62009CC0176_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. La Directiva 2009/12/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de marzo de 2009, relativa a las tasas aeroportuarias (2) (en lo sucesivo, «Directiva»), comprende en su ámbito de aplicación dos categorías de aeropuertos. Por un lado, los aeropuertos «cuyo tráfico anual sea superior a cinco millones de viajeros», y, por otro lado, los aeropuertos «con mayor movimiento de viajeros de cada Estado miembro».
2. Mediante el presente recurso, el Gran Ducado de Luxemburgo solicita con carácter principal la anulación de la disposición que hace referencia a la segunda categoría de aeropuertos. Con carácter subsidiario, si el Tribunal de Justicia no considerase posible la anulación parcial de la Directiva, Luxemburgo solicita la anulación total.
I. Marco normativo
A. Directiva 2009/12/CE
3. La Directiva impugnada fue adoptada sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, y está dirigida a establecer «principios comunes para la percepción de tasas aeroportuarias en los aeropuertos comunitarios» (artículo 1, apartado 1).
4. Los considerandos segundo, tercero y cuarto de la Directiva establecen:
«(2) Es necesario establecer un marco común que regule las características esenciales de las tasas aeroportuarias y el método de fijarlas, ya que, a falta de un marco, pueden no satisfacerse los requisitos básicos de la relación entre las entidades gestoras de aeropuertos y los usuarios de los aeropuertos.
(3) La presente Directiva debe aplicarse a los aeropuertos situados en la Comunidad a partir de un tamaño determinado, puesto que la gestión y la financiación de los aeropuertos pequeños no requieren la aplicación de un marco comunitario.
(4) Además, cuando en un Estado miembro ninguno de los aeropuertos tiene el tamaño mínimo para que se le aplique la presente Directiva, el aeropuerto que registra el mayor movimiento de pasajeros disfruta de una posición tan privilegiada como punto de entrada a dicho Estado miembro que es necesario aplicarle lo dispuesto en la presente Directiva, con el fin de garantizar el respeto de determinados principios básicos en la relación entre la entidad gestora del aeropuerto y los usuarios del propio aeropuerto, en particular en lo relativo a la transparencia de las tasas y la no discriminación entre los distintos usuarios de los aeropuertos».
5. Según el decimonoveno considerando, el objetivo de la Directiva «no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, debido a que los sistemas de tasas aeroportuarias no pueden establecerse a nivel nacional de una manera uniforme en toda la Comunidad y, por consiguiente, puede lograrse mejor, debido a su dimensión o a sus efectos, a nivel comunitario».
6. De conformidad con el artículo 1, apartado 2, la Directiva se aplicará «a todos los aeropuertos situados en un territorio sujeto a las disposiciones del Tratado y abierto al tráfico comercial cuyo tráfico anual sea superior a cinco millones de viajeros, así como al aeropuerto con mayor movimiento de viajeros de cada Estado miembro».
7. En particular, la Directiva prevé la obligación de los Estados miembros de establecer un procedimiento de consulta periódica, con una periodicidad cuando menos anual, entre la entidad gestora del aeropuerto y los usuarios del aeropuerto, sobre el funcionamiento del sistema de tasas por la utilización de las infraestructuras y de los servicios prestados por aquélla a éstos (artículo 6, apartado 1). En este contexto se prevén a cargo de ambas partes obligaciones recíprocas de información, necesarias para la determinación de las tasas aeroportuarias (artículo 7).
8. Cada uno de los Estados deberá establecer una autoridad de supervisión independiente que garantice el cumplimiento de las obligaciones previstas en la Directiva (artículo 11) a la cual puedan dirigirse las partes en caso de desacuerdo por una decisión relativa a las tasas aeroportuarias (artículo 6, apartado 3).
9. La Comisión deberá elaborar a más tardar el 15 de marzo de 2013 un informe que evalúe la aplicación de la Directiva, la consecución de los fines de la misma y la necesidad de introducir las modificaciones oportunas (artículo 12).
10. La Directiva establece como plazo de adaptación del Derecho interno a la misma el 15 de marzo de 2011 (artículo 13).
II. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
11. Luxemburgo interpuso el presente recurso mediante escrito depositado en la Secretaría el 18 de mayo de 2009.
12. La Comisión Europea intervino como parte coadyuvante en apoyo del Parlamento y del Consejo. La República Eslovaca intervino, en cambio, en apoyo de Luxemburgo.
13. Las partes fueron oídas en la vista de 21 de octubre de 2010.
14. Luxemburgo solicita al Tribunal de Justicia que:
– con carácter principal, anule el artículo 1, apartado 2, de la Directiva en la parte en que hace referencia a los aeropuertos «con mayor movimiento de viajeros de cada Estado miembro»;
– con carácter subsidiario, anule la Directiva en su totalidad;
– en cualquier caso, condene en costas a las instituciones demandadas.
15. El Parlamento y el Consejo solicitan al Tribunal de Justicia que:
– desestime el recurso;
– condene en costas a Luxemburgo;
– con carácter subsidiario, en caso de anulación de la Directiva, mantenga los efectos de la misma hasta la adopción de un nuevo acto.
III. Alegaciones de las partes
A. Sobre la vulneración del principio de no discriminación
16. Luxemburgo
censura la vulneración del principio de no discriminación: a su juicio, la Directiva dispensa tanto un trato diferente a situaciones similares como un trato igual a situaciones diferentes.
17. En cuanto al primer aspecto de la discriminación, Luxemburgo reprocha que la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva de aeropuertos como el de Luxembourg-Findel (en lo sucesivo, «aeropuerto de Findel») entraña para estos últimos unas cargas administrativas y unos gastos de los que, en cambio, se sustraen otros aeropuertos que se hallan en situaciones comparables, es decir, los grandes aeropuertos regionales con un movimiento de viajeros inferior a cinco millones al año, sin que tal diferencia de trato esté objetivamente justificada.
18. En particular, se refiere a los aeropuertos de Charleroi, en Bélgica, y de Hahn, en Alemania, los cuales, al encontrarse en la misma zona de influencia de Findel, se hallan en una relación de competencia directa con el mismo. El aeropuerto de Findel (cuyo movimiento de viajeros en 2007 ascendió a 1.642.848 viajeros) está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva en cuanto principal aeropuerto de Luxemburgo. En cambio, los dos aeropuertos mencionados supra,
aun contando con un movimiento de viajeros superior (en 2008 registraron 2,9 millones y 4 millones de viajeros, respectivamente), no quedan incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva, pues no superan los cinco millones de viajeros al año y no son los principales aeropuertos de los respectivos Estados miembros.
19. En cuanto al segundo aspecto de discriminación, en cambio, Luxemburgo censura que es tratado por la Directiva de un modo análogo a otros Estados, como Bélgica y Alemania, que sin embargo disfrutan de aeropuertos con un movimiento de viajeros notablemente superior a los cinco millones. A su juicio, la posición de los principales aeropuertos de estos Estados miembros es distinta y, por tanto, no puede quedar sujeta a las mismas cargas.
20. A juicio de Luxemburgo, la «posición privilegiada» de los aeropuertos principales no concede a los aeropuertos con un movimiento de pasajeros reducido como el de Findel una ventaja del mismo tipo que la que supone contar con un movimiento de viajeros elevado. Además, desde un punto de vista económico, el aeropuerto de Findel tampoco es comparable a los grandes aeropuertos internacionales.
