61985C0312
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. FEDERICO MANCINI
Fremsat den 23. oktober 1986 (
*1
)
Høje Domstol.
1.
Som led i en tvist mellem aktieselskabet Villa Banfi og Regione Toscana, Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena samt Svelto Ricco og Luigi Garelli har tribunale amministrativo regionale della Toscana (herefter benævnt forvaltningsdomstolen) forelagt et spørgsmål om fortolkningen af begrebet driftsleder med landbrug som hovederhverv i artikel 3 i Rådets direktiv 72/159 om modernisering af landbrugsbedrifter (EFT 1972 II, s. 312). Navnlig har den forelæggende retsinstans ønsket oplyst, om begrebet omfatter alle fysiske og juridiske personer, og for sidstnævntes vedkommende, om medlemsstaterne kan udelukke visse former for virksomheder, f. eks. aktieselskaber, fra foranstaltningerne til fordel for de retssubjekter, er omfattet af begrebet.
2.
De faktiske omstændigheder er følgende: Ved ansøgninger af 11. februar, 31. maj og 13. november 1978 indgav SpA Villa Banfi, Rom, ansøgning til regione Toscana om: a) tilladelse til nyplantning og genbeplantning med vinstokke i Montalcino kommune; b) at der udstedtes en erklæring om, at det var umuligt fortsat at anvende området til agerbrug og opdræt, da disse formål er uforenelige med de nye anvendelsesformål. Ved afgørelse nr. 150 af 30. april 1979 traf det regionale råd afgørelse, idet det bekræftede den tilladelse, som Ufficio provinciale dell'agricoltura di Siena havde meddelt selskabet til nyplantning af et 54 ha stort område med vinstokke til fremstilling af DOC Brunello di Montalcino-vin, men rådet afviste — med henvisning til gældende fællesskabsretlige, nationale og regionale bestemmelser — at give tilladelse til nyplantning med disse særlige vinstokke på et areal af størrelsen 245,27 ha. Rådet udstedte således ikke erklæringen om, at den ønskede landbrugsmæssige ændring kunne gennemføres og gav følgende tre begrundelser for afslaget: a) forordning nr. 1162/76 (EFT L 135, s. 32) — om foranstaltninger med henblik på at tilpasse vinproduktionskapaciteten til markedets behov — undtager fra forbudet mod nyplantning af vinstokke den nyplantning, der i medfør af udviklingsplaner for bedrifter foretages på de betingelser, der er fastsat i direktiv 72/159 (EFT 1972 II, s. 312); b) ved artikel 13 i lov nr. 153 af 9. maj 1975, hvorved direktivet gennemførtes i Italien, og artiklerne 5 og 7 i den regionale lov for Toscana nr. 71 af 7. september 1977 indførtes der en særlig støtteordning til fordel for enkeltstående og sammensluttede landbrugsbedrifter, og med hensyn til juridiske personer omfatter ordningen kun andelsselskaber inden for landbruget og sammenslutninger af driftsledere med landbrug som hovederhverv; c) selskabet Villa Banfi fandtes ikke at falde ind under de nævnte grupper.
Herefter anlagde Villa Banfi sag ved den toscanske forvaltningsdomstol (ved stævninger af 6. og 7. juni 1979) med påstand om annulládon af den afgørelse, hvorved Rådet nægtede at give tilladelse til nyplantning af de særlige vinstokke, idet forholdet mellem de fællesskabsretlige og nationale regler ifølge sagsøgeren i sit resultat er retsstridigt, eller der i det mindste er modstrid mellem de nationale bestemmelser og den fællesskabsretlige ordning. Sagsøgeren gjorde navnlig gældende, at den nationale og regionale lov ved definitionen af begrebet driftsleder med landbrug som hovederhverv var gået ud over direktiv 72/159, hvorefter retten til plantning af nye vinstokke — som i øvrigt må antages at være en del af retten til fri udøvelse af erhvervet som vindyrker — er sikret uanset ejerforholdet, altså uanset om der er tale om fysiske eller om juridiske personer. Aktieselskaber kan derfor ikke udelukkes fra den nationale ordning til gennemførelse af den fællesskabsretlige bestemmelse.
