FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
YVES BOT
föredraget den 15 februari 2017(1)
Mål C‑579/15
Openbaar Ministerie
mot
Daniel Adam Popławski
(begäran om förhandsavgörande från Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol, Nederländerna))
”Begäran om förhandsavgörande – Polissamarbete och straffrättsligt samarbete – Rambeslut 2002/584/RIF – Europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna – Artikel 4.6 – Skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras – Genomförande – Konform tolkning – Tillämpning av principen om företräde”
1.        Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol, Nederländerna) har ingett denna begäran om förhandsavgörande i samband med verkställighet i Nederländerna av en europeisk arresteringsorder som utfärdades den 7 oktober 2013 av Sąd Rejonowy w Poznaniu (Poznańs regionala domstol, Polen) mot Daniel Adam Popławski, polsk medborgare bosatt i Nederländerna. Arresteringsordern utfärdades för verkställighet av ett fängelsestraff på ett år.
2.        Begäran ger domstolen tillfälle att göra några användbara förtydliganden om på vilka villkor en medlemsstat får genomföra det skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras som föreskrivs i artikel 4.6 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna,(2) i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009.(3)
3.        Ett annat grundläggande intresse är att domstolen tack vare denna begäran ännu en gång får pröva såväl arten av som själva rättssystemet med de rambeslut som antagits med stöd av Europeiska unionens tidigare tredje pelare. Enligt artikel 34.2 b FEU, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget, ska rambeslut vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som ska uppnås, men de nationella myndigheterna ska bestämma form och tillvägagångssätt. Däremot kan de inte ha direkt effekt. Även om det följer av domstolens praxis att rambeslutens bindande karaktär medför en skyldighet att göra en konform tolkning, tvivlar den hänskjutande domstolen på att det i det nu aktuella målet är möjligt att göra en med unionsrätten konform tolkning av nationell rätt. För det fallet att det nationella regelverket inte är förenligt med rambeslut 2002/584 och principen om konform tolkning inte kan tillämpas, kommer domstolen, för att upplysa den hänskjutande domstolen, att behöva tolka de bestämmelser som reglerar rambeslutens rättsliga ställning på djupet och ange om en nationell domstol får låta bli att tillämpa nationella bestämmelser som är oförenliga med rambeslutet.
4.        I detta förslag till avgörande gör jag i första hand gällande att artikel 4.6 i detta rambeslut ska tolkas så, att det hindrar att en medlemsstat genomför det skäl till att verkställighet får vägras som föreskrivs i denna artikel på ett sådant sätt att
–        den rättsliga myndigheten blir skyldig att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller av en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, utan att kunna bedöma, utifrån den berörda personens konkreta situation, om vederbörandes återanpassning till samhället kan främjas av att straffet verkställs i denna stat,
–        en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder endast innebär att medlemsstaten förklarar sig beredd att verkställa straffet, utan att denna förklaring gäller som åtagande om verkställighet,
–        den rättsliga myndigheten ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller av en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, och beslutet att vägra verkställighet är underordnat villkor avseende förekomst och iakttagande av en konvention som binder den utfärdande och den verkställande medlemsstaten samt avseende den utfärdande medlemsstatens medverkan, och att beslutet att vägra verkställighet av arresteringsordern gäller även om verkställighet av straffet inte kan övertas på grund av att villkoren inte är uppfyllda.
5.        I andra hand anför jag att bestämmelserna i artikel 4.6 i nämnda rambeslut inte har direkt effekt, att det ankommer på den nationella domstolen att i möjligaste mån göra en med unionsrätten konform tolkning av de aktuella bestämmelserna i det nationella målet och att den nationella domstolen, om detta inte är möjligt, är skyldig att inte tillämpa dessa bestämmelser på grund av att de inte är förenliga med artikel 4.6 i rambeslut 2002/584.
I –    Tillämpliga bestämmelser
A –    Unionsrätt
1.      Rambeslut 2002/584
6.        Skälen 1, 5–7 och 10 i detta rambeslut har följande lydelse:
”(1)      Enligt slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors den 15–16 oktober 1999, särskilt punkt 35, bör det formella utlämningsförfarandet avskaffas bland medlemsstaterna när det gäller personer som är på flykt undan rättvisan efter att ha fått sin slutgiltiga dom, och förfaranden för utlämningsärenden påskyndas vad gäller personer som är misstänkta för brott.
…
(5)      Målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa har medfört att behovet av utlämning mellan medlemsstaterna har försvunnit, och att det skall ersättas av ett system för överlämnande mellan rättsliga myndigheter. De nuvarande förfarandena för utlämning är komplicerade och riskerar att ge upphov till förseningar, vilket kan avhjälpas genom införande av ett nytt förenklat system för överlämnande av dömda eller misstänkta personer för verkställighet av domar eller lagföring. De traditionella samarbetsförbindelser mellan medlemsstaterna som hittills varit rådande bör ersättas av ett system med fri rörlighet för straffrättsliga avgöranden, såväl preliminära som slutliga, i ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.
(6)      Den europeiska arresteringsorder som införs genom detta rambeslut utgör den första konkreta åtgärden på det straffrättsliga området rörande principen om ömsesidigt erkännande, vilken Europeiska rådet har kallat en ’hörnsten’ i det rättsliga samarbetet.
(7)      Eftersom målet att ersätta den multilaterala utlämningsordning som bygger på Europeiska utlämningskonventionen av den 13 december 1957 inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och det därför på grund av dess omfattning och verkningar bättre kan uppnås på unionsnivå, kan rådet vidta åtgärder i enlighet med subsidiaritetsprincipen i artikel 2 i Fördraget om Europeiska unionen och i artikel 5 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskaperna. I enlighet med proportionalitetsprincipen i den sistnämnda artikeln går detta rambeslut inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
…
(10)      Systemet med en europeisk arresteringsorder vilar på en hög grad av förtroende mellan medlemsstaterna. …”
7.        I artikel 1.1 och 1.2 i nämnda rambeslut definieras den europeiska arresteringsordern och skyldigheten att verkställa den på följande sätt:
”1.      Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.
2.      Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.”
8.        Artiklarna 3 och 4 i rambeslut 2002/584 handlar om skälen till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder ska vägras respektive skälen till att verkställighet får vägras.
9.        I artikel 4.6 i detta rambeslut anges följande:
”Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder
…
6)      om den europeiska arresteringsordern har utfärdats för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd och den eftersökte uppehåller sig i, är medborgare eller bosatt i den verkställande medlemsstaten och denna stat åtar sig att själv verkställa detta straff eller denna åtgärd enligt denna medlemsstats lagstiftning.”
2.      Rambeslut 2008/909/RIF
10.      I artikel 28 i rådets rambeslut 2008/909/RIF av den 27 november 2008 om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom unionen(4) anges följande:
”1.      För framställningar som mottagits före den 5 december 2011 kommer även fortsättningsvis gällande rättsliga instrument om överförande av dömda personer att vara i kraft. För framställningar som tas emot efter detta datum ska de regler gälla som antas av medlemsstaterna i enlighet med detta rambeslut.
2.      Medlemsstaterna får dock, när rådet antar detta rambeslut, avge en förklaring, där de anger att de, i de fall då den lagakraftvunna domen utfärdats före en av medlemsstaten angiven tidpunkt, som utfärdande och verkställande stat kommer att fortsätta att tillämpa de rättsliga instrument om överförande av dömda personer som är i kraft före den 5 december 2011. Om en sådan förklaring har avgetts, ska dessa instrument tillämpas i sådana fall i förhållande till alla medlemsstater oavsett om de har avgett en motsvarande förklaring eller inte. Ifrågavarande tidpunkt får inte vara senare än den 5 december 2011. Denna förklaring ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Den kan återkallas när som helst.”
B –    Nederländsk rätt
11.      Rambeslut 2002/584 införlivades med nederländsk rätt genom Overleveringswet (lag om överlämnande) av den 29 april 2004.(5)
12.      I artikel 6 i OLW, i dess lydelse före Wet wederzijdse erkenning en tenuitvoerlegging vrijheidsbenemende en voorwaardelijke sancties (lag om ömsesidigt erkännande och verkställighet av frihetsberövande och villkorliga straff) av den 12 juli 2012,(6) genom vilken rambeslut 2008/909 införlivades, föreskrevs följande:
”1.      En nederländsk medborgare får överlämnas såvitt överlämnandet begärs för en brottmålsundersökning som riktar sig mot denna medborgare och såvitt den verkställande rättsliga myndigheten, för det fallet att vederbörande döms till ett ovillkorligt frihetsberövande straff i den utfärdande medlemsstaten för de gärningar för vilka överlämnandet får medges, anser det säkerställt att straffet kan avtjänas i Nederländerna.
