61991CC0222_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Introduction
1. Les deux demandes de décision préjudicielle ici en cause, présentées dans les affaires C-222/91 et C-11/92, ont trait à l' interprétation de certains articles de la directive 89/622/CEE du Conseil du 13 novembre 1989 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d' étiquetage des produits de tabac (1) (ci-après "directive"). Bien que ces deux affaires n' aient pas été jointes, nous estimons néanmoins qu' il convient de les traiter dans le cadre de conclusions communes, compte tenu du lien étroit existant entre elles.
2. La relation des faits, l' historique et le déroulement des procédures principales, les dispositions communautaires et nationales applicables en la matière ainsi que les observations des parties sont exposés dans le rapport d' audience, de sorte que nous pouvons nous limiter à ne rappeler que les points essentiels de ces deux litiges. Dans le cadre de notre prise de position, nous reviendrons, si nécessaire, sur les détails.
3. Dans l' affaire C-222/91, qui a pour objet une demande de décision préjudicielle émanant du Consiglio di Stato (2), les dispositions en cause sont celles qui ont été adoptées dans le cadre du décret en vue de la transposition de l' article 4 de la directive et attaquées par des entreprises du secteur du tabac (ci-après "requérantes de la procédure italienne"). Concernant le paragraphe 2 de cet article qui réglemente l' apposition d' avertissements spécifiques sur les paquets de cigarettes, le décret prévoyait dans sa version originale que deux avertissements de ce type devaient être apposés sur chaque paquet. De l' avis des requérantes de la procédure italienne, cette réglementation était contraire aux dispositions de la directive, celles-ci n' exigent en effet qu' un seul avertissement.
4. La réglementation du décret ministériel a certes été modifiée suite à la décision d' annulation du Tribunale amministrativo regionale Lazio dans le sens qu' elle n' exige plus qu' un seul avertissement spécifique. Les ministères ont néanmoins interjeté appel contre ladite décision du Tribunale devant le Consiglio di Stato au motif que, selon eux, la première version du décret constituait la transposition correcte de la directive. C' est dans ce contexte que le Consiglio di Stato pose la question de savoir combien d' avertissements doivent être apposés au titre de la directive et si les États membres ont, en tout état de cause, la faculté de prescrire l' apposition de plus d' un seul avertissement.
5. Cette juridiction pose également la question de savoir comment il convient d' interpréter l' article 4, paragraphe 5, de la directive relatif à l' apposition de l' avertissement général ("nuit gravement à la santé"), lorsqu' il s' agit de produits du tabac autres que les cigarettes. Sur ce point, le décret ministériel prescrit (dans les deux versions) que cet avertissement couvre au moins 4 % de la face du paquet en question. Les requérantes de la procédure italienne sont d' avis que, pour ce qui concerne ces produits, la directive n' autorise pas la prescription d' une telle superficie minimale. C' est ce point qui est visé par la question de la juridiction de renvoi.
6. Dans l' affaire C-11/92, la High Court of Justice demande comment il convient d' interpréter les dispositions de la directive relatives à la surface devant être couverte par la mention de teneur en nicotine et en goudron (article 3, paragraphe 3, de la directive) et par les avertissements (article 4, paragraphe 4, de la directive) sur les paquets de cigarettes. La réglementation adoptée en vue de la transposition de la directive au Royaume-Uni, la Tobacco Products Labeling (Safety) Regulation 1991, prévoit sur ce point que les différentes mentions doivent, chacune, couvrir "au moins 6 %" de la surface correspondante. Par ailleurs, concernant l' hypothèse de l' importation de cigarettes, de quelque marque que ce soit, en provenance d' un autre État membre, en vue de leur commercialisation au Royaume-Uni, on considère que les conditions du règlement britannique sont remplies, lorsque le paquet comporte des avertissements en langue anglaise conformes aux exigences imposées par cet autre État membre dans le cadre de la transposition de la directive. La juridiction de renvoi estime qu' aux termes de ces dispositions, les cigarettes, étiquetées suivant la législation d' un État membre et respectant l' exigence de 4 % en matière de surface, peuvent être importées de cet autre État membre et être commercialisées au Royaume-Uni. Des cigarettes de fabrication nationale ne pourraient en revanche être vendues que si leur étiquetage respecte l' exigence de 6 % prescrite par le règlement britannique.
7. Selon les requérantes au principal (ci-après "requérantes de la procédure britannique"), il est incompatible avec la directive de remplacer l' exigence de la couverture d' "au moins 4 %" de la surface du paquet, édictée par celle-ci, par une exigence plus contraignante lorsqu' il s' agit de produits de fabrication nationale. C' est ce problème qui fait l' objet de la question préjudicielle de la High Court.
B - Prise de position
8. Les questions soulevées ont toutes trait, sous des angles certes différents, à la marge de manoeuvre que les dispositions de la directive laissent aux États membres en matière d' étiquetage des produits du tabac. Il convient par conséquent, dans un premier temps, de déterminer de manière générale la nature et la portée du rapprochement visé par la directive (I), pour examiner ensuite les différentes questions préjudicielles (II).
9. I. 1) La directive est, conformément au premier visa, fondée sur l' article 100 A du traité. Cet article habilite le Conseil à arrêter, aux conditions indiquées dans ce texte, les "mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont pour objet l' établissement et le fonctionnement du marché intérieur". Aux termes de l' article 8 A du traité, le marché intérieur comporte un espace sans frontières intérieures dans lequel est assurée entre autres la libre circulation des marchandises selon les dispositions dudit traité.
