61987CJ0199_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak 199/87,
betreffende een verzoek aan het Hof krachtens artikel 177 EEG-Verdrag van het Hoejesteret in het aldaar aanhangig geding tussen
M . P . Jensen,
en
Landbrugsministeriet ( Ministerie van Landbouw )
om een prejudiciële beslissing over de uitlegging van een aantal bepalingen van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 131, blz . 1 ), alsook van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 houdende gewijzigde bepalingen ter uitvoering van het stelsel van premies voor het niet in de
handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1978, L 167, blz . 45 ), zoals gewijzigd bij verordening nr . 1799/79 van de Commissie van 13 augustus 1979 ( PB 1979, L 206, blz . 12 ),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE ( Derde kamer ),
samengesteld als volgt : J . C . Moitinho de Almeida, kamerpresident, U . Everling en Y . Galmot, rechters,
advocaat-generaal : Sir Gordon Slynn
Griffier : H . A . Ruehl, hoofdadministrateur
gelet op de opmerkingen, ingediend door :
- Landsbrugsministeriet, vertegenwoordigd door O . Fentz en F . Olsen, advocaten,
- Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door D . Sorasio en I . Langermann,
gezien het rapport ter terechtzitting en ten vervolge op de mondelinge behandeling op 19 april 1988,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 29 juni 1988,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij beschikking van 23 juni 1987, ingekomen ten Hove op 26 juni daaraanvolgend, heeft het Deense Hoejesteret krachtens artikel 177 drie prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van een aantal bepalingen van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 tot invoering van een stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1977, L 131, blz . 1 ), alsook van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 houdende gewijzigde bepalingen ter uitvoering van het stelsel van premies voor het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten en voor de omschakeling van het melkveebestand ( PB 1978, L 167, blz . 45 ), zoals gewijzigd bij verordening nr . 1799/79 van de Commissie van 13 augustus 1979 ( PB 1979, L 206, blz . 12 ).
2 Deze vragen zijn gerezen in een geding tussen M . P . Jensen, eigenaar van een landbouwbedrijf, en het Deense Ministerie van Landbouw . Op 12 september 1979 sloot Jensen met het ministerie een overeenkomst waarbij hij zich ertoe verbond, vijf jaar lang geen melk en zuivelprodukten in de handel te brengen . De premie die hij in ruil daarvoor ontving, moest worden terugbetaald indien de premiegerechtigde de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen niet nakwam, of indien de eventuele koper van het bedrijf die verplichtingen niet overnam . De helft van de premie, die in totaal 289 120 DKR bedroeg, werd betaald aan het begin van de periode van vijf jaar . Het saldo zou in twee gelijke schijven, elk 25 % van de premie, respectievelijk vóór het einde van het derde en het vijfde jaar worden betaald .
3 Op 15 april 1981 werd het bedrijf bij executoriale verkoop verkocht aan het Dansk Landbrugs Realkreditfond ( Deens Landbouwkredietfonds ), dat het vervolgens aan een particulier doorverkocht . Toen deze laatste Jensens verplichtingen uit de overeenkomst betreffende het niet in de handel brengen van melk en zuivelprodukten niet overnam, vorderde het ministerie het reeds betaalde premiebedrag, zijnde 144 560 DKR, van Jensen terug .
4 Toen Jensen geen gevolg gaf aan de vordering tot terugbetaling, dagvaardde het ministerie hem voor het Vestre Landsret . Bij vonnis van 31 augustus 1983 wees het Vestre handsret de vordering toe . Daarop stelde Jensen beroep in bij het Hoejesteret, waarbij hij betoogde dat niet was voldaan aan de voorwaarden voor terugbetaling . Ten principale stelde hij, dat bij het geval van niet-nakoming van de overeenkomst enkel werd gedoeld op de vrijwillige overdracht van een landbouwbedrijf en niet op de executoriale verkoop . Subsidiair voerde hij aan, dat de overeenkomst betreffende het niet in de handel brengen in ieder geval gedurende twee jaar, dat wil zeggen 40 % van de duur ervan, was nageleefd, hetgeen overeenstemde met een premiegedeelte van 115 648 DKR; bijgevolg moest dit bedrag worden afgetrokken van het daadwerkelijk uitbetaalde bedrag van 144 560 DKR .
