62024TJ0255_RES
Sag T-255/24
Martijn Frederik Nouwen
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Ottende Afdeling) af 10. september 2025
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter tilhørende den af Rådet nedsatte arbejdsgruppe vedrørende en adfærdskodeks (erhvervsbeskatning) – delvist afslag på aktindsigt – artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 – undtagelser vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser og Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik – generel formodning for fortrolighed – begrundelsespligt«
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – afslag på aktindsigt i et dokument med henvisning til, at dokumentet ikke eksisterer, eller at den pågældende institution ikke er i besiddelse heraf – formodning for, at de ikke eksisterer, såfremt den berørte institution hævder dette – simpel formodning, som kan afkræftes på grundlag af relevante og samstemmende indicier
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, 13. betragtning og art. 2, stk. 3, art. 7 og 8)
(jf. præmis 25-29 og 32-34)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – afslag på aktindsigt i et dokument med henvisning til, at dokumentet ikke eksisterer, eller at den pågældende institution ikke er i besiddelse heraf – begrundelsespligt – rækkevidde
(Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001)
(jf. præmis 47-49 og 54)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – proceduremæssige konsekvenser – pligt til at begrunde afgørelsen om ikke at give aktindsigt påhviler medlemsstaten og EU-institutionen – rækkevidde
(Art. 1, stk. 2, TEU og art. 10, stk. 3, TEU; art. 15, stk. 1, TEUF og art. 298 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 42; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, første betragtning og art. 1 og 4)
(jf. præmis 70-76)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – muligheden for at tage udgangspunkt i generelle formodninger, som finder anvendelse på visse kategorier af dokumenter – grænser
(Art. 1, stk. 2, TEU og art. 10, stk. 3, TEU; art. 15, stk. 1, TEUF og art. 298 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 42; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, første betragtning og art. 1 og 4)
(jf. præmis 87-99 og 103)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – dokumenter fra en medlemsstat – medlemsstatens mulighed for at anmode institutionen om ikke at give aktindsigt i dokumenter – Unionens retsinstansers kompetence til at kontrollere, om den pågældende institutions afslag er begrundet – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1-3, og art. 5)
(jf. præmis 112 og 113)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesse – internationale forbindelser – Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik – domstolskontrol – rækkevidde – grænser
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led]
(jf. præmis 114-119 og 128)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser fra retten til aktindsigt – pligt til at give delvis aktindsigt i oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne – rækkevidde
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, og art. 4, stk. 6]
(jf. præmis 143)
EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – forpligtelse til at godtgøre nytten af dokumentet for den, der anmoder om dokumentet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 6)
(jf. præmis 150)
Resumé
I forbindelse med et annullationssøgsmål, som Retten gav delvist medhold i, præciserede den betingelserne for at anvende de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er fastsat i forordning nr. 1049/2001 (
1
), når de omhandlede dokumenter hidrører fra medlemsstater, der modsætter sig, at dokumenterne udleveres. Retten afviste endvidere at anerkende en generel formodning for fortrolighed gældende for dokumenter vedrørende revisionen af den »skatteadfærdskodeks«, som er vedtaget af en arbejdsgruppe, der er nedsat af Rådet for Den Europæiske Union og består af højtstående repræsentanter for medlemsstaterne og Europa-Kommissionen (herefter »Gruppen vedrørende adfærdskodeksen«), idet Retten bekræftede princippet om den videst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter.
Sagsøgeren, Martijn Frederik Nouwen, er professor og forsker bl.a. i skatteadfærdskodeksen. Den 14. juli 2023 indgav han en begæring om aktindsigt i henhold til forordning nr. 1049/2001, hvorved han anmodede om fremsendelse af e-mails fra medlemsstaterne, Kommissionen og Rådet, der var udvekslet mellem 2019 og den 30. maj 2023, vedrørende reformen eller revisionen af skatteadfærdskodeksens mandat eller anvendelsesområde og dens tilsynsorgan, nemlig »Gruppen vedrørende adfærdskodeksen«, inden for erhvervsbeskatningsområdet.
Efter flere udvekslinger mellem sagsøgeren og Rådet meddelte institutionen ved afgørelse af 7. marts 2024 (herefter »den anfægtede afgørelse«) som svar på sagsøgerens genfremsatte begæring sagsøgeren, at den havde identificeret 75 e-mails, der opfyldte kriterierne i hans begæring. Ud af disse 75 e-mails gav Rådet fuld aktindsigt i 55, afslag på aktindsigt i 19 og delvis aktindsigt i 1 dokument (herefter samlet »de omtvistede dokumenter«).
