62011CC0292
NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NIILO JÄÄSKINEN
prednesené 16. mája 2013 (
1
)
Vec C‑292/11 P
Európska komisia
proti
Portugalskej republike
„Odvolanie — Článok 258 ZFEÚ — Výkon rozsudku Súdneho dvora — Neprijatie opatrení potrebných na výkon rozsudku konštatujúceho nesplnenie povinnosti zo strany Portugalskej republiky — Článok 260 ZFEÚ — Rozsudok Súdneho dvora ukladajúci Portugalskej republike povinnosť zaplatiť penále — Posúdenie opatrení prijatých členským štátom na dosiahnutie súladu s rozsudkom Súdneho dvora Komisiou — Právomoci Komisie v rámci výkonu rozsudku podľa článku 260 ZFEÚ“
1.
Súdny dvor v tejto veci po prvý raz rozhoduje o problematike spôsobu výkonu rozsudkov vyhlásených podľa článku 260 ZFEÚ. Hlavný problém prejednávanej veci spočíva v tom, že Zmluva o FEÚ neobsahuje nijaké osobitné ustanovenie upravujúce postup, ktorý sa má použiť v prípade sporu medzi členským štátom a Európskou komisiou v súvislosti s vymáhaním dlžných súm v dôsledku výkonu takého rozsudku.
2.
Prejednávaná vec má pôvod v spore týkajúcom sa nesprávneho prebratia smernice Rady 89/665/EHS z 21. decembra 1989 o koordinácii zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení týkajúcich sa uplatňovania postupov preskúmavania v rámci verejného obstarávania tovarov a prác (
2
) Portugalskou republikou, v dôsledku čoho Komisia podala voči uvedenému členskému štátu žalobu podľa článku 226 ES (teraz článok 258 ZFEÚ). Súdny dvor v rozsudku zo 14. októbra 2004, Komisia/Portugalsko (
3
) (ďalej len „rozsudok o nesplnení povinnosti z roku 2004“), konštatoval, že Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051 z 21. novembra 1967, ktorý priznáva náhradu škody osobám poškodeným v dôsledku porušenia práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo porušením vnútroštátnych predpisov, ktoré toto právo preberajú, predložením dôkazu o vine alebo úmysle (ďalej len „zákonný dekrét č. 48 051“), nesplnila povinnosti vyplývajúce z uvedenej smernice. Vzhľadom na to, že Portugalská republika nedosiahla súlad s týmto rozsudkom, Komisia neskôr podala žalobu podľa článku 228 ods. 2 ES (teraz článok 260 ods. 2 ZFEÚ). V rozsudku z 10. januára 2008, Komisia/Portugalsko (
4
) (ďalej len „rozsudok o výkone z roku 2008“), Súdny dvor konštatoval, že Portugalská republika nevykonala rozsudok o nesplnení povinnosti z roku 2004, a uložil jej penále, ktoré mala platiť až do úplného vykonania rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004.
3.
Komisia v rámci dohľadu nad výkonom uvedeného rozsudku a na základe svojich rozpočtových právomocí v zmysle článku 274 ES (teraz článok 317 ZFEÚ) prijala 25. novembra 2008 rozhodnutie K(2008) 7419 v konečnom znení týkajúce sa návrhu na zaplatenie dlžných penále v súvislosti s výkonom rozsudku Súdneho dvora z 1. januára 2008 (C-70/06, Zb. s. I-1) (
5
) (ďalej len „sporné rozhodnutie“). Keďže Portugalská republika nesúhlasila s Komisiou, pokiaľ ide o rozsah opatrení prijatých na účely výkonu rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004, Portugalská republika podala na Súd prvého stupňa Európskych spoločenstiev žalobu o neplatnosť proti uvedenému spornému rozhodnutiu.
4.
Komisia vo svojom odvolaní navrhuje, aby Súdny dvor zrušil rozsudok Všeobecného súdu z 29. marca 2011, Komisia/Portugalsko (
6
) (ďalej len „napadnutý rozsudok“), ktorým Všeobecný súd vyhovel žalobe podanej Portugalskou republikou a zrušil sporné rozhodnutie. Komisia v rámci tohto odvolania uvádza dva odvolacie dôvody. Prvou časťou prvého odvolacieho dôvodu Komisia vytýka Všeobecnému súdu, že vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, keď neoprávnene obmedzil právomoci Komisie a Všeobecného súdu v rámci výkonu rozsudkov Súdneho dvora podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. Druhou časťou prvého odvolacieho dôvodu Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že vychádzal z ďalšieho nesprávneho právneho posúdenia spočívajúceho v čiastočnom a zúženom výklade výroku rozsudku o výkone z roku 2008. V druhom odvolacom dôvode Komisia uvádza, že napadnutý rozsudok obsahuje nedostatočné a protikladné odôvodnenie.
5.
V prejednávanej veci teda ide o doteraz neposudzovanú otázku rozsahu voľnej úvahy Komisie v súvislosti s úplnosťou opatrení, ktoré vnútroštátne orgány prijali s cieľom ukončiť vytýkané nesplnenie povinnosti, aby v dôsledku toho bolo možné prípadne konštatovať zánik povinnosti platiť penále. Súdny dvor tak má rozhodnúť o otázke povahy a rozsahu povinností výkonu, ktoré má členský štát na základe výroku rozsudku vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ.
I – Rozsudok o nesplnenie povinnosti z roku 2004 a rozsudok o výkone z roku 2008 a ďalšie konanie
6.
V rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 Súdny dvor konštatoval:
„Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051 z 21. novembra 1967, …, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo… smernice 89/665/EHS…“
7.
V rozsudku o výkone z roku 2008 Súdny dvor v bodoch 16 a 17 vyhlásil, že vzhľadom na znenie výroku rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 treba na účely preskúmania toho, či Portugalská republika prijala opatrenia potrebné na vykonanie tohto rozsudku, určiť, či bol zákonný dekrét č. 48 051 zrušený. V bode 19 uvedeného rozsudku teda konštatoval, že ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku z 13. júla 2005 Portugalská republika ešte nezrušila uvedený zákonný dekrét. Súdny dvor ďalej v bode 36 tohto rozsudku uviedol, že uvedený zákonný dekrét, ako potvrdil zástupca portugalskej vlády na pojednávaní z 5. júla 2007, bol k tomuto dňu ešte účinný.
8.
Súdny dvor v dôsledku toho rozhodol:
„1.
Portugalská republika… si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051…, neprijala potrebné opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie [rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004], a z tohto dôvodu si nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 228 ods. 1 ES.
2.
Portugalská republika je povinná zaplatiť Komisii… penále vo výške 19392 eur za každý deň omeškania s vykonaním opatrení potrebných na dosiahnutie súladu s [rozsudkom o nesplnení povinnosti z roku 2004] odo dňa vyhlásenia tohto rozsudku až do dňa vykonania [uvedeného rozsudku z roku 2004].
…“
9.
Na stretnutí so zástupcami Komisie, ktoré sa uskutočnilo 28. januára 2008, portugalské orgány tvrdili, že schválením zákona 67/2007, prijatého 31. decembra 2007, a zrušením zákonného dekrétu č. 48 051 Portugalská republika prijala všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004. Uvedený členský štát mal preto uhradiť penále len za obdobie odo dňa vyhlásenia rozsudku o výkone z roku 2008, čiže od 10. januára 2008, do dňa nadobudnutia účinnosti zákona 67/2007, čiže do 30. januára 2008. Komisia v podstate obhajovala stanovisko, podľa ktorého zákon 67/2007 nepredstavuje opatrenie zabezpečujúce primerané a úplné vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004.
10.
Dňa 15. júla 2008 Komisia zaslala portugalským orgánom list, (
7
) ktorým ich vyzvala na uhradenie sumy vo výške 2753664 eur, zodpovedajúcej dlžnému penále za obdobie od 10. januára do 31. mája 2008, v súlade s rozsudkom o výkone z roku 2008 s odôvodnením, že uvedené orgány ešte neprijali všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004. (
8
)
11.
Listom zo 4. augusta 2008 portugalské orgány odpovedali na výzvu Komisie na zaplatenie. Zopakovali svoj názor, že uverejnením a nadobudnutím účinnosti zákona 67/2007 prijali všetky opatrenia potrebné na vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004. Uviedli, že napriek tomu súhlasili so zmenou a doplnením zákona 67/2007 a s prijatím zákona 31/2008 zo 17. júla 2008, ktorým sa prvýkrát mení a dopĺňa zákon 67/2007, aby sa zabránilo predlžovaniu sporu a odstránili sa nezhody s Komisiou v súvislosti so správnosťou výkladu zákona 67/2007. Okrem toho uviedli, že článok 2 zákona 31/2008 stanovuje uplatnenie zákona so spätnou účinnosťou od 30. januára 2008. V dôsledku toho je portugalský právny poriadok od 30. januára 2008 v súlade s rozsudkom o nesplnení povinnosti z roku 2004. Portugalské orgány preto v podstate požiadali o prehodnotenie výšky penále tak, aby bol rozhodujúcim dátumom 30. január 2008.
