62019CC0617
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
H. SAUGMANDSGAARD ØE
fremsat den 10. december 2020 (
1
)
Sag C-617/19
Granarolo SpA
mod
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare,
Ministero dello Sviluppo Economico,
Comitato nazionale per la gestione della Direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto,
procesdeltager:
E.On Business Solutions Srl, tidligere E.On Connecting Energies Italia Srl
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien))
»Præjudiciel forelæggelse – miljø – direktiv 2003/87/EF – ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner – artikel 3, litra e) – begrebet »anlæg« – begrebet »teknisk forbundne aktiviteter« – artikel 3, litra f) – begrebet »driftsleder« – overdragelse af et kraftvarmeanlæg – aftale om levering af energi mellem overdrageren og erhververen – afslag på ansøgning om ajourføring af overdragerens drivhusgasemissionstilladelse«
I. Indledning
1.
Selskabet Granarolo SpA driver virksomhed inden for fødevaresektoren for frisk mælk samt med produktion og distribution af mejeriprodukter. Selskabet har opnået en samlet drivhusgasemissionstilladelse for et areal i Pasturago di Vernate (Italien), hvor der ligger en fabrik og et kraftvarmeanlæg (
2
). I praksis er Granarolo imidlertid ikke længere ejer af kraftvarmeanlægget, som er blevet overdraget til selskabet E.On Business Solutions (tidligere E.On Connecting Energies Italia Srl, herefter »EBS«), der er specialiseret i energiproduktion. Granarolo har derfor ansøgt om ajourføring af sin drivhusgasemissionstilladelse, således at emissionerne fra kraftvarmeanlægget ikke længere henføres til dette selskab. Granarolo har indtil nu fået afslag på denne ansøgning fra den kompetente myndighed (
3
).
2.
Granarolo har i denne sammenhæng anlagt sag ved Tribunale ammistrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien) (
4
). Denne ret har forelagt Domstolen en anmodning om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87/EF (
5
), hvori begrebet »anlæg« defineres.
3.
Domstolen skal nærmere bestemt tage stilling til, om det, når der på det samme produktionssted findes tekniske enheder, som er genstand for en samlet drivhusgasemissionstilladelse og i denne tilladelse behandles som et og samme »anlæg«, og den virksomhed, som er indehaver af denne tilladelse, overdrager en af disse enheder til en fysisk eller juridisk person, medfører, at denne enhed ikke længere er en del af et sådant anlæg.
4.
Jeg vil i dette forslag til afgørelse foreslå, at Domstolen besvarer dette spørgsmål bekræftende, men præcisere, at der efter min opfattelse findes to undtagelser: den første, når den aktivitet, der finder sted på den overdragne enhed, på trods af ejerskiftet har en »teknisk forbindelse« med overdragerens aktiviteter og er »direkte knyttet til« (
6
) dennes anlæg, og den anden, når overdrageren fortsætter som »driftsleder« (
7
), der er i stand til at kontrollere emissionerne fra denne enhed. Hovedsagen synes ikke at omfattes af nogen af disse to undtagelser.
II. Retsforskrifter
A.
EU-retten
5.
Artikel 3 i direktiv 2003/87 med overskriften »Definitioner« foreskriver:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
e)
»anlæg«: en stationær teknisk enhed, hvor en eller flere af de i bilag I nævnte aktiviteter udføres tillige med eventuelle andre direkte tilknyttede aktiviteter, der har en teknisk forbindelse med aktiviteterne på stedet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening
f)
»driftsleder«: en person, der driver eller kontrollerer et anlæg, eller som efter national lovgivning har fået overdraget afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf
[…]«
6.
Dette direktivs artikel 4 med overskriften »Drivhusgasemissionstilladelser« er affattet således:
»Medlemsstaterne sikrer, at anlæg fra den 1. januar 2005 kun udfører de i bilag I opførte aktiviteter, hvorved der udledes en for den pågældende aktivitet anført gas, hvis anlæggets driftsleder er i besiddelse af en tilladelse udstedt af en kompetent myndighed i overensstemmelse med artikel 5 og 6, eller anlægget er undtaget fra fællesskabsordningen i medfør af artikel 27 […]«
7.
Det nævnte direktivs artikel 6, med overskriften »Vilkårene for og indholdet af drivhusgasemissionstilladelsen« har følgende ordlyd:
»1.   Den kompetente myndighed udsteder en drivhusgasemissionstilladelse, hvorved der gives tilladelse til at udlede drivhusgasser fra et anlæg i sin helhed eller fra dele af dette, hvis den finder det godtgjort, at driftslederen er i stand til at overvåge og rapportere emissionerne.
En drivhusgasemissionstilladelse kan omfatte et eller flere anlæg beliggende på samme område og drevet af samme driftsleder.
[…]«
8.
Samme direktivs artikel 7 med overskriften »Ændringer vedrørende anlæg« bestemmer:
»Driftslederen underretter den kompetente myndighed om alle planlagte ændringer i anlæggets art eller drift eller en eventuel udvidelse eller betydelig reduktion af dets kapacitet, som kan medføre, at drivhusgasemissionstilladelsen skal ajourføres. I påkommende tilfælde ajourfører den kompetente myndighed tilladelsen. Hvis anlæggets driftsleder udskiftes, ajourfører den kompetente myndighed tilladelsen med den nye driftsleders navn og adresse.«
9.
Bilag I til direktiv 2003/87 med overskriften »Kategorier af aktiviteter omhandlet i direktivet« indeholder en tabel, hvori disse aktiviteter er opført. En af disse aktiviteter er »[f]orbrænding af brændsel i anlæg med en samlet nominel indfyret termisk effekt på mere end 20 MW (undtagen i anlæg til forbrænding af farligt affald eller kommunalt affald)«. Det fremgår af dette bilags punkt 3, at »[n]år et anlægs samlede nominelle indfyrede termiske effekt beregnes med henblik på at afgøre, hvorvidt det skal medtages i [ETS], sammenlægges den nominelle indfyrede termiske effekt i alle anlæggets tekniske enheder«.
B.
Italiensk ret
10.
I artikel 3, stk. 1, litra t), i lovdekret nr. 30/2013 (
8
) defineres begrebet »driftsleder« som »den person, der ejer eller driver et anlæg, eller som har fået overdraget afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf« (
9
).
11.
I dette lovdekrets artikel 3, stk. 1, litra v), defineres begrebet »anlæg« som »en stationær teknisk enhed, hvor en eller flere af de i bilag I nævnte aktiviteter udføres tillige med eventuelle andre direkte tilknyttede aktiviteter, der har en teknisk forbindelse med aktiviteterne på stedet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening«.
12.
Det nævnte lovdekrets artikel 13, stk. 1, bestemmer, at anlæg kun må udføre de i bilag I til dette dekret opførte aktiviteter, hvorved der udledes en for den pågældende aktivitet anført drivhusgas, hvis anlæggets driftsleder er i besiddelse af en tilladelse udstedt af ETS-udvalget.
13.
Ifølge samme lovdekrets artikel 16 skal driftslederen underrette ETS-udvalget om en eventuel udskiftning af driftslederen og ændring i anlæggets art eller drift eller en eventuel udvidelse eller betydelig reduktion af dets kapacitet.
III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen
14.
Selskabet Granarolo driver virksomhed inden for fødevaresektoren for frisk mælk samt med produktion og distribution af mejeriprodukter. Det har en fabrik i Pasturago di Vernate, som er udstyret med et termisk kraftværk med tre kedler til produktion af den varme, der er nødvendig for selskabets forarbejdningsprocesser.
15.
Selskabet havde for denne fabrik opnået en drivhusgasmissionstilladelse vedrørende »forbrænding af brændsel i anlæg med en samlet nominel indfyret termisk effekt på mere end 20 MW«, hvilket er en af de aktiviteter, der er opført i bilag I til lovdekret nr. 30/2013 om gennemførelse af direktiv 2003/87 i italiensk ret. Det er for denne fabrik omfattet af ordningen for »små drivhusgasudledere« (
10
).
16.
