62015CJ0467
WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 25 października 2017 r. (
*1
)
[Tekst sprostowany postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r.]
Odwołanie – Pomoc państwa – Pomoc przyznana przez Republikę Włoską producentom mleka – System pomocy związany ze zwrotem opłaty wyrównawczej od mleka – Decyzja warunkowa – Decyzja podjęta przez Radę Unii Europejskiej na podstawie art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE – Rozporządzenie (WE) nr 659/1999 – Artykuł 1 lit. b) i c) – Pomoc istniejąca – Nowa pomoc – Pojęcia – Zmiana pomocy istniejącej z naruszeniem warunku zapewniającego zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym
W sprawie C‑467/15 P
mającej za przedmiot odwołanie w trybie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 3 września 2015 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez V. Di Bucciego oraz P. Němečkovą, działających w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania jest:
Republika Włoska, reprezentowana przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez S. Fiorentina oraz P. Grassa, avvocati dello Stato,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, C. Vajda (sprawozdawca), E. Juhász, K. Jürimäe i C. Lycourgos, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Wathelet,
sekretarz: V. Giacobbo-Peyronnel, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 10 listopada 2016 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 18 stycznia 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1
W swoim odwołaniu Komisja Europejska wnosi o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja (T‑527/13, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”, EU:T:2015:429), w którym Sąd z jednej strony stwierdził nieważność części decyzji Komisji 2013/665/UE z dnia 17 lipca 2013 r. w sprawie pomocy państwa SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] – przyznanej przez Włochy (odroczenie uiszczenia opłaty wyrównawczej od mleka we Włoszech) (Dz.U. 2013, L 309, s. 40, zwanej dalej „sporną decyzją”), a z drugiej strony oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Ramy prawne
Rozporządzenie (WE) nr 659/1999
2
Artykuł 1 lit. b) ppkt (ii) rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [108 TFUE] (Dz.U. 1999, L 83, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 1, s. 339) określa „istniejąc[ą] pomoc” jako „pomoc dozwoloną, czyli takie programy pomocowe i pomoc indywidualną, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę”.
3
Zgodnie z art. 1 lit. c) tego rozporządzenia „nowa pomoc” oznacza „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”.
Rozporządzenie (WE) nr 794/2004
4
Artykuł 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 794/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 (Dz.U. 2004, L 140, s. 1 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 8, t. 4, s. 3), stanowi:
„Dla celów art. 1 lit. c) rozporządzenia [nr 659/1999] zmiana pomocy istniejącej oznacza jakąkolwiek zmianę inną niż modyfikacje o czysto administracyjnym lub formalnym charakterze, która nie może wpłynąć na ocenę zgodności danego środka pomocowego ze wspólnym rynkiem. Jednak wzrost pierwotnego budżetu istniejącego programu pomocowego do 20% nie jest uznawany za zmianę pomocy istniejącej”.
Okoliczności powstania sporu i sporna decyzja
5
W pkt 1–8 zaskarżonego wyroku Sąd przedstawił pokrótce okoliczności powstania sporu w następujący sposób:
„1
W celu umożliwienia włoskim producentom mleka uiszczenia dodatkowej opłaty wyrównawczej w wysokości 1386475000 EUR należnej Unii z powodu przekroczenia kwoty mlecznej przyznanej Republice Włoskiej za lata od 1995/1996 do 2001/2002, państwo to wystąpiło do Rady Unii Europejskiej z wnioskiem o zezwolenie na ustanowienie systemu pomocy państwa na podstawie art. 88 ust. 2 akapit trzeci WE.
2
Decyzją 2003/530/WE z dnia 16 [lipca] 2003 r. w sprawie zgodności ze wspólnym rynkiem pomocy, jaką Republika Włoska zamierza przyznać na rzecz swoich producentów mleka (Dz.U. [2003] L 184, s. 15, zwaną dalej »decyzją Rady«), Rada zezwoliła temu państwu członkowskiemu na »zastąpienie tych producentów w celu uiszczenia na rzecz [Unii] kwoty od nich należnej względem [Unii] tytułem dodatkowej opłaty wyrównawczej dotyczącej mleka i produktów mlecznych za okresy od 1995/1996 do 2001/2002 r.« [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej] (art. 1 decyzji Rady). Zezwoliła ona również na »[umożliwienie zainteresowanym] spłaty ich długu [względem Republiki Włoskiej] poprzez prolongatę spłaty bez odsetek, rozłożoną na wiele lat« (art. 1 decyzji Rady).
3
Ta deklaracja zgodności została obwarowana dwiema kategoriami warunków. Po pierwsze, Rada nałożyła na władze włoskie obowiązek z jednej strony zgłoszenia kwoty odpowiadającej dodatkowej opłacie wyrównawczej należnej od producentów mleka do Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EFOGR), a z drugiej strony odliczenia wartości ich długu względem Unii oraz odsetek z nim związanych od wydatków finansowanych przez EFOGR (art. 2 decyzji Rady). Po drugie, Rada zażądała, aby producenci mleka zwrócili swój dług względem Republiki Włoskiej w całości z jednej strony w formie stałych rocznych rat, a z drugiej strony w okresie nieprzekraczającym 14 lat, licząc od dnia 1 stycznia 2004 r. (art. 1 decyzji Rady).
