62002CC0145_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Bundesverwaltungsgericht (Saksa) on esittänyt 31.1.2002 tekemällään välipäätöksellä yhteisöjen tuomioistuimelle kolme ennakkoratkaisukysymystä, joissa se kysyy pääasiallisesti, onko kansallinen toimenpide, jolla kielletään pitämästä kaupan tämän valtion alueella toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistettua täydennysrehua sen D‑vitamiinipitoisuuden vuoksi, EY 28 ja EY 30 artiklan sekä rehujen lisäaineista 23 päivänä marraskuuta 1970 annetun neuvoston direktiivin 70/524/ETY,(2) sellaisena kuin se on muutettuna 29.11.1984 annetulla neuvoston direktiivillä 84/587/ETY, (jäljempänä direktiivi) vastainen.
II Sovellettavat oikeussäännöt
A Direktiivi
2. Direktiivi on annettu sitä silmälläpitäen, että ”rehujen lisäaineita koskevat jäsenvaltioiden lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset – – eroavat perusperiaatteiltaan toisistaan” niitä antavissa jäsenvaltioissa ja että ”sen vuoksi ne vaikuttavat suoraan sisämarkkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan ja ne olisi siten yhdenmukaistettava” (neljäs perustelukappale).
3. Tämän tavoitteen toteuttamiseksi direktiivin 2 artiklassa annetaan aluksi seuraavat määritelmät:
– –
d) täysrehulla tarkoitetaan ”rehuseosta, joka sellaisenaan on koostumuksensa takia riittävä tyydyttämään päiväannoksen;”
e) täydennysrehulla tarkoitetaan ”rehuseosta, joka sisältää korkeat pitoisuudet tiettyjä aineita, mutta joka koostumuksensa takia on riittävä tyydyttämään päiväannoksen ainoastaan käytettynä yhdessä muiden rehujen kanssa;”
– –
h) esiseoksella tarkoitetaan ”lisäaineseoksia tai yhden tai useamman lisäaineen seoksia sidottuna kantaja-aineeseen, jotka on tarkoitettu rehujen valmistukseen”.
– –
4. Direktiivin avainsäännös tässä suhteessa on sen kolmeen kohtaan jakautuva 12 artikla. Tämän artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jäsenvaltioiden on säädettävä, että käytettäviksi laimennettujen täydennysrehujen tässä direktiivissä lueteltujen lisäaineiden pitoisuudet eivät saa olla suuremmat kuin täysrehuille vahvistetut enimmäispitoisuudet.”
5. Saman artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat säätää, että antibioottien, kokkidiostaattien ja muiden lääkeaineiden, kasvunsääteiden, D‑vitamiinien ja hapettumisen estoaineiden pitoisuudet täydennysrehuissa saavat olla suuremmat kuin täysrehuille vahvistetut enimmäispitoisuudet,
a) jos täydennysrehut on jäsenvaltiossa hyväksytty yleisesti saatavilla pidettäviksi kaikille käyttäjille sillä edellytyksellä, etteivät niiden – – D‑vitamiinien – – pitoisuudet ole enempää kuin viisi kertaa suuremmat kuin vahvistetut enimmäispitoisuudet;
b) kun kyseessä ovat tietyille lajeille tarkoitetut täydennysrehut ja jäsenvaltiolla on oikeus sallia ne alueellaan yleisesti saatavilla pidettäviksi kaikille käyttäjille erityisen ruokintajärjestelmän perusteella ja edellytyksellä, että niiden pitoisuudet eivät ole suuremmat kuin:
– – ;
– – ;
– D‑vitamiineille 200 000 ky(3) /kg.
Jäsenvaltioiden on säädettävä, että jos täydennysrehuja valmistetaan b alakohdan mukaisesti, samanaikaisesti ei voi nojautua a alakohdan säännöksiin.”
6. Saman artiklan 3 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 2 kohdan mukaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on säädettävä, että rehulla on yksi tai useampi koostumuksellinen ominaispiirre (esimerkiksi valkuaisaineessa tai kivennäisaineessa), mikä varmistaa sen, että lisäainepitoisuudet eivät ole suuremmat kuin täysrehulle vahvistetut ja rehun väärinkäyttö muille eläinlajeille on käytännöllisesti katsoen poissuljettu.”
7. Lopuksi on tarpeen mainita direktiivin 19 artikla, jonka mukaan ”jäsenvaltioiden on huolehdittava, että tämän direktiivin mukaisia lisäaineita, esiseoksia ja rehuja eivät koske muut kuin tässä direktiivissä säädetyt kaupan pitämisen rajoitukset”.
B Saksan lainsäädäntö
8. Direktiivi on saatettu voimaan Saksan oikeudessa Futtermittelgesetzillä (rehulaki, jäljempänä FMG) ja Futtermittelverordnungilla (rehuasetus, jäljempänä FMV).
9. FMG:n 14 §:ssä, sellaisena kuin se on sen 25.8.2000 julkaistussa versiossa, kielletään sellaisten rehujen maahantuonti, jotka eivät ole tätä alaa koskevien Saksan säännösten mukaisia.
