62011TJ0661_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
Partes
En el asunto T‑661/11,
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. G. Aiello y P. Grasso, avvocati dello Stato,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por los Sres. P. Rossi y D. Nardi, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de anulación de la Decisión de Ejecución 2011/689/CE de la Comisión, de 14 de octubre de 2011, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 270, p. 33), en cuanto impuso a la República Italiana una corrección financiera a tanto alzado por importe de 70 912 382 euros, a causa de las irregularidades en los controles de las cuotas de leche constatadas en las regiones italianas de los Abruzos, del Lacio, de las Marcas, de Apulia, de Cerdeña, de Calabria, de Friul–Venecia Julia y del Valle de Aosta, durante las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007.
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. S. Gervasoni y L. Madise (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 1 de abril de 2014;
dicta la siguiente
Motivación de la sentencia
Sentencia
Marco jurídico general
A. Disposiciones pertinentes del Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de la Unión Europea
1. El artículo 53 del Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO L 248, p. 1), en vigor hasta el 1 de mayo de 2007, conforme al artículo 2, párrafo segundo, del Reglamento (CE, Euratom) nº 1995/2006 del Consejo, de 13 de diciembre de 2006, que modifica el Reglamento nº 1605/2002 (DO L 390, p. 1), dispone:
«1. La Comisión ejecutará el presupuesto:
a) de modo centralizado,
b) en gestión compartida o descentralizada, o
c) en gestión conjunta con organizaciones internacionales.
[…]
3. Cuando la Comisión ejecute el presupuesto en gestión compartida, se delegarán en Estados miembros competencias de ejecución del presupuesto al amparo de lo dispuesto en los títulos I y II de la segunda parte.
[…]
5. En los casos de gestión compartida o descentralizada, con el fin de garantizar una utilización de los fondos acorde con la normativa aplicable, la Comisión establecerá procedimientos de liquidación de cuentas o mecanismos de correcciones financieras que le permitan asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto de conformidad con el artículo 274 del Tratado CE y el artículo 179 del Tratado Euratom.
6. En las formas de ejecución presupuestaria contempladas en los apartados 3 y 4, los Estados miembros y terceros países comprobarán periódicamente la correcta ejecución de las acciones financiadas por el presupuesto comunitario.
Adoptarán las medidas oportunas para prevenir irregularidades y fraudes y, en su caso, emprenderán las acciones necesarias para recuperar los fondos indebidamente pagados.
[…]»
2. El artículo 53 del Reglamento nº 1605/2002, según su modificación por el Reglamento nº 1995/2006, aplicable a partir del 1 de mayo de 2007, conforme al artículo 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 1995/2006, dispone:
«La Comisión ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los artículos 53 bis
a 53 quinquies
de alguna de las maneras siguientes:
a) de modo centralizado;
b) en gestión compartida o descentralizada [o]
c) en gestión conjunta con organizaciones internacionales.»
3. El artículo 53 ter del Reglamento nº 1605/2002, insertado por el Reglamento nº 1995/2006, dispone:
«1. Cuando la Comisión ejecute el presupuesto en gestión compartida, se delegarán en los Estados miembros competencias de ejecución. Esta forma de ejecución se aplicará en especial a las acciones mencionadas en los títulos I y II de la segunda parte.
2. Sin perjuicio de las disposiciones complementarias recogidas en los reglamentos sectoriales pertinentes, y a los efectos de garantizar que, en la gestión compartida, los fondos se utilicen de conformidad con los principios y normas aplicables, los Estados miembros adoptarán todas las medidas legislativas, reglamentarias, administrativas o de otro tipo que sean necesarias para proteger los intereses financieros de las Comunidades. A tal fin, los Estados miembros deberán, en particular:
a) asegurarse de que las operaciones financiadas por el presupuesto comunitario se llevan a cabo realmente y se ejecutan correctamente;
b) prevenir y combatir las irregularidades y los fraudes;
c) recuperar las cantidades abonadas indebidamente o incorrectamente utilizadas o las cantidades perdidas por errores o irregularidades;
d) garantizar, mediante los reglamentos sectoriales pertinentes y de conformidad con el artículo 30, apartado 3, la oportuna publicación anual a posteriori
de los beneficiarios de fondos procedentes del presupuesto.
A tal fin, los Estados miembros efectuarán inspecciones y establecerán un sistema de control interno efectivo y eficiente de conformidad con las disposiciones del artículo 28 bis . Interpondrán las actuaciones judiciales que sean necesarias y adecuadas.
3. Los Estados miembros presentarán un resumen anual de las auditorías y declaraciones disponibles, al nivel nacional adecuado.
4. Para asegurarse de que los fondos se utilizan de conformidad con la normativa aplicable, la Comisión aplicará los procedimientos de liquidación de cuentas o los mecanismos de corrección financiera que le permitan asumir la responsabilidad final en la ejecución del presupuesto.»
B. Regulación general de la financiación de la política agrícola común
4. El Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), estableció las reglas generales aplicables a la financiación de la política agrícola común (en lo sucesivo, «PAC»). Ese Reglamento fue derogado y sustituido por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la PAC (DO L 160, p. 103), que regula los gastos realizados por los Estados miembros del 1 de enero de 2000 al 15 de octubre de 2006, en el marco de la financiación de la PAC.
5. Como precisa en particular el quinto considerando del Reglamento nº 1258/1999, «la responsabilidad del control de los gastos de la sección de Garantía del [FEOGA] corresponde en primer lugar a los Estados miembros; […] la Comisión, en su calidad de responsable de la ejecución del presupuesto comunitario, debe comprobar las condiciones en que se han llevado a cabo los pagos y los controles». Según el undécimo considerando del mismo Reglamento, «deben adoptarse medidas para prevenir y perseguir cualquier irregularidad y para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de dichas irregularidades o de negligencias; [y] procede determinar la responsabilidad financiera de dichas irregularidades o negligencias».
6. Conforme al artículo 1, apartado 2, letra b), y al artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, que corresponden respectivamente al artículo 1, apartado 2, letra b), y al artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), Sección «Garantía», financiará las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización de los mercados agrícolas efectuadas según las normas del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
7. El artículo 6, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1258/1999, que corresponde en sustancia al artículo 5, apartado 1, del Reglamento nº 729/70, dispone:
«Los Estados miembros remitirán periódicamente a la Comisión la siguiente información sobre las operaciones financiadas por la sección de Garantía del Fondo que hayan realizado los organismos pagadores autorizados y los organismos de coordinación:
[…]
b) las cuentas anuales, acompañadas de la información necesaria para su liquidación, así como de un certificado que dé fe de la integralidad, exactitud y veracidad de las cuentas transmitidas.»
8. El artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, cuyas disposiciones corresponden en sustancia a las del artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento nº 729/70, está así redactado :
«La Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 si comprobase que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias.
Previamente a cualquier decisión de negativa de financiación, los resultados de las comprobaciones de la Comisión y las respuestas del Estado miembro en cuestión serán objeto de comunicaciones escritas, tras las cuales ambas partes intentarán ponerse de acuerdo sobre el curso que deba darse al asunto.
Si no se llega a un acuerdo, el Estado miembro dispondrá de un plazo de cuatro meses para solicitar la apertura de un procedimiento para conciliar las respectivas posiciones; los resultados de dicho procedimiento serán objeto de un informe que se transmitirá a la Comisión y que ésta examinará antes de adoptar una decisión de negativa de financiación.
La Comisión determinará los importes que deban excluirse basándose, en particular, en la importancia de la no conformidad comprobada. Para ello, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad.
No podrá denegarse la financiación:
a) de los gastos contemplados en el artículo 2 efectuados con anterioridad a los veinticuatro meses que hayan precedido a la comunicación escrita de la Comisión de los resultados de tales verificaciones al Estado miembro correspondiente;
[…]»
9. El artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999 establece:
«Los Estados miembros adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para:
a) asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el Fondo,
b) prevenir y tratar las irregularidades,
c) recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
[…]»
10. El Reglamento (CE) nº 1290/2005 del Consejo, de 21 de junio de 2005, sobre la financiación de la PAC (DO L 209, p. 1), derogó el Reglamento nº 1258/1999 y se aplica a partir del 1 de enero de 2007 (artículo 49 del Reglamento nº 1290/2005). No obstante, preveía que el Reglamento nº 1258/1999 seguiría siendo aplicable hasta el 15 de octubre de 2006 para los gastos efectuados por los Estados miembros (artículo 47 del Reglamento nº 1290/2005), y que su artículo 31, referido a la liquidación de conformidad, sería aplicable a partir del 16 de octubre de 2006 para los gastos efectuados a partir de esa última fecha (artículo 49 del Reglamento nº 1290/2005).
11. Como se precisaba en el segundo considerando del Reglamento nº 1290/2005, «el presupuesto comunitario debe financiar los gastos de la [PAC], […], mediante [el FEAGA], ya sea de modo centralizado o en gestión compartida entre los Estados miembros y la Comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento [nº 1605/2002].»
12. En virtud del artículo 2, apartado 1, letra a), del Reglamento nº 1290/2005, se crea el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), a partir del 1 de enero de 2007, conforme al artículo 49 del mismo Reglamento.
13. El artículo 8, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento nº 1290/2005, que corresponde en sustancia al artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, prevé:
«Además de las disposiciones establecidas por los Reglamentos sectoriales, los Estados miembros comunicarán a la Comisión, los datos, las declaraciones y los documentos siguientes:
[…]
c) para las medidas correspondientes a las operaciones financiadas por el FEAGA […]:
[…]
iii) cuentas anuales de los organismos pagadores autorizados, completadas con una declaración de fiabilidad firmada por el responsable del organismo pagador autorizado junto con la información necesaria para su liquidación y un informe de certificación establecido por el organismo de certificación contemplado en el artículo 7.»
14. El artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005, titulado «Liquidación de conformidad», contiene en sustancia las mismas disposiciones que el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999.
15. El Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 729/70 en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), según su modificación, en particular, por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5), prevé en el artículo 6:
«Los documentos justificativos de los gastos financiados y los importes que debe recuperar la sección de Garantía del FEOGA estarán a disposición de la Comisión al menos durante los tres años siguientes a aquel en que la Comisión lleve a cabo la liquidación de cuentas del ejercicio financiero de que se trate y, en caso de que la decisión de liquidación de cuentas sea objeto de un recurso ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, hasta un año después de finalizado este procedimiento.»
16. El artículo 8 del Reglamento nº 1663/95, según su modificación por el Reglamento nº 2245/1999, establece:
«1. En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han re alizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. Tras la citada reunión y pasada cualquier otra fecha posterior a la reunión bilateral fijada por la Comisión, en concertación con el Estado miembro, para la comunicación de información suplementaria, o si el Estado miembro no acepta la convocatoria en un plazo fijado por la Comisión, pasado este plazo, la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE de la Comisión. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir en virtud de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento […] nº 729/70.
El Estado miembro notificará, sin demora, a la Comisión las medidas correctoras adoptadas para garantizar el cumplimiento de las normas comunitarias y la fecha efectiva de su aplicación. La Comisión adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación de la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento […] nº 729/70 para excluir, hasta la fecha efectiva de aplicación de las medidas correctoras, los gastos respecto de los cuales se han incumplido las normas comunitarias.
2. Las decisiones a que se refiere la letra c) del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento […] nº 729/70 serán tomadas tras haber examinado un informe elaborado por el órgano de conciliación de conformidad con las disposiciones de la Decisión 94/442/CE.
