62008CC0263
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
ELEANOR SHARPSTON
föredraget den 2 juli 2009 (
1
)
Mål C-263/08
Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening
mot
Stockholms kommun genom dess marknämnd
”Direktiv 85/337/EEG — Allmänhetens deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet — Rätt att föra talan mot beslut om tillstånd för projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan”
1.
I förevarande begäran om förhandsavgörande har Högsta domstolen frågat huruvida direktiv 85/337, (
2
) efter den ändring som genomfördes år 2003 i syfte att anpassa direktivet till Århuskonventionen, tillåter en nationell lagstiftning enligt vilken rätten till rättslig prövning begränsas till icke-statliga miljöskyddsorganisationer med minst 2000 medlemmar.
2.
Eftersom den nationella lagstiftningen infördes efter det att dessa direktiv hade antagits, ska det också klargöras huruvida arbetet med att bygga en bergtunnel för kraftledningar, och att utvinna grundvatten innan arbetet med tunneln för kraftledningarna inletts, utgör något av de ”projekt” som anges i bilaga II till nämnda direktiv.
I — Tillämpliga bestämmelser
A — Århuskonventionen
3.
Europeiska gemenskapen, medlemsstaterna och nitton andra stater undertecknade år 1998 konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, mera känd som Århuskonventionen. Detta instrument antogs inom ramen för Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, i den konvention som utfärdades i Århus den 25 juni 1998. Dess definitiva ikraftträdande ägde rum den 30 oktober 2001.
4.
I sjunde, åttonde, trettonde och artonde skälen i ingressen till konventionen anges de ändamål som eftersträvas med densamma:
”… som även erkänner att var och en har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande och att var och en har skyldighet att, både ensam och tillsammans med andra, skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer,
som beaktar att medborgarna för att kunna utöva denna rättighet och fullgöra denna skyldighet måste ha tillgång till information, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, och som i detta hänseende erkänner att medborgarna kan behöva hjälp att utöva sina rättigheter,
…
som dessutom erkänner den viktiga roll enskilda medborgare, icke-statliga organisationer och den privata sektorn kan spela på miljöskyddsområdet,
…
som är angelägna om att allmänheten, organisationer inbegripna, bör ha tillgång till effektiva rättsliga mekanismer så att deras berättigade intressen skyddas och lagen följs”.
5.
I artikel 2.4 och 2.5 i konventionen definieras begreppen allmänhet och berörd allmänhet enligt följande:
”I denna konvention används följande beteckningar med de betydelser som här anges,
…
4.
allmänhet: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar, organisationer eller grupper bestående av fysiska eller juridiska personer,
5.
berörd allmänhet: den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet; i denna konvention skall icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt anses ha ett sådant intresse.”
6.
I artikel 9.2, 9.3 och 9.4 i konventionen återfinns bestämmelserna om tillgång till rättslig prövning, såväl för enskilda som för icke-statliga organisationer, samt de kriterier som gäller för domstolsförfaranden:
”Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den berörda allmänhet
a)
som har ett tillräckligt intresse
eller,
b)
som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en parts förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning, har rätt att få den materiella och formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av artikel 6 eller, om detta föreskrivs i nationell rätt och utan att det påverkar tillämpningen av punkt 3, andra tillämpliga bestämmelser i denna konvention prövad av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Vad som utgör tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall avgöras i enlighet med nationell rätt och i överensstämmelse med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande tillgång till rättslig prövning inom ramen för denna konvention. Icke-statliga organisationer som uppfyller de krav som avses i artikel 2.5 skall för detta ändamål anses ha ett sådant tillräckligt intresse som avses i a. Sådana organisationer skall även anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i b.
Bestämmelserna i denna punkt skall inte utesluta möjligheten att en förvaltningsmyndighet gör en preliminär prövning, och skall inte heller påverka kravet att saken får prövas i domstol först efter det att de administrativa prövningsförfarandena är uttömda, om den nationella rätten innehåller ett sådant krav.
4.   De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Beslut som fattas enligt denna artikel skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten.
5.   För att göra bestämmelserna i denna artikel ännu effektivare skall varje part se till att allmänheten informeras om tillgången till prövning i domstol eller i administrativ ordning, och överväga att införa lämpliga stödåtgärder som kan undanröja eller minska ekonomiska och andra hinder för utnyttjandet av tillgången till rättslig prövning.” (
3
)
B — Direktiv 85/337/EG efter den ändring som infördes genom direktiv 2003/35
7.
Århuskonventionen har anpassats till gemenskapsrätten genom olika instrument, däribland direktiv 2003/35, som medför ändringar av olika gällande direktiv, bland dem direktiv 85/337/EG om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt som har särskild betydelse i förevarande mål.
8.
I skälen 3 och 4 i direktiv 2003/35 anges de ändamål som eftersträvas med direktivet, med en särskild hänvisning till den roll som icke-statliga miljöskyddsorganisationer spelar:
”3)
Om allmänheten faktiskt deltar i beslutsprocessen har den möjlighet att avge yttranden och uttrycka farhågor som kan vara relevanta för besluten, och beslutsfattaren får möjlighet att beakta dessa, vilket ökar ansvarigheten och öppenheten i beslutsprocessen och bidrar till att öka allmänhetens miljömedvetenhet och stöd för fattade beslut.
4)
Deltagande, bland annat av sammanslutningar, organisationer och grupper, särskilt icke-statliga miljöskyddsorganisationer, bör därför främjas, bland annat genom miljöupplysning till allmänheten.”
9.
2003 års reform medförde bland annat följande ändringar i artiklarna 1 och 6 samt en ny artikel 10a. I artikel 1 definieras begreppen allmänheten och den berörda allmänheten. I artikel 6 anges regler för deltagande i och upplysningar om bedömningsförfarandena och i artikel 10a föreskrivs rätten till en rättslig prövning inom ramen för direktiv 85/337. Enligt direktivets ändrade lydelse föreskrivs följande:
”Allmänheten: en eller flera fysiska eller juridiska personer och, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, sammanslutningar, organisationer eller grupper av dessa.
Den berörda allmänheten: den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning skall enligt denna definition anses ha ett sådant intresse.
…
Artikel 6
…
2.   Allmänheten skall, genom offentliga meddelanden eller på annat lämpligt sätt, t.ex. med hjälp av elektroniska medier när sådana är tillgängliga, informeras om följande på ett tidigt stadium under de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2, och senast så snart som information rimligen kan ges:
a)
Ansökan om tillstånd.
b)
Uppgift om att projektet omfattas av en miljökonsekvensbedömning och, i förekommande fall, att artikel 7 är tillämplig.
c)
Uppgifter om vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut, från vilka relevant information kan erhållas, till vilka synpunkter eller frågor kan lämnas in samt om tidsfristerna för att överlämna synpunkter eller frågor.
d)
Vilka beslut som kan komma att fattas eller, i förekommande fall, utkastet till beslut.
e)
Uppgift om var den information som har samlats in i enlighet med artikel 5 finns tillgänglig.
f)
Uppgift om när och var samt på vilket sätt relevant information kommer att göras tillgänglig.
g)
Närmare bestämmelser om allmänhetens deltagande i enlighet med punkt 5 i den här artikeln.
