62014TJ0732
WYROK SĄDU (szósta izba)
z dnia 13 września 2018 r. (
*1
)
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające przyjęte ze względu na działania Rosji destabilizujące sytuację na Ukrainie – Umieszczenie, a następnie pozostawienie nazwy skarżącej w wykazie podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające – Błąd w ocenie – Obowiązek uzasadnienia – Prawo do obrony – Prawo do skutecznej ochrony sądowej – Prawo własności – Prawo do wykonywania działalności gospodarczej
W sprawie T‑732/14
Sberbank of Russia OAO, z siedzibą w Moskwie (Rosja), reprezentowany przez D. Rose, M. Lester, QC, J.A. Fearns i P. Crowther, solicitors,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, reprezentowanej przez S. Boelaert i J.P. Hixa, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popierani przez
Komisję Europejską, reprezentowaną przez D. Gauci, L. Havasa i T. Scharfa, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient,
mającej za przedmiot żądanie oparte na art. 263 TFUE i zmierzające do stwierdzenia nieważności, po pierwsze, decyzji Rady 2014/512/WPZiB z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącej środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13), zmienionej decyzją Rady 2014/659/WPZiB z dnia 8 września 2014 r. (Dz.U. 2014, L 271, s. 54), decyzją Rady (WPZiB) 2015/971 z dnia 22 czerwca 2015 r. (Dz.U. 2015, L 157, s. 50), decyzją Rady (WPZiB) 2015/2431 z dnia 21 grudnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 334, s. 22), decyzją Rady (WPZiB) 2016/1071 z dnia 1 lipca 2016 r. (Dz.U. 2016, L 178, s. 21), decyzją Rady (WPZiB) 2016/2315 z dnia 19 grudnia 2016 r. (Dz.U. 2016, L 345, s. 65) oraz decyzją Rady (WPZiB) 2017/1148 z dnia 28 czerwca 2017 r. (Dz.U. 2017, L 166, s. 35), a po drugie, rozporządzenia Rady (UE) nr 833/2014 z dnia 31 lipca 2014 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (UE) nr 960/2014 z dnia 8 września 2014 r. (Dz.U. 2014, L 271, s. 3), w zakresie, w jakim akty te dotyczą skarżącej,
SĄD (szósta izba),
w składzie: G. Berardis (sprawozdawca), prezes, D. Spielmann i Z. Csehi, sędziowie,
sekretarz: C. Heeren, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 8 listopada 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności powstania sporu
1
Skarżąca, Sberbank of Russia OAO, jest rosyjskim bankiem detalicznym z siedzibą w Moskwie (Rosja), który świadczy usługi bankowe na rzecz klientów krajowych i międzynarodowych.
2
W dniu 20 lutego 2014 r. Rada Unii Europejskiej stanowczo potępiła użycie przemocy na Ukrainie. Zaapelowała o natychmiastowe położenie kresu przemocy oraz pełne poszanowanie praw człowieka i podstawowych wolności na Ukrainie. Rada także rozważała ustanowienie środków ograniczających wobec osób odpowiedzialnych za naruszenia praw człowieka, przemoc i nadmierne użycie siły.
3
Podczas nadzwyczajnego posiedzenia, które odbyło się w dniu 3 marca 2014 r., Rada potępiła akty agresji rosyjskich sił zbrojnych, które stanowiły oczywiste pogwałcenie suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy, a także zezwolenie udzielone przez Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (radę federacji zgromadzenia federalnego Federacji Rosyjskiej) w dniu 1 marca 2014 r. na użycie sił zbrojnych na terytorium Ukrainy. Unia Europejska wezwała Federację Rosyjską do natychmiastowego wycofania swoich sił zbrojnych do miejsc ich stałego stacjonowania zgodnie z ciążącymi na tym państwie zobowiązaniami międzynarodowymi.
4
W dniu 5 marca 2014 r. Rada przyjęła środki ograniczające polegające na zamrożeniu i zwrocie sprzeniewierzonych środków finansowych należących do państwa ukraińskiego.
5
W dniu 6 marca 2014 r. szefowie państw lub rządów Unii Europejskiej poparli konkluzje Rady przyjęte w dniu 3 marca 2014 r. Stanowczo potępili oni niczym niesprowokowane pogwałcenie przez Federację Rosyjską suwerenności oraz integralności terytorialnej Ukrainy i wezwali Federację Rosyjską do natychmiastowego wycofania swoich sił zbrojnych do miejsc ich stałego stacjonowania zgodnie ze stosownymi umowami. Szefowie państw lub rządów Unii oświadczyli, że wszelkie dalsze kroki podjęte przez Federację Rosyjską w celu destabilizowania sytuacji na Ukrainie grożą dodatkowymi i daleko idącymi konsekwencjami w stosunkach między Unią Europejską i jej państwami członkowskimi, z jednej strony, a Federacją Rosyjską, z drugiej strony, w wielu obszarach gospodarki. Wezwali oni Federację Rosyjską do umożliwienia międzynarodowym obserwatorom natychmiastowego dostępu, podkreślając, że rozwiązanie kryzysu na Ukrainie powinno być oparte na integralności terytorialnej, suwerenności i niezależności państwa, a także na ścisłym przestrzeganiu norm międzynarodowych.
6
W dniu 16 marca 2014 r. parlament Autonomicznej Republiki Krymu oraz lokalny rząd miasta Sewastopol, będące jednostkami administracyjnymi Ukrainy, przeprowadziły referendum w sprawie statusu Krymu. W ramach tego referendum ludność krymska miała wskazać, czy chce być przyłączona do Federacji Rosyjskiej jako jednostka federacyjna, czy też chce przywrócenia konstytucji z 1992 r. i statusu Krymu w ramach Ukrainy. Wynik ogłoszony w Autonomicznej Republice Krymu wskazał 96,77% głosów na rzecz integracji regionu z Federacją Rosyjską, a frekwencja wyniosła 83,1%.
