62021TJ0268
TRIBUNALENS DOM (tionde avdelningen)
den 24 maj 2023 (
*1
)
”Statligt stöd – Den italienska lufttransportmarknaden – System för ersättning till lufttrafikföretag som innehar en licens utfärdad av de italienska myndigheterna – Beslut att inte göra invändningar – Stöd för att avhjälpa skador som orsakats av en exceptionell händelse – Motiveringsskyldighet”
I mål T‑268/21,
Ryanair DAC, Swords (Irland), företrätt av advokaterna E. Vahida, F.-C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.-G. Metaxas-Maranghidis och D. Pérez de Lamo,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Flynn, C. Georgieva och F. Tomat, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Neos SpA, Somma Lombardo (Italien),
Blue panorama airlines SpA, Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, Villafranca de Verona (Italien),
företrädda av advokaterna M. Merola och A. Cogoni,
intervenienter,
meddelar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen),
sammansatt av ordföranden A. Kornezov samt domarna E. Buttigieg och G. Hesse (referent),
justitiesekreterare: handläggaren S. Spyropoulos,
efter den skriftliga delen av förfarandet
efter förhandlingen den 24 november 2022,
följande
Dom (
1
)
1
Ryanair DAC har med stöd av artikel 263 FEUF väckt talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2020) 9625 final av den 22 december 2020 om statligt stöd SA.59029 (2020/N) – Italien – covid-19: System för ersättning till lufttrafikföretag med en licens utfärdad av de italienska myndigheterna (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2
Genom decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonche' di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19 (lagdekret nr 34 om brådskande åtgärder för hälsa, stöd till arbete och ekonomi och socialpolitik i samband med den epidemiologiska nödsituationen med covid-19) av den 19 maj 2020 (ordinarie tillägg till GURI nr 128 av den 19 maj 2020, s. 1), ändrad och omvandlad till lag genom lag nr 77 av den 17 juli 2020 (ordinarie tillägg till GURI nr 180 av den 18 juli 2020, s. 1) (nedan kallat lagdekret nr 34), inrättade de italienska myndigheterna bland annat en fond för ersättning av skador som drabbat luftfartssektorn med anledning av covid-19-pandemin med ett belopp om 130 miljoner euro.
3
Den 14 augusti 2020 antog de italienska myndigheterna decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell'economia (lagdekret nr 104 om nödåtgärder för att stimulera ekonomin) (ordinarie tillägg till GURI nr 203, av den 14 augusti 2020, s. 1). Enligt lagdekretet bemyndigades, i avvaktan på att det förfarande som föreskrivs i artikel 108.3 FEUF skulle avslutas, Republiken Italiens infrastruktur- och transportminister att i förskott bevilja stöd som finansierats av den fond som inrättats genom lagdekret nr 34 till ett sammanlagt belopp på högst 50 miljoner euro till de lufttrafikföretag som uppfyllde de villkor för stödberättigande som anges i artikel 198 i lagdekret nr 34.
4
Den 15 oktober 2020 anmälde Republiken Italien, i enlighet med artikel 108.3 FEUF, en stödåtgärd till Europeiska kommissionen i form av bidrag från den fond som inrättats genom lagdekret nr 34 (nedan kallad den aktuella åtgärden). Denna åtgärd, vars rättsliga grund är artikel 198 i lagdekret nr 34, syftar till att avhjälpa de skador som drabbat stödberättigade lufttrafikföretag på grund av reserestriktioner och andra nedstängningsåtgärder som vidtagits för att begränsa spridningen av covid-19-pandemin.
5
Villkoren för stödberättigande, såsom de framgår av artikel 198 i lagdekret nr 34, är följande. För det första får lufttrafikföretaget inte vara mottagare av bidrag från en fond som inrättats genom ett annat lagdekret som föreskriver ersättning för skador som orsakats av covid-19-pandemin för lufttrafikföretag som innehar en licens som utfärdats av de italienska myndigheterna och som vid tidpunkten för lagdekretets ikraftträdande fått i uppdrag att fullgöra allmän trafikplikt. För det andra måste lufttrafikföretaget inneha ett giltigt drifttillstånd och ha en italiensk licens. För det tredje måste lufttrafikföretagets flygplan ha en kapacitet som överstiger 19 platser. För det fjärde ska lufttrafikföretaget, på sina anställda som har sin stationeringsort i Italien och på anställda hos utomstående företag som deltar i dess verksamhet, tillämpa en lön som inte får understiga den minimilön som fastställts i det nationella kollektivavtal som är tillämpligt inom luftfartssektorn och som ingåtts av de arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som anses vara de mest representativa på nationell nivå (nedan kallat kravet på minimilön).
