61998CJ0471_ES
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Partes
En el asunto C-471/98,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. F. Benyon, en calidad de agente, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandante,
contra
Reino de Bélgica, representado por la Sra. A. Snoecx, en calidad de agente, asistida por el Sr. J.H.J. Bourgeois, avocat, y la Sra. N.F. Köhncke, Rechtsanwältin, que designa domicilio en Luxemburgo,
parte demandada,
apoyado por
Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. M.A. Fierstra y la Sra. J. van Bakel, en calidad de agentes,
parte coadyuvante,
que tiene por objeto que se declare:
- con carácter principal, que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y, en particular, de sus artículos 5 (actualmente artículo 10 CE) y 52 (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), así como del Derecho derivado adoptado con arreglo a dicho Tratado y, en particular, de los Reglamentos (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO L 240, p. 1); nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8); nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO L 240, p. 15); nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (DO L 220, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993 (DO L 278, p. 1), y nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1), al haber negociado, rubricado y celebrado en 1995 y al haber aplicado de manera individual un acuerdo denominado «de cielo abierto» con los Estados Unidos de América en el ámbito del transporte aéreo, y,
- con carácter subsidiario y en parte complementario, que, en la medida en que se considere que el acuerdo de 1995 no modifica de manera radical y, por tanto, no sustituye a los acuerdos celebrados con anterioridad, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE y del Derecho derivado, al no haber suprimido en dichos acuerdos anteriores las disposiciones incompatibles con el Tratado y, en particular, con su artículo 52, así como con el Derecho derivado, o al no haber adoptado con este fin todas las medidas legales posibles,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por el Sr. J.-P. Puissochet, Presidente de la Sala Sexta, en funciones de Presidente, el Sr. R. Schintgen, Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann, D.A.O. Edward, A. La Pergola, P. Jann y V. Skouris (Ponente), las Sras. F. Macken y N. Colneric y los Sres. S. von Bahr y J.N. Cunha Rodrigues, Jueces;
Abogado General: Sr. A. Tizzano;
Secretarios: Sr. H. von Holstein, Secretario adjunto, y Sra. D. Louterman-Hubeau, jefa de división;
habiendo considerado el informe para la vista;
oídos los informes orales de las partes en la vista celebrada el 8 de mayo de 2001, durante la cual la Comisión estuvo representada por el Sr. F. Benyon; el Reino de Bélgica, por el Sr. J.H.J. Bourgeois y la Sra. N.F. Köhncke, y el Reino de los Países Bajos, por las Sras. J. van Bakel y H.G. Sevenster y el Sr. J. van Haersolte, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 31 de enero de 2002;
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 18 de diciembre de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso con el objeto de que se declare:
- con carácter principal, que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE y, en particular, de sus artículos 5 (actualmente artículo 10 CE) y 52 (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación), así como del Derecho derivado adoptado con arreglo a dicho Tratado y, en particular, de los Reglamentos (CEE) nº 2407/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre la concesión de licencias a las compañías aéreas (DO L 240, p. 1); nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias (DO L 240, p. 8); nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos (DO L 240, p. 15); nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva (DO L 220, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993 (DO L 278, p. 1; en lo sucesivo, «Reglamento nº 2299/89»), y nº 95/93 del Consejo, de 18 de enero de 1993, relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios (DO L 14, p. 1), al haber negociado, rubricado y celebrado en 1995 y al haber aplicado de manera individual un acuerdo denominado «de cielo abierto» con los Estados Unidos de América en el ámbito del transporte aéreo, y,
- con carácter subsidiario y en parte complementario, que, en la medida en que se considere que el acuerdo de 1995 no modifica de manera radical y, por tanto, no sustituye a los acuerdos celebrados con anterioridad, el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado CE y del Derecho derivado, al no haber suprimido en dichos acuerdos anteriores las disposiciones incompatibles con el Tratado y, en particular, con su artículo 52, así como con el Derecho derivado, o al no haber adoptado con este fin todas las medidas legales posibles.
2 Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 8 de julio de 1999, se admitió la intervención del Reino de los Países Bajos en apoyo de las pretensiones del Reino de Bélgica.
Marco jurídico
3 El artículo 84, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 80 CE, apartado 1, tras su modificación) establece que las disposiciones del título IV, relativo a los transportes, de la tercera parte del Tratado se aplicarán únicamente a los transportes por ferrocarril, carretera o vías navegables. El apartado 2 de este artículo dispone lo siguiente:
«El Consejo, por mayoría cualificada, podrá decidir si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento podrán adoptarse disposiciones apropiadas para la navegación marítima y aérea.
Se aplicarán las normas de procedimiento de los apartados 1 y 3 del artículo 75.»
4 Basándose en esta disposición y con el fin de establecer progresivamente el mercado interior del transporte aéreo, el Consejo adoptó en 1987, 1990 y 1992 tres «paquetes» normativos destinados a garantizar, por un lado, la libre prestación de servicios de transporte aéreo y, por otro, la aplicación en este sector de las normas comunitarias en materia de competencia.
5 La normativa adoptada en 1992, denominada «tercer paquete», incluye los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92 y 2409/92.
6 Según su artículo 1, el Reglamento nº 2407/92 se refiere a los requisitos para la concesión y el mantenimiento por parte de los Estados miembros de licencias de explotación relativas a las compañías aéreas establecidas en la Comunidad. A este respecto, resulta del artículo 3, apartado 3, del mismo Reglamento que no se permitirá a ninguna empresa establecida en la Comunidad transportar por vía aérea pasajeros, correo y/o carga, a cambio de remuneración y/o pago de alquiler, a no ser que haya obtenido la licencia de explotación correspondiente. Con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de dicho Reglamento, los Estados miembros sólo concederán licencias de explotación a empresas que tengan su principal centro de actividad y, en su caso, su domicilio social en dicho Estado miembro y, sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante, que estén mayoritariamente participadas y efectivamente controladas por Estados miembros y/o nacionales de los Estados miembros.
7 El Reglamento nº 2408/92, como indica su título, se refiere al acceso de las compañías aéreas comunitarias a las rutas aéreas intracomunitarias. Según la definición contenida en el artículo 2, letra b), de este Reglamento, una compañía aérea comunitaria es una compañía aérea que posee una licencia de explotación válida expedida con arreglo al Reglamento nº 2407/92. El artículo 3, apartado 1, del Reglamento nº 2408/92 establece que el Estado o Estados miembros interesados autorizarán a las compañías aéreas comunitarias el ejercicio de derechos de tráfico en las rutas intracomunitarias. No obstante, el apartado 2 del mismo artículo introduce la posibilidad de que los Estados miembros establezcan, hasta el 1 de abril de 1997, una excepción a esta disposición en relación con el ejercicio de los derechos de cabotaje.
8 Los artículos 4 a 7 del Reglamento nº 2408/92 regulan entre otras cosas la posibilidad de que los Estados miembros impongan obligaciones de servicio público en determinadas rutas. El artículo 8 de dicho Reglamento permite a los Estados miembros regular, sin que exista discriminación basada en la nacionalidad o identidad de la compañía aérea, la distribución del tráfico entre los aeropuertos en el interior de un sistema aeroportuario. Por último, el artículo 9 de este Reglamento reconoce al Estado miembro responsable, en el caso de problemas graves de congestión y/o medioambientales, la posibilidad de imponer condiciones y de limitar o denegar el ejercicio de los derechos de tráfico, en particular, cuando otras modalidades de transporte puedan ofrecer un nivel de servicio satisfactorio.
9 Según su artículo 1, apartado 1, el Reglamento nº 2409/92 define los criterios y los procedimientos aplicables para el establecimiento de las tarifas aéreas y fletes de los servicios aéreos dentro de la Comunidad por las compañías aéreas.
10 Los apartados 2 y 3 de este artículo tienen el siguiente tenor:
«2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, el presente Reglamento no se aplicará a:
a) tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad;
b) tarifas y fletes establecidos por una obligación de servicio público, conforme al Reglamento (CEE) nº 2408/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, relativo al acceso de las compañías aéreas de la Comunidad a las rutas aéreas intracomunitarias.
3. Solamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos.»
11 Además de los Reglamentos nos 2407/92, 2408/92 y 2409/92, adoptados en 1992, el legislador comunitario ha aprobado otras normas en materia de transporte aéreo. Se trata en particular de los Reglamentos nos 2299/89 y 95/93.
12 Con arreglo a su artículo 1, el Reglamento nº 2299/89 se aplicará a los sistemas informatizados de reserva (en lo sucesivo, «SIR») que contengan productos de transporte aéreo cuando sean ofrecidos para su uso y/o utilizados en el territorio de la Comunidad, con independencia de la condición o de la nacionalidad del vendedor del sistema, de la fuente de la información utilizada o la ubicación de la unidad central de procesamiento de datos y de la situación geográfica de los aeropuertos entre los que se efectúe el transporte aéreo.
13 No obstante, el artículo 7, apartados 1 y 2, del mismo Reglamento dispone lo siguiente:
«1. Las obligaciones de los vendedores de sistemas previstas en los artículos 3, 4, 5 y 6 no se aplicarán con respecto a las compañías aéreas matrices de terceros países cuyo sistema informatizado de reserva en el exterior del territorio de la Comunidad no dispense a las compañías aéreas comunitarias un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91 de la Comisión.
2. Las obligaciones de las compañías aéreas matrices o participantes, previstas en los artículos 3 bis, 4 y 8, no se aplicarán con respecto a un sistema informatizado de reserva controlado por una o varias compañías aéreas de uno o varios terceros países si no se dispensa a la compañía (o compañías) aérea matriz o participante en el exterior del territorio de la Comunidad un trato equivalente al previsto en el presente Reglamento y en el Reglamento (CEE) nº 83/91.»
