Sag T-522/20
Carpatair SA
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 8. februar 2023
»Statsstøtte – luftfartssektoren – foranstaltninger gennemført af Rumænien til fordel for Timișoara lufthavn – foranstaltninger gennemført af Timișoara lufthavn til fordel for Wizz Air og de luftfartsselskaber, der benytter denne lufthavn – afgørelse, hvorved det fastslås, at der delvist ikke foreligger statsstøtte til fordel for Timișoara lufthavn og de luftfartsselskaber, der benytter denne – lufthavnsafgifter – annullationssøgsmål – regelfastsættende retsakt – individuelt berørt – væsentlig påvirkning af den konkurrencemæssige stilling – umiddelbart berørt – søgsmålsinteresse – formaliteten – artikel 107, stk. 1, TEUF – selektiv karakter – fordel – Kriteriet privat aktør«
1.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – nødvendigheden af en eksisterende og faktisk interesse – vurdering på tidspunktet for sagens anlæg – annullation af den anfægtede retsakt, som kan skabe en fordel for sagsøgeren som led i et søgsmål anlagt for de nationale retsinstanser – formaliteten – Unionens retsinstansers mulighed for at vurdere sandsynligheden for, at et søgsmål, der er anlagt ved de nationale domstole, er velbegrundet – ikke omfattet
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 27-38)
2.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – enhver almengyldig retsakt med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter – Kommissionens afgørelse, der består af to dele – den første del vedrører ordningen for de lufthavnsafgifter, som gælder for alle luftfartsselskaber, der benytter en bestemt lufthavn – almengyldig retsakt – omfattet – den anden del vedrører de aftaler, der alene gælder for de kontraherende parter – individuelle foranstaltninger – ikke omfattet
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 47-53)
3.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – Kommissionens afgørelse på området for statsstøtte truffet efter den formelle undersøgelsesprocedure – søgsmål anlagt af konkurrerende virksomhed, hvorved der rejses tvivl om, hvorvidt afgørelsen er begrundet – virksomhed, der godtgør en væsentlig påvirkning af sin stilling på markedet – formaliteten
(Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 54 og 55)
4.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – individuelt berørt – kriterier – bevisbyrden påhviler sagsøgeren – rækkevidde
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 56-59 og 81-84)
5.      Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – kriterier – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – søgsmål anlagt af en virksomhed, der konkurrerer med den støttemodtagende virksomhed – konkurrerende virksomhed, der påviser en direkte påvirkning af sin ret til ikke at blive udsat for fordrejede konkurrencevilkår – formaliteten
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 87-91)
6.      Retslig procedure – fremlæggelse af beviser – frist – for sen indgivelse af beviser – ingen gyldig begrundelse for forsinkelsen – afvisning
(Rettens procesreglement, art. 85, stk. 1)
(jf. præmis 97 og 98)
7.      Retslig procedure – fremlæggelse af beviser – fremlæggelse af dokumenter, der er affattet på et andet sprog end processproget – forpligtelse til at tilvejebringe en oversættelse til processproget – tilsidesættelse – følger – sagsøgerens frivillige efterkommelse – formaliteten
(Rettens procesreglement, art. 46, stk. 2 og 3)
(jf. præmis 101-106)
8.      Statsstøtte – begreb – foranstaltningens selektive karakter – foranstaltning, som foreskriver nedsættelser af lufthavnsafgifterne, som er tilgængelige for alle luftfartsselskaber, der benytter den pågældende lufthavn – betingelser for anvendelse, der begrænser indrømmelsen af de fastsatte nedsættelser til et enkelt luftfartsselskab – foranstaltning, der kan kvalificeres som selektiv
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 125-132 og 138-148)
9.      Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering i henhold til alle de relevante elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng – hensyntagen til de tilgængelige oplysninger og til den forventede udvikling på det tidspunkt, hvor afgørelsen om den pågældende foranstaltning blev truffet – hensyntagen til faktorer, der er fremkommet efter den pågældende foranstaltnings vedtagelse – ikke omfattet
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 170-173, 186-190 og 192-199)
10.    Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering i henhold til alle de relevante elementer i den omtvistede transaktion og dens sammenhæng – medlemsstatens forpligtelse til at fremlægge objektive elementer, som kan efterprøves, og hvoraf den økonomiske karakter af dens virksomhed fremgår – Kommissionens bevisbyrde – rækkevidde
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 174-177, 179-184 og 191)
Resumé
Retten annullerede Europa-Kommissionens afgørelse om godkendelse af visse former for Rumæniens støtte til den internationale lufthavn i Timișoara til fordel for Wizz Air.
