62008CC0515_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. A instancias del Rechtbank van eerste aanleg van het gerechtelijk arrondissement Antwerpen (Tribunal de primera instancia de la demarcación judicial de Amberes; en adelante, «Rechtbank»), se solicita al Tribunal de Justicia que clarifique si el Derecho belga puede interpretarse de conformidad con el artículo 5 de la Directiva 96/71/CE, sobre el desplazamiento de trabajadores, (2) y con los artículos 56 y 57 TFUE.
2. El presente asunto es, en esencia, una consecuencia de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Arblade y otros, (3) donde se proporcionaron los criterios necesarios para determinar, a la luz de los artículos 56 y 57 TFUE, la conformidad con el mismo de una normativa nacional destinada a controlar la regularidad del tránsito intracomunitario de trabajadores. En concreto, se plantean varias dudas sobre la licitud de la obligación que recae sobre el empresario de remitir previamente una declaración de desplazamiento a la administración laboral belga, así como de tener a disposición documentos equiparables a la cuenta individual o a la liquidación de salarios belgas.
3. Diez años después, el Tribunal de Justicia debe apreciar un problema similar al suscitado en Arblade, pero en el contexto de un nuevo marco legal nacional y tras haberse producido un importante desarrollo en la jurisprudencia de la Unión en materia social. Por tanto, el presente asunto ofrece la oportunidad de esclarecer si la constatación de que la Unión también persigue un fin social, tal como declaró el Tribunal de Justicia en sus sentencias Viking Line y Laval un Partneri (4) y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, tiene algún impacto en la doctrina asentada en Arblade.
II. La normativa aplicable
A. El Derecho de la Unión
1. La libre prestación de servicios
4. El artículo 56 TFUE prescribe:
«En el marco de las disposiciones siguientes, quedarán prohibidas las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Unión para los nacionales de los Estados miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación. El Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, podrán extender el beneficio de las disposiciones del presente capítulo a los prestadores de servicios que sean nacionales de un tercer Estado y se hallen establecidos dentro de la Unión.»
2. La Directiva 96/71
5. Al objeto de armonizar los desplazamientos de trabajadores producidos como consecuencia de una prestación de servicios transfronteriza, la Directiva 96/71 introdujo una serie de medidas en relación con los derechos de los trabajadores y con las obligaciones de los empleadores. En el punto que afecta a las condiciones de trabajo y empleo, el artículo 3, apartado 1, de la citada Directiva dispone lo siguiente:
«Condiciones de trabajo y empleo
1. Los Estados miembros velarán por que, cualquiera que sea la legislación aplicable a la relación laboral, las empresas mencionadas en el apartado 1 del artículo 1 garanticen a los trabajadores desplazados en su territorio las condiciones de trabajo y empleo relativas a las materias siguientes que, en el Estado miembro donde se efectúe el trabajo, estén establecidas:
– por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, y/o
– por convenios colectivos o laudos arbitrales declarados de aplicación general con arreglo al apartado 8 en la medida en que se refieran a las actividades contempladas en el Anexo:
a)	los períodos máximos de trabajo así como los períodos mínimos de descanso;
b)	la duración mínima de las vacaciones anuales retribuidas;
c)	las cuantías de salario mínimo, incluidas las incrementadas por las horas extraordinarias; la presente letra no se aplicará a los regímenes complementarios de jubilación profesional;
d)	las condiciones de suministro de mano de obra, en particular por parte de agencias de trabajo interino;
e)	la salud, la seguridad y la higiene en el trabajo;
f)	las medidas de protección aplicables a las condiciones de trabajo y de empleo de las mujeres embarazadas o que hayan dado a luz recientemente, así como de los niños y de los jóvenes;
g)	la igualdad de trato entre hombres y mujeres y otras disposiciones en materia de no discriminación.
A los fines de la presente Directiva, la noción de cuantías de salario mínimo mencionada en la letra c) del párrafo primero se definirá mediante la legislación y/o el uso nacional del Estado miembro en cuyo territorio el trabajador se encuentre desplazado.
[…]»
6. El artículo 5 habilita a los Estados miembros a adoptar las medidas oportunas a fin de dar cumplimiento a la Directiva 96/71, en los siguientes términos:
«Medidas
Los Estados miembros adoptarán las medidas oportunas en caso de incumplimiento de la presente Directiva.
En particular, velarán por que los trabajadores o sus representantes dispongan de procedimientos adecuados para que se cumplan las obligaciones establecidas en la presente Directiva.»
B. El Derecho nacional
7. Bélgica acometió la transposición de la Directiva 96/71 mediante la Ley de 5 de marzo de 2002, (5) incluyendo asimismo las indicaciones que ya el Tribunal de Justicia había expuesto en la sentencia Arblade.  Entre otras medidas, y en la parte que concierne a este asunto, la Ley de transposición instauró un régimen simplificado para la llevanza de ciertos documentos sociales por las empresas que desplazan trabajadores a su territorio (en lo sucesivo, «régimen simplificado»). Este régimen fue desarrollado mediante Real Decreto de 29 de marzo 2002, (6) donde se definieron las actividades en el dominio de la construcción, expresamente recogidas en el párrafo segundo del artículo 6 de la citada Ley de transposición.
8. Según se infiere de las alegaciones de la Comisión, del Gobierno de Bélgica y de los acusados en el asunto principal, el régimen simplificado diseñado por la Ley y por el Real Decreto de 29 de marzo 2002 no se aplica desde el 1 de abril de 2007, al haber sido reemplazado «por un nuevo sistema más cómodo y más accesible» basado en un formato electrónico de la declaración de desplazamiento, denominada «declaración Limosa», (7) pese a lo cual, la normativa del año de 2002 constituye, ratione tempore, a los efectos de esta cuestión prejudicial, el marco jurídico nacional de referencia.
9. El artículo 8 de la Ley de transposición, en la redacción vigente a la fecha de los hechos del presente asunto, eximía al empleador que satisficiera las condiciones del apartado segundo del artículo 6 ter
del Real Decreto nº 5, de 23 de octubre de 1978, de la llevanza de ciertos documentos sociales, aunque sólo durante el periodo de seis meses establecido por el Rey en virtud de ese mismo precepto. Así, el empleador quedaba exento de elaborar el reglamento de trabajo, (8) la liquidación de salarios, (9) los documentos relativos a los contratos de trabajo, (10) así como el escrito y la declaración inmediata de empleo, a los efectos de que el empleador no se vea sometido a los regimenes belgas de la seguridad social. (11)
10. De acuerdo con el apartado segundo del artículo 6 ter
del citado Real Decreto nº 5, los empleadores están dispensados de elaborar y de llevar los documentos sociales previstos por o en virtud del capítulo II de ese Real Decreto, siempre y cuando cumplan dos condiciones: En primer lugar, que previamente a la ocupación de los trabajadores, aquéllos envíen a los funcionarios competentes una declaración de desplazamiento, elaborada conforme al artículo 6 quater . En segundo lugar, que tengan a disposición de esos mismos funcionarios, durante el periodo establecido por el apartado primero, una copia de los documentos previstos por la legislación del país donde el empleador esté establecido, siempre que sean equivalentes a la «cuenta individual» regulada por el apartado 1 del artículo 4 del Real Decreto o a la «hoja de liquidación de salarios» del artículo 15 de de la Ley de 12 de abril de 1965, sobre la protección de la remuneración de los trabajadores.
11. Para el caso de que el empleador no esté en posesión de los «documentos equivalentes», el apartado cuarto del artículo 6 quater del citado Real Decreto nº 5 prevé que estará obligado a la elaboración y a la llevanza de la cuenta individual y de la hoja de liquidación de salarios, tal como se encuentran previstas por la normativa belga.
