61993C0315
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. GIUSEPPE TESAURO
presentadas el 16 de febrero de 1995 (
*1
)
1.
Mediante la presente cuestión prejudicial, el Rechtbank van eerste aanleg te Gent pretende sustancialmente dilucidar si según la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica los propietarios de cerdos sacrificados por orden de las autoridades veterinarias nacionales tienen derecho a recibir una completa e inmediata indemnización.
2.
Para comprender el alcance exacto de las preguntas planteadas al Tribunal de Justicia procede recordar los actos de carácter comunitario adoptados en dicha materia, en la medida pertinente para el presente asunto, y las correspondientes medidas de aplicación adoptadas por el Reino de Bélgica.
3.
En primer lugar debe considerarse la Directiva 80/217/CEE del Consejo, de 22 de enero de 1980, por la que se establecen medidas comunitarias para la lucha contra la peste porcina clásica. (
1
) Con el fin de mejorar la situación sanitaria del patrimonio zootécnico y suprimir los obstáculos a los intercambios dentro de la Comunidad de animales vivos y carne fresca, (
2
) dicha Directiva impone a los Estados miembros la obligación de adoptar todas las disposiciones necesarias para garantizar una lucha inmediata y eficaz contra la enfermedad, desde su aparición, y evitar su difusión.
Con tal objeto la Directiva prevé que los Estados miembros deberán establecer la obligación de presentar inmediatamente una denuncia, ante las autoridades nacionales competentes, de los casos de peste porcina comprobados o que se sospecha que existen. En tal supuesto, las mencionadas autoridades deberán proceder, sin dilación, a efectuar las verificaciones necesarias al objeto de confirmar o descartar la presencia de la enfermedad, sometiendo al mismo tiempo la explotación de que se trate a vigilancia de la Administración. En relación con ello procede señalar, especialmente, lo previsto en el artículo 5 de la Directiva, según el cual:
«Cuando se confirme oficialmente la presencia de la peste porcina, los Estados miembros velarán para que la autoridad competente [...] ordene que:
—
se maten sin demora y bajo control oficial todos los cerdos de la explotación, y de tal forma que permita evitar todo riesgo de dispersión del virus de la peste porcina, tanto durante el transporte como en el momento de matarlos [...]»
4.
También en 1980, el 11 de noviembre, se adoptó la Directiva 80/1095/CEE del Consejo, por la que se fijan las condiciones para que el territorio de la Comunidad se haga y mantenga indemne de la peste porcina clásica. (
3
) Esta Directiva fue modificada posteriormente por la Directiva 87/487/CEE del Consejo, de 22 de septiembre de 1987, (
4
) por la que se prorrogó la duración de la acción emprendida, debido a la grave epizootia de peste porcina clásica que en dicho momento padecían diversas regiones de la Comunidad, dificultando la íntegra realización de los programas de erradicación en los plazos anteriormente fijados.
Ahora bien, con arreglo al artículo 3 de la Directiva, todo Estado miembro que no estuviera oficialmente indemne de peste porcina debía someter a la aprobación de la Comisión, un plan de erradicación acelerada de dicha enfermedad, que debía llevarse a cabo dentro del plazo máximo de un año. (
5
) Con posterioridad, en virtud del artículo 3 bis, incorporado en 1987, se previo, para aquellos Estados que aún no hubieran alcanzado plenamente el objetivo, la posibilidad de presentar un nuevo plan con el fin de fijar en diez años la duración global de la acción de saneamiento en su territorio. Por último, según los artículos 4 y 4 bis (este último añadido también por la Directiva 87/487) se establecen los criterios que deben respetar los planes de erradicación elaborados a escala nacional.
5.
Al mismo tiempo que la Directiva 80/1095, también el 11 de noviembre de 1980, el Consejo adoptó la Decisión 80/1096/CEE, por la que se establece una acción financiera de la Comunidad con el fin de erradicar la peste porcina clásica, (
6
) completada y modificada por la Decisión 87/488/CEE, de 22 de septiembre de 1987, (
7
) cuya finalidad principal consiste en establecer un plazo adicional para realizar la acción emprendida, análogamente a lo acontecido con la Directiva 80/1095.
