62016CJ0017
DOMSTOLENS DOM (Første Afdeling)
4. maj 2017 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse — forordning (EF) nr. 1889/2005 — kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Den Europæiske Union — artikel 3, stk. 1 — fysiske personer, der rejser ind i eller forlader Unionen — angivelsespligt — det internationale transitområde i en medlemsstats lufthavn«
I sag C-17/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Cour de cassation (Frankrig) ved afgørelse af 5. januar 2016, indgået til Domstolen den 12. januar 2016, i sagen
Oussama El Dakkak,
Intercontinental SARL
mod
Administration des douanes et des droits indirects,
har
DOMSTOLEN (Første Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, R. Silva de Lapuerta (refererende dommer), og dommerne E. Regan, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev og C.G. Fernlund,
generaladvokat: P. Mengozzi,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
—
den franske regering ved A. Daly og D. Colas, som befuldmægtigede,
—
den græske regering ved E. Tsaousi og K. Georgiadis, som befuldmægtigede,
—
Europa-Kommissionen ved L. Grønfeldt og F. Dintilhac, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 21. december 2016,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1889/2005 af 26. oktober 2005 om kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Fællesskabet (EUT 2005, L 309, s. 9), og af artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15. marts 2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengengrænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1).
2
Anmodningen er blevet fremsat i forbindelse med en tvist mellem Oussama El Dakkak og Intercontinental SARL på den ene side og administration des douanes et droits indirects (told- og afgiftsmyndighederne i Frankrig, herefter »toldmyndighederne«) på den anden side vedrørende førstnævntes krav om erstatning for deres tab som følge af, at likvide midler, som Oussama El Dakkak medførte under sin transit i lufthavnen Roissy-Charles-de-Gaulle (Frankrig), blev beslaglagt af toldmyndighederne med den begrundelse, at Oussama El Dakkak havde undladt at angive dem.
Retsforskrifter
Forordning nr. 1889/2005
3
Anden og fjerde til sjette betragtning til forordning nr. 1889/2005 har følgende ordlyd:
»(2)
Indførsel af udbyttet af ulovlige aktiviteter i det finansielle system og investering deraf efter hvidvaskning er til skade for en sund og bæredygtig økonomisk udvikling. Med Rådets direktiv 91/308/EØF af 10. juni 1991 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge [(EFT 1991, L 166, s. 77)] indførtes der en fællesskabsmekanisme til forebyggelse af hvidvaskning af penge ved overvågning af transaktioner gennem kredit- og finansieringsinstitutter og visse erhvervstyper. Da der er risiko for, at anvendelsen af den nævnte mekanisme vil føre til øgede bevægelser af likvide midler til ulovlige formål, bør direktiv [91/308] suppleres med et kontrolsystem for likvide midler, der indføres til eller forlader Fællesskabet.
[…]
(4)
Desuden bør der tages hensyn til det supplerende arbejde, der udføres i andre internationale fora, navnlig Den Finansielle Aktionsgruppe vedrørende Hvidvaskning af Penge (FATF), der blev oprettet af G7-topmødet i 1989 i Paris. Særhenstilling IX af 22. oktober 2004 fra FATF opfordrer regeringerne til at træffe foranstaltninger med det formål at afsløre fysiske bevægelser af likvide midler, herunder et angivelsessystem eller anden informationspligt.
(5)
Der bør derfor principielt gælde angivelsespligt for likvide midler, som medføres af fysiske personer, der rejser ind i eller forlader Fællesskabet. Dette princip vil gøre det muligt for toldmyndighederne at indsamle oplysninger om sådanne bevægelser af likvide midler og eventuelt videresende dem til andre myndigheder. […]
(6)
Da angivelsespligten skal have forebyggende og afskrækkende virkning, bør den være opfyldt ved indrejse i eller udrejse fra Fællesskabet. For at koncentrere myndighedernes indsats om betydelige bevægelser af likvide midler bør imidlertid kun beløb på 10000 EUR eller derover være omfattet af pligten. Det bør tillige specificeres, at angivelsespligten gælder for den fysiske person, der medfører beløbet, uanset om den pågældende er dets ejer eller ej.«
4
Denne forordnings artikel 1, stk. 1, er affattet således:
»Denne forordning supplerer bestemmelserne i direktiv [91/308] vedrørende transaktioner gennem kredit- og finansieringsinstitutter og visse erhverv ved fastlæggelse af harmoniserede regler for de kompetente myndigheders kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Fællesskabet.«
5
Forordningens artikel 3, stk. 1, bestemmer:
»Alle fysiske personer, som rejser ind i eller forlader Fællesskabet med likvide midler af en værdi på 10000 EUR eller derover, skal angive dette beløb til de kompetente myndigheder i den medlemsstat, gennem hvilken den pågældende person rejser ind i eller forlader Fællesskabet, i overensstemmelse med denne forordning. Angivelsespligten er ikke opfyldt, hvis oplysningerne er ukorrekte eller ufuldstændige.«
6
Samme forordnings artikel 4, stk. 2, fastsætter:
»I tilfælde af manglende overholdelse af angivelsespligten som fastsat i artikel 3 kan de likvide midler administrativt tilbageholdes i overensstemmelse med de betingelser, der er fastlagt i den nationale lovgivning.«
Forordning nr. 562/2006
7
Artikel 1 i forordning nr. 562/2006 har følgende ordlyd:
»Denne forordning indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem Den Europæiske Unions medlemsstater.
