62020CC0006
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MANUELA CAMPOSA SÁNCHEZ‑BORDONE
od 28. siječnja 2021. (
1
)
Predmet C‑6/20
Sotsiaalministeerium
protiv
Innove SA,
uz sudjelovanje:
Rahandusministeerium
(zahtjev za prethodnu odluku koji uputio Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Direktiva 2004/18/EZ – Javna nabava – Kriteriji za kvalitativni odabir – Članak 2. – Jednako i nediskriminirajuće postupanje – Članak 26. – Uvjeti za izvršenje ugovora – Članak 46. – Sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti priznata u drugoj državi Unije – Uredba (EZ) br. 852/2004 – Higijena hrane – Članak 6. – Zahtjev za odobrenje ili registraciju nacionalnog tijela za sigurnost hrane zemlje u kojoj se nalazi objekt iz kojeg će se obavljati isporuka – Trenutak podnošenja odobrenja ili registracije javnom naručitelju”
1.
U Estoniji je zakonski utvrđeno da, ako se traže posebni zahtjevi za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, ponuditelj pod sankcijom isključenja treba dokazati da ih ispunjava tako da u trenutku podnošenja ponude priloži odobrenja koja su izdala tijela te zemlje ili dokaz da je upisan u odgovarajući registar.
2.
Sotsiaalministeerium (Ministarstvo socijalne skrbi, Estonija) objavio je 2015. i 2017. otvaranje dvaju postupaka za dodjelu odnosnih ugovora o javnoj nabavi hrane za potrebite osobe. Ponuditelji su pri podnošenju ponuda trebali dokazati da su od nadležnog tijela u Estoniji dobili odobrenje za obavljanje djelatnosti ili potvrdu da su upisani u odgovarajuće nacionalne registre.
3.
Subjekt Innove SA, zadužen za upravljanje potporama koje se financiraju iz europskih fondova (
2
), i Rahandusministeerium (Ministarstvo financija, Estonija) nisu se slagali s Ministarstvom socijalne skrbi u pogledu usklađenosti tih uvjeta s pravom Unije. Budući da ta neslaganja nisu riješena u upravnom postupku, Ministarstvo socijalne skrbi je, pozivajući se na Uredbu (EZ) br. 852/2004 (
3
), pred sudovima svoje zemlje pobijalo Innoveovu odluku koja je bila protivna njegovu stajalištu.
4.
U okviru spora koji je pokrenut u pogledu ugovornih uvjeta (
4
), sud pred kojim se on vodi uputio je zahtjev za prethodnu odluku na koji Sud treba odgovoriti. Treba osobito analizirati: (a) je li obveza podnošenja, zajedno s ponudama, nacionalnih odobrenja ili dokaza o upisu u registre prepreka jednakosti i slobodnom tržišnom natjecanju ponuditelja u postupku javne nabave i (b) može li se Direktiva 2004/18/EZ (
5
) tumačiti na način koji je u skladu sa zahtjevima Uredbe br. 852/2004.
I. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
1. Direktiva 2004/18
5.
U skladu s člankom 2. („Načela sklapanja ugovora”):
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način”.
6.
Članak 26. („Uvjeti za izvršenje ugovora”) glasi:
„Javni naručitelji mogu odrediti posebne uvjete vezane za izvršenje ugovora, pod uvjetom da su oni sukladni s pravom Zajednice i da su navedeni u pozivu na nadmetanje ili u specifikacijama. Uvjeti kojima se uređuje izvršenje ugovora mogu se, posebno, odnositi na socijalne i okolišne aspekte”.
7.
Člankom 46. („Sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti”) utvrđuje se:
„Od svakoga gospodarskog subjekta koji želi sudjelovati u ugovoru o javnoj nabavi može se tražiti da dokaže svoj upis, kako je propisano u državi članici u kojoj ima poslovni nastan, u jedan od strukovnih ili obrtnih registara ili da dostavi izjavu pod prisegom ili potvrdu kako je opisano u Prilogu IX. A za ugovore o javnim radovima, u Prilogu IX. B za ugovore o javnoj nabavi robe i u Prilogu IX. C za ugovore o javnim uslugama.
U postupcima za sklapanje ugovora o javnim uslugama, ako natjecatelji ili ponuditelji moraju posjedovati određeno ovlaštenje ili biti članovi određene organizacije kako bi bili u mogućnosti izvršiti dotične usluge u njihovoj državi podrijetla, javni naručitelj može od njih tražiti da dokažu posjedovanje takvog ovlaštenja ili članstva”.
2. Uredba br. 852/2004
8.
U skladu s člankom 2. („Definicije”):
„1.   U smislu ove Uredbe:
[…]
(c) ‚objekt’ znači jedinica poduzeća koja posluje s hranom;
[…]”.
9.
U članku 6. („Službena kontrola, registracija i odobrenje”) ističe se:
„1.   Subjekti u poslovanju s hranom surađuju s nadležnim tijelima u skladu s drugim primjenjivim zakonodavstvom Zajednice ili, ako ono ne postoji, u skladu s nacionalnim pravom.
2.   Subjekti u poslovanju s hranom moraju obavijestiti odgovarajuće nadležno tijelo, na način na koji to tijelo odredi, o svakom objektu koji je pod njegovim nadzorom, a koji obavlja djelatnost u bilo kojoj fazi proizvodnje, prerade i distribucije hrane, kako bi se svaki takav objekt registrirao.
Subjekti u poslovanju s hranom moraju također osigurati da nadležno tijelo stalno ima najnovije podatke o objektima time što će ga, među ostalim, obavješćivati o svakoj bitnoj promjeni djelatnosti i svakom zatvaranju postojećeg objekta.
3.   Međutim, subjekti u poslovanju s hranom osiguravaju da objekti budu odobreni od strane nadležnog tijela, nakon najmanje jednog posjeta na licu mjesta, ako se odobrenje zahtijeva:
(a)
nacionalnim pravom države članice u kojoj se nalazi objekt;
(b)
Uredbom (EZ) br. 853/2004;
ili
(c)
odlukom Komisije. Ta mjera, namijenjena izmjeni elemenata ove Uredbe koji nisu ključni, usvaja se u skladu s regulatornim postupkom s kontrolom iz članka 14. stavka 3.
Svaka država članica koja na temelju svojeg nacionalnog prava zahtijeva da određeni objekti koji se nalaze na njezinom području budu odobreni, kako je predviđeno u točki (a), obavješćuje Komisiju i ostale države članice o odgovarajućim nacionalnim pravilima” (
6
).
B.
Estonsko pravo
1. Riigihangete seadus (
7
)
10.
Člankom 39. stavkom 1. propisuje se:
„Javni naručitelj treba provjeriti jesu li gospodarski i financijski položaj te tehnička i profesionalna sposobnost ponuditelja ili natjecatelja u skladu s uvjetima utvrđenima u obavijesti o nadmetanju koji se odnose na kvalifikaciju. Uvjeti koji se odnose na kvalifikaciju moraju biti dovoljni kako bi se dokazala sposobnost ponuditelja ili natjecatelja za izvršenje ugovora o javnoj nabavi te relevantni i proporcionalni u odnosu na vrstu, količinu i cilj robe, usluga ili radova koji su predmet ugovora o javnoj nabavi”.
11.
