62016CC0125
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 1 czerwca 2017 r. (
1
)
Sprawa C‑125/16
Malta Dental Technologists Association,
John Salomone Reynaud
przeciwko
Superintendent tas-Saħħa Pubblika,
Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (pierwszą izbę sądu cywilnego, Malta)]
Odesłanie prejudycjalne – Uznawanie kwalifikacji zawodowych – Zawód regulowany – Kliniczny technik dentystyczny –Warunki wykonywania działalności zawodowej – Wymóg wykonywania działalności pod nadzorem dentysty – Swoboda przedsiębiorczości – Przeszkoda – Względy uzasadniające – Ochrona zdrowia publicznego – Zasada proporcjonalności
Wprowadzenie
1.
Kliniczni technicy dentystyczni (zwani dalej „KTD”), określani także mianem protetyków, są specjalistami w dziedzinie urządzeń dentystycznych, w tym wytwarzania protez i sztucznych szczęk, którzy świadczą także inne usługi pomocnicze, takie jak naprawy, uzupełnienia i modyfikacje sztucznych szczęk i protez dentystycznych. W państwach członkowskich, w których zawód ten jest uznawany (
2
), KTD wykonują swój zawód w sposób autonomiczny i mają bezpośredni kontakt z pacjentami.
2.
W latach 2009–2012 przynajmniej trzech KTD złożyło wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie swojego zawodu na Malcie. Wnioski zostały odrzucone, bowiem na Malcie uznawany jest tylko zawód technika dentystycznego jako zawód pomocniczy dla medycyny (
3
), nie zaś zawód KTD. W konsekwencji organy maltańskie zaproponowały KTD zarejestrowanie ich jako techników dentystycznych. Po zarejestrowaniu jako technicy dentystyczni KTD mogliby wykonywać swoją działalność na takich samych zasadach jak technicy dentystyczni, czyli pod nadzorem dentysty, zgodnie z uregulowaniami krajowymi. Twierdząc, że taki stan rzeczy byłby sprzeczny ze zobowiązaniami państw członkowskich wynikającymi z dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (zwanej dalej „dyrektywą 2005/36”) (
4
) oraz z zasadą, zgodnie z którą swoboda przedsiębiorczości oznacza, że każda osoba wykształcona w innych państwach członkowskich powinna mieć możliwość osiedlenia się i wykonywania działalności zawodowej w innych państwach członkowskich zgodnie z zasadami ustanowionymi przez państwo, w którym zdobyła wykształcenie, skarżący w postępowaniu głównym: Malta Dental Technologists Association (maltańskie stowarzyszenie techników dentystycznych), a także J.S. Reynaud, który sam jest KTD, zwrócili się do sądu odsyłającego, aby sąd ten zażądał od organów maltańskich rejestracji KTD uznanych jako tacy w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej i zezwolenia im na wykonywanie zawodu na Malcie bez nadzoru dentysty.
3.
W tych okolicznościach Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (pierwsza izba sądu cywilnego, Malta) zawiesił postępowanie i w drodze postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 29 lutego 2016 r., zwrócił się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy wydany przez maltański organ ds. służby zdrowia zakaz wykonywania lub odmowa uznania zawodu [KTD]/protetyka, w sytuacji gdy mimo braku dyskryminacji pod względem prawnym obywatele innych państw członkowskich, którzy wystąpili ze stosownym wnioskiem, zostają w praktyce pozbawieni dostępu do wykonywania swego zawodu na Malcie, są niezgodne z zasadami i postanowieniami regulującymi utworzenie jednolitego rynku, a w szczególności tymi, które wynikają z art. 49, 52 i 56 TFUE, w okolicznościach, w których nie powstaje żadne zagrożenie dla zdrowia publicznego?
2)
Czy dyrektywa [2005/36] powinna być stosowana w odniesieniu do [KTD], zważywszy na okoliczność, że w sytuacji, gdy proteza okaże się wadliwa, jedyną tego konsekwencją jest powstanie konieczności naprawy lub wymiany wadliwego urządzenia dentystycznego, co nie stwarza żadnego zagrożenia dla pacjentów?
3)
Czy kwestionowany w niniejszej sprawie zakaz wydany przez maltański organ ds. służby zdrowia ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, zważywszy, że wszelkie wadliwe protezy można wymienić bez stwarzania żadnego zagrożenia dla pacjentów?
4)
Czy sposób, w jaki [maltański organ ds. służby zdrowia] interpretuje i wykonuje dyrektywę [2005/36] w odniesieniu do [KTD], którzy wystąpili z wnioskiem o uznanie do tego samego maltańskiego organu ds. służby zdrowia, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności?”.
Postępowanie przed Trybunałem
4.
W sprawie niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym uwagi na piśmie przedstawili: maltańskie stowarzyszenie techników dentystycznych, Kunsill tal-Professjonijiet Kumplimentari għall-Mediċina (rada ds. zawodów pomocniczych dla medycyny), rządy maltański, czeski, hiszpański, włoski, austriacki i polski oraz Komisja Europejska.
5.
Na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 marca 2017 r., wysłuchano skarżących w postępowaniu głównym, rządów maltańskiego i hiszpańskiego oraz Komisji.
Analiza
6.
