61988CC0064_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1. De onderhavige niet-nakomingsprocedure tegen de Franse Republiek heeft betrekking op bepalingen op het gebied van het gemeenschappelijk visserijbeleid.
2. Verordening (EEG) nr. 171/83 van de Raad van 25 januari 1983 houdende bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden (1) alsmede verordening (EEG) nr. 3094/86 (2) - die deze met ingang van 1 januari 1987 heeft vervangen - behelzen verschillende bepalingen om het in hun titel genoemde doel te bereiken. In deze procedure zijn alleen die over de (minimum-)maaswijdte (3), het nettoebehoren (voorzieningen) (4), de bijvangsten (5) en de minimumvismaat (6) van belang.
3. Volgens artikel 1, lid 1, van de verordeningen (EEG) nrs. 2057/82 (7) en (sinds 1 augustus 1987) 2241/87 (8) inspecteert elke Lid-Staat de vissersvaartuigen die de vlag van een Lid-Staat voeren of in een Lid-Staat zijn geregistreerd en die zich bevinden in de havens op zijn grondgebied of in de onder zijn soevereiniteit of jurisdictie vallende maritieme wateren, ten einde te waarborgen dat alle geldende regelingen met betrekking tot de instandhoudings- en controlemaatregelen worden nageleefd. (9)
4. Volgens artikel 1, lid 2, van de verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87 nemen de Lid-Staten tegen de kapitein van het betrokken vaartuig (of tegen andere verantwoordelijke personen) strafrechtelijke of administratieve stappen, wanneer zij een inbreuk op voornoemde bepalingen vaststellen.
5. De Commissie verwijt verweerster, dat zij ten aanzien van genoemde instandhoudingsmaatregelen haar verplichtingen tot controle en vervolging van overtredingen niet is nagekomen.
6. De Commissie concludeert dat het den Hove behage:
- overeenkomstig artikel 169, tweede alinea, EEG-Verdrag vast te stellen dat de Franse Republiek, door niet te zorgen voor een controle die de naleving waarborgt van de technische instandhoudingsmaatregelen voorzien in 's Raads verordeningen nrs. 171/83 en 3094/86, de krachtens de artikelen 1 van 's Raads verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
- de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
7. De Franse Republiek concludeert tot verwerping van het beroep en verwijzing van de Commissie in de kosten, op grond dat zij de betrokken verplichtingen is nagekomen.
8. Dit betoog evenals andere feitelijke bijzonderheden behoeven hier niet nader te worden uiteengezet. In het kader van mijn juridische beschouwing kom ik hierop terug en verwijs voor de rest naar het rapport ter terechtzitting.
B - Juridische beschouwing
I - Voorwerp en ontvankelijkheid van het beroep
9. 1. Partijen bij de onderhavige artikel 169-procedure twisten niet over de uitlegging van de bepalingen waarmee de vordering samenhangt, maar over het punt of de vordering is bewezen.
10. Hoewel deze vraag reeds bij het begin van het geding rees, omdat Frankrijk de niet-nakoming al in het verweerschrift bestreed, heeft de discussie zich naderhand op één punt toegespitst. De Commissie heeft in de precontentieuze procedure en in haar memories namelijk gerefereerd aan bepaalde dienstreisverslagen van haar ambtenaren, die inspectiewerkzaamheden van de Franse instanties hadden bijgewoond overeenkomstig artikel 12, leden 3 en 4, van de verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87. Deze rapporten zouden aanzienlijke tekortkomingen bij de controle en de vervolging van overtredingen aan het licht hebben gebracht. Daar de Commissie deze rapporten als vertrouwelijk heeft aangemerkt (10), heeft het Hof de Commissie verzocht niet-vertrouwelijke versies over te leggen; daarop heeft zij samenvattingen van genoemde rapporten overgelegd, waarin een aantal gegevens onherkenbaar waren gemaakt, zoals de namen van de betrokken vissers, van de autoriteiten en van de inspecteurs. Daar de Commissie van opvatting was, dat de identiteit van de genoemde personen en instellingen evenmin via omwegen, door deductie en vergelijking, te achterhalen mocht zijn, werden op dezelfde wijze de juiste data en plaatsen van de inspectie geschrapt. Alleen het jaar en de chronologische volgorde van de inspecties zijn nog te herkennen. Verweerster is van mening, dat de overgelegde documenten niet mogen worden gebruikt als bewijs van de grieven. Zij stelt, zich tegen de aldus gestaafde grieven niet effectief te kunnen verdedigen, omdat zij bij gebreke van gegevens over plaats, tijd, betrokken personen en instanties niet in staat is, de afzonderlijke in de documenten van de Commissie bedoelde gebeurtenissen te identificeren. De Commissie is daarentegen de opvatting toegedaan, dat Frankrijk hiertoe door vergelijking met de dienovereenkomstige rapporten van nationale ambtenaren zeer wel in staat is.
11. Door deze discussie is echter enigszins op de achtergrond geraakt, wat het eigenlijke onderwerp van de inbreukprocedure is. Pas wanneer dat vaststaat kunnen wij beoordelen, in hoeverre het beroep ontvankelijk en - in het licht van de aangevoerde bewijsmiddelen - gegrond is.
12. 2. Op het eerste gezicht lijkt de grief van de Commissie een hechte eenheid te vormen, terwijl deze in werkelijkheid drie verschillende aspecten bevat die logisch op elkaar volgen.