21. Luxemburgo rebate la afirmación contenida en el cuarto considerando de la Directiva y niega que el aeropuerto principal de cada Estado miembro disfrute de una posición privilegiada en cuanto «punto de entrada» en el mismo. En su opinión, mediante la introducción del cuarto considerando, el Consejo pretendió dar una justificación ex post a la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva de al menos un aeropuerto por Estado miembro.
22. Según Luxemburgo, el riesgo de posición dominante es más real en aeropuertos regionales claramente más importantes que el de Findel, los cuales, aun estando situados en las cercanías de grandes centros urbanos, no constituyen el principal aeropuerto de los respectivos Estados miembros y, por tanto, quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva. Findel resulta discriminado respecto a estos últimos como consecuencia de una diferencia de trato basada en la mera diferencia de nacionalidad del aeropuerto.
23. Por último, Luxemburgo no reconoce al legislador justificación alguna por haber sujetado a Findel a cargas a su juicio discriminatorias. Las eventuales valoraciones complejas efectuadas en la elaboración de la Directiva no pueden afectar, a su juicio, a una situación tan absolutamente clara como la de Findel.
24. Eslovaquia
comparte las objeciones formuladas por Luxemburgo en materia de cargas y gastos administrativos, añadiendo en particular que los procedimientos administrativos y de control previstos en la Directiva (como el derecho de los usuarios de un aeropuerto a acudir a una autoridad independiente en caso de desacuerdos relativos a una decisión de la entidad gestora del aeropuerto) pueden dar lugar a un bloqueo del proceso decisorio, haciendo menos competitivos a los aeropuertos.
25. Por su parte, el Consejo
considera que, al objeto de establecer un contexto de transparencia para las tasas aeroportuarias en beneficio del sector aéreo, el legislador no puede soslayar la posición privilegiada del aeropuerto principal en cada Estado miembro. Por tanto, esta posición lo hace asimilable a los aeropuertos que rebasan el umbral de cinco millones de movimientos de viajeros al año. A este respecto, el Consejo niega que la extensión de la aplicación de la Directiva a los aeropuertos que registran el mayor número de viajeros en cada uno de los Estados miembros sea una adición ex post . En cualquier caso, aun cuando no se hubieran introducido modificaciones en el ámbito de aplicación de la Directiva originariamente propuesto (que incluía los aeropuertos con más de un millón de viajeros anuales o con más de 25.000 toneladas de transporte de mercancías al año), el aeropuerto de Findel, que en 2008 registró un transporte de mercancías anual de más de 700.000 toneladas, habría quedado igualmente sujeto a las disposiciones de la Directiva.
26. El Consejo sostiene asimismo que Luxemburgo no ha demostrado la disparidad de trato reprochada. A su juicio, no existe prueba alguna del hecho de que los aeropuertos de Charleroi y de Hahn disfruten de una posición privilegiada análoga a la de los aeropuertos principales de los Estados miembros respectivos, ni del hecho de que las compañías aéreas que operan habitualmente en el aeropuerto de Findel se vean impulsadas a abandonarlo para instalarse en Charleroi o Hahn.
27. Según el Parlamento, solamente la aplicación de la Directiva a todos los Estados miembros permite una mayor transparencia y una no discriminación en la fijación de las tasas aeroportuarias por las entidades gestoras. Además, al actuar así, las compañías aéreas tienen la posibilidad de elegir, en todos los Estados miembros, al menos un aeropuerto sujeto a la normativa comunitaria en materia de tasas aeroportuarias.
28. En segundo lugar, el Parlamento sostiene que las obligaciones derivadas de la Directiva no entrañan unos gastos que sitúen al aeropuerto de Findel en una posición de desventaja respecto a los aeropuertos no sujetos a tal normativa.
29. El Parlamento insiste además, encontrando en ello el apoyo del Consejo, en la necesidad de que la Directiva sea aplicada en todos los Estados miembros: desde tal perspectiva, la cláusula censurada por Luxemburgo constituye un elemento esencial en la sistemática del texto normativo, pues garantiza que en cada uno de los Estados miembros haya al menos un aeropuerto obligado a someterse a las normas de transparencia en materia de tasas aeroportuarias.
30. La Comisión, por su parte, apoya la interpretación de la Directiva formulada por el Parlamento y el Consejo. En particular, en cuanto atañe a la justificación contenida en el cuarto considerando, precisa que sólo dos categorías de aeropuertos pueden encontrarse en una posición de fuerza respecto a las compañías aéreas: los aeropuertos principales de cada Estado miembro, en cuanto «punto de entrada» privilegiado a dicho Estado, y los aeropuertos cuyo movimiento de viajeros supere el umbral de cinco millones de viajeros.
31. Para la Comisión, el criterio del aeropuerto «principal» de cada Estado miembro constituye, a la luz del objetivo de la Directiva, el pilar de toda la normativa en materia de tasas aeroportuarias. Por contra, el criterio del movimiento de viajeros superior a cinco millones solo sirve para completar el primero.
B. Sobre la vulneración de los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad
32. En relación con el principio de proporcionalidad, Luxemburgo
sostiene que los procedimientos y las cargas administrativas derivados de la Directiva son excesivos y desproporcionados en relación con una realidad como la de Findel.
33. En cuanto atañe al principio de subsidiariedad, el Estado recurrente niega que, para la gestión y la financiación de los aeropuertos con menos de cinco millones de viajeros anuales, sea necesaria la aplicación de una normativa comunitaria. De ello es prueba el hecho de que muchos aeropuertos de tamaño superior al aeropuerto de Findel están exentos de las obligaciones derivadas de la Directiva.
34. El Consejo
rechaza tal tesis, afirmando que la normativa en materia de tasas aeroportuarias implica valoraciones complejas, las cuales garantizan al legislador un amplio margen discrecional, censurable únicamente en caso de error manifiesto. En sintonía con tal afirmación, sostiene que procede desestimar el recurso, pues no se ha demostrado el carácter manifiestamente inadecuado de la medida respecto a los objetivos perseguidos por el legislador comunitario.
35. El Consejo señala asimismo que los principios esenciales en que se basa la Directiva, es decir, los de transparencia, no discriminación y consulta, facilitan no sólo la actividad de las compañías aéreas, sino también la de los aeropuertos. A su juicio, dado que la definición de tales principios comunes puede efectuarse mejor al nivel de la Unión, Luxemburgo no ha demostrado en qué consiste la supuesta vulneración del principio de subsidiariedad.
36. El Parlamento
comparte en una amplia medida la posición del Consejo y añade que la proporcionalidad de la medida se hace evidente en el nivel mínimo de las obligaciones previstas en la misma.
37. La Comisión, por su parte, subraya que el hecho de que los principios de consulta obligatoria y de no discriminación ya hayan sido adoptados en la mayor parte de los Estados miembros redefine, en términos de cargas administrativas, la incidencia de la Directiva en el sistema aeroportuario de los mismos.
IV. Apreciación
38. En apoyo de sus pretensiones Luxemburgo formula dos motivos, relativos, el primero, a la vulneración del principio de no discriminación, y el segundo a la vulneración de los principios de proporcionalidad y de subsidiariedad.
39. En mi examen del litigio abordaré en primer lugar los límites del control de legalidad del Tribunal de Justicia sobre la elección efectuada por el legislador en cuanto al ámbito de aplicación de la Directiva. Dentro de estos límites procederé a analizar la posibilidad de comparar las situaciones, a la luz tanto del principio de no discriminación como de la proporcionalidad de la medida. Por último, me concentraré en la supuesta vulneración del principio de subsidiariedad.
40. Ahora bien, con carácter preliminar, me parece necesario aclarar cuál es el objetivo de la Directiva para determinar si, a la luz del mismo, es posible una anulación parcial de este acto normativo.
