61999CC0382_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con il presente ricorso, il Regno dei Paesi Bassi invita la Corte ad annullare la decisione della Commissione 20 luglio 1999, 1999/705/CE, nella parte in cui dichiara che le sovvenzioni concesse a talune categorie di distributori di benzina olandesi sono incompatibili con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo sullo Spazio economico europeo (SEE) e dispone la restituzione degli aiuti concessi.
Il Regno dei Paesi Bassi ritiene che la Commissione abbia erroneamente definito tali sovvenzioni come aiuti di Stato e che una tale definizione contravvenga all'art. 92, nn. 1 e 3, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 87, nn. 1 e 3, CE), alla comunicazione della Commissione 96/C 68/06 relativa agli aiuti de minimis nonché i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento.
Esso ritiene inoltre che la decisione non soddisfi il requisito di «sufficiente precisione» derivante dall'art. 189 del Trattato CE (divenuto art. 249 CE) e che non sia correttamente motivata, ai sensi dell'art. 190 del Trattato CE (divenuto art. 253 CE).
Infine, il governo olandese contesta l'obbligo impostogli di recuperare le sovvenzioni già versate.
I - Contesto normativo
A - Il Trattato CE
2. Il Trattato vieta, in via di principio, gli aiuti concessi alle imprese da parte degli Stati membri.
3. L'art. 92, n. 1, del Trattato così recita:
«Salvo deroghe contemplate dal presente trattato, sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza».
4. Le deroghe a tale principio sono enunciate ai nn. 2 e 3 dello stesso articolo .
5. L'art. 93 del Trattato CE (divenuto art. 88 CE) definisce la procedura per la concessione di un aiuto di Stato.
6. L'art. 93, n. 2, primo e secondo comma, del Trattato prevede quanto segue:
«Qualora la Commissione, dopo aver intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato.
Qualora lo Stato in causa non si conformi a tale decisione entro il termine stabilito, la Commissione o qualsiasi altro Stato interessato può adire direttamente la Corte di giustizia, in deroga agli articoli 169 e 170».
7. Ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, «[a]lla Commissione sono comunicati, in tempo utile perché presenti le sue osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, la Commissione inizia senza indugio la procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non può dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura abbia condotto a una decisione finale».
B - La comunicazione
8. La Commissione ha adottato alcune comunicazioni che definiscono la sua politica in materia di aiuti de minimis. L'ultima è stata adottata nel 1996. E' quella che ci interessa nella presente causa .
9. La comunicazione è volta ad interpretare le disposizioni dell'art. 92, n. 1, del Trattato e, più in particolare, la nozione di «incidenza sugli scambi tra Stati membri» . Secondo essa, gli aiuti di importo esiguo non incidono sugli scambi tra gli Stati membri.
10. La comunicazione stabilisce quanto segue:
«Se qualsiasi intervento finanziario dello Stato accordato ad un'impresa falsa o può falsare in modo più o meno significativo la concorrenza tra tale impresa e i suoi concorrenti che non ne beneficiano, non tutti gli aiuti hanno un impatto sensibile sugli scambi e sulla concorrenza tra Stati membri. Ciò vale in particolare per gli aiuti di importo assai poco elevato (...)» .
«(...) la Commissione ha introdotto nel 1992 una regola detta de minimis che fissa una cifra assoluta quale soglia di aiuto al di sotto della quale si può considerare come inapplicabile l'articolo 92, paragrafo 1 e l'aiuto non è più soggetto all'obbligo di previa notifica alla Commissione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3» .
11. Essa giustifica inoltre l'esclusione degli aiuti de minimis dalla sfera d'applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato con motivi più pratici .
12. Le condizioni di attuazione della regola de minimis sono state modificate dalla comunicazione .
13. Secondo la comunicazione, l'art. 92, n. 1, del Trattato è inapplicabile agli aiuti con un importo massimo di EUR 100 000 versati su un periodo di tre anni a decorrere dal momento del primo aiuto de minimis . Tale importo comprende tutte le categorie di aiuti, indipendentemente dalla loro forma e obiettivo, ad eccezione degli aiuti all'esportazione, che sono esclusi dal beneficio della misura .
14. Tali aiuti de minimis, che non vanno notificati alla Commissione, possono cumularsi con altri concessi in base a regimi autorizzati dalla Commissione .
15. La comunicazione ricorda inoltre che la Commissione ha il dovere di accertarsi che gli Stati membri non concedano alle loro imprese aiuti incompatibili con il mercato comune e si riserva il diritto di adottare le opportune misure nei confronti di aiuti che soddisfacessero le condizioni della regola de minimis ma violassero altre norme del Trattato .
16. La comunicazione stabilisce che gli Stati membri sono tenuti a facilitare alla Commissione l'adempimento del compito di controllo della compatibilità degli aiuti versati con il mercato comune. Viene chiesto loro, in particolare, di instaurare modalità di controllo che garantiscano che il cumulo di diversi aiuti accordati ad uno stesso beneficiario a titolo di aiuto de minimis non facciano salire l'importo complessivo di questo tipo di aiuti al di là del limite di EUR 100 000 su un periodo di tre anni. Inoltre, la concessione di un aiuto o le modalità di un regime che preveda la concessione di aiuti di questo tipo devono comportare espressamente la condizione che qualsiasi altro aiuto supplementare, concesso alla medesima impresa a titolo della regola de minimis, non deve far sì che l'importo complessivo degli aiuti de minimis di cui l'impresa beneficia ecceda il limite di EUR 100 000 su un periodo di tre anni. Tale meccanismo deve inoltre mettere gli Stati membri in condizione di rispondere alle domande che la Commissione potrebbe essere indotta a porre loro .
II - Fatti e procedimento
17. A decorrere dal 1° luglio 1997, i diritti di accisa percepiti dal Regno dei Paesi Bassi sulla benzina, il gasolio e i gas liquidi sono aumentati, rispettivamente, fino a NLG 0,11, 0,05 e 0,08 al litro. Tuttavia, conscio che tale aumento, ispirato da considerazioni riguardanti l'ambiente, avrebbe avuto ripercussioni sui gestori dei distributori di benzina olandesi situati nelle regioni di confine, in particolare lungo il confine tedesco, il legislatore olandese ha ritenuto che si dovessero adottare provvedimenti temporanei. Tali provvedimenti sarebbero infatti volti a ridurre, nella zona di confine, la differenza tra le tariffe dei diritti di accisa derivanti dall'aumento suddetto e l'onere delle accise applicate in Germania sugli oli leggeri .
18. Il Regno dei Paesi Bassi ha adottato, il 21 luglio 1997, la Tijdelijke regeling subsidie tankstations grensstreek Duitsland .
19. La normativa temporanea, entrata in vigore retroattivamente il 1° luglio 1997, prevede la concessione di una sovvenzione di NLG 0,10 per ogni litro di benzina a favore dei gestori situati in una fascia di 10 km dal confine fra i Paesi Bassi e la Germania; per i gestori situati in una fascia tra 10 km e 20 km dal confine, detta sovvenzione ammonta a NLG 0,05 al litro . Essa precisa inoltre che, in caso di aumento dei diritti di accisa tedeschi, la differenza di onere di accisa, che giustifica il regime delle sovvenzioni, dovrà diminuire. L'importo delle sovvenzioni sarebbe allora diminuito a concorrenza, rispettivamente, da 10/11 a 5/11 del controvalore in valuta olandese dell'aumento dei diritti di accisa tedeschi. Qualora, in seguito ad una tale riduzione, l'importo delle sovvenzioni versate ai gestori che si trovano nella fascia entro 10 km dal confine dovesse essere inferiore a NLG 0,025 al litro, la normativa temporanea decadrebbe nel suo complesso.
20. Al fine di soddisfare i criteri della comunicazione, la normativa temporanea stabilisce un massimale di sovvenzione corrispondente, su un periodo di tre anni (dal 1° luglio 1997 al 30 giugno 2000 compreso), a EUR 100 000. L'aiuto previsto da quest'ultima è un aiuto per richiedente. Tale termine indica ogni persona fisica o giuridica per conto della quale e a rischio della quale vengono gestiti uno o più distributori di benzina, nonché i suoi aventi diritto .
21. E' stata esaminata una modifica della normativa temporanea con l'obiettivo di attribuire la sovvenzione non più per richiedente, bensì per distributore di benzina. Un tale progetto si giustificava con la volontà di eliminare lo squilibrio che si era creato fra i distributori di benzina riguardo all'importo delle sovvenzioni. Infatti, taluni richiedenti, che possedevano più distributori di benzina, ricevevano soltanto EUR 100 000 complessivi, mentre altri, che ne possedevano soltanto uno, ricevevano lo stesso importo.
22. Il governo olandese si è domandato se tale progetto fosse compatibile con la comunicazione a causa del cumulo delle sovvenzioni a favore delle imprese che possedevano più distributori di benzina.
