62021TJ0482_RES
Дело T‑482/21
TenneT TSO GmbHиTenneT TSO BV
срещу
Агенция на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия
Решение на Общия съд (трети разширен състав) от 25 септември 2024 година
„Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регион за изчисляване на преносната способност — Регион CORE — Приемане от Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) на методиката за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия — Задължение за мотивиране — Определяне на равнището на толерантност за законните кръгови потоци — Член 16, параграф 13 от Регламент (ЕС) 2019/943“
Съдебно производство — Встъпване — Изявление при встъпване — Изисквания за форма — Кратко изложение на посочените основания — Общо препращане към изявлението при встъпване, представено от встъпилата страна по свързано дело — Недопустимост
(член 21 от Статута на Съда; член 76, буква г) и член 145, параграф 2, буква б) от Процедурния правилник на Общия съд)
(вж. т. 25—27, 31 и 32)
Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент 2019/943 — Управление на претоварванията по електропреносната мрежа — Прилагане на коригиращи действия, целящи облекчаване на междузоновите претоварвания — Методика за поделяне на разходите за коригиращи действия — Отчитане на коригиращите действия, извършени по отношение на вътрешните мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо — Допустимост
(съображения 2 и 35, член 1, буква а) и член 16, параграф 4, параграф 8, първа алинея, буква б) и параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; съображения 2 и 12, член 9, параграф 11 и член 74, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1222 на Комисията и член 76, параграф 1, буква б), подточки iii) и v) от Регламент 2017/1485 на Комисията)
(вж. т. 78—153)
Агенции на Европейския съюз — Агенция за сътрудничество между енергийните регулатори (ACER) — Производство по обжалване — Жалба пред апелативния съвет на ACER — Жалба срещу решение на ACER, с което се приема методика за поделяне на разходите за коригиращи действия, приложени за облекчаване на претоварванията по електропреносната мрежа — Преценка на сложни фактически обстоятелства от техническо и икономическо естество — Обхват на контрола — Контрол за законосъобразност, който не е ограничен до явни грешки в преценката
(членове 25, 26 и 28 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета; член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; член 74 от Регламент 2015/1222 на Комисията)
(вж. т. 176 и 177)
Агенции на Европейския съюз — Агенция за сътрудничество между енергийните регулатори (ACER) — Производство по обжалване — Жалба пред апелативния съвет на ACER — Задължение за мотивиране на решенията — Обхват — Неизпълнение — Последици
(членове 263 и 296 ДФЕС)
(вж. т. 179—186 и 220—224)
Енергопотребление — Вътрешен пазар на електроенергия — Регламент 2019/943 — Управление на претоварванията по електропреносната мрежа — Прилагане на коригиращи действия, целящи облекчаване на междузоновите претоварвания — Методика за поделяне на разходите за коригиращи действия — Изключване на разходите, породени от кръговите потоци, ненадвишаващи определено равнище на толерантност — Определяне от Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) на равнище на толерантност по несъответстващ на приложимата правна уредба начин — Недопустимост — Изключение — Имплицитна компетентност на ACER да определя равнище на толерантност по несъответстващ на приложимата правна уредба начин — Условия — Неизпълнени условия
(член 4, параграф 3 ДЕС; член 6, параграф 10, втора алинея, буква а), параграфи 11 и 12 от Регламент 2019/942 на Европейския парламент и на Съвета; съображение 34 и член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета; член 9, параграф 11 и член 74, параграф 6, буква а) от Регламент 2015/1222 на Комисията)
(вж. т. 235—301, 305—310 и 318—331)
Жалба за отмяна — Отменително съдебно решение — Последици — Ограничаване от съда на Съюза — Условия
(член 264, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 335 и 338—342)
Резюме
Като уважава жалбата за отмяна, подадена от оператори на преносни системи за електроенергия (наричани по-нататък „ОПС“), Общият съд отменя решение на апелативния съвет на Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество между регулаторите на енергия (ACER) (наричан по-нататък „апелативният съвет“), с мотива че то е опорочено от незаконосъобразност при определянето на равнището на толерантност по отношение на кръговите потоци и от непълнота на мотивите. Общият съд обаче потвърждава законосъобразността на обхвата на приета от ACER методика за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия, в който се включват вътрешни мрежови елементи, които не са „критични“.
