UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
29 päivänä lokakuuta 2025 (*)
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Neuvoston pääsihteeristöstä peräisin olevat valmisteluasiakirjat, jotka koskevat kahta tutustumispyynnön tekemisen aikana käsiteltävänä ollutta säädösehdotusta – Tutustumista koskevan oikeuden osittainen epääminen – Päätöksentekomenettelyn suojaa koskeva poikkeus – Kumoamiskanne – Niiden asiakirjojen julkaisematta jättäminen neuvoston rekisterissä, joihin on pyynnöstä annettu tutustua – Kannekelpoisen toimen puuttuminen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑590/23,
Emilio De Capitani, kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat O. Brouwer, T. van Helfteren ja N. Piga,
kantajana,
jota tukevat
Belgian kuningaskunta, asiamiehinään M. Jacobs ja C. Pochet,
Suomen tasavalta, asiamiehinään H. Leppo ja M. Pere, ja
Ruotsin kuningaskunta, asiamiehenään C. Meyer-Seitz,
väliintulijoina,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään L. Atzeni, X. Chamodraka ja J. Rurarz,
vastaajana,
jota tukee
Ranskan tasavalta, asiamiehinään B. Fodda, B. Herbaut, S. Royon ja B. Travard,
väliintulijana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien päätösneuvotteluissa kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja L. Truchot sekä tuomarit M. Sampol Pucurull (esittelevä tuomari) ja T. Perišin,
kirjaaja: hallintovirkamies P. Cullen,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa esitetyn,
ottaen huomioon 20.3.2025 annetun määräyksen, jolla neuvosto velvoitettiin toimittamaan asiakirjat, joihin se ei ollut antanut kantajan tutustua, ja sen, että neuvosto toimitti kyseiset asiakirjat 3.4.2025,
ottaen huomioon kantajalle ja neuvostolle 13.3. ja 10.4.2025 osoitetut kirjalliset kysymykset ja pyynnöt asiakirjojen toimittamisesta sekä näiden antamat vastaukset,
ottaen huomioon 30.4.2025 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
1        SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan kantaja eli Emilio De Capitani vaatii kumottavaksi yhtäältä Euroopan unionin neuvoston 14.7.2023 tekemän päätöksen SGS 23/002579 siltä osin kuin häneltä evättiin siinä päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen perusteella oikeus saada tutustua kahteen valmisteluasiakirjaan, jotka neuvoston pääsihteeristö oli laatinut kahdessa lainsäädäntömenettelyssä (2016/0132 (COD) ja 2020/0279 (COD)), jotka olivat meneillään, kun tutustumista koskeva pyyntö tehtiin, ja jotka olivat osa muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta (jäljempänä riidanalainen päätös), ja toisaalta neuvoston ”jatkuvan implisiittisen tai eksplisiittisen päätöksen” olla julkaisematta pitämässään rekisterissä (jäljempänä rekisteri) suoraan lainsäädäntöasiakirjoja, joihin on annettu oikeus tutustua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) nojalla.
Asian tausta
2        Kantaja esitti 6.3.2023 asetuksen N:o 1049/2001 perusteella pyynnön, joka koski oikeutta saada tutustua muun muassa 33:een neuvoston valmisteluasiakirjaan, joita oli vaihdettu useissa lainsäädäntömenettelyissä (jäljempänä alkuperäinen pyyntö). Sisäisten luokittelusääntöjen mukaan neuvoston valmisteluasiakirjoissa on koodi ”WK” (jäljempänä WK-asiakirjat).
3        Kolmella 27.3., 20.4. ja 24.4.2023 päivätyllä kirjeellä neuvoston pääsihteeristö vastasi alkuperäiseen pyyntöön antamalla kantajalle oikeuden tutustua täysimääräisesti 27 WK-asiakirjaan ja osittain kolmeen WK-asiakirjaan. Neuvosto sen sijaan eväsi kokonaisuudessaan oikeuden tutustua WK-asiakirjaan 1505/2023 ja WK-asiakirjaan 1513/2023 (jäljempänä yhdessä riidanalaiset asiakirjat) sekä WK-asiakirjaan 768/2023 lähinnä sillä perusteella, että niiden luovuttaminen vahingoittaisi vakavasti sen päätöksentekomenettelyä.
4        Kuten neuvoston pääsihteeristön 24.4.2023 päivätystä kirjeestä ilmenee, se laati riidanalaiset asiakirjat kahden sellaisen säädösehdotuksen neuvostossa tapahtuneen tarkastelun yhteydessä, joita käsiteltiin, kun alkuperäinen pyyntö tehtiin. Kumpikin niistä sisältää kokoelman jäsenvaltioiden valtuuskuntien huomautuksia kyseisistä ehdotuksista.
5        Erityisesti WK-asiakirja 1505/2023, joka on osoitettu neuvoston ”Turvapaikka”-työryhmälle ja joka laadittiin lainsäädäntömenettelyssä 2020/0279 (COD), koskee ehdotusta turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta sekä neuvoston direktiivin 2003/109/EY ja ehdotetun asetuksen [turvapaikka- ja maahanmuuttorahasto] muuttamisesta annettavaksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (jäljempänä ehdotus asetukseksi turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta).
6        WK-asiakirja 1513/2023, joka on osoitettu neuvoston ”Oikeus- ja sisäasioiden” (Turvapaikka) neuvonantajille ja joka laadittiin lainsäädäntömenettelyssä 2016/0132 (COD), koskee muutettua ehdotusta Eurodac-järjestelmän perustamisesta biometristen tietojen vertailua varten turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallinnasta annetun asetuksen ja uudelleensijoittamisasetuksen tehokkaaksi soveltamiseksi, laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön tunnistamiseksi sekä jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten ja Europolin esittämistä, Eurodac-tietoihin lainvalvontatarkoituksessa tehtäviä vertailuja koskevista pyynnöistä ja asetusten (EU) 2018/1240 ja (EU) 2019/818 muuttamisesta annettavaksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi (jäljempänä tarkistettu ehdotus Eurodac-asetukseksi).
7        Nämä kaksi säädösehdotusta olivat osa muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta, joka muodostui kaikista lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävistä säädöksistä, joita Euroopan komissio oli ehdottanut 23.9.2010.
8        Kantaja teki 14.5.2023 uudistetun hakemuksen saada tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin asetuksen N:o 1049/2001 7 artiklan 2 kohdan perusteella (jäljempänä uudistettu hakemus).
9        Neuvosto teki 14.7.2023 riidanalaisen päätöksen, jolla se vahvisti kieltäytyvänsä antamasta riidanalaisia asiakirjoja tutustuttaviksi asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella.
Kanteen nostamisen jälkeiset tosiseikat
10      Neuvosto ja Euroopan parlamentti antoivat 14.5.2024 lainsäädäntötoimia, jotka kuuluivat muuttoliike- ja turvapaikkasopimukseen, ja saattoivat näin päätökseen lainsäädäntömenettelyt, joiden puitteissa riidanalaiset asiakirjat laadittiin.
11      Neuvosto luokitteli riidanalaiset asiakirjat 11. ja 12.9.2024 julkisiksi neuvoston työjärjestyksen hyväksymisestä 1.12.2009 tehdyn päätöksensä (EUVL 2009, L 325, s. 35, jäljempänä työjärjestys) liitteessä II olevan 11 artiklan 6 kohdan perusteella, minkä seurauksena ne voitiin kyseisestä päivämäärästä lähtien luovuttaa automaattisesti kaikille niitä pyytäville henkilöille.
