61994CJ0303_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Partijen
In zaak C-303/94,
Europees Parlement, vertegenwoordigd door G. Garzón Clariana, juridisch adviseur, bijgestaan door J. Schoo en K. Bradley, leden van zijn juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij het secretariaat-generaal van het Europees Parlement, Kirchberg,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door R. Torrent, directeur van zijn juridische dienst, en D. Canga Fano, lid van de juridische dienst, als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij B. Eynard, directeur van de directie juridische zaken van de Europese Investeringsbank, Boulevard Konrad Adenauer 100,
verweerder,
betreffende een beroep tot nietigverklaring van richtlijn 94/43/EG van de Raad van 27 juli 1994 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1994, L 227, blz. 31),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: G. C. Rodríguez Iglesias, president, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward en J.-P. Puissochet (rapporteur), kamerpresidenten, G. F. Mancini, P. J. G. Kapteyn, C. Gulmann, J. L. Murray, P. Jann, L. Sevón en M. Wathelet, rechters,
advocaat-generaal: G. Tesauro
griffier: D. Louterman-Hubeau, hoofdadministrateur
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 19 maart 1996,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 april 1996,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 14 november 1994, heeft het Europees Parlement krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van richtlijn 94/43/EG van de Raad van 27 juli 1994 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1994, L 227, blz. 31; hierna: "bestreden richtlijn").
2 Richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1991, L 230, blz. 1; hierna: "basisrichtlijn"), is gebaseerd op artikel 43 van het Verdrag en stelt regels vast die door de Lid-Staten moeten worden toegepast met betrekking tot de toelating, het op de markt brengen, het gebruik en de controle van gewasbeschermingsmiddelen.
3 Volgens artikel 4, lid 1, van deze richtlijn zien de Lid-Staten erop toe dat een gewasbeschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Een van die voorwaarden is, dat overeenkomstig de uniforme beginselen van bijlage VI moet vaststaan, dat de stof geen schadelijke uitwerking heeft, hetzij direct, hetzij indirect, op de gezondheid van mens of dier dan wel op het grondwater, en geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, met name met betrekking tot besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater. Artikel 10, lid 1, van deze richtlijn stelt de regels vast voortvloeiend uit het beginsel van wederzijdse erkenning van door de Lid-Staten verleende toelatingen. Artikel 18, lid 1, ten slotte bepaalt: "Op voorstel van de Commissie stelt de Raad, met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, de in bijlage VI bedoelde uniforme beginselen vast."
4 De bestreden richtlijn, die op grond van laatstgenoemde bepaling is vastgesteld, stelt de inhoud vast van bijlage VI van de basisrichtlijn, waarin de "uniforme beginselen voor het evalueren en toelaten van gewasbeschermingsmiddelen" zijn neergelegd.
5 Volgens de vijfde overweging van de considerans van deze richtlijn doen de bepalingen van deze richtlijn betreffende de bescherming van het water "geen afbreuk (...) aan de verplichtingen die op de Lid-Staten rusten uit hoofde van de richtlijnen betreffende de bescherming van het water, met name de richtlijnen 75/440/EEG, 80/68/EEG en 80/778/EEG". In de daaropvolgende overwegingen van de considerans heet het, dat die richtlijnen moeten worden herzien en dat in afwachting hiervan de bepalingen van de bestreden richtlijn inzake de bescherming van het water als overgangsbepalingen moeten worden beschouwd. In het bijzonder zal het noodzakelijk zijn, de bepalingen van deel C, punt 2.5.1.2, sub b, van bijlage VI in heroverweging te nemen, zodra op communautair niveau beproefde modellen het mogelijk maken exact te bepalen welke concentratie na het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in het grondwater te verwachten is.
6 Bijlage VI, waarvan de inhoud bij de bestreden richtlijn is vastgesteld, bestaat uit een inleiding (A), een deel betreffende de evaluatie van de tot staving van een aanvraag om toelating te verstrekken gegevens (B), en ten slotte een deel betreffende de besluitvorming (C).
