62021CJ0695
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (sedmého senátu)
2. března 2023 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Volný pohyb služeb – Článek 56 SFEU – Omezení volného pohybu služeb – Hazardní hry – Právní úprava členského státu, která stanoví obecný zákaz, aby zařízení pro hazardní hry prováděla reklamu – Výjimka ex lege z tohoto zákazu pro zařízení, která mají provozní licenci vydanou orgány tohoto členského státu – Nemožnost udělit výjimku pro zařízení nacházející se v jiném členském státě“
Ve věci C‑695/21,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemskojazyčný soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) ze dne 8. listopadu 2021, došlým Soudnímu dvoru dne 19. listopadu 2021, v řízení
Recreatieprojecten Zeeland BV,
Casino Admiral Zeeland BV,
Supergame BV
proti
Belgische Staat,
SOUDNÍ DVŮR (sedmý senát),
ve složení F. Biltgen (zpravodaj), vykonávající funkci předsedy senátu, N. Wahl a J. Passer, soudci,
generální advokát: N. Emiliou,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 16. listopadu 2022,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV a Supergame BV T. Bauwensem a J. Bockenem, advocaten,
–
za belgickou vládu M. Jacobs, C. Pochet a L. Van den Broeck, jako zmocněnkyněmi, ve spolupráci s J. De fauwem, G. Ryelandtem, M. Ryśem, R. Verbekem a P. Vlaemminckem, advocaten,
–
za českou vládu O. Serdulou, M. Smolkem a J. Vláčilem, jako zmocněnci,
–
za portugalskou vládu P. Barros da Costa, C. Chambel Alves, P. de Sousa Inês a S. Veiga, jako zmocněnkyněmi,
–
za finskou vládu H. Leppo, jako zmocněnkyní,
–
za norskou vládu K. Hallsjø Aarvik, F. Bergsjøm, S. Hammersvikem a K. Moe Winther, jako zmocněnci,
–
za Evropskou komisi L. Armati, P.-J. Loewenthalem a M. Mataijou, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článku 56 SFEU.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi Recreatieprojecten Zeeland BV, Casino Admiral Zeeland BV a Supergame BV, které jsou třemi provozovateli zařízení pro hazardní hry usazenými v Nizozemsku, na straně jedné a Belgische Staat (Belgický stát) týkajícího se pokut, které jim uložila Kansspelcommissie (komise pro hazardní hry, Belgie) za to, že na belgickém území prováděli na svá zařízení reklamu, na straně druhé.
Belgický právní rámec
3
Článek 4 odst. 1 a 2 Wet op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers (zákon o hazardních hrách, sázkách, zařízeních pro hazardní hry a ochraně hráčů) ze dne 7. května 1999 (Belgisch Staatsblad, 30. prosince 1999, s. 50040, dále jen „zákon o hazardních hrách“), ve znění vyplývajícím ze Wet tot wijziging van de wetgeving inzake kansspelen (zákon, kterým se mění právní předpisy o hazardních hrách) ze dne 10. ledna 2010 (Belgisch Staatsblad, 1. února 2010, s. 4309), stanoví:
„1.   Je zakázáno jakékoli provozování […] zařízení pro hazardní hry v jakékoli formě, na jakémkoliv místě a jakýmkoli přímým nebo nepřímým způsobem, bez předchozí licence udělené komisí pro hazardní hry v souladu s tímto zákonem a s výhradou výjimek stanovených zákonem.
2.   Nikdo nesmí […] provádět reklamu na […] zařízení pro hazardní hry […], je-li mu známo, že se jedná o provozování […] zařízení pro hazardní hry, které nemá povolení podle tohoto zákona.“
4
Důvodová zpráva k návrhu zákona, z něhož vycházel zákon, kterým se mění právní předpisy o hazardních hrách ze dne 10. ledna 2010, obsahovala následující pasáž:
„Cíle belgické politiky v oblasti hazardních her se zaměřují na ochranu hráče, finanční transparentnost a kontrolu peněžních toků, kontrolu her a identifikaci a kontrolu organizátorů.
Regulace hazardních her je založena na ‚myšlence usměrňování‘. K uspokojení zjevné potřeby her u osob je protiprávní nabídka potírána povolením ‚omezené‘ legální nabídky her.