23. Volendo assicurarsi della validità, rispetto alla comunicazione, del progetto di modifica della normativa provvisoria, le autorità olandesi hanno, con lettera 14 agosto 1997, informato la Commissione di tale progetto precisando che:
«nel caso in cui la Commissione fosse del parere che il regime [proposto] debba comunque essere notificato, in conformità dell'art. 93, n. 3, del Trattato CE, il governo olandese chiede che la presente lettera venga considerata come una siffatta notifica».
24. La Commissione ha, ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato, effettuato un esame preliminare della normativa temporanea e del progetto di modifica di questa per assicurarsi che detta normativa non fosse idonea a favorire le forme di cumulo di aiuti vietate dalla comunicazione. La Commissione temeva che la normativa in esame offrisse alle grandi compagnie petrolifere la possibilità di approfittare indirettamente dell'aiuto concesso ai diversi gestori ad esse legati. Essa giustificava i propri timori con l'esistenza di «clausole di gestione dei prezzi» in taluni contratti di acquisto esclusivo conclusi tra le compagnie petrolifere e i loro distributori. La Commissione definisce tali clausole nel seguente modo:
«Lo scopo del sistema di gestione dei prezzi è quello di difendere il fatturato del gestore del distributore di fronte alla concorrenza di altri rivenditori situati nelle vicinanze. La clausola del sistema di gestione dei prezzi stabilisce generalmente che la compagnia petrolifera può assumere a proprio carico una parte dei costi derivanti dalla riduzione del prezzo del carburante applicata dal gestore, purché le condizioni sul mercato interno e/o internazionale rendano auspicabili o necessari questi adattamenti temporanei o durevoli. Spesso è necessaria una consultazione fra le parti prima che si applichi una tale riduzione del prezzo. La misura in cui il fornitore sosterrà il gestore è stabilita in conformità ad una tabella di ripartizione o ad uno schema di partecipazione; la somma in questione viene di solito fatturata direttamente» .
25. La Commissione constata che gli aiuti concessi dallo Stato olandese ai distributori di benzina situati in prossimità del confine con la Germania sono volti a proteggere il fatturato di tali distributori nei confronti delle vendite dei concorrenti situati nelle immediate vicinanze dei loro distributori di benzina. Essa ritiene che l'applicazione della normativa temporanea faccia venir meno l'obbligo di cui alle clausole di gestione dei prezzi. Infatti, in assenza di circostanze che giustificano l'applicazione di tale obbligo, le compagnie petrolifere si esonererebbero molto facilmente dal loro impegno. In altri termini, dato che la riduzione del carburante applicata dal gestore per conservare la sua quota di mercato è stata finanziata con l'aiuto concesso dalla Stato olandese, le compagnie petrolifere riterrebbero inutile qualsiasi intervento basato su una clausola di gestione dei prezzi. Inoltre, la Commissione ritiene che non fosse escluso che la normativa notificata avesse un'incidenza sulla concorrenza e sugli scambi tra Stati membri (ossia che essa avesse ripercussioni sul settore dei carburanti in altri Stati membri, in particolare nel regno del Belgio e nella Repubblica federale di Germania).
26. Per valutare se l'aiuto poteva inoltre avere un effetto cumulativo, la Commissione ha chiesto alle autorità olandesi di fornirle una serie di informazioni vertenti:
- sulla struttura della proprietà dei 633 distributori di benzina che potevano beneficiare dell'aiuto;
- sull'elenco degli accordi di distribuzione che legano i distributori di benzina e i loro fornitori e una indicazione del numero complessivo di distributori di benzina nei Paesi Bassi;
- sulla quota di mercato complessivo dei 633 distributori di benzina situati in prossimità del confine tedesco-olandese.
27. Non avendo ricevuto risposte soddisfacenti dalle autorità olandesi, la Commissione ha deciso di avviare, nel giugno 1998, la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato . Al termine di tale procedura, essa ha adottato la decisione che ha dichiarato una parte degli aiuti controversi incompatibile con il mercato comune e un'altra parte ricompresa nella comunicazione.
III - La decisione, il ricorso e le conclusioni delle parti
A - La decisione impugnata
28. Secondo la Commissione, due motivi potevano giustificare l'avvio del procedimento d'inchiesta di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato.
29. Anzitutto, la Commissione temeva che la normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa non riuscissero ad impedire situazioni di cumulo di aiuti vietate dalla comunicazione. Al riguardo, essa descriveva le varie ipotesi di cumulo che avevano attirato la sua attenzione.
30. Inoltre, la Commissione si interrogava sul valore da attribuire alla regola de minimis. Al punto 22 della decisione, essa precisava quanto segue:
«(...) date le particolari circostanze del caso, la regola de minimis può essere interpretata come basata su un'ipotesi giuridica confutabile, per cui, benché la sovvenzione in oggetto sia modesta e rimanga entro il limite della regola stessa, questa non si può applicare qualora l'aiuto incida sugli scambi e la concorrenza fra Stati membri».
31. La Commissione rinunciava a fondare la sua valutazione dei provvedimenti controversi sulla seconda considerazione. Secondo essa, infatti:
«(68) (...) una simile interpretazione, basata sul concetto di ipotesi giuridica confutabile, comprometterebbe il carattere assoluto della regola de minimis. L'idea alla base di tale norma è che, quando la soglia stabilita è rispettata, si considera che l'aiuto in oggetto non incide in modo considerevole sugli scambi e la concorrenza fra Stati membri, e non rientra quindi nel campo d'applicazione dell'articolo [92, paragrafo 1] del trattato. Uno scostamento da tale principio, motivato dalle particolari circostanze del caso, causerebbe incertezza del diritto riguardo alla portata e all'applicazione della regola de minimis in generale.
(69) La valutazione della Commissione non può pertanto essere basata [che] su un possibile abuso della regola de minimis, e deve essere formulata alla luce del primo motivo d'avvio del procedimento, ossia il rischio di cumulo di aiuti ai sensi di detta regola. Tale cumulo può avvenire perché uno stesso proprietario possiede più distributori di benzina, oppure perché il fornitore, per le condizioni stabilite dal contratto d'acquisto esclusivo, controlla di fatto il gestore del distributore» .
32. Nella decisione, la Commissione ha classificato i distributori di benzina interessati in sei categorie:
- quella dei rivenditori/proprietari («dealer-owned/dealer-operated» - Do/Do), ove il rivenditore è proprietario del distributore di benzina che gestisce a proprio rischio, pur essendo vincolato alla compagnia petrolifera da un accordo di acquisto esclusivo ;
- quella dei rivenditori/locatari («company-owned/dealer-operated» - Co/Do), ove il rivenditore è locatario del distributore di benzina che gestisce a proprio rischio, pur essendo vincolato, in qualità di locatario, alla compagnia petrolifera da un accordo di acquisto esclusivo ;
- quella dei distributori di benzina per i quali la Commissione non aveva ricevuto informazioni, o aveva ricevuto soltanto informazioni parziali ;
- quella dei rivenditori dipendenti («company-owned/company-operated» - Co/Co), ove il distributore di benzina è gestito da dipendenti che non lavorano a proprio rischio e che non possono scegliere liberamente i loro fornitori; la Commissione suddivide tale categoria in due sottocategorie: Co/Co «puro» in cui il distributore di benzina è di proprietà della compagnia petrolifera e viene da essa gestito ; Co/Co «de facto», in cui uno stesso gestore presenta più volte una domanda di aiuti, e figura ripetutamente nell'elenco dei beneficiari ;
- quella dei distributori di benzina Do/Do, vincolati da un sistema di gestione dei prezzi, secondo il quale la compagnia petrolifera prende in carico, all'occorrenza, una parte delle riduzioni di prezzo del carburante applicate dal gestore ;
- e, infine, quella dei distributori Co/Do, vincolati da un sistema di gestione dei prezzi .
33. Per quanto concerne le prime due categorie, la Commissione ha ritenuto che non vi fosse rischio di cumulo e che fosse applicabile l'eccezione de minimis .
34. Per quanto concerne la terza categoria, la Commissione ha ritenuto che non potesse escludersi l'esistenza di un cumulo di aiuti vietato: l'aiuto concesso ai distributori di benzina in esame era incompatibile con il mercato comune e con il funzionamento dell'accordo SEE nella parte in cui eccedeva l'importo di EUR 100 000 per beneficiario su un periodo di tre anni .
35. Riguardo alla quarta categoria, la Commissione ha ritenuto che non fosse neppure escluso che vi fossero aiuti a favore di compagnie che possedevano e gestivano più distributori di benzina nel caso in cui, tenendo conto del cumulo, gli aiuti eccedevano l'importo di EUR 100 000 per beneficiario su un periodo di tre anni .
