62012CC0521_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Projekt poszerzenia drogi w Niderlandach oddziałuje na specjalny obszar ochrony w rozumieniu dyrektywy siedliskowej(2) . Może on w szczególności ograniczyć powierzchnię lub jakość łąk trzęślicowych(3) na tym obszarze. Zarządzono podjęcie pewnych środków zmierzających do stworzenia nowych łąk w innym miejscu na tym samym obszarze w celu zastąpienia lub powiększenia naruszonych łąk. Rozporządzenia ministra zatwierdzające projekt obejmujący te środki zostały zaskarżone na drodze prawnej.
2. W związku z tym Raad van State (rada stanu) zmierza w istocie do ustalenia, czy występuje niekorzystny skutek dla integralności terenu w rozumieniu dyrektywy siedliskowej, jeśli projekt obejmuje utworzenie na tym obszarze strefy tego typu siedliska przyrodniczego o powierzchni równej lub większej, a jeśli tak, czy to utworzenie należy uważać za „środek kompensujący” w rozumieniu tej dyrektywy.
Prawo Unii
Dyrektywa siedliskowa
3. Artykuł 1 dyrektywy siedliskowej zawiera szereg definicji, a w szczególności:
„a) ochrona
oznacza zespół środków wymaganych do zachowania lub odtworzenia siedlisk przyrodniczych [...] we właściwym stanie ochrony, określonym w lit. e) [...];
[...]
e) stan ochrony siedliska przyrodniczego
oznacza sumę oddziaływań na siedlisko przyrodnicze oraz na jego typowe gatunki, które mogą mieć wpływ na jego długofalowe naturalne rozmieszczenie, strukturę i funkcje oraz na długoterminowe przetrwanie jego typowych gatunków w obrębie terytorium, o którym mowa w art. 2.
Stan ochrony siedliska przyrodniczego zostanie uznany za »właściwy«, jeśli:
– jego naturalny zasięg i obszary mieszczące się w obrębie tego zasięgu są stałe lub się powiększają,
– szczególna struktura i funkcje konieczne do jego długotrwałego zachowania istnieją i prawdopodobnie będą istnieć w dającej się przewidzieć przyszłości, oraz
– stan ochrony jego typowych gatunków jest właściwy, [...]
– [...]
k) teren mający znaczenie dla Wspólnoty
oznacza teren, który w regionie lub regionach biogeograficznych, do których należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia typu siedliska przyrodniczego we właściwym stanie ochrony, wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także może się znacząco przyczynić do spójności sieci Natura 2000, o której mowa w art. 3 i/lub przyczynia się znacząco do zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu lub regionów biogeograficznych.
[...]
l) specjalny obszar ochrony
oznacza teren mający znaczenie dla Wspólnoty wyznaczony przez państwa członkowskie w drodze ustawy, decyzji administracyjnej i/lub umowy, na którym są stosowane konieczne środki ochronne w celu zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych i/lub populacji gatunków, dla których teren został wyznaczony;
[...]”.
4. Artykuł 2 stanowi:
„1. Niniejsza dyrektywa ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się Traktat.
2. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty.
3. Środki podejmowane zgodnie z niniejszą dyrektywą uwzględniają wymogi gospodarcze, społeczne i kulturowe oraz cechy regionalne i lokalne”.
5. Artykuł 3 ust. 1 stanowi:
„Zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie.
[...]”.
6. Zgodnie z art. 6 dyrektywy siedliskowej:
„1. Dla specjalnych obszarów ochrony państwa członkowskie tworzą konieczne środki ochronne obejmujące, jeśli zaistnieje taka potrzeba, odpowiednie plany zagospodarowania opracowane specjalnie dla tych terenów bądź zintegrowane z innymi planami rozwoju oraz odpowiednie środki ustawowe, administracyjne lub umowne, odpowiadające ekologicznym wymaganiom typów siedlisk przyrodniczych, wymienionych w załączniku I, lub gatunków, wymienionych w załączniku II, żyjących na tych terenach.
2. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania w celu uniknięcia na specjalnych obszarach ochrony pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, jak również w celu uniknięcia niepokojenia gatunków, dla których zostały wyznaczone takie obszary, o ile to niepokojenie może mieć znaczenie w stosunku do celów niniejszej dyrektywy.
3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren, oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa.
4. Jeśli pomimo negatywnej oceny skutków dla danego terenu oraz braku rozwiązań alternatywnych, plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000. O przyjętych środkach kompensujących państwo członkowskie informuje Komisję.
Jeżeli dany teren obejmuje typ siedliska przyrodniczego i/lub jest zamieszkały przez gatunek o znaczeniu priorytetowym, jedyne względy, na które można się powołać, to względy odnoszące się do zdrowia ludzkiego lub bezpieczeństwa publicznego, korzystnych skutków o podstawowym znaczeniu dla środowiska lub, po wyrażeniu opinii przez Komisję, innych powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego”.
7. Wykaz typów siedlisk przyrodniczych, zawarty w załączniku I do dyrektywy siedliskowej, obejmuje wreszcie, wśród półnaturalnych podmokłych łąk ziołoroślowych, „6410 Łąki z Molinia na kredzie, torfie lub glinie ( Molinion caeruleae )”. Nie jest to siedlisko o znaczeniu priorytetowym.
Wytyczne Komisji
8. Komisja opublikowała wytyczne (dokument „wytyczne” 2007/2012) dotyczące art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, których pkt 1.4.1 przewiduje między innymi, że w kontekście art. 6 dyrektywy siedliskowej należy wprowadzić wyraźne rozróżnienie między środkami łagodzącymi a środkami kompensującymi. Jakkolwiek dyrektywa siedliskowa nie definiuje pojęcia „środków kompensujących”, to jednak zgodnie z wytycznymi na podstawie praktyki można wprowadzić następujące rozgraniczenie:
„– środki łagodzące sensu largo to działania mające na celu ograniczenie do minimum lub nawet wykluczenie negatywnego oddziaływania na obszar, które może zaistnieć na skutek realizacji planu lub przedsięwzięcia. Działania te stanowią integralną część dokumentacji planu lub przedsięwzięcia [...], podczas gdy
– środki kompensujące sensu stricto są to środki niezależne od przedsięwzięcia (w tym od wszelkich powiązanych środków łagodzących). Ich celem jest kompensacja negatywnych skutków planu lub przedsięwzięcia, tak by zachowana została ogólna spójność ekologiczna sieci Natura 2000”.