10. Ces dispositions délimitent le cadre dans lequel s' insère l' objectif sur lequel se fonde la directive.
11. Sur ce point, il convient de constater qu' à la lumière de la définition du marché intérieur, les mesures à arrêter aux termes de l' article 100 A ont manifestement pour but d' éliminer les obstacles découlant des législations nationales des différents États membres, aux termes desquelles ces États ont le droit d' invoquer des exigences impératives relatives à l' intérêt général ou à la protection des intérêts énumérés dans l' article 36 du traité CEE. Selon le cas, il peut cependant s' avérer que la liberté de circulation en tant que telle, qu' on vise ainsi à atteindre, ne suffit pas pour créer un marché intérieur. A cet effet, il peut au contraire être nécessaire d' harmoniser également les conditions de la concurrence sur les marchés des États membres, afin que la liberté de circulation des marchandises (ou une autre liberté fondamentale) puisse être exercée de manière effective et sans discrimination.
12. Dans le droit fil de ces considérations, la Cour a déclaré dans son arrêt rendu dans l' affaire "Dioxyde de titane (3)", que
"les dispositions que nécessitent les considérations d' environnement peuvent être de nature à grever les entreprises auxquelles elles s' appliquent, et, faute de rapprochement des dispositions nationales en la matière, la concurrence pourrait être sensiblement faussée".
13. Et la Cour poursuit:
"Il en découle qu' une action visant à rapprocher les règles nationales relatives aux conditions de production dans un secteur déterminé de l' industrie, dans le but d' éliminer les distorsions de concurrence dans ce secteur, est de nature à contribuer à la réalisation du marché intérieur et relève, de ce fait, du champ d' application de l' article 100 A, disposition particulièrement adaptée aux fins de l' achèvement du marché intérieur" (4).
14. L' harmonisation, conformément à l' article 100 A, des dispositions légales nationales qui influent sur la circulation des marchandises, peut par conséquent avoir pour objectif tant la liberté de circulation des marchandises que le rapprochement des conditions de la concurrence. Dans ce contexte, il peut y avoir des différences tant du point de vue du degré du rapprochement que du point de vue du poids de chacune de ces considérations. C' est ce que la Commission a démontré de manière détaillée dans l' affaire C-222/91. Nous montrerons au point suivant que les rédacteurs de la directive ont opté assez clairement pour une des thèses possibles.
2) Les éléments essentiels, desquels découle le type d' harmonisation choisi par la directive, se trouvent dans les considérants ainsi que dans les articles 8 et 9 de la directive.
15. Concernant la liberté de circulation des marchandises importées d' autres États membres, la directive fixe les critères qui, lorsqu' ils sont respectés, mettent obstacle à ce que les États membres interdisent ou restreignent le commerce des produits en provenance d' autres États membres pour des considérations d' étiquetage. C' est ce qui découle des considérants en combinaison avec l' article 8 de la directive. Dans les deux premiers considérants il est indiqué:
"... qu' il existe des divergences entre les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d' étiquetage des produits du tabac; que ces disparités sont de nature à créer des entraves aux échanges et à faire ainsi obstacle à l' établissement et au fonctionnement du marché intérieur;
... qu' il y a lieu d' éliminer ces entraves éventuelles et, à cette fin, de soumettre la mise sur le marché et la libre circulation des produits du tabac à des règles communes en ce qui concerne leur étiquetage."
16. L' article 8 de la directive prévoit que:
"1. Les États membres ne peuvent, pour des considérations d' étiquetage, interdire ou restreindre le commerce des produits conformes à la présente directive.
2. Les dispositions de la présente directive n' affectent pas la faculté des États membres de prescrire, dans le respect du traité, les exigences qu' ils estiment nécessaires pour assurer la protection de la santé des personnes lors de l' importation, de la vente et de la consommation des produits du tabac, pour autant que cela n' implique pas de modifications de leur étiquetage par rapport aux dispositions de la présente directive."
17. Il découle certes des dispositions de la directive que l' étiquetage peut, sur certains points, varier en fonction de l' État membre dans lequel le produit a été fabriqué. Ainsi l' article 4, paragraphe 2, autorise par exemple expressément que la composition des listes d' avertissements spécifiques diffère d' un État membre à l' autre. Mais, dans la mesure où la directive n' exclut pas de telles divergences, l' importation ne doit pas être interdite au seul motif que l' étiquetage du produit importé est différent de celui des produits nationaux si le produit importé respecte les dispositions de la directive et de l' État membre d' origine en la matière. Aux termes de la directive, l' étiquetage est en effet considéré comme équivalent malgré l' existence de ces divergences.
18. Concernant le rapprochement des conditions de la concurrence, se pose la question de savoir dans quelle mesure la directive impose les exigences que les États membres édictent pour les produits, indépendamment de leur origine. Sur ce point, il convient de distinguer entre les limites minimales et les limites maximales de ces exigences. Concernant le premier volet de cette question, il découle des deuxième et troisième considérants ainsi que de l' article 9 que les produits qui ne satisfont pas aux exigences de la directive ne peuvent en principe pas être commercialisés. Quant aux "règles communes" que la directive comporte aux termes de son deuxième considérant, le troisième considérant indique, conformément à l' esprit de l' article 100 A, paragraphe 3, du traité, que:
"... ces règles communes doivent tenir dûment compte de la protection de la santé des personnes."