I 2013 opførte Granarolo et kraftvarmeanlæg til fødevareproduktion på selskabets fabrik. Selskabet opnåede en ajourføring af sin drivhusgasemissionstilladelse fra ETS-udvalget for at tage hensyn til emissionerne fra dette anlæg.
17.
Granarolo overdrog i 2017 sit kraftvarmeanlæg til EBS og indgik en aftale om levering af energi med EBS, således at Granarolo fortsat kunne anvende den termiske energi og den elektricitet, der blev produceret af denne anlæg, til dækning af energibehovet på sin fabrik.
18.
Efter denne overdragelse indgav Granarolo en ansøgning om ajourføring af drivshusgasemissionstilladelsen til ETS-udvalget for at fjerne kraftvarmeanlæggets emissioner fra opgørelsen af selskabets drivhusgasemissioner, eftersom dette anlæg ikke længere blev drevet af selskabet eller under dets kontrol.
19.
Efter at ETS-udvalget havde afslået denne ansøgning, anlagde Granarolo sag ved den forelæggende ret med påstand om annullation om dette afslag.
20.
Den forelæggende ret har oplyst, at Granarolo til støtte for sagen har gjort gældende, at ETS-udvalget har tilsidesat de krav, der følger af direktiv 2003/87, i afslaget. Ifølge Granarolo fremgår det navnlig af dette direktivs artikel 3, litra f), og artikel 6, at drivhusgasemissionstilladelsen skal udstedes til anlæggets driftsleder. I det foreliggende tilfælde kan den aftale om levering af energi, der blev indgået mellem Granarolo og EBS, imidlertid ikke fortolkes således, at Granarolo bevarede sine beføjelser til at forvalte og kontrollere kraftvarmeanlæggets emissioner og dermed fortsatte med at drive dette anlæg.
21.
ETS-udvalget har for den forelæggende ret fremhævet, at overførslen af virksomhedsgrenen til EBS ikke påvirkede konfigurationen af Granarolos anlæg, som består af fabrikken og kraftvarmeanlægget. Det sidstnævnte anlæg må anses for at have en »teknisk forbindelse« med fabrikken og at kunne bidrage til de emissioner, der henføres til Granarolo. Når der er udstedt en drivhusgasemissionstilladelse, har det ingen betydning, at indehaveren af denne tilladelse ikke er den samme som anlæggets driftsleder. I denne henseende fremgår det under alle omstændigheder af vilkårene i aftalen om levering af energi, at Granarolo bevarer afgørende beføjelser med hensyn til kraftvarmeanlæggets drift.
22.
Den forelæggende ret er i denne sammenhæng i tvivl om fortolkningen af begreberne »anlæg« og »teknisk forbundne aktiviteter« som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87. Den ønsker ligeledes oplyst, om enhver fortolkning, hvorefter det oprindelige anlæg blev opdelt i to anlæg – som ETS-udvalget har gjort gældende – vil medføre en omgåelse af reglerne i forbindelse med ordningen for handel med emissionskvoter. I dette tilfælde vil kraftvarmeanlægget, der har en effekt på under 20 MW, nemlig ikke være omfattet af de aktiviteter, der er anført i bilag I til dette direktiv, og derfor ikke være omfattet af det nævnte direktivs materielle anvendelsesområde.
23.
På grundlag af disse betragtninger har Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio) ved afgørelse af 13. marts 2019, indgået til Domstolen den 14. august 2019, besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 3, litra e), i [direktiv 2003/87] fortolkes således, at begrebet »anlæg« også omfatter et tilfælde som det foreliggende, hvor et kraftvarmeanlæg, som sagsøgeren har opført på sit produktionssted for at sikre energiforsyningen til sin fabrik, efterfølgende er blevet overdraget, ved overførsel af en virksomhedsgren, til et andet selskab specialiseret i energisektoren i kraft af en aftale, hvorefter erhververen dels overtager kraftvarmeanlægget og samtlige til driften af anlægget og udførelsen af aktiviteten nødvendige certificeringer, dokumenter, overensstemmelseserklæringer, licenser, koncessioner, tilladelser og godkendelser samt tildeles en brugsret over et areal på produktionsstedet, som er passende og funktionelt til anlæggets drift og vedligeholdelse, såvel som servitutter til gavn for kraftvarmeanlægget med det omkringliggende eksklusive areal, dels i 12 år leverer overdrageren den af anlægget producerede energi til de i aftalen fastsatte priser?
2)
Kan begrebet »teknisk forbindelse« i […] artikel 3, litra e), [i direktiv 2003/87] navnlig omfatte en forbindelse mellem et kraftvarmeanlæg og en fabrik af en sådan karakter, at fabrikken, der tilhører en anden aktør og har et privilegeret forhold til kraftvarmeanlægget hvad angår energiforsyningen (forbindelse gennem energidistributionsnettet, specifik leveringsaftale med det energiselskab, som erhverver anlægget, erhververens forpligtelse til at levere fabrikken en minimumsmængde af energi mod erstatning af differencen mellem omkostningerne for energiforsyning på markedet og de i aftalen fastsatte priser, rabat på energisalgspriserne, når der er gået ti år og seks måneder fra aftalens dato, option for [overdragerens] tilbagekøb af kraftvarmeanlægget på ethvert tidspunkt, krav om overdragerens godkendelse forud for udførelse af arbejder på kraftvarmeanlægget), kan fortsætte med at udføre sin aktivitet selv i tilfælde af afbrydelse af energiforsyningen, driftsforstyrrelse i kraftvarmeanlægget eller ophør af dets aktivitet?
3)
I tilfælde af at en bygherre, der på samme areal ejer en fabrik, af effektiviseringshensyn faktisk overdrager et [kraftvarmeanlæg] til et andet selskab specialiseret i energisektoren, udgør da afslutningsvis muligheden for fjernelse af de relaterede emissioner fra fabriksejerens [emissionstilladelse] som følge af overdragelsen såvel som emissionernes eventuelle »udgang« fra [ETS] på grund af, at [kraftvarmeanlægget] individuelt vurderet ikke overstiger tærsklen for kvalificering under »små drivhusgasudledere«, en tilsidesættelse af reglen om aggregering af kilderne som omhandlet i bilag I til direktiv [2003/87] eller derimod en simpel og lovmæssig konsekvens af aktørernes organisationsmæssige valg, som ikke er forbudt i henhold til [ETS]?«
24.
Granarolo, EBS, den italienske og den tjekkiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen.
25.
Disse procesdeltagere og berørte parter var med undtagelse af den tjekkiske regering repræsenteret i retsmødet, der blev afholdt den 17. september 2020.
IV. Bedømmelse
26.
Som jeg har anført i indledningen til dette forslag til afgørelse, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt præciseret, om drivhusgasemissionerne fra et kraftvarmeanlæg, hvis ejerskab er overdraget af den virksomhed, der er indehaver af en samlet tilladelse for det område, hvor dette anlæg befinder sig, skal henføres til overdragerens eller til erhververens virksomhed. Hvis dette anlæg og overdragerens fabrik i denne tilladelse oprindeligt blev behandlet som et og samme »anlæg« som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87, skal dette da anses for stadig at være tilfældet efter overdragelsen?
27.
Det er denne problematik, der i det væsentlige er genstand for den forelæggende rets to første spørgsmål, som jeg vil behandle under ét i dette forslag til afgørelse.
28.
Med denne rets tredje spørgsmål ønskes det oplyst, om den omstændighed, at drivhusgasemissionerne fra et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede, der efter overdragelsen anses for ikke længere at være en del af overdragerens »anlæg«, ikke i sig selv når op på minimumstærsklen på 20 MW for at være omfattet af direktiv 2003/87, kan medføre, at den »aggregeringsregel«, der er fastsat i punkt 3 i bilag I til dette direktiv (
11
), tilsidesættes.
29.
Hvis kraftvarmeanlægget og fabrikken efter afslutningen af den transaktion, der blev gennemført af Granarolo og EBS, i det konkrete tilfælde skal anses for at udgøre et og samme »anlæg«, skal deres nominelle indfyrede termiske effekt sammenlægges i henhold til »aggregeringsreglen«, hvorefter deres emissioner vil være omfattet af ETS. Hvis kraftvarmeanlægget derimod ikke længere er en del af det samme »anlæg« som fabrikken, vil dets samlede nominelle indfyrede termiske effekt ikke nå op på minimumstærsklen på 20 MW. Drivhusgasemissionerne fra dette anlæg vil som følge heraf falde uden for det materielle anvendelsesområde for direktiv 2003/87 og ikke være omfattet af ETS.
