61985C0124
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
G. FEDERICO MANCINI
del 2 ottobre 1986
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
Queste conclusioni si riferiscono a un ricorso ex articolo 169 trattato CEE proposto dalla Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica ellenica. L'addebito che a tale Stato si muove è di limitare a determinati tagli l'importazione della carne bovina fresca; esso violerebbe pertanto l'articolo 22, n. 1, del regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina (GU 148, pag. 24), che ribadisce in tale ambito il principio della libera circolazione delle merci di cui agli articoli 30 e seguenti del trattato.
I fatti risalgono al 16 marzo 1983. In quella data la Commissione rappresentò al governo greco le apprensioni di alcuni operatori economici per le misure che esso aveva allo studio in tema di importazioni di carne bovina. Le autorità di Atene le risposero il successivo 29 marzo assicurando che nel settore de quo non esistevano né erano in preparazione provvedimenti suscettibili di limitare gli scambi intracomunitari; ma il 9 dicembre del medesimo anno l'articolo 1, paragrafo 4 ordinanza della polizia annonaria n. 56/83 modificò l'articolo 319, paragrafo 9 ordinanza n. 72/77 stabilendo che « l'importazione di carni fresche della specie bovina e la compravendita di carni fresche nazionali della [stessa] specie (...) fra un produttore e terzi (grossista, dettagliante ecc.), nonché la compravendita di carni fresche importate o nazionali (...) fra un grossista e terzi (dettagliante, albergatore, ristoratore ecc.) si effettua esclusivamente in grossi tagli non disossati e in una delle forme (...) previste] dal decreto presidenziale n. 186/81, [ossia]: a) carcasse, mezzene e quarti detti « compensati »; b) quarti anteriori normali con dieci costole; e) quarti posteriori con tre costole ».
All'adozione di questa modifica la Commissione reagì dapprima inviando un telex (20 dicembre 1983), a cui il governo greco rispose il 2 febbraio 1984, e poi, letteralmente sommersa dai reclami degli operatori, iniziando d'urgenza la procedura dell'articolo 169 (7 marzo 1984). La lettera di messa in mora, che è del 17 aprile 1984, giudicò la norma citata incompatibile con l'organizzazione comune di mercato della carne bovina e con l'articolo 30 del trattato CEE.
Nello stesso periodo di tempo, tuttavia, le autorità greche adottarono nuovi provvedimenti. Così, con decreto 8 marzo 1984, n. E 6/1264, il ministro del commercio dispose: a) che l'importazione di carni fresche della specie bovina sarebbe stata autorizzata solo in forma di carcasse o mezzene e non più di quarti; b) che le relative fatture proforma avrebbero dovuto descrivere dettagliatamente le qualità delle carcasse importate e indicare il nome e i codici dei macelli in cui la carne era stata acquistata. Otto giorni più tardi lo stesso ministro tornò parzialmente sui suoi passi: il decreto n. E6/1478, infatti, consentì di nuovo l'importazione di carne in forma di quarti, ma limitandola ai pezzi che fanno parte della medesima carcassa.
Nel giorno stesso in cui fu emanato il secondo decreto la Commissione chiese spiegazioni alle autorità greche. Esse risposero (11 maggio 1984) negando ancora che la legislazione ellenica ponga ostacoli agli scambi comunitari di carne bovina. A questo punto l'esecutivo decise di aprire un nuovo procedimento, riferito anche ai due decreti del 1984, per la violazione del regolamento 805/68 e dell'articolo 30 trattato CEE. La lettera di messa in mora fu inviata il 6 luglio 1984; seguirono il parere motivato (30 ottobre 1984), la risposta del governo di Atene (4 gennaio 1985) e infine il ricorso su cui siete chiamati a pronunciarvi (30 aprile 1985).
2.
Come ho detto, la Commissione ritiene che la disciplina de qua (articolo 1, paragrafo 4 ordinanza della polizia annonaria n. 56, e decreti ministeriali E 6/1264 ed E 6/1478) sia atta ad ostacolare direttamente o indirettamente, attualmente o in futuro, gli scambi intracomunitari di carne bovina e costituisca dunque una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, vietata dall'articolo 22, n. 1, regolamento 805/68; tale norma — rammento — riafferma il principio sancito dall'articolo 30 del trattato a cui stregua gli operatori economici sono liberi di scegliere le forme dei tagli di carne da importare o da esportare nella Comunità.
Più precisamente, la Commissione osserva: a) che nel vigore del decreto n. E 6/1264 (8-16 marzo 1984) si è avuto un blocco totale delle importazioni di carni bovine fresche; in effetti, mentre la lunghezza media delle carcasse intere e delle mezzene è di metri da 2,40 a 2,50, l'altezza utile degli autocarri che trasportano le carni non supera i metri 2,10; b) che a questo stato di cose il successivo decreto n. E 6/1478 non ha apportato correzioni sostanziali.
