62016CJ0016
ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 20ής Φεβρουαρίου 2018 (
*1
)
«Αίτηση αναιρέσεως – Προστασία των καταναλωτών – Υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση – Προστασία των καταναλωτών και των παικτών και αποτροπή των ανηλίκων από τη συμμετοχή σε τέτοια παιχνίδια – Σύσταση 2014/478/ΕΕ της Επιτροπής – Πράξη της Ένωσης η οποία δεν είναι νομικώς δεσμευτική – Άρθρο 263 ΣΛΕΕ»
Στην υπόθεση C-16/16 P,
με αντικείμενο αίτηση αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 56 του Οργανισμού του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η οποία ασκήθηκε στις 6 Ιανουαρίου 2016,
Βασίλειο του Βελγίου, εκπροσωπούμενο από τις L. Van den Broeck, M. Jacobs και J. Van Holm, επικουρούμενες από τους P. Vlaemminck, B. Van Vooren, R. Verbeke και J. Auwerx, advocaten,
αναιρεσείον,
όπου ο έτερος διάδικος είναι η
Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εκπροσωπούμενη από τον F. Wilman και την Ε. Τσερέπα-Lacombe, με τόπο επιδόσεων στο Λουξεμβούργο,
καθής πρωτοδίκως,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (τμήμα μείζονος συνθέσεως),
συγκείμενο από τους K. Lenaerts, Πρόεδρο, A. Tizzano, Αντιπρόεδρο, R. Silva de Lapuerta, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský και E. Levits, προέδρους τμήματος, E. Juhász, A. Borg Barthet, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader (εισηγήτρια), Κ. Λυκούργο και Μ. Βηλαρά, δικαστές,
γενικός εισαγγελέας: M. Bobek
γραμματέας: M. Ferreira, κύρια διοικητική υπάλληλος,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 26ης Ιουνίου 2017,
αφού άκουσε τον γενικό εισαγγελέα που ανέπτυξε τις προτάσεις του κατά τη συνεδρίαση της 12ης Δεκεμβρίου 2017,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
1
Με την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου ζητεί την αναίρεση της διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης της 27ης Οκτωβρίου 2015, Βέλγιο κατά Επιτροπής (T-721/14, στο εξής: αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, EU:T:2015:829), με την οποία το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε ως απαράδεκτη την προσφυγή ακυρώσεως που είχε ασκήσει το κράτος μέλος κατά της συστάσεως 2014/478/ΕΕ της Επιτροπής, της 14ης Ιουλίου 2014, σχετικά με τις αρχές για την προστασία καταναλωτών και παικτών υπηρεσιών τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση, καθώς και για την αποτροπή των ανηλίκων από τη συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια σε απευθείας σύνδεση (ΕΕ 2014, L 214, σ. 38, στο εξής: επίδικη σύσταση).
Το νομικό πλαίσιο
2
Το άρθρο 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης ελέγχει τη νομιμότητα των νομοθετικών πράξεων, των πράξεων του Συμβουλίου [της Ευρωπαϊκής Ένωσης], της [Ευρωπαϊκής] Επιτροπής, και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, εκτός των συστάσεων και γνωμών, και των πράξεων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου που παράγουν νομικά αποτελέσματα έναντι τρίτων. Ελέγχει επίσης τη νομιμότητα των πράξεων των λοιπών οργάνων ή οργανισμών της Ένωσης που προορίζονται να παράγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων.»
3
Το άρθρο 288 ΣΛΕΕ, το οποίο περιλαμβάνεται σε τμήμα που επιγράφεται «Οι νομικές πράξεις της Ένωσης», ορίζει τα κάτωθι:
«Για την άσκηση των αρμοδιοτήτων της Ένωσης, τα θεσμικά όργανα θεσπίζουν κανονισμούς, οδηγίες, αποφάσεις, συστάσεις και γνώμες.
Ο κανονισμός έχει γενική ισχύ. Είναι δεσμευτικός ως προς όλα τα μέρη του και ισχύει άμεσα σε κάθε κράτος μέλος.
Η οδηγία δεσμεύει κάθε κράτος μέλος στο οποίο απευθύνεται, όσον αφορά το επιδιωκόμενο αποτέλεσμα, αλλά αφήνει την επιλογή του τύπου και των μέσων στην αρμοδιότητα των εθνικών αρχών.
Η απόφαση είναι δεσμευτική ως προς όλα τα μέρη της. Όταν ορίζει αποδέκτες, είναι δεσμευτική μόνο για αυτούς.
Οι συστάσεις και οι γνώμες δεν δεσμεύουν.»