A.
Indledende betragtninger
30.
Det bør påpeges, at direktiv 2003/87 har til formål at indføre en ordning for handel med emissionskvoter, der skal reducere udledning af drivhusgasser i atmosfæren, og hvis endelige formål er beskyttelse af miljøet. Denne ordning hviler på en økonomisk logik, som stimulerer alle deltagere til at udlede en mindre mængde drivhusgasser end de oprindeligt tildelte kvoter med henblik på en afhændelse af overskuddet til en anden deltager, der har produceret en større emissionsmængde end de tildelte kvoter (
12
).
31.
Princippet om auktionering af kvoter, som efter lovgivers opfattelse generelt er »den enkleste ordning og […] den økonomisk mest effektive« (
13
), når der henses til formålet om »at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde« (
14
), beror derfor på deltagernes mulighed for at kontrollere deres drivhusgasemissioner.
32.
Henset til de aftalevilkår, som den forelæggende ret har nævnt i sine spørgsmål, er det i det foreliggende tilfælde umiddelbart min opfattelse, at det kun er EBS, der er i stand til at kontrollere de emissioner fra kraftvarmeanlægget, som er omhandlet i hovedsagen.
33.
For det første er Granarolo nemlig, som jeg har anført i indledningen til dette forslag til afgørelse, ikke længere ejer af dette anlæg. Den forelæggende ret har anført, at Granarolo og EBS har aftalt vilkår om overførsel af det nævnte anlæg og af de dokumenter, der er nødvendige for dets drift, til det sidstnævnte selskab samt om tildeling af en brugsret over et areal og servitutter, der skal gøre det muligt for EBS at drive og vedligeholde dette anlæg.
34.
For det andet må jeg af formuleringen af denne rets spørgsmål udlede, at selv om EBS har forpligtet sig til i en periode på 12 år at levere minimumsmængder af termisk og elektrisk energi til Granarolo til dækning af fabrikkens behov, giver denne aftaleforpligtelse ikke Granarolo beføjelse til at kontrollere kraftvarmeanlæggets emissioner. Såfremt EBS ikke leverer den nødvendige energi, vil det nemlig ifølge den nævnte ret alene medføre, at selskabet skal refundere et beløb til Granarolo, som svarer til differencen mellem prisen for energiforsyning på markedet og den pris, der er fastsat i energileveringsaftalen mellem disse parter.
35.
For det tredje har den forelæggende ret ganske vist præciseret, at Granarolo har en option på tilbagekøb af kraftvarmeanlægget, som dette selskab kan udnytte på ethvert tidspunkt, men den omstændighed, at denne option aldrig blev udmøntet konkret for atter at overtage ejerskabet af dette anlæg, gør det efter min opfattelse ikke muligt at konkludere, at dette selskab havde beføjelse til at øge eller mindske den samlede mængde energi, der blev produceret på det nævnte anlæg.
36.
For det fjerde gælder det samme efter min opfattelse for den aftaleforpligtelse, som den forelæggende ret ligeledes har nævnt, og hvorefter EBS skal indhente Granarolos godkendelse forud for udførelse af arbejder på kraftvarmeanlægget. Denne forpligtelse berører ikke konklusionen om, at EBS er ene om at kontrollere mængden af emissioner fra dette anlæg.
37.
På dette grundlag har procesparterne og de berørte parter givet udtryk for to forskellige opfattelser.
38.
På den ene side har Granarolo, EBS og Kommissionen anført, at der i henhold til direktiv 2003/87 ikke længere tages hensyn til emissionerne fra det kraftvarmeanlæg, der er overdraget til EBS, i Granarolos drivhusgasemissionstilladelse, eftersom Granarolo ikke længere kan kontrollere emissionerne fra dette anlæg. Det fremgår af bestemmelserne i dette direktiv, at drivhusgasemissionstilladelsen er udstedt til anlæggets »driftsleder« som omhandlet i nævnte direktivs artikel 3, litra f). Det er imidlertid kun EBS, der kan anses for at udøve denne funktion.
39.
På den anden side er det den italienske og den tjekkiske regerings opfattelse, at begrebet »anlæg« i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87 er et selvstændigt begreb i forhold til begrebet »driftsleder«. Under omstændighederne i hovedsagen kan kraftvarmeanlægget således ikke længere anses for – sammen med Granarolos fabrik – at udgøre et og samme »anlæg« og for stadig at være omfattet af den tilladelse, der gælder for denne fabrik, selv om anlæggets driftsleder ikke er den samme som indehaveren af denne tilladelse (
15
).
40.
Med hensyn til kraftvarmeanlæggets konfiguration oplyste Granarolo i retsmødet, at kraftvarmeanlægget og fabrikken i den tilladelse, som dette selskab er i besiddelse af, og som afspejler dets situation før overdragelsen til EBS, blev betragtet som to tekniske enheder, der var underlagt »aggregeringsreglen« i punkt 3 i bilag I til direktiv 2003/87 og udgjorde en del af et og samme anlæg.
41.
Den forelæggende ret har i sine spørgsmål fremhævet, at kraftvarmeanlægget også efter overdragelsen er fysisk forbundet med Granarolos fabrik gennem et distributionsnet. Den har imidlertid præciseret, at Granarolo kan fortsætte med at udføre sin aktivitet selv i tilfælde af afbrydelse af energiforsyningen fra EBS eller driftsforstyrrelse i kraftvarmeanlægget.
42.
Det er, som jeg vil forklare i den følgende del af dette forslag til afgørelse (afsnit B), min opfattelse, at dette i en situation som den, der er omhandlet i hovedsagen, ikke indebærer, at et kraftvarmeanlægs og en fabriks aktiviteter bør anses for at have en »teknisk forbindelse« med hinanden som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87 og dermed for at henhøre under et og samme anlæg.
43.
Efter disse præciseringer skal det afgøres, hvem drivhusgasemissionerne fra et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede kan henføres til. Jeg skal med andre ord fastslå, om emissionerne fra et sådant anlæg fortsat kan være omfattet af en drivhusgasemissionstilladelse som den, der indehaves af Granarolo.
44.
Jeg vil i denne henseende først anføre, at en drivhusgasemissionstilladelse kun kan omfatte anlæg eller dele af anlæg, som den virksomhed, der er indehaver af denne tilladelse, »driver« som omhandlet i artikel 3, litra f), i direktiv 2003/87 (afsnit C). Jeg vil dernæst forklare, at Granarolo under omstændighederne i hovedsagen ikke længere »driver« kraftvarmeanlægget, og at de nævnte emissioner derfor ikke kan henføres til dette selskab (afsnit D).
45.
Jeg vil allerede nu påpege, at jeg ikke anser vilkår, der er aftalt mellem en overdrager og en erhverver, for at være relevante for afgørelsen af, om den overdragne aktivitet har en »teknisk forbindelse« med overdragerens aktiviteter. Det fremgår imidlertid af afsnit D i dette forslag til afgørelse, at disse vilkår efter min opfattelse kan medvirke til at identificere driftslederen af den tekniske enhed, hvor en sådan aktivitet udføres, dvs. for at afgøre, hvem de opståede emissioner skal henføres til.
46.
Jeg vil afslutningsvis besvare den forelæggende rets tredje spørgsmål om en eventuel tilsidesættelse af »aggregeringsreglen« (afsnit F).
B.
Begrebet »teknisk forbundne aktiviteter«
47.
Det bør fremhæves, at der i henhold til artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87 ved »anlæg« forstås »en stationær teknisk enhed, hvor en eller flere af de i bilag I nævnte aktiviteter udføres tillige med eventuelle andre direkte tilknyttede aktiviteter, der har en teknisk forbindelse med aktiviteterne på stedet, og som kan have indvirkning på emissioner og forurening« (
16
). I den »aggregeringsregel«, der er indeholdt i punkt 3 i bilag I til dette direktiv, forudsættes det desuden, at et »anlæg« også kan bestå af en samling af flere tekniske enheder, der findes på det samme sted (
17
).