2.      En nederländsk medborgare får inte överlämnas om överlämnandet begärs för verkställighet av ett frihetsberövande straff som vederbörande dömts till genom ett lagakraftvunnet rättsligt avgörande.
3.      Om överlämnande vägras enbart med stöd av bestämmelserna i artikel 6.2 … ska allmän åklagare meddela den utfärdande rättsliga myndigheten att åklagarmyndigheten är beredd att verkställa avgörandet, i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 11 i konventionen om överföring av dömda personer eller på grundval av annan tillämplig konvention.
4.      Åklagarmyndigheten ska omedelbart underrätta ministern för … om varje vägran om överlämnande som meddelats med den förklaring som avses i punkt 3 enligt vilken Nederländerna är beredda att verkställa det utländska avgörandet.
5.      Punkterna 1–4 är även tillämpliga på en utländsk medborgare med permanent uppehållstillstånd, i den mån denna medborgare kan lagföras i Nederländerna för gärningar som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern och i den mån vederbörande inte förväntas förlora sin uppehållsrätt i Nederländerna som en följd av ett straff eller en åtgärd som vederbörande döms till efter ett överlämnande.”
13.      Sedan lagen om ömsesidigt erkännande och verkställighet av frihetsberövande och villkorliga straff trädde i kraft har artikel 6.3 följande lydelse:
”3.      Om överlämnande nekas enbart med stöd av bestämmelserna i artikel 6.2 … ska åklagarmyndigheten meddela den utfärdande rättsliga myndigheten att åklagarmyndigheten är beredd att verkställa avgörandet.”
II – Målet i den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14.      Genom dom av den 5 februari 2007, som vann laga kraft den 13 juli 2007, dömde Sąd Rejonowy w Poznaniu (Poznańs regiondomstol) den polske medborgaren Daniel Adam Popławski till villkorlig dom (ett års fängelse). Den 15 april 2010 beslutade samma domstol att straffet skulle verkställas.
15.      Den 7 oktober 2013 utfärdade denna domstol en europeisk arresteringsorder mot Daniel Adam Poplawski för verkställighet av straffet.
16.      Vid förfarandet i det nationella målet avseende verkställighet av denna europeiska arresteringsorder fann Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol) att de enda skälen till att vägra verkställighet av en arresteringsorder var skälen i artikel 6.2 och 6.5 i OLW för personer som är bosatta i Nederländerna, vilket är Daniel Adam Poplawskis fall. Han har styrkt att han lagligen har uppehållit sig i Nederländerna oavbrutet i minst fem år.
17.      Den hänskjutande domstolen har påpekat att Nederländerna när de enligt artikel 6.3 i OLW vägrar att verkställa en europeisk arresteringsorder förklarar sig ”beredd[a]” att verkställa straffet med stöd av en konvention som binder denna stat med den utfärdande medlemsstaten. Den hänskjutande domstolen har förtydligat att denna verkställighet i det nationella målet är beroende av att Polen begär detta och att polsk lagstiftning utgör hinder för en sådan begäran om den berörda personen är polsk medborgare.
18.      Den hänskjutande domstolen anser att ett nekat överlämnande under dessa förutsättningar skulle kunna leda till straffrihet för den eftersökta personen, eftersom det skulle kunna visa sig omöjligt att verkställa straffet efter det att avgörandet om nekat överlämnande meddelats. Avgörandet om nekat överlämnande skulle inte påverkas, och detta kan inte överklagas på vanligt sätt.
19.      Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol) betvivlar i och med detta att artikel 6.2–6.4 i OLW är förenlig med artikel 4.6 i rambeslut 2002/584, enligt vilken överlämnande endast får nekas om den verkställande medlemsstaten ”åtar sig” att verkställa straffet enligt den egna lagstiftningen, och har därför beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)      Får en medlemsstat införliva artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 med sin nationella rätt, på ett sådant sätt att
–        dess verkställande rättsliga myndighet utan vidare är skyldig att vägra ett verkställighetsöverlämnande av en person som är medborgare eller invånare i den verkställande medlemsstaten,
–        denna vägran automatiskt leder till att den staten förklarar sig vara beredd att ta över verkställigheten av den frihetsberövande påföljd som medborgaren eller invånaren har ådömts, och
–        att beslutet om huruvida verkställigheten ska övertas dock fattas först efter det att verkställighetsöverlämnandet har vägrats, och att ett positivt beslut är beroende av 1) stöd i en konvention som är i kraft mellan den utfärdande medlemsstaten och den verkställande medlemsstaten, 2) de villkor som uppställs i den konventionen, och 3) den utfärdande medlemsstatens medverkan i form av exempelvis framställande av en begäran om detta,
med följden att den verkställande medlemsstaten riskerar att inte kunna ta över verkställigheten efter det att den har vägrat verkställighetsöverlämnande, samtidigt som denna risk inte påverkar skyldigheten att vägra verkställighetsöverlämnande?
2)      För det fall fråga 1 ska besvaras nekande,
a)      kan då en nationell domstol tillämpa bestämmelserna i rambeslut 2002/584 direkt, trots att det framgår av artikel 9 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser [bilaga till fördragen] att rättsverkan för rambeslutet efter Lissabonfördragets ikraftträdande ska bestå så länge nämnda rambeslut inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras, och
b)      om så är fallet, är då artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 tillräckligt precis och ovillkorlig för att kunna tillämpas av nationell domstol?
3)      Om frågorna 1 och 2 b ska besvaras nekande: får en medlemsstat enligt vars nationella lagstiftning övertagandet av verkställigheten av en utländsk frihetsberövande påföljd är villkorat av att det finns stöd för detta i en konvention, införliva artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 med sin nationella rätt på ett sådant sätt att artikel 4.6 i rambeslut 2002/584/RIF i sig ger det konventionsstöd som krävs, i syfte att undvika den risk för straffrihet som det nationella kravet på konventionsstöd för med sig (se fråga 1)?
4)      Om frågorna 1 och 2 b ska besvaras nekande: får en medlemsstat införliva artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 med sin nationella rätt på ett sådant sätt att det, för att kunna vägra verkställighetsöverlämnande av en invånare i den verkställande medlemsstaten som är medborgare i en annan medlemsstat, uppställs ett krav på att den verkställande medlemsstaten har jurisdiktion för de gärningar som avses i den europeiska arresteringsordern och att det inte föreligger några faktiska hinder för en (eventuell) lagföring i den verkställande medlemsstaten av dessa invånare för dessa gärningar (som till exempel att den utfärdande medlemsstaten vägrar att lämna över handlingarna i brottmålet till den verkställande medlemsstaten), trots att något sådant villkor inte uppställs för att vägra verkställighetsöverlämnande av någon som är medborgare i den verkställande medlemsstaten?”
III – Bedömning
A –    Den första tolkningsfrågan
20.      Den första tolkningsfrågan består av tre delar som bör prövas separat.
1.      Den första delen av den första tolkningsfrågan
21.      Den hänskjutande domstolens syfte med den första tolkningsfrågans första del är att få klarhet i huruvida en medlemsstat får genomföra det skäl till att verkställighet av en arresteringsorder får vägras som anges i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 på ett sådant sätt att den rättsliga myndigheten blir skyldig att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten.
22.      Jag vill först och främst erinra om att principen om ömsesidigt erkännande, som utgör ”hörnstenen” i det rättsliga samarbetet(7) och ligger till grund för systematiken i detta rambeslut,(8) innebär att medlemsstaterna enligt artikel 1.2 i detta i princip är skyldiga att verkställa en europeisk arresteringsorder.