Ved kendelse af 23. januar 1981 (som i øvrigt først indgik til Domstolens justitskontor den 16. oktober 1985), udsatte forvaltningsdomstolen sagen; da retten stillede sig tvivlende over for, om den italienske lovgivning er forenelig dels med artikel 3 i direktiv 72/159, dels med den sikring af grundlæggende rettigheder, der er fastsat i EØF-traktaten og i den italienske forfatning, og bestemte, at »spørgsmålet om fortolkning af direktivet i forhold til de nævnte statslige og regionale love forelægges De europæiske Fællesskabers Domstol til præjudiciel afgørelse«.
3.
Jeg vil først gennemgå de fire retskilder — to fællesskabsretlige og to nationale — der omtvistes i hovedsagen. Direktiv 72/159, som blev udstedt inden for rammerne af Mansholt-planen, har til formål at fremme en mærkbar forbedring af indkomsten og af arbejds- og produktionsvilkårene i landbruget gennem støtte til de landbrugsbedrifter, som kan udvikles. Således bestemmes det i artikel 1, stk. 1, at medlemsstaterne skal indføre en selektiv støtteordning, som har til formål på rationelle betingelser at fremme disse bedrifters virksomhed og udvikling, mens medlemsstaterne i henhold til samme artikels stk. 2 efter område kan variere omfanget af den i direktivet omhandlede finansielle tilskyndelse, og i visse områder undlade at anvende foranstaltningerne eller visse af dem. Som landbrugsbedrifter »med udviklingsmuligheder« anses i henhold til artikel 2 sådanne bedrifter, hvis driftsleder udøver landbrugsvirksomhed som hovederhverv, er i besiddelse af tilstrækkelig faglig dygtighed, forpligter sig til at føre regnskab, opstiller en udviklingsplan, som opfylder de i direktivet fastsatte krav, og hvis arbejdsindkomst ligger lavere end den, som kan opnås ved ikke-landbrugsmæssig beskæftigelse i samme område.
Herefter følger den i denne sag afgørende artikel 3. I artiklens stk. 1 hedder det, at »medlemsstaterne definerer, hvad der i dette direktiv forstås ved begrebet driftsleder med landbruget som hovederhverv«; for fysiske personer kræves det, at »den del af indkomsten, som hidrører fra landbrugsbedriften, udgør 50% eller derover af driftslederens samlede indkomst, og... at den arbejdstid, som anvendes til virksomhed uden for bedriften, udgør under halvdelen af driftslederens samlede arbejdstid«. I stykkets andet led tilføjes det, at »under særlig hensyntagen til de kriterier, der er anført i foregående stykke, definerer medlemsstaterne [også] dette begreb for: — andre end fysiske personer«, for bedrifter, der ikke drives af ejeren og for bedrifter, der er bortforpagtet i halvtægtsfæste.
Ved lov nr. 153 af 9. maj 1975 [GURI (Italiens statstidende) 1975, s. 3298] mente Den italienske Republik at gennemføre direktivet. I artikel 13, der findes i afsnit III (modernisering og udbygning af landbruget), afdeling I (støtte til gennemførelse af udviklingsplaner), er det navnlig bestemt, at den i samme afsnit fastsatte støtte ikke blot kan ydes til fysiske personer, men også til andelsselskaber inden for landbruget, som er oprettet i henhold til lovbestemmelserne om andelsselskaber, samt til sammenslutninger af landbrugsbedrifter. Efter bestemmelsen kræves det desuden, at mindst 50% af medlemmernes indkomst hidrører fra landbrugsog andelsmæssig virksomhed, og at de i den forbindelse anvender halvdelen af deres arbejdstid.
