61996CC0410_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1 André Ambry er som direktoer for selskabet »A« Tours for Tribunal de grande instance de Metz af anklagemyndigheden tiltalt for at have medvirket til eller udoevet aktiviteter med hensyn til organisering og salg af rejser eller ophold uden at vaere i besiddelse af det naeringsbrev, som kraeves i medfoer af den franske lovgivning for at udoeve en saadan aktivitet. Det er ubestridt, at André Ambry ansoegte Préfecture de la Moselle om et naeringsbrev og fik afslag herpaa med den begrundelse, at den finansielle garanti, som han var i besiddelse af, og som var stillet af et italiensk pengeinstitut, »Compagnia cauzioni SpA«, som var beliggende i Rom, ikke opfyldte kravene i artikel 14 i dekret nr. 94.490 af 15. juni 1994 (1), som er udstedt i henhold til artikel 31 i lov nr. 92.645 af 13. juli 1992 (2) om fastsaettelse af betingelserne for af udoeve virksomhed vedroerende organisering og salg af rejser eller ophold.
2 Indledningsvis skal jeg gennemgaa de ovennaevnte bestemmelser vedroerende den garanti, som enhver rejseagent skal vaere i besiddelse af. Det bestemmes i artikel 4 i lov nr. 92.645, at organisering og salg af rejser eller ophold baade individuelt og i grupper kun kan udoeves med vinding for oeje af en fysisk eller juridisk person, som er erhvervsdrivende og har naeringsbrev som rejseagent, og i samme bestemmelse opregnes betingelserne for udstedelse af dette naeringsbrev, herunder den under litra c) omtalte forpligtelse til:
»af hensyn til kunderne at stille tilstraekkelig finansiel garanti med det specifikke formaal dels at sikre godtgoerelse af beloeb, der modtages med henblik paa levering af de i artikel 1 angivne ydelser, dels med henblik paa levering af erstatningsydelser; garantien skal vaere stillet af en kollektiv garantiinstitution, et kreditinstitut eller forsikringsselskab, og skal omfatte udgifter til eventuel hjemtransport, og skal i paakommende tilfaelde kunne frigoeres straks i Frankrig«.
3 Det bestemmes i artikel 12 i dekret 94.490:
»Den finansielle garanti, som er fastsat i artikel 4, litra c), i den ovennaevnte lov af 13. juli 1992, er baseret paa en skriftlig erklaering om sikkerhedsstillelse, som enten:
1. afgives af en kollektiv garantiinstitution med juridisk personlighed ved hertil fastsatte garantimidler eller
2. afgives af et kreditinstitut eller et forsikringsselskab, som har ret til at stille finansiel garanti.
Garantien skal hovedsagelig og principalt sikre tilbagebetalingen af de midler, som er modtaget af rejsebureauet i forbindelse med de forpligtelser, dette har indgaaet over for sin kundekreds for igangvaerende eller fremtidige ydelser samt sikre de rejsendes hjemtransport, navnlig i tilfaelde af betalingsstandsning, som har foert til konkurs.
Erklaeringen om finansiel garanti skal opfylde samtlige betingelser i dette kapitel.«
4 Det bestemmes i dekretets artikel 14, som dannede grundlag for praefektens afslag paa at udstede en naeringsbrev til André Ambry:
»Anvendelse af en finansiel garanti stillet af et kreditinstitut eller et forsikringsselskab tillades kun, hvis instituttet eller selskabet er etableret i en medlemsstat i Det Europaeiske Faellesskab, eller har filial i Frankrig. Garantien skal i alle tilfaelde kunne frigoeres straks for at sikre kundernes hjemtransport paa de i artikel 16 fastsatte betingelser. Hvis kreditinstituttet eller forsikringsselskabet er beliggende i en anden medlemsstat i EF end Frankrig, skal der indgaas en aftale i dette oejemed mellem det paagaeldende institut og et kreditinstitut eller forsikringsselskab beliggende i Frankrig. En attestation herom fra kreditinstituttet eller forsikringsselskabet med beliggenhed i Frankrig fremsendes af det paagaeldende rejsebureau til praefekten.
Praefekten underrettes straks og paa samme betingelser om aendringer i aftalen og i givet fald om indgaaelse af en ny aftale i samme oejemed.
