62000CC0170_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. In der vorliegenden Rechtssache beantragt die finnische Regierung, die Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 1. März 2000 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten getätigter Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung für nichtig zu erklären. Die Entscheidung betrifft Ausgaben für Fleischprämien in Höhe von 7 270 885,97 FIM, die die finnischen Behörden in den Haushaltsjahren 1996 und 1997 getätigt und anschließend bei dem Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (im Folgenden: EAGFL) angemeldet haben. Die Kommission beantragt Klageabweisung.
II - Rechtlicher Rahmen
2. Die Finanzierung der Agrarpolitik der Gemeinschaft wird durch die Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik geregelt. Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung sieht eine Finanzierung von Maßnahmen durch den EAGFL vor.
3. Artikel 5 dieser Verordnung in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1287/95 des Rates vom 22. Mai 1995 geänderten Fassung bestimmt:
...
(2) Die Kommission, nach Anhörung des Fondsausschusses,
...
b) schließt vor dem 30. April des auf das betreffende Haushaltsjahr folgenden Jahres die Rechnungen der zugelassenen Zahlstellen auf der Grundlage der Auskünfte gemäß Absatz 1 Buchstabe b) ab.
Die Rechnungsabschlussentscheidung bezieht sich auf die Vollständigkeit, Genauigkeit und Richtigkeit der übermittelten Rechnungen.
Sie greift späteren Entscheidungen gemäß Buchstabe c) nicht vor;
c) bestimmt die Ausgaben, die von der in den Artikeln 2 und 3 genannten gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sind, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt worden sind.
Vor jeder Entscheidung über eine Ablehnung der Finanzierung werden die Ergebnisse der Überprüfungen der Kommission sowie die Antworten des betreffenden Mitgliedstaats jeweils schriftlich übermittelt; danach bemühen sich beide Parteien, zu einem Einvernehmen hinsichtlich der zu ziehenden Folgerungen zu gelangen.
Wird kein Einvernehmen erzielt, so kann der Mitgliedstaat die Eröffnung eines Verfahrens beantragen, um die jeweiligen Standpunkte innerhalb von vier Monaten miteinander in Einklang zu bringen; die Ergebnisse dieses Verfahrens werden in einem Bericht erfasst, der an die Kommission übermittelt und von dieser geprüft wird, bevor eine Finanzierung abgelehnt wird.
Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung der Tragweite der festgestellten Nichtübereinstimmung. Die Kommission trägt dabei der Art und Schwere des Verstoßes sowie dem der Gemeinschaft entstandenen finanziellen Schaden Rechnung.
Die Ablehnung der Finanzierung kann sich nicht auf Ausgaben beziehen, die über vierundzwanzig Monate vor dem Zeitpunkt getätigt wurden, zu dem die Kommission dem betroffenen Mitgliedstaat die Ergebnisse ihrer Überprüfungen schriftlich mitgeteilt hat. Diese Bestimmung gilt jedoch nicht für die finanziellen Auswirkungen
- der Fälle von Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 8 Absatz 2,
- der einzelstaatlichen Beihilfen oder Verstöße, deretwegen das Verfahren nach Artikel 93 oder das Verfahren nach Artikel 169 des Vertrages eingeleitet wurde.
(3) Die Durchführungsbestimmungen zu diesem Artikel werden nach dem Verfahren des Artikels 13 erlassen. Sie beziehen sich insbesondere auf die in Absatz 1 genannte Bescheinigung zu den Rechnungen und die Verfahren im Zusammenhang mit den Entscheidungen gemäß Absatz 2."
4. Zur Durchführung u. a. von Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 729/70 wurde die Verordnung (EG) Nr. 1663/95 der Kommission vom 7. Juli 1995 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates bezüglich des Rechnungsabschlussverfahrens des EAGFL, Abteilung Garantie, erlassen. Artikel 8 dieser Verordnung lautet:
(1) Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und gibt die zu treffenden Korrekturmaßnahmen, die künftig die Beachtung der vorgenannten Vorschriften sicherstellen sollen, sowie eine Schätzung der Beträge an, die möglicherweise gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 ausgeschlossen werden. Diese Mitteilung muss auf die vorliegende Verordnung Bezug nehmen. Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten, und die Kommission kann ihren Standpunkt dementsprechend ändern. In begründeten Fällen kann sie einer Verlängerung der Frist zur Beantwortung zustimmen.
Nach Ablauf dieser Frist führt die Kommission bilaterale Gespräche; beide Parteien versuchen einvernehmlich die zu ergreifenden Maßnahmen festzulegen. Anschließend teilt die Kommission dem Mitgliedstaat förmlich ihre Schlussfolgerungen unter Bezugnahme auf die Entscheidung 94/442/EG der Kommission mit.
(2) Die Entscheidungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c) der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 sind nach Prüfung der von der Schlichtungsstelle gemäß der Entscheidung 94/442/EG erstellten Berichte zu treffen.
..."
III - Sachverhalt und Verfahren sowie Verfahrensgegenstand
5. Im April 1997 führten die Dienststellen der Kommission in Finnland Kontrollen an Ort und Stelle durch zur Überprüfung des Prämiensystems für Kühe, Stiere und Mutterschafe sowie im Rahmen der Anwendung der Verordnung (EG) Nr. 1357/96 des Rates vom 8. Juli 1996 betreffend 1996 zu gewährende Zusatzbeträge zu den Prämien gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 805/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Rindfleisch und zur Änderung jener Verordnung.
6. Am 20. Mai 1997 richtete die Kommission an die finnischen Behörden ein in finnischer Sprache abgefasstes Schreiben, in dem sie die finnische Regierung auf Unzulänglichkeiten des Kontrollsystems aufmerksam machte, die sie im Rahmen der an Ort und Stelle vorgenommenen Kontrollen festgestellt hatte. Die Kommission erklärte, dass sie sich das Recht vorbehalte, später einen Standpunkt in Bezug auf die gemeinschaftliche Finanzierung der Ausgaben für Stierprämien in den Jahren 1995 und 1996 festzulegen. Sie bat um eine Stellungnahme innerhalb von 2 Monaten ab Eingang des Schreibens. Das Schreiben wurde nicht als Brief, sondern als Fernschreiben versandt. Die finnische Regierung gibt an, dass sie das Schreiben gleichzeitig per Fax erhalten habe.
7. Die finnische Regierung beantwortete das Schreiben vom 20. Mai 1997 mit Schreiben vom 21. Juli 1997, in dem sie erklärte, den Vorschlägen und Erwägungen der Kommission Rechnung zu tragen.
8. Mit einem am 17. September 1998 bei der Ständigen Vertretung Finnlands eingegangenen Schreiben informierte die Kommission die finnische Regierung über ihre Absicht, einen Teil der für die Jahre 1996 und 1997 angemeldeten Ausgaben von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen. Die Kommission begründete ihre Absicht damit, dass die Kontrollen nicht gemäß den Vorschriften durchgeführt worden seien; dies ergebe sich auch aus den Ergebnissen der Überprüfungen, die sie in eine Anlage zu ihrem Schreiben aufgenommen habe. Im letzten Absatz ihres Schreibens setzte die Kommission der finnischen Regierung eine Stellungnahmefrist von zwei Monaten und erklärte, dass sie nach Ablauf dieser Frist sowie nach Prüfung einer eventuellen Stellungnahme ein bilaterales Treffen organisieren werde, bevor sie zu ihren Schlussfolgerungen gelangen werde.