4
W tym kontekście władze włoskie przyjęły decreto‑legge n. 49, riforma della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti lattiero‑caseari (dekret ustawodawczy nr 49 w sprawie zmiany przepisów dotyczących stosowania dodatkowej opłaty wyrównawczej w sektorze mleka i produktów mlecznych z dnia 28 marca 2003 r.) (GURI nr 75 z dnia 31 marca 2003 r., s. 4) oraz decreto ministeriale del 30 luglio 2003, disposizioni per il versamento del prelievo supplementare, dovuto e non versato per i periodi dal 1995/1996 al 2001/2002 di cui all’art. 10, comma 34, della legge n. 119/2003 (dekret ministra z dnia 30 lipca 2003 r. w sprawie przepisów dotyczących przekazania dodatkowej opłaty wyrównawczej należnej i nieprzekazanej za okresy od 1995/1996 do 2001/2002, o której mowa w art. 10 akapit 34 ustawy nr 119/2003) (GURI nr 183 z dnia 8 sierpnia 2003 r., s. 33). Połączone przepisy tych dwóch aktów przewidywały zasadniczo, że kwota dodatkowej opłaty wyrównawczej, z tytułu której zobowiązanie przejęła Republika Włoska, ma być zwrócona w całości przez producentów mleka, bez naliczania odsetek, w formie rocznych transzy płatnych w takiej samej wysokości, przy czym łączna kwota miała być rozłożona na raty w okresie nieprzekraczającym 14 lat (zwanym dalej »systemem rozłożenia opłat [płatności] na raty«).
5
Po kilkukrotnej zmianie tych przepisów […] władze włoskie przyjęły w dniu 26 lutego 2011 r. legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (ustawę nr 10 przekształcającą, ze zmianami, ustawę z mocą dekretu nr 225 z dnia 29 grudnia 2010 r. dotyczącego odroczenia terminów przewidzianych w przepisach prawa i działań o charakterze pilnym w sprawach fiskalnych oraz wsparcia na rzecz przedsiębiorstw i rodzin) (GURI nr 47 z dnia 26 lutego 2011 r., suplement zwyczajny nr 53), która weszła w życie dnia następnego. Mocą tego aktu wprowadzono w szczególności w art. 1 ust. 12 duodecies decreto‑legge nr 225, który przewidywał, że »w celu sprostania poważnemu kryzysowi, jaki dotknął sektor mleczarski, terminy płatności kwot, które stawały się wymagalne z dniem 31 grudnia 2010 r. i o których mowa w przewidzianych w dekrecie z mocą ustawy nr 49 planach rozłożenia płatności na raty, zostały odroczone do dnia 30 czerwca 2011 r.« oraz dalsze przepisy (zwane dalej »odroczeniem płatności«).
6
Władze włoskie poinformowały Komisję, że »dotacja‑ekwiwalent« tego środka została zapisana do puli na pomoc de minimis dla Włoch, przewidzianą dla tego państwa w załączniku do rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1535/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie zastosowania art. [107] i [108 TFUE] w odniesieniu do pomocy de minimis w sektorze produkcji rolnej (Dz.U. [2007], L 337, s. 35) […].
7
Decyzją C(2011) 10055 wersja ostateczna z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie pomocy państwa SA.33726 (11/C) [ex SA.33726 (11/NN)] – Odroczenie płatności opłat wyrównawczych w sektorze mleka we Włoszech, której streszczenie zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej w dniu 10 lutego 2012 r. (Dz.U. [2012], C 37, s. 30), Komisja wszczęła [postępowanie] przewidzian[e] w art. 108 ust. 2 TFUE. Po pierwsze, zasadniczo wskazała ona na swe wątpliwości odnośnie do kwalifikacji odroczenia płatności w świetle art. 107 TFUE, jak również odnośnie do zgodności tego środka [z rynkiem wewnętrznym]. Po drugie, stwierdziła ona, że owo odroczenie płatności spowodowało naruszenie jednej z przesłanek przewidzianych w decyzji Rady, że to naruszenie przekształciło całość ustanowionego przez władze włoskie systemu płatności rozłożonych w czasie [systemu rozłożenia płatności na raty] w nową pomoc, w zakresie, w jakim dotyczyło ono producentów mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności, oraz że zgodność tej nowej pomocy z rynkiem wewnętrznym również nie została wykazana.
