62004CC0406_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einführung
1. In dieser Rechtssache hat das Tribunal du Travail Brüssel dem Gerichtshof gemäß Artikel 234 EG Fragen im Wesentlichen danach vorgelegt, ob ein Aufenthaltserfordernis in einer nationalen Regelung, von dessen Erfüllung die Gewährung einer Leistung abhängt, gegen das Recht auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt im Gebiet der Mitgliedstaaten verstößt, das einem Unionsbürger nach den Artikeln 17 EG und 18 EG zusteht, wenn der Antragsteller ein Arbeitsloser ist, der nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen muss.
2. Dies wirft zunächst die Frage auf, wie die Leistung nach Gemeinschaftsrecht einzuordnen ist.
3. Sobald diese Einordnung erfolgt ist, ist die zu behandelnde Hauptfrage die Exportierbarkeit der Leistung nach den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts über die soziale Sicherheit.
II – Anwendbares Gemeinschaftsrecht
4. Die Artikel 17 EG und 18 EG bestimmen:
„Artikel 17
(1) Es wird eine Unionsbürgerschaft eingeführt. Unionsbürger ist, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt …
(2) Die Unionsbürger haben die in diesem Vertrag vorgesehenen Rechte und Pflichten.
Artikel 18
(1) Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.
…“
5. Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68(2) lautet:
„(1) Ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, darf aufgrund seiner Staatsangehörigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Mitgliedstaaten hinsichtlich der Beschäftigungs‑ und Arbeitsbedingungen, insbesondere im Hinblick auf Entlohnung, Kündigung und, falls er arbeitslos geworden ist, im Hinblick auf berufliche Wiedereingliederung oder Wiedereinstellung, nicht anders behandelt werden als die inländischen Arbeitnehmer.
(2) Er genießt dort die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen wie die inländischen Arbeitnehmer.“
6. Die Verordnung Nr. 1408/71 betrifft die Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Personen, die innerhalb der Gemeinschaft zu‑ und abwandern(3) .
7. Nach Artikel 1 Buchstabe a Ziffer i ist Arbeitnehmer oder Selbständiger jede Person, die gegen ein Risiko oder gegen mehrere Risiken, die von den Zweigen eines Systems der sozialen Sicherheit für Arbeitnehmer oder Selbständige erfasst werden, pflichtversichert oder freiwillig weiterversichert ist.
8. Nach Artikel 1 Buchstabe o Ziffer I ist, soweit hier erheblich, „zuständiger Träger“ der Träger, bei dem die in Betracht kommende Person im Zeitpunkt des Antrags auf Leistungen versichert ist.
9. „Zuständiger Staat ist der Mitgliedstaat, in dessen Gebiet der zuständige Träger seinen Sitz hat“.(4)
10. Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmt:
„Die Geldleistungen bei Invalidität, Alter oder für die Hinterbliebenen, die Renten bei Arbeitsunfällen oder Berufskrankheiten und die Sterbegelder, auf die nach den Rechtsvorschriften eines oder mehrerer Mitgliedstaaten Anspruch erhoben worden ist, dürfen, sofern in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, nicht deshalb gekürzt, geändert, zum Ruhen gebracht, entzogen oder beschlagnahmt werden, weil der Berechtigte im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Staates wohnt, in dessen Gebiet der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat.
…“
11. Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmt:
„Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen:
…
c) Leistungen bei Alter,
…
g) Leistungen bei Arbeitslosigkeit,
…“
12. Titel III Kapitel 6 der Verordnung Nr. 1408/71 enthält besondere Vorschriften für Leistungen bei Arbeitslosigkeit.
13. Kapitel 6 Abschnitt 2 enthält Bestimmungen für Arbeitslose, die sich in einen anderen Mitgliedstaat als den zuständigen Staat begeben. Artikel 69 in Abschnitt 2 verleiht Arbeitslosen, die sich in einen anderen Mitgliedstaat begeben, um dort eine Beschäftigung zu suchen, einen begrenzten Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit.
14. Kapitel 6 Abschnitt 3 enthält Bestimmungen für Arbeitslose, die während ihrer letzten Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat als dem zuständigen Staat wohnten. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe a in Abschnitt 3 regelt den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit für Grenzgänger bei Kurzarbeit oder sonstigem vorübergehendem Arbeitsausfall oder bei Vollarbeitslosigkeit. Artikel 71 Absatz 1 Buchstabe b in Abschnitt 3 betrifft den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit von Arbeitslosen, die nicht Grenzgänger sind und die während ihrer letzten Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat als dem zuständigen Staat wohnten.
III – Anwendbares nationales Recht
15. Artikel 66 Absatz 1 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991(5) über die Regelung bei Arbeitslosigkeit bestimmt:
„Ein Arbeitsloser hat Anspruch auf Leistungen, wenn er seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Belgien hat; zudem muss er sich tatsächlich in Belgien aufhalten.
Der Minister bestimmt nach Anhörung des Verwaltungsausschusses, in welchen Fällen und unter welchen Voraussetzungen einem Arbeitslosen Unterstützung gewährt werden kann, der sich nicht tatsächlich in Belgien aufhält.“
16. Die Ausnahmen, die der Minister vom Erfordernis des tatsächlichen Aufenthalts vorsehen kann, sind in Artikel 39 der Ministerialverordnung vom 26. November 1991 über die Einzelheiten der Anwendung der Regelung bei Arbeitslosigkeit enthalten, der vier Fälle vorsieht, in denen ein vorübergehender Aufenthalt von kurzer Dauer, d. h. von höchstens 4 Wochen, die Gewährung von Leistungen nicht ausschließt.
17. Nach Artikel 89 § 1 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 in der durch eine Königliche Verordnung vom 22. November 1995(6) geänderten Fassung kann ein Vollarbeitsloser, der mindestens 50 Jahre alt ist, auf seinen Antrag von bestimmten Voraussetzungen befreit werden, die in anderen Bestimmungen der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 geregelt sind, wenn er in den beiden Jahren vor Antragstellung mindestens 312-mal Leistungen als Vollarbeitsloser bezogen hat. Zu diesen Voraussetzungen gehört, dass der Antragsteller dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen und jede zumutbare Beschäftigung annehmen, sich bei der Vermittlungsstelle melden oder an einem Begleitplan teilnehmen und sich als Arbeitsuchender registrieren lassen muss.
18. Artikel 89 wurde vor kurzem durch Königliche Verordnung vom 27. Mai 2002 (7) geändert, die am 1. Juli 2002 in Kraft trat. Nach dieser Änderung ist die Befreiung für ältere Arbeitslose von den Voraussetzungen der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 nach Maßgabe dessen unterschiedlich, ob der Arbeitslose älter als 50 Jahre oder älter als 58 Jahre ist. So können Arbeitslose im Alter von 50 bis 58 Jahren von bestimmten Anforderungen befreit werden, jedoch nicht von der Verpflichtung, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen und jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, sich bei der Vermittlungsstelle zu melden oder an einem Begleitplan teilzunehmen, und von der Verpflichtung, sich als Arbeitsuchender registrieren zu lassen. Dagegen sind u. a. Personen, die älter als 58 Jahre sind, von diesen drei Voraussetzungen befreit.
