62017TJ0119(01)
WYROK SĄDU (czwarta izba)
z dnia 12 maja 2021 r. (
*1
)
Służba publiczna – Urzędnicy – Personel tymczasowy – Personel kontraktowy – Wynagrodzenie – Personel ESDZ pełniący służbę w państwie trzecim – Artykuł 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego – Coroczna ocena dodatku ze względu na warunki życia – Decyzja o obniżeniu dodatku ze względu na warunki życia dla personelu zatrudnionego w Etiopii z 30 do 25% – Spójność regionalna – Oczywiste błędy w ocenie
W sprawie T‑119/17 RENV
Ruben Alba Aguilera, zamieszkały w Addis-Abebie (Etiopia), oraz inni skarżący, których nazwiska wymieniono w załączniku (
1
), których reprezentował adwokat S. Orlandi,
strona skarżąca,
przeciwko
Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), którą reprezentowali S. Marquardt i R. Spáč, w charakterze pełnomocników, tych zaś wspierali adwokaci M. Troncoso Ferrer, C. García Fernández i F.-M. Hislaire,
strona pozwana,
mającej za przedmiot skargę na podstawie art. 270 TFUE o stwierdzenie nieważności wydanej przez ESDZ decyzji ADMIN(2016) 7 z dnia 19 kwietnia 2016 r. o ustaleniu wysokości DWŻ, określonego w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego – Rok rozliczeniowy 2016 r. w zakresie, w jakim dokonuje obniżenia z dniem 1 stycznia 2016 r. dodatku ze względu na warunki życia, wypłacanego personelowi Unii Europejskiej zatrudnionemu w Etiopii,
SĄD (czwarta izba)
w składzie: S. Gervasoni, prezes, P. Nihoul i J. Martín y Pérez de Nanclares (sprawozdawca), sędziowie,
sekretarz: M. Marescaux, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 11 listopada 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
Regulamin pracowniczy
1
Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej w brzmieniu mającym zastosowanie w sporze (zwany dalej „regulaminem pracowniczym”) stanowi w art. 1b lit. a), że z zastrzeżeniem odmiennych przepisów regulaminu pracowniczego dla potrzeb tego regulaminu Europejską Służbę Działań Zewnętrznych (ESDZ) traktuje się jak instytucję Unii Europejskiej.
2
Artykuł 101a regulaminu pracowniczego jest jedynym przepisem zawartym w tytule VIIIb regulaminu pracowniczego. Przepis ten stanowi, że „[z] zastrzeżeniem innych przepisów regulaminu pracowniczego załącznik X określa przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim”.
3
Artykuł 110 ust. 1 regulaminu pracowniczego stanowi, że „[o]rgan powołujący każdej instytucji przyjmuje ogólne przepisy wykonawcze do niniejszego regulaminu pracowniczego po zasięgnięciu opinii komitetu pracowniczego i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego”.
4
Artykuł 8 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zatytułowanego „Przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników pełniących służbę w państwie trzecim” stanowi, że „[o]rgan powołujący może w wyjątkowych przypadkach, w drodze szczególnej decyzji zawierającej uzasadnienie, przyznać urzędnikowi urlop wypoczynkowy, biorąc pod uwagę szczególnie trudne warunki życia w miejscu pełnienia przez niego służby. Dla każdego takiego miejsca organ powołujący określa miasto lub miasta, gdzie można skorzystać z urlopu wypoczynkowego”.
5
Artykuł 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi:
„1.   Dodatek ze względu na warunki życia jest ustalany, zgodnie z miejscem zatrudnienia urzędnika, jako odsetek kwoty referencyjnej. Kwota referencyjna obejmuje całkowite wynagrodzenie podstawowe łącznie z dodatkiem zagranicznym, dodatkiem na gospodarstwo domowe oraz dodatkiem na dzieci pozostające na utrzymaniu, pomniejszone o obowiązkowe potrącenia określone w regulaminie pracowniczym lub w rozporządzeniach wykonawczych do niego.
W przypadku gdy urzędnik jest zatrudniony w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie występującymi w Unii Europejskiej, nie wypłaca się takiego dodatku.
W przypadku innych miejsc zatrudnienia dodatek ze względu na warunki życia jest ustalany z uwzględnieniem między innymi następujących czynników:
–
warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej,
–
bezpieczeństwo,
–
warunki klimatyczne,
–
stopień odizolowania,
–
inne lokalne warunki życia.
Dodatki ze względu na warunki życia ustalone dla każdego miejsca zatrudnienia są poddawane przeglądowi oraz w razie potrzeby dostosowywane co roku przez organ powołujący po uzyskaniu opinii komitetu pracowniczego.
Organ powołujący może podjąć decyzję o przyznaniu dodatkowej premii oprócz dodatku ze względu na warunki życia, w przypadku gdy dany urzędnik został więcej niż jeden raz oddelegowany do miejsca zatrudnienia uznanego za trudne lub bardzo trudne […].
2.   Jeśli warunki życia w miejscu zatrudnienia powodują osobiste zagrożenie dla urzędnika, wypłacany jest mu dodatkowy dodatek tymczasowy na podstawie uzasadnionej szczególnej decyzji organu powołującego […].
3.   Szczegółowe przepisy dotyczące stosowania niniejszego artykułu ustala organ powołujący”.
WZIP
6
Artykuł 10 ust. 5 Warunków zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej (zwanych dalej „WZIP”) stanowi, że tytuł VIIIb regulaminu pracowniczego stosuje się na zasadzie analogii do personelu tymczasowego pełniącego służbę w państwach trzecich.
7
Artykuł 118 WZIP przewiduje, że załącznik X do regulaminu pracowniczego stosuje się na zasadzie analogii do personelu kontraktowego pełniącego służbę w państwach trzecich, z zastrzeżeniem, w pewnych okolicznościach, art. 21 tego załącznika. Ten przepis dotyczy przejęcia przez instytucję niektórych kosztów związanym z mieszkaniem urzędników w miejscach zatrudnienia.
Decyzje ESDZ
8
Decyzja Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa HR DEC(2013) 013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie dodatku ze względu na warunki życia i dodatku uzupełniającego, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego (zwana dalej „decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r.”), odnosi się do regulaminu pracowniczego i WZIP, w szczególności do samego art. 10, oraz zawiera informację, że została przyjęta po zasięgnięciu opinii komitetu pracowniczego. Zgodnie z jej jedynym motywem ma ona na celu ustanowienie wewnętrznych wytycznych odnoszących się między innymi do dodatku ze względu na warunki życia (zwanego dalej „DWŻ”).
9
Artykuł 1 decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. stanowi, że „[organ powołujący] dokonuje przeglądu czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego, opierając się między innymi na informacjach pochodzących z wiarygodnych źródeł międzynarodowych, zarówno o charakterze publicznym, jak i prywatnym, państw członkowskich, jak również delegatur Unii oraz służb instytucji i organów Unii” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
10
Zgodnie z art. 2 akapity pierwszy i drugi decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r.:
„Po zasięgnięciu opinii komitetów pracowniczych ESDZ i Komisji [organ powołujący] określa stawki procentowe [DWŻ] w odniesieniu do poszczególnych miejsc zatrudnienia. Te stawki procentowe podzielone są na osiem kategorii (0, 10, 15, 20, 25, 30, 35 i 40%) na podstawie czynników […].
W przypadku gdy miejsce pełnienia służby znajduje się w państwie, w którym warunki życia mogą być uznane za równoważne z warunkami normalnie występującymi w Unii Europejskiej, nie wypłaca się takiego dodatku”.
11
W art. 7 akapit drugi decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. wskazano przykładowe czynniki, brane, między innymi, pod uwagę przy ustalaniu wysokości DWŻ, które odpowiadają czynnikom określonym w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego. Artykuł ten w akapitach od trzeciego do piątego stanowi:
„W odniesieniu do każdego czynnika [organ powołujący] ustala stopień trudności w wymiarze liczbowym. Dane te są zamieszczane w tabeli porównawczej wynikającej z ostatecznego podliczenia, odzwierciedlającej z kolei stawkę procentową przyznaną [DWŻ].
Stosowana metodologia jest przedmiotem wytycznych przyjętych przez ESDZ w porozumieniu z właściwymi służbami Komisji, po konsultacji z grupą techniczną [DWŻ].
Grupa techniczna [DWŻ] jest grupą ad hoc o charakterze doradczym składającą się z jednej strony z członków administracji i przedstawicieli personelu ESDZ, a z drugiej strony z członków administracji i przedstawicieli personelu Komisji. Przedstawiciele personelu są mianowani przez komitet pracowniczy swojej instytucji. Grupa techniczna [DWŻ] wypowiada się w formie zaleceń na wniosek [organu powołującego]. Zasięga się jej opinii w szczególności w sprawie decyzji, o których mowa w art. 2 ust. 1 i 3”.
12
Artykuł 12 akapit pierwszy decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. stanowi, że jej postanowienia mają zastosowanie w drodze analogii do członków personelu tymczasowego i członków personelu kontraktowego.
13
Na podstawie decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r., w szczególności jej art. 2 i 7, oraz na podstawie załącznika X do regulaminu pracowniczego, w szczególności jego art. 8 i 10, oraz po zasięgnięciu opinii komitetu pracowniczego ESDZ i komitetu pracowniczego Komisji dyrektor generalny ds. administracyjnych ad interim ESDZ wydał w dniu 3 grudnia 2014 r. decyzję EEAS DEC(2014) 049 dotyczącą wytycznych ustalających metodologię ustalania wysokości między innymi DWŻ (zwaną dalej „wytycznymi”).
14
W art. 1 ust. 1 tych wytycznych wskazano przykładowe czynniki, które są brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości DWŻ, a które odpowiadają czynnikom określonym w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego. Artykuł 1 ust. 2 i 3 wytycznych przewiduje:
„2.   Każdy z czynników podlega ewaluacji i otrzymuje następującą liczbę punktów:
–
1, w przypadku gdy warunki życia są równoważne z warunkami życia w Unii Europejskiej,
–
2, w przypadku gdy warunki życia są raczej trudne w porównaniu z warunkami życia w Unii Europejskiej,
–
3, w przypadku gdy warunki życia są trudne w porównaniu z warunkami życia w Unii Europejskiej,
–
4, w przypadku gdy warunki życia są bardzo trudne w porównaniu z warunkami życia w Unii Europejskiej,
–
5, w przypadku gdy warunki życia są wyjątkowo trudne w porównaniu z warunkami życia w Unii Europejskiej.