19. Aux termes de l' article 9, paragraphe 2, les dispositions adoptées par les États membres en vue de la transposition de la directive doivent entrer en vigueur avant le 31 décembre 1991. Il est également indiqué que
"Toutefois, pourront encore être commercialisés:
- jusqu' au 31 décembre 1992, les cigarettes
et
- jusqu' au 31 décembre 1993, les autres produits de tabac existant à la date du 31 décembre 1991 et non conformes à la présente directive."
20. Au vu des ces dispositions, il est clair qu' après expiration de la période transitoire ainsi fixée, ne pourront être commercialisés plus que les produits conformes à la directive.
21. Venons-en maintenant à la question de savoir si la directive prévoit aussi une limite maximale pour les exigences, limite qui serait également valable pour les produits nationaux, de sorte qu' il ne serait pas possible de s' opposer à leur commercialisation lorsque ladite limite est respectée.
22. Nous estimons qu' en principe - sous réserve cependant des différentes dispositions accordant une marge de manoeuvre aux États membres - il convient de répondre à cette question par l' affirmative.
23. C' est ce qui résulte, à notre avis, des termes précités des premier et deuxième considérants et - notamment - de l' article 8. Le paragraphe 1 de cet article vise expressément le "commerce" (donc pas seulement l' "importation") des produits. Au paragraphe 2, concernant les dispositions que les États membres sont autorisés à adopter pour assurer la protection de la santé des personnes, il est indiqué qu' elles ont trait à "l' importation", à "la vente" et à "la consommation". C' est précisément à l' égard de cette faculté que la directive émet la réserve que les exigences ainsi édictées par les États membres n' impliquent "pas de modifications de leur étiquetage par rapport aux dispositions de la présente directive".
24. On accorderait vraisemblablement moins d' importance à ces dispositions s' il n' y avait pas l' arrêt Ratti (5). Dans cette affaire, la Cour avait été saisie dans le cadre d' une procédure pénale introduite par les autorités italiennes contre un ressortissant italien sur le fondement de la directive 73/173/CEE relative à la classification, l' emballage et l' étiquetage des préparations dangereuses (solvants) (6). Les passages déterminants de cette directive - le premier considérant et l' article 8 - sont pratiquement identiques aux passages correspondants de la directive en cause. L' article 3 de la directive 73/173/CEE contient une interdiction de mise sur le marché dont le sens correspond à celle de l' article 9 de la directive en cause.
25. Concernant la directive 73/173/CEE, la Cour a fait les constatations suivantes (points 26 et 27 de l' arrêt):
"Attendu qu' il ressort des termes combinés des articles 3 et 8 de la directive 73/173/CEE que ne peuvent être mis sur le marché que les solvants qui répondent 'aux dispositions de cette directive et de son annexe' et que les États membres n' ont pas la faculté de maintenir parallèlement à la réglementation prévue par ladite directive pour les importations, une réglementation différente pour le marché intérieur.
Qu' il résulte donc du système de la directive 73/173/CEE, qu' un État membre ne peut introduire dans sa législation nationale des conditions plus restrictives que celles prévues par la directive en cause, ou même plus détaillées, ou en tout cas différentes, en ce qui concerne la classification, l' emballage et l' étiquetage des solvants et que cette interdiction d' imposer des restrictions non prévues s' applique tant à la mise directe des produits sur le marché national qu' aux produits importés" (7).
26. Ce qui était vrai pour la directive 73/173/CEE, doit à plus forte raison l' être pour la directive en cause. Il convient en effet de noter que le législateur communautaire connaissait l' arrêt Ratti lorsqu' il a adopté la directive 89/622/CEE. S' il avait voulu fonder la directive sur un autre principe que celui que la Cour avait à l' époque déduit du texte de la directive 73/173/CEE, il l' aurait manifesté en adoptant une formulation clairement différente. Comme ceci n' a pas été fait, il faut supposer que, de manière générale, les États membres ne sont pas autorisés à fixer, dans le champ d' application de la directive, des exigences différentes et, notamment, plus strictes que celles fixées par la directive.
27. L' arrêt rendu dans l' affaire C-376/90 (8), invoqué par le gouvernement britannique lors de la procédure orale, ne change rien à cette constatation. Dans cette affaire, la Cour a estimé qu' une disposition relative à la limite de dose de rayonnements à respecter pour les apprentis (9) devait être considérée comme une norme de protection minimale, bien qu' elle n' eût pas été expressément désignée comme telle. Dans cet arrêt, la Cour a commencé par prendre position sur l' article 2, sous b), du traité CEEA et constaté que les normes de sécurité uniformes au sens de cette disposition n' excluent pas systématiquement l' adoption de dispositions (nationales) plus strictes (10). Pour ce qui concerne l' interprétation de la directive elle-même, la Cour s' est fondée sur le fait que les limites de dose qui y sont prévues sont fondées sur les recommandations de la Commission internationale de protection radiologique, aux termes desquelles ces doses sont à la limite du tolérable. La Cour a estimé que la directive devait être interprétée de la même manière, celle-ci ne comportant en effet aucun élément permettant de considérer que le législateur communautaire s' est départi de la position adoptée par la Commission internationale de protection radiologique (11). Ce raisonnement n' est cependant pas applicable à la présente espèce.