Asianosaisten vaatimukset
12      Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä evätään oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin
–        kumoaa neuvoston ”jatkuvan implisiittisen tai eksplisiittisen päätöksen” olla julkaisematta rekisterissä suoraan lainsäädäntöasiakirjoja, joihin on annettu oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2011 perusteella tehdyn pyynnön seurauksena, kyseisen asetuksen 2 ja 12 artiklan ja SEUT 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetun lainsäädännöllisen avoimuuden periaatteen mukaisesti
–        velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
13      Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        jättää kantajan toisen vaatimuksen tutkimatta
–        hylkää kanteen perusteettomana muilta osin tai kokonaisuudessaan, jos toinen vaatimus otetaan tutkittavaksi
–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14      Belgian kuningaskunta ja Suomen tasavalta vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–        kumoaa riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin siinä evätään oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin
–        velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
15      Ranskan tasavalta vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–        jättää kantajan toisen vaatimuksen tutkimatta
–        hylkää kanteen muilta osin perusteettomana
–        velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16      Ruotsin kuningaskunta toteaa lähinnä tukevansa kantajan ensimmäistä vaatimusta.
Oikeudellinen arviointi
17      Kanteensa tueksi kantaja vetoaa neljään kanneperusteeseen.
18      Ensimmäinen kanneperuste koskee oikeudellista virhettä, joka on tehty asetuksen 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen kohdassa säädetyn päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen tulkinnassa ja soveltamisessa erityisesti siksi, että kyseisen poikkeuksen tulkinta ja soveltaminen riidanalaisessa päätöksessä on vastoin SEUT 15 artiklan 2 kohdassa vahvistettua lainsäädännöllisen avoimuuden velvoitetta. Tässä kanneperusteessa on lähinnä kolme osaa, joista ensimmäinen koskee mainitun poikkeuksen tulkintaa SEUT 15 artiklan 2 kohdan ja SEU 16 artiklan 8 kohdan valossa, toinen riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä saman poikkeuksen nojalla ja kolmas neuvoston väitettyä käytäntöä, jonka väitetään ilmenevän riidanalaisesta päätöksestä ja jonka mukaan – SEUT 15 artiklan 2 kohdan vastaisesti – WK-asiakirjoja ei julkisteta neuvoston omasta aloitteesta rekisterissä eikä myöskään pyynnöstä.
19      Toinen kanneperuste, joka on esitetty toissijaisesti, koskee joka tapauksessa sellaisen ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloa, joka oikeuttaa riidanalaisten asiakirjojen luovuttamisen.
20      Kolmas kanneperuste, joka on esitetty edellisten lisäksi, koskee tarvetta myöntää asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan mukaisesti ainakin osittainen oikeus saada tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin sekä perustelujen puutteellisuutta.
21      Neljäs kanneperuste koskee oikeudellista virhettä, asetuksen N:o 1049/2001 2 ja 12 artiklan rikkomista ja SEUT 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetun lainsäädännöllisen avoimuuden periaatteen loukkaamista, koska neuvosto päätti riidanalaisessa päätöksessä implisiittisesti ja/tai eksplisiittisesti ja jatkuvasti olla julkaisematta suoraan rekisterissä lainsäädäntöasiakirjoja, jotka on luovutettu kansalaisen pyynnöstä.
22      On todettava, että kannekirjelmästä ei ilmene nimenomaisesti kanneperusteita, jotka liittyvät kuhunkin vaatimukseen.
23      Asianosaisten kirjelmien perusteella on katsottava, että neljäs kanneperuste ja ensimmäisen kanneperusteen kolmannen osan yhteydessä esitetyt väitteet, jotka koskevat sitä, ettei neuvosto julkaise WK-asiakirjoja rekisterissä, liittyvät lähinnä kantajan toiseen vaatimukseen, kuten kantaja vahvisti istunnossa.
24      Kantajan ensimmäistä vaatimusta tuetaan kannekirjelmässä esitetyillä muilla kanneperusteilla ja väitteillä.
Kantajan toista vaatimusta koskeva oikeudenkäyntiväite
25      Neuvosto katsoo Ranskan tasavallan tukemana, että kantajan toinen vaatimus ja sen tueksi esitetyt väitteet on jätettävä tutkimatta.
26      Tämän oikeudenkäyntiväitteen tutkimiseksi on ensin määritettävä, mikä on kantajan toisen vaatimuksen kohde, ennen kuin tutkitaan, voidaanko se ottaa tutkittavaksi.
Toisen vaatimuksen kohde
27      Kuten edellä 12 kohdassa todettiin, kantaja vaatii toisella vaatimuksellaan unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan neuvoston ”jatkuvan implisiittisen tai eksplisiittisen päätöksen” olla julkaisematta suoraan rekisterissä lainsäädäntöasiakirjoja, joihin on annettu oikeus tutustua asetuksen N:o 1049/2001 nojalla tehdyn pyynnön johdosta.
28      Neuvosto väittää, että tämä vaatimus ei ole toimen kumoamisvaatimus SEUT 263 artiklan nojalla vaan pikemminkin vahvistustuomion antamista koskeva vaatimus tai enintään lähinnä SEUT 265 artiklan perusteella nostettu laiminlyöntikanne.
29      Kantaja täsmentää, että toisella vaatimuksellaan hän ei suinkaan vaadi vahvistustuomiota eikä vetoa SEUT 265 artiklassa tarkoitettuun laiminlyöntiin.
30      Kantajan mukaan toisessa vaatimuksessa tarkoitettu neuvoston jatkuva implisiittinen ja/tai eksplisiittinen päätös olla julkaisematta rekisterissä WK-asiakirjoja, joihin hän on saanut oikeuden tutustua, kuuluu erottamattomasti riidanalaiseen päätökseen, ja se voidaan näin ollen riitauttaa SEUT 263 artiklan neljännen kohdan perusteella.
31      Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen, joka liittyi sen kumoamisvaatimuksen ulottuvuuteen, joka koski neuvoston väitettyä ”jatkuvaa eksplisiittistä päätöstä” olla julkaisematta suoraan lainsäädäntöasiakirjoja rekisterissä, kantaja ilmoitti istunnossa, ettei hän aikonut esittää lainvastaisuusväitettä tietyistä kirjelmissään mainituista työjärjestyksen määräyksistä. Neuvosto on vahvistanut ymmärtävänsä kannekirjelmän samalla tavalla.
32      Kantajan väitteiden perusteella on katsottava, että kantaja vaatii toisella vaatimuksellaan lähinnä riidanalaisen päätöksen kumoamista SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla siltä osin kuin hänen mukaansa kyseisessä päätöksessä kieltäydytään implisiittisesti julkaisemasta rekisterissä niitä asiakirjoja, jotka mainitaan alkuperäisessä pyynnössä ja joihin hänelle oli annettu oikeus tutustua, mikä siis kuvastaa neuvoston väitettyä käytäntöä olla julkistamatta WK-asiakirjoja.
Toisen vaatimuksen tutkittavaksi ottaminen
33      Jos katsotaan, että toinen vaatimus on esitetty SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla, neuvosto ja Ranskan tasavalta väittävät, että kysymystä niiden WK-asiakirjojen julkaisemisesta rekisterissä, joihin kantajalle on annettu oikeus tutustua vastauksena alkuperäiseen pyyntöön, ei käsitellä riidanalaisessa päätöksessä eksplisiittisesti eikä implisiittisesti. Kyseinen päätös koskee niiden mukaan ainoastaan riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä. Kantaja ei ole yksilöinyt mitään muuta toimea, joka koskisi neuvoston väitettyä päätöstä olla julkaisematta suoraan rekisterissä asiakirjoja, joihin hänelle oli annettu oikeus tutustua, tai mitään muita asiakirjoja. Tästä seuraa niiden mukaan kantajan toisen vaatimuksen osalta, että kannekelpoista toimea ei ole.
34      Neuvosto ja Ranskan tasavalta muistuttavat joka tapauksessa, että vaatiakseen päätöksen kumoamista SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla kantajan on osoitettava, että se, ettei kyseisiä asiakirjoja ole julkaistu rekisterissä, koskee häntä suoraan, ja että kyseisen päätöksen kumoaminen koskee hänen etuaan.