14 Por último, consta que el Reglamento nº 95/93 se aplica asimismo a las compañías aéreas de países terceros. Sin embargo, su artículo 12 establece lo siguiente:
«1. Cuando se considere que un país tercero, en relación con la asignación de franjas horarias en un aeropuerto:
a) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato comparable al que los Estados miembros dispensan a las compañías aéreas de aquel país; o
b) no otorga a las compañías aéreas comunitarias un trato nacional de facto; u
c) otorga a las compañías de otros países terceros un trato más favorable que el que dispensa a las compañías aéreas comunitarias,
podrán tomarse las medidas oportunas con objeto de remediar esta situación por cuanto se refiere al aeropuerto o aeropuertos en cuestión, incluso mediante la suspensión total o parcial de las obligaciones del presente Reglamento respecto a una compañía aérea de dicho país tercero, de conformidad con la legislación comunitaria.
2. Los Estados miembros informarán a la Comisión sobre cualquier dificultad importante, de iure o de facto, que las compañías aéreas comunitarias hayan encontrado para obtener franjas horarias en los aeropuertos de países terceros.»
Antecedentes del litigio
Las iniciativas de la Comisión con el fin de que la Comunidad celebrase acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo
15 A finales de la Segunda Guerra Mundial o después de ésta, varios Estados que luego se convirtieron en miembros de la Comunidad, entre otros el Reino de Bélgica, celebraron con los Estados Unidos de América acuerdos bilaterales en el ámbito del transporte aéreo.
16 Como deseaba sustituir este conjunto de convenios bilaterales por un único acuerdo celebrado entre la Comunidad y los Estados Unidos de América, la Comisión ha intentado en varias ocasiones desde el principio de los años noventa que el Consejo la autorizase para negociar con las autoridades americanas un acuerdo de ese tipo en materia de transporte aéreo.
17 Así pues, el 23 de febrero de 1990, formuló al Consejo una primera petición en este sentido, en forma de propuesta de Decisión del Consejo relativa a un procedimiento de consulta y autorización de los acuerdos referentes a las relaciones comerciales en el sector de la aviación entre Estados miembros y terceros países. El 23 de octubre de 1992, la Comisión presentó una segunda propuesta de Decisión, ligeramente modificada (DO 1993, C 216, p. 15). Ambas propuestas se basaban en el artículo 113 del Tratado CE (actualmente artículo 133 CE, tras su modificación), porque la Comisión estimaba que la celebración de acuerdos internacionales en materia de transporte aéreo formaba parte de la política comercial de la Comunidad.
18 El Consejo no acogió favorablemente estas iniciativas de la Comisión. Fijó su posición al respecto en sus conclusiones de 15 de marzo de 1993, en las cuales indicaba lo siguiente:
- que el artículo 84, apartado 2, del Tratado constituía la base jurídica apropiada para el desarrollo de una política exterior en el sector de la aviación;
- que los Estados miembros conservaban íntegramente su competencia en lo referente a las relaciones con los países terceros en el sector de la aviación, sin perjuicio de las medidas que el Consejo hubiera adoptado o adoptara en el futuro en la materia. A este respecto, se subrayaba asimismo que en el transcurso de las negociaciones bilaterales los Estados miembros deberían tener debidamente en cuenta las obligaciones que les impone el Derecho comunitario e informarse sobre los intereses de los demás Estados miembros;
- que únicamente podrían llevarse a cabo negociaciones a nivel comunitario con países terceros si el Consejo considerase tal procedimiento conforme con el interés común, por el hecho de que permitiese conseguir para el conjunto de los Estados miembros un resultado mejor que el obtenido en virtud del sistema tradicional de acuerdos bilaterales.
19 En abril de 1995, la Comisión volvió a plantear la cuestión, proponiendo al Consejo que adoptase una decisión que la autorizara a negociar con los Estados Unidos de América un acuerdo en materia de transporte aéreo. A raíz de esta nueva petición, en junio de 1996, el Consejo confirió a la Comisión un mandato restringido para que negociara con aquel país, en colaboración con un comité especial designado por el propio Consejo, los siguientes elementos: normas de competencia; propiedad y control de las compañías aéreas; SIR; códigos compartidos; resolución de conflictos; arrendamiento financiero; cláusulas sobre medio ambiente; medidas transitorias. En el supuesto de que así lo solicitaran los Estados Unidos de América, se autorizaba a la Comisión a ampliar el ámbito de las negociaciones a las ayudas de Estado y a otras medidas destinadas a evitar la quiebra de las compañías aéreas; a la asignación de las franjas horarias en los aeropuertos; a la idoneidad económica y técnica de las compañías aéreas; a las cláusulas en materia de seguridad; a las cláusulas de salvaguardia y a cualquier otra cuestión relativa a la regulación del sector. Sin embargo, se indicaba expresamente que el mandato no abarcaba las negociaciones relativas al acceso al mercado (incluyendo los códigos compartidos y el arrendamiento financiero en la medida en que se refieran a los derechos de tráfico), a las capacidades, a la designación de las compañías aéreas ni a las tarifas.
20 Al acta de la sesión del Consejo en la que se confirió a la Comisión el mencionado mandato para negociar se adjuntaron diversas declaraciones de las dos instituciones afectadas. En una de estas declaraciones, formulada conjuntamente por ambas instituciones (en lo sucesivo, «declaración común de 1996»), se indicaba que, para garantizar durante las negociaciones comunitarias la continuidad de las relaciones entre los Estados miembros y los Estados Unidos de América y para disponer de una alternativa válida en el supuesto de que fracasaran dichas negociaciones, se mantendría el vigente sistema de convenios bilaterales, que seguiría en vigor hasta la celebración de un nuevo acuerdo que obligase a la Comunidad. En una declaración autónoma, la Comisión afirmaba que daba por sentada la competencia comunitaria en materia de derechos de tráfico.
21 Hasta la fecha no se ha celebrado ningún acuerdo con los Estados Unidos de América como consecuencia de la atribución a la Comisión del mandato de negociación de 1996.
22 Resulta de los autos que, en cambio, la Comunidad celebró en 1992 con el Reino de Noruega y con el Reino de Suecia un Acuerdo sobre aviación civil, aprobado mediante la Decisión 92/384/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1992 (DO L 200, p. 20), que alcanzó un entendimiento de principio sobre esta materia con la Confederación Suiza y que, en el momento en que se interpuso el presente recurso, estaba negociando con doce países europeos un acuerdo relativo a la creación de un «espacio aéreo común europeo».
El Acuerdo bilateral en materia de transporte aéreo celebrado entre el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América
23 El Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América celebraron un Acuerdo bilateral en materia de transporte aéreo, denominado «Acuerdo de tipo "Bermudas"», por primera vez en 1946. Este Acuerdo contenía cláusulas sobre principios generales, cláusulas de designación que exigían que las compañías aéreas estuvieran participadas y efectivamente controladas por la otra parte o por nacionales de la otra parte, cláusulas respecto a la capacidad, que debía corresponder a las necesidades del público en materia de transporte aéreo, cláusulas relativas a la fijación y a la aprobación de las tarifas, diversas cláusulas referentes a disposiciones legislativas y reglamentarias (en relación con la exención aduanera, el arbitraje, la consulta y la resolución, entre otras cosas) y cláusulas sobre las rutas aéreas.
24 Dicho Acuerdo fue modificado en 1972, en 1977 y en 1978, con el fin de liberalizar el tráfico aéreo internacional. Así, el Protocolo firmado entre el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América el 8 de noviembre de 1978 (en lo sucesivo, «Protocolo de 1978») aumentó la libertad en materia de precios, reflejó la liberalización de los servicios de chárter que había tenido lugar en 1972 y suprimió las limitaciones unilaterales en materia de volumen, tráfico, frecuencia y regularidad del servicio. Además, las dos partes se comprometían a adoptar cualquier medida que fuese apropiada para eliminar cualquier forma de discriminación y de competencia desleal contra las compañías aéreas de la otra parte. Por último, el Protocolo de 1978 liberalizó los servicios aéreos regulares. En particular, por lo que respecta a los derechos de tráfico de los Estados Unidos de América, el artículo 3 de dicho Protocolo concedía a este país acceso a rutas con salida en su territorio, pasando por puntos intermedios, hacia Bélgica y, más allá, hacia cualquier punto situado fuera de Bélgica, sin restricción geográfica respecto al número y al tipo de aviones utilizados. Por lo que se refiere a los derechos de tráfico del Reino de Bélgica, se ampliaron a dos puntos fijos y tres puntos variables en los Estados Unidos de América y se concedieron derechos en cuanto a los puntos posteriores para México D.F. (México) y cualquier punto situado en Canadá a partir de un punto situado en los Estados Unidos de América.
25 Esta liberalización continuó por medio del Acuerdo de transporte aéreo de 23 de octubre de 1980 entre el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América (en lo sucesivo, «Acuerdo de 1980»). Este Acuerdo contiene las siguientes disposiciones:
- Las partes sólo intervendrán en la formación de los precios para prevenir las prácticas y los precios «predatorios» o discriminatorios, para proteger a los consumidores contra los precios indebidamente elevados o restrictivos a consecuencia del abuso de una posición dominante o para proteger a las compañías aéreas contra los precios artificialmente bajos debido a ayudas de Estado directas o indirectas, aunque se especifica que cada una de las partes permitirá a una compañía aérea alinear sus precios con el precio inferior o más competitivo de una compañía de la otra parte. Además, se establece un sistema de doble desaprobación de los precios practicados por las compañías de una de las partes (artículo 12).