5 Van oordeel, dat voor de oplossing van het geschil de gemeenschapsregeling betreffende de premies voor het niet in de handel brengen van melk diende te worden uitgelegd, heeft het Hoejesteret de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen :
"1 ) Wordt met de begrippen 'opvolger' ( overtager ) in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad, 'afstaan' ( respectievelijk 'overdrager' en 'afstaar' ) in artikel 8, lid 4, van verordening nr . 1307/77 van de Commissie en 'afstaan' in artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie ook gedoeld op de situatie waarin een landbouwbedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert?
2 ) Valt de situatie waarin een landbouwbedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert, onder de overmachtsbepaling van artikel 12 van verordening nr . 1391/78 van de Commissie, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr . 1799/79 van de Commissie?
3 ) Moeten de artikelen 6, lid 1, en 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad en artikel 9, lid 1, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie, volgens welke de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen om de reeds uitgekeerde premiebedragen terug te vorderen, aldus worden uitgelegd, dat enkel een terugbetaling kan worden gevorderd die evenredig is aan de periode waarin de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen niet zijn nageleefd?"
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten in het hoofdgeding, de betrokken gemeenschapsbepalingen, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
Het wettelijk kader van het geschil
7 Om met vrucht antwoord te kunnen geven op de gestelde vragen, dient allereerst de toepasselijke gemeenschapsregeling in herinnering te worden geroepen .
8 Ter beperking van de overproduktie van melk en zuivelprodukten op de gemeenschappelijke markt, is bij verordening nr . 1078/77 een stelsel van premies ingevoerd voor landbouwers die ervan afzien melk en zuivelprodukten in de handel te brengen ( premie voor het niet in de handel brengen ) of die hun melkveebestand op rundvleesproduktie omschakelen ( omschakelingspremie ). De hierbedoelde premie voor het niet in de handel brengen wordt op aanvraag toegekend aan elke melkproducent die zich ertoe verbindt, gedurende een periode van vijf jaar geen melk of zuivelprodukten afkomstig van zijn bedrijf tegen betaling of gratis te leveren ( artikelen 1 en 2 ).
9 Bij overdracht van het bedrijf gelden specifieke regels . Zo kan volgens artikel 6, lid 1, van verordening nr . 1078/77 "elke opvolger op een bedrijf ... zich er schriftelijk toe verbinden, de door zijn voorganger aangegane verplichtingen verder na te komen . In dit geval behoudt laatstgenoemde de reeds betaalde bedragen en wordt het resterende gedeelte aan zijn opvolger uitgekeerd . In het tegenovergestelde geval worden de reeds uitgekeerde bedragen door de voorganger terugbetaald ."
10 Krachtens artikel 11, lid 1, eerste alinea, van dezelfde verordening nemen de Lid-Staten, behoudens in een aantal bijzondere gevallen die in casu niet relevant zijn, "de nodige maatregelen om de reeds uitgekeerde premies terug te vorderen ingeval de vastgestelde verbintenissen niet zijn nagekomen ".
11 Ter uitvoering van de regeling van de Raad stelde de Commissie onder meer de reeds aangehaalde verordering nr . 1391/78 vast, die in de plaats is gekomen van de eerdere verordening nr . 1307/77 van 15 juni 1977 ( PB 1977, L 150, blz . 24 ). Artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1391/78 luidt als volgt : "Indien de producent zijn bedrijf geheel of gedeeltelijk aan derden afstaat, deelt hij dit van tevoren aan de voor de premieverlening bevoegde instantie mede en toont hij eventueel aan, in hoeverre de rechtverkrijgende de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen overneemt ... Eventueel worden de aan de begunstigde uitgekeerde bedragen teruggevorderd ."
