62000CJ0458_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-458/00,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door H. Støvlbaek en J. Adda als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Groothertogdom Luxemburg, vertegenwoordigd door J. Faltz als gemachtigde,
verweerder,
ondersteund door
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door C. Pesendorfer als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
interveniënte,
"betreffende een verzoek aan het Hof om vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, 6 en 7 van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1), en krachtens artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32), door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar een andere lidstaat met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, zulks in strijd met het bepaalde in artikel 7, leden 2 en 4, van voornoemde verordening en artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van voornoemde richtlijn,
wijst HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: M. Wathelet, kamerpresident, C. W. A. Timmermans (rapporteur), D. A. O. Edward, P. Jann en S. von Bahr, rechters,
advocaat-generaal: F. G. Jacobs,
griffier: H. A. Rühl, hoofdadministrateur,
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 25 april 2002, waarbij de Commissie werd vertegenwoordigd door J. Adda, het Groothertogdom Luxemburg door N. Mackel en R. Schmit als gemachtigden en de Republiek Oostenrijk door E. Riedl als gemachtigde,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 26 september 2002,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Hof op 19 december 2000, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld teneinde te doen vaststellen dat het Groothertogdom Luxemburg de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens de artikelen 2, 6 en 7 van verordening (EEG) nr. 259/93 van de Raad van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (PB L 30, blz. 1; hierna: "verordening"), en krachtens artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32; hierna: "richtlijn"), door ongerechtvaardigde bezwaren te maken tegen bepaalde overbrengingen van afvalstoffen naar een andere lidstaat met het oog op hun hoofdgebruik aldaar als brandstof, zulks in strijd met het bepaalde in artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening en artikel 1, sub f, juncto punt R 1 van bijlage II B van de richtlijn.
2 Bij beschikking van de president van het Hof van 7 juni 2001 is de Republiek Oostenrijk toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Groothertogdom Luxemburg.
Het toepasselijke recht
De communautaire regelgeving
De richtlijn
3 De richtlijn heeft als voornaamste doelstelling, de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen tegen de schadelijke invloeden veroorzaakt door het ophalen, het transport, de behandeling, de opslag en het storten van afvalstoffen. Volgens de vierde overweging van de considerans van de richtlijn is het inzonderheid van belang de terugwinning van afvalstoffen en het gebruik van teruggewonnen materialen te bevorderen teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen.
4 De richtlijn definieert "verwijdering" in artikel 1, sub e, als "alle in bijlage II A bedoelde handelingen" en "nuttige toepassing" in artikel 1, sub f, als "alle in bijlage II B bedoelde handelingen".
5 Artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
"De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van:
a) in de eerste plaats de preventie of de vermindering van de productie en de schadelijkheid van afvalstoffen [...]
b)
in de tweede plaats
i) de nuttige toepassing van de afvalstoffen door recycling, hergebruik, terugwinning dan wel andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen, of
ii) het gebruik van afvalstoffen als energiebron."
6 Bijlage II A bij de richtlijn, getiteld "Verwijderingshandelingen", noemt in punt D 10 "[v]erbranding op het land".
7 Bijlage II B bij de richtlijn, getiteld "Nuttige toepassing", noemt in punt R 1 "[h]oofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
De verordening
8 De verordening regelt inzonderheid het toezicht en de controle op de overbrenging van afvalstoffen tussen lidstaten.
9 Artikel 2, sub i, van de verordening definieert "verwijdering" als "de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder e". Artikel 2, sub k, van de verordening definieert "nuttige toepassing" als "de handelingen als zodanig omschreven in richtlijn 75/442/EEG, artikel 1, onder f".
10 Titel II van de verordening, "Overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten", omvat twee afzonderlijke hoofdstukken, waarvan het eerste betrekking heeft op de procedure voor de overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen (artikelen 3 tot en met 5) en het tweede op de procedure voor de overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (artikelen 6 tot en met 11). De procedure voor deze tweede categorie afvalstoffen is minder streng dan die voor de eerste categorie.