48.
På grundlag af disse bestemmelser er det efter min opfattelse nødvendigt at sondre mellem tre tilfælde, når den virksomhed, der er indehaver af en samlet drivhusgasemissionstilladelse, overdrager en virksomhedsgren.
1. Præsentation af de tre mulige tilfælde
49.
I det første tilfælde overdrager driftslederen ejerskabet af alle de anlæg eller de dele af et anlæg, der er omfattet af driftslederens drivhusgasemissionstilladelse, til en anden fysisk eller juridisk person, som bliver »driftsleder« herfor. Løsningen skal i så fald findes i artikel 7, tredje punktum, i direktiv 2003/87 og består i, at den kompetente myndighed ajourfører tilladelsen med den nye driftsleders navn og adresse.
50.
Ifølge denne bestemmelse kan en driftsleder derfor som led i ETS frit overdrage alle anlæg eller dele af anlæg, der er omfattet af en drivhusgasemissionstilladelse, til en anden virksomhed. Efter overførslen henføres emissionerne til denne anden virksomhed.
51.
Det er uklart, hvad der sker i tilfælde af overdragelse af kun én af de tekniske enheder, som indgår i et anlæg, der allerede er omfattet af en drivhusgasemissionstilladelse. Det er en sådan situation med delvis overdragelse, der er omhandlet i de to følgende tilfælde:
–
I det andet tilfælde overdrager driftslederen en gren af en virksomhed, som udøves på et anlæg, der består af flere tekniske enheder, for hvilke den pågældende er i besiddelse af en samlet drivhusgasemissionstilladelse, til en anden fysisk eller juridisk person, samtidig med at driftslederen fortsætter med at udføre de øvrige aktiviteter, der er knyttet til dette anlæg. Disse aktiviteter og den overdragne aktivitet har imidlertid ingen »teknisk forbindelse« med hinanden som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87.
–
I det tredje tilfælde er de faktiske omstændigheder de samme som i det andet tilfælde, men den overdragne aktivitet har en »teknisk forbindelse« med de aktiviteter, som overdrageren fortsætter med at udføre på sit anlæg, og er direkte knyttet til dette anlæg.
52.
Ifølge definitionen af begrebet »anlæg« i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87 skal de aktiviteter, der er omhandlet af det tredje tilfælde, anses for at finde sted på et og samme anlæg, fordi de har en teknisk forbindelse med hinanden.
53.
Spørgsmålet om, hvorvidt der er en »teknisk forbindelse« mellem overdragerens og erhververens aktiviteter, har med andre ord betydning for, hvor mange anlæg, der findes efter overdragelsen. Alt efter om der er tale om det andet eller det tredje tilfælde, kan der være tale om enten et enkelt anlæg eller to anlæg efter overdragelsen.
2. Gennemgang af fortolkningen af begrebet »teknisk forbundne aktiviteter«
54.
Direktiv 2003/87 indeholder ingen definition af begrebet »aktiviteter, der har en teknisk forbindelse« med hinanden.
55.
I dommen i sagen Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ præciserede Domstolen imidlertid, at der i det væsentlige må antages at foreligge en »teknisk forbindelse« mellem to aktiviteter, når den ene aktivitet er integreret i den samlede tekniske proces for den anden (
18
).
56.
I den nævnte dom fastslog Domstolen i forbindelse med et kullager og et termisk kraftværk, som var forbundet med et transportbånd, der forsynede kraftværket med kul, at det oplagrede kul var absolut nødvendigt for kraftværkets drift, hvilket var tilstrækkeligt til, at det kunne konkluderes, at oplagringen var direkte tilknyttet kraftværkets aktivitet (
19
).
57.
Det må erkendes, at Domstolen i den nævnte dom ikke synes udtrykkeligt at have udelukket, at en aktivitet, der ikke er »absolut nødvendig« for en anden aktivitet, også kan anses for at have »teknisk forbindelse« med den sidstnævnte. Jeg forstår imidlertid det kriterium, som Domstolen lagde til grund, således, at aktiviteter under alle omstændigheder anses for at have »teknisk forbindelse« med hinanden i situationer, hvor det kan være til skade for anlæggets integritet, hvis det ikke længere kan drage fordel af den overdragne aktivitet (
20
).
3. Identificering af det tilfælde, der er omhandlet i hovedsagen
58.
Det er klart, at det første tilfælde, der er nævnt i underafsnit 1 ovenfor, ikke er det, der foreligger under omstændighederne i hovedsagen. Granarolo har nemlig kun overført ejerskabet af sit kraftvarmeanlæg til EBS, hvorimod Granarolos tilladelse både omfatter dette anlæg og den fabrik, som selskabet stadig ejer.
59.
I det foreliggende tilfælde skal det derfor, henset til de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, og med forbehold af den forelæggende rets prøvelse, undersøges, om den aktivitet, som Granarolo har overdraget til EBS, har en »teknisk forbindelse« med de øvrige aktiviteter, der finder sted på det anlæg, for hvilket den førstnævnte virksomhed har en drivhusgasemissionstilladelse.
60.
Den italienske regering har i denne henseende gjort gældende, at eftersom den energi, der produceres af EBS’ kraftvarmeanlæg, er specifikt tiltænkt Granarolos fabrik, og disse anlæg fysisk er tilsluttet hinanden, er der en »teknisk forbindelse« mellem deres aktiviteter.
61.
Granarolo har anfægtet denne argumentation og i lighed med EBS og Kommissionen anført, at den aktivitet, der finder sted på kraftvarmeanlægget, ikke har nogen »teknisk forbindelse« med de aktiviteter, som Granarolo udfører på sin fabrik, og ikke kan anses for at være direkte knyttet hertil.
62.
Jeg er enig i det sidstnævnte synspunkt.
63.
Som jeg har nævnt i punkt 55 i dette forslag til afgørelse, kan det nemlig ikke konkluderes, at der foreligger »teknisk forbundne« aktiviteter, alene fordi disse er sammenkoblet på en eller anden måde, eftersom det er nødvendigt at godtgøre, at den overdragne aktivitet er integreret i den samlede tekniske proces for overdragerens øvrige aktiviteter.
64.
Det fremgår i det foreliggende tilfælde af de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, at kraftvarmeanlægget kun er forbundet med Granarolos fabrik gennem et distributionsnet (dvs. ved hjælp af kabler) med henblik på forsyning med energi.
65.
Dette distributionsnet giver ganske vist Granarolo præferenceadgang til den energi, der produceres af EBS, men er ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at der foreligger en teknisk forbindelse mellem disse to anlæg, da fabrikken, som den forelæggende ret har konstateret, kan fortsætte med at udføre sin aktivitet selv i tilfælde af forstyrrelse eller afbrydelse af kraftvarmeanlæggets aktivitet. Den sidstnævnte konstatering er efter min opfattelse afgørende.
66.
I denne henseende følger det af de faktiske omstændigheder, som den forelæggende ret har beskrevet, at fabrikken er tilsluttet det nationale elnet, hvilket gør det muligt at forsyne den med elektricitet, selv om EBS ikke er i stand til at sikre en passende forsyning (
21
).
67.
Den nævnte fabrik har endvidere sit eget termiske kraftværk med tre kedler. Granarolo har forklaret, at i det tilfælde, hvor kraftvarmeanlægget ikke kan levere termisk energi til selskabet, er dette termiske kraftværk tilstrækkeligt til at producere hele den termiske energi, der kræves i forbindelse med dets produktion.
68.
Dette viser efter min opfattelse, at produktionen af termisk energi og elektricitet på et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede ikke er integreret i den samlede tekniske proces på en fabrik som den, der drives af Granarolo. Granarolos fabrik var i øvrigt fuldt funktionsdygtig, inden anlægget blev opført. Situationen er derfor helt anderledes end for kulkraftværket i den sag, der gav anledning til dommen i sagen Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (
22
), som ikke kunne udføre sin aktivitet uden det kul, der blev tilført fra lageret via et transportbånd.
69.