3.   Medlemsstaterna skall inom rimliga tidsramar se till att den berörda allmänheten får tillgång till följande:
a)
All information som har samlats in i enlighet med artikel 5.
b)
I enlighet med den nationella lagstiftningen, de viktigaste rapporter och utlåtanden som har lämnats till den eller de behöriga myndigheterna vid den tidpunkt då den berörda allmänheten skall informeras i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
c)
I enlighet med bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation (1), annan information än den som avses i punkt 2 i den här artikeln, som är relevant för beslutet i enlighet med artikel 8 och som blir tillgänglig efter det att den berörda allmänheten har informerats i enlighet med punkt 2 i den här artikeln.
4.   Den berörda allmänheten skall på ett tidigt stadium få reella möjligheter att delta i de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2 och skall för detta ändamål ha rätt att yttra sig när alla alternativ står öppna till den eller de behöriga myndigheterna innan beslut fattas om ansökan om tillstånd.
5.   Närmare bestämmelser om information till allmänheten (till exempel genom affischering inom ett visst område eller offentliggörande i lokalpressen) och samråd med den berörda allmänheten (till exempel skriftligen eller genom offentlig utfrågning) skall fastställas av medlemsstaterna.
6.   För de olika etapperna skall det fastställas rimliga tidsramar som ger tillräckligt med tid för att informera allmänheten och för den berörda allmänheten att förbereda sig och på ett effektivt sätt delta i beslutsprocessen på miljöområdet, i enlighet med bestämmelserna i denna artikel.
…
Artikel 10a
Medlemsstaterna skall inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen
se till att de medlemmar av den berörda allmänheten
a)
som har ett tillräckligt intresse, eller
b)
som hävdar att en rättighet kränks, när detta utgör en förutsättning enligt en medlemsstats förvaltningsprocessrättsliga lagstiftning,
har rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut, en handling eller en underlåtenhet som omfattas av bestämmelserna om allmänhetens deltagande i detta direktiv prövad i domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.
Medlemsstaterna skall fastställa i vilket skede beslut, handlingar eller underlåtenhet kan prövas.
Vad som utgör ett tillräckligt intresse och kränkning av en rättighet skall fastställas av medlemsstaterna, i enlighet med målet att ge den berörda allmänheten en omfattande rätt till rättslig prövning. För detta ändamål skall det intresse som en icke-statlig organisation som uppfyller kraven i artikel 1.2 har, anses tillräckligt i den mening som avses i led a i den här artikeln. Sådana organisationer skall också anses ha rättigheter som kan kränkas i den mening som avses i led b i den här artikeln.
Bestämmelserna i denna artikel skall inte utesluta möjligheten av ett preliminärt prövningsförfarande inför en förvaltningsmyndighet och skall inte påverka kravet att de administrativa prövningsförfarandena skall vara uttömda innan rättsliga prövningsförfaranden får användas om detta krav finns enligt den nationella lagstiftningen.
Sådana förfaranden skall vara rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma.
För att främja den faktiska tillämpningen av bestämmelserna i denna artikel skall medlemsstaterna se till att praktisk information om rätten till rättslig prövning i domstol och i administrativ ordning görs tillgänglig för allmänheten.”
10.
För att besvara den första tolkningsfrågan (vilken inte är den mest väsentliga i förevarande mål) finns även skäl att belysa artikel 4 samt punkt 11 i bilaga I och punkt 10 l i bilaga II till nämnda direktiv 85/337. I artikel 4 i direktivet föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att med ett varierande utrymme för skönsmässiga bedömningar utföra miljökonsekvensbedömningar. Till de projekt som under alla omständigheter ska bli föremål för en sådan miljökonsekvensbedömning hör, enligt bilaga I till direktivet, följande:
”11.
System för uttag av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning, där den årligen uttagna eller tillförda vattenvolymen är lika med eller överstiger 10 miljoner kubikmeter.”
11.
Vad beträffar projekt som ska bli föremål för en miljökonsekvensbedömning, men där denna ska ske i enlighet med de kriterier som utvecklats av medlemsstaterna, omfattas följande av punkt 10 i bilaga II:
”l)
System för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning vilka inte omfattas av bilaga I.”
C — Den nationella lagstiftningen
12.
I 11 kap. 2 och 9 §§ miljöbalken föreskrivs att bortledande av grundvatten och tillförsel av vatten för att öka grundvattenmängden samt utförande av anläggningar för detta utgör tillståndspliktig verksamhet.
13.
I 6 kap. miljöbalken återfinns bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar. I kapitlets 4 § föreskrivs att den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd som kräver tillstånd eller beslut om tillåtlighet ska samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda. Om en verksamhet eller åtgärd till följd av föreskrifter som meddelats med stöd av 4 § eller till följd av länsstyrelsens beslut ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, ska samråd ske även med övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda.
14.
I 16 kap. 12 och 13 §§ regleras rätten att överklaga domar eller beslut enligt miljöbalken. Denna rätt stadgas i 12 § medan 13 § innehåller ett antal begränsningar med avseende på ideella föreningar som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen. I 13 § andra stycket uppställs för dessa föreningar särskilt kravet att de ska ”ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2000 medlemmar”.
II — Tvisten i målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
15.
Stockholms kommun har ingått avtal med ett kraftbolag om att gräva ned ett antal högspänningsledningar mellan områdena Hjorthagen och Fisksjöäng på norra Djurgården. För att genomföra detta projekt måste det kontrakterade företaget anlägga en cirka 1 kilometer lång bergtunnel. Projektet förutsätter bortledande av grundvatten som läcker in i kraftledningstunneln med tillhörande tillfartstunnel. Vidare kommer vissa fastigheter att omfattas av utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet samt för infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning.
16.
I beslutet om hänskjutande anges att Länsstyrelsen i Stockholms län i samband med att miljökonsekvensbeskrivningen av projektet utfördes, i beslut av den 27 maj 2004 fann att den planerade vattenverksamheten kan antas medföra betydande miljöpåverkan.
17.
Miljödomstolen vid Stockholms tingsrätt lämnade i en dom av den 13 december 2006 Stockholms kommun tillstånd att genomföra nämnda arbeten. Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening (nedan kallad DVM) yttrade sig till domstolen och avstyrkte bifall till ansökan.
18.
DVM överklagade miljödomstolens dom angående tillstånd hos Miljööverdomstolen (Svea hovrätt), som avvisade överklagandet på den grunden att föreningen saknade talerätt. Enligt Miljööverdomstolen uppfyllde inte klaganden det krav på 2000 medlemmar som uppställs i 16 kap. 13 § miljöbalken för rätt att överklaga domar och beslut om tillstånd enligt balken.
19.
Föreningen har överklagat Miljööverdomstolens beslut till Högsta domstolen.
20.