36. Per quanto concerne, infine, le ultime due categorie, la Commissione ha ritenuto probabile un rischio di cumulo di aiuti a favore delle compagnie petrolifere interessate: il fornitore beneficiava in tutto o in parte dell'aiuto concesso ai distributori, dato che questi ultimi non potevano far valere la clausola di gestione dei prezzi o avrebbero potuto farlo soltanto in misura minima .
37. La Commissione ha considerato che i provvedimenti adottati dal governo olandese non rientranti nella regola de minimis costituivano degli aiuti ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato e che tali aiuti non erano giustificati da una delle deroghe di cui all'art. 92, nn. 2 e 3, del Trattato . Pertanto, ha dichiarato tali aiuti incompatibili con il mercato comune e ne ha disposto la restituzione .
B - Il ricorso e le conclusioni delle parti
38. Il ricorso del governo olandese è stato iscritto a ruolo alla cancelleria della Corte il 9 ottobre 1999.
39. Il governo olandese conclude che la Corte voglia:
«1) annullare gli artt. 2 e 3 della decisione della Commissione 20 luglio 1999, notificata il 5 agosto 1999, in merito agli aiuti di Stato concessi dai Paesi Bassi a favore di 633 distributori di benzina olandesi situati nelle regioni di confine con la Repubblica federale di Germania [notificata con il numero C(1999) 2539];
2) condannare la Commissione alle spese».
40. La Commissione conclude che la Corte voglia:
«1) respingere il presente ricorso di annullamento;
2) condannare la ricorrente alle spese del giudizio».
IV - Discussione
A - I motivi invocati, in via generale, dal governo olandese
41. Il governo olandese formula, in via generale, alcuni motivi vertenti sulla violazione del carattere assoluto della regola de minimis sancita dalla comunicazione e sulle conseguenze che ne derivano. A suo parere, tale violazione avrebbe la conseguenza di privare di efficacia i principi generali della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento.
Sul motivo relativo alla violazione del carattere assoluto della regola de minimis
Argomenti delle parti
42. Il governo olandese sostiene che la Commissione è vincolata dalla comunicazione sugli aiuti de minimis. Ciò emergerebbe non soltanto dalla giurisprudenza della Corte, ma anche dalla decisione impugnata. Ai sensi di questa, la Commissione ha riconosciuto che la regola de minimis ha un carattere assoluto - o inconfutabile .
43. Esso sostiene che la Commissione, rifiutando di ritenere che la normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa fossero compatibili con la comunicazione, ha introdotto un'ipotesi di deroga alla regola de minimis non prevista dalla detta comunicazione. A suo parere, infatti, nei limiti in cui l'importo degli aiuti versati ai distributori di benzina situati in prossimità del confine non supera la soglia di EUR 100 000, deve applicarsi la comunicazione. Ai sensi della comunicazione, gli aiuti de minimis non devono essere notificati e non rientrano nella sfera d'applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato perché non hanno alcuna incidenza sugli scambi fra Stati membri. Dato che le condizioni di applicazione della regola de minimis sono state rispettate dal governo olandese, la Commissione non poteva dichiarare i provvedimenti olandesi di cui trattasi incompatibili con il mercato comune, salvo violare il carattere inconfutabile (o assoluto) di tale regola.
44. La Commissione contesta di aver violato il carattere inconfutabile della presunzione collegata alla regola de minimis. Essa ricorda che tale regola costituisce un'eccezione al regime di divieto di principio degli aiuti di Stato previsto dall'art. 92, n. 1, del Trattato. L'applicazione di tale eccezione presuppone, pertanto, il rispetto dei requisiti restrittivi stabiliti dalla comunicazione. Ebbene, essa sostiene che non è stato rispettato il divieto di cumulo. La Commissione avrebbe quindi escluso correttamente l'applicazione della regola de minimis alle disposizioni della normativa temporanea che potevano determinare gli effetti cumulativi vietati.
Valutazione
45. In via preliminare, occorre sottolineare che il ricorso del governo olandese volto all'annullamento della decisione della Commissione si basa essenzialmente sul carattere obbligatorio del contenuto e della portata della regola de minimis quale enunciata nella comunicazione. Il problema della legittimità della comunicazione rispetto alle norme del Trattato non sarebbe stata priva di interesse data la recente giurisprudenza della Corte che sembra condannare l'approccio puramente «quantitativo» adottato dalla comunicazione . Tuttavia, dato che l'esame di un motivo relativo alla legittimità sostanziale di un atto adottato da una istituzione non può essere sollevato d'ufficio dalla Corte, detto problema non sarà affrontato.
46. La risposta al motivo fatto valere dal governo olandese relativo alla violazione del carattere assoluto della regola de minimis dipende dalla questione se, nel caso di specie, la Commissione abbia violato il carattere inconfutabile o «assoluto» di tale regola.
47. Occorre ricordare che la Corte ha costantemente deciso che la posizione ufficiale adottata dalla Commissione sul modo in cui essa intende applicare l'art. 92 del Trattato vincola quest'ultima. Secondo la Corte, infatti, il significato oggettivo e l'effetto obbligatorio delle «linee direttrici», delle «discipline», dei «codici di condotta» o delle «comunicazioni» in materia di aiuti di Stato derivano dall'obbligo di cooperazione regolare e periodica di cui all'art. 93, n. 1 del Trattato . Tale obbligo di cooperazione regolare impone alla Commissione e agli Stati membri di procedere all'esame permanente dei regimi di aiuti esistenti. In forza del principio di buona amministrazione, la Commissione si vede infatti riconoscere il potere di adottare, al termine di un procedimento contraddittorio, le linee direttrici con le quali indica il modo in cui intende esercitare il proprio potere discrezionale nella sorveglianza degli aiuti. Gli Stati membri possono tenere in conto la posizione della Commissione nella loro politica di aiuti e prevenire in tal modo eventuali conflitti .
48. La comunicazione, si è visto, interpreta uno dei criteri di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato. Essa precisa, infatti, che:
«Se qualsiasi intervento finanziario dello Stato accordato ad un'impresa falsa o può falsare in modo più o meno significativo la concorrenza tra tale impresa e i suoi concorrenti che non ne beneficiano, non tutti gli aiuti hanno un impatto sensibile sugli scambi e sulla concorrenza tra Stati membri. Ciò vale in particolare per gli aiuti di importo assai poco elevato (...)» .
«(...) la Commissione ha introdotto nel 1992 una regola detta de minimis che fissa una cifra assoluta quale soglia di aiuto al di sotto della quale si può considerare come inapplicabile l'articolo 92, paragrafo 1 e l'aiuto non è più soggetto all'obbligo di previa notifica alla Commissione ai sensi dell'articolo 93, paragrafo 3» .
49. La comunicazione stabilisce il principio secondo il quale qualunque aiuto quantitativamente esiguo non ha un impatto sensibile sugli scambi tra Stati membri. Essa stabilisce inoltre che l'aiuto con importo esiguo è quello che non supera la soglia di EUR 100 000.
50. La Commissione esprime quindi una regola chiara e incondizionata ai sensi della quale essa si impegna a non intervenire quando le autorità che concedono gli aiuti rispettano tale soglia. Ai sensi della giurisprudenza citata, la Commissione è vincolata dalla regola che ha così stabilito.
51. La Commissione non contesta che la regola de minimis abbia un carattere assoluto .
52. La Commissione non basa quindi più la decisione sul carattere confutabile della presunzione collegata alla regola de minimis, bensì sulla violazione delle condizioni di applicazione della regola de minimis.
53. A suo parere, il governo olandese non può valersi della regola de minimis nel caso di specie, poiché la sua normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa hanno violato il divieto di cumulo degli aiuti a vantaggio di uno stesso beneficiario.
54. La Commissione rileva che la regola de minimis costituisce una deroga al regime di diritto comune in materia di aiuti di Stato enunciato dal Trattato. Tale regola dovrebbe quindi essere interpretata restrittivamente e le condizioni che essa stabilisce dovrebbero essere osservate meticolosamente.
55. Sottoscrivo pienamente questa analisi. Risulta infatti che la regola de minimis istituisce un regime derogatorio che autorizza gli Stati membri a concedere aiuti senza doverli previamente notificare alla Commissione. Si presume che tali aiuti non abbiano alcuna incidenza sugli scambi tra Stati membri a condizione che il loro importo non superi la somma di EUR 100 000. Ebbene, risulta dalla costante giurisprudenza della Corte che ogni regime derogatorio deve essere interpretato restrittivamente . Le condizioni fissate dalla comunicazione devono pertanto essere osservate scrupolosamente.
56. Il primo obbligo al quale sono tenuti gli Stati membri è quello di concedere un aiuto di importo non superiore a EUR 100 000 su un periodo di tre anni a decorrere dal momento del primo aiuto de minimis .
57. Il secondo obbligo a carico degli Stati membri è facilitare il compito di vigilanza attribuito alla Commissione .
58. Infine, la comunicazione subordina l'applicazione della regola de minimis al rispetto del divieto di cumulo . Inoltre, la Commissione è tenuta, ai sensi della comunicazione, a vigilare affinché sia rispettato tale divieto.
