62008CC0241_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. A felek közötti vita abban áll, hogy Franciaország a francia környezetvédelmi törvénykönyv (a továbbiakban: környezetvédelmi törvénykönyv) L. 414‑1., L. 414‑4. és R 414‑21. cikkében helyesen ültette‑e át a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv(2) (a továbbiakban: élőhely‑irányelv) 6. cikkét. A szóban forgó rendelkezések olyan területekre vonatkoznak, amelyeket bizonyos természetes élőhelyek védelme és helyreállítása és/vagy a fajok védelme szempontjából fennálló jelentőségüknél fogva a közösségi jog védelemben részesít.
2. A vitatott kérdések a következők:
– Szabad‑e a tagállamnak a szóban forgó területek károsodásának a megakadályozásához engedélyezett intézkedéseket annyiban korlátoznia, amennyiben nem tilthatók meg azon emberi tevékenységek, amelyek jelentős hatásokat nélkülöznek?
– A fajok jelentős zavarásának a tilalma lehetővé tesz‑e olyan törvényi rendelkezést, hogy bizonyos tevékenységeknek nincs jelentős hatásuk?
– A hatásvizsgálat valamennyi vonatkozó tervre és programra alkalmazható‑e?
– Biztosítják‑e a francia szabályok, hogy a területet károsító programok alternatív megoldásait kielégítő módon megvizsgálják?
II – Eljárás és a felek kérelmei
3. A Bizottság a 2005. október 18‑i felszólító levélben (a továbbiakban: felszólító levél) közölte panaszait Franciaországgal. A 2006. február 7‑i francia választ követően 2006. december 15‑én indokolással ellátott véleményt küldött a francia hatóságoknak. Abban a Bizottság két hónapos végső határidőt állapított meg arra, hogy a francia hatóságok megszüntessék a visszásságokat.
4. Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek a 2007. február 28‑i választ, 2008. május 30‑án elektronikus úton benyújtotta a jelen keresetet, és 2008. június 2‑án levélben benyújtotta a keresetlevelét. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy a Francia Köztársaság – mivel nem fogadta el mindazokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 6. cikke (2) és (3) bekezdésének a helyes átültetéséhez szükségesek – nem teljesítette az ezen irányelvből eredő kötelezettségeit; és
– a Francia Köztársaságot köztelezze a költségek viselésére.
5. A Francia Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet; és
– az Európai Közösségek Bizottságát kötelezze a költségek viselésére;
6. A felek érveiket kizárólag írásban adták elő.
III – Jogi elemzés
7. A Bizottság véleménye szerint Franciaország nem ültette át helyesen az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) és (3) bekezdését.
A – Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdéséről
8. Az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására [helyesen: a természetes élőhelytípusok és fajok élőhelyei károsodásának, valamint olyan fajok megzavarásának megakadályozására], amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet.”
9. A Bíróság már döntött úgy, hogy az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (2) bekezdésének végrehajtásához szükséges lehet mind az ember által okozott külső veszélyeztetések és zavarások elhárítását célzó, mind pedig a különleges természetmegőrzési területen belüli fajok és természetes élőhelyek védettségi állapotának károsítására alkalmas természetes folyamatok megfékezésére szánt intézkedések megtétele.(3)
10. A francia környezetvédelmi törvénykönyv L. 414‑1. cikkének (5) bekezdése előírja, hogy e célból az egyes területek esetében a különböző érdekcsoportokkal együtt megállapítják a védelmi és helyreállítási intézkedéseket. A Bizottság vitatja az ezen intézkedések által jelentett, e rendelkezés harmadik albekezdésének harmadik és negyedik mondatában előírt korlátozásokat.
1. Az elfogadhatóságról
11. Kétséges a francia környezetvédelmi törvénykönyv L. 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik és negyedik mondata ellen irányuló kereseti jogalapok elfogadhatósága, mivel a Bizottság a keresetlevelében a pert megelőző eljárásban említettől eltérő változatot kifogásol.
12. Ugyanis a pert megelőző eljárásban a Bizottság a vidékfejlesztésről szóló, 2005. február 23‑i 2005‑157. sz. törvényből(4) adódó, akkoriban érvényes változatra utalt:
„Ezek nem vezetnek az emberi tevékenységek tilalmához, amennyiben azoknak a fenti bekezdésben említett célkitűzésekre nézve nincs jelentős hatásuk. A haltenyésztés, vadászat és vadászattal kapcsolatos más tevékenységek, amelyeket az érvényes törvények és jogszabályok által engedélyezett feltételek mellett, és az azokban meghatározott területeken gyakorolnak, nem minősülnek zavaró vagy olyan tevékenységeknek, amelyeknek ilyen hatásuk van.”
13. Márpedig a keresetlevélben a Bizottság a L. 414‑1. cikk (5) bekezdése harmadik albekezdése harmadik és negyedik mondatának a vízről és a vízi környezetről szóló, 2006. december 30‑i 2006‑1772. sz. törvényből(5) adódó változatát, vagyis azon módosításokat vitatja, amelyek az indokolással ellátott vélemény elküldését követően, azonban az abban megállapított határidők lejártát megelőzően következtek be.
„Ezek nem vezetnek az emberi tevékenységek tilalmához, amennyiben azoknak e természetes élőhelyek és e fajok kedvező védettségi állapotának megőrzésére és helyreállítására
nézve nincs jelentős hatásuk. A halászat, az akvakultúra,
a vadászat és vadászattal kapcsolatos más tevékenységek, amelyeket az érvényes törvények és jogszabályok által engedélyezett feltételek mellett, és az azokban meghatározott területeken gyakorolnak, nem minősülnek zavaró vagy olyan tevékenységeknek, amelyeknek ilyen hatásuk van.”(6)
14. Az EK 226. cikk alapján indított kereset tárgyát körülhatárolja a pert megelőző eljárás. A Bizottság által a tagállamhoz intézett felszólító levél, majd a Bizottság által kiadott indokolással ellátott vélemény körülhatárolja a jogvita tárgyát oly módon, hogy a kereset ezt követően nem terjeszthető ki. Az ugyanis, hogy az érintett tagállam előterjesztheti észrevételeit, a Szerződésben rögzített lényeges biztosíték abban az esetben is, ha a tagállam úgy ítéli meg, hogy nem kíván élni vele, és e biztosíték fenntartása pedig a tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás szabályszerűségének lényeges eleme. Következésképpen a Bizottság indokolással ellátott véleményének és keresetének ugyanazokon a kifogásokon kell alapulniuk, mint amelyeken a pert megelőző eljárást elindító felszólító levél alapul. Ha nem így történik, az ilyen szabálytalanság nem tekinthető azon tény által orvosoltnak, hogy az alperes tagállam észrevételeket tett az indokolással ellátott véleményre.(7)
15. Továbbá a kötelezettségszegés fennállását a tagállamnak az indokolással ellátott véleményben rögzített határidő leteltének időpontjában fennálló helyzete alapján kell megítélni.(8)
16. Ha e szabályokat szigorúan formálisan alkalmazzuk, az eljárásnak a 2006. évi törvénnyel bevezetett módosításokra történő kiterjesztése a jogvita tárgya indokolással ellátott véleményhez képest történő jogellenes kiterjesztésének minősülne. A pert megelőző eljárásban említett formában a kereset azonban megalapozatlan lenne, mivel a vitatott rendelkezések az indoklással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártának időpontjában már nem a Bizottság által kifogásolt formában álltak fenn.