Cztery pytania prejudycjalne przedłożone Trybunałowi, do których odniosę się łącznie, mają na celu zbadanie zgodności z prawem Unii sytuacji, w której przyjmujące państwo członkowskie zaproponowało rejestrację KTD wykształconych w innym państwie członkowskim jako techników dentystycznych – będących jedynym zawodem uznawanym w przyjmującym państwie członkowskim – i podporządkowało ich wymogom wykonywania zawodu technika dentystycznego określonym przez to państwo członkowskie.
7.
Pierwszy etap analizy polega na ustaleniu, jakie przepisy prawa Unii należy stosować. W odpowiedzi na pytanie Trybunału zadane na rozprawie skarżący w postępowaniu głównym uściślili, że ich wniosek dotyczy swobody osiedlenia się i wykonywania zawodu na Malcie przez KTD i że jeśli jakiś zawód istnieje w którymś państwie członkowskim, to nie tylko ten zawód, ale także warunki jego wykonywania w państwie uzyskania wykształcenia powinny zostać uznane w 27 pozostałych państwach członkowskich. Z powyższego oczywiście wynika, że wspomniani skarżący w swojej argumentacji oparli się na podstawowych swobodach, nie zaś na dyrektywie 2005/36. Jednakże aby uwzględnić treść drugiego i czwartego pytania prejudycjalnego, należy najpierw poświęcić uwagę kilku zagadnieniom dotyczącym tej dyrektywy.
W przedmiocie stosowania dyrektywy 2005/36
– Czy mamy do czynienia z zawodem regulowanym w przyjmującym państwie członkowskim?
8.
Dyrektywę 2005/36 stosuje się „wobec wszystkich obywateli państw członkowskich zamierzających wykonywać zawód regulowany w państwie członkowskim innym niż to, w którym uzyskali kwalifikacje zawodowe” (
5
). Natomiast „zawód regulowany”, stanowiący pojęcie z zakresu prawa Unii (
6
), to „działalność zawodowa lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych; w szczególności używanie tytułu zawodowego zastrzeżonego na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dla osób posiadających odpowiednie kwalifikacje zawodowe stanowi sposób wykonywania działalności zawodowej” (
7
). W rozumieniu dyrektywy pojęcie „kwalifikacji zawodowych” obejmuje swoim zakresem nie tylko ogólne kwalifikacje potwierdzone dyplomem, ale też kwalifikacje potwierdzone dyplomem, których szczególnym celem jest przygotowanie kandydatów do wykonywania danego zawodu (
8
).
9.
Co do zasady dyrektywa 2005/36 wprowadza system oparty na dwóch procedurach uznawania kwalifikacji: po pierwsze, uznawanie automatyczne obejmujące zawody regulowane, w odniesieniu do których minimalne wymogi w zakresie wykształcenia zostały ujednolicone na szczeblu europejskim (co dotyczy na przykład „lekarzy stomatologów” (
9
), zwanych powszechnie dentystami) oraz określone zawody regulowane; po drugie, wzajemne uznawanie kwalifikacji dotyczące innych zawodów regulowanych (
10
), czyli tych, których wymogi z zakresu wykształcenia nie zostały ujednolicone, tak jak ma to miejsce w przypadku KTD i techników dentystycznych.
10.
Akta przedłożone Trybunałowi nie zawierają żadnego jasnego wskazania, które pomogłoby ostatecznie stwierdzić, czy na Malcie zawód technika dentystycznego został uregulowany, czy też nie. A zatem nie zostało ustalone, czy dostęp do zawodu technika dentystycznego zależy od posiadania określonych kwalifikacji zawodowych lub dokumentu potwierdzającego odbycie specjalnego szkolenia przygotowującego osoby, które je ukończyły, do wykonywania tego zawodu. Jest z kolei pewne, że na Malcie zawód ten jest uznawany za pomocniczy dla medycyny oraz że zawód KTD na Malcie jako taki nie istnieje; nie mamy więc do czynienia z „zawodem regulowanym” ani w państwie, w którym zostało zdobyte wykształcenie, ani w państwie przyjmującym. Nie została zatem spełniona przesłanka stosowania dyrektywy 2005/36.
11.
Zachodzi zatem jedna z dwóch sytuacji.
12.
Albo: fakt, że KTD mogą wykonywać swój zawód bez nadzoru dentysty i w bezpośrednim kontakcie z pacjentami opisuje zawód KTD na tyle, że należy go uznać za zawód odrębny od zawodu technika dentystycznego i w takim przypadku należy stwierdzić, że dyrektywa 2005/36 nie znajduje zastosowania, a prawo Unii nie wymaga od państw członkowskich uznawania zawodów, których nie chcą uznawać.
13.
