CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
VERICA TRSTENJAK
prezentate la 17 noiembrie 2011(1)
Cauza C‑505/09 P
Comisia Europeană
împotriva
Republicii Estonia
„Recurs — Mediu — Poluare atmosferică — Directiva 2003/87/CE — Sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră — Plan național de alocare a cotelor de emisie pentru Republica Estonia în perioada 2008‑2012 — Competențele statelor membre și ale Comisiei — Articolul 9 alineatele (1) și (3) și articolul 11 alineatul (2) din Directiva 2003/87”
I —    Introducere
1.        Prezentul recurs privește sistemul instaurat de Directiva 2003/87/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 13 octombrie 2003 de stabilire a unui sistem de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră în cadrul Comunității și de modificare a Directivei 96/61/CE a Consiliului (JO L 275, p. 32, Ediție specială, 15/vol. 10, p. 78), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2004/101/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 27 octombrie 2004 (JO L 338, p. 18, Ediție specială, 15/vol. 12, p. 61), denumită în continuare „directiva”.
2.        Prin recursul său, Comisia Europeană solicită anularea Hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Comunităților Europene din 23 septembrie 2009, Estonia/Comisia (T‑263/07, Rep., p. II‑3463, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a anulat Decizia Comisiei din 4 mai 2007 privind planul național de alocare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (denumit în continuare „PNA”) notificat de Republica Estonia pentru perioada 2008‑2012 conform Directivei 2003/87 (denumită în continuare „decizia în litigiu”).
II — Cadrul juridic
3.        Articolul 9 din directivă prevede:
„(1)      Pentru fiecare perioadă prevăzută la articolul 11 alineatele (1) și (2), fiecare stat membru elaborează un plan național în care precizează cantitatea totală de cote pe care intenționează să le aloce pentru perioada respectivă și modul în care propune să fie alocate acestea. Planul se bazează pe criterii obiective și transparente, inclusiv pe cele enumerate în anexa III [la directivă], luând în considerare observațiile publicului. Fără a aduce atingere dispozițiilor tratatului, Comisia elaborează până la 31 decembrie 2003 orientări privind aplicarea criteriilor enumerate în anexa III [la directivă].
Pentru perioada prevăzută la articolul 11 alineatul (1), planul este publicat și notificat Comisiei și celorlalte state membre până la 31 martie 2004. Pentru perioadele ulterioare, planul este publicat și notificat Comisiei și celorlalte state membre cu cel puțin 18 luni înainte de începutul perioadei respective.
(2)      Planurile naționale de alocare sunt evaluate în cadrul comitetului menționat la articolul 23 alineatul (1) [din directivă].
(3)      În termen de 3 luni de la notificarea unui plan național de alocare de către un stat membru în conformitate cu alineatul (1), Comisia poate respinge planul în cauză sau orice element al acestuia, pe baza incompatibilității cu criteriile enumerate în anexa III sau a incompatibilității cu articolul 10. Statul membru adoptă o decizie în temeiul articolului 11 alineatul (1) sau (2) numai în cazul în care modificările propuse sunt acceptate de Comisie. Comisia motivează orice decizie de respingere.”
4.        Potrivit articolului 11 alineatul (2) din directivă:
„Pentru perioada de cinci ani care începe la 1 ianuarie 2008 și pentru fiecare perioadă ulterioară de cinci ani, fiecare stat membru decide cu privire la cantitatea totală de cote pe care le alocă pentru perioada respectivă și inițiază procesul de alocare a cotelor respective operatorilor fiecărei instalații. Această decizie se adoptă cu cel puțin 12 luni înainte de începutul perioadei respective și se bazează pe planul național de alocare al statului membru elaborat în temeiul articolului 9 și în conformitate cu articolul 10, luând în considerare observațiile publicului.”
5.        Anexa III la directivă enumeră 12 criterii pentru PNA. Criteriile precizate la punctele 1‑3 și 12 din anexa menționată prevăd următoarele:
„1.      Cantitatea totală de cote care urmează să fie alocate pentru perioada în cauză este în conformitate cu obligațiile statului membru privind limitarea emisiilor în conformitate cu Decizia 2002/358/CE și cu Protocolul de la Kyoto, având în vedere, pe de‑o parte, proporția din totalitatea emisiilor pe care aceste cote le reprezintă în comparație cu emisiile din surse care nu sunt reglementate prin prezenta directivă și, pe de altă parte, politicile naționale în domeniul energiei, și este necesar să fie în conformitate cu sistemul național privind modificările climatice. Cantitatea totală de cote care urmează să fie alocate nu este mai mare decât ceea ce este considerat necesar pentru aplicarea strictă a criteriilor prezentei anexe. Înainte de 2008, această cantitate se va conforma intenției statelor membre de realizare sau depășire a obiectivului [care le‑a fost fixat] în temeiul Deciziei 2002/358/CE și al Protocolului de la Kyoto.
2.      Cantitatea totală de cote care urmează să fie alocate este în conformitate cu evaluarea situației curente și anticipate înregistrate în vederea asigurării contribuției statelor membre la îndeplinirea angajamentelor Comisiei asumate în temeiul Deciziei 93/389/CEE.
3.      Cantitățile de cote care urmează să fie alocate sunt în conformitate cu potențialul de reducere a emisiilor, inclusiv cu potențialul tehnic, al activităților reglementate de prezentul sistem. Statele membre pot distribui cotele pe baza mediei emisiilor de gaze cu efect de seră în funcție de produsele aferente fiecărei activități și de progresul realizabil la nivelul fiecărei activități.
[…]
12.      Planul stabilește cantitatea maximă de [reduceri de emisii certificate] și de [unități de reduceri de emisii] pe care operatorii o pot utiliza în sistemul comunitar, sub forma unui procentaj din alocarea de cote acordate pentru fiecare instalație. Acest procentaj este conform cu obligațiile de suplimentaritate ale statelor membre care decurg din Protocolul de la Kyoto și cu deciziile adoptate în temeiul CCONUSC sau al Protocolului de la Kyoto.”
III — Istoricul cauzei și decizia în litigiu
6.        Faptele care au precedat adoptarea deciziei în litigiu și dispozitivul acesteia sunt expuse la punctele 6‑9 din hotărârea atacată.
IV — Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
7.        Republica Estonia a formulat o acțiune în fața Tribunalului împotriva deciziei în litigiu. Procedura în fața Tribunalului este expusă la punctele 10‑21 din hotărârea atacată.
8.        Prin hotărârea atacată, Tribunalul a anulat decizia în litigiu în ansamblu.
9.        În primul rând, la punctele 28‑34 din hotărârea menționată, Tribunalul a respins argumentele Comisiei referitoare la inadmisibilitatea parțială a acțiunii în anulare.
10.      În continuare, la punctele 49‑94 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat motivul Republicii Estonia întemeiat pe excesul de putere care rezultă din încălcarea articolului 9 alineatele (1) și (3) și a articolului 11 alineatul (2) din directivă. În primul rând, acesta a constatat că Comisia a depășit limitele puterii sale de control în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă specificând, pe de o parte, în decizia în litigiu, o cantitate specifică de cote, în legătură cu care orice depășire este considerată ca fiind incompatibilă cu criteriile stabilite de directivă, și, pe de altă parte, respingând PNA‑ul Republicii Estonia în măsura în care cantitatea totală a cotelor propusă în acesta ar depăși acest prag. În al doilea rând, Tribunalul a reținut că Comisia a încălcat articolul 9 alineatul (3) din directivă înlocuind analiza efectuată de Republica Estonia în PNA cu propria sa analiză. În acest context, Tribunalul a constatat, de asemenea, că datele și metodele de evaluare utilizate de Comisie nu erau neapărat cele mai reprezentative. Considerând că motivul întemeiat pe încălcarea articolului 9 alineatele (1) și (3) și a articolului (11) alineatul (2) din directivă era fondat, Tribunalul a decis că articolul 1 punctul 1, articolul 2 punctul 1 și articolul (3) alineatul (1) din decizia în litigiu trebuie anulate.