[...]»
17. El punto 11 del anexo único del Reglamento nº 1663/95, titulado «Orientaciones generales para los criterios de autorización de un organismo pagador», tiene la siguiente redacción:
«Todos los párrafos hasta ahora mencionados se aplicarán, mutatis mutandis, a los “[ingresos afectados]” (tasas, garantías ejecutadas, reembolsos de pagos, etc.) que el organismo deba recaudar a favor de la sección de Garantía del FEOGA. En particular, el organismo establecerá un sistema de reconocimiento de todas las cantidades debidas al FEOGA y un sistema de registro en un libro mayor de deudores de todas estas deudas previamente a su ingreso […]»
18. El Reglamento (CE) nº 885/2006 de la Comisión, de 21 de junio de 2006, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº  1290/2005 en lo que se refiere a la autorización de los organismos pagadores y otros órganos y a la liquidación de cuentas del FEAGA y del FEADER (DO L 171, p. 90), se aplica, en cuanto a la parte principal de sus disposiciones, a partir del 16 de octubre de 2006 y su artículo 11, apartados 1 a 3, prevé en sustancia el mismo procedimiento que el artículo 8 del Reglamento nº 1663/95.
19. Según el artículo 11, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 885/2006:
«La Comisión, previo examen de los informes elaborados por el órgano de conciliación de conformidad con el capítulo 3 del presente Reglamento, adoptará, en su caso, una o varias decisiones en aplicación del artículo 31 del Reglamento […] nº 1290/2005 para excluir de la financiación comunitaria los gastos respecto de los cuales se hayan incumplido las normas comunitarias, hasta que el Estado miembro aplique efectivamente las medidas correctoras.»
20. El artículo 11, apartado 5, del Reglamento nº 885/2006 puntualiza:
«El presente artículo se aplicará, mutatis mutandis, a los ingresos [afectados] con arreglo al artículo 34 del Reglamento […] nº 1290/2005.»
C. Normativa del sector de la leche y de los productos lácteos
21. El sector de la leche y de los productos lácteos es objeto de una organización común de mercado que forma parte de la PAC. En 1984, para controlar al aumento de la producción de leche en el mercado y restablecer su equilibrio el legislador de la Unión estableció un régimen de tasa suplementaria (en lo sucesivo, «tasa suplementaria» o «tasa»). El Reglamento (CE) nº 1788/2003 del Consejo, de 29 de septiembre de 2003, por el que se establece una tasa en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 270, p. 123), regula, desde el 1 de abril de 2004 y durante doce períodos consecutivos de doce meses, la tasa suplementaria a cargo de los productores de leche y de otros productos lácteos. Conforme al artículo 25 del Reglamento nº 1788/2003, el Reglamento (CEE) nº 3950/92 del Consejo, de 28 de diciembre de 1992, por el que se establece una tasa suplementaria en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 405, p. 1), según su modificación, quedó derogado a partir del 1 de abril de 2004.
22. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 1788/2003 establece:
«Los Estados miembros serán deudores respecto de la Comunidad de la tasa que resulte del rebasamiento de la cantidad nacional de referencia fijada en el anexo I, establecida a escala nacional y por separado para las entregas y para las ventas directas y la abonarán hasta el límite del 99 % del importe debido, al [FEOGA] antes del 1 de octubre siguiente al período de doce meses de que se trate […]»
23. El artículo 4 del Reglamento nº 1788/2003 dispone:
«La tasa se repartirá íntegramente, conforme a los artículos 10 y 12, entre los productores que hayan contribuido a cada uno de los rebasamientos de las cantidades de referencia nacionales a que se refiere el apartado 2 del artículo 1.
Sin perjuicio del apartado 3 del artículo 10 y del apartado 1 del artículo 12, los productores serán deudores respecto del Estado miembro del pago de su contribución a la tasa adeudada, calculada con arreglo al Capítulo 3, por el mero hecho de haber rebasado las cantidades de referencia de que disponían.»
24. El artículo 22 del Reglamento nº 1788/2003 establece:
«La tasa se considerará parte de las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas y se destinará a la financiación de los gastos del sector lácteo.»
25. El Reglamento (CE) nº 595/2004 de la Comisión, de 30 de marzo de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1788/2003 (DO L 94, p. 22), es aplicable desde el 1 de abril de 2004. Conforme al artículo 28 de ese Reglamento, el Reglamento (CE) nº 1392/2001 de la Comisión, de 9 de julio de 2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 3950/92 (DO L 187, p. 19), fue derogado, con sujeción a ciertas condiciones.
26. La sección 1 del capítulo IV del Reglamento nº 595/2004 establece las reglas sobre los controles por parte de los Estados miembros y las obligaciones de los compradores y los productores. En ese sentido el artículo 19 de dicho Reglamento, titulado «Plan de control», dispone:
1. Los Estados miembros elaborarán un plan general de control para cada período de doce meses sobre la base de un análisis de riesgo. Dicho plan de control incluirá como mínimo los elementos siguientes:
[…]
c) los controles sobre el terreno que se efectuarán durante el período de doce meses;
[…]
2. Una parte de los controles deberá realizarse durante el período de doce meses de que se trate y otra parte después de dicho período sobre la base de las declaraciones anuales.
3. Los controles se considerarán finalizados una vez que esté redactado el informe de inspección de los controles.
Todos los informes de inspección deberán estar finalizados a más tardar 18 meses después del final del período de doce meses de que se trate.
[…]»
27. El artículo 22 del Reglamento nº 595/2004, titulado «Intensidad de los controles», establece:
1. Los controles a los que se hace referencia en el apartado 1 del artículo 21 abarcarán al menos:
a) el 1 % de los productores durante el período de doce meses 2004/2005 y el 2 % de los productores para los siguientes períodos de doce meses;
b) el 40 % de la cantidad de leche declarada antes de la corrección durante el período de que se trate;
c) una muestra representativa del transporte de leche entre los productores y los compradores seleccionados.
Los controles del transporte mencionados en la letra c) se llevarán a cabo en especial en el momento de la descarga en las centrales lecheras.
2. Los controles mencionados en el apartado 2 del artículo 21 abarcarán al menos al 5 % de los productores.
3. Cada comprador será controlado como mínimo una vez cada 5 años.»
28. El artículo 24 del Reglamento nº 595/2004 establece una obligación de conservación por los compradores y los productores de ciertos documentos durante tres años como mínimo a partir del final del año en que se cumplimenten.
D. Directrices de la Comisión
29. Las directrices en materia de correcciones financieras a tanto alzado se establecieron en el documento nº VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA» (en lo sucesivo, «documento VI/5330/97»). Según los términos enunciados bajo el título «Directrices para la aplicación de correcciones a tanto alzado» del apéndice II del documento VI/5330/97, cuando la información obtenida en el control no permita evaluar las pérdidas sufridas por la Comunidad mediante una extrapolación de esas pérdidas por medios estadísticos o por referencia a otros datos comprobables, la Comisión Europea podrá considerar una corrección a tanto alzado. Dentro del mismo título se precisa lo que sigue:
«Al determinar si debe imponerse una corrección financiera y en caso afirmativo cuál debe ser su porcentaje, la consideración general debe ser la evaluación del nivel de riesgo de pérdidas que ha supuesto la deficiencia del control para los fondos comunitarios y concretamente los siguientes elementos:
1. el hecho de que se trate de una deficiencia de la eficacia del sistema de control en general, de un elemento concreto del sistema o de la ejecución del control o de los controles con arreglo al sistema;
2. la importancia de la deficiencia con respecto a la totalidad de los controles administrativos, materiales o de otro tipo previstos;
3. la vulnerabilidad de las medidas respecto al fraude habida cuenta, en particular, del incentivo económico.
Teniendo en cuenta esos esos principios, los controles pueden dividirse en dos categorías:
— Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.
— Los controles auxiliares son las operaciones administrativas necesarias para tramitar correctamente las solicitudes, como la comprobación del cumplimiento de los plazos de presentación, la detección de solicitudes presentadas por duplicado, los análisis de riesgo, la aplicación de las sanciones y la correcta supervisión de los procedimientos.»
30. También bajo el título «Directrices para la aplicación de correcciones a tanto alzado» del apéndice II del documento VI/5330/97 se prevén los diferentes porcentajes de corrección a tanto alzado siguientes:
«Cuando uno o más controles fundamentales no se apliquen o se apliquen de forma tan deficiente o infrecuente que sean ineficaces para determinar la subvencionabilidad de la solicitud o prevenir la irregularidad, está justificada una corrección del 10 %, ya que puede concluirse fundadamente la existencia de un alto riesgo de pérdidas para el Fondo.
Cuando se efectúen todos los controles fundamentales, pero no en el número, [con la] frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo para el Fondo.
Cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada una corrección del 2 % debid[o] a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el Fondo y a la menor gravedad de la infracción.
[…]»
31. Finalmente, en virtud del documento VI/5330/97 «cuando haya razones que dejen suponer que la deficiencia se limita a la aplicación del sistema de control adoptado por el Estado miembro en un departamento o una región, la corrección deberá limitarse a los gastos controlados para ese departamento o esa región».
32. Las condiciones conforme a las que la Comisión se propone aplicar el principio contenido en el documento VI/5330/97, según el cual la infracción se agrava si el Estado miembro omite mejorar sus controles aun cuando la Comisión ya le ha notificado las mejoras necesarias, se precisan en el documento AGRI/60637/2006 titulado «Comunicación de la Comisión — Sobre el tratamiento por la Comisión, en el contexto de la liquidación de cuentas [FEOGA, Sección “Garantía”], de los casos de recurrencia de la insuficiencia de los sistemas de control» (en lo sucesivo, «documento AGRI/60637/2006»). Del apartado 1, párrafo segundo, del documento AGRI/60637/2006 resulta que las modalidades que prevé se basan en el principio, previsto en el artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999, de que la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Unión.
33. El apartado 2 del documento AGRI/60637/2006 prevé:
«En caso de que la falta o la insuficiencia de un sistema de control o de un elemento de ese sistema haya sido objeto de una o varias decisiones de correcciones financieras en el contexto de la liquidación de cuentas [FEOGA, Sección “Garantía”],
y
se constate que las mismas deficiencias persisten en un período posterior al período ya corregido;
la Comisión considera […] que está justificado normalmente aplicar una elevación del porcentaje de corrección financiera a tanto alzado aplicado en la precedente corrección, a causa del riesgo agravado de pérdida financiera para el FEOGA.»
34. En virtud del apartado 3 del documento AGRI/60637/2006:
«La elevación se determinará en función del riesgo de pérdida financiera.
No se aplicará de forma automática, sino teniendo debidamente en cuenta la gravedad de la deficiencia y los posibles factores de limitación del riesgo.
Para asegurar el carácter a tanto alzado de las correcciones que prevé el documento VI/5330/97 cuando la cuantía real de los gastos irregulares y, por tanto, el importe de las pérdidas financieras sufridas por la Comunidad no se puede determinar, servirán como orientación los siguientes porcentajes:
En caso de una corrección precedente del 2 %: un porcentaje del 3 % al menos en el nuevo período considerado, que puede alcanzar el 5 % si cabe concluir razonablemente que la persistencia de las deficiencias de los controles auxiliares origina una reducción de la eficacia de los controles fundamentales;
en caso de una corrección precedente del 5 %: un porcentaje del 10 % en el nuevo período considerado;
[…]»
Antecedentes del litigio
35. Del 18 al 22 de septiembre de 2006 y del 3 al 7 de marzo de 2008, la Comisión llevó a cabo dos investigaciones en Italia, con las referencias respectivas LA/2006/08/IT y LA/2008/001/IT, sobre las campañas 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007 en diferentes regiones italianas.