28. Il n' empêche que les effets du principe sur lequel la directive est par conséquent fondée et qui interdit aux États membres d' imposer, même lorsqu' il s' agit de leur production nationale, des exigences plus strictes que celles prévues par la directive, sont atténués par la marge de manoeuvre accordée par certaines dispositions de la directive elle-même. De telles dispositions, comme par exemple celles de l' article 4, paragraphe 2, précité, ne peuvent être interprétées utilement que dans le sens que les producteurs ne peuvent pas exiger de l' État membre du lieu de fabrication qu' il adopte les règles les moins contraignantes possibles au vu de la directive. Le mécanisme de l' article 4, paragraphe 2, peut ainsi avoir pour conséquence que certains produits souffrent d' un désavantage sur leur marché national par rapport à des produits importés lorsque les mentions sur les paquets de fabrication nationale sont, dans l' optique du consommateur, plus dissuasives que celles figurant sur les paquets importés. La directive accepte cette éventualité en connaissance de cause.
29. II. C' est au vu de ces considérations que les questions posées par le Consiglio di Stato et la High Court doivent être examinées. A cet égard, il semble opportun de traiter tout d' abord la question - unique - de la High Court. Nous nous pencherons ensuite sur la première question du Consiglio di Stato, question qui présente certaines analogies par rapport à la question de la High Court, avant de terminer avec l' examen des deux autres questions du Consiglio di Stato.
30. Sur la question de la High Court (affaire C-11/92)
31. Cette question a trait à l' article 3, paragraphe 3, et à l' article 4, paragraphe 4, de la directive. Concernant les mentions relatives à la teneur en nicotine et en goudron sur les paquets de cigarettes, l' article 3, paragraphe 3, stipule que:
"Les mentions sont imprimées sur la tranche latérale des paquets de cigarettes dans la ou les langues officielles du pays de commercialisation finale, en caractères parfaitement lisibles sur fond contrastant de façon à couvrir au moins 4 % de la surface correspondante. Ce pourcentage est porté à 6 % pour les pays à deux langues officielles et à 8 % pour les pays à trois langues officielles."
32. L' article 4, paragraphe 4, règle le pourcentage respectif de l' espace devant être occupé par les avertissements généraux et spécifiques de la manière suivante:
"Sur les paquets de cigarettes, les avertissements visés aux paragraphes 1 et 2 couvrent au moins 4 % de chaque grande surface de l' unité de conditionnement, non compris la mention de l' autorité visée au paragraphe 3 (12). Ce pourcentage est porté à 6 % pour les pays à deux langues officielles et à 8 % pour les pays à trois langues officielles."
33. A cet égard, la High Court nous pose la question suivante:
"Est-il conforme aux articles 3, paragraphe 3 et 4, paragraphe 4 de la directive 89/622/CEE d' imposer, par le truchement de règles nationales, que l' information et les avertissements spécifiés aux articles 3, paragraphe 1, et 4, paragraphes 1 et 2, de la directive soient imprimés sur des paquets de cigarettes de façon à couvrir au moins 6 % de l' aire constituée par chacune des surfaces spécifiées dans la directive, étant entendu que ces exigences s' appliquent à la production indigène, mais qu' elles sont réputées satisfaites dans le cas de paquets de cigarettes importés d' un autre État membre si les paquets en question sont conformes aux exigences imposées, en termes d' espace, par cet autre État membre en application des articles 3, paragraphe 3 et 4, paragraphe 4 de la directive?"
34. A la lumière des considérations développées ci-dessus, cette question pose le problème de savoir si l' expression "au moins" était destinée à accorder aux États membres une marge de manoeuvre les autorisant à fixer, pour les produits nationaux, un pourcentage de surface plus élevé que celui prévu par la directive, dans la mesure où ils acceptent la commercialisation de produits importés respectant le pourcentage fixé par la directive.
35. Comme la Commission le souligne à juste titre, le texte en lui-même n' est pas univoque. L' expression "au moins ... "peut, du point de vue purement grammatical, se rapporter tant aux mesures à adopter par les États membres, à savoir qu' on leur impose ainsi (seulement) une limite minimale, tout comme elle peut se rapporter à l' étiquetage par les producteurs, à savoir qu' il ne sera considéré comme illégal que dans l' hypothèse où le pourcentage minimal de 4 % n' est pas atteint, et non pas dans l' hypothèse d' un dépassement dudit pourcentage. Ce n' est pas parce que l' article 10 de la directive et l' article 189 du traité s' adressent aux États membres qu' il serait interdit d' interpréter le texte de la deuxième manière décrite ci-dessus. Il n' est tout simplement pas possible de dire si l' expression "au moins" se rapporte à l' obligation imposée aux États membres ou si elle se rapporte à l' obligation que ceux-ci doivent imposer aux producteurs.
36. A notre avis, cette expression se rapporte à l' étiquetage par les producteurs et ne confère pas de marge de manoeuvre aux États membres, contrairement à l' interprétation de la Commission et des gouvernements britannique et irlandais. Les requérantes de la procédure britannique attirent à juste titre l' attention sur le fait qu' une disposition tout à fait similaire, concernant l' étiquetage de solvants se trouve déjà à l' article 6 de la directive 73/173/CEE précitée (13). Cet article ne semble pas avoir fait obstacle aux conclusions que la Cour a tirées dans l' affaire Ratti concernant la nature de l' harmonisation prévue par ladite directive; la Cour s' est en effet expressément référée aux dispositions de cet article.
