62024CC0155
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
NICHOLASA EMILIOUA
od 4. rujna 2025. (
1
)
Predmet C‑155/24
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit,
Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
Philip Morris Benelux BV,
Philip Morris Investments BV,
JT International Company Netherlands BV,
Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten,
Van Nelle Tabak Nederland BV,
British American Tobacco International (Holdings) BV
protiv
Stichting Rookpreventie Jeugd
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Usklađivanje zakonodavstava – Proizvodnja i prodaja duhanskih proizvoda – Direktiva 2014/40/EU – Maksimalna razina emisija – Mjerna metoda – Mjerenje emisija na temelju ISO normi – Članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 – Norme koje još nisu objavljene u Službenom listu Europske unije – Primjenjivost ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 – Zaključci koji proizlaze iz presude od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd and Others (C‑160/20, EU:C:2022:101)”
I. Uvod
1.
Ovim se zahtjevom za prethodnu odluku od Suda traži da pojasni metodu primjenjivu za utvrđivanje jesu li cigarete stavljene na tržište države članice u skladu s maksimalnim razinama emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida utvrđenima Direktivom 2014/40/EU (u daljnjem tekstu: maksimalne razine emisija) (
2
). Riječ je o drugom zahtjevu za prethodnu odluku u okviru istog nacionalnog sudskog postupka.
2.
Kako bi se razumjeli razlozi na kojima se temelje prethodna pitanja, valja istaknuti da Direktiva 2014/40 također predviđa metode utvrđivanja usklađenosti s prethodno navedenim razinama. To se provodi upućivanjem na više normi Međunarodne organizacije za normizaciju (ISO) koje do danas nisu objavljene u Službenom listu Europske unije (u daljnjem tekstu: Službeni list). Kao što ću to detaljnije objasniti, to je posljedica činjenice da su te norme zaštićene pravima intelektualnog vlasništva na koja se poziva ISO.
3.
U svojoj presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. Sud je potvrdio da Direktiva 2014/40 primjenu tih normi čini obveznom (
3
). Međutim, također je presudio da, ako nisu objavljene u Službenom listu, one nemaju učinak prema „pojedincima općenito”, ali imaju učinak prema „poduzetnicima” (koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište) kada im ti poduzetnici mogu pristupiti (
4
). U skladu s tim zaključkom, Sud je u biti presudio da se usklađenost s maksimalnim razinama emisija može provjeriti bez uzimanja u obzir ISO normi ako se utvrdi da one nisu obvezujuće (
5
)
4.
To je pojašnjenje bilo dio odgovora pruženog Rechtbanku Rotterdam (Sud u Rotterdamu, Nizozemska), kojem je, među ostalim, tužbu podnijela Stichting Rookpreventie Jeugd (Zaklada za prevenciju pušenja mladih, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: Zaklada). Ta je stranka tvrdila da cigarete stavljene na nacionalno tržište nisu bile u skladu s maksimalnim razinama emisija kada ih se ispitivalo prema metodi drukčijoj (i, prema mojem shvaćanju, strožoj) od ISO normi iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40. Na temelju odgovora Suda taj nacionalni sud donio je nalog za uklanjanje predmetnih cigareta s tržišta.
5.
To je rješenje pobijalo, među ostalim, više proizvođača cigareta pred Collegeom van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska), koji dvoji o dosegu presude Suda.
6.
Osobito se pita je li zaključak o nepostojanju obvezujućeg učinka predmetnih ISO normi u odnosu na „pojedince općenito” i dalje valjan ako je stranka, kao što je Zaklada, mogla pristupiti tim normama. Osim toga, taj sud pita ima li ta stranka pravo, koje proizlazi iz Direktive 2014/40, zahtijevati usklađenost s maksimalnim razinama emisija (primjenom alternativne mjerne metode). Također se pita o posljedicama koje za proizvođače cigareta ima eventualno utvrđenje da cigarete (iako su stavljene na tržište u skladu sa zahtjevima Direktive 2014/40) nisu u skladu s maksimalnim razinama emisija ako se mjere takvom alternativnom metodom.
7.
Iz toga slijedi da se, osim pitanja metode koju treba upotrijebiti kako bi se provjerilo odgovaraju li prodavane cigarete maksimalnim razinama emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida, ovim zahtjevom za prethodnu odluku postavlja pitanje pravnih učinaka, unutar pravnog poretka Unije, tehničkih normi koje su razvijene izvan institucionalne strukture Europske unije, čija je primjena postala obvezna i čiji sadržaj i dalje nije objavljen u Službenom listu. Također je bitno da se ovaj zahtjev odnosi na šire pitanje pravne sigurnosti koje bi trebalo pogodovati onima koji općenito poštuju obvezujuća pravna pravila te se njime testiraju temeljne pretpostavke slobodne dostupnosti prava.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Unije
8.
Prema uvodnoj izjavi 8. Direktive 2014/40, „u skladu s člankom 114. stavkom 3. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (‚UFEU’), visoku razinu zdravstvene zaštite trebalo bi uzeti kao osnovu za zakonodavne prijedloge te bi, posebice trebalo uzeti u obzir svaki novi razvoj utemeljen na znanstvenim činjenicama. Duhanski proizvodi nisu uobičajena roba te bi s obzirom na posebno štetne posljedice duhana za zdravlje ljudi, zaštiti zdravlja trebalo dati veliku važnost, osobito kako bi se smanjio broj pušača među mladim osobama”.
9.
U skladu s člankom 1. Direktive 2014/40, njezin cilj je „usklađivanje zakona i drugih propisa država članica o:
(a)
sastojcima i emisijama duhanskih proizvoda i srodnim obvezama o izvješćivanju uključujući maksimalne razine emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida za cigarete;
[…];
kako bi se olakšalo neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta za duhanske i srodne proizvode, uzimajući kao polazište visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, te kako bi se zadovoljile obveze Unije prema Okvirnoj konvenciji Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (‚FCTC’)”.
10.
U skladu s točkom 10. člankom 2. Direktive 2014/40, „cigareta” znači „smotuljak duhana koji se može konzumirati putem postupka izgaranja i koji je dodatno definiran u članku 3. stavku 1. Direktive Vijeća 2011/64/EU” (
6
).
11.
U skladu s točkom 21. članka 2. Direktive 2014/40, „emisije” znače „tvari koje se otpuštaju prilikom namjenske uporabe duhanskog ili srodnog proizvoda, kao što su tvari iz dima ili tvari koje se otpuštaju u procesu uporabe bezdimnih duhanskih proizvoda”.
12.
Članak 3. iste direktive odnosi se na „maksimalne razine emisija katrana, nikotina, ugljikova monoksida i drugih tvari”. Tom se odredbom određuje:
„1.   Razine emisija iz cigareta stavljenih na tržište ili proizvedenima u državama članicama (‚maksimalne razine emisija’) ne smiju biti veće od:
(a)
10 mg katrana po cigareti;
(b)
1 mg nikotina po cigareti;
(c)
10 mg ugljikova monoksida po cigareti.
2.   Komisija je ovlaštena za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 27. radi smanjivanja maksimalnih razina emisija iz stavka 1., gdje je to potrebno na temelju međunarodno dogovorenih standarda.
[…]”
13.
Članak 4. Direktive 2014/40 odnosi se na „mjerne metode”. U njemu je navedeno sljedeće:
„1.   Emisije katrana, nikotina ili ugljikova monoksida iz cigareta mjere se na temelju ISO norme 4387 za katran, ISO norme 10315 za nikotin i ISO norme 8454 za ugljikov monoksid.
Točnost mjerenja za katran, nikotin i ugljikov monoksid određuje se u skladu s ISO normom 8243.
[…]
3.   Komisija je ovlaštena za donošenje delegiranih akata u skladu s člankom 27. radi prilagodbe mjernih metoda za emisije katrana, nikotina i ugljikova monoksida, gdje je to potrebno, na temelju napretka u znanosti ili međunarodno dogovorenih standarda.
[…]”
14.
Članak 24. stavak 1. Direktive 2014/40 naziva se „Slobodno kretanje” i utvrđuje da „države članice ne mogu, iz razloga koji se tiču aspekata koje uređuje [Direktiva 2014/40] te podložno stavcima 2. i 3. tog članka, zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište duhanskih ili srodnih proizvoda koji su usklađeni s ovom direktivom”.
B.
Nacionalno pravo
15.
Članak 2.1. Besluita van 14 oktober 2015., houdende samenvoeging van de algemene maatregelen van bestuur op basis van de Tabakswet tot één besluit (Tabaks- en rookwarenbesluit) (Uredba od 14. listopada 2015. o objedinjavanju općih upravnih mjera na temelju Zakona o duhanu u jednu jedinstvenu uredbu (Uredba o duhanu i proizvodima za pušenje) (u daljnjem tekstu: Uredba)), određuje da „[m]aksimalne razine emisija cigareta koje se stavljaju na tržište ili proizvode moraju biti u skladu s člankom 3. stavkom 1. [Direktive 2014/40]”.
16.
Članak 2.1. Regelinga van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 10 mei 2016 houdende regels inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten en aanverwante producten (Tabaks- en rookwarenregeling) (Pravilnik državnog tajnika za javno zdravlje, dobrobit i sport od 10. svibnja 2016. o utvrđivanju pravila za proizvodnju, predstavljanje i prodaju duhanskih i srodnih proizvoda (Ministarski pravilnik o duhanu i proizvodima za pušenje) određuje:
„1.   Metode ispitivanja koje same po sebi omogućuju da se utvrdi ispunjava li cigareta zahtjeve iz članka 2.1. stavka 1. Uredbe određene su kao mjere koje zadovoljavaju sljedeće norme:
a.
NEN‑ISO 4387:2000/A1:2008 Cigarete – Određivanje ukupnih čestica i bezvodnih beznikotinskih čestica s rutinskim analitičkim uređajima za pušenje s obzirom na razinu emisija katrana;
b.
NEN‑ISO 10315:2013 Cigarete – Određivanje sadržaja nikotina u kondenzatorima dima s obzirom na razinu emisije nikotina – Metoda prema plinskoj kromatografiji;
c.
NEN‑ISO 8454:2007/A1:2009 Cigarete – Određivanje, s obzirom na razinu emisije ugljikova monoksida, udjela ugljikova monoksida u plinovitoj fazi dima cigareta – IRND metoda.
2.   Rezultati mjerenja provjeravaju se u skladu s normom NEN ISO 8243:2013 Cigarete – Uzorkovanje.”
III. Činjenično stanje, nacionalni postupak i prethodna pitanja
17.
Glavni postupak započeo je dopisom Zaklade od 31. srpnja 2018. kojim se od Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteita (Nizozemsko tijelo za sigurnost hrane i proizvoda; u daljnjem tekstu: NVWA) tražilo da osigura da cigarete s filtrom prisutne na nizozemskom tržištu poštuju, prilikom namjenske uporabe, najviše razine emisija predviđene člankom 3. stavkom 1. Direktive 2014/40, određene u skladu s metodom za koju se u znanstvenoj zajednici općenito smatra da je najbliža namjenskoj uporabi cigareta.
18.
Prema mišljenju Zaklade, ISO mjerne norme iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 ne odražavaju namjensku uporabu cigareta jer ne uzimaju u obzir način na koji se cigarete puše, odnosno da usne i prsti pušača prekrivaju ventilacijske mikrootvore na filtru.
19.
Zaklada se oslonila na istraživanje iz 2018. koje je proveo Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Nacionalni institut za javno zdravlje i okoliš, Nizozemska; u daljnjem tekstu: RIVM) (RIVM‑ovo istraživanje) koje je pokazalo da su te maksimalne razine emisija znatno prekoračene ako se emisije mjere na temelju metode „Canadian Intense”. Stoga je od NVWA‑e zatražila da s nacionalnog tržišta ukloni nesukladne cigarete s filtrom.
20.
NVWA je odbio taj zahtjev navodeći, u biti, da se ne može upotrijebiti nijedna druga metoda osim one iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40.
21.
Zaklada (i više drugih subjekata) podnijela je tužbu rechtbanku Rotterdam (Sud u Rotterdamu). Vereniging Nederlandse Sigaretten- & Kerftabakfabrikanten (Nizozemsko udruženje proizvođača cigareta i duhana; u daljnjem tekstu: VSK) dobilo je mogućnost sudjelovanja kao treća strana. Odlukom od 20. ožujka 2020. taj sud uputio je Sudu nekoliko prethodnih pitanja o valjanosti i tumačenju članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40.
22.
Sud je na ta pitanja odgovorio presudom u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., čiji je sažetak prikazan u točkama 3. i 4. ovog mišljenja i na koju ću se detaljnije osvrnuti u nastavku.
23.
Kao odgovor na tu presudu, rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu) u svojoj je odluci od 4. studenoga 2022. presudio da nacionalne odredbe kojima se provode predmetne ISO norme nemaju učinak u odnosu na Zakladu kao pojedinca općenito i da metoda koja je opisana u presudi nije u skladu s Direktivom 2014/40 jer se njome ne mjere razine emisija nastale prilikom namjenske uporabe cigareta.
24.
Prema mišljenju tog suda, s obzirom na to da ne postoji mjerna metoda koja bi bila u skladu s Direktivom 2014/40, nije bilo moguće utvrditi poštuju li cigarete s filtrom koje se prodaju u Nizozemskoj maksimalne razine emisija za cigarete. S obzirom na RIVM‑ovo istraživanje i metodu „Canadian Intense”, rechtbank Rotterdam (Sud u Rotterdamu) zaključio je da postoje ozbiljne indikacije da cigarete prisutne na tržištu nisu u skladu s tim razinama. Slijedom toga, prihvatio je tužbu Zaklade.
