62023TJ0094_RES
Υπόθεση T‑94/23
Pollinis FranceκατάΕυρωπαϊκής Επιτροπής
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τέταρτο πενταμελές τμήμα) της 19ης Νοεμβρίου 2025
«Φυτοπροστατευτικά προϊόντα – Δραστική ουσία boscalid – Αίτηση ανανέωσης δραστικής ουσίας – Παράταση της περιόδου έγκρισης – Καθυστέρηση στη διεξαγωγή της διαδικασίας ανανέωσης – Λόγοι που εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος – Αίτηση εσωτερικής επανεξέτασης – Άρθρο 10, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1367/2006 – Απόφαση απόρριψης της αίτησης – Άρθρο 17 του κανονισμού (ΕΚ) 1107/2009»
Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά – Κανονισμός 1107/2009 – Παράταση της περιόδου έγκρισης μέχρι το τέλος της διαδικασίας ανανέωσης – Προϋποθέσεις – Διάρκεια της παράτασης καθοριζόμενη ανάλογα με τις συγκεκριμένες περιστάσεις της εκάστοτε περίπτωσης που επήλθαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ανανέωσης – Επαρκής διάρκεια για την ολοκλήρωση της διαδικασίας ανανέωσης – Αποκλεισμός αυτόματης ή συστηματικής παράτασης
(Κανονισμός 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 24 και άρθρα 13 § 2, 17, 18 και 20)
(βλ. σκέψεις 63-89)
Γεωργία – Προσέγγιση των νομοθεσιών – Διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά – Κανονισμός 1107/2009 – Παράταση της περιόδου έγκρισης μέχρι το τέλος της διαδικασίας ανανέωσης – Καθυστέρηση στη διεξαγωγή της διαδικασίας ανανέωσης για λόγους που εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος – Ρόλος του αιτούντος – Εξέτασή του από την Επιτροπή – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 7 και 17· κανονισμός 844/2012 της Επιτροπής, άρθρα 1, 3, 6, 7, 11 § 5, 12 § 3, 13 § 3 και 14 § 1)
(βλ. σκέψεις 99-116)
Σύνοψη
Επιληφθέν τριών προσφυγών ακυρώσεως που άσκησαν αντιστοίχως η Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), η Pollinis France και η Aurelia Stiftung, το Γενικό Δικαστήριο, αποφαινόμενο σε πενταμελή σύνθεση, ακυρώνει τρεις αποφάσεις της Επιτροπής με τις οποίες απορρίφθηκαν αιτήσεις εσωτερικής επανεξέτασης σχετικά με την παράταση της περιόδου έγκρισης τριών φυτοπροστατευτικών προϊόντων, δηλαδή του boscalid, της γλυφοσάτης και της dimoxystrobin (
1
).
Με τις αποφάσεις του, το Γενικό Δικαστήριο ερμηνεύει για πρώτη φορά το άρθρο 17 του κανονισμού 1107/2009 (
2
) σχετικά με την παράταση της περιόδου έγκρισης δραστικής ουσίας όταν δεν είναι δυνατόν να ληφθεί απόφαση για την ανανέωσή της πριν από τη λήξη της περιόδου έγκρισης. Η σχετική εξέταση πραγματοποιείται λαμβανομένων υπόψη δύο διαφορετικών πτυχών: της διάρκειας της παράτασης και των λόγων της καθυστέρησης στη διαδικασία ανανέωσης, οι οποίοι πρέπει να εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος.
Οι προσφεύγουσες είναι ενώσεις μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα οι οποίες έχουν ως σκοπό, μεταξύ άλλων, την προώθηση των δραστηριοτήτων που αποσκοπούν στη μείωση και την εξάλειψη των φυτοφαρμάκων, όσον αφορά την PAN Europe, και την προώθηση της προστασίας του περιβάλλοντος, όσον αφορά την Pollinis France και την Aurelia Stiftung.
Η dimoxystrobin, δραστική ουσία που χρησιμοποιείται ως μυκητοκτόνο στη γεωργία, εγκρίθηκε για πρώτη φορά στην Ευρωπαϊκή Ένωση με την οδηγία 2006/75 (
3
) και η περίοδος έγκρισής της παρατάθηκε το 2013. Το 2015 συμπεριλήφθηκε στον κατάλογο των υποψήφιων προς υποκατάσταση ουσιών (
4
). Πάντως, η έγκρισή της παρατάθηκε επανειλημμένως, με την αιτιολογία ότι η αξιολόγησή της καθυστερούσε για λόγους που εξέφευγαν του ελέγχου των αιτούντων και ότι υπήρχε κίνδυνος να λήξει η έγκριση προτού ληφθεί απόφαση σχετικά με την ανανέωσή της. Η προτελευταία από τις παρατάσεις αυτές (
5
) αποτέλεσε αντικείμενο αίτησης εσωτερικής επανεξέτασης, η οποία απορρίφθηκε από την Επιτροπή με απόφαση της 27ης Απριλίου 2022, της οποίας ζητείται η ακύρωση στην υπόθεση T‑412/22.
