62020CJ0278
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
28. juuni 2022 (
*1
)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Liikmesriigi vastutus kahju eest, mis isikule on põhjustatud liidu õiguse rikkumisega – Liikmesriigi seadusandjale omistatav liidu õiguse rikkumine – Liikmesriigi seadusandjale omistatav põhiseaduse rikkumine – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte
Kohtuasjas C‑278/20,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 24. juunil 2020 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: J. Baquero Cruz, I. Martínez del Peral ja P. Van Nuffel,
hageja,
versus
Hispaania Kuningriik, esindajad: L. Aguilera Ruiz, S. Centeno Huerta, A. Gavela Llopis ja J. Rodríguez de la Rúa Puig,
kostja,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, kodade presidendid A. Arabadjiev, K. Jürimäe, C. Lycourgos, E. Regan, S. Rodin, I. Jarukaitis (ettekandja) ja J. Passer, kohtunikud M. Ilešič, J.‑C. Bonichot, M. Safjan, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra ja L. S. Rossi,
kohtujurist: M. Szpunar,
kohtusekretär: ametnik L. Carrasco Marco,
arvestades kirjalikku menetlust ja 28. septembri 2021. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 9. detsembri 2021. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Hispaania Kuningriik võttis vastu ja jättis jõusse 1. oktoobri 2015. aasta seaduse 40/2015, mis käsitleb avaliku sektori õiguslikku korraldust (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público) (BOE nr 236, 2.10.2015, lk 89411; edaspidi „seadus 40/2015“), artikli 32 lõiked 3–6 ja artikli 34 lõike 1 teise lõigu ning 1. oktoobri 2015. aasta seaduse 39/2015, mis käsitleb haldusorganite üldist haldusmenetlust (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas) (BOE nr 236, 2.10.2015, lk 89343; edaspidi „seadus 39/2015“), artikli 67 lõike 1 kolmanda lõigu, siis on Hispaania Kuningriik jätnud täitmata talle tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttest tulenevad kohustused.
I. Hispaania õigus
A. Põhiseadus
2
Hispaania põhiseaduse (edaspidi „põhiseadus“) artikli 106 lõikes 2 on sätestatud, et „[i]sikul on seaduses sätestatud tingimustel õigus saada hüvitist oma vara kahjustamise või oma õiguste rikkumise eest, kui selle on põhjustanud avalik-õiguslike ülesannete täitmine, välja arvatud juhul, kui see on tingitud vääramatust jõust“.
B. Konstitutsiooniline seadus 6/1985
3
1. juuli 1985. aasta konstitutsioonilise seaduse 6/1985, mis käsitleb kohtuvõimu (Ley orgánica 6/1985 del Poder Judicial) (BOE nr 157, 2.7.1985, lk 20632), mida on muudetud 21. juuli 2015. aasta konstitutsioonilise seadusega 7/2015 (BOE nr 174, 22.7.2015, lk 61593) (edaspidi „konstitutsiooniline seadus 6/1985“), artikli 4 bis lõikes 1 on sätestatud, et „[k]ohtunikud ja kohtud kohaldavad liidu õigust […] vastavalt Euroopa Liidu Kohtu praktikale“.
C. Seadus 29/1998
4
13. juuli 1998. aasta seaduse 29/1998, mis käsitleb halduskohtuid (Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) (BOE nr 167, 14.7.1998, lk 23516), mida on muudetud 9. detsembri 2013. aasta seadusega 20/2013 turu ühtsuse tagamise kohta (Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado) (BOE nr 295, 10.12.2013, lk 97953) (edaspidi „seadus 29/1998“), artiklis 31 on sätestatud:
„1.   Kaebaja võib taotleda eelmise peatüki kohaselt[, mille pealkiri on „Vaidlustatav haldustegevus“,] vaidlustatavate aktide ja sätete õigusvastasuse tuvastamist ning vajaduse korral nende tühistamist.
2.   Samuti võib ta nõuda individualiseeritud õigusliku olukorra tuvastamist, selle olukorra täielikuks taastamiseks sobivate meetmete võtmist, sealhulgas vajaduse korral kahju hüvitamist.“
5
Selle seaduse artikli 32 lõige 2 näeb ette:
„Kui kaebuse ese on materiaalõiguslik akt, mis kujutab endast õigusvastast toimingut, siis võib kaebaja nõuda, et see tunnistataks õigusvastaseks, et selle täitmine lõpetataks ja et vajaduse korral võetaks muid artikli 31 lõikes 2 ette nähtud meetmeid.“
6
Nimetatud seaduse artikli 37 lõiked 2 ja 3 on sõnastatud järgmiselt:
„2.   Kui kohtuniku või kohtu menetluses on mitu identse esemega kaebust, peab kohus juhul, kui neid kaebusi ei ole liidetud, pärast ühise viie päeva pikkuse tähtaja jooksul poolte ärakuulamist ühe või mitu kaebust eelisjärjekorras läbi vaatama ning peatama teiste kaebuste menetlemise seni, kuni esimesed kaebused on lahendatud.
3.   Kui [eelisjärjekorras menetletud kohtuasjas] on kohtuotsus jõustunud, teatab […] kohtusekretär sellest kaebajatele, kelle suhtes menetlus on peatatud, et nad saaksid viie päeva jooksul taotleda kohtuotsuse mõju laiendamist artiklis 111 sätestatud tingimustel või menetluse jätkamist või loobuda kaebusest.“
7
Selle seaduse artikli 71 lõike 1 punktis d on sätestatud:
„Kui kaebus kohtulahendiga rahuldatakse, siis:
[…]
d)
kahju hüvitamise nõude rahuldamise korral tuvastatakse igal juhul õigus hüvitisele ning täpsustatakse ka, kellel on hüvitamise kohustus. […]“
8
Seaduse 29/1998 artikli 110 lõikes 1 on ette nähtud:
„Maksustamise, avaliku teenistuse ja turu terviklikkuse valdkondades võib ühe või mitme isiku õigusliku olukorra tunnustamise kohta tehtud lõpliku kohtuotsuse mõju laiendada selle kohtuotsuse põhjal teistele isikutele, kui on täidetud järgmised tingimused:
a)
huvitatud isikud on samasuguses õiguslikus olukorras nagu isikud, kelle suhtes see soodne kohtuotsus on tehtud;
b)
otsuse teinud kohtunikul või kohtul on territoriaalne pädevus lahendada ka nende nõudeid nende vastava õigusliku olukorra tuvastamiseks;
c)
huvitatud isikud taotlevad kohtuotsuse mõju laiendamist ühe aasta jooksul selle kohtuotsuse viimasest teatavakstegemisest menetlusosalistele. Seaduse huvides esitatud apellatsioonkaebuse või kassatsioonkaebuse esitamise korral hakkab tähtaeg kulgema apellatsioon- või kassatsioonkaebuse kohta tehtud lõpliku otsuse viimasest teatavakstegemisest arvates.“
9
Selle seaduse artiklis 111 on sätestatud:
„Kui vastavalt artikli 37 lõikele 2 on otsustatud ühe või mitme kaebuse suhtes menetlus peatada ja kui eelisjärjekorras läbi vaadatud kohtuasjas on kohtuotsus jõustunud, palub kohtusekretär kaebajatel, kelle kaebuse läbivaatamine on peatatud, viie päeva jooksul võtta seisukoht, kas nad soovivad kohtuotsuse mõju laiendada või jätkata peatatud menetlust või kas nad loobuvad kaebusest.“
Kui taotletakse selle kohtuotsuse mõju laiendamist, kinnitab kohtunik või kohus laiendamise, välja arvatud juhul, kui esineb käesoleva seaduse artikli 110 lõike 5 punktis b sätestatud asjaolu või üks kaebuse vastuvõetamatuse alustest, mis on ette nähtud käesoleva seaduse artiklis 69.“
D. Üldine maksuseadustik
10
17. detsembri 2003. aasta seaduse 58/2003 üldise maksuseadustiku kohta (Ley 58/2003, General Tributaria; BOE nr 302, 18.12.2003, lk 44987) käesoleva asja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni (edaspidi „üldine maksuseadustik“) artikkel 221 sätestab:
„1.   Alusetult tasutu tagasisaamise õiguse tuvastamise menetlus algatatakse haldusorgani algatusel või huvitatud isiku taotlusel järgmistel juhtudel:
a)
maksuvõla või karistusmakse summa on tasutud topelt;
b)
tasutud summa on haldusakti või deklaratsiooni kohaselt tasumisele kuuluvast summast suurem.
[…]“.
E. Seadus 39/2015
11
Seaduse 39/2015 artiklis 67 „Riigivastutuse menetluse alustamise taotlused“ on sätestatud:
„1.   Huvitatud isik võib riigivastutuse menetluse alustamist taotleda vaid juhul, kui hüvitamisnõue ei ole aegunud. Hüvitamisnõue aegub ühe aasta möödudes hüvitamise vajaduse tinginud toimingu tegemisest või akti andmisest või selle kahjuliku tagajärje ilmnemisest arvates. Isiku füüsilisele või vaimsele tervisele tekitatud kahju korral hakkab tähtaeg kulgema tervenemisest või püsivate kahjustuste ulatuse kindlakstegemisest arvates.
[…]
Seaduse [40/2015] artikli 32 lõigetes 4 ja 5 osutatud vastutuse korral aegub hüvitamisnõue ühe aasta möödudes normi põhiseadusega või liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamise kohta tehtud otsuse avaldamisest vastavalt Boletín Oficial del Estados või Euroopa Liidu Teatajas […].
[…]“.
12
Seaduse 39/2015 artikli 106 lõikes 4 on sätestatud:
„Kui haldusorgan sätte või akti tühistab, võib ta sama otsusega määrata kindlaks hüvitise, millele huvitatud isikul on õigus, kui [seaduse 40/2015] artikli 32 lõikes 2 ja artikli 34 lõikes 1 sätestatud tingimused on täidetud […]“.
F. Seadus 40/2015
13
Seaduse 40/2015 sissejuhatavas jaotises paikneb IV peatükk „Haldusorganite vastutus“, mis sisaldab artikleid 32–37.
14
Seaduse artiklis 32, mis puudutab haldusorganite vastutuse põhimõtteid, on sätestatud:
„1.   Isikul on õigus saada vastavatelt haldusorganitelt hüvitist oma varale või õigustele tekitatud mis tahes kahju eest, kui see kahju on põhjustatud avalik-õiguslike ülesannete korrapärase või ebakorrapärase täitmisega, välja arvatud vääramatu jõu korral või kahju puhul, mis peab seadusest tulenevalt jääma isiku kanda.
Haldusaktide või nende sätete tühistamine halduskorras või halduskohtumenetluses ei anna iseenesest õigust hüvitisele.
2.   Igal juhul peab väidetav kahju, mille hüvitamist taotletakse, olema tegelik, majanduslikult hinnatav ning individualiseeritud konkreetse isiku või isikute rühma puhul.
3.   Vastavas õigustloovas aktis ette nähtud juhtudel ja seal sätestatud tingimustel on isikutel õigus saada haldusorganitelt hüvitist ka oma varale või õigustele tekkinud kahju eest, mis tuleneb õigustloovate aktide, välja arvatud sundvõõrandamist reguleerivate aktide kohaldamisest ja mis ei pea seadusest tulenevalt jääma nende kanda.
Juhul, kui eelmistes lõigetes sätestatud tingimused on täidetud, võib riigi kui seadusandja vastutus tekkida ka järgmistel juhtudel:
a)
kui kahju tuleneb seaduse tasandi normist, mis on põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud, tingimusel et lõikes 4 sätestatud nõuded on täidetud;
b)
kui kahju tuleneb [liidu] õigusega vastuolus oleva normi kohaldamisest vastavalt lõikele 5.
4.   Kui kahju tuleneb seaduse tasandi normi, mis on põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud, kohaldamisest, võib isik hüvitist saada, kui on jõustunud mis tahes kohtuastme otsus, millega on jäetud rahuldamata kahju põhjustanud haldusakti peale esitatud kaebus, tingimusel, et isik tugines hiljem tuvastamist leidnud vastuolule põhiseadusega.
5.   Kui kahju tuleneb [liidu] õigusega vastuolus olevaks tunnistatud normi kohaldamisest, võib isik saada hüvitist, kui on jõustunud mis tahes kohtuastme otsus, millega on jäetud rahuldamata kahju põhjustanud haldusakti peale esitatud kaebus, tingimusel, et isik tugines hiljem tuvastamist leidnud [liidu] õiguse rikkumisele. Lisaks sellele peavad olema täidetud järgmised tingimused:
a)
õigusnormi eesmärk peab olema isikutele õiguste andmine;
b)
rikkumine peab olema piisavalt selge;
c)
vastutavale haldusorganile [liidu] õigusest tuleneva kohustuse rikkumise ja isikule tekkinud kahju vahel peab olema otsene põhjuslik seos.
6.   Otsus, millega tunnistatakse seaduse tasandi norm põhiseadusega vastuolus olevaks või millega tunnistatakse see norm [liidu] õigusega vastuolus olevaks, jõustub selle avaldamisest vastavalt kas Boletín Oficial del Estados või Euroopa Liidu Teatajas, kui otsuses ei ole sätestatud teisti.
7.   Riigi vastutust õigusemõistmise toimimise eest reguleerib [1. juuli 1985. aasta konstitutsiooniline seadus 6/1985, mis käsitleb kohtuvõimu (Ley Orgánica 6/1985 del Poder Judicial)].
[…]“.
15
Seaduse 40/2015 artikli 34 „Hüvitis“ lõike 1 teises lõigus on ette nähtud:
„Artikli 32 lõigetes 4 ja 5 osutatud vastutuse korral saab hüvitamisele kuuluda kahju, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne seaduse tasandi normi põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamise või normi [liidu] õigusega vastuolus olevaks tunnistamise kohta tehtud otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisti.“
II. Kohtueelne menetlus
16
Pärast seda, kui komisjoni oli isikute esitatud kaebused läbi vaadanud, algatas ta 25. juulil 2016 Hispaania Kuningriigi suhtes EU Pilot-menetluse, mis puudutas seaduse 40/2015 artikleid 32 ja 34. Komisjon tugines võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte võimalikule rikkumisele, kuna need põhimõtted piiravad liikmesriikide autonoomiat, kui nad määravad kindlaks tingimused, mis reguleerivad nende vastutust neile omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest. Kuna see menetlus tulemusi ei andnud, lõpetati see ja komisjon algatas rikkumismenetluse.
17
See institutsioon palus 15. juuni 2017. aasta ametlikus kirjas liikmesriigil esitada oma seisukohad komisjoni kahtluste kohta seoses seaduse 40/2015 artiklitega 32 ja 34 ning seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmanda lõiguga, võttes arvesse neid kahte põhimõtet. Liikmesriik esitas 4. augusti 2017. aasta kirjas sellele institutsioonile põhjused, miks ta leiab, et need sätted on nimetatud põhimõtetega kooskõlas.