12. El capítulo III del Real Decreto de 29 de marzo 2002, bajo el título de «modalidades de dispensa de la elaboración y de la llevanza de los documentos sociales», está integrado por un artículo 3, que exige, con anterioridad al comienzo de la ocupación de los trabajadores desplazados, que los empleadores envíen a la Inspección de las leyes sociales, ya sea por carta, por correo electrónico o por fax, una «declaración previa de desplazamiento» conforme a lo que prevé su artículo 4. La recepción y la conformidad de esa declaración se certificará dentro de los cinco días laborables desde la fecha en que la Inspección la recibiera, debiendo a este fin librar, por los mismos medios descritos, un «número de registro» de la declaración del empleador (apartado segundo). La ocupación efectiva de esos trabajadores sólo puede tener lugar después de la fecha en la que la Inspección haya notificado al empleador el número de registro, sin que, en su defecto, pueda beneficiarse de esa dispensa (apartado tercero).
13. El capítulo IV de este mismo Real Decreto, referido a la «declaración de desplazamiento», comprende un artículo 4, que detalla las menciones que habrá de contener esa declaración previa:
«1. En cuanto al empleador: el apellido, el nombre, el domicilio o la razón social o la sede de la empresa, la naturaleza de su actividad, la dirección, el número de teléfono, el de fax, el correo electrónico y el número de identificación o de registro del empleador ante el organismo competente de la seguridad social del país de origen.
2. En cuanto al encargado o mandatario del empleador a cuyo cargo se ponga a disposición los documentos equivalentes: el apellido, el nombre, la razón social, la dirección, el número de teléfono, el de fax y el correo electrónico.
3. En cuanto a cada de uno de los trabajadores desplazados a Bélgica: el apellido, el nombre, el domicilio, la fecha de nacimiento, el estado civil, el sexo, la nacionalidad, la dirección, el número de teléfono, el número y naturaleza del documento de identidad, la fecha de conclusión del contrato de trabajo, la fecha de comienzo de la ocupación en Bélgica y la función ejercida.
4. En cuanto a las condiciones de trabajo aplicables a los trabajadores desplazados: la duración semanal del trabajo y los horarios.
5. En cuanto al desplazamiento: el tipo de prestaciones de servicios efectuadas en el marco del desplazamiento, la fecha de comienzo del desplazamiento y su duración previsible y el lugar en el que se efectuarán las prestaciones de trabajo.
6. En cuanto a los documentos equivalentes: el lugar en el que se llevan y conservan, conforme al artículo 5 del presente Decreto.»
14. El artículo 4, apartado segundo, de este Real Decreto exige que esa declaración se redacte conforme a un modelo anexado al Real Decreto.
15. El capítulo V del texto reglamentario disciplina las «modalidades de puesta a disposición y de conservación de los documentos equivalentes», distinguiendo en la sección primera «durante el periodo de la ocupación de los trabajadores desplazados a Bélgica» (artículo 5) y en la sección segunda «después del periodo de la ocupación de los trabajadores desplazados a Bélgica» (artículo 6).
16. El artículo 5, apartado primero, prevé la obligación de los empleadores de tener, bien en el lugar de trabajo en el que esté destacado el trabajador, bien en el domicilio belga de una persona física que los conserve como mandatario o encargado, una copia a disposición de los servicios de inspección. Esa obligación incluye la de completar de forma regular los documentos en función de las obligaciones que les resulten aplicables por la ley del país de origen. De no atenderse la misma, habrán de elaborar y confeccionar la cuenta individual y la liquidación de salarios conforme a la normativa belga, según termina prescribiendo el apartado primero del artículo 5.
17. Transcurridos los seis meses a los que se refiere el artículo 2 del Real Decreto, los empleadores deben conservar durante cinco años, a disposición de los servicios de inspección correspondientes y en los lugares anteriormente citados, una copia de esos documentos equivalentes, debiendo elaborar la cuenta individual y la liquidación de salarios belgas en caso de que incumplan esa carga. No obstante, el apartado tercero de ese artículo 5, permite conservar las copias de los documentos equivalentes bajo cualquier forma, siempre que sean legibles y que su forma de reproducción permita una vigilancia eficaz.
18. Asimismo, el artículo 6 se refiere a la obligación de los empleadores de depositar en la Inspección de trabajo la copia de los documentos equivalentes, manteniéndola una vez finalizado el periodo de ocupación.
III. Los hechos y el litigio principal
19. Termiso Limitada, sociedad portuguesa especializada en aislamientos térmicos y acústicos en el sector de la reparación naval, desplazaba soldadores y montadores de su plantilla en Portugal a la obra naval que la mercantil Antwerp Ship Repair tiene en Amberes, a fin de ejecutar subcontratas.
20. En cada ocasión en que era concluido un contrato, Termiso solicitaba de las autoridades portuguesas los formularios E101, (12) en tanto que Antwerp Ship Repair efectuaba por su parte la correspondiente comunicación del desplazamiento de los trabajadores a la Inspección de Trabajo, a los efectos del artículo 69 de la Ley de reorientación económica de 14 de agosto de 1978. (13)
21. Con ocasión de un control efectuado el 12 de julio de 2004 por la Inspección del Servicio Público federal de la Seguridad Social en las instalaciones navales de Antwerp Ship Repair, se constató que 53 operarios metalúrgicos desplazados de Termiso Limitada se encontraban trabajando en las citadas instalaciones. Ninguno de los desplazamientos de los referidos trabajadores había sido objeto de dicha declaración previa, sin, por tanto, haberse remitido a la inspección belga con antelación. Por su parte, el contramaestre de Termiso no pudo acreditar documento salarial alguno.
22. Incoado el 14 de julio de 2004 por la Inspección de Trabajo un procedimiento administrativo contra Termiso Limitada por la infracción de la legislación belga relativa a la llevanza de los documentos sociales, éste se archivó el 17 de noviembre de ese año.
23. Bélgica ha tipificado como delito la inobservancia de las condiciones previstas en la legislación social belga. (14) A resultas de esta tipificación penal, el Ministerio Fiscal reprochó a Termiso Limitada (empleador y persona jurídica penalmente responsable), a Vítor Manuel dos Santos Palhota (accionista y director general), a Mário de Moura Gonçalves (ya fallecido) y a Fernando Luis das Neves Palhota (accionista y director técnico) la comisión de varios delitos consistentes en no haber llevado la cuenta individual de los trabajadores desplazados, así como no haber abonado el salario mínimo legal y la remuneración suplementaria de las horas extraordinarias con arreglo a lo previsto en la legislación belga.
IV. La cuestión prejudicial y el procedimiento ante el Tribunal de Justicia
24. En el marco del proceso penal iniciado ante el Rechtbank contra Termiso Limitada, Vitor Manuel dos Santos Palhota, Mário de Moura Gonçalves y Fernando Luis das Neves Palhota, el citado órgano suspendió el procedimiento y con arreglo al artículo 267 TFUE se dirigió al Tribunal de Justicia planteando la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Vulneran las disposiciones del artículo 8 de la Ley de 5 de marzo de 2002 y los artículos 3, 4 y 5 del Real Decreto de 29 de marzo de 2002 (Decreto de desarrollo) los artículos 49 y 50 del Tratado CE al imponer a los empresarios extranjeros que deseen desplazar trabajadores la obligación de remitir previamente una declaración de desplazamiento al Dienst Toezicht op de Sociale Wetten (Servicio de vigilancia de la legislación social), así como de tener a disposición documentos equiparables a la cuenta individual o a la liquidación de salarios belgas, de modo que se impide o bien se dificulta el acceso al mercado laboral belga?»
25. La cuestión prejudicial se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de noviembre de 2008.
26. Han depositado observaciones, dentro del plazo señalado por el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia, los Gobiernos de Bélgica, de Alemania, de Francia, de Grecia y de Dinamarca, así como la Comisión y los imputados en el procedimiento penal nacional.