13. a) Ten einde te zorgen voor een volgens de regels uitgevoerde controle en vervolging als hier bedoeld, moet de betrokken Lid-Staat die werkzaamheden in de eerste plaats op een bepaalde manier organiseren. Dat aspect van de aan de Lid-Staten opgelegde verplichting wordt in artikel 2, lid 1, tweede alinea, van de verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87 nogmaals bevestigd. Volgens die bepaling "moeten de Lid-Staten erop toezien", dat de in artikel 1 van de respectievelijk toepasselijke verordening bedoelde bepalingen en maatregelen worden nageleefd. Zulke organisatorische maatregelen zijn om verschillende redenen noodzakelijk. Voor de vervolging van overtredingen door de vissers is - evenals in het geval van de omzetting van richtlijnen - een wettelijke grondslag nodig, die de bijzonderheden van de sancties en de procedure regelt. Zoal geen wettelijke, dan toch zeker administratieve organisatiemaatregelen zijn nodig om de controle naar behoren te waarborgen. Onder meer moet worden vastgesteld het precieze voorwerp van de controlemaatregelen (met vermelding van de toepasselijke bepalingen van het gemeenschapsrecht), de bevoegdheden, al naar de omstandigheden ook de plaatsen en tijdstippen alsmede de omvang van de controle. Zonder een dergelijk organisatorisch kader kunnen de Lid-Staten de op hen rustende taken ter plaatse niet goed uitvoeren.
14. Het beroep van de Commissie omvat mede dit organisatorische aspect. De Commissie verwijst in het petitum van haar verzoekschrift naar voornoemde formulering van de verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87 en verzoekt vast te stellen, dat Frankrijk inbreuk op die verordeningen heeft gemaakt "en n' assurant pas un contrôle garantissant le respect des mesures techniques de conservation prévues par les règlements n s 171/83 et 3094/86 du Conseil (...)". (11) De rest van de inhoud van het verzoekschrift wijst in dezelfde richting. Zo wordt onder 1.3 gesteld, dat Frankrijk inbreuk op de genoemde bepalingen heeft gemaakt "en ne faisant pas pleinement respecter des mesures techniques (...)", terwijl onder 2.1 naar de schriftelijke ingebrekestelling wordt verwezen, waarin sprake was van de verplichting van Frankrijk, de naleving van bepaalde technische maatregelen te garanderen ("garantir") (12).
15. In dat kader past ook de grief, dat Frankrijk met betrekking tot de maaswijdte en de minimumvismaat nationale in plaats van communautaire normen heeft toegepast (13); deze grief is begripsmatig al gericht tegen de organisatie van de door de Lid-Staten te nemen maatregelen, want er wordt mee geïmpliceerd dat een wettelijke of administratieve regeling bestaat en wordt gecontroleerd, die inhoudelijk met de communautaire bepalingen over technische instandhoudingsmaatregelen in tegenspraak is.
16. b) Als logisch gevolg (14) van het tot nu toe omschreven eerste deel van de grief verwijt de Commissie Frankrijk - in de tweede plaats - tekortkomingen bij de feitelijke uitvoering van de controle. In aanvulling van het petitum, dat - zoals ook uit de eerder aangehaalde passage blijkt - ook dit aspect omvat, wordt hierover op bladzijde 8 van het verzoekschrift verklaard: "l' État membre qui n' assume pas en fait ses obligations de contrôle porte atteinte à la solidarité entre Etats membres et à l' égalité de traitement des pêcheurs qui sont à la base même de contraintes imposées par la politique commune de conservation des ressources halieutiques". (15)
17. c) Het derde onderdeel van deze logische reeks, die in zijn geheel de grief van de Commissie vormt, betreft de ontoereikende vervolging van de overtredingen door de vissers van de bepalingen betreffende de instandhoudingsmaatregelen. Pas door de oplegging van sancties en het daarvan uitgaande afschrikkend effect - individueel en algemeen - is in de opzet van de verordeningen nrs. 2057/82 en 2241/87 de naleving van die bepalingen gewaarborgd. De Commissie laakt derhalve niet alleen, dat tussen de door de Franse autoriteiten geconstateerde overtredingen en die die in werkelijkheid hadden kunnen worden geconstateerd een kloof gaapt, maar ook "l' absence corrélative de poursuites administratives ou pénales". (16)
18. 3. Nu moet worden nagegaan, of en in hoeverre het beroep met het aldus omschreven voorwerp ontvankelijk is. Zo een onderzoek is bij procedures krachtens artikel 169 EEG-Verdrag vanuit het oogpunt van overeenstemming tussen precontentieuze en contentieuze procedure steeds geboden, wanneer de betrokken Lid-Staat een gedraging wordt verweten, die niet duidelijk als een continu handelen of nalaten kan worden opgevat. In casu is zo een duidelijke kwalificatie althans wegens het tweede en derde onderdeel van het voorwerp van het beroep niet mogelijk, omdat het daar gaat om op zich zelf staande gedragingen. Het gaat om de individuele gevallen, waarin Frankrijk volgens de Commissie in strijd met zijn verplichtingen controle (evenals, als gevolg daarvan, de gerechtelijke vervolging van overtredingen van de vissers) heeft nagelaten.
