61988CC0070(01)_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. Er Raadet ifoelge Euratom-Traktatens artikel 31 befoejet til at udstede en forordning, hvorefter der kan ske fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering af levnedsmidler og foder, der udgoer en trussel mod den offentlige sundhed, naar en fastsaettelse af saadanne niveauer bevirker, at markedsfoering af de naevnte varer hindres? Eller skal en forordning herom ogsaa (eller endda udelukkende) udstedes med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A? Saaledes kan efter min mening i alt vaesentligt det problem, som skal afgoeres af Domstolen i naervaerende sag, formuleres.
1. Sagens hidtidige forloeb; spoergsmaalet om hvorvidt de paaberaabte soegsmaalsgrunde kan antages til behandling i realiteten
2. Ved staevning, registreret paa Domstolens Justitskontor den 4. marts 1988, har Europa-Parlamentet i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173 og Euratom-Traktatens artikel 146 anlagt sag med paastand om annullation af Raadets forordning (Euratom) nr. 3954/87 af 22. december 1987 om fastsaettelse af de maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i levnedsmidler og foder som foelge af nukleare ulykker eller andre tilfaelde af straalingsfare (1). Til stoette for annullationspaastanden har Parlamentet fremfoert tre soegsmaalsgrunde, for det foerste at der er benyttet en forkert hjemmel ved udstedelsen af den anfaegtede forordning, for det andet at Raadet ikke har haft kompetence til at udstede en forordning, men kun til at udstede et direktiv, og for det tredje at Raadet retsstridigt har undladt at bemyndige Kommissionen til at udstede gennemfoerelsesbestemmelser.
Raadet har den 11. april 1988 paastaaet den af Parlamentet anlagte sag afvist. Domstolen har i mellemdom af 22. maj 1990 (2) forkastet denne afvisningspaastand og har saaledes bekraeftet, at Parlamentet - i alt fald paa visse betingelser - kan anlaegge et annullationssoegsmaal. Domstolen fremhaever i denne dom, at det er af afgoerende betydning, at Domstolen har adgang til at kontrollere den ved Traktaterne indfoerte institutionelle ligevaegt. Ved Traktaterne er der i forbindelse med beslutningsprocessen inden for Faellesskabet tillagt hver enkelt institution visse befoejelser og givet Domstolen i opdrag at overvaage, at hver enkelt institution udoever sine befoejelser under hensyntagen til de oevrige institutioners befoejelser (3). Paa baggrund heraf kunne der kun anerkendes begraensede soegsmaalsbefoejelser for Parlamentet. Som anfoert af Domstolen kan der ganske rigtigt ikke efter EOEF-Traktaten og Euratom-Traktaten anerkendes en uindskraenket soegsmaalsadgang for Parlamentet (4). Den soegsmaalsret, der er anerkendt for Parlamentet i dommen af 22. maj 1990 raekker ikke saa langt. Domstolen fastslog, at Parlamentet ved Domstolen kan anlaegge annullationssoegsmaal mod en retsakt fra Raadet eller Kommissionen, saafremt soegsmaalet alene skal sikre dets befoejelser og kun er baseret paa anbringender om, at disse befoejelser er tilsidesat (5).
3. Spoergsmaalet om, hvorvidt de tre af Parlamentet fremfoerte soegsmaalsgrunde kan antages til realitetsbehandling maa afgoeres paa baggrund af de i det foelgende anfoerte overvejelser.
Det blev i mellemdommen udtrykkelig fastslaaet, at den foerste soegsmaalsgrund kunne antages til realitetsbehandling (6). Parlamentet har gjort gaeldende, at den anfaegtede forordning ikke skulle have vaeret udstedt med hjemmel ikke i Euratom-Traktatens artikel 31, men i EOEF-Traktatens artikel 100 A, og har hermed oensket at sikre sine befoejelser som et led i de forskellige institutioners deltagelse i aktudstedelsen. Raadet skal i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 100 A udstede forordninger og direktiver i samarbejde med Europa-Parlamentet, hvilket sikrer Europa-Parlamentet en langt mere omfattende og aktiv deltagelse end den, der tilkommer det efter den i Euratom-Traktatens artikel 31, stk. 2, fastlagte hoeringsprocedure.
Spoergsmaalet om, hvorvidt den anden og den tredje soegsmaalsgrund kan antages til realitetsbehandling, er et langt mere intrikat spoergsmaal, og Parlamentets repraesentant har i retsmoedet udtalt, at det maa overlades til Domstolen at afgoere dette spoergsmaal. Parlamentets anden soegsmaalsgrund vedroerer den anfaegtede akts retlige form. Parlamentet mener, at Raadet, ogsaa selv om det antages, at Euratom-Traktatens artikel 31 udgoer tilstraekkelig hjemmel for denne forordning, ikke derfor i kraft af denne bestemmelse har befoejelse til at udstede forordninger, men kun kan udstede direktiver. Efter min mening skyldes denne soegsmaalsgrund ikke oensket om at sikre Parlamentets befoejelser eller den omstaendighed, at disse befoejelser er blevet tilsidesat. At Raadet vaelger at udstede en retsakt i form af en forordning eller i form af et direktiv, er et forhold uden betydning for Parlamentets befoejelser i forbindelse med retsfastsaettelsen.
Den tredje soegsmaalsgrund, som Parlamentet subsidiaert har gjort gaeldende, er baseret paa det synspunkt, at EOEF-Traktatens artikel 100 A virkelig er den rette hjemmel for den anfaegtede retsakt (med andre ord, at Europa-Parlamentets foerste soegsmaalsgrund maa anerkendes). I saa fald, anfoerer Parlamentet dernaest, har Raadet i endnu en henseende handlet retsstridigt, idet det har undladt at bemyndige Kommissionen til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger og hermed har tilsidesat en af sine egne afgoerelser (nemlig Komitologi-afgoerelsen, afgoerelse 87/373/EOEF (7)). Parlamentet har imidlertid hverken under den skriftlige eller den mundtlige forhandling oplyst, paa hvilken maade der skulle vaere gjort indgreb i dets befoejelser ved denne retsstridighed. Jeg skal derfor foreslaa Domstolen at afvise Parlamentets anden og tredje soegsmaalsgrund og koncentrere sig om behandlingen af den foerste soegsmaalsgrund vedroerende hjemmelen for den anfaegtede retsakt.
2. Uenigheden om Parlamentets replik
4. Foer jeg kan gaa over til at behandle Parlamentets foerste soegsmaalsgrund, skal jeg tage stilling til to indsigelser fra Raadets side vedroerende Parlamentets argumentation i replikken. Raadet har i foerste raekke anfoert, at det ikke kan anerkende, at Parlamentet i detaljer i replikken behandler de synspunkter, som Kommissionen har udviklet i sit interventionsindlaeg (8). Det har naermere betegnet anfoert, at Europa-Parlamentet ikke retmaessigt kan gaa saaledes til vaerks, og saetter sig ud over formaalet med replikken, som er at klargoere, hvad parterne er uenige om. Til stoette for denne indsigelse har Raadet gjort gaeldende, at procesreglementet i den nugaeldende affattelse ikke giver adgang til at besvare et indlaeg fra en intervenient. En saadan svaradgang bestaar kun under den mundtlige forhandling. Efter Raadets opfattelse stoettes denne fortolkning af aendringen af procesreglementet i 1979. Foer denne aendring var det i procesreglementets artikel 93, stk. 5, udtrykkeligt bestemt, at Domstolens praesident fastsaetter en tidsfrist, inden for hvilken parterne i hovedsagen kan afgive deres svar paa et af en intervenient indgivet indlaeg. Bestemmelsen herom blev imidlertid ophaevet i 1979, hvorfor der efter Raadets opfattelse ikke laengere bestaar en adgang til skriftligt at besvare et indlaeg fra en intervenient.
En anden indsigelse fra Raadet over for Parlamentets replik, der ligger taet op af den netop omtalte indsigelse, haenger mere sammen med sagens realitet. Raadet har fremhaevet, at der i replikken ikke, eller naesten ikke, siges noget om den argumentation, Raadet har fremfoert i svarskriftet, hvorfor det efter Raadets opfattelse er umuligt for det at fremlaegge en egentlig duplik.
