62011CJ0027_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-27/11,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofija-grad (Bolgarija) z odločbo z dne 27. decembra 2010, ki je prispela na Sodišče 17. januarja 2011, v postopku
Anton Vinkov
proti
Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost,
SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi A. Prechal, predsednica senata, C. Toader (poročevalka) in M. E. Jarašiūnas, sodnika,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: A. Calot Escobar,
na podlagi pisnega postopka,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za nizozemsko vlado C. Wissels in B. Koopman, zastopnici,
– za Evropsko komisijo R. Troosters in V. Savov, zastopnika,
na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalne pravobranilke, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 2 Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisanega v Strasbourgu 22. novembra 1984 (v nadaljevanju: Protokol št. 7), členov 47 in 48 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina), členov 67 PDEU, 82 PDEU in 91(1)(c) PDEU, Konvencije o prepovedi vožnje, sestavljene na podlagi člena K.3 Pogodbe o Evropski uniji, katere sprejetje je bilo državam članicam priporočeno z aktom Sveta z dne 17. junija 1998 (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 8, str. 189, v nadaljevanju: Konvencija o prepovedi vožnje), Sporazuma o sodelovanju v postopkih glede prometnih prekrškov in izterjav denarnih kazni, izrečenih v zvezi s tem sporazumom, ki ga je 28. aprila 1999 potrdil izvršni odbor, ustanovljen s Konvencijo o izvajanju Schengenskega sporazuma (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 2, str. 390, v nadaljevanju: Sporazum o sodelovanju) in Okvirnega sklepa Sveta 2005/214/PNZ z dne 24. februarja 2005 o uporabi načela vzajemnega priznavanja denarnih kazni (UL L 76, str. 16, v nadaljevanju: Okvirni sklep).
2. Predlog je bil vložen v okviru spora med A. Vinkovom, bolgarskim državljanom, in Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost v zvezi z odločbo bolgarske prometne policije, s katero mu je bila naložena denarna kazen v višini 20 BGN in odvzem več točk z njegovega vozniškega dovoljenja.
Pravni okvir
Protokol št. 7
3. V protokolu št. 7 je v členu 2, ki se nanaša na pravico do dvostopenjskega postopka v kazenskih zadevah, določeno:
„1. Vsakdo, ki je bil obsojen zaradi kaznivega dejanja, ima pravico zahtevati preskus sodne odločbe o krivdi in o kazni pred višjim sodiščem. Uveljavljanje te pravice, vključno z razlogi, na podlagi katerih jo lahko prizadeti uveljavi, morajo biti določeni z zakonom.
2. Ta pravica se lahko izjemoma omeji, če gre za kršitve manjšega pomena, kakor so predpisane z zakonom […]“
Pravo Unije
Konvencija o prepovedi vožnje
4. Člen 2 Konvencije o prepovedi vožnje določa:
„Države članice se zavezujejo, da bodo sodelovale v skladu z določbami te konvencije z namenom, da se vozniki z izrečeno prepovedjo vožnje v državi članici, ki ni država njihovega stalnega bivališča, ne izmaknejo učinkom prepovedi, ko zapustijo državo kršitve.“
5. Člen 3(1) te konvencije določa:
„Država kršitve takoj uradno obvesti državo stalnega bivališča o vsaki prepovedi vožnje, ki se izreče za prekršek v okoliščinah, ki so navedene v Prilogi.“
6. V skladu s členom 8(1) iste konvencije morajo biti temu obvestilu priloženi podatki, ki se med drugim nanašajo na predpise, ki se uporabljajo v državi članici, v kateri je bila storjena kršitev, in na podlagi katerih je bila ta kršitev ugotovljena, in podatki o izvršitvi prepovedi.