Högsta domstolen har mot bakgrund av vad parterna anfört beslutat att hänskjuta följande tre frågor till EG-domstolen med begäran om förhandsavgörande:
”1)
Skall [punkt 10 i bilaga II till direktiv 85/337/EEG] tolkas så, att däri innefattas vattenverksamhet som innebär bortledning av inläckande grundvatten från en kraftledningstunnel och infiltration (tillförsel) av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen?
2)
Om svaret på fråga 1 är ja: Innebär bestämmelsen i artikel 10a i [direktiv 85/337/EEG] – att den berörda allmänheten under vissa förutsättningar skall ha rätt att få den materiella eller formella giltigheten av ett beslut prövad i domstol, eller av något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag – även krav på att den berörda allmänheten skall ha rätt att överklaga en domstols avgörande av en tillståndsfråga i ett fall där den berörda allmänheten har fått möjlighet att delta i domstolens handläggning av tillståndsfrågan och yttra sig där?
3)
Om svaren på frågorna 1 och 2 är ja: Skall artiklarna 1.2, 6.4 och 10a i [direktiv 85/337/EEG] tolkas så att olika nationella krav kan ställas upp när det gäller den berörda allmänhet som avses i artikel 6.4 respektive artikel 10a med följd att små lokalt etablerade miljöskyddsföreningar har rätt att delta i den beslutsprocess som avses i artikel 6.4 avseende projekt som kan medföra betydande miljöpåverkan i det område där föreningen verkar men inte en sådan rätt att överklaga som avses i artikel 10a?”
21.
Den svenska regeringen, DVM och kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden i målet. Vid förhandlingen den 7 maj 2009 närvarade ombuden för den svenska regeringen, kommissionen och DVM, vilka där yttrade sig muntligen.
III — Den första tolkningsfrågan
22.
Högsta domstolen har med sin första fråga begärt att EG-domstolen ska avgöra tillämpningsområdet för direktiv 85/337 i ändrad lydelse. Högsta domstolens fråga rör utvidgningen av punkt 10 l i bilaga II till nämnda direktiv, där det uppställs ett krav på miljökonsekvensbedömning (nedan kallad MKB) i enlighet med de kriterier som anges för varje medlemsstat med avseende på ”system för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning”. Högsta domstolen önskar närmare bestämt få klarhet i huruvida ”utvinning” ska begränsas till eventuell utvinning av grundvatten för någon nyttig användning eller om den tvärtom kan ske uteslutande i syfte att leda bort grundvattnet för att därigenom säkerställa bibehållandet av en tunnel. Som stöd för att läget är oklart har Högsta domstolen i beslutet om hänskjutande hänvisat till de skillnader som förekommer mellan några språkversioner av punkt 10 l.
23.
Såväl den svenska regeringen som kommissionen anser på denna punkt att det ifrågavarande projektet omfattas av bilaga II. DVM har däremot inte redovisat någon uppfattning i denna fråga.
24.
Enligt kommissionen kan inte den restriktiva tolkning som Högsta domstolen anfört utläsas ur någon av språkversionerna av direktiv 85/337 i ändrad lydelse. För det fall någon av översättningarna skulle vara tvetydig delar kommissionen den svenska regeringens uppfattning att denna slags diskrepanser inte föranleder en tolkning som innebär att direktivets tillämpningsområde inskränks.
25.
Jag anser att kommissionen och den svenska regeringen har rätt på denna punkt.
26.
Av domstolens fasta rättspraxis följer att ”tillämpningsområdet för direktiv 85/337 är mycket vidsträckt och har ett mycket omfattande mål” (
4
). Bakom detta konstaterande ligger en välgrundad farhåga att det finns projekt med obestridliga miljökonsekvenser som till följd av en restriktiv tolkning av direktiv 85/337 i ändrad lydelse inte omfattas av kraven på en MKB. Detta resultat skulle strida mot själva ändamålet med direktivet som är att åstadkomma ett högt skydd för miljön genom att verka förebyggande, varmed avses att ”den bästa miljöpolitiken är att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka deras effekter”. (
5
)
27.
De olika språkversionerna av punkt 10 l i bilaga II, eller dess motsvarighet i bilaga I, uppvisar inte några betydande skillnader. Kommissionens uppfattning att de av Högsta domstolen påtalade oklarheterna inte kan härledas ur de olika översättningarna är korrekt. Jag kan inte se vilken version som skulle kunna innehålla ett krav på att utvinning av grundvatten måste ske för ett bestämt ändamål, och än mindre att utvinningen måste ske för någon nyttig användning. (
6
)
28.
Tvärtom anges i artikel 10 i bilaga II avseende ”Infrastrukturprojekt” tretton projektkategorier av vilka endast tre avgränsas till att avse ett specifikt ändamål. Således hänvisas vid g) till ”dammar och andra fördämningar eller vattenmagasin för långvarigt bruk”. (
7
) Vidare avses vid k) ”kustanläggningar för att bekämpa erosion och havsanläggningar varigenom kustlinjen kan ändras”. (
8
) Slutligen nämns vid h) ”spårvägar, upphöjda eller underjordiska järnvägar, hängbanor eller liknande banor av speciell typ som endast eller i huvudsak används för passagerartransport”. (
9
) Dessa stadganden står i skarp kontrast till den nu ifrågavarande l, vars lydelse saknar hänvisningar till konsekvenser av, och ändamål med, projekten att utvinna eller filtrera in vatten.
29.
Som kommissionen mycket riktigt påpekade under den muntliga förhandlingen kännetecknas dessutom ett projekt av sitt syfte, vilket saknar koppling till de miljökonsekvenser som detta kan tänkas få. Även om syftet utvisar vilka mål som ska uppnås kan dessa vara helt frikopplade från projektets eventuella effekter på den naturliga omgivningen. Jag har följaktligen svårt att se att detta kriterium skulle kunna avgöra tolkningen av bilagorna till direktivet.
30.
Av villkoren i EG-domstolens rättspraxis framgår, liksom vid en läsning av bilaga II i dess helhet, att syftet med ett projekt avseende ”system för utvinning av grundvatten eller konstgjord grundvattenbildning” inte enbart och uteslutande måste vara att någon ska tillgodogöra sig vattenresursen. Tvärtom är punkt 10 l i bilaga II tillämplig på ett begränsat antal projekt, vilket talar emot det ”vida” tillämpningsområde som enligt domstolens ovannämnda rättspraxis kännetecknar direktiv 85/337 i ändrad lydelse.
31.
Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att den första frågan besvaras enligt följande. Punkt 10 i bilaga II till direktiv 85/337 i ändrad lydelse ska tolkas så, att däri innefattas bortledning av vatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen. Det krävs inte att det bortledda vattnet är föremål för någon särskild användning eller ändamål.
IV — Andra tolkningsfrågan
32.
Högsta domstolen har frågat EG-domstolen huruvida artikel 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse medger att ”den berörda allmänheten” som deltagit i handläggningen av tillståndsfrågan kan vända sig direkt till domstol, utan några som helst begränsningar.
33.