A. Observaciones preliminares
1. Sobre el objetivo de la Directiva
41. Las observaciones de las partes muestran que no existe una unanimidad entre ellas en cuanto a la definición del objetivo de la Directiva. Según el Parlamento, el Consejo y la Comisión, la Directiva pretende principalmente proteger a las compañías aéreas de los posibles comportamientos abusivos de los aeropuertos que disfrutan de una posición de fuerza. También Luxemburgo, cuando menos en sus observaciones escritas en contestación a la intervención de la Comisión, se ha alineado en esta misma posición. En cambio, por su parte, Eslovaquia parece sostener que el objetivo perseguido por el legislador fue el de fomentar, previniendo los abusos de posición dominante, un correcto desarrollo del juego de la competencia entre los aeropuertos.
42. El examen de la Directiva, así como de los trabajos preparatorios, pone claramente de manifiesto que la posición correcta es la primera, y que la Directiva está dirigida a impedir que los aeropuertos puedan aprovecharse, en perjuicio de las compañías aéreas, de ventajas específicas de las que pueden disfrutar gracias a su ubicación o a su dimensión.
43. Ha de observarse a este respecto que el segundo considerando de la Directiva hace referencia expresa a la «relación entre las entidades gestoras de aeropuertos y los usuarios de los aeropuertos».
44. En cambio, la interpretación alternativa no encuentra confirmación alguna en el texto de la Directiva, y parece fundarse únicamente en alguna vaga indicación resultante de los trabajos preparatorios. Ahora bien, aparte del hecho de que, como es sabido, los trabajos preparatorios no pueden ser considerados determinantes si no se plasman en el texto legislativo, (3) el análisis de dichos trabajos también confirma que el objetivo perseguido por el legislador era el de regular las relaciones entre las entidades gestoras de los aeropuertos y las compañías aéreas.
45. En particular, esta circunstancia se ponía claramente de manifiesto en el dictamen del Comité Económico y Social, (4) y la propia Comisión, en cuanto autora de la Propuesta de Directiva, afirmó expresamente tanto en la comunicación de 8 de julio de 2008 (5) como en el dictamen de 18 de febrero de 2009, (6) que «el objetivo de la propuesta adoptada por la Comisión el 24 de enero de 2007 es facilitar los debates sobre las tasas aeroportuarias entre los aeropuertos y las aerolíneas».
46. En consecuencia, tanto el tenor de la Directiva como el análisis de los trabajos preparatorios que han conducido a su aprobación indican a las claras que el objetivo que el legislador ha pretendido perseguir, y que debe ser tenido en cuenta al apreciar la legalidad de la Directiva, es el de evitar abusos por las entidades gestoras aeroportuarias frente a las compañías aéreas.
2. Sobre la anulación parcial de la Directiva
47. Luxemburgo solicita con carácter principal, como se ha señalado, que la Directiva sea declarada ilegal en la parte en la que extiende su ámbito de aplicación al aeropuerto «con mayor movimiento de viajeros de cada Estado miembro». A su juicio, la eliminación de esta parte no desbarataría la sistemática de la Directiva.
48. No comparto esta posición.
49. El vicio denunciado por Luxemburgo afecta al alcance de la Directiva impugnada, en particular a la extensión de los procedimientos de control previstos en la misma a al menos un aeropuerto por Estado miembro.
50. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la anulación parcial de un acto sólo es posible en la medida en que afecte a partes «separables» de dicho acto, y con la condición de que la anulación parcial no modifique la esencia de dicho acto. (7) En el caso de autos, el ámbito de aplicación de la Directiva está comprendido, a mi juicio, entre sus elementos esenciales.
51. Como se desprende de los trabajos preparatorios, la discusión entre las instituciones para definir el ámbito de aplicación de la Directiva constituyó el centro de los debates durante todo el procedimiento legislativo. (8) La decisión de utilizar los dos criterios respectivamente representados por un umbral numérico (los cinco millones de viajeros al año) y por el carácter «privilegiado» de un aeropuerto (con la inclusión del aeropuerto principal de cada Estado miembro) es el resultado de un laborioso compromiso que permitió evitar el estancamiento que algunos años antes ya había dado lugar a la retirada de una propuesta de la Comisión. (9)
52. Por estos motivos considero que la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva del principal aeropuerto de cada Estado miembro está indisolublemente vinculada a la inclusión de los aeropuertos que tienen un movimiento de viajeros superior a cinco millones al año.
53. Por tanto, es evidente que, si procediera afirmar que la referencia del principal aeropuerto de cada Estado miembro debe ser eliminada, disgregando así el doble criterio establecido por el legislador, el umbral adicional de cinco millones de viajeros al año resultaría inadecuado para la consecución de los objetivos de la Directiva. Cuando menos, la lógica perseguida por el legislador quedaría profundamente alterada.
54. Por consiguiente, en el caso de que se estimen las alegaciones formuladas por Luxemburgo, la decisión del Tribunal de Justicia, a mi juicio, podría ser solamente la de anular totalmente la Directiva impugnada.
B. Sobre los límites del examen de validez de la Directiva
55. La Directiva objeto del presente recurso fue adoptada sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2. Según reiterada jurisprudencia, en el sector de los transportes, como en todos en los que se ponen en juego valoraciones de naturaleza política, económica y social, el legislador goza de un amplio margen discrecional. (10) En tales situaciones el Tribunal de Justicia habla de «apreciaciones complejas»: (11) tal complejidad se explica tanto en razón de las dificultades que surgen a la hora de conciliar intereses divergentes como a la luz de las responsabilidades políticas inherentes a la actividad de regulación económica y social. En el marco del control de legitimidad de los actos legislativos relativos a tales sectores, el Tribunal de Justicia no tiene que pronunciarse sobre la oportunidad de las decisiones realizadas por el legislador, sino que ha de sancionar las decisiones legislativas que adolecen de un error manifiesto de apreciación. (12)
56. A ello se añade que la facultad discrecional concedida al legislador comunitario comprende la posibilidad de establecer, desde un punto de vista global, los elementos fácticos que ha de tomar en cuenta en sus decisiones. En efecto, como ha afirmado el Tribunal de Justicia, cuando la aplicación de una política común, como la de transportes, implica la necesidad de evaluar una situación económica compleja, la facultad discrecional de que disponen las instituciones no se aplica exclusivamente a la naturaleza y al alcance de las disposiciones que haya que adoptar, sino también, en cierta medida, a la comprobación de los datos de base, en particular, en el sentido de que tal comprobación puede efectuarse sobre la base de comprobaciones globales. (13)
C. Sobre la vulneración del principio de no discriminación
57. Según reiterada jurisprudencia, el principio de no discriminación exige que situaciones comparables no sean tratadas de un modo diferente y que situaciones diferentes no sean tratadas de un modo idéntico, salvo que ello esté objetivamente justificado. (14)
58. A continuación, abordaré de forma separada los distintos aspectos de la discriminación censurados por Luxemburgo para comprobar, antes de nada, si las situaciones utilizadas como elementos de comparación por tal Estado miembro son comparables a la suya y, en caso de respuesta afirmativa, si el trato censurado conduce efectivamente a una discriminación.