7. V odstavku 3 navedenega člena 8 je določeno:
„Če se presodi, da so podatki, poslani [s strani države kršitve državi stalnega bivlišča], nezadostni za sprejetje odločbe [o prepovedi] v skladu s to konvencijo in zlasti če v posebnih okoliščinah obstaja dvom, ali je zadevna oseba imela primerno priložnost da se brani, morajo pristojni organi države stalnega bivališča zaprositi pristojne organe države kršitve, da takoj zagotovijo potrebne dodatne informacije.“
Sporazum o sodelovanju
8. V členu 2(1) Sporazuma o sodelovanju je navedeno:
„Države pogodbenice se zavezujejo medsebojno zagotavljati kar najširše sodelovanje v postopkih glede prometnih prekrškov in izvajanjem odločb prometnih prekrškov v skladu z določbami tega sporazuma.“
9. Člen 6(1) tega sporazuma določa:
„V skladu s tem sporazumom se za prenos izvršitve odločbe zaprosi, če
(a) so bila izčrpana vsa pravna sredstva proti odločbi in je odločba izvršljiva na ozemlju države pogodbenice prosilke;
[...]
(d) se odločba nanaša na osebo, ki prebiva ali ima stalno bivališče na ozemlju zaprošene države pogodbenice;
(e) znaša znesek naložene globe ali denarne kazni najmanj 40 evrov.
[…]“
Okvirni sklep
10. V skladu s členom 1(a) Okvirnega sklepa „odločba“ pomeni „dokončno odločbo, s katero je fizični ali pravni osebi naloženo plačilo denarne kazni, pri čemer gre za odločbo […] sodišča države izdajateljice v zvezi s kaznivim dejanjem po pravu države izdajateljice“.
11. Člen 4(1) istega okvirnega sklepa določa, da je mogoče tako odločbo o kazni „posredovati pristojnim organom države članice, v kateri ima fizična ali pravna oseba, zoper katero je bila izdana odločba, premoženje ali dohodke, tam običajno prebiva ali ima, v primeru pravne osebe, tam registriran sedež“.
12. Člen 5(1) Okvirnega sklepa določa, da imajo odločbe o kršitvah cestnoprometnih predpisov, „če so […] kaznive v skladu z opredelitvijo po zakonodaji države izdajateljice, […] pod pogoji iz tega okvirnega sklepa in brez preverjanja dvojne kaznivosti dejanja za posledico priznanje in izvršbo“.
13. V zvezi s tem člen 20(3) tega okvirnega sklepa določa:
„Če je potrdilo iz člena 4 razlog za domnevo, da so bile kršene temeljne pravice ali temeljna pravna načela iz člena 6 Pogodbe [EU], lahko vsaka država članica ugovarja priznavanju in izvršbi odločb. […]“
Bolgarsko pravo
Zakon o pravdnem postopku
14. Člen 628(1) zakona o pravdnem postopku določa:
„Če je za pravilno odločitev v sporu potrebna razlaga določbe prava Unije ali veljavnosti akta, ki so ga sprejeli organi Evropske unije, bolgarsko sodišče naslovi na Sodišče Evropske unije predlog za sprejetje predhodne odločbe.“
15. Na podlagi člena 629 je sodišče, ki odloča na zadnji stopnji, dolžno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe zaradi razlage, če je to potrebno za pravilno rešitev spora, o katerem odloča. Če gre za predlog zaradi presoje veljavnosti, je vsako sodišče dolžno vložiti predlog za sprejetje predhodne odločbe pri Sodišču.
Zakon o cestnem prometu
16. Člen 157(4) zakona o cestnem prometu določa:
„Voznik, ki so mu bile odvzete vse točke, izgubi pravico do vožnje in je dolžan vrniti vozniško dovoljenje pristojni službi ministrstva za notranje zadeve.“
17. V skladu z odstavkom 5 navedenega člena 157 se lahko osebi, ki izgubi pravico do vožnje, šest mesecev po vrnitvi dovoljenja dovoli opravljanje izpita za ponovno pridobitev pravice vožnje.
18. Člen 171 tega zakona določa, da med prisilne upravne ukrepe za zagotovitev varnosti v cestnem prometu spada „odvzem vozniškega dovoljenja osebi, ki ni izpolnila dolžnosti iz člena 157(4)“.