18
Kuna komisjon nende selgitustega ei nõustunud, esitas ta 26. jaanuaril 2018 põhjendatud arvamuse, milles kordas ja selgitas põhjusi, miks ta leiab, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõiked 3–6 ja artikli 34 lõike 1 teine lõik ning seaduse 39/2005 artikli 67 lõike 1 kolmas lõik on vastuolus samade põhimõtetega.
19
Pärast 14. märtsil 2018 toimunud kohtumist komisjoni talitustega vastas Hispaania Kuningriik põhjendatud arvamusele 26. märtsi 2018. aasta kirjaga, milles jäi oma seisukoha juurde. 20. novembri 2018. aasta kirjas komisjonile märkis see liikmesriik siiski, et on oma seisukohta muutnud ning esitab kiiresti seaduseelnõu, mille eesmärk on viia Hispaania õigus liidu õiguse nõuetega kooskõlla. Eelnõu esitati komisjonile 21. detsembril 2018.
20
Pärast 18. märtsil 2019 korraldatud uut koosolekut saatis komisjon 15. mail 2019 Hispaania Kuningriigile dokumendi, milles tõi välja põhjused, mis tema arvates võimaldavad asuda seisukohale, et edastatud eelnõu võib võrdväärsuse põhimõtte rikkumise lõpetada, kuid ei lõpeta siiski tõhususe põhimõtte rikkumist.
21
Hispaania Kuningriik märkis 31. juuli 2019. aasta kirjas, et selle liikmesriigi valitsusel ei ole võimalik ette valmistada uut seaduseelnõu, kuna valitsus tegutseb vaid piiratud volitustega (Gobierno en funciones).
22
Neil asjaoludel otsustas komisjon esitada käesoleva hagi.
III. Hagi
A. Vastuvõetavus
23
Hispaania Kuningriik väidab, et käesolev hagi on vastuvõetamatu osas, milles komisjon palub muuta Hispaania riigivastutust reguleerivaid norme ja viitab muudele juhtumitele peale riigi kui seadusandja vastutuse, minnes kaugemale hagi esemest, nii nagu see on piiritletud põhjendatud arvamuses.
24
Asjakohane on meenutada, et ELTL artikli 258 alusel esitatava liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi eseme määrab ära komisjoni põhjendatud arvamus, mistõttu hagi peab rajanema samadel põhjendustel ja väidetel kui põhjendatud arvamus (24. juuni 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania (Doñana loodusala halvenemine), C‑559/19, EU:C:2021:512, punkt 160 ja seal viidatud kohtupraktika).
25
Käesolevas asjas on tõsi, et komisjon esitas hagiavalduses mitu üldist kaalutlust seoses Hispaania õiguses ette nähtud riigivastutuse tingimustega. Siiski nähtub selles hagiavalduses esitatud nõuetest ja nende põhjenduseks esitatud argumentidest üheselt, et komisjon palub käesoleva hagiga üksnes seda, et Euroopa Kohus tuvastaks, et Hispaania Kuningriik on rikkunud kohustusi, mis tulenevad tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttest, kuna Hispaania Kuningriik võttis vastu ja jättis jõusse seaduse 40/2015 artikli 32 lõiked 3–6 ja artikli 34 lõike 1 teise lõigu ning seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmanda lõigu (edaspidi „vaidlustatud sätted“).
26
Lisaks nähtub põhjendatud arvamusest, mis on lisatud hagiavaldusele, et komisjon viitas selles samadele sätetele kui need, mis on käesoleva hagi ese.
27
Peale selle on nii põhjendatud arvamuses kui ka hagiavalduses nimetatud neid sätteid üksnes osas, milles need reguleerivad konkreetselt riigi kui seadusandja vastutust seoses liidu õiguse rikkumisega, mida riigile omistatakse. Lisaks esitas komisjon kõnealuses põhjendatud arvamuses juba samad põhjendused ja väited, mis on esitatud hagiavalduses.
28
Neil asjaoludel ei saa tuvastada, et hagi eset on laiendatud. Sellest järeldub, et Hispaania Kuningriigi esitatud vastuvõetamatuse vastuväide tuleb tagasi lükata ja käesolev hagi tuleb tunnistada vastuvõetavaks.
B. Sisulised küsimused
1.
Sissejuhatavad märkused
29
Kõigepealt tuleb meenutada, et põhimõte, mille kohaselt riik vastutab talle omistatava liidu õiguse rikkumisega isikutele põhjustatud kahju eest, on lahutamatu osa aluslepingute süsteemist, millel liit rajaneb (26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 42 ja seal viidatud kohtupraktika).
30
See põhimõte kehtib kõikidel juhtumitel, mil liikmesriik rikub liidu õigust, milline ka ei oleks liikmesriigi organ – sealhulgas liikmesriigi seadusandja –, kelle tegevus või tegevusetus liikmesriigi kohustuste rikkumise põhjustas, ning milline ka ei oleks ametiasutus, kellel üldjuhul lasub asjaomase liikmesriigi õiguse kohaselt vastava kahju hüvitamise kohustus (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punktid 32 ja 36, ning 25. novembri 2010. aasta kohtuotsus Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, punkt 46 ja seal viidatud kohtupraktika).
31
Samuti on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud seoses riigivastutuse tekkimise tingimustega kahju korral, mis on isikutele tekitatud liidu õiguse rikkumistega, mida omistatakse riigile, et kahju saanud isikutel on õigus hüvitisele kolme tingimuse üheaegsel esinemisel: nimelt kui rikutud liidu õigusnormi eesmärk on anda neile õigusi, kui selle õigusnormi rikkumine on piisavalt selge ning kui rikkumise ja neile isikutele tekitatud kahju vahel on otsene põhjuslik seos (26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 30 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).
32
Need kolm tingimust on vajalikud ja piisavad selleks, et isikutel tekiks õigus kahju hüvitamisele, välistamata siiski, et liikmesriigi õiguse alusel võib riigivastutus tekkida vähem piiravatel tingimustel (5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 66, ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
33
Ilma et see piiraks õigust kahju hüvitamisele, mille alus on otseselt liidu õigus, kui käesoleva kohtuotsuse punktis 31 meenutatud kolm tingimust on täidetud, tuleb riigil heastada tekitatud kahju tagajärjed vastutust käsitlevate riigisiseste õigusnormide alusel, võttes arvesse, et riigisisestes õigusaktides sätestatud kahju hüvitamise tingimused ei tohi olla vähem soodsad kui need, mis puudutavad sarnaseid riigisiseseid nõudeid (võrdväärsuse põhimõte), ega ole korraldatud nii, et hüvitise saamine on praktikas võimatu või ülemäära raske (tõhususe põhimõte) (26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 31 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punkt 123).
34
Komisjoni hagi tuleb läbi vaadata käesoleva kohtuotsuse punktides 29–33 mainitud kohtupraktikast lähtudes.
35
Hagi põhjenduseks esitab komisjon kaks etteheidet, millest esimene puudutab tõhususe põhimõtte rikkumist ja teine võrdväärsuse põhimõtte rikkumist. Hispaania Kuningriik vastab esimese võimalusena, et see hagi tuleb algusest peale jätta rahuldamata põhjusel, et komisjon analüüsis Hispaanias kättesaadavaid õiguskaitsevahendeid, mis võimaldavad hüvitada kahju, mille riik on tekitanud liidu õiguse rikkumisega, sealhulgas oma seadusandliku tegevuse raames, üksnes osaliselt, mistõttu on kõnealune hagi tervikuna alusetu. Teise võimalusena väidab Hispaania Kuningriik, et kumbki neist etteheidetest ei ole põhjendatud.
36
Enne komisjoni esitatud iga etteheite analüüsimist tuleb läbi vaadata Hispaania Kuningriigi põhiargumendid.
2.
Riigisisese õiguskorra teatavatele sätetele keskendumine komisjoni poolt
a)
Poolte argumendid
37
Hispaania Kuningriik väidab, et komisjon analüüsis Hispaania õiguskorras ette nähtud õiguskaitsevahendeid, mis võimaldavad heastada ametiasutuste poolt toime pandud liidu õiguse rikkumised, vaid osaliselt. Järelikult ei ole käesoleva hagi põhjendamiseks esitatud analüüs piisav etteheidetava rikkumise tõendamiseks ja viib tõendamiskoormise õigusvastase ümberpööramiseni.
38
Esiteks kujutab võimalus, et riigil tekib seadusandja vastutus, endast vaid „Hispaania õigussüsteemi peenhäälestamise mehhanismi“ (cláusula de cierre del sistema), mis toimib tagavara- või viimase abinõuna ning mida ei saa käsitada isoleeritult. Üksnes Hispaania ametiasutuste poolt tekitatud kahju hüvitamise kogu korda arvestades on võimalik kindlaks teha, kas õigusnormid, mis käsitlevad riigi kui seadusandja vastutust liidu õiguse rikkumisega isikutele tekitatud kahju puhul, on vastuolus tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttega, mida aga komisjon ei ole kindlaks teinud.
39
Nimelt näeb Hispaania õigus kõigepealt ette hulga menetlusi, mis võimaldavad nõuda ametivõimude tekitatud kahju hüvitamist väljaspool riigivastutust, st esimesena võimalus saada hüvitist kahju tekitanud akti peale halduskohtumenetluses esitatud kaebuse raames, mis on ette nähtud seaduse 29/1998 artikli 31 lõikes 2, artikli 32 lõikes 2 ja artikli 71 lõike 1 punktis d; teisena haldusaktide omal algatusel ümbervaatamise menetluses, mis on ette nähtud seaduse 39/2015 artikli 106 lõikes 4 ja milles ametivõim võib määrata hüvitise, ning kolmandana maksustamisel alusetult saadu tagastamise menetluses, mis on ette nähtud üldise maksuseadustiku artiklites 221 ja sellele järgnevates artiklites.
40
Nendes menetlustes ei ole kuidagi piiratud liidu õigusele tuginemist ega liikmesriigi kohtu võimalust teha otsus selle õiguse järgimise kohta või mõista välja täielik hüvitis. Hispaania Kuningriik viitab selles osas konstitutsioonilise seaduse 6/1985 artiklile 4 bis, Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) 7. veebruari 2012. aasta otsusele (kaebus 419/2010, kohtuotsus 1425/2012, ES:TS:2012:1425), millega tunnustati kaebaja õigust saada tagasi sotsiaalse soodustariifi rahastamisel makstud summad, kuna kõnealuse määrusega kohaldati kuningliku dekreetseaduse sätet, mis oli selle vastuolu tõttu liidu õigusega tunnistatud kohaldamatuks, ning Tribunal Constitucionali (Hispaania konstitutsioonikohus) praktikale.
41
Seejärel tugineb see liikmesriik menetluslikule õiguskaitsevahendile, mis võimaldab laiendada seaduse 29/1998 artikli 37 lõikes 3 ning artiklites 110 ja 111 ette nähtud kohtuotsuse mõju. Kui nendes sätetes ette nähtud tingimused on täidetud, võimaldab see tuvastada riigivastutuse, mis tuleneb Euroopa Kohtu otsusest, millega liikmesriigi õigusnorm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks.
42
Lõpuks tuleb märkida, et vastavalt põhiseaduse artiklile 106 on isikul võimalus saada hüvitist ametivõimu toimingute tõttu, mis tekitavad talle õigusvastast kahju, st kahju, mida kahju saanud isik ei ole õiguslikult kohustatud kandma, kui kahju ja ametivõimu tegevuse vahel on põhjuslik seos ning kui kaebus on esitatud ettenähtud aegumistähtaja jooksul. Seda menetlust rakendatakse seaduse 40/2015 artikliga 32.
43
Selle artikli lõikes 1 on ette nähtud niisuguse kahju hüvitamine, mis on põhjustatud avalik-õiguslike ülesannete korrapärase või ebakorrapärase täitmisega – mõiste „avalik-õiguslik ülesanne“ tähendab laiemas mõttes haldustegevust, see tähendab haldusasutuse tegusid ja akte, sealhulgas puhtalt sisulist tegevust või tegevusetust –, ning selle sättega võimaldatakse saada hüvitist kahju eest, mis esimesena on tingitud aktidest, mis on vastu võetud põhiseaduse või üldiselt õigusega kooskõlas olevate seaduste või määruste alusel, kui esineb individuaalne ja eriti tugev riive; teisena aktidest, mis on vastu võetud õigusvastaseks tunnistatud määruste alusel, kui õigusvastasus tuleneb liikmesriigi või liidu õigusest, ning kolmandana haldusaktidest, mis on õigusvastaseks tunnistatud haldusmenetluses või halduskohtumenetluses ja õigusvastasus tuleneb liikmesriigi või liidu õigusest.
44
Lisaks võimaldab selle artikli lõige 4 saada hüvitist kahju eest, mis on tingitud aktidest, mis on vastu võetud põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud seaduste alusel, samas kui sama artikli lõige 5 näeb ette õiguse saada hüvitist kahju eest, mis on tekitatud aktidega, mis on vastu võetud seaduste alusel, mille Euroopa Kohus on tunnistanud liidu õigusega vastuolus olevaks.
45
Seega kujutab nendes lõigetes 4 ja 5 reguleeritud võimalus saada riigi kui seadusandja vastutuse alusel hüvitist endast üksnes spetsiifilist ja tagavaraks olevat õiguskaitsevahendit, mis on antud isikutele, kes on juba esitanud ühe teise kaebuse ja on saanud ebasoodsa otsuse, milles ei ole arvesse võetud asjaomase õigusnormi vastuolu põhiseadusega või liidu õigusega.
46
Teiseks näitab Hispaania riigivastutuse korra ja liidu lepinguvälise vastutuse korra võrdlev analüüs, et mingil juhul ei saa järeldada, et tõhususe põhimõtet on rikutud põhjusel, et on kehtestatud selline täiendav hüvitist puudutav spetsiifiline õiguskaitsevahend, nagu on ette nähtud seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5, kuna Hispaania kord on kodanikele soodsam kui liidu vastutuse kord. Eelkõige ei saa liidu lepinguvälise vastutuse tuvastamise hagi kasutada selleks, et hiilida kõrvale sellise tühistamishagi vastuvõetamatusest, mis puudutab sama õigusvastasust ja taotleb samu rahalisi eesmärke. Seevastu annab seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 isikutele, kelle nõuded on jõustunud kohtuotsusega jäänud rahuldamata, õiguskaitsevahendi, mis lisandub halduskohtumenetluses esitatavale kaebusele, võimaldades tühistamisnõude ja kahju hüvitamise nõude juba kumuleerida. Neil asjaoludel väidab Hispaania Kuningriik, et tõhususe põhimõtet ei saa tõlgendada erinevalt sõltuvalt sellest, kas kahjustava teo on toime pannud liikmesriik või liidu institutsioon.
47
Kolmandaks, kuna liidu tasandil ei ole ühtlustamist toimunud, oleks laia kaalutlusruumi tõttu, mis liikmesriikidel on oma lepinguvälise vastutuse korra kehtestamisel, olnud komisjon enne, kui ta saab kindlaks teha, kas Hispaanias on kõnealuseid põhimõtteid rikutud, kohustatud arvesse võtma kogu Hispaania korra, mis käsitleb riigi tekitatud kahju hüvitamist, ning Euroopa Kohtu praktikat liikmesriikide ja liidu vastutuse kohta.