17. Ha azonban a pert megelőző eljárás során kifogásolt szabályozást összességében fenntartják a tagállam által az indokolással ellátott véleményt követően hozott, valamint a keresetben megtámadott új rendelkezések, a bírósági eljárás kiterjeszthető az új jogi helyzetre.(9) Mivel a francia jog 2006‑ban bevezetett módosításai – amint a Bizottság helyesen, és anélkül, hogy vitatnák, hangsúlyozza – csak csekély mértékben érintik a szabályozás kereset szempontjából releváns tartalmát, azoknak a keresetbe történő foglalása a jogvita tárgya jogszerű módosításának minősül.
18. Így francia környezetvédelmi törvénykönyv L. 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik és negyedik mondata ellen irányuló kereseti jogalapok elfogadhatók.
2. A „jelentős hatásokra” történő korlátozásról
19. Az első panaszával a Bizottság a francia környezetvédelmi törvénykönyv L. 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik mondatát kifogásolja annyiban, amennyiben az előírja, hogy az emberi tevékenységek csak akkor korlátozhatók, ha jelentős hatást gyakorolnak a természetes élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának megőrzésére és helyreállítására.
20. A Bizottság helyesen hangsúlyozza, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése megtiltja a természetes élőhelyek és fajok élőhelyeinek bármiféle károsítását, és csak a fajok zavarása esetén írja elő a jelentős hatásokra való korlátozást. Ennek ellentmond az, ha az emberi tevékenységek csak akkor korlátozhatók, ha azok jelentős hatással bírnak.
A károsodás fogalmáról
21. A Bíróság ugyan még nem határozta meg kifejezetten az élőhelyek károsodásának fogalmát, az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdésére vonatkozó ítélkezési gyakorlat iránymutatást adhat ezzel kapcsolatban. Alapvetően ugyanis egyetértés áll fenn azzal kapcsolatban, hogy a 6. cikk (2) bekezdése és a 6. cikk (3) bekezdése a védelem ugyanazon szintjére irányul.(10)
22. Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése kétszer utal a természeti területek károsodására. Az első mondat szerint figyelembe véve a természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő hatásvizsgálatot kell folytatni minden olyan tervet vagy programot illetően, amely jelentős hatással lehet a természeti területre. A második mondat előírja, hogy csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot, ha az a hatásvizsgálat alapján nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét.
23. Amint Franciaország is megállapítja, a tervek vagy programok jelentős hatással lehetnek az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata értelmében vett területre, ha azzal fenyegetnek, hogy az érintett terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket veszélyeztetik.(11) Ha ez a helyzet, meg kell vizsgálni, hogy az intézkedés hatással van‑e a szóban forgó terület védelmével kapcsolatban megállapított célkitűzésekre.
24. Hangsúlyozni kell, hogy a terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatás nem követel meg arra irányuló külön vizsgálatot, hogy a hatások jelentősek‑e. Ugyanis a terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekre gyakorolt hatás bármiféle kockázata elegendő ahhoz, hogy kiváltsa a hatásvizsgálat lefolytatására vonatkozó kötelezettséget. Ezzel szemben a területre gyakorolt lehetséges hatásoknak nincs jelentőségük, ha a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket nem érintik.(12)
25. A hatásvizsgálat eredménye irányadó arra nézve, hogy a tervet vagy a programot az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének második mondata alapján engedélyezik‑e. Az illetékes hatóságok csak akkor hagyják jóvá a tervet, illetve a programot, ha a hatásvizsgálat eredményeinek a figyelembevételével megbizonyosodnak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni a terület „épségét”.
26. A francia kormány ez alapján állítja, hogy a tervek vagy programok akkor is engedélyezhetők, ha a területet ugyan jelentősen, annak „épségét” azonban nem érintik. Ezért ellentmondásosnak tartja a jelentős hatásoknak az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése alapján történő kategorikus kizárását.
27. Ez az érv azonban a területet érintő jelentős hatások és a terület „épségét” érintő hatások közötti téves megkülönböztetésen alapul. A terület védelmével kapcsolatos célkitűzések ugyanis nemcsak a jelentős hatások értékelése szempontjából irányadóak, hanem abból a szempontból is, hogy érintett‑e a terület „épsége”.(13)
28. Ennek megfelelően az élőhelyeknek az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében vett károsodását feltételezni kell, ha hátrányosan befolyásolják a szóban forgó terület védelmével kapcsolatos célkitűzések megvalósulását.
A terület védelmével kapcsolatos célkitűzések megvalósulásának hátrányos befolyásolásáról
29. Franciaország nyilvánvalóan azt a nézetet képviseli, hogy csak a természetes élőhelyek kedvező védettségi állapotának megőrzésére és helyreállítására gyakorolt jelentős
hatások befolyásolhatják hátrányosan a valamely terület védelmével kapcsolatos célkitűzések megvalósulását. A terület védelmével kapcsolatos célkitűzések tárgya azonban az élőhely‑irányelv 1. cikkének a) pontja, 4. cikkének (4) bekezdése és 6. cikkének (1) bekezdése alapján éppen a természetes élőhelyek kedvező védettségi állapotának megőrzése és helyreállítása. Ezért az ezekre az élőhelyekre gyakorolt valamennyi hatás hátrányosan befolyásolhatja a terület védelmével kapcsolatos célkitűzések megvalósulását is, függetlenül attól, hogy e hatásokat jelentősnek vagy nem jelentősnek értékelik.