23.      Detta erkännande innebär emellertid inte någon ”absolut skyldighet” att verkställa den utfärdade europeiska arresteringsordern, eftersom det rambeslutets system är ”uppbyggt så, vilket bland annat framgår av artikel 4 i beslutet, att medlemsstaterna har en möjlighet att i speciella situationer tillåta de behöriga rättsliga myndigheterna att besluta att ett utdömt fängelsestraff ska verkställas i den verkställande medlemsstaten”.(9)
24.      I artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 anges i synnerhet ett skäl till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får vägras, enligt vilket den ”verkställande rättsliga myndigheten” får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder om arresteringsordern har utfärdats för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd och den eftersökta personen uppehåller sig i, är medborgare eller bosatt i den verkställande medlemsstaten och denna stat åtar sig att själv verkställa detta straff eller denna åtgärd enligt denna medlemsstats lagstiftning.
25.      Domstolen har visserligen redan haft tillfälle att närmare ange räckvidden av denna bestämmelse, bland annat genom att avgränsa dess tillämpningsområde med avseende på person(10) och att ange på vilka villkor verkställighet av en arresteringsorder får vägras,(11) men den har däremot ännu inte haft anledning att uttala sig direkt om frågan huruvida den omständigheten att det är frivilligt att vägra verkställighet enligt artikel 4.6 i detta rambeslut betyder att den verkställande rättsliga myndigheten måste ha ett utrymme för skönsmässig bedömning när den avgör om en europeisk arresteringsorder ska verkställas.
26.      Frågan är vad som avses med att verkställighet av en europeisk arresteringsorder ”får vägras”. Är frivilligheten avsedd för medlemsstaterna, som vid införlivandet av rambeslut 2002/584 med nationell rätt får välja om de ska införliva skälen till att verkställighet får vägras, eller är det den verkställande rättsliga myndigheten som avses, vilken ska har ett utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om skälen ska tillämpas beroende på de faktiska omständigheterna i ett enskilt fall?
27.      I förslaget till avgörande i mål Wolzenburg,(12) som föredrogs den 24 mars 2009, anförde jag att det inte har överlämnats till medlemsstaterna att efter eget skön genomföra det skäl till att vägra verkställighet som föreskrivs i artikel 4.6 i detta rambeslut i nationell rätt, utan att genomförandet är tvingande till sin karaktär. Jag ansåg att den verkställande rättsliga myndigheten skulle ha en möjlighet enligt nationell rätt att motsätta sig ett överlämnande om villkoren i denna bestämmelse var uppfyllda. Domstolen tycks ha beslutat annorlunda, i synnerhet i dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge,(13) i vilken domstolen angav följande ”Om(14) en medlemsstat genomför artikel 4 led 6 i rambeslut 2002/584 … måste den … ta hänsyn till att [tillämpningsområdet för] denna bestämmelse endast är [begränsat]” med avseende på person.
28.      Att det, enligt domstolen, är frivilligt för medlemsstaterna att införliva skälen till att verkställighet får vägras med nationell rätt betyder inte för den skull att de, när de väljer att införliva artikel 4 i detta rambeslut, får tolka orden ”får vägras” som ett fastställande av en skyldighet för de rättsliga myndigheterna att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats mot en person som omfattas av tillämpningsområdet för denna bestämmelse. ”Medlemsstaterna har förvisso ett visst utrymme för skönsmässig bedömning”,(15) men icke desto mindre följer det ändå, enligt fast rättspraxis, såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för att bestämma dess betydelse och räckvidd normalt ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av bestämmelsens sammanhang och det med bestämmelserna i fråga eftersträvade målet.(16)
29.      Artikel 4 i rambeslut 2002/584 innehåller ingen hänvisning till medlemsstaternas lagstiftning och ska således ges en självständig och enhetlig tolkning, som ska ske med beaktande av såväl bestämmelsens lydelse, det sammanhang den förekommer i som det ändamål som eftersträvas med detta rambeslut.(17)
30.      Vad beträffar rubriken till denna bestämmelse är det verkställighet som ”får vägras”, inte skälen. Av det följer att det som är frivilligt verkligen är att vägra verkställighet av en arresteringsorder, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 3 i nämnda rambeslut om att verkställighet ska vägras. Dessutom följer av artikel 4 första stycket i rambeslut 2002/584 att det är de nationella verkställande rättsliga myndigheterna som har den direkta rätten att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder, och att dessa således måste ha ett utrymme för skönsmässig bedömning.
31.      Denna tolkning av lydelsen i artikel 4.6 i detta rambeslut styrks dessutom av bestämmelsens sammanhang. Syftet med nämnda rambeslut är nämligen att införa ett system för obligatoriskt överlämnande mellan medlemsstaternas rättsliga myndigheter, vilket den verkställande rättsliga myndigheten endast får motsätta sig av ett skäl till att inte verkställa en arresteringsorder som föreskrivs i rambeslut 2002/584. Ett överlämnande är mot den bakgrunden huvudregeln, och en vägran att överlämna någon betraktas som ett undantag som ska vara föremål för en strikt tolkning. En sådan bestämmelse som den aktuella i det nationella målet, som förpliktar den verkställande rättsliga myndigheten att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som rör en medborgare i den verkställande medlemsstaten eller en person som är bosatt där innebär, i och med automatiken i bestämmelsen, att denna myndighet fråntas möjligheten att ta hänsyn till omständigheter i varje enskilt fall, vilka skulle kunna föranleda myndigheten att anse att villkoren för att vägra verkställighet inte är uppfyllda. En bestämmelse som på detta vis omvandlar en rättighet till en faktisk skyldighet omvandlar även det undantag som utgörs av en vägran att överlämna någon till huvudregel.
32.      Att förplikta den verkställande rättsliga myndigheten att vägra att överlämna de personer som avses i artikel 4.6 i detta rambeslut strider mot det syfte som eftersträvas med rambeslutet.
33.      Domstolen har redan har slagit fast att det skäl till att verkställighet får vägras som anges i artikel 4.6 i rambeslutet bland annat har till syfte att möjliggöra för den verkställande rättsliga myndigheten att lägga särskild vikt vid möjligheterna att underlätta den eftersökta personens återanpassning till samhället när fängelsestraff är avtjänat.(18)
34.      Den vikt som lagstiftaren fäster vid målet avseende återanpassning till samhället bekräftas uttryckligen genom andra unionsrättsliga instrument, i synnerhet genom rambeslut 2008/909, där det i artikel 3.1 anges att rambeslutet syftar till att ”underlätta en social återanpassning av den dömda personen”.
35.      Av hänsyn till detta mål anser jag att den verkställande rättsliga myndigheten måste medges ett utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna avgöra vilka faktiska chanser den eftersökta personen har att återanpassas till samhället utifrån vederbörandes enskilda och konkreta situation.
36.      Så är fallet när den eftersökta personen är medborgare i den verkställande medlemsstaten. Det visar visserligen att personen i fråga har en mycket nära anknytning till denna stat men kan ändå inte gälla som icke motvisbar presumtion att verkställighet av straff i nämnda stat nödvändigtvis är bästa sättet att underlätta den berörda personens återanpassning till samhället. I mitt ställningstagande i mål Kozlowski,(19) som föredrogs den 28 april 2008, gjorde jag följaktligen gällande att det återanpassningssyfte som eftersträvas genom artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 inte motiverar att en medlemsstat fråntar den behöriga rättsliga myndigheten allt utrymme för skönsmässig bedömning och att när en europeisk arresteringsorder utfärdats för verkställighet av ett straff avseende en medborgare i den verkställande medlemsstaten som motsatt sig ett överlämnande, måste den rättsliga myndigheten i denna stat kunna bedöma huruvida verkställigheten av straffet i nämnda medlemsstat är nödvändig för att underlätta personens återanpassning.(20)
37.      Ändå, eller av desto större anledning, ska det medges att artikel 4.6 i detta rambeslut ska tolkas så, att den ger den verkställande rättsliga myndigheten valfriheten att vägra eller inte vägra ett överlämnande om en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff avser en person som utan att vara medborgare i den verkställande medlemsstaten ändå uppehåller sig eller är bosatt där. Den egenskapen att vara bosatt i den verkställande medlemsstaten kan nämligen lika lite som den egenskapen att vara medborgare i samma stat gälla som icke motbevisbar presumtion att chansen till återanpassning är större i denna medlemsstat. En prövning av huruvida den eftersökta personen uppehåller sig på den verkställande medlemsstatens territorium innebär samtidigt en bedömning av huruvida den eftersökta personen har anknytning till denna stat och hur nära denna anknytning är. Domstolen har slagit fast att om en medlemsstat har genomfört artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 utan att fastställa särskilda villkor för tillämpningen av denna bestämmelse, ska den verkställande rättsliga myndigheten, när den ska avgöra om en eftersökt person i en konkret situation har en anknytning till den verkställande medlemsstaten som gör det möjligt att fastställa att personen i fråga är bosatt i eller uppehåller sig i denna stat i den mening som avses i artikel 4.6 i detta rambeslut, företa en helhetsbedömning av flera objektiva omständigheter som karakteriserar personens situation. Dessa omständigheter omfattar bland annat längden, arten och villkoren för den eftersökta personens vistelse samt vilka familjeband och ekonomiska band vederbörande har.
