61981C0044
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
VOM 16. MÄRZ 1982 (
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)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1. Einleitung
Am 20. Februar 1981 wurde eine Klage der Bundesrepublik Deutschland und d r Bundesanstalt für Arbeit gegen die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Register der Kanzlei des Gerichtshofes eingetragen. Mit dieser Klage wurde in der Hauptsache die Verurteilung der Kommission zur Zahlung von 16928855,52 DM an die Bundesanstalt für Arbeit und hilfsweise die Aufhebung des Bescheids der Kommission vom 10. Dezember 1980 angestrebt, mit dem die Zahlung der Restbeträge abgelehnt wurde, die aufgrund der Entscheidung der Kommission vom 23. Dezember 1977 geschuldet wurden; darin hatte diese vier Zuschüsse des Europäischen Sozialfonds zu Maßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit in den Bereichen Uhrenindustrie (Anpassung an die Quarzelektronik) und Jugendarbeitslosigkeit genehmigt. Ferner richtet sich die Klage — Klägerin ist insoweit nur die Bundesrepublik Deutschland — auf die Nichtigerklärung der Mitteilung der Kommission vom 16. Dezember 1980 (Aktenzeichen 8007034-V/C) zur Anwendung von Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG der Kommission vom 27. Juli 1978 über die Verwaltung des Europäischen Sozialfonds (ABl. L 231, 1978, S. 20).
Die Klage ist nach den einschlägigen Vorschriften der Verfahrensordnung mit ihren Anlagen I und II gerade noch rechtzeitig erhoben worden. Die Rechtsfragen, die in diesem Verfahren eine Rolle spielen, betreffen nicht so sehr die Höhe als vielmehr die rechtliche Grundlage (und in Verbindung damit die Zulässigkeit) des Zahlungsanspruchs und außerdem die Begründetheit beider Anträge einschließlich des Hilfsantrags zum Hauptantrag.
Die vier Vorhaben, zu denen Zuschüsse des Sozialfonds gewährt und für die Vorschüsse gezahlt worden waren, sollten vom 1. Mai 1977 bis zum 30. April 1978, vom 16. November 1977 bis zum 31. August 1978, vom 1. Januar 1978 bis zum 31. August 1978 und vom 16. November 1977 bis zum 31. August 1978 durchgeführt werden. Sie wurden mit Ausnahme eines Teils des letzten Vorhabens rechtzeitig durchgeführt. Die Anträge auf Zahlung der Restbeträge der Zuschüsse des Sozialfonds wurden jedoch erst am 8. Mai 1980 eingereicht. Nach Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG der Kommision hätten sie spätestens am 30. Oktober 1979 beziehungsweise (für die letzten drei Maßnahmen) am 29. Februar 1980 eingereicht werden müssen. Wie bereits erwähnt, betrafen die Anträge einen Gesamtbetrag von fast 17 Millionen DM. Am 11. und 15. Juli 1980 teilte die Kommission der Regierung der Bundesrepublik Deutschland mit, den Anträgen auf Restzahlung könne nicht entsprochen werden, da sie nicht innerhalb der Fristen des Artikels 4 Absatz 1 der genannten Entscheidung 78/706/EWG der Kommission vom 27. Juli 1978 vorgelegt worden seien.
Trotz eines Gesprächs zwischen Vertretern der Kommission und des deutschen Ministeriums für Arbeit und Sozialordnung am 29. September 1980 und trotz der Gesuche des zuständigen deutschen Staatssekretärs und des Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit vom 6. Oktober und 4. Dezember 1980 bestätigte Kommissar Vredeling mit Schreiben vom 10. Dezember 1980 die Zahlungsverweigerung der Kommission.
In einem Rundschreiben vom 16. Dezember 1980 bestätigte die Kommission nochmals allgemein, daß die in ihrer Entscheidung 78/706/EWG für die Einreichung der Anträge auf Kontenabschluß gesetzten Fristen Ausschlußfristen seien. Hinsichtlich des vollständigen Inhalts dieses Rundschreibens verweise ich auf den Sitzungsbericht.
Der Gerichtshof hat Irland auf seinen Antrag vom 17. Juni 1981 durch Beschluß vom 1. Juli 1981 als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Klägerinnen zugelassen.
Im Rahmen meiner Ausführungen werde ich zunächst die Rechtsgrundlage der verschiedenen Klagebegehren prüfen. Insbesondere die Rechtsgrundlage des Hauptantrags auf Zahlung und des Hilfsantrags werfen im vorliegenden Fall beträchtliche Probleme auf. In diesem Zusammenhang werde ich auch die von der Kommission aufgeworfenen Zulässigkeitsfragen prüfen. Diese betreffen jedoch nicht den Hauptantrag auf Zahlung, sondern nur den Hilfsantrag auf Aufhebung des ablehnenden Bescheids sowie das zweite Klagebegehren, das auf Nichtigerklärung der Mitteilung vom 16. Dezember 1980 gerichtet ist.