5. Raadets indsigelser savner efter min mening grundlag. Efter procesreglementet kan parterne ganske vist ikke laengere have nogen ret til i et saerskilt skriftligt indlaeg at svare paa et af en intervenient indgivet indlaeg (9). Imidlertid er det efter min mening en overdrivelse heraf at slutte, at en replik absolut intet kan indeholde om dette indlaeg, og det saa meget mere, som den eneste indholdsmaessige begraensning, som ifoelge procesreglementet gaelder for replikken, vedroerer fremsaettelsen af nye soegsmaalsgrunde og anbringender. Parlamentet har i den replik, det har fremlagt i naervaerende sag, fremsat en raekke nye argumenter til stoette for soegsmaalsgrunde, der i forvejen var udviklet i staevningen, hvori det har behandlet forskellige enten af Raadet eller Kommissionen fremfoerte argumenter. Det kan efter min mening ikke vaere uantageligt. Af de samme grunde kan jeg heller ikke tilslutte mig den opfattelse, som Raadets anden indsigelse er baseret paa, og hvorefter man i en replik kun kan behandle spoergsmaal, der har vaeret behandlet i svarskriftet.
Selv om visse forhold til dels taler for rigtigheden af Raadets argumentation, agter jeg dog ikke i sagen at anbefale Domstolen at se bort fra de argumenter, som Parlamentet har fremfoert i replikken. Naervaerende sag drejer sig nemlig om opretholdelsen gennem Domstolens proevelse af spoergsmaalet om den rette hjemmel for en retsakt af ligevaegten i kompetencefordelingen mellem Faellesskabets forskellige institutioner. Efter min opfattelse maa den betydning, som valget af en korrekt hjemmel har, vaere til hinder for, at der i sagen ses bort fra en parts argumentation med den begrundelse, at der er sket en (hypotetisk) overtraedelse af procesreglementet. Sagens spoergsmaal har ordre public-karakter, hvorfor Domstolen selv eventuelt ex officio kan bringe nye soegsmaalsgrunde og anbringender paa bane. Jeg kan i den forbindelse henvise til dommen i sag C-62/88 (10).
Graekenland havde i naevnte sag i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173 anfaegtet retsgrundlaget for en raadsforordning (11), der var udstedt med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 113. Den graeske regering gjorde bl.a. gaeldende, at denne forordning skulle have vaeret udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31. Raadet gjorde gaeldende, at denne soegsmaalsgrund ikke kunne admitteres, idet den graeske regering alene havde anlagt sag i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173 og ikke i medfoer af Euratom-Traktatens artikel 146. Selv om Domstolen erkendte, at Raadets synspunkt kunne stoettes paa en ordret fortolkning af EOEF-Traktatens artikel 173, behandlede den dog den graeske regerings soegsmaalsgrund i realiteten. Den fastslog saaledes i denne dom, at noedvendigheden af en fuldstaendig og sammenhaengende legalitetskontrol kraever, at EOEF-Traktatens artikel 173 fortolkes saaledes, at den ikke kan udelukke Domstolens kompetence til under en sag, hvorunder der er nedlagt paastand om annullation af en retsakt, der er udstedt i henhold til en bestemmelse i EOEF-Traktaten, at tage stilling til et anbringende vedroerende tilsidesaettelse af en bestemmelse i Euratom-Traktaten (12). Denne dom viser, at Domstolen ikke af grunde, der vedroerer proceduremaessige fejl, vil se bort fra soegsmaalsgrunde og anbringender, der vedroerer spoergsmaalet om rette hjemmel for en af en faellesskabsinstitution udstedt retsakt. Tilsvarende grunde udelukker, at der kan ses bort fra den argumentation, Parlamentet har udviklet i sin replik.
3. Rammen for droeftelserne af hjemmelsspoergsmaalet
6. Jeg skal foerst naevne, at den soegsmaalsgrund, hvormed den i sagen omhandlede forordning anfaegtes, ikke har en rent formel karakter. Jeg har allerede tidligere naevnt, at Parlamentet begrunder valget af EOEF-Traktatens artikel 100 A som hjemmel i stedet for Euratom-Traktatens artikel 31 med, at foerstnaevnte bestemmelse sikrer Parlamentet en langt mere omfattende og aktiv deltagelse i aktudstedelsen inden for institutionerne. De proceduremaessige krav ifoelge Euratom-Traktatens artikel 31 er med andre ord forskellige fra kravene ifoelge EOEF-Traktatens artikel 100 A, og Raadets beslutning om ikke at benytte EOEF-Traktatens artikel 100 A, men Euratom-Traktatens artikel 31 som hjemmel kan faa foelger for indholdet af den forordning, der er tale om. Heraf foelger, at den anfaegtede forordning maa annulleres, saafremt den af Parlamentet fremfoerte soegsmaalsgrund anerkendes (13).
7. For det andet vil jeg her nu kort beskaeftige mig med de to forskellige hjemmeler, som er det centrale punkt i droeftelsen mellem parterne.
Euratom-Traktatens artikel 31 findes i Euratom-Traktatens andet afsnit, kapitel III. Dette kapitel baerer overskriften "Sundhedsbeskyttelse", og maa ses i sammenhaeng med praeamblen til Traktaten, hvori de kontraherende stater udtrykker deres oenske om "at gennemfoere saadanne beskyttelsesforanstaltninger, der vil fjerne farerne for deres befolkningers liv og sundhed". Denne udtalelse i praeamblen videreudvikles i Traktaten i dennes artikel 2, litra b), hvori det hedder:
"Til opfyldelse af sin opgave skal Faellesskabet under de i denne Traktat foreskrevne betingelser:
...
b) indfoere ensartede sikkerhedsnormer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed og overvaage deres anvendelse ..."
Euratom-Traktatens andet afsnit, kapitel III, indeholder bestemmelserne om Faellesskabets politik paa sundhedsbeskyttelsesomraadet og omfatter ti artikler. Saerlig betydning i naervaerende sag har efter min mening navnlig artikel 30 og 31. Artikel 30 omhandler den vigtigste sundhedsbeskyttelsesforanstaltning, som er indfoerelsen af "grundlaeggende normer". Jeg tillader mig at citere hele denne artikel:
"I Faellesskabet indfoeres grundlaeggende normer til beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende straaling.
Ved grundlaeggende normer forstaas:
a) de maksimale doser, der kan tillades med fornoeden sikkerhed
b) den maksimalt tilladelige bestraaling og kontaminering
c) de fundamentale principper for laegekontrol med arbejdstagerne."
Artikel 31, som af Raadet er valgt som hjemmel for den anfaegtede forordning, indeholder dernaest en beskrivelse af den procedure, hvori "de grundlaeggende normer" indfoeres. De grundlaeggende normer udarbejdes af Kommissionen efter indstilling fra en gruppe personer udpeget af Det Videnskabelige og Tekniske Udvalg blandt medlemsstaternes videnskabelige eksperter, isaer blandt eksperter for offentlig sundhed. Om de saaledes udarbejdede grundlaeggende normer indhenter Kommissionen udtalelse fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg. Efter hoering af Parlamentet vedtages de grundlaeggende normer af Raadet med kvalificeret flertal.
EOEF-Traktatens artikel 100 A, som efter Europa-Parlamentets opfattelse burde udgoere hjemmelen for den anfaegtede forordning, er en mere kendt bestemmelse. Det er den centrale bestemmelse i EOEF-Traktaten, paa grundlag af hvilken Raadet kan vedtage "foranstaltninger" (det vil altsaa sige baade forordninger og direktiver) "med henblik paa indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der vedroerer det indre markeds oprettelse og funktion". Af EOEF-Traktatens artikel 8 A fremgaar, at "det indre marked" indebaerer et omraade uden indre graenser med fri bevaegelighed for varer, personer, tjenesteydelser og kapital i overensstemmelse med bestemmelserne i Traktaten.
8. For det tredje mener jeg det hensigtsmaessigt at kunne angive, inden for hvilken ramme holdepunkterne for en stillingtagen til parternes argumentation falder.
Af Domstolens praksis fremgaar, at afgoerelsen af, om en af en faellesskabsinstitution udstedt retsakt er lovlig, maa traeffes paa grundlag af en toleddet undersoegelse. Dels maa der henses til den omhandlede retsakts formaal og indhold, dels maa raekkevidden af den traktatbestemmelse, der danner hjemmelen for retsakten, undersoeges. Parternes uenighed vedroerer netop disse to punkter, idet de analyserer den anfaegtede forordnings formaal og indhold paa forskellig maade, og de er desuden uenige om arten af de foranstaltninger, som Raadet kan traeffe i henhold til Euratom-Traktatens artikel 31.
Europa-Parlamentet har anfoert, at den anfaegtede forordning ikke blot har til formaal at beskytte befolkningens sundhed, men ogsaa har stor betydning, for saa vidt angaar det indre markeds funktion. Forordningen har, naar henses til dette dobbelte formaal, fremdeles ifoelge Parlamentet ikke kunnet udstedes med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, idet Euratom-Traktaten i almindelighed og det ved denne Traktat indfoerte sundhedsbeskyttelsessystem i saerdeleshed har en langt mindre raekkevidde. Raadet skulle derfor ifoelge Europa-Parlamentet ogsaa eller alene have udstedt den anfaegtede forordning med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A.
