SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
YVESA BOTA,
predstavljeni 14. junija 2016(1)
Zadeva C‑268/15
Fernand Ullens de Schooten
proti
Ministre des Affaires sociales et de la Santé publique,
Ministre de la Justice
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Cour d’appel de Bruxelles (Belgija))
„Predhodno odločanje – Odgovornost države za kršitev prava Unije – Povsem notranji položaj – Člen 43 ES (zdaj člen 49 PDEU) – Nacionalni predpisi, na podlagi katerih morajo laboratorije za klinično biologijo upravljati osebe, usposobljene za opravljanje storitev klinične biologije – Skladnost“
Ta predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 43, 49
1.         in 56 ES (zdaj členi 49, 56 in 63 PDEU), člena 4(3) PEU ter načel učinkovitosti in primarnosti prava Unije, pa tudi na obseg obveznosti sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, da na podlagi člena 267, tretji odstavek, PDEU vložijo predlog za sprejetje predhodne odločbe.
2.        Ta predlog je bil vložen v okviru odškodninske tožbe, ki jo je vložil Fernand Ullens de Schooten proti État belge (belgijska država), ker naj bi belgijski zakonodajni in sodni organi kršili pravo Unije.
3.        V okviru te tožbe F. Ullens de Schooten belgijskemu zakonodajalcu očita predvsem, da je kršil člen 43 ES, ker je sprejel člen 3(1), točki 3 in 4, Arrêté royal n°143 du 30 décembre 1982 fixant les conditions auxquelles les laboratoires doivent répondre en vue de l’intervention de l’assurance maladie pour les prestations de biologie clinique (kraljeva uredba št. 143 z dne 30. decembra 1982 o določitvi pogojev, ki jih morajo izpolnjevati laboratoriji za pridobitev sredstev za zdravstveno zavarovanje za storitve klinične biologije),(2) kakor je bila spremenjena s členom 17 Loi-programme du 30 décembre 1988 (programski zakon z dne 30. decembra 1988) (v nadaljevanju: kraljeva uredba št. 143).
4.        Člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 je v zvezi s storitvami klinične biologije določal pogoje, ki so jih morali izpolnjevati laboratoriji za medicinske analize, da so imele stranke možnost povračila stroškov opravljenih storitev iz naslova zdravstvenega zavarovanja. Iz različice te določbe, ki je veljala pred sprejetjem Loi du 24 mai 2005 modifiant l’arrêté royal n° 143 (zakon z dne 24. maja 2005 o spremembi kraljeve uredbe št. 143), je izhajalo, da lahko le laboratoriji, ki jih upravljajo osebe, usposobljene za opravljanje storitev klinične biologije, tj. zdravniki, farmacevti ali diplomirani kemiki, opravljajo storitve, za katere se lahko povrnejo stroški.(3)
5.        Poleg tega F. Ullens de Schooten belgijskim sodiščem očita, da so prav tako kršila pravo Unije. Tako Cour de cassation (kasacijsko sodišče, Belgija) očita, da je zavrnilo predlog, naj vloži predlog za sprejetje predhodne odločbe, Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju, Belgija), da je kršilo člen 43 ES, Cour de cassation (kasacijsko sodišče) in Cour d’appel de Mons (pritožbeno sodišče v Monsu, Belgija) pa, da sta kršili pravo Unije, ker sta se oprli na napačno razlago obsega načela pravnomočnosti.
6.        Da bi lahko pravilno opredelili obseg in izzive, ki jih prinaša ta zadeva, je treba najprej opisati epizode sodne sage, ki je razlog zanjo.
I –    Postopkovno ozadje obravnavane zadeve
7.        F. Ullens de Schooten je upravljal laboratorij za klinično biologijo BIORIM, ki je 3. novembra 2000 razglasil stečaj. Storitve tega laboratorija je sofinanciral Institut national d’assurance maladie-invalidité (nacionalni zavod za zdravstveno in invalidsko zavarovanje, INAMI). Navedeni laboratorij je uporabljal sistem „plačila s strani tretje osebe“.
8.        Evropska komisija je na podlagi pritožbe, ki jo je pri njej vložil F. Ullens de Schooten, 20. junija 1985 pri Sodišču vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se ugotovi, da Kraljevina Belgija ni izpolnila obveznosti, ki so ji naložene s členom 52 Pogodbe EGS (postal člen 43 Pogodbe ES, ki je postal člen 43 ES), ker je iz povračila stroškov storitev iz sistema socialne varnosti izključila storitve klinične biologije laboratorijev, ki jih upravlja pravna oseba zasebnega prava, katere člani, družbeniki in upravitelji niso fizične osebe, usposobljene za opravljanje medicinskih analiz.
9.        Sodišče je s sodbo z dne 12. februarja 1987, Komisija/Belgija (221/85, EU:C:1987:81), to tožbo zavrnilo. Zlasti v zvezi s svobodo ustanavljanja je ugotovilo, da lahko posamezne države članice – s pridržkom, da se ravnajo po načelu enakega obravnavanja – na svojem ozemlju prosto urejajo dejavnost laboratorijev, ki opravljajo storitve klinične biologije, saj to področje ni urejeno s pravili Unije.(4) Poleg tega je Sodišče še menilo, da zadevni belgijski predpisi zdravnikom ali farmacevtom, ki so državljani drugih držav članic, ne preprečujejo, da v Belgiji odprejo poslovno enoto in tam upravljajo laboratorij za klinične analize, katerega storitve so upravičene do povračila stroškov iz sistema socialne varnosti. Torej so se zadevni predpisi brez razlikovanja uporabljali za belgijske državljane in državljane drugih držav članic, zato s tega vidika niso bili diskriminatorni.(5)
10.      Leta 1989 je bila v zvezi z laboratorijem BIORIM opravljena kazenska preiskava zaradi suma davčne goljufije. Zoper F. Ullensa de Schootena je bil po končani preiskavi skupaj z drugimi osebami sprožen postopek pred Tribunal correctionnel de Bruxelles (kazensko sodišče v Bruslju, Belgija). Pregon je bil uveden zaradi večkratnega ponarejanja listin, katerega namen je bil zlasti prikriti nezakonito upravljanje laboratorijev za medicinske analize v nasprotju s členom 3 kraljeve uredbe št. 143.
11.      Tribunal de première instance de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju, Belgija) je s sodbo z dne 30. oktobra 1998 F. Ullensa de Schootena obsodilo na petletno zaporno kazen in mu naložilo plačilo globe. To sodišče je ugodilo tudi predlogom družb za vzajemno zavarovanje, ki so nastopale kot zasebni tožilci, in F. Ullensu de Schootenu naložilo plačilo začasnega zneska 1 EUR.
12.      Ta sodba je bila razveljavljena s sodbo Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) z dne 7. septembra 2000. Vendar je to pritožbeno sodišče F. Ullensa de Schootena zaradi istih dejstev obsodilo na petletno zaporno kazen z odlogom izvršitve dela kazni, ki presega štiri leta, in na plačilo globe. Predloge zasebnih tožilcev je razglasilo za nedopustne ali neutemeljene.
13.      Kar zadeva dejstva iz obdobja po začetku veljavnosti člena 3 kraljeve uredbe št. 143, je Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) zavrnilo očitek F. Ullensa de Schootena, ki se je skliceval na neskladnost te določbe s pravom Unije, pri čemer je zavrnilo predlog, naj Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje.
14.      Cour de cassation (kasacijsko sodišče) je s sodbo z dne 14. februarja 2001 zavrnilo pritožbe zoper kazenski del sodbe, ki jo je izreklo Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju), vendar je ugodilo pritožbam zasebnih tožilcev in zadevo vrnilo v ponovno odločanje Cour d’appel de Mons (pritožbeno sodišče v Monsu).