...«
5 De naermere bestemmelser for frigivelse af garantien er fastsat i dekretets artikel 16 og lyder saaledes:
»Garantien udloeses alene paa grundlag af den af kreditor over for sikringsorganet fremlagte dokumentation, hvori det godtgoeres, at kravet er sikkert og forfaldent, og at det sikrede bureau er ude af stand til at betale, uden at garanterne over for kreditor kan paaberaabe sig beneficium divisionis eller beneficium ordinis.
Det sikrede selskabs manglende evne til at betale kan enten udloeses ved indgivelsen af en konkursbegaering eller ved et paakrav om betaling forkyndt af en staevningsmand eller afleveret per anbefalet brev med kvitteringsanmodning og efterfulgt af betalingsnaegtelse eller passivitet inden for en 48-timers frist regnet fra paakravets fremsaettelse.
I tilfaelde af sagsanlaeg skal sagsoegeren per anbefalet brev med kvitteringsanmodning give garanten meddelelse om staevningen.
Hvis garanten enten anfaegter, at betingelserne for betaling er opfyldt eller kravets stoerrelse, kan kreditor anlaegge sag direkte mod denne for den kompetente domstol.
Som en undtagelse til de ovennaevnte bestemmelser kan praefekten i hastetilfaelde bestemme, at garantien skal udloeses med henblik paa at sikre hjemtransport for et rejsebureaus kunder, idet praefekten anmoder garanten om omgaaende og principalt at frigive de midler, der er noedvendige for at daekke udgifterne ved hjemtransporten. Hvis den finansielle garanti imidlertid er stillet af en af de kollektive garantiinstitutioner, som er naevnt ovenfor i artikel 13, soerger denne institution, i tilfaelde af praefektens konstatering af sagens hastende karakter, for at bringe ethvert middel i anvendelse med henblik paa at sikre den omgaaende frigivelse af garantien.«
6 André Ambry har under straffesagen anfaegtet foreneligheden af kravene i artikel 14 med faellesskabsretten i det tilfaelde, hvor garantien ydes til en rejsearrangoer af et kreditinstitut eller et forsikringsselskab i en anden unionsmedlemsstat. Efter hans opfattelse udgoer disse krav en hindring for de frie kapitalbevaegelser og den frie udveksling af tjenesteydelser paa omraadet for tildeling af finansielle garantier, saaledes som de er fastsat i traktaten og i de ovennaevnte direktiver, og afslaget paa at udstede et naeringsbrev udgoer saaledes en overtraedelse af faellesskabsretten, hvilket i sig selv er til hinder for, at der kan foeres en straffesag mod ham.
7 Da Tribunal de grande instance de Metz fandt, at en proevelse af foreneligheden af dekretets artikel 14 med faellesskabsretten var noedvendig for at afgoere straffesagerne mod André Ambry, besluttede den at udsaette sagen og forelaegge Domstolen foelgende praejudicielle spoergsmaal:
»Skal bestemmelserne i artikel 14 i dekret nr. 94.490 af 15. juni 1994, som er udstedt med hjemmel i artikel 31 i lov nr. 92.645 af 13. juli 1992, anses for at vaere i strid med direktiv 73/183 fra 1973, samordningsdirektivet af 15. december 1989, artikel 59 i EF-traktaten og artikel 73 S i Maastricht-traktaten i det omfang, de indfoerer en pligt til indgaaelse af en aftale mellem et kreditinstitut eller et forsikringsselskab beliggende i en anden EF-medlemsstat end Frankrig og et kreditinstitut eller forsikringsselskab beliggende i Frankrig i tilfaelde, hvor der stilles en finansiel garanti i en anden medlemsstat end Frankrig?«
De relevante faellesskabsregler
8 Det bemaerkes indledningsvis, at henvisningen til EF-traktatens artikel 73 S maa bero paa en skrivefejl, idet traktaten ikke indeholder en saadan bestemmelse. Ud fra konteksten maa det antages, at den nationale ret hentyder til EF-traktatens artikel 73 B, hvorefter restriktioner for kapitalbevaegelser og betalinger er forbudt.