Raadet - og med det Kommissionen og Det Forenede Kongerige - har gjort gaeldende, at den anfaegtede forordning i foerste raekke har til formaal at sikre beskyttelse af befolkningens sundhed, og at de af denne forordning omfattede beskyttelsesforanstaltninger kun utilsigtet, accessorisk indvirker paa de frie varebevaegelser i Faellesskabet. De naevnte parter har desuden betonet, at det er noedvendigt at fortolke det ved Euratom-Traktatens artikel 30 ff. indfoerte sundhedsbeskyttelsessystems regler vidt; de er af den opfattelse, at foranstaltninger, der tager sigte paa at yde beskyttelse mod ioniserende straaling, som en biting indvirker paa de frie varebevaegelser og ikke kan hindre, at der med Euratom-Traktatens artikel 31 findes en hjemmel, der utvivlsomt hensigtsmaessigt kan anvendes.
9. Ved vurderingen af Parlamentets argumentation maa der henses til forholdet mellem EOEF-Traktaten og Euratom-Traktaten. EOEF-Traktatens artikel 232, stk. 2, indeholder herom foelgende bestemmelse:
"Bestemmelserne i denne Traktat beroerer ikke bestemmelserne i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske Atomenergifaellesskab, ..."
Denne bestemmelse medfoerer, at der, saafremt det godtgoeres, at Euratom-Traktatens artikel 31 korrekt kan anvendes som hjemmel for den anfaegtede forordning (saafremt man altsaa anerkender, at forordningen virkelig hoerer til de i Euratom-Traktatens artikel 30 og 31 omhandlede "grundlaeggende normer"), maa afsiges frifindelsesdom i sagen, ogsaa selv om det godtgoeres, at denne forordning gyldigt havde kunnet udstedes ogsaa med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A.
Omvendt skal der gives Parlamentet medhold i dets paastande i to tilfaelde: For det foerste, saafremt Domstolen naar til det resultat, at Euratom-Traktatens artikel 31 under alle omstaendigheder ikke har kunnet danne hjemmel for den anfaegtede forordning, og for det andet, saafremt den naar til det resultat, at forordningen skulle have vaeret udstedt med hjemmel baade i Euratom-Traktatens artikel 31 og i EOEF-Traktatens artikel 100 A. Domstolen ville kunne naa til dette resultat efter at have fastslaaet, at den anfaegtede forordning ikke blot fastsaetter "grundlaeggende normer", men ogsaa har formaal og giver regler, der ikke kan hjemles ved Euratom-Traktatens artikel 31, men derimod vedroerer det indre markeds oprettelse eller funktion. I saa fald skulle hjemmelen for forordningen have vaeret saavel Euratom-Traktatens artikel 31 som EOEF-Traktatens artikel 100 A (14). I naervaerende sag er det ikke i og for sig udelukket at benytte et saadant dobbelt retsgrundlag, idet der i begge disse artikler stilles krav om, at Raadet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal og ved akternes forberedelse foelger procedurer, der til trods for visse forskelligheder ikke indbyrdes er absolut modstridende (15). Ifoelge Euratom-Traktatens artikel 31 skal der ske hoering af Europa-Parlamentet, indhentes indstilling fra en gruppe personer udpeget af Det Videnskabelige og Tekniske Udvalg og indhentes udtalelse fra Det OEkonomiske og Sociale Udvalg. Derimod bestemmes det i artikel 100 A, at der foruden hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg skal gennemfoeres, hvad man nu almindeligvis plejer at kalde proceduren for samarbejde med Europa-Parlamentet. I givet fald kan begge procedurer tages i anvendelse samtidig, f.eks. saaledes at der indhentes indstilling fra personer udpeget af Det Videnskabelige og Tekniske Udvalg og sker hoering af Det OEkonomiske og Sociale Udvalg, foer proceduren for samarbejde med Europa-Parlamentet ivaerksaettes. Saafremt Domstolen derfor naar til det resultat, at den anfaegtede forordning skulle have vaeret udstedt med hjemmel baade i Euratom-Traktatens artikel 31 og EOEF-Traktatens artikel 100 A, vil det vaere godtgjort, at Raadet ikke har respekteret de gaeldende procedurer, hvorfor forordningen skal annulleres.
10. I overensstemmelse med redegoerelsen ovenfor vil jeg herefter gennemfoere en analyse af den anfaegtede forordnings formaal og indhold (afsnit 11-15) og dernaest give min vurdering af parternes argumentation, for saa vidt angaar raekkevidden af Euratom-Traktatens artikel 31 (afsnit 16-29).
4. Gennemgang af den anfaegtede forordning
11. Forordning nr. 3954/87 blev vedtaget i anledning af den voksende erkendelse af foelgerne af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl den 26. april 1986 (16). For det var efter denne ulykke klart, at det var noedvendigt at traeffe effektive foranstaltninger paa faellesskabsplan med henblik paa den situation, at der efter en ulykke paa et kernekraftvaerk eller en anden uforudsigelig begivenhed skulle ske udstroemning af stoerre maengder radioaktive stoffer i atmosfaeren med kontaminering af levnedsmidler og foder i et omfang, der truede sundheden, til foelge.
Ved forordningen skal der ivaerksaettes en ordning om ensartede sikkerhedsnormer i overensstemmelse med Euratom-Traktatens artikel 2, litra b) (17), navnlig gennem fastsaettelse af interventionstaerskler i tilfaelde af nukleare ulykker eller andre tilfaelde af straalingsfare (18). I forordningen fastsaettes der navnlig maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering af levnedsmidler og foder, der kan bringes i anvendelse i tilfaelde af en nuklear ulykke eller andre tilfaelde af straalingsfare (19). Det maa naevnes, at disse maksimalt tilladte niveauer foejer sig til de handelspolitiske foranstaltninger, som Faellesskabet for et vist antal landbrugsprodukter hidroerende fra tredjelande traf efter ulykken i Tjernobyl (20). Endelig siges det i praeamblen til forordningen desuden, at "vedtagelsen af en forordning om maksimalt tilladte niveauer [ogsaa] vil ... medvirke til bevarelsen af faellesmarkedets enhed og forebygge fordrejning af samhandelen inden for Faellesskabet" (21).
12. Den konkrete gennemfoerelse af dette sidste formaal med forordningen kan sammenfattes som foelger. I et bilag til forordningen fastsaettes de maksimalt tilladte niveauer for kontaminering af levnedsmidler og foder (22). I selve forordningen tillaegges der Kommissionen og Raadet en latent kompetence (dvs. en kompetence, som aktuelt vil kunne udoeves, naar Kommissionen modtager oplysninger om uheld eller om andre tilfaelde af straalingsfare, der godtgoer, at de maksimalt tilladte vaerdier maa antages at blive naaet eller er naaet), saaledes at disse niveauer kan "bringes i anvendelse" (jf. forordningens artikel 2, 3 og 4). En beslutning om at bringe niveauerne i anvendelse indebaerer et forbud mod paa hele Faellesskabets omraade at markedsfoere levnedsmidler og foder, der er kontamineret i et omfang ud over de maksimalt tilladte niveauer (jf. forordningens artikel 6).
Den forordning, hvorved de maksimalt tilladte niveauer bringes i anvendelse, udstedes i foerste omgang af Kommissionen med en gyldighedsperiode, der er saa kort som mulig og ikke kan overstige tre maaneder (jf. forordningens artikel 2). Senest en maaned efter dens vedtagelse forelaegger Kommissionen efter samraad med eksperter Raadet et forslag til forordning om tilpasning eller stadfaestelse af bestemmelserne i den i artikel 2 omhandlede forordning (jf. forordningens artikel 3, stk. 1). I princippet traeffer Raadet afgoerelse om dette forslag til forordning inden udloebet af den gyldighedsperiode, der er fastsat i Kommissionens forordning (jf. forordningens artikel 3, stk. 3). Ogsaa Raadets forordning skal have en begraenset gyldighedsperiode, der kan aendres paa en medlemsstats anmodning eller paa Kommissionens initiativ (jf. forordningens artikel 4). Ifoelge den anfaegtede forordning kan der ogsaa ske en hurtig tilpasning af de forud fastsatte, maksimalt tilladte vaerdier svarende til omstaendigheder ved en hvilken som helst nuklear ulykke eller andre tilfaelde af straalingsfare (jf. tiende betragtning til forordningen, sammenholdt med forordningens artikel 5, stk. 2).
