ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
12 november 2020 (*)
„Niet-nakoming – Richtlijn 2007/59/EG – Certificering van machinisten – Artikel 3, onder a) – Bevoegde nationale autoriteit – Richtlijn 2004/49/EG – Artikel 16, lid 1 – Veiligheidsinstantie – Aanwijzing van meer dan één instantie”
In zaak C‑796/19,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 29 oktober 2019,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door W. Mölls en C. Vrignon als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Republiek Oostenrijk, vertegenwoordigd door J. Schmoll en A. Posch als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič (rapporteur), kamerpresident, C. Lycourgos en I. Jarukaitis, rechters,
advocaat-generaal: M. Campos Sánchez-Bordona,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1        Met haar verzoekschrift verzoekt de Europese Commissie het Hof vast te stellen dat de Republiek Oostenrijk de krachtens artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen door als „bevoegde autoriteit” in de zin van richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 inzake de certificering van machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem van de Gemeenschap besturen (PB 2007, L 315, blz. 51) een andere instantie aan te wijzen dan de veiligheidsinstantie die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering („Spoorwegveiligheidsrichtlijn”) (PB 2004, L 164, blz. 44, en rectificatie in PB 2004, L 220, blz. 16).
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Richtlijn 2004/49
2        De overwegingen 13 en 22 van richtlijn 2004/49 luiden als volgt:
„(13)      Bij de vervulling van hun taken en verantwoordelijkheden moeten infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen een veiligheidsbeheersysteem implementeren, dat aan communautaire eisen voldoet. Dergelijke systemen dienen gemeenschappelijke elementen te bevatten. Informatie over veiligheid en de implementatie van het veiligheidsbeheersysteem moet aan de veiligheidsinstantie in de betrokken lidstaat worden overgelegd.
[...]
(22)      Als onderdeel van het nieuwe gemeenschappelijke regelgevingskader voor spoorwegveiligheid moeten in alle lidstaten nationale instanties worden opgezet die zich met veiligheidsregelgeving en ‑toezicht bezighouden. Om de onderlinge samenwerking op communautair niveau te vergemakkelijken, moeten zij dezelfde minimumtaken en ‑verantwoordelijkheden krijgen. De nationale veiligheidsinstanties moeten in sterke mate onafhankelijk opereren. Zij moeten hun taken op een open en niet-discriminerende wijze uitvoeren om te helpen één communautair spoorwegsysteem tot stand te brengen. Zij moeten samenwerken om hun besluitvormingscriteria op elkaar af te stemmen, met name als het gaat om de veiligheidscertificering van spoorwegondernemingen die internationale vervoersdiensten verlenen.”
3        Volgens artikel 1 van richtlijn 2004/49 heeft deze tot doel „het waarborgen van de ontwikkeling en verbetering van de veiligheid op de communautaire spoorwegen en de verbetering van de markttoegang voor spoorwegvervoerdiensten, door:
[...]
d)      verplichte oprichting in iedere lidstaat van een veiligheidsinstantie en een orgaan voor ongevallen- en incidentenonderzoek,
[...]”
4        Artikel 3 van deze richtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
g)      ‚veiligheidsinstantie’: het nationale orgaan dat belast is met de taken betreffende de veiligheid op het spoor overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn, of een binationaal orgaan dat door de lidstaten met deze taken belast is om te zorgen voor een uniforme veiligheidsregeling voor gespecialiseerde grensoverschrijdende infrastructuur;
[...]”
5        Artikel 9, lid 4, van die richtlijn bepaalt het volgende:
„De infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen dienen elk jaar voor 30 juni bij de veiligheidsinstantie een veiligheidsrapport over het voorafgaande kalenderjaar in. Het veiligheidsrapport bevat:
a)      informatie over de wijze waarop de veiligheidsdoelen van de organisatie worden verwezenlijkt en de resultaten van veiligheidsplannen;
b)      gegevens over de ontwikkeling van nationale veiligheidsindicatoren en van de in bijlage I genoemde gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren, voor zover deze voor de rapporterende organisatie van belang is;
c)      de resultaten van de interne veiligheidscontroles;
d)      opmerkingen over gebreken en tekortkomingen in de spoorwegactiviteiten en het infrastructuurbeheer die voor de veiligheidsinstantie van belang kunnen zijn.”
6        Artikel 10, leden 3 en 4, van deze richtlijn luidt als volgt:
„3.      De veiligheidsinstantie in de lidstaat waar de spoorwegonderneming het eerst actief wordt, verleent de certificering overeenkomstig lid 2.
Certificering overeenkomstig lid 2 vermeldt soort en omvang van de betrokken spoorwegactiviteiten. Certificering overeenkomstig lid 2, punt a), is in de gehele Gemeenschap geldig, voor zover het gelijkwaardige spoorwegvervoersactiviteiten betreft.