Το boscalid είναι δραστική ουσία που εγκρίθηκε για πρώτη φορά στην Ένωση το 2008 (
6
) και χρησιμοποιείται στα φυτοπροστατευτικά προϊόντα της οικογένειας των αναστολέων ηλεκτρικής αφυδρογονάσης. Η περίοδος έγκρισης της ουσίας αυτής παρατάθηκε επίσης διαδοχικά, με την αιτιολογία ότι η αξιολόγηση της ουσίας καθυστερούσε για λόγους που εξέφευγαν του ελέγχου των αιτούντων και ότι υπήρχε κίνδυνος να λήξει η έγκριση της δραστικής αυτής ουσίας προτού ληφθεί απόφαση σχετικά με την ανανέωσή της. Ο εκτελεστικός κανονισμός με τον οποίο εγκρίθηκε μια τέτοια παράταση το 2022 αποτέλεσε αντικείμενο αίτησης εσωτερικής επανεξέτασης, η οποία απορρίφθηκε από την Επιτροπή με απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2022, της οποίας ζητείται η ακύρωση στην υπόθεση T‑94/23.
Η γλυφοσάτη, δραστική ουσία που χρησιμοποιείται ευρέως στα ζιζανιοκτόνα, εγκρίθηκε για πρώτη φορά στην Ένωση το 2001 (
7
). Η έγκρισή της παρατάθηκε επανειλημμένως, ιδίως με την αιτιολογία ότι η αξιολόγηση της ουσίας καθυστερούσε για λόγους που εξέφευγαν του ελέγχου του αιτούντος. Ο εκτελεστικός κανονισμός με τον οποίο τέθηκε σε ισχύ η παράταση που εγκρίθηκε το 2022 (
8
) αποτέλεσε επίσης αντικείμενο αίτησης επανεξέτασης, η οποία απορρίφθηκε από την Επιτροπή στις 3 Ιουλίου 2023.
Οι προσφεύγουσες προσέβαλαν τις τρεις αυτές απορριπτικές αποφάσεις της Επιτροπής, επικαλούμενες, μεταξύ άλλων, εσφαλμένη ερμηνεία και εφαρμογή του άρθρου 17 (
9
) του κανονισμού 1107/2009.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Όσον αφορά, πρώτον, τη διάρκεια της παράτασης της έγκρισης, στις υποθέσεις T‑412/22 και T‑94/23, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι η Επιτροπή οφείλει να λαμβάνει υπόψη την αρχή της προφύλαξης όταν ασκεί τις αρμοδιότητές της στο πλαίσιο του κανονισμού 1107/2009. Ειδικότερα, όταν πρόκειται για δραστική ουσία, η Επιτροπή μπορεί να λάβει μέτρα που περιορίζουν τη χρήση της ουσίας αυτής δίνοντας προτεραιότητα στο συμφέρον της ασφάλειας των καταναλωτών, τούτο δε χωρίς να αναμείνει την έκβαση της διαδικασίας ανανέωσης της έγκρισης της ουσίας.
Επομένως, το Γενικό Δικαστήριο ερμηνεύει το άρθρο 17 του κανονισμού 1107/2009 υπό το πρίσμα της ανωτέρω αρχής καθώς και του γράμματος του άρθρου, του πλαισίου στο οποίο αυτό εντάσσεται και των σκοπών που επιδιώκονται με τη ρύθμιση της οποίας το εν λόγω άρθρο αποτελεί μέρος.
Από τη διάταξη αυτή συνάγεται ότι, όταν, για λόγους που εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος, η έγκριση δραστικής ουσίας πρόκειται να λήξει πριν ληφθεί απόφαση ανανέωσης, εκδίδεται απόφαση για την αναβολή της λήξης της περιόδου έγκρισης για διάστημα που επαρκεί για την εξέταση της αίτησης. Συνεπώς, η διάρκεια της περιόδου παράτασης πρέπει να προσαρμόζεται στις συγκεκριμένες περιστάσεις της εκάστοτε περίπτωσης οι οποίες επήλθαν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας ανανέωσης και δεν μπορεί να εφαρμόζεται αυτόματα ούτε, μάλιστα, συστηματικά.