59. A la luz de las consideraciones que acaban de formularse sobre la facultad discrecional del legislador, la cuestión pertinente al objeto de realizar la comparación es la de si la elección de tratar a los aeropuertos «principales» de cada Estado miembro igual que a los aeropuertos con un movimiento de viajeros superior a los cinco millones, y de forma distinta que a los aeropuertos «secundarios» con un movimiento de viajeros similar al de los «principales», constituye una disparidad de trato fruto de un error manifiesto de apreciación. La situación deberá valorarse a la luz de la finalidad perseguida por el legislador, que es, como se ha señalado, la de evitar abusos de las entidades gestoras de los aeropuertos respecto de las compañías aéreas.
1. Sobre el trato diferente de situaciones análogas
60. En cuanto atañe al tratamiento diferente de situaciones análogas, Luxemburgo censura dos aspectos de discriminación que penalizarían a un aeropuerto como el de Findel respecto a los aeropuertos «secundarios» que no están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva. El primer aspecto hace referencia a los aeropuertos que, en opinión de Luxemburgo, están en una situación de competencia directa con Findel y que registran un movimiento de viajeros similar al de este último: los aeropuertos de Hahn y de Charleroi. El segundo aspecto, en cambio, se refiere a los aeropuertos que son similares a Findel no sólo desde un punto de vista del tamaño, sino también desde una perspectiva estratégica, en virtud de la ubicación cercana a grandes centros urbanos.
61. La vulneración del principio de igualdad de trato a causa de un trato diferenciado de situaciones análogas implica que las situaciones sean comparables, habida cuenta tanto del conjunto de elementos que las caracterizan como del objeto y de la finalidad del acto comunitario que establece la distinción de que se trata. (15) Desde esta perspectiva, pues, para comparar las presentes situaciones han de tenerse en consideración no sólo elementos tales como el movimiento de viajeros o la relación de competencia entre aeropuertos, (16) sino también todas las circunstancias que, desde el punto de vista de las compañías aéreas, es decir, de las personas que la Directiva pretende tutelar, pueden convertir a un aeropuerto en similar o distinto respecto de otro.
Comparación con los aeropuertos secundarios con un tráfico similar ubicados en la misma zona de influencia que el aeropuerto de Findel
62. Comenzaré pues analizando la posición en que se halla un aeropuerto como Findel respecto a un aeropuerto secundario con un tráfico similar ubicado en la misma zona de influencia, como por ejemplo el de Hahn. Estas observaciones valen, con carácter más general, para todos los aeropuertos con un movimiento de viajeros similar al de Findel, pero no situados cerca de un centro urbano.
63. A tal respecto, cabe compartir la observación de la Comisión según la cual los aeropuertos principales de cada uno de los Estados miembros disfrutan de algunas características comunes de las que otros aeropuertos, en cambio, carecen.
64. Una de estas características es, por ejemplo, el desplazamiento a las inmediaciones de una ciudad, a menudo la capital, factor este que los hace particularmente atractivos, cuando menos para una determinada categoría de viajeros, que se desplaza por negocios. En relación con este segmento de mercado, pues, las compañías aéreas tienen un mayor interés en proponer vuelos desde y hasta un aeropuerto principal como Findel, antes que a uno secundario como Hahn. Un aeropuerto de esta última clase, en cambio, dada la posición apartada, es más atractivo para las denominadas compañías de bajo coste, que hacen frente a una demanda con exigencias distintas de las de quien viaja por trabajo: una demanda más sensible a los precios de los vuelos y más dispuesta a traslados más largos entre la ciudad y el aeropuerto.
65. Además, es evidente que un aeropuerto principal, aun sólo por razones de notoriedad, puede atraer tanto una clientela de negocios como una clientela «turística», mientras que un aeropuerto «secundario», por las consideraciones expuestas supra, es por norma general interesante sólo para el segundo tipo de clientela. Dicho con otras palabras, mientras los aeropuertos principales pueden tener fácilmente como interlocutores tanto a las compañías de bandera como a las de bajo coste, para los aeropuertos secundarios es más fácil tener como interlocutores sólo a las segundas. Habida cuenta de las diferentes categorías de compañías aéreas que recurren a los dos tipos de aeropuertos y a la consiguiente diversidad de las estrategias comerciales desarrolladas por estas últimas, cabría incluso dudar, como hace la Comisión, de que exista efectivamente una relación de competencia directa entre los aeropuertos principales y los secundarios.
66. Sobre la base de estos elementos considero que un aeropuerto principal y un aeropuerto secundario, aun registrando un movimiento de viajeros similar, no son perfectamente sustituibles desde el punto de vista de las compañías aéreas.
67. Para comprobar tal afirmación cabe preguntarse si la aplicación de la Directiva puede bastar para que las compañías aéreas pasen de un aeropuerto principal a uno «secundario» con un tráfico comparable. Pues bien, los documentos presentados no permiten en modo alguno entender que, en virtud de los costes y de las cargas administrativas que la aplicación de la Directiva entrañaría, las compañías aéreas se verían inducidas a abandonar Findel en beneficio de aeropuertos como Hahn. Así pues, el análisis efectuado por Luxemburgo sobre el impacto económico de la Directiva pone de manifiesto un aumento de los costes bastante contenido.
68. Ha de observarse a este respecto que no está claro, en el caso de Luxemburgo, quién deberá soportar en última instancia los costes vinculados a la ejecución de la Directiva. En efecto, de suyo, el texto legislativo no impone ninguna decisión sobre tal aspecto. Luxemburgo parece excluir que, en caso de adaptación de su Derecho interno a la Directiva, el Estado corra con tales costes. En sus observaciones escritas, este Estado miembro ha dado por descontada la repercusión de los costes por la entidad gestora del aeropuerto a las compañías aéreas, y por éstas a los usuarios finales (los viajeros). En la vista, tampoco se excluyó la posibilidad de que la entidad gestora del aeropuerto pueda optar por no repercutir tales costes sobre las compañías aéreas.
69. Así las cosas, ha de observarse que el propio Luxemburgo, presuponiendo en sus escritos que la mayor parte del coste sea repercutida en última instancia únicamente sobre los viajeros –sin tomar en consideración ni el supuesto de reparto de cargas de las compañías aéreas que efectúan transportes de mercancías, (17) ni el supuesto de que los costes permanezcan a cargo del Estado o de la entidad gestora del aeropuerto–, ha podido imaginar a lo sumo un posible aumento de las tasas aeroportuarias calculado en el 16 %, lo cual equivale aproximadamente a 50 céntimos de euro por viajero. Una variación similar, aun admitiendo que sea demostrada, no me parece que permita presuponer una pérdida de usuarios para Findel, entre otros motivos porque un aumento repercutido por las compañías aéreas sobre los viajeros se repercutiría sobre personas que, como se ha señalado, a diferencia de las que utilizan normalmente los aeropuertos no principales, son por regla general poco sensibles a variaciones del precio del billete.
70. Por estos motivos, a efectos del presente litigio, la situación de Findel no es comparable a la de aeropuertos como Hahn y Charleroi, los cuales, aun siendo de un tamaño similar, no constituyen el aeropuerto principal de un Estado miembro. Por tanto, no aprecio ninguna discriminación en el hecho de que sólo la primera categoría de aeropuertos quede incluida en el ámbito de aplicación de la Directiva.
Comparación con los aeropuertos secundarios con un tráfico similar y ubicados cerca de los centros urbanos
71. Puede ser distinto en parte el razonamiento relativo a la disparidad de trato aducida por Luxemburgo entre el aeropuerto de Findel y otras estructuras aeroportuarias que tienen un movimiento de viajeros inferior a cinco millones de viajeros al año, pero que, aun estando situadas en las inmediaciones de un gran centro urbano, no son los principales aeropuertos de los respectivos Estados miembros a que pertenecen. Como ejemplos de tal categoría de aeropuertos, Luxemburgo indicó en la vista los de Turín en Italia y Burdeos en Francia.