27. En el acto de la vista, celebrada el 25 de febrero de 2010, han comparecido los agentes del Reino de Bélgica, de la República Helénica, de la República de Francia y del órgano de vigilancia de la AELC, así como el de la Comisión.
V. Sobre la admisibilidad
28. Bélgica invoca tres motivos para oponerse a la admisión de la cuestión prejudicial.
29. En primer lugar, sostiene que la consulta formulada por el juez de reenvío parte de una interpretación errónea del artículo 8 de la Ley belga de transposición de la Directiva 96/71 y del reglamento que la desarrolla, cual es la de que el «régimen simplificado» en cuestión resulta obligatorio para los prestadores de servicios. Así, dicha normativa diseña un sistema alternativo que permite al empleador en cuestión acogerse tanto al régimen simplificado como, alternativamente, elaborar y llevar los documentos belgas.
30. En segundo lugar, imputa al auto de remisión defectos de motivación, pues sus marcos fáctico y jurídico no permiten deducir las razones por las que el ordenamiento belga contradice el hoy artículo 56 TFUE, cuestionando asimismo la pertinencia de la Directiva 96/71 para resolver el fondo del asunto.
31. En tercer lugar, niega que el Tribunal de Justicia se pueda pronunciar sobre el artículo 57 TFUE, en la medida en que nadie ha cuestionado que la labor desempeñada en Bélgica por los trabajadores de Termiso Limitada consista en una prestación de servicios, correspondiendo su aplicación, además, al juez nacional.
32.
Con relación al primer motivo de inadmisibilidad, es patente que resulta insuficiente para sustentar un rechazo a limine de la cuestión prejudicial . En primer lugar, porque no corresponde a este Tribunal de Justicia analizar el Derecho nacional, al basarse el mecanismo prejudicial en una clara separación de las funciones entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, a quien compete únicamente pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una norma de la Unión a partir de los hechos que le proporcione el órgano jurisdiccional nacional. (15) En segundo término, porque, cualesquiera que sean las causas que hayan podido animar al Rechtbank a centrar sus dudas en el régimen simplificado, sólo a él le corresponde apreciar la necesidad de una consulta al Tribunal de Justicia y la elección del marco fáctico y normativo que la sustenta. (16)
33. En relación al segundo motivo de inadmisibilidad, es necesario destacar que, según jurisprudencia reiterada, el rechazo a limine
de una cuestión prejudicial sólo ha de justificarse ante la evidencia de que la interpretación del Derecho comunitario solicitada no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, (17) cuando el problema es de naturaleza hipotética (18) o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (19)
34. En efecto, la definición del contexto fáctico y del régimen normativo en el que se inscribe la cuestión prejudicial resultan imprescindibles para que este Tribunal de Justicia suministre al juez nacional una interpretación práctica del Derecho de la Unión, (20) así como, previamente, para que quienes se personen en el proceso prejudicial puedan presentar observaciones. (21)
35. Siendo ello así, y a pesar de lo sintético del auto, es innegable que éste proporciona una ilustración mínima pero suficiente sobre la relación entre el artículo 56 TFUE, la Directiva 96/71 y la normativa belga del año 2002, así como de las circunstancias fácticas que sustentan las dudas del tribunal remitente. De otra parte, el hecho de que no se invoque en la pregunta la citada Directiva en nada afecta a la competencia del Tribunal de Justicia, pues el órgano remitente acierta al invocar también el artículo 56 TFUE, precepto que sí es de relevancia para dar respuesta al interrogante.
36. La misma suerte ha de seguir el tercer motivo de inadmisión invocado por Bélgica, habida cuenta de que el artículo 57 TFUE prohíbe la discriminación en el contexto de la libre prestación de servicios, siendo precisamente ésta la problemática que late en el asunto planteado por el Rechtbank.
37. Por tanto, la cuestión no incurre en motivo de inadmisión alguno.
VI. Sobre el fondo
A. El parámetro de enjuiciamiento
1. Reflexión preliminar: el desplazamiento de trabajadores, la Directiva 96/71 y los intereses en juego
38. El presente asunto evidencia una vez más las tensiones inherentes entre la construcción del mercado interior y la protección de los valores sociales. Como ya se ha visto en asuntos anteriores, el desplazamiento de trabajadores sitúa en conflicto a las empresas que ejercen la libre prestación de servicios, a los trabajadores de su plantilla que se trasladan como resultado de la prestación, y a los Estados miembros que acogen tanto a la empresa como a los empleados. A esta tensión intenta dar respuesta la Directiva 96/71, cuyo fin es lograr un equilibrio entre la libertad del empresario para prestar sus servicios y la salvaguarda de unos estándares de protección social.
39. La nota esencial que determina la aplicación de la Directiva descansa en la realización de una actividad económica en un Estado miembro diferente al de origen de la empresa, la cual, al mismo tiempo, desplaza por su cuenta y dirección al trabajador. Por ello, el legislador de la Unión es consciente de que la clarificación «de las condiciones de trabajo y empleo redunda en beneficio de las partes», (22) razón por la que se incorporan las reglas para la determinación del derecho laboral aplicable.
40. La cuestión relativa a las normas aplicables (sean del país de establecimiento o de acogida) se solventa apuntando a la necesidad de coordinar las legislaciones nacionales para fijar un núcleo de disposiciones imperativas de protección mínima, (23) que habrán de observarse en el Estado de destino con independencia de la duración del desplazamiento. (24) Esta idea se concreta en el artículo 3, apartado primero, de la Directiva, que establece que los Estados miembros velarán por que, «cualquiera que sea la legislación aplicable a la relación laboral, las empresas […] garanticen a los trabajadores desplazados en su territorio las condiciones de trabajo y empleo» relativas a aspectos tan significativos como los períodos máximos de trabajo y mínimos de descanso, las cuantías del salario mínimo, o la salud en el trabajo, entre otras. A este enunciado se suma un apartado séptimo, que garantiza, en todo caso, «la aplicación de condiciones de empleo y trabajo más favorables para los trabajadores». (25)
41. Como cláusula de cierre, el apartado 10 del citado artículo 3 reconoce a los Estados miembros, siempre que respeten los Tratados, la facultad de imponer a las empresas que desplazan trabajadores a su territorio, condiciones de trabajo y empleo referidas a materias distintas de las enumeradas en el párrafo primero del apartado 1 de dicho artículo, en la medida en que se trate de disposiciones de orden público.
42. El régimen recién aludido, que puede calificarse como el punto sustantivo de la Directiva en tanto en cuanto afecta a la relación laboral, convive con un bloque accesorio, pero esencial, para dar cumplimiento al anterior: las normas nacionales de control y policía, destinadas a verificar el respeto de los derechos de esos trabajadores. Precisamente es en este grupo donde se encuentran las disposiciones belgas cuestionadas en el presente asunto. Estas normas, adoptadas y hechas efectivas habitualmente por el Estado de destino, no se incluyen en el bloque sustantivo de la Directiva: primero, porque no aparecen en el artículo 3 y, segundo, porque el artículo 5 confía a los Estados miembros la salvaguarda efectiva de sus objetivos.
43. Una consecuencia se extrae de lo expuesto: en la medida en que el citado artículo 5 confiere a los Estados la facultad para adoptar medidas de garantía de la Directiva 96/71, la conformidad de estas medidas con el Derecho de la Unión debe hacerse a la luz de los Tratados. (26) Por tanto, el presente asunto no requiere tanto una interpretación del citado artículo 5, sino de los artículos 56 y 57 TFUE, que reconocen la libre prestación de servicios, así como las condiciones básicas que se imponen a los Estados para salvaguardar la efectividad de esta libertad.