11.      În continuare, la punctele 99‑113 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat încălcarea de către Comisie a principiului bunei administrări în ceea ce privește aprecierea aspectului dacă PNA‑ul Republicii Estonia era conform cu criteriul nr. 3 din anexa III la directivă. Acesta a considerat că nu se stabilise de către Comisie că acele calcule incluse în respectivul PNA erau afectate de o eroare. În consecință, a decis că ar trebui să anuleze articolul 1 punctul 2 și articolul 2 punctul 2 din decizia în litigiu.
12.      În final, la punctul 114 din hotărârea atacată, apreciind că articolul 1 punctele 1 și 2, articolul 2 punctele 1 și 2 și articolul 3 alineatul (1) din decizia în litigiu nu sunt separabile de restul deciziei, Tribunalul a declarat că aceasta trebuie anulată în totalitate.
V —    Procedura în fața Curții și concluziile părților
13.      Comisia a formulat recurs împotriva hotărârii atacate, în care solicită Curții:
—        anularea hotărârii atacate și
—        obligarea Republicii Estonia la plata cheltuielilor de judecată.
14.      În memoriul în răspuns la recursul declarat de Comisie, Republica Estonia solicită Curții:
—        respingerea recursului;
—        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată;
—        în cazul în care Curtea ar admite recursul, să trimită cauza spre rejudecare la Tribunal în vederea pronunțării unei decizii referitoare la concluziile Republicii Estonia, fiind vorba de erori evidente de apreciere din partea Comisiei, de încălcarea articolului 175 alineatul (2) litera (c) CE și de încălcarea obligației de motivare.
15.      Prin ordonanța din 1 iunie 2010, Regatului Danemarcei i s‑a admis să intervină în susținerea concluziilor Comisiei, iar Republica Cehă, precum și Republica Letonia au fost admise să intervină în susținerea concluziilor Republicii Estonia.
16.      În ședința din 29 septembrie 2011, reprezentanții guvernelor danez, estonian și leton, precum și ai Comisiei și‑au precizat pozițiile și au răspuns la întrebările adresate.
VI — Cu privire la interesul Comisiei de a exercita acțiunea
17.      La 11 decembrie 2009, așadar, după anularea deciziei în litigiu și după formularea de către Comisie a recursului împotriva hotărârii atacate, Comisia a adoptat o nouă decizie în temeiul articolului 9 alineatul (3) din directivă. În această nouă decizie, Comisia a respins PNA‑ul Republicii Estonia și a declarat incompatibilitatea acestuia cu criteriile enumerate în anexa III la directivă, fără să indice plafonul pentru cantitatea totală a cotelor care urmează să fie alocate. Republica Estonia nu a contestat noua decizie. La 4 septembrie 2010, aceasta a notificat un nou PNA.
18.      În aceste condiții, trebuie examinat interesul Comisiei de a exercita acțiunea. Curtea poate ridica din oficiu excepția lipsei de interes a unei părți de a declara un recurs pe baza unui fapt ulterior hotărârii Tribunalului de natură să îi înlăture caracterul cauzator de prejudicii pentru recurent și de a declara recursul inadmisibil sau fără obiect din acest motiv. Existența unui interes al recurentului de a exercita calea de atac presupune ca recursul, prin rezultatul lui, să poată aduce un beneficiu părții care l‑a introdus(2).
19.      În această cauză, adoptarea noii decizii nu a avut drept consecință înlăturarea oricărui interes al Comisiei de a introduce recursul. Desigur, o posibilă anulare a hotărârii atacate nu ar avea ca efect repunerea în vigoare a deciziei în litigiu care a fost înlocuită între timp cu noua decizie. Cu toate acestea, o hotărâre a Curții prin care se confirmă interpretarea articolului 9 alineatul (3) din directivă, susținută de Comisie, continuă să prezinte interes pentru aceasta. În fapt, Republica Cehă, Republica Ungară, Republica Lituania și România au atacat în fața Tribunalului deciziile Comisiei prin care aceasta le‑a respins respectivele PNA‑uri(3). Aceste proceduri au fost suspendate în așteptarea hotărârilor Curții în prezenta cauză și în cauza Comisia/Polonia (C‑504/09 P). Comisia păstrează, prin urmare, interesul de a exercita acțiunea în raport cu aceste proceduri aflate pe rol în fața Tribunalului.
VII — Cu privire la primul motiv
20.      Prin intermediul primului motiv, Comisia impută Tribunalului că a încălcat articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură.
21.      Acest motiv vizează punctele 28‑34 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a analizat excepția de inadmisibilitate ridicată de Comisie în cadrul procedurii de judecată în primă instanță. Comisia solicitase respingerea acțiunii Republicii Estonia ca fiind inadmisibilă în măsura în care aceasta nu s‑a limitat să ceară doar anularea articolului 1 punctele 1 și 2, a articolului 2 punctele 1 și 2 și a articolului 3 alineatul (1) din decizia în litigiu, ci a solicitat anularea în totalitate a acestei decizii. Potrivit celor susținute de Comisie, inadmisibilitatea parțială a acțiunii Republicii Estonia rezultă din faptul că aceasta a prezentat doar motivele care urmăresc anularea articolului 1 punctele 1 și 2, a articolului 2 punctele 1 și 2 și a articolului 3 alineatul (1) din decizia în litigiu și că celelalte prevederi ale respectivei decizii erau separabile de acestea. Tribunalul a respins această cerere. El a considerat că, în ipoteza în care motivele invocate de Republica Estonia ar fi întemeiate, decizia atacată ar trebui anulată în întregime, întrucât prevederile care fac obiectul criticilor formulate nu sunt separabile de restul acestui act.
22.      Comisia reproșează Tribunalului că a încălcat articolul 21 din Statutul Curții și articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură acceptând admisibilitatea cererii introductive a Republicii Estonia în ceea ce privește anularea deciziei în litigiu în totalitate. Motivele invocate de Republica Estonia nu ar avea în vedere decât articolul 1 punctele 1 și 2, articolul 2 punctele 1 și 2, precum și articolul 3 alineatul (1) din decizia în litigiu. Celelalte prevederi din decizia în litigiu ar fi fost separabile de aceste dispoziții.
23.      Primul motiv al Comisiei trebuie respins, însă cu înlocuirea unei părți din motivarea Tribunalului. Contrar abordării adoptate de Tribunal, cererea Comisiei trebuie respinsă fără să fie necesară analizarea problemei caracterului separabil al prevederilor din decizia în litigiu.
24.      În fața Tribunalului, Comisia a invocat că cererea Republicii Estonia nu era conformă cu articolul 21 primul paragraf din Statutul Curții și cu articolul 44 alineatul (1) literele (c) și (d) din Regulamentul de procedură. Conform acestor articole, cererea introductivă nu este admisibilă dacă reclamanta nu expune suficient de clar obiectul litigiului, concluziile și motivele invocate în susținerea concluziilor. Elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază acțiunea trebuie să reiasă, prin urmare, cel puțin pe scurt, însă într‑o manieră coerentă și ușor de înțeles, din cererea introductivă însăși, pentru a permite pârâtei să își pregătească apărarea și Tribunalului, să statueze asupra acțiunii, dacă este cazul, fără alte informații(4).
25.      În cauză, Republica Estonia a prezentat obiectul litigiului, concluziile și motivele sale invocate în susținerea concluziilor cu suficientă precizie. Era clar că aceasta solicită anularea deciziei în litigiu în totalitate și consideră că cererea se justifică pe baza motivelor pe care le‑a invocat în susținerea acesteia. Condițiile articolului 21 primul paragraf din Statutul Curții și ale articolului 44 alineatul (1) literele (c) și (d) din Regulamentul de procedură erau, deci, îndeplinite.