8
Mocą [spornej decyzji] Komisja uznała, w następstwie wymiany informacji z władzami włoskimi w toku postępowania administracyjnego, że każdy z tych dwóch analizowanych środków, czyli odroczenie uiszczenia opłaty z jednej strony oraz system rozłożenia opłat [płatności] na raty z drugiej strony, stanowił nową pomoc niezgodną z prawem, która jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym (art. 1 [spornej] decyzji). W konsekwencji nakazała ona Republice Włoskiej odzyskanie w sposób natychmiastowy i skuteczny kwot przyznanych producentom mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności, wraz z naliczeniem należnych odsetek (art. 2 i 3 [spornej] decyzji)”.
Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
6
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 30 września 2013 r. Republika Włoska wniosła skargę, żądając, tytułem głównym, stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji. Tytułem żądania ewentualnego wniosła ona o stwierdzenie nieważności tej decyzji w zakresie, w jakim w decyzji tej Komisja nakazuje Republice Włoskiej zwrot przyznanej indywidualnej pomocy na podstawie systemu pomocy uprzednio zatwierdzonego decyzją Rady na rzecz włoskich producentów mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności.
7
Na poparcie skargi Republika Włoska podniosła dwa zarzuty, z których pierwszy dotyczył naruszenia art. 3 ust. 7 rozporządzenia nr 1535/2007, a drugi – naruszenia art. 3 ust. 2 tego rozporządzenia, art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 oraz braku uzasadnienia.
8
Sąd uznał drugi zarzut Republiki Włoskiej za zasadny i stwierdził nieważność art. 1 ust. 2 spornej decyzji, jak również art. 2–4 tej decyzji w zakresie, w jakim dotyczyły one z jednej strony systemu pomocy, o którym mowa w art. 1 ust. 2 spornej decyzji, a z drugiej strony indywidualnych pomocy przyznanych we wspomnianym przepisie, oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Żądania stron w postępowaniu odwoławczym
9
Komisja wnosi do Trybunału o:
–
uchylenie zaskarżonego wyroku;
–
oddalenie skargi wniesionej w pierwszej instancji oraz
–
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania w obu instancjach.
10
Republika Włoska wnosi do Trybunału o:
–
oddalenie odwołania oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
W przedmiocie odwołania
11
Na poparcie odwołania Komisja podnosi trzy zarzuty. Zarzut pierwszy opiera się na naruszeniu zakazu podnoszenia przez Sąd z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem materialnym spornej decyzji. Zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 108 TFUE i art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do pojęć „nowej pomocy” i „pomocy istniejącej”. Wreszcie, w ramach zarzutu trzeciego Komisja podnosi naruszenie art. 108 TFUE i art. 4, 6, 7, 14 i 16 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do procedur mających zastosowanie do nowej pomocy i do pomocy wdrożonej z nadużyciem prawa.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego zakazu podnoszenia z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem spornej decyzji co do istoty
Argumentacja stron
12
W swym zarzucie pierwszym Komisja podnosi, że Sąd orzekł ultra petita i naruszył zasadę dyspozycyjności, art. 21 Protokołu w sprawie statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a także art. 44 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, gdy podniósł z urzędu zarzut dotyczący zgodności z prawem decyzji co do istoty. Uważa ona bowiem, że Sąd, określając w pkt 39–44 zaskarżonego wyroku zakres drugiego podniesionego przed nim zarzutu, dokonał zmiany jego kwalifikacji. Zbadał on zatem z urzędu kwestię, czy system rozłożenia płatności na raty powinien zostać zakwalifikowany jako pomoc istniejąca, a nie jako nowa pomoc ze względu na rzekomo nieistotny charakter zmiany wprowadzonej do niego przez władze włoskie, co skłoniło Sąd do stwierdzenia częściowej nieważności spornej decyzji. W piśmie wszczynającym postępowanie kwestia ta została zaś poruszona przez to państwo członkowskie jedynie w odniesieniu do zarzucanego Komisji naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004.
13
Republika Włoska utrzymuje, że zarzut ten należy oddalić jako bezzasadny.
Ocena Trybunału
14
Z przepisów regulujących procedurę przed sądami Unii, w szczególności z art. 21 statutu Trybunału Unii Europejskiej, znajdującego zastosowanie wobec Sądu na podstawie art. 53 akapit pierwszy tego statutu, i z art. 44 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, w brzmieniu mającym zastosowanie w dniu wniesienia pisma wszczynającego postępowanie, wynika, że co do zasady strony określają spór i ustalają jego zakres oraz że sąd Unii nie może orzekać ultra petita (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r., Komisja/Irlandia i in., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, pkt 27).