12.
V spornom rozhodnutí, ktoré bolo Portugalskej republike doručené listom generálneho sekretariátu z 26. novembra 2008, Komisia v zásade uviedla, že podľa jej názoru zákon 67/2007 nepredstavuje primerané vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004, avšak zákonom 31/2008 portugalské orgány tento rozsudok vykonali, a keďže tento zákon nadobudol účinnosť 18. júla 2008, za dátum ukončenia nesplnenia povinnosti bol určený 18. júl 2008. Komisia tak potvrdila výzvu o zaplatenie penále obsiahnutú v liste Generálneho riaditeľstva pre vnútorný trh a služby z 15. júla 2008. Komisia navyše vyzvala na zaplatenie dodatočnej sumy vo výške 911424 eur, zodpovedajúcej obdobiu od 1. júna do 17. júla 2008.
II – Rozsudok Všeobecného súdu a konanie pred Súdnym dvorom v prejednávanej veci
13.
Návrhom predloženým 26. januára 2009 podala Portugalská republika na Súd prvého stupňa žalobu o neplatnosť sporného rozhodnutia.
14.
Všeobecný súd v napadnutom rozsudku najprv konštatoval, že je príslušný rozhodnúť o takej žalobe podľa článku 225 ods. 1 prvého pododseku ES (teraz článok 256 ods. 1 ZFEÚ). Všeobecný súd však v bodoch 66 a 67 napadnutého rozsudku uviedol, že pri výkone tejto právomoci nesmie zasahovať do výlučnej právomoci, ktorú články 226 ES a 228 ES vyhradzujú Súdnemu dvoru, a teda rozhodnúť o otázke týkajúcej sa nesplnenia povinnosti vyplývajúcej zo Zmluvy o ES zo strany členského štátu, o ktorej Súdny dvor predtým nerozhodol.
15.
Pokiaľ ide o vec samu, Všeobecný súd po prvé v bodoch 68 až 70 napadnutého rozsudku na základe znenia výroku rozsudku o výkone z roku 2008 s prihliadnutím na dôvody uvedené Súdnym dvorom v bodoch 16 až 19 posledného uvedeného rozsudku konštatoval, že na dosiahnutie súladu s rozsudkom o nesplnení povinnosti stačilo, aby Portugalská republika zrušila zákonný dekrét č. 48 051, a že dlžné penále zodpovedá sume vyčíslenej až do tohto zrušenia. V bodoch 71 a 72 napadnutého rozsudku z toho vyvodil záver, že Komisia nezohľadnila výrok rozsudku o výkone z roku 2008, keď sa domnievala, že jednak zákon 67/2007, ktorým bol zrušený uvedený zákonný dekrét, nepredstavuje primerané vykonanie rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 a jednak Portugalská republika dosiahla súlad s týmto rozsudkom až od 18. júla 2008, keď nadobudol účinnosť zákon 31/2008. Z tohto dôvodu Všeobecný súd rozhodol, že sporné rozhodnutie sa musí zrušiť.
16.
Po druhé Všeobecný súd v bode 80 a nasl. napadnutého rozsudku zamietol tvrdenie Komisie, podľa ktorého Súdny dvor rozsudkom o nesplnení povinnosti z roku 2004 a rozsudkom o výkone z roku 2008 od Portugalskej republiky požadoval nielen zrušenie zákonného dekrétu č. 48 051, ale údajne aj zosúladenie vnútroštátnych právnych predpisov s požiadavkami smernice 89/665 s cieľom ukončiť predmetné nesplnenie povinnosti.
17.
Po tretie Všeobecný súd v bode 90 napadnutého rozsudku konštatoval, že ak by sa Komisii priznala väčšia miera voľnej úvahy, pokiaľ ide o posúdenie opatrení súvisiacich s výkonom rozsudku vyhláseného podľa článku 228 ods. 2 ES, malo by to za následok, že po tom, čo by členský štát na Všeobecnom súde napadol posúdenie Komisie, ktoré ide nad rámec samotného znenia rozsudku Súdneho dvora, musel by Všeobecný súd nevyhnutne rozhodnúť o súlade vnútroštátnych právnych predpisov s právom Únie. Takéto posúdenie by však patrilo výlučne do právomoci Súdneho dvora, a nie do právomoci Všeobecného súdu.
18.
Vzhľadom na všetky uvedené úvahy Všeobecný súd vyhovel žalobe Portugalskej republiky a zrušil sporné rozhodnutie.
19.
Dňa 9. júna 2011 Komisia podala toto odvolanie, na ktorého podporu uvádza dva odvolacie dôvody uvedené v bode 4 týchto návrhov. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 27. októbra 2011 bol Českej republike, Spolkovej republike Nemecko, Helénskej republike, Španielskemu kráľovstvu, Francúzskej republike, Holandskému kráľovstvu, Poľskej republike a Švédskemu kráľovstvu povolený vstup do konania ako vedľajším účastníkom na podporu návrhov Portugalskej republiky.
20.
Na pojednávaní, ktoré sa konalo 5. marca 2013, bola vypočutá česká, grécka, španielska, francúzska a švédska vláda, ako aj Portugalská republika a Komisia.
III – O druhej časti prvého odvolacieho dôvodu, založenej na nesprávnom právnom posúdení v rámci zúženého výkladu výroku rozsudku Súdneho dvora
21.
Vzhľadom na citlivosť problematiky, ktorú Komisia nastolila v rámci druhej časti prvého odvolacieho dôvodu, začnem analýzou tejto druhej časti prvého odvolacieho dôvodu uvedeného Komisiou. Domnievam sa totiž, že odpoveď na druhú časť bude mať podstatný vplyv na odpoveď na prvú časť prvého odvolacieho dôvodu.
A – Tvrdenia účastníkov konania
22.
Druhou časťou svojho prvého odvolacieho dôvodu Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia čiastočným a formalistickým výkladom výroku rozsudku o výkone z roku 2008, čím neoprávnene obmedzil predmet nesplnenia povinnosti konštatovaného Súdnym dvorom v rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 a rozsudku o výkone z roku 2008. Všeobecný súd totiž v bode 69 napadnutého rozsudku nesprávne konštatoval, že podľa uvedeného výroku na dosiahnutie súladu s rozsudkom o nesplnení povinnosti z roku 2004 postačí, ak Portugalská republika zruší zákonný dekrét č. 48 051, a že dlžné penále zodpovedá sume vyčíslenej až do tohto zrušenia.
23.
Komisia sa však domnieva, že výrok rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 si jednoznačne vyžaduje, aby Portugalská republika prijala opatrenia potrebné na dosiahnutie súladu s uvedeným rozsudkom. A práve to mal Všeobecný súd preskúmať namiesto toho, aby len konštatoval zrušenie uvedeného zákonného dekrétu, ktorého výsledkom by navyše bolo právne vákuum v portugalskom práve.
24.
Komisia sa totiž domnieva, že z právneho hľadiska konala správne, keď analyzovala zlučiteľnosť zákona 67/2007 so smernicou 89/665, aby preskúmala, či Portugalská republika dosiahla súlad s rozsudkom o nesplnení povinnosti z roku 2004, ktorý bol potvrdený rozsudkom o výkone z roku 2008, a keď po zistení, že v portugalskej právnej úprave je poskytnutie náhrady škody stále podmienené preukázaním viny alebo úmyslu, konštatovala, že nesplnenie povinnosti pretrváva. (
9
)
25.
Portugalská republika tvrdí, že Všeobecný súd podal správny výklad pôsobnosti uvedených rozsudkov Súdneho dvora. Komisia totiž tým, že Portugalskej republike uložila povinnosti, ktorým nepodlieha, a vyjadrila sa k doteraz neposudzovanej otázke zlučiteľnosti zákona 67/2007 s právom Únie, prekročila medze vlastných právomocí v rámci predmetného konania o výkone.
B – Posúdenie
26.
Na úvod považujem za dôležité spresniť okolnosti sprevádzajúce kontrolu, ktorú mala Komisia uskutočniť po vyhlásení rozsudkov Súdneho dvora podľa článkov 258 ZFEÚ a 260 ZFEÚ.
27.