- Se liberalizan las normas en materia de vuelos chárter (anexo II).
- Se suprimen las restricciones bilaterales relativas a la capacidad, la frecuencia, el tipo de avión y el tráfico, y las partes se comprometen a ofrecer a las compañías de ambas partes la posibilidad de competir entre sí lealmente y en condiciones de igualdad (artículo 11).
- Los cánones de uso deben ser equitativos, razonables y no discriminatorios (artículo 10).
- Se permite la designación múltiple.
- Los derechos de tráfico en favor de las compañías aéreas de los Estados Unidos de América son ilimitados. En cambio, por lo que respecta a los derechos del Reino de Bélgica, el acceso al mercado americano del tráfico de pasajeros y carga sigue estando limitado al acceso previsto en el Protocolo de 1978. Estos derechos no están sometidos a límites geográficos, de dirección o en cuanto a las modificaciones del tipo o del número de aviones utilizados (anexo I, secciones 2 y 3).
26 En 1986 se introdujo una modificación, que se limitaba a sustituir el artículo 7 del Acuerdo de 1980, relativo a la seguridad en materia de transporte aéreo.
27 Diversas adaptaciones negociadas en 1991 permitieron que el Reino de Bélgica obtuviese además acceso a tres puntos fijos [Boston, Chicago y Detroit (Estados Unidos de América)], a dos puntos de su elección y a diez puntos adicionales sobre la base de vuelos de «código compartido». Las compañías aéreas adquirieron el derecho a celebrar acuerdos de comercialización conjunta, a excepción de los servicios de cabotaje y de «revenue pooling». Por lo que se refiere a los SIR, las partes acordaron en un nuevo anexo III al Acuerdo de 1980, que estarían sometidos a los principios de no discriminación, de transparencia y de competencia leal y concedieron, cada una para su mercado, libre acceso a los SIR y a los servicios relativos a éstos en su territorio. Estas adaptaciones no entraron en vigor hasta enero de 1994, cuando una compañía aérea solicitó poder beneficiarse de la nueva libertad para realizar vuelos de código compartido acordada en 1991.
28 Se desprende de los autos que, en 1992, los Estados Unidos de América tomaron la iniciativa de proponer a distintos Estados europeos que celebraran con aquel país un acuerdo bilateral denominado «de cielo abierto». Un acuerdo de este tipo, por una parte, facilitaría las alianzas entre las compañías aéreas americanas y europeas y, por otra parte, debía respetar diversos criterios definidos por el Gobierno americano, tales como el libre acceso a todas las rutas, la concesión de derechos ilimitados de ruta y de tráfico, la fijación de precios según un sistema llamado «de doble desaprobación» para las rutas aéreas entre las partes del acuerdo, la posibilidad de realizar vuelos de código compartido, etc.
29 Durante los años 1993 y 1994, los Estados Unidos de América insistieron en sus esfuerzos para celebrar acuerdos bilaterales en materia de transporte aéreo, según la política denominada «de cielo abierto», con el mayor número posible de Estados europeos.
30 En un escrito de 17 de noviembre de 1994 dirigido a los Estados miembros, la Comisión llamó la atención de éstos sobre los efectos negativos que provocarían los citados acuerdos bilaterales para la Comunidad y definió su postura declarando que este tipo de acuerdos podría afectar a la normativa interna de la Comunidad. Añadía que su negociación sólo podía llevarse a cabo de manera eficaz y jurídicamente válida a nivel comunitario.
31 Durante unas negociaciones llevadas a cabo el 28 de febrero y el 1 de marzo de 1995, los representantes de los Gobiernos belga y americano alcanzaron un consenso respecto a una nueva modificación del Acuerdo de 1980, que fue confirmado posteriormente mediante un canje de notas. Se introdujeron las siguientes modificaciones (en lo sucesivo, «modificaciones introducidas en 1995»). En el cuerpo del texto del Acuerdo de 1980, los artículos 1 (definiciones), 3 (designación y autorización), 6 (garantía), 7 (seguridad), 8 (posibilidades comerciales), 9 (derechos de aduana y cánones), 10 (cánones de uso), 11 (competencia leal), 12 (fijación de precios), 13 (transportes de superficie/servicios intermodales), 14 (comisiones), 15 (aplicación), 17 (resolución de conflictos) y 20 (acuerdo multilateral) se modificaron o suprimieron para lograr que dicho Acuerdo fuese conforme con el modelo americano de acuerdo denominado «de cielo abierto». Por otro lado, se modificaron los anexos I y II del Acuerdo de 1980, que contenían las listas de rutas y las posibilidades de explotación, para que fueran conformes con el citado modelo (por ejemplo, por lo que respecta a las rutas, la flexibilidad en la explotación, los vuelos chárter, etc.).
32 El artículo 3 del Acuerdo de 1980 supedita la concesión por cada una de las partes contratantes de las licencias de explotación adecuadas y de las autorizaciones técnicas exigidas a las compañías aéreas designadas por la otra parte a que se cumpla la condición de «que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo de esta compañía aérea pertenezcan a la parte que la designa, a nacionales de esta parte o a ambos» (en lo sucesivo, «cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas»). Según el artículo 4 de dicho Acuerdo, estas licencias y autorizaciones pueden ser revocadas, suspendidas o limitadas cuando no se cumpla la citada condición.
El procedimiento administrativo previo
33 Al enterarse de que las negociaciones destinadas a modificar el Acuerdo de 1980 habían concluido, la Comisión remitió al Gobierno belga, el 2 de junio de 1995, un escrito de requerimiento en el que indicaba esencialmente que, dado que la normativa comunitaria en materia de transporte aéreo había establecido un sistema completo de normas con el fin de instaurar un mercado interior en este sector, los Estados miembros ya no tenían competencia para celebrar acuerdos bilaterales como el que el Reino de Bélgica acababa de negociar con los Estados Unidos de América. Además, un acuerdo de este tipo era, a su juicio, contrario al Derecho comunitario primario y derivado.
34 Como, en su respuesta de 4 de septiembre de 1995, el Gobierno belga rechazaba la tesis de la Comisión, ésta remitió al Reino de Bélgica, el 16 de marzo de 1998, un dictamen motivado en el que concluía que las obligaciones bilaterales resultantes de las modificaciones introducidas en 1995 en el Acuerdo de 1980 constituían una infracción del Derecho comunitario y exigía a dicho Estado miembro que se atuviera al citado dictamen motivado en el plazo de dos meses desde su notificación.
35 Al no considerar satisfactoria la respuesta del Gobierno belga de 26 de junio de 1998, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
36 Según el Gobierno belga, la interposición del presente recurso constituye una desviación de procedimiento ya que, por este medio, la Comisión intenta obtener una competencia comunitaria que no logró que el Consejo reconociera y que sólo podría obtener dirigiéndose contra esta institución. Con carácter subsidiario, el Gobierno belga sostiene en su escrito de dúplica que el presente recurso vulnera la confianza legítima que albergaba el Reino de Bélgica como consecuencia de la declaración común de 1996, realizada posteriormente al envío del escrito de requerimiento de 2 de junio de 1995, de la cual se desprendía, a su juicio, que el procedimiento por incumplimiento iniciado contra él no proseguiría.
37 A este respecto, es necesario señalar que el presente recurso tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario al celebrar un acuerdo bilateral con los Estados Unidos de América en materia de transporte aéreo.
38 Al interponer el presente recurso por incumplimiento con arreglo al artículo 169 del Tratado, la Comisión aplicó correctamente las normas de dicho Tratado, puesto que eligió el recurso previsto específicamente en él para el supuesto en que considere que un Estado miembro ha incumplido alguna de las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho comunitario.
39 Por lo que respecta a la alegación del Gobierno belga relativa a los motivos por los cuales la Comisión escogió interponer el presente recurso en lugar de dirigirse contra el Consejo, es preciso recordar que, dada su función de guardiana del Tratado, la Comisión es la única competente para decidir si es oportuno iniciar un procedimiento de declaración de incumplimiento y debido a qué actuación u omisión imputable al Estado miembro afectado debe interponerse dicho procedimiento (véase la sentencia de 11 de agosto de 1995, Comisión/Alemania, C-431/92, Rec. p. I-2189, apartado 22).
40 Por tanto, debe desestimarse esta excepción.
41 Por lo que se refiere a la excepción propuesta por el Gobierno belga con carácter subsidiario, procede señalar que, en virtud del artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, en el curso del proceso, no pueden invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
42 La excepción basada en la vulneración de la confianza legítima fue propuesta por primera vez en el escrito de dúplica y no se funda en razones de hecho o de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
43 En consecuencia, debe declararse la inadmisibilidad de esta excepción.
Sobre la necesidad de pronunciarse sobre la existencia de un nuevo acuerdo a raíz de las modificaciones introducidas en 1995
44 La formulación de la pretensión principal y de la pretensión subsidiaria de la Comisión indica que, en opinión de ésta, el examen del fondo de una u otra de estas pretensiones exige necesariamente que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre una cuestión preliminar, que consiste en determinar si las modificaciones introducidas en 1995 tuvieron el efecto de que el Acuerdo anterior de 1980 se transformase en un nuevo acuerdo denominado «de cielo abierto», al que se incorporaron las disposiciones del Acuerdo de 1980 en sus versiones sucesivamente modificadas. A juicio de la Comisión, si dicho efecto se produjo efectivamente, el Tribunal de Justicia debería resolver únicamente sobre la pretensión principal y apreciar la compatibilidad del nuevo Acuerdo con las disposiciones comunitarias pertinentes y vigentes en 1995. En caso contrario, no procedería que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre la pretensión principal y este Tribunal debería entonces resolver sobre la pretensión subsidiaria y apreciar la compatibilidad de las disposiciones que figuran en los acuerdos anteriores, en particular el de 1980, con el artículo 5 del Tratado, entre otros.