48
Neljandaks on komisjon oma analüüsis teinud arutluskäigus vea, mis muudab tema hagi tervikuna alusetuks. Nimelt on seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 eesmärk võimaldada kahju hüvitamist olukordades, mis on muutunud lõplikuks, kuna need on olnud juba sellise otsuse ese, millega nõue jäeti tavapäraste õiguskaitsevahenditega rahuldamata, ning pakkuda hüvitist, mis muidu oleks võimatu. Kuigi liidu õigus lubab liikmesriigi kohtul jätta seadus kohaldamata põhjusel, et see on liidu õigusega vastuolus, ei anna liidu õigus talle pädevust tühistada seaduse tasandi õigusnorm erga omnes mõjuga, kui liikmesriigi õiguskord sellist pädevust ette ei näe, ega nõua hüvitise maksmist kõigile isikutele, kelle suhtes on kohaldatud õigusnormi, mille liikmesriigi kohus on liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistanud, olenemata sellest, missugune see norm on. Liidu õigus nõuab üksnes, et liidu õiguse rikkumise korral oleks olemas vahend kahju hüvitamiseks vastavalt tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttele. Hispaania õiguses on aga sellised vahendid olemas.
49
Asjaolu, et liikmesriigi kohus, kelle poole isik on pöördunud, on oma otsuses tuvastanud seaduse tasandi normi vastuolu liidu õigusega, ei saa siiski olla piisav põhjus selleks, et teine isik saaks selle otsuse alusel algatada riigivastutuse menetluse seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 alusel. See lähenemine oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega. Vastuolu tuvastamise erga omnes mõju avaldub üksnes Euroopa Kohtu või Tribunal Constitucionali (konstitutsioonikohus) otsuse alusel või teatavatel juhtudel, kui kohtud, kellele see pädevus on antud, tühistavad õigusnormid. Komisjon ajab kahju hüvitamise kaebuse segamini riigivastutuse korraga.
50
Seega on ekslik väita, nagu komisjon kohtueelses menetluses tegi, et kodanik võib esitada seaduse nr 40/2015 artikli 32 lõike 5 alusel riigivastutuse kaebuse üksnes sel põhjusel, et teine kodanik on saanud kohtuotsuse, millega seaduse tasandi norm tunnistati liidu õigusega vastuolus olevaks. Seda õiguskaitsevahendit saab kasutada vaid juhul, kui Euroopa Kohtu otsus tunnistab niisuguse normi liidu õigusega vastuolus olevaks, ning seda just niisuguse kohtuotsuse erga omnes mõju tõttu.
51
Igal juhul ei või komisjon tõhususe põhimõttest lähtudes kahtluse alla seada seda, kuidas riigivastutuse kord on struktureeritud Hispaania õiguskorras, milles ei ole ette nähtud otsest riigivastutuse kaebust, mis võidakse kohtule esitada. Isik, kes soovib saada hüvitist avaliku võimu tekitatud kahju eest, peaks alati kõigepealt pöörduma haldusorgani poole, et viimane tunnistaks avaliku võimu vastutust ning vajaduse korral rahuldaks selle kahju hüvitamise nõude sõltumata sellest, kas see vastutus tuleneb haldusorgani, kohtute või seadusandja aktist. Kui see nõue jäetakse sõnaselgelt või vaikimisi rahuldamata, peab isik pöörduma halduskohtusse, kelle ülesanne on hinnata vastutuse tuvastamata jätmise otsuse õiguspärasust. Üldiselt tuvastatakse õigusvastasus ja mõistetakse välja hüvitis sellises menetluses.
52
Riigivastutus, mis tuleneb Euroopa Kohtu poolt liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamisest, mis on ette nähtud seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5, kujutab endast muud hüvitamismeedet, mis on täiendav ja ei ole ainuvõimalik, vaid seda saavad kasutada need, kelle nõuded jäeti alguses rahuldamata. Sellise õiguskaitsevahendi olemasolu ei takista ühelgi juhul liikmesriigi kohtul jätta kohaldamata liidu õigusega vastuolus olevad seadused ja määrata vastava kaebuse raames või individuaalse vastutuse tuvastamise nõude raames hüvitis. Selle õiguskaitsevahendi täiendavat laadi kinnitab nimetatud artikli lõige 3, mis kehtestab kõnealuse õiguskaitsevahendi määrsõnaga „ka“.
53
Komisjon väidab, et tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttega kooskõlas olevate muude õiguskaitsevahendite võimalik olemasolu ei taga, et nende põhimõtetega on kooskõlas kord, mida kohaldatakse riigi kui seadusandja vastutusele. Kuigi vaidlustatud sätteid tuleb analüüsida nende kontekstis, on selle analüüsi eesmärk kindlaks teha, kas need sätted, mitte aga kõik liikmesriigi õiguskorras olemasolevad õiguskaitsevahendid, tagavad, et olemas on sobivad ja tõhusad vahendid, millega kohustatakse järgima liidu õiguskorraga antud õigusi, kui seadusandja rikub liidu õigust. Nimetatud sätete tõttu peaksid aga kõik Hispaania kohtud – sõltumata nende astmest – jätma rahuldamata sellised nõuded tuvastada riigi kui seadusandja vastutus, mis ei tugine Euroopa Kohtu varasemale otsusele, või esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse enne selliste nõuete rahuldamist, ja seda isegi siis, kui neil ei ole sellist kohustust ELTL artikli 267 alusel.
54
Hispaania Kuningriigi viidatud eri menetluste ese erineb selle menetluse omast, mille eesmärk on võtta riik kui seadusandja vastutusele liidu õiguse rikkumise tõttu ja mis ainsana on kõne all käesolevas asjas. Seega ei ole need menetlused komisjoni arvates käesoleva kohtuasja lahendamisel asjakohased.
55
Mis puudutab eelkõige tõhususe põhimõtet, siis saab kaudsel meetmel haldusorgani vastutuse kaudu kahju hüvitamiseks olla mõju ainult siis, kui Euroopa Kohus on juba tuvastanud, et kõnealune seaduse tasandi norm on liidu õigusega vastuolus. Sellega seoses väidab komisjon, et Hispaania õiguskorras ei ole haldusaktide peale esitatud kaebusi lahendav kohtuorgan pädev lahendama küsimust, kas õigusnormid on liidu õigusega vastuolus. Järelikult, kui haldusakt, mis rikub liidu õigust, on liikmesriigi õigusnormidega kooskõlas, ei saa see kohus komisjoni arvates seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 kohaselt välja mõista hüvitist selle rikkumisega tekitatud kahju eest, ilma et ta esitaks eelotsuse küsimuse, kuid see oleks tõhususe põhimõttega vastuolus.
56
Seaduse 40/2015 artikli 32 lõiget 5 ei saa komisjoni arvates pidada tagavaraks olevaks sätteks, kuna see reguleerib konkreetselt sellise kahju hüvitamist, mille on põhjustanud seaduse tasandi norm, mis on liidu õigusega vastuolus. Igal juhul, kui liikmesriik otsustab riigi kui seadusandja vastutuse eraldada riigivastutuse üldisest korrast, kohaldades selle suhtes erisätteid, peavad need järgima tõhususe ja võrdväärsuse põhimõtet.
57
Mis puudutab liidu lepinguvälist vastutust reguleerivaid tingimusi, siis ka need ei oma käesolevas kohtuasjas tähtsust. Tõhususe põhimõtte alusel kritiseeritakse ainult seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 ette nähtud menetluslikke nõudeid, samas kui selles sättes sisalduvaid sisulisi tingimusi kritiseeritakse võrdväärsuse põhimõtte seisukohast.
b)
Euroopa Kohtu hinnang
58
Kõigepealt tuleb tõdeda, et isegi kui Hispaania Kuningriigi argumendid, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 37–52, oleksid põhjendatud, mõjutab see üksnes hinnangut etteheitele, et rikutud on tõhususe põhimõtet. Nimelt piirdub komisjoni etteheide võrdväärsuse põhimõtte rikkumise kohta sellega, et liidu õiguse rikkumisel põhinevat nõuet tuvastada seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 ette nähtud riigi kui seadusandja vastutus võrreldakse põhiseaduse rikkumisel põhineva nõudega tuvastada selle seaduse artikli 32 lõikes 4 ette nähtud riigi kui seadusandja vastutus. Seega ei oma teise etteheite analüüsimisel mingil juhul tähtsust see, et Hispaania õiguses on vajaduse korral ka ette nähtud muud õiguskaitsevahendid, mis võimaldavad isikul saada hüvitist kahju eest, mida avalik võim talle liidu õiguse rikkumise tõttu põhjustas.
59
Seda arvestades tuleb esiteks meenutada, et mis puudutab käesoleva kohtuotsuse punktides 38–45 esitatud Hispaania Kuningriigi argumente, siis tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tõhususe põhimõtte kohta, et iga juhtumit, mil tekib küsimus, kas liikmesriigi menetlusnorm muudab liidu õiguskorraga isikule antud õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks, tuleb analüüsida, võttes arvesse selle sätte asukohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära liikmesriigi eri kohtutes, vajaduse korral arvestades riigisisese õigussüsteemi aluseks olevaid põhimõtteid, nagu õiguskindluse põhimõte ja menetluse nõuetekohase läbiviimise kohustus (6. oktoobri 2015. aasta kohtuotsus Târşia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punktid 36 ja 37 ning seal viidatud kohtupraktika, ja 6. oktoobri 2021. aasta kohtuotsus Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi, C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 63 ja seal viidatud kohtupraktika).
60
Sellest ei tulene siiski, et igal juhul, kui komisjon leiab, et liikmesriigi ette nähtud õiguskaitsevahendi suhtes kohaldatav riigisisene menetlusnorm rikub tõhususe põhimõtet, peab see institutsioon oma seisukoha põhjendatuse kinnitamiseks süstemaatiliselt analüüsima kõiki selle liikmesriigi õigussüsteemis olemasolevaid õiguskaitsevahendeid. Selle kohtupraktika kohaselt ei ole tõhususe põhimõtte järgimise hindamisel vaja analüüsida mitte kõiki liikmesriigis olemasolevaid õiguskaitsevahendeid, vaid kontekstipõhiselt tuleb analüüsida sätet, millega väidetavalt rikutakse seda põhimõtet, mis võib tähendada – nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 40 –, et analüüsida tuleb teisi menetlusnorme, mis on kohaldatavad niisuguse õiguskaitsevahendi raames, mille tõhususe suhtes on kahtlusi, või selliseid õiguskaitsevahendeid, millel on viimasega sama eesmärk.
61
Käesolevas asjas puudutab komisjoni etteheide tõhususe põhimõtte rikkumise kohta aga üksnes teatud menetlusnorme, mis on ette nähtud käesoleva kohtuotsuse punktis 25 viidatud sätetes ja mida kohaldatakse riigivastutuse tuvastamise nõude suhtes liidu õiguse rikkumiste tõttu, mis on omistatavad seadusandjale.
62
Sellest järeldub, et Hispaania Kuningriigi argumendid, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 38–45, kinnitavad tõhususe põhimõtte rikkumist puudutava etteheite põhjendamatust üksnes siis, kui üks või mitu selle liikmesriigi viidatud menetlustest või õiguskaitsevahenditest võimaldavad isikul saada hüvitist kahju eest, mille seadusandja on talle liidu õiguse rikkumise tõttu tekitanud.
63
Mis puudutab kõigepealt käesoleva kohtuotsuse punktis 39 kirjeldatud menetlusi, siis tuleb tõdeda, et võimalus saada hüvitist võimaliku kahju eest halduskohtumenetluse raames, nagu on ette nähtud seaduse 29/1998 artikli 31 lõikes 2 ja artikli 71 lõike 1 punktis d, erineb oma olemuselt riigi kui seadusandja vastutuse korrast.
64
On tõsi, et seoses olukorraga, kus kahju tuleneb ühelt poolt seadusandja tegevusest või tegevusetusest, mis on vastuolus liidu õigusega, ja kus teiselt poolt on olemas vaidlustatav haldusakt, on Hispaania Kuningriik oma menetlusdokumentides ja kohtuistungil viidanud eelkõige Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) otsusele, mida on nimetatud käesoleva kohtuotsuse punktis 40, et põhjendada oma seisukohta, et see kohus on leidnud, et halduskohtud on pädevad hindama, kas seaduse tasandi norm on liidu õigusega kooskõlas, tunnistama sellise kooskõla puudumise korral selle normi konkreetsel juhul kohaldamatuks ning seetõttu rahuldama kaebuse, mis on kohtule esitatud selle normi kohaldamist puudutava haldusakti peale, samuti olenevalt olukorrast sellises menetluses taastama kaebaja endise õigusliku olukorra, mõistes vastaval juhul välja alusetult makstud summad.
65
Seega ei saa välistada, et seaduse 29/1998 artikli 31 lõikes 2 ette nähtud halduskohtule esitatav kaebus annab isikule, keda kahjustab seadusandja selline tegevus või tegevusetus, mis on liidu õigusega vastuolus, võimaluse teatud juhtudel ennistada oma õigused, nagu need on talle antud liidu õigusega.
66
Siiski tuleb märkida, et Euroopa Kohtule esitatud andmetest ei nähtu, et niisugune olukord esineb kõigil asjaoludel, mil isikule on tekkinud kahju seadusandja tegevuse tõttu, eelkõige kui liidu õigusnorm, mille rikkumisele tuginetakse, ei võimalda oma vahetu õigusmõju puudumise tõttu kaasa tuua seda, et kohaldamata jäetakse seaduse tasandi norm, mis on vaidlustatud (vt selle kohta 24. juuni 2019. aasta kohtuotsus Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 68), või kui kahju on tingitud seadusandja tegevusetusest.
67
Kuigi sellega seoses vastab tõele, et Hispaania Kuningriik kinnitas kohtuistungil, et Hispaania õiguses ei tehta vahet sellel, kas kõnealusel liidu õigusnormil on vahetu õigusmõju või mitte, ning et Euroopa Kohus möönab, et liikmesriigi kohus võib üksnes riigisisese õiguse alusel jätta kohaldamata kõik riigisisesed õigusnormid, mis on vastuolus sellise liidu õigusnormiga, millel see õigusmõju puudub (vt selle kohta 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 33), siis on samuti tõsi, et vaidlustatava haldusaktita ei ole isikul seda õiguskaitsevahendit võimalik kasutada selles tähenduses, et ta ei saa sellele tugineda hüvitise nõudmiseks kahju eest, mis on küll tingitud liikmesriigi seadusandja tegevusest või tegevusetusest, kuid mis ei väljendu haldusaktis, või kui tuvastusnõue ei too kaasa sellise haldusakti vastuvõtmist seaduse 29/1998 artikli 31 lõike 2 alusel.
