62010CC0463_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. En los presentes asuntos se solicita al Tribunal de Justicia que precise si una decisión por la que la Comisión Europea requiere a un Estado miembro determinadas informaciones en relación con una ayuda supuestamente ilegal constituye un acto impugnable.
2. En sus recursos de casación, Deutsche Post AG (2) y la República Federal de Alemania solicitan que se anulen los autos del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de julio de 2010, Deutsche Post/Comisión (T‑570/08) y Alemania/Comisión (T‑571/08). (3) Mediante dichos autos, éste rechazó, por considerarlos inadmisibles, sus recursos de anulación contra la decisión por la cual la Comisión, de conformidad con el artículo 10, apartado 3, del Reglamento (CE) nº 659/1999, (4) requirió a la República Federal de Alemania para que proporcionara información en relación con los costes y beneficios de Deutsche Post en el período comprendido entre 1989 y 2007. (5)
3. En las presentes conclusiones, propondré al Tribunal de Justicia que estime los recursos, anule los autos recurridos y se pronuncia de modo definitivo sobre la admisibilidad de los recursos interpuestos en primera instancia.
4. En efecto, sostendré que, pese al carácter preparatorio de un requerimiento de información, este acto constituye el momento conclusivo del procedimiento de investigación abierto por la Comisión y produce efectos jurídico vinculantes e inmediatos frente al Estado miembro interesado. Por consiguiente, expondré que dicho acto debe poder ser objeto control jurisdiccional de modo que se garantice la tutela judicial efectiva de dicho Estado, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
I. Régimen jurídico de la Unión Europea
5. En la práctica, el Reglamento ha codificado las facultades conferidas a la Comisión por el Tratado CE, estableciendo normas redactadas de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (6)
6. Cuando un Estado miembro notifica un proyecto de concesión de una nueva ayuda a la Comisión, dicho Estado debe, a tenor del artículo 2, apartado 2, del Reglamento, facilitar «toda la información necesaria para que la Comisión pueda adoptar una decisión con arreglo a los artículos 4 y 7 [del Reglamento]».
7. El artículo 5, apartados 1 y 2, del Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Cuando la Comisión considere que la información facilitada por el Estado miembro interesado relativa a una medida notificada con arreglo al artículo 2 es incompleta, solicitará la información adicional que considere necesaria. Cuando un Estado miembro responda a tal solicitud, la Comisión comunicará al Estado miembro la recepción de la respuesta.
2. Cuando el Estado miembro interesado no facilite la información requerida en el plazo establecido por la Comisión o la suministre de forma incompleta, la Comisión le enviará un recordatorio, concediendo un plazo adicional apropiado para la presentación de la información.»
8. Los artículos 10 a 13 del Reglamento se inscriben en su capítulo III, titulado «Procedimiento aplicable a las ayudas ilegales».
9. El artículo 10 del Reglamento está redactado en los siguientes términos:
«1. Cuando obre en poder de la Comisión cualquier información, sea cual sea su origen, referente a una presunta ayuda ilegal, deberá proceder a su examen sin demora.
2. En caso necesario, la Comisión solicitará información al Estado miembro interesado. Será de aplicación, mutatis mutandis,
lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 y en los apartados 1 y 2 del artículo 5.
3. Si, a pesar de haber recibido el recordatorio a que se refiere el apartado 2 del artículo 5, el Estado miembro interesado no hubiere facilitado la información solicitada en el plazo establecido por la Comisión, o cuando la hubiere suministrado de forma incompleta, la Comisión requerirá mediante decisión dicha información. La decisión indicará la información solicitada y fijará el plazo pertinente para su entrega.»
10. En virtud del artículo 11 del Reglamento, La Comisión, tras ofrecer al Estado miembro interesado la oportunidad de presentar sus observaciones, podrá requerir a dicho Estado miembro, mediante decisión, a que suspenda toda concesión de la ayuda en cuestión y/o que la recupere provisionalmente, en tanto en cuanto aquélla no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común.
11. El artículo 12 del Reglamento es del siguiente tenor:
«Si el Estado miembro no cumple un requerimiento de suspensión o un requerimiento de recuperación, la Comisión estará facultada, al tiempo e examinar el fondo del asunto basándose en la información disponible, para someter directamente el asunto al Tribunal de Justicia […] solicitando que se declare que esta inobservancia constituye una violación del Tratado.»
12. Por último, a tenor del artículo 13, apartado 1, del Reglamento:
«El examen de la presunta ayuda ilegal deberá terminar con una decisión de conformidad con los apartados 2, 3 o 4 del artículo 4. En el caso de las decisiones de iniciar el procedimiento de investigación formal, el procedimiento se terminará mediante una decisión en virtud del artículo 7. Si un Estado miembro incumple un requerimiento de información, esta decisión se adoptará basándose en la información disponible.»
II. Hechos que originaron los presentes asuntos
13. A raíz de las denuncias presentadas por operadores privados, la Comisión comprobó que Deutsche Post facturaba los servicios de paquetería de puerta a puerta a precios inferiores a los costes marginales y que esta política de descuentos agresiva no tenía que ver con la obligación de servicio universal de la empresa.
14. Mediante Decisión de 19 de junio de 2002, (7) la Comisión consideró que las pérdidas de 572 millones de euros resultantes de lo anterior constituían una ayuda de Estado incompatible con el mercado común, ordenando a la República Federal de Alemania que adoptara todas las medidas necesarias para exigir a Deutsche Post la restitución de la ayuda.
15. Posteriormente, la Comisión recibió nuevas denuncias por parte de competidores privados, que alegaban que Deutsche Post se beneficiaba de ventajas considerablemente más importantes que las contempladas en la Decisión 2002/753. La Comisión consideró necesario tratar la totalidad de las distorsiones de la competencia resultantes de los recursos estatales concedidos a Deutsche Post, incoando, el 12 de septiembre de 2007, un nuevo procedimiento de investigación formal, de conformidad con el artículo 88 CE, apartado 2. (8)
16. Mediante sentencia de 1 de julio de 2008, (9) el Tribunal de Primera Instancia anuló la Decisión 2002/753, por considerar que la Comisión había infringido el artículo 87 CE, apartado 1, al examinar la compatibilidad de la ayuda de que se trata con el mercado común.
17. El 17 de julio de 2008, la Comisión hizo llegar a la República Federal de Alemania una solicitud de información que incluía un cuestionario sobre los beneficios y costes de Deutsche Post durante el período comprendido entre 1989 y 2007. Los días 12 y 21 de agosto de 2008, la Comisión envió un recordatorio, solicitando de nuevo a dicho Estado que le comunicara la información solicitada. (10)
18. En sus respuestas de 5 de agosto, 14 de agosto y 29 de septiembre de 2008, la República Federal de Alemania se ratificó en su negativa a comunicar los datos relativos a los costes e ingresos de Deutsche Post posteriores a 1995, por considerar que el examen de la Comisión debía limitarse al período comprendido entre 1989 y 1994 y que la contestación al citado cuestionario le supondría una inversión desproporcionada en términos de tiempo y trabajo.
19. Mediante escrito remitido el 30 de octubre de 2008, la Comisión requirió a la República Federal de Alemania, con arreglo al artículo 10, apartado 3, del Reglamento, para que le aportara en el plazo de 20 días todas las informaciones necesarias para dar respuesta al citado cuestionario. La Comisión añadió que si, pese a dicho requerimiento, las autoridades alemanas no facilitaban dentro de plazo las informaciones requeridas, adoptaría su decisión basándose en la información disponible, con arreglo al artículo 13, apartado 1, del Reglamento.
20. Por sentencia de 2 de septiembre de 2010, (11) el Tribunal de Justicia confirmó en casación la anulación de la Decisión 2002/753.
III. Procedimiento ante el Tribunal General y autos recurridos
21. Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 22 de diciembre de 2008, Deutsche Post (asunto T‑570/08) y la República Federal de Alemania (asunto T‑571/08) interpusieron, sendos recursos de anulación contra el acto controvertido.
22. Mediante escritos separados, presentados en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 19 de marzo de 2009, la Comisión a propuso, en cada uno de estos asuntos, una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
23. El Tribunal acogió dicha excepción considerando que el acto controvertido no constituía un acto impugnable en el sentido de la jurisprudencia.
