62017CC0670
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 8. november 2018 (
1
)
Sag C-670/17 P
Den Hellenske Republik
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – EUGFL, Udviklingssektionen – operationelt program CCI 2000GR061PO021 (Grækenland – Målsætning 1 Genopbygning af landdistrikterne) – finansielle korrektioner – retsgrundlag – overgangsbestemmelser – berettiget forventning – retssikkerhed«
I. Indledning
1.
I perioden 2000 til 2006 fastsatte forordning (EF) nr. 1260/1999 (
2
) bestemmelserne for overvågning, rapportering og foretagelse af finansielle korrektioner i forhold til betalinger inden for rammerne af en række fonde, herunder Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (herefter »EUGFL«), Den Europæiske Socialfond (herefter »ESF«) og Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (herefter »ERFU«). Forordning (EF) nr. 1083/2006 (
3
), som afløste forordning nr. 1260/1999, fortsatte med at regulere visse fonde, herunder ESF og ERFU. Dog blev EUGFL ændret og omfattet af en anden retlig ramme nemlig forordning (EF) nr. 1290/2005 (
4
). Disse forordninger blev igen erstattet af nye forordninger for efterfølgende perioder (
5
).
2.
Den 25. marts 2015 udstedte Kommissionen en gennemførelsesafgørelse (
6
), hvorved den foretog en finansiel korrektion på 72105592,41 EUR hvad angår betalinger til Den Hellenske Republik inden for rammerne af EUGFL for perioden 2000 til 2006 (herefter »den omtvistede afgørelse«). Den Hellenske Republik anlagde sag ved Retten, hvor den anfægtede denne afgørelse.
3.
Den foreliggende appel er iværksat til prøvelse af Rettens dom i sag T-327/15 (
7
) (herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten frifandt Kommissionen. Appellen rejser problemstillinger vedrørende den omtvistede afgørelses retsgrundlag (det første og det andet appelanbringende), fristerne for dens vedtagelse (det tredje og det fjerde anbringende) og uforholdsmæssigheden af den finansielle korrektion, som pålægges med denne afgørelse (det femte anbringende).
II. Retsgrundlag
A.
EU-retten
1. Forordning nr. 1260/1999
4.
Artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 foreskrev som følger:
»Finansielle korrektioner
1.   Medlemsstaterne er i første række ansvarlige for at forfølge uregelmæssigheder, herunder træffe foranstaltninger vedrørende enhver væsentlig ændring, der påvirker arten af, gennemførelsesbetingelserne for eller kontrollen med en intervention, samt for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner.
Medlemsstaten foretager de finansielle korrektioner, der er nødvendige i forbindelse med den enkelte eller systematiske uregelmæssighed. Medlemsstatens korrektioner består i hel eller delvis annullering af Fællesskabets medfinansiering. Medlemsstaten kan omfordele de således frigjorte fællesskabsmidler inden for den pågældende intervention efter regler, der skal fastlægges i henhold til artikel 53, stk. 2.
2.   Hvis Kommissionen efter afslutningen af de nødvendige undersøgelser har grund til at formode:
a)
at en medlemsstat ikke har efterkommet de forpligtelser, der påhviler den i henhold til stk. 1, eller
b)
at en operation eller en del deraf ikke berettiger til støtten fra fondene eller en del deraf, eller
c)
at forvaltnings- eller kontrolsystemerne er behæftet med betydelige mangler, som vil kunne føre til uregelmæssigheder af systemkarakter,
suspenderer den de pågældende mellemliggende betalinger, ligesom den fremsætter en begrundet anmodning til medlemsstaten om inden for en bestemt frist at fremsætte sine bemærkninger og om fornødent foretage eventuelle korrektioner.
Hvis medlemsstaten har indvendinger mod Kommissionens bemærkninger, opfordrer Kommissionen medlemsstaten til at deltage i en høring, ved hvilken lejlighed begge parter samarbejder om at nå til enighed om bemærkningerne og de konklusioner, der skal drages af dem.
3.   Efter udløbet af denne frist kan Kommissionen, hvis der ikke er tilvejebragt enighed, og hvis medlemsstaten endnu ikke har foretaget korrektioner, og under hensyn til eventuelle bemærkninger fra medlemsstaten inden tre måneder beslutte:
a)
at nedsætte det acontobeløb, der er nævnt i artikel 32, stk. 2, eller
b)
at foretage de finansielle korrektioner, der er nødvendige[; d]ette indebærer hel eller delvis annullering af fondenes deltagelse i den pågældende intervention.
Kommissionen fastsætter korrektionsbeløbet under hensyntagen til uregelmæssighedens eller ændringens art og til omfanget og de potentielle virkninger af forvaltnings- eller kontrolsystemets eventuelle mangler. Disse afgørelser skal træffes under overholdelse af proportionalitetsprincippet.
Hvis der ikke er truffet afgørelse om at gøre hverken a) eller b) ved udgangen af den foreskrevne periode, ophører suspensionen af de mellemliggende betalinger øjeblikkeligt.
4.   Ethvert beløb, der giver anledning til inddrivelse som uretmæssigt udbetalt, skal tilbagebetales til Kommissionen. Sådanne beløb tillægges morarenter.
5.   Denne artikel berører ikke anvendelsen af artikel 32.«
2. Forordning nr. 1083/2006
5.
Artikel 105, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1083/2006 fastsatte følgende:
»Overgangsbestemmelser
1.   Denne forordning er ikke til hinder for videreførelse eller ændring, herunder hel eller delvis ophævelse, af en intervention, der medfinansieres af strukturfondene, eller af et projekt, der medfinansieres af Samhørighedsfonden, og som Kommissionen har godkendt på grundlag af forordning (EØF) nr. 2052/88, (EØF) nr. 4253/88, (EF) nr. 1164/94 og (EF) nr. 1260/1999 eller enhver anden lovgivning, der gælder for denne intervention den 31. december 2006, og som derfor finder anvendelse på interventionen eller projekterne indtil deres afslutning.
2.   Når Kommissionen træffer beslutning om operationelle programmer, tager den hensyn til alle interventioner, der medfinansieres af strukturfondene, eller til alle projekter, der medfinansieres af Samhørighedsfonden, og som er godkendt af Rådet eller Kommissionen inden denne forordnings ikrafttræden, og som har finansielle virkninger i de operationelle programmers gyldighedsperiode.«
III. Faktiske omstændigheder og procedure
6.
De faktiske omstændigheder og den processuelle baggrund, som beskrevet i præmis 1-15 i den appellerede dom, kan opsummeres som følger.
7.
Den 31. marts 2011 forelagde Den Hellenske Republik en erklæring om afslutning for Europa-Kommissionen ledsaget af en endelig rapport vedrørende et operationelt program inden for rammerne af EUGFL i perioden 2000 til 2006 (herefter »det operationelle program 2000-2006«) i overensstemmelse med artikel 38, stk. 1, litra f), og artikel 37 i forordning nr. 1260/1999. I forlængelse af Kommissionens anmodning om oplysninger den 2. august 2011, som den Hellenske Republik besvarede den 5. august 2011, meddelte Kommissionen den Hellenske Republik den 24. maj 2012, at rapporten var godkendt.
8.