59. Ebbene, la Commissione contesta appunto al governo olandese di non aver rispettato tale divieto di cumulo . Quindi, non le si può contestare di aver emanato nuove condizioni di applicazione della regola de minimis. Pertanto, si deve respingere il gravame relativo alla violazione del carattere assoluto di tale regola.
Sul gravame relativo alla violazione dei principi della certezza del diritto, del legittimo affidamento e della parità di trattamento
60. Secondo il governo olandese, la Commissione avrebbe violato il carattere assoluto della regola de minimis introducendo un ulteriore requisito per la sua applicazione. Così facendo, avrebbe violato principi fondamentali del diritto comunitario come i principi della certezza del diritto, del legittimo affidamento e della parità di trattamento.
61. Dato che ho concluso che il motivo relativo alla violazione del carattere assoluto della regola de minimis non è fondato, propongo di respingere il gravame relativo alla violazione dei principi del legittimo affidamento e della parità di trattamento formulati in termini generali dal governo olandese.
B - Sui motivi formulati dal governo olandese in modo specifico
62. In modo più specifico, il governo olandese contesta alla Commissione i seguenti sei motivi:
- di aver ritenuto che la concessione di un aiuto de minimis per distributore di benzina nel caso in cui uno stesso richiedente gestisca più distributori rientrasse nella sfera di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato e non della comunicazione de minimis;
- di aver effettuato una distinzione tra le categorie di distributori di benzina Co/Co «puri» e «de facto»;
- di aver presunto l'esistenza di un aiuto indiretto a favore delle compagnie petrolifere legate ai distributori di benzina da un accordo di acquisto esclusivo che conteneva una clausola di gestione dei prezzi;
- di aver ritenuto che la concessione degli aiuti a vantaggio dei distributori di benzina per i quali le autorità olandesi non avevano fornito informazioni o avevano comunicato soltanto informazioni parziali rientrasse nella sfera di applicazione dell'art. 92, n. 1, del Trattato e non della comunicazione de minimis;
- di aver ignorato, nella valutazione della compatibilità dei provvedimenti controversi, l'obiettivo di tutela dell'ambiente perseguito dal governo olandese;
- di aver disposto la restituzione degli aiuti.
63. Il governo olandese precisa che, quando si vale della violazione della regola de minimis nei sei motivi formulati specificatamente, esso la invoca sempre unitamente alla violazione dei principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
64. Con tale primo motivo, il governo olandese contesta alla Commissione di aver ritenuto che il progetto di modifica della normativa temporanea non rientrasse nell'ambito della regola de minimis a causa del rischio di cumulo di aiuti a vantaggio di uno stesso beneficiario.
65. A suo parere, il progetto di modifica della normativa temporanea non violerebbe il divieto di cumulo degli aiuti de minimis poiché, nel caso di una sovvenzione concessa per distributore di benzina, lo stesso distributore non potrà mai ottenere l'aiuto de minimis più di una volta. Esso sostiene, inoltre, che l'incidenza sugli scambi tra Stati membri e sulla concorrenza, ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato, non dipende dalla struttura giuridica delle imprese interessate. In altri termini, da un punto di vista strettamente economico, sarebbe indifferente che i 633 distributori di benzina sovvenzionati siano considerati sempre come imprese distinte ovvero appartengano, in taluni casi, ad entità economiche più vaste.
66. Il governo olandese ritiene quindi che la Commissione abbia erroneamente deciso che il rispetto del divieto di cumulo imponesse di tener conto del beneficiario effettivo dell'aiuto de minimis. Così facendo, la decisione avrebbe violato il regime istituito dalla comunicazione, nonché i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento.
67. Per lo meno, secondo il governo olandese, la decisione sarebbe contraria all'obbligo di motivazione stabilito dall'art. 190 del Trattato nella parte in cui non indica i motivi, o almeno delle ragioni chiare, per cui la regola de minimis non potrebbe essere applicata per distributore di benzina nel caso in cui un distributore appartenga ad una entità economica più vasta.
68. La Commissione sostiene che la posizione del governo olandese travisa il divieto di cumulo contenuto nella comunicazione.
69. Essa ricorda, infatti, che la presunzione assoluta di compatibilità con l'art. 92, n. 1, del Trattato, di cui beneficiano gli aiuti de minimis, vale soltanto se gli Stati membri rispettano gli obblighi restrittivi stabiliti dalla comunicazione. Se viene accertata una inosservanza di tali obblighi, non si applica la presunzione assoluta e deve essere pienamente valutata l'incidenza del provvedimento di cui trattasi sugli scambi e sulla concorrenza.
70. Secondo la Commissione, si tratta, in questo caso, di determinare chi beneficia effettivamente dell'aiuto. Il progetto di modifica della normativa temporanea non permetterebbe di evitare le situazioni di cumulo degli aiuti de minimis vietate dalla comunicazione. Lo stesso proprietario sarebbe autorizzato a ricevere più di un aiuto per i diversi distributori di benzina che gestisce a proprio rischio.
71. La Commissione avrebbe quindi considerato correttamente che il progetto di modifica della normativa temporanea notificata, prevedendo la concessione degli aiuti per distributore di benzina, non poteva rientrare nell'ambito della deroga de minimis. Essa avrebbe quindi soddisfatto i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento.
72. La Commissione contesta inoltre di aver violato l'obbligo di motivazione. La decisione preciserebbe infatti i motivi per i quali essa dubita che la soglia de minimis sia rispettata.
Valutazione
Sulla violazione dell'obbligo di motivazione
73. Per quanto concerne la motivazione di cui all'art. 190 del Trattato, la Corte ha stabilito i seguenti principi .
74. La motivazione dev'essere adeguata alla natura dell'atto e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L'obbligo di motivazione dev'essere valutato in funzione, in particolare, del contenuto dell'atto e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone da questo riguardate possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto l'accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all'art. 190 del Trattato va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia.
75. Il governo olandese contesta alla Commissione di non aver rispettato l'obbligo formale di motivazione. A suo parere, la decisione non gli consentirebbe di conoscere le ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto incompatibile con la regola de minimis il progetto di modifica della normativa temporanea.
76. Emerge dalla decisione impugnata che la Commissione ha esposto in modo generale gli elementi che intendeva prendere in considerazione per determinare se la normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa rispettavano le condizioni di applicazione della regola de minimis.
77. In tal senso, al punto 74 in fine della decisione, la Commissione osserva quanto segue:
«Nel caso della regola de minimis si tratta invece di determinare chi di fatto beneficia dell'aiuto e se la soglia stabilita per ciascun destinatario è rispettata (...)».
78. Al punto 82 della decisione, la Commissione precisa di aver rilevato situazioni di cumulo di aiuti de minimis vietate dalla comunicazione nei casi in cui uno stesso gestore abbia presentato più di una domanda di aiuti, e pertanto compaia ripetutamente nell'elenco dei beneficiari.
79. La Commissione spiega quindi in modo chiaro e non equivoco che, quando rileverà situazioni di cumulo di aiuti, vale a dire quando uno stesso richiedente potrà ricevere più di una volta un aiuto de minimis, essa riterrà che la comunicazione non si applichi.
80. Benché la Commissione non abbia esposto formalmente le ragioni per le quali il progetto di modifica della normativa temporanea non soddisfacesse i requisiti del regime de minimis, emerge dai punti 74 e 82 della decisione che il governo olandese era in grado di conoscere i motivi di fatto e di diritto per i quali la Commissione ha ritenuto che un tale progetto non rispettasse la comunicazione.
81. Infatti, il progetto di modifica della normativa è volto appunto a permettere ad un proprietario di più distributori di benzina di ricevere un aiuto per ogni distributore che possiede. Può quindi ricevere un aiuto de minimis più di una volta in violazione del divieto di cumulo. Tale situazione rientra necessariamente nelle previsioni esposte in modo generale dalla Commissione al punto 74 della decisione.
82. Pertanto, ritengo che la decisione abbia soddisfatto gli obblighi di cui all'art. 190 del Trattato poiché contiene gli elementi che consentono al governo olandese di comprendere le ragioni di fatto e di diritto sulle quali la Commissione basa la decisione con cui ritiene che il progetto di modifica della normativa temporanea non rientri nella sfera di applicazione della comunicazione.
83. Risulta da quanto precede che il primo motivo sollevato dal governo olandese non è fondato.
Sull'errore di valutazione del divieto di cumulo
84. Il progetto di modifica della normativa temporanea, lo ricordo, mira ad eliminare uno squilibrio emerso tra i distributori di benzina per quanto riguarda l'importo delle sovvenzioni versate. Esso stabilisce il principio dell'attribuzione di un aiuto per distributore di benzina. In altri termini, offre la possibilità al proprietario di vari distributori di benzina di ricevere tanti aiuti quanti sono i distributori che possiede. E' quindi reale il rischio di superare la soglia de minimis per richiedente fissata dalla comunicazione.