9. Die Anlage, auf die das Schreiben Bezug nimmt, war nicht beigefügt. Auf Verlangen der finnischen Regierung übersandte die Kommission am 11. Dezember 1998 die Anlage nachträglich mit einem Anschreiben, das den letzten Absatz des Schreibens vom 17. September 1998 wiederholt.
10. Die Kommission hat im laufenden Verfahren darauf hingewiesen, dass eine englische Fassung des Schreibens vom 17. September 1998 einschließlich Anlagen schon am 10. Juli 1998 an die Ständige Vertretung Finnlands mit Abschrift an das Ministerium für Landwirtschaft und Forsten übersandt worden sei.
11. In der Folgezeit tauschten die Parteien mehrfach ihre Standpunkte aus. Mit Schreiben vom 5. August 1999 teilte die finnische Regierung mit, dass sie jedenfalls keinen Ausschluss von Ausgaben akzeptieren werde, die vor dem 22. Dezember 1996, also über 24 Monate vor dem Tag erfolgt seien, an dem sie die Anlage erhalten habe (22. Dezember 1998). Diese streitigen Ausgaben betreffen einen Betrag von 7 270 885,97 FIM.
12. Dennoch erließ die Kommission am 1. März 2000 eine Entscheidung, in der Ausgaben in Höhe von 7 270 885,97 FIM von der gemeinschaftlichen Finanzierung ausgeschlossen werden.
13. Gegen diese Entscheidung richtet sich die vorliegende Klage der finnischen Regierung, die am 9. Mai 2000 beim Gerichtshof eingegangen ist. Die Parteien haben in der mündlichen Verhandlung vom 4. Juli 2001 ihre Standpunkte dargelegt.
14. Die finnische Regierung macht mit ihrer Klage eine Verletzung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/90 durch die Kommission geltend. Der in dieser Bestimmung genannte Zeitraum von 24 Monaten beziehe sich auf die Zeit, die vor der schriftlichen Mitteilung der Überprüfungsergebnisse durch die Kommission an den betroffenen Mitgliedstaat liege. Diese schriftliche Mitteilung müsse die im Einzelnen in der Verordnung Nr. 1663/95 geregelten Voraussetzungen erfuellen. Vorliegend seien diese erst nach Übersendung der fehlenden Anlagen mit Begleitbrief vom 11. Dezember, die am 22. Dezember 1998 bei ihr eingegangen seien, erfuellt gewesen.
15. Die Kommission widerspricht der Auffassung der finnischen Regierung, dass der in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/90 genannte Zeitraum von 24 Monaten am 22. Dezember 1998 geendet habe. Sie sei in der streitigen Entscheidung vielmehr zu Recht davon ausgegangen, dass der Zeitraum von 24 Monaten am 20. Mai 1997 geendet habe, an dem sie das Schreiben sowohl als Fernschreiben als auch als Fax abgesandt habe. Sie habe daher die Ausgaben, die in der Zeit vom 20. Mai 1995 bis zum 20. Mai 1997 getätigt worden seien, von der Finanzierung ausschließen dürfen. Zur Begründung führt sie aus, dass das Schreiben vom 20. Mai 1997 die Voraussetzungen des Gemeinschaftsrechts erfuelle. Hilfsweise macht sie geltend, dass die englische Fassung des Schreibens vom 17. September 1998 entscheidend sei. Abschließend bestreitet die Kommission, dass ihr Schreiben vom 11. Dezember 1998 bei der finnischen Regierung erst am 22. Dezember 1998 eingegangen sei.
16. In ihrer Klageschrift berechnet die finnische Regierung im Einzelnen die Beträge, auf die sich die Kürzung bezieht. Die Kommission bestreitet diese Berechnung nicht. Diese Beträge spielen daher im vorliegenden Verfahren keine Rolle.
IV - Rechtliche Würdigung
A - Einleitung
17. Weder der Sachverhalt noch die Berechnung der angewandten Kürzung ist vorliegend streitig. Der Streit beschränkt sich im Wesentlichen auf die Frage, welche Anforderungen an die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/90 genannte schriftliche Mitteilung zu stellen sind.
18. Dabei geht es zunächst um den Inhalt der Mitteilung. Welche Anforderungen stellt die Verordnung an den Inhalt und wie verhält sich diese Mitteilung insbesondere zur Mitteilung gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95? Sodann gehe ich auf die Bedeutung der mit Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c verbundenen Formvorschriften ein. Anschließend werde ich das in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c niedergelegte Schriftformerfordernis behandeln: Verlangt dieses eine Übermittlung in Briefform oder ist eine Übermittlung per Fernschreiben oder Fax ausreichend? Diese Frage steht im Zusammenhang mit allgemeineren Fragen zur Rechtswirksamkeit einer Übermittlung per Fax oder durch andere moderne Kommunikationsmittel, wenn diese anstelle der Briefform verwendet werden. Anhand dieser Kriterien werde ich beurteilen, ob die Mitteilung vom 20. Mai 1997 als schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c anzusehen ist.
19. Hilfsweise - für den Fall, dass der Gerichtshof zu der Auffassung gelangt, dass die Mitteilung vom 20. Mai 1997 die Anforderungen nicht erfuellt und die Klage der finnischen Regierung nicht abzuweisen wäre - gehe ich auf die Frage ein, ob die Verordnung Nr. 729/70 eine Mitteilung in englischer Sprache anstatt in der Sprache des Mitgliedstaats gestattet. Ebenfalls hilfsweise gehe ich auf den Zeitpunkt der Mitteilung ein: In welchem Zeitpunkt gilt die Mitteilung als dem Mitgliedstaat zugegangen? Reicht der Eingang bei der Ständigen Vertretung in Brüssel aus?
20. Bevor ich aber zu der Behandlung dieser Einzelfragen komme, gehe ich allgemeiner auf die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik ein.
B - Vorbemerkung
21. Die gemeinsame Agrarpolitik wird in enger Kooperation der Kommission und der Mitgliedstaaten durchgeführt. Beide Seiten haben sich dabei vom Grundsatz der Gemeinschaftstreue leiten zu lassen, wie er in Artikel 10 EG niedergelegt ist. Die Mitgliedstaaten führen die gemeinsame Agrarpolitik in ihrem Hoheitsgebiet mit den durch die Gemeinschaft zur Verfügung gestellten Mitteln aus. In einer derartigen Konstellation müssen die Mitgliedstaaten die Kommission bei der Erfuellung ihrer Aufgaben bestmöglich unterstützen, insbesondere soweit es sich um die Überwachung der ordnungsgemäßen Verwendung dieser Gemeinschaftmittel handelt. Ohne die Unterstützung der Mitgliedstaaten wäre es für die Kommission schwierig, wenn nicht unmöglich, ihre Überwachungsaufgaben zu erfuellen. Artikel 9 der Verordnung Nr. 729/70 regelt im Einzelnen, was von den Mitgliedstaaten in einem Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL, Abteilung Garantie, erwartet wird.
