ARRÊT DE LA COUR (cinquième chambre)
12 mars 2026 (*)
« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Règlement (UE) no 269/2014 – Notion de “gel des fonds” – Article 1er, sous f) – Exercice par une personne faisant l’objet de mesures restrictives des droits, attachés aux certificats d’actions, de participer à une assemblée réunissant les titulaires de tels certificats et de voter »
Dans l’affaire C‑465/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas), par décision du 21 juin 2024, parvenue à la Cour le 2 juillet 2024, dans la procédure
SBK Art Limited Liability Company
contre
Fortenova Group STAK Stichting,
Open Pass Limited,
LA COUR (cinquième chambre),
composée de Mme M. L. Arastey Sahún, présidente de chambre, MM. J. Passer, E. Regan, D. Gratsias (rapporteur) et B. Smulders, juges,
avocat général : M. J. Richard de la Tour,
greffier : Mme A. Lamote, administratrice,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 11 juin 2025,
considérant les observations présentées :
–        pour SBK Art Limited Liability Company, par Me P. Goeth, Rechtsanwalt, Mes J. Van Weerden et E. J. H. Zandbergen, advocaten,
–        pour Fortenova Group STAK Stichting, par Mes Y. de Vries, B. T. M. van der Wiel et L. V. van Gardingen, advocaten,
–        pour le gouvernement néerlandais, par Mmes E. M. M. Besselink et M. K. Bulterman, en qualité d’agents,
–        pour le gouvernement croate, par Mme G. Vidović Mesarek, en qualité d’agent,
–        pour le gouvernement autrichien, par M. A. Posch, Mmes J. Schmoll et C. Leeb, en qualité d’agents,
–        pour la Commission européenne, par Mmes M. Carpus-Carcea, L. Haasbeek et L. Puccio, en qualité d’agents,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 25 septembre 2025,
rend le présent
Arrêt
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 1er, sous f), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/1354 du Conseil, du 4 août 2022 (JO 2022, L 204 I, p. 1) (ci-après le « règlement no 269/2014 »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant SBK Art Limited Liability Company à Fortenova Group STAK Stichting (ci-après « STAK ») et à Open Pass Limited au sujet de l’exercice par une personne faisant l’objet des mesures restrictives prévues par le règlement no 269/2014 des droits attachés à des certificats représentatifs d’actions (ci-après les « certificats d’actions »), lui permettant de participer à l’assemblée qui réunit les titulaires de tels certificats (ci-après l’« assemblée ») et de voter lors de celle-ci.
Le cadre juridique
La décision 2014/145
3        Eu égard à la date des faits du litige au principal, qui se sont déroulés au cours du mois d’août 2022, la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/1355 du Conseil, du 4 août 2022 (JO 2022, L 204 I, p. 4) (ci-après la « décision 2014/145 »), est applicable.
4        L’article 6 de la décision 2014/145 disposait :
« La présente décision entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
La présente décision est applicable jusqu’au 15 septembre 2022.
La présente décision fait l’objet d’un suivi constant. Elle est prorogée, ou modifiée le cas échéant, si le Conseil [de l’Union européenne] estime que ses objectifs n’ont pas été atteints. »
Le règlement no 269/2014
5        Le règlement no 269/2014 a été adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, pour donner effet aux restrictions imposées par la décision 2014/145.
6        Les considérants 1 et 3 de ce règlement énoncent :
« (1)      Le 6 mars 2014, les chefs d’État ou de gouvernement des États membres de l’Union [européenne] ont fermement condamné la violation, par la Fédération de Russie, sans qu’il y ait eu provocation, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et ont appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément aux accords concernés. Ils ont demandé à la Fédération de Russie de permettre un accès immédiat à des observateurs internationaux. [...]
[...]