25.
Protiv te su odluke NVWA, Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Državni tajnik za javno zdravlje, dobrobit i sport, Nizozemska; u daljnjem tekstu: Državni tajnik), VSK i sljedeće stranke (u daljnjem tekstu zajedno nazvane: proizvođači duhana o kojima je riječ u glavnom postupku) podnijele žalbu: Philip Morris Benelux BV i Philip Morris Investments BV (u daljnjem tekstu zajedno nazvani: Philip Morris), JT International Company Netherlands BV (u daljnjem tekstu: JTI), Van Nelle Tabak Nederland BV, koji posluje pod imenom Imperial Tobacco Nederland (u daljnjem tekstu: Imperial) i British American Tobacco International (Holdings) BV (u daljnjem tekstu: BAT).
26.
Dopisom od 10. svibnja 2023. NVWA i državni tajnik predstavili su rezultate nove RIVM‑ove studije koju je naručio NVWA o razinama emisija iz cigareta s filtrom dostupnih u Nizozemskoj, koje se mjere metodom Svjetske zdravstvene organizacije (WHO) TobLabNet (standardni operativni postupak za intenzivno pušenje cigareta) SOP 01. I ti su rezultati pokazali prekoračenje maksimalnih razina emisija.
27.
U tim je okolnostima College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 4. stavak 1. [Direktive 2014/40] tumačiti na način da se na ISO norme koje nisu objavljene u [Službenom listu] bez iznimke ne može pozvati protiv pojedinaca, uključujući Zakladu, pa tako ni u slučaju da se predmetni pojedinac mogao upoznati s tim normama i dobiti ih (uz naknadu)?
2.
Treba li nepostojanje učinka članka 4. stavka 1. [Direktive 2014/40] prema pojedincima, u dijelu u kojem se u toj odredbi upućuje na ISO norme koje nisu objavljene u [Službenom listu], smatrati zabranom uskraćivanja prava provedbe maksimalnih razina emisija katrana, nikotina i ugljikova monoksida utvrđenih u članku 3. stavku 1. [Direktive 2014/40]?
3.
Treba li formulaciju ‚namjensk[a] uporab[a]’ iz definicije pojma ‚emisije’ u [članku 21. točki 2.] [Direktive 2014/40] tumačiti na način da se to, koliko je to moguće, usklađuje s pušačkim navikama ljudi, pri čemu bi prilikom mjerenja trebalo uzeti u obzir u svakom slučaju djelomično prekrivanje ventilacijskih mikrootvora u filtru cigarete i/ili količinu i učestalost ispuhivanja dima, ili se to odnosi samo na način konzumiranja cigareta putem postupka izgaranja?
4. (a)
Ako ISO norme navedene u članku 4. stavku 1. Direktive [2014/40] s obzirom na odgovor na treće pitanje nisu prikladne za mjerenje razina emisija: (a) dovodi li cilj postizanja visoke razine zaštite javnog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, koji se nastoji ostvariti Direktivom [2014/40], do toga da se načelu pravne sigurnosti i načelu određenosti ne protivi učinak alternativne mjerne metode prema proizvođačima duhana?
U slučaju potvrdnog odgovora na pitanje 4. (a), uzimajući u obzir načelo pravne sigurnosti i načelo određenosti:
4. (b)
Mogu li države članice, eventualno samo privremeno, same utvrditi ili primjenjivati alternativnu mjernu metodu te odrediti da ona ima učinak (i) prema proizvođačima duhana i
4. (c)
Kako je primjena alternativne mjerne metode povezana s ciljem (najvećeg mogućeg) ujednačivanja i olakšanja neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koji se nastoji ostvariti Direktivom [2014/40]?
5. (a)
Primjenjuju li se maksimalne razine emisija u skladu s člankom 3. stavkom 1. [Direktive 2014/40] i dalje neograničeno ako treba primijeniti alternativnu mjernu metodu?
U slučaju niječnog odgovora na pitanje 5. (a):
5. (b)
Mogu li države članice, eventualno samo privremeno, same utvrditi ili primjenjivati alternativne maksimalne razine emisija te odrediti da one imaju učinak (i) prema proizvođačima duhana i
5. (c)
Kako je primjena alternativnih maksimalnih razina emisija povezana s ciljem (najvećeg mogućeg) ujednačivanja i olakšanja neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta, koji se nastoji ostvariti [Direktivom 2014/40]?
6. (a)
Ako države članice mogu utvrditi ili primjenjivati alternativnu mjernu metodu i odrediti da ona ima učinak prema proizvođačima duhana, dovodi li cilj postizanja visoke razine zaštite javnog zdravlja, pogotovo za mlade ljude, koji se nastoji ostvariti Direktivom [2014/40], u vezi s člankom 23. stavkom 2. Direktive, do toga da cigarete koje su stavljene na tržište u Nizozemskoj treba povući s tržišta sve dok se ne odredi nova mjerna metoda te postane moguće utvrditi poštuju li cigarete maksimalne razine emisija prilikom namjenske uporabe?
Ako je odgovor na pitanje 6. (a) potvrdan:
6. (b)
Imaju li proizvođači duhana u tom slučaju pravo na prijelazno razdoblje?
7.
Ako se utvrdi ili primjenjuje alternativna mjerna metoda, eventualno u vezi s alternativnim maksimalnim razinama emisija, imaju li proizvođači duhana pravo na prijelazno razdoblje u kojem se mogu prilagoditi toj alternativnoj mjernoj metodi i eventualnim alternativnim maksimalnim razinama emisija?”
28.
Stichting Rookpreventie Jeugd, Philip Morris, JTI, Imperial i BAT, nizozemska, bugarska, češka, mađarska i portugalska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Te su zainteresirane stranke, osim češke, mađarske i portugalske vlade, iznijele usmena očitovanja na raspravi održanoj 10. ožujka 2025.
IV. Ocjena
29.
Svojim pitanjima sud koji je uputio zahtjev u biti pita koje konkretne posljedice proizlaze iz presude Suda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
30.
Konkretnije, svojim prvim pitanjem pita primjenjuje li se zaključak iz te presude prema kojem ISO mjerne norme iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 ne obvezuju „pojedince općenito” kada im dotična stranka (kao što je Zaklada) može pristupiti i, svojim drugim pitanjem, u slučaju da se potvrdi nepostojanje obvezujućeg učinka tih ISO normi u odnosu na takvu stranku, ima li ta stranka na temelju Direktive 2014/40 u osnovi pravo tražiti provedbu maksimalnih razina emisija pred nacionalnim sudovima.
31.
Svojim trećim i četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita mjere li se metodom navedenom u prethodno navedenim ISO normama te razine emisija na odgovarajući način i, ako to nije slučaj, mogu li tijela država članica, ili čak moraju li, primijeniti alternativne mjerne metode, poput one na koju se poziva Zaklada pred nizozemskim sudovima, te je li primjena takvih alternativnih normi na proizvođače duhana u skladu s načelom pravne sigurnosti.
32.
Petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita utječe li zaključak da nacionalna tijela mogu ili moraju primijeniti alternativnu mjernu metodu na primjenjivost maksimalnih razina emisija predviđenih člankom 3. stavkom 1. Direktive 2014/40.
33.
Naposljetku, šesto i sedmo pitanje u biti se odnose na to treba li odnosne cigarete povući s tržišta dok se ne utvrdi alternativna metoda i treba li predvidjeti prijelazno razdoblje kako bi se ublažile negativne posljedice koje bi takva mjera imala za dotične poduzetnike.
34.
Na zahtjev Suda, ovo će se mišljenje odnositi samo na prvo, drugo, treće i četvrto prethodno pitanje.
35.
Kako bih proveo tu analizu (B), razmotrit ću presudu Suda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. i u njoj izloženu pravnu problematiku (A). Mišljenje ću zaključiti razmatranjem određenih aspekata kontinuiranog izostanka objave predmetnih ISO normi (C).
A.
Presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
36.
Kako bih objasnio točan doseg presude o kojoj je riječ, najprije ću iznijeti glavne elemente relevantnog pravnog okvira i ključne elemente odgovora Suda (1.). Kao drugo, taj ću odgovor staviti u kontekst ranije sudske prakse Suda o pravnim učincima neobjavljenih akata prava Unije (2.). Kao treće, razmotrit ću dvojbe koje se mogu pojaviti u pogledu ratio decidendi navedene presude (3.) i pojasniti kako taj ratio decidendi treba shvatiti (jer je to pojašnjenje potrebno za odgovor na prethodna pitanja) (4.).
1. Pravni kontekst i ključni elementi presude o kojoj je riječ
37.
Podsjećam na to da, s jedne strane, cigarete stavljene na tržište ili proizvedene u državama članicama moraju poštovati maksimalne razine emisija određene u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40 za određene štetne tvari (katran, nikotin i ugljikov monoksid). S druge strane, u skladu s člankom 4. stavkom 1. te direktive, emisije tih tvari mjere se na temelju ISO norme 4387 za katran, ISO norme 10315 za nikotin i ISO norme 8454 za ugljikov monoksid. Nadalje, točnost mjerenja utvrđuje se u skladu s ISO normom 8243.
38.
S obzirom na važnost ISO normi u ovom predmetu, iznijet ću kratka zapažanja o njihovim obilježjima (a) prije nego što razmotrim pojašnjenje u presudi o kojoj je riječ u pogledu njihovih pravnih učinaka s obzirom na pravo Unije (b).
a) Norme koje je razvio ISO
39.
Kao prvo, ISO norme nastale su u poprilično složenom postupku u kojem u različitim tijelima ISO‑a sudjeluju članovi ISO‑a (trenutačno 174 zemlje) i različiti javni ili privatni dionici (
7
). Te su norme opisane kao kodifikacija tehničkog znanja koju su izradili stručnjaci za stručnjake (
8
). ISO svoje norme predstavlja kao „tržišno orijentirane” (
9
). ISO je nevladina organizacija (švicarskog prava) (
10
) koja nastoji „promicati razvoj normizacije i povezanih aktivnosti diljem svijeta kako bi se olakšala međunarodna razmjena robe i usluga” (
11
) (zadaća izrade jedinstvenih normi odražava se u njezinu nazivu ISO, koji dolazi iz grčkog za „jednak”).
40.
Kao drugo, o izradi normi ne odlučuje sâm ISO, nego to proizlazi iz zahtjeva koje osobito upućuju nacionalna tijela država članica ISO‑a i koji se obično temelje na zahtjevima sektora (
12
).
41.
Kao treće, ISO norme su same po sebi neobvezujuće (
13
) te se čini da je tipičan način na koji se regulatori oslanjaju na njih (kada odluče to učiniti) upućivanje. Takvo upućivanje može biti „otvoreno”, odnosno sadržavati samo osnovnu identifikacijsku oznaku, primjerice „ISO 10315”, ili se njime može utvrditi točno određena verzija norme, kao što je, primjerice, slučaj s upućivanjem „ISO 10315:2021” (navođenje godine označava posljednje dostupno ažuriranje ili potvrdu norme). Ističem da je upućivanje u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40 „otvoreno”, dok je nacionalna „provedba” u Nizozemskoj određena (
14
).
42.
Kao četvrto, ISO norme obuhvaćene su pravima intelektualnog vlasništva na koja se poziva ISO (
15
) i u načelu su dostupne uz plaćanje. Primjerice, u trenutku pisanja ovog mišljenja predmetne ISO norme mogle su se (od ISO‑a) kupiti za iznos od 132 švicarska franka (CHF) za ISO normu 4387:2019 i za iznos od 65 CHF za svaku od ISO normi 10315:2021, ISO 8454:2024 i ISO 8243:2013 (
16
).
43.
Kao peto, prodaja ISO normi predstavljena je kao važan izvor prihoda ISO‑a (
17
) zajedno, ipak, s drugim resursima, kao što su doprinosi članova, pružanje usluga, doprinosi donatora određenim aktivnostima ISO‑a ili eventualno sredstva primljena iz drugih izvora (
18
).
44.
Naposljetku, ISO norme su u načelu dostupne na engleskom, francuskom i ruskom, službenim jezicima ISO‑a (
19
). Odgovarajuća tijela mogu pripremiti prijevode na drugim jezicima (koje, pod određenim uvjetima, ISO može smatrati službenim prijevodima) (
20
). Čini se da se (ISO) norme o kojima je riječ u ovom predmetu nude na prodaju na engleskom i francuskom jeziku (
21
). Čini se da su nacionalne verzije tih normi dostupne (samo) na engleskom jeziku (
22
).
45.
Nakon ovih pojašnjenja, razmotrit ću pravne učinke koje predmetne ISO norme proizvode u pravnom poretku Unije.
b) Predmetne ISO norme u pravnom poretku Unije
46.
Kao prvo želim napomenuti da je presuda o kojoj je riječ prva u kojoj Sud razmatra pravne učinke u pravu Unije tehničke norme razvijene izvan Unije. Točno je da je povezano pitanje bilo okosnica znamenite presude u predmetu James Elliott, u kojoj je Sud utvrdio da je norma koju je odobrio Europski odbor za normizaciju (u daljnjem tekstu: CEN) dio prava Unije. Sud je došao do tog zaključka iako ta norma nije bila objavljena u Službenom listu (objavljeno je samo upućivanje na nju) (
23
).
