62012CP0370
JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK ÁLLÁSFOGLALÁSA
Az ismertetés napja: 2012. október 26. (
1
)
C-370/12. sz. ügy
Thomas Pringle
kontra
Government of Ireland, Ireland és Attorney General
(A Supreme Court [Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti, az EUMSZ harmadik részére vonatkozó egyszerűsített módosítási eljárás — Az EUMSZ 136. cikk módosításáról szóló 2011/199/EU határozat — Gazdaság- és monetáris politika — Az európai stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés”
1.
Európa államadósság-válságban szenved. Az Unió és a tagállamok részben szokatlan intézkedésekhez fordulnak ennek leküzdéséhez. A Bíróság feladata a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem kapcsán annak tisztázása, hogy az „európai stabilizációs mechanizmus” ezen intézkedések egyikeként megfelel-e az uniós jogi mércéknek.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
2.
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. cikkének módosításáról azon tagállamok számára létrehozandó stabilizációs mechanizmus tekintetében, amelyek pénzneme az eur[ó] című, 2011. március 25-i 2011/199/EU európai tanácsi határozat (a továbbiakban: 2011/199 határozat) 1. cikke a következőképpen rendelkezik:
„Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 136. cikke az alábbi bekezdéssel egészül ki:
»(3)   Azon tagállamok, amelyek pénzneme az eur[ó], stabilizációs mechanizmust hozhatnak létre, amelyet akkor hoznak működésbe, ha ez nélkülözhetetlen az eur[ó]övezet egésze stabilitásának megőrzése érdekében. A mechanizmus keretében igényelt pénzügyi segítségnyújtásra szigorú feltételek fognak vonatkozni.«”
3.
A 2011/199 határozat hatálybalépésével kapcsolatban a 2. cikk második bekezdése a következő szabályozást állapítja meg: „Ez a határozat 2013. január 1-jén lép hatályba, feltéve hogy az első bekezdésben említett valamennyi értesítés megérkezik, illetve ezek hiányában az első bekezdésben említett értesítések közül az utolsó értesítés kézhezvételét követő hónap első napján.”
4.
A 2011/199 határozat bevezető megjegyzésében „az Európai Unióról szóló szerződésre és különösen annak 48. cikke (6) bekezdésére” hivatkozik.
B – Az európai stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló szerződés
5.
Azon tagállamok, amelyek pénzneme az euró (a továbbiakban: az euróövezet tagállamai) 2012. február 2-án megkötötték az „európai stabilizációs mechanizmus létrehozásáról szóló szerződést” (a továbbiakban: ESM-Szerződés).
6.
Ez az „európai stabilizációs mechanizmus” (a továbbiakban: ESM) az ESM-Szerződés 1. cikke értelmében egy „nemzetközi pénzügyi intézmény”, amelynek tagjai az euróövezet tagállamai, és amelynek feladatait a szerződés 3. cikkének első mondata a következőképpen határozza meg:
„Az ESM célja, hogy pénzügyi forrásokat mozgósítson és stabilitási támogatást nyújtson – a választott pénzügyi segítségnyújtási eszköznek megfelelő szigorú feltételrendszer alapján – a súlyos finanszírozási zavarokkal küzdő, illetve ilyen zavarok veszélyének kitett tagjai számára, amennyiben az egész euróövezet és tagállamai pénzügyi stabilitásának megőrzéséhez feltétlenül szükséges.”
7.
Az ESM-Szerződés 12. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében az ESM-Szerződés 3. cikkének első mondatában hivatkozott feltételrendszer „makrogazdasági kiigazítási programból vagy az előre meghatározott támogathatósági feltételek további teljesítésére vonatkozó kötelezettségből állhat”.
8.
Az ESM-Szerződés 14–18. cikke a következő „pénzügyi segítségnyújtási eszközöket” teszi elérhetővé az ESM-tagok számára:
—
„elővigyázatossági hitelkeret” vagy „kiterjesztett feltételek mellett biztosított hitelkeret” (14. cikk),
—
az ESM valamely tagja „pénzügyi intézményeinek újratőkésítését” szolgáló célzott hitel (15. cikk),
—
szabadon felhasználható hitel (16. cikk),
—
az ESM valamely tagja által „az elsődleges piacon” kibocsátott értékpapírok megvásárlása (17. cikk), valamint
—
az ESM valamely tagja által kibocsátott „értékpapírokra vonatkozó, másodlagos piaci műveletek” (18. cikk).
9.
Az ESM-Szerződés a 48. cikk (1) bekezdése értelmében a Németországi Szövetségi Köztársaság ratifikációs okmányának letétbe helyezésével 2012. szeptember 27-én lépett hatályba az euróövezet valamennyi tagállamában, az Észt Köztársaság kivételével.
II – Az alapeljárás és a Bíróság előtti eljárás
10.
Th. Pringle ír parlamenti képviselő (a továbbiakban: felperes) többek között az ír kormánnyal szemben azt kifogásolta az ír High Court előtt, hogy elfogadhatatlan és jogellenes az EUMSZ 136. cikknek a 2011/199 határozat által történő módosítása. Ezen túlmenően kérte, hogy tiltsák meg az ír kormánynak az ESM-Szerződés ratifikálását, jóváhagyását vagy elfogadását. A High Court elutasította a felperes valamennyi kérelmét.
11.
A High Court ítélete ellen indított fellebbezési eljárás keretében az ír Supreme Court a következő kérdések előzetes döntéshozatali eljárás keretében történő megválaszolását tekinti szükségesnek:
1)
A 2011. március 25-i 2011/199/EU európai tanácsi határozat érvényes-e:
—
figyelemmel az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárás alkalmazására, és különösen az EUMSZ 136. cikk javasolt módosítása a Szerződésekben az Unióra ruházott hatáskörök bővítésével járt-e;
—
figyelemmel a javasolt módosítás tartalmára, különösen, a Szerződések vagy az uniós jog általános elveinek bármilyen sérelmével járt-e.
2)
Figyelemmel
—
az EUSZ 2. és az EUSZ 3. cikkre, valamint az EUMSZ harmadik része VIII. címének rendelkezéseire, különösen az [EUMSZ 119–EUMSZ 123. és az EUMSZ 125–EUMSZ 127.] cikkre;
—
az Uniónak az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontjában meghatározott kizárólagos hatáskörére a monetáris politika, valamint az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének hatálya alá tartozó nemzetközi megállapodások megkötése területén;
—
az Uniónak a gazdaságpolitikák összehangolására vonatkozó hatáskörére az EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ harmadik részének VIII. címe értelmében;
—
az uniós intézményeknek az EUSZ 13. cikkben foglalt elvek szerinti hatásköreire és feladataira;
—
az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szereplő lojális együttműködés elvére;
—
az uniós jog általános elveire, beleértve különösen a hatékony bírói jogvédelem általános elvét, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkében szereplő hatékony jogorvoslathoz való jogot, továbbá a jogbiztonság általános elvét;
az Európai Unió azon tagállama, amelynek pénzneme az euró, jogosult-e olyan nemzetközi megállapodást kötni és ratifikálni, mint az ESM-Szerződés?
3)
Amennyiben megállapítják az európai tanácsi határozat érvényességét, a tagállam jogosultsága arra, hogy olyan nemzetközi megállapodást kössön és ratifikáljon, mint az ESM-Szerződés, függ-e e határozat hatálybalépésétől?
12.
A kérdést előterjesztő bíróság kérelmére a Bíróság elnöke 2012. október 4-i végzésével az eljárási szabályzat 104a. cikkének megfelelően az előzetes döntéshozatal iránti kérelem gyorsított eljárásban történő elbírálását rendelte el.
13.
Az eljárásban a felperes, valamint a belga, német, ír, görög, spanyol, francia, olasz, ciprusi, holland, osztrák, szlovák kormány és az Egyesült Királyság Kormánya, valamint az Európai Tanács és a Bizottság terjesztettek elő írásbeli észrevételeket. A 2012. október 23-i tárgyaláson a felperes mellett az Európai Parlament, valamint valamennyi hivatkozott kormány és uniós intézmény részt vett, a ciprusi és az osztrák kormány kivételével.
III – Jogi értékelés
A – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésről: a 2011/199 határozat érvényessége
14.
Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt kívánja megtudni, hogy érvényes-e a 2011/199 határozat az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárás, valamint a javasolt módosítás tartalma tekintetében.
1. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatósága
15.
Különböző tagállamok részben vagy teljes mértékben kétségbe vonják az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés elfogadhatóságát.
a) Az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti kereset elsőbbsége
16.
Az ír kormány azzal érvel, hogy a felperesnek az EUMSZ 263. cikk szerinti megsemmisítés iránti keresetben kellett volna hivatkoznia a 2011/199 határozat érvénytelenségére. A keresetindítási határidő e tekintetben mindazonáltal már lejárt. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából azonban az következik, hogy valamely intézmény aktusa érvényességének az alapeljárásban és az annak megfelelő előzetes döntéshozatal iránti kérelemben közvetett kérdésfeltevés útján való megkérdőjelezésére nincs mód akkor, ha ezáltal megkerülik az EUMSZ 263. cikk szerinti, a megsemmisítés iránti kereset elfogadhatósági feltételeit megállapító szabályokat.
17.
Igaz ugyan, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az intézményi aktus megsemmisítését az EUMSZ 263. cikk értelmében kérelmezni jogosult személy az erre megállapított határidő elmulasztását követően nem kérdőjelezheti meg a nemzeti bíróság előtt ezen aktus jogszerűségét (
2
). Ez mindazonáltal ugyancsak az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében feltételezi azt, hogy a vitatott rendelkezéssel szemben az EUMSZ 263. cikk alapján előterjesztett kereset minden kétséget kizáróan elfogadható volt (
3
). Ez a feltétel azonban nyilvánvalóan nem teljesül a felperes személyében, hiszen a 2011/199 határozat az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében nem minden kétséget kizáróan érintette őt közvetlenül és személyében oly módon, hogy ezáltal kereshetőségi joggal rendelkezett volna.
b) A Bíróság vizsgálatra vonatkozó hatásköre
18.
A továbbiakban az Európai Tanács számos tagállammal együtt elfogadhatatlannak tartja az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésnek a 2011/199 határozat elsődleges joggal való tartalmi összeegyeztethetőségére irányuló második részét.
19.
Azzal érvelnek, hogy a Bíróság nem rendelkezik a 2011/199 határozatnak a Szerződésekkel és az általános uniós jogelvekkel való összeegyeztethetőségének vizsgálatára vonatkozó hatáskörrel. A Bíróság a Szerződéseket módosító határozatok esetében vizsgálhatja azt, hogy betartották-e a módosításra vonatkozó, az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésében foglalt eljárási szabályokat, azt azonban nem, hogy a határozat tartalmát tekintve összeegyeztethető-e az elsődleges joggal. A határozat ugyanis új szerződéses rendelkezést teremt, amely érvényességének vizsgálata főszabály szerint nem tartozik a Bíróság hatáskörébe. A Szerződések tervezett módosításának a Szerződések fennálló jogával való anyagi összeegyeztethetőségére vonatkozó felülvizsgálata ezen túlmenően végül kizárná a Szerződések módosítását.
20.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés második részének elfogadhatóságát az EUMSZ 267. cikk határozza meg. Ahogyan azt néhány tagállam helyesen kifejtette, e rendelkezés a) és b) pontjának összehasonlításából következően a Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárásban nem dönthet a Szerződések érvényességéről, csupán az uniós intézmények aktusainak érvényességéről.
21.
Mindazonáltal a 2011/199 határozat mint olyan nem minősül a 267. cikk első bekezdésének a) pontja szerinti „Szerződéseknek”, hanem az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata értelmében csupán egy szerződésmódosító aktus. Ezen túlmenően a határozatot elfogadó Európai Tanács az EUSZ 13. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében uniós intézmény. Következésképpen a Bíróság több tagállam és a Bizottság érvelésével összhangban főszabály szerint hatáskörrel rendelkezik e határozat érvényességének vizsgálatára.
22.
Felmerül azonban a kérdés, hogy a Bíróság milyen mértékben ítélheti meg a tartalmilag a Szerződések módosításra irányuló határozat érvényességét.
23.
Először is meg kell állapítani, hogy e tekintetben a Szerződések nem korlátozzák a Bíróság vizsgálatra vonatkozó hatáskörét a Szerződések eljárási rendelkezéseinek betartására. Ez a megállapítás azon körülmény tekintetében különös súllyal esik latba, hogy az EUMSZ 269. cikk egy másik esetre, nevezetesen az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktus esetére kifejezetten rendelkezik ilyen korlátozásról. Következésképpen a Bíróság főszabály szerint nem csupán eljárási szempontból, hanem tartalmilag is vizsgálhatja a Szerződések módosításra irányuló, az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése alapján elfogadott határozatot.
24.
Mindazonáltal tisztázni kell továbbá azt is, hogy mi alapján kell értékelni a Szerződéseket módosító határozatok tartalmi érvényességét.
25.
Az első értékelési alapot az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdése képezi, amelynek értelmében a határozat nem bővítheti a Szerződésekben az Unióra ruházott hatásköröket. Ezt nem kérdőjelezi meg sem az Európai Tanács, sem a tagállamok, bár e rendelkezés nem az eljárást szabályozza, hanem tartalmi követelményt állít a határozat elé.
26.
A határozat tartalmi érvényessége értékelésének második alapját az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata képezi a módosításoknak az EUMSZ harmadik részében található rendelkezésekre való korlátozásával.
27.
Ebből először is az következik, hogy a határozat a tartalmát tekintve nem értékelhető a harmadik rész e rendelkezései alapján. Egy módosító határozat szinte szükségszerűen ellentétes az EUMSZ harmadik részének hatályos rendelkezéseivel. Ez különösen olyan határozat esetében egyértelmű, amely – az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata értelmében kifejezetten elfogadhatóan – az EUMSZ harmadik részének számos rendelkezését kívánja módosítani. Amennyiben a Szerződéseket módosító határozatot éppen az EUMSZ harmadik részének e rendelkezései alapján vizsgálják, akkor ez hasonló szükségszerűséggel vezetne annak érvénytelenségéhez. Ez ellehetetlenítené az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárást. Mindezek alapján az ilyen határozat nem sértheti az EUMSZ harmadik részében található rendelkezéseket.
