61998CC0156_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1 Saksan liittotasavalta (jäljempänä BRD) on nostanut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla kanteen, jossa se vaatii Saksan tuloverolain (Einkommensteuergesetz; jäljempänä EStG) 52 §:n 8 momentin perusteella myönnettävistä verohuojennuksista 21 päivänä tammikuuta 1998 tehdyn komission päätöksen 98/476/EY (jäljempänä riidanalainen päätös) kumoamista.(1)
BRD väittää erityisesti, että komissio on tehnyt päätöksen EY:n perustamissopimuksen 190 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 253 artikla) mukaista perusteluvelvollisuuttaan noudattamatta ja soveltanut päätöksessään virheellisesti perustamissopimuksen määräyksiä, eli EY 92 artiklan 1 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 87 artikla) valtiontukia koskevia sekä EY 52 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 43 artikla) sijoittautumisvapautta koskevia määräyksiä.
Tosiseikat ja oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely
2 Vuoden 1996 verolailla, joka tuli voimaan 1.1.1996,(2) muutettiin EStG:n 52 §:n 8 momenttia tuloverolain 6 b §:n ja 6 ter §:n mukaisen verohuojennusjärjestelmän soveltamisalan osalta.
Uudistuksella otettiin käyttöön ainoastaan verovuosia 1996, 1997 ja 1998 koskevat erityiset huojennukset, joita sovelletaan hankittaessa osuuksia yrityksistä, joiden kotipaikka on uusissa osavaltioissa ja Länsi-Berliinissä ja joiden palveluksessa on korkeintaan 250 työntekijää.
3 Uuden verojärjestelmän käyttöönotosta ei ilmoitettu komissiolle; vasta komission esittämän nimenomaisen pyynnön jälkeen BRD:n hallitus ilmoitti siitä 13.10.1995. Uudet säännökset tulivat voimaan ilman, että komissio olisi voinut lausua asiasta; komissio katsoi siis järjestelmän ilmoittamatta jätetyksi tueksi. Saksan valtiovarainministeriön 2.1.1996 päivätyssä kiertokirjeessä uuden järjestelmän soveltamista lykättiin komission päätöstä odotettaessa.
4 Tämän jälkeen lähettämissään kirjeissä komissio pyysi BRD:n hallitukselta selvitystä näiden uusien verohuojennusten luonteesta. Vastauksessaan komissiolle BRD kiisti, että uusia säännöksiä olisi pidettävä EY:n perustamissopimuksen määräyksissä tarkoitettuna valtiontukena. Koska komissio ei pitänyt Saksan hallituksen esittämiä selvityksiä riittävinä, se ilmoitti BRD:lle päätöksessään, jonka se antoi tiedoksi 25.3.1997,(3) EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdan (josta on muutettuna tullut EY 88 artiklan 2 kohta) mukaisen menettelyn aloittamisesta. Saksan hallitus esitti omat huomautuksensa 13.3., 29.7. ja 30.9.1997 päivätyissä kirjeissään, joissa se väitti, että riidanalaista päätöstä ei ole pidettävä perusteltuna. Menettely päättyi 21.1.1998 tehtyyn päätökseen 98/476/EY, jossa todettiin, että kantajan toteuttama järjestelmä on yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. BRD nosti 24.4.1998 nyt käsiteltävänä olevan kanteen.
Oikeussäännöt
a) Kansallinen lainsäädäntö
5 Kuten edellä jo todettiin, EStG:n 52 §:n 8 momentilla, sellaisena kuin se on muutettuna vuoden 1996 verolailla, muutetaan lain 6 b §:ssä tarkoitettua, verovuosia 1996-1998 koskevaa verohuojennusjärjestelmää. Alkuperäisessä muodossaan 6 b artiklassa säädetään, että verovelvolliset, jotka saavat myyntivoittoa vähintään 25 vuoden ajan käytössä olleen kiinteän ja irtaimen omaisuuden sekä pääomayhtiössä olleiden osuuksien luovutuksesta, voivat vähentää tämän voiton saman verovuoden tai edellisen verovuoden aikana valmistetun tai hankitun omaisuuden valmistus- tai hankintakustannuksista 50 prosenttiin asti.
6 Uudessa muodossaan laissa säädetään verovelvollisille myönnettävien verohuojennusten laajentamisesta verovuosiksi 1996, 1997 ja 1998 siten, että myyntivoitto voidaan vähentää 100 prosenttiin asti, kun voitto käytetään osuuksien hankkimiseen pääomayhtiöistä ja tällainen hankinta tapahtuu pääomayhtiön perustamisen tai pääoman korottamisen yhteydessä, mikäli
a) tällaisten yhtiöiden kotipaikka tai liikkeenjohto sijaitsee uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä ja niiden palveluksessa on osuuksien hankintahetkellä enintään 250 työntekijää, taikka
b) yhtiöt ovat pääomasijoitusyhtiöitä, joiden yksinomaisena toimialana on niiden yhtiöjärjestyksen tai yhtiösopimuksen mukaan määräaikaisten osuuksien hankinta tai niiden hallinta tai luovutus yrityksistä, joiden kotipaikka ja liikkeenjohto on osuuksien hankintahetkellä uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä ja joiden palveluksessa on enintään 250 työntekijää.
7 Saksan toimittamien ja komission päätöksessään (I osa, 7 kohta) mainitsemien arvioiden mukaan tukitoimi johtaisi laissa tarkoitettujen vuosien osalta verotulojen vähentymiseen noin 150 miljoonalla Saksan markalla. Järjestelmää voidaan teoriassa soveltaa tarkemmin määrittelemättömään joukkoon yrityksiä, joiden kotipaikka on uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä, eikä sitä ole rajoitettu tiettyihin toimialoihin. Tukitoimet eivät sulje pois muita valtiontukia.
b) Yhteisön lainsäädäntö
8 Antamassaan päätöksessä komissio toteaa, että EStG:n 52 §:n 8 momentin mukainen niille yrityksille kohdistettu verohuojennus, joissa työskentelee enintään 250 työntekijää ja joiden kotipaikka ja liikkeenjohto on uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä, on EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa ja ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua yhteismarkkinoille soveltumatonta valtiontukea (1 artiklan 1 kohta); komissio pyytää siten BRD:tä kumoamaan edellä mainitun säännöksen (1 artiklan 2 kohta). Perusteluissaan komissio väittää lisäksi, että EStG:n säännös rikkoo EY:n perustamissopimuksen 52 artiklassa tarkoitettua sijoittautumisvapauden rajoittamista koskevaa kieltoa, koska tukijärjestelmässä verohuojennuksen edellytyksenä on, että niiden yritysten, joista osuudet hankitaan, kotipaikka ja liikkeenjohto sijaitsevat uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä.