9 Desuden indebaerer gennemgangen af det af André Ambry rejste spoergsmaal vedroerende foreneligheden af kravene i den franske lovgivning med faellesskabsretten, at det stillede spoergsmaal delvis maa omformuleres, for at den nationale ret kan faa et relevant svar. Dekretets artikel 14 er saaledes i strid med faellesskabsretten, saafremt det heraf foelger, at en tjenesteydelse, som bestaar af en garanti stillet af en finansiel institution eller en forsikringsvirksomhed i en anden medlemsstat, ikke tillaegges samme vaerdi som en tilsvarende ydelse fra en virksomhed af samme type i Frankrig, medmindre der foreligger en aftale med et kreditinstitut eller et forsikringsselskab i Frankrig. Denne manglende sidestillelse af en tjenesteydelse fra en erhvervsdrivende i en anden medlemsstat med en tjenesteydelse fra en erhvervsdrivende i Frankrig forekommer umiddelbart at vaere i strid med princippet om den fri udveksling af tjenesteydelser, og skal saaledes vurderes i forhold til EF-traktatens artikel 59, og, da der er tale om finansielle og forsikringsmaessige ydelser, paa baggrund af Raadets andet direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF (3), samt Raadets direktiv 92/49/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (tredje »skadesforsikringsdirektiv«) (4), som udgoer den gaeldende faellesskabslovgivning paa omraadet.
10 Derimod kan jeg ikke se - og paa dette omraade tilslutter jeg mig den opfattelse, som den franske regering klart har fremfoert, og som den spanske regering stiltiende har tiltraadt - hvorledes artikel 14 i det foernaevnte dekret kan udgoere et indgreb i de frie kapitalbevaegelser og betalinger, som er beskyttet i henhold til traktatens artikel 73 B. Bestemmelsen hindrer saaledes ikke overfoerslen af midler fra en anden medlemsstat til Frankrig, medmindre det antages, at den omstaendighed, at det goeres mindre attraktivt for en fransk rejsearrangoer at benytte sig af et kreditinstitut eller af et forsikringsselskab beliggende i en anden medlemsstat, automatisk foerer til en nedsaettelse af antallet af finansielle overfoersler, som uundgaaeligt foelger af de graenseoverskridende udveksling af tjenesteydelser. En saadan argumentation er imidlertid irrelevant, for saa vidt som kravene i artikel 14 enten er i overensstemmelse med reglerne om den fri udveksling af tjenesteydelser, hvorefter det ville vaere fuldstaendigt selvmodsigende at anfaegte dem med henvisning til artikel 73 B, eller ikke er det, hvorefter dette er tilstraekkeligt for at kende dem ugyldige uden i oevrigt at henvise til artikel 73 B.
11 Af disse forskellige grunde er det min opfattelse, at den forelaeggende ret reelt oensker oplyst - og paa dette punkt tilslutter jeg mig den formulering af spoergsmaalet, som den franske regering har foreslaaet - om princippet om fri udveksling af tjenesteydelser ifoelge traktatens artikel 59 i forbindelse med en finansiel eller forsikringsmaessig virksomhed ifoelge de paa omraadet gaeldende direktiver, herunder navnlig direktiv 89/646 og direktiv 92/49, jf. ovenfor, er til hinder for en bestemmelse som artikel 14 i dekret 94.490, som i tilfaelde af, at der stilles en finansiel garanti af et kreditinstitut eller i et forsikringsselskab beliggende i en anden medlemsstat end Frankrig, kraever, at der indgaas en aftale mellem garanten og kreditinstituttet eller et forsikringsselskab i Frankrig med henblik paa sikring af de rejsendes hjemtransport.
12 Ved vurderingen af foreneligheden af naevnte artikel 14 med faellesskabsretten, skal der ubetinget tages hensyn til, at lov nr. 92.645, som er gennemfoert ved dekret nr. 94.490, sikrer gennemfoerelsen af Raadets direktiv 90/314/EOEF af 13. juni 1990 om pakkerejser, herunder pakkeferier og pakketure, i fransk ret (5). Denne hensyntagen er noedvendig, idet man - saafremt det antages, at artikel 14 er uforenelig med direktiv 89/646 og direktiv 92/49, men sikrer en overensstemmende gennemfoerelse af en krav i henhold til direktiv 90/314 - staar over for en problemstilling, som ikke vedroerer en uoverensstemmelse mellem nationale normer og faellesskabsnormer, men derimod en uoverensstemmelse mellem forskellige faellesskabsnormer af samme art og af samme vaerdi, som alle tre er vedtaget af Raadet.
