62019CJ0106_RES
Združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19
Italijanska republika
inComune di Milano
proti
Svetu Evropske unijeinEvropskemu parlamentu
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 14. julija 2022
„Ničnostna tožba – Pravo institucij – Uredba (EU) 2018/1718 – Določitev sedeža Evropske agencije za zdravila (EMA) v Amsterdamu (Nizozemska) – Člen 263 PDEU – Dopustnost – Pravni interes – Procesno upravičenje – Neposredno in posamično nanašanje – Sklep, ki so ga sprejeli predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta za določitev lokacije sedeža agencije Evropske unije – Neobstoj zavezujočih učinkov v pravnem redu Unije – Pristojnosti Evropskega parlamenta“
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Uredba o določitvi sedeža organa, urada ali agencije – Tožba, ki jo vloži regionalna ali lokalna skupnost, ki je kandidatka za gostitev tega sedeža – Dopustnost
(člen 263 PDEU; Uredba 2018/1718)
(Glej točke od 55 do 57.)
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Procesno upravičenje – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Uredba o določitvi sedeža organa, urada ali agencije – Tožba, ki jo vloži regionalna ali lokalna skupnost, ki je kandidatka za gostitev tega sedeža – Dopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba 2018/1718)
(Glej točke od 58 do 60, 77 in 78.)
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno nanašajo – Kumulativna merila – Neposredno nanašanje in odsotnost diskrecijske pravice naslovnikov, ki jim je naložena izvedba aktov Unije – Akt, ki neposredno učinkuje na pravni položaj tožeče stranke – Uredba o določitvi sedeža organa, urada ali agencije – Tožba, ki jo vloži regionalna ali lokalna skupnost, ki je kandidatka za gostitev tega sedeža – Procesno upravičenje – Vključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba 2018/1718)
(Glej točke od 61 do 67.)
Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Posamično nanašanje – Merila – Uredba o določitvi sedeža organa, urada ali agencije – Tožba, ki jo vloži regionalna ali lokalna skupnost, ki je kandidatka za gostitev tega sedeža – Procesno upravičenje – Vključitev
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba 2018/1718)
(Glej točke od 68 do 72.)
Evropska unija – Sedež institucij – Določitev – Člen 341 PDEU – Področje uporabe – Določitev kraja sedeža organov, uradov in agencij Unije – Izključitev – Določitev sedeža Evropske agencije za zdravila (EMA) s strani predstavnikov vlad držav članic – Politična odločitev brez zavezujočih pravnih učinkov v pravu Unije – Pristojnost zakonodajalca Unije
(člen 13(1) PEU; člen 114, člen 168(4), člen 340, drugi odstavek, in člen 341 PDEU; Protokol št. 6; sklep predstavnikov vlad držav članic z dne 12. decembra 1992, člen 2; Uredba 2018/1718)
(Glej točke od 112 do 115, 120, 122, od 126 do 136 in od 139 do 142.)
Evropska unija – Institucionalno ravnotežje – Posledice – Spoštovanje razdelitve pristojnosti – Pristojnosti držav članic in zakonodajna oblast, dodeljena Evropskemu parlamentu in Svetu – Redni zakonodajni postopek – Uredba o določitvi sedeža organa, urada ali agencije – Izvajanje sklepa, ki so ga sprejeli predstavniki držav članic ob robu seje Sveta in ki se nanaša na določitev sedeža Evropske agencije za zdravila (EMA) – Odsotnost vpliva na pristojnosti zakonodajalca Unije
(členi 13(2), 14(1) in 16(1) PEU)
(Glej točke od 145 do 149.)
Povzetek
Sodišču je bilo predloženih pet tožb za razglasitev ničnosti različnih aktov, ki so jih sprejeli predstavniki vlad držav članic na eni strani ter Svet in Evropski parlament na drugi strani v zvezi z določitvijo sedeža evropske agencije in organa.