9 Riidanalaisissa säännöksissä tarkoitetun tuen luonteen osalta komissio olettaa, että kyseisessä järjestelyssä on kahdenlaisia edunsaajia: tuloverolain perusteella verovelvolliset (välittömät edunsaajat) ja uusissa osavaltioissa ja Länsi-Berliinissä sijaitsevat enintään 250 työntekijän yritykset (välilliset edunsaajat). Komissio väittää yhtäältä, että verovelvollisille kohdistettu verohuojennus on yleinen toimenpide, johon ei sisälly tukea, koska kyseisistä helpotuksista voivat hyötyä kaikki verovelvolliset, jotka päättävät sijoittaa saamiaan voittoja laissa tarkoitetulla tavalla; nämä huojennukset ovat siten yhteisön oikeuden mukaisia, koska kyseessä on yleinen talouspoliittinen toimenpide; toisaalta komissio väittää, että perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea sisältyy toimenpiteeseen, joka toteutetaan sellaisten pääomayhtiöiden hyväksi, joiden kotipaikka ja liikkeenjohto sijaitsevat Saksan uusissa osavaltioissa tai Länsi-Berliinissä ja joiden osakkuuden hankkiminen on verohuojennuksen edellytys.
Tällaisesta toimesta näet seuraa kiistattomia taloudellisia etuja niille, joille toimenpide on osoitettu, koska sen vaikutuksesta osuudet Saksan uusiin osavaltioihin ja Länsi-Berliiniin sijoittautuneissa yrityksissä ovat kannattavampia kuin osuudet muualle Saksan alueelle ja sen ulkopuolelle sijoittautuneissa yrityksissä.
10 Komissio väittää, että riidanalaisia säännöksiä ei ole sidottu investointeihin, ja pitää niitä sen vuoksi toimintatukena, jota komission vakiintuneen käytännön mukaan voidaan myöntää vain tietyin edellytyksin ja vain EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille alueille. Näihin alueisiin ei missään nimessä lueta Länsi-Berliiniä, joka on vuosien 1997-1999 tukialueluokitusta (N 613/96) koskevan komission päätöksen mukaan tukialue ainoastaan 92 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Koska tuen myöntämistä ei ole sidottu investointeihin, on komission mielestä lisäksi olemassa suuri vaara, että tuella on taloudellisia vaikutuksia myös tukialueiden ulkopuolella.
11 Jäljempänä päätöksessään komissio käsittelee sitä, täyttyvätkö ne ehdot, joita perustamissopimuksessa ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä edellytetään, jotta valtion toteuttamaa toimenpidettä voitaisiin pitää "tukena" perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja niissä tarkoitetuin vaikutuksin. Mainitut ehdot otetaan jäljempänä huomioon arvioitaessa kantajan kanneperusteiden asianmukaisuutta.
Pääasia
12 Kanne perustuu ensisijaisesti EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 253 artikla) määrätyn perusteluvelvollisuuden väitettyyn laiminlyömiseen ja EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdan virheelliseen soveltamiseen.
13 Toissijaisesti kantaja vetoaa myös vähämerkityksistä tukea koskevan säännön noudattamatta jättämiseen, EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkomiseen, harkintavallan väärinkäyttöön EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamisessa sekä EY:n perustamissopimuksen 52 artiklan rikkomiseen.
1) Perusteluvelvollisuuden noudattaminen
14 BRD väittää, että kanteen kohteena olevassa päätöksessä rikotaan EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa vahvistettua perusteluvelvollisuutta. Sen mielestä päätöksessä ei noudateta mainittua velvollisuutta useammassakaan mielessä, ja näitä seikkoja tarkastellaan seuraavaksi.
a) Tukitekijän yksilöintiä ja sen määrän arviointia koskevat perustelut ovat puutteelliset
15 BRD:n mukaan komissio ei ole riidanalaisessa päätöksessään täsmentänyt, mistä tukitekijä käytännössä muodostuu ja millä tavoin se voitaisiin määrällisesti arvioida. Todettakoon, että päätöksestä käy ilmi, että komission mukaan tukitekijä muodostuu siitä, että edellä mainituille alueille sijoittuneista yrityksistä osuuksia hankkiviin yrityksiin kohdistuva veroetu siirretään osittain kyseisille alueille sijoittuneille yrityksille sellaisen lain säännöksellä, jolla pyritään ohjaamaan yksityisten tekemiä sijoituksia, kun taas Saksan hallitus puolestaan väittää, että päätöstekstistä ei ilmene, millä tavoin veroedunsaaja voisi siirtää saamansa edun niille pääomayhtiöille, joista se hankkii osuuksia. Lisäksi BRD:n mukaan komissio ei ole arvioinut oletetun tuen suuruutta vaan maininnut ainoastaan yleisen taloudellisen hyödyn, jonka välilliset edunsaajayritykset saavat riidanalaisen järjestelmän soveltamisesta.
b) Kilpailun vääristymisriskiä ja jäsenvaltioiden välisen kaupan rajoittamista koskevien perustelujen puutteellisuus
16 BRD väittää toissijaisesti, ettei komissio ole osoittanut, että kyseessä oleva toimenpide voisi aiheuttaa kilpailun vääristymistä ja haitata jäsenvaltioiden välistä kauppaa, vaikka perustamissopimuksen 92 artiklassa edellytetään tätä.
Kilpailun vääristymisriskin osalta päätöksessä todetaan ainoastaan, että BRD:n toteuttama toimenpide suosii pikemminkin niitä pääomayhtiöitä, joiden kotipaikka on tukialueilla, kuin muilla Saksan tai yhteisön alueella sijaitsevia yhtiöitä. Komissio pitää siten itsestään selvänä, että kilpailua uhkaava vaara aiheutuu siitä, että verotoimi on valtiontukea; BRD väittää sen sijaan, että jos kerran kyseessä on 92 artiklan 1 kohdan tunnusmerkistötekijä, kilpailun vääristymiseen liittyvää vaaraa olisi pitänyt käsitellä erikseen ja perusteellisemmin.
Komissio väittää päätöksessään jäsenvaltioiden väliselle kaupalle aiheutuvan haitan osalta, että tuen vähäisyys ei riitä poistamaan riskiä mahdollisista vaikutuksista jäsenvaltioiden väliseen kauppaan; kantajan mielestä kyseessä on yleisluonteinen toteamus, joka ei riitä vapauttamaan komissiota perusteluvelvollisuudestaan.
c) Perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan soveltamisedellytysten puuttumista koskevien perustelujen puutteellisuus
17 Kantaja katsoo, että komission olisi pitänyt viran puolesta tutkia, voidaanko käsiteltävään toimenpiteeseen soveltaa EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan poikkeusta, jonka mukaan tiettyjen Saksan jaosta kärsimään joutuneiden BRD:n alueiden elinkeinoelämälle myönnettävät tuet soveltuvat yhteismarkkinoille sikäli kuin kyseiset tuet ovat tarpeen kompensoimaan tästä jaosta aiheutuneita taloudellisia haittoja. Kuitenkin komissio tyytyi vain toteamaan, että sen käytettävissä olevien tietojen perusteella ei ole mahdollista selvittää, onko kyseinen järjestelmä tarpeellinen Saksan jaosta aiheutuneiden taloudellisten haittojen lieventämiseksi. BRD väittää, että tosiasiassa komissiolla on hallussaan asiakirjoja, jotka osoittavat päinvastaista, ja että komission olisi siksi pitänyt eritellä tarkemmin, mistä syistä 92 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ei voida kuitenkaan soveltaa. Jos komissio ei pitänyt kyseisiä tietoja riittävinä, sen velvollisuutena olisi ollut pyytää Saksan hallitukselta lisäselvitystä.
d) Perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua toteamusta tuen soveltumattomuudesta yhteismarkkinoille koskevien perustelujen puutteellisuus
18 Kantaja pitää myös perusteettomana komission päätöksessään omaksumaa kantaa, jonka mukaan käyttöön otettu verojärjestelmä on yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea, koska siihen ei voida soveltaa 92 artiklan 3 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta. BRD:n mielestä komissio on vain todennut, ettei annetussa laissa suljeta pois sitä, että suosivaa verojärjestelmää voidaan soveltaa suhdanneherkkiin aloihin tai vaikeuksissa oleviin yrityksiin. Saksan hallitus väittää, että komission olisi sen sijaan pitänyt perustaa arviointinsa yksityisen sijoittajan käyttäytymiseen.
e) Perustelujen puutteellisuus siltä osin kuin päätöksessä vaaditaan kansallisen sääntelyn kumoamista sen muuttamisen sijasta
19 Lopuksi BRD riitauttaa sen, että komissio edellyttää päätöksessään EStG:n 52 §:n 8 momentin kumoamista sen muuttamisen sijasta. EY:n perustamissopimuksen 3 b artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 5 artikla) vahvistettuun suhteellisuusperiaatteeseen perustuvassa arvioinnissa komission olisi pitänyt kantajan mielestä vaatia tukijärjestelmän kumoamista vain, mikäli se on kokonaan yhteismarkkinoille soveltumaton, koska silloin, kun kansalliset toimet ovat vain osittain yhteismarkkinoille soveltumattomia, riittää, että vaaditaan niiden muuttamista. Esillä olevassa asiassa komission olisi näin ollen pitänyt selvittää, oliko sääntelyn muuttaminen mahdollista, ennen päätöksen tekemistä siitä, että se on kumottava. Riidanalaisessa päätöksessä ei myöskään tältä osin ole noudatettu perustamissopimuksen 190 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuutta.
20 Katson, että BRD:n esittämät väitteet eivät voi asettaa kyseenalaisiksi päätöksen lainmukaisuutta perusteluvelvollisuuden noudattamisen näkökulmasta. Katson sen sijaan, että päätöksessä esitetään tyhjentävästi ja riittävän perusteellisesti ne syyt, joiden vuoksi Saksassa käyttöön otetun verojärjestelmän edunsaajat saavat yhteismarkkinoille soveltumatonta tukea.
21 Muistutan tässä yhteydessä, että yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimenpiteen perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimenpiteen tehneen yhteisön päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja yhteisöjen tuomioistuin voi tutkia täysimääräisesti toimenpiteen laillisuuden.(4) Korostaisin lisäksi, että EY:n perustamissopimuksen 190 artiklassa tarkoitetun perusteluvelvollisuuden asettamien vaatimusten noudattaminen ei tietyn toimen osalta edellytä, että eritellään nimenomaisesti kaikki tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka on otettu huomioon ennen päätöksen tekemistä. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on useasti todennut, sen arvioimiseksi, täyttävätkö tietyn toimen perustelut perustamissopimuksessa asetetut vaatimukset, on otettava huomioon toimeen liittyvä yleinen asiayhteys, antamismenettely sekä alaa koskevat yhteisön säännökset kokonaisuudessaan aiemmin annetut toimet mukaan luettuina.(5) Tästä näkökulmasta onkin heti tähdennettävä, että tietyt päätöstekstiin sisältyvät arviot, joiden niukkuutta kantaja pitää perustelujen laiminlyömisenä, ovat jo jonkin aikaa olleet komission ja BRD:n välisen riidan kohteena, minkä vuoksi väitän, että arvioiden itsensä oikeellisuudesta riippumatta asianomainen jäsenvaltio voisi aivan hyvin ymmärtää tiettyjen ensisilmäyksellä ehkä perusteettomilta vaikuttavien toteamusten tarkoituksen.(6)
22 Tämän jälkeen käsitellään syitä, jotka oikeuttavat kantajan mukaan katsomaan, ettei perusteluvelvollisuutta ole tässä asiassa noudatettu. Nimenomaan tukitekijän yksilöimisen osalta katson, että riidanalaisen päätöksen perustelut on esitetty selkeästi. Komissio täsmentää, että EStG:n mukaisessa verojärjestelmässä tietyt luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt saavat välittömän taloudellisen edun verohelpotusten muodossa hankkiessaan tietyistä yrityksistä omaisuutta ja hyödyttävät näin välillisesti yhtiöitä, jotka ovat sijoittuneet tuetuille alueille ja joista osuuden hankkiminen on markkinoilla erityisen houkuttelevaa: "taloudellisella hyödyllä tarkoitetaan välillistä hyötyä saavien yritysten osakkuuksien suurempaa kysyntää verrattuna ennen tuloverolain 52 §:n 8 momentin voimaantuloa vallinneeseen oikeudelliseen tilanteeseen; tämän vuoksi sijoittajat (välittömät edunsaajat) ovat valmiit hankkimaan osakkuuksia itäsaksalaisissa ja berliiniläisissä yrityksissä ehdoilla, jotka ovat näiden kannalta edullisempia verrattuna ennen kyseisen toimenpiteen käyttöönottoa vallinneeseen tilanteeseen" (IV osa, 6 kohta). Komissio täsmentää näin ollen, että kyseinen toimenpide antaa tuloverolain 52 §:n 8 momentista välillisesti hyötyville Saksan uusiin osavaltioihin tai Länsi-Berliiniin sijoittautuneille yrityksille korvauksetta taloudellista hyötyä, jota ne eivät olisi saaneet ilman valtion toteuttamaa toimenpidettä. Mielestäni komissio on esittänyt riittävän selvästi, mitä tukitekijällä tarkoitetaan. En siis näe, että tukitekijän yksilöintiin liittyisi oletettuja "ristiriitaisuuksia", joista kantaja syyttää komissiota. Päätöksessään vastaaja vertaa (välillisten) edunsaajayritysten kilpailuasemaa suosivassa verojärjestelmässä niiden yritysten kilpailuasemaan, jotka ovat sijoittuneet muualle, ja täsmentää, että "valtion toteuttaman toimenpiteen seurauksena Saksan uusiin osavaltioihin tai Länsi-Berliiniin sijoittautuneiden yritysten - - osakkuuksien kasvanut kysyntä vaikuttaa - muiden ehtojen pysyessä ennallaan - osakkuuksien ostajien rahoitusinvestointeihin kaiken kaikkiaan siten, että nämä hankkivat osakkuuksia, joita ne ilman verohuojennuksia eivät olisi hankkineet joko ollenkaan tai olisivat hankkineet osakkuuden myyjän kannalta huonommilla ehdoilla, osakkuuden myyjän kannalta edullisemmilla ehdoilla kuin ilman tuloverolain 52 §:n 8 momentin käyttöönottoa" (IV osa, 4 kohta). Komissio perustaa oman kantansa tähän rinnastukseen ja vahvistaa sillä päätelmän, johon se päätyy muissa huomioissaan - jotka koskevat toimenpiteestä yhteismarkkinoille aiheutuvia vaikutuksia tai hyödyn käyttämistä välittömien edunsaajien taholta -, jotka eivät kumoa edellä esitetyissä päätöksen kohdissa tehtyä kielteistä kantaa eivätkä ole sellaisen kanssa ristiriidassa.