9. Wytyczne wskazują następnie, że środki kompensujące powinny być dodatkiem do działań, które są normą wynikającą z przepisów dyrektywy siedliskowej lub ze zobowiązań określonych w prawie, jak na przykład wdrożenie planu zagospodarowania; powinny wykraczać poza standardowe działania wymagane w celu ochrony i gospodarowania obszarami należącymi do sieci Natura 2000. „W rezultacie środki kompensujące nie mają na celu umożliwienia realizacji planów lub przedsięwzięć z pominięciem zobowiązań wynikających z art. 6. Środki takie powinno się rozpatrywać dopiero po stwierdzeniu negatywnego wpływu planu lub przedsięwzięcia na integralność obszaru Natura 2000”. Gdy decyzja, że plan lub przedsięwzięcie powinny zostać zrealizowane, zostanie już podjęta, dopiero wówczas należy rozważyć przyjęcie środków kompensujących; są one ostatnim możliwym rozwiązaniem, gdy inne zabezpieczenia dyrektywy są nieskuteczne, a mimo to podjęta została decyzja w sprawie rozważenia realizacji przedsięwzięcia lub planu mającego negatywnie oddziaływać na obszar sieci Natura 2000.
10. Komisja opublikowała także „Wytyczne metodyczne dotyczące przepisów Artykułu 6 ust. 3 i ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG” (listopad 2001; „wytyczne metodyczne”), w których prezentuje swój pogląd w odniesieniu do podejścia, jakie należy przyjąć w wykonaniu tych przepisów. Wymieniono w nich cztery kolejne etapy: pierwszy, rozpoznanie; drugi, ocena właściwa (biorąca pod uwagę cele ochrony oraz obejmująca ocenę środków łagodzących); trzeci, ocena rozwiązań alternatywnych; czwarty, ocena w przypadku, gdy brak jest rozwiązań alternatywnych i utrzymują się negatywne oddziaływania (obejmujący identyfikację i ocenę środków kompensujących).
Orzecznictwo Trybunału
11. Trybunał rozważał art. 6 dyrektywy siedliskowej przy wielu okazjach. Ostatnio dokonał podsumowania swojego orzecznictwa w wyroku w sprawie Sweetman(4) . Przydatne może być przytoczenie w tym miejscu odpowiednich akapitów tego wyroku:
„28 Artykuł 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ustanawia procedurę oceny, która za pomocą wstępnego badania ma zapewnić, aby zgoda na realizację planu lub przedsięwzięcia, które nie jest bezpośrednio związane z zagospodarowaniem terenu ani konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może w istotny sposób na niego oddziaływać, udzielano jedynie wówczas, gdy ten plan lub przedsięwzięcie nie wpłynie niekorzystnie na integralność tego terenu (ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging [ (5) ], pkt 34; a także wyrok z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie C‑182/10 Solvay i in., pkt 66).
29 Wskazany przepis przewiduje zatem dwa etapy. W pierwszym z nich, o którym mowa w zdaniu pierwszym tego artykułu, wymaga się, aby państwa członkowskie przeprowadzały właściwą ocenę oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia na chroniony teren, w sytuacji gdy istnieje prawdopodobieństwo, że plan lub przedsięwzięcie może na ten teren w istotny sposób oddziaływać (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 41, 43).
30 Dlatego, jeżeli plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, niesie z sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony tego terenu, należy je wówczas uznać za mogące oddziaływać na przedmiotowy teren w sposób istotny. Ocena tego ryzyka powinna być dokonana w szczególności w świetle charakterystyki i specyficznych uwarunkowań środowiskowych terenu, którego dotyczy plan lub przedsięwzięcie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 49).
31 W drugim etapie, o którym mowa w art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej i który następuje po przeprowadzeniu owej właściwej oceny, ogranicza się udzielenie zgody na realizację takiego planu lub przedsięwzięcia do sytuacji, w których spełniony jest warunek, że plan lub przedsięwzięcie nie wpływa niekorzystnie na integralność danego terenu, z zastrzeżeniem uregulowań zawartych w art. 6 ust. 4.
32 W tym względzie, w celu dokonania oceny pojęcia »niekorzystnego wpływu na integralność terenu« w jego ogólnym kontekście należy wyjaśnić, że – jak wskazała rzecznik generalna w pkt 43 swej opinii – przepisy art. 6 dyrektywy siedliskowej powinny być interpretowane jako spójna całość, w świetle celów w zakresie ochrony przyrody, do których realizacji zmierza ta dyrektywa. Artykuł 6 ust. 2 i 3 zmierza bowiem do zapewnienia tego samego poziomu ochrony siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunkowych (zob. podobnie wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie C‑404/09 Komisja przeciwko Hiszpanii, Zb.Orz. s. I-11853, pkt 142), podczas gdy art. 6 ust. 4 stanowi przepis wprowadzający odstępstwo od uregulowań zawartych w art. 6 ust. 3 zdanie drugie.
33 Trybunał orzekł już, że przepisy art. 6 ust. 2 dyrektywy siedliskowej umożliwiają spełnienie podstawowego celu zachowania i ochrony jakości środowiska, włącznie z ochroną siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, oraz ustanawiają ogólny obowiązek ochrony, polegający na unikaniu pogorszeń stanu siedlisk i niepokojenia gatunków, które mogłyby mieć znaczenie w stosunku do celów tej dyrektywy (zob. wyrok z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie C‑226/08 Stadt Papenburg, Zb.Orz. s. I‑131, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 Artykuł 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej przewiduje, że jeśli pomimo negatywnej oceny przeprowadzonej zgodnie z art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze tej dyrektywy plan lub przedsięwzięcie musi jednak zostać zrealizowane z nadrzędnych względów interesu publicznego, w tym interesów mających charakter społeczny lub gospodarczy, i jeżeli brak jest rozwiązań alternatywnych, państwo członkowskie stosuje wszelkie środki kompensujące konieczne do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 (zob. wyrok z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑304/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑7495, pkt 81; a także ww. wyrok w sprawie Solvay i in., pkt 72).
35 W tym względzie, jako przepis stanowiący odstępstwo od kryterium udzielenia pozwolenia określonego w art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej, art. 6 ust. 4 może mieć zastosowanie tylko po przeanalizowaniu oddziaływania danego planu lub przedsięwzięcia zgodnie z przepisami art. 6 ust. 3 (zob. ww. wyrok w sprawie Solvay i in., pkt 73, 74).
36 Wynika stąd, że przepisy art. 6 ust. 2–4 dyrektywy siedliskowej nakładają na państwa członkowskie szereg zobowiązań i szczególnych procedur zmierzających do zagwarantowania, jak wynika z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy, zachowania lub w stosownym wypadku odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych, a w szczególności specjalnych obszarów ochrony.
[...]
40 Zezwolenie dotyczące planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej może zatem zostać wydane tylko pod warunkiem, że właściwe władze, po zidentyfikowaniu wszystkich aspektów tego planu lub przedsięwzięcia, które mogłyby same w sobie lub w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, wpłynąć na cele w zakresie ochrony danego terenu, i po uwzględnieniu najnowszej wiedzy naukowej w tej dziedzinie, uzyskały pewność, iż nie ma on trwałych skutków szkodliwych dla integralności danego terenu. Ma to miejsce wówczas, gdy z naukowego punktu widzenia brak jest racjonalnych wątpliwości co do braku wystąpienia takich skutków (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 99; a także ww. wyrok w sprawie Solvay i in., pkt 67).