36. Del acta de la reunión bilateral de 15 de enero de 2009 resulta que la Comisión reprochaba, en particular, a la República Italiana no haber practicado los controles en relación con los compradores en los plazos previstos por la legislación de la Unión. Recordó en ese sentido que para que se considerasen concluidos los controles era necesario finalizar los informes de inspección correspondientes.
37. El 24 de marzo de 2010 la Comisión envió a la República Italiana una comunicación oficial conforme al artículo 11, apartado 2, párrafo tercero, y al artículo 16, apartado 1, del Reglamento nº 885/2006, con la referencia DG AGRI ARES(2010)155172. En ella la Comisión mantenía su criterio sobre la falta de conformidad de la aplicación del régimen de cuotas de leche en Italia durante las campañas 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007 y proponía una corrección financiera por importe total de 85 625 455 euros. De esa comunicación oficial resulta que para calcular la corrección financiera por las irregularidades observadas la Comisión actuó siguiendo las tres etapas siguientes:
— En la primera etapa, al no disponer de datos fiables sobre las cantidades de leche producida en las regiones afectadas por las irregularidades observadas, corrigió el riesgo de declaración en menos de esas cantidades, aplicando los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado establecidos, incrementados conforme a las previsiones del documento AGRI/60637/20, ante casos de reincidencia en algunas de esas regiones, a las cantidades de leche declaradas. Al hacerlo, determinó así importes de corrección de las cantidades declaradas, para compensar la falta de datos fiables sobre las cantidades de leche producida en esas regiones;
— En la segunda etapa sumó a la totalidad de las cantidades de leche declaradas en Italia los importes de las correcciones calculadas en la primera etapa. Dado que la cantidad total así obtenida reflejaba la cantidad nacional de leche que se podía haber producido efectivamente, comprobó a continuación si esa cantidad era superior a la cuota nacional asignada a la República Italiana para cada campaña considerada;
— En la tercera etapa, tras haber constatado un rebasamiento de la cuota nacional asignada en algunas campañas, aplicó el coeficiente de cálculo de la tasa suplementaria previsto por la legislación en vigor a los importes de las correcciones calculadas en la primera etapa en las regiones afectadas por las irregularidades observadas.
38. El 8 de septiembre de 2010 se mantuvo una reunión del órgano de conciliación, que emitió su informe final el 11 de octubre de 2010 (en lo sucesivo, «informe final»). En las conclusiones de ese informe, que sólo se refieren a la parte de la corrección correspondiente a la región del Lacio, el órgano de conciliación instaba a la Comisión a reexaminar su propuesta de corrección financiera a la luz de sus observaciones formuladas en los puntos 6.3 y 6.4 de ese informe. En el primero de esos puntos reprochaba a la Comisión no haber justificado su elección de fijar la corrección en el 5 %. En el segundo, indicaba que la propuesta de corrección del 10 % para las campañas 2004/2005 y 2005/2006 podía no ser conforme con las directrices enunciadas en el documento AGRI/60637/2006, y que si se mantuviera debería completarse su motivación.
39. Por escrito de 21 de diciembre de 2010, con la referencia ARES nº 979992, la Comisión comunicó a la República Italiana su posición final a raíz del informe final. Esa posición fue sustituida por otra nueva, comunicada por escrito de 24 de mayo de 2011, con la referencia ARES nº 560020, en el que la Comisión mantuvo la posición que había expuesto en su escrito de 24 de marzo de 2010, aun reduciendo el importe total de su propuesta inicial de corrección financiera. Esa reducción derivaba de la supresión de la corrección relativa a la campaña 2003/2004, ya que ésta era anterior al límite de 24 meses previsto en el artículo 7 del Reglamento nº 1258/1999 para aplicar correcciones financieras.
40. En el informe de síntesis de su Dirección General de agricultura y de desarrollo rural de 24 de junio de 2011, concerniente a los resultados de las inspecciones de la Comisión en el contexto del procedimiento de liquidación de conformidad con arreglo al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 y al artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005 (en lo sucesivo, «informe de síntesis»), la Comisión resumió en su capítulo 5.1 los motivos de la corrección financiera aplicada a la República Italiana en el sector de los productos lácteos.
41. En primer término, la Comisión mantuvo su posición acerca de las conclusiones formuladas a raíz de las dos investigaciones señaladas en el apartado 35 anterior, a saber, que las autoridades italianas habían practicado los controles tardíamente, lo que constituía una irregularidad que creaba un riesgo financiero para el FEOGA, Sección «Garantía», o para el FEAGA. En segundo lugar precisó que, toda vez que la tasa suplementaria aplicable en este caso constituía un ingreso afectado, las irregularidades observadas, concernientes a insuficiencias de control, habían causado una pérdida de ingresos para esos Fondos. Por tanto, para calcular el importe de la corrección financiera aplicable, y dado que, a falta de datos fiables sobre las cantidades de leche producidas, no le era posible determinar de forma objetiva el importe de las pérdidas financieras sufridas por el FEOGA, Sección «Garantía», o por el FEAGA, la Comisión aplicó porcentajes de corrección financiera a tanto alzado, basándose en el documento VI/5330/97. En tercer término, justificó el importe de los porcentajes de la corrección financiera a tanto alzado elegidos por el hecho de que las irregularidades observadas afectaban a controles fundamentales. En cuarto lugar, no obstante, dado que la tasa suplementaria era un ingreso afectado, la Comisión determinó el nivel de riesgo conforme a un sistema que recoge en sustancia el descrito en su escrito de 24 de marzo de 2010. En quinto término la Comisión recordó que, conforme a las directrices enunciadas en el documento VI/5330/97, la corrección financiera debía aplicarse sobre una base regional. Por otro lado, conforme a las previsiones del documento AGRI/60637/2006, toda vez que ya se había aplicado una corrección financiera por idénticos motivos de irregularidad de los controles a las regiones de Apulia y de los Abruzos durante la campaña 2002/2003, en el presente asunto y a causa de la recurrencia de las irregularidades constatadas elevó el porcentaje de corrección financiera a tanto alzado aplicado respecto a esas regiones. En sexto lugar expuso las razones por las que no había acogido las observaciones formuladas por el órgano de conciliación en los puntos 6.3 y 6.4 del informe final.
42. Basándose en esos motivos, la Comisión adoptó la Decisión de Ejecución 2011/689/CE, de 14 de octubre de 2011, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO L 270, p. 33; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). En ella, en relación con los ejercicios financieros de 2005, 2006 y 2007, la Comisión impuso a la República Italiana una corrección financiera por importe total de 70 912 382 euros, como consecuencia de las deficiencias en los controles de las cuotas de leche, ligadas a su tardía ejecución, constatadas en las regiones de los Abruzos, del Lacio, de las Marcas, de Apulia, de Cerdeña, de Calabria, de Friul–Venecia Julia y del Valle de Aosta.
Procedimiento y pretensiones de las partes
43. Por demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 21 de diciembre de 2011 la República Italiana interpuso el presente recurso.
44. Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Segunda, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto.
45. La República Italiana solicita al Tribunal que anule la Decisión impugnada en cuanto establece correcciones financieras a tanto alzado en relación con el régimen de cuotas de leche en las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007 por un importe total de 70 912 382 euros.
46. La Comisión solicita al Tribunal que:
— Desestime el recurso;
— Condene en costas a la República Italiana.
47. Previo informe del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda) decidió abrir la fase oral del procedimiento y, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, formuló preguntas a las partes, unas para su respuesta escrita y otras para su respuesta oral en la vista. Las partes dieron cumplimiento a lo instado en esas diligencias en los plazos fijados.
48. En la vista de 1 de abril de 2014 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas escritas y orales del Tribunal.
Fundamentos de Derecho
49. En apoyo de este recurso, la República Italiana aduce formalmente cuatro motivos, basados, el primero en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, así como en una desviación de poder, derivadas de la aplicación de una corrección financiera; el segundo, en la vulneración del artículo 21 y del artículo 22, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 595/2004; el tercero, en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 y del principio de proporcionalidad, así como en una desviación de poder, derivadas de la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado, y el cuarto en el incumplimiento de la obligación de motivación o en una insuficiente motivación, así como en la vulneración de las disposiciones del documento AGRI/60637/2006.
A. Sobre la admisibilidad de la alegación de una desviación de poder dentro de los motivos primero y tercero
50. Hay que recordar que, en virtud del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener, en particular, una exposición sumaria de los motivos invocados. Además, en virtud de reiterada jurisprudencia, con independencia de toda cuestión terminológica, esa exposición debe ser suficientemente clara y precisa para permitir a la parte demandada preparar su defensa y al Tribunal resolver el recurso sin necesidad de solicitar, en su caso, más información. En efecto, a fin de garantizar la seguridad jurídica y una buena administración de la justicia, es necesario, para que un recurso sea admisible, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho en los que se basa resulten, al menos de forma sumaria, pero coherente y comprensible, del texto de la propia demanda (véase la sentencia del Tribunal de 27 de septiembre de 2006, Roquette Frères/Comisión, T‑322/01, Rec. p. II‑3137, apartado 208, y la jurisprudencia citada). También según constante jurisprudencia los motivos que no estén debidamente enunciados en la demanda han de considerarse inadmisibles. Análogos requisitos son exigibles cuando se formula una alegación en apoyo de un motivo. Al tratarse de una causa de inadmisión de orden público, esta inadmisibilidad puede ser apreciada de oficio por el Tribunal, de ser necesario (véase la sentencia del Tribunal de 14 de diciembre de 2005, Honeywell/Comisión, T‑209/01, Rec. p. II‑5527, apartados 54 y 55, y la jurisprudencia citada).
51. En el presente asunto, el Tribunal aprecia de oficio que la alegación de una desviación de poder dentro de los motivos primero y tercero aducidos en la demanda no se expone de forma al menos sumaria, en el sentido del artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento.
52. Además, en respuesta a una pregunta en la vista la República Italiana, aun manteniendo la alegación de una desviación de poder dentro de los motivos primero y tercero, reconoció que la demanda no contenía argumentación específica en apoyo de esa alegación. Precisó que, en sustancia, los motivos primero y tercero tenían como objeto principal la apreciación por el Tribunal de que la Decisión impugnada incurría en una vulneración de reglas jurídicas, y que la alegación de una desviación de poder se invocaba en apoyo del objeto principal de ambos motivos.
53. A la luz de la reiterada jurisprudencia, recordada en el apartado 50 anterior, de las apreciaciones expuestas por el Tribunal en el apartado 51 anterior y de las respuestas de la República Italiana a la pregunta formulada en la vista, señaladas en el apartado 52 anterior, es preciso considerar inadmisible la alegación de desviación de poder dentro de los motivos primero y tercero.
B. Sobre el fondo
54. Como se ha expuesto en el apartado 49 anterior, la República Italiana aduce cuatro motivos en apoyo de su recurso. En razón de la conclusión formulada en el apartado 53 anterior, los motivos primero y tercero se apreciarán únicamente en cuanto se sustentan respectivamente en la infracción de reglas jurídicas o, en su caso, de principios generales del Derecho de la Unión.
1. Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y de las directrices contenidas en el documento VI/5330/970, derivada de la aplicación de una corrección financiera
a) Argumentos de las partes
55. La República Italiana afirma en sustancia que los controles practicados, aunque tardíos algunos de ellos, no eran menos fiables y eficaces, por lo que el FEOGA, Sección «Garantía», o el FEAGA no estuvieron expuestos a ningún riesgo. Por tanto, al aplicar una corrección financiera, a fortiori a tanto alzado, la Comisión infringió el artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y las directrices contenidas en el documento VI/5330/97.
56. Más precisamente, en primer término, no obstante el carácter algo tardío de una parte de los controles practicados por las autoridades nacionales, éstos permitieron determinar de manera definitiva y fiable las cantidades de leche efectivamente entregadas o vendidas directamente. En efecto, del apéndice II del documento VI/5330/97 resulta que el recurso a una corrección financiera a tanto alzado únicamente es posible cuando el transcurso del tiempo afecta inevitablemente a la reconstitución a posteriori del volumen de ciertas actividades. Pues bien, no puede suceder así en este caso, porque los controles practicados por las autoridades nacionales, conforme al artículo 11 del Reglamento nº 1392/2001, tuvieron por objeto los documentos comerciales y otros, justificativos de la utilización que se había hecho de la leche y del equivalente de leche recogido, que debía conservar el comprador en virtud del artículo 14 del mismo Reglamento durante al menos tres años a partir del final del año en que se cumplimentaron.
57. En segundo término, la República Italiana recuerda que, en su informe especial nº 7/2010, el Tribunal de Cuentas de la Unión Europea criticó con firmeza el hecho de que la Comisión hubiera recurrido en exceso al método de las correcciones financieras a tanto alzado. Pues bien, en virtud del documento VI/5330/97, ese método sólo debe ser utilizado de forma residual, cuando no es posible evaluar el impacto de uno o varios errores detectados en uno o varios casos específicos de operaciones erróneas, o bien a raíz del examen de una muestra representativa de operaciones.
58. La Comisión rebate los argumentos expuestos por la República Italiana en apoyo del primer motivo.
b) Apreciación del Tribunal
59. El primer motivo se articula en torno a dos alegaciones, basadas en que al aplicar una corrección financiera, a fortiori a tanto alzado, la Comisión infringió el artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y las directrices contenidas en el documento VI/5330/97.
60. A la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 50 anterior, el Tribunal constata de oficio que la alegación basada en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 no se ha expuesto de forma al menos sumaria conforme al artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. En efecto, en la demanda la República Italiana no presenta ningún argumento apto para sustentar esa alegación. Además, en la réplica tampoco se fundamenta ésta. Por tanto, debe declararse inadmisible esa alegación.
61. En cualquier caso, incluso suponiendo que la alegación basada en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 pudiera apreciarse conjuntamente con la fundada en la infracción de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, y a la luz de los argumentos expuestos en apoyo del primer motivo, se debe señalar que el artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 sólo se aplica a partir del 16 de octubre de 2006, conforme al artículo 19, párrafo segundo, de ese Reglamento.
62. Por consiguiente, en principio sería oportuno examinar el primer motivo únicamente en cuanto se refiere a la campaña 2006/2007 y no a las campañas 2004/2005 y 2005/2006, que también dieron lugar a la aplicación de una corrección financiera. No obstante, como resulta del cuadro de correspondencias adjunto en el anexo V al Reglamento nº 885/2006, las disposiciones del artículo 11 de éste corresponden a las del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95. Por otro lado, en sus escritos la misma Comisión señala esa correspondencia. Por tanto, se debe considerar que en el primer motivo la República Italiana aduce en realidad una infracción del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 y del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006, así como de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, en relación con las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007.
63. En segundo término, de los argumentos expuestos por la República Italiana en apoyo de su primer motivo se deduce que alega en sustancia que, no obstante el carácter tardío y no discutido de algunos de los controles practicados por las autoridades italianas, en relación en especial con la cantidad de leche declarada que fue controlada, esos controles no eran menos fiables y eficaces, ya que permitieron determinar de forma definitiva las cantidades de leche efectivamente entregadas o vendidas directamente. Por tanto, se ha de interpretar el primer motivo como basado, en sustancia, en que la Comisión había podido evaluar las pérdidas sufridas por el Fondo europeo interesado (en lo sucesivo, «Fondo»), a saber el FEOGA, Sección «Garantía», en 2005 y 2006, y el FEAGA, en 2007, por lo que dicho Fondo no estuvo expuesto a ningún riesgo que justificara la aplicación de una corrección financiera y la Comisión no podía aplicar fundadamente una corrección financiera a tanto alzado.
64. A título principal y en primer término conviene observar que el artículo 19, apartado 3, del Reglamento nº 595/2004 prevé que, para cada período de doce meses en el que los Estados miembros deben elaborar un plan general de control sobre la base de un análisis de riesgo, los controles se considerarán finalizados una vez que esté redactado el informe de inspección de los controles, que deberá estar finalizado a más tardar dieciocho meses después del final del período de doce meses. Esas disposiciones exigen la terminación de los controles en un plazo prescrito sin prever excepciones. Así pues, del propio texto de esas disposiciones se deduce que el plazo para la práctica de los controles es un plazo imperativo (véase, por analogía, la sentencia del Tribunal de 9 de octubre de 2012, Italia/Comisión, T‑426/08, no publicada en la Recopilación, apartado 74).
65. En segundo término, de la jurisprudencia se sigue que la imposición de un plazo específico para la terminación de los controles contribuye al objetivo de limitación del riesgo de falta de recaudación de las cantidades debidas. En efecto, ese plazo precisa las modalidades de ejercicio de esos controles y sirve al objetivo de disuadir tanto a los compradores como a los productores que lleven a cabo ventas directas de declarar menores cantidades de entregas o de ventas directas de leche para no tener que pagar la tasa suplementaria. Además, ese plazo limita el riesgo de que ya no estén disponibles de hecho los datos necesarios para esos controles, no obstante la obligación a cargo de los operadores de conservar ciertos documentos durante tres años (artículo 24 del Reglamento nº 595/2004). Ese plazo también impide el aplazamiento sine die de los controles, que podría dar lugar a una falta de control y por tanto al riesgo de no percibir las tasas debidas. Finalmente, el plazo referido debe permitir la programación de los controles futuros basada en un análisis del riesgo, prevista por el artículo 19, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 595/2004. De ello se sigue que el carácter imperativo el plazo fijado en el artículo 19, apartado 3, del Reglamento nº 595/2004 también deriva de la estructura de esa disposición (véase, por analogía, la sentencia Italia/Comisión, apartado 64 supra, apartado 75).
66. Por las consideraciones expuestas en los apartados 64 y 65 anteriores se debe apreciar que, al ser tardíos algunos de los controles practicados por las autoridades italianas, lo que no niega por lo demás la República Italiana, la Comisión estimó fundadamente	que la fiabilidad de los datos obtenidos en esa ocasión quedaba afectada, y ello porque crecía el riesgo de declaración en menos de las cantidades de leche producidas, y por otro lado concluyó válidamente que esas irregularidades exponían al Fondo a un riesgo financiero real.
67. En segundo término, en esas circunstancias la Comisión podía aplicar fundadamente una corrección financiera. En ese sentido es oportuno señalar que, toda vez que la Comisión ya no estaba en condiciones de determinar de manera objetiva las cantidades de leche producida ni, por tanto, de evaluar con precisión las pérdidas sufridas por el Fondo, podía recurrir fundadamente a una corrección financiera a tanto alzado conforme a las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, Rec. p. I‑3047, apartado 136, y sentencia del Tribunal General de 22 de enero de 2013, Grecia/Comisión, T‑46/09, apartado 49).
68. En tercer lugar, las conclusiones expuestas por el Tribunal de Cuentas en su informe especial nº 7/2010, según las que la Comisión recurría en exceso a las correcciones financieras a tanto alzado, en las que se apoya la República Italiana para sustentar su primer motivo, están formuladas de forma general y en cualquier caso, dadas las circunstancias de este asunto, como se ha concluido en el apartado 67 anterior, no permiten en absoluto apreciar que la aplicación por la Comisión de una corrección financiera a tanto alzado infringiera las reglas jurídicas aplicables. Por tanto, no se debe atender a dichas conclusiones, por ineficaces.
69. Por todas las consideraciones precedentes se ha de inadmitir en parte el primer motivo y desestimarlo por lo demás en cuanto infundado.
2. Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 21 y del artículo 22, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 595/2004
a) Argumentos de las partes
70. En apoyo del segundo motivo, basado en la infracción del artículo 21 y del artículo 22, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 595/2004 la República Italiana expone los tres argumentos siguientes.
71. En primer lugar, la República Italiana alega que, dado que los controles practicados por las autoridades italianas abarcaron cantidades de leche declaradas próximas al porcentaje del 40 % previsto en el artículo 22, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 595/2004, si no superiores a ese porcentaje, el sistema de control aplicado no creaba riesgo financiero para el Fondo.
72. En segundo término, la República Italiana afirma que la Comisión no respetó las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 al decidir que en las regiones en las que la proporción de controles tardíos era inferior al 30 % no se aplicaría corrección, en las regiones en las que esa proporción estaba entre el 30 y el 50 %, se aplicaría una corrección del 2 % y en las regiones en las que era superior al 50 %, se aplicaría una corrección del 5 %. En efecto, la Comisión no tuvo en cuenta así la cantidad objetiva de leche producida efectivamente controlada, mientras que, conforme al Reglamento nº 595/2004 se trata de un factor fundamental para los controles en relación con los compradores. Ese criterio no permite evaluar con objetividad el riesgo incurrido por el Fondo.
73. En tercer lugar, la República Italiana mantiene que, al fijar un porcentaje basado en el porcentaje de los controles practicados tardíamente, la Comisión atribuyó igual importancia en una misma región a los controles practicados entre los compradores de una cantidad desdeñable de leche que a los practicados entre compradores de una cantidad muy superior de ese producto. Por tanto, el criterio seguido por la Comisión conduce a imponer correcciones financieras desproporcionadas en relación con el riesgo objetivo incurrido por el Fondo y que vulneran el principio de igualdad de trato.
74. La Comisión rebate los argumentos expuestos por la República Italiana en apoyo del segundo motivo.
b) Apreciación del Tribunal
75. En lo que se refiere al primer argumento es preciso recordar, como se ha expuesto al apreciar el primer motivo, que consta que algunos de los controles practicados por las autoridades italianas fueron tardíos en relación con los plazos imperativos fijados por la legislación vigente, y que esa irregularidad que afectaba a dichos controles exponía al Fondo a un riesgo financiero y, por tanto, permitía que la Comisión aplicara fundadamente una corrección financiera. Así pues, dado que la Decisión impugnada se basó en la constatación de la tardanza de los controles practicados por las autoridades nacionales, y no en modo alguno en la intensidad de esos controles, que define el artículo 22 del Reglamento nº 595/2004, se ha de desestimar el primer argumento, ya que no incide en las consecuencias que deben derivarse de la constatación de la tardanza de esos controles.
76. Acerca del segundo argumento, es preciso recordar que la irregularidad apreciada por la Comisión en la Decisión impugnada, que vicia los controles practicados, consiste en la inobservancia de los plazos prescritos para realizarlos. Pues bien, según resulta de la jurisprudencia recordada en los apartados 65 y 67 anteriores, dada la naturaleza de esa irregularidad, ésta tiene en particular la consecuencia directa de afectar a la determinación precisa de la cantidad de leche efectivamente producida y, por tanto, del posible excedente de producción que justificaría la recaudación de la tasa suplementaria. Por otro lado, a la luz de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, a falta de datos suficientemente fiables para determinar con objetividad la cantidad de lecha producida de que se trata, la Comisión aplicó fundadamente una corrección financiera a tanto alzado que se propone evaluar la pérdida que podría sufrir el Fondo a causa de la falta de control constatada.