19. Člen 189(5) zakona o cestnem prometu določa:
„Odločbe o naložitvi upravnih kazni [‚nakazatelni postanovleniya‘], nižjih od 50 BGN, so pravnomočne in zoper njih ni mogoče vložiti tožbe.“
Uredba o vozniškem dovoljenju s točkami
20. Člen 2(1) uredbe št. I3-1959 z dne 27. decembra 2007 o določitvi najvišjega začetnega števila točk voznika motornega vozila in pogojev, postopka za njihov odvzem in seznama prometnih prekrškov, za katere se točke odvzamejo, določa:
„Ob prvi izdaji vozniškega dovoljenja za motorno vozilo njegov imetnik prejme najvišje začetno število 39 točk, ki se odvzame za storjene prekrške iz zakona o cestnem prometu.“
21. V členu 3(1) in (2) te uredbe je navedeno:
„1. Točke se odvzamejo na podlagi pravnomočne odločbe o naložitvi upravne kazni [‚nakazatelno postanovlenie‘].
2. Pri izrekanju kazni za upravnopravne prekrške, ki so navedeni v tej uredbi, se v odločbi o naložitvi upravne kazni navede število odvzetih in število preostalih točk.“
22. Člen 4(2) navedene uredbe določa:
„Če se krivdno povzroči prometna nesreča, se dodatno odvzamejo štiri točke.“
Zakon o upravnih prekrških in upravnih kaznih
23. Člen 63(1) in (2) zakona o upravnih prekrških in upravnih kaznih (Zakon za administrativnite narusheniya i nakazaniya) določa:
„1. Rajonen sad [okrožno sodišče] vsebinsko preskusi zadevo po sodniku posamezniku in odloči s sodbo, s katero lahko potrdi, spremeni ali razveljavi odločbo o naložitvi upravne kazni. Sodba se lahko izpodbija s kasacijsko pritožbo pri Administrativen sad [upravno sodišče] […].
2. V primerih, določenih v zakonu, lahko sodišče postopek ustavi s sklepom […], ki se lahko izpodbija s pritožbo […].“
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
24. A. Vinkov je med vzvratno vožnjo na parkirišču v Sofiji (Bolgarija) trčil v drugo vozilo.
25. Zaradi te nesreče mu je Načalnik Administrativno-nakazatelna dejnost v otdel „Patna policija“ na Stolična direkcija na vatrešnite raboti (načelnik za upravnokazenske zadeve oddelka „prometne policije“ direkcije glavnega mesta za notranje zadeve) izdal odločbo, v kateri je ugotovil, da je bil odgovoren za povzročitev „lahke prometne nesreče“, in mu naložil globo v višini 20 BGN ter odvzel štiri točke z njegovega vozniškega dovoljenja.
26. A. Vinkov je zoper to odločbo vložil tožbo pri Sofijski rajonen sad (okrožno sodišče v Sofiji), ki jo je s sklepom zavrglo kot nedopustno. To sodišče je menilo, da na podlagi določb, ki se uporabljajo za obravnavano zadevo, zlasti člena 189(5) zakona o cestnem prometu, zoper odločbo o naložitvi denarne kazni, nižje od 50 BGN, ni mogoče vložiti pravnega sredstva.
27. A. Vinkov je ta sklep izpodbijal pri Administrativen sad Sofija-grad, ki je na podlagi člena 63 zakona o cestnem prometu kasacijsko sodišče v zadevah, katerih predmet so odločbe o naložitvi upravnih kazni.
28. To sodišče v predložitveni odločbi navaja, da iz določb, ki se uporabljajo v nacionalnem pravu – kot jih je razlagalo Varhoven administrativen sad (vrhovno upravno sodišče) – izhaja, da je tožbe zoper odločbe o odvzemu točk z vozniškega dovoljenja mogoče razglasiti za nedopustne, če ne obstaja pravni interes. V skladu s sodno prakso zadnjenavedenega sodišča v bolgarski zakonodaji odvzem točk z vozniškega dovoljenja ni opredeljen kot samostojna upravna kazen ali kot prisilni upravni ukrep, ampak kot ukrep, ki ga morajo samodejno uporabiti policijski organi, katerih pristojnost je vezana zgolj na to področje. Zato je mogoče odločbo o določitvi take kazni, ki je bila sprejeta zaradi kršitve cestnoprometnih predpisov, izpodbijati zgolj, če je hkrati z njo naložena denarna kazen, višja od 50 BGN.