68
Mis puudutab lõpuks käesoleva kohtuotsuse punktis 51 esitatud argumente, siis väidab Hispaania Kuningriik ühelt poolt, et seaduse 29/1998 artikli 31 lõikes 2 ette nähtud menetluses on „peaaegu alati“ võimalik esitada nõudeid sellise kahju hüvitamiseks, mis tuleneb liidu õiguse eiramisest seadusandja poolt, mööndes seega kaudselt, et see ei ole nii igal juhul. Teiselt poolt ei võimalda asjaolu, et isik saab algatada haldusakti vastuvõtmise, esitades haldusorganile kahju hüvitamise nõude, tuua kaasa seadusandja vastutust kõigis käesoleva kohtuotsuse punktides 30 ja 31 viidatud kohtupraktikas käsitletud olukordades, kuna Hispaania Kuningriik ise viitas oma kirjalikes seisukohtades Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) 18. novembri 2020. aasta otsusele (kaebus nr 404/2019, kohtuotsus 1534/2020, ES:TS:2020:3936), millest selgub, et norm, mis rikkus liidu õigust, peab olema selle konkreetse haldustegevuse aluseks, mis tõi kaasa kahju, mille hüvitamist nõutakse.
69
Kõigil käesoleva kohtuotsuse punktides 64–68 esitatud põhjustel ei piisa seaduse 29/1998 artikli 31 lõikes 2 ette nähtud halduskohtule kaebuse esitamise võimaluse olemasolust selleks, et komisjoni esimene etteheide kohe tagasi lükata.
70
Samamoodi ei ole ei seaduse 29/1998 artikli 32 lõikes 2 ette nähtud õiguskaitsevahend, mis puudutab üksnes haldusorgani õigusvastast toimingut, ega üldise maksuseadustiku artiklis 221 ja sellele järgnevates artiklites ette nähtud maksustamisel alusetult saadu tagastamise menetlus, mille eesmärk on üksnes võimaldada isikul nõuda asjaomaselt ametivõimult sisse rahasummad, mille viimane on eeldatavasti õigusvastaselt saanud, selleks piisavad eelkõige seetõttu, et nende kohaldamisala on piiratud väga spetsiifiliste valdkondadega ja ei hõlma kõiki olukordi, kus liidu õiguse rikkumisel põhinev riigi kui seadusandja vastutus võib olla tekkinud ja toob kaasa hüvitise maksmise.
71
Mis puudutab seaduse 39/2015 artikli 106 lõikes 4 ette nähtud haldusaktide omal algatusel ümbervaatamise menetlust, siis võimaldab see haldusorganil, kes tühistab sätte või akti, näha samas otsuses ette huvitatud isikutele hüvitise maksmise. Selle sätte sõnastusest tuleneb siiski, et seda võimalust pakutakse üksnes seoses ametivõimu tekitatud kahjuga ning miski ei viita sellele, et säte võimaldaks isikul saada hüvitist kahju eest, mis on talle tekitatud seadusandja niisuguse tegevuse või tegevusetusega, mis on liidu õigusega vastuolus.
72
Mis puudutab seejärel menetluslikku õiguskaitsevahendit, mis võimaldab kohtuotsuse mõju laiendada, nagu see on ette nähtud seaduse 29/1998 artikli 110 lõikes 1, siis kõnealuse õiguskaitsevahendiga saab sellise jõustunud kohtuotsuse mõju, millega tuvastati ühe isiku individuaalne õiguslik olukord, nimetatud sättes ette nähtud tingimustel laiendada teistele isikutele, kes on samas õiguslikus olukorras. Sellele võimalusele tuginemine eeldab siiski, et see õiguslik olukord on enne kindlaks tehtud. Järelikult, isegi kui möönda, et see võimaldab liidu õiguse rikkumise eest, mille saab omistada liikmesriigi seadusandjale, laiendada liikmesriigi seadusandja vastutuse tuvastamise huvitatud isikutele, kes on samas õiguslikus olukorras kui isikud, kelle suhtes tehti kohtuotsus, millega nende suhtes tuvastati kõnealune vastutus, siis nõuab laiendamismenetluse rakendamine, et see vastutus oleks enne tuvastatud varasema kaebuse raames. Seega ei korva see puudusi, millele komisjon oma esimeses etteheites viitab.
73
Sama kehtib ka kohtuotsuse mõju laiendamise võimaluse kohta, mis on ette nähtud seaduse 29/1998 artikli 37 lõikes 3 ja artiklis 111 ning mis sisuliselt on kohaldatav üksnes kohtuasjadele, mille menetlemine peatati seni, kuni eelisjärjekorras menetletav seotud kohtuasi on lõplikult lahendatud.
74
Lõpuks, mis puudutab õiguskaitsevahendit, mis võimaldab just tugineda riigivastutusele, siis tuleb märkida, et nagu tõdeb Hispaania Kuningriik, on seaduse 40/2015 artiklis 32 ette nähtud erinevad juhud, mil see vastutus võib tekkida. Siiski puudutavad konkreetselt riigi kui seadusandja vastutust üksnes selle artikli lõiked 3–6.
75
Nii näeb nimetatud artikli lõige 1 isikule ette võimaluse saada vastavalt haldusorganilt hüvitist oma varale või õigustele tekitatud mis tahes kahju eest, kui see kahju on põhjustatud avalik-õiguslike ülesannete korrapärase või ebakorrapärase täitmisega, välja arvatud vääramatu jõu korral või kahju puhul, mis peab seadusest tulenevalt jääma isiku kanda, kusjuures selles sättes on täpsustatud, et haldusaktide või nende sätete tühistamine halduskorras või halduskohtumenetluses ei anna iseenesest õigust hüvitisele.
76
Kuigi seda õiguskaitsevahendit võib seega pidada tavaliseks õiguskaitsevahendiks riigivastutuse tekkimisel, eeldab sellise menetluse algatamine „avalik-õiguslike ülesannete […] täitmist“, mis on mõiste, mis ei pea silmas seadusandjat. Seega ei hõlma see õiguskaitsevahend niisuguse kahju hüvitamist, mille on liikmesriigi seadusandja oma tegevuse või tegevusetusega liidu õiguse rikkumise tõttu otseselt tekitanud, kui seda kahju ei saa omistada avalik-õiguslike ülesannete täitmisega seotud tegevusele.
77
Pealegi, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 57, oleksid seaduse 40/2015 artikli 32 lõigetes 3–6 ette nähtud konkreetsed sätted, mis reguleerivad riigi kui seadusandja vastutuse tekkimist, kasutud juhul, kui selle seaduse artikli 32 lõikes 1 ette nähtud õiguskaitsevahend võimaldaks juba riigi vastutusele võtta liikmesriigi seadusandja tekitatud kahju eest.
78
Mis puudutab nimetatud seaduse artikli 32 lõike 3 esimest lõiku, mille kohta toonitas Hispaania Kuningriik kohtuistungil, et see säte kujutab endast üldist õiguskaitsevahendit riigi kui seadusandja vastutusele võtmiseks, sealhulgas talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest, siis tuleb tõdeda, et nagu see liikmesriik märkis, on selle lõike 3 teises lõigus täpsustatud, et riigi kui seadusandja vastutus võib „ka“ tekkida, kui täidetud on selle artikli lõikes 4 või lõikes 5 nimetatud nõuded. Sellest tuleb järeldada, et nagu väidab see liikmesriik, kujutavad kahes viimases lõikes ette nähtud õiguskaitsevahendid endast täiendavat või lisanduvat õiguskaitsevahendit, mis võimaldab – muu hulgas liidu õiguse rikkumise korral – võtta riik kui seadusandja vastutusele, lisandudes sellele üldisele õiguskaitsevahendile, mis on ette nähtud kõnealuse artikli lõike 3 esimeses lõigus.
79
Siiski seab nimetatud esimene lõik võimaluse saada selle alusel hüvitist sõltuvusse eeldusest, et kahju tekitanud õigustloov akt seda ette näeb ja et aktis sätestatud tingimused on täidetud. Lisaks tõsiasjale, et see võimalus puudub algusest peale, kui kahju tuleneb seadusandja tegevusetusest, piisab ainuüksi asjaolust, et hüvitise saamine nimetatud lõigu alusel on seega tingimuslik, selleks et välistada, et samas lõigus ette nähtud meedet saaks pidada õiguskaitsevahendiks, mis võib kõrvaldada komisjoni väidetud puudused seoses riigivastutuse korra tõhususega liidu õiguse rikkumiste puhul, mis on riigile omistatavad.
80
Hispaania Kuningriigi poolt kohtuistungil esile toodud asjaolu, et Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) tõlgendab seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 3 esimest lõiku paindlikult, soovides sellega tagada huvitatud isikute õiguste tõhusa kohtuliku kaitse, ei võimalda eelmises punktis esitatud järeldust ümber lükata.
81
Nimelt tuleb meenutada, et kuigi riigisiseste õigus- ja haldusnormide ulatuse hindamisel tuleb arvestada seda, kuidas neid tõlgendavad liikmesriigi kohtud (8. juuni 1994. aasta kohtuotsus komisjon vs. Ühendkuningriik, C‑382/92, EU:C:1994:233, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 16. septembri 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Slovakkia, C‑433/13, EU:C:2015:602, punkt 81 ja seal viidatud kohtupraktika), siis ei saa kohtupraktika olemasolu – isegi kui see on kõrgeima kohtu oma –, arvestades riigile omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest riigivastutuse põhimõtte põhiolemust (vt selle kohta 9. septembri 2015. aasta kohtuotsus Ferreira da Silva e Brito jt, C‑160/14, EU:C:2015:565, punkt 59) ja võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktis 76 esitatud kaalutlusi, olla piisav selleks, et nõutava selguse ja täpsusega tagada, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 3 esimene lõik annab õiguskaitsevahendi, mis võimaldab kohe ümber lükata kriitika, mille komisjon sõnastas oma esimeses etteheites.
82
Järelikult, kuna ükski Hispaania Kuningriigi poolt käesoleva kohtuotsuse punktides 38–45 viidatud menetlustest ega õiguskaitsevahenditest ei võimalda isikul tegelikult tugineda riigi kui seadusandja vastutusele selleks, et hüvitataks kahju, mis talle põhjustati liidu õiguse rikkumistega, mis on omistatavad kõnealusele riigile, siis ei saa komisjonile ette heita, et ta keskendus oma analüüsis seaduse 40/2015 artikli 32 lõikele 5, tõlgendatuna koostoimes selle artikli lõigetega 3, 4 ja 6, ning seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teisele lõigule ja seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmandale lõigule, sest need sätted olid ainsad riigisisesed õigusnormid, mis nägid eraldi ette võimaluse tugineda riigivastutusele.
83
Teiseks, mis puudutab asjaolu, et komisjon ei võtnud arvesse liidu lepinguvälise vastutuse korda, siis tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 59 meenutatud kohtupraktikast, et menetlusnormi kooskõla hindamisel tõhususe põhimõttega ei tule lähtuda mitte sätetest, mis on ette nähtud teistes õigussüsteemides, vaid arvesse tuleb võtta asjaomaste sätete asukohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära asjaomase liikmesriigi eri kohtutes. Järelikult ei saa Hispaania Kuningriigi kriitika liidu lepinguvälise vastutuse korra tõhususe kohta mingil juhul viia selleni, et komisjoni esimene etteheide lükatakse kohe tagasi.
84
Kolmandaks ei vabasta liikmesriikide lai kaalutlusruum, kui nad kehtestavad vastutust reguleeriva korra seoses kahjuga, mis neile omistatavate liidu õiguse rikkumistega tekib isikule, neid selle kaalutlusruumi kasutamisel niisuguste kohustuste järgimisest, mis neile tulenevad liidu õigusest (vt analoogia alusel 18. mai 2021. aasta kohtuotsus Asociaţia Forumul Judecătorilor din România jt, C‑83/19, C‑127/19, C‑195/19, C‑291/19, C‑355/19 ja C‑397/19, EU:C:2021:393, punkt 111 ja seal viidatud kohtupraktika). Järelikult peavad nad selle tegevuse raames järgima eelkõige tõhususe põhimõtet.
85
Neljandaks, mis puudutab käesoleva kohtuotsuse punktides 48–51 esitatud argumente, siis tuleb tõdeda, et komisjoni eesmärk ei ole seada kahtluse alla seda, kuidas riigivastutuse kord on Hispaania õiguskorras struktureeritud. Käesoleva hagi eesmärk on nimelt üksnes kindlaks teha, kas riigi kui seadusandja vastutuse kord, nagu see on ette nähtud vaidlustatud sätetes, võimaldab isikul kooskõlas tõhususe ja võrdväärsuse põhimõttega saada hüvitist kahju eest, mille liikmesriigi seadusandja on talle liidu õiguse rikkumisega põhjustanud.
86
Kuna ühelt poolt ei võimalda ükski Hispaania Kuningriigi viidatud menetlustest ega õiguskaitsevahenditest, mida on mainitud käesoleva kohtuotsuse punktides 38–45, kohe tuvastada, et see on nii, ning teiselt poolt ei näe üldnorm, mis kohtuistungil selle liikmesriigi antud kinnituste kohaselt on selles osas asjakohane, nimelt seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 3 esimene lõik ette – nagu on juba tuvastatud käesoleva kohtuotsuse punktides 79–81 – tegelikku võimalust võtta kõigis olukordades, kus liidu õiguse rikkumise eest tuleb maksta kahjuhüvitist käesoleva kohtuotsuse punktides 30 ja 31 viidatud kohtupraktikat arvestades, riik kui seadusandja vastutusele, siis on vajalik, et ainus õiguskaitsevahend, mis on selleks ette nähtud liidu õiguse rikkumise korral, nimelt selle seaduse artikli 32 lõikes 5 sätestatud õiguskaitsevahend, oleks sisustatud nii, et see ei muudaks hüvitise saamist praktiliselt võimatuks või ülemäära keeruliseks.
87
Lõpuks, kuna ühest küljest tuleneb kõigest eespool toodust, et komisjonile ei saa ette heita seda, et ta keskendus käesolevas hagis üksnes Hispaania õigusnormidele, mis käsitlevad riigi kui seadusandja vastutuse tekkimist talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste korral, siis ei saa asuda seisukohale, et komisjoni analüüs tõi kaasa tõendamiskoormise õigusvastase ümberpööramise.
88
Teisest küljest, võttes arvesse kõiki neid kaalutlusi, ei too asjaolu, et riigi kui seadusandja vastutuse kord, nagu see on ette nähtud vaidlustatud sätetes, on „Hispaania õigussüsteemi peenhäälestamise mehhanism“, endaga kaasa ka seda, et komisjoni hagi – kuna sellega vaidlustatakse ainult vastutuse korra tõhusus – tuleks kohe jätta põhjendamatuse tõttu rahuldamata.
89
Kõigest eespool toodust tuleneb, et Hispaania Kuningriigi esimese võimalusena esitatud argumendid tuleb tagasi lükata ja jätkata käesoleva hagi läbivaatamist komisjoni esitatud etteheidete analüüsimisega.
3.