10. Tässä suhteessa on erityistä merkitystä FMV:n 17 a §:llä, sellaisena kuin se on 23.11.2000 päivätyssä versiossa. Tämän pykälän 1 momentissa säädetään, etteivät täydennysrehuihin lisättävien lisäaineiden määrät saa ylittää vastaavissa yhteisön valtuutussäädöksissä säädettyjä enimmäispitoisuuksia. D‑vitamiinin osalta tämä enimmäispitoisuus on 2 000 kansainvälistä yksikköä kiloa kohti.
11. Tämän pykälän 2 momentissa säädetään, että 3 momentin säännöksen estämättä rehujen lisäaineiden enimmäismäärät voidaan ylittää, jos näitä rehuja niiden käyttötarkoituksen mukaisesti toisten rehujen kanssa sekoitettaessa noudatetaan lisäaineille asetettuja enimmäispitoisuuksia. Tällä säännöksellä täytäntöönpannaan direktiivin 12 artiklan 1 kohta.
12. Saman pykälän 3 momentissa säädetään viidestä poikkeuksesta 2 momenttiin. Nyt esillä olevassa asiassa meitä kiinnostavat ensimmäinen ja viides poikkeus.
13. Ensimmäisen poikkeuksen mukaan, joka on 1 kohdassa, tiflohepatiittien tai kokkidiosien estämiseksi D‑vitamiinin pitoisuudet täydennysrehuissa voivat olla enintään viisi kertaa suuremmat kuin vahvistetut enimmäispitoisuudet. Tällä säännöksellä täytäntöönpannaan direktiivin 12 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan a alakohta.
14. Viidennen poikkeuksen mukaan, joka on 2 kohdan d alakohdassa, kaikentyyppisten ja kaikkiin ryhmiin kuuluvien eläinten täydennysrehussa saa olla enintään 200 000 IU/kg D‑vitamiinia lyhytaikaisen lisäannoksen antamiseksi. Tällä säännöksellä täytäntöönpannaan direktiivin 12 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan b alakohta.
III Tosiseikat
15. Denkavit Futtermittel GmbH ‑niminen saksalainen yhtiö (jäljempänä Denkavit) valmistaa Alankomaissa siihen liittyvän yhtiön välityksellä ”Denkavit Kern Ferkel 125” ‑nimistä valmistetta (jäljempänä riidanalainen valmiste), jonka tämä sama Denkavit tuo sitten Saksaan. Kyse on sikojen täydennysrehuvalmisteesta, joka sisältää 16 000 IU/kg D‑vitamiinia ja jota voidaan antaa vain, jos se on liuotettu sellaisenaan käytettäviin rehuihin suhteessa yhden suhde seitsemään.
16. Ennakkoratkaisupyynnön mukaan tämä valmiste on Alankomaiden tätä alaa koskevan lainsäädännön mukainen. Alankomaiden hallitus on yhteisöjen tuomioistuimen erityisesti esittämään kysymykseen vastatessaan todennut, että riidanalainen valmiste on sallittu Alankomaiden säännöksellä, jolla täytäntöönpannaan direktiivin 12 artiklan 1 kohta.
17. Riidanalainen valmiste ei ennakkoratkaisupyynnön mukaan sen sijaan ole Saksan säännösten, tarkemmin ottaen FMV:n 17 a §:n 3 momentin 1 kohdan, mukainen. Tämä säännös, sellaisena kuin Saksan tuomioistuimet sitä tulkitsevat, aiheuttaa sen, että D‑vitamiinipitoisuus saa olla enintään viisi kertaa suurempi kuin 2 000 IU/kg:n suuruinen enimmäispitoisuus, eli enintään 10 000 IU/kg.
18. Saksan toimivaltaiset viranomaiset (Nordrhein‑Westfalenin osavaltion paikallinen ravitsemus‑ ja metsästysviranomainen) huomauttivat näiden säännösten nojalla vuonna 1991 Denkavitille siitä, ettei se voinut tuoda riidanalaista valmistetta Saksaan juuri siitä syystä, että se sisälsi liikaa D‑vitamiinia. Ne väittivät, että FMV:n 17 a §:n 3 momentin 1 kohdan mukaan sikojen täydennysrehussa sai olla enintään 10 000 IU/kg D‑vitamiinia. Riidanalainen valmiste sisälsi sitä 16 000 IU/kg, eli 6 000 IU/kg liikaa, ja oli näin ollen kielletty FMG:n nojalla.
19. Tämän jälkeen Denkavit pani vuonna 1993 toimivaltaisessa hallintotuomioistuimessa (Verwaltungsgericht) vireille vahvistusvaatimuksen. Se vaati erityisesti sen vahvistamista, että riidanalaisen valmisteen, joka sisältää 16 000 IU/kg D‑vitamiinia ja joka on tarkoitettu sekoitettavaksi muihin rehuihin yhden suhteessa seitsemään, tuonti Saksaan ja sen saattaminen siellä markkinoille on EY 28 ja EY 30 artiklan nojalla laillista.