IV – Sachverhalt und nationales Verfahren
19. Herr De Cuyper (im Folgenden: Kläger) ist belgischer Staatsangehöriger und wurde 1942 geboren. Er war in Belgien beschäftigt, wo ihm 1997 Leistungen bei Arbeitslosigkeit bewilligt wurden.
20. 1998 wurde ihm gemäß Artikel 89 § 1 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 die Befreiung von der Verpflichtung erteilt, sich der Kontrolle durch die Gemeinde zu unterziehen. Diese Befreiung hatte folgende Konsequenzen:
– Im Fall der Ausübung einer Nebentätigkeit brauchte er nicht nachzuweisen, dass er diese bereits in den vor der Stellung seines Unterstützungsantrags liegenden drei Monaten der Beschäftigung als Arbeitnehmer ausgeübt hatte;
– er war nicht mehr verpflichtet, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen und jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen, sich bei der Vermittlungsstelle zu melden oder an einem Begleitplan teilzunehmen;
– ihm war erlaubt, für eigene Rechnung und ohne Erwerbsabsicht jede Tätigkeit in Bezug auf sein eigenes Vermögen auszuüben;
– er war von der Verpflichtung befreit, sich als Arbeitsuchender registrieren zu lassen.
21. In einer Erklärung über seine persönlichen und familiären Verhältnisse, die er im Dezember 1999 abgab, bestätigte der Kläger, dass er allein lebe und in Brüssel wohne.
22. Nach einer Routineuntersuchung zur Überprüfung der Richtigkeit der Erklärungen des Empfängers forderte das nationale Arbeitsamt (ONEM) den Kläger zu einem Gespräch in Brüssel zur Überprüfung seiner familiären Verhältnisse auf, und der Kläger kam dieser Aufforderung ordnungsgemäß nach. Daraufhin gab er beim ONEM Erklärungen ab, wonach er seit Januar 1999 in Frankreich wohne. Er habe dort ein Boot gekauft, das er zum Hausboot umbaue.
23. Der Kläger räumte ein, dass er etwa alle drei Monate nach Belgien zurückkehre, wo er ein möbliertes Zimmer benutze, und dass er das ONEM von diesen veränderten Umständen nicht unterrichtet habe.
24. Das ONEM gelangte auf der Grundlage seiner Ermittlungen zu dem Ergebnis, dass der Kläger in Frankreich mit einer im Ruhestand befindlichen Lebensgefährtin zusammenlebe.
25. Der Kläger erschien nicht zu einer Anhörung im Juli 2000, zu der er zu seiner Verteidigung vorgeladen worden war.
26. In September 2000 stellte ihm das ONEM seinen Bescheid zu, mit dem ihm Leistungen bei Arbeitslosigkeit mit Wirkung von 1999 an mit der Begründung versagt wurden, dass er die Voraussetzung des tatsächlichen Aufenthalts gemäß Artikel 66 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 (im Folgenden: Aufenthaltserfordernis) nicht mehr erfülle.
27. Der Kläger erhob gegen diesen Bescheid Klage beim Tribunal du Travail Brüssel.
28. Laut Vorlagebeschluss geht aus den diesem Gericht vorliegenden Akten hervor, dass der Kläger keine der in Artikel 39 der Ministerialverordnung vom 26. November 1991 geregelten Ausnahmen beanspruchen kann und daher dem Aufenthaltserfordernis unterliegt.
29. Daher hat das Tribunal du Travail dem Gerichtshof gemäß Artikel 234 EG die folgenden Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
Stellt die Pflicht zum tatsächlichen Aufenthalt in Belgien, von der Artikel 66 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 über die Regelung bezüglich der Arbeitslosigkeit die Gewährung der Leistungen abhängig macht, für einen Arbeitslosen, der das 50. Lebensjahr vollendet hat und der gemäß Artikel 89 dieser Königlichen Verordnung eine Befreiung von der Stempelpflicht genießt, die die Befreiung von der Voraussetzung, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen, einschließt, ein Hemmnis für die Freizügigkeit und die Aufenthaltsfreiheit dar, die jedem europäischen Bürger durch die Artikel 17 und 18 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zuerkannt werden?
Genügt diese Pflicht zum Aufenthalt im Hoheitsgebiet des für die Gewährung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zuständigen Staates, die im nationalen Recht mit den Erfordernissen der Kontrolle der Einhaltung der rechtlichen Voraussetzungen für die Arbeitslosenunterstützung gerechtfertigt wird, dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit, dem die Verfolgung dieses im Allgemeininteresse liegenden Zieles entsprechen muss, soweit sie eine Beschränkung der Freizügigkeit und der Aufenthaltsfreiheit darstellt, die jedem europäischen Bürger durch die Artikel 17 und 18 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zuerkannt werden?
Führt diese Aufenthaltspflicht nicht zu einer Diskriminierung zwischen europäischen Bürgern, die Staatsangehörige des für die Gewährung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit zuständigen Mitgliedstaats sind, indem sie diesen Leistungsanspruch denjenigen zubilligt, die nicht von ihrem durch die Artikel 17 und 18 des Vertrages verliehenen Recht auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt Gebrauch machen, während sie den Anspruch denjenigen, die dieses Recht ausüben möchten, durch die abschreckende Wirkung, die diese Beschränkung mit sich bringt, versagt?
30. Der Kläger, das ONEM, die Kommission, Belgien, Frankreich und Deutschland haben schriftliche Erklärungen eingereicht und waren in der mündlichen Verhandlung vertreten. Die Niederlande und das Vereinigte Königreich haben nur in der mündlichen Verhandlung Erklärungen abgegeben.
V – Die Vorlagefragen
31. Das Tribunal du Travail möchte im Wesentlichen wissen, ob ein Aufenthaltserfordernis, das als Voraussetzung für den Anspruch Arbeitsloser, die über 50 Jahre alt sind und die u. a. von der Pflicht befreit sind, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen, auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit gilt, eine Beschränkung des Rechts der Unionsbürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt innerhalb der Gemeinschaft darstellt, die gegen die Artikel 17 EG und 18 EG verstößt.
32. Zur Bestimmung des auf den vorliegenden Fall anwendbaren Gemeinschaftsrechts ist zu erwägen, wie eine Leistung, die Arbeitslosen gewährt wird, die älter als 50 Jahre sind und die nach der nationalen Regelung für Ansprüche auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit u. a. von dem Erfordernis befreit sind, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen (im Folgenden: Leistung oder in Rede stehende Leistung), einzuordnen ist.