41 W tym kontekście należy zaznaczyć, że organ władzy powinien odmówić wydania pozwolenia dla analizowanego planu lub przedsięwzięcia, kiedy nie ma pewności co do tego, że nie wywrze on niekorzystnych skutków dla integralności tego terenu, skoro kryterium udzielenia pozwolenia ustanowione w art. 6 ust. 3 zdanie drugie dyrektywy siedliskowej zawiera w sobie zasadę ostrożności i pozwala w sposób skuteczny zapobiec niekorzystnym wpływom na tereny chronione poprzez plany lub przedsięwzięcia. Mniej surowe kryterium udzielenia pozwolenia niż to, o którym mowa powyżej, mogłoby nie zapewniać w tak skuteczny sposób urzeczywistnienia celu ochrony terenów, któremu służy omawiany przepis (ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 57, 58).
[...]
43 Właściwe władze krajowe nie mogą zezwolić na ingerencje, które mogłyby poważnie zagrozić ekologicznemu charakterowi terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym. Tak jest w szczególności w przypadku, gdy dana ingerencja niesie ze sobą niebezpieczeństwo wyginięcia bądź częściowego i nieodwracalnego zniszczenia typu występującego na danym terenie siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym (w odniesieniu do wyginięcia gatunków o znaczeniu priorytetowym zob. ww. wyroki: z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii(6), pkt 21; z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 163).
44 Co się tyczy oceny dokonanej na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, należy wyjaśnić, że nie mogą w niej występować braki i że powinna ona zawierać całościowe, precyzyjne i ostateczne spostrzeżenia i wnioski, które pozwalają rozwiać z naukowego punktu widzenia wszelkie rozsądne wątpliwości w odniesieniu do skutków zamierzonych robót dla danego terenu chronionego (zob. podobnie ww. wyrok z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 100 i przytoczone tam orzecznictwo). [...]
[...]
46 [...] [J]eśli po dokonaniu na podstawie art. 6 ust. 3 zdanie pierwsze dyrektywy siedliskowej właściwej oceny oddziaływania planu lub przedsięwzięcia na dany teren właściwe władze krajowe dojdą do wniosku, że realizacja owego planu lub przedsięwzięcia doprowadzi do trwałej i nieodwracalnej utraty całości bądź części typu siedliska przyrodniczego o znaczeniu priorytetowym, którego ochrona była uzasadnieniem oznaczenia takiego terenu jako TZW [teren mający znaczenie dla Wspólnoty], to należy uznać, iż ten plan lub przedsięwzięcie wywrze niekorzystny wpływ na integralność tego terenu.
47 W takich okolicznościach nie można wydać pozwolenia na realizację rzeczonego planu lub przedsięwzięcia na podstawie wskazanego przepisu. Niemniej jednak w takiej sytuacji właściwy organ władzy może ewentualnie udzielić pozwolenia na podstawie art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, jeżeli zostałyby spełnione przesłanki ustanowione w tym przepisie (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Waddenvereniging i Vogelbeschermingsvereniging, pkt 60)”.
12. Pomocne mogłoby być także odwołanie się do wskazówek udzielonych w szczególności przez rzecznik generalną J. Kokott, która w pkt 17 swojej opinii w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom(7) stwierdziła: „[...] istnieją również rozwiązania alternatywne, które nie modyfikują planu lub przedsięwzięcia w rozumieniu rozwiązania alternatywnego wobec planu lub przedsięwzięcia, lecz dotyczą samego przeprowadzenia planu lub przedsięwzięcia. [Dla przykładu,] należy pamiętać chociażby o prowadzeniu działalności mającej negatywny wpływ w okresie, w którym wpływ ten jest najlżejszy. Takie alternatywne przeprowadzenie planu lub przedsięwzięcia może być jednym z jego aspektów, które należy zbadać już w ramach dokonywania oceny na podstawie art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Podejmując decyzję o wyrażeniu zgody, właściwe władze są zobowiązane do uwzględnienia wniosków wynikających z tej oceny w rozumieniu art. 6 ust. 3 zdanie drugie również wtedy, gdy brak jest oddziaływania na teren. Nałożenie w tym zakresie odpowiednich obowiązków może bowiem przyczynić się do zachowania właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory ważnych dla Wspólnoty, [...]. Przepis art. 6 ust. 4 nie dotyczy jednakże takich alternatywnych możliwości przeprowadzenia planu lub przedsięwzięcia, lecz rozwiązań alternatywnych wobec planu lub przedsięwzięcia”.
13. Następnie, w pkt 35 swojej opinii w sprawie Komisja przeciwko Portugalii(8), rzecznik generalna J. Kokott stwierdziła: „W istocie w świetle art. 6 dyrektywy siedliskowej wpływ na obszar i środki kompensujące winny być ściśle rozdzielone. Zgodnie z systemem regulacji dyrektywy siedliskowej należy w miarę możliwości unikać pogarszania warunków bytowych. W tym celu należy w miarę możliwości wykluczyć jakiekolwiek ryzyko wywołania szkody lub przyjąć odpowiednie środki mające na celu zmniejszenie lub uniknięcie szkód. Natomiast środki kompensujące mogą być rozważane jedynie wówczas, gdy z powodów o charakterze zasadniczym uzasadnionych nadrzędnym interesem publicznym oraz w przypadku braku rozwiązania alternatywnego szkoda musi być tolerowana. W istocie ochrona istniejących dóbr naturalnych musi mieć preferencje względem środków kompensujących, ponieważ skuteczność tych ostatnich rzadko kiedy można z pewnością przewidzieć”.
Okoliczności faktyczne, postępowanie i pytania prejudycjalne
14. Sąd odsyłający w następujący sposób przedstawia okoliczności faktyczne i spór w toczącej się przed nim sprawie.
15. W dniu 6 czerwca 2011 r. Minister van Infrastructuur en Milieu (minister infrastruktury i środowiska, zwany dalej „ministrem”) wydał rozporządzenie w sprawie poszerzenia drogi A2, które zostało zmienione na mocy rozporządzenia z dnia 25 stycznia 2012 r. (łącznie zwane „rozporządzeniem w sprawie planowania drogi”). Szereg podmiotów zaskarżyło te rozporządzenia, jednak większość zarzutów zostało oddalonych. Jednakże sąd odsyłający nie orzekł do tej pory w przedmiocie zarzutu dotyczącego oddziaływania poszerzenia drogi na obszar Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten i Bossche Broek (zwany dalej „obszarem Natura 2000”), stanowiący specjalny obszar ochrony, w szczególności typ siedliska przyrodniczego łąki trzęślicowe(9) . Celami ochrony dla tego obszaru są poszerzenie powierzchni i poprawa jakości.
