61987CC0242_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Kommissionen har nedlagt paastand om annullation af tilfoejelsen af EOEF-Traktatens artikel 235 til hjemmelen for Raadets afgoerelse 87/327/EOEF af 15 . juni 1987 om vedtagelse af Faellesskabets handlingsprogram til fremme af de studerendes mobilitet ( Erasmus ) ( 1 ) samt om annullation af afgoerelsens sidste betragtning, som begrunder denne tilfoejelse . Subsidiaert, saafremt Domstolen ikke kan anordne en saadan delvis annullation, har den nedlagt paastand om annullation af afgoerelsen i sin helhed, i det omfang den er truffet med hjemmel i artikel 235 .
2 . Kommissionen mener, at Traktatens artikel 128 sammenholdt med Raadets afgoerelse 63/266/EOEF af 2 . april 1963 om opstilling af almindelige principper for gennemfoerelse af en faelles politik for faglig uddannelse ( 2 ) er den eneste retmaessige hjemmel for Erasmus-afgoerelsen, hvorfor henvisningen til artikel 235 er en tilsidesaettelse af Traktaten . Kommissionen har tilfoejet, at henvisningen til denne artikel under alle omstaendigheder er baseret paa en utilstraekkelig og upraecis begrundelse .
3 . I dommen om det generelle praeferencesystem ( 3 ) har Domstolen fastslaaet, at "det fremgaar af selv ordlyden af artikel 235, at den naevnte artikel kun kan vaere hjemmel for en retsakt, hvis ingen anden traktatbestemmelse giver faellesskabsinstitutionerne den fornoedne kompetence til at udstede den paagaeldende retsakt ."
4 . Det kan i oevrigt konstateres, at tvisten om den retmaessige hjemmel i det foreliggende tilfaelde ikke er rent formel, da artiklerne 128 og 235 indeholder forskellige regler for beslutningstagningen i Raadet . Valget af hjemmel kunne altsaa have konsekvenser for fastlaeggelsen af den anfaegtede afgoerelses indhold .
5 . Med hensyn til afgoerelse 63/266/EOEF vil jeg ikke gaa naermere ind paa parternes kontrovers, som er mere tilsyneladende end reel, vedroerende den betydning, der skal tillaegges denne afgoerelse, enten som fortilfaelde eller som hjemmel til den her anfaegtede afgoerelse, idet den under ingen omstaendigheder har kunnet aendre anvendelsesomraadet for og raekkevidden af Traktatens artikel 128 ( 4 ).
6 . Denne artikel bestemmer foelgende :
"Paa forslag af Kommissionen og efter hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg fastsaetter Raadet de almindelige principper for gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse, som kan bidrage til en harmonisk udvikling af saavel hvert enkelt lands oekonomi som af faellesmarkedet ."
7 . Ifoelge Raadet og intervenienterne er denne bestemmelse ikke tilstraekkelig hjemmel til at vedtage en afgoerelse som Erasmus-afgoerelsen . De har dels gjort gaeldende, at de aktioner, som Erasmus-programmet omfatter, gaar ud over de befoejelser, der er tillagt Raadet ved artikel 128, og dels at dette program omfatter omraader, som ikke hoerer til faglig uddannelse .
1 . Omfanget af Raadets befoejelser
8 . I det foreliggende tilfaelde er det ikke bestridt, at Erasmus-programmet, som det fremgaar af den anfaegtede afgoerelses titel, er et "faellesskabshandlingsprogram", som skal ivaerksaettes af Kommissionen i overensstemmelse med afgoerelsens bilag ( se afgoerelsens artikel 3 ).
9 . De aktioner, der er fastsat i bilaget, indebaerer direkte kontakter mellem den for programmets forvaltning kompetente institution og
- universiteterne ( aktionerne 1, 3 og 4 )
- universitetssammenslutningerne ( aktion 4 )
- undervisningspersonale og universitetsadministratorer ( aktion 1 )
- nationale informationscentre vedroerende akademisk anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder ( aktion 3 )
- personer, der udarbejder faelles studieplaner for universiteter ( aktion 3 ).
10 . Alle disse enheder kan faa stoette af Faellesskabet, som gives efter Kommissionens beslutning . Denne kan ogsaa finansiere publikationer, der giver oeget kendskab til mulighederne for at studere og undervise i andre medlemsstater ( aktion 4 ) og tildele studerende og laerere "Erasmus-priser" ( aktion 4 ).
11 . Det er kun de stipendier, der ydes af Faellesskabet til studerende ved universiteter, som gennemgaar en studieperiode i en anden medlemsstat, der administreres af medlemsstaternes myndigheder ( aktion 2 ).
12 . Spoergsmaalet er altsaa, om Raadets kompetence til at fastsaette "de almindelige principper for gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse" omfatter kompetence til at vedtage et faellesskabshandlingsprogram, der bestaar af saadanne konkrete handlinger, som skal ivaerksaettes af Kommissionen i direkte samarbejde med universiteter og undervisere .
13 . Uenigheden skyldes, at artikel 128 anvender begreber, som tilsyneladende umiddelbart er vanskeligt forenelige . Paa den ene side naevner bestemmelsen "en faelles politik for faglig uddannelse", paa den anden side henviser den kun til faellesskabsinstitutionernes kompetence i forbindelse med fastsaettelsen af "almindelige principper for (( dens )) gennemfoerelse ".