(3)      Les chefs d’État ou de gouvernement ont souligné que la solution à la crise devrait être trouvée dans le cadre de négociations entre les gouvernements de l’Ukraine et de la Fédération de Russie, y compris par le recours éventuel à des mécanismes multilatéraux, et que, en l’absence de résultats dans un délai limité, l’Union décidera de mesures supplémentaires, telles que des interdictions de pénétrer sur son territoire, des gels des avoirs et l’annulation du sommet UE-Russie. »
7        L’article 1er dudit règlement prévoit :
« Aux fins du présent règlement, on entend par :
[...]
d)      “ressources économiques”, les avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers, qui ne sont pas des fonds, mais qui peuvent être utilisés pour obtenir des fonds, des biens ou des services ;
[...]
f)      “gel des fonds”, toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ;
g)      “fonds”, les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, et notamment, mais pas exclusivement :
[...]
iii)      les titres de propriété et d’emprunt, tels que les actions, les certificats représentatifs de valeurs mobilières, les obligations, les billets à ordre, les warrants, les obligations non garanties et les contrats sur produits dérivés, qu’ils soient négociés en Bourse ou fassent l’objet d’un placement privé ;
[...] »
8        L’article 2, paragraphe 1, du même règlement dispose :
« Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent. »
9        Les articles 2 bis et 4 à 7 du règlement no 269/2014 prévoient des dérogations à la mesure de gel de fonds.
10      L’article 9, paragraphe 1, de ce règlement énonce :
« Il est interdit de participer, sciemment et volontairement, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner les mesures visées à l’article 2. »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
11      SBK Art est une filiale indirecte de la banque russe Sberbank qui est l’une des entités mentionnées à l’annexe I du règlement no 269/2014 et dont le nom a été ajouté à cette annexe par le règlement d’exécution (UE) 2022/1270 du Conseil, du 21 juillet 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 193, p. 133). Le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas), qui est la juridiction de renvoi, précise que, SBK Art étant liée à Sberbank, les fonds que la première de ces deux entités possède, détient ou contrôle ont également été gelés en application de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014.
12      STAK est une entité de droit néerlandais qui détient en fiducie les actions de Fortenova GroupTopCo BV, qui est un actionnaire indirect de Fortenova Grupa d.d., une société de droit croate, active dans les secteurs du commerce en détail, de la production alimentaire et de l’agriculture. À ce titre, STAK émet des certificats d’actions de Fortenova GroupTopCo et verse des dividendes aux titulaires de ces certificats.
13      SBK Art détient 41,82 % de ces certificats d’actions. Open Pass et VTB Bank (Europe) détiennent respectivement 27,52 % et 7,27 % de ces certificats. En tant que fiduciaire des actions de Fortenova GroupTopCo, STAK exerce les droits de vote attachés à celles-ci après avoir obtenu l’approbation préalable des titulaires desdits certificats. Cette approbation est accordée lors d’une assemblée.
14      Conformément à la charte de gestion de STAK, tous les titulaires des certificats d’actions avec droit de vote sont autorisés à assister et à intervenir en personne à une telle assemblée ou à s’y faire représenter. Chaque certificat donne droit à une voix.
15      Le 9 août 2022, le conseil d’administration de STAK a convoqué les titulaires des certificats d’actions à la prochaine assemblée, prévue le 18 août 2022 à Amsterdam (Pays-Bas), en annonçant que les titulaires faisant l’objet de mesures restrictives seraient privés de l’exercice des droits attachés à ces certificats et, notamment, de leur droit de vote à l’assemblée.
16      L’ordre du jour de l’assemblée prévue le 18 août 2022 comportait une proposition de résolution introduite par Open Pass, visant à modifier la charte de gestion et les statuts de STAK en ce qui concerne les règles en matière de gouvernance d’entreprise, à savoir celles portant sur le quorum et la majorité requis pour adopter certaines décisions.
17      Le 17 août 2022, SBK Art a annoncé qu’elle se ferait représenter à l’assemblée et, le 18 août 2022, elle a tenté d’exercer à la fois électroniquement et physiquement les droits de vote attachés à ses certificats d’actions. Toutefois, le représentant de SBK Art s’est vu refuser l’accès à cette assemblée ainsi qu’au dispositif de vote électronique. STAK a, par ailleurs, informé, ce même jour, SBK Art que, compte tenu des mesures restrictives imposées par l’Union et par les États-Unis d’Amérique eu égard aux actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine, SBK Art n’était pas autorisée à exercer ses droits de vote et qu’un vote émis par celle-ci ne pouvait pas être pris en compte.
