Preliminär utgåva
FÖRSLAG
TILL
AVGÖRANDE
AV
GENERALADVOKAT
ELEANOR
SHARPSTON
föredraget
den
31 januari 2019 (1)
Mål C‑704/17
D. H.
Ytterligare part:
Ministerstvo vnitra
(begäran om
förhandsavgörande
från
Nejvyšší
správní
soud
(Högsta
förvaltningsdomstolen,
Tjeckien))
”Begäran om förhandsavgörande – Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 6 och 47 – Gemensam politik om asyl och subsidiärt skydd – Direktiv 2013/33/EU – Artikel 9 – Garantier för personer som ansöker om internationellt skydd och som har tagits i förvar – Domstolsprövning av beslut om förvar – Rätt till ett effektivt rättsmedel – Nationella regler om avskrivning av förfaranden för rättslig prövning sedan personen som ansöker om internationellt skydd har frigivits”
1.        Genom
denna
begäran
om
förhandsavgörande
söker
Nejvyšší
správní
soud
(Högsta
förvaltningsdomstolen,
Tjeckien)
vägledning
från
EU-domstolen
angående
tolkningen
av
bestämmelserna
i
direktiv 2013/33/EU,(2) som
inför
garantier
för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd och
är
föremål
för
administrativt
förvar
i
enlighet
med
ett
beslut
av
behöriga
nationella
myndigheter.
Den
hänskjutande
domstolen
söker
klarhet
i
huruvida
direktivet,
jämfört
med
Europeiska
unionens
stadga
om
de
grundläggande
rättigheterna,(3) särskilt
rättigheterna
till
frihet
och
personlig
säkerhet,
samt
till
ett
effektivt
rättsmedel,
vilka
säkerställs
däri,
utgör
hinder
för
nationella
regler
som
föreskriver
att
förfaranden
om
domstolsprövning
av
ett
beslut
om
frihetsberövande
måste
avslutas
om
personen
i
fråga
friges.
2.        Den
fråga
som
ställts
av
den
hänskjutande
domstolen
kräver
bland
annat
att
EU-domstolen
analyserar
den
grundläggande
rätten
till
ett
effektivt
rättsmedel,
jämte
de
allmänna
unionsrättsliga
principerna
om
ekvivalens
och
effektivitet
inom
ramen
för
nationell
processuell
autonomi.
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (Europakonventionen)
3.        I
artikel 5.1
i
Europakonventionen(4) föreskrivs
att
”var
och
en
har
rätt
till
frihet
och
personlig
säkerhet”.
I
artikel 5.4
anges
att
”var
och
en
som
berövas
friheten
genom
arrestering
eller
på
annat
sätt
skall
ha
rätt
att
påfordra
att
domstol
snabbt
prövar
lagligheten
av
frihetsberövandet
och
beslutar
att
frige
honom,
om
frihetsberövandet
inte
är
lagligt”.
I
artikel 5.5
fastställs
att
”var
och
en
som
arresterats
eller
på
annat
vis
berövats
friheten
i
strid
med
bestämmelserna
i
denna
artikel skall
ha
rätt
till
skadestånd”.
Unionsrätt
Stadgan
4.        I
artikel 6
i
stadgan
föreskrivs
att
”var
och
en
har
rätt
till
frihet
och
personlig
säkerhet”.(5) De
återstående
bestämmelserna
i
artikel 5
i
Europakonventionen
upprepas
inte
uttryckligen.
5.        I
artikel 47
första
stycket
anges
att
”var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol”.(6)
6.        Enligt
artikel 51.1
är
bestämmelserna
i
stadgan
tillämpliga
på
medlemsstaterna
”endast när dessa tillämpar unionsrätten”.
7.        I
artikel 52.1
föreskrivs
att
”varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i [stadgan] ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.” I artikel 52.3 anges att ”i den mån som [stadgan] omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av [Europakonventionen] ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Denna bestämmelse hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd”. I
artikel 52.7
föreskrivs
att
Europeiska
unionens
och
medlemsstaternas
domstolar
ska
vederbörligen
beakta
”de
förklaringar som utarbetats för att ge vägledning vid tolkningen av [stadgan]”.(7)
8.        Förklaringarna
klargör
att
”rättigheterna
i
artikel 6
motsvarar
dem
som
garanteras
i
artikel 5
i
[Europakonventionen]
och
har
i
enlighet
med
artikel 52.3
i
stadgan
samma
innebörd
och
räckvidd”.
Härav
följer
att
”de
lagliga
begränsningarna
av
dessa
rättigheter
inte
får
överskrida
de
gränser
som
sätts
genom
lydelsen
av
[Europakonventionen]”.
I
förklaringarna
anges
också
att
skyddet
i
artikel 47
i
stadgan
är
mera
omfattande
än
det
som
ges
av
artikel 13
i
Europakonventionen,
eftersom
det
garanterar
rätten
till
ett
effektivt
rättsmedel
vid
domstol.
Direktiv 2013/32
9.        I
artikel 26.2
i
direktiv 2013/32
om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd(8),
föreskrivs
att
”i
de fall en sökande hålls i förvar ska medlemsstaterna säkerställa att det finns en möjlighet till påskyndad rättslig prövning i enlighet med direktiv 2013/33/EU”.
Direktiv 2013/33
10.      Skälen i
direktiv 2013/33
innehåller
följande
påpekanden:
–        Europeiska rådet antog Stockholmsprogrammet(9), som upprepade åtagandet att uppnå målet att till 2012 skapa ett gemensamt område för skydd och solidaritet grundat på ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status för dem som beviljats internationellt skydd, med höga skyddsnivåer och rättvisa och ändamålsenliga förfaranden (skäl 5).
–        När det gäller behandlingen av personer som söker internationellt skydd är medlemsstaterna bundna av sina förpliktelser enligt de internationella rättsliga instrument som de är parter i (skäl 10).
–        Sökande får endast hållas i förvar under mycket klart definierade exceptionella omständigheter som fastställs i direktiv 2013/33 och med beaktande av principen om nödvändighet och proportionalitet, avseende såväl formerna för som syftet med ett sådant förvar. En sökande som hålls i förvar bör ha faktisk tillgång till de nödvändiga förfarandegarantierna, som rättsmedel inför en nationell rättslig myndighet (skäl 15).
–        Direktiv 2013/33 står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i stadgan. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för mänsklig värdighet samt till att främja tillämpningen av, bland annat, artiklarna 6 och 47 i stadgan och måste genomföras i enlighet därmed (skäl
35).
11.      Artikel 2
innehåller
följande
definitioner.
En
”ansökan
om
internationellt
skydd”
är
”en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför tillämpningsområdet för [direktiv 2011/95] och som kan omfattas av en separat ansökan”.(10) Med
”sökande”
avses
”en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd som inte slutligt har avgjorts”.(11) Slutligen
avses
med
”förvar”
”en medlemsstats kvarhållande av en sökande inom en särskild anläggning där den sökande är fråntagen sin rörelsefrihet”.(12)
12.      I
artikel 3
anges
att
direktiv 2013/33
ska
tillämpas
på
”…
alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium, inklusive vid gränsen, i dess territorialvatten eller i ett transitområde, så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av sökande …”.
13.      I
enlighet
med
artikel 4
får
medlemsstater
införa eller bibehålla mer förmånliga bestämmelser om mottagningsvillkor för sökande.
14.      Artikel 8
innehåller
de
materiella
villkoren
för
förvar
av
sökande
som
ansöker
om
internationellt
skydd.
Sökande
får
hållas
i
förvar
enbart
på
de
grunder
som
anges
i artikel 8.3.
Särskilt
tillåter artikel 8.3
d
att
medlemsstaterna
håller
en
sådan
sökande
i
förvar
inom
ramen
för
ett
förfarande
om
återvändande
enligt direktiv 2008/115/EG(13),
”för
att
förbereda
återvändandet
och/eller
för
att
genomföra
avlägsnandet”,
och
den
berörda
medlemsstaten
”på
grundval
av
objektiva
kriterier,
inbegripet
att
[den
berörda
personen]
redan
haft
möjlighet
att
få tillgång
till
asylförfarandet,
kan
styrka
att
det
finns
rimliga skäl att
anta
att
han
eller
hon
ansöker
om
internationellt
skydd
enbart
för
att
försena
eller
hindra
verkställigheten
av
beslutet
om
återsändande”.
Grunderna
för
förvar
ska
fastställas
i
nationell
rätt.