7 Punt 2.5.1.2 van deel B bepaalt, dat "de Lid-Staten evalueren of en in hoeverre het gewasbeschermingsmiddel in voor de produktie van drinkwater bestemd grondwater kan terechtkomen als het overeenkomstig de gebruiksaanwijzing wordt toegepast". Indien deze mogelijkheid bestaat, moeten zij de consequenties daarvan evalueren met inaanmerkingneming van een aantal informatiecomponenten, namelijk met behulp van een geschikt en op communautair niveau beproefd rekenmodel, dan wel, bij ontstentenis daarvan, door hun evaluatie te baseren op de resultaten van de onderzoeken naar beweeglijkheid en persistentie in de bodem als bedoeld in de bijlagen II en III.
8 Punt 2.5.1.2 van deel C omvat vier paragrafen, betreffende de voorwaarden voor de verlening van een toelating (a), de mogelijkheid van verlening van een voorwaardelijke toelating voor ten hoogste vijf jaar (b), de mogelijkheid van verlening van een nieuwe voorwaardelijke toelating (c), en de mogelijkheid om, rekening houdend met de plaatselijke omstandigheden, te allen tijde passende voorwaarden of beperkingen in te voeren (d).
9 Ingevolge paragraaf a van dit punt kan een toelating uitsluitend worden verleend indien blijkt dat na gebruik van het gewasbeschermingsmiddel de te verwachten concentratie van de werkzame stof of de relevante metabolieten, afbraak- of reactieprodukten in voor de produktie van drinkwater bestemd grondwater de kleinste van de navolgende concentraties niet overschrijdt: de maximaal toelaatbare concentratie vastgesteld bij richtlijn 80/778/EEG van de Raad van 15 juli 1980 betreffende de kwaliteit van voor menselijke consumptie bestemd water (PB 1980, L 229, blz. 11), of de maximumconcentratie die de Commissie bij de opneming van de werkzame stof in bijlage I heeft vastgesteld (of, indien een dergelijke concentratie niet is vastgesteld, de concentratie gelijk aan een tiende van de aanvaardbare dagelijkse inname die bij deze opneming is vastgesteld).
10 Indien laatstbedoelde concentratie evenwel hoger ligt dan de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximaal toelaatbare concentratie, kan ingevolge paragraaf b, indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, voor ten hoogste vijf jaar een voorwaardelijke toelating worden verleend, die geen toelating is in de zin van artikel 10, lid 1, van de basisrichtlijn. Deze voorwaarden verschillen naargelang er al dan niet bewakingsgegevens beschikbaar zijn.
11 Zijn er geen bewakingsgegevens beschikbaar, dan moet uit de evaluatie blijken dat de te verwachten concentratie de door de Commissie bij opneming van de werkzame stof in bijlage I vastgestelde concentratie (of de concentratie gelijk aan een tiende van de aanvaardbare dagelijkse inname die bij die opneming is vastgesteld) niet overschrijdt, en moet in de Lid-Staat worden gezorgd voor de invoering of de verlenging van een doeltreffend bewakingsprogramma, dat het mogelijk moet maken om te schatten of de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximaal toelaatbare concentratie zal worden overschreden. In voorkomend geval moet het gebruik van het betrokken produkt worden onderworpen aan beperkingen, waarbij rekening moet worden gehouden met de fytosanitaire, agronomische en milieu-omstandigheden, met inbegrip van het klimaat, in de betrokken regio. Zo nodig wordt de voorwaardelijke vergunning gewijzigd of ingetrokken, wanneer uit de resultaten van de bewaking mocht blijken dat ondanks deze beperkingen de concentratie de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximaal toelaatbare concentratie zal overschrijden.
12 Zijn er wel bewakingsgegevens beschikbaar, en kan daaruit worden geconcludeerd dat er geen gevaar bestaat dat de concentratie de door de Commissie bij opneming van de werkzame stof in bijlage I vastgestelde concentratie zal overschrijden, dan moet vooraf worden onderzocht hoe groot het risico is dat de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximumconcentratie wordt overschreden, en moet ervoor worden gezorgd, dat in de Lid-Staat een doeltreffend programma wordt ingevoerd of verlengd, ter verzekering dat laatstbedoelde concentratie niet zal worden overschreden.
13 Ingevolge paragraaf c kan voor een eenmalige periode van ten hoogste vijf jaar een nieuwe voorwaardelijke toelating worden verleend, indien uit de resultaten van de bewaking blijkt dat de concentratie is gedaald tot een niveau dat de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximumconcentratie benadert en indien te verwachten valt dat andere wijzigingen ervoor kunnen zorgen dat de verwachte concentratie nog lager zal komen te liggen dan deze maximumconcentratie.