38.      Denna bedömning, som ska företas för att avgöra om den eftersökta personen omfattas av tillämpningsområdet med avseende på person för artikel 4.6 i nämnda rambeslut sammanfaller med den bedömning som bör företas för att kontrollera om verkställighet av straffet i nämnda stat kan underlätta personens återanpassning till samhället.
39.      Av detta drar jag slutsatsen att den verkställande rättsliga myndigheten måste ha ett utrymme för skönsmässig bedömning för att kunna välja om den ska utnyttja eller inte utnyttja sin rätt att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder med hänsyn till målet om återanpassning till samhället.
40.      Följaktligen föreslår jag att svaret på den första tolkningsfrågans första del ska vara att artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att den hindrar att en medlemsstat genomför skälet till att vägra verkställighet av en arresteringsorder enligt denna artikel på ett sådant sätt att den rättsliga myndigheten blir skyldig att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, utan att kunna bedöma, utifrån den berörda personens konkreta situation, om verkställighet av straffet i denna stat kan främja personens återanpassning till samhället.
2.      Den andra delen av den första tolkningsfrågan
41.      Den hänskjutande domstolens syfte med den första tolkningsfrågans andra del är att få klarhet i huruvida en medlemsstat får genomföra skälet till att vägra verkställighet av en arresteringsorder enligt artikel 4.6 i detta rambeslut på ett sådant sätt att en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder endast innebär att denna medlemsstat förklarar sig beredd att verkställa straffet, utan att denna förklaring gäller som åtagande om verkställighet.
42.      Det följer av vad som angetts av den hänskjutande domstolen och av förtydliganden som gjordes vid förhandlingen av Openbaar Ministerie (Nederländernas åklagarmyndighet) att den verkställande rättsliga myndigheten, i det system som föreskrivs i nationell rätt, är skyldig att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder utan att över huvud taget pröva om straffet verkligen kan avtjänas i Nederländerna, eftersom den myndighet som är behörig att fatta slutgiltigt beslut i frågan är Minister van Veiligheid en Justitie (säkerhets- och justitieministern). Således är verkställighet av straffet i Nederländerna i detta system inte något villkor för att vägra överlämnande, vilken vägran inte påverkas om det visar sig att straffet inte kan avtjänas i Nederländerna.
43.      En granskning av nämnda rambeslut ger stöd att hävda att ett sådant system som föreskrivs i nederländsk rätt inte är förenligt med det system för överlämnande som inrättats genom detta instrument.
44.      Först och främst innebär denna artikel att en nationell domstols rätt att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder underordnas ett dubbelt villkor. Dels ska den eftersökta personen vara medborgare i den verkställande medlemsstaten eller uppehålla sig eller vistas i denna stat, dels ska denna stat åta sig att verkställa straffet eller säkerhetsåtgärden i enlighet med nationell rätt.
45.      Det följer av själva lydelsen i bestämmelsen att en förutsättning för att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får vägras är ett verkligt unilateralt åtagande från den verkställande medlemsstaten att erkänna avgörandet och garantera att straffet verkställs.
46.      Den förklaring genom vilken åklagarmyndigheten förklarar sig beredd att verkställa straffet uppfyller inte detta krav, eftersom förklaringen inte är ett beslut, utan endast en avsiktsförklaring som måste följas av ett verkligt beslut av Minister van Veiligheid en Justitie (säkerhets- och justitieministern). I förfarandet enligt artikel 6 i OLW är verkställighet av straffet inte ett säkert och bindande villkor för att vägra överlämnande utan en eventuell och frivillig följd av att överlämnande vägras.
47.      Syftet med det skäl till att verkställighet får vägras som anges i denna bestämmelse är bland annat att underlätta återanpassningen till samhället för en person som avtjänar ett fängelsestraff genom att göra det möjligt för vederbörande att avtjäna straffet i den medlemsstat där personen i fråga har störst chans att återanpassas till samhället. Rätten att vägra överlämnande ger inte den verkställande medlemsstaten rätt att låta medborgare eller personer som uppehåller sig eller är bosatta i denna stat undgå verkställighet av det straff som de har dömts till i den utfärdande medlemsstaten.
48.      Ett system som inte innebär att en vägran att verkställa en arresteringsorder underställs kravet på ett åtagande att verkställa straffet strider fullständigt mot logiken i det system för överlämnande som föreskrivs i rambeslut 2002/584. Detta system, som syftar till att underlätta och påskynda det rättsliga samarbetet för att bidra till att förverkliga unionens mål att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, bygger på principen om ömsesidigt erkännande, vilket enligt artikel 1.2 i detta rambeslut innebär att medlemsstaterna i princip är skyldiga att verkställa en europeisk arresteringsorder. Det system som föreskrivs i OLW leder tvärtom till att den verkställande medlemsstaten ges möjlighet att inte erkänna ett avgörande i form av ett utdömande av ett frihetsberövande straff som meddelats i den utfärdande medlemsstaten. Underlåtenhet att verkställa det utfärdade straffet liknar en omprövning av detta, vilket i sig strider mot principen om ömsesidigt erkännande och som dessutom är baserat på ett villkor avseende medborgarskap eller bosättning, och som redan av den anledningen är diskriminerande.
49.      Mot bakgrund av ovanstående drar jag slutsatsen att artikel 4.6 i nämnda rambeslut ska tolkas så, att den hindrar att en medlemsstat genomför skälet till att inte verkställa en arresteringsorder i denna artikel på ett sådant sätt att en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder endast får till följd att denna medlemsstat förklarar sig beredd att verkställa straffet, utan att denna förklaring gäller som åtagande om verkställighet.
3.      Den tredje delen av den första tolkningsfrågan
50.      Genom den första frågans tredje del vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida en medlemsstat får genomföra skälet till att inte verkställa en arresteringsorder i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 på ett sådant sätt att den rättsliga myndigheten ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, medan ett beslut om övertagande av straffets verkställighet är underordnat villkor avseende förekomst och iakttagande av en konvention som binder den utfärdande och den verkställande medlemsstaten samt den utfärdande medlemsstatens medverkan, och att beslutet att vägra verkställighet av arresteringsordern gäller även om verkställighet av straffet inte kan övertas på grund av att villkoren inte är uppfyllda.
51.      Det följer av beslutet om hänskjutande att Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol) har utgått ifrån att övertagandet av verkställigheten av det straff som Daniel Adam Poplawski dömdes till den 5 februari 2007 ska regleras av artikel 6.3 i OLW, i vilken anges att det ska finnas en rättslig grund i en konvention, i stället för de nya bestämmelser som antogs i samband med införlivandet av rambeslut 2008/909.
52.      Europeiska kommissionen har indirekt bestritt denna utgångspunkt och både i det skriftliga och i det muntliga yttrandet hänvisat till rambeslut 2008/909, vilket kommissionen således implicit betraktat som tillämpligt i tiden (ratione temporis) på tvisten i det nationella målet.
53.      I artikel 28.1 i rambeslut 2008/909 föreskrivs visserligen att för framställningar som mottagits efter den 5 december 2011 ska de regler gälla som antas av medlemsstaterna i enlighet med detta rambeslut, men enligt artikel 28.2 i nämnda rambeslut får medlemsstaterna avge en förklaring som får till effekt att försena tillämpningen av rambeslutet.