Člankom 41. stavkom 3. predviđa se:
„Ako zakonodavac utvrdi posebne zahtjeve za djelatnost koja se mora izvršavati na temelju ugovora o javnoj nabavi, javni naručitelj u obavijesti o nadmetanju mora navesti posebne zahtjeve koje treba ispuniti, kao i registracije ili odobrenja za obavljanje djelatnosti koji su potrebni za kvalifikaciju ponuditelja ili natjecatelja. Kako bi provjerio jesu li ispunjeni posebni zahtjevi utvrđeni u zakonskim odredbama, javni naručitelj u obavijesti o nadmetanju mora zahtijevati od ponuditelja ili natjecatelja da dostavi dokaz o tome da ima odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju ili o tome da ispunjava bilo koji drugi poseban zahtjev, ili da dokaže da je član nadležnog tijela, u skladu sa zakonodavstvom države u kojoj ima poslovni nastan, osim ako javni naručitelj bez većih troškova može ishoditi navedene dokaze tako da pristupi javnim podacima u bazi podataka. Ako ponuditelj ili natjecatelj nema odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju ili ako nije član nadležnog tijela u skladu sa zakonodavstvom države u kojoj ima poslovni nastan, javni naručitelj ga isključuje iz postupka”.
2. Toiduseadus (
8
)
12.
U skladu s člankom 8. („Obveza posjedovanja odobrenja”):
„(1)   Gospodarski subjekt mora imati odobrenje za obavljanje djelatnosti u prehrambenom sektoru u sljedećim objektima:
1)
objekt u smislu članka 6. stavka 3. točaka (b) i (c) Uredbe [br. 852/2004];
2)
objekt u kojem djelatnosti povezane s primarnim proizvodima životinjskog podrijetla ne podrazumijevaju nikakvu izmjenu njihova oblika ili izvornih obilježja, osim ako je riječ o objektu čiji je predmet primarna proizvodnja navedenih proizvoda i u kojem proizvođač obavlja povezane djelatnosti u smislu Uredbe [br. 852/2004];
3)
objekt u kojem djelatnosti povezane s primarnim proizvodima neživotinjskog podrijetla podrazumijevaju izmjenu njihova oblika ili izvornih obilježja, osim ako je riječ o objektu predviđenom u poglavlju III. priloga II. Uredbi [br. 852/2004];
4)
objekt u kojem se prerađuju prehrambeni proizvodi, osobito u kojem se oni pripremaju ili pakiraju, osim ako je riječ o pakiranju primarnih proizvoda neživotinjskog podrijetla ili ako je riječ o objektu predviđenom u poglavlju III. priloga II. Uredbi [br. 852/2004];
5)
objekt čije su djelatnosti povezane s prehrambenim proizvodima životinjskog podrijetla iz kojeg se distribuiraju drugom gospodarskom subjektu i koji su uključeni u poglavlje III. priloga II. Uredbi [br. 852/2004];
6)
objekt u kojem se skladište prehrambeni proizvodi koje, kako bi se osigurala sigurnost hrane, treba čuvati na temperaturi različitoj od sobne temperature;
7)
objekt za maloprodaju, osobito prehrambenih proizvoda koje treba skladištiti na temperaturi različitoj od sobne temperature kako bi se osigurala sigurnost hrane, osim ako je riječ o objektu predviđenom u poglavlju III. priloga II. Uredbi [br. 852/2004];
[…]
(2)   Na temelju odobrenja za obavljanje djelatnosti gospodarski subjekt ima pravo započeti s izvršavanjem i obavljanjem gospodarske djelatnosti u objektu ili dijelu objekta koji je naveden u odobrenju za obavljanje djelatnosti.
(3)   Ministarstvo nadležno za to područje uredbom utvrđuje detaljan popis područja obavljanja djelatnosti i kategorija prehrambenih proizvoda za koje gospodarski subjekt treba posjedovati odobrenje za obavljanje djelatnosti.”
13.
U članku 10. navodi se:
„Odobrenje za obavljanje djelatnosti dodjeljuje se gospodarskom subjektu ako njegov objekt ili objekt kojim se koristi za obavljanje svoje djelatnosti kao subjekt u poslovanju s hranom ispunjavaju zahtjeve predviđene [uredbama br. 852/2004 i br. 853/2004, kao i] drugim relevantnim odredbama u području prehrambenih proizvoda”.
II. Činjenice, nacionalni postupak i prethodna pitanja
14.
Ministarstvo socijalne skrbi je 2015. i 2017. pokrenulo dva otvorena postupka javne nabave (br. 157505 i br. 189564) za dodjelu ugovora o javnoj nabavi čiji je predmet bila isporuka „pomoći u hrani za najpotrebitije osobe”. Vrijednost svakog ugovora o javnoj nabavi bila je veća od 4000000 eura (
9
).
15.
Na temelju Obavijesti o nadmetanju br. 157505, ponuditelji su morali imati odobrenje Veterinaar- ja Toiduameta (Uprava za veterinarstvo i hranu, Estonija; u daljnjem tekstu: VTA) i dostaviti potvrdu o tome kao i broj tog odobrenja.
16.
Zahtjevi iz ugovora br. 157505 izmijenjeni su tijekom postupka javne nabave na način da je bilo dovoljno priložiti izjavu o ispunjenju obveza obavješćivanja i posjedovanja odobrenja predviđenih u ToiduS‑u. Isto je vrijedilo za ugovor br. 189564.
17.
Nakon završetka obaju postupaka, sklopljena su dva okvirna sporazuma s trima ponuditeljima. Naposljetku, društvo Sanitex OÜ (estonsko društvo kći matičnog društva ’UAB Sanitex s poslovnim nastanom u Litvi) postalo je uspješni ponuditelj jer je podnijelo ekonomski najpovoljniju ponudu u manjem natječaju organiziranom u sklopu okvirnih sporazuma.
18.
Na temelju ugovorâ kupljeni su prehrambeni proizvodi iz Estonije, Latvije, Litve i drugih zemalja Europske unije.
19.
Innove je, u okviru izvršavanja svojih zadaća, „odlukom o financijskom ispravku” od 30. listopada 2018. (
10
) odbio zahtjeve za plaćanje (u iznosu od 463291,55 eura) koje je Ministarstvo socijalne skrbi podnijelo na temelju tih ugovora.
20.
Odluka o financijskom ispravku temeljila se na tome da Ministarstvo socijalne skrbi nije ispunilo obvezu poštovanja odredbi RHS‑a (
11
).
21.
Innove je smatrao da su oba ugovora o javnoj nabavi predviđala kriterije za odabir koji su ponuditelje, naročito one inozemne, neprimjereno ograničavali. Neprimjereno ograničavanje sastojalo se u tome da se od ponuditelja zahtijevalo odobrenje estonskog tijela, odnosno ispunjenje obveze registracije u Estoniji.
22.
Prema Innoveovu mišljenju, mogućnost da inozemni ponuditelji ispune te zahtjeve oslanjanjem na sredstva druge osobe ili podnošenjem ponude zajedno s društvom koje ih ispunjava, nije onemogućila pretjerano ograničavanje kruga ponuditelja te njihovo odvraćanje od sudjelovanja u postupku javne nabave.
23.
Ministarstvo socijalne skrbi podnijelo je (fakultativni) prigovor protiv odluke o financijskom ispravku koji je Innove odbio 25. siječnja 2019.
24.
Ministarstvo socijalne skrbi protiv tog je odbijanja podnijelo tužbu Tallinna Halduskohusu (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) i tražilo ukidanje te odluke. Ukratko je tvrdilo sljedeće:
–
Obavijesti o nadmetanju bile su u skladu s pravom, s obzirom na to da nisu dodjeljivale diskrecijsku ovlast odrediti u kojoj se fazi postupka treba ispuniti zahtjev posjedovanja odobrenja za obavljanje djelatnosti.
–
Posebni zahtjevi bili su u skladu sa zakonom te su se podudarali sa zahtjevima za registraciju i odobrenje predviđenima u članku 6. Uredbe br. 852/2004.