85. Stando così le cose, occorre constatare che la Commissione non ha oltrepassato il suo potere discrezionale nel ritenere che il progetto di modifica della normativa temporanea, a causa della violazione del divieto di cumulo ivi insito, non soddisfi le condizioni che gli consentono di rientrare nella sfera di applicazione della comunicazione.
86. Risulta dagli argomenti che precedono che il motivo relativo alla violazione della regola de minimis deve essere respinto.
Sulla violazione dei principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento
87. Avendo concluso che il gravame relativo all'errore di valutazione del divieto di cumulo non è fondato, non posso che concludere a favore del rigetto dei gravami relativi alla violazione dei principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento come sollevati dal governo olandese .
Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
88. Con il secondo motivo, il governo olandese sostiene che, avendo effettuato una distinzione tra le categorie di distributori di benzina Co/Co «puri» e «de facto», la Commissione ha violato l'art. 92, n. 1, la regola de minimis, i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento, l'obbligo di sufficiente precisione della decisione derivante dall'art. 189 del Trattato nonché l'obbligo di motivazione di cui all'art. 190 del Trattato.
89. In via principale, il governo olandese ricorda, come ha sostenuto riguardo al primo motivo, che il fatto che i distributori di benzina, che beneficiano di un regime di aiuti per distributore di benzina, costituiscano un'unica impresa o siano di proprietà di una stessa persona non dovrebbe avere alcuna incidenza sull'applicazione della regola de minimis. Infatti, in entrambi i casi, un distributore di benzina non riceverebbe mai più di un aiuto. Sarebbero quindi escluse le situazioni di cumulo vietate dalla comunicazione.
90. Il governo olandese, in subordine, osserva che al punto 82, lett. a), della decisione, la Commissione ha ritenuto che 28 richiedenti rispondessero alla definizione di distributori «Co/Co puri». Tuttavia, essa non ha precisato le circostanze di fatto e di diritto che l'hanno portata a tale conclusione. Più precisamente, esso fa valere che, nell'elencazione dei distributori di benzina rientranti in tale tipologia, la Commissione non avrebbe nemmeno identificato le compagnie petrolifere che, secondo essa, possiederebbero più distributori di benzina e beneficerebbero di più aiuti de minimis.
91. L'inosservanza dell'obbligo di motivazione impedirebbe al governo olandese di eseguire completamente la decisione. Infatti, gli sarebbe impossibile conoscere l'importo delle somme da recuperare e presso chi dovrebbe recuperarle.
92. Il governo olandese formula gli stessi gravami per quanto concerne i 21 richiedenti che corrispondono alla definizione di distributori di benzina «Co/Co de facto». Dato che la Commissione non ha precisato quali di tali richiedenti sono identici e le circostanze di fatto e di diritto sulle quali essa si basa per concludere in tal senso, essa avrebbe violato gli obblighi di cui agli artt. 189 e 190 del Trattato.
93. La Commissione ribadisce le osservazioni formulate in occasione del primo motivo. Essa ricorda che, quando uno stesso proprietario possiede più distributori di benzina e riceve un aiuto de minimis per distributore di benzina, viene superata la soglia di EUR 100 000. Tale situazione non rientra più quindi nella sfera di applicazione della comunicazione, bensì dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
94. Inoltre, essa osserva che, a causa dell'assenza di risposta del governo olandese alle sue numerose domande e ad un'ingiunzione riguardante in particolare le strutture di proprietà dei distributori di benzina, la Commissione ha potuto fondare la sua decisione soltanto sulle informazioni di cui disponeva. Essa avrebbe chiaramente indicato che soltanto le informazioni fornite, in parte incomplete, in parte inesistenti (punti 76-81 della decisione), le avrebbero permesso di effettuare la classificazione di cui al punto 82 della decisione.
95. Date le circostanze del caso, essa considera di aver soddisfatto l'obbligo di motivazione che le incombe.
Valutazione
96. Ho già esposto i motivi per cui ritengo che la comunicazione non si applichi ai casi in cui uno stesso richiedente possa ottenere più volte un aiuto de minimis . Non ci tornerò sopra.
97. Per quanto concerne l'argomento sollevato dal governo olandese vertente sulla insufficiente motivazione della decisione, sono necessarie due osservazioni.
98. In primo luogo, occorre rilevare che la Commissione ha esposto, senza essere contraddetta dal governo olandese, di non aver ricevuto le informazioni complete che le avrebbero consentito di identificare con esattezza i distributori di benzina che rientravano in una delle tre categorie Do/Do, Co/Do e Co/Co. Infatti, al punto 64 della decisione, essa ha spiegato che le autorità olandesi si sono limitate a trasmettere i questionari compilati dai distributori di benzina senza che le informazioni fossero corroborate da mezzi di prova. Vi si precisa in particolare che i distributori di benzina hanno dichiarato di appartenere ad una di tali categorie senza fornire alcuna prova a sostegno di tale qualificazione. La Commissione rileva, senza essere contraddetta dalle autorità olandesi, che il governo olandese ha elaborato il suo elenco in base alle risposte fornite dai richiedenti, senza basarsi su altri elementi. La Commissione afferma, per contro, di aver elaborato la propria classificazione sulla base degli accordi che legano le compagnie petrolifere ai loro distributori, i quali le sono stati comunicati dal governo olandese e sono stati ricavati dai propri dati statistici.
99. Analogamente, si deve osservare che, in risposta all'argomento secondo cui la Commissione avrebbe motivato la sua decisione in base alle informazioni insufficienti che le erano state fornite, il governo olandese ha spiegato la sua carenza con una posizione di principio. A suo parere, l'obbligo di informazione che incombe agli Stati membri è necessariamente meno esteso a titolo di aiuto de minimis di cui alla comunicazione che a titolo degli artt. 92 e 93 del Trattato. Esso ritiene, infatti, che la comunicazione sia stata adottata con un intento di semplificazione amministrativa sia per gli Stati membri sia per i servizi della Commissione. Contrasterebbe quindi con tale obiettivo di semplificazione amministrativa aumentare l'onere degli Stati in materia di informazione. Dato che la normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa sono appunto basati sulla comunicazione, il governo olandese ritiene che, nell'ambito dell'applicazione della regola de minimis, la portata dell'obbligo di informazione che incombe su di esso sia più limitata che nell'ambito del regime di diritto comune degli aiuti di Stato. Pertanto esso sostiene che poteva legittimamente confidare nel fatto che l'aiuto concesso ai richiedenti non dovesse essere notificato.
100. Come la Commissione, penso che tale obbligo di cooperazione si imponga con ancora maggiore intensità nell'ambito della regola de minimis. Ricordo che la regola de minimis costituisce una deroga al regime di diritto comune degli aiuti di Stato. L'applicazione di detta regola sottrae infatti l'aiuto concesso dallo Stato membro all'obbligo di notifica, quindi al potere di controllo della Commissione di cui all'art. 93, nn. 1 e 3, del Trattato. Essa autorizza inoltre gli Stati membri a versare tali aiuti senza previa notifica alla Commissione. Ebbene, l'abbiamo visto, risulta da una costante giurisprudenza della Corte che ogni deroga ad un principio deve essere interpretata restrittivamente. Se seguissimo il governo olandese nella sua analisi, occorrerebbe concludere che il principio dell'interpretazione restrittiva delle deroghe deve essere escluso proprio in occasione dell'applicazione di una disposizione di deroga. Se fosse accolta l'analisi del governo olandese non sarebbe quindi garantito il rispetto del principio dell'interpretazione restrittiva della deroga ad una norma.
101. La comunicazione impone alla Commissione di vigilare affinché le condizioni restrittive di applicazione della regola de minimis siano osservate. Ammettere che uno Stato membro che invoca l'applicazione della regola de minimis possa non essere soggetto in modo completo e rigoroso al suo dovere d'informazione renderebbe il compito della Commissione delicato, o addirittura impossibile da realizzare.
102. Pertanto, concludo che, ai sensi dell'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), gli Stati membri sono tenuti ad un dovere di collaborazione nell'ambito dell'applicazione della comunicazione . Tale dovere di collaborazione impone che gli Stati membri forniscano alla Commissione tutte le informazioni necessarie per consentirle di svolgere i suoi compiti e, in particolare, per permetterle di valutare la compatibilità dell'aiuto di cui trattasi . Uno Stato membro che non rispetta il proprio dovere di collaborazione durante la fase amministrativa non può, in seguito, contestare alla Commissione di aver commesso un manifesto errore di valutazione né di aver motivato la sua decisione in modo insufficiente .
103. Se il governo olandese non ha rispettato il suo dovere di collaborazione durante la fase amministrativa, non può, in seguito, contestare alla Commissione di aver commesso un errore di valutazione né di aver motivato la sua decisione in modo insufficiente.