Jeg er på denne baggrund overbevist om, at der i en situation som den, der er omhandlet i hovedsagen, ikke er nogen »teknisk forbindelse« mellem den overdragne aktivitet og de aktiviteter, som finder sted på den fabrik, der stadig ejes af overdrageren. Som EBS og Kommissionen med rette har fremhævet, er forholdet mellem disse aktiviteter efter min opfattelse ikke en »teknisk forbindelse«, men snarere af rent kontraktmæssig karakter.
70.
Med den modsatte konklusion antages det, at alle leverandører af energitjenester, alene fordi de er forbundet af et elnet, udfører aktiviteter, som har en »teknisk forbindelse« med deres kunders aktiviteter, hvilket resulterer i overlapning mellem de drivhusgasemissioner, der kan henføres til dem, og gør det umuligt for ETS at fungere (
23
).
71.
Det følger heraf, at den aktivitet, som finder sted på et kraftvarmeanlæg som det, der under omstændighederne i hovedsagen er blevet overdraget fra Granarolo til EBS, ikke kan anses for at have en »teknisk forbindelse« med de aktiviteter, som finder sted på en fabrik som Granarolos, der stadig kan fungere uden dette anlæg.
72.
En situation som den, der er omhandlet i hovedsagen, henhører derfor under det andet tilfælde, der er beskrevet i punkt 51 i dette forslag til afgørelse.
73.
I et sådant tilfælde er det i øvrigt min opfattelse, at den omstændighed, at de tekniske enheder inden overdragelsen blev behandlet som et og samme »anlæg«, ikke i sig selv kan rejse tvivl om konklusionen om, at der nu er tale om to anlæg. Hvis der ikke er nogen teknisk forbindelse mellem overdragerens og erhververens aktiviteter, skal den tekniske enhed, der gør det muligt at udføre den overdragne aktivitet, efter overdragelsen anses for at være adskilt fra de enheder, hvor overdragerens aktiviteter udføres.
74.
Det bør i denne henseende påpeges, at når det, henset til artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87, ikke skal undersøges, om aktiviteter har en »teknisk forbindelse« med dem, der udføres i et anlæg, skal der, som den tjekkiske regering har anført, blot identificeres en stationær teknisk enhed, hvor en eller flere af de i bilag I til dette direktiv nævnte aktiviteter udføres.
75.
Jeg tilslutter mig imidlertid det synspunkt, som generaladvokat Kokott fremførte i sit forslag til afgørelse i sagen Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (
24
), hvorefter begrebet »teknisk enhed« ikke er defineret og derfor kan fortolkes fleksibelt.
76.
I modsætning til det af den italienske regering anførte fremgår det nemlig ikke af artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87, at et anlægs omfang aldrig kan udvides eller begrænses, eller at anlæggets konfiguration aldrig kan ændres, når den første tilladelse er udstedt.
77.
Enhver anden fortolkning vil medføre, at beskrivelsen af et anlæg i den første tilladelse, der udstedes for dette anlæg, fastlåses tidsmæssigt, og vil efter min opfattelse være i strid med ordlyden af artikel 7, første punktum, i direktiv 2003/87, hvorefter et anlæg kan ændres med hensyn til sin art, drift og kapacitet.
78.
Det følger i mine øjne heraf, at tekniske enheder, hvis aktiviteter ikke har en »teknisk forbindelse« med hinanden, i tilfælde af overdragelse af en af disse enheder skal betragtes som særskilte anlæg (
25
), uanset om de i den første drivhusgasemissionstilladelse blev betegnet som et og samme »anlæg«.
79.
Dette må gælde for EBS’ kraftvarmeanlæg og Granarolos fabrik: De kan ikke betragtes som et og samme anlæg, men udgør særskilte tekniske enheder.
80.
I det følgende afsnit vil jeg undersøge spørgsmålet om, hvorvidt emissionerne fra et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede ikke desto mindre – fordi de stadig er omfattet af overdragerens drivhusgasemissionstilladelse – stadig kan henføres til dette selskab efter overdragelsen. Jeg vil besvare dette spørgsmål benægtende med henvisning til, at det kun er et sådant anlægs driftsleder, der kan være ansvarlig for disse emissioner. Dernæst vil jeg undersøge, om et selskab såsom Granarolo under omstændighederne i hovedsagen kan anses for stadig at være et sådant anlægs »driftsleder«. Jeg vil konkludere, at det kun er EBS, der efter min opfattelse opfylder denne funktion.
C.
Kravet om, at drivhusgasemissionstilladelsen knyttes til driftslederen
81.
Artikel 3, litra f), i direktiv 2003/87 bestemmer som bekendt, at der ved »driftsleder« forstås en person, som »driver eller kontrollerer« et anlæg, eller som efter national lovgivning råder over »afgørende økonomiske beføjelser med hensyn til den tekniske drift heraf«.
82.
Formålet med ETS er desuden, som jeg har anført i punkt 31 i dette forslag til afgørelse, at fremme reduktionen af drivhusgasemissioner på en omkostningseffektiv og økonomisk effektiv måde. Formålet er ikke at begrænse de transaktioner, som kan udføres af virksomheder, der driver anlæg inden for rammerne af ETS. Som jeg har konstateret i punkt 49 i dette forslag til afgørelse, bekræftes dette af artikel 7, tredje punktum, i direktiv 2003/87, som udtrykkeligt omhandler den situation, hvor driftslederen udskiftes.
83.
Henset til dette formål er jeg enig med Granarolo, EBS og Kommissionen i, at en drivhusgasemissionstilladelse kun kan omfatte anlæg eller dele af anlæg, som den virksomhed, der er indehaver af denne tilladelse, »driver«.
84.
Enhver anden fortolkning vil efter min opfattelse være i modstrid med formålene med direktiv 2003/87, da den, som Granarolo med rette fremhævede i retsmødet, indebærer, at tilladelsen kan indehaves af en fysisk eller juridisk person, der ikke længere er i stand til at kontrollere emissionerne fra anlægget. Dette vil have en negativ indvirkning på ETS, eftersom man risikerer, at emissionerne i givet fald hverken kontrolleres eller rapporteres korrekt.
85.
Den italienske og den tjekkiske regerings antagelse om, at tilladelsen er knyttet til anlægget og ikke til driftslederen, virker desuden fejlagtig, for så vidt som det, som Kommissionen med rette anførte i retsmødet, fremgår klart af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/87, at det er en betingelse for at kunne tildele en drivhusgasemissionstilladelse, at der findes en driftsleder, som er i stand til at overvåge og rapportere emissionerne (
26
).
86.
De formelle krav, der bl.a. er præciseret i nævnte artikel 6, stk. 2, vidner ligeledes om, at det kun er driftslederen, der kan besidde denne tilladelse (
27
). Udstedelsen af en tilladelse er i henhold til denne bestemmelse bl.a. underlagt en forpligtelse om, at driftslederne senest den 30. april i indeværende år returnerer et antal kvoter svarende til deres samlede emissioner i det foregående kalenderår med henblik på annullering (
28
). Forbindelsen mellem denne forpligtelse og drivhusgasemissionstilladelsen bekræfter efter min opfattelse, at ingen anden end den driftsleder, som det påhviler at returnere disse kvoter, kan være indehaver af denne tilladelse (
29
).
87.
Ordlyden af artikel 4 i direktiv 2003/87 synes efter min opfattelse at understøtte denne fortolkning. Ifølge denne bestemmelse sikrer medlemsstaterne, at anlæg fra den 1. januar 2005 kun udfører de i bilag I til det nævnte direktiv opførte aktiviteter, hvorved der udledes en for den pågældende aktivitet anført gas, hvis anlæggets driftsleder er i besiddelse af en tilladelse udstedt af en kompetent myndighed, eller anlægget er undtaget fra ETS (
30
).
88.
Jeg må af ovenstående bestemmelser udlede, at en drivhusgasemissionstilladelse kun kan omfatte anlæg eller dele af anlæg, som den virksomhed, der er indehaver af denne tilladelse, »driver«, og hvis emissioner indehaveren er i stand til at overvåge og rapportere.
89.
