62014CJ0081_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑81/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Raad van State (Nederland) bij beslissing van 12 februari 2014, ingekomen bij het Hof op 17 februari 2014, in de procedure
Nannoka Vulcanus Industries BV
tegen
College van Gedeputeerde Staten van Gelderland,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz, kamerpresident, C. Vajda, A. Rosas (rapporteur), E. Juhász en D. Šváby, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 februari 2015,
gelet op de opmerkingen van:
– Nannoka Vulcanus Industries BV, vertegenwoordigd door M. Baneke, advocaat,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, B. Koopman en C. Schillemans als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Manhaeve en S. Petrova als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 maart 2015,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van bijlage II B bij richtlijn 1999/13/EG van de Raad van 11 maart 1999 inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties (PB L 85, blz. 1, met rectificaties in PB L 188, blz. 54, en PB 2001, L 165, blz. 66).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Nannoka Vulcanus Industries BV (hierna: „Nannoka”) en het college van Gedeputeerde Staten van Gelderland (hierna: „college”), over een last onder dwangsom die dat college aan Nannoka heeft opgelegd wegens overtreding van de Nederlandse regeling ter uitvoering van richtlijn 1999/13.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
3. De overwegingen 5 tot en met 9 van richtlijn 1999/13 luiden als volgt:
„(5) Overwegende dat organische oplosmiddelen zodanige kenmerken hebben dat bij het gebruik daarvan bij bepaalde activiteiten en in bepaalde installaties organische verbindingen in de lucht terecht komen die schadelijk kunnen zijn voor de volksgezondheid en/of kunnen bijdragen tot plaatselijke en grensoverschrijdende vorming van fotochemische oxidanten in die grenslaag van de troposfeer die schade toebrengen aan natuurlijke hulpbronnen die van vitaal belang zijn voor het milieu en de economie en onder bepaalde omstandigheden bij blootstelling schadelijke gevolgen kunnen hebben voor de gezondheid van de mens;
(6) Overwegende dat hoge ozonconcentraties in de troposfeer de laatste jaren zo vaak voorkomen, dat in brede kring bezorgdheid is ontstaan over de uitwerking op de volksgezondheid en het milieu;
(7) Overwegende dat derhalve preventieve maatregelen moeten worden genomen om de volksgezondheid en het milieu te beschermen tegen de gevolgen van de bijzonder schadelijke emissie ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen en om de burger het recht op een schoon en gezond milieu te waarborgen;
(8) Overwegende dat de emissie van organische verbindingen bij vele activiteiten en installaties kan worden voorkomen of verminderd omdat potentieel minder schadelijke vervangingsproducten beschikbaar zijn of de komende jaren beschikbaar zullen komen; dat, wanneer adequate vervangingsproducten niet beschikbaar zijn, andere technische maatregelen moeten worden getroffen om de emissie in het milieu te verminderen, voor zover dit economisch en technisch haalbaar is;
(9) Overwegende dat het gebruik van organische oplosmiddelen en de emissie van organische verbindingen die de ernstigste gevolgen voor de volksgezondheid hebben, moeten worden teruggebracht voor zover dit technisch haalbaar is”.
4. In de overwegingen 14 en 15 van die richtlijn heet het:
„(14)	Overwegende dat milieubescherming op een hoog niveau alleen mogelijk is indien binnen de Gemeenschap voor bepaalde installaties en activiteiten waarbij organische oplosmiddelen worden gebruikt, emissiebeperkingen voor organische verbindingen en adequate bedrijfsomstandigheden – in overeenstemming met het beginsel van de beste beschikbare technieken – worden vastgesteld en verwezenlijkt;
(15) Overwegende dat de lidstaten in bepaalde gevallen de exploitant van naleving van de emissiegrenswaarden kunnen vrijstellen, omdat er andere mogelijkheden zijn om tot een gelijkwaardige emissiebeperking te komen, bijvoorbeeld het gebruik van producten of technieken met weinig of geen oplosmiddelen”.
5. Volgens artikel 1 van richtlijn 1999/13 heeft zij tot doel de directe en indirecte uitwerking van de emissie van vluchtige organische stoffen in het milieu, voornamelijk de lucht, en de mogelijke risico’s voor de menselijke gezondheid te voorkomen of te verminderen door maatregelen vast te stellen en procedures in te voeren voor de in bijlage I bij deze richtlijn genoemde activiteiten, voor zover daarbij de in bijlage II A vermelde drempelwaarden voor het oplosmiddelenverbruik worden overschreden.
6. Voor de toepassing van die richtlijn omschrijft artikel 2, punt 1, ervan „installatie” als een vaste technische eenheid waar een of meer van de onder artikel 1 van die richtlijn vallende activiteiten plaatsvinden, en alle andere daar rechtstreeks mee samenhangende activiteiten die technisch verband houden met de op die locatie verrichte activiteiten en van invloed kunnen zijn op emissies.
7. In artikel 3 van richtlijn 1999/13 is bepaald:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat:
1) alle nieuwe installaties voldoen aan de eisen van de artikelen 5, 8 en 9 van deze richtlijn;
[...]”
8. Artikel 4 van de richtlijn bepaalt:
„Onverminderd richtlijn 96/61/EG [van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (PB L 257, blz. 26)] treffen de lidstaten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat:
1) bestaande installaties uiterlijk op 31 oktober 2007 aan de eisen van de artikelen 5, 8 en 9 voldoen;
[...]
3) installaties waarvoor de verlening van de vergunning of de registratie moet plaatsvinden met gebruikmaking van het reductieprogramma van bijlage II B, dit uiterlijk op 31 oktober 2005 aan de bevoegde autoriteiten melden;
[...]”
