SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima)
de 20 de noviembre de 2024 (*)
« FEAGA y Feader — Gastos excluidos de la financiación por la Unión — Gastos efectuados por España — Condicionalidad — Control de los requisitos legales de gestión »
En el asunto T‑508/22,
Reino de España, representado por la Sra. A. Pérez-Zurita Gutiérrez, en calidad de agente,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por la Sra. F. Castilla Contreras y el Sr. A. Sauka, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima),
integrado por la Sra. O. Porchia, Presidenta, y los Sres. L. Madise y S. Verschuur (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. H. Eriksson, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
celebrada la vista el 20 de febrero de 2024;
dicta la siguiente
Sentencia
1        Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el Reino de España solicita la anulación parcial de la Decisión de Ejecución (UE) 2022/908 de la Comisión, de 8 de junio de 2022, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (DO 2022, L 157, p. 15; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), en la medida en que esta le afecta por un importe de 9 968 215,15 euros.
Antecedentes del litigio
2        En ejercicio de su competencia de liquidación de conformidad prevista en el artículo 52 del Reglamento (UE) n.º 1306/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, sobre la financiación, gestión y seguimiento de la política agrícola común, por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94, (CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 y (CE) n.º 485/2008 del Consejo (DO 2013, L 347, p. 549), y en el artículo 34 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 908/2014, de 6 de agosto de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013 en relación con los organismos pagadores y otros organismos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las normas relativas a los controles, las garantías y la transparencia (DO 2014, L 255, p. 59), los servicios de la Dirección General (DG) de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea abrieron un expediente de investigación con la referencia XC/2018/002/ES (en lo sucesivo, «investigación») sobre el modo de aplicación del sistema de condicionalidad previsto en el título VI del Reglamento n.º 1306/2013 (en lo sucesivo, «sistema de condicionalidad») en España y, en concreto, en Castilla y León con respecto a los años de solicitud 2016 y siguientes.
3        Como parte de la investigación, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural llevó a cabo una misión de auditoría en España entre el 18 y el 22 de junio de 2018.
4        Tras esta misión, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural comunicó sus conclusiones, con arreglo al artículo 34, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014, en un escrito de 12 de septiembre de 2018 con la referencia Ares(2018) 4682649 (en lo sucesivo, «comunicación de conclusiones»).
5        En la comunicación de conclusiones, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural señaló diferentes deficiencias detectadas en tres controles fundamentales, relativos, en primer lugar, al alcance y la calidad de los controles sobre el terreno, en segundo lugar, a la comunicación de los resultados y, en tercer lugar, a la correcta aplicación de sanciones y exclusiones administrativas. También se detectaron deficiencias en un control auxiliar relativo a la inexistencia de supervisión adecuada de los órganos delegados.
6        A la luz de estas conclusiones, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural concluyó que no existían procedimientos de supervisión efectivos por el organismo pagador español, de conformidad con el artículo 1, apartados 1A, inciso ii), y 2A, inciso ii), del anexo I del Reglamento Delegado (UE) n.º 907/2014 de la Comisión, de 11 de marzo de 2014, por el que se completa el Reglamento n.º 1306/2013 en lo relativo a los organismos pagadores y otros órganos, la gestión financiera, la liquidación de cuentas, las garantías y el uso del euro (DO 2014, L 255, p. 18). Según la Comisión, las deficiencias identificadas generaban un riesgo para el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y para el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (en lo sucesivo, «Fondos») y, por lo tanto, procedía aplicar una corrección financiera a tanto alzado del 10 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda abonada a los beneficiarios mencionados en el artículo 92, párrafo primero, del Reglamento n.º 1306/2013, a los que se aplicaba el sistema de condicionalidad (en lo sucesivo, «importe total de la ayuda») para los años de solicitud 2016 y 2017, con arreglo a las Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas, establecidas en la Comunicación de la Comisión C(2015) 3675 final, de 8 de junio de 2015.
7        A este respecto, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural hizo una serie de recomendaciones a las autoridades españolas, entre ellas, en particular, que adoptaran medidas correctoras inmediatas para aplicar controles de condicionalidad adecuados, de conformidad con los artículos 96, apartado 3, y 97, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013, así como con los artículos 24, apartado 1, y 65, apartado 1, del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento n.º 1306/2013 en lo que se refiere al sistema integrado de gestión y control, las medidas de desarrollo rural y la condicionalidad (DO 2014, L 227, p. 69) (en lo sucesivo, «controles de condicionalidad»). Además, pidió a las autoridades españolas que facilitaran toda la información pertinente y, de conformidad con el artículo 12, apartados 2 a 5, del Reglamento Delegado n.º 907/2014, un cálculo preciso del importe que habría de excluirse de la financiación de la Unión en relación con los años de solicitud 2016 y siguientes.
8        Mediante escrito de 3 de diciembre de 2018, las autoridades españolas respondieron a la comunicación de conclusiones. En dicho escrito, facilitaron la información adicional requerida por la DG de Agricultura y Desarrollo Rural e indicaron que habían tomado medidas para subsanar las deficiencias identificadas en la comunicación de conclusiones, incluida la actualización de las normas y procedimientos para llevar a cabo los controles de condicionalidad. En el mismo escrito, las autoridades españolas propusieron un primer cálculo del riesgo para los Fondos.
9        Mediante escrito con la referencia Ares(2019) 1131548 de 22 de febrero de 2019, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural respondió al escrito de 3 de diciembre de 2018 explicando que no podía aceptar el cálculo del riesgo para los Fondos propuesto por las autoridades españolas. En el mismo escrito, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural convocó igualmente a las autoridades españolas a una reunión bilateral, que tuvo lugar el 14 de marzo de 2019, y las invitó a que, antes de esa reunión, le facilitaran información adicional.
10      Mediante escrito de 1 de marzo de 2019, las autoridades españolas respondieron al escrito de 22 de febrero de 2019 presentando un segundo cálculo del importe que habría de excluirse de la financiación de la Unión e información adicional.
11      En el acta de 24 de abril de 2019 de la reunión bilateral, comunicada mediante escrito con la referencia Ares(2019) 2767955, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural mantuvo, en esencia, la exposición de las deficiencias comprobadas en los controles fundamentales primero y segundo y en el control auxiliar para los años de solicitud 2016 y 2017 y, en parte, para el año de solicitud 2018, a la vez que confirmó el cierre del tercer control fundamental.
12      En dicho escrito, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural también solicitó a las autoridades españolas información adicional y explicó que el segundo cálculo del riesgo para los Fondos que estas habían propuesto tampoco podía aceptarse y, por consiguiente, que seguía sin haberse comunicado una evaluación del riesgo para los Fondos en consonancia con los requisitos del artículo 34, apartado 2, letra a), del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014. En consecuencia, se invitó a las autoridades españolas a proponer un nuevo cálculo junto con una descripción detallada de la metodología aplicada.
13      Por tanto, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural recordó la necesidad de aplicar una corrección financiera, aunque modificada tras el cierre del tercer control fundamental, aplicando un tipo fijo del 7 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda para los años de solicitud 2016 y 2017 y un tipo fijo del 5 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda para el año de solicitud 2018.
14      Las autoridades españolas respondieron al acta de la reunión bilateral de 24 de abril de 2019 mediante escritos de 14 de mayo y 25 de julio de 2019, en los que remitieron sus observaciones e información adicional y propusieron un tercer cálculo del riesgo para los Fondos.
15      Mediante escrito con la referencia Ares(2019) 1064406 de 19 de febrero de 2020, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural comunicó a las autoridades españolas las conclusiones preliminares de la investigación (en lo sucesivo, «comunicación oficial») con arreglo al artículo 34, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014.
16      En la comunicación oficial, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural confirmó que las deficiencias identificadas en los controles fundamentales primero y segundo y en el control auxiliar habían generado un riesgo para los Fondos para los años de solicitud 2016 y 2017 y, en parte, para el año de solicitud 2018.
17      También en la comunicación oficial, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural indicó que las autoridades españolas habían presentado tres estimaciones del importe que habría de excluirse de la financiación de la Unión basadas en tres métodos de cálculo diferentes. Sin embargo, no podía aceptarse ninguna de estas estimaciones.
18      Sobre esta base, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural confirmó, para los años de solicitud 2016 y 2017, su propuesta de aplicar un tipo fijo del 7 %, de conformidad con el artículo 12, apartado 7, letra a), del Reglamento Delegado n.º 907/2014, sobre el 10 % del importe total de la ayuda. Además, tras la presentación por las autoridades españolas de pruebas adicionales, para el año de solicitud 2018, propuso, en virtud del artículo 12, apartados 6 y 8, del Reglamento Delegado n.º 907/2014, una reducción del tipo fijo del 5 al 2 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda.
19      En consecuencia, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural propuso excluir de la financiación de la Unión un importe neto total de 13 606 922,22 euros, correspondiente a los años de solicitud 2016 a 2018 (de los cuales 12 811 886,69 euros por los años de solicitud 2016 y 2017 y 795 035,53 euros por el año de solicitud 2018).