Ako uviedol generálny advokát Roemer, v konaní o nesplnení povinnosti „nejde o otázky viny či morálky, ale len o vyjasnenie právnej situácie“ (
10
). Je však úplne jasné, že konanie o nesplnení povinnosti v priebehu rokov podstúpilo významné zmeny a vzdialilo sa svojmu poslaniu byť nástrojom normatívnej a objektívnej kontroly. (
11
) Toto konanie čoraz viac predstavuje spôsob namietania nielen proti chýbajúcim právnym úpravám, ale aj proti konaniu a postupom vnútroštátnych orgánov. Dvoma symbolickými príkladmi tohto vývoja sú porušenie spočívajúce v administratívnom postupe (
12
) a pojem štrukturálneho a všeobecného nesplnenia povinnosti. (
13
) Je teda jasné, že výrok rozsudku vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ sa môže vzťahovať na veľký počet právnych alebo skutkových javov, ktoré predstavujú porušenie práva Únie, a ísť tak nad rámec obyčajného potvrdenia nezlučiteľnosti práva Únie s ustanovením vnútroštátneho práva. Súdny dvor môže v dôsledku toho vymedziť nesplnenie povinnosti rôznymi spôsobmi.
28.
Zastávam názor, že základnou zásadou, ktorou sa Komisia musí riadiť pri výkone svojej kontrolnej právomoci po vyhlásení rozsudku podľa článku 260 ZFEÚ, je zásada výkonu, čiže účinné uplatnenie znenia výroku prvého rozsudku vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ. Komisia v dôsledku toho nemôže prekročiť rámec nesplnenia povinnosti konštatovaného Súdnym dvorom v prvom rozsudku.
29.
Z toho vyplýva, že rozsah právomoci Komisie sa nevyhnutne odvíja od znenia výroku rozsudku vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ a následne rozsudku vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ. Nebráni to pritom prípadnému výkladu znenia výroku z hľadiska odôvodnenia rozsudku. Taký výklad však nemôže rozšíriť rozsah uvedeného výroku, keďže objektívna pôsobnosť zásady právnej sily rozhodnutej veci rozsudku Súdneho dvora nemôže ísť nad rámec výroku. (
14
) Pokiaľ ide o rozsudok vyhlásený v konaní o nesplnení povinnosti, jeho výrok sa má vykladať predovšetkým s prihliadnutím na žalobu Komisie a na spôsob, akým na ňu Súdny dvor odpovedal.
30.
Na rozdiel od tvrdení vyjadrených na pojednávaní najmä francúzskou a švédskou vládou však podľa môjho názoru nie je potrebné použiť také dodatočné kritériá, akými sú zjavné nevykonanie alebo zúžený výklad výroku rozsudku Súdneho dvora. Ide o to, aby sa povinnosť určitého správania na legislatívnej alebo skutkovej úrovni uložená členskému štátu chápala jednoducho tak, ako ju vymedzil Súdny dvor v rozsudku konštatujúcom nesplnenie povinnosti vyhlásenom podľa článku 258 ZFEÚ.
31.
Pokiaľ teda ide najmä o takzvané nesplnenie „legislatívnych“ povinností, zastávam názor, že je potrebné rozlišovať dva prípady. Súdny dvor môže konštatovať, že porušenie práva Únie spočíva v tom, že vo vnútroštátnom právnom poriadku je stále v platnosti ustanovenie, ktoré je v rozpore s právom Únie. V takom prípade rozhodne, že členský štát tým, že uvedené ustanovenie nezrušil, porušil povinnosti, ktoré mu vyplývajú z práva Únie.
32.
Nesplnenie povinnosti môže spočívať aj v nesprávnom prebratí právneho aktu Únie v tom zmysle, že neexistuje vnútroštátny predpis, ktorým by bol prebratý, prebratie je neúplné alebo nedostatočné. Súdny dvor vtedy v prípade potreby preskúma v tejto súvislosti relevantné ustanovenia vnútroštátneho práva. Aby členský štát odstránil takto konštatované porušenie, musí prijať opatrenia, ktorých predmetom je jednak zrušenie predmetného ustanovenia a jednak prijatie nového aktu zlučiteľného s právom Únie.
33.
Prekrývanie týchto dvoch typov nesplnenia povinnosti nie je zriedkavé, napríklad vtedy, keď členský štát ponechá v platnosti vnútroštátnu právnu úpravu, ktorá je v rozpore s určitou smernicou, a zároveň neprijme ustanovenia potrebné na jej prebratie.
34.
Všeobecne platí, že z povinnosti vymedzenej vo výroku rozsudku Súdneho dvora môže vyplývať povinnosť dosiahnuť určitý výsledok tak na normatívnej úrovni, ktorý spočíva v zrušení alebo prijatí zákonných, iných právnych predpisov alebo správnych opatrení, (
15
) ako aj na skutkovej úrovni. (
16
) Na jednej strane z toho vyplýva, že Komisia je oprávnená zisťovať, či sú novoprijaté vnútroštátne opatrenia vhodné na úplné prebratie predmetného právneho predpisu Únie. Na druhej strane z toho vyplýva, že Komisia môže skúmať skutkové okolnosti, k čomu často dochádza v oblasti životného prostredia.
35.
Okrem toho, ako z právneho hľadiska správne zdôrazňuje Všeobecný súd v bode 81 napadnutého rozsudku, splnenie povinnosti konať vymedzenej v rozsudku Súdneho dvora nijako nezasahuje do právomoci Komisie v tomto smere. Komisii totiž prináleží zabezpečiť, aby dotknutý členský štát prijal nielen opatrenia, ktorých obsah je v skutočnosti zhodný s obsahom opatrenia, ktoré bolo predmetom rozsudku Súdneho dvora. „Kozmetická“ úprava vykonaná uvedeným členským štátom by tak, samozrejme, nemala kontrole Komisie uniknúť.
36.
Rovnako sa domnievam, že riadne vykonanie rozsudku konštatujúceho nesplnenie povinnosti vymedzené ako nezrušenie určitých vnútroštátnych ustanovení nemusí postačovať na zabezpečenie riadneho prebratia dotknutej smernice. Inými slovami, úplné a správne prebratie ustanovenia práva Únie, ktoré bolo predmetom konania podľa článku 258 ZFEÚ, si môže vyžadovať opatrenia nad rámec zrušenia predmetných vnútroštátnych ustanovení. Táto úvaha však nemôže rozšíriť objektívnu pôsobnosť rozsudku o nesplnení povinnosti, keďže rozsah povinnosti výkonu nevyhnutne závisí od toho, akým spôsobom Súdny dvor vymedzil vytýkané nesplnenie povinnosti.
37.
Domnievam sa, že len tento prístup môže zaručiť právnu istotu, ako aj záväznosť rozsudkov Súdneho dvora. Požiadavka právnej istoty je ešte naliehavejšia v prípade, keď ide, tak ako v prejednávanej veci, o peňažné povinnosti uložené členským štátom.
38.
V prejednávanej veci Súdny dvor v rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 jasne uviedol, že je nezlučiteľné s právom Únie ponechať v platnosti v portugalskom právnom poriadku zákonný dekrét č. 48 051, ktorý v rozpore s ustanoveniami smernice 89/665 podmieňuje poskytnutie náhrady škody osobám poškodeným v dôsledku porušenia práva Spoločenstva v oblasti verejného obstarávania alebo vnútroštátnych predpisov, ktorými bolo prebraté, preukázaním viny alebo úmyslu.
39.
Je pravda, že návrh žaloby Komisie bol formulovaný širšie v tom zmysle, že Komisia navrhovala, aby Súdny dvor konštatoval, že „Portugalská republika si tým, že neprebrala správne a úplne smernicu 89/665…, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z práva Spoločenstva“.
40.
Z bodu 18 rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 však jednoznačne vyplýva, že rámec sporu bol jasne vymedzený v štádiu pred podaním žaloby. Po uplynutí lehoty určenej v odôvodnenom stanovisku totiž Komisia uviedla, že „nesplnenie povinnosti sa obmedzuje na nezrušenie zákonného dekrétu č. 48 051“. V zmysle bodu 20 uvedeného rozsudku ďalej Súdny dvor poukázal na to, že „podľa názoru Komisie Portugalská republika mala zrušiť“ znenie uvedeného dekrétu, aby dosiahla súlad so smernicou 89/665.
41.
V rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 teda Súdny dvor rozhodol, že „Portugalská republika si tým, že nezrušila zákonný dekrét č. 48 051…, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 1 ods. 1 a z článku 2 ods. 1 písm. c) smernice 89/665/EHS“.
42.
Z toho teda Komisia vychádzala pri podaní žaloby podľa bývalého článku 228 ES (teraz článok 260 ZFEÚ) proti Portugalskej republike. Komisia totiž uviedla, že „vzhľadom na to, že Portugalská republika nezrušila zákonný dekrét č. 48 051, neprijala opatrenia potrebné na zabezpečenie vykonania“ (
17
) rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004. Okrem toho sa domnievam, že Komisia už iniciovala diskusiu o úrovni prebratia smernice 89/665 v rámci žaloby podanej podľa článku 260 ZFEÚ. (
18
)
43.