Einordnung der Leistung
33. Der Kläger, das ONEM, Belgien, Frankreich und Deutschland gehen davon aus, dass die Leistung als Leistung bei Arbeitslosigkeit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen ist. Die Kommission nimmt den gegenteiligen Standpunkt ein.
34. Eindeutig findet entgegen dem Vorbringen der Kommission Artikel 7 der Verordnung Nr. 1612/68 auf den vorliegenden Fall keine Anwendung.
35. Wie das Vereinigte Königreich in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, verleiht diese Bestimmung einem Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger eines Mitgliedstaats ist, den Anspruch, im Hoheitsgebiet eines zweiten Mitgliedstaats die gleichen sozialen und steuerlichen Vergünstigungen zu erhalten wie die Staatsangehörigen des zweiten Mitgliedstaats.
36. Dagegen will der Kläger mit den Staatsangehörigen des Mitgliedstaats, dessen Staatsangehörigkeit auch er besitzt, gleichbehandelt werden, die sich weiterhin in diesem Staat aufhalten.
37. Die in Rede stehende Leistung kann daher nicht als soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 eingestuft werden.
38. Die Kommission macht weiter geltend, dass der Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit voraussetze, das der Arbeitslose für die Vermittlung durch die Arbeitsverwaltung zur Verfügung stehe, bei der er registriert sei. Im vorliegenden Fall wurde der Kläger von der Voraussetzung, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen, nach Artikel 89 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 befreit.
39. Die Kommission hat in ihren schriftlichen Erklärungen ausgeführt, dass die vom Kläger beantragte Leistung als „Vorruhestands“-Leistung betrachtet werden könne. In der mündlichen Verhandlung hat sie jedoch die Ansicht vertreten, dass die Leistung nicht unbedingt als Vorruhestandsleistung zu betrachten sei, sondern eher als Leistung eigener Art. In beiden Fällen, so die Kommission, werde die Leistung nicht von der Verordnung Nr. 1408/71 erfasst.
40. Zur Unterstützung dieses Vorbringens führt die Kommission das Urteil Otte(8) an, in dem der Gerichtshof zwischen Leistungen bei Arbeitslosigkeit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 und einem Anpassungsgeld unterschieden hat, das älteren Bergarbeitern – die infolge der Umstrukturierung des deutschen Bergbaus arbeitslos wurden – (9) vom Zeitpunkt ihrer Entlassung bis zur Erreichung des Rentenalters freiwillig gezahlt wurde. Die Kommission verweist darauf, dass die Empfänger des Anpassungsgeldes sich nicht als Arbeitsuchende registrieren lassen oder dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen mussten – beides Anforderungen, von denen der Kläger gemäß der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 ebenfalls befreit sei. Im Urteil Otte habe der Gerichtshof entschieden, dass die Voraussetzungen für die Gewährung der Leistung, die sich aus dem beschäftigungspolitischen Zweck des Anpassungsgeldes ergäben, die entlassenen Arbeitnehmer aus dem Bereich der Arbeitslosenversicherung herauszuhalten, sich deutlich von denjenigen unterschieden, die eine Leistung bei Arbeitslosigkeit im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1408/71 kennzeichneten(10) .
41. Zwar ähnelt die Leistung in der Rechtssache Otte derjenigen, die dem Kläger gewährt wird, insofern, als der Antragsteller von den Erfordernissen, als Arbeitsuchender registriert zu sein und dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen, befreit ist.
42. Doch ist das Anpassungsgeld in der Rechtssache Otte in seinem eigenen Kontext als Leistung zu betrachten, die älteren Bergarbeitern, die als Ergebnis der Umstrukturierung des deutschen Bergbaus arbeitslos wurden, gewährt wurde. Tatsächlich hat der Gerichtshof festgestellt, das der Hauptzweck des Anpassungsgeldes darin bestanden habe, Arbeitnehmer des Kohlebergbaus, die aufgrund einer Rationalisierungsmaßnahme entlassen worden seien, wirtschaftlich abzusichern und „sie gleichzeitig aus dem Bereich der Arbeitslosenversicherung heraus[zuhalten]“(11) .
43. Dieser Kontext ist eindeutig ein anderer als der, in dem der Kläger die Leistung beantragt hat.
44. Weitere Merkmale des Anpassungsgeldes unterscheiden es ebenfalls von der vorliegenden Rechtssache. Es wurde einem Arbeitslosen gewährt, der kurz davor stand, die Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Altersrente zu erfüllen(12) . Vom Empfänger des Anpassungsgeldes wurde nicht verlangt, von der Ausübung einer unselbständigen oder selbständigen Tätigkeit Abstand zu nehmen, mit der eine bestimmte Höchstgrenze übersteigende Einkünfte erzielt wurden, während in der vorliegenden Rechtssache ein Arbeitsloser gemäß Artikel 25 § 3 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 nur eine Tätigkeit in Bezug auf sein eigenes Vermögen für eigene Rechung und ohne Erwerbsabsicht ausüben darf.
45. Ferner spricht der Umstand, dass die in Rede stehende Leistung wenig mit einer Leistung bei Alter gemeinsam hat, für den Standpunkt, dass sie nicht als Vorruhestandsleistung zu betrachten ist.
46. Leistungen mit folgenden Merkmalen sind als Leistungen bei Alter eingestuft worden: solche, die älteren Staatsangehörigen gewährt wurden, um ihnen ein Existenzminimum zu gewährleisten(13), und solche, die das Bestehen eines Rentenanspruchs zur Voraussetzung haben, von den Rentenversicherungsträgern gewährt werden, sich nach der Höhe der an die Krankenversicherung gezahlten Beiträge bemessen, bei deren Festsetzung von der bezogenen Rente ausgegangen wird, und die Leistungen bei Alter ergänzen sollen(14) .
47. Keines dieser Merkmale ähnelt den Voraussetzungen für die Bewilligung der in Rede stehenden Leistung. Abgesehen davon, dass die Leistung Personen gewährt wird, die über 50 Jahre alt sind und die nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen müssen, ähnelt sie in keiner Weise einer Leistung bei Alter.
48. Daher ist das Vorbringen der Kommission, dass die vom Kläger beantragte Leistung eine Vorruhestandsleistung sei, zurückzuweisen.
49. Abgesehen vom Aufenthaltserfordernis bestehen die Voraussetzungen für die Gewährung der Leistung gemäß Artikel 89 § 1 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 darin, dass die Person arbeitslos, über 50 Jahre alt ist und in den beiden Jahren vor Antragstellung mindestens 312-mal Leistungen als Vollarbeitsloser bezogen hat.