Albo: zakładając, że po pierwsze, zawód technika dentystycznego na Malcie stanowi „zawód regulowany” w rozumieniu dyrektywy 2005/36, a po drugie, zawody KTD i technika dentystycznego są uznawane za „ten sam zawód” (
11
) również w rozumieniu dyrektywy 2005/36, to jednak trudność dla organów maltańskich stanowi nie tyle poziom wymaganych kwalifikacji – bowiem zaproponowano rejestrację KTD jako techników dentystycznych – co fakt, że zawód technika dentystycznego jest wykonywany we współpracy z dentystą. W tym względzie pragnę zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżących w postępowaniu głównym dyrektywa 2005/36 nie ma na celu umożliwienia wykonywania zawodu w przyjmującym państwie członkowskim przez osoby wykształcone w rodzimym państwie członkowskim na warunkach ustanowionych przez państwo członkowskie, w którym osoby te uzyskały wykształcenie. Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy 2005/36 wyraźnie stanowi, że „uznanie kwalifikacji zawodowych przez przyjmujące państwo członkowskie pozwala beneficjentowi na podjęcie w tym państwie członkowskim zawodu, do którego posiada kwalifikacje w rodzimym państwie członkowskim, oraz wykonywanie tego zawodu w przyjmującym państwie członkowskim na tych samych warunkach, jakie obowiązują obywateli przyjmującego państwa członkowskiego” (
12
). Pracę pod nadzorem dentysty należy uznać za warunek wykonywania zawodu technika dentystycznego na Malcie: każdy, kto ma zamiar osiedlić się na Malcie i pracować jako technik dentystyczny, musi zaakceptować, że będzie współpracował z dentystą. Odmienne zdanie w tej kwestii oznaczałoby, że państwo członkowskie musiałoby skopiować warunki wykonywania zawodu obowiązujące w odniesieniu do pozornie bardziej wolnych zawodów w innych państwach członkowskich, wtedy natomiast dyrektywa 2005/36 służyłaby do obejścia wymogów wykonywania zawodów regulowanych, które nie zostały zharmonizowane (
13
). Tymczasem zgodnie z dyrektywą ustalanie tych warunków pozostaje w kompetencji przyjmujących państw członkowskich, z założeniem, że nie będą dyskryminujące, chyba że zostaną obiektywnie uzasadnione i będą proporcjonalne (
14
).
– W przedmiocie częściowego dostępu do zawodu lekarza stomatologa
14.
Przy okazji dyskusji, które odbyły się przed Trybunałem, została podniesiona kwestia ewentualnie częściowego dostępu KTD do zawodu „lekarza stomatologa”.
15.
Dla przypomnienia: dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2005/36 i rozporządzenie nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym (
15
) wprowadziła do dyrektywy 2005/36 art. 4f (
16
), który zezwala organowi przyjmującemu państwa członkowskiego, po indywidualnym rozpatrzeniu każdego wniosku, na przyznanie częściowego dostępu do działalności zawodowej, gdy 1) specjalista jest w pełni uprawniony do wykonywania w rodzimym państwie członkowskim działalności zawodowej, w odniesieniu do której ma mieć przyznany dostęp częściowy w przyjmującym państwie członkowskim; 2) różnice między daną działalnością zawodową w rodzimym państwie członkowskim i danym zawodem regulowanym w przyjmującym państwie członkowskim są na tyle znaczne, że zastosowanie środków wyrównawczych oznaczałoby konieczność ukończenia przez wnioskodawcę pełnego programu kształcenia i szkolenia; i 3) daną działalność zawodową można w sposób obiektywny oddzielić od innych rodzajów działalności objętych danym zawodem regulowanym w przyjmującym państwie członkowskim. W każdym wypadku przyznania dostępu częściowego można odmówić, jeżeli taka odmowa jest uzasadniona nadrzędnymi względami interesu ogólnego, odpowiednio służy zapewnieniu osiągnięcia realizowanego celu i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu (
17
).
16.
Czy można zatem, jak to podnosi Komisja, rozważyć możliwość skorzystania przez KTD z systemu częściowego dostępu, jako że czynności KTD pokrywają się w pewnym stopniu z czynnościami wykonywanymi przez lekarzy stomatologów (
18
)? Innymi słowy – czy jest dopuszczalne, aby KTD mieli częściowy dostęp do zawodu dentysty?
17.
Nie jestem do tego przekonany, bowiem art. 4f ust. 6 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, przewiduje, że artykuł ten „nie ma zastosowania do specjalistów korzystających z automatycznego uznania kwalifikacji zawodowych na mocy tytułu III rozdziały II, III i IIIa”. Tymczasem sekcja 4 rozdziału III tytułu III dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, dotyczy lekarzy stomatologów. A zatem rozumiem ten artykuł w taki sposób, że lekarze stomatolodzy mogą mieć pełny dostęp do zawodu tylko na podstawie, po pierwsze, zharmonizowanych wymogów w zakresie kształcenia dokonanych przez dyrektywę 2005/36 (
19
), i po drugie, na podstawie automatycznego uznania wynikającego z tej dyrektywy, z którego korzystają lekarze stomatolodzy.
18.