16. We wniosku wstępnego sprawozdania dotyczącego oceny skutków dla środowiska wskazano, że nie można wykluczyć istotnych, negatywnych oddziaływań jako efektu depozycji azotu. Drugie sprawozdanie wykazało, że na terenie Moerputten przejściowe zwiększenie depozycji azotu doprowadziłoby do lekkiego przyspieszenia już toczącego się procesu utraty jakości. Według tego sprawozdania na terenie Bossche Broek łąki trzęślicowe charakteryzują się dobrą jakością, są jednak potencjalnie zagrożone. Nie jest zatem wykluczone negatywne oddziaływanie będące następstwem wzrostu depozycji azotu. Ponadto, jakkolwiek przez parę dekad możliwy jest przyrost powierzchni łąk trzęślicowych, to jednak wzrost depozycji azotu utrzymujący się w roku 2020 może spowodować zahamowanie tego rozwoju. Na terenie Vlijmens Ven, po utworzeniu systemu hydrologicznego mogą się w krótkim czasie rozwinąć łąki trzęślicowe, a przejściowy wzrost depozycji azotu nie spowoduje negatywnego oddziaływania. Wnioski ze sprawozdania obejmują postulat przyjęcia środków łagodzących dla usunięcia niekorzystnych skutków poszerzenia drogi.
17. Zgodnie z art. 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planowania drogi, w związku z możliwymi negatywnymi skutkami dla łąk trzęślicowych, należy w ramach środka łagodzącego poprawić stan hydrologiczny części obszaru Vlijmens Ven, wskutek czego umożliwiony zostanie rozwój owego typu siedlisk w ramach wskazanego obszaru. Zgodnie z planem środków łagodzących oczekiwano, że w roku 2012 możliwe będzie rozpoczęcie przekształcenia terenu Vlijmens Ven oraz że w roku 2013 wystąpią na tym terenie pierwsze łąki trzęślicowe. Nowe łąki trzęślicowe na terenie Vlijmens Ven zrekompensują w znacznym zakresie skutki wzrostu depozycji azotu na istniejących 11,5 hektarach łąk trzęślicowych obszaru Natura 2000, związane z ruchem pojazdów na poszerzonej drodze A2.
18. Niektóre strony postępowania przed sądem odsyłającym podnoszą, że przy udzielaniu odpowiedzi na pytanie, czy wystąpi niekorzystny skutek dla integralności obszaru Natura 2000, nie należało uwzględniać utworzenia nowych łąk trzęślicowych na tym obszarze, a minister bezpodstawnie uznał utworzenie nowych łąk trzęślicowych za środek łagodzący.
19. Zdaniem ministra nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu na obszar, ponieważ przewidziane w rozporządzeniu w sprawie planowania drogi utworzenie nowych łąk trzęślicowych czyni zadość celom ochrony dla tego typu siedlisk przyrodniczych.
20. Sąd odsyłający jest zdania, że należy zbadać, czy minister mógł w uzasadniony sposób przyjąć stanowisko, że nie wystąpią niekorzystne skutki dla integralności obszaru Natura 2000.
21. Poszerzenie drogi jako takie ma negatywny wpływ na istniejący rejon łąk trzęślicowych. Jednakże rozporządzenie w sprawie planowania drogi ustanawia plan środków łagodzących zmierzający do utworzenia większej powierzchni łąk trzęślicowych, odznaczających się jakością lepszą od istniejącej. Minister w swoim stanowisku zakłada, że w przypadku, w którym przedsięwzięcie mogłoby negatywnie wpłynąć na położony w obszarze Natura 2000 rejon chronionego typu siedlisk, przy dokonywaniu oceny, czy istnieje negatywne oddziaływanie na ten obszar jako taki, istotne znaczenie ma okoliczność, że w ramach przedsięwzięcia w obszarze Natura 2000 ma zostać utworzona równa lub większa powierzchnia owego typu siedlisk w miejscu, w którym przedsięwzięcie nie wpływa negatywnie na ten typ siedlisk.
22. Sąd odsyłający jest zdania, że ani brzmienie dyrektywy siedliskowej, ani orzecznictwo Trybunału nie wskazują, jak należy w niniejszej sprawie dokonać oceny, czy dla celów stosowania art. 6 ust. 3 występują niekorzystne skutki dla integralności terenu. W związku z tym wnosi on o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w przedmiocie następujących pytań:
„1) Czy fragment zdania »nie wpłynie [...] niekorzystnie na dany teren« w art. 6 ust. 3 dyrektywy [siedliskowej] należy interpretować w ten sposób, że w przypadku, w którym przedsięwzięcie oddziaływuje na istniejący na danym terenie rejon chronionego typu siedlisk przyrodniczych, brak jest niekorzystnego wpływu na teren, gdy w ramach przedsięwzięcia utworzona zostanie na owym terenie równie duża lub większa powierzchnia owego typu siedlisk?
2) Jeżeli na pytanie pierwsze zostanie udzielona odpowiedź, że fragment zdania »nie wpłynie [...] niekorzystnie na dany teren« [w okolicznościach wymienionych w pytaniu pierwszym] należy interpretować w ten sposób, że wystąpi niekorzystny wpływ na obszar Natura 2000 jako taki, czy utworzenie nowej powierzchni typu siedlisk należy w tym przypadku uznać za środek kompensujący w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy?”.
23. W chwili wpłynięcia do sekretariatu Trybunału wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie Sweetman było zbyt zaawansowane, aby obie sprawy mogły zostać połączone do wspólnego rozpoznania. Niniejsze postępowanie zostało zatem zawieszone w celu umożliwienia stronom przedstawienia uwag po wydaniu wyroku w sprawie Sweetman.
24. Uwagi na piśmie przedstawili jeden ze skarżących w postępowaniu głównym (Stichting Overlast A2 Vught en omstreken, „Stichting”), Królestwo Niderlandów, Zjednoczone Królestwo i Komisja Europejska. Wszystkie te strony przedstawiły także na rozprawie w dniu 11 grudnia 2013 r. uwagi ustne, które koncentrowały się w szczególności na pojęciach „środków łagodzących” w wytycznych Komisji oraz „środków kompensujących” w dyrektywie siedliskowej.
25. W odniesieniu do okoliczności faktycznych postępowania głównego zarówno Stichting, jak i Komisja wskazały na istnienie projektu LIFE+(10), przedsięwzięcia niezależnego od projektu poszerzenia drogi, którego głównym celem szczegółowym jest powiększenie i poprawa jakości w szczególności terenów łąk trzęślicowych w ramach obszaru Natura 2000, jako siedliska dwóch gatunków motyli. Projekt ten, zatytułowany „Blues in the Marshes” (modraszki na rozlewiskach)(11), obejmuje „170 ha nowo znaturalizowanych siedlisk na zbiorowiskach trawiastych” na znacznej części tego obszaru (Vlijmens Ven i Moerputten). Otrzymał on częściowe dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej w czerwcu 2012 r., a jego realizacja ma potrwać do grudnia 2018 r.
Ocena
26. Sąd odsyłający stawia dwa pytania, sprowadzające się do jednej kwestii. Czy w sytuacji, gdy istniejący teren chronionego typu siedliska przyrodniczego w ramach obszaru Natura 2000 ulega oddziaływaniu projektu, którego realizacja jest jednak uzależniona od utworzenia nowego (takiej samej wielkości lub większego) siedliska przyrodniczego tego samego typu w innym miejscu w obrębie tego samego obszaru, występują niekorzystne skutki dla integralności tego obszaru w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej? Jeśli tak, to czy utworzenie nowego terenu należy uważać za środek kompensujący w rozumieniu art. 6 ust. 4 tej samej dyrektywy?