4
Το άρθρο 1 του κανονισμού 1 του Συμβουλίου, της 15ης Απριλίου 1958, περί καθορισμού του γλωσσικού καθεστώτος της Ευρωπαϊκής Οικονομικής Κοινότητας (ΕΕ ειδ. έκδ. 01/001, σ. 14), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΕ) 517/2013 του Συμβουλίου, της 13ης Μαΐου 2013 (ΕΕ 2013, L 158, σ. 1), προβλέπει τα ακόλουθα:
«Οι επίσημες γλώσσες και γλώσσες εργασίας των οργάνων της Ένωσης είναι η αγγλική, η βουλγαρική, η γαλλική, η γερμανική, η δανική, η ελληνική, η εσθονική, η ιρλανδική, η ισπανική, η ιταλική, η κροατική, η λετονική, η λιθουανική, η μαλτεζική, η ολλανδική, η ουγγρική, η πολωνική, η πορτογαλική, η ρουμανική, η σλοβακική, η σλοβενική, η σουηδική, η τσεχική και η φινλανδική.»
Το ιστορικό της διαφοράς
5
Στις 14 Ιουλίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε την επίδικη σύσταση, βάσει του άρθρου 292 ΣΛΕΕ.
6
Στην αιτιολογική σκέψη 9 της συστάσεως αυτής καθίσταται σαφές ότι στόχος της είναι «να προστατευθεί η υγεία των καταναλωτών και των παικτών και, επομένως, επίσης να ελαχιστοποιηθεί η ενδεχόμενη οικονομική βλάβη που μπορεί να προκύψει από την παθολογική ή υπερβολική εξάρτηση από τα τυχερά παιχνίδια […]».
7
Η ενότητα Ι της επίδικης συστάσεως, η οποία φέρει τον τίτλο «Σκοπός», έχει ως εξής:
«1.
Συνιστάται στα κράτη μέλη να επιτύχουν ένα υψηλό επίπεδο προστασίας για τους καταναλωτές, τους παίκτες και τους ανηλίκους, μέσω της θέσπισης αρχών για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση και για τις υπεύθυνες εμπορικές ανακοινώσεις των εν λόγω υπηρεσιών, με σκοπό τη διαφύλαξη της υγείας καθώς και την ελαχιστοποίηση των ενδεχόμενων οικονομικών βλαβών που μπορεί να προκύψουν από την παθολογική εξάρτηση ή την υπερβολική συμμετοχή σε τυχερά παιχνίδια.
2.
Η παρούσα σύσταση δεν επηρεάζει το δικαίωμα των κρατών μελών να θεσπίζουν κανονιστικές ρυθμίσεις για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών.»
8
Οι ενότητες III έως X της ίδιας συστάσεως τιτλοφορούνται «Απαιτήσεις ενημέρωσης», «Ανήλικοι», «Εγγραφή και λογαριασμός παίκτη», «Δραστηριότητα και υποστήριξη παικτών», «Διακοπή συμμετοχής και αυτοαποκλεισμός», «Εμπορική ανακοίνωση», «Χορηγίες» και «Εκπαίδευση και ενημέρωση» αντιστοίχως.
Η διαδικασία ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη
9
Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 13 Οκτωβρίου 2014, το Βασίλειο του Βελγίου άσκησε προσφυγή με αίτημα την ακύρωση της επίδικης συστάσεως.
10
Με χωριστό δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 19 Δεκεμβρίου 2014, η Επιτροπή προέβαλε ένσταση απαραδέκτου δυνάμει του άρθρου 114, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου της 2ας Μαΐου 1991. Το Βασίλειο του Βελγίου υπέβαλε τις παρατηρήσεις του επί της ένστασης αυτής στις 20 Φεβρουαρίου 2015.
11
Η Επιτροπή ισχυρίστηκε ότι η προσφυγή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου ήταν απαράδεκτη για τον λόγο ότι η επίδικη σύσταση δεν συνιστά πράξη που υπόκειται σε προσφυγή δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Υποστήριξε, εν συνόψει, ότι η επίδικη σύσταση, τόσο από τυπικής όσο και από ουσιαστικής άποψης, αποτελεί «πραγματική» σύσταση κατά την έννοια του άρθρου 288 ΣΛΕΕ, η οποία ούτε δεσμεύει ούτε επιβάλλει οποιαδήποτε επιτακτική υποχρέωση. Υπέρ της άποψης αυτής συνηγορούν, κατά την Επιτροπή, η τυπική μορφή της επίδικης συστάσεως, της οποίας η έκδοση στηρίχθηκε στο άρθρο 292 ΣΛΕΕ, και η διατύπωσή της, που δεν έχει επιτακτικό αλλά προτρεπτικό χαρακτήρα. Η Επιτροπή πρόσθεσε ότι κανένα από τα επιχειρήματα τα οποία προέβαλε το Βασίλειο του Βελγίου με το δικόγραφο της προσφυγής του δεν αναιρεί τον ως άνω χαρακτηρισμό της επίδικης συστάσεως ως πράξης μη δεκτικής προσφυγής.