29. Vendar Administrativen sad Sofija-grad poudarja, da v skladu s členom 157(4) zakona o cestnem prometu voznik ob odvzemu vseh točk, kar je lahko posledica več neizpodbojnih odločb o odvzemu, samodejno izgubi pravico do vožnje in mora vrniti vozniško dovoljenje pristojnim nacionalnim organom.
30. Ob upoštevanju teh dejstev se predložitveno sodišče sprašuje, ali določbe prava Unije v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice, ki med drugim določajo načelo vzajemn ega priznavanja sodb in sodnih odločb (v nadaljevanju: načelo vzajemnega priznavanja), in v zvezi s prometom nasprotujejo temu, da v bolgarskem pravu ni priznana pravica do pravnega sredstva zoper take odločbe o odvzemu točk z vozniškega dovoljenja.
31. Navedeno sodišče poudarja, da so upravne odločbe, s katerimi je naložena kazen, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalnih sodišč in bolgarsko doktrino obravnavane kot sodne odločbe. Organi, ki sprejemajo take odločbe, namreč opravljajo sodno funkcijo, čeprav niso del pravosodnega sistema.
32. Predložitveno sodišče navaja, da v okviru prava Unije člen 6(1) Sporazuma o sodelovanju in člen 8(3) Konvencije o prepovedi vožnje določata možnost, da država članica zavrne priznanje odločbe druge države članice o kaznovanju kršitev cestnoprometnih predpisov, če v tej državi ne obstaja nikakršna pravica do pravnega sredstva.
33. Administrativen sad Sofija-grad poudarja, da se navedena sporazum in konvencija v Bolgariji ne uporabljata, ker ta sporazum ni eden od aktov schengenskega pravnega reda, ki zavezujejo Republiko Bolgarijo, navedena konvencija pa še ni začela veljati. Vseeno bi bilo treba zgorajnavedene določbe obravnavati kot izraz pravila mednarodnega običajnega prava in jih – v skladu s sodno prakso Sodišča – tako uporabiti glede odločbe, kakršna je ta v postopku v glavni stvari. Predložitveno sodišče se glede tega sklicuje na sodbo Sodišča z dne 24. novembra 1992 v zadevi Poulsen in Diva Navigation (C-286/90, Recueil, str. I-6019).
34. Administrativen sad Sofija-grad poleg tega opozarja, da je v Okvirnem sklepu, zlasti v njegovem členu 20(1), določena možnost, da se odločbe o naložitvi kazni, zoper katere ni pravice do pravnega sredstva pred sodišči, ki so med drugim pristojna za kazenske zadeve, ne priznajo. Ker torej zadevna bolgarska ureditev po mnenju predložitvenega sodišča odstopa od nacionalnih določb o zagotovitvi prenosa navedenega okvirnega sklepa, se to sodišče sprašuje, ali je to odstopanje dopustno in ali ga je treba, če je odgovor pritrdilen, razlagati ozko.
35. Kar zadeva njegovo pristojnost, da postavi vprašanja za predhodno odločanje o razlagi Okvirnega sklepa, Administrativen sad Sofija-grad poudarja, da v postopku v glavni stvari odloča kot sodišče zadnje stopnje. Meni, da bi bilo treba – čeprav Republika Bolgarija ni podala izrecne izjave o priznanju pristojnosti Sodišča Evropske unije za predhodno odločanje v smislu člena 35(2) PEU – člen 628 zakona o pravdnem postopku z začetkom veljave 24. julija 2007, v katerem je določena pristojnost nacionalnih sodišč, ki odločajo na zadnji stopnji, za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe, razlagati kot implicitno priznanje pristojnosti Sodišča v smislu navedenega člena 35 PEU.
36. Glede pravil Pogodbe DEU o območju svobode, varnosti in pravice predložitveno sodišče navaja, da je iz členov 67(1) PDEU in 82(1) PDEU razvidno, da se načelo vzajemnega priznavanja, na katerem temelji pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, uporabi le ob spoštovanju temeljnih pravic in torej pravice do učinkovitega pravnega sredstva, ki je določena v členih 47 in 48 Listine in členu 6 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950 (v nadaljevanju: EKČP).
