62015CC0444
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
JULIANE KOKOTT,
predstavljeni 8. septembra 2016 (
1
)
Zadeva C‑444/15
Associazione Italia Nostra Onlus
proti
Comune di Venezia in drugim
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Veneto (regionalno upravno sodišče, Italija))
„Okolje — Vplivi nekaterih načrtov in programov na okolje — Visoka raven varstva okolja v skladu s členom 191 PDEU in členom 37 Listine o temeljnih pravicah — Nujnost okoljske presoje v skladu z Direktivo 2001/42/ES, kadar je potrebna presoja posledic v skladu z Direktivo 92/43/EGS — Razlaga pojma ‚majhna območja na lokalni ravni‘“
I – Uvod
1.
Namen obravnavanega predloga za sprejetje predhodne odločbe je nadaljnja konkretizacija področja uporabe Direktive o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje (
2
) (v nadaljevanju: Direktiva SOP; SOP je okrajšava za strateško okoljsko presojo). Poleg tega omogoča, da Sodišče po daljšem času ponovno poda stališče glede cilja Unije, ki zadeva doseganje visoke ravni varstva na področju okoljske politike.
2.
Spor o glavni stvari zadeva gradbeni projekt v Beneški laguni. Zanj je bila sicer opravljena presoja posledic v skladu z Direktivo o habitatih (
3
), italijanski organi pa so v okviru predhodne presoje odločili, da ni potrebna strateška okoljska presoja v skladu z Direktivo SOP, saj naj bi bilo prizadeto le majhno območje na lokalni ravni, pri čemer naj projekt verjetno ne bi znatno vplival na okolje. V takem primeru Direktiva SOP določa, da ni treba opraviti strateške okoljske presoje.
3.
Predložitveno sodišče najprej dvomi o tem, da je ta izjema od obveznosti izvedbe SOP združljiva z obveznostjo zagotavljanja visoke ravni varstva okolja, ki jo določa pravo Unije, kar odpira zanimiva vprašanja predvsem glede preverljivosti tega cilja politike Unije pred sodišči.
4.
Predložitveno sodišče podredno zaproša za razlago pogojev, pod katerimi v skladu z določbo Direktive SOP v zvezi z nekaterimi načrti in programi ni treba opraviti obsežne strateške okoljske presoje, čeprav je treba opraviti presojo v skladu z Direktivo o habitatih. Tu gre predvsem za vprašanje, kaj je treba razumeti kot „majhno območje na lokalni ravni“.
II – Pravni okvir
A – Pravo Unije
1. Primarno pravo
5.
V členu 191(2) Pogodbe o delovanju Evropske unije (
4
) (v nadaljevanju: PDEU) so določena načela okoljske politike Unije:
„Cilj okoljske politike Unije je doseči visoko raven varstva, pri čemer se upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Politika temelji na previdnostnem načelu in na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo prednostno odpravljati pri viru in da mora plačati povzročitelj obremenitve.“
6.
Člen 3(3), drugi stavek, Pogodbe o Evropski uniji (
5
) (v nadaljevanju: PEU) vsebuje podobno določbo o ciljih varstva okolja:
„[Unija si] [p]rizadeva […] za trajnostni razvoj Evrope, ki temelji na uravnoteženi gospodarski rasti in stabilnosti cen, za visoko konkurenčno socialno tržno gospodarstvo, usmerjeno v polno zaposlenost in socialni napredek, ter za visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja.“
7.
Tudi člen 37 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (
6
) (v nadaljevanju: Listina) glede okoljske politike določa:
„V politike Unije je treba vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja.“
2. Direktiva o habitatih
8.
Člen 6(3) Direktive o habitatih določa presojo vplivov nekaterih načrtov in projektov na evropska ohranitvena območja:
„Pri vsakem načrtu ali projektu, ki ni neposredno povezan z upravljanjem območja ali zanj potreben, pa bi sam ali v povezavi z drugimi načrti ali projekti lahko pomembno vplival na območje, je treba opraviti ustrezno presojo njegovih posledic glede na cilje ohranjanja tega območja. Glede na ugotovitve presoje posledic za območje in ob upoštevanju določb odstavka 4 pristojni nacionalni organi soglašajo z načrtom ali projektom šele potem, ko se prepričajo, da ne bo škodoval celovitosti zadevnega območja, in, če je primerno, ko pridobijo mnenje javnosti.“
3. Direktiva SOP
9.
Uvodna izjava 10 Direktive SOP obravnava razmerje te direktive do Direktive o habitatih:
„Vsi načrti in programi, […] pri katerih je bilo ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno z […] [Direktivo o habitatih], bodo verjetno znatno vplivali na okolje in praviloma naj bi se zanje izvedla sistematska okoljska presoja. Kadar načrti in programi opredeljujejo rabo majhnih območij na lokalni ravni ali pomenijo le manjše spremembe prej navedenih načrtov in programov, naj bi se presojali le, kadar države članice ugotovijo, da bodo verjetno znatno vplivali na okolje.“
10.