104. In secondo luogo, risulta che il governo olandese non contesta l'esistenza, fra i distributori di benzina situati in prossimità del confine che hanno chiesto di beneficiare degli aiuti de minimis, di distributori che rientrano nella categoria Co/Co e più precisamente nelle sottocategorie Co/Co «puro» e Co/Co «de facto».
105. I gravami vertono esclusivamente sulle imprecisioni della decisione che non gli avrebbero permesso di determinare l'identità esatta dei distributori di benzina che rientravano nelle due sottocategorie e l'importo degli aiuti da recuperare presso di loro.
106. Occorre ricordare che la legittimità delle decisioni della Commissione non può essere rimessa in causa con argomenti che riguardano le modalità di esecuzione della decisione come l'affermazione che quest'ultima non può essere eseguita a causa delle difficoltà relative all'identificazione dei destinatari dell'obbligo di restituzione.
107. La Corte ha costantemente deciso che, in simili ipotesi, uno Stato membro «che incontri difficoltà impreviste nell'esecuzione di un ordine di recupero, [può] sottoporre tali problemi alla valutazione della Commissione. In tal caso la Commissione e lo Stato membro interessato, in ossequio al dovere di leale collaborazione, enunciato in ispecie nell'art. 5 del Trattato, devono collaborare in buona fede per superare le difficoltà osservando scrupolosamente le disposizioni del Trattato, in particolare quelle relative agli aiuti» .
108. Pertanto, se il governo olandese avesse incontrato difficoltà nella fase di esecuzione della decisione, avrebbe dovuto comunicarlo alla Commissione, che era tenuta ad aiutarlo a superare tali difficoltà in conformità del dovere di leale collaborazione sancito dall'art. 5 del Trattato.
109. Risulta da quanto precede che, essendo il secondo motivo sollevato dal governo olandese non fondato, deve essere respinto.
Sul terzo motivo
110. Con il suo terzo motivo, il governo olandese sostiene che, presumendo l'esistenza di un aiuto indiretto alle compagnie petrolifere, legate ai distributori di benzina da un accordo di acquisto esclusivo contenente una clausola di gestione dei prezzi, la Commissione avrebbe violato l'art. 92, n. 1, del Trattato, la regola de minimis, i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento, nonché l'obbligo di motivazione di cui all'art. 190 del Trattato.
111. A suo parere, un aiuto indiretto non rientra nell'ambito dell'art. 92, n. 1, del Trattato se il suo beneficiario non può essere identificato direttamente o immediatamente in base alla portata o all'obiettivo del provvedimento nazionale di cui trattasi.
112. Esso fa valere che la Commissione attribuirebbe ad un vincolo contrattuale di diritto privato fra una compagnia petrolifera e il suo cliente un'importanza che esso non avrebbe né in diritto né di fatto.
113. Infatti, esso osserva che, nella maggioranza dei casi, tali clausole hanno un contenuto variabile e non creano un obbligo incondizionato a carico delle compagnie petrolifere di contribuire alle riduzioni di prezzo del carburante applicate dal gestore. L'iniziativa di tali riduzioni e dell'attuazione di tali clausole spetta, la maggior parte delle volte, alle compagnie petrolifere, le quali accettano di applicarle soltanto qualora la loro quota di mercato sia minacciata. Ebbene, la rispettiva posizione concorrenziale delle compagnie petrolifere sul mercato olandese non sarebbe stata pregiudicata dalle differenze di prezzo con la Repubblica federale di Germania, poiché tutte sarebbero state interessate in egual misura.
114. Ad ogni modo, il governo olandese sostiene che non poteva prevedere che le compagnie petrolifere avrebbero indirettamente approfittato dell'aiuto concesso ai sensi della normativa temporanea per mezzo delle clausole contrattuali di gestione dei prezzi, che sono confidenziali. Un tale beneficio indiretto ed eventuale a favore delle compagnie petrolifere non deve essere qualificato come aiuto di Stato. Tale beneficio deriva infatti soltanto da rapporti contrattuali ai quali le autorità nazionali sono totalmente estranee e di cui ignorano perfino l'esistenza. Non si può pretendere che queste ultime accertino costantemente, nell'ambito della loro azione, l'esistenza di tali effetti indiretti e a loro invisibili, ed ancora meno che escludano in ogni caso che tali effetti si verifichino.
Valutazione
115. L'art. 92, n. 1, del Trattato dichiara incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
116. Sono considerati in particolare come aiuti gli interventi che, in varie forme, alleviano gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, senza essere sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti .
117. Inoltre, la Corte ha costantemente deciso che la Commissione deve rispettare le norme del Trattato e verificare l'effetto reale dei provvedimenti, mentre il loro scopo e la loro forma restano, al riguardo, privi di rilevanza .
118. La determinazione dei beneficiari di un aiuto di Stato riveste un'importanza fondamentale. Essa è necessaria, in caso di obbligo di recupero dell'aiuto, per accertare presso chi questo debba essere effettuato. Essa permette, inoltre, di valutare se l'aiuto incida sulla concorrenza o sugli scambi e di valutare la sua compatibilità con il mercato comune.
119. Secondo la Corte, i beneficiari di un aiuto sono coloro che ne hanno effettivamente fruito .
120. La Commissione sostiene che le compagnie petrolifere sarebbero i beneficiari indiretti degli aiuti de minimis concessi dal governo olandese ai distributori di benzina situati in prossimità del confine con la Germania. A suo parere, a causa di tale aiuto concesso dallo Stato olandese, le compagnie sarebbero esonerate dall'applicare le clausole di gestione dei prezzi che le legano ai loro distributori. Ai sensi della decisione,
«(84) Lo scopo del sistema di gestione dei prezzi è quello di difendere il fatturato del gestore del distributore di fronte alla concorrenza di altri rivenditori situati nelle vicinanze. La clausola del sistema di gestione dei prezzi stabilisce generalmente che la compagnia petrolifera può assumere a proprio carico una parte dei costi derivanti dalla riduzione del prezzo del carburante applicata dal gestore, purché le condizioni sul mercato interno e/o internazionale rendano auspicabili o necessari questi adattamenti temporanei o durevoli. Spesso è necessaria una consultazione fra le parti prima che si applichi una tale riduzione del prezzo. La misura in cui il fornitore sosterrà il gestore è stabilita in conformità ad una tabella di ripartizione o ad uno schema di partecipazione; la somma in questione viene di solito fatturata direttamente».
121. Secondo la Commissione, gli aiuti concessi dallo Stato olandese ai distributori di benzina situati in prossimità del confine con la Germania sono volti a proteggere il fatturato dei gestori di fronte alla concorrenza di altri rivenditori situati nelle vicinanze. Essa ritiene che l'applicazione della normativa temporanea renda caduco l'obbligo di cui alle clausole di gestione dei prezzi. Infatti, in assenza di circostanze che giustificano l'applicazione di tale obbligo, le compagnie petrolifere sarebbero esonerate dal loro impegno. In altri termini, dato che la riduzione del carburante applicata dal gestore per mantenere la sua quota di mercato è stata finanziata con l'aiuto concesso dalla Stato olandese, la sua domanda d'intervento presso la compagnia petrolifera fondata su una clausola di gestione dei prezzi sarebbe necessariamente ritenuta inutile da quest'ultima .
122. Tale dimostrazione è convincente. A mio parere, il vantaggio indiretto di cui beneficerebbero le compagnie petrolifere trova infatti direttamente origine nell'aiuto concesso dallo Stato olandese .
123. Il confronto tra le disposizioni della normativa temporanea e le clausole di gestione dei prezzi dimostra che esse sono identiche - stesse condizioni di applicazione, stessa natura, stessi effetti. L'attuazione della normativa temporanea rende de facto inutile l'applicazione dell'obbligo contrattuale. Tali regimi costituirebbero infatti un doppione se fossero applicati congiuntamente.
124. Per quanto concerne le condizioni di applicazione della normativa temporanea, occorre ricordare che l'aiuto versato dal governo olandese è volto ad evitare che, in seguito all'aumento del prezzo dei carburanti derivante dall'aumento dei diritti di accisa disposto nei Paesi Bassi, i distributori di benzina situati in prossimità del confine tedesco subiscano una riduzione del loro fatturato. Infatti, la differenza tra le tariffe dei diritti di accisa derivanti dal suddetto aumento e le tariffe applicate in Germania faceva temere che la clientela di tali distributori di benzina potesse recarsi presso i distributori concorrenti situati in Germania per le tariffe più competitive applicate in tale paese confinante.
125. Ebbene, l'obbligo derivante dalle clausole di gestione dei prezzi persegue esattamente lo stesso obiettivo e si applica nelle stesse circostanze. Una tale clausola consiste infatti nel difendere il fatturato dei gestori dei distributori di fronte alla concorrenza di altri rivenditori situati nelle vicinanze quando le condizioni sul mercato interno o internazionale rendano auspicabile o necessario un adattamento temporaneo o durevole di tali riduzioni .