37. Glede tega Administrativen sad Sofija-grad opozarja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi z dne 21. februarja 1984 v zadevi Öztürk proti Nemčiji (série A št. 73) presodilo, da člen 6 EKČP ne nasprotuje dekriminalizaciji kršitev manjšega pomena, kakršna je kršitev v postopku v glavni stvari, da pa sankcije, ki so naložene zanje, spadajo na področje uporabe tega člena, če ohranijo kaznovalni učinek. V obravnavani zadevi predložitveno sodišče navaja, da bi bilo nedvomno mogoče uporabiti izjemo od pravice do pravnega sredstva, ki je določena v členu 2.2 Protokola št. 7, glede sankcij, ki se uporabijo za kršitve cestnoprometnih predpisov manjšega pomena, vendar v bolgarskem pravu kršitve, kakršna je v postopku v glavni stvari, na podlagi nobenega merila ni mogoče opredeliti kot kršitev „manjšega pomena“. V skladu s členom 189(5) zakona o cestnem prometu naj bi bilo namreč edino merilo za določitev, ali je mogoče šteti, da se odločba o naložitvi upravne kazni nanaša na resno kršitev, in zoper njo vložiti pravno sredstvo, znesek naložene denarne kazni. Vendar naj s tem merilom ne bi bile upoštevane pravne posledice odvzema točk, ki lahko privede do izgube pravice vožnje.
38. Nazadnje se predložitveno sodišče sklicuje na nekatere določbe prava Unije na področju skupne prometne politike. Meni, da čeprav na tem področju velja deljena pristojnost med Unijo in državami članicami in čeprav je določitev pravil kazenskega postopka, kakršna so tista v zvezi s kaznimi za cestnoprometne prekrške, načeloma v pristojnosti držav članic, pravo Unije prepoveduje kazni, ki niso sorazmerne z resnostjo storjenih kršitev, ker to ovira prosti pretok.
39. Ob upoštevanju vseh teh ugotovitev je Administrativen sad Sofija-grad prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1. Ali je treba določbe nacionalnega prava – kakršne so te v postopku v glavni stvari – ki se nanašajo na pravne posledice odločbe, ki jo sprejme upravni organ, o naložitvi denarne kazni zaradi upravnopravnega prekrška zaradi prometne nesreče, razlagati tako, da so združljive z določbami iz Pogodb in ukrepi prava Unije na področju območja svobode, varnosti in pravice, ki so bili sprejeti na njihovi podlagi in/ali, odvisno od primera, na področju prometa?
2. Ali iz določb Pogodb in iz ukrepov prava Unije na področju območja svobode, varnosti in pravice, ki so bili sprejeti na njihovi podlagi v povezavi s pravosodnim sodelovanjem v kazenskih zadevah v skladu s členom 82(1), drugi pododstavek, (a), PDEU ter na področju prometa v skladu s členom 91(1)(c) PDEU, izhaja, da področje uporabe prava Unije zajema upravnopravne prometne prekrške, ki se jih lahko v smislu in v zvezi s členom 2 Protokola št. 7 […] opredeli kot prekrške ‚manjšega pomena‘?
3. Če je odgovor na drugo vprašanje pritrdilen, se prosi tudi za odgovor na ta vprašanja:
a) Ali je v okoliščinah postopka v glavni stvari upravnopravni prometni prekršek kršitev manjšega pomena v smislu prava Unije, če so istočasno podane te okoliščine:
i) dejanje, in sicer prometno nesrečo, zaradi katere je nastala premoženjska škoda, je treba opredeliti kot storjeno krivdno dejanje in se kaznuje kot upravnopravni prekršek;
ii) glede na višino predvidene denarne kazni odločbe o njeni naložitvi ni mogoče sodno izpodbijati in prizadeti nima možnosti dokazati, da dejanj, ki se mu očitajo, ni storil krivdno;
iii) število točk, ki je navedeno v odločbi, se odvzame kot samodejna posledica nastopa pravnomočnosti odločbe;
iv) v okviru uvedenega sistema vozniških dovoljenj, ob izdaji katerih se dodeli neko število točk za upoštevanje storjenih prekrškov, se tudi odvzem točk na podlagi kaznovalnega ukrepa, ki ni izpodbojen, upošteva kot samodejna pravna posledica;
v) če se prisilni upravni ukrep odvzema vozniškega dovoljenja zaradi izgube pravice do vožnje, do katerega pride kot samodejna posledica odvzema začetno odobrenega števila točk, sodno izpodbija, ne pride do incidenčnega sodnega nadzora zakonitosti kaznovalnega ukrepa, ki ni izpodbojen in s katerim so bile odvzete točke.