7
W dniu 17 marca 2014 r. Rada przyjęła kolejne konkluzje dotyczące Ukrainy. Rada stanowczo potępiła przeprowadzenie w dniu 16 marca 2014 r. na Krymie referendum w sprawie przyłączenia do Federacji Rosyjskiej, które jej zdaniem zostało zorganizowane z rażącym pogwałceniem konstytucji ukraińskiej. Rada pilnie zaapelowała do Federacji Rosyjskiej o podjęcie środków w celu złagodzenia kryzysu, natychmiastowe wycofanie jej sił zbrojnych do pozycji i baz sprzed kryzysu zgodnie z ciążącymi na niej zobowiązaniami międzynarodowymi, rozpoczęcie bezpośrednich rozmów z rządem ukraińskim oraz wykorzystanie wszystkich stosownych mechanizmów międzynarodowych w celu znalezienia pokojowego i wynegocjowanego rozwiązania, z pełnym poszanowaniem dwustronnych i wielostronnych zobowiązań w celu zagwarantowania suwerenności i integralności terytorialnej Ukrainy. W tym zakresie Rada wyraziła żal, że Rada Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych nie była w stanie przyjąć rezolucji ze względu na veto przedstawione przez Federację Rosyjską. Poza tym Rada wezwała Federację Rosyjską do niepodejmowania żadnych kroków w celu zaanektowania Krymu z pogwałceniem prawa międzynarodowego.
8
W tym samym dniu Rada przyjęła, na podstawie art. 29 TUE, decyzję 2014/145/WPZiB w sprawie środków ograniczających w związku z działaniami podważającymi integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażającym (Dz.U. 2014, L 78, s. 16), a także, na podstawie art. 215 TFUE, rozporządzenie Rady (UE) nr 269/2014 w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz.U. 2014, L 78, s. 6), w których nałożyła ograniczenia w zakresie podróżowania, a także zamrożenie aktywów w stosunku do osób odpowiedzialnych za działania podważające integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażające, jak również osób i podmiotów z nimi związanych.
9
W dniu 17 marca 2014 r. Federacja Rosyjska oficjalnie uznała wyniki referendum przeprowadzonego na Krymie w dniu 16 marca 2014 r. W następstwie referendum rada najwyższa Krymu oraz rada miasta Sewastopol proklamowały niezależność Krymu od Ukrainy i zażądały przyłączenia Krymu do Federacji Rosyjskiej. Tego samego dnia rosyjski prezydent podpisał dekret uznający Republikę Krymu za suwerenne i niezależne państwo.
10
W dniu 21 marca 2014 r. Rada Europejska przywołała oświadczenie szefów państw lub rządów Unii z dnia 6 marca 2014 r. i zwróciła się do Komisji Europejskiej i państw członkowskich o przygotowanie ewentualnych ukierunkowanych środków.
11
W dniu 23 czerwca 2014 r. Rada postanowiła, że przywóz do Unii towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopolu powinien być zakazany, z wyjątkiem towarów pochodzących z Krymu lub Sewastopola, w odniesieniu do których rząd ukraiński wydał świadectwo pochodzenia.
12
W związku z katastrofą, w której w dniu 17 lipca 2014 r. w Doniecku (Ukraina) rozbił się samolot Malaysia Airlines wyczarterowany do lotu MH17, Rada zwróciła się do Komisji i do Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), by zakończyły prace przygotowawcze nad ewentualnymi ukierunkowanymi środkami i by przedstawiły do dnia 24 lipca propozycje dotyczące podjęcia działań, w tym w zakresie dostępu do rynków kapitałowych, obronności, towarów podwójnego zastosowania i wrażliwych technologii, również w sektorze energetycznym.
13
Zważywszy na powagę sytuacji panującej na Ukrainie mimo wprowadzenia, w marcu 2014 r., ograniczeń dotyczących podróżowania, a także zamrożenia aktywów określonych osób fizycznych i prawnych, w dniu 31 lipca 2014 r. Rada przyjęła, na podstawie art. 29 TUE, decyzję 2014/512/WPZiB dotyczącą środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 13), służącą wprowadzeniu ukierunkowanych środków ograniczających dotyczących dostępu do rynków kapitałowych, obronności, produktów podwójnego zastosowania oraz wrażliwych technologii, w tym w sektorze energetycznym.
14
Uznając, że te ostanie środki wchodzą w zakres stosowania traktatu FUE oraz że ich wprowadzenie wymagało podjęcia działań regulacyjnych na poziomie Unii, w tym samym dniu Rada przyjęła na podstawie art. 215 ust. 2 TFUE rozporządzenie (UE) nr 833/2014 dotyczące środków ograniczających w związku z działaniami Rosji destabilizującymi sytuację na Ukrainie (Dz.U. 2014, L 229, s. 1), które zawiera bardziej szczegółowe przepisy mające na celu wdrożenie, zarówno na poziomie Unii, jak i w państwach członkowskich, wymogów sformułowanych w decyzji 2014/512.
15
Zadeklarowanym celem środków ograniczających było zwiększenie kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz wspieranie pokojowego rozwiązania kryzysu. W związku z tym decyzją 2014/512 ustanowiono w szczególności zakazy wywozu niektórych produktów i wrażliwych technologii przeznaczonych dla rosyjskiego sektora naftowego oraz ograniczenia w dostępie niektórych podmiotów działających w tym sektorze do europejskiego rynku kapitałowego.
16
Następnie w dniu 8 września 2014 r. Rada przyjęła decyzję 2014/659/WPZiB zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2014, L 271, s. 54) oraz rozporządzenie (UE) nr 960/2014 zmieniające rozporządzenie nr 833/2014 (Dz.U. 2014, L 271, s. 3) w celu rozszerzenia zakazu dotyczącego niektórych instrumentów finansowych, który został ustanowiony w dniu 31 lipca 2014 r., i nałożenia dodatkowych ograniczeń dotyczących dostępu do rynków kapitałowych.