9. Artikel 5, lid 2, van richtlijn 1999/13 luidt:
„Alle installaties moeten voldoen aan:
a) of de in bijlage II A bepaalde emissiegrenswaarden voor afgassen en diffuse-emissiegrenswaarden of aan de totale emissiegrenswaarden en overige voorschriften;
of
b) aan de eisen van het in bijlage II B beschreven reductieprogramma.”
10. Artikel 9, lid 1, van richtlijn 1999/13 is als volgt geformuleerd:
„Ten genoegen van de bevoegde autoriteit dient te worden aangetoond dat is voldaan aan
[...]
– de eisen van het reductieprogramma krachtens bijlage II B,
[...]”
11. Artikel 15, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 1999/13 luidt:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 1 april 2001 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis.”
12. Bijlage II B bij richtlijn 1999/13, met het opschrift „Reductieprogramma”, is als volgt geformuleerd:
„1. Beginselen
Het reductieprogramma is bedoeld om de exploitant de mogelijkheid te bieden de emissie op een andere manier in dezelfde mate te beperken als door de toepassing van emissiegrenswaarden zou gebeuren. Daartoe mag de exploitant ieder speciaal voor zijn installatie ontworpen reductieprogramma gebruiken, mits uiteindelijk dezelfde emissiebeperking wordt bereikt. De lidstaten brengen overeenkomstig artikel 11 van deze richtlijn verslag uit aan de Commissie over de vordering met het bereiken van dezelfde emissiebeperking, onder meer ook over hun ervaring met de toepassing van het reductieprogramma.
2. Praktische uitvoering
Bij het aanbrengen van coating, lak, kleefstof of inkt kan het volgende programma worden gebruikt. Wanneer deze methode niet bruikbaar is, kan de bevoegde instantie een exploitant toestaan een andere ontheffingsregeling toe te passen die naar haar overtuiging aan de hier geschetste beginselen voldoet. Bij de opzet van het programma moet rekening worden gehouden met de volgende gegevens:
i) wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, moet de exploitant extra tijd krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren;
ii) het referentiepunt voor de emissiebeperking moet zo goed mogelijk overeenkomen met de emissie die het resultaat zou zijn als er geen beperkende maatregelen zouden worden genomen.
De volgende regeling geldt voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt.
i) De exploitant dient een reductieprogramma in waarin met name de daling van het gemiddelde gehalte aan oplosmiddelen van de totale input en/of de verhoging van het rendement bij het gebruik van vaste stoffen wordt vermeld die moet leiden tot een beperking van de totale emissie van de installatie tot een bepaald percentage van de jaarlijkse referentie-emissie, de zogenoemde beoogde emissie. Dit moet volgens het volgende tijdschema gebeuren:
>image>12
ii) De jaarlijkse referentie-emissie wordt als volgt berekend:
a) Eerst wordt de totale massa bepaald aan vaste stof in de hoeveelheid coating en/of inkt en/of lak en/of kleefstof die per jaar wordt gebruikt. Vaste stoffen zijn alle materialen in coating, inkt, lak en kleefstof die vast worden wanneer het water of de vluchtige organische stoffen zijn verdampt.
[...]”
13. Richtlijn 1999/13 is per 7 januari 2014 ingetrokken bij richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (PB L 334, blz. 17).
14. Blijkens overweging 1 van richtlijn 2010/75 is daarbij overgegaan tot een herschikking van zeven richtlijnen, waaronder richtlijn 1999/13.
15. In artikel 59, lid 1, eerste alinea, van richtlijn 2010/75 is bepaald:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat elke installatie aan een van de volgende eisen voldoet:
a) de emissie van vluchtige organische stoffen uit installaties is niet hoger dan de emissiegrenswaarden voor afgassen en de diffuse-emissiegrenswaarden of de totale emissiegrenswaarden, en er wordt voldaan aan de overige voorschriften van bijlage VII, delen 2 en 3;
b) de installatie voldoet aan de eisen van het reductieprogramma die zijn opgenomen in bijlage VII, deel 5, mits een emissiebeperking wordt bereikt die gelijkwaardig is aan die welke bij toepassing van de onder a) bedoelde emissiegrenswaarden zou zijn bereikt.”
16. Artikel 80, lid 1, van richtlijn 2010/75 bepaalt:
„De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking treden om uiterlijk op 7 januari 2013 te voldoen aan [...] punt 1 van deel 5 [...] van bijlage VII [...].
Zij passen deze bepalingen vanaf diezelfde datum toe.
[...]”
17. Artikel 81, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„De richtlijnen [...] 1999/13/EG, [...] zijn vanaf 7 januari 2014 niet meer geldig, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten wat betreft de [termijnen voor] omzetting in nationaal recht en de toepassing van de in bijlage IX, deel B, genoemde richtlijnen.”
18. Deel 5, met het opschrift „Reductieprogramma”, van bijlage VII („Technische bepalingen voor installaties en activiteiten waarbij organische oplosmiddelen worden gebruikt”) bij richtlijn 2010/75, luidt als volgt:
„1. De exploitant kan ieder speciaal voor zijn installatie ontworpen reductieprogramma gebruiken.
2. Bij het aanbrengen van coating, lak, kleefstof of inkt kan het volgende programma worden gebruikt. Wanneer deze methode niet bruikbaar is, kan de bevoegde instantie een exploitant toestaan een andere regeling toe te passen waardoor de emissies in dezelfde mate worden beperkt als door de toepassing van de emissiegrenswaarden van de delen 2 en 3. Bij de opzet van het programma moet rekening worden gehouden met de volgende gegevens:
a) wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, moet de exploitant extra tijd krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren;
b) het referentiepunt voor de emissiebeperking moet zo goed mogelijk overeenkomen met de emissie die het resultaat zou zijn als er geen beperkende maatregelen zouden worden genomen.