15.      Artikel 9,
med
rubriken
”Garantier för sökande som tas i förvar”, har följande lydelse:
”1.      En sökande ska endast hållas i förvar så kort tid som möjligt, och ska hållas i förvar bara så länge grunderna i artikel 8.3 är tillämpliga.
…
2.      Beslut om förvar av sökande ska fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter. I beslutet om förvar ska de faktiska och rättsliga skäl beslutet grundar sig på anges.
3.      Om beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet ska medlemsstaterna ombesörja att en snabb rättslig prövning av förvarsbeslutets laglighet utförs ex officio och/eller på begäran av den sökande. Om prövningen sker ex officio ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att den sökande tagits i förvar. När den äger rum på begäran av den sökande ska beslut därom fattas så snart som möjligt efter det att de aktuella förfarandena inletts. Medlemsstaterna ska i detta syfte i nationell rätt fastställa den tidsfrist inom vilken den rättsliga prövningen ex officio och/eller den rättsliga prövningen på begäran av den sökande ska genomföras.
Om förvaret, som en följd av den rättsliga prövningen, konstateras vara olagligt, ska sökanden i fråga omedelbart friges.
4.      Sökande som tagits i förvar ska omedelbart, på ett språk de förstår eller rimligtvis kan förväntas förstå, skriftligen underrättas om skälen för förvar och vilka förfaranden för överklagande av beslutet om förvar som anges i nationell rätt samt om möjligheten att begära kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde.
5.      Förvaret ska omprövas av en rättslig myndighet med lämpliga tidsintervall, ex officio
och/eller på begäran av den berörda sökanden, i synnerhet om personen hålls i förvar en längre tid, om det uppstår relevanta omständigheter eller kommer fram nya uppgifter som kan påverka förvarets laglighet.
6.      Vid en rättslig prövning av beslutet om förvar enligt punkt 3 ska medlemsstaterna se till att de sökande har tillgång till kostnadsfritt rättsligt bistånd och biträde. Detta ska åtminstone innefatta förberedelse av de handlingar som krävs samt deltagande i förfarandet inför de rättsliga myndigheterna på den sökandes vägnar.
…”
Nationell rätt
16.      Den
hänskjutande
domstolen
har
uppgett
att
bestämmelserna
om
domstolsprövning
av
beslut
om
frihetsberövanden
i
artikel 46a.6–9
i
Zákon
č.
325/1999
Sb.,
o
azylu
(lag nr 325/1999
om
asyl),
till
och
med
den
14 augusti 2017,
innebar
att
sökande
kunde
begära
omprövning
av
ett
beslut
om
frihetsberövande
inom
30
dagar
sedan
sökanden
delgivits
beslutet.
Krajský
soud
(Regiondomstolen,
Tjeckien),
det
vill
säga
domstolen
i
första
instans,
var
skyldig
att
meddela
ett
avgörande
om
överklagandet
inom
sju
arbetsdagar
från
dagen
för
ingivandet
av
de
administrativa
handlingarna.
Avgörandet
kunde
överklagas
med
avseende
på
rättsfrågor
till
den
hänskjutande
domstolen.
17.      Med
verkan
från
den
15 augusti 2017
ändrades
artikel 46a.9
i
lag nr 325/1999
om
asyl
genom
lag nr 222/2017.
I
artikel 46a.9
i
ändrad
lydelse(14) (och
i
enlighet
med
vad
som
framgår
av
beslutet
om
hänskjutande)
föreskrivs
att
när
en
person
som
ansöker
om
internationellt
skydd
friges
innan
domstolen
har
meddelat
sitt
avgörande
om
överklagandet
av
beslutet
om
förvar,
ska
domstolen
automatiskt
avsluta
det
anhängiga
förfarandet.
Det
åligger
de
behöriga
myndigheterna
att
utan
dröjsmål
underrätta
domstolen
i
fråga
om
sökandens
frigivning.
Dessa
regler
gäller
både
förfarandet
i
första
instans
och,
i
tillämpliga
delar,
överklagandeförfarandet
vid
den
hänskjutande
domstolen.
Bakgrund, förfarandet och tolkningsfrågan
18.      Den
20 mars 2017
konstaterades
att
D.H.
vistades
i
Tjeckien
utan
giltiga
resehandlingar
eller
uppehållstillstånd.
Ett
beslut
meddelades
om
hans
utvisning,
vilket
innefattade
ett
förbud
mot
inresa,
och
han
togs
i
förvar
som
förberedelse
för
utvisningen.
Därefter
ansökte
D.H.
om
internationellt
skydd
i
Tjeckien.
Genom
beslut
av den
28 mars 2017
beslutade
de
behöriga
myndigheterna
att
han
fortsättningsvis
skulle
hållas
i
förvar
på
grund
av
att
han
hade
ansökt
om
internationellt
skydd
enbart
för
att
göra
sin
uppehållsstatus
laglig
och undvika
utvisning
från
Tjeckien
(beslutet
om
förvar).
19.      D.H.
begärde
omprövning
av
detta
beslut
vid
Krajský
soud
(Regiondomstolen).
Den
4 juli 2017
avslog
domstolen
hans
begäran.
Den
16 augusti 2017,
det
vill
säga
dagen
efter
det
att
den
nationella
lagstiftningen
trätt
i
kraft,
överklagade
D.H.
den
domen
med
avseende
på
en
rättsfråga
till
den
hänskjutande
domstolen.
20.      Under
tiden,
närmare
bestämt
den
5 april 2017,
återkallade
D.H.
sin
ansökan
om
internationellt
skydd.
Han
frigavs
därefter,
och
den
5 maj 2017
lämnade
han
frivilligt
Tjeckien
och
reste
till
Vitryssland.
De
behöriga
myndigheterna
underrättade
den
hänskjutande
domstolen
om
hans
frigivning
och
begärde
att
det
överklagandeförfarande
som
var
anhängigt
vid
den
domstolen
skulle
avslutas
i
enlighet
med
den
nationella
lagstiftningen.
21.      Mot
denna
bakgrund
har
den
hänskjutande
domstolen
ställt
följande
fråga:
”Är
tolkningen
av
artikel 9
i
direktiv 2013/33
…
jämförd
med
artiklarna 6
och
47
i
stadgan
…
oförenlig
med
nationell
lagstiftning
som
hindrar
[den
hänskjutande
domstolen]
från
att
ompröva
ett
domstolsbeslut
om
att
hålla
en
tredjelandsmedborgare
i
förvar,
sedan
vederbörande
har
frigetts
från
förvar?”
22.      Tjeckien
och
kommissionen
inkom
med
skriftliga
yttranden.
Målet
hänsköts
till
stora
avdelningen.
Trots
den
uppenbara
betydelsen
av
de
spörsmål
som
målet
ger
upphov
till
hölls
ingen
muntlig
förhandling.
Bedömning
Upptagande till prövning
23.      Det
framgår
av
fast
rättspraxis
att
i
förfaranden
där
talan
väckts
med
stöd
av
artikel 267,
är
den
nationella
domstolen,
som
har
direkt
kännedom
om
de
faktiska
omständigheterna
i
målet,
bäst
lämpad
att,
med
full
kännedom
om
saken,
bedöma
behovet
av
ett
förhandsavgörande
för
att
den
ska
kunna
meddela
sitt
avgörande.
När
den
fråga
som
hänskjutits
av
en
nationell
domstol
gäller
tolkningen
av
unionsrätt,
är
EU-domstolen
således
i
princip
skyldig
att
meddela
ett
förhandsavgörande.
24.      D.H.
frigavs
från
sitt
förvar
(och
lämnade
därefter
Tjeckien).
Således
uppkommer
frågan,
som
EU-domstolen
har
att
pröva
ex officio,
om
den
hänskjutande
domstolen
endast
begär
ett
yttrande
av
allmän
art
eller
söker
vägledning
om
en
hypotetisk
fråga,
vilket
skulle
medföra
att
den
hänskjutna
frågan
inte
kan
prövas.(15)
25.      Enligt
min
uppfattning
är
så
inte
fallet.
Det
framgår
av
begäran
om
förhandsavgörande
att
beslutet
om
förvar
inte
upphävdes,
och
att
enligt
nationell
rätt
måste
sökanden
få
sitt
beslut
om
förvar
upphävt
innan
vederbörande
kan
framställa
krav
på
ersättning
för
olaga
frihetsberövande.
Den
hänskjutande
domstolen
anser
att
automatisk
avskrivning
av
ett
mål fråntar
sökande
deras
rätt
till
sådan
ersättning.
Denna
uppfattning
bestrids
av
den
tjeckiska
regeringen.