17
Artykuł 1 ust. 1 decyzji 2014/512, zmieniony decyzją 2014/659, ma następujące brzmienie:
„1.   Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego kupna lub sprzedaży, bezpośredniego lub pośredniego świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji lub dokonywania wszelkich innych czynności w odniesieniu do obligacji, akcji lub podobnych instrumentów finansowych o terminie zapadalności przekraczającym 90 dni, wyemitowanych po dniu 1 sierpnia 2014 r. do dnia 12 września 2014 r., lub o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni, wyemitowanych po dniu 12 września 2014 r., przez:
a)
znaczące instytucje kredytowe lub instytucje finansowania rozwoju z siedzibą w Rosji, pozostające w ponad 50% własnością publiczną lub pod kontrolą publiczną na dzień 1 sierpnia 2014 r., wymienione w załączniku I;
b)
wszelkie osoby prawne, podmioty lub organy z siedzibą poza Unią będące w ponad 50% własnością podmiotu wymienionego w załączniku I; lub
c)
wszelkie osoby prawne, podmioty lub organy działające w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu należącego do kategorii, o której mowa w lit. b) niniejszego ustępu, lub wymienionego w załączniku I”.
18
Nazwa skarżącej została umieszczona w pkt 1 załącznika I do decyzji 2014/512, zmienionej decyzją 2014/659.
19
Artykuł 5 ust. 1 rozporządzenia nr 833/2014, zmieniony rozporządzeniem nr 960/2014 (zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”), stanowi:
„1.   Zakazuje się bezpośredniego lub pośredniego zakupu, sprzedaży, świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji bądź wszelkich innych czynności związanych ze zbywalnymi papierami wartościowymi i instrumentami rynku pieniężnego, które mają termin zapadalności przekraczający 90 dni i zostały wyemitowane po dniu 1 sierpnia 2014 r. do dnia 12 września 2014 r. lub które mają termin zapadalności przekraczający 30 dni i zostały wyemitowane po dniu 12 września 2014 r. przez:
a)
znaczącą instytucję kredytową lub inną znaczącą instytucję, która ma wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji, która ma siedzibę w Rosji i która w ponad 50% stanowi własność publiczną lub podlega kontroli publicznej na dzień 1 sierpnia 2014 r., wymienioną w załączniku III; lub
b)
osobę prawną, podmiot lub organ mający siedzibę poza Unią, w którym ponad 50% praw własności bezpośrednio lub pośrednio należy do podmiotu wymienionego w załączniku III; lub
c)
osobę prawną, podmiot lub organ działający w imieniu lub pod kierunkiem podmiotu, o którym mowa w lit. b) niniejszego ustępu, lub wymienionego w załączniku III”.
20
Nazwa skarżącej została umieszczona w załączniku III do zaskarżonego rozporządzenia.
21
Pismem z dnia 22 października 2014 r. skarżąca zwróciła się z wnioskiem o dostęp do dotyczących jej dokumentów i dowodów zawartych w aktach Rady.
22
Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. Rada odpowiedziała na wniosek skarżącej i przekazała jej dowody i dokumenty dotyczące decyzji o umieszczeniu jej nazwy w wykazie podmiotów objętych spornymi środkami ograniczającymi, znajdujące się w jej posiadaniu.
23
Ważność decyzji 2014/512 została przedłużona do dnia 31 stycznia 2016 r. decyzją Rady (WPZiB) 2015/971 z dnia 22 czerwca 2015 r., zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2015, L 157, s. 50), a następnie do dnia 31 lipca 2016 r. decyzją Rady (WPZiB) 2015/2431 z dnia 21 grudnia 2015 r. zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2015, L 334, s. 22), do dnia 31 stycznia 2017 r. decyzją Rady (WPZiB) 2016/1071 z dnia 1 lipca 2016 r., zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2016, L 178, s. 21), do dnia 31 lipca 2017 r. decyzją Rady (WPZiB) 2016/2315 z dnia 19 grudnia 2016 r., zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2016, L 345, s. 65) i wreszcie do dnia 31 stycznia 2018 r. decyzją Rady (WPZiB) 2017/1148 z dnia 28 czerwca 2017 r. zmieniającą decyzję 2014/512 (Dz.U. 2017, L 166, s. 35).
Postępowanie i żądania stron
24
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 października 2014 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
Interwencja
25
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 23 lutego 2015 r. Komisja wniosła o dopuszczenie jej do udziału w sprawie w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady.
26
Skarżąca złożyła swoje uwagi w przedmiocie tego wniosku w dniu 12 marca 2015 r.
27
Postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. prezes dziewiątej izby Sądu uwzględnił ten wniosek.
28
W dniu 2 lipca 2015 r. Komisja złożyła uwagi interwenienta.
29
Skarżąca i Rada przedłożyły uwagi w przedmiocie tych uwag w wyznaczonym w tym celu terminie.
Zawieszenie postępowania
30
W dniu 12 marca 2015 r. prezes dziewiątej izby Sądu postanowił wysłuchać strony w przedmiocie ewentualnego zawieszenia postępowania do czasu wydania przez Trybunał orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie C‑72/15, Rosneft. W piśmie sekretariatu z dnia 23 marca 2015 r. stronom został wyznaczony w tym celu termin.
31
Rada i skarżąca przedłożyły uwagi w sprawie wspomnianego ewentualnego zawieszenia postępowania w pismach złożonych w sekretariacie Sądu, odpowiednio w dniach 1 i 8 kwietnia 2015 r.
32
Decyzją z dnia 29 października 2015 r., wydaną na podstawie art. 69 lit. a) regulaminu postępowania przed Sądem, prezes dziewiątej izby Sądu postanowił zawiesić postępowanie z tego względu, że przepisy, których znaczenie i ważność miał ocenić Sąd w sprawie C‑72/15, Rosneft, co najmniej częściowo pokrywały się z przepisami, których dotyczy niniejsza sprawa.
33
W związku z wydaniem w dniu 28 marca 2017 r. wyroku Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236) postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte zgodnie z art. 71 § 3 regulaminu postępowania.