15
O ile niektóre zarzuty, takie jak brak uzasadnienia bądź niedostateczne uzasadnienie danej decyzji, wchodzące w zakres istotnych wymogów proceduralnych, mogą lub powinny zostać podniesione z urzędu, o tyle zarzut w przedmiocie zgodności z prawem materialnym rzeczonej decyzji, dotyczący naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem w rozumieniu art. 263 TFUE, może być natomiast rozpatrywany przez sąd Unii tylko wtedy, gdy został podniesiony przez skarżącego (wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r., Komisja/Irlandia i in., C‑272/12 P, EU:C:2013:812, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
16
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że z samego brzmienia podniesionego przez Republikę Włoską przed Sądem zarzutu drugiego wynika, iż dotyczy on naruszenia art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, który określa pojęcie „nowej pomocy”. Ponadto zastrzeżenie dotyczące naruszenia tego przepisu sformułowano w sposób odmienny niż zastrzeżenie dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004 i niewystarczającego uzasadnienia.
17
Co więcej, w pkt 54–56 pisma wszczynającego postępowanie Republika Włoska twierdziła, że zniesienie pomocy wynikające z odroczenia płatności odpowiada konsekwencji przewidzianej w traktacie FUE w wypadku stwierdzenia niezgodności z prawem tej pomocy, a zatem nie powinno także skutkować zniesieniem pomocy wcześniej przyznanej zgodnie z prawem na podstawie systemu rozłożenia płatności na raty. W pkt 56 skargi twierdzi ona w tym względzie, że „brak jest dowodów, które potwierdzałyby, iż podmioty, na rzecz których pomoc istniejąca jest świadczona i które skorzystały ze spornego środka, są zobowiązane do zwrotu nie tylko kwoty w wysokości odpowiadającej zaskarżonemu środkowi, ale również kwoty otrzymanej tytułem pomocy istniejącej (a zatem na podstawie decyzji zatwierdzającej odsetek nieuregulowanych w ramach pierwszego programu rozłożenia płatności na raty)”.
18
Ponadto w pkt 57 owej skargi Republika Włoska uznała, iż „[n]ie można również uważać, że rozszerzenie decyzji o zwrocie także na pomoc istniejącą może w sposób uprawniony wynikać z dokonania istotnej zmiany tej pomocy, choćby polegała ona na uznaniu dwóch środków za jedną nową pomoc, która nie została notyfikowana Komisji, a zatem jest bezprawna”. Taki wniosek stanowiłby zdaniem Komisji „wyraźny skutek wypaczenia pojęcia »zmiany pomocy istniejącej«, mającego znaczenie dla zastosowania art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999”, jak wynika to z pkt 58 zdanie pierwsze wspomnianej skargi.
19
Tym samym, wbrew twierdzeniom Komisji, Republika Włoska utrzymywała w skardze w pierwszej instancji, że Komisja naruszyła art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, dokonując w spornej decyzji kwalifikacji rozłożenia płatności na raty jako nowej przyznanej bezprawnie pomocy oraz niesłusznie nakazując temu państwu członkowskiemu odzyskanie tej pomocy.
20
Ponadto, jak podniósł rzecznik generalny w pkt 38 opinii, z pkt 22 i 32–36 przedstawionej przez Komisję przed Sądem odpowiedzi na skargę wynika, że Komisja zrozumiała zarzut Republiki Włoskiej, który podsumowała i odparła w tej odpowiedzi na skargę.
21
Z powyższego wynika, że Sąd, wbrew twierdzeniom Komisji, nie podniósł z urzędu zarzutu dotyczącego zgodności z prawem spornej decyzji co do istoty, orzekając w przedmiocie drugiego zarzutu przedstawionej przed nim skargi.
22
W świetle powyższych uwag zarzut pierwszy należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 108 TFUE i naruszenia art. 1 rozporządzenia nr 659/1999 w odniesieniu do pojęć „nowej pomocy” i „pomocy istniejącej”
23
Zarzut drugi składa się zasadniczo z dwóch części. Część pierwsza tego zarzutu dotyczy okoliczności, że Sąd błędnie zakwalifikował pomoc świadczoną z naruszeniem warunków zatwierdzenia jako pomoc istniejącą, a nie jako nową pomoc. W części drugiej wspomnianego zarzutu Komisja utrzymuje, że Sąd, orzekając w ten sposób, nie uwzględnił równowagi instytucjonalnej między Radą a Komisją.
24
Należy najpierw zbadać część pierwszą wspomnianego zarzutu.
Argumentacja stron
25
W części pierwszej zarzutu drugiego Komisja utrzymuje, że Sąd naruszył prawo, dokonując wykładni pojęcia „nowej pomocy” i „pomocy istniejącej”. Kwestionuje ona zasadniczo zawartą w pkt 74–91 zaskarżonego wyroku ocenę Sądu, zgodnie z którą system rozłożenia płatności na raty stanowiący istniejący system pomocy, na który zostało wydane warunkowe zezwolenie ze strony Komisji i który został później zmieniony z naruszeniem warunków zatwierdzenia tego programu, należy traktować jako istniejący system pomocy, a nie jako nowy system pomocy, ze względu na to, że Komisja nie wykazała, iż zmiana ta ma wpływ na samą istotę środka istniejącego wcześniej.