26.      Det
ankommer
inte
på
EU-domstolen
att
avgöra
huruvida
bestämmelser
i
nationell
rätt
som
är
relevanta
för
utgången
i
det
nationella
målet
är
tillämpliga.
Däremot
måste
EU-domstolen,
enligt
rådande
fördelning
av
behörighet
mellan
EU-domstolen
och
de
nationella
domstolarna,
beakta
det
rättsliga
sammanhang
som
beskrivits
i
beslutet
om
hänskjutande
och
som
tolkningsfrågan
ingår
i.(16) EU-domstolen
är
emellertid
behörig
att
tillhandahålla
den
hänskjutande
domstolen
alla
uppgifter
om
unionsrättens
tolkning
som
denna
kan
behöva
för
att
pröva
huruvida
den
nationella
rätten
är
förenlig
med
unionsrätten.(17)
27.      Eftersom
det
fortfarande
är
möjligt
att
D.H.
kan
vilja
fortsätta
förfarandet
för
att
få
beslutet
om
förvarstagande
upphävt,
och
den
hänskjutande
domstolen
bedömer
att
EU-domstolens
svar
på
den
hänskjutna
frågan
är
relevant
för
bedömningen
i
det
nationella
förfarandet,
anser
jag
att
domstolen
ska
pröva
tolkningsfrågan.
Inledande anmärkningar
28.      Det
är
ostridigt
att
D.H.
ansökte
om
internationellt
skydd
och
att
han
således
är
en
sökande
i
den
mening
som
avses
i
direktiv 2013/33.(18) Det
är
även
utrett
att han,
som
en
följd
av
beslutet
om
förvar,
hölls
i
förvar
i
den
mening
som
avses
i
artikel 2
h
i
det
direktivet.
29.      Den
hänskjutande
domstolen
har
uppgett
att
D.H:s
förfarande
i
första
instans,
varigenom
han
överklagade
beslutet
om
förvar,
omfattades
av
den
nationella
lagstiftningen
i
den
lydelse
som
var
i
kraft
före
den
15 augusti 2017,
men
att det numera
är
den
ändrade
lydelsen
av
denna
bestämmelse,
som
medför
ett
krav
på
automatisk
avskrivning,
som
är
tillämplig
i
förfarandet
vid
den
hänskjutande
domstolen.
30.      Den
hänskjutande
domstolen
söker
i
själva
verket
klarhet
i
huruvida
artikel 9
i
direktiv 2013/33
utgör
hinder
för
den
aktuella
nationella
lagstiftningen.
Den
nationella
domstolen
är
fullt
medveten
om
sitt
ansvar
för
att,
om
det
visar
sig
vara
nödvändigt,
ge
full
verkan
åt
direktivet
utan
att
först
invänta
att
den
nationella
åtgärden
upphävs
genom
lagstiftning
eller
något
annat
konstitutionellt
förfarande.(19) Den
hänskjutande
domstolen
är
också
medveten
om
sin
skyldighet
att
såvitt
möjligt
tolka
de
nationella
bestämmelserna
med
ledning
av
ordalaget i och syftet med direktiv 2013/33,
för
att
åstadkomma
det
avsedda
resultatet(20) och
för
att
säkerställa
att
direktivet
i
fråga
är
effektivt
och
att
utgången
i
det
nationella
förfarandet
är
förenlig
med
direktivets
ändamål.(21) Den
hänskjutande
domstolen
har
betonat
att
den
nationella
lagstiftning
som
kräver
automatisk
avskrivning
gäller
samtliga
förfaranden,
både
i
första
instans
och
efter
överklagande.
31.      När
förvaltningsmyndigheter
eller
domstolar
i
medlemsstaterna
tillämpar
bestämmelser
i
nationell
lag
som
antagits
för
att
införliva
direktiv 2013/33,
handlar
de
inom
tillämpningsområdet
för
unionsrätten
och
de
tillämpar
då
unionsrätt
enligt
artikel 51.1
i
stadgan.(22) De
är
således
skyldiga
att
iaktta
de
grundläggande
rättigheterna
till
frihet
och
effektivt
domstolsskydd
som
säkerställs
i
artiklarna 6
och
47
i
stadgan.
32.      I
den
mån
som
stadgan
instiftar
rättigheter
som
motsvarar
de
rättigheter
som
säkerställs
i
Europakonventionen,
ska
deras
innebörd
och
räckvidd
motsvara
vad
som
gäller
enligt
denna
konvention.(23) I
förklaringarna
till
stadgan
anges
att
artikel 6
i
stadgan
motsvarar
artikel 5
i
Europakonventionen
och
att
artikel 47
i
stadgan
grundas
på
artikel 13
i
Europakonventionen.(24) Miniminivån
för
skyddet
av
de
rättigheter
som
säkerställs
ska
således
inte
fastställas
endast
på
grundval
av
texten
i
Europakonventionen(25),
utan
också
med
hänsyn
till
bland
annat
Europadomstolens
rättspraxis.(26)
33.      EU-domstolen
behöver
i
huvudsak
ta
ställning
till
två
spörsmål.
För
det
första:
hur
långt
sträcker
sig
rätten
till
domstolsprövning
av
lagligheten
av
ett
beslut
om
förvar
enligt
artikel 9
i
direktiv 2013/33?
För
det
andra:
i
vilken
utsträckning
gäller
samma
villkor
för
överklagandeförfaranden
varigenom
vilka
lagligheten
av
sådana
beslut
om
förvar
omprövas
som
för
domstolsprövning
i
första
instans?
Rättslig prövning av lagligheten av beslut om förvar: artikel 9 i direktiv 2013/33
34.      I
artikel 8
i
direktiv 2013/33
uppställs
stränga
materiella
villkor
för
att
hålla
personer
som
söker
internationellt
skydd
i
administrativt
förvar.
Genom
artikel 9
förses
sedan
de
som
är
berövade
friheten
på
detta
sätt
med
ett
antal
viktiga
garantier.
Bland
dem
ingår
att
personen
i
fråga
ska
hållas
i
förvar
endast
så
länge
som
grunderna
i
artikel 8.3
i
direktivet
är
tillämpliga
(artikel 9.1).
Beslutet
om
hänskjutande
är
inte
tydligt
på
denna
punkt,
men
D.H.
förefaller
ha
hållits
i
förvar
på
grundval
av
artikel 8.3
d.(27)
35.      Om
en
sökande
hålls
i
förvar
måste
han
ges
möjlighet
till
snabb
rättslig
prövning
av
förvarsbeslutets
laglighet.(28) Vederbörande
tillerkänns
viktiga
åtföljande
processuella
garantier,
såsom
rätt
till
information,
på
ett
språk
som
denne
förstår,
om skälen för
förvar
och
förfaranden
för
att
överklaga
beslutet
om
förvar(29),
samt
tillgång
till
kostnadsfritt
rättsligt
bistånd
och
biträde.(30) För
det
fall
att
det
konstateras
att
förvaret
är
olagligt,
ska
sökanden
omedelbart
friges.
36.      Eftersom
bestämmelserna
i
artikel 9
i
direktiv 2013/33
ska
läsas
med
ledning
av
artiklarna 6
och
47
i
stadgan,
samt
de
bestämmelser
i
Europakonventionen
som
stadgan
hänvisar
till,
är
det
lämpligt
att
börja
med
att
erinra
om
de
skyddsåtgärder
som
är
föreskrivna
i
Europakonventionen.
37.      I
artikel 5.1
i
Europakonventionen
föreskrivs
att
ingen
ska
berövas
friheten
annat
än
i
de
specifika
fall
som
uppräknas
i
bestämmelsen,
och
i
enlighet
med
ett
förfarande
som
är
föreskrivet
i
lag.
Enligt
artikel 5.4
har
var
och
en
som
berövats
friheten
rätt
att
påfordra
att
domstol
snabbt
prövar
lagligheten
av
frihetsberövandet
och
beslutar
att
frige
honom,
om
frihetsberövandet
inte
är
lagligt.(31) Det
huvudsakliga
ändamålet
med
sådan
domstolsprövning
är
uppenbarligen
att
tillåta
den
som
berövats
friheten
att
utkräva
sin
rätt
till
frihet.
Om
frihetsberövandet
är
olagligt,
ska
vederbörande
naturligtvis
inte
vara
fortsatt
frihetsberövad.
38.      Varken
konsekvenserna
eller
verkningarna
av
ett
olagligt
frihetsberövande
upphör
dock
som
genom
magi
när
förvarsanläggningens
dörrar
öppnas
och
den
som
hölls
i
förvar
åter
försätts
på
fri
fot.