30. Az, hogy bizonyos tevékenységek, különösen a felek által példaképpen említett különböző tevékenységek hatásai ténylegesen hátrányosan befolyásolják‑e a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, a konkrétan szóban forgó célkitűzések fényében csak eseti jelleggel állapítható meg. Ennek során különösen a határesetekben egy olyan bonyolult, prognózisra alapított tudományos döntésről van szó, amely az illetékes nemzeti hatóságok számára bizonyos mérlegelési mozgásteret feltételez.
31. A vitatott francia szabályozás azonban nem enged ilyen mérlegelési mozgásteret, mivel megakadályozza azon emberi tevékenységek megtiltását, amelyek az élőhelyekre „nem gyakorolnak jelentős” hatást. Más szóval: e tevékenységeket főszabály szerint engedélyezi.
Még ha a szakemberek meg is győződnek arról, hogy valamely tevékenység hátrányosan befolyásolja a terület védelmével kapcsolatos célkitűzések megvalósítását, a tevékenység megtiltása előtt bizonyítani kell azt is, hogy e hatások jelentősek.
A környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése első és harmadik albekezdésének az értelmezéséről
32. Franciaország továbbá előadja, hogy a Bizottság félreértette a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdésének első és harmadik albekezdését. A kedvező védettségi állapot megőrzésére és helyreállítására jelentős hatást gyakorló emberi tevékenységek minden esetben tiltottak. Ha nincs ilyen jelentős hatás, a tevékenységek ugyan nem tilthatók meg, azonban érvényes az élőhelyek károsodása megakadályozásának az első albekezdésben megfogalmazott célkitűzése. Ezt megfelelő intézkedéseken keresztül kell biztosítani.
33. Ha a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdésének első és harmadik albekezdését így értelmeznénk és alkalmaznánk, az élőhely‑irányelv 6. cikke (2) bekezdésének lényeges elemei megvalósulnának. Csak az maradna megválaszolatlanul, hogy mi történik akkor, ha nem lehetségesek olyan intézkedések, amelyek keretében a tevékenységet károkozás nélkül folytatni lehet. Ez a homályos pont is kizárható, ha – amint a francia kormány a viszonválaszában érvelt – az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében vett bármely károsodásnak a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik mondata értelmében véve jelentős hatása van.
34. A francia kormány álláspontjából nem derül ki az, hogy nem elegendő az élőhely‑irányelv oly módon történő átültetése, hogy annak célkitűzései a belső jog összeegyeztethető, egyébként nem kötelező értelmezése által esetleg elérhetők legyenek. Még az egyszerű, irányelvvel összeegyeztethető közigazgatási gyakorlatot – amelyet természeténél fogva a közigazgatás tetszőlegesen módosíthat, és amely nem kellően ismert – sem lehet a tagállamokat az irányelv átültetése keretében terhelő kötelezettségek végrehajtásának tekinteni.(14)
35. Ellenkezőleg, az élőhely‑irányelv átültetése pontosságának különösen nagy jelentősége van, mivel a közös örökség kezelése saját területük vonatkozásában az egyes tagállamokra van bízva.(15) Ebből következik, hogy az élőhely‑irányelv tekintetében − amely a környezetvédelmi jog területén összetett és technikai szabályokat állít fel − a tagállamoknak különösen ügyelniük kell arra, hogy az irányelv átültetésének biztosítását célzó jogszabályaik egyértelműek és pontosak legyenek.(16)
36. E követelményeknek nem tesz eleget a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik mondata. A francia kormány által előadott értelmezés ugyan nem teljesen kizárt, azonban a nem beavatott olvasó azt feltételezheti, hogy engedélyezettek a tevékenységek, amennyiben azok nem gyakorolnak jelentős hatást az élőhelyekre. Ez a következtetés különösen azokra az érintett érdekcsoportokra nézve lehet kötelező, amelyek az L 414‑1. cikk (5) bekezdésének második albekezdése alapján részt vesznek a területvédelmi intézkedésekkel kapcsolatos tanácskozásban. Félő, hogy ez szükségtelen konfliktusoknak ad alapot arra vonatkozóan, hogy a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket érintő bizonyos hatások jelentősek‑e, vagy sem.
37. Amint a Bizottság hangsúlyozza, a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdése harmadik mondatának francia kormány általi értelmezése ezenkívül ellentmond az élőhely‑irányelv 6. cikke (2) bekezdése e kormány által előadott olvasatának. A Bizottság előadja, hogy az élőhelyek bármiféle károsításának tilalma „radikális”(17), és megpróbálja bizonyítani, hogy nem minden károsodást kell megakadályozni.
Egyéb érdekek figyelembevételéről
38. Franciaország hivatkozik az élőhely‑irányelv 2. cikkének (3) bekezdésére és annak harmadik preambulumbekezdésére is. Ennek alapján az irányelv alkalmazásának figyelembe kell vennie a tudományos, gazdasági, társadalmi, kulturális és regionális igényeket. A környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikkének (5) bekezdése ennek fényében az irányelv megfelelő és arányos átültetésének minősül.
39. Ezen álláspont azonban ellentétes a vadon élő madarak védelméről szóló, 1979. április 2‑i 79/409/EGK tanácsi irányelv(18) (a továbbiakban: madárvédelmi irányelv) 4. cikke (4) bekezdésének első mondatára vonatkozó ítélkezési gyakorlattal. E rendelkezés, csakúgy mint az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdése, előírja a tagállamok számára azt a kötelezettséget, hogy megtegyék a szükséges intézkedéseket az utóbbi cikk (1) bekezdése szerint kijelölt különleges természetvédelmi területeken az élőhelyek károsodásának, és az olyan fajok megzavarásának a megakadályozására, amelyek céljára az egyes természetvédelmi területeket a madárvédelmi irányelv alapján kijelölték.(19) A madárvédelmi irányelv 4. cikke (4) bekezdésének első mondatából eredő kötelezettség megsértése nem igazolható tudományos vagy társadalmi érdekekkel, mivel ezen érdekeknek a madárvédelmi irányelvben történő említése nem minősül önálló eltérési alapnak.(20)
40. Az élőhely‑irányelvre főszabály szerint nem alkalmazható más. A jelen esetben kérdéses lehet, hogy kivételesen az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdésében említett érdekek túlsúlyban vannak‑e a területvédelemhez képest(21), vagy hogy a túlnyomó érdekek figyelembevétele mindig feltételezi‑e a 6. cikk (3) és (4) bekezdésének az alkalmazását. A környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik mondata nem tesz különbséget az alapján, hogy a kérdéses tevékenységgel kapcsolatban állnak‑e fenn túlnyomó érdekek. Ezért ez a szabályozás nem igazolható ilyen érdekekkel sem.