V skladu s členom 1 Direktive SOP je njen cilj zagotoviti, da se glede (nekaterih) načrtov in programov, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje, med njihovo pripravo in pred njihovim sprejetjem opravi okoljska presoja. Ta direktiva določa minimalna pravila glede priprave poročila o vplivih na okolje, izvedbe postopka posvetovanja, upoštevanja rezultatov okoljske presoje in predložitve informacij o odločitvi, ki je bila sprejeta po opravljeni presoji.
11.
Izhajajoč iz uvodne izjave 10 Direktive SOP člen 3 te direktive določa področje uporabe strateške okoljske presoje:
„1.
Okoljska presoja v skladu s členi 4 do 9 se izvede pri načrtih in programih iz odstavkov 2 do 4, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
2.
Ob upoštevanju odstavka 3 se okoljska presoja izvede za vse načrte in programe,
(a)
[…]
(b)
pri katerih je bilo glede na možne vplive na območja ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno s členom 6 ali 7 [Direktive o habitatih].
3.
Pri načrtih in programih iz odstavka 2, ki določajo rabo majhnih območij na lokalni ravni, […] je okoljska presoja potrebna le, kadar države članice ugotovijo, da bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
4.
[…]
5.
Države članice s preučevanjem vsakega primera posebej, z določanjem vrst načrtov in programov ali s kombinacijo obeh načinov ugotovijo, ali je verjetno, da bodo načrti ali programi iz odstavkov 3 in 4 znatno vplivali na okolje. Zato države članice v vseh primerih upoštevajo ustrezna merila iz Priloge II za zagotovitev, da so načrti in programi z verjetnimi znatnimi vplivi na okolje zajeti s to direktivo.
6.
[…]“
12.
Priloga II določa merila za določitev verjetnega znatnega vpliva na okolje v smislu člena 3(5) Direktive SOP.
B – Nacionalno pravo
13.
Italijanska republika je Direktivo SOP v nacionalno pravo prenesla z Decreto legislativo (zakonska uredba) št. 152 z dne 3. aprila 2006. Nacionalna določba ustreza besedilu zadevne direktive, predvsem tudi ta ne vsebuje opredelitve pojma „majhna območja na lokalni ravni“. Nacionalna sodna praksa je za to na podlagi prostorske dimenzije projekta določila mejne vrednosti, in sicer pri projektih za razvoj urbanih območij načeloma površino 40 hektarov, pri projektih znotraj obstoječih urbanih območij pa površino desetih hektarov.
III – Spor o glavni stvari in predlog za sprejetje predhodne odločbe
14.
Postopek v glavni stvari zadeva gradbeni projekt v Beneški laguni, in sicer na skrajnem južnem delu tamkajšnjega otoka Pellestrina, ki se imenuje „Ca’ Roman“. „Società Ca’ Roman Srl“ načrtuje gradnjo 42 stanovanjskih stavb na površini približno treh hektarov. V neposredni okolici ležijo ohranitvena območja, ki so del evropskega ekološkega omrežja „Natura 2000“, saj so opredeljena kot posebno območje varstva za ohranjanje prostoživečih ptic v smislu Direktive o varstvu ptic ali kot območje, pomembno za Skupnost, za ohranjanje naravnih habitatov ter prostoživečih živalskih in rastlinskih vrst v smislu Direktive o habitatih.
15.
Rezultat presoje posledic načrta v skladu z nacionalnimi določbami, sprejetimi zaradi prenosa Direktive o habitatih v nacionalno pravo, je bil pozitiven, hkrati pa so bile v tem okviru določene številne zahteve za varstvo zadevnih evropskih ohranitvenih območij.
16.
Pristojni upravni organ je poleg tega preučil, ali je treba opraviti postopek strateške okoljske presoje v skladu z nacionalnimi določbami, ki ustrezajo tistim iz Direktive SOP. Pri tem je sklenil, da to ni potrebno. Gradbeni projekt naj bi sicer zadeval posebna ohranitvena območja in območja, pomembna za Skupnost, zato naj bi bilo treba opraviti presojo posledic v skladu z Direktivo o habitatih. Ta projekt pa naj bi se glede na načela italijanske sodne prakse raztezal le na „majhna območja na lokalni ravni“. Za projekt glede takih območij naj ne bi bilo treba opraviti strateške okoljske presoje, če nima znatnih vplivov na okolje. Iz navedb predložitvenega sodišča izhaja, da so pristojni organi ocenili, da ta okoliščina ni podana.
17.
Okoljevarstvena organizacija Associazione Italia Nostra Onlus (v nadaljevanju: Italia Nostra) je pred Tribunale amministrativo regionale del Veneto (regionalno upravno sodišče) nasprotovala temu postopku. To je nato Sodišču na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU predložilo ta vprašanja:
1.
Ali je odstavek 3 člena 3 Direktive SOP v delu, v katerem se nanaša tudi na položaj, določen v odstavku 2(b) istega člena, veljaven ob upoštevanju okoljskih predpisov iz Pogodbe o delovanju Evropske unije in Listine o temeljnih pravicah v delu, v katerem se za načrte in programe, pri katerih je bilo ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja posledic na okolje skladno s členoma 6 in 7 Direktive o habitatih, odpravlja potreba po sistematski strateški presoji vplivov na okolje?
2.