–
U pobijanoj odluci netočno se tvrdi da javni naručitelj, u skladu s člankom 46. Direktive 2004/18, nije mogao tražiti odobrenje za obavljanje djelatnosti. Budući da je riječ o fizičkom rukovanju hranom u Estoniji, ugovaratelj, ili skladište kojim se on koristi u okviru izvršavanja svojih ugovora ili podugovora, mora imati odobrenje za obavljanje djelatnosti koje je izdao VTA. Države članice ne priznaju uzajamno odobrenja za obavljanje djelatnosti koja se odnose na rukovanje hranom.
–
Javni naručitelj nije mogao kvalificirati ponuditelja koji samo posjeduje odobrenje za obavljanje djelatnosti države njegova poslovnog nastana. Osim toga, ponuditelj je imao dovoljno vremena za postupak izdavanja odobrenja u Estoniji.
25.
Innove se usprotivio tužbi Ministarstva socijalne skrbi i pritom naveo da:
–
Iako javni naručitelj na temelju doslovnog tumačenja članka 41. stavka 3. RHS‑a može od ponuditelja tražiti da se kao dokaz pridržavanja posebnih zahtjeva prema estonskom pravu dostavi potrebno odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju, taj se zahtjev ipak treba tumačiti u skladu s pravilima prava Unije (osobito u skladu s Direktivom 2004/18) i sudskom praksom.
–
Uvjet prema kojem ponuditelji moraju ispunjavati posebne zahtjeve estonskog prava već prilikom podnošenja ponude nije u skladu s načelom jednakog postupanja koje je uspostavljeno u članku 3. točki 3. RHS‑a.
–
Prema sudskoj praksi Suda, načelu jednakog postupanja protivi se uvođenje uvjeta za sudjelovanje u postupku javne nabave koji od ponuditelja zahtijevaju poznavanje prakse države u kojoj javni naručitelj ima poslovni nastan (
12
).
–
Trebalo je ispitati jesu li se, u pogledu spornog zahtjeva, ponuditelji koji su prethodno pružali usluge u drugoj državi članici i ponuditelji koji su prethodno obavljali djelatnosti povezane s hranom u Estoniji nalazili u istoj situaciji.
26.
Ministarstvo financija interveniralo je u tužbi u prilog Innoveovoj tezi. Prema njegovu mišljenju, kriteriji za odabir sadržani u obavijesti o nadmetanju bili su neprimjereno restriktivni. Tvrdilo je osobito da:
–
Inozemni ponuditelji čija se djelatnost ne obavlja u Estoniji morali su ispuniti zahtjeve države u kojoj obavljaju djelatnost te su bili pod nadzorom nadležnog tijela te države u kojoj imaju svoje sjedište.
–
Zahtjev koji se odnosi na obvezu registracije i posjedovanja odobrenja za obavljanje djelatnosti zahtjev je prava Unije koji se primjenjuje u cijeloj Uniji.
–
Kako bi ograničenje prema inozemnim ponuditeljima bilo proporcionalno i kako bi istodobno javnom naručitelju pružilo sigurnost da nije riječ o nezakonitom subjektu, javni naručitelj trebao je dopustiti tim ponuditeljima da prilože istovjetno odobrenje ili potvrdu koju je izdala država njihova poslovnog nastana ili drugo nadležno tijelo. Od inozemnog ponuditelja moglo se zahtijevati da ispuni zahtjeve koji proizlaze iz estonskog prava i koji su potrebni za poštovanje ugovora tek u trenutku njegova izvršenja.
27.
Presudom od 22. svibnja 2019. Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu) odbio je tužbu i ukratko obrazložio sljedeće:
1.
Sporni zahtjev vodi do nejednakog postupanja prema inozemnim ponuditeljima koji, ako prije toga nisu obavljali djelatnost u Estoniji, u trenutku podnošenja ponude nisu mogli ispuniti obveze registracije ili posjedovanja odobrenja za obavljanje djelatnosti.
2.
Estonski ponuditelji koji su prikupili iskustvo svojim prethodnim obavljanjem djelatnosti u svojoj zemlji bili su u boljem položaju u usporedbi s drugim gospodarskim subjektima sa sličnim iskustvom u drugim državama članicama (
13
).
3.
Neproporcionalna je obveza ponuditelja da istodobno uz pripremu ponude traži odobrenje za obavljanje djelatnosti kao subjekt u poslovanju s hranom.
4.
Zahtjev za odobrenje predviđen ToiduS‑om osobito podrazumijeva priopćavanje konkretne djelatnosti za koju se izdaje odobrenje i navođenje sposobnosti. Međutim, s jedne strane, u trenutku podnošenja ponude ta informacija nije dostupna jer ponuditelj još ne zna hoće li njegova ponuda biti odabrana i koje količine treba uzeti u obzir. S druge strane, cilj tog zakona nije traženje odobrenja za hipotetske djelatnosti, kao ni traženje odobrenja zbog isteka roka za podnošenje ponude.
28.
Ministarstvo socijalne skrbi pobijalo je prvostupanjsku presudu pred Tallinna Ringkonnakohusom (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) koji, u svojoj odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, iznosi, među ostalim, sljedeća razmatranja:
1.
U okviru spora želi se saznati je li, kao zahtjev za sudjelovanje u postupku za sklapanje ugovora o javnoj nabavi, moguće tražiti da je ponuditelj već ishodio odobrenje koje je izdalo estonsko tijelo u skladu s ToiduS‑om ili da je ispunio svoje obveze registracije u Estoniji.
2.
Takvi se uvjeti predviđeni Uredbom br. 852/2004 uvode s ciljem osiguravanja sigurnosti hrane. Budući da zahtjevi za potvrđivanje ili odobrenje nadležnog tijela u svrhu početka obavljanja djelatnosti u državi članici koja nije država podrijetla nisu u potpunosti usklađeni, gospodarski subjekt ne može se osloniti na odobrenje koje je izdala njegova država podrijetla, nego od države članice mjesta obavljanja djelatnosti treba ishoditi novo odobrenje ili registraciju.
3.
Kvalifikacijom ponuditelja na temelju njegova obećanja da će zatražiti odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju moglo bi se dovesti u pitanje izvršenje ugovora ako ponuditelj ne ispuni tu obvezu ili ako svoju djelatnost ne može obavljati u skladu sa zahtjevima za dobivanje odobrenja ili registracije. U tom slučaju, javni naručitelj trebao bi pokrenuti novi postupak javne nabave.
4.
Ključno je utvrditi opravdavaju li osiguranje sigurnosti hrane i potrebe za postizanje ciljeva ugovora o javnoj nabavi uvođenje ograničenja za inozemne ponuditelje koji, prije podnošenja svoje ponude, moraju tražiti i ishoditi potrebno odobrenje ili registraciju ili pak podnijeti zajedničku ponudu s društvom koje već posjeduje takvo odobrenje za obavljanje djelatnosti ili je registrirano u Estoniji.
5.
Iako bi takav zahtjev mogao biti neproporcionalan u odnosu na inozemne ponuditelje, tumačenje članka 46. Direktive 2004/18 nije potpuno očito, s obzirom na to da je, osim toga, riječ o odredbi koju Sud još nije imao prilike protumačiti.
29.
U tim okolnostima Tallinna Ringkonnakohus (Žalbeni sud u Tallinnu) upućuje Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članke 2. i 46. Direktive […] [2004/18] […] tumačiti na način da im se protive nacionalne odredbe – poput članka 41. stavka 3. [RHS‑a] – prema kojima javni naručitelj, ako su zakonom utvrđeni specifični zahtjevi za djelatnosti koje se moraju izvršavati na osnovi ugovora o javnoj nabavi, u obavijesti o nadmetanju mora navesti koje su registracije ili odobrenja za obavljanje djelatnosti potrebne za kvalifikaciju ponuditelja, u svrhu provjere ispunjavanja posebnih zakonskih zahtjeva u obavijesti o nadmetanju mora zahtijevati dostavu dokaza o odobrenju za obavljanje djelatnosti ili registraciji te mora odbiti ponuditelja kao nekvalificiranog ako ponuditelj nema odgovarajuće odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju?