77. De las consideraciones anteriores se sigue que la República Italiana reprocha infundadamente a la Comisión no haber tenido en cuenta la cantidad objetiva de leche efectivamente controlada y haber infringido las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 al aplicar el método de corrección financiera a tanto alzado.
78. Respecto al tercer argumento hay que observar previamente que, aun si en virtud del artículo 22 del Reglamento nº 595/2004 la intensidad de los controles de las entregas y las ventas directas previstos en el artículo 21 del mismo Reglamento que practiquen los Estados miembros se fija en el porcentaje mínimo del 40 % de la cantidad de leche declarada antes de la corrección durante el período de que se trate, en el apartado 3 del mismo artículo se precisa que cada comprador será controlado como mínimo una vez cada 5 años.
79. Por tanto, hay que constatar que la muestra de compradores controlada por los Estados miembros se constituye sobre la base de una rotación entre éstos, sin tener en cuenta la cantidad de leche declarada que hayan comprado. Por otro lado, es ciertamente posible que, para ajustarse al criterio de control del 40 % de la cantidad de leche declarada, cuando se realiza el control de un comprador de una pequeña cantidad de leche sea necesario seleccionar a otro comprador que haya comprado una gran cantidad de leche. No obstante, esa compensación a efectos numéricos no puede incidir en las consecuencias que la Comisión debe deducir cuando aprecia irregularidades en las condiciones de ejecución de los controles fundamentales por los Estados miembros. En otros términos, cualquiera que sea la cantidad de leche declarada que un comprador haya adquirido, si la Comisión constata que los controles a los que se ha sometido a ese comprador son tardíos, está obligada a deducir las consecuencias legales de esa irregularidad.
80. A título principal conviene recordar que, en el contexto de la liquidación de cuentas del FEOGA, si bien la Comisión está encargada de controlar si las operaciones financiadas por la Sección «Garantía» se llevan a cabo por los Estados miembros conforme a las reglas del Derecho de la Unión, no deja de ser cierto que son los Estados miembros quienes están mejor situados para obtener y comprobar los datos necesarios para la liquidación de cuentas del FEOGA, y a quienes incumbe en consecuencia probar detallada y completamente la realidad de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de los cálculos de la Comisión (sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de noviembre de 1993, Países Bajos/Comisión, C‑48/91, Rec. p. I‑5611, apartado 17). Pues bien, a causa de la irregularidad apreciada por la Comisión, a saber, el carácter tardío de los controles practicados por la República Italiana, ni ésta ni la Comisión estaban en condiciones de determinar de manera objetiva la cantidad de leche producida, en especial por los operadores sometidos a un control deficiente. Por tanto, el tercer argumento basado en que la Comisión atribuyó igual importancia a los controles practicados en una región entre compradores de una cantidad de leche insignificante que a los practicados entre compradores de una cantidad muy superior debe desestimarse.
81. Siendo así, por las consideraciones expuestas en el apartado 76 anterior, dado que la Comisión no podía determinar de manera objetiva la cantidad de leche producida en la región considerada, aplicó fundadamente una corrección financiera a tanto alzado para evaluar la pérdida que podía haber sufrido el Fondo, por lo que no cabe reprocharle no haber tenido en cuenta las cantidades de leche afectadas por los controles deficientes. Por otro lado y en cualquier caso, la falta de datos fiables sobre las cantidades de leche producida controladas frustra la posibilidad de apreciar el carácter supuestamente desproporcionado de la corrección financiera a tanto alzado aplicable en relación con las cantidades de leche afectadas por la irregularidad apreciada por la Comisión.
82. Por tanto, se debe desestimar el segundo motivo por infundado.
3. Sobre el tercer motivo, basado en la falta de base jurídica para aplicar una corrección financiera a tanto alzado y, por tanto, en la infracción del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006, de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 y del principio de proporcionalidad
a) Argumentos de las partes
83. En la demanda la República Italiana reprocha en sustancia a la Comisión, que carecía de una base jurídica para aplicar una corrección financiera a tanto alzado en caso de irregularidad concerniente a la aplicación de un régimen de ingresos afectados, haber actuado de forma arbitraria y haber infringido el artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 y las orientaciones contenidas en el documento VI/5330/97, así como el principio de proporcionalidad. En apoyo de esas tres alegaciones integrantes del tercer motivo la República Italiana aduce, en sustancia, los dos argumentos siguientes.
84. En primer término, la República Italiana afirma que ninguna disposición del Derecho de la Unión fundamenta la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado en caso de irregularidades de los controles concernientes a ingresos afectados. En efecto, los actos del Derecho de la Unión como el documento VI/5330/97 sólo justifican el recurso a esa corrección cuando la falta o la insuficiencia de los controles fundamentales guarda relación con gastos realizados y no con ingresos afectados. Por otra parte, a diferencia de los gastos realizados, ningún acto del Derecho de la Unión precisa las modalidades y el grado de importancia de los controles sobre dichos ingresos.
85. En segundo lugar la República Italiana mantiene, en sustancia, que no es posible tomar como parámetro el nivel de la producción lechera cuando se trata de riesgos de pérdida para el Fondo derivada de la falta de percepción de un ingreso afectado. Sólo tras haber determinado la cuantía de un posible rebasamiento la Comisión puede aplicar a la tasa adeudada en teoría por ese rebasamiento los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado previstos en el documento VI/5330/97, para evaluar la referida pérdida. Ahora bien, en el presente asunto, «la anomalía resulta del hecho de que esos porcentajes de corrección [fueron] aplicados al importe de la tasa teórica [que se obtendría] sometiendo a la tasa la cantidad total de leche producida durante las campañas consideradas». La República Italiana añade que, de manera arbitraria, «la Comisión […] utilizó los porcentajes de corrección financiera para evaluar el posible rebasamiento de la cuota y la tasa consecutiva, añadiéndolo al rebasamiento de la cuota nacional de producción, y separándolo para atribuirlo individualmente a las regiones sometidas a los controles para el cierre de las cuentas».
86. En la réplica, afirmando una supuesta mala comprensión por la Comisión del alcance del tercer motivo, expuesto en la demanda, la República Italiana alega que mediante éste impugnaba en especial el hecho de que la corrección financiera se aplicara teniendo en cuenta la totalidad de las producciones lecheras de las regiones donde se habían constatado irregularidades, en lugar de tener en cuenta únicamente las producciones lecheras relacionadas con los adquirentes o los productores controlados tardíamente.
87. La Comisión rebate los argumentos expuestos por la República Italiana en apoyo del tercer motivo.
b) Apreciación del Tribunal
88. Previamente, a la luz de la jurisprudencia recordada en el apartado 50 anterior, el Tribunal aprecia de oficio que la tercera alegación, basada en la infracción del principio de proporcionalidad, no se expone de forma al menos sumaria conforme al artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento. En efecto, tanto en la demanda como en la réplica la República Italiana no expone ningún argumento que pueda sustentar dicha alegación dentro del tercer motivo. Por tanto, ésta debe ser declarada inadmisible.
89. En segundo lugar hay que recordar que del artículo 48, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento resulta que en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, se debe admitir una alegación que constituya una ampliación de un motivo invocado antes, directa o implícitamente, en la demanda y que presente un estrecho vínculo con ésta (sentencia del Tribunal de 28 de abril de 2010, Gütermann y Zwicky/Comisión, T‑456/05 y T‑457/05, Rec. p. II‑1443, apartados 198 y 199).
90. En este asunto es preciso apreciar que el argumento expuesto por la República Italiana en la réplica, referido en el apartado 86 anterior, con el que se quiere alegar que el cálculo de las correcciones financieras habría debido basarse únicamente en las producciones lecheras relacionadas con los compradores o los productores controlados tardíamente, no se formuló en absoluto en la demanda.
91. En efecto, en ésta la República Italiana alegaba que en el caso de los ingresos afectados el nivel de producción lechera no puede tenerse en cuenta en ningún caso. Por otro lado, reprochaba a la Comisión haber utilizado de forma arbitraria «los porcentajes de corrección financiera para evaluar el posible rebasamiento de la cuota y la tasa consecutiva, añadiéndolo al rebasamiento de la cuota nacional de producción, y separándolo para atribuirlo individualmente a las regiones sometidas a los controles para el cierre de las cuentas». Ahora bien, de ninguno de esos dos argumentos se deduce que la República Italiana mantuviera, siquiera en sustancia, en esa fase del procedimiento que el cálculo de las correcciones financieras habría debido basarse únicamente en las producciones lecheras relacionadas con los compradores o los productores controlados tardíamente.
92. Por consiguiente, ese argumento, que no constituye una ampliación del motivo al que apoya ni se funda en razones de hecho o de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento, debe ser declarado inadmisible.
93. A título principal, se deben apreciar los dos argumentos mencionados en los apartados 84 y 85 anteriores, relacionados con las alegaciones primera y segunda que sustentan el tercer motivo.
Sobre el primer argumento, basado en sustancia en la falta de base jurídica para aplicar una corrección financiera a tanto alzado en caso de irregularidades en los controles que conciernen a los ingresos afectados
94. En lo referente al primer argumento, basado, en sustancia, en que la aplicación de una corrección financiera a tanto alzado en caso de irregularidades de controles concernientes a ingresos afectados carece de base jurídica y es arbitraria por tanto, hay que considerar que, aunque la República Italiana sólo se refiera expresamente al artículo 11 del Reglamento nº 885/2006 (aplicable a la campaña 2006/2007), ese primer argumento debe apreciarse en relación con la normativa aplicable a las diferentes campañas consideradas, y en particular las disposiciones del Reglamento nº 1663/95, derogado por el Reglamento nº 885/2006. En ese sentido es preciso observar que, según resulta del cuadro de correspondencias contenido en el anexo V del Reglamento nº 885/2006, las disposiciones del artículo 8 del Reglamento nº 1663/95 corresponden a las del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006.
— Respecto a las campañas 2004/2005 y 2005/2006
95. El Reglamento nº 1605/2002, aplicable hasta el 1 de mayo de 2007, y los Reglamentos nº 1258/1999, nº 1663/95, nº 1788/2003 y nº 595/2004 se aplican a las campañas 2004/2005 y 2005/2006. Es preciso determinar si la Comisión disponía de una base jurídica para aplicar correcciones financieras en caso de irregularidades concernientes a la aplicación de un régimen de ingresos afectados, y para aplicar en caso de concurrir esas irregularidades una corrección financiera a tanto alzado.