26.      Contrar abordării adoptate de Tribunal, nu era necesară analizarea caracterului separabil al prevederilor din decizia în litigiu în cadrul examinării admisibilității acțiunii. În fapt, chiar dacă caracterul separabil al prevederilor unui act trebuie să fie analizat în cadrul examinării admisibilității recursului, în cazul în care reclamanta cere anularea în parte a acestuia(5), nu trebuie să fie analizat, cu toate acestea, în acest cadru, ci doar în cadrul temeiniciei acțiunii, atunci când reclamanta cere anularea deciziei atacate în totalitate. Aspectul dacă anularea actului în totalitate este justificată din perspectiva motivelor invocate și caracterul neseparabil al prevederilor din acest act este o problemă care nu poate fi tratată, din punct de vedere logic, decât după analizarea temeiniciei a cel puțin un motiv și care relevă, prin urmare, temeinicia acțiunii. O astfel de abordare pare a fi impusă în plus din motive de economie procedurală. Pe de o parte, nu este necesară studierea problemei caracterului separabil al prevederilor unui act atunci când toate motivele invocate împotriva acestui act trebuie respinse. Pe de altă parte, se impune constatarea că, deși Tribunalul a admis cererea Comisiei constatând că acțiunea este „inadmisibilă” în privința anumitor prevederi ale deciziei în litigiu, ar fi trebuit totuși să analizeze ansamblul motivelor prezentate de Republica Estonia.
27.      Prin urmare, ar trebui să se respingă primul motiv al Comisiei înlocuind motivarea Tribunalului de la punctele 28‑34 din hotărârea atacată.
VIII — Cu privire la al doilea motiv
28.      Al doilea motiv al Comisiei se întemeiază pe o eroare de drept cu privire la interpretarea articolului 9 alineatele (1) și (3) și a articolului 11 alineatul (2) din directivă.
29.      Acest motiv are în vedere motivarea Tribunalului care figurează la punctele 49‑94 din hotărârea atacată. Tribunalul a făcut, mai întâi, la punctele 49‑55, câteva observații asupra repartiției competențelor între statele membre și Comisie. În continuare, la punctele 56‑86 din hotărârea atacată, acesta a analizat exercitarea de către Comisie a competențelor pe care le are în cauză. După descrierea pe scurt a conținutului deciziei în litigiu la punctele 57 și 58 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat la punctele 60‑94 din hotărârea atacată depășirea atribuțiilor de control ale Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă. În primul rând, i‑a reproșat că a menționat o cantitate specifică de cote, a cărei depășire este considerată ca fiind incompatibilă cu criteriile stabilite de directivă și că a respins PNA‑ul Republicii Estonia în măsura în care cantitatea totală a cotelor care îi fusese propusă depășea acest prag. În al doilea rând, Tribunalul a obiectat împotriva Comisiei că nu s‑a limitat la verificarea legalității PNA‑ului Republicii Estonia, ci a înlocuit efectiv analiza efectuată de statul membru menționat cu propria sa analiză. În continuare, Tribunalul a criticat alegerea datelor referitoare la emisii care trebuie să servească drept punct de plecare în scopul previziunilor pentru perioada în cauză și alegerea metodelor de previziune pentru evoluția emisiilor între perioada de referință și perioada în cauză. În final, Tribunalul a respins celelalte argumente pe care le‑a invocat Comisia pentru a justifica respingerea PNA‑ului.
30.      În cadrul observațiilor introductive la cel de al doilea motiv, Comisia reproșează, în primul rând, Tribunalului că a asimilat controlul Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă unui control al transpunerii directivelor (A). În continuare, motivul prezentat de Comisie se împarte în două aspecte, dintre care primul se întemeiază pe încălcarea principiului general al egalității de tratament (B), iar al doilea pe necunoașterea obiectului și a scopului directivei (C).
A —    Cu privire la natura controlului Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă
31.      Ar trebui să se analizeze, mai întâi, criticile Comisiei cu privire la natura controlului acesteia în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă.
32.      Criticile au în vedere motivarea Tribunalului care figurează la punctele 49‑56 din hotărârea atacată. La punctul 50 din această hotărâre, Tribunalul a reamintit, mai întâi, că actele administrative trebuie să fie adoptate cu respectarea competențelor atribuite diverselor instanțe administrative. În continuare, la punctele 51 și 52 din hotărârea atacată, acesta face referire la articolul 249 al treilea paragraf CE [în prezent articolul 288 al treilea paragraf TFUE], și a estimat că în domeniul mediului, reglementat de prevederile articolelor 174 CE‑176 CE (în prezent articolele 191 TFUE‑193 TFUE), competențele Uniunii Europene și ale statelor membre erau împărțite. Acesta a ajuns la concluzia că, în lipsa unei norme comunitare care să definească în mod clar și precis forma și modalitățile pe care statele membre trebuie să le utilizeze, libertatea statelor membre cu privire la alegerea formelor și a modalităților rămâne, în principiu, completă și, prin urmare, Comisia este cea care trebuie să demonstreze, la un standard juridic corespunzător, faptul că instrumentele utilizate de statele membre sunt contrare dreptului Uniunii. În ceea ce privește competențele statelor membre, Tribunalul a constatat la punctul 53 din hotărârea atacată că statele membre sunt singurele competente, pe de o parte, să elaboreze PNA‑ul și, pe de altă parte, să ia deciziile finale prin care se stabilește în special cantitatea totală de cote. În exercitarea competențelor sale, statul membru ar dispune de o anumită marjă de manevră. La punctele 54 și 55 din hotărârea atacată, Tribunalul a constatat că, în conformitate cu articolul 9 alineatul (3) din directivă, Comisia este împuternicită, pe de o parte, să verifice dacă PNA‑urile sunt conforme cu criteriile enunțate în directivă și, pe de altă parte, să respingă aceste PNA‑uri pe motiv de incompatibilitate. Astfel cum rezultă din cuprinsul punctului 56 din hotărârea atacată, Tribunalul a considerat că respectivul control al Comisiei este un control de legalitate.
33.      Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia reproșează Tribunalului că și‑a calificat controlul în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă drept control asupra legalității. Înainte de analizarea acestui motiv (2), trebuie să se schițeze, în primul rând, pe scurt procedura de control a PNA‑urilor prevăzută la articolele 9 și 11 din directivă (1).
1.      Procedura de control a PNA‑urilor
34.      Conform articolului 1, directiva instituie un sistem de comercializare a cotelor de emisii de gaze cu efect de seră pentru a promova reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră într‑un mod rentabil și eficient din punct de vedere economic.
35.      În cadrul acestui sistem, fiecare stat membru trebuie să elaboreze un PNA care să precizeze, printre altele, cantitatea totală a cotelor pe care intenționează să le aloce în perioada de comercializare avută în vedere și modul în care propune să o repartizeze. În conformitate cu articolul 9 alineatul (1) a doua teză din directivă, acest PNA trebuie să se întemeieze pe criterii obiective și transparente, inclusiv criteriile enumerate în anexa III la directivă, luând în considerare așa cum se cuvine observațiile publicului. Statele membre trebuie să facă cunoscute PNA‑urile lor Comisiei și celorlalte state membre cu 18 luni înainte de începerea perioadei de comercializare avute în vedere.
36.      Conform articolului 9 alineatul (3) din directivă, Comisia verifică dacă PNA‑urile făcute cunoscute sunt conforme cu criteriile enunțate în anexa III și cu dispozițiile articolului 10 din directivă și le respinge pe cele care nu sunt conforme. Din articolul 11 alineatul (2) din directivă reiese că un stat membru își poate baza decizia finală referitoare la cantitatea totală de cote pe care urmează să le aloce pentru perioada în cauză pe un PNA pe care Comisia l‑a aprobat sau pe care nu l‑a respins în termen de 3 luni de la data la care a fost notificat. Dimpotrivă, un stat membru nu își poate întemeia decizia finală pe un PNA pe care Comisia l‑a respins. Prin urmare, Comisia dispune de putere de blocare.
