62021CO0728
UNIONIN TUOMIOISTUIMEN MÄÄRÄYS (yhdeksäs jaosto)
28 päivänä kesäkuuta 2022 (
*1
)
Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 99 artikla – Asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95 – Unionin taloudellisten etujen suojaaminen – Unionin oikeuteen kohdistuvat väärinkäytökset – Syytteen nostaminen – Vanhentumisaika – Keskeytyminen – Tutkimuksen tai menettelyn vireilletulo, joka liittyy väärinkäytökseen – Käsite – Tarkastuskertomus, jossa todetaan väärinkäytöksen olemassaolo
Asiassa C‑728/21,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) on esittänyt 4.11.2021 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 30.11.2021, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
OF
vastaan
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP),
UNIONIN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja S. Rodin sekä tuomarit J.‑C. Bonichot (esittelevä tuomari) ja L. S. Rossi,
julkisasiamies: N. Emiliou,
kirjaaja: A. Calot Escobar,
päätettyään julkisasiamiestä kuultuaan ratkaista asian perustellulla määräyksellä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 99 artiklan mukaisesti,
on antanut seuraavan
määräyksen
1
Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhtäältä Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL 1995, L 312, s. 1) 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan ja toisaalta neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä mainitussa asetuksessa säädettyjen viljelijöiden suorien tukien järjestelmien mukaisten täydentävien ehtojen, tuen mukauttamisen ja yhdennetyn hallinto‑ ja valvontajärjestelmän osalta sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1234/2007 täytäntöönpanoa koskevista yksityiskohtaisista säännöistä viinialalle säädetyn tukijärjestelmän mukaisten täydentävien ehtojen osalta 30.11.2009 annetun komission asetuksen (EY) N:o 1122/2009 (EUVL 2009, L 316, s. 65) 54 artiklan tulkintaa.
2
Tämä ennakkoratkaisupyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat OF, joka harjoittaa maataloustoimintaa, ja Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (maatalouden ja kalastuksen rahoitusinstituutti, Portugali) ja joka koskee OF:lle myönnetyn lammas‑ ja vuohikarjatuen takaisinperintää.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Asetus N:o 2988/95
3
Asetuksen N:o 2988/95 johdanto‑osan kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – on – – tärkeää torjua yhteisöjen taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla”.
4
Asetuksen 1 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.”
5
Mainitun asetuksen I osastossa, jonka otsikko on ”Yleiset periaatteet”, olevan 3 artiklan 1 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta 1 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta väärinkäytöksestä. Alakohtaisissa säännöstöissä voidaan kuitenkin säätää lyhyemmästä määräajasta, joka ei saa olla kolmea vuotta lyhyempi.
Jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten osalta vanhentumisaika alkaa kulua siitä päivästä, jona väärinkäyttö on päättynyt. Monivuotisten ohjelmien suhteen vanhentumisaika jatkuu kaikissa tapauksissa ohjelman lopulliseen päättymiseen.
Seuraamusmenettelyn vanhentuminen keskeytyy, kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen. Vanhentumisaika alkaa kulua uudelleen jokaisesta keskeytettävästä toimesta.
Vanhentumisaika päättyy kuitenkin viimeistään sinä päivänä, jona kaksinkertaisen vanhentumisajan pituinen aika päättyy ilman, että toimivaltainen viranomainen on määrännyt seuraamuksesta, paitsi niissä tapauksissa, joissa hallinnollinen menettely on keskeytetty 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
Asetus N:o 1122/2009
6
Asetuksen N:o 1122/2009 54 artiklan, jonka otsikko on ”Tarkastuskertomus”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltaisen valvontaviranomaisen on laadittava tarkastuskertomus jokaisesta tässä luvussa tarkoitetusta paikalla tehtävästä tarkastuksesta riippumatta siitä, valittiinko kyseinen viljelijä paikalla tehtävään tarkastukseen 51 artiklan mukaisesti vai toimivaltaisen valvontaviranomaisen tietoon muulla tavoin saatettujen säännösten noudattamatta jättämisten vuoksi.