35      Neuvoston mukaan kantaja ei voi vedota siihen, että kaikkien WK-asiakirjojen julkaisemisen rekisterissä koskee hänen etuaan, koska tällaiseen julkaisemiseen sovelletaan asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiä, jotka eivät liity erityisiin tutustumispyyntöihin. Koska kantaja lisäksi sai tiettyjä WK-asiakirjoja vastauksena alkuperäiseen pyyntöön, kyseisten asiakirjojen rekisteriin merkitseminen ei neuvoston mukaan enää koske mitenkään kantajan etua eikä asia näin ollen koske häntä suoraan.
36      Ranskan tasavalta lisää, että perustellakseen oikeussuojan tarvettaan kantaja ei voi tehokkaasti vedota siihen, että WK-asiakirjat, joihin hän sai oikeuden tutustua, olisi pitänyt julkaista rekisterissä, jotta muita Euroopan unionin kansalaisia ja parlamentin kaltaisia toimielimiä ei syrjittäisi.
37      Kantaja vastaa, että riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että neuvosto oli antanut oikeuden tutustua tiettyihin alkuperäisessä hakemuksessa mainittuihin WK-asiakirjoihin. Kantajan mukaan kyseessä ei kuitenkaan ole näiden asiakirjojen asettaminen yleisön saataville, mitä asetuksen N:o 1049/2001 11 ja 12 artiklassa sekä SEUT 15 artiklan 2 kohdassa edellytetään. Näin ollen kantajan vaatimukset eivät ole täysin täyttyneet, koska riidanalainen päätös on oikeudelliselta kannalta osittainen tai epätäydellinen ja koska se loukkaa hänen oikeuksiaan lainsäädännölliseen avoimuuteen ja demokratiaan.
38      Kantaja väittää, että henkilöllä, joka pyytää saada tutustua asiakirjoihin, on oikeus siihen, että kyseiset asiakirjat julkaistaan rekisterissä ja että niihin voidaan tutustua asetuksen N:o 1049/2001 11 ja 12 artiklan perusteella ja näin ollen sellaisen päätöksen nojalla, jolla myönnetään oikeus saada tutustua näihin asiakirjoihin mainitun asetuksen 2 artiklan 1 kohdan nojalla tehdyn pyynnön perusteella. Kantajan mukaan se, että henkilön, joka pyytää saada tutustua asiakirjoihin, edellytetään riitauttavan väitetyn ”julkaisematta jättämistä koskevan toimen”, merkitsisi sitä, että pyynnön tekijän olisi osoitettava, että kyseinen toimi koskee häntä tai sitä suoraan ja erikseen. Tällainen vaatimus on kantajan mukaan selvästi suhteeton ja rajoittaa yleisön oikeutta saada tutustua rekisteriin merkittyihin asiakirjoihin ja kantajan oikeutta tehokkaaseen tuomioistuinvalvontaan tämän julkaisematta jättämisen osalta.
39      Kantaja lisää, että se, että hän on todella saanut tiettyjä WK-asiakirjoja vastauksena alkuperäiseen pyyntöön, ei saisi viedä häneltä oikeutta riitauttaa neuvoston ”osittaista päätöstä” olla julkaisematta kyseisiä asiakirjoja rekisterissä.
40      Tällä perusteella kantaja katsoo, että hänen toinen vaatimuksensa ja sen tueksi esitetyt väitteet on otettava tutkittaviksi.
41      Tältä osin on aluksi määritettävä, sisältyykö riidanalaiseen päätökseen paitsi riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen myös neuvoston implisiittinen kieltäytyminen julkaisemasta rekisterissä asiakirjoja, jotka on luovutettu kantajalle vastauksena alkuperäiseen pyyntöön, mikä voi olla SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitettu kannekelpoinen toimi.
42      On kiistatonta, että riidanalaisessa päätöksessä ei mainita kantajalle luovutettujen asiakirjojen julkaisemista rekisterissä ja että kyseisiä asiakirjoja ei ollut julkaistu nyt käsiteltävän kanteen nostamispäivänä.
43      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin tuomioistuin että unionin yleinen tuomioistuin kieltäytyvät lähtökohtaisesti hyväksymästä sitä, että pelkkä toimielimen vaitiolo rinnastettaisiin implisiittiseen päätökseen, paitsi jos on olemassa nimenomaisia säännöksiä, joissa säädetään määräajasta, jonka päättyessä toimielimen, jonka kannanottoa on pyydetty, katsotaan tehneen tällaisen päätöksen, ja joissa määritellään tällaisen päätöksen sisältö, koska muussa tapauksessa vaarannettaisiin EUT‑sopimuksessa käyttöön otettu oikeussuojakeinojen järjestelmä (ks. määräys 13.11.2012, ClientEarth v. komissio, T‑278/11 P, EU:C:2012:593, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
44      Unionin tuomioistuin ei myöskään ole sulkenut pois sitä mahdollisuutta, että tietyissä erityisissä olosuhteissa edellä 43 kohdassa mainittua periaatetta voitaisiin jättää soveltamatta siten, että toimielimen vaitiolon tai toimettomuuden voitaisiin poikkeuksellisesti katsoa vastaavan implisiittistä hylkäyspäätöstä (ks. vastaavasti tuomio 9.12.2004, komissio v. Greencore, C‑123/03 P, EU:C:2004:783, 45 kohta).
45      Käsiteltävässä asiassa on siis selvitettävä, voiko se, että neuvosto vaikenee riidanalaisessa päätöksessä niiden WK-asiakirjojen julkaisemisesta rekisterissä, joihin kantajalle on annettu oikeus tutustua, merkitä neuvoston implisiittistä päätöstä kieltäytyä tällaisesta julkaisemisesta jommankumman edellä 43 ja 44 kohdassa mainitun tilanteen perusteella.
46      Tältä osin on todettava yhtäältä, että kantaja ei ole vedonnut sellaisten erityisten olosuhteiden olemassaoloon, joiden perusteella neuvoston vaitiolo voitaisiin poikkeuksellisesti rinnastaa implisiittiseen hylkäyspäätökseen.
47      Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden alalla toimielimen vaitiolo otetaan toisaalta nimenomaisesti huomioon ainoastaan asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 3 kohdassa, joka koskee uudistettujen hakemusten käsittelyä ja jossa todetaan selvästi, että ”jos toimielin ei anna vastausta asetetussa määräajassa, hakemus katsotaan hylätyksi, ja hakija voi nostaa kanteen toimielintä vastaan tuomioistuimessa ja/tai kannella oikeusasiamiehelle [EUT-sopimuksen] asianomaisten määräysten mukaisesti”.
48      Asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 3 kohta koskee siis ainoastaan sellaisten henkilöiden tekemiä uudistettuja hakemuksia, joilla on kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa taattu oikeus tutustua asiakirjoihin.
49      On siis määritettävä, sisältääkö asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdassa taattu oikeus tutustua asiakirjoihin myös asiakirjojen julkaisemisen asianomaisen toimielimen rekisterissä mainitun asetuksen 12 artiklan 2 kohdan perusteella, kuten kantaja väittää.
50      Tältä osin on todettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että asetuksessa N:o 1049/2001 ei liitetä sen 2 artiklan 1 kohdassa säädettyä oikeutta tutustua asiakirjoihin suoraan kyseisen asetuksen 11 artiklassa säädettyyn toimielinten velvollisuuteen perustaa julkinen rekisteri. Siksi asiakirjoihin tutustumista koskevalla pyynnöllä ei voida vaatia rekisteröintivelvollisuuden noudattamista (ks. vastaavasti tuomio 2.10.2014, komissio v. Greencore, C‑127/13 P, EU:C:2014:2250, 44 kohta).