14 . I deres indlaeg har parterne tillagt det ene eller det andet af disse to elementer stoerre eller mindre vaegt . Efter min opfattelse boer de imidlertid ikke stilles i modsaetning til hinanden paa denne maade . Formuleringen boer laeses i sin helhed . "Fastsaettelsen af de almindelige principper" skal udmunde i "gennemfoerelsen af en faelles politik", som er det maal, der skal naas .
15 . Men fremgaar det da af artikel 128, at denne faelles politik skal gennemfoeres direkte af Faellesskabets institutioner, og endog i form af konkrete aktioner som f . eks . ydelse af tilskud til den og den sammenslutning af universiteter eller til den og den individuelle laerer?
16 . For at kunne besvare dette spoergsmaal maa jeg foerst indplacere artikel 128 i Traktatens system og herved foerst og fremmest se de bestemmelser, i hvilke der er tale om "gennemfoerelsen af en faelles politik ".
17 . Ifoelge artikel 3 "skal Faellesskabets virke under de betingelser og i det tempo, som er foreskrevet i denne Traktat, indebaere :
...
b ) indfoerelse af en faelles toldtarif og af en faelles handelspolitik over for tredjelande,
...
d ) indfoerelse af en faelles politik paa landbrugsomraadet,
e ) indfoerelse af en faelles politik paa transportomraadet,
...
i ) oprettelse af en europaeiske socialfond med henblik paa at forbedre arbejdstagernes beskaeftigelsesmuligheder og bidrage til en hoejnelse af deres levestandard,
...".
18 . Efter min mening kan det vanskeligt bestrides, at hvis den faelles politik for faglig uddannelse havde samme raekkevidde og samme grad af faellesskabsintensitet som de faelles politikker for landbrug, transport og udenrigshandel, ville den have vaeret naevnt i artikel 3, som indeholder en opregning af Faellesskabets vigtigste formaal .
19 . Den faelles landbrugspolitik og den faelles transportpolitik tilhoerer endog Faellesskabets "grundlag" ( overskriften til Traktatens anden del ). Selv om den faelles handelspolitik ligesom den faelles politik for faglig uddannelse ganske vist hoerer til Traktatens tredje del, som blot har titlen "Faellesskabets politik", er et helt, saerskilt kapitel dog helliget den foerstnaevnte, mens den sidstnaevnte kun naevnes i en enkelt, saerskilt artikel i afsnit III om "socialpolitikken" i sin helhed, og ydermere paa en plads, som har givet anledning til mange spoergsmaal . Den befinder sig nemlig i slutningen af kapitlet om Den Europaeiske Socialfond, og det er kun dennes oprettelse, der figurerer blandt de i artikel 3 opregnede formaal . Stabenow antager ( 5 ) efter min mening med rette, at denne placering af artikel 128 er et tegn paa, at tilskyndelse til faglig uddannelse ved Traktatens redaktion blev anset for at vaere Socialfondens vigtigste opgave, og at de "almindelige principper" skulle give en referenceramme (" Bezugsrahmen ") herfor . Den faglige uddannelse har faktisk altid vaeret en af Socialfondens vigtigste aktiviteter .
20 . For det andet maa det konstateres, at artiklerne 43, 75 og 113 i modsaetning til artikel 128 ved siden af fastlaeggelse af retningslinjer ( artikel 43, stk . 1 ) eller fastlaeggelse af ensartede principper ( artikel 113, stk . 1 ) bestemmer, at Kommissionen skal fremlaegge forslag, som direkte har til formaal at gennemfoere den paagaeldende faelles politik . Disse foranstaltninger skal for landbrugspolitikkens og den faelles transportpolitiks vedkommende fastsaettes efter hoering af Europa-Parlamentet .
21 . De vedtages enstemmigt i loebet af de to foerste etaper i overgangsperioden og derefter med kvalificeret flertal . ( Artikel 43, stk . 2, artikel 75, stk . 2, artikel 111, stk . 3, artikel 113, stk . 4, artikel 114 ). Endelig bestemmer artikel 116, hvorefter medlemsstaterne i alle spoergsmaal, som er af saerlig interesse for Faellesmarkedet, efter overgangsperiodens udloeb udelukkende optraeder i faellesskab i internationale organisationer af oekonomisk karakter, ogsaa, at Kommissionen fremsaetter forslag for Raadet, som traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal, vedroerende raekkevidden og gennemfoerelsen af denne faelles optraeden .
22 . Hertil kommer, at artikel 41, litra a ), indeholder en bestemmelse om effektiv samordning af de bestraebelser, der udfoldes inden for den faglige uddannelses, forskningens og den landbrugsfaglige oplysnings omraade, som kan indebaere, at projekter eller institutioner finansieres i faellesskab .
23 . Selv om det staar fast, at denne artikel, som vedroerer landbrug, ikke kun handler om faglig uddannelse, maa det alligevel erkendes, at det ikke ville have vaeret noedvendigt dér at foreskrive, at projekter kunne finansieres i faellesskab, hvis en saadan mulighed allerede fremgik af artikel 128, der er en generel bestemmelse om faglig uddannelse .