b) Ali člen 82 PDEU in, odvisno od primera, člen 91(1)(c) PDEU in ukrepi prava Unije, ki so bili sprejeti na njuni podlagi, ter Okvirni sklep […] dovoljujejo, da se v okoliščinah postopka v glavni stvari načelo vzajemnega priznavanja sodnih odločb in sodb oziroma ukrepi za izboljšanje varnosti v prometu ne uporabijo za odločbo o naložitvi denarne kazni ali globe zaradi prometnega prekrška, ki se v skladu s pravom Unije lahko opredeli kot prekršek „manjšega pomena“, ker je država članica predvidela, da se ne upoštevajo zahteve izpodbojnosti pred sodiščem, ki je pristojno tudi za kazenske zadeve, in uporaba postopkovnih pravil nacionalnega prava o pravnih sredstvih v primeru obtožbe zaradi storitve kaznivega dejanja?
4. Če je odgovor na drugo vprašanje nikalen, se prosi tudi za odgovor na ta vprašanja:
Ali člen 82 PDEU in, odvisno od primera, člen 91(1)(c) Pogodbe ter ukrepi prava Unije, ki so bili sprejeti na njuni podlagi, ter Okvirni sklep […] dovoljujejo, da se načelo vzajemnega priznavanja sodnih odločb in sodb oziroma ukrepi prava Unije v zvezi z izboljšanjem varnosti v prometu v skladu z diskrecijsko pravico države članice – s tem da je ta v normativnem aktu predvidela, da se ne upoštevajo zahteve izpodbojnosti pred sodiščem, ki je pristojno tudi za kazenske zadeve, in uporaba postopkovnih pravil nacionalnega prava o pravnih sredstvih v primeru obtožbe zaradi storitve kaznivega dejanja – ne uporabijo za odločbo o naložitvi denarne kazni ali globe zaradi prometnega prekrška, pri tem pa hkrati v okoliščinah postopka v glavni stvari za odločbo velja:
a) dejanje, in sicer prometno nesrečo, zaradi katere je nastala premoženjska škoda, je treba opredeliti kot storjeno krivdno dejanje in se kaznuje kot upravnopravni prekršek;
b) glede na višino predvidene denarne kazni ali globe se odločba o njeni naložitvi ne more sodno izpodbijati in prizadeti nima možnosti dokazati, da dejanj, ki se mu očitajo, ni storil krivdno;
c) število točk, ki je navedeno v odločbi, se odvzame kot samodejna posledica začetka pravnomočnosti odločbe;
d) v okviru uvedenega sistema vozniških dovoljenj, ob izdaji katerih se dodeli neko število točk za upoštevanje storjenih prekrškov, se tudi odvzem točk na podlagi kaznovalnega ukrepa, ki ni izpodbojen, upošteva kot samodejna pravna posledica;
e) če se prisilni upravni ukrep odvzema vozniškega dovoljenja zaradi izgube pravice do vožnje, do katerega pride kot samodejna posledica odvzema začetno odobrenega števila točk, sodno izpodbija, ne pride do incidenčnega sodnega nadzora zakonitosti kaznovalnega ukrepa, ki ni izpodbojen in s katerim so bile odvzete točke.“
Pristojnost Sodišča
40. Predložitveno sodišče želi s svojimi vprašanji v bistvu izvedeti, ali je treba člene 67 PDEU, 82 PDEU in 91(1)(c) PDEU ter akte sekundarne zakonodaje v zvezi z
območjem svobode, varnosti in pravice razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, kakršna velja v Bolgariji, v kateri ni priznana pravica do pravnega sredstva zoper odločbe o naložitvi kazni za kršitve cestnoprometnih predpisov „manjšega pomena“, čeprav je s temi odločbami naložena ne samo denarna kazen v manjšem znesku, ampak tudi odvzem točk z vozniškega dovoljenja.