15.      Cour d’appel de Mons (pritožbeno sodišče v Monsu) je s sodbo z dne 23. novembra 2005 predlog šestih družb za vzajemno zavarovanje v zvezi s F. Ullensom de Schootenom, kar zadeva zneske, neupravičeno izplačane laboratoriju BIORIM v obdobju od 1. avgusta 1989 do 16. aprila 1992, razglasilo za delno utemeljen.
16.      To sodišče je zavrnilo trditev F. Ullensa de Schootena v zvezi s tem, da člen 3 kraljeve uredbe št. 143 ni v skladu s pravom Unije. Cour d’appel de Mons (pritožbeno sodišče v Monsu) je menilo, da ga zavezuje pravnomočnost sodbe Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) z dne 7. septembra 2000, zato je F. Ullensu de Schootenu naložilo, naj tem družbam za vzajemno zavarovanje plača začasni znesek 1 EUR, zadevne družbe pa je pozvalo, naj preračunajo škodo, ki so jo utrpele v zvezi s plačili, izvedenimi po 30. aprilu 1990.
17.      Pri Cour de cassation (kasacijsko sodišče) so bile vložene pritožbe zoper navedeno sodbo z dne 23. novembra 2005, ki jih je to sodišče s sodbo z dne 14. junija 2006 zavrnilo.
18.      Vzporedno s tem sodnim postopkom v zvezi z odgovornostjo F. Ullensa de Schootena je odbor za klinično biologijo z odločbo z dne 18. marca 1999 za 12 mesecev zamrznil odobritev laboratorija BIORIM.
19.      Ministre de la Santé publique (minister za javno zdravje, Belgija) je z ministrsko uredbo z dne 9. julija 1999 zavrnil upravno pritožbo zoper to odločbo.
20.      Odbor za klinično biologijo je z odločbo z dne 8. junija 2000 zamrznitev odobritve podaljšal še za 12 mesecev.
21.      Minister za javno zdravje je z ministrsko uredbo z dne 24. julija 2000 zavrnil upravno pritožbo zoper to novo odločbo.
22.      Conseil d’État (državni svet, Belgija), ki sta mu bili predloženi pritožbi za razglasitev ničnosti navedenih ministrskih uredb, je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče, Belgija) predložilo vprašanje za predhodno odločanje v zvezi s skladnostjo člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 z ustavo.
23.      Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) je v sodbi št. 160/2007 z dne 19. decembra 2007 presodilo, da je ta določba v različici, ki se je uporabljala pred spremembo, uvedeno z zakonom z dne 24. maja 2005, skladna s členoma 10 in 11 ustave.
24.      Zato je Conseil d’État (državni svet) s sodbama z dne 10. septembra in 22. decembra 2008 zavrnil pritožbi.
25.      Vzporedno je Komisija, pri kateri je zlasti F. Ullens de Schooten vložil pritožbo, proti Kraljevini Belgiji 17. julija 2002 izdala obrazloženo mnenje, v katerem je menila, da je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v nasprotju s členom 43 ES.
26.      Ker je bil člen 3 kraljeve uredbe št. 143 zaradi uskladitve s pravom Unije spremenjen z zakonom z dne 24. maja 2005, je Komisija 4. aprila 2006 postopek v zvezi s pritožbo ustavila.
27.      Vendar je F. Ullens de Schooten 10. aprila 2007 pri Komisiji vložil še drugo pritožbo, v kateri se je skliceval na nove kršitve prava Unije, ki jih je pripisal Kraljevini Belgiji, tj. sodne kršitve, ker naj bi belgijska sodišča kršila pravo Unije, in zakonodajne kršitve, ker naj bi belgijski organi za nazaj ohranjali in uporabljali učinke člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143.
28.      Poleg tega je F. Ullens de Schooten s tožbama z dne 14. decembra 2006 in 3. marca 2008 Evropskemu sodišču za človekove pravice predlagal, naj ugotovi, da je belgijska država kršila Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisano 4. novembra 1950 v Rimu.(6)
29.      ESČP je v sodbi z dne 20. septembra 2011 v zadevi Ullens de Schooten in Rezabek proti Belgiji(7) odločilo, da člen 6(1) EKČP ni bil kršen.
30.      F. Ullens de Schooten je 17. julija 2007 pri Tribunal de première instance de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju) vložil tožbo proti belgijski državi, v kateri je predlagal, naj ta jamči, prvič, za vse finančne posledice obsodbe, ki jo je izreklo Cour d’appel de Mons (pritožbeno sodišče v Monsu)s sodbo z dne 23. novembra 2005, drugič, za vse posledice njegovih morebitnih obsodb na zahtevo laboratorija BIORIM ali njegovega nekdanjega poslovodje in, tretjič, za vse posledice njegove obsodbe v okviru davčnih sporov.
31.      F. Ullens de Schooten je s to tožbo še predlagal, naj se belgijski državi naloži plačilo 500.000 EUR iz naslova odškodnine za nepremoženjsko škodo, začasnega zneska 34.500.000 EUR, ker med 1. januarjem 1990 in 1. decembrom 2005 ni mogel upravljati laboratorija za klinično biologijo, ter začasnega zneska 1 EUR za honorarje in stroške odvetnikov pred sodišči rednega sodstva in Komisijo.
32.      F. Ullens de Schooten je Tribunal de première instance de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju) predlagal, naj v primeru dvoma o upoštevnosti prava Unije za obravnavano zadevo Sodišču postavi vprašanje za predhodno odločanje.
33.      Tribunal de première instance de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju) je s sodbo z dne 19. junija 2009 odločilo, da predlog ni dopusten zaradi zastaranja.
34.      F. Ullens de Schooten je zoper to sodbo vložil pritožbo pri predložitvenem sodišču, pred katerim je vztrajal pri predlogih, ki jih je podal pred Tribunal de première instance de Bruxelles (prvostopenjsko sodišče v Bruslju).
35.      V teh okoliščinah je Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje postavilo ta vprašanja:
„1.      Ali pravo [Unije], zlasti načelo učinkovitosti, zahteva, da začne v nekaterih okoliščinah, zlasti tistih, opisanih v točki 38 [tega predloga za sprejetje predhodne odločbe], nacionalni zastaralni rok, kot je določen s členom 100 usklajenih zakonov o računovodstvu države, ki se uporablja za odškodninski zahtevek, ki ga vloži posameznik proti belgijski državi zaradi kršitve člena 43 ES […] s strani zakonodajalca, teči šele na datum, ko je bila ta kršitev ugotovljena, ali, nasprotno, je načelo učinkovitosti v teh okoliščinah dovolj upoštevano že s tem, da ima navedeni posameznik možnost zastaralni rok pretrgati z vročitvijo akta sodnega izvršitelja?
2.      Ali je treba člene 43, 49 in 56 ES ter pojem ‚povsem notranji položaj‘, s katerim je mogoče omejiti možnost zainteresirane stranke, da se v okviru spora pred nacionalnim sodiščem sklicuje na te določbe, razlagati tako, da nasprotujejo uporabi prava [Unije] v sporu med belgijskim državljanom in belgijsko državo, katerega predmet je povračilo škode, ki jo je povzročila domnevna kršitev prava [Unije] v obliki sprejetja in ohranitve veljavnosti belgijske zakonodaje, kot je tista iz člena 3 kraljeve uredbe št. 143 […], ki se brez razlikovanja uporablja za belgijske državljane in državljane drugih držav članic?
3.      Ali je treba načelo primarnosti prava [Unije] in člen 4(3) PEU razlagati tako, da ne omogočata opustitve pravila pravnomočnosti pri ponovni preučitvi ali razveljavitvi starejše pravnomočne sodne odločbe, za katero se izkaže, da je v nasprotju s pravom [Unije], po drugi strani pa omogočata opustitev nacionalnega pravila pravnomočnosti, če bi bilo treba v skladu s tem pravilom na podlagi navedene starejše sodne odločbe, ki je postala pravnomočna, vendar je v nasprotju s pravom [Unije], sprejeti drugo sodno odločbo, s katero bi se nadaljevala kršitev prava [Unije] iz prve sodne odločbe?