3.
Agli addebiti così riassunti, il governo di Atene ha opposto, tanto nella fase precontenziosa (risposta al parere motivato), quanto nel corso della nostra procedura, i seguenti argomenti: a) la normativa contestata non ostacola il commercio della carne bovina; b) essa non colpisce le importazioni; e) a giustificarla sono in ogni caso la difficoltà che le autorità greche incontrano nel seguire l'andamento dei prezzi sui mercati esteri dei differenti tagli di carne e, d) la necessità di lottare contro le frodi valutarie nelle transazioni.
A sostegno del primo argomento il governo ellenico sottolinea che il fabbisogno nazionale di carne bovina fresca è coperto per metà da importazioni di origine al 90% comunitaria; onde, essendo la merce de qua un alimento fondamentale, impedirne l'importazione sarebbe del tutto inconcepibile. Si aggiunga che le misure in esame non hanno né direttamente né indirettamente ostacolato l'importazione di carne. È anzi vero il contrario: da quando esse vigono, infatti, il volume delle carni di provenienza comunitaria si è accresciuto e nulla lascia ritenere che in loro assenza tale aumento sarebbe stato più cospicuo.
Nel quadro del secondo argomento il governo di Atene osserva che le dette misure riguardano tutta la carne bovina fresca smerciata in Grecia, e dunque la nazionale non meno dell'importata. Ne viene che rimproverargli intenti discriminatori nei confronti di quest'ultima è impossibile.
Col terzo e col quarto argomento la Repubblica ellenica abbandona il terreno dell'articolo 30 per fondare la propria linea difensiva sulle eccezioni al principio della libera circolazione previste dall'articolo 36 del trattato o rilevate dalla Corte nell'interpretazione di tale disposto. In particolare, essa afferma che fin dalla metà del 1982 le autorità avevano constatato uno scarto, prima esiguo e poi sensibile, fra i prezzi reali sui mercati esteri rappresentativi della carne bovina fresca e quelli che figuravano nelle fatture proforma allegate alle domande di autorizzazione ad effettuare le operazioni valutarie necessarie per gli acquisti. Il governo decise allora di combattere tale fenomeno controllando i prezzi sul mercato internazionale della carne bovina e, avuto sentore di questa intenzione, gli importatori cambiarono metodo; cessarono cioè di comprare la carne in partite conformi a una stessa voce doganale, per acquistarla in pezzi isolati e contemplati da voci diverse, unendo tagli nobili con tagli meno pregiati e fatturandoli tutti come carne di qualità superiore. Ora, è evidente che tale sopraffatturazione aggirava sistematicamente le norme valutarie e, allo stesso tempo, si ripercuoteva sul prezzo della carne a danno dei consumatori.
Fu proprio per metter fine a queste pratiche che le autorità elleniche ritennero indispensabili, e adottarono con successo, le misure contestate dalla Commissione. Mirando a garantire che dell'operazione di cambio non si faccia uso a fini diversi da quelli per cui fu autorizzata, le dette norme sono dunque giustificate sotto il profilo del controllo sull'esportazione di capitali e si conformano ai princìpi da voi sanciti nella sentenza 31 gennaio 1984, cause riunite 286/82 e 26/83, Luisi e Carbone, Race. 1984, pag. 377.
4.
Dico subito che nessuno di questi argomenti mi persuade. Così, anzitutto, quello sub a). Statistiche alla mano, la Grecia sostiene che le norme controverse hanno addirittura determinato un aumento delle importazioni; ma tale dato non basta ad escludere la loro configurabilità come misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative. Perché una simile qualificazione le si applichi, infatti, è sufficiente che la misura sia atta ad ostacolare potenzialmente il commercio fra Stati membri; ed è evidente che questo è il caso nostro. Chiunque comprende che, se la carne fosse importabile in tagli diversi da quelli autorizzati, gli scambi sarebbero più semplici e il volume delle importazioni potrebbe accrescersi.