Den 3. januar 2013 forespurgte Kommissionen de græske myndigheder, om de ville indvillige i en finansiel korrektion på 94465089,65 EUR vedrørende beløbene betalt inden for rammerne af det operationelle program 2000-2006. Kommissionen anførte, at såfremt der ikke kunne tilvejebringes enighed inden for to måneder, ville en finansiel korrektion på op til 211582686,65 EUR kunne blive pålagt.
9.
De græske myndigheder bestred disse beløb ved brev af 5. marts 2013, hvori det anførtes, at de (selv) allerede havde foretaget tilstrækkelige korrektioner.
10.
Den 17. juli 2013 reviderede Kommissionen sine beregninger og forespurgte de græske myndigheder, om de ville indvillige i en finansiel korrektion på 30472624,09 EUR. Atter anførte Kommissionen, at såfremt der ikke kunne tilvejebringes enighed inden for to måneder, ville en finansiel korrektion på op til 116487848,75 EUR kunne blive pålagt.
11.
De græske myndigheder bestred atter disse beløb ved brev af 19. september 2013, hvori det gentoges, at de (selv) allerede havde foretaget tilstrækkelige korrektioner.
12.
De græske myndigheder blev bedt om yderligere oplysninger den 13. september 2013, hvilke Kommissionen modtog den 13. januar og den 14. februar 2014. Den 5. marts 2014 blev de græske myndigheder opfordret til at deltage i en mundtlig høring den 27. maj 2014. Den 20. juni 2014 afgav de græske myndigheder yderligere oplysninger, som var blevet drøftet i denne høring. Kommissionen anmodede om stadig flere oplysninger den 11. juli 2014, som de græske myndigheder afgav den 26. september 2014.
13.
Den 13. februar 2015 meddelte Kommissionen de græske myndigheder, at den havde til hensigt at foretage en finansiel korrektion på 72105592,41 EUR. Den 25. marts 2015 vedtog Kommissionen den omtvistede afgørelse.
IV. Den appellerede dom og retsforhandlingerne for Domstolen
14.
Den Hellenske Republik anlagde sag ved Retten (sag T-327/15) med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse. Retten frifandt appelindstævnte for denne påstand om annullation ved dom af 19. september 2017.
15.
Ved appelskrift indleveret den 28. november 2017 har Den Hellenske Republik iværksat appel til prøvelse af denne dom. Kommissionen har indgivet sit svarskrift den 15. december 2017. Replik og duplik blev indgivet henholdsvis den 26. februar og den 5. marts 2018.
16.
I sit appelskrift har Den Hellenske Republik fremsat fem appelanbringender.
17.
Det første anbringende er støttet på en fejlagtig fortolkning og anvendelse af overgangsbestemmelserne i forordning nr. 1083/2006 og nr. 1303/2013, sammenholdt med forordning nr. 1290/2005, og subsidiært på en retlig fejl ved anvendelsen af bestemmelserne i forordning nr. 1260/1999 efter den 1. januar 2007 såvel som manglende begrundelse.
18.
Det andet anbringende vedrører fejlagtig anvendelse og fortolkning af artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 og selvmodsigende og utilstrækkelig begrundelse.
19.
Det tredje anbringende er baseret på en fejlagtig fortolkning og anvendelse af artikel 144 og 145 i forordning nr. 1303/2013 og manglende anvendelse af garantien på 24 måneder i artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013.
20.
Det fjerde anbringende omhandler Kommissionens påståede tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet og af princippet om beskyttelse af berettigede forventninger.
21.
Det femte anbringende vedrører utilstrækkelig begrundelse i forhold til annullationsgrundene støttet på en påstået tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
V. Bedømmelse
22.
Efter min opfattelse bør det første og det tredje appelanbringende tages til følge, og Rettens dom ophæves. Jeg vil undersøge hvert af disse to anbringender og for fuldstændighedens skyld også det andet, det fjerde og det femte anbringende (afsnit A). Såfremt Domstolen måtte drage den samme konklusion med hensyn til enten det første eller det tredje anbringende, må den omtvistede afgørelse også annulleres (afsnit B).
A.
Appelanbringender
1. Det første anbringende: manglende retsgrundlag for ophævelsen af EUGFL-støtten
23.
Den Hellenske Republik gør med sit første anbringende gældende, at Retten begik en retlig fejl, da den tiltrådte Kommissionens anvendelse af artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 som retsgrundlag for den omtvistede afgørelse. Den har endvidere gjort gældende, at overgangsbestemmelserne i forordning nr. 1083/2006 og forordning nr. 1303/2013 er ukorrekt fortolket i den appellerede dom, og at den mangler begrundelse.
24.
Den Hellenske Republik har anført, at forordning nr. 1260/1999 var blevet ophævet på tidspunktet for den omtvistede afgørelses vedtagelse. Artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, som fastsatte, at forordning nr. 1260/1999 fortsat skulle finde anvendelse, fandt ikke anvendelse på den relevante støtte (nemlig EUGFL, Udviklingssektionen).
25.
Det er min opfattelse, at Den Hellenske Republiks argument er velbegrundet. Den appellerede dom bør ophæves på dette grundlag.
26.
Kommissionen har ikke bestridt, at forordning nr. 1260/1999 var blevet ophævet på tidspunktet for den omtvistede afgørelse ved artikel 107 i forordning nr. 1083/2006. Det følger af artikel 107, stk. 1, at »med forbehold af bestemmelserne i artikel 105, stk. 1, i nærværende forordning, ophæves forordning (EF) nr. 1260/1999 fra den 1. januar 2007«.
27.
Anvendelsen af artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 som retsgrundlag afhang således af artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, hvorefter forordning nr. 1260/1999 fortsat fandt anvendelse. Den 1. januar 2014 blev forordning nr. 1083/2006 selv ophævet. Derfor afhang anvendelsen af artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 som retsgrundlag fra den dato af artikel 152, stk. 1, i forordning nr. 1303/2013, hvorefter anvendelsen af forordning nr. 1083/2006 med hensyn til »støtte, som Kommissionen har godkendt på grundlag af forordning (EF) nr. 1083/2006 eller anden lovgivning, der gælder for denne støtte pr. den 31. december 2013«, fortsattes.
28.
Ud fra disse bestemmelser har Kommissionen argumenteret for en kaskade af overgangsbestemmelser. Artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 blev ophævet. Imidlertid blev bestemmelsen opretholdt for operationelle programmer fra perioden 2000 til 2006 indtil 2013 af forordning nr. 1083/2006. I 2013 blev forordning nr. 1083/2006 så ophævet, men ved forordning nr. 1303/2013 opretholdt med hensyn til tidligere programmer.
29.
Rent praktisk vil en sådan kaskade af anvendelige regler reelt indebære, at gældende ret ville skulle stykkes sammen fra forskellige dele af ophævet lovgivning. Kommissionens teori om (angiveligt) uendelig lovgivningsmæssig tilbagevenden er endvidere tilsyneladende, hvilket vil fremgå af øvrige argumenter fremført i løbet af denne appel, ganske selektiv af natur: Nogle bestemmelser kan have kaskadevirkning, mens andre ikke kan.
30.