Ali je treba v primeru potrditve veljavnosti navedenega predpisa odstavka 2 in 3 člena 3 Direktive SOP v povezavi z uvodno izjavo 10 iste direktive, v skladu s katero bodo vsi načrti in programi, pri katerih je bilo ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno z Direktivo o habitatih, verjetno znatno vplivali na okolje in naj bi se zanje praviloma izvedla sistematska okoljska presoja, razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji, kakršna je nacionalna, v kateri je pojem „majhno območje na lokalni ravni“ iz člena 3(3) Direktive SOP opredeljen le na podlagi kvantitativnih podatkov?
3.
Ali je treba v primeru nikalnega odgovora na prejšnje vprašanje odstavka 2 in 3 člena 3 Direktive SOP v povezavi z uvodno izjavo 10 iste direktive, v skladu s katero bodo vsi načrti in programi, pri katerih je bilo ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja skladno z Direktivo o habitatih, verjetno znatno vplivali na okolje in naj bi se zanje praviloma izvedla sistematska okoljska presoja, razlagati tako, da nasprotujeta zakonodaji, kakršna je nacionalna, ki izključuje samodejno in obvezno izvedbo postopka strateške okoljske presoje za vse razvojne projekte na zadevnih urbanih območjih, ki so novonastala ali so v procesu širitve in merijo do 40 hektarov, ter projekte prenove ali razvoja urbanih območij znotraj že obstoječih urbanih območij, ki merijo do 10 hektarov, čeprav je bilo ob upoštevanju morebitnih učinkov na območja že ugotovljeno, da je zanje potrebna presoja posledic skladno s členoma 6 in 7 Direktive o habitatih?
18.
Pisna stališča k temu predlogu za sprejetje predhodne odločbe so predložili Evropska komisija, Svet Evropske unije, Evropski parlament, Comune di Venezia, Italijanska republika, Società Ca’ Roman Srl in Italia Nostra. Predlog, naj se opravi obravnava, ni bil vložen in tudi Sodišče se zanjo ni odločilo.
IV – Pravna presoja
19.
Pred preučitvijo vprašanja o veljavnosti člena 3(3) Direktive SOP (točka B) je najprej treba na kratko obravnavati dopustnost postopka za sprejetje predhodne odločbe (točka A). Na koncu je treba preučiti vprašanji glede razlage (točka C).
A – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
20.
Comune di Venezia in Società Ca’ Roman menita, da predlog za sprejetje predhodne odločbe ni dopusten. Njuno stališče je, da predložena vprašanja niso upoštevna za odločitev, saj naj bi območje, ki ga zadeva projekt, ležalo zunaj območij, ki jih varuje Direktiva o habitatih, in naj zato ne bi bila potrebna presoja v skladu s členoma 6 ali 7 te direktive. Člena 3(2)(b) in (3) Direktive SOP naj se zato v sporu že od vsega začetka ne bi moglo uporabiti.
21.
V zvezi s tem pa je treba spomniti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča za vprašanja v zvezi z razlago prava Unije, ki jih nacionalna sodišča zastavijo v pravnem in dejanskem okviru, ki so ga pristojna opredeliti sama in katerega pravilnosti Sodišče ne preizkuša, velja domneva upoštevnosti. Predlog nacionalnega sodišča Sodišče lahko zavrne samo, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo pravnih in dejanskih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore. (
7
)
22.
Ti pogoji niso izpolnjeni. Predvsem se ne zdi izključeno, da je v zvezi z obravnavanim projektom, kakor to navaja predložitveno sodišče, treba opraviti presojo posledic v skladu z Direktivo o habitatih, čeprav ta projekt neposredno zadeva le območje zunaj ohranitvenega območja, saj lahko tudi projekti zunaj ohranitvenih območij na ta vplivajo. Razlaga primarnega prava in Direktive SOP je sicer povezana s predmetom spora o glavni stvari, problem ni hipotetičen in predložitveno sodišče je posredovalo vse podatke, potrebne za to, da bi Sodišče na predložena vprašanja lahko dalo koristne odgovore. Predlog za sprejetje predhodne odločbe je zato dopusten.
B – Prvo vprašanje
23.
Predložitveno sodišče želi s prvim vprašanjem v bistvenem izvedeti, ali je z visoko ravnjo varstva okolja, ki jo zahtevata evropsko primarno pravo in Listina o temeljnih pravicah, združljivo, da za vse načrte, za katere se opravi presoja posledic v skladu s členoma 6 in 7 Direktive o habitatih, ni treba per se opraviti obvezne strateške okoljske presoje v skladu z Direktivo SOP.
1. Nadzor nad ravnjo varstva okolja, ki jo zahteva pravo Unije
24.
Člen 191(2) PDEU zakonodajalca Unije zavezuje, da pri oblikovanju okoljske politike stremi k doseganju visoke ravni varstva, pri čemer upošteva raznolikost razmer v posameznih regijah Unije. Ta cilj je določen tudi v členu 37 Listine in členu 3(3), drugi stavek, PEU.
25.
Teh določb se ne sme razlagati in presojati neodvisno med seboj. Izražajo namreč enotno načelo zagotavljanja visoke ravni varstva okolja, (
8
) ki ima zaradi večkratne omembe v pravu Unije poseben pomen.