На 24 юли 2015 г. Европейската комисия приема Регламент 2015/1222 (
1
). Този регламент установява редица изисквания в сектора на електроенергията относно разпределянето на междузоновата преносна способност и управлението на претоварването на пазарите за сделки за ден напред и в рамките на деня, включително по-специално определянето на обща методика за поделяне на разходите за повторно диспечиране и насрещна търговия с трансгранично значение (
2
).
В приложение на този регламент ОПС в региона на CORE (
3
) представят на всички национални регулаторни органи (наричани по-нататък „НРО“) в този регион предложение във връзка с посочената методика.
Тъй като НРО не постигат съгласие по това предложение, на 30 ноември 2020 г. ACER приема по силата на същия регламент решение за одобряване на методика за поделяне на разходите (наричана по-нататък „спорната методика за поделяне на разходите“).
След това жалбоподателите, TenneT TSO GmbH и TenneT TSO BV, в качеството си на ОПС, експлоатиращи електропреносна система съответно в част от Германия и в Нидерландия, подават жалба пред апелативния съвет срещу това решение. След като жалбата им е отхвърлена, те сезират Общия съд с жалба за отмяна на решението на апелативния съвет (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Съображения на Общия съд
Преди да се произнесе по същество, Общият съд обявява за частично недопустимо изложението при встъпване на Федерална република Германия, тъй като някои от изтъкнатите основания не са достатъчно развити, за да позволят на Общия съд да се произнесе по тях. Така общото препращане към изявлението при встъпване, представено по свързано дело, което също има за предмет отмяната на обжалваното решение, приложено към изявлението при встъпване по настоящото дело, не заличава липсата на основни елементи от правните доводи, които следва да бъдат посочени в изявлението при встъпване.
В рамките на анализа си по същество юрисдикцията разглежда последователно трите изтъкнати от жалбоподателите основания, а именно основанието за грешка при прилагане на правото при определяне на обхвата на спорната методика за поделяне на разходите, основанието за незаконосъобразността на възприетия в тази методика метод на разлагане на потоците, и основанието за неправилно определяне на равнището на толерантност за законните кръгови потоци.
По основанието за обхвата на спорната методика за поделяне на разходите
В самото начало Общият съд припомня, че повторното диспечиране (
4
) и насрещната търговия (
5
) представляват скъпоструващи коригиращи действия (
6
), приложени за облекчаване на физическите претоварвания в електропреносната мрежа.
В това отношение член 74, параграфи 2 и 4 от Регламент 2015/1222 предвижда приемането на решения за поделяне на разходите за коригиращите действия с трансгранично значение и предвижда, че методиката за поделяне на разходите трябва да определя кои разходи, направени поради използването на повторно диспечиране или насрещна търговия за осигуряване на гарантираността на междузоновата преносна способност, са допустими за поделяне между всички ОПС от даден регион за изчисляване на преносната способност, в случая региона CORE.
Освен това в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 е предвидено поделяне на разходите за коригиращи действия с цел облекчаване на претоварването между две пазарни зони (
7
), в зависимост от степента, в която потоците, произтичащи от вътрешни за пазарната зона операции, допринасят за наблюдаваното претоварване между две зони.
В обхвата на спорната методика за поделяне на разходите попадат не само междузоновите мрежови елементи (междусистемни електропроводи), но и всички вътрешни мрежови елементи с напрежение 220 киловолта (kV) или по-високо. Всъщност съгласно тази методика операции по повторно диспечиране и насрещна търговия с трансгранично значение са по принцип всички операции, които имат за цел облекчаване на претоварването по мрежови елементи с трансгранично значение, както са определени по-специално с методиката за регионално координиране на експлоатационната сигурност в региона CORE (наричана по-нататък „методиката за сигурност (ROSC)“). Съгласно методиката за сигурност (ROSC) мрежови елементи с трансгранично значение са всички критични мрежови елементи, които се вземат предвид в процеса на изчисляване на капацитета на междузоновия обмен, както и вътрешните мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо.