Den
omständigheten
att
en
domstol
slår
fast
att
en
person
var
olagligt
frihetsberövad
utgör
ett
konstaterande
av
att
vederbörande
inte
skulle
ha
hållits
inlåst
i
flera
dagar
eller
veckor.
Det
finns
ingenting
i
världen
som
kan
ge
honom
tiden
som
fri
tillbaka.
Men
domstolarna
kan
markera
och
fastställa
att
frihetsberövandet
var
olagligt.
Därmed
blir
rättsläget
korrekt
dokumenterat.
Det
kan
vara
viktigt
för
framtiden
–
så
snart
personen
i
fråga
ska
fylla
i
ett
formulär
som
handlar
om
hans
förflutna
eller
då
en
tjänsteman
eller
eventuell
arbetsgivare
gör
en
datorbaserad
kontroll
om
honom.
Det
kan
i
sig
ge
en
viss
tröst:
ett
officiellt
erkännande
av
att
det
begicks
ett
fel,
en
orättvisa.
Personen
i
fråga
vill
kanske
gå
vidare
och
begära
ersättning
för
de
förlorade
dagarna
eller
veckorna.
I
artikel 5.5
i
Europakonventionen
anges
således
klart
och
otvetydigt
att
var
och
en
som
är
berövad
friheten
i
strid
med
reglerna
i punkterna 1
och
4
i
denna
artikel ska
ha
rätt
till
skadestånd.(32)
39.      När
det
gäller
rätten
till
domstolsskydd
i
artikel 47
i
stadgan
har
EU-domstolen
slagit
fast
att
var
och
en
vars
unionsrättsligt
garanterade
fri-
och
rättigheter
har
kränkts
har
rätt
till
ett
effektivt
rättsmedel
inför
en
domstol,
med
beaktande
av
de
villkor
som
föreskrivs
i
den
artikeln.
Domstolen
framhöll
härvidlag
att
möjligheten
till
en
effektiv
domstolsprövning
i
syfte
att
säkerställa
iakttagandet
av
unionsrätten
i
sig
är en
grundförutsättning
för
en
rättsstat.(33)
40.      Det
framgår
med
tydlighet
av
lydelsen
av
artikel 9.3
och
9.5
i
direktiv 2013/33
att
en
sökande
som
hålls
i
förvar
måste
ha
tillgång
till
rättslig
prövning
av
förvarsbeslutets
laglighet.
Kvarstår
den
rätten
om
sökanden
–
medan
det
förfarande
som
han
har
inlett
som
frihetsberövad
fortfarande
pågår
–
friges
genom
ett
administrativt
beslut
av
behöriga
nationella
myndigheter?
41.      Enligt
min
mening
ska
den
frågan
besvaras
jakande.
42.      Artikel 9.3
inleds
med
”[o]m beslut om förvar fattas av en förvaltningsmyndighet …”.
Texten
lyder
inte
”När
en
sökande
har
tagits
i
förvar”.
Vad
som
är
väsentligt
är
i
stället
det
rättsliga
förhållandet
att
en
behörig
nationell
myndighet
har
antagit
ett
beslut
om
förvar.
Det
är
det
rättsliga
förhållandet
som
man
måste
ta
ställning
till,
eftersom
det
är
den
lagliga
rätten
till
frihet
som
har
blivit
beskuren
genom
statens
agerande.
43.      Detta
bekräftas
av
artikel 9.2,
som
förtydligar
att
”[b]eslut om förvar av sökande ska fattas skriftligen av rättsliga myndigheter eller förvaltningsmyndigheter. I beslutet om förvar ska de faktiska och rättsliga skäl beslutet grundar sig på anges”. Det
är
beslutet
om
förvar
som
är
föremål
för
domstolsprövning,
eftersom
det
är
det
beslutet
som
utgör
grunden
för
frihetsberövandet.
När,
som
ett
resultat
av
prövningen
av
detta
beslut,
”förvaret
…
konstateras vara olagligt, ska sökanden i fråga omedelbart friges” (artikel 9.3
sista
meningen).
Den
stränga
kontroll
som
ska
göras
av
lagligheten
av
beslutet
om
förvar
understryks
i skäl 15
i
direktiv 2013/33,
där
det
anges
att
en
sökande
endast
får
hållas
i
förvar
under
mycket
klart
definierade
exceptionella
omständigheter
och
med
beaktande
av
principen
om
nödvändighet
och
proportionalitet.(34)
44.      Ordalydelsen
i
artikel 9
i
direktiv 2013/33
tycks
mig
därför
utgöra
stöd
för
den
lösning
som
jag
förordar.
45.      När
det
sedan
gäller
ändamålet
och
syftet
med
denna
bestämmelse
är
givetvis
det
sedvanliga
och
omedelbara
syftet
med
att
begära
domstolsprövning
av
lagligheten
av
ett
beslut
om
förvar
att
detta
beslut
ska
upphävas
så
att
personen
i
fråga
kan
återfå
friheten.
Men
konsekvenserna
och
verkningarna
av
förvar
är
desamma
vare
sig
frigivning
följer
av
ett
nytt
administrativt
beslut
av
de
behöriga
myndigheterna,
eller
av
ett
domstolsavgörande
varigenom
det
ursprungliga
förvarsbeslutet
upphävs.
46.      Att
tolka
direktivet
så,
att
så
snart
den
berörda
personen
försatts
på
fri
fot
skyddas
vederbörande
inte
längre,
skulle
leda
till
egendomliga
missförhållanden.
Två
exempel
är
tillräckliga
för
att
illustrera
detta.
47.      Låt
oss
anta
att
två
personer
som
söker
internationellt
skydd,
A
och
B,
båda
har tagits
i
förvar
av
behöriga
myndigheter
på
grunder
som
inte
är
förenliga
med
artikel 8.3
i
direktiv 2013/33.
Båda
begär
omprövning
vid
domstol.
Efter
två
veckor
inser
myndigheterna
att
de
gjort
fel
avseende
person
A
och
försätter
honom
på
fri
fot
på
morgonen
den
femtonde
dagen
av
frihetsberövandet.
Person
B
däremot
hålls
fortsatt
i
förvar.
Samma
eftermiddag
prövas
båda
fallen
av
en
domare
med
ansvar
för
rättslig
prövning
av
beslut
om
förvar.
Om
frigivning
utsläcker
de
rättigheter
som
säkerställs
i
direktivet
kommer
A:s
fall
att
avskrivas,
medan
B
kommer
att
få
ett
beslut
som
upphäver
förvarsbeslutet
och
som
leder
till
hans
omedelbara
frigivning
samma
eftermiddag
och
ger
honom
en
möjlighet
att
begära
ersättning
för
olaga
frihetsberövande.
Endast
sex
timmar
skiljer
de
tidpunkter
då
A
och
B
försattes
på
fri
fot.
Båda
har
hållits
olagligt
i
förvar
i
mer
än
två
veckor.
Om
artikel 9
tolkas
restriktivt
och
endast
omfattar
sökande
som
faktiskt
hålls
i
förvar
när
deras
fall
prövas
fråntas
A
sitt
rättsliga
skydd.
48.      Låt
oss
som
alternativ
anta
att
sökanden
C
tas
i
förvar
av
de
behöriga
nationella
myndigheterna.
Det
är
ett
fall
av
felaktig
identitet.
C
är
visserligen
en
person
som
söker
internationellt
skydd,
men
han
är
inte
den
person
D
som
myndigheterna
avsåg
att
ta
i
förvar,
och
det
finns
inga
rättsliga
grunder
enligt
direktivet
för
att
hålla
honom
i
förvar.
Han
begär
rättslig
prövning.
Innan
hans
fall
kan
prövas
(och
medan
han
fortfarande
högljutt
bestrider
att
han
inte
är
person
D),
utvisas
han.
Han
hålls
därför
inte
längre
i
förvar.
Eftersom
han
har
blivit
”frigiven”
(genom
att
utvisas)
kan
han,
enligt
en
sådan
restriktiv
tolkning
av
artikel 9,
inte
göra
anspråk
på
skydd
från
domstolarnas
sida.
49.      Om
de
behöriga
myndigheterna
skulle
kunna
undanta
en
person
som
de
tagit
i
förvar
enligt
artikel 8
i
direktiv 2013/33
från
tillämpningsområdet
för
artikel 9
i
direktivet,
och
från
det
skydd
som
personen
garanteras
i
den
bestämmelsen,
genom
att
helt
enkelt
anta
ett
nytt
administrativt
beslut
om
att
frige
honom
(och
sedan
tillämpa
en
sådan
bestämmelse
om
automatisk
avskrivning
som
den
som
är
aktuell
i
det
nationella
målet),
finns
det
en
mycket
stor
risk
för
missbruk.