20      En respuesta a la comunicación oficial, mediante escrito de 7 de mayo de 2020, las autoridades españolas presentaron una solicitud motivada al Órgano de Conciliación, en virtud del artículo 40 del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014, junto con un informe para la audiencia ante dicho órgano. En dicho informe, las autoridades españolas proponían, entre otras cosas, desglosar la corrección financiera por grupos de beneficiarios, que, así calculada, ascendía a un total de 12 062 055,68 euros.
21      Tras la audiencia celebrada el 17 de noviembre de 2020, mediante escrito con la referencia Ares(2020) 7046387 de 24 de noviembre de 2020, el Órgano de Conciliación remitió a las partes su informe, en el que concluía que era posible una conciliación parcial, relativa, en particular, a la posibilidad de que la DG de Agricultura y Desarrollo Rural examinara la propuesta de desglosar la corrección financiera por grupos de beneficiarios, así como la propuesta de reexaminar el control auxiliar para verificar si este era, en realidad, deficiente.
22      Mediante escrito con la referencia Ares(2020) 81725 de 4 de enero de 2022, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural comunicó a las autoridades españolas, de conformidad con el artículo 34, apartado 4, del Reglamento de Ejecución n.º 908/2014, sus conclusiones finales (en lo sucesivo, «posición final»), en las que confirmó que las deficiencias identificadas en los controles fundamentales primero y segundo habían generado un riesgo para los Fondos y cerró el control fundamental auxiliar.
23      En particular, el primer control fundamental se refiere a «la naturaleza y el alcance de los controles» de condicionalidad sobre el terreno respecto de los requisitos legales de gestión (en lo sucesivo, «RLG»), a saber, los RLG 1, 3, 7 y 8 establecidos en el anexo II del Reglamento n.º 1306/2013.
24      En el marco de este primer control fundamental, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural constató cuatro infracciones.
25      La primera infracción se refiere a la falta de pruebas de que se hubieran realizado controles de condicionalidad del RLG 1, relativo a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias. En particular, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural declaró la infracción del artículo 5, apartado 4, letra a), y del anexo III de la Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (DO 1991, L 375, p. 1; corrección de errores en DO 1993, L 92, p. 51), en la medida en que las autoridades españolas no habían demostrado, respecto a los años de solicitud 2016 y 2017, que se hubieran efectuado los controles necesarios para calcular la capacidad de almacenamiento de los tanques de estiércol ni que se hubiera calculado la cantidad máxima de estiércol que puede aplicarse a las tierras agrícolas de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos.
26      La segunda infracción se refiere al RLG 3 y consiste en la ausencia de controles de condicionalidad de dicho RLG 3, relativo a la conservación de los hábitats naturales de flora silvestre en los años de solicitud 2016 y 2017. En particular, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural declaró que se había infringido el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7), en la medida en que las autoridades españolas no habían efectuado controles de condicionalidad para verificar el cumplimiento efectivo de la protección de las especies protegidas de la flora silvestre enumeradas en el anexo II de la Directiva 92/43.
27      Las infracciones tercera y cuarta se refieren a la insuficiente calidad de los controles de condicionalidad de los RLG 7 y 8, efectuados por las autoridades españolas en relación con la identificación y el registro de animales de la especie bovina (RLG 7) y de las especies ovina y caprina (RLG 8) en los años de solicitud 2016 y 2017 y, a pesar de las medidas correctoras adoptadas, también en el año de solicitud 2018. A este respecto, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural declaró la infracción de los artículos 4, 5 y 7 del Reglamento (CE) n.º 1760/2000 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de julio de 2000, que establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina y relativo al etiquetado de la carne de vacuno y de los productos a base de carne de vacuno y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 820/97 del Consejo (DO 2000, L 204, p. 1), y de los artículos 3 a 5 del Reglamento (CE) n.º 21/2004 del Consejo, de 17 de diciembre de 2003, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el Reglamento (CE) n.º 1782/2003 y las Directivas 92/102/CEE y 64/432/CEE (DO 2004, L 5, p. 8).
28      En primer lugar, por lo que respecta a los requisitos de identificación de los animales de las especies bovina, ovina y caprina, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural constató la existencia, por una parte, de serias dudas sobre la eficacia de dichos controles en relación con los animales de la especia bovina y, por otra parte, de deficiencias graves en cuanto a la eficacia de dichos controles en relación con animales de las especies ovina y caprina. En particular, la Comisión constató, para empezar, que las tablas de evaluación de los controles de condicionalidad facilitadas por las autoridades españolas no consideraban que la ausencia de una marca auricular constituyera un incumplimiento. Además, la Comisión llevó a cabo un análisis de los porcentajes de pérdida de las marcas auriculares, que puso de manifiesto que los controles de condicionalidad relativos a la identificación de animales de las especies bovina, ovina y caprina efectuados por dichas autoridades habían subestimado las pérdidas reales de marcas auriculares. Por otra parte, las autoridades españolas no habían definido un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular, como se indica en el documento de trabajo de la Comisión DS/2009/31, titulado «Sobre la falta de etiquetas de identificación animal en el marco de la condicionalidad» (en lo sucesivo, «documento de trabajo DS/2009/31»). A este respecto, el documento de trabajo DS/2009/31 establece que, en esencia, por encima de dicho porcentaje, la pérdida de una marca auricular comporta la aplicación de una sanción al beneficiario, mientras que, por debajo de dicho porcentaje, la pérdida de una marca auricular, aunque constituya un incumplimiento, no conlleva sanción alguna.
29      En segundo lugar, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural consideró que existían deficiencias graves en los controles de condicionalidad relativos al registro de los animales de las especies bovina, ovina y caprina. En particular, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural concluyó que la información contenida en las actas de los controles de condicionalidad, previstas en el artículo 72, apartado 1, letras a) y b), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, no reflejaba la realidad de las explotaciones, ya que, entre otras cosas, el número de animales de la especie bovina presentes consignado en las actas no coincidía con los datos registrados en la Base de Datos de Ganado Nacional (en lo sucesivo, «BDGN»), los inspectores nacionales no habían utilizado los extractos de la BDGN en su análisis y existían incoherencias entre el número de animales presentes en la explotación en cuestión, tal como constaba en el acta de los controles de condicionalidad efectuados por las autoridades españolas, y el registro de la explotación.
30      El segundo control fundamental se refiere a la «comunicación de los resultados». En este marco, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural apreció dos infracciones en los informes de control de condicionalidad elaborados por las autoridades españolas en cuanto a las normas de condicionalidad relativas al ámbito «medio ambiente, cambio climático y buenas condiciones agrarias de la tierra», previsto en el artículo 93, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 1306/2013.
31      La primera infracción se refiere a «la naturaleza y el alcance de los controles realizados» en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. A este respecto, la Comisión observó deficiencias debido a que en los informes de control de condicionalidad faltaban, primero, una indicación de la lista de las parcelas inspeccionadas; segundo, la firma de los beneficiarios en las actas de condicionalidad, y, tercero, detalles sobre las particularidades topográficas en los casos en los que es aplicable la norma relativa a las buenas condiciones agrarias y medioambientales (en lo sucesivo, «BCAM»), en concreto, la BCAM 7.
32      La segunda infracción se refiere a los «resultados» en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso iii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, en tanto en cuanto los informes de control no reflejaban los resultados reales de los controles de condicionalidad y no contenían suficientes detalles de los beneficiarios para evaluar si la sanción debía aumentarse o reducirse. Esta infracción afectaba a varios BCAM y RLG, a saber, la BCAM 1 sobre la «creación de franjas de protección en las márgenes de los ríos», la BCAM 4 sobre la «cobertura mínima del suelo», el RLG 2 sobre la «conservación de las aves silvestres» y la BCAM 7 sobre el «mantenimiento de las particularidades topográficas».
33      Además, en la posición final, la DG de Agricultura y Desarrollo Rural:
–        analizó la propuesta del Reino de España de desglosar la corrección financiera por grupos de beneficiarios y constató que, a la vista del cierre del control auxiliar, que había modificado el número de controles fundamentales y de controles auxiliares que generaban un riesgo para los Fondos, dicho desglose ya no era necesario, por lo que la Comisión rechazó la propuesta;
–        revisó el cálculo de la corrección financiera para los años de solicitud 2016 y 2017, aplicando una corrección a tanto alzado del 5 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda, y, para el año de solicitud 2018, mantuvo la posición adoptada en la comunicación oficial, es decir, una corrección financiera a tanto alzado del 2 % sobre el 10 % del importe total de la ayuda.
34      Los motivos de las correcciones impuestas al Reino de España en la Decisión impugnada se resumen en el informe de síntesis de la Comisión.
35      Por estas razones, la Comisión excluyó de la financiación de la Unión el importe bruto total de 9 973 274,36 euros, lo que, teniendo en cuenta los importes ya recuperados a raíz de investigaciones anteriores (CEB/2019/031/ES, NAC/2018/004/ES, RD 2/2017/001/ES, CEB/2020/031/ES y VIN/2019/001/ES), dio lugar a una corrección financiera neta de 9 968 215,15 euros.
Pretensiones de las partes
36      El Reino de España solicita al Tribunal General que:
–        Anule la Decisión impugnada en lo que se refiere al Reino de España.
–        Con carácter subsidiario, anule parcialmente la Decisión impugnada, reduciendo el riesgo estimado para los años de solicitud 2016 y 2017 a 3 241 314,99 euros.