12
Το Βασίλειο του Βελγίου αντέτεινε ότι η προσφυγή ήταν παραδεκτή. Επικαλούμενο τις αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως: απόφαση AETR (22/70, EU:C:1971:32), και της 13ης Δεκεμβρίου 1989, Grimaldi (C‑322/88, EU:C:1989:646), καθώς και την αρχή της αποτελεσματικής δικαστικής προστασίας, παρατήρησε ότι η επίδικη σύσταση θα έπρεπε να μπορεί να υποβληθεί σε δικαστικό έλεγχο. Πρώτον, ισχυρίστηκε ότι η σύσταση αυτή παράγει «αρνητικά έννομα αποτελέσματα» στον βαθμό που, όπως καταδεικνυόταν με τον πρώτο, τον τρίτο και τον τέταρτο λόγο της προσφυγής του, θίγει θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης, ειδικότερα δε την αρχή της δοτής αρμοδιότητας και την αρχή της καλόπιστης συνεργασίας τόσο μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης όσο και μεταξύ αυτών και των κρατών μελών. Δεύτερον, επισήμανε, στο πλαίσιο του δεύτερου και του πέμπτου λόγου της προσφυγής του, ότι η επίδικη σύσταση εκκινεί από τη βούληση να εναρμονιστεί η εφαρμογή των διατάξεων των άρθρων 49 και 56 ΣΛΕΕ στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών και αποτελεί, στην πραγματικότητα, συγκεκαλυμμένη οδηγία, ζήτημα το οποίο οφείλει να ελέγξει ο δικαστής της Ένωσης. Πρόσθεσε δε ότι η επίδικη σύσταση παράγει έμμεσα έννομα αποτελέσματα, εφόσον, αφενός, τα κράτη μέλη υπέχουν, λόγω της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, υποχρέωση προσπάθειας να συμμορφωθούν με αυτήν και, αφετέρου, τα εθνικά δικαστήρια θα πρέπει να την λαμβάνουν υπόψη.
13
Με δικόγραφα που κατέθεσαν στη Γραμματεία του Γενικού Δικαστηρίου στις 12 και στις 16 Ιανουαρίου 2015 αντιστοίχως, η Ελληνική Δημοκρατία και η Πορτογαλική Δημοκρατία ζήτησαν να παρέμβουν στη διαδικασία υπέρ του Βασιλείου του Βελγίου.
14
Με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, η οποία εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 130, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, το τελευταίο δέχθηκε την ένσταση απαραδέκτου χωρίς να εισέλθει στην ουσία. Το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε, συγκεκριμένα, ότι η επίδικη σύσταση δεν παράγει ούτε προορίζεται να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστεί ως «πράξη δεκτική προσφυγής» κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, απέρριψε την προσφυγή ως απαράδεκτη και έκρινε ότι δεν συνέτρεχε, ως εκ τούτου, λόγος να αποφανθεί επί των αιτήσεων παρεμβάσεως.
Τα αιτήματα των διαδίκων
15
Με την υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να αναιρέσει, στο σύνολό της, την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη·
–
να κρίνει παραδεκτή την προσφυγή ακυρώσεως·
–
να αποφανθεί επί της ουσίας της υπόθεσης·
–
να κρίνει παραδεκτές τις αιτήσεις παρεμβάσεως της Ελληνικής Δημοκρατίας και της Πορτογαλικής Δημοκρατίας, και
–
να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
16
Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
–
να απορρίψει την αίτηση αναιρέσεως και
–
να καταδικάσει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.
Επί της αιτήσεως αναιρέσεως
17
Προς στήριξη της υπό κρίση αιτήσεως αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου προβάλλει τρεις λόγους αναιρέσεως.
Επί του πρώτου και του δεύτερου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
18
Στο πλαίσιο του πρώτου λόγου αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου ισχυρίζεται ότι η έκδοση κάθε νομικής πράξης, κατά την έννοια του άρθρου 288 ΣΛΕΕ, αρκεί καθαυτήν για να παραγάγει έννομα αποτελέσματα ικανά να δικαιολογήσουν έλεγχο νομιμότητας δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ. Ο αποκλεισμός των συστάσεων από το πεδίο εφαρμογής του ελέγχου αυτού πρέπει να ερμηνεύεται στενά. Συνεπώς, αντιθέτως προς τα όσα έκρινε το Γενικό Δικαστήριο με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, θα έπρεπε να υπάρχει η δυνατότητα να ελέγξει ο δικαστής της Ένωσης αν το θεσμικό όργανο που εξέδωσε την επίδικη σύσταση τήρησε τις αρχές της δοτής αρμοδιότητας, της καλόπιστης συνεργασίας και της θεσμικής ισορροπίας, οι οποίες έχουν θεμελιώδη σημασία στο πλαίσιο της κατανομής των αρμοδιοτήτων τόσο μεταξύ της Ένωσης και των κρατών μελών όσο και μεταξύ των θεσμικών οργάνων της Ένωσης. Ακόμη και αν πρόκειται λοιπόν για πραγματική σύσταση, το Γενικό Δικαστήριο είναι, κατά την άποψη του αναιρεσείοντος, αρμόδιο να διαπιστώσει αν οι ως άνω αρχές παραβιάστηκαν κατά την έκδοση της συστάσεως αυτής, χωρίς να απαιτείται πλήρης έλεγχος του ουσιαστικού της περιεχομένου.
