62022TJ0498_RES
Mål T‑498/22
(publicering i utdrag)
Meljničenko
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (första avdelningen i utökad sammansättning) av den 26 februari 2025
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Frysning av tillgångar – Restriktioner avseende inresa till medlemsstaternas territorier – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa till medlemsstaternas territorier – Upptagande och bibehållande av sökandens namn i förteckningarna – Begreppet samröre – Artikel 2.1 in fine i beslut 2014/145/Gusp – Invändning om rättsstridighet – Oriktig bedömning – Grundläggande rättigheter – Proportionalitet”
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Skyldighet att i motiveringen ange de specifika och konkreta omständigheter som rättfärdigar nämnda åtgärd – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den som berörs av beslutet, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas mot vederbörande
(Artikel 296 andra stycket FEUF; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2023/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 33–41)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar – Rätten till försvar – Delgivning av de omständigheter som läggs någon till last – Ursprungligt beslut att föra upp sökandens namn i förteckningen över personer som berörs av dessa åtgärder – Särprägel saknas – Överraskningseffekt – Åsidosättande av rätten att yttra sig – Föreligger ej
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 49–51)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Person, enhet eller organ som har samröre med en person som är upptagen i den till det angripna beslutet bifogade förteckningen – Iakttagande av rättssäkerhetsprincipen, enligt vilken rättsreglernas verkningar ska vara klara, precisa och förutsebara
(Artikel 21.2 c FEU; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811, artikel 2.1; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806, artikel 3.1)
(se punkterna 60 och 65–69)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Person, enhet eller organ som har samröre med en person som är upptagen i den till det angripna beslutet bifogade förteckningen – Begreppet samröre med – Gemensamma intressen – Rätt till egendom eller till kontroll av tillgångar som innehas av en trust – Ekonomiska band
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811, artikel 2.1; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806, artikel 3.1)
(se punkterna 62–64 och 97–102)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kontrollens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Oriktig bedömning – Föreligger ej
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 47; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811, artikel 2.1; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806, artikel 3.1)
(se punkterna 72–74 och 92–96)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Kontrollens omfattning – Sökanden upptas i den till det angripna beslutet bifogade förteckningen på grund av sitt samröre med en annan person som är upptagen i denna förteckning – Handlingar tillgängliga för allmänheten – Bevisvärde – Principen om fri bevisvärdering
(Rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 69/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 78 och 82–87)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Förbud mot inresa och transitering samt frysning av vissa personers och enheters tillgångar med hänsyn till situationen i Ukraina – Kränkning av rätten till respekt för privatlivet, rätten till egendom och rätten att fritt röra sig inom unionen – Tillåtet – Villkor
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 17.1 och 45; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 107–111)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Frysning av tillgångar tillhörande vissa personer och enheter med hänsyn till situationen i Ukraina – Kränkning av rätten till respekt för privatlivet och familjelivet samt rätten till egendom – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger ej
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 17 och 52.1; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 112–119)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Ukraina – Förbud mot inresa och transitering samt frysning av vissa personers och enheters tillgångar med hänsyn till situationen i Ukraina – Restriktion avseende rätten att fritt röra sig inom unionen – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger ej
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 45 och 52.1; rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2022/883, (Gusp) 2022/1530, (Gusp) 2023/572 och (Gusp) 2023/811; rådets förordningar nr 269/2014, 2022/878, 2022/1529, 2023/571 och 2023/806)
(se punkterna 116 och 119)
Resumé
Genom sin dom ogillar tribunalen Aleksandra Meljničenkos talan om ogiltigförklaring av de rättsakter genom vilka Europeiska unionens råd i juni 2022 uppförde (
1
), samt i september 2022 (
2
) och i mars och april 2023 bibehöll (
3
), hennes namn i förteckningen över personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder mot bakgrund av åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriala integritet, suveränitet och oberoende. Eftersom sökanden är medborgare i en medlemsstat, utgör förevarande mål en möjlighet för tribunalen att precisera villkoren för att begränsa unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet genom att klargöra, i synnerhet, förhållandet mellan de bestämmelser i EU-fördraget, EUF-fördraget och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) som är relevanta när restriktioner avseende denna frihet har antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp).
Denna dom avser en rad restriktiva åtgärder som unionen har antagit till följd av den militära aggression som Ryska federationen inledde mot Ukraina den 24 februari 2022. Sökanden fick sina tillgångar och ekonomiska resurser frysta på grund av att hon har samröre med en person vars namn är upptaget i den aktuella förteckningen, eftersom denna person är en ledande affärsman med verksamhet inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, vilken är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina. (
4
)
Till stöd för sin talan har sökanden bland annat gjort gällande att hennes rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier, vilken stadfästs i artikel 45.1 i stadgan, har trätts förnär.
Tribunalens bedömning
Tribunalen erinrar inledningsvis om att enligt artikel 52.2 i stadgan ska de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser finns i fördragen utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa, i förevarande fall i artikel 20.2 a FEUF och artikel 21 FEUF. Enligt artikel 21.1 FEUF ska rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier således utövas med förbehåll för de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Detta förbehåll, som även omfattar EU-fördraget och de bestämmelser som antagits för dess genomförande, kan således begränsas av unionsmedborgarnas rätt att fritt röra sig och uppehålla sig enligt artikel 45.1 i stadgan genom rättsakter på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såsom de angripna rättsakterna.