24. El Tribunal General (12) recordó, antes que nada, los principios fijados por el Tribunal de Justicia en las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, (13) y de 17 de julio de 2008, Athinaïki Techniki/Comisión. (14) Señaló, por una parte que, a efectos de dilucidar si se trata de un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE, ha de estarse a su contenido esencial y no a su forma. Por otra parte, indicó que únicamente aquellas medidas que fijan definitivamente la postura de la Comisión y producen efectos jurídicos constituyen actos impugnables. Par consiguiente, el Tribunal examinó si, como sostenía la Comisión, el acto controvertido constituía un trámite intermedio cuyo objetivo es preparar la decisión final de la Comisión y que está desprovista de efectos jurídicos.
25. Por lo que se refiere a los efectos del acto controvertido, el Tribunal indicó que el legislador comunitario no había previsto ninguna sanción para el Estado miembro que no cumpla el requerimiento de la Comisión. (15) Aclara que esto permite distinguir el acto controvertido de los requerimientos de suspensión y de recuperación de las ayudas que la Comisión puede adoptar con arreglo al artículo 11 del Reglamento. En efecto, si un Estado miembro no cumple alguno de estos dos últimos requerimientos, el artículo 12 del Reglamento autoriza a la Comisión a someter el asunto directamente al Tribunal de Justicia para que declare la existencia de una violación del Tratado.
26. Luego, el Tribunal General, subrayó que la decisión controvertida no constituía más que un trámite intermedio que permitía a la Comisión preparar su decisión final. (16) Según el Tribunal, este acto garantiza el cumplimiento del principio de contradicción, permitiendo a la Comisión obtener las informaciones necesarias para apreciar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común, sin prejuzgar la decisión final de la Comisión, pues, en esa fase, aún no puede declarar la inexistencia de una ayuda de Estado, ni la compatibilidad o incompatibilidad de ésta con el mercado común.
27. Seguidamente, el Tribunal General rechazó las alegaciones de las recurrentes encaminadas a establecer un paralelismo entre el acto controvertido y la decisión mediante la cual la Comisión incoa el procedimiento de investigación formal de la ayuda. (17) Las recurrentes, al referirse a la jurisprudencia relativa a la admisibilidad de los recursos interpuestos contra tal decisión, sostenían que, pese a su carácter provisional, esta decisión se consideraba un acto impugnable. (18) El Tribunal se negó a establecer tal paralelismo por el motivo de que los efectos de la citada decisión no son comparables con los del acto controvertido.
28. En lo que atañe a los efectos jurídicos concretos del acto controvertido en la situación de la República Federal de Alemania, el Tribunal General señaló que tal acto no tenía como efecto cerrar el procedimiento de investigación formal. (19) Únicamente la negativa del Estado miembro a contestar al requerimiento permitiría a la Comisión cerrarla.
29. En cuanto al supuesto perjuicio a la situación procesal de Deutsche Post y de la República Federal de Alemania en caso de incumplimiento del acto controvertido, el Tribunal General señala en los apartados 42 de los autos recurridos que, lo que puede privar a los interesados de la posibilidad de denunciar las lagunas fácticas de la decisión final sería la negativa de las autoridades alemanas a facilitar a la Comisión la información requerida en el acto controvertido, y no el acto controvertido en sí mismo. Según el Tribunal General, si las autoridades alemanas consideran que las informaciones solicitadas por la Comisión no son necesarias para establecer los hechos o que las búsquedas de información solicitadas resultan excesivamente onerosas en relación con el resultado que se pretende obtener, pueden optar por ignorar el requerimiento que se les hace.
30. En cualquier caso, el Tribunal recordó, en los apartados 43 de los autos recurridos, que no puede considerarse que el acto controvertido ponga fin a la obligación de la Comisión de fundamentar suficientemente su decisión final y prohíba a Deutsche Post y la República Federal de Alemania cualquier impugnación en relación con su fundamentación.
31. En cuanto al respeto del derecho de defensa de la República Federal de Alemania, el Tribunal General señaló que está garantizado por la posibilidad de cuestionar los hechos alegados por la Comisión a lo largo del procedimiento administrativo y que sigue estándolo merced a la posibilidad de formular un recurso contra la decisión final.
32. El Tribunal General concluye, en el apartado 46 del auto Deutsche Post/Comisión, antes citado, y en el apartado 45 del auto Alemania/Comisión, antes citado, que el acto controvertido no constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
IV. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia y pretensiones de las partes
33. En el asunto C‑463/10 P, Deutsche Post solicita al Tribunal de Justicia que anule el auto Deutsche Post/Comisión, antes citado, y condene en costas a la Comisión.
34. La Comisión, por su parte, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a Deutsche Post.
35. En el asunto C‑475/10 P, la República Federal de Alemania solicita al Tribunal de Justicia que anule el auto Alemania/Comisión, antes citado, y condene en costas a la Comisión.
36. La Comisión, por su parte, solicita al Tribunal de Justicia que desestime el recurso de casación y condene en costas a la República Federal de Alemania.
37. Mediante auto de 15 de diciembre de 2010, el Presidente del Tribunal de Justicia decidió acumular los asuntos C‑463/10 P y C‑475/10 P a efectos de la fase oral y de la sentencia.
V. Sobre los recursos de casación
A. Alegaciones de las partes
38. Deutsche Post y la República Federal de Alemania sostienen que los autos recurridos adolecen de varios errores de Derecho, en tanto en cuanto el Tribunal General no califica el acto controvertido de acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE. Sostienen que, contrariamente lo que estimó el Tribunal General, un requerimiento de información en aplicación del artículo 10, apartado 3, del Reglamento produce efectos jurídicos obligatorios y constituye, por lo tanto, un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
39. Invocan cinco motivos en apoyo de sus recursos de casación. Los tres primeros motivos se basan, respectivamente, en el incumplimiento del artículo 249 CE y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la naturaleza de los actos impugnables, y en que no se han tenido en cuenta los efectos jurídicos del acto controvertido. El cuarto motivo se basa en la violación del principio de tutela judicial efectiva y el quinto motivo en la vulneración del reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros.
1. Sobre el primer motivo, basado en el incumplimiento del artículo 249 CE
40. Deutsche Post y la República Federal de Alemania alegan que el artículo 10, apartado 3, del Reglamento habilita expresamente a la Comisión para adoptar una decisión formal. Pues bien, según el artículo 249 CE, apartado cuarto, tal acto sería obligatorio en todos sus elementos respecto a las personas a las que va dirigido.
41. Deutsche Post y la República Federal de Alemania se refieren también al principio de cooperación leal contemplado en el artículo 10 CE así como al considerando sexto del Reglamento para demostrar el carácter vinculante del acto controvertido. El Estado miembro que no cumpliera con la obligación impuesta por el acto controvertido infringiría el Tratado, exponiéndose, consecuentemente, a un procedimiento por incumplimiento.
42. Sostienen que el carácter obligatorio del acto controvertido afecta también a Deutsche Post como beneficiaria de la ayuda. En efecto, la República Federal de Alemania debe necesariamente obtener la colaboración de dicha empresa para cumplir con su obligación. Además, esta última es la única que dispone de la información solicitada.
43. La Comisión sostiene, en esencia, que, según la jurisprudencia, ha de estarse no a la forma de un acto, sino a su contenido esencial, a efectos de determinar si puede formularse contra el mismo un recurso de anulación. Considera que sólo las medidas que pueden producir efectos jurídicos obligatorios que afectan a los intereses del recurrente constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 230 CE. (20) Pues bien, una decisión en el sentido del artículo 249 CE no cumple automáticamente con este criterio. (21)
2. Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de los actos impugnables
44. La República Federal de Alemania discrepa de la aplicación al caso de autos del principio establecido en la sentencia IBM/Comisión, antes citada, (22) según el cual sólo constituye un acto impugnable la medida que fija definitivamente la postura de la institución al término de un procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios. Refiriéndose a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la República Federal de Alemania sostiene que dicho principio no es trasladable al ámbito de las ayudas de Estado.