45 El Gobierno belga sostiene que, incluso antes de las modificaciones introducidas en 1995, el Acuerdo de 1980 era ya un acuerdo liberal de transporte aéreo. La Comisión sobrestima considerablemente el alcance de estas modificaciones, en especial al referirse al número de cláusulas modificadas. El Gobierno belga analiza una por una las citadas modificaciones y alega que, fundamentalmente, se limitan a conceder al Reino de Bélgica los mismos derechos de tráfico ilimitados de que disponían los Estados Unidos de América desde el Protocolo de 1978. Este Gobierno afirma que, a excepción de las que afectaban al anexo I del Acuerdo de 1980, destinadas a completar el intercambio de derechos de tráfico en materia de servicios regulares, las modificaciones introducidas en 1995 eran meros cambios de redacción. En consecuencia, no constituyen un acuerdo de nueva celebración.
46 Con el fin de defender su propio análisis, la Comisión realiza un examen minucioso de las modificaciones introducidas en 1995. En primer lugar, destaca que varias disposiciones del Acuerdo de 1980, como por ejemplo los artículos 7 y 8, sufrieron alteraciones fundamentales. Además, los artículos 10, 13 y 20 del Acuerdo de 1980 fueron sustituidos, mientras que los artículos 14 y 15 fueron suprimidos. Por último, la Comisión afirma que el anexo I, modificado para que tuviera en cuenta la evolución de los derechos de tráfico entre las partes contratantes, transformó completamente el Acuerdo de 1980, que pasó de ser un acuerdo clásico de tipo «Bermudas» a ser un acuerdo denominado «de cielo abierto» y conforme al modelo americano.
47 A este respecto, es necesario señalar que el examen del fondo de la pretensión principal de la Comisión no exige necesariamente que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la cuestión de si las modificaciones introducidas en 1995 tuvieron el efecto de transformar el Acuerdo anterior de 1980 en un nuevo acuerdo.
48 Si bien es cierto que, como consecuencia de las modificaciones introducidas antes de 1995, el Acuerdo de 1980 experimentó cierta evolución hacia un acuerdo de tipo «cielo abierto», no es menos cierto que de los autos y de los debates mantenidos ante el Tribunal de Justicia se desprende que las modificaciones introducidas en 1995, descritas en el apartado 31 de la presente sentencia, tuvieron la consecuencia de que se liberalizase totalmente el transporte aéreo entre los Estados Unidos de América y el Reino de Bélgica, al garantizar el libre acceso a todas las rutas entre todos los puntos situados en estos dos Estados, sin limitaciones respecto a la capacidad ni a la frecuencia, sin restricciones en cuanto a los puntos intermedios, anteriores o posteriores («behind, between and beyond rights») y con todas las combinaciones de aparatos deseadas («change of gauge»). Esta libertad total se completó mediante disposiciones relativas a la posibilidad de que las compañías aéreas afectadas celebrasen acuerdos de código compartido («code sharing») y disposiciones que fomentaban la competencia o la no discriminación.
49 Resulta de lo anterior que las modificaciones introducidas en 1995 en el Acuerdo de 1980 dieron lugar a la creación del marco para una mayor cooperación entre los Estados Unidos de América y el Reino de Bélgica, del que se derivan nuevas e importantes obligaciones internacionales para éste.
50 Es necesario destacar además que las modificaciones introducidas en 1995 muestran que el Acuerdo de 1980 se renegoció en su totalidad. En consecuencia, si bien algunas disposiciones de este Acuerdo no se vieron formalmente modificadas por las modificaciones introducidas en 1995 o sufrieron únicamente cambios marginales de redacción, no es menos cierto que las obligaciones derivadas de estas disposiciones fueron confirmadas en esta renegociación. Pues bien, en una situación como ésta, los Estados miembros tienen prohibido no sólo contraer nuevas obligaciones internacionales, sino también mantener en vigor dichas obligaciones si no respetan el Derecho comunitario (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de julio de 2000, Comisión/Portugal, C-62/98, Rec. p. I-5171, y Comisión/Portugal, C-84/98, Rec. p. I-5215).
51 La constatación que figura en el apartado anterior es válida, en particular, para el acceso a las rutas intracomunitarias reconocido a las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América. Si bien, como sostiene el Gobierno belga, este acceso tiene origen en obligaciones contraídas antes de 1995, de la sección 1 del anexo I del Acuerdo de 1980, que contiene la lista de rutas, en su versión modificada en 1995, se desprende que el acceso de las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América a las rutas intracomunitarias fue cuando menos confirmado de nuevo en 1995 en el marco del intercambio de derechos de tráfico acordado entre ambos Estados.
52 Por otro lado, debe considerarse acreditado que, como señaló acertadamente el Abogado General en los puntos 136 a 138 de sus conclusiones al referirse a la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas, las modificaciones introducidas en 1995 en el conjunto del Acuerdo afectan al alcance de las disposiciones que, como la citada cláusula, no fueron alteradas por dichas modificaciones o sólo lo fueron de manera limitada.
53 De lo anterior se desprende que el conjunto de las obligaciones internacionales impugnadas por la pretensión principal debe apreciarse a la luz de las disposiciones del Derecho comunitario invocadas por la Comisión en apoyo de dicha pretensión y vigentes en el momento en el que se contrajeron o se confirmaron las citadas obligaciones, es decir, en cualquier caso, en 1995.
54 Como el Tribunal de Justicia puede pronunciarse sobre la pretensión principal, no procede que se pronuncie sobre la pretensión subsidiaria. En efecto, como indica su formulación, el examen de ésta no dependía de la medida en que se estimase la pretensión principal, sino de si el Tribunal de Justicia consideraba que podía pronunciarse sobre ésta.
Sobre el incumplimiento resultante de la invasión de la competencia externa de la Comunidad
55 La Comisión reprocha al Reino de Bélgica que invadiese la competencia externa de la Comunidad al contraer las obligaciones controvertidas. A este respecto, sostiene que esta competencia resulta, por una parte, de la necesidad, en el sentido del dictamen 1/76, de 26 de abril de 1977 (Rec. p. 741), de celebrar a nivel comunitario un acuerdo que contenga tales obligaciones y, por otra parte, del hecho de que las obligaciones controvertidas afectan, en el sentido de la sentencia de 31 de marzo de 1971, Comisión/Consejo, denominada «AETC» (22/70, Rec. p. 263), a las normas adoptadas por la Comunidad en materia de transporte aéreo.
Sobre la supuesta existencia de una competencia externa de la Comunidad en el sentido del dictamen 1/76
Alegaciones de las partes
56 La Comisión manifiesta que, según el dictamen 1/76, antes citado, cuyo sentido fue aclarado por los dictámenes 1/94, de 15 de noviembre de 1994 (Rec. p. I-5267), y 2/92, de 24 de marzo de 1995 (Rec. p. I-521), existe una competencia exclusiva de la Comunidad para celebrar un acuerdo internacional aun cuando no haya disposiciones comunitarias en el ámbito de que se trate, siempre que la celebración de dicho acuerdo sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado en el referido ámbito y no sea posible alcanzar dichos objetivos mediante la mera adopción de normas comunes autónomas.
57 La Comisión afirma que, como se indica en el dictamen 2/92, antes citado, el razonamiento seguido en el dictamen 1/94, antes citado, dictado anteriormente, no desvirtúa en modo alguno la conclusión del dictamen 1/76, antes citado. La referencia a la inexistencia de una relación indisoluble entre la realización de la libre prestación de servicios en favor de los nacionales de los Estados miembros y el trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países terceros, contenida en el apartado 86 del dictamen 1/94, antes citado, se refiere al ámbito de los servicios en general. En el ámbito del transporte aéreo, las medidas puramente internas son poco eficaces, habida cuenta del carácter internacional de las actividades ejercidas y de la imposibilidad de separar los mercados interior y exterior. La Comisión añade que, por otra parte, es éste el motivo por el cual en numerosos casos ha resultado necesario determinar, mediante medidas comunitarias relativas a los transportes aéreo y marítimo, el trato que se dispensaría a los transportistas de los países terceros y celebrar los acuerdos correspondientes.
58 La Comisión sostiene que las discriminaciones, las distorsiones de la competencia y la desestabilización del mercado comunitario resultantes de los acuerdos bilaterales denominados «de cielo abierto» celebrados por determinados Estados miembros prueban que los objetivos que persigue la política común de transporte aéreo no pueden alcanzarse sin celebrar un acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América.
59 En particular, la Comisión afirma que las obligaciones controvertidas, tanto si se consideran individualmente como desde la perspectiva del efecto conjunto que producen las correspondientes obligaciones contraídas por otros Estados miembros, provocan cambios en la estructura del flujo de tráfico hacia los Estados Unidos de América y permiten a las compañías aéreas americanas operar en el mercado intracomunitario sin estar sujetas a todas las obligaciones derivadas del sistema establecido por las normas comunes, compitiendo así con sus homólogas comunitarias.