28.
A módosításnak kizárólag az EUMSZ harmadik részére történő korlátozása azonban vizsgálatot követel a más részekben szabályozott elsődleges jog tekintetében. Az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata értelmében ugyanis az Európai Tanács az EUMSZ harmadik részén túlmenően nem módosíthat rendelkezést. Ennek nem csupán formai tekintetben, hanem az olasz kormány érvelésében szereplőhöz hasonlóan anyagi tekintetben is érvényesülnie kell. Az EUMSZ harmadik részének alaki módosítása nem vezethet az elsődleges jog azon részének anyagi módosításához, amely az egyszerűsített módosítási eljárás szerint egyáltalán nem módosítható.
29.
Így az Európai Tanács nem csupán azt nem teheti meg, hogy a Szerződéseknek az EUMSZ harmadik részén kívül eső szövegét módosító határozatot hoz. Úgy sem módosíthatja az EUMSZ harmadik részének szövegét, hogy az ellentétes legyen az e részen kívül található elsődleges jogi rendelkezésekkel.
30.
Amennyiben ugyanis érvényesnek tartanánk az Európai Tanács módosító határozatát abban az esetben, ha olyan rendelkezést vezet be az EUMSZ harmadik részébe, amely például a második rész valamely rendelkezésének ideiglenes felfüggesztéséről rendelkezik, vagy további feltételeket ír elő annak alkalmazásához, akkor megszűnne az egyszerűsítet módosítási eljárásnak az EUMSZ harmadik része módosítására történő korlátozása. Ebben az esetben ezzel az eljárással mindaddig módosíthatnánk a Szerződések valamennyi rendelkezését, amíg az adott rendelkezés formai szempontból a harmadik részben található.
31.
Ez a felismerés nem kérdőjelezi meg a tagállamoknak főszabály szerint rendelkezésre álló, az elsődleges jog valamennyi rendelkezésének módosítására vonatkozó hatáskörét. Ha azonban valamely módosításhoz – a jelen ügyhöz kétségtelenül hasonlóan (
4
) – az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárást választják, akkor be is kell tartani ennek határait. Ennyiben a francia kormány érvelésétől eltérően nagymértékben a mindenkor választott módosítási eljárástól függ a Bíróság vizsgálatának terjedelme.
32.
Végeredményben az EUMSZ harmadik részétől eltérő helyen található elsődleges jogi rendelkezések alapján is értékelni kell az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata alapján elfogadott európai tanácsi határozatot. Ennyiben a Bíróság feladata annak vizsgálata, hogy az ilyen határozat az EUMSZ harmadik részének módosítására korlátozza-e a Szerződések módosítását, vagy megvalósítja az elsődleges jog egyéb módosítását is.
33.
Mindezek alapján számomra nem tűnik indokolhatónak a Bizottság azon érve, hogy az ilyen vizsgálatot csupán a további elsődleges jog alapelveire kell korlátozni. Az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata nem alapoz meg ilyen megkülönböztetést.
c) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés értelmezése
34.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdést így olyan terjedelemben kell vizsgálni, amennyiben az az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti valamennyi feltétel teljesülése tekintetében megkérdőjelezi a 2011/199 határozat érvényességét. Ehhez – ahogyan láttuk – hozzátartozik az EUMSZ harmadik részétől eltérő helyen szabályozott elsődleges jogra irányuló vizsgálat. E mérték értelmében megszorítóan kell értelmezni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés teljes elsődleges jogra vonatkozónak tűnő második részét.
35.
A továbbiakban a 2011/199 határozat érvényességének vizsgálatát azokra az érvénytelenségi okokra kell korlátozni, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozatában felsorolt (
5
).
36.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés második részének megfogalmazása ellenére ezen indokolás értelmében a kérdést előterjesztő bíróságnak egyértelműen nem az a szándéka, hogy megkérdőjelezze a 2011/199 határozat számos elsődleges jogi rendelkezéssel való tartalmi egyezőségét.
37.
Amennyiben ezenkívül az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban ismertetett felperesi érvelés arra utal, hogy az Unió hatásköreinek a 2011/199 határozattal való szűkítése is befolyásolja e határozat jogszerűségét, sem a kérdést előterjesztő bíróság nem adott elő ilyen érvénytelenségi okot, sem a felperes nem szólt erről a jelen eljárás keretében.
2. Az Unió hatásköreinek bővítése
38.
A kérdést előterjesztő bíróság elsőként azt a kérdést teszi fel, hogy az Unió Szerződésekben átruházott hatásköreinek bővítéséhez vezet-e az EUMSZ 136. cikk 2011/199 határozatban elrendelt módosítása. Ez tilos az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében.
39.
A felperes ezzel kapcsolatban előadta, hogy az EUMSZ 136. cikk kiegészítése rejtett módon bővíti az Unió hatásköreit. A kiegészítés arra hatalmazza fel az euróövezet tagállamait, hogy kiterjesztett együttműködést valósítsanak meg a gazdaság- és monetáris politika területén. Ez az együttműködés azonban olyan nemzetek feletti szervezet keretein belül valósul meg, amelynek döntései kötelezőek e tagállamok számára. Végeredményben ezzel bővül az Unió hatásköre, hiszen az uniós jog ezentúl olyan területet szabályoz, amelyet korábban a tagállamoknak tartottak fenn.
40.
Nem osztom ezt az álláspontot.
41.
Az EUMSZ 136. cikk új (3) bekezdésének első mondata értelmében az euróövezet tagállamai „stabilizációs mechanizmust” hozhatnak létre. Az új bekezdés második mondata egyértelművé teszi, hogy ez a „mechanizmus” pénzügyi segítségnyújtást biztosít.
42.
A tervezett módosítás következésképpen csak a tagállamokra vonatkozik, és nem szabályozza az Unió hatásköreit. A továbbiakban ennek értelmében a tagállamokat nem is kötelezi cselekvésre uniós jogi kötelezettség.
43.
Ezen túlmenően még nem jelenti az Unió hatásköreinek az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése harmadik albekezdése értelmében vett bővítését önmagában az a körülmény, hogy meghoznak valamely uniós jogi rendelkezést. Ellenkező esetben ez a rendelkezés megakadályozná a Szerződésnek az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárással való bármilyen kiegészítését.
44.
Végül igaz ugyan, hogy az uniós jogban a tagállamok számára előírt kötelezettségek tárgyuk szerint anyagi szempontból bővíthetik az Unió hatásköreit. Mindenesetre ilyen kötelezettség a jelen ügyben csak abban ismerhető fel, hogy az EUMSZ 136. cikk új (3) bekezdésének második mondata előírja, hogy a pénzügyi segítségnyújtásra „szigorú feltételek fognak vonatkozni”. Ebből következtethetnénk arra, hogy a tagállamoknak a jövőben az uniós jog értelmében tilos lesz szabadon eljárni a pénzügyi segítségnyújtás keretében.
45.
A határozat összefüggéseiből (
6
) és keletkezési történetéből (
7
) azonban az következik, hogy ezeknek a „szigorú feltételeknek” csak gazdaságpolitikai tárgya lehet. Az Unió azonban már az EUMSZ 5. cikk (1) bekezdése első albekezdése második mondatának második fordulata, az EUMSZ 119. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 120. és azt követő cikkek értelmében általános hatáskörrel rendelkezik a gazdaságpolitika tekintetében, beleértve a pénzügyi támogatások szabályozását is.
46.
A felperes erre vonatkozó érve alapján végül arra kell felhívni a figyelmet, hogy az EUMSZ 136. cikkbe beiktatandó (3) bekezdés jogszerűségének megítélése szempontjából nem bír jelentőséggel az, hogy az ESM-Szerződés esetleges átruház-e néhány hatáskört az uniós intézményekre. A Bizottság is ennek megfelelően nyilatkozott a jelen eljárásban. Egyedül azt kell ugyanis megvizsgálni, hogy maga az EUMSZ 136. cikk új (3) bekezdése sérti-e az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdését. Az ESM-Szerződés azonban nem határozza meg az EUMSZ 136. cikk (3) bekezdés szabályozási tartalmát. Mivel az EUMSZ 136. cikk tervezett (3) bekezdése önmagában nem rendeli el hatáskörök uniós intézményekre való átruházását, e tekintetben kizárt az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése harmadik albekezdésének megsértése.
47.
Végeredményben így a 2011/199 határozat nem bővíti az Unió részére a Szerződések által biztosított hatásköröket. A határozat következésképpen nem sérti az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdését.
3. Az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdése c) pontjának megsértése
48.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés második része keretében azt kell megvizsgálni, hogy az EUMSZ 136. cikk (3) bekezdéssel történő tervezett kiegészítése az EUMSZ harmadik részének módosítására korlátozódik-e oly módon, ahogyan azt az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése második albekezdésének első mondata előírja. Ez nem valósul meg akkor, ha ez a rendelkezés módosítja az elsődleges jog EUMSZ harmadik részétől eltérő helyen szereplő anyagi jogi rendelkezéseit.
49.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat értelmében ennyiben egyedül az euróövezet tagállamainak monetáris politikája tekintetében az Unió kizárólagos hatásköréről rendelkező EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja tekintetében állnak fenn különösebb kétségek.
50.
A felperes ezzel kapcsolatban előadta, hogy az EUMSZ 136. cikk (3) bekezdésének a 2011/199 határozattal való beiktatása sérti az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontját. Amennyiben ugyanis a tagállamok az EUMSZ új rendelkezése értelmében létrehozhatják az euróövezet stabilizálására irányuló stabilizációs mechanizmust, úgy az előírtakkal ellentétben hatásköröket kapnak a monetáris politika területén.
51.
Azon kérdéstől függetlenül kell felhívni a figyelmet az Unió kizárólagos hatáskörének jogkövetkezményeire, hogy a tagállamok a 2011/199 határozatot követően kapnak-e bármilyen hatáskört a monetáris politika területén (
8
). Az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdésének második fordulata értelmében ugyanis a tagállamok az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó területen csak annyiban járhatnak el, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza. Így az Unió EUMSZ 3. cikkben előírt kizárólagos hatásköre nem jelenti azt, hogy egyedül az Unió járhat el ezen a területen.
52.
Nem jelenti tehát az Unió kizárólagos hatásköreire vonatkozó rendelkezéseknek az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdése c) pontja szerinti anyagi módosítását az, ha az EUMSZ 136. cikk (3) bekezdése alkalmasint cselekvésre hatalmazza fel a tagállamokat az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó valamelyik terület tekintetében. Ezek korábbi érvényessége érintetlen marad.
53.
Így az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja tekintetében a 2011/199 határozat nem sérti az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárás korlátozásait.
4. A jogbiztonság elvének megsértése
54.
Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat végül a felperesi érveléssel összefüggésben azt a kérdést veti fel, hogy az EUMSZ 136. cikk tervezett kiegészítése sérti a jogbiztonság általános jogelvét.
55.
A felperes álláspontja szerint a tervezett rendelkezést annyira homályosan fogalmazták meg, hogy megengedheti a tagállamoknak azt, hogy a Szerződések EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosításának keretein túlmenően is eljárhassanak. A Szerződések ezen eljárásban elfogadott rendelkezéseinek azonban már szövegükben is tükrözniük kellene az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésében előírt korlátozást, hiszen hatálybalépésüket követően már nem tulajdonítható nekik az egyszerűsített módosítási eljárás egyetlen határa sem.
56.
Ez az érvelés valójában nem a jogbiztonság elvének megsértésére vonatkozik, vagy annak a jogszabályok világos tartalmára vonatkozó vetületére (
9
). A felperes nem azt mondja, hogy az EUMSZ 136. cikk tervezett (3) bekezdése mint olyan annyira nem egyértelmű, hogy a címzettjei nem ismerik fel az abból fakadó kötelezettségeiket, és ezért a norma nem lehet érvényes. Sokkal inkább úgy véli, hogy az egyszerűsített eljárásban való bevezetése miatt a rendelkezés szövegében is meg kellene jelenniük ezen eljárás határainak, máskülönben határtalanul értelmezhetnék azt. A felperes ezzel a Szerződés módosított rendelkezésének tartalmával szemben az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése által állított követelmények terjedelmével foglalkozik.
57.
Annyiban egyet kell érteni a felperessel, hogy valóban nem fogadható el az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárás során bevezetett rendelkezés olyan alkalmazása, hogy az például a rendelkezés harmadik albekezdése ellenére magával vonja az Unió hatásköreinek bővítését. A beiktatott rendelkezés ilyen alkalmazása sértené az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésének harmadik albekezdését.
58.
Mindezek alapján kötelezően úgy kell értelmezni a Szerződésnek az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárásban elfogadott rendelkezését, hogy az figyelembe vegye ezen eljárás korlátait.
59.
Ezért a felperes elvárása, miszerint e korlátozásnak szükségszerűen kifejezésre kell jutnia a Szerződés módosított rendelkezésének szövegében, abból a téves előfeltevésből indul ki, hogy az egyszerűsített módosítási eljárás során kiegészített rendelkezés a hatálybalépését követően az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésében található határoktól függetlenül továbbfejlesztheti szabályozási tartalmát. Ez nem így van. A Szerződés módosítása vonatkozásában az EUSZ 48. cikk (6) bekezdésében található határok megszabják a Szerződés módosított rendelkezése szabályozási tartalmának határait is.
60.
E követelmény révén előáll az elsődleges jog bizonyos olyan rangsora, amelynek következménye az uniós jog jogtechnikai összetettségének növekedése. Ez a rangsorolás azonban az EUSZ 48. cikk (6) bekezdése szerinti egyszerűsített módosítási eljárás megszorításainak szükségszerű következménye.