13. Paa grundlag af denne redegoerelse for den anfaegtede forordnings formaal og indhold kan jeg drage foelgende konklusioner: Forordningen har foerst og fremmest til formaal at beskytte Faellesskabets befolkning under ét mod enhver kontakt med levnedsmidler og foder, der, som foelge af en nuklear ulykke eller andre tilfaelde af straalingsfare, er blevet kontamineret i et saadant omfang, at de udgoer en fare for sundheden. Med henblik herpaa er der i forordningen fastsat maksimalt tilladte niveauer for kontaminering, der hurtigt og effektivt kan bringes i anvendelse af Kommissionen og derefter af Raadet i en situation med straalingsfare, hvilket medfoerer, at det er forbudt at markedsfoere levnedsmidler og foder, der er for staerkt kontamineret. Forbuddet mod markedsfoering er foerst og fremmest et midlertidigt forbud. Hermed skal befolkningen beskyttes, indtil faren for radioaktiv kontaminering er afvaerget. Denne forordning medfoerer ogsaa som en biting, at hindringerne i handelen paa det indre marked begraenses mest muligt; for udstedelsen af beskyttelsesforanstaltninger paa faellesskabsplan goer det muligt at undgaa, at handelen med levnedsmidler og foder hindres i unoedvendigt omfang ved nationale foranstaltninger, der traeffes i spredt orden, og som kan udvise forskelle, for saa vidt angaar beskyttelsens omfang og foranstaltningernes gyldighedstid.
14. Paa baggrund af det anfoerte kan jeg ikke tilslutte mig Parlamentets opfattelse om, at der med denne forordning forfoelges to konkurrerende, ligevaerdige formaal, nemlig sundhedsbeskyttelse og det faelles markeds enhed (23). Ganske vist medfoerer fastsaettelsen af ensartede niveauer og etableringen af en ordning for indgreb paa faellesskabsplan, at beskyttelsen af befolkningen i tilfaelde af straalingsfare ikke giver anledning til en opdeling af det faelles marked eller fordrejninger af handelen, men der er efter min mening ikke derfor grundlag for at fastslaa, at opretholdelsen af dette markeds enhed er et forhold, som ifoelge denne forordning har samme betydning. Denne opretholdelse af markedets enhed er ikke et selvstaendigt formaal, men derimod en foelge af, at der haves en befoejelse paa faellesskabsniveau. Forordningen er saaledes blevet udstedt ikke med henblik paa at regulere handelen med levnedsmidler og foder, men for at beskytte befolkningen mod farerne ved ioniserende straaling - det vil her sige ioniserende straaling fra kontaminerede levnedsmidler og foder.
I oevrigt finder forordningen - der jo har til formaal at beskytte befolkningens sundhed - ikke anvendelse paa (handelen med) levnedsmidler og foder i almindelighed, men fastsaetter blot et forbud mod markedsfoering af levnedsmidler og foder, der i vaesentligt omfang er blevet radioaktivt kontamineret. Forordningen er rigtigt nok ikke uden enhver virkning for handelen med levnedsmidler og foder; disse varer er nemlig baerere af den farlige straaling, saaledes at beskyttelsesforanstaltningerne noedvendigvis vedroerer disse varer og handelen med dem (24). Den omstaendighed, at disse beskyttelsesforanstaltninger ikke beroerer det faelles markeds enhed, er kun en logisk (og heldig) foelge af, at det i Euratom-Traktatens artikel 30 ff. bestemmes, at der skal udstedes beskyttelsesforanstaltninger, der kan anvendes ensartet i hele Faellesskabet. Det kan imidlertid ikke af den omstaendighed, at denne forordning har saadanne foelger for handelen med levnedsmidler eller foder, udledes, at det er dens formaal at regulere handelen med disse varer.
15. Endelig foelger det ogsaa af forordningens bestemmelser om Kommissionens og Raadets meget begraensede kompetence, at forordningen tager sigte paa beskyttelse af befolkningens sundhed og ikke samhandelen med levnedsmidler og foder; de forbud mod markedsfoering, der er tale om, kan kun udstedes under ekstraordinaere forhold (typisk en alvorlig ulykke paa et kernekraftvaerk), disse forbud har foerst og fremmest karakter af midlertidige foranstaltninger og skal specielt raade bod paa en egenartet og kortvarig noedsituation.
5. Raekkevidden af Euratom-Traktatens artikel 31
16. Naar henses til de resultater, jeg er naaet til med hensyn til den anfaegtede forordnings formaal og indhold, maa jeg i sidste del af mit forslag til afgoerelse undersoege, om en forordning, hvorved der traeffes foranstaltninger til beskyttelse af befolkningens sundhed mod faren ved ioniserende straaling, kan udstedes med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, naar de omhandlede foranstaltninger ogsaa som en biting indvirker paa samhandelen med varer, der er blevet radioaktivt kontamineret.
17. Parlamentet har i hovedsagen fremfoert tre grunde med henblik paa at bevise, at Euratom-Traktatens artikel 31 ikke kan udgoere en egnet og gyldig hjemmel for den anfaegtede forordning; disse grunde behandler jeg i det foelgende. De maa holdes adskilt, selv om de til dels haenger sammen. Faelles for dem er, at udgangspunktet i alle tilfaelde til en vis grad er den begraensede raekkevidde, som ifoelge Parlamentet er karakteristisk for Euratom-Traktaten. Efter Parlamentets opfattelse drejer denne Traktat sig nemlig udelukkende om udvikling af nuklear industri og forskning paa kernekraftomraadet samt handel med og transport af nukleart materiale. Visse steder i dets indlaeg tilkendegives det - om end ikke overalt saa eftertrykkeligt - at naar en given foranstaltning falder uden for det anfoerte snaevre omraade og - selv om det kun sker accessorisk - indvirker eller paavirker handelen med andre ting end nukleart materiale, f.eks. levnedsmidler og foder, maa foranstaltningen til dels eller endog udelukkende hjemles ved EOEF-Traktatens artikel 100 A.
5.1. Vurdering af Parlamentets argumentation
18. Denne indskraenkende fortolkning af Euratom-Traktaten kommer klarest frem i Parlamentets to foerste grunde. Med den foerste grund goeres det gaeldende, at begrebet "grundlaeggende normer" i Euratom-Traktatens artikel 30 ff. skal fortolkes i lyset af Euratom-Traktatens begraensede raekkevidde, som beskrevet ovenfor. Og som foelge af denne begraensede raekkevidde kan den ved Euratom-Traktaten etablerede politik for "sundhedsbeskyttelse" kun gaelde beskyttelsen mod straaling, der direkte stammer fra et kernekraftvaerk eller skyldes manipulation af nukleart braendsel (dette betegnes traditionelt "primaer straaling"). Den anfaegtede forordning vedroerer derimod sekundaer straaling, dvs. straaling, der rammer befolkningen gennem kontaminerede levnedsmidler eller foder. Paa baggrund heraf naar Parlamentet til det resultat, at en saadan forordning ikke kan udstedes med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 30 ff., idet den dermed tilstraebte beskyttelse er mere omfattende end den efter disse artikler tilladte beskyttelse.
Parlamentet har yderligere anfoert, at Euratom-Traktaten er helt irrelevant, naar det gaelder det frie marked for kontaminerede varer eller beskyttelsen mod den fare, disse varer giver anledning til, og at den alene vedroerer handelen med radioaktivt materiale og beskyttelsen mod den fare, de skaber. Hverken ordlyden af Euratom-Traktatens artikel 31 eller denne artikels formaal viser, at de hoeje kontraherende parter agtede at etablere en mere omfattende beskyttelse mod den fare, som stammer fra varer, der er kontamineret ved udnyttelsen af atomenergi. Det er med andre ord efter Euratom-Traktatens artikel 31 kun muligt at vedtage beskyttelsesforanstaltninger med henblik paa at begraense risici i selve nuklearsektoren, men ikke regler for virksomhed, der i og for sig er uden sammenhaeng med udnyttelsen af atomenergien. Denne fortolkning bekraeftes ifoelge Parlamentet af den praksis, der blev fulgt foer vedtagelsen af forordning nr. 3954/87, og som gik ud paa, at foranstaltninger, der blev truffet i medfoer af Euratom-Traktatens artikel 31, udelukkende havde til formaal at beskytte befolkningen mod farer, der er en foelge af primaer straaling.