4.      De veiligheidsinstantie in de lidstaat waar de spoorwegonderneming voornemens is extra spoorwegvervoersdiensten te verlenen, zorgt voor de aanvullende nationale certificering die volgens lid 2, punt b), nodig is.”
7        Artikel 16 van richtlijn 2004/49 heeft als opschrift „Taken” en bepaalt in lid 1:
„Iedere lidstaat stelt een veiligheidsinstantie in. Deze kan het voor transport bevoegde ministerie zijn en is, wat betreft haar organisatie, wettelijke structuur en besluitvorming onafhankelijk van enige spoorwegonderneming, infrastructuurbeheerder, aanvrager of aanbestedende dienst.”
8        Lid 2 van dit artikel 16 bevat een opsomming van de minimumtaken die aan de in lid 1 van dit artikel bedoelde veiligheidsinstantie worden opgedragen.
9        Artikel 18 van deze richtlijn, met als opschrift „Jaarverslag”, luidt:
„Elk jaar publiceert de veiligheidsinstantie een verslag over haar activiteiten in het voorafgaande jaar; zij zendt het uiterlijk 30 september toe aan het Bureau. Het verslag bevat informatie over:
a)      de ontwikkeling van de veiligheid op het spoor, met inbegrip van een overzicht op lidstaatniveau van de in bijlage I beschreven gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren;
[...]”
10      Artikel 25 van de richtlijn heeft als opschrift „Veiligheidsaanbevelingen” en bepaalt in de leden 2 en 3:
„2.       Aanbevelingen moeten tot de veiligheidsinstantie worden gericht en, als de aard van de aanbeveling dat vereist, tot andere organen of instanties in de lidstaat of tot andere lidstaten. De lidstaten en hun veiligheidsinstanties nemen de noodzakelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de door de onderzoeksorganen opgestelde aanbevelingen naar behoren in aanmerking worden genomen en dat, waar nodig, op grond van deze aanbevelingen wordt opgetreden.
3.      De veiligheidsinstantie en de andere instanties of organen alsmede, in voorkomend geval, andere lidstaten tot welke de aanbevelingen zijn gericht, laten het onderzoeksorgaan ten minste éénmaal per jaar weten welke maatregelen zij naar aanleiding van de aanbeveling hebben genomen of gepland.”
11      In bijlage I bij die richtlijn zijn de gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren opgenomen die de veiligheidsinstanties moeten melden bij de Commissie.
Richtlijn 2007/59
12      De overwegingen 17 en 19 van richtlijn 2007/59 zijn als volgt verwoord:
„(17)      Om de nodige uniformiteit en transparantie te waarborgen dient de Gemeenschap één enkel, door de lidstaten wederzijds erkend model voor de certificering vast te stellen, als bewijs van het feit dat de machinisten aan een aantal minimumeisen voldoen en dat zij over de nodige beroepskwalificaties en taalkennis beschikken, terwijl de afgifte van de vergunning aan de lidstaten en de afgifte van geharmoniseerde aanvullende bevoegdheidsbewijzen aan de spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders worden overgelaten.
[...]
(19)      Alle in de vergunning, het geharmoniseerde aanvullende bevoegdheidsbewijs en de in de registers van vergunningen en geharmoniseerde aanvullende bevoegdheidsbewijzen omschreven informatie moet door de veiligheidsautoriteiten worden benut om de beoordeling van de in de artikelen 10 en 11 van richtlijn 2004/49/EG bedoelde certificering van personeel te vergemakkelijken en de afgifte van de in die artikelen bedoelde veiligheidscertificaten te bespoedigen.”
13      Artikel 1 van richtlijn 2007/59 is als volgt verwoord:
„Deze richtlijn stelt de voorwaarden en procedures vast voor de certificering van machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem in de Gemeenschap besturen. Zij bepaalt voor welke taken de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, de machinisten en de overige betrokkenen in de sector, met name spoorwegondernemingen, infrastructuurbeheerders en opleidingscentra, verantwoordelijk zijn.”
14      Artikel 3 van deze richtlijn heeft als opschrift „Definities” en bepaalt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)      ‚bevoegde autoriteit’: de veiligheidsinstantie die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG;
[...]”
15      In artikel 5 („Fraudebestrijding”) van die richtlijn wordt het volgende bepaald:
„De bevoegde autoriteiten en de instanties van afgifte treffen alle nodige maatregelen om te voorkomen dat vergunningen, bevoegdheidsbewijzen en de in artikel 22 bedoelde registers worden vervalst.”
