62010CJ0206_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑206/10,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 29 april 2010,
Europese Commissie,
vertegenwoordigd door V. Kreuschitz als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Bondsrepubliek Duitsland,
vertegenwoordigd door T. Henze en C. Blaschke als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door:
Koninkrijk der Nederlanden,
vertegenwoordigd door M. Noort als gemachtigde,
interveniënt,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: J.‑J. Kasel, kamerpresident, A. Borg Barthet (rapporteur) en M. Berger, rechters,
advocaat-generaal: V. Trstenjak,
griffier: A. Calot Escobar,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de toekenning van de uit hoofde van de wetgeving van de deelstaten aan blinden, doven en gehandicapten verstrekte prestaties (hierna: „litigieuze wettelijke regelingen”) aan personen voor wie de Bondsrepubliek Duitsland de bevoegde lidstaat is, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de begunstigden hun woonplaats of gewone verblijfplaats in de betrokken deelstaat hebben, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap (PB L 257, blz. 2), en artikel 4, lid 1, sub a, juncto titel III, hoofdstuk I, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996 (PB 1997, L 28, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 647/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005 (PB L 117, blz. 1; hierna: „verordening nr. 1408/71”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
2. Artikel 7 van verordening nr. 1612/68 bepaalt:
„1. Een werknemer die onderdaan is van een lidstaat mag op het grondgebied van andere lidstaten niet op grond van zijn nationaliteit anders worden behandeld dan de nationale werknemers wat betreft alle voorwaarden voor tewerkstelling en arbeid, met name op het gebied van beloning, ontslag, en, indien hij werkloos is geworden, wederinschakeling in het beroep of wedertewerkstelling.
2. Hij geniet er dezelfde sociale en fiscale voordelen als de nationale werknemers.
[...]”
3. Artikel 4 van verordening nr. 1408/71, met als titel „Materiële werkingssfeer”, bepaalt:
„1. Deze verordening is van toepassing op alle wettelijke regelingen betreffende de volgende takken van sociale zekerheid:
a) prestaties bij ziekte en moederschap;
[...]
2 bis.	[...]
‚Bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties’ zijn prestaties die:
a) bedoeld zijn:
i) voor de extra, aanvullende of bijkomende dekking van de gebeurtenissen in de in lid 1, vermelde takken van de sociale zekerheid en om de betrokken personen een minimum voor levensonderhoud te garanderen in verhouding tot de economische en sociale situatie van de betrokken lidstaat,
of
ii) om uitsluitend personen met een handicap een bijzondere bescherming te bieden, die nauw aansluit bij hun sociale omstandigheden in de betrokken lidstaat,
[...]
[...]
2 ter.	Deze verordening is niet van toepassing op bepalingen van de wetgeving van een lidstaat betreffende de in bijlage II, afdeling III, genoemde bijzondere, niet op premie‑ of bijdragebetaling berustende prestaties die slechts op een gedeelte van zijn grondgebied worden toegekend.
[...]”
4. Bijlage II, afdeling III, bij verordening nr. 1408/71, met als opschrift „Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties in de zin van artikel 4, lid 2 ter, die niet binnen de werkingssfeer van de verordening vallen”, vermeldt voor Duitsland:
„De uit hoofde van de wetgeving van de deelstaten aan gehandicapten, met name blinden, verstrekte prestaties.”
Nationale regeling
5. De litigieuze wettelijke regelingen kennen aan blinden, doven en personen met een handicap prestaties toe ter compensatie van de met hun handicap verband houdende meerkosten. Deze prestaties worden slechts toegekend aan personen die hun woonplaats of gewone verblijfplaats in de betrokken deelstaat hebben.
6. De litigieuze wettelijke regelingen bepalen dat de in het federale socialezekerheidsstelsel vastgestelde prestaties waarmee hetzelfde doel wordt nagestreefd als met de door de deelstaten verstrekte prestaties, op deze laatste prestaties in mindering worden gebracht. Het verrekeningspercentage hangt af van de wetgeving van de betrokken deelstaat.
7. In geval van verblijf in een tehuis of een instelling blijft het recht op de prestaties bestaan in een aantal deelstaten, mits het tehuis zich op Duits grondgebied bevindt en de betrokkene bij zijn opname in het tehuis zijn woonplaats in de betrokken deelstaat had.