61.
Az EUMSZ 136. cikk jövőbeli (3) bekezdését tehát kötelezően úgy kellene értelmezni, hogy az egyrészt kizárja az Unió hatásköreinek bővítését, másrészt pedig biztosítja az EUMSZ harmadik részétől eltérő helyen szabályozott elsődleges jog figyelembevételét. Mindezek alapján a 2011/199 határozat nyitott megfogalmazása ellenére nem sérti sem az EUSZ 48. cikk (6) bekezdését, sem a jogbiztonság elvét.
5. Közbenső következtetés
62.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés vizsgálata során nem merült fel olyan körülmény, amely a 2011/199 határozat érvényességét érintené.
B – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésről: az ESM-Szerződés megkötésére és ratifikálására vonatkozó jogosultság
63.
A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésével azt szeretné kideríteni, hogy valamely tagállam az elsődleges jog számos rendelkezésére tekintettel jogosult-e az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodást kötni és ratifikálni.
64.
Ez az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a hatályos jog értelmezésére vonatkozik. Megválaszolásához ezért – az eddigi hatálybalépés hiányában – nem kell figyelembe venni az EUMSZ 136. cikk 2011/199 határozat általi, (3) bekezdéssel történő kiegészítését. Bár az Európai Tanács ebben a határozatban az ESM létrehozásához szükségesnek ítélte a Szerződések módosítását (
10
), nem kizárt, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása a hatályos Szerződésekkel is összhangban áll. Az Európai Tanács és a tagállamok ennek megfelelően érvelnek azzal, hogy a Szerződés 2011/199 határozatban tervezett módosítása csupán tisztázó jelleggel bír.
1. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatósága
65.
Az eljárásban résztvevők közül néhányan különböző szempontokból megkérdőjelezték az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságát.
a) A Bíróság vizsgálatra vonatkozó hatásköre
66.
A spanyol kormány először is előadta, hogy a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést megválaszolja. Az ESM-Szerződés nemzetközi megállapodás, és nem képezi részét az uniós jognak. A Bíróság az ítélkezési gyakorlat értelmében csak akkor rendelkezik hatáskörrel hasonló szerződés értelmezésére, ha az Unió szerződő fél (
11
).
67.
Igaz, hogy a Bíróság az EUMSZ 267. cikk értelmében csak az uniós jog értelmezésére rendelkezik hatáskörrel. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tárgya azonban kizárólag az uniós jog értelmezése, nem pedig az ESM-Szerződés értelmezése. A kérdést előterjesztő bíróság azt szeretné tisztázni, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésben szereplő rendelkezések milyen kötelezettségeket írnak elő a tagállamok számára, valamint azt, hogy ezek a kötelezettségek ellentétesek-e az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodás elfogadásával és ratifikálásával. A jelen eljárás tárgya következésképpen összeegyeztethető a valamely nemzeti jogszabály uniós joggal való összeegyeztethetőségére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel. Ebben az esetben a Bíróságot nem is a nemzeti jog értelmezésére kérték fel (
12
). Az uniós jog Bíróság általi értelmezésének ilyen esetben azonban különösen a nemzeti jog kérdést előterjesztő bíróság által bemutatott tartalmára tekintettel kell megvalósulnia.
68.
A Bíróság tehát hatáskörrel rendelkezik a második kérdés vizsgálatára.
b) A előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szolgáltatott információk kielégítő jellege
69.
Ezen túlmenően különböző tagállamok megkérdőjelezték az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés elfogadhatóságát annyiban, amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság nem mutatta be kellőképpen azt, hogy a előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésben hivatkozott rendelkezések mennyiben lehetnek ellentétesek az ESM-Szerződés megkötésével és ratifikálásával. Ezzel összefüggésben különösen a francia kormány utalt a tagállamok védelmére is abban a tekintetben, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben bemutathassák álláspontjukat.
70.
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a Bíróság elutasíthatja az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet, ha nem állnak rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson (
13
). Ennek során az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szolgáltatott információknak nem kizárólag azt kell lehetővé tenniük, hogy a Bíróság hasznos válaszokat adhasson, hanem azt is, hogy a tagállamok kormányai és az egyéb érdekelt felek a Bíróság alapokmányának 23. cikke értelmében előterjeszthessék észrevételeiket (
14
).
71.
Minderre figyelemmel részben jogosak a tagállamok elfogadhatósággal szemben felhozott kifogásai. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés keretében ugyanis a kérdést előterjesztő bíróság a Szerződések számos rendelkezésére hivatkozik, valamint az EUMSZ harmadik részének teljes VIII. címére is. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolása azonban nem tartalmaz az abban szereplő valamennyi szerződéses rendelkezéshez magyarázatot. Néhány rendelkezés – például a szlovák kormány által kiemelt EUMSZ 119. és 120. cikk – esetében különösen azt nem mutatja be, hogy mennyiben tűnik kérdésesnek azok értelmezése. Ennyiben az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés bizonyos koncentrációt igényel ahhoz, hogy eleget tegyen az ítélkezési gyakorlat által az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekkel szemben a szükséges információkra vonatkozóan támasztott követelményeknek.
72.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés indokolásaként a kérdést előterjesztő bíróság hivatkozik a felperes öt kifogására is, és nyilvánvalóan e kifogásokat ültette át az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés hat francia bekezdésébe (
15
). E kifogások alapján kell ezért meghatározni az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés tartalmát, anélkül hogy magyarázni kellene a kérdést előterjesztő bíróság által a Szerződések valamennyi, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdésben hivatkozott rendelkezését.
73.
A felperes e kifogásai értelmében az ESM-Szerződés sérti az Unió és a tagállamok közötti hatáskörmegosztást (erről lásd a 2. pontot), valamint az EUMSZ 125. cikkben megállapított „ki nem segítési” kikötést (erről lásd a 3. pontot). A felperes úgy véli továbbá, hogy az ESM a Szerződésekkel ellentétesen új hatásköröket ruház az Unió intézményeire (erről lásd a 4. pontot). Az ESM-Szerződés ezen túlmenően összeegyeztethetetlen az Alapjogi Charta 47. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelem általános elvével és a jogbiztonság elvével (erről lásd az 5. pontot). Az ESM mint önálló nemzetközi intézmény létrehozása végül megkerüli az uniós jogi rendelkezéseket, és ez összeegyeztethetetlen az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szereplő lojális együttműködés elvével (erről lásd a 6. pontot).
2. A hatáskörök felosztása az Unió és a tagállamok között
74.
Elsőként tehát azt kell tisztázni, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása sérti-e a Szerződésnek a hatáskörök Unió és tagállamok közötti felosztására vonatkozó rendelkezéseit. A felperes úgy véli, hogy a tagállamok ezzel megsértik az Unió monetáris politikára (erről lásd az a) pontot), a gazdaságpolitikák összehangolására (erről lásd a b) pontot), valamint a nemzetközi megállapodás megkötésére (erről lásd a c) pontot) vonatkozó hatáskörét.
a) Monetáris politika
75.
Az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja értelmében az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik „a monetáris politika területén azon tagállamok vonatkozásában, amelyek pénzneme az euró”. Az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamok csak annyiban járhatnak el, „amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása”.
76.
A felperes ezzel összefüggésben azzal érvel, hogy az ESM-Szerződés célja az euró védelme. Ezen túlmenően az ESM tevékenysége nyilvánvalóan befolyásolja majd az euróövezetbeli pénzmennyiséget, és ezzel az árstabilitást. Ezáltal közvetlenül hatást gyakorol a monetáris politikára, amely kizárólag az Unió és az Európai Központi Bank kezében van.
77.
Az eljárásban részt vevő tagállamok ellenben azon az állásponton vannak, hogy az ESM-Szerződés nem sérti az Uniónak a monetáris politika területén biztosított kizárólagos hatáskörét. Ebben az értelemben több tagállam jelezte azt a véleményét, miszerint az ESM tevékenysége gazdaság-, és nem monetáris politikát valósít meg.
78.
Az elsődleges jog nem tartalmazza a monetáris politika fogalmának kifejezett meghatározását, a Bíróság pedig nem állapított meg ilyet korábban. Az euróövezet tagállamainak monetáris politikája mindazonáltal kitölti az EUMSZ VIII. címének 2. fejezetét, amelynek címe „A monetáris politika”. A monetáris politika területének meghatározásához ezért e fejezet rendelkezéseit kell alkalmazni.
79.
A monetáris politikáról szóló fejezet 127–133. cikke lényegében a Központi Bankok Európai Rendszerének (a továbbiakban: KBER) feladatait, hatásköreit és létrehozását tartalmazza, amely az EUMSZ 282. cikk (1) bekezdésének második mondata értelmében önállóan irányítja az Unió monetáris politikáját. Az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése értelmében a KBER „elsődleges célja” a pénzügyi politika, a devizaműveletek végzése a 219. cikk szerinti árfolyam-politika rendelkezéseinek megfelelően, a tagállamok devizatartalékainak kezelése, valamint a fizetési rendszerek működésének előmozdítása. Ezek a feladatok tehát meghatározzák az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja szerinti monetáris politika terjedelmét.
80.
Azt kell megvizsgálni, hogy az ESM-Szerződés ellentétes-e a KBER e feladataival.
81.
A ESM az ESM-Szerződés 3. cikkének első mondata értelmében „stabilitási támogatást” nyújt a tagjainak abban az esetben, ha valamely ESM-tag egyéb finanszírozási lehetőségei korlátozottak (
16
). A támogatásnak eszerint „feltétlenül szükségesnek” kell lennie „az egész euróövezet és tagállamai pénzügyi stabilitásának megőrzéséhez”. Az ESM-Szerződés 14–18. cikkében egyesével felsorolt „pénzügyi segítségnyújtási eszközök” esetében lényegében arról van szó, hogy költségvetésük finanszírozása érdekében meghatározott feltételek mellett és feltételekkel járó hitelt bocsássanak az ESM-tagok rendelkezésére.
82.
Az ehhez hasonló hitelnyújtás mint olyan nem tartozik a KBER EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése szerinti egyik feladata közé sem. Ezen túlmenően a tagállamok finanszírozási feltételeivel közvetlenül foglalkozó EUMSZ 123. és 124. cikk a gazdaságpolitika fejezetben található, nem pedig a monetáris politika fejezetében.
83.
Nem állapítható meg más a hitelekhez kapcsolódó feltételrendszer figyelembevételével sem. Az ESM-Szerződés 12. cikke (1) bekezdésének második mondata értelmében a lehetséges feltételrendszer „többek között makrogazdasági kiigazítási programból vagy az előre meghatározott támogathatósági feltételek további teljesítésére vonatkozó kötelezettségből állhat”. Ebből a megfogalmazásból a makrogazdasági kiigazítási programot leszámítva nem derül ki közvetlenül az, hogy milyen tartalommal bírhat a feltételrendszer. Amint az azonban az ESM-Szerződés 13. cikke (3) bekezdésének második albekezdéséből kiderül, az érintett ESM-tag tekintetében megállapított feltételrendszernek „teljes mértékben összhangban kell lennie az EUMSZ-szerződésben szereplő, a gazdaságpolitikák összehangolására vonatkozó minden intézkedéssel”. Következésképpen a feltételrendszer gazdasági, és nem monetáris jellegű.
84.
Az ESM tevékenysége azért sem valósít meg pénzpolitikát, és ezzel az EUMSZ 127. cikk (2) bekezdése szerinti monetáris politikát, mert közvetlenül befolyásolhatja a pénzmennyiséget. Ez a felperes érvelésével ellentétben nem igaz. Az ESM nem olyan kereskedelmi bank, amely hitelkibocsátással irányíthatja a számlapénz-létrehozást. Az ESM által kihelyezett hiteleket sokkal inkább teljes mértékben a befizetett törzstőkéből vagy az ESM-Szerződés 3. cikkének második mondata szerint felvett hitelekből finanszírozzák.
85.
Kiemelendő végül az, hogy – a német kormány részben helyes érveléséhez hasonlóan – valamely fajta gazdaságpolitika nem kapcsolható pusztán azért a monetáris politikához, mert közvetett hatással bír az euró árstabilitására. Ellenkező esetben a teljes gazdaságpolitika a KBER irányítása alatt állna, és kiüresedne a Szerződések uniós kereteken belüli gazdaságpolitikai együttműködésre vonatkozó minden rendelkezése.
86.
Végeredményben megállapítható tehát, hogy az ESM-Szerződéshez hasonló szabályozás nem érinti az Unió euróövezetbeli tagállamok monetáris politikájára vonatkozó, az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja szerinti kizárólagos hatáskörét.
b) A gazdaságpolitikák összehangolása
87.
Felmerül ezen túlmenően a kérdés, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása összhangban áll-e az Uniónak a tagállamok gazdaságpolitikái összehangolására vonatkozó hatáskörével.
88.
Az EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ 5. cikk (1) bekezdése értelmében a tagállamok az Unió keretében összehangolják gazdaságpolitikájukat. Ezzel kapcsolatban különösen az EUMSZ 120. és EUMSZ 121. cikk tartalmaz szabályokat, amelyek többek között az EUMSZ 121. cikk (2) bekezdésében tanácsi ajánlásokat írnak elő a tagállamok gazdaságpolitikáinak alapvetéseire. Ezen túlmenően a gazdaságpolitikai fejezet tartalmazza az EUMSZ 126. cikket, amelyben a tagállamok túlzott költségvetési hiányainak elkerülése érdekében olyan meghatározott szabályokat fektettek le, amelyek többek között a túlzott hiány megszüntetésére vonatkozó tanácsi ajánlást ((7) bekezdés), valamint lehetséges szankciókat ((11) bekezdés) tartalmaznak.
89.
A felperes úgy véli, hogy az ESM stabilitási támogatásai keretében kialakított feltételrendszer funkcióját tekintve megfelel az EUMSZ 121. és EUMSZ 126. cikk szerinti ajánlásoknak. Mivel az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésének második mondata értelmében a tagállamok e megosztott hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió nem gyakorolta hatáskörét, az ESM jogellenesen avatkozik be az Unió hatásköreibe.