Im dritten Teil meiner Schlußanträge werde ich, soweit erforderlich, die Begründetheit der verschiedenen Klagebegehren prüfen und im letzten Teil die Ergebnisse meiner Untersuchung zusammenfassen.
2. Die Rechtsgrundlage und die Zulässigkeit der verschiedenen Klagebegehren
2.1. Das erste Klagebegehren
Die Probleme bezüglich der Rechtsgrundlage für die Geltendmachung von Forderungen auf Zahlung bewilligter Zuschüsse durch den Europäischen Sozialfonds beruhen darauf, daß die Klägerinnen hier ursprünglich eine analoge Anwendung des Artikels 215 EWG-Vertrag für mögllch gehalten haben (s. Klageschrift S. 17). Sie haben namentlich zunächst angenommen, hier bestehe eine Analogie zu der in Artikel 215 Absatz 1 EWG-Vertrag geregelten vertraglichen Haftung. In ihrer Erwiderung haben sie vorgetragen, ihr Zahlungsantrag stelle eine in den Mitgliedstaaten zur Durchsetzung eines Zahlungsbegehrens allgemein anerkannte eigenständige Klageart dar, die mit den in Artikel 215 Absatz 2 EWG-Vertrag zugelassenen Klagen auf Schadensersatz vergleichbar sei.
Zu dieser anfänglich gewählten Rechtsgrundlage für den Zahlungsanspruch ist zunächst zu bemerken, daß die angebliche Zahlungsverpflichtung höchstens aus Verordnungen und anderen einseitigen öffentlichrechtlichen Handlungen der Gemeinschaft, keinesfalls jedoch aus einem Vertrag entstanden ist. Weiterhin hat die Kommission meines Erachtens zu Recht aus Randnummer 6 der Entscheidungsgründe des Urteils des Gerichtshofes in den Rechtssachen 261 und 262/78 (Interquell und Diamalt, Slg. 1979, 3045) hergeleitet, daß Artikel 215 Absatz 2 nicht oder allenfalls bei Fehlen einer anderen geeigneten Rechtsgrundlage als Rechtsgrundlage für einen Antrag auf Zahlung von angeblich nach Gemeinschaftsrecht geschuldeten Beträgen gebraucht werden kann. Denn dieser Artikel betrifft nur den Schadensersatz. Dieses Ergebnis wird auch durch eine Untersuchung der Rechtsgrundsätze der Mitgliedstaaten bestätigt. Eine Klageart, die mit der deutschen Leistungsklage vergleichbar wäre, die nach dem Vorbringen der Klägerinnen nach dem deutschen Verwaltungsrecht in derartigen Fällen erhoben werden kann, habe ich im Recht der meisten Mitgliedstaaten nicht gefunden. Die Prüfung des Rechts der anderen Mitgliedstaaten erlaubt vielmehr den Schluß, daß die Rechtsgrundlage für Klagen wie die vorliegende zuerst in Artikel 173 oder Artikel 175 EWG-Vertrag oder aber in einer Kombination dieser Rechtsgrundlagen zu suchen ist. Auch bei einer im übrigen unterschiedlichen Ausgestaltung der Klagemöglichkeiten habe ich im nationalen Recht der Mitgliedstaaten insbesondere regelmäßig Parallelen zu Artikel 175 Absatz 2 gefunden.
In der mündlichen Verhandlung haben sich die Parteien schließlich darauf geeinigt, daß die Rechtsgrundlage für den Hauptantrag in Artikel 175 EWG-Vertrag zu suchen ist. Denn die Klägerinnen werfen der Kommission im vorliegenden Fall vor allem vor, es unter Verletzung des Vertrages (insbesondere der auf diesen gestützten Durchführungsvorschriften) unterlassen zu haben, einen Beschluß über die Auszahlung der beantragten Restbeträge zu fassen. Somit ermöglicht es der Wortlaut des Artikels 175 EWG-Vertrag ohne weiteres, diese Vorschrift als primäre Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch anzusehen.