Italija in Comune di Milano (občina Milano, Italija) sta vložili tožbi zoper, prvič, Svet zaradi razglasitve ničnosti sklepa z dne 20. novembra 2017 (
1
), ki so ga sprejeli predstavniki vlad držav članic (združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18), in drugič, Parlament in Svet zaradi razglasitve ničnosti Uredbe (EU) 2018/1718 (
2
) (združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19), ker je bilo mesto Amsterdam (Nizozemska) določeno za novi sedež Evropske agencije za zdravila (EMA) po brexitu. Parlament pa je proti Svetu vložil tožbo za razglasitev ničnosti sklepa z dne 13. junija 2019 (
3
), ki so ga v medsebojnem soglasju sprejeli predstavniki vlad držav članic in s katerim je bil določen sedež Evropskega organa za delo (ELA) v Bratislavi (Slovaška) (zadeva C‑743/19).
V zadevah v zvezi s sedežem agencije EMA so voditelji držav ali vlad po brexitu odobrili postopek za sprejetje odločitve o prenosu navedenega sedeža, ki je bil do tedaj v Londonu (Združeno kraljestvo). Ob koncu tega postopka je ponudba Nizozemske zmagala pred ponudbo Italije (Milano). Predstavniki vlad držav članic so zato ob robu seje Sveta s sklepom z dne 20. novembra 2017 mesto Amsterdam določili za novi sedež agencije EMA. Ta določitev je bila potrjena z izpodbijano uredbo, sprejeto po rednem zakonodajnem postopku, v katerem je sodeloval Parlament. Italija in občina Milano pa sta trdili, da je sprejetje sklepa o določitvi novega sedeža agencije EMA, ker se nanaša na določitev sedeža agencije Unije, in ne institucije Unije, v izključni pristojnosti Unije in da ga je treba dejansko pripisati Svetu. Italija in občina Milano sta zato izpodbijali zakonitost tega sklepa kot podlago izpodbijane uredbe in poleg tega trdili, da Parlament ob sprejetju te uredbe ni v celoti izvajal svojih zakonodajnih pristojnosti.
V zadevi v zvezi s sedežem organa ELA so predstavniki vlad držav članic v medsebojnem soglasju potrdili postopek in merila za odločanje o sedežu tega organa. Na podlagi tega postopka so predstavniki vlad držav članic ob robu seje Sveta sprejeli sklep o določitvi sedeža organa ELA v Bratislavi. Parlament je trdil, da je bil dejanski avtor tega sklepa Svet in da je ta sklep, ker gre za pravno zavezujoč akt Unije, pred Sodiščem izpodbojen v okviru ničnostne tožbe.
Sodišče je s tremi sodbami, izrečenimi v velikem senatu, razvilo svojo sodno prakso o pravnem okviru, ki se uporablja za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije. Sodišče je med drugim presodilo, da sta sklepa o določitvi novega sedeža agencije EMA in sedeža organa ELA politična akta, ki so ju sprejele le države članice kot take, ne pa kot članice Sveta, tako da ta akta nista predmet nadzora zakonitosti iz člena 263 PDEU. Teh sklepov ni mogoče enačiti s tistimi, sprejetimi na podlagi člena 341 PDEU (
4
), ki se nanaša le na določitev sedeža institucij Unije. (
5
) Zato ta določba ne more biti pravna podlaga navedenih sklepov.
Presoja Sodišča
–
Dopustnost tožbe, ki jo je regionalna ali lokalna skupnost vložila zoper uredbo o določitvi sedeža organa, urada ali agencije Unije (združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19)
Sodišče je najprej opozorilo, da tožbe regionalne ali lokalne skupnosti ni mogoče enačiti s tožbo države članice v smislu člena 263 PDEU in da mora imeti zato tak subjekt tako pravni interes kot procesno upravičenje. Potem ko je Sodišče ugotovilo, da ima občina Milano pravni interes, ker bi morebitna razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe povzročila nadaljevanje zakonodajnega postopka za določitev sedeža agencije EMA, v katerem je bila občina Milano kandidatka, je Sodišče menilo, da se ta uredba neposredno in posamično nanaša na ta subjekt ter je zato občina Milano upravičena, da predlaga razglasitev ničnosti te uredbe. V zvezi s tem je Sodišče ugotovilo, prvič, da ta predpis naslovnikom ne dopušča nobene diskrecijske pravice in, drugič, da je občina Milano dejansko sodelovala v postopku izbire sedeža agencije EMA, zaradi česar je v položaju, ki jo je individualiziral podobno kot naslovnika akta.