–        Con carácter subsidiario de segundo grado, anule parcialmente la Decisión impugnada reduciendo del 5 % al 2 % la corrección a tanto alzado aplicada a los años de solicitud 2016 y 2017.
–        Condene en costas a la Comisión.
37      La Comisión solicita al Tribunal General que:
–        Desestime el recurso.
–        Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
38      En apoyo de su recurso, el Reino de España invoca dos motivos, en los que alega distintos errores de hecho, de Derecho y de apreciación supuestamente cometidos por la Comisión.
39      El primer motivo consta de seis partes, de las cuales las cuatro primeras se refieren a la falta de pruebas de una duda seria y razonable en relación con las distintas deficiencias apreciadas en los controles fundamentales primero y segundo.
40      La quinta parte del primer motivo se refiere a la vulneración del principio de buena administración en que se incurrió al rechazar el cálculo del importe que ha de excluirse de la financiación de la Unión basado en una extrapolación propuesta por el Reino de España, mientras que la sexta parte y el segundo motivo se refieren a la vulneración del principio de proporcionalidad de que adolece la corrección financiera a tanto alzado impuesta por la Comisión.
Primera parte del primer motivo, relativa al alcance de los controles de condicionalidad del RLG 1 (primera infracción en el marco del primer control fundamental)
41      En la primera parte del primer motivo, el Reino de España rebate la apreciación de la Comisión de que no existen pruebas de la realización de los controles de condicionalidad del RLG 1, relativo a la protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias (véase el apartado 25 anterior).
42      En primer lugar, el Reino de España alega que la Comisión no disponía de pruebas de una duda seria y razonable ni llevó a cabo verificaciones ni aportó pruebas de errores por parte de los inspectores nacionales para concluir que los controles de condicionalidad del RLG 1 durante los años de solicitud 2016 y 2017 no eran fiables. Según el Reino de España, del modelo de informe de control de condicionalidad establecido en Castilla y León y del resultado de la tercera visita sobre el terreno efectuada por la Comisión resulta que los inspectores nacionales habían realizado efectivamente los controles de condicionalidad del RLG 1.
43      En segundo lugar, el Reino de España alega que las autoridades españolas tuvieron en cuenta, como factor de riesgo a efectos de la selección de la muestra de control, el hecho de que determinadas parcelas estaban situadas en zonas vulnerables a la contaminación por nitratos.
44      En tercer lugar, el Reino de España critica a la Comisión por calificar esta deficiencia como una deficiencia en el primer control fundamental, relativo a «la naturaleza y el alcance de los controles», cuando, al mismo tiempo, la califica como deficiencia de un componente del segundo control fundamental, relativo a la «comunicación de los resultados».
45      La Comisión rebate estas alegaciones.
46      De entrada, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, los Fondos financian únicamente las intervenciones llevadas a cabo según las disposiciones del Derecho de la Unión en el marco de la organización común de los mercados agrícolas (véanse las sentencias de 24 de febrero de 2005, Grecia/Comisión, C‑300/02, EU:C:2005:103, apartado 32 y jurisprudencia citada; de 6 de noviembre de 2014, Países Bajos/Comisión, C‑610/13 P, no publicada, EU:C:2014:2349, apartado 59 y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2022, Grecia/Comisión, T‑217/20, no publicada, EU:T:2022:508, apartado 34).
47      También según reiterada jurisprudencia, para probar la existencia de una infracción de las normas de la organización común de los mercados agrícolas, no corresponde a la Comisión demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de los datos transmitidos por estas, sino aportar la prueba de una duda seria y razonable que alberga con respecto a los controles efectuados por las administraciones nacionales o a la irregularidad de las cifras transmitidas por ellas. Esta atenuación de la carga de la prueba en favor de la Comisión se explica por el hecho de que el Estado miembro se encuentra en mejor situación para recoger y comprobar los datos necesarios para la liquidación de las cuentas de los Fondos y, en consecuencia, le incumbe probar detallada y completamente la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión (véanse las sentencias de 6 de noviembre de 2014, Países Bajos/Comisión, C‑610/13 P, no publicada, EU:C:2014:2349, apartado 58 y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2022, Grecia/Comisión, T‑217/20, no publicada, EU:T:2022:508, apartado 35).
48      Por su parte, el Estado miembro interesado no puede rebatir las apreciaciones de la Comisión sin fundamentar sus propias alegaciones en datos que demuestren la existencia de un sistema fiable y operativo de control. Si no logra demostrar que las apreciaciones de la Comisión son inexactas, estas constituyen elementos que pueden hacer surgir serias dudas respecto del establecimiento de un conjunto adecuado y eficaz de medidas de vigilancia y de control (véanse las sentencias de 9 de enero de 2003, Grecia/Comisión, C‑157/00, EU:C:2003:5, apartado 18 y jurisprudencia citada, y de 7 de septiembre de 2022, Grecia/Comisión, T‑217/20, no publicada, EU:T:2022:508, apartado 36).
49      Procede añadir que, con arreglo al artículo 65, apartado 1, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, los Estados miembros tienen la obligación de implantar un sistema que garantice un control efectivo del cumplimiento del régimen de condicionalidad. Por lo tanto, están obligados a organizar los controles administrativos y los controles sobre el terreno de modo que puedan demostrar el cumplimiento de dicha obligación (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2017, Estonia/Comisión, T‑157/15, no publicada, EU:T:2017:483, apartado 74).
50      La primera parte del primer motivo debe examinarse a la luz de estos principios.
51      En el caso de autos, en primer lugar, por lo que respecta a la alegación del Reino de España de que la Comisión no ha aportado pruebas de una duda seria y razonable en lo que respecta a la falta de prueba de realización de los controles de condicionalidad del RLG 1, debe señalarse que, en los expedientes que examinó durante la investigación, la Comisión constató que no era posible determinar si, de conformidad con el artículo 5, apartado 4, letra a), y con el anexo III de la Directiva 91/676, los inspectores nacionales habían adoptado las medidas necesarias para calcular la capacidad de los tanques de almacenamiento de estiércol y la cantidad máxima de estiércol que podía aplicarse en las tierras agrícolas de las zonas vulnerables a la contaminación por nitratos, en el marco de los controles de condicionalidad del RLG 1. A falta de estos datos, no era posible determinar si se habían llevado a cabo los controles de condicionalidad del RLG 1 ni si estos se habían efectuado correctamente.
52      En particular, los modelos de informe de control de condicionalidad establecidos en Castilla y León en los años de solicitud 2016 y 2017 en relación con el RLG 1 contenían preguntas a las que los inspectores debían responder marcando una casilla. A modo de ejemplo, en dichos formularios se preguntaba si el inspector había efectuado o no las comprobaciones de que se trata, si la explotación inspeccionada disponía o no de tanques de almacenamiento de estiércol de capacidad suficiente y si la explotación inspeccionada respetaba la cantidad máxima de estiércol que puede aplicarse a las tierras agrícolas.
53      Sin embargo, los informes de control inspeccionados por la Comisión no incluían las mediciones y los cálculos exigidos por el artículo 5, apartado 4, y por el anexo III de la Directiva 91/676. Por consiguiente, la falta de mediciones y de cálculos, así como el carácter escueto de los informes de control de condicionalidad, pudieron llevar razonablemente a la Comisión a dudar de la efectividad de los controles de condicionalidad realizados en el marco del RLG 1 (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 12 de julio de 2017, Estonia/Comisión, T‑157/15, no publicada, EU:T:2017:483, apartados 75 a 78).
54      De ello se deduce que las afirmaciones incluidas en los informes de los controles de condicionalidad elaborados en Castilla y León en los años de solicitud 2016 y 2017, en lo que respecta al RLG 1, son, como tales, inverificables, ya que los expedientes inspeccionados por la Comisión no contenían ninguna información objetiva, como mediciones o cálculos que demostrasen que los agricultores habían cumplido efectivamente lo dispuesto en el artículo 5, apartado 4, y en el anexo III de la Directiva 91/676. Por consiguiente, contrariamente a lo que sostiene el Reino de España, la falta de dicha información debe considerarse una prueba de la duda seria y razonable que alberga la Comisión con respecto a los controles efectuados por las administraciones nacionales o a la irregularidad de las cifras transmitidas por ellas (véase el apartado 47 anterior).
55      Además, el hecho de que la Comisión, durante su tercera visita sobre el terreno, pudiera participar en una inspección no desvirtúa esta conclusión. A este respecto, basta con señalar que dicha visita tuvo lugar durante el año de solicitud 2018, es decir, durante un período que no era pertinente para la investigación en el caso de autos.
56      Por otra parte, contrariamente a lo que afirma el Reino de España, la Comisión no estaba obligada a realizar ninguna visita sobre el terreno ni a realizar ninguna verificación posterior ni a probar error alguno por parte de los inspectores nacionales. En efecto, como se desprende de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 47, a la Comisión le corresponde únicamente aportar una prueba de la duda seria y razonable, y no probar de manera exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por ellas.