51      Kuten neuvosto väittää, edellä 50 kohdassa esitettyjä toteamuksia voidaan soveltaa velvollisuuksiin, joista säädetään asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklassa, jonka mukaan ”toimielimet asettavat asiakirjat suoraan yleisön saataville niin laajalti, kuin se on mahdollista, joko sähköisessä muodossa tai rekisteristä kyseisen toimielimen sääntöjen mukaisesti” (12 artiklan 1 kohta), ja erityisesti lainsäädäntöasiakirjat, joiden ”olisi oltava suoraan saatavilla, jollei [kyseisen asetuksen] 4 ja 9 artiklassa toisin säädetä” (12 artiklan 2 kohta).
52      Asetuksen N:o 1049/2001 12 artiklassa kuvaillaan siten hallinnollinen käytäntö, jota asianomaisten toimielinten on noudatettava, kun on kyse asiakirjojen saattamisesta yleisön saataville, eikä sillä ole yhteyttä kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdassa taattuun oikeuteen. Kuten neuvosto toteaa, saman asetuksen 12 artiklassa ei myöskään aseteta asianomaisille toimielimille ehdotonta velvollisuutta, koska kyseisessä artiklassa säädetään yhtäältä, että ne saattavat asiakirjat suoraan yleisön saataville ”niin laajalti, kuin se on mahdollista”, ja toisaalta, että lainsäädäntöasiakirjojen olisi oltava suoraan saatavilla, jollei asetuksen N:o 1049/2001 4 ja 9 artiklassa toisin säädetä.
53      Tästä seuraa, että toimielintä ei voida velvoittaa julkaisemaan rekisterissään asiakirjaa asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön perusteella.
54      Toisin kuin kantaja väittää, asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdalla taattu oikeus tutustua asiakirjoihin ei näin ollen sisällä asiakirjojen julkaisemista asianomaisen toimielimen rekisterissä.
55      Sitä, että neuvosto vaikenee riidanalaisessa päätöksessä niiden WK-asiakirjojen, joihin kantajalle on annettu oikeus tutustua, julkaisemisesta rekisterissä, ei siis voida rinnastaa asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 3 kohtaan perustuvaan implisiittiseen päätökseen hylätä tällaista julkaisemista koskeva pyyntö.
56      On joka tapauksessa todettava, että alkuperäisessä pyynnössä kantaja ei ollut pyytänyt neuvostoa julkaisemaan rekisterissä WK-asiakirjoja, joihin hän pyysi saada tutustua. Uudistetussa hakemuksessa kantaja tyytyi toteamaan, että neuvosto oli myöntänyt oikeuden tutustua kokonaan tai osittain tiettyihin pyydettyihin WK-asiakirjoihin, väittämättä kuitenkaan, että näiden asiakirjojen pitäisi olla suoraan rekisterissä tai pyytämättä niiden julkaisemista.
57      Edellä esitetyn perusteella on katsottava, että neuvosto ei kieltäytynyt implisiittisesti riidanalaisessa päätöksessä julkaisemasta rekisterissä asiakirjoja, joihin kantajalle oli annettu oikeus tutustua vastauksena alkuperäiseen pyyntöön.
58      Näin ollen kantajan toinen vaatimus on jätettävä tutkimatta, koska kannekelpoista toimea ei ole.
Kantajan ensimmäinen vaatimus
59      Kantaja vetoaa ensimmäisen vaatimuksensa, joka koskee riidanalaisen päätöksen kumoamista siltä osin kuin siinä evätään oikeus tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin, tueksi lähinnä kolmeen ensimmäiseen kanneperusteeseen, jotka on kuvattu edellä 18–20 kohdassa.
60      Aluksi on täsmennettävä, että riidanalaisten asiakirjojen lainsäädännöllistä luonnetta ei ole kiistetty.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä, joka on tehty asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä kohdassa säädetyn poikkeuksen tulkinnassa ja soveltamisessa erityisesti siksi, että kyseisen poikkeuksen tulkinta ja soveltaminen riidanalaisessa päätöksessä on vastoin SEUT 15 artiklan 2 kohdassa vahvistettua lainsäädännöllisen avoimuuden periaatetta.
61      Kuten edellä 18 kohdassa todettiin, ensimmäinen kanneperuste sisältää lähinnä kolme osaa.
–       Ensimmäinen osa, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa, luettuna SEUT 15 artiklan 2 kohdan ja SEU 16 artiklan 8 kohdan valossa, säädetyn poikkeuksen tulkintaa
62      Kantaja muistuttaa, että SEUT 15 artiklan 2 kohdalla ja SEU 16 artiklan 8 kohdalla on vahvistettu unionin kansalaisten oikeutta saada tietoa ja osallistua demokratian toteuttamiseen unionissa, koska kyseisissä määräyksissä määrätään, että lainsäätäjien istunnot on oltava julkisia, kun ne käsittelevät ehdotusta lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi ja äänestävät siitä.
63      Kantaja väittää, että SEUT 15 artiklan 2 kohdalla on luotu uusi lainsäädännöllistä avoimuutta koskeva järjestelmä, jolla on etusija suhteessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen, joka edelsi Lissabonin sopimuksen voimaantuloa. Nykyään kyseisen säännöksen ja kyseisen määräyksen välillä on kantajan mukaan oikeudellinen jännite. Kantajan mukaan primaarioikeus, joka on etusijalla johdettuun oikeuteen eli asetuksen säännökseen tai työjärjestyksen määräykseen nähden, edellyttää kuitenkin oikeutta saada tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin Lissabonin sopimuksessa tehdyn normatiivisen ratkaisun, joka koskee lainsäädäntömenettelyn avoimuutta (SEUT 15 artiklan 2 kohta) ja unionin päätöksentekomenettelyyn osallistumista koskevaa demokraattista oikeutta (SEU 10 artikla), vuoksi.
64      Näin ollen vaikka unionin tuomioistuimet ovatkin myöntäneet, että avoimuuden periaate ei ole ehdoton, neuvosto ei kuitenkaan voi tämän perusteella vedota asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyyn päätöksentekomenettelyä koskevaan poikkeukseen lainsäädäntöasiakirjojen osalta.
65      Kantaja lisää, että oikeutta tutustua asiakirjoihin koskeva SEUT 15 artiklan 3 kohta ei koske neuvoston lainsäädännöllistä avoimuutta, vaan asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden lähinnä hallinnollisen tarkoituksen mukaisesti ainoastaan menettelyn avoimuutta. Kantajan mukaan menettelyn avoimuus ei kuitenkaan merkitse lainsäädännöllistä avoimuutta, ja SEUT 15 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa oleva viittaus ”toimielimen, elimen tai laitoksen asiakirjoihin” ei koske lainsäädäntöasiakirjoja, jotka kuuluvat parlamentin ja neuvoston yhteiseen lainsäädäntötehtävään, vaan pikemminkin neuvoston sisäisiä asiakirjoja, jotka eivät liity lainsäädäntömenettelyyn.
66      Neuvosto kiistää Ranskan tasavallan tukemana kantajan väitteet.
67      On muistutettava, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole vielä tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan luovuttaminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
68      Kantaja katsoo lähinnä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta on vanhentunut lainsäädäntöasiakirjojen osalta, koska se on annettu EY:n perustamissopimuksen nojalla eikä siinä näin ollen oteta huomioon SEUT 15 artiklan 2 kohdalla ja SEU 16 artiklan 8 kohdalla tehtyjä muutoksia, jotka edellyttävät lainsäädännöllistä avoimuutta, koska niissä säädetään, että neuvoston ”istunnot ovat julkisia” silloin kun se käsittelee ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi ja äänestää niistä.