60 La Comisión alega que es fácil acreditar la necesidad de que exista una actuación comunitaria frente a los países terceros, habida cuenta de las disposiciones del Tratado en materia de transportes. Si bien el artículo 84, apartado 2, del Tratado no define de antemano el contenido específico de las disposiciones que pueden adoptarse en relación con el transporte aéreo, declara expresamente aplicables, sin embargo, las normas de procedimiento del artículo 75, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 71 CE, apartado 2, tras su modificación). Por lo demás, el hecho de que el artículo 84, apartado 2, del Tratado otorga claramente a la Comunidad la facultad de celebrar acuerdos de transporte aéreo con terceros países quedó demostrado al ser utilizado dicho artículo como base jurídica para celebrar un acuerdo de este tipo con el Reino de Noruega y el Reino de Suecia en 1992.
61 La Comisión sostiene que la competencia externa exclusiva de que dispone la Comunidad en el ámbito cubierto por las obligaciones controvertidas impide que el Reino de Bélgica pueda contraer dichas obligaciones, aunque la Comunidad no haya ejercido su competencia.
62 Según el Gobierno belga, la atribución a la Comunidad de una competencia externa implícita en el sentido del dictamen 1/76, antes citado, está supeditada a que se cumplan dos requisitos: por una parte, la existencia de una competencia interna destinada a realizar un objetivo determinado y, por otra parte, la necesidad de que la Comunidad participe en una obligación internacional para la consecución de este objetivo. Dicho Gobierno afirma que los requisitos para que se atribuya a la Comunidad la competencia externa en el sentido del dictamen 1/76, antes citado, se diferencian de los correspondientes a la competencia externa en el sentido de la jurisprudencia AETC, antes citada, ya que dicho dictamen establece que la Comunidad debe haber ejercido esta competencia externa para que se convierta en exclusiva, como recuerda el Tribunal de Justicia en su dictamen 1/94, antes citado.
63 El Gobierno belga afirma que en este último dictamen el Tribunal de Justicia indicó además que, en el ámbito de los servicios, la realización de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios en favor de los nacionales de los Estados miembros no está indisolublemente relacionada con el trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países terceros o en los países terceros a los nacionales de los Estados miembros.
64 Por lo demás, aunque el Tribunal de Justicia estimase que las consecuencias económicas alegadas por la Comisión hacen necesario que la Comunidad ejerza la competencia externa en el sentido del dictamen 1/76, antes citado, el Gobierno belga destaca que hasta la fecha el Consejo no ha resuelto la cuestión de si un acuerdo comunitario ofrece ventajas importantes respecto al sistema de relaciones bilaterales existente. Por tanto, el Consejo no ha considerado que el ejercicio de dicha competencia externa sea necesario.
Apreciación del Tribunal de Justicia
65 Procede señalar que, por lo que respecta al transporte aéreo, el artículo 84, apartado 2, del Tratado se limita a prever una facultad de actuación de la Comunidad, que supedita, no obstante, a una decisión previa del Consejo.
66 Por tanto, si bien esta disposición puede ser utilizada por el Consejo como base jurídica para reconocer a la Comunidad la facultad de celebrar un acuerdo internacional en materia de transporte aéreo en un caso determinado, no se puede considerar que establezca por sí sola una competencia comunitaria externa en materia de transporte aéreo.
67 Bien es verdad que el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la competencia de la Comunidad para contraer obligaciones internacionales no sólo puede resultar de una atribución expresa del Tratado, sino que también puede derivarse de manera implícita de las disposiciones de éste. Tal competencia externa implícita existe no sólo en todos aquellos casos en que ya se ha utilizado la competencia interna para adoptar medidas relativas a la realización de las políticas comunes, sino también si las medidas comunitarias internas no se adoptan hasta el momento de la celebración y de la entrada en vigor del acuerdo internacional. Así pues, la competencia para obligar a la Comunidad frente a terceros países puede desprenderse de manera implícita de las disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la participación de la Comunidad en el acuerdo internacional sea necesaria para la consecución de uno de los objetivos de la Comunidad (véase el dictamen 1/76, antes citado, apartados 3 y 4).
68 En su jurisprudencia posterior, el Tribunal de Justicia precisó que el supuesto contemplado en el dictamen 1/76, antes citado, es aquel en que la competencia interna únicamente puede ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que la competencia externa (dictamen 1/94, antes citado, apartado 89), de modo que la celebración del acuerdo internacional sea necesaria para realizar los objetivos del Tratado que no puedan alcanzarse mediante el establecimiento de normas autónomas.
69 Este supuesto no se da en el caso de autos.
70 En efecto, en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a los Estados Unidos de América ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior, con el fin de paliar las discriminaciones o las distorsiones de la competencia que podrían resultar de la aplicación de las obligaciones contraídas por determinados Estados miembros con los Estados Unidos de América en el marco de acuerdos denominados «de cielo abierto» (véase, en este sentido, el dictamen 1/94, antes citado, apartado 79). Por tanto, no ha quedado acreditado que, como consecuencia de tales discriminaciones o distorsiones de la competencia, los objetivos del Tratado en el ámbito del transporte aéreo no puedan alcanzarse mediante el establecimiento de normas autónomas.
71 Por lo demás, el Consejo pudo adoptar en 1992 el «tercer paquete» que, a juicio de la Comisión, realizó el mercado interior del transporte aéreo, basado en la libre prestación de servicios, sin que en aquel momento se considerase necesario recurrir para ello a la celebración de un acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América en materia de transporte aéreo. Por el contrario, resulta de los autos que el Consejo, al que el Tratado confía la competencia de determinar si es oportuno actuar en materia de transporte aéreo y de definir el alcance de la intervención de la Comunidad en este ámbito, no estimó necesario llevar a cabo negociaciones con los Estados Unidos de América a nivel comunitario (véase el apartado 18 de la presente sentencia). No fue hasta junio de 1996, es decir, después de que se ejerciese la competencia interna, cuando el Consejo autorizó a la Comisión a negociar con los Estados Unidos de América un acuerdo en materia de transporte aéreo y le confirió para ello un mandato restringido, al mismo tiempo que, por otro lado, tenía cuidado en precisar, en su declaración común de 1996 con la Comisión, que se mantendría el sistema de convenios bilaterales con aquel país hasta la celebración de un nuevo acuerdo que obligase a la Comunidad (véanse los apartados 19 y 20 de la presente sentencia).
72 La constatación que figura en los apartados anteriores no queda desvirtuada por el hecho de que en las normas adoptadas por el Consejo respecto al mercado interior del transporte aéreo existan diversas disposiciones relativas a los nacionales de países terceros (véanse, por ejemplo, los apartados 12 a 14 de la presente sentencia). Al contrario de lo que afirma la Comisión, el carácter relativamente limitado de estas disposiciones no permite inferir de ellas que la realización de la libre prestación de servicios en materia de transporte aéreo en favor de los nacionales de los Estados miembros esté indisolublemente relacionada con el trato que se dispense en la Comunidad a los nacionales de países terceros o en los países terceros a los nacionales de los Estados miembros.
73 Resulta de ello que en el caso de autos no nos encontramos ante una situación en la que la competencia interna únicamente pueda ejercitarse adecuadamente al mismo tiempo que la competencia externa.
74 Teniendo en cuenta lo anterior, es necesario reconocer que, en el momento en que el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América acordaron las modificaciones introducidas en 1995, la Comunidad no podía afirmar que existiera una competencia externa exclusiva, en el sentido del dictamen 1/76, antes citado, para celebrar un acuerdo de transporte aéreo con este país.
75 Por tanto, el incumplimiento basado en la invasión de tal competencia por el Reino de Bélgica carece de fundamento.
Sobre la supuesta existencia de una competencia externa de la Comunidad en el sentido de la jurisprudencia AETC
Alegaciones de las partes
76 La Comisión sostiene que, con el marco normativo creado por el «tercer paquete» de medidas de liberalización del transporte aéreo, el legislador comunitario estableció un conjunto completo de normas comunes, que permitieron que se crease el mercado interior del transporte aéreo, basado en la libre prestación de servicios. La Comisión afirma que, en el marco de dichas normas comunes, la Comunidad determinó las condiciones de funcionamiento del mercado interior, en particular por lo que respecta a las reglas de acceso a este mercado, en la forma de derechos de tráfico sobre las rutas entre los Estados miembros y dentro de ellos. Además, muchas de estas medidas incluyen disposiciones relativas a las compañías aéreas de terceros países o a los países en los cuales o desde los cuales operan estas compañías aéreas. A este conjunto de normas se añaden los Reglamentos nos 2299/89 y 95/93 a modo de ejemplo de medidas que imponen a los Estados miembros las actitudes que deben adoptar respecto a los países terceros.
77 La Comisión considera que, habida cuenta de este sistema completo de normas comunes, los Estados miembros ya no son competentes, ni individual ni colectivamente, para contraer obligaciones que afecten a dichas normas mediante el intercambio de derechos de tráfico y la apertura del acceso de las compañías aéreas de terceros países al mercado intracomunitario. Así pues, la negociación y la suscripción de tales obligaciones internacionales son competencia exclusiva de la Comunidad. En apoyo de su tesis, la Comisión invoca en particular la sentencia AETC, antes citada, y los dictámenes 1/94 y 2/92, antes citados.
78 A juicio de la Comisión, dichas obligaciones internacionales, si no son contraídas por la Comunidad, son contrarias al Derecho comunitario y privan a éste de su eficacia, ya que tienen un efecto discriminatorio, provocan distorsiones de la competencia y desestabilizan el mercado comunitario al participar en él compañías aéreas de terceros países. De este modo, las compañías aéreas americanas podrían operar en la Comunidad sin estar sujetas a todas las obligaciones comunitarias, se atraería el tráfico hacia un Estado miembro en detrimento de los demás Estados miembros y se rompería el equilibrio que persigue el establecimiento de normas comunes.