57      En segundo lugar, como sostiene acertadamente la Comisión, la afirmación del Reino de España de que algunas parcelas situadas en zonas vulnerables a la contaminación por nitratos se incluyeron como factor de riesgo para la selección de la muestra de control en 2016 y 2017 no es pertinente ni puede demostrar que se realizaran correctamente los controles de condicionalidad del RLG 1. En efecto, tal afirmación, relativa a la localización de las parcelas que pueden ser objeto de inspecciones, no puede desvirtuar las apreciaciones de la Comisión acerca de la eficacia de los controles de condicionalidad del RLG 1 efectuados por el Reino de España.
58      En tercer lugar, el hecho de que la Comisión mencionara los controles de condicionalidad del RLG 1 tanto en sus apreciaciones sobre el primer control fundamental como sobre el segundo no implica que se haya reprochado dos veces al Reino de España la misma deficiencia. En efecto, era necesario repetir la referencia al RLG 1 en el segundo control fundamental, dado que este se refiere a la «comunicación de los resultados» de los diferentes controles, entre ellos los del RLG 1. Además, el alcance de los dos controles fundamentales y, por tanto, las conclusiones de la Comisión respecto a ellos son diferentes, ya que el primero se refiere a la realización de los controles por los inspectores nacionales, mientras que el segundo tiene por objeto la comunicación de los resultados de dichos controles.
59      Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar la primera parte del primer motivo.
Segunda parte del primer motivo, relativa a la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3 (segunda infracción en el marco del primer control fundamental)
60      En la segunda parte del primer motivo, el Reino de España niega que la inexistencia, durante los años de solicitud 2016 y 2017, de controles de condicionalidad en el marco del RLG 3, relativo a la conservación de los hábitats naturales de la flora silvestre, constituya un incumplimiento (véase el apartado 26 anterior).
61      A este respecto, en primer lugar, el Reino de España alega que, dado que la Comisión no visitó el terreno, no pudo acreditar que hubiera alguna especie vegetal silvestre protegida en las parcelas de cultivo o de pastos en Castilla y León. Además, el Reino de España sostuvo en la vista que en dicha comunidad autónoma no existen parcelas agrícolas ni pastos situados en zonas especiales de conservación de los hábitats de las especies de la flora silvestre protegidas.
62      En segundo lugar, de ello deduce el Reino de España que la Comisión no acreditó la necesidad de adoptar planes de recuperación y conservación de las especies de flora silvestre con arreglo al artículo 6, apartados 1 y 2, y al anexo II de la Directiva 92/43 en Castilla y León.
63      En tercer lugar, el Reino de España sostiene que la Comisión no tuvo en cuenta que los controles previstos en el título VI del Reglamento n.º 1306/2013 tienen por objeto verificar si un beneficiario cumple las obligaciones establecidas en virtud de la condicionalidad y que, al no haberse adoptado ningún plan de recuperación y conservación en Castilla y León, no existe ninguna irregularidad que pueda ser objeto de procedimiento de control y, por tanto, de sanción. El Reino de España añade que no puede exigirse que, sin que exista un plan que determine previamente las medidas de conservación necesarias, los beneficiarios apliquen directamente la Directiva 92/43. Por lo tanto, considera erróneo aplicar a los beneficiarios una sanción por incumplimiento de la Directiva. A este respecto, el Reino de España alega que, si la Comisión consideraba que la Comunidad de Castilla y León debería haber adoptado planes de recuperación y conservación, debería haber interpuesto un recurso por incumplimiento conforme al artículo 258 TFUE.
64      La Comisión rebate estas alegaciones.
65      En primer lugar, la Comisión alega que la deficiencia constatada consiste en la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3 sobre la conservación por los agricultores de los hábitats de las especies protegidas de flora silvestre y en el incumplimiento de su obligación de proteger dichas especies. La Comisión recuerda que, a este respecto, ella debe únicamente aportar la prueba de la duda seria y razonable sobre la existencia de dichos controles, sin tener que probar o verificar la presencia de las especies de flora silvestre que deberían haber sido protegidas.
66      En segundo lugar, la Comisión alega que la presencia de especies protegidas de flora silvestre en la Comunidad de Castilla y León está reconocida en la legislación adoptada por dicha Comunidad. Según la Comisión, incumbía por tanto al Reino de España realizar los controles de condicionalidad que exige el RLG 3, incluso a falta de planes de recuperación y conservación. A su entender, corresponde a los Estados miembros decidir si, a efectos del cumplimiento del RLG 3, es necesario adoptar tales planes.
67      La Comisión sostiene además que esta conclusión se ha visto confirmada por la nueva legislación adoptada en Castilla y León a partir del 1 de julio de 2018, que establece la necesidad de realizar controles sobre el terreno para verificar el cumplimiento, por parte de los agricultores, de las normas relativas a los hábitats de las especies del RLG 3, al margen de la aprobación o no de un plan de recuperación y conservación.
68      En el caso de autos, procede señalar que es pacífico entre las partes que, durante los años de solicitud 2016 y 2017, no se efectuó en Castilla y León ningún control de condicionalidad del RLG 3, relativo a las especies de flora silvestre protegidas.
69      Para justificar la ausencia de controles, el Reino de España alega, para empezar, que la Comisión no acreditó que en las parcelas de cultivo o de pastos en Castilla y León existieran especies protegidas de flora silvestre; a continuación, que la Comisión no demostró la necesidad de adoptar planes de recuperación y conservación de las especies de flora silvestre, y, por último, que, a falta de una definición previa de medidas de conservación, los procedimientos de control no podían aplicarse eficazmente y dar lugar, en su caso, a sanciones en caso de irregularidades.
70      Con carácter preliminar, procede recordar que el sistema de condicionalidad establece, en esencia, que los agricultores que reciban las ayudas indicadas en el artículo 92 del Reglamento n.º 1306/2013, como las relacionadas con la superficie, deben respetar determinadas normas para proteger el medio ambiente, la salud pública y el bienestar de los animales.
71      A este respecto, el artículo 93, apartado 1, de ese Reglamento indica que son normas de condicionalidad, entre otros, los RLG previstos en el anexo II de dicho Reglamento.
72      Por lo que respecta al RLG 3, el citado anexo II se remite al artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43, que establece, por una parte, que los Estados miembros fijarán, para las zonas especiales de conservación de los hábitats de especies protegidas de la flora silvestre, las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, «adecuados planes de gestión» y, por otra parte, que los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales de que se trate en dichas zonas.
73      En Castilla y León, el artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43 fue transpuesto, en particular, mediante el Decreto 63/2007, de 14 de junio, por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora (BOCyL n.º 119, de 20 de junio de 2007, p. 13197), que contiene una lista de las especies de la flora silvestre protegidas en Castilla y León.
74      En este marco, debe recordarse que los Estados miembros están obligados a organizar un conjunto de controles administrativos y de controles sobre el terreno que permitan garantizar la correcta observancia de los requisitos materiales y formales de concesión de ayudas (véase la sentencia de 5 de julio de 2012, Grecia/Comisión, T‑86/08, EU:T:2012:345, apartado 114 y jurisprudencia citada).
75      Cuando estos controles no se hayan efectuado o hayan sido deficientes, la Comisión tiene la obligación de aplicar una corrección financiera para evitar que los Fondos se hagan cargo de importes que no hayan servido para financiar un objetivo perseguido por el Derecho de la Unión, lo que implica que dicha corrección no constituye una sanción (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de enero de 2001, Grecia/Comisión, C‑247/98, EU:C:2001:4, apartado 14; de 16 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑343/11, no publicada, EU:T:2013:468, apartado 111, y de 7 de septiembre de 2022, Grecia/Comisión, T‑217/20, no publicada, EU:T:2022:508, apartados 76 a 78).
76      De ello se deduce que la combinación entre, por una parte, el Decreto 63/2007, en el que se reconoce la presencia de especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León, y, por otra parte, la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3, destinados específicamente a proteger tales especies, constituye una prueba de la duda seria y razonable en el sentido de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 47.
77      Así pues, correspondía al Reino de España demostrar que las apreciaciones de la Comisión eran inexactas.
78      A este respecto, en lo que atañe a la ausencia de controles de condicionalidad del RLG 3, ha de señalarse que, según el tenor del artículo 93, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, las actuaciones contempladas en el anexo II en relación con los RLG se aplicarán en su versión vigente y, en el caso de las directivas, tal como las apliquen los Estados miembros. Así pues, una directiva, como, en el caso de autos, la Directiva 92/43, se aplica en la versión transpuesta por el Estado miembro de que se trate. De ello se desprende que la obligación de efectuar controles de condicionalidad del RLG 3 solo se refiere al respeto de las medidas de transposición de dicha Directiva a nivel nacional.
79      En el caso de autos, consta que, aunque el Decreto 63/2007 contiene una lista de las especies de flora silvestre protegidas en Castilla y León y prevé la adopción de planes de recuperación y de conservación de los hábitats de dichas especies, en Castilla y León no se ha adoptado ningún plan ni ninguna otra medida de conservación en el sentido del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva 92/43. Ahora bien, como sostiene el Reino de España, a falta de toda medida de conservación previamente definida, las exigencias impuestas a los agricultores en virtud del RLG 3 no estaban determinadas de manera suficientemente precisa para que las autoridades españolas pudieran controlar efectivamente su cumplimiento. De ello resulta que el Reino de España puede sostener fundadamente que, en el caso de autos, la Comisión no podía considerar que la falta de control de condicionalidad del RLG 3 constituyera un incumplimiento.