22. Die enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat ist u. a. durch einen intensiven Informationsaustausch zwischen beiden Seiten gekennzeichnet. Die dafür erforderliche Häufigkeit und Schnelligkeit der Kommunikation bringen es mit sich, dass insoweit keine allzu hohen Anforderungen an die Form gestellt werden können. Dies gilt sowohl für das Kommunikationsmittel - Fax und E-Mail sind für den Informationsaustausch oftmals effektiver als auf offiziellem Wege übermittelte Briefe - als auch für die Sprache, in der kommuniziert wird, zumal für den Fall, dass die Sprache des Mitgliedstaats nur von einer begrenzten Anzahl von Mitarbeitern der Dienststellen der Kommission beherrscht wird.
23. Die erforderliche enge Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat bedingt ein anderes Verhältnis als das zwischen der Kommission - oder einem anderen Verwaltungsorgan - und einem Bürger. Dieser kann sich eher als ein Mitgliedstaat auf einen Formfehler der Kommission berufen, um damit einen prozessualen Vorteil zu erlangen. Dies bedeutet nicht, dass die Kommission die Formvorschriften des Gemeinschaftsrechts nicht zu beachten hätte, sehr wohl aber, dass von dem Mitgliedstaat erwartet werden kann, die Kommission auf einen Formfehler, den sie, gleichgültig aus welchen Gründen, begeht, hinzuweisen, damit nachteilige Folgen so weit wie möglich vermieden werden.
24. Allerdings meine ich, dass sich der Charakter des Verhältnisses zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat ändert, sobald die Kommission rechtliche Schritte gegen den Mitgliedstaat einleitet. In einem Fall wie dem vorliegenden ist dies der Zeitpunkt, in dem die Kommission dem Mitgliedstaat eine unrichtige oder unvollständige Durchführung der gemeinsamen Agrarpolitik zur Last legt und daran finanzielle Folgen knüpft. Ab diesem Zeitpunkt steht nicht mehr die Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat im Vordergrund. Vielmehr setzt jetzt eine kontradiktorische Phase ein, in der sich die Kommission und der Mitgliedstaat als Parteien gegenüberstehen. Das Verhältnis zwischen diesen Parteien ist damit verrechtlicht; der Mitgliedstaat kann und darf nun in erster Linie von seiner Verfahrensstellung her handeln. Er kann sich leichter auf Form- oder andere Verfahrensfehler berufen. Auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes ist anerkannt, dass das Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL kontradiktorischen Charakter hat, wodurch die Verteidigungsrechte gewährleistet werden.
25. Aus der Verordnung Nr. 729/70 und den darauf gestützten Bestimmungen geht nicht eindeutig hervor, wann diese Änderung des Verhältnisses zwischen Kommission und Mitgliedstaat im Rechnungsabschlussverfahren des EAGFL, Abteilung Garantie, eintritt. Bei den Überprüfungen selbst steht jedenfalls die Zusammenarbeit im Vordergrund. Auch die schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c bewirkt als solche noch keine Änderung. Diese Mitteilung kann sich nämlich - unabhängig von Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 - auf eine tatsächliche Wiedergabe der Ergebnisse der Überprüfungen beschränken, ohne dass daran schon finanzielle Folgen zu knüpfen sind. Hingegen umfasst die Mitteilung nach Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 finanzielle Folgen, enthält sie doch eine Schätzung der Ausgaben, die nach Ansicht der Kommission von der gemeinschaftlichen Finanzierung auszuschließen sein könnten.
26. Mit der Mitteilung gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 tritt daher meiner Auffassung nach der kontradiktorische Charakter des Verhältnisses zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat in den Vordergrund. Ab diesem Zeitpunkt wird von dem Mitgliedstaat keine besondere Art der Zusammenarbeit mehr erwartet. Er ist zu einer - mehr oder weniger - gewöhnlichen Partei in einem Verwaltungsverfahren geworden.
27. Diese Feststellung ist allerdings in der vorliegenden Sache nicht überzubewerten. Erstens enthält nämlich das Verwaltungsverfahren nach der Mitteilung gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 durchaus noch Merkmale der Zusammenarbeit. Nach diesem Artikel haben nämlich beide Parteien zu versuchen, eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Zweitens zieht auch die schriftliche Mitteilung nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 - unabhängig von Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 - Rechtsfolgen nach sich, da sie für den Ablauf der 24-Monatsfrist maßgeblich ist. Aus diesem Grund muss auch diese Mitteilung gewisse Voraussetzungen erfuellen. Drittens wird der Mitgliedstaat mit der Berufung auf Form- oder andere Verfahrensfehler nicht in jedem Fall gehört. Auch in der kontradiktorischen Phase spielt Artikel 10 EG eine gewisse Rolle. Zwar ist der Mitgliedstaat in dieser Phase berechtigt, in erster Linie von seiner Verfahrensstellung her zu handeln, doch bedeutet dies noch nicht, dass er das Verfahren blockieren darf.
28. In diesem Zusammenhang weise ich noch darauf hin, dass die finnische Regierung in der mündlichen Verhandlung betont hat, dass sie mit der Kommission in diesem Verfahren gut zusammengearbeitet habe, was sich daran zeige, dass sie die Schreiben der Kommission stets rasch beantwortet habe.
C - Kern des Rechtsstreits
Der Inhalt der Mitteilung
29. Nach Meinung der finnischen Regierung ist die Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 identisch mit der schriftlichen Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70. Zum Beleg ihrer Auffassung beruft sich die finnische Regierung auf Artikel 8 Absatz 1 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 2245/99 der Kommission vom 22. Oktober 1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1663/95 geändertene Fassung, der in der französischen Sprachfassung eine ausdrückliche Verweisung auf die Ergebnisse der Überprüfungen enthalte. Durch die Mitteilung bzw. die schriftliche Mitteilung werde der Ablauf des Zeitraums von 24 Monaten bestimmt. Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 verlange, dass die Mitteilung auf sie Bezug nehme. Auch sei in ihr, so die finnische Regierung, auf die Stellungnahmefrist von 2 Monaten für den Mitgliedstaat hinzuweisen. Der Ergebnisbericht vom 20. Mai 1997 erfuelle keine dieser beiden Erfordernisse.
30. Die Kommission widerspricht den Argumenten der finnischen Regierung in Bezug auf den Zusammenhang zwischen Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 und Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95. Zwischen beiden Bestimmungen bestehe kein Zusammenhang. Nicht Artikel 5 Absatz 2, sondern Artikel 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 729/70 bilde die Rechtsgrundlage der Verordnung Nr. 1663/95. Die finnische Regierung trägt in ihrer Erwiderung vor, dass diese Argumentation der Kommission angesichts der Tatsache, dass Artikel 5 Absatz 3 ausdrücklich auf die Entscheidungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c verweise, unerheblich sei.
31. Die Beantwortung dieser ersten Teilfrage hängt eng mit dem Vorbringen der finnischen Regierung zusammen, dass die schriftliche Mitteilung gemäß der Verordnung Nr. 729/70 identisch sei mit der Mitteilung gemäß der Verordnung Nr. 1663/95. Ich halte diese Behauptung aus den nachfolgenden Gründen für unzutreffend.