20. Hallintotuomioistuin hylkäsi tämän hakemuksen, ja Denkavit haki siihen muutosta Nordrhein‑Westfalenin Oberverwaltungsgerichtiltä, joka hyväksyi valituksen. Tämän jälkeen taas Nordrhein‑Westfalenin osavaltio valitti tästä päätöksestä Saksan korkeimpaan hallintotuomioistuimeen, Bundesverwaltungsgerichtiin.
21. Koska tämä viimeksi mainittu tuomioistuin katsoi, että kysymys toi esille yhteisön oikeuteen liittyviä seikkoja, se lykkäsi asian käsittelyä ja esitti yhteisöjen tuomioistuimelle EY 234 artiklan nojalla ennakkoratkaisupyynnön pyytäen ratkaisua seuraaviin kysymyksiin:
”1) Onko sellaisia kansallisia rehusäännöksiä, joilla toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistetun rehun maahantuonti kielletään siitä syystä, että sen D 3 ‑vitamiinipitoisuus ei ole kansallisen oikeuden mukainen, tarkasteltava suoraan EY 28 ja EY 30 artiklan nojalla?
2) Onko lisäainedirektiivin 70/524/ETY 19 artiklaa tulkittava siten, että sillä sallitaan toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistetun täydennysrehun maahantuontikielto sillä perusteella, että määränpäävaltiossa sallittu D 3 ‑vitamiinipitoisuus ylittyy?
3) Vaikuttaako toiseen kysymykseen annettavaan ratkaisuun se, että valmistus‑ ja määränpäävaltioiden säännösten eroavaisuus perustuu direktiivin 70/524/ETY 12 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan b alakohdassa annettujen eri sääntelymahdollisuuksien käyttöön?”
IV Asian arviointi
A Johdanto
22. Kansallinen tuomioistuin kysyy ennakkoratkaisukysymyksissään pääasiallisesti, onko direktiivin (toinen ja kolmas kysymys) tai EY 28 taikka EY 30 artiklan (ensimmäinen kysymys) vastainen sellainen kansallinen toimenpide, jolla jäsenvaltio kieltää sellaisen täydennysrehun kaupanpidon, joka on saatettu markkinoille direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin toisessa jäsenvaltiossa ja jonka D‑vitamiinipitoisuus ylittää direktiivin 12 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan a alakohdassa säädetyn pitoisuuden.
23. Kuten tulemme jäljempänä havaitsemaan, ensimmäiseen kysymykseen on tarpeen vastata vain jos ilmenisi, että riidanalainen Saksan toimenpide on jo direktiivin nojalla kielletty. Tuo kysymys koskee direktiivin 12 artiklan tulkintaa, joka on suoraan tai välillisesti kahden muun kysymyksen kohteena. Näin ollen niiden käsittelyjärjestystä pitää muuttaa siten, että ensiksi tutkitaan toinen ja kolmas kysymys ja vasta niiden jälkeen ensimmäinen kysymys, jos se on tarpeen.
B Toinen ennakkoratkaisukysymys
24. Tämä kysymys koskee Saksan lainsäädännön perusteltavuutta direktiivin 19 artiklaan nähden.
25. Kuten olemme nähneet, tuossa artiklassa säädetään, että ”tämän direktiivin mukaisia lisäaineita, esiseoksia ja rehuja eivät koske muut kuin tässä direktiivissä säädetyt kaupan pitämisen rajoitukset”. Tässä tapauksessa merkityksellisistä rajoituksista säädetään direktiivin 12 artiklassa. Näin ollen on tulkittava tämän säännöksen soveltamisalaa.
26. Tehtävä ei kuitenkaan ole helppo, sillä direktiivin 12 artiklan laatimistapa ei ole erityisemmin selvä, mistä seuraa, että tätä säännöstä on luettava yhtenä kokonaisuutena sekä silloin, kun tarkastellaan sen yksittäisiä kohtia, että varsinkin silloin, kun arvioidaan niiden välisiä suhteita. Asianosaisten väliset erimielisyydet ovat näet keskittyneet juuri näihin seikkoihin, ja ne ovat esittäneet niistä vastakkaiset tulkinnat.
27. Ennen kuin otan kantaa tähän, minun on kuitenkin tutkittava yksityiskohtaisemmin 12 artiklan soveltamisalaa ja sen eri kohtien välisiä suhteita.
28. Aloitan 1 kohdasta ja totean heti aluksi, että tämä kohta, toisin kuin sitä seuraava kohta, on riittävän selvä ja että asianosaiset ovat yksimielisiä sen merkityksestä. Tässä säännöksessä määrätään pääasiallisesti täydennysrehuissa sallittavien lisäaineiden enimmäispitoisuudesta säätämällä, että ”käytettäviksi laimennettujen täydennysrehujen tässä direktiivissä lueteltujen lisäaineiden pitoisuudet eivät saa olla suuremmat kuin täysrehuille vahvistetut enimmäispitoisuudet”. Kuten on jo todettu, D‑vitamiinin osalta tämä pitoisuus on 2 000 IU/kg.