18      La majorité requise pour adopter des décisions lors de l’assemblée du 18 août 2022 n’ayant pas été atteinte, le conseil d’administration de STAK a invité, le 19 août 2022, les titulaires des certificats d’actions à une deuxième assemblée prévue le 30 août 2022. Il a de nouveau annoncé que les votes des personnes faisant l’objet de mesures restrictives ne seraient pas reconnus.
19      Par jugement du 6 septembre 2022, le juge des référés du rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam, Pays-Bas) a accueilli une demande en référé introduite par SBK Art tendant, notamment, à ordonner à STAK d’admettre, pendant la période allant jusqu’au 31 décembre 2022, sa participation à toute assemblée et d’accepter les droits de vote attachés à ses certificats d’actions. En conséquence de ce jugement, une troisième assemblée, qui avait été convoquée pour se tenir le 8 septembre 2022, a été annulée.
20      Par décision du 29 décembre 2022, le Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam, Pays-Bas) a annulé le jugement du juge des référés du rechtbank Amsterdam (tribunal d’Amsterdam) et a rejeté la demande de SBK Art mentionnée au point précédent du présent arrêt.
21      SBK Art s’est pourvue en cassation contre la décision du 29 décembre 2022 du Gerechtshof Amsterdam (cour d’appel d’Amsterdam) devant la juridiction de renvoi. Selon cette dernière juridiction, le litige dont elle est saisie soulève deux questions. La première question est de savoir si le gel des fonds, au sens de l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014, implique qu’un titulaire de certificats d’actions, tel que SBK Art, ne peut pas exercer les droits de vote et de participation à une assemblée qui sont attachés à ces certificats. La seconde question est de savoir si la nature et la teneur de la proposition inscrite à l’ordre du jour d’une telle assemblée et le sens dans lequel le titulaire desdits certificats entend voter sont, dans ce contexte, pertinents.
22      À cet égard, la juridiction de renvoi observe, d’une part, qu’une interprétation de l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 en ce sens que le gel des fonds impliquerait l’impossibilité d’exercer les droits de vote et de participation à une assemblée qui sont attachés aux certificats d’actions répondrait à la définition large du gel des fonds et au principe selon lequel les mesures restrictives doivent avoir l’impact le plus important possible sur la personne qu’elles visent.
23      D’autre part, une interprétation restrictive de la notion de « gel des fonds », en vertu de laquelle un tel gel n’empêcherait pas, en tout ou en partie, l’exercice des droits de vote et de participation à une assemblée serait conforme au principe de proportionnalité. En effet, les mesures restrictives ne devraient pas causer des effets disproportionnés sur les personnes visées par elles. Or, l’objectif des mesures restrictives pourrait précisément être atteint en bloquant l’exécution des décisions prises à la suite de l’exercice du droit de vote ou en privant ces décisions de tout effet juridique. Il serait également concevable que la personne visée par ces mesures soit empêchée d’exercer le droit de participer à l’assemblée et celui de voter lors de celle-ci lorsque la décision faisant l’objet de ce vote est susceptible d’entraîner des conséquences sur les fonds telles que celles décrites à l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014, à savoir des changements sur le volume, le montant, la localisation, la propriété, la possession, la nature, la destination des fonds ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles. Pour autant, une telle interprétation, qui ferait dépendre l’interdiction de l’exercice du droit de participer à l’assemblée et de celui de voter lors de celle-ci des conséquences concrètes qu’un tel exercice aurait sur les fonds, pourrait compromettre l’objectif de clarté et d’effectivité des mesures restrictives.