Den fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer EU-medlemsstaternes ydre grænser.«
8
Denne forordnings artikel 4, stk. 1, er affattet således:
»Passage af de ydre grænser kan kun ske ved grænseovergangsstederne og inden for normal åbningstid. Åbningstiderne angives klart ved grænseovergangssteder, der ikke er åbne døgnet rundt.
Medlemsstaterne meddeler Kommissionen listen over deres grænseovergangssteder, jf. artikel 34.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
9
Intercontinental gav Oussama El Dakkak til opgave at medføre amerikanske dollar (USD) med fly fra Cotonou (Benin) til Beirut (Libanon) med transit i lufthavnen Roissy-Charles-de-Gaulle.
10
Under sin transit i denne lufthavn den 9. december 2010 blev Oussama El Dakkak kontrolleret af toldere på boardingbroen til flyet til Beirut. Da tolderne konstaterede, at han var i besiddelse af likvide midler på 3900 EUR og 1607650 USD (ca. 1511545 EUR), fremviste Oussama El Dakkak en angivelse, der var blevet udfyldt hos toldmyndighederne i Republikken Benin.
11
Efter denne kontrol blev Oussama El Dakkak tilbageholdt af toldmyndighederne og derefter bragt for en undersøgelsesdommer på grund af tilsidesættelse af pligten til at angive kapital og hvidvaskning af penge.
12
De af Oussama El Dakkak medførte likvide midler blev beslaglagt og derefter forseglet af toldmyndigheden.
13
Ved en dom afsagt den 11. maj 2011 annullerede undersøgelsesafdelingen ved cour d’appel i Paris (appeldomstolen i Paris, Frankrig) sagen i sin helhed med henvisning til, at den berørte part var blevet ulovligt tilbageholdt, og beordrede forseglingen ophævet.
14
Ved en skrivelse af 2. april 2012 oplyste den kompetente myndighed derfor Oussama El Dakkak om, at den ville overføre det beslaglagte beløb i euro, et beløb i euro svarende til det beslaglagte beløb i amerikanske dollar og et proratabeløb på det indrømmede nedslag i håndteringsomkostningerne.
15
Oussama El Dakkak og Intercontinental indbragte sagen for tribunal d’instance d’Aulnay-sous-Bois (retten i første instans i Aulnay-sous-Bois, Frankrig) og derefter for cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) med krav om erstatning af deres tab, idet de gjorde gældende, at toldmyndighederne ikke med rette kunne påberåbe sig, at Oussama El Dakkak havde undladt at opfylde pligten til at angive disse beløb, da han ikke var omfattet af en sådan pligt.
16
Efter at cour d’appel de Paris (appeldomstolen i Paris) ved en dom afsagt den 25. marts 2014 ikke gav Oussama El Dakkak medhold, iværksatte denne kassationsanke for den forelæggende ret.
17
Cour de cassation (kassationsdomstol, Frankrig) har på denne baggrund besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Skal artikel 3, stk. 1, i forordning […] nr. 1889/2005 […] og artikel 4, stk. 1, i forordning […] nr. 562/2006 […] fortolkes således, at en tredjelandsstatsborger, der befinder sig i et internationalt transitområde i en lufthavn, ikke er omfattet af angivelsespligten i henhold til artikel 3, stk. 1, i forordning […] nr. 1889/2005 […], eller således, at denne statsborger derimod er omfattet af denne pligt, idet den pågældende har passeret en af [Unionens] ydre grænser ved et grænseovergangssted i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning […] nr. 562/2006 […]?«
Om det præjudicielle spørgsmål
18
Den forelæggende ret ønsker med sit spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005 skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse fastsatte angivelsespligt finder anvendelse i det internationale transitområde i en medlemsstats lufthavn under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, hvor en fysisk person rejser ind i dette område, idet vedkommende stiger ud af et luftfartøj, der ankommer fra et tredjeland, og opholder sig dér, indtil vedkommende går om bord på et andet luftfartøj, der afgår til et andet tredjeland.