19. Parlamentet er ogsaa med sin anden grund gaaet ud fra, at Euratom-Traktaten har en begraenset raekkevidde. Denne grund vedroerer ordene "befolkningens og arbejdstagernes [sundhed]", som beskyttelsen i henhold til Euratom-Traktatens artikel 30 er tiltaenkt. Parlamentet naar gennem en teleologisk fortolkning af Euratom-Traktaten til det resultat, at naevnte Traktats artikel 30 ff. udelukkende skal beskytte "umiddelbart beroerte" i nuklearindustrien, dvs. personer, der arbejder paa forskningsanlaeg eller andre anlaeg inden for nuklearindustrien, som er i kontakt med nukleart braendsel, og den befolkning, som direkte vil kunne blive udsat for straaling. Derimod skal ifoelge Parlamentet de farer, som skyldes indirekte straaling, eksempelvis straaling fra levnedsmidler og foder, der har vaeret udsat for radioaktiv kontamination, som foelge af Euratom-Traktatens begraensede raekkevidde modvirkes paa anden maade, nemlig ved en retsfastsaettelse paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 100 A.
20. Jeg finder ikke disse grunde overbevisende. Kommissionen har med rette i sit indlaeg anfoert, at sondringerne mellem "primaer" og "sekundaer" straaling og mellem "direkte" beroert og "indirekte" beroert befolkning ikke findes noget sted i Euratom-Trakaten. Disse sondringer er saerdeles vanskelige at bringe i anvendelse i praksis og er desuden helt irrelevante i relation til Euratom-Traktatens artikel 30 ff.' s formaal, der er en konsekvent og effektiv beskyttelse af befolkningens sundhed mod farerne ved ioniserende straaling. Dette springer straks i oejnene, for saa vidt angaar den foerste sondring; "primaer" straaling er hverken mere eller mindre farlig for den offentlige sundhed end "sekundaer" straaling; faren afhaenger af, hvor staerk og hvor langvarig den ioniserende straaling er, og straalingskilderne (luft, vand, levnedsmidler osv.) er i den forbindelse uden betydning.
Begrebet "direkte eller indirekte beroert befolkning" har efter min mening ikke stoerre relevans, for det lader sig vanskeligt forklare, hvad der er i vejen for at udstede beskyttelsesforanstaltninger for hele Faellesskabets befolkning i medfoer af Euratom-Traktatens artikel 30 ff., navnlig naar det gaelder om at traeffe forebyggende foranstaltninger ved en alvorlig nuklear ulykke som ulykken i Tjernobyl. I oevrigt foelger det af Parlamentets egne grunde, at denne sondring savner grundlag; Parlamentet anfoerer saaledes paa side 14 i replikken, at der ikke med Euratom-Traktaten soeges etableret en systematisk beskyttelse af befolkningens sundhed mod straalingsfare, men kun mod de farer, der foelger af straaling i nuklearsektoren (25). Jeg kan imidlertid ikke forstaa, hvorledes den straalingsfare, som den anfaegtede forordning tilstraeber at beskytte befolkningen mod, ikke er en foelge af straaling i nuklearsektoren. Efter min mening skyldes en kontaminering af levnedsmidler og foder efter en nuklear ulykke, naar alt kommer til alt, lige saa vel nuklearsektoren som den straalingsfare, der er en foelge af kunstig manipulering af nukleart materiale.
21. Parlamentets argumentation vedroerende en fortolkning efter ordlyden, hvorefter ordene "beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes [sundhed]" i Euratom-Traktatens artikel 30 ikke vil kunne vedroere hele befolkningen, idet den saerlige medtagelse af "arbejdstagere" ellers ville vaere meningsloes, overbeviser mig ikke; med den saerskilte omtale af arbejdstagergruppen i artikel 30 kan det lige saa godt have vaeret meningen at tilkendegive, at denne del af befolkningen ifoelge Euratom-Traktaten boer behandles med saerlig opmaerksomhed, netop ved vedtagelsen af specielle foranstaltninger, f.eks. strengere eller mere detaljerede sikkerhedsnormer. I oevrigt er en beskyttelse af arbejdstagerne, der adskiller sig fra beskyttelsen af andre befolkningsgrupper, kurant i den foreliggende lovgivningspraksis; f.eks. indeholder Raadets direktiv 80/836/Euratom af 15. juli 1980 forskellige regler for arbejdstagere, der er udsat for bestraaling (jf. artikel 7, 8 og 9), for studerende (jf. artikel 10 og 11) og for befolkningen i almindelighed (jf. artikel 12 ff.).
De to sondringer, som Parlamentet gaar ind for, vil ikke blot skabe vanskeligheder ved reglernes anvendelse i praksis, men ogsaa paa unoedvendig maade goere beslutningsprocessen i Faellesskabet mere indviklet; kun for saa vidt angaar beskyttelsen af den "direkte beroerte befolkning" mod "primaer straaling", skal der indhentes indstilling fra en gruppe personer udpeget af Det Videnskabelige og Tekniske Udvalg. Alle andre beskyttelsesforanstaltninger skal udstedes paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 100 A, hvilket ikke blot indebaerer, at man maa gaa frem efter en anden, mere indviklet procedure, men ogsaa at medlemsstaterne klart faar en "opt out"-mulighed (jf. artikel 100 A, stk. 4), idet en medlemsstat i alt fald principielt kan give en anden af de i naevnte bestemmelse anfoerte grunde forrang.
22. Parlamentets tredje grund er blevet indgaaende behandlet i retsmoedet af Parlmentets repraesentant og drejer sig specielt om forholdet mellem Euratom-Traktatens artikel 31 og EOEF-Traktatens artikel 100 A. Europa-Parlamentet har foerst og fremmest gjort gaeldende, at Euratom-Traktatens artikel 31 ikke fyldestgoerende kan danne hjemmel for en forordning om markedsfoering af levnedsmidler og foder gennem en fastsaettelse af maksimalt tilladte niveauer for radioaktiv kontaminering af saadanne varer. En forordning med dette indhold kan kun udstedes med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 100 A. Parlamentet har udviklet denne tredje grund paa to forskellige maader. Efter den foerste er udgangspunktet, at den anfaegtede forordning lige saa vel vedroerer handel med levnedsmidler og foder som beskyttelse af sundheden - jeg har imidlertid tidligere i dette forslag til afgoerelse (i afsnit 11-15) gendrevet rigtigheden af dette synspunkt ved en gennemgang af den anfaegtede forordning. Parlamentet ligestiller hermed urigtigt den anfaegtede forordnings formaal og indhold med formaalet og indholdet i forskellige raadsdirektiver, hvori der med hjemmel i EOEF-Traktaten gives kvalitetsnormer for levnedsmidler og for foder. Denne grund behoever jeg altsaa ikke beskaeftige mig yderligere med her.
Efter den anden maade, som Europa-Parlamentet har udviklet denne grund paa, er tankegangen den, at Euratom-Traktaten ganske vist giver mulighed for at traeffe (beskyttelses)foranstaltninger, der vedroerer det indre marked, men kun for saa vidt, som der er tale om det indre marked for nukleart materiale; derimod henhoerer foranstaltninger, der har betydning for markedsfoering af materiale/varer, der ikke er af nuklear art, f.eks. levnedsmidler og foder, ikke under omraadet for denne Traktat, hvorfor de skal traeffes med hjemmel i EOEF-Traktaten. Denne synsmaade goer, at den tredje grund faktisk kommer til at haenge snaevert sammen med de to foerste grunde, for udgangspunktet her er en meget indskraenkende fortolkning af Euratom-Traktaten, som jeg ikke kan tilslutte mig. Naar det anerkendes, at der paa grundlag af Euratom-Traktatens artikel 30 ff. kan og skal foeres en konsekvent og effektiv politik for beskyttelse af sundheden mod de farer, som ioniserende straaling skaber, kan de naevnte bestemmelser ikke fortolkes saaledes, at det efter dem er muligt at traeffe beskyttelsesforanstaltninger mod nukleart materiale, men derimod ikke mod varer, der i alvorligt omfang er blevet radioaktivt kontamineret. Det vaesentlige er, at Euratom-Traktatens bestemmelser kan komme til at virke efter hensigten, og spoergsmaalet herom skal jeg kort beskaeftige mig med i det foelgende.
5.2. "Den tilsigtede virkning" af Euratom-Traktatens artikel 30 ff.