45. Deutsche Post subraya que el carácter provisional de los requerimientos de información y de suspensión no implica que estos actos carezcan de efectos jurídicos propios. (23) Considera, a este respecto, que el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que los requerimientos de suspensión constituyen actos impugnables. (24)
46. La Comisión recuerda que no cabe interponer recurso alguno contra los actos que no fijan definitivamente su postura, antes citada, sino que sirven únicamente para preparar su decisión final. Según la Comisión, si pudieran recurrirse los actos preparatorios, el beneficiario de una ayuda podría ralentizar considerablemente la toma de decisiones, recurriendo sistemáticamente cualquier acto preparatorio. Más aún, dado que los actos preparatorios no establecen ninguna postura definitiva de la Comisión, el juez de la Union podría verse abocado a prejuzgar la decisión final para poder pronunciarse sobre la legalidad del acto provisional. Por último, alega que las posibles ilegalidades de que adolezcan los actos preparatorios pueden invocarse en apoyo del recurso que se dirija contra el acto definitivo, de cuya elaboración aquellos actos constituyen una etapa. (25)
47. La Comisión también alega que el juez de la Unión ha aplicado los principios establecidos en la sentencia IBM/Comisión, antes citada, no sólo en el contexto del Derecho de la competencia, sino también en toda una serie de materias diferentes. Añade que la jurisprudencia relativa a la incoación de un procedimiento en materia de ayudas de Estado confirma que los recursos de anulación contra actos preparatorios son, en principio, inadmisibles. Sólo cuando la decisión de incoar un procedimiento de investigación formal conlleva efectos jurídicos directos diferentes a los de la decisión final, sería admisible un recurso contra tal decisión de incoación.
3. Sobre el tercer motivo, basado en que no se tuvieron en cuenta los efectos jurídicos de un requerimiento de información
48. Deutsche Post y la República Federal de Alemania sostienen que, contrariamente a lo que consideró el Tribunal General, (26) un requerimiento de información, en aplicación del artículo 10, apartado 3, del Reglamento implica efectos jurídicos obligatorios en perjuicio del Estado miembro y de la empresa interesados. Según la República Federal de Alemania, tal decisión cierra el procedimiento administrativo en materia de ayudas de Estado, al poner fin a la obligación de la Comisión de establecer los hechos bajo su propia responsabilidad. A falta de una respuesta por parte del Estado miembro, tal requerimiento permite a la Comisión emitir su decisión sobre la base de los documentos que constan en el expediente. Considera que ello supone una ruptura en el desarrollo del procedimiento, dado que la fase de cooperación entre el Estado miembro y la Comisión se ve sustituida por una fase formal cuyo calendario y contenido fija directamente la Comisión.
49. Las recurrentes añaden que el incumplimiento del requerimiento aligera la carga de la prueba que incumbe a la Comisión, impidiéndoles alegar la insuficiente motivación fáctica de la decisión final en un recurso posterior. Además, subrayan que un recurso contra la decisión final no permitiría remediar las consecuencias que supone la falta de cooperación del Estado miembro. Para proteger su derecho de defensa, las recurrentes se verían por lo tanto obligadas a cumplir lo ordenado en el requerimiento.
50. Por último, las recurrentes señalan que la falta de sanción invocada en el apartado 29 del auto Deutsche Post/Comisión, antes citado, y en el apartado 28 del auto Alemania/Comisión, antes citado, no es determinante.
51. La Comisión sostiene que, en el marco de un procedimiento en materia de ayudas de Estado, la obligación para el Estado miembro interesado de comunicar los datos solicitados se desprende del artículo 10 CE más que del acto controvertido. Aduce que, en la medida en que no dispone de otras otras facultades de investigación, no puede dilucidar los hechos sin la cooperación leal de los Estados miembros. Considera, por lo tanto, que no es el requerimiento de información, sino la negativa del Estado miembro a cumplir lo requerido lo que permite a la Comisión decidir sobre la base de los datos disponibles y entablar una acción por incumplimiento. Pues bien, tal acción no podría afectar a los intereses de la República Federal de Alemania y menos aún a los de Deutsche Post. Del mismo modo, el acto controvertido, dirigido a garantizar el cumplimiento del principio de contradicción, no afectaría a la posición jurídica de ese Estado miembro.
52. Por último, la Comisión insiste en el hecho de que no se ha impuesto ninguna sanción por el incumplimiento del acto controvertido. La circunstancia de que las partes ya no podrán invocar, en una fase posterior, hechos que no hayan dado a conocer durante el procedimiento administrativo no constituye una sanción sino el corolario del principio de contradicción.
4. Sobre el cuarto motivo, basado en la violación del principio de tutela judicial efectiva
53. Deutsche Post y la República Federal de Alemania hacen valer que los autos recurridos infringen el principio de tutela judicial efectiva.
54. El juez de la Unión debería poder controlar, por una parte, si la Comisión ha cumplido los requisitos procedimentales establecidos en Reglamento y, por otra parte, la proporcionalidad y la necesidad de los datos solicitados por la Comisión. Según las recurrentes, el carácter impugnable de la decisión final no garantiza suficientemente los intereses de las partes afectadas.
55. La República Federal de Alemania también alega que el Tribunal General conculca el principio del Estado de Derecho en los apartados 42 de los autos recurridos en tanto en cuanto sugiere que dicho Estado miembro es libre de cumplir o no el acto controvertido. En efecto, no debe inducirse a un Estado de Derecho a infringir una obligación impuesta por la Comisión. Más aún, las desventajas procedimentales vinculadas a tal actuación pueden ser extremadamente graves.
56. La Comisión, responde, que las recurrentes gozan de tutela judicial efectiva dado que pueden alegar la ilegalidad del acto controvertido interponiendo un recurso contra la decisión final.
57. Seguidamente, la Comisión, distingue entre el procedimiento de control de las ayudas de Estado y el previsto en materia de prácticas contrarias a la competencia. Considera que, en efecto, en el Reglamento nº 17, (27) el legislador comunitario contempló expresamente que una empresa pueda interponer un recurso contra un requerimiento formulado por la Comisión y también que la Comisión pueda imponer multas y multas coercitivas cuando la empresa no se ajusta a dicho requerimiento. Por lo tanto, ambos sistemas no son comparables, según la Comisión.
5. Sobre el quinto motivo, basado en el incumplimiento del reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros
58. La República Federal de Alemania estima que el Tribunal General hizo caso omiso del sistema de reparto de competencias al considerar que los Estados miembros pueden optar por ignorar el requerimiento que se les dirige y negarse, por lo tanto, a comunicar aquellos datos que consideran innecesarios para establecer los hechos. Pues bien, según la República Federal de Alemania, tal razonamiento supondría trasladar a los Estados miembros la obligación de establecer los hechos y de determinar el objeto del procedimiento.
59. La Comisión contesta que los autos recurridos no implican ningún traspaso de competencias. En efecto, al no disponer la Comisión de competencias de investigación, [ésta] depende de la cooperación del Estado miembro, de la beneficiaria de la ayuda y de terceros interesados para esclarecer los hechos. Sin embargo, la definición de lo que deba considerarse como información necesaria que permite a la Comisión adoptar una decisión final en relación con una ayuda de Estado corresponde a dicha institución.
B. Mi apreciación
60. Soy de la opinión de que el acto controvertido constituye un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.
61. Para llegar a esta conclusión, ha de recordarse, con carácter previo, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la naturaleza de los actos impugnables así como al marco procedimental en el que se inscribe el acto controvertido.
1. Observaciones preliminares
a) La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la naturaleza de los actos impugnables por medio de un recurso de anulación
62. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la naturaleza de los actos susceptibles de recurso de anulación fue establecida hace varias décadas en las sentencias Comisión/Consejo, «AETR», (28) y IBM/Comisión, antes citada. (29) Esta jurisprudencia ha sido aplicada de forma reiterada en materia de ayudas de Estado y, por última vez, en las sentencias Athinaïki Techniki/Comisión, antes citada, así como NDSHT/Comisión. (30)
63. Para que un acto pueda ser objeto de un recurso de anulación, han de cumplirse dos requisitos.
64. En primer lugar, con arreglo al artículo 230 CE, debe tratarse de un acto adoptado por una de las instituciones de la Unión.