Regionallov nr. 71 af 7. september 1977 (Bollettino ufficiale della Regione Toscana nr. 52 af 16. september 1977) blev tilpasset de nævnte principper. Ved den pågældende lov indførtes en støtteordning, som i henhold til lovens artikel 6 omfatter: a) egentlige agerdyrkere, proprietærer eller forpagtere, halvtægtsfæstere og andre former for fæstere; b) proprietærer, frugtnydere og forpagtere, samt bestyrere, såfremt de har landbrugsvirksomhed som hovederhverv; c) andelsselskaber inden for landbruget; d) sammenslutninger af landbrugere, i dette tilfælde dog også kun for så vidt de hovedsagelig beskæftiger sig med landbrug.
Endelig skal nærmere omtales forordning nr. 1162/76 af 17. maj 1976 om foranstaltninger med henblik på at tilpasse vinproduktionskapaciteten til markedets behov (EFT L 135, s. 32). I henhold til forordningens artikel 2, stk. 1, forbydes i tidsrummet fra 1. september 1976 til 30. november 1978 enhver nyplantning af vinstoksorter, der i den pågældende administrative enhed er klassificeret i kategorien sorter til vinfremstilling. Der er dog fastsat visse undtagelser; navnlig gælder forbudet ikke nyplantning, som bedrifterne foretager i medfør af udviklingsplaner fastsat i overensstemmelse med direktiv 72/159. I forordningen begrundes undtagelsen med dennes ringe omfang; men bortset herfra svarer det til det naturlige krav om, at der ikke lægges hindringer i vejen for de driftsledere, som har fået sådanne planer godkendt, navnlig under hensyntagen til, at der til gennemførelsen af de nævnte planer er fastsat en relativt lang periode (i Italien 9 år, jfr. artikel 14 i lov nr. 153).
Endelig skal jeg nævne, at Kommissionen for De europæiske Fællesskaber ved beslutningerne nr. 76/480 og 77/525 fastslog, at de italienske gennemførelsesbestemmelser er i overensstemmelse med direktiv 72/159, og at betingelserne for Fællesskabets finansielle deltagelse i de udgifter, Italien har afholdt i henhold hertil, var opfyldt (EFT 1976 L 138, s. 14, m. h. t. den italienske lov og EFT 1977, L 209, s. 25, m. h. t. den regionale lov).
4.
Jeg vil ikke knytte mange kommentarer til de bemærkninger, Regione Toscana har fremført angående spørgsmålet om, hvorvidt Domstolen kan påkende den præjudicielle sag. Sagsøgte har anført, at den forelæggende retsinstans ikke har formuleret spørgsmål og i strid med de herom gældende regler har forelagt spørgsmål om overensstemmelse mellem fællesskabsretlige bestemmelser og nationale bestemmelser for Domstolen. Regione Toscana har navnlig anført, at Domstolen ikke kan afgøre spørgsmålet om overensstemmelse mellem enkelte nationale og regionale regler på den ene side og EF-reglerne på den anden.
Disse indsigelser kan ikke tiltrædes. Ganske vist er Domstolen på grund af den funktionelle arbejdsfordeling mellem nationale domstole og Domstolen afskåret fra at tage stilling til en sådan overensstemmelse under en sag efter EØF-traktatens artikel 177. Forholdet er imidlertid det, at selv om det ikke har form af et spørgsmål, har forvaltningsdomstolen forelagt et fortolkningsproblem vedrørende fællesskabsretlige bestemmelser, og Domstolens svar er uden tvivl nødvendigt for, at den nationale retsinstans kan træffe afgørelse i tvisten. Den præjudicielle anmodning kan således tages under realitetspåkendelse.
5.
Som allerede nævnt drejer spørgsmålet sig om betydningen og rækkevidden af artikel 3, stk. 1, i direktiv 72/159. Nærmere bestemt skal Domstolen tage stilling til, om medlemsstaterne, ved fastlæggelsen af begrebet »driftsleder med landbrug som hovederhverv« for ikke-fysiske personers vedkommende, har fuld frihed eller om deres frihed er begrænset, naturligvis ud over hvad der udtrykkeligt er fastsat i ovennævnte bestemmelse. Kommissionen og Regione Toscana mener, at det første må være tilfældet, mens Villa Banfi selvsagt er af den modsatte opfattelse.