32. Entscheidend ist meines Erachtens die Tatsache, dass der Inhalt der Mitteilung, die in der Durchführungsverordnung genannt ist, nicht identisch ist mit der Mitteilung, die in der Grundverordnung genannt wird. Die schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 der Grundverordnung betrifft die Ergebnisse der durch die Kommission durchgeführten Überprüfungen. Diese schriftliche Mitteilung erfolgt kurz nach Abschluss der Überprüfungen. Vorliegend fanden die Kontrollen an Ort und Stelle, die Teil der Überprüfungen sind, im April 1997 statt, und die Ergebnisse wurden der finnischen Regierung im Mai 1997 mitgeteilt.
33. Die Mitteilung nach der Durchführungsverordnung bezieht sich zwar auch auf die Ergebnisse, erfolgt aber erst, wenn die Kommission aufgrund einer Untersuchung zu der Auffassung gelangt, dass Ausgaben gemeinschaftsrechtswidrig getätigt wurden. Darüber hinaus enthält diese Mitteilung eine Schätzung der Ausgaben, die die Kommission von einer Finanzierung durch den EAGFL auszuschließen gedenkt. Aus alledem ergibt sich für mich, dass die Mitteilung gemäß der Verordnung Nr. 1663/95 später im Verfahren erfolgt.
34. Betrachten wir dies in dem weiteren Zusammenhang des Verfahrens zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik durch den EAGFL für den Fall, dass sich die Kommission veranlasst sieht, nicht alle durch einen Mitgliedstaat getätigten Ausgaben aus Gemeinschaftsmitteln zu finanzieren. Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Grundverordnung Nr. 729/70 sieht meines Erachtens zwei förmliche Momente vor. Das Verfahren beginnt mit der mehrmals erwähnten schriftlichen Mitteilung und endet mit einer Entscheidung der Kommission. Der zwischen diesen beiden Zeitpunkten liegende Zeitraum ist durch die Zusammenarbeit bzw. durch Besprechungen zwischen der Kommission und dem jeweiligen Mitgliedstaat gekennzeichnet.
35. Der Ablauf dieses Zeitraums bestimmt sich nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 und Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95. Diese Vorschriften sehen den Austausch von Schriftstücken und darüber hinaus Besprechungen sowie die Einschaltung einer Schlichtungsstelle vor, die durch die Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 16. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses EAGFL, Abteilung Garantie, geschaffen wurde. Die finnische Regierung weist in diesem Zusammenhang auf Leitlinien der Kommission vom 23. Dezember 1997 hin, die die finanziellen Folgen der Vorbereitung des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, regeln. Nach diesen Leitlinien hat die Kommission die Verfahrensvorschriften des Artikels 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 zu beachten.
36. Die in Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 genannte Mitteilung ist meines Erachtens Bestandteil der Zusammenarbeit, die zwischen der schriftlichen Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 und der Entscheidung der Kommission stattfindet. In diesem Zeitpunkt hat die Kommission Untersuchungen durchgeführt, ist aufgrund deren in der Lage, diejenigen Ausgaben konkret anzugeben, die nicht gemäß den Gemeinschaftsvorschriften getätigt wurden, und kann dementsprechend Korrekturmaßnahmen vorschlagen.
37. Darüber hinaus stützt der Wortlaut der beiden Verordnungen meine Auffassung, dass die schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 und die Mitteilung gemäß Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 nicht identisch sind.
38. Beide Verordnungen weisen in der niederländischen Fassung unterschiedliche Begriffe auf. Während in der Verordnung Nr. 729/70 von einer schriftelijke mededeling" die Rede ist, spricht die Verordnung Nr. 1663/95, die zur Durchführung der erstgenannten erlassen wurde, von kennesgeving". Auch die englische Fassung verwendet zwei unterschiedliche Begriffe, notify" und communicate", und in der finnischen Fassung besteht ebenfalls ein Unterschied in der Terminologie. Allerdings ist diesem Unterschied nicht allzu viel Bedeutung beizumessen, da u. a. die französische und die italienische Fassung in beiden Verordnungen jeweils denselben Begriff verwenden.
39. Größere Bedeutung hat für mich die Tatsache, dass Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 nicht auf die in Artikel 5 der Verordnung Nr. 729/70 genannte Mitteilung verweist. Die Verordnung Nr. 1663/95 der Kommission enthält Durchführungsbestimmungen für die Grundverordnung Nr. 729/70. Da die Grundverordnung bereits regelt, dass die Kommission eine bestimmte Mitteilung versendet, braucht dies in der Durchführungsverordnung nicht noch einmal geregelt zu werden. Da die Durchführungsverordnung dennoch bestimmt, dass die Kommission eine Mitteilung versendet, liegt es - wenn nicht eindeutig ist, ob dieselbe Mitteilung gemeint ist wie in der Grundverordnung - auf der Hand, dass eine andere Mitteilung gemeint ist.
40. Im vorliegenden Fall ist das Schreiben der Kommission vom 17. September 1998 als Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95 anzusehen. Die Kommission trägt dies in der Klagebeantwortung vor, und der Inhalt des Schreibens macht dies deutlich. Die Kommission nimmt in diesem Schreiben auf Artikel 8 Bezug. Außerdem fordert sie die finnische Regierung in Übereinstimmung mit diesem Artikel zu einer Stellungnahme binnen 2 Monaten auf und kündigt die in diesem Artikel genannten bilateralen Gespräche an.
41. Aufgrund dessen sehe ich die Mitteilung vom 20. Mai 1997 als die (schriftliche) Mitteilung der Ergebnisse der Überprüfungen gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 an.
Die Bedeutung der Formvorschriften
42. Zur Frage der Verletzung von Formvorschriften liegt eine umfangreiche Rechtsprechung des Gerichtshofes vor. Der Gerichtshof unterscheidet zwischen wesentlichen und nicht wesentlichen Formvorschriften. Die Verletzung wesentlicher Formvorschriften führt zur Nichtigkeit des betreffenden Rechtsakts. Den Begriff wesentliche Formvorschrift legt der Gerichtshof dabei weit aus.
43. So hatte der Gerichtshof über die Verpflichtung der Kommission zu entscheiden, Schriftstücke zur Anhörung des Ständigen Ausschusses für das Bauwesen rechtzeitig an die Mitgliedstaaten zu übersenden, nachdem es nach verspäteter Übersendung der Schriftstücke entgegen eines formellen Antrags eines Mitgliedstaats nicht zu einer Vertagung der Abstimmung im Ausschuss gekommen war. Randnummer 31 des betreffenden Urteils Deutschland/Kommission lautet wie folgt: Dieses Gebot einer getrennten Übersendung zum einen an die Ständigen Vertretungen der Mitgliedstaaten und zum anderen an ihre Vertreter im Ausschuss sowie die Unverkürzbarkeit der Übersendungsfrist belegen hinreichend den Willen, den Mitgliedstaaten die zur Prüfung dieser Schriftstücke erforderliche Zeit zu garantieren, die besonders komplex sein und zahlreiche Kontakte und Erörterungen zwischen verschiedenen Behörden, die Anhörung von Sachverständigen in verschiedenen Bereichen und auch die Anhörung von Fachverbänden erfordern können." Zu ergänzen ist dabei, dass die betreffenden Schriftstücke rechtzeitig in englischer Sprache übersandt worden waren.