12 Artikel 12 van verordening nr . 1391/78, zoals gewijzigd bij verordening nr . 1799/79, versoepelt de terugbetalingsregel enigszins voor het geval van overmacht . Krachtens lid 1 van dat artikel mogen de Lid-Staten met name afzien van de terugvordering van reeds betaalde premies, "wanneer een begunstigde of zijn opvolger ... als gevolg van overmacht die zich voordoet na de dag van goedkeuring van de premieaanvraag, niet in staat is, of slechts ten koste van onevenredig grote offers in staat zou zijn, een uit de premieregelingen voortvloeiende verplichting na te komen ". Lid 2 van hetzelfde artikel geeft een opsomming van situaties die onder meer de niet-terugvordering van reeds betaalde premies kunnen rechtvaardigen, "onverminderd de in afzonderlijke omstandigheden in aanmerking te nemen concrete omstandigheden ". In deze opsomming worden genoemd : overlijden van de begunstigde, langdurige ongeschiktheid van de begunstigde om zijn beroep uit te oefenen, onteigening en onopzettelijke vernieling van het bedrijf, zware natuurrampen en epizooetie van de veestapel van de begunstigde .
De eerste vraag
13 Gelet op de in de verwijzingsbeschikking vermelde feiten moet de eerste vraag aldus worden gelezen, dat wordt gevraagd of de term "opvolger" in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 en de term "afstaan" in artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 aldus moeten worden uitgelegd, dat daarmee eveneens wordt gedoeld op het geval waarin een landbouwbedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert .
14 Het ministerie en de Commissie zijn het erover eens, dat op grond van zowel de tekst van de hiervoor aangehaalde artikelen als van het doel van de premieregeling deze bepalingen aldus moeten worden uitgelegd, dat zij betrekking hebben op alle vormen van overdracht van een landbouwbedrijf, ongeacht de wijze waarop dit geschiedt .
15 Dit standpunt moet worden aanvaard . Bij letterlijke uitlegging van de termen "opvolger" en "afstaan" en van de overeenkomstige termen in de andere taalversies, die niet van een nadere bepaling zijn voorzien, die de draagwijdte ervan beperkt, zijn de betrokken bepalingen van toepassing op alle gevallen waarin het landbouwbedrijf wordt overgedragen aan een derde, ongeacht de wijze waarop dit geschiedt . Bijgevolg moeten deze bepalingen worden geacht, eveneens betrekking te hebben op het geval waarin het bedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert .
16 Deze ruime uitlegging wordt bekrachtigd door de doelstelling van de betrokken regeling, namelijk de voortzetting van de uitvoering van de door de premiegerechtigde aangegane verplichtingen . Daartoe wordt de overnemer van het bedrijf de mogelijkheid geboden om de verplichtingen over te nemen met bevrijdende werking voor de overdrager, die dan kan worden ontslagen van de eventuele verplichting om de door hem ontvangen premie terug te betalen .
17 Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat de term "opvolger" in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 en de term "afstaan" in artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 aldus moeten worden uitgelegd, dat daarmee eveneens wordt gedoeld op de situatie waarin een landbouwbedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert .
De tweede vraag
18 De tweede vraag strekt er in wezen toe te vernemen, of de eigendomsoverdracht van een landbouwbedrijf in het kader van een executoriale verkoop een geval van overmacht is als bedoeld in artikel 12 van verordening nr . 1391/78, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr . 1799/79 van de Commissie van 13 augustus 1979 .
19 Zowel het ministerie als de Commissie merken op, dat de executoriale verkoop niet voorkomt onder de in artikel 12, lid 2, van verordening 1391/78 opgesomde situaties waarin de niet-terugvordering van betaalde premies gerechtvaardigd kan zijn . Deze verkoop zou evenmin vallen onder het algemene begrip overmacht in het gemeenschapsrecht, waaraan in artikel 12, lid 1, van dezelfde verordening wordt gerefereerd, daar dit begrip niet de situaties dekt die verband houden met normale economische risico' s . Voorts zou zijn erkend dat het begrip overmacht een uitzondering vormt op het beginsel dat aangegane verplichtingen moeten worden nageleefd, zodat het bijgevolg strikt moet worden uitgelegd .