29. Asianosaiset ovat yksimielisiä myös siitä, että nyt tutkittavana olevassa kohdassa määrätyllä pitoisuudella tarkoitetaan käytettäväksi laimennetun täydennysrehun pitoisuutta. Tällainen täsmennys voidaan selvästikin tehdä ilmaisun ”laimennettujen täydennysrehujen” perusteella.
30. Tästä seuraa, että täydennysrehun D‑vitamiinipitoisuuden on oltava sellainen, ettei sen määrä sen jälkeen kun se on säädetyssä suhteessa laimennettu, ylitä 2 000 IU/kg täysrehussa.
31. Tämän 1 kohdan tulkinnan kannalta ratkaisevan tärkeää ei ole pelkästään lisäaineessa oleva pitoisuus, vaan laimennussuhde, ja kohta näemme, mikä merkitys tällä erottelulla on. Esimerkin antaakseni, nyt esillä olevassa asiassa tarkoitetun valmisteen kaltaisen valmisteen, jonka pitoisuus sellaisenaan (siis laimentamattomana) on 16 000 IU/kg ja joka on tämän jälkeen laimennettava suhteessa yhden suhde seitsemään, vitamiinipitoisuus laimennettuna on 2 000 IU/kg(4) ja joka näin ollen on 12 artiklan 1 kohdan mukainen.
32. Tämän jälkeen tutkin 12 artiklan 2 kohtaa, jonka tulkinnasta asianosaiset sitä vastoin ovat erimielisiä.
33. Muistutan heti aluksi, että tämän säännöksen mukaan jäsenvaltiot voivat ”säätää, että – – D‑vitamiinien – – pitoisuudet täydennysrehuissa saavat olla suuremmat kuin täysrehuille vahvistetut enimmäispitoisuudet – – ”.
34. Direktiivin 2 kohdan ensimmäisen kohdan a ja b alakohdassa annetaan tätä varten jäsenvaltioille kaksi mahdollisuutta. Ensinnäkin (a alakohta) ne voivat säätää, että kaikkien käyttäjien saatavilla pidettävien täydennysrehujen D‑vitamiinipitoisuudet saavat ylittää täydennysrehuille vahvistetut rajat (eli 2 000 IU/kg) sillä edellytyksellä, etteivät ne ole enempää kuin viisi kertaa suuremmat kuin vahvistetut enimmäispitoisuudet (eli 2 000 x 5=10 000 IU/kg).
35. Toiseksi (b alakohta) jäsenvaltiot voivat säätää, että kun kyseessä ovat tietyille lajeille tarkoitetut täydennysrehut ja jäsenvaltiolla on oikeus sallia ne alueellaan yleisesti saatavilla pidettäviksi kaikille käyttäjille erityisen ruokintajärjestelmän perusteella, D‑vitamiinipitoisuudet saavat ylittää vahvistetut rajat sillä edellytyksellä, etteivät ne ylitä 200 000 IU:ta/kg.(5)
36. Näiden säännösten osalta asianosaiset ovat yksimielisiä ainoastaan siitä, että 2 kohdassa, toisin kuin 1 kohdassa, viitataan täydennysrehuun sellaisenaan (eli laimentamattomana). Olen samaa mieltä. Koska 2 kohdassa ei 1 kohdan tavoin ole mainintaa ”laimennettujen täydennysrehujen”, täysin selvää on, että 2 kohdassa mainituissa pitoisuuksissa (esim. 200 000 IU/kg) on järkeä vain, jos niillä viitataan täydennysrehuun sellaisenaan.
37. Totean vielä, että muilta osin asianosaiset ovat täysin erimielisiä ja tämä koskee erityisesti tämän säännöksen 1 ja 2 kohdan välistä suhdetta.
38. Denkavit ja komissio väittävät, että jäsenvaltiossa 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin sallittu valmiste ei voi olla kielletty toisessa jäsenvaltiossa 2 kohdan nojalla annetulla kansallisella lainsäädännöllä, sillä tällä kohdalla pyritään rajoittamisen sijasta laajentamaan niiden täydennysrehujen piiriä, joita voidaan pitää kaupan. Jäsenvaltiossa 1 kohdan nojalla sallitun valmisteen on voitava liikkua vapaasti kaikkialla yhteismarkkinoilla, eikä toinen jäsenvaltio voi kieltää sen kaupanpitämistä omalla alueellaan vetoamalla 2 kohdan nojalla annettuun lainsäädäntöön.
39. Saksan hallitus toteaa sitä vastoin, että 2 kohdassa annetaan jokaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus säätää 1 kohdasta poiketen suppeampia edellytyksiä tiettyjä lisäaineita sisältävien täydennysrehujen kaupanpitämiselle. Sen mukaan nimittäin 2 kohdassa, toisin kuin 1 kohdassa, annetaan ”erityissääntö”, ja tällaisena sillä poiketaan viimeksi mainitusta periaatteen ”lex specialis derogat generali” nojalla. Tämä periaate aiheuttaa sen, että 2 kohdassa säädetyillä pitoisuuksilla voi olla merkitystä sellaisina rajoituksina, joilla rajoitetaan kyseisten rehujen liikkuvuutta enemmän kuin 1 kohdan mukaisilla pitoisuuksilla.