50. Diese Voraussetzungen stehen eindeutig in einem Bezug zum Risiko der Arbeitslosigkeit. Der Annahme, dass es sich somit bei der Leistung um eine Leistung bei Arbeitslosigkeit handelt, steht meines Erachtens der Befreiung von der Verpflichtung, sich als Arbeitsuchender registrieren zu lassen und dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen – also Voraussetzungen, die gewöhnlich mit dem Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit verbunden werden –, nicht entgegen.
51. Auch ändert diese Befreiung meines Erachtens an der Stellung des Klägers als Arbeitsloser nichts. Wie das ONEM in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, behandelt die belgische Regelung ältere und jüngere Arbeitslose gleich. Bei älteren Arbeitslosen wird im Gegensatz zu Personen im Vorruhestand trotz der Befreiung von der Pflicht, sich als Arbeitsuchender registrieren zu lassen und dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen, nicht davon ausgegangen, dass sie endgültig aus dem Arbeitsmarkt ausgeschieden sind; sie können später in die Beschäftigung zurückkehren.
52. Es sei ferner bemerkt, dass nach der Königlichen Verordnung vom 27. Mai 2002 seit Juli 2002 ältere Arbeitslose, die noch nicht 58 Jahre alt sind, keinen Antrag mehr auf Befreiung von der Verpflichtung stellen können, sich als Arbeitsuchende registrieren zu lassen und dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen.
53. Ich sehe im Vorlagebeschluss keinen Anhaltspunkt dafür, dass die Leistung, die der Kläger beantragt, sich in irgendeiner Weise von Leistungen unterscheidet, die aufgrund unfreiwilliger Arbeitslosigkeit gewährt werden, und bin daher der Ansicht, dass sie als Leistung bei Arbeitslosigkeit gemäß Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe g der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen ist.
Leistungen bei Arbeitslosigkeit im Kontext
54. Die rechtliche Regelung von Leistungen im Zusammenhang mit unfreiwilliger Arbeitslosigkeit nimmt einen besonderen Platz in den Systemen der sozialen Sicherheit ein.
55. Diese Leistungen sollen Arbeitnehmern und ihren Familienmitgliedern bei zeitweiser unfreiwilliger Arbeitslosigkeit Unterstützung gewährleisten.
56. Berechtigt zu solchen Leistungen sind daher Menschen, die zur aktiven Erwerbsbevölkerung auf dem gewöhnlichen Arbeitsmarkt gehören. Üblicherweise haben die Leistungen den Charakter einer Zahlung, die bis zu einem bestimmten Höchstbetrag im Zusammenhang mit dem letzten verdienten Lohn oder Gehalt steht.
57. Die Leistungen werden aus dem allgemeinen Steueraufkommen oder durch besondere kollektive Beiträge finanziert, die im Zusammenhang mit dem Hauptarbeitseinkommen stehen.
58. Diese Merkmale setzen voraus, dass die Empfänger von Leistungen bei Arbeitslosigkeit weiterhin dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen; d. h., sie müssen bei einer Einrichtung registriert sein, die ihnen hilft, eine neue Stellung zu finden. Ferner müssen die Anspruchsberechtigten jedes Angebot einer zumutbaren Beschäftigung annehmen und dürfen keine Tätigkeiten ausüben, mit denen sie Einkünfte über ihre Leistung bei Arbeitslosigkeit hinaus erzielen.
59. Der Zweck dieser Erfordernisse – die grundsätzlich strikt anzuwenden sind – besteht darin, die unsachgemäße Inanspruchnahme oder den Missbrauch von Leistungen bei Arbeitslosigkeit sowie unlauteren Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt zwischen den Empfängern von Leistungen bei Arbeitslosigkeit zu verhindern.
60. Leistungen bei Arbeitslosigkeit als Zweig der sozialen Sicherheit, der eigens für die erwerbstätige Bevölkerung vorgesehen ist, sind seit den 1980er Jahren mehr und mehr als arbeitsmarkt- und beschäftigungspolitisches Instrument gebraucht worden.
61. In einer Reihe von Staaten (hauptsächlich auf dem europäischen Festland) sind solche Regelungen der sozialen Sicherheit dazu verwendet worden, eine Politik zu fördern, aufgrund deren ältere Menschen auf dem Arbeitsmarkt Platz für jüngere Arbeitsuchende machen. In einem derartigen politischen Kontext wurden ältere Beschäftigte, die arbeitslos wurden, ganz oder teilweise von dem Erfordernis befreit, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Dies dürfte der Gedanke sein, der der im vorliegenden Fall angewandten belgischen Verordnung von 1991 zugrunde lag.
62. In anderen, insbesondere skandinavischen Ländern werden die Regelungen der sozialen Sicherheit für Arbeitslose als Mittel für die Einführung einer „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik verwendet, in denen der Leistungsanspruch und die Höhe der Leistung auch von einer aktiven Beteiligung an Umschulungsprogrammen abhängt, mit denen die Erwerbsfähigkeit der betreffenden Arbeitsuchenden auf dem Arbeitsmarkt gewahrt oder gesteigert werden soll.
63. Seit kurzem zielt die Arbeitsmarktpolitik in den meisten EU-Ländern auf die größtmögliche Teilnahme älterer Arbeitnehmer am Arbeitsmarkt ab. Dies steht offensichtlich im Zusammenhang mit den Problemen des Alterns der europäischen Bevölkerung. Eine solche Politik hat zu einer viel strengeren Anwendung des Kriteriums der Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt bei älteren Arbeitslosen geführt, als es bis vor kurzem üblich war. Diese Wende wird auch in der Königlichen Verordnung vom 27. Mai 2002 deutlich(15) .
64. Zusätzlich zu den klassischen Argumenten gegen den Export der Leistungen bei Arbeitslosigkeit – der Verhinderung von Missbrauch und unlauterem Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt – ist daher auch das Argument erheblich, dass die Staaten in der Lage sein müssen, solche Leistungen als Instrument der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik einzusetzen.
65. Die Verwendung des Kriteriums der Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt durch die Mitgliedstaaten als Instrument einer „aktivierenden“ Arbeitsmarktpolitik steht eindeutig im Einklang mit der Abgrenzung der Zuständigkeit nach den Artikeln des Vertrages, die die Beschäftigung und das Sozialrecht betreffen.
66. Nach Artikel 125 EG arbeiten die Mitgliedstaaten und die Gemeinschaft auf die Entwicklung einer koordinierten Beschäftigungsstrategie und insbesondere auf die Förderung der Qualifizierung, Ausbildung und Anpassungsfähigkeit der Arbeitnehmer sowie der Fähigkeit der Arbeitsmärkte hin, auf die Erfordernisse des wirtschaftlichen Wandels zu reagieren, um die Ziele des Artikels 2 EU und des Artikels 2 EG zu erreichen. Zu diesen Zielen gehört die Förderung eines hohen Niveaus der Beschäftigung und des sozialen Schutzes innerhalb der Gemeinschaft.