47.
Međutim, u toj se presudi nisu razmatrale pravne posljedice izostanka objave. Glavno je pitanje koje se postavilo Sudu u tom predmetu bilo je li on bio nadležan tumačiti predmetnu normu. Na to je pitanje odgovoreno potvrdno te nije upućeno na činjenicu da norma nije objavljena niti se stoga o njoj raspravljalo. Dakle, kada je Sud u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. bio pozvan zauzeti stajalište o valjanosti članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 (u dijelu u kojem se odnosi na neobjavljene ISO norme), nije se mogao (niti je to učinio) pozvati na svoju presudu u predmetu James Elliott.
48.
Sud je, prvo, potvrdio da se maksimalne razine emisija moraju mjeriti primjenom mjernih metoda koje proizlaze iz ISO normi na koje se upućuje u članku 4. stavku 1. (isključujući sve druge metode, kako na to podsjeća bugarska vlada) (
24
).
49.
Drugo, Sud je presudio da činjenica da je zakonodavac Unije predvidio mjerne metode upućivanjem na ISO norme (koje su izrađene izvan Unije) koje nisu bile objavljene u Službenom listu ne utječe na valjanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40.
50.
To je pitanje višestruko razmotreno, osobito s obzirom na načelo pravne sigurnosti. U tom se predmetu smatralo da je to načelo poštovano jer je upućivanje na ISO norme u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40, prema mišljenju Suda, jasno, precizno i predvidljivo te zato što je sâma navedena direktiva objavljena u Službenom listu (
25
).
51.
Sud je također podsjetio na to da se načelu pravne sigurnosti protivi to da pravni akti Unije imaju učinak prema fizičkim i pravnim osobama prije nego što su te osobe imale mogućnost upoznati se s njihovim sadržajem posredstvom objave u Službenom listu (
26
). Što se tiče ISO mjernih normi (koje su postale obvezujuće posredstvom navedene direktive) smatrao je da one imaju učinak prema „pojedincima općenito samo ako su objavljene u [Službenom listu]” (
27
). Međutim, također je dodao da, kada „poduzetnici” (koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište) mogu pristupiti njihovoj službenoj i vjerodostojnoj inačici, te norme ih obvezuju (
28
).
52.
Treće, uzimajući u obzir zaključak prema kojem članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 ne obvezuje „pojedince općenito” u dijelu u kojem se njime nalaže primjena neobjavljenih ISO normi, Sud je u točki 74. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. presudio da je na sudu koji je uputio zahtjev u tom predmetu da „ocijeni jesu li metode koje se stvarno koriste za mjerenje razina emisija navedenih [štetnih] tvari u skladu s Direktivom 2014/40, ne uzimajući u obzir njezin članak 4. stavak 1.”.
53.
Na taj je način Sud potvrdio ovlast nacionalnog suda da primijeni alternativnu mjernu metodu (čija je opća obilježja pojasnio) (
29
), „u slučaju kada”, kako je dodao, „članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 nema učinak prema pojedincima” (
30
).
54.
Iz toga slijedi da ratio decidendi navedene presude sadržava dva glavna elementa: potvrdu valjanosti navedene odredbe i istodobno zapažanje o njezinoj (uvjetnoj) primjenjivosti.
55.
Kao što ću to objasniti u nastavku, to se rješenje oslanja na, i dalje razvija, raniju sudsku praksu Suda o pravnim učincima neobjavljenih akata prava Unije.
2. Valjanost nasuprot primjenjivosti akata prava Unije
56.
Prethodno navedeno razlikovanje proizlazi iz sudske prakse Suda prema kojoj ako akt prava Unije nije objavljen u Službenom listu (iako je trebao biti objavljen), to dovodi do toga da on ne proizvodi učinke prema pojedincima (fizičkim ili pravnim osobama), ali ne utječe na njegovu valjanost.
57.
Konkretno, Sud je u presudi u predmetu Skoma‑Lux (
31
) presudio da carinska tijela ne mogu u odnosu na uvoznika osigurati poštovanje carinskog zakonodavstva Unije ako odgovarajuća jezična verzija primjenjive uredbe Unije u relevantnom trenutku nije bila objavljena u Službenom listu. U tom je kontekstu Sud također pojasnio da je izostanak objave predmetne jezične verzije pitanje neprimjenjivosti zakonodavstva o kojem je riječ na pojedince, ali da ne utječe na obvezujuću narav predmetnih odredbi u odnosu na određenu državu članicu (
32
) (što znači da se pojedinac o kojem je riječ može na njih pozvati protiv javnih tijela) (
33
). Tako izostanak objave ili zakašnjela objava takvog akta ustvari rezultira zakašnjelom primjenjivosti obveza nametnih pojedincima dok jezična verzija o kojoj je riječ ne bude objavljena u Službenom listu (
34
).
58.
Sud je isto rješenje primijenio u presudi u predmetu Heinrich (
35
), koja se odnosila na putnika u zračnom prometu koji je isključen s leta jer je u zrakoplov ponio teniske rekete. Sud je u toj presudi zaključio da se protiv pojedinca ne može pozivati na (neobjavljeni) prilog (objavljenoj) uredbi u kojem se navode predmeti koje putnici u zračnom prometu ne smiju unositi u zrakoplov.
59.
U prethodno navedenim predmetima (na koje upućuje presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.) Sud je podsjetio na to da „načelo pravne sigurnosti zahtijeva da zakonodavstvo [Unije] mora omogućiti onima na koje se odnosi da se upoznaju s točnim opsegom obveza koje im se njime uvode, što se može zajamčiti samo pravilnom objavom tog propisa” (
36
). Sud je također objasnio da bi suprotan pristup „imao za posljedicu to da bi pojedinci snosili negativne posljedice toga da uprava Zajednice ne poštuje svoju obvezu da im stavi na raspolaganje cjelokupnu pravnu stečevinu Zajednice” (
37
).
60.
Iako se Sud u navedenoj presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. oslonio na te pretpostavke, također je utvrdio odstupanje od glavnog pravila koje iz njih proizlazi (
38
).
61.
Naime, Sud je u presudi Skoma‑Lux vrlo jasno presudio da zaključak o nemogućnosti primjene neobjavljenog akta prava Unije na fizičke i pravne osobe vrijedi neovisno o tome je li mu takva stranka mogla pristupiti na drugi način (
39
). Međutim, Sud se u spornoj presudi oslonio na činjenicu da nacionalna tijela za normizaciju mogu na zahtjev odobriti pristup službenoj i vjerodostojnoj verziji ISO normi (
40
) kako bi zaključio da su one, ako im se može pristupiti, za poduzetnike obvezujuće. Sud je samo u slučaju da se takav pristup ne može dobiti utvrdio da one nisu obvezujuće za „pojedince općenito”. Osim toga, razmatrajući posljedice takve neprimjene, također je naveo mogućnost da nacionalni sud provjeri poštovanje maksimalnih emisija na temelju alternativne mjerne metode (točka 74.).
62.
Kao što je to nizozemska vlada u biti istaknula na raspravi, valja pojasniti pravne posljedice koje proizlaze, među ostalim, iz točke 74. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (u kombinaciji s potvrđenom obveznošću predmetnih ISO normi). To pak zahtijeva da se ispita razlika koju je Sud utvrdio između kategorija „pojedinci općenito”, s jedne strane, i „poduzetnici”, s druge strane, kako bi se provjerilo mogu li se i kada predmetne ISO mjerne norme smatrati obvezujućima.
3. Bi li tumačenje presude o kojoj je riječ trebalo biti „usko” ili „široko”?
63.
Iz prethodnog odjeljka proizlazi da je Sud u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. smatrao da se predmetne ISO norme mogu primijeniti na poduzetnike kada im oni mogu pristupiti. Sud je potvrdio i mogućnost primjene alternativne mjerne metode kada se ISO norme ne mogu smatrati obvezujućima prema „pojedincima općenito”. S obzirom na to, bît ovog predmeta jest utvrditi mogu li nacionalna tijela primijeniti takvu alternativnu metodu samo ako predmetni poduzetnik nije mogao pristupiti predmetnim normama ili to mogu učiniti kada stranka kao što je Zaklada (kao „pojedinac općenito”) podnese zahtjev za povlačenje cigareta s tržišta (neovisno o tome jesu li predmetni poduzetnici mogli pristupiti predmetnim ISO normama i jesu li ih poštovali).
64.
Imajući u vidu te aspekte, u svjetlu izričitog navoda u točki 52. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., naime da neobjavljene ISO norme mogu imati učinak na poduzetnike kad im ti poduzetnici mogu pristupiti, čini se da navod u točki 74. iste presude znači da nacionalni sud može zanemariti članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 i primijeniti alternativnu mjernu metodu ako se utvrdi da dotični poduzetnik nije mogao pristupiti ISO normama o kojima je riječ.
65.
Taj zaključak potvrđuje činjenica da su točka 79. presude i točka 5. njezine izreke (koja se odnosi na razmatranja čiji su dio točke 74. i 79.) formulirane kao pretpostavka (
41
). U tim se dijelovima presude navode obilježja alternativne mjerne metode u slučaju da članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 ne bi imao učinak na „pojedince” o kojima je riječ. Istodobno, jedini dio rasuđivanja Suda kojim se primjenjivost predmetnih ISO normi na bilo koji način uvjetuje jest točka 52. presude, u kojoj Sud potvrđuje obvezujuću prirodu ISO normi za „poduzetnike” (kad im mogu pristupiti).
66.
U tim okolnostima, čini se da iz toga proizlazi da mogućnost nacionalnog suda da primijeni alternativnu mjernu metodu (koja je potvrđena u točki 74. presude Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.) postoji kada predmetni poduzetnici (kao posebna kategorija „pojedinaca” iz točke 79. te presude i točke 5. njezine izreke) ne mogu pristupiti relevantnim ISO normama.
67.
To tumačenje odgovara onomu što ću ovdje nazivati „uzak” doseg ili „usko” tumačenje presude o kojoj je riječ.
68.
Ipak, ovaj zahtjev za prethodnu odluku temelji se na pretpostavci prema kojoj ratio decidendi te presude upravo nije ograničen na taj uzak doseg, nego iz nje također proizlazi da izostanak objave predmetnih ISO normi ima za posljedicu to da one nemaju učinak na druge osobe kao što je Zaklada, što dovodi do posebnih pravnih posljedica.
69.
U okviru glavnog predmeta to tumačenje znači (ili bi moglo značiti, s obzirom na to da je pitanje je li to zaista slučaj dio upućenih pitanja) da, iako cigarete koje su predmetni poduzetnici stavili na tržište poštuju maksimalne razine emisija utvrđene u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40, kada ih se mjeri ISO normama iz članka 4. stavka 1. te direktive stranka kao što je Zaklada može se valjano pozvati na nepoštovanje maksimalnih razina emisija na temelju alternativne mjerne metode. Iz toga slijedi da, kako bi mogao staviti cigarete na tržište ili ih na njemu zadržati, predmetni poduzetnik također treba poštovati maksimalne razine emisija izmjerene primjenom takve alternativne metode.
70.
To shvaćanje mogućih posljedica navedene presude, koje ću ovdje kvalificirati kao „široko”, potvrđuje sadržaj prethodnih pitanja. Podsjećam na to da se sud koji je uputio zahtjev konkretno pita primjenjuje li se zaključak o neprimjeni predmetnih ISO normi u pogledu „pojedinaca, uključujući Zakladu” i kada je Zaklada mogla pristupiti tim normama ili se primjeni alternativne mjerne metode na proizvođača duhana protivi načelo pravne sigurnosti (pri čemu se ta pitanja postavljaju u okviru nacionalnog postupka kada nema sumnje da su proizvođači duhana doista mogli pristupiti predmetnim ISO normama i da su one bile u skladu sa zahtjevima iz Direktive 2014/40).
71.
Iako se to široko shvaćanje presude o kojoj je riječ moglo temeljiti na načinu na koji se u njoj upotrebljavaju izrazi „poduzetnici” i „pojedinci općenito” (što, prema mojem shvaćanju, može dovesti do zabune), sada ću objasniti zašto se ratio decidendi te presude mora usko tumačiti, kako je opisano u točkama 64. do 67. ovog mišljenja.
4. Pojašnjenje ratio decidendi
72.
Kao prvo, podsjećam na to da se, kao što je Sud pojasnio u prethodno navedenoj presudi, člankom 4. stavkom 1. Direktive 2014/40 poduzetniku koji proizvodi cigarete ili ih stavlja na tržište nalaže da upotrebljava u toj odredbi navedene mjerne norme ISO.
73.
U tom smislu, široko tumačenje presude o kojoj je riječ dovelo bi do potpunog nedostatka predvidljivosti i pravne sigurnosti u pogledu pitanja mogu li se predmetne cigarete staviti na tržište, kao što je to nizozemska vlada u biti istaknula na raspravi. Iako mogućnost stavljanja cigareta na tržište proizlazi iz pukog poštovanja primjenjivih zahtjeva definiranih Direktivom 2014/40, široko tumačenje omogućuje da se ta mogućnost ispita svaki put kad privatna osoba (koja nije poduzetnik koji proizvodi cigarete ili ih stavlja na tržište) odluči podnijeti zahtjev za povlačenje cigareta s tržišta. Osim toga, do primjenjivosti alternativne metode može doći samo na temelju tužbe koju podnese stranka kao što je Zaklada jer bez nje ne postoji osnova za primjenu te metode, s obzirom na to da je Sud jasno potvrdio da su predmetne ISO norme obvezne za poduzetnike (osim ako im ne mogu pristupiti). Drugim riječima, uvjeti pod kojima se proizvodi o kojima je riječ mogu stavljati na tržište i koje bi poduzetnici trebali poštovati razlikovali bi se ovisno o tome jesu li pokrenuti sudski postupci i je li ih pokrenuo, s jedne strane, „pojedinac općenito” ili, s druge strane, državno tijelo ili konkurent.