Denna fråga är den centrala i Högsta domstolens begäran om förhandsavgörande och den föranleder mig därför att gå närmare in på huruvida artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse, tillämpad tillsammans med artikel 1.2 – i vilken det stadgas att miljöskyddsorganisationer har rätt att delta i det administrativa tillståndsförfarandet i egenskap av ”berörd allmänhet” – automatiskt öppnar möjligheten till den domstolsprövning som föreskrivs i artikel 10a.
34.
Jag ska dock inledningsvis uppehålla mig vid en aspekt som måste klargöras innan jag går in på tolkningsfrågan. Denna aspekt avser huruvida miljödomstolen, som ingår i domstolsväsendet, men som i förevarande fall har handlagt tillståndsfrågan i ett projekt avseende en bergtunnel och utvinning av grundvatten, utgör en domstol eller en förvaltningsmyndighet. Denna fråga måste besvaras, eftersom det är artikel 10a och inte artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse som ska tillämpas på miljödomstolen om denna agerar i egenskap av domstol, något som i så fall medför att tolkningsfrågan blir överflödig.
A — Huruvida miljödomstolen är en domstol eller en förvaltningsmyndighet
35.
Artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse avser ett administrativt förfarande där samtliga intressen som står på spel vägs samman innan ett miljöpolitiskt beslut fattas. Med hänsyn till det stora utrymme för skönsmässig bedömning som myndigheterna har vid genomförandet av en miljöbedömning som utmynnar i ett tillståndsbeslut, kan denna bestämmelse maximera incitamenten till deltagande, vilket säkerställer den vidtagna åtgärdens legitimitet, men också säkerställer att den är motiverad bland annat ur ett teknologiskt, socialt och ekonomiskt perspektiv. Domstolsförfarandet däremot avser en tvist mellan parter, som i huvudsak inriktas på rättsfrågor och på hur dessa ska appliceras på konkreta omständigheter.
36.
I förevarande mål tyder allt på att miljödomstolen fyller en administrativ funktion i tillståndsförfarandet.
37.
Enligt miljöbalken har domstolar som är specialiserade på miljöfrågor vissa befogenheter avseende handläggning och kontroll. I förevarande fall har miljödomstolen, som ingår i det svenska domstolsväsendet, fullgjort uppgifter av förvaltningskaraktär i syfte att fatta beslut i fråga om genomförande av ett projekt vilket, beroende på dess inverkan på miljön, ska tillstyrkas eller avslås. Som kommissionen påpekat i sitt yttrande, och som ombudet för den svenska regeringen anförde under den muntliga förhandlingen, hindrar inte den omständigheten att miljödomstolen utgör en domstol att den med tillämpning av miljöbalken agerar i egenskap av förvaltningsmyndighet. (
10
)
38.
I förevarande fall kan det konstateras att miljödomstolen fullgjorde uppgifter som inte ankommer på en domstol. Det beslut som den fattade under tillståndsförfarandet avseende det i förevarande mål aktuella projektet utgör följaktligen en del av ”de beslutsprocesser på miljöområdet” som det hänvisas till i artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse.
B — Artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse som ett förstadium till rätt till rättslig prövning
39.
För att besvara den andra frågan kommer jag att koncentrera mig på avfattningen av de ändringar som infördes år 2003 i direktiv 85/337 samt de ändamål som eftersträvas med dessa.
40.
Artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse följer definitionerna i Århuskonventionen och etablerar en skillnad mellan ”den berörda allmänheten” och ”allmänheten” i syfte att skilja mellan dem som berörs direkt av att ett projekt genomförs och dem som inte är direkt berörda därav. För att understryka betydelsen av miljöskyddsorganisationer tilläggs i nämnda artikel 1.2 att även ”icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning” ska anses tillhöra ”den berörda allmänheten”.
41.
De praktiska konsekvenserna av att någon anses tillhöra ”den berörda allmänheten” anges i artiklarna 6 och 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse. I den första bestämmelsen ges ”den berörda allmänheten” en rätt till miljöinformation (
11
) och till verkligt deltagande under det administrativa förfarandet för miljökonsekvensbedömning. (
12
) I artikel 10a utvecklas denna tanke och nämnda kategori av subjekt ges där en rätt att vid domstol eller annat likvärdigt organ få lagligheten av beslut som omfattas av direktiv 85/337 i ändrad lydelse prövad, dock bara i den mån deras ”rättighet kränks” (
13
) eller om de har ett ”tillräckligt intresse” (
14
).
42.
Till skillnad från vad som gäller för fysiska och juridiska personer utgör icke-statliga miljöorganisationer alltid”den berörda allmänheten” i den mån de, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 1.2, ”uppfyller kraven i nationell lagstiftning”. När en miljöorganisation väl motsvarar denna definition föreskrivs uttryckligen i artikel 10a att en av dess rättigheter ska anses ha ”kränkts” eller att den ska anses ha ett ”tillräckligt intresse”.
43.
Nämnda organisationer åtnjuter följaktligen automatiskt en rätt till rättslig prövning. (
15
) Den presumtion som uppställs i nyssnämnda artikel 1.2 till miljöorganisationernas fördel, och som tillämpas tillsammans med artikel 10a, ger dessa organisationer tillgång till ett mera förmånligt system än det som gäller för fysiska eller juridiska personer som inte ägnar sig åt miljöskydd.
44.
En icke-statlig organisation som i egenskap av ”den berörda allmänheten” deltar i ett administrativt förfarande avseende en miljöbedömning åtnjuter också en omfattande talerätt om den väljer att överklaga förvaltningsmyndigheternas beslut till domstol. Rätten till domstolsprövning följer emellertid inte av att organisationen deltagit redan i det administrativa förfarandet. Av bestämmelsens ordalydelse framgår snarare att artikel 10a kan tillämpas när en miljöskyddsorganisation uppfyller rekvisiten i artikel 1.2, eftersom den då ingår i ”den berörda allmänheten”.
45.
Inte heller den omständigheten att artikel 10a inleds med stadgandet att en rätt till domstolsprövning ska ges ”inom ramen för den relevanta nationella lagstiftningen” innebär enligt min mening att medlemsstaterna därigenom erhåller några ytterligare befogenheter när bestämmelsen införlivas. Jag anser att denna skrivning tar sikte på en omständighet som det finns skäl att lyfta fram, nämligen att bestämmelserna om rätt till rättslig prövning är tillämpliga inom respektive medlemsstats processlagstiftning. Vad som avses med bestämmelsen är således att fysiska eller juridiska personer och miljöskyddsorganisationer, bortsett från de rättigheter som de har enligt artikel 10a, är skyldiga att iaktta de bestämmelser i den nationella processlagstiftningen som avser domstolarnas jurisdiktion, frister, talerätt etcetera.
46.
Med utgångspunkt i detta konstaterande är det lätt att avfärda den svenska regeringens argument.
47.
Den svenska regeringen grundar sitt ställningstagande på de olika ändamål som eftersträvas med artiklarna 6 och 10a, liksom deras motsvarigheter i Århuskonventionen. Den har också hävdat att den nationella lagstiftningen i princip ger ”allmänheten” obegränsad rätt att delta i beslutsprocessen. Den svenska regeringen har hävdat att den har rätt att tillämpa artikel 10a mera restriktivt, eftersom den svenska lagstiftningen innebär ett mer långtgående skydd på denna punkt.