En virtud de dichas Decisiones, los Estados miembros pudieron disfrutar de una ayuda del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (en lo sucesivo, «Fondo») para los gastos sufragados en el marco de las acciones previstas en las Directivas 80/217 y 80/1095. Con tal fin, los apartados 1 y 1 bis del artículo 5 —este último incorporado a raíz de las modificaciones efectuadas en 1987— establece que los Estados interesados comunicarán a la Comisión los planes de erradicación de la peste porcina clásica, así como los planes complementarios, elaborados según los artículos 3 y 3 bis de la Directiva 80/1095. Corresponderá a la Comisión determinar si se cumplen todos los requisitos para la participación financiera de la Comunidad (apartado 3 del artículo 5). A este fin se establece en el apartado 2 del artículo 3:
«El Fondo, Sección Orientación, pagará a los Estados miembros, en el marco del plan contemplado en el artículo 5:
a)
un máximo el 50 % de los gastos contraídos como indemnización a los propietarios por el sacrificio y la destrucción de los animales [...]»
Además, el apartado 2 bis del mismo artículo, añadido por la tantas veces mencionada Decisión 87/488 establece que:
«La Comunidad reembolsará a los Estados miembros, en el marco de la acción complementaria [...]:
a)
como máximo el 50 % de los gastos comprometidos en concepto de indemnización a los propietarios por el sacrificio y la destrucción de los cerdos, en los focos de la enfermedad observados en el territorio de un Estado miembro;
b)
como máximo el 50 % de los gastos comprometidos en concepto de indemnización a los propietarios por el sacrificio y la destrucción de los cerdos eliminados en el marco de las campañas de detección serológica sistemática para la ejecución del nuevo plan mencionado en el apartado 1 bis del artículo 5 [...]»
6.
Con arreglo a dicha normativa, la Comisión adoptó la Decisión 88/529/CEE, de 7 de octubre de 1988, por la que se aprueba el plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica, (
8
) que había sido incluido entre los países respecto de los que se reconoció oficialmente que no estaban indemnes de dicha enfermedad, mediante la Decisión 81/400/CEE, de 15 de mayo de 1981. (
9
) Ya que al final del primer plan aprobado por la Comisión no se había concluido la labor de saneamiento del territorio, en diciembre de 1987 el Estado belga comunicó a la autoridad comunitaria un nuevo plan para completar la acción emprendida, el cual constituye el objeto de dicha Decisión. Al ser conforme con las Directivas 80/217 y 80/1095, obtuvo asimismo la contribución financiera de la Comunidad. En particular, el artículo 2 de la Decisión 88/529 impuso a Bélgica la obligación de adoptar, a partir del 1 de enero de 1988, «las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para la puesta en práctica del plan».
7.
Simultáneamente a la adopción de la normativa y de los planes de acciones específicos contra la peste porcina clásica, el Consejo adoptó una serie de medidas puntuales de lucha contra otra enfermedad que asimismo afecta a los cerdos, concretamente la peste porcina africana. Debe señalarse al respecto la Decisión 80/1097/CEE, de 11 de noviembre de 1980, por la que establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña, (
10
) a la que se refirió el Juez remitente en su resolución.
Con posterioridad a la concesión en 1976 de una primera contribución financiera, (
11
) dicha Decisión toma en consideración la circunstancia de que la enfermedad no se había erradicado completamente y acoge la nueva solicitud de financiación comunitaria que presentaron las autoridades italianas. En el artículo 1 impone a Italia la obligación de presentar a la Comisión, para su aprobación, un plan de urgencia para la erradicación de la enfermedad, cuya eficacia debía garantizarse mediante la inserción en el mismo de una serie de medidas pormenorizadamente relacionadas en su artículo 2. Dicho artículo, en su parte pertinente, establece:
«El plan contemplado en el artículo 1 deberá comprender:
1.
medidas rigurosas de erradicación, y especialmente:
[...]
f)
una completa e inmediata indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados para la aplicación del plan [...]»
8.
Por otra parte, debe señalarse que, debido de la persistencia de la enfermedad en la región de que se trata, mediante Decisión de 25 de abril de 1990, (
12
) posterior a los hechos del litigio principal, el Consejo impuso a la República Italiana la obligación de elaborar un nuevo plan para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña, para cuya realización también se previo la participación financiera de la Comunidad. En el artículo 2 de la Decisión se enumeran las medidas que debe contener el plan, las cuales, en gran medida, son equivalentes a las establecidas en la Decisión de 1980; no obstante, a diferencia de lo dispuesto con anterioridad, se establece el pago «inmediato» de una indemnización «adecuada» a los propietarios de los cerdos sacrificados.
9.
