62002CJ0184_EL
Διάδικοι
Σκεπτικό της απόφασης
Διατακτικό
Διάδικοι
Στις συνεκδικαζόμενες υποθέσεις C-184/02 και C-223/02,
με αντικείμενο δύο προσφυγές ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 230 ΕΚ,
ασκηθείσες στις 16 Μαΐου και στις 12 Ιουνίου 2002,
Βασίλειο της Ισπανίας,
εκπροσωπούμενο αρχικώς από την R. Silva de Lapuerta, στη συνέχεια από την N. Díaz Abad, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγον στην υπόθεση C-184/02,
και
Δημοκρατία της Φινλανδίας,
εκπροσωπούμενη από την T. Pynnä, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
προσφεύγουσα στην υπόθεση C-223/02,
κατά
Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου,
εκπροσωπούμενου από τους Gómez-Leal και C. Pennera (C-184/02), και από τους H. von Hertzen και G. Ricci (C-223/02), με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
και
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως,
εκπροσωπούμενου από τους A. Lopes Sabino και G.-L. Ramos Ruano (C-184/02), και από τους A. Lopes Sabino και H. Erno (C-223/02),
καθών,
υποστηριζομένων από την
Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εκπροσωπούμενη από τους F. Castillo de la Torre και W. Wils (C-184/02), και από τους Μ. Huttunen και W. Wils (C-223/02), με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
παρεμβαίνουσα,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (πρώτο τμήμα),
συγκείμενο από τους P. Jann, πρόεδρο τμήματος, A. Rosas, S. von Bahr, K. Lenaerts (εισηγητή) και K. Schiemann, δικαστές,
γενική εισαγγελέας: C. Stix-Hackl
γραμματέας: M. Múgica Arzamendi, κύρια υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 5ης Φεβρουαρίου 2004,
λαμβάνοντας υπόψη τις γραπτές παρατηρήσεις που κατέθεσαν οι διάδικοι,
αφού άκουσε τη γενική εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις της κατά τη συνεδρίαση της 30ής Μαρτίου 2004,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Σκεπτικό της απόφασης
1. Με την προσφυγή του το Βασίλειο της Ισπανίας (C-184/02) ζητεί την ακύρωση της οδηγίας 2002/15/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 11ης Μαρτίου 2002, για την οργάνωση του χρόνου εργασίας των εκτελούντων κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών (ΕΕ 2002, L 80, σ. 35, στο εξής: προσβαλλόμενη οδηγία). Η προσφυγή αυτή διορθώθηκε στις 3 Ιουνίου 2002.
2. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας (C-223/02) ζητεί με την προσφυγή της την ακύρωση της προσβαλλόμενης οδηγίας, καθόσον αφορά τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς.
3. Με διατάξεις του Προέδρου του Δικαστηρίου της 4ης Οκτωβρίου και της 7ης Νοεμβρίου 2002, αντιστοίχως, επιτράπηκε στην Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων να παρέμβει υπέρ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου.
4. Δεδομένης της συνάφειας μεταξύ των δύο υποθέσεων, ο πρόεδρος του πρώτου τμήματος του Δικαστηρίου αποφάσισε, με διάταξη της 7ης Ιανουαρίου 2004, σύμφωνα με το άρθρο 43 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, τη συνεκδίκαση των υποθέσεων C-184/02 και C-223/02 προς διευκόλυνση της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής αποφάσεως.
Το νομικό πλαίσιο
5. Στις 20 Δεκεμβρίου 1985 το Συμβούλιο εξέδωσε τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3820/85, για την εναρμόνιση ορισμένων κοινωνικών διατάξεων στον τομέα των οδικών μεταφορών (ΕΕ 1985, L 370, σ. 1). Ο κανονισμός αυτός, ο οποίος διέπει τη δραστηριότητα των μισθωτών και των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, ρυθμίζει κυρίως τις χρονικές περιόδους οδηγήσεως και αναπαύσεως στον τομέα των οδικών μεταφορών.
6. Στις 23 Νοεμβρίου 1993 το Συμβούλιο εξέδωσε την οδηγία 93/104/ΕΚ, σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας (ΕΕ 1993, L 307, σ. 18). Η οδηγία αυτή ρυθμίζει τις ελάχιστες χρονικές περιόδους ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως, την ετήσια άδεια, τον χρόνο διαλείμματος και τη μέγιστη εβδομαδιαία διάρκεια εργασίας, καθώς και ορισμένα ζητήματα σχετικά με τη νυχτερινή εργασία, την υπερωριακή εργασία και τον ρυθμό εργασίας.
7. Ο τομέας των οδικών μεταφορών, ο οποίος είχε αρχικώς εξαιρεθεί από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 93/104, εντάχθηκε σ’ αυτό με την οδηγία 2000/34/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 22ας Ιουνίου 2000, για την τροποποίηση της οδηγίας 93/104/ΕΚ του Συμβουλίου σχετικά με ορισμένα στοιχεία της οργάνωσης του χρόνου εργασίας ώστε να καλυφθούν οι τομείς και οι δραστηριότητες που εξαιρούνται από την εν λόγω οδηγία (ΕΕ 2000, L 195, σ. 41). Εντούτοις, δυνάμει της τροποποιητικής αυτής οδηγίας, οι διατάξεις της οδηγίας 93/104 περί της ημερήσιας και εβδομαδιαίας αναπαύσεως, του χρόνου διαλείμματος και της διάρκειας της νυχτερινής εργασίας δεν εφαρμόζονται ως προς τους μετακινούμενους εργαζομένους.
8. Η προσβαλλόμενη οδηγία εκδόθηκε το 2002. Σύμφωνα με το άρθρο της 1, σκοπός της είναι να «[…] θεσπίσει τις ελάχιστες προδιαγραφές για την οργάνωση του χρόνου εργασίας προκειμένου να βελτιωθεί η προστασία της ασφάλειας και της υγείας των εκτελούντων κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών, καθώς και η οδική ασφάλεια, και να υπάρξει περαιτέρω προσέγγιση των όρων ανταγωνισμού».
9. Η παράγραφος 1 του άρθρου 2 της προσβαλλόμενης οδηγίας, το οποίο αφορά το πεδίο εφαρμογής της, ορίζει:
«Η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στους μετακινούμενους εργαζόμενους που απασχολούνται από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε κράτος μέλος, και συμμετέχουν σε δραστηριότητες οδικών μεταφορών διεπόμενες από τον κανονισμό (ΕΟΚ) 3820/85 ή, εν ελλείψει, από τη συμφωνία ΑΕΤR.
Με την επιφύλαξη των διατάξεων του ακόλουθου εδαφίου, η παρούσα οδηγία εφαρμόζεται στους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς από τις 23 Μαρτίου 2009.
Το αργότερο δύο έτη πριν από την ημερομηνία αυτή, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο. Η έκθεση αυτή αναλύει τις συνέπειες της εξαίρεσης των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όσον αφορά την οδική ασφάλεια, τις συνθήκες ανταγωνισμού, τη διάρθρωση του επαγγέλματος καθώς και τις κοινωνικές πτυχές. Οι επικρατούσες συνθήκες σε κάθε κράτος μέλος σχετικά με τη δομή του κλάδου των μεταφορών και το εργασιακό περιβάλλον του επαγγέλματος του οδικού μεταφορέα λαμβάνονται υπόψη. Βάσει της έκθεσης αυτής, η Επιτροπή υποβάλλει πρόταση στόχος της οποίας θα είναι, εφόσον απαιτείται :
– είτε να θεσπίσει τους όρους για την υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας όσον αφορά ορισμένους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς που δεν συμμετέχουν σε δραστηριότητες οδικών μεταφορών σε άλλα κράτη μέλη και οι οποίοι υπόκεινται σε τοπικούς περιορισμούς για αντικειμενικούς λόγους, όπως απομακρυσμένη εγκατάσταση, μεγάλες εσωτερικές αποστάσεις και ένα ιδιαίτερα ανταγωνιστικό περιβάλλον·
– είτε να μη συμπεριλάβει τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας. »
10. Το άρθρο 3 δίδει τους ορισμούς των εννοιών «χρόνος εργασίας», «περίοδοι υποχρέωσης διαθεσιμότητας», «θέση εργασίας», «μετακινούμενος εργαζόμενος», «αυτοαπασχολούμενος οδηγός», «εκτελών κινητές δραστηριότητες οδικών μεταφορών», «εβδομάδα», «νυκτερινή περίοδος» και «νυκτερινή εργασία».