80      Esta apreciación no queda desvirtuada por la alegación de la Comisión de que la adopción de planes de recuperación y de conservación de los hábitats de las especies de flora silvestre protegidas no era necesaria para realizar controles de condicionalidad del RLG 3. En efecto, de los apartados 78 y 79 anteriores se desprende que tales controles no habrían podido realizarse eficazmente ni dar lugar, en su caso, a las sanciones previstas en el título VI del Reglamento n.º 1306/2013, en la medida en que las exigencias cuyo cumplimiento pretenden garantizar esos controles no se han definido previamente con respecto a los agricultores afectados. Además, como señala el Reino de España, la tesis defendida por la Comisión equivaldría a exigir a los agricultores que aplicaran directamente, so pena de sanción, las exigencias establecidas en la Directiva 92/43. Por último, la Comisión no puede, en ningún caso, invocar eficazmente la adopción de una nueva normativa en Castilla y León, aplicable a partir del 1 de julio de 2018, para demostrar la existencia de un incumplimiento en relación con los años de solicitud 2016 y 2017.
81      Así pues, habida cuenta de las alegaciones formuladas por el Reino de España que se han estimado en los apartados 78 a 80, no parece necesario examinar sus alegaciones relativas a la presencia de especies de flora silvestre protegidas en las parcelas agrícolas o de pastos en Castilla y León.
82      En vista de lo anterior, procede concluir que las alegaciones formuladas por el Reino de España pueden, con arreglo a la jurisprudencia citada en el anterior apartado 48, refutar la conclusión manifestada por la Comisión en la posición final, según la cual los controles de condicionalidad del RLG 3 no eran conformes, y, por lo tanto, estimar la segunda parte del primer motivo.
Primera alegación de la tercera parte del primer motivo, referente a los controles de condicionalidad de los RLG 7 y 8 relativos a la identificación de animales de la especie bovina, ovina y caprina mediante marcas auriculares (infracciones tercera y cuarta en el marco del primer control fundamental)
83      Mediante la primera alegación de la tercera parte, el Reino de España rebate las apreciaciones de la Comisión acerca de la calidad insuficiente de los controles de condicionalidad relativos a la identificación del ganado bovino (RLG 7) y del ganado ovino y caprino (RLG 8) durante los años de solicitud 2016 y 2017 y, pese a las medidas correctoras adoptadas, también para el año de solicitud 2018 (véanse los apartados 27 y 28 anteriores).
84      Por lo que respecta a dichos controles, en primer lugar, el Reino de España sostiene que la Comisión violó el principio de proporcionalidad e incurrió en un error de análisis al declarar, basándose en que no se habían impuesto sanciones a los beneficiarios, que la pérdida de una marca auricular no se consideraba incumplimiento en Castilla y León.
85      Según el Reino de España, tal conclusión es contraria a los principios establecidos en el documento de trabajo DS/2009/31. Sostiene que la Comisión no podía declarar que había casos que deberían haber sido sancionados, concretamente aquellos en los que el porcentaje de pérdida de una marca auricular era superior al 20 %.
86      En segundo lugar, el Reino de España se opone a la conclusión de la Comisión de que no se había definido un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular en Castilla y León.
87      En efecto, el Reino de España sostiene que un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular se desprende de las actas de las inspecciones de identificación y registro, que prevén la realización de controles específicos en caso de pérdida de una marca auricular en más del 20 % de los animales y en caso de falta de solicitud de sustitución, así como de las instrucciones del procedimiento de control y registro para los años 2016 y 2017. Añade que la pérdida de una marca auricular en menos del 20 % de los animales no ocasiona problemas de identificación.
88      La Comisión rebate estas alegaciones.
89      A este respecto, procede recordar de entrada que, en la investigación, la Comisión sostuvo, como se ha indicado en los anteriores apartados 27 y 28, que albergaba dudas sobre la eficacia de los controles de condicionalidad del RLG 7 y del RLG 8, relativos a la identificación de animales de la especie bovina, ovina y caprina, en la medida en que, en las tablas de evaluación de los controles de condicionalidad, el Reino de España no consideraba que la pérdida de una marca auricular por un animal de la especie bovina, ovina y caprina constituyera un incumplimiento como tal.
90      En efecto, el Reino de España consideraba que solo existía incumplimiento cuando un animal de la especie bovina, ovina y caprina carecía de dos marcas auriculares o cuando más del 20 % de dichos animales en la misma explotación carecían de una marca auricular. Además, la Comisión llevó a cabo un análisis de los porcentajes de pérdida de marcas auriculares que puso de manifiesto que, en los controles relativos a la identificación de animales de las especies bovina, ovina y caprina efectuados por el Reino de España, se habían subestimado las pérdidas reales de marcas auriculares.
91      A este respecto, la Comisión constató asimismo que el Reino de España no había definido un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular para cada tipo de explotación, como se indica en el documento de trabajo DS/2009/31.
92      En este contexto, procede señalar que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.º 1760/2000 y al artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.º 21/2004, los animales de las especies bovina, ovina y caprina deben identificarse mediante dos medios de identificación, en su caso mediante dos marcas auriculares. De ello se deduce que la ausencia de una sola marca auricular debe considerarse un incumplimiento en el sentido de los RLG 7 y 8, que, por consiguiente, puede ser sancionado por las autoridades nacionales, de conformidad con el artículo 91, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013.
93      No obstante, como se indica en el documento de trabajo DS/2009/31, la ausencia de una marca auricular no debería sancionarse con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Reglamento n.º 1306/2013 cuando, por una parte, se adopten en los plazos fijados por el Estado miembro las medidas necesarias para sustituir la marca auricular que falte y, por otra parte, se constate que dicha ausencia se sitúa por debajo del porcentaje de pérdida que el Estado miembro haya definido previamente como el porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular para el tipo de explotación de que se trate.
94      A este respecto, en primer lugar, el Reino de España alega, en esencia, que la Comisión constató erróneamente incumplimientos por no haberse impuesto a los agricultores sanciones administrativas de conformidad con el artículo 93 del Reglamento n.º 1306/2013 en caso de pérdida de una marca auricular, aun cuando la ausencia de marca auricular se produjera en menos del 20 % de los casos en la misma explotación. A su juicio, de este modo, la Comisión vulneró también los principios enunciados en el documento de trabajo DS/2009/31 relativos a la imposición de sanciones.
95      Pues bien, procede señalar, coincidiendo con la Comisión, que esta no apreció ningún caso concreto de pérdida de una marca auricular en relación con algún agricultor individual que deba considerarse un incumplimiento. La Comisión tampoco demostró que deberían haberse impuesto sanciones administrativas a los agricultores, con arreglo al artículo 93 del Reglamento n.º 1306/2013, por pérdidas de una marca auricular. En cambio, la Comisión declaró que el Reino de España había cometido un error al no haber calificado de incumplimiento la pérdida de una marca auricular por un animal de la especie bovina, ovina y caprina (véase el apartado 89 anterior). En la medida en que las constataciones de la Comisión no se refieren a sanciones administrativas, la alegación del Reino de España es inoperante.
96      En segundo lugar, el Reino de España sostiene que la existencia de un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular se desprende de las actas de las inspecciones de identificación y registro que prevén la realización de controles específicos en caso de pérdida de una marca auricular en más del 20 % de los animales, así como de las instrucciones del procedimiento de control y registro para los años 2016 y 2017.
97      En efecto, como se precisa en el apartado 48 de la réplica, el Reino de España alega que únicamente da lugar a un incumplimiento la pérdida de dos marcas auriculares, mientras que la pérdida de una sola marca auricular solo constituye un problema de identificación cuando ello afecta a más del 20 % de los animales o que, en cualquier caso, solo supone un incumplimiento menor.
98      A este respecto, en primer término, procede recordar, como se ha indicado en los anteriores apartados 92 y 93, que constituye incumplimiento la falta de una sola marca auricular, y no solo de dos, aunque no sea necesario imponer sanciones mientras el porcentaje de pérdida de una marca auricular permanezca por debajo del porcentaje «normal» de pérdida fijado por el Estado miembro. Así pues, es errónea la afirmación del Reino de España de que solo la pérdida de dos marcas auriculares entraña incumplimiento.
99      En segundo término, ha de señalarse que no son pertinentes en este contexto los controles específicos a los que se refiere el Reino de España, que se efectúan cuando se constata un porcentaje de pérdida de una marca auricular en más del 20 % de los animales de la especie bovina, ovina y caprina y cuando no se ha presentado ninguna solicitud de sustitución. En efecto, como alega acertadamente la Comisión, estos controles específicos no forman parte del sistema de condicionalidad, sino, como indica el Reino de España en la demanda, del sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina. En particular, dichos controles responden a las exigencias del artículo 16.2 del Real Decreto 1980/1998, de 18 de septiembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de la especie bovina (BOE n.º 239, de 6 de octubre de 1998, p. 33212), que prevé una restricción de los movimientos de todos los animales de una explotación cuando su identidad no pueda ser establecida.