44. Aus der zitierten Passage des Urteils Deutschland/Kommission leite ich ab, dass der Gerichtshof in dieser Rechtssache folgende Gesichtspunkte für das Vorliegen einer wesentlichen verfahrensrechtlichen Formvorschrift als maßgeblich angesehen hat:
- die Eindeutigkeit der Formvorschrift. Im zugrunde liegenden Fall galt die Formvorschrift - die für die Übersendung der Schriftstücke einzuhaltende Frist - ausnahmslos;
- die Schwere der Formvorschrift. Die Schriftstücke sollten sowohl an die Ständige Vertretung als auch an die Ausschussvertreter übersandt werden;
- der komplexe technische Charakter der Schriftstücke. Dieser spielt auch bei der Frage, ob eine englische Fassung übersandt werden kann, eine Rolle;
- die Bedeutung der Formvorschrift: Eine Mindestfrist ist erforderlich für die Anhörung verschiedener Betroffener.
45. In der vorliegenden Rechtssache hat der Gerichtshof die Frage zu beantworten, inwieweit die Anforderungen an die Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 wesentliche Formvorschriften darstellen. Zunächst geht es dabei um die in dem Artikel genannte Schriftform; sodann betrachte ich aber auch das Erfordernis, die Mitteilung in der Sprache des jeweiligen Mitgliedstaats abzufassen, als - wesentliche oder nicht wesentliche - Formvorschrift.
46. Die finnische Regierung befasst sich insbesondere in ihrer Erwiderung mit den Formvorschriften, die nach der Verordnung Nr. 729/70 (und der Verordnung Nr. 1663/95) für die schriftliche Mitteilung gelten. Ihr zufolge genügt ein Fax diesen Formvorschriften nicht. Auch ein Schreiben in englischer Sprache genüge nicht. Die finnische Regierung ist der Ansicht, dass sich aus der Gemeinschaftsregelung der Anspruch auf Einhaltung dieser Verfahrensvorschriften ergibt. Sie hält die Erfordernisse somit für wesentliche Formvorschriften. Die Kommission vertritt für mein Verständnis die gegenteilige Auffassung. Ihr zufolge ist nicht die Form des Schriftstücks, sondern der Zweck der Benachrichtigung entscheidend. Dieser Zweck sei mit dem Schreiben vom 20. Mai 1997 erreicht worden. Die Kommission fügt hinzu, dass eine zu formale Handhabung der Bestimmungen den Mitgliedstaaten die Möglichkeit eröffne, die Informationssammlung durch die Kommission nach Belieben zu verzögern und damit das System zu beeinträchtigen.
47. Beide Parteien stellen außerdem einen Zusammenhang mit dem Grundsatz der Rechtssicherheit her. Der Kommission zufolge bezweckt die Frist von 24 Monaten den Schutz der Rechtssicherheit. Der Kommission sei es untersagt, gegenüber den Mitgliedstaaten Korrekturen für mehrere Jahre zurückliegende Haushaltsjahre ohne vorherige Benachrichtigung vorzunehmen. Die Kommission beruft sich ferner auf den guten Glauben. Die finnische Regierung stellt einen Zusammenhang zwischen dem Grundsatz der Rechtssicherheit und ihrem Recht auf Einhaltung der Formvorschriften her. Ihrer Auffassung nach darf die Bequemlichkeit dem Grundsatz der Rechtssicherheit nicht vorgehen.
48. Meiner Auffassung nach hängt die Einordnung der Formvorschriften im vorliegenden Fall unmittelbar zusammen mit dem besonderen Charakter der schriftlichen Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70. Auf der einen Seite ergeben sich aus der Mitteilung finanzielle Konsequenzen, deren Umfang für die finnische Regierung erkennbar sein muss. Die finnische Regierung kann daran ein Interesse haben, z. B. im Zusammenhang mit der Bildung von Rücklagen für die finanzielle Einbuße. Auch könnte sie die inhaltliche Richtigkeit der Mitteilung bestreiten. Auf der anderen Seite handelt es sich um eine Mitteilung tatsächlicher Art über Feststellungen in der Vergangenheit. Die finnische Regierung kann keine Vorkehrungen treffen, um ihre finanzielle Einbuße zu begrenzen, da die Mitteilung bereits getätigte Ausgaben betrifft. Sie kann auch nicht gegen die Rechtsfolge der Mitteilung vorgehen, dass die Frist von 24 Monaten mit ihr endet.
49. Ausschlaggebend erscheint mir, dass es sich um eine Mitteilung tatsächlicher Art handelt, gegen deren Rechtsfolge kein Rechtsbehelf gegeben ist. Dies schränkt die Bedeutung von Formvorschriften im Zusammenhang mit der Mitteilung ein. Es ist daher auch fraglich, ob es sich vorliegend - unter Berücksichtigung der Gesichtspunkte, die der Gerichtshof im Urteil Deutschland/Kommission gegeneinander abwägt - um wesentliche Formvorschriften handelt.
50. Zwar muss die finnische Regierung eindeutig erkennen können, dass es sich bei der ihr übersandten Mitteilung um eine Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c handelt. Dies ergibt sich meiner Ansicht nach aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Dieser Grundsatz gebietet in diesem Fall, dass die Regelung eindeutig erkennbar und die Anwendung für den Betroffenen, im vorliegenden Fall die finnische Regierung, vorhersehbar ist. Dieses Gebot der Rechtssicherheit gilt in besonderem Maße, wenn es sich um Vorschriften handelt, die finanzielle Konsequenzen haben können, denn die Betroffenen müssen in der Lage sein, den Umfang der ihnen durch diese Vorschriften auferlegten Verpflichtungen genau zu erkennen", wie der Gerichtshof im Urteil Dänemark/Kommission ausgeführt hat. Im vorliegenden Fall ist das Erfordernis der Erkennbarkeit erfuellt. Dies ergibt sich daraus, dass die finnische Regierung das ihr übersandte Schreiben vom 20. Mai 1997 mit Schreiben vom 21. Juli 1997 inhaltlich beantwortet hat.
51. In dieser Frage gelange ich daher zu dem Ergebnis, dass es für mich nicht feststeht, das es sich bei den Anforderungen an eine Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 um wesentliche Formvorschriften handelt, deren Missachtung die Nichtigkeit nach sich zieht. Das Erfordernis der Erkennbarkeit muss aber erfuellt sein, was vorliegend der Fall ist.
52. Auch wenn aber die betreffenden Anforderungen als wesentliche Formvorschriften anzusehen wären, bedeutete dies noch nicht, dass sich der Mitgliedstaat stets auf sie berufen kann.