41. V zvezi z določbami Pogodbe DEU, katerih razlago zahteva predložitveno sodišče, je treba navesti, da se vse navedene določbe – ker se nanašajo zgolj na institucije Unije in ker se nobena od njih ne nanaša na sistem kazni za kršitve prometnih predpisov – v postopku v glavni stvari ne uporabljajo.
42. Člen 67 PDEU namreč odpira poglavje 1, naslovljeno „Splošne določbe“, pod naslovom V navedene pogodbe v zvezi z območjem svobode, varnosti in pravice. Navedeni člen določa predmet, cilj in temeljna pravila delovanja institucij Unije za popolno vzpostavitev tega območja. Člen 82 PDEU, ki je pod istim naslovom v poglavju 4 in se nanaša na pravosodno sodelovanje v kazenskih zadevah, določa tudi ukrepe, ki jih mora sprejeti zakonodajalec Unije zaradi vzpostavitve popolnega sodelovanja med državami članicami na področju kazenskih zadev in določa pravilo, da mora to sodelovanje temeljiti na načelu vzajemnega priznavanja.
43. Člen 91 PDEU, ki je pod naslovom VI Pogodbe DEU o prevozu, v odstavku 1 določa ukrepe, ki jih morajo sprejeti institucije Unije zaradi vzpostavitve skupne prometne politike. Ne določa nobenega pravila na področju kaznovanja kršitev cestnoprometnih predpisov.
44. Kot izhaja iz ustaljene sodne prakse Sodišča, to ni pristojno odgovoriti na vprašanje za predhodno odločanje, če razlaga pravil prava Unije, ki jo zahteva predložitveno sodišče, nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari in če teh pravil v postopku v glavni stvari ni mogoče uporabiti (glej zlasti sodbi z dne 1. oktobra 2009 v zadevi Woningstichting Sint Servatius, C-567/07, ZOdl., str. I-9021, točka 43, in z dne 22. decembra 2010 v zadevi Omalet, C-245/09, ZOdl., str. I-13771, točka 11).
45. Zato je treba vprašanja za predhodno odločanje v delu, v katerem se nanašajo na člene 67 PDEU, 82 PDEU in 91(1)(c) PDEU, razglasiti za nedopustna.
46. Kar zadeva akte sekundarne zakonodaje, se predložitveno sodišče v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na Sporazum o sodelovanju, Konvencijo o prepovedi vožnje in Okvirni sklep.
47. Vendar je treba glede tega opozoriti, da so pravna podlaga navedenih aktov določbe naslova VI Pogodbe EU v različici pred Lizbonsko pogodbo.
48. Kot izhaja iz člena 35(1) in (2) EU, je bilo Sodišče pristojno za predhodno odločanje o razlagi okvirnih sklepov in sklepov ter konvencij, sprejetih na podlagi tega naslova VI, le pod pogojem, da je zadevna država članica z izjavo priznala to pristojnost.
49. Glede tega ni sporno, da Republika Bolgarija ni podala take izjave. Poleg tega notranje določbe, kakršna je člen 628(1) zakona o pravdnem postopku, na katero se sklicuje predložitveno sodišče in v kateri je sicer v bistvu zgolj povzeto besedilo člena 267 PDEU, nikakor ni mogoče enačiti s tako izjavo.
50. Poleg tega je iz člena 10 Protokola št. 36 o prehodni ureditvi, priloženega k Pogodbi DEU, razvidno, da v zvezi z akti Unije na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah, sprejetimi pred začetkom veljavnosti Lizbonske pogodbe, pristojnosti Sodišča na podlagi naslova VI Pogodbe EU, v različici pred navedenim datumom, ostanejo nespremenjene v obdobju petih let po tem datumu, tudi če so bile priznane na podlagi člena 35(2) zadnjenavedene pogodbe.