34
Strony zostały w tym kontekście wezwane do przedstawienia uwag w przedmiocie konsekwencji, jakie należy wyciągnąć z wyroku z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), w odniesieniu do zarzutów i argumentów podniesionych w ramach skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie. Strony ustosunkowały się do tego żądania w wyznaczonym terminie.
Dostosowanie skargi
35
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 26 czerwca 2015 r. skarżąca dostosowała swoją skargę w celu objęcia nią także stwierdzenia nieważności decyzji 2015/971 w zakresie, w jakim na jej mocy przedłużono stosowanie środków ograniczających przewidzianych w decyzji 2014/512, w tym także umieszczenie jej nazwy w wykazie podmiotów objętych tymi środkami, do dnia 31 stycznia 2016 r.
36
Rada przedstawiła swe uwagi w przedmiocie tego wniosku pismem, które zostało złożone w sekretariacie Sądu w dniu 20 sierpnia 2015 r.
37
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżąca dostosowała swoją skargę w celu objęcia nią także stwierdzenia nieważności decyzji 2015/2431 w zakresie, w jakim na jej mocy przedłużono stosowanie środków ograniczających przewidzianych w decyzji 2014/512, w tym także umieszczenie jej nazwy w wykazie podmiotów objętych tymi środkami, do dnia 31 lipca 2016 r.
38
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 kwietnia 2017 r. skarżąca dostosowała swoją skargę w celu objęcia nią także stwierdzenia nieważności decyzji 2016/1071 i decyzji 2016/2315 w zakresie, w jakim na jej mocy przedłużono stosowanie środków ograniczających przewidzianych w decyzji 2014/512, w tym także umieszczenie jej nazwy w wykazie podmiotów objętych tymi środkami, do dnia 31 stycznia 2017 r. i do dnia 31 lipca 2017 r., odpowiednio.
39
Rada przedstawiła swe uwagi w przedmiocie tych pism pismem, które zostało złożone w sekretariacie Sądu w dniu 15 maja 2017 r.
40
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 27 lipca 2017 r. skarżąca dostosowała swoją skargę w celu objęcia nią także stwierdzenia nieważności decyzji 2017/1148 w zakresie, w jakim na jej mocy przedłużono stosowanie środków ograniczających przewidzianych w decyzji 2014/512, w tym także umieszczenie jej nazwy w wykazie podmiotów objętych tymi środkami, do dnia 31 stycznia 2018 r.
41
Rada przedstawiła swe uwagi w przedmiocie tego pisma pismem, które zostało złożone w sekretariacie Sądu w dniu 17 sierpnia 2017 r.
Zmiana w składzie izby
42
Ze względu na zmianę składu izb Sądu sędzia sprawozdawca został przydzielony do szóstej izby, której w rezultacie została przekazana niniejsza sprawa zgodnie z art. 27 § 5 regulaminu postępowania.
Żądania stron
43
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności, po pierwsze, decyzji 2014/512, której ważność została przedłużona lub zmieniona decyzją 2014/659, decyzją 2015/971, decyzją 2015/2431, decyzją 2016/1071, decyzją 2016/2315 i decyzją 2017/1148 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”), a po drugie, zaskarżonego rozporządzenia (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”), w zakresie, w jakim one jej dotyczą;
–
obciążenie Rady kosztami postępowania.
44
Rada wnosi do Sądu o:
–
odrzucenie skargi jako częściowo nieobjętej właściwością Sądu lub w całości niedopuszczalnej albo, w każdym razie, oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
W odpowiedzi pisemnej na pytanie Sądu postawione w związku z wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), Rada wyjaśniła, że nie podważa już właściwości Sądu w odniesieniu do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zawiera ona środki ograniczające w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE, co zostało potwierdzone podczas rozprawy.
45
Komisja wnosi do Sądu o oddalenie skargi w całości.
Co do prawa
46
Na poparcie swej skargi o stwierdzenie nieważności skarżąca podnosi cztery zarzuty, z których pierwszy dotyczy faktu, że Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie i orzekła ultra vires poprzez umieszczenie jej nazwy w wykazie w załącznikach do zaskarżonych aktów, drugi – naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 akapit drugi TFUE, trzeci – naruszenia prawa do obrony oraz prawa do skutecznej kontroli sądowej oraz czwarty – naruszenia praw podstawowych, w tym prawa do ochrony własności, prowadzenia działalności i do poszanowania dobrego imienia, zawartych w art. 16 i 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”). Skarżąca podnosi poza tym zarzut niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE w odniesieniu do art. 1 zaskarżonej decyzji i art. 5 zaskarżonego rozporządzenia.
47
Na wstępie należy zbadać zarzut niedopuszczalności skargi.
W przedmiocie dopuszczalności
48
Rada podważa prawo skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonych aktów.
49
Rada twierdzi, że wniosek o stwierdzenie nieważności środków, na mocy których nazwa skarżącej została umieszczona w wykazach zaskarżonych aktów, nie spełnia kryteriów dopuszczalności określonych w art. 263 akapit czwarty TFUE. I tak skarżąca nie miała legitymacji procesowej w odniesieniu do żadnego z trzech tytułów przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE.
50
Rada zauważa na wstępie, że skarżąca nie zakwestionowała faktu, że nie jest skarżącym uprzywilejowanym, ani też, że nie jest adresatem środków wprowadzonych na mocy zaskarżonego rozporządzenia. Pierwszy przypadek, o którym mowa w art. 263 akapit czwarty TFUE, nie ma zatem zastosowania.
51
Następnie, w odniesieniu do przypadków drugiego i trzeciego, przewidzianych w art. 263 akapit czwarty TFUE, Rada uważa, po pierwsze, że akt nie dotyczy skarżącej „bezpośrednio” w rozumieniu tego postanowienia.