Според жалбоподателите от разпределянето следвало да се изключат разходите за коригиращи действия, свързани с вътрешните мрежови елементи, които не са критични мрежови елементи, като се има предвид, че претоварванията по тези елементи били „вътрешни“, т.е. не се включвали в определението за „междузонови“ претоварвания.
В това отношение Общият съд уточнява, че целта на член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/1222 е да разпредели разходите за коригиращите действия, които имат за цел да осигурят гарантираността на междузоновата преносна способност. Тъй като Регламент 2015/1222 е акт за изпълнение, той трябва да се тълкува в съответствие със своя основен регламент, а именно Регламент 2019/943, член 16, параграф 13 от който от своя страна се отнася до разходите за коригиращи действия, предприети с цел осигуряване на междузоновия обмен.
В този смисъл, за да се провери дали потвърдената с обжалваното решение спорна методика за поделяне на разходите е съвместима с горепосочените разпоредби, следва да се определи кои претоварвания трябва да бъдат облекчени по координиран начин, за да се осигури междузоновият обмен, в съответствие с член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, което ще позволи впоследствие да се установи дали коригиращите действия, посочени в спорната методика, имат за цел да осигурят гарантираността на междузоновата преносна способност по смисъла на член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/1222.
Първо, Общият съд отбелязва, че само по себе си включването на разходите, породени от претоварвания по мрежови елементи с напрежение 220 kV или по-високо, в обхвата на спорната методика за поделяне на разходите не може да противоречи на член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, тъй като тази разпоредба предполага единствено да се определи кои претоварвания трябва да бъдат облекчавани по координиран начин, за да се осигури междузоновият обмен.
Второ, фактът, че претоварванията могат да бъдат облекчени, като се използват до 30 % от капацитета на всеки критичен мрежов елемент, докато 70 % от този капацитет трябва да остане на разположение за междузоновия обмен, не означава, че трябва да се поделят само разходите за коригиращи действия, извършени по отношение на посочените критични елементи. Всъщност коригиращите действия по отношение на некритичните мрежови елементи могат да допринесат за смекчаване на претоварванията по критични мрежови елементи, осигурявайки така гарантираността на междузоновата преносна способност.
Трето, Общият съд добавя, че скъпоструващите коригиращи действия по повторно диспечиране и насрещна търговия възникват единствено в рамките на установения с методиката за сигурност (ROSC) процес на оценка на експлоатационната сигурност на регионално равнище (наричан по-нататък „процесът CROSA“), който има за цел по-специално да координира коригиращите действия с трансгранично значение по смисъла на тази методика. Предвидената с този процес оптимизация на коригиращите действия предполага установяване на най-ефикасното коригиращо действие за справяне с претоварванията по всички мрежови елементи (критични или некритични) с напрежение 220 kV или по-високо.
От това следва, че всички претоварвания, управлявани координирано в рамките на процеса CROSA, съответстват на претоварвания „между зони“ по смисъла на член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 и че всички коригиращи действия, предприети в рамките на този процес за облекчаване на разглежданите претоварвания, допринасят за осигуряване на гарантираността на междузоновата преносна способност в съответствие с член 74, параграф 4, буква б) от Регламент 2015/122. Следователно разходите за тези коригиращи действия трябва да бъдат поделени между ОПС в съответствие с принципа „замърсителят плаща“.
По основанието за разлагането на потоците
Жалбоподателите упрекват апелативния съвет по-специално за това, че не е разгледал доводите им срещу метода за разлагане на потоците, възприет в спорната методика за поделяне на разходите, потвърдена с обжалваното решение.