Επιπλέον, η αίτηση ανανέωσης πρέπει να υποβληθεί το αργότερο τρία έτη πριν από τη λήξη της περιόδου έγκρισης, η δε διαδικασία ανανέωσης υπόκειται σε ακριβές χρονοδιάγραμμα και στην απαίτηση περί ταχείας διεξαγωγής. Οι απαιτήσεις αυτές είναι κατά μείζονα λόγο σημαντικές καθόσον η παράταση της έγκρισης δραστικής ουσίας, βάσει του άρθρου 17, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, έχει τις ίδιες συνέπειες με την αρχική έγκριση ή με την ανανέωση της έγκρισης.
Συνεπώς, το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι το άρθρο 17 του κανονισμού 1107/2009 θεσπίζει μηχανισμό ο οποίος πρέπει να εφαρμόζεται κατ’ εξαίρεση. Η Επιτροπή οφείλει να προβαίνει σε αξιολόγηση της συγκεκριμένης περίπτωσης κάθε φορά που παρατείνει την έγκριση μιας δραστικής ουσίας. Υπό την έννοια αυτή, οφείλει να λαμβάνει υπόψη τα σχετικά στοιχεία προκειμένου να προσδιορίσει το αναγκαίο «διάστημα που επαρκεί» για την ολοκλήρωση της εν εξελίξει αξιολόγησης της ουσίας.
Μολονότι το ανωτέρω άρθρο παρέχει στην Επιτροπή διακριτική ευχέρεια προκειμένου να καθορίσει ποιο είναι το «διάστημα που επαρκεί», εντούτοις η ευχέρεια αυτή δεν είναι απόλυτη. Πράγματι, η έκφραση «διάστημα που επαρκεί» πρέπει να νοηθεί υπό την έννοια ότι απαιτεί να καθοριστεί χρονικό διάστημα το οποίο ούτε υπολείπεται του αναγκαίου μέτρου για την ολοκλήρωση της διαδικασίας ανανέωσης σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση ούτε υπερβαίνει το μέτρο αυτό.
Επιπλέον, όταν προτίθεται να εφαρμόσει το άρθρο 17 του κανονισμού 1107/2009, η Επιτροπή πρέπει να λαμβάνει υπόψη τη συνολική διάρκεια της διαδικασίας ανανέωσης, προκειμένου να διασφαλίσει ότι η διαδικασία αυτή θα παραμείνει εντός εύλογων ορίων υπό το πρίσμα της απαίτησης περί ταχείας διεξαγωγής. Δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι η παράταση της έγκρισης, η οποία έχει προσωρινό και εξαιρετικό χαρακτήρα, καθιστά δυνατή τη διατήρηση μιας δραστικής ουσίας στην αγορά για περίοδο που υπερβαίνει σημαντικά εκείνη της αρχικής έγκρισης, διότι διαφορετικά το σύστημα ανανέωσης που θεσπίζει ο κανονισμός αυτός θα καθίστατο άνευ πρακτικής αποτελεσματικότητας.
Ερμηνευόμενο κατ’ αυτόν τον τρόπο, το άρθρο 17 του κανονισμού 1107/2009 αποτελεί έκφραση στάθμισης των διάφορων εμπλεκόμενων συμφερόντων η οποία είναι συμβατή με τους σκοπούς του εν λόγω κανονισμού και με την αρχή της προφύλαξης. Αφενός, λαμβάνονται υπόψη τα συμφέροντα που συνηγορούν υπέρ του να μην απαγορεύεται κατά τρόπο απρόβλεπτο μια ουσία που έχει εγκριθεί σύμφωνα με τους κανόνες της Ένωσης εξαιτίας καθυστερήσεων στο χρονοδιάγραμμα της διαδικασίας ανανέωσης οι οποίες εκφεύγουν του ελέγχου του αιτούντος. Αφετέρου, η χορηγούμενη παράταση είναι απλώς προσωρινή: μπορεί να διακοπεί με απόφαση περί μη ανανέωσης ή να συνοδεύεται από περιορισμούς στη χρήση των ουσιών και, προπαντός, δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο μέτρο, λαμβανομένων υπόψη των περιστάσεων κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης.