Den tjekkiske regerings argument om, at direktiv 2003/87 bør fortolkes i lyset af bestemmelserne i andre direktiver om industrielle emissioner og i særdeleshed artikel 4, stk. 3, i direktiv 2010/75/EU (
31
), kan efter min opfattelse ikke føre til noget andet resultat.
90.
Den tjekkiske regering har anført, at der i forbindelse med direktiv 2003/87 bør tages hensyn til den omstændighed, at der i henhold til artikel 4, stk. 3, i direktiv 2010/75 kan være flere driftsledere med ansvar for forskellige dele af det samme anlæg. Ifølge den nævnte regering er den omstændighed, at der er flere driftsledere med ansvar for forskellige dele af det samme anlæg, ikke til hinder for, at disse anses for at udgøre ét anlæg. Tildelingen af en drivhusgasemissionstilladelsen forudsætter heller ikke, at der er en enkelt driftsleder.
91.
Dette argument ændrer imidlertid intet ved en omstændighed, at der, som det fremgår af ovennævnte bestemmelser, kun kan tildeles en drivhusgasemissionstilladelse, hvis der findes mindst én driftsleder, som er i stand til at overvåge og rapportere emissionerne fra et sådant anlæg. Det følger i øvrigt på ingen måde heraf, at denne tilladelse kan indehaves af en person, som ikke driver det anlæg, for hvilket den gælder.
92.
Det nævnte argument vedrører under alle omstændigheder et tilfælde, hvor der findes flere driftsledere for det samme anlæg, hvilket, som det fremgår af afsnit B i dette forslag til afgørelse, ikke er den situation, der er omhandlet i den foreliggende sag (
32
). Efter min opfattelse er den anskuelse, som den tjekkiske regering har anlagt, derfor uden betydning.
93.
Det er som følge heraf min opfattelse, at emissionerne fra et kraftvarmeanlæg ikke kan henføres til dets tidligere ejer, alene fordi de allerede er omfattet af dennes drivhusgasemissionstilladelse. De kan kun henføres til dette anlægs driftsleder, dvs. til den person, som er i stand til at overvåge og rapportere disse emissioner, og som er ansvarlig herfor.
D.
Identificering af driftslederen
94.
Det synes under omstændighederne i hovedsagen ikke at fremgå af de aftalevilkår, som Granarolo og EBS er bundet af, at Granarolo har bevaret en sådan kontrol over kraftvarmeanlægget, at dette selskab fortsat er dets »driftsleder«, og at emissionerne fra dette anlæg fortsat kan henføres til dette selskab, selv om ejeren er blevet udskiftet.
95.
Det bør påpeges, at overdragelsen af ejerskabet af kraftvarmeanlægget ifølge Granarolo og EBS indebar, at Granarolo mistede enhver kontrol over dette anlæg.
96.
Den italienske regering har forkastet denne argumentation og anført, at Granarolo stadig driver det nævnte anlæg. Dette anlæg er stadig afhængigt af energibehovet på Granarolos fabrik, eftersom EBS har forpligtet sig til i en periode på 12 år at levere den energi, der er nødvendig for dette anlægs drift, har givet Granarolo en forkøbsret vedrørende dette anlæg og er gået med til ikke at udføre vedligeholdelses- eller reparationsarbejde uden Granarolos samtykke.
97.
Jeg har i denne henseende i punkt 32-36 i dette forslag til afgørelse anført, at det fremgår af de vilkår, som Granarolo og EBS har aftalt, at det kun er EBS, der har beføjelse til at øge eller mindske den samlede mængde energi, der produceres på kraftvarmeanlægget.
98.
Granarolos tilbagekøbsret og kravet om det sidstnævnte selskabs godkendelse forud for udførelse af arbejde på dette anlæg begrænser på ingen måde denne beføjelse.
99.
I de sagsakter, som Domstolen er i besiddelse af, berettes der ikke om andre faktiske omstændigheder, hvoraf det kan udledes, at Granarolo stadig driver det nævnte anlæg.
100.
Med forbehold af den forelæggende rets prøvelse er disse betragtninger efter min opfattelse tilstrækkelige til, at det kan konkluderes, at Granarolo ikke er i stand til at overvåge emissionerne fra det i hovedsagen omhandlede kraftvarmeanlæg, og at dette selskab ikke kan betragtes som den »driftsleder«, hvortil disse emissioner skal henføres. Det er i mine øjne kun EBS, der opfylder denne funktion.
E.
Foreløbig konklusion
101.
Det følger efter min opfattelse af det ovenfor anførte, at et kraftvarmeanlæg og en fabrik som de i hovedsagen omhandlede ikke kan anses for at være en del af det samme »anlæg« som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87.
102.
I denne henseende vil jeg navnlig påpege, at den aktivitet, der finder sted på et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede, ikke har nogen »teknisk forbindelse« med aktiviteterne på en fabrik som den, der drives af Granarolo, som er tilsluttet det nationale elnet, og som stadig kan fungere, selv om dette anlægs aktivitet er bragt til ophør.
103.
Medmindre det fremgår af de vilkår, der er aftalt mellem overdrageren og erhververen, eller af andre faktiske omstændigheder, at overdrageren bevarer kontrol over det nævnte anlæg og således fortsætter med at være dets »driftsleder« som omhandlet i artikel 3, litra f), i direktiv 2003/87 – hvilket ikke synes at være tilfældet under omstændighederne i hovedsagen – er det kun erhververen, der bør anses for at opfylde denne funktion og dermed for at kunne overvåge og rapportere de relaterede emissioner. Disse emissioner kan derfor ikke henføres til overdrageren og skal fjernes fra dennes drivhusgasemissionstilladelse, uanset at det anlæg, hvor det kraftvarmeanlæg, hvorfra emissionerne stammer, før overdragelsen blev anset for at udgøre et enkelt anlæg sammen med fabrikken.
F.
Foreneligheden med »aggregeringsreglen« (det tredje præjudicielle spørgsmål)
104.
Jeg vil i det følgende forklare, hvorfor den »aggregeringsregel«, der er indeholdt i punkt 3 i bilag I til direktiv 2003/87, efter min opfattelse ikke er til hinder for, at emissionerne i forbindelse med udøvelsen af den aktivitet, som Granarolo har overdraget til EBS, under omstændighederne i en situation som den i hovedsagen omhandlede og henset til at kraftvarmeanlægget har en nominel indfyret termisk effekt på under 20 MW, ikke er omfattet af dette direktivs materielle anvendelsesområde.
105.
Et sådant resultat kan efter min opfattelse ikke betragtes som en ulovlig omgåelse af ETS-reglerne, men skyldes lovgivers udtrykkelige vilje til at fastsætte en de minimis-regel og til kun at lade anlæg med en samlet nominel indfyret termisk effekt på mere end 20 MW indgå i det materielle anvendelsesområde for direktiv 2003/87.
106.
Jeg må i denne forbindelse for det første konstatere, at »aggregeringsreglen« ikke har til formål at forhindre erhvervsdrivende i at overdrage deres anlæg til tredjemand eller at sørge for, at alle anlæg, hvor der sker »forbrænding af brændsel«, så vidt muligt medtages i ETS (
33
). Det fremgår tværtimod af denne regels ordlyd, at den anvendes »med henblik på at afgøre, hvorvidt [anlægget] skal medtages i [ETS]«, hvilket netop indebærer, at der findes situationer, hvor anlægget ikke opfylder betingelserne for at være omfattet af ETS (
34
).
107.
For det andet kan muligheden for at udelukke emissioner, der stammer fra et overdraget anlæg, fra ETS ikke forstås således, at hensigten er at tilskynde driftsledere af anlæg, der henhører under ETS, til at splitte disse anlæg op og overdrage ejerskabet til det antal datterselskaber eller associerede virksomheder, der er nødvendigt for, for at intet anlæg efter transaktionen overstiger tærsklen på 20 MW.
108.
Det følger i denne henseende af afsnit D i dette forslag til afgørelse, at hvis det på trods af ejerskiftet fremgår af de vilkår, der er aftalt mellem parterne, eller af andre faktiske omstændigheder, at overdrageren stadig driver den eller de tekniske enheder, hvor den overdragne aktivitet finder sted, kan denne virksomhed stadig anses for at være ansvarlig for de relaterede emissioner. Aggregeringsreglen vil så fald fortsat gælde, som den gjorde før overdragelsen.