A károsító védelmi intézkedések
41. A francia kormány továbbá azt állítja, hogy az élőhelyek védelmének és helyreállításának intézkedései is károsíthatják az élőhelyeket, ennek ellenére azokat engedélyezik. Tehát lehetségesnek kell lennie olyan emberi tevékenységek elfogadásának is, amelyeknek nincs jelentős hatásuk.
42. A károsító védelmi és helyreállítási intézkedések bemutatása céljából Franciaország különböző példákat említ: különösen, ugyanazon a területen különböző élőhelytípusok követhetik egymást. Bármiféle váltás elkerülhetetlenül valamely élőhelytípus eltűnéséhez vezet. Bizonyos védelmi intézkedések más élőhelytípusokat károsíthatnak is, sőt átmenetileg magát az érintett élőhelyet is. Franciaország e tekintetben megnevezi a kisebb tavak rendszeres lecsapolását, amely megelőzi az eliszaposodást, azonban a védett élőhelyet átmenetileg eltünteti. Végül például ugyan a mezőgazdaság károsítja az élőhelyek bizonyos elemeit, azonban ez a talaj madarak általi további használatának az egyik feltétele.
43. Ezek az érvek azonban nem ismerik fel, hogy a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseknek a megvalósítására alkalmas és szükséges intézkedések alapvetően nem tekinthetők a terület élőhely‑irányelv 6. cikke (2) bekezdésének értelmében vett károsításának. Ha a terület védelmének bizonyos célkitűzései olyan értelemben ellentmondanak egymásnak, hogy valamely célkitűzéshez szükséges védelmi intézkedések akadályozzák a másik célkitűzés megvalósulását, ezt az összeütközést inkább e célkitűzések meghatározása keretében kell megoldani.
44. A Bíróság már megállapította, hogy az élőhely‑irányelv 3. és 4. cikkében, és különösen az annak 4. cikke (4) bekezdésében(22) foglaltakból következően a terület védelmével kapcsolatos célkitűzések annak alapján határozhatók meg, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat koherenciája szempontjából, továbbá hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.(23) Ezért adott esetben e célkitűzéseket egymással szemben mérlegelni kell, és meg kell állapítani a prioritásokat. A teljesség kedvéért hozzá kell tennem, hogy az ilyen nagyon összetett határozat ugyan az illetékes hatóságok számára széles mérlegelési mozgásteret feltételez, a bírósági felülvizsgálat nem teljesen kizárt.(24)
45. Az emberi tevékenységek, amelyeket pontosabban nem határoznak meg, és ezért bármilyen jellegük lehet, ezzel szemben nem hasonlíthatók össze a szükséges védelmi intézkedésekkel vagy a terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseknek az összeütközésével.
A környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdése harmadik mondata vizsgálatának az eredménye
46. Meg kell tehát állapítani, hogy a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének harmadik mondata nem összeegyeztethető az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével.
3. Bizonyos tevékenységek kivételéről
47. A második jogalappal a Bizottság a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének negyedik mondatát kifogásolja. A halászat, az akvakultúra, a vadászat és a vadászathoz hasonló más tevékenységek, amelyeket az érvényes szabályozás keretében gyakorolnak, e rendelkezés szerint nem zavaró tevékenységek. Ezt a megállapítást a Bizottság az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdésével összeegyeztethetetlennek tartja.
48. A Bíróság az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdésével kapcsolatban már valóban elutasította, hogy bizonyos, egyébként jogszerű tevékenységeket általában kizárjanak a hatásvizsgálat szükségessége alól. Nem biztos ugyanis, hogy e tevékenységek a védett területeket, így azok épségét nem károsíthatják jelentősen.(25)
49. E gondolat ugyanezen védelmi szándék alapján érvényes az élőhely‑irányelv 6. cikkének (2) bekezdésére is. Bizonyos tevékenységek csak akkor minősíthetők e rendelkezés értelmében általában nem zavarónak, ha biztosítják, hogy azokból nem szárma zik semmiféle olyan zavarás, amely az irányelv célkitűzéseire jelentős hatást gyakorolhatna.
50. A Bíróság már elismerte, hogy a kagylótelepek jelentős hatást gyakorolnak a védett területekre.(26) Nemcsak a kagylótelep létesítménye, hanem annak üzemeltetése is okozhat zavarokat. A haltenyésztő telepekre ez bizonyosan ugyanúgy érvényes. A vadászat és halászat csekélyebb kockázattal járhat, azonban lehetnek a terület védelméhez kapcsolódó olyan célkitűzések, amelyeket az e tevékenységekhez kapcsolódó zavaró hatások érintenek. Ezért fenn kell állnia annak a lehetőségnek, hogy e tevékenységeket megtiltsák, ha azok bizonyos védett területeket olyan módon zavarhatnak, hogy érinthetik az irányelv célkitűzéseit.
51. Ezt a következtetést nem kérdőjelezi meg az, hogy e tevékenységek gyakorlása során az általában azokra érvényes szabályokat figyelembe veszik‑e.
52. Franciaország e tekintetben előadja, hogy az akvakultúrára alkalmazandó szabályok különösen azon területeket határozzák meg, amelyeken e tevékenység engedélyezett, és hogy ennek során figyelembe veszik az érzékeny területeket. A vadászat és halászat esetében is meg lehet állapítani kvótákat.
53. Ilyen intézkedések csökkenthetik a jelentős zavaró hatások kockázatát. Ez azonban a tevékenységekre vonatkozó szabályokon keresztül csak akkor zárható ki teljesen, ha azok előírják az élőhely‑irányelv 6. cikke (2) bekezdésének kötelező betartását, vagyis ha azok különösen az élőhely‑irányelv szerinti, a terület védelmével kapcsolatos célkitűzések biztosítására irányulnak.(27) A francia kormány azonban épp nem ezt állítja.
54. A francia kormány ezenkívül előadja, hogy minden egyes terület esetében kidolgoznak egy dokumentumot („document d’objectifs” – A védelmi intézkedésekről szóló dokumentum), amely az említett tevékenységek olyan irányú szabályozásának az alapját képezi, hogy azok ne vezessenek jelentős hatásokhoz.
55. A felek nem értenek egyet abban, hogy áll‑e fenn ilyen jellegű szabályok megállapítására vonatkozó kötelezettség. A Bizottság a megfelelő rendelkezésnek, a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikk (4) bekezdésének a szövegére támaszkodik, amely alapján nem áll fenn ilyen kötelezettség. Franciaország ezzel szemben a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdésének első albekezdéséből levezeti e kötelezettség fennállását.