23. Af det anfoerte vil fremgaa, at Parlamentets tre grunde bygger paa den tanke, at Euratom-Traktaten og navnlig den ved denne Traktats artikel 30 ff. etablerede politik for sundhedsbeskyttelse, skal have begraenset raekkevidde. Dette begraensningssynspunkt kan jeg ikke acceptere. Det er nemlig min opfattelse, at Euratom-Traktatens artikel 30 ff. i betragtning af de alvorlige sundhedsmaessige risici, hvormed ioniserende straaling er forbundet, skal fortolkes saaledes, at Faellesskabet efter disse bestemmelser har adgang til at gribe ind for at skabe en konsekvent og effektiv sundhedsbeskyttelse. Jeg mener navnlig ikke, der kan gives gode grunde for ved fortolkningen af raekkevidden af en ved Euratom-Traktaten etableret politik at foelge andre regler end dem, der maa foelges ved fortolkningen af raekkevidden af en ved EOEF-Traktaten etableret politik. Men for saa vidt angaar den faelles politik for faglig uddannelse, der er indfoert ved EOEF-Traktatens artikel 128, har Domstolen i dom af 30. maj 1989 (26) fastslaaet foelgende:
"... denne bestemmelse [artikel 128] om ivaerksaettelse af en faelles politik for faglig uddannelse [er] til hinder for enhver fortolkning af denne bestemmelse, som foerer til at fratage Faellesskabet de handlemuligheder, der er noedvendige for paa hensigtsmaessig maade at foere denne faelles politik ud i livet" (praemis 9).
Denne praemis maa ogsaa og endda i hoejere grad have gyldighed for en politik for beskyttelse af sundheden mod farerne ved ioniserende straaling, som ivaerksaettes i henhold til Euratom-Traktaten. Parlamentets fortolkning, for saa vidt angaar en saadan politik, vil i hoej grad laegge sig i vejen for, at denne kan komme til at virke efter hensigten.
24. Det har saaledes efter min mening afgoerende betydning, at Euratom-Traktatens artikel 30 ff. fortolkes paa grundlag af et uindskraenket hensigtsmaessighedsprincip. Den tilsigtede virkning af disse bestemmelser forudsaetter, at der ogsaa og navnlig i tilfaelde af straalingsfare i forbindelse med sundhedsbeskyttelsesforanstaltninger kan udstedes forbud mod markedsfoering af levnedsmidler og foder, der har vaeret udsat for en saadan radioaktiv kontaminering, at befolkningens sundhed bringes i fare. Jeg laegger hovedvaegten paa denne sidste karakteristik, for Parlamentet har forsoegt at underbygge sin argumentation under henvisning til et forslag til direktiv, der er fremsat af Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 100 A, og som, saafremt det vedtages, bl.a. vil medfoere en forpligtelse til paa levnedsmiddeletiketter at oplyse, om disse levnedsmidler har vaeret udsat for straaling (27). Denne henvisning er ganske irrelevant, for naevnte forslag til direktiv vedroerer ikke levnedsmidler, der har vaeret udsat for radioaktiv kontaminering, men derimod levnedsmidler, der har vaeret udsat for bestraaling (og som ikke kan antages virkelig at udgoere en fare for sundheden, idet de kan markedsfoeres, naar blot forholdet oplyses paa etiketten). Med andre ord, den i forslaget omhandlede forpligtelse indfoeres ikke af hensyn til sundhedsbeskyttelse, men derimod med det formaal at faa fastlagt ensartede etiketteringsregler af hensyn til markedsgennemsigtighed, for saa vidt angaar markedsfoering af produkter i levnedsmiddelsektoren.
Jeg skal yderligere her tilfoeje, at den tilsigtede virkning af Euratom-Traktatens bestemmelser maa fastlaegges paa grundlag af Traktatens egne formaal og dens ordlyd, uden at der gennem en fortolkning af EOEF-Traktaten sker en begraensning af dens raekkevidde. Princippet om en selvstaendig anvendelse af Euratom-Traktaten, som i oevrigt er kommet til udtryk i EOEF-Traktatens artikel 232, stk. 2, jf. ovenfor i afsnit 9, udelukker ogsaa en begraensning af Euratom-Traktatens raekkevidde som foelge af en senere aendring af EOEF-Traktaten (nemlig den ved Den Europaeiske Faelles Akt hidfoerte aendring).
25. I oevrigt fremgaar det af gaeldende lovgivningspraksis (og denne praksis' lovlighed har Parlamentet bestemt ikke anfaegtet), at det forhold, at foranstaltninger om beskyttelse mod ioniserende straaling indvirker paa handelen med materialer og varer, der ikke er nukleare materialer eller varer, hidtil ikke er blevet anset for en hindring for anvendelsen af Euratom-Traktatens artikel 31 som hjemmel. Dette fremgaar klart af direktiv 80/836 om aendring af direktiverne om fastsaettelse af de grundlaeggende normer for beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed mod de farer, der er forbundet med ioniserende straaling (28). Artikel 5 i dette direktiv, der er udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, indeholder bl.a. foelgende bestemmelse:
"Bortset fra forbud i den nationale lovgivning og uafhaengigt af farens omfang skal en ordning med forudgaaende tilladelse indfoeres for:
...
b) anvendelse af radioaktive stoffer i legetoej og indfoersel af legetoej, der indeholder radioaktive stoffer
c) tilsaetning af radioaktive stoffer ved produktion og fremstilling af foedevarer, laegemidler, kosmetik og produkter til husholdningsbrug ... samt handelsmaessig indfoersel af saadanne foedevarer, laegemidler og produkter, hvis de indeholder radioaktive stoffer."
Dette fremgaar ogsaa af det senere udstedte direktiv 89/618/Euratom om oplysning til befolkningen om, hvorledes den skal forholde sig, samt om sundhedsmaessige foranstaltninger i tilfaelde af straalingsfare (29). Ogsaa dette direktiv blev udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, hvilket Parlamentet tilsluttede sig (30). Ifoelge bilag II til dette direktiv skal den faktisk beroerte befolkning i tilfaelde af straalingsfare bl.a. instrueres om, hvordan man kan beskytte sig, instrukser, der bl.a. kan vedroere "begraensning af forbruget af visse levnedsmidler, der kan vaere kontaminerede". Det er nu vanskeligt at forstaa, hvorfor instrukser med henblik paa beskyttelse, der vedroerer forbruget af kontaminerede levnedsmidler, kan udstedes med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, mens forbud mod markedsfoering, hvorved saadanne varer kan goeres utilgaengelige for forbrugerne, ikke kan udstedes med hjemmel i denne bestemmelse.
5.3. Sag C-62/88
26. Parlamentet har til stoette for sin argumentation (og navnlig til stoette for den tredje grund) henvist til dommen i sag C-62/88 (31). Som tidligere (i afsnit 5) anfoert havde sagsoegeren i denne sag, Den Hellenske Republik, nedlagt paastand om annullation af forordning (EOEF) nr. 3955/87 (32), hvorved anfoertes, at denne forordning ulovligt var udstedt med hjemmel i EOEF-Traktatens artikel 113; en anden brugbar hjemmel, som Den Hellenske Republik ansaa for anvendelig, var Euratom-Traktatens artikel 31. Domstolen frifandt Raadet for Den Hellenske Republiks paastande og bekraeftede, at EOEF-Traktatens artikel 113 var en passende hjemmel for den anfaegtede forordning. Parlamentet har anfoert, at denne dom viser, at den i naervaerende sag anfaegtede forordning urigtigt er udstedt med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31, hvilket foelger af to forhold, som jeg skal omtale her: der er for det foerste ifoelge Parlamentet ingen forskel mellem den i sag C-62/88 anfaegtede forordning og den i naervaerende sag anfaegtede forordning, og foerstnaevnte dom faar derfor karakter af et praejudikat (jf. afsnit 27 og 28 nedenfor); for det andet er det Parlamentets opfattelse, at den "forrang", som EOEF-Traktatens artikel 113 maa antages at have for Euratom-Traktatens artikel 31, og som anerkendes i foerstnaevnte dom, ogsaa har gyldighed for forholdet mellem EOEF-Traktatens artikel 100 A og Euratom-Traktatens artikel 31 (jf. afsnit 29 nedenfor).