3.   Całkowita liczba punktów wynikająca z tej oceny może zostać skorygowana w oparciu o względy wymienione w art. 3, [etap] 3. Maksymalna całkowita liczba punktów przyznana danemu państwu wynosi 25 punktów. [DWŻ] ustala się zgodnie z następującą skalą:
–
[…]
–
25% za całkowitą liczbę punktów wynoszącą 12 lub 13 [pkt]
–
30% za całkowitą liczbę punktów wynoszącą 14 lub 15 [pkt]
–
[…]”.
15
Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 5 wytycznych:
„1.   Warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej
Liczbę punktów dla [czynnika] »Warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej« ustala się na podstawie porównawczej »karty zdrowotnej« opracowanej przez »International SOS« i, w stosownych przypadkach, [na podstawie] innych informacji dostarczonych przez wiarygodne źródła międzynarodowe, publiczne lub prywatne.
»Karta zdrowotna« opracowana przez »International SOS« dokonuje klasyfikacji medycznej państw, oceniając szereg czynników, w tym standard dostępnej opieki medycznej i stomatologicznej, dostęp do produktów leczniczych na receptę, występowanie poważnych chorób zakaźnych oraz istnienie barier kulturowych, językowych lub administracyjnych, zgodnie z pięcioma stopniami od »niskiego ryzyka« do »wyjątkowo dużego ryzyka«.
[…]
5.   Inne lokalne warunki [życia]
Liczbę punktów w odniesieniu do [czynnika] »Inne lokalne warunki życia« ustala się na podstawie danych przekazanych przez delegatury w odpowiedzi na kwestionariusz oraz, w stosownych przypadkach, [na podstawie] innych informacji dostarczonych przez wiarygodne źródła międzynarodowe o charakterze publicznym lub prywatnym.
Dane, które przekazują delegatury, dotyczą:
–
warunków zaopatrzenia,
–
usług publicznych,
–
infrastruktury szkolnej dla dzieci personelu,
–
możliwości pracy dla małżonków,
–
działalności sportowej i kulturalnej”.
16
Artykuł 3 wytycznych, zatytułowany „System w 3 etapach”, stanowi:
„Ewaluacja państw zostanie przeprowadzona w 3 etapach:
1.   Pierwsza ewaluacja poszczególnych państw na poziomie administracyjnym […].
2.   Ewaluacja tymczasowa: [k]ontrola pierwszej ewaluacji w celu sprawdzenia spójności regionalnej i porównania z państwami podobnymi ([…] ze służbami ESDZ i służbami geograficznymi Komisji).
3.   Ewaluacja końcowa i porównanie z danymi państw członkowskich poprzez zasięgnięcie opinii Komitetu Zarządzającego ds. Delegatur »EUDEL«.
Etap 1: pierwsza ewaluacja.
Służby administracyjne przygotowują wstępną ewaluację każdego czynnika, przyznając punkty od 1 do 5 zgodnie z systemem opisanym w art. 2. Wyniki zamieszcza się w tabeli porównawczej i określa się szacunkowy wpływ na budżet.
Etap 2: weryfikacja ewaluacji pod kątem spójności regionalnej i w porównaniu z podobnymi państwami.
Ewaluacja regionalna uwzględnia podobieństwa lub różnice regionalne, szczególne czynniki izolacji lub warunki lokalne, które są porównywalne w regionie. Służby odpowiadające za dany obszar geograficzny ocenią, czy wyniki etapu 1 wydają się właściwe pod względem regionalnym. Podobnie na tym etapie procedury weryfikuje się wyniki między porównywalnymi państwami (porównywalne z poziomem wielkości, rozwoju, powstania państwa, państw OECD, małych obszarów lub wysp).
Na zakończenie etapu 2 sporządza się sprawozdanie wraz ze streszczeniem otrzymanych opinii i oszacowaniem wpływu na budżet.
Etap 3: ewaluacja końcowa.
Do celów oceny końcowej Komitet Zarządzający ds. Delegatur »EUDEL« ma do dyspozycji wyniki pośrednie uzyskane po etapie 1 i etapie 2.
Na tym etapie procedury Komitet Zarządzający ds. Delegatur »EUDEL« dokonuje analizy porównawczej i wydaje końcową ocenę na podstawie:
–
poziomu spójności pomiędzy punktami uzyskanymi przy użyciu podobnych schematów trudności opracowanych przez każde państwo członkowskie lub innych podobnych systemów trudności, publicznych lub prywatnych,
–
pogłębionej weryfikacji wystarczającego uwzględnienia celów polityki ogólnej, problemów związanych z zatrudnieniem i innych elementów niewłączonych do klasycznych czynników, takich jak nietypowy kryzys (epidemia, kryzysy itp.) podczas pośrednich wyników etapu 1 i etapu 2.
Ewaluacja końcowa umożliwia korektę punktacji. Sporządza się sprawozdanie końcowe wraz z opisem procedur i wniosków, w tym uzasadnieniem skorygowanych wyników i oszacowaniem wpływu na budżet”.
17
Artykuł 4 wytycznych przewiduje:
„Zgodnie z art. 7 [decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r.] należy zasięgnąć opinii grupy technicznej [DWŻ].
[Organ powołujący] ustala wysokość [DWŻ] obowiązującego w poszczególnych miejscach zatrudnienia”.
18
Artykuł 5 wytycznych ma następujące brzmienie:
„Zgodnie z art. 8 załącznika X do regulaminu pracowniczego organ powołujący może przyznać urlop wypoczynkowy ze względu na szczególnie trudne warunki życia w miejscu zatrudnienia. Urlopu wypoczynkowego udziela się zgodnie z liczbą punktów [określoną w celu ustalenia wysokości] [DWŻ] i z następującą skalą:
–
1 [dzień] urlopu wypoczynkowego za liczbę punktów wyższą od 13, ale niższą lub równą 17,
[…]”.
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
19
Skarżący, Ruben Alba Aguilera i inne osoby, których nazwiska zostały wymienione w załączniku, są urzędnikami oraz tymczasowymi lub kontraktowymi członkami personelu Unii, zatrudnionymi w chwili, gdy wydano decyzję wskazaną w pkt 20 poniżej, w Etiopii.
20
W dniu 19 kwietnia 2016 r. dyrektor generalny ds. budżetu i administracji ESDZ wydał decyzję ADMIN(2016) 7 w sprawie ustalenia wysokości DWŻ, określonego w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego – rok rozliczeniowy 2016 [ADMIN(2016) 7] (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), w której zmieniono stawkę DWŻ wypłacanego pracownikom zatrudnionym w państwach trzecich począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r. Na mocy tej decyzji wysokość DWŻ wypłacanego personelowi Unii pełniącemu służbę w Etiopii została obniżona z 30 do 25% kwoty referencyjnej.
21
Tego samego dnia dyrektor generalny ds. budżetu i administracji ESDZ wydał decyzję w sprawie przyznania urlopu wypoczynkowego urzędnikom, członkom personelu tymczasowego i kontraktowego zatrudnionym w państwach trzecich. Zgodnie z art. 5 wytycznych obniżenie stawki DWŻ wypłacanego personelowi Unii zatrudnionemu w Etiopii spowodowało utratę przez skarżących uprawnienia do urlopu wypoczynkowego.
22
W okresie od 13 do 18 lipca 2016 r. każdy ze skarżących złożył organowi powołującemu albo organowi upoważnionemu do zawierania umów o pracę (zwanemu dalej „OUZU”) zażalenie na zaskarżoną decyzję na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego, kwestionując obniżenie z dniem 1 stycznia 2016 r. stawki DWŻ wypłacanego personelowi Unii zatrudnionemu w Etiopii.
23
W dniu 9 listopada 2016 r. organ powołujący w drodze jednej decyzji oddalił zażalenia skarżących (zwaną dalej „decyzją oddalającą zażalenia”).
Postępowanie przed Sądem i Trybunałem
24
W dniu 20 lutego 2017 r. skarżący złożyli w sekretariacie Sądu skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim na jej mocy z dniem 1 stycznia 2016 r. obniżono DWŻ wypłacany personelowi Unii pełniącemu służbę w Etiopii z 30% do 25% kwoty referencyjnej, zasądzenie od ESDZ kwoty ryczałtowej w wysokości określonej ex æquo et bono przez Sąd tytułem zadośćuczynienia za krzywdę oraz obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
25
Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności przed Sądem skarżący podnieśli trzy zarzuty. Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia obowiązku przyjęcia ogólnych przepisów wykonawczych (zwanych dalej „OPW”) w odniesieniu do art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Zarzut drugi dotyczył naruszenia art. 10 załącznika X do regulaminu w zakresie, w jakim metoda, jaką posłużył się ESDZ w celu określenia kwoty DWŻ w miejscu zatrudnienia, uwzględniała zasadę spójności regionalnej. Wreszcie zarzut trzeci dotyczył oczywistych błędów w ocenie czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego przy ustalaniu rozpatrywanego DWŻ.
26
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2018 r., Alba Aguilera i in./ESDZ (T‑119/17, zwanym dalej „wyrokiem pierwotnym”, EU:T:2018:183), Sąd uwzględnił podniesiony przed nim zarzut pierwszy i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w żądanym zakresie bez potrzeby badania zarzutów drugiego i trzeciego. Poza tym oddalił przedstawione mu żądania zadośćuczynienia i obciążył ESDZ kosztami postępowania.
27
W dniu 26 czerwca 2018 r. ESDZ wniósł do Trybunału odwołanie od wyroku pierwotnego. W odwołaniu ESDZ zakwestionował ten wyrok w zakresie, w jakim stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i w konsekwencji obciąża ESDZ kosztami postępowania. ESDZ nie powołał się w odwołaniu na te części uzasadnienia wyroku, w którym Sąd oddalił przedstawione mu żądania zadośćuczynienia. W związku z tym, ponieważ skarżący nie wnieśli odwołania wzajemnego, wyrok pierwotny w częściach dotyczących roszczenia odszkodowawczego stał się prawomocny.