Co prawda art. 4f ust. 6 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, dotyczy „specjalistów”, a nie zawodów, jednakże art. 36 dyrektywy 2005/36 daje do zrozumienia, że działalność zawodowa lekarzy stomatologów jest zastrzeżona (
20
), i stanowi, że „warunkiem wykonywania zawodu lekarza stomatologa jest posiadanie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji, o którym mowa w załączniku V pkt 5.3.2” (
21
), następnie zaś artykuł ten definiuje czynności lekarza stomatologa jako „czynności w zakresie profilaktyki, diagnozowania i leczenia nieprawidłowości i chorób zębów, jamy ustnej, szczęki, żuchwy i okolic przyległych” (
22
). Czynności te traktowane są jako całość. Tymczasem, po pierwsze, czynności wykonywane przez KTD pokrywają się jedynie częściowo z czynnościami lekarzy stomatologów, a po drugie, KTD w sposób oczywisty nie spełniają wymogów ustanowionych w dyrektywie 2005/36 w zakresie uzyskania kwalifikacji i wykonywania zawodu lekarzy stomatologów (
23
). Uznanie możliwości częściowego dostępu KTD do zawodu lekarza stomatologa wydaje mi się całkowicie sprzeczne z intencją prawodawcy Unii, bowiem dyrektywa wprowadza stosunek współzależności pomiędzy posiadaniem jednego z dokumentów potwierdzających wykształcenie wymienionych w pkt. 5.3.2. załącznika V do tej dyrektywy a wykonywaniem zawodu lekarza stomatologa. Trybunał też orzekł, że „warunkiem wykonywania zawodu lekarza stomatologa jest posiadanie dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji” (
24
). Ponadto przewidzenie możliwości dostępu KTD do czynności lekarza stomatologa skutkowałoby utworzeniem nowej kategorii „niedoskonałej” niepełnych lekarzy stomatologów, która nie odpowiada żadnej z kategorii przewidzianych w dyrektywie, a to jest wykluczone (
25
).
19.
W każdym wypadku uznanie częściowego dostępu nie jest prawem absolutnym i przyjmujące państwo członkowskie może go odmówić na warunkach ustalonych w art. 4f ust. 2 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55.
– Wnioski pośrednie
20.
Z powyższej analizy wynika, że istnieje zasadnicza wątpliwość co do tego, czy dyrektywa 2005/36 znajduje zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, i sąd odsyłający będzie musiał ustalić, czy zawód technika dentystycznego stanowi na Malcie zawód regulowany w rozumieniu dyrektywy 2005/36.
21.
Przy założeniu, że dyrektywa znajduje zastosowanie, możliwe są dwa odrębne kierunki analizy. Po przeprowadzeniu analizy zgodnie z art. 4 dyrektywy 2005/36 doszedłem do wniosku, że wymóg wykonywania zawodu technika dentystycznego polegający na pracy pod nadzorem dentysty można uznać za zgodny z tą dyrektywą, pod warunkiem że nie będzie on dyskryminujący. W niniejszym przypadku jest on dyskryminujący, a zatem musi być obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny, co w dalszej kolejności należy sprawdzić. Podobnie analiza dotycząca kwestii częściowego dostępu do zawodu lekarza stomatologa doprowadziła mnie do wniosku, że dostępu częściowego można zawsze odmówić, pod warunkiem że odmowa ta będzie uzasadniona nadrzędnymi względami interesu ogólnego, odpowiednio służącymi zapewnieniu osiągnięcia realizowanego celu i niewykraczającymi poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.
22.
Te obydwa testy okazują się analogiczne do testu, który Trybunał będzie musiał przeprowadzić, jeżeli zdecyduje się na ocenę sytuacji w postępowaniu głównym w świetle prawa pierwotnego. Zachęcam Trybunał do przeprowadzenia tego testu w niniejszej sprawie, ponieważ, jak podniósł rząd hiszpański w trakcie rozprawy, należy mimo wszystko stwierdzić, że organy maltańskie nie zarzucają KTD braku wystarczających kwalifikacji ani posiadania wykształcenia niewystarczającego lub znacznie odbiegającego od wykształcenia wymaganego celem wykonywania zawodu regulowanego na Malcie. Spór w postępowaniu głównym dotyczy bowiem możliwości, aby KTD wykonywali swój zawód, ewentualnie jako technicy dentystyczni, w sposób autonomiczny, czyli bez nadzoru dentysty, zgodnie z zasadą swobody przedsiębiorczości.
Ocena w świetle prawa pierwotnego
23.
Z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi wynika, że KTD, których dotyczy niniejsza sprawa, złożyli do organów maltańskich wnioski o wydanie zezwolenia na wykonywanie przez nich zawodu na Malcie. Ponieważ zdaniem skarżących w postępowaniu głównym zawód ten charakteryzuje możliwość bezpośredniego kontaktu z pacjentami, wykonywanie zawodu KTD na Malcie powinno logicznie oznaczać, że osiedlą się oni na Malcie, a zatem jak wcześniej wspomniałem, dalsza analiza będzie dotyczyła art. 49 TFUE (
26
).
24.
Jest bezsporne, że wykonywanie zawodu technika dentystycznego jest uzależnione od spełnienia wymogu wykonywania pracy pod nadzorem dentysty, w ten sposób, że technicy dentystyczni nie mają bezpośredniego kontaktu z pacjentami. Trybunał przypomniał, że „na podstawie art. 49 akapit drugi TFUE swoboda przedsiębiorczości jest praktykowana na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Z tego wynika, że gdy podjęcie działalności zawodowej lub jej wykonywanie jest uregulowane w przyjmującym państwie członkowskim, obywatel innego państwa członkowskiego, który zamierza podjąć lub wykonywać tę działalność, powinien co do zasady spełnić wymagania stawiane przez te uregulowania” (
27
). Skoro wykonywanie zawodu technika dentystycznego nie było dotąd przedmiotem harmonizacji na poziomie Unii, ani w odniesieniu do warunków dostępu, ani w odniesieniu do warunków wykonywania tego zawodu, państwa członkowskie zachowują kompetencję do określenia wspomnianych warunków, przestrzegając podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie (
28
). Nie ulega wątpliwości, że uregulowania maltańskie, które wymagają od techników dentystycznych, aby pracowali pod nadzorem dentysty, mogą sprawić, że korzystanie ze swobody przedsiębiorczości przez KTD będzie mniej atrakcyjne. Taką sytuację mogą tylko uzasadnić nadrzędne względy interesu ogólnego, odpowiednio służące zapewnieniu osiągnięcia realizowanego celu i niewykraczające poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu (
29
).