100    En tercer término, por lo que respecta a las instrucciones del procedimiento de control y de registro para los años 2016 y 2017, procede señalar que los porcentajes «normales» de pérdida no equivalen al 20 %, porcentaje que el Reino de España alegaba como porcentaje «normal» de pérdida, sino a un porcentaje de pérdida de entre el 5 y el 10 % para los animales de la especie bovina y a un porcentaje de pérdida del 5 % para los animales de la especie ovina y caprina. Por consiguiente, dichas instrucciones no pueden confirmar la existencia de un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular del 20 %.
101    De ello se deduce que la Comisión consideró acertadamente que el Reino de España no había fijado un porcentaje «normal» de pérdida de una marca auricular con arreglo al documento de trabajo DS/2009/31.
102    Habida cuenta de lo anterior, procede desestimar la primera alegación de la tercera parte del primer motivo.
Segunda alegación de la tercera parte del primer motivo, referente a los controles de condicionalidad de los RLG 7 y 8 relativos al registro de animales de la especie bovina, ovina y caprina (infracciones tercera y cuarta en el marco del primer control fundamental)
103    Mediante la segunda alegación de la tercera parte del primer motivo, el Reino de España rebate las apreciaciones de la Comisión acerca de las deficiencias en los controles del registro de los animales de la especie bovina (RLG 7) y ovina y caprina (RLG 8) durante los años de solicitud 2016 y 2017 y, pese a las medidas correctoras adoptadas, también para el año de solicitud 2018 (véanse los apartados 27 y 29 anteriores).
104    En primer lugar, el Reino de España alega que la Comisión concede una importancia desproporcionada a la deficiencia del control del cumplimiento de los RLG 7 y 8 relativos al registro de los animales de las especies bovina, ovina y caprina. Sostiene que la Comisión, por una parte, se negó a aceptar la exactitud de la BDGN. Por otra parte, utilizó los datos incluidos en esa base de datos para repetir los controles y verificar el número de animales de las especies bovina, ovina y caprina presentes en las explotaciones, de modo que de la verificación de los controles no puede deducirse ningún error cometido por los beneficiarios.
105    En segundo lugar, el Reino de España sostiene que la Comisión descartó erróneamente otros documentos justificantes relativos al registro de animales de las especies bovina, ovina y caprina, como las facturas de compra y de venta o los certificados de sacrificio, tal como establece el artículo 42, apartado 2, letra a), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
106    En tercer lugar, en la réplica, el Reino de España añade que, de acuerdo con las Directrices para calcular las correcciones financieras en el marco de los procedimientos de liquidación de conformidad y de liquidación financiera de cuentas, tal como figuran en la Comunicación de la Comisión de 8 de junio de 2015 [C(2015) 3675 final], los resultados de los controles repetidos por el Reino de España facilitados a la Comisión no podían utilizarse en el procedimiento de liquidación de conformidad previsto en el artículo 52 del Reglamento n.º 1306/2013.
107    La Comisión rebate estas alegaciones.
108    Con carácter preliminar, procede señalar que, conforme a los artículos 3 a 5 del Reglamento n.º 21/2004 y a los artículos 4, 5 y 7 del Reglamento n.º 1760/2000, cada poseedor de animales de las especies bovina, ovina y caprina debe llevar un registro actualizado de todos los animales presentes en su explotación.
109    Durante la investigación, la Comisión consideró que los controles del registro de los animales de las especies bovina, ovina y caprina presentaban deficiencias en los años de solicitud 2016 y 2017 y que, a pesar de determinadas medidas correctoras adoptadas por el Reino de España, tales deficiencias persistían durante el año de solicitud 2018.
110    En particular, la Comisión constató, en esencia, que algunas de las actas de los controles de condicionalidad sobre el terreno de los RLG 7 y 8 que había examinado eran deficientes, habida cuenta, en particular, de que el número de animales de las especies bovina, ovina y caprina presentes en las explotaciones no se correspondía con los datos registrados en la BDGN o con el registro de la explotación validado el primer día de los controles, o de que los inspectores nacionales no habían utilizado, en su análisis, los extractos de la BDGN.
111    Así pues, la Comisión concluyó que no se había determinado debidamente el número total de animales de las especies bovina, ovina y caprina presentes en una explotación. En su opinión, ello se vio agravado por el hecho de que, según las instrucciones del procedimiento de control y registro aplicables en Castilla y León, no existía obligación de tener en cuenta a los animales en una explotación con más de veintiséis animales de la especie bovina o más de cuarenta de las especies ovina y caprina. Además, la Comisión concluyó que los inspectores nacionales no podían comprobar si las inscripciones en el registro y los desplazamientos de animales el día de la inspección eran correctos, puesto que habían utilizado extractos de la BDGN que no databan del día del control sobre el terreno.
112    De ello se deduce que la Comisión aportó una prueba de la duda seria y razonable de que no se había determinado debidamente el número total de animales de las especies bovina, ovina y caprina presentes en una explotación.
113    Por consiguiente, incumbía al Reino de España, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 47 anterior, aportar la prueba más detallada y completa de la realidad de sus controles o de sus cifras y, en su caso, de la inexactitud de las afirmaciones de la Comisión, lo que, sin embargo, no logró.
114    En efecto, en primer lugar, el Reino de España alega, en esencia, que las constataciones de deficiencias relativas a los controles de condicionalidad de los RLG 7 y 8 efectuadas por la Comisión son erróneas. Por una parte, sostiene que, dado que esas constataciones se basaban en los datos introducidos por los agricultores en la BDGN y que dichos agricultores no fueron sancionados por haber incumplido sus obligaciones de identificación y registro, ni la BDGN ni los controles de condicionalidad sobre el terreno pueden ser deficientes. Por otra parte, el hecho de que la Comisión pudiera repetir los controles de condicionalidad sobre la base de los datos introducidos en la BDGN demuestra, en su opinión, la inexistencia de deficiencias.
115    Ahora bien, esta argumentación no puede prosperar. En efecto, las constataciones de la Comisión se refieren a las deficiencias de los controles de condicionalidad efectuados por el Reino de España y no a las acciones de los agricultores individuales ni a la fiabilidad de los datos introducidos en la BGDN. En particular, no corresponde a la Comisión comprobar la exactitud de los datos declarados por los agricultores en la BDGN, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 47 anterior, sino verificar la fiabilidad de los informes de control elaborados por los inspectores nacionales durante los controles de condicionalidad sobre el terreno.
116    Al llevar a cabo esta verificación, la Comisión, contrariamente a lo que alega el Reino de España, no repitió los controles. En efecto, como afirma acertadamente la Comisión, por su naturaleza, este tipo de control no puede repetirse. La Comisión se limitó a comparar, por un lado, los datos de la BDGN y, por otro, los informes de control de condicionalidad elaborados por los inspectores nacionales, los datos de registro o el cuaderno de la explotación. Ello no implica, sin embargo, que la Comisión formulara una opinión sobre la fiabilidad de la BDGN y, por consiguiente, sobre los datos registrados en ella.
117    En segundo lugar, tampoco puede aceptarse la alegación del Reino de España de que, con arreglo al artículo 42, apartado 2, letra a), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, la Comisión debería haber tenido en cuenta otros documentos justificantes, como las facturas de compra y venta o los certificados de sacrificio, relativos, entre otros, a los controles sobre el terreno de las solicitudes de ayuda relacionadas con los animales. En efecto, como alega fundadamente la Comisión, dicho artículo no forma parte del sistema de condicionalidad, sino de un régimen diferente, a saber, el de los controles sobre el terreno en el marco del sistema integrado de gestión y control, que tiene por objeto, en particular, garantizar la regularidad de las operaciones financiadas en el marco de los regímenes de ayudas relacionados con los animales.
118    En tercer lugar, el Reino de España alega que la Comisión no podía utilizar los resultados de los controles repetidos, a saber, los controles que el Reino de España había efectuado por iniciativa propia al margen de la misión de auditoría de la Comisión en el procedimiento de liquidación de conformidad. A este respecto, procede señalar que dichos resultados no se mencionaron en el informe de síntesis, como admite el Reino de España, y que este no ha aportado ninguna prueba de que la Comisión los utilizara en el procedimiento de liquidación de conformidad. Por lo tanto, este argumento carece de fundamento fáctico.
119    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, debe desestimarse la segunda alegación de la tercera parte del primer motivo.
Cuarta parte del primer motivo, relativa a las exigencias derivadas del artículo 72, apartado 1, letra b), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 (infracciones primera y segunda del segundo control fundamental)
120    En la cuarta parte del primer motivo, el Reino de España rebate las conclusiones de la Comisión en lo que respecta a la «comunicación de los resultados» y, más concretamente, la conclusión relativa a la primera infracción del segundo control fundamental, que se refiere a «la naturaleza y el alcance de los controles realizados» en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, y la conclusión relativa a la segunda infracción del segundo control fundamental, que se refiere a los «resultados» en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso iii), de dicho Reglamento (véanse los apartados 30 a 32 anteriores).
Sobre la primera infracción del segundo control fundamental
121    A este respecto, en primer lugar, el Reino de España alega que la conclusión de la Comisión de que la ausencia de firma de los beneficiarios y la falta de indicación de la lista de las parcelas inspeccionadas en los informes de control de condicionalidad constituyen una infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 es errónea y contraria al principio de seguridad jurídica. Según el Reino de España, ese artículo no establece tales exigencias.