56. Azonban az e jogalapról való döntés nem ezen múlik. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének negyedik mondatát úgy kell értelmezni, hogy az ott megnevezett tevékenységekkel kapcsolatban nem engedélyezhetők zavarások megakadályozására irányuló intézkedések. Másképp e rendelkezésnek nem lenne normatív hatálya.
57. Még ha a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének negyedik mondatát a francia kormány előadásának megfelelően alkalmaznák is a gyakorlatban, az sem változtatna azon a tényen, hogy ez a rendelkezés mindenesetre félreérthető. Az érintett érdekcsoportok abban bíznának, hogy a tevékenységeiket nem tekintik zavarónak, és azokat nem lehet korlátozni.
58. Ezért a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑1. cikke (5) bekezdése harmadik albekezdésének negyedik mondata nem felel meg az élőhely‑irányelv 6. cikke (2) bekezdésének kielégítően egyértelműen történő átültetése(28) követelményeinek sem.
B – Az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatáról
59. A Bizottság továbbá kifogásolja az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének a francia átültetését. E rendelkezés első mondata szabályozza, hogy mely terveket és programokat kell az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseknek való megfelelés szempontjából hatásvizsgálatnak alávetni:
„Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra.”
60. Ezt a rendelkezést a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑4. cikkének (1) bekezdése ülteti át a francia jogba:
„Azon munkálati és rendezési tervek és programok hatásait, amelyek közigazgatási engedélyezési vagy jóváhagyási rendszer alá tartoznak, és amelyeknek a megvalósítása jelentős módon érintheti a Natura 2000 területet, a terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekre tekintettel vizsgálatnak vetik alá. E programok közül azok esetében, amelyeket jogszabályi vagy rendeleti rendelkezések írnak elő, és amelyek tekintetében nem kell hatástanulmányt készíteni, az értékelés a jelen törvénykönyv L 122‑4. és azt követő cikkeiben előírt eljárás szerint történik.
A Natura 2000 szerződésekben előírt munkák, munkálatok vagy területrendezések mentesülnek a fenti bekezdésben említett értékelési eljárás alól.”
61. A Bizottság ezen átültetéssel kapcsolatban két pontot kifogásol:
– az úgynevezett Natura 2000 szerződésekben előírt munkák, munkálatok vagy területrendezések esetében említett kivétel túl átfogó; és
– a nem engedélyköteles programokat is hatásvizsgálatnak kell alávetni, ha a terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekre jelentős hatással lehetnek.
1. A Natura 2000 szerződésekről
62. A Bizottság kifogásolja, hogy az úgynevezett Natura 2000 szerződésekben előírt munkák, munkálatok vagy területrendezések a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése alapján kivételt képeznek az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatában előírt hatásvizsgálat alól.
63. A Natura 2000 szerződések a francia jogban előírt, az élőhely‑irányelv szerinti védett területeken található bizonyos területek használóival kötött megállapodások.
64. A munkák, munkálatok vagy területrendezések kétségtelenül minősülhetnek az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatában előírt terveknek vagy programoknak, miközben azonban olyan tervek vagy programok esetében, amelyek közvetlenül kapcsolódnak, illetve nélkülözhetetlenek a természeti terület kezeléséhez, nem szükséges hatásvizsgálat.
65. A kereset e ponton csak akkor lehet sikeres, ha a francia jog elfogadná, hogy a Natura 2000 szerződésekbe olyan munkákat, munkálatokat vagy területrendezéseket foglaljanak bele, amelyek nem kapcsolódnak közvetlenül a természeti terület kezeléséhez, illetve nem nélkülözhetetlenek ahhoz.
66. A szerződések tartalmát a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑3. cikke (1) bekezdése második albekezdésének első mondata szabályozza:
„A Natura 2000 szerződés a célkitűzésekről szóló dokumentumban megállapított iránymutatásokkal és intézkedésekkel összhangban álló kötelezettségvállalások összességét foglalja magában, amely dokumentum a Natura 2000 terület létrehozását igazoló élőhelyek és fajok védelmére és adott esetben helyreállítására vonatkozik.”
67. Bizonyos tehát, hogy egy Natura 2000 szerződésben nem lehet bármiféle intézkedéseket elfogadni, sem ezáltal azokat hatásvizsgálat alól kivonni. Éppen ellenkezőleg, a megállapodásnak meg kell felelnie az érintett terület védelmével kapcsolatos célkitűzésekről szóló dokumentumnak. E dokumentumnak lényegében az élőhely‑irányelv 4. cikke (4) bekezdése(29) és 6. cikke (1) bekezdése(30) átültetésének, vagyis különösen az egyes területek védelmével kapcsolatos célkitűzések és azok végrehajtási terve megállapításának minősülhet.
68. Franciaország ezért valószínűleg helyesen hangsúlyozza, hogy a Natura 2000 szerződésekben meghatározott átültetési intézkedések nem ellentétesek a területek védelmével és helyreállításával kapcsolatos célkitűzésekkel.
69. A Bizottság számára azonban nem elegendő az e célkitűzésekkel való összeegyeztethetőség. A célkitűzésekkel nem ellentétes intézkedések nem feltétlenül kapcsolódnak közvetlenül a terület kezeléséhez. A francia szabályozás ezért túl sok intézkedést von ki a hatásvizsgálat alól.
70. A területkezelési intézkedések alóli kivételek azon alapulnak, hogy ezen intézkedések tárgya a terület védelmével és helyreállításával kapcsolatos célkitűzések megvalósítása. E célkitűzések meghatározása jellegének fogva nem sokkal különbözik a hatásvizsgálattól. Az összetett körülmények, vagyis az érintett terület és az ott előforduló fajok, élőhelyek, és a fejlődési potenciál együtt történő tudományos értékelését teszi szükségessé. Ezen intézkedések hatásvizsgálata ezért kettős vizsgálathoz vezetne.
71. A Bizottság állításával ellentétben az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése nem írja elő a területkezelési intézkedések hatásainak a felülvizsgálatát sem, amennyiben azok a terület védelmével kapcsolatos bizonyos célkitűzéseket érinthetnek. A terület védelmével és helyreállításával kapcsolatos célkitűzések megállapítása ugyanis szükségessé tehet különböző célkitűzések közötti összeütközésekről szóló döntéseket. Így szükséges lehet más fejlesztések lehetővé tétele céljából bizonyos élőhelytípusok vagy fajok károsításának az elfogadása. Ami e szempontból döntő, az a terület védelmével és helyreállításával kapcsolatos célkitűzések Natura 2000 esetében fennálló fontossága.(31)
72. A hatásvizsgálatnak a terület kezeléséről szóló döntésekkel való helyettesítése azonban nem terjeszthető ki azon intézkedésekre, amelyek nem állnak szükséges közvetlen kapcsolatban a terület kezelésével. A Bizottság ugyanis helyesen hangsúlyozza, hogy az általános szabályok alóli kivételeket szűken kell értelmezni. Az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján a terveket és programokat alapvetően egyenként kell vizsgálni. Ezen eljárás keretében ez egyes intézkedések konkrét hatásait figyelembe lehet venni.