25.
Rząd maltański powołuje się na ochronę zdrowia publicznego jako wzgląd uzasadniający. W związku z tym, że chodzi o cel realizowany także przez Unię, nie można zakwestionować jego zasadności (
30
). Należy jednak zbadać, czy warunek nałożony na techników dentystycznych w zakresie wykonywania przez nich zawodu pod nadzorem dentysty jest niezbędny i proporcjonalny.
26.
Na wstępie należy przypomnieć, że ze względu na nadrzędne znaczenie, jakie traktat przyznaje zdrowiu publicznemu i swobodzie uznania państw członkowskich w tym zakresie, „sama tylko okoliczność, że państwo członkowskie zdecydowało się na system ochrony inny niż system przyjęty przez inne państwo członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę, czy przepisy wydane w tej dziedzinie są niezbędne i proporcjonalne” (
31
). W istocie Trybunał wielokrotnie orzekł, że „zdrowie i życie człowieka zajmuje najważniejsze miejsce wśród dóbr i interesów chronionych na mocy traktatu oraz że do państw członkowskich należy decyzja o poziomie, na jakim zamierzają zapewnić ochronę zdrowia publicznego oraz o sposobie osiągnięcia tego poziomu” (
32
). O ile poziom ten może różnić się w zależności od państwa członkowskiego, o tyle należy przyznać, że w odniesieniu do zdrowia publicznego wymagana jest szczególna ostrożność przy ocenie środków krajowych mających na celu jego ochronę (
33
). Z tego wynika, że niewystarczający jest argument skarżących w postępowaniu głównym, że Zjednoczone Królestwo zezwala KTD na wykonywanie zawodu w sposób autonomiczny.
27.
Następnie należy zrelatywizować powtórzone w pytaniach prejudycjalnych twierdzenia, zgodnie z którymi nie stanowiłoby zagrożenia dla zdrowia pacjentów, a tym samym dla zdrowia publicznego, gdyby KTD mogli wykonywać zawód w bezpośrednim kontakcie z pacjentami i w sposób autonomiczny (
34
). W istocie z wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wynika, że to strona skarżąca w postępowaniu głównym – a w szczególności maltańskie stowarzyszenie techników dentystycznych – najpierw zredagowała pytania, a potem zwróciła się do sądu odsyłającego o ich przedłożenie Trybunałowi. Z tego względu brak zagrożenia dla zdrowia publicznego nie jest wiążącym twierdzeniem sądu odsyłającego, dokonanym w następstwie oceny sytuacji przez ten sąd. Może więc okazać się użyteczne, aby Trybunał w wyroku, który wyda, poruszył to zagadnienie.
28.
W tym względzie KTD twierdzą zasadniczo, że uzyskany przez nich poziom wykształcenia uprawnia ich w pełni do wykonywania zawodu w sposób autonomiczny i bez zagrożeń, z tego względu, że KTD nie wykonują zabiegów inwazyjnych w szczęce pacjentów, do ich zadań należy bowiem tylko przygotowywanie, naprawianie i dopasowywanie urządzeń dentystycznych. Źle dopasowana lub wadliwa proteza jest zaledwie niewygodna i może zostać po prostu wyjęta przez pacjenta lub wymieniona. KTD nie dokonują diagnozy, nie przepisują leczenia, a do ich obowiązków należy skierowanie pacjenta do dentysty w przypadku podejrzenia powikłań. Poza tym nie ma dowodów naukowych na to, że urządzenia dentystyczne lub protezy mogą powodować znaczne uszkodzenia w szczęce pacjenta. Wreszcie zezwolenie KTD na wykonywanie pracy w bezpośrednim kontakcie z pacjentami umożliwiłoby dostęp do tańszych usług dentystycznych osobom najbiedniejszym.
29.