4.      Ali lahko Sodišče potrdi, da vprašanje, ali je treba opustiti uporabo pravila pravnomočnosti v primeru sodne odločbe, ki je že postala pravnomočna, vendar je v nasprotju s pravom [Unije], v okviru predloga za ponovno preučitev ali razveljavitev te odločbe, ni vprašanje, ki bi bilo v smislu sodb [z dne 27. marca 1963, Da Costa in drugi(od 28/62 do 30/62, EU:C:1963:6),] ter [z dne 6. oktobra 1982, Cilfit in drugi (283/81, EU:C:1982:335),] vsebinsko enako vprašanju, ali je treba opustiti uporabo pravila pravnomočnosti [v primeru sodne odločbe v nasprotju s pravom Unije, ki je postala pravnomočna,] v okviru predloga za sprejetje (nove) odločbe, s katero bi se ponovila kršitev prava [Unije], zaradi česar se sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, ne more izogniti obveznosti predložitve predloga za sprejetje predhodne odločbe?“
II – Analiza
36.      Najprej bom preučil drugo vprašanje, na katero so se morale osredotočiti stranke, ki so sodelovale na obravnavi. Nato bom predlagal preoblikovanje preostalih vprašanj, ki vsa temeljijo na napačni predpostavki, da člen 3(1), točki 3 in 4, odloka št. 143 ni v skladu s členom 43 ES, nazadnje pa bom predlagal še spremembo te predpostavke v smislu pravilne uporabe prava Unije, kot po mojem mnenju izhaja iz sodne prakse Sodišča v zvezi z lastništvom nad kapitalom lekarn in laboratorijev za biomedicino.
A –    Drugo vprašanje: posledice obstoja povsem notranjega položaja za možnost sklicevanja na člen 43 ES v okviru odškodninske tožbe proti državi članici zaradi kršitve prava Unije
37.      F. Ullens de Schooten v bistvu zagovarja stališče, opisano v nadaljevanju. Po njegovem mnenju nacionalna sodišča, pred katerimi so potekali sodni postopki v zvezi z njim, niso posvečala dovolj pozornosti njegovim trditvam v zvezi s tem, da člen 3 kraljeve uredbe št. 143 ni v skladu s členom 43 ES. Navedeni člen 3 se je kljub primarnosti prava Unije še naprej uporabljal. Več nacionalnih sodišč je torej ponovilo očitne kršitve prava Unije, in sicer ne glede na ukrepanje Komisije. Te kršitve so bile še okrepljene zaradi upoštevanja pravila nacionalnega prava v zvezi s pravnomočnostjo.
38.      Podobno kot belgijska vlada menim, da je sklicevanje na člena 49 in 56 ES v drugem vprašanju zgolj formalno. Pritožnik iz postopka v glavni stvari namreč svoje zahteve večinoma utemeljuje na členu 43 ES.(8) Preučitev tega vprašanja je torej treba opraviti izključno z vidika svobode ustanavljanja, ki se edina obravnava v prvem vprašanju.
39.      Z drugim vprašanjem predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali se lahko pritožnik v okviru odškodninske tožbe proti državi članici zaradi kršitve prava Unije sklicuje na člen 43 ES, tudi če se dejstva iz spora o glavni stvari umeščajo v samo eno državo članico.
40.      Lahko bi nas zamikalo, da na to vprašanje odgovorimo kratko in jedrnato, tako da bi strogo upoštevali sodno prakso Sodišča, po kateri se pravila Pogodbe v zvezi s prostim gibanjem ljudi v povsem notranjih položajih ne uporabljajo.
41.      Povsem notranje položaje je mogoče opisati kot položaje, „v zvezi s katerimi ni podana nobena navezna okoliščina glede katerega od položajev, ki ga predvideva pravo [Unije]“,(9) in zato „ne spadajo na področje uporabe pravil Pogodbe“,(10) saj ne obstaja „zadostna navezna okoliščina s trgovino med državami članicami“.(11)
42.      Po mnenju Sodišča se „pravila Pogodbe na področju prostega gibanja oseb in akti, sprejeti za njihovo izvrševanje, ne morejo uporabiti v položajih, v zvezi s katerimi ni podana nobena navezna okoliščina glede katerega od položajev, ki jih določa pravo Unije, in v katerih [se] vsa upoštevna dejstva […] umeščajo v eno samo državo članico“.(12)
43.      Ni pa sporno, da pritožnik iz postopka v glavni stvari, ki je belgijski državljan, nasprotuje belgijski državi glede utemeljenosti obsodb, katerih predmet je bil v zvezi z upravljanjem laboratorija za biomedicino v Belgiji. Zdi se – pri čemer je v pristojnosti predložitvenega sodišča, da preveri elemente, za katere pritožnik iz postopka v glavni stvari meni, da je z njimi mogoče dokazati mednarodni element –(13) da ima obravnavana zadeva značilnosti povsem notranjega položaja.
44.      Glede na stališče, ki ga je zavzelo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) v sodbi z dne 19. decembra 2007, v tej zadevi ni mogoče uporabiti sodne prakse Sodišča, v skladu s katero lahko odgovor Sodišča predložitvenemu sodišču koristi tudi v povsem notranjem položaju, če bi nacionalno pravo od tega sodišča zahtevalo, da državljanu ene od držav članic prizna enake pravice, kot bi jih imel v enakih okoliščinah na podlagi prava Unije državljan druge države članice.(14)
45.      V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 19. decembra 2007, je bilo Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) predloženo vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Conseil d’État (državni svet) v zvezi s tem, ali je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v nasprotju z načeloma enakosti in prepovedi diskriminacije, določenima s členoma 10 in 11 ustave, ker naj bi ustvaril položaj različnega obravnavanja med zdravniki, farmacevti in diplomiranimi kemiki na eni strani ter preostalimi gospodarskimi subjekti na drugi strani, saj so lahko le prvonavedeni upravičeni do sredstev iz naslova zdravstvenega in invalidskega zavarovanja za storitve, ki jih zagotavljajo. V tej sodbi je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) navedlo, da je „SPRL ‚BIORIM‘ družba belgijskega prava s sedežem v Belgiji in tudi prvi intervenient pred Conseil d’État (državni svet) je belgijski državljan; pritožujeta se, da lahko laboratorij za klinično biologijo upravljata le pod pogoji, predpisanimi z določbami, v zvezi s katerimi je bilo sodišču postavljeno vprašanje. Ker se ta pravna razmerja v celoti umeščajo v notranjo sfero države članice, se pritožniki ne morejo sklicevati na člene 43, 49 in 56 [ES]“.(15)
46.      Kot navaja belgijska vlada, iz sodbe Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) torej izhaja, da belgijsko nacionalno pravo ne zahteva, da se pritožniku iz postopka v glavni stvari priznajo enake pravice, kot bi jih na podlagi prava Unije z vidika pogojev iz člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 hipotetično imel državljan druge države članice.
47.      Belgijska vlada upravičeno napotuje na zadevo, v kateri je bila izrečena sodba z dne 22. decembra 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808), ki se je nanašala na spor med belgijskim nacionalnim uradom za socialno varnost in glavnim izvajalcem s sedežem v Belgiji, ki se je na podlagi belgijske zakonodaje obravnaval kot solidarno odgovoren za dolgove podizvajalca prav tako s sedežem v Belgiji. V okviru tega postopka je Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) že odločilo o vprašanju neupoštevnosti člena 49 ES za povsem notranji spor, v zvezi s katerim se je moralo izreči. V takih okoliščinah je Sodišče menilo, da ni pristojno za odgovor na vprašanja za predhodno odločanje, ki so mu bila postavljena, saj se pravo Unije ni uporabljalo.
48.      Vendar menim, da v okoliščinah obravnavane zadeve stroga uporaba sodne prakse v zvezi s povsem notranjimi položaji, ki bi privedla do tega, da se pritožnik iz postopka v glavni stvari v okviru odškodninske tožbe proti belgijski državi ne bi mogel sklicevati na pravo Unije, ne bi bila niti koristna niti primerna, in sicer iz več razlogov.