Precontentieuze procedure
8. Bij brief van 14 maart 2002 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland gewezen op de noodzaak om werknemers die in Duitsland werkzaam zijn, maar op het grondgebied van een andere lidstaat wonen, alsook hun gezinsleden, toe te staan de krachtens de litigieuze wettelijke regelingen verstrekte prestaties te exporteren. Volgens de Commissie is het opleggen van een woonplaatsvereiste in strijd met artikel 39 EG en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
9. Bij brief van 22 april 2002 heeft de Bondsrepubliek Duitsland geantwoord dat deze prestaties sociale voordelen in de zin van artikel 7 van verordening nr. 1612/68 waren, maar dat zij niet exporteerbaar waren, aangezien zij los van de hoedanigheid van werknemer worden toegekend en alleen van de woonplaats afhangen.
10. Bij aanmaningsbrief van 9 juli 2004 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland meegedeeld dat zij twijfelde aan de verenigbaarheid van de litigieuze wettelijke regelingen met de verordeningen nrs. 1612/68 en 1408/71. Wat meer in het bijzonder verordening nr. 1408/71 betreft, heeft de Commissie aangevoerd dat de betrokken prestaties geen bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties in de zin van artikel 4, lid 2 ter, van deze verordening waren, maar prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van die verordening, en dat de export van deze prestaties dus niet kan worden geweigerd aan grensarbeiders.
11. Bij brief van 14 september 2004 heeft de Bondsrepubliek Duitsland geantwoord dat zij het oneens was met de analyse van de Commissie. Betreffende verordening nr. 1408/71 stelde zij dat de betrokken prestaties werden gerechtvaardigd door de met de blindheid of de handicap verband houdende extra kosten, ongeacht of de ontvanger ervan hulpbehoevend is.
12. Op 21 maart 2005 heeft de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een uitsluitend op schending van artikel 7 van verordening nr. 1612/68 gebaseerd met redenen omkleed advies toegezonden, waarin zij zich tegelijkertijd het recht voorbehield om op het punt van de verenigbaarheid van de litigieuze wettelijke regelingen met verordening nr. 1408/71 de procedure voort te zetten na de uitspraak van het Hof in de zaak Hosse (arrest van 21 februari 2006, C‑286/03, Jurispr. blz. I‑1771).
13. Bij brief van 25 mei 2005 heeft de Bondsrepubliek Duitsland haar standpunt bevestigd.
14. De behandeling van de zaak is vervolgens geschorst in afwachting van de uitspraak van het Hof in voormelde zaak en in de zaak Commissie/Parlement en Raad (arrest van 18 oktober 2007, C‑299/05, Jurispr. blz. I‑8695). In die arresten heeft het Hof voor recht verklaard dat de in die zaken aan de orde zijnde prestaties prestaties bij ziekte waren.
15. Op 3 juni 2008 is het Comité van vaste vertegenwoordigers van de Raad van de Europese Unie „Werkgelegenheid, Sociaal Beleid, Volksgezondheid en Consumentenzaken” het eens geworden over de inhoud van de bijlagen X en XI bij verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (PB L 166, blz. 1), waarbij verordening nr. 1408/71 is ingetrokken met ingang van de toepassingsdatum van eerstgenoemde verordening, te weten 1 mei 2010. Overeenkomstig dat akkoord zijn de Duitse prestaties waarin is voorzien bij de litigieuze wettelijke regelingen niet opgenomen in voormelde bijlagen.
16. Op 1 december 2008 deed de Commissie de Bondsrepubliek Duitsland een aanvullend met redenen omkleed advies toekomen, dat was gebaseerd op de onverenigbaarheid van de litigieuze wettelijke regelingen met verordening nr. 1408/71, aangezien de betrokken prestaties volgens de rechtspraak van de arresten Hosse en Commissie/Parlement en Raad geen bijzondere prestaties waren.
17. In haar antwoord van 1 april 2009 verwees de Bondsrepubliek Duitsland naar de inwerkingtreding van verordening nr. 883/2004 in de loop van 2010. Aangezien die verordening tevens van toepassing was op de betrokken prestaties, heeft zij verzocht om opschorting van de procedure.
18. Op 29 april 2010 heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
19. Bij beschikking van de president van het Hof van 27 september 2010 is het Koninkrijk der Nederlanden toegelaten tot interventie aan de zijde van de Bondsrepubliek Duitsland.
20. Bij brief van 19 oktober 2010 heeft het Koninkrijk der Nederlanden meegedeeld geen memorie in interventie in te dienen.
Het beroep
Schending van verordening nr. 1408/71
Argumenten van partijen
21. De Commissie meent dat de aan de orde zijnde prestaties, hoewel zij in bijlage II, afdeling III, bij verordening nr. 1408/71 zijn vermeld, geen bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties in de zin van artikel 4, lid 2 ter, van deze verordening zijn, maar prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van deze verordening, en dat zij dus mogen worden geëxporteerd.