Kertomus on jaettava seuraaviin osiin:
– –
b)
osa, jossa kuvataan erikseen kunkin säädöksen ja standardin osalta toteutettuja tarkastuksia ja joka sisältää erityisesti seuraavat tiedot:
i)
paikalla tehdyn tarkastuksen kohteena olleet vaatimukset ja standardit,
ii)
tehtyjen tarkastusten luonne ja laajuus,
iii)
havainnot,
iv)
säädökset ja standardit, joiden osalta havaittiin säännösten noudattamatta jättämisiä;
c)
arviointiosa, jossa analysoidaan säännösten noudattamatta jättämisen merkitystä kunkin säädöksen ja/tai standardin suhteen – – ja jossa esitetään mahdolliset tekijät, jotka aiheuttaisivat sovellettavan vähennyksen korottamisen tai alentamisen.
– –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
7
OF omistaa maatilan Portugalissa. IFAP maksoi hänelle 2.2.2010 lammas‑ ja vuohikarjatukea.
8
IFAP suoritti kyseisellä tilalla tarkastuksen 12.7.–14.7.2011. Tarkastuskertomus annettiin 14.7.2011 tiedoksi OF:n oikeudelliselle edustajalle (jäljempänä pääasian tarkastuskertomus). Kyseisen kertomuksen mukaan jälkikäteistarkastusta ei ollut mahdollista suorittaa, koska lammas‑ ja vuohikarjan päälukua ja sen muutoksia koskevaa kirjanpitoa vuodelta 2010 ei ollut.
9
OF sai 6.4.2015 IFAP:ltä kirjeen, jossa ilmoitettiin, että tämän määräyksen 7 kohdassa tarkoitettu tuki oli saatu perusteettomasti. Koska OF kieltäytyi palauttamasta sitä, IFAP teki 20.4.2015 takaisinperintäpäätöksen.
10
OF nosti kyseisestä päätöksestä kanteen Tribunal Administrativo e Fiscal de Almadassa (Almadan hallinto‑ ja veroasioiden tuomioistuin, Portugali), joka 27.6.2018 antamallaan tuomiolla hyväksyi hänen kanteensa ja kumosi mainitun päätöksen katsoen, että seuraamusmenettelyt olivat vanhentuneet sillä perusteella, että pääasian tarkastuskertomus ei ollut keskeyttänyt asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun seuraamusmenettelyn neljän vuoden vanhentumisajan kulumista. IFAP valitti kyseisestä tuomiosta Tribunal Central Administrativo Suliin (Etelä‑Portugalin hallinnollinen keskustuomioistuin, Portugali), joka kumosi tuomion sillä perusteella, että kyseinen vanhentumisaika, joka oli alkanut kulua, kun mainittu tuki oli maksettu OF:lle 2.2.2010, oli keskeytynyt sekä 14.7.2011, kun pääasian tarkastuskertomus oli annettu tiedoksi OF:lle, että 6.4.2015 edellisessä kohdassa tarkoitetulla kirjeellä, ja että näin ollen IFAP:n oikeus vaatia perusteettomasti maksettujen määrien palauttamista ei ollut vanhentunut.
11
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi OF saattoi asian, pohtii, onko ”asetuksen N:o 1122/2009 54 artiklassa säädetyn kaltaisen” tarkastuskertomuksen, jossa ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin aikomusta panna vireille kyseiseen väärinkäytökseen liittyvää menettelyä, tiedoksiantamista pidettävä asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuna sellaisena tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona, joka liittyy väärinkäytökseen ja joka keskeyttää kyseisessä 3 artiklassa säädetyn seuraamusmenettelyn vanhentumisen.