3. De volgende regeling geldt voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden verondersteld:
a) De jaarlijkse referentie-emissie wordt als volgt berekend:
i) Eerst wordt de totale massa bepaald aan vaste stof in de hoeveelheid coating en/of inkt en/of lak en/of kleefstof die per jaar wordt gebruikt. Vaste stoffen zijn alle materialen in coating, inkt, lak en kleefstof die vast worden wanneer het water of de vluchtige organische stoffen zijn verdampt.
ii) De jaarlijkse referentie-emissie wordt berekend door de volgens punt i) bepaalde massa te vermenigvuldigen met de in onderstaande tabel vermelde factor. De bevoegde instanties kunnen deze factoren voor individuele installaties aanpassen om rekening te houden met een aangetoonde stijging van het rendement bij het gebruik van vaste stoffen.
[...]”
Nederlands recht
19. Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn de artikelen 4, lid 1, en 5, lid 2, van richtlijn 1999/13 omgezet in Nederlands recht bij de artikelen 3, lid 1, en 5, onder a, van het Oplosmiddelenbesluit omzetting EG-VOS-richtlijn milieubeheer (Stb. 2001, 161; hierna: „oplosmiddelenbesluit”).
20. Die bepalingen van het oplosmiddelenbesluit verplichtten de betrokken ondernemingen om er zorg voor te dragen dat hun installaties uiterlijk op 31 oktober 2007 voldeden aan de in bijlage II A bij dat besluit bepaalde emissiegrenswaarden, of aan de eisen van het programma ter beperking van de emissies van vluchtige organische stoffen (hierna: „reductieprogramma”), dat in detail in bijlage II B bij dat besluit is beschreven. De inhoud van die bijlage is identiek aan die van bijlage II B bij richtlijn 1999/13.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
21. Nannoka exploiteert een installatie voor lak- en coatingprocessen.
22. Bij besluit van 7 oktober 2010 heeft het college aan Nannoka een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 3, lid 1, juncto artikel 5, onder a, van het oplosmiddelenbesluit.
23. Bij besluit van 13 juli 2011 heeft het college het door Nannoka tegen zijn besluit van 7 oktober 2010 gemaakte bezwaar afgewezen.
24. Bij uitspraak van 3 mei 2012 heeft de Rechtbank Arnhem het beroep van Nannoka tegen het besluit van het college van 13 juli 2011 verworpen.
25. Nannoka heeft tegen die uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.
26. De verwijzende rechter wijst erop dat de omstandigheid dat het besluit van het college van 7 oktober 2010 op 7 maart 2013 is ingetrokken, Nannoka niet haar belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar hoger beroep ontneemt. Deze onderneming heeft immers aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk schade heeft geleden als gevolg van het ingetrokken besluit doordat zij een deel van haar werkzaamheden aan een ander bedrijf heeft moeten uitbesteden.
27. Volgens de verwijzende rechter staat vast dat Nannoka op 31 oktober 2007 niet voldeed aan de emissiegrenswaarden van bijlage II A bij het oplosmiddelenbesluit.
28. Voor de verwijzende rechter betoogt Nannoka evenwel dat zij wel voldeed aan de eisen van het in bijlage II B bij dat besluit omschreven reductieprogramma, omdat deze bijlage volgens haar de mogelijkheid bood om extra tijd te krijgen na 31 oktober 2007 voor de uitvoering van haar eigen reductieprogramma.
29. Volgens Nannoka bepaalt bijlage II B bij richtlijn 1999/13 namelijk dat de exploitant extra tijd moet krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn. Nannoka meent dat dit in het hoofdgeding het geval is.
30. Tussen partijen is voor de verwijzende rechter niet in geschil dat Nannoka de nationale bevoegde autoriteiten bij brief van 27 oktober 2005 in kennis heeft gesteld van haar voornemen om gebruik te maken van een reductieprogramma. Verder is niet in geschil dat Nannoka een dergelijk reductieprogramma heeft opgesteld. Volgens de verwijzende rechter kon zij met dit reductieprogramma echter niet per 31 oktober 2007 de „beoogde emissie” als vastgesteld in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, bij richtlijn 1999/13 behalen.
31. De verwijzende rechter merkt op dat bijlage II B bij richtlijn 1999/13 niet verplicht tot het vaststellen van een reductieprogramma volgens één bepaald model, maar beginselen, aanwijzingen en eisen vaststelt, waaraan de exploitant overeenkomstig artikel 5, lid 2, van deze richtlijn bij het opstellen van zijn eigen reductieprogramma moet voldoen.
32. Op basis van bijlage II B bij richtlijn 1999/13 kan zijns inziens evenwel niet nauwkeurig worden bepaald in welke situaties de extra tijd die daarin is voorzien, rechtmatig kan worden toegekend en evenmin hoeveel extra tijd mag worden toegekend.
33. De verwijzende rechter beklemtoont dat deze bijlage bepaalt dat bij installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en dat gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt, de toepassing van een bijzonder reductieprogramma geldt (hierna: „standaardregeling”). Die bijlage bevat vervolgens een tijdschema voor het behalen van de zogenoemde „beoogde emissies” en een rekenmethode om die emissies te bepalen.