[…] Omezením legální nabídky se odpovídá na jeden z pilířů této politiky, a sice ochranu hráče proti závislosti na hazardních hrách.“
5
Článek 15/3 odst. 1 zákona o hazardních hrách, ve znění vyplývajícím z Wet tot wijziging van de wet van 7 mei 1999 op de kansspelen, de weddenschappen, de kansspelinrichtingen en de bescherming van de spelers, en tot invoeging van artikel 37/1 in de wet van 19 april 2002 tot rationalisering van de werking en het beheer van de Nationale Loterij (zákon, kterým se mění zákon o hazardních hrách, sázkách, zařízeních pro hazardní hry a ochraně hráčů ze dne 7. května 1999 a kterým se do zákona o racionalizaci fungování a řízení Národní loterie ze dne 19. dubna 2002 zavádí článek 37/1) ze dne 7. května 2019 (Belgisch Staatsblad, 15. května 2019, s. 46589), stanoví:
„Aniž jsou dotčena opatření podle čl. 15/2, uloží komise [pro hazardní hry] v případě porušení [článku] 4 […] porušitelům správní pokutu.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
6
Recreatieprojecten Zeeland prováděla v období od 3. prosince 2018 do 25. června 2019 a Casino Admiral Zeeland a Supergame prováděly v období od 20. března do 2. dubna 2019 v Belgii reklamu na své provozovny nacházející se v Nizozemsku, poblíž belgické hranice, prostřednictvím sdělení na fyzických nosičích.
7
Dne 11. prosince 2020 uložila komise pro hazardní hry v souladu s článkem 15/3 zákona o hazardních hrách, ve znění pocházejícím ze zákona ze dne 7. května 2019, každé ze žalobkyň v původním řízení správní pokutu za porušení čl. 4 odst. 2 tohoto zákona, který zakazuje provádět reklamu na zařízení pro hazardní hry, která nemají licenci udělenou touto komisí.
8
Žalobkyně v původním řízení podaly proti těmto pokutám žalobu k předkládajícímu soudu, přičemž tvrdily, že tento zákaz reklamy je v rozporu s volným pohybem služeb, jak je zaručen v článku 56 SFEU.
9
Předkládající soud uvádí, že komise pro hazardní hry nemůže udělovat provozní licenci zařízením nacházejícím se mimo belgické území. Dále belgické právo nestanoví možnost, aby takovým provozovatelům zařízení, jako jsou žalobkyně v původním řízení, bylo povoleno provádět v Belgii reklamu na jejich zařízení pro hazardní hry nacházející se v jiném členském státě. Navíc v Belgii existuje obecný zákaz provádět reklamu na zařízení pro hazardní hry. Na zařízení pro hazardní hry usazené v Belgii, která tam mají provozní licenci, se však vztahuje ex lege výjimka z tohoto zákazu. Na taková zařízení je tak skutečně možné v Belgii provádět reklamu. Naproti tomu zařízení pro hazardní hry usazené v jiném členském státě podléhají, a v každém případě budou i nadále podléhat zákazu provádět reklamu v Belgii.
10
Tento soud si klade otázku, zda takové vnitrostátní právní předpisy, jako jsou právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení, mají diskriminační charakter, jelikož i když tyto právní předpisy sledují legitimní cíl, jako je předcházení nadměrnému hraní a závislosti na něm, je výjimka z obecného zákazu provádět reklamu v Belgii přiznána omezenému a kontrolovanému počtu zařízení pro hazardní hry – výlučně tuzemských – pokud jde o jejich činnosti, zatímco všechna podobná zařízení bez rozdílu, usazená v jiném členském státě, nemohou takovou výjimku získat.
11
Za těchto podmínek se Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (nizozemskojazyčný soud prvního stupně v Bruselu, Belgie) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Musí být čl. 56 první pododstavec SFEU vykládán v tom smyslu, že brání tomu, aby takový vnitrostátní legislativní režim členského státu poskytoval provozovatelům omezeného a kontrolovaného počtu povolených zařízení pro hazardní hry na jeho území výjimku z obecného zákazu reklamy na takováto zařízení, aniž současně stanoví, že provozovatelé zařízení pro hazardní hry usazených v jiných členských státech mají možnost získat na jeho území pro takováto zařízení stejnou výjimku ze zákazu reklamy?“
K předběžné otázce
12
Podstatou předběžné otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 56 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právním předpisům členského státu, které provozovatelům omezeného a kontrolovaného počtu zařízení pro hazardní hry, která se nacházejí na území tohoto členského státu, poskytují výjimku ex lege ze zákazu reklamy, který se obecně použije na taková zařízení, aniž stanoví, že provozovatelé zařízení pro hazardní hry nacházejících se v jiném členském státě mají možnost získat výjimku za stejným účelem.