13 De bestemmelser i direktiv 90/314, som er relevante med henblik paa vurderingen af artikel 14's forenelighed med faellesskabsretten, er artikel 7 og artikel 8. Det bestemmes i artikel 7:
»Den rejsearrangoer og/eller formidler, der er part i kontrakten, skal godtgoere, at han stiller tilstraekkelig garanti til i tilfaelde af insolvens eller konkurs at sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren.«
14 Det bestemmes i artikel 8:
»Medlemsstaterne kan vedtage eller opretholde strengere bestemmelser til beskyttelse af forbrugerne paa det omraade, der er omfattet af dette direktiv.«
Stillingtagen
15 Paa baggrund af gennemgangen af de relevante retsregler skal jeg nu behandle de forhold, der vil goere det muligt at svare paa det stillede spoergsmaal. Jeg tror ikke, det er noedvendigt at bruge megen tid paa, at kravet om, at der skal indgaas en aftale med en institution i Frankrig, naar garantien ydes som led i den frie udveksling af tjenesteydelser af en institution i en anden medlemsstat, utvivlsomt udgoer en hindring for denne frie udveksling. Ganske vist foerer hindringen ikke - saaledes som det ville vaere tilfaeldet, hvis der blev stillet krav om, at transaktionen skulle foretages gennem en filial eller et rejsebureau i Frankrig - til at en saadan institution afskaeres fra at udbyde sine tjenesteydelser paa det franske marked fra en anden medlemsstat. Men jeg kan ikke tilslutte mig den franske regerings synspunkt, hvorefter der - som foelge af, at der hverken foreligger en forpligtelse til at oprette en institution i Frankrig, at raade over en fast repraesentant, at oprette en filial eller at indefryse midler i landet - ikke foreligger nogen hindring for den frie udveksling af tjenesteydelser. Kravet i artikel 14 forpligter tjenesteyderen til at overvinde to forhindringer. For det foerste skal han finde en institution i Frankrig, som er indstillet paa at indgaa en aftale med ham, idet den af ham tilbudte garanti ellers ikke anerkendes. Dette er ikke noedvendigvis nemt, eftersom han skal indgaa et samarbejde med en potentiel konkurrent. For det andet skal han afholde de omkostninger, der er forbundet med indgaaelsen af en saadan aftale, da man naeppe kan forestille sig, at den franske institution vil tilbyde sin bistand gratis, og han skal derfor presse prisen ned for fortsat at kunne konkurrere med en fransk institution. Begraensningen er saaledes ubestridelig.
16 Spoergsmaalet er imidlertid, om den er uundgaaelig, i den forstand, at kravet i artikel 14, som anfoert af den franske regering, stort set beror paa gennemfoerelsen af artikel 7 i direktiv 90/314. Ifoelge den franske regering skal den i direktivet indeholdte garantiordning have tre egenskaber: den skal fungere i tilfaelde af rejsearrangoerens eller formidlerens insolvens eller konkurs, sikre tilbagebetaling af erlagte beloeb og hjemtransport af forbrugeren, og vaere »tilstraekkelig« og egnet til at »sikre« denne tilbagebetaling og denne hjemtransport.
17 Den franske regering har endvidere anfoert, at det i Domstolens dom af 8. oktober 1996 (6) blev bekraeftet, at der ved gennemfoerelsen af denne artikel reelt paahviler medlemsstaterne en resultatforpligtelse, og at de gennem foranstaltninger, som de selv vaelger, skal opnaa et niveau af maksimal effektivitet og en vis grad af automatisme i forbindelse med ivaerksaettelsen af garantimekanismen.
18 Selv om jeg er enig i, at der paahviler medlemsstaterne en egentlig resultatforpligtelse med hensyn til den garanti, som en kunde i et rejsebureau skal have, skal jeg dog samtidig fastslaa, at den franske regering erkender, at medlemsstaterne frit kan vaelge, hvilke midler de vil bringe i anvendelse for at naa dette maal, og den har paa ingen maade paastaaet, at faellesskabslovgivningen paalaegger dem at bringe midler i anvendelse, som vil indebaere en tilsidesaettelse af andre forpligtelser, som paahviler dem i medfoer af traktaten eller afledet ret.
19 Med andre ord kan det ikke antages, at faellesskabslovgiver ved artikel 7 endsige ved artikel 8 har givet medlemsstaterne en form for »carte blanche« til, ud fra en opfattelse om, at formaalet helliger midlet, at omgaa reglerne for det faelles marked med henblik paa at sikre en maksimal beskyttelse af forbrugeren. Dette udelukker dog ikke, at medlemsstaterne - paa de af Domstolen fastlagte betingelser - kan traeffe foranstaltninger, som medfoerer begraensninger i de friheder, som foelger af traktaten, saafremt dette er noedvendigt for at naa det med artikel 7 tilsigtede maal.