69      Kuten neuvosto ja Ranskan tasavalta ovat huomauttaneet, unionin yleinen tuomioistuin on jo tutkinut ja hylännyt nämä väitteet 25.1.2023 antamassaan tuomiossa De Capitani v. neuvosto (T‑163/21, EU:T:2023:15, 33–62 kohta).
70      Erityisesti 25.1.2023 annetusta tuomiosta De Capitani v. neuvosto (T‑163/21, EU:T:2023:15) ilmenee, että vaikka SEUT 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan ehdotuksia lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi koskevat parlamentin ja neuvoston istunnot ovat julkisia, kyseinen määräys ei koske oikeutta tutustua asiakirjoihin eikä tämän oikeuden käyttämiselle asetettuja rajoituksia ja edellytyksiä, joista määrätään SEUT 15 artiklan 3 kohdassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 42 artiklassa (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 53 kohta).
71      EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräyksissä, joita sovelletaan oikeuteen tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin, määrätään, että kyseisen oikeuden käyttöön voidaan soveltaa asetuksissa säädettyjä rajoituksia ja edellytyksiä myös silloin, kun kyseessä on oikeus tutustua lainsäädäntöasiakirjoihin (tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 47 kohta).
72      Toisin kuin kantaja väittää, SEUT 15 artiklan 3 kohdassa ei nimittäin suljeta sen soveltamisalan ulkopuolelle asiakirjoja, jotka kuuluvat parlamentin ja neuvoston yhteiseen lainsäädäntötehtävään (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 46 kohta).
73      SEUT 15 artiklan 3 kohdan viidennen alakohdan mukaan Euroopan parlamentti ja neuvosto varmistavat lainsäädäntömenettelyihin liittyvien asiakirjojen julkisuuden kyseisen kohdan ”toisessa alakohdassa tarkoitetu[i]ssa asetuks[i]ssa säädetyin edellytyksin”. Vaikka kyseisessä määräyksessä korostetaan näin lainsäädäntöasiakirjojen julkisuuden periaatetta, siinä ei kuitenkaan määrätä, että lainsäädäntöasiakirjat olisi aina poikkeuksetta saatettava julkisiksi, minkä osoittaa viittaus ”edellytyksiin”, joista voidaan säätää asetuksissa (tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 45 kohta).
74      Toimielimet voivat näin ollen vapaasti evätä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla oikeuden tutustua tiettyihin lainsäädännöllisiin asiakirjoihin asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa (ks. tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
75      Näin ollen lähinnä ensimmäisen kanneperusteen tueksi esitetty ensimmäinen osa on perusteeton ja se on hylättävä.
–       Toinen osa, joka koskee asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamista riidanalaisessa päätöksessä
76      Kantaja katsoo Belgian kuningaskunnan, Suomen tasavallan ja Ruotsin kuningaskunnan tukemana, että oikeutta tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin ei voitu evätä neuvoston päätöksentekomenettelyn suojan nojalla. Yhtäältä unionin tuomioistuimet ovat sen mukaan jo hylänneet sentyyppiset väitteet, jotka riidanalaisessa päätöksessä esitettiin riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämiseksi. Toisaalta neuvosto ei kantajan mukaan osoita oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla, että riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen aiheuttaisi konkreettisen, tosiasiallisen ja kohtuudella ennakoitavissa olevan vaaran siitä, että sen päätöksentekomenettelylle aiheutuisi vakavaa vahinkoa.
77      Kantaja huomauttaa, että riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen olisi mahdollistanut sen, että unionin kansalaiset olisivat voineet ymmärtää neuvoston aikomuksen, joka koskee erittäin kiireellistä kysymystä eli muuttoliikettä, joka on yksilöity yhdeksi komission keskeisistä painopisteistä ja jolla oli näin ollen merkittävä vaikutus vuoden 2024 Euroopan parlamentin vaaleihin. Lisäksi kantajan mukaan umpikuja, jossa parlamentti oli, koska neuvosto ei ollut kyennyt ottamaan kantaa tarkistettuun ehdotukseen Eurodac-asetukseksi eikä muihin maahanmuuttoa koskeviin säädösehdotuksiin, osoittaa täydellisesti, miten lainsäädännöllisen avoimuuden puute haittaa demokraattista prosessia.
78      Kantaja korostaa, että riidanalaisiin asiakirjoihin liittyy välittömiä poliittisia sitoumuksia, toisin kuin neuvosto väitti unionin yleisessä tuomioistuimessa.
79      Kantaja toteaa lisäksi, että Ranskan tasavallan unionin yleisessä tuomioistuimessa esittämät väitteet, jotka koskevat riidanalaisten asiakirjojen ja kyseessä olevien lainsäädäntömenettelyjen sisältöä ja arkaluonteisuutta (ks. jäljempänä 88–91 kohta), ovat selvästi yksityiskohtaisempia kuin riidanalainen päätös, jossa ei arvioitu huolellisesti uudistettua hakemusta. Kantaja katsoo joka tapauksessa, että Ranskan tasavallan esittämillä väitteillä ei voida oikeuttaa riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä.
80      Belgian kuningaskunta lisää, että lainsäädäntötoiminnan avoimuutta on neuvostossa lisätty sen uuden lähestymistavan ansiosta, joka on määritelty asiakirjassa, jonka viitenumero on ST 9493/20 ja jonka neuvoston puheenjohtajavaltio lähetti pysyvien edustajien komitean (Coreper) jäsenille 9.7.2020 ja jonka otsikko on ”Lainsäädännöllisen avoimuuden lisääminen” (jäljempänä asiakirja ST 9493/20). Belgian kuningaskunta täsmentää, että tämän uuden lähestymistavan hyväksymisen jälkeen neuvosto teki työjärjestyksen 11 artiklan 5 ja 6 kohdassa konkretisoidun päätöksen saattaa alusta alkaen julkisiksi lainsäädäntömenettelyihin liittyviä uusia asiakirjaluokkia. Belgian kuningaskunta katsoo näin ollen, että asiakirjoihin tutustumista koskevaan oikeuteen kohdistuvan poikkeuksen soveltaminen on perusteltava vieläkin täsmällisemmin silloin, kun on kyse lainsäädäntömenettelyn yhteydessä annetusta asiakirjasta.
81      Suomen tasavalta muistuttaa, että avoimuudella on vankka tuki perussopimuksissa, ja viittaa määräyksiin, joihin kantaja on jo vedonnut, sekä SEUT 298 artiklan 1 kohtaan ja perusoikeuskirjan 42 artiklaan. Suomen tasavallan mukaan riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perustelut ovat liian yleisiä ja abstrakteja ja ne olisivat helposti siirrettävissä monen muunkin lainsäädäntöhankkeen yhteyteen. Suomen tasavalta täsmentää asiakirjan ST 9493/20 osalta, että se koskee erityisesti sitä, että neuvosto ilmaisee lainsäädäntöasiakirjoissa olevia tietoja omasta aloitteestaan. Sillä ei ole Suomen tasavallan mukaan ollut millään tavoin tarkoitus kaventaa asiakirjapyyntöihin perustuvaa asiakirjojen julkisuutta tai muutoin vaikuttaa tähän julkisuuteen, jota koskee kattava ja vakiintunut unionin tuomioistuinten oikeuskäytäntö.
82      Ruotsin kuningaskunta viittaa perusoikeuskirjan 42 artiklaan ja korostaa, että se, että lainsäädäntötoimen antamiseen liittyvä päätöksentekomenettely on arkaluonteinen, kuten käsiteltävässä asiassa, ei riitä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseen, koska ratkaiseva tekijä on sen asiakirjan sisältö, jonka luovuttamista on pyydetty.