40. Mielestäni Saksan hallituksen esittämä perustelu on vähemmän vakuuttava kuin komission ja Denkavitin perustelu, ja näin on syistä, jotka yritän esittää seuraavassa.
41. Ensinnäkin minun on huomautettava, ettei 2 kohdassa ole mitään sellaista, jonka nojalla voitaisiin katsoa, että siinä säädetään poikkeuksesta 1 kohdasta ilmenevään pääsääntöön. Totean siis, ettei tähän säännökseen sisälly, kuten yleensä on tapana tällaisissa yhteyksissä, mainintaa ”1 kohdasta poiketen”, kun taas Saksan lainsäätäjä on katsonut velvollisuudekseen lisätä 2 kohdan täytäntöönpanosäännökseen jopa kaksi mainintaa selventääkseen, että sillä poiketaan suppeampaan suuntaan 1 kohdan täytäntöönpanosäännöksestä.(6)
42. Minusta taas ratkaisevaa on se, että kun 12 artiklaa luetaan tarkkaavaisesti, ilmenee, että sen kahden ensimmäisen kohdan soveltamisalat eroavat toisistaan, sillä ainoastaan 1 kohdassa viitataan ” käytettäväksi laimennettuihin ”(7) täydennysrehuihin tällaisen maininnan puuttuessa kokonaan 2 kohdasta.
43. Toisin sanoen kun 1 kohtaa sovelletaan sellaisiin täydennysrehuihin, jotka sisältävät mitä tahansa lisäainetta, jota laimentamissääntö koskee, 2 kohtaa sovelletaan lisäaineisiin, jotka sisältävät tiettyjä sellaisia lisäaineita, joiden osalta tällaisesta säännöstä ei ole määrätty.
44. Tämän vahvistaa lisäksi 12 artiklan 3 kohta. Tämän säännöksen mukaan ”2 kohdan mukaisissa tapauksissa” valmisteen koostumukselliset ominaispiirteet varmistavat sen, etteivät enimmäispitoisuudet ylity täysrehussa. On selvää, että tällainen varotoimenpide, joka on tarpeeton tai ainakin liiallinen sellaisten täydennysrehujen osalta, joihin sovelletaan nimenomaisesti laimentamissääntöä, joka jo sinänsä takaa sen, että pitoisuudet ovat asianmukaisia, on tarpeellinen silloin kun tällaisesta laimentamisesta ei ole säädetty.
45. Mutta vaikka näin onkin, tästä seuraa, ettei 12 artiklan 2 ja 3 kohdan välillä ole minkäänlaista erityistä suhdetta tai ei ainakaan sellaista suhdetta, että toisella poikettaisiin toisesta, ja näin on siitä yksinkertaisesta syystä, että niiden soveltamisalaan kuuluvat yksittäistapaukset eroavat toinen toisistaan.
46. Minun on lisättävä, että tällainen päätelmä sopii mielestäni paremmin yhteen direktiivin neljännestä perustelukappaleesta ilmenevien vapauttamis‑ ja yhdenmukaistamistavoitteiden kanssa. Jos nimittäin Saksan hallituksen esittämä ratkaisu hyväksyttäisiin, ja näin ollen sallittaisiin se, että 12 artiklan 2 kohdan nojalla annettuja kansallisia sääntöjä voitaisiin soveltaa myös valmisteisiin, joita koskevista laimennussuhteista on säädetty, näillä 1 kohdassa säädettyjen edellytysten lisäksi asetetuilla edellytyksillä saatettaisiin vakavasti vaarantaa tässä kohdassa asetetun tavoitteen toteutuminen. Tällä päädyttäisiin nimittäin sallimaan se, että jokainen kansallinen lainsäätäjä voisi 2 kohdassa annetun laajan harkintavallan vuoksi lisätä 1 kohdassa vahvistettuihin rajoituksiin itsenäisiä lisärajoituksia, jotka eroaisivat muiden jäsenvaltioiden säätämistä. Jos näin olisi, ne yhdenmukaistamistavoitteet, joita direktiivin tällä kohdalla on, tehtäisiin tyhjiksi.
47. Kiistäessään tässä esitettyä näkemystä Saksan hallitus on esittänyt loogis‑systemaattisen vastalauseen. Sen mukaan jos 2 kohdalla sallittaisiin se, että jäsenvaltiot rajoittamisen sijasta laajentaisivat niiden valmisteiden ryhmää, jotka voidaan 1 kohdan nojalla pitää kaupan, ja jos 1 ja 2 kohtaa voitaisiin soveltaa samanaikaisesti, 2 kohdan merkitystä olisi vaikea ymmärtää, koska kaikki ne valmisteet, jotka voidaan viimeksi mainitun kohdan perusteella sallia, olisivat jo 1 kohdan nojalla sallittuja.