20 Paa denne baggrund skal jeg derfor tage stilling til, om den ubestridelige begraensning i den fri udveksling af tjenesteydelser som foelge af artikel 14 i dekret nr. 94.490 er begrundet, idet jeg skal bemaerke, at forpligtelsen til at indgaa en aftale med en institution i Frankrig hverken foelger af direktiv 89/646 (kreditinstitutter) eller af direktiv 92/49 (forsikringer). Det foelger, som anfoert af Kommissionen, af Domstolens faste praksis, at en saadan begraensning kan vaere begrundet i tvingende almene hensyn, for saa vidt som det kan antages, at der er tale om en ikke-diskriminerende, forholdsmaessig og objektivt noedvendig foranstaltning, og at den beskyttelsesvaerdige interesse ikke allerede er sikret ved regler, som tjenesteyderen er omfattet af i den medlemsstat, hvor han er etableret (7), og forudsat, at der ikke er sket en harmonisering paa faellesskabsplan (8).
21 Jeg skal saaledes undersoege, om disse forskellige betingelser er opfyldt. Jeg skal kort gennemgaa de betingelser, som aabenbart er opfyldt, og derefter naermere behandle dem, der virkelig rejser problemer for den franske lovgivning. Det er aabenbart, at de betingelser, der er opstillet i artikel 14 om et rejsebureaus anvendelse af en garanti udstedt af en tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat end Frankrig, vedroerer beskyttelsen af den forbruger, som stilles over for rejsearrangoerens eller saelgerens manglende evne til at betale, idet de kompletterer den forpligtelse, som en garant etableret uden for Frankrig har paataget sig, ved at inddrage en institution i Frankrig. De skal saaledes sikre en beskyttelsesvaerdig interesse (9).
22 Endvidere er det aabenbart, at de franske administrative bestemmelser ikke, eller i det mindste ikke for saa vidt angaar de for rejsearrangoerer gaeldende regler, er i strid med en faellesskabsretlig harmonisering, eftersom der for det foerste, som anfoert af Kommissionen, ikke i direktiv 90/314, a.st., er fastsat gennemfoerelsesbestemmelser til artikel 7, og idet det for det andet efter direktivets artikel 8 er muligt at fastsaette strengere nationale foranstaltninger vedroerende forbrugerbeskyttelse end dem, der foelger af direktivet. Betingelsen om, at den beskyttelsesvaerdige interesse ikke allerede er sikret gennem regler, som tjenesteyderen er omfattet af i den medlemsstat, hvor han er etableret, rejser heller ikke stoerre problemer, idet det ikke er garantens solvens, det drejer sig om, men derimod hans evne til effektivt traede i stedet for en fransk rejsearrangoer, som ikke er i stand til at betale. Spoergsmaalet er herefter om den franske foranstaltning er diskriminerende, objektivt noedvendig og forholdsmaessig.
23 For saa vidt angaar det foerste punkt er vurderingen ikke saa enkel som den umiddelbart kan forekomme. André Ambry anfoerer, at en garant i en anden medlemsstat paalaegges en saerlig forpligtelse som foelge af, at han er ikke er etableret i Frankrig. Dermed taler alt for, at der foreligger forskelsbehandling. Man kan imidlertid ogsaa, som Kommissionen, antage, at der ikke foreligger forskelsbehandling, idet dette princip som bekendt indebaerer, at ensartede situationer ikke maa behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke maa behandles ens, for saa vidt som alle garanter i medfoer af artikel 14 er forpligtet til umiddelbart at frigoere garantien, og at en institution uden for Frankrig ikke befinder sig i samme situation som en institution i Frankrig. Kommissionen anfoerer herved, at en fransk bank faktisk er i stand til omgaaende at overfoere midler til en anden institution i Frankrig, idet den dermed deltager i samme overfoerselsordning, hvorimod en udenlandsk institution, som ikke er tilknyttet en overfoerselsordning til en fransk bank, ikke noedvendigvis er i stand dertil. I den forbindelse anfoerer den franske regering, at overfoerslen af midler fra en medlemsstat til en anden hidtil er sket paa betingelser, som ikke altid har vaeret tilfredsstillende, og henviser herved til forskellige undersoegelser, som bekraefter, at faellesskabslovgiver er blevet foranlediget til at gribe ind ved Europa-Parlamentets og Raadets direktiv 97/5 af 27. januar 1997 om graenseoverskridende pengeoverfoersler (10).