19
Το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει συναφώς ότι το άρθρο 292 ΣΛΕΕ, βάσει του οποίου εκδόθηκε η επίδικη σύσταση, δεν συνιστά ουσιαστική, αλλά απλώς διαδικαστική νομική βάση, η οποία παρέχει όχι μόνο στην Επιτροπή αλλά και στο Συμβούλιο την αρμοδιότητα να εκδίδει συστάσεις. Κατά συνέπεια, προκειμένου να τηρηθεί η αρχή της θεσμικής ισορροπίας, επιβάλλεται να μπορέσει ο δικαστής της Ένωσης να ελέγξει αν η Επιτροπή διέθετε, εν προκειμένω, ουσιαστική νομική βάση προς έκδοση της επίδικης συστάσεως.
20
Το Βασίλειο του Βελγίου θεωρεί επίσης ότι από την απόφαση του Δικαστηρίου της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως απόφαση AETR (22/70, EU:C:1971:32), συνάγεται ότι ο δικαστής της Ένωσης πρέπει να μπορεί να ελέγξει, ήδη κατά το στάδιο της εκτίμησης του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως, αν η προσβαλλόμενη πράξη είναι ικανή να έχει έννομα αποτελέσματα επί των εξουσιών των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών, χωρίς να χρειάζεται να αποφανθεί επί της ουσίας ως προς το κύρος της πράξης αυτής.
21
Στο πλαίσιο του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει ότι η αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, ιδίως οι σκέψεις 53 έως 55, δημιουργεί δικονομική ανισότητα, στον βαθμό που δεν του επιτρέπεται να προκαλέσει τον έλεγχο, από τον δικαστή της Ένωσης, της τηρήσεως της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας εκ μέρους της Επιτροπής, ενώ το θεσμικό αυτό όργανο έχει, από τη δική του πλευρά, την ευχέρεια να υποβάλει σε δικαστικό έλεγχο άλλες νομικές πράξεις, έστω και αν στερούνται δεσμευτικών αποτελεσμάτων, προκειμένου να διαπιστωθεί αν είναι σύμφωνες με την εν λόγω αρχή.
22
Το Βασίλειο του Βελγίου ισχυρίζεται επίσης ότι η διαπίστωση του Γενικού Δικαστηρίου στη σκέψη 52 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως δεν συνάδει με τις αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου (294/83, EU:C:1986:166), και της 22ας Μαΐου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C-70/88, EU:C:1990:217), από τις οποίες προκύπτει ότι η προσφυγή ακυρώσεως πρέπει να κρίνεται παραδεκτή, έστω και ελλείψει σχετικής διατάξεως στις Συνθήκες, όταν με αυτή ζητείται να ελεγχθεί αν ένα θεσμικό όργανο της Ένωσης τήρησε τις θεμελιώδεις αρχές της έννομης τάξης της Ένωσης.
23
Το Βασίλειο του Βελγίου σημειώνει επιπλέον ότι, στην απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C-73/14, EU:C:2015:663), το Δικαστήριο δεν διατύπωσε αμφιβολία επί του παραδεκτού της προσφυγής ακυρώσεως, μολονότι αντικείμενό της ήταν η θέση που έλαβε η Ένωση στο πλαίσιο διαδικασίας συμβουλευτικής γνωμοδότησης στερούμενης δεσμευτικής ισχύος.
24
Κατά την Επιτροπή, οι ως άνω λόγοι αναιρέσεως είναι απορριπτέοι.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
25
Κατ’ αρχάς, στον βαθμό που με τους δύο πρώτους λόγους αναιρέσεως, οι οποίοι ενδείκνυται να συνεξεταστούν, προβάλλεται νομικό σφάλμα του Γενικού Δικαστηρίου καθόσον αυτό έκρινε ότι η επίδικη σύσταση δεν παράγει έννομα αποτελέσματα ικανά να δικαιολογήσουν έλεγχο νομιμότητας δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, υπενθυμίζεται ότι, όπως ορίζεται στο πρώτο εδάφιο του εν λόγω άρθρου, το Δικαστήριο ελέγχει τη νομιμότητα, μεταξύ άλλων, των πράξεων του Συμβουλίου, της Επιτροπής και της ΕΚΤ, «εκτός των συστάσεων».
26
Καθιερώνοντας τις συστάσεις ως μια ιδιαίτερη κατηγορία πράξεων της Ένωσης και προβλέποντας ρητώς ότι αυτές «δεν δεσμεύουν», το άρθρο 288 ΣΛΕΕ θέλησε να εξοπλίσει τα θεσμικά όργανα που είναι εξουσιοδοτημένα να τις εκδίδουν με ένα μέσο προτροπής και πειθούς διαφορετικό από την εξουσία τους να εκδίδουν πράξεις δεσμευτικής ισχύος.