Dagegen könnte, wie die Kommission ursprünglich vorgetragen hat, sprechen, daß die Klage nach Artikel 175 Absatz 2 nur zulässig ist, wenn das in Frage stehende Organ zuvor aufgefordert worden ist, tätig zu werden. Auf eine von mir gestellte Frage hat die Kommision jedoch in der mündlichen Verhandlung schließlich eingeräumt, daß die erwähnten mündlichen und schriftlichen Gesuche der Klägerinnen, insbesondere ihre Schreiben vom 6. Oktober und 4. Dezember 1980, sehr wohl als Anforderungen zum Tätigwerden im Sinne von Artikel 175 Absatz 2 EWG-Vertrag angesehen werden können.
Das darauf folgende Schreiben des Kommissars Vredeling vom 10. Dezember 1980 kann als endgültige Stellungnahme der Kommission im Sinne von Artikel 175 Absatz 2 Satz 2, das heißt im vorliegenden Fall als endgültige Ablehnung der Zahlung aufgefaßt werden. Hier gewinnt der Hilfsantrag im Rahmen des ersten Klagebegehrens, nämlich der Antrag auf Aufhebung der endgültigen Ablehnung der Zahlung, Bedeutung. Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, unter anderem aus dem Urteil in der Rechtssache 42/71 (Nordgetreide, Slg. 1972, 105), geht nämlich hervor, daß nach einer solchen Stellungnahme die Rechtsgrundlage für weitere Klagen nicht Artikel 175, sondern Artikel 173 EWG-Vertrag ist. Anders ausgedrückt ist eine Untätigkeitsklage nicht mehr möglich, sobald das in Frage stehende Organ tätig geworden ist, auch wenn dies nur in einem Schreiben geschieht, in dem der beantragte Beschluß verweigert wird, und die beanstandete Handlung muß aufgrund von Artikel 173 angefochten werden (vgl. H. G. Schermers, Judicial protection in the European Communities, 2. Auflage 1979, S. 197). So verstanden muß der im Verhältnis zum Hauptantrag der Klägerinnen hilfsweise gestellte Antrag auf Aufhebung des Bescheids von Herrn Vredeling vom 10. Dezember 1980 somit als Klage eines Mitgliedstaats im Sinne von Artikel 173 EWG-Vertrag für zulässig erklärt werden. Wegen der Gründe, aus denen dieser Bescheid und nicht schon die vorhergehenden Zahlungsverweigerungen als endgültige Reaktion der Kommission auf das Zahlungsbegehren anzusehen ist, kann außer auf die dargelegte Systematik des Artikels 175 und die einschlägige Rechtsprechung des Gerichtshofes auch auf die Ausführungen im Sitzungsbericht zu den vorherigen Ablehnungen der Zahlung verwiesen werden. Diese Feststellung ist für die im vorliegenden Fall geltende Klagefrist wichtig, die, wie bereits ausgeführt, hinsichtlich des Schreibens vom 10. Dezember 1980 gewahrt ist. Die von der Kommission gegen den Hilfsantrag im Rahmen des ersten Klagebegehrens erhobene prozeßhindernde Einrede ist deshalb zurückzuweisen.
2.2. Zum zweiten Klagebegebren
Das zweite Klagebegehren, das ausschließlich von der Regierung der Bundesrepublik Deutschland geltend gemacht wird, ist, wie bereits ausgeführt, auf die Nichtigerklärung des Rundschreibens der Kommission vom 16. Dezember 1980 gerichtet.
Hinsichtlich der Zulässigkeit dieses zweiten Klagebegehrens scheint es mir nicht entscheidend zu sein, ob hier von einer normativen Handlung die Rede ist. Denn Artikel 173 eröffnet eine Klagemöglichkeit gegen jedes Handeln des Rates und der Kommission. Meines Erachtens folgt allerdings aus der Ratio der Artikel 173 und 174, daß nach Artikel 173 nur Rechtshandlungen angefochten werden können, die Rechtsfolgen für die Adressaten, im vorliegenden Fall die Mitgliedstaaten, haben sollen. Die in Rede stehende Mitteilung des Direktors des Sozialfonds soll jedoch offensichtlich nur die Entscheidung 78/706 der Kommission vom 27. Juli 1978 näher erläutern. Mit aufgrund des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 20/58 (Phoenix-Rheinrohr, Slg. 1958-1959, 165) halte ich denn auch mit der Kommission das zweite Klagebegehren für unzulässig. Da die Möglichkeit besteht, die auf die Mitteilung vom 16. Dezember 1980 gestützten Einzelentscheidungen anzufechten, wird auch das Rechtsschutzinteresse durch diese Feststellung der Unzulässigkeit nicht beeinträchtigt.