19. Volgens vaste rechtspraak van het Hof wordt het voorwerp van een krachtens artikel 169 EEG-Verdrag ingesteld beroep afgebakend in de in die bepaling voorziene precontentieuze procedure. (17) De schriftelijke ingebrekestelling zelf, bedoeld om de Lid-Staat de mogelijkheid tot weerwoord te bieden, welke mogelijkheid een wezenlijke waarborg vormt en waarvan de regelmatigheid van de procedure afhangt (18), dient er toe het voorwerp van het geschil te bepalen. (19) Voorts moeten het met redenen omkleed advies van de Commissie en het beroep op dezelfde overwegingen en middelen berusten. (20)
20. a) Wat de organisatorische kant van de verplichtingen betreft, waarover de Commissie in het contentieuze deel van de procedure klaagt, deze grief valt mijns inziens al in de schriftelijke ingebrekestelling en evenzo in het met redenen omkleed advies te lezen. De ingebrekestelling van 21 december 1984 is weliswaar primair gebaseerd op hetgeen de inspecteurs van de Commissie naar hun zeggen ter plaatse hebben geconstateerd, maar de Commissie betoogde dat met betrekking tot de vier betrokken instandhoudingsmaatregelen geen dan wel (met betrekking tot de problemen van de maaswijdte en de voorzieningen) slechts zeer beperkte controles werden uitgevoerd, althans dat de communautaire bepalingen (inzake de minimumvismaat) niet werden toegepast. Voor de Commissie ging het evenwel duidelijk niet om op zich zelf staande onvolkomenheden bij de controle op en vervolging van inbreuken, maar om het systematisch karakter van de vastgestelde tekortkomingen. Als toelichting op de grief, dat in de territoriale wateren de controle op maaswijdte en voorzieningen slechts beperkt is, wordt gezegd:
"A chaque occasion où des navires ont fait l' objet d' un contrôle en mer en présence d' inspecteurs de la Commission, il a été observé que le maillage des filets ou leurs dispositifs contrevenaient au règlement n
171/83 du Conseil, titre I; cependant, le service d' inspection de votre gouvernement n' a pris aucune mesure immédiate à cet égard et, en général, aucune mesure pénale ou administrative ultérieure n' a été prise." (21)
21. Hetzelfde geldt voor de problemen met betrekking tot bijvangsten en minimumvismaat; ook hier gaat het de Commissie kennelijk om de systematische niet-toepassing van de door het gemeenschapsrecht voorgeschreven mechanismen:
"Les missions des inspecteurs de la Commission dans les ports ont montré qu' il n' y a aucun contrôle des prises accessoires et que, en particulier dans les ports du golfe de Gascogne, il n' y a aucune application des dispositions communautaires relatives aux tailles minimales des poissons prévues dans le règlement n
171/83 du Conseil, titre III; lorsqu' une réglementation est appliquée, il s' agit des mesures nationales relatives aux tailles des poissons, qui sont moins strictes que la réglementation communautaire, ce qui n' est pas conforme à l' article 1 du règlement n 2057/82." 21
Dit citaat gaat ook in op het reeds hiervoor besproken aspect, dat een behoorlijke organisatie van de controle vanzelfsprekend niet is gewaarborgd, wanneer de betrokken Lid-Staat bij wet of administratieve maatregel technische bepalingen vaststelt en controleert, die een andere inhoud hebben dan de communautaire voorschriften.
22. Ik merkte daarnet op dat, voor zover de Commissie juist het systematisch karakter van de vastgestelde nalatigheden bij de controle aan de kaak heeft gesteld, zij zich daarmee althans indirect ook tegen een onvoldoende organisatie van de controle keert. Ik geloof niet, dat een dergelijke conclusie gewaagd of zelfs ontoelaatbaar is. Met de schriftelijke ingebrekestelling verzoekt de Commissie de Franse regering om een antwoord en niet de individuele nationale ambtenaren, die in strijd met het gemeenschapsrecht handelden. Deze had zich - indien dat al mogelijk was geweest - slechts met de grootste moeite kunnen uitspreken over de handelwijze van die individuele ambtenaren, voor zover een dergelijke individuele handelwijze aan de vastgestelde nalatigheden ten grondslag lag. Overigens zou een dergelijke actie van de Commissie als maatregel tot handhaving van het gemeenschapsrecht slechts beperkte waarde hebben gehad. Want als de gebreken bij de controle zo wijd verbreid waren als de Commissie Frankrijk voorhoudt, konden individuele maatregelen - die Frankrijk in zijn antwoord had kunnen noemen - daaraan maar weinig doen.
23. Daarentegen was het mogelijk en redelijk, van Frankrijk een reactie op organisatorisch niveau te verwachten: mogelijk omdat de regering aan de Commissie de bestaande en eventueel net getroffen wettelijke en administratieve maatregelen had kunnen voorleggen, die volgens haar de basis vormden voor een toekomstige regelmatige controle; redelijk omdat dergelijke maatregelen van algemene strekking het meest geschikt zijn, het door de Commissie aan de kaak gestelde totaalbeeld van de controle te verbeteren en daardoor automatisch ook het aantal individuele nalatigheden bij de controle te verminderen.
24. In deze lijn ligt ook het antwoord van de Franse regering. In haar schrijven van 22 januari 1985 wijst zij om te beginnen op bepaalde pogingen, de vissers beter over de geldende regelingen voor te lichten en gaat als volgt verder:
"D' autre part, les services chargés du contrôle font, eux aussi, l' objet d' une mise à jour des connaissances et d' instructions extrêmement précises dans la conduite à tenir. La publicité qui doit être donnée à cette opération devrait permettre une meilleure application des règlements communautaires et faire apparaître progressivement une amélioration au niveau des contrôles. Par ailleurs, la présentation prochaine au Parlement d' un projet de loi précisant les sanctions applicables en cas de violation de la réglementation CEE et augmentant de façon importante les peines encourues par les pêcheurs en infractions devrait favoriser l' action de ses (lire 'ces' ) services."
25. Wij kunnen derhalve vaststellen, dat de in het verzoekschrift opgenomen grief met betrekking tot organisatorische tekortkomingen bij de controle reeds in de ingebrekestelling voorkomt (en ook juist is begrepen).
