62009CC0437_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I – Introduzione
1. La presente domanda di pronuncia pregiudiziale, vertente, in sostanza, sull’interpretazione degli artt. 81 CE, 82 CE e 86 CE, è stata sottoposta nell’ambito di una controversia che oppone l’istituto previdenziale AG2R Prévoyance (in prosieguo: l’«AG2R») ad un’impresa artigianale di panificazione, la Beaudout Père et Fils SARL (in prosieguo: la «Beaudout»), relativamente al rifiuto di quest’ultima di aderire al regime obbligatorio complementare di rimborso di spese per cure mediche offerto dall’AG2R per il settore della panificazione artigianale in Francia (2) .
2. Premesso che la causa si colloca nell’ambito di una giurisprudenza relativamente abbondante in tema di applicabilità delle norme del Trattato in materia di concorrenza ad organismi incaricati della gestione di regimi previdenziali, il suo principale interesse risiede, a mio parere, nelle precisazioni che essa consente di apportare all’interpretazione della nozione di «impresa» ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE.
II – Contesto normativo
A – La normativa francese
3. In Francia, il rimborso delle spese sostenute in caso di malattia o di incidente è coperto, in parte, dal regime previdenziale di base. La parte di spese che resta a carico dell’assicurato può essere oggetto di rimborso parziale attraverso un’assicurazione sanitaria complementare. Circa il 93% della popolazione residente in Francia sarebbe coperta da un’assicurazione sanitaria complementare (3) .
4. L’iscrizione dei dipendenti di un settore professionale a tale regime complementare può essere prevista da un accordo o da un contratto collettivo firmati dai rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori, conformemente all’art. L. 911‑1 del codice della previdenza sociale.
5. L’art. L. 912‑1 del medesimo codice organizza il sistema di iscrizione obbligatoria ad un regime complementare di assistenza sanitaria. Ai sensi di tale disposizione, qualora i contratti di categoria o gli accordi interprofessionali di cui all’art. 9 L. 911‑1 prevedano la mutualizzazione dei rischi di cui essi organizzano la copertura presso uno o più degli enti menzionati all’art. 1 della legge 31 dicembre 1989, n. 89‑100, che rafforza le garanzie offerte agli assicurati contro determinati rischi, o presso uno o più degli istituti menzionati all’art. L. 370‑1 del codice delle assicurazioni, ai quali aderiscano obbligatoriamente le imprese rientranti nel loro ambito di applicazione, detti contratti o accordi devono contenere una clausola che stabilisca le condizioni e la periodicità con cui possono essere riesaminate le modalità di organizzazione della mutualizzazione dei rischi. La periodicità del riesame non può essere superiore a cinque anni.
6. L’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale precisa inoltre che, qualora i contratti o gli accordi di cui al primo comma si applichino a un’impresa che, prima della loro entrata in vigore, abbia aderito o sottoscritto un contratto presso un ente diverso da quello previsto da detti contratti o accordi, per assicurare gli stessi rischi ad un livello equivalente, sono applicabili le disposizioni dell’art. L. 132‑23, secondo comma, del codice del lavoro.
7. L’art. L. 132‑23, secondo comma, del codice del lavoro precisa che, qualora i contratti di categoria o gli accordi interprofessionali divengano applicabili all’impresa a seguito della conclusione di contratti o accordi negoziati in vigore, le disposizioni di tali contratti o accordi sono adeguate di conseguenza.
8. Ai sensi dell’art. 1 della legge n. 89‑1009, come modificata dalla legge 8 agosto 1994, n. 94‑678, cui fa riferimento l’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, le attività previdenziali possono essere esercitate solo dalle compagnie di assicurazione, dagli istituti previdenziali disciplinati dal codice della previdenza sociale o dal codice rurale e dalle società mutualistiche.
9. Gli istituti previdenziali sono disciplinati dal titolo 3 del libro IX del codice della previdenza sociale. Secondo l’art. L. 931‑1 di detto codice, tali istituzioni sono persone giuridiche di diritto privato senza scopo di lucro, amministrate paritariamente da membri aderenti (le imprese che hanno sottoscritto un contratto presso l’ente in questione) e da membri partecipanti (dipendenti iscritti ed ex dipendenti dei membri aderenti). Essi hanno lo scopo, tra l’altro, di assicurare i rischi di danni fisici connessi ad incidenti e malattie. Gli artt. da L. 931‑4 a L. 932‑5 del codice della sicurezza sociale disciplinano la costituzione, le modalità di funzionamento e lo scioglimento degli istituti previdenziali, nonché le operazioni che essi sono autorizzati a svolgere. In particolare, detti istituti devono essere autorizzati dall’autorità nazionale di vigilanza prudenziale (4) e sono soggetti ad obblighi legali e regolamentari in materia di copertura (5) e di margine di solvibilità (6) .
B – La clausola aggiuntiva del contratto collettivo nazionale
10. Il 24 aprile 2006 l’organizzazione rappresentativa delle imprese di panificazione e i vari sindacati di categoria hanno stipulato una clausola aggiuntiva del contratto collettivo nazionale esteso delle imprese artigianali di panificazione e panificazione‑pasticceria del 19 marzo 1978 (in prosieguo: il «contratto collettivo nazionale»), con cui è stato istituito un regime di «rimborso complementare di spese per cure mediche» nel settore della panificazione artigianale (in prosieguo: la «clausola aggiuntiva»).
11. Tale clausola aggiuntiva si applica a tutte le imprese rientranti nell’ambito di applicazione del contratto collettivo nazionale ed è stata introdotta a vantaggio di tutti i lavoratori subordinati con almeno un mese di anzianità nella stessa impresa. Secondo il suo preambolo, la clausola aggiuntiva risponde in particolare all’obiettivo della mutualizzazione dei rischi a livello di categoria, la quale, da un lato, consente di far fronte alle difficoltà incontrate da alcune imprese del settore, generalmente di piccole dimensioni, nell’attuazione di una previdenza complementare e, dall’altro, assicura l’accesso alle assicurazioni collettive, a prescindere, tra l’altro, dall’età e dallo stato di salute.
12. Ai sensi dell’art. 4 della clausola aggiuntiva, il regime complementare si applica a tutte le prestazioni e a tutte le spese inerenti al periodo di assicurazione che siano state oggetto di un rimborso o di uno sconto individualizzato a titolo del regime previdenziale di base in forza della normativa in materia di «malattia», «incidenti sul lavoro/malattie professionali» e «maternità», nonché alle prestazioni e alle spese non prese a carico da detto regime, espressamente menzionate nella tabella allegata alla clausola aggiuntiva (7) .
13. Secondo l’art. 5 della clausola aggiuntiva, il contributo per gli anni 2007 e 2008 relativo al regime generale era di EUR 40 mensili per ogni dipendente (8) . Tale contributo, che deve essere riesaminato dopo il secondo anno di applicazione del regime, è versato per metà dal datore di lavoro.
14. Ai sensi dell’art. 13 della clausola aggiuntiva, l’AG2R è stata designata quale organismo assicuratore del regime complementare, è disciplinata dal codice della previdenza sociale in quanto istituto previdenziale ed è sottoposta al controllo dell’autorità di vigilanza sulle assicurazioni e sulle mutue. Il medesimo articolo precisa inoltre che le modalità di organizzazione della mutualizzazione del regime saranno riesaminate dalla commissione nazionale paritetica del settore nel corso di una riunione entro un termine di cinque anni a decorrere dalla data di entrata in vigore della clausola aggiuntiva.
15. L’art. 14 della clausola aggiuntiva, detto «clausola di trasferimento», dispone che l’adesione al regime di rimborso complementare di spese per cure mediche ha carattere obbligatorio a decorrere dalla data di entrata in vigore della clausola aggiuntiva. Detto articolo prevede che tali disposizioni si applichino anche alle imprese che abbiano già stipulato presso un altro organismo assicuratore un contratto di assicurazione sanitaria complementare con garanzie pari o superiori a quelle previste dalla clausola aggiuntiva.
16. Conformemente all’art. 16 della clausola aggiuntiva, quest’ultima è entrata in vigore il 1° gennaio 2007.
17. Con decreto 16 ottobre 2006 (9), e a seguito di domande di estensione presentate dalle organizzazioni firmatarie della clausola aggiuntiva, il Ministro del Lavoro, della Coesione sociale e dell’Edilizia pubblica ha esteso a tutte le imprese artigianali di panificazione‑pasticceria stabilite nel territorio nazionale gli effetti e le sanzioni previsti dalla clausola aggiuntiva, rendendo obbligatorie le sue disposizioni.
III – Fatti all’origine della controversia principale e questione pregiudiziale
18. Il 10 ottobre 2006 la Beaudout ha aderito ad un contratto di assicurazione malattia complementare presso la compagnia ABELA.
19. Essendosi rifiutata di aderire al regime dell’AG2R, la Beaudout è stata citata da quest’ultima dinanzi al Tribunal de grande instance de Périgueux affinché le fosse ordinato di regolarizzare la sua adesione e di versare i contributi dovuti a decorrere dalla data di entrata in vigore della clausola aggiuntiva, ossia dal 1° gennaio 2007.
20. In via incidentale, la Beaudout ha contestato la legittimità della clausola aggiuntiva.
21. Dopo avere respinto alcuni degli argomenti della Beaudout relativi alla compatibilità della clausola aggiuntiva con il diritto interno, il giudice del rinvio ha tentato di confrontare la situazione della causa principale con quella che ha dato luogo alla sentenza della Corte 21 settembre 1999, Albany (10) .
22. Avendo constatato che, a differenza del fondo pensione in discussione nella citata sentenza Albany, presso il quale l’iscrizione era obbligatoria salvo eventuali esenzioni, non era possibile alcuna esenzione secondo l’interpretazione dell’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale e dell’art. 14 della clausola aggiuntiva, il giudice del rinvio ha ritenuto che la sentenza Albany, sopra citata, non fosse applicabile per analogia ai fatti di causa. Ha inoltre rilevato che l’AG2R «sembra occupare una posizione dominante nel settore interessato della panificazione e della panificazione‑pasticceria e sembra (…) nella manifesta impossibilità di soddisfare la domanda del mercato per questo genere di attività».
23. Pertanto, il Tribunal de grande instance de Périgueux ha sospeso il procedimento e ha sottoposto la seguente questione pregiudiziale:
«[S]e l’organizzazione di una clausola di iscrizione obbligatoria ad un regime complementare di sanità, quale prevista dall’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, e la clausola aggiuntiva resa obbligatoria dalle autorità pubbliche su domanda degli organismi rappresentativi dei datori di lavoro e dei lavoratori di un settore determinato, che prevede l’iscrizione ad un organismo unico, designato per gestire un regime complementare di assistenza sanitaria, senza alcuna possibilità per le imprese del settore interessato di essere esonerate dall’iscrizione, siano compatibili con le disposizioni degli artt. 81 CE e 82 CE o se siano tali da far occupare all’organismo designato una posizione dominante costitutiva di un abuso».
IV – Procedimento dinanzi alla Corte
24. Conformemente all’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, hanno depositato osservazioni scritte le parti della causa principale, i governi tedesco e francese, nonché la Commissione europea.
25. Tali parti interessate, nonché il governo belga, hanno inoltre svolto osservazioni orali durante l’udienza tenutasi il 30 settembre 2010, ad eccezione del governo tedesco, che non si è fatto rappresentare.
V – Analisi
A – Osservazioni preliminari
26. Risulta dal testo della questione pregiudiziale, e ciò costituisce la premessa in base alla quale essa viene sollevata, che l’organizzazione della clausola di iscrizione obbligat oria al regime complementare di assistenza sanitaria in discussione nella causa principale, che deriva dalle leggi e dai regolamenti francesi, non consente alcuna esenzione dall’iscrizione per le imprese francesi del settore della panificazione‑pasticceria artigianale.
27. Tale premessa mi induce a formulare le due serie di osservazioni seguenti, che riguardano rispettivamente il diritto interno e il diritto dell’Unione.
28. Per quanto riguarda le osservazioni relative al diritto interno, dalla premessa ricordata al paragrafo 26 delle presenti conclusioni, sulla quale si è basato il giudice del rinvio, risulta che quest’ultimo sembra ritenere che, come sostenuto dinanzi ad esso dall’AG2R, l’ adeguamento
dei contratti o degli accordi anteriori alla conclusione di una clausola di iscrizione obbligatoria come quella in discussione nella causa principale, previsto all’art. L. 132‑23, secondo comma, del codice del lavoro, debba essere interpretato nel senso che obbliga le imprese del settore della panificazione‑pasticceria artigianale francese a rinunciare all’assicurazione precedente e, pertanto, ad avvalersi della clausola di trasferimento prevista dalla clausola aggiuntiva, iscrivendosi all’AG2R (11) .
29. Peraltro, il giudice del rinvio sembra anche riconoscere che detto obbligo incombente alle imprese del settore interessato si applica, secondo il diritto interno, non solo nel caso in cui i contratti o gli accordi anteriori forniscano un livello equivalente di copertura assicurativa contro gli stessi rischi, ai sensi dell’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, ma anche quando la copertura offerta sarebbe stata eventualmente superiore (12) . Beninteso, non spetta alla Corte rimettere in discussione l’interpretazione del diritto interno adottata, anche implicitamente, dal giudice del rinvio.
30. Quanto alle osservazioni sul diritto dell’Unione, mentre il giudice del rinvio ha limitato la sua questione pregiudiziale all’interpretazione degli artt. 81 CE e 82 CE, il riferimento esplicito alle norme legislative e regolamentari francesi, anche nel testo della stessa questione pregiudiziale, a mio parere deve indurre la Corte ad includere nell’esame di tale questione e nella sua soluzione gli artt. 10 CE e 86 CE.
31. Infatti, non vi è dubbio che il giudice del rinvio debba valutare non solo il comportamento di un’impresa ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE, ma anche e soprattutto la compatibilità con tali disposizioni degli atti legislativi e regolamentari adottati da uno Stato membro, come l’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale e il decreto ministeriale che ha esteso la clausola aggiuntiva a tutte le imprese artigianali francesi del settore della panificazione‑pasticceria.
32. Orbene, da un lato, il combinato disposto degli artt. 10 CE e 81 CE impone agli Stati membri di non adottare né mantenere in vigore provvedimenti, sia pure di natura legislativa o regolamentare, tali da privare di effetto utile le regole di concorrenza da applicarsi alle imprese (13) . Dall’altro, l’art. 86, n. 1, CE obbliga in particolare gli Stati membri a non emanare né mantenere, nei confronti delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del Trattato e, quindi, vieta loro di indurre tali imprese ad abusare della loro posizione dominante ai sensi dell’art. 82 CE.
33. Nulla osta peraltro a che la Corte fornisca tutti i possibili elementi di interpretazione utili al giudice nazionale senza che quest’ultimo li abbia espressamente menzionati nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, tenendo conto in particolare della motivazione della decisione del giudice del rinvio e dell’oggetto della lite (14) .
34. Nella specie, risulta dalla motivazione della decisione di rinvio che per il giudice a quo si pone il problema di stabilire se, in primo luogo, l’organizzazione di un’iscrizione obbligatoria ad un regime di rimborso complementare di spese per cure mediche, come quello risultante dall’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale in combinato disposto con l’art. 14 della clausola aggiuntiva, sia in contrasto con gli artt. 10 CE e 81 CE e, in secondo luogo, se un ente quale l’AG2R, presso il quale le imprese che rientrano in un determinato settore di attività di un determinato territorio sono tenute ad iscriversi in ragione del diritto esclusivo ad esso accordato, senza possibilità di esenzione, sia indotto ad abusare della propria posizione dominante.
35. Pertanto, così riformulata alla luce della motivazione della decisione di rinvio, la questione pregiudiziale sarà di seguito esaminata in ciascuna delle due componenti sopra evidenziate.
B – Sull’interpretazione degli artt. 10 CE e 81 CE nel contesto dell’organizzazione di un’iscrizione obbligatoria ad un regime di rimborso complementare di spese per cure mediche
36. Al pari delle parti interessate che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, ad eccezione della Beaudout, ritengo che un accordo come quello di cui alla causa principale e l’atto con cui tale accordo è stato esteso a tutte le imprese artigianali di panificazione francesi esulino dall’ambito di applicazione degli artt. 10 CE e 81 CE.
37. Al riguardo si deve rammentare, in primo luogo, che nelle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken la Corte ha dichiarato che da un’interpretazione utile e coerente delle disposizioni del Trattato risulta che gli accordi conclusi nell’ambito di trattative collettive tra parti sociali al fine di conseguire obiettivi di politica sociale debbono essere considerati, per la loro natura ed il loro oggetto, non rientranti nell’ambito di applicazione dell’art. 85, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 81, n. 1, CE) (15) .
38. Orbene, nella specie, per quanto riguarda la natura dell’accordo in discussione nella causa principale, si deve constatare che esso è stato concluso sotto forma di clausola aggiuntiva di un contratto collettivo e costituisce il risultato di una trattativa collettiva tra le organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori.
39. Quanto al suo oggetto, al pari dell’accordo in discussione nella causa che ha dato luogo alla sentenza van der Woude (16), l’accordo di cui è causa istituisce, nel settore della panificazione artigianale, un regime di rimborso complementare di spese per cure mediche che contribuisce al miglioramento delle condizioni di lavoro dei lavoratori non solo garantendo loro i mezzi necessari per fare fronte alle spese mediche, ma anche riducendo le spese che, in mancanza di un contratto collettivo, avrebbero dovuto essere sostenute dai lavoratori stessi. A quest’ultimo riguardo ricordo che, in virtù della clausola aggiuntiva, i contributi versati dai lavoratori vengono fissati forfettariamente, a prescindere dalle prestazioni rese, e sono versati per metà dai datori di lavoro.
40. In secondo luogo, mi sembra che il fatto che l’accordo in discussione nella causa principale non preveda alcuna esenzione dall’iscrizione al regime complementare da esso istituito non abbia alcuna incidenza sull’inapplicabilità del divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE, dato che né la natura né l’oggetto dell’accordo in discussione nella causa principale risulterebbero diversi in assenza di tale clausola.
41. Del resto, rilevo che nelle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken, che riguardavano l’iscrizione obbligatoria delle imprese di un settore di attività ad un regime pensionistico complementare con possibilità di esenzione, la Corte non ha attribuito alcuna particolare rilevanza all’esistenza di tale esenzione nell’ambito dell’interpretazione dell’art. 81, n. 1, CE da essa adottata.
42. La Corte non ha ritenuto di dover modificare il proprio esame della natura e dell’oggetto dell’accordo concluso tra parti sociali neppure nella citata sentenza van der Woude, benché fosse in discussione un contratto collettivo di lavoro che obbligava i datori di lavoro di un determinato settore a versare un contributo a titolo di un’assicurazione sanitaria complementare ad uno specifico assicuratore, senza cioè che vi fosse alcuna possibilità di esonero dall’iscrizione presso tale organismo o presso l’assicuratore da questi designato (17) .
43. Limitandosi ad esaminare la natura e l’oggetto degli accordi in causa, la Corte si è quindi chiaramente discostata su questo punto dalle conclusioni dell’avvocato generale Jacobs nelle cause riunite che hanno dato luogo alle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken, il quale aveva considerato, non senza riserve, che solo gli accordi collettivi riguardanti materie fondamentali della contrattazione collettiva, quali i salari e le condizioni di lavoro, e che non incidono (direttamente) su terzi o su altri mercati, potevano esulare dal divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE (18) . In quest’ottica, l’avvocato generale Jacobs riteneva che la circostanza che nelle cause che hanno dato luogo a tali sentenze l’accordo collettivo fosse privo di qualunque reale effetto di esclusione degli assicuratori diversi dal fondo pensione designato dalle parti sociali, segnatamente in ragione dell’esistenza di clausole di esenzione dall’iscrizione, consentiva di escludere detto accordo dall’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE (19) . Quanto all’iscrizione obbligatoria, dovuta all’intervento del ministro dei Paesi Bassi, essa costituiva una questione che richiedeva una valutazione diversa.
44. È quindi corretto ritenere, come sostenuto dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, che, per stabilire se un contratto collettivo che istituisce un regime complementare di assistenza sanitaria corredato di un obbligo di iscrizione rientri nell’ambito di applicazione dell’art. 81, n. 1, CE, la giurisprudenza della Corte non attribuisca alcuna rilevanza alle modalità di tale iscrizione obbligatoria, neppure laddove esse risultino dallo stesso contratto collettivo.
45. Ne consegue che nella specie, per valutare se l’accordo controverso ricada nel divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE, non occorre esaminare se l’iscrizione obbligatoria risulti unicamente dall’art. 14 della clausola aggiuntiva, oppure dal combinato disposto di tale clausola e dell’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale.
46. Infine, in terzo luogo, per quanto riguarda la decisione adottata dalle autorità pubbliche il 16 ottobre 2006 per estendere l’accordo controverso nella causa principale a tutte le imprese del settore di attività interessato, in modo da rendere tale accordo obbligatorio per dette imprese, su richiesta delle parti sociali, risulta sempre dalle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken che una decisione del genere non può essere considerata come un atto che impone o agevola la conclusione di accordi in contrasto con l’art. 81 CE, o rafforza gli effetti di tali accordi in violazione degli artt. 10 CE e 81 CE, dato che, in particolare e come ho già rilevato, questo tipo di accordi fra parti sociali esula dal divieto enunciato in quest’ultima disposizione (20) . Gli Stati membri sono quindi liberi di rendere l’accordo obbligatorio per persone non vincolate dalle sue clausole (21) .
47. Pertanto, suggerisco di risolvere la prima parte della questione pregiudiziale nel senso che, da un lato, l’organizzazione di una clausola di iscrizione obbligatoria ad un regime complementare di assistenza sanitaria, che preveda l’iscrizione ad un organismo unico, senza alcuna possibilità per le imprese del settore interessato di essere esonerate dall’iscrizione, non rientra nell’ambito del divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE e, dall’altro, che gli artt. 10 CE e 81 CE non ostano alla decisione delle autorità pubbliche di rendere obbligatorio, su domanda delle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori di un determinato settore di attività, un accordo risultante da trattative collettive che preveda l’iscrizione ad un regime complementare di assistenza sanitaria per tutte le imprese del settore interessato.
C – Sull’interpretazione degli artt. 82 CE e 86 CE nel contesto dell’attribuzione di un diritto esclusivo all’organismo responsabile del regime di rimborso complementare di spese per cure mediche, senza possibilità di esenzione dall’iscrizione, e dell’eventuale abuso di posizione dominante
48. L’eccezione all’applicazione del divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE, che risulta dall’analisi svolta nei paragrafi precedenti sulla base della giurisprudenza della Corte, non si estende all’art. 82 CE.
49. Infatti, benché nelle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken, nonché nella sentenza Pavlov e a. (22), la Corte abbia concluso per l’inapplicabilità del divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE agli accordi controversi in dette cause in ragione della loro natura e del loro oggetto, essa ha tuttavia considerato che i fondi incaricati di gestire i regimi pensionistici complementari istituiti da detti accordi erano imprese ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza, munite di un diritto esclusivo che conferiva loro una posizione dominante su una parte sostanziale del mercato comune, come previsto dall’art. 82 CE, ma incaricate della gestione di un servizio di interesse economico generale, ai sensi dell’art. 86, n. 2, CE (23) .
50. Pertanto, per rispondere in modo utile alla seconda parte della questione risultante dal rinvio effettuato dal Tribunal de grande instance de Périgueux, occorre verificare, sulla base degli atti di causa, se l’organismo incaricato della gestione del regime complementare di assistenza sanitaria nella causa principale sia un’impresa, ai sensi in particolare dell’art. 82 CE, suscettibile di essere collocata in una posizione dominante che essa sfrutterebbe abusivamente in assenza delle condizioni di applicazione dell’art. 86, n. 2, CE.
1. Sulla qualità di impresa, ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza, di un organismo di gestione di un regime complementare di assistenza sanitaria quale l’AG2R
51. Per quanto riguarda la qualità di impresa dell’AG2R, il giudice del rinvio, richiamando per analogia i passaggi pertinenti della citata sentenza Albany, sembra riconoscere che tale organismo ne possieda tutte le caratteristiche.
52. Tuttavia, le parti interessate che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte discordano su questo punto. Mentre le parti della causa principale non mettono in dubbio la qualità di impresa dell’AG2R, il governo tedesco ritiene che il giudice del rinvio non abbia fornito sufficienti elementi per rispondere a tale questione. Il governo francese sostiene che il giudice del rinvio non abbia debitamente verificato la qualità di impresa dell’AG2R e afferma inoltre che, tenuto conto delle differenze esistenti tra il regime complementare di assistenza sanitaria gestito da detto organismo e il fondo pensione in discussione nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Albany, la semplice lettura di tale sentenza non consente di qualificare l’AG2R come impresa ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza. Infine, ancorché in maniera sfumata, la Commissione ritiene sostanzialmente che, al di là dell’esame in concreto del regime complementare di assistenza sanitaria affidato all’AG2R dalla clausola aggiuntiva nella causa principale – da cui sembra difficile trarre una conclusione definitiva sulla base dei criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte –, occorre prendere in considerazione il contesto normativo generale in cui si collocano le operazioni previdenziali in Francia, dal quale si dovrebbe dedurre che un organismo quale l’AG2R offra servizi in concorrenza con le compagnie di assicurazione e, pertanto, rientri nella nozione di «impresa» ai sensi dell’art. 82 CE.
53. Benché, da parte mia e per le ragioni esposte in prosieguo, condivida globalmente l’analisi svolta nel merito di tale questione dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte e in udienza, le posizioni divergenti delle parti interessate sollevano, a mio avviso, un problema procedurale di ordine generale, vale a dire quello relativo alla possibilità di rimettere in discussione dinanzi alla Corte un’operazione di qualificazione giuridica dei fatti (e non la loro valutazione) (24) effettuata dal giudice del rinvio.
54. Al riguardo, ricordo che il giudice nazionale – verosimilmente sulla base della convergenza su questo punto degli argomenti delle parti nella causa principale – non esprime alcun dubbio circa la qualificazione dell’AG2R come «impresa» ai sensi dell’art. 82 CE.
55. Orbene, in tale contesto si potrebbe sostenere che il giudice del rinvio abbia risolto detta questione – il che spiegherebbe perché esso abbia fornito solo una piccola parte degli elementi fattuali e giuridici sui quali è fondata detta qualificazione – e, pertanto, che la Corte non venga interrogata su questo aspetto, il quale andrebbe quindi considerato pacifico ai fini del presente procedimento (25) .
56. Per contro, e come sembrano ipotizzare il governo francese e la Commissione, si potrebbe ritenere che questa operazione di qualificazione giuridica non debba privare la Corte del compito di indicare gli elementi di interpretazione del diritto dell’Unione che consentano di confutare o confermare la suddetta qualificazione giuridica, a maggior ragione qualora, come nella causa principale, tale operazione (l’esistenza di un’impresa ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza) costituisca una condizione di applicazione delle norme del diritto dell’Unione (gli artt. 82 CE e 86 CE) la cui interpretazione viene richiesta dal giudice del rinvio.
57. Mi sembra che si debba optare per questa seconda soluzione. Infatti, così come la Corte non può essere vincolata dall’interpretazione del diritto del’Unione adottata da un giudice nazionale nell’ambito di un rinvio pregiudiziale (26), essa non deve, in linea di principio, rinunciare a valutare l’esattezza di una qualificazione giuridica effettuata da un giudice nazionale riguardo ad una nozione di diritto dell’Unione, nella specie quella di impresa ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza.
58. Fatte queste considerazioni di ordine procedurale, si deve ricordare che, nel contesto del diritto della concorrenza, la Corte ha dichiarato a più riprese che la nozione di impresa abbraccia qualsiasi entità che eserciti un’attività economica, a prescindere dallo status giuridico di detta entità e dalle sue modalità di finanziamento (27) . A tal riguardo, la Corte definisce un’attività economica come qualsiasi attività che consista nell’offrire beni o servizi in un determinato mercato (28) .
59. Nel settore della previdenza sociale, la Corte ha elaborato due criteri principali che consentono di verificare la natura economica o meno dell’attività esercitata dall’organismo o dagli organismi incaricati della gestione dei vari regimi in parola. La Corte esamina, da un lato, se il regime considerato attui il principio di solidarietà e, dall’altro, in quale misura detto regime sia soggetto al controllo dello Stato (29) . Qualora il regime attui il principio di solidarietà e sia posto sotto il controllo dello Stato, si ritiene che l’organismo incaricato della sua gestione non eserciti un’attività economica e quindi esuli dall’ambito di applicazione degli artt. 81 CE e 82 CE.
60. La Corte ha infatti dichiarato che taluni organismi incaricati della gestione dei regimi legali di assicurazione malattia e di assicurazione vecchiaia, che si limitano ad applicare la legge e non hanno nessuna possibilità di influire sull’importo dei contributi, sull’impiego dei fondi e sulla determinazione dell’entità delle prestazioni, esercitano un’attività fondata sul principio della solidarietà nazionale, senza scopo di lucro (30) .
61. Analogamente, la Corte ha dichiarato che la mancanza di un nesso diretto tra i contributi pagati dagli assicurati e le prestazioni erogate da un organismo incaricato della gestione di un regime legale di assicurazione contro i rischi di infortunio sul lavoro, nonché il fatto che l’importo delle prestazioni e dei contributi venga fissato dallo Stato, devono indurre a ritenere che tale organismo adempia una funzione di carattere esclusivamente sociale e non economico (31) .
62. Per contro, nelle fattispecie in cui erano in discussione regimi integrativi del regime di base, anche laddove detti regimi presentavano una parte delle caratteristiche dei regimi con una funzione esclusivamente sociale (32), gli organismi incaricati della loro gestione sono stati considerati imprese ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza.
63. Così, nella sentenza Fédération française des sociétés d’assurance e a., sopra citata, la Corte ha considerato che un ente il quale, senza perseguire scopi di lucro, gestiva un regime di assicurazione di vecchiaia facoltativo, che integrava un regime di base obbligatorio operante secondo il principio di capitalizzazione e le cui prestazioni dipendevano solo dall’ammontare dei contributi, presentava le caratteristiche di un’impresa ai sensi degli artt. 81 CE e 82 CE. Al riguardo si deve rilevare che non sono stati considerati sufficienti a privare l’attività dell’ente in questione del suo carattere economico né il perseguimento di un fine sociale, né le esigenze di solidarietà, fra cui quella dell’indipendenza dei contributi dai rischi, senza previa selezione degli assicurati, né le altre norme concernenti in particolare le restrizioni cui lo stesso organismo di gestione era sottoposto per gli investimenti (33) .
64. Analogamente, nella citata sentenza Albany, che riguardava, lo ricordo, un fondo pensione complementare di categoria senza scopo di lucro, fondato su un sistema di iscrizione obbligatoria e che applicava un meccanismo di solidarietà per la determinazione dell’importo dei contributi e del livello delle prestazioni, la Corte ha rilevato che il fondo stabiliva esso stesso l’ammontare dei contributi e delle prestazioni, funzionava in base al principio della capitalizzazione ed era soggetto al controllo della camera delle assicurazioni, al pari delle società di assicurazione. Inoltre, la Corte ha osservato che detto fondo pensione di categoria aveva, in determinate circostanze, l’obbligo o la facoltà di esentare talune imprese dall’iscrizione e ciò implicava che esso esercitasse un’attività economica in concorrenza con le società assicurative (34) .
65. Quali indicazioni si possono trarre da tale giurisprudenza per la presente causa?
66. In primo luogo, la Corte sembra delineare una netta dicotomia tra, da un lato, i regimi legali cosiddetti «di base», in relazione ai quali si è sempre ritenuto, fino ad ora, che i loro organismi di gestione non svolgano un’attività economica, e, dall’altro, i regimi complementari, facoltativi o resi obbligatori dalle autorità pubbliche, i cui diversi organismi responsabili sono stati qualificati come imprese ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza.
67. In secondo luogo, è indubbio che per escludere il carattere economico di una determinata attività sia irrilevante il fatto che un organismo responsabile di un regime complementare di assistenza sanitaria, come quello in discussione nella causa principale, non persegua uno scopo di lucro e sia gestito in maniera paritaria dalle parti sociali e/o il fatto che il regime da esso amministrato abbia una finalità di carattere sociale, come attesta, in particolare, il preambolo della clausola aggiuntiva.
68. Per contro, e in terzo luogo, dalla giurisprudenza della Corte emerge che, per accertare il livello di attuazione del principio di solidarietà, risulta fondamentale la libertà di cui dispone l’organismo di gestione nella determinazione dell’importo dei contributi e del valore delle prestazioni fornite, e il fatto che il controllo dello Stato riguardi sia la designazione dell’organismo sia la gestione degli elementi essenziali del regime (35) .
69. In primo luogo, per quanto concerne il principio di solidarietà, esso implica, secondo la Corte, che le prestazioni erogate all’assicurato non siano strettamente proporzionate ai contributi da questo versati (36) .
70. Nella causa principale risulta dagli atti che le prestazioni garantite dal regime complementare di assistenza sanitaria sono indicate in un elenco allegato alla clausola aggiuntiva, che enumera le prestazioni offerte ad integrazione di quelle garantite dal regime previdenziale obbligatorio di base. Oltre a ciò, l’art. 5 della clausola aggiuntiva fissa l’importo dei contributi per i primi due anni di funzionamento del regime in maniera forfettaria e uniforme per tutti gli iscritti, a prescindere dallo stato di salute e dall’età, ossia EUR 40 mensili per ogni dipendente, metà dei quali a carico dai datori di lavoro (37) . Secondo questo stesso articolo, dopo il secondo anno di applicazione del regime, l’importo del contributo viene riesaminato dalle parti firmatarie della clausola aggiuntiva in funzione dei risultati del regime e dell’evoluzione delle spese sanitarie, nonché delle leggi e dei regolamenti applicabili.
71. Come giustamente rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, non sussiste quindi alcun nesso diretto tra le prestazioni erogate e l’importo dei contributi versati.
72. Peraltro, il fatto che i datori di lavoro partecipino per metà alla copertura assistenziale dei loro dipendenti sembra essere espressione di un principio di solidarietà tra i primi e i secondi, nonché tra i datori di lavoro nell’ambito del settore di attività interessato, conformemente all’obiettivo della mutualizzazione dei rischi a livello professionale ricordato dal preambolo della clausola aggiuntiva. Inoltre, come evidenziato dal governo francese nelle sue osservazioni scritte, e salvo verifica ad opera del giudice del rinvio, la concretizzazione del principio di solidarietà sembra essere stata rafforzata attraverso varie modifiche della clausola aggiuntiva in base alle quali, da un lato, gli aventi diritto di un dipendente deceduto conservano per un anno il diritto di fruire della tutela contrattuale di cui godeva detto dipendente, mentre il contributo corrispondente viene preso a carico dal regime stesso (38), e, dall’altro, il dipendente licenziato coperto dal regime obbligatorio di assicurazione contro la disoccupazione continua a fruire delle tutele contrattuali per un massimo di nove mesi, tutele che vengono finanziate con i contributi delle imprese e dei dipendenti in attività iscritti al regime complementare di assistenza sanitaria (39) . Tale solidarietà implica, a mio avviso, una ridistribuzione dei redditi a favore di persone che, in assenza di detto regime, verosimilmente sarebbero private di assicurazione complementare, considerati i loro mezzi economici e/o il loro stato di salute. Inoltre, con riserva di verifica ad opera del giudice del rinvio, l’AG2R non sembra disporre di alcun margine di discrezionalità né per quanto riguarda la fissazione e la revisione dell’importo dei contributi, rientrante quest’ultima nella competenza esclusiva delle parti sociali, alla luce dei risultati del regime e di altri elementi più generali, né per quanto riguarda il valore delle prestazioni offerte.
73. L’organismo responsabile del regime complementare di assistenza sanitaria si trova quindi, a mio parere, in una situazione chiaramente diversa da quella del fondo pensione di cui alla citata sentenza Albany, il quale, lo ricordo, determinava esso stesso l’importo dei contributi e delle prestazioni.
74. Inoltre, a differenza della situazione all’origine della suddetta sentenza, l’AG2R non ha alcuna possibilità di esentare dall’iscrizione un’impresa che abbia già assicurato i propri dipendenti presso un altro ente previdenziale concorrente, elemento che nella citata sentenza Albany è stato considerato atto a dimostrare il carattere economico dell’attività esercitata dal fondo pensione ivi in oggetto.
75. Pertanto, per quanto concerne l’attuazione del principio di solidarietà, la situazione della causa principale sembra analoga più a quella delle cause che hanno dato luogo alle citate sentenze Poucet e Pistre, Cisal, AOK Bundesverband e a. nonché Kattner Stahlbau, in cui è stato ritenuto, sulla base degli elementi di fatto e di diritto portati a conoscenza della Corte, che gli organismi responsabili dei vari regimi legali di sicurezza sociale interessati non fossero imprese ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza.
76. Certamente, a differenza delle situazioni all’origine delle cause che hanno dato luogo a queste quattro sentenze, l’importo dei contributi stabilito nell’ambito del regime complementare di assistenza sanitaria in discussione nella causa principale non è stato fissato in funzione dei redditi degli iscritti. Tuttavia, tale caratteristica, come rilevato dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, non dimostra un livello meno elevato di solidarietà, ma sembra piuttosto spiegabile con il fatto che il regime applicato consiste nel rimborso di spese reali, e non nell’erogazione di un reddito sostitutivo.
77. Ciò non toglie – in secondo luogo – che, a differenza delle cause all’origine delle citate sentenze Poucet e Pistre, Cisal, AOK Bundesverband e a. nonché Kattner Stahlbaul, lo Stato non svolga in particolare alcun ruolo nella designazione dell’organismo responsabile del regime complementare di assistenza sanitaria e che, tenuto conto del contesto normativo francese, un organismo come l’AG2R entri tra l’altro in concorrenza con le compagnie di assicurazione.
78. Al riguardo si deve rilevare che, da un lato, allorché, come nella causa principale, le parti sociali hanno optato per la mutualizzazione dei rischi a livello di un settore di attività, esse non sono affatto tenute a designare un istituto previdenziale, come l’AG2R, quale amministratore di tale regime (40) . Infatti, ai sensi dell’art. 1 della legge n. 89-1009, come modificata dalla legge n. 94-678, cui fa riferimento l’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, le attività previdenziali possono essere esercitate anche dalle compagnie di assicurazione, disciplinate dal codice delle assicurazioni, e dalle società mutualistiche. Pertanto, se le parti sociali hanno scelto di affidare la gestione del regime complementare di assistenza sanitaria ad un istituto previdenziale, ciò risulta da una libera scelta fra diversi possibili prestatori (41) . Non si può quindi escludere che la scelta di un determinato organismo si fondi non solo su considerazioni di gestione, come quelle relative alla gestione paritaria nell’ambito di un istituto previdenziale, ma anche su considerazioni di carattere finanziario ed economico, che possono indurre a ritenere che tale organismo agisca alla stregua di un prestatore di servizi nei confronti di parti sociali che intendono assicurare, attraverso trattative collettive, una copertura complementare di spese per cure mediche ai dipendenti di un determinato settore di attività (42) .
79. D’altro canto, dalle pertinenti disposizioni del codice della previdenza sociale evocate al paragrafo 9 delle presenti conclusioni risulta altresì che gli istituti previdenziali, quali l’AG2R, devono essere autorizzati dall’autorità nazionale di vigilanza prudenziale e sono soggetti ad obblighi legali e regolamentari in materia di copertura e di margine di solvibilità, al pari delle compagnie di assicurazione, anche e soprattutto laddove vengano designati quali organismi di gestione di un regime complementare come quello in discussione nella causa principale.
80. Pertanto, sebbene un regime complementare di assistenza sanitaria come quello controverso nella causa principale dia innegabilmente attuazione al principio di solidarietà, le suesposte considerazioni militano, a mio avviso, a favore dell’attribuzione della qualità d’impresa, ai sensi delle norme del Trattato in materia di concorrenza, all’organismo di gestione di tale regime, quale un istituto previdenziale come l’AG2R.
2. Sulla posizione dominante occupata da un organismo di gestione di un regime complementare di assistenza sanitaria, quale l’AG2R, e il suo eventuale sfruttamento
81. A tale riguardo, con le sue questioni il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’AG2R sia indotta a sfruttare in maniera abusiva la sua posizione dominante in ragione del fatto che essa gestisce un regime complementare di assistenza sanitaria con iscrizione obbligatoria, senza possibilità di esenzione, che è stato esteso dalle autorità pubbliche a tutte le imprese artigianali francesi di panificazione‑pasticceria.
82. In proposito, dalle citate sentenze Albany, Brentjens’, Drijvende Bokken nonché Pavlov e a. risulta che la decisione delle autorità pubbliche di rendere obbligatoria, come nella fattispecie, l’iscrizione ad un fondo pensione di categoria implica necessariamente che a tale fondo venga concesso il diritto esclusivo di raccogliere e amministrare i contributi versati per la costituzione dei diritti a pensione, il che significa che un fondo di questo tipo va quindi considerato come un’impresa cui le autorità pubbliche hanno riconosciuto diritti esclusivi, ai sensi dell’art. 90, n. 1, del Trattato CE (divenuto art. 86, n. 1, CE) (43) .
83. Tale valutazione può certamente essere estesa alla situazione oggetto della causa principale.
84. Infatti, l’obbligo di iscrizione al regime complementare di assistenza sanitaria in discussione nella causa principale, che, secondo il giudice del rinvio, risulta dalle disposizioni dell’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale e dalle disposizioni della clausola aggiuntiva nonché la decisione con cui le autorità pubbliche hanno esteso tale iscrizione a tutte le imprese del settore della panificazione–pasticceria artigianale in Francia conferiscono all’organismo responsabile di tale regime il diritto esclusivo di prelevare i contributi necessari alla costituzione di una copertura complementare delle spese per cure mediche sostenute dai dipendenti di tale settore. Detto organismo può quindi essere considerato come un’impresa titolare di diritti esclusivi, ai sensi dell’art. 86, n. 1, CE.
85. Per quanto riguarda il fatto che tale impresa detiene una posizione dominante ai sensi dell’art. 82 CE, ricordo inoltre che, nelle quattro sentenze citate al paragrafo 82 delle presenti conclusioni, la Corte ha dichiarato, conformemente ad una costante giurisprudenza, che un’impresa che fruisce di un monopolio legale su una parte sostanziale del mercato comune può essere considerata un’impresa che occupa una posizione dominante (44) .
86. Benché il giudice del rinvio non fornisca alla Corte alcuna informazione circa la delimitazione del mercato di prodotti rilevante, questione che peraltro sembra controversa (45), nondimeno occorre riconoscere che, al pari della situazione dei fondi pensione all’origine di queste quattro sentenze, un istituto previdenziale quale l’AG2R, che detiene un monopolio legale sulla fornitura di determinati servizi in materia assicurativa in un settore professionale di uno Stato membro e, pertanto, su una parte sostanziale del mercato comune, deve essere considerato come un’impresa che occupa una posizione dominante ai sensi dell’art. 82 CE (46) .
87. Tuttavia, la Corte ha dichiarato a più riprese che il semplice fatto di creare una posizione dominante mediante la concessione di diritti esclusivi ai sensi dell’art. 86, n. 1, CE non è di per sé incompatibile con l’art. 82 CE. Uno Stato membro contravviene ai divieti posti da queste due disposizioni solo quando, da un lato, l’impresa di cui trattasi è indotta, con il mero esercizio dei diritti esclusivi che le sono attribuiti, a sfruttare abusivamente la sua posizione dominante o, dall’altro, quando questi diritti sono atti a produrre una situazione in cui l’impresa è indotta a commettere abusi del genere (47) .
88. È stato pertanto considerato in contrasto con gli artt. 82, secondo comma, lett. b), CE (48) e 86, n. 1, CE, in quanto favorisce la limitazione abusiva della produzione o degli sbocchi, il comportamento di uno Stato membro che crei una situazione in cui la prestazione di servizi è limitata qualora l’impresa alla quale esso ha conferito un diritto esclusivo su un determinato mercato non sia manifestamente in grado di soddisfare la domanda esistente su di esso, e qualora l’esercizio effettivo delle attività di tale mercato da parte di società private sia reso impossibile dal mantenimento in vigore di una disposizione di legge che vieti dette attività a pena di nullità dei corrispondenti contratti (49) .
89. Al riguardo si deve rilevare che il giudice del rinvio sembra far derivare direttamente la manifesta incapacità dell’AG2R di soddisfare la domanda di mercato dall’assenza di qualsiasi possibilità per tale impresa di concedere un’esenzione dall’iscrizione al regime complementare di assistenza sanitaria, come previsto dall’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale (50) .
90. Tenuto conto della questione sottoposta alla Corte, che verte precisamente sull’eventuale sfruttamento abusivo di una posizione dominante, sembra dubbio che si possa attribuire carattere definitivo a tale valutazione, tanto più che essa non è sostenuta da nessun’altra considerazione.
91. È certamente plausibile che alcune imprese del settore della panificazione‑pasticceria artigianale francesi possano voler continuare ad assicurare i loro dipendenti presso altri assicuratori, come peraltro avviene nel caso della Beaudout, oppure offrire loro un’assicurazione sanitaria diversa da quella fornita dall’organismo di gestione del regime complementare designato dalla clausola aggiuntiva.
92. Tuttavia, l'impossibilità per tali imprese di affidare la gestione di un tale regime complementare di assistenza sanitaria ad un assicuratore diverso dalla AG2R (51), o di rivolgersi ad un altro organismo, seppure a titolo individuale, e la restrizione della concorrenza che ne risulta sono diretta conseguenza del diritto esclusivo conferito all’istituto previdenziale incaricato della gestione di tale regime (52) .
93. In definitiva, il divieto fatto all’organismo responsabile del regime di accordare esenzioni dall’iscrizione sembra coerente sia con l’attribuzione di un diritto esclusivo, sia con l’attuazione di un livello elevato di solidarietà.
94. Rilevo peraltro che, nelle citate sentenze Albany, Brentjens’ e Drijvende Bokken, la Corte ha esaminato le modalità relative alle esenzioni dall’iscrizione al regime pensionistico in discussione in dette cause solo per verificare se la discrezionalità accordata al fondo pensione in determinate ipotesi potesse indurlo ad abusare della sua posizione dominante (53) .
95. Inoltre, la circostanza che, nelle cause decise con queste tre sentenze, il Regno dei Paesi Bassi obbligasse, in alcuni casi, il fondo pensione a concedere esenzioni alle imprese di un settore professionale che assicuravano una copertura quanto meno equivalente a quella di cui i loro dipendenti avrebbero fruito in caso di iscrizione a detto fondo pensione, non può comportare che tale obbligo debba essere imposto anche in un altro Stato membro. Infatti, tenuto conto del margine di discrezionalità di cui dispongono gli Stati membri per determinare l’assetto dei loro sistemi previdenziali (54), a mio avviso spetta a loro esaminare, alla luce delle particolarità del loro sistema nazionale di assicurazione sanitaria, le condizioni necessarie per assicurare il livello di copertura che essi mirano a garantire in un determinato settore rendendo obbligatoria l’iscrizione ad un regime complementare di assistenza sanitaria, anche in considerazione del livello di solidarietà che intendono preservare in tale settore.
96. È certamente vero che, come già sottolineato al paragrafo 29 delle presenti conclusioni, il giudice del rinvio sembra riconoscere che la clausola di trasferimento, vale a dire il divieto di esenzione dall’iscrizione, si applica, conformemente al diritto interno, anche alle imprese che prima dell’estensione della clausola aggiuntiva ad opera delle autorità pubbliche avevano stipulato con altri assicuratori contratti che offrivano una copertura eventualmente superiore a quella prevista dal regime complementare di assistenza sanitaria.
97. Al riguardo non mi sembra del tutto decisivo l’argomento, esposto dal governo francese nelle sue osservazioni scritte, secondo cui l’iscrizione obbligatoria al regime amministrato dall’AG2R non osterebbe minimamente a che le imprese sottoscrivano un’assicurazione complementare aggiuntiva, qualora intendano garantire ai propri dipendenti migliori condizioni di copertura. Infatti, la sottoscrizione di tale assicurazione sanitaria complementare diventerebbe ovviamente più onerosa, per le imprese del settore interessato, rispetto ad un’iscrizione alternativa che sarebbe resa possibile nel contesto di un eventuale esonero dall’iscrizione per le imprese che assicurino già ai propri dipendenti garanzie superiori a quelle offerte dal regime amministrato dall’AG2R.
98. Resta il fatto che dagli atti non emerge alcun elemento atto a suffragare l’affermazione della Beaudout, ribadita nel corso dell’udienza dinanzi alla Corte, secondo cui le garanzie offerte dall’assicurazione sottoscritta il 10 ottobre 2006 sarebbero di livello superiore a quelle accordate nell’ambito del regime amministrato dall’AG2R.
99. Peraltro, il compito che incomberebbe non alla Corte, bensì al giudice del rinvio, di confrontare le garanzie offerte dalla compagnia di assicurazione, da un lato, e quelle accordate nell’ambito del regime amministrato dall’AG2R, dall’altro, sembra ancor più arduo in quanto si dovrebbe tenere conto di tutte le garanzie offerte, e non solo di alcune prestazioni isolate.
100. In ogni caso, per escludere l’eventualità di un abuso, i governi tedesco e francese nonché la Commissione invocano l’art. 86, n. 2, CE. In particolare, tali parti interessate ritengono che la motivazione esposta ai punti 102‑111 della citata sentenza Albany sia perfettamente trasponibile alla situazione dell’AG2R nella controversia principale.
101. Ho tendenza a condividere quest’analisi.
102. Per quanto riguarda, in primo luogo, il compito di interesse economico generale di cui sarebbe investito un organismo quale l’AG2R, si deve ricordare che l’art. 86, n. 2, CE, nel consentire, a talune condizioni, deroghe alle norme generali del Trattato, mira a contemperare l’interesse degli Stati membri ad utilizzare determinate imprese come strumento di politica economica o sociale con l’interesse dell’Unione europea all’osservanza delle regole di concorrenza e al mantenimento dell’unità del mercato comune (55) .
103. Pertanto, gli Stati membri sono autorizzati a prendere in considerazione, allorché determinano i servizi di interesse economico generale di cui incaricano talune imprese, obiettivi propri della loro politica nazionale e a tentare di conseguirli imponendo obblighi e vincoli a dette imprese (56) .
104. Orbene, alla stregua della soluzione adottata dalla Corte riguardo al regime pensionistico complementare esaminato nella citata sentenza Albany, ritengo che sussistano indizi sufficienti per ritenere che il regime complementare di assistenza sanitaria amministrato dall’AG2R adempia una funzione sociale essenziale, che le consente di rientrare nella categoria dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’art. 86, n. 2, CE.
105. Infatti, da un lato, detto regime ha instaurato un grado elevato di solidarietà, che presenta le caratteristiche già menzionate ai paragrafi 70‑72 delle presente conclusioni e rende quindi possibile la copertura delle spese sanitarie di una specifica categoria professionale, i cui bassi livelli di reddito potrebbero costituire un ostacolo per l’accesso alle prestazioni mediche, in particolare a causa del crescente fenomeno, evidenziato dalla Commissione, delle parcelle mediche che superano le tariffe rimborsabili dal regime obbligatorio di base. D’altro canto, un istituto previdenziale quale l’AG2R è soggetto a vincoli particolari imposti dalla legge. Infatti, come rilevato dal governo francese, e salvo verifica ad opera del giudice del rinvio, un tale istituto non può né sospendere le prestazioni né cancellare l’iscrizione di un’impresa in caso di mancato pagamento dei contributi ai sensi dell’art. L. 932‑9, quinto comma, del codice della previdenza sociale. Inoltre, conformemente all’art. L. 932‑10 del medesimo codice, le garanzie non vengono meno neppure qualora un’impresa del settore interessato venga sottoposta ad una procedura d’insolvenza.
106. Ciò posto, dalla giurisprudenza risulta, in secondo luogo, che non è necessario, ai fini dell’applicazione dell’art. 86, n. 2, CE, che risultino minacciati l’equilibrio finanziario o la redditività economica dell’impresa incaricata della gestione di un servizio di interesse economico generale. È sufficiente che, in assenza dei diritti controversi, possa risultare compromesso l’adempimento delle specifiche funzioni assegnate all’impresa, quali precisate dagli obblighi e dai vincoli impostile, o che il mantenimento dei diritti di cui trattasi sia necessario per consentire al loro titolare di adempiere le funzioni di interesse economico generale affidategli in condizioni economicamente accettabili (57) .
107. Non può quindi essere accolto l’argomento della Beaudout secondo cui l’introduzione di un meccanismo che consenta esenzioni dall’iscrizione non metterebbe affatto in pericolo l’equilibrio finanziario dell’organismo responsabile del regime complementare di assistenza sanitaria realizzato mediante la clausola aggiuntiva ed esteso dalle autorità pubbliche.
108. È anzi plausibile che, in caso di soppressione del diritto esclusivo di cui è titolare l’organismo responsabile del regime complementare di assistenza sanitaria, in particolare con l’introduzione di un sistema di esenzione a vantaggio di altri assicuratori, come vorrebbe la Beaudout, detto organismo si veda costretto ad assumere una quota crescente di «rischi cattivi», provocando così un aumento dell’importo dei contributi dovuti nell’ambito di detto regime (58), con la conseguenza di non poter assicurare la funzione affidatagli in condizioni economicamente accettabili.
109. A causa del grado elevato di solidarietà del regime complementare istituito dalla clausola aggiuntiva ed esteso dalle autorità pubbliche, la clausola di trasferimento – o, in altre parole, l’assenza di esenzioni dall’iscrizione – garantisce che il principio di solidarietà non venga compromesso, assicurando una copertura sanitaria a tutti i lavoratori subordinati di questo settore, caratterizzato dalla presenza di piccole e medie imprese che non sempre possono offrire un livello di protezione equiparabile ai loro dipendenti a titolo individuale (59) .
110. Inoltre, come evidenziato dal governo francese nelle sue osservazioni scritte, in assenza di tale clausola di trasferimento, gli organismi idonei a gestire un regime del genere sarebbero dissuasi dal fornire prestazioni complementari di assistenza sanitaria qualora fossero costretti ad assicurare per lo più «rischi cattivi», mentre i «rischi buoni» rimarrebbero assicurati da imprese terze. Il conseguimento degli obiettivi perseguiti dalle parti sociali con l’attuazione di un siffatto regime, basato sulla mutualizzazione dei rischi a livello professionale, risulterebbe quindi compromesso.
111. Ritengo, pertanto, che il diritto esclusivo accordato a un organismo incaricato della gestione di un regime complementare di assistenza sanitaria come quello in discussione nella controversia principale possa essere giustificato sul fondamento dell’art. 86, n. 2, CE.
112. In tale contesto, propongo alla Corte di risolvere come segue la seconda parte della questione pregiudiziale: gli artt. 82 CE e 86 CE non ostano a che le autorità pubbliche riconoscano a un istituto previdenziale, come quello di cui alla causa principale, il diritto esclusivo di amministrare un regime complementare di assistenza sanitaria in un determinato settore di attività, senza che le imprese di tale settore abbiano la possibilità di ottenere un’esenzione dall’iscrizione a detto regime.
VI – Conclusione
113. Alla luce delle considerazioni che precedono, propongo di risolvere come segue la questione sottoposta dal Tribunal de grande instance de Périgueux:
«1) L’organizzazione di una clausola di iscrizione obbligatoria ad un regime complementare di assistenza sanitaria, che preveda l’iscrizione ad un organismo unico, senza alcuna possibilità per le imprese del settore interessato di essere esonerate dall’iscrizione, non rientra nell’ambito del divieto di cui all’art. 81, n. 1, CE. Ggli artt. 10 CE e 81 CE non ostano alla decisione delle autorità pubbliche di rendere obbligatorio, su domanda delle organizzazioni rappresentative dei datori di lavoro e dei lavoratori di un determinato settore di attività, un accordo risultante da trattative collettive che preveda l’iscrizione a un regime complementare di assistenza sanitaria per tutte le imprese del settore interessato.
2) Gli artt. 82 CE e 86 CE non ostano a che le autorità pubbliche riconoscano a un istituto previdenziale, come quello di cui alla causa principale, il diritto esclusivo di amministrare un regime complementare di assistenza sanitaria in un determinato settore di attività, senza che le imprese di tale settore abbiano la possibilità di ottenere un’esenzione dall’iscrizione a detto regime».
(1) .
(2)  –	Va rilevato che sono pendenti dinanzi alla Corte altri tre rinvii pregiudiziali effettuati dal Tribunal d’instance de Dax (Francia), concernenti l’interpretazione delle norme del Trattato in materia di concorrenza, che traggono origine da analoghe controversie tra l’AG2R e imprese artigianali di panificazione (cause riunite da C‑97/10 a C‑99/10, AG2R Prévoyance) Peraltro, poiché la domanda di pronuncia pregiudiziale è anteriore all’entrata in vigore del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, si farà riferimento alle disposizioni del Trattato CE.
(3)  –	V. statuto del Ministero francese del Lavoro, della Solidarietà e della Funzione pubblica, direzione «Ricerca, Studi, Valutazione e Statistiche (DREES)», Les contrats les plus souscrits auprès des complémentaires santé en 2007, études et résultats, n. 698, agosto 2009, pag. 2, disponibile sul sito http://www.travail-solidarite.gouv.fr/etudes-recherche-et-statistiques_898/publications_904/etudes-et-resultats_920/no-698-les-contrats-les-plus_10202.html
(4)  –	Artt. da L. 931-5 a L. 931-8-1 del codice della sicurezza sociale.
(5)  –	V., in particolare, artt. da R. 931‑10‑12 a R. 931-10-16 del codice della previdenza sociale, concernenti i vincoli e le riserve tecniche degli istituti previdenziali detti «non vita».
(6)  –	V., in particolare, artt. da R. 931‑10‑3 a
R. 931-10-5 del codice della previdenza sociale, concernenti il margine di solvibilità degli istituti di previdenza non vita.
(7)  –	Tale allegato elenca dettagliatamente una serie di prestazioni comprendenti l’ospedalizzazione e gli interventi chirurgici, le cure mediche, le cure dentistiche, le spese per l’ottica, le cure termali, la maternità e i servizi di prevenzione sanitaria.
(8)  –	Tale importo ammontava a EUR 32 per il regime Alsazia‑Mosella. Secondo le informazioni fornite dalle parti interessate, tale importo è stato ridotto a EUR 28 a decorrere dal 1° gennaio 2008 (v. art. 2 della clausola aggiuntiva n. 2 del 12 novembre 2007, allegata alle osservazioni scritte del governo francese).
(9)  –	Decreto che estende una clausola aggiuntiva del contratto collettivo nazionale del settore della panificazione‑pasticceria (imprese artigianali) (JORF del 25 ottobre 2006, pag. 15787).
(10)  –	Causa C‑67/96 (Racc. pag. I‑5751).
(11)  –	Tale interpretazione sembra discendere da una sentenza della sezione per gli affari sociali della Cour de cassation francese in data 10 ottobre 2007, cui ha fatto riferimento l’AG2R dinanzi al giudice del rinvio, e che tale parte interessata ha allegato alle sue osservazioni scritte presentate dinanzi alla Corte.
(12)  –	Nella causa principale, la Beaudout sembra sostenere che la clausola aggiuntiva sia in contrasto con l’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, in quanto la clausola di trasferimento di cui all’art. 14 della medesima clausola aggiuntiva è applicabile anche qualora il contratto concluso con un assicuratore anteriormente all’estensione ad opera delle autorità pubbliche del regime mutualistico controverso offra garanzie superiori a quelle previste da quest’ultimo, ipotesi che ricorrerebbe nel caso dell’assicurazione sottoscritta presso l’ABELA il 10 ottobre 2006.
(13)  –	V., in particolare, sentenze 17 novembre 1993, causa C‑2/91, Meng (Racc. pag. I‑71, punto 14); Albany, cit. (punto 65); 21 settembre 1999, cause riunite da C‑115/97 a C‑117/97, Brentjens’ (Racc. pag. I‑6025, punto 65), e causa C‑219/97, Drijvende Bokken (Racc. pag. I‑6121, punto 55), nonché 17 febbraio 2002, causa C‑3/99, Arduino (Racc. pag. I‑129, punto 34).
(14)  –	In tal senso v., tra l’altro, sentenze 5 marzo 2009, causa C‑350/07, Kattner Stahlbau (Racc. pag. I‑1513, punti 25 e 26), e 27 ottobre 2009, causa C‑115/08, ČEZ (Racc. pag. I‑10265, punto 81 e giurisprudenza ivi citata).
(15)  –	Citate sentenze Albany (punti 59 e 60), Brentjens’ (punti 56 e 57) e Drijvende Bokken (punti 46 e 47).
(16)  –	Sentenza 21 settembre 2000, causa C‑222/98 (Racc. pag. I‑7111, punto 25).
(17)  –	V. sentenza van der Woude, sopra citata (punti 26 e 27), e conclusioni dell’avvocato generale Fennelly nella causa che ha dato luogo a detta sentenza (paragrafi 24‑26 e 31).
(18)  –	V. conclusioni presentate nella cause che hanno dato luogo alle citate sentenze Albany Brentjens’ e Drijvende Bokken (paragrafi 193 e 194).
(19)  –	V. paragrafo 281.
(20)  –	V., in tal senso, citate sentenze Albany (punti 66 e 68), Brentjens’ (punti 66 e 68) e Drijvende Bokken (punti 56 e 58).
(21)  –	Citate sentenze Albany (punto 66), Brentjens’ (punto 66) e Drijvende Bokken (punto 56).
(22)  –	Sentenza 12 settembre 2000, cause riunite da C‑180/98 a C‑184/98 (Racc. pag. I‑6451).
(23)  –	V., rispettivamente, citate sentenze Albany (punti 87, 92, 111 e 123), Brentjens’ (punti 87, 92, 111 e 123) e Drijvende Bokken (punti 77, 82, 101 e 113), nonché Pavlov (punti 119, 126 e 130).
(24)  –	Infatti, conformemente alla giurisprudenza in materia di ripartizione delle competenze tra la Corte e i giudici nazionali nell’ambito del procedimento pregiudiziale, la valutazione dei fatti della causa principale spetta esclusivamente al giudice del rinvio: v., in particolare, sentenze 15 maggio 2003, causa C‑282/00, RAR (Racc. pag. I‑4741, punto 47); 10 giugno 2010, causa C‑140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo (Racc. pag. I‑5243, punto 22), e 8 settembre 2010, cause riunite C‑316/07, da C‑358/07 a C‑360/07, C‑409/07 e C‑410/07, Stoß (Racc. pag. I‑8069, punto 62).
(25)  –	V., per analogia, in materia di aiuti di Stato, sentenza Fallimento Traghetti del Mediterraneo, cit. (punto 26).
(26)  –	Come nella sentenza 12 febbraio 2009, causa C‑515/07, Vereniging Noordelijke Land- en Tuinbouw Organisatie (Racc. pag. I‑839, punti 29‑40), in cui la Corte ha confutato la premessa in base alla quale il giudice del rinvio aveva sollevato le questioni pregiudiziali. Tale premessa consisteva in un’interpretazione errata del diritto derivato dell’Unione che il giudice nazionale considerava applicabile ai fatti della causa principale. V. anche le mie conclusioni nella medesima causa presentate il 22 dicembre 2008 (paragrafi 18 e 19, nonché 35‑57).
(27)  –	V., in particolare, sentenze 23 aprile 1991, causa C‑41/90, Höfner e Elser (Racc. pag. I‑1979, punto 21); 17 febbraio 1993, cause riunite C‑159/91 e C‑160/91, Poucet e Pistre (Racc. pag. I‑637, punto 17); 16 novembre 1995, causa C‑244/94, Fédération française des sociétés d’assurance e a. (Racc. pag. I‑4013, punto 14); Albany, cit. (punto 77); Pavlov, cit. (punti 74 e 108); 19 febbraio 2002, causa C‑309/99, Wouters e a. (Racc. pag. I‑1577, punto 46); 16 marzo 2004, cause riunite C‑264/01, C‑306/01, C‑354/01 e C‑355/01, AOK Bundesverband e a. (Racc. pag. I‑2493, punto 46), e 5 marzo 2009, causa C‑350/07, Kattner Stahlbau (Racc. pag. I‑1513, punto 34).
(28)  –	V., tra le altre, sentenze Pavlov, cit. (punto 75), e 1° luglio 2008, causa C‑49/07, MOTOE (Racc. pag. I‑4863, punto 22).
(29)  –	Al riguardo v., tra le altre, sentenze Poucet e Pistre, cit. (punti 8‑15); 22 gennaio 2002, causa C‑218/00, Cisal (Racc. pag. I‑691, punti 37‑46); AOK Bundesverband e a., cit. (punti 47‑57), e Kattner Stahlbau, cit. (punti 43‑68).
(30)  –	V. sentenza Poucet e Pistre, cit. (punti 15 e 18). V. anche, nello stesso senso, sentenza AOK Bundesverband e a., cit. (punti 52‑56).
(31)  –	V. sentenza Cisal, cit. (punti 42, 43 e 45).
(32)  –	V. sentenza AOK Bundesverband e a., cit. (punto 49).
(33)  –	V. sentenza Fédération française des sociétés d’assurance e a., cit. (punti 9 e 17‑20).
(34)  –	Sentenza Albany, cit. (punti 81‑85). V. anche citate sentenze Brentjens’ (punti 81‑85) e Drijvende Bokken (punti 71‑75), nonché Pavlov e a. (punti 114 e 115).
(35)  –	V., in proposito, citate sentenze Cisal (punto 43) e Kattner Stahlbau (punto 65).
(36)  –	V., in particolare, citate sentenze Cisal (punto 44) e Kattner Stahlbau (punto 65).
(37)  –	Come già rilevato, tale importo ammontava a EUR 32 per il regime Alsazia‑Mosella nel 2007, ridotto a EUR 28 a decorrere dal 2008.
(38)  –	V. art. 1 della citata clausola aggiuntiva n. 2 del 12 novembre 2007.
(39)  –	V. art. 2 della clausola aggiuntiva n. 5 del 21 luglio 2009. Una caratteristica analoga era stata evidenziata nella citata sentenza Poucet e Pistre (punto 10) in relazione al regime legale obbligatorio di assicurazione malattia e maternità in Francia.
(40)  –	Né esso è tenuto per legge a garantire la gestione di un regime complementare di assistenza sanitaria.
(41)  –	Rilevo che, nella specie, sembra che la scelta del prestatore non sia stata preceduta da una gara d’appalto. Ciò potrebbe eventualmente sollevare la questione dell’assoggettamento delle parti sociali ai principi di trasparenza e di non discriminazione nella scelta del soggetto cui affidare la gestione di regimi previdenziali complementari, quale il regime in discussione nella causa principale. Tale questione, tuttavia, non forma oggetto del rinvio pregiudiziale.
(42)  –	Così, secondo lo studio del Ministero del Lavoro, della Solidarietà e della Funzione pubblica, op. cit., nel 2007 il 42% dei contratti collettivi di assistenza sanitaria complementare, con adesione obbligatoria o facoltativa, è stato offerto da mutue, il 38% da istituti previdenziali e il 20% da compagnie di assicurazione. Benché tali dati sembrino indicare che la gestione di un regime complementare di assistenza sanitaria appare meno attraente per le compagnie di assicurazione rispetto alla gestione dei contratti individuali (27%), resta il fatto che nel 2007 esse rappresentavano un quinto del mercato.
(43)  –	Citate sentenze Albany (punto 90); Brentjens’ (punto 90), Drijvende Bokken (punto 80) e Pavl ov e a. (punto 122).
(44)  –	V. citate sentenze Albany (punto 91); Brentjens’ (punto 91), Drijvende Bokken (punto 81) e, nello stesso senso, Pavlov e a. (punto 126).
(45)  –	Infatti, a parere della Commissione, per valutare l’esistenza di un’eventuale posizione dominante dell’AG2R si dovrebbe esaminare se il mercato dei prodotti in questione debba essere limitato ai contratti di rimborso di spese per cure mediche nel settore della panificazione‑pasticceria artigianale (come sostiene la Beaudout), o se debba invece essere definito in maniera più estensiva, ad esempio come il mercato francese dei contratti relativi a regimi complementari di assistenza sanitaria, o persino il mercato francese della previdenza.
(46)  –	V., per analogia, citate sentenze Albany (punto 92); Brentjens’ (punto 92), Drijvende Bokken (punto 82) e Pavlov e a. (punto 126). Ricordo che, secondo la giurisprudenza, il territorio di uno Stato membro può costituire una parte sostanziale del mercato comune: al riguardo v., in tal senso, in particolare, sentenze 9 novembre 1983, causa 322/81, Nederlandsche Banden-Industrie-Michelin/Commissione (Racc. pag. 3461, punto 28), Höfner e Elser, cit. (punto 28), e 11 dicembre 1997, causa C‑55/96, Job Centre (Racc. pag. I‑7119, punto 30).
(47)  –	V., tra le altre, citate sentenze Höfner e Elser (punto 29), Albany (punto 93), Brentjens’ (punto 93); Drijvende Bokken (punto 83), Pavlov e a. (punto 127) e MOTOE (punto 49).
(48)  –	Ipotesi di pratiche abusive consistenti nel limitare la produzione, gli sbocchi o lo sviluppo tecnico, a danno dei consumatori.
(49)  –	V. sentenza Höfner e Elser, cit. (punto 31). V. anche sentenze Job Centre, cit. (punto 35), 8 giugno 2000, causa C‑258/98, Carra e a. (Racc. pag. I‑4217, punto 13), e Pavlov e a., cit. (punto 127).
(50)  –	V. punti 19 e 20 della decisione di rinvio: «(…) le disposizioni dell’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale non concedono la possibilità di prevedere una tale esenzione dall’iscrizione. In tale contesto, (…) AG2R sembra occupare una posizione dominante nel settore interessato (…) e sembra in tale contesto nella manifesta impossibilità di soddisfare la domanda del mercato (…)».
(51)  –	Ricordo che, in virtù della clausola aggiuntiva, e conformemente all’art. L. 912‑1 del codice della previdenza sociale, la gestione del regime complementare di assistenza sanitaria controverso nella causa principale è affidata alla AG2R solo per un periodo iniziale di 5 anni.
(52)  –	V., per analogia, citate sentenze Albany (punto 97), Brentjens’ (punto 97) e Drijvende Bokken (punto 87).
(53)  –	V. citate sentenze Albany (punti 112‑121), Brentjens’ (punti 112‑121) e Drijvende Bokken (punti 102‑111).
(54)  –	V., tra le altre, citate sentenze Poucet e Pistre (punto 6); Albany (punto 122), Brentjens’ (punto 122) e Drijvende Bokken (punto 112).
(55)  –	V., in tal senso, sentenze 19 marzo 1991, causa 202/88, Francia/Commissione (Racc. pag. I‑1223, punto 12), 23 ottobre 1997, causa C‑159/94, Commissione/Francia (Racc. pag. I‑5815, punto 55), e Albany, cit. (punto 103).
(56)  –	V., in tal senso, citate sentenze Commissione/Francia (punto 56) e Albany (punto 104).
(57)  –	V., tra le altre, sentenze Commissione/Francia (punti 95 e 96) e Albany (punto 107).
(58)  –	V., per analogia, sentenza Albany, cit. (punto 108).
(59)  –	Secondo le informazioni fornite dal governo francese, oltre il 90% delle imprese francesi di panificazione ha meno di dieci dipendenti.