Όσον αφορά, δεύτερον, τους λόγους της καθυστέρησης στις σχετικές διαδικασίες ανανέωσης, το Γενικό Δικαστήριο ερμηνεύει, στις υποθέσεις T‑94/23 και T‑565/23, τη φράση «λόγοι που δεν μπορεί να ελέγξει ο αιτών» η οποία περιέχεται στο άρθρο 17, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, υπενθυμίζοντας ότι, σε περίπτωση διάστασης μεταξύ των αποδόσεων ενός νομοθετήματος του δικαίου της Ένωσης στις διάφορες γλώσσες, η επίμαχη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται βάσει του γενικότερου πλαισίου στο οποίο εντάσσεται η ρύθμιση της οποίας αποτελεί μέρος καθώς και του σκοπού τον οποίο η τελευταία επιδιώκει.
Όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται ο κανόνας αυτός, το Γενικό Δικαστήριο εξετάζει τον ρόλο του αιτούντος στη διαδικασία ανανέωσης υπό το πρίσμα του άρθρου 17 του ανωτέρω κανονισμού.
Συναφώς, τόσο η διαδικασία έγκρισης όσο και η διαδικασία ανανέωσης κινούνται με πρωτοβουλία του παραγωγού της δραστικής ουσίας, ο οποίος αποτελεί κεντρικό παράγοντα των διαδικασιών αυτών. Πράγματι, ο τελευταίος είναι υπεύθυνος για το περιεχόμενο της αίτησης, για την υποβολή των συμπληρωματικών φακέλων και για την παροχή πρόσθετων πληροφοριών στο κράτος μέλος-εισηγητή ή στην Ευρωπαϊκή Αρχή για την Ασφάλεια των Τροφίμων (EFSA), στην οποία μπορεί επιπλέον να υποβάλει παρατηρήσεις σχετικά με την έκθεση ανανέωσης. Επομένως, ο αιτών την ανανέωση είναι φορέας που συμμετέχει σε όλα τα στάδια της διαδικασίας, γεγονός που του δίνει τη δυνατότητα να επηρεάσει την εξέλιξή της.
Αντιθέτως, όσον αφορά την παράταση της περιόδου έγκρισης, ο αιτών την ανανέωση δεν υποχρεούται να υποβάλει αίτηση και δεν προβλέπεται διαδικασία διαβούλευσης με αυτόν. Η διαδικασία κινείται αυτεπαγγέλτως και η Επιτροπή οφείλει να εξακριβώσει αν η καθυστέρηση στη διεξαγωγή της διαδικασίας ανανέωσης οφείλεται ή όχι σε λόγους «που δεν μπορεί να ελέγξει ο αιτών». Λαμβανομένων υπόψη των στοιχείων αυτών, η συμπεριφορά του αιτούντος πρέπει να εκτιμηθεί υπό το πρίσμα των διαφόρων σταδίων της διαδικασίας ανανέωσης τα οποία προηγούνται της τυχόν παράτασης της περιόδου έγκρισης και στα οποία ο αιτών διαδραμάτισε ρόλο συμμετέχοντος.
Μεταξύ των σκοπών του άρθρου 17, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, η Επιτροπή πρέπει να αποδίδει ιδιαίτερη σημασία στον σκοπό της διασφάλισης υψηλού επιπέδου προστασίας της υγείας των ανθρώπων και των ζώων καθώς και του περιβάλλοντος και πρέπει επίσης να διασφαλίζει όχι μόνον ότι ο αιτών ενήργησε εντός των προθεσμιών, αλλά και ότι η καθυστέρηση στη διεξαγωγή της διαδικασίας ανανέωσης είναι ανεξάρτητη από τις ενέργειές του. Στο πλαίσιο αυτό, μια προσέγγιση που θα απαιτούσε στοιχείο πρόθεσης εκ μέρους του αιτούντος όσον αφορά τις καθυστερήσεις στη διεξαγωγή της εν λόγω διαδικασίας είναι υπερβολικά περιοριστική και ενέχει τον κίνδυνο διατάραξης της ισορροπίας που επετεύχθη από τον νομοθέτη υπέρ των συμφερόντων του αιτούντος την ανανέωση. Για να τηρηθεί η ισορροπία αυτή, απαιτείται αντικειμενική και in concreto ανάλυση των λόγων της καθυστέρησης, προκειμένου να διαπιστωθεί ότι η καθυστέρηση εκφεύγει του ελέγχου του αιτούντος, ο οποίος πρέπει να έχει τηρήσει επιμελώς όλους τους κανόνες που ισχύουν για την αίτηση και τη διαδικασία ανανέωσης.
Μη προβαίνοντας, όμως, σε in concreto ανάλυση του ρόλου του αιτούντος την ανανέωση, εφαρμόζοντας περιοριστική προσέγγιση του ρόλου του εν λόγω αιτούντος στις ενδεχόμενες καθυστερήσεις της διαδικασίας ανανέωσης και αγνοώντας κάθε πιθανό ρόλο του τελευταίου σε περίπτωση που άλλος φορέας συνέβαλε, έστω και εν μέρει, στην καθυστέρηση, η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο κατά την ερμηνεία του άρθρου 17 του κανονισμού 1107/2009.