96. En primer término, acerca de la competencia reconocida a la Comisión para aplicar correcciones financieras en caso de irregularidades concernientes a la aplicación de un régimen de ingresos afectados, se debe recordar ante todo que en virtud del artículo 274 CE la Comisión, bajo su propia responsabilidad y dentro del límite de los créditos autorizados, ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los reglamentos adoptados en virtud del artículo 279 CE, con arreglo al principio de buena gestión financiera. En segundo lugar, como resulta del decimosexto considerando del Reglamento nº 1605/2002, adoptado con fundamento en el artículo 279 CE, las diferentes formas de ejecución deben garantizar, con independencia de la entidad que se encargue de la ejecución total o parcial, el cumplimiento de procedimientos tendentes a proteger los fondos comunitarios, al tiempo que deben confirmar que la responsabilidad última de la ejecución presupuestaria compete a la Comisión, de conformidad con el artículo 274 CE. Finalmente, en virtud del artículo 53, apartado 1, del Reglamento nº 1605/2002, citado en el apartado 1 anterior y aplicable hasta el 1 de mayo de 2007, la Comisión ejecutará el presupuesto de tres modos, entre ellos el modo de gestión compartida. En virtud del artículo 53, apartado 5, del Reglamento nº 1605/2002, citado en el mismo apartado 1 anterior, en el contexto del modo de gestión compartida la Comisión establecerá procedimientos de liquidación de cuentas o mecanismos de correcciones financieras que le permitan asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto.
97. En segundo término, en lo que atañe a la financiación de la PAC, y en particular del FEOGA, que como se recuerda en el primer considerando del Reglamento nº 1258/1999 forma parte del presupuesto general de las Comunidades Europeas, es preciso observar ante todo que conforme al artículo 1, apartado 2, letra b), de ese Reglamento, la Sección «Garantía» del FEOGA financia las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas. Además, según el artículo 2, apartado 2, del mismo Reglamento, la financiación de esas intervenciones supone que sean efectuadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas. Finalmente, en virtud del artículo 8, apartado 1, letra c), del mismo Reglamento, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias, y conforme al apartado 2, párrafo segundo, del mismo artículo, las sumas recuperadas serán abonadas a los organismos pagadores autorizados y descontadas por éstos de los gastos financiados por el Fondo.
98. En tercer lugar, en lo que atañe al procedimiento de liquidación de cuentas del Fondo, conforme al artículo 1, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento nº 1663/95, la decisión de autorización de un organismo pagador deberá basarse en un examen de las condiciones administrativas y contables, incluyendo las disposiciones adoptadas para proteger los intereses de la Comunidad en lo que respecta a los importes que deben percibirse. Por otro lado, en virtud del punto 11 del anexo único de ese Reglamento, titulado «Orientaciones generales para los criterios de autorización de un organismo pagador», todas las disposiciones de ese anexo «se aplicarán, mutatis mutandis, a los “[ingresos afectados]” (tasas, garantías ejecutadas, reembolsos de pagos, etc.) que el organismo [pagador] deba recaudar a favor de la sección de Garantía del FEOGA. […]»
99. En cuarto lugar, acerca de la tasa suplementaria, ante todo, según el artículo 3 del Reglamento nº 1788/2003, los Estados miembros serán deudores respecto de la Comunidad de la tasa que resulte del rebasamiento de la cantidad nacional de referencia y la abonarán al Fondo. Además, en virtud del artículo 11 del mismo Reglamento, el comprador será el encargado de percibir la contribución debida por los productores en concepto de tasa y abonará al organismo competente del Estado miembro el importe de las citadas contribuciones. Por otro lado, el artículo 22 del mismo Reglamento establece que la tasa suplementaria se considerará parte de las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas y se destinará a la financiación de los gastos del sector lácteo. Finalmente, según el artículo 17 del Reglamento nº 595/2004, los Estados miembros adoptarán cuantas medidas sean necesarias para garantizar que la tasa se recauda correctamente y que recae sobre los productores que contribuyan al rebasamiento.
100. El examen de la legislación recordada en los apartados 96 a 99 anteriores en relación con las campañas 2004/2005 y 2005/2006 permite deducir las tres apreciaciones siguientes.
101. En primer lugar, la ejecución de las intervenciones correspondientes a la Sección «Garantía» del FEOGA destinadas a la regularización de los mercados agrícolas exige que se realicen según las reglas comunitarias vigentes en el marco de la organización común de mercados agrícolas (artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999). Pues bien, el sector de la leche y los productos lácteos es objeto de una organización común de mercado que forma parte de la PAC (véase el apartado 21 anterior) y por otra parte la tasa suplementaria se considera parte de esas intervenciones y se destina a la financiación de los gastos del sector lácteo (artículo 22 del Reglamento nº 1788/2003). Por tanto, la regularidad de las modalidades de recaudación de esa tasa constituye una de las condiciones que se han de respetar en la ejecución de las intervenciones de la Sección «Garantía» del FEOGA en el sector de la leche y los productos lácteos.
102. En segundo término, incumbe a los Estados miembros, bajo el control de la Comisión, garantizar que la tasa suplementaria se recauda correctamente par los organismos pagadores competentes (artículo 17 del Reglamento nº 595/2004), y ello por cuenta de la Sección «Garantía» del FEOGA (apartado 11 del anexo único del Reglamento nº 1663/95).
103. En tercer lugar, conforme al artículo 53 del Reglamento nº 1605/2002, la Comisión aplicará mecanismos de correcciones financieras que le permitan asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto y ello en virtud del principio de que los diferentes modos de ejecución del presupuesto deben garantizar la observancia de los procedimientos protectores de los fondos comunitarios. De esa forma, la Comisión es competente, en particular, para decidir los gastos que deban excluirse de la financiación de la Unión, si comprueba que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias (artículo 7, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento nº 1258/1999). No cabe una regla diferente en lo que atañe a ingresos afectados. En efecto, de la naturaleza de la tasa suplementaria resulta que ésta constituye un ingreso afectado a la financiación de los gastos del sector lácteo (artículo 22 del Reglamento nº 1788/2003). Ahora bien, según se deduce de la legislación recordada en los apartados 96 a 99 anteriores, los Estados miembros tienen a su cargo la percepción de esa tasa por cuenta de la Sección «Garantía» del FEOGA, bajo el control de la Comisión, que le permite asumir su responsabilidad final en la ejecución del presupuesto. Por tanto, se ha de considerar que la Comisión es competente para determinar las consecuencias financieras derivadas de irregularidades que afecten a la recaudación de la tasa suplementaria, que incumbe a los Estados miembros.
104. De las tres apreciaciones deducidas en los apartados 101 a 103 anteriores se sigue que en relación con las campañas 2004/2005 y 2005/2006 la Comisión disponía, en virtud de las disposiciones del Tratado referidas en el apartado 96 anterior y del artículo 53, apartado 5, del Reglamento nº 1605/2002, aplicable hasta el 1 de mayo de 2007, de una base jurídica para controlar las formas de recaudación de la tasa suplementaria y aplicar correcciones financieras en caso de irregularidades, como en el presente asunto.
105. En segundo lugar, en lo que atañe a la competencia reconocida a la Comisión para aplicar correcciones financieras a tanto alzado, hay que recordar que, según manifiesta el punto 2, párrafo segundo, del apéndice I del documento VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de las investigaciones efectuadas al margen del programa de liquidación de cuentas», el objetivo de la auditoría de sistemas consiste en obtener garantías suficientes de que tanto los gastos efectuados como los ingresos percibidos se ajustan a las reglas del Derecho de la Unión. Además, como precisa el mismo punto, es preciso asegurarse de que los ingresos no se subestimen.
106. En segundo término, la República Italiana afirma infundadamente que, a diferencia de los gastos, ningún acto del Derecho de la Unión precisa las modalidades y el grado de importancia de los controles sobre los ingresos. En efecto, del apéndice II del documento VI/5330/97, titulado «Repercusiones financieras de las deficiencias de los controles efectuados por los Estados miembros detectadas con motivo de la liquidación de cuentas de la Sección [«Garantía»] del FEOGA», citadas en los apartados 29 y 30 anteriores, resulta que la Comisión expuso en él de forma detallada los principales factores que se deben considerar para evaluar el grado de riesgo de pérdidas para los fondos de la Unión a fin de determinar si es exigible una corrección financiera, así como los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado aplicables en función de la gravedad de las irregularidades constatadas, y ello distinguiendo en particular dos categorías de controles, los controles fundamentales y los controles auxiliares. Pues bien, es preciso apreciar que ni los factores que se deben considerar para evaluar el grado de riesgo de pérdidas ni la definición de ambas categorías de controles enunciada en ese apéndice permiten concluir que sólo se aplican a irregularidades en los gastos realizados, pero no en los ingresos afectados. De esa forma, se indica que los controles fundamentales «son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular […] la cantidad y las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos» y que «se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes».
107. Pues bien, en el presente asunto basta observar que las irregularidades apreciadas por la Comisión afectan a la realización por las autoridades nacionales, después de los plazos prescritos, de las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, a saber, las cantidades de leche producida, para determinar si se debía aplicar la corrección a tanto alzado.
108. Por tanto, como sea que las irregularidades consideradas consistían en la realización de los controles sobre el terreno después de los plazos prescritos, las mismas afectaban a controles fundamentales, definidos en el documento VI/5330/97. Por otro lado, dada la categoría de controles afectada, conforme a las directrices contenidas en ese documento, recordadas en el apartado 30 anterior, la Comisión podía aplicar fundadamente un porcentaje de corrección financiera a tanto alzado del 5 o el 10 %. Por consiguiente, la Comisión se refirió válidamente a las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 para determinar una corrección financiera a tanto alzado a causa de irregularidades como las del presente asunto, que afectan a la recaudación de la tasa suplementaria, que es un ingreso afectado.
109. Por las consideraciones antes expuestas, en relación con las campañas 2004/2005 y 2005/2006, es infundada la primera alegación por la República Italiana de que la Comisión, a falta de una base jurídica, no podía aplicar una corrección financiera a tanto alzado en caso de irregularidades de los controles concernientes a ingresos afectados, como las del presente asunto.
— Sobre la campaña 2006/2007
110. El Reglamento nº 1605/2002, en su versión aplicable hasta el 1 de mayo de 2007, y después en su versión modificada y aplicable desde el 1 de mayo de 2007, y los Reglamentos nº 1290/2005, nº 885/2006, nº 1788/2003 y nº 595/2004 se aplican a la campaña 2006/2007. Se ha de apreciar de nuevo si la Comisión disponía de una base jurídica para aplicar correcciones financieras en caso de irregularidades en la ejecución de un régimen de ingresos afectados, y una corrección financiera a tanto alzado en caso de concurrir esas irregularidades.
111. En primer término, acerca de la competencia reconocida a la Comisión para aplicar correcciones financieras en caso de irregularidades en la ejecución de un régimen de ingresos afectados, es preciso remitir a los fundamentos expuestos en el apartado 96 anterior, tanto en relación con el artículo 274 CE como con el artículo 53 del Reglamento nº 1605/2002, en su versión aplicable hasta el 1 de mayo de 2007. El artículo 53 de ese último Reglamento, en su versión modificada y aplicable desde el 1 de mayo de 2007, referida en el apartado 2 anterior, establece de nuevo que la Comisión ejecutará el presupuesto de conformidad con las disposiciones de los artículos 53 bis
a 53 quinquies, según tres modos de gestión, entre ellos el de gestión compartida. Conforme al artículo 53 ter, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 1605/2002 según su modificación, citado en el apartado 3 anterior, cuando la Comisión ejecute el presupuesto en gestión compartida, para garantizar que los fondos se utilicen de conformidad con los principios y normas aplicables los Estados miembros adoptarán todas las medidas necesarias para proteger los intereses financieros de las Comunidades y en ese sentido deberán, en particular, recuperar las cantidades perdidas por errores o irregularidades. En el apartado 4 del mismo artículo se añade que, para asegurarse de que los fondos se utilizan de conformidad con la normativa aplicable, la Comisión aplicará los procedimientos de liquidación de cuentas o los mecanismos de corrección financiera que le permitan asumir la responsabilidad final en la ejecución del presupuesto.