37. Il convient de constater par ailleurs que dans le cadre de la directive 79/112/CEE (14) qui règle entre autres l' étiquetage des denrées alimentaires, le législateur communautaire a adopté une disposition qui prévoit expressément la possibilité d' un traitement plus sévère de la production nationale. L' article 3, paragraphe 2, de cette directive indique après son paragraphe 1, aux termes duquel l' étiquetage des denrées alimentaires ne comporte (sous réserve d' autres modalités et dérogations) que certaines "mentions obligatoires", que:
"Par dérogation au paragraphe 1, les États membres peuvent maintenir les dispositions nationales qui imposent l' indication de l' établissement de fabrication ou de conditionnement en ce qui concerne leur production nationale."
38. Contrairement à sa décision relative à l' article 6 de la directive 73/173/CEE (affaire Ratti), la Cour a constaté, concernant l' article 3, paragraphe 2, qu' il s' agit d' une exception au principe de l' harmonisation totale, tel que prévu par la directive 79/112/CEE. Dans l' arrêt Mathot (15) rendu le 18 février 1987 et donc avant l' adoption de la directive qui fait l' objet du présent litige, la Cour a déclaré que:
"Il est exact que la directive 79/112, précitée, a créé des obligations concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires commercialisées dans l' ensemble de la Communauté, sans qu' aucune distinction puisse être opérée selon l' origine de ces denrées, sous la seule réserve du paragraphe 2 de l' article 3."
39. Dans ses considérations subséquentes, la Cour n' apporte aucune restriction à cette constatation; elle précise uniquement qu' un opérateur économique ne saurait être autorisé à demander à être exonéré des dispositions mettant en oeuvre la directive dans l' État membre concerné au seul motif que c' est à tort que celles-ci n' ont pas été étendues aux produits importés.
40. La Cour a d' ailleurs confirmé la jurisprudence Mathot dans l' arrêt SARPP (16).
41. Compte tenu de la pratique adoptée par le législateur communautaire dans le cadre de textes antérieurs relatifs à l' étiquetage de certaines marchandises et des résultats divergents auxquels la Cour est arrivée au vu des différentes formulations, la conclusion s' impose que la formulation litigieuse n' était pas destinée à conférer aux États membres une marge de manoeuvre pour la fixation d' un pourcentage de surface plus élevé.
42. Cette conclusion est conforme à l' objectif fixé par la directive, tant pour ce qui est de faciliter la circulation des marchandises que pour ce qui est de rapprocher les conditions de la concurrence. Comme les requérantes de la procédure britannique l' ont souligné à juste titre, il faudrait, pour pouvoir exporter son produit de l' État membre A, où les exigences en matière de surface sont plus strictes que celles prévues par la directive, vers l' État membre B qui a la même langue officielle que l' État membre A, qu' un producteur modifie son conditionnement si l' État membre B se satisfait d' un pourcentage de surface de 4 %. Il est vrai que, si l' on adoptait le point de vue de la Commission et du gouvernement britannique, le produit étiqueté conformément aux dispositions de l' État membre A pourrait également être commercialisé dans l' État membre B. Il n' en demeure pas moins que les importations seraient défavorisées par rapport à la production nationale de l' État membre B si le producteur ne s' adaptait pas aux normes moins sévères en vigueur dans ce dernier. La libéralisation du commerce et le rapprochement des conditions de la concurrence, en tant qu' objectifs fixés par la directive, seraient, l' un comme l' autre, remis en question.
43. Il est évident que ce type de situation ne se présente que pour le commerce entre quelques-uns des États membres, du fait de la diversité des langues officielles dans les États membres. Il est fréquent que les paquets de cigarettes destinés à l' exportation nécessitent un étiquetage différent de celui des paquets de cigarettes destinés à la vente sur le marché national (voir article 3, paragraphe 3, et article 4, paragraphes 1 et 2). C' est justement cet état de choses qui plaide en faveur de la thèse selon laquelle la fixation d' exigences en matière de surface avait pour but, notamment, le rapprochement des conditions de concurrence, en ce sens que les produits fabriqués dans un État membre ne peuvent pas être soumis à des exigences plus strictes que celles imposées aux produits importés. L' interprétation que la Commission et le gouvernement britannique souhaitent donner aux dispositions litigieuses serait en contradiction manifeste avec cet objectif. Cette conclusion s' impose d' autant plus que la directive, considérée comme une réglementation minimale, ne comporte pas de limite maximale pour le pourcentage de surface pouvant être fixé par les États membres. Ce pourcentage pourrait par conséquent se situer - théoriquement - entre 5 et 100 %. Il nous paraît inconcevable que les auteurs de la directive aient voulu créer une telle situation.
44. Comme on peut le constater au vu de l' article 4, paragraphe 2, en combinaison avec l' annexe de la directive, ils ont au contraire, là où ils ont accepté l' existence de différences entre les dispositions nationales, fixé de manière précise les limites de la marge de manoeuvre des États membres. Dans le cadre de la marge de manoeuvre ainsi définie, les États membres ne s' écartent, en réalité, pas de la directive, mais l' application qu' ils ont font diffère - de manière autorisée et prévisible - de celle qui en est faite par d' autres États membres.