–
Pristojnost Sodišča za odločanje o sklepih držav članic na področju določitve sedeža organa, urada ali agencije Unije (združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18 ter zadeva C‑743/19)
Sodišče je uvodoma opozorilo, da je sodišče Unije v okviru ničnostne tožbe pristojno le za nadzor zakonitosti aktov, ki jih je mogoče pripisati institucijam, organom, uradom in agencijam Unije. Akti, ki jih sprejmejo predstavniki vlad držav članic, ki delujejo kot taki in torej skupno izvajajo pristojnosti držav članic, zato niso predmet nadzora zakonitosti, ki ga izvaja sodišče Unije, razen če zadevni akt glede na svojo vsebino in okoliščine, v katerih je bil sprejet, dejansko ne pomeni odločitve Sveta. Sodišče je zato pojasnilo, da je sklepa o določitvi novega sedeža agencije EMA in sedeža organa ELA mogoče razumeti le glede na pravni okvir, ki se uporablja za določitev sedeža organov, uradov in agencij Unije.
V zvezi s tem je Sodišče na podlagi jezikovne, kontekstualne in teleološke analize preučilo, ali se je na člen 341 PDEU mogoče veljavno sklicevati kot na podlago teh sklepov. (
6
)
Na prvem mestu, Sodišče je poudarilo, da se besedilo člena 341 PDEU formalno nanaša le na „institucije Unije“.
Na drugem mestu, Sodišče je v zvezi s sobesedilom, v katero je umeščena ta določba, med drugim menilo, da se ni mogoče uspešno sklicevati na široko razlago tega izraza na področju nepogodbene odgovornosti, (
7
) da bi se po analogiji opredelilo področje uporabe te določbe. Poleg tega je Sodišče navedlo, da prejšnja institucionalna praksa, na katero se sklicuje Svet in v skladu s katero naj bi bili sedeži organov, uradov in agencij Unije določeni na podlagi politične odločitve samo predstavnikov vlad držav članic, še zdaleč ni posplošena, da ne uživa institucionalnega priznanja in da nikakor ne more ustvariti precedenčnega primera, ki bi institucije zavezoval.
Na tretjem mestu, Sodišče je v zvezi s ciljem člena 341 PDEU najprej pojasnilo, da je cilj tega člena ohraniti pristojnosti držav članic za odločanje samo pri določanju sedeža institucij Unije. Sodišče je nato navedlo, da ustanovitev organov, uradov in agencij Unije izhaja iz akta sekundarne zakonodaje, sprejetega na podlagi materialnih določb za izvajanje politike Unije, v kateri deluje organ, urad ali agencija. Odločitev o določitvi njihovega sedeža pa je neločljivo povezana z odločitvijo o njihovi ustanovitvi. Zato ima zakonodajalec Unije načeloma izključno pristojnost za določitev sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot to velja za pristojnost, ki jo ima zakonodajalec Unije za določitev pristojnosti in organizacije. Sodišče je nazadnje poudarilo, da to, da ima lahko odločitev o določitvi kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije pomembno politično razsežnost, ne preprečuje tega, da bi zakonodajalec Unije lahko sprejel to odločitev v skladu s postopki, določenimi v upoštevnih materialnih določbah Pogodb.
Glede na navedeno je Sodišče ugotovilo, da člena 341 PDEU ni mogoče razlagati tako, da ureja določitev kraja sedeža organa, urada ali agencije Unije, kot sta agencija EMA ali organ ELA, ter da za odločanje o določitvi kraja sedeža te agencije in tega organa države članice niso pristojne, ampak zakonodajalec Unije, in sicer po rednem zakonodajnem postopku.
Sodišče je nato preučilo svojo pristojnost za odločanje o veljavnosti sklepov o določitvi novega sedeža agencije EMA in sedeža organa ELA na podlagi člena 263 PDEU. V zvezi s tem je Sodišče opozorilo, da je upoštevno merilo za izključitev pristojnosti sodišč Unije za odločanje o pravnem sredstvu zoper akte, ki so jih sprejeli predstavniki vlad držav članic, zgolj merilo njihovega avtorja, ne glede na njihove zavezujoče pravne učinke. Razširitev pojma izpodbojnega akta na podlagi člena 263 PDEU na akte, ki jih države članice sprejmejo v medsebojnem soglasju, bi pomenila, da se sodišču Unije odobri neposredni nadzor nad akti držav članic in da se tako obidejo pravna sredstva, ki so posebej predvidena v primeru neizpolnitve obveznosti, ki jih imajo države članice na podlagi Pogodb.