Súdny dvor však v bode 17 rozsudku o výkone z roku 2008 konštatoval, že „v rámci tohto konania o nesplnenie povinnosti na účely preskúmania, či Portugalská republika prijala opatrenia, ktoré vyžaduje vykonanie [rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004,]“ je potrebné určiť, či bol zákonný dekrét č. 48 051 zrušený. Súdny dvor tiež zamietol tvrdenie portugalských orgánov, podľa ktorého už bolo prebratie zabezpečené inými ustanoveniami vnútroštátneho práva. V bode 23 rozsudku o výkone z roku 2008 totiž Súdny dvor uviedol, že vytýkané nesplnenie povinnosti spočíva v ponechaní zákonného dekrétu č. 48 051 vo vnútroštátnom právnom poriadku.
44.
V dôsledku toho treba konštatovať, že Všeobecný súd si v napadnutom rozsudku správne splnil povinnosť preskúmania.
45.
Všeobecný súd totiž v bode 67 napadnutého rozsudku z právneho hľadiska správne konštatoval, že nemôže v rámci žaloby pre neplatnosť rozhodnúť o otázke týkajúcej sa nesplnenia povinností vyplývajúcich zo Zmluvy o ES členským štátom, o ktorej Súdny dvor predtým nerozhodol. Nie je vôbec potrebné preukázať, že by Všeobecný súd rozhodnutím o otázke zlučiteľnosti zákona 67/2007 s právom Únie zasiahol do výlučnej právomoci Súdneho dvora podľa článku 258 ZFEÚ.
46.
Všeobecný súd tiež v bode 81 napadnutého rozsudku správne pripomenul, že „v rámci vykonania rozsudku Súdneho dvora, ktorým sa členskému štátu ukladá penále, musí mať totiž Komisia možnosť posúdiť opatrenia prijaté členským štátom na vyhovenie rozsudku Súdneho dvora, aby sa zabránilo najmä tomu, že členský štát, ktorý si nesplnil svoje povinnosti, prijme iba opatrenia, ktoré majú v skutočnosti rovnaký obsah ako opatrenia, ktoré sú predmetom rozsudku Súdneho dvora“. Ďalej v bode 82 uvedeného rozsudku dodal, pričom však nevychádzal z nesprávneho právneho posúdenia, že „výkon tejto voľnej úvahy však nemôže zasahovať do práv členských štátov, a to konkrétne do procesných práv, ako vyplývajú z konania stanoveného článkom 226 ES, ani do výlučnej právomoci Súdneho dvora rozhodovať o súlade vnútroštátnej právnej úpravy s právom Spoločenstva“.
47.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy preto navrhujem, aby Súdny dvor zamietol druhú časť prvého odvolacieho dôvodu Komisie ako nedôvodnú.
IV – O prvej časti prvého odvolacieho dôvodu, založenej na prílišnom obmedzení právomocí Komisie a Všeobecného súdu
A – Argumentácia účastníkov konania
48.
Prvou časťou svojho prvého odvolacieho dôvodu Komisia v podstate napáda výklad Všeobecného súdu, pokiaľ ide o rozsah jeho právomocí v rámci skúmania výkonu rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ zo strany členského štátu. Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že posúdenie obsahu novej právnej úpravy prijatej členským štátom s cieľom vykonať rozsudok vyhlásený podľa tohto článku patrí v každom prípade do výlučnej právomoci Súdneho dvora a v prípade nezhody medzi Komisiou a dotknutým členským štátom by malo byť predmetom nového konania podľa článku 258 ZFEÚ.
49.
Komisia sa po prvé domnieva, že keď ju Všeobecný súd v bodoch 87 až 89 napadnutého rozsudku zbavil možnosti posúdiť obsah zákona 67/2007 s cieľom overiť, či Portugalská republika vykonala rozsudok o nesplnení povinnosti z roku 2004, čím ukončil nesplnenie povinnosti, neoprávnene zúžil právomoci Komisie na „čisto formálnu kontrolu“ toho, či zákonný dekrét č. 48 051 bol, alebo nebol zrušený.
50.
Okrem toho by efektívnosť konaní o nesplnení povinnosti, najmä penále, bola narušená, keby v prípade nezhody medzi Komisiou a členským štátom, pokiaľ ide o to, či prijatý právny predpis umožňuje členskému štátu dosiahnuť súlad s rozsudkom vyhláseným podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, bola Komisia povinná, ako uvádza Všeobecný súd, podať na Súdny dvor novú žalobu na základe článku 258 ZFEÚ, aby Súdny dvor mohol preskúmať nové ustanovenia.
51.
Po druhé Komisia Všeobecnému súdu vytýka, že neoprávnene obmedzil vlastnú právomoc v rámci preskúmania sporného rozhodnutia. Všeobecný súd mal najmä preskúmať posúdenie novej právnej úpravy, ktorú prijala Portugalská republika, Komisiou, aby najmä zistil, či Komisia v spornom rozhodnutí naozaj neprekročila rámec predmetu nesplnenia povinnosti a nepochybila pri posudzovaní pretrvávania nesplnenia povinnosti.
52.
Portugalská republika spochybňuje argumentáciu Komisie a tvrdí, že Komisia prijatím sporného rozhodnutia a rozhodovaním o zlučiteľnosti zákona 67/2007 s právom Únie rozšírila predmet sporu a prekročila svoje právomoci v rámci kontroly vykonania rozsudku o výkone z roku 2008. Komisia tým, že uprednostnila prijatie rozhodnutia pred sporovým konaním upraveným v Zmluve o FEÚ, porušila aj právo Portugalskej republiky na obhajobu v tom zmysle, že uvedenému členskému štátu odoprela možnosť obhajovať sa v rámci konania pred podaním žaloby stanoveného v článku 258 ZFEÚ. Portugalská republika navyše v súvislosti s tvrdením o neodôvodnenom obmedzení právomocí Všeobecného súdu poukazuje na to, že prípadné posúdenie súladu zákona 67/2007 s právom Únie zo strany prvostupňového súdu by nebolo v súlade s vykonateľnosťou konania upraveného v článku 260 ods. 2 ZFEÚ.
B – Posúdenie
1. Úvodné pripomienky
53.
Vzhľadom na novú problematiku, ktorá je predmetom prejednávanej veci, a napriek procesným obmedzeniam, ktoré sa vzťahujú na toto odvolanie, sa domnievam, že Súdny dvor sa nemôže nezaoberať predbežnou otázkou týkajúcou sa povahy právomocí priznaných Komisii v rámci výkonu rozsudkov vyhlásených podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. Napriek tomu, že ani jeden z účastníkov konania v zásade nenamietal voči právomoci Komisie požadovať vykonanie takého rozsudku Súdneho dvora z dôvodu jej rozpočtovej právomoci upravenej v článku 317 ZFEÚ, (
19
) vplyv tohto prístupu na rozdelenie právomocí medzi Všeobecný súd a Súdny dvor si zasluhuje hlbšiu úvahu. V prejednávanej veci je táto otázka neoddeliteľne spojená s problematikou rozsahu právomoci Komisie, ktorá je ústrednou otázkou tohto sporu.
54.
Je nesporné, že nedostatok právomoci autora aktu spôsobujúceho ujmu predstavuje dôvod týkajúci sa verejného poriadku, ktorý môže Súdny dvor uplatniť z úradnej moci. (
20
) Totiž „pokiaľ ide o konštatovanie, ktoré sa dotýka právomoci Komisie, súd musí z úradnej moci konštatovať [nedostatok právomoci] napriek tomu, že to ani jeden z účastníkov konania nenavrhol“. (
21
)
55.
Z písomných pripomienok, ako aj z pripomienok vyjadrených na pojednávaní napokon jasne vyplýva, že keďže Zmluvy v tomto smere nič neuvádzajú, členské štáty majú obavy z dôsledkov odpovede Súdneho dvora v prejednávanej veci z hľadiska dodržiavania ich práva na obhajobu, dotknutých finančných záujmov a ich slabého procesného postavenia po tom, čo Súdny dvor vyhlási rozsudok podľa článku 260 ZFEÚ, ktorým im ukladá penále.
56.
V tomto smere považujem za potrebné poskytnúť presné informácie na vytvorenie rámca kontroly výkonu rozsudkov Súdneho dvora vyhlásených na podľa článkov 258 ZFEÚ a 260 ZFEÚ a spresniť medze právomocí Komisie v tomto smere.
57.