16      Artikel 19 van richtlijn 2007/59 heeft als opschrift „Taken van de bevoegde autoriteit” en bepaalt in lid 1:
„De bevoegde autoriteit vervult de volgende taken op transparante en niet-discriminerende wijze:
a)      de afgifte en het bijwerken van vergunningen, en het verstrekken van duplicaten, zoals bepaald in de artikelen 6 en 14;
b)      zorgen voor periodieke examens en/of keuringen zoals bedoeld in artikel 16, lid 1;
c)      schorsing en intrekking van vergunningen, en het toezenden aan de instantie van afgifte van met redenen omklede verzoeken tot schorsing van bevoegdheidsbewijzen, zoals bepaald in artikel 29;
[...]”
17      In artikel 22 van deze richtlijn staan diverse verplichtingen vermeld met betrekking tot registers en de uitwisseling van gegevens waaraan de bevoegde autoriteiten met name moeten voldoen.
Oostenrijks recht
18      Het Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (federale wet betreffende de spoorwegen, het rollend spoorwegmaterieel en het spoorwegverkeer) (BGBl. 60/1957), zoals gewijzigd (hierna: „Eisenbahngesetz 1957”), heeft de taken van de veiligheidsinstantie in de zin van artikel 16 van richtlijn 2004/49 in beginsel opgedragen aan de federale minister van Verkeer, Innovatie en Technologie (hierna: „de minister”).
19      § 130 van het Eisenbahngesetz 1957, dat is opgenomen in deel 9 („Machinisten”) van deze wet, legt een afwijkende bevoegdheidsregeling met betrekking tot machinisten vast. Deze paragraaf luidt als volgt:
„(1)      Voor de afgifte van een vergunning, de actualisering van afzonderlijke gegevens van een vergunning, de verlenging van een vergunning of de afgifte van een duplicaat van een vergunning, alsmede de intrekking van een vergunning en de opschorting ervan, is de Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH verantwoordelijk. Dit bedrijf geeft in de bestuurlijke procedure toepassing aan het [Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (algemene wet inzake het bestuursprocesrecht 1991) (BGBl. 51/1991), zoals gewijzigd].
(2)      De [minister] kan de Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH aanwijzingen geven omtrent de uitoefening van haar bevoegdheden. Voor de in lid 1 bedoelde aangelegenheden is de [minister] het eindverantwoordelijke orgaan in de zin van de §§ 5 en 68 van het Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, zoals gewijzigd.”
20      De §§ 3, 4, 6 en 10 van het Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft (federale wet inzake de oprichting van een onderneming voor de financiering van de spoorweginfrastructuur) (BGBl. 201/1996) luiden als volgt:
„Taken
§ 3
1.      De Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH is met name belast met:
[...]
3)      het afhandelen van alle transacties en activiteiten die bevorderlijk zijn voor de ontwikkeling en verbetering van de spoorwegsector waarmee alle partijen in gelijke mate toegang tot het spoor wordt verschaft alsook het implementeren van nieuwe spoorwegtechnologieën op het spoorwegnet, het afhandelen van alle daarmee verbonden transacties en activiteiten die ertoe bijdragen het resultaat van Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH te verbeteren, en het verlenen van medewerking bij de coördinatie van alle onderzoeks- en ontwikkelingsmaatregelen voor de spoorwegsector;
4)      het afhandelen van alle transacties en activiteiten van een geaccrediteerde keuringsinstantie (aangewezen instantie) in de spoorwegsector;
5)      het uitoefenen van de taken van de instantie die is belast met het toebedelen van spoorwegcapaciteit en het heffen van de daaruit voortvloeiende kosten overeenkomstig deel 6 van het Eisenbahngesetz 1957, indien deze taak aan haar wordt overgedragen door een spoorweginfrastructuuronderneming;
6)      het leidinggeven aan de deskundigencommissie overeenkomstig § 48, lid 4, van het Eisenbahngesetz 1957;
7)      het uitoefenen van de bevoegdheid die is vastgesteld in § 130 van het Eisenbahngesetz 1957;
8)      het verrichten van de taken om registers in te stellen en te beheren, zoals die taken zijn overgedragen aan Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH overeenkomstig het Eisenbahngesetz 1957 of een ter uitvoering van die wet uitgevaardigd besluit;
[...]
Beheer van de aandelen
§ 4
Het beheer van de aandelen in Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH namens de federale overheid is opgedragen aan [de minister]. Hij mag Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH algemene aanwijzingen geven omtrent de uitvoering van haar taken in de zin van de onderhavige federale wet en mag eisen dat zij inlichtingen verstrekt over haar activiteiten. In de statuten van de vennootschap moet worden bepaald dat haar organen verplicht zijn deze aanwijzingen op te volgen en inlichtingen te verstrekken.
[...]
Uitgaven van Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH
§ 6
Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH moet rendabel, spaarzaam en doelmatig worden beheerd. De federale overheid draagt de personeels- en materiaalkosten van Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, voor zover deze kosten voortvloeien uit de uitvoering van de haar bij de onderhavige federale wet opgedragen taken en deze kosten niet door derden kunnen worden gedragen. Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH moet hiervoor een jaarlijks financieringsplan opstellen en moet voor dit plan goedkeuring van de federale minister van Financiën en de [minister] verkrijgen.