20 Vooraf zij eraan herinnerd, dat artikel 12, lid 2, van verordening nr . 1391/78, in haar gewijzigde versie, niet een exhaustieve opsomming geeft van de situaties die - onder meer - de niet-terugvordering van reeds betaalde premies kunnen rechtvaardigen . Het feit dat de executoriale verkoop van het bedrijf hierin niet wordt genoemd, betekent dus niet, dat daarmee niet krachtens lid 1 van dat artikel zou mogen worden rekening gehouden, voor zover aan de aldaar gestelde voorwaarden is voldaan . Bijgevolg moet worden nagegaan, of de executoriale verkoop van het bedrijf een geval van overmacht in de zin van artikel 12, lid 1, kan opleveren .
21 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het begrip overmacht worden opgevat in de zin van abnormale en onvoorziene omstandigheden buiten de wil van de betrokkene, waarvan de gevolgen ondanks alle zorgvuldigheid niet konden worden vermeden ( vgl . arrest van 22 januari 1986, zaak 266/84, Denkavit, Jurispr . 1986, blz . 149, 164 ).
22 Volgens deze criteria levert de executoriale verkoop in de regel geen geval van overmacht op, met name niet wanneer de financiële moeilijkheden naar aanleiding waarvan de executoriale verkoop plaatsvindt, tot de gewone economische risico' s behoren waarmee de exploitant redelijkerwijs rekening moet houden . De zaken kunnen anders liggen wanneer de executoriale verkoop van het landbouwbedrijf het gevolg is van een dermate buitengewone en van de wil van de betrokkene onafhankelijke gebeurtenis, dat zij voor hem een onvoorzienbare en niet te voorkomen omstandigheid vormt in de zin van bovenbedoelde rechtspraak .
23 Het staat aan de nationale rechter om, aan de hand van de uitleggingsgegevens die het Hof heeft verschaft, de feitelijke omstandigheden te beoordelen en uit te maken of aan deze voorwaarden is voldaan .
24 Bijgevolg moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat verandering van eigenaar via executoriale verkoop geen geval van overmacht is in de zin van artikel 12 van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr . 1799/79 van de Commissie van 13 augustus 1979, tenzij de executoriale verkoop het gevolg is van een buitengewone en van de wil van de exploitant onafhankelijke gebeurtenis, die voor hem een onvoorzienbare en niet te voorkomen omstandigheid vormt .
De derde vraag
25 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, of de artikelen 6, lid 1, en 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977, alsook artikel 9, lid 1 van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 aldus moeten worden uitgelegd, dat bij gedeeltelijke niet-nakoming van de verplichtingen die uit de premieregeling voortvloeien, de reeds betaalde premies integraal moeten worden terugbetaald, dan wel of alleen het bedrag moet worden terugbetaald dat overeenkomt met het tijdvak tijdens hetwelk de betrokken verplichtingen niet zijn nagekomen .
26 Het ministerie en de Commissie zijn het erover eens, dat de betrokken regeling - behoudens in een aantal specifieke gevallen, waaronder overmacht - als beginsel stelt dat de betaalde premies integraal moeten worden terugbetaald, wanneer de toekenningsvoorwaarden niet gedurende het gehele tijdvak van vijf jaar, dat geen melk in de handel mag worden gebracht, worden nageleefd . De Commissie voegt daaraan toe, dat deze uitlegging niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, omdat alleen de sanctie van de integrale terugbetaling van de premie in geval van gedeeltelijke niet-naleving van de verplichtingen kan garanderen, dat de regeling gedurende het gehele tijdvak dat geen melk in de handel mag worden gebracht, door de betrokken producenten wordt nageleefd .