54.      Svårigheten ligger i att denna förklaring, i enlighet med vad som anges i artikel 28.2 i rambeslut 2008/909, ska avges ”när rådet antar detta rambeslut”. Konungariket Nederländernas förklaring översändes till rådet den 24 mars 2009, distribuerades sedan som rådets handling den 30 april 2009 och offentliggjordes sedan i Europeiska unionens officiella tidning den 9 oktober 2009. Konungariket Polens förklaring inkom till rådet den 23 februari 2011, distribuerades som rådets handling den 28 februari 2011 och offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 1 juni 2011.
55.      I enlighet med mitt ställningstagande i det förslag till avgörande som föredrogs den 12 oktober 2016 i mål van Vemde(21) anser jag att Konungariket Nederländernas och Republiken Polens sena förklaringar fråntar dessa dess rättsverkningar, så att erkännandet och verkställigheten av domen mot Daniel Adam Poplawski ska underordnas de regler som Nederländerna antog genom verkställigheten av rambeslut 2008/909.
56.      Oavsett ur vilken synvinkel domstolen slutligen beslutar att pröva frågan, måste svaret enligt min mening bli detsamma. Sådana bestämmelser som dem som antogs av den nederländska lagstiftaren, oavsett om de antogs före eller efter rambeslut 2008/909, innebär nämligen att åtagandet att verkställa straffet i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 blir verkningslöst.
57.      Så som jag redan understrukit(22) ska denna bestämmelse tolkas så, att en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder i gengäld måste åtföljas av ett åtagande från den verkställande medlemsstaten att verkställa det straff eller den åtgärd som dömts ut i den medlemsstat som utfärdat arresteringsordern. Som kommissionen mycket riktigt har gjort gällande innebär kravet på genomförande av principen om ömsesidigt erkännande och undanröjande av varje risk för straffrihet att en europeisk arresteringsorder måste verkställas om den verkställande medlemsstaten inte kan överta verkställigheten av straffet.
58.      Av detta följer att den verkställande rättsliga myndigheten innan ett överlämnande vägras måste undersöka möjligheten att faktiskt verkställa straffet i enlighet med nationell rätt.
59.      Om nationell rätt innehåller en giltig hänvisning till konventioner om verkställighet av straff som var tillämpliga före den ordning som inrättades genom rambeslut 2008/909, och således innehåller ett krav på samarbete mellan den utfärdande och den verkställande medlemsstaten, får den verkställande rättsliga myndigheten endast vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern om de båda berörda medlemsstaterna är eniga om verkställigheten av straffet.
60.      Om den ordning som följer av rambeslut 2008/909 har införlivats med nationell rätt får ett överlämnande vägras endast under förutsättningen att alla villkor i detta rambeslut är uppfyllda så att det straff som meddelats av den utfärdande medlemsstaten kan verkställas av den medlemsstat som ska verkställa den europeiska arresteringsordern. Med andra ord kan den medlemsstat som ska verkställa den europeiska arresteringsordern endast vägra överlämnande för det fall den inte avser att åberopa något av de skäl för att vägra erkännande eller vägra verkställighet som anges i artikel 9 i rambeslut 2008/909.
61.      I artikel 25, med rubriken ”Verkställighet av påföljder till följd av en europeisk arresteringsorder”, föreskrivs att ”[u]tan att det påverkar bestämmelserna i rambeslut 2002/584 … ska bestämmelserna i det här rambeslutet i tillämpliga delar, i den utsträckning de är förenliga(23) med bestämmelserna i [detta rambeslut], gälla vid verkställighet av påföljder i de fall där en medlemsstat åtar sig att verkställa påföljden enligt artikel 4.6 i det rambeslutet”. I skäl 12 i rambeslut 2008/909 anges att ”[u]tan att det påverkar [rambeslut 2002/584] innebär detta bland annat att den verkställande staten för att överväga huruvida personen bör överlämnas eller domen verkställas i de fall som avses i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584… kan kontrollera förekomsten av ett skäl för att inte erkänna en dom och verkställa en påföljd i enlighet med artikel 9 i det här rambeslutet, bland annat genom att kontrollera dubbel straffbarhet i den utsträckning den verkställande staten avger en förklaring enligt artikel 7.4 i det här rambeslutet”.
62.      Jag anser att artikel 25 i rambeslut 2008/909, som förtydligas av skäl 12 i detta rambeslut, tydligt ger uttryck för unionslagstiftarens vilja att inte tillåta att en medlemsstat vägrar överlämna en eftersökt person med åberopande av de villkor för erkännande av avgöranden och för verkställande av påföljder vilka följer av införlivandet av nämnda rambeslut. Om det föreligger ett skäl för att vägra erkänna eller vägra verkställa som hindrar den verkställande medlemsstaten från att åta sig att verkställa straffet har den medlemsstaten således inget annat val än att verkställa den europeiska arresteringsordern och följaktligen att överlämna den eftersökta personen.
63.      Av vad som anges ovan följer att artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 ska tolkas så, att den hindrar att en medlemsstat genomför skälet till att verkställighet av en arresteringsorder får vägras enligt denna artikel på ett sådant sätt att den rättsliga myndigheten ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten samtidigt som beslutet att överta verkställighet av straffet är underordnat villkor avseende förekomst och iakttagande av en konvention som binder den utfärdande och den verkställande medlemsstaten samt den utfärdande medlemsstatens medverkan, och att beslutet att vägra verkställighet av arresteringsordern gäller även om verkställighet av straffet inte kan övertas på grund av att villkoren inte är uppfyllda.
B –    Den andra och den tredje tolkningsfrågan
64.      Den hänskjutande domstolen har ställt den andra och den tredje tolkningsfrågan, vilka bör prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 kan ha direkt effekt och, i annat fall, huruvida de nationella reglerna kan bli föremål för en med dessa bestämmelser konform tolkning i den meningen att denna artikel, om en medlemsstat som ett villkor för att överta verkställigheten av ett frihetsberövande straff kräver att det ska finnas rättslig grund i en internationell konvention, i sig ska utgöra den konventionsgrund som föreskrivs i nationell rätt.
65.      Detta rambeslut har ingen direkt effekt, eftersom det har antagits med stöd av unionens dåvarande tredje pelare, bland annat artikel 34.2 b FEU, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget. I denna artikel föreskrivs att rambeslut ska vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som ska uppnås, men att de nationella myndigheterna ska bestämma form och tillvägagångssätt, och att rambeslut inte kan ha direkt effekt.
66.      Vidare anges i artikel 9 i protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser(24), i bilaga till fördragen, att rättsverkan för de akter som unionens institutioner, organ och byråer antar på grundval av fördraget om Europeiska unionen före ikraftträdandet av Lissabonfördraget ska bestå så länge dessa akter inte upphävs, ogiltigförklaras eller ändras med tillämpning av fördragen.
67.      Nämnda rambeslut har inte varit föremål för något sådant upphävande eller någon sådan ogiltigförklaring eller ändring efter Lissabonfördragets ikraftträdande. Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/13/EU av den 22 maj 2012 om rätten till information vid straffrättsliga förfaranden(25) förstärker visserligen avsevärt rätten till information för alla misstänkta och tilltalade, men i artikel 5 i detta direktiv föreskrivs endast, beträffande förfaranden avseende en europeisk arresteringsorder, att personer som frihetsberövats som ett led i verkställigheten av en europeisk arresteringsorder utan dröjsmål ska erhålla lämplig rättighetsinformation med information om deras rättigheter ”enligt den lagstiftning genom vilken [rambeslutet] genomförs i den verkställande medlemsstaten.” Rambeslut 2002/584 ändrades således inte av direktiv 2012/13, vare sig formellt eller materiellt, utan fortsatte att ha sina rättsverkningar i enlighet med artikel 34.2 b i FEU i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget.