Jeg har ikke alene alvorlige tvivl om den praktiske bæredygtighed ved en sådan tilgang, men frem for alt grundlæggende bekymringer om retssikkerheden.
31.
Med hensyn til det første appelanbringende er den foreliggende sag imidlertid langt enklere: Selv hvis en sådan ubegrænset kaskadevirkning af retsregler kunne accepteres generelt, hvilket ikke er tilfældet, ville en sådan kaskadevirkning uden tvivl materielt set være udelukket i den foreliggende sag. Som fremhævet af Den Hellenske Republik fastsætter artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 udtrykkeligt, at forordning nr. 1260/1999 alene fortsat finder anvendelse på»en intervention, der medfinansieres af strukturfondene, eller […] et projekt, der medfinansieres af Samhørighedsfonden […]«.
32.
EUGFL, Udviklingssektionen, er ikke omfattet af strukturfondene eller Samhørighedsfonden. Navnlig er »strukturfondene« udtrykkeligt defineret i artikel 1 i forordning nr. 1083/2006 som ERFU og ESF.
33.
Til trods for denne udtrykkelige definition af »strukturfondene« i forordning nr. 1083/2006 fandt Retten, at artikel 105, stk. 1, deri kunne udvides til at omfatte operationelle programmer medfinansieret af EUGFL, Udviklingssektionen, i perioden 2000 til 2006. Retten gav imidlertid ikke nogen begrundelse, eller højst en åbenbart utilstrækkelig begrundelse, for en sådan konklusion.
34.
I den appellerede doms præmis 24 synes Retten at afvise Den Hellenske Republiks anbringender i forhold til dette punkt ved blot at anføre ordlyden i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 uden faktisk at angive nogen begrundelse.
35.
I den appellerede doms præmis 25 og 26 henviser Retten til artikel 105, stk. 2, i forordning nr. 1083/2006, som efter sigende har til formål at være bestemmelsen vedrørende strukturfondenes og Samhørighedsfondens overgangsordning. Retten henviser i den forbindelse til dom af 21. september 2016, Kommissionen mod Spanien (C-140/15 P, EU:C:2016:708).
36.
Efter min opfattelse kan denne begrundelse i den appellerede doms præmis 25 og 26 af artikel 105, stk. 2 – som Kommissionen i sit svarskrift tilfældigvis selv har beskrevet som subsidiær og som en sidebemærkning – på ingen måde drage definitionen af strukturfondene i tvivl som fastsat i artikel 1 i forordning nr. 1083/2006 og det heraf følgende udtrykkelige definerede anvendelsesområde for artikel 105, stk. 1, heri. Artikel 105, stk. 2, henviser også til »strukturfondene« og »Samhørighedsfonden« uden at tildele disse begreber nogen særlig betydning forskellig fra definitionen i artikel 1 i forordning nr. 1083/2006. Hvad angår dom af 21. september 2016, Kommissionen mod Spanien (C-140/15 P, EU:C:2016:708), vedrørte denne sag Samhørighedsfonden, som tydeligvis var omfattet af anvendelsesområdet for gennemførelsesbestemmelserne.
37.
Generelt set ville omskrivningen af en udtrykkelig definition i en forordning på grundlag af kontekstuelle, systematiske eller teleologiske argumenter (i det omfang det overhovedet er muligt uden at overtræde princippet om magtfordeling) uundgåeligt kræve en meget mere solid begrundelse af Retten. Denne begrundelse mangler åbenlyst i den appellerede dom.
38.
Jeg foreslår derfor, at det første anbringende tages til følge, og den appellerede dom ophæves.
2. Det andet anbringende: manglende retsgrundlag for korrektioner foretaget efter det operationelle programs afslutning
39.
Selv hvis artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 i princippet kunne have været anvendt som retsgrundlag for annulleringen af støtten fra EUGFL, Udviklingssektionen, efter 2006, kunne denne bestemmelse ifølge Den Hellenske Republik ikke længere have været anvendt i denne sag, fordi det operationelle program allerede var blevet afsluttet på tidspunktet for den omtvistede afgørelse. Finansielle korrektioner efter artikel 39 kunne alene foretages i forhold til mellemliggende betalinger.
40.
Med sit andet anbringende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Rettens begrundelse som følge af dens afvisning af disse argumenter var selvmodsigende, utilstrækkelig og behæftet med retlige fejl. Navnlig den appellerede doms præmis 52 afviser Den Hellenske Republiks argumenter, der fastslår, at finansielle korrektioner kan foretages efter afslutningen af programperioden. Imidlertid anførte Den Hellenske Republik, at de kan foretages efter en programperiodes afslutning, men alene så længe, det program stadig er aktivt. Den Hellenske Republik har med hensyn til mellemliggende betalinger anført, at den appellerede doms præmis 49 og 50 er selvmodsigende. Den Hellenske Republik har fremført en række argumenter for, hvorfor Rettens fortolkning af artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 er fejlagtig.
41.
Efter min opfattelse er det andet appelanbringende ugrundet.
42.
Retten understreger korrekt i den appellerede doms præmis 50, at artikel 39, stk. 3, litra b), i forordning nr. 1260/1999 tildeler relativt vide beføjelser til Kommissionen, der ikke nødvendigvis er begrænset til mellemliggende betalinger, til at »foretage de finansielle korrektioner, der er nødvendige. Dette indebærer hel eller delvis annullering af fondenes deltagelse i den pågældende intervention«. I modsætning til, hvad Den Hellenske Republik har argumenteret for, ser jeg ikke nogen modstrid mellem denne udtalelse og den appellerede doms præmis 49. Sidstnævnte anerkender blot henvisningerne i artikel 39, stk. 2 og 3, til mellemliggende betalinger dog uden at anføre, at disse henvisninger definitivt bandt Kommissionens beføjelser til »hel eller delvis annullering af fondenes deltagelse«.
43.
Selv om de systematiske argumenter fremført af Den Hellenske Republik til støtte for dens fortolkning desuden vækker bekymring om ringe og forvirrende udarbejdelse af den omhandlede lovgivning, er de efter min opfattelse ikke afgørende for begrænsningen af anvendelsesområdet for artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 til finansielle korrektioner af mellemliggende betalinger. I modsætning hertil er en formålsbestemt læsning af artikel 39 som en mekanisme til at foretage finansielle korrektioner og således undgå uretmæssige betalinger om noget tilbøjelig til at favorisere Kommissionens synspunkt. Hvorfor skulle en sådan mekanisme alene finde anvendelse på mellemliggende og ikke endelige betalinger? Som Kommissionen endvidere fremhæver på et bredere systematisk niveau, ville det være besynderligt, hvis en medlemsstat ensidigt kunne afbryde Kommissionens beføjelser til at foretage finansielle korrektioner ved at indsende en anmodning om betaling af restbeløbet (
8
).
44.
I den appellerede doms præmis 53 fastslog Retten, at Den Hellenske Republiks argumentation ville gøre det umuligt at foretage finansielle korrektioner i tilfælde, hvor der forekommer uregelmæssigheder ved afslutningen af en intervention. Hvad angår de argumenter, som Den Hellenske Republik har anført i relation til denne præmis, er jeg enig i, at formuleringen, som Retten valgte, kunne have været klarere. Det ville ikke gøre korrektioner teknisk »umulige« at følge Den Hellenske Republiks argumenter. Dog ville Kommissionens beføjelser blive væsentligt reduceret. Efter min opfattelse var Rettens synspunkt i præmis 53 under alle omstændigheder alene et støttende argument.