[...]
Vrijstelling van de belasting
§ 10
(1)      Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH is vrijgesteld van de belastingen waarin het federale recht voorziet, met uitzondering van de omzetbelasting, de griffierechten en de gerechtelijke administratieve kosten, alsmede van leges voor federale bestuurshandelingen, voor zover deze belastingen en kosten voortvloeien uit de uitvoering van de taken die op grond van de onderhavige federale wet op deze onderneming rusten.
[...]”
21      § 20 van het Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (wet op de vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid) (BGBl. 58/1906) is als volgt verwoord:
„(1)      De bestuurders zijn jegens de vennootschap verplicht zich te houden aan alle beperkingen die in de statuten, bij besluit van de aandeelhouders of bij een voor de bestuurders bindend voorschrift van de raad van commissarissen worden gesteld aan hun bevoegdheid om de vennootschap te vertegenwoordigen.
[...]”
Precontentieuze procedure
22      Bij aanmaningsbrief van 20 november 2015 heeft de Commissie de Republiek Oostenrijk ervan in kennis gesteld dat zij betwijfelde of het verenigbaar was met de bepalingen van richtlijn 2007/59, en in het bijzonder artikel 3, onder a), van deze richtlijn, om als bevoegde autoriteit voor de toepassing van deze richtlijn een ander orgaan aan te wijzen dan de bevoegde instantie die bedoeld wordt in artikel 16 van richtlijn 2004/49.
23      In haar antwoord van 22 januari 2016 op deze aanmaningsbrief heeft de Republiek Oostenrijk aangevoerd dat de betrokken wet- en regelgeving in overeenstemming is met het Unierecht. Zij heeft in het bijzonder benadrukt dat richtlijn 2007/59 er overeenkomstig het beginsel van institutionele autonomie van de lidstaten niet aan in de weg staat dat deze lidstaat een federale instantie als Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH belast met de uitvoering, onder toezicht van de minister, van bepaalde taken die onder de verantwoordelijkheid van de bevoegde autoriteit vallen in de zin van deze richtlijn.
24      Aangezien deze lidstaat volgens de Commissie onbevredigende antwoorden had gegeven, heeft de Commissie hem op 28 april 2017 een met redenen omkleed advies gestuurd waarin de in haar aanmaningsbrief uiteengezette klacht werd gehandhaafd.
25      De Republiek Oostenrijk heeft dit met redenen omkleed advies beantwoord bij brief van 21 juni 2017. Hierin heeft zij in grote lijnen het standpunt herhaald dat zij in haar antwoord van 22 januari 2016 op de aanmaningsbrief van de Commissie had ingenomen.
26      Omdat de Commissie met de antwoorden van de Republiek Oostenrijk geen genoegen kon nemen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
Argumenten van partijen
27      De Commissie merkt op dat artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 de voor de toepassing van deze richtlijn bevoegde autoriteit definieert als „de veiligheidsinstantie die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG”. Op grond daarvan komt zij tot de slotsom dat de lidstaten de taken van de voor de toepassing van richtlijn 2007/59 bevoegde autoriteit uitsluitend aan deze instantie kunnen toevertrouwen, aangezien het de nationale wetgever niet vrijstaat om daartoe een ander orgaan aan te wijzen.
28      Terwijl de Republiek Oostenrijk de minister als „veiligheidsinstantie” in de zin van richtlijn 2004/49 heeft aangewezen, is Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH evenwel de voor de toepassing van richtlijn 2007/59 „bevoegde autoriteit”, in het bijzonder voor de uitvoering van de taken die aan deze autoriteit zijn opgedragen en die in artikel 19, lid 1, onder a) tot en met c), van deze laatste richtlijn worden opgesomd.
29      In die omstandigheden is de Commissie van mening dat de Republiek Oostenrijk de krachtens richtlijn 2007/59 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
30      Volgens deze instelling moeten in dit verband de argumenten worden afgewezen die de Republiek Oostenrijk heeft aangevoerd om aan te tonen dat de door deze lidstaat verrichte omzetting in overeenstemming is met richtlijn 2007/59.
31      In de eerste plaats faalt het argument dat artikel 16 van richtlijn 2004/49 geen verplichting bevat om de taken van de veiligheidsinstantie aan één enkele instantie toe te vertrouwen.
32      Ten eerste heeft de Uniewetgever de veiligheidsinstantie in artikel 1, onder d), en artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/49 in het enkelvoud aangeduid. In artikel 3, onder g), van deze richtlijn wordt eveneens het enkelvoud gebruikt om de „veiligheidsinstantie” te definiëren als het „nationale orgaan” dat belast is met de taken betreffende de veiligheid op het spoor in de zin van deze richtlijn. Artikel 16, lid 2, van deze richtlijn heeft dezelfde strekking, aangezien daarin wordt bepaald dat de „veiligheidsinstantie” met de in dat artikel genoemde taken moet worden belast. Inderdaad verwijzen sommige bepalingen van richtlijn 2004/49 in het meervoud naar „veiligheidsinstanties”. Vastgesteld moet echter worden dat deze richtlijn op die manier verwijst naar de veiligheidsinstanties van alle lidstaten bij elkaar.