48.
Jag delar inte denna uppfattning.
49.
Den svenska regeringen förbiser ett faktum som är svårt att förneka, nämligen att det subjekt som har väckt talan i förevarande mål inte är en fysisk eller juridisk person, utan en icke-statlig miljöskyddsorganisation. När kraven i artikel 1.2 väl har uppfyllts tillhör nämnda organisationer ”den berörda allmänheten”. (
16
) De har följaktligen rätt till information och rätt att delta i beslutsprocessen samt rätt att få förvaltningsmyndigheternas beslut prövade i domstol.
50.
Bästa sättet att uppnå de ändamål som eftersträvas med direktiv 85/337 är att genomgående tillämpa en enhetlig definition av ”den berörda allmänheten”. Att miljöorganisationerna dessutom åtnjuter en egen definition av ”den berörda allmänheten” som skiljer sig från den som tillämpas på fysiska eller juridiska personer beror på att bestämmelsen ger dessa organisationer en tillsynsuppgift. Det skulle strida mot denna filosofi om denna ställning som organisationerna tilldelats urholkades i texten i övrigt, på så sätt att medlemsstaterna kunde tolka denna definition efter eget behag i förhållande till varje bestämmelse i nämnda direktiv.
51.
Min slutsats blir följaktligen att den ställning som ”den berörda allmänheten” som icke-statliga miljöskyddsorganisationer har ska tolkas enhetligt genom hela direktiv 85/337 i ändrad lydelse. (
17
) Om syftet hade varit att denna definition skulle förstås olika i artiklarna 6 och 10a hade detta angetts uttryckligen i texten.
52.
Jag drar följaktligen slutsatsen att något sådant initialt deltagande som avses i artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse inte är en generell förutsättning för att ”den berörda allmänheten” ska ha rätt till rättslig prövning. En icke-statlig miljöskyddsorganisation som uppfyller kraven för att tillhöra ”den berörda allmänheten” i den mening som avses i artikel 1.2 i nämnda direktiv har emellertid automatiskt en rätt till rättslig prövning med stöd av artikel 10a i direktivet. (
18
)
V — Tredje tolkningsfrågan
53.
Högsta domstolen har ställt sin tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse tillåter att medlemsstaterna inför begränsningar beträffande rätten till rättslig prövning för miljöorganisationer när dessa har deltagit i handläggningen av tillståndsfrågan.
54.
Kommissionen och den svenska regeringen har yttrat sig och anfört motsatta ståndpunkter.
55.
Enligt kommissionen leder det faktum att nämnda bestämmelse ger miljöorganisationer en mera omfattande rätt till rättslig prövning än den som gäller för enskilda till att medlemsstaterna ges ett ännu mindre utrymme för skönsmässiga bedömningar, och de får inte heller införa begränsningar som äventyrar de ändamål som eftersträvas med direktivet. Kommissionen anser därför att den svenska lagstiftaren har åsidosatt gemenskapslagstiftningen genom att begränsa rätten till rättslig prövning så att den endast gäller för miljöorganisationer som har minst 2000 medlemmar.
56.
Den svenska regeringen har däremot upprepat sin ståndpunkt att det finns ett samband mellan artiklarna 6 och 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse och hävdat att de generösare bestämmelser som Sverige tillämpar avseende deltagande i förvaltningsförfarandet inte nödvändigtvis innebär att rätten till rättslig prövning måste utformas på samma sätt. Enligt den svenska regeringen kan medlemsstaterna därför uppställa hårdare krav för rätt till domstolsprövning än vad som gäller för rätt att delta i förvaltningsmyndigheternas beslutsprocesser. Detta synsätt är identiskt med det som anförts med avseende på den andra tolkningsfrågan och innebär enligt den svenska regeringen att den ifrågavarande nationella lagstiftningen är förenlig med direktiv 85/337 i ändrad lydelse.
57.
Artikel 6 i direktiv 85/337 medför inte i sig någon generell garanti för att alla som uppfyller kravet att tillhöra ”den berörda allmänheten” (
19
) har en rätt till rättslig prövning. Som jag anfört i punkt 41 i detta förslag till avgörande föreskrivs i artikel 10a snarare ett system för en direkt rätt till rättslig prövning utan att denna begränsas till enbart icke-statliga organisationer som tillhör ”den berörda allmänheten” enligt nämnda artikel 1.2. (
20
) Även om nämnda direktiv ger medlemsstaterna befogenhet att begränsa miljöorganisationernas behörighet, återfinns inte detta bemyndigande i artikel 10a, utan i själva den definition av ”den berörda allmänheten” som tillämpas på dessa organisationer och som stadgas i artikel 1.2.
58.
Jag kommer nedan att pröva det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer medlemsstaterna vid införlivandet av denna definition med de nationella rättsordningarna. (
21
) Jag ska först komplettera den lexikaliska tolkningen av direktiv 85/337 i ändrad lydelse med en analys av de ändamål som eftersträvas med Århusförordningen och med nämnda direktiv när det gäller miljöorganisationerna.
A — De icke-statliga miljöskyddsorganisationernas roll och det rättsliga skyddet på miljöområdet
59.
De bestämmelser om rätt till rättslig prövning på miljöområdet som aktualiseras i förevarande mål utgår från följande grundsats: den naturliga omgivningen utgör inte någon enskild egendom, utan tillhör kollektivet. Även om enskilda personer och intressen har ett ansvar för att förebygga skador på miljön ankommer denna uppgift i första hand på samhället. Ur det perspektivet ger bestämmelserna i Århuskonventionen och i direktiv 85/337 i ändrad lydelse rättslig form åt tanken om kollektivt handlande. (
22
) Individen finner skydd genom att agera i grupp och summan av individerna stärker gruppen. Därigenom tillvaratas såväl de individuella som de generella intressena bättre och samtliga deltagare vinner mer än de offrar. Av denna anledning tilldelas de icke-statliga miljöskyddsorganisationerna en viktig roll i de båda rättsakterna.
60.
Dessa konstateranden får ytterligare konsekvenser som förtjänar att uppmärksammas.
61.
För det första är de icke-statliga miljöskyddsorganisationerna ett uttryck för dessa kollektiva intressen. Genom att företräda en mängd aktörer och intressen försvarar de generella mål, vilket ger dem en kollektiv dimension. (
23
) Likaså bidrar de med särskilda kunskaper som medverkar till att de relevanta fallen kan skiljas från mindre betydande sådana. De talar med en röst och gör detta med en teknisk expertis som inte alltid är möjlig att uppnå för individen. Genom denna dimension kan dessa organisationer rationalisera det sätt varpå olika motstridiga intressen uttrycks och görs gällande inför förvaltningsmyndigheterna.
62.