79 La Comisión afirma que de los apartados 25 y 26 del dictamen 2/91, de 19 de marzo de 1993 (Rec. p. I-1061), resulta que los Estados no pueden contraer obligaciones internacionales ni siquiera si son acordes a la normativa comunitaria existente, ya que ello podría provocar que ésta fuera demasiado rígida, obstaculizando su adaptación y modificación, lo cual «afecta» a dicha normativa.
80 Con carácter subsidiario, la Comisión alega que, aunque no se hubiera establecido un sistema completo de normas comunes, ello carecería de importancia a efectos del resultado del recurso puesto que, como confirmó el Tribunal de Justicia en los apartados 25 y 26 de su dictamen 2/91, antes citado, se reconoce que la competencia comunitaria ha quedado acreditada si el convenio de que se trata pertenece a un ámbito ya cubierto en gran medida por las normas comunitarias adoptadas progresivamente, supuesto que se da en el caso de autos.
81 La Comisión manifiesta que, si el Tribunal de Justicia estimase, no obstante, que no cabe considerar que la normativa comunitaria sea completa porque, como afirma el Reino de Bélgica, faltan en ella ciertos elementos, ello tampoco tendría un efecto determinante para el resultado del recurso. En efecto, suponiendo que la Comunidad no sea exclusivamente competente para contraer las obligaciones controvertidas en su totalidad, tampoco lo es el Reino de Bélgica, por lo que, en cualquier caso, éste no podía contraer dichas obligaciones de manera individual, como le reprochó la Comisión.
82 El Gobierno belga afirma que la Comunidad no tiene una competencia externa exclusiva en esta materia y que el Reino de Bélgica conserva la competencia para negociar y celebrar acuerdos y, a fortiori, para negociar y acordar modificaciones de acuerdos de transporte aéreo en relación con los derechos de tráfico. Este Gobierno sostiene que dichos derechos o bien no están comprendidos en el ámbito de aplicación de las disposiciones comunitarias (por lo que respecta a los derechos de tráfico con destino o con origen en puntos situados fuera de la Comunidad) o bien se refieren a puntos cuyo acceso ya se liberalizó con el «tercer paquete» (por lo que respecta a los derechos de tráfico hacia los puntos situados dentro de la Comunidad y antes de Bélgica, ya que, con arreglo al Reglamento nº 2408/92, el Reino de Bélgica tiene acceso a dichos puntos con independencia de las obligaciones controvertidas).
83 El Gobierno belga alega además que es manifiesto que el «tercer paquete» de medidas de liberalización del transporte aéreo no regula los servicios de transporte aéreo con origen en la Comunidad y con destino en países terceros y viceversa. A su juicio, el Consejo era consciente de los problemas que la extensión del «tercer paquete» a los servicios de transporte aéreo entre la Comunidad y los países terceros habría creado desde el punto de vista de las relaciones internacionales, que, en este ámbito, siguen estado organizadas con arreglo a un sistema bilateral entre los Estados miembros y los países terceros.
84 El Gobierno belga añade que el propio tenor del Reglamento nº 2408/92 muestra que éste no se aplica ni a las compañías aéreas de terceros países y al acceso de éstas a las rutas intracomunitarias ni al acceso de las compañías aéreas comunitarias a las rutas aéreas con países terceros. Ello resulta asimismo de sus artículos 1 y 3, apartado 1. Por tanto, el Reglamento nº 2408/92 no abarca los derechos de tráfico de las compañías aéreas comunitarias con destino a terceros países, como los que fueron concedidos al Reino de Bélgica con arreglo a las modificaciones introducidas en 1995 en el Acuerdo de 1980, ni los derechos hacia los puntos anteriores situados fuera de la Comunidad, derechos que fueron concedidos a los Estados Unidos de América.
85 En consecuencia, el Gobierno belga sostiene que las obligaciones que contrajo en virtud del Acuerdo de 1980, en su versión modificada en 1995, no afectan a las normas comunes porque no existe contradicción entre el contenido de unas y otras. A este respecto, rebate más concretamente las alegaciones de la Comisión relativas a los derechos de tráfico, la designación de las compañías aéreas, las franjas horarias, los SIR y las tarifas.
86 Por último, el Gobierno belga considera que las alegaciones de la Comisión sobre las consecuencias económicas que tendrían en el mercado interior del transporte aéreo las obligaciones bilaterales contraídas por los Estados miembros con los Estados Unidos de América no pueden dar origen a una competencia comunitaria externa con arreglo a la jurisprudencia AETC, antes citada, y privar por tanto al Reino de Bélgica de su competencia para negociar y acordar modificaciones del Acuerdo de 1980.
87 Para el caso de que el Tribunal de Justicia declarase que el Reino de Bélgica ya no disponía de esta competencia, el Gobierno belga afirma, con carácter subsidiario, que el Consejo autorizó al Reino de Bélgica a mantener sus relaciones bilaterales con los Estados Unidos de América, es decir, a mantener el Acuerdo de 1980, en su versión modificada en 1995. Se basa para ello en las conclusiones del Consejo de 15 de marzo de 1993 (véase el apartado 18 de la presente sentencia) y en la declaración común de 1996 (véase el apartado 20 de la presente sentencia).
Apreciación del Tribunal de Justicia
88 Procede recordar que, como ya se ha señalado en los apartados 65 y 66 de la presente sentencia, si bien el artículo 84, apartado 2, del Tratado no establece una competencia comunitaria externa en materia de transporte aéreo, no deja de ser cierto que prevé una facultad de actuación de la Comunidad en este ámbito, aunque la supedita a una decisión previa del Consejo.
89 Por lo demás, esta disposición fue utilizada por el Consejo como base jurídica para adoptar el «tercer paquete» de normativa en materia de transporte aéreo.
90 Pues bien, el Tribunal de Justicia ya declaró, en los apartados 16 a 18 y 22 de la sentencia AETC, antes citada, que la competencia de la Comunidad para celebrar acuerdos internacionales no sólo es atribuida explícitamente por el Tratado sino que también puede derivarse de otras disposiciones del Tratado y de actos adoptados, en el marco de estas disposiciones, por las instituciones de la Comunidad; que, en particular, cada vez que la Comunidad, con el fin de aplicar una política común prevista por el Tratado, adopta disposiciones que establecen normas comunes, en la forma que sea, los Estados miembros ya no tienen la facultad, bien actúen individual o incluso colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que afecten a dichas normas o alteren su alcance, y que, en efecto, a medida que se establecen estas normas comunes, sólo la Comunidad puede asumir y ejecutar, con efecto para todo el ámbito de aplicación del ordenamiento jurídico comunitario, los compromisos contraídos frente a países terceros.
91 Dado que este análisis implica el reconocimiento de una competencia externa exclusiva de la Comunidad como consecuencia de la adopción de actos internos, es preciso preguntarse si es de aplicación también en el marco de una disposición como el artículo 84, apartado 2, del Tratado, que confía al Consejo la facultad de decidir «si, en qué medida y de acuerdo con qué procedimiento, podrán adoptarse disposiciones apropiadas» para el transporte aéreo, incluyendo, en consecuencia, su faceta externa.
92 A este respecto, procede señalar que, si los Estados miembros tuvieran la libertad de contraer obligaciones internacionales que afecten a las normas comunes adoptadas sobre la base del artículo 84, apartado 2, del Tratado, ello pondría en peligro la consecución del objetivo perseguido por estas normas y, por tanto, impediría a la Comunidad cumplir su tarea de defensa del interés común.
93 Por consiguiente, las observaciones realizadas por el Tribunal de Justicia en la sentencia AETC, antes citada, son igualmente válidas cuando el Consejo, como en el caso de autos, ha adoptado normas comunes sobre la base del artículo 84, apartado 2, del Tratado.
94 Es necesario determinar además en qué circunstancias puede verse afectado o alterado el alcance de las normas comunes por las obligaciones internacionales consideradas y, por tanto, en qué condiciones adquiere la Comunidad una competencia externa como consecuencia del ejercicio de su competencia interna.
95 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se da el caso cuando las obligaciones internacionales están comprendidas dentro del ámbito de aplicación de las normas comunes (sentencia AETC, antes citada, apartado 30) o, en cualquier caso, dentro de un ámbito ya cubierto en gran medida por tales normas (dictamen 2/91, antes citado, apartado 25). En este supuesto, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros no pueden contraer obligaciones internacionales al margen de las instituciones comunes, aunque no exista ninguna contradicción entre éstas y las normas comunes (dictamen 2/91, antes citado, apartados 25 y 26).
96 Así pues, cuando la Comunidad ha incluido en sus actos legislativos internos cláusulas relativas al trato que ha de otorgarse a los nacionales de países terceros o ha conferido expresamente a sus instituciones competencia para negociar con los países terceros, adquiere una competencia externa exclusiva en la medida cubierta por dichos actos (dictámenes, antes citados, 1/94, apartado 95, y 2/92, apartado 33).
97 Lo mismo sucede, aunque no exista una cláusula expresa que faculte a sus instituciones para negociar con países terceros, cuando la Comunidad haya llevado a cabo una armonización completa en un ámbito determinado, ya que las normas comunes así adoptadas podrían verse afectadas, en el sentido de la sentencia AETC, antes citada, si los Estados miembros conservaran libertad de negociación con los países terceros (véanse los dictámenes, antes citados, 1/94, apartado 96, y 2/92, apartado 33).