90.
Nem osztom ezt a nézőpontot.
91.
Amennyiben az ESM által nyújtott pénzügyi segítségnyújtási eszköz feltételrendszere az ESM-Szerződés 13. cikke (3) bekezdésének második albekezdése értelmében a gazdaságpolitikák uniós keretek közötti összehangolására irányul, úgy ezáltal nem a tagállamok gazdaságpolitikáit hangolják össze, hanem pusztán az uniós szinten már megvalósult összehangolást hajtják végre ily módon.
92.
Amennyiben azonban a feltételrendszer túlmutat a gazdaságpolitikák uniós szinten már megvalósult összehangolásán, akkor már csak azért sem beszélhetünk a tagállami gazdaságpolitikák ESM-en keresztül való összehangolásáról, mert a feltételrendszer az ESM által egyetlen tagállam részére szabott előírásokat jelent, nem a tagállamok gazdaságpolitikáinak egymás között való összehangolását. Egyebekben az ESM keretében nem ismerhető fel a feltételrendszer szankciójellege sem.
93.
Mindezek alapján egyrészt nem kell eldönteni azt a kérdést, hogy az Unió megosztott hatáskörét jelenti-e a tagállamok gazdaságpolitikáinak EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ 5. cikk szerinti összehangolása. Ez ellen szól az, hogy e rendelkezések olyan különös, a Szerződés többi hatáskörre vonatkozó rendelkezéseitől eltérő megfogalmazást tartalmaznak, amelynek értelmében nem az Unió hatásköre a tagállamok gazdaságpolitikáinak összehangolása, hanem az Unió keretében azok hangolják össze saját gazdaságpolitikáikat. A megosztott hatáskörök területét megállapító EUMSZ 4. cikk az (1) bekezdése értelmében mindazonáltal az Unió hatáskörét feltételezi, és (2) bekezdésében nem állapít meg megosztott hatáskört a gazdaságpolitika tekintetében.
94.
Nem kell megválaszolni másrészt azt a kérdést, hogy helyes-e a Bizottság által a jelen eljárásban képviselt azon álláspont, miszerint úgy kell értelmezni az EUMSZ 5. cikk (1) bekezdését, hogy a tagállamok gazdaságpolitikájának összehangolása főszabály szerint az Unión belül, és nem más szinten valósulhat meg.
95.
Következésképpen az ESM-Szerződéshez hasonló szabályozás nem sérti az EUMSZ 2. cikk (3) bekezdését és az EUMSZ 5. cikk (1) bekezdését.
c) Nemzetközi megállapodások megkötése
96.
A hatásköröknek az Unió és a tagállamok közötti felosztásával kapcsolatban azt kell végül megvizsgálni, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása ellentétes-e az Unió nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozó, az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szerinti kizárólagos hatáskörével.
97.
E rendelkezés értelmében az Unió kizárólagos hatásköre különösen akkor adott, ha a nemzetközi megállapodás megkötése „a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja”. A felperes szerint az ESM-Szerződés feltehetően figyelmen kívül hagyja az Unió gazdaság- és monetáris politikára vonatkozó szabályait.
98.
Ezzel kapcsolatban megállapítandó, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése, ahogyan az az EUMSZ 216. cikkel összhangban is kiderül, egyedül az Unió harmadik országokkal és nemzetközi szervezetekkel kötendő megállapodásaira vonatkozó kizárólagos hatáskört szabályozza. Ennyiben a tagállamok az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett e rendelkezés szerint csak azt nem tehetik meg, hogy ilyen megállapodásokat kötnek harmadik országokkal. Az ESM-Szerződés részes felei azonban kizárólag tagállamok.
99.
Következésképpen eleve nem lehetséges az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének az ESM-Szerződéshez hasonló szabályozással való figyelmen kívül hagyása. Amennyiben a felperesnek az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésre vonatkozó érvelése végső soron azon alapul, hogy az ESM-Szerződésben az Unió gazdaság- és monetáris politikára vonatkozó szabályainak figyelmen kívül hagyását fedezi fel, annyiban ezzel az ESM-Szerződés megkötésével és ratifikálásával a megfelelő rendelkezésekkel szemben megvalósuló jogsértés vizsgálata keretében kell foglalkozni.
3. Az EUMSZ 125. cikk szerinti, úgynevezett ki nem segítési kikötés
100.
Így az EUMSZ 125. cikkel lehetne ellentétes az ESM-Szerződéshez hasonló megállapodás megkötése és ratifikálása.
101.
A felperes álláspontja szerint az ESM-Szerződés összeegyeztethetetlen az EUMSZ 125. cikkel. Az végeredményben az euróövezet tagállamai fennálló kötelezettségeinek garanciáját valósítja meg. Az EUMSZ 125. cikk ezenkívül megtiltja a tagállamoknak azt a felperes szerint az ESM-Szerződésben szereplő kötelezettségvállalást, hogy valamely másik tagállam adósságainak átvállalása érdekében pénzügyi eszközöket bocsássanak rendelkezésre. Ezen az a körülmény sem változtat, hogy az ESM-Szerződés szerinti pénzügyi segítségnyújtásra csak feltételek mellett kerülhet sor.
102.
A felperes véleménye szerint az EUMSZ 125. cikkel nemcsak az ESM pénzügyi segítségnyújtási eszközei ellentétesek, hanem a forráslehívásra vonatkozó rendelkezései is. Eszerint az ESM-Szerződés 25. cikkének (2) bekezdése szerinti nagyobb mértékű forráslehívás az ESM-tag mulasztása esetén az ESM-tagok által más ESM-tagok adósságáért vállalt garanciának minősül.
103.
Következésképpen azt kell megvizsgálni, hogy az EUMSZ 125. cikk megtiltja-e az ESM-Szerződésben szabályozott pénzügyi segítségnyújtási eszközöket (erről lásd az a) pontot) és a forráslehívásra vonatkozó szabályozást (erről lásd a b) pontot).
a) Az ESM-Szerződés 14–18. cikke szerinti pénzügyi segítségnyújtási eszközök
104.
Az ESM-Szerződés 14–18. cikke több „pénzügyi segítségnyújtási eszközt” szabályoz. A 14–16. cikk lehetővé teszi, hogy különböző hiteleket nyújtsanak az ESM-tagoknak. A 17. és 18. cikk értelmében az ESM ezen túlmenően alkalmas arra, hogy a kibocsátótól vagy harmadik féltől megvásárolja valamely ESM-tag értékpapírjait. Az ESM-Szerződés 12. cikkének (1) és (2) bekezdése értelmében az ESM ezeket a pénzügyi segítségnyújtási eszközöket csak „a választott pénzügyi segítségnyújtási eszköznek megfelelő szigorú feltételrendszer” mellett nyújthatja.
105.
A tagállamok és az eljárásban részt vevő uniós intézmények úgy vélik, hogy az EUMSZ 125. cikk mindazonáltal nem tiltja meg az ESM pénzügyi segítségnyújtási eszközeit abban az esetben, ha teljesülnek az EUMSZ 136. cikk jövőbeli (3) bekezdésének feltételei. Ez előírja, hogy csak akkor lehet cselekedni, ha ez nélkülözhetetlen az euróövezet egésze stabilitásának megőrzése érdekében, és a pénzügyi segítségnyújtásra „szigorú” feltételek vonatkoznak.
i) A tagállamok tevékenysége
106.
Előzetesen tisztázni kell azt, hogy megfelelő mértékben összefügg-e az ESM-Szerződés tagállamok általi megkötése és ratifikálása az ESM pénzügyi segítségnyújtási eszközeinek alkalmazásával ahhoz, hogy megalapozza az EUMSZ 125. cikk tagállamok általi megsértését.
107.
Ezzel összefüggésben néhány tagállam előadta, hogy az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdésének második mondata csak a tagállamok számára ír elő tilalmat, az ESM-hez hasonló független nemzetközi intézmény számára nem. Következésképpen e rendelkezés eleve nem alkalmazható az ESM tevékenységére.
108.
Az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulata értelmében „egy tagállam” egyrészt nem felel valamely másik tagállam közjogi testületeinek, egyéb közintézményeinek vagy közvállalkozásainak kötelezettségeiért (első alternatíva). Másrészt e rendelkezés értelmében nem is vállalja át azokat (második alternatíva).
109.
Bár az ESM független nemzetközi intézmény, a tagállamoknak az uniós jog előírásaihoz kell igazítaniuk az ezen intézmény keretében megvalósuló tevékenységüket. A tagállamoknak ugyanis a nemzetközi egyezmények értelmében vállalt kötelezettségek teljesítése során eleget kell tenniük a közösségi jogból eredő kötelezettségeiknek (
17
). A tagállamoknak így különösen az EUMSZ 125. cikk előírását kell betartaniuk az itt vizsgálandó pénzügyi segítségnyújtási eszközökre vonatkozó határozat meghozatala során. Azok biztosítása mindazonáltal az ESM-Szerződés 14–18. cikke értelmében annak a Kormányzótanácsnak a határozatához kötődik, amely az ESM-Szerződés 5. cikke értelmében az ESM-tagok egy-egy kormányzati képviselőjéből áll.
110.
Az ilyen pénzügyi segítségnyújtási eszköz biztosításának az EUMSZ 125. cikkel ellentétes volta nem felételezi szükségszerűen az ESM e rendelkezéshez kötését. Sokkal inkább az a kérdés merül fel, hogy a tagállamok a pénzügyi segítségnyújtási eszköz ESM-en keresztüli biztosításával figyelmen kívül hagyják-e az EUMSZ 125. cikk előírásait. Mivel a tagállamok teljes mértékben ellenőrzik az ESM-et, és az ESM pénzügyi eszközei az ESM-Szerződés 9. cikke értelmében legalább részben a tagállamok törzstőke-befizetéseiből állnak, a tagállamok a pénzügyi segítségnyújtási eszköz ESM-en keresztüli biztosítása során pusztán azon körülmény miatt nem feltétlenül kerülik el az EUMSZ 125. cikk megsértését, hogy a pénzügyi segítségnyújtási eszközöket az ESM-en keresztül, és nem közvetlenül a tagállami költségvetésből finanszírozzák. Következésképpen az ESM minden egyes pénzügyi segítségnyújtási eszköze tekintetében meg kell vizsgálni, hogy annak biztosítása megvalósítja-e a tagállam felelősségvállalását, vagy valamely más tagállam kötelezettségeinek átvállalását.
111.
Ezen túlmenően nem csupán a pénzügyi segítségnyújtási eszköz biztosítása mint olyan, hanem már az ESM-Szerződés tagállamok általi megkötése és ratifikálása is megalapozhatja az EUMSZ 125. cikk megsértését. Igaz ugyan, hogy az ESM pénzügyi segítségnyújtási eszközeit az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása még nem valósítja meg, hiszen ezek nyújtásához szükséges a Kormányzótanács határozata. A kormányképviselők az ESM-Szerződés hatálybalépését követő szavazati joguk gyakorlása során egyébként is kötve vannak az EUMSZ 125. cikkhez. E kötöttség ellenére mégis már az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása is sértheti az EUMSZ 125. cikket abban az esetben, ha az ESM-Szerződés szerinti pénzügyi segítségnyújtási eszközök nyújtására eleve nem kerülhet sor az EUMSZ 125. cikkel összhangban, mert az szükségszerűen ellentétes e rendelkezéssel.
112.
Így a tagállamok már az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása során megsértenék az EUMSZ 125. cikket, ha e rendelkezés értelmében főszabály szerint tilos az ESM-Szerződés 14–18. cikke szerinti pénzügyi segítségnyújtási eszközök ESM keretében való nyújtása. Ez utóbbi feltételezi azt, hogy az ilyen pénzügyi segítségnyújtási eszközök nyújtása már a tagállamok számára is tilos, és az ESM-en keresztül való biztosításuk tagállami tevékenységnek minősül, a következőkben ezért ezt fogom megvizsgálni.
ii) Az ESM mint valamely tagállam kötelezettségeinek garanciája
113.
A rendelkezésre álló finanszírozási eszközökre tekintettel először a felperes azon érvét kell megvizsgálni, miszerint az ESM-Szerződés összességében az euróövezet tagállamai kötelezettségeinek garanciáját valósítja meg, és ezáltal sérti az EUMSZ 125. cikket.
114.
Amint azt a Bizottság helyesen kiemelte, az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulata szerinti első alternatívában szereplő felelősségvállalás kizárása először is azt tisztázza, hogy a monetáris unió létéből nem vezethető le a tagállami kötelezettségvállalások beleértett, kölcsönös biztosítása. Következésképpen uniós jogi szempontból egyetlen tagállam számára sem kötelező valamely másik tagállam hitelezőinek a kielégítése.
115.
Az EUMSZ 125. cikk ezenkívül tartalmazza azonban az önkéntes felelősségvállalás tilalmát is. Az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának második fordulata ugyanis kiveszi a rendelkezés hatálya alól a valamely meghatározott projekt közös megvalósítására vonatkozó kölcsönös pénzügyi garanciákat. Ha ilyen kivétel kifejezetten szerepel a szabályozásban, akkor ebből megfordítva az következik, hogy főszabály szerint sérti az EUMSZ 125. cikket már az is, ha önkéntesen felelősséget vállalnak valamely másik tagállam kötelezettségeiért.
116.
Az ESM-Szerződés pénzügyi segítségnyújtási eszközei mindazonáltal nem valósítják meg a valamely másik tagállam kötelezettségeiért vállalt ilyen felelősséget. Amint azt korábban már kifejtettem, a pénzügyi segítségnyújtási eszközökhöz a Kormányzótanács határozata szükséges (
18
), így ennyiben nem áll fenn az ESM felelősségvállalása. Ezen túlmenően sem a hitelek, sem az értékpapír-vásárlás nem garantálja a tagállami hitelezőknek követeléseik visszafizetését. Bár úgy tűnik, hogy az ESM feladata az ESM-tagok fizetőképességébe vetett bizalom erősítése (
19
), az ESM erre rendelkezésre bocsátott pénzügyi segítségnyújtási eszközeihez nem kapcsolódik a tagállamai kötelezettségeire irányuló garancia. Ennyiben megválaszolatlanul maradhat, hogy az ESM esetleges garanciája a tagállamok garanciájának is tekinthető-e.