27
Στο πλαίσιο αυτό, ορθώς το Γενικό Δικαστήριο, στηριζόμενο σε πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, αποφάνθηκε με τη σκέψη 17 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως ότι «δεν υπόκεινται στον δικαστικό έλεγχο που προβλέπεται από το άρθρο 263 ΣΛΕΕ οι πράξεις οι οποίες δεν παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, όπως […] οι απλές συστάσεις».
28
Επομένως, εν αντιθέσει προς τα όσα υποστηρίζει το Βασίλειο του Βελγίου, δεν αρκεί να εκδώσει κάποιο θεσμικό όργανο μια σύσταση που να φέρεται ότι παραβιάζει ορισμένες διαδικαστικές αρχές ή ορισμένους διαδικαστικούς κανόνες, προκειμένου η σύσταση αυτή να μπορεί να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως, παρότι δεν παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα.
29
Εντούτοις, κατ’ εξαίρεση, η άσκηση προσφυγής ακυρώσεως κατά συστάσεως είναι δυνατή εφόσον η προσβαλλόμενη πράξη, λόγω του περιεχομένου της, δεν αποτελεί πραγματική σύσταση.
30
Επ’ αυτού, στο πλαίσιο της ανάλυσης του περιεχομένου της προσβαλλόμενης πράξης προκειμένου να κριθεί αν αυτή παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι, όπως υπομνήσθηκε με τη σκέψη 25 της παρούσας αποφάσεως, οι συστάσεις αποκλείονται, δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, από το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διατάξεως και ότι, βάσει του άρθρου 288, πέμπτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, δεν έχουν δεσμευτική ισχύ.
31
Κατόπιν της ως άνω διευκρίνισης, υπενθυμίζεται ότι θεωρούνται «πράξεις δεκτικές προσφυγής» κατά το άρθρο 263 ΣΛΕΕ όλα, ανεξαρτήτως της μορφής τους, τα μέτρα των θεσμικών οργάνων τα οποία έχουν ως σκοπό να παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως: απόφαση AETR, 22/70, EU:C:1971:32, σκέψεις 39 και 42, και της 25ης Οκτωβρίου 2017, Ρουμανία κατά Επιτροπής, C-599/15 P, EU:C:2017:801, σκέψη 47 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
32
Για να διαπιστωθεί αν η προσβαλλόμενη πράξη παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, πρέπει να εξετάζεται η ουσία της και να εκτιμώνται τα αποτελέσματα αυτά με γνώμονα αντικειμενικά κριτήρια, όπως το περιεχόμενο της ίδιας της πράξης, λαμβανομένων ενδεχομένως υπόψη του πλαισίου εντός του οποίου εκδόθηκε και των εξουσιών του θεσμικού οργάνου που την εξέδωσε (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 2014, Ουγγαρία κατά Επιτροπής, C-31/13 P, EU:C:2014:70, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 25ης Οκτωβρίου 2017, Σλοβακία κατά Επιτροπής, C-593/15 P και C-594/15 P, EU:C:2017:800, σκέψη 47).
33
Εν προκειμένω, το Γενικό Δικαστήριο, προκειμένου να καταλήξει αν η επίδικη σύσταση μπορούσε να παραγάγει τέτοια αποτελέσματα και, ως εκ τούτου, να προσβληθεί με προσφυγή ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, εξέτασε, στη σκέψη 18 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, το γράμμα της επίδικης συστάσεως και το όλο πλαίσιό της, το περιεχόμενό της και τη βούληση του οργάνου που την εξέδωσε.
34
Ειδικότερα, πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο αποφάνθηκε με τη σκέψη 21 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως ότι «ως επί το πλείστον, η διατύπωση της επίδικης συστάσεως δεν είναι επιτακτική», όπως προκύπτει από την ανάλυσή του στις σκέψεις 22 και 23 της διατάξεως αυτής. Διευκρίνισε συναφώς, με τις σκέψεις 26 και 27 της διάταξής του, ότι ορισμένες γλωσσικές αποδόσεις της συστάσεως αυτής περιέχουν μεν εν μέρει πιο επιτακτικούς όρους, πλην όμως η διατύπωσή τους είναι εν γένει μη δεσμευτική.