73. Ezzel szemben a Natura 2000 szerződések szükségszerűen általános jellegűek. Azok aligha tudják a konkrétan érintett helyet vagy annak az intézkedés időpontjában fennálló állapotát figyelembe venni. Ezenkívül a szerződéskötés és az intézkedés végrehajtása közötti időszak hasonló intézkedéseivel kapcsolatos tapasztalatokat a szerződésbe csak annak módosításával lehet belefoglalni. Amennyiben ilyen módosítás tevékenységek korlátozásához vezet, az rendszeresen vita tárgya, és ezért nehezen megvalósítható lesz.
74. Ezért a hatásvizsgálat alóli kivétel esetében nem elegendő, hogy az intézkedések a célkitűzésekről szóló dokumentummal összeegyeztethetők legyenek, hanem e célkitűzések megvalósításához közvetlenül szükségesnek is kell lenniük. A francia jog megfelelő kiigazításának a hatásai, még ha csekélyek is, hozzájárulhatnak a félreértések elkerüléséhez.
75. Következésképpen a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑3. cikke (1) bekezdése második albekezdésének első mondatával összefüggésben értelmezett L 414‑4. cikke (1) bekezdésének második albekezdése összeegyeztethetetlen az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatával annyiban, amennyiben elegendő, hogy a Natura 2000 szerződések megfeleljenek az érintett területre vonatkozó, célkitűzésekről szóló dokumentumnak.
76. Jóllehet a Bizottság a válaszában, tehát valószínűleg késedelmesen, Franciaországnak azt rója fel, hogy a Natura 2000 szerződések a célkitűzésekről szóló dokumentum megállapítása előtt, és ezáltal attól függetlenül megköthetők, elmulasztja a Franciaország által vitatott ezen kifogást bizonyítani.
2. Az engedélyköteles tervek
77. A környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑4. cikke (1) bekezdése első albekezdése első mondatának jelen ügyben irányadó változata alapján a munkák, munkálatok vagy területrendezések hatásvizsgálat tárgyát képezik, amennyiben azok engedélykötelesek voltak.
78. Az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondata alapján megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program hatásait illetően, amelyek esetében kétséges a jelentős hatás hiánya. Ezért a programok bizonyos kategóriáit csak olyan kritériumok alapján lehet a hatásvizsgálat alól kivonni, amelyek alkalmasak annak biztosítására, hogy a kérdéses programok nem gyakorolnak jelentős hatást a védett természeti területekre.(32)
79. A Bizottság ezen az alapon kifogásolja, hogy a francia jog elismer olyan programokat, amelyekhez sem közigazgatási engedély, sem közigazgatási jóváhagyás nem kell, és következésképpen mentesülnek a vizsgálat alól. Ilyen programok közül néhány a fajok védelmével kapcsolatos célkitűzésekre tekintettel jelentős hatással van a természetvédelmi területekre.
80. Franciaország nem vitatja ezen állítást, hanem a vonatkozó rendelkezések módosításaira utal, amelyeket részben a 2008. augusztus 1‑jei törvény(33) bevezetett, a többit pedig előkészítették.
81. E rendelkezések előírják, hogy főszabály szerint valamennyi elképzelhető, akár engedélyköteles, akár nem engedélyköteles intézkedést hatásvizsgálatnak kell alávetni. Feltétel azonban, hogy azok egy, a terület védelmével kapcsolatos érintett célkitűzések figyelembevétele mellett készített nemzeti vagy helyi jegyzékben szerepeljenek.
82. Nem kizárt, hogy különösen a helyi jegyzékek alkalmasak a hatásvizsgálat kötelezettségét az olyan intézkedésekkel kapcsolatos szükséges esetekre korlátozni, amely intézkedések a természetüknél fogva csekély hatással járnak. A helyi jegyzékek ugyanis mind a szóban forgó intézkedéseket, mind a terület védelmével és helyreállításával kapcsolatos kockázatokat pontosabban meg tudják határozni, mint az általános szabályozások. Így elkerülhetők a felesleges vizsgálatok, és az egyedi kockázatok célirányosan meghatározhatók. Amennyiben a megfelelő jegyzékeket mégsem állítják össze, vagy azok hiányosak maradnak, a területvédelem szükségszerűen sérül. Éppen a területspecifikus intézkedések területén a Bizottság ezt csak bizonyos pontokon tudja felülvizsgálni.
83. Amint a Bizottság azonban helyesen megállapítja, a jelen eljárás a szóban forgó új szabályozástól végeredményben nem függ. A Bíróság nem veheti azt figyelembe, mivel a Bizottság által az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő, vagyis 2007. február 15. lejártának az időpontjában fennálló jogi helyzet az irányadó.(34) A francia kormány nem vitatja, hogy az akkori szabályozás nem egyeztethető össze az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatával.
84. Ezáltal meg kell állapítani, hogy a környezetvédelmi törvénykönyv L 414‑4. cikke (1) bekezdése első albekezdésének első mondata nem egyeztethető össze az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének első mondatával annyiban, amennyiben a hatásvizsgálatot az engedélyköteles munkákra, munkálatokra vagy területrendezésekre korlátozza.
C – Az alternatív megoldások vizsgálatáról
85. Végül a Bizottság azt kifogásolja, hogy a valamely terv vagy program kérelmezője által elvégzendő hatásvizsgálatnak nem kell alternatív megoldásokat tartalmaznia, ha az kedvezőtlen eredményhez vezet. Az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése értelmében vett megfelelő hatásvizsgálatnak azonban kell ilyen alternatív megoldásokat tartalmaznia.