14 Krachtens paragraaf d ten slotte kan een Lid-Staat, rekening houdende met de plaatselijke fytosanitaire, agronomische en milieu-omstandigheden, met inbegrip van het klimaat, het gebruik van het produkt steeds onderwerpen aan passende voorwaarden of beperkingen, teneinde ervoor te zorgen dat de in richtlijn 80/778 vastgestelde maximumconcentratie niet wordt overschreden.
15 Het Parlement beklaagt zich over schending van zijn prerogatieven en draagt tot staving van zijn beroep drie middelen voor, ontleend aan onrechtmatige wijziging door de bestreden richtlijn van bepaalde door de basisrichtlijn aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen, onrechtmatige wijziging door de bestreden richtlijn van andere bij richtlijn 80/778 opgelegde verplichtingen, en ten slotte, ontoereikende of onjuiste motivering van de bestreden richtlijn.
16 De Raad, die enige twijfels uit over de ontvankelijkheid van het beroep, is van mening dat het betoog van het Parlement moet worden verworpen.
De ontvankelijkheid van het beroep
17 Luidens artikel 173, derde alinea, van het Verdrag kan het Parlement bij het Hof een beroep tot nietigverklaring van een handeling van een andere instelling instellen, mits dit beroep strekt tot eerbiediging van zijn prerogatieven. Volgens de rechtspraak van het Hof is aan deze voorwaarde voldaan, zodra het Parlement duidelijk aangeeft, welk van zijn prerogatieven moet worden geëerbiedigd en op welke wijze inbreuk op dit prerogatief zou zijn gemaakt (zie arrest van 2 maart 1994, zaak C-316/91, Parlement/Raad, Jurispr. 1994, blz. I-625, r.o. 13).
18 Op grond van deze criteria moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard, voor zover het is gebaseerd op schending van artikel 190 van het Verdrag. Waar het Parlement stelt, dat de litigieuze bepalingen gelet op dit artikel onvoldoende of op onjuiste wijze met redenen zijn omkleed, geeft het immers niet duidelijk aan hoe door die schending, gesteld dat zij juist is, zijn eigen prerogatieven zouden worden geschonden (zie arrest van 13 juli 1995, zaak C-156/93, Parlement/Commissie, Jurispr. 1995, blz. I-2019, r.o. 11).
19 Daarentegen vormt het aan een verdragsbepaling ontleend recht om te worden geraadpleegd, een prerogatief van het Parlement (zie arrest Parlement/Raad, reeds aangehaald, r.o. 16). Het Parlement stelt, dat in enkele bepalingen van de bestreden richtlijn op onrechtmatige wijze de verplichtingen zijn gewijzigd die aan de Lid-Staten zijn opgelegd bij de basisrichtlijn en bij richtlijn 80/778, die zijn gebaseerd op respectievelijk artikel 43 en de artikelen 100 en 235 van het Verdrag, en die de raadpleging van het Parlement voorschrijven.
20 Waar het beroep dus gericht is tegen de vaststelling door de Raad van genoemde bepalingen in strijd met deze verplichting, strekt het ertoe het bewijs te leveren van een schending van de prerogatieven van het Parlement, en is het derhalve ontvankelijk.
Ten gronde
21 Volgens het Parlement heeft de bij de bestreden richtlijn vastgestelde bijlage VI, die in deel B, punt 2.5.1.2, en in deel C, punt 2.5.1.2, enkel spreekt van "voor de produktie van drinkwater bestemd grondwater", en bovendien het verlenen van een voorwaardelijke toelating mogelijk maakt voor een gewasbeschermingsmiddel waarvan de verwachte concentratie hoger ligt dan de maximaal toelaatbare concentratie, de door de basisrichtlijn bepaalde mate van bescherming van het grondwater gewijzigd. Een dergelijke wijziging kon volgens het Parlement niet wettig worden aangebracht dan met inachtneming van de procedure van artikel 43 van het Verdrag, krachtens welke de basisrichtlijn is vastgesteld en die de raadpleging van het Parlement voorschrijft.