26.
Merilo, na podlagi katerega je treba posamični akt Unije preizkusiti glede njegove združljivosti z ravnjo varstva okolja, ki jo zahteva člen 191(2) PDEU, je Sodišče konkretiziralo v sodbah Safety Hi-Tech (
9
) in Bettati (
10
), v katerih je šlo za prepovedi uporabe snovi, ki ogrožajo ozonsko plast.
27.
Sodišče je tam ugotovilo, da člen 191 PDEU določa vrsto ciljev, načel in meril, ki jih mora zakonodajalec Skupnosti upoštevati v okviru izvajanja okoljske politike. Ker je treba pri tem uravnotežiti določene cilje in načela, uporaba meril pa je kompleksna, se mora sodni nadzor nujno omejiti na vprašanje, ali so se ti pogoji presojali očitno napačno. (
11
)
28.
Sodišče je glede cilja okoljske politike Unije iz člena 191(2) PDEU, ki zadeva doseganje visoke ravni varstva, tudi pravilno ugotovilo, da ohranjanje visoke ravni varstva nujno ne zahteva najvišjo možno raven varstva v tehničnem pogledu. (
12
) To izhaja že iz besedila (zgolj „visoka“ raven varstva), pa tudi iz tega, da člen 193 PDEU državam članicam dopušča ohranitev ali uvedbo še strožjih varstvenih ukrepov.
29.
Sodišče je očitno v prepričanju, da je neka raven lahko „visoka“ le v primerjavi z drugo, v povezavi z ohranjanjem visoke ravni varstva okolja v preteklosti upoštevalo tudi to, v kolikšni meri akti Unije presegajo njene mednarodnopravne okoljske obveznosti. (
13
)
30.
Tako raven varstva, ki presega mednarodne obveznosti Unije, bi bilo mogoče ugotoviti tudi v obravnavanem primeru. Upoštevni Kijevski protokol o strateški presoji vplivov na okolje (
14
) h Konvenciji iz Espooja o presoji čezmejnih vplivov na okolje (
15
) namreč ne vsebuje nobenih posebnih določb za projekte, v zvezi s katerimi bi bilo treba opraviti posebno presojo iz naravovarstvenih razlogov.
31.
Taka zunanja primerjava pa je le pogojno primerno merilo. To izhodišče bi moralo dosledno obsegati večjo izbiro primerjalnih skupin oziroma bi moralo odgovoriti na vprašanje, ali te mednarodne obveznosti same po sebi vzpostavljajo visoko, srednjo ali nizko raven varstva okolja.
32.
Predvsem pa se določba o cilju v členu 191(2) PDEU ne izčrpa z zgolj preseganjem zunanjih meril. Nasprotno zahteva stalno prizadevanje k obširnejšemu in boljšemu varstvu okolja, tudi če v svetovnem merilu višja raven varstva ne obstaja. Raven varstva namreč vsekakor ni več visoka takrat, če bi se brez težav lahko dosegla še višja – česar pa se seveda ne sme zamenjevati z zahtevo, da se mora na vsak način doseči najvišja tehnično možna raven varstva.
33.
Iz tega za zakonodajalca Unije pri oblikovanju prava okolja izhaja zahteva, da varstvo okolja izboljša vsaj tam, kjer je to mogoče s sprejemljivimi stroški in temu ne nasprotujejo legitimni interesi.
34.
Ob upoštevanju preudarkov, navedenih v točki 27 teh sklepnih predlogov, predvsem raznovrstnosti ciljev, ki jih zakonodajalec Unije lahko upravičeno zasleduje pri oblikovanju varstva okolja, je načelo visoke ravni varstva v skladu s členom 191(2) PDEU torej očitno kršeno, če niso razvidni legitimni interesi, ki nasprotujejo višji ravni varstva; „nasprotovati“ pri tem v skladu s splošnim načelom sorazmernosti, ki ga pozna pravo Unije, vključuje primer, da je teža takih interesov nesorazmerna z možnim izboljšanjem ravni varstva.
35.
V nadaljevanju bom najprej preučila, ali raven varstva Direktive SOP in predvsem področje uporabe, določeno v členu 3(1), zadostita tej zahtevi (točka 2), nato pa bom obravnavala vprašanje, ali je sprejemljivo, da se v primeru načrtov in programov, za katere je treba opraviti presojo v skladu z Direktivo o habitatih, v okoliščinah, določenih z Direktivo SOP, izjemoma ne opravi strateška okoljska presoja (točka 3).
2. Raven varstva Direktive SOP na splošno
36.
Najprej je treba ugotoviti, da Direktiva SOP za varstvo okolja ne vsebuje materialnih določb, ki zadevajo načrte ali programe, ampak so v njej določene zahteve, ki se nanašajo na postopek držav članic pri ugotavljanju, evidentiranju in ocenjevanju posledic za okolje. (
16
)
37.
Člen 191(2) PDEU dopušča sprejetje ukrepov, ki zadevajo le določene vidike okolja, če ti ukrepi prispevajo k ohranjanju in varstvu okolja ter izboljšanju njegove kakovosti. (
17
) K takemu določenemu vidiku okolja je treba šteti tudi določbe, ki vsebujejo le postopkovne zahteve z namenom prispevanja k varstvu okolja prek javnega nadzora.