49.      Prvič, Sodišče ne more spregledati dejstva, da so sodni postopki, katerih predmet je bil F. Ullens de Schooten ali ki jih je sam začel v približno dvajsetletnem obdobju, večinoma izhajali iz osrednje trditve v zvezi z neskladnostjo člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 s členom 43 ES. Nacionalna sodišča, zlasti Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) v sodbi z dne 7. septembra 2000, so uporabila člen 43 ES.
50.      Drugič, naj opozorim, da je Komisija izdala obrazloženo mnenje, o katerem je Kraljevino Belgijo uradno obvestila 17. julija 2002 in v katerem je menila, da je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v nasprotju s členom 43 ES. Naj poudarim, da bi bilo paradoksalno v okviru tega predloga za sprejetje predhodne odločbe trditi, da se pritožnik iz postopka v glavni stvari v utemeljitev svoje odškodninske tožbe proti belgijski državi ne more sklicevati na pravo Unije, čeprav je Komisija uradno zavzela stališče v smislu neskladnosti s pravom Unije.
51.      Vem, da so pravni učinki obrazloženega mnenja omejeni in zlasti da tako mnenje ne dokazuje obstoja neizpolnitve obveznosti. Vendar to obrazloženo mnenje kaže na to, da je bilo morda kršeno pravo Unije, posamezniki pa se lahko na take kršitve utemeljeno sklicujejo pred nacionalnimi sodišči zaradi uveljavljanja odškodninskih zahtevkov zaradi škode, ki so jo utrpeli.
52.      Predpostavimo še, da Kraljevina Belgija po izdaji obrazloženega mnenja Komisije ne bi želela spremeniti nacionalne zakonodaje, da bi bila zadeva predložena Sodišču in da bi to odločilo, da navedena država članica s sprejetjem člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 ni izpolnila obveznosti, ki zanjo izhajajo iz člena 43 ES. Ali bi lahko nato to isto sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe v odgovor na vprašanje, enako drugemu vprašanju iz obravnavane zadeve, odločilo, da se pritožnik v utemeljitev odškodninske tožbe proti belgijski državi zaradi kršitve prava Unije pred nacionalnim sodiščem ne more sklicevati na trditev v zvezi z neskladnostjo te nacionalne določbe s pravom Unije zgolj zato, ker gre za povsem notranji položaj ali, povedano drugače, samo zato, ker je ta pritožnik državljan države članice, ki je sprejela izpodbijani ukrep? Mislim, da ne, in ne vidim nobenega razloga za to, da bi bilo kaj drugače zgolj zato, ker se je predhodni postopek končal v fazi obrazloženega mnenja.
53.      Tretjič, kot dokazuje postopek, ki ga je Komisija uvedla zato, da bi Kraljevina Belgija spremenila nacionalno zakonodajo, in kot bom obsežneje pojasnil v nadaljevanju, je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 ukrep, ki bi lahko oviral dostop gospodarskih subjektov s sedežem v drugih državah članicah na belgijski trg laboratorijev za medicinske analize.
54.      V primeru take ureditve s čezmejnimi učinki je Sodišče večkrat privolilo v razlago prava Unije, tudi če so se dejstva iz sporov o glavni stvari, zaradi katerih so bili vloženi predlogi za sprejetje predhodne odločbe, umeščala v eno samo državo članico.(16)
55.      V tej sodni praksi Sodišče najprej ugotavlja, da lahko določbe o temeljnih svoboščinah, zagotovljenih s Pogodbo, za predpise države članice, ki se glede na njihovo besedilo enako uporabljajo za državljane te države in za državljane drugih držav članic, praviloma veljajo le, kadar se uporabljajo za položaje, ki so povezani s trgovino med državami članicami. Nato v utemeljitev svoje pristojnosti dodaja, da nikakor ni mogoče izključiti, da so bili ali so gospodarski subjekti s sedežem v drugih državah članicah zainteresirani za izvajanje gospodarske dejavnosti v državi članici, katere predpisi se izpodbijajo.
56.      Glede na vse navedeno menim, da najboljša možnost za odgovor Sodišča predložitvenemu sodišču ni stroga uporaba sodne prakse v zvezi s povsem notranjimi položaji, na podlagi katere bi Sodišče predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasilo za nedopusten, temveč mora namesto tega v duhu sodelovanja, značilnem za ta postopek, ta predlog razglasiti za dopusten in postavljena vprašanja nato preoblikovati, da bo predložitvenemu sodišču odgovorilo tako, da bo to lahko nedvoumno razsodilo v sporu o glavni stvari.
57.      Dejstva iz spora o glavni stvari se sicer res umeščajo v eno samo državo članico. Vendar je odgovor Sodišča nujno potreben za rešitev spora o glavni stvari. Povedano drugače, Sodišče je v celoti postavljeno pred nalogo prispevati k izvajanju sodne oblasti v državah članicah v duhu sodelovanja, ki mora biti ključno pri delovanje predloga za sprejetje predhodne odločbe.(17)
58.      Naj spomnim, da v skladu z ustaljeno sodno prakso „člen 43 ES izključuje vsak nacionalni ukrep, ki bi, tudi če se uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljana [Evropske unije] lahko pomenil oviro pri izvajanju svobode ustanavljanja, zagotovljene s Pogodbo, ali to izvajanje napravil manj privlačno“.(18)
59.      Usmeritev sodne prakse, naklonjena dopustnosti vprašanj za predhodno odločanje zaradi potencialnih učinkov nacionalnega ukrepa na zmožnost podjetij s sedežem v drugih državah članicah, da izkoristijo svobodo ustanavljanja v državi članici, ki je sprejela tak ukrep, omogoča odpravo nedoslednosti, ki bi nastala v zvezi s tem, da je mogoče skladnost navedenega ukrepa s pravom Unije preučiti v okviru tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti, ne pa tudi – zaradi posebnosti konkretnega primera, ki ne vsebuje mednarodnih elementov – v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe.
60.      Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj ta predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasi za dopusten in naj na drugo vprašanje odgovori, da se je v okoliščinah, kot so tiste iz spora o glavni stvari, v okviru odškodninske tožbe proti državi članici zaradi kršitve prava Unije mogoče sklicevati na člen 43 ES.
B –    Skladnost člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 s pravom Unije
61.      Najprej je treba ugotoviti, da predložitveno sodišče sicer izrecno ne sprašuje o skladnosti člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 s pravili Pogodbe v zvezi s svobodo ustanavljanja, vendar kljub temu predvideva uporabo teh pravil v okviru spora o glavni stvari, če bi Sodišče v odgovor na njegovo drugo vprašanje odstranilo oviro, povezano z obstojem povsem notranjega položaja.
62.      Predložitveno sodišče se bo moralo pri preverjanju, ali je odškodninska tožba proti belgijski državi utemeljena ali ne, nujno izreči o tem, ali so nacionalni zakonodajalec in nacionalna sodišča, ki so drugo za drugim obravnavala ta spor, kršili pravo Unije ali ne.
63.      Naj v zvezi s tem opozorim, da trditve F. Ullensa de Schootena v bistvu temeljijo na predpostavki, da so se nacionalna sodišča zmotila, ker so menila, da je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v skladu s členom 43 ES. Navedena nepravilna uporaba prava Unije se je po njegovem mnenju nadaljevala iz pritožbe v pritožbo zaradi pravnomočnosti, priznane sodbi Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) z dne 7. septembra 2000.
64.      Seveda bi bila rešitev spora iz obravnavane zadeve, ki je po mojem mnenju po nepotrebnem predstavljen s kompleksnih vidikov, poenostavljena, če bi bila ovržena predpostavka, po kateri je bilo pravo Unije kršeno, kar po mojem mnenju – kot bom pojasnil v nadaljevanju – drži.