117.
Következésképpen az ESM-Szerződés pénzügyi segítségnyújtási eszközei összességében nem valósítanak meg más tagállamok kötelezettségeiért vállalt tagállami garanciát. Ennyiben megkötése és ratifikálása nem sérti az EUMSZ 125. cikket.
iii) A hitel mint valamely tagállam kötelezettségeinek átvállalása
118.
A továbbiakban felmerül a kérdés, hogy az EUMSZ 125. cikk megtiltja-e a tagállamoknak, hogy az ESM-en keresztül hitelt nyújtsanak valamely ESM-tagnak. Ennek feltétele, hogy a tagállamok számára tilos legyen az ilyen hitelnyújtás, és az ESM-en keresztül történő hitelnyújtás tagállami hitelnyújtásnak minősüljön.
119.
A hitelek először is nem jelentenek valamely tagállam kötelezettségeiért való felelősségvállalást (
20
). A felelősségvállalás kizárásán túl azonban az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulata azt is megtiltja a tagállamoknak, hogy átvállalják más tagállam kötelezettségeit. Azt kell megvizsgálni, hogy ez a tilalom magában foglalja-e a hitelnyújtást is.
—
Szöveg és rendszer
120.
A német szöveg a „kötelezettségek átvállalásával” nem alkalmaz bevett jogi fogalmat (
21
). E megfogalmazás szokásos német szó szerinti értelme szerint ez jelentheti a kötelezettség adós helyett történő átvételét, azaz saját adósság megalapozását, és jelentheti az idegen kötelezettség tényleges kielégítését is. Míg a francia nyelvi változat ugyanezt tűnik kifejezni a „les prend à sa charge” kifejezéssel, az angol nyelvi változat súlypontja az „assume the commitments” kifejezéssel inkább a tartozás átvételén van, mintsem annak kielégítésén.
121.
Ha ezzel fenn is állnak bizonyos eltérések a nyelvi változatokban, akkor is közös bennük az, hogy valamely tagállamnak valamely másik tagállam kötelezettségeire irányuló közvetlen tevékenységére vonatkoznak. Az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulata szerinti kötelezettségátvállalás tilalma következésképpen azt tiltja meg a tagállamoknak, hogy valamely másik tagállam kötelezettségeit sajátjuknak ismerjék el azáltal, hogy kifizetik azt, vagy azáltal, hogy saját maguk válnak az adósság kötelezettjévé azért, hogy azt egy későbbi időpontban elégítsék ki.
122.
Ennek a feltételnek nem felel meg a hitelnyújtás. A hitel nem veszi át és nem elégíti ki a másik tagállam fennálló kötelezettségeit, hanem további kötelezettséget alapoz meg e tagállam számára.
123.
A Szerződések többi rendelkezése sem tartalmaz arra utaló jelet, hogy az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdés második mondatának első fordulata megtiltja a tagállamok közötti hitelnyújtást. Igaz ugyan, hogy a Szerződés bizonyos esetekben feltételekhez köti a tagállamoknak való hitelnyújtást. Így az EUMSZ 143. cikk (2) bekezdése második mondatának c) pontja előírja, hogy tagállamok „hitelt nyújthatnak” más olyan tagállamnak, amelynek hivatalos pénzneme nem az euró. Erre a Tanács jogi aktusával kerül sor, a monetáris unión kívüli fizetési mérleg egyensúlyi hiánya esetén. Az EUMSZ 122. cikk (2) bekezdése ezenkívül az Unió által valamely tagállamnak nyújtható „pénzügyi támogatásról” rendelkezik, és ez magában foglalhat hitelt is.
124.
E rendelkezések létéből mindazonáltal a felperes álláspontjával szemben nem lehet arra következtetni, hogy az uniós jog egyebekben megtiltja bármely hitel tagállamoknak való nyújtását. Egyrészt az EUMSZ 125. cikkben nem szerepel hivatkozás az EUMSZ 143. vagy 122. cikkre. Így nem derül ki, hogy e rendelkezéseket az EUMSZ 125. cikk szerinti általános tilalom alóli kivételnek kellene tekinteti. Másrészt a Szerződés tagállamoknak nyújtható hitelekkel foglalkozó rendelkezései nem a jelen ügyhöz hasonló helyzetre vonatkoznak, amelyben az euróövezet tagjai közötti hitelről van szó. Míg az EUMSZ 122. cikk (2) bekezdése az Unió részéről nyújtható hitellel foglalkozik, addig az EUMSZ 143. cikk (2) bekezdése második mondatának c) pontja ugyancsak uniós, a tagállamok pénzügyi eszközeit segítségül hívó intézkedést szabályoz, amellyel csak olyan tagállamoknak nyújtható hitel, amelyeknek hivatalos pénzneme nem az euró. Az EUMSZ 122. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 143. cikk (2) bekezdése szerinti hitelnyújtási feltételek tehát alkalmazandók, ha az euróövezet tagállamai közötti hitelekre az uniós jog értelmében nem vonatkoznak korlátozások.
125.
Különösen azonban az Unió intézkedései és a tagállami intézkedések más összefüggésben állnak egymással. Az EUSZ 4. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondata értelmében az uniós intézkedésekre a korlátozott hatáskörmegosztás elve, a tagállami tevékenységekre pedig az általános hatáskör elve vonatkozik. Mindezek alapján az EUMSZ 122. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 143. cikk (2) bekezdése felhatalmazza az Uniót a hitelkihelyezésre; a tagállamok azonban nem rendelkeznek ilyen engedéllyel. Ezért ellentmondana a tagállamok és az Unió közötti hatáskörmegosztás elvének, ha az Unió hitelnyújtásra vonatkozó átruházott hatásköréből és az ehhez kapcsolódó szigorú feltételekből következtetnénk a tagállamoknak címzett, általános hitelnyújtási tilalomra.
—
Az EUMSZ 125. cikk céljai
126.
Kérdéses azonban, hogy ezeket az EUMSZ 125. cikk szövege és rendszere szerinti megállapításokat nem kérdőjelezi-e meg e rendelkezés értelme és célja.
127.
Az EUMSZ 125. cikk által kitűzött célok megismerése érdekében visszanyúlhatunk az előkészítő munkálatokhoz és a Szerződés megkötésének körülményeihez. Ezek szolgálnak kiegészítő értelmezési eszközként.
128.
Az EUMSZ 125. cikk lényegében a Maastrichti Szerződés (
22
) által beiktatott EK 104b. cikket viszi tovább. Az EK 104b. cikk alapját képező bizottsági tervezet indokolásából kiderül, hogy a jelenlegi EUMSZ 123. és 124. cikk mellett azért alkották meg e rendelkezést, hogy ellensúlyozzák a tagállamok túlzott költségvetési hiányait és adósságait. Ezeket – többek között a pénzügyi piacok feltételezett instabilitása miatt – a gazdasági és monetáris unió monetáris stabilitásával és fennállásával szembeni veszélynek tekintették (
23
). A tagállamok túlzott eladósodásának megakadályozása érdekében többek között azáltal kívánják ösztönözni a tagállamok költségvetési fegyelmét, hogy megnehezítik a hitelfelvételt.
129.
Erre szolgál az EUMSZ 123–125. cikk. Az EUMSZ 123. cikk megtiltja a tagállamok központi bankok általi finanszírozását. Az EUMSZ 124. cikk ezen túlmenően megtiltja a tagállamok kiváltságos hozzáférését az egyéb pénzügyi szervezetekhez.
130.
Az EUMSZ 125. cikk végső soron azt kívánja megakadályozni a bizottsági tervezet szerint, hogy valamely tagállam feltétel nélküli garancia mellett az Unióra vagy valamely tagállamra bízza a köztartozását (
24
). A tervezet szerinti EK 104a. cikket még korlátozták a „valamely tagállam adósságaiért a Közösség vagy a tagállamok által feltétel nélkül vállalt felelősség biztosítására”. A tagállamok Maastrichti Szerződésről folytatott megbeszélései folytán a tilalmat kibővítették annak mai formájára, és ez először a holland elnökség javaslatában jelent meg (
25
). A kötelezettségek átvállalásának tilalmával való kiegészítés éppen a német kormány egyik javaslatára vezethető vissza (
26
). Mindazonáltal nincsenek olyan, általánosan hozzáférhető források, amelyekben megtalálható lenne ez a javaslat, annak pontos indokolása és különösen a tagállami kormányképviselők konferenciáján belüli értelmezése.
131.
Keletkezéstörténetének ismeretében így az EUMSZ 125. cikk nyilvánvalóan legalább arra szolgál, hogy kizárja a tagállamok adósságainak más tagállamokra való áthárítását, valamint hogy azok ezáltal mértéktartó költségvetési politikát folytassanak.
132.
Ezen túlmenően helyesnek tartom az Európai Tanács és néhány tagállam azon érvét, miszerint az EUMSZ 125. cikk célja az is, hogy azáltal biztosítsa a tagállamok költségvetési fegyelmét, hogy a gazdasági és monetáris unió létrehozását követően megmarad a tagállamok egyéni pénzügyeinek megfelelő, a tőkepiacokra a kamatfelárak által gyakorolt fegyelmezett hatás. E kamatfelárak mértéke ugyanis ideális esetben a potenciális hitelezők egyes tagállamok különböző hitelminősítésére vonatkozó várakozásai szerint alakul. A hitelminősítés szempontjából pedig a tagállamok pénzügyi kapacitása az irányadó. Az EUMSZ 125. cikk ezzel azt a célt is követi, hogy ezt a kapacitást függetlenítse más tagállamok pénzügyi kapacitásától.
133.
Mindkét cél – az adós tagállamok és a tőkepiacok többi tagállam pénzügyi kapacitásába vetett bizalmának megakadályozása – a legnagyobb mértékben megvalósulna akkor, ha a tagállamoknak megtiltanának minden, másik tagállam felé irányuló pénzügyi szolgáltatást. Valamennyi pénzügyi szolgáltatás felhasználható ugyanis az igénybe vevő tagállam által arra, hogy teljesítse kötelezettségeit. Ez nemcsak a hitelnyújtás keretében érvényes, hanem például az egyik tagállam javainak másik tagállam részére való értékesítésekor a likviditási hozzájárulás során is. Igaz ugyan, hogy ez a tagállamok közötti kereskedelmi és ügyleti tilalomban jelenne meg, de ilyen átfogó tilalom esetében valamennyi résztvevő számára egyértelmű lenne, hogy a kötelezettségeket vállaló tagállam semmilyen formában nem kap pénzügyi segítséget más tagállamtól. Az összes kötelezettség teljesítése ebben az esetben kizárólag az adós tagállam egyedi pénzügyi kapacitásától függne.
134.
Az EUMSZ 125. cikk mindazonáltal nem ezt az utat választotta. Abban egyértelműen nem a tagállam javára szóló pénzügyi szolgáltatások tilalmát szabályozták.
135.
Az EUMSZ 125. cikk célkitűzései alapján mindazonáltal meggondolandó lenne e rendelkezés tág értelmezésén túl legalább azoknak a pénzügyi szolgáltatásoknak a kizárása is, amelyek végeredményben a tagállami kötelezettségek teljesítésével azonos hatást válthatnak ki. Ezáltal az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulatában szereplő második alternatíva hatályát kiterjesztenék a kötelezettségekre vonatkozó, csupán közvetett felelősségvállalásra. Ilyen feltételezhető például abban az esetben, amikor csak valamely hitel hozza a tagállamot olyan helyzetbe, hogy teljesíthesse kötelezettségeit. Ez különösen akkor lenne feltűnő, ha a hitel mértéke a tagállam által a hitelezőivel szemben kielégítendő kötelezettség mértékéhez igazodik.
– Az Európai Unió strukturális elvei
136.
A szöveg ilyen jellegű, az EUMSZ 125. cikk céljából származtatott kiterjesztése azonban ellentétes lehet az Unió alapvető elveivel, amelyek az EUMSZ 125. cikk viszonylatában legalább egyenrangú jelentőséggel bírnak.
A tagállamok szuverenitása
137.
Mindenekelőtt a tagállami szuverenitás védelme érintett e tekintetben. Az Uniót továbbra is szuverén államok alapították. Ennek a szuverenitásnak a kifejezése és egyben védelme az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondatában szereplő hatáskör-átruházás elve.
138.
Az ESM létrehozásával például nem ruháztak át tagállami hatásköröket az Unióra, korlátozva ezzel a tagállamok szuverenitását. Az ESM-Szerződés nemzetközi szerződésként sokkal inkább éppen a tagállamok szuverenitásának és szerződéskötési szabadságának kifejezése.
139.
A kötelezettségek közvetett átvállalása uniós jogi tilalmának a feltételezése megakadályozná a tagállamokat abban, hogy pénzügyi eszközöket vessenek be a másik tagállam államcsődje által a saját gazdasági és pénzügyi helyzetükre kifejtett negatív hatások elkerülése érdekében. A tagállamok közötti gazdasági tevékenység uniós jogban ösztönzött és elérni kívánt összefonódása valamely tagállam államcsődje esetén jelentős károkat okozhat más tagállamokban is. Ez esetlegesen olyan széles körben is megtörténhet, hogy általa veszélybe kerül a monetáris unió fennállása is, ahogyan erre néhány eljárásban részt vevő fél utalt.
140.