24 . Stillet over for denne helhedsoversigt, som ubestrideligt er sammenhaengende, kan det ikke antages, at det beror paa en forglemmelse eller en fejltagelse, at Traktatens ophavsmaend har undladt i artikel 128 at overdrage Raadet den opgave paa forslag af Kommissionen at fastsaette de noedvendige foranstaltninger til gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse . Det er ikke muligt at laese denne artikel, som om den stiltiende gav Raadet kompetence til med simpelt flertal og uden obligatorisk hoering af Parlamentet at fastsaette saadanne foranstaltninger . I Traktatens ophavsmaends oejne maatte denne gennemfoerelse foelgelig vaere overladt andre, som kun kan vaere medlemsstaterne .
25 . Som jeg har fastslaaet ovenfor, omfatter Erasmus-afgoerelsen imidlertid saadanne konkrete foranstaltninger . Det samme gaelder Comett I-programmet, som ogsaa har hjemmel i artiklerne 128 og 235 ( 6 ) og Comett II-programmet ( 7 ) som alene har hjemmel i artikel 128 . Sidstnaevnte giver ogsaa Kommissionen mulighed for at traeffe foranstaltninger, der "tager sigte paa personer under uddannelse, herunder personer, der har afsluttet deres grunduddannelse, samt erhvervsaktive personer, indbefattet arbejdsmarkedets parter og de involverede undervisere" ( afgoerelsens bilag, foerste del, andet afsnit ). Den giver Kommissionen mulighed for at give oekonomisk stoette indtil 50% af de udgifter, der kan komme i betragtning, men denne kan stige til 100% til "uddannelsespartnerskaber mellem universiteter og virksomheder ( UPUV )". I modsaetning til, hvad der gaelder i Erasmus-programmet, kan Kommissionen ogsaa direkte yde stipendier til studerende og andre personer, der tilbagelaegger en uddannelsesperiode paa 3-12 maaneder i en virksomhed i en anden medlemsstat samt til personale ved universiteter og paa virksomheder; den kan give stoette til uddannelseskurser i teknologi, stoette til planlaegning, udvikling og afproevning paa europaeisk plan af faelles projekter vedroerende uddannelse i teknologi osv . Commett II-afgoerelsen er altsaa saerdeles relevant for den foreliggende sag, fordi det herved bliver klarere, hvor vidtgaaende de befoejelser er, som artikel 128 ifoelge fortalerne for en bred fortolkning af denne bestemmelse giver Raadet og tillader dette at delegere til Kommissionen .
26 . Til stoette for denne brede fortolkning har Kommissionen ogsaa henvist til princippet om "den tilsigtede virkning ". Selv om man i artikel 128 har undladt at angive de konkrete midler, ved hjaelp af hvilke den faelles politik for faglig uddannelse skal gennemfoeres, kan man dog ifoelge Kommissionen ikke fortolke denne bestemmelse saaledes, at Faellesskabet fratages de noedvendige handlemuligheder for effektivt at gennemfoere denne faelles politik .
27 . Kommissionen taenker her utvivlsomt paa Domstolens dom om indvandrerpolitik af 9 . juli 1987 ( 8 ), hvori Domstolen udtalte, at
"naar en artikel i EOEF-Traktaten, i dette tilfaelde artikel 118, paalaegger Kommissionen en bestemt opgave, maa det antages, at den netop derfor ogsaa giver Kommissionen de befoejelser, der er noedvendige for, at den kan udfoere denne opgave" ( praemis 28 ).
28 . Jeg erkender gerne, at det, der inden for rammerne af artikel 118 gaelder for Kommissionen, gaelder generelt for faellesskabsinstitutionerne . Kommissionen har saaledes forstaaet med rette anfoert, at meningen med Traktatens artikel 128 ikke har kunnet vaere alene at fastsaette formaalet ( en faelles politik ) uden at fastsaette de noedvendige handlemuligheder for at opnaa dette .
29 . Heraf foelger uden videre, at de almindelige principper, som Raadet kan fastsaette, ikke blot er retningslinjer, men bindende retsregler .
30 . Henvisningen til den "tilsigtede virkning" af artikel 128 maa imidlertid ikke foere til, at de handlemuligheder, som den udtrykkeligt fastsaetter, erstattes af eller tilfoejes andre handlemuligheder af en anden art, selv om disse skulle goere det muligt at naa de forfulgte formaal lettere og mere effektivt . Artikel 235 er netop blevet affattet for at udfylde saadanne lakuner og for at goere det muligt for Faellesskabet fuldt ud at naa sine maal, selv om Traktaten ikke har givet det de herfor noedvendige handlemuligheder .
31 . Denne sondring findes ogsaa i den naevnte dom om indvandrerpolitik . Artikel 118' s "tilsigtede virkning" har foranledigede Domstolen til at anerkende, at Kommissionen har kompetence til at forpligte medlemsstaterne til at deltage i det samraad, som den har besluttet at tilrettelaegge ( praemis 28 ), uden at den dog kan paalaegge dem det resultat, der skal naas ved dette samraad, eller forhindre dem i at saette aftaler, forpligtelser eller foranstaltninger i kraft, som den ikke anser for at vaere i overensstemmelse med Faellesskabets politikker og foranstaltninger ( praemis 34 ).