35
Δεύτερον, όπως επισήμανε το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 29 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, «από το περιεχόμενο της επίδικης συστάσεως απορρέει επίσης ότι η συγκεκριμένη πράξη επ’ ουδενί προορίζεται να παραγάγει δεσμευτικά έννομη αποτελέσματα και ότι η Επιτροπή ουδόλως είχε τη βούληση να της προσδώσει τέτοια αποτελέσματα». Ειδικότερα, στη σκέψη 31 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως υπενθυμίζεται ότι «στο σημείο 2 της επίδικης συστάσεως διευκρινίζεται ρητώς ότι αυτή δεν θίγει την εξουσία των κρατών μελών να θεσπίζουν κανονιστικές ρυθμίσεις για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών». Εξάλλου, στη σκέψη 32 της διατάξεως του Γενικού Δικαστηρίου υπογραμμίζεται ότι πουθενά στην επίδικη σύσταση δεν μνημονεύεται ρητώς ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να υιοθετήσουν και να εφαρμόσουν τις αρχές που διατυπώνονται σε αυτήν.
36
Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε με τη σκέψη 36 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, όσον αφορά το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η επίδικη σύσταση, ότι η Επιτροπή παρέθεσε «χωρίς να αντικρουστεί επ’ αυτού από το Βασίλειο του Βελγίου» ένα απόσπασμα από την ανακοίνωση COM(2012) 596 τελικό της Επιτροπής, της 23ης Οκτωβρίου 2012, προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, το Συμβούλιο, την Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή και την Επιτροπή των Περιφερειών, με τίτλο «Προς ένα ολοκληρωμένο ευρωπαϊκό πλαίσιο για τα τυχερά παιχνίδια σε απευθείας σύνδεση», όπου αναφερόταν ότι «συνολικά, δεν κρίνεται σκόπιμο, στο παρόν στάδιο, να προταθεί η θέσπιση συγκεκριμένης [ενωσιακής] ρύθμισης στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών σε απευθείας σύνδεση».
37
Συνεπώς, μόνον αφού ανέλυσε επαρκώς κατά νόμον το γράμμα, το περιεχόμενο και τον σκοπό της επίδικης συστάσεως, καθώς και το πλαίσιό της, μπόρεσε το Γενικό Δικαστήριο να καταλήξει ορθώς, με τη σκέψη 37 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω σύσταση «δεν παράγει ούτε έχει ως σκοπό να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστεί ως πράξη δεκτική προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ».
38
Η προεκτεθείσα ανάλυση δεν αναιρείται, πρώτον, από το επιχείρημα του Βασιλείου του Βελγίου ότι, στην απόφαση της 6ης Οκτωβρίου 2015, Συμβούλιο κατά Επιτροπής (C-73/14, EU:C:2015:663), το Δικαστήριο δεν διατύπωσε αμφιβολία επί του παραδεκτού της ασκηθείσας από το Συμβούλιο προσφυγής ακυρώσεως, μολονότι η προσφυγή αφορούσε τη θέση την οποία έλαβε η Ένωση στο πλαίσιο διαδικασίας συμβουλευτικής γνωμοδότησης στερούμενης δεσμευτικής ισχύος. Πράγματι, αρκεί να επισημανθεί ότι εκείνη η προσφυγή δεν στρεφόταν κατά συστάσεως, όπως την εννοεί το άρθρο 288, πέμπτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, αλλά κατά αποφάσεως της Επιτροπής η οποία, σύμφωνα με το άρθρο 288, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, παράγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Εξάλλου, αν χρησιμοποιούνταν ως πρόσχημα το γεγονός ότι η απόφαση εκείνη ελήφθη στο πλαίσιο τέτοιας διαδικασίας, τότε, όπως ορθώς τονίζει η Επιτροπή, θα συγχέονταν η φύση των αποτελεσμάτων της ως άνω αποφάσεως με τη φύση της οικείας διαδικασίας συμβουλευτικής γνωμοδότησης.
39
Δεύτερον, στον βαθμό που με τον πρώτο λόγο αναιρέσεως υποστηρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν ερμήνευσε ορθώς τις αρχές της δοτής αρμοδιότητας, της καλόπιστης συνεργασίας και της θεσμικής ισορροπίας, διαπιστώνεται ότι το Βασίλειο του Βελγίου προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι κακώς δεν συνήγαγε το συμπέρασμα ότι, λόγω της παραβίασης των αρχών αυτών από την Επιτροπή, ήταν δυνατή η άσκηση προσφυγής κατά της επίδικης συστάσεως. Όπως όμως κατέστη σαφές στη σκέψη 28 της παρούσας αποφάσεως, η συλλογιστική αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
40
Επιπλέον, στον βαθμό που με τον δεύτερο λόγο αναιρέσεως υποστηρίζεται ότι το Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη την υποτιθέμενη αμοιβαιότητα της αρχής της καλόπιστης συνεργασίας, διαπιστώνεται, αφενός, ότι, όπως επισήμανε κατ’ ουσίαν και το Γενικό Δικαστήριο στη σκέψη 55 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, η προσφυγή λόγω παράβασης και η προσφυγή ακυρώσεως αποτελούν ένδικες διαδικασίες που έχουν διαφορετικό αντικείμενο και διαφορετικές προϋποθέσεις παραδεκτού και, αφετέρου, ότι η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας δεν μπορεί να φτάσει μέχρι του σημείου να θέσει εκποδών τις προϋποθέσεις παραδεκτού τις οποίες προβλέπει ρητώς το άρθρο 263 ΣΛΕΕ.