109.
Denne betragtning er efter min opfattelse tilstrækkelig til at undgå en ulovlig omgåelse af ETS og bevarer samtidig de erhvervsdrivendes frihed til at foretage lovlige organisatoriske valg vedrørende deres aktiviteter og til at indgå aftaler.
110.
For det tredje har jeg vanskeligt ved at forstå, hvorfor en driftsleder såsom Granarolo kan øge de emissioner, som vedkommende tidligere har fået godkendt, for at tage hensyn til emissionerne fra en ny teknisk enhed, som er blevet opført på dennes areal, og som ikke har nogen teknisk forbindelse med dennes øvrige aktiviteter (
35
), men efter at have overdraget denne enhed til tredjemand ikke skulle kunne fjerne de tilsvarende emissioner fra sin drivhusgasemissionstilladelse alene på grund af sin status som tidligere driftsleder.
111.
Driftslederens situation er således ikke anderledes end for en anden erhvervsdrivende, som ikke tidligere har haft nogen forbindelse med denne tekniske enhed, og som beslutter at indgå en aftale om levering af energi med samme tredjemand. Det bør tilføjes, at hvis EBS i det foreliggende tilfælde selv havde opført et kraftvarmeanlæg i nærheden af Granarolos fabrik i stedet for at købe Granarolos anlæg, ville et sådant anlæg ikke være omfattet af ETS, fordi det ikke ville have oversteget tærsklen på 20 MW (
36
).
112.
Jeg vil endelig påpege, at det overordnede mål for ETS er at opnå en generel reduktion af drivhusgasemissionerne. Dette mål kan imidlertid bedst nås, hvis det er muligt – hvilket Granarolo og EBS har forsøgt i hovedsagen – at overdrage et anlæg til produktion af elektricitet og termisk energi til en specialiseret virksomhed, som er i stand til at kontrollere emissionerne fra dette anlæg på den mest effektive måde.
V. Forslag til afgørelse
113.
Jeg foreslår på baggrund af det ovenstående, at Domstolen besvarer de spørgsmål, der er forelagt af Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol for Lazio, Italien), således:
»1)
Artikel 3, litra e), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23. april 2009, skal fortolkes således, at et kraftvarmeanlæg og en fabrik som de i hovedsagen omhandlede, efter at deres fælles driftsleder har overdraget kraftvarmeanlægget til en anden driftsleder, ikke kan anses for at være en del af det samme »anlæg« i denne bestemmelses forstand.
2)
Den aktivitet, der finder sted på et sådant kraftvarmeanlæg, har ingen »teknisk forbindelse« som omhandlet i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, med aktiviteterne på en fabrik som den i hovedsagen omhandlede, der er tilsluttet det nationale elnet og stadig kan fungere, selv om kraftvarmeanlæggets aktivitet er bragt til ophør.
3)
Den omstændighed, at den samlede nominelle indfyrede termiske effekt for et kraftvarmeanlæg som det i hovedsagen omhandlede ikke overstiger den tærskel på 20 MW, der er angivet i bilag I til direktiv 2003/87, som ændret ved direktiv 2009/29, og at dette anlæg, efter at dets første driftsleder har overdraget det til en anden driftsleder, som følge heraf ikke henhører under ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner, udgør ikke en ulovlig omgåelse af den aggregeringsregel, der er fastsat i punkt 3 i bilag I til dette direktiv.«
(
1
) – Originalsprog: fransk.
(
2
) – Ved kraftvarmeproduktion sker der samtidig produktion af mekanisk energi, som omdannes til elektricitet, og termisk energi på det samme anlæg og ved hjælp af den samme energikilde (dvs. ved forbrænding af brændsel).
(
3
) – Granarolos ansøgning om ajourføring blev ligesom den oprindelige ansøgning om drivhusgasemissionstilladelse indgivet til Comitato nazionale per la gestione della direttiva 2003/87/CE e per il supporto nella gestione delle attività di progetto del protocollo di Kyoto (det nationale udvalg for gennemførelse af direktiv 2003/87/EF og for bistand til gennemførelse af projektforanstaltninger i henhold til Kyotoprotokollen, Italien, herefter »ETS-udvalget«). Ved »ETS« (Emissions Trading System) forstås »system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner«. Jeg vil i dette forslag til afgørelse anvende såvel denne forkortelse som udtrykket »system for handel med kvoter for drivhusgasemissioner«.
(
4
) – Sagen er anlagt mod Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministeriet for miljø og natur- og havbeskyttelse, Italien), Ministero dello Sviluppo economico (ministeriet for økonomisk udvikling, Italien) og ETS-udvalget.
(
5
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/87/EF af 13.10.2003 om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (EUT 2003, L 275, s. 32), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23.4.2009 (EUT 2009, L 140, s. 63) (herefter »direktiv 2003/87«).
(
6
) – Udtrykkene »teknisk forbindelse« og »direkte knyttet til« anvendes i definitionen af begrebet »anlæg« i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87.
(
7
) – Med hensyn til definitionen af dette begreb henvises til punkt 5 i dette forslag til afgørelse.
(
8
) – Decreto legislativo n. 30 – attuazione della direttiva 2009/29 che modifica la direttiva 2003/87 al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (lovdekret nr. 30 af 13.3.2013 om gennemførelse af direktiv 2009/29 om ændring af direktiv 2003/87 med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet) (GURI nr. 79 af 4.4.2013).
(
9
) – Frit oversat.
(
10
) – Ordningen for »små drivhusgasudledere« er beskrevet i artikel 38 i lovdekret nr. 30/2013 (hvis formål er at gennemføre artikel 27 i direktiv 2003/87). I henhold til denne artikels stk. 1, litra b), kan ETS-udvalget efter anmodning fra den berørte part udelukke anlæg, hvori der udøves »forbrænding af brændsel«, og som ganske vist har en samlet nominel indfyret termisk effekt på over 20 MW (og dermed er omfattet af bilag I til dette dekret), men ikke på mere end 35 MW, fra ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner. Det kan derfor i det foreliggende tilfælde spørges, hvilken interesse Granarolo har i at vide, om emissionerne fra kraftvarmeanlægget skal henføres til Granarolo, eller om de tværtimod henhører under EBS’ ansvar. Det synes nemlig at fremgå af de tal, som parterne har angivet, at selv om kraftvarmeanlæggets effekt sammenlægges med fabrikkens effekt, vil værdien være mindre end 35 MW. I denne henseende må jeg imidlertid konstatere, at Granarolo i retsmødet anførte, at selskabet ikke ønskede at blive tilregnet kraftvarmeanlæggets emissioner, fordi EBS frit kunne vælge at øge dette anlægs kapacitet (f.eks. med det formål at levere energi til tredjeparter), hvilket kunne medføre, at tærsklen på 35 MW blev nået eller overskredet, uden at Granarolo var i stand til at imødegå denne risiko.
(
11
) – Indholdet af denne regel er beskrevet i punkt 9 i dette forslag til afgørelse.
(
12
) – Jf. i denne retning dom af 20.6.2019, ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:518, præmis 62 og 63 samt den deri nævnte retspraksis).
(
13
) – Jf. 15. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/29/EF af 23.4.2009 om ændring af direktiv [2003/87] med henblik på at forbedre og udvide ordningen for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet. Jf. herved ligeledes mit forslag til afgørelse ExxonMobil Production Deutschland (C-682/17, EU:C:2019:167, punkt 69).
(
14
) – Dette formål fremgår af artikel 1 i direktiv 2003/87. Jf. ligeledes dom af 12.4.2018, PPC Power (C-302/17, EU:C:2018:245, præmis 18), og af 17.5.2018, Evonik Degussa (C-229/17, EU:C:2018:323, præmis 41).
(
15
) – Det bør præciseres, at Granarolo efter den italienske regerings opfattelse stadig er kraftvarmeanlæggets »driftsleder«. Jeg undersøger i afsnit D nedenfor, om denne argumentation er korrekt.
(
16
) – Min fremhævelse.