2.      Cu privire la criticile Comisiei
37.      Tribunalul a constatat pe bună dreptate că respectivul control al PNA‑urilor efectuat de Comisie în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă este un control de legalitate. Astfel cum a considerat Tribunalul la punctele 53 și 54 din hotărârea atacată, din această prevedere reiese în mod univoc faptul că rolul Comisiei este limitat la un control al conformității PNA‑ului statului membru cu criteriile enunțate în anexa III și în cadrul dispozițiilor articolului 10 din directivă. Pentru a respinge un PNA, Comisia trebuie să demonstreze, prin urmare, că statul membru a depășit marja de manevră pe care i‑o acordă directiva.
38.      Criticile pe care le prezintă Comisia împotriva motivării Tribunalului nu sunt întemeiate.
39.      În primul rând, nu se poate deduce din caracterul anterior al controlului în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă că acesta merge mai departe decât un control de conformitate. Desigur, directiva atribuie un rol important Comisiei, care dispune, în special, de o putere de control și de blocare. Cu toate acestea, articolul 9 alineatul (3) din directivă nu îi conferă puterea de a se substitui unui stat membru în ceea ce privește elaborarea PNA‑ului său sau adoptarea deciziei sale finale cu privire la cotele pe care urmează să le aloce. Prin urmare, Comisia nu poate respinge un PNA decât atunci când demonstrează că statul membru a depășit marja de manevră pe care i‑o permite directiva.
40.      În al doilea rând, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că o calificare a controlului în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă ca fiind control de conformitate corespunde spiritului articolului 249 al treilea paragraf CE, conform căruia o directivă obligă fiecare stat membru cu privire la rezultatul care trebuie atins, lăsând autorităților naționale competența în ceea ce privește forma și mijloacele. Contrar celor susținute de Comisie, această normă este aplicabilă în cauză.
41.      Mai întâi, trebuie să se respingă argumentul Comisiei conform căruia articolul 249 al treilea paragraf CE se aplică doar unui control a posteriori, precum cel exercitat în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Această normă are o sferă de aplicabilitate generală. Prin urmare, trebuie luată în considerare în cauză în momentul în care trebuie să se aprecieze dacă Comisia este ținută să respecte alegerea statelor membre în ceea ce privește datele și metodele de evaluare utilizate pentru elaborarea PNA‑ului lor.
42.      În continuare, trebuie să se respingă raționamentul Comisiei conform căruia statele membre nu pot să invoce marja de manevră, întrucât articolul 249 al treilea paragraf CE nu s‑ar aplica din cauza naturii de „reglementare” a articolului 9 alineatul (3) din directivă. Comisia consideră că prevederea unei directive care este destinată să se aplice numai între instituții și statele membre și a cărei aplicabilitate nu depinde, așadar, de transpunerea prealabilă în legislația națională are caracter de „reglementare”. Acest raționament nu este de natură să convingă. Articolul 249 al treilea paragraf CE se aplică tuturor prevederilor unei directive și, prin urmare, și acelor prevederi care sunt destinate aplicării exclusiv între instituții și statele membre. Comisia nu invocă de altfel niciun motiv convingător care să justifice că o prevedere precum cea din articolul 9 alineatul (3) din directivă nu ar trebui să lase o marjă de manevră statelor membre în ceea ce privește forma și mijloacele, în cazul în care aceste elemente nu au fost armonizate în cadrul directivei. În orice caz, abordarea Tribunalului este justificată cu privire la faptul că directiva a fost adoptată într‑un domeniu de competență partajată în care statele membre rămân competente în măsura în care nu a fost armonizat un aspect.
43.      În al treilea rând, Comisia nu poate să invoce cu succes că dispune de o marjă de apreciere în măsura în care operează propriile evaluări economice și ecologice complexe în cadrul controlului PNA‑urilor în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă și că această marjă de apreciere limitează marja de manevră a statelor membre. În fapt, această marjă de apreciere a Comisiei nu poate să modifice natura controlului prevăzut la articolul 9 alineatul (3) din directivă drept control de conformitate. Marja de apreciere de care dispune Comisia îi permite acesteia, prin urmare, să stabilească un punct de comparație care se bazează pe datele și pe metodele alegerii sale și pe care îl poate folosi pentru a demonstra că PNA‑ul nu este în conformitate cu criteriile enumerate în anexa III și în cadrul dispozițiilor articolului 10 din directivă. Cu toate acestea, nu îi permite să respingă PNA‑ul unui stat membru pentru singurul motiv că nu este conform cu punctul de comparație pe care aceasta l‑a ales.
44.      Prin urmare, criticile invocate împotriva observațiilor introductive ale Tribunalului de la punctele 49‑56 din hotărârea atacată trebuie respinse.
B —    Cu privire la primul aspect întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament
45.      Primul aspect al celui de al doilea motiv al Comisiei vizează constatarea Tribunalului conform căreia Comisia a încălcat articolul 9 alineatul (3) din directivă înlocuind analiza realizată de Republica Estonia cu propria analiză. Acest aspect este alcătuit din două critici întemeiate, pe de o parte, pe încălcarea principiului egalității de tratament (1) și, pe de altă parte, pe eroarea de drept a Tribunalului referitoare la datele înlocuite de Comisie (2).
1.      Cu privire la critica întemeiată pe încălcarea principiului egalității de tratament
46.      În procedura în fața Tribunalului, Comisia a apărat interpretarea pe care a dat‑o articolului 9 alineatul (3) din directivă, conform căreia nu este obligată să examineze datele pe care Republica Estonia le‑a introdus în PNA‑ul său, invocând că principiul egalității de tratament o obligă să utilizeze datele care rezultă din aceleași surse și din metodele de evaluare identice pentru PNA‑urile tuturor statelor membre.
47.      La punctele 87‑90 din hotărârea atacată, Tribunalul a respins acest raționament. El a considerat că principiul egalității de tratament nu ar trebui să modifice repartizarea competențelor între Comisie și statele membre prevăzută în directivă, conform căreia acestea din urmă sunt competente pentru elaborarea PNA‑ului lor și pentru luarea deciziei finale cu privire la cantitatea de cote care urmează să fie alocate. Atribuțiile de control ale Comisiei ar fi deci limitate la un control de conformitate a datelor înscrise în PNA cu criteriile enumerate în anexa III la directivă. În consecință, Comisia nu ar putea să înlocuiască datele din PNA cu datele sale. În plus, Comisia ar putea să asigure egalitatea de tratament între statele membre analizând PNA‑ul prezentat de fiecare dintre acestea cu același grad de diligență.
48.      Comisia reproșează Tribunalului că a interpretat greșit competența sa de control în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă și că a încălcat principiul egalității de tratament. Aceasta ar fi obligată să folosească datele actualizate și care provin din aceeași sursă, precum și previziunile provenind din aceeași perioadă pentru toate statele membre în vederea garantării egalității de tratament a tuturor PNA‑urilor.
49.      Se cuvine să se analizeze motivul unei interpretări eronate a sferei de aplicare a competenței de control a Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă (a) înainte de a studia critica încălcării principiului egalității de tratament (b). În final, vom analiza celelalte critici prezentate împotriva motivării Tribunalului (c).
a)      Cu privire la întinderea competenței de control a Comisiei
50.      În primul rând, Comisia critică Tribunalul că a interpretat greșit extinderea competenței sale de control în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă. Aceasta estimează că este abilitată să stabilească ea însăși parametrii pentru aprecierea conformității datelor înscrise în PNA cu criteriile enumerate în anexa III la directivă. În consecință, ea consideră că nu este obligată să verifice corectitudinea datelor economice utilizate în PNA.
51.      Această critică a Comisiei nu este întemeiată. Tribunalul a reținut pe bună dreptate că Comisia ar fi trebuit să verifice dacă datele economice pe care Republica Estonia le înscrisese în PNA‑ul său erau conforme cu criteriile enumerate în anexa III la directivă.
52.      Astfel cum a fost expus mai sus, articolul 9 alineatul (3) din directivă conferă Comisiei numai competența de control de conformitate, care îi permite să respingă un PNA al unui stat membru care nu este conform cu criteriile enumerate în anexa III sau cu dispozițiile articolului 10 din directivă(6).
53.      În ceea ce privește gradul de control, Tribunalul a constatat pe bună dreptate la punctele 68, 69, 75, 79 și 80 din hotărârea atacată că anexa III la directivă enumeră criteriile pe care trebuie să le respecte un stat membru în PNA‑ul său, însă, cu toate acestea, fără să prescrie formele și mijloacele care trebuie să fie folosite pentru aprecierea conformității PNA‑ului cu criteriile menționate. Prin urmare, statele membre sunt libere să folosească date și metode de evaluări la alegere, cu condiția ca acestea să nu conducă la rezultate care să nu fie conforme cu aceste criterii. În ceea ce privește controlul în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă, Comisia trebuie să respecte această marjă de manevră a statelor membre. Rezultă că nu poate respinge PNA‑ul unui stat membru pentru singurul motiv că datele înscrise în acesta nu sunt conforme cu datele alese de ea, însă îi revine obligația să demonstreze că datele înscrise în PNA nu sunt conforme cu criteriile enumerate în anexa III la directivă.
54.      Argumentele pe care le invocă Comisia pentru susținerea poziției sale nu sunt de natură să convingă.
55.      În primul rând, trebuie să se respingă argumentul Comisiei, conform căruia aceasta nu era obligată să analizeze datele înscrise în PNA‑ul Republicii Estonia, întrucât amintise statelor membre importanța datelor verificate din emisiile reale. O astfel de abordare ar fi justificată într‑un sistem care i‑ar permite Comisiei să se substituie statelor membre sau să stabilească ea însăși parametrii aplicabili aprecierii criteriilor de conformitate. Or, directiva nu conferă Comisiei astfel de drepturi. În ipoteza în care Comisia avea îndoieli în privința conformității datelor înscrise în PNA, îi revenea obligația de a demonstra neconformitatea acestor date cu criteriile enumerate în anexa III la directivă.
56.      În al doilea rând, nu se poate deduce din caracterul simultan al controlului PNA‑urilor diferitelor state membre, efectuat de Comisie, că directiva îi conferă puterea de înlocuire a datelor înscrise în PNA de către un stat membru cu datele alese de Comisie.
57.      În al treilea rând, o interpretare teleologică care pune în evidență finalitatea articolului 9 alineatul (3) din directivă nu permite justificarea abordării Comisiei, conform căreia aceasta nu ar fi obligată să analizeze datele pe care Republica Estonia le‑a înscris în PNA‑ul său.
58.      O astfel de abordare nu își găsește fundamentul în cel de al treizecilea considerent al directivei. Acest considerent prevede numai că instituirea sistemului de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră nu poate fi atinsă suficient de statele membre acționând individual și că poate fi realizat mai eficient la nivel comunitar.
59.      În continuare, trebuie să se înlăture argumentul prin care se susține că, procedând în altă manieră decât cea propusă de Comisie, obiectivele directivei nu ar putea fi atinse. Într‑un domeniu de competență partajată precum domeniul protecției mediului, legiuitorului Uniunii îi revine obligația de a stabili măsurile pe care le consideră necesare pentru a atinge obiectivele vizate, respectând principiile subsidiarității și proporționalității. În cazul în care alegerea legiuitorului reiese în mod clar și univoc din actul în cauză, nu este obligația instanțelor Uniunii să își substituie aprecierea cu cea a legiuitorului prin intermediul unei interpretări teleologice.
60.      Or, intenția legiuitorului Uniunii de a conferi Comisiei numai competența de control de conformitate, și nu puterea de substituire sau de uniformizare, reiese atât din textul clar și univoc al articolului 9 alineatul (3) din directivă, cât și din lucrările sale pregătitoare(7). Interpretarea articolului 9 alineatul (3) din directivă susținută de Comisie depășește, prin urmare, limitele unei interpretări teleologice. Este de competența legiuitorului Uniunii să modifice această prevedere, dacă apreciază că ea nu permite atingerea obiectivelor vizate(8).
61.      Prin urmare, critica privind o concepție eronată a întinderii competenței de control a Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă trebuie respinsă.
b)      Cu privire la principiul egalității de tratament
62.      În al doilea rând, Comisia impută Tribunalului că a încălcat principiul egalității de tratament.
63.      Această critică nu este întemeiată.
64.      Principiul egalității de tratament impune ca situații comparabile să nu fie tratate în mod diferit și ca situații diferite să nu fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv. Elementele care definesc diferite situații și astfel caracterul comparabil al acestora trebuie să fie determinate și evaluate în special în funcție de obiectul și de finalitatea actului Uniunii care instituie distincția în cauză(9).
65.      Or, se impune constatarea că critica Comisiei se sprijină pe o concepție eronată a competenței sale de control în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă. Contrar celor susținute de Comisie, această prevedere nu o abilitează să stabilească parametrii economici care trebuie folosiți pentru aprecierea conformității unui PNA cu criteriile enumerate în anexa III la directivă. Astfel cum a fost expus mai sus, directiva lasă o marjă de manevră statelor membre, care sunt libere să aplice datele și metodele de evaluare alese de ele, cu condiția ca aceste alegeri să nu conducă la rezultate care să nu fie conforme cu aceste criterii. Eventualele diferențe între alegerile statelor membre reprezintă manifestarea marjei lor de manevră pe care Comisia trebuie să o respecte în cadrul controlului său de conformitate. Prin urmare, Comisia nu încalcă principiul egalității de tratament acceptând diversele alegeri ale statelor membre, în măsura în care acestea nu depășesc cadrul marjei lor de manevră.
66.      Prin urmare, critica încălcării principiului egalității de tratament trebuie respinsă.
c)      Cu privire la limitele modificării unui PNA
67.      În al treilea rând, trebuie să se analizeze critica prezentată de Comisie, conform căreia Tribunalul a comis o eroare de drept acceptând o posibilitate nelimitată de modificare a PNA‑urilor. Comisia apreciază că, luând în considerare lipsa de prevederi a directivei referitoare la posibilitatea de a aduce modificări PNA‑urilor, altele decât cele care vizează adaptarea lor în funcție de decizia de respingere a Comisiei, o posibilitate de modificare a PNA‑urilor nu ar trebui să fie admisă, întrucât ar pune în pericol funcționarea sistemului de comercializare a cotelor de emisie și ar stimula statele membre să întârzie notificarea PNA‑urilor lor sau să notifice un PNA incomplet, pentru a putea, eventual, să se prevaleze de datele mai favorabile.
68.      Această critică trebuie respinsă. Ea nu este susceptibilă să pună sub semnul întrebării constatarea Tribunalului conform căreia Comisia ar fi obligată să controleze conformitatea datelor înscrise în PNA‑ul Republicii Estonia cu criteriile enumerate în anexa III la directivă și, prin urmare, nu ar putea să înlocuiască datele din PNA cu datele sale. În fapt, problema de a afla în ce măsură un stat membru poate modifica un PNA după ce acesta a fost notificat Comisiei nu are legătură directă cu întinderea autorității de control a Comisiei în cazul analizării PNA‑ului inițial al acestui stat membru.
d)      Concluzie
69.      Prin urmare, critica care are ca scop constatarea Tribunalului conform căreia Comisia a încălcat articolul 9 alineatul (3) din directivă înlocuind analiza efectuată de Republica Estonia cu propria sa analiză trebuie respinsă ca neîntemeiată.