Rådet begrundede afslaget på aktindsigt i disse dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001 med den begrundelse, at deres udbredelse ville være til skade for offentlighedens interesser knyttet til internationale forbindelser og Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik. Dette afslag blev givet efter høring af de berørte medlemsstater i overensstemmelse med samme forordnings artikel 4, stk. 5.
Rettens bemærkninger
I første omgang behandlede Retten Rådets argument om, at de omtvistede dokumenter var omfattet af en generel formodning for fortrolighed, eftersom de henhørte under arbejdet i »Gruppen vedrørende adfærdskodeksen«, som skal forblive fortroligt for at beskytte Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik og for at bevare effektiviteten af dette arbejde.
Retten påpegede i denne henseende, at forordning nr. 1049/2001 er et led i ønsket om at markere en ny fase i processen hen imod en stadigt snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Med henblik herpå fastsætter artikel 1 i forordning nr. 1049/2001, at forordningen har til formål at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i EU-institutionernes dokumenter.
Det fremgår dog af artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som indfører en ordning med undtagelser fra retten til aktindsigt, at denne ret ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser. Sådanne undtagelser skal fortolkes og anvendes strengt. Det gælder i denne forbindelse, at når en EU-institution eller et EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur, der modtager en begæring om aktindsigt, beslutter at afslå denne begæring på grundlag af en af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, skal denne institution eller det organ, kontor eller agentur i princippet anføre en forklaring på, hvorledes aktindsigt i det pågældende dokument konkret og faktisk vil kunne skade den interesse, der er beskyttet ved denne undtagelse, idet risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudseelig og ikke rent hypotetisk.
I visse tilfælde er det i Domstolens praksis blevet anerkendt, at den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur kan basere sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da lignende generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter. Formålet med sådanne formodninger består således i muligheden for, at den berørte EU-institution eller det berørte EU-organ, ‑kontor eller ‑agentur kan lægge til grund, at udbredelsen af visse kategorier af dokumenter i princippet er til skade for den interesse, der er beskyttet ved den undtagelse, der anføres på grundlag af sådanne generelle betragtninger, uden at den derved er forpligtet til konkret og individuelt at undersøge hvert af de ønskede dokumenter.
Retten bemærkede, at Domstolen hidtil har anerkendt, at der foreligger generelle formodninger for fortrolighed til fordel for fem kategorier af dokumenter, og Retten har anerkendt fem andre formodninger vedrørende andre kategorier af dokumenter. I hvert af disse tilfælde vedrørte det omhandlede afslag på aktindsigt en helhed af dokumenter, der var klart afgrænset ved deres tilhørsforhold til sagsakter i en verserende administrativ eller retslig procedure.
De generelle formodninger for fortrolighed er desuden baseret på den omstændighed, at de undtagelser fra retten til aktindsigt, der er nævnt i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, når de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt, henhører under et særligt område af EU-retten, ikke kan fortolkes uden hensyntagen til de særlige regler, der regulerer aktindsigt i disse dokumenter. Disse generelle formodninger gør det således muligt at sikre en sammenhængende anvendelse af retlige ordninger, som forfølger forskellige formål, og som ikke udtrykkeligt fastsætter, at den ene ordning har forrang for den anden.
Anvendelsen af generelle formodninger er i øvrigt i det væsentlige dikteret af en absolut nødvendighed af at sikre, at de pågældende procedurer fungerer korrekt, og at garantere, at deres formål ikke undergraves. Anerkendelse af en generel formodning kan således være baseret på, at aktindsigt i visse procedurer er uforenelig med disse procedurers vellykkede gennemførelse, og på risikoen for, at disse procedurer undergraves, under forudsætning af at de generelle formodninger gør det muligt at bevare integriteten af forløbet af proceduren ved at begrænse en indblanding fra tredjepart.