83      Neuvosto vastaa Ranskan tasavallan tukemana, että – kuten riidanalaisessa päätöksessä osoitetaan – riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen saattoi kohtuudella ennakoitavissa olevalla eikä puhtaasti hypoteettisella tavalla vahingoittaa vakavasti neuvoston päätöksentekomenettelyä, mikä niiden mukaan erottaa nyt käsiteltävän asian 25.1.2023 annetussa tuomiossa De Capitani v. neuvosto (T‑163/21, EU:T:2023:15) tarkastellusta asiasta.
84      Neuvoston mielestä on olemassa perustavanlaatuinen ero yhtäältä teknisellä tasolla toimivien jäsenvaltioiden valtuuskuntien virkamiesten ja asiantuntijoiden työryhmissä käymien, vailla välitöntä poliittista sitoutumista olevien keskustelujen ja toisaalta joko pysyvien edustajien komitean tai neuvoston tasolla hyväksytyn poliittisen kannan, joka mahdollistaa kolmikantaneuvottelujen aloittamisen ja joka esitetään aina julkisessa asiakirjassa, välillä. Neuvosto toteaa tältä osin, että yleisnäkemys julkaistaan aina alussa työjärjestyksen liitteessä II olevan 11 artiklan 5 kohdan mukaisesti ja että myös sen alkuperäinen neuvotteluvaltuutus julkaistaan, kun se on hyväksytty pysyvien edustajien komiteassa, kuten asiakirjan ST 9493/20 liitteessä olevan 1 kohdan e alakohdassa vahvistetaan. Kantajan mukaan riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen antaisi unionin kansalaisille mahdollisuuden ymmärtää nimenomaan ”neuvoston” aikomuksen, joka koskee erittäin kiireellistä kysymystä.
85      Neuvoston mukaan asiakirjan konkreettinen arviointi voi johtaa päätelmään, jonka mukaan edellä 84 kohdassa mainittujen alustavien keskustelujen ilmaiseminen voisi vaarantaa sen päätöksentekomenettelyn tehokkuuden, kun otetaan huomioon niiden erityinen sisältö ja päätöksentekomenettelyn, johon ne liittyvät, erityinen asiayhteys.
86      Käsiteltävässä asiassa neuvosto väittää, että riidanalaisten asiakirjojen luovuttamisesta kieltäytyminen ei perustunut yleisiin näkökohtiin vaan kyseisten asiakirjojen sisällön täsmälliseen ja yksityiskohtaiseen tarkasteluun, joka suoritettiin niihin sisältyvät huomautukset esittäneitä jäsenvaltioita kuullen. Tämän osoittaa neuvoston mukaan myös se, että se oli antanut oikeuden tutustua useisiin muihin asiakirjoihin, jotka liittyivät työryhmätasolla käytyihin keskusteluihin ja jotka mainittiin myös alkuperäisessä pyynnössä.
87      Neuvosto väittää vastauskirjelmässään, että riidanalaisessa päätöksessä esitettyjen selitysten suppeus on oikeutettavissa erityisesti tarpeella olla paljastamatta tietoja, joita päätöksentekomenettelyn suojaa koskevalla poikkeuksella pyrittiin nimenomaan suojaamaan.
88      Ranskan tasavalta lisää, että riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen saattoi heikentää neuvoston asemaa neuvotteluissa, jotka koskivat muita lainsäädäntötoimia, joita ehdotettiin muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksen yhteydessä.
89      Ranskan tasavalta selittää, että riidanalaiset asiakirjat laadittiin kyseisiä lainsäädäntötoimia koskevien neuvottelujen erityisen arkaluonteisessa vaiheessa, että neuvoston sisäiseen ja sitäkin suuremmalla syyllä parlamentin ja neuvoston väliseen yhteisymmärrykseen pääseminen edellytti erityisen vaikeita kompromisseja ja että riidanalaisten asiakirjojen, joista ilmeni jäsenvaltioiden kantojen hajautuminen, luovuttaminen olisi varmasti uhannut kompromissin saavuttamista kolmikantaneuvotteluissa.
90      Ranskan tasavalta huomauttaa lisäksi, että riidanalaisiin asiakirjoihin sisältyi luonteeltaan erityisen arkaluonteisia seikkoja. Ranskan tasavallan mukaan asiakirja WK 1513/2023 sisälsi siten arkaluonteisia turvallisuuteen liittyviä tekijöitä, jotka koskivat kyseisenä ajankohtana sovelletun Eurodac-järjestelmän toimintaan liittyneitä rajoitteita ja ongelmia.
91      Ranskan tasavalta väittää lisäksi, että ei ollut hypoteettista vaan kohtuudella ennakoitavissa, että Euroopan etujen kannalta vihamieliset toimijat saattoivat käyttää riidanalaisiin asiakirjoihin sisältyviä tietoja saadakseen koko muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta koskevat neuvottelut epäonnistumaan tai heikentääkseen jotain jäsenvaltiota poliittisesti.
92      Tältä osin on muistutettava, että asetuksella N:o 1049/2001 pyritään antamaan yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, kuten sen johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee.
93      Tähän oikeuteen sovelletaan kuitenkin tiettyjä yleistä tai yksityistä etua koskeviin syihin perustuvia rajoituksia. Tarkemmin sanottuna – ja asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 11 perustelukappaleen mukaisesti – kyseisen asetuksen 4 artiklassa säädetään poikkeusjärjestelmästä, jonka nojalla toimielimillä on oikeus kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka luovuttaminen vahingoittaisi jotain kyseisellä artiklalla suojatuista eduista (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
94      Koska tällaisilla poikkeuksilla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on oltava mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
95      Kun unionin toimielin, elin tai laitos, jolle on esitetty pyyntö saada tutustua asiakirjoihin, päättää hylätä pyynnön jonkin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyn poikkeuksen perusteella, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin oikeus saada tutustua kyseiseen asiakirjaan voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa tällä poikkeuksella suojattua etua, ja tällaisen vahingoittamisvaaran on oltava kohtuudella ennakoitavissa eikä se saa olla yksinomaan hypoteettinen (ks. vastaavasti tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 62 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96      Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan poikkeuksen soveltamisen edellytyksenä on näin ollen sen osoittaminen, että pyydettyihin asiakirjoihin tutustuminen saattaa vahingoittaa asianomaisen toimielimen päätöksentekomenettelyn suojaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti ja että tämä vaara vahingoittamisesta on kohtuudella ennustettavissa eikä puhtaasti hypoteettinen (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 63 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97      Oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu päätöksentekomenettelylle aiheutuva vahinko on ”vakava” erityisesti silloin, kun kyseisiin asiakirjoihin sisältyvien tietojen ilmaisemisella on olennainen vaikutus päätöksentekomenettelyyn. Vakavuuden arviointi riippuu kaikista tapaukseen liittyvistä seikoista, erityisesti päätöksentekomenettelyyn kohdistuvista kielteisistä vaikutuksista, joihin toimielin on vedonnut kyseisten asiakirjojen luovuttamisen osalta (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
98      Tätä oikeuskäytäntöä ei voida tulkita siten, että toimielimiä vaadittaisiin esittämään todisteita tällaisen vaaran olemassaolosta. Tältä osin on riittävää, että riidanalaiseen päätökseen sisältyy sellaisia konkreettisia tietoja, joiden perusteella voidaan todeta, että vaara päätöksentekomenettelyn vahingoittumisesta oli päätöksen tekohetkellä kohtuudella ennakoitavissa eikä se ollut puhtaasti hypoteettinen, ja että siinä viitataan muun muassa sellaisten objektiivisten syiden olemassaoloon tällaisena ajankohtana, joiden perusteella voitiin kohtuudella ennakoida, että pyydettyjen asiakirjojen luovuttaminen aiheuttaisi tällaista vahinkoa (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti, T‑540/15, EU:T:2018:167, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
99      Kuten edellä 4–7 kohdassa todettiin, käsiteltävässä asiassa neuvoston pääsihteeristö laati riidanalaiset asiakirjat sellaisten keskustelujen yhteydessä, jotka koskivat kahta säädösehdotusta, jotka ovat osa muuttoliike- ja turvapaikkasopimusta ja joista kumpikin sisälsi koosteen jäsenvaltioiden valtuuskuntien niitä koskevista huomautuksista.