41
Τρίτον, το συμπέρασμα που προεκτέθηκε στη σκέψη 37 της παρούσας αποφάσεως δεν αναιρείται ούτε από το επιχείρημα του Βασιλείου του Βελγίου ότι στην απόφαση της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστή ως απόφαση AETR (22/70, EU:C:1971:32), το Δικαστήριο, προκειμένου να αποφανθεί επί του παραδεκτού προσφυγής ακυρώσεως, εξέτασε αν η τότε επίδικη πράξη του Συμβουλίου μπορούσε να έχει έννομα αποτελέσματα επί των εξουσιών των λοιπών θεσμικών οργάνων της Ένωσης και των κρατών μελών.
42
Πράγματι, ως προς το σημείο αυτό αρκεί η διαπίστωση ότι στην περίπτωση εκείνη η πράξη ήταν απόφαση διάσκεψης του Συμβουλίου καταχωρισμένη σε πρακτικό, σε σχέση με την οποία το Δικαστήριο, προκειμένου να κρίνει αν ήταν δεκτική προσφυγής, ήλεγξε αν προοριζόταν να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα. Αντιθέτως, η παρούσα υπόθεση αφορά σύσταση, η οποία αποκλείεται ρητώς, βάσει του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, από το πεδίο εφαρμογής του προβλεπόμενου στο άρθρο 263 ΣΛΕΕ ελέγχου νομιμότητας, όπως είχε υπενθυμίσει άλλωστε το Δικαστήριο με τις σκέψεις 38 και 39 της αποφάσεως της 31ης Μαρτίου 1971, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, γνωστής ως απόφαση AETR (22/70, EU:C:1971:32), σε σχέση με το άρθρο 173 της Συνθήκης ΕΟΚ (κατόπιν άρθρο 173 ΕΚ και μετέπειτα άρθρο 230 ΕΚ). Εξάλλου, όπως προκύπτει από τις σκέψεις 33 έως 37 της παρούσας αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο εξέτασε αν η επίδικη σύσταση προοριζόταν να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα και κατέληξε, ορθώς, ότι δεν ίσχυε κάτι τέτοιο.
43
Εν συνεχεία, στον βαθμό που με τους δύο πρώτους λόγους αναιρέσεως προβάλλεται παράβαση του άρθρου 263 ΣΛΕΕ για τον λόγο ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν επέτρεψε, με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, να υποβληθεί η επίδικη σύσταση σε έλεγχο νομιμότητας δυνάμει του ως άνω άρθρου, όπερ αντιβαίνει στις απαιτήσεις που απορρέουν από τις αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986, Les Verts κατά Κοινοβουλίου (294/83, EU:C:1986:166), και της 22ας Μαΐου 1990, Κοινοβούλιο κατά Συμβουλίου (C-70/88, EU:C:1990:217), πρέπει να τονιστεί ότι, εν αντιθέσει προς τις υποθέσεις επί των οποίων εκδόθηκαν οι δύο προαναφερθείσες αποφάσεις, χαρακτηριστικό της παρούσας υπόθεσης δεν είναι η έλλειψη διατάξεως στις Συνθήκες που να προβλέπει δικαίωμα άσκησης προσφυγής ακυρώσεως, όπως η εν προκειμένω επίμαχη, αλλά η ύπαρξη ρητής διατάξεως, ήτοι του άρθρου 263, πρώτο εδάφιο, ΣΛΕΕ, η οποία αποκλείει την άσκηση προσφυγής ακυρώσεως κατά των συστάσεων, εφόσον οι τελευταίες δεν παράγουν δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, όπως ορθώς διαπίστωσε εν προκειμένω το Γενικό Δικαστήριο.
44
Επιπλέον, μολονότι το άρθρο 263 ΣΛΕΕ αποκλείει τον έλεγχο του Δικαστηρίου επί των πράξεων που έχουν τον χαρακτήρα συστάσεως, το άρθρο 267 ΣΛΕΕ παρέχει στο Δικαστήριο την αρμοδιότητα να αποφαίνεται προδικαστικώς επί του κύρους και της ερμηνείας των πράξεων των θεσμικών οργάνων της Ένωσης, χωρίς να εξαιρεί κανένα είδος πράξης (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 13ης Δεκεμβρίου 1989, Grimaldi, C-322/88, EU:C:1989:646, σκέψη 8, και της 13ης Ιουνίου 2017, Florescu κ.λπ., C-258/14, EU:C:2017:448, σκέψη 30).
45
Κατόπιν τούτου, ο πρώτος και ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως πρέπει να απορριφθούν στο σύνολό τους.