2.
Treba li članke 2. i 46. Direktive […] [2004/18] […] zajedno tumačiti na način da im se protivi da javni naručitelj kod ugovora o nabavi pomoći u hrani kojim se prelazi međunarodni prag utvrdi kriterij za odabir ponuditelja prema kojem svi ponuditelji, bez obzira na svoje dotadašnje mjesto obavljanja djelatnosti, već pri podnošenju ponuda moraju imati odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju u zemlji u kojoj se odobrava pomoć u hrani, čak i ako ponuditelj u toj državi članici još nije obavljao djelatnost?
3.
U slučaju potvrdnog odgovora na prethodno pitanje:
(a)
Treba li članke 2. i 46. Direktive […] [2004/18] […] smatrati odredbama koje su tako precizne da se nije moguće pozivati na povredu načela zaštite legitimnih očekivanja?
(b)
Treba li članke 2. i 46. Direktive […] [2004/18] […] tumačiti na način da se situacija, u kojoj javni naručitelj u postupku javnog nadmetanja za pomoć u hrani od ponuditelja u skladu sa Zakonom o hrani zahtijeva da već u trenutku podnošenja ponude mora imati odobrenje za obavljanje djelatnosti, može smatrati očitom povredom važećih odredaba, nepažnjom ili nepravilnošću koja se protivi pozivanju na načelo zaštite legitimnih očekivanja?”
III. Postupak pred Sudom
30.
Tajništvo Suda zaprimilo je zahtjev za prethodnu odluku 7. siječnja 2020.
31.
Pisana očitovanja podnijeli su estonska vlada i Europska komisija. Estonska vlada i Europska komisija, kao i Riigi Tugiteenuste Keskus (Centar za državne potpore, Estonija), tijelo koje je djelomično naslijedilo Innove u njegovim zadaćama, odgovorili su u pisanom obliku na pitanja koja im je Sud postavio umjesto rasprave.
IV. Ocjena
A.
Uvodna razmatranja
32.
Na zahtjev Suda, analizirat ću samo prva dva prethodna pitanja.
33.
Dvojbe suda koji je uputio zahtjev ukratko se odnose na to protive li se člancima 2. i 46. Direktive 2004/18 nacionalna pravila u skladu s kojima javni naručitelj, u dvama ugovorima o javnoj nabavi za kupnju i podjelu pomoći u hrani potrebitim osobama, uvodi sporne zahtjeve kako bi ocijenio kvalifikaciju ponuditeljâ.
34.
Javni naručitelj tim je zahtjevima od ponuditelja tražio da prilikom podnošenja svoje ponude dostave dokaz o tome da posjeduju odobrenje o obavljanju djelatnosti u Estoniji ili da su kao takvi upisani u registar u toj zemlji. Estonska vlada tvrdi da je riječ o zahtjevima koji proizlaze iz članka 41. stavka 3. RHS‑a (
14
).
35.
Taj je zahtjev sadržan u dokumentaciji za nadmetanje br. 157505, s obzirom na to da je u njoj predviđeno da ponuditelji trebaju imati navedeno odobrenje u Estoniji i da svojim ponudama trebaju priložiti odgovarajuću potvrdu i broj odobrenja. Međutim, taj je uvjet ublažen jer je dopušteno da samo prilože izjavu o ispunjenju obveza obavješćivanja i posjedovanja odobrenja. Za ugovor br. 189564 otpočetka je bilo dovoljno ispuniti samo potonji zahtjev.
36.
Iz očitovanja stranaka i odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je javni naručitelj takvim djelovanjem pokušao postupiti u skladu s člankom 6. Uredbe br. 852/2004: prvo je tražio odobrenje na koje se upućuje u njezinu članku 6. stavku 3., a kasnije je smatrao da je dovoljno tražiti ispunjenje manje strogih zahtjeva iz njegova stavka 2. koji se odnose na niz obveza obavješćivanja.
37.
Kao što ću to kasnije detaljnije objasniti, prema pretpostavci iz tih dvaju stavaka članka 6. Uredbe br. 852/2004, subjekti u poslovanju s hranom trebaju imati objekt na državnom području države u kojoj nadležno tijelo izvršava svoje javne zadaće.
38.
U tom kontekstu valja zaključiti da je javni naručitelj od ponuditelja zahtijevao da ima objekt u Estoniji (uz odobrenja za obavljanje djelatnosti ili upis u odgovarajuće registre u toj zemlji).
39.
Međutim, s obzirom na to da se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku detaljno ne objašnjavaju uvjeti nadmetanja, sporne odredbe mogle bi se analizirati s drugog stajališta ako bi se u dokumentaciji za nadmetanje dopustila isporuka hrane iz objekata smještenih izvan Estonije (
15
).
40.
U tom bi se slučaju mogla primijeniti Uredba (EZ) br. 178/2002 (
16
), čiji je glavni cilj osigurati slobodno kretanje sigurne i zdrave hrane u Uniji. To je također jedan od ciljeva Uredbe br. 852/2004 koja je povezana s prethodno navedenom uredbom (
17
).
41.
Kad u dokumentaciji za nadmetanje ne bi bila propisana obveza da ponuditelji imaju objekt otvoren u Estoniji, trebalo bi pretpostaviti da se ponude tih gospodarskih subjekata mogu temeljiti na opskrbi hranom izvan te zemlje, što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri (
18
).
42.
Suprotno tomu, kad bi se u dokumentaciji za nadmetanje zahtijevalo da svi ponuditelji imaju objekt u Estoniji iz kojeg bi isporučivali hranu (
19
), trebalo bi ocijeniti je li takav zahtjev propisno opravdan i, ako jest, prekoračuje li ono što je nužno za ostvarivanje ciljeva koji se nastoje postići. To bi također bila zadaća nacionalnog suda.
43.
U tom drugom slučaju, ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da obveza posjedovanja objekta u Estoniji nije opravdana ili da je neproporcionalna, to bi značilo da je Ministarstvo socijalne skrbi možda povrijedilo članak 2. Direktive 2004/18 jer su gospodarski subjekti sa sjedištem u drugim državama članicama koji nisu imali takav objekt bili diskriminirani.
44.
Razmatranja koja ću iznijeti u nastavku polaze od pretpostavke da se ugovornim dokumentima ponuditelje, implicitno ili eksplicitno, obvezivalo na to da imaju objekt u Estoniji, što dovodi do analize primjene članka 6. stavaka 2. i 3. Uredbe br. 852/2004 u vezi s Direktivom 2004/18.
B.
Prvo i drugo prethodno pitanje
45.
Budući da su međusobno povezana, smatram da treba na oba pitanja odgovoriti zajedno. U svojem ću odgovoru razmotriti tri aspekta: (a) kvalifikaciju ponuditeljâ; (b) zahtjev da ponuditelji u Estoniji imaju objekt za rukovanje prehrambenim proizvodima i (c) valjanost spornih zahtjeva ako se traže tijekom izvršenja ugovora a ne na početku postupka.
1. Kvalifikacija ponuditelja
46.
Sud koji je uputio zahtjev ponavlja da su se uvjeti na kojima se temelji spor odnosili na „kvalifikaciju” ponuditeljâ. Estonska vlada to potvrđuje ističući da su „povezani sa samim ponuditeljem te se mogu izjednačiti s uvjetom kvalifikacije” (
20
).