11. Στο άρθρο 3, στοιχείο α΄, της οδηγίας αυτής, ο «χρόνος εργασίας» ορίζεται ως εξής:
«1) στην περίπτωση των μετακινούμενων εργαζομένων: κάθε περίοδος από την έναρξη έως τη λήξη της εργασίας, εντός της οποίας ο μετακινούμενος εργαζόμενος ευρίσκεται στη θέση εργασίας του, στη διάθεση του εργοδότη και ασκεί τα καθήκοντα ή τις δραστηριότητές του, ήτοι:
– ο χρόνος που αφιερώνεται σε κάθε δραστηριότητα οδικής μεταφοράς. Οι δραστηριότητες αυτές περιλαμβάνουν ειδικότερα:
i) οδήγηση,
ii) φόρτωση και εκφόρτωση,
iii) 	συνδρομή των επιβατών κατά την επιβίβαση και αποβίβασή τους από τα οχήματα,
iv) καθαρισμό και τεχνική συντήρηση των οχημάτων,
v) όλες τις άλλες εργασίες που αποσκοπούν στην ασφάλεια του οχήματος, του φορτίου και των επιβατών ή στην εκπλήρωση των νόμιμων ή κανονιστικών υποχρεώσεων που συνδέονται άμεσα με τη διεξαγόμενη μεταφορά, συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου της φόρτωσης και εκφόρτωσης, των διοικητικών διατυπώσεων με την αστυνομία, τα τελωνεία, τις υπηρεσίες μετανάστευσης κ.λπ.,
– οι περίοδοι κατά τις οποίες ο μετακινούμενος εργαζόμενος δεν μπορεί να διαθέσει ελεύθερα τον χρόνο του και οφείλει να ευρίσκεται στη θέση εργασίας του, έτοιμος να αναλάβει τη συνήθη εργασία του, εκτελώντας ορισμένα καθήκοντα που συνδέονται με την υπηρεσία, ιδίως κατά τις περιόδους αναμονής φόρτωσης ή εκφόρτωσης, όταν δεν μπορεί να εκτιμηθεί εκ των προτέρων η προβλεπόμενη διάρκειά τους, δηλαδή είτε πριν από την αναχώρηση ή ακριβώς πριν από την πραγματική έναρξη της εν λόγω περιόδου, είτε σύμφωνα με τους γενικούς όρους που έχουν αποτελέσει αντικείμενο διαπραγμάτευσης με τους κοινωνικούς εταίρους ή/και οι οποίοι ορίζονται στη νομοθεσία των κρατών μελών·
2) στην περίπτωση των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, ο ίδιος ορισμός εφαρμόζεται για το χρόνο από την έναρξη έως τη λήξη της εργασίας, κατά τη διάρκεια της οποίας ο αυτοαπασχολούμενος οδηγός βρίσκεται στον τόπο εργασίας του, στη διάθεση του πελάτη και ασκεί τα καθήκοντά του ή δραστηριότητες διαφορετικές από τις γενικές διοικητικές εργασίες που δεν είναι άμεσα συνδεδεμένες με τη συγκεκριμένη εκτέλεση της μεταφοράς.
[…]»
12. Σύμφωνα με το άρθρο 3, στοιχείο ε΄, πρώτο εδάφιο, της προσβαλλόμενης οδηγίας, αυτοαπασχολούμενος οδηγός είναι «[…] κάθε πρόσωπο, η κύρια επαγγελματική δραστηριότητα του οποίου συνίσταται στην εκτέλεση, επ’ αμοιβή, οδικών μεταφορών επιβατών ή εμπορευμάτων, κατά την έννοια της κοινοτικής νομοθεσίας, βάσει κοινοτικής αδείας ή άλλης επαγγελματικής αδείας για την πραγματοποίηση των μεταφορών αυτών, το οποίο έχει την ελευθερία να εργάζεται αυτόνομα και δεν συνδέεται με εργοδότη με σύμβαση εργασίας ή με οποιαδήποτε άλλη μορφή ιεραρχικής εργασιακής σχέσης, το οποίο είναι ελεύθερο να οργανώνει τις σχετικές δραστηριότητες, του οποίου το εισόδημα εξαρτάται άμεσα από τα πραγματοποιούμενα κέρδη και το οποίο έχει την ελευθερία, ατομικά ή μέσω συνεργασίας με άλλους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, να έχει εμπορικές σχέσεις με διάφορους πελάτες».
13. Η προσβαλλόμενη οδηγία ρυθμίζει κυρίως τον μέγιστο εβδομαδιαίο χρόνο εργασίας (άρθρο 4), τον χρόνο διαλείμματος (άρθρο 5), τον χρόνο αναπαύσεως των μαθητευομένων και των ασκουμένων (άρθρο 6) και τη νυκτερινή εργασία (άρθρο 7).
Επί του παραδεκτού της προσφυγής στην υπόθεση C-184/02
14. Το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αμφισβητούν το παραδεκτό της προσφυγής στην υπόθεση αυτή. Υποστηρίζουν ότι το Κοινοβούλιο δεν προσδιορίζεται ως καθού στην προσφυγή, παρά το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη οδηγία εκδόθηκε από τα δύο αυτά κοινοτικά όργανα σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 251 ΕΚ. Επιπλέον, επισημαίνουν ότι με την προσφυγή ζητείται η καταδίκη μόνον του Συμβουλίου στα δικαστικά έξοδα.
15. Κατά το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, από τη συνδυασμένη ανάγνωση των άρθρων 21, πρώτο εδάφιο, του Οργανισμού ΕΚ του Δικαστηρίου και 38, παράγραφοι 1, στοιχείο β΄, και 7, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η παράλειψη αναφοράς του Κοινοβουλίου ως καθού δεν συνιστά απλό σφάλμα εκ παραδρομής και δεν μπορεί να θεραπευθεί. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο αμφισβητούν ότι η επιστολή που απηύθυνε το Βασίλειο της Ισπανίας στη Γραμματεία του Δικαστηρίου μετά την κατάθεση της προσφυγής, με την οποία το Κοινοβούλιο προσδιορίσθηκε επίσης ως καθού, αρκεί προκειμένου η προσφυγή να κριθεί βάσιμη.
16. Επιβάλλεται να τονισθεί ότι η διόρθωση στην οποία προέβη το Βασίλειο της Ισπανίας μετά την κατάθεση της προσφυγής του και με την οποία προσδιορίσθηκαν ως καθών το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο πραγματοποιήθηκε εντός της προθεσμίας ασκήσεως της προσφυγής.
17. Εν πάση περιπτώσει, η μνεία στην αρχική προσφυγή της οδηγίας 2002/15 «του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου» ως αντικειμένου της προσφυγής ακυρώσεως επέχει θέση έμμεσου, πλην όμως σαφούς, προσδιορισμού τόσο του Κοινοβουλίου όσο και του Συμβουλίου ως καθών και δηλώνει την πρόθεση της προσφεύγουσας να ασκήσει εξαρχής την προσφυγή κατά των δύο αυτών κοινοτικών οργάνων. Υπό τις συνθήκες αυτές, η προαναφερθείσα στην ανωτέρω σκέψη διόρθωση συνιστά διευκρίνιση και όχι μεταβολή ή τακτοποίηση του δικογράφου της προσφυγής ως προς ένα από τα στοιχεία του άρθρου 38, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας.
18. Συνεπώς, η προσφυγή στην υπόθεση C-184/02 είναι παραδεκτή.