Kommissionen havde begået flere retlige fejl ved undersøgelsen af, om de nævnte foranstaltninger var selektive og fordelagtige
Den internationale lufthavn i Timișoara, der ligger i det østlige Rumænien, drives af Societăţii Naţionale »Aeroportul Internaţional Timișoara – Traian Vuia« SA (herefter »AITTV«), som er et aktieselskab, hvori staten ejer 80% af aktierne.
Med forventningen om den øgede trafik, der ville følge af Rumæniens tiltrædelse til Den Europæiske Union i 2007, og med henblik på at opfylde betingelserne for tiltrædelsen af Schengenområdet hvad angår sikkerhed modtog AITTV fra den rumænske stat finansiering til opførelsen af en terminal til flyvninger uden for Schengen og til sikkerhedsudstyr.
Som led i en strategi med henblik på at tiltrække lavprisluftfartsselskaber og øge lufthavnens samlede rentabilitet indgik AITTV i 2008 med Wizz Air Hungary Légiközlekedési Zrt. (herefter »Wizz Air«), der er et ungarsk lavprisluftfartsselskab, aftaler om fastlæggelse af principperne for deres samarbejde og de almindelige betingelser for Wizz Airs anvendelse af lufthavnens infrastrukturer og tjenesteydelser (herefter »2008-aftalerne«). To af aftalerne blev ændret i 2010 med en ny ordning for nedsættelser aftalt af Wizz Air og AITTV (herefter »2010-ændringsaftalerne«). I henhold til luftfartsinformationspublikationen (herefter »AIP«) af 2007, 2008 og 2010 var Wizz Air ligeledes begunstiget af nedsættelser af og rabatter på lufthavnsafgifterne.
I 2010 indgav det regionale rumænske luftfartsselskab, Carpatair SA, en klage til Europa-Kommissionen over den støtte, som de rumænske myndigheder havde indrømmet den internationale lufthavn i Timișoara til fordel for Wizz Air.
Ved afgørelse af 24. februar 2020 (herefter »den anfægtede afgørelse«) fastslog Kommissionen for det første, at den offentlige finansiering, der i perioden 2007-2009 var indrømmet AITTV med henblik på opførelsen af en terminal til flyvninger uden for Schengen, forbedring af start- og landingsbanen og udvidelsen af forpladsen og belysningsudstyret, udgjorde statsstøtte, som var forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF (1). For det andet fastslog Kommissionen, at den offentlige finansiering af tilkørselsvejen og udviklingen af parkeringsområdet i 2007 og sikkerhedsudstyret i 2008, lufthavnsafgifterne i AIP 2007, AIP 2008 og AIP 2010 samt 2008-aftalerne med Wizz Air, herunder 2010-ændringsaftalerne, ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
Carpatair SA anlagde søgsmål med påstand om annullation af denne afgørelse, for så vidt som Kommissionen havde fastslået, at hverken de nedsættelser af og rabatter på lufthavnsafgifterne, der fremgik af AIP 2010, eller 2008-aftalerne, som ændret i 2010 (herefter »de omtvistede foranstaltninger«), udgjorde statsstøtte. Idet Retten gav sagsøgeren medhold, anførte den flere retlige fejl, som Kommissionen havde begået under undersøgelsen af, om disse foranstaltninger var selektive og fordelagtige.
Rettens bemærkninger
Indledningsvis forkastede Retten Kommissionens argumentation om, at det søgsmål, som Carpatair SA havde anlagt, skulle afvises, eftersom dette selskab hverken havde søgsmålskompetence med hensyn til annullationen af den anfægtede afgørelse eller en eksisterende og aktuel interesse i annullationen af denne afgørelse.