45. La nature des règles communes en question en l' espèce plaide d' ailleurs en faveur d' une telle démarche. L' existence de différences concernant le degré de sévérité des règles d' étiquetage destinées à mettre en garde contre la consommation du produit concerné et par là même à contribuer à la restriction de cette consommation peut porter atteinte de manière particulièrement sensible à l' égalité des chances en matière de concurrence. Il y a en effet une différence entre les règles de ce type et celles qui concernent les propriétés du produit lui-même. Les dispositions nationales qui vont au-delà des normes prévues par une directive d' harmonisation concernant les propriétés du produit concerné peuvent, selon le cas, procurer aux produits fabriqués dans cet État un avantage en matière de concurrence sur les marchés de tous les États membres - c' est-à-dire également sur ceux des États autres que l' État de fabrication -, lorsqu' à ces dispositions plus contraignantes se rattache une bonne réputation du produit concerné. Cet avantage peut, selon les circonstances, neutraliser le désavantage découlant de l' application de dispositions plus contraignantes sur le marché de l' État membre où a lieu la production. Un tel mécanisme n' est cependant pas concevable en l' espèce, étant donné que les avertissements ont précisément pour but de porter atteinte à la "réputation" du produit.
46. Compte tenu de ces circonstances, nous ne sommes pas très convaincu par les arguments invoqués par la Commission et le gouvernement britannique pour justifier leur thèse, à savoir le caractère évolutif de la directive évoqué dans le huitième considérant ainsi que la lutte contre le tabagisme qui constitue, aux termes de la résolution (17) visée dans le cinquième considérant, un objectif prioritaire du programme d' action communautaire contre le cancer.
47. Il aurait peut-être été plus utile de prévoir un autre système en vue de la protection des personnes, qu' aux termes du huitième considérant on se réserve d' accroître dans le cadre de mesures ultérieures. Ni le libellé ni l' économie de la directive ne permettent cependant de constater l' existence d' une volonté dans ce sens de la part des auteurs de ladite directive. Or, la Cour ne peut fonder son interprétation que sur des éléments objectifs et donc vérifiables.
48. Nous proposons par conséquent de répondre de la manière suivante à la question de la High Court:
Aux termes de l' article 3, paragraphe 3, et de l' article 4, paragraphe 4, de la directive 89/622/CEE, les États membres sont tenus d' exiger, pour tous les paquets de cigarettes, que les mentions relatives à la teneur en nicotine et en goudron ainsi que les avertissements de l' article 4, paragraphes 1 et 2, couvrent au moins 4 % de la surface concernée de chaque paquet. Ils ne peuvent pas imposer un pourcentage de surface plus élevé, même s' ils limitent cette exigence plus stricte à leur production nationale.
Sur la première question du Consiglio di Stato
49. La première question du Consiglio di Stato a trait à l' article 4, paragraphe 5, de la directive relatif à l' avertissement général sur les produits du tabac autres que les cigarettes. Il y est stipulé que:
"Sur les produits du tabac autres que les cigarettes, l' avertissement général visé au paragraphe 1 est imprimé ou apposé de façon inamovible à un endroit apparent sur fond contrastant et de manière à être facilement visible, clairement lisible et indélébile. Il ne doit en aucune façon être dissimulé, voilé ou séparé par d' autres indications ou images."
Cette disposition ne contient, contrairement à la disposition relative aux paquets de cigarettes, à savoir l' article 4, paragraphe 4, précité (18), aucune indication expresse relative au pourcentage à concurrence duquel l' avertissement doit couvrir la surface d' une des faces du paquet ou une quelconque autre surface de celui-ci.
50. A cet égard, le Consiglio di Stato pose la question suivante:
"Y-a-t-il lieu d' interpréter l' article 4 de la directive 89/622/CEE du 13 novembre 1989 en ce sens que l' autorité nationale a la faculté d' imposer que sur les unités de conditionnement des produits du tabac autres que les paquets de cigarettes, l' avertissement général visé au paragraphe 1 dudit article couvre au moins 4 % de la surface afférente à la surface sur laquelle il est apposé?"
51. Cette question soulève le problème de la marge de manoeuvre des États membres non pas du point de vue d' une habilitation donnée par la directive, comme dans le cas de la question que nous venons d' examiner, mais du point de vue de la portée de l' harmonisation. Il ne ressort en effet nullement du libellé de l' article 4, paragraphe 5, que les États membres ont le droit d' adopter des réglementations différentes dans le cadre de limites définies par la directive. Il en résulte la constatation suivante: soit l' exigence en matière de surface relève de l' harmonisation instituée par l' article 4, paragraphe 5, et elle est par conséquent contraire à cette disposition. Elle n' est alors admissible ni pour les produits nationaux ni pour les produits importés. Soit, et cela vaudrait à nouveau tant pour l' une que pour l' autre de ces catégories de produits, elle ne relève pas du domaine harmonisé. Dans ce dernier cas, on ne pourrait alors plus l' apprécier sur le fondement de la directive, mais uniquement sur le fondement des articles 30 et 36 qui ne concernent quant à eux que les produits importés.
52. A notre avis, ce type d' exigence relève de l' harmonisation, dans ce sens que l' article 4, paragraphe 5, l' exclut de manière implicite mais claire.