23 Sen sijaan tuen määrällisen arvioinnin osalta yhdyn komission toteamukseen siitä, että päätöstekstissä ei ollut mahdollista arvioida määrää täsmällisesti; näin siksi, että saksalaisessa verosäännöksessä, joka on päätöksen kohteena, ei säädetä tietylle yritykselle myönnettävästä yksittäisestä tuesta vaan yleisestä tukijärjestelmästä, joka on toteutettu tuloverosäännöstön muodossa ja jota sovelletaan tarkemmin määrittelemättömään joukkoon edunsaajia, toisin sanoen kaikkiin niihin yrityksiin, jotka päättävät investoida osuuksiin muissa yrityksissä, joiden kotipaikka on laissa mainituilla alueilla. Ei ole siis mahdollista määrittää etukäteen eikä ainakaan ennen toimenpiteen voimaantuloa tällaisen tukijärjestelmän vaikutuksia, kuten sen sijaan olisi voitu tehdä, jos kyseessä olisi ollut yksittäinen tukitoimi. Kilpailuvaikutuksia ja mahdollisia kilpailuvaikutuksia arvioitaessa tällainen seikka ei tietenkään sulje pois sitä, että Saksan laissa säädetty järjestelmä voidaan todeta perustamissopimusten valtiontukia koskevien määräysten vastaiseksi abstraktin tarkastelun perusteella.
24 Siitä, mitä lisäksi väitetään perustelujen riittämättömyydestä toimenpiteen kilpailuvaikutusten ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvien vaikutusten osalta, katson, että komissio on päätöksessään, joskin tiivistetysti, täsmentänyt, että kantajan käyttöön ottamassa verojärjestelmässä, jossa suositaan tiettyjä yrityksiä, joiden kotipaikka ja liikkeenjohto on sen alueella, asetetaan järjestelmällisesti epäedullisempaan asemaan muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset ja tehdään niistä osuuksien markkinoilla vähemmän houkuttelevia.(7) Totta on, että jos kyseessä on tukijärjestelmä, jonka ilmeinen ja ilmoitettu tarkoitus on tukea taloudellisesti tietylle Saksan alueelle sijoittuneita yrityksiä, riittää, kun osoitetaan, että järjestelmän soveltaminen saattaa vääristää kilpailua: kuten yhteisöjen tuomioistuin on täsmentänyt, kun valtion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.(8)
25 Komission esittämät perustelut vaikuttavat riittäviltä myös sen osalta, etteivät EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisedellytykset täyty esillä olevassa asiassa. Kuten on tiedossa, kyseisessä artiklassa todetaan yhteismarkkinoille soveltuviksi "tuki sellaisille Saksan liittotasavallan alueille, joihin Saksan jako on vaikuttanut, jos tuki on tarpeen jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamiseksi". Vaikka onkin totta, että päätöstekstissä komissio toteaa ainoastaan, ettei se ole voinut varmistaa käytettävissään olleiden tietojen perusteella, että järjestelmä on tarpeen kompensoimaan mainittua haittaa, katson, että kyseistä arviota, jossa tukeudutaan jäsenvaltioiden yhteistyövelvollisuuteen, on pidettävä perusteltuna yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa,(9) sillä sen mukaan jäsenvaltio on velvollinen esittämään kaikki ne seikat, jotka komissio tarvitsee varmistaakseen, että edellytykset poikkeuksen soveltamiselle ovat olemassa. Esillä olevassa asiassa kantajan tehtävänä on siis esittää komissiolle ne seikat, jotka ovat välttämättömiä sen osoittamiseksi, että toteutetut toimet ovat tarpeen jaosta aiheutuneiden haittavaikutusten korvaamiseksi, kun taas komission käytettävissä olevista tiedoista ilmenee, että hallinnollisen menettelyn aikana kantaja on vain vedonnut siihen, että verohuojennus on tarpeen kyseiselle alueelle sijoittautuneille yrityksille niiden vähäisen oman pääoman vuoksi. Myös siitä näkemyksestä, joka koskee kyseisen poikkeuksen sovellettavuutta tähän asiaan - tähän näkemykseen paneudun tuonnempana - seuraa, että nähtävästi kantaja ei ole esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle arviota siitä, mikä on toteutettujen toimien ja Saksan jaosta välittömästi aiheutuneen taloudellisen haitan välinen syy-yhteys. Näin ollen katson, että komissio on asianmukaisesti voinut vain todeta, että sen hallussa ei ole tietoja, jotka osoittaisivat, että perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdassa asetetut edellytykset täyttyvät.
26 Lopuksi todettakoon toisin kuin Saksan hallitus on väittänyt, että riidanalaisessa päätöksessä osoitetaan riittävän selvästi, mitkä ovat ne syyt, joiden vuoksi EStG:n 52 §:n 8 momentilla perustettua verojärjestelmää ei voida pitää EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan mukaan yhteismarkkinoille soveltuvana. Koska EStG:n 52 §:n 8 momentissa säädetään tukijärjestelmästä eikä yksittäisestä tuesta, komissio on voinut tutkia alustavasti vain tällaisen järjestelmän mahdollista soveltamisalaa. Koska kyseessä on toimintatuki, komissio on oikeutetusti korostanut, että soveltamisedellytykset eivät sulje pois sitä, että edunsaajina voi olla yrityksiä, jotka toimivat suhdanneherkillä aloilla, tai vaikeuksissa olevia yrityksiä tai että yritysten käyttöön annettua pääomaa käytetään tukialueen ulkopuoliseen taloudelliseen toimintaan. Vastaavasti tällainen yhteensoveltuvuus ei voi perustua EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaan senkään vuoksi, että Länsi-Berliini on kyseisessä määräyksessä tarkoitettu tukialue vain osan siitä ajanjaksosta, jolla näitä säännöksiä sovelletaan. Tähän lisättäköön, että komissio on riidanalaisessa päätöksessään oikeutetusti vaatinut järjestelmän kumoamista eikä sen muuttamista, koska päätöstekstissä esitetyt tukitekijät ovat niin merkittäviä ja ratkaisevia BRD:n toteuttamia toimia arvioitaessa, ettei niitä voida poistaa ilman, että kyseisiltä toimilta katoaisi sisällöllinen perusta.
27 Kaikkien edeltävien näkökohtien perusteella katson, että päätös on riittävästi perusteltu.
2) Riidanalaisen toimenpiteen tukiluonne
28 Pääasiassa BRD väittää, että komissio on rikkonut EY:n perustamissopimuksen 92 artiklaa pitäessään EStG:n 52 §:n 8 momentin mukaista pääomayhtiöitä suosivaa verotoimenpidettä yhteismarkkinoille soveltumattomana valtiontukena. Saksan hallitus esittää väitteensä tueksi perusteluja, joiden en kuitenkaan katso olevan riittäviä oikeuttamaan riidanalaisen päätöksen arvioimista lainvastaiseksi.