45.
I lyset af det ovenstående er det min opfattelse, at Den Hellenske Republiks andet anbringende bør forkastes som ugrundet.
3. Det tredje anbringende: vedtagelse af den omtvistede afgørelse efter udløbet af gældende frister
46.
Ifølge den appellerede dom er frister i forbindelse med proceduren for finansielle korrektioner procedureregler, der finder øjeblikkelig anvendelse. Når proceduren for finansielle korrektioner i henhold til forordning nr. 1260/1999 og især artikel 39 deri anvendes, finder de materielle regler i denne bestemmelse anvendelse, men de proceduremæssige frister skal indhentes fra de »efterfølgende« forordninger (nemlig artikel 100, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006 for perioden fra den 1.1.2007 til den 31.12.2013 og artikel 145, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013 for perioden fra den 1.1.2014). I den foreliggende sag skal den relevante frist i artikel 145, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013 (
9
) derfor finde anvendelse.
47.
Med sit tredje anbringende har Den Hellenske Republik i det væsentlige gjort gældende, at Retten fejlfortolkede artikel 144 og 145 i forordning nr. 1303/2013, og at den skulle have anvendt den 24 måneder lange frist i artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013. Hvis disse bestemmelser var blevet fortolket og anvendt korrekt, ville Kommissionen have overskredet sine beføjelser i tidsmæssig henseende. Den Hellenske Republik har i den forbindelse påberåbt sig en retlig fejl og tilsidesættelse af begrundelsespligten. Den Hellenske Republik har endvidere henvist til Kommissionens manglende overholdelse af gældende frister, som blev anført som det andet led af det andet anbringende i det oprindelige annullationssøgsmål. Den Hellenske Republik har imidlertid ikke fremført yderligere argumenter vedrørende dette spørgsmål i appellen.
48.
Kommissionen har for sit vedkommende anført, at det tredje anbringende skal afvises, da det blev fremført første gang under appellen. Den har endvidere gjort gældende, at Domstolen ikke har nogen forpligtelse til at behandle spørgsmålet af egen drift, da fristen i artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013 begrænser den finansielle korrektions materielle anvendelsesområde og ikke er et spørgsmål om beføjelse i tidsmæssig henseende. Såfremt Domstolen alligevel måtte bedømme det tredje anbringende, er det efter Kommissionens opfattelse ugrundet. Ifølge overgangsbestemmelserne i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 og artikel 152 i forordning nr. 1303/2013 vedbliver finansielle korrektioner inden for rammerne af EUGFL, Udviklingssektionen, for perioden 2000 til 2006 med at være omfattet af reglerne for strukturfondene (materielle regler i forordning nr. 1260/1999 og procedureregler i forordning nr. 1303/2013) og ikke af reglerne vedrørende den fælles landbrugspolitik (forordning nr. 1290/2005).
49.
Kommissionens formalitetsindsigelse i forhold til det tredje anbringende er efter min opfattelse åbenbart ugrundet. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 57, fremsatte Den Hellenske Republik udtrykkeligt det argument for Retten, at 24-månedersfristen i artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013 ikke var blevet overholdt.
50.
Hvis Domstolen er enig i, at det første anbringende skal tages til følge i realiteten, finder overgangsbestemmelserne i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 og artikel 152 i forordning nr. 1303/2013 slet ikke anvendelse, og det tredje anbringende skal ikke overvejes nærmere.
51.
Såfremt Domstolen imidlertid måtte forkaste det første anbringende og modsat den udtrykkelige ordlyd i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 fastslå, at denne bestemmelse fandt anvendelse på støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, så ville spørgsmålet om gældende frister og beføjelser i tidsmæssig henseende, som er anført i det tredje anbringende, skulle behandles.
52.
Ifølge den appellerede dom finder de materielle regler om finansiel korrektion i forordning nr. 1260/1999 fortsat anvendelse på den omhandlede finansiering. Dog blev de relevante procedureregler først erstattet af dem i artikel 100, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006 og efterfølgende af dem i artikel 145, stk. 6, i forordning nr. 1303/2013.
53.
Der er retspraksis, som støtter ideen om udskiftning af frister for igangværende programmer med fortsat anvendelse af materielle regler fra tidligere lovgivning (
10
). Jeg mener dog ikke, at det gælder her, således som Kommissionen har givet udtryk for.
54.
Jeg bemærker i den forbindelse, at den retspraksis, som Kommissionen henviser til i denne forbindelse til støtte for dens påstand, i det mindste begyndte med sager, hvor Domstolen skulle vælge mellem ingen proceduremæssige frister overhovedet og en slags rimelig frist. Idet Domstolen valgte den anden valgmulighed, besluttede den sig ganske naturligt for at indhente eller udlede disse rimelige frister fra efterfølgende relevant lovgivning. Det samme ville gøre sig gældende i tilfælde, hvor nye eller forskellige procedurer fastsættes i efterfølgende lovgivning og gøres gældende for igangværende, ufærdige programmer fra den foregående periode. I sådanne tilfælde vil nye frister i lovgivningen logisk nok gælde, hvis en ny procedure indeholdt i den nye lovgivning iværksættes under denne nye lovgivning.
55.
Dette er ganske forskelligt fra en situation som den i den foreliggende sag, hvor den oprindelige gældende frist efter proceduren er påbegyndt undergives kaskadevirkende fristudskiftninger under procedurens forløb. En sådan tilgang – som er modsætningen til retssikkerhed – indebærer også, at Kommissionen positivt ville have et incitament for at trække procedurerne i langdrag i årevis ud fra den (ikke ubegrundede) antagelse, at den næste proceduremæssige tidsplan kunne være endnu længere.
56.
I den foreliggende sag godkendte Kommissionen Grækenlands endelige rapport mere end 18 måneder før, forordning nr. 1083/2006 blev ophævet. Hvis enten fristen i denne forordning (
11
) eller i forordning nr. 1260/1999 (
12
) havde fundet anvendelse, ville Kommissionens beføjelser have været forældet i denne sag (
13
).
57.
Selv for det tilfælde, at denne form for kaskadevirkende udskiftning af proceduremæssige frister, som er foreslået i denne sag, måtte godtages, er jeg enig med Den Hellenske Republik i, at Retten begik en retlig fejl ved at anvende disse frister i denne sag. Som følge heraf skal det tredje appelanbringende tages til følge.
58.
For det første minder jeg igen om, at Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (herefter »ELFUL«), som erstattede EUGFL, Udviklingssektionen, ikke er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1083/2006 i overensstemmelse med artikel 1 deri. Det er korrekt, at artikel 105, stk. 1, i denne forordning fastsætter, at forordning nr. 1260/1999 fortsat finder anvendelse med hensyn til programmer finansieret inden for rammerne af EUGFL, Udviklingssektionen, fra før 2007 (
14
). Efter min opfattelse kan dette dog ikke forstås således, at dele af forordning nr. 1083/2006 selv (i dette tilfælde artikel 100) skulle finde anvendelse på programmer finansieret inden for rammerne af EUGFL, Udviklingssektionen. Jeg bemærker i den forbindelse, at ingen af de af Kommissionen og Retten nævnte domme, hvor kaskadevirkende udskiftning af proceduremæssige frister tiltrædes, vedrører støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen. Disse sager vedrører Samhørighedsfonden (
15
) og ERFU (
16
), som tydeligvis er omfattet af forordning nr. 1083/2006.