Επί του παραδεκτού της προσφυγής στην υπόθεση C-223/02
19. Το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή αμφισβητούν το παραδεκτό της προσφυγής στην υπόθεση αυτή, προβάλλοντας ισχυρισμό περί ελλείψεως σαφήνειας, η οποία αντιβαίνει προς τις επιταγές του άρθρου 38, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, ως προς το αντικείμενο της διαφοράς και τα αιτήματα της προσφεύγουσας. Το Κοινοβούλιο τονίζει ότι η Δημοκρατία της Φινλανδίας δεν προσδιορίζει ρητώς τις διατάξεις της προσβαλλόμενης οδηγίας των οποίων ζητεί την ακύρωση. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι το εν λόγω κράτος μέλος δεν διευκρινίζει με την προσφυγή του αν επιδιώκει την ακύρωση του συνόλου των διαλαμβανόμενων στο σημείο 2 αυτής διατάξεων, την ακύρωση ορισμένων εξ αυτών ή την ακύρωση ορισμένων όρων που περιλαμβάνονται σ’ αυτές.
20. Εντούτοις, από το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει σαφώς ότι το αντικείμενό της είναι η προσβαλλόμενη οδηγία καθόσον αφορά τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, κατά τον ορισμό του άρθρου 3, στοιχείο ε΄, και ότι τα αιτήματα της Δημοκρατίας της Φινλανδίας αφορούν την ακύρωση των σχετικών με το ως άνω αντικείμενο διατάξεων της οδηγίας αυτής.
21. Η απαρίθμηση, στο σημείο 2 του δικογράφου της προσφυγής, των στοιχείων της προσβαλλόμενης οδηγίας που αφορούν ειδικώς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, ήτοι της όγδοης αιτιολογικής σκέψεως και των διατάξεων των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 3, στοιχείο α΄, σημείο 2, στοιχεία ε΄ και στ΄, της οδηγίας αυτής, συμβάλλει στην οριοθέτηση με την απαιτούμενη σαφήνεια του αντικειμένου τής υπό κρίση προσφυγής ακυρώσεως.
22. Συνεπώς, η προσφυγή στην υπόθεση C-223/02 είναι παραδεκτή.
Επί της ουσίας
23. Προς στήριξη των αιτημάτων τους περί ακυρώσεως, οι προσφεύγοντες προβάλλουν, αφενός, κοινούς για τις δύο υποθέσεις και, αφετέρου, ειδικούς για την κάθε υπόθεση λόγους ακυρώσεως, οι οποίοι αντλούνται από την υπέρβαση εξουσίας, από την προσβολή του δικαιώματος ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας και του δικαιώματος ελεύθερης ασκήσεως επιχειρηματικής δραστηριότητας, από την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και από το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν έχει ως αντικείμενο την οδική ασφάλεια, από την παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και την παράβαση του άρθρου 74 ΕΚ, από την παράβαση των άρθρων 137, παράγραφος 2, ΕΚ και 157 ΕΚ, καθώς και από την έλλειψη αιτιολογίας.
Ο σχετικός με την υπέρβαση εξουσίας λόγος ακυρώσεως
24. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει ότι ούτε το άρθρο 71 ΕΚ ούτε το άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ παρέχουν στην Κοινότητα την εξουσία να ρυθμίζει τον χρόνο εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών.
25. Όσον αφορά το άρθρο 71 ΕΚ, η Δημοκρατία της Φινλανδίας ισχυρίζεται ότι η προσβαλλόμενη οδηγία ρυθμίζει τον χρόνο εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών κατά τρόπο που βαίνει πέραν των καλυπτόμενων από το άρθρο αυτό σκοπών της οδικής ασφάλειας και της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού. Ως προς τον σκοπό της οδικής ασφάλειας, υποστηρίζει ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν ρυθμίζει μόνον τον χρόνο οδηγήσεως, αλλά και τον συνολικό χρόνο εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, μολονότι ουδαμώς αποδεικνύεται ότι οι δραστηριότητες πέραν της οδηγήσεως, οι οποίες συνδέονται με τις μεταφορές, συνιστούν κίνδυνο για την οδική ασφάλεια. Ως προς τον σκοπό της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού, η Δημοκρατία της Φινλανδίας ισχυρίζεται ότι ούτε αυτός μπορεί να δικαιολογήσει την υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας, δεδομένου, αφενός, ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της εν λόγω οδηγίας δεν παρέχουν τη δυνατότητα εκτιμήσεως των πραγματικών αποτελεσμάτων της επί των όρων του ανταγωνισμού και, αφετέρου, ότι οι διατάξεις της οδηγίας αυτής είναι μάλλον σε θέση να οξύνουν τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού διά της δυσμενούς μεταχειρίσεως των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων.
26. Όσον αφορά το άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ, η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει ότι η διάταξη αυτή δεν παρέχει στην Επιτροπή την εξουσία να λάβει μέτρα για τους αυτοαπασχολούμενους εργαζομένους.
27. Πρέπει να τονισθεί ότι η προσβαλλόμενη οδηγία έχει εκδοθεί βάσει των άρθρων 71 ΕΚ και 137, παράγραφος 2, ΕΚ.
28. Από το άρθρο 71, παράγραφος 1, ΕΚ προκύπτει ότι, για την εφαρμογή κοινής πολιτικής μεταφορών και λαμβανομένων υπόψη των ιδιομορφιών των μεταφορών, το Συμβούλιο, αποφασίζοντας με τη διαδικασία συναποφάσεως του άρθρου 251 ΕΚ, θεσπίζει, μεταξύ άλλων, «μέτρα για τη βελτίωση της ασφάλειας των μεταφορών» [στοιχείο γ΄] και «κάθε άλλη χρήσιμη διάταξη» [στοιχείο δ΄].
29. Κατά πάγια νομολογία, η Συνθήκη, αναθέτοντας στο Συμβούλιο τη θέσπιση κοινής πολιτικής μεταφορών, του παρέχει ευρεία κανονιστική εξουσία θεσπίσεως κατάλληλων κοινών κανόνων δικαίου (αποφάσεις της 28ης Νοεμβρίου 1978, 97/78, Schumalla, Συλλογή τόμος 1978, σ. 713, σκέψη 4, και της 17ης Ιουλίου 1997, C-248/95 και C-249/95, SAM Schiffahrt και Stapf, Συλλογή 1997, σ. Ι-4475, σκέψη 23).
30. Εξάλλου, από το σαφές γράμμα του άρθρου 71, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, ΕΚ και από τις σκέψεις του Δικαστηρίου περί της έννοιας «κάθε άλλη χρήσιμη διάταξη» του άρθρου 71, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ (προαναφερθείσα απόφαση Schumalla, σκέψη 6) προκύπτει ότι, βάσει του άρθρου 71 ΕΚ, ο κοινοτικός νομοθέτης δύναται, όπως άλλωστε αναγνωρίζει και η Δημοκρατία της Φινλανδίας, να θεσπίσει κοινές διατάξεις για τη βελτίωση της οδικής ασφάλειας και την εξάλειψη των εθνικών ανισοτήτων που είναι σε θέση να νοθεύσουν ουσιωδώς τους όρους του ανταγωνισμού στον τομέα των μεταφορών.
31. Εντούτοις, η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει ότι οι διατάξεις της προσβαλλόμενης οδηγίας περί των αυτοαπασχολούμενων οδηγών δεν συμβάλλουν, αντιθέτως προς τα οριζόμενα στο άρθρο 1 της οδηγίας αυτής, στην επίτευξη των καλυπτόμενων από το άρθρο 71 ΕΚ σκοπών της οδικής ασφάλειας και της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού.
32. Επιβάλλεται να εξετασθεί η βασιμότητα της επιχειρηματολογίας αυτής.
33. Όσον αφορά, καταρχάς, τον σκοπό της οδικής ασφάλειας, επιβάλλεται να τονισθεί ότι το άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 2, της προσβαλλόμενης οδηγίας ορίζει τις χρονικές περιόδους επαγγελματικής δραστηριότητας που πρέπει να θεωρούνται ως χρόνος εργασίας για τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς. Ο ορισμός αυτός, σε συνδυασμό με τις διατάξεις του άρθρου 4 της οδηγίας αυτής περί του μέγιστου εβδομαδιαίου χρόνου εργασίας, προβλέπει τον ανώτατο αριθμό ωρών που ο αυτοαπασχολούμενος οδηγός μπορεί να διαθέτει κάθε εβδομάδα για τις δραστηριότητες που συνδέονται άμεσα με τις οδικές μεταφορές. Προς εξασφάλιση της τηρήσεως του εβδομαδιαίου αυτού ορίου, το άρθρο 9 της προσβαλλόμενης οδηγίας επιβάλλει την τήρηση αρχείου περί του χρόνου εργασίας . Επιπλέον, το άρθρο 5 της ίδιας οδηγίας καθορίζει, μεταξύ άλλων για τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, τη συχνότητα και την ελάχιστη διάρκεια των διαλειμμάτων από την εργασία.