Por último cabe recordar que el ordenamiento jurídico belga se adaptó a la Directiva 80/217 mediante el Real Decreto de 10 de septiembre de 1981, por el que se establecen medidas de policía sanitaria relativas a la peste porcina clásica y a la peste porcina africana. (
13
) En su artículo 7 dispone que, siempre que se confirme oficialmente que en una explotación existe peste porcina, el inspector sanitario deberá ordenar el sacrificio de todos los cerdos que se encuentren en ella, con arreglo a las normas del Capítulo IV del mismo Real Decreto. Entre estas normas debe señalarse especialmente el artículo 15, del siguiente tenor literal:
«Dentro de los límites de los créditos presupuestarios, se concede al propietario de cerdos sacrificados por orden de la inspección veterinaria una indemnización igual a:
1.
50 % del valor de tasación de los cerdos sacrificados, infectados o que se sospeche que están infectados;
2.
la totalidad del valor de tasación de los cerdos sacrificados que se sospeche que están contaminados.»
10.
Dicho cuanto antecede, es también oportuno recordar muy brevemente los términos del litigio principal.
Las partes demandantes, la cooperativa Flip CV y la sociedad O. Verdegem NV, propietarias de cerdos sacrificados por orden de la autoridad sanitaria en el marco de las medidas dirigidas a combatir la peste porcina clásica, habían solicitado una indemnización al Estado belga, con arreglo al artículo 15 del mencionado Real Decreto de 10 de septiembre de 1981.
Por consiguiente, dichas partes impugnaron ante el órgano jurisdiccional nacional el importe de la indemnización que se calculó a su favor porque no correspondía al valor global del ganado sacrificado ni comprendía los intereses de demora. A la alegación formulada por el Estado belga de que, con arreglo a dicha disposición, sólo es posible el pago de las indemnizaciones sin rebasar los créditos presupuestarios y que, por no preverse plazo alguno al respecto, debe descartarse cualquier otro pago distinto del principal, las demandantes contestaron que el Real Decreto de 1981 debe interpretarse conforme a la normativa comunitaria. Ahora bien, en su opinión, dicha normativa configura un derecho de los propietarios de los cerdos sacrificados por motivos de carácter sanitario a recibir una «inmediata y completa indemnización», según lo previsto en la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la mencionada Decisión 80/1097.
11.
En consecuencia, teniendo en cuenta las argumentaciones expuestas por las demandantes, el Juez a quo planteó al Tribunal de Justicia tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación y la validez de tales disposiciones de Derecho comunitario.
El Rechtbank van eerste aanleg te Gent pregunta en primer lugar si la Decisión 88/529 de la Comisión, por la que se aprueba el plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica, debe interpretarse en el sentido de que también contiene la expresión «inmediata y completa indemnización a los propietarios de los cerdos sacrificados con arreglo al plan», que figura en la letra f) del punto 1 del artículo 2 de la Decisión 80/1097 de la Comisión, relativa a la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña.
En el supuesto de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa, el Juez remitente pide además que se precise si, en su caso, sobre el principal deben pagarse también intereses de demora y judiciales.
En el supuesto contrario de que se responda a la primera cuestión en sentido negativo, se pregunta al Tribunal de Justicia si la Decisión 88/529 es inválida por infringir el artículo 7 del Tratado CEE (actualmente artículo 6, como consecuencia de la nueva numeración resultante del Tratado CE), por cuanto los propietarios italianos tendrían derecho a una completa e inmediata indemnización mientras que los propietarios belgas podrían disfrutar de tales derechos sólo en los límites de los créditos presupuestarios, aunque ambas Decisiones —se observa— se consideren emanadas de una misma normativa comunitaria.
12.
Con carácter preliminar debo señalar que, a pesar de que las preguntas se formulen tan sólo en relación con la Decisión 88/529, en realidad, debe considerarse que con ellas se pretende determinar si la normativa comunitaria en materia de lucha contra la peste porcina clásica —de la que dicha Decisión es una aplicación— había establecido una obligación general de indemnizar de forma «inmediata y completa» a los propietarios de los animales sacrificados por haber contraído dicha enfermedad. Por lo tanto, para responder eficazmente al Juez remitente, me parece oportuno reformular las preguntas en dicho sentido, haciendo referencia, especialmente, a las Directivas 80/217 y 80/1095 y a la Decisión 80/1096, así como a sus sucesivas modificaciones.
13.
Precisados de este modo los términos de la cuestión planteada al Tribunal de Justicia, considero que la misma debe responderse negativamente. En realidad, considero que de la normativa comunitaria no puede deducirse la existencia de un principio general según el cual, en cualquier caso, los propietarios de ganado sacrificado por razones de policía veterinaria tengan derecho a cobrar una indemnización «inmediata y completa».