59.
For det andet er det korrekt, at ELFUL i nogen grad efter at have været fuldstændigt uden for anvendelsesområdet for forordning nr. 1083/2006 blev bragt tilbage under den efterfølgende retlige foranstaltning, nemlig forordning nr. 1303/2013. Sidstnævnte indeholder således regler vedrørende finansielle korrektioner inden for rammerne af ELFUL. Disse regler findes dog først og fremmest i anden del i forordning nr. 1303/2013 og ikke i fjerde del, hvor artikel 144 og 145 findes.
60.
Ifølge artikel 1, stk. 3, i forordning nr. 1303/2013 fastsætter »fjerde del […] generelle bestemmelser for fondene [defineret som strukturfondene og Samhørigshedsfonden, hvilket ikke omfatter ELFUL] og EHFF [Den Europæiske Hav- og Fiskerifond] for så vidt angår forvaltning og kontrol, finansiel forvaltning, regnskaber, og finansielle korrektioner«.
61.
Den samme bestemmelses stk. 1 fastsætter i modsætning hertil, at »de fælles bestemmelser for [de europæiske struktur- og investeringsfonde, der defineres som omfattende ELFUL,] er fastsat i anden del«, og stk. 4 fastsætter, at forordningen finder anvendelse, »uden at det berører bestemmelserne i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013«. Artikel 85, stk. 4, som findes i anden del af forordning nr. 1303/2013 med overskriften »Kommissionens finansielle korrektioner«, fastsætter, at »kriterier og procedurer for anvendelse af finansielle korrektioner fastsættes i de fondsspecifikke regler«.
62.
Det er således ikke klart, hvilken betydning artikel 145 i forordning nr. 1303/2013 har for fonde, såsom ELFUL, der pr. definition falder uden for fjerde del af denne forordning.
63.
Derimod er jeg enig med Den Hellenske Republik i, at forordning nr. 1306/2013 rent faktisk indeholder fondsspecifikke regler, som fastsætter »kriterier og procedurer for anvendelse af finansielle korrektioner« som omhandlet i artikel 85, stk. 4, i forordning nr. 1303/2013. Jeg bemærker i den forbindelse, at artikel 2, stk. 4, i forordning nr. 1303/2013 definerer »fondsspecifikke regler« som »de bestemmelser, der er fastsat i […] en forordning om en eller flere af [de europæiske struktur- og investeringsfonde], der er omhandlet eller anført i artikel 1, stk. 4«. Forordning nr. 1306/2013 er en af forordningerne anført i artikel 1, stk. 4, i forordning nr. 1303/2013. Bestemmelserne i forordning nr. 1306/2013, som regulerer ELFUL, betragtes således som fondsspecifikke regler.
64.
Navnlig fastsætter artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013, at »en afvisning af finansiering […] ikke [kan] vedrøre udgifter vedrørende programmer […], for hvilke betalingen […] er sket mere end 24 måneder forud for den dato, hvor Kommissionen skriftligt har meddelt den pågældende medlemsstat resultaterne […]«.
65.
Kort sagt, såfremt gennemførelsesbestemmelserne i forordning nr. 1303/2013 skal forstås således, at procedureregler i denne forordning skal indføres i procedurer vedrørende støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, for perioden 2000 til 2006, mener jeg, at de mest relevante proceduremæssige frister i det mindste skal vælges. Disse vil efter min opfattelse klart være dem, som finder anvendelse for ELFUL, som er efterfølgeren af EUGFL, Udviklingssektionen, og især artikel 85 i forordning nr. 1303/2013, som omhandler fondsspecifikke regler.
66.
Idet artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013 er en sådan fondsspecifik regel, og Retten afviste betydningen af denne bestemmelse, foreslår jeg, at Domstolen tager det tredje anbringende til følge og tilsidesætter den appellerede dom som følge af åbenbart retlige mangler og/eller manglende begrundelse i den henseende.
4. Det fjerde anbringende: (manglende iagttagelse af) retssikkerheden og beskyttelse af berettigede forventninger
67.
Med sit fjerde appelanbringende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten har begået en retlig fejl ved fortolkningen og anvendelsen af retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af medlemsstatens berettigede forventninger, navnlig i lyset af Kommissionens godkendelse af den endelige rapport og forsinkelserne i den efterfølgende procedure.
68.
Jeg har allerede behandlet det midlertidige aspekt af proceduren i vurderingen af det tredje anbringende og har konkluderet, at Retten begik en retlig fejl i sin anvendelse af de relevante frister. Jeg har også konkluderet, at det første anbringende bør tages til følge. Måtte Domstolen godtage disse konklusioner (eller en af dem), er der ingen grund til nærmere at overveje det fjerde anbringende. Når det kommer til stykket giver det fjerde anbringende, som det er udformet, anledning til generelle overvejelser om retssikkerhed og beskyttelse af berettigede forventninger og forudsætter reelt, at ingen særlige frister rent faktisk var gældende. Hvis Domstolen imidlertid måtte drage en anden konklusion i relation til det første og det tredje anbringende, og således indirekte bekræfte synspunktet om, at ingen særlige frister var gældende, vil de bredere spørgsmål vedrørende beskyttelse af berettigede forventninger og retssikkerhed skulle behandles.
69.
Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 107 omfatter proceduren vedrørende afslutning og betaling af den endelige saldo (
17
) navnlig medlemsstatens forelæggelse af en erklæring om afslutning (som bl.a. skal indeholde sammendrag af konklusionerne af den kontrol, der er gennemført) (
18
) og forelæggelse af den endelige rapport (
19
). Mens Kommissionens godkendelse af sidstnævnte er undergivet en femmånedersfrist, er der ingen procedure eller frist for Kommissionens formelle accept af erklæringen om afslutning. Som det fremgår af den appellerede doms præmis 110, går Kommissionen videre med den nødvendige kontrol af erklæringens indhold og kan i tilfælde af bekymring indlede en procedure for finansiel korrektion. Til trods for, at visse stadier af proceduren for finansiel korrektion er underlagt udtrykkelige frister, indeholder ingen af de efterfølgende forordninger, der er henvist til i denne sag (
20
), nogen særlig frist, inden for hvilken Kommissionen skal indlede denne procedure.
70.
I lyset af det ovenstående ser jeg ingen fejl i, at Retten fastslog, at der ikke forelå overtrædelse af princippet om beskyttelse af berettigede forventninger. Rapportens godkendelse kan ikke opfattes som en godkendelse af indholdet af erklæringen og som en forsikring fra Kommissionen i den henseende, der fører til berettigede forventninger hos Den Hellenske Republik. Selv om det er sandt, at den endelig rapport skal indeholde oplysninger om overvågning og finansielle korrektioner, er dette dokument, som Kommissionen har påpeget, et dokument, der er meget forskelligt fra erklæringen om afslutning. Procedurens varighed kan heller ikke i sig selv udgøre præcise forsikringer, som skaber berettigede forventninger (
21
).