För det andra är syftet med denna miljöpolitiska hållning att stärka domstolarnas roll. Genom att främja ett system där processföringen ombesörjs av icke-statliga miljöskyddsorganisationer tillses i såväl Århuskonventionen som direktiv 85/337 i ändrad lydelse att dessa organisationer inte överbelastar eller paralyserar domstolarna. Tvärtom är det snarare så att de anspråk som ett stort antal individer företräder samlas i en enda talan. Inget hindrar visserligen att en medlem i en icke-statlig organisation för egen del deltar i en tvist, men det övergripande resultatet av nämnda hållning är en filtrering som i det långa loppet förenklar domstolarnas arbete. (
24
) Om vi, som jag nämnde i föregående punkt, till detta lägger att dessa organisationer ofta har en teknisk expertis som enskilda normalt inte besitter, utgör också bidraget av tekniska upplysningar till förfarandet ett positivt inslag som underlättar för domstolen att fatta det slutliga avgörandet.
63.
För det tredje ska det betonas att man med avseende på både Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse har avfärdat tanken på ett införande av en allmän talerätt (actio popularis) på miljöområdet. Medlemsstaterna kan visserligen välja att i sin interna processlagstiftning införa sådana taleformer, men hittills har inte något sådant rättsmedel utvecklats vare sig i internationell rätt eller i gemenskapsrätten. (
25
) Enligt min mening föranledde emellertid just detta avfärdande upphovsmännen till Århuskonventionen att förstärka de icke-statliga miljöskyddsorganisationernas roll. Genom valet av denna lösning eftersträvades en medelväg för att uppnå jämvikt mellan det maximalistiska synsättet, enligt vilket alla har rätt till rättslig prövning, och det minimalistiska synsättet, det vill säga att rätten till rättslig prövning ska vara individuell och förbehållas dem som är direkt berörda av tvisten. Genom att ge icke-statliga organisationer en privilegierad ställning tillgodoses således båda synsätten. (
26
) Enligt min mening utgör detta en helt rimlig kompromiss.
64.
Jag finner mot bakgrund av det ovan anförda att man i Århusförordningen och i direktiv 85/337 i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, uttryckligen har valt att stärka de icke-statliga miljöskyddsorganisationernas roll. Detta resultat uppnås på det sättet att deras deltagande såväl under beslutsprocessen som i domstolarna stärker de beslut som fattas av myndigheter samt förbättrar miljöskyddsförfarandena.
65.
Med denna premiss som bakgrund övergår jag nu till att pröva huruvida dessa organisationers deltagande är föremål för villkor, och vilka gränser som gäller.
B — Definitionen av ”den berörda allmänheten” i artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse och ”kraven i nationell lagstiftning” som är tillämpliga på icke-statliga miljöskyddsorganisationer
66.
Som jag redan nämnt innehåller artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse definitionerna ”allmänheten” och ”den berörda allmänheten”. Nämnda bestämmelse innehåller med avseende på denna andra kategori det tillägget att jämte de fysiska och juridiska personer som berörs eller som kan beröras ska även ”icke-statliga [organisationer] som uppfyller kraven i nationell lagstiftning” anses ha ett sådant. Genom direktivet införs således presumtion till förmån för nämnda organisationer, enligt vilken de inte behöver visa att de på något sätt berörs av ett kommande miljöbeslut.
67.
Bestämmelsen modifieras dock i ett viktigt avseende genom kravet att miljöorganisationen ska uppfylla relevanta rekvisit i den nationella lagstiftningen. Enligt den svenska regeringen är det här, på denna passus i artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse, som den i detta mål ifrågavarande begränsningen grundas – en begränsning som inskränker rätten till rättslig prövning så att den endast gäller för icke-statliga organisationer med minst 2000 medlemmar.
68.
Jag delar den svenska regeringens och Europeiska kommissionens åsikt att denna passus ger medlemsstaterna ett visst utrymme för skönsmässig bedömning.
69.
Jag håller också med Europeiska kommissionen när den hävdar att staterna trots detta utrymme bör vidta alla lämpliga åtgärder som överensstämmer med de ändamål som eftersträvas med direktiv 85/337 i ändrad lydelse, så att direktivet inte förlorar sin ändamålsenliga verkan.
70.
Under dessa förhållanden, och med hänsyn till vad som redovisats i punkterna 57–62 i förevarande förslag till avgörande, anser jag att det är nödvändigt att gå varligt fram vid avgränsningen av denna hänvisning till ”kraven i nationell lagstiftning”.
71.
Definitionen ”den berörda allmänheten” utgör förmodligen grundvalen för det system som inrättats genom Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse. Som jag påpekat i punkterna 40–45 i förevarande förslag till avgörande saknas, när en miljöorganisation väl erhållit denna ställning, skäl att diskutera huruvida ett deltagande i den administrativa fasen av miljöbedömningsförfarandet utgör ett villkor för tillträde till domstolarna. Det viktiga är att organisationen uppfyller kravet på att tillhöra ”den berörda allmänheten” och inte huruvida den deltar i någon fas under förfarandet.
72.
Med hänsyn till den stora vikt som ska tillmätas denna definition är det enligt min mening uppenbart att Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse, vars uttryckliga ändamål är att allmänheten ”faktiskt deltar i beslutsprocessen” och ett ”deltagande... särskilt [av] icke-statliga miljöskyddsorganisationer” (
27
), inte medger en tolkning av bestämmelserna däri som försvårar dessa organisationers rätt att delta i de administrativa förfarandena och deras rätt till rättslig prövning. Det är just på grund av att definitionen ”den berörda allmänheten” – när den tillämpas på miljöorganisationer – möjliggör utövandet av samtliga grundläggande rättigheter i Århuskonventionen och i direktiv 85/337 i ändrad lydelse som särskild uppmärksamhet bör riktas mot det sätt på vilket medlemsstaternas tolkar termen. (
28
)
73.
När det i artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse hänvisas till ”kraven i nationell lagstiftning” anser jag att det är två slags krav som avses. För det första avses de krav som gäller uppfyllelsen av inhemska bestämmelser om registrering, bildande och erkännande av associationer, vilka åtgärder företas i syfte att associationerna ska anses utgöra rättssubjekt. För det andra avses de krav som tar sikte på den verksamhet som organisationerna bedriver och den koppling som dessa kan visa att de har till det legitima försvarandet av miljöintressen. Häri vilar den avgörande faktorn för definitionen, eftersom denna koppling kan leda till att begränsningar införs i strid med de ändamål som eftersträvas med direktiv 85/337 i ändrad lydelse, ett ändamål som enligt artikel 10a inkluderar att ”den berörda allmänheten [ges] en omfattande rätt till rättslig prövning”.
74.
När det i inhemsk rätt uppställs krav på en koppling mellan organisationen och ett miljöbeslut måste dessa krav vara objektiva, transparenta och förenliga med de ändamål som eftersträvas med direktiv 85/337 i ändrad lydelse. En förvaltningsmyndighet kan alltså inte ges ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att i varje enskilt fall pröva om miljöorganisationerna fullföljer lagstadgade ändamål eller ej. Det är inte heller tillåtet att uppställa krav som är så oklara eller bristfälliga att de leder till osäkerhet eller diskriminering. Desto större är därmed anledningen att inte godta begränsningar som snarare hindrar än underlättar miljöorganisationernas tillträde till beslutsprocesser och domstolsprövning.