3. Die Begründetheit des Hilfsantrags zum Zahlungsantrag
3.1. Das angegriffene Schreiben und die damit verbundenen Rechtsfragen
Aus dem Gesagten folgt, daß in der Sache jetzt nur noch der im Rahmen des ersten Klagebegehrens der Klägerinnen gestellte Hilfsantrag, nämlich der Antrag auf Aufhebung des Bescheids von Herrn Fredeling vom 10. Dezember 1980, zu untersuchen ist. Soweit hier von Belang, heißt es in diesem Bescheid in erster Linie, daß die Anträge auf Restzahlung nach Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG verspätet vorgelegt worden seien und daß Herr Vredeling sich nicht in der Lage sehe, die Verwaltung des Fonds anzuweisen, ihre Entscheidung vom 11. Juli 1980 zurückzunehmen.
Ferner führt Herr Vredeling in diesem Schreiben nochmals aus, warum Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 eine ausreichende Rechtsgrundlage für den genannten Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG darstelle. Dem Schreiben zufolge ermächtigt dieser Artikel 13 die Kommission, die für eine „ordnungsgemäße Verwaltung“ des Fonds erforderlichen Vorschriften zu erlassen. Herr Vredeling fügt noch hinzu: „Eine solche Verwaltung der bewilligten Mittel bedingt, daß diese innerhalb einer angemessenen Frist abgerufen werden.“
Aus dem Schreiben geht noch hervor, daß die Kommission auch eine Reihe von Zahlungsanträgen anderer Mitgliedstaaten, die zu spät gestellt worden sind, abgewiesen hat, und daß Herr Vredeling sich durch den Grundsatz der Gleichbehandlung aller Mitgliedstaaten daran gehindert sieht, zugunsten der Regierung der Bundesrepublik Deutschland eine Ausnahme von der Regelung des Artikels 4 zu machen.
Aufgrund dieses Schreibens werde ich nunmehr nacheinander folgende Rechtsfragen untersuchen:
a)
die Befugnis der Kommission, wie im vorliegenden Fall Ausschlußfristen zu setzen;
b)
der Inhalt des Artikels 4 der Entscheidung 78/706/EWG der Kommission;
c)
die Rechtmäßigkeit der Zahlungsverweigerung.
3.2. Die Befugnis der Kommission, fur die Vorlage von Anträgen auf Zahlung aus Zuschüssen des Sozialfonds Ausschlußfristen festzusetzen
Nach Auffassung der Klägerinnen ergibt sich aus den Artikeln 7 und 8 der Verordnung (EWG) Nr. 2893/77 (ABl. L 337, 1977, S. 1) und aus Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 858/72 (ABl. L 101, 1972, S. 3) des Rates, daß die Kommission die Zahlung vornehmen muß, wenn die vom Rat aufgestellten Voraussetzungen erfüllt sind. Wie unter anderem aus diesen Durchführungsverordnungen und auch aus Artikel 127 EWG-Vertrag folge, sei allein der Rat und nicht auch die Kommission befugt, die Zahlung von anderen zwingenden Voraussetzungen abhängig zu machen. Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 des Rates, auf die die Entscheidung 78/706/EWG sich stütze, beschränke die Befugnisse der Kommission ausdrücklich auf die Maßnahmen, die für die Anwendung der durch diese Verordnung festgelegten Regeln erforderlich seien. Eine Möglichkeit für die Kommission, bereits bewilligte Zuschüsse zu streichen, stelle keine Durchführungsmaßnahme mehr zu der fraglichen Verordnung, sondern eine materielle Durchführungsvorschrift zu Artikel 127 EWG-Vertrag dar. Nur der Rat sei aber befugt, derartige Durchführungsvorschriften zu erlassen. Jedwede Ausnahme von diesem Grundsatz hinsichtlich der Zuständigkeitsverteilung müsse ausdrücklich in einer vom Rat erlassenen Verordnung vorgesehen sein, wie aus Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 858/72 in der Fassung der Verordnung (EWG) Nr. 2894/77 (ABl. L 337, 1977, S. 5) folge, der unter klar umrissenen Voraussetzungen die Befugnis der Kommission zur Kürzung oder Einbehaltung von Zuschüssen regele. Schließlich sei die Frage, ob bereits entstandene Ansprüche auf Zahlung von Zuschüssen für bereits ordnungsgemäß durchgeführte Maßnahmen lediglich aus dem Grunde wieder entzogen werden könnten, weil die Frist für die Vorlage der Nachweise überschritten worden sei, eine so wichtige Grundsatzfrage, daß sie nur vom Rat beantwortet werden könne. In ihrer Erwiderung haben die Klägerinnen, indem sie, wie mir scheint, den Akzent etwas verschoben haben, ausgeführt, daß ihre Klage nicht auf ein rechtswidriges Verhalten der Kommission gestützt sei sondern auf die Genehmigungsentscheidung vom 23. Dezember 1977, deren Durchführung sie verlangten. Nach in dieser Weise erfolgter Mittelbindung bestehe die Aufgabe der Kommission somit ausschließlich in der Ausführung der Durchführungsbestimmungen des Rates. Da der Rat sich die Entscheidungskompetenz für Teilregelungen vorbehalten habe, könne Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 des Rates nicht in dem von der Kommission angegebenen Sinne ausgelegt werden. Die Kommission dürfe deshalb in diesem Bereich insbesondere keine Verjährungs- und Ausschlußfristen festsetzen, da sie eine materielle Einschränkung der Rechtsposition der Begünstigten bewirkten. In diesem Zusammenhang nehmen die Klägerinnen erneut auf Artikel 4 Absatz 3 der Verordnung (EWG) Nr. 2894/77 Bezug, der die Kürzung der Zuschüsse für nicht ordnungsgemäß durchgeführte Maßnahmen regelt. A fortiori folge hieraus, daß auch nur der Rat befugt sei, die Streichung der Zuschüsse für ordnungsgemäß abgewickelte Maßnahmen zu beschließen.