71.
For så vidt angår retssikkerhedsprincippet udgør manglen på en frist, inden for hvilken Kommissionen skal indlede proceduren for finansiel korrektion, efter min opfattelse et af de grundlæggende spørgsmål i denne sag. Normalt er dette i princippet et spørgsmål for lovgiver og ikke for Domstolen.
72.
Imidlertid gælder det ligeledes, selv ved fraværet af en formel frist, at retssikkerhedsprincippet og dets afledte princip »princippet om en rimelig frist« forhindrer Kommissionen såvel som enhver anden EU-institution i ikke at handle inden for en rimelig frist (
22
). Den Hellenske Republik har i den forbindelse endvidere henvist til den særlige betydning af rettidige beslutninger, hvor betydelige summer er på spil. Det er bestemt sandt, at Domstolen har fremhævet betydningen af retssikkerhed, især når beslutninger har betydelige økonomiske implikationer (
23
). Desuden henvises der i Domstolens praksis til proceduretidsplaners parallelitet som et udtryk for en gensidig forpligtelse til samarbejde (
24
). Med andre ord kan det forhold, at medlemsstaterne pålægges strenge frister, der måles i uger, og at Kommissionen gives svarfrister, der måles i år, ikke anses for at leve op til dette ideal.
73.
I lyset af denne retspraksis kan Den Hellenske Republiks argument støttet på retssikkerhed bestemt ikke siges at være uden kraft. Idet jeg imidlertid mener, at det første og det tredje anbringende bør tages til følge, og efter allerede under det tredje appelanbringende at have behandlet spørgsmålet om manglende overholdelse af præcise frister, og da den appellerede dom af den årsag bør ophæves, ser jeg ikke noget behov for her i nærmere detaljer at udforske det generelle argument, der er baseret på de samme bekymringer.
5. Det femte anbringende: den finansielle korrektions uforholdsmæssige karakter
74.
Med sit femte appelanbringende har Den Hellenske Republik gjort gældende, at Retten har givet en utilstrækkelig begrundelse for dens afvisning af den finansielle korrektions uforholdsmæssige karakter. Den Hellenske Republik er af den opfattelse, at Kommissionen foretog en dobbeltkorrektion, fordi den undlod fuldt ud at tage hensyn til de korrektioner, som allerede var foretaget på nationalt niveau.
75.
Det er min opfattelse, at dette appelanbringende bør afvises.
76.
Den appellerede dom fastslår klart i præmis 119-122, at Kommissionen rent faktisk foretog de nødvendige justeringer for at sikre, at der ikke ville være nogen dobbeltkorrektioner. Spørgsmålet om, hvorvidt der var eller ikke var en dobbeltkorrektion, er et spørgsmål om faktiske omstændigheder og bevisbedømmelse, som alene Retten har kompetence til at besvare. Således kan et sådant spørgsmål ikke efterprøves af Domstolen under en appelsag, medmindre de faktiske omstændigheder og beviser er blevet forkert gengivet (
25
).
77.
Jeg bemærker i den forbindelse, at Den Hellenske Republik ikke har nedlagt påstand om forkert gengivelse af faktiske omstændigheder af Retten. Det femte appelanbringende bør derfor afvises.
B.
Realitetsbedømmelse
78.
I overensstemmelse med artikel 61, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol foreslår jeg, at Domstolen træffer afgørelse i sagen uden at hjemvise den til Retten.
79.
Hvis Domstolen tager det første og det tredje anbringende til følge, som jeg foreslår (eller en af dem), vil dette ikke alene føre til annullation af den appellerede dom, men den omtvistede afgørelse vil uundgåeligt også skulle annulleres. Under sådanne omstændigheder er der ikke behov for en fornyet vurdering af Retten.
80.
Af de i punkt 53-66 ovennævnte grunde er det min opfattelse, at Domstolen bør tage det tredje appelanbringende til følge.
81.
Måtte Domstolen være enig i dette synspunkt, vil det være en logisk konsekvens heraf, at den omtvistede afgørelse blev vedtaget under overtrædelse af den fastsatte 24-månedersfrist i artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013 (som også Den Hellenske Republik har påstået i sit andet annullationsanbringende fremført for Retten). Faktisk blev den omtvistede afgørelse vedtaget den 25. marts 2015, mere end 24 måneder efter, at Kommissionen indledningsvis gav Den Hellenske Republik meddelelse om den foreslåede finansielle korrektion den 3. januar 2013.
82.
Af de i punkt 26-37 ovennævnte grunde er det min opfattelse, at Domstolen bør tage det første appelanbringende til følge som følge af manglende begrundelse.
83.
Det er endvidere min opfattelse, at Den Hellenske Republik har ret i sit synspunkt (som svarer til første appelanbringendes første del ved Retten) om, at forordning nr. 1083/2006 (og efterfølgende artikel 152 i forordning nr. 1303/2013) ikke er gældende for støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, for perioden 2000 til 2006. Som følge heraf kunne den omtvistede afgørelse ikke støttes på artikel 39 i forordning nr. 1260/1999. Derfor savnede den omtvistede afgørelse et gyldigt retsgrundlag.
84.
Derfor bør den omtvistede afgørelse også annulleres.
85.
Ingen af de af Kommissionen fremførte argumenter kan ændre denne konklusion.
86.
For det første minder jeg om, at den tydelige ordlyd i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 i modsætning til, hvad Kommissionen har anført, begrænser anvendelsen af denne overgangsbestemmelse til ophævelsen af interventioner, der medfinansieres af strukturfondene eller af et projekt, der medfinansieres af Samhørighedsfonden. Ved udtrykkelig lovbestemt definition omfatter disse fonde ikke EUGFL, Udviklingssektionen. Ifølge Domstolens praksis er det alene, når en bestemmelses ordlyd er uklar, at der skal søges yderligere fortolkningsbistand i den sammenhæng, hvori denne bestemmelse indgår, samt i den generelle opbygning af og formålet med den foranstaltning, som bestemmelserne udgør en del af (
26
). I denne sag er betydningen klar. Begrebet »strukturfonde« er udtrykkeligt defineret i artikel 1 i forordning nr. 1083/2006.
87.
Selv hvis teksten var forbundet med uklarhed, betyder det ikke, at teksten blot skal tilsidesættes eller ses bort fra til fordel for en ren kontekstuel eller formålsbestemt fortolkning, hvilket tilmed ville være meget ensidigt. En balance skal findes. Hvor der desuden, som det er tilfældet i denne sag, er en ret begrænset grad af uklarhed i teksten, skal der tages større hensyn til sidstnævnte. Dette er særligt tilfældet her tekstens karakter taget i betragtning. Dette er ikke en flere årtier gammel, kortfattet og åbent formuleret bestemmelse med et stort behov for fortolkning. Det er den tredje fornyelse af en overgangsbestemmelse inden for et meget teknisk område, som omskrives med få års mellemrum. Under sådanne omstændigheder må der være en stærk formodning for, at ordene betyder præcis, hvad de udtrykkeligt siger. Det er ikke Domstolens arbejde at omformulere lovgivning med det formål at afhjælpe mangelfuld udformning eller at antage, at lovgiver simpelthen ikke gennemtænkte problemet.