27 Uit de bewoordingen van de betrokken bepalingen blijkt duidelijk, dat wanneer de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen niet worden nageleefd, het betaalde premiebedrag integraal moet worden terugbetaald en niet enkel naar evenredigheid van de periode van niet-nakoming van de verplichtingen .
28 Aan deze uitlegging wordt niet afgedaaan door het feit dat overeenkomstig artikel 4, lid 1, van verordening nr . 1078/77 de premie in schijven wordt betaald : 50 % in de loop van het eerste jaar en telkens 25 % in de loop van het derde en van het vijfde jaar van de periode tijdens welke het in de handel brengen verboden is . Gelijk in de considerans van de verordening wordt aangegeven, heeft die betalingswijze ten doel, de controle op de inachtneming van de uit de toepassing van het premiestelsel voortvloeiende verplichtingen te vergemakkelijken . Aan dat artikel kan bijgevolg geen argument worden ontleend om de draagwijdte van de uit het stelsel voortvloeiende verplichtingen te beperken .
29 Ten aanzien van die uitlegging kan evenmin als bezwaar worden aangevoerd dat een regeling krachtens welke in geval van gedeeltelijke niet-naleving van de verplichtingen de betaalde bedragen integraal moeten worden terugbetaald, onevenredig is aan het nagestreefde doel .
30 Het stelsel van premies voor het niet in de handel brengen dient om de overschotten van melk en zuivelprodukten op de markt te beperken, door de producenten ertoe aan te zetten, gedurende een bepaalde periode af te zien van het in de handel brengen van melk en zuivelprodukten . Met inachtneming van die doelstelling blijkt duidelijk uit de regeling, dat de rechtsgrondslag voor de toekenning en de definitieve verkrijging van de premie voor het niet in de handel brengen in wezen hierin gelegen is, dat gedurende de gehele periode van vijf jaar daadwerkelijk de betrokken produkten niet meer in de handel worden gebracht . Zelfs een gedeeltelijke niet-nakoming van die verplichting heeft dus tot gevolg, dat de premie ten onrechte en zonder rechtsgrondslag is toegekend en dat er geen aanspraak op behoud van de premie bestaat . Het argument ontleend aan miskenning van het evenredigheidsbeginsel faalt dus evenzeer .
31 Bijgevolg moet op de derde vraag worden geantwoord, dat de artikelen 6, lid 1, en 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 alsook artikel 9, lid 1, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 aldus moeten worden uitgelegd, dat in geval van gedeeltelijke niet-nakoming van de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen het bedrag der betaalde premies integraal moet worden terugbetaald .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
32 De kosten door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening van haar opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Derde kamer ),
uitspraak doende op de door de Deense Hoejesteret bij beschikking van 23 juni 1987 gestelde vragen, verklaart voor recht :
1 ) De term "opvolger" in artikel 6, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977 en de term "afstaan" in artikel 9, lid 4, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 moeten aldus worden uitgelegd, dat daarmee eveneens wordt gedoeld op de situatie waarin een landbouwbedrijf via executoriale verkoop van eigenaar verandert .
2 ) Verandering van eigenaar via executoriale verkoop is geen geval van overmacht in de zin van artikel 12 van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978, zoals gewijzigd bij artikel 1 van verordening nr . 1799/79 van de Commissie van 13 augustus 1979, tenzij de executoriale verkoop het gevolg is van een buitengewone en van de wil van de exploitant onafhankelijke gebeurtenis, die voor hem een onvoorzienbare en niet te voorkomen omstandigheid vormt .
3 ) De artikelen 6, lid 1, en 11, lid 1, van verordening nr . 1078/77 van de Raad van 17 mei 1977, alsook artikel 9, lid 1, van verordening nr . 1391/78 van de Commissie van 23 juni 1978 moeten aldus worden uitgelegd, dat in geval van gedeeltelijke niet-nakoming van de uit de premieregeling voortvloeiende verplichtingen het bedrag der betaalde premies integraal moet worden terugbetaald .