68.      Sedan dom av den 16 juni 2005, Pupino,(26) följer det även av fast rättspraxis att rambeslut får åberopas för att erhålla en konform tolkning av nationell rätt vid medlemsstaternas domstolar. Skyldigheten att göra en konform tolkning är inte beroende av en unionsbestämmelses eventuella direkta effekt utan följer av bestämmelsens bindande karaktär. Domstolen har angett följande: ”Även om rambeslut enligt artikel 34.2 b EU inte kan ha direkt effekt, medför … deras tvingande karaktär en skyldighet för nationella myndigheter, och i synnerhet nationella domstolar, att göra en konform tolkning av nationell rätt”.(27)
69.      När en nationell domstol tillämpar nationell rätt och ska tolka denna, är den nationella domstolen således skyldig att så långt det är möjligt göra detta mot bakgrund av detta rambesluts lydelse och syfte, för att nå det resultat som eftersträvas genom rambeslutet. ”Denna skyldighet att göra en konform tolkning av nationell rätt följer av EUF-fördragets systematik, eftersom den gör det möjligt för de nationella domstolarna att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten ges full verkan när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem”.(28) Enligt domstolens formulering kräver nämnda skyldighet att de nationella domstolarna ”ska göra allt som ligger inom deras behörighet,(29) med hänsyn till den nationella rätten i dess helhet och med tillämpning av de tolkningsmetoder som är erkända i nationell rätt, för att säkerställa att det aktuella rambeslutet ges full verkan och för att uppnå ett resultat som är förenligt med dess syfte”.(30)
70.      Domstolen har dessutom, i dom av den 19 april 2016, DI,(31) förtydligat att kravet på konform tolkning innebär en skyldighet för de nationella domstolarna att ändra eller frångå fast rättspraxis om denna grundas på en tolkning av nationell rätt som är oförenlig med unionsrätten. En konform tolkning innebär således, i viss mån, att den utesluter en tolkning av rättspraxis som strider mot unionsrätten.
71.      Principen om konform tolkning har emellertid vissa gränser, i synnerhet att denna princip inte kan tjäna som grund för en contra legem-tolkning av nationell rätt.(32)
72.      I det nationella målet delar inte den hänskjutande domstolen den ståndpunkt som intagits av åklagarmyndigheten, att en konform tolkning är möjlig och endast innebär att artikel 6.3 i OLW ska tolkas så, att en förklaring att man är ”beredd att verkställa avgörandet” ska betraktas som ett faktiskt bindande åtagande. Den hänskjutande domstolen anser tvärtom att i och med att den verkställande rättsliga myndigheten enligt nationell lagstiftning är skyldig att vägra överlämnande utan att underordna denna vägran villkoret att myndigheten ska åta sig att verkställa straffet, blir varje tolkning som innebär att en vägran att verkställa en arresteringsorder ska underordna ett sådant åtagande nödvändigtvis en contra legem-tolkning. I detta avseende har den hänskjutande domstolen understrukit att den nationella lagstiftningen innebär att den verkställande rättsliga myndigheten att kan dra sig undan skyldigheten att vägra ett överlämnande om Nederländerna inte tycks kunna verkställa straffet.
73.      För att nationell rätt ska kunna tolkas i överensstämmelse med de relevanta bestämmelserna i unionsrätten är det nämligen nödvändigt att som åklagarmyndigheten har anfört betrakta förklaringen om att man är ”beredd att verkställa avgörandet” inte endast som en avsiktsförklaring utan som ett faktiskt åtagande, som gjorts efter en prövning av att det verkligen är möjligt att verkställa avgörandet, och att Minister van Veiligheid en Justitie (säkerhets- och justitieministern) därefter har en bunden befogenhet att godta eller neka denna verkställighet, utan befogenhet att bedöma om den är välgrundad.
74.      Det ankommer i sista hand på den hänskjutande domstolen att bedöma om det faktiskt är omöjligt att göra en konform tolkning av nationell rätt. Den hänskjutande domstolens fråga, om det är möjligt att tolka orden ”tillämplig konvention” i artikel 6.3 i OLW som en hänvisning till rambeslut 2002/584, är en fråga om tolkningen av nationell rätt som endast kan avgöras av den hänskjutande domstolen. Den frågan behöver således inte beröras i detta förslag till avgörande.
75.      Utan att föregå dess tolkning vill jag ändå understryka att en med detta rambeslut konform tolkning av den nederländska rätten i varje fall förutsätter att man medger att formuleringen i artikel 6 i OLW kan tolkas så, att vad som föreskrivs inte är en skyldighet utan endast en möjlighet för den rättsliga myndigheten att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder och att denna rätt får utnyttjas enbart om Nederländerna verkligen tycks kunna verkställa straffet.
76.      I den mån det inte är säkert att den hänskjutande domstolen kan göra en med unionsrätten konform tolkning av nationell rätt anser jag att det måste fastställas, för det fallet att en konform tolkning visar sig omöjlig, vilka konkreta slutsatser den nationella domstolen måste dra av att nämnda rambeslut inte är förenligt med bestämmelserna i artikel 6.2 och 6.3 i OLW.
77.      Om de aktuella nationella bestämmelserna inte lämpar sig för en konform tolkning är den hänskjutande domstolen i princip skyldig att inte tillämpa dem, så att hela unionsrätten ska kunna tillämpas.
78.      Domstolen har visserligen redan uttalat sig om den rättsliga räckvidden av instrument som antas inom ramen för avdelning VI i EU-fördraget, som handlar om polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I dom av den 16 juni 2005, Pupino,(33) utvidgade domstolen emellertid endast principen om konform tolkning till dessa instrument, genom att medge att ett rambeslut i detta avseende kan jämföras med ett direktiv.
79.      Däremot har domstolen hittills aldrig uttalat sig i frågan huruvida den omständigheten att en nationell bestämmelse inte är förenlig med ett rambeslut innebär att den nationella domstolen blir skyldig att frångå en nationell bestämmelse som inte kan utgöra föremål för en konform tolkning.
80.      I ställningstagande av den 28 april 2008 i mål Kozlowski(34) gjorde jag således gällande att skälen till att domstolen i dom av den 15 juli 1964, Costa,(35) fann att medlemsstaterna, efter att frivilligt ha godtagit en överföring av sin behörighet till gemenskapen, inte kunde göra gällande någon som helst nationell bestämmelse mot en bindande gemenskapsrättslig akt, är tillämpliga i fråga om rambeslut. Enligt min mening ska ett rambeslut liksom alla tvingande gemenskapsrättsakter ges företräde framför alla nationella bestämmelser, även om de är av konstitutionell art eller utgör grundlag. Således innebär principen om unionsrättens företräde att en nationell domstol ska säkerställa att unionsrätten ges full verkan ”genom att, med stöd av sin egen behörighet, … underlåta att tillämpa varje motstridande nationell bestämmelse”.(36)
81.      Flera aspekter talar för att principen om företräde ska erkännas för rambeslut som antagits inom ramen för den tredje pelaren.(37)
82.      Den första aspekten är av textanalytisk art. Med undantag av förbehållet om att rambesluten inte har direkt effekt har unionslagstiftaren använt sig av precis samma ordning för rambeslut som för direktiv, genom att föreskriva att dessa ”skall vara bindande för medlemsstaterna när det gäller de resultat som skall uppnås men skall överlåta åt de nationella myndigheterna att bestämma form och tillvägagångssätt”.(38) Rambeslutens ofrånkomliga särprägel inskränker sig till deras avsaknad av direkt effekt(39), och därför finns det ingen anledning att dessa instrument inte skulle ges företräde av det skälet att de hör till det mellanstatliga samarbetet.
83.      Den andra aspekten avser domstolens erkännande av den nationella domstolens skyldighet att göra en konform tolkning för att säkerställa att rambesluten ges full verkan och finna en lösning som är förenlig med rambeslutens syfte.
84.      Det är visserligen riktigt att domstolen för att motivera tillämpningen av principen om konform tolkning inte grundade sig på principen om unionsrättens företräde utan på principen om lojalt samarbete. Domstolen har således angett att den sistnämnda principen, som bland annat innebär att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att deras skyldigheter enligt unionsrätten fullgörs, också gäller inom ramen för det polisiära och straffrättsliga samarbetet, vilket för övrigt helt grundas på samarbetet mellan medlemsstaterna och institutionerna.(40) Grundtanken i detta resonemang fanns redan med i dom av den 10 april 1984, Von Colson och Kamann,(41) i vilken domstolen bland annat härledde skyldigheten att göra en konform tolkning ur medlemsstaternas skyldighet att vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att deras skyldigheter till följd av unionsrätten fullgörs och angav att denna rätt gäller för samtliga nationella myndigheter, även domstolarna inom ramen för deras behörighet.(42)
85.      Icke desto mindre följer skyldigheten att göra en konform tolkning, som domstolen enligt fast rättspraxis anser ”följer av EUF-fördragets systematik, eftersom denna skyldighet gör det möjligt för de nationella domstolarna att inom ramen för sin behörighet säkerställa att unionsrätten ges full verkan när de avgör tvister som anhängiggjorts vid dem”,(43) av kravet på effektivitet i unionsrätten och nödvändigheten av att garantera unionsrättens företräde före medlemsstaternas nationella rätt.(44) En nödvändig förutsättning för att principen om konform tolkning ska kunna erkännas med hjälp av principen om lojalt samarbete är att man åtminstone implicit medger att unionsrätten äger företräde. Frågan är nämligen hur skyldigheten till lojalt samarbete, som följer av unionsrätten, skulle kunna motivera att en nationell domstol är skyldig att ändra den nationella rättens innebörd så att den blir konform med unionsrätten om inte denna skyldighet ansågs väga tyngre än den nationella domstolens skyldighet att pröva en tvist i enlighet med nationell lagstiftning.