11 Krachtens artikel 6, lid 1, van de verordening moet de producent of de houder van afvalstoffen, wanneer hij voornemens is in bijlage III bij deze verordening genoemde, voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen (oranje lijst van afvalstoffen) van een lidstaat naar een andere lidstaat over te brengen en/of deze door een of meer andere lidstaten heen te voeren, een kennisgeving zenden aan de bevoegde autoriteit van bestemming en een afschrift daarvan aan de bevoegde autoriteiten van verzending en van doorvoer, alsmede aan de ontvanger.
12 Artikel 7, lid 2, van de verordening regelt de termijn en de voorwaarden en modaliteiten die de bevoegde autoriteiten van bestemming, van verzending en van doorvoer moeten naleven om bezwaar te maken tegen de voorgenomen overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen. Deze bepaling schrijft met name voor, dat bezwaren moeten zijn gebaseerd op artikel 7, lid 4.
13 Artikel 7, lid 4, sub a, van de verordening bepaalt:
"De bevoegde autoriteiten van bestemming en van verzending kunnen gemotiveerde bezwaren tegen de voorgenomen overbrenging maken:
- op grond van richtlijn 75/442/EEG, in het bijzonder artikel 7
of
- indien de overbrenging niet in overeenstemming is met de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen inzake milieubescherming, openbare orde, openbare veiligheid of gezondheidsbescherming
of
- indien de kennisgever of de ontvanger zich in het verleden aan sluikhandel schuldig heeft gemaakt. In dat geval kan de bevoegde autoriteit van verzending alle overbrengingen waarbij de persoon in kwestie betrokken is, overeenkomstig de nationale wetgeving weigeren
of
- indien de overbrenging in strijd is met de verplichtingen die voortvloeien uit door de betrokken lidstaat of lidstaten vóór de toepassing van deze verordening gesloten internationale overeenkomsten
of
- indien de verhouding tussen de wel en niet nuttig toe te passen afvalstoffen, de geschatte waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig wordt toegepast, of de kosten van de nuttige toepassing en de kosten van verwijdering van het niet nuttig toe te passen gedeelte de nuttige toepassing uit economisch en milieutechnisch oogpunt niet rechtvaardigen."
De nationale maatregelen
14 Begin 1998 heeft de onderneming J. Lamesch Exploitation SA, gevestigd te Bettembourg (Luxemburg), bij de bevoegde Luxemburgse autoriteit twee kennisgevingen verricht ter verkrijging van een vergunning voor de overbrenging naar Frankrijk van huishoudelijk en soortgelijk afval, dat onder bijlage III bij de verordening valt. Volgens de kennisgevingen waren deze, van twee Luxemburgse afvalproducenten afkomstige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing door verbranding met terugwinning van energie in de afvalverbrandingsinstallatie van de Communauté urbaine de Strasbourg. Een te Metz (Frankrijk) gevestigde onderneming die optreedt onder de naam Négoce de tous matériaux réutilisables (hierna: "NTMR"), zou bij het transport van de betrokken afvalstoffen de rol van bevrachter op zich nemen.
15 Bij twee beschikkingen van 1 oktober 1998 (hierna: "bestreden beschikkingen") heeft de bevoegde Luxemburgse autoriteit de aangemelde overbrengingen ambtshalve opnieuw gekwalificeerd, namelijk als overbrengingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen. Volgens deze autoriteit zijn dergelijke overbrengingen slechts toegestaan "indien wordt aangetoond dat de te verzenden afvalstoffen niet kunnen worden overgebracht naar een Luxemburgse verwijderingsinstallatie, hetzij om technische redenen, hetzij wegens capaciteitsgebrek".
16 De bevoegde Luxemburgse autoriteit heeft de herkwalificatie waartoe zij ambtshalve is overgegaan, aldus gerechtvaardigd dat "de verbranding van afvalstoffen in een installatie die primair is bedoeld voor thermische behandeling met het oog op mineralisatie van afvalstoffen, in Luxemburg wordt aangemerkt als een verwijderingshandeling in de zin van punt D 10 van bijlage II A bij richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd, ongeacht of de geproduceerde warmte al dan niet wordt teruggewonnen".