34. Er zijn volgens de verwijzende rechter geen aanknopingspunten om in het hoofdgeding aan te nemen dat de installaties van Nannoka niet voldeden aan de genoemde voorwaarden waaronder de standaardregeling geldt. Het lijkt erop dat in gevallen waarvoor de standaardregeling geldt, niet kan worden afgeweken van het in bijlage II B bij richtlijn 1999/13 opgenomen tijdschema. Nu volgens dat tijdschema de beoogde emissie uiterlijk op 31 oktober 2007 moest zijn behaald en vaststaat dat het reductieprogramma van Nannoka daar klaarblijkelijk niet aan kon voldoen, bestaat er volgens de verwijzende rechter twijfel over de vraag of dat reductieprogramma voldoet aan de eisen van bijlage II B bij richtlijn 1999/13.
35. Gelet echter op het feit dat er volgens die bijlage rekening mee moet worden gehouden dat de exploitant extra tijd moet krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, vraagt de verwijzende rechter zich af of in gevallen waarin de standaardregeling geldt, toch mag worden afgeweken van het daarvan deel uitmakende tijdschema.
36. De verwijzende rechter ziet aldus twee mogelijke uitleggingen van bijlage II B bij richtlijn 1999/13. Volgens de eerste uitlegging kan alleen extra tijd worden gegeven wanneer de standaardregeling niet bruikbaar is in de betrokken situatie en om die reden een ander type reductieprogramma wordt opgesteld. Volgens de tweede uitlegging kan ook wanneer de standaardregeling geldt, in afwijking van het tijdschema van die regeling, extra tijd worden gegeven.
37. Voor het geval deze tweede uitlegging door het Hof wordt aanvaard, vraagt de verwijzende rechter tevens onder welke voorwaarden een exploitant extra tijd kan krijgen en om hoeveel extra tijd het mag gaan. Bijlage II B bij richtlijn 1999/13 preciseert, bijvoorbeeld, immers niet of voor de extra tijd toestemming van een bevoegde autoriteit vereist is dan wel of deze de exploitant van rechtswege toekomt. Ook is in die bijlage niet aangeduid hoe concreet of in welk stadium de ontwikkeling van de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen moet zijn om in aanmerking te komen voor extra tijd. Evenmin preciseert die bijlage de criteria op basis waarvan de lengte van de extra tijd moet worden bepaald.
38. Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Volgt uit bijlage II B van richtlijn [1999/13] dat de exploitant van installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt, wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, voor de uitvoering van zijn reductieprogramma extra tijd moet krijgen in afwijking van het in deze bijlage opgenomen tijdschema?
[Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:]
2) Is voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma als bedoeld in bijlage II B van richtlijn [1999/13] een bepaalde handeling van de exploitant van de installatie of een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist?
3) Aan de hand van welke criteria kan de lengte van de extra tijd als bedoeld in bijlage II B van richtlijn [1999/13] worden bepaald?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
39. Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of bijlage II B bij richtlijn 1999/13 in die zin moet worden uitgelegd dat de exploitant van een „installatie” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn de extra tijd die is voorzien in punt 2, eerste alinea, onder i), van die richtlijn, kan krijgen voor de uitvoering van zijn reductieprogramma wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmid delen nog in ontwikkeling zijn, ook al kan, voor die installatie, voor het product een constant gehalte aan vaste stof worden aangenomen en kan dat gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking worden gebruikt.
40. Ingevolge artikel 5, lid 2, van richtlijn 1999/13 moeten de in deze richtlijn bedoelde installaties voldoen ofwel aan de in bijlage II A bij die richtlijn bepaalde emissiegrenswaarden voor vluchtige organische stoffen, ofwel aan de eisen van het in bijlage II B omschreven reductieprogramma.
41. Volgens bijlage II B, punt 1, bij die richtlijn is het reductieprogramma bedoeld om de exploitant de mogelijkheid te bieden de emissie op een andere manier dan door de toepassing van die emissiegrenswaarden in dezelfde mate te beperken als door de toepassing van die waarden zou gebeuren. Zoals de advocaat-generaal in punt 14 van haar conclusie heeft opgemerkt, berust een reductieprogramma op het gebruik van vervangingsproducten en procedés met een lagere emissie.
42. Blijkens bijlage II B, punt 2, eerste alinea, bij richtlijn 1999/13 kan bij het aanbrengen van coating, lak, kleefstof of inkt een bepaald programma, dat is omschreven in punt 2, tweede alinea, van die bijlage, te weten de standaardregeling, worden gebruikt. Volgens laatstgenoemde bepaling geldt die regeling voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en dit gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt. Punt 2, eerste alinea, preciseert dat de bevoegde instantie, wanneer deze methode niet bruikbaar is, een exploitant kan toestaan een andere regeling toe te passen die naar haar overtuiging aan de in punt 1 geschetste beginselen voldoet.
43. Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn er in het hoofdgeding geen aanknopingspunten om aan te nemen dat de installaties van Nannoka niet voldeden aan de voorwaarden waaronder de standaardregeling geldt.
44. Daar bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 bepaalt dat de betrokken exploitant extra tijd moet krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, moet worden bepaald of die extra tijd moet kunnen worden verkregen ongeacht het op de installatie van die exploitant toepasselijke reductieprogramma dan wel of dergelijke extra tijd alleen kan worden verkregen in het geval van uitvoering van een ander reductieprogramma dan de standaardregeling.
45. In dat verband dient meteen te worden vastgesteld dat aan de hand van de bewoordingen van die bijlage geen duidelijk antwoord op deze vraag kan worden gegeven.
46. Hoewel de bewoordingen van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 erop lijken te duiden dat een exploitant extra tijd moet krijgen voor de uitvoering van zijn reductieprogramma wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, kan op basis van de aaneenschakeling van de drie zinnen in deze eerste alinea van dat punt 2, niet worden bepaald of extra tijd tevens moet worden verkregen in het specifieke geval waarin die exploitant de standaardregeling uitvoert.