86.      Den tredje aspekten rör regelverkets utveckling i och med att övergångsperioden enligt protokoll (nr 36) om övergångsbestämmelser i bilaga till fördragen är slut. Enligt artikel 10.3 i detta protokoll ska den övergångsåtgärd som anges i punkt 1 upphöra att gälla fem år efter dagen för ikraftträdandet av Lissabonfördraget, det vill säga den 30 november 2014. Det definitiva upptagandet av tredje pelaren i det område som anges i tredje delen av EUF-fördraget, avdelning V, avseende området med frihet, säkerhet och rättvisa, kräver en ”gemenskapstolkning”(45). Härvidlag ska det framför allt påpekas att medan domstolens behörighet enligt före detta artikel 35 EU återspeglade den mellanstatliga karaktären på samarbetet inom ramen för tredje pelaren, har domstolen sedan dess fått en automatisk och obligatorisk behörighet att meddela förhandsavgöranden, eftersom den inte längre är beroende av den förklaring genom vilken varje medlemsstat medgav denna behörighet och angav vilka nationella domstolar som kunde hänskjuta en fråga till domstolen. I detta avseende är det intressant att domstolen i dom av den 16 juni 2005, Pupino,(46) grundade sig på ”[b]etydelsen av att domstolen är behörig att meddela förhandsavgöranden med stöd av artikel 35 EU” för att motivera att enskilda ska medges rätt att åberopa rambeslut för att erhålla en konform tolkning av nationell rätt vid medlemsstaternas domstolar.(47) Erkännandet att domstolen hade samma behörighet som den inom ramen för första pelaren visar på den starka konvergensprocessen mellan dessa båda pelare, vilken motiverar att rambesluten ska ha samma verkningar som direktiven, naturligtvis med undantag av den direkta effekten som uttryckligen är utesluten.
87.      Mot den bakgrunden drar jag slutsatsen att ett rambeslut, enligt principen om unionsrättens företräde, ska väga tyngre än varje motstridig bestämmelse i nationell rätt.
88.      Jag anser, enligt den logik som bygger på att det inte finns någon koppling mellan ”substitutionseffekten” och ”möjligheten att åberopa ett undantag”,(48) att den omständigheten att ett rambeslut inte har direkt effekt inte betyder att en nationell domstol inte har en skyldighet att låta bli att tillämpa bestämmelser i nationell lagstiftning som är oförenliga med unionsrätten. Denna skyldighet är nämligen en direkt följd av unionsrättens företräde före nationella bestämmelser som hindrar unionsrättens fulla verkan.
89.      Denna slutsats är desto ofrånkomligare i det nationella målet, eftersom detta mål inte avser en tvist mellan två enskilda, av vilka den ena åberopat bestämmelser i rambeslut 2002/584 mot den andra, utan tvärtom har en vertikal aspekt. Målet avser nämligen en tvist mellan den nederländska staten och Daniel Adam Poplawski(49). Dessutom har denne endast hänvisat till sin nationella rätt. Han har inte åberopat detta rambeslut för att göra gällande en rättighet som detta instrument gett honom och som har blivit en del av hans rättsliga tillgångar.
90.      Således har bestämmelserna i artikel 4.6 i nämnda rambeslut inte direkt effekt. Det ankommer på den nationella domstolen att i möjligaste mån tolka de nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet i enlighet med unionsrätten. För det fallet att en konform tolkning visar sig omöjlig, ska den nationella domstolen låta bli att tillämpa dessa bestämmelser på grund av att de är oförenliga med artikel 4.6 i nämnda rambeslut.
91.      För att ge den hänskjutande domstolen full klarhet, vill jag förtydliga att den omständigheten att man i det nationella målet undantar de nationella bestämmelser som införlivar skälet till att verkställighet får vägras enligt artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 innebär att andra bestämmelser i den nederländska lagstiftning som införlivar detta rambeslut ska tillämpas. Av detta följer i praktiken att den nationella domstolen ska besluta att den europeiska arresteringsordern ska verkställas.
C –    Den fjärde tolkningsfrågan
92.      Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde tolkningsfrågan för att få klarhet i huruvida en verkställande medlemsstat, i samband med genomförandet av artikel 4.6 i nämnda rambeslut, som ett villkor för att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder som utfärdats mot en medborgare i en annan medlemsstat får kräva att den verkställande medlemsstaten ska vara behörig att på nytt pröva det brott som denna medborgare dömdes för och att det inte får föreligga några praktiska hinder för att lagföra vederbörande på nytt, samtidigt som den behöriga rättsliga myndigheten i denna medlemsstat, när det rör sig om en medlemsstatens egna medborgare, är skyldig att ovillkorligen vägra överlämnande.
93.      Den hänskjutande domstolen har anfört att den, för att göra en tolkning av nationell rätt som är konform med artikel 4.6 i rambeslut 2002/584, skulle kunna tolka artikel 6.5 i OLW så, att ett överlämnande av en medborgare i en annan medlemsstat endast får vägras på villkoret att det är fastställt inte endast att denna medborgare kan lagföras för samma gärningar som dem som vederbörande redan dömts för i den utfärdande medlemsstaten, men även att det inte föreligger några praktiska hinder för en sådan lagföring i Nederländerna, exempelvis att den utfärdande medlemsstaten inte har översänt alla straffrättsliga handlingar avseende den berörda personen.
94.      Fördelen med en sådan tolkning skulle enligt den hänskjutande domstolen vara att straffrihet för den eftersökta personen förhindras. Om det straff för vilket den europeiska arresteringsordern utfärdats inte kan verkställas i Nederländerna skulle den eftersökta personen då åtminstone kunna lagföras för samma gärningar. Nackdelen med den tolkningen skulle däremot vara att medborgare från andra medlemsstater inte behandlas likadant som nederländska medborgare, eftersom verkställighet av en europeisk arresteringsorder måste vägras för en nederländsk medborgare utan något krav på garantier om att vederbörande kan lagföras på nytt.
95.      Jag anser, i likhet med kommissionen, att den hänskjutande domstolen grundat sig på ett felaktigt antagande. Artikel 4.6 i detta rambeslut ger nämligen inte den verkställande medlemsstaten alternativet att åta sig att lagföra den eftersökta personen på nytt för samma gärningar i stället för att åta sig att verkställa straffet. Det går därför inte att kort och gott betrakta denna bestämmelse, som grundar sig på principen om ömsesidigt erkännande, som ett införlivande av principen ”aut dedere, aut judicare” (utlämna eller lagföra), som inom utlämningsrätten ger den anmodade staten möjlighet att välja mellan att antingen utlämna gärningsmannen eller att döma vederbörande på nytt trots den dom som har meddelats i den begärande medlemsstaten.
96.      Den tolkning av den nationella rätten som föreslagits av den hänskjutande domstolen är under alla omständigheter inte konform med nämnda rambeslut, och därför finns det ingen anledning att fråga sig om den skillnad i behandling som skulle bli följden av den tolkningen skulle vara förbjuden enligt unionsrätten.