2.      Cu privire la critica referitoare la datele înlocuite de Comisie
70.      Comisia obiectează Tribunalului că a criticat‑o pentru faptul că a folosit datele referitoare la emisiile de CO2 și previziunile legate de produsul intern brut (PIB) la alegere. Tribunalul ar fi reținut el însuși că Comisia ar fi trebuit să se bazeze pe datele cele mai recente posibile. Prin urmare, aceasta nu s‑ar fi putut baza pe datele înscrise în PNA‑urile Republicii Estonia.
71.      Această critică nu este întemeiată și se bazează pe o interpretare eronată a hotărârii atacate. Astfel, rezultă clar din această hotărâre că Tribunalul nu s‑a opus elaborării de către Comisie a propriului său model economic și ecologic bazat pe datele din alegerea sa. Cu toate acestea, el a apreciat că Comisia nu era îndreptățită să respingă PNA‑ul Republicii Estonia pentru singurul motiv că cifrele înscrise în PNA, care se întemeiau pe datele și pe modelul de evaluare alese de acest stat membru, depășeau cifrele care reieșeau din datele și din modelul de evaluare alese de Comisie, ci ar fi trebuit să justifice din ce punct de vedere datele înscrise în PNA‑ul Republicii Estonia nu erau conforme cu criteriile enumerate în anexa III la directivă.
C —    Cu privire la al doilea aspect întemeiat pe nerespectarea obiectivelor directivei
72.      Al doilea aspect al celui de al doilea motiv este întemeiat pe nerespectarea obiectivelor urmărite de directivă în interpretarea conținutului și a întinderii competențelor de control ale Comisiei în cadrul articolului 9 alineatul (3) din directivă.
73.      Acest aspect vizează motivarea Tribunalului care figurează la punctele 59‑66 din hotărârea atacată, în care acesta a constatat depășirea atribuțiilor de control ale Comisiei în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă, indicând în decizia în litigiu cantitatea specifică de cote în legătură cu care orice depășire este considerată ca fiind incompatibilă cu criteriile stabilite de directivă și respingând PNA‑ul Republicii Estonia în măsura în care cantitatea totală a cotelor care a fost propusă în acesta depășește acest prag.
74.      Comisia susține că obiectivul și scopul directivei nu pot fi atinse dacă nu dispune de puterea de a stabili un astfel de nivel maxim și că abordarea sa se justifică prin economia procedurală. Aceasta îi impută Tribunalului că nu a diferențiat corect între stabilirea unui nivel maxim de către Comisie și stabilirea cantității de cote care urmează să fie alocate de statul membru.
75.      Acest aspect nu este întemeiat.
76.      Tribunalul a reținut pe bună dreptate că directiva nu conferă Comisiei puterea de a stabili un nivel maxim obligatoriu de cote care urmează să fie alocate în cadrul unei decizii de respingere. Astfel cum a fost expus mai sus, statele membre sunt competente pentru elaborarea PNA‑urilor și pentru adoptarea deciziei finale. Puterile Comisiei se limitează la controlul de conformitate a PNA‑urilor, permițându‑i să blocheze PNA‑urile care nu sunt conforme cu criteriile enumerate în anexa III și cu dispozițiile articolului 10 din directivă. Prin urmare, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că Comisia s‑a substituit Republicii Estonia stabilind un nivel maxim de cote care urmează să fie alocate și că a încălcat astfel competențele acestui stat membru.
77.      Criticile pe care le prezintă Comisia împotriva motivării Tribunalului nu sunt întemeiate.
78.      În primul rând, trebuie să se respingă argumentația Comisiei conform căreia aceasta nu a încălcat competențele Republicii Estonia în sensul articolului 11 alineatul (2) din directivă, stabilind un nivel maxim de cote care urmează să fie alocate, întrucât Republica Estonia ar fi păstrat posibilitatea de a fixa o cantitate totală de cote care urmează să fie alocate, identică sau mai mică decât acest nivel maxim. Astfel, dacă Comisia ar dispune de o astfel de putere, ar putea impune statelor membre datele și metodele de evaluare la alegerea sa în ceea ce privește suma maximă a cotelor care urmează să fie alocate. Or, directiva nu îi conferă o astfel de putere, ci lasă o marjă de manevră statelor membre în privința alegerii datelor și a metodelor de evaluare.
79.      În al doilea rând, trebuie respinsă critica Comisiei conform căreia Tribunalul nu a luat în considerare suficient necesitatea unei bune funcționări a sistemului de comercializare a cotelor de emisie. Astfel cum a fost expus mai sus, intenția legiuitorului Uniunii de a nu conferi Comisiei decât competența de control de conformitate rezultă în mod clar din directivă. Luarea în considerare a bunei funcționări a sistemului de comercializare nu permite să i se confere Comisiei puteri suplimentare extra legem.
80.      În al treilea rând, obiecția Comisiei conform căreia ar fi posibil să se dovedească ex post că recunoașterea necondiționată a datelor privind emisiile de CO2 și a cantității totale propuse de cote care urmează să fie alocate, indicate în PNA‑ul Republicii Estonia, nu numai că ar fi dus la un rezultat contrar criteriilor nr. 1‑3 din anexa III la directivă, ci ar fi determinat și o inflație a cotelor de emisii de CO2 pe piață pare a fi întemeiată pe o interpretare eronată a hotărârii atacate. În fapt, Tribunalul a recunoscut că Comisia poate respinge un PNA care nu este conform cu criteriile enumerate în anexa III la directivă și, prin urmare, nu a considerat că aceasta din urmă trebuia să recunoască necondiționat datele înscrise în PNA‑ul estonian.
81.      În al patrulea rând, Comisia susține că interpretarea articolului 9 alineatul (3) din directivă, conform căreia ar avea puterea să indice nivelul maxim al cantității de cote care urmează să fie alocate, ar fi justificată de preocuparea pentru economia procedurală. Aceasta ar evita deciziile succesive de respingere a PNA din cauza incompatibilității cu criteriile din anexa III la directivă și ar permite statelor membre să adopte decizia finală în sensul articolului 11 alineatul (2) din directivă în termenele prevăzute. În acest context, Comisia impută Tribunalului că a ignorat semnificația juridică a sumei maxime indicate la articolul 2 din decizia în litigiu. Această indicație ar fi avut drept consecință limitarea puterii sale de decizie. Indicând această sumă, s‑ar obliga ea însăși să nu respingă un PNA modificat, în cazul în care cantitatea de cote propusă în acest PNA ar fi mai mică sau egală cu suma maximă de cote indicată în decizia în litigiu.
82.      Această critică trebuie înlăturată, de asemenea, ca neîntemeiată.
83.      În primul rând, ar trebui reamintit că respingerea unui PNA de către Comisie impune statului membru în cauză modificarea PNA‑ului său. Comisia nu se poate substitui statului membru în această privință și, prin urmare, nu poate modifica PNA‑ul unui stat membru în locul acestuia.
84.      Cu toate acestea, obligația de motivare prevăzută la articolul 9 alineatul (3) a treia teză din directivă impune Comisiei să indice motivele pentru care consideră că PNA‑ul respins nu este conform cu criteriile indicate în anexa III și cu dispozițiile articolului 10 din directivă.
85.      Nicio prevedere a directivei nu contravine formulărilor de propuneri sau de recomandări de către Comisie în motivarea unei decizii de respingere. Prin urmare, aceasta poate indica nivelul de cote care urmează să fie alocate pe care îl consideră conform cu criteriile enumerate în anexa III la directivă, cu condiția ca acest nivel să nu fie impus obligatoriu statului membru în cauză. Astfel, având în vedere perioada relativ scurtă de care dispune un stat membru pentru modificarea PNA‑ului său respins, o astfel de indicație poate fi justificată prin principiul cooperării loiale.