28
W uzasadnieniu odwołania ESDZ podniósł dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczy naruszenia prawa przy wykładni art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego ze względu na to, że zawarty w nim obowiązek przyjęcia OPW zgodnie z art. 110 regulaminu pracowniczego jest obowiązkiem przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika, a drugi – naruszenia prawa przy wykładni art. 10 tego załącznika, ponieważ stanowi on na tyle niejasny i nieprecyzyjny przepis, że nie nadaje się do stosowania pozbawionego arbitralnego charakteru, co powoduje konieczność przyjęcia OPW.
29
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., ESDZ/Alba Aguilera i in. (C‑427/18 P, zwanym dalej „wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym”, EU:C:2020:109), po pierwsze, Trybunał uwzględnił zarzut pierwszy podniesiony przez ESDZ i stwierdził w ten sposób, że Sąd naruszył prawo, gdy orzekł, iż art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego stanowi przepis ustanawiający wyraźny obowiązek przyjęcia OPW w odniesieniu do całego tego załącznika i gdy wywiódł z tego, że ESDZ był zobowiązany do przyjęcia OPW dotyczących art. 10 tego załącznika, przed umożliwieniem tej służbie zgodnie z prawem przyjęcia zaskarżonej decyzji (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 83).
30
Po drugie, Trybunał stwierdził, że zarzut drugi odwołania opiera się na błędnym rozumieniu wyroku pierwotnego i oddalił go jako bezzasadny. W tym względzie Trybunał ocenił, że rozważania Sądu zawarte w wyroku pierwotnym nie mają związku z charakterem art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 93, 94).
31
Ponieważ pierwszy zarzut odwołania był zasadny, Trybunał najpierw uchylił częściowo wyrok pierwotny. Następnie w zakresie, w jakim w wyroku pierwotnym Sąd uwzględnił zarzut pierwszy podniesiony przez skarżących bez zbadania zarzutów drugiego i trzeciego, Trybunał stwierdził, że stan postępowania nie pozwala na wydanie orzeczenia i przekazał sprawę Sądowi do ponownego rozpoznania. Wreszcie Trybunał orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
Postępowanie i żądania stron w niniejszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
32
Pismem z dnia 2 marca 2020 r. sekretariat Sądu, zgodnie z art. 217 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, poinformował skarżących, że przysługuje im termin dwóch miesięcy przedłużony o dziesięciodniowy termin uwzględniający odległość, licząc od dnia doręczenia wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym, na przedstawienie uwag na piśmie w przedmiocie wniosków, jakie należy wyciągnąć z wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym dla rozstrzygnięcia sporu.
33
ESDZ i skarżący w dniu 6 maja 2020 r. złożyli w sekretariacie Sądu uwagi na piśmie w przedmiocie wniosków, jakie należy wyciągnąć z wyroku wydanego w postępowaniu odwoławczym.
34
W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 § 3 lit. a) i d) regulaminu postępowania w dniu 30 września 2020 r. Sąd wezwał strony do udzielenia odpowiedzi na szereg pytań, a ESDZ do przedstawienia określonych dokumentów. Strony udzieliły odpowiedzi na pytania i zastosowały się do wezwania do przedstawienia dokumentów w wyznaczonym terminie.
35
Na rozprawie w dniu 11 listopada 2020 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
36
Skarżący wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim dokonuje obniżenia z dniem 1 stycznia 2016 r. DWŻ wypłacanego personelowi Unii zatrudnionemu w Etiopii;
–
obciążenie ESDZ kosztami postępowania.
37
ESDZ wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie, że skarga jest bezzasadna;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania w pierwszej instancji, odwołania i postępowania po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Co do prawa
38
W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą trzy zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia obowiązku przyjęcia OPW dotyczących art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 10 załącznika X do regulaminu w zakresie, w jakim metoda, jaką posłużył się ESDZ w wytycznych w celu określenia wysokości DWŻ w miejscu zatrudnienia, uwzględnia zasadę spójności regionalnej. Wreszcie zarzut trzeci dotyczy oczywistych błędów w ocenie czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego przy ustalaniu rozpatrywanego DWŻ.
Zarzut pierwszy dotyczący naruszenia obowiązku przyjęcia OPW dotyczących art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego
39
Na wstępie należy przypomnieć, że sąd Unii ma prawo ocenić, w zależności od okoliczności danego przypadku, czy prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości uzasadnia oddalenie zarzutu co do istoty bez uprzedniego orzeczenia o jego dopuszczalności (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 2002 r., Rada/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, pkt 51, 52; z dnia 5 kwietnia 2017 r., Francja/Komisja, T‑344/15, EU:T:2017:250, pkt 92).
40
Sąd ocenił, że w świetle okoliczności niniejszej sprawy i ze względów ekonomii procesowej należy zbadać zasadność niniejszego zarzutu bez uprzedniego orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności, kwestionowanej przez ESDZ ze względu na to, że argumenty podniesione na jego poparcie zostały przedstawione dopiero po wydaniu wyroku w postępowaniu odwoławczym, ponieważ zarzut ten należy w każdym razie oddalić z powodów przedstawionych poniżej.
41
Skarżący utrzymują, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego może być stosowany w sposób arbitralny z uwagi na brak jasności i precyzji, w związku z czym przyjęcie OPW jest obowiązkowe.
42
W pierwszej kolejności uważają oni w istocie, że w kontekście ewolucji legislacyjnej art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego ilustracyjny charakter listy czynników zawartej w ust. 1 akapit trzeci tego artykułu oraz fakt, że organowi powołującemu lub OUZU przysługuje szeroki zakres uznania przy ustalaniu wysokości DWŻ, są okolicznościami, które wymagają przyjęcia OPW. Ściślej rzecz ujmując, ten szeroki zakres uznania obejmuje zdaniem skarżących ustalenie zastosowanej metody, czynniki, jakie należy wziąć pod uwagę, ich wartości, a także współczynniki i stawki procentowe mające zastosowanie do DWŻ.
43
W drugiej kolejności skarżący podnoszą w istocie, że fakt, iż art. 10 ust. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewiduje, że organ powołujący ustala „szczegółowe przepisy dotyczące stosowania” tego przepisu, nie stoi na przeszkodzie temu, by przy ustalaniu DWŻ przepisy te przybrały formę OPW.
44
W tym względzie uważają oni zasadniczo, że skoro art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewiduje różne rodzaje dodatków lub premii, których przyznanie jest przedmiotem różnego rodzaju decyzji, przyjęcie OPW nie jest wymagane w odniesieniu do całego tego przepisu. Zdaniem skarżących okoliczność ta może wyjaśniać, dlaczego prawodawca nakłada na organ powołujący lub OUZU obowiązek przyjęcia „szczegółowych przepisów dotyczących stosowania”. W szczególności skarżący podnoszą, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego przewiduje w ust. 1 akapit piąty dodatkową premię, w przypadku gdy urzędnik pełnił służbę więcej niż jeden raz w miejscu uznawanym za trudne lub bardzo trudne, a w ust. 2 dodatek uzupełniający, jeżeli warunki życia w miejscu zatrudnienia zagrażają bezpieczeństwu fizycznemu urzędnika. Zdaniem skarżących, w odróżnieniu od decyzji dotyczących DWŻ, przyznanie tych dodatkowych premii i dodatków uzupełniających jest przedmiotem indywidualnych decyzji, które nie wymagają przyjęcia OPW.
45
W trzeciej kolejności skarżący uważają, że okoliczność, iż coroczny przegląd DWŻ zakłada zasięgnięcie opinii komitetu pracowniczego, nie stoi na przeszkodzie przyjęciu OPW dotyczących tego przepisu przez organ powołujący lub OUZU po zasięgnięciu opinii komitetów pracowniczych i Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego. Poza tym uważają, że opinia Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego jest konieczna dla zapewnienia tego, by kryteria, według których określane są warunki życia panujące w państwach trzecich były opracowane w sposób abstrakcyjny i niezależny od jakiejkolwiek procedury mającej na celu dokonanie przeglądu wysokości DWŻ, aby uniknąć sytuacji, w której na wybór tych kryteriów ma wpływ ewentualnie pożądany przez administrację wynik.
46
Wreszcie w czwartej kolejności skarżący podnoszą, że wydanie przez Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa decyzji ADMIN(2018) 35 z dnia 20 grudnia 2018 r. w sprawie ustanowienia ogólnych decyzji wykonawczych dotyczących dodatku ze względu na warunki życia i dodatku uzupełniającego, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego (zwanych dalej „OPW z 2018 r.”), potwierdza ich analizę. Uważają oni bowiem zasadniczo, że o ile ESDZ nie uznał, że jest zobowiązany do przyjęcia OPW na podstawie art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, o tyle ostatecznie przyjmując OPW z 2018 r., w sposób dorozumiany, lecz konieczny przyznał, że powinien to uczynić, ponieważ art. 10 wspomnianego załącznika może być stosowany w sposób arbitralny.
47
ESDZ nie zgadza się z argumentami skarżących.
48
Z orzecznictwa wynika, że w braku wyraźnego postanowienia obowiązek wydania przepisów wykonawczych podlegających przesłankom formalnym art. 110 regulaminu pracowniczego można dopuścić jedynie w drodze wyjątku, a mianowicie gdy przepisy regulaminu pracowniczego są niejasne i nieprecyzyjne do tego stopnia, że nie da się ich stosować w sposób pozbawiony arbitralności (zob. wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Vanhalewyn/ESDZ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
49
Należy podkreślić wyjątkowy charakter obowiązku przyjmowania przepisów wykonawczych podlegających formalnym przesłankom z art. 110 regulaminu pracowniczego. W tym względzie należy zauważyć, że orzecznictwo dopuściło istnienie luk w regulaminie pracowniczym pozostawiających instytucjom pewną swobodę, która jest ograniczona obowiązkiem zapewnienia ochrony zainteresowanej osobie na sprawiedliwych warunkach (wyrok z dnia 8 lipca 1965 r., Willame/Komisja, 110/63, EU:C:1965:71, s. 815).
50
Tym samym w niniejszym wypadku należy zbadać, czy art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego jest na tyle niejasny i nieprecyzyjny, że przepis ten nie może być stosowany w sposób pozbawiony arbitralnego charakteru.