De precontentieuze procedure
17 Naar aanleiding van een klacht van NTMR heeft de Commissie het Groothertogdom Luxemburg op 22 oktober 1999 een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij deze lidstaat verzocht binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen te maken over de grief dat de bevoegde Luxemburgse autoriteiten de bepalingen van de verordening en van de richtlijn hadden geschonden door te weigeren een verbranding van afvalstoffen in een niet-industriële afvalverbrandingsinstallatie aan te merken als handeling voor nuttige toepassing, ofschoon de bij verbranding vrijkomende energie geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen.
18 Aangezien het Groothertogdom Luxemburg niet op deze aanmaningsbrief reageerde, heeft de Commissie op 4 april 2000 een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij als haar oordeel te kennen gaf, dat deze lidstaat de krachtens de artikelen 6 en 7 van de verordening, artikel 1, sub f, en punt R 1 van bijlage II B van de richtlijn en, voorzover nodig, artikel 34 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen. In dezelfde brief heeft de Commissie het Groothertogdom Luxemburg verzocht de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van het met redenen omkleed advies eraan te voldoen.
19 Bij brief van 28 april 2000 heeft het Groothertogdom Luxemburg geantwoord, dat een behandeling van afvalstoffen kan worden aangemerkt als een handeling in de zin van punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn, zelfs wanneer hierdoor energie kan worden teruggewonnen. Bovendien is de nieuwe kwalificatie van de betrokken handelingen door de Luxemburgse autoriteiten tot stand gekomen in overleg met de Franse autoriteiten van bestemming.
20 In deze omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Ten gronde
21 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat volgens het bij de verordening ingevoerde systeem alle bevoegde autoriteiten die een kennisgeving ontvangen van een voorgenomen overbrenging van afvalstoffen, moeten controleren of de door de kennisgever opgegeven kwalificatie aan de bepalingen van de verordening beantwoordt en tegen de overbrenging bezwaar moeten maken indien deze opgaaf onjuist is (arrest van 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punt 40).
22 Indien zij van oordeel is dat het doel van een overbrenging in de kennisgeving onjuist is opgegeven, moet de bevoegde autoriteit van verzending haar bezwaar tegen de overbrenging baseren op deze onjuiste opgaaf, zonder te verwijzen naar een van de bijzondere bepalingen van de verordening waarin de bezwaren worden gedefinieerd die de lidstaten kunnen maken tegen overbrengingen van afvalstoffen (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 47). Het staat daarentegen niet aan de bevoegde autoriteit om het doel van de overbrenging van de afvalstoffen ambtshalve anders te kwalificeren (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 48).
23 Artikel 7, lid 2, van de verordening, waaruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten zich slechts tegen een overbrenging van voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen kunnen verzetten in de in artikel 7, lid 4, limitatief opgesomde gevallen, belet deze autoriteiten in beginsel dus niet tegen een bepaalde overbrenging bezwaar te maken op grond dat het in werkelijkheid afvalstoffen betreft die voor verwijdering bestemd zijn.
24 Een dergelijk bezwaar is echter slechts in overeenstemming met artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening voorzover criteria ter onderscheiding van verwijdering en nuttige toepassing van afvalstoffen worden toegepast die stroken met de criteria als geformuleerd in de bepalingen van de richtlijn waarnaar artikel 2, sub i en k, van de verordening ter definiëring van deze begrippen verwijst.
25 In de bestreden beschikkingen hebben de Luxemburgse autoriteiten de aangemelde overbrengingen ambtshalve gekwalificeerd als overbrengingen van voor verwijdering bestemde afvalstoffen en hebben zij bezwaar gemaakt tegen de uitvoering ervan. Deze beschikkingen moeten aldus worden gelezen, dat zij het bezwaar opwerpen dat de indeling zoals opgegeven in de betrokken kennisgevingen van de overbrengingen onjuist is.