12
Tässä tilanteessa Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Onko [asetuksen N:o 1122/2009] 54 artiklassa tarkoitettu paikalla tehtävästä tarkastuksesta laadittu tarkastuskertomus, jossa ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin mitään aikomusta panna vireille tutkimusta tai menettelyä, joka liittyy väärinkäytökseen, tosiseikka, joka keskeyttää vanhentumisen [asetuksen N:o 2988/95] 3 artiklan 1 kohdan [kolmannessa] alakohdassa säädetyn mukaisesti, kun kyseisen alakohdan mukaan ’seuraamusmenettelyn vanhentuminen keskeytyy, kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen’?”
Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
13
Jos ennakkoratkaisukysymykseen annettava vastaus on selvästi johdettavissa oikeuskäytännöstä tai jos ennakkoratkaisukysymykseen annettavasta vastauksesta ei ole perusteltua epäilystä, unionin tuomioistuin voi työjärjestyksensä 99 artiklan nojalla esittelevän tuomarin ehdotuksesta ja julkisasiamiestä kuultuaan milloin tahansa päättää ratkaista asian perustellulla määräyksellä.
14
Mainittua määräystä on sovellettava nyt käsiteltävässä asiassa.
15
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään unionin tuomioistuimelta, miten asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava sen ratkaisemiseksi, onko pääasian tarkastuskertomus, jossa todetaan väärinkäytös, johon pääasian valittaja on syyllistynyt, keskeyttänyt seuraamusmenettelyn vanhentumisen hänen osaltaan.
16
On muistutettava, että asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 1 kohdan mukaan siinä annetaan yleinen säännöstö unionin oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä koskevista yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista, jotta – kuten kyseisen asetuksen johdanto‑osan kolmannesta perustelukappaleesta käy ilmi – voidaan torjua unionin taloudellisia etuja vahingoittavat toimet kaikilla aloilla (tuomio 7.4.2022, IFAP, C‑447/20 ja C‑448/20, EU:C:2022:265, 45 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17
On myös muistutettava, että kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan ”seuraamusmenettelyn vanhentumisaika on neljä vuotta – – väärinkäytöksestä”. Kyseisen 3 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään erityisistä säännöistä, jotka koskevat vanhentumisajan alkamishetkeä ”jatkuvien tai toistuvien väärinkäytösten” ja ”monivuotisten ohjelmien” osalta. Mainitun 3 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaan seuraamusmenettelyn vanhentuminen keskeytyy, ”kun toimivaltainen viranomainen antaa asianomaiselle henkilölle tiedoksi tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon, joka liittyy väärinkäytökseen”.
18
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee näin ollen kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa tulkittava siten, että paikalla tehtyä tarkastusta koskevaa tarkastuskertomusta, jossa ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin mitään aikomusta panna vireille kyseiseen väärinkäytökseen liittyvää tutkimusta tai menettelyä, voidaan pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sellaisena ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona”, joka keskeyttää kyseisen 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun seuraamusmenettelyn vanhentumisen.
19
Unionin tuomioistuin on todennut asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetusta ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulon” käsitteestä, että seuraamusmenettelyn vanhentumisajan tarkoituksena on oikeusvarmuuden takaaminen ja että tällaisen tehtävän täysimääräinen täyttäminen ei olisi mahdollista, jos tämä vanhentuminen voitaisiin keskeyttää millä tahansa kansallisen hallintoviranomaisen yleisellä valvontatoimella ilman yhteyttä väärinkäytöksiä koskeviin epäilyihin, jotka kohdistuvat riittävän täsmällisesti rajattuihin toimenpiteisiin (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, 41 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20
Sitä vastoin silloin, kun kansalliset viranomaiset toimittavat jollekulle henkilölle kertomuksen, jossa tuodaan esiin väärinkäytös, johon hän on omalta osaltaan myötävaikuttanut nimenomaisen toimenpiteen yhteydessä, pyytävät häneltä kyseisestä toimenpiteestä lisätietoja tai määräävät hänelle seuraamuksen mainitun toimenpiteen vuoksi, kyseiset viranomaiset toteuttavat asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuja toimia, jotka ovat riittävän täsmällisiä ja jotka liittyvät väärinkäytöksen tutkimiseen tai seuraamusmenettelyyn (tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, 42 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21
Voidaan nimittäin katsoa, että tämän määräyksen edellisessä kohdassa esimerkinomaisesti lueteltujen toimien kaltaiset toimet rajaavat riittävän täsmällisesti toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, 45 kohta).