53. Au vu de l' article 3, paragraphe 3, et de l' article 4, paragraphe 4, de la directive, on constate que les auteurs de celle-ci connaissaient le problème relatif à l' exigence en matière de surface. Il faut par conséquent partir du principe que, concernant l' article 4, paragraphe 5, ils ont volontairement renoncé à instituer une réglementation dans ce sens. Cette conclusion s' impose d' autant plus que l' avertissement de l' article 4, paragraphe 5, doit être apposé à un "endroit" (visible) du paquet. L' article 3, paragraphes 1 et 3, ainsi que l' article 4, paragraphes 1, 2 et 4, supposent en revanche que les avertissements couvrent les "surfaces" de ces paquets - à concurrence d' un certain pourcentage de ces "surfaces". Une exigence du type de celles en cause en l' espèce complète par ailleurs les règles relatives à la visibilité et à la lisibilité, telles que prescrites de manière similaire dans l' article 3, paragraphe 3, et dans l' article 4, paragraphes 4 et 5: en-dessous d' une certaine dimension, exprimée en valeur absolue, les lettres ne peuvent plus être déchiffrées par le consommateur moyen; en-dessous d' une certaine dimension, exprimée en valeur relative, celles-ci peuvent échapper à l' attention dudit consommateur, du fait qu' elles paraissent négligeables par rapport aux dimensions du paquet.
54. Enfin, notre point de vue est également confirmé par les travaux préparatoires (19), à la lecture desquels on peut constater que l' exigence en matière de surface envisagée dans un premier temps pour d' autres produits que les cigarettes a été écartée par la suite (apparemment pour des raisons d' ordre pratique). La directive 92/41/CEE (20) a d' ailleurs modifié l' article 4, paragraphe 5, dans ce sens que chacun des avertissements exigés doit couvrir "1 % de la surface totale de l' unité de conditionnement".
55. Nous proposons de répondre de la manière suivante à la première question du Consiglio di Stato:
L' article 4, paragraphe 5, de la directive 89/622/CEE ne permet pas aux États membres d' imposer, pour les produits du tabac autres que les cigarettes, que l' avertissement général visé au paragraphe 1 dudit article couvre au moins 4 % de la surface afférente à la face sur laquelle il est apposé.
Sur les deuxième et troisième questions du Consiglio di Stato
56. Ces questions ont trait à l' article 4, paragraphe 2, de la directive, qui prévoit les dispositions suivantes concernant les avertissements dits spécifiques sur les paquets de cigarettes:
"Pour les paquets de cigarettes, l' autre grande surface (21) du conditionnement porte, dans la ou les langues officielles du pays de commercialisation finale, des avertissements spécifiques alternant selon la règle suivante:
- chaque État membre établit une liste d' avertissements exclusivement à partir de ceux figurant à l' annexe,
- les avertissements spécifiques retenus sont imprimés sur les unités de conditionnement de manière à garantir l' apparition de chaque avertissement sur une quantité égale d' unités de conditionnement, avec une tolérance de plus ou moins 5 %."
57. A cet égard, la juridiction nationale pose les questions suivantes:
"Y-a-t-il lieu d' interpréter l' article 4, paragraphe 2 de la directive 89/622/CEE du 13 novembre 1989 en ce sens qu' il prescrit l' apposition d' un seul avertissement spécifique sur chaque paquet de cigarettes ou, au contraire, en ce sens qu' il prescrit l' apposition d' un nombre plus élevé d' avertissements spécifiques?
Dans l' hypothèse où la question [précédente] appelle une réponse suivant laquelle la directive communautaire ne prescrit, par elle-même, pas plus d' un avertissement spécifique sur chaque paquet de cigarettes, l' autorité nationale a-t-elle néanmoins la faculté de prescrire l' apposition, sur chaque paquet, d' un plus grand nombre d' avertissements spécifiques?"
58. Ces deux questions découlent d' une ambiguïté grammaticale de l' article 4, paragraphe 2. Cette disposition utilise en effet le terme d' "avertissement" uniquement au pluriel. Si le sens de ce pluriel ne pose aucun problème au premier tiret, du fait de la référence qui y est faite aux avertissements "figurant à l' annexe", le texte de la phrase introductive et celui du deuxième tiret prêtent à confusion, on y parle en effet, sans autre précision, d' "avertissements" que "porte" chacun des paquets de cigarettes ou de leur "apparition".
59. On peut, en théorie, envisager plusieurs possibilités.
- La directive n' exige qu' un seul avertissement. Dans ce cas, l' exigence de l' apposition de plus d' un avertissement peut être légale ou illégale.
- La directive exige plusieurs avertissements, c' est-à-dire au moins deux. Cela signifie, en toute logique, que les États membres agissent conformément à la directive, même s' ils exigent plus de deux avertissements.
60. Nous comprenons le texte interprété en ce sens que n' est obligatoire que, l' exigence d' un seul avertissement, mais qu' il est également interdit d' exiger plus d' un seul avertissement.
61. Toute solution dont il découlerait, ne serait-ce qu' une autorisation pour les États membres à exiger plus d' un seul avertissement aurait en effet pour conséquence que le nombre d' avertissements pouvant être légalement exigés ne pourrait pas être limité par des critères objectifs. On peut dès lors constater l' absence, dans la directive, de limites à l' intérieur desquelles pourraient être adoptées des dispositions dont on pourrait supposer qu' elles seront considérées comme équivalentes par les auteurs de la directive.
62. Enfin, toute autre interprétation créerait des problèmes pratiquement insurmontables pour l' application de l' article 4, paragraphe 4. On ne verrait en effet pas à quoi se rapporte le pourcentage de 4 % (à chacun des avertissements ou à l' ensemble des avertissements) ni comment il faut procéder dans l' hypothèse de plusieurs avertissements dans un État membre à deux ou trois langues officielles.