Det
skulle
då
vara
möjligt
för
myndigheterna
att,
genom
att
fortlöpande
ta
i
förvar,
frige,
på
nytt
ta
i
förvar
och
på
nytt
frige
en
person
som
ansöker
om
internationellt
skydd,
ombesörja
att
han
aldrig
får
en
rättslig
prövning
av
beslutet
eller
besluten
om
förvar.
50.      När
jag
säger
detta,
påstår
jag
inte
att
något
sådant
faktiskt
inträffar.
Jag
vill
istället
hänvisa
till
det
historiska
exemplet
från
Förenade
kungariket,
om
en
beklaglig
parlamentsakt
som
antogs
när
suffragetternas
kamp
för
kvinnlig
rösträtt
pågick
var
som
intensivast.
Stridslystna
kvinnor
fängslades
för
ringa
skadegörelse
på
egendom
eller
för
att
de
hindrat
polisen.
De
inledde
en
hungerstrejk
i
fängelset
och
tvångsmatades
ganska
brutalt.
Allmänhetens
sympatier
började
svänga
till
deras
förmån.
Stanley
Baldwins
liberala
regering
fick
en
snilleblixt.
Skulle
man
inte
kunna
frige
suffragetterna
villkorligt
i
stället
för
att
tvångsmata
dem
i
fängelset
när
de
hade
nått
en
viss
grad
av
svaghet
genom
brist
på
mat?
När
de
en
gång
hade
börjat
äta
igen
och
hade
återvunnit
sina
krafter,
kunde
de
ju
arresteras
och
fängslas
på
nytt.
Regeringen
antog
således
Prisoners
(Temporary
Discharge
for
Ill
Health)
Act
1913 (1913 års lag
om
provisorisk
frigivning
av
fångar
på
grund
av
ohälsa).
Lagen
blev
snabbt
känd
under
öknamnet
”katt
och
råtta-lagen”,
eftersom
den
grymma
analogin
med
en
katt
som
leker
med
sitt
byte
innan
den
dödar
bytet
var
alltför
tydlig.
Under
omständigheterna
i förevarande
fall
är
det
tydligt
att
det,
såsom
i
nyssnämnda
fall,
finns
möjligheter
till
missbruk.
51.      Jag
vill
också
erinra
om
att
den
hänskjutande
domstolen
har
uppgett
att
ett
domstolsbeslut
varigenom
beslutet
om
förvar
upphävs
är
en
förutsättning
för
att en
talan
om
ersättning
för
olaga
frihetsberövande
ska
kunna
väckas.
Jag
noterar
även
att
den
tjeckiska
regeringen
i
sitt
skriftliga
yttrande
inte
godtar
att
detta
nödvändigtvis
är
fallet
enligt
nationell
rätt,
och
jag
avstår
från
att
uttala
mig
om
huruvida
regeringen
eller
Nejvyšší
správní
soud
(Högsta
förvaltningsdomstolen)
har
rätt
i
fråga
om
den
riktiga
tolkningen
av
nationell
lag.
Jag
vill
endast
framföra
två
mera
allmänna
synpunkter.
52.      För
det
första
är
syftet
med
garantierna
i
artikel 9
att
möjliggöra
en
prövning
av
grunderna
för
ett
frihetsberövande
enligt
artikel 8.3,
inte
endast
för
att
säkerställa
att
en
sökande
friges
om
dessa
grunder
inte
kan
visas
föreligga
utan
även
för
att
avhålla
från
godtyckliga
kränkningar
av
sökandens
rätt
till
frihet.(35) Eftersom
bestämmelsen
ska
läsas
i
ljuset
av
de
grundläggande
rättigheter
som
säkerställs
i
artiklarna 6
och
47
i
stadgan,
talar
detta
för
en
icke-restriktiv
tolkning.
Omvänt
tycks
mig
en
motsatt
tolkning
stå
i
strid
med
dessa
grundläggande
rättigheter.(36)
53.      För
det
andra
förefaller
det
mig
som
om
EU-domstolens
praxis
om
en
persons
intresse
av
att
inleda
ett
förfarande
är
till
hjälp
här.
Angående
individuella
restriktiva
åtgärder
som
antagits
av
rådet
inom
ramen
för
den
gemensamma
utrikes-
och
säkerhetspolitiken,
har
domstolen
slagit
fast
att
en
sökande
har
intresse
av
att
begära
ogiltigförklaring
av
en
rättsakt,
särskilt
när
en
konstaterad
olaglighet
rimligen
kan
ligga
till
grund
för
en
framtida
talan
om
skadestånd
för
materiell
eller
ideell
skada(37) som
sökanden
åsamkats
genom
den
angripna
rättsakten.(38) Även
i
avsaknad
av
utsikter
att
erhålla
skadestånd,
skulle
en
sökande
eventuellt
kunna
ha
ett
ideellt
intresse
av
att
fullfölja
förfarandet,
av
det
skälet
att
en
eventuell
ogiltigförklaring
skulle
kunna
utgöra
en
form
av
gottgörelse
för
den
ideella
skada
han
lidit
genom
att
akten
i
fråga
var
rättstridig.(39)
54.      Jag
anser
att
principerna
från
denna
rättspraxis
rimligen
kan
överföras
till
en
sådan
situation
som
den
som
nu
är
i
fråga,
där
en
person
har
utsatts
för
ett
ingrepp
i
sin
grundläggande
rätt
till
frihet
enligt
artikel 6
i
stadgan.
Därför
anser
jag
att
artikel 9
i
direktiv 2013/33
inte
enbart
ger
en
sökande
som
fortfarande
hålls
i
förvar
en
rätt
till
rättslig
omprövning
i
domstol.
Bestämmelsen
ger
också
en
sökande
som
har
hållits
i
förvar,
men
som
senare
har
frigetts
genom
ett
administrativt
beslut,
en
möjlighet
att
begära
fastställelse
av
att
förvaret
var
rättstridigt.
Det
saknar
betydelse
huruvida
en
sådan
fastställelse
ger
moralisk
lindring
för
den
orättvisa
som
åsamkats
den
berörda
personen,
eller
om
den
tjänar
som
utgångspunkt
för
en
begäran
om
ersättning
för
olaga
frihetsberövande.
55.      Slutligen
erinrar
jag
om
att
den
hänskjutande
domstolen
har
uppgett
att
den
aktuella
nationella
lagstiftningen
föreskriver
automatisk
avskrivning
–
och
således
utesluter
domstolsprövning
av
ett
beslut
om
administrativt
förvar
–
även
i
första
instans.
Den
hänskjutande
domstolen
har
gett
uttryck
för
uppfattningen
att
en
sådan
ordning
är
oförenlig
med
artikel 9.3
i
direktiv 2013/33,
och
jag
instämmer
respektfullt
härmed.
Det
tycks
mig
som
om
en
bestämmelse
vars
praktiska
följder
i
själva
verket
blir
att
domstolarna
inte
kan
utöva
sin
tillsyn
är
svår
att
förena
med
den
grundläggande
föresatsen
om
rättssäkerhet
inom
Europeiska
unionen.
56.      Jag
anser
därför
att
den
hänskjutande
domstolens
fråga,
allmänt
sett,
ska
besvaras
enligt
följande. Artikel 9
i
direktiv 2013/33
utgör
hinder
för
sådan
nationell
lagstiftning
som
den
som
är
aktuell
i
det
nationella
målet,
såtillvida
denna
lagstiftning
medför
ett
krav
på
att
nationella
domstolar
automatiskt
ska
avskriva
ett
domstolsförfarande
som
inletts
av
en
person
som
söker
internationellt
skydd
för
att
angripa
ett
beslut
om
att
ta
vederbörande
i
förvar,
för
det
fall
att
personen
har
frigetts
genom
ett
senare
administrativt
beslut
innan
domstolen
har
meddelat
sitt
avgörande.
Rättslig prövning av lagligheten av förvar: överklaganden
57.      I
förevarande
fall
hade
D.H.
förmånen
att
få
en
rättslig
prövning
i
första
instans
av
det
beslut
om
förvar
som
antagits
gentemot
honom,
innan
den
ändrade
lydelsen
av
artikel 46a.9
i
lag nr 325/1999
om
asyl
trädde
i
kraft.