26
Republika Włoska twierdzi, że Sąd słusznie zażądał od Komisji, w celu zmiany kwalifikacji pomocy istniejącej na nową pomoc, aby przedstawiła ona dowód, iż naruszenie warunków zatwierdzenia istniejącego systemu pomocy stanowi istotną zmianę wspomnianego systemu, co zdaniem tego państwa członkowskiego powinno zostać zbadane w świetle art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004. Z orzecznictwa wynika bowiem, że jedynie w przypadku, gdy zmiana wprowadzona do pomocy istniejącej nie mogła być w sposób wyraźny oddzielona od początkowego systemu pomocy i gdy zmiana ta dotyczy ponadto samej istoty tego początkowego systemu, system ten zostaje przekształcony w nowy system pomocy (wyrok Trybunału z dnia 9 października 1984 r., Heineken Brouwerijen, 91/83 i 127/83, EU:C:1984:307, pkt 21, 22; a także wyrok Sądu z dnia 30 kwietnia 2002 r., Government of Gibraltar/Komisja, T‑195/01 i T‑207/01, EU:T:2002:111). Ponadto z orzecznictwa Trybunału wynika, że przywołane kryteria wynikające z orzecznictwa znajdują także zastosowanie, jeżeli zmiana stanowi naruszenie warunków zatwierdzenia istniejącego systemu pomocy (wyrok z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja, od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387, pkt 91, 94, 95).
27
W tym względzie Republika Włoska twierdzi, że gdyby pomoc istniejąca mogła w następstwie zmian zostać przekwalifikowana w nową pomoc, podczas gdy zmiany te nie miałyby wpływu na samą istotę pomocy istniejącej, prowadziłoby to do przekształcenia charakteru postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, które miałoby zatem cechy kary.
28
Republika Włoska dodaje, że w każdym wypadku Komisja jest uprawniona do posłużenia się innymi środkami proceduralnymi w ramach kontroli pomocy państwa.
29
Jeżeli zmiana wprowadzona do pomocy istniejącej stanowi zatem sama w sobie nową pomoc, a więc pomoc bezprawną, Komisja może przyjąć decyzję zakazującą wykonania środka wprowadzającego tę nową pomoc lub, w wypadku gdyby środek ten był już wprowadzony w życie, nakazać zwrot nowej pomocy, przywracając tym samym warunki zatwierdzenia pomocy istniejącej. To rozwiązanie jest rozwiązaniem przyjętym w zaskarżonym wyroku.
Ocena Trybunału
30
W części pierwszej niniejszego zarzutu Komisja kwestionuje wykładnię pojęć „nowej pomocy” i „pomocy istniejącej” w rozumieniu art. 1 lit. b) i c) rozporządzenia nr 659/1999, na której opiera się rozumowanie Sądu zawarte w pkt 74–91 zaskarżonego wyroku.
31
Tytułem wstępu należy zauważyć, że Sąd wskazał w pkt 69–76 tego wyroku, wśród różnych środków proceduralnych, do których Komisja mogła się odwołać, w sytuacji gdy państwo członkowskie nie zastosowało się do decyzji stwierdzającej zgodność pomocy lub systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym z zastrzeżeniem pewnych warunków, środek w zakresie procedury dotyczącej pomocy przyznanej bezprawnie ustanowiony w rozdziale III rozporządzenia nr 659/1999.
32
Sąd wskazał w tym względzie w pkt 69 i 70 rzeczonego wyroku, że „skoro naruszenie zarzucane Republice Włoskiej polegało na przyznaniu środka, który mógł zostać zakwalifikowany jako nowa pomoc, to Komisja miała prawo odwołać się do [tej procedury] w celu zbadania tego środka, tak jak w niniejszej sprawie zdecydowała uczynić”, ale „w tych ramach miała ona obowiązek przestrzegania warunków materialnych, pozwalających na zakwalifikowanie nie tylko odroczenia płatności [rozpatrywanego odrębnie], lecz także całego wcześniej istniejącego systemu rozłożenia na raty opłat jako pomocy lub programu nowej i bezprawnej pomocy”.
33
Sąd stwierdził w pkt 76 tegoż wyroku, że „możliwość zakwalifikowania przez Komisję jako nowej – i ewentualnie bezprawnej – pomocy nie tylko zmiany istniejącej pomocy, lecz również całości istniejącej pomocy, której dotyczy zmiana, jest w przypadku kwestii materialnych uzależniona od spełnienia warunku, że instytucja ta wykaże, iż rzeczona zmiana ma wpływ na samą istotę środka istniejącego wcześniej”. Sąd dodał, że „w wypadku gdy dane państwo członkowskie w toku postępowania administracyjnego utrzymuje albo że zmiana ta w sposób jasny daje się oddzielić od istniejącego wcześniej środka, albo że ma ona wyłącznie charakter formalny lub administracyjny i nie jest w stanie wpłynąć na ocenę zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, Komisja musi podać powody, dla których [argumenty tego państwa członkowskiego] nie wydają się jej uzasadnione”.