29 Mikään kantajan esittämistä huomioista ei riitä asettamaan kyseenalaiseksi komission päätöksessään tekemää arviota. Sen sijaan on ilmeistä, että ne perustamissopimuksen määräyksissä asetetut edellytykset täyttyvät, jotka koskevat sitä, milloin jonkin jäsenvaltion toteuttamaa toimenpidettä voidaan pitää yhteismarkkinoille soveltumattomana valtiontukena. Perustellusti ei voida epäillä, etteikö tosiseikkoja tarkasteltaessa mainituille verovelvollisille myönnetty verohuojennus olisi perustamissopimuksen 92 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa tarkoitettua valtiontukea. Koska valtiontuen käsite on ymmärrettävä laajasti, on muistettava, että kyseessä on tuki, kun kyseisellä toimenpiteellä sen muodosta tai luonteesta riippumatta myönnetään sellainen taloudellinen ja rahallinen hyöty toimen kohteena oleville yrityksille, jota ne eivät olisi muuten saaneet itselleen tavanomaisen verorasituksen keventämisen kautta. Taloudellista etua, jonka julkinen viranomainen myöntää yritykseen kohdistuvan tavanomaisen verorasituksen keventämiseksi, on siis pidettävä tukena. Päätöksen kohteena oleva verotoimi tuottaa toimesta välillisesti hyötyville yhtiöille etua, jota ne eivät olisi saaneet osakseen tavanomaisten markkinaolosuhteiden vallitessa, ja suosii verojen palauttamisen kautta osuuksien hankkimista kyseisistä yrityksistä. Yhdyn siis komission kantaan siltä osin kuin se katsoo, että tuki ilmenee juuri siinä, että toimella vaikutetaan yksityisten sijoittajien käyttäytymiseen. Ei ole siis syytä pitää asianmukaisena kantajan huomautusta, jonka mukaan kyseiset verosäännökset eivät merkitse automaattisesti, että yksityinen sijoittaja pitäisi kiinnostavana osuuksien hankkimista sellaisista yhtiöistä, joiden kotipaikka on tuetuilla alueilla, koska sijoitusratkaisu edellyttää muiden sellaisten leimallisesti taloudellisten seikkojen huomioon ottamista, joihin verohuojennuksia koskevat toimenpiteet eivät vaikuta. Vastaukseksi riittäköön, että toimen tukiluonnetta koskevaa arviota ei voida tehdä - varsinkaan, kun kyseessä ovat esillä olevan kaltaiset yleiset järjestelmät - vertaamatta niiden yritysten tilannetta, jotka hyötyvät toimenpiteestä, niiden yritysten tilanteeseen, jotka eivät hyödy siitä. Tältä kannalta on kiistatonta, että toteutettu toimenpide muuttaa markkinatilannetta siihen tilanteeseen verrattuna, että toimenpidettä ei olisi toteutettu, ja sillä suositaan osuuksien hankkimista niistä yrityksistä, jotka sijaitsevat tuetuilla alueilla. Toisin sanoen EStG:n 52 §:n 8 momentin tarkoituksena on nimenomaisesti tarjota edunsaajayrityksille taloudellista etua, joka tekee investoinneista näiden yritysten pääomaan houkuttelevampia kuin ne olisivat tavallisessa markkinatilanteessa: tällaisessa tapauksessa tukitekijä käy ilmi vertaamalla investointiedellytyksiä tuetuille alueille sijoittautuneiden yritysten pääomaan ilman verohuojennusta ja verohuojennuksen kanssa.
30 Todettakoon vielä lisäksi, että EStG:n 52 §:n 8 momentissa säädetyn verohuojennuksen muodossa annettava taloudellinen etu - joka toteutuu siten, että valtio jättää soveltamatta yleistä verojärjestelmää pääomayhtiöihin tai riskisijoitusyhtiöihin tehtävien sijoitusten osalta - myönnetään valtion varoista. Tässä yhteydessä riittää, kun muistetaan, että yhteisöjen tuomioistuimen käyttämä "valtion varojen" käsite on avustuksen käsitettä laajempi eikä siihen sisälly ainoastaan "konkreettisia suorituksia, kuten avustuksia, vaan myös toimenpiteitä, jotka eivät ole avustuksia sanan suppeassa merkityksessä, mutta jotka eri tavoin alentavat yritysten vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan avustusten kaltaisia".(10) Mitä tulee tarkemmin niihin toimiin, joilla verohuojennuksia myönnetään, yhteisöjen tuomioistuin on asiassa Banco Exterior antamassaan tuomiossa selventänyt, että "toimenpide, jolla viranomaiset myöntävät tietyille yrityksille verovapautuksen, joka - vaikka valtion varoja ei siirretäkään - asettaa kyseisen edun saajat muita verovelvollisia edullisempaan asemaan, on perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea" (tuomion 14 kohta). Esillä olevassa asiassa kyseessä olevien toimien tarkoituksena on keventää välittömien edunsaajayritysten verorasitusta, mutta niiden tarkoituksena on myös samalla tehdä osuuksien hankkimisesta välillisistä edunsaajayrityksistä houkuttelevampaa kuin osuuksien hankkimisesta sellaisista yhtiöistä, jotka ovat sijoittautuneet muille Saksan alueille tai muiden jäsenvaltioiden alueille. Toimenpide edellyttää siis "valtion varojen" käyttöä, eikä sillä ole merkitystä, että toimenpidettä sovelletaan ainoastaan siirtymäkauden ajan tai katsotaanko sen merkitsevän täysimääräistä luopumista verotuloista - kuten komissio väittää - vai pelkästään veron soveltamisen lykkäämistä, kuten sen sijaan kantaja väittää.
31 Lisäksi toimenpiteen valikoivuuteen liittyvän tekijän osalta ei voida mielestäni perustellusti kiistää sitä, että Saksan verosäännösten mukainen toimenpide ei ole yleisluonteinen toimi vaan että se koskee tarkasti rajattua yritysjoukkoa, joka on määritelty perustein, jotka ovat selkeät ja objektiivisesti todennettavissa yrityksen sijainnin ja koon perusteella. Niihin yrityksiin, joiden kotipaikka ei ole tukialueilla ja joiden palveluksessa on yli 250 työntekijää, ei voida soveltaa tällaista verojärjestelyä. Tällaisesta toimesta aiheutuu lisäksi vaara, että kilpailu vääristyy yhtäältä niiden yritysten, joiden kotipaikka on tukialueilla, ja toisaalta niiden yritysten välillä, joiden kotipaikka on muualla BRD:ssä tai muissa jäsenvaltioissa, ja toimenpide voi vaikuttaa myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tässä yhteydessä on syytä todeta, että kun kyseessä on yleinen tukijärjestelmä, järjestelmästä kauppaan aiheutuvien vaikutusten määrittämiseksi riittää, että etukäteisarvioinnin perusteella voidaan järkevästi olettaa tällaisen vaikutuksen olevan mahdollinen. Kun yrityksen (taikka, kuten tässä tapauksessa, tarkemmin määrittelemättömän yritysjoukon) asemaa vahvistetaan tukijärjestelmän avulla, kyseinen erityiskohtelu voi lähtökohtaisesti vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.(11) EStG:n 52 §:n 8 momentissa säädetty toimenpide parantaa selvästi välillisten edunsaajayritysten asemaa suhteessa niiden kilpailijoihin, jotka eivät voi tarjota samoja etuja niille, jotka aikovat hankkia pääomaosuuksia näistä yrityksistä. Tämän myötä näiden yritysten pääoma siis vahvistuu. Mikään seikka ei anna syytä katsoa, että mainitulla taloudellisella edulla olisi vaikutuksia ainoastaan Saksan alueen sisäpuolella, koska lähtökohtaisesti mikä tahansa toiseen jäsenvaltioon sijoittautunut yritys, joka ei kuulu järjestelmän piiriin, joutuu tarjoamaan osuuksiaan markkinoilla epäedullisemmin ehdoin.