88.
De yderligere argumenter, der går ud over bestemmelsens ordlyd, som Kommissionen har fremført til støtte for at fortolke artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 således, at den omfatter støtte fra EUGFL, Udviklingssektionen, er efter min opfattelse ekstremt svage.
89.
For det andet har Kommissionen faktisk gjort gældende, at begrebet »strukturfondene«, som er anvendt i artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006, ikke skal fortolkes med henvisning til definitionen af strukturfondene i denne forordning, men snarere med henvisning til definitionen af dette begreb i forordning nr. 1260/1999. Jeg må indrømme, at dette synes at være en temmelig ny tilgang til lovfortolkning og en god opskrift på forvirring, hvorved klare og udtrykkelige bestemmelser i den nye lovgivning i praksis skal tilsidesættes af disse ældre bestemmelser, som den nye lovgivning havde til hensigt at erstatte. Lex prior derogat legi posteriori.
90.
For det tredje er der argumentet, som stammer fra en negativ konsekvens: Kommissionen har anført, at hvis ikke artikel 105, stk. 1, i forordning nr. 1083/2006 var gældende for støtten fra EUGFL, Udviklingssektionen, i perioden 2000 til 2006, ville der være skabt et juridisk tomrum. Det ville være umuligt at foretage nogle finansielle korrektioner vedrørende EUGFL-støtte for denne periode, idet forordningerne, som erstattede forordning nr. 1260/1999 vedrørende den fælles landbrugspolitik, ikke indeholdt overgangsbestemmelser overhovedet. Dette ville være i modstrid med god økonomisk forvaltning, som kræver, at det er muligt at foretage finansielle korrektioner i tilfælde af udgifter, som er blevet afholdt i strid med gældende regler (
27
).
91.
På et rent praktisk plan er det ukorrekt at gøre gældende, at fraværet af overgangsbestemmelser ville gøre finansielle korrektioner i perioden 2000 til 2006 umulige. Finansielle korrektioner vedrørende EUGFL, Udviklingssektionen, var tydeligvis muligt i henhold til artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 indtil dens ophævelse. Endvidere kan det efter ophævelsen af denne bestemmelse den 31. december 2006 ikke udelukkes, at finansielle korrektioner kan have været foretaget på et andet grundlag. Imidlertid har sådanne alternative grundlag ikke været foreslået. I stedet blev der anvendt en yderst tvivlsom omskrivning af definitioner fastsat ved lov næsten ti år efter, at den operationelle periode sluttede.
92.
På det principielle plan er det måske værd at træde et skridt tilbage og se på den større sammenhæng, der rækker ud over de individuelle (og faktisk temmelig svære og forvirrende) bestemmelser, der er analyseret nærmere i denne sag. Når der ses på sammenhængen i den overordnede argumentation, som Kommissionen har fremført, kan man ikke andet end at beundre den fortolkningsmæssige kreativitet og intellektuelle lethed, hvormed Kommissionen tilsyneladende er i stand til i et forførende spil »Legolovgivning« at sammensætte bestemmelser fra forskellige stykker lovgivning uden for deres materielle anvendelsesområde for med tilbagevirkende kraft at tilpasse og dermed begrunde, hvad den reelt gjorde i en given sag.
93.
I den henseende er en kaskadevirkning, der fører tilbage til den dagældende lov, den generelle regel (
28
). Dog gælder dette tilsyneladende alene for materielle regler og ikke for procedureregler (
29
). Selv afgørelsen af, hvad der udgør »materielle regler«, og hvad der udgør »procedureregler«, er langt fra uproblematisk (
30
), især da det ofte fører til opdeling af individuelle bestemmelser. Men selv da, når man f.eks. tager eksemplet tidsfrister, og det forudsættes, at disse faktisk var proceduremæssige bestemmelser som anført i denne sag, er der tilsyneladende flere undtagelser til undtagelsen: F.eks. er det ikke meningen, at en tidsfrist, som rent faktisk ville begrænse Kommissionens beføjelser, såsom artikel 52, stk. 4, litra c), i forordning nr. 1306/2013, skal finde anvendelse, fordi denne frist begrænser den materielle anvendelse af de finansielle korrektioner og ikke er et spørgsmål om beføjelse i tidsmæssig henseende (
31
).
94.
Stillet over for en sådan »konstruktion« af anvendelige regler, der selvsagt befinder sig uden for nogen klare bestemmelser i denne henseende, er det ikke alene personer, der holder af musicals, som på dette stadie formentlig vil udbryde »Anything Goes«, hvis alt dette virkelig er muligt (og potentielt tilføje det pragmatiske spørgsmål om, hvorfor man mon skal trækkes med nogen skrevne regler overhovedet). Men det er netop på sådant et retsområde, dvs. et, som har betydelige økonomiske implikationer, at Domstolen gentagne gange har insisteret på, at det i medfør af retssikkerhedsprincippet kræves, at lovgivningen giver de berørte mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af deres forpligtelser (
32
). Mere generelt kan der mindes om, at Domstolen har afvist ad hoc-skabelse af retlige grundlag og beføjelser med det formål for enhver pris at inddrive midler i fraværet (endsige i strid med den klare ordlyd) af relevante bestemmelser (
33
).
95.
Det skal bestemt anerkendes, at administrationen af flere EU-fonde er et komplekst juridisk område, som ikke udvikler sig til at blive mere enkelt. I de tre fornyelser af forordningerne, som er beskrevet i dette forslag til afgørelse, er omfanget af lovgivning vokset enormt. Denne stigende kompleksitet betyder imidlertid ikke, at der skal være et øget retligt storsind over for Kommissionen i tilfælde af sjusket udarbejdelse af retsakter (
34
). Dette er særligt tilfældet, Kommissionens rolle med hensyn til udarbejdelsen af de omhandlede bestemmelser taget i betragtning. Uden derfor at benægte den rolle, som Europa-Parlamentet og Rådet (og således medlemsstaterne) har i lovgivningsprocessen, forekommer det generelt ikke urimeligt at bede Kommissionen, der er den primære forfatter og senere tekstens håndhæver, at bære de (negative) konsekvenser af sin egen (ringe) udarbejdelse.
96.
Henset til ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at den omtvistede afgørelse ikke gyldigt kunne støttes på artikel 39 i forordning nr. 1260/1999 og som følge heraf må annulleres.
VI. Forslag til afgørelse
97.
På baggrund af førnævnte betragtninger foreslår jeg Domstolen at:
–
ophæve Den Europæiske Unions Rets dom af 19. september 2017, Grækenland mod Kommissionen (T-327/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:631)
–
annullere Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2015) 1936 final af 25. marts 2015 om pålæggelse af en finansiel korrektion for tilskuddet fra EUGFL, Udviklingssektionen, for det operationelle program CCI 2000GR061RO021 (Grækenland – Målsætning 1 – Genopbygning af landdistrikterne)
–
pålægge Kommissionen at afholde sine egne omkostninger og de omkostninger, som Den Hellenske Republik har afholdt ved første instans og ved denne sags appel.
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Rådets forordning af 21.6.1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT 1999, L 161, s. 1).