51. Na podlagi zgoraj navedenega je mogoče ugotoviti, da Sodišče nima nikakršne pristojnosti za odločanje o predlogu za sprejetje predhodne odločbe predložitvenega sodišča v delu, v katerem se ta nanaša na Sporazum o sodelovanju, Konvencijo o prepovedi vožnje in Okvirni sklep.
52. Predložitveno sodišče se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje tudi na načelo vzajemnega priznavanja odločb, sprejetih v drugi državi članici, o kršitvah cestnoprometnih predpisov, na podlagi česar sklepa, da pravo Unije nasprotuje nacionalni ureditvi, v kateri ni priznana pravica do pravnega sredstva zoper odločbe o odvzemu točk z vozniškega dovoljenja.
53. Vendar glede tega zadošča navesti, da se navedeno načelo – tudi zgolj hipotetično – lahko nanaša le na čezmejne postopke o priznanju in izvršitvi odločb v drugi državi članici od tiste, v kateri so bile sprejete.
54. V obravnavani zadevi je postopek v glavni stvari povsem notranji. Zadeva namreč osebo, ki prebiva na ozemlju Republike Bolgarije in je izpodbijala odločbo, s katero so ji organi te države naložili kazen zaradi prometne nesreče, ki se je zgodila v isti državi članici. Zato je razlaga načela vzajemnega priznavanja povsem brez pomena za rešitev tega spora.
55. Predložitveno sodišče poleg tega sprašuje, ali pravo Unije nasprotuje pravilom bolgarskega prava iz postopka v glavni stvari, ker naj bi se z njimi kršila pravica do učinkovitega pravnega sredstva, zagotovljena s členom 6 EKČP in členoma 47 in 48 Listine.
56. Glede tega je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso zahteve v zvezi z varstvom temeljnih pravic zavezujejo države članice v vseh primerih, v katerih so dolžne izvajati pravo Unije (glej sklepe z dne 12. novembra 2010 v zadevi Asparuhov Estov in drugi, C-339/10, ZOdl., str. I-11465, točka 13; z dne 1. marca 2011 v zadevi Chartry, C-457/09, ZOdl., str. I-819, točka 25, in z dne 14. decembra 2011 v združenih zadevah Boncea in drugi, C-483/11 in C-484/11, točka 29).
57. Poleg tega člen 51(1) Listine določa, da se njene določbe uporabljajo za države članice samo takrat, kadar izvajajo pravo Unije, in da na podlagi člena 6(1) PEU, ki Listini priznava enako pravno veljavnost kot Pogodbama, ta ne ustvarja novih pristojnosti Unije.
58. Zato mora Sodišče v okviru predloga za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, kadar nacionalna ureditev spada na področje uporabe prava Unije, pri sprejetju predhodne odločbe zagotoviti vse prvine razlage, ki jih nacionalno sodišče potrebuje za presojo skladnosti te ureditve s temeljnimi pravicami, kot izhajajo zlasti iz Listine (glej v tem smislu sodbi z dne 29. maja 1997 v zadevi Kremzow, C-299/95, Recueil, str. I-2629, točka 15, in z dne 15. novembra 2011 v zadevi Dereci in drugi, C-256/11, ZOdl., str. I-11315, točka 72).
59. V obravnavani zadevi iz predložitvene odločbe ni razvidno, da nacionalna ureditev pomeni ukrep za izvajanje prava Unije ali da jo s tem pravom povezujejo druge navezne okoliščine. Zato pristojnost Sodišča, da poda odgovor na predlog za sprejetje predhodne odločbe v delu, v katerem se nanaša na temeljno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, ni dokazana (glej zgoraj navedene sklepe Asparuhov Estov in drugi, točka 14; Chartry, točki 25 in 26, ter Boncea in drugi, točka 34).
60. Iz vsega navedenega izhaja, da je treba predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofija-grad, razglasiti za nedopusten.
Stroški
61. Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Izrek
Iz teh razlogov je Sodišče (osmi senat) razsodilo:
Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Administrativen sad Sofija-grad (Bolgarija) z odločbo z dne 27. decembra 2010 (zadeva
C-27/11), je nedopusten.