26. Bij het met redenen omkleed advies van 18 november 1986 ligt de zaak eender. Hierin worden namelijk de in de ingebrekestelling geformuleerde grieven grotendeels letterlijk herhaald en vervolgens uitgediept. Op bladzijde 3 van dit advies heet het, dat de gegevens die de Commissie bij haar inspecties ter plaatse verkreeg, "zeer representatief" zijn. Deze zouden door de inspecties in 1985 volledig worden bevestigd. In punt 2.5 van het advies wordt opnieuw opgemerkt dat, met betrekking tot de minimummaat van bepaalde vissen, nationale in plaats van communautaire bepalingen werden toegepast. Deze grief wordt uitgebreid tot het jaar 1985 alsmede - met verwijzing naar een schrijven van de Franse autoriteiten van 28 mei 1985 - tot de toepassing van de voorschriften inzake de maaswijdte. Overigens heeft de Franse regering op dit met redenen omkleed advies geheel overeenkomstig de hier verdedigde opvatting van de grieven geantwoord: zij heeft immers voornamelijk een toelichting op haar houding ten aanzien van de toepassing van de genoemde technische instandhoudingsmaatregelen gegeven en gewezen op een in 1986 uitgevoerde controle alsmede op bepaalde instructies aan de controlerende ambtenaren, die waren gegeven of werden voorbereid.
27. Bijgevolg kan worden vastgesteld, dat met betrekking tot het eerder omschreven "organisatorische gedeelte" van de grief de schriftelijke ingebrekestelling, het met redenen omkleed advies en het verzoekschrift gelijkluidend zijn.
28. Volledigheidshalve wilde ik nog iets opmerken over het probleem van bepaalde inhoudelijke wijzigingen in de communautaire bepalingen. De Franse autoriteiten hebben in hun antwoord van 21 januari 1987 op het met redenen omkleed advies erop gewezen, dat verordening nr. 3094/86 de vereisten van haar voorgangster, verordening nr. 171/83, in sommige opzichten heeft afgezwakt; het betreft de minimumvismaat (22) en de voorgeschreven minimummaaswijdte. (23) Door die wijzigingen zouden volgens de Franse autoriteiten de vereisten van het gemeenschapsrecht en de praktijk van Frankrijk elkaar op deze punten dekken. In hoeverre dat het geval zou zijn, blijft echter onbeantwoord. Derhalve kan niet worden aangenomen, dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn de betrokken inbreuk geheel was opgeheven. Volgens vaste rechtspraak is het voor de ontvankelijkheid van een beroep wegens niet-nakoming echter alleen beslissend, of de Lid-Staat na afloop van die termijn nog steeds in gebreke was. (24)
29. b) Wat de werkelijke, concrete uitvoering van de controle betreft, ligt het probleem van de overeenstemming tussen het voorwerp van de precontentieuze procedure en dat van het verzoekschrift iets anders. Onmiskenbaar heeft de Commissie tijdens de hele precontentieuze procedure gewezen op gebreken ter zake, die bij voornoemde inspecties van de ambtenaren van de Commissie aan het licht zouden zijn gekomen. Niettemin zou men kunnen stellen, dat de tekortkomingen die in het verzoekschrift aan de kaak worden gesteld, voor zover zij betrekking hebben op het tijdvak na het met redenen omkleed advies (tot en met 1987), anders van aard zijn dan die die in de precontentieuze procedure aan de orde waren. Ik denk echter, dat wij ons hierbij kunnen verlaten op de rechtspraak van het Hof, die in dergelijke gevallen identiteit tussen het voorwerp van de precontentieuze procedure en van het beroep aanneemt, wanneer de gewraakte omstandigheden, voor zover zij zich na de beëindiging van de precontentieuze procedure hebben voorgedaan, van dezelfde aard zijn als die waarover de precontentieuze procedure gaat. (25) Daar de grief van de Commissie - onvoldoende controle op overtredingen van de vissers, althans de controle geschiedde op basis van andere dan de communautaire voorschriften met de dienovereenkomstige consequenties voor de vervolging - ongewijzigd is gebleven, zijn de betrokken nalatigheden onafhankelijk van het tijdstip waarop zij plaatsvonden van "dezelfde aard". Daar komt nog bij, dat het hier behandelde tweede deel van het voorwerp van het beroep, dat op de individuele gevallen van onvoldoende controle betrekking heeft, onlosmakelijk met het eerste deel verbonden is. Blijkens mijn opmerkingen bij het eerste deel beschouwt de Commissie de afzonderlijke controlefeilen niet als het gevolg van individuele ongehoorzaamheid van de betrokken ambtenaar, maar als het gevolg van onvoldoende organisatie door de controlerende autoriteiten. Zij legt dus een verband tussen de afzonderlijke gevallen van onvoldoende controle, door ze tot een gemeenschappelijke oorzaak te herleiden. Bijgevolg kon Frankrijk zijn verdediging tot het eerste deel van de grief beperken, omdat daaronder automatisch ook het tweede deel viel. Overeenkomstig die opvatting heeft verweerster niet alleen in haar antwoorden op de ingebrekestelling (26) en het met redenen omkleed advies (27), maar ook in het verweerschrift (28) gereageerd.
30. c) Hetgeen ik in de voorgaande paragraaf heb betoogd, geldt eveneens voor het aspect van de nalatigheden bij de vervolging van overtredingen van vissers wegens gebrekkige controle. In haar ingebrekestelling (29) en in het met redenen omkleed advies (30) heeft de Commissie de opvatting verdedigd, dat de controle noodzakelijk is om te zorgen voor de naleving van de instandhoudingsmaatregelen (wat tevens de vervolging van overtredingen omvat, zoals ik reeds opmerkte). Dat bij een gebrekkige controle de vervolging van overtredingen evenmin in de vereiste mate is gewaarborgd, spreekt overigens van zelf en behoefde derhalve geen nadere toelichting.