34
W pkt 78–80 zaskarżonego wyroku Sąd orzekł, że Komisja nie wykazała w spornej decyzji, iż odroczenie płatności zmieniało treść samego systemu rozłożenia płatności na raty, którą to kwestię uznała ona za nieistotną.
35
Sąd orzekł zatem w pkt 81 i 82 tego wyroku, że Komisja nie tylko „niewłaściwie oceniła pojęcie »nowej pomocy« poprzez przekwalifikowanie programu pomocy istniejącej w nową pomoc bezprawną, nie przestrzegając warunków materialnych wskazanych w tej kwestii w rozporządzeniu nr 659/1999”, lecz także niesłusznie zarządziła odzyskanie pomocy przyznanej na podstawie istniejącego systemu pomocy. Uczyniwszy to, oddalił on w pkt 83–91 rzeczonego wyroku przywołane przez Komisję argumenty mające na celu wykazanie, iż nieprzestrzeganie przez władze włoskie jednego z warunków zawartych w dostarczonym przez Radę stwierdzeniu zgodności spowodowało zasadniczo przekwalifikowanie istniejącego systemu pomocy w nową i bezprawną pomoc.
36
Należy zatem zbadać, czy jak twierdzi Komisja, rozumowanie Sądu narusza prawo.
37
Na podstawie decyzji Rady Republika Włoska uzyskała w roku 2003, jak wynika z art. 1 tej decyzji, zezwolenie na zastąpienie producentów mleka w zakresie zapłaty na rzecz Unii kwoty należnej od nich tytułem opłaty wyrównawczej od mleka i produktów mlecznych za okresy od 1995/1996 do 2001/2002 i na umożliwienie wspomnianym producentom spłaty ich długu względem Republiki Włoskiej poprzez odroczenie płatności bez odsetek, rozłożone na wiele lat. System pomocy zatwierdzony wspomnianą decyzją polegał zatem zasadniczo na przyznaniu włoskim producentom mleka nieoprocentowanych pożyczek, których zwrot był rozłożony na wiele lat.
38
Z art. 1 tej decyzji Rady wynika, że Rada uznała „w drodze wyjątku” system rozłożenia płatności na raty za zgodny z rynkiem wewnętrznym i uzależniła tę zgodność od spełnienia warunku, że po pierwsze, „spłata będzie w pełni zrealizowana w równych rocznych ratach”, i po drugie, „okres spłaty nie będzie dłuższy niż 14 lat, począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r.”.
39
W motywie 8 tej decyzji, dotyczącym jednego z powodów, na których oparto rzeczoną decyzję, wyjaśniono, że Rada uznała, iż „[w] celu uniknięcia nałożenia znacznych ciężarów finansowych na poszczególnych zainteresowanych włoskich producentów, co prawdopodobnie zostałoby spowodowane natychmiastowym odzyskaniem całości należnych [Wspólnocie tytułem dodatkowej opłaty wyrównawczej dotyczącej mleka i produktów mlecznych z powodu przekroczenia przez tych producentów ilości referencyjnych za okresy od 1995/1996 do 2001/2002] kwot, a tym samym złagodzenia istniejących napięć społecznych”, „wyjątkowe okoliczności uzasadnia[ły] uznanie pomocy, którą Republika Włoska zamierza[ła] przyznać tym producentom mleka w formie zaliczki i odroczenia płatności, za zgodną [z] rynkiem [wewnętrznym] w drodze odstępstwa od art. [107 TFUE], jeżeli zostaną spełnione warunki określone w niniejszej decyzji”.
40
Z treści art. 1 decyzji Rady w związku z jej motywem 8 wynika zatem, że Rada wyraźnie uzależniła przyznanie tej nadzwyczajnej pomocy od spełnienia przez producentów mleka dwóch warunków, a mianowicie z jednej strony obowiązku zwrotu przez owych producentów w stałych rocznych ratach całej przyznanej pomocy, a z drugiej strony, że okres spłaty będzie ograniczony programem rozłożenia płatności na raty, który to program rozpoczyna się w dniu 1 stycznia 2004 r. i nie powinien przekraczać 14 lat.
41
Z rzeczonej decyzji wynika zatem, że zdaniem Rady zgodność wspomnianego systemu z rynkiem wewnętrznym i ostatecznie zatwierdzenie tego systemu zależą od spełnienia warunków wynikających z art. 1 tejże decyzji.
42
Niemniej jednak w legge n. 10, Conversione in legge, con modificazioni, del decreto–legge 29 dicembre 2010, n. 225, recante proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie (ustawie nr 10 przekształcającej, ze zmianami, ustawę z mocą dekretu nr 225 z dnia 29 grudnia 2010 r. dotyczącą odroczenia terminów przewidzianych w przepisach prawa i działań o charakterze pilnym w sprawach fiskalnych oraz wsparcia na rzecz przedsiębiorstw i rodzin) z dnia 26 lutego 2011 r. (GURI nr 47 z dnia 26 lutego 2011 r., dodatek zwyczajny nr 53), która weszła w życie w dniu 27 lutego 2011 r., Republika Włoska odroczyła do dnia 30 czerwca 2011 r. płatność rocznej raty, która stała się wymagalna na dzień 31 grudnia 2010 r.