Meiner Meinung nach verkennen die Klägerinnen mit diesem Vorbringen den grundlegenden Unterschied zwischen materiellen politischen Regelungen und Verwaltungsregelungen. Alle von den Klägerinnen angeführten Vorschriften der Ratsverordnungen beziehen sich eindeutig auf die inhaltlich anzuwendende Politik. Artikel 124 EWG-Vertrag bestimmt — unbeschadet der aus Artikel 127 EWG-Vertrag folgenden Befugnis des Rates, auch in diesem Punkt selbst Durchführungsvorschriften zu erlassen — ausdrücklich, daß die Verwaltung des Fonds der Kommission obliegt. Aufgrund dieses Artikels und da der Rat insoweit keine eigenen Vorschriften erlassen hat, ist Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 des Rates tatsächlich als Ermächtigung zum Erlaß aller zur Durchführung der Bestimmungen dieser Verordnung erforderlichen Verwaltungsmaßnahmen anzusehen. Dafür spricht auch der Wortlaut des Artikels 11 der genannten Verordnung, in dem unter Bezugnahme auf Artikel 124 EWG-Vertrag bestimmt wird, daß die Kommission für die Kontrolle der Verwendung der gemäß dieser Verordnung zugeteilten Mittel sorgen muß. Die Feststellung von Fristen für den Kontenabschluß durch Verordnung, Richtlinie oder Entscheidung fällt meines Erachtens unabhängig davon, ob die Frist rein administrativen Charakter hat oder ob es sich um echte Verjährungs- oder Ausschlußfristen handelt, eindeutig unter die in Artikel 124 EWG-Vertrag bezeichnete Verwaltungsaufgabe. Auch unter dem Gesichtspunkt der ordnungsgemäßen und zweckentsprechenden Ausführung des Haushaltsplans und unter dem Gesichtspunkt der jährlichen Rechnungslegung gegenüber Rat und Parlament unter der Aufsicht des Rechnungshofes gemäß Artikel 205a und 206a Absatz 2 EWG-Vertrag ist die Festsetzung vernünftiger Ausschlußfristen aufgrund von Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 meiner Meinung nach durchaus gerechtfertigt. Nach Artikel 11 dieser Verordnung muß die Kommission „unbeschadet der Bestimmungen, die aufgrund des Artikels 209 des Vertrages festgelegt werden“, die Verwendung der zugeteilten Mittel überwachen. Diese Formulierung impliziert, daß die der Kommission übertragene Aufgabe sich nicht auf die Anwendung von Vorschriften zur Durchführung des letztgenannten Artikels des Vertrages beschränkt. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission noch andere wichtige Bemerkungen zu diesem Zusammenhang mit den Artikeln 205 ff. EWG-Vertrag gemacht. Daraus geht unter anderem hervor, daß gerade die Bundesrepublik Deutschland mehrfach auf eine schnellere Abwicklung der Zahlungen des Sozialfonds gedrungen hat. Abschließend möchte ich noch auf eine Parallele hinweisen, die man zu den Verwaltungsaufgaben der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der gemeinschaftlichen Agrarpolitik ziehen kann. Der Gerichtshof hat diese Verwaltungsaufgaben in einer umfangreichen Rechtsprechung immer sehr weit ausgelegt.