63. Au vu de ces considérations, la réponse aux deuxième et troisième questions du Consiglio di Stato est la suivante:
L' article 4, paragraphe 2, de la directive 89/622/CEE doit être interprété en ce sens qu' il prescrit l' apposition d' un avertissement spécifique sur chaque paquet de cigarettes et que les États membres ne peuvent pas exiger l' apposition d' un nombre plus élevé de ces avertissements sur chacun des paquets.
C - Conclusion
64. En conséquence, nous proposons de répondre de la manière suivante aux questions déférées dans les affaires C-222/91 et C-11/92:
dans l' affaire C-222/91:
1) L' article 4, paragraphe 5, de la directive 89/622/CEE ne permet pas aux États membres d' imposer, pour les produits de tabac autres que les cigarettes, que l' avertissement général visé au paragraphe 1 dudit article couvre au moins 4 % de la surface afférente à la face sur laquelle il est apposé.
2) L' article 4, paragraphe 2, de la directive 89/622/CEE doit être interprété en ce sens qu' il prescrit l' apposition d' un avertissement spécifique sur chaque paquet de cigarettes et que les États membres ne peuvent pas exiger l' apposition d' un nombre plus élevé de ces avertissements sur chacun des paquets.
Dans l' affaire C-11/92:
Aux termes de l' article 3, paragraphe 3, et de l' article 4, paragraphe 4, de la directive 89/622/CEE, les États membres sont tenus d' exiger, pour tous les paquets de cigarettes, que les mentions relatives à la teneur en nicotine et en goudron ainsi que les avertissements de l' article 4, paragraphes 1 et 2, couvrent au moins 4 % de la surface concernée de chaque paquet. Ils ne peuvent pas imposer un pourcentage de surface plus élevé, même s' ils limitent cette exigence plus stricte à leur production nationale.
(*) Langue originale: l' allemand.
(1) - JO L 359 du 8 décembre 1989, p. 1.
(2) - Il s' agit du premier renvoi préjudiciel émanant de cette haute juridiction.
(3) - Arrêt du 11 juin 1991, Commission/Conseil (C-300/89, Rec. p. I-2867).
(4) - Point 23 de l' arrêt.
(5) - Arrêt du 5 avril 1979, Ratti (148/78, Rec. p. 1629).
(6) - Directive du Conseil du 4 juin 1973, JO L 189 du 11 juillet 1973, p. 7.
(7) - Souligné par nous.
(8) - Arrêt du 25 novembre 1992, Commission/Belgique (C-376/90, Rec. p. I-0000).
(9) - Article 10, paragraphe 2, de la directive 80/836/EURATOM du Conseil du 15 juillet 1980, JO L 246 du 17 septembre 1980, p. 1.
(10) - Points 18 et 19 de l' arrêt.
(11) - Points 24 à 27 de l' arrêt.
(12) - Le paragraphe 3 stipule que:
Les États membres peuvent prévoir que les avertissements visés aux paragraphes 1 et 2 sont accompagnés de la mention de l' autorité qui en est l' auteur.
(13) - L' article 6, paragraphe 1, prévoit que:
1. Lorsque les mentions imposées par l' article 5 se trouvent sur une étiquette, celle-ci doit être placée sur une ou plusieurs faces de l' emballage, de façon à pouvoir être lue horizontalement lorsque l' emballage est déposé de façon normale. Les dimensions de l' étiquette doivent être égales aux formats suivants:
Capacité de l' emballage Format
- inférieure ou égale à 3 l, si possible 52 x 74 mm
- supérieure à 3 l et inférieure
ou égale à 50 l, au moins 74 x 105 mm
- supérieure à 50 l et inférieure ou
égale à 500 l, au moins 105 x 148 mm
- supérieure à 500 l, au moins 148 x 210 mm
Chaque symbole doit occuper au moins un dixième de la surface de l' étiquette. L' étiquette doit adhérer par toute sa surface à l' emballage contenant directement la préparation.
(14) - Directive du Conseil du 18 décembre 1978 relative au rapprochement des législations des États membres concernant l' étiquetage et la présentation des denrées alimentaires destinées au consommateur final ainsi que la publicité faite à leur égard, JO L 33 du 8 février 1979, p. 1.
(15) - Arrêt du 18 février 1987, Ministère public/Mathot, point 11 (98/86, Rec. p. 809).
(16) - Arrêt du 12 décembre 1990, SARPP/Chambre syndicale des raffineurs et conditionneurs de sucre de France et autres, point 16 (C-241/89, Rec. p. I-4695).
(17) - Résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 7 juillet 1986 concernant un programme d' action des Communautés européennes contre le cancer, JO C 184 du 23 juillet 1986, p. 19.
(18) - Voir au point 32 ci-dessus.
(19) - Voir proposition de la Commission [COM(87)719 final], JO C 48 du 20 février 1988, p. 8; avis du Comité économique et social, JO C 237 du 12 septembre 1988, p. 43; proposition modifiée de la Commission [COM(88)845 final], JO C 62 du 11 mars 1989, p. 12.
(20) - Directive du Conseil du 15 mai 1992 modifiant la directive 89/622/CEE concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière d' étiquetage des produits du tabac, JO L 158 du 11 juin 1992, p. 30.
(21) - Celle qui est opposée à la surface la plus visible au sens de l' article 4, paragraphe 1.