65.      Zato se mora po mojem mnenju Sodišče izreči o tem, ali je treba člen 43 ES razlagati tako, da nasprotuje nacionalni določbi, kot je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143.
66.      Dobro se zavedam, da ni naloga Sodišča, da bi si prizadevalo rešiti težave, ki jih predložitveno sodišče v svojem predlogu za sprejetje predhodne odločbe ni opredelilo.
67.      Vendar menim, da Sodišče v obravnavani zadevi ni postavljeno pred tako oviro.
68.      Naj v zvezi s tem poudarim, da iz točke 24 predložitvene odločbe izrecno izhaja, da F. Ullens de Schooten odškodninsko tožbo proti belgijski državi utemeljuje z očitkom, da sta tako zakonodajna kot sodna oblast kršili člen 43 ES.
69.      Zdi se mi, da bi bilo vsaj paradoksalno, če bi se Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe, katerega namen je predložitvenemu sodišču omogočiti rešitev spora o glavni stvari, odreklo obravnavi te problematike, čeprav je v samem središču navedenega spora.
70.      V tem okviru menim, da okoliščina, da predložitveno sodišče ni izrecno predlagalo razlage člena 43 ES v razmerju do člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143, Sodišču ne preprečuje obravnave te problematike. Poleg tega je Sodišče že večkrat menilo, da je v postopku sodelovanja med nacionalnimi sodišči in Sodiščem, uvedenem s členom 267 PDEU, naloga Sodišča, da nacionalnemu sodišču da koristen odgovor, ki mu bo omogočil rešitev spora, o katerem odloča. Sodišče prav tako redno poudarja, da želi predložitvenemu sodišču dati celosten odgovor.(19) V ta namen mora Sodišče po potrebi preoblikovati predložena vprašanja. To, da je nacionalno sodišče vprašanje za predhodno odločanje formalno oblikovalo tako, da se je sklicevalo na nekatere določbe prava Unije, ni ovira za to, da Sodišče nacionalnemu sodišču ne bi predložilo vseh elementov razlage, ki bi lahko bili koristni pri sojenju o zadevi, o kateri odloča, ne glede na to, ali jih je nacionalno sodišče v vprašanjih navedlo. Glede tega mora Sodišče iz vseh dejstev in dokazov, ki jih je predložilo nacionalno sodišče, zlasti iz obrazložitve predložitvene odločbe, zbrati elemente prava Unije, ki jih je treba razložiti, upoštevajoč predmet spora.(20)
71.      Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj v duhu sodelovanja, ki je ključnega pomena za postopek predhodnega odločanja, in da bi predložitvenemu sodišču zagotovilo vse elemente v zvezi z razlago prava Unije, ki bi mu lahko koristili za rešitev spora o glavni stvari, temu sodišču predloži napotke, ki mu bodo omogočili preučitev utemeljenosti predpostavke o kršitvi prava Unije, na katerih temelji ta predlog za sprejetje predhodne odločbe.
72.      Ta pomemben vidik obravnavane zadeve je bil omenjen na obravnavi. Tako je Komisija navedla, da vztraja pri stališču, ki ga je zavzela v obrazloženem mnenju z dne 17. julija 2002. Tudi F. Ullens de Schooten je opozoril na stališče, ki ga je zavzela Komisija v tem obrazloženem mnenju. Nazadnje, Kraljevina Belgija je navedla, da je leta 2005 spremenila izpodbijano nacionalno določbo, s čimer je prostovoljno in preventivno upoštevala navedeno obrazloženo mnenje in se tako izognila predložitvi zadeve Sodišču, vendar ta sprememba še ne pomeni, da je priznala neskladnost te določbe s pravom Unije.
73.      Iz spisa, predloženega Sodišču, izhaja, da so v okviru nacionalnega postopka, v katerem je bila izrečena sodba Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) z dne 7. septembra 2000, pritožniki trdili, da člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 ni v skladu s členom 43 ES.
74.      V navedeni sodbi se to sodišče v zvezi s tem ni strinjalo s pritožniki. Opomnilo je, da morajo nacionalni ukrepi, ki bi lahko ovirali izvajanje temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, ali zmanjšali privlačnost tega izvajanja, izpolnjevati štiri pogoje: uporabljajo se nediskriminatorno, upravičujejo jih nujni razlogi v splošnem interesu, primerni so za zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja.
75.      Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) meni, da izpodbijana nacionalna določba izpolnjuje te štiri pogoje. V zvezi s tem je navedlo, da pogoja, ki določa, da morajo laboratorije upravljati osebe, usposobljene za opravljanje storitev klinične biologije, ni mogoče obravnavati kot diskriminatornega, saj se zahtevana usposobljenost zahteva tako za belgijske državljane, kot za državljane drugih držav članic.
76.      Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) je še navedlo, da je cilj izpodbijanih predpisov boj proti čezmerni uporabi storitev klinične biologije, ki bi lahko povzročila neuravnoteženost proračuna za socialno varnost. Po mnenju tega sodišča zahtevana usposobljenost oseb, ki upravljajo laboratorije, ne glede na to, kdo so, koristno in z zastavljenim ciljem sorazmerno omogoča omejitev števila laboratorijev, preprečevanje njihovega podrejanja tržnim interesom, odpravo čezmerne ponudbe storitev klinične biologije in boj proti čezmerni uporabi teh storitev.
77.      Analiza, ki jo je tako opravilo Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) v sodbi z dne 7. septembra 2000, se mi zdi povsem skladna z načeli, ki jih je opredelilo Sodišče v sodni praksi v zvezi z lastništvom nad kapitalom lekarn in laboratorijev za biomedicino.
78.      Naj v zvezi s tem opozorim, da je predpostavka, ki jo je zagovarjala Komisija v obrazloženem mnenju v zvezi z neskladnostjo člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 s členom 43 ES, v nasprotju prav s to sodno prakso Sodišča.(21)
79.      F. Ullens de Schooten se sklicuje na sodbo z dne 21. aprila 2005, Komisija/Grčija (C‑140/03, EU:C:2005:242), v zvezi s trgovinami z optičnimi pripomočki. Sodišče je v tej sodbi presodilo, da so ukrepi, določeni z zadevno grško zakonodajo, s katerimi ni bilo omogočeno, da bi optik opravljal dejavnost v več kot eni trgovini z optičnimi pripomočki, in s katerimi je bil poslovni delež oseb, ki niso optiki, ki opravljajo dejavnost, omejen na 50 %, v nasprotju s členoma 43 ES in 48 ES. Po mnenju F. Ullensa de Schootena bi bilo treba povleči vzporednice med predpisi iz navedene sodbe na eni strani in belgijsko določbo iz obravnavane zadeve na drugi.
80.      Vendar je treba ugotoviti, da se je Sodišče v sodbah v zvezi z omejitvami glede lastništva nad kapitalom lekarn odločilo za drugačen pristop.(22) V teh sodbah je namreč menilo, da svoboda ustanavljanja ne nasprotuje nacionalnim zakonodajam, kakršni sta italijanska in nemška, v skladu s katerima je lastništvo in upravljanje lekarne pridržano le farmacevtom.
81.      V zadevi, v kateri je bila izrečena sodba z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772), je Komisija s prvim očitkom trdila, da so francoski predpisi o laboratorijih za biomedicinske analize v nasprotju s členom 43 ES, ker določajo, da ima lahko nebiolog v lasti le četrtino poslovnih deležev in s tem glasovalnih pravic v družbi z omejeno odgovornostjo za svobodne poklice (Selarl), ki upravlja laboratorije za biomedicinske analize.