98 En cambio, del razonamiento desarrollado en los apartados 78 y 79 del dictamen 1/94, antes citado, se desprende que las eventuales distorsiones en los flujos de servicios en el mercado interior que pueden derivarse de los acuerdos bilaterales denominados «de cielo abierto» celebrados por los Estados miembros con terceros países no afectan por sí mismas a las normas comunes adoptadas en este ámbito y por tanto no pueden ser fundamento de una competencia externa de la Comunidad.
99 En efecto, en el Tratado no hay ninguna disposición que impida a las instituciones organizar, dentro de las normas comunes que adopten, acciones concertadas frente a países terceros, ni determinar las actitudes que los Estados miembros deben adoptar frente al exterior (dictamen 1/94, antes citado, apartado 79).
100 Es necesario apreciar, a la luz de estas consideraciones, si las normas comunes invocadas por la Comisión en el presente recurso pueden resultar afectadas por las obligaciones internacionales contraídas o confirmadas en 1995 por el Reino de Bélgica.
101 Consta que las obligaciones controvertidas incluyen un intercambio de derechos de quinta libertad en virtud del cual una compañía aérea designada por los Estados Unidos de América tiene derecho a transportar pasajeros entre el Reino de Bélgica y otro Estado miembro de la Unión Europea en un vuelo cuyo origen o destino se encuentre en los Estados Unidos de América. La Comisión sostiene, en primer lugar, que esta obligación, sobre todo si se considera en el contexto del efecto conjunto producido por todas las obligaciones bilaterales de este tipo contraídas por Estados miembros con los Estados Unidos de América, afecta al Reglamento nº 2407/92, así como al Reglamento nº 2408/92, en la medida en que permite a las compañías aéreas de este país explotar rutas intracomunitarias sin cumplir los requisitos previstos en el primero de estos dos Reglamentos.
102 Debe desestimarse esta alegación.
103 Como resulta de su título y de su artículo 3, apartado 1, el Reglamento nº 2408/92 se refiere al acceso a las rutas intracomunitarias únicamente de las compañías aéreas comunitarias, que se definen en el artículo 2, letra b), de este Reglamento como toda compañía aérea que posea una licencia de explotación válida expedida por un Estado miembro con arreglo al Reglamento nº 2407/92. Según se desprende de sus artículos 1, apartado 1, y 4, este Reglamento define los requisitos para la concesión por parte de los Estados miembros de licencias de explotación a las compañías aéreas establecidas en la Comunidad que, sin perjuicio de los acuerdos y convenios en los que la Comunidad sea parte contratante, sean propiedad, bien directamente o bien mediante participación mayoritaria, de Estados miembros y/o de nacionales de Estados miembros y estén efectivamente controladas por dichos Estados o nacionales, así como los criterios de mantenimiento en vigor de las citadas licencias.
104 De lo anterior se deduce que el Reglamento nº 2408/92 no regula la concesión de derechos de tráfico en rutas intracomunitarias a las compañías aéreas no comunitarias. Del mismo modo, el Reglamento nº 2407/92 no regula las licencias de explotación de las compañías aéreas no comunitarias que operan dentro de la Comunidad.
105 Como las obligaciones internacionales controvertidas no están comprendidas en un ámbito que ya esté cubierto por los Reglamentos nos 2407/92 y 2408/92, no se puede considerar que afecten a estos Reglamentos por el motivo invocado por la Comisión.
106 Además, el mero hecho de que estos dos Reglamentos no regulen la situación de las compañías aéreas de terceros países que operan dentro de la Comunidad demuestra que, al contrario de lo que afirma la Comisión, el «tercer paquete» de la normativa no tiene carácter completo.
107 A continuación, la Comisión alega que las discriminaciones y las distorsiones de la competencia resultantes de las obligaciones internacionales controvertidas, consideradas desde la perspectiva del efecto conjunto que producen las correspondientes obligaciones internacionales contraídas por otros Estados miembros, afectan al funcionamiento normal del mercado interior del transporte aéreo.
108 Sin embargo, como se ha señalado en el apartado 98 de la presente sentencia, este tipo de situación no afecta a las normas comunes y, por tanto, no puede servir de base a una competencia externa de la Comunidad.
109 Por último, la Comisión sostiene que la normativa comunitaria que invoca contiene numerosas disposiciones relativas a los países terceros y a las compañías aéreas de terceros países. Afirma que es el caso, en particular, de los Reglamentos nos 2409/92, 2299/89 y 95/93.
110 A este respecto, es necesario señalar en primer lugar que, con arreglo al artículo 1, apartado 2, letra a), del Reglamento nº 2409/92, éste no se aplicará a las tarifas y fletes percibidos por compañías aéreas que no sean de la Comunidad, si bien esta restricción se enuncia «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3» del mismo artículo. A tenor del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92, únicamente las compañías aéreas de la Comunidad tendrán derecho a ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos.
111 De la lectura conjunta de estas disposiciones resulta que el Reglamento nº 2409/92 prohíbe, de manera indirecta pero cierta, a las compañías aéreas de terceros países que operen en la Comunidad ofrecer nuevos productos o tarifas inferiores a las existentes para los mismos productos. Al proceder así, el legislador comunitario ha limitado la libertad de tarifas de estas compañías aéreas cuando operan en rutas intracomunitarias en virtud de los derechos de quinta libertad de que disponen. Por tanto, la Comunidad ha adquirido la competencia exclusiva de contraer con los países terceros las obligaciones relativas a esta limitación de la libertad de tarifas de las compañías aéreas no comunitarias con el alcance definido en el artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92.
112 De lo anterior se desprende que, desde la entrada en vigor del Reglamento nº 2409/92, el Reino de Bélgica ya no podía contraer por sí solo ni mantener en vigor, a pesar de la renegociación del Acuerdo de 1980, obligaciones internacionales respecto a las tarifas que pueden aplicar las compañías aéreas de terceros países en las rutas intracomunitarias.
113 Pues bien, del artículo 12 del Acuerdo de 1980, en su versión modificada en 1995, resulta una obligación de este tipo. Por tanto, el Reino de Bélgica invadió la competencia externa exclusiva de la Comunidad derivada del artículo 1, apartado 3, del Reglamento nº 2409/92.
114 La alegación del Gobierno belga según la cual dicha obligación, en la medida en que establece el principio de libre fijación de los precios y limita la intervención de las partes contratantes en la formación de los precios a ciertas situaciones anómalas (precios «predatorios» o discriminatorios, precios indebidamente elevados a consecuencia de abusos de posición dominante o artificialmente bajos debido a ayudas de Estado), no es contraria al Reglamento nº 2409/92, que también se basa en el principio de libre fijación de los precios, no desvirtúa la constatación realizada en el apartado anterior. En efecto, el incumplimiento del Reino de Bélgica es consecuencia de que no estaba autorizado a contraer por sí solo tal obligación ni a mantenerla en vigor al renegociar el Acuerdo de 1980, aunque el contenido de esta obligación no sea contrario al Derecho comunitario.
115 En segundo lugar, de los artículos 1 y 7 del Reglamento nº 2299/89 se desprende que este Reglamento se aplica también a los nacionales de terceros países cuando ofrezcan o utilicen un SIR en el territorio de la Comunidad, siempre que exista reciprocidad.
116 En consecuencia, por medio de este Reglamento, la Comunidad adquirió la competencia exclusiva de contraer con los países terceros las obligaciones relativas a los SIR ofrecidos o utilizados en su territorio.
117 Pues bien, las partes no discuten que el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América añadieron en 1991 al Acuerdo de 1980 un anexo III, que entró en vigor en 1994, referente a los principios relativos a los SIR, incluyendo los aplicables a los SIR ofrecidos o utilizados en el territorio del Reino de Bélgica. Cuando renegoció en 1995 el Acuerdo de 1980, el Reino de Bélgica mantuvo en vigor el citado anexo. Al proceder de este modo, este Estado miembro invadió la competencia externa exclusiva de la Comunidad derivada del Reglamento nº 2299/89.
118 En cuanto a la alegación subsidiaria del Gobierno belga según la cual el Consejo autorizó al Reino de Bélgica a mantener el Acuerdo de 1980, en su versión modificada en 1995, basta con señalar, sin que sea necesario pronunciarse sobre la pertinencia de las conclusiones del Consejo de 15 de marzo de 1993 y de la declaración común de 1996 para definir el alcance objetivo de las normas de Derecho comunitario, que en ningún caso se puede considerar que estos documentos autorizaran al Reino de Bélgica a invadir la competencia externa de la Comunidad derivada de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89.
119 Por consiguiente, debe desestimarse esta alegación.
120 En tercer y último lugar, como se ha señalado en el apartado 14 de la presente sentencia, el Reglamento nº 95/93, relativo a la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios, se aplica, siempre que exista reciprocidad, a las compañías aéreas de terceros países y, por consiguiente, desde la entrada en vigor de este Reglamento, la Comunidad dispone de una competencia exclusiva para celebrar con países terceros acuerdos en este ámbito.
121 No obstante, como señaló acertadamente el Abogado General en el punto 107 de sus conclusiones, la Comisión no ha logrado demostrar que la cláusula relativa a la competencia leal que figura en el artículo 11 del Acuerdo de 1980, en su versión modificada en 1995, se aplique asimismo en lo que atañe a la asignación de las franjas horarias, como ella sostiene.