(
17
) – Jeg vil for en god ordens skyld nævne, at Kommissionen i sit dokument »Guidance on the interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excluding aviation activities)« [Retningslinjer af 18.3.2010 for fortolkningen af bilag I til direktiv 2003/87 (med undtagelse af luftfartsaktiviteter)] (s. 16) angav, at et anlæg kan bestå af flere enheder (dette dokument findes på følgende adresse: https://ec.europa.eu/clima/sites/clima/files/ets/docs/guidance_interpretation_en.pdf).
(
18
) – Dom af 9.6.2016 (C-158/15, EU:C:2016:422, præmis 30).
(
19
) – Dom af 9.6.2016, Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ (C-158/15, EU:C:2016:422, præmis 30).
(
20
) – Jeg vil gerne præcisere, at denne fortolkning i det væsentlige svarer til den, som EBS foreslog i retsmødet, hvor EBS forklarede, at der foreligger en teknisk forbindelse mellem to aktiviteter, når standsningen af den del af anlægget, der er viet til en af disse aktiviteter, forhindrer driften af den øvrige del af anlægget.
(
21
) – Jeg skal tilføje, at det ifølge Granarolo og EBS i øvrigt er teknisk muligt for EBS at sende den elektricitet, der produceres af kraftvarmeanlægget, direkte til det nationale elnet.
(
22
) – Dom af 9.6.2016 (C-158/15.
EU:C:2016:422).
(
23
) – Dette ræsonnement medfører i yderste konsekvens, at det f.eks. antages, at alle virksomheder, som er tilsluttet det nationale elnet, udfører aktiviteter, der har en »teknisk forbindelse« med hinanden, hvilket selvfølgelig ikke er tilfældet.
(
24
) – C-158/15 (EU:C:2016:139, punkt 27).
(
25
) – Såfremt det oprindelige anlæg bestod af en enkelt »tekniske enhed« (hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag), kan det ikke udelukkes, at der teknisk set stadig vil være tale om et og samme »anlæg« efter overdragelsen, mens emissionerne fra dette anlæg fordeles mellem overdrageren og erhververen i forhold til de andele af det nævnte anlæg, som de hver især fører kontrol med.
(
26
) – Jeg vil præcisere, at en drivhusgasemissionstilladelse i overensstemmelse med dette direktivs artikel 6, stk. 1, kan omfatte et eller flere anlæg beliggende på samme område og drevet af samme driftsleder. Det er således ikke så meget kravet om, at der skal udstedes en tilladelse for hvert »anlæg«, som kravet om, at denne tilladelse kan knyttes til den fysiske eller juridiske person, som er i stand til at overvåge og rapportere emissionerne, der efter min opfattelse er vigtigst i det nævnte direktivs bestemmelser om vilkårene for tildelingen af en sådan tilladelse.
(
27
) – Et af disse krav er, at den nævnte tilladelse skal indeholde driftslederens navn og adresse.
(
28
) – Jf. i denne retning dom af 28.7.2016, Vattenfall Europe Generation (C-457/15, EU:C:2016:613, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).
(
29
) – Det bør tilføjes, at et anlægs medtagelse i ETS, som den italienske regering har gjort gældende, først og fremmest afhænger af dets strukturelle kendetegn såsom den udøvede aktivitet, den samlede nominelle indfyrede termiske effekt og mængden af emissioner, men at de andre betingelser, der er opregnet i artikel 6 i direktiv 2003/87, også skal være opfyldt, for at der kan tildeles en drivhusgasemissionstilladelse.
(
30
) – Det fremgår endvidere af 11. betragtning til direktiv 2003/87, at »[m]edlemsstaterne bør sikre, at driftsledere for visse aktiviteter er indehavere af en drivhusgasemissionstilladelse og overvåger og rapporterer deres emissioner af de drivhusgasser, der er specificeret i relation til disse aktiviteter« (min fremhævelse).
(
31
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2010/75/EU af 24.11.2010 om industrielle emissioner (integreret forebyggelse og bekæmpelse af forurening) (EUT 2010, L 334, s. 17). Det bør præciseres, at definitionen af begrebet »anlæg« i dette direktivs artikel 3, stk. 3, næsten har samme ordlyd som den tilsvarende definition i artikel 3, litra e), i direktiv 2003/87. Kommissionen fremhævede dette i sin meddelelse til Europa-Parlamentet i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 251, stk. 2, andet afsnit, om Rådets fælles holdning om vedtagelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en ordning for handel med kvoter for drivhusgasemissioner i Fællesskabet og om ændring af Rådets direktiv 96/61/EF (SEK(2003) 364 endelig), der findes på følgende adresse: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A52003SC0364 (nærmere bestemt i sjette afsnit i punkt 3.2.4 med overskriften »Yderligere ændringer, som Rådet har foretaget i det ændrede forslag«). Det bør tilføjes, at medlemsstaterne i henhold til artikel 8 i direktiv 2003/87 skal træffe »de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at vilkårene og proceduren for udstedelse af en drivhusgasemissionstilladelse er samordnede med vilkårene og proceduren for den i [direktiv 2010/75] omhandlede godkendelse«.
(
32
) – Muligheden for, at der findes flere driftsledere med ansvar for forskellige dele af det samme anlæg, er under alle omstændigheder den samme i forbindelse med direktiv 2003/87 som i forbindelse med direktiv 2010/75. Begrebet »driftsleder« i det førstnævnte direktivs artikel 3, litra f), adskiller sig ganske vist fra det begreb, der er defineret i det sidstnævnte direktivs artikel 3, nr. 15), for så vidt som der i den sidstnævnte bestemmelse, hvilket Kommissionen mindede om i retsmødet, henvises til »en fysisk eller juridisk person, der helt eller delvis driver […] et anlæg«, og dermed ikke kun henvises til en person, der »driver eller kontrollerer et anlæg« (min fremhævelse). Det fremgår imidlertid af artikel 6, stk. 1, i direktiv 2003/87, at »[d]en kompetente myndighed udsteder en drivhusgasemissionstilladelse, hvorved der gives tilladelse til at udlede drivhusgasser fra et anlæg i sin helhed eller fra dele af dette […]« (min fremhævelse).
(
33
) – Som Granarolo har fremhævet, oplyste Kommissionen i sit dokument »Guidance on the interpretation of Annex I of the EU ETS Directive (excluding aviation activities)« (Retningslinjer af 18.3.2010 for fortolkningen af bilag I til direktiv 2003/87 (med undtagelse af luftfartsaktiviteter) (s. 16), at »aggregeringsreglen« skal sikre, at anlæg med identisk kapacitet behandles ensartet, uanset om det ene udfører sin aktivitet gennem mange små produktionsenheder og det andet gennem en enkelt stor enhed. Linket til det websted, hvor dette dokument findes, er angivet i fodnote 17 til dette forslag til afgørelse.
(
34
) – Det fremgår under alle omstændigheder af artikel 27, stk. 1, i direktiv 2003/87 (som vedrører, hvad der almindeligvis betegnes som »ordningen for små drivhusgasudledere«), at medlemsstaterne ligeledes på visse betingelser kan udelukke anlæg, som, selv om de overstiger tærsklen på 20 MW, har en nominel indfyret termisk effekt på mindre end 35 MW, fra ETS-systemet. Det følger heraf, at selv om der gøres anvendelse af aggregeringsreglen i punkt 3 i bilag I til dette direktiv efter en overdragelse, og det antages, at der kun findes et enkelt anlæg, som omfatter den overdragne aktivitet og erhververens aktiviteter, kan et sådant anlæg alligevel udelukkes fra ETS.
(
35
) – Jf. punkt 16 i dette forslag til afgørelse.
(
36
) – Granarolo har eksempelvis anført, at selskabet har nedlagt et kraftvarmeanlæg på et af sine andre produktionssteder (der ikke ligger i Pasturago di Vernate), og at EBS har opført et nyt kraftvarmeanlæg i nærheden af den fabrik, der findes på dette sted. Selv om det sidstnævnte anlæg er genstand for en aftale om levering af energi mellem EBS og Granarolo, har det ikke medført, at de relaterede emissioner er blevet henført til Granarolo.