38.
Te postopkovne zahteve lahko seveda prispevajo k boljšemu varstvu okolja le, če načrti in programi sploh vplivajo na okolje. V tem smislu člen 3(1) Direktive SOP določa njeno področje uporabe in s tem raven varstva: strateška okoljska presoja se izvede (le) pri načrtih in programih, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
39.
Z vidika načela visoke ravni varstva se tudi ne zdi napačno, da se zahteva določena znatnost verjetnih vplivov na okolje. V tem pogledu preprečitev dodatnih stroškov, ki bi bili povezani z izvedbo strateške okoljske presoje pri vsakem načrtu in vsakem programu, ki lahko le v neznatnem obsegu vpliva na okolje, pomeni legitimni interes. Ta interes tudi ni povsem očitno nesorazmeren z le majhnim izboljšanjem varstva okolja, ki bi ga povzročila strateška okoljska presoja načrtov in programov, ki verjetno ne bodo znatno vplivali na okolje.
3. Posebej o členu 3(3) Direktive SOP
40.
Izhajajoč iz tega sklepa se lahko brez večjih težav preuči, ali raven varstva, ki jo zahteva člen 191(2) PDEU, ni dosežena s tem, da v primeru načrtov in programov, za katere je treba opraviti presojo v skladu z Direktivo o habitatih, pod pogoji, navedenimi v členu 3(3) Direktive SOP, namreč če določajo le rabo majhnih območij na lokalni ravni in verjetno ne bodo znatno vplivali na okolje, ni treba opraviti strateške okoljske presoje.
41.
V zvezi s tem je najprej treba ugotoviti, da člen 3(3) Direktive SOP v nespremenjeni obliki ohranja raven varstva, določeno v členu 3(1). Kajti tudi v skladu s to določbo je treba v primeru načrtov in programov, pri katerih je treba opraviti presojo v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, ki pa določajo rabo majhnih območij na lokalni ravni, opraviti okoljsko presojo, če države članice ugotovijo, da bodo verjetno znatno vplivali na okolje.
42.
Predvsem dodatku v členu 3(3) Direktive SOP, da morajo „države članice ugotovi[ti]“, da bodo načrti in programi imeli take vplive, v tem pogledu ni mogoče pripisovati posebnega pomena, saj izraža le okoliščino, ki leži v sami naravi zadevne direktive, da jo države članice v konkretnem primeru prenesejo. Domnevna diskrecijska pravica držav članic je vsekakor skrčena v tem smislu, da morajo v zvezi z načrti, pri katerih je predvsem zaradi njihovih značilnosti, njihovih vplivov in verjetnih prizadetih območij treba računati z znatnimi vplivi na okolje, opraviti okoljsko presojo. (
18
) Da bi lahko ugotovile, ali je treba računati z znatnimi vplivi na okolje, morajo v skladu s členom 3(5) Direktive SOP upoštevati merila iz Priloge II. (
19
)
43.
V tem je razlika s sodno prakso, navedeno v predlogu za sprejetje predhodne odločbe, ki graja prenos podobnih določb Direktive PVO (
20
), ker temelji izključno na mejnih vrednostih ali na položaju urbanih gradbenih projektov zunaj zazidanih območij. (
21
) V teh primerih namreč ni bila opravljena presoja, ali lahko projekti, ki niso bili zajeti, kljub temu znatno vplivajo na okolje.
44.
Poleg tega Svet pravilno poudarja, da ta določba ne vpliva na raven varstva Direktive o habitatih. Člen 3(3) Direktive SOP ne vpliva na obveznosti iz člena 6(3) in (4) Direktive o habitatih.
45.
Ker člen 3(3) Direktive SOP s tem nadalje ne niža ravni varstva, vzpostavljene s členom 3(1), glede na sklep pod točko 2 ni nobenega razloga za dvom o ohranjanju visoke ravni varstva okolja, ki jo zahteva člen 191(2) PDEU.
46.
Italia Nostra na drugi strani v bistvenem navaja, da z zahtevano ravnjo varstva ni v skladu, da na podlagi člena 3(3) Direktive SOP ni nujna izvedba strateške okoljske presoje za načrte in programe, za katere mora že biti opravljena presoja posledic v skladu z Direktivo o habitatih.
47.
Drži, da to na prvi pogled učinkuje protislovno, saj možnost pomembnih vplivov na evropsko ohranitveno območje, ki je pogoj za obveznost izvedbe presoje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, praviloma ustreza možnosti znatnih vplivov v smislu člena 3(3) Direktive SOP. (
22
)
48.
Zato je bilo dosledno, da se je v člen 3(2)(b) Direktive SOP vključila neovrgljiva domneva, da je treba za načrte in programe, za katere je treba opraviti presojo posledic v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, opraviti tudi okoljsko presojo v skladu z Direktivo SOP.
49.