24      Dans ces conditions, le Hoge Raad der Nederlanden (Cour suprême des Pays-Bas) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)      Le gel de fonds au sens de l’article 1er, [sous f)], du règlement no 269/2014 doit-il être interprété, à l’égard de certificats d’actions appartenant aux personnes physiques ou aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I, ou que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés possèdent, détiennent ou contrôlent, en ce sens que les droits de participation aux assemblées et de vote, attachés aux certificats d’actions, ne peuvent pas être exercés, en tout cas tant que le titulaire d’un certificat concerné ne subit pas, de ce fait, un préjudice disproportionné ?
2)      La réponse à la [première] question [...] sera-t-elle différente si, dans le cas d’espèce, compte tenu à la fois de la nature et de la teneur de la décision inscrite à l’ordre du jour et de la position exprimée par le titulaire d’un certificat concerné sur celle-ci, l’exercice des droits de participation aux assemblées et de vote peut conduire à un mouvement, [à un] transfert, [à une] modification, [à une] utilisation, [à une] manipulation de fonds ou [à un] accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles au sens de l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 ? »
Sur la demande de réouverture de la phase orale de la procédure
25      Par acte déposé au greffe de la Cour le 31 octobre 2025, SBK Art a demandé que soit ordonnée la réouverture de la phase orale de la procédure, en application de l’article 83 du règlement de procédure de la Cour.
26      À l’appui de sa demande, SBK Art fait valoir, premièrement, que la Cour ne dispose pas d’informations importantes pour rendre son arrêt. En effet, contrairement à ce que propose M. l’avocat général au point 63 de ses conclusions, la qualification des droits de vote de « ressources économiques », au sens de l’article 1er, sous d), du règlement no 269/2014, n’entraînerait pas automatiquement le gel de ces droits, dans la mesure où l’exercice desdits droits ne permettrait pas toujours d’obtenir des fonds, des biens ou des services. Par ailleurs, aux points 55 et 56 de ses conclusions, M. l’avocat général aurait effectué des constatations factuelles inexactes, en ce qui concerne le quorum devant être atteint, au sein de STAK, pour l’adoption de certaines décisions. En outre, contrairement à ce qui est exposé au point 49 de ces conclusions, aucune des dérogations prévues aux articles 2 bis et 4 à 7 du règlement no 269/2014 ne serait applicable aux droits de vote. Deuxièmement, M. l’avocat général aurait omis de tenir compte, dans ses conclusions, des conséquences disproportionnées qu’une interdiction totale d’exercice des droits de vote et de participation à l’assemblée aurait sur les droits fondamentaux de SBK Art. Or, l’issue de plusieurs procédures devant des juridictions nationales dépendrait de la question de savoir si l’interdiction d’exercice de ces droits pouvait être évitée en présence de telles conséquences. Troisièmement, M. l’avocat général aurait abordé dans ses conclusions des éléments qui n’auraient pas été discutés entre les parties dans leurs observations écrites, tels que, notamment, le risque de contournement des mesures de gel.
27      À cet égard, il convient de rappeler que, en vertu de l’article 252, second alinéa, TFUE, l’avocat général présente publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires qui, conformément au statut de la Cour de justice de l’Union européenne, requièrent son intervention. La Cour n’est liée ni par ces conclusions ni par la motivation au terme de laquelle l’avocat général parvient à celles-ci (arrêt du 30 octobre 2025, Qassioun, C‑790/23, EU:C:2025:838, point 34).
28      Par ailleurs, le statut de la Cour de justice de l’Union européenne et le règlement de procédure ne prévoient pas la possibilité pour les parties ou les intéressés visés à l’article 23 de ce statut de présenter des observations en réponse aux conclusions présentées par l’avocat général. Le désaccord d’une partie ou d’un tel intéressé avec les conclusions de l’avocat général, quelles que soient les questions qu’il examine dans celles-ci, ne peut, par conséquent, constituer en lui-même un motif justifiant la réouverture de la procédure orale (arrêt du 4 septembre 2025, Nissan Iberia, C‑21/24, EU:C:2025:659, point 31).
29      Ainsi, dans la mesure où la demande de réouverture de la phase orale de la procédure présentée par SBK Art tend à permettre à celle-ci de répondre à la position prise par M. l’avocat général dans ses conclusions, elle ne saurait être accueillie.