47. Vastgesteld moet worden dat in de Franse taalversie van richtlijn 1999/13 de uitdrukking „à cet effet”, die de derde volzin van punt 2 van bijlage II B bij richtlijn 1999/13 inleidt, op het eerste gezicht weliswaar uitsluitend lijkt te verwijzen naar het in de voorgaande zin van dat punt genoemde geval van toepassing van „een andere [...]regeling” dan de standaardregeling, doch die uitlegging lijkt niet eenduidig te worden gestaafd door de andere taalversies van richtlijn 1999/13, zoals de Duitse, de Engelse en de Nederlandse taalversie, die geen aan „à cet effet” gelijkwaardige uitdrukking bevatten. In die taalversies zou die derde volzin algemeen kunnen worden uitgelegd, in die zin dat hij betrekking heeft op elk reductieprogramma, daaronder begrepen de standaardregeling.
48. In die context betoogt de Nederlandse regering dat, ongeacht het door de exploitant uitgevoerde programma, aan de exploitant geen extra tijd na 31 oktober 2007 kan worden gegeven, daar dat de datum is waarop de emissies van bestaande installaties, overeenkomstig artikel 4, punt 1, van richtlijn 1999/13 en bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder i), daarbij, moesten voldoen aan de vereisten van artikel 5 van deze richtlijn, te weten aan de in bijlage II A vastgestelde grenswaarden of aan het in bijlage II B omschreven reductieprogramma.
49. Deze zienswijze kan echter niet worden gevolgd.
50. Dat een exploitant extra tijd kan krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren, zoals uitdrukkelijk is voorzien in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13, impliceert noodzakelijkerwijs dat voor alle in deze richtlijn bedoelde termijnen, met name die welke op 31 oktober 2007 verstreek voor bestaande installaties, extra tijd kan worden gegeven. Zoals de advocaat-generaal in punt 22 van haar conclusie heeft opgemerkt, zou de opvatting van de Nederlandse regering bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij die richtlijn beroven van haar normatieve karakter en deze bepaling reduceren tot een loutere toelichting op de wijze waarop de betrokken termijnen zijn vastgesteld.
51. Overigens moet erop worden gewezen dat de Uniewetgever in 2010 bij de vaststelling van richtlijn 2010/75 in bijlage VII, deel 5, punt 2, onder a), bij deze richtlijn de mogelijkheid voor de exploitant om extra tijd te krijgen voor de uitvoering van een reductieprogramma, in dezelfde bewoordingen als die van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 heeft overgenomen. Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van haar conclusie heeft opgemerkt, blijkt nergens uit dat het de bedoeling was de betrokken bepaling van richtlijn 1999/13 te wijzigen toen deze in richtlijn 2010/75 werd geïntegreerd. De wetgever is dus uitgegaan van het principe dat extra tijd zelfs na 31 oktober 2007 mogelijk was.
52. De Commissie betoogt dat bijlage II B, punt 2, tweede alinea, bij richtlijn 1999/13 een bijzondere regel bevat die van toepassing is op installaties waarin een product wordt gebruikt met een constant gehalte aan vaste stof, welke regel voorrang heeft boven de bepaling betreffende extra tijd. Volgens de Commissie is een verlenging van de termijn dus alleen mogelijk voor installaties waarin het product geen constant gehalte aan vaste stof heeft.
53. Krachtens bijlage II B, punt 2, tweede alinea, bij richtlijn 1999/13 geldt er weliswaar een bepaald programma, te weten de standaardregeling, voor installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen en dat gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking kan worden gebruikt, doch die regeling vormt geen speciale regel die uitsluit dat exploitanten van dergelijke installaties extra tijd krijgen.
54. Bijlage II B, punt 2, eerste alinea, bij richtlijn 1999/13 vermeldt immers dat bij het aanbrengen van coating, lak, kleefstof of inkt de standaardregeling „kan” worden gebruikt en dat de bevoegde instantie, wanneer deze regeling niet bruikbaar is, een exploitant „kan” toestaan een andere regeling toe te passen die naar haar overtuiging aan de in bijlage II B, punt 1, bij deze richtlijn geschetste beginselen voldoet. Vastgesteld moet worden dat niets in de bewoordingen van die bepaling toelaat dat, wanneer de standaardregeling niet bruikbaar is, wordt uitgesloten dat een andere regeling wordt toegepast op installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen. Zoals de standaardregeling buiten toepassing kan worden gelaten voor dergelijke installaties, kan voor die installaties ook extra tijd worden verkregen wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn.
55. Bovendien is voor de mogelijkheid om extra tijd te krijgen voor alle typen installaties, ongeacht het gebruikte reductieprogramma, steun te vinden in de ratio legis die ten grondslag ligt aan de bepalingen van richtlijn 1999/13 betreffende extra tijd en betreffende installaties waar het product een constant gehalte aan vaste stof heeft.
56. Ten eerste geeft deze extra tijd, zoals de advocaat-generaal in punt 36 van haar conclusie heeft gesteld, uitdrukking aan het evenredigheidsbeginsel. In het licht van dat beginsel lijkt het immers buitensporig om de exploitanten van een installatie te verplichten investeringen te doen om de emissie van vluchtige organische stoffen van een installatie vóór een bepaalde datum te beperken, indien die emissie in de nabije toekomst, met minder kosten, kan worden voorkomen of sterk verminderd zodra de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen, die nog in ontwikkeling zijn, beschikbaar zullen zijn. Ten tweede berust richtlijn 1999/13, zoals blijkt uit overweging 8 ervan, op de gedachte dat de emissie van organische verbindingen kan worden voorkomen of verminderd door minder schadelijke vervangingsproducten die reeds bestaan of in de komende jaren beschikbaar zullen zijn. Wanneer een onderneming dankzij vervangingsproducten kostbare maatregelen ter vermindering van de emissie kan voorkomen, zal zij immers wellicht bereid zijn dergelijke producten te ontwikkelen of de ontwikkeling daarvan te stimuleren. Daar vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen er voorts, ook buiten de betrokken installaties, toe kunnen bijdragen dat de emissie van vluchtige organische stoffen in het milieu wordt beperkt, kan de ontwikkeling daarvan een rechtvaardiging zijn voor een langere overgangsperiode.