44. Este resultado es, además, coherente con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que ha realizado recientemente una interpretación amplia de las medidas sustantivas de la Directiva 96/71, con una impronta claramente en favor de la libre prestación de servicios. Como es bien sabido, la sentencia Laval un Partneri, antes citada, introdujo una lectura del artículo 3 de la Directiva 96/71 que limita a los Estados miembros el margen de maniobra para imponer a las empresas extranjeras que desplazan trabajadores en su territorio medidas de protección social distintas a las enumeradas en dicho precepto. Esta lectura del artículo 3 de la Directiva 96/71 condiciona igualmente la aplicación del artículo 56 TFUE, y más concretamente el estándar de control que cabe efectuar sobre medidas nacionales de protección de los trabajadores. Este planteamiento, no exento de críticas y de ambigüedades, (27) ha sido recientemente reiterado en los asuntos Rüffert (28) y Comisión/Luxemburgo. (29)
45. Sin embargo, cuando las medidas en cuestión afectan a las medidas de control y policía que los Estados miembros adoptan para garantizar el cumplimiento del citado artículo 3 de la Directiva 96/71, el Tribunal de Justicia ha confirmado que el parámetro relevante de control es el Tratado. Así se observa de la sentencia Comisión/Luxemburgo, antes citada, donde el Tribunal de Justicia enjuició medidas sustantivas nacionales a la luz del artículo 3 de la Directiva 96/71, dejando las medidas de control y policía al amparo de un control basado en los Tratados.
46. Por tanto, el parámetro de enjuiciamiento, así como el estándar de control que cabe aplicar a las medidas nacionales en discusión, es el previsto en los Tratados, tal como sucedió en el asunto Arblade. Así, la doctrina vertida en dicho asunto sigue siendo plenamente aplicable, a pesar de la reciente evolución vivida tras la sentencia Laval un Partneri.
47. Ahora bien, esta conclusión no impide, tal como adelantó el Tribunal de Justicia en el asunto Arblade, que el juez remitente «tenga en cuenta, conforme a un principio de su Derecho penal, las disposiciones más favorables de la Directiva 96/71 en orden a las necesidades de la aplicación del Derecho interno, aunque el Derecho de la Unión no establezca obligación alguna en este sentido». (30) Por tanto, y en la medida en que la Directiva 96/71 introduzca criterios que atenúen la responsabilidad penal de los acusados, ésta podrá tenerse en consideración a la hora de aplicar los artículos 56 y 57 TFUE.
2. Las restricciones a la libre prestación de servicios y su justificación
48. En un escenario de ausencia de armonización de las normas aplicables a los servicios, los obstáculos al artículo 56 TFUE derivan, en ocasiones, de la vocación de las legislaciones nacionales de imponerse a cualquier persona que se encuentre en el territorio nacional, aplicándose, también, a los prestadores de servicios que, establecidos en otros Estados miembros, se encuentren coyunturalmente en su territorio. La jurisprudencia ha afirmado reiteradamente que esta libertad fundamental no sólo exige eliminar toda discriminación por razón de la nacionalidad en perjuicio de quien presta servicios transfronterizos, sino también suprimir cualquier restricción, aunque se aplique indistintamente a los prestadores de servicios nacionales y a los de los demás Estados miembros, cuando pueda prohibir, obstaculizar o hacer menos interesantes las actividades del prestador establecido en otro Estado miembro, en el que presta legalmente servicios análogos. (31)
49. Por tanto, el Tribunal de Justicia maneja una noción de «restricción» amplia en lo concerniente a la libre prestación de servicios, que abarca desde la prohibición efectiva de una actividad hasta la mera pérdida de su atractivo. Una evolución que es coherente con el desarrollo conocido en otras libertades, destacadamente la libre circulación de mercancías.
50. Según la dicción del artículo 52 TFUE, apartado 1, aplicable a la libre prestación de servicios mediante la remisión que hace al mismo el artículo 62 TFUE, las restricciones a la libertad podrán estar justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas. Sin embargo, cuando la restricción sea una medida indistintamente aplicable que no genera una discriminación directa, el Tribunal de Justicia ha admitido que tales medidas también se justifican «por razones imperiosas de interés general y que se apliquen a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el Estado de destino, en la medida en que dicho interés no quede salvaguardado por las normas a las que esté sujeto el prestador en el Estado miembro en el que está establecido». (32) Esta justificación debe interpretarse restrictivamente (33) y a través de un control de proporcionalidad. (34)
51. Sin embargo, a partir del 1 de diciembre de 2009, fecha en la que entró en vigor el Tratado de Lisboa, han de tenerse en cuenta varias disposiciones de Derecho social originario que afectan al marco de las libertades. En concreto, el desplazamiento de trabajadores, en la medida en que puede modular la intensidad de la libre prestación de servicios, ha de interpretarse a la luz de las disposiciones sociales introducidas por el citado Tratado. En efecto, el artículo 9 TFUE ha previsto una cláusula transversal de protección social que obliga a las instituciones a tener en cuenta «las exigencias relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana». Esta exigencia se formula tras haber declarado, en el artículo 3 TUE, apartado 3, que la construcción del mercado interior se materializa mediante políticas basadas en «una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social».
52. Este mandato social encuentra un reflejo aún más claro en el artículo 31 de la Carta de los Derechos Fundamentales, texto que ahora forma parte del Derecho originario de la Unión, y donde se proclama que «todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, su seguridad y su dignidad». Entre tales condiciones se prevé una garantía relativa a la duración del trabajo, a los descansos y a las vacaciones retribuidas, que ilustran, pero no de forma exhaustiva, un marco mínimo de tutela en favor del trabajador.
53. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa requiere que, cuando las condiciones laborales intervengan como una razón imperiosa de interés general que justifiquen una excepción a la libre prestación de servicios, deben dejar de ser interpretadas restrictivamente. En la medida en que la protección del trabajador interviene como un factor merecedor de tutela por los propios Tratados, no se está ante una simple excepción a una libertad, ni mucho menos ante una excepción no escrita y deducida de la jurisprudencia. El nuevo marco de Derecho originario, en la medida en que impone obligatoriamente un elevado grado de protección social, está habilitando a los Estados miembros a que, en aras de la salvaguarda de un determinado nivel de protección social, puedan llegar a limitar una libertad, y que lo hagan sin que el Derecho de la Unión lo considere algo extraordinario y, por tanto, merecedor de un enjuiciamiento restrictivo. Esta tesis, que encuentra su anclaje en los nuevos preceptos de los Tratados recién citados, se exterioriza en términos prácticos al aplicar el principio de proporcionalidad.
54. Así, las medidas laborales cuestionadas del Estado de acogida, para estar justificadas en los términos recién expuestos, deben ser adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo. Este parámetro de proporcionalidad, que el Tribunal de Justicia ha venido aplicando de manera reiterada en su jurisprudencia sobre libertades fundamentales, se califica habitualmente como el test
de adecuación y de necesidad, respectivamente.
55. Por tanto, corresponde determinar si las medidas cuestionadas constituyen una restricción a la libre prestación de servicios, y a continuación, si la respuesta fuera positiva, apreciar si están justificadas realizando el control de proporcionalidad. Este análisis debe realizarse de manera individualizada, examinando por separado cada medida en cuestión, y a la luz de un estándar de control que, en aplicación del Tratado, sea especialmente sensible con la protección social del trabajador.
B. Las medidas belgas de control
56. El régimen simplificado instaurado en Bélgica en 2002 dispensa al prestador de servicios establecido en otro Estado miembro de la confección de ciertos documentos previstos por el Derecho del país de acogida, siempre que (a) remita al servicio belga de vigilancia de la legislación social una declaración previa relativa a cada trabajador que desplaza, conforme a un modelo detallado, (b) conserve y tenga a disposición de las correspondientes autoridades los documentos del país de establecimiento de la empresa que sean equiparables a la cuenta individual y a la liquidación de salarios previstos por el ordenamiento belga y (c) ese desplazamiento temporal no supere los seis meses.