En primer lugar, en lo que atañe a la normativa dirigida concretamente a luchar contra la peste porcina clásica, ésta se limita a establecer, por un lado, las medidas de carácter veterinario que los Estados miembros están obligados a adoptar con la doble finalidad de prevenir la aparición de la enfermedad y evitar su propagación; por otro, la participación económica de la Comunidad en las acciones de saneamiento del territorio emprendidas por los Estados interesados. A este respecto, ya he señalado cómo la Decisión 80/1096, si bien incluyen entre los gastos que pueden beneficiarse de una ayuda comunitaria, los realizados en concepto de indemnización de los propietarios por el sacrificio y la destrucción de los animales, (
14
) nada menciona sobre las peculiaridades que deben tener dichas indemnizaciones y, por otra parte, tampoco obliga a pagar una indemnización. A falta de prescripciones específicas al respecto, sólo pueden aplicarse las disposiciones del Derecho nacional: por lo que concretamente se refiere a Bélgica, las contenidas en el tantas veces mencionado Real Decreto de 10 de septiembre de 1981.
14.
En fin, si se analizan los demás actos comunitarios adoptados en el ámbito veterinario con el fin de tutelar y mejorar el grado de protección sanitaria y, más concretamente, los destinados a erradicar las enfermedades contagiosas para el hombre, el resultado, en lo que a la indemnización a los ganaderos y a las características de ésta se refiere, es de lo más variado.
Nada se establece a este respecto, por ejemplo, en la Directiva 77/391/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, por la que se establece una acción de la Comunidad para la erradicación de la brucelosis, de la tuberculosis y de la leucosis de los bovinos. (
15
) Sólo posteriormente, con las Decisiones del Consejo 90/424/CEE, de 26 de junio de 1990, relativa a determinados gastos en el sector veterinario, (
16
) y 90/638/CEE, de 27 de noviembre de 1990, por la que se establecen los criterios comunitarios aplicables a las medidas de erradicación y vigilancia de determinadas enfermedades de los animales, (
17
) se estableció, al objeto de garantizar la eficacia de la acción comunitaria, que los programas nacionales de erradicación de dicha enfermedad y de las demás enumeradas en la Decisión 90/424 deberán establecer «la indemnización adecuada y rápida a los ganaderos». (
18
)
Según las Decisiones del Consejo 86/649/CEE (
19
) y 86/650/CEE, (
20
) ambas de 16 de diciembre de 1986, por las que se establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana respectivamente en Portugal y en España, con el fin de garantizar la eficacia y de obtener la contribución financiera de la Comunidad, el plan elaborado por las autoridades nacionales competentes debía comprender «una indemnización inmediata y suficiente a los propietarios de los animales sacrificados». (
21
)
Por último, me remito a lo manifestado anteriormente en lo referente a las prescripciones de las dos Decisiones por las que se establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña.
15.
Ahora bien, si bien es cierto que, especialmente a partir de 1989, el establecimiento de una indemnización a los propietarios ganaderos se ha convertido en una cláusula habitual en los programas comunitarios de lucha contra las enfermedades del ganado, no obstante, se inspira esencialmente en el deseo de garantizar la eficacia de la acción emprendida a través de la colaboración activa de los particulares interesados. Además, como señala la Comisión en su contestación, dicha disposición se aplica no sólo en función de las modalidades de la financiación comunitaria, sino además siempre que se la considere un requisito necesario para garantizar el buen fin de una determinada acción en el ámbito veterinario. Siendo este el objetivo, no creo que de él pueda derivar el reconocimiento de un derecho a indemnización de los propietarios del ganado sacrificado. Por otra parte, la variedad y, frecuentemente, la imprecisión de las fórmulas al respecto utilizadas —la indemnización deberá ser, en cada momento, «rápida y adecuada» o «inmediata y suficiente»— explican claramente cómo dicha materia sigue regulada por el Derecho nacional, al que, además, corresponde determinar si, en su caso, deben pagarse intereses de demora y judiciales.
16.
Por último, por lo que respecta a la supuesta discriminación entre trabajadores belgas e italianos, me limitaré a señalar lo siguiente.