57. Met betrekking tot de installaties waarin een product met een constant gehalte aan vaste stof wordt gebruikt, blijkt uit bijlage II B, punt 2, tweede alinea, bij richtlijn 1999/13 dat dit gehalte kan worden gebruikt „voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking”. Zoals de betrokkenen ter terechtzitting hebben uiteengezet, kan op basis van het feit dat er voor een product sprake is van een constant gehalte aan vaste stof, aldus een methode worden bepaald voor de vaststelling van de emissiedoelstellingen voor de betrokken installaties, van welke methode de betrokken exploitant geen gebruik kan maken wanneer er geen sprake is van gebruik van een product met een dergelijk constant gehalte. Bovendien blijkt uit geen enkele bepaling van deze bijlage dat de invoering van het criterium dat er voor het product sprake moet zijn van een constant gehalte aan vaste stof, tot doel zou hebben uit te sluiten dat de exploitant van een installatie waarin een product met een dergelijk constant gehalte wordt gebruikt, extra tijd zou krijgen.
58. Dat criterium blijkt aldus geen enkel verband te houden met de ratio legis die ten grondslag ligt aan de bepalingen van richtlijn 1999/13 betreffende de mogelijkheid om extra tijd te krijgen in het geval waarin de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn. Het is dus niet gerechtvaardigd om met betrekking tot deze mogelijkheid onderscheid te maken tussen installaties waarin een product met een constant gehalte aan vaste stof wordt gebruikt en de andere installaties, en een dergelijk onderscheid kan evenmin duidelijk uit de bewoordingen van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij die richtlijn worden afgeleid.
59. Ter terechtzitting heeft de Commissie betoogd dat er op het tijdstip van de vaststelling van richtlijn 1999/13 reeds een groot aantal vervangingsproducten voor producten met een constant gehalte aan vaste stof bestond. Volgens haar heeft de Uniewetgever rekening gehouden met die omstandigheid en moet dus worden aangenomen dat hij, toen hij in bijlage II B, punt 2, tweede alinea, onder i), bij die richtlijn de voor de standaardregeling geldende termijnen vaststelde, heeft bedoeld elke mogelijkheid van extra tijd uit te sluiten met betrekking tot installaties waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen.
60. Evenwel kunnen noch de bepalingen van richtlijn 1999/13 noch de voorbereidende documenten daarvoor de stellingen van de Commissie bevestigen.
61. Daaraan moet worden toegevoegd dat een uitlegging van bijlage II B bij richtlijn 1999/13 in die zin dat zij zich ertegen verzet dat de exploitant van een installatie waar voor het product een constant gehalte aan vaste stof kan worden aangenomen, extra tijd krijgt wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, hoe dan ook zou indruisen tegen het rechtszekerheidsbeginsel, dat vereist dat de regeling van de Unie de belanghebbenden in staat stelt de omvang van de verplichtingen die zij hun oplegt, nauwkeurig te kennen, en dat deze laatsten ondubbelzinnig hun verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arresten BGL, C‑78/01, EU:C:2003:490, punt 71, en ArcelorMittal Luxembourg/Commissie en Commissie/ArcelorMittal Luxembourg e.a., C‑201/09 P en C‑216/09 P, EU:C:2011:190, punt 68).
62. Daar een dergelijke uitlegging niet duidelijk kan worden afgeleid uit de bewoordingen van bijlage II B bij richtlijn 1999/13 en evenmin lijkt te kunnen worden bevestigd – noch in het licht van de ratio legis die ten grondslag ligt aan de bepalingen van punt 2, eerste alinea, onder i), van deze bijlage, betreffende de extra tijd, noch in het licht van de opzet van die bijlage –, verzet het rechtszekerheidsbeginsel zich er immers tegen dat op grond van deze bijlage aan een onderneming als Nannoka de mogelijkheid wordt ontzegd om dergelijke extra tijd te krijgen.
63. Bijgevolg moet worden vastgesteld dat, ongeacht het op de betrokken installatie toepasselijke reductieprogramma, extra tijd moet kunnen worden verkregen wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn.
64. Gelet op het voorgaande dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat bijlage II B bij richtlijn 1999/13 in die zin moet worden uitgelegd dat de exploitant van een „installatie” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn, de in die bijlage in punt 2, eerste alinea, onder i), voorziene extra tijd kan krijgen voor de uitvoering van zijn reductieprogramma wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, ook al kan, voor die installatie, voor het product een constant gehalte aan vaste stof worden aangenomen en kan dat gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking worden gebruikt.
Tweede en derde vraag
65. Met zijn tweede en zijn derde vraag, die tezamen dienen te worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, ten eerste, of bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 in die zin moet worden uitgelegd dat voor het krijgen van extra tijd voor het uitvoeren van het reductieprogramma een bepaalde handeling van de exploitant van de betrokken installatie of een toestemming van een bevoegde autoriteit vereist is en, ten tweede, aan de hand van welke criteria de lengte van deze extra tijd kan worden bepaald.
