61983C0055
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
SIR GORDON SLYNN
del 6 dicembre 1984 (
1
)
Signor Presidente,
signori Giudici,
Nelle cause riunite 55 e 56/83 la Repubblica italiana propugna l'annullamento parziale di due decisioni della Commissione con cui viene esclusa l'imputabilità al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG) di talune spese sostenute dall'ente italiano di intervento (AIMA). La prima causa riguarda la decisione della Commissione 14 gennaio 1983, n. 83/37 (GU 1983, L 38, pag. 30), relativa all'esercizio 1976; la seconda riguarda la decisione della Commissione n. 83/48, di pari data, ma relativa all'esercizio 1977 (GU L 40, 1983, pag. 55). In ambedue le cause si tratta di spese relative a vino da pasto e, poiché i medesimi problemi ricorrono in ambedue le cause, è opportuno trattarle congiuntamente. Tuttavia, in aggiunta, viene in rilievo una controversia in ordine a spese relative a carni nella causa 55/83 e relative a cereali nella causa 56/83.
Vino
Il regolamento del Consiglio 28 aprile 1970, n. 816 (GU L 99, 1970 pag. 1), disponeva che, qualora la produzione vinicola prevista per un determinato periodo eccedesse i limiti prescritti, sarebbero stati concessi aiuti al magazzinaggio privato, ma che, qualora ciò rischiasse di essere inefficace per ottenere un risanamento dei corsi, avrebbero potuto essere adottati provvedimenti per la distillazione del vino. Le condizioni stabilite per tale distillazione dovevano essere tali da garantire che l'equilibrio del mercato dell'alcool etilico non fosse compromesso (art. 7).
Sulla base di questi poteri, il regolamento del Consiglio n. 567/76 (GU L 67, 1976, pag. 25) stabiliva norme per la distillazione del vino da compiersi fra il 1° aprile ed il 31 luglio 1976 per tutta la Comunità. Veniva fissato un prezzo minimo d'acquisto sulla base della considerazione che « il prezzo dei vini destinati ad essere distillati non deve costituire un incentivo alla produzione di vini destinati principalmente alla distillazione, pur dovendo essere sufficientemente interessante per rendere efficace l'operazione ». Veniva anche fissato l'ammontare dell'aiuto da pagare al produttore, che integrava il prezzo pagato dal distillatore.
Poiché taluni produttori, che « esitavano ad avvalersi della facoltà offerta dal regolamento non avevano presentato tempestivamente la relativa domanda », si disponeva una seconda operazione di distillazione da effettuarsi fra il 15 giugno ed il 30 settembre 1976.
L'AIMA si trovava a versare ingenti somme in relazione al vino distillato. Il primo rilievo formulato dalla Commissione in ordine alla non imputabilità delle spese si riferisce a tutti questi importi; il secondo e il terzo rilievo si riferiscono solamente ad alcuni dei contratti interessati. Altri rilievi, come quello relativo all'irricevibilità del ricorso ed all'erroneo pagamento degli importi in questione ai distillatori invece che ai produttori, sono stati ritirati dalla Commissione.
1.
Il primo e principale rilievo si riferisce al fatto che il 18 marzo 1976, tre giorni dopo l'adozione del regolamento n. 567/76, veniva adottato un decreto legge (il n. 46) che aumentava le imposte sull'alcol di vino e sull'alcol di melasso, in modo da rendere l'alcol di vino meno caro dell'alcol di melasso.
Prima dell'emanazione del decreto legge italiano, e di fatto a partire dal 1970, sia l'alcol di vino che quello di melasso erano soggetti ad un'imposta di fabbricazione di 90000 lire l'ettolitro. Inoltre, l'alcol di melasso era soggetto ad un'imposta erariale di 27000 lire l'ettolitro, livello mantenuto fin dal 1955. Prima di questo decreto risulta che il prezzo di vendita dell'alcol di melasso era di 143000 lire, mentre per quello di vino era di 147000 lire l'ettolitro. Il decreto n. 46 aumentava l'imposta di fabbricazione a 120000 lire per ambedue i prodotti, e l'imposta erariale veniva aumentata a 40000 lire per l'alcol di melasso. Anche se non è stato fornito tutto l'insieme delle cifre, risulta che di conseguenza l'alcol di vino veniva venduto a 185000 lire e l'alcol di melasso a 188000 lire.