(
1
)	Απόφαση Ares(2022) 3275139 της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 2022, απόφαση Ares(2022) 8437051 της Επιτροπής, της 6ης Δεκεμβρίου 2022, και απόφαση Ares(2023) 4611321 της Επιτροπής, της 3ης Ιουλίου 2023.
(
2
)	Κανονισμός (ΕΚ) 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 21ης Οκτωβρίου 2009, σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά και την κατάργηση των οδηγιών 79/117/ΕΟΚ και 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου (ΕΕ 2009, L 309, σ. 1).
(
3
)	Οδηγία 2006/75/ΕΚ της Επιτροπής, της 11ης Σεπτεμβρίου 2006, για την τροποποίηση της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου ώστε να καταχωριστεί η ουσία dimoxystrobin ως δραστική ουσία (ΕΕ 2006, L 248, σ. 3).
(
4
)	Με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2015/408 της Επιτροπής, της 11ης Μαρτίου 2015, για την εφαρμογή του άρθρου 80 παράγραφος 7 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1107/2009 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά και τον καθορισμό καταλόγου υποψηφίων προς υποκατάσταση (ΕΕ 2015, L 67, σ. 18).
(
5
)	Με τον εκτελεστικό κανονισμό (ΕΕ) 2021/2068 της Επιτροπής, της 25ης Νοεμβρίου 2021, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 540/2011 όσον αφορά την παράταση των περιόδων έγκρισης των δραστικών ουσιών benfluralin (βενφλουραλίνη), dimoxystrobin (διμοξυστροβίνη), fluazinam (φλουαζινάμη), flutolanil (φλουτολανίλη), mecoprop-P (μεκοπρόπιο-P), mepiquat (μεπικουάτ), metiram (μετιράμη), oxamyl (οξαμύλη) και pyraclostrobin (πυρακλοστροβίνη) (ΕΕ 2021, L 421, σ. 25).
(
6
)	Με την οδηγία 2008/44/ΕΚ της Επιτροπής, της 4ης Απριλίου 2008, για την τροποποίηση της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου, ούτως ώστε να καταχωριστούν οι ουσίες benthiavalicarb, boscalid, carvone, fluoxastrobin, Paecilomyces lilacinus και prothioconazole ως δραστικές ουσίες (ΕΕ 2008, L 94, σ. 13).
(
7
)	Με την οδηγία 2001/99/ΕΚ της Επιτροπής, της 20ής Νοεμβρίου 2001, για την τροποποίηση του παραρτήματος Ι της οδηγίας 91/414/ΕΟΚ του Συμβουλίου σχετικά με τη διάθεση φυτοπροστατευτικών προϊόντων στην αγορά ώστε να καταχωρηθεί η glyphosate και η thifensulfuron-methyl ως δραστική ουσία (ΕΕ 2001, L 304, σ. 14).
(
8
)	Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2022/2364 της Επιτροπής, της 2ας Δεκεμβρίου 2022, για την τροποποίηση του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 540/2011 όσον αφορά την παράταση της περιόδου έγκρισης της δραστικής ουσίας glyphosate (γλυφοσάτη) (ΕΕ 2022, L 312, σ. 99).
(
9
)	Κατά το άρθρο 17, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1107/2009, «[ό]ταν, για λόγους που δεν μπορεί να ελέγξει ο αιτών, κρίνεται ότι η έγκριση είναι πιθανόν να λήξει πριν ληφθεί απόφαση για ανανέωση, εκδίδεται απόφαση με την κανονιστική διαδικασία του άρθρου 79 παράγραφος 3, για την αναβολή της λήξης της περιόδου έγκρισης για τον εν λόγω αιτούντα για διάστημα που επαρκεί για την εξέταση της αίτησης». Το άρθρο 17, τρίτο εδάφιο, του ίδιου κανονισμού προβλέπει τα στοιχεία με βάση τα οποία πρέπει να καθορίζεται η διάρκεια της περιόδου παράτασης, δηλαδή: «α) τον χρόνο που απαιτείται για την υποβολή των απαιτούμενων πληροφοριών· β) τον χρόνο που απαιτείται για την ολοκλήρωση της διαδικασίας· γ) κατά περίπτωση, την ανάγκη εξασφάλισης της θέσπισης συνεκτικού προγράμματος εργασίας, όπως προβλέπεται στο άρθρο 18».