Okrem toho netreba zabúdať na to, že ak by mal Súdny dvor rozhodnúť, že Komisia nemá právomoc na prijímanie rozhodnutí spôsobujúcich ujmu členským štátom v rámci výkonu rozsudkov podľa článku 260 ZFEÚ, odvolanie Komisie by muselo byť zamietnuté v celom svojom rozsahu z dôvodu neúčinnosti. Aby totiž bolo možné vytýkať Všeobecnému súdu príliš zúžený výklad právomoci Komisie, uvedená právomoc by musela existovať.
2. O rozsahu právomocí Komisie a Všeobecného súdu
a) O stanovisku prijatom Všeobecným súdom v napadnutom rozsudku
58.
S prihliadnutím na znenie napadnutého rozsudku musím na úvod konštatovať, že Všeobecný súd sa zďaleka nevyjadruje všeobecne k rozsahu právomocí Komisie v rámci výkonu rozsudkov podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ, ale dôkladne sa obmedzuje na skúmanie konkrétnej veci. Z tohto dôvodu sa pripájam k stanovisku, ktoré presadzuje najmä portugalská, česká, španielska a švédska vláda a podľa ktorého sa zdá, že odvolanie Komisie vychádza z nesprávneho výkladu napadnutého rozsudku v tom zmysle, že Všeobecnému súdu vytýka celkové obmedzenie právomocí Komisie.
59.
Všeobecný súd sa totiž vyhol formulovaniu všeobecnej teórie v súvislosti s rozsahom právomocí Komisie v tejto oblasti. Naopak, v súlade so zásadou rozdelenia právomocí správne analyzoval pôsobnosť povinností Portugalskej republiky z hľadiska výroku rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ, ktorý bol potvrdený rozsudkom o výkone z roku 2008 vyhláseným podľa článku 260 ZFEÚ.
60.
Všeobecný súd tak neobmedzil právomoci Komisie na „výlučne formálnu kontrolu“, ako tvrdí Komisia, ale rozhodol, že v prejednávanej veci musí byť jej právomoc obmedzená na overenie zrušenia vnútroštátnej právnej úpravy bez preskúmania vnútroštátneho práva z hľadiska smernice 89/665.
b) O dvoch aspektoch týkajúcich sa právomoci Komisie v rámci výkonu rozsudkov podľa článku 260 ZFEÚ a o ich následkoch na rozdelenie právomocí medzi Všeobecným súdom a Súdnym dvorom
61.
Komisia sa v odvolaní sústreďuje na otázku rozsahu svojich právomocí v rámci kontroly výkonu rozsudku Súdneho dvora konštatujúceho nesplnenie povinnosti a ukladajúceho povinnosť zaplatiť peňažnú sankciu.
62.
V tomto smere treba rozlišovať medzi dvoma aspektmi, ktoré však navzájom súvisia, a to na jednej strane existenciou právomoci Komisie v oblasti vymáhania súm, ktoré sa majú zaplatiť do rozpočtu Únie v rámci výkonu rozsudku vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ, a na druhej strane existenciou právomoci Komisie prijímať rozhodnutia spôsobujúce ujmu členským štátom, ktorých predmetom je posúdenie opatrení prijatých týmito členskými štátmi v rámci výkonu výroku rozsudkov Súdneho dvora vyhlásených podľa článkov 258 ZFEÚ a 260 ZFEÚ.
63.
Portugalská republika vo svojom vyjadrení k odvolaniu totiž uvádza, že spor medzi ňou a Komisiou pred Všeobecným súdom sa netýkal vykonania rozsudku Súdneho dvora, ale novej otázky súvisiacej so súladom vnútroštátneho práva s právom Únie. Portugalská republika sa preto domnieva, že Komisia si v tomto smere zvolila nesprávny postup a mala využiť sporové konanie upravené v článku 258 ZFEÚ.
64.
Domnievam sa teda, že hlavnou otázkou tohto konania je, čo patrí pod pojem výkon rozsudku Súdneho dvora konštatujúceho nesplnenie povinnosti členským štátom. V prvom rade je teda potrebná analýza nástrojov, ktoré majú členské štáty na tento účel k dispozícii, a povinností, ktoré im vyplývajú z vyhlásenia rozsudku podľa článku 258 ZFEÚ. Potom je potrebné definovať výkon z hľadiska toho, ako sa má postupovať po vyhlásení rozsudku podľa článku 260 ZFEÚ Súdnym dvorom, a zistiť, ktorý orgán je v tomto smere príslušný.
65.
Na úvod treba uviesť, že podľa článkov 280 ZFEÚ a 299 ZFEÚ sú rozsudky Súdneho dvora vykonateľné. Tieto ustanovenia sa však vzťahujú iba na osoby „in[é,] než sú štáty“. V prípade nezaplatenia peňažnej sankcie alebo v prípade sporu týkajúceho sa vykonania rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ alebo článku 260 ZFEÚ je tak nútený výkon vo vzťahu k členskému štátu vylúčený tak z hľadiska znenia článku 299 ZFEÚ, ako aj z dôvodu zvrchovanosti a súdnej imunity štátov.
66.
Treba tiež pripomenúť, že konanie stanovené v článku 260 ods. 2 ZFEÚ je osobitným súdnym konaním na vykonanie rozsudkov Súdneho dvora. (
22
) Na rozdiel od rozsudku deklaratívnej povahy vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ, ktorého cieľom je konštatovať a ukončiť konanie dotknutého členského štátu predstavujúce porušenie určitého ustanovenia, konanie stanovené v článku 260 ZFEÚ má len podnietiť členský štát, ktorý si nesplnil povinnosť, aby vykonal prvý rozsudok o nesplnení povinnosti s prípadným uplatnením primeraných peňažných sankcií na tento účel. (
23
)
67.
V prvom rade, pokiaľ ide o prvý aspekt, čiže o vymáhanie dlžných súm, otázka právomoci Komisie v tomto ohľade nespôsobuje problémy. Je logickou súčasťou poslania, ktoré jej ukladá článok 317 ZFEÚ, podľa ktorého Komisia plní rozpočet Únie. (
24
) Ako každý účastník konania, v ktorého prospech by Súdny dvor rozhodol, musí mať totiž aj Európska únia zastúpená inštitúciou poverenou plnením rozpočtu možnosť požadovať uhradenie dlžných súm vrátane penále.
68.
Komisia je teda oprávnená zaslať členskému štátu „faktúru“ v súlade s výrokom rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. V tomto smere nie je podstatné, či je na vystavenie uvedenej faktúry potrebný výpočet alebo iné úkony rovnakej povahy. Riadny výkon rozsudku si totiž také úkony často vyžaduje, napríklad čo sa týka výpočtu úrokov alebo presného rozsahu platobnej povinnosti, pokiaľ je v rozsudku, ktorý sa má vykonať, abstraktnejšie vymedzená.
69.
V prejednávanej veci Súdny dvor uložil Portugalskej republike v rozsudku o výkone z roku 2008 povinnosť zaplatiť Komisii penále na účet „Vlastné zdroje Európskeho spoločenstva“. Samotný Súdny dvor určil Komisiu ako inštitúciu, ktorá má právomoc prijať platbu penále. Táto inštitúcia je v dôsledku toho oprávnená nielen konštatovať existenciu povinnosti uhradiť určitú peňažnú sankciu v dôsledku nevykonania rozsudku o výkone z roku 2008, ale aj vymáhať od dotknutého členského štátu jej zaplatenie.
70.
Domnievam sa, že pripustiť, že Komisia má takú právomoc, znamená konať v súlade s nevyhnutnosťou súdnej ochrany členských štátov, keďže je samozrejmé, že rozhodnutie Komisie bude podliehať preskúmaniu zo strany Všeobecného súdu.
71.
Ako som však už uviedol, pokiaľ ide o druhý aspekt, čiže o právomoc Komisie analyzovať opatrenia prijaté na vykonanie rozsudku Súdneho dvora, táto analýza musí zodpovedať rozsahu nesplnenia povinnosti vyplývajúcemu z výroku rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ, ktorý treba v prípade potreby vykladať z hľadiska odôvodnenia uvedeného rozsudku.
72.
Pokiaľ ide o rozsah právomocí Všeobecného súdu v tejto súvislosti, poukázal by som len na to, že Všeobecnému súdu môže byť udelená právomoc výkladu (
25
) v súvislosti s rozsudkami vyhlásenými Súdnym dvorom podľa článkov 258 ZFEÚ a 260 ZFEÚ. Všeobecný súd tak má absolútnu právomoc na posúdenie skutkových zistení, z ktorých vychádza predchádzajúce konštatovanie existencie nesplnení povinnosti zo strany Súdneho dvora. Keďže totiž podstatná časť nesplnení povinnosti má skutkovú povahu, Súdny dvor musí zobrať do úvahy, že skutkové otázky sa môžu vymykať jeho právomoci v rámci odvolania voči rozsudku Všeobecného súdu, ktorý sa týka zákonnosti rozhodnutia Komisie týkajúceho sa uskutočnenia výkonu rozsudku Súdneho dvora, ako aj potreby pokračovať v platení penále.
c) O prostriedkoch nápravy v prípade sporu v štádiu výkonu rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ – podanie novej žaloby podľa článku 258 ZFEÚ
73.