En primer lugar, es indudable que la Directiva 80/1095, en relación con la que se plantea concretamente la cuestión, ya que la Decisión 88/529 se limita a aprobar el plan de erradicación presentado por las autoridades belgas sobre la base de dicha Directiva, es de aplicación uniforme en todo el territorio comunitario, es decir, independientemente de la nacionalidad y del lugar del establecimiento de los ganaderos. Además, por otra parte, la existencia de una discriminación no podría resultar del hecho de que la Decisión 80/1097 prevé una indemnización «completa e inmediata» a favor de los ganaderos sardos, ya que el objeto de dicha Decisión es la lucha contra una enfermedad, la peste porcina africana, distinta de la peste porcina clásica, objeto de la Directiva 80/1095.
17.
En consecuencia, de conformidad con todo lo expuesto, propongo al Tribunal de Justicia que conteste del siguiente modo a las cuestiones formuladas por el Rechtbank van eerste aanleg te Gent:
—
«La Decisión 88/529/CEE de la Comisión, de 7 de octubre de 1988, por la que aprueba el plan de erradicación de la peste porcina clásica presentado por el Reino de Bélgica, debe interpretarse en el sentido de que el Estado belga no está obligado a garantizar en cualquier caso una indemnización completa e inmediata a los propietarios de los cerdos sacrificados en aplicación de dicho plan.
—
El examen de la Directiva del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, por la que se fijan las condiciones para que el territorio de la Comunidad se haga y mantenga indemne de la peste porcina clásica, y de la citada Decisión 88/529/CEE de la Comisión, de 7 de octubre de 1988, no ha revelado elementos que puedan afectar su validez.»
(
*1
)	Lengua original: italiano.
(
1
)	DO L 47, p. 11; EE 03/17, p. 123. Con arreglo a la posterior Directiva 80/1101/CEE del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, relativa a la aplicación de la Directiva 80/217/CEE que establece medidas comunitarias de la lucha contra la peste porcina clásica (DO L 325, p. 17; EE 03/19, p. 241), el plazo para adaptar el Derecho nacional a la citada Directiva 80/217 se fijó en el 1 de julio de 1981.
(
2
)	Véanse al respecto, los considerandos primero y segundo de la Directiva de que se trata.
(
3
)	DO L 325, p. 1; EE 03/19, p. 228.
(
4
)	DO L 280, p. 24.
(
5
)	El plazo de cinco años fijado por la Directiva adoptada en 1980, se prorrogó posteriormente a seis años por la Decisión 87/230/CEE del Consejo, de 7 de abril de 1987 (DO L 99, p. 16).
(
6
)	DO L 325, p. 5; EE 03/19, p. 232.
(
7
)	DO L 280, p. 26.
(
8
)	DO L 291, p. 78.
(
9
)	Se trata de la Decisión de la Comisión por la que se establece el estatuto de los Estados miembros en lo que respecta a la peste porcina clásica a fin de lograr su erradicación (DO L 152, p. 37; EE 03/22, p. 35).
(
10
)	DO L 325, p. 8.
(
11
)	La contribución de que se trata se concedió mediante la Decisión 77/97/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1976, relativa a la financiación por la Comunidad de determinadas acciones veterinarias que presentan un carácter de urgencia (DO 1978, L 26, p. 78; EE 03/11, p. 167).
(
12
)	Se trata de la Decisión 90/217/CEE, por la que establece una ayuda financiera de la Comunidad para la erradicación de la peste porcina africana en Cerdeña (DO L 116, p. 24).
(
13
)	Belgisch Staatsblad de 11 de noviembre de 1981, p. 14238.
(
14
)	Apartados 2 y 2 bis del artículo 3, véase el punto 5 supra.
(
15
)	DO L 145, p. 44; EE 03/12, p. 195.
(
16
)	DO L 224, p. 19.
(
17
)	DO L 347, p. 27.
(
18
)	Ultimo guión del apartado 2 del artículo 3 de la Decisión 90/424. El Anexo I de la Decisión 90/638 se expresa en términos semejantes cuando establece los «criterios que han de tomarse en consideración por los programas de erradicación». No es distinto el tenor de la letra d) del punto 2 del artículo 3 de la Decisión 89/145/CEE del Consejo, de 20 de febrero de 1989, por la que se adopta una acción financiera comunitaria para erradicar la pleuroneumonía bovina contagiosa (PBC) en Portugal, el cual, también al objeto de garantizar la eficacia dela acción emprendida, establece que el plan que ha de elaborar Portugal deberá proponer «una compensación inmediata y suficiente a los propietarios de los bovinos sacrificados [...]» (DO L 53, p. 55).
(
19
)	DO L 382, p. 5.
(
20
)	DO L 382, p. 9.
(
21
)	El texto de la letra c) del punto 1 del artículo 2 de ambas Decisiones de referencia es idéntico.