32 . Artikel 118 paalaegger alene Kommissionen at fremme et snaevert samarbejde mellem medlemsstaterne paa det sociale omraade . Artikel 128 gaar imidlertid saa at sige et skridt videre ved som formaal at fastsaette "gennemfoerelsen af en faelles politik for faglig uddannelse, som kan bidrage til en harmonisk udvikling af saavel hvert enkelt lands oekonomi som af Faellesmarkedet ". Princippet om den tilsigtede virkning kraever altsaa, at der skal naas et resultat, som er i overensstemmelse med denne definition, men ved alene at indeholde fastsaettelse af almindelige principper bestemmer artikel 128 ikke, at den faelles politik skal foere til en egentlig harmonisering af nationale bestemmelser om faglig uddannelse ( 9 ), og den paalaegger ikke Faellesskabets institutioner at gennemfoere den faelles politik .
33 . Det tilsigtede formaal kan naas ved at goere de almindelige principper saa praecise som muligt og ved periodisk at tilpasse dem til de nye problemer, som opstaar, ved at udarbejde sammenlignende undersoegelser og ved regelmaessigt at afholde obligatoriske samraad, under hvilke de nationale erfaringer sammenlignes og der drages faelles konklusioner .
34 . Desuden paahviler det Kommissionen opmaerksomt at foelge medlemsstaternes gennemfoerelse af de almindelige principper, at henlede deres opmaerksomhed paa eventuelle uoverensstemmelser og i givet fald at indlede en procedure over for dem i henhold til artikel 169, fordi de almindelige principper er bindende for medlemsstaterne . Artikel 128, sammenholdt med artikel 155, giver ogsaa Kommissionen mulighed for at rette henstillinger til medlemsstaterne om aktioner, der skal ivaerksaettes parallelt . Hvis disse aktioner vaelges omhyggeligt, vil medlemsstaterne ikke undlade hver isaer at engagere sig heri .
35 . Denne opfattelse svarer til den definition, som Raadet gav af den faelles politik for faglig uddannelse i afgoerelse 63/266/EOEF . Ifoelge denne afgoerelses foerste princip forstaas "ved en faelles politik for faglig uddannelse ... en faelles sammenhaengende og trinvis gennemfoert fremgangsmaade, der forudsaetter, at hver medlemsstat opstiller programmer og gennemfoerer planer, der er i overensstemmelse med disse almindelige principper og de til gennemfoerelse heraf noedvendige foranstaltninger ".
36 . Fremgaar det af henvisningen til eventuelle gennemfoerelsesforanstaltninger, at Raadet i hvert fald i 1963 var af den opfattelse, at de almindelige principper ogsaa kunne gennemfoeres ved egentlige faellesskabsaktioner? Det mener jeg ikke . Den bestemmelse, jeg netop har citeret, er klart affattet, idet ikke blot "planerne", men ogsaa "programmerne" er medlemsstaternes eneansvar . Jeg mener derfor at kunne konkludere, at "gennemfoerelsesforanstaltninger, der foelger af de almindelige principper", i Raadets oejne kun skulle bestaa i at praecisere raekkevidden af de almindelige principper i forhold til dette eller hint saerlige aspekt af den faelles politik for faglig uddannelse .
37 . Ganske vist praeciseres det ogsaa i sidste afsnit af det foerste princip i afgoerelsen af 1963, at "inden for Traktatens rammer paahviler det medlemsstaterne og Faellesskabets kompetente institutioner at gennemfoere de her opstillede almindelige principper ". Men tilfoejelsen "inden for Traktatens rammer" ville ikke have vaeret noedvendig, hvis Raadet havde vaeret af den opfattelse, at artikel 128 allerede i sig selv gav institutionerne mulighed for at traeffe alle de gennemfoerelsesforanstaltninger, som de fandt noedvendige . Disse ord maa fortolkes saaledes, at institutionerne kan anvende de almindelige principper i det omfang, andre bestemmelser i Traktaten giver dem de noedvendige befoejelser hertil .
38 . De eneste bestemmelser, som kan komme i betragtning i den forbindelse, er imidlertid bestemmelserne om Den Europaeiske Socialfond og artikel 235 . ( Eventuelt ogsaa artikel 100, hvis forskellene mellem de nationale politikker kan have direkte indflydelse paa faellesmarkedets oprettelse og funktion ).
39 . Under naervaerende sag har Raadets befuldmaegtigede fremfoert den opfattelse, at hans institution ogsaa havde ret til alene i henhold til artikel 128 at indlede aktioner, der skulle vaere vejledende og ansporende for medlemsstaternes aktiviteter, men som befandt sig paa et lavere niveau end en faellesskabsaktion, hvis formaal og virkemidler fastsaettes ved en faellesskabsretsakt, og som gennemfoeres af Kommissionen . Efter min opfattelse er dette allerede en ret dristig fortolkning af artikel 128, og det maa undersoeges meget noeje fra tilfaelde til tilfaelde, hvad saadanne "aktioner" kan bestaa i . Men dette problem foreligger ikke her . Her drejer det sig om at undersoege de foranstaltninger, der er fastsat i Erasmus-programmet .