48. Vastalause ei minusta vaikuta vakuuttavalta. Kuten edellä on jo todettu (ks. 41 kohta ja sitä seuraava kohta), näiden kahden säännöksen kohteet ja tavoitteet eroavat toisistaan. Sallittuja ovat näet rehut, jotka voidaan hyväksyä 2 kohdan perusteella, mutta jotka ovat 1 kohdan nojalla kiellettyjä. Ajatellaan esimerkiksi valmistetta, jonka pitoisuus on 9 000 IU/kg ja jota koskevia laimentamissääntöjä ei ole. Koska tämä valmiste on 3 kohdan mukainen, se on laillinen 2 kohdan 1 alakohdan a alakohdan nojalla, mutta ei kuulu 1 kohdan soveltamisalaan. Tämä osoittaa, että 2 kohdalla on itsenäinen normatiivinen merkitys silloinkin, kun noudatetaan komission ja Denkavitin esittämää tulkintaa.
49. Saksan hallitus toteaa lopuksi, että sen 12 artiklan 2 kohdasta esittämä tulkinta on ainoa, jolla voidaan varmistaa kansanterveydensuojelun asettamat vaatimukset, ja että tästä syystä sen aiheuttamat mahdolliset rajoitukset perustamissopimuksella ja direktiivillä tavoitellun vapauttamisen vaikutuksiin ovat perusteltavissa. Tämä hallitus huomauttaa, että jos komission ja Denkavitin esittämää tulkintaa noudatettaisiin, 2 kohdan nojalla annetut kansalliset säännöt voitaisiin helposti kiertää valmisteilla, joilla tosin olisi korkeat pitoisuudet, mutta jotka tästä huolimatta olisivat 1 kohdan nojalla laillisia, sillä siinä säädetään niiden laimentamisesta hyvin suuressa suhteessa.
50. Saksan hallitus mainitsee tältä osin esimerkkinä kuvitteellisen valmisteen, jonka D‑vitamiinipitoisuus on 1 000 000 IU/kg ja jota käytetään siten, että se on laimennettu suhteessa yhden suhde 499:ään. Se katsoo, että tällainen valmiste, vaikka se onkin 1 kohdan säännön mukainen, ei voi soveltua yhteen kansanterveyden asettamien vaatimusten kanssa, koska tietyt lisäaineet ovat erityisen arkoja ja vaarallisia. Saksan hallitus huomauttaa, että mitä korkeampi pitoisuus on, sitä vaikeampi on ennakoida virheellisen annostuksen seurauksia.
51. Tämä väite ei kuitenkaan ole täysin vakuuttava. Ensinnäkin voidaan yleisesti ottaen huomauttaa, että kansanterveydensuojelun asettamilla vaatimuksilla rajoitettaisiin tällaisessa tilanteessa tavaroiden vapaata liikkuvuutta ja että tältä osin vakiintuneessa oikeuskäytännössä vahvistettujen tunnettujen tulkintaperusteiden mukaan niitä pitää lähestyä varovaisesti, jos niillä halutaan perustella poikkeamista eräästä yhteismarkkinoiden perusperiaatteesta. Näin ei tapahdu nyt esillä olevassa asiassa, kun otetaan muun muassa huomioon, että Saksan hallituksen pelättävissä olevia vaaroja koskevat huolenaiheet vaikuttavat melko yleisiltä.
52. Itse puolestani totean, että mikäli olisi totta, että 2 kohta on annettu kyseisen hallituksen esille tuoman vaaran välttämiseksi, olisi vaikea ymmärtää, miksi tässä säännöksessä ilmaistaan tällainen tavoite vain antibioottien, D‑vitamiinin ja kasvunsääteiden osalta (ks. direktiivin 2 kohdan 1 alakohdan a alakohta). Saksan hallitus ei myöskään selitä tällaista rajoitusta millään tavoin. Vaikka Saksan hallituksen näkemykseen haluttaisiinkin yhtyä, olisi vaikea ymmärtää, kuten kansallinen tuomioistuin aiheellisesti huomauttaa, miksi 16 000 IU/kg vitamiinia sisältävän valmisteen kaupanpitämisen salliminen olisi vaarallisempaa, sillä Saksan lainsäädännössä sallitaan tämä sellaisten valmisteiden osalta, jotka sisältävät sitä jopa 200 000 IU/kg (ks. FMV:n 17 a §:n 3 momentin 2 kohdan d alakohta, jolla direktiivin 12 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohta on täytäntöönpantu).