Esimene etteheide tõhususe põhimõtte rikkumise kohta
a)
Seaduse 40/2015 artikli 32 sätted
90
Komisjon väidab, et kolm kumulatiivset tingimust, millest seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 seatakse sõltuvusse isikule Hispaania seadusandja poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamine, muudavad eraldi või koos hüvitise saamise praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.
1) Etteheite esimene osa, mis puudutab tingimust, et Euroopa Kohus peab kohaldatava õigusnormi olema tunnistanud liidu õigusega vastuolus olevaks
i) Poolte argumendid
91
Komisjon märgib kõigepealt, et asjaolu, et riigi kui seadusandja poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamine sõltub sellest, kas on olemas Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm loetakse liidu õigusega vastuolus olevaks, tuleneb seaduse 40/2015 artikli 32 lõikest 5, kuna selles sättes on ette nähtud, et kahju peab tulenema„[liidu] õigusega vastuolus olevaks tunnistatud normi kohaldamisest“, koostoimes selle artikli lõikega 6 ja seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmanda lõiguga, milles on viidatud niisuguse otsuse avaldamisele Euroopa Liidu Teatajas, millega tuvastatakse liidu õiguse rikkumine.
92
Sellega seoses väidab komisjon esimesena, et ainult need otsused, mille Euroopa Kohus on teinud liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise hagide raames, sisaldavad liikmesriigi õiguse liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamist. Lisaks, isegi kui eeldada, et Euroopa Kohtu mis tahes otsus on käesoleva esimese osa raames kõne all oleva tingimuse täitmiseks piisav, tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et liidu õiguse piisavalt selge rikkumise olemasolu tuvastamiseks ei ole tingimata vaja, et Euroopa Kohus oleks otsuse teinud, ning et tõhususe põhimõttega on vastuolus see, kui liikmesriigile omistatava liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamine sõltub nõudest, et Euroopa Kohus peab olema enne otsuse teinud.
93
Teisena peaksid komisjoni arvates kohtud, kes on pädevad lahendama riigivastutuse kaebust, sealhulgas juhul, kui see vastutus tuleneb seadusandja tegevusest, olema pädevad tegema ise kõnealuses kohtuasjas otsuse kõigi riigivastutuse tekkimise tingimuste kohta, sealhulgas liidu õiguse rikkumist puudutava tingimuse kohta, ilma et need kohtud peaksid tuginema Euroopa Kohtu varasemale otsusele ja ilma et nad peaksid tingimata esitama Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse või ootama liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluses Euroopa Kohtu otsust. See ei tähenda, et iga kohus peaks saama tühistada riigisisese õigusnormi erga omnes mõjuga.
94
Kolmandana märgib komisjon, et Hispaania Kuningriik möönab, et seda õiguskaitsevahendit saab kasutada vaid juhul, kui on olemas Euroopa Kohtu eelnev otsus, kuid ta põhjendab seda asjaoluga, et kui liikmesriigi kohus on jätnud rahuldamata kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebuse, on Euroopa Kohtu erga omnes mõjuga otsus vajalik selleks, et ta saaks hilisema kahju hüvitamise kaebuse raames ületada selle kohtu tehtud otsuse seadusjõu ja tagada õiguskindluse. 30. septembri 2003. aasta kohtuotsusest Köbler (C‑224/01, EU:C:2003:513) tuleneb siiski, et haldusakti peale esitatud kaebuse rahuldamata jätmise otsusel on mis tahes kohtus seadusjõud üksnes haldusakti kehtivuse osas, mitte küsimuses, kas õigus hüvitisele on olemas või mitte.
95
Hispaania Kuningriik väidab, et Hispaania õigus ei sea liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise tingimuseks seda, et enne oleks olemas Euroopa Kohtu otsus. Halduskohtule esitatud kaebuse, alusetult tasutud maksu tagastamise kaebuse või kaebuse puhul, milles palutakse tuvastada riigi vastutus avaliku võimu toimingute eest, ei tehta selles osas mingit vahet ega need ei sisalda sellekohast täpsustust.
96
Iga kohus Hispaanias võib seaduse tasandi normi tunnistada liidu õigusega vastuolus olevaks ja võib juhul, kui ta liidu õigusega vastuolu tõttu tuvastab liikmesriigi seadusandja akti, tegevuse või tegevusetuse õigusvastasuse, jätta selle akti kohaldamata ja vajaduse korral määrata vajaliku hüvitise akti tühistamise või tegevuse või tegevusetuse õigusvastasuse tuvastamise tõttu, ilma et vajalik oleks Euroopa Kohtu eelnev otsus selle vastuolu tuvastamise kohta. Asjaolu, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 on ette nähtud konkreetne juhtum, mis on seotud Euroopa Kohtu otsusega, millega tuvastatakse seaduse tasandi normi vastuolu liidu õigusega, ei võta Hispaania Kuningriigi arvates Hispaania kohtutelt vastavat pädevust. Lisaks võib igaüks, kes leiab, et kogu talle tekitatud kahju ei ole hüvitatud, kuigi ta saavutas õigusvastase akti tühistamise, nõuda haldusorganilt hüvitist vastavalt konstitutsioonilise seaduse 6/1985 artiklile 4 bis ja seadusele 29/1998.
97
Hispaania Kuningriik märgib, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõikega 5 on Hispaania õiguses samuti ette nähtud, et isegi juhul, kui haldusakti tühistamise nõue jäeti rahuldamata – ja see akt saab seega õigusjõu –, saab seda õigusjõudu hiljem heastada kahju hüvitamise kaebusega. Siiski on selleks, et ületada Hispaania kohtu tehtud rahuldamata jätmise otsuse seadusjõudu, Hispaania Kuningriigi arvates vaja Euroopa Kohtu otsust, ilma et seejuures rikutaks tõhususe põhimõtet.
98
Komisjon ei tea Hispaania Kuningriigi hinnangul, kuidas toimib riigivastutuse kord Hispaanias ning milline on halduskohtu pädevus asi uuesti läbi vaadata. Seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 eesmärk on oma spetsiifiliste nõuetega vältida üksnes seda, et isik saaks uuesti alustada kahju hüvitamise menetlust pelgalt sel põhjusel, et teine isik on saanud teises riigisiseses kohtus soodsa kohtuotsuse. Üksnes erga omnes mõjuga kohtuotsus võib Hispaania Kuningriigi arvates kaasa tuua niisuguse teiste kohtuotsuste „läbivaatamise“ mõju, ilma et kahjustataks õiguskindlust, ning Hispaania õiguskorras on ainult teatud kohtutel pädevus tühistada erga omnes mõjuga üldnorm.
99
Hispaania Kuningriik väidab, et kui nõuda lepinguvälise vastutuse autonoomse õiguskaitsevahendi kehtestamist kahju puhul, mille liikmesriigi seadusandja on liidu õiguse rikkumisega põhjustanud, võtmata arvesse asjaomase seaduse tasandi normi kohaldamist üksikjuhtumile ja arvestamata mis tahes tähtaega sellise õiguskaitsevahendi kasutamiseks, siis läheks see oluliselt kaugemale tõhususe põhimõtte nõuetest ja muudaks sisutuks liikmesriikide pädevuse reguleerida riigi lepinguvälist vastutust.
100
Hispaania Kuningriigi hinnangul tegi komisjon ka vea seoses seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 viidatud otsuse liigiga. Incumplimiento mõistet ei tule mõista mitte „liikmesriigi kohustuste rikkumise“ tähenduses, vaid „rikkumise“ või „eiramise“ tähenduses. See säte ei piirdu seega viitamisega Euroopa Kohtu otsusele, mis on tehtud ELTL artikli 258 alusel algatatud menetluses.
ii) Euroopa Kohtu hinnang
101
Seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 on ette nähtud, et kui kahju tuleneb liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistatud normi kohaldamisest, võib isik saada hüvitist, kui mis tahes kohtuastmes on tehtud lõplik kohtuotsus, millega on jäetud rahuldamata kahju põhjustanud haldusakti peale esitatud kaebus, tingimusel, et isik tugines hiljem tuvastamist leidnud liidu õiguse rikkumisele, kusjuures täidetud peavad olema selle sätte punktides a–c esitatud tingimused. Poolte vahel ei ole vaidlust ka selles, et selles sättes kasutatud mõistet „norm“ tuleb mõista nii, et selle mõiste all – nagu selle seaduse artikli 32 lõikes 4 – mõeldakse „seaduse tasandi normi“.
102
Seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus on omakorda täpsustatud, et selle seaduse artikli 32 lõikes 5 osutatud vastutuse korral saab hüvitamisele kuuluda kahju, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne normi liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamise kohta tehtud otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole sätestatud teisti, samas kui seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmandas lõigus on märgitud, et nendel samadel vastutuse juhtudel aegub hüvitamisnõue ühe aasta möödudes selle otsuse avaldamisest Euroopa Liidu Teatajas.
103
Sellest tuleneb, et komisjon väidab õigesti, et selleks et isikule saaks hüvitada kahju, mis talle on liikmesriigi seadusandjale omistatava liidu õiguse rikkumisega tekitatud, seavad vaidlustatud sätted tingimuseks, et Euroopa Kohus on selle rikkumise enne tuvastanud.
104
Euroopa Kohus on aga juba otsustanud, et kui seada niisuguse kahju hüvitamine, mille liikmesriik põhjustas isikule liidu õiguse rikkumise tõttu, sõltuvusse nõudest, et Euroopa Kohus peab olema enne tuvastanud liidu õigusest tulenevate liikmesriigi kohustuste rikkumise, mida saab omistada liikmesriigile, läheb see vastuollu liidu õiguse tõhususe põhimõttega (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 95). Samuti on Euroopa Kohus juba otsustanud, et liikmesriigile omistatava liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamine ei saa sõltuda nõudest, et niisugune rikkumine oleks tuvastatud eelotsusemenetluses Euroopa Kohtu langetatud otsusega (26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
105
Lisaks tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 30 meenutatud kohtupraktikast, et need põhimõtted kehtivad sõltumata liikmesriigi organist, kelle tegevuse või tegevusetuse tõttu liidu õigust rikuti.
106
Järelikult ei ole etteheite käesoleva osa põhjendatuse hindamisel oluline kindlaks teha, kas – nagu väidab komisjon – vaidlustatud sätted nõuavad, et Euroopa Kohus teeks otsuse, milles tuvastatakse, et Hispaania Kuningriik on rikkunud mõnda liidu õigusest tulenevat kohustust, või kas neid tuleb – nagu väidab see liikmesriik – mõista nii, et need viitavad Euroopa Kohtu igale otsusele, millest saab järeldada, et Hispaania seadusandja tegevus või tegevusetus on liidu õigusega vastuolus. Nimelt tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktis 104 meenutatud kohtupraktikast, et igal juhul ei saa liikmesriigi, sealhulgas liikmesriigi seadusandja poolt liidu õiguse rikkumise tõttu tekitatud kahju hüvitamist tõhususe põhimõtet rikkumata seada sõltuvusse Euroopa Kohtu varem tehtud lahendist, milles tuvastatakse, et asjaomane liikmesriik on rikkunud liidu õigust, või millest nähtub, et kahju põhjustanud tegu või tegevusetus on liidu õigusega vastuolus.
107
Selleks tuleb siiski hinnata, kas – nagu väidab Hispaania Kuningriik – muud õiguskaitsevahendid võimaldavad kaasa tuua riigi kui seadusandja vastutuse, ilma et nende raames oleks nõutav Euroopa Kohtu niisugune eelnev otsus.
108
Kõigepealt on käesoleva kohtuotsuse punktides 63–82 juba sedastatud, et ükski Hispaania Kuningriigi poolt käesoleva kohtuotsuse punktides 95 ja 96 või punktides 38–45 viidatud menetlustest või õiguskaitsevahenditest ei taga, et isikul oleks kõigis olukordades, kus liidu õiguse rikkumise eest tuleb käesoleva kohtuotsuse punktides 30 ja 31 viidatud kohtupraktika alusel hüvitist maksta, võimalik saada piisavat hüvitist kahju eest, mis on talle põhjustatud liidu õiguse rikkumisega, mis on omistatav liikmesriigi seadusandjale.
109
Edasi, kuna käesoleva kohtuotsuse punktides 97–99 esitatud argumendid vastavad sisuliselt argumentidele, mis on juba tagasi lükatud selle kohtuotsuse punktides 85, 86 ja 88, tuleb need samadel põhjustel samuti tagasi lükata.
110
Lõpuks, niivõrd kuivõrd Hispaania Kuningriik väidab nende argumentidega sisuliselt, et komisjon püüab käesoleva hagiga sundida kehtestama õiguskaitsevahendi, mis võimaldab igaühel nõuda riigi kui seadusandja vastutusele võtmist, jättes arvesse võtmata mis tahes individualiseeritud hinnangu või sellise õiguskaitsevahendi kasutamise tähtaja järgimise, siis tuleb tõdeda, et need argumendid põhinevad ekslikul eeldusel, mis puudutab käesoleva hagi ulatust, ning need tuleb seetõttu kõrvale jätta.
111
Kuigi komisjon soovib käesoleva hagiga tagada, et isik, kellele on tekkinud kahju liidu õiguse rikkumise tõttu, mis on omistatav Hispaania seadusandjale, saab hüvitist kahju eest ka juhul, kui puudub vaidlustatav haldusakt, ei sea see institutsioon kuidagi kahtluse alla seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 2 sätestatud tingimust, mille kohaselt tuleb kahju, mille hüvitamist nõutakse, eelkõige isiku või isikute rühma puhul individualiseerida, ja mida kohaldatakse selle artikli lõike 3 teise lõigu alusel ka selle seaduse artikli 32 lõikes 5 sätestatud kaebuse suhtes.
112
Komisjon ei vaidle vastu ka sellele, et riigi kui seadusandja vastutusele võtmise kaebuse esitamise suhtes kehtib aegumistähtaeg, kusjuures üldjuhul on tõhususe põhimõttega kooskõlas mõistlike kaebuse esitamise tähtaegade kehtestamine koos aegumistähtaegadega, isegi kui nende tähtaegade möödalaskmine toob juba määratluse poolest kaasa selle, et esitatud kaebus jäetakse täielikult või osaliselt läbi vaatamata (vt selle kohta 7. novembri 2019. aasta kohtuotsus Flausch jt, C‑280/18, EU:C:2019:928, punkt 54 ja seal viidatud kohtupraktika).
113
Neid asjaolusid arvestades tuleb esimese etteheite esimese osaga nõustuda.
2) Etteheite teine osa, mis puudutab tingimust, et kahju saanud isik peab olema mis tahes kohtus saanud lõpliku otsuse, millega jäetakse rahuldamata kahju põhjustanud haldusakti peale esitatud kaebus
i) Poolte argumendid
114
Komisjon väidab, et kuigi liidu õigusega ei ole vastuolus selliste riigisiseste õigusnormide kohaldamine, mis näevad ette, et isikul ei ole võimalik saada hüvitist kahju eest, mille tekkimist ta tahtlikult või hooletuse tõttu ei ole õiguskaitsevahendit kasutades ära hoidnud, on see nii vaid tingimusel, et selle õiguskaitsevahendi kasutamine ei tekita ülemääraseid raskusi ja seda võib mõistlikult nõuda kahju saanud isikult. Kuna see nõue on aga kehtestatud seaduse 40/2015 artikli 32 lõikega 5 absoluutsena ja tingimusteta, on see vastuolus tõhususe põhimõttega.