Rząd maltański nie zgadza się z tymi uwagami i twierdzi, że czynności wykonywane przez KTD i ich ekspertyza obejmują jedynie aspekty techniczne leczenia niektórych nieprawidłowości i chorób zębów i jamy ustnej. KTD nie mieliby kwalifikacji w zakresie dokonywania diagnozy ani planowania leczenia; KTD nie posiadaliby także kompetencji, aby sprawować nadzór nad przebiegiem leczenia jamy ustnej, co należy wyłącznie do obowiązków dentysty w pełni wykwalifikowanego, a tym bardziej w przypadku, gdyby istniały duże różnice w odniesieniu do wykształcenia wymaganego dla uzyskania dostępu do zawodu KTD (
35
). Wykonanie urządzenia dentystycznego lub protezy wiązałoby się z ryzykiem, bowiem towarzyszące patologie mogłyby umknąć uwadze KTD, zaś w przypadku nieprawidłowego umieszczenia danego urządzenia lub protezy mogłoby dojść do uszkodzenia wypełnień stałych lub czasowych. Mogłoby na przykład wystąpić zakażenie w wyniku nieprawidłowego usunięcia zęba, gdyby korzeń zęba pod urządzeniem lub protezą został nieprawidłowo usunięty. Co więcej, komplikacje mogłyby pojawić się u pacjentów leczonych chemioterapią lub bisfosfonianami. Źle wstawiona sztuczna szczęka w połączeniu z niewłaściwą higieną jamy ustnej zwiększyłyby ryzyko raka jamy ustnej. Źle wykonane urządzenie mogłoby spowodować choroby przyzębia lub ich nasilenie, co z kolei mogłoby skutkować nieodwracalnymi uszkodzeniami, jeżeli jego ułożenie oraz otoczenie, w którym dane urządzenie zostało umieszczone, nie zostałyby poddane kontroli dentysty, którego szersze i bardziej kompletne od KTD wykształcenie pozwoliłoby na całościową ocenę sytuacji, nie zaś techniczną, co miałoby miejsce w przypadku oceny przez KTD. Nie można liczyć na to, że pacjent sam będzie wiedział, jakie problemy wiążą się z protezą lub urządzeniem dentystycznym, zaś skierowanie pacjenta przez KTD do dentysty może nastąpić w późnym stadium zakażenia. Rząd maltański odnosi się także do badań naukowych i przedstawia w tym względzie odpowiednią dokumentację: badania te potwierdzają często poważne konsekwencje nieprawidłowego wstawienia lub dopasowania urządzenia dentystycznego w niezdrowe środowisko organiczne. Rząd maltański odrzuca argument, zgodnie z którym swobodne wykonywanie zawodu KTD, bez nadzoru dentysty, otworzyłoby dostęp do opieki dentystycznej dla osób najbardziej potrzebujących, popierając to twierdzeniem, że na Malcie istnieje dla osób nieposiadających wystarczających dochodów możliwość bezpłatnej konsultacji dentystycznej. Wreszcie rząd maltański twierdzi, że zasada ostrożności wymaga, aby ochrona zdrowia publicznego miała pierwszeństwo nad względami ekonomicznymi, zaś państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w celu realizacji tej zasady.
30.
Ponieważ, po pierwsze, fakt, że wątpliwości wyrażone przez rząd maltański opierają się przynajmniej w części na opracowaniach naukowych, których celem jest wykazanie, że argumenty rządu nie są zwykłymi twierdzeniami, i po drugie, że zakres uznania, który Trybunał przyznał w swoim orzecznictwie specjalnie przytoczonym w pkt 26 niniejszej opinii – warunek, aby KTD wykształceni w innym państwie członkowskim wykonywali swój zawód pod nadzorem dentysty w przyjmującym państwie członkowskim, które nie uznaje tego zawodu jako takiego, służy w sposób odpowiedni osiągnięciu realizowanego celu ochrony zdrowia publicznego i nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu (
36
).
31.
A zatem wykładni art. 49 TFUE należy dokonywać w taki sposób, że pomimo iż uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, które nakładają na techników dentystycznych wymóg wykonywania zawodu pod nadzorem dentystów, mogą uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości dla specjalistów z tej dziedziny, to zmierzają one do realizacji uzasadnionego celu ochrony zdrowia publicznego i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.
Wnioski, jakie należy wyciągnąć z analizy prawa pierwotnego dla analizy w świetle dyrektywy 2005/36
32.
Jak zostało wskazane powyżej (
37
), gdyby Trybunał miał uznać, quod non, że do sporu w postępowaniu głównym znajduje zastosowanie dyrektywa 2005/36, oceny zgodności sytuacji w postepowaniu głównym z art. 4 dyrektywy 2005/36 lub z art. 4f ust. 2 dyrektywy 2005/36 zmienionej dyrektywą 2013/55 należy dokonywać z wykorzystaniem tego samego testu, który właśnie zastosowałem w odniesieniu do art. 49 TFUE.
33.
W tych okolicznościach tytułem ewentualnym proponuję, aby Trybunał orzekł, że wykładni art. 4 dyrektywy 2005/36 należy dokonywać w taki sposób, że nie sprzeciwia się on nałożonemu na techników dentystycznych wymogowi, takiemu jak rozpatrywany w sprawie w postępowaniu głównym wymóg, aby wykonywali swój zawód pod nadzorem dentysty, bowiem jest on obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny.
34.
Wreszcie proponuję, tytułem w dalszej kolejności ewentualnym, żeby Trybunał orzekł, iż wykładni art. 4f ust. 2 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, należy dokonywać w taki sposób, że w ramach sporu w postępowaniu głównym nie stoi on na przeszkodzie temu, aby odmówić KTD częściowego dostępu do zawodu lekarza stomatologa.
Wnioski
35.