Je pravda, že Súdny dvor by mohol vychádzať z toho, že v prípade sporu týkajúceho sa výkonu rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ a ukladajúceho povinnosť platiť penále prináleží Komisii podať novú žalobu o nesplnenie povinnosti v súlade s článkom 258 ZFEÚ. Zdá sa mi však, že tento prístup, hoci je síce prísny a z právneho hľadiska podložený, by predstavoval najdlhšiu a v určitom zmysle neprimeranú možnosť. Mohol by tiež spôsobiť oslabenie dosahu peňažných sankcií, ako aj záväznosti rozsudkov samotného Súdneho dvora a bol by diskutabilný z hľadiska zásady právnej sily rozhodnutej veci.
74.
Situácia by však bola odlišná, keby Komisia musela podať novú žalobu o nesplnenie povinnosti, pokiaľ by sa spor s členským štátom v štádiu výkonu rozsudku vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ týkal opatrení, ktoré by síce súviseli s nesplnením povinnosti konštatovaným Súdnym dvorom, no prekračovali by jeho objektívny rámec vyplývajúci z výroku prvého rozsudku o nesplnení povinnosti.
75.
Navyše sa domnievam, že v prejednávanej veci ide o takúto situáciu.
76.
V rámci tohto konania nemecká vláda navrhla možnosť novej žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ s cieľom preskúmať zlučiteľnosť nového portugalského právneho režimu zodpovednosti podľa zákona 31/2008 so smernicou 89/665. Tento prístup presadzuje aj portugalská vláda.
77.
Považujem totiž za nesporné, že Súdny dvor nepreskúmal nový režim zodpovednosti zavedený do portugalského právneho poriadku s cieľom overiť jeho súlad s právom Únie. Domnievam sa však, že Komisia má povinnosť podať novú žalobu o nesplnenie povinnosti na základe článku 258 ZFEÚ, pokiaľ spor medzi Komisiou a členským štátom presahuje rámec vymedzený výrokom rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ.
78.
Považujem to za nevyhnutné na zachovanie práva členských štátov na obhajobu. Ako správne zdôrazňuje nemecká vláda, v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ treba začať nové konanie v prípade, že sú vznesené nové výhrady voči opatreniam prijatým v priebehu konania s cieľom uspokojiť námietky Komisie. (
26
)
79.
Z pripomienok českej vlády navyše jasne vyplýva problém rozsahu právomoci Komisie v tomto smere. Podľa uvedenej vlády portugalská právna úprava pretrvávajúca po vyhlásení rozsudku o výkone z roku 2008 spočívala v podmienení možnosti získať náhradu škody preukázaním viny alebo úmyslu. Problém konštatovaný Súdnym dvorom v rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 sa však týkal dôkazného bremena, a nie samotnej požiadavky zavinenia. Prijatím zákona 67/2007 bol v portugalskom právnom poriadku zavedený režim zodpovednosti založený na domnienke zavinenia. V dôsledku toho by výhrady Komisie týkajúce sa súladu samotnej požiadavky zavinenia s právom Únie nevyhnutne prekračovali rámec nesplnenia povinnosti konštatovaného Súdnym dvorom v prvom rozsudku o nesplnení povinnosti. Tento záver v každom prípade nemôže byť vyvrátený neskoršou judikatúrou Súdneho dvora, ktorá potvrdila nezlučiteľnosť požiadavky zavinenia s právom Únie. (
27
) Podľa môjho názoru je úplne nepochybné, že Všeobecný súd by nemal rozhodovať o takejto problematike v rámci kontroly výkonu rozpočtovej právomoci priznanej Komisii.
80.
Vzhľadom na zmenený predmet sporu teda Všeobecný súd postupoval správne, keď nerozhodol o novej vnútroštátnej právnej úprave. V opačnom prípade by totiž zasiahol do výlučných právomocí Súdneho dvora v rámci článku 258 ZFEÚ.
d) O prostriedkoch nápravy v prípade sporu v štádiu výkonu rozsudku Súdneho dvora vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ – podanie novej žaloby podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ
81.
Grécka vláda sa domnieva, že v prípade nezhody medzi Komisiou a členským štátom, ktorý je povinný vykonať rozsudok, je potrebné začať nové konanie v súlade s článkom 260 ods. 2 ZFEÚ v podobe zrýchleného konania. Podľa uvedenej vlády by v takom prípade mal rozhodnúť priamo Súdny dvor. (
28
) Aj zástupca švédskej vlády sa na pojednávaní vyjadril v prospech možnosti podať v takom prípade žalobu na základe článku 260 ZFEÚ.
82.
V tomto smere pripomínam, že konanie nazývané „nesplnenie rozsudku o nesplnení povinnosti“ sa uplatňuje v prípade, že „členský štát neprijal opatrenia vyplývajúce z výkonu rozsudku Súdneho dvora“, pričom jeho pôsobnosť sa neobmedzuje na rozsudky vyhlásené podľa článku 258 ZFEÚ. Naopak, článok 260 ods. 1 ZFEÚ odkazuje na akýkoľvek typ rozsudku, ktorým Súdny dvor konštatuje, že členský štát „nesplnil povinnosť, ktorá vyplýva zo zmlúv“, na základe čoho sa tento článok môže uplatniť na ďalšie ustanovenia, napríklad článok 108 ods. 2 ZFEÚ alebo článok 348 ZFEÚ. Nemyslím si preto, že je úplne vylúčené považovať konanie stanovené v článku 260 ZFEÚ za možnosť na dosiahnutie výkonu rozsudku vyhláseného podľa toho istého článku. V tomto smere sa však treba zaoberať nasledujúcimi dvoma hľadiskami.
83.
Po prvé chcem poukázať na to, že Súdny dvor už označil penále a paušálnu pokutu podľa článku 260 ZFEÚ za sankciu, na ktorú je v zásade možné uplatniť zásadu ne bis in idem. (
29
) Napriek tomuto stanovisku sa generálna advokátka Kokott vo svojich návrhoch prednesených vo veci Komisia/Luxembursko (
30
) vyslovila za opakované uplatňovanie uvedených donucovacích opatrení. Vzhľadom na to, že konanie upravené v článku 260 ods. 2 ZFEÚ predstavuje spôsob výkonu, by sa totiž stanovené sankcie teoreticky mohli uplatniť viac než raz.
84.
Podľa môjho názoru by Súdny dvor bez porušenia zásady ne bis in idem nemohol v druhom rozsudku vyhlásenom podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ zvýšiť sumu paušálnej pokuty alebo penále, ktorého splatnosť sa začala dňom vyhlásenia prvého rozsudku podľa tohto ustanovenia, do dňa vyhlásenia druhého rozsudku. Súhlasím však so stanoviskom generálnej advokátky Kokott v tom zmysle, že podľa jej názoru „sankcie slúžiace na vykonanie rozsudku majú iný charakter ako represívne postihy. Dvojnásobné vykonanie síce možné nie je, no v prípade, že je to nutné v záujme vykonania sporného právneho titulu, je možné sankcie zopakovať“ (
31
).
85.
Z toho vyplýva, že k neskoršiemu dátumu (dátum Y), než je dátum vyhlásenia prvého rozsudku podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ (dátum X), je možné znížiť alebo zvýšiť sumu penále od dátumu Y pri dodržaní zásady právnej sily rozhodnutej veci a zásady ne bis in idem. Domnievam sa, že v oblasti donucovacích opatrení je pomerne bežné stanoviť možnosť zmeniť penále s účinnosťou ex nunc v závislosti od dosiahnutého pokroku v plnení povinnosti, ktorá je predmetom súdneho alebo správneho rozhodnutia.
86.
Po druhé v tejto súvislosti treba pripomenúť pôsobnosť zásady právnej sily rozhodnutej veci, ktorej uplatniteľnosť v rámci žalôb podaných na základe článku 258 ZFEÚ Súdny dvor potvrdil, (
32
) a určiť, či táto zásada právnej sily rozhodnutej veci môže brániť tomu, aby Komisia podala druhú žalobu podľa článku 260 ZFEÚ z dôvodu rozsudku, ktorý bol už vyhlásený podľa toho istého článku.
87.