82.      V tej zadevi je Komisija trdila, da je mogoče pristop Sodišča v zvezi z lekarnami pojasniti z zelo posebno naravo zdravil.(23) Po njenem mnenju naj bi se biomedicinske dejavnosti izvajale samo na podlagi napotnice zdravnika, kar omogoča boljša zagotovila tako v zvezi z varovanjem javnega zdravja kot v zvezi z nadzorom nad stroški za zdravstveni sistem. Ta okvir napotnice naj bi namreč veljal tako glede vrste testov, ki jih je treba opraviti, kot glede njihove količine.(24)
83.      Komisija je prav tako trdila, da je za sektor biomedicine značilna potreba po velikih finančnih sredstvih, po čemer se razlikuje med drugim od sektorja lekarn. Vendar naj bi izpodbijane določbe ovirale konsolidacije, ki bi omogočile naložbe, ki so potrebne za zagotovitev kakovostne storitve.(25)
84.      Cilj, na katerega se je takrat sklicevala Francoska republika, je bil varovanje javnega zdravja. Izpodbijani predpisi naj bi namreč po mnenju te države članice poskušali ohraniti neodvisnost biologov z izogibanjem temu, da bi odločitve, ki so jih sprejemali, vodili ekonomski interesi, in ne interesi javnega zdravja.(26)
85.      Sodišče je v svoji sodbi opomnilo, da je iz njegove sodne prakse in iz člena 152(5) ES razvidno, da pravo Unije ne posega v pristojnost držav članic, da organizirajo sisteme socialne varnosti in da sprejmejo zlasti pravila, ki so namenjena ureditvi zdravstvenih služb in zdravstvenega varstva.(27)
86.      Vendar pa morajo države članice pri izvrševanju te pristojnosti spoštovati pravo Unije, zlasti določbe primarnega prava o prostem pretoku oziroma gibanju, vključno s svobodo ustanavljanja v smislu člena 43 ES. Te določbe obsegajo prepoved za države članice, da uvedejo oziroma ohranijo neupravičene omejitve izvajanja teh svoboščin na področju zdravstvenega varstva.(28)
87.      Glede na to je treba pri presoji spoštovanja te obveznosti upoštevati, da sta zdravje in življenje ljudi najpomembnejša med dobrinami in interesi, varovanimi s Pogodbo ES, in da države članice določijo raven, na kateri želijo zagotoviti varovanje javnega zdravja, in kako naj se ta raven doseže. Ker se lahko ta raven med državami članicami razlikuje, jim je treba priznati diskrecijsko pravico.(29)
88.      V skladu z ustaljeno sodno prakso člen 43 ES izključuje vsak nacionalni ukrep, ki bi, tudi če se uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, za državljana Unije lahko pomenil oviro pri uresničevanju svobode ustanavljanja, zagotovljene s Pogodbo, ali zmanjšal privlačnost tega uresničevanja.(30)
89.      V zvezi s tem je treba opozoriti, da pojem „omejitev“ v smislu člena 43 ES zajema ukrepe države članice, ki, čeprav veljajo brez razlikovanja, vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v Uniji.
90.      Natančneje, po mnenju Sodišča pomeni omejitev v smislu člena 43 ES ureditev, ki v državi članici gostiteljici ustanovitev gospodarskega subjekta iz druge države članice podreja izdaji predhodnega dovoljenja in ki pridržuje izvajanje samozaposlitvene dejavnosti nekaterim gospodarskim subjektom, ki izpolnjujejo vnaprej določene zahteve, katerih izpolnjevanje je pogoj za izdajo tega dovoljenja.(31)
91.      Očitno je, da se – ob upoštevanju ugotovitve Sodišča iz sodbe z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772) – s pogojem iz člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143, v skladu s katerim morajo laboratorije za biomedicino, če naj bodo ti upravičeni do sredstev, ki jih zagotavlja INAMI, upravljati osebe, usposobljene za opravljanje storitev klinične biologije, omejuje možnost za fizične ali pravne osebe, ki ne izpolnjujejo tega pogoja, s sedežem v drugih državah članicah, da ustanovijo poslovno enoto v Belgiji. Gospodarske subjekte, ki ne izpolnjujejo pogojev iz člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143, lahko namreč to, da ne bodo mogli zagotavljati storitev analiz, za katere bi jim INAMI lahko povrnil stroške, odvrne od ustanovitve poslovne enote v Belgiji. Posledica te nacionalne določbe je torej oviranje in odvračanje teh gospodarskih subjektov od opravljanja dejavnosti na belgijskem ozemlju prek stalne poslovne enote ter oviranje dostopa teh subjektov na trg biomedicinske analize.
92.      Sedaj je treba preučiti, ali je takšno omejitev mogoče upravičiti.
93.      V skladu z ustaljeno sodno prakso je mogoče omejitve svobode ustanavljanja, ki se uporabijo brez diskriminacije na podlagi državljanstva, utemeljiti z nujnimi razlogi v splošnem interesu, če zagotavljajo uresničitev želenega cilja in ne presegajo tega, kar je nujno za dosego tega cilja.(32)
94.      Treba je ugotoviti, da se člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo.
95.      Kot je potrdilo Sodišče, je varovanje javnega zdravja med nujnimi razlogi v splošnem interesu, ki lahko utemeljijo omejitve s Pogodbo zagotovljenih pravic glede prostega pretoka, kakršna je svoboda ustanavljanja.(33)
96.      V zvezi s tem je iz sodne prakse razvidno, da je cilj vzdrževanja kakovostnih zdravstvenih storitev lahko ena od izjem, določenih v členu 46 ES, če prispeva k uresničitvi visoke ravni varstva zdravja.(34)
97.      Poleg tega mora biti zadevna nacionalna določba primerna za zagotovitev uresničitve takega cilja.
98.      V zvezi s tem je Sodišče v sodbi z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772), menilo, da je sektor biomedicine poseben sektor in eden najpomembnejših sektorjev v zdravstvenem sistemu.(35)
99.      Sodišče je sledilo analizi generalnega pravobranilca P. Mengozzija(36) in poudarilo, da „tako kot ima lahko napačno zdravilo, ki ga izda lekarnar, hude posledice za pacienta, lahko tudi storitev biomedicinske analize, opravljena neustrezno, z zamudo ali napačno, povzroči med drugim napake pri diagnosticiranju in zdravljenju“.(37) Poleg tega je opozorilo, da lahko, „tako kot čezmerna uporaba ali nepravilna uporaba zdravil, […] napačno ali neustrezno opravljanje biomedicinskih analiz, bodisi količinsko bodisi kakovostno, povzroči nepotrebne stroške za sistem socialnega varstva in torej za državo“.(38)
100. Sodišče je na podlagi tega menilo, da „se zdi, da napačno ali neustrezno opravljanje biomedicinskih analiz pomeni tveganje za javno zdravje, ki je primerljivo s tveganjem, ki nastane zaradi neustreznega izdajanja zdravil, ki ga je Sodišče lahko preučilo v […] sodbah […] z dne 19. maja 2009 [Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315)], in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi [(C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316)]. Nasprotno pa navedeno tveganje ni primerljivo s tveganjem, ki ga predstavlja napačna ali neustrezna izdaja optičnih proizvodov, ki so bili predmet […] sodbe [z dne 21. aprila 2005, Komisija/Grčija (C‑140/03, EU:C:2005:242)]. Tako izdajanje ima lahko brez dvoma negativne posledice za pacienta, vendar Komisija ni dokazala, da doseže tako stopnjo, ki bi bila primerljiva s tisto, ki jo predstavlja napačno ali neustrezno opravljanje biomedicinskih analiz“.(39)