Il governo italiano afferma che ciò rappresentava un esercizio perfettamente legittimo del proprio potere impositivo. Il decreto non riguardava soltanto l'alcol, bensì molti altri prodotti e interessava in larga misura imposte da aggiornare onde tener conto degli effetti dell'inflazione. Pur ammettendo che un provvedimento di natura fiscale possa essere incompatibile con il diritto comunitario qualora il suo scopo od effetto sia di alterare il mercato, il governo italiano sostiene che un provvedimento non è incompatibile con il diritto comunitario se il suo scopo e il principale effetto sono di natura fiscale e gli altri effetti sul mercato sono di secondaria importanza.
In questo caso non si è sostenuto che le imposte introdotte fossero discriminatorie o contrarie all'art. 95 del trattato, o che si fosse in presenza di un aiuto statale contrario all'art. 92. La Commissione, tuttavia, si basa sulla sentenza nelle cause riunite 15 e 16/76 (Francia/Commissione, Race. 1979, pag. 321, pag. 338-341), in cui la Corte ha dichiarato che « in materia di attuazione della normativa comunitaria gli Stati membri non possono adottare unilateralmente provvedimenti complementari atti a compromettere la parità di trattamento degli operatori economici nell'intera Comunità, e ad alterare in tal modo le condizioni di concorrenza fra gli Stati membri ». Anche se nella presente fattispecie non si tratta di un aiuto in senso stretto, come nella causa francese, che riguardava un caso in cui sia lo scopo (disporre un aiuto complementare in quanto il governo francese riteneva che i provvedimenti adottati e gli aiuti stabiliti dalla Comunità fossero insufficienti), sia l'effetto (il doppio dell'importo previsto come aiuto comunitario alla Francia era stato versato come aiuto) erano chiari, il principio è il medesimo e si applica, nella presente controversia, ad una specie di aiuto indiretto.
La Commissione sostiene che, ove sia dimostrato che lo scopo o l'effetto di un provvedimento nazionale sia quello di interferire col funzionamento di misure adottate dalla Commissione in un'organizzazione di mercato, lo Stato membro non può basarsi su quanto è assertivamente operato nell'ambito di meccanismi comunitari come se fosse avvenuto in conformità alla normativa comunitaria così da autorizzarlo ad avanzare pretese nei confronti del FEAOG.
Questo mi sembra eccessivo. Se uno Stato membro adotta provvedimenti di cui si può dimostrare che non hanno influito sul funzionamento di un esercizio come quello in esame, anche se questo era il loro scopo, non mi sembra che in questo caso lo Stato membro perda automaticamente il diritto ad avanzare pretese nei confronti del Fondo. D'altro canto, se vi è l'intenzione di adottare provvedimenti complementari, che in una situazione normale avrebbero probabilmente un effetto perturbatore sulle misure prese a livello comunitario, allora tale effetto può essere presunto fino a prova contraria. In sentenze come quelle nella causa 177/78 (Pigs and Bacon Commission/McCarren & Co. Ltd, Race. 1979, pag. 2161), nelle cause riunite 36 e 71/80 (Irish Creamery Association/Irlanda, Race. 1981, pag. 735) e nella causa 297/82 (De samvirkende danske Landboforeninger/Ministero delle finanze danese, Race. 1983, pag. 3299), la Corte, pur prendendo in considerazione l'obiettivo dei provvedimenti nazionali, ha tenuto conto, in definitiva, di quelle situazioni in cui i provvedimenti avevano o potevano avere effetti perturbatori o dannosi. Non va dimenticato che nella sentenza in causa 177/78 la Corte ha dichiarato che, in presenza di un'organizzazione comunitaria, gli obblighi degli Stati membri consistono nelľ« astenersi da qualsiasi provvedimento che vi deroghi o ne pregiudichi l'efficacia ».