75.
I 16 kap. 13 § miljöbalken uppställs tre kriterier som miljöorganisationerna måste uppfylla, av vilka ett har ifrågasatts i förevarande mål, nämligen kravet att organisationen ska ha minst 2000 medlemmar. Mot bakgrund av vad som anförts i föregående punkt är det enligt min mening uppenbart att denna bestämmelse inte håller för en prövning mot direktiv 85/337 i ändrad lydelse.
76.
Denna slutsats baserar jag på de två sista av mig redovisade kriterierna avseende transparensen och överensstämmelsen med de ändamål som eftersträvas med nämnda direktiv.
77.
Kravet på att en organisation ska ha ett visst antal medlemmar för att tillhöra ”den berörda allmänheten” föranleder en rad praktiska problem. För det första synes det inte finnas någon klar definition av ”medlem” i svensk rätt. På denna fråga medgav den svenska regeringens ombud under förhandlingen att begreppet är oklart och att det inte har varit föremål för något klargörande av svenska domstolar. För det andra tillämpas kravet på ett visst medlemsantal endast på icke-statliga ideella organisationer. Var befinner sig då vinstdrivande miljöskyddsorganisationer? Även denna fråga ställdes till den svenska regeringens ombud, som dock avböjde att besvara den. Min slutsats av detta blir att det svenska systemet visserligen kan vara objektivt men att det saknar transparens och leder till osäkerhet. Det bästa beviset på nackdelarna med den svenska bestämmelsen utgörs av omständigheterna i målet. Som det svenska ombudet medgav under förhandlingen uppfyller i dag endast två miljöorganisationer kriterierna för att få tillträde till svenska domstolar enligt miljöbalken. (
29
)
78.
Ännu mer problematisk blir den inhemska omtvistade bestämmelsen om den betraktas i ljuset av de ändamål som eftersträvas med Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse. En bestämmelse som föreskriver ett lägsta antal medlemmar i en miljöorganisation för att denna ska ha rätt till rättslig prövning kan hindra en mängd organisationer som skulle kunna ha ett legitimt intresse av att få sin sak prövad av domstol från att få det. I förevarande fall förfördelas lokala miljöorganisationer mycket, eftersom de inte kan vända sig till domstol ens när de projekt som är föremål för bedömningen uteslutande har lokal anknytning. (
30
) Dessutom innebär de praktiska verkningarna av bestämmelsen en nekad rätt till rättslig prövning inte bara för lokala miljöorganisationer, utan också för ett stort antal organisationer på nationell nivå och, vilket är ännu mera slående, på internationell nivå. (
31
) Sammanfattningsvis eftersträvas i 16 kap. 13 § miljöbalken ett ändamål som är rakt motsatt ändamålet med Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse. (
32
)
79.
Oavsett om detta resultat åsyftades från den svenska lagstiftarens sida eller ej är det utan tvekan så att de svenska icke-statliga miljöskyddsorganisationerna för närvarande inte åtnjuter någon rätt till rättslig prövning.
80.
Jag skulle slutligen vilja tillägga att enligt min mening skulle utgången bli densamma även i avsaknad av en sådan bestämmelse som artikel 9 i Århuskonventionen eller artikel 10a i direktiv 85/337 i ändrad lydelse. Det har i EG-domstolens rättspraxis vid upprepade tillfällen slagits fast att medlemsstaterna inte får införa processuella regler som gör det omöjligt att utöva de rättigheter som följer av gemenskapsrätten. (
33
) Direktiv 85/337, som introducerar ett system för miljöbedömningar och ger rättigheter, skulle fråntas all verkan om den nationella processrätten inte säkerställde rätten till rättslig prövning. Ett fall som det förevarande utgör ett gott bevis på att ett sådant system är oförenligt med den gemenskapsrättsliga effektivitetsprincipen, eftersom det hindrar praktiskt taget alla miljöorganisationer från att vända sig till domstol.
81.
Jag anser följaktligen att artikel 10a jämförd med artikel 1.2 i direktiv 85/337 i dess lydelse enligt direktiv 2003/35 ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan bestämmelse som den i 16 kap. 13 § miljöbalken, vilken begränsar rätten till rättslig prövning till att endast gälla för sådana icke-statliga miljöskyddsorganisationer som har minst 2000 medlemmar.
VI — Förslag till avgörande
82.
Jag föreslår följaktligen att EG-domstolen besvarar tolkningsfrågorna enligt följande:
1)
Punkt 10 i bilaga II till rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska tolkas så, att däri innefattas bortledning av vatten från en kraftledningstunnel och infiltration av vatten i jord eller berg för att kompensera för eventuell grundvattensänkning samt utförande och bibehållande av anläggningar för bortledandet och infiltrationen. Det krävs inte att det bortledda vattnet är föremål för någon särskild användning eller ändamål.
2)
Artikel 10a i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, utgör inte någon generell garanti för ”den berörda allmänheten” att denna, genom att delta i handläggningen av tillståndsfrågan på sätt som avses i artikel 6 i nämnda direktiv, har en obegränsad rätt till rättslig prövning. En icke-statlig miljöskyddsorganisation som uppfyller kraven för att tillhöra ”den berörda allmänheten” i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, har emellertid automatiskt en rätt till rättslig prövning med stöd av artikel 10a i direktivet.
3)
Artikel 10a jämförd med artikel 1.2 i direktiv 85/337, i dess lydelse enligt direktiv 2003/35, ska tolkas så, att de utgör hinder för en sådan bestämmelse som den i 16 kap. 13 § miljöbalken, vilken begränsar rätten till rättslig prövning till att endast gälla för sådana icke-statliga miljöskyddsorganisationer som har minst 2000 medlemmar.
(
1
)	Originalspråk: spanska.
(
2
)	Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (EGT L 175, s. 40; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (EGT L 73, s. 5) och enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG av den 26 maj 2003 om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG och 96/61/EG (EUT L 156, s. 17).
(
3
)	Sverige anmälde en reservation till artikel 9.2 i Århuskonventionen för att begränsa miljöorganisationernas tillgång ”till rättslig prövning avseende sådana beslut om detaljplan som är förenade med krav på miljökonsekvensbeskrivning...”. Reservationen avslutas med tillägget att ”regeringens ambition är att Sverige inom kort kommer att leva upp till hela artikel 9.2”.
(
4
)	Se dom av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403), punkt 31, av den 16 september 1999 i mål C-435/97, WWF m.fl. (REG 1999, s. I-5613), punkt 40, av den 13 juni 2002 i mål C-474/99, kommissionen mot Spanien (REG 2002, s. I-5293), punkt 46, av den 28 februari 2008 i mål C-2/07, Abraham m.fl. (REG 2008, s. I-1197), punkt 32, och av den 25 juli 2008 i mål C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA (REG 2008, s. I-6097), punkt 28.
(
5
)	Första skälet i direktiv 85/337.
(
6
)	Den tyska, den engelska, den spanska, den franska, den italienska, den nederländska, den portugisiska, den finländska och den svenska språkversionen saknar angivelse av konkret ändamål.
(
7
)	Min kursivering.