86. Első pillantásra úgy tűnik, hogy ezt a kérdést ‑ ellentétben a Bizottság véleményével ‑ már megoldották. Valamely terv vagy program alternatív megoldásai ugyanis nem az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének alkalmazását, hanem a tervek és programok 6. cikk (4) bekezdése szerinti engedélyezését érintik. A jelen ügyben releváns részében e rendelkezés a következőképpen szól:
„Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot, a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében. […]”
87. Az élőhely‑irányelv 6. cikke (4) bekezdésének alkalmazása nem kötelező. Ellenkezőleg, a hatásvizsgálat kedvezőtlen eredménye esetén az illetékes hatóságok választásán
múlik, hogy vagy elutasítják az említett program végrehajtásának engedélyezését, vagy engedélyezik azt az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdése alapján.(35) Ezért nem kell a 6. cikk (3) bekezdése szerinti hatásvizsgálatot a 6. cikk (4) bekezdésében említett szempontokra kiterjeszteni.(36)
88. Azonban alaposabb szemügyre vétel alapján úgy tűnik, hogy a Bizottság a jelen ügyben másképpen alátámasztott panaszt emel. Az általa kifogásolt környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikkének (3) bekezdése kifejezetten arra az esetre vonatkozik, amikor a tervet vagy programot a hatásvizsgálat negatív eredménye ellenére végre kell hajtani. Ebben az esetben az alternatív megoldások vizsgálata kötelező.
89. Ellentmondhatnánk azonban a Bizottságnak azzal, hogy a panasza nem az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) bekezdésének az átültetésére, hanem a 6. cikk (4) bekezdésnek a megsértésére vonatkozik. A kereset tárgyának a Bizottság kereseti kérelmei alapján történő szigorúbb körülhatárolása keretében arra az eredményre juthatunk, hogy ezt a panaszt el kell utasítani.(37)
90. Azonban az élőhely‑irányelv 6. cikkének (3) bekezdése, valamint a keresetlevél indokolása, és már az indokolással ellátott vélemény is az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével való összefüggésre utal. Így a kereseti kérelmeket úgy kell újraminősíteni, hogy a Bizottság valójában a 6. cikk (4) bekezdésének a megsértésére hivatkozik.
91. Egyébként Franciaország nyilvánvalóan tudatában volt ennek az összefüggésnek, mivel a pert megelőző eljárásban tett valamennyi észrevétel és a bírósági eljárásban benyújtott beadványok a 6. cikk (4) bekezdésének a megsértéséből indultak ki. Következésképpen a Bizottság kifogásai elleni védelmet nem nehezítette meg az élőhely‑irányelv 6. cikke (4) bekezdése kifejezett említésének a hiánya.
92. A környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikke (3) bekezdésének első pontja alapján a kérelmezőnek e célból jeleznie kell azon okokat, hogy miért nincs más kielégítő megoldás:
„Amennyiben a program vagy terv a (2) bekezdésben előírt intézkedések ellenére jelentős káros hatással lehet a természetes élőhelyek és olyan fajok védelmére, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, az értékelés dokumentációja tartalmazza továbbá a következőket:
1° Azon okokat, amelyek miatt nem állnak fenn más kielégítő megoldások, és azon tényezőket, amelyek lehetővé teszik a program vagy terv L 414‑4. cikk (3) vagy (4) bekezdésben előírt feltételek mellett történő megvalósításának igazolását;
2. […]”
93. A Bizottság azon a véleményen van, hogy e megállapítások nem elegendők az alternatív megoldások vizsgálatának elvégzéséhez. Ellenkezőleg, e célból az illetékes hatóságoknak kell alternatív megoldásokat találniuk.
94. A francia kormány mindenekelőtt azzal válaszol, hogy az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdése nem alternatív megoldások kifejezett bemutatását, hanem csak valamely alternatív megoldás hiányát követeli meg.
95. A francia álláspont ugyan valóban pontos, ha a szöveget elkülönülten vesszük szemügyre, a szabályozás összefüggéséből és céljából azonban az következik, hogy az alternatív megoldások hiánya azok összehasonlítását feltételezi.(38)
96. Franciaország továbbá előadja, hogy az alternatív megoldások hiányának a környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikke (3) bekezdésének első pontja által megkövetelt magyarázata gyakorlatilag minden esetben azt feltételezi, hogy a kérelmező alternatív megoldásokat keressen, írjon le és mutasson be kartografikusan. Ezt a jövőben a végrehajtási rendelkezésekben tisztázzák.
97. Még ha gyakorlati alternatív megoldásokat be is mutatnak, a környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikke (3) bekezdésének első pontja nem az alternatív megoldásoknak az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdése értelmében vett vizsgálatára irányul.
98. Ez először is abból következik, hogy az alternatív megoldások hiányának a megállapítása nem a kérelmező, hanem az engedélyező hatóság feladata. Ez utóbbi a kérelmezett terv vagy program más változatai előnyeinek és hátrányainak a mérlegelése során a kérelmezőtől eltérő megoldásra juthat. A kérelmezőnek a különböző alternatív megoldások közötti választását rendszerint a saját érdekei vezérlik. Ezzel szemben az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdése csak akkor engedélyezi valamely védett terület károsítását, ha az a közérdek
kényszerítő indokain alapul. Ezt csak az engedélyező hatóság döntheti el.
99. Nincs ugyan kizárva, hogy a kérelmezőre bízzák az alternatív megoldások vizsgálatának előkészítését, a kérelmező előkészítő munkálatai azonban nem befolyásolhatják az eredményt. Éppen ellenkezőleg, az összehasonlításnak adott esetben oda kell vezetnie, hogy a tervet az érintett védett terület kímélete mellett más módon hajtsák végre. Ezenkívül már utaltam arra, hogy a szűkebb értelemben vett alternatív megoldásokat hasonló tudományos követelmények alapján kell megvizsgálni az érintett területre gyakorolt hatásuk és a mindenkori releváns, közérdeken alapuló okok vonatkozásában.(39)
100. A környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikke (3) bekezdésének első pontja nem mondja ki elég világosan annak szükségességét, hogy az érintett hatóságok végezzenek egy átfogó, minden megoldásra nyitott összehasonlítást. Különösen nem elegendő csak annak okait bemutatni, hogy miért nem áll fenn alternatív megoldás még akkor is, ha ez alternatív megoldások bemutatását is foglalja magában. Éppen ellenkezőleg, az illetékes hatóságoknak ismertetniük kell azon érveket is, amelyek az alternatív megoldások mellett szólnak, hogy ezen érveket is figyelembe lehessen venni.
101. Következésképpen a környezetvédelmi törvénykönyv R 414‑21. cikke (3) bekezdésének első pontja összeegyeztethetetlen az élőhely‑irányelv 6. cikkének (4) bekezdésével.
IV – Végkövetkeztetések
102. A fentiek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:
1. A Francia Köztársaság – mivel nem fogadta el mindazokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv 6. cikke (2), (3) és (4) bekezdésének helyes átültetéséhez szükségesek – nem teljesítette az e rendelkezésekből eredő kötelezettségeit.