3) De minimis -periaatteen soveltaminen
32 BRD moittii komissiota toissijaisesti siitä, ettei se ole soveltanut käsiteltävään asiaan de minimis -periaatetta. BRD väittää, että komissio ei ole ottanut huomioon sitä, että yrityksille myönnetty tuki on määrällisesti merkityksetön, ja vetoaa siihen yleiseen periaatteeseen, joka on muun muassa vahvistettu vähämerkityksisestä tuesta annetussa komission tiedonannossa(12) ja jonka mukaan valtiontukea koskevia säännöksiä ei sovelleta vähämerkityksisiin valtioiden tukitoimiin. Päätöksessään komissio sulkee pois tämän säännön soveltamisen käsiteltävään asiaan todeten, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella tuen vähäisyys ei riitä sulkemaan pois sen mahdollisia vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Lisäksi komissio toteaa päätöksessään, että BRD ei ole sitoutunut de minimis -säännön soveltamiseen. Tähän Saksan hallitus vastaa väittäen, että esillä olevassa asiassa ei ole ollut mahdollista soveltaa vähämerkityksisestä tuesta annettuun komission tiedonantoon sisältyvää perustetta, koska tuetuilla aloilla toimiville yrityksille mahdollisesti koituvaa taloudellista hyötyä ei voida käytännössä laskea. Komission ei siis olisi pitänyt sulkea pois de minimis -periaatteen soveltamista sen seikan perusteella, että kantajana olevalla jäsenvaltiolla ei ollut välitöntä velvollisuutta soveltaa periaatetta.
33 Katson, että komission kanta, jonka mukaan käsiteltävään tapaukseen ei voida soveltaa de minimis -periaatetta, on asianmukainen ja pätevästi perusteltu. Ensinnäkin on syytä huomata, että riidanalaisen järjestelmän soveltamisen seuraukset ovat sellaisia, ettei niitä voida missään tapauksessa pitää merkityksettöminä. Päätöstekstistä ilmenee, että BRD:n itsensä toimittamien arvioiden mukaan "tukitoimi vähentää verotuloja tilapäisesti noin 150 miljoonaa Saksan markkaa (noin 75 miljoonaa ecua)", vaikka vähämerkityksisestä tuesta annetussa komission tiedonannossa määrätään ylärajaksi (jossa otetaan huomioon muut mahdolliset toimet) 100 000 ecua. BRD ei ole sitoutunut rajoittamaan riidanalaisten toimenpiteiden soveltamista siten, että niiden vaikutukset pidettäisiin edellä mainitun enimmäismäärän rajoissa, eikä se ole sulkenut pois muiden mahdollisten tukitoimien soveltamista näiden lisäksi niiden yritysten hyväksi, jotka ovat sijoittautuneet alueille, joita riidanalainen EStG:n säännös koskee. Tähän lisättäköön, että yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan se, että valtiontuki on määrällisesti vähäistä, ei itsessään riitä sulkemaan pois sitä, että toteutettu toimenpide saattaa vääristää kilpailua tai vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.(13) Jos esillä olevassa asiassa toimenpiteen yleisen soveltamisalan vuoksi ei voida täsmällisesti arvioida ennakolta, kuten on todettu, välillisille edunsaajayrityksille koituvaa taloudellista hyötyä, toisaalta saman seikan vuoksi on todennäköistä, että edellä mainittu yläraja voi helposti ylittyä, kun kyseistä toimenpidettä sovelletaan käytännössä. Näin ollen katson, että komissio on asianmukaisesti sulkenut pois sen, että käsiteltävään tapaukseen voitaisiin soveltaa de minimis -periaatetta.
4) Perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan rikkominen niiden tukien osalta, joiden tarkoituksena on korvata Saksan jaosta aiheutunut haitta
34 Toissijaisesti kantaja väittää, että vaikka riidanalainen toimenpide katsottaisiin tueksi, sitä ei voida todeta yhteismarkkinoille soveltumattomaksi. Kantajan mukaan tapaukseen voidaan siis soveltaa EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdassa määrättyä poikkeusta, koska kyseisten toimenpiteiden tarkoituksena on korvata niille yrityksille, joiden kotipaikka on tuetuilla alueilla, Saksan jaosta aiheutunut taloudellinen haitta.
Olettaen, että Saksojen yhdistymisestä huolimatta kyseistä säännöstä voitaisiin edelleen soveltaa, kantaja huomauttaa, että jaon vuoksi entisen Itä-Saksan osavaltioissa pienten ja keskisuurten yksityisten yritysten verkko purettiin järjestelmällisesti. Tästä seurasi, että Saksojen yhdistymisessä kukaan yksityishenkilö, joka aikoi harjoittaa yritystoimintaa, ei pystynyt hankkimaan omilla varoillaan toimintansa rahoittamiseen tarvittavaa pääomaa. BRD:n omaksumien toimien tarkoituksena oli siis nimenomaan korvata tämä taloudellisesti epäedullinen tilanne, jonka voidaan katsoa aiheutuneen Saksan jaon seurauksena.
35 Tässä yhteydessä todettakoon ensin, että EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaista määräystä sovelletaan tietenkin edelleen Saksojen yhdistymisestä huolimatta, koska yhdistyminen ei ole tietenkään johtanut määräyksen kumoutumiseen implisiittisesti. Koska kyse on kuitenkin määräyksestä, joka koskee poikkeusta perustamissopimuksessa vahvistettuun pääsääntöön - eli siihen, että jäsenvaltiot eivät saa aiheuttaa tavanomaisen kilpailutoiminnan vääristymistä ja siten yhteismarkkinoiden toiminnan vääristymistä sellaisilla tukitoimilla, jotka suosivat tiettyjä yhteisön alueella toimivia yrityksiä - kyseistä määräystä on tulkittava suppeasti.(14)
36 Näin ollen katson, että yhtäältä määräyksen soveltamisala on rajoitettava koskemaan ainoastaan Saksan alueen kahtiajaon välittömiä seurauksia, jotka aiheutuivat silloin, kun jako toteutui (esimerkiksi tietyille vanhojen osavaltioiden ja Länsi-Berliinin alueille sijoittautuneille saksalaisille yrityksille sisäisen rajalinjan perustamisesta, kuten liikenneyhteyksien katkeamisesta taikka tiettyjen markkinoiden menettämisestä kauppasuhteiden katkettua alueisiin, joilla alettiin toteuttaa valtiojohtoista taloutta, aiheutuneet ongelmat).(15) Toisaalta katson, että toteutettavan toimen tarkoituksena on oltava pelkästään tästä jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korjaaminen. Kyseistä sopimusmääräystä ei voida sen sijaan käyttää oikeuttamaan mitä tahansa taloudellista tukitointa alueilla, jotka ennen yhdistymistä olivat osa Itä-Saksaa, jotta voitaisiin kokonaisuudessaan korvata näitä uusia osavaltioita kiistattomasti rasittava taloudellinen jälkeenjääneisyys. Tällaisessa tulkinnassa, kuten ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin on nimenomaisesti todennut Saksan valtion autoteollisuudelle myöntämiä tukia koskeneessa äskeisessä tuomiossaan,(16) ei oteta huomioon sitä, että tämä määräys on poikkeusmääräys, eikä myöskään sen asiayhteyttä ja sillä tavoiteltuja päämääriä.