58.      Har
medlemsstaterna,
med
stöd
i
unionsrätten,
ett
utrymme
för
skönsmässig
bedömning
som
låter
dem
föreskriva
att
ett
överklagande
av
ett
beslut
efter
rättslig
prövning
i
första
instans
automatiskt
ska
avbrytas
om
sökanden
friges
från
förvar
genom
ett
administrativt
beslut
innan
domstolen
har
meddelat
sitt
avgörande?
59.      Både
Republiken
Tjeckiens
regering
och
kommissionen
har
hävdat
att
en
sådan
uppfattning
är
förenlig
med
artikel 9.3
i
direktiv 2013/33.
60.      Jag
delar
inte
denna
uppfattning.
61.      Direktiv 2013/33
syftar
till
att
införa
höga
skyddsnivåer
och
ett
rättvist
och
ändamålsenligt
skydd
för
sökande.(40) Förarbetena
till
direktivet
visar
att
rättsliga
och
processuella
skyddsåtgärder
infördes
för
att
säkerställa
en
högre
nivå
av
harmonisering
och
för
att
förbättra
de
normer
som
införts
i
den
tidigare
rättsakt
som
angav
miniminormer
för
mottagande
av
asylsökande
(direktiv 2003/9/EG).(41) Målet
var
att
säkerställa
att
sådana
normer
är
fullt
ut
förenliga
med
de
grundläggande
rättigheter
som
ingår
i
stadgan
och
med
de
skyldigheter
som
grundas
på
internationell
rätt.(42)
62.      I
den
mån
direktiv 2013/33
föreskriver
en
lägsta
nivå
av
harmonisering
av
mottagningsförhållandena
för
sökande,(43) anger
direktivet
en
grundnivå
som
inte
får
underskridas
av
någon
medlemsstat.
Medlemstaterna
förblir
emellertid
fria
att
anta
mera
generösa
regler.
63.      Direktiv 2013/33
föreskriver
inte
att
medlemsstaterna
måste
inrätta
en
andra
nivå
av
domstolsprövning
till
vilken
sökande
ska
kunna
överklaga
ett
beslut
från
första
instans.(44) Det
följer
dessutom
av
fast
rättspraxis
att
principen
om
effektivt
domstolsskydd
ger
rätt
att
överklaga
till
en
domstolsinstans
men
inte
till
prövning
i
domstolar
på
flera
nivåer.(45)
64.      En
sådan
nationell
bestämmelse
som
den
som
är
aktuell
i
det
nationella
målet
faller
således
tydligt
inom
området
för
medlemsstaternas
processuella
autonomi,
med
förbehåll
för
att
principerna
om
ekvivalens
och
effektivitet
i
unionsrätten
ska
iakttas.(46) Jag
noterar
i
förbigående
att
inrättande
av
en
andra
domstolsnivå
kan
anses
ha
fördelar
inte
endast
för
sökanden.
Till
exempel
kan
det
göra
det
möjligt
för
en
medlemsstats
behöriga
myndigheter
att
angripa
vad
de
anser
(med
eller
utan
fog)
vara
”oseriösa”
beslut
i
första
instans,
och
när
många
olika
domare
i
första
instans
antar
beslut,
kan
det
utveckla
en
sammanhängande
rättspraxis
i
andra
instans
som
skapar
konsekvens
och
rättssäkerhet
för
alla.
65.      Vid
överväganden
om
medlemsstaternas
utrymme
för
skönsmässig
bedömning
är
det
ändå
viktigt
att
hålla
i
minnet
att
artikel 9.3
i
direktiv 2013/33,
angående
inrättandet
av
mottagningsförhållanden
för
sökande
inom
det
större
sammanhang
som
utgörs
av
det
gemensamma
europeiska
asylsystemet,
ger
särskilt
uttryck
för
rätten
till
ett
effektivt
rättsmedel.
Syftet
med
det
direktivet
är
att
säkerställa
att
det
finns
effektiva
rättsliga
och
processuella
garantier
för
att
beslut
om
förvar
är
lagliga.(47)
66.      Domstolen
har
meddelat
avgöranden
i
en
rad
mål där
personer
sökt
överklaga
ett
beslut
från
första
instans
angående
deras
unionsrättsliga
rättigheter,
trots
att
unionslagstiftningen
i
fråga
inte
föreskrev
någon
prövning
i
andra
instans
på
nationell
nivå.
I
dessa
fall
var
det
nödvändigt
att
granska
nationella
processuella
bestämmelser
om
utformningen
av
en
sådan
överprövning
i
ljuset
av
effektivitetsprincipen.
Två
exempel
från
senare
tid
belyser
domstolens
förfaringssätt.
67.      Sålunda
gällde
Belastingdienst/Toeslagen(48) en
tredjelandsmedborgares
överklagande
av
nationella
myndigheters
beslut
om
återbetalningskrav
avseende
bidrag
till
hyra
och
hälsovård.
Den
hänskjutande
domstolen
sökte
vägledning
om
tolkningen
av
artikel 39
i
direktiv 2005/85/EG(49) och
artikel 13
i
direktiv 2008/115,
i
förening
med
artiklarna 18,
19.2
och
47
i
stadgan.
Frågan
var
om
dessa
bestämmelser
utgjorde
hinder
för
nationell
lagstiftning
som,
trots
att
den
reglerade
överklaganden
av
förstainstansdomar
som
fastställde
beslut
om
avslag
på
en
ansökan
om
internationellt
skydd
och
en
förpliktelse
att
återvända,
inte
gav
automatisk
suspensiv
verkan
åt
detta
rättsmedel
även
om
den
berörda
personen
hade
åberopat
en
allvarlig
risk
för
åsidosättande
av
principen
om
non-refoulement.
68.      Domstolen
fann
i
det
fallet
att,
trots
att
inget
av
dessa
direktiv innehöll
regler
om
inrättande
eller
utformning
av
en
andra
domstolsnivå
för
överklaganden
av
beslut
om
avslag
på
ansökningar
om
internationellt
skydd
och
återvändandebeslut,(50) så
måste
”tolkningen
av
direktiv 2008/115
eller
direktiv 2005/85,
[…]
–
som
framgår
av skäl 24
i
det
förra
och skäl 8
i
det
senare
direktivet
–
överensstämma
med
de
grundläggande
rättigheter
och
principer
som
erkänns,
särskilt
i
stadgan”.(51) Domstolen
fortgick
och
analyserade
de
nationella
bestämmelserna,
varvid
den
tillämpade
principerna
om
ekvivalens
och
effektivitet
som
måttstock,
och
fastställde
att
effektivitetsprincipen
i
det
fallet
inte
innefattade
krav
som
gick
utöver
grundläggande
rättigheter,
särskilt
de
rättigheter
som
garanteras
av
artikel 47
i
stadgan.(52) Domstolen
fann
att
båda
principerna
hade
iakttagits.
69.      Däremot
ansåg
domstolen
i
Sánchez
Morcillo
och
Abril
García,(53) som
gällde
tolkningen
av
artikel 7
i
direktiv 93/13/EEG
om
oskäliga
villkor
i
konsumentavtal(54) och
artikel 47
i
stadgan,
att
de
aktuella
nationella
reglerna
äventyrade
effektiviteten
av
konsumentskyddet
enligt
direktiv 93/13.(55) Vid
en
bedömning
av
de
nationella
reglerna
mot
bakgrund
av
effektivitetsprincipen
uttalade
domstolen
att
skyldigheten
för
medlemsstaterna
att
säkerställa
effektiviteten
hos
de
rättigheter
som
parterna
härledde
från
direktiv 93/13
(i
det
fallet,
rätten
till
skydd
mot
användning
av
oskäliga
avtalsklausuler)
inbegriper
ett
krav
på
domstolsskydd,
som
också
garanteras
i
den
för
den
nationella
domstolen
bindande
artikel 47
i
stadgan.
Detta
skydd
måste
tillförsäkras
både
i
fråga
om
utseende
av
domstolar
som
har
behörighet
att
pröva
och
fatta
beslut
i
förfaranden
som
grundas
på
unionsrätten,
och
vid
utformningen
av
detaljerade
processuella
regler
som
avser
sådana
förfaranden.(56)
70.      Jag
anser
att
domstolens
synsätt
i
det
senare
målet
kan
tillämpas
analogt
i
förevarande
fall.
När
allt
kommer
omkring
är
det
effektiviteten
av
den
rättsliga
prövningen
av
beslut
om
förvar
som
är
avgörande
för
huruvida
de
materiella
villkoren
i
artikel 8
och
garantierna
i
artikel 9
i
direktiv 2013/33,
jämförda
med
artikel 47
i
stadgan,
ger
sökande
det
skydd
som
är
avsett.