66. In dit verband blijkt uit de bewoordingen van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 dat de exploitant de in deze bepaling bedoelde extra tijd moet „krijgen”. Daaruit volgt dat dergelijke extra tijd niet van rechtswege wordt verkregen en noodzakelijkerwijs moet voortkomen uit een besluit van de bevoegde autoriteiten. Voorts veronderstelt een dergelijk besluit noodzakelijkerwijs, zoals de advocaat-generaal in punt 65 van haar conclusie heeft opgemerkt, dat de exploitant van de betrokken installatie vooraf een verzoek heeft ingediend, omdat hij toestemming wenst te verkrijgen om af te wijken van vereisten die, zonder die extra tijd, voor hem zouden gelden.
67. In deze context dient te worden gewezen op de centrale rol die richtlijn 1999/13 in het kader van de uitvoering van een reductieprogramma door een exploitant toebedeelt aan de bevoegde autoriteiten.
68. Krachtens artikel 4, punt 3, van richtlijn 1999/13 waren de exploitanten die gebruik wensten te maken van een reductieprogramma, immers gehouden dit uiterlijk op 31 oktober 2005 aan de bevoegde autoriteiten te melden. Voorts dient ingevolge artikel 9, lid 1, van deze richtlijn „ten genoegen van de bevoegde autoriteit” te worden aangetoond dat het aldus aangemelde reductieprogramma voldoet aan de eisen van het reductieprogramma in bijlage II B bij die richtlijn. Ten slotte kan de bevoegde instantie, wanneer de standaardregeling niet bruikbaar is, krachtens punt 2 van die bijlage II B „een exploitant toestaan een andere [...]regeling toe te passen die naar haar overtuiging aan de [in punt 1 van deze bijlage] geschetste beginselen voldoet”.
69. Uit deze bepalingen volgt dat de bevoegde autoriteit over een beoordelingsmarge beschikt wanneer zij moet beslissen over het verzoek van een exploitant om een reductieprogramma te mogen toepassen.
70. Dit gaat noodzakelijkerwijs ook op voor de toekenning van extra tijd voor de uitvoering van een dergelijk reductieprogramma, daar die toekenning nauw verband houdt met de aan een exploitant verleende toestemming om dat programma toe te passen.
71. Extra tijd kan dus alleen worden verkregen op grond van toestemming van de bevoegde autoriteiten, op verzoek van de betrokken exploitant.
72. In dat verband bepaalt bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 enkel dat de exploitant, wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, extra tijd moet krijgen om zijn reductieprogramma uit te voeren.
73. Als uitzondering op de algemene bepalingen van richtlijn 1999/13 moet de in bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij deze richtlijn bedoelde extra tijd strikt worden uitgelegd (zie in die zin arrest ACI Adam e.a., C‑435/12, EU:C:2014:254, punt 22 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
74. In dat opzicht volgt uit de bewoordingen van bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13, die alleen spreken van „extra” tijd, dat de uitvoering van een op deze bijlage gebaseerd reductieprogramma beperkt moet zijn in de tijd.
75. Bij de bepaling of een exploitant extra tijd moet krijgen voor de uitvoering van een reductieprogramma en bij de vaststelling van de lengte van de eventueel gekregen extra tijd, dient rekening te worden gehouden met de doelstellingen van de bepalingen van bijlage II B bij richtlijn 1999/13 betreffende de extra tijd, te weten, zoals in punt 56 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, ten eerste de ontwikkeling van vervangingsproducten te stimuleren en ten tweede rekening te houden met het evenredigheidsbeginsel.
76. Zoals de advocaat-generaal in de punten 56 en 57 van haar conclusie heeft opgemerkt, staat het aldus aan de bevoegde autoriteiten om binnen de beoordelingsmarge waarover zij beschikken met name na te gaan of de vervangingsproducten die geschikt zijn om in de betrokken installaties te worden gebruikt en om de emissie van vluchtige organische stoffen te verminderen, daadwerkelijk in ontwikkeling zijn, en of de lopende werkzaamheden, gelet op de verstrekte gegevens, in de totstandkoming van dergelijke producten kunnen uitmonden.
77. In het kader van het onderzoek van de evenredigheid van de extra tijd ten opzichte van de doelstelling om de ontwikkeling van vervangingsproducten te stimuleren, dient rekening te worden gehouden met de verhouding tussen enerzijds de dankzij de nog in ontwikkeling zijnde vervangingsproducten te realiseren emissiebeperking en de kosten daarvan, en anderzijds de door de extra tijd teweeggebrachte extra emissie en de kosten van eventuele alternatieve maatregelen. Voorts moet worden nagegaan of er geen andere maatregel is waarmee met minder kosten tot vergelijkbare of zelfs grotere emissiebeperkingen kan worden gekomen, en met name of er niet reeds andere vervangingsproducten beschikbaar zijn.
78. Op grond van de ontwikkeling van een vervangingsproduct dat een vooruitzicht biedt op grote emissiebeperkingen, kan dus worden toegestaan dat de betrokken exploitant dergelijke extra tijd krijgt.
79. Wat de lengte van de eventueel verkregen extra tijd betreft, moet worden vastgesteld dat noch bijlage II B bij richtlijn 1999/13 noch enige andere bepaling van deze richtlijn in dit opzicht houvast biedt.
80. Daar anders de andere bepalingen van richtlijn 1999/13 elke nuttige werking wordt ontnomen, kan bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), van deze richtlijn evenwel niet in die zin worden uitgelegd dat de bevoegde autoriteiten de betrokken exploitant extra tijd moeten geven totdat de vervangingsproducten beschikbaar zullen zijn, zonder enige beperking in de tijd.