122 En efecto, esta cláusula se limita a establecer que «cada una de las partes debe conceder a las compañías aéreas designadas por ambas partes la posibilidad de competir entre sí lealmente y en condiciones de igualdad en la prestación de los servicios de transporte aéreo internacional cubiertos por el Acuerdo» de 1980. A falta de elementos pertinentes que prueben de manera clara la voluntad de ambas partes, la formulación genérica de dicha cláusula no permite inferir que el Reino de Bélgica contrajera una obligación respecto a la asignación de franjas horarias. Pues bien, en apoyo de su afirmación, la Comisión no invoca más que un informe de la Administración de los Estados Unidos de América según el cual las cláusulas de este tipo normalmente abarcan también la asignación de las franjas horarias.
123 En consecuencia, el incumplimiento imputado al Reino de Bélgica por este concepto resulta infundado.
124 El artículo 5 del Tratado impone a los Estados miembros la obligación de facilitar a la Comunidad el cumplimiento de su misión y de abstenerse de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del Tratado.
125 En el ámbito de las relaciones exteriores, el Tribunal de Justicia ha declarado que se pondrían en peligro la misión de la Comunidad y los fines del Tratado si los Estados miembros pudieran contraer obligaciones internacionales que contuvieran normas que pudieran afectar a las normas adoptadas por la Comunidad o alterar su alcance (véase el dictamen 2/91, antes citado, apartado 11; véase también, en este sentido, la sentencia AETC, antes citada, apartados 21 y 22).
126 Resulta de las consideraciones anteriores que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89 al haber contraído o mantenido en vigor, a pesar de la renegociación del Acuerdo de 1980, obligaciones internacionales relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias y a los SIR ofrecidos o utilizados en territorio belga.
Sobre el incumplimiento resultante de la infracción del artículo 52 del Tratado
Alegaciones de las partes
127 La Comisión manifiesta que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas es contraria al artículo 52 del Tratado, porque el Reino de Bélgica no da a los nacionales de los demás Estados miembros y en particular a las compañías y empresas constituidas en estos Estados miembros y establecidas en el Reino de Bélgica el trato que dispensa a los nacionales belgas.
128 El Gobierno belga alega que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas no está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 52 del Tratado. Dado que impone condiciones al ejercicio de los derechos de tráfico hacia puntos situados en terceros países, esta cláusula no está relacionada con la libertad de establecimiento sino con el derecho de las compañías aéreas a ofrecer servicios a países terceros.
129 Además, este Gobierno afirma que, con arreglo a esta cláusula, los responsables de un eventual rechazo de una compañía aérea designada por el Reino de Bélgica serían los Estados Unidos de América.
130 En caso de que el Tribunal de Justicia declarase que la citada cláusula es contraria al artículo 52 del Tratado, el Gobierno belga sostiene, con carácter subsidiario, que en 1995 el Reino de Bélgica propuso a los Estados Unidos de América modificar dicha cláusula para privar a este país de la posibilidad de rechazar la designación de una compañía aérea comunitaria no belga. Dicho Gobierno afirma que, aunque los Estados Unidos de América desestimaron esta propuesta, el Reino de Bélgica adoptó todas las medidas que podía razonablemente adoptar para eliminar la mencionada incompatibilidad.
Apreciación del Tribunal de Justicia
131 Por lo que respecta a la aplicabilidad del artículo 52 del Tratado al caso de autos, es necesario señalar que esta disposición, cuya infracción se imputa al Reino de Bélgica, se aplica en materia de transporte aéreo.
132 En efecto, mientras que el artículo 61 del Tratado CE (actualmente artículo 51 CE, tras su modificación) excluye la aplicación de las disposiciones del Tratado relativas a la libre prestación de servicios a los servicios de transporte, que se rigen por las disposiciones del título relativo a los transportes, ningún artículo del Tratado excluye la aplicación a los transportes de las disposiciones de éste relativas a la libertad de establecimiento.
133 El artículo 52 del Tratado es aplicable en particular a las compañías aéreas establecidas en un Estado miembro que presten servicios de transporte aéreo entre un Estado miembro y un país tercero. Todas las sociedades establecidas en un Estado miembro en el sentido del artículo 52 del Tratado están contempladas en esta disposición, aunque el objeto de su actividad en dicho Estado consista en prestar servicios hacia países terceros.
134 Por lo que se refiere a la cuestión de si el Reino de Bélgica infringió el artículo 52 del Tratado, procede recordar que, a tenor de este artículo, la libertad de establecimiento comprende el acceso a las actividades no asalariadas y su ejercicio, así como la constitución y gestión de empresas, y en particular de sociedades en el sentido del artículo 58, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 48 CE, párrafo segundo), en las condiciones fijadas por la legislación del Estado miembro de establecimiento para sus propios nacionales.
135 Los artículos 52 y 58 del Tratado garantizan así a los nacionales comunitarios que hayan ejercido la libertad de establecimiento, así como a las sociedades asimiladas, el disfrute del trato nacional en el Estado miembro de acogida (véase la sentencia de 21 de septiembre de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, apartado 35), tanto por lo que respecta al acceso a una actividad profesional en el momento del primer establecimiento como por lo que se refiere al ejercicio de esta actividad por la persona establecida en el Estado miembro de acogida.
136 El Tribunal de Justicia ha declarado que el principio del trato nacional obliga al Estado miembro que sea parte de un convenio internacional bilateral celebrado con un país tercero para evitar la doble imposición a conceder a los establecimientos permanentes de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro las ventajas previstas por dicho convenio en las mismas condiciones aplicables a las sociedades domiciliadas en el Estado miembro parte del convenio (véanse las sentencias Saint-Gobain ZN, antes citada, apartado 59, y de 15 de enero de 2002, Gottardo, C-55/00, Rec. p. I-413, apartado 32).
137 En el caso de autos, la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas permite en particular a los Estados Unidos de América revocar, suspender o limitar las licencias de explotación o las autorizaciones técnicas de una compañía aérea que haya sido designada por el Reino de Bélgica pero en la que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo no pertenezcan a este Estado miembro o a nacionales belgas.
138 No cabe duda de que esta cláusula puede afectar a las compañías aéreas establecidas en el Reino de Bélgica en las que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo pertenezcan bien a un Estado miembro distinto del Reino de Bélgica, bien a nacionales de tal Estado miembro (en lo sucesivo, «compañías aéreas comunitarias»).
139 En cambio, de la formulación de la citada cláusula se desprende que los Estados Unidos de América tienen en principio obligación de conceder las licencias de explotación adecuadas y las autorizaciones técnicas exigidas a las compañías aéreas en las que una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo pertenezcan al Reino de Bélgica o a nacionales belgas (en lo sucesivo, «compañías aéreas belgas»).
140 Resulta de lo anterior que siempre es posible excluir a las compañías aéreas comunitarias de la aplicación del Acuerdo de transporte aéreo entre el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América, mientras que las compañías aéreas belgas pueden beneficiarse de dicha aplicación. En consecuencia, las compañías aéreas comunitarias sufren una discriminación que les impide disfrutar del trato nacional en el Estado miembro de acogida, a saber el Reino de Bélgica.
141 A diferencia de lo que sostiene el Reino de Bélgica, esta discriminación no tiene origen en el eventual comportamiento de los Estados Unidos de América sino directamente en la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas, que precisamente reconoce a los Estados Unidos de América el derecho a adoptar tal comportamiento.
142 Resulta de lo anterior que la cláusula relativa a la propiedad y al control de las compañías aéreas es contraria al artículo 52 del Tratado.
143 El esfuerzo realizado por el Reino de Bélgica en 1995 para eliminar la incompatibilidad de esta cláusula con el artículo 52 del Tratado, por muy loable que fuera, en modo alguno puede desvirtuar la constatación efectuada en el apartado anterior.
144 En tales circunstancias, el incumplimiento imputado al Reino de Bélgica al amparo del artículo 52 del Tratado resulta fundado.
145 Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 52 del Tratado y de los Reglamentos nos 2409/92 y 2299/89 al haber contraído o mantenido en vigor, a pesar de la renegociación del Acuerdo de 1980, obligaciones internacionales con los Estados Unidos de América
- relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias,
- relativas a los SIR ofrecidos o utilizados en el territorio belga y
- que reconocen a los Estados Unidos de América el derecho a revocar, suspender o limitar los derechos de tráfico en los casos en que las compañías aéreas designadas por el Reino de Bélgica no sean propiedad de ésta o de nacionales belgas.
Decisión sobre las costas
Costas
146 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha pedido que se condene al Reino de Bélgica y han sido desestimados en lo fundamental los motivos formulados por éste, procede condenarlo en costas.
147 Con arreglo al artículo 69, apartado 4, del Reglamento de Procedimiento, el Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE) y 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación) y de los Reglamentos (CEE) nº 2409/92 del Consejo, de 23 de julio de 1992, sobre tarifas y fletes de los servicios aéreos, y nº 2299/89 del Consejo, de 24 de julio de 1989, por el que se establece un código de conducta para los sistemas informatizados de reserva, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 3089/93 del Consejo, de 29 de octubre de 1993, al haber contraído o mantenido en vigor, a pesar de la renegociación del Acuerdo de transporte aéreo de 23 de octubre de 1980 entre el Reino de Bélgica y los Estados Unidos de América, obligaciones internacionales con los Estados Unidos de América
- relativas a las tarifas aéreas practicadas por las compañías aéreas designadas por los Estados Unidos de América en rutas intracomunitarias,
- relativas a los sistemas informatizados de reserva ofrecidos o utilizados en el territorio belga y
- que reconocen a los Estados Unidos de América el derecho a revocar, suspender o limitar los derechos de tráfico en los casos en que las compañías aéreas designadas por el Reino de Bélgica no sean propiedad de éste o de nacionales belgas.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) Condenar en costas al Reino de Bélgica.
4) El Reino de los Países Bajos cargará con sus propias costas.