53. Die finnische Regierung wirft diese Frage in ihrer Erwiderung auf. Die finnischen Behörden hätten zwar aus Höflichkeit zu den informellen Verlautbarungen der Kommission allgemein Stellung genommen, doch nehme dies der finnischen Regierung nicht das Recht, die Einhaltung von Verfahrensvorschriften im Zusammenhang mit der Bestimmung einer rechtlich bedeutsamen Frist zu verlangen. Im Kern macht die finnische Regierung somit geltend, dass sie ihr Recht, sich auf die Formvorschrift zu berufen nicht dadurch verwirkt habe, dass sie nicht stets auf deren Einhaltung bestanden hatte.
54. Im Urteil Deutschland/Kommission hat der Gerichtshof dem Umstand Bedeutung beigemessen, dass die deutsche Regierung förmlich Vertagung der Abstimmung über die zu spät übersandten Schriftstücke beantragt hatte. Hierdurch hatte sie frühzeitig gegen die Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift Bedenken geäußert mit der möglichen Folge, dass der sich aus dieser Verletzung ergebende Schaden begrenzt werden könnte.
55. Sowohl der Standpunkt der finnischen Regierung als auch das Urteil Deutschland/Kommission werfen die Frage auf, ob ein Mitgliedstaat verpflichtet ist, sich gegen die Verletzung von Formvorschriften zu wenden. Kann sich ein Mitgliedstaat in einem Verfahren vor dem Gerichtshof auf die Verletzung einer Formvorschrift berufen, die er zuvor (stillschweigend) akzeptiert hatte?
56. Meiner Auffassung nach kann sich ein Mitgliedstaat vor dem Gerichtshof nicht auf die Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift durch die Kommission berufen, wenn er die Verletzung dieser Vorschrift zuvor akzeptiert hat. Dies wäre mit Artikel 10 EG unvereinbar.
57. In der vorliegenden Rechtssache steht fest, dass die finnische Regierung mit Schreiben vom 21. Juli 1997 inhaltlich zu dem ihr übersandten Schriftstück vom 20. Mai 1997 Stellung genommen hat, ohne dass sie dagegen Einspruch gewandt hätte, dass sie das Schriftstück nicht in Form eines Briefes erhalten hatte. Hieraus ergibt sich, dass die finnische Regierung das Schriftstück als schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 verstanden hat. Sie kann deshalb nicht später vor dem Gerichtshof noch die Form beanstanden, in der sie das Schriftstücks erhalten hat. Hinzu kommt, dass aus der Tatsache, dass die finnische Regierung nach zwei Monaten geantwortet hat, gefolgert werden kann, dass ihr durch die Verletzung der Formvorschrift kein Nachteil entstanden ist.
58. In diesem Zusammenhang weise ich auch darauf hin, dass eine andere Betrachtungsweise in einem Verfahren wie dem vorliegenden zu dem unerwünschten Ergebnis führen könnte, dass der Mitgliedstaat für das Verschweigen des Formfehlers belohnt würde. Hätte die finnische Regierung die Kommission nämlich unmittelbar nach dem 20. Mai 1997 darauf hingewiesen, dass sie die Mitteilung zu Unrecht nicht mit Brief erhalten hatte, so hätte die Kommission dieses Versäumnis mit der Rechtsfolge heilen können, dass die Frist gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c ebenfalls unmittelbar nach dem 20. Mai 1997 hätte enden können.
59. Schließlich erscheint es mir im vorliegenden Fall nicht erforderlich, näher auf die Wirkungen des Grundsatzes der Rechtssicherheit einzugehen. In Anbetracht des besonderen Charakters einer schriftlichen Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70, die eine tatsächliche Mitteilung enthält über Feststellungen in der Vergangenheit, spielt dieser Grundsatz eine sehr beschränkte Rolle. Aus dem Grundsatz der Rechtssicherheit ergibt sich aber - worauf in Nr. 50 hingewiesen habe - dass es für die finnische Regierung zweifelsfrei erkennbar sein musste, dass die erhaltene Mitteilung die Mitteilung nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c betraf.
Das Schriftformerfordernis
60. Zusätzlich zu meinen vorstehenden Schlussfolgerungen gehe ich nachfolgend auf den Inhalt der Formvorschrift ein, deren Verletzung die finnische Regierung rügt.
61. Die finnische Regierung ist der Auffassung, dass ein Telefax nicht akzeptiert zu werden brauche. Die Kommission nimmt hierzu in ihrer Gegenerwiderung wie folgt Stellung. Das Gemeinschaftsrecht verlange nicht, dass ein Mitgliedstaat zu einem Fax auch das Original erhalte. Insbesondere beschränke sich der Begriff schriftliche Mitteilung" in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 nicht auf die Briefform während Artikel 8 der Verordnung Nr. 1663/95 überhaupt keine Formerfordernisse aufstelle.
62. Die Beantwortung dieser Teilfrage hängt in erster Linie von der Auslegung des Begriffes schriftlich" ab. Zu untersuchen ist also, ob dieser Begriff nicht mündlich" meint oder die Übermittlung in Briefform oder in anderer Form auf Papier voraussetzt. Hierfür ist meines Erachtens wieder entscheidend, welchen Schutzzweck der Gemeinschaftsgesetzgeber mit der Schriftform verfolgt.
63. Bevor ich zu der Beantwortung selbst komme, weise ich auf die zunehmende Bedeutung - und die zunehmende Akzeptanz - anderer Kommunikationsmittel als Briefe im Rechtsverkehr hin. Ich erinnere nur daran, dass zur Zeit des Zustandekommens des derzeitigen Wortlauts von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 im Jahre 1995 der Gebrauch der E-Mail noch kein allgemein verbreitetes Phänomen war, dem Rechtswirksamkeit zuerkannt wurde.
64. Nunmehr erkennt das Gemeinschaftsrecht - u. a. durch die Richtlinien über elektronische Signaturen und über den elektronischen Geschäftsverkehr - auf vielen Gebieten die elektronische Kommunikation als der herkömmlichen Übermittlung auf Papier gleichwertige Kommunikationsform an.
65. Auch im Rechtsverkehr zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten wird die elektronische Kommunikation immer bedeutsamer. In Verfahren wie dem vorliegenden ist dabei zumindest die Vorabkenntnisnahme gebräuchlich, durch die die Kommission den Inhalt eines förmlichen Schreibens vorab per inhaltsgleichem Fax oder E-Mail bekannt gibt, wodurch der Mitgliedstaat mehr Zeit für die Beantwortung erhält. Darüber hinaus werden Fax und E-Mail auch für die häufige Korrespondenz zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission im Rahmen der Zusammenarbeit bei der Erstellung des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, benutzt.
66. Auch der Gerichtshof erkennt - wenn auch in beschränktem Maße - den Einsatz von Fax und E-Mail bei der Prozessführung an. Die Parteien können ihr Einverständnis mit der Zustellung von Schriftsätzen mittels Fax oder E-Mail erteilen. Die Einreichung von Schriftsätzen erfolgt allerdings nach wie vor ausschließlich auf dem Postweg.