51
W tym względzie Sąd uważa, że należy rozumieć, iż argumenty skarżących dotyczą art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego wyłącznie w zakresie, w jakim reguluje on DWŻ, a nie w odniesieniu do premii czy dodatku uzupełniającego przewidzianych, odpowiednio, w ust. 1 akapit piąty i w ust. 2 tego załącznika.
52
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że czynniki wymienione w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, nawet jeśli nie są wyczerpujące, są jasne i precyzyjne. Warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej, bezpieczeństwo, warunki klimatyczne oraz stopień odizolowania stanowią bowiem, wszystkie one, konkretne i wystarczająco obiektywne czynniki, a tym samym nie można ich stosować w sposób arbitralny.
53
Co się tyczy czynnika dotyczącego „innych lokalnych warunków życia”, to o ile prawdą jest, że nie został on określony w sposób precyzyjny w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego, o tyle jego treść jest możliwa do określenia ze względu na fakt, że czynnik ten powinien służyć do porównania warunków życia w miejscach zatrudnienia z warunkami normalnie panującymi w Unii.
54
To samo dotyczy ilustracyjnego charakteru wykazu czynników. Sam cel tych czynników, polegający na porównaniu warunków życia, oznacza bowiem, że jest możliwe takie porównanie. Okoliczność ta ogranicza możliwe wybory i przyczynia się do uniknięcia arbitralnego stosowania wspomnianych czynników.
55
W drugiej kolejności i tak jak zasygnalizowano w opinii rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie ESDZ/Alba Aguilera i in. (C‑427/18 P, EU:C:2019:866, pkt 69), art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego należy rozpatrywać w związku z art. 10 ust. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego, zgodnie z którym organ powołujący „ustala szczegółowe przepisy dotyczące stosowania niniejszego artykułu”. Szczegółowe przepisy dotyczące stosowania tego artykułu, a w szczególności jego ust. 1 akapity trzeci i czwarty, ustanowione przez organ powołujący, można bowiem uznać za normy abstrakcyjne i niezależne od procedury mającej na celu ustalenie w konkretnym wypadku, czy warunki życia panujące w danym państwie są równoważne z warunkami normalnie panującymi w Unii.
56
Wreszcie w trzeciej kolejności należy przypomnieć, że ustalenie wysokości DWŻ jest poddawane corocznej ewaluacji oraz w razie potrzeby korekcie, po uzyskaniu opinii komitetu pracowniczego. Regularna częstotliwość ewaluacji i włączenie do nich przedstawicieli personelu, którym wypłaca się DWŻ, a których z tego powodu może dotyczyć ewaluacja, również stanowią gwarancje mające na celu uniknięcie ryzyka arbitralności przy stosowaniu art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
57
W świetle powyższego Sąd stoi na stanowisku, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego ze względu na swoje brzmienie, cele i gwarancje proceduralne przewidziane dla corocznej ewaluacji DWŻ po zasięgnięciu opinii komitetu pracowniczego, w zakresie, w jakim reguluje DWŻ, nie wymaga przyjęcia w drodze wyjątku OPW w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 48 powyżej.
58
Wniosku tego nie mogą podważyć inne argumenty skarżących.
59
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym z ostatniej zmiany legislacyjnej art. 10 załącznika X i art. 110 regulaminu pracowniczego jasno wynika, że gdyby prawodawca Unii zamierzał narzucić przyjęcie OPW, a nie szczegółowe przepisy dotyczące stosowania rzeczonego art. 10, w uproszczonym przepisie, wyraźnie by to wskazał (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 81).
60
Dodatkowo, o ile, jak słusznie podkreślają skarżący, okoliczność, że art. 10 ust. 3 załącznika X do regulaminu pracowniczego wymaga przyjęcia „szczegółowych przepisów dotyczących stosowania” tego przepisu, nie zakazuje przyjęcia przez nie formy OPW w rozumieniu art. 110 regulaminu pracowniczego, o tyle forma ta może zostać narzucona jedynie w przypadku, gdyby należało stwierdzić, że jednemu z przepisów tego załącznika brakuje jasności i precyzji do tego stopnia, że nie może być stosowany w sposób pozbawiony arbitralnego charakteru. Tymczasem, jak stwierdzono w pkt 57 powyżej, nie jest tak w przypadku art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim reguluje on DWŻ.
61
Poza tym należy oddalić argument skarżących, zgodnie z którym przyjęcie OPW z 2018 r. potwierdza, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego może być arbitralnie stosowany, a zatem wymaga przyjęcia OPW. W tym względzie z odpowiedzi ESDZ na pytania zadane przez Sąd na rozprawie wynika, że przyjęcie OPW z 2018 r. miało na celu dostosowanie się do dotychczasowego utrwalonego orzecznictwa Sądu, ale po przyjęciu rzeczonych OPW zostało uchylone wyrokiem wydanym w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z tym orzecznictwem stwierdzono, że przepisy art. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego mają zasięg ogólny, a OPW, których przyjęcie przewiduje, dotyczyły całego załącznika X do regulaminu pracowniczego (wyrok z dnia 17 marca 2016 r., Vanhalewyn/ESDZ, T‑792/14 P, EU:T:2016:156, pkt 25). Ponadto należy zauważyć, że żaden z motywów OPW z 2018 r. nie wspomina o braku jasności lub precyzji art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, któremu OPW miały zaradzić. Natomiast odesłanie w motywie 4 OPW z 2018 r. do „szczegółowych przepisów dotyczących stosowania” wspomnianego art. 10 sugeruje, że ESDZ mógł postanowić, w braku jakiegokolwiek obowiązku, że w każdym razie takie „szczegółowe przepisy dotyczące stosowania” przybrały formę OPW podlegających wymogom proceduralnym z art. 110 regulaminu pracowniczego (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie ESDZ/Alba Aguilera i in., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, pkt 53).
62
Wreszcie należy również oddalić argument skarżących, zgodnie z którym opinia Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego jest konieczna. Z powyższego wynika bowiem, że wbrew twierdzeniom skarżących ustanowienie norm abstrakcyjnych i niezależnych od postępowania mającego na celu ewaluację kwoty DWŻ niekoniecznie wymaga opinii Komitetu ds. Regulaminu Pracowniczego. Ponadto należy stwierdzić, że OPW z 2018 r., które były przedmiotem konsultacji z Komitetem ds. Regulaminu Pracowniczego, mają zasadniczo taką samą treść jak decyzja z dnia 17 grudnia 2013 r. i wytyczne.
63
W świetle powyższego należy oddalić zarzut pierwszy bez potrzeby orzekania w przedmiocie jego dopuszczalności.
Zarzut drugi dotyczący naruszenia art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim metoda, jaką posłużył się ESDZ w celu ustalenia wysokości DWŻ w miejscu zatrudnienia, uwzględnia zasadę spójności regionalnej
64
Skarżący twierdzą, że zgodnie z art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego stawka DWŻ powinna odzwierciedlać mniej lub bardziej trudne okoliczności, na jakie narażeni są urzędnicy i pracownicy pełniący służbę w państwie trzecim, których warunki życia nie są równoważne z warunkami normalnie panującymi w Unii.
65
Uważają oni, że w drodze drugiego etapu przewidzianego w art. 3 wytycznych, polegającego na sprawdzeniu, czy wyniki uzyskane przez każdą delegaturę są spójne z regionalnego punktu widzenia, ESDZ nie dokonuje już oceny warunków życia wyłącznie w zależności od miejsca zatrudnienia, lecz w zależności od regionu, w którym znajduje się delegatura Unii. W ten sposób ESDZ relatywizuje ocenę czynników, o których mowa w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, i faworyzuje arbitralną i subiektywną analizę porównawczą różnych miejsc zatrudnienia położonych w tym samym regionie. Ponadto uważają oni, że fakt, iż stosowanie zasady spójności regionalnej następuje po dokonaniu dokładnej oceny warunków życia w miejscu zatrudnienia, może zniekształcić ocenę czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego.
66
ESDZ nie zgadza się z argumentami skarżących.
67
Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący nie podnoszą formalnie, w rozumieniu art. 277 TFUE, zarzutu niezgodności z prawem art. 3 wytycznych w skardze. Niemniej sama istota ich zarzutu ma na celu uzyskanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ze względu na to, że opiera się ona na wspomnianym artykule, który zdaniem skarżących w zakresie, w jakim uwzględnia zasadę spójności regionalnej, narusza art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego.
68
W tych okolicznościach należy w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność zarzutu niezgodności z prawem podniesionego przez skarżących, a w drugiej kolejności zbadać, czy zarzut ten jest zasadny.
69
Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 277 TFUE jest wyrazem zasady ogólnej gwarantującej każdej stronie prawo do podważenia, celem uzyskania stwierdzenia nieważności decyzji, która dotyczy jej bezpośrednio i indywidualnie, ważności wcześniejszych aktów instytucji stanowiących – nawet jeśli nie mają formy rozporządzenia – podstawę prawną spornej decyzji, jeśli strona ta nie miała prawa wniesienia w trybie art. 263 TFUE bezpośredniej skargi na takie akty, których konsekwencje jednak w ten sposób ponosi ona bez uprzedniej możliwości żądania stwierdzenia ich nieważności (zob. wyroki: z dnia 25 kwietnia 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Komisja, T‑526/10, EU:T:2013:215, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 lutego 2018 r., Paulini/EBC, T‑764/16, niepublikowany, EU:T:2018:101, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
70
Ponadto z utrwalonego orzecznictwa wynika, że zważywszy, iż celem art. 277 TFUE nie jest umożliwienie stronie zakwestionowania stosowania jakiegokolwiek aktu o charakterze generalnym przy okazji jakiejkolwiek skargi, akt generalny, którego niezgodność z prawem jest podnoszona, powinien mieć zastosowanie bezpośrednio lub pośrednio do przypadku, którego dotyczy skarga; powinien też istnieć bezpośredni związek prawny między zaskarżoną decyzją indywidualną i danym aktem o charakterze generalnym (zob. wyroki: z dnia 19 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja, T‑358/11, EU:T:2015:394, pkt 181 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 28 lutego 2018 r., Paulini/EBC, T‑764/16, niepublikowany, EU:T:2018:101, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
71
Ściślej rzecz biorąc, zarzut niezgodności z prawem musi być skierowany przeciwko przepisom aktu generalnego mającym wpływ na rozstrzygnięcie sporu i wykazującym bezpośrednią więź prawną z tym sporem (wyrok z dnia 19 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja, T‑358/11, EU:T:2015:394, pkt 181; zob. również postanowienie z dnia 29 sierpnia 2013 r., Iran Liquefied Natural Gas/Rada, T‑5/13 R, niepublikowany, EU:T:2013:395, pkt 32).