34. Τα εκτεθέντα στην ανωτέρω σκέψη μέτρα αποσκοπούν, αφενός, στη διατήρηση εντός ευλόγων ορίων του εβδομαδιαίου ρυθμού εργασίας του αυτοαπασχολούμενου οδηγού, όσον αφορά δραστηριότητες ικανές να επηρεάσουν την κατάσταση κοπώσεώς του και, ως εκ τούτου, την οδήγηση, και, αφετέρου, στην επιβολή ελάχιστων χρονικών περιόδων αναπαύσεως. Επομένως, αποσκοπούν αναμφισβήτητα στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, η οποία, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, τίθεται σε κίνδυνο όχι μόνον από τις ιδιαιτέρως μακρές χρονικές περιόδους οδηγήσεως, αλλά και από την υπερβολική σώρευση δραστηριοτήτων πέραν της οδηγήσεως, όπως οι διαλαμβανόμενες στο άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 1, πρώτη περίπτωση, ii) έως v), της προσβαλλόμενης οδηγίας, οι οποίες συνδέονται άμεσα με κάθε δραστηριότητα οδικής μεταφοράς (βλ., υπό την έννοια αυτή, αποφάσεις της 9ης Ιουνίου 1994, C-394/92, Michielsen και GTS, Συλλογή 1994, σ. I-2497, σκέψη 14, και της 18ης Ιανουαρίου 2001, C-297/99, Skills Motor Coaches κ.λπ., Συλλογή 2001, σ. I-573, σκέψεις 24 και 25).
35. H προσβαλλόμενη οδηγία αποσκοπεί επίσης, με το άρθρο της 7, στην υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στους καθοριζόμενους από αυτήν περιορισμούς σχετικά με τη διάρκεια της νυκτερινής εργασίας. Λαμβανομένης υπόψη της ιδιαίτερης επιρροής που η νυκτερινή εργασία μπορεί να ασκεί στον ανθρώπινο οργανισμό, στην κατάσταση της κοπώσεως του οδικού μεταφορέα και, επομένως, στην οδήγηση, το μέτρο αυτό συμβάλλει επίσης στην αύξηση της οδικής ασφάλειας.
36. Συνεπώς, πρέπει να θεωρηθεί ότι η ρύθμιση με την προσβαλλόμενη οδηγία του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών επιδιώκει τον σκοπό της οδικής ασφάλειας. Όπως ορθώς επισημαίνουν το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή, η ρύθμιση αυτή συμπληρώνει λυσιτελώς τις διατάξεις του κανονισμού 3820/85, οι οποίες αφορούν μόνο έναν από τους παράγοντες που θέτουν σε κίνδυνο την οδική ασφάλεια, ήτοι την εκ μέρους του οδικού μεταφορέα οδήγηση για ιδιαιτέρως μακρές χρονικές περιόδους.
37. Η ως άνω ανάλυση δεν αναιρείται από το γεγονός, το οποίο επικαλείται το Βασίλειο της Ισπανίας, ότι το άρθρο 2, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, της προσβαλλόμενης οδηγίας προβλέπει ότι, προ της οριστικής ρυθμίσεως της καταστάσεως των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πλαίσιο της εν λόγω οδηγίας, η Επιτροπή υποβάλλει στο Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, το αργότερο στις 23 Μαρτίου 2007, έκθεση που αφορά, μεταξύ άλλων, τις συνέπειες της εξαιρέσεως των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας αυτής περί της οδικής ασφάλειας.
38. Όπως επισήμανε το Κοινοβούλιο με τις γραπτές παρατηρήσεις του και αναγνώρισαν τα διάφορα κοινοτικά όργανα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η διάταξη αυτή είναι αποτέλεσμα συμβιβασμού στους κόλπους του Συμβουλίου ως προς την πρόταση της Επιτροπής περί άμεσης υπαγωγής των εν λόγω οδηγών στην προσβαλλόμενη οδηγία «για λόγους που συνδέονται κυρίως με την οδική ασφάλεια » [βλ. σημεία 4 και 5 της ανακοινώσεως της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, της 21ης Ιουνίου 2000, υπό τον τίτλο «Προς ποιοτικές, πιο ασφαλείς και πιο ανταγωνιστικές μεταφορές στην Κοινότητα» COM(2000) 364 τελικό]. Η διάταξη αυτή δεν μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω το βάσιμο των εκτιμήσεων σχετικά με τις συνέπειες που έχουν οι ιδιαιτέρως μακρές χρονικές περίοδοι δραστηριότητας οδικής μεταφοράς, καθώς και η νυκτερινή εργασία, στην κατάσταση της κοπώσεως του οδηγού και, ως εκ τούτου, στην οδήγησή του. Συνεπώς, δεν αναιρεί το συμπέρασμα ότι ο σκοπός της οδικής ασφάλειας δικαιολογεί πλήρως τη ρύθμιση του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών με την προσβαλλόμενη οδηγία.
39. Όσον αφορά, περαιτέρω, τον σκοπό της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού, οι διαλαμβανόμενες στις σκέψεις 33 και 35 της παρούσας αποφάσεως διατάξεις της προσβαλλόμενης οδηγίας αποσκοπούν στον συντονισμό των εθνικών νομοθεσιών που ρυθμίζουν σημαντικά ζητήματα σχετικά με τον χρόνο που οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί αφιερώνουν στις δραστηριότητές οδικής μεταφοράς. Επομένως, οι εν λόγω διατάξεις συμβάλλουν στην εξάλειψη, ως προς τα ζητήματα αυτά, των ανισοτήτων μεταξύ των κρατών μελών οι οποίες είναι σε θέση να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό όσον αφορά το επάγγελμα του αυτοαπασχολούμενου οδικού μεταφορέα.
40. Επιπλέον, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι κοινές διατάξεις, όπως οι διαλαμβανόμενες στις σκέψεις 33 και 35 της παρούσας αποφάσεως, οι οποίες αποσκοπούν στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας, αναμφισβήτητα συμβάλλουν στην εξάλειψη των δυνάμενων να νοθεύσουν ουσιωδώς τους όρους του ανταγωνισμού ανισοτήτων και είναι «χρήσιμες» για τη θέσπιση κοινής πολιτικής μεταφορών, κατά την έννοια του άρθρου 71, παράγραφος 1, στοιχείο δ΄, ΕΚ (βλ. προαναφερθείσα απόφαση Schumalla, σκέψη 6).
41. Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ρύθμιση του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από την προσβαλλόμενη οδηγία μπορεί να συμβάλλει στην επίτευξη των διαλαμβανόμενων στο άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας σκοπών της οδικής ασφάλειας και της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού. Εντεύθεν προκύπτει ότι το άρθρο 71 ΕΚ συνιστά κατάλληλη και επαρκή νομική βάση για την εφαρμογή της προσβαλλόμενης οδηγίας σ’ αυτή την κατηγορία οδικών μεταφορέων.
42. Όσον αφορά το άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ, επιβάλλεται να τονισθεί ότι η νομοθετική διαδι κασία που προβλέπεται στο άρθρο αυτό για τη λήψη μέτρων βελτιώσεως του περιβάλλοντος εργασίας με σκοπό την προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων είναι η ίδια που προβλέπεται στο άρθρο 71 ΕΚ.
43. Συνεπώς, η χρήση του άρθρου 137, παράγραφος 2, ΕΚ ως δευτερεύουσας νομικής βάσεως της προσβαλλόμενης οδηγίας δεν ασκεί, εν πάση περιπτώσει, επιρροή επί της διαδικασίας θεσπίσεώς της.