Vendarle pa si je mogoče zamisliti primere, v katerih se lahko razumni preostali dvomi glede neškodljivosti nekega ukrepa na zelo enostaven način odpravijo z omejeno presojo v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, tako da po tej specifični presoji ni več nobenega dvoma, ki bi zahteval okoljsko presojo v skladu z Direktivo SOP. V tem primeru je upravičeno, da se ne opravi obsežna okoljska presoja v skladu z Direktivo SOP. Tudi s to omejitvijo je treba namreč za načrte in programe, ki lahko znatno vplivajo na okolje, opraviti še presojo, kakor to zahteva člen 3(1) Direktive SOP. Iz razlogov, navedenih v točki 39 teh sklepnih predlogov, torej tudi člen 3(3) Direktive SOP v tem pogledu varuje raven, ki jo zahteva člen 191(2) PDEU.
50.
Na tem mestu ni treba odgovoriti na vprašanje, ali so bili v zadevi v glavni stvari znatni vplivi na okolje pravilno izključeni, glede na predlog za sprejetje predhodne odločbe pa na to tudi ni treba odgovoriti nacionalnemu sodišču, saj očitno niso bili podani ustrezni očitki. Kljub temu pa okoliščina, da so bile v zvezi s projektom naložene številne zahteve za varstvo zadevnih evropskih ohranitvenih območij, vzbuja dvome o tem, da je bila na podlagi presoje v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih odpravljena možnost znatnih vplivov na okolje v smislu člena 3(3) Direktive SOP. V isto smer kažejo zahteve za projekt, ki so bile določene v okviru predhodne presoje nujnosti izvedbe okoljske presoje v skladu z Direktivo SOP.
51.
Na prvo vprašanje predložitvenega sodišča je zato treba odgovoriti, da iz njegove presoje ne izhaja nič takega, kar bi lahko vplivalo na veljavnost člena 3(3) Direktive SOP.
C – Drugo in tretje vprašanje
52.
Drugo in tretje vprašanje se nanašata na razlago člena 3(3) Direktive SOP, torej določbe, katere načelna združljivost s primarnim pravom je bila predmet prvega vprašanja. (
23
) Pojasniti je treba pomen opredelitve, v skladu s katero pri načrtih in programih, za katere je sicer treba opraviti presojo v skladu z Direktivo o habitatih, ki pa „določajo [le] rabo majhnih območij na lokalni ravni“, ni potrebna strateška okoljska presoja, če države članice ugotovijo, da verjetno ne bodo znatno vplivali na okolje.
53.
Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je pri presoji, ali načrt ali program določa rabo takega majhnega območja na lokalni ravni, dopustno izhajati le iz površine projekta. Predložitveno sodišče podredno s tretjim vprašanjem sprašuje o združljivosti mejnih vrednosti površin, ki se v Italiji konkretno uporabljajo (40 oziroma deset hektarov), z zadevno direktivo. Na obe vprašanji je mogoče odgovoriti skupaj.
54.
V zvezi s tem je najprej treba ugotoviti, da ima opredelitev načrta ali programa kot ukrepa, ki določa rabo majhnega območja na lokalni ravni, dva pogoja: na eni strani rabo majhnega območja in na drugi strani določitev na lokalni ravni. V nadaljevanju bom najprej obravnavala drugo značilnost, torej značilnost lokalne ravni.
1. Določitev na lokalni ravni
55.
Značilnost lokalne ravni se v Direktivi SOP pojavi še enkrat na drugem mestu, namreč v členu 2(a), prva alinea, pri opredelitvi pojma oziroma kvalifikaciji načrtov in programov, za katere se uporablja zadevna direktiva. Tam se lokalna raven, prav tako kakor regionalna in nacionalna raven, uporablja za oznako mogočih pristojnih organov za načrtovanje oziroma izdajo soglasij.
56.
Člen 3(3) Direktive SOP sicer ne vsebuje izrecnega določila, da je tudi tu z lokalno ravnjo mišljena upravna raven. Iz opredelitve, ki se sicer enako glasi, ter sistematičnega konteksta pa je mogoče sklepati, da ima pojem v členu 3(3) enak pomen kakor v členu 2(a), prva alinea, zadevne direktive. Opredelitev načrta ali programa kot ukrepa za rabo območja na lokalni ravni torej zahteva, da spada v pristojnost lokalnega – v nasprotju z regionalnim in nacionalnim – organa za načrtovanje oziroma izdajo soglasij.
57.
Iz tega kot odgovor na drugo vprašanje predložitvenega sodišča že izhaja, da določba, ki pri opredelitvi načrtov in programov, ki „določajo rabo majhnih območij na lokalni ravni“, izhaja izključno iz površine načrta, ni v skladu s členom 3(3) Direktive SOP. Ker pa je ukrep, ki je sporen v postopku v glavni stvari, glede na predlog za sprejetje predhodne odločbe sprejelo mesto Benetke, pa ni mogoče izključiti, da gre za ukrep na lokalni ravni.
2. Raba majhnega območja
58.
Če je podana pristojnost lokalnega organa, je treba za uporabo člena 3(3) Direktive SOP še preučiti, ali načrt določa le rabo majhnega območja.
59.