31. 4. Blijkens het voorgaande moet worden vastgesteld, dat het beroep met het hiervoor omschreven voorwerp volledig ontvankelijk is.
II - Gegrondheid van het beroep
32. In zoverre behoeft alleen nog te worden nagegaan, of de Commissie, op wie de bewijslast ter zake rust (31), erin geslaagd is de gestelde inbreuk aan te tonen.
33. 1. In aansluiting op mijn betoog betreffende het voorwerp en de ontvankelijkheid van het beroep wil ik een algemene opmerking maken over de bewijssituatie bij de drie onderdelen van het voorwerp van het beroep. Ik heb reeds uiteengezet, dat de Commissie Frankrijk specifieke nalatigheden op het gebied van de controle en vervolging verwijt, juist voor zover die het gevolg van een gebrekkige organisatie zijn. Mijns inziens moet het beroep van de Commissie slagen wanneer de gestelde tekortkomingen in de organisatie zijn bewezen, zonder dat de met dat verzuim samenhangende afzonderlijke gevallen nog speciaal moeten worden bewezen. Die gevallen zijn het noodzakelijk gevolg van het gebrek aan organisatie, net als bij voorbeeld de inbreuken van nationale autoriteiten op bepalingen van richtlijnen die de betrokken staat nog niet in nationaal recht heeft omgezet. Dat geldt in casu des te meer, daar Frankrijk in de precontentieuze procedure zelf heeft erkend, dat een aantal vissers het optreden van de nationale ambtenaren ter uitvoering van de communautaire regelingen slechts met moeite aanvaardden. Zonder onberispelijke organisatie, en vooral zonder duidelijke instructies aan de ambtenaren, zijn hiaten in de concrete uitvoering van de controle en vervolging in dergelijke omstandigheden onontkomelijk.
34. 2. Vanuit dat standpunt zal ik de afzonderlijke technische instandhoudingsmaatregelen bespreken en nagaan, of Frankrijk ter zake is te kort geschoten in zijn verplichting om voor een behoorlijke controle te zorgen.
35. a) Dit lijkt mij zonder meer bewezen voor de bepalingen inzake de minimummaaswijdte en de minimumvismaat, omdat de Franse autoriteiten in de precontentieuze procedure hebben toegegeven dat de controle werd uitgevoerd op grond van nationale voorschriften die minder streng zijn dan de communautaire. Voor beide gevallen blijkt dit uit een brief van 28 mei 1985 van het staatssecretariaat voor visserij. Volgens die brief worden bij de maaswijdte afwijkingen tot 5 mm van de vereiste minimumwijdte geaccepteerd. Wat de minimumvismaat betreft, moet bij de heek alleen worden ingegrepen, wanneer deze "duidelijk" ondermaats is, namelijk tussen 15 en 25 cm lang is, terwijl volgens bijlage V van verordening nr. 171/83 de minimummaat 30 cm bedroeg.
36. Blijkens voornoemde brief gold een dergelijke regeling niet alleen voor een klein deel van de Franse kustwateren, maar werd op ruime geografische schaal ingevoerd. (32)
37. Dat de aldus omschreven inbreuk tot na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn voortduurde, blijkt uit het antwoord van 21 januari 1987 van de Franse autoriteiten op de opmerkingen van de Commissie. Deze had namelijk in het met redenen omkleed advies (33) betoogd, dat volgens haar inlichtingen de genoemde toleranties met betrekking tot de maaswijdte en de minimumvismaat nog steeds werden geaccepteerd. Het antwoord van de Franse autoriteiten verwijst naar de wijzigingen die verordening nr. 3094/86 in die bepalingen heeft aangebracht, waarna het volgende is te lezen:
"Le gouvernement français estime donc qu' en la matière son attitude a évité des troubles qui auraient retardé la remise en ordre nécessaire d' une activité essentielle pour certaines régions françaises."
38. Volgens de Franse regering was de handelwijze van de Franse autoriteiten met betrekking tot de twee genoemde instandhoudingsmaatregelen sinds de invoering van verordening nr. 3094/86 in overeenstemming met het gemeenschapsrecht; ook indien dat zo was, is dit toch een omstandigheid die voor de gegrondheid van het beroep irrelevant is, net als voor de ontvankelijkheid, omdat die situatie pas is ingetreden lang na het verstrijken van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies had gesteld. (34)
39. b) Voor de twee andere technische instandhoudingsmaatregelen - het nettoebehoren (voorzieningen) en de beperkingen met betrekking tot bijvangsten - bestaat een soortgelijke uitdrukkelijke erkenning niet. Nochtans acht ik de inbreuk bewezen, want het blijkt, dat de inspectiedienst van verweerster de ter plaatse optredende ambtenaren niet alle inlichtingen en instructies heeft gegeven, die voor een regelmatige controle nodig zijn.
40. In de eerste plaats moet worden vastgesteld, dat Frankrijk in zijn antwoord op de ingebrekestelling de grieven van de Commissie slechts in zoverre in twijfel trekt (35), dat het de representativiteit betwist van hetgeen de Commissie beweert bij haar inspecties te hebben vastgesteld. De briefschrijvers doen derhalve geen poging de grieven van de Commissie door bewijsmateriaal over de werkelijk getroffen maatregelen - in positieve zin - te ontzenuwen (wat zonder meer mogelijk was geweest, wanneer Frankrijk zijn verplichtingen op dat punt was nagekomen), maar stellen zich - in negatieve zin - tevreden met het aanvoeren van argumenten tegen de bewijskracht van de constateringen van de Commissie. Hetzelfde geldt voor het verweerschrift.