52
W tym względzie Rada twierdzi, że umieszczenie nazwy skarżącej w wykazie w załączniku do zaskarżonego rozporządzenia nie oznacza, że przewidziane we wspomnianym rozporządzeniu sporne środki dotyczą jej bezpośrednio z uwagi na charakter działalności zakazany przez te przepisy. Artykuł 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia zakazuje nie emisji instrumentów finansowych przez wymienione w nim podmioty, ale zakupu lub sprzedaży usług inwestycyjnych lub pomocy przy emisji danych instrumentów finansowych przez osoby fizyczne lub prawne objęte kompetencją Unii. Skarżąca jest podmiotem, który może emitować instrumenty finansowe, ale nie wykazała, że prowadzi działalność na rynku usług zakazanych w związku z emisją rozpatrywanych instrumentów finansowych. Zaskarżone akty nie dotyczą jej zatem w sposób bezpośredni. Fakt, że nazwa skarżącej została wymieniona, nie jest wystarczający, aby skarga była dopuszczalna, ponieważ zaskarżone akty nie wpływają „bezpośrednio” na jej sytuację prawną.
53
Po drugie, w odniesieniu do kwalifikacji rozpatrywanych środków Rada podnosi, że przepisy zaskarżonej decyzji wymagają dalszych środków wykonawczych, które zostały zresztą wydane w formie zaskarżonego rozporządzenia. Natomiast zaskarżone rozporządzenie stanowi akt regulacyjny, który nie wymaga żadnych dodatkowych środków wykonawczych.
54
Po trzecie, Rada utrzymuje, że zaskarżone akty nie dotyczą skarżącej „indywidualnie”. Skarżąca nie wykazała ani nie jest w stanie wykazać, że znajduje się w szczególnej sytuacji, która ją odróżnia od innych instytucji, których dostęp do rynku kapitałowego i pożyczek Unii został ograniczony w drodze zaskarżonych aktów. Rada odnotowuje w tym względzie, że zaskarżone akty mogą wpływać na działalność gospodarczą dużej liczby podmiotów gospodarczych, co nie pociąga za sobą prawa do uzyskania stwierdzenia nieważności środków ograniczających, jakie te akty przewidują. Wpływ ekonomiczny spornych środków nie jest zresztą ograniczony do instytucji finansowych, ale dotyka dużej liczby przedsiębiorców lub przedsiębiorstw, a nie tylko podmiotów mających siedzibę w państwie trzecim, na które środki te są ukierunkowane.
55
Skarżąca nie zgadza się z tymi argumentami.
56
W tym zakresie należy przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem art. 263 akapit czwarty TFUE każda osoba fizyczna lub prawna może wnieść, na warunkach przewidzianych w akapitach pierwszym i drugim, skargę na akty, których jest adresatem lub które dotyczą jej bezpośrednio i indywidualnie, oraz na akty regulacyjne, które dotyczą jej bezpośrednio i nie obejmują środków wykonawczych. Druga część przepisu art. 263 akapit czwarty TFUE dodaje, że jeżeli osoba fizyczna lub prawna wnosząca skargę o stwierdzenie nieważności nie jest adresatem zaskarżonego aktu, to skarga jest dopuszczalna, pod warunkiem iż akt ten dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie. Na mocy traktatu z Lizbony ponadto dodano do art. 263 akapit czwarty TFUE trzecią część, która uelastyczniła warunki dopuszczalności skarg o stwierdzenie nieważności wnoszonych przez osoby fizyczne i prawne. Na podstawie tej części omawianego przepisu osoby fizyczne i prawne mogą bowiem wnosić skargi o stwierdzenie nieważności „aktu regulacyjnego” niewymagającego środków wykonawczych, który dotyczy skarżącego bezpośrednio, a dopuszczalność takiej skargi nie podlega wymaganiu, by akt ten dotyczył skarżącego również indywidualnie (zob. podobnie wyrok z dnia 3 października 2013 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, pkt 56, 57).
57
Po pierwsze, w odniesieniu do przesłanki dotyczącej bezpośredniego oddziaływania na sytuację skarżącej należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanka, iż będący przedmiotem skargi akt musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga, by zaskarżony akt Unii wywoływał bezpośredni wpływ na sytuację prawną danej osoby i by nie pozostawiał on żadnej uznaniowości adresatom, których obowiązkiem jest go wykonać, co ma mieć charakter automatyczny i wynikać z samego uregulowania Unii, bez stosowania innych przepisów pośrednich (zob. podobnie wyrok z dnia 13 marca 2008 r., Komisja/Infront WM, C‑125/06 P, EU:C:2008:159, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
58
W niniejszym przypadku, po pierwsze, art. 1 ust. 1 lit. a) zaskarżonej decyzji i załącznik I do wspomnianej decyzji, a po drugie, art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia i załącznik III do wspomnianego rozporządzenia (zwane dalej łącznie „istotnymi przepisami zaskarżonych aktów”) zakazują wszystkim podmiotom gospodarczym Unii wykonywania niektórych rodzajów transakcji finansowych z instytucjami kredytowymi z siedzibą w Rosji, które spełniają warunki określone we wspomnianych artykułach i których nazwa została umieszczona w tych załącznikach.
59
Należy zatem stwierdzić, że istotne przepisy zaskarżonych aktów dotyczą skarżącej bezpośrednio. Rozpatrywane środki ograniczające mają bowiem zastosowanie bezpośrednio wobec skarżącej, co jasno wynika z faktu, iż jest ona podmiotem, o którym mowa w tych przepisach, w świetle odpowiednich załączników, przy czym nie pozostawiono żadnej uznaniowości adresatom, których obowiązkiem jest wykonanie tych środków. Niewielkie znaczenie w tym zakresie ma fakt, że wspomniane przepisy nie zakazują skarżącej wykonywania rozpatrywanych transakcji poza Unią. Jest bowiem bezsporne, że istotne przepisy zaskarżonych aktów nakładają na skarżącą ograniczenia w zakresie dostępu do rynków kapitałowych Unii.