24 Disse argumenter forekommer mig ikke at vaere uden betydning, selv om de graenseoverskridende pengeoverfoersler, som aabenbart volder problemer, er dem, hvor en borger henvender sig til en bank for at faa overfoert midler, idet det maa formodes, at tingene gaar lettere igennem, naar en bank eller en tilsvarende organisme oensker at overfoere midler til en anden medlemsstat for sin egen regning.
25 Argumenterne forekommer mig dog ikke helt overbevisende. Man kan ganske vist spoerge - og her maa jeg indroemme, at jeg ikke kender svaret - om, i et tilfaelde, hvor der ydes en garanti til en rejsearrangoer, der, som det er tilfaeldet i den foreliggende sag, er beliggende i Nord-OEst Frankrig, en bank i Sarre ville have ydet denne garanti, idet denne for at opfylde sine forpligtelser skulle have betroet midlerne til en kurér, og disse midler ville vaere kommet frem langt senere end midler, som afsendes af en garantistillende fransk bank etableret i Perpignan eller Bayonne. Hvis graenseoverskridende pengeoverfoersler reelt er saa vanskelige at gennemfoere, kan man endvidere spoerge sig selv, hvordan forsikringsselskaber forholder sig, naar de gennem flere aar har hjulpet deres kunder, som har vaeret udsat for uheldige oplevelser i fjerne afkroge af verden.
26 Saafremt det imidlertid antages, da der nu ikke er klarhed paa omraadet, at der er forskel paa den situation, hvor en institution er etableret i Frankrig, og den situation, hvor en institution er etableret i en anden medlemsstat, og dette er til hinder for en antagelse om, at de i artikel 14 opstillede krav udgoer en forskelsbehandling, maa man derfor se paa de andre betingelser, som skal vaere opfyldt for, at kravene er i overensstemmelse med faellesskabsretten. Er disse krav baade objektivt noedvendige og forholdsmaessige? Jeg deler den opfattelse, som Kommissionen fremfoerte under retsmoedet, og mener, at de ikke er det, og det af flere grunde.
27 Foer jeg naermere gennemgaar disse grunde, skal jeg bemaerke, at jeg ikke staar helt uforstaaende over for den franske regerings synspunkter. Jeg er fuldstaendig enig i, at det er vaesentligt, at den garanti, som rejsearrangoeren har indgaaet aftale om, umiddelbart kan frigoeres i Frankrig med henblik paa eventuel hjemtransport af kunderne. Hvem husker ikke den groteske situation, hvor kunderne fra et oestrigsk rejsebureau blev taget som gidsler af en graesk hotelejer, og som dannede grundlaget for den tvist, som blev forelagt Domstolen i sag C-364/96 i forbindelse med et praejudicielt spoergsmaal stillet af Bezirksgericht fuer Handelssachen Wien?
28 Udover den aabenbare interesse, som den oejeblikkelige frigivelse af garantien udgoer for en turist, som venter paa sin hjemtransport, er der ogsaa en anden fordel ved et hurtigt indgreb. Det sikrer nemlig, at det garantibeloeb, som rejsearrangoeren kraever, begraenses, og saaledes at konkurrencen fremmes inden for denne erhvervsgren. Hvis frigoerelsen af garantien traekker i langdrag, forlaenges turistens ophold, hvilket foerer til yderligere udgifter, som skal afholdes af garanten ud over dem, som han under alle omstaendigheder skulle afholde for at sikre de paagaeldendes hjemtransport. Hvis hjemrejsen derimod gennemfoeres meget hurtigt, vil garanten i almindelighed kun i forbindelse med hjemtransporten skulle afholde udgifterne til billetterne i stedet for den rejsearrangoer, som er ude af stand til at betale. Den omgaaende hjemsendelse af kunderne udgoer saaledes en interesse, som baade anerkendes af turistbranchen og af de institutioner, der stiller garanti.