101. Po mnenju Sodišča se zato „ob upoštevanju, prvič, podobnosti, ki z vidika tveganja za javno zdravje obstajajo med sektorjem lekarn in sektorjem biomedicinskih analiz, in, drugič, dejstva, da v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, teh dveh sektorjev ni mogoče dejansko ločiti drug od drugega niti glede na ugotovitve na področju predpisovanja zdravil niti glede finančnih potreb, načela, navedena v […] sodbah z dne 19. maja 2009[, Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315),] in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi [(C‑171/07 in C 172/07, EU:C:2009:316)], ki se nanašajo na omejitve udeležbe v kapitalu lekarn, zdijo popolnoma prenosljiva na obravnavano zadevo“.(40) Zato je treba „ob upoštevanju možnosti držav članic, da odločijo o ravni varovanja javnega zdravja, priznati, da lahko države članice zahtevajo, da biomedicinske analize opravljajo biologi, ki so dejansko strokovno neodvisni. Prav tako lahko sprejmejo ukrepe za izključitev ali zmanjševanje nevarnosti kršitve te neodvisnosti, če bi kršitev lahko vplivala na javno zdravje in na kakovost zdravstvenih storitev“.(41) Sodišče je prav tako poudarilo, da „[i]zobrazba, izkušnje in odgovornost nebiologov po definiciji niso enake tistim, ki jih imajo biologi. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da te osebe ne morejo zagotoviti enakih jamstev kot biologi“.(42)
102. V okviru preučitve, ali ni omejitev svobode ustanavljanja v smislu člena 43 ES presegla nujno potrebnega za uresničitev navedenega cilja varovanja javnega zdravja, je Komisija zlasti trdila, da je mogoče ta cilj doseči z manj omejevalnimi ukrepi, na primer z zahtevo, da mora biomedicinske analize opraviti usposobljeno osebje s potrebnimi kvalifikacijami in da se mora to osebje ravnati po načelu poklicne etike, ki nalaga neodvisnost zdravstvenih delavcev. Vendar je Sodišče ob upoštevanju polja proste presoje, ki ga imajo države članice, vztrajalo pri svoji presoji v zvezi z lastništvom nad kapitalom lekarn in menilo, da lahko „država članica presodi, da obstaja tveganje, da se pravila, katerih cilj je zagotavljati poklicno neodvisnost biologov, v praksi kršijo, ker interes nebiologa pri uresničevanju dobičkov ne bi bil enako obrzdan kot interes neodvisnih biologov, in da bi zaposleni biologi, podrejeni Selarl, ki upravlja laboratorije za biomedicinske analize in je v večinski lasti družbenikov nebiologov, težko nasprotovali navodilom, ki bi jih dali družbeniki nebiologi“.(43) Po mnenju Sodišča „zlasti ne bi bilo mogoče izključiti, da bi navedeni družbeniki nebiologi poskušali odkloniti nekatere analize, ki so ekonomsko manj donosne ali izvedbeno bolj zapletene, ali zmanjšati dejavnost svetovanja v razmerju do pacientov v predanalitski in poanalitski fazi, ki je značilna za organizacijo biomedicine v Franciji“.(44)
103. Menim, da čeprav belgijski predpisi iz obravnavane zadeve niso povsem enaki predpisom, ki jih je Sodišče preučevalo v sodbi z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772), glavna načela, ki izhajajo tako iz te sodbe kot iz sodb v zvezi z lastništvom nad kapitalom lekarn, omogočajo ugotovitev, da je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v skladu s členom 43 ES, saj je omejitev svobode ustanavljanja, ki jo vsebuje, utemeljena s ciljem varovanja javnega zdravja in ne presega nujno potrebnega za uresničitev tega cilja.
104. V zvezi s tem iz spisa, s katerim razpolaga Sodišče, in zlasti iz sodbe Cour constitutionnelle (ustavno sodišče) z dne 19. decembra 2007 izhaja, da je bil cilj člena 3 kraljeve uredbe št. 143 boj proti rastoči čezmerni porabi v sektorju klinične biologije in zlorabam, ugotovljenim v tem sektorju.
105. Podobno kot belgijska vlada menim, da je belgijski zakonodajalec z zagotovitvijo, da laboratorijev ne upravljajo osebe, katerih kvalifikacije ne spadajo v zdravstveni sektor, temveč strokovnjaki s področja klinične biologije, ki svoje dejavnosti že zaradi svojega statusa ne morejo izvajati v strogo komercialne namene, ampak morajo, nasprotno, delovati ob upoštevanju ciljev javnega zdravja in si torej prvenstveno prizadevati za pacientovo zdravje in kakovost storitev, sprejel ukrep, ki je primeren za uresničitev cilja boja proti rastoči čezmerni porabi v sektorju klinične biologije in zlorabam, ugotovljenim v tem sektorju.
106. Opozarjam, da ni sporno, da je varovanje javnega zdravja med nujnimi razlogi splošnega interesa, ki na podlagi člena 46(1) ES lahko utemeljijo omejitev svobode ustanavljanja. Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da na področje uporabe tega odstopanja spada cilj preprečitve tveganja resne ogrozitve finančnega ravnotežja sistema socialne varnosti.(45) Cilj boja proti rastoči čezmerni porabi v sektorju klinične biologije in zlorabam, ugotovljenim v tem sektorju, je neposredno povezan s tem ciljem.
107. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbah v zvezi z lastništvom kapitala lekarn štelo, da „[p]retirano uživanje ali nepravilna uporaba zdravil […] povzroča nerazumljivo zapravljanje finančnih virov, ki je še toliko bolj škodljivo, ker farmacevtski sektor povzroča visoke stroške in se mora odzivati na rastoče potrebe, medtem ko finančni viri sredstev, ki so na voljo zdravstvenemu varstvu, ne glede na način financiranja niso neomejeni“.(46) V zvezi s tem je Sodišče poudarilo, „da med temi finančnimi viri in dobički gospodarskih subjektov, ki delujejo v farmacevtskem sektorju, obstaja neposredna povezava, ker so za predpisovanje zdravil v večini držav članic pristojni zadevni organi zdravstvenega zavarovanja“.(47)
108. Sodišče je na podlagi tega menilo, da lahko „države članice […] v zvezi s tveganji za javno zdravje ter finančno ravnovesje sistemov socialne varnosti za osebe, ki so odgovorne za distribucijo zdravil na drobno, določijo stroge pogoje, še posebej glede načinov trženja zdravil in ustvarjanja dobička. Zlasti lahko prodajo zdravil na drobno načeloma pridržijo farmacevtom zaradi jamstev, ki jih morajo ti izkazati, in informacij, ki jih morajo biti sposobni dati potrošniku“.(48)
109. Poleg tega menim, da člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 ne presega nujno potrebnega za uresničitev cilja boja proti rastoči čezmerni porabi v sektorju klinične biologije in zlorabam, ugotovljenim v tem sektorju. Naj v zvezi s tem opozorim, da cilj te določbe ni prepovedati obstoj in obratovanje laboratorijev, ki ne izpolnjujejo pogojev, določenih z navedeno določbo, temveč je z njo le predpisano, da je pogoj za to, da lahko INAMI povrne stroške storitev analiz, izpolnitev natančnih zahtev v zvezi s poklicno usposobljenostjo oseb, ki upravljajo te laboratorije. Ob upoštevanju zgoraj navedene sodne prakse Sodišča v zvezi z lastništvom kapitala lekarn in laboratorijev za biomedicinske analize se mi take zahteve zdijo sorazmerne.
110. Iz zgornjih preudarkov izhaja, da je treba šteti, da je člen 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 v skladu s členom 43 ES.
111. Zdaj je treba opredeliti posledice, ki jih ima ta ugotovitev za odškodninsko tožbo zaradi kršitve prava Unije, ki jo je vložil F. Ullens de Schooten proti belgijski državi.
112. V skladu z ustaljeno sodno prakso pravo Unije priznava pravico do odškodnine, če so izpolnjeni trije pogoji, in sicer da kršeno pravno pravilo podeljuje pravice posameznikom, da je kršitev dovolj resna ter da obstaja neposredna vzročna zveza med kršitvijo obveznosti države in škodo, ki so jo utrpele oškodovane osebe.(49)
113. Ker se je predpostavka, da je bilo zaradi neskladnosti člena 3(1), točki 3 in 4, kraljeve uredbe št. 143 s členom 43 ES kršeno pravo Unije, izkazala za napačno, F. Ullensu de Schootenu v okviru odškodninske tožbe, ki jo je vložil proti belgijski državi, ne more biti priznana pravica do odškodnine na podlagi prava Unije.