27. Współzależność pomiędzy tymi pytaniami – na które w moim przekonaniu należy w obu przypadkach udzielić odpowiedzi twierdzącej – powoduje, że właściwe wydaje się łączne ich rozważenie.
28. Krótka analiza art. 6 dyrektywy siedliskowej może dostarczyć w tym względzie wstępnej odpowiedzi. Środki kompensujące wymagane są na mocy art. 6 ust. 4 w sytuacji, gdy: i) ocena skutków dla danego terenu zgodnie z art. 6 ust. 3 jest negatywna, ii) nie ma rozwiązań alternatywnych oraz iii) plan lub przedsięwzięcie musi zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. Z łącznej lektury tych dwóch ustępów, że takie środki nie są rozważane w kontekście art. 6 ust. 3. W sposób logiczny i chronologiczny następują one po uzyskaniu negatywnej oceny zgodnie z tym przepisem. Gdyby środki kompensujące, takie jak przewidziane w art. 6 ust. 4, były brane pod uwagę w kontekście oceny zgodnie z art. 6 ust. 3, wówczas albo a) byłyby one niewystarczające do zapobieżenia szkodliwemu wpływowi, a plan lub przedsięwzięcie w ogóle nie mogłyby zostać zrealizowane, albo b) zostałyby one – a także plan lub przedsięwzięcie – przyjęte bez konieczności wcześniejszego rozważenia, czy istnieją rozwiązania alternatywne albo powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego. W każdym razie art. 6 ust. 4 pozostałby nieskuteczny. Takie podejście uniemożliwiałoby postrzeganie art. 6 – którego ust. 4 ma oczywiście w zamierzeniu być skuteczny – jako spójnej całości, co jest wymagane orzecznictwem(12) .
29. Należy jednak posunąć się dalej, niż nakazuje to ta raczej formalna analiza, i przyjrzeć się treści tych przepisów. Na wstępie pomocne będzie rozważenie pojęcia „środków łagodzących”, które – mimo że nie zostało użyte w ustawodawstwie, ani zdefiniowane w orzecznictwie – było przedmiotem obszernej debaty przed Trybunałem w niniejszej sprawie.
30. Eksperci w dziedzinie ochrony środowiska, a najwyraźniej także strony, które przedstawiły uwagi na rozprawie, podzielają generalnie pogląd, że plan lub przedsięwzięcie, które prawdopodobnie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, winno być oceniane w świetle „hierarchii łagodzenia”. Treść tej hierarchii może być wyrażana w sposób mniej lub bardziej szczegółowy i w nieznacznie odmiennych formach, ale jej istota może być sformułowana w następujący sposób: „kompensowanie utrzymujących się negatywnych skutków jest ostatnim krokiem, następującym po rozważeniu możliwości uniknięcia w ogóle tych negatywnych skutków, a dopiero kiedy to nie jest możliwe, po rozważeniu możliwości zminimalizowania ich poprzez środki łagodzące”(13) . Trzy główne etapy czy poziomy to zatem, w kolejności malejącej preferencji: uniknąć, łagodzić, kompensować(14) .
31. Porównywalną hierarchię można zaobserwować w art. 6 dyrektywy siedliskowej, chociaż nie wspomina on o łagodzeniu jako takim. Artykuł 6 ust. 1 wymaga utworzenia środków ochronnych, a mianowicie zgodnie z art. 1 lit. a), art. 2 ust. 2 i art. 3 ust. 1, środków koniecznych do „zachowania lub odtworzenia” siedlisk przyrodniczych „we właściwym stanie ochrony”. Ten poziom ochrony wydaje się zatem wyższy niż jedynie unikanie, ponieważ obejmuje także aktywne podtrzymywanie, a nawet poprawę jakości lub powierzchni siedlisk. Ponadto art. 6 ust. 2 wymaga podjęcia odpowiednich działań w celu uniknięcia pogorszenia stanu siedlisk lub niepokojenia gatunków. W trosce o zapewnienie tego samego poziomu ochrony(15) art. 6 ust. 3 pozwala na wyrażenie zgody na plan lub przedsięwzięcie tylko wtedy, gdy „nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren”. Artykuł 6 ust. 4 wymaga wreszcie zastosowania wszelkich środków kompensujących, jeśli plan lub przedsięwzięcie, pomimo negatywnego wpływu na dany teren, musi zostać zrealizowane z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego oraz brak jest rozwiązań alternatywnych.
32. W konsekwencji, pomimo że art. 6 dyrektywy siedliskowej nie wymienia konkretnie środków łagodzących, nie można rozsądnie argumentować, iż nie mają one miejsca w jego strukturze. Zgadzam się ze wszystkimi, którzy przedstawili uwagi, oraz z wnioskami sformułowanymi przez rzecznik generalną J. Kokott w cytowanych powyżej fragmentach opinii co do tego, że środki stanowiące część planu lub przedsięwzięcia i skutecznie minimalizujące jego skutki należy uwzględnić przy dokonywaniu oceny, zgodnie z art. 6 ust. 3, czy plan lub przedsięwzięcie wpływa negatywnie na dany teren. Wydaje się jednak jasne, że art. 6 ust. 1 wymaga aktywnego gospodarowania w celach ochrony, a nie tylko braku negatywnego oddziaływania, oraz że art. 6 ust. 4 dotyczy sytuacji, w których wszelkie środki wprowadzone w celu zredukowania negatywnego wpływu okazały się niewystarczające w kontekście oceny dokonanej zgodnie z art. 6 ust. 3.
33. Wszyscy, którzy przedstawili uwagi, zgadzają się, że „środek łagodzący” oznacza pojęcie mające znaczenie w świetle art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej, różniące się od pojęcia „środka kompensującego” w rozumieniu art. 6 ust. 4. Ponadto umiejscowienie ustępu 3 w strukturze art. 6 jako całości odpowiada pozycji „łagodzenia” czy „minimalizowania” w hierarchii łagodzenia w powszechnie akceptowanym kształcie.
34. Przechodzę teraz do pytań przedstawionych przez sąd krajowy. Kwestia sporna podniesiona przed Trybunałem sprowadza się zasadniczo do tego, czy środek, taki jak będący przedmiotem postępowania głównego, stanowi środek łagodzący, który (co jest niesporne) może być brany pod uwagę w kontekście art. 6 ust. 3, czy środek kompensujący; a jeśli ten ostatni, to czy może on również zostać uwzględniony w kontekście art. 6 ust. 3, czy tylko w kontekście art. 6 ust. 4. Nie twierdzono, że takie środki nie mogą zostać uznane nawet za środki kompensujące, argumentowano jednak, iż szczególne środki będące przedmiotem postępowania głównego nie powinny być brane pod uwagę przy dokonywaniu oceny skutków projektu poszerzenia drogi, skoro są to w rzeczywistości zwykłe środki związane z zagospodarowaniem obszaru Natura 2000.