26 Om vast te stellen of het Groothertogdom Luxemburg met de bestreden beschikkingen zijn verplichtingen krachtens artikel 7, leden 2 en 4, van de verordening niet is nagekomen, moet derhalve worden onderzocht of het bezwaar dat in deze beschikkingen wordt opgeworpen, in overeenstemming is met het in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn gemaakte onderscheid tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing.
27 De Commissie stelt dat de overbrengingen waartegen de bestreden beschikkingen zich verzetten, betrekking hadden op afvalstoffen die bestemd waren om als een wijze van energieopwekking te worden gebruikt, hetgeen een handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn is.
28 Volgens de Commissie moeten afvalstoffen worden geacht als een wijze van energieopwekking te worden gebruikt, wanneer bij de handeling een surplus aan energie wordt opgewekt en een aanzienlijk deel van de in de verbrande afvalstoffen aanwezige energie wordt teruggewonnen om te worden gebruikt.
29 De Luxemburgse regering betoogt dat de verbranding, met terugwinning van energie, van de betrokken afvalstoffen in de afvalverbrandingsinstallatie van de Communauté urbaine de Strasbourg geen handeling voor nuttige toepassing als bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn was. Deze bepaling doelt namelijk enkel op handelingen waarbij niet alleen een surplus aan energie kan worden opgewekt en gebruikt, doch die gezien het doel van de afvalverwerkingsinstallatie tevens ertoe dienen, de afvalstoffen als brandstof of andere wijze van energieopwekking te gebruiken. Volgens de Luxemburgse regering volgt dit uit de in voornoemde bepaling gebezigde term "hoofdgebruik".
30 De Luxemburgse regering stelt derhalve, dat in de bestreden beschikkingen terecht is geoordeeld dat de betrokken overbrengingen afvalstoffen betroffen die in werkelijkheid bestemd waren om het voorwerp te vormen van de verwijderingshandeling bedoeld in punt D 10 van bijlage II A bij de richtlijn.
31 In dit verband moet eraan worden herinnerd, dat volgens punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn als handeling voor nuttige toepassing van afvalstoffen wordt aangemerkt het "hoofdgebruik [daarvan] als brandstof of een andere wijze van energieopwekking".
32 Deze bepaling dient aldus te worden uitgelegd dat daaronder ook de verbranding van huishoudelijk afval valt, in de eerste plaats omdat de betrokken handeling voornamelijk tot doel heeft het gebruik van afvalstoffen als wijze van energieopwekking mogelijk te maken. De term "gebruik" in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn betekent namelijk, dat de in deze bepaling genoemde handeling voornamelijk tot doel heeft dat afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen, namelijk het opwekken van energie.
33 In de tweede plaats valt de verbranding van huishoudelijk afval onder de handeling bedoeld in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn wanneer de omstandigheden waaronder deze handeling moet worden verricht, de conclusie wettigen dat daadwerkelijk sprake is van een "wijze van energieopwekking". Dit veronderstelt enerzijds dat er bij de verbranding van de afvalstoffen meer energie wordt opgewekt en teruggewonnen dan bij het verbrandingsproces wordt verbruikt, en anderzijds dat een deel van het surplus aan energie die bij de verbranding vrijkomt, daadwerkelijk wordt gebruikt, hetzij onmiddellijk, in de vorm van warmte die door de verbranding wordt geproduceerd, hetzij na omzetting, in de vorm van elektriciteit.
34 In de derde plaats volgt uit het woord "hoofd"-gebruik in punt R 1 van bijlage II B bij de richtlijn, dat de afvalstoffen hoofdzakelijk moeten worden gebruikt als brandstof of andere wijze van energieopwekking, hetgeen betekent dat het merendeel van de afvalstoffen moet worden verbrand bij de handeling en dat het merendeel van de vrijgekomen energie moet worden teruggewonnen en gebruikt.