13
Za účelem odpovědi na tuto otázku je třeba nejprve připomenout, že článek 56 SFEU vyžaduje odstranění jakéhokoli omezení volného pohybu služeb, byť uplatňovaného bez rozdílu jak na tuzemské poskytovatele, tak na poskytovatele z jiných členských států, je-li takové povahy, že může zakazovat činnosti poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, být na překážku těmto činnostem nebo je činit méně atraktivními. Kromě toho volný pohyb služeb svědčí jak poskytovateli, tak příjemci služeb (rozsudky ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 51, jakož i ze dne 3. prosince 2020, BONVER WIN, C‑311/19, EU:C:2020:981, bod 18).
14
Dále právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace Evropské unie v dané oblasti je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů (rozsudek ze dne 8. září 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, EU:C:2009:519, bod 57, jakož i citovaná judikatura).
15
Kromě toho je nesporné, že v rámci právních předpisů slučitelných se Smlouvou o FEU přísluší vnitrostátním orgánům v rámci jejich posuzovací pravomoci volba způsobů organizace a kontroly činností provozování a praxe hazardních nebo sázkových her (rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 21 a citovaná judikatura).
16
Soudní dvůr konečně uvedl, že v oblasti hazardních her je třeba v zásadě odděleně u každého omezení stanoveného vnitrostátními předpisy zejména zkoumat, zda je toto omezení způsobilé zaručit uskutečnění cíle nebo cílů, jichž se dotčený členský stát dovolává, a zda nepřekračuje meze toho, co je nezbytné pro jejich dosažení (rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 22 a citovaná judikatura).
17
V projednávaném případě je nesporné, že vnitrostátní právní předpisy dotčené v původním řízení stanoví zákaz provádění reklamy v Belgii bez možnosti výjimky pro zařízení pro hazardní hry, které nemají provozní licenci vydanou komisí pro hazardní hry. Vzhledem k tomu, že tato komise může vydat takovou licenci pouze zařízením pro hazardní hry, která se nacházejí v Belgii, je přitom účinkem uvedených vnitrostátních právních předpisů zakázat všem zařízením pro hazardní hry nacházejícím se v jiných členských státech, aby prováděla reklamu v tomto členském státě.
18
V oblasti reklamy na hazardní hry již Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která má za následek zákaz reklamy v členském státě na hazardní hry legálně organizované v jiných členských státech, představuje omezení volného pohybu služeb (rozsudek ze dne 12. července 2012, HIT a HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, bod 17, jakož i citovaná judikatura).
19
V projednávaném případě tak vnitrostátní právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení představují takové omezení.
20
Z judikatury Soudního dvora vyplývá, že volný pohyb služeb předpokládá odstranění jakékoli diskriminace vůči poskytovateli z důvodu jeho státní příslušnosti nebo okolnosti, že je usazen v jiném členském státě než ve státě, ve kterém má být služba poskytována (rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 35).
21
V projednávaném případě vnitrostátní právní předpisy dotčené ve věci v původním řízení omezují možnost, aby zařízení pro hazardní hry prováděla reklamu v Belgii, pouze na zařízení, která se nacházejí na belgickém území a která jsou za tímto účelem držitelem provozní licence, která vede k povolení ex lege provádět reklamu.
22
V tomto ohledu z ustálené judikatury vyplývá, že režim koncesí a povolení k provozování hazardních her musí být založen na kritériích, která jsou objektivní, nediskriminační a předem známá tak, aby pro výkon posuzovací pravomoci vnitrostátních orgánů byly stanoveny určité meze zabraňující jejímu svévolnému použití (rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 38 a citovaná judikatura).