57. Por tanto, el régimen simplificado no se aplica nunca a los desplazamientos superiores a seis meses, aunque también se excluye en los inferiores a seis meses cuando no se cumpla el requisito de la declaración previa, aplicándose entonces el régimen general.
1. La declaración previa al desplazamiento
a) Planteamiento
58. La Comisión y los acusados en el procedimiento principal alegan que la declaración preceptiva, así como las consecuencias de su omisión, encubren en realidad una auténtica autorización que traba la libre prestación de servicios. Por contra, el Gobierno belga subraya que la jurisprudencia comunitaria ha admitido expresamente esa técnica de control, negando que suponga una condición necesaria para poder eludir el régimen ordinario.
59. A pesar de los argumentos esgrimidos por Bélgica, todo apunta a que se trata de una restricción a la libre prestación de servicios, dado que el Estado miembro quiebra la igualdad de condiciones del prestador foráneo frente al nacional, desde el momento en que sólo se exige al primero.
60. Como punto de partida, hay que recordar que la jurisprudencia ha declarado que una declaración previa se justifica en aras de la protección de los trabajadores. (35) En efecto, nada cabe objetar a la obligación de que el prestador de servicios efectúe tal trámite para acreditar que los trabajadores afectados se encuentran en situación regular, especialmente en cuestiones de residencia, permiso de trabajo y cobertura social, en el Estado miembro en el que dicha empresa los tenga en plantilla. Una medida así no excede de lo necesario para prevenir los abusos a que puede dar lugar el ejercicio de la libre prestación de servicios.
61. Tal como se expone a continuación, esta justificación se defiende con éxito respecto del contenido
y de la forma
de la declaración. Sin embargo, la subordinación de su aceptación en un momento anterior
al desplazamiento, así como ciertos aspectos relativos a su aplicación práctica,
plantean dudas sobre su compatibilidad con el artículo 56 TFUE.
b) El contenido de la declaración
62. Los datos que, según el artículo 4 del Real Decreto de 29 de marzo 2002, han de consignarse en la declaración previa no suscitan demasiadas dudas tras un análisis a la luz de los Tratados. Tal como han alegado los Estados que han presentado observaciones, la finalidad que persigue esta información detallada es la de comprobar, de acuerdo con los parámetros de la Directiva 96/71, la regularidad de la situación en que se encontraban los trabajadores en el Estado de origen y la determinación de los derechos que deberían corresponderles en el lugar de la prestación temporal de los servicios. Estos datos son, además, indispensables para conocer cuál es la norma que les resulte más favorable. Las informaciones detalladas en cuanto al empleador, a los propios trabajadores, (36) así como el reflejo de las condiciones de trabajo aplicables, más concretamente la duración semanal del trabajo y de los horarios, tienen por objeto verificar la regularidad de su contratación en el Estado de origen. Por tanto, el objetivo de dilucidar los derechos reconocidos a los empleados en el Estado de acogida resulta proporcionado con la indagación sobre «el tipo de prestaciones de servicios efectuadas en el marco del desplazamiento, la fecha de comienzo del desplazamiento y su duración previsible y el lugar en el que se efectuarán las prestaciones de trabajo».
63. Asimismo, conocer el lugar en el que se llevan y conservan los documentos equivalentes, al igual que las informaciones sobre la persona que se haga cargo de ellos en Bélgica, resulta coherente con una protección eficaz de los trabajadores. Así lo apreció el Tribunal de Justicia en la sentencia Arblade al razonar que esa protección, en particular en materia de seguridad, de salud y de jornada laboral, «puede exigir que se tengan determinados documentos a pie de obra o, como mínimo, en un lugar accesible y claramente identificado
del territorio del Estado miembro de acogida a disposición de las autoridades de ese Estado competentes para realizar la labor inspectora, a falta de un sistema organizado de cooperación o intercambio de información entre Estados miembros, como el que prevé el artículo 4 de la Directiva 96/71».
c) La forma de la declaración
64. La exigencia de que la declaración se redacte siguiendo un modelo tipo tampoco debe entenderse como una carga excesiva para el prestador de servicios; antes bien, le proporciona claridad jurídica y le simplifica la tarea de enviar la declaración. Además, el prestador de servicios puede cumplimentar el formulario en su propia lengua. (37)
d) La certificación de su conformidad con anterioridad al desplazamiento
65. Una reflexión más detenida merecen las normas belgas que acompañan a la normativa aquí cuestionada, especialmente las que eximen la elaboración y la llevanza de los documentos sociales belgas siempre y cuando la Inspección certifique «la recepción y la conformidad de esa declaración» dentro de los cinco días laborables desde su recepción, libre un numero de registro de esa declaración y lo notifique al empleador.
66. Bélgica califica el sistema de la declaración previa como de «simple procedimiento de notificación», (38) negando que se trate de una condición necesaria para proceder al desplazamiento. Sin embargo, esa lectura aparece contradicha cuando afirma que «la aplicación del régimen simplificado se encuentra subordinado al envío de una declaración de desplazamiento», (39) así como por la literalidad de los preceptos que la regulan.
67. Bien es cierto que un control ex ante
de las autoridades del país de destino, según la ya citada sentencia Comisión/Alemania, «excede de lo necesario para prevenir los abusos a que puede dar lugar el ejercicio de la libre prestación de servicios». (40) La previa verificación de los requisitos se opone a la finalidad meramente informativa que la jurisprudencia atribuye a ese tipo de comunicaciones, que no es otra que permitir a las autoridades nacionales «comprobar a posteriori
los datos y adoptar las medidas necesarias en caso de que la situación de los trabajadores sea irregular». (41)
68. Asimismo, es importante añadir que, en lo que atañe al desplazamiento de trabajadores de un tercer Estado integrados en la plantilla de una empresa establecida en la Unión, la jurisprudencia ha rechazado que la norma nacional supedite el ejercicio de sus prestaciones a la concesión de una autorización administrativa. (42) Parece razonable, por tanto, que el Tribunal de Justicia mantenga una postura equivalente cuando se trate de asalariados ciudadanos de la Unión, como es el caso de los empleados de Termiso Limitada.
69. Sin embargo, el presente asunto presenta una peculiaridad respecto de la jurisprudencia atinente a los nacionales de Estados terceros, pues a la declaración previa que debe efectuar el empresario le sigue, de forma preceptiva, el otorgamiento por las autoridades belgas de un número de registro. Como ya se ha dicho con anterioridad, la conformidad de las autoridades del Estado de acogida no implicará siempre un control de que el desplazamiento pretenda realizar todas las exigencias previstas en la normativa social. Antes al contrario, la declaración de conformidad puede interpretarse como un trámite formal que se limite a hacer constar que la declaración está bien cumplimentada. Sin embargo, el régimen belga merece una valoración muy distinta cuando se observa que es imposible iniciar la prestación de servicios antes de que se otorgue y se remita al empresario el mencionado número de registro de su declaración, sin el cual, como ha quedado acreditado, no puede producirse el desplazamiento.
70. En consecuencia, la mera transmisión de información a las autoridades del país de destino, así como la certificación de la recepción, tienen una capacidad potencial de convertirse en mecanismos de verificación y autorización previos al comienzo de la prestación. Un resultado semejante difícilmente se concilia con los Tratados, pero aún menos si se analiza desde la óptica de su eficacia.
e) La eficacia administrativa de la declaración
71. Es evidente que un conocimiento de las circunstancias que envuelven una determinada relación laboral facilita la labor inspectora. Con la certificación de la conformidad de la declaración previa, el contenido de la relación laboral llega a conocimiento del inspector con el fin de evitar los eventuales defectos que podría sufrir antes del inicio de la prestación. Así, en caso de que se detectaran tales irregularidades, no se otorgaría al empleador el número de registro (pues, como ya se ha dicho, sin registro no hay desplazamiento ni trabajo), evitando que sea el inspector quien verifique tales defectos en el centro de trabajo.