67. Auf der anderen Seite ist der Gerichtshof bei der Anerkennung der Gleichwertigkeit von per Telefax übermittelten Schreiben und den Originalschreiben mitunter zurückhaltend. So hat der Gerichtshof kürzlich in seinem Urteil Niederlande/Kommission den Gebrauch von Zahlungserklärungen in Telefaxform im Zusammenhang mit durch den EAGFL zu finanzierenden Ausgaben wegen des damit verbundenen Betrugsrisikos abgelehnt: Es ist festzustellen, dass die Praxis der niederländischen Behörden, eine Übermittlung durch Fax zuzulassen, mit dieser Vorschrift nicht vereinbar ist. Sie schuf das Risiko einer rechtsgrundlosen Zahlung von Zuschüssen, da sie dem betroffenen Händler erlaubte, nach der Feststellung einer unrichtigen Angabe bei einer auf der Grundlage eines Fax durchgeführten Zollkontrolle, eine andere Erklärung mit den richtigen Angaben einzureichen." Meiner Auffassung nach geht die Zurückhaltung des Gerichtshofes in diesem Fall auf den besonderen Zweck der Schriftform - Verhinderung von Betrug - zurück und bedeutet keine Ablehnung der elektronischen Kommunikation als solcher.
68. An diesem Punkt wende ich mich der Beantwortung der Frage zu, die ich demnach vor dem Hintergrund einer starken Zunahme und einem weithin akzeptierten Gebrauch elektronischer Kommunikationsmittel wie Fax und E-Mail im Rechtsverkehr vornehme.
69. Die Schriftform wird normalerweise verlangt, weil sie für die Betroffenen bestimmte Sicherheiten gewährleistet. Die Verpflichtung zur Einhaltung der Schriftform dient dem Schutz der Parteien, weil sie ihnen Aufschluss über die Authentizität eines Schriftstücks, seinen Inhalt und den Zeitpunkt seiner Erstellung gibt. Bisweilen, aber dies ist hier nicht von Belang, hat die Schriftform eine weiter gehende Funktion, nämlich Verhinderung von Betrug, Schutz der wirtschaftlich schwächeren Vertragspartei oder Schutz Dritter. Was den letzten Gesichtspunkt anbelangt, ist darauf hinzuweisen, dass im vorliegenden Fall die Korrespondenz zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat nicht öffentlich ist und dass Dritte deshalb keine Rechte daraus herleiten können. Die Schriftform dient daher vorliegend nur Dokumentationszwecken im Verhältnis zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat.
70. Es stellt sich daher die Frage, ob diese Funktion nicht ebenso gut durch ein elektronisch übermitteltes Schriftstück erfuellt werden kann. Ich selbst habe insoweit keine Bedenken. Auch ein elektronisch übermitteltes Schriftstück kann Aufschluss über die Authentizizät eines Dokuments, seinen Inhalt und den Zeitpunkt seines Zustandekommens geben. Zwar besteht bei einem elektronisch übermittelten Schriftstück insoweit keine absolute Sicherheit, für die Briefform gilt dies aber ebenso.
71. Aufgrund dessen gelange ich zu der Auffassung, dass die in Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 genannte schriftliche Mitteilung als solche auch in elektronischer Form erfolgen kann.
Beurteilung
72. Ich gelange zu der Schlussfolgerung, dass das bei der finnischen Regierung am 20. Mai 1997 per Fernschreiben und/oder Fax eingegangene Schriftstück als schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 anzusehen ist. Diese schriftliche Mitteilung ist meines Erachtens nicht identisch mit der Mitteilung gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 1663/95. Die finnische Regierung kann sich, auch wenn man die Übermittlung per Fernschreiben und/oder Fax als Verletzung einer wesentlichen Formvorschrift ansieht, vor dem Gerichtshof nicht darauf berufen, dass ihr die Mitteilung nicht in Briefform übermittelt wurde. Die finnische Regierung hat diese Art der Übermittlung zuvor nicht beanstandet. Außerdem kann eine schriftliche" Mitteilung auch auf elektronischem Wege versandt werden. Die Klage ist daher abzuweisen.
D - Hilfsweise Prüfung
Die Sprache
73. Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Ansicht nicht teilt und zu der Auffassung gelangt, dass die Mitteilung vom 20. Mai 1997 die gestellten Voraussetzungen nicht erfuellt, stellt sich die Frage, ob die Mitteilung nach der Verordnung Nr. 729/70 in englischer Sprache anstatt in der Sprache des Mitgliedstaats abgefasst werden darf.
74. Die finnische Regierung verweist auf die Verordnung Nr. 1 des Rates vom 15. April 1958 zur Regelung der Sprachenfrage für die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft in der aufgrund des Beitritts Österreichs, Finnlands und Schwedens geänderten Fassung. Artikel 3 dieser Verordnung bestimmt, dass Schriftstücke, die ein Organ der Gemeinschaft an einen Mitgliedstaat oder an eine der Hoheitsgewalt eines Mitgliedstaats stehende Person richtet, ... in der Sprache dieses Landes abzufassen (sind)".
75. Dagegen macht die Kommission mit ihrem hilfsweisen Verteidigungsvorbringen geltend, dass die englische Fassung des Schreibens vom 17. September 1998 und die in Englisch abgefassten Anlagen mit Datum vom 10. Juli 1998 vorliegend zu berücksichtigen seien. Zwar könne die finnische Regierung offiziell verlangen, dass ihr die Anlagen in finnischer Sprache übermittelt werden. Es habe sich aber eine Verwaltungspraxis herausgebildet, wonach die Kommission - bei ihren Kontakten mit dem finnischen Ministerium für Landwirtschaft und Forsten - zunächst das in englischer Sprache abgefasste Schriftstück und erst später, sobald diese vorlag, die finnische Übersetzung übersandt habe. Die finnischen Stellen hätten dieses Verfahren stets akzeptiert. In der mündlichen Verhandlung hat sich die Kommission auf ihren guten Glauben berufen.
76. In seinem Urteil Deutschland/Kommission hat der Gerichtshof Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates eng ausgelegt und die Übersendung von Schriftstücken durch die Kommission an deutsche Stellen in englischer Sprache als unzureichend angesehen. Wie schon in Nummer 44 dieser Schlussanträge ausgeführt, handelte es sich dabei um technische Schriftstücke, die die Grundlage einer Beschlussfassung im Ständigen Ausschuss für das Bauwesen bildeten.
77. Meines Erachtens ist die enge Auslegung durch den Gerichtshof im Licht des besonderen Charakters der Schriftstücke zu betrachten. Es handelte sich um technische Schriftstücke, auf deren Grundlage eine Beschlussfassung möglich sein musste. Generalanwalt Ruiz-Jarabo Colomer stellt hierzu fest: Die Kommission kann vielleicht davon ausgehen, dass ein Beamter der Ständigen Vertretung Deutschlands die englische Sprache beherrscht, dies aber bei den beiden Vertretern im Ausschuss und erst recht bei den Sachverständigen anzunehmen, scheint mir zu weit zu gehen." Wie dem auch sei, jedenfalls mussten die Behörden des Mitgliedstaats diese Schriftstücke im eigenen Land mit Betroffenen sowohl im staatlichen als auch im privaten Bereich besprechen können. Hierzu war eine rechtzeitige Übermittlung der Schriftstücke in deutscher Sprache notwendig.