В самото начало Общият съд отбелязва, че разлагането на потоците, което има за цел да установи видовете потоци, които причиняват претоварвания по мрежови елементи, е необходим и важен етап в рамките на разпределянето на разходите за коригиращи действия, тъй като предоставя входни данни, необходими за поделянето на посочените разходи. Така, доколкото доводите на жалбоподателите се отнасят до самото разработване на възприетия метод за разлагане на потоците и следователно до съществени части на обжалваното решение, апелативният съвет е трябвало да им даде отговор, за да изпълни задължението си за мотивиране. Обжалваното решение обаче е опорочено от непълнота на мотивите по този въпрос, която не позволява на жалбоподателите да се запознаят с основанията за това решение, а на Общия съд — да упражни своя съдебен контрол върху него.
Предвид това, че непълнотата на мотивите спада към съществените процесуални нарушения по смисъла на член 263 ДФЕС, Общият съд отменя обжалваното решение на това основание.
По основанието за равнището на толерантност за кръговите потоци
Жалбоподателите оспорват равнището на толерантност, определено от ACER в спорната методика за поделяне на разходите, потвърдена от апелативния съвет в обжалваното решение, що се отнася до кръговите потоци (
8
), които са сред видовете физически потоци, които могат да доведат до претоварване.
В това отношение Общият съд припомня, че съгласно член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 разходите, породени от потоци в резултат на вътрешни операции, които допринасят за наблюдаваното претоварване между две пазарни зони, но са под равнището, което би могло да се очаква без структурно претоварване (
9
) в дадена пазарна зона (наричано по-нататък „равнището на толерантност“), са изключени от предвиденото в тази разпоредба разпределяне на разходите за коригиращи действия. Съгласно същата разпоредба равнището на толерантност трябва да се анализира и определя от ОПС за всяка отделна граница на пазарна зона.
Поради обстоятелството, че в случая ОПС не са извършили необходимия анализ, ACER е счела, че има правомощието и дори задължението сама да определя временно равнище на толерантност, без да разполага с този анализ, с цел да се избегне безизходно положение при приемането на спорната методика за поделяне на разходите. Така ACER определя общо равнище на толерантност за всички пазарни зони в региона CORE, който е разделила по еднакъв начин на броя на пазарните зони, от които произхождат кръговите потоци.
Общият съд обаче констатира, че определеното от ACER равнище на толерантност не е съобразено с изискванията, установени в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, съгласно които равнището на толерантност трябва да съответства на „равнището, което би могло да се очаква без структурно претоварване“, и трябва да се определи „за всяка отделна граница на пазарна зона“.
Що се отнася до определянето на първото изискване, изискуемият съгласно член 16, параграф 13, първа алинея от Регламент 2019/943 анализ предполага по-специално анализ на мрежовите инвестиции и на евентуалните реконфигурирания на пазарните зони, така че да се премахнат структурните претоварвания. ACER обаче, която признава, че не е извършила такъв анализ, определя равнището на толерантност на 10 % от максималния капацитет на съответния мрежов елемент, приемайки го за „средна“ стойност на различните становища, представени от съответните ОПС.
Що се отнася до второто изискване, макар извършеното от ACER разпределяне да води до отделно равнище на толерантност за всяка пазарна зона, тъй като това равнище се определя в зависимост от индивидуалния максимален капацитет на всеки релевантен мрежов елемент и от броя на пазарните зони, от които произхождат кръговите потоци, преминаващи през тези мрежови елементи, то не съответства на индивидуализирането, предвидено в този член, който изисква равнището на толерантност да се определя в зависимост от характеристиките на разглежданите пазарни зони и от различните граници между тях.
По-нататък Общият съд проверява дали в дадения случай конкретно ACER е разполагала с имплицитна компетентност да определя равнище на толерантност по начин, различен от предвидения в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943.
Най-напред той отбелязва, че с оглед на принципа на законност не може да се приеме, че по правило агенция на Съюза като ACER може да се отклонява от приложимата правна уредба. По-нататък, макар Регламент 2019/943 да позволява на ACER да предостави временно решение при ясно определени обстоятелства, определянето на равнището на толерантност в методиката за поделяне на разходите за коригиращи действия не спада към тези обстоятелства. Накрая, позоваването на интереса, свързан с ефективността, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове възникването на имплицитна компетентност в полза на ACER, освен ако това съответства на реална потребност да се гарантира полезното действие на разглежданите разпоредби.