35 Deze uitlegging strookt met het begrip nuttige toepassing zoals dat uit de richtlijn voortvloeit.
36 Uit artikel 3, lid 1, sub b, van de richtlijn en uit de vierde overweging van de considerans ervan volgt namelijk, dat een nuttige toepassing van afvalstoffen in wezen wordt gekenmerkt door het feit dat zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd (arrest ASA, reeds aangehaald, punt 69).
37 De verbranding van afvalstoffen vormt dus een nuttige toepassing wanneer zij voornamelijk tot doel heeft dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen als wijze van energieopwekking doordat zij in de plaats komen van een primaire energiebron die voor deze functie had moeten worden aangewend.
38 In het licht van deze criteria moet in casu worden geconstateerd, dat de Commissie niet heeft aangetoond dat het in de bestreden beschikkingen opgeworpen bezwaar niet strookt met het in de bijlagen II A en II B bij de richtlijn gemaakte onderscheid tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing.
39 De bevoegde Luxemburgse autoriteiten hebben in de bestreden beschikkingen namelijk geweigerd de betrokken overbrenging van afvalstoffen naar een afvalverbrandingsinstallatie in Frankrijk aan te merken als een nuttige toepassing, omdat deze installatie primair bedoeld is voor thermische behandeling met het oog op mineralisatie van afvalstoffen.
40 Het bezwaar van deze autoriteiten steunt dus op de overweging dat het hoofddoel van de betrokken handeling de verwijdering van de afvalstoffen is. Dit is een geldige grond om zich ertegen te verzetten dat de overbrenging van afvalstoffen naar deze installatie als handeling voor nuttige toepassing wordt gekwalificeerd.
41 De overbrenging van afvalstoffen met het oog op hun verbranding in een verwerkingsinstallatie die is ontworpen met het oog op de verwijdering van afvalstoffen, kan immers niet voornamelijk de nuttige toepassing van de afvalstoffen tot doel hebben, zelfs niet wanneer bij de verbranding daarvan de geproduceerde warmte geheel of gedeeltelijk wordt teruggewonnen.
42 Dat een dergelijke terugwinning van energie strookt met het door de richtlijn nagestreefde doel van bescherming van de natuurlijke hulpbronnen, is juist.
43 Wanneer echter de terugwinning van de bij de verbranding vrijgekomen warmte slechts een neveneffect is van een handeling die voornamelijk strekt tot verwijdering van de afvalstoffen, kan dit niet afdoen aan de kwalificatie van deze handeling als verwijderingshandeling.
44 De Commissie heeft in het kader van haar beroep niets aangevoerd waaruit blijkt dat de betrokken handeling, anders dan de bevoegde Luxemburgse autoriteiten in de bestreden beschikkingen hebben geoordeeld, voornamelijk de nuttige toepassing van de afvalstoffen tot doel had. Zij heeft hiervoor geen enkele aanwijzing verstrekt, zoals bijvoorbeeld het feit dat de betrokken afvalstoffen bestemd zouden zijn geweest voor een installatie die, indien zij niet door afvalstoffen werd bevoorraad, gebruik had moeten maken van een primaire energiebron om haar activiteit te kunnen voortzetten, of het feit dat de exploitant van de verwerkingsinstallatie de producent of houder van deze afvalstoffen een betaling verschuldigd zou zijn voor de levering van de afvalstoffen.
45 De Commissie heeft in dit verband enkel betoogd, dat de overbrengingen betrekking hadden op afvalstoffen die bestemd waren om als wijze van energieopwekking te worden gebruikt en dat het doel van de verwerkingsinstallatie waarnaar deze afvalstoffen moesten worden overgebracht, geen relevant criterium was voor de kwalificatie van een overbrenging van afvalstoffen.
46 Hieruit volgt dat het beroep van de Commissie ongegrond is, zodat het moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
47 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Groothertogdom Luxemburg in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van dit Reglement dient de Republiek Oostenrijk, die in het geschil is tussengekomen, haar eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Commissie van de Europese Gemeenschappen in de kosten.
3) Verstaat dat de Republiek Oostenrijk haar eigen kosten zal dragen.