72. Sobre la base de las consideraciones desarrolladas hasta aquí excluyo que el hecho de tener un tráfico similar pueda ser determinante a efectos de la comparación, porque, como se ha señalado, (18) el movimiento de viajeros no puede explicar por sí solo las preferencias que las compañías aéreas pueden tener por un aeropuerto frente a otro. Por tanto, me concentraré en el aspecto de la ubicación cercana a los grandes centros urbanos. Desde este punto de vista, a mi juicio, la cuestión que se plantea es la de si, para una compañía aérea, un aeropuerto «secundario» ubicado cerca de un centro urbano reviste el mismo interés estratégico que un aeropuerto principal.
73. La definición de interés estratégico relevante a efectos de la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva la facilita al legislador en el cuarto considerando de la misma. En éste, el concepto de «posición privilegiada» es explicado en el sentido de que estos aeropuertos son para las compañías aéreas un «punto de entrada a dicho Estado miembro».
74. Desde la perspectiva del legislador, pues, es evidente que el «punto de entrada» ha de entenderse con referencia únicamente a las compañías aéreas, y no a los viajeros. Desde tal punto de vista, el aeropuerto principal podría ser la única vía de entrada para una compañía aérea en un determinado Estado miembro, como es, entre otros, el caso de Findel. Como alternativa, podría ser la propia compañía aérea la que tuviera interés en hacer una única escala en un Estado miembro, y en este caso parece razonable que prefiera aquél con el mayor número de viajeros.
75. Me parece pues coherente con el objetivo de la Directiva afirmar que la posición de fuerza de que disfruta un aeropuerto principal frente a las compañías aéreas pueda ser superior que aquella de la que puede disfrutar un aeropuerto cercano a un centro urbano cualquiera.
76. Por otro lado, ha de observarse que el hecho de que los usuarios de un aeropuerto de esta segunda clase no puedan beneficiarse de los procedimientos previstos en la Directiva, puesto que ésta no les es aplicable, podría configurar en última instancia una discriminación entre usuarios, es decir, entre compañías aéreas, pero en modo alguno una discriminación entre aeropuertos, como la censurada por Luxemburgo. No obstante, paradójicamente, tal situación podría, más que penalizar, beneficiar a los aeropuertos como el de Findel, que devendrían más interesantes para las compañías aéreas precisamente como consecuencia de su obligación de practicar una política transparente en materia de tasas aeroportuarias.
77. A mi juicio, Luxemburgo no ha conseguido probar que no pueda derivarse un riesgo de abuso de posición dominante de la posición privilegiada de Findel. Por tanto, en mi opinión, el legislador no ha incurrido en un error manifiesto de apreciación al considerar de un modo distinto las dos categorías de aeropuertos examinadas, en virtud de su distinta relevancia estratégica para las compañías aéreas. Así pues, dado que se está en presencia de un trato distinto de situaciones distintas, no aprecio ninguna discriminación arbitraria en el hecho de que los aeropuertos «principales» queden incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva, mientras que los «secundarios» situados en las cercanías de un centro urbano queden excluidos del mismo.
78. En conclusión, dado que las dos categorías de aeropuertos no disfrutan de la misma posición de fuerza frente a las compañías aéreas, no considero que se haya dado una vulneración del principio de igualdad de trato.
2. Sobre el trato igual de situaciones distintas
79. El segundo aspecto desde el que ha de apreciarse la existencia de una posible discriminación es el del trato igual de situaciones distintas. En particular, Luxemburgo sostiene que el legislador ha equiparado injustificadamente al aeropuerto principal de cada Estado miembro con los aeropuertos cuyo tráfico anual es superior a cinco millones de viajeros.
80. En este caso la cuestión ha de responderse también desde el punto de vista de las compañías aéreas, en particular preguntándose si, respecto a éstas, el aeropuerto principal de un Estado miembro se encuentra en la misma posición de fuerza que los aeropuertos con un movimiento de viajeros elevado.
81. Ha de observarse a este respecto que el legislador comunitario, sobre la base de un análisis acertado del sector aeroportuario, (19) ha tomado en consideración dos clases de características que pueden situar a un aeropuerto, a la hora de determinar las tasas aeroportuarias, en una posición de fuerza particular: la posición estratégica y la dimensión del mismo. El ámbito de aplicación de la Directiva ha sido definido sobre la base de este doble criterio, que identifica de forma objetiva dos clases de sujetos: los aeropuertos principales y los que tienen un tráfico superior a los cinco millones de viajeros al año.
82. Luxemburgo no ha conseguido demostrar que el razonamiento del legislador en que se basa la inclusión de los aeropuertos principales de cada uno de los Estados miembros sea ajeno al objetivo de la Directiva. En efecto, ha de observarse, por un lado, que la asimilación entre aeropuertos principales y aeropuertos con un tráfico superior a cinco millones de viajeros responde a la exigencia de tener en cuenta no sólo las ventajas de tamaño, sino también las de orden estratégico, de las que disfrutan por norma general determinadas categorías de aeropuertos. Por otro lado, esos dos criterios están dirigidos a impedir que las entidades gestoras de los aeropuertos regulen de un modo por completo discrecional las tarifas aplicadas por el uso de las infraestructuras aeroportuarias. El hecho de que la situación de un aeropuerto como Findel no sea idéntica
a la de un aeropuerto con más de cinco millones de viajeros al año no significa que sea ilícito someter a ambos a las obligaciones de transparencia tarifaria previstas en la Directiva. El elemento que tienen en común los dos aeropuertos, a saber, el hecho de disfrutar de una posición de fuerza en el mercado –aunque sea por motivos distintos– es lo que justifica que ambos estén obligados a respetar la Directiva.
83. En consecuencia, puesto que, a la luz del objetivo de la Directiva, los aeropuertos principales y los que tienen un movimiento de viajeros superior a cinco millones se encuentran en una situación comparable, concluyo que no se ha producido ninguna discriminación arbitraria en perjuicio de los primeros.
84. Por último conviene exponer siquiera brevemente el argumento adicional utilizado por las instituciones para afirmar la posibilidad de comparar el aeropuerto de Findel con los más grandes aeropuertos de la Unión, basado en el hecho de que el aeropuerto de Luxemburgo tiene un tráfico de mercancías extremadamente elevado. Este dato fáctico, aun siendo ciertamente significativo y que permite en cierta medida confirmar el acierto de las decisiones legislativas, no tiene una pertinencia directa a efectos del caso de autos, puesto que el legislador ha optado por no tomar en consideración el tráfico de mercancías para determinar los aeropuertos sujetos a la Directiva. Por otra parte, como acaba de señalarse, la ausencia de una discriminación puede demostrarse sin tener que hacer referencia al tráfico de mercancías.
3. Sobre la necesidad de aplicar la Directiva en cada Estado miembro
85. Un punto específico que debe abordarse ahora, y sobre el cual las partes se han enfrentado en particular en la vista, concierne a la necesidad de la aplicación de la Directiva en todos los Estados miembros. Según Luxemburgo, la necesitar de tener cuando menos un aeropuerto sujeto a la Directiva en cada Estado miembro es ilógica e introduce un elemento «nacional» en una normativa que, en cambio, debería mantener un carácter comunitario y transfronterizo.