74.
Kao drugo, u skladu sa stavkom 1. članka 24. Direktive 2014/40 koji se naziva „Slobodno kretanje”„države članice ne mogu, iz razloga koji se tiču aspekata koje uređuje [Direktiva 2014/40] [...] zabraniti ili ograničiti stavljanje na tržište duhanskih ili srodnih proizvoda koji su usklađeni s [tom] direktivom”. Iako navedena odredba članka 24. sadržava dvije iznimke, nijedna od njih nije relevantna za ovaj predmet (
42
). Slijedom toga, prihvaćanje širokog tumačenja presude i omogućavanje stranci poput Zaklade da stvarno spriječi stavljanje na tržište cigareta koje su u skladu sa zahtjevima Direktive 2014/40 lišilo bi članak 24. stavak 1. Direktive 2014/40 njegova korisnog učinka, prisililo bi nacionalna tijela da djeluju protivno toj odredbi i ugrozilo razinu provedenog usklađivanja (
43
).
75.
Kao treće, široko tumačenje bilo bi protivno ovlasti dodijeljenoj Komisiji u članku 4. stavku 3. Direktive 2014/40 da izmijeni primjenjive mjerne metode „gdje je to potrebno, na temelju napretka u znanosti ili međunarodno dogovorenih standarda”.
76.
Iako neuzimanje u obzir članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 (kad određeni poduzetnik ne može pristupiti primjenjivim ISO normama) utječe, naravno, na Komisijine ovlasti, to je nužna posljedica neprimjenjivosti zbog izostanka objave u Službenom listu. Međutim, ta posljedica nije razlog da se drugoj stranci omogući da izmijeni sadržaj obveze predviđene člankom 4. stavkom 1. Direktive 2014/40 u pogledu druge kategorije osoba (
44
).
77.
Kao četvrto, široko tumačenje presude o kojoj je riječ bilo bi protivno zaključku do kojeg je Sud došao u presudi Skoma‑Lux, prema kojem bi izvršenje obveza utvrđenih u neobjavljenim aktima prava Unije dovelo do toga da bi pojedinci snosili negativne posljedice toga da im uprava Zajednice propusti staviti na raspolaganje odnosna pravila prava Unije (
45
).
78.
U tom pogledu, iako se u navedenoj presudi utvrđuje odstupanje od prethodno navedene pretpostavke (jer se njome omogućuje uvjetna primjenjivost neobjavljenih ISO normi o kojima je riječ), široko tumačenje te presude za dotične pojedince (proizvođače duhana) dovelo bi do osobito ozbiljnih negativnih učinaka. Neovisno o činjenici da su postupili u skladu s neobjavljenom normom o kojoj je riječ, ta se norma na njihovu štetu može zamijeniti drugom normom koja, za razliku od predmetnih ISO normi, nije (čak ni) prethodno određena.
79.
Kao peto, situacija koja bi iz toga proizašla bila bi protivna utvrđenju Suda u presudi u predmetu Sevince, o čijim se posljedicama raspravljalo na raspravi i prema kojem neobjavljivanje akta prava Unije ne sprečava dotičnog pojedinca da se poziva na takav akt protiv tijela javne vlasti kako bi ostvario svoja prava koja su u njemu definirana (
46
).
80.
Međutim, široko tumačenje presude o kojoj je riječ spriječilo bi proizvođače duhana da se pozovu na svoje pravo, koje prema mojem mišljenju proizlazi iz Direktive 2014/40, da na tržište stave cigarete koje ispunjavaju zahtjeve koji su u njoj definirani (to je pravo nužna posljedica prethodno navedene zabrane koja se odnosi na države članice u članku 24. iste direktive).
81.
Radi jasnoće, tim se napomenama ne podcjenjuju pitanja vezana za zdravlje koja su, čini se, motivirala tužbu u glavnom postupku niti se dovodi u pitanje legitimnost građanskog angažmana stranke kao što je Zaklada kako bi se, osobito, mladi zaštitili od štetnih učinaka pušenja (koji su naširoko priznati, uključujući i od strane zakonodavca Unije). Na taj ću se aspekt vratiti naknadno. Svojim prethodnim razmatranjima samo želim naglasiti da bi pravne posljedice povezane sa širokim tumačenjem presude o kojoj je riječ lišile relevantne aspekte usklađivanja koje je proveo zakonodavac velikog dijela njihove učinkovitosti (neovisno o prevladavajućem mišljenju o poželjnosti predmetnih proizvoda), otežale neke od temeljnih značajki funkcioniranja prava Unije kao takvog te bi bile izrazito nespojive s načelom pravne sigurnosti, na koje sam već uputio i koje podrazumijeva da gospodarski subjekti mogu definirati svoje postupanje s obzirom na norme kojima se uređuje njihova trgovina (uključujući, u ovom slučaju, mjerne metode predviđene ISO normama o kojima je riječ).
82.
Pažljivije ispitivanje presude o kojoj je riječ pokazuje da njezin ratio decidendi odgovara na prethodno navedena pitanja. Naime, unatoč prethodno navedenim redakcijskim dvosmislenostima, nekoliko dijelova te presude pokazuje, prema mojem mišljenju, da je Sud želio da je se shvati u „uskom” smislu.
83.
Prvo, slijed rasuđivanja Suda u točkama 48. do 52. te presude u pogledu uvjetne primjenjivosti predmetnih ISO normi pokazuje da se pojam „poduzetnici” može shvatiti kao potkategorija pojma „pojedinci općenito” (
47
) koji se ustvari upotrebljava kao sinonim pojmova „fizičke i pravne osobe” i „pojedinci” na koje se odnose predmetne obveze. Podsjećam na to da se ti pojmovi nalaze u dijelovima iste presude u vezi s neprimjenom neobjavljenih akata (t. 40. i 41. u kojima se upućuje na presude Skoma‑Lux i Heinrich) te se također koriste u točki 5. izreke navedene presude Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (koja se odnosi na „pojedince”).
84.
Konkretnije, u točki 48. razmatrane presude (u kojoj se nalazi prvo od dva relevantna spominjanja pojma „pojedinci općenito”), Sud navodi da „u skladu s načelom pravne sigurnosti [...] [predmetne ISO norme] [...] imaju učinak prema pojedincima općenito samo ako su objavljene u [Službenom listu]”. U tom pogledu, ne vidim na koji bi način posljedice načela pravne sigurnosti bile relevantne za stranku kojoj nije nametnuta nikakva obveza korištenja norme o kojoj je riječ.
85.
U točki 51. te presude (drugo relevantno spominjanje istog pojma) Sud navodi da „budući da u [Službenom listu] nisu objavljene [predmetne] norme [...], pojedinci općenito ne mogu [...] saznati metode mjerenja [maksimalnih] razina [emisije]”. Naime, Sud objašnjava da je nemogućnost uvida u prethodno navedene metode u suprotnosti sa zahtjevima koji proizlaze, među ostalim, iz presuda Skoma‑Lux i Heinrich, koje se, kao što je već navedeno, odnose na pravnu situaciju osoba na koje se primjenjuju obveze, kako su definirane u (neobjavljenim) aktima prava Unije (
48
). Prema mojem mišljenju, to također pokazuje da je namjera Suda bila raspravljati o posljedicama neobjavljivanja, s obzirom na to da su one relevantne za subjekte koji podliježu predmetnoj pravnoj obvezi.
86.
Podredno, i s obzirom na to da se čini da sve zainteresirane stranke koje su podnijele očitovanja u ovom postupku tumače navedene kategorije kao kontradiktorne, moguće je i da ih je Sud stvarno namjeravao razlikovati na taj način. Međutim, to bi značilo da kada upućuje na obvezujuću (ili neobvezujuću) prirodu ISO normi, taj pojam nema isto značenje ovisno o tome je li riječ o poduzetnicima ili o „pojedincima općenito”. U prvom slučaju, tim bi se pojmom opisala (klasična, od države poticana) izvršivost pravnih obveza. U drugom slučaju upućuje na ulogu Zaklade kao „nadzornika provedbe zakona” (na koju se možda upućuje u točki 51. navedenoj u prethodnoj točki). Riječ je o tumačenju koje je Komisija u biti predložila na raspravi.
87.
Čak i ako se prihvati taj poseban sadržaj navedenog razlikovanja između poduzetnika i „pojedinaca općenito”, usko tumačenje pravnih posljedica presude o kojoj je riječ u svakom slučaju i dalje je potkrijepljeno relevantnim dijelom njezine izreke koji se odnosi na mogućnost nacionalnog suda da primijeni alternativnu metodu mjerenja.
88.
Podsjećam na to da je ta mogućnost navedena u točki 74. obrazloženja iznesenog u toj presudi i razrađena u njezinoj točki 79. Međutim, jedini relevantan dio sustava u kojem se upućuje na te elemente jest točka 5., koja mogućnost primjene alternativne metode mjerenja uvjetuje utvrđenjem da članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 ne obvezuje „pojedince općenito” („u slučaju kada članak 4. stavak 1.” potonje direktive „nema učinak prema pojedincima”).
89.
Drugim riječima, kao što sam to već objasnio, ta je točka formulirana kao pretpostavka koju treba provjeriti. U tom smislu, jedini dio rasuđivanja Suda kojim se izvršivost predmetnih ISO normi na bilo koji način uvjetuje jest dio koji upućuje na obvezujuću prirodu ISO normi za „poduzetnike” (točka 52.). Stoga ono što je važno, i treba provjeriti, jest jesu li proizvođači koji su tuženici u glavnom postupku mogli pristupiti predmetnim ISO normama, a ne činjenica da Zaklada koja je tužiteljica to nije mogla učiniti.
90.
Stoga iz prethodno navedene presude proizlazi da neobjavljivanje predmetnih ISO normi u Službenom listu ne sprečava mogućnost njihove primjenjivosti na poduzetnike koji proizvode cigarete ili stavljaju te cigarete na tržište kada im ti poduzetnici mogu pristupiti. Kada je to slučaj, nacionalna tijela, uključujući nacionalne sudove, moraju primijeniti mjerne metode predviđene ISO normama iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 kako bi utvrdila jesu li cigarete koje ti poduzetnici stavljaju na tržište usklađene s maksimalnim razinama emisija definiranima u članku 3. stavku 1. te direktive, neovisno o tome tko (bilo država, konkurent ili udruženje poput Zaklade) tvrdi da te razine emisija nisu poštovane. Suprotno tomu, kada ti poduzetnici nisu mogli pristupiti tim normama, nacionalni sud može provjeriti jesu li cigarete stavljene na tržište u skladu s maksimalnim razinama emisija definiranima u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40 na temelju drugačije metode (koja mora biti u skladu s općim kriterijima iz presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.).
91.
Pitanja postavljena Sudu razmotrit ću imajući ta pojašnjenja na umu.
B.
Odgovor na prvo, drugo, treće i četvrto pitanje
92.
Podsjećam na to da se u skladu sa zahtjevom Suda, ovo mišljenje odnosi samo na prvo, drugo, treće i četvrto prethodno pitanje.
93.
Ističem da se prvo, drugo i četvrto pitanje u cijelosti temelje na širokom tumačenju presude Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. Stoga ću ih razmotriti zajedno (1.). Zatim ću ispitati treće prethodno pitanje, koje se odnosi na značenje koncepta namjenske uporabe (filtera) cigareta i kojim se, kao što ću to objasniti, zapravo dovodi u pitanje valjanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 (2.).
1. Prvo, drugo i četvrto prethodno pitanje
94.
Sud svojim prvim pitanjem pita primjenjuje li se zaključak do kojeg je došao u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., prema kojem ISO mjerne norme iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 nisu obvezujuće za „pojedince općenito”, i kada ih je dotična stranka (kao što je Zaklada) mogla dobiti.
95.
Kao što je već navedeno, sud koji je uputio zahtjev tu presudu shvaća na način da se njome pravi razlika između, s jedne strane, „poduzetnika” (kao što su proizvođači duhana) i, s druge strane, drugih subjekata poput Zaklade. U tom pogledu traži pojašnjenje pojma „pojedinci općenito” (
49
) i pita se može li se primijeniti iznimka od neprimjenjivosti na „pojedince općenito” s obzirom na činjenicu da se normama „NEN‑ISO” (koje, prema mojem shvaćanju, odgovaraju ISO normama iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 (
50
)) može pristupiti (besplatno) u knjižnici NEN‑a i da ih se također može kupiti. Objašnjava da je u tim okolnostima i u skladu s nacionalnom sudskom praksom dovoljno osigurano poznavanje normi NEN‑ISO. Dodajem da se čini da nema dvojbe u pogledu činjenice da je Zaklada stvarno pristupila tim normama.
96.
Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita ima li stranka poput Zaklade pravo, koje proizlazi iz Direktive 2014/40, tražiti primjenjivost maksimalnih razina emisija primjenom alternativne mjerne metode. To se pitanje postavlja za slučaj da Sud potvrdi da predmetne ISO norme ne obvezuju Zakladu unatoč činjenici da im je ona mogla pristupiti. Iako sud koji je uputio zahtjev priznaje da Direktiva 2014/40 ne sadržava nikakvu obvezu kojoj bi Zaklada mogla podlijegati, smatra da postojanje navedenog prava nije isključeno. Prema njegovu mišljenju, niječan odgovor značio bi da točke 74. do 79. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. nemaju nikakav koristan učinak.
97.
Naposljetku, četvrtim pitanjem (koje sadržava nekoliko potpitanja) nastoji se utvrditi je li primjena alternativne mjerne metode na poduzetnike u skladu s načelom pravne sigurnosti. Sud koji je uputio zahtjev ističe da Direktiva 2014/40 ne dopušta proizvođačima duhana uporabu bilo kakve druge mjerne metode osim one iz njezina članka 4. stavka 1. Međutim, ističe da cilj postizanja visoke razine zaštite javnog zdravlja, osobito mladih osoba, izražen u uvodnoj izjavi 8. i članku 1. Direktive 2014/40, u vezi s člankom 24. (prava djeteta) i člankom 35. Povelje (zdravstvena zaštita) (
51
), može opravdati negativan utjecaj koji bi primjena alternativne mjerne metode imala na te proizvođače. Istodobno se pita može li mogućnost država članica da usvoje drugu mjernu metodu biti protivna, kao prvo, nadležnosti koja je u tu svrhu dodijeljena Komisiji člankom 4. stavkom 3. Direktive 2014/40 i, kao drugo, cilju usklađivanja koji se nastoji postići, pozivajući se osobito na članak 24. stavak 1. te direktive.
98.
Objašnjenje iz prethodnog dijela ovog mišljenja omogućuje da se ta pitanja poprilično sažeto razmotre (
52
).
99.
Naime, iz tog objašnjenja proizlazi da se presudom u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. ne predviđaju nikakvi uvjeti pod kojima bi izostanak objave predmetnih ISO normi mogao dovesti do mogućnosti da stranka kao što je Zaklada stvarno spriječi stavljanje na tržište cigareta koje ispunjavaju zahtjeve iz Direktive 2014/40. Taj se zaključak nameće neovisno o tome je li Zaklada mogla pristupiti tim normama i pod kojim uvjetima. Naime, razmatranja u presudi o kojoj je riječ o (uvjetno) obvezujućem karakteru tih normi (u smislu toga da ih tijela javne vlasti mogu primijeniti na osobe koje podliježu predmetnim pravnim obvezama) odnose se na poduzetnike koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište. Ne odnose se na stranke kao što je Zaklada jer Direktiva 2014/40 ne može takvoj stranci nametnuti nikakve obveze.
100.
To pojašnjenje odgovara na zabrinutost suda koji je uputio zahtjev da točke 74. do 79. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. ne bi imale nikakvo praktično značenje u slučaju da stranka kao što je Zaklada ne bi bila ovlaštena ostvarivati „svoje pravo” da traži poštovanje maksimalnih razina emisija.
101.
Kao što sam već pojasnio, Sud u tim točkama izvodi zaključke iz prethodne tvrdnje o uvjetnom učinku predmetnih ISO normi na poduzetnike i razmatra problem pravne praznine ako se utvrdi da se predmetne ISO norme ne mogu smatrati obvezujućima u odnosu na njih.
102.
Iz toga slijedi da, poput proizvođača duhana o kojima je riječ u glavnom postupku, svih vlada koje su podnijele očitovanja i Komisije, smatram da, neovisno o kontinuiranom izostanku objave predmetnih ISO normi i o tome je li stranka kao što je Zaklada mogla pristupiti tim normama, potonja na temelju Direktive 2014/40 nema nikakvo pravo koje bi joj omogućilo da uspješno spriječi stavljanje na tržište cigareta sukladnih, osobito, maksimalnim razinama emisija izmjerenima u skladu s metodama iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40. Također se slažem s prethodno navedenim strankama i drugim zainteresiranim osobama da bi suprotan zaključak povrijedio načelo pravne sigurnosti, koje mora ići u korist onima koji poštuju valjana i izvršiva pravna pravila.
103.
Na to stajalište ne utječe cilj postizanja „visoke razine zdravstvene zaštite, posebice za mlade ljude”, koji slijedi Direktiva 2014/40 i koji ističe sud koji je uputio zahtjev.
104.
Kao što je jasno iz članka 1. Direktive 2014/40 i kao što je na to Sud više puta podsjetio, cilj te odredbe je ustvari dvojak (
53
). Tom se direktivom nastoji olakšati neometano funkcioniranje unutarnjeg tržišta duhanskih i srodnih proizvoda uz istodobno osiguravanje visoke razine zdravstvene zaštite, posebice za mlade ljude. Njezine odredbe stoga treba tumačiti s obzirom na oba prethodno navedena cilja, među kojima je zakonodavac Unije nužno namjeravao uspostaviti određenu ravnotežu, kao što je to i Komisija istaknula na raspravi.
105.
U tom pogledu ističem da cilj na kojem se temelji članak 3. stavak 1. Direktive 2014/40, kojim se utvrđuju maksimalne razine emisija, nije samo poticanje neometanog funkcioniranja unutarnjeg tržišta nego i, naravno, osiguravanje da cigarete budu manje štetne za zdravlje ljudi. Međutim, prilikom određivanja razina štetnih tvari u cigaretama i odabira precizne metode za njihovo utvrđivanje, zakonodavac Unije odlučio se za posebnu usklađenu razinu zaštite. Stoga se ne može pozivati na opći cilj javnog zdravlja koji se nastoji postići Direktivom 2014/40 kako bi se zaobišao taj zakonodavni izbor, koji je jasno izražen u tekstu propisa, jer bi takvo teleološko tumačenje bilo contra legem.
106.
Iako cilj Direktive 2014/40 nije utvrđivanje pravila za sigurnu konzumaciju duhanskih proizvoda (s obzirom na inherentnu štetnost takvih proizvoda (
54
) i nepostojanje njihove sigurne konzumacije), zasigurno se može smatrati da je njezin cilj (također) ublažiti štetne učinke pušenja. Ostvarivanje takvog cilja ne odražava se samo u obvezi da se potrošače na različite načine upozori na moguće smrtonosne posljedice pušenja (
55
), nego i u spornim odredbama kojima se utvrđuju maksimalne razine emisija i predviđa obveza njihova mjerenja. To proizlazi iz uvodne izjave 12. navedene direktive, koja emisije katrana, nikotina i ugljikova monoksida povezuje s toksičnošću ili stvaranjem ovisnosti o duhanskim proizvodima, kao što to navodi Zaklada (
56
).
107.
Međutim, potvrda relevantnosti tog zdravstvenog cilja s obzirom na odredbu te direktive o maksimalnim razinama emisija ne pretvara ga u alat koji bi mogao prevladati nad jasnim sadržajem zakonodavnih odredbi. U ovom kontekstu podsjećam na to da taj sadržaj znači da cigarete koje poštuju maksimalne razine emisija utvrđene u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40, kako su izmjerene u skladu s metodom iz članka 4. stavka 1. te direktive, ne mogu biti predmet zabrane stavljanja na tržište, kao što to proizlazi iz njezina članka 24. (uz iznimke koje su u njemu utvrđene i koje nisu primjenjive u ovom slučaju).
108.
Jedini način na koji bi, prema mojem mišljenju, cilj postizanja visoke razine zdravstvene zaštite mogao utjecati na relevantni normativni sadržaj, odnosno zakonodavni odabir predmetnih ISO normi, bilo bi dovođenje u pitanje valjanosti članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40, zbog kojeg je njihova upotreba obvezna. To je aspekt koji ću sada razmotriti u okviru ispitivanja trećeg prethodnog pitanja.
2. Treće prethodno pitanje: kada je cigareta „namjenski uporabljena”?
109.
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita o značajkama koje treba imati alternativna mjerna metoda. To je pitanje reakcija na točku 79. (i točku 5. izreke) presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., u skladu s kojom takva metoda „mora biti prikladna, s obzirom na znanstvene i tehničke napretke ili međunarodno dogovorene standarde, za mjerenje razina emisija koje se otpuštaju prilikom namjenske uporabe cigarete, i imati kao osnovu visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude (
57
)”...
110.
Sud koji je uputio zahtjev pita se o preciznom značenju izraza „namjenska uporaba” koji se pojavljuje ne samo u prethodno navedenom citatu, nego prije svega u definiciji pojma „emisije” iz točke 21. članka 2. Direktive 2014/40. Ta definicija opisuje „emisije” kao „tvari koje se otpuštaju prilikom namjenske uporabe duhanskog ili srodnog proizvoda, kao što su tvari iz dima ili tvari koje se otpuštaju u procesu uporabe bezdimnih duhanskih proizvoda (
58
)”.
111.
Tim pitanjem sud koji je uputio zahtjev konkretno pita treba li u okviru korištene alternativne metode uzeti u obzir, među ostalim, činjenicu da se usnama i prstima pušačâ prekrivaju ventilacijski mikrootvori na filterima cigareta te učestalost i trajanje ispuhivanja dima.
112.
Poput prethodna tri razmotrena pitanja, ovo se pitanje temelji na širokom tumačenju presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. Postavljeno je u slučaju da Sud potvrdi da Zaklada ima pravo tražiti provedbu maksimalnih razina emisija primjenom alternativne mjerne metode. Budući da to pravo ne postoji, kao što sam to prethodno objasnio, i da se ne tvrdi da proizvođači u glavnom postupku nisu mogli pristupiti predmetnim ISO normama, čini se da to pitanje nije relevantno za rješavanje spora koji se vodi pred sudom koji je uputio zahtjev.
113.
Međutim, razlog zbog kojeg to pitanje, prema mojem mišljenju, treba zasebno ispitati jest taj što se, ako ga se pobliže razmotri, ono zapravo odnosi na valjanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40, kao što je to u biti istaknuo Philip Morris u svojim pisanim očitovanjima (
59
).
114.
Naime, ako Sud na to pitanje odgovori na način da se svakom (alternativnom) mjernom metodom moraju uzeti u obzir takvi aspekti (jer bi to proizlazilo iz izraza „namjenska uporaba” korištenog u vezi s pojmom „emisije”), logično je da bi se metodom koju je zakonodavac Unije predvidio u članku 4. stavku 1. te direktive to također trebalo činiti. Međutim, nesporno je da se tim normama ne uzimaju u obzir ti aspekti, tako da je neizbježna posljedica da se predmetne ISO norme smatraju neprikladnima za mjerenje takvih „emisija” koje se ispuštaju iz cigareta.
115.
Što se tiče posebnog parametra s obzirom na koji valja ocijeniti valjanost prethodno navedene odredbe, iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da dvojbe suda koji je uputio zahtjev proizlaze, osobito, iz brige za visoku zaštitu zdravlja ljudi.
116.
U tom pogledu, smatram da treće prethodno pitanje treba shvatiti na način da se njime želi saznati treba li pojam „emisije”, a osobito izraz „namjenska uporaba”, s obzirom na cilj javnog zdravlja koji se nastoji postići Direktivom 2014/40, kao i s obzirom na članak 35. Povelje (
60
) i članak 114. stavak 3. UFEU‑a (
61
), tumačiti na način da svaka metoda koja se koristi za mjerenje tih emisija treba uzeti u obzir činjenicu da usne i prsti pušača prekrivaju ventilacijske mikrootvore na filterima cigareta i/ili učestalost i trajanje ispuhivanja dima, tako da je članak 4. stavak 1. te direktive, koji se odnosi na metodu koja ne uzima u obzir te parametre, nevaljan (
62
).
117.
Kako bi se ispitalo to pitanje, podsjećam na to da se ovaj predmet odnosi na područje u kojem djelovanje zakonodavca Unije podrazumijeva odabire političke, gospodarske i socijalne naravi, u kojem on treba izvršiti složene ocjene i u kojem stoga raspolaže širokom diskrecijskom ovlašću (
63
). Stoga se sudski nadzor mjera donesenih u takvom području mora ograničiti na provjeru postojanja očitih nedostataka kao što je, u ovom kontekstu, očita neprikladnost predmetne mjere s obzirom na navedeni cilj. Nasuprot tomu, pitanje je li određena mjera jedina zamisliva ili najprikladnija nije odlučujuće za potrebe tog nadzora (
64
).
118.
Na temelju rasprave u ovom postupku smatram da zakonodavac Unije odabirom predmetnih ISO normi nije počinio očitu pogrešku.
119.
Naime, s jedne strane, nesporno je da se prethodno navedena mjerna metoda iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 sastoji od izgaranja cigareta i nadzora poštovanja maksimalnih razina utvrđenih u članku 3. stavku 1. iste direktive u takvim okolnostima.
120.
Osim toga, također je pojašnjeno da su postojeće maksimalne razine emisija iz članka 3. stavka 1. Direktive 2014/40 stvarno utvrđene s obzirom na prethodno navedenu metodu. Drugim riječima, ISO mjerne norme iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40, s jedne strane, i maksimalne razine emisija definirane u njezinu članku 3. stavku 1., s druge strane, međusobno su povezane.
121.