Schließlich stimme ich der Kommission darin zu, daß die Festsetzung der in Rede stehenden Frist auch nicht gegen das von Irland in seiner Interventionsschrift angeführte Verbot der Rückwirkung verstößt, da sie ausschließlich Fristen betrifft, die, was die erste Maßnahme angeht, erst seit drei Monaten liefen und hinsichtlich der anderen Maßnahmen zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung 78/706/EWG noch nicht begonnen hatten. Selbst wenn man davon ausgeht, daß die Frist bezüglich der ersten Maßnahme erst zum Zeitpunkt Inkrafttretens dieser Entscheidung begonnen hat, ist der Antrag auf Restzahlung für diese Maßnahme verspätet vorgelegt worden.
Deshalb gelange ich hinsichtlich dieser Frage zu dem Ergebnis, daß die Kommission auch aufgrund von Artikel 124 EWG-Vertrag und Artikel 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 des Rates tatsächlich befugt war, nach Artikel dieser Verordnung Ausschlußfristen für den Abschluß der Konten im Rahmen der vom Sozialfonds bewilligten Zuschüsse festzusetzen.
3.3. Der Inhalt von Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG der Kommission
Die Kommission hat nach Anhörung des Ausschusses des Europäischen Sozialfonds mit ihrer an die Mitgliedstaaten gerichteten Entscheidung 78/706/EWG vom 27. Juli 1978 Durchführungsmaßnahmen zu Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 erlassen. Nach Artikel 4 dieser Entscheidung verfügen die Mitgliedstaaten für die Vorlage ihrer Zahlungsanträge nach dem Zeitpunkt des Abschlusses der Maßnahmen über eine Frist von achtzehn Monaten.
Die Klägerinnen und die dem Verfahren beigetretene irische Regierung meinen, es handele sich bei dieser Frist um eine reine Ordnungsfrist und nicht um eine Ausschluß- oder Verjährungsfrist; diese Auslegung ergebe sich sowohl aus dem Wortlaut des Artikels 4 als auch aus seiner Stellung innerhalb der ganzen Entscheidung. Hinsichtlich weitergehender Einzelheiten des Vorbringens der Klägerinnen verweise ich auf den Sitzungsbericht. Meines Erachtens ist auch dieses Vorbringen nicht stichhaltig. Zunächst heißt es hinsichtlich der Anträge auf einen Zuschuß in den Begründungserwägungen der Entscheidung ausdrücklich: „Um eine ordnungsgemäße Verwaltung des Fonds zu gewährleisten, muß der Antrag als zurückgenommen gelten, wenn die Frist nicht eingehalten wird.“ Diese Stelle der Begründungserwägungen deutet klar auf eine Ausschlußfrist und nicht auf eine bloße Ordnungsfrist hin. Die weiteren Ausführungen in den Begründungserwägungen zur Auszahlung der Zuschüsse, in denen es heißt, daß die Mitgliedstaaten nach Abschluß der Maßnahmen über eine gewisse Frist zur Vorlage ihrer Zahlungsanträge verfügen müssen, sind auch nach ihrem Wortlaut in demselben Sinne zu verstehen. Ebenso spricht der Wortlaut des Artikels 4 so eindeutig für eine Ausschlußfrist, daß die Mitgliedstaaten im Zweifel zumindest die Kommission rechtzeitig über die Art der gesetzten Frist hätten befragen müssen. Ferner ist das Vorbringen der Kommission während des Verfahrens, die fünf Mitgliedstaaten, die ihre Zahlungsanträge ebenfalls verspätet vorgelegt hatten, hätten die Auslegung der Kommission auch akzeptiert, nicht bestritten worden. Schließlich hat die Kommission hier meines Erachtens zu Recht eine Parallele zu der Frage der Qualifizierung einer Frist gezogen, die Gegenstand des Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 32/72 (Wasaknäcke Knäckebrotfabrik, Slg. 1972, 1181) war. Die Gründe dieses Urteils hinsichtlich der Notwendigkeit, aufgrund des Prinzips der Gleichbehandlung einheitliche Fristen ohne die Möglichkeit einer Verlängerung in Einzelfällen vorzusehen, erscheinen mir außerdem von ähnlicher Bedeutung für den vorliegenden Fall.
Ich komme daher bezüglich dieses Klagebegehrens zu dem Ergebnis, daß der in Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG genannten Frist zweifelsfrei der Charakter einer Ausschlußfrist beizumessen ist.
3.4. Die Rechtmäßigkeit der in Frage stehenden Zahlungsverweigerung
Abschließend bleibt zu prüfen, ob es Gründe für die Annahme gibt, daß die Zahlungsverweigerung im vorliegenden Fall rechtswidrig ist.