71.      Angående
effektivitetsprincipen
anser
jag
att
följande
aspekter
av
den
situation
som
beskrivits
av
den
hänskjutande
domstolen
är
särskilt
relevanta.
72.      För
det
första
kan
automatisk
avskrivning
leda
till
godtycklig
behandling
av
ett
ärende.
När
appellationsinstansen
inte
har
kunnat
pröva
ett
överklagande
av
ett
förvarsbeslut
från
första
instans
innan
personen
i
fråga
friges,
uppstår
en
skillnad
i
behandling
i
förhållande
till
fall
där
sökanden
förblivit
i
förvar.
Även
om
grunderna
för
överklagande
och
de
faktiska
omständigheterna
är
desamma,
kan
sökanden
i
det
senare
fallet
överklaga
beslutet
från
första
instans,
medan
sökanden
i
det
första
fallet
inte
skulle
ha
denna
möjlighet.
73.      För
det
andra
skulle
de
administrativa
myndigheterna,
genom
att
helt
enkelt
frige
den
berörda
personen,
kunna
ombesörja
att
appellationsdomstolen
aldrig
kan
ompröva
ett
avgörande
från
första
instans.
Parternas
likställdhet
kan
knappast
anses
respekterad
i
ett
sådant
fall.(57) I
den
mån
det
är
de
behöriga
myndigheterna
som
underrättar
domstolarna
om
att
en
sökande
har
frigetts,
vilket
medför
att
det
rättsliga
förfarandet
automatiskt
avskrivs,
har
dessa
myndigheter
dessutom
möjlighet
att
hindra
appellationsinstansen
att
fullgöra
sina
självständiga
uppgifter.
Om
–
såsom
den
hänskjutande
domstolen
har
uppgett
i
beslutet
om
hänskjutande
–
ett
överklagande
avseende
en
rättsfråga
i
allmänhet
når
domstolen
först
efter
det
att
sökanden
har
försatts
på
fri
fot,
medför
den
automatiska
avskrivningen
att
den
hänskjutande
domstolen
i
verkligheten
berövas
möjligheten
att
ompröva
lagligheten
av
det
överklagade
beslutet
om
förvar.
74.      Det
är
i
och
för
sig
sant
att
artikel 9.3
i
direktiv 2013/33
inte
medför
ett
krav
på
en
andra
nivå
för
rättslig
prövning,
men
när
medlemsstater
väljer
att
införa
en
sådan
ytterligare
nivå
för
omprövning
i
sina
nationella
system,
måste
de
villkor
på
vilka
omprövningen
sker,
som
jag
ser
det,
respektera
den
allmänna
systematiken
hos
de
garantier
som
säkerställs
genom
direktivet
och
genom
artikel 47
i
stadgan.
75.      Här
kan
en
nyttig
jämförelse
göras
med
domstolens
tidiga
avgörande
i
Sotgiu.(58) Det
målet
rörde
tolkningen
av
undantaget
från
arbetstagares
fria
rörlighet
vid
anställning
i
offentlig
tjänst
enligt
artikel 48.4
i
EEG‑fördraget.
Domstolen
ansåg
att
de
intressen
som
det
undantaget
tillåter
medlemsstaterna
att
skydda
kunde
tillgodoses
genom
en
möjlighet
att
inskränka
tillträdet
för
utländska
medborgare
till
vissa
verksamheter
i
offentlig
tjänst.
Emellertid
kunde
den
bestämmelsen
inte
utgöra
tillräcklig
grund
för
att
rättfärdiga
diskriminerande
åtgärder
avseende
lön
eller
andra
anställningsvillkor
mot
sådana
arbetstagare
när
dessa
en
gång
hade
fått
tillträde
till
offentlig
tjänst.(59)
76.      På
motsvarande
sätt
anser
jag
att
en
medlemsstat
som
faktiskt
har
infört
en
andra
instans
för
omprövning
av
beslut
om
förvar,
måste
respektera
garantierna
i
artikel 9
i
direktiv 2013/33,
jämförda
med
artikel 47
i
stadgan,
inklusive
effektiv
tillgång
till
rättslig
prövning.
77.      Jag
har
på
annat
håll
föreslagit
att,
när
en
nationell
åtgärd
som
omfattas
av
unionsrätten
utgör
en
begränsning
av
rätten
till
ett
effektivt
rättsmedel
vid
en
domstol
eller
ett
domstolsliknande
organ
i
den
mening
som
avses
i
artikel 47
i
stadgan,
kan
en
sådan
begränsning
rättfärdigas
endast
om
den
är
föreskriven
i
lag,
om
den
respekterar
det
huvudsakliga
innehållet
i
denna
rättighet
(under
förbehåll
av
proportionalitet)
och
om
den
är
nödvändig
och
verkligen
svarar
mot
mål av
allmänt
samhällsintresse
som
erkänns
av
Europeiska
unionen
eller
behovet
av
skydd
för
andra
människors
rättigheter
och
friheter.
I
ett
sådant
fall
som
det
nu
aktuella
anser
jag
att
det
är
nödvändigt
att
utföra
den
prövning
som
föreskrivs
i
artikel 52.1
i
stadgan
för
att
garantera
den
skyddsnivå
som
artikel 47
i
stadgan
tillförsäkrar
enskilda
personer.
Att
tillämpa
en
annan
metod
skulle
leda
till
den
oväntade
(och
enligt
min
mening
oacceptabla)
effekten
att
medlemsstater
kunde
undvika
denna
prövning
enbart
av
det
skälet
att
de
agerade
inom
ramen
för
sin
processuella
autonomi,
på
ett
område
där
unionslagstiftaren
specifikt
har
framhållit
vikten
av
rätten
till
ett
effektivt
rättsmedel.(60)
78.      Mot
bakgrund
av
ovanstående
anser
jag
att
den
nationella
lagstiftning
som
är
aktuell
i
det
nationella
målet
inte
är
förenlig
med
effektivitetsprincipen.
79.      Hur
förhåller
det
sig
då
med
ekvivalensprincipen?
80.      Den
principen
kräver
att
en
talan
som
grundar
sig
på
ett
åsidosättande
av
nationell
rätt
och
en
liknande
talan
som
grundar
sig
på
ett
åsidosättande
av
unionsrätten
behandlas
likvärdigt,
men
principen
kräver
däremot
inte
likvärdighet
i
fråga
om
nationella
processuella
regler
som
gäller
i
olika
typer
av
förfaranden.(61) En
tredjelandsmedborgare
som
söker
internationellt
skydd
har
i
vissa
avseenden
en
särskild
ställning.
Denna
ställning
påverkas
exempelvis
av
såväl
skyldigheter
enligt
internationell
rätt
som
specifika
unionsrättsliga
bestämmelser.(62) Således
är
en
tredjelandsmedborgare
som
söker
internationellt
skydd
inom
ramen
för
direktiv 2013/33
inte
nödvändigtvis
underkastad
samma
processuella
regler
som
de
som
gäller
för
nationella
angelägenheter.
81.      Jag
noterar
att
den
hänskjutande
domstolen
i
sitt
beslut
om
hänskjutande
har
visat
flera
exempel
på
nationella
förfaranden
som
innefattar
domstolsprövning
av
förvar,
till
exempel
omprövning
av
lagligheten
av
förvar
som
ålagts
av
polisen
eller
förvar
i
en
hälsoinstitution.
Vid
första
påseendet
förefaller
dessa
förfaranden
vara
möjliga
att
jämföra
med
det
förfarande
som
är
aktuellt
i
det
nationella
målet.
Emellertid
ankommer
det
i
sista
hand
på
den
hänskjutande
domstolen
att
kontrollera
huruvida
nationella
processuella
regler
som
införlivar
direktivet
kan
jämföras
med
mera
allmänna
processuella
regler
angående
förvar
av
enskilda.