67. Nach Artikel 126 Absatz 1 EG tragen die Mitgliedstaaten durch ihre Beschäftigungspolitik zur Erreichung der genannten Ziele bei.
68. Die Artikel 125 EG, 127 EG Absatz 1 und 129 EG erwähnen die koordinierende und ergänzende Rolle, die die Kommission in Bezug auf die Beschäftigungspolitik der Mitgliedstaaten und die Förderung eines hohen Beschäftigungsniveaus spielen soll. Allerdings muss hierbei gemäß Artikel 127 Absatz 1 EG die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten beachtet werden. Die von der Gemeinschaft beschlossenen Unterstützungsmaßnahmen schließen gemäß Artikel 129 Absatz 2 EG keinerlei Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten ein.
69. Soweit erheblich, bestimmt Artikel 136 EG, der Sozialvorschriften betrifft, dass die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten die Ziele der Förderung der Beschäftigung, der Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen und eines angemessenen sozialen Schutzes im Hinblick auf ein dauerhaft hohes Beschäftigungsniveau und die Bekämpfung von Ausgrenzungen verfolgen und dass zu diesem Zweck die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten Maßnahmen durchführen, die der Vielfalt der einzelstaatlichen Gepflogenheiten Rechnung tragen.
70. Nach Artikel 137 Absatz 1 EG unterstützt und ergänzt die Gemeinschaft u. a. die Tätigkeit der Mitgliedstaaten auf den Gebieten der sozialen Sicherheit und des sozialen Schutzes der Arbeitnehmer sowie des Schutzes der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags.
71. Aufgrund von Artikel 137 EG erlassene Bestimmungen dürfen gemäß Artikel 137 Absatz 4 erster Gedankenstrich EG nicht die Befugnis der Mitgliedstaaten berühren, die Grundprinzipien ihres Systems der sozialen Sicherheit festzulegen, und dürfen das finanzielle Gleichgewicht dieser Systeme nicht erheblich beeinträchtigen.
72. Alles in allem wird deutlich, dass die Zuständigkeit für die Festlegung der Beschäftigungspolitik und der Politik der sozialen Sicherheit hauptsächlich bei den Mitgliedstaaten bleibt, während die Gemeinschaft eine koordinierende und ergänzende Rolle spielt.
73. Der Gemeinschaftsgesetzgeber hat die Mitgliedstaaten offenbar ermächtigt, Leistungen bei Arbeitslosigkeit als Instrument der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik einzusetzen, als er die Verordnung Nr. 1408/71 durch die Verordnung Nr. 883/2004(16) ersetzt hat, die ausdrücklich weiterhin den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit ausschließt.
Exportierbarkeit von Leistungen bei Arbeitslosigkeit nach der Verordnung Nr. 1408/71
74. Im Licht dieses Kontextes, der den Grund für die Beschränkung der Ausfuhr von Leistungen bei Arbeitslosigkeit erläutert, ist nunmehr zu prüfen, wie sich dieser Grundsatz in den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71 niederschlägt und wie diese unter den vorliegenden Umständen anzuwenden sind.
75. Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1408/71 betrifft die Aufhebung von Wohnortklauseln in nationalen Rechtsvorschriften über die Systeme der sozialen Sicherheit. Er enthält ein Verbot, bestimmte Leistungen der sozialen Sicherheit zu kürzen, zu ändern, zum Ruhen zu bringen, zu entziehen oder zu beschlagnahmen, weil der Berechtigte im Gebiet eines anderen Mitgliedstaats als des Staates wohnt, in dessen Gebiet der zur Zahlung verpflichtete Träger seinen Sitz hat. Zu den in Artikel 10 Absatz 1 aufgezählten Leistungen der sozialen Sicherheit gehören nicht Leistungen bei Arbeitslosigkeit.
76. Daher verbietet, wie das ONEM ausführt, die Verordnung Nr. 1408/71 im Allgemeinen nicht, dass nationale Bestimmungen, die Leistungen bei Arbeitslosigkeit regeln, ein Wohnorterfordernis enthalten oder die Aussetzung der Zahlung vorsehen, weil der Berechtigte in einem anderen Mitgliedstaat wohnt.
77. Von dem allgemeinen Grundsatz, dass Exportbeschränkungen für den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht verboten sind, sieht die Verordnung Nr. 1408/71 zwei Ausnahmen vor.
78. Artikel 69 sieht einen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit vor, wenn sich ein Arbeitsloser für nicht länger als drei Monate als registrierter Arbeitsuchender in einen anderen Mitgliedstaat begibt, um dort nach einer Beschäftigung zu suchen. Artikel 71 Absatz 1 sieht einen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit für Arbeitslose vor, die während ihrer letzten Beschäftigung in einem anderen Mitgliedstaat als dem Staat gewohnt haben, in dem sie sozialversichert sind.
79. Die Situation des Klägers steht in keinem Zusammenhang mit den Situationen, die durch die Artikel 69 und 71 geregelt werden. Daher gilt der allgemeine Grundsatz, dass kein Verbot der Aufstellung eines Wohnorterfordernisses für den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit besteht.
80. Nach Ansicht der Kommission sind die Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt und die Arbeitsuche Erfordernisse, die sich nicht von der Stellung eines Arbeitslosen trennen lassen, und sie rechtfertigen eine Beschränkung der Möglichkeit des Exports von Leistungen bei Arbeitslosigkeit. Da die belgische Regelung diese Erfordernisse für Arbeitslose, die älter als 50 Jahre sind, abgeschafft habe, erscheine eine Beschränkung des Exports des Anspruchs auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht mehr gerechtfertigt.
81. Dieses Argument könnte durchgreifen, wenn die Mitgliedstaaten nach der Verordnung Nr. 1408/71 verpflichtet wären, einen solchen Anspruch aus Gründen im Zusammenhang mit einer Wiederbeschäftigung nicht zu beschränken.
82. Jedoch spricht Artikel 10 Absatz 1 in Verbindung mit den Bestimmungen über den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit offensichtlich für das Gegenteil: Es ist den Mitgliedstaaten nicht verboten, den Export des Anspruchs zu beschränken. Es wäre merkwürdig, wenn diese Bestimmungen dahin auszulegen wären, dass die Mitgliedstaaten eine Bestimmung der in Rede stehenden Art rechtfertigen müssten, die den Exportanspruch beschränkt.
83. Aus diesen Gründen verschaffen die Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71 einem Arbeitslosen, der dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen muss, keinen Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit, wenn er in einem anderen Mitgliedstaat als dem zuständigen Staat wohnt.
84. Ferner bestehen gewichtige praktische Gründe, die ich bereits erwähnt habe(17) und auf die sich verschiedene Beteiligte in ihren Erklärungen bezogen haben, dafür, den Export von Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht zuzulassen.