Itt elsősorban nem arról van szó, hogy megállapítsuk a monetáris unió stabilitását fenyegető ilyen veszélyt, vagy megvizsgáljuk azt a kérdést, hogy hogyan lehetne a legjobban elhárítani egy ilyen veszélyt. Csupán kiemelendő, hogy az EUMSZ 125. cikk tág értelmezése ilyen esetben is elvenné a tagállamoktól a másik tagállam államcsődjének megakadályozására irányuló hatáskört, és azt a képességet, hogy így próbálják meg maguktól elhárítani a károkat. A tagállamok saját védelmükre irányuló intézkedések megtételére vonatkozó szuverenitásának ilyen messzemenő korlátozása álláspontom szerint nem alapulhat egy norma teleológiailag indokolt tág értelmezésén, amelyet annak szövege nem fejez ki egyértelműen.
141.
Ez különösen annak figyelembevétele mellett érvényes, hogy a Szerződésekben más körülmények fennállása esetén kifejezetten szerepel az itt szóban forgó hitelnyújtás tilalma. Az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése kifejezetten megtiltja az Európai Központi Banknak és a nemzeti központi bankoknak, hogy „folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt” nyújtsanak a tagállamoknak. A központi bankoknak ezzel megtiltják a tagállamoknak való hitelnyújtást (
27
). A tagállamok hitelnyújtása tekintetében az EUMSZ 125. cikk azonban éppen nem tartalmaz ilyen megfogalmazást.
A tagállamok közötti szolidaritás
142.
Az EUMSZ 125. cikk tág értelmezése ezen túlmenően ellentétes lenne a Szerződések különböző helyein szabályozott szolidaritás gondolatával. Az EUSZ preambuluma értelmében a szerződő felek és az Unió azt óhajtják, hogy „elmélyítsék a népeik közötti szolidaritást”. A 3. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében az Unió „előmozdítja a gazdasági, a társadalmi és a területi kohéziót, valamint a tagállamok közötti szolidaritást”. A gazdaságpolitikai fejezetben az EUMSZ 122. cikk (1) bekezdése is kifejezetten hivatkozik a tagállamok közötti szolidaritásra.
143.
A szolidaritás gondolatából biztosan nem vezethető le az ESM-en keresztül biztosítandó pénzügyi segítségnyújtásra irányuló kötelezettség. Az EUMSZ 125. cikk teleológiailag tág értelmezése azonban ezen túlmenően meg is tiltaná a tagállamoknak, hogy szükség esetén, nevezetesen az államcsődhöz kapcsolódó jelentős gazdasági és társadalmi hatások elkerülése esetében önként nyújtsanak egymásnak segítséget. Bármely harmadik országnak nyújthatnának segítséget, de az Unió keretein belül tilos lenne a gyorssegély. Ez a tilalom számomra úgy tűnik, hogy éppen az Unió összességében vett értelmét és célját kérdőjelezné meg.
144.
A Szerződések alapvető strukturális elveivel ezért ellentétes az EUMSZ 125. cikk ilyen tág értelmezése.
– Az EUMSZ 125. cikkhez kapcsolódó célok megkerülése és tiszteletben tartása
145.
Ez ellen felhozható, hogy értelmét veszti az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdésének második mondata, ha a tagállamoknak tilos ugyan a kötelezettségek közvetlen átvállalása, közvetett átvállalással azonban könnyen lehetséges a megkerülés. Ezzel a nézőponttal annyiban egyetértek, amennyiben az EUMSZ 125. cikk értelmezése nem vezethet olyan eredményre, amely teljes mértékben kiüresíti az abban szabályozott tilalmat.
146.
Mindazonáltal nem ez a helyzet. Az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulatában szabályozott felelősségvállalás kizárása és a kötelezettségátvállalás tilalma akkor is „effet utile” jellegű, ha a szövegében kifejezésre jutó szabályozási tartalom alapján alkalmazzák azt.
147.
Így a felelősség kizárására irányuló első alternatíva által, a görög kormány helyes érvelésének megfelelően, kizárt minden olyan kötelezettség, amely valamely tagállammal szemben valamely másik tagállam kötelezettségeinek teljesítését írja elő. Ilyen kötelezettség nem következik az uniós jogból, és – a rendelkezés második fordulatában szabályozott garanciák kivételével – egy tagállam sem vállalhat ilyen kötelezettséget magára. Így valamennyi tagállam és azok potenciális hitelezői tudják, hogy soha nem állhat fenn egy másik tagállam általi teljesítésére vonatkozó jogosultság.
148.
Ezenkívül az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulatában található második alternatívával, a kötelezettségek átvállalásának tilalmával végeredményben összefügg a hitelezők közvetlen kielégítésének tilalma. Ennek értelmében a tagállamok nem teljesíthetik közvetlenül valamely másik tagállam hitelezőinek követeléseit. Tilos számukra a hitelezők közvetlen támogatása, az adós tagállam támogatásának következményeként fellépő közvetett támogatásuk azonban nem. A hitelezők így rendszeresen profitálhatnak a tagállam támogatásából. A tagállam potenciális hitelezői számára fennáll azonban az a további bizonytalanság, hogy valóban követeléseik kiegyenlítéséhez vezet-e az egyik tagállam javára biztosított pénzügyi támogatás. Ennyiben a tagállam önkéntes támogatása nem kapcsolódik szükségszerűen a tagállam hitelezőinek teljes vagy akár csak részleges kielégítéséhez. Ez a bizonytalanság alkalmas arra, hogy támogassa a tagállamok különböző tőkepiaci kamatmértékeire irányuló célkitűzést (
28
).
149.
Mindezek ismeretében tehát valamely tagállam hitele csak akkor valósítja meg valamely másik tagállam kötelezettségeinek átvállalását, ha közvetlenül kielégíti a kedvezményezett tagállam hitelezőit. Ez akkor feltételezhető például, ha a tagállam egyáltalán nem rendelkezhet a hiteleszközzel.
150.
A jelen esetben nem kell döntenem a különösen az Európai Tanács által képviselt értelmezésről, miszerint az EUMSZ 125. cikk betartása érdekében a valamely tagállamnak nyújtott pénzügyi szolgáltatásoknak ezenkívül „szigorú feltételrendszer” mellett hozzá kell járulniuk a tagállamok költségvetési fegyelmére irányuló mindenek felett álló célhoz. Az euróövezet tagállamai ugyanis az ESM-Szerződés 12. cikkének (1) bekezdése értelmében kialakították ezeket a feltételeket.
– Közbenső következtetés
151.
Következésképpen az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulatában található második alternatíva szövegét, rendszerét és teleológiai értelmezését tekintve csak azt tiltja meg, hogy valamely másik tagállam kötelezettségeit úgy vállalják át, hogy a hitelezőket közvetlenül kielégítő módon veszik át vagy teljesítik e kötelezettségeket. Így főszabály szerint a tagállamoknak nem tiltják meg a másik tagállam részére történő hitelnyújtást.
152.
Az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása révén, tekintettel az ESM-Szerződés 14–16. cikke szerint az ESM által biztosított hitelekre, a tagállamok így nem sértették meg az EUMSZ 125. cikket.
153.
Amennyiben mindazonáltal a Bíróság az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondata első fordulatának értelmezése keretében arra az eredményre jut, hogy a tagállamoknak tilos az egymás közötti hitelnyújtás is, akkor meg kell még vizsgálni azt is, hogy az ESM-en keresztüli tevékenység tagállami tevékenységet valósít-e meg. Számomra ez az EUMSZ 125. cikk tág értelmezése alapján nem megkérdőjelezhető. Ha ugyanis az egyik tagállamnak nyújtott hitel közvetetten e tagállam kötelezettségei kielégítésének minősül, akkor ennek az ESM révén történő biztosítása is legalább közvetett tagállami biztosítást jelent. Ugyanis ők hozták létre és ellenőrzik az ESM-et. Ezen túlmenően az ESM-Szerződés 25. cikkének (1) bekezdése szerinti veszteségfedezetre vonatkozó szabály értelmében végső soron nekik kell teljes mértékben felmutatniuk a hiteleszközt.
iv) Értékpapír-felvásárlás mint valamely tagállam kötelezettségeinek átvállalása
154.
A pénzügyi eszközök keretében végül azt kell megvizsgálni, hogy összhangban áll-e az EUMSZ 125. cikkel az ESM-Szerződés 17. és 18. cikkében előírt, ESM vagy harmadik fél általi tagállami értékpapír-felvásárlás. Ennek ismét előfeltétele az, hogy az EUMSZ 125. cikk megtiltsa a tagállamoknak az ilyen értékpapír-felvásárlást.
155.
Az ESM-Szerződés 17. cikke szerinti, az értékpapírok közvetlen kibocsátó tagállamtól való megvásárlása csak a hitel egy különös formáját valósítja meg. Ahogyan azt fent bemutattam, az ESM-Szerződés szerinti hitelnyújtás összeegyeztethető az EUMSZ 125. cikkel.
156.
Az ESM-Szerződés 18. cikke szerinti, valamely tagállam értékpapírjainak harmadik féltől való megvásárlása főszabály szerint ugyancsak nem jelenti e tagállam kötelezettségeinek átvállalását, hiszen ez nem teljesíti a tagállam kötelezettségeit. A értékpapírt kibocsátó tagállam ugyanis – ahogyan a Bizottság helyesen rámutat – továbbra is a kötelezettség adósa marad. A tagállam kötelezettsége ettől tartalmilag nem változik, kizárólag a hitelező oldalán valósul meg csere.
157.
Ezzel szemben felhozható ellenérvként az, hogy az értékpapír-felvásárlást követő helyzet gazdasági szempontból nem különbözik a tagállam harmadik féllel szemben fennálló kötelezettségének olyan szokásos teljesítésétől, amelyből a teljesítő tagállamnak megtérítésre való jogosultsága keletkezik a mentesülő tagállammal szemben. Igaz ugyan, hogy az ilyen megtérítésre való jogosultság tartalma különbözik a közvetlenül az értékpapír-felvásárlásból keletkező követelés tartalmától. A segítségre szoruló tagállam értékpapírjainak vételára is lehet általában alacsonyabb a kötelezettség értékénél. Végeredményben azonban a korábbi hitelező a felvásárló tagállamtól legalább követelése egy részéhez közvetlenül hozzájut az értékpapír-felvásárlás révén.
158.
Ennyiben felmerül a kérdés, hogy sérti-e az EUMSZ 125. cikket az értékpapírok harmadik féltől való megvásárlása azért, mert közvetlenül kedvezményezetté teszi az értékpapír tulajdonosát, mint a tagállam addigi hitelezőjét (
29
). Bár ilyen értékpapír-felvásárlás esetén az ESM pénzügyi eszközei közvetlenül a hitelezőhöz folynak be, álláspontom szerint mégis biztosított a hitelezők közvetlen kielégítésének tilalma akkor, ha az értékpapírokat rendes piaci feltételek mellett veszik meg. Ebben az esetben ugyanis a korábbi értékpapíros hitelező az addigiakhoz hasonlóan egy tetszés szerinti harmadik féltől kapja meg a pénzét, és nem kifejezetten valamely másik tagállam kapacitásából profitál. Az értékpapírpiacon való szokásos adásvétel során a hitelező nem is tud arról, hogy az értékpapír felvásárlója tagállam. Így az ilyen értékpapír-felvásárlás nem alkalmas arra, hogy valamely tagállam potenciális hitelezői valamely másik tagállam kapacitására alapozzák bizalmukat.
159.
Nem derül ki, hogy az ESM-Szerződés 18. cikke szerinti pénzügyi segítségnyújtási eszközök bevetése szükségszerűen eltérne a bemutatott körülményektől. Az ESM e rendelkezés szerinti értékpapír-vásárlásai ezért nem kerülnek szükségszerűen ellentmondásba az EUMSZ 125. cikkel (
30
), hanem minden esetben fennáll annak lehetősége, hogy annak előírásaival összhangban kerüljön rájuk sor. Ezért a vizsgálat e tárgya tekintetében értékpapír-vásárlás esetében is megválaszolatlanul maradhat a kérdés, hogy az EUMSZ 125. cikk keretében ennyiben betudható-e egyáltalán a tagállamoknak az ESM tevékenysége.
160.
Végeredményben ezért az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása az ESM-Szerződés 17. és 18. cikkében előírt, ESM általi értékpapír-felvásárlás tekintetében sem sérti az EUMSZ 125. cikket.
b) Az ESM-Szerződés 25. cikke szerinti forráslehívás
161.
Végül azt kell még megvizsgálni az EUMSZ 125 cikk szerinti tilalommal kapcsolatban, hogy azzal összeegyeztethető-e az ESM-Szerződés 25. cikkének (2) bekezdésében szabályozott, nagyobb mértékű forráslehívás.
162.
Az EUMSZ 125. cikk (1) bekezdése második mondatának első fordulata szerinti első alternatíva a tagállamok közötti önkéntes felelősségvállalás tilalmát tartalmazza (
31
).
163.
Az ESM-Szerződés 8. cikke (2) bekezdésének első mondata értelmében az ESM engedélyezett törzstőkéje befizetett és lehívható részekre oszlik. A szerződés 9. cikke értelmében a be nem fizetett tőkét többek között az Igazgatótanács és az ügyvezető igazgató meghatározott feltételek mellett lehívhatja befizetésre. Az ESM-Szerződés 25. cikkének (2) bekezdése értelmében abban az esetben, ha az ESM valamely tagja nem fizeti be a lehívott forrásokat, nagyobb mértékű forráslehívást intéznek az ESM többi tagjához.
164.
Ez a szabályozás azonban nem kapcsolódik az ESM-Szerződés megkötésével megvalósuló önkéntes felelősségvállaláshoz. Az ESM-tagoknak csak saját forráskötelezettségeiket kell teljesíteniük. Az ESM valamely tagja által nem teljesített forráslehívás az ESM-Szerződés 25. cikke (2) bekezdésének első mondata értelmében csupán azzal a következménnyel jár, hogy saját forráskötelezettségei tekintetében nagyobb mértékben veszik igénybe a többi ESM-tagot. Nem kötelezik őket azonban arra, hogy kielégítsék a másik ESM-tag forráskötelezettségét. Az elmaradással érintett ESM-tag az ESM-Szerződés 25. cikke (2) bekezdésének második mondata értelmében továbbra is köteles befizetni adósságát az ESM-nek.