Ob upoštevanju drugega vprašanja predložitvenega sodišča je v zvezi s tem treba najprej ugotoviti, da je lahko merilo za velikost območja le površina neposrednega območja načrta, ne glede na vplive projekta na okolje. To izhaja že iz logičnega smisla besede „območje“. Pri sistematični presoji tudi pride do izraza, da člen 3(3) izhaja le iz območja, katerega rabo določa načrt, s čimer je bila izbrana ožja opredelitev kakor na drugih mestih v zadevni direktivi, kjer se izhaja iz projekta oziroma njegovih vplivov na območja, ki bodo (verjetno) prizadeta. (
24
) Tudi to govori v prid izključni upoštevnosti površine neposrednega območja načrta.
60.
Tudi teleološki preudarki tu predlaganemu razmišljanju, ki izhaja izključno iz površine, vsaj ne nasprotujejo. Konkretna določba, v skladu s katero je treba za načrte in programe, ki določajo rabo majhnih območij, strateško okoljsko presojo opraviti le, če je predhodna presoja pokazala, da so možni znatni vplivi na okolje, v prvi vrsti predvsem ni namenjena zagotavljanju čim višje ravni varstva okolja. Če bi bil to edini namen določbe, potem ne bi bila potrebna izjema od določbe v členu 3(2)(b) s členom 3(3). V tem primeru bi se za vse načrte in programe, v zvezi s katerimi je treba opraviti presojo v skladu s členom 6(3) Direktive o habitatih, dodatno opravila strateška presoja in s tem morebiti zagotovila malo višja raven varstva.
61.
Prekinitev samodejnosti od presoje posledic v skladu z Direktivo o habitatih do strateške okoljske presoje s predhodno presojo je nasprotno v prvi vrsti namenjena preprečitvi nepotrebnih stroškov in pospešitvi postopka. Za ta namen je primerna površinska dimenzija kot merilo za ločevanje med načrti, pri katerih je presoja vedno potrebna, in načrti, pri katerih se najprej opravi predhodna presoja: četudi nedvomno obstajajo načrti in programi, ki zadevajo majhno območje, a imajo znatne vplive na okolje (
25
) (in za katere je treba posledično v skladu s členom 3(3) opraviti tudi strateško presojo), je na eni strani mogoče večinoma izhajati iz tega, da večji ukrepi bolj vplivajo na okolje vsaj kot primerljivi manjši načrti in bi bila zato predhodna presoja za večje ukrepe pogosto nepotrebna. Ker določitev prostorske dimenzije na drugi strani ne pomeni omembe vrednega dodatnega stroška, lahko učinkovito omeji stroške, ne da bi pri tem ovirala uresničitev skupnega cilja zadevne direktive, to je vzpostavitev zgodnjega postopka presoje za akte, ki bodo verjetno znatno vplivali na okolje. (
26
)
62.
S tem se postavlja naslednje vprašanje, do katere prostorske dimenzije je območja mogoče šteti za „majhna“.
63.
Tu je najprej treba ugotoviti, da se zakonodajalec Unije ni odločil za določitev konkretne mejne vrednosti. V tem pogledu imajo torej države članice pri določitvi takih mejnih vrednosti na voljo diskrecijsko pravico. Ta diskrecijska pravica je omejena le s skrajno mejo tistega, kar je mogoče v skladu z naravnim življenjskim nazorom še šteti za „majhno“ območje.
64.
Treba je tudi upoštevati, da je mogoče neko območje opredeliti kot majhno le v primerjavi z referenčno velikostjo.
65.
Menim, da kot referenčna velikost načelno pridejo v poštev tri območja: celotno območje Unije, tako da bi bilo mogoče določiti konkretno, za vse države članice veljavno „majhno“ površino, površina konkretne države članice ter na koncu površina, ki spada pod pristojnost konkretne lokalne upravne ravni.
66.
Ker se merilo rabe majhnih območij zahteva dodatno k zahtevi določitve na lokalni ravni, kar pomeni dodatno omejitev, je pravilno, da se pri relevantni referenčni velikosti izhaja iz površine, ki jo nadzoruje konkretni lokalni nosilec upravne oblasti. To, kar glede na območje celotne države članice ali celo celotne Unije šteje kot majhno območje, bi bilo namreč verjetno praviloma večje kot področje pristojnosti lokalne upravne ravni.
67.
S tem je sicer povezano, da je to, kar šteje za majhno območje, odvisno od razdelitve pristojnosti in ustroja lokalnih in (v razmejitvi od tega) regionalnih ravni v državah članicah. To pa je nujna, če ne celo želena posledica manjkajoče uskladitve oziroma konkretizacije v členu 3(3) Direktive SOP in sklicevanja na lokalno raven.
68.
V tem okviru se kot orientacijska vrednost površina največ 5 % območja, za katero je pristojna konkretna lokalna upravna raven, kaže kot tisto, kar je mogoče v skladu z naravnim življenjskim nazorom ravno še šteti za „majhno“ območje. V primeru lokalnih skupnosti, ki so po površini posebej velike, pa praviloma ne bi smelo biti dovoljeno, da se ta orientacijska vrednost do konca izčrpa.
V – Predlog
69.
Sodišču zato predlagam, naj na predlog za sprejetje predhodne odločbe odgovori tako:
1.