40 . Jeg kan imidlertid ikke vaere enig med Kommissionen, naar denne haevder, at de i Erasmus-programmet fastsatte faellesskabsaktioner netop kun bestaar i "aktioner til ansporing", som snarere inspirerer medlemsstaterne end direkte paalaegger dem nye retlige forpligtelser, da de fastsatte aktioner forudsaetter de potentielle begunstigedes frivillige deltagelse .
41 . Vi staar her faktisk over for konkrete foranstaltninger, som direkte skal ivaerksaettes "i marken ". Programmet er paa ingen maade begraenset til at anspore medlemsstaterne, men skaber umiddelbare forpligtelser for dem i forbindelse med saadanne konkrete foranstaltninger . Saaledes paalaegges medlemsstaternes kompetente myndigheder udtrykkeligt at forvalte de stipendier, der gives til studerende i henhold til aktion 2 og at samarbejde snaevert om gennemfoerelsen af de aktioner, der er fastsat i aktion 3 for at fremme mobiliteten ved akademisk anerkendelse af eksamensbeviser og studieperioder .
42 . Selv om Raadet i oevrigt har benyttet en retsakt af saerlig art, nemlig en afgoerelse sui generis (" Beschluss "), som ikke figurerer blandt dem, der udtrykkeligt er opregnet i Traktatens artikel 189, ligner denne retsakt med hensyn til sin egentlige art meget en forordning, fordi den direkte giver private, f . eks . universiteter, undervisere og studerende, ret til at kraeve at blive omfattet af dem . Den omstaendighed, at disse potentielle begunstigede kun bliver faktiske begunstigede, hvis de selv vil, og hvis deres ansoegning imoedekommes, er ikke noget saeregent for handlingsprogrammer af Erasmus-typen; dette gaelder for en hel raekke stoetteforanstaltninger, som navnlig anvendes som led i den faelles landbrugspolitik, i almindelighed paa grundlag af forordninger .
43 . Et yderligere argument, som viser, at Erasmus-programmet ikke er begraenset til "aktioner til ansporing", som inspirerer medlemsstaterne, kan endelig muligvis udledes af den omstaendighed, at den direkte forvaltning af programmet og udbetalingen af stoette til de begunstigede ( undtagen stipendier til studerende ) varetages af Kommissionen .
44 . Det foelger af det anfoerte, at et "faellesskabshandlingsprogram" som Erasmus-programmet ikke har kunnet vedtages alene med hjemmel i artikel 128, men at Raadet noedvendigvis ogsaa maatte anvende artikel 235 som hjemmel .
45 . Tilbage staar at sige et par ord om de udgifter paa budgettet, som dette program medfoerer . Herom er det tilstraekkeligt at konstatere, at da artikel 128 i sig selv ikke giver Faellesskabets institutioner mulighed for selv at traeffe eller at foranledige eller finansiere konkrete foranstaltninger med henblik paa ivaerksaettelsen af den faelles politik for faglig uddannelse "i marken", kan den heller ikke berettige udgifter paa budgettet, der foelger af saadanne aktioner .
46 . Jeg skal nu gaa over til Raadets andet argument for at anvende artikel 235, nemlig at det ikke er alle de i Erasmus-programmet fastsatte foranstaltninger, der henhoerer under faglig uddannelse .
2 . Begrebet "faglig uddannelse"
47 . Ifoelge Raadet og intervenienterne omfatter den anfaegtede afgoerelse andre omraader end faglig uddannelse, dels fordi ikke alle former for universitetsundervisning noedvendigvis henhoerer under dette begreb, og dels fordi nogle af Erasmus-programmets formaal er faglig uddannelse uvedkommende .
48 . I denne forbindelse skal jeg foerst understrege, at det faktisk fremgaar af Blaizot-dommn af 22 . februar 1988 ( 10 ), at selv om universitetsstudier i almindelighed hoerer til faglig uddannelse, gaelder der noget andet for visse saerlige studieretninger, som efter deres saerlige karakteristika kan foelges af personer, der nok saa meget oensker at erhverve stoerre almen viden som at faa adgang til erhvervsmaessig beskaeftigelse .
49 . Det maa dernaest konstateres, at selv om Domstolen i Gravier-dommen af 13 . februar 1985 ( 11 ) har udtalt, at "vilkaarene for adgang til faglig uddannelse henhoerer under Traktatens anvendelsesomraade" ( praemis 26 ), har den dog i det foregaaende omhyggeligt praeciseret, at
"undervisningssystemet og uddannelsespolitikken ikke som saadan hoerer til de omraader, som ifoelge Traktaten henhoerer under faellesskabsinstitutionernes kompetence" ( praemis 19 ) ( 12 ).
50 . I denne dom har Domstolen altsaa udtrykkeligt kun sigtet til "adgang til og deltagelse i undervisning og laerlingeuddannelse" ( praemis 20 ) og ikke selve organiseringen af disse kurser, som henhoerer under undervisnings - og uddannelsespolitikken .