165.
Ezt a megállapítást erősíti meg emellett az ESM-Szerződésben részes felek 2012. szeptember 27-i közös nyilatkozata is, amelynek értelmében a szerződés összességében egyetlen tagállam részére sem ír elő olyan fizetési kötelezettséget, amely túlmutat az engedélyezett törzstőkében való saját részesedésen (
32
). Ha tehát valamely tagállam teljes mértékben befizette saját részét, vele szemben nem érvényesíthetik az ESM-Szerződés 25. cikke (2) bekezdésének első mondata szerinti nagyobb mértékű forráslehívást.
c) Közbenső következtetés
166.
Megállapítható tehát, hogy az EUMSZ 125. cikk nem tiltja meg a tagállamoknak olyan megállapodás megkötését és ratifikálását, amelyben az ESM-Szerződés 25. cikke (2) bekezdésének első mondata szerinti nagyobb mértékű forráslehívást szabályoznak, és amely valamely nemzetközi szervezetnek az ESM-Szerződés 14–18. cikkében szereplő hitelek és értékpapír-felvásárlások formájában szabályozotthoz hasonló pénzügyi segítségnyújtási eszközeit írja elő.
4. Új hatáskörök uniós intézményekre való átruházása
167.
Megvizsgálandó továbbá, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása sérti-e az uniós jogot, annyiban amennyiben új feladatokat ruház az uniós intézményekre. Az ESM-Szerződés így számos ponton előírja a Bizottság, a Bíróság és az Európai Központi Bank cselekvését, annak ellenére, hogy az ESM-Szerződés keretében csak a tagállamok tevékenykednek, nem pedig az Unió.
168.
A felperes ezt a feladatmegosztást összeegyeztethetetlennek tartja az intézmények Szerződésekben meghatározott funkcióival. Úgy véli különösen, hogy az uniós intézmények ilyen jellegű igénybevételére csak az EUSZ 20. cikk szerinti megerősített együttműködési eljárásban kerülhet sor.
169.
A következőkben meg kell ezért vizsgálni, hogy az ESM-Szerződés által a Bizottság (lásd az a) pontot), az Európai Központi Bank (lásd a b) pontot) és a Bíróság (lásd a c) pontot) számára előírt feladatok sértik-e az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének első mondatát, amelynek értelmében az egyes intézmények a Szerződésekben rájuk ruházott hatáskörök határain belül járnak el.
a) A Bizottság
170.
Az ESM-Szerződés 13. cikke (1) bekezdésének harmadik mondata értelmében abban az esetben, ha az ESM valamely tagja stabilitási támogatás iránti kérelmet nyújt be, a Bizottság a Kormányzótanács felkérésére ezt követően különböző, az ESM pénzügyi segítségnyújtásának alapjául szolgáló vizsgálatokat végez. Az ESM-Szerződés 13. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében a Bizottság feladata továbbá, hogy – az EKB-val együttműködésben, és amennyiben lehetséges, az IMF-fel közösen – egyeztesse a segítségkérő ESM-taggal a feltételrendszert. A rendelkezés (4) bekezdése értelmében a feltételrendszer joghatályosságához szükséges még a Kormányzótanács egyetértése is. Az ESM-Szerződés 13. cikkének (7) bekezdése értelmében a Bizottság feladata a feltételek betartásának ellenőrzése is. Ezen túlmenően az ESM-Szerződés különböző helyzetek vonatkozásában további vizsgálatokat és jelentéseket ír elő a Bizottság részére (
33
).
171.
A Bíróság a Bizottság feladatait megállapító, a korábbi EGK-Szerződés 155. cikkének negyedik franciabekezdésével összefüggésben megállapította, hogy e rendelkezés nem zárja ki azt, hogy a tagállamok a Bizottságra bízzák a Tanács keretében ülésező képviselőik aktusa alapján végrehajtott kollektív cselekvés összehangolását (
34
). A Bíróság egy következő ítéletében arra hívta fel a figyelmet, hogy a Szerződés egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg a tagállamokat annak keretein kívül olyan eljárási elemek alkalmazásában, amelyek meghatározott uniós rendelkezésekre irányulnak, és amelyek uniós intézmények részvételét igénylik (
35
). Ebből az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a Bizottság a tagállamok kezdeményezésére tevékenykedhet a Szerződésben ráruházott feladatok keretein kívül is.
172.
2011. június 20-án valamennyi tagállam kormányának képviselője elfogadta azt a határozatot, amelynek értelmében „az ESM-Szerződés olyan rendelkezéseket tartalmaz, amelyek értelmében az Európai Unió Bizottsága és az Európai Központi Bank a Szerződésben ráruházott feladatokat hajtja végre” (
36
). Ez a határozat annyiban túlmutat a hivatkozott ítélkezési gyakorlaton, amennyiben az ESM-Szerződés nem egy valamennyi tagállam által végrehajtott cselekvés, és a határozat elfogadásának időpontjában még nem volt ismert a 2012. február 2-án megkötött ESM-Szerződés pontos tartalma.
173.
Mindezek ellenére a hivatkozott ítélkezési gyakorlat alapján úgy vélem, hogy a Bizottság főszabály szerint jogosult az ESM-Szerződésben ráruházott feladatok ellátására. A határozat valamennyi tagállami kormányképviselő általi támogatása egyrészt elegendő mértékben jelzi a tagállamok cselekvésének kollektív jellegét. Másrészt a tagállamok képviselői a határozat időpontjában ismerték az ESM-Szerződés lényeges tartalmát, hiszen az Európai Tanács már 2011. április 20-án elfogadta az ESM lényeges ismertetőjegyeit (
37
).
174.
Nem meggyőző a felperes azon érve, hogy az EUSZ 20. cikk szerinti megerősített együttműködésben az uniós intézményekre való feladatátruházás bizonyos korlátozása szerepel. Igaz ugyan, hogy a rendelkezés (1) bekezdése kifejezetten előírja, hogy a tagállamok „igénybe vehetik az Unió intézményeit”. A megerősített együttműködés azonban több, mint a Bíróság hivatkozott ítélkezési gyakorlata szerinti puszta feladatátruházás. Nem merül ki az uniós intézmények igénybevételének lehetőségében, hanem mindenekelőtt olyan uniós jogi aktusok elfogadását teszi lehetővé, amelyek az EUSZ 20. cikk (4) bekezdése értelmében csak az abban részt vevő tagállamokat kötelezik. Ezért nem látszik elfogadhatónak az, hogy a szerződő felek a megerősített együttműködésre vonatkozó szabályok bevezetésével a Szerződések hatályán kívüli területre akarták volna korlátozni az uniós intézményeknek a Bíróság hivatkozott ítélkezési gyakorlatával megerősített igénybevételét.
175.
Ezen túlmenően kiemelendő, hogy az EUSZ 20. cikk szerinti megerősített együttműködés következményeitől eltérően a Bizottságnak nem kötelessége az ESM-Szerződéssel ráruházott feladatok ellátása. A Bíróság hivatkozott ítélkezési gyakorlatát nem lehet úgy értelmezni, hogy a tagállamok kötelezhetik a Bizottságot az uniós kereteken kívüli cselekvésre. A Bizottságnak mint uniós intézménynek ugyanis csak az uniós jogban szabályozott feladatokból következhet ilyen kötelezettsége. Ezen túlmenően az EUSZ 17. cikk (3) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében a Bizottság feladatainak ellátása során teljes mértékben független, és tagjai nem fogadhatnak el utasításokat semmilyen kormánytól vagy intézménytől. Úgy tűnik, hogy ebből az értelmezésből indultak ki az euróövezet tagállamai is akkor, amikor az ESM-Szerződés (10) preambulumbekezdésében valamennyi uniós tagállam felhatalmazására hivatkoznak, amely „felkéri” a Bizottságot (
38
) az e szerződésben előírt feladatai ellátására. Az ESM-Szerződés következésképpen nem abból indul ki, hogy a Bizottságnak ez kötelező lenne.
176.
Mindezek alapján tehát az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása mindenekelőtt akkor sértheti az uniós jogot, ha a szerződés olyan cselekvésre szólítja fel a Bizottságot, amely a Szerződések értelmében számára tilos. A Bizottság ugyanis az ESM keretében való cselekvései során is teljes mértékben az uniós jognak – beleértve az Alapjogi Chartát is – alávetett uniós intézmény marad.
177.
Az uniós jog megsértését mindazonáltal nem fedeztem fel. Sokkal inkább az uniós jog biztosításának érdekét szolgálja a Bizottság ESM keretében való megbízása azzal, hogy az ESM-Szerződés 13. cikke (3) bekezdésének második albekezdése értelmében biztosítsa a pénzügyi segítségnyújtási eszközök feltételrendszerének uniós joggal való összhangját.
178.
Így nem kerülik meg az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének első mondatát azzal, ha a Bizottság uniós kötelezettségeinek figyelembevétele mellett elvégzi az ESM-Szerződésben ráruházott feladatokat.
b) Az Európai Központi Bank
179.
Az ESM-Szerződés az Európai Központi Bankra is feladatok sorát bízza. Ezek a feladatok a Bizottság feladataihoz képest csekély mennyiséget jelentenek. Önálló vizsgálati hatáskört csak az ESM-Szerződés 4. cikke (4) bekezdése első albekezdésének első mondata és 18. cikkének (2) bekezdése ír elő. Egyebekben a Bizottság cselekvésére az ESM-Szerződés 13. cikkének (1), (3) és (7) bekezdése, valamint 14. cikkének (6) bekezdése értelmében minden esetben az Európai Központi Bankkal „együttműködésben” kerül sor. Ezekben az esetekben következésképpen az Európai Központi Bank tekintetében kevésbé beszélhetünk átruházott feladatokról, sokkal inkább minősített meghallgatáshoz való jogról.
180.
A Bíróság fent hivatkozott, a Bizottságra ruházott feladatokra vonatkozó ítélkezési gyakorlata – ahogyan azt különösen a holland kormány kifejtette – alkalmazható az Európai Központi Bankra. Ez mindazonáltal csak abban az esetben igaz, ha az ESM-Szerződéshez hasonlóan az általános gazdaságpolitika feladataira hivatkoznak, amelyek támogatása az EUMSZ 282. cikk (1) bekezdése és (2) bekezdésének harmadik mondata értelmében az Európai Központi Bank feladatai közé tartozik.
181.
Ismét hangsúlyozni kell azonban azt, hogy az Európai Központi Banknak nem kötelessége átvenni az ESM-Szerződéssel ráruházott feladatokat. Az Európai Központi Bank esetében ez különös jelentőséggel bír, tekintettel az EUMSZ 130. cikkben rögzített függetlenségére.
182.
Így az Európai Központi Bank tekintetében is megállapítható, hogy az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása nem sérti az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének első mondatát akkor, ha uniós kötelezettségeinek figyelembevétele mellett elvégzi az ESM-Szerződésben ráruházott feladatokat.
c) A Bíróság
183.
Végül már csak azt kell tisztázni, hogy összeegyeztethető-e az uniós joggal a Bíróság ESM keretében felvázolt szerepe.
184.
Az ESM-Szerződés 37. cikkének (2) bekezdése értelmében a Kormányzótanács dönti el „az ESM és valamelyik tagja, vagy az ESM tagjai egymás közötti, a szerződés értelmezését vagy alkalmazását illető jogvitát, ideértve az ESM által elfogadott határozatok jelen szerződéssel való összeegyeztethetőségével kapcsolatos jogvitát is”. A rendelkezés (3) bekezdése értelmében, amennyiben az ESM valamelyik tagja megtámadja a Kormányzótanács döntését, a jogvitát a Bíróság elé terjesztik. Amint az az ESM-Szerződés (16) preambulumbekezdéséből kiderül, a szerződő felek az EUMSZ 273. cikkre alapozzák a Bíróság e szerepét.
185.
Az EUMSZ 273. cikk értelmében a Bíróság „hatáskörrel rendelkezik a tagállamok között felmerülő, a Szerződések tárgyával összefüggő vitás ügyekben, ha az ilyen ügyeket a felek egy külön megállapodás alapján elé terjesztik”. Azt kell megvizsgálni, hogy az ESM-Szerződés 37. cikkének vázolt rendelkezései teljesítik-e e feltételeket.
186.
Ehhez először is a Szerződések tárgyával összefüggő vitának kell fennállnia az ESM-Szerződés értelmezése és alkalmazása tekintetében. Ahogyan az a Szerződésekből eredő kötelezettségek nem teljesítése esetén az EUMSZ 259. cikk (1) bekezdése alapján indított tagállamok közötti keresettel való összehasonlításból kiderül, az EUMSZ 273. cikk nem maguknak a Szerződéseknek az értelmezésére vonatkozó vitákra irányul. Elegendő a puszta összefüggés. Mivel az EUMSZ 273. cikk szerint a feladatnak külön megállapodásból kell fakadnia, ezen túlmenően elegendő az, ha egy ilyen megállapodás tárgya összefügg a Szerződések tárgyával. Nem szükséges tehát az, hogy a megállapodásból fakadó minden egyes vita feltétlenül összefüggjön a Szerződésekkel.
187.
Ilyen összefüggés már csak azért is fennáll az ESM-Szerződés esetében, mert annak 13. cikke (3) bekezdésének második albekezdése előírja, hogy a pénzügyi segítségnyújtási eszközökre vonatkozó feltételrendszernek teljes mértékben összhangban kell lennie az EUMSZ-ben szereplő, a gazdaságpolitikák összehangolására vonatkozó minden intézkedéssel. Ezen túlmenően a pénzügyi segítségnyújtási eszközök konkrét nyújtása tekintetében keletkezhetnek például az EUMSZ 125. cikk (az úgynevezett ki nem segítési kikötés) értelmezésére vonatkozó vitás ügyek. Így az ESM-Szerződés értelmezésére és alkalmazására irányuló vitás ügyek az EUMSZ 273. cikk értelmében összefüggnek a Szerződések tárgyával.