Per quanto riguarda lo scopo nella presente fattispecie, la Commissione si basa principalmente su di una nota del ministero dell'agricoltura in data 24 marzo 1982 secondo la quale la normativa comunitaria non aveva raggiunto l'effetto desiderato, in parte perché il mercato dell'alcol di vino era saturo ed in parte a causa della concorrenza dell'alcol di melasso i cui costi di produzione erano inferiori. Si affermava quindi che il decreto n. 46 era necessario non solo per aumentare il gettito fiscale, ma anche perché l'aumento del prezzo dell'alcol di melasso avrebbe dovuto incentivare la produzione e il consumo di alcol di vino. Inoltre si affermava che il decreto n. 46 era insufficiente per raggiungere gli obiettivi perseguiti dai provvedimenti d'intervento comunitari. Di conseguenza, lo stesso giorno in cui veniva adottato il decreto n. 46 un ulteriore decreto fissava il prezzo dell'alcol ottenuto da vini da pasto prodotti nel 1975 in 61000 lire l'ettolitro al netto delle imposte. Nel ricorso si sosteneva che ciò non determinava nessun. vantaggio ingiustificato per i produttori e distillatori italiani in quanto il prezzo di mercato era di 65000 lire. Questo specifico argomento veniva tuttavia a cadere una volta riconosciuto che in effetti non era stato venduto alcol al prezzo inferiore stabilito dal secondo decreto.
Il governo italiano, ammettendo la rilevanza dello scopo, tenta di evitare gli effetti di questa nota « infelice » affermando che era stata redatta molto tempo dopo i fatti e non era chiara. Inoltre essa proveniva dal ministero dell'agricoltura, che non risultava fosse stato consultato prima della promulgazione del decreto n. 46.
Non ritengo persuasivo quest'ultimo argomento. Il ministero avrebbe ancora potuto essere consultato e comunque avrebbe in seguito potuto essere pienamente informato delle intenzioni del governo ed autorizzato a scrivere per suo conto. È a mio parere impossibile respingere un documento, chiaramente redatto con cura, proveniente da un ministero e ritenerlo completamente inattendibile quanto agli scopi del governo. A me sembra che esso dimostri come a quell'epoca tale scopo fosse quello di dare un ulteriore incentivo all'uso del vino da distillazione, al di là ed al di sopra di quanto stabilito dai provvedimenti comunitari.
Il fatto che queste imposte fossero contemplate in un decreto di carattere generale può significare che il decreto era di tipo fiscale, ma ciò non esclude in sé e per sé l'intenzione di influenzare il funzionamento di uno strumento comunitario. Nella fattispecie, il decreto è stato adottato subito dopo l'emanazione del regolamento comunitario, ed è entrato in vigore prima che cominciasse la campagna di distillazione, che era di breve durata. L'innovazione fondamentale (l'aumento delle imposte sull'alcol di melasso) fu decisa in questa occasione per la prima volta in ventun anni e non è stato sostenuto che non fosse possibile attendere la fine della campagna. Questi elementi, benché non vadano esagerati, mi sembra che militino a favore della tesi della Commissione per quel che riguarda lo scopo reale dei provvedimenti.
Tuttavia, io credo che il problema più importante sia quello di stabilire se il decreto ha avuto l'effetto sostenuto dalla Commissione. Non concordo con l'argomento della Commissione secondo cui la differenza di prezzo tra l'alcol di vino e l'alcol di melasso significava automaticamente che i distillatori potevano trarre margini di utile maggiori rispetto a quanto sarebbe avvenuto se fosse stato concesso il solo aiuto comunitario. Ciò si può stabilire solo con una dettagliata analisi della composizione di ambedue i prezzi, la quale, eccetto la componente fiscale, non è stata fornita. Né sono disposto a presumere, come afferma la Commissione, che i produttori venivano o avrebbero potuto essere pagati più del prezzo minimo fissato dato che, di fatto, i distillatori avrebbero potuto dividere con loro i pretesi maggiori profitti. Di ciò non vi è alcuna prova e secondo me spettava alla Commissione fornire tale prova.