51 . Endelig har Domstolen i Casagrande-dommen af 3 . juli 1974 ( 13 ) udtalt, at
"skoent undervisnings - og uddannelsespolitikken ikke som saadan er et af de omraader, som ifoelge Traktaten henhoerer under faellesskabsinstitutionernes kompetence, foelger det ikke deraf, at udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt Faellesskabet, er begraenset tilsvarende, naar den beroerer de foranstaltninger, som er truffet til gennemfoerelse af en politik paa f . eks . undervisnings - og uddannelsesomraadet" ( praemis 6 ).
52 . Det kan udledes af alle disse domme, at definitionen af undervisningspolitik, herunder uddannelsens organisering, stadig henhoerer under medlemsstaternes kompetence, selv om faellesskabsretten kan paavirke visse af dennes "gennemfoerelsesforanstaltninger ".
53 . Men dels sondrer Erasmus-afgoerelsen ikke mellem universitetsundervisning, alt efter om den henhoerer under faglig uddannelse eller almindelig uddannelse, og dels fastsaetter den foranstaltninger, som direkte paavirker selve organiseringen af denne undervisning i de forskellige medlemsstater .
54 . Ifoelge artikel 1, stk . 1, skal den ikke blot betydeligt fremme de studerendes mobilitet, men ogsaa fremme et mere snaevert samarbejde mellem universiteterne .
55 . I samme artikels stk . 2 gives en saerdeles bred definition af udtrykket "universitet" i programmets forstand, og dermed af begrebet universitetsundervisning . Dette udtryk "daekker ... alle former for hoejere uddannelsesinstitutioner, der tilbyder videregaaende uddannelser paa akademisk niveau og udsteder eksamensbeviser herfor, uanset deres respektive betegnelse i medlemsstaterne ."
56 . Denne definition omfatter saaledes ogsaa de universitetsstudier, som ifoelge Blaizot-dommen ikke henhoerer under faglig uddannelse .
57 . Denne konstatering kan ikke drages i tvivl med den af Kommissionen anfoerte begrundelse, at "Erasmus-programmet er taenkt som et program for faglig uddannelse" og at "de studerendes mobilitet ses i Erasmus-programmet i sammenhaeng med faglig uddannelse" ( replikkens afsnit 37 ). Det fremgaar af Blaizot-dommens praemisser 16 og 20, at naar universitetsstudier i almindelighed opfylder betingelserne for at kunne betragtes som faglig uddannelse, goer de det "efter deres beskaffenhed", og naar nogle saerlige studieretninger ikke er omfattet af begrebet faglig uddannelse, skyldes dette "deres saerlige karakteristika ".
58 . For at kunne afgoere, om bestemte studier henhoerer under faglig uddannelse, skal der afgjort ikke tages hensyn til, om de, der foelger dem, goer det for at faa adgang til et bestemt erhverv, eller om foranstaltninger, der traeffes paa universitetsundervisningsomraadet, traeffes med henblik paa en saadan adgang, naar alle studier, selv de, der objektivt set ikke forbereder til adgang til erhvervsvirksomhed, kan paavirkes deraf .
59 . Endelig skal det samarbejde mellem universiteterne, som Erasmus-programmet skal fremme, og som figurerer blandt de formaal, der naevnes i den anfaegtede afgoerelses artikel 2, ifoelge den i bilaget hertil beskrevne aktion 1 konkretiseres ved etablering af et "europaeisk net" bestaaende af universisteter, som har indgaaet aftaler om udveksling af studerende og laerere med universiteter i andre medlemsstater . Disse aftaler skal tage sigte paa "at give de universitetsstuderende lejlighed til at gennemfoere en fuldt anerkendt studieperiode i mindst én anden medlemsstat som en integreret del af deres eksamen eller universitetsuddannelse ". Inden for disse rammer prioriteres udarbejdelse af integrerede studieprogrammer, der indebaerer fuld anerkendelse af studieperiode tilbagelagt ved de paagaeldende universiteter .
60 . Samarbejdet mellem universiteterne, saaledes som det er udformet her, indebaerer utvivlsomt aendringer i undervisningens organisering, idet der skal oprettes saerlige undervisningsforloeb, der foregaar paa to eller flere universiteter beliggende i forskellige medlemsstater, og tilrettelaegges saerlige undervisningsprogrammer med dette formaal for oeje .
61 . Det anfoerte er tilstraekkeligt til at konkludere, at Raadet har haft grund til i den sidste betragtning til den anfaegtede afgoerelse at mene, at
"i dette handlingsprogram indgaar undervisningsmaessige aspekter, som paa det nuvaerende stadium i udviklingen af faellesskabsretten kan anses for at overskride rammerne for den faelles erhvervsuddannelsespolitik som fastsat i Traktatens artikel 128 ".
62 . Hertil kommer, at andre af Erasmus-programmets formaal og elementer kan anses for ikke udelukkende at henhoere under artikel 128 . Selve den maade, hvorpaa Erasmus-afgoerelsen er affattet, er i hvert fald ikke egnet til at bortvejre enhver tvivl herom .