188.
Másodszor az a kérdés merül fel, hogy az ESM-Szerződés 37. cikke az EUMSZ 273. cikk szerinti, tagállamok közötti vitás ügyekre vonatkozik-e. Az ESM-Szerződés így akkor is előírja a Bíróság közreműködését, ha az ESM valamelyik tagja és az ESM mint nemzetközi intézmény között merül fel a vita.
189.
Az ESM szerződő felei kizárólag az euróövezet tagállamai, amelyek az ESM-Szerződés 5. cikke értelmében kormányképviselőik útján az ESM legfőbb szervén, a Kormányzótanácson keresztül járnak el. Ahogyan azt különösen az Egyesült Királyság Kormánya fogalmazta meg helyesen, mindezek alapján legalábbis elfogadhatónak tűnik az, hogy az ESM-tag és az ESM között felmerülő vita esetében természeténél fogva az ESM-tag és azon többi ESM-tag közötti vita valósul meg, akik az ESM keretében többségi döntést hoztak. A tagállamok intézményi keretek között végrehajtott cselekvése különös uniós jogi elvárásokhoz kötött. A Bíróság hatásköre ezért az uniós jog egységes alkalmazását biztosítja. Erősíti ezenkívül az Unió jogvédelmi rendszerét, ami megfelel az EUMSZ 273. cikk célkitűzésének. Hozzájön ehhez még e rendelkezés tagállamok számára választható jellege. Így semmi nem szól e rendelkezés tág értelmezése ellen. Akkor is alkalmazható tehát az EUMSZ 273. cikk a tagállamok közötti, a kizárólag általuk alapított intézmény keretében felmerülő vitákra, ha ez az intézmény maga is fél.
190.
Következésképpen az ESM-Szerződéssel a Bíróságra ruházott szerep is összeegyeztethető az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésének első mondatával.
5. Az Alapjogi Charta 47. cikke és a jogbiztonság elve
191.
Megvizsgálandó továbbá, hogy összeegyeztethető-e az ESM-Szerződés az Alapjogi Charta 47. cikke szerinti hatékony bírói jogvédelemhez való joggal és a jogbiztonság általános elvével.
192.
A felperes ezzel kapcsolatban azzal érvelt, hogy az ESM-Szerződés 37. cikkének (2) bekezdése értelmében az ESM-re csupán a Bíróság korlátozott vizsgálati hatásköre terjed ki, annak ellenére, hogy például azok a feltételek, amelyeket az ESM a stabilitási támogatáshoz előír, hátrányosan érinthetik különösen a Charta IV. Címéhez tartozó szociális jogokat. Bíróság előtti eljárást azonban csak az euróövezet tagállamai indíthatnak. Az ESM tevékenysége így nem tartozik az Alapjogi Charta 47. cikke által megkövetelt hatékony bírói jogvédelem alá.
193.
Az Alapjogi Charta 51. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében a tagállamokra az annyiban érvényes, „amennyiben az Unió jogát hajtják végre”. Következésképpen a Bizottság álláspontja szerint az Alapjogi Charta 47. cikkét nem kell alkalmazni az ESM tevékenységére. Felmerülhet a kérdés, hogy helyes-e ez a nézőpont. Az egyének hatékony bírói jogvédelemhez való joga ugyanis mindenesetre megfelelően biztosított az ESM tevékenysége tekintetében.
194.
Így a tagállamok ESM keretében végrehajtott cselekvéseinek uniós joggal való összeegyeztethetőségét – a jelen jogvitából is láthatóan – a Bíróság és a nemzeti bíróságok vizsgálják az EUMSZ 267. cikk szerinti rendes eljárás keretében. A tagállamok az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében ennyiben legalább a feltételek nemzeti átültetése tekintetében megteremtették a hatékony jogvédelem biztosításához szükséges jogorvoslati lehetőségeket (
39
).
195.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésben is szereplő jogbiztonság elve tekintetében nem világos, hogy ezt mennyiben befolyásolja az ESM tevékenysége.
196.
Az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása így nem sérti sem az Alapjogi Charta 47. cikkét, sem a jogbiztonság elvét.
6. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szereplő lojális együttműködés elve
197.
A kérdést előterjesztő bíróság végül kételkedik az ESM-Szerződésnek az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésével való összeegyeztethetőségében. E rendelkezés szabályozza a „lojális együttműködés elvét”, amelynek értelmében az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.
198.
A felperes ezzel kapcsolatban előadta, hogy a tagállamok megsértik ezt az elvet, hiszen az ESM-hez hasonló független nemzetközi szervezet létrehozásával meg akarják kerülni az uniós jogot, különösen az EUMSZ 125. cikk szerinti tilalmakat.
199.
Mindazonáltal, ahogyan azt korábban már bemutattam (
40
), nem állapítható meg az uniós jogi kötelezettségek, különösen az EUMSZ 125. cikk megkerülése. Az uniós jogi kötelezettségek megkerülésének problémája ezen túlmenően kizárólag e kötelezettségek értelmezése keretében lenne megvizsgálható. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés keretében már megvizsgált uniós jogi rendelkezéseken túlmenően nem világos, hogy az ESM-Szerződés mennyiben befolyásolná hátrányosan a lojális együttműködés elvét. Az ESM-Szerződéssel a Bizottság és az Európai Központi Bank számára előírt feladatok sokkal inkább ennek ellenkezője mellett szólnak.
200.
Így az ESM-Szerződés megkötése és ratifikálása nem sérti az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését sem.
7. Közbenső következtetés
201.
A fentiekre figyelemmel a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése, az EUSZ 13. cikk, az EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése, az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja és (2) bekezdése, az EUMSZ 122., 123. és 125. cikk, valamint az Alapjogi Charta 47. cikke és a jogbiztonság elve nem akadályozza meg a tagállamokat az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodás megkötésében és ratifikálásában.
C – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésről: a határozat hatálybalépésének hatása az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés megválaszolására
202.
Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság végül azt szeretné tisztázni, hogy a 2011/199 határozat hatálybalépésétől függ-e a tagállamok azon hatásköre, hogy megkössék és ratifikálják az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodást.
203.
Mivel a tagállamok a fenti második kérdésnél kifejtettek értelmében a hatályos jog alapján megköthetik és ratifikálhatják az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodást, ezért erre irányuló hatáskörük nem függ a 2011/199 határozat alapján az EUMSZ 136. cikkbe iktatott új (3) bekezdéstől. A harmadik kérdésre ezért nemleges választ kell adni.
IV – Végkövetkeztetések
204.
Az előbbi megfontolások alapján azt indítványozom a Bíróságnak, hogy az ír Supreme Court által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:
1)
A vizsgálat egyetlen olyan elemet sem vetett fel, amely a 2011/199 határozat érvényességét befolyásolná.
2)
Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése, az EUSZ 13. cikk, az EUMSZ 2. cikk (3) bekezdése, az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének c) pontja és (2) bekezdése, az EUMSZ 122., 123. és 125. cikk, valamint az Alapjogi Charta 47. cikke és a jogbiztonság elve a 2011/199 határozat hatálybalépése előtt nem akadályozza meg azokat a tagállamokat, amelyek pénzneme az euró, az ESM-Szerződéshez hasonló nemzetközi megállapodás megkötésében és ratifikálásában.
(
1
)	Eredeti nyelv: német.
(
2
)	Lásd többek között a C-188/92. sz. TWD Textilwerke Deggendorf ügyben 1994. március 9-én hozott ítélet (EBHT 1994., I-833. o.) 17. pontját és a C-550/09. sz., E és F ügyben 2010. június 29-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-6213. o.) 46. pontját.
(
3
)	Lásd többek között a C-408/95. sz., Eurotunnel és társai ügyben 1997. november 11-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-6315. o.) 29. pontját és a C-343/09. sz. Afton Chemical ügyben 2010. július 8-án hozott ítélet (EBHT 2010., I-7023. o.) 19. pontját.
(
4
)	Ezzel kapcsolatban lásd a 2011/199 határozat bevezető megjegyzéseit is.
(
5
)	Hasonló korlátozásról lásd a C-408/95. sz., Eurotunnel és társai ügyben 1997. november 11-én hozott ítélet (EBHT 1997., I-6315. o.) 34. pontját.
(
6
)	Lásd a 2011/199 határozat (4) preambulumbekezdését.
(
7
)	Lásd az Európai Tanács 2011. március 24–25-i üléséről készült EUCO 10/1/11 REV 1. sz., 2011. április 20-i következtetéseinek 16. és azt követő pontját, valamint II. mellékletét.
(
8
)	Lásd ezzel kapcsolatban az ESM-Szerződés tárgya tekintetében a lenti 75. és azt követő pontokat.
(
9
)	Lásd ehhez a 169/80. sz., Gondrand és Garancini ügyben 1981. július 9-én hozott ítélet (EBHT 1981., 1931. o.) 17. pontját és a C-582/08. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben 2010. július 15-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-7191. o.) 49. pontját.
(
10
)	Lásd a 2011/199 határozat (2) preambulumbekezdését.
(
11
)	Lásd többek között a C-132/09. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben 2010. szeptember 30-án hozott ítélet (EBHT 2010., I-8695. o.) 43. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
12
)	Lásd többek között a C-504/10. sz. Tanoarch-ügyben 2011. október 27-én hozott ítélet (EBHT 2011., I-10853. o.) 43. pontját.
(
13
)	Lásd többek között a C-470/11. sz. Garkalns-ügyben 2012. július 19-én hozott ítélet 18. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
14
)	Lásd többek között a C-241/09. sz. Fluxys-ügyben 2010. december 9-én hozott ítélet (EBHT 2010., I-12773. o.) 30. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
15
)	Lásd az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 12. és azt követő oldalát: az első kifogás az első francia bekezdésben szerepel, a második az ötödikben, a harmadik a másodikban és a harmadikban, a negyedik a negyedikben, az ötödik kifogás pedig az utolsó francia bekezdésben.
(
16
)	Lásd az ESM-Szerződés (1) és (13) preambulumbekezdését is.
(
17
)	Lásd a C-55/00. sz. Gottardo-ügyben 2002. január 15-én hozott ítélet (EBHT 2002., I-413. o.) 33. pontját.
(
18
)	Lásd a fenti 109. pontot.
(
19
)	Lásd az ESM-Szerződés (4) preambulumbekezdését.
(
20
)	Lásd a fenti 116. pontot
(
21
)	A német jogi szövegekben valamely kötelmi jogviszonyba való „belépésről” van szó, lásd például a német Polgári Törvénykönyv 563. §-át a „bérlő halálával bekövetkező helytállás” esetében.
(
22
)	Az Európai Unióról szóló szerződés, amelyet Maastrichtban 1992. február 7-én írtak alá (HL C 191., 1. o.).
(
23
)	Lásd az Európai Gazdasági Közösséget létrehozó szerződés gazdaság- és monetáris unió létrehozására tekintettel javasolt módosításáról szóló szerződéstervezetről szóló, 1990. augusztus 21-i bizottsági közleményt, Európai Közösségek Hírlevele, kiegészítés 2/91., 25. o.
(
24
)	Lásd ugyanott.
(
25
)	Lásd a tagállamok kormányai képviselőinek részvételével a gazdaság- és monetáris unióról 1991. október 28-án megrendezett konferencia elnökségének SN 3738/91 (UEM 82) dokumentumát: „Proposal by the Presidency to the Intergovernmental Conference on Economic and Monetary Union”, 104a. cikk.
(
26
)	Lásd Jan Viebig, Der Vertrag von Maastricht, Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, 314. o.
(
27
)	Lásd a Szerződés 104. cikkében és a 104b. cikke (1) bekezdésében említett tilalmak alkalmazásához szükséges fogalmak meghatározásáról szóló, 1993. december 13-i 3603/93/EK tanácsi rendelet 1. cikke (1) bekezdésének a) pontját is, amely az EUMSZ 125. cikk (2) bekezdésén alapul.
(
28
)	Lásd a fenti 132. pontot.
(
29
)	Lásd a fenti 148. pontot.
(
30
)	Lásd a fenti 111. pontot.
(
31
)	Lásd a fenti 115. pontot
(
32
)	Lásd Ciprus EU melletti állandó képviselőjének az Európai Tanács Főtitkárságához 2012. szeptember 27-én írt SGE12/010319. sz. levelét.
(
33
)	Lásd az ESM-Szerződés 4. cikke (4) bekezdése első albekezdésének első mondatát, 14. cikkének (5) és (6) bekezdését, 15. cikkének (5) bekezdését, 16. cikkének (5) bekezdését és 17. cikkének (5) bekezdését.
(
34
)	Lásd a C-181/91. és C-248/91. sz., Parlament kontra Tanács és Bizottság egyesített ügyekben 1993. június 30-án hozott ítélet (EBHT 1993., I-3685. o.) 20. pontját.
(
35
)	Lásd a C-316/91. sz., Parlament kontra Tanács ügyben 1994. március 2-án hozott ítélet (EBHT 1994., I-625. o.) 41. pontját.
(
36
)	Lásd a Tanács 2011. június 24-i, 12114/11. sz. kísérő feljegyzését, valamint az ESM-Szerződés (10) preambulumbekezdését.
(
37
)	Lásd az Európai Tanács kísérő feljegyzését követően az Európai Tanács 2011. március 24–25-i üléséhez kapcsolódó 2011. április 20-i, EUCO 10/1/11 REV 1. sz. következtetéseinek 17. pontját és II. mellékletét.
(
38
)	E tekintetben az ESM-Szerződés francia nyelvű szövege még egyértelműbb, abban csupán „demander” szerepel.
(
39
)	Lásd ebben az értelemben a C-432/05. sz. Unibet-ügyben 2007. március 13-án hozott ítélet (EBHT 2007., I-2271. o.) 38. és 42. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot.
(
40
)	Lásd a fenti 100. és azt követő pontokat.