidlertid oplyst, om nationale bestemmelser som de i hovedsagen omhandlede kun har virkning internt i den pågældende medlemsstat, eller om de tværtimod udgør en potentiel hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne, der kan falde ind under traktatens artikel 30. Derfor vedrører den af Schutzverband rejste indsigelse ikke formaliteten, men sagens realitet.
15 Det præjudicielle spørgsmål skal derfor besvares.
Realiteten
16 Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt oplyst, om traktatens artikel 30 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, kun må sælge varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, hvis de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted - hvorfra de også udbyder de varer, der sælges ved omførsel - i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune.
17 Schutzverband og den østrigske regering har anført, at GewO's § 53a, stk. 2, blot regulerer en bestemt form for salg, og at bestemmelsen finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i Østrig, i overensstemmelse med retspraksis efter Keck og Mithouard-dommen. Ifølge Schutzverband er der blot tale om en bestemmelse, der begrænser antallet af personer, der er berettiget til at sælge varer ved omførsel.
18 Schutzverband har desuden gjort gældende, at handlende i medlemsstater, der grænser op til Østrig, til enhver tid kan levere direkte til den endelige forbruger i Østrig på den anden side af grænsen, hvis de udøver deres næring i en kommune, der grænser op til det østrigske forvaltningsområde, hvor de har til hensigt at sælge varer ved omførsel. Virksomhedsindehavere fra andre medlemsstater har derfor ret til at eksportere de varer, der er nævnt i GewO's § 53a, til Østrig uden at have et fast forretningssted i denne stat.
19 TK-Heimdienst har for det første gjort gældende, at GewO's § 53a, stk. 2, ikke er omfattet af retspraksis efter Keck og Mithouard-dommen, da bestemmelsen ikke blot er en markedsføringsregel, idet det efter bestemmelsen er forbeholdt handlende, der er etableret på stedet, at sælge levnedsmidler ved omførsel. For det andet har selskabet gjort gældende, at bestemmelsen ikke finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende uden forskel, i modsætning til, hvad der efter den nævnte retspraksis kræves for at gøre bestemmelser, der begrænser eller forbyder bestemte former for salg, retsgyldige.
20 Derimod gør Kommissionen gældende, at GewO's § 53a, stk. 2, er en bestemmelse om en bestemt form for salg. Formålet med bestemmelsen er på ingen måde at regulere varebevægelserne mellem medlemsstaterne. Den er ikke produktrelateret og opstiller ikke nogen sondring mellem varer, der er fremstillet i Østrig, og varer hidrørende fra andre medlemsstater. Endvidere finder den nævnte bestemmelse anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, som udøver virksomhed i Østrig.
21 Imidlertid har såvel TK-Heimdienst som Kommissionen gjort gældende, at GewO's § 53a, stk. 2, udgør en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, da den i realiteten er mere byrdefuld for erhvervsdrivende fra andre medlemsstater, idet den påfører dem yderligere vanskeligheder og/eller omkostninger (dom af 2.3.1983, sag 155/82, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 531, af 28.2.1984, sag 247/81, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 1111; ovennævnte dom i sagen Legia og Gyselinx og dom af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909). En bager, en slagter eller en handlende fra en anden medlemsstat, der sælger levnedsmidler, og som ønsker at udbyde varer til salg ved omførsel i Østrig, er nemlig tvunget til at erhverve og opretholde mindst et ekstra forretningssted i denne stat. Dette medfører nødvendigvis yderligere omkostninger og gør denne form for salg urentabel, navnlig for mindre erhvervsdrivende. Det bliver særlig vanskeligt, ja endog umuligt, for deres varer, som hidrører fra andre medlemsstater, at få adgang til det østrigske marked.
22 Det bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet, må betragtes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner og er derfor forbudt i henhold til traktatens artikel 30 (jf. bl.a. dom af 11.7.1974, sag 8/74, Dassonville, Sml. s 837, præmis 5).
23 I præmis 16 i Keck og Mithouard-dommen har Domstolen imidlertid fundet, at det forhold, at nationale bestemmelser, som begrænser eller forbyder bestemte former for salg i den pågældende medlemsstat, bringes i anvendelse på varer fra andre medlemsstater, ikke er omfattet af traktatens artikel 30, forudsat at sådanne nationale bestemmelser finder anvendelse på alle de berørte erhvervsdrivende, der udøver virksomhed i indlandet, og forudsat at bestemmelserne, såvel retligt som faktisk, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde.
24 En national bestemmelse som f.eks. GewO's § 53a, stk. 2, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, kun må sælge varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, hvis de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted - hvorfra de også udbyder de varer, der sælges ved omførsel - i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune, vedrører salgsformerne for bestemte varer, idet den fastlægger de geografiske områder, hvori enhver af de berørte erhvervsdrivende kan afsætte sine varer ved denne salgsform.
25 Derimod påvirker den ikke afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde.
26 Efter en sådan bestemmelse pålægges det nemlig bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, og som allerede har et fast forretningssted i en anden medlemsstat og ønsker at sælge deres varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, at åbne eller erhverve endnu et fast forretningssted i dette forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune, hvorimod lokale erhvervsdrivende allerede opfylder kriteriet om et fast forretningssted. For at varer fra andre medlemsstater kan få samme adgang til indførselsmedlemsstatens marked som indenlandsk fremstillede varer, påføres de derfor yderligere omkostninger (jf. i denne retning ovennævnte domme i sagerne Legia og Gyselinx, præmis 15, og Granzén, præmis 71).