22 De Raad stelt, dat hij het weliswaar noodzakelijk vond, zeer gedetailleerde criteria vast te stellen voor grondwater bestemd voor de drinkwaterproduktie, maar dat hij een harmonisatie van de toe te passen criteria voor de effecten op het overige grondwater niet onontbeerlijk vond. Het enkele feit dat een uitvoeringsrichtlijn niet uitputtend is, betekent niet dat zij onwettig is. De bestreden richtlijn zou slechts onwettig zijn, indien zij buiten het door de basisrichtlijn voor de tenuitvoerlegging ervan vastgestelde kader zou treden of met de bepalingen van deze basisrichtlijn in tegenspraak zou komen.
23 Gelijk het Hof heeft verklaard (zie met name arresten van 16 juni 1987, zaak 46/86, Romkes, Jurispr. 1987, blz. 2671, r.o. 16, en 13 juli 1995, Parlement/Commissie, reeds aangehaald, r.o. 18), behoeven verordeningen of richtlijnen betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid niet in al hun details door de Raad volgens de procedure van artikel 43 van het Verdrag te worden vastgesteld. Aan die bepaling is voldaan zodra de hoofdzaken van de te regelen materie overeenkomstig de aldaar voorziene procedure zijn vastgesteld; de bepalingen ter uitvoering van basisverordeningen of -richtlijnen kunnen volgens een andere, daarin voorziene procedure worden vastgesteld. Een uitvoeringsrichtlijn als de bestreden richtlijn, die zonder raadpleging van het Parlement is vastgesteld, moet evenwel in overeenstemming zijn met de in de basisrichtlijn na raadpleging van het Parlement vastgestelde bepalingen.
24 In casu is in de basisrichtlijn in de derde overweging van de considerans weliswaar overwogen, dat de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen één van de belangrijkste methoden is voor de bescherming van planten en van plantaardige produkten en derhalve voor de verbetering van de landbouwproduktie, maar in de vierde overweging is ook verklaard, dat de toepassing ervan risico' s en gevaren voor mens, dier en milieu kan meebrengen. Zoals uit de daaropvolgende overwegingen van de considerans blijkt, voert zij dan ook in verband met deze gevaren eenvormige voorschriften in inzake de voorwaarden en procedures voor de toelating van deze produkten.
25 In de negende overweging van de considerans van deze richtlijn is uiteengezet, dat deze procedures "een zodanig hoge mate van bescherming moeten garanderen dat met name wordt voorkomen dat gewasbeschermingsprodukten worden goedgekeurd waarvan de risico' s voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht"; bovendien is daarin overwogen, "dat de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang moet hebben op het streven naar een betere plantaardige produktie". Volgens de tiende overweging moet voorts worden verzekerd, dat de betrokken middelen "geen onaanvaardbare nadelige uitwerking hebben op het milieu in het algemeen en in het bijzonder geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van mens en dier of voor het grondwater".
26 De voorschriften voor toelating zijn met name neergelegd in artikel 4, lid 1, van de basisrichtlijn, dat zoals in rechtsoverweging 3 van het onderhavige arrest is uiteengezet, de Lid-Staten verplicht erop toe te zien dat een beschermingsmiddel slechts wordt toegelaten indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, en dat dienaangaande verwijst naar de "uniforme beginselen" van bijlage VI, waarvan de inhoud door de Raad volgens de procedure van artikel 18 moet worden vastgesteld.
27 Meer in het bijzonder met betrekking tot de bescherming van de gezondheid, het grondwater en het milieu, bepaalt artikel 4, lid 1, sub b, van de basisrichtlijn, dat de Lid-Staten een gewasbeschermingsmiddel slechts toelaten indien na toepassing van eerdergenoemde uniforme beginselen is vastgesteld dat het middel niet direct of indirect een schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier dan wel op het grondwater, en geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, met name wat de besmetting van het water betreft. Zoals duidelijk blijkt uit de tekst van sub b-iv en v, betreft deze verplichting zowel drinkwater als grondwater, en is het begrip grondwater niet beperkt tot grondwater dat bestemd is voor menselijke consumptie.
28 Blijkens al deze bepalingen beoogt de basisrichtlijn weliswaar de verbetering van de landbouwproduktie door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, maar legt zij ook de bescherming op van het milieu in het algemeen en het grondwater in het bijzonder, die één van de essentiële voorwaarden is voor de toelating van die middelen.