Regione Toscana har anført, at bestemmelsen er en typisk bemyndigelsesbestemmelse. Den indeholder således visse minimumskrav, og medlemsstaterne har mulighed for at fastlægge — »således som de finder det hensigtsmæssigt«, som det hedder — kredsen af de af bestemmelsen begunstigede, hvorfor medlemsstaterne må have et skøn, de kan udøve praktisk taget uden grænser. Dette støttes af bestemmelsens ordlyd og direktivets karakter, om end et direktiv for adressaterne er bindende med hensyn til det tilsigtede resultat (formuleringen af et begreb »driftsleder med landbrug som hovederhverv« svarer til de i artikel 3, stk. 1, angivne betingelser), mens medlemsstaterne frit kan vælge, under hvilken form og med hvilke midler resultatet søges gennemført (jfr. fastlæggelsen af de øvrige omstændigheder, der indgår i begrebet).
Kommissionens ræsonnement er imidlertid et andet. Den har først bemærket, at begrebet er indført med henblik på at fastlægge betingelserne for adgang, ikke til landbrugsmæssig virksomhed i almindelighed, men til en særlig støtteordning, som er forbeholdt bedrifter i vanskeligheder; Kommissionen har gjort opmærksom på de særlige omstændigheder — selektivitet og differentieret anvendelse af støtten i forskellige områder — som fællesskabslovgiver har gjort til en del af ordningen. På det første punkt omfatter ordningen ikke effektive virksomheder, som ikke behøver nogen form for støtte, og heller ikke de virksomheder, som, selv om de fik udbetalt støtte, ville være ude af stand til at nå det indkomstniveau (for en eller to heltidsbeskæftigede, svarende til den gennemsnitlige arbejdsindkomst ved ikke-landbrugsmæssig beskæftigelse i samme område), som er fastsat i den fællesskabsretlige bestemmelse. På det andet er ordningen tilpasset de forskellige økonomiske og sociologiske forhold, som karakteriserer landbrugssektoren i Fællesskabet. Ved gennemførelsen af direktivet må medlemsstaterne således hvad angår de forskellige former for juridiske personer kunne vælge dem, som efter struktur og karakter i selskabs- og skatteretlig henseende giver den største sikkerhed for, at de er »landbrugsbedrifter med udviklingsmuligheder«.
6.
Det spørgsmål, den nationale retsinstans har forelagt, forudsætter, at man klart holder sig de mål for øje, der ønskes nået, og den teknik, der er anvendt i direktiv 72/159. Fællesskabslovgiver tager udgangspunkt i to fastslåede kendsgerninger: for det første, at indkomsten for størstedelen af landbrugsvirksomhedernes vedkommende ikke sikrer de personer, der arbejder dér, levevilkår, der kan sammenlignes med levevilkårene for arbejdere beskæftiget uden for landbruget, og dernæst, at en udligning eller en begræsning af den nævnte forskel ikke er mulig, medmindre man anvender kriteriet i virksomhedernes indre organisation. Dette er baggrunden for beslutningen om kun at yde støtte til landbrugsbedrifter »med udviklingsmuligheder«, det vil (jfr. artikel 2) sige sådanne produktionsenheder, som må antages at ville anvende støtten for fremover at nå et indkomstniveau svarende til niveauet i industrien og servicesektoren. Det er baggrunden for, at der i artikel 3, stk. 1, er indført begrebet »driftsleder med landbrug som hovederhverv«, som i artiklens første led for fysiske personers vedkommende defineres ved opstilling af visse nærmere kriterier. For juridiske personers vedkommende bestemmes det derimod i stykkets andet led, at det er op til medlemsstaterne at definere begrebet; det skal dog ske »under særlig hensyntagen til de kriterier...«, der er angivet ovenfor.