D'altro canto, mi sembra incontrovertibile che: 1) se l'alcol di vino poteva essere venduto ad un prezzo inferiore a quello dell'alcol di melasso, il primo avrebbe dovuto essere venduto in quantità maggiore, visto che i due prodotti sono in concorrenza fra di loro; 2) ne consegue che i distillatori avrebbero dovuto acquistare più vino; 3) poiché lo scopo era di pagare, per il vino da distillazione, un prezzo sufficientemente allettante e al di sopra del prezzo di mercato, i produttori avrebbero dovuto ricavare un maggior profitto globale in quanto potevano vendere più vino, e ciò naturalmente a detrimento dei produttori di melasso. Ciò si ricava dall'affermazione contenuta nella nota del ministero dell'agricoltura secondo cui « grazie ai » due decreti (dei quali si ammette ora che uno non ha avuto effetto) l'operazione di distillazione ha avuto un certo successo in Italia avendo consentito che 2,3 milioni di ettolitri di vino fossero avviati alla distillazione.
La difficoltà nel caso di specie deriva dalla necessità di conservare l'equilibrio tra la sovranità di uno Stato membro in materia fiscale e la necessità di garantire che i provvedimenti comunitari non vengano pregiudicati, intenzionalmente o no, da provvedimenti adottati anche sotto forma di provvedimenti fiscali. Penso altresì che sia importante tener presente che, per quanto sotto il profilo formale questo sia un ricorso dell'Italia e non un ricorso della Commissione-a norma dell'art. 169 del trattato CEE, il problema essenziale sia quello di stabilire se l'Italia abbia trasgredito il trattato. In questi limiti, e comunque in primo luogo, mi sembra che spetti alla Commissione l'onere di provare la trasgressione.
A seguito di questa analisi mi sembra che la Commissione abbia dimostrato che nella fattispecie sono stati adottati provvedimenti complementari i quali hanno influito sul funzionamento dei provvedimenti comunitari per la distillazione. Ciò è vero se — forse anche perché — si può concludere che il governo italiano è riuscito a conseguire il suo intento di raggiungere lo stesso obiettivo perseguito dalla Comunità.
Il secondo regolamento, il n. 1281/76, veniva ovviamente adottato dopo il decreto italiano n. 46. Si sostiene che la Commissione e il Consiglio, con le conoscenze che avevano o che avrebbero dovuto avere, hanno ammesso pertanto che il decreto non perturbava né danneggiava il sistema comunitario. Non posso condividere quest'assunto. Non ritengo che la Commissione sia in nessun modo tenuta ad avere conoscenza della legislazione nazionale, a meno che questa non le venga comunicata. Non risulta che ciò sia avvenuto nel caso di specie. Vi dovrebbe essere un completo scambio d'informazioni tra la Commissione e. gli Stati membri per quel che riguarda le imposizioni fiscali o altri provvedimenti che possano influire sulla futura normativa comunitaria, specialmente se viene adottata la procedura del comitato di gestione. Nel caso di specie non farei dunque alcuna distinzione fra i due regolamenti. La situazione in cui venga adottato un regolamento comunitario in contrasto con una normativa nazionale preesistente, particolarmente se questa ha un effetto indiretto più che diretto su di un progetto comunitario, e se il suo testo è comunicato alla Commissione prima che venga adottato il regolamento comunitario, solleva problemi diversi che non si pongono nel caso di specie.
Per quel che riguarda il primo punto della controversia, mi sembra che vada accolto l'argomento della Commissione nei limiti sopra indicati.
2.
In secondo luogo, la Commissione sostiene che l'Italia ha pagato aiuti in relazione a contratti di distillazione che non sono stati completamente eseguiti. Essa si basa sull'art. 6, n. 3, del regolamento n. 567/76, che dispone quanto segue:
« La differenza di cui all'art. 2, § 5, è versata quando viene fornita la prova che l'intero quantitativo di vino previsto nel contratto — fatto salvo quanto disposto all'art. 4 — è stato distillato ».