78. Anhaltspunkte für eine engere Auslegung von Artikel 3 der Verordnung Nr. 1 des Rates ergeben sich aus dem kürzlich ergangenen Urteil des Gerichts in der Rechtssache Kik. Das Gericht führt darin aus, dass es in manchen Fällen möglich sei, bei der Wahl der Sprache eine Sprache auszuwählen, die eine weite Verbreitung innerhalb der Europäischen Union hat. In der Sache ging es um die Sprachenregelung des Harmonisierungsamtes für den Binnenmarkt (Marken, Muster und Modelle). Aufgrund der Sprachenregelung findet ein Teil der Verständigung auf Deutsch, Englisch, Französisch, Spanisch oder Italienisch statt. Zugleich hat das Gericht den Klagegrund der Diskriminierung eines Angehörigen eines Mitgliedstaats, in dem eine andere Sprache gesprochen wird, zurückgewiesen.
79. Meines Erachtens führt die Übermittlung englischer Schriftstücke nicht in jedem Fall zu deren Nichtigkeit wegen Verletzung wesentlicher Formvorschriften. Zwar hat der Mitgliedstaat ein Recht auf Übermittlung von Schriftstücken in seiner eigenen Sprache. Um dieses Recht geltend zu machen ist er aber gehalten, die Kommission gegebenenfalls darauf hinzuweisen, dass ihm die englische Fassung nicht genügt. Meines Erachtens widerspricht es der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat, wenn sich dieser erstmals vor dem Gerichtshof auf das Fehlen der richtigen Sprachfassung beruft. Wie bereits in Nummer 56 dieser Schlussanträge dargelegt, steht ein solches Verhalten eines Mitgliedstaats zumindest in einem Spannungsverhältnis zu Artikel 10 EG.
80. Der vorliegende Fall ist ziemlich besonders gelagert. Die Parteien stimmen, so verstehe ich auch die Kommission, darin überein, dass der 10. Juli 1998, an dem das englische Schriftstück abgesandt wurde, nicht entscheidend ist. Das Schreiben war lediglich eine Vorabkenntnisnahme des Schreibens vom 17. September 1998. Nach Auffassung der Kommission kommt es sodann auf das in finnischer Sprache abgefasste Schreiben vom 17. September 1998 an, auch wenn hierzu die Anlagen fehlen. Diese waren der finnischen Regierung aber zuvor schon in englischer Fassung übersandt worden. Die finnische Regierung legt demgegenüber unbedingten Wert auf die fehlenden Anlagen in finnischer Sprache. Hierauf weist sie die Kommission hin, die schließlich am 11. Dezember 1998 die Anlagen übersendet. Diese Anlagen sind mit einem Anschreiben versehen, in dem die Kommission den Schlussabsatz des früheren Schreibens wiederholt und somit den Zeitpunkt gemäß Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 neu festlegt.
81. Ich gelange zu der Schlussfolgerung, dass unter den gegebenen - besonderen - Umständen weder das in englisch abgefasste Schreiben vom 10. Juli 1998 noch das in finnisch abgefasste Schreiben vom 17. September 1998 als schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 anzusehen ist. Zur Begründung verweise ich auf den Standpunkt bzw. das Verhalten der Kommission:
- Für die Kommission ist das englische Schreiben vom 10. Juli 1998 nur eine Vorabkenntnisnahme der finnischen Fassung.
- Indem die Kommission in ihrem Anschreiben zu den Anlagen vom 11. Dezember 1998 den Schlussabsatz des Schreibens vom 17. September 1998 wiederholt, nimmt sie dem Schreiben vom 17. September 1998 jede rechtliche Wirksamkeit.
Der Zeitpunkt der Mitteilung
82. Für den Fall, dass der Gerichtshof meine Auffassung teilt, dass weder das in Englisch abgefasste Schreiben vom 10. Juli 1998 noch das in Finnisch abgefasste Schreiben vom 17. September 1998 als schriftliche Mitteilung gemäß Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe c der Verordnung Nr. 729/70 anzusehen ist, erörtere ich kurz, wann das Schreiben vom 11. Dezember 1998 zugegangen ist.
83. Die Kommission weist bezüglich des Schreibens vom 11. Dezember 1998 darauf hin, dass der 14. Dezember, der Tag des Eingangs bei der Ständigen Vertretung, und nicht der 22. Dezember, der Tag des Eingangs bei dem Ministerium in Helsinki, als Empfangsdatum zu gelten habe. Sie erinnert insoweit an die allgemeine Praxis, Originalmitteilungen immer an die Ständige Vertretung zu richten. Weitere Ausfertigungen, die an nationale Stellen versandt würden, dienten nur der Bestätigung. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission klargestellt, dass es sich um zwei gleichwertige Ausfertigungen gehandelt habe und dass das Schreiben an die Ständige Vertretung nicht als Kopie anzusehen sei.
84. Die finnische Regierung räumt ein, dass die Ständige Vertretung am 14. Dezember 1998 eine Kopie erhalten habe. Dass Original sei aber an das Ministerium für Landwirtschaft und Forsten in Helsinki gerichtet gewesen und sei dort am 22. Dezember 1998 eingegangen. Entscheidend sei aber das Empfangsdatum des Originals.
85. Ich weise darauf hin, dass die Abwicklung der offiziellen Korrespondenz zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten über die Ständigen Vertretungen in Brüssel gängige Praxis ist. Ausschlaggebend ist daher der Zeitpunkt, in dem das Schriftstück bei der Ständigen Vertretung eingegangen ist. Die Befassung der zuständigen Regierungsbehörden ist demgegenüber eine interne Angelegenheit der Mitgliedstaaten. Dass die Kommission, wie vorliegend geschehen, darüber hinaus eine Ausfertigung an das Ministerium für Landwirtschaft und Forsten übersandt hat, entspricht dem Geist der Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL, Abteilung Garantie, und hat keinen Einfluss auf das für die Einbeziehung von Rechnungen in den Rechnungsabschluss maßgebliche Datum.
86. Würde der Gerichtshof der Auffassung der finnischen Regierung folgen, wonach es auf den Zeitpunkt des Eingangs bei dem Ministerium in Helsinki und nicht bei der Ständigen Vertretung ankommt, so würde dies die Kommission in Zukunft möglicherweise veranlassen, keine Ausfertigungen mehr unmittelbar an die betroffenen Regierungsbehörden zu übersenden, was die Zusammenarbeit ungünstig beeinflussen würde.
87. Dementsprechend ist für den Zugang des Schreibens vom 11. Dezember 1998 bei der finnischen Regierung der 14. Dezember 1998 anzusetzen.
Hilfsweise Beurteilung
88. Beides führt mich zu folgender hilfsweisen Schlussfolgerung: Falls sich der Gerichtshof meiner Auffassung, dass die Mitteilung vom 20. Mai 1997 die notwendigen Voraussetzungen erfuellt, nicht anschließt, schlage ich dem Gerichtshof vor, der Klage mit der Maßgabe stattzugeben, dass die Frist von 24 Monaten am 14. Dezember 1998 geendet hat.
V - Ergebnis
89. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, die Klage abzuweisen und der Republik Finnland gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.