6
Den 22 december 2020 beslutade kommissionen, genom det angripna beslutet, att inte göra några invändningar mot den aktuella åtgärden, med motiveringen att denna åtgärd, inbegripet villkoren för stödberättigande, var förenlig med den inre marknaden.
Parternas yrkanden
7
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen och intervenienterna, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA och Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, att ersätta rättegångskostnaderna.
8
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
9
Intervenienterna har yrkat att tribunalen ska,
–
avvisa talan eller, under alla omständigheter, ogilla densamma, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
[utelämnas]
Den fjärde grunden: Bristfällig motivering
18
Genom den fjärde grunden har sökanden i huvudsak gjort gällande att det angripna beslutet i flera avseenden är bristfälligt motiverat. Sökanden har särskilt gjort gällande att det angripna beslutet inte gör det möjligt för sökanden att förstå skälen till att kommissionen prövade huruvida det fjärde villkoret för stödberättigande, det vill säga kravet på en minimilön, var förenligt med unionsrätten enbart mot bakgrund av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av den 17 juni 2008 om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (Rom I) (EUT L 177, 2008, s. 6) (nedan kallad Rom I‑förordningen), och inte mot bakgrund av principerna om icke-diskriminering och friheten att tillhandahålla tjänster.
19
Kommissionen har med stöd av intervenienten bestritt denna argumentation.
20
Tribunalen erinrar om att den motivering som krävs i artikel 296 FEUF enligt fast rättspraxis ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och domstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt och personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (se, dom av den 8 september 2011, kommissionen/Nederländerna, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punkt 125 och där angiven rättspraxis).
21
Beslutet att inte inleda det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF behöver i detta sammanhang endast ange skälen till varför kommissionen inte anser att den har mött allvarliga svårigheter vid bedömningen av huruvida stödet i fråga är förenligt med den inre marknaden. Vidare ska även en kortfattad motivering av detta beslut anses tillräcklig med avseende på kravet på motivering i artikel 296 FEUF, om det framgår klart och tydligt av densamma varför kommissionen inte anser att den har mött några sådana svårigheter, eftersom frågan huruvida motiveringen är välgrundad inte ingår i prövningen av huruvida detta krav är uppfyllt (dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher-Fleisch m.fl., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punkt 111, och dom av den 12 maj 2016, Hamr – Sport/kommissionen, T‑693/14, ej publicerad, EU:T:2016:292, punkt 54; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punkterna 65, 70 och 71).
22
När det i förevarande fall gäller den aktuella åtgärdens förenlighet med den inre marknaden, framgår det inledningsvis av det angripna beslutet att kommissionen hänvisade till dom av den 22 mars 1977, Iannelli – Volpi (74/76, EU:C:1977:51, punkt 14), och dom av den 15 juni 1993, Matra/kommissionen (C‑225/91, EU:C:1993:239, punkt 41), enligt vilka villkor för ett stöd som strider mot särskilda bestämmelser i EUF-fördraget, andra än artiklarna 107 och 108 FEUF skulle kunna vara så oupplösligen förbundna med stödets syfte att det inte är möjligt att bedöma dem separat, vilket innebär att deras inverkan på stödets förenlighet eller oförenlighet i dess helhet med nödvändighet måste bedömas inom ramen för förfarandet enligt artikel 108 FEUF (punkt 92 i det angripna beslutet). I detta avseende preciseras i det angripna beslutet att Republiken Italien hade fastställt fyra stödvillkor för att välja ut de potentiella mottagarna av den aktuella åtgärden och att kommissionen ansåg att dessa fyra villkor var oupplösligen förbundna med den aktuella åtgärden (punkt 93 i det angripna beslutet).
23
I punkt 95 i det angripna beslutet angav kommissionen vidare att det fanns ett särskilt skäl att pröva det fjärde villkoret för stödberättigande, enligt vilket mottagarna var skyldiga att betala en minimilön till sina anställda med stationeringsort i Italien. Kommissionen ansåg att detta krav inte var oupplösligt förbundet med syftet med den aktuella åtgärden, eftersom dess syfte var att se till att stödmottagarna garanterade att deras anställda med stationeringsort i Italien skyddas en minimilön i enlighet med italiensk rätt. Följaktligen anser den hänskjutande domstolen att frågan huruvida detta krav är förenligt med unionsrätten ska bedömas mot bakgrund av ”andra relevanta bestämmelser i unionsrätten”.