86. No puede compartirse la posición de Luxemburgo por tres motivos distintos.
87. En primer lugar, el hecho de que la Directiva, para alcanzar los objetivos que se fija, deba ser aplicada en todos los Estados miembros, incluido Luxemburgo, es inevitable. En efecto, sí existen elementos que pueden influir en el nivel y en las modalidades de determinación de las tarifas que son forzosamente típicos de cada uno de los Estados: basta pensar, por ejemplo, en el nivel de los salarios o, con carácter más general, en el marco normativo nacional.
88. En segundo lugar, deben compartirse las alegaciones formuladas en la vista en particular por el Consejo, el cual puso de manifiesto la utilidad de que los usuarios de los aeropuertos, incluidos los de los no sujetos a la Directiva, puedan disponer, como punto de referencia, de indicaciones sobre las modalidades de determinación de las tarifas de al menos un aeropuerto en cada Estado miembro. Ello puede constituir un elemento de transparencia idóneo, en cierta medida, para influir también en la política tarifaria de los aeropuertos excluidos por el momento del ámbito de aplicación de la Directiva.
89. En tercer lugar, en sintonía con cuanto se ha señalado en los dos puntos anteriores, la Directiva se inspira claramente en la exigencia de establecer un estándar comunitario idóneo que pueda funcionar en todos los Estados miembros, prescindiendo de la circunstancia de que actualmente exista o no en ellos una pluralidad de aeropuertos.
90. A la luz de cuanto antecede, no se puede considerar que el legislador haya rebasado los límites que deben establecerse a su facultad discrecional.
4. Sobre el trato potencialmente discriminatorio
91. Con carácter subsidiario, si el Tribunal de Justicia considerase que existe un trato distinto de situaciones similares o un trato igual de situaciones diferentes, deberá recordarse que la discriminación, para poder ser efectivamente tal, debe concretarse en una desventaja para determinadas personas respecto de otras. (20)
92. En el presente asunto, es necesario pues examinar si la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva del aeropuerto principal de cada uno de los Estados miembros implica, para esta categoría de aeropuertos, desventajas significativas respecto a los aeropuertos no sujetos a las mismas obligaciones.
93. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha afirmado que para estar en presencia de una desventaja, puede bastar con la mera imposición de una obligación jurídica. (21) No obstante, en el presente litigio, la desventaja que Luxemburgo censura respecto a los aeropuertos no sujetos a la Directiva es esencialmente de carácter económico: no rebate las obligaciones en sí e impuestas de suyo por la Directiva, respecto a las que afirma incluso compartir sus principios, sino las consecuencias económicas negativas para los aeropuertos «principales» con un movimiento de viajeros inferior a cinco millones. En consecuencia, la existencia o no de una situación de desventaja para Findel sólo puede analizarse, a mi juicio, desde un punto de vista económico.
94. Las cargas criticadas por Luxemburgo son las vinculadas al procedimiento de consulta, que es obligatorio para Findel. En virtud de la Directiva, este debate entre aeropuertos y compañías aéreas puede tener una periodicidad sólo anual (artículo 6, apartado 1, de la Directiva) y entraña en esencia, para ambas partes, la obligación de comunicarse recíprocamente la información confidencial y económicamente sensible prevista en el artículo 7 de la Directiva. A mi juicio, estas obligaciones tampoco son abstractamente idóneas para causar en las entidades gestoras aeroportuarias repercusiones económicas desfavorables desde un punto de vista de la competencia, ya sea por el nivel mínimo de tales obligaciones que se impone a las mismas, ya sea porque se trata de una discusión que se efectúa también en su beneficio. En efecto, por un lado, a corto plazo, las entidades gestoras pasan a disponer de información que por regla general las compañías aéreas podrían no facilitar y que, en cambio, la Directiva exige comunicar. (22) Por otro lado, a largo plazo no ha de excluirse que la garantía de una determinación transparente de las tasas aeroportuarias pueda atraer a un número cada vez mayor de compañías aéreas hacia los aeropuertos que la ofrecen. La introducción de mecanismos transparentes de determinación de las tarifas podría producir asimismo una reducción de las tasas aeroportuarias, la cual, a su vez, podría hacer al aeropuerto más interesante para los usuarios.
95. Asimismo, me parecen carentes de fundamento las críticas formuladas por Eslovaquia sobre una potencial pérdida económica derivada de un eventual bloqueo del proceso decisorio sobre la definición de las tasas aeroportuarias. En primer lugar, el hecho de estar obligado a participar en un procedimiento de consulta periódica con los usuarios del aeropuerto no menoscaba la posibilidad de las entidades gestoras de adoptar decisiones motivadas respecto a las que no se haya llegado a un acuerdo con los mismos (artículo 6, apartado 2, de la Directiva). Además, en la medida en que los efectos de la decisión impugnada están suspendidos hasta la resolución del recurso, el pronunciamiento de la autoridad independiente debe producirse, incluso con carácter meramente provisional, en un plazo de cuatro semanas tras el sometimiento del asunto (artículo 6, apartado 4).
96. Así pues, a mi juicio, aun cuando el Tribunal de Justicia afirmase que los aeropuertos principales sufren un tratamiento potencialmente discriminatorio respecto de los demás aeropuertos, la disparidad de trato no causa a los primeros un perjuicio concreto en beneficio de los segundos.
D. Sobre la vulneración del principio de proporcionalidad
97. La apreciación de la proporcionalidad está lógicamente vinculada a la relativa a la no discriminación. (23) De las consideraciones desarrolladas en el marco del principio de no discriminación se desprende que el doble criterio elegido por el legislador para la determinación del ámbito de aplicación de la Directiva se explica a la luz del objetivo de evitar que los aeropuertos abusen de su posición dominante frente a las compañías aéreas. Analizaré ahora esta conexión entre la disposición impugnada y el objetivo perseguido desde el punto de vista de su proporcionalidad.
98. Según reiterada jurisprudencia, el principio de proporcionalidad exige que las opciones escogidas por el legislador sean aptas para alcanzar el objetivo perseguido y no vayan más allá de lo que es necesario para alcanzarlo. (24) Habida cuenta de la facultad discrecional concedida al legislador comunitario en la regulación de las tasas aeroportuarias, no se trata de saber si el procedimiento adoptado por el legislador es el único o mejor posible, (25) sino de examinar si la elección del legislador no es manifiestamente innecesaria o inadecuada en relación con el objetivo perseguido por la Directiva. (26)
99. En el caso de autos, los aeropuertos principales han quedado comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva sobre la base de la presunción de que puede darse un riesgo de abuso como consecuencia de las ventajas estratégicas de que disfruta por regla general esta categoría de aeropuertos. La demandante no ha logrado demostrar el carácter manifiestamente erróneo de tal presunción. (27) Desde tal punto de vista, el legislador, sobre la base de un examen global del estado del sector aeroportuario, ha considerado, pues, necesario establecer una autoridad de supervisión en cada Estado miembro para contribuir a una regulación más transparente de las tasas aeroportuarias con respecto a la situación del sector del transporte aéreo en la Unión. De suyo, no me parece que la previsión de tal autoridad pueda ser considerada arbitraria o manifiestamente innecesaria, sobre todo si se tiene en cuenta la potencial evolución de la regulación de las tasas aeroportuarias en función de los resultados que se obtengan. (28)
100. Más en particular, en relación con la incidencia específica en la realidad aeroportuaria de las obligaciones impuestas por la Directiva, es necesario comprobar si, mediante la introducción del criterio del aeropuerto «principal», el legislador ha sometido a esta categoría de aeropuertos a cargas superiores a las necesarias para impedir el riesgo de abusos.
101. Luxemburgo y Eslovaquia censuran que la aplicación de la Directiva a sus aeropuertos principales entraña cargas que, en proporción, tienen de por sí una incidencia negativa mayor que la que afecta a los aeropuertos con un movimiento de viajeros superior a cinco millones.