47.
To se jasno ističe u prvom prethodnom pitanju: nacionalnim pravilima javni naručitelj bio je obvezan navesti u obavijesti o nadmetanju „registracije ili odobrenja za obavljanje djelatnosti potrebne” za kvalifikaciju ponuditelja. Ako ponuditelj prilikom podnošenja ponude ne bi dokazao da ima registraciju ili odobrenje, javni naručitelj bi ga smatrao nekvalificiranim (i stoga odbio).
48.
Na sličan je način sastavljeno drugo prethodno pitanje: ovdje se postavlja pitanje protivi li se člancima 2. i 46. Direktive 2004/18 to da javni naručitelj, kao uvjet za kvalifikaciju ponuditelja, od njih traži da „bez obzira na svoje dotadašnje mjesto obavljanja djelatnosti” imaju „već pri podnošenju ponuda […] odobrenje za obavljanje djelatnosti ili registraciju u zemlji u kojoj se odobrava pomoć u hrani”.
49.
Ističe da se oba tako sastavljena pitanja odnose na članak 46. Direktive 2004/18. U skladu s člankom 44. te direktive, u okviru provjere sposobnosti gospodarskih subjekata koji sudjeluju u postupcima za sklapanje ugovora o javnoj nabavi treba odbaciti one isključene na temelju njezina članka 46. (i članka 45.).
50.
Naime, člankom 46. Direktive 2004/18 samo se uređuje „sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti” koju trebaju imati ti gospodarski subjekti. Riječ je o sposobnosti subjektivne prirode koja je povezana s profesionalnim statusom gospodarskog subjekta koji želi sudjelovati u postupku javne nabave. Od tog se gospodarskog subjekta stoga može tražiti da svoju sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti dokaže dostavom dokumenata navedenih u samom članku 46.
51.
Ispitivanje članka 46. Direktive 2004/18 u skladu s njezinom uvodnom izjavom 42. (
21
) pokazuje da se u fazi odabira ponuditelja, radi dokazivanja sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, primjenjuje načelo uzajamnog priznavanja:
–
U njegovu prvom stavku dopušta se da se od svakog gospodarskog subjekta koji želi sudjelovati u ugovoru o javnoj nabavi može tražiti da dokaže „svoj upis, kako je propisano u državi članici u kojoj ima poslovni nastan, u jedan od strukovnih ili obrtnih registara ili da dostavi izjavu pod prisegom ili potvrdu”.
–
U istom smislu, u njegovu se drugom stavku ističe, iako samo u odnosu na ugovore o javnim uslugama, da, „ako natjecatelji ili ponuditelji moraju posjedovati određeno ovlaštenje ili biti članovi određene organizacije kako bi bili u mogućnosti izvršiti dotične usluge u njihovoj državi podrijetla, javni naručitelj može od njih tražiti da dokažu posjedovanje takvog ovlaštenja ili članstva”.
52.
Iz tih odredbi proizlazi da ponuditelj može dokazati svoju kvalifikaciju (subjektivnu sposobnost za izvršenje ugovora o javnoj nabavi) pozivanjem na dokumente koje izdaju nadležna tijela države članice u kojoj ima poslovni nastan.
53.
Druge odredbe Direktive 2004/18, iz istog poglavlja koje se odnosi na „kriterije za kvalitativni odabir”, imaju isti smisao:
–
Člankom 48. stavkom 2. točkom (d) dopušta se gospodarskom subjektu da dokaže svoje tehničke ili stručne sposobnosti tako da javnom naručitelju države izvršavanja ugovora o javnoj nabavi dostavi dokumente koje su izradila nadležna tijela države članice u kojoj ima poslovni nastan.
–
Članak 49. slijedi isti obrazac u odnosu na poštovanje „normi osiguranja kvalitete”.
–
U skladu s člankom 52. stavkom 3., „[u]pis na službene liste potvrđen od strane nadležnih tijela ili potvrda koju je izdalo tijelo za potvrđivanje […] predstavlja, za svrhe javnih naručitelja drugih država članica, pretpostavku o sposobnosti” u vezi s, među ostalim, člankom 46. iste direktive. Tim člankom, njegovim stavkom 5. drugim podstavkom nalaže se javnim naručiteljima da priznaju „jednakovrijedne potvrde tijela osnovanih u drugim državama članicama”.
54.
Prethodna pozitivna utvrđenja ojačana su određenim ograničenjima koja se nalažu javnim naručiteljima. U tom pogledu:
–
U skladu s člankom 52. stavkom 4. Direktive 2004/18, „[i]nformacije koje se mogu zaključiti iz upisa na službene liste ili potvrda ne mogu se neopravdano dovesti u pitanje”, a na njih se odnosi stavak 3. istog članka.
–
Na posebno strog način, člankom 52. stavkom 5. Direktive 2004/18, u pogledu „upis[a] gospodarskih subjekata drugih država članica u službenu listu ili za izdavanje potvrda od strane [nadležnih] tijela”, zabranjuje se tražiti „daljnji dokaz ili izjave osim onih koji se traže od nacionalnih gospodarskih subjekata […]” i pritom dodaje da se „od gospodarskih subjekata iz drugih država članica ne može […] tražiti takav upis ili potvrđivanje kako bi sudjelovali u javnom nadmetanju”.
55.
Člankom 46. Direktive 2004/18 stoga se uvodi obveza da se ponuditelja iz druge države članice, prilikom ocjenjivanja njegove sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, stavi na istu razinu kao i nacionalnog ponuditelja s jednakom sposobnošću.
56.
Nakon što ponuditelj na neki od načina predviđenih Direktivom 2004/18 dokaže da ima relevantnu kvalifikaciju u drugoj državi članici, dokaz te okolnosti treba biti dovoljan da bi javni naručitelj smatrao da je otklonjena prepreka koja se odnosi na sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti.
57.
Konačno, članak 46. Direktive 2004/18 treba tumačiti na način da javni naručitelj kao kriterij za kvalifikaciju (odnosno za kvalitativni odabir) ne može naložiti dobivanje registracije ili odobrenja u državi članici izvršavanja ugovorâ ako ponuditelj već ima sličnu sposobnost u državi članici u kojoj ima poslovni nastan.
58.
Ako je u dokumentaciji za nadmetanje koja je predmet ovog spora (ili, ovisno o slučaju, nacionalnim pravilima s kojima je ona skladu), radi provjere sposobnosti ponuditelja koji imaju ovlaštenje u drugoj državi članici, uvedena obveza da ishode novo slično ovlaštenje u Estoniji, ta dokumentacija nije u skladu s člankom 46. Direktive 2004/18.
59.
Na temelju te pretpostavke treba razjasniti može li primjena Uredbe br. 852/2004 utjecati na to tumačenje članka 46. Direktive 2004/18. To bi se moglo dogoditi kad se uvjeti koji se traže od ponuditelja ne bi odnosili toliko na njihovu (subjektivnu) kvalifikaciju kao ovlaštenih gospodarskih subjekata, nego na njihovu konkretnu prisutnost u vidu određenog objekta u državi čiji javni naručitelj zahtijeva te uvjete.
60.
Naime, estonska vlada upućuje na Uredbu br. 852/2004 (članak 6. stavak 3. točku (a)) kako bi podsjetila da ponuditelje može obvezati na to da raspolažu „odobrenjem za skladištenje prehrambenih proizvoda”. Konkretno, tvrdi da gospodarski subjekt mora imati „odobrenje za obavljanje djelatnosti u prehrambenom sektoru u objektu u kojem se skladište prehrambeni proizvodi koje […] treba čuvati na temperaturi različitoj od sobne temperature” (
22
).
2. Zahtjev da ponuditelji u Estoniji imaju objekt za rukovanje prehrambenim proizvodima
61.