27. Lad os foerst se paa forskellen mellem den i naervaerende sag anfaegtede forordning, forordning nr. 3954/87, og forordning nr. 3955/87, der som tidligere naevnt var anfaegtet i sag C-62/88. Den sidstnaevnte forordning var en af de saerlige foranstaltninger, der blev truffet paa faellesskabsniveau, som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl. Med de alvorlige foelger, denne ulykke havde, var oejeblikkelige og drastiske indgreb paa faellesskabsplan noedvendige (visse medlemsstater havde kort tid efter ulykken allerede paa eget initiativ udstedt forbud mod indfoersel af varer hidroerende fra tredjelande beliggende i det kontaminerede omraade, hvilket naturligvis var en trussel mod enheden i Faellesskabets handelspolitik). Raadet vedtog derfor den 12. maj 1986 forordning (EOEF) nr. 1388/86, hvorved der som en hasteforanstaltning udstedtes et midlertidigt, men absolut forbud mod indfoersel af en raekke varer hidroerende fra Bulgarien, Ungarn, Polen, Rumaenien, Tjekkoslovakiet, Sovjetunionen og Jugoslavien (33). Denne forordning blev uden yderligere angivelser udstedt med hjemmel i EOEF-Traktaten. Den blev nogle uger senere den 30. maj 1986 afloest af forordning (EOEF) nr. 1707/86 (34) (der ogsaa som hjemmel angav EOEF-Traktaten i almindelighed), der indeholdt et forbud mod indfoersel af landbrugsprodukter og forarbejdede produkter bestemt til menneskefoede, som hidroerte fra tredjelande, og som ikke opfyldte visse "maksimumstolerencevaerdier" (svarende til en vis grad af radioaktiv kontamination med caesium). Sidstnaevnte forordning var ogsaa en hasteforanstaltning af midlertidig karakter: Den skulle ifoelge dens artikel 7 udloebe den 30. september 1986, men blev forinden forlaenget ved forordning (EOEF) nr. 3020/86 (35) og senere ved forordning (EOEF) nr. 624/87 (36) til den 31. oktober 1987. Efter at forordning nr. 1707/86 var udloebet, vedtog Raadet den 22. december 1987 forordning nr. 3955/87, der helt ligger i forlaengelse af de to tidligere forordninger. Den har en begraenset gyldighedstid (to aar) (37), og dens formaal er at imoedegaa de specifikke foelger af ulykken i Tjernobyl (38). Derimod er den i modsaetning til de tidligere forordninger hjemlet i en saerlig bestemmelse i EOEF-Traktaten, maaske som en reaktion paa Domstolens dom af 26. marts 1987, hvori Domstolen fastslog, at en upraecis angivelse af hjemmelen ved anvendelse af udtryk som "under henvisning til Traktaten" udgjorde en tilsidesaettelse af begrundelsespligten ifoelge EOEF-Traktatens artikel 190 (39). Af redegoerelsen ovenfor vil fremgaa, at Raadet med forordning nr. 3955/87 soegte i videst muligt omfang at begraense de skadelige virkninger af ulykken i Tjernobyl i forlaengelse af de midlertidige hasteforanstaltninger, der tidligere var blevet truffet, ved at lukke Faellesskabets graenser for indfoersel fra tredjelande af (landbrugs)produkter, der havde vaeret udsat for staerk radioaktiv kontaminering. Som det ogsaa fremgaar af tredje og fjerde betragtning til denne forordning, er denne foranstaltning efter sin art en handelspolitisk foranstaltning, idet hensigten med den er at hindre indfoersel af visse varer til Faellesskabet. Forordning nr. 3955/87 har foerst og fremmest (i lighed med de forudgaaende forordninger), og selv om meningen med den utvivlsomt er at beskytte sundheden, til formaal at etablere ensartede regler for at hindre indfoersel af varer, der er blevet radioaktivt kontamineret som foelge af kernekraftulykken i Tjernobyl. Dette formaal har Domstolen i praemis 15 i dommen i sag C-62/88 angivet paa foelgende maade:
"Bestemmelserne i forordning nr. 3955/87 fastsaetter ensartede regler for de betingelser paa hvilke landbrugsprodukter, der kan vaere kontaminerede, maa indfoeres i Faellesskabet fra tredjelande."
28. Forordning nr. 3954/87 er efter sit formaal og indhold meget forskellig herfra. Som det er blevet anfoert tidligere i dette forslag (i afsnit 11, 12 og 13), er hensigten med sidstnaevnte forordning ikke paa et ad hoc-grundlag at raade bod paa de specifikke foelger af en tidligere nuklear ulykke, eller at opstille ensartede regler for indfoersel fra tredjelande af varer, der er blevet radioaktivt kontamineret, eller for markedsfoeringen af saadanne varer i Faellesskabet. Derimod indfoeres der ved forordningen en fast procedure for vedtagelsen i tilfaelde af en eventuel nuklear ulykke i fremtiden af foranstaltninger om beskyttelse af befolkningens og arbejdstagernes sundhed. Maksimalt tilladte niveauer for radioaktivitet i foder kan saaledes i henhold til denne procedure bringes i anvendelse i hele Faellesskabet. Vedtagelsen af saadanne beskyttelsesforanstaltninger bevirker noedvendigvis, at levnedsmidler og foder, der ikke opfylder de fastsatte maksimalt tilladte niveauer, ikke laengere kan markedsfoeres, hvad enten de hidroerer fra Faellesskabet eller indfoeres fra tredjelande. Den omstaendighed, at de formaal, der forfoelges med den anfaegtede forordning nr. 3954/87, foerst og fremmest vedroerer sundhedsbeskyttelse, fremgaar ogsaa af det forhold, at der i fjerde betragtning til forordningen, bl.a. under henvisning til forordning nr. 3955/87, tages udgangspunkt i den tanke, at der allerede er truffet handelspolitiske foranstaltninger (der saaledes ikke laengere skal vaere et af den anfaegtede forordnings formaal), ligesom der i forordning nr. 3955/87, som det fremgaar af tredje betragtning til denne forordning er fastsat maksimumstolerancevaerdier for radioaktivitet for indfoerte varer, med forbehold af de i forordning nr. 3954/87 omhandlede "maksimalt tilladte niveauer" - disse maksimumstolerancevaerdier er med andre ord kun et foerste filter ved Faellesskabets ydre graenser. Som foelge af disse forskelle kan dommen i sag C-62/88 i modsaetning til, hvad Parlamentet goer gaeldende, ikke anses for et praejudikat for den foreliggende sag. I naevnte dom anerkendte Domstolen blot, at EOEF-Traktatens artikel 113 var et egnet retsgrundlag for forordning nr. 3955/87, idet denne forordning foerst og fremmest er et led i handelspolitikken.
29. Det maa yderligere spoerges, om den "forrang", der maa tillaegges EOEF-Traktatens artikel 113 for Euratom-Traktatens artikel 31, ikke desuden har gyldighed for forholdet mellem EOEF-Traktatens artikel 100 A og Euratom-Traktatens artikel 31. Efter min mening kan man ikke paa grundlag af dommen i sag C-62/88 besvare dette spoergsmaal bekraeftende. Jeg skal i den forbindelse henvise til praemis 17 i naevnte dom, hvori det hedder:
"Anvendelse af artikel 113 som hjemmel for den anfaegtede forordning kan ikke udelukkes under henvisning til, at Euratom-Traktatens artikel 30 ff. indeholder saerlige regler om grundlaeggende normer til beskyttelse af befolkningens sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende straaling. Disse bestemmelser, som findes i et kapitel med overskriften 'Sundhedsbeskyttelse', som hoerer til Euratom-Traktatens andet afsnit, der har titlen 'Bestemmelser til fremme af kerneenergiens udvikling', har til formaal at sikre beskyttelsen af den offentlige sundhed i den nukleare sektor. De har ikke til formaal at regulere samhandelen mellem Faellesskabet og tredjelande."
Domstolen fastslog med andre ord blot, at Euratom-Traktatens artikel 31 ikke kan benyttes som hjemmel for udstedelsen af handelspolitiske foranstaltninger (Euratom-Traktaten indeholder ikke en til EOEF-Traktatens artikel 113 svarende bestemmelse). Derimod tager Domstolen ikke stilling til, om Euratom-Traktatens artikel 31 vil kunne danne hjemmel for foranstaltninger, der vedroerer beskyttelse af befolkningens sundhed mod ioniserende straaling, og som ogsaa som en biting indvirker paa varers fri bevaegelighed paa det indre marked. Men det fremgaar af det ovenstaaende, at saadanne foranstaltninger faktisk har kunnet traeffes med hjemmel i Euratom-Traktatens artikel 31. Paa baggrund heraf foelger det af EOEF-Traktatens artikel 232, stk. 2, at EOEF-Traktatens artikel 100 A ikke kan rokke ved dette resultat. Resultatet her maa derfor blive, at dommen i sag C-62/88 ikke kan paaberaabes til stoette for Parlamentets tredje grund.