81. In dit ve rband blijkt uit overweging 8 van richtlijn 1999/13 dat de toekenning van extra tijd krachtens bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij deze richtlijn alleen mogelijk is wanneer vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen daadwerkelijk in ontwikkeling zijn op het tijdstip waarop die extra tijd moet worden toegekend, en verondersteld kan worden dat zij „de komende jaren” beschikbaar zullen worden.
82. Hoewel de extra tijd blijkens deze bepaling meerdere jaren kan beslaan, mag de lengte ervan niet uitgaan boven hetgeen noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de vervangingsproducten. Dit moet worden beoordeeld in het licht van alle relevante gegevens en met name van de omvang van de emissiebeperkingen die met de vervangingsproducten kunnen worden behaald, alsmede van de kosten van die producten, af te wegen tegen de omvang van de extra emissies als gevolg van de extra tijd en de kosten van eventuele alternatieve maatregelen.
83. Gelet op een en ander dient op de tweede en de derde vraag te worden geantwoord dat bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 in die zin moet worden uitgelegd dat voor het krijgen van extra tijd voor de uitvoering van een reductieprogramma toestemming van de bevoegde autoriteiten vereist is, hetgeen veronderstelt dat de betrokken exploitant daartoe eerst een verzoek indient. Bij de bepaling of een exploitant extra tijd moet krijgen voor de uitvoering van een reductieprogramma en bij de vaststelling van de lengte van de eventueel gekregen extra tijd, dienen die bevoegde autoriteiten in het kader van de beoordelingsmarge waarover zij beschikken met name na te gaan of de vervangingsproducten die geschikt zijn om in de betrokken installaties te worden gebruikt en om de emissie van vluchtige organische stoffen te verminderen, daadwerkelijk in ontwikkeling zijn, of de lopende werkzaamheden, gelet op de verstrekte gegevens, in de totstandkoming van dergelijke producten kunnen uitmonden en of er geen alternatieve maatregel is waarmee met minder kosten tot een vergelijkbare of zelfs grotere emissiebeperking kan worden gekomen, en met name of er niet reeds andere vervangingsproducten beschikbaar zijn. Voorts dient rekening te worden gehouden met de verhouding tussen enerzijds de emissiebeperkingen die mogelijk worden gemaakt door de vervangingsproducten, en de kosten van die producten, en anderzijds de door de extra tijd teweeggebrachte extra emissie en de kosten van eventuele alternatieve maatregelen. De lengte van de extra tijd mag niet uitgaan boven hetgeen noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de vervangingsproducten. Dit moet worden beoordeeld in het licht van alle relevante gegevens en met name van de omvang van de door de extra tijd teweeggebrachte extra emissie en van de kosten van eventuele alternatieve maatregelen in verhouding tot de omvang van de emissiebeperkingen die mogelijk worden gemaakt door de in ontwikkeling zijnde vervangingsproducten en van de kosten van die producten.
Kosten
84. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:
1) Bijlage II B bij richtlijn 1999/13/EG van de Raad van 11 maart 1999 inzake de beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen ten gevolge van het gebruik van organische oplosmiddelen bij bepaalde werkzaamheden en in installaties, moet in die zin worden uitgelegd dat de exploitant van een „installatie” in de zin van artikel 2, punt 1, van deze richtlijn de in die bijlage in punt 2, eerste alinea, onder i), voorziene extra tijd kan krijgen voor de uitvoering van zijn programma ter beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen wanneer de vervangingsproducten met weinig of geen oplosmiddelen nog in ontwikkeling zijn, ook al kan, voor die installatie, voor het product een constant gehalte aan vaste stof worden aangenomen en kan dat gehalte voor de bepaling van het referentiepunt voor de emissiebeperking worden gebruikt.
2) Bijlage II B, punt 2, eerste alinea, onder i), bij richtlijn 1999/13 moet in die zin worden uitgelegd dat voor het krijgen van extra tijd voor de uitvoering van een programma ter beperking van de emissie van vluchtige organische stoffen toestemming van de bevoegde autoriteiten vereist is, hetgeen veronderstelt dat de betrokken exploitant daartoe eerst een verzoek indient. Bij de bepaling of een exploitant extra tijd moet krijgen voor de uitvoering van een reductieprogramma en bij de vaststelling van de lengte van de eventueel verkregen extra tijd, dienen die bevoegde autoriteiten in het kader van de beoordelingsmarge waarover zij beschikken met name na te gaan of de vervangingsproducten die geschikt zijn om in de betrokken installaties te worden gebruikt en om de emissie van vluchtige organische stoffen te verminderen, daadwerkelijk in ontwikkeling zijn, of de lopende werkzaamheden, gelet op de verstrekte gegevens, in de totstandkoming van dergelijke producten kunnen uitmonden en of er geen alternatieve maatregel is waarmee met minder kosten tot een vergelijkbare of zelfs grotere emissiebeperking kan worden gekomen, en met name of er niet reeds andere vervangingsproducten beschikbaar zijn. Voorts dient rekening te worden gehouden met de verhouding tussen enerzijds de emissiebeperkingen die mogelijk worden gemaakt door de vervangingsproducten, en de kosten van die producten, en anderzijds de door de extra tijd teweeggebrachte extra emissie en de kosten van eventuele alternatieve maatregelen. De lengte van de extra tijd mag niet uitgaan boven hetgeen noodzakelijk is voor de ontwikkeling van de vervangingsproducten. Dit moet worden beoordeeld in het licht van alle relevante gegevens en met name van de omvang van de door de extra tijd teweeggebrachte extra emissie en van de kosten van eventuele alternatieve maatregelen in verhouding tot de omvang van de emissiebeperkingen die mogelijk worden gemaakt door de in ontwikkeling zijnde vervangingsproducten en van de kosten van die producten.