44. Υπό τις συνθήκες αυτές, παρέλκει η απάντηση στο ερώτημα αν το άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ συνιστά επίσης κατάλληλη νομική βάση για τα προβλεπόμενα από την προσβαλλόμενη οδηγία μέτρα ως προς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς [βλ., επίσης, απόφαση της 10ης Δεκεμβρίου 2002, C-491/01, British American Tobacco (Investments) και Imperial Tobacco, Συλλογή 2002, σ. I-11453, σκέψη 98, και, a contrario, απόφαση της 11ης Ιουνίου 1991, C-300/89, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως «Διοξείδιο του τιτανίου», Συλλογή 1991, σ. I-2867, σκέψεις 18 έως 21].
45. Κατόπιν των ανωτέρω, ο εξετασθείς λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί των λόγων που αντλούνται από την προσβολή του δικαιώματος ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας και του δικαιώματος ελεύθερης ασκήσεως επιχειρηματικής δραστηριότητας, από την παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας και από το γεγονός ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν έχει ως αντικείμενο την οδική ασφάλεια
46. Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει, αφενός, ότι η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας δεν επιτρέπει στους αυτοαπασχολούμενους οδικούς μεταφορείς να αφιερώνουν όλες τις προσπάθειές τους και τον χρόνο τους στην επιτυχία και την αναβάθμιση της επιχειρήσεώς τους και συνιστά ανεπίτρεπτη προσβολή των δικαιωμάτων τους ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής και επιχειρηματικής δραστηριότητας.
47. Αφετέρου, το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι, αντιθέτως προς τα οριζόμενα στην τέταρτη και στη δέκατη αιτιολογική σκέψη, καθώς και στο άρθρο 1 της προσβαλλόμενης οδηγίας, ο σκοπός της οδικής ασφάλειας δεν είναι δυνατό να επιτευχθεί με την οδηγία αυτή, η οποία συνιστά κοινωνική ρύθμιση που ως μοναδικό σκοπό έχει τη βελτίωση των συνθηκών ζωής και εργασίας των οδικών μεταφορέων. Μολονότι, βεβαίως, είναι δικαιολογημένη η ρύθμιση του χρόνου εργασίας των μισθωτών λόγω της ιεραρχικώς κατώτερης θέσης τους σε σχέση με τον εργοδότη τους, εντούτοις μια τέτοια ανάγκη προστασίας δεν υφίσταται για τους αυτοαπασχολούμενους επιχειρηματίες, οι οποίοι πρέπει να παραμένουν ελεύθεροι να οργανώνουν τις δραστηριότητές τους κατά τη βούλησή τους.
48. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει, αφενός, ότι η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας συνιστά παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας. Ισχυρίζεται, πρώτον, ότι ο σκοπός της προστασίας των προσώπων επ’ ουδενί δικαιολογεί ρύθμιση του χρόνου εργασίας των οδηγών αυτών, δεύτερον, ότι ο σκοπός της οδικής ασφάλειας έχει ήδη ληφθεί υπόψη με τον κανονισμό 3820/85 και υπηρετείται κατά τρόπο εξίσου αποτελεσματικό, με τον οποίο θίγεται λιγότερο η επαγγελματική ελευθερία, ήτοι διά της εντατικοποιήσεως του ελέγχου τηρήσεως του κανονισμού αυτού, και, τρίτον, ότι η οδηγία αυτή δεν διευκρινίζει σε ποιο βαθμό θα μπορούσε να συμβάλει στην πραγμάτωση του σκοπού προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού.
49. Αφετέρου, η Δημοκρατία της Φινλανδίας διατείνεται ότι η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στην προσβαλλόμενη οδηγία παραβιάζει την αρχή της ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής δραστηριότητας, σύμφωνα με την οποία ο επιχειρηματίας πρέπει να μπορεί να αποφασίζει ελεύθερα ως προς τη διάρκεια και την οργάνωση του χρόνου εργασίας που επιθυμεί να διαθέτει στις επαγγελματικές του δραστηριότητες. Επισημαίνει ότι, ως προς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, η οδηγία αυτή ρυθμίζει ορισμένες δραστηριότητες πέραν της οδηγήσεως και τους επιβάλλει την τήρηση αρχείου για τον χρόνο εργασίας, γεγονός που συνιστά ανεπίτρεπτη προσβολή του δικαιώματός τους να οργανώνουν ελεύθερα τις δραστηριότητές τους.
50. Προκαταρκτικώς, πρέπει να τονισθεί ότι κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση το Βασίλειο της Ισπανίας διευκρίνισε ότι ο εκτεθείς στη σκέψη 47 της παρούσας αποφάσεως λόγος ακυρώσεως, ο οποίος αντλείται από το ότι η προσβαλλόμενη οδηγία δεν έχει ως αντικείμενο την οδική ασφάλεια, αποσκοπεί στο να καταστήσει σαφή την αντίθετη προς την αρχή της αναλογικότητας προσβολή που συνεπάγεται η προσβαλλόμενη οδηγία για την ελευθερία των αυτοαπασχολούμενων οδηγών να οργανώνουν τις επαγγελματικές τους δραστηριότητες. Επομένως, ο λόγος αυτός συγχέεται με τον λόγο ακυρώσεως που αντλείται από την προσβολή των δικαιωμάτων ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής και επιχειρηματικής δραστηριότητας.
51. Η ελεύθερη άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας αποτελεί γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου (απόφαση της 10ης Ιανουαρίου 1992, C-177/90, Kühn, Συλλογή 1992, σ. I-35, σκέψη 16· της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-280/93, Γερμανία κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1994, σ. I-4973, σκέψη 78, καθώς και προαναφερθείσα απόφαση SAM Schiffahrt και Stapf, σκέψη 72). Το ίδιο ισχύει για την επιχειρηματική ελευθερία, η οποία συγχέεται με την ελεύθερη άσκηση επαγγελματικής δραστηριότητας (απόφαση της 21ης Φεβρουαρίου 1991, C-143/88 και C-92/89, Zuckerfabrik Süderdithmarschen και Zuckerfabrik Soest, Συλλογή 1991, σ. I-415, σκέψεις 72 έως 77).
52. Εντούτοις, οι ελευθερίες αυτές δεν είναι απόλυτες, αλλά πρέπει να λαμβάνονται υπόψη σε σχέση προς την κοινωνική τους λειτουργία. Κατά συνέπεια, η άσκησή τους περιορίζεται, υπό την προϋπόθεση ότι οι περιορισμοί αυτοί αντιστοιχούν σε σκοπούς γενικού συμφέροντος και δεν συνιστούν, σε σχέση προς τον επιδιωκόμενο σκοπό, δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη επέμβαση που θίγει την ίδια την υπόσταση των ούτως κατοχυρούμενων ελευθεριών (βλ., μεταξύ άλλων, απόφαση της 28ης Απριλίου 1998, C-200/96, Metronome Musik, Συλλογή 1998, σ. I-1953, σκέψη 21).
53. Εν προκειμένω, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι η προβλεπόμενη με την προσβαλλόμενη οδηγία ρύθμιση του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών αποσκοπεί στη βελτίωση της οδικής ασφάλειας (βλ. σκέψεις 33 έως 36 της παρούσας αποφάσεως) και, ως εκ τούτου, επιδιώκει σκοπό γενικού συμφέροντος (βλ. αποφάσεις της 5ης Οκτωβρίου 1994, C-55/93, Van Schaik, Συλλογή 1994, σ. I-4837, σκέψη 19, και της 12ης Οκτωβρίου 2000, C-314/98, Snellers, Συλλογή 2000, σ. I-8633, σκέψη 55).
54. Όπως τόνισε η γενική εισαγγελέας με τα σημεία 112 έως 116 των προτάσεών της, μολονότι είναι αληθές ότι η ρύθμιση αυτή αφορά τον τρόπο ασκήσεως της επαγγελματικής δραστηριότητας του αυτοαπασχολούμενου οδηγού, εντούτοις δεν επηρεάζει την ύπαρξη, αυτή καθαυτή, της ελευθερίας ασκήσεως της εν λόγω δραστηριότητας.