126. Inoltre, l'aiuto concesso ai sensi della normativa temporanea produce gli stessi effetti di quello versato in forza della clausola di gestione dei prezzi.
127. In forza della normativa temporanea, viene concessa una sovvenzione a vantaggio dei distributori di benzina olandesi in conformità di una tabella che tiene conto della vicinanza dei distributori di benzina ai loro concorrenti tedeschi. La normativa precisa che, in caso di aumento dei diritti di accisa tedeschi, cioè quando le condizioni del mercato internazionale non giustificano più il versamento dell'aiuto, l'importo delle sovvenzioni sarà corrispondentemente ridotto.
128. Il regime istituito dalle clausole di gestione dei prezzi è identico. Tali clausole prevedono infatti che «la compagnia petrolifera può assumere a proprio carico una parte dei costi derivanti dalla riduzione del prezzo del carburante applicata dal gestore, purché le condizioni sul mercato interno e/o internazionale rendano auspicabili o necessari questi adattamenti temporanei o durevoli» . Inoltre, è stabilito che «la misura in cui il fornitore sosterrà il gestore è stabilita in conformità ad una tabella di ripartizione o ad uno schema di partecipazione» . Tale tabella di ripartizione o tale schema di partecipazione si avvicinano quindi ad un sistema prestabilito che si applica quando ricorrono le condizioni di applicazione della clausola.
129. Va da sé che l'aiuto versato o meno dallo Stato olandese ai distributori di benzina vincolati da clausole di gestione dei prezzi ha conseguenze economiche determinanti per le compagnie petrolifere. L'aiuto versato in tali situazioni esonera infatti la compagnia petrolifera dal suo obbligo di contribuire ai costi della riduzione del prezzo del carburante applicata dal gestore. Una dimostrazione a contrario è, al riguardo, eloquente. In una situazione in cui lo Stato olandese non concedesse alcun aiuto ai distributori di benzina legati da tali clausole alle compagnie petrolifere, queste ultime sarebbero obbligate dalla situazione del mercato interno ed internazionale ad assolvere i loro obblighi stabiliti dalla clausola di gestione dei prezzi. In caso contrario, infatti, i loro distributori, non ricevendo un aiuto di Stato, sarebbero privati della possibilità di applicare delle riduzioni del prezzo dei carburanti per conservare la loro clientela. Quindi, il timore che tale clientela si rivolga presso concorrenti situati nelle vicinanze del loro distributore e che praticano prezzi più competitivi, sarebbe del tutto possibile e fondato. Tali concorrenti potrebbero in particolare individuarsi nel gestore di un distributore di benzina tedesco che ha accise inferiori rispetto ai Paesi Bassi e nei distributori di benzina olandesi che beneficiano della normativa temporanea. In tale situazione, mi sembra molto probabile che le compagnie utilizzino la clausola di gestione dei prezzi a richiesta dei loro distributori per evitare di perdere quote di mercato. L'applicazione dell'aiuto de minimis nella situazione di distributori vincolati da accordi di acquisto esclusivo che contengono clausole di gestione dei prezzi ci permette pertanto di concludere che le compagnie petrolifere sono le beneficiarie indirette, ma reali dell'aiuto. Sono quindi possibili situazioni di cumulo di aiuti.
130. Da quanto innanzi esposto, concludo che è stabilito il nesso di causalità fra l'aiuto concesso mediante risorse statali e l'arricchimento delle compagnie petrolifere.
131. Stando così le cose, occorre constatare che la Commissione non ha oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale presumendo l'esistenza di un aiuto indiretto alle compagnie petrolifere, legate ai distributori di benzina da un contratto di acquisto esclusivo contenente una clausola di gestione dei prezzi, per il solo fatto che esistano tali clausole.
132. Risulta dagli argomenti che precedono che il terzo motivo sollevato dal governo olandese non è fondato. Esso deve quindi essere respinto.
Sul quarto motivo
133. Con il quarto motivo, il governo olandese sostiene che la Commissione, avendo considerato che la concessione di un aiuto a vantaggio dei distributori di benzina sui quali le autorità olandesi non hanno fornito informazioni o hanno fornito soltanto informazioni parziali, rientrasse nell'ambito dell'art. 92, n. 1, del Trattato e non della comunicazione, avrebbe violato l'art. 92, n. 1, del Trattato, la regola de minimis, i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e del legittimo affidamento, il requisito di sufficiente precisione della decisione derivante dall'art. 189 del Trattato, nonché l'obbligo di motivazione di cui all'art. 190 del Trattato.
134. In generale, esso sostiene, in via principale, che la mancanza delle informazioni richieste dalla Commissione non può giustificare il timore di quest'ultima di un cumulo di aiuti a vantaggio dei distributori di benzina interessati. Il governo olandese ricorda che, come ha già sottolineato in occasione del primo gravame, qualunque sia l'ipotesi prevista - vale a dire quella di un richiedente che possieda un solo distributore di benzina ovvero diversi - il distributore di benzina che riceve l'aiuto non può in alcun caso riceverlo più di una volta. Essendo rispettato il divieto di cumulo, la Commissione avrebbe dovuto escludere l'applicazione delle norme dell'art. 92, n. 1, del Trattato.
135. A suo parere, la Commissione avrebbe commesso un errore di valutazione ritenendo che le informazioni fornitele debbano considerarsi incomplete per il solo fatto della mancata comunicazione dei contratti di acquisto esclusivo. L'esame di tale tipo di accordo sarebbe infatti privo di pertinenza quando si tratta di valutare una sovvenzione ai gestori di distributori di benzina alla luce dei criteri della comunicazione. La stessa conclusione si imporrebbe, tenuto conto delle osservazioni che precedono, quando la Commissione sostiene che gli accordi di acquisto esclusivo le sono necessari per scoprire l'esistenza di aiuti indiretti alle compagnie petrolifere.
136. Secondo il governo olandese, l'affermazione della Commissione - secondo la quale non è stata comunicata alcuna informazione - è inesatta per quanto concerne i distributori di benzina nn. 297, 372 e 433.
137. La Commissione insiste che essa non ha ricevuto informazioni riguardanti i distributori di benzina nn. 297, 372 e 433. Inoltre, essa sostiene che se la decisione contiene inesattezze, esse sono imputabili alle informazioni inesatte o incomplete fornite dal governo olandese.
138. A suo parere, non spetterebbe agli Stati membri valutare se le informazioni richieste siano pertinenti o meno, bensì alla Commissione nell'ambito del suo potere discrezionale. In ogni caso, essa sostiene che il contenuto dei contratti di acquisto esclusivo era rilevante per poter verificare se la loro applicazione poteva dar luogo ad un cumulo.
Valutazione
139. Come si è visto, la Corte ha costantemente deciso che la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato dev'essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l'ha adottata . Uno Stato membro non può, per contestare la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato, far valere elementi che non aveva fatto conoscere alla Commissione durante il procedimento amministrativo . Evidentemente ciò è quanto avviene quando lo Stato ha rifiutato di rispondere ad un'espressa richiesta di informazioni della Commissione .
140. La decisione precisa che non è stata fornita alla Commissione nessuna informazione riguardante 59 distributori di benzina e che sono state fornite informazioni insufficienti riguardo a 191 distributori di benzina .
141. La Commissione spiega che cosa intende per «informazione insufficiente». Al punto 64 della decisione, è indicato quanto segue:
«(...) l'informazione [è] insufficiente nel caso in cui un distributore abbia compilato solo il questionario del Senter senza inviare la copia del contratto di acquisto esclusivo: le risposte al questionario non sono così confermate da documenti giustificativi, relativi, ad esempio, alla categoria a cui il distributore dichiara di appartenere (Do/Do, Co/Do, Co/Co), o alla asserita posizione di indipendenza».
142. Emerge dal tenore letterale di tale punto che la Commissione ha esposto i motivi per i quali le informazioni fornite erano incomplete. Contrariamente alle affermazioni del governo olandese, la Commissione non limita tale nozione - informazione incompleta - alle risposte che non contengono la copia degli accordi esclusivi, ma alle risposte che non poggiano su alcun documento giustificativo o su alcun mezzo di prova. E' così in particolare quando i distributori di benzina decidono autonomamente di appartenere ad una categoria o all'altra fra quelle elencate dalla Commissione senza fornire alcun elemento giustificativo .
143. Risulta che il governo olandese non contesta di non aver risposto alle domande della Commissione, se non per tre distributori di benzina. Le sue contestazioni riguardano sostanzialmente la pertinenza delle domande della Commissione.
144. Occorre constatare che, per quanto concerne i tre distributori di benzina sopra menzionati sui quali essa sostiene di non aver ricevuto alcuna informazione, non viene fornita la prova dell'errore di valutazione imputato alla Commissione.