102. No obstante, ha de señalarse que, al objeto de la apreciación de la manifiesta inadecuación de la medida, no reviste pertinencia el mero hecho de que la solución legislativa perjudique a un grupo específico con mayor intensidad que a otro. (29) La importancia de los objetivos perseguidos podría incluso justificar consecuencias económicas negativas para determinados operadores, aunque éstas sean considerables, (30) y el Tribunal de Justicia sólo puede intervenir en el caso de que tales opciones resulten ser manifiestamente erróneas o si los inconvenientes que causan a ciertos operadores económicos son desmesurados en comparación con las ventajas que puedan presentar por otro lado. (31) Así pues, en concreto, el criterio del aeropuerto «principal» podría ser revocado únicamente si se demostrase que las cargas administrativas que gravan en general a los aeropuertos con un movimiento de viajeros inferior a cinco millones superan los beneficios derivados de la aplicación de la Directiva, aumentando así los gastos de explotación de los interesados hasta el punto de comprometer de forma permanente su competitividad. (32)
103. En mi opinión, Luxemburgo no ha conseguido aportar tal prueba. Como ya se ha observado supra, (33) los costes que, según Luxemburgo, se desprenderían del establecimiento de la autoridad de supervisión entrañarían un aumento de las tasas aeroportuarias no idóneo para que las compañías aéreas decidan abandonarlo en beneficio de otros aeropuertos competidores. Por lo demás, no considero que la armonización mínima prevista en la Directiva pueda tener una incidencia significativa en las estructuras aeroportuarias que, en bastantes casos, han comenzado ya a adecuarse a las garantías de transparencia y no discriminación sugeridas en el pasado por el Consejo de la Organización de la Aviación Civil Internacional. (34) Por tanto, no me parece que los costes teóricos expuestos por Luxemburgo sean desproporcionados respecto al interés en la ejecución de la Directiva en todos los Estados miembros.
104. Así pues, a mi juicio, la inclusión en el ámbito de aplicación de la Directiva del aeropuerto «principal» de cada uno de los Estados miembros no va más allá de lo necesario para impedir un riesgo de abusos de las entidades gestoras de los aeropuertos frente a las compañías aéreas. En conclusión, considero que no puede imputarse al legislador comunitario ninguna vulneración del principio de proporcionalidad.
E. Sobre la vulneración del principio de subsidiariedad
105. El principio de subsidiariedad, como es sabido, prevé que la Unión intervendrá en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva sólo en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debida a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel de la Unión. (35)
106. En cuanto atañe a la Directiva examinada en el presente asunto, ya he puesto de manifiesto (36) que, sobre la base del artículo 80 CE, apartado 2, ésta establece principios comunes para la percepción de tasas aeroportuarias en los aeropuertos comunitarios al objeto de evitar abusos de las entidades gestoras de los aeropuertos respecto a las compañías aéreas. Según el legislador comunitario, este objetivo «no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros, debido a que los sistemas de tasas aeroportuarias no pueden establecerse a nivel nacional de una manera uniforme en toda la Comunidad y, por consiguiente, puede lograrse mejor, debido a su dimensión o a sus efectos, a nivel comunitario». (37)
107. Luxemburgo niega que respecto a los aeropuertos con un movimiento de viajeros inferior a cinco millones sea necesaria una normativa comunitaria, basándose en la circunstancia de que la Directiva excluye de su ámbito de aplicación muchos aeropuertos de tal tamaño.
108. A la luz de las consideraciones formuladas sobre el doble criterio elegido por el legislador en el ejercicio de la facultad discrecional que se le ha atribuido en este sector, considero que la observación de Luxemburgo carece de pertinencia. En efecto, los aeropuertos con un movimiento de viajeros inferior a cinco millones que quedan comprendidos en la Directiva, como el de Findel, están incluidos en la misma en cuanto aeropuertos «principales», con independencia de su movimiento de viajeros.
109. Dejar en manos de los Estados miembros la función de regular las tasas aeroportuarias en sus aeropuertos «principales» con un tráfico inferior a los cinco millones de viajeros al año provocaría una evolución divergente de las normativas nacionales. A largo plazo, tales divergencias podrían producir ineficiencias, y en el presente más inmediato incluso facilitar comportamientos abusivos por parte de los aeropuertos, en perjuicio de las compañías aéreas. Por último, tampoco se debe soslayar el hecho de que el tráfico aéreo es por su propia naturaleza una actividad ampliamente transnacional, y, por tanto, por regla general, poco adecuada para ser regulada al nivel de los distintos Estados miembros.
110. De ello se desprende que el objetivo de la Directiva no podía realizarse de un modo satisfactorio por medio de una acción emprendida a nivel nacional.
111. En conclusión, al definir el ámbito de aplicación de la Directiva sobre la base del doble criterio establecido en el artículo 1, apartado 2, el legislador comunitario no ha vulnerado, a mi juicio, el principio de subsidiariedad.
V. Conclusión
112. Sobre la base de las observaciones formuladas, propongo por tanto al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Gran Ducado de Luxemburgo.
– Declare que la Comisión y la República Eslovaca carguen con sus propias costas.
(1) .
(2)
–	DO L 70, p. 11.
(3)  –	Véanse las sentencias de 8 de junio de 2000, Epson Europe (C‑375/98, Rec. p. I‑4243), apartado 26; de 25 de octubre de 2001, Finalarte y otros (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 a C‑54/98 y C‑68/98 a C‑71/98, Rec. p. I‑7831), apartado 40, y de 24 de enero de 2002, Portugaia Construções (C‑164/99, Rec. p. I‑787), apartado 27.
(4)  –	Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias» (CES 1244/2007), de 26 de septiembre de 2007, punto 2.2.
(5)  –	Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo con arreglo al artículo 251, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE relativa a la Posición Común adoptada por el Consejo con vistas a la adopción de una Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias, [COM(2008) 455 final], punto 2.
(6)  –	Dictamen de la Comisión de conformidad con el artículo 251, apartado 2, párrafo tercero, letra c), del Tratado CE, sobre las enmiendas del Parlamento Europeo a la Posición Común del Consejo respecto a la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre las tasas aeroportuarias por el que se modifica la propuesta de la Comisión con arreglo al apartado 2 del artículo 250 del Tratado CE, [COM(2009) 86 final], punto 3.
(7)  –	Véanse, a modo de ejemplo, las sentencias de 24 de mayo de 2005, Francia/Parlamento y Consejo (C‑244/03, Rec. p. I‑4021), apartados 12 y 13, y de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Département du Loiret (C‑295/07 P, Rec. p. I‑9363), apartados 105 y 106.