För att begränsningarna i utövandet av den rättighet som stadfästs i artikel 45.1 i stadgan ska vara förenliga med unionsrätten ska de emellertid vara föreskrivna i lag, vara förenliga med det väsentliga innehållet i denna rättighet, svara mot ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen och inte vara oproportionerligt. (
5
)
I förevarande fall konstaterar tribunalen, för det första, att de begränsningar av sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier som följer av de angripna rättsakterna är föreskrivna i lag, eftersom de anges i rättsakter som, i synnerhet, har allmän giltighet (
6
) och som har en tydlig rättslig grund i unionsrätten (
7
).
Tribunalen noterar, för det andra, att de aktuella begränsningarna är förenliga med det ”väsentliga innehållet” i sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier. Enligt artikel 1.2 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse är dessa begränsningar nämligen förenliga med den folkrättsliga principen att en stat inte får vägra egna medborgare rätten att resa in till dess territorium och att uppehålla sig där. Vidare ska de aktuella förteckningarna ses över kontinuerligt så att namnen på de personer som inte längre uppfyller kriterierna för upptagande stryks därur. (
8
) Slutligen påverkar inte nämnda begränsningar denna rätt som sådan, eftersom de har till följd att tillfälligt upphäva den för vissa personer, under särskilda omständigheter och på grund av deras individuella situation.
För det tredje påpekar tribunalen, inom ramen för proportionalitetsprövningen, att de aktuella begränsningarna syftar till att uppnå det mål av allmänt samhällsintresse som eftersträvas med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, (
9
) det vill säga att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna för att dessa ska upphöra med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina.
Vidare konstaterar tribunalen att sökanden inte har visat att rådet kunde överväga att vidta mindre ingripande, men lika lämpliga, åtgärder som de föreskrivna. Tribunalen erinrar dessutom om att tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna omfattas av en undantagsordning, vilken innebär att medlemsstaterna får göra undantag från de åtgärder som vidtagits, bland annat när en persons förflyttning är motiverad av brådskande humanitära skäl. (
10
) De aktuella åtgärderna är således, med hänsyn till vikten av de mål som eftersträvas med dem, inte orimliga. Med beaktande av det ovan anförda finner tribunalen att de aktuella begränsningarna uppfyller villkoren i artikel 52.1 i stadgan.
Mot bakgrund av denna slutsats underkänner tribunalen även sökandens argument att hon har en härledd rätt att uppehålla sig i en medlemsstat för att säkerställa sina minderåriga barns åtnjutande av uppehållsrätt. (
11
) Sökanden kan inte nå framgång med detta argument, eftersom hon har en självständig rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och eftersom begränsningen av denna självständiga rätt anses motiverad.
Slutligen, vad gäller sökandens argument att hennes barns situation är osäker, vilket hon åberopat för att visa att begränsningen av hennes egen rätt att fritt röra sig inom unionen är oproportionerlig, underkänner tribunalen detta argument som ogrundat, samtidigt som den erinrar om de nationella myndigheternas skyldighet att tolka bestämmelserna i beslut 2014/145 om humanitära undantag mot bakgrund av artikel 24.2 i stadgan och med beaktande av barnets bästa.
(
1
)	Rådets beslut (Gusp) 2022/883 av den 3 juni 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 92) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/878 av den 3 juni 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 153, 2022, s. 15) (nedan gemensamt kallade de ursprungliga rättsakterna).
(
2
)	Rådets beslut (Gusp) 2022/1530 av den 14 september 2022 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 239, 2022, s. 149) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/1529 av den 14 september 2022 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 239, 2022, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om bibehållande från september 2022).
(
3
)	Rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 75 I, 2023, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om bibehållande från mars 2023), samt rådets beslut (Gusp) 2023/811 av den 13 april 2023 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 101, 2023, s. 67) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/806 av den 13 april 2023 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 101, 2023, s. 1) (nedan gemensamt kallade rättsakterna om bibehållande från april 2023).
(
4
)	Se artikel 2.1 f i rådets beslut 2014/145/Gusp av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16), i dess lydelse enligt rådets beslut (Gusp) 2022/329 av den 25 februari 2022 om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 50, 2022, s. 1), och artikel 3.1 f i rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6), i dess lydelse enligt rådets förordning (EU) 2022/330 av den 25 februari 2022 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 51, 2022, s. 1).
(
5
)	Artikel 52.1 i stadgan.
(
6
)	Beslut 2014/145 i ändrad lydelse och förordning nr 269/2014 i ändrad lydelse.
(
7
)	Artikel 29 FEU och artikel 215 FEUF.
(
8
)	Artikel 6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse.
(
9
)	Artikel 21.2 b och c FEU.
(
10
)	Artikel 1.6 i beslut 2014/145 i ändrad lydelse.
(
11
)	Dom av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen (C‑200/02, EU:C:2004:639, punkt 46).