86.      În plus, Comisia nu își depășește competențele conferite la articolul 9 alineatul (3) din directivă dacă anunță în dispozitivul unei decizii de respingere că nu va respinge un PNA modificat care este conform cu propunerile și cu recomandările formulate în această decizie de respingere. Un astfel de procedeu poate fi justificat conform principiului cooperării loiale și în funcție de exigențele economiei procedurale.
87.      Dimpotrivă, Comisia își depășește competențele prevăzute la articolul 9 alineatul (3) din directivă în cazul în care indică un nivel maxim obligatoriu de cote în decizia de respingere. Procedând astfel, Comisia depășește limitele controlului său de conformitate și încalcă competențele statelor membre.
88.      În acest caz, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că Comisia a depășit limitele puterii conferite de articolul 9 alineatul (3) din directivă. Astfel, Republica Estonia, care este destinatara deciziei în litigiu, trebuia să considere că indicarea sumei maxime de cote menționate la articolul 2 din decizia în litigiu avea caracter obligatoriu. La articolul 3 alineatul (3) din decizia în litigiu, Comisia precizase că orice altă modificare a PNA‑ului, cu excepția celor impuse la articolul 2, nu era admisibilă. Modificarea referitoare la nivelul maxim al cotelor care urmează să fie alocate și care a fost prevăzută la acest articol se întemeia pe datele și pe metodele de evaluare alese de Comisie. Având în vedere că Comisia nu s‑a preocupat să verifice dacă datele înscrise de Republica Estonia în PNA‑ul său corespund criteriilor enumerate în anexa III la directivă, Republica Estonia nu se putea aștepta ca Comisia să verifice datele înscrise în PNA‑ul său modificat care nu respecta suma maximă indicată la articolul 2 din decizia sa de respingere.
89.      Prin urmare, trebuie respins al doilea aspect al celui de al doilea motiv.
D —    Concluzie
90.      În consecință, al doilea motiv trebuie respins în întregime.
IX — Cu privire la al treilea motiv
91.      Prin intermediul celui de al treilea motiv, Comisia critică Tribunalul pentru că a comis o eroare de drept în interpretarea conținutului și a întinderii principiului bunei administrări.
92.      Acest motiv vizează punctele 99‑112 din hotărârea atacată, în care Tribunalul a imputat Comisiei că a încălcat principiul bunei administrări. Acest reproș al Tribunalului privește constatarea Comisiei conform căreia PNA‑ul Republicii Estoniei nu era conform cu criteriul nr. 3 din anexa III la directivă din cauza neincluderii unei rezerve de cote stabilite de aceasta. La punctele 103‑108 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat, mai întâi, cifrele prezentate de Republica Estonia în PNA‑ul său și a reținut că aceste cifre par coerente și ușor de înțeles. În continuare, la punctele 109‑111 din hotărârea atacată, Tribunalul a analizat dacă, având în vedere aceste cifre, Comisia a analizat cu grijă și cu imparțialitate toate elementele pertinente ale cauzei. În primul rând, el a constatat că respectiva concluzie a Comisiei, conform căreia cotele incluse în rezervele în cauză nu au fost incluse în cantitatea totală de cote, nu părea să poată fi conciliată cu elementele dosarului. În al doilea rând, Tribunalul a imputat Comisiei că nu a explicat pe ce bază a ajuns aceasta la concluzia că PNA‑ul Republicii Estonia nu era conform cu criteriul nr. 3 din anexa III la directivă. Acesta a considerat că nu se stabilise de către Comisie în ce privință acele calcule incluse în PNA‑ul estonian erau afectate de o eroare.
93.      Contrar celor susținute de Comisie, Tribunalul nu a comis o eroare de drept privind interpretarea principiului bunei administrări.
94.      În primul rând, critica Comisiei, conform căreia Tribunalul ar fi constatat că aceasta nu are dreptul să se bazeze pe propriile date, se sprijină pe o interpretare eronată a hotărârii atacate. Tribunalul nu i‑a imputat Comisiei că s‑a întemeiat pe propriile date, ci i‑a imputat că nu a analizat în mod adecvat datele prezentate de Republica Estonia în PNA‑ul său.
95.      În al doilea rând, ar trebui să se respingă critica Comisiei conform căreia aceasta avea dreptul să considere că respectiva cantitate totală propusă în PNA‑ul Republicii Estonia era incompatibilă cu criteriul nr. 3 din anexa III la directivă din cauza ambiguității PNA‑ului cu privire la includerea anumitor părți din rezerve.
96.      Această abordare nu este conformă nici cu principiile bunei administrări și de cooperare loială, nici cu rolul pe care directiva i‑l conferă Comisiei. În fapt, din aceste prevederi rezultă că, în cadrul controlului de conformitate în temeiul articolului 9 alineatul (3) din directivă, Comisia trebuie să analizeze, cu grijă și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale PNA‑ului. În prezența unui element ambiguu în PNA, Comisia nu poate să respingă, în consecință, acest PNA. Dimpotrivă, îi revine obligația să ia măsurile necesare pentru a determina dacă acest element este contrar sau conform cu criteriile enumerate în anexa III la directivă. În acest context, Comisia trebuie să analizeze, printre altele, toate informațiile incluse în PNA.
97.      În opoziție cu cele susținute de Comisie, o astfel de obligație nu este contrară repartiției competențelor între statele membre și Comisie. Desigur, Comisia nu este competentă să elaboreze un PNA. Cu toate acestea, articolul 9 alineatul (3) din directivă o obligă să efectueze un control de conformitate. Luând măsurile necesare pentru analizarea tuturor elementelor unui PNA cu grijă și cu diligență, Comisia nu își depășește limitele unui astfel de control și, prin urmare, nu încalcă nici competențele statelor membre.
98.      În al treilea rând, Comisia nu poate să invoce cu succes că Tribunalul a constatat, la rândul său, că PNA‑ul conținea elemente ambigue. Mai întâi, trebuie să se sublinieze faptul că Tribunalul a relevat că această ambiguitate putea fi înlăturată prin analizarea celorlalte elemente ale dosarului. În orice caz, chiar și în prezența unei astfel de ambiguități, Comisia ar fi trebuit, mai întâi, să ia măsurile necesare pentru clarificare și nu se putea limita la respingerea PNA‑ului ca fiind neconform.
99.      În consecință, al treilea motiv este nefondat.
X —    Cu privire la al patrulea motiv
100. Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Comisia impută Tribunalului că a comis o eroare de drept, în măsura în care a considerat că prevederile deciziei în litigiu nu sunt separabile și că ar trebui, prin urmare, să o anuleze în întregime.
101. Acest motiv vizează punctele 114 și 31‑34 din hotărârea atacată, în cadrul cărora Tribunalul a constatat că o anulare în parte privind numai articolul 1 punctele 1 și 2, articolul 2 punctele 1 și 2 și articolul 3 alineatul (1) din decizia în litigiu ar modifica însăși substanța restului prevederilor acestei decizii.
102. Comisia consideră că aceste prevederi ar fi separabile de celelalte prevederi ale deciziei în litigiu. Ea susține că o anulare în parte privind numai aceste prevederi nu ar transforma decizia în litigiu într‑o decizie pe care nu ar fi avut intenția să o adopte.
103. Al patrulea motiv trebuie respins.
104. Potrivit jurisprudenței Curții, anularea în parte a unui act al unei instituții impune ca prevederile anulate ale actului să fie separabile de celelalte prevederi și ca anularea în parte a actului să nu modifice substanța acestuia(10). Actul se modifică în substanța sa în cazul în care autorul, din punct de vedere obiectiv, nu ar fi adoptat acest act cu dispozitivul modificat.
105. Tribunalul a constatat pe bună dreptate că anularea în parte privind numai articolul 1 punctul 1, articolul 2 punctul 1 și articolul 3 alineatul (1) din decizia în litigiu ar fi modificat substanța acesteia.