145. Inoltre, le informazioni richieste dalla Commissione sono pertinenti. Infatti, sono indispensabili per verificare se i rivenditori-distributori rientrino nell'ambito delle categorie Do/Do, Co/Do o Co/Co . La detta classificazione non è neutra dato che da essa dipendono l'individuazione del beneficiario effettivo dell'aiuto e la verifica che non vi siano situazioni di cumulo di aiuti vietate dalla comunicazione. In tal senso, è importante, ad esempio, assicurarsi che il richiedente di un aiuto de minimis gestisca a proprio rischio il distributore di benzina per il quale chiede la sovvenzione e non sia il dipendente di una compagnia petrolifera. Analogamente, il rispetto del divieto di cumulo esige che si accerti l'assenza di clausole di gestione dei prezzi nel contratto di acquisto esclusivo.
146. Infine, la comunicazione, lo abbiamo visto, impone alla Commissione di controllare il rispetto delle condizioni di applicazione imposte, in particolare quella dell'assenza di cumulo di aiuti. Pertanto, la Commissione non può accontentarsi di risposte che non siano suffragate da alcun documento giustificativo senza venir meno all'obbligo che le è imposto ai sensi della comunicazione.
147. Stando così le cose, occorre constatare che il governo olandese non ha dedotto elementi che consentono di concludere che la Commissione abbia oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale dichiarando incompatibili con la regola de minimis gli aiuti a vantaggio dei distributori di benzina per i quali le autorità olandesi non hanno fornito informazioni o hanno comunicato soltanto informazioni parziali.
148. Risulta da quanto precede che la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione dichiarando che gli aiuti concessi ai distributori di benzina per i quali non ha ricevuto informazioni o ha ricevuto solo informazioni incomplete non rientrano nell'ambito di applicazione della regola de minimis. Dato che il quarto motivo sollevato dal governo olandese non è fondato, deve essere respinto.
Sul quinto motivo
149. Il governo olandese ritiene che la Commissione, ignorando, nella valutazione della compatibilità dei provvedimenti controversi, l'obiettivo di tutela dell'ambiente perseguito, abbia violato l'art. 92, n. 3, del Trattato e l'obbligo di motivazione.
Valutazione
150. Risulta da una costante giurisprudenza che non si può contestare alla Commissione di non aver tenuto conto di elementi di cui non disponeva nel momento in cui svolgeva il proprio compito. Nel caso di specie, il governo olandese sostiene che alla base dei provvedimenti controversi vi sono considerazioni riguardanti l'ambiente e che la decisione non tiene conto di tale circostanza.
151. Occorre constatare che il governo olandese non ha assolutamente fornito prove o indizi a sostegno dell'affermazione secondo la quale la normativa nazionale di cui trattasi era giustificata da considerazioni riguardanti l'ambiente. Al contrario, nel corso della procedura amministrativa, il governo olandese giustificava la normativa temporanea con considerazioni di natura economica .
152. Del resto, affermazioni non circostanziate non sarebbero sufficienti fondare tali argomenti. Ebbene, il governo olandese non precisa quali considerazioni di natura ecologica fossero alla base della normativa .
153. Non avendo il governo olandese fornito tali informazioni alla Commissione e, così facendo, essendosi sottratto al proprio dovere di collaborazione durante la fase amministrativa, esso non può, in seguito, contestare a quest'ultima di aver commesso un errore di valutazione né di aver motivato la sua decisione in modo insufficiente .
154. Stando così le cose, propongo di statuire che il governo olandese non ha fornito gli elementi che permettono di concludere che la Commissione ha oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale omettendo di esaminare l'obiettivo di tutela dell'ambiente assertivamente preso in considerazione dalle competenti autorità olandesi.
155. Risulta da quanto precede che la Commissione non ha commesso errori di valutazione. Dato che il quinto motivo sollevato dal governo olandese non è fondato, deve quindi essere respinto.
Sul sesto motivo
156. Con il sesto motivo, il governo olandese sostiene che l'obbligo di recuperare gli aiuti versati è incompatibile con l'art. 92, n. 1, del Trattato, con la regola de minimis, con i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e della sufficiente precisione della decisione derivante dall'art. 189 del Trattato nonché dell'obbligo di motivazione di cui all'art. 190 del Trattato.
157. A suo parere, la decisione non gli consente di determinare in modo certo gli importi che devono essere rimborsati né le persone nei cui confronti deve essere effettuato il recupero.
158. Il governo olandese fa inoltre valere che la Commissione era informata fin dal 18 agosto 1997 - data di registrazione della lettera di notifica condizionale - dell'esistenza della normativa temporanea e del versamento dell'aiuto de minimis effettuato in tale ambito a favore dei distributori di benzina soggetti alle norme nazionali vigenti. Esso ritiene quindi che la Commissione non manifestando la sua opposizione all'applicazione della normativa temporanea abbia inequivocabilmente violato il principio di leale collaborazione che le incombe ai sensi dell'art. 5 del Trattato.
Valutazione
159. Come abbiamo visto, emerge da una costante giurisprudenza che la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato dev'essere valutata alla luce delle informazioni di cui poteva disporre la Commissione quando l'ha adottata. Uno Stato membro non può, per contestare la legittimità di una decisione in materia di aiuti di Stato, far valere elementi che non aveva fatto conoscere alla Commissione durante il procedimento amministrativo. Evidentemente ciò è quanto avviene quando lo Stato ha rifiutato di rispondere ad un'espressa richiesta di informazioni della Commissione.
160. Inoltre, ai sensi della costante giurisprudenza della Corte, la legittimità delle decisioni della Commissione non può essere rimessa in causa con argomenti che riguardano le modalità di esecuzione della decisione come l'affermazione che questa non può essere eseguita a causa delle difficoltà relative all'identificazione dei destinatari dell'obbligo di restituzione.
161. Emerge altresì da una costante giurisprudenza che, quando un aiuto di Stato è dichiarato incompatibile con il Trattato, deve essere disposta la restituzione di tale aiuto .
162. I gravami riguardanti le imprecisioni della decisione che non consentirebbero alle autorità olandesi di determinare in modo certo gli importi da recuperare né le persone presso le quali deve essere effettuato tale recupero non incidono quindi sulla legittimità della decisione.
163. Lo abbiamo già visto, in conformità del principio di leale collaborazione di cui all'art. 5 del Trattato, il governo olandese e la Commissione devono collaborare in buona fede. Se il governo olandese incontra difficoltà nell'esecuzione della decisione, ha l'onere di sottoporre tali problemi alla valutazione della Commissione che è tenuta ad aiutarlo come stabilisce l'art. 5 del Trattato.
164. Emerge dai documenti del fascicolo che la Commissione ha, fin dal 22 settembre 1997, ossia un mese dopo la notifica condizionale, sollecitato alle autorità competenti informazioni complementari che le consentissero di valutare se la normativa temporanea e il progetto di modifica di tale normativa rispettassero le prescrizioni della comunicazione . Dopo molteplici solleciti della Commissione e domande di proroga della scadenza da parte del governo olandese, la Commissione ha deciso, in mancanza di risposte soddisfacenti, di avviare la procedura di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato .
165. Dato che il ritardo nell'avvio della procedura d'inchiesta è imputabile al governo olandese, quest'ultimo non è legittimato a contestare alla Commissione una mancanza di diligenza.
166. Risulta che la decisione della Commissione di avviare una procedura d'inchiesta era motivata dai dubbi che questa nutriva sulla compatibilità della normativa temporanea con il Trattato e con la regola de minimis . Non può essere contestato alla Commissione di non aver adottato una posizione ferma prima dell'esito della procedura d'inchiesta. Al contrario, procedendo in tal modo la Commissione ha rispettato il procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato ed ha agito in modo prudente e regolare.
167. Occorre anche sottolineare che la Commissione ha spiegato in modo chiaro e non equivoco i suoi dubbi sulla compatibilità della normativa temporanea con il Trattato e con la comunicazione non appena ha avuto informazioni sufficienti per pronunciarsi. Il motivo relativo alla violazione dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento non è quindi fondato.
168. Stando così le cose, concludo che il governo olandese non ha fornito elementi atti a dimostrare che la Commissione ha oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale allorché ha ritenuto che il governo olandese dovesse recuperare gli aiuti versati a causa della loro incompatibilità con l'art. 92, n. 1, e con la regola de minimis.
169. Risulta da quanto precede che la Commissione non ha commesso un manifesto errore di valutazione. Dato che il sesto motivo sollevato dal governo olandese non è fondato, deve essere respinto.
V - Sulle spese
170. Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Regno dei Paesi Bassi, occorre condannare quest'ultimo alle spese.
Conclusione
171. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo quindi alla Corte:
«1) di respingere il ricorso proposto dal Regno dei Paesi Bassi;
2) di condannare il ricorrente alle spese».