22. Volgens de Commissie is immers niet bewezen dat de betrokken prestaties bijzondere prestaties zijn, aangezien een bijzondere prestatie volgens de rechtspraak van het Hof een socialezekerheidsuitkering dient te vervangen of aan te vullen, zich daarvan tegelijkertijd dient te onderscheiden, en een door economische en sociale motieven gerechtvaardigde maatregel inzake sociale bijstand dient te zijn, waarover wordt beslist op grond van een regeling die voorziet in objectieve criteria (arrest Commissie/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 55). De betrokken prestaties worden echter toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie, zonder individuele beoordeling van de persoonlijke behoeften, en beogen de gezondheidstoestand en de kwaliteit van het leven van mensen met een handicap te verbeteren. Zij hebben dus in wezen tot doel de prestaties krachtens de ziekteverzekering aan te vullen.
23. De Commissie merkt bovendien op dat de Duitse delegatie in het kader van de vaststelling van verordening nr. 883/2004 ervan heeft afgezien de betrokken prestaties van de deelstaten ten behoeve van blinden, doven en gehandicapten in de bijlagen X en XI bij die verordening te laten opnemen. Het zou volgens haar dan ook tegenstrijdig zijn dat de Bondsrepubliek Duitsland betoogt dat die prestaties moeten worden aangemerkt als „bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties” in de zin van artikel 4, lid 2 ter, van verordening nr. 1408/71.
24. De Bondsrepubliek Duitsland wijst erop dat de Commissie tot de uitspraak van de arresten Hosse en Commissie/Parlement en Raad zelf twijfels had aangaande de kwalificatie van de betrokken prestaties, en stelt dat de deelstaten maatregelen hebben genomen om de litigieuze wettelijke regelingen in overeenstemming te brengen met het Unierecht. De nodige wetswijzigingen zouden waarschijnlijk in 2010 of uiterlijk in 2011 worden vastgesteld.
Beoordeling door het Hof
25. Volgens vaste rechtspraak moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn. Met sedertdien opgetreden wijzigingen kan het Hof geen rekening houden (zie met name arresten van 27 september 2007, Commissie/Frankrijk, C‑9/07, punt 8, en 18 november 2010, Commissie/Spanje, C‑48/10, punt 30).
26. De Bondsrepubliek Duitsland betwist niet dat de litigieuze wettelijke regelingen bij het verstrijken van de in het aanvullende met redenen omkleed advies gestelde termijn niet in overeenstemming waren met verordening nr. 1408/71.
27. Het Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat een prestatie als een socialezekerheidsprestatie wordt beschouwd wanneer zij, zonder individuele en discretionaire beoordeling van de persoonlijke behoeften, aan de rechthebbenden wordt toegekend op grond van een wettelijk omschreven situatie en verband houdt met één van de in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 1408/71 uitdrukkelijk genoemde risico’s (zie met name arresten Hosse, punt 37, en Commissie/Parlement en Raad, punt 56).
28. Daaruit volgt dat prestaties die op objectieve wijze en op basis van een wettelijk omschreven situatie worden toegekend en die de gezondheidstoestand en de kwaliteit van het leven van hulpbehoevende personen beogen te verbeteren, er in wezen op gericht zijn, een aanvulling te vormen op de prestaties krachtens de ziekteverzekering en dus moeten worden beschouwd als „prestaties bij ziekte” in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 (arresten Hosse, punt 38, en Commissie/Parlement en Raad, punt 61).
29. Dat is in casu het geval voor de door de deelstaten betaalde uitkeringen aan blinden, doven en gehandicapten, aangezien deze tot doel hebben de extra kosten van het dagelijkse leven die het gevolg van hun handicap zijn, te dekken in de vorm van een vaste bijdrage.
30. Aangezien die uitkeringen prestaties bij ziekte in de zin van artikel 4, lid 1, sub a, van verordening nr. 1408/71 zijn, moeten zij worden toegekend ongeacht de lidstaat waarin de ontvanger ervan woont, overeenkomstig het bepaalde in hoofdstuk I van titel III van deze verordening.
31. De grief van de Commissie inzake de schending van verordening nr. 1408/71 is dan ook gegrond.
Schending van verordening nr. 1612/68
Argumenten van partijen
32. De Commissie betoogt dat de toekenning van de betrokken prestaties louter op basis van de woonplaats in de betrokken deelstaat niet gerechtvaardigd is. Volgens de Commissie valt immers elk voordeel dat een lidstaat aan zijn burgers toekent op grond van hun objectieve hoedanigheid van werknemer of alleen al op grond van hun woonplaats op het nationale grondgebied, onder artikel 7 van verordening nr. 1612/68, zodat ook grensarbeiders recht moeten hebben op die voordelen, op dezelfde wijze als de werknemers met woonplaats in de lidstaat van tewerkstelling.