43
Powyższe odroczenie płatności pomija określony w art. 1 decyzji Rady warunek, zgodnie z którym przyznane przez Republikę Włoską nieoprocentowane pożyczki są zwracane w formie stałych rocznych rat, a którego spełnienie zostało uznane przez Radę za zapewniające zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym.
44
W konsekwencji należy stwierdzić, że zmiana przepisów wskazana w pkt 42 niniejszego wyroku skutkowała przekształceniem systemu pomocy zatwierdzonego decyzją Rady w nową i bezprawną pomoc.
45
Powyższe stwierdzenie wynika z analizy brzmienia, kontekstu i celu art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999.
46
„Nowa pomoc” oznacza zatem, na podstawie art. 1 lit. c), „każdą pomoc, czyli programy pomocowe i pomoc indywidualną, która nie jest pomocą istniejącą, włącznie ze zmianami istniejącej pomocy”. Przepis ten, ze względu na jego szerokie sformułowanie, może obejmować nie tylko samą zmianę, ale także pomoc, której zmiana ta dotyczy.
47
Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 1 lit. b) ppkt (ii) wspomnianego rozporządzenia przez „pomoc istniejącą” należy rozumieć w szczególności każdą „pomoc dozwoloną, czyli takie programy pomocowe i pomoc indywidualną, które zostały dozwolone przez Komisję lub przez Radę”. W związku z tym pomoc będąca przedmiotem decyzji zatwierdzającej, która to pomoc w następstwie zmiany naruszającej warunek przewidziany w tej decyzji w celu zapewnienia zgodności tej pomocy z rynkiem wewnętrznym nie jest już objęta zatwierdzającą ją decyzją, może stanowić nową pomoc.
48
Odroczenie płatności nie oznacza zaś zmiany o charakterze wyłącznie formalnym lub administracyjnym i nie może zostać zakwalifikowane jako wzrost pierwotnego budżetu systemu pomocy w rozumieniu art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 794/2004. Środek ten został bowiem podjęty z naruszeniem warunku zatwierdzenia regulującego zwrot pomocy zatwierdzonej przez Radę w drodze wyjątku na podstawie art. 108 ust. 2 akapit trzeci TFUE, który to warunek został uznany przez Radę za zapewniający zgodność danego systemu pomocy z rynkiem wewnętrznym. I tak, wbrew twierdzeniom Republiki Włoskiej, Komisja słusznie stwierdziła istnienie nowej pomocy, opierając się jedynie na naruszeniu wspomnianego warunku.
49
Należy dodać, że wystarczająco szeroką wykładnią pojęcia „nowej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, pozwalającą objąć nie tylko zmianę wprowadzoną przez zainteresowane państwo członkowskie do istniejącego systemu pomocy z naruszeniem warunków zatwierdzenia tego systemu, ale także cały system pomocy ze zmianami, jest ta, która pozwala zapewnić skuteczność systemu kontroli pomocy państwa w Unii poprzez wspomaganie przestrzegania przez dane państwo członkowskie warunków zatwierdzenia systemu pomocy. Zatem w wypadku zmiany przez dane państwo członkowskie istniejącego systemu pomocy z naruszeniem warunku zatwierdzenia tego systemu owo państwo członkowskie nie będzie miało żadnej gwarancji, że wspomniana zmiana nie wpłynie na zatwierdzony system pomocy i że korzyści przyznane na podstawie tego systemu pozostaną zatem nabyte.
50
Orzecznictwo Trybunału, na które powołuje się Republika Włoska w uzasadnieniu swej argumentacji wskazanej w pkt 26 niniejszego wyroku, nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.
51
Z jednej strony z pkt 21 wyroku z dnia 9 października 1984 r., Heineken Brouwerijen (91/83 i 127/83, EU:C:1984:307), wynika, że jeśli w odniesieniu do zgłoszonego początkowo projektu zostały w międzyczasie wprowadzone zmiany, o których Komisja nie została poinformowana, to zakaz wdrażania wymieniony w art. 108 ust. 3 TFUE ma zastosowanie do tak zmienionego projektu w całości. Byłoby inaczej, gdyby zmiana ta stanowiła w istocie odrębny środek pomocowy, który powinien stanowić przedmiot odrębnej oceny i który nie mógłby zatem wpływać na ocenę Komisji dotyczącą początkowego projektu pomocy, w którym to wypadku zakaz ten ma zastosowanie tylko do środka ustanowionego w efekcie wprowadzenia wspomnianej zmiany. Tymczasem w świetle ustalenia dokonanego w pkt 43 niniejszego wyroku ten ostatni przypadek nie dotyczy rozpatrywanej zmiany w zakresie, w jakim zmiana ta ma wpływ na warunek, jakim obwarowane było stwierdzenie zgodności początkowego projektu pomocy.