Domnievam sa, že pokiaľ výrok rozsudku vyhláseného podľa článku 260 ZFEÚ nevyvoláva nijaké rozumné pochybnosti, Komisii prináleží najprv zaslať členskému štátu rozhodnutie uvádzajúce výšku dlžného penále za prvé obdobie na základe rozsudku Súdneho dvora podľa článku 260 ZFEÚ. Dalo by sa teda tvrdiť, že pokiaľ vytýkané porušenie povinnosti pretrváva, Komisia by mohla opäť podať žalobu podľa článku 260 ZFEÚ a druhýkrát navrhnúť stanovenie vyššieho penále. Výhodou tohto prístupu by bolo jeho kratšie trvanie a vyššia efektívnosť, keďže nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy bolo konanie pred podaním žaloby na základe článku 260 ZFEÚ obmedzené na zaslanie výzvy.
88.
Na základe analogického uplatnenia úvah, na ktorých je založený už citovaný rozsudok Komisia/Luxembursko, sa však domnievam, že druhá žaloba podaná podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ by sa musela považovať za neprípustnú, pokiaľ by zo skutkového a z právneho hľadiska bola totožná so skorším rozsudkom vyhláseným podľa článku 260 ZFEÚ, inými slovami, pokiaľ by druhá žaloba podľa článku 260 ZFEÚ spočívala len v opakovanom konštatovaní nevykonania rozsudku o nesplnení povinnosti vyhláseného podľa článku 258 ZFEÚ. Keďže však skorší rozsudok vyhlásený podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ predstavuje spôsob výkonu, taký rozsudok nemôže sám osebe brániť vyhláseniu nového rozsudku podľa toho istého článku pri dodržaní vyššie uvedených obmedzení.
89.
Nevylučujem teda druhé konanie podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ za predpokladu zjavnej zmeny rámca sporu, pokiaľ členský štát prijal opatrenia, ktoré sa ukážu ako nanajvýš nedostatočné na účely vykonania rozsudku vyhláseného podľa článku 260 ods. 2 ZFEÚ. Platí to aj v prípade, že výkon rozsudku konštatujúceho faktické nesplnenie povinnosti komplexnej povahy dospel do takého štádia, že je odôvodnené zníženie penále do budúcnosti, bez toho, aby bolo potrebné zrušiť toto opatrenie. Na základe zásady lojálnej spolupráce, ktorá sa podľa judikatúry vzťahuje aj na inštitúcie, sa zdá lepšie, ak v tomto smere rozhodne Súdny dvor, a nie Komisia na základe odvážneho výkladu svojej rozpočtovej právomoci.
90.
Vzhľadom na všetky tieto úvahy a na aktuálny stav práva Únie sa domnievam, že Všeobecný súd postupoval z právneho hľadiska správne, keď zrušil sporné rozhodnutie Komisie v rozsahu, v akom Komisia v rámci neho posudzovala zlučiteľnosť vnútroštátnych opatrení, na ktoré sa nevzťahoval výrok rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004, s právom Únie, ale mala v tomto smere začať nové konanie podľa článku 258 ZFEÚ.
91.
Okrem toho pripomínam, že podľa rozsudku Meroni/Vysoký úrad (
33
) sa inštitucionálna štruktúra Únie riadi zásadou rozdelenia právomocí. Všeobecný súd teda postupoval z právneho hľadiska správne, keď obmedzil svoju právomoc a uviedol, že nemôže rozhodnúť o otázkach, ktoré ešte neposudzoval Súdny dvor, ktorý je ako jediný oprávnený rozhodovať v rámci konania o nesplnení povinnosti o vzťahu medzi vnútroštátnymi opatreniami a právom Únie.
92.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce tvrdenia navrhujem, aby Súdny dvor zamietol prvú časť prvého odvolacieho dôvodu Komisie ako nedôvodnú.
V – O druhom odvolacom dôvode, založenom na nedostatočnom a odporujúcom si odôvodnení napadnutého rozsudku
A – Argumentácia účastníkov konania
93.
V druhom odvolacom dôvode Komisia tvrdí, že napadnutý rozsudok je založený na viacnásobnom nesprávnom právnom posúdení, keďže Všeobecný súd zrušil sporné rozhodnutie na základe nedostatočného a odporujúceho si odôvodnenia.
94.
Pokiaľ ide o nedostatok odôvodnenia, Komisia sa domnieva, že pri zrušení sporného rozhodnutia Všeobecný súd vychádzal len zo skutočnosti uvedenej v bode 85 napadnutého rozsudku, že na základe zákona 67/2007 môže byť menej zložité získať náhradu škody pre uchádzačov poškodených protiprávnym aktom zadávateľa. Komisia tvrdí, že bod 86 a nasl. napadnutého rozsudku neobsahujú odôvodnenie, keďže Všeobecný súd v nich objasňuje svoj zúžený výklad právomocí Komisie.
95.
Pokiaľ ide o odporujúci si charakter odôvodnenia, Komisia tvrdí, že Všeobecný súd síce v bode 81 napadnutého rozsudku potvrdil, že Komisia musí mať možnosť posúdiť opatrenia prijaté členským štátom s cieľom vyhovieť rozsudku Súdneho dvora, aby sa zabránilo tomu, že členský štát prijme len opatrenia s rovnakým obsahom ako tie, ktoré sú predmetom uvedeného rozsudku, no v bode 87 napadnutého rozsudku následne obmedzil právomoc Komisie na výlučne formálnu kontrolu zameranú iba na určenie toho, či zákonný dekrét č. 48 051 bol, alebo nebol zrušený.
96.
Pokiaľ ide o údajný nedostatok odôvodnenia, Portugalská republika uvádza, že Všeobecný súd v bodoch 68 až 91 napadnutého rozsudku rozsiahle odôvodnil zrušenie sporného rozhodnutia. Pokiaľ ide o odporujúci si charakter odôvodnenia, Portugalská republika tvrdí, že je pravda, že v bode 81 napadnutého rozsudku Všeobecný súd priznal Komisii právomoc posudzovať opatrenia prijaté členským štátom s cieľom vyhovieť rozsudku Súdneho dvora. Všeobecný súd však v nasledujúcom bode tohto rozsudku pripomenul rozsah právomoci, a to, že uvedené posúdenie nemôže zasahovať do procesných práv účastníkov konania a do právomocí Súdneho dvora.
B – Posúdenie
97.
Vzhľadom na jasné a podložené odôvodnenie napadnutého rozsudku na úvod uvádzam, že druhému odvolaciemu dôvodu Komisie nemožno vyhovieť. Domnievam sa, že keďže Komisia nesprávne pripisuje napadnutému rozsudku príliš širokú pôsobnosť, kritika založená na nedostatočnom a odporujúcom si odôvodnení uvedeného rozsudku je dôsledkom tohto nesprávneho výkladu.
98.
Treba pripomenúť, že v rámci odvolania sa preskúmanie Súdnym dvorom zameriava najmä na overenie toho, či Všeobecný súd z právneho hľadiska dostatočne odpovedal na všetky tvrdenia, ktoré uviedol odvolateľ. (
34
) Odôvodnenie Všeobecného súdu teda môže byť implicitné, avšak pod podmienkou, že umožní zúčastneným osobám oboznámiť sa s dôvodmi, pre ktoré Všeobecný súd neprijal ich tvrdenia, a poskytne Súdnemu dvoru dostatok prostriedkov, aby mohol vykonať svoje preskúmanie. (
35
)
99.
V tejto súvislosti sa domnievam, že Všeobecný súd v bodoch 57 až 91 napadnutého rozsudku odpovedal na tvrdenia uvedené v prvostupňovom konaní. Odpovede poskytnuté Všeobecným súdom sú jasné a jednoznačné a umožňujú pochopiť skutočnosti, z ktorých Všeobecný súd vychádzal pri svojom posúdení. Samotná skutočnosť, že Všeobecný súd dospel vo veci samej k záveru, ktorý je podstatne odlišný od záveru presadzovaného Komisiou, nemôže v prípade napadnutého rozsudku predstavovať nedostatok odôvodnenia. (
36
)
100.
Pokiaľ ide o tvrdenie Komisie, podľa ktorého si Všeobecný súd v bodoch 81, 84 a 87 napadnutého rozsudku odporuje, keď Komisii priznáva právomoc a následne obmedzuje jej pôsobnosť, treba konštatovať, že toto tvrdenie sa zakladá na zjavne nesprávnom výklade napadnutého rozsudku. Bez toho, aby si v tejto otázke odporoval, Všeobecný súd v bode 80 napadnutého rozsudku totiž zamietol stanovisko presadzované Komisiou v súvislosti s jej prípadnou právomocou na posúdenie zákona 67/2007. Všeobecný súd s cieľom odôvodniť svoju analýzu ďalej spresnil medze právomoci Komisie vzhľadom na pôsobnosť rozsudku o nesplnení povinnosti z roku 2004 a rozsudku o výkone z roku 2008, v rámci ktorých Súdny dvor nerozhodol o súlade zákona 67/2007 so smernicou 89/665. Keďže však k určeniu práv a povinností členských štátov a k posúdeniu ich správania môže dôjsť len v rámci rozsudku vyhláseného Súdnym dvorom podľa článkov 258 ZFEÚ až 260 ZFEÚ, Všeobecný súd postupoval z právneho hľadiska správne, keď konštatoval, že Komisia musí začať nové konanie podľa článku 258 ZFEÚ.