Kao što sam to već naveo, zbog nedostatka dodatnih pojašnjenja u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, treba pretpostaviti da se ugovornim dokumentima ponuditelje obvezivalo na to da imaju objekt u Estoniji.
62.
Članak 6. Uredbe br. 852/2004 temelji se na teritorijalnoj povezanosti objekta u kojem se obavlja djelatnost subjekta u poslovanju s hranom i države članice u kojoj se taj subjekt nalazi.
63.
Na temelju te teritorijalne povezanosti, tijelo nadležno za nadzor nad djelatnostima proizvodnje, prerade i distribucije hrane, što se tiče tog objekta, nužno mora biti tijelo države članice u kojoj se on nalazi.
64.
Iz tog pravila proizlazi da obveza posjedovanja objekta ovlaštenog ili registriranog u Estoniji također uključuje subjekte u poslovanju s hranom koji imaju potvrde o sposobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti izdane u drugoj državi članici. Samo se na taj način može osigurati da nadzor nad djelatnosti koja se obavlja u objektu u Estoniji provode tijela te zemlje.
65.
Obveza da poduzeća koja u nekoj državi članici imaju objekte za obavljanje djelatnosti proizvodnje, prerade i distribucije hrane budu registrirana u toj državi ili da imaju odobrenje koje su izdala njezina tijela stoga je načelno u skladu s pravom Unije.
66.
Problemi nastaju kad se to pravilo nastoji uskladiti s pravilima prava Unije koja se primjenjuju na javnu nabavu. U skladu s potonjim pravilima, javni naručitelj:
–
S jedne strane, treba otkloniti ograničenja tržišnog natjecanja te se „prema gospodarskim subjektima ponaša[ti] jednako i nediskriminirajuće” (članak 2. Direktive 2004/18), osiguravajući poštovanje temeljnih sloboda iz UFEU‑a.
–
S druge strane, ne može zanemariti ostala obvezujuća pravila Unije: za potrebe ovog predmeta, pravila donesena u području javnog zdravlja i, točnije, higijene hrane. Na temelju uvodne izjave 6. Direktive 2004/18, „[n]išta u ovoj Direktivi ne bi trebalo spriječiti nametanje ili provedbu mjera nužnih za zaštitu […] zdravlja, ljudskog života […], pod uvjetom da su te mjere u skladu s Ugovorom”.
67.
Smatram da je moguće nadvladati očitu suprotstavljenost (
23
) između općih pravila u području javne nabave i posebnih pravila u području higijene hrane. Potonjim pravilima, kad je njihovo ispunjavanje neizbježno, treba dati prednost u odnosu na prvonavedena pravila, kako je navedeno u uvodnoj izjavi 6. Direktive 2004/18. Međutim, moraju se primijeniti tako da u najmanjoj mogućoj mjeri utječu na opća načela prava Unije o javnoj nabavi.
68.
U ovoj fazi, u okviru razmatranja toga kako se u postupak javne nabave uvode zahtjevi koji se propisuju posebnim pravilima o higijeni hrane (ponavljam, pod uvjetom da su ona obvezujuća na temelju Uredbe br. 852/2004), može biti korisno pojasniti u kojem trenutku ponuditelj treba dostaviti odobrenje koje se odnosi na njegov objekt ili izjavu da je upisan u registar kao vlasnik tog objekta.
69.
Stoga se slažem sa sudom koji je uputio zahtjev kad tvrdi da se „zahtjevi naloženi u ovom slučaju radi sigurnosti hrane” opravdavaju kao „uvjeti za izvršenje ugovora o javnoj nabavi” i da „u sporu samo treba razjasniti trenutak u kojem ponuditelj treba ispuniti te uvjete, odnosno je li to u trenutku podnošenja ponude ili izvršenja ugovora” (
24
).
3. Trenutak u kojem ponuditelj treba dokazati da ima upravno odobrenje koje se odnosi na njegov objekt ili da je upisan u registar kao njegov vlasnik
70.
Uzimajući u obzir samo jamstvo za ozbiljnost ponude, prikladan trenutak za podnošenje tih dokumenata mogao bi biti trenutak podnošenja ponuda. Na temelju dokaza o posjedovanju objekta koji ima odobrenja ili je upisan u odgovarajući registar javni naručitelj otpočetka može provjeriti može li ponuditelj ispuniti svoje (buduće) ugovorne obveze.
71.
U presudi CoNISMa (
25
) Sud je presudio da je usklađivanje direktiva o javnoj nabavi također u interesu javnog naručitelja. Tako je istaknuo stajalište javnog naručitelja u skladu s kojim treba voditi računa o općem interesu (
26
).
72.
Ipak, u toj se presudi, kao i u drugim prethodnim i kasnijim presudama, također isticalo da je „jedan od ciljeva pravila Zajednice u području ugovora o javnoj nabavi otvaranje što većem tržišnom natjecanju […] i da je u interesu prava Zajednice osigurati što veće sudjelovanje ponuditelja u postupcima javne nabave” (
27
). Osim toga, taj cilj ide u korist javnog naručitelja koji će pri svojem odabiru uspješnog ponuditelja uzeti u obzir veći broj elemenata prosudbe (
28
).
73.
Estonska vlada i Komisija zagovaraju suprotna stajališta u tom pogledu.
74.
Prema mišljenju estonske vlade, kad bi se obveza registracije ili posjedovanja odobrenja smatrala uvjetom za izvršenje a ne kriterijem za kvalitativni odabir, moglo bi doći do toga da uspješni ponuditelj naposljetku nije u stanju izvršiti ugovor. Ta bi mogućnost povećala obujam posla javnog naručitelja i produljila trajanje postupka koji je nužan za potpisivanje ugovora (
29
). Osim toga, svaki gospodarski subjekt može sudjelovati u postupku javne nabave zajedno sa subjektom koji je već ispunio prethodne zahtjeve posjedovanja odobrenja i registracije (
30
).
75.
Komisija ističe dužno poštovanje načela jednakog postupanja i nediskriminacije u postupanju prema gospodarskim subjektima (
31
). Suprotno stajalištu estonske vlade, tvrdi da je obveza pribavljanja odobrenja ili registracije kao zahtjev za sudjelovanje u postupku javne nabave u skladu s načelima nediskriminacije i proporcionalnosti samo ako ne postoji manje ograničavajuća mjera. Mogućnost da se obveza posjedovanja odobrenja ili registracije utvrdi kao uvjet za izvršenje upravo je jedna od tih manje ograničavajućih mjera (
32
).
76.
Prema mojem mišljenju, koje se u bitnome podudara s Komisijinim mišljenjem u tom pogledu, u okviru argumenata prvostupanjskog suda (
33
), kao i ranije navedenih argumenata Ministarstva financija (
34
) i Innovea (
35
), ističe se da zahtijevanje odobrenja ili registracije u fazi kvalifikacije za subjekte u poslovanju s hranom bez poslovnog nastana u Estoniji znači neproporcionalnu prepreku kojom im se, bez odgovarajućeg opravdanja, ograničava sudjelovanje u postupcima javne nabave poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu. U istoj mjeri neopravdano smanjuje krug potencijalnih ponuditelja, konkretno inozemnih ponuditelja.
77.
Takvo bi ograničavanje bilo održivo samo ako se cilj koji se nastoji postići „ne može ostvariti […] blažim ograničenjima ili ograničenjima kojima se manje ugrožava trgovina unutar Zajednice” (
36
).
78.