(8)  –	En los originarios límites del tráfico superior al umbral de un millón de viajeros al año o de 25.000 toneladas de mercancías, previstos en la Propuesta de Directiva COM(2006) 820 final, 24 de enero de 2007, artículo 1, apartado 2, la Comisión parlamentaria de transportes y turismo propuso, el 6 de julio de 2007, sustituir el umbral del movimiento anual de viajeros de cinco millones, eliminando la referencia al tráfico de mercancías (PE392 008, Proyecto de informe sobre la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a las tasas aeroportuarias, enmienda 1). En cambio, el 26 de septiembre del mismo año, el Comité Económico y Social sugirió que la Directiva se aplicase a los aeropuertos de dimensión superior a un millón de viajeros al año (dictamen citado en la nota 4, punto 2.3). En cambio, manifestó una opinión contraria el Comité de las Regiones, que en su dictamen de 10 de octubre de 2007 sugería que la Directiva se aplicase a los aeropuertos con una cuota de tráfico superior al 1 % del mercado del transporte aéreo de pasajeros de la Unión (Dictamen del Comité de las Regiones sobre el «futuro de los aeropuertos europeos», publicado en DO de 15 de diciembre de 2007, C 305, p. 11, párrafo segundo). Las modificaciones aportadas por el Parlamento Europeo el 21 de noviembre de 2007 acogieron el límite del tráfico anual de pasajeros superior a cinco millones e introdujeron un límite más, vinculado a la cuota de tráfico superior al 15 % del movimiento de viajeros en el Estado miembro (COD/2007/0013). El 23 de junio de 2008, la posición común del Consejo introdujo una modificación adicional, que se corresponde con el texto actual de la Directiva (8332/2/08 REV 2, artículo 1, apartado 2).
(9)  –	Me refiero a la propuesta de 1997 [COM(1997) 154 final], retirada en 2001 [COM(2001) 763 final/2].
(10)  –	En cuanto atañe al sector de los transportes, véanse, por ejemplo, las sentencias de 17 de julio de 1997, SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, Rec. p. I‑4475), apartado 23; de 12 de marzo de 2002, Omega Air y otros (C‑27/00 y C‑122/00, Rec. p. I‑2569), apartado 63, y de 9 de septiembre de 2004, España y Finlandia/Parlamento y Consejo (C‑184/02 y C‑223/02, Rec. p. I‑7789), apartado 56. La jurisprudencia sobre este aspecto es particularmente numerosa en el sector de la política agrícola: véanse, por ejemplo, las sentencias de 12 de julio de 2001, Jippes y otros (C‑189/01, Rec. p. I‑5689), apartado 80 y la jurisprudencia citada, y de 14 de mayo de 2009, Azienda Agricola Disarò Antonio y otros (C‑34/08, Rec. p. I‑4023), apartados 44 y 76 y la jurisprudencia citada. Pueden verse idénticas consideraciones en el sector ambiental en la sentencia de 16 de diciembre de 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine y otros (C‑127/07, Rec. p. I‑9895), apartado 61.
(11)  –	Véanse recientemente, por ejemplo, las sentencias de 9 de marzo de 2010, ERG y otros (C‑379/08, Rec. p. I‑0000), apartado 60 y la jurisprudencia citada, y de 8 de julio de 2010, Afton Chemical (C‑343/09, Rec. p. I‑0000), apartado 46. En particular, en el sector del transporte aéreo, véase la sentencia de 10 de enero de 2006, IATA y ELFAA (C‑344/04, Rec. p. I‑403), apartado 80.
(12)  –	La jurisprudencia a este respecto es reiterada: véanse, por ejemplo, las sentencias de 10 de diciembre de 2002, British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco (C‑491/01, Rec. p. I‑11453), apartado 123; de 12 de julio de 2005, Alliance for Natural Health y otros (C‑154/04 y C‑155/04, Rec. p. I‑6451), apartado 52, y Afton Chemical, citada en la nota 11, apartados 28 y 42.
(13)  –	Véanse las sentencias SAM Schiffahrt y Stapf, citada en la nota 10, apartado 25 y la jurisprudencia citada, y Omega Air y otros, citada en la nota 10, apartado 65.
(14)  –	Véanse, por ejemplo, las sentencias de 17 de julio de 1963, Italia/Comisión (13/63, Rec. p. 337), en particular p. 358; de 13 de diciembre de 1984, Sermide (106/83, Rec. p. 4209), apartado 28, y de 25 de octubre de 2001, Italia/Consejo (C‑120/99, Rec. p. I‑7997), apartado 80.
(15)  –	Véase la sentencia de 5 de octubre de 1994, Alemania/Consejo (C‑280/93, Rec. p. I‑4973), apartado 74, y Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartados 25 y 26.
(16)  –	Para un razonamiento similar, pero en términos de posibilidad de comparación entre sectores, véase la sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartado 36.
(17)  –	Ha de recordarse que aunque el tráfico de mercancías no es tomado en consideración para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva, en los aeropuertos sujetos a la misma las normas de transparencia afectan a todas las compañías aéreas, incluidas las que efectúan transportes de mercancías.
(18)  –	Véanse los puntos 61 y 63 a 65 supra .
(19)  –	Véanse las consideraciones formuladas supra, en particular en el punto 56.
(20)  –	Véanse las sentencias de 13 de julio de 1962, Klöckner-Werke y Hoesch/Alta Autoridad (17/61 y 20/61, Rec. p. 597), en particular pp. 630-631; de 15 de enero de 1985, Finsider/Comisión (250/83, Rec. p. 131), apartado 8; de 22 de mayo de 2003, Connect/Austria (C‑462/99, Rec. p. I‑5197), apartado 115, y Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartado 39.
(21)  –	Sentencia Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartado 44.
(22)  –	Véase el considerando decimotercero de la Directiva, según el cual la información permitiría a las entidades gestoras de los aeropuertos «evaluar correctamente las necesidades en cuanto a futuras inversiones».
(23)  –	Sobre la conexión entre el principio de no discriminación y el de proporcionalidad, véanse las sentencias de 23 de marzo de 2006, Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation (C‑535/03, Rec. p. I‑2689), apartado 53, y Arcelor Atlantique et Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartado 47. Para una comparación entre el tipo de análisis vinculado al control de no discriminación y al de proporcionalidad, véanse las conclusiones presentadas por el Abogado General Capotorti en el asunto en que recayó la sentencia de 5 de julio de 1977, Bela-Mühle Bergmann (114/76, Rec. p. 1211), punto 6.
(24)  –	Véanse las sentencias de 13 de mayo de 1997, Alemania/Parlamento y Consejo (C‑233/94, Rec. p. I‑2405), apartado 54, e IATA y ELFAA, citada en la nota 11, apartado 79.
(25)  –	Véase la sentencia Jippes y otros, citada en la nota 10, apartado 83.
(26)  –	Véase la sentencia Afton Chemical, citada en la nota 11, apartado 46.
(27)  –	Véanse los puntos 77 y 82 supra .
(28)  –	Véase el artículo 12 de la Directiva.
(29)  –	Véanse las sentencias de 9 de julio de 1985, Bozzetti (179/84, Rec. p. 2301), apartado 34, y Unitymark y North Sea Fishermen’s Organisation, citada en la nota 23, apartado 63.
(30)  –	Sentencia Arcelor Atlantique y Lorraine y otros, citada en la nota 10, apartado 59.
(31)  –	Sentencia Alemania/Parlamento y Consejo, citada en la nota 24, apartado 56.
(32)  –	Sentencia Alemania/Parlamento y Consejo, citada en la nota 24, apartado 56. El Tribunal de Justicia exigió una carga de la prueba análoga, por ejemplo, en el asunto SAM Schiffahrt y Stapf, citado en la nota 10, apartado 36 de la sentencia.
(33)  –	Véanse los puntos 67 a 69 supra .
(34)  –	La Directiva recoge, dándoles fuerza normativa, las políticas relativas a las tasas aeroportuarias definidas por el Consejo de la Organización de la Aviación Civil Internacional (Consejo de la OACI) de 2004: véanse los considerandos noveno y décimo de la Directiva.
(35) – Véanse las sentencias British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, citada en la nota 12, apartado 177, y Alliance for Natural Health y otros, citada en la nota 12, apartado 101.
(36)  –	Véase el punto 46 supra .
(37)  –	Considerando decimonoveno de la Directiva.