114. Iz tega sledi, da Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju) taki tožbi nikakor ne bi moglo ugoditi. Zato odgovor Sodišča na prvo, tretje in četrto vprašanje, ki vsa temeljijo na po mojem mnenju napačni predpostavki, da je belgijska država kršila pravo Unije, ne bi bil v ničemer koristen za rešitev spora o glavni stvari. Sodišču torej predlagam, naj se pri odgovoru omeji na vidike, ki so bili predhodno analizirani v teh sklepnih predlogih.
III – Predlog
115. Ob upoštevanju navedenega Sodišču predlagam, naj Cour d’appel de Bruxelles (pritožbeno sodišče v Bruslju, Belgija) odgovori:
V okoliščinah, kot so tiste iz spora o glavni stvari, se je v okviru odškodninske tožbe proti državi članici zaradi kršitve prava Unije mogoče sklicevati na člen 43 ES.
Člen 43 ES je treba razlagati tako, da ne nasprotuje predpisom države članice, na podlagi katerih lahko le laboratoriji za klinično biologijo, ki jih upravljajo osebe, usposobljene za opravljanje storitev klinične biologije, tj. zdravniki, farmacevti ali diplomirani kemiki, opravljajo storitve analiz, katerih stroški se lahko povrnejo iz sistema socialne varnosti te države članice.
1      Jezik izvirnika: francoščina.
2      Moniteur belge z dne 12. januarja 1983.
3      Besedilo člena 3(1) kraljeve uredbe št. 143:
„Laboratorij mora upravljati:
[…]
3. bodisi ena ali več oseb, usposobljenih za opravljanje storitev klinične biologije, ki dejansko opravljajo analize v tem laboratoriju in niso zdravniki, ki so izdali napotnice;
4. bodisi civilno združenje, ki deluje v obliki zasebne družbe z omejeno odgovornostjo, družbe z neomejeno odgovornostjo ali zadruge in katerega družbeniki, poslovodje ali upravitelji so izključno osebe iz točke 3 tega odstavka;
[…]“
4      Točka 9.
5      Točka 11.
6      V nadaljevanju: EKČP.
7      CE:ECHR:2011:0920JUD000398907.
8      Glej v zvezi s tem točko 24 predložitvene odločbe.
9      Sodba z dne 28. marca 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, točka 11).
10      Sodba z dne 28. marca 1979, Saunders (175/78, EU:C:1979:88, točka 12).
11      Picod, F., „Libre circulation et situation interne“, Revue des affaires européennes, 2003–2004/1, str. 47, zlasti str. 48.
12      Sodba z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288, točka 33 in navedena sodna praksa).
13      F. Ullens de Schooten meni, da se njegov položaj s številnih vidikov navezuje na pravo Unije. Izkoristil naj bi namreč pravico do prostega gibanja v drugih državah članicah, laboratorij BIORIM pa naj bi se upravljal s kapitalskimi naložbami iz teh drugih držav, zlasti Luksemburga, kjer naj bi bilo odprtih več bančnih računov na ime tega laboratorija. Belgijska država naj bi v zvezi z več luksemburškimi družbami uvedla postopek izterjave davčnih dolgov F. Ullensa de Schootena. Poleg tega naj bi imeli možnost uporabe storitev laboratorija BIORIM tudi državljani s prebivališčem v drugih državah članicah.
14      Glej sodbo z dne 22. decembra 2010, Omalet (C‑245/09, EU:C:2010:808).
15      Točka B.4.3 navedene sodbe.
16      Glej zlasti sodbe z dne 11. marca 2010, Attanasio Group (C‑384/08, EU:C:2010:133, točka 23 in navedena sodna praksa ter točka 24); z dne 1. junija 2010, Blanco Pérez in Chao Gómez (C‑570/07 in C‑571/07, EU:C:2010:300, točka 40); z dne 19. julija 2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, točka 21); z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288, točka 34); z dne 5. decembra 2013, Venturini in drugi (od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:791, točka 25), ter z dne 15. oktobra 2015, Grupo Itevelesa in drugi (C‑168/14, EU:C:2015:685, točka 35 in navedena sodna praksa ter točka 36). Za strnjen pregled te usmeritve sodne prakse glej tudi točke od 33 do 38 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca N. Wahla v združenih zadevah Venturini in drugi (od C‑159/12 do C‑161/12, EU:C:2013:529). Kot navaja Cheynel, B., v članku „Les situations purement internes à la lumière de l’arrêt Libert e.a.“, Revue des affaires européennes, 2013/2, str. 405, v zvezi s sodbo z dne 8. maja 2013, Libert in drugi (C‑197/11 in C‑203/11, EU:C:2013:288), „se zdi, da je Sodišče priznalo, da odslej že zgolj potencialni omejevalni učinki nacionalnih predpisov zadostujejo za to, da se za navedene predpise uporabljajo členi 21 (prosto gibanje državljanov), 45 (prosto gibanje delavcev), 49 (svoboda ustanavljanja), 56 (svoboda opravljanja storitev) in 63 PDEU (prosti pretok kapitala), in sicer ne glede na položaj državljana Unije, ki trdi, da so taki predpisi v nasprotju z navedenimi določbami“ (str. 407).
17      Glej zlasti sklep z dne 14. marca 2013, Loreti in drugi (C‑555/12, neobjavljen, EU:C:2013:174, točka 20 in navedena sodna praksa).
18      Glej zlasti sodbo z dne 21. aprila 2005, Komisija/Grčija (C‑140/03, EU:C:2005:242, točka 27 in navedena sodna praksa).
19      Glej zlasti sodbo z dne 6. oktobra 2015, Schrems (C‑362/14, EU:C:2015:650, točka 67).
20      Glej zlasti sodbi z dne 18. decembra 2014, Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, točka 37 in navedena sodna praksa), in z dne 15. oktobra 2015, Biovet (C‑306/14, EU:C:2015:689, točka 17 in navedena sodna praksa).
21      Gre za „gibanje sodne prakse za uravnoteženo uskladitev zahtev notranjega trga, v tem primeru svobode ustanavljanja, z varovanjem javnega zdravja“ (glej Michel, V., „Laboratoires d’analyses médicales“, Revue Europe_št. 2, februar 2011, pripomba 59).
22      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315), in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316).
23      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 23).
24      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 24).
25      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 25).
26      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 31).
27      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 40).
28      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 41 in navedena sodna praksa).
29      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 42 in navedena sodna praksa).
30      Glej zlasti sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 22 in navedena sodna praksa).
31      Glej zlasti sodbo z dne 19. maja 2009, Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 23 in navedena sodna praksa).
32      Glej zlasti sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 50 in navedena sodna praksa).
33      Glej zlasti sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 52 in navedena sodna praksa).
34      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 53 in navedena sodna praksa).
35      Točka 56.
36      Glej točki 83 in 84 sklepnih predlogov generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:305).
37      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 57).
38      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 57).
39      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 58).
40      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 65).
41      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 66 in navedena sodna praksa).
42      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 67 in navedena sodna praksa).
43      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 82 in navedena sodna praksa).
44      Glej sodbo z dne 16. decembra 2010, Komisija/Francija (C‑89/09, EU:C:2010:772, točka 82 in navedena sodna praksa).
45      Glej zlasti sodbo z dne 10. marca 2009, Hartlauer (C‑169/07, EU:C:2009:141, točka 47 in navedena sodna praksa).
46      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 57 in navedena sodna praksa), in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 33).
47      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 57), in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 33).
48      Glej sodbi z dne 19. maja 2009, Komisija/Italija (C‑531/06, EU:C:2009:315, točka 58 in navedena sodna praksa), in Apothekerkammer des Saarlandes in drugi (C‑171/07 in C‑172/07, EU:C:2009:316, točka 34).
49      Glej zlasti sodbo z dne 10. julija 2014, Ogieriakhi (C‑244/13, EU:C:2014:2068, točka 50 in navedena sodna praksa).