Die Klägerinnen tragen dazu in erster Linie vor, daß sie die Frist des Artikels 4 nur als reine Ordnungsfrist hätten auffassen können und daß eine Auslegung im Sinne einer Ausschlußfrist gegen das berechtigte Vertrauen, das sie in die Tragweite dieser Vorschrift hätten haben können, verstoße. Auch in der Vergangenheit habe die Kommission mehrfach die Fristen verlängert. Schließlich verstoße es gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wenn die in Rede stehende Frist in allen Fällen als Ausschlußfrist angesehen würde.
Zu den angeblichen Ausnahmen von der vorgeschriebenen Frist hat die Kommission unwidersprochen vorgetragen, es habe sich dabei immer um außergewöhnliche Umstände gehandelt, von denen der betroffene Mitgliedstaat sie vor Fristablauf unterrichtet habe. Gerade weil sie grundsätzlich nicht die Möglichkeit ausgeschlossen habe, daß ein Mitgliedstaat sich auf diese Weise rechtzeitig auf außergewöhnliche Umstände berufe, habe nicht von einer Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gesprochen werden können. Die Kommission habe im übrigen im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofes Ausnahmen von der gesetzten Frist nur in ihr rechtzeitig vor Fristablauf bekanntgegebenen Fällen höherer Gewalt oder damit vergleichbaren Zwangslagen gewährt.
Die Klägerinnen haben sowohl in ihren Schriftsätzen als auch in der mündlichen Verhandlung ausführlich dargelegt, daß auch in den in Rede stehenden Fällen von derartigen außergewöhnlichen Umständen gesprochen werden könne, die objektiv eine Fristüberschreitung rechtfertigten. Ich verweise insoweit auf den Sitzungsbericht.
Die Klägerinnen haben ferne vorgetragen, die Forderung der Kommission, die Mitgliedstaaten müßten einen Fall höherer Gewalt oder andere zwingende außergewöhnliche Umstände vor Ablauf der Frist geltend machen, finde in der Entscheidung keine Grundlage. Meines Erachtens folgt eine derartige Forderung jedoch aus der Natur einer Ausschlußfrist, so daß dieses Vorbringen zurückzuweisen ist. Auch können die Klägerinnen sich in diesem Zusammenhang meiner Auffassung nach nicht erfolgreich auf das Urteil des Gerichtshofes in der Rechtssache 240/78 (Atlanta, Slg. 1979, 2137) berufen, weil es in jenem Fall nicht um eine sichere Ausschlußfrist ging, sondern um die Verpflichtung, die erforderlichen Nachweise „unverzüglich“ einzusenden. Der Gerichtshof hat diese Verpflichtung seinerzeit auch nicht als Hauptpflicht angesehen, von deren Erfüllung das Entstehen des Beihilfeanspruchs abhing, sondern als Nebenpflicht, deren Erfüllung innerhalb der gesetzten Frist, eine Voraussetzung für das Entstehen des Beihilfeanspruchs darstellte. Hier liegt jedoch, wie aus meiner Untersuchung hervorgeht, abgesehen von den Fällen rechtzeitig mitgeteilter zwingender Hinderungsgründe eindeutig eine Ausschlußfrist vor.
Jedoch scheint mir klar, daß die bisher besprochenen Argumente, die für und gegen die Auffassung der Klägerinnen sprechen, in dem hier untersuchten Punkt der Zahlungsverweigerung im konkreten Fall weniger überzeugend die Waage zu ihrem Nachteil ausschlagen lassen, als es bei ihren Argumenten zur Rechtsmäßigkeit der Entscheidung 78/706/EWG als solcher der Fall war. Hinsichtlich der angegriffenen Zahlungsverweigerung sind meines Erachtens insbesondere zwei Argumente der Klägerinnen für sich allein recht überzeugend: Erstens berufen sie sich unter Beibringung von Beweisen auf die in der Tat außerordentlich komplizierten Verwaltungsaspekte der in Rede stehenden Maßnahmen, die die rechtzeitige Einreichung der vorgeschriebenen Belege sehr erschwert, wenn nicht unmöglich gemacht hätten; zweitens haben sie vorgetragen, sie seien aufgrund des vorgenannten Urteils des Gerichtshofes in der Rechtssache 240/78 der Überzeugung gewesen, sie hätten darauf vertrauen können, daß angesichts der bewiesenen rechtzeitigen Durchführung der Maßnahmen eine gewisse Verzögerung bei der Zusammenstellung und Einreichung der Belege unter so außergewöhnlichen Umständen für sie nicht nachteilig sei. Anders ausgedrückt grenzen die Gegebenheiten des vorliegenden Falles an die vom Gerichtshof anerkannten Fälle höherer Gewalt. Ich verweise insoweit insbesondere auf das Urteil des Gerichtshofes vom 14. Februar 1978 in der Rechtssache 68/77 (Fleischhandelsgesellschaft, Slg. 1978, 353, insbesondere Randnr. 