37 Riidanalaisella lailla perustetussa verohuojennusjärjestelmässä ei noudateta edellä mainittuja ehtoja. Kuten komissio on täsmentänyt, uusien osavaltioiden jälkeenjääneisyys, joka on johtanut sinne sijoittautuneiden yritysten vaikeuksiin löytää markkinoilta pääomia, ei riipu niinkään Saksan jaosta kahdeksi eri valtioksi vaan jaon jälkeen entisen Itä-Saksan alueella omaksutusta uudesta poliittisesta ja taloudellisesta järjestelmästä. Kun yhdistymisen myötä vanha järjestelmä katosi ja oli mukauduttava markkinatalouteen, uusien osavaltioiden koko taloudellinen järjestelmä oli sopeutettava ulkopuoliseen kilpailuun, jolta se oli kauan aikaa pysynyt suojassa. Tämän taloudellisen järjestelmän jälkeenjääneisyyttä suhteessa Saksan muiden alueiden taloudelliseen järjestelmään ei voida pitää jaon välittömänä seurauksena, ellei sitten haluta pitää soveltamisalaltaan erittäin laajana - sekä maantieteellisesti että sisällöllisesti - sitä perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua poikkeusta periaatteeseen, jonka mukaan sellaiset valtiontuet, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, eivät sovellu yhteismarkkinoille. Katson siis, ettei komissio ole ylittänyt harkintavaltaansa väittäessään, että 92 artiklan 2 kohdan c alakohtaan sisältyvää poikkeusta ei voida soveltaa, koska välittömään syy-yhteyteen rakentuvan arvioinnin perusteella ei voida todeta, että riidanalaisen järjestelmän avulla toteutettujen toimenpiteiden tarkoituksena olisi korvata Saksan jaosta aiheutunut taloudellinen haitta.
5) EY:n perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan sovellettavuus
38 Kantaja väittää edelleen toissijaisesti, että riidanalaisessa päätöksessä on syyllistytty harkintavallan väärinkäyttöön, koska toteutetut toimet olisi pitänyt todeta yhteismarkkinoille soveltuviksi perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan perusteella.
39 Saksan hallituksen mielestä komissio on siis käyttänyt väärin mainitun määräyksen nojalla sille annettua harkintavaltaa. Komissio väittää päätöksensä V osassa, että koska tätä verojärjestelmää ei ole sidottu alueellisista tukijärjestelyistä annetussa komission tiedonannossa tarkoitettuun alkuinvestointiin(17) vaan se myönnetään erityisten rakenteellisten haittojen tasoittamiseksi, sitä on pidettävä toimintatukena, joka voidaan komission vakiintuneen käytännön perusteella todeta yhteismarkkinoille soveltuvaksi ainoastaan poikkeustapauksissa myös perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a alakohdassa mainittujen alueiden osalta. Vaikka komissio myöntää, että entisen Itä-Saksan viisi osavaltiota ja Itä-Berliini on nimetty tukialueiksi kyseisen määräyksen nojalla vuoden 1999 loppuun,(18) se väittää, että poikkeusta ei voida kuitenkaan soveltaa esillä olevassa asiassa useastakaan syystä: ensinnäkään koska tukijärjestelmän tarkoituksena on lujittaa edunsaajayritysten omaa pääomaa, joka voitaisiin sen jälkeen ohjata tukialueiden ulkopuolelle, vaikka mainitussa tiedonannossa todetaan, että tukia voidaan myöntää ainoastaan, kun ne ovat omiaan edistämään kestävää ja tasapainoista taloudellista kehitystä tukialueella ja ne ovat määrältään alenevia ja määräaikaisia. Väärinkäytön mahdollisuus on siis olemassa, koska pääoman korottaminen saattaa kannustaa edunsaajayrityksiä harjoittamaan toimintaa myös uusien osavaltioiden ulkopuolella; vaara on olemassa, sillä tukijärjestelmää ei sidota erityisiin investointihankkeisiin alueella. Toiseksi komissio väittää, että Saksan toteuttamat toimenpiteet eivät sulje pois sitä, että verohuojennuksesta voivat hyötyä suhdanneherkillä aloilla toimiviin yrityksiin sijoittavat verovelvolliset, joita koskevat valtiontuesta annetut erityissäännökset, eikä ole myöskään poissuljettua, että tällaista järjestelmää sovelletaan vaikeuksissa oleviin yrityksiin. Mainittujen komission tiedonantojen mukaan kummassakin tapauksessa on poissuljettua, että toimenpiteeseen voitaisiin soveltaa 92 artiklan 3 kohdan c alakohtaa. Lisäksi päätöksessä tarkennetaan, ettei tukijärjestelmä kuulu määräykseen tehtävän poikkeuksen soveltamisalaan, koska sitä sovelletaan myös yrityksiin, joiden kotipaikka on Länsi-Berliini, joka on alueena ainoastaan osittain tukikelpoinen.
40 Pidän siis komission tekemää arviota asianmukaisena, eikä sitä voida kyseenalaistaa kantajan esittämien perusteluiden vuoksi. Ensinnäkään en usko, että voidaan sulkea pois, että käsiteltävässä tapauksessa kyse on toimintatuesta sen seikan perusteella, johon BRD vetoaa ja joka koskee sitä, että tuettavalle alueelle sijoittautuneita yrityksiä suosivat pääomasijoitukset tehtäisiin vastasuoritusvelvollisuutta edellyttävän suhteen pohjalta, koska osuuksien hankinta toteutuu kuitenkin vastikkeellisena. Joka tapauksessa kyseiset toimet tekevät osuuksista houkuttelevampia tukea saavissa yrityksissä, ja ne korvaavat olemassa olevia rakenteellisia haittoja. Lisäksi kantajan esittämät perustelut - joiden mukaan päätöksessä mainittu väärinkäytön mahdollisuus on vähäinen, kuten sekin, että tukitoimesta voisivat hyötyä suhdanneherkillä aloilla toimivat yritykset - eivät vaikuta kestäviltä etukäteen suoritettavassa arviossa - ainoa asia, jonka komissio voi tehdä estääkseen markkinoiden toiminnan vääristymistä koskevan uhkakuvan toteutumisen - jossa riittää sen toteaminen, että toteutettavassa järjestelmässä ei ole poissuljettua järjestelmän soveltaminen kielletyllä tavalla. Kiistaton on puolestaan se seikka, että poikkeukseen ei voida missään tapauksessa vedota sen alueellisen soveltamisalan rajoitusten vuoksi, koska myös Länsi-Berliini on otettu mukaan.