Kako bi se zahtjevi iz Direktive 2004/18 uskladili s potrebom posjedovanja odobrenja ili registracije za objekte za rukovanje prehrambenim proizvodima u Estoniji, u smislu članka 6. Uredbe br. 852/2004, sporni zahtjevi mogli bi se utvrditi kao „posebn[i] uvjet[i] vezan[i] za izvršenje ugovora” na koje se upućuje u članku 26. Direktive 2004/18.
79.
U sudskoj praksi pozornost je pridana tim posebnim uvjetima kad se nalažu zbog „socijalnih aspekata”, pa je pažnja tako usmjerena na neke od uvjeta koji se navode u otvorenom tekstu posljednje rečenice članka 26. Direktive 2004/18 (
37
). Ničim se ne sprečava da ih se proširi na druga područja jer se na „socijalne i okolišne aspekte” upućuje samo kao primjer („posebno”).
80.
Stoga nema prepreka tomu da uvjeti za izvršenje ugovora o javnoj nabavi hrane uključuju zahtjeve koji proizlaze upravo iz primjene pravila Unije ili države članice o higijeni hrane.
81.
Dovoljno bi bilo tražiti da se ti zahtjevi ispune nakon ocjene kvalifikacije ponuditelja kojem je sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti priznata u drugoj državi članici i neovisno o toj ocjeni.
82.
Na taj bi se način načelo jednakog postupanja primjenjivalo u skladu s načelom što veće otvorenosti tržišnom natjecanju jer bi se svim ponuditeljima pružila stvarna prilika za dodjelu ugovora, a da se pritom ne ugrozi primjena pravila prava Unije o higijeni hrane. U suprotnom bi se nacionalnim poduzećima koja posluju s hranom dala pretjerana prednost.
83.
U skladu s tim okvirom, subjekti koji za objekte za rukovanje prehrambenim proizvodima u Estoniji već imaju nacionalna odobrenja ili su upisani u registar mogli bi te dokaze podnijeti sa svojim ponudama; ostali bi se ponuditelji morali obvezati na to da će ih ishoditi nakon što postanu uspješni ponuditelji u postupku javne nabave.
84.
Prigovor estonske vlade (u slučaju da se mora čekati faza izvršenja ugovora, postojala bi opasnost da ono ne uspije ako uspješni ponuditelj u konačnici ne ishodi odobrenja ili registracije) nedvojbeno ima određenu težinu. Međutim, ta težnja da postupak uspije ne smije prevladati pred ključnim načelima javne nabave, osobito onim načelima kojima se ponuditeljima jamči jednak pristup, bez učinka stvaranja neopravdanih prepreka.
85.
Osim toga, ništa ne upućuje na to da bi poduzeće koje se profesionalno bavi rukovanjem prehrambenim proizvodima u drugoj državi članici moglo imati poteškoća u dobivanju, ako postane uspješni ponuditelj, nužnih odobrenja na temelju kojih može otvoriti objekt u Estoniji.
86.
Postupci za dobivanje tih odobrenja trebaju biti u skladu s općim kriterijima Direktive 2006/123/EZ (
38
), među ostalim, kriterijem administrativnog pojednostavljenja (
39
). Naime, Ministarstvo socijalne skrbi tvrdilo je da ponuditelj koji nije iz Estonije može ishoditi odobrenje ili registraciju u kratkom roku (
40
), što je tvrdnja koja se može primijeniti i na fazu izvršenja ugovora.
87.
Ne može se prihvatiti ni argument estonske vlade prema kojem se svaki ponuditelj s poslovnim nastanom u drugoj državi članici može osloniti na sposobnosti trećeg poduzeća koje već ima odgovarajuća odobrenja ili registracije u Estoniji.
88.
Članak 47. stavak 2. i članak 48. stavak 3. Direktive 2004/18 „priznaju svakom gospodarskom subjektu da se za određeni ugovor može osloniti na sposobnost drugih subjekata” (
41
). Upravo zato što je riječ o pravu a ne obvezi nije logično na ponuditelja prenijeti teret oslanjanja na sposobnosti drugog gospodarskog subjekta kad samostalno može izvršiti ugovor (
42
).
89.
Ukratko, nalaganje spornih zahtjeva, u pogledu objekata za rukovanje prehrambenim proizvodima, kao uvjeta za izvršenje ugovora manje je ograničavajuća mjera kojom se, s jedne strane, osigurava poštovanje načela jednakog postupanja i što većeg tržišnog natjecanja među ponuditeljima i, s druge strane, omogućava dosljedna primjena obvezujućih općih i posebnih pravila te se pritom izbjegava neusklađenost učinkovite primjene prava Unije.
V. Zaključak
90.
S obzirom na prethodno navedeno, predlažem da se na prva dva pitanja Tallinna Ringkonnakohusa (Žalbeni sud u Tallinnu, Estonija) odgovori kako slijedi:
„Članke 2. i 46. Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama treba tumačiti na način da javni naručitelj ne može zahtijevati, kao zahtjev u pogledu kvalifikacije i pod sankcijom isključenja, da ponuditelji ili natjecatelji zajedno sa svojom ponudom dostave odobrenja za obavljanje djelatnosti ili upise u registre koje su izdala tijela države članice mjesta sklapanja ugovora ako ti ponuditelji ili natjecatelji imaju sposobnost za obavljanje profesionalne djelatnosti koja je priznata u njihovoj državi članici.
Međutim, člancima 2. i 46. Direktive 2004/18 ne protivi se to da ponuditelji, ako se u obavijesti o nadmetanju ili dokumentaciji za nadmetanje opravdano zahtijeva da uspješni ponuditelj ima objekt u državi članici javnog naručitelja, imaju obvezu dokazati, u fazi izvršenja ugovora i u pogledu navedenog objekta, da imaju relevantna odobrenja ili upise u registre koje su izdala tijela nadležna za nadzor nad djelatnostima proizvodnje, prerade i distribucije hrane u toj državi članici, u skladu s člankom 6. Uredbe (EZ) br. 852/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane”.
(
1
)	Izvorni jezik: španjolski
(
2
)	Prema informacijama koje je estonska vlada pružila kao odgovor na pitanje Suda, Innove je do 31. ožujka 2020. bio nacionalna „provedbena jedinica” programa 14.1.1. „Fond europske pomoći za najpotrebitije – kupnja i podjela hrane”. U različitim odlomcima odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku navodi se da su isporuke hrane koje su predmet ugovorâ bile sufinancirane iz strukturnih fondova Europske unije.
(
3
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL 2004., L 139, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 15., str. 42.)
(
4
)	Spor bi se mogao smatrati atipičnim, s obzirom na to da se ne navodi da se bilo koji od gospodarskih subjekata koji su sudjelovali, ili koji su mogli sudjelovati, u postupku javne nabave usprotivio uvjetima koji su se primjenjivali na njega, kao ni konačnom ishodu postupka javne nabave. Tužitelj i tuženici tijela su estonske vlade koja, u svojim očitovanjima pred Sudom, zagovara tezu Ministarstva socijalne skrbi te se ne slaže s tezama Innovea i Ministarstva financija. Potonje je ministarstvo pak predložilo prvostupanjskom sudu da je odgovarajući postupak za rješavanje neslaganja između tih tijela postupak iz „članaka 3. i 4. Perioodi 2014‑2020 struktuuritoetuse seadusa (Zakon o strukturnoj pomoći za razdoblje 2014. – 2020.) i članka 101. Vabariigi Valitsuse seadusa (Zakon o upravljanju Republikom)”.
(
5
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (SL 2004., L 134, str. 114.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.)
(
6
)	Točke (b) i (c) stavka 3. sastavljene su u skladu s Ispravkom Uredbe (EZ) br. 852/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o higijeni hrane (SL 2004., L 226, str. 3.) i Uredbom (EZ) br. 219/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2009. (SL 2009., L 87, str. 109.).