41. In de tweede plaats worden de grieven van de Commissie noch in het antwoord op de ingebrekestelling noch in het met redenen omkleed advies betwist. Inzonderheid wordt niet beweerd, dat Frankrijk de betrokken verplichtingen is nagekomen.
42. Ook al doet de op deze beide punten duidelijk ontwijkende houding van Frankrijk het vermoeden rijzen dat de door de Commissie gestelde inbreuk werkelijk heeft plaatsgehad, een dwingende conclusie in die zin kan daaruit echter niet worden getrokken en die houding staat daarom op zich beschouwd niet gelijk aan een bewijs.
43. Een dergelijke conclusie is daarentegen wel mogelijk in combinatie met de opmerkingen en produkties van verweerster over de werkelijk getroffen organisatorische maatregelen.
44. In het antwoord van 22 januari 1985 op de schriftelijke ingebrekestelling van de Commissie - dus bijna twee jaar na inwerkingtreding van verordening nr. 171/83 - wordt gezegd, dat de controlediensten van de laatste stand van zaken op de hoogte zouden worden gebracht; door de aan die maatregel te geven publiciteit zou de situatie met betrekking tot de controle geleidelijk aan verbeteren. (36) Dit toont aan, dat althans tot dat tijdstip niet alle vereiste maatregelen waren getroffen. Die situatie duurde voort tot na het verstrijken van de door de Commissie in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. In het antwoord van 21 januari 1987 op dit advies staat in het begin, na een korte herhaling van de grieven van de Commissie, dat niet wordt bestreden dat zich hier of daar nalatigheden konden hebben voorgedaan; het was evenwel niet mogelijk, de uitvoering van de communautaire bepalingen binnen een jaar nadat zij in werking waren getreden te waarborgen. Na bespreking van de wijzigingen door verordening nr. 3094/86 en van de vermeende consequenties daarvan voor de regelmatigheid van de praktijk van Frankrijk (37) staat aan het slot van de brief, dat de Franse regering momenteel bezig is zeer nauwkeurige instructies voor haar diensten op te stellen om zo spoedig mogelijk ervoor te zorgen dat de instandhoudingsbepalingen beter worden nageleefd. Tot op dat tijdstip hadden de Franse diensten dergelijke nauwkeurige instructies dus nog niet gekregen.
45. Blijkens het verweerschrift (38) heeft die uitlating - in ieder geval ook - betrekking op de problemen van de bijvangsten en de voorzieningen. Daarin wordt gesproken van een voorlichtings- en controlecampagne, die volgens de Franse regering voldoet aan de verplichting tot handelen overeenkomstig artikel 1 van verordening nr. 2241/87. Het schrijven dat bij het verweerschrift als bewijs voor de getroffen maatregelen is gevoegd (bijlage II), is echter te laat gekomen (het dateert van 30 juni 1984) en verwijst alleen naar de communautaire bepalingen inzake de maaswijdte.
46. Het totaalbeeld dat uit dit alles naar voren komt, wordt ten slotte door hierboven genoemde samenvattingen van de rapporten van de ambtenaren van de Commissie bevestigd. Het zou hier te ver voeren, het gehele door de Commissie overgelegde document door te nemen en van commentaar te voorzien. Ik beperk mij tot enkele kanttekeningen bij de constateringen in 1987 - na het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (die overigens volgens mij ook voor de periode daarvoor representatief is).
47. Ten eerste blijkt uit de opmerkingen van sommige betrokkenen, dat de instructies aan de met de controle belaste ambtenaren niet voldeden. Op bladzijde 17 van voornoemd document (39) wordt de verklaring van een sectorchef weergegeven die zegt, dat hij sinds drie jaar geen instructies van de bevoegde autoriteiten heeft ontvangen; hij probeert de regelingen door middel van overreding toe te passen, wat ongeveer vijf jaar zou kunnen vergen. Daaruit leid ik af, dat voor die toepassing destijds niet voldoende duidelijke instructies zijn gegeven. Dit sluit aan bij de opmerking van de auteurs van het rapport, even verderop in verband met een andere inspectie (40), dat de bevoegdheden en kennis van de Franse controleambtenaren ontoereikend zijn. Had Frankrijk ten aanzien van de vereiste inlichtingen en instructies aan zijn verplichtingen voldaan, dan zou evenmin de opmerking van een commandant (41) zijn te verklaren, dat hij instructie had om bepaalde vissersvaartuigen niet te controleren.
48. Ten tweede worden deze algemene aanwijzingen, met name voor het probleem van de bijvangsten, bevestigd door diverse in het overgelegde document (42) voorkomende opmerkingen over de inspecties in het jaar 1987.
49. 3. De gevolgtrekking uit al die aanknopingspunten, dat de Frankrijk verweten niet-nakoming is bewezen, is tegen alle bezwaren van verweerster bestand.