27 Dette resultat ændres ikke af, at bestemmelsen for hver enkelt given del af det nationale område påvirker såvel afsætningen af varer fra andre dele af det nationale område som afsætningen af varer indført fra andre medlemsstater (jf. dom af 15.12.1993, forenede sager C-277/91, C-318/91 og C-319/91, Ligur Carni m.fl., Sml. I, s. 6621, præmis 37). For at en statslig bestemmelse kan anses for diskriminerende eller beskyttende i henhold til reglerne om de frie varebevægelser er det ikke nødvendigt, at den fører til, at samtlige indenlandsk fremstillede varer stilles bedre, eller at det kun er indførte og ikke indenlandsk fremstillede varer, der stilles ringere (jf. dom af 25.7.1991, forenede sager C-1/90 og C-176/90, Aragonesa de Publicidad Exterior og Publivía, Sml. I, s. 4151, præmis 24).
28 Under disse omstændigheder er det irrelevant, om den omhandlede nationale bestemmelse - således som Schutzverband hævder - også finder anvendelse på erhvervsdrivende, der har et fast forretningssted i en tilgrænsende kommune i en anden medlemsstat. Selv om dette var tilfældet, ville bestemmelsen ikke miste sin karakter af en begrænsning, blot fordi den i en del af den pågældende medlemsstats område, nemlig i grænseområdet, påvirker afsætningen af indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre medlemsstater på samme måde.
29 Heraf følger, at selv om en national bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede finder anvendelse på alle erhvervsdrivende, der driver virksomhed på det nationale område, hindrer den i realiteten i højere grad adgangen til indførselsmedlemsstatens marked for varer fra andre medlemsstater end for indenlandsk fremstillede varer (jf. i denne retning dom af 10.5.1995, sag C-384/93, Alpine Investments, Sml. I, s. 1141, præmis 37).
30 En sådan bestemmelses begrænsende virkninger kan ikke - i modsætning til, hvad Schutzverband har gjort gældende - betragtes som for uberegnelige og for indirekte til, at den forpligtelse, den fastsætter, kan anses for at være egnet til at hindre samhandelen mellem medlemsstaterne. Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at fastslå, at varer fra de andre medlemsstater aldrig kan udbydes til salg ved omførsel i et forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, der ligger i et område, som ikke er et grænseområde.
31 Heraf følger, at en national bestemmelse, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, ikke må sælge varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, medmindre de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted - hvorfra de også udbyder de varer, der sælges ved omførsel - i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune, kan hindre samhandelen inden for Fællesskabet.
32 Den nationale ret har imidlertid anført, at den nationale bestemmelse har til formål at beskytte nærforsyningen til fordel for lokale virksomheder, et mål, som uden bestemmelsen ville kunne blive bragt i fare i et topografisk så stærkt opdelt land som Østrig. Det må derfor undersøges, om bestemmelsen er begrundet ud fra denne betragtning.
33 I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at formål af rent økonomisk art ikke kan begrunde en begrænsning af det grundlæggende princip om de frie varebevægelser (jf. dom af 28.4.1998, sag C-120/95, Decker, Sml. I, s. 1831, præmis 39).
34 Selv om det til gengæld ikke kan udelukkes, at nødvendigheden af at undgå en forringelse af vilkårene for nærforsyningen i forholdsvis isolerede områder i en medlemsstat under visse omstændigheder kan begrunde en hindring for samhandelen mellem medlemsstaterne, står en bestemmelse som den i hovedsagen omhandlede, som gælder for hele det nationale område, i hvert fald ikke i rimeligt forhold til dette formål.
35 Den østrigske regering har imidlertid anført, at det formål at sikre nærforsyningen i de randområder, der er en følge af Østrigs topografiske situation, forfølges af GewO's § 53a, stk. 1, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, er berettiget til at sælge disse varer ved omførsel, mens begrænsningen i GewO's § 53a, stk. 2, er begrundet i hensynet til hygiejnen.
36 I denne forbindelse må det fastslås, at selv om hensynet til beskyttelsen af den offentlige sundhed er et af de hensyn, der kan begrunde afvigelser fra traktatens artikel 30, kan beskyttelsen også opnås ved hjælp af foranstaltninger, der begrænser samhandelen inden for Fællesskabet mindre end en national bestemmelse som GewO's § 53a, stk. 2, f.eks. regler om de anvendte køretøjers udstyr med hensyn til køleanlæg.
37 Det forelagte spørgsmål må derfor besvares således, at traktatens artikel 30 er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, kun må sælge varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, hvis de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted - hvorfra de også udbyder de varer, der sælges ved omførsel - i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
38 De udgifter, der er afholdt af den østrigske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN
(Femte Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af Oberster Gerichtshof ved kendelse af 30. juni 1998, for ret:
EF-traktatens artikel 30 (efter ændring nu artikel 28 EF) er til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter bagere, slagtere og andre handlende, der sælger levnedsmidler, kun må sælge varer ved omførsel i et givet forvaltningsområde, som f.eks. et østrigsk Verwaltungsbezirk, hvis de også driver den pågældende næring fra et fast forretningssted - hvorfra de også udbyder de varer, der sælges ved omførsel - i det pågældende forvaltningsområde eller i en tilgrænsende kommune.