55. Επιπλέον, όπως υπογραμμίζουν το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή, η προσβαλλόμενη οδηγία προβλέπει ως προς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς μια σαφή διάκριση μεταξύ, αφενός, των δραστηριοτήτων που συνδέονται άμεσα με τις οδικές μεταφορές, όπως οι απαριθμούμενες στο άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 1, της εν λόγω οδηγίας, οι οποίες αποτελούν αντικείμενο των προβλεπόμενων από αυτή μέτρων οργανώσεως του χρόνου εργασίας, και, αφετέρου, των προβλεπόμενων στο σημείο 2 της ίδιας διατάξεως «γενικών διοικητικών εργασιών που δεν είναι άμεσα συνδεδεμένες με τη συγκεκριμένη εκτέλεση της μεταφοράς», οι οποίες βρίσκονται εκτός του πεδίου εφαρμογής της οδηγίας.
56. Λαμβανομένης υπόψη της ευρείας εξουσίας εκτιμήσεως που διαθέτει για τη λήψη πρόσφορων μέτρων στον τομέα της κοινής πολιτικής μεταφορών (προαναφερθείσα απόφαση SAM Schiffahrt και Stapf, σκέψεις 23 έως 25), ο κοινοτικός νομοθέτης έκρινε ότι τα μέτρα που ρυθμίζουν τον χρόνο που αφιερώνεται σε δραστηριότητες άμεσα συνδεόμενες με τις οδικές μεταφορές, χωρίς να θίγουν την ελευθερία του αυτοαπασχολούμενου οδηγού να οργανώνει κατά τη βούλησή του τα συμφυή με την ιδιότητα αυτή γενικά καθήκοντά του, συνιστούν μέτρα κατάλληλα και εύλογα σε σχέση με τον σκοπό της οδικής ασφάλειας.
57. Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η αρχή της αναλογικότητας, η οποία συνιστά γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου, επιτάσσει οι πράξεις των κοινοτικών οργάνων να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και του αναγκαίου για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει η οικεία ρύθμιση, εξυπακουομένου ότι, οσάκις υφίσταται επιλογή μεταξύ περισσοτέρων καταλλήλων μέτρων, πρέπει να επιλέγεται το λιγότερο καταναγκαστικό (βλ., μεταξύ άλλων, αποφάσεις της 16ης Δεκεμβρίου 1999, C-101/98, UDL, Συλλογή 1999, σ. Ι-8841, σκέψη 30, και της 12ης Μαρτίου 2002, C-27/00 και C-122/00, Omega Air κ.λπ., Συλλογή 2002, σ. Ι-2569, σκέψη 62).
58. Εν προκειμένω, από τις σκέψεις 54 έως 56 της παρούσας αποφάσεως προκύπτει ότι οι διατάξεις της προσβαλλόμενης οδηγίας που αφορούν τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, οι οποίες, αφενός, σκοπό έχουν να αποτρέπουν τους οδηγούς αυτούς από το να ακολουθούν, ως προς τις δραστηριότητες που συνδέονται άμεσα με τις οδικές μεταφορές, έναν ρυθμό εργασίας που μπορεί να θέσει σε κίνδυνο την οδική ασφάλεια, και οι οποίες, αφετέρου, δεν θίγουν την ελευθερία των εν λόγω οδηγών να οργανώνουν τις γενικές διοικητικές εργασίες τους με τον καταλληλότερο, κατά την κρίση τους και σε σχέση με τα συμφέροντά τους, τρόπο, δεν είναι αντίθετες προς την αρχή της αναλογικότητας.
59. Επιβάλλεται να προστεθεί ότι, αντιθέτως προς τους ισχυρισμούς της Δημοκρατίας της Φινλανδίας, η ενίσχυση του ελέγχου των προβλεπόμενων από τον κανονισμό 3820/85 περιορισμών του χρόνου οδηγήσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί ως λύση εξίσου αποτελεσματική και λιγότερο καταναγκαστική σε σχέση με τις επίμαχες διατάξεις. Πράγματι, η λύση αυτή δεν ενδείκνυται για τον περιορισμό, εντός ευλόγων ορίων, της διάρκειας του χρόνου εργασίας που αφιερώνει ο αυτοαπασχολούμενος οδηγός σε δραστηριότητες, πέραν της οδηγήσεως, οι οποίες συνδέονται άμεσα με τις οδικές μεταφορές και είναι σε θέση να επηρεάσουν την κατάσταση της κοπώσεώς του και την οδήγησή του σε βάρος της οδικής ασφάλειας.
60. Λαμβανομένων υπόψη των ανωτέρω, η προβλεπόμενη από την προσβαλλόμενη οδηγία ρύθμιση του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών δεν μπορεί να θεωρηθεί ως δυσανάλογη και ανεπίτρεπτη επέμβαση που θίγει το ουσιαστικό περιεχόμενο των δικαιωμάτων ελεύθερης ασκήσεως επαγγελματικής και επιχειρηματικής δραστηριότητας, ούτε ως παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας .
61. Συνεπώς, οι εξετασθέντες λόγοι πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί του λόγου που αντλείται από παραβίαση της αρχής της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων και από παράβαση του άρθρου 74 ΕΚ
62. Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί υφίστανται, λόγω της υπαγωγής τους στο πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας, αδικαιολόγητη δυσμενή διάκριση σε σχέση με τους μισθωτούς οδηγούς, δεδομένου ότι καταστάσεις αυστηρώς διαφορετικές ρυθμίζονται με πανομοιότυπο τρόπο, χωρίς να υπάρχει αντικειμενικός λόγος προς τούτο. Υποστηρίζει επίσης ότι η υπαγωγή στην προσβαλλόμενη οδηγία αντιβαίνει στις διατάξεις του άρθρου 74 ΕΚ.
63. Το Βασίλειο της Ισπανίας προσθέτει ότι η οδική ασφάλεια και η εγγύηση ελεύθερου ανταγωνισμού δεν συνιστούν αντικειμενικούς λόγους ικανούς να δικαιολογήσουν την ίδια μεταχείριση για τους αυτοαπασχολούμενους και τους μισθωτούς οδηγούς. Αφενός, σκοπός της οδηγίας δεν είναι η οδική ασφάλεια και, αφετέρου, ο αποκλεισμός των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω οδηγίας δεν μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην αγορά των μεταφορών, λαμβανομένων υπόψη, μεταξύ άλλων, των προβλεπόμενων από τον κανονισμό 3820/85 περιορισμών του χρόνου οδηγήσεως.
64. Επιβάλλεται να υπομνησθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, η γενική αρχή της απαγορεύσεως των δυσμενών διακρίσεων επιτάσσει να μην επιφυλάσσεται σε όμοιες καταστάσεις διαφορετική μεταχείριση ούτε σε διαφορετικές καταστάσεις όμοια μεταχείριση, εκτός αν η διαφοροποίηση δικαιολογείται αντικειμενικώς (βλ., μεταξύ άλλων, προαναφερθείσα απόφαση Omega Air κ.λπ., σκέψη 79, και της 9ης Σεπτεμβρίου 2003, C-137/00, Milk Marque και National Farmers’ Union, Συλλογή 2003, σ. Ι-7975, σκέψη 126).
65. Εν προκειμένω, πρέπει να τονισθεί ότι οι αυτοαπασχολούμενοι και οι μισθωτοί οδηγοί δεν βρίσκονται στην ίδια κατάσταση από την άποψη της οργανώσεως του χρόνου εργασίας τους, την οποία αφορά η προσβαλλόμενη οδηγία. Πράγματι, οι αυτοαπασχολούμενοι οδηγοί οφείλουν να εκπληρώνουν, πέραν των δραστηριοτήτων που συνδέονται άμεσα με τις οδικές μεταφορές, γενικά διοικητικά καθήκοντα με τα οποία δεν ασχολούνται οι μισθωτοί οδηγοί.