I det foreliggende tilfælde konstaterede Retten indledningsvis, at de ønskede dokumenter ikke var afgrænset ved deres tilhørsforhold til sagsakter i en verserende administrativ eller retslig procedure. Det var endvidere ubestridt, at der ikke fandtes særlige regler om aktindsigt i dokumenter vedrørende revisionen af skatteadfærdskodeksen. Endelig kunne Rådet ikke støtte sig på Rådets konklusioner, hvoraf det fulgte, at hele arbejdet i »Gruppen vedrørende adfærdskodeksen« skulle være fortroligt. Rækkevidden af de forpligtelser, der påhviler en EU-institution i henhold til forordning nr. 1049/2001, således som fortolket af Unionens retsinstanser, kan nemlig ikke afhænge af indholdet af retsakter, såsom Rådets konklusioner, der er vedtaget af den pågældende institution selv. Under disse omstændigheder fandt Retten, at der ikke kunne gælde en formodning for fortrolighed for de omtvistede dokumenter.
Retten vurderede, at denne konklusion ikke blev ændret af Rådets argument om, at en sådan formodning burde finde anvendelse på de ønskede dokumenter, fordi »Gruppen vedrørende adfærdskodeksen« er af mellemstatslig karakter, eftersom beskatning fortsat henhører under medlemsstaternes enekompetence. Rådet havde nemlig ikke forklaret, hvorledes denne ene omstændighed kunne begrunde anerkendelsen af en generel formodning for fortrolighed. Det er desuden ubestridt, at det er Rådet, der er i besiddelse af de omtvistede dokumenter. Disse dokumenter er således underlagt de principper, der følger af forordning nr. 1049/2001, herunder dem, der er fastsat i Unionens retsinstansers praksis med henblik på at anerkende en generel formodning for fortrolighed.
Under disse omstændigheder forkastede Retten Rådets argument om, at de omtvistede dokumenter var omfattet af en formodning for fortrolighed.
I anden omgang og hvad angik spørgsmålet om, hvorvidt artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001 fandt anvendelse på de omtvistede dokumenter, og hvorvidt begrundelsespligten var overholdt, mindede Retten om, at når en medlemsstat påberåber sig artikel 4, stk. 5, i forordning nr. 1049/2001 og fremfører de grunde til afslag, der er opregnet i samme artikels stk. 1-3, påhviler det Unionens retsinstanser efter anmodning fra den part, der har fået afslag på aktindsigt af den institution, hvortil begæringen om aktindsigt blev indgivet, at efterprøve, om dette afslag gyldigt har kunnet baseres på de nævnte undtagelser, og om dette afslag beror på institutionens egen eller den berørte medlemsstats vurdering af disse undtagelser. For at sikre en effektiv domstolsbeskyttelse af den ansøger, som den institution, der behandler ansøgningen, giver afslag på aktindsigt i et eller flere dokumenter, der hidrører fra en medlemsstat, efter denne medlemsstats indsigelse, kræves det således, at Unionens retsinstanser konkret vurderer lovligheden af afgørelsen om afslag på aktindsigt i lyset af alle relevante oplysninger, herunder først og fremmest de dokumenter, der er meddelt afslag på aktindsigt i.
Hvad angår rækkevidden af de omhandlede undtagelser præciserede Retten, at institutionerne i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser. Ifølge artikel 4, stk. 1, litra a), fjerde led, i forordning nr. 1049/2001 afslår institutionerne ligeledes at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik. Den særligt følsomme og væsentlige karakter af de interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, giver den afgørelse, der således skal træffes af institutionen, en kompleks og ømtålelig karakter, der nødvendiggør en helt særlig grad af forsigtighed. Dette gælder så meget desto mere, som undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 er formuleret i bindende vendinger, for så vidt som institutionerne er forpligtet til at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der henhører under disse bindende undtagelser, såfremt der fremlægges bevis for de omstændigheder, der er omfattet af de nævnte undtagelser, uden at det er nødvendigt at afveje beskyttelsen af offentlighedens interesser over for en mere tungtvejende offentlig interesse.
Desuden er de kriterier, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, meget generelle, idet der nemlig, således som det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, skal gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelse af det pågældende dokument ville være til »skade« for beskyttelsen af »offentlighedens interesser«, og ikke kun – således som det blev foreslået under den lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af denne forordning – når der rent faktisk er konstateret en »væsentlig« skade for denne beskyttelse. Princippet om en streng fortolkning af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 er således ikke til hinder for, at den berørte institution for så vidt angår de undtagelser vedrørende offentlige interesser, som er omhandlet i denne artikels stk. 1, litra a), råder over en vid skønsmargen med henblik på at afgøre, om udbredelsen til offentligheden af et dokument ville være til skade for de interesser, der er beskyttet ved denne bestemmelse. Den legalitetskontrol, som Retten udøver med hensyn til en afgørelse om afslag på aktindsigt, som institutionen har meddelt i henhold til en af de nævnte undtagelser, må følgelig begrænses til en kontrol af, om procedure- og begrundelsesforskrifterne er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, samt til, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, eller om der er begået magtfordrejning.