33      Ten tweede bevestigt de context van deze bepalingen dat de Uniewetgever het enkelvoud bewust heeft gekozen en dat er geen enkele ruimte is om de taken over verschillende instanties te verdelen. In artikel 10, leden 3 en 4, van richtlijn 2004/49 wordt één lidstaat namelijk systematisch in verband gebracht met één veiligheidsinstantie. Evenzo wordt in artikel 25, leden 2 en 3, van deze richtlijn voor elke lidstaat een onderscheid gemaakt tussen „de veiligheidsinstantie” en „andere organen of instanties”. Hetzelfde geldt voor artikel 18 van deze richtlijn, dat bepaalt dat „de veiligheidsinstantie” elk jaar „een verslag” publiceert over „haar” activiteiten in het voorafgaande jaar en dit toezendt aan het Spoorwegbureau van de Europese Unie. Dit verslag moet een relevant overzicht bevatten van de situatie in de betrokken lidstaat.
34      Ten derde moet bij de letterlijke en contextuele uitlegging van de betrokken bepalingen in hoofdzaak rekening worden gehouden met de bewoordingen van artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59, waarin is bepaald dat de „bevoegde autoriteit” in de zin van deze richtlijn „de veiligheidsinstantie [is] die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG”. Daarom is het noodzakelijk deze uitlegging te baseren op de veronderstelling dat de in dat artikel 16 opgesomde taken worden verricht door één enkele instantie die ook de taken van de veiligheidsinstantie voor de toepassing van richtlijn 2007/59 moet vervullen.
35      Aangaande in de tweede plaats het argument van de Republiek Oostenrijk dat in artikel 35 van richtlijn 2009/72/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor elektriciteit en tot intrekking van richtlijn 2003/54/EG (PB 2009, L 211, blz. 55), en artikel 55 van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PB 2012, L 343, blz. 32), aan de lidstaten wordt opgedragen „één enkele nationale regulerende instantie” aan te wijzen en één „nationale toezichthoudende instantie” in te stellen, zodat a contrario moet worden vastgesteld dat richtlijn 2004/49, waarin dergelijke omschrijvingen niet voorkomen, het mogelijk maakt meerdere instanties aan te wijzen, antwoordt de Commissie dat, aangezien deze bepalingen in de plaats zijn gekomen van eerdere bepalingen die voorzagen in de aanwijzing van meerdere van elkaar onderscheiden instanties of organisaties, het noodzakelijk was om dit onderscheid duidelijk naar voren te doen komen ten opzichte van de aldus gewijzigde handelingen.
36      In de derde plaats stelt de Commissie, wat betreft het argument van de Republiek Oostenrijk dat de lidstaten, wanneer specifieke Unierechtelijke vereisten ontbreken, bij de uitvoering van het Unierecht hun nationale regels kunnen toepassen, dat richtlijn 2007/59 wel degelijk dergelijke specifieke vereisten bevat. Dat Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH een rechtstreeks in de federale wetgeving opgerichte vennootschap is (waarvan de deelnemingen worden beheerd door de minister) die federale overheidstaken uitvoert in nauwe samenwerking met en onder toezicht van de minister in zijn hoedanigheid van bevoegde veiligheidsinstantie op centraal niveau, bevestigt bovendien het bestaan van twee van elkaar onderscheiden instanties. De minister is dus niet de instantie zelf, maar het eindverantwoordelijke orgaan in de zin van §§ 5 en 68 van het Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991, zoals gewijzigd, namelijk het orgaan dat uitspraak doet over „bevoegdheidsconflicten tussen instanties” en het recht heeft om in zeer beperkte gevallen de beslissingen van de aan hem ondergeschikte instanties nietig te verklaren of te wijzigen. Daarom moet de gevolgtrekking worden gemaakt dat het bij deze instanties om „verschillende instanties” gaat.
37      De Republiek Oostenrijk betwist de gestelde niet-nakoming.
38      Zij zet in de eerste plaats uiteen dat de richtlijnen 2004/49 en 2007/59, door de meervoudsvorm te gebruiken, verwijzen naar de „veiligheidsinstanties” en de „bevoegde autoriteiten” van de lidstaten. In dit verband staat artikel 16, lid 2, van richtlijn 2004/49 niet eraan in de weg om meerdere taken aan meerdere instanties toe te wijzen, aangezien in dit artikel alleen wordt bepaald dat een „veiligheidsinstantie” een reeks taken met betrekking tot de spoorwegveiligheid moet uitvoeren. Bovendien sluit de in artikel 18 van richtlijn 2004/49 aan de veiligheidsinstantie opgedragen verplichting om een jaarlijks verslag over haar werkzaamheden te publiceren, niet uit dat meerdere instanties op gecoördineerde wijze één enkel zodanig verslag opstellen.