66. Από την ανάγνωση των διατάξεων του άρθρου 3, στοιχείο α΄, της προσβαλλόμενης οδηγίας που αφορούν τον ορισμό του χρόνου εργασίας των μισθωτών μετακινούμενων εργαζομένων, αφενός, και των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, αφετέρου, προκύπτει ότι ο κοινοτικός νομοθέτης έλαβε υπόψη τη διαφορά μεταξύ των δύο καταστάσεων. Πράγματι, όσον αφορά τους μισθωτούς εργαζομένους, η οδηγία αυτή ρυθμίζει το σύνολο του χρόνου εργασίας τους, ήτοι τον χρόνο που αφιερώνεται σε δραστηριότητες οδικής μεταφοράς, όπως οι προβλεπόμενες στο εν λόγω άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 1, πρώτη περίπτωση, αλλά και «[τις περιόδους] κατά τις οποίες ο μετακινούμενος εργαζόμενος δεν μπορεί να διαθέσει ελεύθερα τον χρόνο του και οφείλει να ευρίσκεται στη θέση εργασίας του, έτοιμος να αναλάβει τη συνήθη εργασία του, εκτελώντας ορισμένα καθήκοντα που συνδέονται με την υπηρεσία […]» [άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 1, δεύτερη περίπτωση]. Ως προς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, η οδηγία ρυθμίζει μόνον εκείνες τις δραστηριότητες που είναι κοινές για τους αυτοαπασχολούμενους και για τους μισθωτούς οδηγούς, ήτοι τις προαναφερθείσες δραστηριότητες οδικής μεταφοράς, και όχι τις δραστηριότητες που αφορούν αποκλειστικώς τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς, ήτοι τις «[…] γενικές διοικητικές εργασίες που δεν είναι άμεσα συνδεδεμένες με τη συγκεκριμένη εκτέλεση της μεταφοράς» [άρθρο 3, στοιχείο α΄, σημείο 2].
67. Επιπλέον, επιβάλλεται να τονισθεί το γεγονός ότι οι δραστηριότητες που συνδέονται με τις οδικές μεταφορές είναι οι ίδιες για τους μισθωτούς και για τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς και καλύπτουν, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, όχι μόνον την οδήγηση, αλλά και μια σειρά λοιπών δραστηριοτήτων που συνδέονται άμεσα με την οδική μεταφορά, όπως η φόρτωση κα ι η εκφόρτωση, η συνδρομή των επιβατών κατά την επιβίβαση και αποβίβασή τους από τα οχήματα, ο καθαρισμός, η τεχνική συντήρηση των οχημάτων και όλες οι εργασίες που αποσκοπούν στην ασφάλεια του οχήματος, του φορτίου και των επιβατών, καθώς και στην εκπλήρωση των νόμιμων ή κανονιστικών υποχρεώσεων (μεταξύ άλλων, διοικητικών και τελωνειακών διατυπώσεων). Κατά συνέπεια, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμο το επιχείρημα του Βασιλείου της Ισπανίας ότι η προσβαλλόμενη οδηγία υποχρεώνει μόνον τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς να προσμετρούν στον χρόνο εργασίας τους δραστηριότητες πέραν της οδηγήσεως και ότι, κατά τον τρόπο αυτό, περιάγει τους μισθωτούς οδηγούς σε ευνοϊκή θέση σε σχέση με τους αυτοαπασχολούμενους όσον αφορά τη δυνατότητά τους να αξιοποιούν τον επιτρεπόμενο χρόνο εργασίας τους υπό τη μορφή χρόνου οδηγήσεως κατά την έννοια του κανονισμού 3820/85.
68. Τέλος, εφόσον γίνεται δεκτό ότι η προσβαλλόμενη οδηγία πρέπει να θεωρηθεί ως «μέτρο σχετικό με τις τιμές και τους όρους μεταφοράς» κατά την έννοια του άρθρου 74 ΕΚ, η εκτεθείσα στις σκέψεις 54 έως 56 της παρούσας αποφάσεως ανάλυση και οι προϋποθέσεις του άρθρου 2, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας περί της υπαγωγής των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής αυτής αποκλείουν την περίπτωση παραβιάσεως εκ μέρους του κοινοτικού νομοθέτη της υποχρεώσεώς του να λάβει υπόψη την οικονομική κατάσταση των μεταφορέων, εν προκειμένω δε των αυτοαπασχολούμενων οδηγών.
Επί του λόγου που αντλείται από παράβαση των άρθρων 137, παράγραφος 2, ΕΚ και 157 ΕΚ
69. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας ισχυρίζεται ότι οι περιορισμοί που επιβάλλει η προσβαλλόμενη οδηγία ως προς τον χρόνο εργασίας επιβαρύνουν κυρίως τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις, οι οποίες, αντιθέτως προς τις μεγάλες επιχειρήσεις, δεν διαθέτουν το αναγκαίο ανθρώπινο δυναμικό για να προβούν σε μια κατανομή των εργασιών τέτοια που θα παρείχε στους οδηγούς τη δυνατότητα να αξιοποιήσουν το σύνολο του επιτρεπόμενου από την εν λόγω οδηγία χρόνου οδηγήσεως, ενώ άλλοι υπάλληλοι θα ασχολούνταν, χωρίς περιορισμό από την οδηγία ως προς τον χρόνο εργασίας, με τις δραστηριότητες που δεν συνδέονται με την οδήγηση των οχημάτων. Κατά συνέπεια, η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει ότι συντρέχει παράβαση του άρθρου 137, παράγραφος 2, ΕΚ.
70. Περαιτέρω, ισχυρίζεται ότι ο περιορισμός του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών εμποδίζει την ανάπτυξη των μικρών επιχειρήσεων, δεδομένου ότι, στους εγγενείς σε κάθε επιχείρηση κινδύνους, προσθέτει αδικαιολόγητους περιορισμούς της ελευθερίας διαθέσεως του επιθυμητού χρόνου στη διαχείριση της επιχειρήσεως, περιορισμούς που δεν συμβαδίζουν με τον προβλεπόμενο στο άρθρο 157 ΕΚ σκοπό της ανταγωνιστικότητας της ευρωπαϊκής βιομηχανίας. Κατά τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, η εφαρμογή της προσβαλλόμενης οδηγίας στους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς διατρέχει τον κίνδυνο να συνοδευθεί από ενδυνάμωση της θέσεως των μεγάλων μεταφορικών επιχειρήσεων, εξασθένηση του ανταγωνισμού και μείωση των πιθανοτήτων προσλήψεως σε μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις.
71. Επιβάλλεται η παρατήρηση ότι, όσον αφορά το άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ, η Δημοκρατία της Φινλανδίας παραπέμπει ειδικότερα στη διάταξη του πρώτου εδαφίου, στοιχείο β΄, δεύτερη περίοδος, δυνάμει της οποίας οι οδηγίες που στηρίζονται στο άρθρο 137, παράγραφος 2, και αποσκοπούν στην προστασία της υγείας και της ασφάλειας των εργαζομένων, κατά την έννοια της παραγράφου 1, στοιχείο α΄, του ιδίου άρθρου, αποφεύγουν την επιβολή διοικητικών, οικονομικών και νομικών εξαναγκασμών οι οποίοι θα εμπόδιζαν τη δημιουργία και την ανάπτυξη των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων.
72. Ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι οι διατάξεις της προσβαλλόμενης οδηγίας περί των αυτοαπασχολούμενων οδηγών, οι οποίες είναι οι μόνες που αποτελούν αντικείμενο αμφισβητήσεως εν προκειμένω, βασίζονται, πέραν του άρθρου 71 ΕΚ, στο άρθρο 137, παράγραφος 2, ΕΚ, επιβάλλεται να τονισθεί ότι η διαλαμβανόμενη στην ανωτέρω σκέψη διάταξη της Συνθήκης ΕΚ επιβάλλει, βεβαίως, τη συνεκτίμηση των ιδιαίτερων οικονομικών συμφερόντων των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων κατά τη λήψη μέτρων κατά το άρθρο 137, παράγραφος 1, στοιχείο α΄, ΕΚ, πλην όμως δεν απαγορεύει τη λήψη καταναγκαστικών μέτρων σχετικών με τις επιχειρήσεις αυτές [βλ., όσον αφορά το πρώην άρθρο 118, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της Συνθήκης ΕΚ (τα άρθρα 117 έως 120 της Συνθήκης ΕΚ έχουν αντικατασταθεί από τα άρθρα 136 ΕΚ έως 143 ΕΚ), απόφαση της 12ης Νοεμβρίου 1996, C-84/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1996, σ. I-5755, σκέψη 44].