11 der Entscheidungsgründe auf S. 370) sowie auf eine Reihe weiterer in der Rechtsprechung des Gerichtshofes untersuchter Sachverhalte, die von Schermers auf den Seiten 60 bis 62 des bereits genannten Werkes behandelt werden. Aus den untersuchten Sachverhalten geht jedoch auch hervor, daß der Gerichtshof Fälle höherer Gewalt oder vergleichbare Umstände bisher nur anerkannt hat, wenn die Betroffenen keinen entscheidenden Einfluß auf diese Umstände nehmen konnten. Diese Voraussetzung ist meines Erachtens im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Aus diesem Grunde und da die Klägerinnen die vorhersehbare Verspätung nicht rechtzeitig gemeldet haben, vor allem aber im Hinblick auf den ebenfalls in dem angefochtenen Bescheid von Herrn Vredeling vom 10. Dezember 1980 angeführten Gleichheitsgrundsatz schlage ich abschließend doch vor, den Hilfsantrag der Klägerinnen auf Aufhebung der in diesem Schreiben enthaltenen endgültigen Entscheidung der Kommission über die Ablehnung der Zahlung der aufgrund ihrer Entscheidung vom 23. Dezember 1977 noch geschuldeten Restbeträge abzuweisen. Ich möchte jedoch hinzufügen, daß ich, wenn Artikel 174 EWG-Vertrag die Möglichkeit dazu geboten hätte, vielleicht eine nach Billigkeitsgrundsätzen zu bemessende Teilzahlung an die Bundesrepblik Deutschland vorgeschlagen hätte. Selbst wenn dies grundsätzlich möglich gewesen wäre, hätte dann allerdings ein vorheriger Vergleich der angeblichen außergewöhnlichen Kompliziertheit der fraglichen Kontenabschlüsse und der Länge der Fristüberschreitung mit anderen, von der Kommission wegen Fristüberschreitung zurückgewiesenen Anträgen auf Auszahlung von Restbeträgen stattfinden müssen.
4. Zusammenfassung
Zusammenfassend komme ich zu folgendem Ergebnis:
1.
Der erste Antrag der Klägerinnen wurde ursprünglich im Rahmen des Artikels 175 gestellt. Nach der endgültigen Weigerung der Kommission, die Auszahlung der geforderten Restbeträge vorzunehmen, ist aber Artikel 173 EWG-Vertrag auf diese Ablehnung anwendbar geworden, und der im Rahmen des ersten Klagebegehrens gestellte Hauptantrag hat keine eigene Rechtsgrundlage mehr. Der im Rahmen des ersten Klagebegehrens gestellte Hilfsantrag auf Aufhebung des Bescheids der Kommission vom 10. Dezember 1980 ist dagegen für zulässig zu erklären.
2.
Das zweite, von der Bundesrepublik Deutschland geltend gemachte Klagebegehren auf Nichtigerklärung der Mitteilung der Kommission vom 16. Dezember 1980 (Aktenzeichen: 8007034-V/C) zur Anwendung von Artikel 4 der Entscheidung 78/706/EWG vom 27. Juli 1978 ist unzulässig, da es sich hier offensichtlich um eine Mitteilung handelt, die nur eine Auslegung enthält und als solche keine Rechtsfolgen haben kann.
3.
Der Antrag auf Aufhebung der im Schreiben von Herrn Vredeling vom 10. Dezember 1980 enthaltenen endgültigen Weigerung der Kommission, die geforderten Restbeträge auszuzahlen, ist zurückzuweisen. Aufgrund von Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 2396/71 des Rates war die Kommission, auch nach Artikel 124 EWG-Vertrag und Artikel 11 der genannten Verordnung, mit Sicherheit befugt, für den Kontenabschluß über die vom Fonds gewährten Zuschüsse Ausschlußfristen festzusetzen. Auch nach den Begründungserwägungen der Entscheidung 78/706/EWG der Kommission muß der in Artikel 4 dieser Entscheidung festgesetzten Frist zweifellos der Charakter einer solchen Ausschlußfrist beigemessen werden. Aufgrund der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes und der Forderung, alle Mitgliedstaaten in dieser Hinsicht gleichzubehandeln, können die von der Bundesrepublik Deutschland ins Feld geführten besonderen Umstände nicht als ein Fall der höheren Gewalt oder als diesem gleichzustellende außergewöhnliche Umstände betrachtet werden, die im vorliegenden Fall eine Ausnahme vom zwingenden Charakter der Ausschlußfrist rechtfertigen würden.
4.
Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung sind die Kosten den Klägerinnen aufzuerlegen.
(
1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.