W świetle całości powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne przedstawione przez Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (pierwszą izba sądu cywilnego, Malta) w następujący sposób:
Tytułem głównym:
–
wykładni art. 49 TFUE należy dokonywać w taki sposób, że pomimo iż uregulowania krajowe takie jak rozpatrywane w sprawie w postępowaniu głównym, które nakładają na techników dentystycznych wymóg wykonywania zawodu pod nadzorem dentystów, mogą uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie ze swobody przedsiębiorczości dla specjalistów z tej dziedziny, to zmierzają one do realizacji uzasadnionego celu ochrony zdrowia publicznego, są odpowiednie do zagwarantowania osiągnięcia realizowanego celu i nie wykraczają poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia.
Tytułem ewentualnym, gdyby Trybunał miał uznać, że do rozpatrywanej sytuacji znajduje zastosowanie dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych:
—
wykładni art. 4 dyrektywy 2005/36 należy dokonywać w taki sposób, że nie sprzeciwia się on nałożonemu na techników dentystycznych wymogowi, takiemu jak rozpatrywany w sprawie w postępowaniu głównym wymóg, aby wykonywali swój zawód pod nadzorem dentysty, bowiem jest on obiektywnie uzasadniony i proporcjonalny.
Tytułem w dalszej kolejności ewentualnym, gdyby Trybunał miał uznać, że do sytuacji rozpatrywanej w postępowaniu głównym znajduje zastosowanie dyrektywa 2005/36, zmieniona dyrektywą 2013/55/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2013 r. zmieniającą dyrektywę 2005/36 i rozporządzenie nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym:
—
wykładni art. 4f ust. 2 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55, należy dokonywać w taki sposób, że w ramach sporu w postępowaniu głównym nie stoi on na przeszkodzie, aby odmówić klinicznym technikom dentystycznym częściowego dostępu do zawodu lekarza stomatologa.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Sąd odsyłający podaje przykłady Królestwa Danii, Irlandii, Królestwa Niderlandów i Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej.
(
3
)	Artykuł 2 Att Dwar il-Professjonijiet tas‑Saħħa, Kapitolu 464 tal-Liġijiet ta’ Malta (ustawy o zawodach w ramach służby zdrowia, rozdział 464 zbioru ustaw Malty) definiuje osobę wykonującą zawód pomocniczy dla medycyny jako „osobę wykonującą zawód w zakresie służby zdrowia, której nazwisko widnieje w rejestrze zawodów pomocniczych dla medycyny, o którym mowa w art. 28”. Artykuł 25 tej ustawy stanowi, że „nikt nie może wykonywać żadnego z zawodów pomocniczych dla medycyny bez uzyskania wpisu do odpowiedniego rejestru […]”. Załącznik III do tej ustawy wymienia zawody pomocnicze dla medycyny, w tym zawód technika dentystycznego, nie wymienia jednak KTD.
(
4
)	Dz.U. 2005, L 255, s. 22.
(
5
)	Artykuł 2 dyrektywy 2005/36.
(
6
)	Zobacz wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
7
)	Artykuł 3 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2005/36.
(
8
)	Wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 38).
(
9
)	Zobacz art. 21 dyrektywy 2005/36.
(
10
)	W przypadku znaczących różnic pomiędzy wykształceniem zdobytym w rodzimym państwie a wykształceniem wymaganym dla tej samej działalności w państwie przyjmującym może zostać wprowadzony wymóg odbycia okresu adaptacyjnego lub zdania testu umiejętności; zob. motyw 15 i art. 14 dyrektywy 2005/36.
(
11
)	Artykuł 1 dyrektywy 2005/36 stanowi, że niniejsza dyrektywa „ustanawia zasady, na podstawie których każde państwo członkowskie, które uzależnia dostęp do zawodu regulowanego lub jego wykonywanie na swoim terytorium od posiadania szczególnych kwalifikacji zawodowych […], uznaje, dla celów dostępu do tego zawodu i jego wykonywania, kwalifikacje zawodowe uzyskane w innym lub innych państwach członkowskich […], które umożliwiają posiadaczowi wymienionych kwalifikacji wykonywanie w tych państwach tego samego zawodu” (podkreślenie moje). Opis czynności wykonywanych przez technika dentystycznego pokrywa się w zupełności z czynnościami wykonywanymi przez KTD, nawet jeżeli szkolenie KTD może być dłuższe. A zatem moim zdaniem można rozsądnie stwierdzić, że KTD i technicy dentystyczni to „ten sam zawód” w rozumieniu art. 1 i 4 dyrektywy 2005/36. Co się tyczy pojęcia „tego samego zawodu” zob. także wyrok z dnia 19 stycznia 2006 r., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, pkt 20).
(
12
)	Podkreślenie moje.
(
13
)	Zobacz podobnie opinia rzecznik generalnej E. Sharpston w sprawie Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:408, pkt 28).
(
14
)	Zgodnie z wymogami motywu 3 dyrektywy 2005/36, w związku z którym należy rozumieć art. 4 ust. 1.
(
15
)	Dz.U. 2013, L 354, s. 132.
(
16
)	Dyskusyjne jest zastosowanie tego artykułu ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym, ponieważ wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nawiązuje do decyzji wydanych przez organy maltańskie w latach 2009–2012, w których odmawia się KTD wykonywania ich zawodu w sposób autonomiczny.
(
17
)	Zobacz art. 4f ust. 2 dyrektywy 2005/36, zmienionej dyrektywą 2013/55.