39      In de tweede plaats verwijst deze lidstaat naar de verschillen tussen de terminologie die wordt gebruikt in enerzijds richtlijn 2004/49 en anderzijds de richtlijnen 2009/72 en 2012/34, welke laatste richtlijnen respectievelijk voorzien in de oprichting van „één enkele nationale regulerende instantie” en één „nationale toezichthoudende instantie”, zodat richtlijn 2004/49 zijns inziens, a contrario, aldus moet worden uitgelegd dat de aanwijzing van meerdere instanties is toegestaan.
40      In de derde plaats kan het in federaal georganiseerde lidstaten nodig zijn om bepaalde taken om redenen van staatsinrichting of nationale bevoegdheidsverdeling decentraal te laten uitvoeren. In dit verband moeten het beginsel van institutionele autonomie van de lidstaten, het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel worden geëerbiedigd, welke beginselen de Commissie ertoe verplichten de gevestigde nationale regelingen alsmede de structuur en de werking van de rechtsstelsels van de lidstaten te respecteren.
41      Het is dus niet mogelijk de organisatorische oplossing te bekritiseren die de Republiek Oostenrijk in het kader van de omzetting van de richtlijnen 2004/49 en 2007/59 heeft gekozen en die erin bestaat aan de minister taken toe te vertrouwen in zijn hoedanigheid van voor het gehele Oostenrijkse grondgebied bevoegde centrale veiligheidsinstantie, en de aan de minister ondergeschikte Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH te belasten met de operationele uitvoering van de certificering van machinisten. Dit is des te meer het geval omdat Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH een rechtstreeks door het federale recht opgerichte vennootschap is, waarvan de aandelen door de minister worden beheerd, de personeels- en materiaalkosten door de federale overheid worden gedragen en het werkterrein wettelijk is afgebakend. Bovendien is Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH in meerdere opzichten gebonden aan de instructies van de minister.
Beoordeling door het Hof
42      De Commissie verwijt de Republiek Oostenrijk dat zij artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 heeft geschonden door voor de toepassing van deze richtlijn een andere instantie dan de in artikel 16 van richtlijn 2004/49 bedoelde „veiligheidsinstantie” aan te wijzen als „bevoegde autoriteit”.
43      In het onderhavige geval staat vast dat in die lidstaat de in artikel 16 van richtlijn 2004/49 bedoelde veiligheidsinstantie de minister is. De „bevoegde autoriteit” die is aangewezen om bepaalde taken uit te voeren als bedoeld in met name artikel 19, lid 1, onder a) tot en met c), van richtlijn 2007/59 is daarentegen Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, een bij federale wet opgerichte vennootschap.
44      In artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 wordt de „bevoegde autoriteit” gedefinieerd als „de veiligheidsinstantie die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG”.
45      Om te bepalen of een lidstaat, zoals de Republiek Oostenrijk stelt, op grond van deze bepalingen de door deze richtlijnen aan de „bevoegde autoriteit” respectievelijk de „veiligheidsinstantie” opgedragen taken kan toewijzen aan afzonderlijke instanties, moet niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepalingen maar ook met de context en de doelstellingen van de regelingen waarvan zij deel uitmaken en, in voorkomend geval, de ontstaansgeschiedenis ervan (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Nederlands Uitgeversverbond en Groep Algemene Uitgevers, C‑263/18, EU:C:2019:1111, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Wat om te beginnen de bewoordingen van de betrokken bepalingen betreft, staat in artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 vermeld dat de voor de toepassing van deze richtlijn bevoegde autoriteit de veiligheidsinstantie is zoals die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49.
47      Dit artikel 16 bepaalt dat elke lidstaat een „veiligheidsinstantie” instelt die volgens dat artikel het voor transport bevoegde ministerie kan zijn. Het begrip „veiligheidsinstantie” wordt voor de toepassing van deze richtlijn in artikel 3, onder g), ervan specifiek gedefinieerd als „het nationale orgaan dat belast is met de taken betreffende de veiligheid op het spoor overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn, of een binationaal orgaan dat door de lidstaten met deze taken belast is om te zorgen voor een uniforme veiligheidsregeling voor gespecialiseerde grensoverschrijdende infrastructuur”.
48      Uit een gezamenlijke lezing van artikel 3, onder g), en artikel 16, lid 1, van richtlijn 2004/49, en met name uit het feit dat de Uniewetgever ten eerste de veiligheidsinstantie in het enkelvoud aanduidt en ten tweede de daaraan verbonden kwalificatie „nationaal” gebruikt, blijkt dus dat volgens deze bepalingen in elke lidstaat één nationaal orgaan moet worden aangewezen dat belast is met de taken betreffende de veiligheid op het spoor, maar dat twee lidstaten eventueel een binationaal orgaan met deze taken kunnen belasten.