72. Sin embargo, y bajo la óptica del artículo 56 TFUE, tal eficacia de gestión no justifica que se condicione el desplazamiento a la aceptación de la declaración a través de un número de registro.
73. La sentencia Arblade resulta categórica cuando expresa que el criterio de facilitar el cumplimiento del deber de inspección de las autoridades «no basta para justificar una restricción a la libre prestación de servicios», añadiendo que «es preciso asimismo que tales autoridades no puedan cumplir de una manera eficaz su deber de inspección». (43) En el mismo sentido, la sentencia Comisión/Luxemburgo declaró desproporcionada la exigencia de que fuera un mandatario residente en Luxemburgo quien conserve unos determinados documentos, razonando que el Gran Ducado «no ha aportado ningún elemento concreto en apoyo de la tesis de que únicamente la conservación de los documentos de que se trata por un mandatario residente en Luxemburgo permitiría que dichas autoridades realizasen la labor inspectora que les incumbe». (44)
74. Los datos de la declaración resultan suficientemente claros como para permitir con posterioridad la actividad inspectora, sin que se atisbe en qué medida la subordinación a su aceptación en el plazo de cinco días resulte necesaria para su desarrollo.
75. Semejante exigencia tampoco supone una ventaja real ni adicional para los trabajadores desplazados que la que les proporcionaría un control a posteriori . (45) De hecho, la propia existencia del litigio nacional, en el que se reflejan las averiguaciones de las autoridades en torno a los derechos salariales de los trabajadores de Termiso Limitada, constituye una prueba de que la verificación previa de la declaración individual de desplazamiento no resulta determinante para las tareas de la Inspección belga.
76. Por otro lado, respecto del plazo de cinco días de que disponen las autoridades belgas para acusar recibo y emitir el número de registro, ha quedado acreditado que ese espacio de tiempo, aunque fugaz, puede entorpecer la libre prestación de servicios de la que gozan empresas como Termiso, por cuanto el desarrollo del tipo de servicios que ofrece reclama un desplazamiento casi inmediato de sus trabajadores a Bélgica, (46) que no podría llevar a efecto si hubiera de esperar la respuesta de la Inspección en ese plazo. Por ejemplo, un régimen de silencio positivo, según el cual se presumiera el otorgamiento del número en caso de que la autoridad no diera una respuesta en plazo, podría servir como un método alternativo. Esta solución muestra, por tanto, que existen medios menos gravosos que la espera a la confirmación y al número de registro, por lo que se confirma que su análisis no resiste a un control de proporcionalidad. (47)
f) Recapitulación
77. A la vista de los argumentos expuestos, los artículos 56 y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una legislación nacional que subordina el desplazamiento de los trabajadores y el comienzo efectivo de la prestación de servicios a la certificación de la recepción y de la conformidad de esa declaración, en el plazo de los cinco días laborables siguientes a la fecha en que la Inspección la recibiera.
2. Los documentos del Estado de establecimiento equivalentes a los del país de acogida
a) Planteamiento
78. La segunda medida que suscita las dudas del Rechtbank es la que obliga a la empresa establecida en otro Estado miembro a tener a disposición de las autoridades competentes ciertos documentos del país de origen que sean equiparables a otros documentos del país de destino, concretamente los referentes a la cuenta individual y a la liquidación de salarios belgas.
79. La prohibición del «doble control», unida a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, permiten afirmar que la Directiva 96/71 exige que exista un grado razonable de equivalencia entre los mecanismos de garantía impuestos en el Estado de acogida y los exigidos en el Estado de origen del empleador. Esta comparabilidad en los requisitos suele plantearse frecuentemente respecto de los documentos sociales, punto habitual de partida para la inspección de trabajo.
80. En sus conclusiones presentadas en el asunto Arblade, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer analizó la operatividad de esta exigencia de equivalencia, resaltando que los Estados de destino «deben examinar si esas empresas cumplen ya obligaciones semejantes por aplicación de la legislación del Estado miembro de establecimiento, sin atender tanto a la denominación de los distintos documentos como a su contenido y a la finalidad que persiguen, reconociendo la equivalencia en caso afirmativo». De tal manera, los Estados de destino «sólo pueden exigirles [a los prestadores de servicios] que se atengan a su legislación en la medida en que complemente la legislación del Estado de establecimiento, pero no si se superponen una y otra» (punto 89).
81. Este planteamiento fue el que hizo suyo el Tribunal de Justicia en la sentencia de dicho asunto, afirmando que la obligación de elaborar y poseer los documentos del Estado miembro de acogida «supone gastos y cargas administrativas y económicas adicionales para las empresas establecidas en otro Estado miembro, por lo que tales empresas no se encuentran en igualdad de condiciones con sus competidores establecidos en el Estado miembro de acogida» (apartado 58). El Tribunal de Justicia consideró que «el mero hecho de que existan algunas diferencias de forma o de fondo no puede justificar que se lleven dos grupos de documentos, unos con arreglo a la normativa del Estado miembro de establecimiento, y otros con arreglo a la del Estado miembro de acogida, si la información que contienen los documentos exigidos por la normativa del Estado miembro de establecimiento basta, en su conjunto, para permitir la labor inspectora necesaria en el Estado miembro de acogida». (48) En consecuencia, llegó a la conclusión de que «el hecho de imponer tal obligación constituye una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 59 del Tratado.» (49)
82. Bajo la doctrina asentada en la sentencia Arblade, late un principio de confianza mutua entre los Estados miembros, pues, en definitiva, la negación de la «doble carga» implica la admisión del Derecho de otro Estado miembro (el del país de origen) como un instrumento válido para la defensa del interés general en el de destino.
83. A partir de lo expuesto, podría afirmarse que la exigencia de los documentos del país de origen (in abstracto,
sin considerar los deberes de custodia y conservación) no constituye una restricción del artículo 56 TFUE, dado que, por un lado, la empresa ha de confeccionarlos en el Estado en que esté establecida, al igual que las demás, y, por otro lado, las radicadas en el lugar de la prestación también han de presentar los «equivalentes» de la legislación belga. No obstante, las características concretas del régimen belga, y especialmente el deber de conservación de los citados documentos, pueden llevar, como se mostrará a continuación, a un resultado diferente.
b) Los documentos equivalentes a la cuenta individual y a la ficha de salarios del país de acogida
84. Sin entrar en el sentido de la opción que, según el Gobierno belga, su sistema ofrece al prestador de servicios (acogerse al régimen simplificado o asumir directamente la confección de los documentos previstos en Bélgica), se advierte que el régimen simplificado tiene por finalidad eximir al empleador de unos trámites, como la elaboración y custodia de ciertos documentos (entre otros, la cuenta individual y la ficha salarial) que, de conformidad con el artículo 56 TFUE, sólo pueden exigirse en casos de desplazamiento temporal de trabajadores cuando su protección social no se garantice a través de los documentos previstos en la normativa del Estado miembro en el que la empresa esté establecida.
85. Las alegaciones de Bélgica confirman esta lectura: puesto que la sentencia Arblade impide instaurar la obligación general de que los empleadores extranjeros confeccionen la cuenta individual prevista en el Derecho belga, éste exime al empleador de tal carga bajo ciertas condiciones.
86. En efecto, la jurisprudencia perfiló un criterio principal y otro subsidiario, dirigiendo un mandato claro a las autoridades y, en su caso, a los órganos jurisdiccionales del Estado miembro de acogida, para que «comprueben sucesivamente, antes de exigir que se elaboren y se lleven en su territorio los documentos previstos en su propia legislación social o laboral, que la protección social de los trabajadores que puede justificar tales exigencias queda ya suficientemente salvaguardada mediante la presentación, en un plazo razonable, de los documentos que se llevan en el Estado miembro de establecimiento o de sus copias». (50)
87. En el caso de que el empleador no tuviera esos documentos equivalentes, la norma del Estado de acogida le obliga a la elaboración y a la llevanza de la cuenta individual y de la hoja de liquidación de salarios, previstas por el ordenamiento belga. Por tanto, no cabe censurar un régimen que reclama unos documentos sociales equivalentes a los del país de establecimiento, dejando en un plano subsidiario la exigencia del régimen documental ordinario. Salta a la vista que este planteamiento es compatible con la doctrina asentada por el Tribunal de Justicia en la sentencia Arblade.