19
Fastlæggelsen af denne angivelsespligts rækkevidde afhænger af fortolkningen af begrebet »fysiske personer, som rejser ind i eller forlader« Unionen, som er omhandlet i førnævnte artikel 3, stk. 1.
20
I denne forbindelse bemærkes indledningsvis, at forordning nr. 1889/2005 ikke definerer dette begreb.
21
Imidlertid er dette begreb ikke uklart og skal forstås i gængs forstand, dvs. at det henviser til en fysisk persons rejse fra et sted, der ikke er en del af Unionens område, til et sted, der er en del af dette område, eller fra det sidstnævnte sted til et sted, der ikke er en del af det nævnte område.
22
Unionens område svarer til det geografiske område, der er omhandlet i artikel 52 TEU og artikel 355 TEUF, som definer traktaternes territoriale anvendelsesområde.
23
Når en afledt retsakts territoriale anvendelsesområde ikke er præciseret, skal dette fastlægges i henhold til disse bestemmelser, eftersom den afledte ret principielt har samme anvendelsesområde som selve traktaterne og finder anvendelse ipso jure på dette område (jf. i denne retning dom af 15.12.2015, Parlamentet og Kommissionen mod Rådet, C-132/14 – C-136/14, EU:C:2015:813, præmis 76 og 77).
24
For det første er medlemsstaternes lufthavne en del af det nævnte geografiske område og dermed af Unionens område.
25
For det andet må det konstateres, at bestemmelserne i forordning nr. 1889/2005 ikke udelukker anvendelsen af den i forordningens artikel 3, stk. 1, fastsatte angivelsespligt i internationale transitområder i de nævnte lufthavne, og at artikel 52 TEU og artikel 355 TEUF heller ikke udelukker disse områder fra traktaternes territoriale anvendelsesområde eller fastsætter en undtagelse vedrørende disse.
26
Det følger heraf, at når en fysisk person rejser fra et sted, der ikke er en del af det geografiske område, som er omhandlet i artikel 52 TEU og artikel 355 TEUF, til et sted, der er en del af dette område, rejser denne person ind i Unionen i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005.
27
Dette er tilfældet for en person, der ligesom Oussama El Dakkak stiger ud af et luftfartøj, der ankommer fra et tredjeland, i en lufthavn beliggende på en medlemsstats område, og som opholder sig i denne lufthavns internationale transitområde, indtil vedkommende stiger om bord på et andet luftfartøj, der afgår til et andet tredjeland.
28
En fortolkning, hvorefter den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005 fastsatte angivelsespligt finder anvendelse i internationale transitområder i lufthavne, der er beliggende på Unionens område, er tillige i overensstemmelse med det formål, der tilstræbes med denne forordning.
29
Herved bemærkes, at ifølge anden, femte og sjette betragtning til forordning nr. 1889/2005 tilsigter forordningen således at forebygge, afskrække og undgå indførsel af udbyttet fra ulovlige aktiviteter i det finansielle system samt investering deraf efter hvidvaskning ved navnlig at indføre et princip om angivelsespligt med hensyn til bevægelser af likvide midler, der indføres til eller forlader Unionen, for at gøre det muligt at indsamle oplysninger om disse (jf. dom af 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 18).
30
Med henblik herpå fastsætter forordningens artikel 3, stk. 1, en forpligtelse til for alle fysiske personer, som rejser ind i eller forlader Unionen, og som medfører et beløb i likvide midler på 10000 EUR eller derover, at angive dette beløb (jf. dom af 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 19).
31
Som det fremgår af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005, sammenholdt med første til tredje betragtning hertil, har denne forordning, som et led i at fremme en harmonisk, afbalanceret og bæredygtig økonomisk udvikling i EU som helhed, desuden til formål at supplere bestemmelserne i direktiv 91/308 ved at fastlægge harmoniserede regler for kontrollen med likvide midler, der indføres til eller forlader Unionen (jf. dom af 16.7.2015, Chmielewski, C-255/14, EU:C:2015:475, præmis 17).
32
I denne sammenhæng bemærkes tillige, at Domstolen har fastslået, at det overordnede mål med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT 2005, L 309, s. 15), som har erstattet direktiv 91/308, er at forebygge, at det finansielle system anvendes til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, således som det fremgår af såvel direktivets titel og betragtningerne hertil som den omstændighed, at dette direktiv, ligesom direktiv 91/308, som det erstattede, blev vedtaget i en international kontekst, med henblik på i EU at gennemføre henstillingerne fra Den Finansielle Aktionsgruppe (FATF), som er det ledende internationale organ på området for bekæmpelse af hvidvaskning af penge (jf. dom af 25.4.2013, Jyske Bank Gibraltar, C-212/11, EU:C:2013:270_præmis 46).