53. Lisäksi minusta vaikuttaa siltä, että 12 artiklan 1 kohdassa ja 2 kohdassa määrätyt säännöt ovat hyvin lähellä toisiaan myös kansanterveydensuojelun osalta. Direktiivin 12 artiklan 3 kohdassa säädetään nimittäin, että 2 kohdan mukaisissa tapauksissa rehulla on oltava koostumuksellinen erityispiirre, millä varmistetaan se, että täysrehun lisäainepitoisuuksia on käytännössä mahdoton ylittää tai että muiden eläinlajien on mahdoton käyttää tätä rehua. Tästä voidaan päätellä, että 2 kohdassa sallittujen rehujen on oltava sellaisia, että niiden laimentuminen tapahtuu suurimmaksi osaksi luonnollisesti.(8)
54. Tämä merkitsee viime kädessä sitä, että – kuten komissio on todennut – 12 artiklan 2 ja 3 kohdan säännöksissä määrätty täysrehun D‑vitamiinipitoisuus ei eroa 1 kohdassa määrätystä. Kyseessä on vain kaksi erilaista tapaa (joista toinen liittyy liuotetussa muodossa olevaan rehuun ja toinen liuottamattomaan rehuun) päästä samaan lopputulokseen.
55. Näin ollen päättelen, ettei Saksan hallitus ole esittämillään lausumilla onnistunut osoittamaan vääriksi Denkavitin ja komission väitteitä.
56. Ehdotan tämän vuoksi, että yhteisöjen tuomioistuin vastaisi toiseen kysymykseen siten, että direktiivin 70/524/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.11.1984 annetulla neuvoston direktiivillä 84/587/ETY, 12 ja 19 artiklaa on yhdessä tulkittava siten, että niiden vastainen on toimenpide, jolla jäsenvaltio kieltää toisessa jäsenvaltiossa tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohdan nojalla laillisesti valmistetun rehun kaupanpitämisen alueellaan tämän valmisteen D‑vitamiinipitoisuuden takia.
C Kolmas ennakkoratkaisukysymys
57. Tällä kysymyksellään Bundesverwaltungsgericht kysyy, voidaanko riidanalaisen valmisteen kaupanpitämiskiellon laillisuuden arvioinnissa ottaa huomioon se, että kyseiset jäsenvaltiot (eli Saksa ja Alankomaat) ovat käyttäneet eri tavoin direktiivin 12 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdalla annettua sääntelymahdollisuutta. Toisin sanoen sillä halutaan selvittää, voidaanko sellainen valmiste, joka on jäsenvaltiossa saatettu markkinoille direktiivin kyseisen säännöksen täytäntöönpanotoimen perusteella, kieltää toisessa jäsenvaltiossa, joka ei ole käyttänyt sille annettua sääntelymahdollisuutta tai joka on käyttänyt sitä eri tavoin päättäen näin olla hyväksymättä kyseistä valmistetta.
58. Kysymys vaikuttaa minusta puhtaasti hypoteettiselta, sillä se perustuu olettamaan, jonka mukaan riidanalainen valmiste olisi saatettu Alankomaissa markkinoille 12 artiklan 2 kohdan 1 alakohdan b alakohdan nojalla annetun Alankomaiden täytäntöönpanosäännöksen perusteella. Alankomaiden hallitus on kuitenkin erääseen yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen vastatessaan todennut, että riidanalainen valmiste on saatettu Alankomaissa markkinoille 12 artiklan 1 kohdan täytäntöönpanosäännöksen perusteella, eivätkä asianosaiset ole kiistäneet tätä toteamusta.
59. Näin ollen katson, että tämä kysymys on, kuten ole todennut, hypoteettinen ja ettei sillä ole merkitystä nyt esillä olevan asian ratkaisemisessa, joten yhteisöjen tuomioistuimen ei mielestäni ole vastattava siihen.(9)
D Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
60. Lopuksi käsittelen ensimmäisen ennakkoratkaisukysymyksen ja muistutan, että siinä kansallinen tuomioistuin kysyy, onko FMV:n asian kannalta merkityksellisiä säännöksiä (ja erityisesti sen 17 a §:n 3 momentin 1 kohtaa), joilla riidanalainen valmiste kielletään sen D‑vitamiinipitoisuuden vuoksi, tutkittava EY 28 ja EY 30 artiklan valossa.
61. Tältä osin totean heti aluksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin kun direktiivillä toteutetaan osittainen yhdenmukaistaminen, oikeussääntöjä, joilla jäsenvaltio rajoittaa tavaroiden tuontia toisista jäsenvaltioista, on tutkittava myös EY 28–EY 30 artiklan valossa.(10)
62. Näin ollen tämä kysymys voitaisiin esittää vain siinä tapauksessa, että todettaisiin direktiivin 12 artiklan 2 kohtaa voitavan tulkita Saksan hallituksen esittämin tavoin eli siten, että tällä säännöksellä annetaan jokaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus 1 kohdasta poiketen määrätä rajoittavampia edellytyksiä tiettyjä lisäaineita sisältävien rehujen kaupanpitämiselle.
63. Tällöin olisi näet katsottava, että direktiivillä ei tavoitella täydellistä yhdenmukaistamista ja että sillä jätetään jäsenvaltioille harkintavaltaa. Tällöin kävisi vaikeaksi arvioida, ovatko kansallisen lainsäädännön mukaiset mahdolliset rajoittavammat edellytykset yhteensoveltuvia EY 28–EY 30 artiklan kanssa.