72
Z utrwalonego orzecznictwa wynika również, że istnienie takiego związku można wywieść ze stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja indywidualna opiera się zasadniczo na przepisie aktu, którego zgodność z prawem jest kwestionowana, nawet jeśli ten ostatni nie stanowił formalnie jego podstawy prawnej (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Paulini/EBC, T‑764/16, niepublikowany, EU:T:2018:101, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
73
Ponadto Sąd orzekł, że wytyczne, choć nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonego aktu, mogą być kwestionowane w drodze zarzutu niezgodności z prawem, jeżeli zostały wykorzystane do wydania tego aktu (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Paulini/EBC, T‑764/16, niepublikowany, EU:T:2018:101, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
74
Wreszcie z orzecznictwa wynika, że akt o charakterze generalnym w rozumieniu art. 277 TFUE jest aktem, który stosuje się do sytuacji określonych w sposób obiektywny i wywołuje skutki prawne wobec kategorii osób określonych w sposób abstrakcyjny (zob. wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., Paulini/EBC, T‑764/16, niepublikowany, EU:T:2018:101, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
75
W niniejszej sprawie wytyczne są aktem o charakterze generalnym, ponieważ mają zastosowanie do kategorii osób określonych w sposób abstrakcyjny, a mianowicie do urzędników i pracowników Unii, gdy znajdują się oni w obiektywnie określonej sytuacji, a mianowicie gdy są zatrudnieni w państwach trzecich.
76
W świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 70 i 71 powyżej należy zbadać, czy istnieje związek między przepisem rozpatrywanego aktu generalnego, w niniejszym przypadku art. 3 wytycznych, w zakresie, w jakim uwzględnia zasadę spójności regionalnej, a zaskarżoną decyzją.
77
W tym względzie należy zauważyć, że w notatce organu powołującego z dnia 7 kwietnia 2016 r. skierowanej do szefów delegatur Unii w Etiopii (zwanej dalej „notatką z dnia 7 kwietnia 2016 r.”) napisano, co następuje:
„[…] na podstawie [wytycznych] dodatkowa weryfikacja ogólnej ewaluacji powinna uwzględniać [zasadę] spójności regionalnej i wyników porównywalnych państw, jak również inne istotne okoliczności. W konsekwencji zalecenia końcowe uwzględniły te kwestie, w tym opinię wydaną przez służby geograficzne […] ESDZ i Komisji”.
78
Ponadto organ powołujący w decyzji oddalającej zażalenia napisał, że „niewielki spadek liczby punktów w przypadku [czynnika innych lokalnych warunków życia] wiąże się również z jakością usług publicznych w Etiopii, która – jak się wydaje – zgodnie z informacjami dostarczonymi przez [d]elegaturę U[nii] i w świetle [zasady] spójności regionalnej została [niedoszacowana]”.
79
Z powyższego wynika tym samym, że istnieje związek między przepisem rozpatrywanego aktu o charakterze generalnym, w niniejszym przypadku art. 3 wytycznych, w zakresie, w jakim uwzględnia zasadę spójności regionalnej, a zaskarżoną decyzją. ESDZ nie kwestionuje zresztą tej okoliczności.
80
Wobec tego należy uznać podniesiony przez skarżących zarzut niezgodności z prawem za dopuszczalny i zbadać go co do istoty.
81
Przede wszystkim należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem instytucje dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do czynników i okoliczności, które należy uwzględnić przy dostosowywaniu wynagrodzeń urzędników (zob. wyrok z dnia 25 września 2002 r., Ajour i in./Komisja, T‑201/00 i T‑384/00, EU:T:2002:224, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
82
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że DWŻ stanowi część wynagrodzenia urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich. Zgodnie bowiem z art. 62 regulaminu pracowniczego wynagrodzenie urzędników obejmuje wynagrodzenie podstawowe, dodatki i inne świadczenia. Zgodnie z art. 1b lit. a) regulaminu pracowniczego, z zastrzeżeniem odmiennych przepisów regulaminu pracowniczego, do celów stosowania regulaminu pracowniczego ESDZ traktuje się jak instytucje Unii. Ponieważ załącznik X do regulaminu pracowniczego nie zawiera odmiennego przepisu w odniesieniu do składników objętych pojęciem wynagrodzenia, DWŻ należy uznać za część wynagrodzenia urzędników i pracowników pełniących służbę w państwach trzecich.
83
Następnie należy stwierdzić, że art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu wynika ze zmian wprowadzonych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 1023/2013 z dnia 22 października 2013 r. zmieniającym regulamin pracowniczy i WZIP (Dz.U. 2013, L 287, s. 15). Jeśli chodzi o względy, które legły u podstaw tych zmian, zgodnie z motywem 27 tego rozporządzenia „należy unowocześnić warunki pracy pracowników zatrudnionych w państwach trzecich i zracjonalizować je pod względem kosztów, uzyskując oszczędności” oraz „[przewidzieć] możliwość uwzględnienia szerszego zakresu kryteriów przy określaniu [DWŻ], bez wpływu na ogólny cel zakładający uzyskanie oszczędności”.
84
W tym celu uproszczony został art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady (Euratom, EWWiS, EWG) nr 3019/87 z dnia 5 października 1987 r. ustanawiającym przepisy szczególne mające zastosowanie do urzędników Wspólnot Europejskich pełniących służbę w państwie trzecim (Dz.U. 1987, L 286, s. 3). Zasadniczo wykaz kryteriów, które należy uwzględnić przy ustaleniu wysokości DWŻ, stał się przykładowy, szczegółowe informacje dotyczące współczynników, wartości tych kryteriów oraz odsetków kwoty referencyjnej zostały usunięte oraz dodano ust. 3, zgodnie z którym organ powołujący ustala szczegółowe przepisy dotyczące stosowania tego artykułu (wyrok wydany w postępowaniu odwoławczym, pkt 79).
85
Wynika z tego, że zamiarem prawodawcy Unii było pozostawienie organowi powołującemu pewnego zakresu uznania dla uwzględnienia czynników i okoliczności związanych z bardziej ogólnymi zamierzeniami, takimi jak na przykład, lecz nie tylko, zapewnienie ogólnego celu polegającego na oszczędnościach, pod warunkiem poszanowania celu DWŻ, jakim jest zrekompensowanie, poprzez przyznanie dodatku, trudniejszych warunków życia w miejscu zatrudnienia urzędnika niż warunki normalnie panujące w Unii.
86
W tym względzie należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 wytycznych, oprócz zasady spójności regionalnej, organ powołujący bierze pod uwagę, z jednej strony, inne czynniki i okoliczności, które nie są ściśle związane z punktu widzenia porównawczego warunków życia miejsc zatrudnienia w państwach trzecich z normalnie panującymi w Unii, a mianowicie skutki budżetowe, poziom spójności z porównywalnymi programami pomocy ustanowionymi przez każde państwo członkowskie i innymi porównywalnymi publicznymi lub prywatnymi programami pomocy, ogólne cele polityki i wreszcie problemy z zatrudnieniem, jak również inne elementy nieuwzględnione w klasycznych czynnikach, takie jak nietypowe sytuacje kryzysowe (epidemie, kryzysy itp.). Skarżący nie kwestionują jednak zastosowania tych czynników i okoliczności.
87
Ponadto należy zauważyć, że zasada spójności regionalnej zmierza, zgodnie z celem DWŻ, do zapewnienia obiektywizmu porównywania warunków życia panujących w miejscach zatrudnienia z warunkami panującymi w Unii. Stosowanie tej zasady ma bowiem na celu zagwarantowanie, by podobne warunki panujące w dwóch państwach położonych w tym samym regionie były oceniane w podobny sposób.
88
W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę szeroki zakres uznania organu powołującego w odniesieniu do czynników i okoliczności, które należy uwzględnić przy dostosowywaniu wynagrodzeń urzędników, Sąd stoi na stanowisku, że art. 3 wytycznych w zakresie, w jakim uwzględnia zasadę spójności regionalnej, nie narusza art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego, a zatem nie może przyjąć, by był niezgodny z prawem.
89
Wniosku tego nie mogą podważyć pozostałe argumenty skarżących.
90
W tym względzie należy zauważyć, podobnie jak to uczynił ESDZ, że stosowanie zasady spójności regionalnej nie stoi w sprzeczności z faktem, że badanie warunków życia miejsc zatrudnienia jest dokonywane w porównaniu z warunkami normalnie panującymi w Unii i nie jest niezgodne z takim badaniem. W ramach stosowania tej zasady służby geograficzne ESDZ ograniczają się bowiem do sprawdzenia, czy wyniki uzyskane w wyniku tego badania są odpowiednie, biorąc pod uwagę porównywalne okoliczności w miejscach zatrudnienia położonych w tym samym regionie.
91
Tym samym stosowanie zasady spójności regionalnej ma na celu sprawdzenie i, w stosownym przypadku, skorygowanie, nie tylko w dół, ale również w górę, badania warunków życia w miejscach zatrudnienia, lecz nie przeinaczenie wyników tego badania. W tym sensie stosowanie powyższej zasady nie może z reguły prowadzić do istotnej zmiany wyników uzyskanych podczas badania warunków życia w miejscach zatrudnienia. W tym względzie należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie w skali ośmiu stopni pod względem trudności warunków życia Etiopia spadła jedynie o jeden stopień ze względu na zastosowanie zasady spójności regionalnej.
92
Poza tym należy oddalić podniesiony przez skarżących argument, zgodnie z którym okoliczność, że stosowanie zasady spójności regionalnej następuje po zbadaniu warunków życia w miejscu zatrudnienia, może zniekształcić ocenę czynników, o których mowa w art. 10 ust. 1 załącznika X do regulaminu pracowniczego. Ponieważ celem jest porównanie liczby punktów przyznanych do miejsc zatrudnienia i, w razie potrzeby, dostosowanie ich na trzecim etapie przewidzianym w art. 3 wytycznych, stosowanie tej zasady musi następować po pierwszym badaniu warunków życia.