33
Ligesom direktiv 91/308 og 2005/60 blev forordning nr. 1889/2005, som det fremgår af fjerde betragtning hertil, vedtaget for at tage hensyn til det supplerende arbejde, der udføres i andre internationale fora, navnlig FATF, hvis særhenstilling IX af 22. oktober 2004 opfordrer regeringerne til at træffe foranstaltninger med det formål at afsløre fysiske bevægelser af likvide midler, herunder et angivelsessystem eller anden informationspligt.
34
Som generaladvokaten har anført i punkt 44 og 45 i forslaget til afgørelse, følger det derfor af formålet med forordning nr. 1889/2005, af den internationale sammenhæng, hvori denne indgår, og af nødvendigheden af at sikre, at den i denne forordnings artikel 3, stk. 1, fastsatte angivelsespligt har en forebyggende og afskrækkende virkning, at det i denne bestemmelse omhandlede begreb »fysiske personer, som rejser ind i eller forlader« Unionen skal fortolkes bredt.
35
Såfremt den nævnte bestemmelse skulle fortolkes således, at personer, der befinder sig i et internationalt transitområde i en lufthavn i Unionen ikke er omfattet af denne pligt, ville effektiviteten af det i forordning nr. 1889/2005 fastsatte kontrolsystem for bevægelser af likvide midler, der indføres til eller forlader Unionen, og følgelig virkeliggørelsen af det med forordningen tilstræbte formål, nemlig risikere at blive bragt i fare, i hvert fald delvist.
36
Spørgsmålet om, hvorvidt en tredjelandsstatsborger, der befinder sig i det internationale transitområde i en medlemsstats lufthavn, har passeret en af Unionens ydre grænser som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 562/2006, er uden betydning for de foregående betragtninger.
37
På dette punkt bemærkes, at forordning nr. 1889/2005 og nr. 562/2006, som det navnlig fremgår af de forskellige retsgrundlag, i henhold til hvilke disse forordninger blev vedtaget, har forskellige formål.
38
Som det allerede er blevet anført i denne doms præmis 31, har forordning nr. 1889/2005 således til formål at supplere bestemmelserne i direktiv 91/308 ved at fastlægge harmoniserede regler for kontrollen med bevægelser af likvide midler, der indføres til eller forlader Unionen, hvorimod forordning nr. 562/2006, ifølge dens artikel 1, indeholder bestemmelser med henblik på at sikre, at personer ikke kontrolleres ved passage af de indre grænser mellem medlemsstaterne, og fastsætter regler for udøvelse af grænsekontrol af personer, der passerer disse staters ydre grænser.
39
I øvrigt indeholder forordning nr. 1889/2005 intet, der tyder på, at dennes bestemmelser skal fortolkes i lyset af bestemmelserne i forordning nr. 562/2006.
40
Da der ikke i hverken den ene eller den anden af disse tekster er nogen udtrykkelig bestemmelse herom, kan fortolkningen af artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005 således ikke afhænge af fortolkningen af begrebet »passage af en af Unionens ydre grænser« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 562/2006.
41
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal internationale transitområder i medlemsstaters lufthavne ikke udelukkes fra anvendelsesområdet for artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005, således at en fysisk person, som stiger ud af et luftfartøj, der ankommer fra et tredjeland, i en lufthavn beliggende på en medlemsstats område, og som opholder sig i denne lufthavns internationale transitområde, indtil vedkommende går om bord på et andet luftfartøj, der afgår til et andet tredjeland, er omfattet af den i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005 fastsatte angivelsespligt, hvis vedkommende er i besiddelse af et beløb i likvide midler på 10000 EUR eller derover, når den pågældende rejser ind i Unionen.
42
I denne forbindelse tilkommer det medlemsstaterne at træffe de foranstaltninger, der er egnede til at give de berørte personer adgang til at overholde denne pligt på vilkår, der sikrer deres fulde retssikkerhed.
43
På denne baggrund skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1889/2005 skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse fastsatte angivelsespligt finder anvendelse i det internationale transitområde i en medlemsstats lufthavn.
Sagsomkostninger
44
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:
Artikel 3, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1889/2005 af 26. oktober 2005 om kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Fællesskabet, skal fortolkes således, at den i denne bestemmelse fastsatte angivelsespligt finder anvendelse i det internationale transitområde i en medlemsstats lufthavn.
Underskrifter
DA
(
*1
) – Processprog: fransk.