Sodišče je nazadnje pojasnilo, da mora zakonodajalec Unije tako iz razlogov pravne varnosti kot iz razlogov učinkovitega sodnega varstva sprejeti akt Unije, s katerim potrdi ali, nasprotno, odstopi od politične odločitve, ki so jo sprejele države članice. Navedeni akt mora biti nujno sprejet pred vsakim ukrepom za dejansko izvajanje lokacije sedeža zadevnega organa, saj ima v okviru prava Unije le ta akt zakonodajalca Unije zavezujoče pravne učinke.
Sodišče je ugotovilo, da sklepa predstavnikov vlad držav članic o določitvi novega sedeža agencije EMA in organa ELA (združeni zadevi C‑59/18 in C‑182/18 ter zadeva C‑743/19) nista akta Sveta, temveč politična akta, ki nimata zavezujočih pravnih učinkov in so ju skupaj sprejele države članice, zaradi česar ta sklepa ne moreta biti predmet ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU. Sodišče je zato navedene tožbe zavrglo, ker so vložene zoper akta, za katera Sodišče ni pristojno za presojo zakonitosti.
–
Veljavnost zakonodajnega akta, s katerim je določen sedež organa, urada ali agencije Unije (združeni zadevi C‑106/19 in C‑232/19)
V zvezi z izpodbijano uredbo, s katero sta Svet in Parlament po rednem zakonodajnem postopku potrdila sklep predstavnikov vlad držav članic o določitvi novega sedeža agencije EMA, je Sodišče opozorilo, da je vsebina tega sklepa odvisna samo od teh institucij, in sicer na podlagi načel dodelitve pristojnosti in institucionalnega ravnotežja, ki sta določeni s Pogodbo EU. (
8
) V zvezi s tem je Sodišče poudarilo, da temu sklepu ni mogoče pripisati nikakršne zavezujoče narave, s katero bi se lahko omejila diskrecijska pravica zakonodajalca Unije. Navedeni sklep ima torej naravo akta političnega sodelovanja, ki nikakor ne posega v pristojnosti, podeljene institucijam Unije v okviru rednega zakonodajnega postopka. Nesodelovanje Parlamenta v postopku, ki je privedel do sprejetja navedenega sklepa, tako nikakor ne pomeni kršitve niti obidenja pristojnosti te institucije kot sozakonodajalca, politični vpliv navedenega sklepa na zakonodajno oblast Parlamenta in Sveta pa ne more biti razlog za to, da Sodišče izpodbijano uredbo razglasi za nično. Ker sklep z dne 20. novembra 2017 v pravu Unije nima zavezujočega pravnega učinka, je Sodišče ugotovilo, da ta sklep ne more biti pravna podlaga izpodbijane uredbe, tako da morebitne nepravilnosti pri sprejetju navedenega sklepa ne morejo vplivati na zakonitost te uredbe.
(
1
)	Sklep, sprejet ob robu seje Sveta, o določitvi mesta Amsterdam za novi sedež Evropske agencije za zdravila (EMA) (v nadaljevanju: sklep o določitvi novega sedeža agencije EMA).
(
2
)	Uredba (EU) 2018/1718 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o spremembi Uredbe (ES) št. 726/2004, kar zadeva lokacijo sedeža Evropske agencije za zdravila (UL 2018, L 291, str. 3, v nadaljevanju: izpodbijana uredba).
(
3
)	Sklep (EU) 2019/1199, sprejet v medsebojnem dogovoru predstavnikov vlad držav članic, z dne 13. junija 2019 o določitvi sedeža Evropskega organa za delo (UL 2019, L 189, str. 68, v nadaljevanju: sklep o določitvi novega sedeža agencije EMA).
(
4
)	Člen 341 PDEU določa, da se „[s]edež institucij Unije […] določi v medsebojnem soglasju vlad držav članic“.
(
5
)	Kot so navedene v členu 13(1) PEU.
(
6
)	Sodišče je vsebinsko podobno razlogovalo v združenih zadevah C‑106/19 in C‑232/19.
(
7
)	Na podlagi člena 340, drugi odstavek, PDEU.
(
8
)	Člen 13(2) PEU.