93
Wreszcie należy oddalić argument skarżących dotyczący tego, że zastosowanie zasady spójności regionalnej doprowadziłoby do arbitralnej i subiektywnej analizy lub rozwiązania. Jak bowiem wynika z badania zarzutu pierwszego, prawodawca Unii przewidział wiele środków umożliwiających uniknięcie ryzyka arbitralności przy wdrażaniu art. 10 ust. 1 akapity trzeci i czwarty załącznika X do regulaminu pracowniczego (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego M. Szpunara w sprawie ESDZ/Alba Aguilera i in., C‑427/18 P, EU:C:2019:866, pkt 69).
94
Dlatego też należy oddalić zarzut drugi.
Zarzut trzeci dotyczący oczywistych błędów w ocenie
95
Skarżący podnoszą, że zaskarżona decyzja jest obarczona szeregiem oczywistych błędów w ocenie, dotyczących w szczególności oceny czynników „warunków zdrowotnych oraz warunków opieki szpitalnej” i „innych lokalnych warunków życia”, o których mowa w art. 10 ust. 1 akapit trzeci załącznika X do regulaminu pracowniczego. Skarżący utrzymują, że te oczywiste błędy w ocenie wynikają również z faktu, iż tylko ESDZ uznał, że warunki życia w Etiopii uległy poprawie w latach 2014–2016, podczas gdy wiele państw członkowskich uznało, że pozostały one niezmienione, a nawet jedno państwo członkowskie stwierdziło ich pogorszenie.
96
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do czynnika dotyczącego „warunków zdrowotnych oraz warunków opieki szpitalnej” skarżący wskazują, że Etiopii, sklasyfikowanej jako „państwo wysokiego ryzyka medycznego” zgodnie z porównawczą kartą zdrowotną sporządzoną przez International SOS przyznano 4 na 5 możliwych punktów. Tymczasem państwa, takie jak Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe i Komory, które również zostały sklasyfikowane przez tę organizację jako „państwa wysokiego ryzyka medycznego”, otrzymały 5 na 5 punktów. Skarżący zarzucają ESDZ, że służba ta nie przedstawiła żadnych powodów uzasadniających to odmienne traktowanie, które w związku z tym wydaje się czysto arbitralne.
97
W drugiej kolejności, co się tyczy czynnika dotyczącego „innych lokalnych warunków życia”, skarżący podnoszą, że ich odpowiedzi na kwestionariusze wypełnione w latach 2014 i 2015 nie zostały wystarczająco uwzględnione przez ESDZ. ESDZ ograniczył się do stwierdzenia, że inne lokalne warunki życia w innych miejscach zatrudnienia są trudniejsze niż w Etiopii, co nie zostało poparte żadnym dowodem pozwalającym skarżącym lub Sądowi na sprawdzenie jego zasadności.
98
Skarżący podnoszą, że „inne lokalne warunki życia” w Etiopii nie poprawiły się w 2015 r. i nie są jedynie „raczej trudne” w stosunku do warunków panujących w Unii.
99
W tym względzie, po pierwsze, w odniesieniu do warunków zaopatrzenia skarżący podnoszą, że sytuacja pozostaje krytyczna, biorąc pod uwagę ścisłe zasady dotyczące przywozu produktów, w szczególności artykułów spożywczych, w państwie, w którym gospodarka jest całkowicie kontrolowana przez państwo. Po drugie, co się tyczy jakości usług publicznych, skarżący wskazują, że sytuacja również pozostaje krytyczna. W tym względzie skarżący podkreślają, że dostęp do Internetu jest niepewny, często przerwany i bardzo kosztowny, że przerwy w dostawie prądu są codzienne, że dostęp do wody pitnej jest skomplikowany, że częste jest rozprzestrzenianie się chorób takich jak cholera, że nie ma żadnej publicznej usługi zabezpieczonego transportu oraz że zbiórka odpadów odbywa się w sposób bardzo nieprawidłowy. Po trzecie, zauważają, że możliwości pracy dla małżonków nie istnieją, ponieważ przepisy Etiopii zabraniają ich zatrudnienia. Po czwarte, skarżący podnoszą pogorszenie jakości działalności sportowej i kulturalnej ze względu na ryzyko związane z bezpieczeństwem od 2014 r. Po piąte, twierdzą oni, że jakość placówek szkolnych pozostała niezmieniona od 2014 r. Wreszcie, po szóste, skarżący utrzymują, że okoliczność, iż Etiopia nie ratyfikowała Konwencji wiedeńskiej o stosunkach konsularnych z dnia 24 kwietnia 1963 r., powinna zostać uwzględniona w celu określenia trudności warunków życia, na które narażeni są zatrudnieni w niej urzędnicy i pracownicy Unii.
100
W trzeciej kolejności, w odniesieniu do danych przekazanych przez państwa członkowskie, które powinny zostać uwzględnione przez ESDZ w ramach trzeciego etapu przewidzianego w art. 3 wytycznych, skarżący podnoszą, że jedynie ESDZ uznał, iż warunki życia w Etiopii uległy poprawie w latach 2014–2016. Twierdzą oni zatem, że ocena ta jest w sposób oczywisty sprzeczna z tymi danymi, ponieważ Królestwo Belgii, Republika Czeska, Królestwo Danii, Republika Federalna Niemiec, Irlandia, Królestwo Hiszpanii, Republika Francuska, Republika Włoska, Rzeczpospolita Polska, Republika Finlandii, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej oraz Stany Zjednoczone Ameryki uznały, że warunki życia w Etiopii pozostały niezmienione. Republika Austrii stwierdziła natomiast pogorszenie warunków życia.
101
ESDZ nie zgadza się z argumentami skarżących.
Uwagi wstępne
102
Należy przede wszystkim przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w dziedzinach, w których prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania, kontrola zgodności z prawem dokonywana przez sąd Unii ogranicza się do kontroli prawidłowości proceduralnej, materialnej prawdziwości okoliczności faktycznych oraz braku oczywistego błędu w ocenie lub nadużycia władzy (wyroki: z dnia 15 maja 1997 r., N/Komisja, T‑273/94, EU:T:1997:71, pkt 125; z dnia 16 lipca 1998 r., Y/Parlament, T‑144/96, EU:T:1998:173, pkt 34; z dnia 14 maja 2002 r., Antas de Campos/Parlament, T‑194/00, EU:T:2002:119, pkt 37).
103
W przypadkach gdy instytucji przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych zapewnionych w porządku prawnym Unii w odniesieniu do postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajduje się w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy i obowiązek uzasadnienia decyzji w sposób wystarczający przez właściwą instytucję (wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, pkt 14; z dnia 7 maja 1992 r., Pesquerias De Bermeo i Naviera Laida/Komisja, C‑258/90 i C‑259/90, EU:C:1992:199, pkt 26; z dnia 8 września 2009 r., ETF/Landgren, T‑404/06 P, EU:T:2009:313, pkt 163).
104
Ponadto z orzecznictwa wynika, że aby wykazać, iż instytucja popełniła oczywisty błąd w ocenie złożonych faktów, dający podstawę do stwierdzenia nieważności aktu, dowody przedstawione przez stronę skarżącą muszą wystarczyć do pozbawienia wiarygodności dokonanej w tym akcie oceny okoliczności faktycznych. Z zastrzeżeniem tego badania wiarygodności do Sądu nie należy zastąpienie własną oceną złożonych okoliczności faktycznych oceny dokonanej przez autora tego aktu (zob. podobnie wyrok z dnia 11 lutego 2015 r., Hiszpania/Komisja, T‑204/11, EU:T:2015:91, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
105
Dodatkowo orzecznictwo idzie w tym kierunku, że po pierwsze, akt administracyjny korzysta z domniemania zgodności z prawem (zob. podobnie wyrok z dnia 13 lipca 2000 r., Griesel/Rada, T‑157/99, EU:T:2000:192, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo), a po drugie, ciężar dowodu spoczywa zasadniczo na tym, kto twierdzi, a tym samym to na skarżących spoczywa obowiązek przedstawienia przynajmniej wystarczająco dokładnych, obiektywnych i spójnych poszlak mogących przemawiać za prawdziwością lub prawdopodobieństwem faktów na poparcie ich roszczeń (zob. podobnie wyrok z dnia 6 marca 2001 r., Connolly/Komisja, C‑274/99 P, EU:C:2001:127, pkt 113).
106
To właśnie w świetle tych zasad wykształconych w orzecznictwie należy zbadać argumenty podniesione przez skarżących na poparcie zarzutu trzeciego, dotyczącego oczywistych błędów w ocenie.
107
W niniejszym przypadku z akt sprawy wynika, że całkowity wynik oceny Etiopii za rok 2015 wyniósł 15 punktów. Ponieważ wynik ten był wyższy od progu 14 punktów wymaganego przez art. 1 ust. 3 wytycznych dla ustalenia stawki DWŻ na 30% kwoty referencyjnej, personel Unii zatrudniony w Etiopii mógł skorzystać z wypłaty DWŻ według tej stawki.
108
Po corocznej ocenie ustalającej stawkę DWŻ mającą zastosowanie od dnia 1 stycznia 2016 r., zgodnie z przewidzianym w art. 3 wytycznych trzyetapowym systemem, liczba punktów przyznana Etiopii wyniosła 13 punktów i była niższa od progu 14 punktów, któremu zgodnie z art. 1 ust. 3 tych wytycznych odpowiada stawka DWŻ wynosząca 25% kwoty referencyjnej.
109
W szczególności zmniejszenie liczby punktów przyznanych Etiopii za rok 2016 o dwa punkty odpowiada zmniejszeniu liczby punktów przyznanych czynnikom „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej” oraz „inne lokalne warunki życia”, każdemu o jeden punkt w stosunku do roku 2015 (z 5 do 4 punktów za pierwszy i z 3 do 2 punktów za drugi). Zgodnie z art. 1 ust. 2 wytycznych zmniejszenie to oznacza, że „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej”, początkowo uznawane za „wyjątkowo trudne” w porównaniu ze zwykłymi warunkami w Unii, są odtąd uważane za „bardzo trudne”. Jeśli chodzi o „inne lokalne warunki życia”, początkowo uznawane za „trudne”, są one odtąd uważane za „raczej trudne”.