60
Podobnie należy oddalić argumentację Rady, zgodnie z którą rozpatrywane środki nie dotyczą bezpośrednio sytuacji prawnej skarżącej, zważywszy, że środki ustanowione w zaskarżonych aktach mają zastosowanie wyłącznie wobec podmiotów z siedzibą w Unii. O ile prawdą jest, że zaskarżone akty wprowadzają zakazy, które mają zastosowanie w pierwszym rzędzie wobec instytucji kredytowych i innych organów finansowych z siedzibą w Unii, o tyle celem i skutkiem tych zakazów jest bezpośrednie oddziaływanie na podmioty, takie jak skarżąca, których działalność gospodarcza zostaje ograniczona ze względu na stosowanie wobec nich tych środków. Siłą rzeczy stosowanie wspomnianych środków należy do organów z siedzibą w Unii, zważywszy, że akty przyjęte przez instytucje Unii nie mają co do zasady zastosowania poza terytorium Unii. Nie oznacza to jednak, że podmiotów, których dotyczą zaskarżone akty, nie dotyczą w sposób bezpośredni stosowane wobec nich środki ograniczające. Zakazanie podmiotom gospodarczym Unii dokonywania określonych rodzajów transakcji z podmiotami z siedzibą poza Unią oznacza zakazanie tym podmiotom dokonywania rozpatrywanych transakcji z podmiotami gospodarczymi Unii. Poza tym uwzględnienie tezy Rady w tym zakresie oznaczałoby stwierdzenie, że nawet w przypadku zamrożenia indywidualnych środków finansowych, osób, których nazwiska zostały umieszczone w wykazie i do których mają zastosowanie środki ograniczające, takie środki nie dotyczą bezpośrednio, zważywszy, że ich stosowanie należy w pierwszym rzędzie do państw członkowskich Unii i do osób fizycznych lub prawnych objętych ich kompetencją.
61
Ponadto Rada na próżno opiera się w tym zakresie na sprawie, w której wydano wyrok z dnia 6 września 2011 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada (T‑18/10, EU:T:2011:419). W tej sprawie Sąd bowiem orzekł, że rozporządzenie (WE) nr 1007/2009 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 września 2009 r. w sprawie handlu produktami z fok (Dz.U. 2009, L 286, s. 36) dotyczyło wyłącznie sytuacji prawnej skarżących, którzy aktywnie uczestniczyli we wprowadzaniu do obrotu w Unii produktów z fok i których dotyczył ogólny zakaz wprowadzania tych produktów do obrotu, w odróżnieniu od skarżących, których działalność nie polega na wprowadzaniu do obrotu tych produktów ani tych, którzy byli objęci wyjątkiem przewidzianym w rozporządzeniu nr 1007/2009, ponieważ w zasadzie wprowadzanie do obrotu w Unii produktów z fok, które pochodzą z polowań prowadzonych tradycyjnie przez Eskimosów i inne społeczności autochtoniczne i przyczyniających się do ich utrzymania, jest nadal dopuszczalne (zob. podobnie wyrok z dnia 6 września 2011 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada, T‑18/10, EU:T:2011:419, pkt 79). W niniejszym przypadku należy natomiast stwierdzić, że skarżąca prowadzi działalność na rynku usług finansowych, o których mowa w istotnych przepisach zaskarżonych aktów, a nie na jakimkolwiek rynku tych usług wyższego lub niższego szczebla, jak podnosi Rada. To właśnie bowiem ze względu na zaskarżone akty skarżąca nie miała możliwości dokonania niektórych zakazanych transakcji finansowych z organami z siedzibą w Unii, podczas gdy miałaby prawo do ich dokonania w przypadku braku tych aktów.
62
Należy zatem stwierdzić, że istotne przepisy zaskarżonych aktów dotyczą skarżącej bezpośrednio w zakresie, w jakim mają one do niej zastosowanie.
63
Po drugie, bez konieczności badania, czy istotne przepisy zaskarżonych aktów zawierają środki wykonawcze, należy stwierdzić, że w tym przypadku spełniona jest także przewidziana w drugim przypadku zawartym w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanka dotycząca indywidualnego oddziaływania.
64
Należy bowiem przypomnieć w tym zakresie, że każde umieszczenie w wykazie osób lub podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające, umożliwia tej osobie lub temu podmiotowi, w zakresie, w jakim to umieszczenie ma względem niej lub niego wymiar indywidualnej decyzji, złożenie skargi do sądu Unii zgodnie z art. 263 akapit czwarty TFUE, do którego odsyła art. 275 akapit drugi TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, pkt 50; z dnia 1 marca 2016 r., National Iranian Oil Company/Rada, C‑440/14 P, EU:C:2016:128, pkt 44; z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 103 i przytoczone tam orzecznictwo).
65
Tymczasem w niniejszym przypadku, ponieważ nazwa skarżącej została umieszczona w wykazach zawartych w załączniku I do zaskarżonej decyzji i w załączniku III do zaskarżonego rozporządzenia, wśród podmiotów, do których mają zastosowanie środki ograniczające przewidziane w istotnych przepisach zaskarżonych aktów, należy uznać, że środki te dotyczą jej indywidualnie.
66
Każde inne rozwiązanie naruszałoby postanowienia art. 263 i art. 275 akapit drugi TFUE i byłoby zatem sprzeczne z systemem ochrony sądowej ustanowionym przez traktat FUE, a także prawem do skutecznego środka prawnego, ustanowionym w art. 47 karty (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lipca 2014 r., National Iranian Oil Company/Rada, T‑578/12, niepublikowany, EU:T:2014:678, pkt 36).
67
W konsekwencji należy stwierdzić, że skarżąca ma prawo żądania stwierdzenia nieważności środków ograniczających ustanowionych w istotnych przepisach zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim środki te jej dotyczą.
Co do istoty
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego co do zasady błędu w ocenie popełnionego rzekomo przez Radę poprzez umieszczenie nazwy skarżącej w załącznikach do zaskarżonych aktów
68
W ramach zarzutu pierwszego skarżąca podnosi, że Rada popełniła dwa błędy materialne oraz oczywisty błąd w ocenie i że działała ultra vires poprzez stwierdzenie, że spełnia on kryteria, o których mowa w art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, umożliwiające umieszczenie jego nazwy w załącznikach do zaskarżonych aktów.