Iz presoje prvega vprašanja ne izhaja nič takega, kar bi lahko vplivalo na veljavnost člena 3(3) Direktive 2001/42/ES o presoji vplivov nekaterih načrtov in programov na okolje.
2.
Uporaba člena 3(3) Direktive 2001/42 poleg rabe majhnega območja predpostavlja, da načrt ali program spada v pristojnost lokalnega organa. Določba torej nasprotuje ureditvi, ki pri vprašanju, ali načrt ali program določa rabo majhnega območja na lokalni ravni, izhaja izključno iz površine območja načrta.
3.
Načrt ali program v skladu s členom 3(3) Direktive 2001/42 ne določa več rabe majhnega območja, če zadevno območje preseže orientacijsko vrednost 5 % površine območja, za katero je pristojna konkretna lokalna upravna raven.
(
1
)	Jezik izvirnika: nemščina.
(
2
)	Direktiva 2001/42/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. junija 2001 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 6, str. 157).
(
3
)	Direktiva Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102).
(
4
)	UL 2012, C 326, str. 47.
(
5
)	UL 2008, C 115, str. 13.
(
6
)	UL 2012, C 326, str. 391.
(
7
)	Sodba z dne 7. aprila 2016, KA Finanz (C‑483/14, EU:C:2016:205, točka 41 in navedena sodna praksa).
(
8
)	V zvezi s členom 37 Listine glej tudi Pojasnila k Listini o temeljnih pravicah (UL 2007, C 303, str. 27).
(
9
)	Sodba z dne 14. julija 1998 (C‑284/95, EU:C:1998:352).
(
10
)	Sodba z dne 14. julija 1998 (C‑341/95, EU:C:1998:353).
(
11
)	Glej sodbe z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 36 in naslednja) in Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, točka 34 in naslednja), ter z dne 15. decembra 2005 v zadevi Grčija/Komisija (C‑86/03, EU:C:2005:769, točka 88).
(
12
)	Glej sodbi z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 49) in Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, točka 47).
(
13
)	Glej sodbi z dne 14. julija 1998, Safety Hi-Tech (C‑284/95, EU:C:1998:352, točka 48) in Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, točka 46).
(
14
)	UL 2008, L 308, str. 35, sprejet s Sklepom Sveta 2008/871/ES z dne 20. oktobra 2008 o odobritvi Protokola o strateški presoji vplivov na okolje h Konvenciji UN/ECE iz Espooja iz leta 1991 o presoji čezmejnih vplivov na okolje v imenu Evropske skupnosti (UL 2008, L 308, str. 33).
(
15
)	UL 1992, C 104, str. 7; glede na Predlog sklepa Sveta o odobritvi prve in druge spremembe Konvencije UN/ECE iz Espooja o presoji čezmejnih vplivov na okolje v imenu Evropske skupnosti (COM(2007) 470 final) je Skupnost to konvencijo odobrila 27. junija 1997 z neobjavljenim sklepom Sveta, ki je očitno opremljen z datumom 15. oktober 1996 (glej predlog prvega sklepa Sveta v UL 1992, C 104, str. 5).
(
16
)	Glej v tem smislu uvodno izjavo 9 Direktive SOP ter v zvezi z Direktivo PVO sodbo z dne 14. marca 2013, Leth (C‑420/11, EU:C:2013:166, točka 46).
(
17
)	Sodba z dne 14. julija 1998, Bettati (C‑341/95, EU:C:1998:353, točka 43).
(
18
)	Sodbi z dne 22. septembra 2011, Valčiukienė in drugi (C‑295/10, EU:C:2011:608, točka 46), in z dne 10. septembra 2015, Dimos Kropias Attikis (C‑473/14, EU:C:2015:582, točki 46 in 47). Glej tudi sodbo z dne 18. aprila 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, točka 38).
(
19
)	Sodba z dne 18. aprila 2013, L (C‑463/11, EU:C:2013:247, točke 31, 33, 39 in 41).
(
20
)	Zdaj Direktiva 2011/92/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 13. decembra 2011 o presoji vplivov nekaterih javnih in zasebnih projektov na okolje (UL 2011, L 26, str. 1), nazadnje spremenjena z Direktivo 2014/52/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 (UL 2014, L 124, str. 1).
(
21
)	V predlogu za sprejetje predhodne odločbe sta navedeni sodbi z dne 21. septembra 1999, Komisija/Irska (C‑392/96, EU:C:1999:431, točke od 64 do 67), in z dne 16. marca 2006, Komisija/Španija (C‑332/04, EU:C:2006:180, točke od 77 do 81).
(
22
)	Glej moje sklepne predloge v zadevi Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:491, točka 78) in tam navedeno sodno prakso glede Direktive PVO ter deseto uvodno izjavo Direktive SOP.
(
23
)	Glej zgoraj oddelek B.
(
24
)	Glej člen 3(2)(b), Prilogo I, točki (c) in (d), ter Prilogo II, točka 2, Direktive SOP.
(
25
)	Glej sodbo z dne 21. septembra 1999, Komisija/Irska (C‑392/96, EU:C:1999:431, točka 66 in naslednje), glede Direktive PVO.
(
26
)	Glej sodbo z dne 22. marca 2012, Inter-Environnement Bruxelles (C‑567/10, EU:C:2012:159, točka 30).