88. Ahora bien, más difícil resulta justificar que Bélgica limite la doctrina del Tribunal de Justicia sólo a los desplazamientos inferiores a seis meses, dado que los superiores a ese plazo también se encuentran sujetos al artículo 56 TFUE. Al fin y al cabo, los que excedan de seis meses, seguirían siendo temporales, como cabe deducir de las sentencias Rush Portuguesa, Vander Elst, Finalarte, o Comisión/Luxemburgo, donde el Tribunal de Justicia puntualizó que, en la medida en que los trabajadores estén desplazados por cuenta de una empresa que no se establece en el Estado de acogida pero presta ahí servicios, «no pretenden acceder al mercado laboral del Estado miembro de desplazamiento.» (51)
c) El contenido de los documentos
89. La cuenta individual de cada trabajador recoge las prestaciones realizadas por el trabajador durante un año así como la retribución percibida. La hoja de salarios, que se envía al trabajador en cada periodo de remuneración, indica las modalidades precisas de cálculo de sus retribuciones con las correspondientes retenciones.
90. La adecuación de estos dos documentos para despejar los derechos económicos del trabajador resulta evidente, por cuanto permiten comprobar que se han respetado los límites establecidos, bien por la norma, bien por el convenio colectivo, así como si se han retribuido efectivamente todos los días durante los cuales la prestación de servicios ha tenido lugar, incluidos los festivos y las vacaciones anuales, siendo también necesarios a los efectos de verificar el salario mínimo y la contraprestación por las horas extraordinarias. Además, dichos escritos resultan necesarios para la comparación de los derechos del empleado en las distintas legislaciones y, sobre la base de respetar la equivalencia de los documentos del Estado de establecimiento con el de destino, resultan menos incisivos que otras alternativas, como la de completar directamente los documentos de Bélgica.
d) La conservación de los documentos
91. Con relación a la conservación de los documentos, hay que destacar sus tres vertientes diferentes: la primera, la relativa a la puesta a disposición y conservación de los documentos equivalentes durante el periodo de la ocupación de los trabajadores desplazados a Bélgica; la segunda, la que extiende la obligación de custodia hasta los cinco años, contados desde la expiración de los seis meses transcurridos desde el primer desplazamiento; y la tercera, la referida al lugar de conservación, es decir, el del trabajo donde esté destacado el trabajador o en el domicilio belga de una persona física que los conserve como mandatario.
92. Respecto de la exigibilidad en el tiempo de esa obligación, el sistema organizado de cooperación o intercambio de información entre Estados miembros previsto en el artículo 4 de la Directiva 96/71 hace superflua la conservación de tales documentos en el Estado miembro de acogida, una vez que el empresario ha cesado de ocupar en él a los trabajadores. (52) Por otro lado, la jurisprudencia admite la «conservación de determinados documentos en el domicilio de una persona física domiciliada en el Estado miembro de acogida», pero limitada al tiempo que dure el desplazamiento. (53) Por tanto, si bien la exigencia de que los documentos equivalentes sean conservados durante el tiempo del desplazamiento se atiene a la proporcionalidad, resulta más cuestionable que la obligación se prolongue durante cinco años con posterioridad a la prestación, y así lo confirma la sentencia Arblade en sus apartados 77 y 78, así como la sentencia Comisión/Luxemburgo (C-319/06) en sus apartados 90 a 94. El hecho de que los Estados miembros cuenten con mecanismos de colaboración alternativos que suplen esta carga que asume el empresario, y que además suponga un coste de gestión que desincentiva innecesariamente la prestación de servicios en otro Estado miembro distinto al del establecimiento, confirma que se trata de un requisito desproporcionado y contrario al artículo 56 TFUE.
e) Recapitulación
93.
De todo lo anteriormente expuesto se deduce que los artículos 56 y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una legislación nacional que exija la presentación de ciertos documentos del país de establecimiento (en el caso de autos, la cuenta individual y la hoja de salarios belgas) que sean equivalentes a los que han de confeccionarse en el Estado de destino. Por el contrario, un régimen como el belga, que exige la conservación de ciertos documentos del Estado de establecimiento que sean equivalentes a los del Estado de acogida, con posterioridad al cese del desplazamiento efectivo de los trabajadores, es desproporcionado y no encuentra justificación a la luz de los artículos 56 y 57 TFUE. El mismo reproche merece un sistema que exige directamente los documentos del Estado de acogida en los desplazamientos temporales de trabajadores de duración superior a seis meses.
VII. Conclusión
94. En atención a las anteriores consideraciones, sugiero al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión prejudicial declarando que:
«1) Los artículos 56 y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una legislación nacional que subordina el desplazamiento de los trabajadores y el comienzo efectivo de la prestación de servicios a la certificación de la recepción y de la conformidad de una declaración, en el plazo de los cinco días laborables siguientes a la fecha en que la Inspección la recibiera.
2) Los artículos 56 y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a un régimen nacional que exige la presentación de ciertos documentos del país de establecimiento (en el caso de autos, la cuenta individual y la hoja de salarios belgas) que sean equivalentes a los que han de confeccionarse en el Estado de destino.
Por el contrario, los artículos 56 y 57 TFUE deben interpretarse en el sentido de que se oponen a un régimen nacional que exige
– la conservación de ciertos documentos del Estado de establecimiento que sean equivalentes a los del Estado de acogida, con posterioridad al cese del desplazamiento efectivo de los trabajadores
– la obtención de los documentos del Estado de acogida en los desplazamientos temporales de trabajadores de duración superior a seis meses.»
(1) .
(2)  –	Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 1996, sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de una prestación de servicios (DO 1997, L 18, p. 1).
(3)  –	Sentencia de 23 de noviembre de 1999 (C‑369/96 y C‑376/96, Rec. p. I‑8453).
(4)  –	Sentencias de 11 de diciembre de 2007, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union, «Wiking Line» (C‑438/05, Rec. p. I‑10779), y de 18 de diciembre de 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, Rec. p. I‑11767).
(5)  –	Moniteur belge de 13 de marzo de 2002.
(6)  –	Moniteur belge de 17 de abril de 2002.
(7)  –	Sigla derivada de «Landenoverschrijdend Informatiesysteem ten behoeve van MigratieOnderzoek bij de Sociale Administratie» (sistema de información transfronterizo dirigido a la investigación de la emigración ante la administración social). Este sistema, según informa la Comisión en su escrito de observaciones, ha sido objeto de un procedimiento de incumplimiento por infracción del artículo 56 TFUE (procedimiento nº 2007/2367).
(8)  –	Artículo 4 de la Ley de 8 de abril de 1965
(9)  –	Artículo 15 de la Ley de 12 de abril de 1965.
(10)  –	Artículos 4 y 123 de la Ley de 3 de julio de 1978.
(11)  –	Artículo 38 de la Ley de 26 de julio de 1996.
(12)  –	Según reconocen los demandados en el pleito principal, pese a que dichos formularios no se libraban con puntualidad, ese retraso nunca suscitó los recelos de la Inspección de Trabajo belga.
(13)  –	Moniteur belge
de 17 de agosto de 1978.
(14)  –	Las disposiciones penales aplicables no han sido especificadas por la resolución del Rechtbank ni por las alegaciones escritas u orales de los distintos intervinientes.