To također znači da je zakonodavac prilikom utvrđivanja uvjeta pod kojima se cigarete mogu staviti na tržište u pogledu njihova udjela katrana, nikotina i ugljikova monoksida odlučio utvrditi i mjeriti taj udio na temelju emisija ispuštenih tijekom (jednostavnog) izgaranja cigarete.
122.
Kao drugo, također se čini nespornim da stvarno izlaganje pušača prethodno navedenim štetnim tvarima može biti znatno više od dopuštene toksičnosti u okviru ispitivanja koje proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40. Naime, Komisija je na raspravi istaknula da ta izloženost u stvarnosti može biti višestruko veća (
65
).
123.
Komisija je također potvrdila postojanje strože metode (kao što je metoda „Canadian Intense”) u vrijeme donošenja Direktive 2014/40. Koliko razumijem, tom se metodom uzima u obzir, među ostalim, pokrivanje ventilacijskih mikrootvora na filterima, što znači da su, kada se emisije iz cigareta mjere u skladu s tom metodom, prekoračene maksimalne razine emisija utvrđene u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40. Međutim, Komisija je na raspravi također objasnila da bi, da je usvojena prethodno navedena (ili druga slična) metoda, to vjerojatno dovelo do potrebe za određivanjem viših maksimalnih razina emisija jer bi, kako shvaćam taj argument, uvjeti u kojima bi se cigarete testirale doveli do oslobađanja veće količine prethodno navedenih štetnih tvari.
124.
Kao treće, Komisija je na raspravi objasnila da je zakonodavac prilikom donošenja Direktive 2014/40 odvagnuo prednosti i nedostatke (tada) postojećih metoda te je odabrao predmetne ISO norme zbog, ukratko, lakoće uporabe. Osim toga, također je objasnio, u skladu sa stajalištima proizvođača o kojima je riječ u glavnom postupku te bugarske i portugalske vlade, da nije postojala (ili ne postoji) nijedna metoda koja bi omogućila usklađivanje pušenja kod ljudi zbog brojnih načina na koji se ta navika može izvoditi. Prema Komisijinim tvrdnjama, taj je zaključak također bio rezultat rasprava koje su se odvijale u okviru Okvirne konvencije Svjetske zdravstvene organizacije o nadzoru nad duhanom (
66
).
125.
U tom pogledu može se primijetiti da raznolikost načina pušenja nije sama po sebi razlog da se ne odabere metoda kojom bi se na neki način uskladilo stvarno pušenje, nego da se odabere metoda koja ni na koji način ne ispunjava takav cilj. Nadalje, može se tvrditi da bi, kad bi stroža metoda dovela do utvrđivanja viših razina emisija u zakonodavstvu, iako to u konačnici ne bi promijenilo izloženost prethodno navedenim štetnim tvarima, rezultat bi doveo do transparentnijeg načina pružanja potrošačima informacija o toksičnosti cigareta (određivanjem razina emisija na vrijednosti koje su bliže onim stvarnima).
126.
Međutim, već sam objasnio da široka diskrecijska ovlast kojom zakonodavac Unije raspolaže u području obuhvaćenom Direktivom 2014/40 ne obvezuje tog zakonodavca da odabere metodu koja je, s određenog stajališta, bolja, ako stvarno odabrana metoda nije očito neprikladna za postizanje postavljenih ciljeva.
127.
Kad je riječ o posebnom cilju osiguranja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, prethodno navedene odredbe primarnog prava ne obvezuju zakonodavca da u ovom kontekstu utvrdi ikakvu specifičnu razinu takve visoke zaštite. To bi zasigurno bilo drugačije kad bi se utvrdilo da određene razine katrana, nikotina i ugljikova monoksida konzumaciju cigareta čine sigurnom ili znatno sigurnijom. Međutim, nije sporno da se to čini nemogućim jer, kao što to proizlazi iz rasprave u ovom postupku, trenutačno ne postoje znanstveni dokazi o tome da bi maksimalne razine emisija tih štetnih tvari trebalo utvrditi u određenoj vrijednosti. U takvim okolnostima, posebni parametri toksičnosti na temelju kojih se cigarete mogu staviti na tržište Unije podliježu složenoj ocjeni koja, prema mojem mišljenju, ne isključuje izbor takvih maksimalnih dopuštenih razina koje se dosižu (i moraju se poštovati) kada se mjere u skladu s metodom iz članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40.
128.
Posljednje pitanje koje ću razmotriti je relevantnost za ovu analizu izraza „prilikom namjenske uporabe” iz zakonodavne definicije pojma „emisije” sadržane u točki 21. članka 2. Direktive 2014/40 (navedene u točki 110. ovog mišljenja).
129.
Prva napomena u tom pogledu jest da se valjanost odredbe sekundarnog prava (kao što je članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40) ne može dovesti u pitanje s obzirom na drugu odredbu sekundarnog prava (kao što je točka 21. članka 2. te direktive).
130.
Drugo pitanje koje treba ispitati jest postoji li možda temeljna unutarnja nedosljednost između navedene definicije i testa koji proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40, čime se sprečava postizanje navedenih ciljeva, a osobito onog koji se odnosi na visoku razinu zaštite zdravlja ljudi.
131.
Naime, kako tumačim taj argument, sud koji je uputio zahtjev pita treba li navedena definicija, koja se odnosi na tvari koje se ispuštaju prilikom namjenske uporabe duhanskog proizvoda, dovesti do zaključka da ISO mjerne norme (ali zapravo i prema mojem mišljenju cijeli test koji proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40) nisu u skladu s tim kriterijem.
132.
Definicija pojma „emisije” doista može upućivati, barem kada ih se uzme u obzir doslovno, da se te emisije, kad je riječ o cigaretama, mjere u uvjetima koji su sličniji onima koje je opisao sud koji je uputio zahtjev (djelomično prekrivanje ventilacijskih mikrootvora na filteru itd.), a ne jednostavnim postupkom izgaranja. Naime, običan postupak izgaranja ne odgovara namjenskoj uporabi cigarete kako se on uobičajeno shvaća jer, kao što je to Zaklada primijetila, cigarete nisu mirisni štapići.
133.
Međutim, kao što je to Komisija objasnila, prethodno navedena definicija emisija opća je odredba koja se primjenjuje na različite duhanske proizvode obuhvaćene Direktivom 2014/40 i treba je tumačiti, u ovim okolnostima, zajedno s definicijom pojma „cigareta” iz točke 10. članka 2. Direktive 2014/40, kada se potonja, među ostalim, definira kao „smotuljak duhana koji se može konzumirati putem postupka izgaranja”.
134.
Smatram da ta definicija pojma „cigareta”, zajedno s testom toksičnosti (u okviru kojeg se može staviti na tržište, kao što to proizlazi iz zajedničkog tumačenja članka 3. stavka 1. i članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40) pokazuje da je u slučaju cigareta zakonodavac odlučio ograničiti koncept „namjenske uporabe” koji se nalazi u općoj definiciji „emisija” iz točke 21. članka 2. na puko izgaranje. Iako naravno nije riječ o cjelokupnom procesu konzumacije cigarete, u uobičajenom smislu tih pojmova, izgaranje je očito dio te konzumacije. U tom sam pogledu već objasnio da zakonodavčeva široka diskrecijska ovlast u ovom području prava omogućuje tom zakonodavcu da odredi granične vrijednosti toksičnosti samo s obzirom na taj dio procesa namjenske uporabe cigareta.
135.
Stoga navedena definicija pojma „emisije” ne utječe na moj raniji zaključak o nepostojanju očite pogreške, u pogledu ostvarenja cilja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, pri zakonodavčevu izboru da izmjeri dopuštenu toksičnost cigareta na temelju normi definiranih u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40.
136.
Tom primjedbom završava ispitivanje prvog, drugog, trećeg i četvrtog prethodnog pitanja u ovom predmetu, kojima se, kao što je to već navedeno, nastoje utvrditi zaključci koje treba izvesti iz presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. u pogledu mogućnosti pozivanja na predmetne ISO norme u odnosu na posebne kategorije privatnopravnih stranaka. Diskusijom na raspravi također je ponovno razmotren prvotni pravni problem s kojim se Sud suočio, naime izostanak objave predmetnih ISO mjerni normi u Službenom listu, koji i dalje postoji. Iz tog razloga i kako bih pomogao Sudu u najvećoj mogućoj mjeri, iznijet ću sljedeće zaključne napomene.
C.
Zaključne napomene: kontinuirani izostanak objave predmetnih ISO mjernih normi
137.
Komisija je na raspravi objasnila da je činjenica da norme i dalje nisu objavljene posljedica pozivanja ISO‑a na prava intelektualnog vlasništva nad, po običaju, njegovim normama. Nadalje je istaknula da je nakon presude u predmetu Public.Resources.Org (
67
) odobrila pristup određenim ISO normama (različitim od onih o kojima je riječ u ovom predmetu) na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 (
68
) i da tu odluku ISO sada osporava pred Općim sudom upravo (ali ne isključivo) zbog povrede prava intelektualnog vlasništva (
69
).
138.
Smatram da to upućuje na to da je objava predmetnih ISO normi u Službenom listu, prema Komisijinu mišljenju i barem trenutačno, nemoguća zbog pravnih prepreka koje su izvan dometa nadzora zakonodavca Unije.
139.
Pitanje koje se u biti postavilo na raspravi, koliko shvaćam, bilo je treba li Sud djelovati po pitanju tog kontinuiranog izostanka objave ističući, na vlastitu inicijativu, nevaljanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 na toj osnovi.
140.
Smatram da bi to u okviru ovog postupka zahtijevalo ponovno otvaranje usmenog dijela postupka na temelju članka 83. Poslovnika Suda.
141.
To se temelji na trima glavnim razlozima.
142.
Prvo, sud koji je uputio zahtjev nije postavio to pitanje kao takvo (1.). Drugo, prema mojem mišljenju, postoji određena nesigurnost u pogledu toga je li Sud u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. zahtijevao da se predmetne ISO norme u konačnici objave u Službenom listu, što od stranaka i drugih zainteresiranih osoba zahtijeva da iznesu svoje stajalište (2.). Treće, bez obzira na to koja se odluka donese u tom pogledu, svaka ostavlja velike pravne posljedice, što samo po sebi zahtijeva temeljitu raspravu, osobito sa zakonodavcem (3.).
1. Doseg ovog postupka
143.
Što se tiče prvog navoda, točno je da je pitanje „izostanka objave” bilo jedno od pitanja o kojima se raspravljalo u postupku u kojem je donesena presuda Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. Predmetni dionici imali su priliku zauzeti stajalište o tom pitanju i stoga se može smatrati da se u ovom postupku samo nastavlja ta rasprava u pogledu posebnih pravnih posljedica presude o kojoj je riječ.
144.
Međutim, podsjećam na to da se sud koji je uputio zahtjev pita o tim posljedicama kako bi utvrdio uvjete u kojima se predmetne norme mogu primijeniti na proizvođače, dok je njihovo neobjavljivanje, iako čini sâmu osnovu posebnog režima njihove primjenjivosti, sada uzeto kao polazna pretpostavka. Suprotno tomu, taj sud nije postavio pitanje o toj pretpostavci kao takvoj, osobito kako bi provjerio može li se ona i dalje održati i utječe li kontinuirani izostanak objave na valjanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40.
145.
Stoga zainteresiranim osobama u ovom postupku treba dati mogućnost da iznesu svoja očitovanja o tom pitanju, što je, prema mojem mišljenju, tim potrebnije jer postoji sumnja o tome je li Sud u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. zahtijevao da se navedene norme nužno objave. To me dovodi do drugog navoda iz točke 142. ovog mišljenja.
2. Stajalište zauzeto u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
146.
Čini mi se očitim da je neprimjenjivost neobjavljenih akata prava Unije, kako je Sud utvrdio u presudama u predmetima Skoma‑Lux i Heinrich, kratkoročno rješenje za anomaliju koja fizičkim ili pravnim osobama koje podliježu pravnim obvezama onemogućuje odgovarajući pristup izvoru prava kojim se utvrđuju te obveze. U demokratskom društvu uređenom vladavinom prava to javnim tijelima onemogućuje provođenje tih obveza. Istodobno, održavanje takve situacije tijekom duljeg razdoblja očito nije poželjno. Stoga, kad se utvrdi potreba za takvom dihotomijom između valjanosti i primjenjivosti, njezine razloge treba ispraviti. To slijedi kada se Sud u presudi u predmetu Skoma‑Lux poziva na zakašnjelu primjenjivost pravila koja nisu objavljena.
147.
U tom se pogledu postavlja pitanje je li uvjetnu primjenjivost predmetnih ISO normi, u skladu s logikom navedene sudske prakse, Sud kao takvu uspostavio kao odmah dostupno, ali nužno kratkoročno rješenje do očekivanog konačnog rješenja (objava u Službenom listu) ili je Sud ustvari prihvatio mogućnost pristupa koju osigurava ISO sustav kao prihvatljivo rješenje koje kao takvo pravni poredak Unije može dopustiti.
148.
Sljedeći elementi presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. upućuju na to da se u konačnici očekivalo objavljivanje.
149.
Prvo, kao što je već objašnjeno, Sud se oslonio na presude u predmetima Skoma‑Lux i Heinrich, iako nije nastojao razlikovati (dosta različite) situacije koje su do njih dovele, s jedne strane, od situacije koja je dovela do presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., s druge strane. Naime, iako je rješenje u predmetima Skoma‑Lux i Heinrich bilo u potpunosti u rukama zakonodavca Unije (i nije bilo onemogućeno nikakvim vanjskim čimbenicima), pozivanje ISO‑a na prava intelektualnog vlasništva svakako čini situaciju složenijom. Ipak, Sud se na to nije posebno osvrnuo.