49      Deze uitlegging vindt steun in de opzet van richtlijn 2004/49, waaruit blijkt dat de gegevens over de spoorwegveiligheid in de Unie in elke lidstaat centraal moeten worden meegedeeld aan één enkele veiligheidsinstantie die de vereiste certificaten moet afgeven of tevens veiligheidsindicatoren voor de betrokken lidstaat moet opstellen en publiceren.
50      Zo bepaalt artikel 9, lid 4, van richtlijn 2004/49, gelezen in het licht van overweging 13 van deze richtlijn, allereerst dat de infrastructuurbeheerders en spoorwegondernemingen elk jaar bij „de veiligheidsinstantie in de betrokken lidstaat” een rapport moeten indienen met informatie over de veiligheid en de implementatie van het veiligheidsbeheersysteem. Een dergelijk veiligheidsrapport omvat met name gegevens over de ontwikkeling van „nationale” veiligheidsindicatoren.
51      Verder draagt volgens artikel 10, leden 3 en 4, van deze richtlijn de „veiligheidsinstantie van de lidstaat” waar de spoorwegonderneming het eerst actief wordt of voornemens is extra spoorwegvervoersdiensten te verlenen, zorg voor de vereiste certificeringen.
52      Ten slotte publiceert de veiligheidsinstantie overeenkomstig artikel 18 van richtlijn 2004/49 elk jaar een verslag over haar activiteiten in het voorafgaande jaar dat volgens punt a) van dat artikel met name een „overzicht op lidstaatniveau” bevat van de in bijlage I bij deze richtlijn beschreven gemeenschappelijke veiligheidsindicatoren.
53      Voorts moet er tevens op worden gewezen dat de in punt 48 van dit arrest aan de betrokken bepalingen gegeven uitlegging die is gebaseerd op de bewoordingen ervan als zodanig, ook steun vindt in de wetgevingswerkzaamheden die aan de vaststelling van zowel richtlijn 2004/49 als richtlijn 2007/59 zijn voorafgegaan.
54      Zo wordt in de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen en van richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering [COM(2002) 21 definitief], dat voorafging aan de vaststelling van richtlijn 2004/49, in het deel dat is gewijd aan de nationale veiligheidsinstanties vermeld dat „[o]p grond van de thans geldende richtlijnen [...] diverse instanties zich met de veiligheidsregelgeving [mogen] bezighouden. [...] Op de lange duur is dit niet verenigbaar met de taak van regelgevingsinstantie voor de veiligheid. Voor een eerlijke en transparante regelgeving is het nodig dat alle actoren een gelijke behandeling van een overheidsinstantie krijgen. [...] Om de coördinatie van veiligheidsregelgeving op Europees niveau te vergemakkelijken, moeten in alle lidstaten geharmoniseerde structuren worden gecreëerd. [...] Om dezelfde reden is het van belang alle cruciale regelgevingstaken, zoals de goedkeuring van wettelijk bindende veiligheidsvoorschriften, bij één instantie onder te brengen.”
55      Daarnaast vermeldt de toelichting bij het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de certificering van het treinpersoneel belast met de besturing van locomotieven en treinen op het spoorwegnet van de Gemeenschap [COM(2004) 142 definitief], dat tot de vaststelling van richtlijn 2007/59 heeft geleid, dat de keuze om de veiligheidsinstantie aan te wijzen als de instantie die verantwoordelijk is voor de afgifte van de vergunning, gemaakt is „om voor een zo goed mogelijke samenhang te zorgen met het communautaire wetgevingskader voor de veiligheid van de spoorwegen”.
56      Ten slotte dient te worden benadrukt dat de in punt 48 van dit arrest aan de betrokken bepalingen gegeven uitlegging in overeenstemming blijkt te zijn met de doelstelling van richtlijn 2004/49. Zoals in punt 54 van dit arrest is opgemerkt, beoogt deze richtlijn immers met name de essentiële taken op het gebied van de controle van de veiligheid op het spoor te concentreren binnen één orgaan, waardoor overeenkomstig artikel 1 van die richtlijn de ontwikkeling en de verbetering van de veiligheid op de spoorwegen kan worden gewaarborgd.
57      De argumenten die de Republiek Oostenrijk heeft aangevoerd om de uitlegging van de in de punten 44 tot en met 55 van dit arrest aan de orde zijnde bepalingen aan te vechten, kunnen niet worden aanvaard.