23
I když v projednávaném případě není zpochybňováno, že k vydání licence k provozování zařízení pro hazardní hry na belgickém území dochází na základě objektivních a předem známých kritérií, nic to nemění na tom, že podle informací poskytnutých předkládajícím soudem – které přísluší ověřit předkládajícímu soudu – omezení dotčené ve věci v původním řízení, a sice skutečnost, že zařízení pro hazardní hry nacházející se v jiném členském státě nemůže nikterak získat povolení k provádění reklamy v Belgii, vyplývá především z toho, že toto zařízení je usazeno mimo belgické území. Z toho vyplývá, že omezení této povahy má diskriminační charakter.
24
I když omezení mající diskriminační charakter může být případně ospravedlněno důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a ochrany zdraví, stanovenými v článku 52 SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 39 a citovaná judikatura), nemůže být ospravedlněno naléhavými důvody obecného zájmu, jako jsou cíle ochrany spotřebitelů, předcházení podvodům a podněcování občanů k nadměrným výdajům za hru, jakož i předcházení narušením společenského pořádku obecně (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. října 2009, Komise v. Španělsko, C‑153/08, EU:C:2009:618, bod 36 a citovaná judikatura).
25
V projednávané věci ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že cíle belgické politiky v oblasti hazardních her se zaměřují na ochranu hráče, finanční transparentnost a kontrolu peněžních toků, kontrolu her, jakož i identifikaci a kontrolu organizátorů. Z písemných i ústních vyjádření belgické vlády kromě toho vyplývá, že tato politika je rovněž odůvodněna cíli vycházejícími z ochrany spotřebitelů, jakož i z boje proti podvodům a činnostem nelegálních hazardních her.
26
V tomto ohledu se předně takto uplatněných cílů v rozsahu, v němž spadají pod naléhavé důvody obecného zájmu, nelze dovolávat, jak bylo připomenuto v bodě 24 tohoto rozsudku, k ospravedlnění omezení volného pohybu služeb, které má diskriminační charakter.
27
Dále za předpokladu, že se odůvodnění vycházející z ochrany spotřebitelů ve skutečnosti týká boje proti závislosti na hazardních hrách a že tento boj spadá pod pojem „ochrana zdraví“ ve smyslu článku 52 SFEU, je třeba uvést, že k tomu, aby takové omezení diskriminačního charakteru, jako je omezení dotčené ve věci v původním řízení, mohlo být povoleno, musí být prokázáno, že toto omezení je nezbytným předpokladem pro dosažení sledovaného cíle (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 42 a citovaná judikatura).
28
Je přitom zjevné, že takové omezení, které vyhrazuje možnost pouze pro zařízení pro hazardní hry nacházející se na území dotčeného členského státu, která mají v tomto ohledu provozní licenci, aby prováděla reklamu v tomto členském státě, přesahuje to, co lze považovat za přiměřené, jelikož existují taková méně omezující opatření, která umožňují dosažení cílů uváděných belgickou vládou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2018, Sporting Odds, C‑3/17, EU:C:2018:130, bod 43), jako je povolení udělené zařízením nacházejícím se v jiném členském státě provádět reklamu, za podmínky, že zákonná ustanovení přijatá a kontrolovaná v tomto jiném členském státě přinášejí záruky, které jsou v podstatě rovnocenné se zárukami odpovídajících zákonných ustanovení, jež platí v dotyčném členském státě (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2012, HIT a HIT LARIX, C‑176/11, EU:C:2012:454, bod 36).
29
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na předběžnou otázku odpovědět tak, že čl. 56 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právním předpisům členského státu, které provozovatelům omezeného a kontrolovaného počtu zařízení pro hazardní hry, která se nacházejí na území tohoto členského státu, poskytují výjimku ex lege ze zákazu reklamy, který se obecně použije na taková zařízení, aniž stanoví, že provozovatelé zařízení pro hazardní hry nacházejících se v jiném členském státě mají možnost získat výjimku za stejným účelem.
K nákladům řízení
30
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (sedmý senát) rozhodl takto:
Článek 56 první pododstavec SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že brání právním předpisům členského státu, které provozovatelům omezeného a kontrolovaného počtu zařízení pro hazardní hry, která se nacházejí na území tohoto členského státu, poskytují výjimku ex lege ze zákazu reklamy, který se obecně použije na taková zařízení, aniž stanoví, že provozovatelé zařízení pro hazardní hry nacházejících se v jiném členském státě mají možnost získat výjimku za stejným účelem.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: nizozemština.