50. a) Allereerst moet worden ingegaan op de aan het begin van mijn juridische beschouwing reeds genoemde, op het recht van verweer betrekking hebbende argumenten, dat de inhoud van het hiervoor behandelde document van de Commissie niet als bewijsmiddel mag worden aanvaard, daar Frankrijk de afzonderlijke gebeurtenissen niet kon identificeren en zich bijgevolg niet effectief kon verdedigen. Ik acht dat betoog onder de gegeven omstandigheden niet steekhoudend. Voor de conclusie dat voldoende organisatiemaatregelen ontbraken, behoeft het Hof zich namelijk niet door individuele gevallen van controlegebreken te laten leiden. Ook zonder de bedoelde identificatiemogelijkheid had verweerster nog twee alternatieven om de grieven van de Commissie bewijsrechtelijk te ontkrachten. Zij had bij voorbeeld het Hof alle desbetreffende instructies en inlichtingen (eventueel ook wettelijke grondslagen voor de handelwijze van de bevoegde autoriteiten) kunnen voorleggen. Als daaruit was gebleken dat de vereiste organisatorische maatregelen tijdig waren getroffen, had het beroep moeten worden verworpen.
51. Dat zou al naar de omstandigheden ook het geval zijn geweest, wanneer Frankrijk rapporten - ook al waren de namen geschrapt en/of in de vorm van samenvattingen - had kunnen overleggen waaruit was op te maken, dat de inspecties van de Franse ambtenaren in de betrokken periode, met name wat de gezamenlijk met ambtenaren van de Commissie uitgevoerde inspecties betreft, in alle opzichten voldeden. Gezien het logische verband tussen de organisatie en de uitvoering van de controle en vervolging, was door de overlegging van dergelijke documenten de overtuigingskracht van de eerder aangegeven aanwijzingen op losse schroeven komen te staan.
52. Voornoemde argumenten van de Franse regering moeten bijgevolg worden verworpen.
53. b) Vanuit dat gezichtspunt moet het betoog van de Franse regering nog op twee, met het bewijs van de niet-nakoming samenhangende punten worden onderzocht. Zij heeft namelijk twee tabellen bij het dossier gevoegd die een overzicht van bepaalde controles geven.
54. aa) De eerste tabel bevindt zich bij het antwoord van 21 januari 1987 op het met redenen omkleed advies en bevat de resultaten van controles die tussen 1 september en 1 november 1986 met betrekking tot de maaswijdte en de minimumvismaat werden uitgevoerd. Dienaangaande kan worden geconstateerd, dat die actie plaatsvond na het verstrijken van de termijn die de Commissie in het met redenen omkleed advies had gesteld, dat slechts een beperkt gebied werd gecontroleerd en dat ten slotte het aantal controlemaatregelen, vastgestelde overtredingen en aangevangen vervolgingen niet van belang is, daar vaststaat dat Frankrijk zijn actie met betrekking tot de maaswijdte en de minimumvismaat op nationale in plaats van op communautaire voorschriften heeft gebaseerd.
55. bb) Wat de bij het verweerschrift ingediende tabel betreft, die inlichtingen verschaft over de resultaten van inspecties in 1986, deze doet evenmin afbreuk aan de overtuiging dat verweerster de gestelde inbreuk heeft begaan. Die tabel geeft alleen het - absolute en in percentages (waarvan?) uitgedrukte - aantal vastgestelde overtredingen weer. In casu gaat het evenwel juist om de overtredingen die niet werden vastgesteld (en vervolgd), hoewel zij konden worden en ook zouden zijn vastgesteld, als verweerster haar verplichtingen was nagekomen.
56. 4. De door de Commissie gestelde niet-nakoming staat bijgevolg feitelijk vast. Rechtens wordt die beoordeling vanzelfsprekend niet gewijzigd doordat verweerster, zoals zij inzonderheid in de precontentieuze procedure betoogde, voor moeilijkheden heeft kunnen vrezen bij de toepassing van de communautaire bepalingen ter plaatse of dat zij aan de gerechtvaardigdheid van bepaalde voorschriften twijfelde of twijfelt. Dit alles valt onder de interne omstandigheden waarop een Lid-Staat zich volgens vaste rechtspraak niet kan beroepen om aan zijn communautaire verplichtingen te ontkomen.
C - Conclusie
57. Op grond van deze overwegingen concludeer ik tot toewijzing van het beroep van de Commissie en de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
(*) Oorspronkelijke taal: Duits.
(1) PB 1983, L 24, blz. 14.
(2) Verordening van de Raad van 7 oktober 1986 houdende technische maatregelen voor de instandhouding van de visbestanden (PB 1986, L 288, blz. 1).
(3) Artikelen 2 tot en met 6 van verordening nr. 171/83; artikelen 2 en 3 van verordening nr. 3094/86.
(4) Artikel 7 van verordening nr. 171/83; artikel 4 van verordening nr. 3094/86.
(5) Titel II van verordening nr. 171/83; artikel 2 van verordening nr. 3094/86.
(6) Titel III van verordening nr. 171/83; titel II van verordening nr. 3094/86.
(7) Verordening van de Raad van 29 juni 1982 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de activiteiten van vissersvaartuigen uit de Lid-Staten (PB 1982, L 220, blz. 1).
(8) Verordening van de Raad van 23 juli 1987 houdende vaststelling van bepaalde maatregelen voor controle op de visserijactiviteiten (PB 1987, L 207, blz. 1).
(9) Er zijn wel redactionele verschillen tussen beide bepalingen, doch dat is in casu niet relevant. Sinds 1 januari 1987 ((zie verordening (EEG) nr. 4027/86, PB 1986, L 376, blz. 4)) wordt "de uitoefening van de visserij en bijkomende activiteiten" gecontroleerd en omvat deze controle ook vissersvaartuigen uit derde landen (zie de tweede overweging van de considerans van genoemde wijzigingsverordening).
(10) Als reden hiervoor voerde zij aan, dat een vertrouwelijke behandeling absoluut noodzakelijk is zowel in het belang van een doeltreffend toekomstig optreden van de inspecteurs van de Commissie als ter bescherming van de rechten van in de rapporten vermelde derden, daar deze laatsten anders zouden kunnen worden geïdentificeerd.