35. Po pierwsze zatem, należy dokonać dwóch rozróżnień: pomiędzy środkami łagodzącymi a środkami kompensującymi oraz pomiędzy środkami, które mogą być uwzględniane w kontekście art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej a tymi, które mogą być brane pod uwagę jedynie w kontekście art. 6 ust. 4. Nie da się stwierdzić a priori, że wyniki obu tych rozróżnień pokrywają się(16) .
36. Podstawowa semantyczna różnica pomiędzy łagodzeniem (lub minimalizowaniem czy redukowaniem) a kompensowaniem (czy wyrównywaniem) nie wydaje się bardzo kontrowersyjna. W kontekście art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej środkiem łagodzącym musi być środek, który osłabia negatywne skutki planu lub przedsięwzięcia i zmierza do zapewnienia, w miarę możliwości, że (podczas, gdy nie ma możliwości całkowitego wyeliminowania niektórych nieznacznych lub przejściowych skutków) „integralność obszaru” jako taka nie zostanie naruszona. Środkiem kompensującym natomiast jest środek, który nie osiąga tego celu w węższych ramach danego planu czy przedsięwzięcia jako takiego, lecz zmierza do zrównoważenia tego braku poprzez wywieranie innych pozytywnych skutków przynajmniej w celu uniknięcia negatywnego bilansu skutków (a jeśli to możliwe, uzyskania pozytywnego bilansu skutków) w pewnych szerszych ramach(17) .
37. Wobec powyższego zakwalifikowałabym środki będące przedmiotem postępowania głównego jako co do zasady środki kompensujące. Opierając się na ich opisie, wydaje się niesporne, że jakość lub powierzchnia (niektórych) istniejących łąk trzęślicowych na tym obszarze Natura 2000 może ulec pogorszeniu lub zmniejszeniu w wyniku poszerzenia drogi. Wydaje się, że stan tych łąk może ulec pogorszeniu w wyniku (długofalowych) zwiększonych depozycji azotu spowodowanych przez wzmożony ruch drogowy oraz że skoro żadne środki podjęte ani planowane nie zapewniają odpowiedniej redukcji tego zanieczyszczenia ani nie zapobiegają dotarciu tego zanieczyszczenia do łąk trzęślicowych położonych najbliżej drogi, planowane są nowe łąki, które mają być położone poza zasięgiem wzmożonego zanieczyszczenia.
38. Nie mogę zatem zgodzić się z rządem niderlandzkim co do tego, że utworzenie nowych łąk trzęślicowych w innym miejscu na tym obszarze Natura 2000 jest środkiem łagodzącym; jest to środek kompensujący.
39. Wniosek ten jednak nie oznacza sam w sobie, że środek taki nie może być brany pod uwagę w kontekście art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej. Przepis ten nie wspomina o środkach łagodzących czy kompensacyjnych, ale koncentruje się na zamierzonym rezultacie – braku negatywnych skutków dla „integralności tego terenu”.
40. W przekonaniu rządów niderlandzkiego i Zjednoczonego Królestwa „integralność terenu” musi być rozważana jako całość w kategoriach zysku lub straty netto: nie ma znaczenia okoliczność, że poszczególne siedlisko zostaje utracone w jednej części obszaru, pod warunkiem iż przynajmniej równorzędna (a najlepiej większa) powierzchnia tego samego siedliska tej samej jakości zostaje utworzona w innym miejscu na tym obszarze. W związku z tym, jak wynika w szczególności z uwag Zjednoczonego Królestwa, taki środek kompensujący może być brany pod uwagę w kontekście art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej.
41. Mogę się zgodzić, że „integralność terenu” należy rozpatrywać jako całość w tym znaczeniu, iż należy uwzględnić jego trwały i istotny charakter, a nie nieznaczne i przejściowe zmiany jakości albo powierzchni poszczególnego siedliska. Wydaje mi się jednak, że długofalowe pogarszanie istniejącego siedliska przyrodniczego z natury ma trwały i istotny charakter, a nie ogranicza się jedynie do nieznacznych i przejściowych zmian. Musi się to odnosić także do sytuacji, w której występuje (albo może wystąpić) przyspieszenie odbywającego się już pogorszenia jakości albo ograniczenie możliwego wzrostu powierzchni (z których oba są przewidywane w częściach obszaru Natura 2000 w niniejszej sprawie). W każdym razie art. 6 ust. 3 wymaga dokonania oceny „z punktu widzenia założeń ochrony obszaru”, którymi w niniejszej sprawie są rozwój powierzchni łąk trzęślicowych i poprawa ich jakości. W przypadkach, w których pogorszenie, takie jak opisane, nie może zostać wykluczone, należy w moim przekonaniu uznać, że występuje
niekorzystny wpływ na integralność terenu, rozpatrywaną w świetle założeń jego ochrony.
42. Okoliczność, że inne powierzchnie siedlisk mogą być utworzone w innym miejscu na tym samym obszarze, nie wydaje się istotna z tego punktu widzenia, nawet jeśli przewidywany jest korzystny skutek netto. Następuje nadal niekorzystny – być może nieodwracalny – skutek dla istniejącego siedliska przyrodniczego, a w konsekwencji dla integralności terenu. To nowe siedlisko będzie, do pewnego stopnia, utworzone w sposób sztuczny i nie będzie mogło stać się prawdziwym siedliskiem przyrodniczym przez pewien, prawdopodobnie dość długi, czas. W istocie, jak wskazał pełnomocnik Stichting na rozprawie, nie można mieć pewności, że kroki podjęte dla utworzenia nowej powierzchni określonego siedliska rzeczywiście osiągną kiedykolwiek zamierzony efekt, zaś przy zastosowaniu zasady ostrożności brak niepewności jest warunkiem wyrażenia zgody na projekt w kontekście art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej(18) . Nie da się zagwarantować efektów w dziedzinie silnie zintensyfikowanego rolnictwa; tym trudniejsze jest zagwarantowanie ich w odniesieniu do zachęcania przyrody do samodzielnego rozwoju. Trybunał orzekł, że zanim uzna się, iż nie wystąpią trwałe niekorzystne skutki dla integralności terenu, należy wyeliminować wszelkie wątpliwości z naukowego punktu widzenia. Ten sam standard należy w moim przekonaniu zastosować do przewidywanego sukcesu planowanych nowych terenów tworzonych siedlisk „przyrodniczych”.