(15)  –	Sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de junio de 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs (C‑30/93, Rec. p. I‑2305), apartado 16; de 20 de marzo de 1997, Phytheron International (C‑352/95, Rec. p. I-1729), apartado 11; y de 16 de julio de 1998, Dumon y Froment (C‑235/95, Rec. p. I‑4531), apartados 25 a 27.
(16)  –	Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de octubre de 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Rec. p. I‑8089), apartado 10; de 2 de junio de 2005, Dörr y Ünal (C‑136/03, Rec. p. I‑4759), apartado 46, y de 22 de junio de 2006, Conseil général de la Vienne (C‑419/04, Rec. p. I‑5645), apartado 24.
(17)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de octubre de 2009, Compañía Española de Comercialización de Aceite (C‑505/07, Rec. p. I‑0000), apartado 26.
(18)  –	Sentencia de 22 de enero de 2002, Canal Satélite Digital (C-390/99, Rec. p. I-607), apartado 19.
(19)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 26 de enero de 1993, Telemarsicabruzzo y otros (C-320/90 a C-322/90, Rec. p. I-393), apartado 6.
(20)  –	Autos de 19 de marzo de 1993, Banchero (C-157/92, Rec. p. I-1085), apartado 4; de 7 de abril de 1995, Grau Gomis y otros (C-167/94, Rec. p. I-1023), apartado 8; y de 23 de diciembre de 2009, Spector Photo Group (C‑45/08, Rec. p. I-0000), apartado 26.
(21)  –	Sentencia del Tribunal de Justicia de 1 de abril de 1982, Holdijk y otros (141/81 a 143/81, Rec. p. 1299), apartado 6.
(22)  –	Considerando sexto de la Directiva 96/71.
(23)  –	Considerando decimotercero de la Directiva 96/71.
(24)  –	Considerando decimocuarto de la Directiva 96/71.
(25)  –	La especificidad del régimen instaurado por la Directiva 96/71 resalta aún más si se compara con las reglas generales de ley aplicable contenidas en los artículos 3 y 6 del Convenio de Roma, de 19 de junio de 1980, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales (DO L 266, p. 1; EE 01/03, p. 36). El Convenio se inclina por otra solución, al prever que, a falta de elección por las partes (criterio principal), el contrato de trabajo se regirá por la ley del Estado en que el trabajador realice habitualmente su trabajo en ejecución del contrato, aun cuando se haya desplazado temporalmente a otro Estado, o por la ley del país en que se encuentre el establecimiento que haya contratado al trabajador (criterio subsidiario), sin perjuicio de la posibilidad de que, en determinadas condiciones, surtan efecto, junto con la ley declarada aplicable al contrato, las normas de policía de otra ley, en particular, la del Estado miembro a cuyo territorio haya sido desplazado temporalmente el trabajador (criterio de la norma imperativa).
(26)  –	Sentencia de 12 de octubre de 2004, Wolff & Müller (C‑60/03, Rec. p. I‑9553), apartado 30.
(27)  –	Kilpatrick, C., «The ECJ and Labour Law: A 2008 Retrospective», Industrial Law Journal,
vol. 38, nº 2, Oxford University Press, 2009, pp. 196 a 202.
(28)  –	Sentencia de 3 de abril de 2008, Rüffert (C‑346/06, Rec. p. I‑1989).
(29)  –	Sentencia de 19 de junio de 2008, Comisión/Luxemburgo (C‑319/06, Rec. p. I‑4323).
(30)  –	Sentencia Arblade, citada, apartado 29.
(31)  –	Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 1991, Säger (C‑76/90, Rec. p. I‑4221), apartado 12; de 5 de junio de 1997, SETTG (C‑398/95, Rec. p. I‑3091), apartado 16; de 19 de enero de 2006, Comisión/Alemania (C‑244/04, Rec. p. I‑885), apartado 30; y de 1 de octubre de 2009, Comisión/Bélgica (C‑219/08, Rec. p. I-0000), apartado 13.
(32)  –	En este sentido, la ya citada sentencia Arblade y otros, apartado 34; y las de 15 de marzo de 2001, Mazzoleni e ISA (C‑165/98, Rec. p. I‑2189), apartado 27; de 25 de octubre de 2001, Finalarte y otros (C‑49/98, C‑50/98, C‑52/98 a C‑54/98 y C‑68/98 a C‑71/98, Rec. p. I‑7831), apartado 33, así como las mencionadas, International Transport Workers’ Federation y Finnish Seamen’s Union, apartado 77, y Laval un Partneri, apartado 103.
(33)  –	Sentencia Comisión/Luxemburgo (C‑319/06), antes citada, apartado 30.
(34)  –	Sentencia Arblade, antes citada, apartado 35.
(35)  –	Sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de octubre de 2004, Comisión/Luxemburgo (C‑445/03, Rec. p. I-10191), apartado 46; Comisión/Alemania, antes citada, apartados 41 y 42; y Comisión/Bélgica, también citada, apartado 16.
(36)  –	Con especial relevancia, «la fecha de conclusión del contrato de trabajo, la fecha de comienzo de la ocupación en Bélgica y la función ejercida».
(37)  –	Así se aclaró en la vista por la representante del Gobierno belga.
(38)  –	Punto 32 de su escrito de intervención.
(39)  –	Punto 31 de su escrito de intervención.
(40)  –	Asunto Comisión/Alemania (C‑244/04), apartado 42.
(41)  –	Asunto Comisión/Alemania, antes citado, apartado 41.
(42)  –	Para las sentencias del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, Vander Elst (C‑43/93, Rec. p. I-3803), apartado 15; Comisión/Luxemburgo (C‑445/03), antes citada, apartado 24; y Comisión/Alemania, antes citada, apartado 34, esta exigencia constituye una restricción a la libre prestación de servicios en el sentido del artículo 49 CE.
(43)  –	Sentencia Arblade, antes citada, apartado 76.
(44)  –	Sentencia Comisión/Luxemburgo (C-319/06), antes citada, apartado 91.
(45)  –	El criterio del beneficio adicional para los trabajadores, si bien limitado al cotejo de las legislaciones de los países de origen y de acogida, se resalta en la sentencia Finalarte y otros, antes citada.
(46)  –	Como expresan las alegaciones de los imputados en el asunto principal, corroboradas en la vista, reparaciones como las llevadas a cabo por Termiso exigen el desplazamiento urgente de los trabajadores.
(47)  –	Muy ilustrativo resulta que el agente de la Comisión en la vista, así lo reconociese.
(48)  –	Sentencia Arblade, antes citada, apartado 64.
(49)  –	Sentencia Arblade, antes citada, apartado 59.
(50)  –	Sentencia Arblade, antes citada, apartados 65.
(51)  –	Véanse las sentencias de 27 de marzo de 1990, Rush Portuguesa (C‑113/89, Rec. p. I‑1417) apartado 15; Vander Elst, antes citada, apartado 21; Finalarte y otros, antes citada, apartado 22; y Comisión/Luxemburgo (C-445/03), antes citada, apartado 38.
(52)  – Sentencia Comisión/Luxemburgo (C‑319/06), apartado 92, y Arblade, apartado 79.
(53)  –	Así se infiere, sensu contrario,
del apartado 74 de la sentencia de 18 de julio de 2007, Comisión/Alemania (C-490/04, Rec. p. I-6095): «Si bien es cierto que el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 76 de dicha sentencia [Arblade] que, para justificar una restricción a la libre prestación de servicios consistente en obligar a un empresario extranjero a conservar determinados documentos en el domicilio de una persona física domiciliada en el Estado miembro de acogida, no basta que la presencia de tales documentos en dicho Estado pueda facilitar, en general, el cumplimiento del deber de inspección de las autoridades de ese Estado, no lo es menos que este apartado de dicha sentencia hacía referencia a la obligación impuesta al empresario de tener a disposición de las autoridades competentes determinados documentos aunque ya no empleaba a trabajadores en el Estado miembro de acogida.»