30      Cela étant, en vertu de l’article 83 de son règlement de procédure, la Cour peut, à tout moment, l’avocat général entendu, ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure, notamment si elle considère qu’elle est insuffisamment éclairée, ou lorsqu’une partie a soumis, après la clôture de cette phase, un fait nouveau de nature à exercer une influence décisive sur la décision de la Cour, ou encore lorsque l’affaire doit être tranchée sur la base d’un argument qui n’a pas été débattu entre les parties ou les intéressés visés à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
31      En l’occurrence, après avoir entendu M. l’avocat général, la Cour considère qu’elle dispose, au terme de la phase écrite de la procédure et de l’audience qui s’est tenue devant elle, de tous les éléments nécessaires pour répondre aux questions posées par la juridiction de renvoi. En outre, la demande de réouverture de la phase orale de la procédure ne révèle aucun fait nouveau de nature à pouvoir exercer une influence décisive sur la décision que la Cour est appelée à rendre dans la présente affaire. Enfin, cette affaire ne nécessite pas d’être tranchée sur la base d’un argument qui n’aurait pas été débattu entre les parties et les intéressés visés à l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne.
32      Il n’y a, dès lors, pas lieu d’ordonner la réouverture de la phase orale de la procédure.
Sur les questions préjudicielles
33      Par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 doit être interprété en ce sens que le gel des fonds, au sens de cette disposition, empêche, de manière absolue ou, le cas échéant, sous certaines conditions, une personne ou une entité, ou une personne ou une entité qui lui est associée, dont le nom est inscrit à l’annexe I de ce règlement, d’exercer les droits de participer à une assemblée de titulaires de certificats d’actions au titre des certificats dont cette personne ou cette entité est titulaire et de voter lors de celle‑ci.
34      À titre liminaire, il y a lieu de relever que sont gelés, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014, tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes, ou aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes qui leur sont associés, énumérés à l’annexe I de ce règlement, de même que tous les fonds et ressources économiques que ces personnes physiques ou morales, entités ou organismes possèdent, détiennent ou contrôlent.
35      Selon l’article 1er, sous g), iii), du règlement no 269/2014, la notion de « fonds » comprend, entre autres, les titres de propriété et d’emprunt tels que les actions et les certificats représentatifs de valeurs mobilières, de sorte que des certificats d’actions, tels que ceux en cause dans le litige au principal, constituent des fonds au sens de cette disposition. Partant, contrairement à ce que soutient SBK Art dans ses observations écrites, de tels certificats ne sauraient être considérés comme étant des « ressources économiques », au sens de l’article 1er, sous d), de ce règlement, étant donné que cette dernière disposition définit les ressources économiques comme étant des avoirs de toute nature, corporels ou incorporels, mobiliers ou immobiliers qui ne sont pas des fonds.
36      En outre, l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 définit le « gel des fonds » comme étant « toute action visant à empêcher tout mouvement, transfert, modification, utilisation, manipulation de fonds ou accès à ceux-ci qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles ».
37      Cette disposition doit être interprétée, selon une jurisprudence constante, en tenant compte non seulement de ses termes, mais également du contexte dans lequel elle s’inscrit, ainsi que des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (arrêts du 17 novembre 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, point 12, et du 1er août 2025, Alace et Canpelli, C‑758/24 et C‑759/24, EU:C:2025:591, point 91).
38      Ainsi, étant donné que les certificats représentatifs de valeurs mobilières constituent des fonds au sens de l’article 1er, sous g), iii), du règlement no 269/2014, l’exercice des droits conférés par ces certificats afin que les titulaires de ceux-ci participent à une assemblée des titulaires de tels certificats et votent lors de celle‑ci constitue un acte d’utilisation de ces certificats qui, à ce titre, doit être qualifié d’« utilisation de fonds », au sens de l’article 1er, sous f), de ce règlement.