106. În primul rând, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că diversele puncte ale articolelor 1 și 2 din decizia în litigiu nu sunt separabile. Desigur, diferitele puncte ale acestor articole se referă la diverse aspecte ale PNA și la diverse criterii din anexa III la directivă. Cu toate acestea, rezultă din structura articolelor 1 și 2 din decizia în litigiu că o anulare în parte privind numai punctul 1 ar fi avut ca efect modificarea substanței acestor articole. Articolul 1 din decizia în litigiu conținea o listă limitativă cu obiecțiile Comisiei privind conformitatea PNA‑ului Republicii Estonia în raport cu criteriile enumerate în anexa III la directivă. Conform constatărilor Tribunalului, o anulare în parte privind numai punctul 1 ar avea drept consecință restrângerea acestei liste limitative. Articolul 2 din decizia în litigiu conținea angajamentul Comisiei de a nu se opune unui PNA al Republicii Estonia sub rezerva ca aceasta să modifice PNA‑ul său în funcție de sugestiile enumerate la punctele 1‑4. O anulare în parte privind numai punctul 1 ar fi avut drept consecință reducerea numărului de modificări sub rezerva cărora a fost dat inițial acest angajament al Comisiei.
107. Or, rezultă atât din decizia în litigiu, cât și din luările de poziție ale Comisiei în fața Tribunalului că aceasta nu era pregătită să accepte cantitatea de cote pe care Republica Estonia o propusese în PNA‑ul său, întrucât o considera excesivă. Aspectul este confirmat ex post de faptul că a fost adoptată de către Comisie o nouă decizie în care a respins PNA‑ul Republicii Estonia în special din cauza incompatibilității numărului de cote maxim cu criteriile nr. 1‑3 din anexa III la directivă. În consecință, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că o anulare în parte privind numai articolul 1 punctul 1 și articolul 2 punctul 1 din decizia în litigiu i‑ar fi modificat substanța.
108. În al doilea rând, Tribunalul a constatat pe bună dreptate că articolul 3 alineatul (3) din decizia în litigiu nu este separabil de articolele 1 și 2. Există o strânsă legătură între această prevedere și articolele 1 și 2 din decizia atacată. Astfel, această prevedere se referă la modificările pe care Comisia le consideră necesare în vederea remedierii nepotrivirilor constatate la articolul 1 din respectiva decizie, dar care se îndepărtează de propunerile Comisiei enumerate la articolul 2.
109. În al treilea rând, în ceea ce privește caracterul separabil al articolului 3 alineatul (2) din decizia în litigiu, care privește modificările cu privire la cotele care urmează să fie alocate pentru anumite instalații, se impune constatarea că menținerea izolată a acestei părți din decizia în litigiu i‑ar modifica și substanța. Astfel cum a fost expus mai sus(11), un stat membru își poate întemeia decizia finală pe un PNA care nu a fost contestat de Comisie în cadrul verificării prevăzute în sensul articolului 9 alineatul (3) din directivă. O decizie în care numai articolul 3 alineatul (2) din decizia în litigiu ar fi fost păstrat ar fi o decizie în privința căreia Comisia nu ar fi ridicat nicio obiecție legată de criteriile nr. 1‑3, 5, 6, 10 și 12 din anexa III la directivă. Prin urmare, Republica Estonia și‑ar fi putut întemeia decizia finală în temeiul articolului 11 alineatul (2) din directivă pe PNA‑ul său inițial. Or, din decizia în litigiu și din luările de poziție ale Comisiei în fața Tribunalului rezultă că aceasta nu ar fi avut intenția să adopte o asemenea decizie.
110. Prin urmare, Tribunalul nu a comis o eroare de drept constatând că articolul 1 punctul 1, articolul 2 punctul 1 și articolul 3 alineatul (1) din decizia în litigiu nu sunt separabile de restul prevederilor acestei decizii(12).
111. Prin urmare, al patrulea motiv al Comisiei trebuie respins ca nefondat.
XI — Concluzie
112. Având în vedere considerațiile de mai sus, propunem Curții:
1)      Să respingă recursul Comisiei Europene împotriva Hotărârii Tribunalului din 23 noiembrie 2009, Estonia/Comisia (T‑263/07).
2)      Să oblige Comisia la suportarea cheltuielilor de judecată ale Republicii Estonia și a propriilor cheltuieli de judecată.
3)      Să oblige Regatul Danemarcei, Republica Cehă și Republica Letonia la suportarea propriilor cheltuieli de judecată.
1 — Limba originală: slovena; limba de procedură: estona.
2 — Hotărârea din 19 octombrie 1995, Rendo și alții/Comisia (C‑19/93 P, Rec., p. I‑3319, punctul 13), și Hotărârea din 3 septembrie 2009, Moser Baer India/Consiliul (C‑535/06 P, Rep., p. I‑7051, punctul 24).
3 — Republica Cehă/Comisia (T‑194/07, JO 2007, C 199, p. 38 ), Ungaria/Comisia (T‑221/07, JO 2007, C 199, p. 41), Lituania/Comisia (T‑368/07, JO 2007, C 283, p. 35), România/Comisia (T‑483/07, JO 2008, C 51, p. 56) și România/Comisia (T‑484/07, JO 2008, C 51, p. 57).
4 — Hotărârea din 29 ianuarie 1998, Dubois et Fils/Consiliul și Comisia (T‑113/96, Rec., p. II‑125, punctul 29), și Hotărârea din 24 septembrie 2008, Reliance Industries/Consiliul și Comisia (T‑45/06, Rep., p. II‑2399, punctul 70).
5 — Hotărârea din 24 mai 2005, Franța/Parlamentul European și Consiliul (C‑244/03, Rec., p. I‑4021), și Hotărârea din 30 martie 2006, Spania/Consiliul (C‑36/04, Rec., p. I‑2981).
6 — A se vedea punctele 37‑44 din prezentele concluzii.
7 — A se vedea pagina 12 din propunerea COM(2001) 581 a Comisiei din 23 octombrie 2001, din care reiese faptul că stabilirea cantităților totale de cote livrate trebuie să fie în mod esențial lăsată la aprecierea statelor membre, care trebuie să respecte totuși criteriile elaborate în anexa III la directivă și faptul că aceste criterii vor putea fi modificate ulterior de legiuitorul Uniunii, în lumina experienței dobândite cu ocazia aplicării directivei.
8 — În acest context, trebuie să se constate că legiuitorul Uniunii a modificat în mod clar acest aspect al directivei. Articolul 9 din directivă, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2009/29/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 23 aprilie 2009 de modificare a Directivei 2003/87/CE în vederea îmbunătățirii și extinderii sistemului comunitar de comercializare a cotelor de emisie de gaze cu efect de seră (JO L 140 p. 63), prevede că cantitatea de cote emise anual la nivel comunitar începând din 2013 se diminuează linear pornind de la mijlocul perioadei 2008‑2012. Cantitatea respectivă se reduce cu un factor linear de 1,74 % în raport cu cantitatea medie anuală totală a cotelor emise de statele membre în conformitate cu deciziile Comisiei privind PNA‑urile acestora pentru perioada 2008‑2012.
9 — Hotărârea din 16 decembrie 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine și alții (C‑127/07, Rep., p. I‑9895, punctele 23 și 26).
10 — Hotărârea din 10 decembrie 2002, Comisia/Consiliul (C‑29/99, Rec., p. I‑11221, punctul 45), Hotărârea din 30 septembrie 2003, Germania/Comisia (C‑239/01, Rec., p. I‑10333, punctul 33), și Hotărârea Franța/Parlamentul European și Consiliul (citată la nota de subsol 5, punctul 13).
11 — Punctul 36 din prezentele concluzii.
12 — Prin urmare, nu este necesar să se abordeze problema dacă articolul 1 punctul 2 și articolul 2 punctul 2 din decizia în litigiu sunt separabile de restul prevederilor acesteia.