(
18
)	W takim przypadku mielibyśmy do czynienia z dwoma zawodami regulowanymi: po pierwsze, z zawodem KTD, a po drugie, z zawodem lekarza stomatologa.
(
19
)	Punkt 5.3.1 załącznika V do dyrektywy 2005/36 precyzuje, jaki program studiów powinni odbyć lekarze stomatolodzy, a punkt 5.3.2 wspomnianego załącznika wskazuje, jakie dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji każde państwo członkowskie wydaje w ramach kształcenia podstawowego lekarzy stomatologów.
(
20
)	Zobacz art. 36 ust. 1 dyrektywy 2005/36, zgodnie z którym „działalność zawodowa lekarzy stomatologów obejmuje rodzaje działalności określone w ust. 3, wykonywane na podstawie posiadania kwalifikacji zawodowych wyszczególnionych w załączniku V pkt 5.3.2”.
(
21
)	Artykuł 36 ust. 2 dyrektywy 2005/36.
(
22
)	Artykuł 36 ust. 3 dyrektywy 2005/36. Zobacz także art. 34 ust. 3 lit. b) tej dyrektywy.
(
23
)	Przypominam w tym względzie, że Trybunał orzekł, iż „dyrektywa 2005/36 stoi na przeszkodzie temu […], by osoba nieposiadająca dokumentu potwierdzającego posiadanie kwalifikacji lekarzy stomatologów wykonywała zawód lekarza stomatologa” [wyrok z dnia 19 września 2013 r., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, pkt 41)].
(
24
)	Wyrok z dnia 19 września 2013 r., Conseil national de l’ordre des médecins (C‑492/12, EU:C:2013:576, pkt 34).
(
25
)	Zobacz analogicznie postanowienie z dnia 17 października 2003 r., Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Ponadto KTD nie mogą oczywiście wykonywać swojej działalności jakby posiadali kwalifikacje odpowiadające kwalifikacjom lekarzy stomatologów. Dyrektywa 2005/36 także nie przewiduje możliwości wykonywania zawodu lekarza stomatologa za mocy kwalifikacji innych niż wymaga dyrektywa [zob. analogicznie postanowienie z dnia 17 października 2003 r., Vogel (C‑35/02, EU:C:2003:570, pkt 31]. Wreszcie pragnę uściślić, że w niniejszej sprawie przynajmniej z dwóch powodów okoliczności różnią się od tych, które znajdowały się u podstaw wyroku z dnia 19 stycznia 2006 r., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45). Po pierwsze, zawód, do którego skarżący w postępowaniu głównym w tamtej sprawie żądał dostępu, nie wchodził w zakres zawodów, w odniesieniu do których prawo Unii przewidywało uznawanie automatyczne (w przeciwieństwie do lekarzy stomatologów). Po drugie, odmowa częściowego dostępu KTD do zawodu lekarza stomatologa nie skutkuje pozbawieniem ich jakichkolwiek perspektyw zawodowych w przyjmującym państwie członkowskim, ponieważ, pragnę przypomnieć, organy maltańskie zaproponowały rejestrację KTD i zezwoliły na wykonywanie zawodu techników dentystycznych, będącego jedynym zawodem uznawanym w tym państwie członkowskim.
(
26
)	Artykuł 52 TFUE, do którego sąd odsyłający także nawiązuje w swoich pytaniach prejudycjalnych, raczej nie jest istotny, jako że uregulowania maltańskie nie wprowadzają „szczególnego traktowania cudzoziemców”: spełnienie wymogu wykonywania zawodu pod nadzorem dentysty jest wymagane także od maltańskich techników dentystycznych.
(
27
)	Wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
28
)	Wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
29
)	Zobacz wyroki: z dnia 1 lutego 2001 r., Mac Quen i in. (C‑108/96, EU:C:2001:67, pkt 26); z dnia 19 stycznia 2006 r., Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (C‑330/03, EU:C:2006:45, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo); z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 21); a także z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 65).
(
30
)	Zobacz wśród obfitego orzecznictwa wyroki: z dnia 1 lutego 2001 r., Mac Quen i in. (C‑108/96, EU:C:2001:67, pkt 29); z dnia 11 lipca 2002 r., Gräbner (C‑294/00, EU:C:2002:442, pkt 42); z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 27); a także z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 67).
(
31
)	Wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
32
)	Wyrok z dnia 19 maja 2009 r., Apothekerkammer des Saarlandes i in. (C‑171/07 i C‑172/07, EU:C:2009:316, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo). Zobacz także wyrok z dnia 4 maja 2017 r., Vanderborght (C‑339/15, EU:C:2017:335, pkt 71).
(
33
)	Wyrok z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430, pkt 27).
(
34
)	Zobacz pkt 3 niniejszej opinii, zawierający pytania prejudycjalne.
(
35
)	Zobacz załącznik 2 do uwag na piśmie złożonych przez rząd maltański.
(
36
)	W wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r., Nasiopoulos (C‑575/11, EU:C:2013:430) nie zwrócono się do Trybunału z tym zagadnieniem, a pomimo tego Trybunał uznał, że nadzór przedstawiciela zawodu medycznego nad osobą wykonującą zawód paramedyczny może służyć realizacji celu ochrony zdrowia publicznego (zob. pkt 29 tego wyroku).
(
37
)	Zobacz pkt 20 i nast. niniejszej opinii.