(
7
)	Zakon o javnoj nabavi (u daljnjem tekstu: RHS), u verziji koja se primjenjivala do 31. kolovoza 2017. (RT I od 25. listopada 2016., 20)
(
8
)	Zakon o hrani (u daljnjem tekstu: ToiduS) (RT I 1999., 30, 415)
(
9
)	Ne postoje podaci o tome kad je započeo postupak iz 2017., ali sud koji je uputio zahtjev ne dopušta da se previdi mogućnost primjene Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL 2014., L 94, str. 65. i ispravci SL 2015., L 275, str. 68., SL 2016., L 311, str. 26. i SL 2020., L 406, str. 67.).
(
10
)	U daljnjem tekstu: odluka o financijskom ispravku
(
11
)	Ta obveza proizlazila je iz Zakona o strukturnoj pomoći za razdoblje 2014. – 2020.
(
12
)	U tom se pogledu pozvao na presude od 14. prosinca 2016., Connexxion Taxi Services (C‑171/15, EU:C:2016:948, t. 42.) i od 2. lipnja 2016., Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, t. 45., 46. i 51.).
(
13
)	Tallina Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu) uputio je na Javna nabava – smjernice za praktičare, vodič koji je izradila Komisija (https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/public_procurement/2018/guidance_public_procurement_2018_hr.pdf). U sadašnjoj verziji, kao primjer diskriminirajućeg kriterija za odabir, navodi se obveza „postojanj[a] kvalifikacija/strukovnih potvrda priznatih u zemlji javnog naručitelja u vrijeme podnošenja ponuda; naime, time bi se stranim ponuditeljima otežalo ispunjenje tog uvjeta u tako kratkom roku”.
(
14
)	Točka 10. njezinih pisanih očitovanja
(
15
)	Komisija u svojim očitovanjima (točka 2.) ističe da „iz zahtjeva za prethodnu odluku jasno ne proizlaze razlozi zbog kojih bi bio potreban objekt smješten na državnom području Estonije”.
(
16
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 28. siječnja 2002. o utvrđivanju općih načela i uvjeta zakona o hrani, osnivanju Europske agencije za sigurnost hrane te utvrđivanju postupaka u područjima sigurnosti hrane (SL 2002., L 31, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 7., str. 91.)
(
17
)	Vidjeti osobito uvodne izjave 16., 17. i 20. Uredbe br. 852/2004.
(
18
)	Odgovor estonske vlade na pitanja Suda dovodi do još većih nejasnoća u pogledu tog pitanja. Tvrdi (točka 10.) da je „javni naručitelj zamislio pružanje usluga na temelju modela obavljanja djelatnosti subjekta u poslovanju s hranom koji vjerojatno treba imati objekt na nacionalnom državnom području. Javni naručitelj priznaje da, iako to nije predvidio i nijedna ponuda nije podnesena u tom smislu, ne bi se u potpunosti moglo isključiti, iako ne bi bilo vjerojatno, to da, u svojem gospodarskom i operativnom modelu, ponuditelj predvidi pružanje usluga na drukčiji način, odnosno tako da nema objekt na nacionalnom državnom području”. Moje isticanje.
(
19
)	U skladu s odlukom kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku (točka 3.), Ministarstvo socijalne skrbi tvrdilo je pred prvostupanjskim sudom da „nije moguće izvršiti ugovor bez upotrebe privremenog skladišta ili prijevoznog sredstva koje se nalazi u Estoniji. Budući da uspješni ponuditelj ne može izvršiti ugovor bez skladištenja prehrambenih proizvoda, ima svojstvo poduzeća koje posluje s hranom”.
(
20
)	Točka 12. njezinih pisanih očitovanja
(
21
)
(
22
)	Očitovanja estonske vlade, t. 19. Bez isticanja u izvorniku.
(
23
)	Sud se ne susreće prvi put s takvom situacijom. U presudi od 8. lipnja 2017., Medisanus (C‑296/15, EU:C:2017:431, t. 79.) tvrdio je da „javni naručitelj podliježe […] dvama potencijalno proturječnim zahtjevima. On, naime, mora ispuniti obvezu iz članka 6. Zakona o lijekovima, koji propisuje načela prioritetne opskrbe i nacionalne samodovoljnosti […]. Istodobno, javni naručitelj mora, sukladno članku 2. Direktive 2004/18, poštovati jednakost pristupa javnim nabavama i, posljedično, jamčiti nediskriminatorno postupanje prema gospodarskim subjektima koji raspolažu lijekovima iz plazme”. Bez isticanja u izvorniku.
(
24
)	Točka 15. odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku
(
25
)	Presuda od 23. prosinca 2009. (C‑305/08, EU:C:2009:807)
(
26
)	Interes javnog naručitelja i učinkovitost upravnog postupanja uzeti su u obzir, među ostalim, u presudi od 15. svibnja 2008., SECAP i Santorso (C‑147/06 i C‑148/06, EU:C:2008:277).
(
27
)	Presuda od 23. prosinca 2009., CoNISMa (C‑305/08, EU:C:2009:807, t. 37.)
(
28
)	Ibidem, t. 37.: „To otvaranje što većem tržišnom natjecanju nije zamišljeno samo s obzirom na interes Zajednice u području slobodnog kretanja roba i usluga nego je i u interesu predmetnog javnog naručitelja, koji će na taj način imati veći izbor kako bi odabrao najpovoljniju ponudu koja je najbolje prilagođena potrebama predmetne javnosti”.
(
29
)	Točka 14. njezinih pisanih očitovanja
(
30
)	Točka 15. njezinih pisanih očitovanja
(
31
)	Točka 19. njezinih pisanih očitovanja
(
32
)	Točka 20. njezinih pisanih očitovanja
(
33
)	Točka 27. ovog mišljenja
(
34
)	Točka 26. ovog mišljenja
(
35
)	Točka 25. ovog mišljenja
(
36
)	Presuda od 11. rujna 2008., Komisija/Njemačka (C‑141/07; EU:C:2008:492, t. 50. i navedena sudska praksa)
(
37
)	Presude od 18. rujna 2014., Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235); od 17. studenoga 2015., RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760) i od 27. studenoga 2019., Tedeschi i Consorzio Stabile Istant Service (C‑402/18, EU:C:2019:1023)
(
38
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (SL 2006., L 376, str. 36.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.). Treba uzeti u obzir da je pojam „usluge” za potrebe te direktive širi od pojma „ugovori o javnim uslugama” iz Direktive 2004/18.
(
39
)	Člankom 5. stavkom 1. Direktive 2006/123 države se članice obvezuje na to da ispituju „postupke i formalnosti koje se koriste za pristup uslužnoj djelatnosti i njezino izvođenje. Ako [ispitani] postupci i formalnosti […] nisu dovoljno jednostavni, države članice ih pojednostavljuju”.
(
40
)	Pred Tallinna Halduskohusom (Upravni sud u Tallinnu) navelo je da, s obzirom na rok za podnošenje ponuda u međunarodnom nadmetanju (najmanje 40 dana) i rok koji je ToiduS‑om predviđen za postupak izdavanja odobrenja (30 dana), ponuditelj je imao dovoljno vremena za postupak izdavanja odobrenja (treći podstavak točke 3. dijela naslovljenog „Činjenice i postupak” odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku).
(
41
)	Presuda od 2. lipnja 2016., Pizzo (C‑27/15, EU:C:2016:404, t. 25.)
(
42
)	Osim toga, došlo bi do položaja ovisnosti poduzećâ s poslovnim nastanom izvan Estonije o poduzećima koja već imaju poslovni nastan u toj zemlji. Potonja bi se poduzeća ponovno našla u povoljnijem položaju u odnosu na prvonavedena poduzeća.