Med hensyn til Carpatair SA’s søgsmålskompetence bemærkede Retten, at det fremgår af artikel 263, stk. 4, TEUF, at enhver fysisk eller juridisk person kan indbringe klage med henblik på prøvelse af retsakter, som ikke er rettet til vedkommende, såfremt retsakten berører denne umiddelbart og individuelt, samt af regelfastsættende retsakter, der berører vedkommende umiddelbart, og som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger. Henset til denne opdeling præciserede Retten, at den del af den anfægtede afgørelse, som vedrørte lufthavnsafgifterne, udgjorde en regelfastsættende retsakt, hvorfor det søgsmål, som Carpatair SA havde anlagt til prøvelse af denne del af afgørelsen, kunne antages til realitetsbehandling, såfremt selskabet var umiddelbart berørt heraf. Eftersom 2008-aftalerne og ændringerne heraf i 2010 skulle kvalificeres som individuelle foranstaltninger, kunne det søgsmål, som Carpatair SA havde anlagt til prøvelse af den del af den anfægtede afgørelse, der vedrørte disse aftaler, derimod kun antages til realitetsbehandling, hvis selskabet påviste, at det ikke alene var umiddelbart, men ligeledes individuelt berørt af aftalerne.
Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Carpatair SA var umiddelbart berørt af den del af den anfægtede afgørelse, der vedrørte 2008-aftalerne og ændringerne heraf i 2010, bemærkede Retten, at en sådan påvirkning ganske vist ikke kunne udledes af selve virksomhedens deltagelse i den administrative procedure forud for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Eftersom de nævnte aftaler kunne påvirke selskabets konkurrencemæssige stilling væsentligt på de markeder, hvor det konkurrerede med Wizz Air, havde Carpatair SA imidlertid i tilstrækkelig grad godtgjort, at selskabet var individuelt berørt. Da vurderingen af, om der foreligger en væsentlig påvirkning, i øvrigt skal foretages under hensyn til situationen på det tidspunkt, hvor de omtvistede foranstaltninger blev indrømmet og kunne skabe virkninger, kunne argumenterne om, at Carpatair SA havde ændret forretningsmodel og havde indstillet sine aktiviteter i den internationale lufthavn i Timișoara fra 2013, ikke rejse tvivl om denne konklusion.
Retten fastslog endvidere, at Carpatair SA var umiddelbart berørt af den anfægtede afgørelse, for så vidt som afgørelsen for det første umiddelbart påvirkede selskabets ret til ikke at blive udsat for, at de omhandlede foranstaltninger fordrejede konkurrencevilkårene på det relevante marked, og for det andet tillod, at de omhandlede foranstaltninger rent automatisk havde fuldstændige virkninger udelukkende i medfør af EU-retten uden anvendelse af andre mellemkommende regler.
Efter at have bekræftet, at søgsmålet anlagt af Carpatair SA kunne antages til realitetsbehandling, fastslog Retten med hensyn til realiteten, at den anfægtede afgørelse var behæftet med flere retlige fejl, der påvirkede konklusionen om, at hverken nedsættelserne af eller rabatterne på lufthavnsafgifterne i AIP 2010 eller aftalerne indgået med Wizz Air i 2008, som ændret i 2010, udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, idet de førstnævnte ikke var selektive, og de sidstnævnte ikke gav Wizz Air en økonomisk fordel.
For det første bemærkede Retten med hensyn til den selektive karakter af nedsættelserne af og rabatterne på lufthavnsafgifterne i AIP 2010, at selv om alene foranstaltninger, der selektivt yder en fordel, henhører under begrebet statsstøtte, fremgår det af retspraksis, at indgreb, som umiddelbart betragtet gælder for virksomheder generelt, på grundlag af deres virkninger kan være selektive i et vist omfang og således anses for foranstaltninger, der er bestemt til at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner. En sådan de facto-selektivitet fastslås i de tilfælde, hvor foranstaltningen, selv om de formelle kriterier for dens anvendelse er formuleret som generelle og objektive betingelser, er udformet på en sådan måde, at den i særdeleshed vil begunstige en bestemt gruppe virksomheder.