65. En segundo lugar, ha de tratarse de un acto que pueda producir efectos jurídicos obligatorios. Dicho de otro modo, los intereses de los recurrentes han de resultar afectados por el acto y su situación jurídica tiene que haber sido modificada de forma caracterizada. La forma en la que se adopta el acto o decisión es, en principio, indiferente. (31) Por tanto, hay que atenerse a su contenido esencial para determinar si produce tales efectos. (32)
66. Esta jurisprudencia permite ampliar el campo del recurso a aquellos actos que, sin responder formalmente a la calificación de «decisión», producen, por su contenido, efectos jurídicos vinculantes. Permite, asimismo, evitar que las instituciones puedan sustraerse del control del juez la Unión por el mero hecho de incumplir requisitos formales, tales como el nombre del acto, su motivación o la mención de las disposiciones que constituyen su fundamento legal.
67. Este segundo requisito reviste una importancia particular cuando se trata de apreciar el carácter impugnable de un acto que se inscribe en un procedimiento administrativo que comprende varias fases, como es el caso del procedimiento de control de las ayudas de Estado. (33)
68. En esta materia, la Comisión adopta numerosos actos en los cuales no sólo realiza una apreciación definitiva con respecto a la calificación y compatibilidad de una medida con el mercado común, sino que también adopta medidas de investigación y de organización del procedimiento. Ahora bien, no todos estos actos tienen efectos jurídicos respecto de los Estados miembros y las empresas afectadas.
69. El Tribunal de Justicia clasifica estos actos en diferentes categorías.
70. Los primeros son los actos mediante los cuales la Comisión fija definitivamente su posición al final del procedimiento. Éstos constituyen actos impugnables en la medida en que producen efectos jurídicos obligatorios y no van seguidos de ningún otro acto que pueda ser recurrido en anulación.
71. Tal es el caso de las decisiones por las cuales la Comisión, al finalizar el procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2, considera que la medida de que se trata no constituye una ayuda o, que ésta es compatible o incompatible con el mercado común. (34) Lo mismo ocurre con los actos por los que la Comisión archiva una denuncia relativa a una ayuda supuestamente ilegal. (35)
72. Los segundos son los actos intermedios cuya finalidad es preparar la decisión final.
73. Por una parte, hay medidas que, aunque sean adoptadas dentro de un procedimiento preparatorio, constituyen la finalización de una fase diferenciada del procedimiento principal y producen efectos jurídicos. (36)
74. Existen numerosos ejemplos de ello, en los procedimientos de aplicación de los artículos 81 CE y 82 CE. Éstos se organizan en varias fases sucesivas, como la fase de investigación preliminar, la fase de instrucción contradictoria, y luego la fase de audición. Así, en las sentencias Hoechst/Comisión (37) y Orkem/Comisión, (38) el Tribunal de Justicia admitió que las decisiones por las cuales la Comisión solicita información a las empresas o diligencia medidas de investigación in situ constituyen actos impugnables.
75. Del mismo modo, el Tribunal de Justicia consideró que la decisión por la que la Comisión incoa, al término de su análisis preliminar, el procedimiento de investigación formal constituye un acto impugnable. (39) Estima que tal decisión produce efectos jurídicos frente al Estado miembro y a las empresas afectadas, dado que la Comisión puede ordenar la suspensión de la medida. Según el Tribunal de Justicia, estos efectos son autónomos respecto de la decisión final y no pueden regularizarse a través de un recurso contra la decisión final pues si así fuera los recurrentes se verían privados de una protección jurisdiccional suficiente. (40)
76. Por otra parte, están las medidas de carácter «puramente» (41) o «meramente» (42) preparatorio. Estas medidas no constituyen más que una de las etapas que permiten a la institución adoptar su decisión final. No producen ningún efecto jurídico ni constituyen, según la jurisprudencia, actos impugnables. Desde esta perspectiva, el Tribunal de Justicia considera que las irregularidades que pueden viciar tales medidas pueden invocarse en apoyo del recurso dirigido contra la decisión final, en cuya elaboración constituyen una etapa. (43) Así ocurre, en Derecho de la competencia, con el acto por el cual la Comisión comunica a las empresas los cargos contra las ellas
77. La invocación de esta jurisprudencia permite conocer los imperativos que guían la actuación del Tribunal de Justicia en esta materia.
78. Como acaba de verse, el Tribunal de Justicia tiende a garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables. En la sentencia Athinaïki Techniki/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia recordó que, al ser la Unión Europea una comunidad de Derecho, las regulación procesal aplicable a los recursos ha de interpretarse de modo que contribuya a cumplir con dicho objetivo. (44) Por este motivo, los actos preparatorios susceptibles de producir efectos jurídicos y que constituyen el final de un procedimiento accesorio al procedimiento principal deben, según el Tribunal de Justicia, poder ser objeto de un recurso de anulación.
79. No obstante, el Tribunal de Justicia también quiere evitar que se multipliquen los recursos contra trámites preparatorios susceptibles de paralizar la acción de las instituciones. También pretende preservar el reparto de competencias y el sistema de vías de recurso organizado en el Tratado. De este modo, el Tribunal de Justicia es poco favorable a reconocer la admisibilidad de un recurso contra un acto preparatorio pues éste le obliga a realizar una apreciación sobre cuestiones respecto de las cuales la Comisión aún no ha tenido ocasión de pronunciarse. Esto tendría como consecuencia una anticipación de los debates sobre el fondo y una confusión de las distintas fases de los procedimientos administrativo y judicial. (45)
80. Este es el contexto jurisprudencial en el que ha de calificarse el acto controvertido. ¿Constituye éste, como sostiene el Tribunal General en los autos recurridos, una medida de «carácter puramente preparatorio», no susceptible de recurso, o se trata, como alegan Deutsche Post y la República Federal de Alemania, de un acto impugnable?
81. Para responder a esta pregunta, es preciso además examinar el marco procedimental en el que se inscribe el acto controvertido.
b) Sobre el marco procedimental en el que se inscribe el acto controvertido
82. En el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado, la Comisión dispone de una competencia exclusiva en cuanto a la apreciación de la compatibilidad de una ayuda con el Tratado. (46) En particular, la Comisión tiene la obligación de velar por que no se otorgue ni se mantenga ninguna ayuda contraria al Tratado, y ello, de conformidad con el artículo 87 CE. (47)
83. Para asegurar el cumplimiento de esta disposición y conciliar la potestad de intervención económica de los Estados miembros con la garantía de una competencia no falseada en la Unión, el Tratado ha previsto un procedimiento de control y de autorización previa de las ayudas de Estado, en cuyo transcurso se establece un diálogo entre el Estado miembro interesado y la Comisión. Al primero le corresponde una obligación de cooperación leal. En cuanto a la segunda, dispone de facultades de investigación y debe, a estos efectos, respetar determinados requisitos procedimentales.
84. Del sexto considerando del Reglamento se desprende que los Estados miembros deben, con arreglo al artículo 10 CE, cooperar con la Comisión. Esto significa que están obligados, por una parte, a notificar a la Comisión los proyectos de nuevas ayudas y, por otra parte, a facilitar a esta institución todas las informaciones necesarias para permitirle valorar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. Estas dos obligaciones están íntimamente relacionadas dado que la Comisión puede, con arreglo al artículo 5 del Reglamento, considerar retirada la notificación si el Estado miembro se niega a facilitar la información complementaria que necesita, en el plazo establecido.
85. En tal caso, la Comisión procede a examinar la ayuda con arreglo a los artículos 10 a 15 del Reglamento relativos a las ayudas ilegales. (48)
86. En este ámbito, la Comisión dispone de facultades de requerimiento que le permiten obtener información y limitar los perjuicios vinculados con la ejecución de la ayuda no notificada.
87. Con arreglo al artículo 10 del Reglamento, la Comisión está facultada para recabar ante el Estado miembro interesado todos los documentos, información y datos necesarios para examinar la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. Esta es la única facultad de investigación reconocida a la Comisión en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado y se trata de una facultad graduada. La Comisión puede solicitar (49) al Estado miembro interesado que le facilite esta información, dirigiéndole, si es necesario, un recordatorio y concediéndole un plazo adicional. En su caso, puede dirigirle un requerimiento. (50)
88. Es importante subrayar que la Comisión sólo puede utilizar esta facultad de requerimiento en el marco de un procedimiento en materia de ayudas ilegales, esto es, cuando el Estado miembro no notifica un proyecto dirigido a conceder una ayuda o cuando éste, pese a haber hecho la notificación, no proporciona la información complementaria solicitada por la Comisión, de conformidad con el artículo 5, apartado 3, del Reglamento.