22
Tästä seuraa se, että toimen on rajattava riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat, jotta se voidaan katsoa asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitetuksi ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletuloksi”. Tämä täsmällisyysvaatimus ei kuitenkaan edellytä sitä, että kyseisessä toimessa mainitaan mahdollisuus erityisen hallinnollisen seuraamuksen tai toimenpiteen määräämiseen (tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, 43 kohta).
23
Näin ollen pääasiassa kyseessä olevan kaltaista tarkastuskertomusta, jossa – kuten pääasiassa – ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin mahdollisuutta erityisen hallinnollisen seuraamuksen tai toimenpiteen määräämiseen, voidaan kuitenkin pitää asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuna ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona”, jos siinä rajataan riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat (ks. vastaavasti tuomio 11.6.2015, Pfeifer & Langen, C‑52/14, EU:C:2015:381, 46 ja 47 kohta).
24
Tältä osin esitetyn kysymyksen sanamuodosta ilmenee, että pääasian tarkastuskertomus vastaa asetuksen N:o 1122/2009 54 artiklassa tarkoitettuja tarkastuskertomuksia.
25
Kyseisen 54 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla kyseisissä tarkastuskertomuksissa on kuvattava erikseen kunkin säädöksen ja standardin osalta toteutettuja tarkastuksia ja täsmennettävä erityisesti paikalla tehdyn tarkastuksen kohteena olleet vaatimukset ja standardit, tehtyjen tarkastusten luonne ja laajuus, havainnot sekä säädökset ja standardit, joiden osalta havaittiin säännösten noudattamatta jättämisiä.
26
On todettava, että tarkastuskertomuksessa, joka täyttää kyseisessä säännöksessä säädetyt vaatimukset, rajataan joka tapauksessa riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat, jotta sitä voidaan pitää asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuna ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona”.
27
Nyt käsiteltävässä asiassa on niin, että koska pääasiaa käsitelleet kansalliset ensimmäisen ja toisen asteen tuomioistuimet eivät nähtävästi ole tutkineet, oliko asia näin OF:lle tiedoksi annetun pääasian tarkastuskertomuksen osalta, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä tästä johtopäätökset ja tarvittaessa kyseisen kertomuksen sisältö huomioon ottaen suoritettava tarvittavat tarkistukset tämän määräyksen 19–23, 25 ja 26 kohdassa esitettyjen tietojen perusteella.
28
Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa on tulkittava siten, että paikalla tehtyä tarkastusta koskevaa tarkastuskertomusta, jossa ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin mitään aikomusta panna vireille kyseiseen väärinkäytökseen liittyvää tutkimusta tai menettelyä, voidaan kuitenkin pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sellaisena ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona”, joka keskeyttää kyseisen 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun seuraamusmenettelyn vanhentumisen, jos siinä rajataan riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat.
Oikeudenkäyntikulut
29
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 2988/95 3 artiklan 1 kohdan kolmatta alakohtaa on tulkittava siten, että paikalla tehtyä tarkastusta koskevaa tarkastuskertomusta, jossa ainoastaan mainitaan väärinkäytöksen olemassaolo ilman, että siinä mainittaisiin mitään aikomusta panna vireille kyseiseen väärinkäytökseen liittyvää tutkimusta tai menettelyä, voidaan kuitenkin pitää kyseisessä säännöksessä tarkoitettuna sellaisena ”tutkimuksen tai menettelyn vireilletulona”, joka keskeyttää kyseisen 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä kohdassa tarkoitetun seuraamusmenettelyn vanhentumisen, jos siinä rajataan riittävän täsmällisesti ne toimenpiteet, joihin väärinkäytösepäilyt kohdistuvat.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: portugali.