På baggrund af den betydelige variation i medlemsstaternes selskabsret var en sådan fremgangsmåde uundgåelig. Men kan man sige, at medlemsstaterne hermed medlemsstaterne står helt frit ved gennemførelsen af den opgave, de er tillagt ved direktivet? Det mener jeg ikke. Tværtimod er jeg af den opfattelse, at det valg, den nationale lovgiver har, kun er af rent teknisk karakter, og på ingen måde indebærer, at der kan anlægges en selvstændig vurdering af interesser eller politiske hensyn i bred forstand. Anikei 3 kan således ikke betragtes isoleret; den må sammenholdes med artikel 2, som er ordningens centrale bestemmelse, og hvori der — som vi netop har set — er fastsat alle de betingelser, en virksomhed skal opfylde for at komme i betragtning til støtte. Ved fastlæggelsen af, hvilke juridiske personer en sådan ordning skal omfatte, kan de respektive nationale lovgivere ikke nøjes med at tage hensyn til den tid, de pågældende personer anvender til landbrugsmæssig virksomhed, og den del af deres indkomst, der hidrører herfra; der må også tages hensyn til sådanne omstændigheder som selskabets formål, selskabskapitalens struktur, regnskabet vedrørende den udførte virksomhed, de ansattes kvalifikationer på landbrugsområdet, indehavernes faglige dygtighed osv.
Imod dette synspunkt taler hverken direktivets karakter som fællesskabsretlig retskilde eller den omstændighed, at effektive virksomheder i henhold til netop det direktiv ikke er omfattet af støtteordningen, for så vidt direktivets formål er, at der opnås en bestemt indkomst svarende til en eller to arbejderes. Med hensyn til det første argument kan det uden videre anføres, at fællesskabslovgiver i henhold til Domstolens praksis frit kan overlade medlemsstaterne en vis skønsbeføjelse; med hensyn til det andet kan det anføres, at der ikke, således som der burde, sondres mellem den størrelse, der kræves for en landbrugsbedrift med udviklingsmuligheder, og det resultat, der skal nås ved gennemførelsen af dens udviklingsplan. Kun ved opgørelsen af det nævnte resultat tales der i direktivet (artikel 4, stk. 1) om opnåelsen af en vis indkomst »for en eller to heltidsbeskæftigede«; med hensyn til betingelserne kan der henvises til dets betragtning 5, hvori det hedder, at »i fremtiden kan kun de bedrifter tilpasses den økonomiske udvikling, hvor driftslederen har tilstrækkelige faglige kvalifikationer«. En bedrift med driftsleder vil normalt også have et personale på mere end én ansat.
Det må tilføjes, at Kommissionen, der er fremkommet med det andet argument, som bekendt har fundet, at de italienske bestemmelser er i overensstemmelse med ovennævnte EF-forskrift. Blandt de juridiske personer, som kan oppebære støtte, er i henhold til de nævnte bestemmelser også andelsselskaber, som i henhold til artikel 22 i decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato nr. 1577 af 14. december 1947 (foreløbigt lovdekret) skal bestå af mindst 9 medlemmer.
7.
På grundlag af ovennævnte bemærkninger skal jeg foreslå, at det præjudicielle spørgsmål, tribunale amministrativo regionale della Toscana har forelagt ved kendelse af 24. oktober 1980 i sagen mellem SpA Villa Banfi og regione Toscana, Ispettorato provinciale dell'agricoltura di Siena samt Svelto Ricco og Luigi Garelli, besvares som følger:
Artikel 3 i direktiv 72/159 af 17. april 1972 om modernisering af landbrugsbedrifter skal fortolkes således, at den nationale lovgiver ved fastlæggelsen af, hvilke juridiske personer der kan betegnes som »driftsleder med landbrug som hovederhverv« må tage hensyn til de kriterier, der i samme artikel er anført for fysiske personer, og til de omstændigheder, som i henhold til artikel 2 er typiske for »landbrugsbedrifter med udviklingsmuligheder« (for eksempel selskabets formål, selskabskapitalens struktur, regnskabet vedrørende den udførte virksomhed, de ansattes kvalifikationer med henblik på beskæftigelse inden for landbruget samt indehavernes faglige dygtighed).
(
*1
) – Oversat fra italiensk.