112. En segundo término, en relación con la financiación de la PAC y en particular del FEAGA, según resulta del segundo considerando del Reglamento nº 1290/2005 el presupuesto de la Unión financia los gastos de la PAC mediante ese Fondo en particular. Además, también según ese considerando, la financiación de los gastos de la PAC se produce de modo centralizado o en gestión compartida entre los Estados miembros y la Comunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento nº 1605/2002.
113. Por otro lado, según el vigesimonoveno considerando del Reglamento nº 1290/2005:
«Para que los fondos del FEAGA […] puedan reutilizarse, es necesario establecer la asignación de los importes recuperados por los Estados miembros en el contexto de la liquidación de conformidad, los procedimientos consiguientes a las irregularidades y negligencias comprobadas y las tasas suplementarias en el sector de la leche y los productos lácteos.»
114. Por último, en ese sentido, el artículo 34, apartado 1, letra b), del Reglamento 1290/2005 dispone:
«1. Se considerarán ingresos con destino específico, a efectos del artículo 18 del Reglamento [...] nº 1605/2002:
[…]
b) los importes que se perciban o recuperen en aplicación del Reglamento […] nº 1788/2003 […]»
115. En tercer término, según alega la Comisión, en lo que atañe a la liquidación de cuentas del FEAGA, conforme al apartado 5 del artículo 11 del Reglamento nº 885/2006, este artículo, que establece las reglas aplicables a la liquidación de conformidad y reconoce a la Comisión en su apartado 3, párrafo segundo, competencia para adoptar una decisión en aplicación del artículo 31 del Reglamento nº 1290/2005, se aplica, mutatis mutandis, a los ingresos [afectados] con arreglo al artículo 34 del mismo Reglamento.
116. Por otro lado, hay que observar que en el punto E, titulado «Procedimientos aplicables a las deudas», del anexo I del Reglamento nº 885/2006, titulado «Criterios de autorización [de un organismo pagador]», se prevé lo siguiente:
«Todos los criterios previstos en las letras A) a D) se aplicarán, mutatis mutandis, a los gravámenes […] que el organismo pagador deba recaudar a favor del FEAGA […]»
117. En cuarto lugar, respecto a la tasa suplementaria, dado que los Reglamentos nº 1788/2003 y nº 595/2004 se aplican a la campaña 2006/2007, conviene remitir a los fundamentos expuestos en el apartado 99 anterior.
118. A la luz de la legislación referida en los apartados 111 a 117 anteriores, así como, por analogía, de las tres apreciaciones deducidas en los apartados 101 a 103 anteriores, se debe constatar que en lo referente a la campaña 2006/2007 la Comisión disponía, en virtud de las disposiciones del Tratado recordadas en el apartado 96 anterior, del artículo 53 ter, apartados 2 y 4, del Reglamento nº 1605/2002, aplicable a partir del 1 de mayo de 2007, y del artículo 34 del Reglamento nº 1290/2005, de una base jurídica para controlar y aplicar una corrección financiera en caso de irregularidades como las del presente asunto, que conciernen a los controles sobre la recaudación de la tasa suplementaria, que es un ingreso afectado.
119. En segundo lugar, en cuanto a la competencia reconocida a la Comisión para aplicar correcciones financieras a tanto alzado, según resulta de los fundamentos expuestos en los apartados 105 a 108 anteriores, la Comisión se guio válidamente por las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, que se aplica a la campaña 2006/2007, para determinar una corrección financiera a tanto alzado a causa de irregularidades como las del presente asunto que afectan a la recaudación de la tasa suplementaria.
120. Por las anteriores consideraciones, en relación con la campaña 2006/2007 es infundada la primera alegación de la República Italiana de que, a falta de base jurídica, la Comisión no podía aplicar una corrección financiera a tanto alzado a causa de irregularidades como las del presente asunto, que conciernen a ingresos afectados.
121. Antes de deducir la conclusión final acerca del fundamento del primer argumento aducido en apoyo del tercer motivo, conviene señalar que las conclusiones alcanzadas en los apartados 109 y 120 anteriores están corroboradas, siguiendo a un razonamiento analógico, por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
122. En efecto, en la sentencia Países Bajos/Comisión, apartado 80 supra, el Tribunal de Justicia se pronunció sobre la aplicación de las disposiciones del Reglamento nº 729/70 a un procedimiento de liquidación de cuentas del FEOGA en relación con ingresos que se debían percibir en los Estados miembros, a saber, la tasa de corresponsabilidad en el sector de los cereales, mencionada en el artículo 4, apartado 4, del Reglamento (CEE) nº 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (DO L 281, p. 1; EE 03/09, p. 13), según su modificación por el Reglamento (CEE) nº 1579/86 del Consejo, de 23 de mayo de 1986 (DO L 139, p. 29).
123. Al respecto, en la sentencia Países Bajos/Comisión, apartado 80 supra
(apartado 22), el Tribunal de Justicia recordó en primer lugar que la tasa de corresponsabilidad se consideraba parte integrante de las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas y estaba afectada a la financiación de los gastos del sector de los cereales. Señaló, además, que de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 en relación con la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 729/70 se deducía que las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados agrícolas estaban comprendidas en su ámbito de aplicación.
124. En segundo término, en la sentencia Países Bajos/Comisión, apartado 80 supra (apartado 23), el Tribunal de Justicia afirmó que ni de los considerandos ni de las normas del Reglamento nº 729/70 se deducía una diferenciación en el procedimiento de liquidación de cuentas según se tratara de gastos que debiera financiar el FEOGA o de ingresos que debiera percibir éste. En efecto, estimó que, muy al contrario, el último párrafo del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento nº 729/70 mostraba claramente que éste era aplicable a todas las operaciones financiadas por la Sección «Garantía» del FEOGA, incluidas las intervenciones destinadas a la regularización de los mercados, de las que formaba parte la tasa de corresponsabilidad.
125. En el presente asunto es preciso observar ante todo que el artículo 22 del Reglamento nº 1788/2003, que regula la tasa suplementaria a cargo de los productores de leche y de otros productos lácteos, contiene disposiciones semejantes a las del artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 2727/75. En efecto, ese artículo prevé que la tasa se considerará parte de las intervenciones destinadas a regularizar los mercados agrícolas y se destinará a la financiación de los gastos del sector lácteo.
126. En segundo término, según resulta de los cuadros de correspondencias anexos a los Reglamentos nº 1258/1999 y nº 1290/2005, las disposiciones del artículo 1, apartado 2, letra b), y del artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999, por una parte, y las del artículo 3 del Reglamento nº 1290/2005, por otra, corresponden al menos en sustancia a las del artículo 1, apartado 2, letra b), y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 729/70.
127. Finalmente, como también resulta de los apartados 7 y 13 anteriores, las disposiciones del artículo 6, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1258/1999 y del artículo 8, apartado 1, letra c), inciso iii), del Reglamento nº 1290/2005 corresponden, al menos en sustancia, a las del artículo 5, apartado 1, último párrafo, del Reglamento nº 729/70.
128. Por las apreciaciones expuestas en los apartados 125 a 127 anteriores se debe considerar que en el presente asunto son pertinentes fundamentos similares a los enunciados en la sentencia Países Bajos/Comisión, apartado 80 supra
(apartados 22 y 23). Por tanto, es preciso apreciar que las disposiciones del Reglamento nº 1258/1999 y del Reglamento nº 1290/2005, referidas, respectivamente, a la liquidación de cuentas del FEOGA o del FEAGA se aplican tanto a los gastos realizados como a los ingresos afectados.
129. Por todas las consideraciones antes expuestas y en especial por las conclusiones enunciadas en los apartados 109 y 120 anteriores debe desestimarse el primer argumento por infundado.
Sobre el segundo argumento, basado en que la Comisión no evaluó la cuantía de un posible rebasamiento antes de aplicar a ésa un porcentaje de corrección financiera a tanto alzado
130. Acerca del segundo argumento, en relación con un riesgo de pérdida para el Fondo derivado de la falta de percepción de un ingreso afectado, con el que la República Italiana reprocha a la Comisión no haber determinado en primer término la cuantía de un posible rebasamiento, para, en un segundo momento, con objeto de evaluar esa pérdida, aplicar a la tasa adeudada en teoría a causa de ese rebasamiento los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado previstos en el documento V I/5330/97, es oportuno observar lo siguiente.
131. En primer lugar, para impugnar la legalidad de la Decisión impugnada la República Italiana alega infundadamente que «la anomalía resulta del hecho de que esos porcentajes de corrección fueron aplicados al importe de la tasa teórica que se obtendría sometiendo a la tasa la cantidad total de leche producida durante las campañas consideradas» y añade que, de manera arbitraria, «la Comisión […] utilizó los porcentajes de corrección financiera para evaluar el posible rebasamiento de la cuota y la tasa consecutiva, añadiéndolo al rebasamiento de la cuota nacional de producción, y separándolo para atribuirlo individualmente a las regiones sometidas a los controles para el cierre de las cuentas».
132. En efecto, según resulta con claridad de los datos que figuran en el escrito de la Comisión de 24 de marzo de 2010, referidos a la forma de cálculo de la corrección financiera, que se articula en las tres etapas descritas en el apartado 37 anterior, así como de los términos del informe de síntesis, expuestos en los apartados 40 y 41 anteriores, en contra de lo que afirma la República Italiana, la Comisión no aplicó los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado ni al importe de la tasa teórica ni para determinar el posible rebasamiento y a la vez calcular la tasa consecutiva. Al no disponer de datos fiables a causa de las irregularidades de control observadas, esos porcentajes sólo se aplicaron para calcular la cantidad teórica de leche producida en cada una de las regiones afectadas por las irregularidades constatadas durante las campañas referidas.
133. En segundo lugar, como recuerda la República Italiana, de las directrices contenidas en el documento VI/5330/97 resulta que «pueden aplicarse correcciones a tanto alzado al importe del gasto que ha representado un riesgo». Por consiguiente, los porcentajes de corrección previstos por ese documento se aplican al hecho que origina directamente el riesgo de pérdidas incurrido por el Fondo.
134. Dado que el hecho que origina directamente el riesgo de pérdidas incurrido por el Fondo cuando se trata de gastos consiste en una posible sobrevaloración de su importe, el porcentaje de corrección previsto por el documento VI/5330/97 se aplica a este último.
135. En cambio, si se trata de ingresos afectados, como en el presente asunto, según resulta de la jurisprudencia recordada en el apartado 65 anterior el hecho que origina directamente el riesgo de pérdidas incurrido por el Fondo consiste en una posible declaración en menos por los compradores o por los productores de las cantidades de leche producida, para no pagar la tasa suplementaria. En efecto, en un supuesto como el presente, a falta de datos fiables sobre las cantidades de leche producida, ni el Estado miembro, encargado de percibir la tasa suplementaria, ni la Comisión, competente para ejecutar el presupuesto, pueden determinar de manera objetiva esa cantidad. Por tanto, dado que no pueden comprobar si la cuota nacional asignada se ha rebasado, ni el Estado miembro ni la Comisión pueden apreciar tampoco si debe percibirse la tasa suplementaria, y en caso afirmativo calcularla. De las anteriores consideraciones se sigue que en ese supuesto el Fondo está expuesto a un riesgo de pérdida de ingresos a causa del riesgo de declaración en menos de las cantidades de leche producida.