(11) Hierna worden een aantal passages uit de desbetreffende documenten in de procestaal (Frans) weergegeven, omdat er geen officiële Duitse vertaling bestaat.
(12) Eveneens blz. 8 onder 3.3; blz. 10 onder 5.1; blz. 12, eerste zin van de tweede alinea van het verzoekschrift.
(13) Zie blz. 4, onder 2.3 en blz. 12, tweede alinea, van het verzoekschrift.
(14) Zie bij voorbeeld blz. 9 van het verzoekschrift, waar de Franse autoriteiten wordt verweten dat zij weliswaar in hun schrijven van 21 januari 1987 hebben gewezen op een in 1986 aangevangen systematische actie (dus een organisatorische maatregel), maar dat de tussen februari en september 1987 door de Commissie uitgevoerde inspecties uitgebreide tekortkomingen aan het licht hebben gebracht, wat in tegenspraak was met de in voornoemd schrijven gedane belofte.
(15) In de oorspronkelijke tekst onderstreept; de Commissie verwijst hier naar de eerste overweging van de considerans en artikel 1 van verordening nr. 170/83.
(16) Blz. 9, eerste alinea, van het verzoekschrift.
(17) Zie bij voorbeeld het arrest van 14 juli 1988, zaak 298/86, Commissie/België, Jurispr. 1988, blz. 4343, r.o. 10.
(18) Arresten van 7 februari 1970, zaak 31/69, Commissie/Italië, Jurispr. 1970, blz. 25, r.o. 13; 15 december 1982, zaak 211/81, Commissie/Denemarken, Jurispr. 1982, blz. 4547, r.o. 9.
(19) Arresten van 15 december 1982, zaak 211/81, reeds aangehaald in voetnoot 18, r.o. 8; 15 november 1988, zaak 229/87, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1988, blz. 6347, r.o. 12.
(20) Arresten van 15 december 1982, zaak 211/81, reeds aangehaald in voetnoot 18, r.o. 14; 14 juli 1988, zaak 298/86, reeds aangehaald in voetnoot 17, r.o. 10.
(21) Cursivering van mij.
(22) Zie bijlagen V en VI van verordening nr. 171/83; bijlagen II en III van verordening nr. 3094/86.
(23) Zie bijlagen I tot en met IV van verordening nr. 171/83; bijlage I van verordening nr. 3094/86.
(24) Zie arresten van 7 februari 1973, zaak 39/72, Commissie/Italië, Jurispr. 1973, blz. 101, r.o. 9 en 11; 5 juni 1986, zaak 103/84, Commissie/Italië, Jurispr. 1986, blz. 1759, r.o. 8 en 9; 17 juni 1987, zaak 154/84, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2717, r.o. 6.
(25) Arresten van 22 maart 1983, zaak 42/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 1013, r.o. 20; 4 februari 1988, zaak 113/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 607, r.o. 11.
(26) Zie onder voetnoot 24.
(27) Zie blz. 2 van het antwoord van 21 januari 1987, waar wordt gesteld: "(Le gouvernement français) a pris sur lui de donner des consignes à ses services afin d' éviter tout risque de désordre." Op dezelfde bladzijde is er sprake van een in 1986 aangevangen "systematische actie" die enige verbetering zou hebben gebracht; deze gestelde verbeteringen worden dan in een tabel met betrekking tot de individuele controles samengevat, die volgens de Franse autoriteiten de resultaten van de actie op een bepaald gebied laat zien.
(28) Op blz. 5 van het verweerschrift wordt de relevantie (caractère significatif) van de onderzoeken van de Commissie in twijfel getrokken. Op blz. 6 staat, dat een van te voren aangekondigde voorlichtings- en controlecampagne is gevoerd; dienaangaande legt de Franse regering een brief over, waarin de prefecten van de betrokken departementen op de communautaire bepalingen inzake minimummaaswijdte worden gewezen. In aansluiting daarop gaat het aldus verder: "Cette action, dont le gouvernement français considère qu' elle répond à l' obligation de moyen découlant de l' article 1er du règlement n
2241/87, n' a, d' ailleurs, pas été sans résultat, comme le montre le tableau figurant en annexe 3."
(29) Tweede alinea; zie ook de formulering van het petitum in het verzoekschrift: "contrôle garantissant le respect".
(30) Punt 1.1.
(31) Zie fundamenteel de arresten van 25 mei 1982, zaken 96/81 en 97/81, Commissie/Nederland, Jurispr. 1982, blz. 1791 en 1819; laatstelijk bevestigd in het arrest van 31 januari 1991, zaak C-244/89, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1991, blz. I-163, r.o. 35.
(32) Zie blz. 3 van de brief waar te lezen staat: "Je me rendrai prochainement à Bordeaux pour mettre en oeuvre un dispositif analogue à celui engagé en Bretagne et dans les pays de la Loire sur la côte aquitaine et basque française."
(33) Zie blz. 5.
(34) Zie het arrest van 27 november 1990, zaak C-200/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4299, r.o. 13.
(35) Afgezien van het probleem van de minimumvismaat, dat ik al in het vorige punt heb behandeld.
(36) Zie onder voetnoot 24.
(37) Zie onder voetnoot 28.
(38) Zie blz. 6.
(39) Onder 1987-IV-C.
(40) Zie blz. 19, onder 1987-VII-C.
(41) T.a.p. (vorige voetnoot)
(42) 1987-I-A; -II-B; -IX B; -IX-C.