24
Det kan i detta skede konstateras att det av det angripna beslutet inte klart och tydligt framgår hur kommissionen har resonerat när den i punkt 93 i beslutet hävdade att kravet på minimilön var oupplösligt förbundet med den aktuella åtgärden och att detta krav inte var en oskiljaktig del av syftet med åtgärden i punkt 95 i beslutet.
25
I punkterna 96–98 i det angripna beslutet påpekade kommissionen dessutom att kravet på minimilön endast var tillämpligt på arbetstagare vars stationeringsort var belägen i Italien. Den prövade då detta krav mot bakgrund av artikel 8 i Rom I‑förordningen, som innehåller särskilda lagvalsregler för individuella anställningsavtal. Den konstaterade att enligt denna bestämmelse var alla transportföretag med anställda i Italien skyldiga att iaktta det minimiskydd som föreskrivs i italiensk rätt, oavsett transportörens nationalitet eller den lag som är tillämplig på det individuella anställningsavtalet. På grundval av detta drog kommissionen, i punkt 99 i det angripna beslutet, slutsatsen att kravet på minimilön vid första påseendet uppfyllde det skydd som Rom I‑förordningen gav arbetstagarna och inte utgjorde ett åsidosättande av ”andra bestämmelser i unionsrätten”.
26
Genom att resonera på detta sätt redogjorde kommissionen inte för skälen till att den ansåg att den enda relevanta bestämmelsen, utöver artiklarna 107 och 108 FEUF, mot bakgrund av vilken den skulle pröva huruvida kravet på minimilön var förenligt med unionsrätten var artikel 8 i Rom I‑förordningen.
27
Tribunalen konstaterar att kommissionens slutsats i punkt 99 i det angripna beslutet, att kravet på minimilön inte stred mot ”andra bestämmelser i unionsrätten”, inte är motiverad. Utöver artikel 8 i Rom I‑förordningen har kommissionen nämligen inte nämnt någon annan unionsrättslig bestämmelse mot bakgrund av vilken den skulle ha undersökt detta krav. Kommissionen har således inte på ett klart och öppet sätt redogjort för skälen till att den ansåg att nämnda krav inte utgjorde ett åsidosättande av ”andra bestämmelser i unionsrätten”.
28
Denna bristande motivering illustreras dessutom av den omständigheten, som anges i punkterna 94 och 95 i det angripna beslutet, att kommissionen vid prövningen av kravet på minimilön beaktade ”sammanhanget”, det vill säga klagomålet från den italienska föreningen för lågprisbolag (Aicalf), vilket avsåg artikel 203 i lagdekret nr 34, vars lydelse liknade artikel 198 i nämnda lagdekret, det vill säga den rättsliga grunden för den aktuella åtgärden. Klagomålets innehåll har bifogats ansökan.
29
Enligt detta klagomål var den aktuella italienska lagstiftningen rättsstridig, eftersom den föreskrev att lufttrafikföretagen skulle bevilja sina arbetstagare med stationeringsort i Italien en lön som inte fick understiga den minimilön som föreskrivs i det för luftfartssektorn relevanta nationella kollektivavtalet som ingåtts av de mest representativa fackföreningarna och arbetsgivarna på nationell nivå. Aicalf hävdade att det nationella kollektivavtal som avsågs i dessa bestämmelser hade förhandlats fram av en branschorganisation som inte var representativ, eftersom dess medlemmar endast företrädde 11,3 procent av den totala italienska flygtrafiken. Enligt Aicalf utgjorde denna lagstiftning en indirekt diskriminerande inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF.
30
Klagomålet grundade sig bland annat på EU-domstolens praxis, särskilt dom av den 11 december 2007, International Transport Workers’ Federation och Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), dom av den 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), dom av den 3 april 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), och dom av den 18 september 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). Aicalf hävdade i detta avseende att domstolen redan hade prövat nationella bestämmelser som ålade utländska företag att iaktta de lönevillkor som fastställts i de nationella kollektivavtalen och slagit fast att de var oförenliga med unionsrätten.
31
Innan det angripna beslutet antogs hade kommissionen således uppmärksammats på artikel 203 i lagdekret nr 34, vars lydelse liknade det krav på minimilön som föreskrevs i den aktuella åtgärden, och på frågan om huruvida den aktuella åtgärden är förenlig med den inre marknaden, särskilt mot bakgrund av artikel 56 FEUF. Kommissionen hade dessutom tillgång till relevanta uppgifter i detta avseende.