39      Or, et comme M. l’avocat général l’a relevé en substance au point 30 de ses conclusions, il se déduit du libellé de cette disposition que le second membre de phrase de ladite disposition, à savoir « qui aurait pour conséquence un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature, de leur destination ou toute autre modification qui pourrait en permettre l’utilisation, y compris la gestion de portefeuilles », se réfère à l’ensemble des actions visées au premier membre de phrase de cet article 1er.
40      S’agissant de l’exercice de droits de participation à une assemblée et de vote lors de celle-ci, cet exercice entraîne, ne serait-ce qu’indirectement, une ou plusieurs des conséquences sur les fonds, visées par la même disposition, telles qu’un changement de leur volume, de leur montant, de leur localisation, de leur propriété, de leur possession, de leur nature ou de leur destination. En effet, un tel exercice conduit à l’adoption, par l’assemblée en question, de décisions qui influent nécessairement sur l’état et le fonctionnement de la société, et, par conséquent, au moins indirectement sur sa valeur ainsi que, partant, sur la valeur estimée des actions ou des certificats d’actions dont la personne faisant l’objet de mesures restrictives est le titulaire.
41      Il s’ensuit que l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 doit être interprété en ce sens que le gel de fonds, au sens de cette disposition, empêche, de manière absolue et sans conditions, l’exercice, par des personnes visées par une mesure restrictive, de leurs droits attachés à des certificats d’actions afin qu’ils participent à l’assemblée des titulaires de tels certificats et votent lors de celle-ci.
42      Certes, les interprétations de l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 envisagées par la juridiction de renvoi dans sa demande de décision préjudicielle et préconisées par SBK Art dans ses observations écrites, selon lesquelles une telle utilisation de certificats d’actions ne serait prohibée qu’en fonction de la teneur des propositions inscrites à l’ordre du jour de l’assemblée ou en fonction de l’intention de vote des titulaires des certificats d’actions, seraient constitutives d’une restriction moins contraignante pour les droits des personnes visées par une mesure de gel de fonds et, notamment, pour leur droit de propriété garanti par l’article 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.
43      Toutefois, il suffit de relever, pour écarter ces interprétations, que, si l’une de celles-ci était retenue, l’objectif ayant été assigné à l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014, qui consiste à ce que le gel de fonds ait pour conséquence de limiter au maximum les opérations susceptibles d’être engagées sur des fonds gelés (voir, par analogie, arrêt du 11 novembre 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, point 43), serait entravé.
44      Ainsi que l’ont relevé dans leurs observations écrites STAK, les gouvernements autrichien et néerlandais ainsi que la Commission européenne, lesdites interprétations seraient susceptibles de faciliter un contournement des mesures de gel de fonds instaurées par le règlement no 269/2014, et ce alors même que l’article 9, paragraphe 1, de celui-ci interdit de participer, sciemment et volontairement, à des activités ayant pour objet ou pour effet de contourner ces mesures.
45      En effet, si de telles interprétations étaient admises, chaque fois qu’une assemblée serait convoquée, il serait nécessaire, pour déterminer si les titulaires de certificats d’actions qui sont soumis à un gel de fonds peuvent participer à cette assemblée et voter lors de celle‑ci, de vérifier, en fonction de la nature des propositions inscrites à l’ordre du jour de cette assemblée ou de l’intention de vote de la personne concernée, si l’exercice de ces droits entraînerait des conséquences directes ou indirectes sur les fonds en question.
46      Or, d’une part, les conséquences que l’exercice des droits de participation à une assemblée et de vote lors de celle-ci auront sur ces certificats pourraient ne pas être aisément et immédiatement déterminables sur la seule base du contenu de la proposition inscrite à l’ordre du jour de cette assemblée. Ainsi, il existerait un risque que les personnes visées par les mesures restrictives soient autorisées à exercer leurs droits découlant des certificats d’actions qu’elles détiennent, en dépit de l’existence de conséquences sur la valeur estimée de ces certificats, ce qui viderait de sa substance le gel de fonds ayant frappé les mêmes certificats (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre 2007, Möllendorf et Möllendorf-Niehuus, C‑117/06, EU:C:2007:596, point 58, ainsi que du 11 novembre 2021, Bank Sepah, C‑340/20, EU:C:2021:903, point 65).