43. Nie przekonuje mnie argument Zjednoczonego Królestwa, że proponowane przeze mnie w niniejszej opinii podejście prowadzi do „absurdalnego” rezultatu w takiej postaci, że plan mający niekorzystny skutek dla siedliska mógłby zostać zatwierdzony zgodnie z art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej ze względu na to, iż skutek ten jest zbyt mało znaczący, aby stanowić naruszenie integralności terenu, podczas gdy inny plan obejmujący pogorszenie ograniczonej powierzchni siedliska i jego zastąpienie większą powierzchnią tego samego siedliska, co daje ogólną korzyść netto, nie mógłby być w ten sposób zatwierdzony. Z jednej strony, jak wskazałam, nie można zagwarantować sukcesu nowego siedliska, ani w konsekwencji korzyści netto, a więc stanowisko Zjednoczonego Królestwa może nie być zgodne z zasadą ostrożności. Z drugiej strony okoliczność, że wyrażenie zgody na projekt nie jest możliwe w świetle art. 6 ust. 3 sama w sobie nie uniemożliwia zatwierdzenia na podstawie z art. 6 ust. 4, którego brzmienie uwzględnia konkretnie środki kompensujące.
44. Nie przekonuje mnie także argument rządu niderlandzkiego co do tego, że podczas gdy projekt taki jak poszerzenie drogi A2, może z pewnością być uzasadniony „powodami o charakterze zasadniczym wynikającymi z nadrzędnego interesu publicznego”, a w konsekwencji kwalifikować się do zatwierdzenia zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej na podstawie wprowadzonych środków kompensujących, byłoby to mało prawdopodobne w przypadku projektu prywatnego (na przykład powiększenia gospodarstwa hodowli świń), nawet jeśli obejmowałby on te same albo bardziej skuteczne środki kompensujące, a w konsekwencji prowadził do uzyskania tej samej lub większej korzyści netto. Jasne jest, że w art. 6 ust. 3 i art. 6 ust. 4 ustanowione zostały odmienne kryteria. Zgodnie z art. 6 ust. 3 każdy projekt może kwalifikować się do zatwierdzenia, jeśli nie wpływa niekorzystnie na integralność terenu. Zgodnie z art. 6 ust. 4 projekt, który nie może zostać zatwierdzony zgodnie z art. 6 ust. 3, może nadal zostać zatwierdzony pod warunkiem, że między innymi musi zostać zrealizowany z powodów o charakterze zasadniczym wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. Okoliczność, że wiele, jeśli nie większość, projektów prywatnych nie będzie spełniać tego kryterium, nie uzasadnia zmiany kwalifikacji środka, który nie minimalizuje niekorzystnego skutku dla integralności terenu, i uznania go za środek, który w ten sposób oddziałuje.
45. Należy w tym miejscu odnieść się również do kolejnego argumentu podniesionego przez państwa członkowskie obecne na rozprawie, mianowicie do tezy, że skoro art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej wymaga podjęcia „wszelkich środków kompensujących koniecznych do zapewnienia ochrony ogólnej spójności Natury 2000 ” (podkreślenie moje), przepis ten dotyczy tylko środków podejmowanych poza określonym obszarem, na który plan lub przedsięwzięcie wywiera negatywny wpływ.
46. Mogę się zgodzić z tym, że z brzmienia art. 6 ust. 4 jasno wynika, iż omawiane środki kompensujące nie muszą odnosić się do naruszanego obszaru, lecz mogą dotyczyć innych obszarów w ramach sieci Natura 2000(19) . Nie oznacza to jednak, w moim przekonaniu, że są one wyraźnie ograniczone do tych innych obszarów. Środek kompensujący różni się od środka łagodzącego, minimalizującego albo redukującego ze względu na swoją naturę, a nie lokalizację geograficzną. Jakkolwiek trudno oczekiwać, że niekorzystny wpływ na integralność jednego obszaru zostanie złagodzony poprzez środki podjęte na innym obszarze, to wnioskowanie nie dotyczy jednak środków kompensujących. Środek kompensujący jest z natury odrębny od tego, co ma zostać skompensowane, podczas gdy środek łagodzący jest z konieczności związany z tym, co ma łagodzić. Okoliczność, że środki kompensujące mogą być wprowadzane w innym miejscu niż naruszony obszar, nie oznacza jednak, iż nie mogą być wprowadzane na tym obszarze (ewentualnie w innej jego części). Środek nie jest również w żadnym stopniu mniej odpowiedni do ochrony ogólnej spójności sieci Natura 2000, jeśli zostanie wprowadzony na naruszonym obszarze, niż jeśli zostanie wprowadzony w innej części sieci Natura 2000 (może nawet być wówczas bardziej odpowiedni). Nie znajduję również żadnych elementów w brzmieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej, które przekonałyby mnie do przyjęcia odmiennego poglądu.
47. Inną znaczącą kwestią, która została podniesiona, dotyczącą jednak okoliczności faktycznych, których ustalenie należy wyłącznie do właściwego sądu krajowego, jest zależność pomiędzy utworzeniem nowych powierzchni łąk trzęślicowych, jako warunkiem realizacji projektu poszerzenia drogi, a utworzeniem takich terenów w kontekście projektu LIFE+, o którym wspomniałam w pkt 25 powyżej. Stichting i Komisja zasugerowały, jeśli dobrze rozumiem ich argumentację, że warunek zawarty w art. 6 ust. 2 rozporządzenia w sprawie planowania drogi w rzeczywistości nie stanowił nowego wymogu, od którego uzależniona została realizacja projektu, lecz raczej, że zamiarem było w istocie powołanie się na korzystne skutki projektu LIFE+ dla zrównoważenia niekorzystnych skutków planu poszerzenia drogi.
48. Wydaje mi się, że gdyby tak się okazało, nie byłoby możliwe uznanie środków będących przedmiotem postępowania głównego za środki kompensujące w rozumieniu art. 6 ust. 4 dyrektywy siedliskowej. Omawiany projekt LIFE+ należy raczej do kategorii środków ochronnych i planów zagospodarowania wymaganych w świetle art. 6 ust. 1 tej dyrektywy. Artykuł 6 ust. 3 dotyczy jedynie planów lub przedsięwzięć, które „nie są bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu”, oraz wymaga, aby podlegały one ocenie „z punktu widzenia założeń ochrony obszaru”. W mojej interpretacji oznacza to, że te założenia i to zagospodarowanie należy uważać za część „integralności terenu”, podlegającego oddziaływaniom planu lub przedsięwzięcia, które mają zostać ocenione. Nie mogą one jednocześnie służyć jako część (element łagodzący) samego planu lub przedsięwzięcia. To samo musi dotyczyć a fortiori sytuacji, w której plan lub przedsięwzięcie, którego ocena została już dokonana zgodnie z art. 6 ust. 3, podlega dalszemu badaniu w kontekście art. 6 ust. 4.
49. W moim przekonaniu zatem środki, takie jak opisane w postanowieniu odsyłającym, nie mają znaczenia dla dokonania oceny tego, czy w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy siedliskowej plan lub przedsięwzięcie niekorzystnie wpływa na integralność terenu, jednak mogą one zostać uwzględnione w ramach art. 6 ust. 4, o ile są środkami specyficznymi dla tego planu lub projektu, a nie częścią planu zagospodarowania czy ochrony, który ma być i tak zrealizowany. W konsekwencji nie jest niezbędne rozważanie, jakie wymogi musiałyby zostać spełnione dla uwzględniania różnych typów środków w kontekście art. 6 ust. 3. Może być jednak pomocne krótkie wskazanie istoty tych wymogów, w szczególności w odniesieniu do dwóch aspektów, które być może nie zostały jeszcze szczegółowo opisane w orzecznictwie Trybunału. W tej kwestii zgadzam się w przeważającej mierze z kryteriami przedstawionymi przez państwa członkowskie obecne na rozprawie.