29 Jeg kan ogsaa forstaa, hvilken betydning der er knyttet til praefektens indgrebsmuligheder i medfoer af artikel 16 i dekret nr. 94.490. Saaledes er der naeppe tvivl om, at det for en turist, som er strandet paa den anden side af jordkloden, er langt mere fordelagtigt, at den offentlige myndighed i den medlemsstat, hvor han har koebt sin rejse, kan ordne sagerne, i stedet for, at han selv skal faa garanten til at traede til.
30 I den forbindelse er det ubestrideligt, at man med den franske lovgivning ikke har valgt den loesning, som man ellers kunne have valgt i henhold til direktiv 90/314, hvorved man ved alene at kraeve, at rejsearrangoeren skule tilslutte sig en kollektiv garantiinstitution, som omfattede samtlige franske rejsearrangoerer, de facto ville have udelukket kreditinstitutter og forsikringsselskaber i andre medlemsstater fra at henvende sig til kunder til franske rejsearrangoerer.
31 Endelig skal jeg bemaerke, at faellesskabslovgiver paa forsikringsomraadet selv antager, at det sikkert i en lang raekke tilfaelde kan vise sig at vaere en betydelig fordel, at der i den medlemsstat, hvor forbrugeren har bopael, findes en repraesentant for den tjenesteyder, som er etableret i en anden medlemsstat. Dette er aarsagen til, at medlemsstaterne udtrykkeligt er blevet indroemmet en befoejelse til at kraeve en saadan repraesentation ved artikel 12a i direktiv 88/357/EOEF som indfoert ved artikel 6 i Raadets direktiv 90/618/EOEF af 8. november 1990 om aendring, navnlig med hensyn til ansvarsforsikring for motorkoeretoejer, af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF, som begge angaar samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (11).
32 Stillet over for disse positive aspekter i den franske lovgivning er der derimod andre negative aspekter, som foerer til, at lovgivningen maa underkendes. Det foerste vedroerer den omstaendighed, at den aftale, som den udenlandske tjenesteyder skal indgaa med en institution i Frankrig, ikke kun omhandler et simpelt samarbejde, idet denne institution yder bistand til garanten med henblik paa, at midlerne faktisk umiddelbart kan stilles til raadighed for praefekten, som skal organisere turisternes hjemsendelse, eventuelt ved at laegge ud for midlerne, saafremt den graenseoverskridende pengeoverfoersel forekommer umulig at gennemfoere inden for en meget kort frist. Det fremgaar af forklaringerne fra den franske regering, at det, der kraeves, er, at praefekten kan anlaegge sag mod institutionen i Frankrig for en fransk domstol som hastesag, saafremt han finder at garantens foranstaltninger er for langsommelige. Dette betyder, at der ikke blot er tale om, at denne institution skal forpligte sig til over for garanten, men at den over for de franske myndigheder reelt skal paatage sig de forpligtelser, som paahviler garanten selv. Imidlertid foerer kravet om en forpligtelse af denne type reelt til et krav om, at en garanti, som ydes af et kreditinstitut eller en forsikringsvirksomhed i en anden medlemsstat, suppleres af en tilsvarende garanti fra en institution af samme type i Frankrig, Man staar dermed over for en situation, hvor en garanti, som er ydet i forbindelse med ordningen med den fri udveksling af tjenesteydelser, som er indfoert ved direktiv 89/646 og direktiv 92/49, i realiteten naegtes samme status som en garanti, som er ydet i Frankrig. En saadan naegtelse af at anerkende gyldigheden af et »europaeisk pas«, som er formaalet med disse direktiver i kraft af en autorisation, som er gyldig i samtlige medlemsstater, forekommer mig ikke at staa i forhold til hensynet til at beskytte forbrugeren, hvilket ellers er deres erklaerede formaal.
33 Det andet aspekt vedroerer den franske regerings argumentation om, at det uden et krav om en saadan aftale ville vaere umuligt at opretholde praefektens mulighed for at anlaegge hastesag mod en langsommelig garant. Jeg kan godt forstaa, at den franske regering oensker, at praefekten, naar denne ser sig tvunget til at anlaegge sager, kan goere det for en national retsinstans, og at han ikke i en noedsituation, hvor han skal gribe ind, skal konfronteres med de vanskeligheder og forsinkelser, der er forbundet med soegsmaal for udenlandske domstole. Det er min opfattelse, at dette hensyn i lyset af proportionnalitetsprincippet ikke kan udgoere en begrundelse for kravet i artikel 14. Det ville have vaeret tilstraekkeligt, for at give praefekten de samme muligheder ved garantistillelsen fra en erhvervsdrivende i en anden medlemsstat, at stille krav om, at denne skulle acceptere en klausul i kontrakten, hvorefter eventuelle retstvister vedroerende ivaerksaettelsen af garantien hoerte under de franske domstole, og hvori det praeciseredes, at afgoerelsen fra den franske ret kunne fuldbyrdes i henhold til Bruxelles-konventionen.