63 . Det er ikke bestridt, at Erasmus-programmet har sin politiske oprindelse i ad hoc-komiteen vedroerende borgernes Europas arbejde, navnlig dennes rapport til Det Europaeiske Raad i Milano den 28 . og 29 . juni 1985 ( 14 ). I den ottende og den niende betragtning til den anfaegtede afgoerelse henvises der udtrykkeligt til borgernes Europa, og et af de i artikel 2 naevnte formaal er netop at "styrke forbindelserne mellem de forskellige medlemsstaters borgere for derved at befaeste ideen om et borgernes Europa ".
64 . Rapportens kapitel 5, som har titlen "Ungdom, uddannelse, udveksling og sport", indeholder et meget kortfattet afsnit om faglig uddannelse ( 5.7 ) og indeholder som eneste forslag
"at medlemsstaterne i deres nationale politik, naar det er muligt i samarbejde med erhvervslivet og arbejdsmarkedets parter, goer alt for at sikre, at alle unge, der oensker det, faar adgang til en erhvervsuddannelse af et aars eller helst to aars varighed som supplement til den lovpligtige skolegang ".
65 . Det er netop disse aktioner fra medlemsstaternes side, som Raadets afgoerelse af 1 . december 1987 ( 15 ), som anfaegtes i sag 56/88, skal stoette og supplere .
66 . I oevrigt handler rapportens kapitel 5 i det vaesentlige om udveksling af unge, hvad enten der er tale om elever ( 5.2 og 5.3 ), studerende ( 5.6 ) eller arbejdstagere ( 5.8 ). Det foreslaaede samarbejde mellem universiteter ( 5.6 ) skulle selv foerst og fremmest vaere centreret om saadanne udvekslinger .
67 . Det mindste, man kan sige, er, at den betydning, der saaledes tillaegges udvekslinger, er kommet til udtryk i formuleringen af Erasmus-afgoerelsen, der i sin titel defineres som et faellesskabshandlingsprogram til fremme af de studerendes mobilitet, som den har til formaal "i vaesentlig grad at oege" ( artikel 1, stk . 1 ). I meddelelse 88/C240/03 offentliggjort i EFT C 240 af 15.9.1988, s . 3 ( 16 ) fremstilles forstaerkningen af denne mobilitet som "hovedformaalet" med Erasmus-programmet .
68 . Desuden har de fleste af de i bilaget til Erasmus-afgoerelsen beskrevne aktioner til formaal at "aabne mulighed for udveksling af studerende i hele Faellesskabet" ( aktion 1, foerste afsnit ).
69 . Bortset fra de kontakter, som afgoerelsen har til formaal at knytte mellem universitetsadministratorer og laerere med henblik paa at sammenligne deres respektive metoder, forekommer det mig ikke overdrevet at antage, at Erasmus-programmets primaere og oprindelige formaal ikke direkte er at styrke den faglige uddannelse for studerende, der kan vaere omfattet af det, men at udvikle kontakterne mellem studerende, der er statsborgere i forskellige medlemsstater, og udvide deres personlige snarere end faglige kundskaber . Erasmus-programmet sikrer i alle tilfaelde ikke, at "personer ..., der direkte har deltaget i andre medlemsstaters oekonomiske og sociale liv" ( artikel 2, litra i )), altid samtidig faar forbedret deres faglige uddannelse . Det udelukker foelgelig ikke, at ophold i udlandet kan vaere et formaal i sig selv, uafhaengigt af alle faglige uddannelseshensyn .
70 . Udveksling af personer falder imidlertid i sig selv afgjort ikke ind under artikel 128 og kan kun fremmes paa grundlag af artikel 235, som det fremgaar af Raadets afgoerelse 88/348/EOEF af 16 . juni 1988 om vedtagelse af handlingsprogrammet til fremme af ungdomsudvekslinger inden for Faellesskabet - "Ungdom for Europa"-programmet ( EFT L 158 af 25.6.1988, s . 42 ).
71 . Paa denne baggrund finder jeg, at det vanskeligt kan anerkendes, at Erasmus-programmet direkte og umiddelbart skulle have til formaal at forbedre den faglige uddannelse paa universitetsniveau, og at fremme af de studerendes mobilitet kun er et middel til at naa dette maal . Selv om jeg ikke noedvendigvis vil gaa saa langt som at tillaegge Kommissionen den hensigt alene at have givet formaalet at fremme denne mobilitet et "skaer" af faglig uddannelse for at opnaa, at den anfaegtede afgoerelse falder ind under anvendelsesomraadet for artikel 128, er jeg overbevist om, at dennes formaal lige saa meget er personers mobilitet som universitetsstuderendes faglige uddannelse . Ogsaa af denne grund mener jeg, at det har vaeret noedvendigt at anvende saavel artikel 128 som artikel 235 som hjemmel ( 17 ).
3 . Begrundelsen for at anvende artikel 235
72 . For at Raadet skal vaere forpligtet til at anvende artikel 235, er det tilstraekkeligt, at den paagaeldende retsakt indeholder et enkelt element, som ikke kan have hjemmel i nogen anden bestemmelse i Traktaten .
73 . Som det fremgaar, er de i den sidste betragtning angivne motiver ( undervisningsmaessige aspekter, som kan anses for at overskride rammerne for den faelles erhvervsuddannelsespolitik ) et saadant element .