69
Po pierwsze, skarżąca twierdzi, że nie pozostaje ani własnością rządu rosyjskiego ani pod jego kontrolą oraz że prowadzi ona działalność w celach czysto handlowych. Podnosi ona, że okoliczność, iż jego główny akcjonariusz, a mianowicie Europejski Bank Centralny Federacji Rosyjskiej, posiada więcej niż 50% akcji z prawem głosu, nie zmienia tej sytuacji. Europejski Bank Centralny Federacji Rosyjskiej działa niezależnie od organów publicznych, a jego niezależny status został między innymi uregulowany w art. 75 rosyjskiej konstytucji.
70
Skarżąca uważa ponadto, że fakt bycia „własnością lub bycia kontrolowanym przez państwo” należy interpretować w ten sposób, że dotyczą one posiadania lub kontroli przez rząd rosyjski. Jakakolwiek szersza wykładnia byłaby sprzeczna w szczególności z zasadą ścisłej wykładni środków ograniczających ze względu na ich skutki i ingerencję w prawa podstawowe, jakie się z nimi wiążą w odniesieniu do podmiotów, o których mowa.
71
Po drugie, skarżąca podnosi, że z jej statutu wynika wyraźnie, iż nie ma wyraźnego uprawnienia do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji. Biorąc pod uwagę, że przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia muszą być spełnione kumulatywnie oraz że Rada nie wykazała, że skarżąca miała wskazane uprawnienie, Rada popełniła oczywisty błąd w ocenie, twierdząc, że spełnia ona wspomniane kryteria. Skarżąca podkreśla kumulatywny charakter dwóch przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia. Uważa, że jeśli istnieją wątpliwości co do wykładni art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, to do Sądu należy wykładnia wobec niej przepisów w sposób zawężający, poprzez usunięcie wszelkich wątpliwości na jej korzyść. Ponadto na rozprawie skarżąca przedstawiła tabelę zawierającą zestawienie składające się z różnych wersji językowych art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia, które wskazuje, że w niektórych z tych wersji językowych wymóg posiadania wyraźnego uprawnienia byłby dodatkową przesłanką, która miałaby zastosowanie do każdej znaczącej instytucji kredytowej pozostającej w dniu 1 sierpnia 2014 r. w ponad 50% własnością lub pod kontrolą państwa rosyjskiego.
72
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje tę argumentację.
73
Na wstępie należy stwierdzić, że należy uznać, iż skarżąca powołuje się na naruszenie prawa i błąd w ocenie, a nie na oczywisty błąd w ocenie.
74
Skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej przez art. 47 karty wymaga w szczególności, by sąd Unii upewnił się, że decyzja, na podstawie której zostały przyjęte lub utrzymane w mocy środki ograniczające i która ma dla danej osoby czy podmiotu znaczenie indywidualne, opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Oznacza to sprawdzenie okoliczności faktycznych podnoszonych w uzasadnieniu, które leży u podstaw wspomnianej decyzji, tak aby kontrola sądowa nie była ograniczona do oceny abstrakcyjnego prawdopodobieństwa przywołanych powodów, ale dotyczyła tego, czy powody te – lub co najmniej jeden z nich, uważany za sam w sobie wystarczający do wsparcia tejże decyzji – są wykazane (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 119).
75
W pierwszej kolejności należy podnieść, że art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia dotyczy niektórych rodzajów podmiotów pozostających w ponad 50% własnością lub pod kontrolą „państwa” rosyjskiego, a nie „rządu” rosyjskiego, jak sugeruje skarżąca. Ścisła wykładnia proponowana przez skarżącą prowadziłaby do ograniczenia zakresu stosowania zaskarżonego rozporządzenia i przeredagowania podstawowych kryteriów przewidzianych w zaskarżonej decyzji i nie może zatem zostać uwzględniona.
76
Skarżąca nie kwestionuje jednak, że w ponad 50% pozostaje własnością banku centralnego Federacji Rosyjskiej. Ponadto, jak wynika z ustawy nr 86-FZ z dnia 10 lipca 2002 r., bank centralny Federacji Rosyjskiej jest federalnym organem władzy państwowej (art. 1 akapit drugi), którego przewodniczący i zarząd są mianowani przez Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (dumę państwową zgromadzenia federalnego Federacji Rosyjskiej) na wniosek lub za zgodą przewodniczącego Federacji Rosyjskiej (art. 5), że uczestniczy on w kształtowaniu polityki gospodarczej rządu Federacji Rosyjskiej (art. 21), że reprezentuje on interesy Federacji Rosyjskiej w, między innymi, międzynarodowych organizacjach monetarnych i finansowych (art. 51) i że przekazuje do budżetu federalnego państwa 50% (75% od dnia 1 stycznia 2016 r.) zysków w całym roku.
77
W drugiej kolejności należy zbadać, czy przesłanka dotycząca „wyraźnego uprawnienia” zawarta w art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia jest przesłanką alternatywną, jak podnoszą Rada i Komisja, czy kumulatywną, jak twierdzi skarżąca, w stosunku do pojęcia „znaczącej instytucji kredytowej”.
78
Należy przypomnieć w tym względzie, że treść art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, który jest nieco bardziej konkretny i szczegółowy niż art. 1 ust. 1 lit. a) zaskarżonej decyzji, stanowi, że „[z]akazuje się bezpośredniego lub pośredniego zakupu, sprzedaży, świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji bądź wszelkich innych czynności związanych ze zbywalnymi papierami wartościowymi i instrumentami rynku pieniężnego, które mają termin zapadalności przekraczający 90 dni i zostały wyemitowane po dniu 1 sierpnia 2014 r. do dnia 12 września 2014 r. lub które mają termin zapadalności przekraczający 30 dni i zostały wyemitowane po dniu 12 września 2014 r. przez […] znaczącą instytucję kredytową lub inną znaczącą instytucję, która ma wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji, która ma siedzibę w Rosji i która w ponad 50% stanowi własność publiczną lub podlega kontroli publicznej na dzień 1 sierpnia 2014 r., wymienioną w załączniku III”.