52
Z drugiej strony w pkt 89–95 wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r., HGA i in./Komisja (od C‑630/11 P do C‑633/11 P, EU:C:2013:387), Trybunał rozpatrzył kwestię, czy zmiana wprowadzona do początkowego systemu pomocy z naruszeniem warunków zatwierdzenia wspomnianego systemu pomocy stanowiła zmianę pomocy istniejącej w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, co skutkowało nową pomocą przyznaną bezprawnie. Nie zbadał on natomiast wpływu tej zmiany na początkowy system pomocy.
53
W pkt 76 zaskarżonego wyroku Sąd zażądał zaś od Komisji, aby wykazała ona, że zmiana wprowadzona do pomocy istniejącej ma wpływ na samą istotę środka istniejącego wcześniej w celu zakwalifikowania jako nowej – i ewentualnie bezprawnie przyznanej – pomocy nie tylko wspomnianej zmiany, lecz również całości istniejącej pomocy, której dotyczy ta zmiana.
54
Postępując w ten sposób, Sąd niewłaściwie zinterpretował pojęcie „nowej pomocy” w rozumieniu art. 1 lit. c) rozporządzenia nr 659/1999, a zatem naruszył prawo. Jak bowiem wynika z pkt 46–52 niniejszego wyroku i jak podniósł zasadniczo rzecznik generalny w pkt 76 opinii, pomoc istniejąca, która została zmieniona z naruszeniem warunków zgodności nałożonych przez Komisję lub Radę, nie może być już uważana za zatwierdzoną i traci z tego względu w całości cechę pomocy istniejącej.
55
W konsekwencji Sąd, orzekając w pkt 81 i 82 zaskarżonego wyroku, po zbadaniu w pkt 77–80 tego wyroku uzasadnienia spornej decyzji, że „Komisja […] przede wszystkim niewłaściwie oceniła pojęcie »nowej pomocy« poprzez przekwalifikowanie programu pomocy istniejącej [istniejącego systemu pomocy] w nową pomoc bezprawną, nie przestrzegając warunków materialnych wskazanych w tej kwestii w rozporządzeniu nr 659/1999 oraz w orzecznictwie”, ale „również niesłusznie zarządziła odzyskanie od producentów mleka, którzy skorzystali z odroczenia płatności […] pomocy indywidualnej przyznanej […] na podstawie rzeczonego istniejącego programu [systemu] pomocy”, popełnił kolejne naruszenie prawa.
56
W świetle powyższych uwag należy uwzględnić zarzut drugi i uchylić pkt 1 i 2 sentencji zaskarżonego wyroku, bez konieczności badania części drugiej zarzutu drugiego i zarzutu trzeciego.
57
Zważywszy na częściowe uchylenie zaskarżonego wyroku, należy również uchylić orzeczenie Sądu w przedmiocie kosztów, a tym samym uchylić pkt 4 sentencji zaskarżonego wyroku.
W przedmiocie wniesionej do Sądu skargi
58
Zgodnie z art. 61 akapit pierwszy statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przypadku uchylenia orzeczenia Sądu Trybunał może wydać orzeczenie ostateczne w sprawie, jeśli stan postępowania na to pozwala. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
59
Z pkt 30–52 niniejszego wyroku wynika bowiem, że zastrzeżenia Republiki Włoskiej wyszczególnione w ramach przedstawionego w jej skardze do Sądu zarzutu drugiego, dotyczące zasadności spornej decyzji, należy oddalić jako bezzasadne. Ponieważ zarzut pierwszy oraz pozostałe zastrzeżenia podniesione w ramach zarzutu drugiego zostały oddalone przez Sąd, skargę należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
60
Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest zasadne i Trybunał wydaje orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, rozstrzyga on również o kosztach.
61
Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
62
Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania, a Republika Włoska przegrała sprawę, należy obciążyć ją, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Komisję w ramach postępowania w sprawie niniejszego odwołania. Ponadto, ponieważ skarga Republiki Włoskiej do Sądu została oddalona w całości, Republikę Włoską należy obciążyć, poza własnymi kosztami, również kosztami poniesionymi przez Komisję w ramach postępowania w pierwszej instancji.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1)
Punkty 1, 2 i 4 sentencji wyroku Sądu Unii Europejskiej z dnia 24 czerwca 2015 r., Włochy/Komisja (T‑527/13, EU:T:2015:429), zostają uchylone.
2)
[Sprostowany postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r.] Skarga wniesiona przez Republikę Włoską do Sądu Unii Europejskiej w sprawie T‑527/13 zostaje oddalona.
3)
Republika Włoska pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Komisję Europejską w pierwszej instancji oraz w ramach niniejszego odwołania.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.