I provvedimenti de quibus, dunque, ostacolano gli scambi e contrastano sia con l'articolo 22, n. 1 del regolamento n. 805/68, sia con gli articoli 30 e 34 del trattato che — afferma la vostra giurisprudenza — costituiscono « parte integrante dell'organizzazione comune dei mercati [agricoli] ». Com'è noto, tali sistemi sono fondati « sul principio di un mercato aperto, al quale tutti i produttori hanno libero accesso e il cui funzionamento è retto unicamente [dagli] strumenti giuridici contemplati da detta organizzazione ». « È quindi incompatibile coi [suoi] princìpi (...) qualsiasi disposizione o prassi nazionale atte a modificare le correnti d'importazione o d'esportazione, o ad influire sulla formazione dei prezzi sul mercato, in quanto ai produttori venga impedito di effettuare liberamente gli acquisti e le vendite, nello Stato dove sono stabiliti o in qualsiasi altro Stato membro, alle condizioni [poste] dalla normativa comunitaria ». Ne consegue che « qualsiasi intervento di uno Stato membro (...) [tranne] quelli specificamente contemplati dal regolamento comunitario, rischia di ostacolare il funzionamento dell'organizzazione comune (...) e di attribuire vantaggi ingiustificati a determinati gruppi di produttori o di consumatori, ai danni dell'economia di altri Stati membri o di altri gruppi economici nella Comunità » (sentenza 29 novembre 1978, causa 83/78, Pigs Marketing Board, Race. 1978, pag. 2347, punti 55, 57, 58 e 60).
Se il primo argomento è fallace, il secondo, che contesta la natura discriminatoria della disciplina in esame, nega addirittura l'evidenza. L'ordinanza n. 56/83, è vero, sembra aver per oggetto anche il commercio interno; non così le misure introdotte coi decreti nn. 1264 e 1478 che riguardano expressis verbis le carni importate e dunque danno luogo a una discriminazione fondata sull'origine delle merci.
5.
Veniamo agli ultimi due argomenti con cui il governo ellenico ritiene di giuocare le sue carte migliori. Le norme controverse — esso afferma in sostanza — rispondono a una duplice esigenza: controllare i prezzi ed evitare le frodi valutarie. Sono quindi giustificate in base all'articolo 36 del trattato.
Il primo rilievo è sorretto da un'ammissione d'impotenza: la struttura del sistema doganale greco, si dice, è tale da impedire alle autorità di raccogliere i dati sulla formazione dei prezzi e di controllare le diverse partite di carne. Quest'ammissione, tuttavia, non ha pregio, se è vero che, secondo una costante giurisprudenza, nessuna difficoltà amministrativa può giustificare la violazione di norme fondamentali dell'ordine comunitario. Si tenga presente che, per l'articolo 65 dell'atto di adesione, la Grecia era obbligata a sopprimere ogni restrizione delle importazioni al momento del suo ingresso nella Comunità; quelle norme, dunque, le sono applicabili fin dal 1° gennaio 1981.
Quanto alla seconda esigenza — la lotta contro le fughe di capitali e la difesa della moneta nazionale — deve anzitutto rilevarsi che il richiamo della sentenza Luisi-Carbone è inconferente. In quella sede — ricordo — la Corte stabilì che, a stregua dell'articolo 106 del trattato: a) i trasferimenti di valuta a scopo di turismo, cure mediche, studio e per viaggi d'affari costituiscono pagamenti e non movimenti di capitali anche quando siano effettuati mediante trasferimento materiale di biglietti di banca; b) le restrizioni poste a tali pagamenti sono venute meno al termine del periodo transitorio; e) gli Stati membri conservano il potere di vigilare a che i trasferimenti di cui si afferma la destinazione ai fini elencati sub a) non mascherino illeciti movimenti di capitali. Ora, a me sembra che tali princìpi non abbiano alcun rapporto col nostro caso. Qui, infatti, si tratta di pagamenti in valuta che, come gli scambi ai quali si riferiscono, sono liberalizzati fin dall'adesione della Grecia alla Comunità.
Ciò premesso, non si vede che cosa impedisca al governo ellenico di combattere le frodi valutarie mediante controlli per campione sull'identità delle partite di carne, sull'esattezza delle notizie riportate nelle relative fatture e sulla documentazione valutaria. Poiché in altri Stati membri questi controlli, assistiti da congrue sanzioni amministrative e/o penali, hanno dato buona prova, ritengo che le misure de quibus contrastino in ogni caso col principio di proporzionalità; siano cioè eccessive rispetto al fine perseguito.
6.
Per tutte le considerazioni sin qui svolte, vi propongo di accogliere il ricorso presentato il 30 aprile 1985 dalla Commissione delle Comunità europee contro la Repubblica ellenica e di dichiarare che, autorizzando l'importazione di carni bovine solo in tagli di determinata forma, questo Stato è venuto meno agli obblighi su di esso incombenti in virtù dell'articolo 22, n. 1, regolamento del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805/68, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, e degli articoli 30 e seguenti trattato CEE.
A norma dell'articolo 69, paragrafo 2, regolamento di procedura, la Repubblica ellenica, soccombente, va condannata al pagamento delle spese di giudizio.