115
Tõhususe põhimõtte sellist rikkumist ei võimalda heastada ei asjaolu, et nõue võtta riik kui seadusandja vastutusele kujutab endast riigivastutuse tavapärase korra täiendavat mehhanismi, ega asjaolu, et kaitsta on vaja õiguskindlust, ega ka asjaolu, et Hispaanias on olemas muid menetluslikke võimalusi liidu õiguskorraga antud õiguste kaitseks.
116
Lisaks leiab komisjon, et sageli piirdub haldusorgan halduse üldaktide vastuvõtmisega, millega kohaldatakse õigusnorme, ilma et tal oleks mingit kaalutlusruumi, ning liikmesriikide seadusandjad on liidu õiguse suhtes erilises olukorras, kuna nad peavad järgima kogu liidu esmast ja teisest õigust. Järelikult ei ole see, et liikmesriikide seadusandjad otseselt rikuvad liidu õigust, ei ebatavaline ega raskesti ette kujutatav.
117
Lisaks ei oma tõhususe põhimõtte seisukohast tähtsust see, et nõutava lõpliku kohtuotsuse võib teha mis tahes kohus, kuna selle põhimõttega on vastuolus sellise kohtuotsuse nõue ise, sest ühtki erandit ei ole ette nähtud juhtudeks, kus nõutud õiguskaitsevahendi kasutamine põhjustab kahju saanud isikutele liigseid raskusi või seda ei saa neilt mõistlikult nõuda.
118
Hispaania Kuningriik väidab kõigepealt, et käesoleva etteheite teise osa raames kõne all olev tingimus on kehtestatud riigi kui seadusandja vastutuse korra täiendava laadi tõttu ja tulenevalt vajadusest sobitada seadusandja tekitatud kahju hüvitamise põhimõte õiguskindluse põhimõttega. Seadusandja aktiga on raske tekitada kahju, kui puudub rakendav haldusakt, ning kahju hüvitamise õiguse olemasolu kindlakstegemiseks on igal juhul vaja juhtumipõhiselt hinnata tekitatud kahju õigusvastasust, kuna õigusnormi liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamine ei anna automaatselt õigust hüvitisele.
119
Kui etteheide puudutab seaduse vastuolu liidu õigusega, peab isik seega põhjendama, miks see seadus talle isiklikult kahju tekitab, ning tõendama, et tegemist on „seaduse kohaldamisega“. Kui puudub alus, millega saab põhjendada „kahju tekitanud sündmuse“ olemasolu, siis ei ole võimalik kohtule esitada vastutuse tuvastamise kaebust. Isik ei saa nõuda, et seadused, millel on pikema ajaga mõju ja mis osutuvad liidu õigusega vastuolus olevateks, annaksid ajaliselt piiramatu õiguse hüvitisele.
120
Järgmiseks märgib Hispaania Kuningriik, et kuigi on nõutav lõplik otsus eelneva kaebuse rahuldamata jätmise kohta, ei ole vajalik, et õiguskaitsevahendid oleksid ammendatud, kuna seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 kohaselt võib lõplik otsus olla saadud „mis tahes kohtuastmes“.
121
Lõpuks leiab Hispaania Kuningriik, et igal juhul tõlgendab Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) etteheite käesoleva osa raames kõne all olevat tingimust isikutele soodsalt, mis tagab tõhususe põhimõtte järgimise.
ii) Euroopa Kohtu hinnang
122
Seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 on ette nähtud, et kui kahju tuleneb seaduse tasandi normi kohaldamisest, mis on liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistatud, võib isik saada hüvitist vaid juhul, kui mis tahes kohtuastmes on tehtud lõplik kohtuotsus, millega on jäetud rahuldamata tema kaebus kahju põhjustanud haldusakti peale.
123
Mis puudutab aga liikmesriigi vastutust liidu õiguse rikkumise eest, siis on Euroopa Kohus juba tõdenud, et liikmesriigi kohus võib kontrollida, kas kahju saanud isik on tõendanud, et ta on ilmutanud hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ära hoida või selle ulatust piirata, ning eriti seda, kas ta kasutas õigeaegselt kõiki õiguskaitsevahendeid, mis olid tema käsutuses. Liikmesriikide õigussüsteemide ühise üldpõhimõtte kohaselt on kahju saanud isik kohustatud ilmutama hoolt, mida saab mõistlikult oodata, et kahju ulatust piirata, vastasel korral jääb kahju tema enda kanda. Seevastu oleks tõhususe põhimõttega vastuolus nõuda, et kahju saanud isik kasutaks süstemaatiliselt kõiki tema käsutuses olevaid õiguskaitsevahendeid, kui see tekitaks ülemääraseid raskusi või seda ei saaks temalt mõistlikult nõuda (vt selle kohta 24. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, punktid 60–62 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 4. oktoobri 2018. aasta kohtuotsus Kantarev, C‑571/16, EU:C:2018:807, punktid 140–142 ja seal viidatud kohtupraktika).
124
Järelikult, kuigi liidu õigusega ei ole vastuolus selliste liikmesriigi õigusnormide kohaldamine, mis näevad ette, et isik ei või nõuda hüvitist kahju eest, mille tekkimist ei ole ta tahtlikult või hooletuse tõttu ära hoidnud, kasutades selleks õiguskaitsevahendit, siis on see nii üksnes tingimusel, et õiguskaitsevahendi kasutamine ei põhjusta ülemääraseid raskusi või kui selle kasutamist võib kahju saanud isikult mõistlikult nõuda (vt selle kohta 24. märtsi 2009. aasta kohtuotsus Danske Slagterier, C‑445/06, EU:C:2009:178, punkt 69).
125
Nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 82, näeb käesoleval juhul just sellise olukorraga ette seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5. Vaidlustades õigeaegselt haldusakti, millega kahju tekkis, võib asjaomane isik üldjuhul vältida kahju tekkimist või vähemalt piirata selle ulatust.
126
Lisaks ei nõua see säte, et isik oleks ammendanud kõik tema käsutuses olevad õiguskaitsevahendid, vaid üksnes seda, et haldusakti peale esitatud kaebuse kohta on tehtud lõplik otsus mis tahes kohtuastmes, ning see hõlbustab selle tingimuse täitmist.
127
Tuleb siiski tõdeda, nagu väidab komisjon, et kui kahju on tekkinud seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, mis on liidu õigusega vastuolus, ilma et oleks olemas haldusakti, mida isik saaks vaidlustada, muudab see säte hüvitise saamise võimatuks, kuna kahju saanud isik ei saa sellisel juhul nõutava kaebusega kohtusse pöörduda. Võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktis 124 meenutatud kohtupraktikat, on välistatud, et sellises olukorras olev kahju saanud isik on aktiivse tegevusega kohustatud esile kutsuma niisuguse haldusakti vastuvõtmise, mille ta saab hiljem vaidlustada, kuna sellist akti ei saa mingil juhul pidada väidetava kahju põhjuseks.
128
Järelikult on seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 vastuolus tõhususe põhimõttega osas, milles see säte ei näe ette erandit juhtudeks, mil selles ette nähtud õiguskaitsevahendi kasutamine toob kaasa ülemääraseid raskusi või kui seda ei saa mõistlikult nõuda kahju saanud isikult; sellise olukorraga on tegemist juhul, kui kahju on tekkinud seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, mis on liidu õigusega vastuolus, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas.
129
Seda hinnangut ei mõjuta väide, et kahju võib vaevalt tuleneda vahetult liikmesriigi seadusandja tegevusest või tegevusetusest. Ühelt poolt ei saa selle põhimõtte rikkumist õigustada asjaolu, et kui eelmises punktis kirjeldatud erandeid ei ole ette nähtud, kahjustatakse tõhususe põhimõtet harva. Teiselt poolt, võttes arvesse konkreetseid kohustusi, mis liikmesriigi seadusandjatel lasuvad liidu õiguse ülevõtmisel riigisisesesse õigusse, ei ole tegelikult ebatavaline, et nende tegevus põhjustab isikule vahetult kahju.
130
Ka asjaolu, et eelneva õiguskaitsevahendi kasutamist, mille eesmärk on kahju ära hoida või seda piirata, ei saa tõhususe põhimõtte kohaselt nõuda juhul, kui see õiguskaitsevahend põhjustab liigseid raskusi või kui kahju saanud isikult ei saa seda mõistlikult nõuda, ei tähenda, et isik, kes palub võtta riik kui seadusandja vastutusele, oleks sellise esemega kaebuse esitamisel vabastatud kohustusest tõendada, et konkreetsel juhul on täidetud selle vastutuse tekkimiseks vajalikud tingimused. Hispaania Kuningriigi argumendid, mis on esitatud käesoleva kohtuotsuse punktides 118 ja 119, tuleb seega tagasi lükata.
131
Mis puudutab kinnitust, et Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) tõlgendab vaidlustatud tingimust isikule soodsalt, siis see tuleb tagasi lükata käesoleva kohtuotsuse punktis 81 esitatuga analoogsetel põhjustel.
132
Järelikult tuleb esimese etteheite teise osaga nõustuda niivõrd, kuivõrd seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 seab niisuguse kahju hüvitamisel, mille on isikule põhjustanud Hispaania seadusandja, tingimuseks, et kahju saanud isik on saanud mis tahes kohtus lõpliku otsuse, millega jäetakse kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, nägemata ette erandit juhtudeks, mil kahju on tekkinud otseselt seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, mis on liidu õigusega vastuolus, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas.
3) Etteheite kolmas osa, mis puudutab tingimust, mille kohaselt peab kahju saanud isik olema kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebuses tuginenud liidu õiguse rikkumisele
i) Poolte argumendid
133
Komisjon väidab, et tingimus, mille kohaselt kahju saanud isik peab kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebuses olema tuginenud liidu õiguse rikkumisele, piirab ilmselt kahju hüvitamise õigust juhtudega, mil rikutud liidu õigusnormil on vahetu õigusmõju, samas kui riigivastutus võib tekkida isegi juhul, kui rikutakse liidu õigusnormi, millel selline mõju puudub.
134
Kuna aga isik ei saa oma õigusi liikmesriigi kohtus kaitsta riigisisese õiguse kohaldamata jätmise ja liidu õiguse kohaldamise teel, kui rikutud sättel ei ole vahetut õigusmõju, siis on komisjoni arvates seda liiki sätete puhul üleliigne nõuda, et kahju saanud isik oleks eelnevas kohtumenetluses tuginenud liidu õiguse rikkumisele. Järelikult muudab see tingimus ülemäära raskeks hüvitise saamise kahju eest, mille liikmesriigi seadusandja on liidu õiguse rikkumisega põhjustanud.
135
Seda järeldust ei sea kahtluse alla asjaolu, et isik võib haldusakti tühistamise menetluses tugineda kõigile liidu õigusnormidele, kuna liikmesriigi kohtud on kohustatud jätma riigisisese meetme kohaldamata ja vahetult kaitsma liidu õiguskorras antud õigusi üksnes juhul, kui liidu õigusnormidel on vahetu õigusmõju.
136
Hispaania Kuningriik kordab, et see tingimus on kehtestatud seetõttu, et riigi kui seadusandja vastutuse kord on täiendav, ning on vaja ühitada seadusandja tekitatud kahju hüvitamise põhimõte õiguskindluse põhimõttega. Seega ei ole kohustus viidata eelnevas kaebuses liidu õiguse rikkumisele ülemäärane, kuna iga hageja on kohustatud teostama oma õigusi hoolsalt ning seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 võimaldab uuendada kahju hüvitamise menetluse olukordades, mis on muutunud lõplikuks.
137
Lisaks ei piira Hispaania õigus kuidagi kahju hüvitamise õigust juhtudega, mil rikutud liidu õigusnormil on vahetu õigusmõju. Kuna vaidlustatud sätted seda hüpoteesi ei toeta ja tõendamiskoormis lasub komisjonil, tuleb käesolev etteheite osa Hispaania Kuningriigi arvates tagasi lükata. Ühest küljest isiku kohustus esitada eelnev kaebus, tuginedes liidu õiguse rikkumisele, ei tähenda igal juhul seda, et selle kaebuse raames saab tugineda ainult sättele, millel on vahetu õigusmõju, kuna argumente, et Hispaania õigus on liidu õigusega vastuolus, võib esitada sõltumata viidatud liidu õigusnormi vahetust õigusmõjust. Teisest küljest tõlgendab Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) seda kohustust isikutele soodsalt.
ii) Euroopa Kohtu hinnang
138
Seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 näeb nende tingimuste hulgas, mis peavad olema täidetud selleks, et isikul oleks võimalik saada hüvitist kahju eest, mis on tekitatud liikmesriigi seadusandjale omistatava liidu õiguse rikkumisega, ette tingimuse, mille kohaselt isik peab kahju põhjustanud haldusakti peale esitatud kaebuses olema viidanud hiljem tuvastatud liidu õiguse rikkumisele.
139
Kõigepealt tuleb täpsustada, et etteheite käesolevat osa on vaja analüüsida vaid niivõrd, kuivõrd sellise kaebuse esitamist saab õiguspäraselt nõuda kahju saanud isikult, võttes arvesse käesoleva kohtuotsuse punktides 125–128 esitatud kaalutlusi.
140
Käesolevas osas vaidleb komisjon vastu üksnes sellele, et tõhususe põhimõttega on kooskõlas kahju saanud isiku üldine kohustus – mis võib talle olla pandud, selleks et kahju ära hoida või vähendada selle suurust – tugineda vastutuse tuvastamise kaebuse esitamisele eelnevas kaebuses liidu õiguse rikkumisele, kuna sellele tuginemine on ilmselgelt tulemusetu, kui liidu õiguse asjaomasel sättel puudub vahetu õigusmõju, sest vahetu õigusmõjuta sättele tuginemisega ei saa tema kahju ära hoida või piirata.
141
Kuigi liikmesriigi kohus ei ole kohustatud – nagu väidab komisjon – ainuüksi liidu õiguse alusel jätma liidu õigusnormiga vastuolus oleva riigisisese õigusnormi kohaldamata, kui liidu sättel ei ole vahetut õigusmõju (24. juuni 2019. aasta kohtuotsus Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 68), ei mõjuta see kaalutlus siiski selle kohtu võimalust jätta riigisisese õiguse alusel kõrvale mis tahes riigisisene õigusnorm, mis on vastuolus liidu õiguse sättega, millel puudub vahetu õigusmõju (18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 33).