47      D’autre part, s’agissant de l’interprétation selon laquelle l’exercice des droits de vote attachés à des certificats d’actions ne serait prohibé qu’en fonction de l’intention de vote des titulaires de ces certificats, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 46 de ses conclusions, le droit de vote est libre, de sorte qu’il est impossible de s’assurer que le titulaire d’un certificat d’actions frappé d’une mesure de gel de fonds votera dans le sens qu’il aurait indiqué.
48      En outre, la seule considération selon laquelle l’interprétation de l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014, mentionnée au point 41 du présent arrêt, entraîne des effets négatifs d’une grande ampleur sur le droit de propriété des personnes visées par un gel de fonds ne suffit pas pour justifier d’écarter cette interprétation au profit de celles préconisées par SBK Art, envisagées au point 42 du présent arrêt.
49      En effet, d’une part, même entendu largement, le « gel de fonds » n’est pas censé priver les personnes visées de leur propriété, une telle mesure étant, ainsi qu’il découle de l’article 6 de la décision 2014/145, temporaire et réversible par nature (voir, par analogie, arrêt du 15 décembre 2022, Instrubel e.a., C‑753/21 et C‑754/21, EU:C:2022:987, point 50 ainsi que jurisprudence citée).
50      D’autre part, la Cour a rappelé que les mesures restrictives comportent, par définition, des effets qui affectent le droit de propriété causant ainsi des préjudices aux personnes visées par ces mesures (voir, en ce sens, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 149, et du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil, C‑729/18 P, EU:C:2020:499, point 81).
51      La Cour a aussi jugé que l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale qui, ainsi qu’il ressort des considérants 1 et 3 du règlement no 269/2014, et conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, est poursuivi par ce règlement est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour les personnes soumises aux mesures restrictives (voir, par analogie, arrêts du 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, point 150, et du 25 juin 2020, VTB Bank/Conseil, C‑729/18 P, EU:C:2020:499, point 82).
52      Par ailleurs, il convient de relever que le législateur de l’Union a prévu, aux articles 2 bis et 4 à 7 du règlement no 269/2014, des dérogations aux mesures de gel de fonds, afin de tenir compte, notamment, des intérêts des personnes dont les fonds ont été gelés (voir, par analogie, arrêt du 29 novembre 2018, National Iranian Tanker Company/Conseil, C‑600/16 P, EU:C:2018:966, points 85 et 86). Il s’ensuit que, si une telle personne estime qu’elle remplit les conditions de l’une de ces dérogations, elle peut, outre les cas où les fonds sont débloqués automatiquement, solliciter le déblocage de ceux-ci auprès des autorités compétentes.
53      Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre aux questions préjudicielles que l’article 1er, sous f), du règlement no 269/2014 doit être interprété en ce sens que le gel des fonds, au sens de cette disposition, empêche, de manière absolue et sans conditions, une personne ou une entité, ou une personne ou une entité qui lui est associée, dont le nom est inscrit à l’annexe I de ce règlement, d’exercer les droits de participer à une assemblée de titulaires de certificats d’actions au titre des certificats dont cette personne ou cette entité est titulaire et de voter lors de celle-ci.
Sur les dépens
54      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.
Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) dit pour droit :
L’article 1er, sous f), du règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, tel que modifié par le règlement d’exécution (UE) 2022/1354 du Conseil, du 4 août 2022,
doit être interprété en ce sens que :
le gel des fonds, au sens de cette disposition, empêche, de manière absolue et sans conditions, une personne ou une entité, ou une personne ou une entité qui lui est associée, dont le nom est inscrit à l’annexe I du règlement no 269/2014, tel que modifié par le règlement d’exécution 2022/1354, d’exercer les droits de participer à une assemblée de titulaires de certificats d’actions au titre des certificats dont cette personne ou cette entité est titulaire et de voter lors de celle-ci.
Signatures
*      Langue de procédure : le néerlandais.