89. El requerimiento indicará la información requerida y fijará el plazo pertinente para su entrega.
90. Cuando el Estado miembro incumple su deber de cooperación y no facilita la información solicitada, la Comisión tiene la facultad de poner fin al procedimiento y puede adoptar una decisión que declare la compatibilidad o incompatibilidad de la ayuda con el mercado común basándose únicamente en los elementos de que dispone. Estos principios fueron fijados por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión (51) y fueron concretados en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento.
91. Las demás facultades de requerimiento establecidas en el artículo 11 del Reglamento, deben, por su parte, permitir a la Comisión adoptar medidas provisionales para limitar los perjuicios vinculados con la ejecución de la ayuda no notificada. La Comisión puede así requerir al Estado miembro interesado que suspenda la concesión de la ayuda en cuestión o que la recupere provisionalmente de las beneficiarias en tanto en cuanto aquélla no se pronuncie sobre la compatibilidad de la ayuda con el mercado común. (52) Si el Estado miembro no atiende alguno de estos requerimientos, el artículo 12 del Reglamento autoriza expresamente a la Comisión a someter el asunto al Tribunal de Justicia para que declare la violación del Tratado.
92. En la sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que el requerimiento de suspensión era susceptible de un recurso de anulación, bien por parte de la empresa beneficiaria, bien por parte del Estado miembro interesado. Consideró que este acto tiene un carácter vinculante inmediato respecto del Estado miembro y de las empresas interesadas e implica consecuencias irreversibles que no pueden ser borradas por un recurso de anulación contra la decisión final. (53)
93. La exposición del marco procedimental permite extraer dos conclusiones.
94. En primer lugar, se comprueba que el Estado miembro está sujeto a un deber de cooperación leal. Al igual que la Comisión, debe colaborar de buena fe para superar las dificultades que plantea valorar la compatibilidad de una ayuda, sin conculcar las disposiciones del Tratado. (54)
95. En segundo lugar, se comprueba que el legislador comunitario sanciona de forma diferente el incumplimiento, por parte del Estado miembro, de un requerimiento emitido por la Comisión, dependiendo de si éste persigue obtener información o pretende suspender o recuperar provisionalmente una ayuda. Esto se desprende con claridad meridiana del decimosegundo considerando del Reglamento así como de sus artículos 12 y 13.
96. En efecto, cuando el Estado miembro no se atiene a un requerimiento de información, la Comisión está facultada para pronunciarse basándose únicamente en la información disponible. En cambio, cuando este Estado se niega a suspender o a recuperar provisionalmente una ayuda, la Comisión está autorizada a someter el asunto directamente al Tribunal de Justicia.
97. En mi opinión, esta distinción se explica en razón de las consecuencias que conlleva la negativa a cooperar por parte del Estado miembro.
98. En efecto, en el primer caso, el requerimiento de información está encaminado a ilustrar a la Comisión del modo más completo posible antes de que adopte una decisión susceptible de afectar a los intereses del Estado miembro interesado. Por lo tanto, si el Estado miembro se niega a colaborar, su comportamiento puede afectar, en primer lugar, a sus propios intereses.
99. En cambio, en el segundo caso, los requerimientos de suspensión y de recuperación provisional de una ayuda han de permitir a la Comisión restablecer, inmediatamente, una competencia efectiva dentro del mercado común. Si el Estado miembro se niega a cumplirlo, su comportamiento ya no afecta únicamente a sus propios intereses, sino que, además, puede causar un perjuicio grave e inmediato a los competidores, que afecta, de igual forma, al buen funcionamiento del mercado.
100. ¿Justifica esta diferencia que el requerimiento de información no sea un acto impugnable, contrariamente a los requerimientos de suspensión y de recuperación de una ayuda?
101. Yo no lo creo así. En efecto, si el acto controvertido presenta un evidente carácter preparatorio de la decisión final, cumple, no obstante el conjunto de los requisitos fijados por la jurisprudencia para poder ser objeto de un recurso de anulación.
2. Sobre la aplicación al caso de autos de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
102. Recuérdese que, en virtud de la jurisprudencia, un acto preparatorio es impugnable cuando constituye la finalización de una fase diferenciada del procedimiento principal y produce efectos jurídicos.
103. En primer lugar, considero que el acto controvertido sí pone fin al procedimiento de investigación incoado por la Comisión. El requerimiento de información constituye incluso el núcleo de la fase de instrucción del procedimiento, en cuya tramitación el Estado miembro está obligado a cooperar.
104. Esta facultad es amplia, dado que la Comisión puede solicitar al Estado miembro que le proporcione todos los documentos, información y datos que le parezcan necesarios (55) para valorar la ayuda, sin otra obligación que la de indicar la información solicitada. Este derecho implica, por lo tanto, la facultad de buscar informaciones diversas que aún no son conocidas ni están identificadas de modo preciso por la Comisión tales como el importe de la ayuda de que se trata, su naturaleza, las empresas beneficiarias o incluso el período en el que la misma ha sido abonada. Sin embargo, si la institución se encuentra con una negativa a cooperar del Estado miembro interesado, se le hace difícil recabar los elementos necesarios para valorar la ayuda. En efecto, la Comisión no dispone de ninguna facultad de investigación, contrariamente a aquellas que le reconoce el Reglamento nº 1/2003 en materia de Derecho de la competencia. (56) Así, cuando el Estado miembro no cumple con su deber de cooperación y no facilita la información solicitada, la Comisión está facultada para adoptar una decisión basándose en la información de que disponga. Así, como ha reconocido expresamente el Tribunal de Justicia, la Comisión dispone de la «facultad de dar por terminado el procedimiento». (57)
105. En segundo lugar, pienso que el acto controvertido produce efectos jurídicos vinculantes e inmediatos respecto al Estado miembro interesado.
106. Por una parte, se presenta con la forma de una decisión y, por tanto, a tenor del artículo 249 CE, es obligatoria para su destinatario en todos sus elementos. Además, un requerimiento supone, en sí mismo, una orden de hacer, imponiendo al Estado miembro interesado una obligación de cumplimiento inmediato y efectivo.
107. Por otra parte, de los términos del artículo 10, apartados 2 y 3, del Reglamento, se desprende con claridad que el legislador comunitario ha querido distinguir el requerimiento de la mera solicitud de información contemplada en su artículo 10, apartado 2. Esta última carece, en efecto, en cuanto tal, de carácter vinculante.
108. Esta distinción sólo tiene sentido si el requerimiento está revestido de fuerza vinculante respecto al Estado miembro interesado e implica consecuencias jurídicas, cuando éste no se ajusta al mismo.
109. En efecto, la Comisión está facultada para apreciar la compatibilidad de la ayuda basándose únicamente en la información disponible.
110. Por otra parte, tiene libertad para interponer un recurso por incumplimiento contra el Estado miembro en razón de la violación del Tratado. Recuérdese que este último no notificó la ayuda, de modo que ésta se ejecutó de forma ilegal, y que se niega a colaborar facilitando la información solicitada por la Comisión.
111. Contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la interposición de este recurso no es cuestión baladí. La función de la acción dirigida a que se declare un incumplimiento es sancionar una violación del Derecho de la Unión imputable al Estado miembro y garantizar el restablecimiento efectivo de la legalidad comunitaria. La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia tiene carácter declarativo e implica, por lo tanto, en virtud del artículo 228 CE, una obligación de ejecución cuyo incumplimiento puede ser sancionado a través de un nuevo recurso por incumplimiento o mediante la imposición de multas coercitivas. Además, no ha de olvidarse que la sentencia en la que se declara la existencia de un incumplimiento puede facilitar que se le exijan al Estado miembro responsabilidades ante los órganos jurisdiccionales nacionales.
112. Difícilmente puede compartirse la opinión del Tribunal General según la cual el Estado miembro «[puede] optar por ignorar el requerimiento que [le] hace» la Comisión. (58) En efecto, no es posible inducir a un Estado miembro a incumplir sus obligaciones, a violar las disposiciones del Derecho de la Unión y a exponerse a un recurso jurisdiccional. Como alega la República Federal de Alemania, esto resulta, efectivamente, contrario a los principios del Estado de Derecho y a la tutela judicial efectiva.