122    Más concretamente, por lo que se refiere a la ausencia de firma de los beneficiarios, el Reino de España precisa que el artículo 43, apartado 2, del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 establece simplemente que, para determinados tipos de inspección, los beneficiarios tienen la posibilidad de firmar el informe de control de condicionalidad, sin estar obligados a ello.
123    Por lo que respecta a la falta de indicación de la lista de parcelas inspeccionadas, el Reino de España señala que tales listas se habían incluido en los informes de control de la admisibilidad de las ayudas por superficie, como prevé el artículo 41, apartado 1, letra c), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, y que esos controles se efectúan simultáneamente a los controles de condicionalidad. Añade que la Comisión no motivó debidamente ni demostró el riesgo que la falta de dichas listas suponía para los Fondos.
124    En segundo lugar, el Reino de España rebate la conclusión de la Comisión de que la ausencia de detalles relativos al «mantenimiento de las particularidades topográficas» de la BCAM 7 constituye una deficiencia. A este respecto, el Reino de España sostiene que dispuso de la información relativa a dichas particularidades a lo largo de toda la investigación y que la transmitió a la Comisión.
125    De este modo, el Reino de España alega que la Comisión no comunicó ni la base jurídica que le permitía calificar de incumplimiento la ausencia de dichos detalles ni el riesgo para los Fondos generado por esa ausencia. Según el Reino de España, la existencia de particularidades topográficas solo es uno de los factores de riesgo que deben tenerse en cuenta para elaborar la muestra de control.
126    La Comisión rebate estas alegaciones.
127    En lo que respecta a la primera infracción del segundo control fundamental, relativo a la «comunicación de los resultados», a saber, la del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 (véanse los apartados 121 a 125 anteriores), debe señalarse que, de conformidad con el considerando 78 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, los inspectores nacionales deben comunicar, en los informes de control de condicionalidad, sus observaciones y la gravedad de las mismas, con el fin de permitir a las autoridades nacionales y de la Unión efectuar un seguimiento de los controles sobre el terreno practicados. Así pues, la finalidad de un informe de control de condicionalidad es permitir a las autoridades competentes adoptar las medidas necesarias en función de los resultados de los controles (véase, por analogía, la sentencia de 9 de octubre de 2012, Italia/Comisión, T‑426/08, no publicada, EU:T:2012:526, apartado 85).
128    Además, del artículo 72 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 se desprende que, cuando se detecte un incumplimiento en un control de condicionalidad, se informará de ello al beneficiario y, entre otros, al organismo pagador, enviándoles el informe de control de condicionalidad.
129    Por otra parte, aunque el artículo 72 del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 deja un margen de maniobra a los Estados miembros en cuanto a la presentación y la estructura de los informes de control de condicionalidad, estos tienen la obligación de establecer un sistema eficaz de control y vigilancia que permita garantizar la correcta observancia de los requisitos materiales y formales para la concesión de las ayudas (véase, por analogía, la sentencia de 12 de julio de 2017, Estonia/Comisión, T‑157/15, no publicada, EU:T:2017:483, apartado 74 y jurisprudencia citada). Por lo tanto, los Estados miembros están obligados a elaborar sus informes de control de modo que puedan probar el cumplimiento de esta obligación.
130    Procede examinar a la luz de estas consideraciones las alegaciones mediante las que el Reino de España niega la existencia de una infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
131    En primer lugar, el Reino de España alega, en esencia, que la Comisión fue excesivamente formalista al calificar la ausencia de firma del beneficiario y la falta de indicación de la lista de parcelas inspeccionadas de infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, pese a que el tenor de dicho artículo no establece tales exigencias. Según el Reino de España, la conclusión de la Comisión vulnera, por la misma razón, el principio de seguridad jurídica.
132    En el escrito de contestación, la Comisión indicó, en esencia, que, debido a las ausencias de datos sobre la naturaleza y el alcance de los controles en los informes de control de condicionalidad constatadas en el marco de la primera infracción del segundo control fundamental, no era posible extraer conclusiones sobre la exactitud de la evaluación de los resultados de los controles de condicionalidad, es decir, sobre la exactitud de la evaluación de la realidad, la exhaustividad y la puntualidad de dichos controles de condicionalidad.
133    A este respecto, procede señalar, de entrada, que el artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 no establece expresamente ni una obligación del beneficiario de firmar los informes de control de condicionalidad ni una obligación de indicar la lista de parcelas inspeccionadas, de modo que la ausencia de estos aspectos no constituye, como tal, un incumplimiento.
134    Ahora bien, en los informes de control de condicionalidad hay que distinguir entre la ausencia de las firmas de los beneficiarios y la ausencia de indicación de la lista de las parcelas inspeccionadas.
135    En efecto, la ausencia de firma de los beneficiarios en los informes de control de condicionalidad no puede, como tal, impedir que se extraigan conclusiones sobre la exactitud de las evaluaciones de los resultados de los controles de condicionalidad. En efecto, tales evaluaciones son realizadas por los inspectores nacionales y no por los beneficiarios. La exactitud de dichas evaluaciones, tal como se refleja en los informes de condicionalidad, no depende, por tanto, de la firma de los beneficiarios, sino del contenido de dichos informes que son elaborados por los inspectores nacionales.
136    Esta constatación no queda desvirtuada por las alegaciones formuladas por la Comisión a este respecto, relativas, en particular, a que la ausencia de firma de los beneficiarios en los informes de control de condicionalidad indica, a falta de prueba en contrario, que estos no estaban presentes en los controles de condicionalidad y, por consiguiente, que existen dudas serias y razonables sobre si se efectuaron realmente algunos de esos controles, en particular aquellos para los que se requiere la presencia del beneficiario para acceder a locales, instalaciones o documentos, como es el caso de los controles de condicionalidad de los RLG 1 y 3.
137    En efecto, ni la presencia ni la ausencia de los beneficiarios en los controles de condicionalidad pueden influir en la exactitud de las evaluaciones de los resultados de tales controles, que son prerrogativa de los inspectores nacionales, como se ha indicado en el anterior apartado 135. A este respecto, como ha alegado acertadamente el Reino de España, debe señalarse que dichos inspectores, que firman los informes de control de condicionalidad, son funcionarios públicos que ejercen sus competencias administrativas y que sus declaraciones tienen, de conformidad con el Derecho español, una presunción de autenticidad.
138    Por otra parte, no puede considerarse que el hecho de que un informe de control de condicionalidad no esté firmado por el beneficiario pueda, como tal, suscitar una duda seria y razonable de la ausencia del beneficiario en el control de condicionalidad, ya que este habría podido decidir no firmar dicho informe o participar únicamente en una parte de esos controles. Por añadidura, como alega acertadamente el Reino de España, el artículo 72, apartado 1, letra a), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, que indica los requisitos formales del informe de control de condicionalidad, a saber, la indicación de la identidad del beneficiario y de las personas presentes y la indicación de si el beneficiario ha sido advertido de la visita, no menciona la necesidad de su presencia en los controles de condicionalidad. La firma de un informe de control de condicionalidad se asemeja más a esos requisitos formales que a la exactitud de dicho informe.
139    Además, la mera falta de la firma del beneficiario en los informes de control de condicionalidad no puede bastar para suscitar una duda seria y razonable sobre la eventual imposibilidad de acceder a locales, instalaciones o documentos, puesto que otras personas podrían haber concedido tal acceso sin estar facultadas para firmar dichos informes.
140    No es posible llegar a la misma conclusión por lo que respecta a la falta de indicación de la lista de parcelas inspeccionadas. En efecto, para poder precisar, con arreglo al artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, «la naturaleza y el alcance de los controles realizados», el informe de control debe identificar imperativamente las parcelas visitadas en el control sobre el terreno. Como alega fundadamente la Comisión, de no identificarse las parcelas inspeccionadas, no sería posible extraer conclusiones sobre la exactitud de la evaluación de los resultados de los controles de condicionalidad, ya que dichos resultados están intrínsecamente ligados a esas parcelas.
141    Además, contrariamente a lo que afirma el Reino de España, la falta de indicación, en el informe de control de condicionalidad, de la lista de las parcelas inspeccionadas no puede justificarse por el hecho de que dicha lista figure en el informe de control de la admisibilidad de las ayudas por superficie en el sentido del artículo 41, apartado 1, letra c), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014.
142    En efecto, como alegó la Comisión en la vista, sin que el Reino de España la contradijera al respecto, existe la posibilidad real de que, aunque ambos tipos de control se lleven a cabo al mismo tiempo, no se refieran a las mismas parcelas. En tal caso, la lista de las parcelas inspeccionadas válida para los controles de la admisibilidad de las ayudas por superficie no lo sería necesariamente para los controles de condicionalidad, y viceversa.
143    Por último, el Reino de España alega que la Comisión no demostró qué riesgo para los Fondos podía entrañar la falta de indicación de dicha lista, máxime cuando la misma lista figura en el informe de control de la admisibilidad de las ayudas por superficie.
144    No obstante, esta alegación no puede prosperar. A este respecto, procede señalar que la constatación de deficiencias en los controles de condicionalidad genera, de manera objetiva, un riesgo financiero para los Fondos (sentencia de 7 de mayo de 2019, España/Comisión, T‑49/17, no publicada, EU:T:2019:293, apartado 298).