I det foreliggende tilfælde bemærkede Retten, at Rådet havde støttet sig på beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser og beskyttelsen af Unionens finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik som begrundelse for sit afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001. Det tilkom således Retten at efterprøve, om dette afslag gyldigt kunne støttes på sådanne begrundelser, henset til indholdet af de omtvistede dokumenter. Efter sin undersøgelse konkluderede Retten, at tre af de omtvistede dokumenter ikke var omfattet af disse undtagelser, og at Rådet derfor burde have givet sagsøgeren fuld aktindsigt. Retten fastslog derimod, at Rådet på grundlag af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001 var berettiget til at modsætte sig udbredelsen af de øvrige omtvistede dokumenter.
I tredje omgang undersøgte Retten, om Rådet burde have givet delvis aktindsigt i disse øvrige omtvistede dokumenter, hvori der var givet fuldt afslag på aktindsigt.
Retten anførte i denne forbindelse indledningsvis, at visse passager i de nævnte dokumenter bl.a. indeholdt generelle bemærkninger om begrundelsen for revisionen af skatteadfærdskodeksen og det rette tidspunkt for denne revision samt redaktionelle bemærkninger om visse dele af udkastet til den nye skatteadfærdskodeks eller den dertil knyttede beslutning, eller generelle spørgsmål om den praktiske gennemførelse af udkastet til den nye skatteadfærdskodeks. Nogle af de nævnte dokumenter indeholdt ligeledes høfligheder mellem de forskellige aktører, der var involveret i revisionen af skatteadfærdskodeksen, samt forslag om at afholde yderligere møder. Det er imidlertid åbenbart, at udbredelsen af sådanne passager ikke kan udgøre en rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk risiko for de interesser, der beskyttes ved de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001.
Dernæst kunne de nævnte passager uden vanskeligheder adskilles fra resten af indholdet af de pågældende dokumenter.
For så vidt som Rådet havde gjort gældende, at udbredelsen af de nævnte passager ikke ville være til nogen nytte for sagsøgeren, bemærkede Retten endelig, at artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, ligesom forordningen i sin helhed, ikke kræver, at den, der har fremsat begæringen, godtgør, at det dokument, der begæres aktindsigt i, er »nyttigt« for vedkommende. Det tilkommer nemlig ikke den institution, der modtager en begæring om aktindsigt, at vurdere, om dokumentet er til nytte for den, der fremsætter begæringen. Dette gælder så meget desto mere, som artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 ikke kan fortolkes således, at denne bestemmelse tillader den berørte institution at unddrage sig en forpligtelse, der udtrykkeligt er fastsat i denne bestemmelse, nemlig forpligtelsen til at udlevere dele af det ønskede dokument, når en sådan fritagelse ikke fremgår af de undtagelser, der er udtømmende opregnet i denne forordning.
Retten konkluderede heraf, at Rådet havde anlagt et åbenbart urigtigt skøn, da det vurderede, at der ikke kunne gives delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter ud over tre af dem, som der under alle omstændigheder skulle være blevet givet fuld aktindsigt i.
Sammenfattende annullerede Retten delvist den anfægtede afgørelse. Retten påpegede dog, at det ikke tilkom den at sætte sig i Rådets sted og angive alle de dele af de omtvistede dokumenter, der burde være blevet givet delvis aktindsigt i, idet Rådet ved gennemførelsen af dommen i henhold til artikel 266 TEUF er forpligtet til at tage hensyn til de begrundelser, der er anført heri. Retten fremhævede i den konkrete sag, at de passager i de omtvistede dokumenter, som den havde identificeret som nogen, der skulle udleveres, kun udgjorde eksempler på passager, der åbenbart ikke var omfattet af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje og fjerde led, i forordning nr. 1049/2001, idet Rådet – eventuelt efter høring af medlemsstaterne i medfør af denne forordnings artikel 4, stk. 5 – var forpligtet til at identificere alle de passager, der ikke var omfattet af disse undtagelser.
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43).