64. Tulkinta, jonka olen esittänyt direktiivin 12 artiklasta, johtaa kuitenkin, kuten jo on nähty, päinvastaiseen lopputulokseen, eli siihen, että nyt riidanalaisina olevien säännösten kaltaiset säännökset ovat direktiivin vastaisia. Näin ollen on tarpeetonta tutkia, onko kyseinen säännös myös EY 29–EY 30 artiklan vastainen, joten nyt tutkittavana olevaan kysymykseen ei ole tarpeen vastata.
65. Täydellisyyden vuoksi muistutan kuitenkin, että EY 28 artiklalla kielletään jäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutukseltaan vastaavat toimenpiteet ja näin ollen mikä tahansa toimenpide, jolla voidaan tosiasiallisesti tai mahdollisesti rajoittaa yhteisön sisäistä kauppaa suoraan tai välillisesti.(11) FMV:n 17 a §:n 3 momentin 1 kohta näyttää kuuluvan nimenomaan EY 28 artiklassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, sillä siinä säädetään toisessa jäsenvaltiossa laillisesti valmistettuja ja markkinoille saatettuja valmisteita koskevista vaatimuksista rajoittaen näin niiden liikkuvuutta.(12)
66. On tosin totta, että EY 30 artikla ei koske sellaisia vientirajoituksia ja vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä, joita voidaan perustella muun muassa ihmisten ja eläinten terveyden ja elämän suojelulla, kunhan ne eivät ole keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Kuten edellä on todettu, Saksan hallitus ei ole esittänyt mitään vakuuttavaa näyttöä osoittaakseen, että FMV:n 17 a §:n 3 momentin 1 kohdalla pyrittäisiin täyttämään kansanterveyden asettamia vaatimuksia (ks. 51 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
67. Nyt tarkastellussa tilanteessa kansallisen tuomioistuimen tehtäviin kuuluu sen tiedossa olevien seikkojen nojalla arvioida, onko tämä säännös perusteltavissa tähän (tai muihin seikkoihin) liittyvillä vaatimuksilla, ja tällöin sen on yhteisöjen tuomioistuimen tunnetun oikeuskäytännön mukaisesti tutkittava, onko se suhteeton tai syrjivä.
68. Mutta kuten olen jo todennut, minusta tällainen tutkiminen ei ole tarpeen, koska kysymys ratkeaa mielestäni direktiivin perusteella.
V Ratkaisuehdotus
69. Ehdotan, että Bundesverwaltungsgerichtille vastataan, että 23.11.1970 annetun neuvoston direktiivin 70/524/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 29.11.1984 annetulla neuvoston direktiivillä 84/587/ETY, 12 ja 19 artiklaa on tulkittava siten, että sen vastainen on toimenpide, jolla jäsenvaltio kieltää pitämästä alueellaan kaupan toisessa jäsenvaltiossa tämän direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuin tavoin laillisesti valmistettua täydennysrehua sen D‑vitamiinipitoisuuden vuoksi.
(1) .
(2)
–	EYVL L 270, 14.12.1970, s. 1.
(3)
–	Kansainvälinen yksikkö.
(4)
–	Eli 16 000 : (1+7) = 2 000.
(5)
–	Huomautan, että italiankielisessä versiossa todetaan seuraavaa: ”a condizione che la percentuale
non superi”, kun taas muissa kieliversioissa puhutaan pitoisuudesta: esimerkiksi ranskankielisessä versiossa todetaan, että ”à condition que leur teneur
ne dépasse pas” ja saksankielisessä sanotaan, että ”wenn der Gehalt
folgende Werte nicht übersteigt” (kursivointi tässä).
(6)
–	Ks. FMV:n 17 a §:n 2 ja 3 momentti, joissa lukee vastaavasti ”3 momentin säännöksen estämättä” ja ”2 momentista poiketen”.
(7)
–	Kursivointi tässä.
(8)
–	Voitaisiin esimerkiksi ajatella rehua, jota eläimet syövät vain laimennettuna, tai rehua, joka sellaisenaan syötynä janottaa eläimiä.
(9)
–	Tältä osin ks. samansuuntaisesti asia C-458/93, Saddik, tuomio 23.3.1995 (Kok. 1995, s. I-511, 17 ja 18 kohta).
(10)
–	Ks. asia 28/84, komissio v. Saksa, tuomio 3.10.1985 (Kok. 1985, s. 3097, 25 kohta); asia 29/87, Dansk Denkavit v. Landbrugsministeriet, tuomio 14.6.1988 (Kok. 1988, s. 2965, 19 kohta) ja asia C-3/99, Cidrerie Ruwet, tuomio 12.10.2000 (Kok. 2000, s. I-8749, 42 kohta).
(11)
–	Asia 8/74, Dassonville, tuomio 11.7.1974 (Kok. 1974, s. 837, Kok. Ep. II, s. 349, 5 kohta).
(12)
–	Asia 120/78, Rewe-Zentral (nk. Cassis de Dijon-tapaus), tuomio 20.2.1979 (Kok. 1979, s. 649, Kok. Ep. IV, s. 403).