58      Ten eerste moet worden vastgesteld dat de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde omstandigheid dat verschillende bepalingen van de richtlijnen 2004/49 en 2007/59 de „veiligheidsinstanties” en de „bevoegde autoriteiten” van de lidstaten in het meervoud vermelden, niet doorslaggevend kan zijn, aangezien deze bepalingen duidelijk verwijzen naar al deze instanties in de verschillende lidstaten van de Unie bij elkaar. Dit is om te beginnen het geval in overweging 22 van richtlijn 2004/49, die preciseert dat „in alle lidstaten nationale instanties [moeten] worden opgezet die zich met veiligheidsregelgeving en ‑toezicht bezighouden”, of ook in bijlage I bij deze richtlijn, waarin sprake is van „[g]emeenschappelijke veiligheidsindicatoren” die moeten worden gemeld door de veiligheidsinstanties en waarvan overeenkomstig artikel 18 van deze richtlijn een overzicht „op lidstaatniveau” moet worden gemaakt. Wat voorts de bepalingen van richtlijn 2007/59 betreft, verwijst overweging 17 van die richtlijn naar de „[bevoegde autoriteiten] van de lidstaten”, terwijl overweging 19 op algemene wijze verwijst naar de bij richtlijn 2004/49 ingestelde veiligheidsautoriteiten. Ook in de artikelen 1, 5 en 22 van richtlijn 2007/59 worden alleen de taken van de „bevoegde autoriteiten van de lidstaten” en de „bevoegde autoriteiten” genoemd.
59      Ten tweede is de door de Republiek Oostenrijk aangevoerde omstandigheid dat de Uniewetgever er in andere instrumenten van afgeleid recht zorg voor heeft gedragen te verduidelijken dat de autoriteiten die voor de toepassing van deze instrumenten moeten worden ingesteld een „uniek” karakter hebben, volstrekt irrelevant voor de uitlegging van de richtlijnen 2004/49 en 2007/59.
60      Wat ten derde het argument betreft dat is ontleend aan het beginsel van institutionele autonomie van de lidstaten, het evenredigheids‑ en het subsidiariteitsbeginsel, volstaat het vast te stellen dat uit artikel 288 VWEU weliswaar volgt dat de lidstaten bij de omzetting van een richtlijn over een ruime beoordelingsmarge beschikken met betrekking tot de keuze van de middelen en wegen voor de uitvoering ervan, maar deze vrijheid niet afdoet aan de verplichting voor elk van de lidstaten waartoe de betreffende richtlijn gericht is, om alle maatregelen te treffen die nodig zijn om de volle werking van die richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Fashion ID, C‑40/17, EU:C:2019:629, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
61      In deze omstandigheden moet de institutionele autonomie waarover de lidstaten bij de organisatie en de structurering van de ter uitvoering van een richtlijn ingestelde regelgevende instanties beschikken, worden gebruikt met volledige inachtneming van de hierin vastgelegde doelstellingen en verplichtingen (zie naar analogie arrest van 19 oktober 2016, Ormaetxea Garai en Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, punt 30 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
62      Welnu, de aan elke lidstaat opgedragen verplichting om voor de toepassing van richtlijn 2004/49 één enkele veiligheidsinstantie aan te wijzen, die moet worden beschouwd als de „bevoegde autoriteit” in de zin van artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59, vloeit blijkens de punten 44 tot en met 55 van dit arrest voort uit de betrokken bepalingen van deze richtlijnen als zodanig.
63      Gelet op die verplichting is het in casu irrelevant dat Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH, zoals de Republiek Oostenrijk aanvoert, ondergeschikt is aan de minister. Zelfs indien dat het geval is, verzekert een dergelijke ondergeschiktheidsverhouding tussen twee entiteiten met een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid immers geen correcte omzetting van de in het vorige punt van dit arrest genoemde verplichting.
64      Gelet op een en ander dient het beroep van de Commissie te worden toegewezen en moet worden vastgesteld dat de Republiek Oostenrijk, door voor de toepassing van richtlijn 2007/59 een andere instantie dan de in artikel 16 van richtlijn 2004/49 bedoelde veiligheidsinstantie als „bevoegde autoriteit” aan te wijzen, de krachtens artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
65      Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
66      Aangezien de Republiek Oostenrijk in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart:
1)      Door als „bevoegde autoriteit” in de zin van richtlijn 2007/59/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 inzake de certificering van machinisten die locomotieven en treinen op het spoorwegsysteem van de Gemeenschap besturen, een andere instantie aan te wijzen dan de veiligheidsinstantie die wordt bedoeld in artikel 16 van richtlijn 2004/49/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 inzake de veiligheid op de communautaire spoorwegen en tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen, en van richtlijn 2001/14/EG van de Raad inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur alsmede inzake veiligheidscertificering („Spoorwegveiligheidsrichtlijn”), is de Republiek Oostenrijk de krachtens artikel 3, onder a), van richtlijn 2007/59 op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)      De Republiek Oostenrijk wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.
ondertekeningen
*      Procestaal: Duits.