32
Med hänsyn till detta sammanhang var kommissionen i än högre grad i en situation där den skulle ha prövat relevansen av artikel 56 FEUF i egenskap av ”bestämmelse i unionsrätten” mot bakgrund av vilken den eventuellt skulle pröva huruvida den aktuella åtgärden var förenlig med den inre marknaden.
33
Sökanden har således fog för att göra gällande att det angripna beslutet inte gör det möjligt för sökanden att förstå skälen till att kommissionen prövade huruvida kravet på minimilön var förenligt med unionsrätten enbart mot bakgrund av artikel 8 i Rom I‑förordningen, och inte mot bakgrund av bland annat principen om frihet att tillhandahålla tjänster i artikel 56 FEUF.
34
Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har förklarat varför den anser att den enda relevanta bestämmelsen, utöver artiklarna 107 och 108 FEUF, mot bakgrund av vilken den skulle pröva huruvida kravet på minimilön är förenligt med unionsrätten, var artikel 8 i Rom I‑förordningen, med uteslutande av ”andra bestämmelser i unionsrätten”, särskilt artikel 56 FEUF, som rör friheten att tillhandahålla tjänster. Under dessa omständigheter kan tribunalen inte kontrollera huruvida kravet på minimilön var förenligt med ”andra bestämmelser i unionsrätten” och således huruvida den aktuella åtgärden i sin helhet var förenlig med den inre marknaden.
35
Denna slutsats påverkas inte av den omständigheten, som anges i punkt 94 i det angripna beslutet, att det vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet inte hade inletts något fördragsbrottsförfarande enligt artikel 258 FEUF mot Republiken Italien på grund av den lagstiftning som klagomålet avsåg. Det följer nämligen av systematiken i artikel 258 FEUF att kommissionen inte är skyldig att inleda ett sådant förfarande. Kommissionen har i detta avseende ett utrymme för skönsmässig bedömning (dom av den 14 oktober 2010, Deutsche Telekom/kommissionen, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, punkt 47). Den omständigheten att kommissionen inte har inlett något fördragsbrottsförfarande innebär således inte att den aktuella italienska lagstiftningen är förenlig med unionsrätten. Denna precisering påverkar således inte det förhållandet att motiveringen i det angripna beslutet är otillräcklig.
36
Vad gäller påståendet i punkt 99 i det angripna beslutet att ”[d]et ankommer på de behöriga italienska myndigheterna och, i förekommande fall, de italienska domstolarna att se till att [kravet på minimilön] genomförs och verkställs på ett sätt som är förenligt med unionsrätten”, erinrar tribunalen om att bedömningen av huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden omfattas av kommissionens exklusiva befogenhet, under unionsdomstolens kontroll (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 79). Den omständigheten att de italienska myndigheterna eller domstolarna kan säkerställa att detta krav genomförs och verkställs i enlighet med unionsrätten befriar således inte kommissionen från dess skyldighet att bedöma huruvida ett stöd är förenligt med den inre marknaden, inbegripet, i förekommande fall, mot bakgrund av andra bestämmelser i unionsrätten än artiklarna 107 och 108 FEUF. Påståendet i punkt 99 i det angripna beslutet saknar således även betydelse för frågan huruvida motiveringen i det angripna beslutet är otillräcklig.
37
Det framgår slutligen av fast rättspraxis att skälen inte kan förklaras för första gången i efterhand inför domstolen, utom i yttersta undantagsfall (se dom av den 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, punkt 109 och där angiven rättspraxis). Kommissionens förklaringar i svaromålet och vid förhandlingen, enligt vilka den aktuella åtgärden inte strider mot principen om frihet att tillhandahålla tjänster och att det inte var nödvändigt att pröva ”andra bestämmelser i unionsrätten”, kan således inte komplettera motiveringen i det angripna beslutet under rättegången.
38
Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras, eftersom kommissionen har åsidosatt sin motiveringsskyldighet enligt artikel 296 FEUF.
[utelämnas]
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tionde avdelningen)
följande:
1)
Kommissionens beslut C(2020) 9625 final av den 22 december 2020 om statligt stöd SA.59029 (2020/N) – Italien – covid-19: System för ersättning till lufttrafikföretag som innehar en licens utfärdad av de italienska myndigheterna, ogiltigförklaras.
2)
Kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Ryanair DAC.
3)
Neos SpA, Blue panorama airlines SpA och Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee ska bära sina rättegångskostnader.
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 maj 2023.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
1
)	Nedan återges endast de punkter i denna dom som tribunalen anser bör publiceras.