101.
Z toho vyplýva, že druhý odvolací dôvod Komisie je v celom svojom rozsahu zjavne nedôvodný.
VI – Návrh
102.
Na záver navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
—
zamietol odvolanie a zaviazal Európsku komisiu na náhradu trov konania,
—
členským štátom, ktoré sa zúčastnili na konaní ako vedľajší účastníci, uložil povinnosť znášať ich vlastné trovy konania.
(
1
)	Jazyk prednesu: francúzština.
(
2
)	Ú. v. ES L 395, s. 33; Mim. vyd. 06/001, s. 246.
(
3
)	Vec C‑275/03.
(
4
)	Vec C‑70/06.
(
5
)	Toto rozhodnutie nebolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie.
(
6
)	Vec T-33/09, Zb. s. II-1429.
(
7
)	List so spisovou značkou MARKT/C 2/PMS/bmgF/(2008) 13692 z 15. júla 2008.
(
8
)	Žaloba podaná Portugalskou republikou proti uvedenému listu Komisie z 15. júla 2008, ktorá bola v kancelárii Súdu prvého stupňa zaregistrovaná 15. septembra 2008 pod číslom T‑378/08, bola z registra vymazaná uznesením predsedu tretej komory Súdu prvého stupňa z 5. marca 2009.
(
9
)	Komisia sa v tejto súvislosti opiera o návrhy, ktoré vo veci, v ktorej bol vyhlásený už citovaný rozsudok Komisia/Portugalsko, predniesol generálny advokát Mazák, a najmä o bod 54.
(
10
)	Návrhy, ktoré predniesol generálny advokát Roemer vo veci, v ktorej bolo vyhlásený rozsudok zo 14. decembra 1971, Komisia/Francúzsko (7/71, Zb. s. 1003, 1035).
(
11
)	PUISSOCHET, J.‑P.: L’action en manquement peut elle encore se parer de ses justes vertus? Une communauté de droit: Festschrift für Gil Carlos Rodríguez Iglesias, 2003, s. 569 – 580.
(
12
)	Pozri najmä rozsudky z 9. mája 1985, Komisia/Francúzsko (21/84, Zb. s. 1355); z 26. júna 2001, Komisia/Taliansko (C-212/99, Zb. s. I-4923); z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko (C-441/02, Zb. s. I-3449); zo 14. júna 2007, Komisia/Fínsko (C-342/05, Zb. s. I-4713), a z 22. januára 2009, Komisia/Portugalsko (C‑150/07).
(
13
)	Pozri v tomto zmysle najmä návrhy prednesené vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko (C-304/02, Zb. s. I-6263). Pozri tiež WENNERAS, P.: A New Dawn for Commission Enforcement under Articles 226 and 228 EC. In: Common Market Law Review. 2006, roč. 43.
(
14
)	Generálna advokátka Kokott v bode 38 svojich návrhov prednesených vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 29. júna 2010, Komisia/Luxembursko (C-526/08, Zb. s. I-6151), uviedla: „Právoplatnosť rozsudku teda bráni podaniu novej žaloby, ak existuje riziko, že nové rozhodnutie Súdneho dvora bude v rozpore so skutkovými a právnymi zisteniami skoršieho rozsudku. Pritom nie je dôležitý len výrok rozsudku, ale aj dôvody, na ktorých je výrok založený a ktoré od neho nemožno oddeliť.“
(
15
)	Pozri okrem iného rozsudky z 25. októbra 2012, Komisia/Belgicko (C‑387/11), a zo 6. novembra 2012, Komisia/Maďarsko (C‑286/12).
(
16
)	Pozri rozsudok z 12. februára 1998, Komisia/Španielsko (C-92/96, Zb. s. I-505), ktorý sa týka kvality vody na kúpaliskách, ako aj rozsudok z 25. novembra 2003, Komisia/Španielsko (C-278/01, Zb. s. I-14141). Pokiaľ ide o novšie rozsudky, pozri rozsudok zo 7. februára 2013, Komisia/Grécko (C‑517/11).
(
17
)	Pozri rozsudok o výkone z roku 2008 (bod 12).
(
18
)	Tamže.
(
19
)	Pozri v tomto smere kritiku právomoci Komisie vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok Všeobecného súdu z 19. októbra 2011, Francúzsko/Komisia (T-139/06, Zb. s. II-7315). Odvolanie proti uvedenému rozsudku však nebolo podané.
(
20
)	Pozri rozsudky zo 17. decembra 1959, Société des fonderies de Pont‑à‑Mousson/Vysoký úrad (14/59, Zb. s. 445, 473), a z 30. septembra 1982, Amylum/Rada (108/81, Zb. s. 3107, bod 28). Pozri tiež rozsudky Súdu prvého stupňa z 24. septembra 1996, Marx Esser a Del Amo Martinez/Parlament (T-182/94, Zb. VS s. I-A-411 a s. II‑1197, bod 44), ako aj z 21. septembra 2005, Kadi/Rada a Komisia (T-315/01, Zb. s. II-3649, bod 61 a nasl.).
(
21
)	Rozsudok z 13. júla 2000, Salzgitter/Komisia (C-210/98 P, Zb. s. I-5843, bod 56).
(
22
)	Rozsudok z 12. júla 2005, Komisia/Francúzsko, už citovaný (bod 92).
(
23
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (C-514/07 P, C-528/07 P a C-532/07 P, Zb. s. I-8533, bod 119).
(
24
)	Pozri v tomto zmysle rozsudok Francúzsko/Komisia, už citovaný.
(
25
)	Pripomínam však, že podľa ustálenej judikatúry otázka správneho výkonu rozsudku Súdneho dvora sa netýka jeho výkladu v zmysle článku 43 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie. Pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. júla 2007, Komisia/Nemecko (C-503/04, Zb. s. I-6153, bod 15), ako aj bod 43 návrhov, ktoré predniesol generálny advokát Geelhoed vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok zo 14. marca 2006, Komisia/Francúzsko (C-177/04, Zb. s. I-2461).
(
26
)	Rozsudok z 22. septembra 2005, Komisia/Belgicko (C-221/03, Zb. s. I-8307, bod 41).
(
27
)	Rozsudok z 30. septembra 2010, Strabag a i. (C-314/09, Zb. s. I-8769).
(
28
)	Grécka vláda sa v tejto súvislosti odvoláva na rozsudok Francúzsko/Komisia, C‑139/06, už citovaný, týkajúci sa žaloby podanej Francúzskou republikou proti rozhodnutiu K(2006) 659 v konečnom znení, ktoré sa týka žiadosti o zaplatenie penále z dôvodu výkonu rozsudku Súdneho dvora podľa článku 260 ZFEÚ.
(
29
)	Pozri rozsudok Komisia/Francúzsko, už citovaný (bod 84).
(
30
)	Vec Komisia/Luxembursko, už citovaná.
(
31
)	Bod 33 návrhov, ktoré generálna advokátka Kokott predniesla v už citovanej veci Komisia/Luxembursko.
(
32
)	Rozsudok Komisia/Luxembursko, už citovaný.
(
33
)	Súdny dvor stanovil zásadu inštitucionálnej rovnováhy v rozsudkoch vyhlásených v rámci Zmluvy o ESUO (rozsudky z 12. júla 1957, Algera a i./Assemblée commune, 7/56 a 3/57 až 7/57, Zb. s. 81, ako aj z 13. júna 1958, Meroni/Vysoký úrad, 9/56, Zb. s. 9). Uvedená zásada sa považuje za „vytvorenú Zmluvami“ (rozsudok z 22. mája 1990, Parlament/Rada, C-70/88, Zb. s. I-2041, bod 21).
(
34
)	Pozri uznesenie z 31. marca 2011, EMC Development/Komisia (C‑367/10 P, bod 46 a citovanú judikatúru).
(
35
)	Pozri uznesenia z 15. júna 2012, United Technologies/Komisia (C‑493/11 P, bod 48), a z 13. decembra 2012, Alliance One International/Komisia (C‑593/11 P).
(
36
)	Pozri analogicky rozsudok zo 7. júna 2007, Wunenburger/Komisia (C-362/05 P, Zb. s. I-4333, bod 80).