85. Erstens müssen die Mitgliedstaaten in der Lage sein, Leistungen bei Arbeitslosigkeit als Instrumente ihrer Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zu verwenden, und zwar insbesondere wegen der strengeren Anwendung des Kriteriums der Verfügbarkeit für den Arbeitsmarkt auf ältere Arbeitslose in den letzten Jahren. Ein Wohnorterfordernis ist offensichtlich notwendig, um eine befriedigende Umsetzung einer solchen Politik zu gewährleisten.
86. Zweitens hat, wie Frankreich ausführt, ein Arbeitsloser im Staat seiner letzten Beschäftigung die größte Chance, Arbeit zu finden. Es liegt daher im Interesse der Beschäftigungspolitik, dass der Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit unter die Bedingung des Aufenthalts in diesem Staat gestellt wird.
87. Drittens ist, wie das ONEM, Frankreich und Deutschland vortragen, ein Wohnorterfordernis notwendig, um Prüfungen der Familiensituation des Anspruchstellers und von entgeltlichen Tätigkeiten zu ermöglichen, die den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit betreffen können. Solche Prüfungen sind notwendig, um Missbrauch zu verhindern. Abgesehen von den Ausnahmesituationen, die in den Artikeln 69 und 71 der Verordnung Nr. 1408/71 geregelt sind, die hier keine Anwendung finden, gibt es keine organisierte Zusammenarbeit zwischen den Behörden der Mitgliedstaaten für die Überwachung der Lage einer Leistungen bei Arbeitslosigkeit beziehenden Person, die sich aus dem zuständigen Staat in einen anderen Mitgliedstaat begibt.
88. Daher gibt es in diesem Fall kein bestehendes Überwachungssystem, um Kontrollen in Bezug auf die Familiensituation des Klägers und eventuelle entgeltliche Tätigkeiten während seines Aufenthalts in Frankreich durchführen zu können. In Ermangelung einer Regelung über Amtshilfe zwischen den belgischen und den französischen Behörden zur Überwachung des Anspruchs auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit wären die Behörden keines der beiden Staaten für die Prüfung dieser Angelegenheiten zuständig.
89. Daher ist ein Wohnorterfordernis geeignet, zu gewährleisten, dass wirksame Kontrollen der Familiensituation eines Arbeitslosen und eventueller entgeltlicher Tätigkeit vorgenommen werden.
90. Ferner würde die Zulassung des Exportes von Leistungen bei Arbeitslosigkeit unlauteren Wettbewerb auf dem Arbeitsmarkt des Mitgliedstaats zulassen, in den sich der Arbeitslose begibt. Dies wäre eindeutig dann die Folge, wenn die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats mit einem solchen Anspruch Zugang zum Arbeitsmarkt eines zweiten Mitgliedstaats hätten: Sie hätten einen unfairen finanziellen Vorteil gegenüber den Staatsangehörigen des zweiten Mitgliedstaats, die Zugang zum Arbeitsmarkt suchen und deren Einkommen natürlich im Allgemeinen nicht subventioniert wird.
91. Fünftens muss, wie die Niederlande in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, ein Zusammenhang zwischen der Finanzierung und der Gewährung von Leistungen gewahrt werden. Die Gewährung von Leistungen aus dem Haushalt eines Mitgliedstaats ist ein Ausdruck der Solidarität zwischen seinen Einwohnern. Sie ist ein Mittel zur Förderung des gesellschaftlichen Zusammenhalts und zur Vermeidung gesellschaftlicher Ausgrenzung sowie der Probleme, zu denen diese führt. Der Export von Leistungen könnte den gesellschaftlichen Zusammenhalt untergraben und zu einer unverhältnismäßigen finanziellen Belastung führen, die die Einwohner eines Mitgliedstaats zu tragen hätten.
Anwendung der Artikel 17 EG und 18 EG, wenn die Verordnung Nr. 1408/71 Anwendung findet
92. Falls festgestellt wird, dass die Verordnung Nr. 1408/71 Anwendung findet, bleibt zu prüfen, wie die Vorlagefragen im Licht der Artikel 17 EG und 18 EG zu beurteilen sind.
Erklärungen der Beteiligten
93. Der Kläger führt aus, dass das Aufenthaltserfordernis in Artikel 66 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 das Recht der Unionsbürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt in der Gemeinschaft verletze. Ähnlich argumentiert die Kommission, unabhängig davon, ob die in Rede stehende Leistung als soziale Vergünstigung im Sinne von Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 oder als Leistung bei Arbeitslosigkeit nach der Verordnung Nr. 1408/71 zu betrachten sei.
94. Der Kläger macht geltend, dass das Aufenthaltserfordernis einen Unionsbürger von der Ausübung seines Rechts auf Freizügigkeit dadurch abschrecken könne, dass es den Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit entfallen lasse, wenn er sich in einen anderen Mitgliedstaat begebe. Er sei tatsächlich von der Ausübung dieses Rechts ausgeschlossen, da er ohne diesen Anspruch keine ausreichenden Mittel mehr habe, um dem Mitgliedstaat, in den er sich begebe, finanziell nicht zur Last zu fallen, und daher sein Recht zum Aufenthalt in Frankreich gemäß der Richtlinie 90/364(18) verlieren würde. Das Wohnorterfordernis stehe außer Verhältnis zu dem Ziel der Kontrolle der Erfüllung der Voraussetzungen für den Anspruch auf die in Rede stehende Leistung, zumal ihm eine Befreiung von der Verpflichtung, sich bei der Arbeitsverwaltung zu melden und dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen, gewährt worden sei. Ferner zeige ein Vergleich der Anspruchsberechtigten, dass das Aufenthaltserfordernis auch Berechtigte, die ihr Recht als Unionsbürger ausübten, sich in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben, gegenüber denjenigen diskriminiere, die in Belgien blieben.
95. Nach Ansicht der Kommission verstößt die Versagung der Leistung – wenn diese als soziale Vergünstigung nach Artikel 7 Absatz 2 der Verordnung Nr. 1612/68 einzustufen sei – in dem Fall, in dem sich der Berechtigte in einen anderen Mitgliedstaat begebe, gegen das Recht eines Unionsbürgers auf Gleichbehandlung mit seinen Landsleuten, die in ihrem Heimatstaat blieben. Der Gerichtshof habe diese Erwägung in der Rechtssache Pusa(19) auf den Sachverhalt angewandt, dass ein in Spanien wohnhafter finnischer Staatsangehöriger Gleichbehandlung mit in Finnland wohnenden finnischen Staatsangehörigen verlangt habe.