41 En siis usko, että komissio olisi käyttänyt harkintavaltaansa väärin, koska se on noudattanut asiaa koskevissa säännöksissä vahvistettuja menettelymääräyksiä ja tukeutunut päätöksessään täsmällisiin tosiseikkoihin ja oikeudellisiin seikkoihin. Arviot, jotka perustuvat mainituissa aluetukijärjestelmää koskevissa tiedonannoissa jo esitettyihin näkökohtiin, ja perustamissopimuksen 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamistapa estävät sen, että tällaiset tuet voitaisiin katsoa yhteismarkkinoille soveltuviksi.
6) Sijoittautumisvapaus
42 Perustamissopimuksen 52 artiklan väitetyn rikkomisen osalta katson, että BRD on oikeassa todetessaan, että kyseinen artikla ei sovellu riidanalaisen päätöksen oikeudelliseksi perustaksi. Ei pidä unohtaa, että päätös tehtiin sellaisen perustamissopimuksen 93 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun "yksinkertaisen" erityismenettelyn päätteeksi, jossa määrätään poikkeuksesta EY:n perustamissopimuksen 169 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen (joista on muutettuina tullut EY 226 artikla ja sitä seuraavat artiklat) mukaiseen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan yleiseen menettelyyn. Mikäli komissio katsoo, että jäsenvaltion myöntämä tuki tai julkisista varoista myönnetty tuki ei ole 92 artiklan mukaisesti yhteismarkkinoille soveltuvaa tukea, komissio voi tehdä erityisesti 93 artiklan nojalla päätöksen, jolla se määrää kyseisen jäsenvaltion poistamaan tuen tai muuttamaan sitä asetetussa määräajassa. Jos jäsenvaltio ei mukaudu tällaiseen päätökseen määräajassa, komissio tai mikä tahansa asianomainen toinen jäsenvaltio voi saattaa asian suoraan yhteisön tuomioistuimen käsiteltäväksi 169 ja 170 artiklassa määrätystä menettelystä poiketen.
43 Mainitun määräyksen sanamuodon selkeydestä seuraa, että komissiolle kuuluva toimivalta tehdä kyseisiä päätöksiä ei ole yleisluonteinen vaan se rajoittuu nimenomaisesti vain niihin tilanteisiin, joissa komissio katsoo jäsenvaltion rikkoneen perustamissopimuksen valtiontukia koskevia määräyksiä. Sen sijaan komissio ei voi vedota perustamissopimuksen 93 artiklan mukaiseen erityiseen menettelyyn todetakseen, että kansallinen toimenpide on ristiriidassa muiden perustamissopimuksen määräysten eli esillä olevassa asiassa sijoittautumisvapautta koskevien määräysten kanssa, sillä tällaisissa tapauksissa komission on noudatettava perustamissopimuksen 169 artiklan mukaista menettelyä, joka takaa asianomaiselle jäsenvaltiolle paremman suojan.
44 Siitä, mitä on tähän mennessä todettu, seuraa, että siltä osin kuin päätöksessä todetaan, että BRD:n toteuttamaa verojärjestelmää pidetään perustamissopimuksen sijoittautumisvapautta koskevien määräysten vastaisena, komissio on päätöksessään ylittänyt toimivaltansa, mikä sulkee pois sen, että pääasiassa olisi arvioitava, ovatko EStG:hen sisältyvät säännökset tosiasiallisesti ristiriidassa perustamissopimuksen 52 artiklan kanssa. Koska tällä arviolla ei ole vaikutuksia päätöksen päätösosaan, sitä ei kuitenkaan voida pitää sellaisena, että se kyseenalaistaisi päätöksen lainmukaisuuden.
Ratkaisuehdotus
45 Edellä esitettyjen seikkojen perusteella ehdotan, että yhteisöjen tuomioistuin
1) hylkää kanteen
2) velvoittaa kantajan vastaamaan oikeudenkäyntikuluista.
(1) - EYVL L 212, s. 50.
(2) - Bundesgesetzblatt, jäljempänä BGBl. 1995 I 1250.
(3) - EYVL C 172, s. 2.
(4) - Asia C-350/88, Delacre ym. v. komissio, tuomio 14.2.1990 (Kok. 1990, s. I-395, 15 kohta) ja asia C-360/92 P, Publishers Association v. komissio, tuomio 17.1.1995 (Kok. 1995, s. I-23, 39 kohta).
(5) - Ks. kaikkien osalta asia 185/83, Regia Università di Groningen, tuomio 25.10.1984 (Kok. 1984, s. 3623, 38 kohta) ja em. asia Delacre ym. v. komissio, tuomion 16 kohta.
(6) - Viittaan erityisesti Saksan jaosta aiheutuneen taloudellisen haitan korvaamista koskevaan perustamissopimuksen 92 artiklan 2 kohdan c alakohdan poikkeuksen sovellettavuuteen.
(7) - Ks. riidanalainen päätös, 15 kohta, s. 54.
(8) - Asia 730/79, Philip Morris v. komissio, tuomio 17.9.1980 (Kok. 1980, s. 2671, Kok. Ep. V, s. 313, 11 kohta); yhdistetyt asiat C-278/92-C-280/92, Espanja v. komissio, tuomio 14.9.1994 (Kok. 1994, s. I-4103, 40 kohta).
(9) - Ks. kaikkien osalta asia C-364/90, Italia v. komissio, tuomio 28.4.1993 (Kok. 1993, s. I-2097, 20 kohta).
(10) - Ks. kaikkien osalta, asia C-387/92, Banco Exterior de España, tuomio 15.3.1994 (Kok 1994, s. I-877, 13 kohta) ja asia C-200/97, Ecotrade, tuomio 1.12.1998 (Kok. 1998, s. I-7907, 34 kohta).
(11) - Asia 102/87, Ranska v. komissio, tuomio 13.7.1988 (Kok. 1988, s. 4067, 19 kohta).
(12) - Komission tiedonanto 96/C68/06 (EYVL C 68, 6.3.1996, s. 9).
(13) - Asia C-142/87, Belgia v. komissio, tuomio 21.3.1990 (Kok. 1990, s. I-959, Kok. Ep. X, s. 387, 43 kohta).
(14) - Ks. tässä yhteydessä yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen äskettäinen tuomio, yhdistetyt asiat T-132/96 ja T-143/96, Freistaat Sachsen ym. v. komissio, tuomio 15.12.1999 (Kok. 1999, s. II-3663, 132 kohta).
(15) - Em. asia Freistaat Sachsen, tuomion 134 kohta.
(16) - Em. tuomio, 135 kohta.
(17) - EYVL C 31, 3.2.1979, s. 9.
(18) - Ks. komission tiedonanto 92 artiklan 3 kohdan a ja c alakohdan soveltamisesta alueellisiin tukiin (EYVL C 212, 12.8.1998, s. 2) ja sen jälkeinen soveltamiskäytäntö.