(
8
)	Min kursivering.
(
9
)	Min kursivering.
(
10
)	Av de uppgifter som lämnats till EG-domstolen framgår att miljödomstolens behörighet att agera som förvaltningsmyndighet grundar sig på det aktuella projektets omfattning. När projektet är av mindre betydelse ska bedömningen göras av förvaltningsmyndigheter som inte ingår i domstolsväsendet.
(
11
)	Artikel 6.3, 6.5 och 6.6.
(
12
)	Artikel 6.4, 6.5 och 6.6.
(
13
)	Artikel 10a b.
(
14
)	Artikel 10a a.
(
15
)	Artikel 10a.4.
(
16
)	Se punkterna 40–45 i detta förslag till avgörande.
(
17
)	Något som också påpekas i Vägledning för tillämpning av Århuskonventionen, 2000, s. 41 ”once an NGO meets the requirements set, it is a member of the ’public concerned’for all purposes under the Convention” (min kursivering). Om alltså en enhetlig definition av ”den berörda allmänheten” tillämpas genom hela Århuskonventionen, bör detsamma gälla för direktiv 86/337 i ändrad lydelse.
(
18
)	En annan fråga är att en fysisk eller juridisk person eller en miljöorganisation inte omfattas av definitionen ”den berörda allmänheten”. I det fallet tillhör dessa ”allmänheten” i den mening som avses i artikel 1.2 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse, vilket ombudet för den svenska regeringen medgav under förhandlingen. I denna situation är problemet ett annat, nämligen den övergång från ”allmänheten” till ”den berörda allmänheten” som föranleds av deltagandet i de beslutsprocesser som avses i artikel 6 i nämnda direktiv. Denna fråga behandlas i den ovannämna vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen, där det på sidan 129 påpekas att ”it is consistent with the objectives of the Convention to hold that a member of the public who actually participates in a hearing under article 6, paragraph 7 [motsvarande artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse], would thereby gain the status of a member of the public concerned. This is logically supported by the fact that the full results of public participation must be taken into account by the public authority under article 6, paragraph 8”. Detta påpekande innebär att en stat som Sverige, som har valt att vid införlivandet av artikel 6 i direktiv 85/337 i ändrad lydelse tillmäta denna en vid betydelse och en hög skyddsnivå, har en skyldighet att behandla dem som deltar i beslutsprocessen i egenskap av ”allmänheten” som ”den berörda allmänheten”. I motsats till vad den svenska regeringen har hävdat skulle ett sådant resultat inte leda till att de nationella domstolarna överhopades av arbete. Bortsett från miljöorganisationerna skulle en rätt till rättslig prövning för enskilda som tillhör ”den berörda allmänheten” nämligen förutsätta att deras rättigheter hade kränkts eller att de hade ett tillräckligt intresse (artikel 10a.2). Som jag påpekat tidigare avser dock förevarande mål en definition av en miljöorganisation som ”den berörda allmänheten”, och det saknas i det sammanhanget anledning att diskutera eventuella förändringar av begreppet ”allmänheten”.
(
19
)	Se punkterna 40–45 i detta förslag till avgörande.
(
20
)	Se punkt 42 i detta förslag till avgörande.
(
21
)	Se punkt 61 och följande punkter i detta förslag till avgörande.
(
22
)	Olson, M., ”The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups”, Harvard University Press förlag, Cambridge, 1971.
(
23
)	Se punkt 59 i detta förslag till avgörande och de Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., Access to Justice in Environmental Matters and the Role of NGOs. Empirical Findings and Legal Appraisal, Europa Law Publishing förlag, Groninga, 2005, s. 177.
(
24
)	Denna tes styrks av de empiriska resultat av inverkan av miljöorganisationernas deltagande som framgår av domstolarnas statistik, vilken redovisats i Sadeleer, N., Roller, G. & Dross, M., i ovannämnda verk, sidorna 165–170.
(
25
)	Kommissionen har i en handling av år 2003 avfärdat varje synsätt som innebär att Århuskonventionen skulle innehålla ett erkännande av en allmän talerätt (actio popularis). I sitt förslag till direktiv om tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor konstaterade kommissionen att ”det inte finns något stöd i Århuskonventionen för en actio popularis, och att denna fråga bör överlåtas åt medlemsstaterna”. Detta uttalande gjordes efter utarbetandet av det förslag till direktiv som utmynnade i direktiv 2003/35, varför det får anses ha bäring även på förevarande fall.
(
26
)	Ebbesson, J., ”Access to Justice in Environmental Matters in the EU”, Kluwer Law International förlag, Haag, 2002, s. 29.
(
27
)	Skälen 3 och 4 i direktiv 2003/35 (min kursivering).
(
28
)	Dette, B., The Aarhus Convention and Legislative Initiatives for its Implementation, in Ormond, T., Führ, M., Barth, R. (utgivare), ”Environmental Law and Policy at the Turn of the 21st Century. Liber amicorum Betty Gebers”, Lexxion förlag, Berlin, 2006, s. 78.
(
29
)	Den svenska regeringen och kommissionen har bekräftat att det bara är Sveriges ornitologiska förening och Naturskyddsföreningen som uppfyller kravet på 2000 medlemmar. Enligt den svenska regeringen kan de lokala organisationer som inte uppfyller miljöbalkens krav alltid agera via de två organisationer som för närvarande har talerätt. Denna väg är enligt min mening fullständigt otillräcklig och kan svårligen förenas med filosofin bakom Århuskonventionen och direktiv 85/337 i ändrad lydelse.
(
30
)	I förevarande fall utgör nämligen DVM en lokal organisation som önskar överklaga ett beslut som har verkningar på kommunal nivå.
(
31
)	Som jag påpekade under förhandlingen saknar en organisation som Greenpeace Sverige i dagsläget rätt att väcka talan vid domstol enligt miljöbalken.
(
32
)	Kommissionen har helt riktigt hävdat att den ovannämnda Vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen utan omsvep hänvisar till 16 kap. 13 § miljöbalken när den stadgar att ”parties may impose requirements based on objective criteria that are not unnecessarily exclusionary. For example, one UNECE country requires environmental NGOs to have been active in that country for three years and to have at least 2,000 members.... The membership requirement might... be considered overly strict under the Convention”. Den svenska regeringen avböjde (trots mitt antydande) under förhandlingen att åberopa den reservation som Sverige har gjort angående artikel 9.2 i Århuskonventionen. Detta gör mig benägen att tro att den svenska regeringen måhända hyser tveksamhet om dess bestämmelsers tillåtlighet.
(
33
)	Se, bland annat, dom av den 14 december 1995 i de förenade målen C-430/93 och C-431/93, Van Schijndel och van Veen (REG 1995, s. I-4705), punkt 17, av den 9 december 2003 i mål C-129/00, kommissionen mot Italien (REG 2003, s. I-14637), punkt 25, av den 13 mars 2007 i mål C-432/05, Unibet (REG 2007, s. I-2271), punkt 43, och av den 7 juni 2007 i de förenade målen C-222/05–C-225/05, van der Weerd m.fl. (REG 2007, s. I-4233).