96. Die Kommission führt aus, dass objektive Erwägungen in Bezug auf die Notwendigkeit, zu gewährleisten, dass der Betroffene eine Beziehung zum relevanten Arbeitsmarkt habe, seien unerheblich, weil er von der Verpflichtung befreit sei, dem Arbeitsmarkt zur Verfügung zu stehen. Ferner könnten Erwägungen in Bezug auf administrative Schwierigkeiten bei der Prüfung der Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung der Leistung keine Abweichung von den Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts rechtfertigen, und dieser Grundsatz gelte insbesondere dann, wenn eine Beschränkung der Ausübung einer der Grundfreiheiten gerügt werde(20) .
97. Für den Fall, dass die Leistung als Leistung bei Arbeitslosigkeit nach der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen sei, macht die Kommission geltend, dass Anspruchsvoraussetzungen damit gerechtfertigt werden könnten, dass sie im Zusammenhang mit der Förderung der Arbeitsuche stünden. Da eine Befreiung vom Erfordernis der Arbeitsuche gewährt worden sei, sei die Beschränkung des Exports des Anspruchs auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht mehr gerechtfertigt.
98. Das ONEM, Belgien, Frankreich und Deutschland sind der Ansicht, dass eine eventuelle Beschränkung des Rechts der Unionsbürger auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt gerechtfertigt sein könne.
99. Das ONEM führt aus, dass die Beschränkung des Rechts auf Freizügigkeit aufgrund des Wohnorterfordernisses durch den in der Verordnung Nr. 1408/71 enthaltenen Grundsatz gerechtfertigt sei, dass der Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht exportiert werden dürfe, und dadurch, dass es die erforderlichen Kontrollen, die die Erfüllung der Voraussetzungen für den Anspruch auf Leistung bei Arbeitslosigkeit gewährleisten sollten, nicht durchführen könne. Da der Aufenthalt in Belgien erforderlich sei, damit sich das ONEM vergewissern könne, dass die Leistungen nicht zu Unrecht gewährt würden, sei das Wohnorterfordernis verhältnismäßig. Dieses Erfordernis gelte unabhängig von der Staatsangehörigkeit und könne daher nicht zu einer Ungleichbehandlung führen.
100. Frankreich macht geltend, dass das Wohnorterfordernis aus drei Gründen gerechtfertigt sein könne. Erstens habe der Gerichtshof im Urteil Müller‑Fauré(21) festgestellt, dass in Ermangelung einer Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene das Recht jedes Mitgliedstaats bestimme, unter welchen Voraussetzungen Leistungen der sozialen Sicherheit gewährt würden. Daher hätten im Allgemeinen die Mitgliedstaaten die Wahl, welche Voraussetzungen sie für die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit vorschrieben. Zweitens sei das Wohnorterfordernis gerechtfertigt, weil die Chance für einen Arbeitslosen, Arbeit zu finden, im Staat seiner letzten Beschäftigung am größten sei. Drittens sei es auch durch die Notwendigkeit gerechtfertigt, Kontrollen in Bezug auf eventuelle Tätigkeiten des Berechtigten und auf seine Familiensituation durchzuführen.
101. Deutschland führt aus, dass das Aufenthaltserfordernis den legitimen Zweck erfülle, die Kontrolle der Voraussetzungen für die Gewährung der Leistungen bei Arbeitslosigkeit sicherzustellen und den Missbrauch solcher Leistungen zu verhindern. Da es kein anderes Mittel zur Gewährleistung der Erreichung dieses Zweckes gebe als Kontrollen vor Ort, sei das Aufenthaltserfordernis angemessen und verhältnismäßig. Der Schutzbereich der Artikel 12 EG und 18 EG könne nur ein Verbot der Diskriminierung für Rechtspositionen umfassen, die unmittelbar mit der Freizügigkeit und dem Aufenthalt in einem anderen Mitgliedstaat zusammenhingen.
Würdigung
102. Der Kläger ist ein belgischer Staatsangehöriger, der sich in Frankreich aufhält. Er ist ein Unionsbürger, der von seinem Recht auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten Gebrauch gemacht hat. Seine Klage vor dem nationalen Gericht beruht darauf, dass der Anspruch auf die Leistung, die er erhielt, als er sich in Belgien aufhielt, entfallen ist, als er sich nach Frankreich begab.
103. Dieser Sachverhalt fällt in den Geltungsbereich des Gemeinschaftsrechts, und der Kläger kann sich daher auf die Rechte berufen, die ihm dieses verleiht, insbesondere auf das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten(22) .
104. Für die Anwendung von Artikel 18 EG braucht keine Diskriminierung dargetan zu werden.
105. Diese Bestimmung verleiht einem Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der im Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Keiner dieser Begriffe impliziert, dass sie nur dann Anwendung fänden, wenn das Vorliegen einer Diskriminierung festgestellt worden ist.
106. Zudem hat der Gerichtshof auch dann, wenn die Freizügigkeit in anderer Hinsicht im Vertrag ausdrücklich durch ein Diskriminierungsverbot gewährleistet wird, dieses Recht dahin ausgelegt, dass es nichtdiskriminierende Maßnahmen ausschließt(23) . Die Rechtsprechung zu Artikel 39 EG macht deutlich, dass beispielsweise die Freizügigkeit der Arbeitnehmer nichtdiskriminierende Maßnahmen ausschließen kann(24) .
107. Daher erscheint es nicht notwendig, Artikel 18 EG, der ein Recht auf Freizügigkeit und auf Aufenthalt vorsieht, ohne ein Diskriminierungsverbot zu erwähnen, dahin auszulegen, dass er nur dann Anwendung findet, wenn eine Maßnahme diskriminierend ist.
108. Vielmehr stellt sich die Frage, ob eine Maßnahme die Ausübung des Rechts auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt eines Unionsbürgers beschränkt und, wenn ja, ob eine solche Beschränkung gerechtfertigt sein kann.
109. Im vorliegenden Fall ist zu fragen, ob das Aufenthaltserfordernis eine ungerechtfertigte Beschränkung für diejenigen ist, die dieses Recht ausüben.
110. Offenkundig besteht die Wirkung des Aufenthaltserfordernisses darin, dass das Recht eines Unionsbürgers, sich innerhalb der Gemeinschaft frei zu bewegen und aufzuhalten, beschränkt wird.
111. Daher ist zu prüfen, ob eine solche Beschränkung nach den Artikeln 17 EG und 18 EG gerechtfertigt sein kann.
112. Wie das ONEM und Belgien ausführen, heißt es in Artikel 18 Absatz 1 EG, dass er vorbehaltlich der in diesem Vertrag und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen gilt; Artikel 42 EG regelt den Erlass solcher Maßnahmen im Bereich der sozialen Sicherheit, die für die Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer notwendig sind; da die Verordnung Nr. 1408/71 auf der Grundlage von Artikel 42 EG erlassen wurde, ist sie als Maßnahme einzustufen, die als Durchführungsregelung zum Vertrag im Sinne von Artikel 18 Absatz 1 EG erlassen worden ist.