34 Det tredje negative aspekt ved den franske lovgivning vedroerer den omstaendighed, at det heri forudsaettes, at frigivelsen af midler med henblik paa hjemtransport af kunder til en rejsearrangoer, som ikke opfylder sine forpligtelser, noedvendigvis vil indtraede for sent til, at hjemsendelsen kan organiseres paa de bedst mulige betingelser, og den altid vil vaere mindre effektiv, end hvis garanten var etableret i Frankrig. En udenlandsk garant har saaledes ingen mulighed for at godtgoere, at denne forudsaetning i hans tilfaelde paa ingen maade er opfyldt.
35 Som jeg anfoerte ovenfor kan en garant vaere etableret i en anden medlemsstat og samtidig befinde sig i umiddelbar naerhed af det praefektur, som skal behandle sagen, hvilket giver garanten en raekke oplagte muligheder, hvorimod en garant etableret i Frankrig reelt kan vaere langt vaek herfra og selv have behov for et vist tidsrum til fysisk at faa overfoert de noedvendige midler.
36 Jeg erkender dog, at en garant, som er etableret i en anden medlemsstat, typisk vil staa over for stoerre vanskeligheder end dem, som moeder garanter etableret i Frankrig. Den franske lovgivning burde imidlertid have indeholdt bestemmelser, hvis naermere indhold det ikke tilkommer mig at definere, men som tog hensyn til den omstaendighed, at der kan vaere tilfaelde, hvor det ikke kan betvivles, at garanten er i stand til at handle hurtigt og effektivt. En lovgivning, hvorefter de nationale myndigheder kan afvise garantier, som ikke opfylder visse objektivt fastlagte kriterier om effektivitet, eller paalaegger garanten at fremfoere konkrete forhold med henblik paa at godtgoere, at garantien er effektiv, ville have udgjort et mindre indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser. Den franske lovgivning, hvori der opstilles en alt for generel regel, som ikke giver plads for individuelle situationer, er derfor ogsaa paa dette punkt i strid med proportionnalitetsprincippet.
Forslag til afgoerelse
37 Paa baggrund af ovenstaaende skal jeg foreslaa, at det praejudicielle spoergsmaal, som er stillet af Tribunal de grande instance de Metz, besvares saaledes:
»Princippet om fri udveksling af tjenesteydelser ifoelge EF-traktatens artikel 59, ifoelge Raadets andet direktiv 89/646/EOEF af 15. december 1989 om samordning af lovgivningen om adgang til at optage og udoeve virksomhed som kreditinstitut og om aendring af direktiv 77/780/EOEF og ifoelge Raadets direktiv 92/49/EOEF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedroerende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om aendring af direktiv 73/239/EOEF og 88/357/EOEF (tredje skadesforsikringsdirektiv) er til hinder for en bestemmelse som den i Frankrig gaeldende artikel 14 i dekret 94.490, der i forbindelse med den garanti, som rejsebureauer skal vaere i besiddelse af, og i tilfaelde af, at der stilles en finansiel garanti af et kreditinstitut eller i et forsikringsselskab beliggende i en anden medlemsstat end Frankrig, systematisk kraever, at der indgaas en aftale mellem garanten og kreditinstituttet eller et forsikringsselskab i Frankrig med henblik paa sikring af de rejsendes hjemtransport.«
(1) - JORF, s. 8746.
(2) - JORF, s. 9457.
(3) - EFT L 386, s. 1.
(4) - EFT L 228, s. 1.
(5) - EFT L 158, s. 59.
(6) - Forenede sager C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94, Dillenkofer m.fl., Sml. I, s. 4845.
(7) - Dom af 25.7.1991, sag C-75/90, Saeger, Sml. I, s. 4221, praemis 15.
(8) - Dom af 25.7.1991, sag C-353/89, Kommissionen mod Nederlandene, Sml. I, s. 4069.
(9) - Dom af 4.12.1986, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 29 ff.
(10) - EFT L 43, s. 25.
(11) - EFT L 330, s. 44.