W przedmiocie czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej”
110
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 wytycznych liczbę punktów dla czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej” należy przyznać na podstawie porównawczej karty zdrowotnej opracowanej przez International SOS oraz, w stosownych przypadkach, na podstawie innych informacji dostarczonych przez wiarygodne źródła międzynarodowe o charakterze publicznym lub prywatnym.
111
Z akt sprawy wynika, że w grudniu 2015 r. Etiopia została sklasyfikowana jako „państwo wysokiego ryzyka medycznego” przez porównawczą kartę zdrowotną sporządzoną przez International SOS. Ponadto zdaniem ESDZ klasyfikacja ta została potwierdzona przez Falck Global Assistance, spółkę odpowiedzialną za badania medyczne w imieniu ESDZ. Podczas rozprawy ESDZ stwierdził, że miejscom zatrudnienia znajdującym się w „państwach wysokiego ryzyka medycznego” przyznano 4 lub 5 punktów.
112
Ponadto w notatce z dnia 7 kwietnia 2016 r. organ powołujący wskazał, że „liczba 5 [punktów] (w skali od 1 do 5 [punktów]) dla czynnika [»warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej«] jest zastrzeżona dla państw bardzo niebezpiecznych, takich jak Sudan Południowy, Republika Środkowoafrykańska lub Somalia, w których potencjalne narażenie na zagrożenia zdrowia uważa się za poważniejsze”.
113
Ponadto organ powołujący wskazuje w decyzji oddalającej zażalenia, co następuje:
„[N]ależy przyjąć, że w tym samym regionie istnieją państwa, w których potencjalne narażenie na zagrożenia zdrowia jest jeszcze poważniejsze. Państwa te uzyskały najwyższą liczbę punktów w odniesieniu do czynnika [»warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej«] za rok 2016: Madagaskar, Uganda, Zambia, Zimbabwe, Komory, Erytrea, Somalia, Sudan i Sudan Południowy […]”.
114
W ocenie Sądu prawdą jest, iż okoliczność, że Etiopia jest jedynym „państwem wysokiego ryzyka medycznego” wymienionym w porównawczej karcie zdrowotnej opracowanej przez International SOS w grudniu 2015 r., któremu przyznano 4 punkty, a nie 5 punktów, może budzić pewne wątpliwości co do oceny dokonanej przez organ powołujący. Niemniej jednak nie może to prowadzić do wniosku, że ESDZ przekroczył granice zakresu uznania, jaki prawodawca zamierzał tej służbie powierzyć przy ustalaniu wysokości DWŻ.
115
Artykuł 2 ust. 1 wytycznych stanowi bowiem, że liczbę punktów dla czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej” ustala się na podstawie porównawczej karty zdrowotnej opracowanej przez International SOS, ale artykuł ten nie wymaga zgodności pomiędzy stopniami skali wykorzystywanej przez tę kartę a liczbą punktów, jaką należy przyznać za ten czynnik. Tym samym decyzja ESDZ o przyznaniu Etiopii 4 punktów nie jest sprzeczna z tym przepisem.
116
Dodatkowo ESDZ posłużył się informacjami dostarczonymi przez Falck Global Assistance w celu potwierdzenia oceny czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej” w Etiopii, którą należało wywnioskować z porównawczej karty zdrowotnej opracowanej przez International SOS.
117
Ponadto badanie poziomu trudności warunków zdrowotnych oraz warunków opieki szpitalnej w określonym miejscu zatrudnienia okazuje się być skomplikowaną operacją, która wymaga oceny szerokiego wachlarza czynników, takich jak w szczególności standard dostępnych świadczeń medycznych i dentystycznych, dostęp do produktów leczniczych na receptę, występowanie poważnych chorób zakaźnych oraz istnienie barier kulturowych, językowych lub administracyjnych.
118
Wreszcie należy zauważyć, jak słusznie podkreśla ESDZ, że ani grupa techniczna DWŻ, ani Komitet EUDEL nie wydały negatywnej opinii w przedmiocie zmniejszenia DWŻ dla Etiopii począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r.
119
Co więcej, skarżący podnieśli na rozprawie, że informacje dostarczone przez Falck Global Assistance nie były wiarygodne, biorąc pod uwagę fakt, iż ze strony internetowej tej spółki wynikało, że nie prowadziła ona działalności w Etiopii. Należy zauważyć, że o ile argument ten został podniesiony przez skarżących w ich zażaleniach, przedstawionych w załączniku do skargi, o tyle nie został on podniesiony w jej treści.
120
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem załączniki do pism procesowych stron mogą zostać uwzględnione jedynie w takim zakresie, w jakim wspierają lub uzupełniają zarzuty lub argumenty wyraźnie powołane przez strony skarżące w treści ich pism procesowych. Do Sądu nie należy bowiem wyszukiwanie i identyfikowanie w załącznikach zarzutów i argumentów, które mogłyby być podstawą skargi, albowiem załączniki spełniają funkcję wyłącznie dowodową i dokumentacyjną (zob. podobnie wyrok z dnia 10 czerwca 2020 r., Sammut/Parlament, T‑608/18, EU:T:2020:249, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).
121
Ponadto zgodnie z art. 84 § 1 regulaminu postępowania nie można podnosić nowych zarzutów lub argumentów w toku postępowania, chyba że opierają się one na okolicznościach prawnych lub faktycznych ujawnionych dopiero po jego wszczęciu (zob. podobnie wyrok z dnia 15 lipca 2015 r., Dennekamp/Parlament, T‑115/13, EU:T:2015:497, pkt 80) lub że stanowią one rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej, bezpośrednio lub pośrednio, w piśmie wszczynającym postępowanie i który pozostaje z nim w ścisłym związku (zob. podobnie wyrok z dnia 29 listopada 2012 r., Thesing i Bloomberg Finance/EBC, T‑590/10, niepublikowany, EU:T:2012:635, pkt 24 i przytoczone tam orzecznictwo).
122
Tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o nowy argument podniesiony na rozprawie, który nie został przedstawiony na etapie skargi, podczas gdy opiera się on na okolicznościach faktycznych, które były już znane skarżącym w chwili złożenia wspomnianego pisma (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2017 r., von Blumenthal i in./EBI, T‑558/16, niepublikowany, EU:T:2017:827, pkt 50). Argument ten nie stanowi również rozwinięcia zarzutu podniesionego wcześniej, bezpośrednio lub pośrednio, w skardze, z którym to zarzutem jest on ściśle związany. Należy go zatem odrzucić jako niedopuszczalny.
123
W każdym razie informacji dostarczonych przez Falck Global Assistance nie można uznać za pozbawione wiarygodności z tego tylko powodu, że spółka ta nie działa w Etiopii.
124
W tych okolicznościach należy stwierdzić w świetle powyższych rozważań, że z akt sprawy nie wynika, by ESDZ popełnił oczywisty błąd w ocenie w odniesieniu do oceny czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej”. Dokładniej rzecz ujmując, informacje zawarte w aktach sprawy nie pozwalają Sądowi pozbawić wiarygodności dokonanej przez ESDZ oceny, zgodnie z którą warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej w Etiopii są „bardzo trudne”, podczas gdy warunki w szczególności na Madagaskarze, w Ugandzie, Zambii, Zimbabwe i Komorach są „wyjątkowo trudne”.
W przedmiocie czynnika „inne lokalne warunki życia”
125
Należy przypomnieć, jak wskazano w pkt 109 powyżej, że liczba punktów przyznanych Etiopii w odniesieniu do czynnika „inne lokalne warunki życia” została zmniejszona o jeden punkt z 3 punktów za rok 2015 do 2 punktów za rok 2016. Oznacza to, że „inne lokalne warunki życia”, początkowo uznawane za „trudne”, są odtąd uznawane za „raczej trudne”.
126
Należy również przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 5 wytycznych liczbę punktów dla czynnika „inne lokalne warunki życia” ustala się na podstawie danych przekazanych przez delegatury w odpowiedzi na kwestionariusz oraz, w stosownych przypadkach, na podstawie innych informacji dostarczonych przez wiarygodne źródła międzynarodowe o charakterze publicznym lub prywatnym. W szczególności dane przekazywane przez delegatury dotyczą pięciu kryteriów, a mianowicie „warunków zaopatrzenia”, „usług publicznych”, „infrastruktury szkolnej dla dzieci personelu”, „możliwości pracy dla małżonków” oraz „działalności sportowej i kulturalnej”.
127
Jeśli chodzi o system ustanowiony w celu przyznania punktów pięciu kryteriom zawartym w ramach czynnika „inne lokalne warunki życia” a w ten sposób i wspomnianemu czynnikowi, z karty oceny opracowanej przez ESDZ na podstawie danych przekazanych przez delegatury Unii w Etiopii wynika, że wszystkim pięciu kryteriom można przyznać łącznie maksymalnie 54 punkty. Wyjaśnienie znajdujące się na tej karcie oceny ustala odpowiednią korelację między, z jednej strony, podzieloną na pięć grup liczbą punktów od 0 do 54, które można przyznać wszystkim pięciu kryteriom, a z drugiej strony, odpowiadającą każdej grupie liczbą punktów od 1 do 5, którą należy przyznać czynnikowi „inne lokalne warunki życia”. Z wyjaśnienia wynika, że liczba mieszcząca się w przedziale 11–21 punktów za wszystkie pięć kryteriów odpowiada 2 punktom za czynnik „inne lokalne warunki życia”, podczas gdy wynik mieszczący się między 22 a 29 punktów w odniesieniu do wszystkich pięciu kryteriów odpowiada 3 punktom za ten czynnik.
128
W niniejszej sprawie z łącznej liczby 54 punktów, które można przyznać wszystkim pięciu kryteriom, liczba punktów za rok 2015 wynosiła 24, podczas gdy za rok 2016 – 20. Te cztery punkty różnicy odpowiadają zmniejszeniu liczby punktów przyznanych kryteriom „usług publicznych” i „możliwościom pracy dla małżonków”, z 5 do 2 punktów za pierwsze i z 3 do 2 punktów za drugie. Liczba punktów przyznana trzem pozostałym kryteriom pozostała niezmieniona.