74 . Afgoerelsen maa derfor anses for at vaere tilstraekkelig begrundet, selv om andre af afgoerelsens aspekter i oevrigt havde kunnet naevnes som berettigelse for at anvende denne artikel . Klagepunktet om en utilstraekkelig begrundelse kan derfor ikke laegges til grund .
75 . Helt subsidiaert, dvs . saafremt Domstolen ikke deler min opfattelse, men statuerer, at Raadet har kunnet finde den noedvendige hjemmel i artikel 128 til at vedtage Erasmus-programmet, staar det tilbage at tage stilling til spoergsmaalet, om det er muligt, som Kommissionen principalt har nedlagt paastand om, at "statuere, at tilfoejelsen af artikel 235 som en del af hjemmelen for Raadets afgoerelse 87/327/EOEF samt afgoerelsens sidste betragtning, der indeholder begrundelsen for at angive denne bestemmelse som hjemmel, er ugyldig ".
76 . En saadan loesning er efter min mening ikke mulig, da tilfoejelsen af artikel 235 ved at goere vedtagelsen af afgoerelsen betinget af alle medlemsstaternes enstemmige samtykke, har kunnet have indflydelse paa selve afgoerelsens indhold . Hvis det ikke var berettiget at anvende artikel 235, maa afgoerelsen i sin helhed annulleres .
Konklusion
77 . Det fremgaar imidlertid af den foregaaende gennemgang, at Raadet efter min opfattelse ikke i artikel 128 har kunnet finde hele den noedvendige hjemmel til at vedtage afgoerelse 87/327/EOEF, og at det med rette ligeledes har anvendt artikel 235 som hjemmel for denne . I oevrigt er tilfoejelsen af denne artikel tilstraekkeligt begrundet i den sidste betragtning . Foelgelig foreslaar jeg Domstolen at frifinde sagsoegte og at doemme Kommissionen til at betale sagens omkostninger, herunder intervenienternes omkostninger .
(*) Oversat fra fransk .
( 1 ) EFT L 166 af 25.6.1987, s . 20 .
( 2 ) EFT 1963-1964, s . 22 .
( 3 ) Dom af 26 . marts 1987, Kommissionen mod Raadet, sag 45/86, praemis 13 .
( 4 ) I "hormon"-dommen af 23 . februar 1988, Det Forenede Kongerige mod Raadet, sag 68/86, har Domstolen udtalt dels, at en praksis i Raadet ikke kan aendre retsvirkningerne af Traktatens bestemmelser og saaledes ikke kan have en praecedensvirkning, der binder Faellesskabets institutioner med hensyn til spoergsmaalet om, hvad der er den rette hjemmel ( praemis 24 ), og dels, at det er Traktaten, som regulerer spoergsmaalet om, hvorledes Faellesskabets institutioner traeffer afgoerelse, og at bestemmelserne herom hverken kan aendres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv ( praemis 38 ).
( 5 ) Wolfgang Stabenow i Groeben, Boeck, Thiesing, Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 3 . udgave, 1983, bind 1, kommentar til artikel 128, s . 2087, nr . 2 .
( 6 ) Raadets afgoerelse af 24 . juli 1986 om vedtagelse af programmet for samarbejde mellem universiteter og virksomheder om uddannelse paa teknologiomraadet ( Comett ) EFT L 222 af 8.8.1986, s . 17 .
( 7 ) Raadets afgoerelse af 16 . december 1988 om vedtagelse af anden fase af programmet om samarbejde mellem universiteter og virksomheder om uddannelse paa teknologiomraadet ( Comett II ) ( 1990-1994 ) EFT L 13 af 17.1.1989, s . 28 .
( 8 ) Tyskland, Frankrig, Nederlandene, Danmark og Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, de forenede sager 281, 283, 284, 285 og 287/85, Sml . s . 3203 .
( 9 ) Se herom Stabenow i den allerede naevnte kommentar, s . 2088 .
( 10 ) Blaizot mod Liège Universitet m . fl ., sag 24/86, navnlig praemis 20 .
( 11 ) Gravier mod byen Liège, sag 293/83, Sml . 1985, s . 593 .
( 12 ) Se i samme retning dom af 13 . juli 1983, Forcheri mod Belgien, sag 152/82 ( Sml . s . 2323 ).
( 13 ) Casagrande mod Landeshauptstadt Muenchen, sag 9/74, Sml . s . 773 .
( 14 ) Se De Europaeiske Faellesskabers Bulletin, tillaeg 7/85, s . 19 ff .
( 15 ) Afgoerelse om et handlingsprogram for erhvervsuddannelse af unge og forberedelse af unge til arbejds - og voksenlivet, EFT L 346 af 10.12.1987, s . 31 .
( 16 ) Erasmus, finansiel stoette til samarbejde og mobilitet inden for den hoejere uddannelse i Det Europaeiske Faellesskab ( det akademiske aar 1989/90 ).
( 17 ) I dommen af 27 . september 1988, Kommissionen mod Raadet, sag 165/87, har Domstolen udtrykkeligt udtalt, at "i det omfang en institutions kompetence hviler paa to bestemmelser i Traktaten, skal institutionen anvende begge disse bestemmelser som hjemmel, naar den udsteder retsakter paa omraadet" ( praemis 11 ).