29 De bestreden richtlijn verklaart in de derde overweging van de considerans, dat de uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen "moeten worden vastgesteld voor elk van de in artikel 4, lid 1, onder b, c, d en e, [van de basisrichtlijn] genoemde eisen". In bijlage VI evenwel, waarin deze uniforme beginselen worden vastgesteld, heeft het bepaalde in deel B, punt 2.5.1.2, en in deel C, punt 2.5.1.2, betreffende het grondwater, enkel betrekking op water bestemd voor de drinkwaterproduktie. Bovendien doen deze bepalingen, zoals in rechtsoverweging 5 van dit arrest is opgemerkt, weliswaar geen afbreuk aan de verplichtingen die met name voortvloeien uit richtlijn 80/778 en verwijzen zij ook uitdrukkelijk naar de bij deze richtlijn vastgestelde maximaal toelaatbare concentratie, maar onder de in deel C, punt 2.5.1.2, sub b en c, neergelegde voorwaarden staan zij wel het verlenen van een voorwaardelijke toelating toe voor een gewasbeschermingsmiddel waarvan de te verwachten concentratie deze maximumconcentratie overschrijdt.
30 Anders dan de Raad betoogt, is het feit dat de richtlijn slechts op één van de punten inzake de in de basisrichtlijn omschreven beginselen onvolledig is, en niet buiten het kader van de uitvoering van deze beginselen treedt, niet voldoende voor een afwijzing van het middel van onwettigheid in het licht van laatstgenoemde richtlijn. Daarvoor zou ook nog vereist zijn, dat de uitvoeringsrichtlijn, gelijk in rechtsoverweging 23 van dit arrest in herinnering is gebracht, de na raadpleging van het Europees Parlement in de basisrichtlijn vastgelegde bepalingen in acht neemt en geen wijziging brengt in de draagwijdte van de door deze richtlijn omschreven verplichtingen.
31 De bestreden richtlijn heeft evenwel geen rekening gehouden met de effecten die gewasbeschermingsmiddelen op het grondwater in het algemeen kunnen hebben, en aldus juist een van de belangrijkste elementen in deze materie, die uitdrukkelijk door de basisrichtlijn zijn vastgelegd, niet in acht genomen. Dienaangaande kan worden volstaat met eraan te herinneren dat, gelijk in rechtsoverweging 25 van dit arrest is opgemerkt, de basisrichtlijn met name beoogt een hoge mate van bescherming te garanderen ter voorkoming van een onaanvaardbare nadelige uitwerking van deze middelen op het milieu in het algemeen, en van schadelijke gevolgen voor de gezondheid van mens en dier of voor het grondwater in het bijzonder.
32 Voorts staat de in deel C, punt 2.5.1.2, sub b en c, van de bijlage bij de bestreden richtlijn voorgeschreven procedure het verlenen van een voorwaardelijke toelating toe, voor een duur die tot tien jaar kan oplopen, voor gewasbeschermingsmiddelen waarvan de te verwachten concentratie in het voor de drinkwaterproduktie bestemde grondwater de in een referentietekst vastgestelde maximaal toelaatbare concentratie overschrijdt. Al worden deze bepalingen als overgangsbepalingen voorgesteld, toch hebben zij, gelijk de advocaat-generaal in punt 20 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kennelijk een weerslag op de draagwijdte van de in artikel 4, lid 1, sub b-iv en v, van de basisrichtlijn omschreven beginselen, inhoudende dat een gewasbeschermingsmiddel slechts kan worden toegelaten indien is komen vast te staan, dat het geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier dan wel op het grondwater, en geen voor het milieu onaanvaardbaar effect heeft, met name met betrekking tot besmetting van het water.
33 In die omstandigheden stelt het Parlement terecht, dat met de bestreden richtlijn de omvang van de door de basisrichtlijn aan de Lid-Staten opgelegde verplichtingen is gewijzigd zonder dat de door het Verdrag voorgeschreven wetgevingsprocedure waarbij het Parlement moet worden geraadpleegd, in acht is genomen. Mitsdien moet de bestreden handeling nietig worden verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
34 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart nietig richtlijn 94/43/EG van de Raad van 27 juli 1994 tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen.
2) Verwijst de Raad in de kosten.