129
ESDZ twierdzi jednak, a skarżący temu nie zaprzeczyli, że kryterium, które rzeczywiście doprowadziło do zmiany liczby punktów przyznanej czynnikowi „inne lokalne warunki życia”, jest kryterium dotyczące „usług publicznych”. Z karty oceny sporządzonej przez ESDZ wynika bowiem, że gdyby liczba przyznana kryterium „możliwości pracy dla małżonków” pozostała niezmieniona, to liczba przyznana czynnikowi „inne lokalne warunki życia” uległaby jednak zmniejszeniu o jeden punkt ze względu na obniżenie punktów przyznanych kryterium „usług publicznych”. Z akt sprawy wynika, że ESDZ twierdził, iż uwzględnił kwestionariusz wypełniony przez delegatury Unii w Etiopii dotyczący „innych lokalnych warunków życia” w celu przyznania punktów temu czynnikowi zgodnie z art. 2 ust. 5 wytycznych. W tym względzie w notatce z dnia 7 kwietnia 2016 r. organ powołujący wskazał, co następuje:
„Informacje dotyczące »innych lokalnych warunków życia« zostały uwzględnione w pierwszej kolejności podczas początkowej ewaluacji opartej na wkładzie e-DWŻ [d]elegatury. Dane opisane w kwestionariuszu i dotyczące innych lokalnych warunków życia otrzymały ocenę […]. Zgodnie z tą oceną, czynnik »inne lokalne warunki życia« dla Etiopii uzyskał ocenę 2 (w skali od 1 do 5)”.
130
Z akt sprawy wynika również, że odpowiedzi udzielone przez delegatury Unii w Etiopii na kwestionariusz dotyczący kryterium „usług publicznych”, w tym w odniesieniu do czynnika „inne lokalne warunki życia” z 2014 r., celem ustalenia wysokości DWŻ mającego zastosowanie w 2015 r. oraz odpowiedzi udzielone na rok 2015 w celu ustalenia DWŻ mającego zastosowanie w 2016 r., są takie same.
131
Co się tyczy kryterium „usług publicznych”, z odpowiedzi delegatur Unii w Etiopii na kwestionariusz wynika zasadniczo, że w tym państwie nie można korzystać ani z transportu publicznego, ani z usług taksówek. Ponadto nie jest zagwarantowana pomoc miejscowej policji, w związku z czym w nagłych przypadkach urzędnicy i pracownicy delegatur Unii w Etiopii muszą korzystać z usług ochrony tych delegatur. Wreszcie nie istnieje system gospodarowania odpadami, ponieważ zbiórka odpadów jest organizowana lokalnie w niektórych dzielnicach Addis-Abeby (Etiopia).
132
Należy zauważyć, że badanie jakości usług publicznych w danym miejscu zatrudnienia jest operacją złożoną, wymagającą oceny szerokiego zakresu czynników, w tym niezawodności transportu publicznego i prywatnego, usług straży pożarnej, pogotowia ratunkowego, policji i żandarmerii oraz wywozu śmieci.
133
W tym względzie, zgodnie z orzecznictwem przywołanym w pkt 104 powyżej, w ramach oceny złożonych okoliczności faktycznych mogących uzasadniać stwierdzenie nieważności aktu, kontrola Sądu powinna ograniczać się do ustalenia, czy skarżącym udało się pozbawić wiarygodności ocenę okoliczności faktycznych przyjętych w tym akcie.
134
Skarżący podnoszą zasadniczo, że jakość usług publicznych nie uległa poprawie w 2015 r. i że pozostaje ona w krytycznym stanie. I tak, dostęp do Internetu jest niepewny, często przerywany i bardzo kosztowny, codziennie występują przerwy w dostawie prądu, dostęp do wody pitnej jest skomplikowany, a rozprzestrzenianie się chorób takich jak cholera jest częste, nie ma żadnej zabezpieczonej publicznej usługi transportowej, a zbiórka odpadów odbywa się w sposób bardzo nieprawidłowy.
135
Ponadto skarżący zasygnalizowali na rozprawie, że odpowiedzi udzielone przez delegatury Unii w Etiopii na kwestionariusze dotyczące kryteriów „usług publicznych” z 2014 r. dla ustalenia DWŻ mającego zastosowanie w 2015 r. oraz odpowiedzi udzielone na rok 2015 w celu ustalenia DWŻ mającego zastosowanie w 2016 r. nie zmieniły się. ESDZ nie wyjaśnił jednak zmniejszenia liczby punktów przyznanej temu kryterium.
136
Po pierwsze, należy zauważyć, że ESDZ nie przedstawił dowodów pozwalających na podważenie argumentów przedstawionych przez skarżących.
137
Po drugie, ESDZ nie przedstawił w sposób wiarygodny powodów, dla których uznał, że jakość usług publicznych poprawiła się w latach 2014–2015, w związku z czym należy zmniejszyć liczbę punktów przyznanych temu kryterium z 5 do 2 punktów. Powody te nie wynikają bowiem z akt sprawy, a zapytany o to na rozprawie ESDZ wskazał, że nie ma innych dowodów niż te zawarte w aktach sprawy, a zatem zasadniczo nie jest w stanie odpowiedzieć na pytanie Sądu w tej kwestii.
138
Prawdą jest, że organ powołujący w decyzji oddalającej zażalenia stwierdza, że „niewielki spadek liczby punktów w przypadku [czynnika innych lokalnych warunków życia] wiąże się również z jakością usług publicznych w Etiopii, która – jak się wydaje – zgodnie z informacjami dostarczonymi przez [d]elegaturę U[nii] i mając na uwadze [zasadę] spójności regionalnej, została [niedoszacowana]”.
139
Niemniej jednak należy stwierdzić, że Etiopia nie figuruje wśród państw afrykańskich, których punktacje zostały skorygowane zgodnie z zasadą spójności regionalnej w sprawozdaniu sporządzonym w następstwie drugiego etapu przewidzianego w art. 3 wytycznych, w którym ESDZ dokonuje weryfikacji oceny liczby punktów przyznanych na pierwszym etapie w świetle spójności regionalnej. Ponadto, chociaż ESDZ, zapytany o to na rozprawie, nie zaprzeczył, że zasada spójności regionalnej mogła mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, to służba ta stwierdziła zasadniczo, że nie jest w stanie wyjaśnić konkretnie, w jaki sposób stosowanie tej zasady miało wpływ na zaskarżoną decyzję.
140
W związku z tym, biorąc pod uwagę, po pierwsze, argumenty skarżących, zgodnie z którymi jakość usług publicznych w Etiopii nie uległa poprawie w latach 2014–2015, a po drugie, brak wyjaśnień ze strony ESDZ, które pozwoliłyby uzasadnić zmniejszenie liczby punktów przyznanych kryterium „usług publicznych”, należy stwierdzić, że ESDZ popełnił oczywisty błąd w ocenie dotyczący ewaluacji tego kryterium.
141
Co się tyczy konsekwencji takiego oczywistego błędu w ocenie dla zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć (zob. pkt 128 powyżej), że kryterium, które doprowadziło do zmniejszenia o jeden punkt liczby punktów przyznanej czynnikowi „inne lokalne warunki życia”, jest kryterium dotyczące „usług publicznych”, a tym samym całkowity wynik przyznany Etiopii wyniósł 13 punktów za rok 2016. Tymczasem dokonane w zaskarżonej decyzji obniżenie stawki DWŻ wynika z tego, że liczba punktów przyznana Etiopii nie osiągnęła progu 14 punktów. W tych okolicznościach oczywisty błąd popełniony przy ewaluacji kryterium „usług publicznych” może uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
142
W świetle powyższego należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania pozostałych argumentów podniesionych w ramach zarzutu trzeciego.
W przedmiocie kosztów
143
Zgodnie z art. 219 regulaminu postępowania w ramach przekazania sprawy po uchyleniu rozstrzygnięcia Sąd rozstrzyga o kosztach postępowania przed nim oraz postępowania odwoławczego przed Trybunałem. Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
144
W odwołaniu ESDZ wniósł o uchylenie wyroku pierwotnego, w szczególności w zakresie, w jakim służba ta została obciążona kosztami postępowania. Ponieważ sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania w wyroku wydanym w postępowaniu odwoławczym, Trybunał orzekł, że rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.
145
W konsekwencji do Sądu należy rozstrzygnięcie w niniejszym wyroku o kosztach poniesionych w ramach postępowania przed Sądem, które doprowadziło do wydania wyroku pierwotnego, postępowania odwoławczego w sprawie C‑427/18 P i niniejszego postępowania po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
146
Ponieważ ESDZ przegrał sprawę, należy – zgodnie z żądaniem skarżących – obciążyć tę służbę kosztami postępowania w niniejszej sprawie, jak również w sprawach T‑119/17 i C‑427/18 P.
Z powyższych względów
SĄD (czwarta izba)
orzeka, co następuje:
1)
Stwierdza się nieważność decyzji dyrektora generalnego ds. budżetu i administracji Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) ADMIN(2016) 7 z dnia 19 kwietnia 2016 r. o ustaleniu wysokości dodatku ze względu na warunki życia, określonego w art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego – rok rozliczeniowy 2016 r. w zakresie, w jakim dokonuje obniżenia z dniem 1 stycznia 2016 r. dodatku ze względu na warunki życia, wypłacanego personelowi Unii Europejskiej zatrudnionemu w Etiopii.
2)
ESDZ zostaje obciążony kosztami postępowania powstałymi w sprawach T‑119/17, C‑427/18 P i T‑119/17 RENV.
Gervasoni
Nihoul
Martín y Pérez de Nanclares
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 maja 2021 r.
Podpisy
Spis treści
Ramy prawne
Regulamin pracowniczy
WZIP
Decyzje ESDZ
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Postępowanie przed Sądem i Trybunałem
Postępowanie i żądania stron w niniejszej instancji po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
Co do prawa
Zarzut pierwszy dotyczący naruszenia obowiązku przyjęcia OPW dotyczących art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego
Zarzut drugi dotyczący naruszenia art. 10 załącznika X do regulaminu pracowniczego w zakresie, w jakim metoda, jaką posłużył się ESDZ w celu ustalenia wysokości DWŻ w miejscu zatrudnienia, uwzględnia zasadę spójności regionalnej
Zarzut trzeci dotyczący oczywistych błędów w ocenie
Uwagi wstępne
W przedmiocie czynnika „warunki zdrowotne oraz warunki opieki szpitalnej”
W przedmiocie czynnika „inne lokalne warunki życia”
W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: francuski.
(
1
)	Wykaz pozostałych skarżących został załączony jedynie do wersji doręczanej stronom.