145    Además, la Comisión explicó en la comunicación oficial que la falta de indicación de la lista de las parcelas inspeccionadas, junto con las demás deficiencias detectadas en el marco del segundo control fundamental, generaba un riesgo para los Fondos, ya que no era posible extraer conclusiones sobre la exactitud de las constataciones relativas a los incumplimientos y a las sanciones cuando el acta de los controles de condicionalidad no contenía detalles sobre la naturaleza y el alcance de dichos controles.
146    En segundo lugar, el Reino de España alega, en esencia, que la Comisión declaró erróneamente que la falta de descripción del «mantenimiento de las particularidades topográficas» constituía una infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. Además, según el Reino de España, la información relativa al «mantenimiento de las particularidades topográficas» estuvo disponible a lo largo de toda la investigación en la tableta informática utilizada en las inspecciones.
147    A este respecto, procede recordar la jurisprudencia de la que se desprende que la exigencia de presentar una descripción del «mantenimiento de las particularidades topográficas» de la BCAM 7 solo puede cumplirse si se lleva a cabo una individualización precisa de dichas particularidades. En efecto, es necesario identificar cada una de las particularidades topográficas dentro de la parcela agrícola de que se trate para poder controlar su mantenimiento en las BCAM (sentencia de 12 de marzo de 2019, Francia/Comisión, T‑26/18, no publicada, EU:T:2019:153, apartado 70). De ello se deduce que, para cumplir el requisito del «mantenimiento de las particularidades topográficas», es esencial, con el fin de poder extraer conclusiones sobre la exactitud de la evaluación de los resultados de los controles de condicionalidad, que estas se identifiquen y describan de manera detallada en el informe de control de condicionalidad.
148    A este respecto, ha de señalarse que la disponibilidad de dicha información en una tableta informática no implica necesariamente que tal información estuviera incluida en el informe de control de condicionalidad en el sentido del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 ni que el Reino de España hubiera aportado pruebas a tal efecto.
149    Además, no puede prosperar la alegación del Reino de España de que la Comisión no indicó que la «existencia de particularidades topográficas» constituía un elemento de riesgo tomado en consideración para la elaboración de la muestra de control. En efecto, la deficiencia constatada por la Comisión se refiere a la falta de información relativa al «mantenimiento de las particularidades topográficas» en los informes de control y no a la falta de toma en consideración de dichas particularidades al elaborar la muestra de control por el Reino de España. Por lo tanto, esta alegación es inoperante.
150    Por otra parte, el Reino de España reprocha de nuevo a la Comisión no haber demostrado la existencia de un riesgo para los Fondos derivado de la falta de descripción del «mantenimiento de las particularidades topográficas». A este respecto, procede señalar que, como ya se ha indicado en los anteriores apartados 144 y 145, una apreciación de deficiencias en los controles de condicionalidad genera, de manera objetiva, un riesgo para los Fondos, y que, en cualquier caso, la Comisión explicó en la comunicación oficial las razones por las que concluyó que existía un riesgo para los Fondos.
151    Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede concluir que, dada la función del informe de control de condicionalidad expuesta en los anteriores apartados 127 a 129, las deficiencias constatadas por la Comisión en relación con «la naturaleza y el alcance de los controles realizados», salvo por la falta de firma de los beneficiarios en los informes de control de condicionalidad, podían suscitar una duda seria y razonable sobre la eficacia de los controles de condicionalidad por parte del Reino de España.
Sobre la segunda infracción del segundo control fundamental
152    Por lo que respecta a la segunda infracción del segundo control fundamental, el Reino de España afirma, en la réplica, que su recurso también pretende rebatir las conclusiones de la Comisión a este respecto, a saber, que los «resultados» de los informes de control de condicionalidad no se establecieron de conformidad con el artículo 72, apartado 1, letra b), inciso iii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014. A este respecto, el Reino de España indica que las alegaciones expuestas en la demanda deben considerarse referidas a la segunda infracción del segundo control fundamental, puesto que los aspectos rebatidos en relación con el «mantenimiento de las particularidades topográficas» de las BCAM 7 forman parte de dichos «resultados».
153    La Comisión rebate estas alegaciones.
154    A este respecto, procede señalar que, conforme a lo dispuesto en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, en relación con el artículo 84, apartado 1, del mismo Reglamento, la demanda debe indicar el objeto del litigio y contener una exposición sumaria de los motivos invocados y que está prohibido invocar motivos nuevos en el curso del proceso, a menos que dichos motivos se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento.
155    Sin embargo, debe declararse la admisibilidad de un motivo o una alegación invocados en apoyo de un motivo que constituya una ampliación de un motivo o una alegación formulados anteriormente en la demanda, explícita o implícitamente, y que presente un estrecho vínculo con dicho motivo, es decir, si resulta del desarrollo normal del debate (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de mayo de 2015, Petropars Iran y otros/Consejo, T‑433/13, EU:T:2015:255, apartado 54 y jurisprudencia citada; de 29 de noviembre de 2018, España/Comisión, T‑459/16, no publicada, EU:T:2018:857, apartado 25 y jurisprudencia citada, y de 19 de diciembre de 2019, Grecia/Comisión, T‑14/18, no publicada, EU:T:2019:888, apartados 31 y 32).
156    Aun suponiendo que la alegación basada en la infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso iii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 pueda considerarse una ampliación de la cuarta parte del primer motivo, procede declararla inadmisible por infracción del artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, dado que el Reino de España no ha desarrollado ningún razonamiento en apoyo de esta.
157    Por consiguiente, procede estimar parcialmente la cuarta parte del primer motivo en la medida en que la ausencia de firma de los beneficiarios en los informes de control de condicionalidad no constituye una infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014, y desestimarla en todo lo demás.
Sobre las pretensiones de anulación de la Decisión impugnada
158    Dado que se estima el primer motivo en tanto en cuanto la Comisión basó indebidamente la corrección financiera a tanto alzado controvertida en la deficiencia reprochada al Reino de España consistente en no haber efectuado los controles de condicionalidad del RLG 3 y en la deficiencia consistente en una infracción del artículo 72, apartado 1, letra b), inciso ii), del Reglamento de Ejecución n.º 809/2014 en la medida en que los informes de controles de condicionalidad no incluían la firma de los beneficiarios, procede anular la Decisión impugnada en su totalidad, sin que sea necesario examinar las partes quinta y sexta del primer motivo ni el segundo motivo.
159    En efecto, contrariamente a lo que indicó la Comisión en la vista, basta con señalar que no cabe excluir que, si dichas deficiencias no se hubieran tenido en cuenta, el cálculo del importe total de la corrección financiera a tanto alzado habría sido diferente. En cualquier caso, el Tribunal General no está en condiciones de apreciar, a la luz de los elementos obrantes en autos, si las demás deficiencias constatadas en el marco de los controles fundamentales primero y segundo habrían podido llevar a la Comisión a una conclusión idéntica.
160    A este respecto, debe recordarse que, en materia de política agraria, la jurisprudencia reconoce a las instituciones de la Unión, habida cuenta de las responsabilidades que les confiere el Tratado, una amplia facultad de apreciación (véase la sentencia de 14 de julio de 2016, Letonia/Comisión, T‑661/14, EU:T:2016:412, apartado 89 y jurisprudencia citada). En particular, en el marco de la ejecución del artículo 52, apartado 2, del Reglamento n.º 1306/2013, la Comisión dispone de una amplia facultad de apreciación para evaluar, por un lado, el riesgo para los Fondos debido a la existencia de deficiencias en los sistemas de control de condicionalidad y, por otro lado, la complejidad de las operaciones de cálculo que subyacen al cálculo del importe de la corrección financiera a tanto alzado controvertida. Pues bien, sobre este extremo, en el marco de su control de la legalidad en virtud del artículo 263 TFUE, el Tribunal General no puede sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya propia (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de julio de 2016, Letonia/Comisión, T‑661/14, EU:T:2016:412, apartado 89).
161    En consecuencia, en virtud del artículo 266 TFUE, apartado 1, incumbirá a la Comisión extraer las consecuencias necesarias de la anulación de la Decisión impugnada teniendo en cuenta no solo el fallo de la presente sentencia, sino también la motivación que constituye su necesario apoyo, en el sentido de que esta es indispensable para determinar el sentido exacto de lo declarado en el fallo (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de noviembre de 2007, Italia/Comisión, C‑417/06 P, no publicada, EU:C:2007:733, apartado 50 y jurisprudencia citada, y de 14 de julio de 2016, Letonia/Comisión, T‑661/14, EU:T:2016:412, apartado 90).
Costas
162    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
163    En el caso de autos, al haber sido desestimadas las pretensiones de la Comisión, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por el Reino de España.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima),
decide:
1)      Anular la Decisión de Ejecución (UE) 2022/908 de la Comisión, de 8 de junio de 2022, por la que se excluyen de la financiación de la Unión Europea determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), en la medida en que esta Decisión excluye de la financiación de la Unión determinados gastos del Reino de España por un importe de 9 968 215,15 euros.
2)      Condenar en costas a la Comisión Europea.
Porchia
Madise
Verschuur
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de noviembre de 2024.
El Secretario
El Presidente
V. Di Bucci
S. Papasavvas
*      Lengua de procedimiento: español.