Som
domstolen
har
framhållit,
”[v]ad
angår
frågan
huruvida
taletyperna
är
jämförbara,
ankommer
det
på
den
nationella
domstolen,
som
har
direkt
kunskap
om
de
tillämpliga
processuella
reglerna,
att
avgöra
i
vilken
mån
taletyperna
liknar
varandra
med
hänsyn
till
saken,
bakgrunden
och
de
centrala
delarna”.(63)
Förslag till avgörande
82.      Mot
bakgrund
av
ovanstående
överväganden
föreslår
jag
att
domstolen
besvarar
den
fråga
om
ställts
av
Nejvyšší
správní
soud
(Högsta
förvaltningsdomstolen,
Tjeckien)
enligt
följande:
Artikel 9
i
Europaparlamentets
och
rådets
direktiv 2013/33/EU
av
den
26 juni 2013
om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd,
jämförd
med
artiklarna 6
och
47
i
Europeiska
unionens
stadga
om
de
grundläggande
rättigheterna,
ska
tolkas
så,
att
den utgör
hinder
för
sådan
nationell
lagstiftning
som
den
som
är
aktuell
i
det
nationella
målet,
såtillvida
denna
lagstiftning
medför
ett
krav
på
att
nationella
domstolar
automatiskt
ska
avskriva
ett
domstolsförfarande
som
inletts
av
en
person
som
söker
internationellt
skydd
för
att
angripa
ett
beslut
om
att
ta
vederbörande
i
förvar,
för
det
fall
att
personen
har
frigetts
genom
ett
senare
administrativt
beslut
innan
domstolen
har
meddelat
sitt
avgörande.
1      Originalspråk: engelska.
2      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).
3      EUT C 83, 2010, s. 389 (stadgan).
4      Undertecknad i Rom den 4 november 1950 (Europakonventionen).
5      Artikel 6 i stadgan motsvarar artikel 5 i Europakonventionen.
6      Denna rättighet grundas på artikel 13 i Europakonventionen.
7      Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (EUT C 303, 2007, s. 17).
8      Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 (EUT L 180, 2013, s. 60).
9      Vid Europeiska rådets möte den 10–11 december 2009.
10      Artikel 2 a. Korshänvisningen är till Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
11      Artikel 2 b.
12      Artikel 2 h.
13      Europaparlamentets och rådets direktiv av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (EUT L 348, 2008, s. 98).
14      I det följande kommer jag att hänvisa till den ändrade lydelsen som ”den nationella lagstiftningen” och till det angripna förfarandet som ”automatisk avskrivning”.
15      Dom av den 22 november 2005, Mangold, C‑144/04, EU:C:2005:709, punkterna 34–36.
16      Dom av den 17 juli 2008, Corporación Dermoestética, C‑500/06, EU:C:2008:421, punkt 20 och där angiven rättspraxis.
17      Dom av den 16 december 2008, Michaniki, C‑213/07, EU:C:2008:731, punkt 51 och där angiven rättspraxis.
18      Se punkterna 9 och 11 ovan.
19      Se, för att bekräfta detta, dom av den 8 september 2015, Taricco m.fl., C‑105/14, EU:C:2015:555, punkt 49.
20      Dom av den 13 november 1990, Marleasing, C‑106/89, EU:C:1990:395, punkt 8.
21      Se, i enlighet härmed, dom av den 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C‑684/16, EU:C:2018:874, punkt 59.
22      Se, analogt, dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru, C‑404/15 och C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkt 84 och där angiven rättspraxis.
23      Artikel 52.3 är avsedd att söka säkerställa nödvändig överensstämmelse mellan rättigheterna i den artikeln och motsvarande rättigheter i Europakonventionen. Se dom av den 28 juli 2016, JZ, C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punkt 50.
24      Dom av den 14 september 2017, K., C‑18/16, EU:C:2017:680, punkt 50.
25      Se punkt 8 ovan, se även (angående artikel 6 i stadgan) dom av den 15 mars 2017, Al Chodor, C‑528/15, EU:C:2017:213, punkt 37.
26      Dom av den 22 december 2010, DEB, C‑279/09, EU:C:2010:811, punkt 35.
27      Se punkt 14 ovan för lydelsen av denna bestämmelse.
28      Se både artikel 26.2 i direktiv 2013/32 och artikel 9.3 i direktiv 2013/33.
29      Artikel 9.4.
30      Artikel 9.6.
31      Se Europadomstolen, 8 juli 2004, Vachev mot Bulgarien, ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71.
32      Se Europadomstolen, 16 juni 2005, Storck mot Tyskland, ECHR:2005:0616JUD006160300, §§ 119–122, och Europadomstolen, 19 februari 2009, A. m.fl. mot Förenade kungariket,
ECHR:2009:0219JUD000345505, §§ 226–229.
33      Dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 73. Motsvarande rättigheter i Europakonventionen återfinns i artiklarna 6 och 13.
34      Dom av den 15 februari 2016, N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punkt 56.
35      Följaktligen tolkar jag inte uttrycket ”En sökande som hålls i förvar” i skäl 15 så, att det ska anses innebära att en sökande måste vara fysiskt fängslad för att vara behörig att begära domstolsprövning. Det följer i vart fall av fast rättspraxis att inledningen till en unionsrättslig akt inte har bindande rättsverkningar och att den inte kan utgöra grund för att avvika från de verkliga bestämmelserna i akten eller för att tolka dem på ett sätt som klart strider mot deras ordalydelse (se dom av den 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, punkt 32 och där angiven rättspraxis).
36      Se mitt förslag till avgörande i N., C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, punkt 136, Se också skäl 10 och 35 i direktiv 2013/33.
37      Se dom av den 22 december 2008, Gordon mot kommissionen, C‑198/07 P, EU:C:2008:761, punkterna 19 och 60.
38      Se, exempelvis, dom av den 27 juni 2013, Xeda International och Pace International mot kommissionen, C‑149/12 P, ej publicerad, EU:C:2013:433, punkterna 32 och 33.
39      Se, analogt, dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim mot rådet och kommissionen, C‑239/12 P, EU:C:2013:331, punkterna 70–72, och dom av den 15 juni 2017, Al-Faqih m.fl. mot kommissionen, C‑19/16 P, EU:C:2017:466, punkterna 36 och 37.
40      Skäl 5 i direktiv 2013/33.
41      Rådets direktiv av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31,
2003,
s. 18). Detta
direktiv innehöll inga specifika bestämmelser om grunderna för frihetsberövanden eller garantier för sökande.
42      Kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv med miniminormer för mottagande av asylsökande KOM(2008) 815 slutlig/2 av den 9 december 2008.
43      Artikel 4 i direktiv 2013/33.
44      Av desto större anledning innehåller direktiv 2013/33 därför inte någon specifik reglering av utformningen av ett förfarande för överklagande, såsom föreskrifter om huruvida en sökandes överklagande ska avbrytas om han försätts på fri fot.
45      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 34 och där angiven rättspraxis.
46      Nationella processuella regler får inte vara mindre förmånliga än de som gäller i liknande inhemska situationer (ekvivalensprincipen) (se punkterna 79–81 nedan) och de får inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (se punkterna 71–78 nedan);
se dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 39 och där angiven rättspraxis. I fråga om effektivitetsprincipen, se även artikel 19.1 andra stycket FEU, vari det föreskrivs att ”medlemsstaterna ska fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten”.
47      Se punkt 57 ovan.
48      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776.
49      Rådets direktiv av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande och återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13).
50      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 30.
51      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 31, härvidlag med åberopande av dom av den 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 51.
52      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 47.
53      Dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099.
54      Rådets direktiv av den 5 april 1993 (EGT L 95,
1993, s. 29).
55      Se dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkterna 44–46 och 50.
56      Dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkt 35.
57      Det följer av fast rättspraxis att principen om parternas likställdhet i processen, liksom bland annat principen om ett kontradiktoriskt förfarande, endast är en naturlig följd av själva begreppet rättvis rättegång, vilket innebär en skyldighet att ge varje part en rimlig möjlighet att lägga fram sin sak på villkor som inte ger denna part väsentliga nackdelar gentemot motparten. Se dom av den 17 juli 2014, Sánchez Morcillo och Abril García, C‑169/14, EU:C:2014:2099, punkterna 48 och 49.
58      Dom av den 12 februari 1974, 152/73, EU:C:1974:13.
59      Dom av den 12 februari 1974, Sotgiu, 152/73, EU:C:1974:13, punkt 4.
60      Mitt förslag till avgörande i Star Storage and Others, C‑439/14 och C‑488/14, EU:C:2016:307, punkterna 37 och 38.
61      Dom av den 6 oktober 2015, Târșia, C‑69/14, EU:C:2015:662, punkt 34.
62      Bland de folkrättsliga instrumenten återfinns Genèvekonventionen om flyktingars ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 (Förenta Nationernas Fördragsserie, volym 189 s. 150, nr 2545 (1954)), med tillägg av New York-protokollet av den 31 januari 1967 (Genèvekonventionen).
63      Dom av den 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (överklagandets suspensiva verkan), C‑175/17, EU:C:2018:776, punkt 43, med hänvisning till dom av den 27 juni 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punkt 39, och dom av den 9 november 2017, Dimos Zagoriou, C‑217/16, EU:C:2017:841, punkt 20.