150.
Drugo, Sud je u točki 46. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. potvrdio da valjanost članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 nije dovedena u pitanje „sam[om okolnošću] da [ta odredba] upućuje na ISO norme koje u toj fazi nisu bile objavljene” (
70
). Može se tvrditi da dio tog citata (uz dodano isticanje) ne bi bio potreban ako doista izostanak objave kao takav ne utječe na valjanost te odredbe (a ne samo taj izostanak objave u točno određenom trenutku).
151.
Treće, Sud je u točki 48. te presude utvrdio da, „tehničke norme koje je utvrdilo tijelo za normizaciju, kao što je to ISO, i koje su postale obvezujuće posredstvom zakonodavnog akta Unije, imaju učinak prema pojedincima općenito samo ako su objavljene u [Službenom listu]”.
152.
Neovisno o točnom značenju pojma „pojedinci općenito” (koje sam prethodno razmatrao), ta točka jasno povezuje učinke predmetnih normi u odnosu na te pojedince s njihovom objavom u Službenom listu.
153.
Međutim, da se vratim na svoja tri prethodno izložena smjera rasuđivanja, također priznajem da, kao prvo, za razliku od presude u predmetu Skoma‑Lux, Sud ne upućuje na zakašnjelu (potpunu) primjenjivost predmetnih ISO normi, nego povezuje njihovu (uvjetnu) primjenjivost (u odnosu na poduzetnike) s posebnim značajkama ISO sustava (u točki 52. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.). To može podrazumijevati priznavanje različitosti obiju prethodno opisanih situacija (što stoga omogućuje različit ishod za svaku od njih).
154.
Kao drugo, napomena iz točke 46. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (navedena u točki 150. ovog mišljenja) u pogledu izostanka objave normi „u toj fazi” može predstavljati potvrdu činjenice da je objava zasigurno poželjna, ali ne i nužna (jer postoji poseban sustav koji omogućuje pristup).
155.
Kao treće, u slučaju da pojam „pojedinci općenito” iz točke 48. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (naveden u točki 151. ovog mišljenja) treba shvatiti na način da se odnosi na stranke koje djeluju kao „nadzornik provedbe zakona”, ta točka može pak predstavljati priznanje poteškoće koje izostanak objave uzrokuje za obavljanje te zadaće a da pritom ne znači da ta poteškoća utječe na primjenjivost predmetnih normi na poduzetnike koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište.
3. Značenje proglašenja članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 nevaljanim zbog kontinuiranog izostanka objave ISO normi
156.
Što se tiče posljednjeg razloga zbog kojeg bi ponovno otvaranje usmenog dijela postupka bilo poželjno, ako Sud bude razmatrao ocjenu valjanosti sporne odredbe zbog ustrajnog izostanka objave u Službenom listu, ističem da bi posljedice proglašenja nevaljanosti članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 na toj osnovi (ali i posljedice izričite odluke da ga se ne poništi) znatno nadilazile doseg ovog predmeta i tržišta cigareta.
157.
U tom je pogledu Komisija na raspravi pojasnila da postoji 1200 akata prava Unije koji upućuju na ISO norme, što znači da bi poništenje prethodno navedene odredbe vjerojatno utjecalo na sve te akte i stoga potencijalno na brojna pravna područja.
158.
U tom svjetlu, znatan učinak koji bi utvrđenje nevaljanosti članka 4. stavka 1. Direktive 2014/40 (zbog kontinuiranog izostanka objave) vjerojatno polučilo trebao bi dovesti do šire rasprave o tome koje bi bile prihvatljive posljedice nekog od prethodno istaknutih rješenja.
159.
S jedne strane, ako presudu u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. treba shvatiti na način da se njome zahtijeva da se ISO norme u konačnici objave u Službenom listu, valja razmotriti pitanje postoje li na razini Unije opcije koje omogućuju takvu objavu uzimajući u obzir pozivanje ISO‑a na prava intelektualnog vlasništva.
160.
Ako se potvrdi da trenutačno ne postoji prihvatljiv način objave predmetnih ISO normi a da se Uniju ne izloži negativnim pravnim posljedicama, valjalo bi raspraviti o tome što eventualno poništenje trenutačnog zakonodavnog rješenja znači za učinkovito funkcioniranje zahvaćenih pravnih područja i jesu li alternative doista (razumno) provedive.
161.
Ako, s druge strane, presudu u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. treba shvatiti na način da se njome ne zahtijeva objava u Službenom listu, valjalo bi raspraviti o napetosti koja bi mogla proizaći iz takvog ishoda s obzirom na određene temeljne značajke na kojima se temelji funkcioniranje pravnog poretka Unije.
162.
Prvo, čini mi se da je prihvaćanje izostanka objave kao konačnog i prihvatljivog rješenja jednako prihvaćanju da u pravnom poretku Unije može postojati kategorija obvezujućih normi koje su dostupne samo uz naknadu ili po cijeni putovanja do određenog mjesta kao što je knjižnica određenog nacionalnog tijela za normizaciju. Budući da bi se time odstupilo od temeljne pretpostavke da bi u demokratskom društvu pravo trebalo biti dostupno bez naknade, taj izbor zaslužuje dodatna objašnjenja.
163.
U skladu s istom linijom rasuđivanja, sljedeće pitanje koje valja razmotriti odnosi se na to može li pravni poredak Unije dopustiti da se posebni uvjeti pristupa u potpunosti prepuste vanjskom sustavu ISO‑a i odgovarajućim nacionalnim tijelima za normizaciju ili tomu treba nametnuti određene zahtjeve prava Unije, kao što je obveza država članica na temelju prava Unije da osiguraju da taj pristup ne podliježe previše restriktivnim uvjetima.
164.
Nadalje, valja podsjetiti na to da su ISO norme u načelu dostupne na engleskom, francuskom i ruskom. Iako jezična jednakost koja je uobičajeno pravilo u Uniji može biti predmet iznimki (
71
), taj aspekt ovog predmeta zaslužuje daljnje promišljanje.
165.
Naposljetku, smatram korisnim vratiti se na pitanje pristupa dokumentima kako je uređeno Uredbom br. 1049/2001. Već sam uputio na presudu u predmetu Public.Resource.Org, o kojoj su se zainteresirane stranke osobito očitovale na raspravi. Podsjećam na to da je u toj presudi Sud od Komisije u osnovi zahtijevao da odobri pristup normi koju je donio CEN, unatoč činjenici da se i u tom primjeru na sličan način pozivalo na prava intelektualnog vlasništva. To je u ovom postupku dovelo do rasprave o tome primjenjuje li se to rješenje i na ISO norme (općenito) i o posljedicama mogućeg potvrdnog odgovora na pitanja postavljena u ovom predmetu.
166.
Zasigurno se slažem s nizozemskom vladom da pitanje treba li stranci koja djeluje u javnom interesu odobriti pristup dokumentu (što je, ako dobro razumijem, bio slučaj s tužiteljem u postupku u kojem je donesena prethodno navedena presuda) ne određuje koje pravne posljedice za osobe koje podliježu pravnim obvezama proizlaze iz izostanka objave akta u kojem se detaljno navode te obveze u Službenom listu.
167.
Naime, ta su dva pitanja jednostavno različita. Istodobno, u predmetu poput ovoga, mogu biti usko povezana.
168.
Odnosno, ako se usvoji stajalište da objava predmetnih ISO normi u Službenom listu kao takva nije potrebna, to će rješenje vjerojatno vrijediti i za bilo koju drugu ISO normu na koju se zakonodavac Unije može osloniti. Isto tako, učinak eventualnog zaključka u drugim postupcima koji se odnose na različite ISO norme, prema kojem se pristup takvim normama ne treba odobriti na temelju Uredbe br. 1049/2001, vjerojatno će se proširiti i izvan eventualnih posebnih ISO normi na koje se odnose takvi različiti postupci. Stoga, u slučaju negativnog odgovora u objema prethodno navedenim situacijama, sustav pristupa tim normama na razini Unije ustvari će biti „blokiran” (i bit će otvoren samo na razini ISO‑a, uključujući pristup koji pružaju nacionalna tijela za normizaciju).
169.
Ako bi se smatralo da je u konačnici potrebna objava u Službenom listu (za ISO norme o kojima je riječ u ovom predmetu i, posljedično, za sve druge ISO norme na koje će se zakonodavac Unije također oslanjati), nastaje potreba da se pojasni je li dokument koji se ne objavljuje u Službenom listu, čak i ako bi se morao objaviti, obuhvaćen (općenito formuliranim) područjem primjene Uredbe br. 1049/2001. Ističem da je nezavisna odvjetnica E. Sharpston u drugačijem kontekstu (u kojem nisu postojali vanjski čimbenici poput onih o kojima je riječ u ovom predmetu) tvrdila suprotno (
72
). Ako i to stajalište valja u ovom slučaju prihvatiti (i ako Sud zaključi da ISO norme treba u konačnici objaviti u Službenom listu), valjalo bi raspraviti o tome treba li do stvarne objave normi u Službenom listu pružiti privremeno rješenje za pristup na razini Unije, kako bi se izbjeglo da u međuvremenu dođe do istog učinka „blokiranja”.
170.
Drugim riječima, iako su pravna pitanja koja spadaju u kategoriju „pristup dokumentima”, s jedne strane, i kategoriju „Oglašavanje u Službenom listu”, s druge strane, različita, ona su dio iste šire problematike pristupa, u pravnom poretku Unije, normama izrađenima izvan Unije koje je njezin pravni poredak učinio pravno obvezujućima. Čini se da rezultat analize jedne kategorije pitanja nosi posljedice za analizu druge kategorije i zbog toga ih ne treba razmatrati zasebno.
V. Zaključak
171.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prvo, drugo, treće i četvrto pitanje koja je postavio College van Beroep voor het bedrijfsleven (Žalbeni sud za upravne sporove u gospodarstvu, Nizozemska) odgovori kako slijedi:
Članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ
treba tumačiti tako da se ISO norme na koje se odnosi, a koje nisu objavljene u Službenom listu Europske unije, mogu primijeniti na poduzetnike koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište ako im mogu pristupiti, pod uvjetima opisanima u točki 52. presude od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C‑160/20, EU:C:2022:101). Međutim, ta se odredba, kao i izostanak objave u njoj navedenih ISO normi ne može razumjeti na način da pravna osoba poput Zaklade ima na temelju Direktive pravo tražiti da se na poduzetnike koji proizvode cigarete ili ih stavljaju na tržište primjenjuje mjerna metoda maksimalnih razina emisija, predviđena u članku 3. stavku 1. Direktive 2014/40, koja bi se razlikovala od one iz članka 4. stavka 1. iste direktive.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 3. travnja 2014. o usklađivanju zakona i drugih propisa država članica o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda i o stavljanju izvan snage Direktive 2001/37/EZ (SL 2014., L 127, str. 1. i ispravci SL 2015., L 150, str. 24. te SL 2017., L 123., str. 35.)
(
3
)	Presuda od 22. veljače 2022., Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C‑160/20, u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. i presuda o kojoj je riječ, EU:C:2022:101, t. 33.).
(
4
)	Ibidem, t. 48. i 52.
(
5
)	Ibidem, t. 74. i 79. te točka 5. izreke presude
(
6
)	Direktiva od 21. lipnja 2011. o strukturi i stopama trošarine koje se primjenjuju na prerađeni duhan (SL 2011., L 176, str. 24.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 63., str. 313.).
(
7
)	Čini se da nacionalna tijela za normizaciju čine jednu od triju kategorija članova ISO‑a opisanih u članku 3.1. Statuta ISO‑a, 21. izdanje, 2025., verzija na engleskom jeziku, ISBN 978‑92-67‑02042‑6 (u daljnjem tekstu: Statut ISO), dostupna na https://www.iso.org/files/live/sites/isoorg/files/archive/pdf/en/statutes.pdf.
(
8
)	Mišljenje nezavisnog odvjetnika S. Øea u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. (C‑160/20, EU:C:2021:618, t. 31. i pripadajuća bilješka)
(
9
)	Direktive ISO/IEC, dio 1., Procedures for the technical work – Consolidated ISO Supplement – Procedures specific to ISO, izdanje 01/2024, verzija na engleskom jeziku (u daljnjem tekstu: ISO/IEC direktive, Dio 1.), Prilog SO, „Principles for development ISO and IEC Standards related to or supporting public policy initiatives” (u daljnjem tekstu: Prilog SO direktivama ISO/IEC), točka SO.2., „Načela”, točka (a), str. 146.
(
10
)	Članak 22.1. ISO Statuta.
(
11
)	Članak 2.1. ISO Statuta; u Prilogu SO direktivama ISO/IEC, u točki SO.2. naslovljenoj „Načela” pod (b) navodi se da se „ISO i IEC obvezuju izraditi međunarodne norme relevantne za tržište kojima se rješavaju potrebe i bojazni svih relevantnih dionika, uključujući, prema potrebi, javna tijela, a da pritom ne nastoje uspostaviti, voditi ili motivirati javne politike, propise ili socijalne i političke programe” (dodao bih da je IEC kratica za International Electrotechnical Commission (Međunarodna elektrotehnička komisija)).