(
3
) – Rådets forordning af 11.7.2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning nr. 1260/1999 (EUT 2006, L 210, s. 25).
(
4
) – Rådets forordning (EF) nr. 1290/2005 af 21.6.2005 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (EUT 2005, L 209, s. 1).
(
5
) – Forordning nr. 1083/2006 blev erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17.12.20013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320). Forordning nr. 1290/2005 blev erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17.12.2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549).
(
6
) – Kommissionens gennemførelsesafgørelse C(2015) 1936 final af 25.3.2015 om pålæggelse af en finansiel korrektion for tilskuddet fra EUGFL, Udviklingssektionen, for det operationelle program CCI 2000GR061RO021 (Grækenland – Målsætning 1 – Genopbygning af landdistrikterne).
(
7
) – Dom af 19.9.2017, Grækenland mod Kommissionen (T-327/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:631).
(
8
) – Faktisk er det konsekvensen af en af måderne, hvorpå Den Hellenske Republiks argument kan forstås. Imidlertid var anmodningen i dette tilfælde ledsaget af en endelig rapport, der udtrykkeligt blev godkendt af Kommissionen. Derfor er Kommissionens henvisning til udelukkende ensidig adfærd, som kan begrænse Kommissionens kompetence, noget vildledende. Disse spørgsmål behandles mere indgående nedenfor under det fjerde appelanbringende (jf. punkt 67-73 nedenfor).
(
9
) – Ifølge denne bestemmelse træffer Kommissionen »en afgørelse […] senest seks måneder efter høringsdatoen eller efter datoen for modtagelse af supplerende oplysninger, når medlemsstaten indvilliger i at fremlægge sådanne yderligere oplysninger efter høringen […]«.
(
10
) – Jf. dom af 21.9.2016, Kommissionen mod Spanien (C-140/15 P, EU:C:2016:708, præmis 89 og den deri nævnte retspraksis).
(
11
) – I henhold til artikel 100, stk. 5, i forordning nr. 1083/2006 »træffer Kommissionen beslutning om den finansielle korrektion inden seks måneder efter høringsdatoen […]«.
(
12
) – I henhold til artikel 39, stk. 3, i forordning nr. 1260/1999, sammenholdt med artikel 5, stk. 3, i Kommissionens forordning (EF) nr. 448/2001 af 2.3.2001 om gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1260/1999 for så vidt angår proceduren for finansielle korrektioner af interventioner under strukturfondene (EFT 2001, L 64, s. 13), hvor sidstnævnte fastsætter, at »den tremånedersfrist, inden for hvilken Kommissionen skal træffe beslutning i henhold til artikel 39, stk. 3, i [forordning nr. 1260/1999] [begynder] at løbe fra datoen for høringen«.
(
13
) – Den omtvistede afgørelse blev vedtaget den 25.3.2015 ti måneder efter, at høringen blev afholdt den 27.5.2014.
(
14
) – Naturligvis under forudsætning af, at det første appelanbringende forkastes af Domstolen (jf. punkt 26-37 ovenfor).
(
15
) – Dom af 4.9.2014, Spanien mod Kommissionen (C-192/13 P, EU:C:2014:2156), af 4.9.2014, Spanien mod Kommissionen (C-197/13 P, EU:C:2014:2157), af 22.10.2014, Spanien mod Kommissionen (C-429/13 P, EU:C:2014:2310), og af 4.12.2014, Spanien mod Kommissionen (C-513/13 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2412).
(
16
) – Dom af 24.6.2015, Tyskland mod Kommissionen (C-549/12 P og C-54/13 P, EU:C:2015:412), og af 24.6.2015, Spanien mod Kommissionen (C-263/13 P, EU:C:2015:415).
(
17
) – Artikel 32, stk. 4, i forordning nr. 1260/1999.
(
18
) – Artikel 38, stk. 1, litra f), i forordning nr. 1260/1999.
(
19
) – Artikel 37, stk. 1, i forordning nr. 1260/1999.
(
20
) – Forordning nr. 1260/1999, nr. 1083/2006 og nr. 1303/2013.
(
21
) – Dom af 7.4.2011, Grækenland mod Kommissionen (C-321/09 P, ikke trykt i Sml., EU:C:2011:218, præmis 46).
(
22
) – Jf. dom af 13.11.2014, Nencini mod Parlamentet (C-447/13 P, EU:C:2014:2372, præmis 48), og af 14.6.2016, Marchiani mod Parlamentet (C-566/14 P, EU:C:2016:437, præmis 96).
(
23
) – Jf. senest f.eks. dom af 6.9.2018, Tjekkiet mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:678, præmis 58); jf. endvidere generaladvokat Kokotts forslag til afgørelse Tjekkiet mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:237, punkt 65 og den deri nævnte retspraksis).
(
24
) – Dom af 4.9.2014, Spanien mod Kommissionen (C-192/13 P, EU:C:2014:2156, præmis 86 og 87).
(
25
) – Jf. f.eks. dom af 28.6.2005, Dansk Rørindustri m.fl. mod Kommissionen (C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P – C-208/02 P og C-213/02 P, EU:C:2005:408, præmis 177), og af 28.2.2018, mobile.de mod EUIPO (C-418/16 P, EU:C:2018:128, præmis 65).
(
26
) – Jf. f.eks. dom af 16.7.2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C-83/14, EU:C:2015:480, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis).
(
27
) – Kommissionen henviser til præmis 45 i dom af 23.9.2004, Italien mod Kommissionen (C-297/02, ikke trykt i Sml., EU:C:2004:550).
(
28
) – Punkt 28 og 29 ovenfor.
(
29
) – Punkt 46 ovenfor.
(
30
) – Skal tidsfrister eksempelvis klassificeres som materielle regler eller procedureregler? Domstolens Store Afdeling undersøgte dette spørgsmål på et temmelig omstridt område (jf. bl.a. dom af 8.9.2015, Taricco m.fl., C-105/14, EU:C:2015:555) og endte med at nå den konklusion, at hvad der virkelig bør have betydning, er de overordnede principper vedrørende forudsigelighed og præcision samt kravet om, at gældende (straffe)bestemmelser ikke må have tilbagevirkende kraft (dom af 5.12.2017, M.A.S. og M.B., C-42/17, EU:C:2017:936, præmis 51 ff.).
(
31
) – Punkt 48 ovenfor.
(
32
) – Dom af 6.9.2018, Tjekkiet mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:678, præmis 58).
(
33
) – Jf. senest bl.a. dom af 6.9.2018, Tjekkiet mod Kommissionen (C-4/17 P, EU:C:2018:678, præmis 52), eller af 7.8.2018, Château du Grand Bois (C-59/17, EU:C:2018:641, præmis 30).
(
34
) – Der er afgjort andre elementer af overgangsbestemmelserne i forordning nr. 1083/2006, der måske er en smule overraskende, endda øjenåbnende, for en person, som for første gang dykker ned i dette områdes lovgivning. F.eks. fastsætter artikel 108 i denne forordning, at »bestemmelserne i [artikel 105] anvendes […] alene for programmer i perioden 2007-2013«. Imidlertid vedrører artikel 105 udelukkende programmer fra perioden før 2007.