100    Neuvosto katsoi riidanalaisessa päätöksessä, että riidanalaiset asiakirjat kuuluivat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisalaan, ja perusteli analyysinsä seuraavasti:
”[Riidanalaiset] asiakirjat koskevat meneillään olevaa Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän uudistusta. Tällä arkaluonteisella alalla käydään parhaillaan neuvotteluja – – parlamentin kanssa [tarkistetusta ehdotuksesta] Eurodac-asetukseksi, ja neuvottelut turvapaikka-asioiden ja muuttoliikkeen hallintaa koskevasta [asetusehdotuksesta] on juuri aloitettu. Molemmat asiakirjat sisältävät sisäiseen käyttöön tarkoitettujen alustavien tai väliaikaisten huomautusten muodossa olevia seikkoja, jotka muodostavat jäsenvaltioiden kannan lainsäädäntöasioista, joista toinen on kolmikantamenettelyn alkuvaiheessa. Näiden huomautusten ilmaiseminen paljastaisi valtuuskuntien pyytämät tai hyväksymät kompromissit ja ehdotetut tai suunnitellut vaihtoehdot sekä strategiset lähestymistavat neuvoston neuvotteluihin, mikä heikentäisi ja vaikeuttaisi neuvoston neuvotteluasemaa ja millä olisi kielteinen vaikutus sen tuleviin keskusteluihin – – parlamentin kanssa. Tässä asiayhteydessä ja kahden [riidanalaisen] asiakirjan sisältö huomioiden neuvosto katsoo, että niiden luovuttaminen vahingoittaisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti toimielimen päätöksentekomenettelyä.”
101    Kuten Suomen tasavalta toteaa, riidanalaiseen päätökseen sisältyviä perusteluja voidaan soveltaa kaikkiin neuvoston työryhmässä laadittuihin WK-asiakirjoihin, joissa kootaan yhteen jäsenvaltioiden kanta arkaluonteisiksi luonnehdituissa lainsäädäntömenettelyissä.
102    Riidanalaisessa päätöksessä ei nimittäin kuvata riidanalaisten asiakirjojen erityistä sisältöä eikä se sisällä edellä 88–91 kohdassa mieleen palautettuja Ranskan tasavallan esittämiä perusteluja, joten tällaisia perusteluja ei voida ottaa huomioon riidanalaisen päätöksen laillisuutta arvioitaessa.
103    Kuten edellä 100 kohdasta ilmenee, evätäkseen oikeuden saada tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin neuvosto vetosi riidanalaisessa päätöksessä lähinnä jäljempänä esitettyihin perusteisiin.
104    Neuvosto täsmensi ensinnäkin, että riidanalaiset asiakirjat koskivat Euroopan yhteisen turvapaikkajärjestelmän meneillään olevaa uudistusta ja että parlamentin kanssa ja parlamentissa käytiin neuvotteluja tällä ”arkaluonteisella” alalla.
105    Ranskan tasavalta selittää tämän väitteen osalta, että komission ehdottamalla muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksella on suuri poliittinen merkitys unionille.
106    Pelkästään sillä, että riidanalaisessa päätöksessä mainitaan neuvottelujen arkaluonteisuus tai kyseisen alan poliittinen merkitys, ei kuitenkaan voida perustella riidanalaisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epäämistä. Vaikka riidanalaiset asiakirjat liittyvät varsin tärkeisiin asioihin, jotka voivat olla poliittisesti ja oikeudellisesti vaikeita, kyseisessä päätöksessä ei ole mitään, minkä perusteella voitaisiin katsoa, että niiden sisältö olisi erityisen arkaluonteinen siten, että jokin unionin tai jäsenvaltioiden perustavanlaatuinen etu olisi vaarantunut, jos ne olisi luovutettu (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
107    Toiseksi neuvosto totesi riidanalaisessa päätöksessä, että riidanalaiset asiakirjat sisälsivät sisäiseen käyttöön tarkoitettuja alustavia tai väliaikaisia huomautuksia lainsäädäntöasioista, joista yksi oli kolmikantamenettelyn alkuvaiheessa.
108    Tämän toisen perusteen osalta neuvosto selittää unionin yleisessä tuomioistuimessa, että jäsenvaltioiden huomautukset oli esitetty varhaisessa vaiheessa teknisellä tasolla ja että niihin ei sisältynyt poliittista sitoutumista. Neuvosto väittää lisäksi, että hyvin varhaisessa vaiheessa teknisellä tasolla esitettyjen tiettyjen alustavien huomautusten julkaiseminen merkitsi kohtuudella ennakoitavissa olevaa vaaraa siitä, että julkaisemisella vaikutettaisiin jäsenvaltioiden teknisten asiantuntijoiden keskinäiseen luottamukseen, ja se saattoi vaikeuttaa huomattavasti kyseisten jäsenvaltioiden asemaa kyseessä olevissa lainsäädäntömenettelyissä, koska näissä alustavissa huomautuksissa on voitu viitata huolenaiheisiin, ehdotuksiin tai kantoihin, joita nämä samat jäsenvaltiot ovat myöhemmin muuttaneet teknisten tai poliittisten keskustelujen vuoksi tai jotka eivät olleet neuvoston lopullisen kannan mukaisia.
109    Tältä osin on muistettava, ettei se, että kyseistä säädösehdotusta koskevat keskustelut ovat alustavia, oikeuta sellaisenaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamista, kuten neuvosto myönsi unionin yleisessä tuomioistuimessa. Kyseisessä säännöksessä ei näet tehdä erottelua sen mukaan, mihin vaiheeseen keskustelut ovat edenneet. Se koskee yleisesti asiakirjoja, jotka koskevat asiaa, ”josta toimielin ei ole tehnyt päätöstä”, toisin kuin 4 artiklan 3 kohdan toinen alakohta, joka koskee tilannetta, jossa asianomainen toimielin on tehnyt päätöksen (ks. tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
110    Oikeuskäytännön mukaan tältä osin on merkityksetöntä, onko kyseiset asiakirjat laadittu tai vastaanotettu päätöksentekomenettelyn alustavassa, myöhemmässä vai lopullisessa vaiheessa. Myöskään sillä seikalla, onko ne laadittu tai vastaanotettu virallisessa vai epävirallisessa asiayhteydessä, ei ole merkitystä tulkittaessa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan poikkeusta (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti T‑540/15, EU:T:2018:167, 101 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen.
111    On myös katsottu, ettei se, onko asiakirja tekninen, ole asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisen kannalta merkityksellinen peruste (tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 95 kohta).
112    On lisäksi huomautettava, että neuvoston työryhmien jäsenet ovat saaneet valtuuden edustamiltaan jäsenvaltioilta ja he ilmaisevat tietystä säädösehdotuksesta käytävissä keskusteluissa oman jäsenvaltionsa kannan neuvostossa neuvoston toimiessa lainsäätäjänä. Se, ettei näillä työryhmillä ole valtuuksia hyväksyä neuvoston lopullista kantaa, ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei niiden toiminta kuuluisi tavanomaiseen lainsäädäntömenettelyyn, eikä sitä, että niiden laatimat asiakirjat olisivat teknisiä eivätkä poliittisia, toisin kuin kantaja väittää (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 95 kohta).