113. A la vista de todos elementos, considero que el acto controvertido tiene efectos jurídicos vinculantes para el Estado miembro interesado.
114. Por lo tanto, este acto debe ser susceptible de control jurisdiccional.
115. El reconocimiento a la Comisión de una facultad coercitiva que, además, genera la posibilidad de interponer un recurso de incumplimiento frente al Estado miembro, ha de llevar aparejado, en mi opinión, el reconocimiento de garantías procedimentales para los Estados miembros.
116. El juez de la Unión debe poder controlar si la Comisión ha cumplido los requisitos procedimentales establecidos en los artículos 5, apartado 2, y 10, apartado 2, del Reglamento antes de adoptar la decisión final.
117. Asimismo, debiera poder examinar la naturaleza, necesidad y proporcionalidad de la información solicitada por la Comisión.
118. En efecto, como se ha visto, los términos del Reglamento muestran que las solicitudes de información pueden tener un gran alcance, dado que la Comisión tiene derecho a solicitar cualquier información que considere necesaria, (59) estando únicamente obligada a indicar su naturaleza. (60) El juez la Unión debiera por lo tanto controlar si la información solicitada puede considerarse efectivamente como necesaria en relación con el objetivo perseguido por la Comisión en el procedimiento de investigación formal y si no sobrepasa el marco de dicho procedimiento.
119. Por lo tanto, este control no se refiere a la apreciación, en cuanto al fondo, de la compatibilidad de la ayuda con el mercado común ni puede suponer que el juez de la Unión realice una valoración de cuestiones sobre las cuales la Comisión no ha tenido aún ocasión de pronunciarse, debiendo evitarse que se anticipen los debates sobre el fondo. En los presentes asuntos, el acto controvertido no expresa ninguna opinión provisional en cuanto a la existencia de una ayuda o en cuanto a la compatibilidad de ésta con el mercado común. Por lo tanto, la interposición de un recurso de anulación contra el acto controvertido no tiene porqué crear riesgos de confusión entre las diferentes fases de los procedimientos administrativos y judiciales.
120. Este control anticipado permitiría evitar la situación en la cual un Estado miembro ha de esperar a que se adopte la decisión final para poder invocar, durante la substanciación del recurso interpuesto contra esta última, la ilegalidad del requerimiento. En efecto, tal situación supone el riesgo de comprometer el desarrollo regular del procedimiento administrativo así como la correcta administración de justicia.
121. Este extremo puede ilustrarse con dos ejemplos.
122. En primer lugar, cabe imaginar que el Estado miembro no cumpla con el requerimiento por considerar, con razón o sin ella, que no se han cumplido las normas procedimentales o que la información solicitada es desproporcionada.
123. Mientras espera que se adopte la decisión final, el Estado miembro se coloca, por lo tanto, en una situación de violación de las disposiciones del Derecho de la Unión. La interposición de un recurso por incumplimiento no constituye una vía de recurso idónea para alegar la ilegalidad del requerimiento. En cuanto a la Comisión, ha de adoptar una decisión que no se basa en elementos completos y fiables.
124. En segundo lugar, cabe imaginar que el Estado miembro cumpla lo ordenado por la Comisión en su requerimiento, antes de invocar su ilegalidad a través del recurso contra la decisión final. Esta situación no permite garantizar una protección jurisdiccional suficiente contra las irregularidades que puedan viciar dicho requerimiento. En efecto, se han facilitado informaciones y éstas han guiado la valoración de la Comisión. Sin embargo, puede parecer difícil apreciar el impacto de estas informaciones en la tramitación del procedimiento. De este modo, aun cuando el recurso formulado contra la decisión final prospere, no es evidente que puedan borrarse todos los efectos que el reiterado requerimiento supone.
125. Aunque la solución que propongo pueda, efectivamente, suponer que se multipliquen los recursos contra actos que no pongan fin al procedimiento administrativo (intermedios), no tiene porqué obstaculizar la actuación de la Comisión. En efecto, es sabido que la interposición de un recurso de anulación contra un acto no exime a su destinatario de la obligación de darle cumplimiento, habida cuenta de que el recurso carece de efecto suspensivo, hasta tanto el juez de medidas provisionales no acuerde la suspensión de la ejecución. (61)
126. Además, esta solución parece ajustarse plenamente a los principios establecidos para el procedimiento contencioso en materia de Derecho de la competencia.
127. En efecto, se desprende sin equívocos de los textos legales, así como de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que las solicitudes de información formuladas por la Comisión en el marco del control de las prácticas contrarias a la competencia constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 230 CE. (62) Estas solicitudes de información estaban previstas por el artículo 11 del Reglamento nº 17 (63) antes de ser codificados en el artículo 18 del Reglamento nº 1/2003. La información exigida por la Comisión ha de ser necesaria, al igual que ocurre con la solicitada en el marco del procedimiento de control de las ayudas de Estado. Pues bien, en el ámbito del procedimiento contencioso en materia de Derecho de la competencia, esto significa que el Tribunal de Justicia tiene la facultad de comprobar si la información solicitada no excede lo necesario para permitir a la Comisión delimitar la infracción y determinar su duración, así como el círculo de las empresas implicadas. (64)
128. A la vista de todos estos elementos y habida cuenta de las consideraciones que anteceden, considero que el acto controvertido debe también ser susceptible de control jurisdiccional.
129. Por consiguiente, considero que el acto controvertido es un acto impugnable.
130. Por lo tanto, los recursos de casación interpuestos por las recurrentes son procedentes y que los autos recurridos deben ser, consecuentemente, anulados.
VI. Sobre las consecuencias de la anulación de los autos recurridos
131. Conforme al artículo 61, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, éste podrá, en caso de que se anule la resolución del Tribunal General, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
132. En el asunto C‑475/10 P, la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión contra el recurso interpuesto por la República Federal de Alemania ha de desestimarse, en función de la argumentación anterior, debiendo declararse admisible el recurso de anulación formulado por dicho Estado.
133. En el asunto C‑463/10 P, la Comisión invocó un segundo motivo en apoyo de su excepción de inadmisibilidad del recurso formulado por Deutsche Post, basado en la falta de legitimación activa de esta última.
134. Considero que el Tribunal de Justicia dispone de todos los elementos necesarios para pronunciarse sobre este motivo.
A. Alegaciones de las partes
135. La Comisión sostiene que el acto controvertido no afecta a Deutsche Post individual ni directamente en el sentido del artículo 230 CE, apartado cuarto.
136. Por lo que respecta a la afectación individual, la Comisión subraya que el acto controvertido se dirige únicamente a la República Federal de Alemania y no crea ninguna obligación para Deutsche Post. Por lo que se refiere a la afectación directa, la Comisión sostiene que el cumplimiento del requerimiento confiere al Estado miembro una facultad de apreciación. En efecto, es éste último quien habrá de determinar a quien se dirige el requerimiento y fijará de qué forma han de obtenerse las informaciones solicitadas.
137. Deutsche Post discrepa de estas consideraciones. Estima que está individualizada en el sentido de la sentencia Plaumann/Comisión, (65) al ser la única que tiene en su poder la información solicitada y la única empresa obligada a restituir la ayuda de que se trata. Deutsche Post también considera que el acto controvertido la afecta, dado que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la República Federal de Alemania no tiene ningún margen de apreciación con respecto al cumplimiento del requerimiento. No puede haber incertidumbre alguna en cuanto a las informaciones requeridas por la Comisión, las cuales se desprenden del acto controvertido, sin que la República Federal de Alemania tenga que adoptar ninguna medida intermedia.
B. Apreciación
138. Contrariamente a la Comisión, considero que Deutsche Post está afectada directa e individualmente por el acto controvertido, de modo que el recurso de anulación interpuesto ante el Tribunal General es admisible.
139. Baso mi análisis en las siguientes consideraciones.
140. En el procedimiento de control de las ayudas de Estado, los únicos destinatarios de las decisiones tomadas por la Comisión son los Estados miembros interesados. (66) Por lo tanto, las personas físicas o las personas jurídicas que desean interponer un recurso contra dichas decisiones deben probar que éstas les afectan directa e individualmente, con arreglo al artículo 230 CE, apartado cuarto.