142
Lisaks tuleneb liidu õigusnormide siduvusest – isegi kui neil puudub vahetu õigusmõju – liikmesriigi kohtutele kohustus tõlgendada riigisisest õigust kooskõlas liidu õigusnormidega (vt selle kohta 13. novembri 1990. aasta kohtuotsus Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, punktid 6 ja 8, ning 21. jaanuari 2021. aasta kohtuotsus Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, punkt 30). Seda kohustust piiravad õiguse üldpõhimõtted, muu hulgas õiguskindluse ja tagasiulatuva jõu puudumise põhimõte, ning see ei või olla aluseks riigisisese õiguse contra legem tõlgendamisele (vt selle kohta 4. juuli 2006. aasta kohtuotsus Adeneler jt, C‑212/04, EU:C:2006:443, punkt 110, ning 18. jaanuari 2022. aasta kohtuotsus Thelen Technopark Berlin, C‑261/20, EU:C:2022:33, punkt 28).
143
Neid asjaolusid arvestades tuleb komisjoni argumendid tagasi lükata osas, milles ta väidab, et üksnes neile liidu õigusnormidele, millel on vahetu õigusmõju, saab tõhusalt tugineda kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebuse raames, kuna ei ole välistatud, et – nagu Hispaania Kuningriik kohtuistungil ka kinnitas – liikmesriigi kohtu pädevus ei varieeru sõltuvalt sellest, kas kõnealusel liidu õigusnormil on vahetu õigusmõju või mitte, ning et liikmesriigi kohtul on riigisisese õiguse alusel laiem pädevus kui see, mis talle on antud liidu õigusega. Lisaks võib vastavalt olukorrale tugineda ka liidu õigusnormile, millel puudub vahetu õigusmõju, selleks et saada riigisisese õiguse tõlgendus, mis oleks kooskõlas liidu õigusega.
144
Täielikkuse huvides tuleb siiski märkida, et asjaolu, et alates esialgsest staadiumist, mil esitatakse kaebus kahju tekitanud haldusakti peale ja mille eesmärk on kahju ärahoidmine või piiramine, nõutakse kahju saanud isikult viitamist liidu õiguse rikkumisele, mis hiljem tuvastatakse, kuna vastasel juhul ei saa nõuda tekkinud kahju hüvitamist, võib kujutada endast ülemäärast menetluslikku keerukust, mis on tõhususe põhimõttega vastuolus. Nimelt võib sellises staadiumis olla ülemäära raske või isegi võimatu ette näha, millise liidu õiguse rikkumise Euroopa Kohus lõpuks tuvastaks.
145
Neil asjaoludel tuleb esimese etteheite kolmas osa tagasi lükata.
b)
Seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmanda lõigu ja seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teise lõigu sätted
1) Poolte argumendid
146
Komisjon väidab, et tõhususe põhimõtet rikutakse ka ühelt poolt seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmanda lõiguga, mille kohaselt aegub hüvitisnõue üks aasta pärast seda, kui Euroopa Liidu Teatajas on avaldatud otsus, millega tunnistatakse kõnealune seaduse tasandi norm liidu õigusega vastuolus olevaks, ning teiselt poolt seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teise lõiguga, mis piirab hüvitamisele kuuluvat kahju sellega, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne selle otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisiti.
147
Esiteks ei ole komisjoni arvates lubatav, et kaebuse aegumise tähtaeg hakkab kulgema alates kuupäevast, mis sõltub Euroopa Kohtu otsusest, mis ei ole vajalik selleks, et liikmesriigi kohus saaks mitte ainult tuvastada, et riigivastutus on tekkinud, vaid ka kohustada asjaomast liikmesriiki hüvitama liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju. Selle tagajärjel muutuks Euroopa Kohtu eelnev otsus riigil kui seadusandjal lasuva vastutuse elemendiks, nagu seda kinnitab ka seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 sõnastus, ning see on vastuolus Euroopa Kohtu praktikaga.
148
Teiseks leiab komisjon, et hüvitamisele kuuluva kahju piiramine kahjuga, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne selle otsuse avaldamist, millega kõnealune säte tunnistati liidu õigusega vastuolus olevaks, rikub tõhususe põhimõtet kahest aspektist. Ühest aspektist ei saa sellist tähtaega kindlaks määrata alates kuupäevast, mis sõltub Euroopa Kohtu otsusest, mida ei saa nõuda. Teisest aspektist on selline piirang vastuolus kahju täieliku hüvitamise põhimõttega, mis on tõhususe põhimõtte lahutamatu osa, kuna Euroopa Kohtu praktika kohaselt on kahju täielik hüvitamine, sealhulgas viivitusintressi maksmine, nõutav.
149
Kuigi üldjuhul ei ole liidu õigusega vastuolus see, kui riigi vastu esitatavatele nõuetele kohaldatakse viie aasta pikkust aegumistähtaega tingimusel, et seda kohaldatakse sarnastele riigisisese õiguse nõuetele, on käesoleval juhul komisjoni arvates ilmne, et kuna seaduse 40/2015 artikli 32 lõigetega 5 ja 6 loodud süsteem nõuab pikka kohtumenetlust, on enam kui tõenäoline, et möödub rohkem kui viis aastat enne seda, kui Euroopa Kohus teeb oma otsuse. Seega võib seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 ette nähtud menetluse kestuse tõttu selle seaduse artikli 34 lõike 1 teises lõigus sätestatud viite arvessevõtmine takistada tekitatud kahju täielikku hüvitamist.
150
Mis puudutab täpsustust, mille kohaselt on hüvitatava kahju ajaline piirang viis aastat, kui otsuses, millega seaduse tasandi norm tunnistati liidu õigusega vastuolus olevaks „ei ole ette nähtud teisiti“, siis see ei sisaldu mitte seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus, vaid selle seaduse artikli 32 lõikes 6. Seega ei puuduta see mitte võimalust, mis on antud kahju hüvitamise nõuet menetlevale riigisisesele kohtule, vaid üksnes Euroopa Kohtu otsuse sisu.
151
Hispaania Kuningriik vastab esiteks seoses kõnealuse kaebuse aegumistähtaja algusega, et kuna Euroopa Kohtu eelneva otsuse nõue ei ole tõhususe põhimõttega vastuolus, tuleb komisjoni sellekohane kriitika tagasi lükata. Igal juhul võib iga Hispaania kohus tuvastada, et seaduse tasandi norm on liidu õigusega vastuolus, ilma et Euroopa Kohus teeks sellekohase otsuse.
152
Lisaks, kuna kahju tuleneb käesolevas asjas üldkohaldatavast õigusnormist, saab see tähtaeg hakata kulgema alles alates selle kohtuotsuse avaldamisest, millega tuvastatakse kõnealuse õigusnormi õigusvastasus, kuna üksnes see avaldamine võimaldab saada õigusvastasusest ja seega kahjust teada. Avaldamine ametlikus väljaandes on aga kõige tõhusam vahend õiguslikust sündmusest teadaandmiseks.
153
Peale selle ei tähenda asjaolu, et tähtaeg hakkab kulgema kohtuotsuse avaldamise kuupäevast, seda, et enne nimetatud kuupäeva ei saa kaebust esitada tavapäraste õiguskaitsevahenditega ega ka avaliku võimu vastutust puudutavate üldsätete kohaselt, mida on nimetatud põhiseaduse artiklis 106 ja mida reguleerib seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 1.
154
Teiseks, mis puudutab hüvitatava kahju ajalist piiramist, siis väidab Hispaania Kuningriik, et 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsuse Gutiérrez Naranjo jt (C‑154/15, C‑307/15 ja C‑308/15, EU:C:2016:980) punktidest 68 ja 69 selgub, et vaatamata liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamisele on vaja arvesse võtta lõplikke õiguslikke olukordi. Ta rõhutab sellega seoses veel kord, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 on sama moodi kui selle artikli lõikes 4 mõeldud täiendavat olukorda, mille korral uuendatakse tähtaeg, mis on lõppenud tavapäraste õiguskaitsevahendite alusel, ning see võimaldab hüvitist saada juhtudel, mil reeglina on igasugune hüvitamine välistatud. Selle lõikega 5 on seega kehtestatud isikutele soodne õigusnorm, mis võimaldab esitada vastutuse tuvastamise kaebuse, mille tulemus võib olla vastuolus juba jõustunud kohtuotsusega.
155
Igal juhul saab isik nõuda oma kahju täielikku hüvitamist, tehes selleks vajalikke toiminguid enne, kui need aeguvad, kusjuures Hispaania Kuningriik viitab sellega seoses seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 esimesele lõigule, mis on kohaldatav selle seaduse artikli 32 lõikes 1 ette nähtud avaliku võimu vastutuse üldjuhtumile.
156
Lisaks ei ole kohtupraktikas Hispaania Kuningriigi arvates ette nähtud, et hüvitist tuleb maksta kogu kahju eest, mis on seotud juba aegunud toimingutega. Ebaproportsionaalne on nõuda täielikku hüvitist nende seaduste eest, mis on olnud jõus aastakümneid. Täielik hüvitamine ei ole absoluutne põhimõte ja arvesse tuleb võtta võimalikke tagajärgi riigikassale.
157
Lõpuks, kuna seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus on täpsustatud, et seda kohaldatakse „kui [otsuses, millega tunnistatakse õigusnorm liidu õigusega vastuolus olevaks,] ei ole ette nähtud teisiti“, võib vastutuse tuvastamise kaebust menetlev kohus Hispaania Kuningriigi hinnangul kohandada hüvitise maksmist vastavalt asjaoludele ja otsustada mitte kohaldada hüvitatava kahju ajalist piirangut, nagu see on selles sättes ette nähtud.
2) Euroopa Kohtu hinnang
158
Mis puudutab esiteks komisjoni argumentide seda osa, mis käsitleb seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmandat lõiku, siis tuleb meenutada, et see säte näeb ette, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 viidatud vastutuse korral aegub õigus nõuda hüvitist üks aasta pärast seda, kui Euroopa Liidu Teatajas on avaldatud otsus, millega seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks. Lisaks kritiseerib komisjon seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmandat lõiku üksnes osas, milles see säte määrab kindlaks kuupäeva, millest alates hakkab kulgema aegumistähtaeg riigi kui seadusandja vastutuse tuvastamise nõude puhul seoses liidu õiguse rikkumistega, mida saab riigile omistada.
159
Kuna – nagu on tõdetud käesoleva kohtuotsuse punktis 106 – isikule liikmesriigi seadusandja poolt liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamist ei saa ilma tõhususe põhimõtet rikkumata seada sõltuvusse tingimusest, et olemas on Euroopa Kohtu otsus, millega tuvastatakse liidu õiguse rikkumine asjaomase liikmesriigi poolt või mille kohaselt on kahju põhjustanud tegevus või tegevusetus vastuolus liidu õigusega, siis ei saa sellise otsuse avaldamine Euroopa Liidu Teatajas ilma sama põhimõtet rikkumata samuti kujutada endast aegumistähtaja kulgemise ainuvõimalikku algust sellise kaebuse puhul, milles palutakse tuvastada kõnealuse seadusandja vastutus talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest.
160
Sellega seoses tuleb tagasi lükata Hispaania Kuningriigi väide, et kahju saanud isik võib nõuda oma kahju täielikku hüvitamist tavapäraste õiguskaitsevahendite ja seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 1 ette nähtud avaliku võimu vastutuse üldise korra alusel. Ühest küljest, nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktidest 63–82, ei taga ükski Hispaania Kuningriigi viidatud muudest menetlustest või õiguskaitsevahenditest, et liikmesriigi seadusandjale omistatavate liidu õiguse rikkumiste tõttu tekib riigil vastutus kõigil asjaoludel, mil isik saab kahju seadusandja niisuguse rikkumise tõttu. Teisest küljest on sellise otsuse olemasolu vaidlustatud sätete sõnastuse enda kohaselt tingimus, mis peab tingimata olema täidetud enne, kui sellist kaebust üldse esitada saab.
161
Seetõttu tuleb tõdeda, et komisjoni argumentide see osa, mis puudutab seaduse 39/2015 artikli 67 lõike 1 kolmandas lõigus ette nähtud aegumistähtaja algust, on põhjendatud, kuna see säte hõlmab üksnes juhtumeid, kus on olemas Euroopa Kohtu otsus, millega tuvastatakse kohaldatud seaduse tasandi normi vastuolu liidu õigusega.
162
Teiseks, mis puudutab hüvitatava kahju piiramist ajas, siis tuleb meenutada, et seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus on ette nähtud, et vastutuse korral, millele on viidatud selle seaduse artikli 32 lõikes 5, võib hüvitamisele kuuluda kahju, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne kuupäeva, mil avaldati otsus, millega tunnistati kõnealune seaduse tasandi norm liidu õigusega vastuolus olevaks, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisiti.
163
Seega tuleb tõdeda, et selle sätte mõjul piiratakse riigi kui seadusandja vastutuse korral liidu õiguse rikkumiste puhul, mis on riigile omistatavad, sellist kahju, mida saab hüvitada, kahjuga, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne seda, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldati Euroopa Kohtu otsus, milles tuvastati Hispaania Kuningriigi toime pandud liidu õiguse rikkumine või millest nähtub, et seadusandja selline tegevus või tegevusetus, millest kõnealune kahju on tingitud, on liidu õigusega vastuolus.
164
Sellega seoses tuleb juhul, kui vastavad liidu õigusnormid puuduvad, iga liikmesriigi õiguskorras kindlaks määrata hüvitise suurus ja sätted liidu õiguse rikkumisest tingitud kahju hindamiseks, kusjuures riigisisesed normid, mis kehtestavad kriteeriumid, mis võimaldavad kahju suuruse ja kõnealused sätted kindlaks määrata, peavad järgima muu hulgas tõhususe põhimõtet (vt selle kohta 25. novembri 2010. aasta kohtuotsus Fuß, C‑429/09, EU:C:2010:717, punkt 93 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 28. juuli 2016. aasta kohtuotsus Tomášová, C‑168/15, EU:C:2016:602, punkt 39). Nii on Euroopa Kohus korduvalt otsustanud, et hüvitis liidu õiguse rikkumisega isikule põhjustatud kahju eest peab olema vastavuses tekkinud kahjuga (vt 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 82 ning 29. juuli 2019. aasta kohtuotsus Hochtief Solutions Magyarországi Fióktelepe, C‑620/17, EU:C:2019:630, punkt 46) selles tähenduses, et hüvitis peab olenevalt olukorrast võimaldama täielikult hüvitada tegelikult tekkinud kahju (vt selle kohta 2. augusti 1993. aasta kohtuotsus Marshall, C‑271/91, EU:C:1993:335, punkt 26, ja 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, punkt 49).
165
Käesoleval juhul aga piisab, kui tõdeda, et kui Hispaania Kuningriik nägi seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus ette, et kahju, mida seadusandja on isikule liidu õiguse rikkumisega tekitanud, saab hüvitada üksnes juhul, kui see on tekkinud viie aasta jooksul enne kuupäeva, mil avaldati Euroopa Kohtu otsus, milles tuvastati Hispaania Kuningriigi toime pandud liidu õiguse rikkumine või millest nähtub, et seadusandja selline tegevus või tegevusetus, millest kõnealune kahju on tingitud, on liidu õigusega vastuolus, siis takistas Hispaania Kuningriik kahju saanud isikul igal juhul saada hüvitist, mis on vastavuses talle tekkinud kahjuga.