73. Η ρύθμιση του χρόνου εργασίας των αυτοαπασχολούμενων οδηγών από την προσβαλλόμενη οδηγία είναι αποτέλεσμα, όπως επισημάνθηκε με τις σκέψεις 53 έως 56 της παρούσας αποφάσεως, της ισόρροπης συνεκτιμήσεως του σκοπού της οδικής ασφάλειας, αφενός, και των ιδιαιτεροτήτων του επαγγέλματος του αυτοαπασχολούμενου οδηγού που συνδέονται με τα γενικά καθήκοντα διοικήσεως της επιχειρήσεώς του, αφετέρου. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να θεωρηθεί ότι η ρύθμιση αυτή δεν επιβάλλει καταναγκασμούς δυνάμενους να εμποδίσουν τη δημιουργία και την ανάπτυξη μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων.
74. Το άρθρο 157 ΕΚ προβλέπει ότι, προκειμένου να εξασφαλίζονται οι αναγκαίες προϋποθέσεις για την ανταγωνιστικότητα της ευρωπαϊκής βιομηχανίας, οι δράσεις που αναλαμβάνει η Κοινότητα στο πλαίσιο της βιομηχανικής πολιτικής ή δυνάμει άλλων διατάξεων της Συνθήκης αποσκοπούν, μεταξύ άλλων, στη δημιουργία ευνοϊκού περιβάλλοντος για την ανάληψη πρωτοβουλιών και την ανάπτυξη των επιχειρήσεων του συνόλου της Κοινότητας, ιδίως δε των μικρομεσαίων επιχειρήσεων.
75. Εντούτοις, εν προκειμένω, πέραν όσων επισημάνθηκαν με τη σκέψη 73 της παρούσας αποφάσεως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο ισχυρισμός της Δημοκρατίας της Φινλανδίας που αντλείται από παράβαση του άρθρου 157 ΕΚ στηρίζεται, εν μέρει, στην παραδοχή ότι με την προσβαλλόμενη οδηγία επιδιώκεται η ρύθμιση του χρόνου που ο οδηγός αυτός αφιερώνει στη γενική διαχείριση της επιχειρήσεώς του, παραδοχή η οποία είναι εσφαλμένη λόγω της εξαιρέσεως των γενικών διοικητικών εργασιών από τον ορισμό του χρόνου εργασίας του αυτοαπασχολούμενου οδηγού, και, εν μέρει, σε εικασίες ως προς τις υποτιθέμενες συνέπειες της οδηγίας για τις μεγάλες και τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις.
76. Κατά συνέπεια, ο εξετασθείς λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί των λόγων ακυρώσεως που στηρίζονται στην έλλειψη αιτιολογίας
77. Το Βασίλειο της Ισπανίας υποστηρίζει ότι η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στο πεδίο εφαρμογής της προσβαλλόμενης οδηγίας στερείται προσήκουσας αιτιολογίας. Επισημαίνει ότι η όγδοη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας αυτής στερείται ακρίβειας και συνοχής και υπογραμμίζει την έλλειψη λογικής συνέχειας της συλλογιστικής του νομοθέτη. Προσθέτει ότι, λαμβανομένου υπόψη του εξαιρετικού χαρακτήρα της επιβολής ορίων στον χρόνο που ένας ανεξάρτητος επιχειρηματίας αφιερώνει στην άσκηση των δραστηριοτήτων του, η υπαγωγή των αυτοαπασχολούμενων οδηγών στην προσβαλλόμενη οδηγία προϋποθέτει αιτιολογία λεπτομερέστερη από τη συνοπτική ανάλυση στην οποία προβαίνει η εν λόγω αιτιολογική σκέψη.
78. Η Δημοκρατία της Φινλανδίας υποστηρίζει ότι το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο δεν τήρησαν την υποχρέωση αιτιολογήσεως, δεδομένου ότι οι αιτιολογικές σκέψεις της προσβαλλόμενης οδηγίας δεν προσδιορίζουν ούτε τις στρεβλώσεις του ανταγωνισμού των οποίων η κατάργηση επιδιώκεται με την εν λόγω οδηγία ούτε τα προβλεπόμενα προς τον σκοπό αυτό μέσα. Κατά τη Δημοκρατία της Φινλανδίας, η οδηγία αυτή, χωρίς να απαιτείται να αιτιολογεί καθεμία από τις τεχνικές επιλογές του νομοθέτη, θα έπρεπε τουλάχιστον να προσδιορίζει, σε σχέση με τον επιδιωκόμενο σκοπό, τα υφιστάμενα προβλήματα και τα προβλεπόμενα προς επίλυσή τους μέσα, λαμβανομένης υπόψη, μεταξύ άλλων, της προσβολής της επιχειρηματικής ελευθερίας που συνεπάγεται η εν λόγω οδηγία.
79. Εντούτοις, πρέπει να τονισθεί ότι οι σκέψεις περί των κενών στο υφιστάμενο νομικό πλαίσιο, οι οποίες εκτίθενται στην πρώτη και στη δεύτερη αιτιολογική σκέψη της προσβαλλόμενης οδηγίας, καθώς και οι γενικοί σκοποί της οδικής ασφάλειας και της προσεγγίσεως των όρων του ανταγωνισμού, οι οποίοι προσδιορίζονται με την τέταρτη, τη δέκατη και την ενδέκατη αιτιολογική σκέψη της εν λόγω οδηγίας, αφορούν και τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς και, επομένως, αρκούν, λαμβανομένων υπόψη των επιταγών που θέτει η νομολογία ως προς την υποχρέωση αιτιολογήσεως των πράξεων γενικής εφαρμογής (βλ. αποφάσεις της 19ης Νοεμβρίου 1998, C-150/94, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Συμβουλίου, Συλλογή 1998, σ. I-7235, σκέψεις 25 και 26, καθώς και της 7ης Νοεμβρίου 2000, C-168/98, Λουξεμβούργο κατά Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, Συλλογή 2000, σ. I-9131, σκέψεις 62 και 66), για να δικαιολογήσουν ενδεχομένως τη μελλοντική εφαρμογή της οδηγίας στην κατηγορία αυτή των προσώπων που ασκούν κινητές δραστηριότητες μεταφορών.
80. Εξάλλου, όπως επισημαίνουν ορθώς το Κοινοβούλιο και η Επιτροπή, το Βασίλειο της Ισπανίας και η Δημοκρατία της Φινλανδίας συμμετείχαν άμεσα, διά της παρουσίας τους στις εργασίες του Συμβουλίου, στη διαδικασία επεξεργασίας της προσβαλλόμενης οδηγίας και, επομένως, γνωρίζουν τους λόγους στους οποίους στηρίζονται οι διατάξεις της οδηγίας αυτής που αφορούν τους αυτοαπασχολούμενους οδηγούς (βλ., υπό την έννοια αυτή, απόφαση της 22ας Ιουνίου 1993, C-54/91, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1993, σ. I-3399, σκέψη 11).
81. Επομένως, ο εξετασθείς λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί.
82. Κατόπιν των ανωτέρω, οι προσφυγές πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί των δικαστικών εξόδων
83. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα έξοδα, εφόσον υπήρχε σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι το Βασίλειο της Ισπανίας και η Δημοκρατία της Φινλανδίας ηττήθηκαν, πρέπει να καταδικαστούν, σύμφωνα με τα αιτήματα του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, στα δικαστικά τους έξοδα και στα έξοδα των καθών κοινοτικών οργάνων. Σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 4, του ίδιου κανονισμού, τα κοινοτικά όργανα που παρεμβαίνουν στη δίκη φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή, η οποία άσκησε παρέμβαση, φέρει τα δικαστικά της έξοδα.
Διατακτικό
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πρώτο τμήμα) αποφασίζει:
1) Απορρίπτει τις προσφυγές.
2) Οι προσφεύγοντες φέρουν τα δικαστικά τους έξοδα, καθώς και τα έξοδα των καθών.
3) Η Επιτροπή φέρει τα δικαστικά της έξοδα.