1. Por lo que se refiere a la afectación individual de Deutsche Post
141. Se desprende de reiterada jurisprudencia que los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de una manera análoga a la del destinatario de dicha decisión. (67)
142. Igualmente se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, cuando la decisión afecta a un grupo de personas identificadas o identificables en el momento de la adopción de dicho acto y en función de criterios que caracterizan a los miembros de dicho grupo, éstos pueden considerarse individualmente afectados por dicho acto, en la medida en que forman parte de un círculo restringido de operadores económicos. (68)
143. Pues bien, en los presentes asuntos, resulta evidente que Deutsche Post aparece individualizada en el acto controvertido. El procedimiento incoado por la Comisión se refiere expresamente a las medidas adoptadas por la República Federal de Alemania a favor de esta empresa y el acto controvertido versa específicamente sobre los costes y beneficios de dicha empresa a lo largo de los últimos 20 años. Por lo tanto, este acto, en la medida que obliga a Deutsche Post a facilitar informaciones, le afecta particularmente.
144. A la vista de todo ello, soy del parecer de que el acto controvertido afecta individualmente a Deutsche Post.
2. Por lo que atañe a la afectación directa de Deutsche Post
145. Según reiterada jurisprudencia, el requisito de que el acto impugnado afecte directamente a una persona física o jurídica requiere dos elementos: que este acto produzca directamente efectos en la situación jurídica del particular, privándole de un derecho o imponiéndole una obligación, y que no deje ninguna facultad de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación. Este requisito tiene, por lo tanto, un carácter meramente automático y se deriva únicamente de la normativa de la Unión, sin intervención de otras normas intermedias. (69)
146. Considero que en este caso se cumplen ambos requisitos.
147. En primer lugar, estimo que el acto controvertido conlleva, por sí mismo, consecuencias directas en la situación jurídica de Deutsche Post. Al exigir a la República Federal de Alemania que comunique el conjunto de informaciones relativas a los costes y beneficios de la empresa desde 1989, este acto obliga a Deutsche Post a comunicar datos que sólo ella posee. Por tanto, el acto controvertido sitúa a esta empresa en una situación análoga a la de la República Federal de Alemania. Así, aunque el requerimiento vaya dirigido al Estado miembro, éste constituye, en realidad, un intermediario entre la Comisión y la empresa que es expresamente objeto de investigación. (70)
148. En segundo lugar, creo que la República Federal de Alemania no dispone de ninguna facultad de apreciación en ejecución del acto controvertido.
149. De reiterada jurisprudencia se desprende que, en caso de que una institución dirija un acto comunitario a un Estado miembro, si la acción que debe poner en práctica el Estado miembro para ejecutar ese acto tiene un carácter automático, o si, de una manera o de otra, las consecuencias de dicho acto se imponen inequívocamente, dicho acto afecta entonces directamente a cualquier persona respecto de la cual surte efecto tal acción. (71)
150. En el caso de que exista una medida nacional de ejecución que se interponga entre el acto impugnado y el demandante, el Tribunal de Justicia considera que no se trata, en sí, de un factor de inadmisibilidad del recurso si esta medida tiene carácter meramente automático o si su sentido es previsible y puede deducirse de la reglamentación de la Unión. (72) El Tribunal de Justicia resolvió, por ejemplo, que tal era el caso en el asunto que dio lugar a la sentencia Comisión/Infront WM, antes citada. A pesar de la existencia de un margen de maniobra en la ejecución del acto impugnado, el Tribunal de Justicia declaró en los apartados 59 a 63 de dicha sentencia que las autoridades nacionales no disponían de margen de apreciación alguno en cuanto al resultado que debía alcanzarse, ya que éste estaba únicamente determinado por ese acto. (73)
151. Pues bien, en los presentes asuntos, la República Federal de Alemania no dispone de ningún margen de maniobra en la ejecución del acto controvertido. Este acto es de carácter decisorio y obliga a este Estado miembro a actuar en el sentido determinado por la Comisión, es decir, en otras palabras, a facilitar el conjunto de datos solicitados por la institución, y ello, cualquier que sea el medio utilizado.
152. En virtud de estos elementos, considero que Deutsche Post sí está directamente afectada por el acto controvertido.
153. Por estos motivos, estimo que el recurso de anulación formulado por Deutsche Post es admisible y que ha de desestimarse la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión frente a dicho recurso.
154. Invito ahora al Tribunal de Justicia a que devuelva ambos asuntos al Tribunal General para que éste se pronuncie sobre las pretensiones de que se anule el acto controvertido formuladas por Deutsche Post y la República Federal de Alemania.
VII. Conclusión
155. A la vista de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del siguiente modo:
1) Anular los autos del Tribunal General de la Unión Europea de 14 de julio de 2010, Deutsche Post/Comisión (T‑570/08) y Alemania/Comisión (T‑571/08).
2) Desestimar por infundadas las excepciones de inadmisibilidad propuestas por la Comisión Europea ante el Tribunal General de la Unión Europea.
3) Devolver el asunto al Tribunal General de la Unión Europea para que se pronuncie sobre las pretensiones formuladas por Deutsche Post AG y por la República Federal de Alemania de que se anule la Decisión de la Comisión de 30 de octubre de 2008 por la que se requiere a dicho Estado miembro a proporcionar la información relativa a los beneficios y costes de Deutsche Post AG en el período comprendido entre 1989 y 2007.
4) Reservar la decisión sobre las costas.
(1) .
(2)  –	En lo sucesivo, «Deutsche Post».
(3)  –	En lo sucesivo, «autos recurridos».
(4)  –	Reglamento del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento»).
(5)  –	En lo sucesivo, «acto controvertido».
(6)  –	Segundo considerando del Reglamento.
(7)  –	Decisión 2002/753/CE, relativa a las medidas de la República Federal de Alemania a favor de Deutsche Post AG (DO L 247, p. 27).
(8)  –	Ayuda de Estado C 36/07 (ex NN 25/07) (DO C 245, p. 21).
(9)  –	Sentencia Deutsche Post/Comisión (T‑266/02, Rec. p. II‑1233).
(10)  –	En sus recursos de casación, las recurrentes contradicen este extremo.
(11)  –	Sentencia Comisión/Deutsche Post (C‑399/08 P, Rec. p. I-0000).
(12)  –	Autos Deutsche Post/Comisión (apartados 24 y 25) y Alemania/Comisión (apartados 22 a 24), antes citados.
(13)  –	Asunto 60/81, Rec. p. 2639, apartado 10.
(14)  –	Asunto C‑521/06 P, Rec. p. I‑5829, apartado 46.
(15)  –	Autos Deutsche Post/Comisión (apartados 28 y 29) y Alemania/Comisión (apartados 27 y 28), antes citados.
(16)  –	Autos Deutsche Post/Comisión (apartados 30 a 32) y Alemania/Comisión (apartados 29 a 31), antes citados.
(17)  –	Autos Deutsche Post/Comisión (apartados 33 a 37) y Alemania/Comisión (apartados 32 a 36, antes citados.
(18)  –	Sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión (C‑400/99, Rec. p. I‑7303).
(19)  –	Auto Alemania/Comisión, antes citado (apartados 37 y 38).
(20)  –	Véase, en particular, sentencia IBM/Comisión, antes citada (apartado 9).
(21)  –	Véase, en relación con la decisión de nombrar un tribunal de una oposición general, las sentencias del Tribunal de 22 de junio de 1990, Marcopoulos/Tribunal de Justicia (T‑32/89 y T‑39/89, Rec. p. II‑281), apartado 21, así como de 15 de julio de 1993, Camara Alloisio y otros/Comisión (T‑17/90, T‑28/91 y T‑17/92, Rec. p. II‑841), apartado 39.
(22)  –	Apartado 23.
(23)  –	Deutsche Post se refiere, a este respecto, a la sentencia de 13 de abril de 1994, Alemania y Pleuger Worthington/Comisión (C‑324/90 y C‑342/90, Rec. p. I‑1173).
(24)  –	Sentencia de 10 de mayo 2005, Italia/Comisión (C‑400/99, Rec. p. I‑3657), apartados 15 a 18.
(25)  –	Sentencia IBM/Comisión, antes citada (apartado 12).
(26)  –	Las recurrentes aluden, respectivamente, al apartado 46 del auto Deutsche Post/Comisión, antes citado, y al apartado 45 del auto Alemania/Comisión, antes citado.
(27)  –	Reglamento del Consejo de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos [81] y [82] del Tratado (DO 1962, 13, p. 204).