IV – Förslag till avgörande
97.      Mot bakgrund av vad som anförs ovan föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som ställts av Rechtbank Amsterdam (Amsterdams domstol, Nederländerna) på följande sätt:
1.      Artikel 4.6 i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009, ska tolkas så, att den hindrar att en medlemsstat genomför det skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras som föreskrivs i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584, i ändrad lydelse, på ett sådant sätt att
–        den rättsliga myndigheten blir skyldig att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, utan att utifrån den berörda personens konkreta situation kunna bedöma om vederbörandes återanpassning till samhället främjas av att straffet verkställs i denna stat,
–        en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder endast innebär att medlemsstaten förklarar sig beredd att verkställa straffet, utan att denna förklaring gäller som åtagande om verkställighet,
–        den rättsliga myndigheten vägrar att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats för verkställighet av ett straff eller av en frihetsberövande åtgärd mot en eftersökt person som uppehåller sig i, är medborgare i eller är bosatt i den verkställande medlemsstaten, trots att beslutet att vägra verkställighet är underordnat villkor avseende förekomst och iakttagande av en konvention som binder den utfärdande medlemsstaten och den verkställande medlemsstaten samt villkor avseende den utfärdande medlemsstatens medverkan, och beslutet att vägra verkställighet av arresteringsordern gäller även om straffet inte kan verkställas i den verkställande medlemsstaten på grund av att villkoren inte är uppfyllda.
2.      Bestämmelserna i artikel 4.6 i rambeslut 2002/584, i ändrad lydelse, har inte direkt effekt. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att i möjligaste mån göra en med unionsrätten konform tolkning av de aktuella bestämmelserna i det nationella målet. Om detta inte är möjligt är den nationella domstolen skyldig att avstå från att tillämpa dessa bestämmelser på grund av att de är oförenliga med artikel 4.6 i rambeslut 2002/584, i ändrad lydelse.
1      Originalspråk: franska.
2      EGT L 190, 2002, s. 1.
3      EUT L 81, 2009, s. 24, nedan kallat rambeslut 2002/584.
4      EUT L 327, 2008, s. 27.
5      Stb. 2004, nr 195, nedan kallad OLW.
6      Stb. 2012, nr 333.
7      Se bland annat dom av den 10 november 2016, Kovalkovas (C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, punkt 28).
8      Se bland annat dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkt 30).
9      Se dom av den 21 oktober 2010, B. (C‑306/09, EU:C:2010:626, punkterna 50 och 51). Se även dom av den 28 juni 2012, West (C‑192/12 PPU, EU:C:2012:404, punkt 64).
10      Se dom av den 17 juli 2008, Kozłowski (C‑66/08, EU:C:2008:437), dom av den 6 oktober 2009, Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:616) och dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517).
11      I dom av den 6 oktober 2009, Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:616, punkt 53) angav domstolen i synnerhet att medlemsstaterna, såvitt avser en unionsmedborgare, inte fick uppställa ytterligare administrativa krav, såsom krav på permanent uppehållstillstånd, för att tillämpa det skäl som anges i artikel 4.6 i nämnda rambeslut till att verkställighet av en europeisk arresteringsorder får vägras.
12      C‑123/08, EU:C:2009:183.
13      C‑42/11, EU:C:2012:517, punkt 35.
14      Min kursivering.
15      Se dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkterna 33 och 37).
16      Se dom av den 17 juli 2008, Kozłowski (C‑66/08, EU:C:2008:437, punkt 42).
17      Se, analogt, dom av den 10 november 2016, Kovalkovas (C‑477/16 PPU, EU:C:2016:861, punkt 33, beträffande tolkningen av begreppet rättslig myndighet i artikel 6.1 i rambeslut 2002/584.
18      Se dom av den 17 juli 2008, Kozłowski (C‑66/08, EU:C:2008:437, punkt 45), dom av den 6 oktober 2009, Wolzenburg (C‑123/08, EU:C:2009:616, punkterna 62 och 67), dom av den 21 oktober 2010, B. (C‑306/09, EU:C:2010:626, punkt 52), och dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkt 32).
19      C‑66/08, EU:C:2008:253.
20      Ställningstagande i mål Kozłowski (C‑66/08, EU:C:2008:253, punkterna 79 och 80).
21      C‑582/15, EU:C:2016:766.
22      Se ovan punkt 49.
23      Min kursivering.
24      EUT C 202, 2016, s. 321.
25      EUT L 142, 2012, s. 1.
26      C‑105/03, EU:C:2005:386.
27      Se dom av den 5 september 2012, Lopes Da Silva Jorge (C‑42/11, EU:C:2012:517, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
28      Se dom av den 8 november 2016, Ognyanov (C‑554/14, EU:C:2016:835, punkt 59 och där angiven rättspraxis).
29      Min kursivering.
30      Se dom av den 28 juli 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
31      C‑441/14, EU:C:2016:278.
32      Se, senast, dom av den 28 juli 2016 JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
33      C‑105/03, EU:C:2005:386.
34      C‑66/08, EU:C:2008:253.
35      6/64, EU:C:1964:66.
36      Se dom av den 5 juli 2016, Ognyanov (C‑614/14, EU:C:2016:514, punkt 34).
37      Se, för ett liknande resonemang, Lenaerts, K. och Corthaut, T., ”Of birds and hedges: the role of primacy in invoking norms of EU law”, European Law Review, Sweet and Maxwell, London, 2006, s. 287–315. Se, för ett motstridigt resonemang, Peers, S., ”Salvation outside the church: judicial protection in the third pillar after the Pupino and Segi judgments”, Common Market Law Review, nr 44, Issue 4, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2007, s. 883–929, särskilt s. 920. Peers anser att den bakomliggande tanken med fördragen skulle gå förlorad om principerna om unionsrättens företräde och direkt effekt tillämpades på tredje pelaren. Peers medger emellertid att effektivitetsprincipen skulle stärkas och att fördragens lydelse inte uttryckligen skulle åsidosättas om principen om unionsrättens företräde skulle erkännas inom ramen för den tredje pelaren (s. 917).
38      Artikel 34.2 b EU, i dess lydelse enligt Amsterdamfördraget.
39      Prechal, S. och Marguery, T. kallar rambeslutens avsaknad av direkt effekt för en ”liten egenhet” i ”La mise en œuvre des décisions-cadres une leçon pour les futures directives pénales?”, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 225–251, se särskilt s. 250.
40      Se dom av den 16 juni 2005, Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386, punkt 42).
41      14/83, EU:C:1984:153.
42      Se dom av den 10 april 1984, von Colson och Kamann (14/83, EU:C:1984:153, punkt 26).
43      Se, i sista hand, dom av den 28 januari 2016, BP Europa (C‑64/15, EU:C:2016:62, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
44      Se, för ett liknande resonemang, Simon, D., ”La panacée de l’interprétation conforme: injection homéopathique ou thérapie palliative?”, De Rome à Lisbonne: les juridictions de l’Union européenne à la croisée des chemins, Mélanges en l’honneur de Paolo Mengozzi, Bruylant, Bryssel, 2013, s. 279–298. Simon anser att ”den omständigheten att skyldigheten att göra en konform tolkning upphöjs till 'princip som följer av … fördragets systematik’ är en direkt följd … av att [unionsrätten] äger företräde före medlemsstaternas nationella rätt” (s. 282). Han anser även att ”kopplingen till företrädet för unionsrätten i allmänhet och inte endast för genomförandet av direktiv i synnerhet styrks genom skyldigheten att säkerställa en 'eurokompatibel’ tolkning inte endast av rättsakten om införlivande utan av all nationell lagstiftning, oavsett om den antagits före eller efter direktivet” (s. 283).
45      Prechal, S. och Marguery, T., ”La mise en œuvre des décisions-cadres une leçon pour les futures directives pénales?”, L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, Bruylant, Bryssel, 2009, s. 225–251, se särskilt s. 232.
46      C‑105/03, EU:C:2005:386.
47      Dom av den 16 juni 2005, Pupino (C‑105/03, EU:C:2005:386, punkterna 37 och 38).
48      Se bland annat, beträffande denna åtskillnad, Simon, D., ”L’invocabilité des directives dans les litiges horizontaux: confirmation ou infléchissement?”, Revue Europe, nr 3, LexisNexis, Paris, 2010. Se även Dougan, M., ”When worlds collide! Competing visions of the relationship between direct effect and supremacy”, Common Market Law Review, nr 44, Issue 4, Wolters Kluwer Law and Business, Alphen aan den Rijn, 2007, s. 931–963.
49      Det är ingen större överdrift att påstå att målet till och med, om än indirekt, avser en tvist mellan två medlemsstater, å ena sidan, Polen, som utfärdat en europeisk arresteringsorder och, å andra sidan, Nederländerna, den verkställande medlemsstaten.