136. En el presente asunto, conforme a las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, dado que la Comisión no estaba en condiciones de cuantificar el perjuicio sufrido por el Fondo, podía aplicar un porcentaje de corrección financiera a tanto alzado, y además, como ya se ha expuesto al apreciar el primer motivo (véase el apartado 66 anterior), las irregularidades constatadas en este caso afectaron necesariamente a la fiabilidad y a la eficacia de los controles dirigidos precisamente a determinar la cantidad de leche producida y a comprobar por tanto si la cuota nacional asignada a la República Italiana se había rebasado. Esas irregularidades exponían al Fondo a un riesgo real de pérdidas.
137. Por las precedentes consideraciones, al estar imposibilitada la Comisión para determinar de manera objetiva la cantidad de leche producida y, por tanto, para comprobar con certeza si se había rebasado o no la cuota nacional asignada a la República Italiana, únicamente el recurso a una corrección financiera a tanto alzado permitía evaluar el perjuicio que podía haber sufrido el Fondo. Por otra parte, en un primer momento, para evaluar ese riesgo, la Comisión, con objeto de corregir el riesgo de declaración en menos de las cantidades de leche producida, aplicó los porcentajes de corrección financiera a tanto alzado fijados a la cuantía de las cantidades de leche declaradas.
138. Por consiguiente, el segundo argumento debe desestimarse por infundado.
139. Como conclusión se ha de desestimar el tercer motivo por infundado.
4. Sobre el cuarto motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación o una insuficiente motivación y en la infracción de las disposiciones del documento AGRI/60637/2006
a) Argumentos de las partes
140. La República Italiana, apoyándose en especial en las conclusiones del órgano de conciliación en el informe final referidas a la región del Lacio, mantiene, ante todo, que es insuficiente la motivación de las correcciones aplicadas en caso de recurrencia de las irregularidades constatadas.
141. Además, la República Italiana considera que la corrección aplicada por la Comisión no se ajusta a las previsiones del documento AGRI/60637/2006. En efecto, dado que no se ha formulado ninguna definición de los conceptos de controles fundamentales y de controles auxiliares en materia de cuotas lácteas, la Comisión no podía estimar que las irregularidades observadas en el presente asunto afectaban a controles fundamentales.
142. Por último, toda vez que la campaña 2003/2004 no dio lugar a la aplicación de una corrección financiera, la Comisión no podía aplicar la regla de la recurrencia en las correcciones financieras en relación con las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007. Por tanto, el porcentaje de corrección financiera a tanto alzado aplicado para la campaña 2004/2005 en la región del Lacio habría debido ser del 3 %.
143. La Comisión rebate los argumentos expuestos por la República Italiana en apoyo del cuarto motivo.
b) Apreciación del Tribunal
144. Con la primera alegación la República Italiana, que remite en especial a las conclusiones del Tribunal de Cuentas en su informe especial nº 7/2010, reprocha a la Comisión no haber motivado de modo suficiente la Decisión impugnada en cuanto ésta aplicó un incremento, basado en el documento AGRI/60637/2006, a causa de la recurrencia de las irregularidades constatadas en la Decisión impugnada.
145. En ese sentido conviene recordar que la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 2005, Países Bajos/Comisión, C‑26/00, Rec. p. I‑6527, apartado 113, y del Tribunal General de 19 de junio de 2009, Qualcomm/Comisión, T‑48/04, Rec. p. II‑2029, apartado 174, y jurisprudencia citada).
146. Además, según constante jurisprudencia, en el contexto concreto de las decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de una decisión debe considerarse suficiente cuando el Estado destinatario estuvo estrechamente asociado al proceso de elaboración de esa decisión y conocía las razones por las que la Comisión consideraba que la cantidad discutida no debía correr a cargo del FEOGA (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2001, Bélgica/Comisión, C‑263/98, Rec. p. I‑6063, apartado 98, y de 9 de septiembre de 2004, Grecia/Comisión, C‑332/01, Rec. p. I‑7699, apartado 67; sentencia del Tribunal General de 30 de septiembre de 2009, Países Bajos/Comisión, T‑55/07, no publicada en la Recopilación, apartado 125). Debe aplicarse por analogía esa jurisprudencia a las decisiones que imponen correcciones financieras a causa de irregularidades de los controles concernientes a los ingresos afectados.
147. En el presente asunto resulta ante todo del informe de síntesis que la Comisión expuso en él de forma clara e inequívoca las razones por las que había estimado que, dada la recurrencia de las irregularidades observadas en los controles practicados durante las campañas afectadas en relación con las irregularidades apreciadas en su Decisión 2008/582/CE, de 8 de julio de 2008, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) (DO L 186, p. 39), concernientes a la campaña 2002/2003 en Italia, se debía aumentar la corrección financiera a tanto alzado aplicada en la Decisión impugnada por los ejercicios financieros 2005, 2006 y 2007, con fundamento en el documento AGRI/60637/2006. Con mayor precisión, la Comisión recordó en ese informe que, a raíz de una investigación practicada en Italia en 2004, con la referencia LA/2004/01/IT, ya había constatado irregularidades, a saber, la inobservancia de los plazos en los controles practicados por las autoridades nacionales acerca de la campaña 2002/2003 en las regiones de Apulia, de Trento, de los Abruzos y del Lacio. Como sea que esas irregularidades fueron observadas de nuevo en algunas de dichas regiones durante las investigaciones con las referencias LA/2006/08/IT y LA/2008/001/IT, la Comisión decidió por tanto aplicar la regla de la recurrencia en relación con ellas.
148. En segundo término hay que observar que a lo largo de todo el procedimiento administrativo en este asunto la Comisión llamó varias veces la atención de la República Italiana sobre el carácter recurrente de las irregularidades observadas, en especial en relación con las conclusiones alcanzadas a raíz de las investigaciones con las referencias LA/2004/01/IT y LA/2006/08/IT y, en consecuencia sobre la posibilidad de elevar la corrección financiera a tanto alzado aplicada, conforme a las previsiones del documento AGRI/60637/2006. Ello se deduce en particular del escrito nº 20272 de la Comisión, de 20 de agosto de 2008, acerca de la investigación con la referencia LA/2008/001/IT, dirigido a la República Italiana, conforme al artículo 11, apartado 1, del Reglamento nº 885/06. Así sucede también con el punto 1.4, párrafos segundo y tercero, del acta de la reunión bilateral de 15 de enero de 2009. De la misma forma, en su escrito de 24 de marzo de 2010, conforme al artículo 11, apartado 2, de ese Reglamento la Comisión comunicó formalmente a la República Italiana las consecuencias financieras que se proponía deducir de las irregularidades constatadas. En los puntos 1.2, párrafo penúltimo, y 2.3, de ese escrito la Comisión advirtió el carácter recurrente de las irregularidades observadas y elevó en consecuencia la corrección financiera a tanto alzado aplicada, conforme a las previsiones del documento AGRI/60637/2006.
149. Por las anteriores consideraciones, toda vez que la República Italiana estuvo estrechamente asociada al proceso de elaboración de la Decisión impugnada, a la luz de la jurisprudencia citada en el apartado 146 anterior hay que considerar que conocía las razones por las que la Comisión aplicó un incremento basándose en el documento AGRI/60637/2006. Por tanto, debe desestimarse por infundada la primera alegación apoyada en la falta o la insuficiencia de motivación.
150. No obstante, de las alegaciones segunda y tercera aducidas en apoyo del cuarto motivo se sigue que la República Italiana también impugna el fundamento de las razones expuestas.
151. Con su primera alegación la República Italiana mantiene que, a falta de definición de los controles fundamentales en el documento AGRI/60637/2006, la Comisión no podía elevar la corrección financiera conforme a las previsiones de ese documento.
152. En ese sentido hay que recordar que el documento VI/5330/97, que como se ha expuesto en el apartado 119 anterior se aplica tanto a las irregularidades que afectan a los gastos realizados como a las concernientes a los ingresos afectados, prevé:
«Los controles fundamentales son las comprobaciones materiales y administrativas necesarias para verificar los elementos sustantivos, en particular la existencia del solicitante, la cantidad, las condiciones cualitativas, incluido el cumplimiento de los plazos, las condiciones de cosecha, los períodos de retención, etc. Se efectúan sobre el terreno y mediante comprobaciones cruzadas con datos independientes como los del registro catastral.»
153. Pues bien, el documento AGRI/60637/2006 tiene expresamente como objeto determinar las condiciones en las que, en el contexto de la liquidación de cuentas del FEOGA, Sección “Garantía”, se debe elevar la corrección financiera a tanto alzado aplicada en virtud del documento VI/5330/97 en caso de recurrencia de la insuficiencia de los sistemas de control. Por consiguiente, hay que estimar que las previsiones del documento AGRI/60637/2006 deben aplicarse a la luz de la definición del concepto de controles fundamentales enunciada en el documento VI/5330/97. Siendo así, la segunda alegación formulada en apoyo del cuarto motivo debe ser desestimada.
154. Con su tercera alegación la República Italiana afirma que, puesto que la campaña 2003/2004 no había dado lugar a la aplicación de una corrección financiera, la Comisión no podía aplicar la regla de la recurrencia en relación con las irregularidades observadas en las campañas siguientes ni, por tanto, elevar la corrección financiera aplicada por esas últimas campañas.
155. En ese sentido se debe señalar ante todo que la República Italiana no refuta que las irregularidades constatadas por la Comisión en la Decisión 2008/582, en relación con la campaña 2002/2003, por una parte, y en la Decisión impugnada en relación con las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007, por otra, son similares, conciernen al mismo sector (el de la leche), son imputables al mismo Estado miembro, se refieren a la misma región, el Lacio, y fueron consideradas determinantes de la aplicación del porcentaje de corrección que se ha incrementado.
156. En cambio, la República Italiana mantiene que, dado que la campaña 2003/2004 no dio lugar a la aplicación de una corrección financiera, en razón de la regla de los 24 meses prevista en el artículo 7 del Reglamento nº 1258/1999 y recogida en el artículo 31, apartado 4, del Reglamento nº 1290/2005, la Comisión no podía aplicar la regla de la recurrencia en relación con las correcciones financieras correspondientes a las campañas 2004/2005, 2005/2006 y 2006/2007.
157. No puede prosperar ese argumento. En efecto, según los términos del apartado 2 del documento AGRI/60637/2006, citados en el apartado 33 anterior, la regla de la recurrencia se aplica cuando las irregularidades constatadas en una campaña se reproducen «en un período posterior al período ya corregido». De esos términos se deduce que el uso tanto en lengua italiana (lengua de procedimiento del presente asunto) como en lengua francesa de un artículo indefinido en lugar de un artículo definido antes de «período posterior al período ya corregido» permite interpretarlos en el sentido de que la persistencia de las irregularidades no debe constatarse necesariamente durante el año inmediatamente posterior al año en el que se aplicó la primera corrección financiera. Por lo demás, acoger una interpretación tan restrictiva como la propugnada por la República Italiana obligaría a la Comisión a practicar controles anuales para elevar, en su caso, la corrección financiera con fundamento en el documento AGRI/60637/2006.
158. Como conclusión debe desestimarse el cuarto motivo por infundado y, por tanto, el recurso en su totalidad.
Costas
159. A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimado el recurso procede condenar en costas a la demandante, como ha solicitado la Comisión.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) La República Italiana cargará con sus propias costas y con las de la Comisión Europea.