50. Z jednej strony środek łagodzący jest nie tylko koniecznie związany ze skutkiem, jaki ma on łagodzić – a więc musi dotyczyć tego samego obszaru i typu siedliska – ale musi on również stanowić integralną część planu lub przedsięwzięcia podlegającego ocenie, jeśli ma być brany pod uwagę w kontekście art. 6 ust. 3. Może on zostać, jak podniosło Zjednoczone Królestwo, włączony do oryginalnego planu lub przedsięwzięcia, albo zostać wprowadzony jako warunek na późniejszym etapie (ale przed wyrażeniem zgody na plan lub przedsięwzięcie) w celu zrównoważenia przewidywanych skutków. Sama okoliczność, że środek może łagodzić skutki planu lub przedsięwzięcia, nie jest natomiast wystarczająca. Musi on być specyficzny dla tego planu lub przedsięwzięcia, a nie może stanowić części niezależnej konstrukcji.
51. Z drugiej strony środki te muszą wobec powyższego stanowić prawnie wiążący warunek wydania zgody na realizację planu lub przedsięwzięcia. Natomiast nie
mogą one być wymagane, jeśli plan lub przedsięwzięcie nie uzyska akceptacji. Nie oznacza to jednak, że nie mogą one zostać zastosowane, jeśli plan lub przedsięwzięcie nie zostaną zatwierdzone (ponieważ środki takie mogą oczywiście służyć jakiemuś odrębnemu użytecznemu celowi), a jedynie że nie mogą być uważane za związane z konkretnym planem lub przedsięwzięciem, jeśli podlegają w rzeczywistości niezależnym wymogom prawnym.
Wnioski
52. W świetle powyższych rozważań uważam, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytania przedstawione przez Raad van State w następujący sposób:
1) Jeśli istniejący teren chronionego typu siedliska przyrodniczego w ramach obszaru Natura 2000 podlega oddziaływaniu projektu przewidującego utworzenie nowej (równej lub większej) powierzchni tego samego typu siedliska przyrodniczego w innym miejscu na tym samym obszarze, należy uznać, że występują niekorzystne skutki dla integralności tego terenu w rozumieniu art. 6 ust. 3 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. W konsekwencji nie można wyrazić zgody na projekt w kontekście tego przepisu.
2) W tych okolicznościach utworzenie nowego terenu może zostać uznane za środek kompensujący w rozumieniu art. 6 ust. 4 tej samej dyrektywy pod warunkiem, że jest ono związane konkretnie z tym projektem i nie nastąpiłoby ono w ramach zwykłego zagospodarowania tego obszaru, wymaganego w świetle art. 6 ust. 1 lub art. 6 ust. 2. W takim wypadku projekt może zostać zrealizowany tylko z zastrzeżeniem spełnienia wszystkich warunków i wymogów przewidzianych w art. 6 ust. 4.
(1) .
(2)
– Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. L 206, s. 7 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 102).
(3)
– Molinia caerulea
(trzęślica modra) to kwitnąca roślina z rodziny traw, występująca na wrzosowiskach i torfowiskach.
(4)
– Wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie C‑258/11 Sweetman i in . .
(5)
– Wyrok z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C‑127/02, Zb.Orz. s. I‑7405.
(6)
– Zb.Orz. s. I‑4281.
(7)
– Wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie C‑441/03, Zb.Orz. s. I‑3043.
(8)
– Wyrok z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑239/04, Zb.Orz. s. I‑10183.
(9)
– Przedmiotowy teren położony jest na południe od ‘s-Hertogenbosch, w środkowej części południowych Niderlandów. Mapy z zaznaczonymi jego granicami pokazują, że Vlijmens Ven i Moerputten stanowią część większego połączonego terenu w zachodniej części tego obszaru (inne części noszą nazwy De Maij i Honderd Morgen), od którego mniejsza strefa Bossche Broek oddzielona jest szerokim na około 500 m korytarzem zawierającym drogi, zabudowania i linię kolejową. Droga A2, łącząca Amsterdam z Maastricht, przebiega przez południowy kraniec Bossche Broek, około 2 km od najbliższego punktu terenu Moerputten i kilka kilometrów od Vlijmens Ven. Rząd niderlandzki poinformował Trybunał na rozprawie, że cały ten obszar został uznany za obszar Natura 2000 ze względu na obecność łąk trzęślicowych.
(10)
– Rozporządzenie (WE) nr 614/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie instrumentu finansowego na rzecz środowiska (LIFE+) (Dz.U. L 149, s. 1) umożliwia finansowanie projektów w dziedzinie ochrony środowiska, w tym projektów odnoszących się do zagospodarowania obszarów Natura 2000 zgodnie z dyrektywą siedliskową (zob. motyw 5 rozporządzenia).
(11)
– „Blues in the Marshes – Habitat restoration & development for Scarce and Dusky Large Blue in the N2K area Vlijmens Ven, Moerputten and Bossche Broek” („Modraszki na rozlewiskach – odtworzenie i rozwój siedlisk modraszka telejus i modraszka nausitous na obszarze Natura 2000 Vlijmens Ven, Moerputten i Bossche Broek”, LIFE11 NAT/NL/000770).
(12)
– Zobacz ww. wyrok w sprawie Sweetman, pkt 32.
(13)
– Cytat za Biodiversity Offsetting Pilots 1– Guidance for developers
(March 2012), wytycznymi wydanymi przez Department for Environment, Food and Rural Affairs (ministerstwo środowiska, żywności i spraw rolnych) Zjednoczonego Królestwa, pkt 16.
(14)
– Wśród innych sformułowań znajdują się: unikać, minimalizować, kompensować; unikać, redukować, naprawiać; unikać wpływu, redukować nieunikniony wpływ, wyrównywać utrzymujący się wpływ; albo (bardziej szczegółowo) wzmacniać, unikać, minimalizować, odtwarzać, kompensować, wyrównywać.
(15)
– Wyżej wymieniony wyrok w sprawie Sweetman, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo.
(16)
–	Zobacz punkt 39 poniżej.
(17)
–	Zobacz również poniżej pkt 47 i 48 poniżej.
(18)
– Zoabcz pkt 41 ww. wyroku w sprawie Sweetman i pkt 35 ww. opinii rzecznik generalnej J. Kokott w sprawie Komisja przeciwko Portugalii.
(19)
– W praktyce takie inne obszary prawdopodobnie musiałyby mieć jakiś rozsądnie ścisły związek z naruszonym obszarem, w kategoriach geograficznej bliskości i typu siedliska, jeśli „ogólna spójność” miałaby zostać zachowana.