6. Sammenfatning og forslag til afgoerelse
30. Paa grundlag af gennemgangen af den anfaegtede forordnings formaal og indhold er det min opfattelse, at forordningen navnlig vedroerer sundhedsbeskyttelsen mod de farer, der er forbundet med produkter, der har vaeret udsat for en alvorlig radioaktiv kontaminering. Selv om de (haste-)foranstaltninger, der traeffes i henhold til forordningen, (midlertidigt) vil have betydning for markedsfoeringen af saadanne produkter, maa hensynet til en sammenhaengende og effektiv sundhedsbeskyttelsespolitik imidlertid foere til, at Euratom-Traktatens artikel 31 er rette hjemmel for en saadan forordning. Efter min opfattelse er de argumenter, Parlamentet har fremfoert til stoette for, at Euratom-Traktatens artikel 31 ikke kan udgoere en saadan hjemmel, ikke holdbare, idet de er baseret paa en urigtig analyse af forordningens formaal og indhold, og idet der herved er anlagt en unoedig snaever fortolkning af den sundhedsbeskyttelsespolitik, der er omhandlet i Euratom-Traktatens artikel 30 ff. Jeg skal derfor foreslaa, at Raadet frifindes for Parlamentets paastande.
For saa vidt angaar afgoerelsen om sagens omkostninger, skal jeg foreslaa, at Europa-Parlamentet og Raadet, eftersom Raadet ikke fik medhold i sin afvisningspaastand, der ogsaa udgjorde en vaesentlig del af denne sag, i medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 3, paalaegges at betale deres egne omkostninger (40). Da Parlamentet har tabt sagen med hensyn til realitetsspoergsmaalene, boer det afholde de omkostninger, der er afholdt af intervenienterne, som ikke har indgivet indlaeg vedroerende formalitetsspoergsmaalet, og som er indtraadt i sagen til stoette for Raadets paastande vedroerende realiteten.
(*) Originalsprog: nederlandsk.
(1) EFT L 371, s. 11.
(2) Sml. I, s. 2041.
(3) Jf. dommens praemis 21 og 22.
(4) Jf. dommens praemis 12 og 13.
(5) Jf. dommens praemis 27.
(6) Jf. dommens praemis 28-31.
(7) Raadets afgoerelse af 13.7.1987 om fastsaettelse af de naermere vilkaar for udoevelsen af de gennemfoerelsesbefoejelser, der tillaegges Kommissionen (EFT L 197, s. 33).
(8) Parlamentet har nemlig, efter at der var sket en forlaengelse af fristerne for fremlaeggelse af svarskrift og replik, kunnet goere sig bekendt med dette indlaeg, mens det forberedte replikken.
(9) Derimod er det stadig altid muligt paa et ad hoc-grundlag at meddele tilladelse til fremlaeggelse af et saadant skriftligt indlaeg. Saaledes forholdt det sig bl.a. i sag C-66/90 (Sml. 1992 I, s. 565).
(10) Dom af 29.3.1990, Graekenland mod Raadet, Sml. I, s. 1527.
(11) Det drejede sig om forordning (EOEF) nr. 3955/87, der vil blive omtalt senere i dette forslag (i afsnit 26 ff.) i en anden sammenhaeng.
(12) Jf. praemis 7, 8 og 9, samt afsnit 7 og 8 i generaladvokat M. Darmon' s forslag til afgoerelse (hvor der anlaegges et andet synspunkt).
(13) Jf. den ovenfor i note 10 naevnte dom i sag C-62/88, og navnlig dennes praemis 10, 11 og 12, og i sammenligning hermed dom af 27.9.1988, sag 165/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 5545.
(14) I den ovenfor i note 13 naevnte dom i sag 165/87 (hvori Domstolen udtalte, at Traktatens artikel 28 og artikel 113 tilsammen udgoer den korrekte hjemmel for indgaaelsen af en international konvention om udarbejdelse af en toldnomenklatur) og dom af 30.5.1989, sag 242/87, Kommissionen mod Raadet, Sml. s. 1425 (hvori Domstolen udtalte, at hjemmelen for en afgoerelse om en faellesskabsaktion for faglig uddannelse skulle vaere saavel EOEF-Traktatens artikel 128 som dens artikel 235), har Domstolen anerkendt, at det i visse tilfaelde kan vaere noedvendigt at lade en retsakt vaere grundet paa to hjemmelsbestemmelser. Jf. endvidere generaladvokat M. Tesauro' s forslag til afgoerelse af 13.3.1991 i sag C-300/89, Sml. I, s. 2878, der omtales nedenfor i note 15.
(15) Paa dette punkt er der en forskel mellem naervaerende sag og sag C-300/89, der vedroerte forholdet mellem artikel 100 A og artikel 130 S i EOEF-Traktaten. Generaladvokat M. Tesauro paaviste i sit forslag til afgoerelse af 13.3.1991 overbevisende, at procedurebestemmelserne i disse artikler ikke paa passende maade kunne anvendes samtidigt, bl.a. og navnlig fordi der herved vil goeres et alvorligt indgreb i Europa-Parlamentets ret til at deltage i lovgivningsproceduren (se afsnit 11 i dette forslag til afgoerelse). Domstolen tilsluttede sig i dommen af 11.6.1991 denne opfattelse.
(16) Jf. tredje betragtning til forordningen.
(17) Jf. foerste betragtning til forordningen.
(18) Jf. anden betragtning til forordningen.
(19) Jf. femte betragtning til forordningen.
(20) Jf. tredje og fjerde betragtning til forordningen. En af disse handelspolitiske foranstaltninger er forordning nr. 3955/87, som jeg vender tilbage til i afsnit 27.
(21) Jf. ellevte betragtning til forordningen.
(22) Jf. bilaget til forordningen, som aendret ved Raadets forordning (Euratom) nr. 2218/89 af 18.7.1989 (EFT L 211, s. 1). De maksimalt tilladte niveauer for foder skal desuden fastsaettes i gennemfoerelsesbestemmelser.
(23) Saaledes forholdt det sig ifoelge generaladvokat Tesauro med den i sag C-300/89 anfaegtede forordning (jf. generaladvokat Tesauro' s tidligere naevnte forslag til afgoerelse i naevnte sag i note 14).
(24) Jeg oensker med andre ord ikke at gaa saa vidt som Det Forenede Kongeriges regering, der har gjort gaeldende, at den anfaegtede forordning er oprettelsen af det indre marked totalt uvedkommende og tvaertimod har til formaal at udelukke anvendelsen af bestemmelserne om det indre marked for et vist antal varer under visse forhold. Parlamentet har heroverfor med rette anfoert, at det indre marked i princippet ikke bygger paa ubegraenset frihed i samhandelen, og at et faelles markeds oprettelse og funktion under visse omstaendigheder som forudsaetning kan have et (generelt) forbud mod markedsfoering. Det har det ikke uret i, for saa vidt som den anfaegtede forordning virkelig indvirker paa handelen med visse varer og dermed ogsaa paa det indre marked. Denne indvirkning er imidlertid en uundgaaelig bifoelge af de omhandlede beskyttelsesforanstaltninger, og ikke formaalet med dem.
(25) Parlamentet har herved henvist til praemis 17 i Domstolens dom i sag C-62/88. Denne praemis kommer jeg tilbage til i afsnit 26 og foelgende afsnit i dette forslag til afgoerelse.
(26) Den tidligere naevnte dom i sag 242/87, Kommissionen mod Raadet.
(27) Jf. KOM(87) 393 endel. udg. af 7.8.1987.
(28) EFT L 246, s. 1.
(29) Raadets direktiv af 27.11.1989 (EFT L 357, s. 31).
(30) Jf. Europa-Parlamentets beslutning i dok. A2-76/89, EFT C 158, s. 403.
(31) Den ovenfor i note 10 naevnte dom.
(32) Raadets forordning af 22.12.1987 om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl (EFT L 371, s. 14; berigtigelse til EFT 1988 L 16, s. 46).
(33) Raadets forordning om suspension af indfoersel af visse landbrugsprodukter med oprindelse i visse tredjelande (EFT L 127, s. 1).
(34) Raadets forordning om betingelser for indfoersel af landbrugsprodukter med oprindelse i tredjelande som foelge af ulykken paa kernekraftvaerket i Tjernobyl (EFT L 146, s. 88).
(35) EFT L 280, s. 79.
(36) EFT L 58, s. 101.
(37) Jf. artikel 7 i forordning nr. 3955/87.
(38) Jf. tredje betragtning til forordning nr. 3955/87.
(39) Jf. generaladvokat Darmon' s forslag til afgoerelse i sag C-62/88, Sml. 1990 I, s. 1536, afsnit 10-13, hvori der henvises til dommen i sag 45/86, Kommissionen mod Raadet, Sml. 1987, s. 1493, praemis 5-9.
(40) Jf. afgoerelsen vedroerende omkostningsspoergsmaalet i Domstolens dom af 22.6.1989, sag 70/87, Fediol mod Kommissionen, Sml. s. 1781.