Επί του τρίτου λόγου αναιρέσεως
Επιχειρήματα των διαδίκων
46
Με τον τρίτο λόγο αναιρέσεως, το Βασίλειο του Βελγίου υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο, αφού διαπίστωσε ότι στο γερμανικό και στο ολλανδικό κείμενο της επίδικης συστάσεως χρησιμοποιούνται επιτακτικοί όροι, όφειλε να αναγνωρίσει ότι η σύσταση αυτή έχει ως σκοπό να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα τουλάχιστον έναντι του συγκεκριμένου κράτους μέλους.
47
Κατά την Επιτροπή, ο λόγος αναιρέσεως είναι απορριπτέος, στο μέτρο που, στηριζόμενος σε κριτική ανάλυση του κειμένου ορισμένων μόνο γλωσσικών αποδόσεων, προσκρούει στην αρχή της ομοιόμορφης ερμηνείας των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
48
Όπως συνάγεται από το άρθρο 1 του κανονισμού 1, όπως έχει τροποποιηθεί με τον κανονισμό 517/2013, όλες οι επίσημες γλώσσες της Ένωσης που απαριθμούνται στη διάταξη αυτή θεωρούνται αυθεντικές γλώσσες στις οποίες έχουν συνταχθεί οι πράξεις.
49
Επομένως, κατ’ αρχήν, πρέπει να αναγνωρίζεται η ίδια αξία σε όλες τις γλωσσικές αποδόσεις των πράξεων της Ένωσης. Προκειμένου να διασφαλιστεί η ενιαία ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης, είναι σημαντικό, σε περίπτωση αποκλίσεων μεταξύ των γλωσσικών αυτών αποδόσεων, η επίμαχη διάταξη να ερμηνεύεται σε συνάρτηση με την όλη οικονομία και τον σκοπό της ρύθμισης της οποίας αποτελεί μέρος (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 2ας Απριλίου 1998, EMU Tabac κ.λπ., C-296/95, EU:C:1998:152, σκέψη 36, και της 20ής Νοεμβρίου 2003, Kyocera, C-152/01, EU:C:2003:623, σκέψεις 32 και 33 καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
50
Κατά συνέπεια, η διατύπωση που χρησιμοποιείται σε μία από τις γλωσσικές αποδόσεις μιας πράξης δεν είναι δυνατό να χρησιμεύσει ως μοναδική βάση για την ερμηνεία της πράξης αυτής, ούτε μπορεί να της δοθεί προτεραιότητα σε σχέση με τις άλλες γλωσσικές αποδόσεις. Πράγματι, τέτοια προσέγγιση θα ήταν ασύμβατη προς την απαίτηση ομοιόμορφης εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 22ας Οκτωβρίου 2009, Zurita García και Choque Cabrera, C-261/08 και C-348/08, EU:C:2009:648, σκέψη 55 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία, και της 9ης Μαρτίου 2017, GE Healthcare, C-173/15, EU:C:2017:195, σκέψη 65 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
51
Εν προκειμένω, όπως προκύπτει από τη σκέψη 34 της παρούσας αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο προέβη, με την αναιρεσιβαλλόμενη διάταξη, σε συγκριτική εξέταση των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων της επίδικης συστάσεως και συνήγαγε το συμπέρασμα ότι η διατύπωσή της, ως επί το πλείστον, δεν είναι επιτακτική.
52
Επιπλέον, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 37 της παρούσας αποφάσεως, το Γενικό Δικαστήριο μόνον αφού ανέλυσε επαρκώς κατά νόμον το γράμμα, το περιεχόμενο και τον σκοπό της επίδικης συστάσεως, καθώς και το πλαίσιό της, μπόρεσε να καταλήξει ορθώς, με τη σκέψη 37 της αναιρεσιβαλλόμενης διατάξεως, στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω σύσταση «δεν παράγει ούτε έχει ως σκοπό να παραγάγει δεσμευτικά έννομα αποτελέσματα, οπότε δεν είναι δυνατό να χαρακτηριστεί ως πράξη δεκτική προσφυγής κατά την έννοια του άρθρου 263 ΣΛΕΕ».
53
Επομένως, ο τρίτος λόγος αναιρέσεως δεν μπορεί να ευδοκιμήσει.
54
Κατόπιν όλων των ανωτέρω σκέψεων, η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
55
Το άρθρο 184, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου προβλέπει ότι, όταν η αίτηση αναιρέσεως είναι αβάσιμη, το Δικαστήριο αποφαίνεται επί των δικαστικών εξόδων. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, που εφαρμόζεται στην αναιρετική διαδικασία δυνάμει του άρθρου του 184, παράγραφος 1, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ζήτησε την καταδίκη του Βασιλείου του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα και το κράτος μέλος ηττήθηκε, πρέπει αυτό να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τμήμα μείζονος συνθέσεως) αποφασίζει:
1)
Απορρίπτει την αίτηση αναιρέσεως.
2)
Καταδικάζει το Βασίλειο του Βελγίου στα δικαστικά έξοδα.
(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.