La Commissione ne deduce che l'aiuto va pagato solamente se il contratto è stato eseguito interamente.
L'Italia si richiama al fatto che l'art. 1 del medesimo regolamento stabilisce che i contratti di consegna tra produttori e distillatori sono revocabili. La Commissione replica che i contratti possono essere revocati solamente alle condizioni di cui all'art. 4, che sono particolarmente rigorose al riguardo. Tali condizioni sarebbero inutili se il contratto potesse essere parzialmente eseguito e quindi revocato in ogni caso.
A questo proposito ritengo che sia fondata la tesi della Commissione e che l'aiuto sia dovuto solo qualora sia stato distillato il quantitativo di vino stabilito nel contratto.
È pacifico fra le parti che alcuni contratti sono stati eseguiti interamente per cui, qualora la Corte si pronunci a favore dell'Italia quanto al punto 1, il FEAOG dovrà assumere a suo carico le spese di questi contratti. In tutte le memorie la Commissione si è giustamente impegnata a rivedere i conti con le autorità italiane in modo da stabilire quali contratti siano stati eseguiti interamente. Riguardo a questi ultimi l'aiuto sarebbe dovuto qualora la Corte decidesse sul primo punto a favore dell'Italia.
3.
Infine, la Commissione sostiene (e l'Italia ammette) che in molti casi quest'ultima ha pagato l'aiuto in un'unica soluzione invece che in due versamenti come prescritto dall'art. 2 del regolamento n. 567/76. Questa è stata una chiara trasgressione del regolamento. Tuttavia, sembra pacifico fra le parti che in alcuni casi i pagamenti sono stati effettuati in due versamenti come prescritto. Inoltre, i pagamenti effettuati durante il periodo coperto dal regolamento n. 1281/76 potevano essere legittimamente effettuati in una sola volta, poiché ciò era espressamente consentito dall'art. 2 di quel regolamento. Di conseguenza, ove la Corte decida a sfavore della Commissione sul primo punto, la Commissione e l'Italia dovranno riesaminare insieme i conti per stabilire quale parte degli aiuti debba essere a carico del FEAOG.
Carni
L'art. 1 del regolamento del Consiglio n. 1857/74 (GU L 195, 1974, pag. 17) dispone quanto segue:
« Gli Stati membri possono promuovere, entro un periodo di dodici mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento, campagne d'informazione pubblicitaria destinate a meglio orientare la scelta dei consumatori in funzione dell'offerta e della domanda dei prodotti del settore delle carni bovine ».
L'art. 4 disponeva che il regolamento doveva entrare in vigore il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, pubblicazione avvenuta il 18 luglio 1974.
Il regolamento del Consiglio n. 2930/74 (GU L 311, 1974, pag. 6) stabiliva che la campagna venisse estesa alla carne suina ed al pollame. L'art. 1 stabilisce che:
« Gli Stati membri possono promuovere, durante il periodo che va fino al 20 luglio 1975, campagne d'informazione pubblicitaria destinate a meglio orientare la scelta dei consumatori in funzione dell'offerta e della domanda dei prodotti dei settori delle carni suine e del pollame ».
Nella decisione n. 83/37 la Commissione constatava che il FEAOG non poteva rimborsare le spese sostenute dall'Italia in queste campagne pubblicitarie. Risulta chiaramente dal punto 3.6.5 della relazione della Commissione sulla liquidazione dei conti per l'esercizio 1976-1977 che ciò era dovuto al fatto che l'Italia non aveva rispettato il termine del 20 luglio 1975.
L'Italia contesta questo punto. Entro il 20 luglio 1975 essa si era limitata ad adottare tutti i provvedimenti preparatori per le campagne. Essa sostiene ora che la condizione relativa al fatto di « promuovere » le campagne era stata osservata una volta predisposti i provvedimenti preparatori.