В това отношение ACER обосновава по-специално необходимостта от приемане на спорната методика за поделяне на разходите, без да може да изчака анализа, предвиден в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943, с определения ѝ срок за приемане на тази методика и със забавянето на ОПС при изготвянето на предложението за методика за поделяне на разходите. От една страна обаче, срокът, предоставен на ACER за приемане на разглежданата методика, е инструктивен и следователно подлежащ на удължаване. От друга страна, задължението да се определи равнището на толерантност, като се извърши предвиденият в член 16, параграф 13 от Регламент 2019/943 анализ, е влязло в сила, след като ОПС от региона CORE са представили своето предложение за методика за поделяне на разходите на всички НРО в региона. Нещо повече, ACER не доказва, че е улеснила разработването на този анализ, макар да е трябвало да го направи по силата на принципа на лоялно сътрудничество.
Тъй като не доказва наличието на реална потребност да се гарантира полезното действие на разглежданите разпоредби, ACER не може да се позове на имплицитна компетентност за определянето на равнището на толерантност в спорната методика за поделяне на разходите.
С оглед на всичко гореизложено Общият съд отменя обжалваното решение, прието от апелативния съвет, в частта, с която се потвърждава решението на ACER от 30 ноември 2020 г. и се отхвърля жалбата на жалбоподателите срещу него.
(
1
)	Регламент (ЕС) 2015/1222 на Комисията от 24 юли 2015 година за установяване на насоки относно разпределянето на преносната способност и управлението на претоварването (ОВ L 197, 2015 г., стр. 24).
(
2
)	Член 74 от Регламент 2015/2022.
(
3
)	Регионът CORE е географската зона, включваща Белгия, Чешката република, Германия, Франция, Хърватия, Люксембург, Унгария, Нидерландия, Австрия, Полша, Румъния, Словения и Словакия, създадена за изчисляване на преносната способност в съответствие с член 15 от Регламент 2015/1222.
(
4
)	По силата на член 2, точка 26 от Регламент (ЕС) 2019/943 на Европейския парламент и на Съвета от 5 юни 2019 година относно вътрешния пазар на електроенергия (ОВ L 158, 2019 г., стр. 54). „повторно диспечиране“ означава мярка, задействана от един или повече ОПС или оператори на разпределителни системи чрез промяна на графика за производство, графика на електроснабдяване, или и двете, за да се променят физическите потоци в електроенергийната система и да се облекчи физическото претоварване или по друг начин да се гарантира сигурността на системата.
(
5
)	По силата на член 2, точка 27 от Регламент 2019/943 насрещната търговия е определена като междузонов обмен, иницииран от системни оператори между две пазарни зони, за да се облекчи физическото претоварване По силата на член 2, точка 4 от Регламент 2019/943 претоварването, което представлява риск за експлоатационната сигурност, налагащ използването на коригиращи действия, от своя страна е определено като ситуация, при която не могат да бъдат изпълнени всички заявки от пазарни участници за търговия между зони от мрежата, защото те биха засегнали значително физическите потоци по мрежови елементи, които не могат да поемат тези потоци. Претоварване се причинява от физически потоци.
(
6
)	По силата на член 2, точка 13 от Регламент 2015/1222 коригиращото действие е всяка мярка, прилагана от един или няколко ОПС, с цел да се поддържа експлоатационната сигурност.
(
7
)	Съгласно член 2, точка 65 от Регламент 2019/943 пазарна зона означава „най-голямата географска зона, в която участниците на пазара могат да обменят енергия без разпределяне на капацитета“.
(
8
)	Съгласно спорната методика за поделяне на разходите кръгов поток е „физически поток по мрежов елемент, при който източникът и приемателят се намират в една и съща зона, а мрежовият елемент или част от него се намира в друга зона“.
(
9
)	Структурното претоварване е определено в член 2, точка 6 от Регламент 2019/943 като „претоварване в преносната система, което може да бъде еднозначно определено, което е предсказуемо, не се мени географски във времето и често възниква отново при нормални условия в електроенергийната система“.