(28)  –	Sentencia de 31 de marzo de 1971 (22/70, Rec. p. 263), apartado 42.
(29)  –	Apartados 9 a 12.
(30)  –	Sentencia de 18 de noviembre de 2010 (C‑322/09 P, Rec. p. I-0000), apartados 45 a 48 y jurisprudencia citada.
(31)  –	Véase, en particular, las sentencias AETR, antes citada, apartado 42, IBM/Comisión, antes citada, apartado 9, y la sentencia de 22 de junio de 2000, Países Bajos/Comisión (C‑147/96, Rec. p. I‑4723), apartado 25 y la jurisprudencia citada. Véase una aplicación reciente en el auto de 21 de junio de 2007, Finlandia/Comisión (C‑163/06 P, Rec. p. I‑5127), apartado 40.
(32)  –	Sentencia Países Bajos/Comisión, antes citada, apartado 27.
(33)  –	Lo mismo ocurre en el marco del procedimiento de control de las prácticas contrarias a la competencia regulado en el Reglamento (CE) nº 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002 relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (DO 2003, L 1, p. 1).
(34)  –	Véanse, en particular, por lo que se refiere a las decisiones de la Comisión de no plantear objeciones en relación con la concesión de una ayuda, las sentencias de 19 de mayo 1993, Cook/Comisión (C‑198/91, Rec. p. I‑2487), y de 15 de junio de 1993, Matra/Comisión (C‑225/91, Rec. p. I‑3203).
(35)  –	Véase la sentencia NDSHT/Comisión, antes citada (apartados 45 a 48 y la jurisprudencia citada). En aquel caso, el Tribunal de Justicia se basó en la esencia del acto así como en las intenciones de la Comisión. Además, el Tribunal de Justicia declaró que el acto de archivo del expediente administrativo produce efectos jurídicos obligatorios que pueden afectar a los intereses de la denunciante al verse ésta privada de cualquier posibilidad de formular observaciones en el curso del procedimiento de investigación formal contemplado en el artículo 88 CE, apartado 2.
(36)  –	Sentencia IBM/Comisión, antes citada, apartado 11.
(37)  –	Sentencia de 21 de septiembre de 1989 (46/87 y 227/88, Rec. p. 2859).
(38)  –	Sentencia de 18 de octubre de 1989 (374/87, Rec. p. 3283).
(39)  –	Sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, antes citada.
(40)  –	Ibidem,
apartados 59, 60, 62 y 63.
(41)  –	Sentencia IBM/Comisión, antes citada (apartado 12).
(42)  –	Sentencia de 9 de octubre de 2001, Italia/Comisión, antes citada (apartado 63).
(43)  –	Véase la sentencia IBM/Comisión, antes citada (apartado 12).
(44)  –	Apartado 45 y jurisprudencia citada.
(45)  –	Así, en la sentencia IBM/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia consideró que un recurso dirigido contra la incoación de un procedimiento y contra un pliego de cargos no sería compatible con el sistema de reparto de competencias entre la Comisión y el Tribunal de Justicia, apartado 20.
(46)  –	Sin perjuicio de las facultades atribuidas al Consejo de la Unión Europea por el artículo 88 CE, apartado 2, párrafo tercero.
(47)  –	Sentencias de 15 de julio de 1964, Costa (6/64, Rec. pp. 1141 y ss., especialmente p. 1162), así como de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión (C‑182/03 y C‑217/03, Rec. p. I‑5479), apartados 73 y 74.
(48)  –	La Comisión puede también actuar de este modo cuando el Estado miembro falta a su deber de notificación y ella está informada de la existencia de una ayuda supuestamente ilegal, por ejemplo, a través de una denuncia formulada por sus competidores.
(49)  –	El subrayado es mío.
(50)  –	Véase artículo 10, apartados 2 y 3, del Reglamento.
(51)  –	Asunto C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartados 19 y 22. Véase, también, la sentencia del Tribunal Deutsche Post/Comisión, antes citada (apartado 75 y jurisprudencia citada).
(52)  –	Sentencia Francia/Comisión, antes citada, apartados 19 y 20.
(53)  –	Apartados 51, 59, 60 y 63.
(54)  –	Véase la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Comisión/Italia (C‑304/09, Rec. p. I-0000), apartado 37 y jurisprudencia citada.
(55)  –	El subrayado es mío.
(56)  –	Véanse, en particular, las facultades de investigación previstas en los artículos 18 a 21 del Reglamento (solicitudes de investigación, facultad de recabar declaraciones y facultad en materia de inspecciones).
(57)  –	Véase la sentencia Francia/Comisión, antes citada, apartado 22.
(58)  –	Apartados 42 de los autos recurridos.
(59)  –	El subrayado es mío.
(60)  –	Ibidem.
(61)  –	Véase el artículo 242 CE.
(62)  –	Véase la sentencia Orkem/Comisión, antes citada, y la sentencia del Tribunal de 20 de febrero de 2001, Mannesmannröhren-Werke/Comisión (T‑112/98, Rec. p. II‑729).
(63)  –	Esta disposición establecía que había de seguirse un procedimiento en dos fases [véase la sentencia de 26 de junio de 1980, National Panasonic/Comisión (136/79, Rec. p. 2033), apartado 10] análogo al establecido en el artículo 10 del Reglamento.
(64)  –	Véase la sentencia Orkem/Comisión, antes citada (apartado 15).
(65)  –	Sentencia de 15 de julio de 1963 (25/62, Rec. p. 197).
(66)  –	Sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink’s France (C‑367/95 P, Rec. p. I‑1719), apartado 45.
(67)  –	Véase, en particular, sentencia de 13 de marzo de 2008, Comisión/Infront WM (C‑125/06 P, Rec. p. I‑1451), apartado 70 y jurisprudencia citada.
(68)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 17 de enero de 1985, Piraiki‑Patraiki y otros/Comisión (11/82, Rec. p. 207), apartado 31; Bélgica y Forum 187/Comisión, antes citada (apartado 60), así como Comisión/Infront WM, antes citada (apartado 71).
(69)  –	Véase la sentencia Comisión/Infront WM, antes citada (apartado 47 y jurisprudencia citada).
(70)  –	Me remito a los términos expresados por el profesor G. Isaac, quien considera que «el demandante sólo estaría directamente afectado si el acto impugnado tuviera por efecto inmediato privarle de un derecho o imponerle una obligación, de manera análoga a la de su destinatario» (Isaac, G., Droit communautaire général,
7 a ed., Colin, París, 1999, p. 266).
(71)  –	Sentencia de 5 de mayo 1998, Dreyfus/Comisión (C‑386/96 P, Rec. p. I‑2309), apartado 43 y jurisprudencia citada, así como el auto del Tribunal de 10 de septiembre de 2002, Japan Tobacco y JT International/Parlamento y Consejo (T‑223/01, Rec. p. II‑3259), apartado 46.
(72)  –	Véanse, en particular, las sentencias de 13 de mayo 1971, International Fruit Company y otros/Comisión (41/70 a 44/70, Rec. p. 411) apartado 25, así como de 23 de noviembre de 1971, Bock/Comisión (62/70, Rec. p. 897), apartados 7 y 8.
(73)  –	Si, en cambio, el acto impugnado deja realmente al Estado miembro destinatario la opción de elegir, al tener éste la posibilidad de actuar o no, y al no estar obligado a actuar en un sentido determinado, el Tribunal de Justicia considera que, en ese supuesto, un particular no puede pretender que está directamente legitimado para impugnarlo. Véase, en particular, la sentencia de 21 de enero de 1999, Francia/Comafrica y otros (C‑73/97 P, Rec. p. I‑185). En este asunto, el Tribunal de Justicia consideró que el Reglamento (CE) nº 3190/93 de la Comisión, de 19 de noviembre de 1993, por el que se fija un coeficiente uniforme de reducción para determinar la cantidad de plátanos que debe asignarse a cada operador de las categorías A y B en el marco del contingente arancelario correspondiente a 1994 (DO L 285, p. 28), no afectaba directamente a los operadores, dado que correspondía, en último término a las autoridades nacionales competentes fijar, de modo definitivo, la cantidad de plátanos que tendrían derecho a importar a lo largo de dicho período, con arreglo a dicho Reglamento.