(
12
)	Članak 14.2. ISO Statuta i https://www.iso.org/developing‑standards.html
(
13
)	Using and referencing ISO and IEC standards to support public policy, ISO, 2015., str. 3. i 23. Vidjeti također Prilog SO direktivama ISO/IEC, t. SO.1., „Kontekst”, str. 146.
(
14
)	Vidjeti točku 16. ovog mišljenja. Informacije dostupne javnosti upućuju na to da su te verzije zamijenjene. Vidjeti za NEN‑ISO 4387:2000/A1:2008 https://www.nen.nl/en/nen‑iso-4387‑2000-a1-2008-en-127640; za NEN‑ISO-10315:2013 https://www.nen.nl/en/nen‑iso-10315‑2013-en-182020; za NEN‑ISO 8454:2007/A1:2009 https://www.nen.nl/nen‑iso-8454‑2007-a1-2009-en-140295 i za NEN‑ISO 8243:2006 https://www.nen.nl/en/nen‑iso-8243‑2006-en-113052.
(
15
)	Direktive ISO/IEC, dio 1., str. 49. Napominjem da internetske stranice Nizozemskog kraljevskog instituta za normizaciju (u daljnjem tekstu: NEN) na kojima se mogu kupiti nacionalne provedbene norme sadržavaju sljedeće informacije: „Ova objava [koja sadržava odgovarajuću normu] zaštićena je autorskim pravom i služi samo za osobnu uporabu.” Vidjeti izvore navedene u prethodnoj bilješci.
(
16
)	Kad je riječ o verzijama tih normi kako su bile dostupne u trenutku pisanja ovog mišljenja.
(
17
)	Using and referencing ISO and IEC standards to support public policy, ISO, 2015., str. 34. do 36.
(
18
)	Članak 21.1. ISO Statuta.
(
19
)	ISO Statut dostupan je na tim trima jezicima na internetskoj stranici ISO‑a.
(
20
)	Članci 23.1., 23.2. i 23.3. ISO Statuta.
(
21
)	Za mogućnosti koje su dostupne vidjeti https://www.iso.org/standard/76549.html,
https://www.iso.org/standard/79002.html, https://www.iso.org/standard/85345.html
i https://www.iso.org/standard/60154.html.
(
22
)	Za relevantni izvor informacija vidjeti bilješku 14.
(
23
)	Presuda od 27. listopada 2016., James Elliott Construction (C‑613/14, u daljnjem tekstu: presuda u predmetu James Elliott, EU:C:2016:821, t. 40.). Za značajke sustava CEN vidjeti, kao najnoviji primjer, mišljenje nezavisne odvjetnice L. Medine u predmetu Public.Resource.Org i Right to Know/Komisija (C‑588/21 P, EU:C:2023:509, t. 23. do 31.).
(
24
)	Presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., t. 33. i 31.
(
25
)	Ibidem, t. 39. do 47.
(
26
)	Ibidem, točka 40. i navedena sudska praksa
(
27
)	Ibidem, točka 48. Moje isticanje
(
28
)	Ibidem, točka 52.
(
29
)	U točki 79. presude u predmetu Stichtung Rookpreventie Jeugd i dr. Tim ću se obilježjima više pozabaviti kasnije.
(
30
)	Točka 79. presude i točka 5. izreke presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
(
31
)	Presuda od 11. prosinca 2007., Skoma‑Lux (C‑161/06; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Skoma‑Lux, EU:C:2007:773)
(
32
)	Ibidem, osobito t. 51. i 59.
(
33
)	To je već istaknuto u presudi od 20. rujna 1990., Sevince (C‑192/89, u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Sevince, EU:C:1990:322, t. 24.).
(
34
)	Presuda u predmetu Skoma‑Lux, t. 60.
(
35
)	Presuda od 10. ožujka 2009., Heinrich (C‑345/06; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Heinrich, EU:C:2009:140, t. 63.)
(
36
)	Presuda u predmetu Skoma‑Lux, t. 38. i navedena sudska praksa
(
37
)	Ibidem, točka 42. i navedena sudska praksa
(
38
)	Iako su se obje navedene presude odnosile na neobjavljenu uredbu (ili njezin dio), u njima utvrđeno rješenje primjenjuje se na obveze iz direktive, kao što je Sud istaknuo u točki 42. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
(
39
)	Presuda u predmetu Skoma‑Lux, t. 47. do 51.
(
40
)	Ibidem, točka 52.
(
41
)	Točka 5. izreke presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. glasi: „U slučaju kada članak 4. stavak 1. Direktive 2014/40 nema učinak prema pojedincima, metoda korištena u svrhe primjene njezina članka 3. stavka 1. mora biti prikladna, s obzirom na znanstvene i tehničke napretke ili međunarodno dogovorene standarde, za mjerenje razina emisija koje se otpuštaju prilikom namjenske uporabe cigarete, i imati kao osnovu visoku razinu zaštite ljudskog zdravlja, pogotovo za mlade ljude”. Moje isticanje
(
42
)	Jedna od iznimaka predviđenih u članku 24. stavku 2. odnosi se na dodatne zahtjeve koji se mogu donijeti u pogledu pakiranja duhanskih proizvoda, dok druga (predviđena u članku 24. stavku 3.) uvodi mogućnost zabrane određene kategorije duhanskih ili srodnih proizvoda zbog razloga povezanih sa specifičnom situacijom u toj državi članici, pri čemu se o takvoj nacionalnoj mjeri mora obavijestiti Komisija. Potonja iznimka istaknuta je u jednom od pitanja koje je dovelo do presude o kojoj je riječ te ju je Sud u točkama 80. do 85. te presude odbacio kao nedopuštenu jer činjenice u tom predmetu nisu podrazumijevale njezinu provedbu.
(
43
)	Čiji je cilj izbjeći da se u državama članicama primijene različite mjerne metode, kao što je to Sud istaknuo u točki 32. presude u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr.
(
44
)	Do toga bi došlo i ako bi stranka kao što je Zaklada bila ovlaštena uspješno zagovarati povlačenje cigareta s tržišta zbog toga što ne poštuju maksimalne razine emisija izmjerene prema metodi koju zakonodavac nije predvidio, iako poštuju te razine kada se mjere u skladu s metodom predviđenom u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40.
(
45
)	Presuda u predmetu Skoma‑Lux, t. 42. i navedena sudska praksa
(
46
)	Vidjeti presudu Sevince (t. 24.), u kojoj je Sud presudio da neobjavljivanje odluka Vijeća za pridruživanje osnovanog Sporazumom o pridruživanju između Europske ekonomske zajednice i Turske „može spriječiti njihovu primjenu na pojedinca, [ali] da pojedinac ipak nije lišen mogućnosti da se u odnosu na javno tijelo pozove na prava koja su mu dodijeljena tim odlukama”.
(
47
)	U nizozemskoj verziji presude upućuje se na „aan particululieren in het algemeen”, dok se u francuskoj jezičnoj verziji presude govori o „particuliers en général”.
(
48
)	Pojam „pojedinci općenito” pojavljuje se i u točkama 49. i 73. presude Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., ali samo da bi se razvilo ili ponovilo ono što je već rečeno.
(
49
)	Upućuje na različite jezične verzije prethodno navedene presude kako bi objasnio svoje dvojbe u pogledu toga znači li pojam „pojedinci općenito”„opća javnost” (kako shvaćam taj argument, nasuprot „poduzetnicima”) ili upućuje na ideju da predmetne ISO norme ne obvezuju pojedince „općenito”, odnosno „u načelu” (osim ako je, prema mojem shvaćanju, dotična strana mogla pristupiti tim normama).
(
50
)	Vidjeti također objašnjenje u točki 41. ovog mišljenja.
(
51
)	Čini mi se da sud koji je uputio zahtjev smatra stavak 2. članak 24. Povelje osobito relevantnim jer je u toj odredbi navedeno da „u svakom djelovanju koje se odnosi na djecu, bez obzira na to provode li ga tijela javne vlasti ili privatne institucije, primarni cilj mora biti zaštita interesa djeteta”. Kad je riječ o članku 35. Povelje, podsjećam na to da u njegovoj drugoj rečenici stoji da „pri utvrđivanju i provedbi svih politika i aktivnosti Unije osigurava se visok stupanj zaštite zdravlja ljudi”.
(
52
)	Bugarska vlada tvrdi da je prvo pitanje nedopušteno jer ISO norme na koje se odnosi u njemu nisu jasno određene. Moje je mišljenje da iz formulacije i pojašnjenja danog u zahtjevu za prethodnu odluku jasno proizlazi da se to pitanje odnosi na ISO norme navedene u članku 4. stavku 1. Direktive 2014/40.
(
53
)	Vidjeti primjerice presudu od 26. lipnja 2025., PJ Carroll i Nicoventures Trading (C‑759/23, EU:C:2025:477, t. 37. i navedena sudska praksa).
(
54
)	Vidjeti osobito uvodnu izjavu 8. Direktive 2014/40, u skladu s kojom „[d]uhanski proizvodi nisu uobičajena roba”, uzimajući u obzir „posebno štetne posljedice duhana za zdravlje ljudi”.
(
55
)	Vidjeti osobito članak 9. stavak 1. i članak 10. stavak 1. te priloge I. i II. Direktivi 2014/40.
(
56
)
(
57
)	Moje isticanje
(
58
)	Moje isticanje
(
59
)	Podsjećam na to da mogućnost Suda da preoblikuje pitanje tumačenja u pitanje valjanosti postoji, ukratko, kada taj pristup nalaže zadaća Suda da „iz svih elemenata koje je podnio nacionalni sud izvede one elemente prava Unije koji, uzimajući u obzir predmet spora, zahtijevaju tumačenje ili ocjenu valjanosti”. Presuda od 25. siječnja 2022., VYSOČINA WIND (C‑181/20, EU:C:2022:51, t. 36. i navedena sudska praksa).
(
60
)	Za relevantni dio vidjeti navedenu bilješku 51.
(
61
)	Iz članka 114. stavka 3. UFEU‑a (koji je kao takav jedna od pravnih osnova Direktive 2014/40) proizlazi da se visoka razina zaštite zdravlja mora uzeti kao temelj za relevantne zakonodavne prijedloge, kao što to priznaje uvodna izjava 8. Direktive 2014/40. Kao što je na to podsjetio Sud u okviru iste direktive, sličan zahtjev također je propisan u članku 9. UFEU‑a i članku 168. stavku 1. UFEU‑a. Vidjeti presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr. (C‑547/14; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Philip Morris, EU:C:2016:325, t. 157.).
(
62
)	Ističem da je Sud u presudi u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr. već bio pozvan ocijeniti valjanost prethodno navedene odredbe „zbog toga što znanstvena istraživanja dokazuju da mjerne metode na koje se [u njoj] upućuje ne odražavaju razine katrana, nikotina i ugljikova monoksida iz cigareta koje pušači stvarno udišu” (t. 64. u vezi s pitanjem 3.b). Međutim, Sud je istaknuo da se to pitanje temeljilo na studijama koje su uslijedile nakon donošenja sporne direktive, zbog kojih su irelevantne za navedeno ispitivanje jer se, kao što je na to podsjetio Sud, „valjanost akta Unije mora ocjenjivati s obzirom na elemente kojima je zakonodavac Unije raspolagao u trenutku donošenja propisa o kojem je riječ”. Presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., t. 67. i navedena sudska praksa. Kut iz kojeg je ispitana valjanost navedene odredbe stoga ne prejudicira ispitivanje koje se traži u okviru ovog postupka.
(
63
)	Presuda u predmetu Stichting Rookpreventie Jeugd i dr., t. 44.
(
64
)	Mišljenje nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Philip Morris Brands i dr. (C‑547/14, EU:C:2015:853, t. 149. i 150.) i presuda u predmetu Philip Morris, t. 166. i navedena sudska praksa
(
65
)	Vidjeti i Izvješće Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija o primjeni Direktive [2014/40] o proizvodnji, predstavljanju i prodaji duhanskih i srodnih proizvoda, COM(2021) 249 final, Odjeljak 3.1., bilješka 21.
(
66
)	Ibidem, točka 3.1.
(
67
)	Presuda od 5. ožujka 2024., Public.Resource.Org i Right to Know/Komisija i dr. (C‑588/21; u daljnjem tekstu: presuda u predmetu Public.Resource.Org, EU:C:2024:201). U toj presudi Sud je, u biti, od Komisije zahtijevao da odobri pristup normama koje je donio CEN, unatoč postojanju prava intelektualnog vlasništva na koja se pozivalo.
(
68
)	Uredba Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (SL 2001., L 145, str. 43.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.)
(
69
)	Vidjeti postupak koji je u tijeku u pogledu tužbe podnesene 6. prosinca 2024., International Electrotechnical Commission i ISO/Komisija (T‑631/24). Koliko shvaćam, tužbom se traži poništenje odgovarajuće Komisijine odluke.
(
70
)	Moje isticanje. Vidjeti također točku 37. te presude za sličnu formulaciju.
(
71
)	Za akte koji se objavljuju, vidjeti raspravu u mišljenju nezavisne odvjetnice J. Kokott u predmetu Skoma‑Lux (C‑161/06, EU:C:2007:525, t. 37.).
(
72
)	Vidjeti mišljenje nezavisne odvjetnice E. Sharpston u predmetu Heinrich (C‑345/06, EU:C:2008:212, t. 122. do 133.).