2. A Bíróság a Francia Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
(1) .
(2)  –	HL L 206., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.; az alkalmazandó változat a Cseh Köztársaság, az Észt Köztársaság, a Ciprusi Köztársaság, a Lett Köztársaság, a Litván Köztársaság, a Magyar Köztársaság, a Máltai Köztársaság, a Lengyel Köztársaság, a Szlovén Köztársaság és a Szlovák Köztársaság csatlakozásának feltételeiről, valamint az Európai Unió alapját képező szerződések kiigazításáról szóló okmány (HL 2003. L 236., 33. o.) által módosított változat.
(3)  –	A C‑6/04. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2005. október 20‑án hozott ítélet (EBHT 2005., I‑9017.) 34. pontja.
(4)  –	A 2005. február 24‑i 46. sz. JORF.
(5)  –	A 2006. december 31‑i 303. sz. JORF.
(6)  – Kiemelés tőlem.
(7)  –	A C‑186/06. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2007. december 18‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑12093. o.) 15. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(8)  –	A C‑221/04. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2006. május 18‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑4515. o.) 23. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(9)  –	A C‑221/03. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2005. szeptember 22‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑8307. o.) 39. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(10)  –	Lásd ebben az értelemben a C‑127/02. sz., Waldenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) ügyben 2004. szeptember 7‑én hozott ítélet (EBHT 2004., I‑7405. o.) 36. pontját és a C‑418/04. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2007. december 13‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑10947. o.) 263. pontját, valamint a C‑127/02. sz., Waldenvereniging és Vogelbeschermingsvereniging (Waddenzee) ügyre vonatkozó, 2004. január 30‑i indítványom (EBHT 2004., I‑7405. o.) 118. pontját, a C‑304/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyre vonatkozó, 2007. április 19‑i indítványom (EBHT 2007., I‑7495. o.) 62. pontját és a C‑418/04. sz. Bizottság kontra Írország ügyre vonatkozó, 2006. szeptember 14‑i indítványom (EBHT 2007., I‑10947. o.) 173. pontját.
(11)  –	A 9. lábjegyzetben hivatkozott Waddenzee‑ügyben hozott ítélet 48. pontja.
(12)  –	A C‑179/06. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. október 4‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑8131. o.) 35. pontja.
(13)  –	A 9. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítélet 259. pontja.
(14)  –	A C‑507/04. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2007. július 12‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑5939. o.) 162. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat.
(15)  –	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet 25. pontja, a C‑98/03. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2006. január 10‑én hozott ítélet (EBHT 2006., I‑53. o.) 59. pontja és a C‑508/04. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2007. május 10‑én hozott ítélet (EBHT 2007., I‑3787. o.) 58. pontja.
(16)  –	A 3. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet 26. pontja.
(17)  –	Az ellenkérelem 34. pontja.
(18)
–	HL L 103., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 1. kötet, 98. o.
(19)  –	A C‑96/98. sz., Bizottság kontra Franciaország ügyben 1999. november 25‑én hozott ítélet (EBHT 1999., I‑8531. o.) 35. pontja, a C‑117/00. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2002. július 13‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑5335. o.) 26. pontja és a C‑388/05. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2007. szeptember 20‑án hozott ítélet (EBHT 2007., I‑7555. o.) 26. pontja.
(20)  –	A C‑57/89. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 1991. február 28‑án hozott ítélet (EBHT 1991., I‑883. o.) 22. pontja és a 7. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 37. pontja.
(21)  –	Lásd ezzel kapcsolatban a fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Waddenzee‑ügyre vonatkozó indítványom 119. pontját. Egy, a korábbi francia jogban már alkalmazott pragmatikus megoldás (lásd a lenti 80. és az azt követő pontokat) az élőhely‑irányelv 6. cikke (3) és (4) bekezdése szerinti engedélyezési eljárást – talán csak eseti jelleggel – kiterjesztené a kérdéses tevékenységekre, mivel ebben a keretben a túlnyomó érdekeket figyelembe lehet venni.
(22)  –	Ez a rendelkezés a következőképpen szól: „Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – különleges természetvédelmi területté nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.”
(23)  –	A fenti 10. lábjegyzetben hivatkozott Waddenzee‑ügyben hozott ítélet 54. pontja.
(24)  –	Lásd a C‑254/08. sz., Futura Immobiliare és társai ügyre vonatkozó, 2009. április 23‑i indítványom (az EBHT‑ban még nem tették közzé) 58. pontját.
(25)  –	Lásd a 15. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 43. és 44. pontját.
(26)  –	Lásd a 9. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítélet 236. és az azt követő pontjait.
(27)  –	Lásd a fenti 15. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 43. pontját.
(28)  –	Lásd a fenti 34. pontot.
(29)  –	E rendelkezés szövegét lásd a 22. lábjegyzetben.
(30)  –	E rendelkezés a következőképpen szól: „A tagállamok megállapítják a különleges természetvédelmi területek védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi, közigazgatási, vagy szerződéses aktusokat is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, I. mellékletben szereplő természetes élőhelytípusok, illetve II. mellékletben szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.”
(31)  –	Lásd a fenti 43. és az azt követő pontokat.
(32)  –	A 15. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Németország ügyben hozott ítélet 41. pontja.
(33)  –	A környezetvédelmi felelősségről és a környezetvédelem területén a közösségi jognak való megfelelés egyes rendelkezéseiről szóló, 2008. augusztus 1‑jei 2008‑757. sz. törvény (a JORF 2008. augusztus 2‑i 179. száma, 12361. o.).
(34)  –	Lásd a fenti 15. pontot.
(35)  –	A C‑239/04. sz., Bizottság kontra Portugália ügyben 2006. október 26‑án hozott ítélet (EBHT 2006., I‑10183. o.) 25. pontja. Lásd továbbá a 10. lábjegyzetben hivatkozott Waddenzee‑ügyben hozott ítélet 57. és 60. pontját.
(36)  –	A C‑441/03. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet (EBHT 2005., I‑3043. o.) 28. és az azt követő pontjai.
(37)  –	Lásd a 3. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet 57. és az azt követő pontjait.
(38)  –	A 34. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hivatkozott ítélet 36. és az azt követő pontjai.
(39)  –	Lásd a C‑239/04. sz., Bizottság kontra Portugália ügyre vonatkozó, 2006. április 27‑i indítványom (EBHT 2006., I‑10183. o.) 46. pontját. Lásd továbbá a 10. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ügyben hozott ítélet 83. pontját.