166
Lisaks sellele, et liidu õiguse rikkumisega seadusandja tekitatud kahju hüvitamine ei saa mingil juhul sõltuda sellise otsuse olemasolust, on nimelt selle tingimuse tagajärjel – arvestades kõnealuse otsuse tegemise menetluse kestust, see tähendab ELTL artikli 258 tähenduses rikkumismenetluse või ELTL artikli 267 alusel läbi viidava eelotsusemenetluse kestust – niisuguse hüvitise saamine muutunud praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks. Lisaks pikendab menetluse kestust see, et kohaldatakse seaduse 40/2015 artikli 32 lõiget 5, millele on viidatud selle seaduse artikli 34 lõikes 1 ja mis nõuab, et otsus, millega jäeti kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, peab olema jõustunud.
167
Nimetatud tingimus on seega samuti vastuolus tõhususe põhimõttega. Sellega seoses ei saa Hispaania Kuningriik samadel põhjustel kui need, mis on juba esitatud vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktides 85, 86 ja 88 ning punktides 63–82, tuletada tulemuslikku argumenti ei asjaolust, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõige 5 kujutab endast täiendavat õiguskaitsevahendit, ega ka muudest menetlustest või õiguskaitsevahenditest, millele ta tugineb.
168
Samuti ei aita viide seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus asjaolule, et „selles otsuses“ võib olla „ette nähtud teisti“, kuidagi kõnealust liikmesriiki, kuna sellest sättest nähtub üheti mõistetavalt, et seadusandjale omistatava liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju osas viitab mõiste „otsus“„liidu õigusega vastuolus olevaks tunnistamise kohta tehtud otsuse[le]“, see tähendab Euroopa Kohtu otsusele.
169
Eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb tõdeda, et komisjoni argumentide see osa, mis puudutab seaduse 40/2015 artikli 34 lõike 1 teises lõigus ette nähtud hüvitatava kahju piiramist ajas, on põhjendatud.
170
Järelikult tuleb osaliselt nõustuda esimese etteheitega, et rikutud on tõhususe põhimõtet.
4.
Teine etteheide, et rikutud on võrdväärsuse põhimõtet
a)
Poolte argumendid
171
Teises etteheites väidab komisjon, et kuna Hispaania Kuningriik on seaduse 40/2015 artikli 32 lõike 5 punktides a ja b riigi kui seadusandja vastutuse tekkimise tingimusena liidu õiguse rikkumise korral sätestanud vastavalt, et rikutud õigusnormi esemeks peab olema isikule õiguste andmine ja et see rikkumine peab olema piisavalt selge, siis on Hispaania Kuningriik rikkunud kohustusi, mis tulenevad võrdväärsuse põhimõttest.
172
Selle institutsiooni sõnul tuleneb Euroopa Kohtu praktikast, et võrdväärsuse põhimõte on asjakohane selleks, et hinnata nii menetluslikke tingimusi, mis reguleerivad kaebusi riigi vastutuse tuvastamiseks kahju eest, mille riik on liidu õigust rikkudes põhjustanud, kui ka nende kaebuste esitamise materiaalõiguslikke tingimusi. Asjaolu, et seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 5 on korratud neid kolme tingimust, millest Euroopa Kohtu praktika kohaselt piisab liikmesriigi vastutuse tekkimiseks kahju eest, mille ta on isikule põhjustanud liidu õigust rikkudes, ei oma järelikult tähtsust, kuna riigisisene õigus võib võrdväärsuse põhimõtet rikkumata kehtestada need kolm tingimust üksnes juhul, kui need on kohaldatavad ka sarnastele riigisisestele kahju hüvitamise nõuetele.
173
Käesoleval juhul ei ole komisjoni hinnangul aga osas, mis puudutab riigi kui seadusandja vastutuse tekkimist põhiseaduse rikkumise korral, kaht käesoleva kohtuotsuse punktis 171 nimetatud tingimust seaduse 40/2015 artikli 32 lõikes 4 ette nähtud, kuigi 26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsusest Transportes Urbanos y Servicios Generales (C‑118/08, EU:C:2010:39) tuleneb, et arvestades nende eset ja olulisi tunnuseid, on riigi vastutuse tuvastamise kaebused, mis on esitatud sel alusel, et seaduse tasandi normiga on rikutud liidu õigust, ning kaebused, mis on esitatud sel alusel, et seaduse tasandi normiga on toime pandud põhiseaduse rikkumine, mille on tuvastanud Tribunal Constitucional (konstitutsioonikohus), on võrdväärsuse põhimõtte kohaldamise eesmärgil sarnased.
174
Hispaania Kuningriik väidab, et komisjoni teine etteheide ei ole põhjendatud, kuna kahte kõnealust kaebust ei saa pidada sarnaseks. Seaduse põhiseadusega vastuolu puudutavad juhtumid võivad olla väga erinevad juhtudest, mil õigusnorm on liidu õigusega vastuolus, kuna teatavad põhiseadusega vastuolu hõlmavad juhtumid ei pruugi puudutada isiku õiguste rikkumist. Lisaks erineb oluliselt riigivastutus, mis tuleneb liidu õiguse rikkumisest, riigivastutusest, mis tuleneb seaduse põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamisest, kuna viimati nimetatu toob kaasa seaduse ex tunc kehtetuks tunnistamise, mistõttu on haldusaktid, mis võeti vastu hiljem põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistatud seaduse alusel, samuti õigusvastased. Nii ei ole see Euroopa Kohtu otsuse puhul, millega tuvastatakse liikmesriigi kohustuste rikkumine, ega eelotsusemenetluses tehtud otsuse puhul.
175
Lisaks, isegi kui eeldada, et need kaks kaebust on sarnased, kodifitseeritakse seaduse 40/2015 artikli 32 lõikega 5 Hispaania Kuningriigi hinnangul vaid Euroopa Kohtu praktikas kindlaksmääratud tingimused selleks, et suurendada õiguskindlust. Need tingimused on omased Hispaania riigivastutuse korrale, sealhulgas juhul, kui vastutus tuleneb seaduse tasandi normi põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamisest. Seega on igal juhul tegemist üksnes formaalse erinevusega.
b)
Euroopa Kohtu hinnang
176
Vastavalt käesoleva kohtuotsuse punktis 33 juba meenutatule tuleb märkida, et – ilma et see piiraks õigust kahju hüvitamisele, mille alus on otseselt liidu õigus – kui käesoleva kohtuotsuse punktis 31 meenutatud tingimused on täidetud, tuleb liikmesriigil heastada tema liidu õiguse rikkumise tõttu tekitatud kahju tagajärjed vastutust käsitlevate riigisiseste õigusnormide alusel.
177
Nimelt tuleb juhul, kui vastavad liidu õigusnormid puuduvad, iga liikmesriigi õiguskorras kindlaks määrata pädevad kohtud ja kehtestada menetlusnormid kaebuste jaoks, mille eesmärk on tagada liidu õigusest isikutele tulenevate õiguste kaitse, kusjuures võrdväärsuse põhimõte nõuab siiski, et riigisiseste õigusnormidega kahju hüvitamise kohta kehtestatud tingimused ei tohi olla vähem soodsad kui sarnaste riigisiseste nõuetega seotud tingimused (vt selle kohta 19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt, C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punktid 41–43 ja seal viidatud kohtupraktika, ning 19. mai 2011. aasta kohtuotsus Iaia jt, C‑452/09, EU:C:2011:323, punkt 16 ja seal viidatud kohtupraktika).
178
Võrdväärsuse põhimõtte eesmärk on seega piiritleda liikmesriikide menetlusautonoomia, kui nad rakendavad liidu õigust ja liidu õiguses ei ole vastavat sätet ette nähtud. Sellest tuleneb, et riigi vastutuse tekkimisel liidu õiguse rikkumise eest saab seda põhimõtet kohaldada ainult siis, kui see vastutus tekib liidu õiguse alusel, ja järelikult juhul, kui täidetud on käesoleva kohtuotsuse punktis 31 meenutatud asjakohased tingimused (vt analoogia alusel 9. detsembri 2010. aasta kohtuotsus Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie jt, C‑568/08, EU:C:2010:751, punkt 92).
179
Nimelt, nagu märkis ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 122, ei saa selle põhimõttega põhjendada liikmesriikide kohustust võimaldada hüvitise saamise õiguse tekkimist soodsamatel tingimustel võrreldes nendega, mis on ette nähtud Euroopa Kohtu praktikas.
180
Käesolevas asjas ei soovi komisjon teise etteheitega seada kahtluse alla mitte tingimusi, vastavalt millele Hispaanias rakendatakse põhimõtet, et riik vastutab talle omistatavate liidu õiguse rikkumiste eest, nagu Euroopa Kohus seda on täpsustanud, vaid neid tingimusi, vastavalt millele tekib riigil kui seadusandjal vastutus liidu õiguse rikkumiste puhul, mis on riigile omistatavad, nagu need on Hispaania õiguses määratletud ja mille puhul puudub ka vaidlus, et need võtavad täpselt üle Euroopa Kohtu praktikas nimetatud tingimused.
181
Ent nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktis 179 tõdetust, ei ole võrdväärsuse põhimõte – isegi kui eeldada, et riigi kui seadusandja vastutuse tekkimise tingimused liidu õiguse rikkumiste eest, mis on riigile omistatavad, on vähem soodsad kui tingimused, mille alusel tekib riigil kui seadusandjal vastutus põhiseaduse rikkumise korral – sellisel juhul kohaldatav.
182
Peale selle on Euroopa Kohus juba korduvalt täpsustanud, et kuigi liikmesriigid võivad ette näha, et nende vastutus tekib vähem piiravatel tingimustel kui Euroopa Kohtu nimetatud tingimused, tuleb seda vastutust sel juhul siiski käsitada vastutusena, mis ei teki mitte liidu õiguse alusel, vaid riigisisese õiguse alusel (vt selle kohta 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punkt 66, ning 8. juuli 2021. aasta kohtuotsus Koleje Mazowieckie, C‑120/20, EU:C:2021:553, punkt 62 ja seal viidatud kohtupraktika).
183
Lisaks ei saa võrdväärsuse põhimõtet üldiselt tõlgendada nii, et see kohustab liikmesriiki laiendama oma kõige soodsamat riigisisest korda kõigile nendele kaebustele, mis esitatakse teatud õigusvaldkonnas (26. jaanuari 2010. aasta kohtuotsus Transportes Urbanos y Servicios Generales, C‑118/08, EU:C:2010:39, punkt 34 ja seal viidatud kohtupraktika).
184
Veel tuleb märkida, et on tõsi, nagu leiab komisjon, et Euroopa Kohus on korduvalt täpsustanud, et ei menetlus- ega materiaalõiguslikud tingimused, mis on riigisiseste õigusnormidega kindlaks määratud selle kahju hüvitamise valdkonnas, mille liikmesriik on põhjustanud liidu õiguse rikkumisega, ei saa eelkõige olla vähem soodsad kui tingimused, mis puudutavad sarnaseid nõudeid riigisisese õiguse puhul (vt selle kohta 19. novembri 1991. aasta kohtuotsus Francovich jt, C‑6/90 ja C‑9/90, EU:C:1991:428, punkt 43; 5. märtsi 1996. aasta kohtuotsus Brasserie du pêcheur ja Factortame, C‑46/93 ja C‑48/93, EU:C:1996:79, punktid 98 ja 99 ning seal viidatud kohtupraktika, ja 17. aprilli 2007. aasta kohtuotsus AGM-COS.MET, C‑470/03, EU:C:2007:213, punkt 89 ja seal viidatud kohtupraktika). Tõsi on ka see, et nagu ilmneb kõnealuse kohtupraktika sõnastusest, puudutab see täpsustus tingimusi, mis on sätestatud liikmesriikide õigusaktides kahju hüvitamise kohta, niipea kui õigus hüvitisele on liidu õiguse alusel tekkinud.
185
Sellest järeldub, et teine etteheide põhineb Euroopa Kohtu praktika ekslikul tõlgendamisel. Järelikult tuleb see etteheide põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
186
Kõiki eespool toodud kaalutlusi arvestades tuleb asuda seisukohale, et Hispaania Kuningriik on rikkunud tõhususe põhimõttest tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis vastu ja jättis jõusse vaidlustatud sätted, mille kohaselt tuleb kahju, mille Hispaania seadusandja on isikule tekitanud liidu õiguse rikkumise tõttu, hüvitada:
–
tingimusel, et on olemas Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks;
–
tingimusel, et kahju saanud isik on saanud mis tahes kohtus lõpliku otsuse, millega jäetakse kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, nägemata ette erandit juhtudeks, mil kahju on tekkinud otseselt seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas;
–
ühe aasta pikkuse aegumistähtaja jooksul alates sellest, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldatakse Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks, ilma et hõlmatud oleks juhtumid, mil sellist otsust ei ole olemas, ning
–
tingimusel, et hüvitist võib nõuda ainult kahju eest, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne selle otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisiti.
IV. Kohtukulud
187
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks.
188
Kuna komisjon ja Hispaania Kuningriik on kumbki nõudnud kohtukulude väljamõistmist vastaspoolelt ja kummagi üks või mitu nõuet on jäetud rahuldamata, tuleb otsustada, et kumbki pool kannab ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Hispaania Kuningriik on rikkunud tõhususe põhimõttest tulenevaid kohustusi, kuna ta võttis vastu ja jättis jõusse 1. oktoobri 2015. aasta seaduse 40/2015, mis käsitleb avaliku sektori õiguslikku korraldust (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público), artikli 32 lõiked 3–6 ja artikli 34 lõike 1 teise lõigu ning 1. oktoobri 2015. aasta seaduse 39/2015, mis käsitleb haldusorganite üldist haldusmenetlust (Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), artikli 67 lõike 1 kolmanda lõigu, mille kohaselt tuleb kahju, mille Hispaania seadusandja on isikule tekitanud liidu õiguse rikkumise tõttu, hüvitada:
–
tingimusel, et on olemas Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks;
–
tingimusel, et kahju saanud isik on saanud mis tahes kohtus lõpliku otsuse, millega jäetakse kahju tekitanud haldusakti peale esitatud kaebus rahuldamata, nägemata ette erandit juhtudeks, mil kahju on tekkinud otseselt seadusandja tegevuse või tegevusetuse tõttu, ilma et vaidlustatav haldusakt oleks olemas;
–
ühe aasta pikkuse aegumistähtaja jooksul alates sellest, kui Euroopa Liidu Teatajas avaldatakse Euroopa Kohtu otsus, millega kohaldatav seaduse tasandi norm tunnistatakse liidu õigusega vastuolus olevaks, ilma et hõlmatud oleks juhtumid, mil sellist otsust ei ole olemas, ning
–
tingimusel, et hüvitist võib nõuda ainult kahju eest, mis on tekkinud viie aasta jooksul enne selle otsuse avaldamise kuupäeva, kui selles otsuses ei ole ette nähtud teisiti.
2.
Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3.
Jätta Euroopa Komisjoni ja Hispaania Kuningriigi kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.