I det foreliggende tilfælde opregnede AIP 2010 bl.a. tre typer nedsættelser af lufthavnsafgifterne, som gjaldt for alle luftfartsselskaber, der benyttede eller kunne benytte den internationale lufthavn i Timișoara. I denne henseende foreskrev den tredje type nedsættelse nedsættelser på 72-85% for luftfartøjer med en maksimal startvægt på mere end 70 ton med mere end 10 000 passagerer om bord pr. måned.
Selv om de tre typer nedsættelser var underlagt forskellige betingelser og ikke var kumulative, udelukkede Kommissionen på grundlag af en samlet undersøgelse, at de var selektive. I denne forbindelse havde Kommissionen heller ikke taget stilling til, om andre luftfartsselskaber end Wizz Air i deres flåde havde luftfartøjer af passende størrelse, der sikrede et tilstrækkeligt antal flyvninger, hvorved de fik mulighed for faktisk at være begunstiget af den tredje type nedsættelse. Henset til disse betragtninger konkluderede Retten, at Kommissionen havde begået en retlig fejl, idet den ikke havde undersøgt, om den tredje type nedsættelse isoleret set begunstigede Wizz Air som følge af betingelserne for anvendelse heraf, således som Carpatair SA gjorde gældende.
For det andet bemærkede Retten med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Wizz Air var blevet indrømmet en økonomisk fordel ved 2008-aftalerne, som ændret i 2010, at denne vurdering i princippet skulle foretages under anvendelse af princippet om den private aktør i en markedsøkonomi. Med henblik på at undersøge, om medlemsstaten eller den pågældende offentlige enhed har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig privat aktør ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, er kun de beviser, som var til rådighed på det tidspunkt, hvor afgørelsen om at gennemføre transaktionen blev truffet, og de udviklinger, som kunne forudsiges på dette tidspunkt, relevante. Den konklusion, som Kommissionen nåede til i den anfægtede afgørelse, om, at en fornuftig privat aktør under markedsøkonomiske vilkår ville have indgået 2008-aftalerne, som ændret i 2010, med Wizz Air, var udelukkende støttet på beviser, der var fastlagt efterfølgende, navnlig en rapport udarbejdet i 2015.
I denne henseende præciserede Retten, at det ikke kunne fastslås – alene fordi denne rapport fra 2015 var støttet på tilgængelige oplysninger og på udviklinger, der kunne forudsiges, da 2008-aftalerne blev indgået – at rapporten svarede til en forhåndsanalyse, der var egnet til at godtgøre overholdelsen af kriteriet om den private aktør i en markedsøkonomi. Selv om de supplerende økonomiske analyser, som var blevet rekonstrueret efterfølgende, og som Rumænien og Wizz Air fremlagde under den administrative procedure, kunne afklare de oplysninger, der forelå på tidspunktet for indgåelsen af 2008-aftalerne, og skulle tages i betragtning af Kommissionen, forholdt det sig ikke desto mindre således, at disse analyser ikke supplerede de oplysninger, der forelå inden indgåelsen af de nævnte aftaler, men de var de eneste oplysninger, som Kommissionen havde støttet sin vurdering af 2008-aftalerne på.
Derfor fastslog Retten, at Kommissionen ikke havde givet en retlig begrundelse for sin konklusion om, at 2008-aftalerne og 2010-ændringsaftalerne ikke havde givet Wizz Air en økonomisk fordel, som dette selskab ikke ville have opnået under sædvanlige markedsvilkår, og følgelig ikke udgjorde en statsstøtte.
På denne baggrund gav Retten Carpatair SA medhold og annullerede den anfægtede afgørelse, for så vidt som det heri var fastslået, at lufthavnsafgifterne i AIP 2010 og 2008-aftalerne, herunder 2010-ændringsaftalerne, ikke udgjorde statsstøtte.
1      I henhold til denne bestemmelse kan støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner betragtes som forenelig med det indre marked, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse.