61991CC0143_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Introdução
1. O pedido de decisão prejudicial do Arrondissementsrechtbank te Breda que vos cumpre apreciar tem origem num processo penal contra um negociante de gado que detinha alguns animais tratados com a hormona etiniloestradiol 17 alfa. A infracção em causa caracteriza-se pelo facto de se ser possuidor ou proprietário de animais tratados com hormonas, independentemente das condições em que as hormonas foram administradas ou os animais adquiridos.
2. A Directiva 81/602/CEE (1) estabelece, no seu artigo 2., a proibição de princípio da administração de certas substâncias de efeito hormonal ou tireostático. Além disso, esta disposição contém a proibição de colocação no mercado de animais tratados com tais substâncias, bem como das suas carnes. A administração de substâncias proibidas só é autorizada para fins terapêuticos, nos termos de disposições derrogatórias (artigos 4. e 5. da Directiva 81/602, artigo 7. da Directiva 88/146/CEE (2) e a Directiva 88/299/CEE (3) adoptada em cumprimento desta disposição).
3. Dado que as disposições comunitárias não contêm qualquer proibição expressa de detenção de animais tratados, coloca-se a questão de saber se as normas nacionais que estabelecem tal proibição acompanhada de sanções penais são compatíveis com o direito comunitário. O tribunal de reenvio solicitou a intervenção do Tribunal de Justiça, a fim de poder responder a esta questão.
4. Quanto ao pormenores da matéria de facto, ao conteúdo dos autos e à argumentação das partes, remeto para o relatório para audiência.
B - Parecer
5. A análise do problema suscitado pelo tribunal de reenvio consiste em saber se a proibição, sancionada penalmente, da detenção de animais tratados com hormonas, pode ser considerada como uma medida destinada, nos termos do artigo 189., terceiro parágrafo, do Tratado CEE, a aplicar a proibição comunitária de hormonas prevista nas Directivas 81/602 e 88/146, ou se se trata de uma proibição que vai além das disposições comunitárias, podendo assim ser eventualmente ilegal. Esta eventual ilegalidade pode resultar do facto de não ser normalmente possível, nos domínios regulados por directivas comunitárias, adoptar disposições nacionais mais rigorosas (4), e, por outro lado, nos domínios abrangidos por uma organização comum de mercado, os Estados-membros se encontrarem impedidos de adoptar medidas unilaterais (5). Por último, a ilegalidade pode ainda resultar de uma incompatibilidade da proibição com as disposições gerais do tratado.
6. a) O Governo neerlandês alegou que a proibição da detenção de animais tratados com hormonas resultava da própria Directiva 81/602, dado que, tendo em conta a proibição geral da administração de determinadas substâncias hormonais ou tireostáticas, conjugada com a proibição de colocação no mercado de animais tratados, é inadmissível a posse legal de animais tratados.
7. Por seu lado, a Comissão considerou que a proibição em causa constituía um complemento lógico das normas comunitárias.
8. Se se abstrair, num primeiro momento, das derrogações à proibição comunitária de hormonas (6), há que ter em conta que, à primeira vista, qualquer pessoa que detenha animais tratados com hormonas violou as proibições comunitárias, quer por ter, de forma activa, administrado hormonas, quer por ter participado, enquanto adquirente, num negócio relativo a tais animais. Na medida em que tal hipótese seja válida, a posse de animais pressupõe objectivamente um comportamento contrário ao direito comunitário. Deixaremos de lado, neste contexto, outras formas de aquisição que, dada a descrição dos factos, não interessam ao presente processo.
9. Mesmo nas condições de aquisição assim definidas, a proibição, acompanhada de sanções penais, da detenção de animais tratados podia ser mais rigorosa que as proibições comunitárias, num aspecto, o da responsabilidade e da imputabilidade dos factos incriminados. A proibição comunitária visa um comportamento activo, quer sob a forma de administração de hormonas, quer sob a forma da negociação de animais tratados ou da sua carne. A proibição de detenção sanciona penalmente a presença puramente passiva de animais, independentemente das condições em que foram adquiridos pelo seu possuidor. A incriminação baseia-se assim na mera existência dos animais no meio do efectivo, sem que exista, por parte do seu detentor, um acto violador do direito comunitário. Pode, por conseguinte, ser instaurado um processo penal contra o adquirente de boa fé de animais tratados.
10. Só na medida em que a proibição de carácter penal seja mais rigorosa que as proibições comunitárias é que se põe, em nosso entender, um problema do ponto de vista comunitário. Desde que a aquisição de animais se verifique objectivamente mediante um comportamento violador do direito comunitário, sendo tal aquisição um pressuposto lógico da detenção, o nexo entre o acto contrário ao direito comunitário e a proibição nacional objectiva da detenção estabelece-se através do elemento subjectivo do conhecimento das circunstâncias que envolvem a aquisição. Só quando falta este elemento subjectivo é que a medida nacional visa uma situação que, enquanto tal, não está directamente vinculada à proibição comunitária.
11. Ora, a imputabilidade de um comportamento constitui, de forma típica, um dos pressupostos da incriminação. A necessidade da imputabilidade pessoal enquanto pressuposto da incriminação encontra a sua expressão no princípio geral do direito nulla poena sine culpa.
12. A regulamentação propriamente dita da responsabilidade penal é da competência dos Estados-membros. Com efeito, "a legislação penal e as regras do processo penal continuam a ser da competência dos Estados-membros" (7).
13. Na medida em que é de supor que o adquirente que age inocentemente não incorre, ao fim e ao cabo, em qualquer responsabilidade penal, a proibição nacional de ser possuidor ou proprietário de animais tratados não é mais rigorosa que as proibições comunitárias gerais. Surge então, pelo contrário, como um dos meios de alcançar os objectivos da directiva, relativamente aos quais os Estados-membros dispõem de uma liberdade de escolha (artigo 189., terceiro parágrafo, do Tratado CEE).
14. O réu no processo principal defendeu, no processo pendente perante o Tribunal de Justiça, que, em certas circunstâncias, as regras comunitárias admitem a administração de substâncias hormonais ou tireostáticas, ou que pelo menos têm em conta a possibilidade de tal administração, de forma que a posse de animais não podia ser proibida, enquanto tal. Em seu entender, trata-se, pelo contrário, de evitar que os animais tratados entrem no circuito comercial sem qualquer controlo, o que permite excluir um risco potencial para a saúde dos consumidores.
15. Convém, antes de mais, salientar que a Directiva 81/602, que estabelece a proibição geral de determinadas substâncias de efeito hormonal ou tireostático, prevê derrogações nos seus artigos 4. e 5. O artigo 4. da directiva constitui a disposição de base que permite aprovar derrogações por motivos terapêuticos. Permite aos Estados-membros autorizar directamente, desde que sejam respeitadas as condições referidas no artigo 4., a administração de algumas substâncias hormonais.
16. Em contrapartida, o artigo 5. contém a disposição de base que permite ao Conselho, deliberando por unanimidade sob proposta da Comissão, tomar uma decisão relativa à administração de substâncias hormonais para efeitos de engorda. Uma proposta de directiva que alterava a Directiva 81/602 (8), datada de 1984, previa a autorização das referidas hormonas para efeitos de engorda (9). Esta directiva nunca chegou a ser adoptada. Em vez disso, a Directiva 85/649/CEE (10), substituída pela Directiva 88/146 (11), estabeleceu a proibição de utilização de substâncias hormonais para efeitos de engorda (12).
17. A administração das hormonas referidas pela Directiva 81/602 só é assim admitida no quadro da derrogação prevista no artigo 4. e das disposições de execução dela resultantes. Constituem disposições de execução deste tipo, por exemplo, os artigos 5. e 7. da Directiva 88/146. O artigo 5. da Directiva 88/146 estabelece a proibição, cujo respeito cabe aos Estados-membros fiscalizar, de trocas comerciais de animais tratados ou da sua carne entre dois Estados-membros. O artigo 7. da Directiva 88/146 atribui poderes que permitem adoptar derrogações à proibição absoluta de comércio. O artigo 7. da Directiva 88/146 refere-se expressamente, a este respeito, ao artigo 4. da Directiva 81/602. A atribuição de poderes do artigo 7. da Directiva 88/146 foi regulamentada pela Directiva 88/299 (13), que define as condições do comércio dos referidos animais reprodutores, bem como da sua carne.
18. Este conjunto de regras não se afasta assim da proibição geral da administração de substâncias hormonais ou tireostáticas e da proibição de comércio estabelecidas pela Directiva 81/602. Limitam-se apenas a regular as modalidades das trocas admitidas ao abrigo das derrogações.
19. A referência feita pelo réu ao artigo 2., n.
1, alínea b), da Directiva 88/299, que prevê a possibilidade de comercializar animais tratados e as suas carnes nos limites definidos, não põe em causa o reconhecimento de uma proibição de princípio das hormonas, dado que esta norma constitui igualmente uma disposição adoptada para execução da derrogação consagrada na Directiva 81/602. Destina-se a autorizar excepcionalmente o comércio de animais reprodutores e das suas carnes (14).
20. O mesmo se diga da referência feita pelo réu no processo principal ao Regulamento (CEE) n.
2377/90 (15), que prevê um processo comunitário para o estabelecimento de limites máximos de resíduos de medicamentos veterinários nos alimentos de origem animal. Por um lado, este regulamento visa os resíduos de medicamentos veterinários de uma forma geral, não estando de modo algum limitado a determinadas substâncias de efeito hormonal ou tireostático. Por outro, os limites máximos devem precisamente ser estabelecidos apenas no quadro do processo instituído por este regulamento. Por último - e este é o principal argumento, em nosso entender -, o artigo 15., primeiro parágrafo, do Regulamento n.
2377/90 refere expressamente :
"O presente regulamento não poderá de modo algum prejudicar a aplicação da regulamentação comunitária que proíbe a utilização, na pecuária, de certas substâncias com efeitos sobre a actividade hormonal."
21. O réu julga poder deduzir da existência desta disposição que, pelo facto de certas substâncias serem proibidas, forçoso é concluir, a contrario, que outras são permitidas.
22. Deve conceder-se ao réu que a presença de toda e qualquer substância farmacológica não é proibida de forma absoluta. Se assim fosse, não seria necessário fixar limites máximos. A administração das vacinas habituais ou necessárias não é de modo algum prejudicada por este regulamento (v. artigo 1., n.
2, do Regulamento n. 2377/90). No entanto, a questão de direito a decidir tem a ver com a interpretação da proibição geral de hormonas prevista nas Directivas 81/602 e 88/146, cuja aplicação não é prejudicada por este regulamento, como refere o seu artigo 15.
23. Ao argumento do réu de que as proibições comunitárias apenas visam impedir o comércio de animais tratados e da sua carne, não representando a posse de animais em si mesma um perigo para a saúde dos consumidores, deve responder-se que existe uma proibição comunitária de administração das substâncias em causa, proibição que é violada (seja qual for o autor da violação) com a mera existência de animais tratados. A utilização futura de um animal não pode ter como consequência que o seu tratamento ilegal seja retroactivamente considerado inexistente ou permitido.
24. Há que concluir que nem toda a posse de animais tratados é proibida, mas que, segundo a sistemática das disposições comunitárias, os animais apenas podem ser tratados ou comercializados ao abrigo de derrogações.
25. Ao examinar a compatibilidade das disposições nacionais com as directivas comunitárias, deve partir-se do princípio de que os Estados-membros não podem introduzir, no domínio regulamentado pela directiva, obrigações ou proibições mais rigorosas que as estabelecidas por esta (16), dado que, se assim não fosse, os objectivos da harmonização, e designadamente o de facilitar o comércio, ficariam comprometidos. Este efeito de "antiferrolho" explica as cláusulas de abertura como a do artigo 10. da Directiva 86/469/CEE (17), que autoriza expressamente os Estados-membros, em caso de suspeita da presença de resíduos, a examinar os animais ou as carnes em causa para pesquisar a presença desses resíduos, apesar de a directiva regulamentar precisamente essa pesquisa nos animais e nas carnes frescas.
26. A Directiva 81/602 não contém uma cláusula de abertura deste tipo, de forma que as proibições nacionais não podem ser mais rigorosas que as comunitárias. Daqui resulta que os animais tratados no quadro das derrogações comunitárias devem ser considerados, também no quadro da ordem jurídica nacional, como tratados legalmente. Com efeito, perante um comportamento lícito à luz das disposições comunitárias, qualquer proibição perde a sua razão de ser.
27. Esta consequência deve resultar inequivocamente das ordens jurídicas nacionais. Cabe ao tribunal de reenvio verificar se tal é o caso. Se esta condição não se encontrar preenchida, o tribunal nacional deve eventualmente recusar a aplicação das normas do Estado-membro em causa. Todas estas questões devem ser analisadas oficiosamente pelo tribunal encarregado de julgar a questão.
28. Dado que a administração de hormonas admitida pelo direito comunitário só é possível com respeito de normas pormenorizadas de controlo e de garantias (18), nada se deverá opor, na prática, a que estas sejam tomadas em consideração no quadro de um processo judicial.
29. b) A análise das medidas nacionais unilaterais no quadro de uma organização comum de mercado leva ao mesmo resultado. O Tribunal de Justiça decidiu já várias vezes (19) que
"... uma vez estabelecida pela Comunidade uma organização comum de mercado num sector determinado, os Estados-membros devem abster-se de adoptar qualquer medida unilateral que, por essa razão, seja da competência da Comunidade" (20).
30. O comércio de carne bovina está sujeito, desde 1968, a uma organização comum de mercado (21).
31. O facto de as proibições comunitárias de hormonas terem sido introduzidas numa data posterior e através de directivas autónomas (22), dificilmente pode levar a concluir que tais proibições tenham sido instituídas fora da matéria regulada pela organização de mercado do sector da carne bovina, não sendo, por isso, possível apreciá-las à luz dos princípios da organização comum dos mercados agrícolas. A proibição do princípio de comercializar carnes tratadas, tal como as disposições que permitem a comercialização destas carnes em condições excepcionais, devem, de qualquer modo, ser incluídas no âmbito da organização de mercado do sector da carne bovina.
32. A esta solução não se opõe o facto de a proibição geral de administrar determinadas substâncias de efeito hormonal ou tireostático ser mais ampla que a matéria regulada pela organização comum de mercado no sector da carne bovina.
33. Os Estados-membros encontram-se assim impedidos, também por considerações sistemáticas, de acordo com os princípios das regulamentações comuns dos mercados agrícolas, de estabelecer proibições unilaterais mais rigorosas.
34. Uma proibição absoluta de possuir animais tratados com hormonas podia fazer malograr a possibilidade relativa de comercializar animais tratados e a sua carne. Por estas razões, a detenção e a comercialização de animais em conformidade com o direito comunitário e no quadro das derrogações por este previstas devem ser igualmente autorizadas pela ordem jurídica nacional. No âmbito de um processo judicial, o tribunal demandado tem pois o dever de ter em conta, oficiosamente, sendo caso disso, os argumentos favoráveis à defesa.
35. c) Por último, há que indagar se a proibição absoluta da posse de animais tratados, no âmbito das ordens jurídicas nacionais, é contrária a disposições gerais do Tratado. A questão que aqui se pode colocar é a da violação das disposições do Tratado CEE relativas à livre circulação de mercadorias (23). Ora, as disposições comunitárias relevantes na análise do presente processo (24) foram todas aprovadas no âmbito da política agrícola comum, tendo por base o artigo 43. do Tratado CEE. Dado que as políticas comuns do Tratado prevalecem sobre as disposições gerais, não se torna necessário analisar as disposições relativas à livre circulação de mercadorias.
Quanto às despesas
36. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelo Governo neerlandês e pela Comissão não são reembolsáveis.
C - Conclusão
37. Como conclusão das considerações precedentes, proponho que se responda ao pedido de decisão prejudicial da seguinte forma:
"As Directivas 81/602/CEE e 88/146/CEE devem ser interpretadas no sentido de que uma proibição nacional, penalmente sancionada, da detenção de bovinos tratados com hormonas é, em princípio, compatível com estas directivas, na medida em que tenha em conta as derrogações por elas previstas, devendo o tribunal demandado verificar e certificar-se de que tal é o caso."
(*) Língua original: alemão.
(1) - Directiva do Conselho de 31 de Julho de 1981, relativa à interdição de certas substâncias de efeito hormonal e de substâncias de efeito tireostático (JO L 222, p. 32; EE 03 F23 p. 38).
(2) - Directiva do Conselho de 7 de Março de 1988, que proíbe a utilização de certas substâncias de efeito hormonal nas especulações animais (JO L 70, p. 16), que substitui a Directiva 85/649/CEE (JO L 382, p. 228).
(3) - Directiva do Conselho de 17 de Maio de 1988 (JO L 128, p. 36).
(4) - Acórdão de 5 de Abril de 1979, Ratti, n.
33 (148/78, Recueil, p. 1629).
(5) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Comissão/França ( Sucedâneos de leite ), n.
18 (216/84, Colect., p. 793); acórdão de 14 de Julho de 1988, 3 Glocken e outras ( Massas alimentícias ), n.
26 (407/85, Colect., p. 4233); acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, Comissão/Alemanha, n.
21 (274/87, Colect., p. 229).
(6) - V. artigos 4. e 5. da Directiva 81/602.
(7) - Acórdão de 11 de Novembro de 1981, Casati, n.
27 (203/80, Recueil, p. 2595).
(8) - Documento 84/C170/03 (JO C 170, p. 4).
(9) - Loc. cit., sétimo considerando e artigo 1.
(10) - Directiva do Conselho de 31 de Dezembro de 1985 (JO L 382, p. 228).
(11) - Directiva do Conselho de 7 de Março de 1988, já referida.
(12) - V. Directiva 88/146, terceiro considerando.
(13) - Directiva do Conselho de 17 de Maio de 1988, já referida.
(14) - Artigo 2., primeira frase, da Directiva 88/299.
(15) - Regulamento do Conselho de 26 de Junho de 1990 (JO L 224, p. 1).
(16) - Acórdão de 5 de Abril de 1979, 148/78, n.
33, já referido.
(17) - Directiva do Conselho de 16 de Setembro de 1986, respeitante à pesquisa de resíduos nos animais e nas carnes frescas (JO L 275, p. 36). O mesmo método é adoptado nas disposições do Tratado relativas à política comunitária do ambiente (artigo 130. -T do Tratado CEE).
(18) - Directiva 88/146, já referida.
(19) - V. acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, 216/84, n. 18, já referido; acórdão de 14 de Julho de 1988, 407/85, n. 26, já referido; acórdão de 2 de Fevereiro de 1989, 247/87, n.
21, já referido.
(20) - Acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, 216/84, n.
18.
(21) - Regulamento (CEE) n.
805/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968 (JO L 148, p. 24; EE 03 F2 p. 157).
(22) - Directivas 81/602 e 88/146.
(23) - V. artigos 30. e segs. do Tratado CEE.
(24) - Directiva 81/602; Directiva 85/358; Directiva 86/469, na qual se baseia a Directiva 88/299; Regulamento n.
805/68; Regulamento n.
2377/80.