33. De Bondsrepubliek Duitsland voert enkel aan dat de verordeningen nr. 1612/68 en nr. 1408/71 een verschillende werkingssfeer hebben en dus los van elkaar toepassing vinden.
Beoordeling door het Hof
34. Vaststaat dat de door de deelstaten aan de blinden, doven en gehandicapte personen verstrekte prestaties een sociaal voordeel in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68 vormen.
35. De Bondsrepubliek Duitsland betwist in dat verband niet dat die prestaties slechts worden toegekend indien de ontvanger zijn woonplaats of zijn gewone verblijfplaats in de betrokken deelstaat heeft.
36. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verbiedt het in artikel 7 van verordening nr. 1612/68 neergelegde beginsel van gelijke behandeling niet alleen openlijke discriminatie op grond van nationaliteit, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie, die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (zie met name arresten van 27 november 1997, Meints, C‑57/96, Jurispr. blz. I‑6689, punt 44, en 10 september 2009, Commissie/Duitsland, C‑269/07, Jurispr. blz. I‑7811, punt 53).
37. Tenzij zij objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel, moet een bepaling van nationaal recht als indirect discriminerend worden beschouwd, wanneer zij naar haar aard migrerende werknemers eerder kan treffen dan nationale werknemers en derhalve meer in het bijzonder eerstbedoelde werknemers dreigt te benadelen (zie met name arresten Meints, punt 45, en Commissie/Duitsland, punt 54).
38. Dat is het geval voor het in de litigieuze wettelijke regelingen voorgeschreven woonplaatsvereiste voor de toekenning van uitkeringen aan blinden, doven en gehandicapten, waaraan gemakkelijker wordt voldaan door Duitse werknemers dan door werknemers uit andere lidstaten dan de Bondsrepubliek Duitsland.
39. Wat het argument van de Bondsrepubliek Duitsland inzake de verschillende werkingssfeer van de verordeningen nr. 1612/68 en nr. 1408/71 betreft, kan worden volstaan met de opmerking dat deze twee verordeningen weliswaar niet dezelfde werkingssfeer ratione personae hebben, maar dat dit niet wegneemt dat verordening nr. 1612/68 met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers een algemene strekking heeft, en dat artikel 7, lid 2, van deze verordening dus van toepassing kan zijn op sociale voordelen die tegelijkertijd binnen de specifieke werkingssfeer van verordening nr. 1408/71 vallen (arresten van 10 maart 1993, Commissie/Luxemburg, C‑111/91, Jurispr. blz. I‑817, punten 20 en 21, en 12 mei 1998, Martínez Sala, C‑85/96, Jurispr. blz. I‑2691, punt 27).
40. De grief van de Commissie inzake de schending van verordening nr. 1612/68 is dan ook gegrond.
41. Uit een en ander volgt dat de Bondsrepubliek Duitsland, door de toekenning van de uit hoofde van de litigieuze wettelijke regelingen verstrekte prestaties aan personen voor wie de Bondsrepubliek Duitsland de bevoegde lidstaat is, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de begunstigden hun woonplaats of gewone verblijfplaats in de betrokken deelstaat hebben, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, sub a, juncto titel III, hoofdstuk I, van verordening nr. 1408/71, en artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1612/68.
Kosten
42. Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Bondsrepubliek Duitsland in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten. Ingevolge lid 4, eerste alinea, van dit artikel draagt het Koninkrijk der Nederlanden, dat in het onderhavige geding is tussengekomen, zijn eigen kosten.
Dictum
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1) Door de toekenning van de uit hoofde van de wetgeving van de deelstaten aan blinden, doven en gehandicapten verstrekte prestaties, aan personen voor wie de Bondsrepubliek Duitsland de bevoegde lidstaat is, afhankelijk te stellen van de voorwaarde dat de begunstigden hun woonplaats of gewone verblijfplaats in de betrokken deelstaat hebben, is de Bondsrepubliek Duitsland de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 4, lid 1, sub a, juncto titel III, hoofdstuk I, van verordening (EEG) nr. 1408/71 van de Raad van 14 juni 1971 betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen, zoals gewijzigd en bijgewerkt bij verordening (EG) nr. 118/97 van de Raad van 2 december 1996, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 647/2005 van het Europees Parlement en de Raad van 13 april 2005, en artikel 7, lid 2, van verordening (EEG) nr. 1612/68 van de Raad van 15 oktober 1968 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Gemeenschap.
2) De Bondsrepubliek Duitsland wordt verwezen in de kosten.
3) Het Koninkrijk der Nederlanden zal zijn eigen kosten dragen.