113    Ehdotus on lisäksi luonteeltaan sellainen, että se esitetään keskustelua varten, eikä sen ole tarkoitus pysyä muuttumattomana tämän keskustelun jälkeen. On täysin yleisön käsitettävissä, että ehdotuksen esittäjä on taipuvainen jatkossa muuttamaan sen sisältöä. Täsmälleen samoista syistä hakija, joka pyytää saada tutustua meneillään olevan menettelyn lainsäädäntöasiakirjoihin, on täysin tietoinen siitä, että niihin sisältyvät tiedot ovat luonteeltaan väliaikaisia, ja siitä, että kyseiset tiedot voivat muuttua neuvoston työryhmien tekemiin valmistelutöihin kuuluvien keskustelujen aikana siihen saakka, kunnes koko tekstistä päästään yhteisymmärrykseen (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2018:15, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
114    Näin ollen jäsenvaltioiden kunkin valtuuskunnan kantojen ilmaiseminen ei voi sellaisenaan vaikuttaa kyseisten valtuuskuntien teknisten asiantuntijoiden keskinäiseen luottamukseen eikä jäsenvaltioiden neuvotteluasemaan lainsäädäntömenettelyissä.
115    Tästä seuraa, että se, että riidanalaisista asiakirjoista ilmenevät jäsenvaltioiden valtuuskuntien kesken meneillään olleet keskustelut olivat alustavia tai väliaikaisia, ja se, että kyseessä olevista säädösehdotuksista ei ollut neuvostossa vielä päästy yksimielisyyteen tai kompromissiin, eivät yksinään osoita, että päätöksentekomenettelylle voisi aiheutua vakavaa vahinkoa siinä tapauksessa, että kyseiset asiakirjat luovutettaisiin.
116    Kolmanneksi neuvosto totesi riidanalaisessa päätöksessä, että jäsenvaltioiden huomautusten ilmaiseminen paljastaisi valtuuskuntien pyytämät tai hyväksymät kompromissit ja ehdotetut tai suunnitellut vaihtoehdot sekä strategiset lähestymistavat neuvoston neuvotteluihin, mikä heikentäisi ja vaikeuttaisi neuvoston neuvotteluasemaa ja vaikuttaisi kielteisesti neuvoston tuleviin keskusteluihin parlamentin kanssa.
117    Kyseisen kolmannen perusteen osalta neuvosto selittää unionin yleisessä tuomioistuimessa, että riidanalaisista asiakirjoista ilmenevät keskustelut olivat paljastaneet vaikeuksia, jotka oli ratkaistava ennen kuin neuvosto saattoi vahvistaa alkuperäisen kantansa, joka mahdollisti kolmikantaneuvottelujen aloittamisen, ja että neuvottelut säädösehdotuksista olivat vaikeat. Neuvosto toteaa myös, että se, että jäsenvaltion sellaisten huomautusten julkaiseminen, joissa arvostellaan neuvoston neuvotteluvaltuutuksia tai yleisnäkemystä, voi asettaa jäsenvaltiot vaikeaan tilanteeseen, jos niiden on tämän jälkeen toimittava neuvoston puheenjohtajana ja puolustettava kyseistä yleisnäkemystä. Neuvoston mukaan riidanalaisessa päätöksessä olevien selitysten suppeus on oikeutettavissa erityisesti tarpeella olla vahingoittamatta näitä arkaluonteisia etuja, joita päätöksentekomenettelyn suojaa koskevalla poikkeuksella oli tarkoitus suojata. Ranskan tasavalta lisää, että riidanalaisissa asiakirjoissa yksilöitiin sekä tiettyjen jäsenvaltioiden kynnyskysymykset että muiden jäsenvaltioiden joustovarat ja että näiden tietojen ilmaiseminen saattoi heikentää tiettyjen jäsenvaltioiden kykyä ilmaista itseään.
118    Tämän osalta on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan myöskään silloin, kun jäsenvaltiot tuovat neuvoston työryhmissä julki kantansa tietystä säädösehdotuksesta ja tavasta, jolla sitä voidaan niiden mielestä kehittää, se, että nämä seikat pyynnöstä ilmaistaan, ei voi sellaisenaan olla esteenä vilpittömälle yhteistyölle, jota jäsenvaltiot ja toimielimet ovat velvollisia tekemään keskenään SEU 4 artiklan 3 kohdan nojalla (ks. tuomio 25.1.2023, De Capitani v. neuvosto, T‑163/21, EU:T:2023:15, 83 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
119    Käsiteltävässä asiassa edellä 116 ja 117 kohdassa kuvatut oikeuttamisperusteet ovat luonteeltaan yleisiä ja abstrakteja. Riidanalaisten asiakirjojen sisällön tarkka ja yksityiskohtainen tarkastelu, jonka neuvosto väittää tehneensä, ei ilmene riidanalaisesta päätöksestä. Neuvosto ei nimittäin selitä mainittujen asiakirjojen sisältöä eikä sen päätöksentekomenettelyn erityistä asiayhteyttä, johon ne liittyvät. Unionin yleisen tuomioistuimen pyynnöstä toimitettujen riidanalaisten asiakirjojen, jotka ovat nyt pyynnöstä yleisön saatavilla (ks. edellä 11 kohta), tarkastelusta ilmenee, että neuvosto olisi voinut kuvailla tarkemmin niiden sisältöä ja kunkin kyseessä olevan säädösehdotuksen erityistä asiayhteyttä paljastamatta kuitenkaan jäsenvaltioiden konkreettisia kantoja. Neuvosto ei ole myöskään esittänyt mitään konkreettista todistetta, joka osoittaisi, että kyseisiin asiakirjoihin tutustuminen olisi vahingoittanut jäsenvaltioiden välistä vilpitöntä yhteistyötä. Väitetty vaara vaikuttaa siis hypoteettiselta.
120    Edellä esitetyn perusteella on todettava, ettei minkään neuvoston riidanalaisessa päätöksessä esittämän perusteen nojalla voida katsoa, että riidanalaisten asiakirjojen luovuttaminen vahingoittaisi vakavalla tavalla konkreettisesti ja tosiasiallisesti – eikä vain hypoteettisesti – päätöksentekomenettelyä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetulla tavalla.
121    Lähinnä ensimmäisen kanneperusteen tueksi esitetty toinen osa on näin ollen perusteltu, joten se on hyväksyttävä.
Päätelmä
122    Koska ensimmäisen kanneperusteen toinen osa on hyväksytty, kantajan ensimmäinen vaatimus on hyväksyttävä ja riidanalainen päätös on siten kumottava tarvitsematta tutkia ensimmäisen kanneperusteen kolmannen osan väitteitä, jotka liittyvät tähän vaatimukseen, tai niin ikään sen tueksi esitettyä toista ja kolmatta kanneperustetta.
Oikeudenkäyntikulut
123    Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdan mukaan on niin, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kumpikin asianosainen vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan. Unionin yleinen tuomioistuin voi kuitenkin päättää, että asianosainen vastaa omista kuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan suhteellinen osuus vastapuolen kuluista, jos tämä on perusteltua asiassa ilmenneiden seikkojen vuoksi.
124    Käsiteltävässä asiassa kantaja ja neuvosto ovat osittain hävinneet asian. Koska riidanalainen päätös on kuitenkin kumottu kokonaisuudessaan, on perusteltua, että neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan ja se velvoitetaan korvaamaan puolet kantajan oikeudenkäyntikuluista ja että kantaja vastaa toisesta puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan.
125    Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaisesti Belgian kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)      Euroopan unionin neuvoston 14.7.2023 tekemä päätös SGS 23/002579 kumotaan.
2)      Kanne hylätään muilta osin.
3)      Neuvosto vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan puolet Emilio De Capitanin oikeudenkäyntikuluista.
4)      Emilio De Capitani vastaa puolesta omia oikeudenkäyntikulujaan.
5)      Belgian kuningaskunta, Ranskan tasavalta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Truchot
Sampol Pucurull
Perišin
Julistettiin Luxemburgissa 29 päivänä lokakuuta 2025.
Allekirjoitukset
*      Oikeudenkäyntikieli: englanti.