113. Meines Erachtens steht es daher außer Frage, dass das Recht auf Freizügigkeit nach Artikel 18 EG durch den allgemeinen Grundsatz der Verordnung Nr. 1408/71 beschränkt ist, dass Leistungen bei Arbeitslosigkeit nicht exportiert werden können.
114. Dieser Standpunkt wird durch die von Frankreich angeführte Rechtsprechung gestützt, wonach das Gemeinschaftsrecht die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Ausgestaltung ihrer Systeme der sozialen Sicherheit unberührt lässt. Die Verordnung Nr. 1408/71 verknüpft, harmonisiert aber nicht die Systeme der sozialen Sicherheit der Mitgliedstaaten so, dass die nationale Zuständigkeit gewahrt bleibt. In Ermangelung einer Harmonisierung bestimmt sich, wie der Gerichtshof ausgeführt hat, nach dem Recht jedes Mitgliedstaats, unter welchen Voraussetzungen Leistungen der sozialen Sicherheit gewährt werden(25) .
115. Im Allgemeinen hat daher die Gemeinschaft nicht in die Aufstellung dieser Voraussetzungen einzugreifen, wie sich auch aus Artikel 137 EG(26) ergibt.
116. Zudem würde es den Zweck der Bestimmungen über Leistungen bei Arbeitslosigkeit in der Verordnung Nr. 1408/71 vollständig untergraben und Artikel 10 Absatz 1 dieser Verordnung zuwiderlaufen, wenn ein Aufenthaltserfordernis als eine ungerechtfertigte Beschränkung der Freizügigkeit eines Unionsbürgers angesehen würde.
117. Nichts spricht dafür, dass mit der Einführung der Vertragsartikel über die Unionsbürgerschaft eine solche Wirkung beabsichtigt gewesen wäre.
118. Somit verstößt nach Gemeinschaftsrecht eine von einem Mitgliedstaat aufgestellte Voraussetzung, wonach sich der Empfänger von Leistungen bei Arbeitslosigkeit in diesem Staat aufhalten muss, nicht gegen die Artikel 17 EG und 18 EG.
119. Das von Artikel 66 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991 aufgestellte Aufenthaltserfordernis verstößt daher nicht gegen die Artikel 17 EG und 18 EG: Eine solche Beschränkung des Rechts eines Unionsbürgers auf Freizügigkeit und freien Aufenthalt ist dadurch gerechtfertigt, dass der Anspruch auf Leistungen bei Arbeitslosigkeit gemäß den Bestimmungen der Verordnung Nr. 1408/71 nicht in einen anderen Mitgliedstaat exportiert werden kann.
VI – Ergebnis
120. Aus den dargelegten Gründen bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof auf die Fragen des Tribunal du Travail wie folgt antworten sollte:
Es verstößt nicht gegen die Artikel 17 EG und 18 EG, als Voraussetzung für die Gewährung von Leistungen bei Arbeitslosigkeit gemäß Artikel 66 der Königlichen Verordnung vom 25. November 1991, zu verlangen, dass ein Arbeitsloser, der älter als 50 Jahre ist und eine Befreiung nach Artikel 89 dieses Dekretes genießt, sich in Belgien aufhält.
(1) .
(2)  –	Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15 Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257, S. 2) in der durch die Verordnung (EWG) Nr. 2434/92 vom 27. Juli 1992 (ABl. 1992, L 245, S. 1) geänderten Fassung.
(3)  –	Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu‑ und abwandern, in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2001/83 (ABl. L 230, S. 6, Anhang I). Der weiter geänderte Wortlaut der Verordnung findet sich in Teil I des Anhangs A der Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1).
(4)  –	Artikel 1 Buchstabe q.
(5)  –	Moniteur belge vom 31. Dezember 1991.
(6)  –	Moniteur Belge vom 8. Dezember 1995.
(7)  –	Moniteur Belge vom 11. Juni 2002.
(8)  –	Urteil vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C‑25/95 (Otte, Slg. 1996, I‑3786).
(9)  –	Vgl. Randnrn. 5 und 6 des Urteils.
(10)  –	Randnr. 37.
(11)  –	Randnr. 27.
(12)  –	In der Rechtssache Otte wurde das Anpassungsgeld nur dann gewährt, wenn der Antragssteller die Voraussetzungen für den Anspruch auf eine Altersrente in längstens fünf Jahren vom Tag seiner Entlassung an erfüllen würde (vgl. Randnr. 6 des Urteils).
(13)  –	Urteil vom 5. Mai 1983 in der Rechtssache 139/82 (Piscitello, Slg. 1983, 1427, Randnrn. 11 und 16).
(14)  –	Urteil vom 6. Juli 2000 in der Rechtssache C‑73/99 (Movrin, Slg. 2000, I‑5625, Randnrn. 39 f.).
(15)  –	Vgl. oben, Nr. 18.
(16)  –	Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (ABl. L 166, S. 1). Vgl. insbes. Artikel 64 und 65.
(17)  –	Oben, Nr. 64.
(18)  –	Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. 1990, L 180, S. 26).
(19)  –	Urteil vom 29. April 2004 in der Rechtssache C‑224/02 (Pusa, Slg. 2004, I‑5763, Randnrn. 18 bis 32).
(20)  –	Hierfür stützt sich die Kommission auf das Urteil vom 26. Januar 1999 in der Rechtssache C‑18/95 (Terhoeve, Slg. 1999, I‑345).
(21)  –	Urteil vom 13. Mai 2003 in der Rechtssache C‑385/99 (Müller-Fauré, Slg. 2003, I‑4509).
(22)  –	Urteil vom 11. Juli 2002 in der Rechtssache C‑224/98 (D’Hoop, Slg. 2002, I‑6191, Randnrn. 27 bis 29).
(23)  –	In Bezug auf den freien Dienstleistungsverkehr vgl. Urteil vom 26. Juli 1991 in der Rechtssache C‑76/90 (Säger, Slg. 1991, 4221, Randnr. 12). Im Kontext des freien Kapitalverkehrs vgl. Urteile vom 4. Juni 2002 in der Rechtssache C‑483/99 (Kommission/Frankreich, Slg. 2002, I‑4781, Randnr. 41) und vom 4. Juni 2002 in der Rechtssache C‑367/98 (Kommission/Portugal, Slg. 2002, I‑4731, Randnr. 45).
(24)  –	Urteile vom 15. Dezember 1995 in der Rechtssache C‑415/93 (Bosman, Slg. 1995, I‑4921, Randnr. 103) und vom 27. Januar 2000 in der Rechtssache C‑190/98 (Graf, Slg. 2000, I‑493, Randnr. 18).
(25)  –	Urteil Müller‑Fauré, angeführt in Fußnote 21, Randnr. 100.
(26)  –	Vgl. oben, Nrn. 69 f.