L'argomento addotto dall'Italia condurrebbe al risultato per cui le campagne pubblicitarie potrebbero essere effettuate in ogni momento, purché i provvedimenti preparatori fossero stati predisposti prima del 20 luglio 1975. Secondo me ciò contrasta con il preambolo dei due regolamenti, in particolare con quello del regolamento n. 1857/74, in cui risulta chiaramente che l'obiettivo delle campagne era di superare le difficoltà a breve termine causate dai prezzi particolarmente bassi.
In secondo luogo, il secondo considerando del regolamento n. 2930/74 stabilisce che le campagne contemplate da tale regolamento dovevano terminare « alla stessa data della campagna prevista per le carni bovine». Non vi è dubbio che tale data fosse il 20 luglio 1975.
In terzo luogo, l'art. 3, n. 2, del regolamento n. 1857/74 dispone che « allo scadere di un termine di sei mesi dall'entrata in vigore del presente regolamento, i risultati delle misure da questo previste vengono esaminati... ». L'art. 3, n. 2, del secondo regolamento contiene una disposizione analoga. Anche se i periodi di cui trattasi non fossero scaduti in ambedue i casi, a mio parere queste norme disponevano che i provvedimenti dovevano essere stati attuati, poiché erano « i risultati » che dovevano essere esaminati.
Ritengo quindi che questa parte del ricorso dell'Italia vada respinta.
Cereali
Il regolamento del Consiglio n. 2255/77 (GU L 261, 1977, pag. 4) disponeva che 200000 tonnellate di frumento tenero panificabile detenuto dall'ente d'intervento tedesco andavano vendute all'ente d'intervento italiano, l'AIMA. Disposizioni dettagliate per questa vendita venivano stabilite dal regolamento della Commissione n. 2452/77 (GU L 285, 1977, pag. 11).
Ai sensi della normativa comunitaria in materia, il prezzo d'acquisto avrebbe dovuto normalmente essere pagato direttamente dall'AIMA all'ente d'intervento tedesco. Tuttavia, il regolamento n. 2255/77 apportava una deroga a questo sistema: il FEAOG doveva agire da intermediario, anticipando l'importo in questione all'ente d'intervento tedesco per essere poi rimborsato dall'AIMA. alla fine del 1977. Inoltre, la Commissione stabiliva nel contempo, in una dichiarazione riportata nei verbali del Consiglio, che l'Italia poteva accreditare la somma dovuta al FEAOG ad una data precedente, e cioè il 1° dicembre 1977.
L'Italia afferma di aver usufruito di questa possibilità e di aver pagato l'importo il 1° dicembre 1977. Nella causa 56/83 essa impugna quindi la decisione della Commissione n. 83/48 per aver questa omesso di prendere -in considerazione tale circostanza. D'altro canto, la Commissione sostiene che nessun pagamento del genere è stato effettuato a tale data.
Di conseguenza, la controversia fra le parti sembra in definitiva ridursi a questo: se il pagamento di cui trattasi sia effettivamente avvenuto o sia stato accreditato in data 1° dicembre 1977 o no.
E pacifico fra le parti che non esiste alcuna prova documentale dell'avvenuto pagamento a tale data. L'Italia sostiene che ciò non inficia in alcun modo la sua posizione in quanto non esiste o non esisteva la prassi di provare tali pagamenti tramite alcuna documentazione. La Commissione respinge questa affermazione e sostiene che tali pagamenti sono sempre stati provati per iscritto, come evidentemente dovrebbe avvenire. Mi sembra che la Commissione al riguardo sostenga a ragione che non vi è alcuna prova del fatto che l'Italia abbia usufruito della possibilità di accreditare l'importo il 1° dicembre 1977 e, di conseguenza, respingerei questa parte del ricorso.
In conclusione, ritengo che entrambi i ricorsi vadano respinti e che la Repubblica italiana debba essere condannata a pagare le spese sostenute dalla Commissione in ambedue le cause.
(
1
)	Traduzione dall'inglese.