79
Prawdą jest, że wykładnia językowa kilku wersji językowych art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia mogłaby sugerować, iż istnieje alternatywna pomiędzy, z jednej strony, „znaczącą instytucją kredytową”, a z drugiej strony, „inną znaczącą instytucją” i że te dwa rodzaje instytucji powinny w każdym przypadku mieć wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji, jak twierdzi skarżąca.
80
Ponadto lektura różnych wersji językowych art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia nie pozwala sama w sobie potwierdzać stanowiska Rady, zgodnie z którym w rzeczywistości istnieje alternatywa między, z jednej strony, „znaczącą instytucją kredytową”, a z drugiej strony „inną znaczącą instytucją, która ma wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji”. Ponadto, jak przyznała Rada podczas rozprawy, niektóre wersje językowe są niejednoznaczne i mogą być interpretowane w sposób przedstawiony przez skarżącą, czyli jako wymagające, nawet w odniesieniu do znaczącej instytucji kredytowej, istnienia „wyraźnego uprawnienia”.
81
Jednakże w tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepisy prawa Unii powinny być interpretowane i stosowane w sposób jednolity, w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach Unii. W razie różnicy między różnymi wersjami językowymi tekstu unijnego dany przepis powinien być interpretowany z uwzględnieniem ogólnej systematyki i celu uregulowania, którego stanowi część (wyrok z dnia 8 grudnia 2005 r., Jyske Finans, C‑280/04, EU:C:2005:753, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 21 listopada 1974 r., Moulijn/Komisja, 6/74, EU:C:1974:129, pkt 10, 11).
82
W niniejszym przypadku, ponieważ art. 5 ust. 1 zaskarżonego rozporządzenia ma na celu zgodnie z art. 215 TFUE przyjęcie środków niezbędnych do wykonania art. 1 ust. 1 zaskarżonej decyzji, brzmienie tego pierwszego przepisu należy w miarę możliwości interpretować w świetle tego ostatniego (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 141).
83
Tymczasem art. 1 ust. 1 lit. a) zaskarżonej decyzji odnosi się do „znacząc[ych] instytucj[i] kredytow[ych] lub instytucj[i] finansowania rozwoju z siedzibą w Rosji, pozostając[ych] w ponad 50% własnością publiczną lub pod kontrolą publiczną na dzień 1 sierpnia 2014 r., wymienion[ych] w załączniku I” (pkt 17 powyżej). Istnieje alternatywa zatem pomiędzy „znaczącymi instytucjami kredytowymi” a „instytucjami finansowania rozwoju”, a te ostatnie są zdefiniowane w sposób bardziej szczegółowy w art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia jako „inn[a] znacząc[a] instytucj[a], która ma wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji”.
84
W konsekwencji skarżąca niesłusznie twierdzi, że „każda znacząca instytucja kredytowa” powinna także mieć „wyraźne uprawnienie do wspierania konkurencyjności gospodarki rosyjskiej, jej dywersyfikacji i zachęcania do inwestycji”, oprócz spełnienia innych przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, aby jej nazwa mogła być umieszczona w wykazie w załączniku III do tego rozporządzenia.
85
W konsekwencji, nie dopuszczając się naruszenia prawa ani błędu w ocenie, Rada mogła uznać, że skarżąca jest „znacząc[ą] instytucj[ą] kredytow[ą] […], z siedzibę w Rosji, pozostającą w ponad 50% własnością publiczną lub pod kontrolą publiczną na dzień 1 sierpnia 2014 r.”, a zatem spełniającą przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia, aby jej nazwa mogła zostać umieszczona w załączniku III do wspomnianego rozporządzenia.
86
W konsekwencji zarzut pierwszy skarżącej należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego co do zasady naruszenia obowiązku uzasadnienia przewidzianego w art. 296 akapit drugi TFUE
87
W ramach zarzutu drugiego skarżąca podnosi, że Rada nie przedstawiła stosownego lub wystarczającego uzasadnienia w celu umieszczenia jej nazwy w wykazach zawartych w załącznikach do zaskarżonych aktów, z naruszeniem art. 296 akapit drugi TFUE.
88
Skarżąca utrzymuje w pierwszej kolejności, że nie otrzymała ani pisma, ani powiadomienia ze strony Rady informującego ją o umieszczeniu jej nazwy w załącznikach do zaskarżonych aktów, a tym bardziej informującego ją o powodach, dla których Rada postanowiła umieścić jej nazwę w tych wykazach, wraz ze wspierającymi je dowodami. W tym zakresie skarżąca twierdzi, że nie ma znaczenia fakt, iż istotne przepisy zaskarżonych aktów nie mogą być zakwalifikowane jako środki polegające na zamrożeniu aktywów, ponieważ przepisy te stanowią środki ograniczające oddziałujące w negatywny sposób na osoby fizyczne lub prawne, na które środki te zostały indywidualnie ukierunkowane. Rada była zatem zobowiązana do przedstawienia skarżącej powodów uzasadniających umieszczenie jej nazwy w załącznikach do zaskarżonych aktów, a publikacja rozpatrywanych środków w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej była niewystarczająca.
89
W drugiej kolejności skarżąca uważa, że nie można dostrzec w zaskarżonych aktach, na jakiej podstawie Rada uznała, że skarżąca spełniała kryteria umieszczenia w wykazie, oraz na jakich okolicznościach oparła się w tym celu, gdyż jej nazwa została wymieniona w załącznikach do zaskarżonych aktów bez żadnego wyjaśnienia. Ponadto argument, zgodnie z którym same przepisy dostarczają wymaganego uzasadnienia umożliwiającego umieszczenie nazwy skarżącej w wykazach zawartych w załącznikach do zaskarżonych aktów, jest wyrazem błędnego rozumowania ze strony Rady.
90
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje tę argumentację.
91
Zgodnie z art. 296 akapit drugi TFUE „[a]kty prawne są uzasadniane”. Zgodnie z art. 41 ust. 2 lit. c) karty, któremu art. 6 ust. 1 TUE przyznał moc prawną równą mocy prawnej traktatów, prawo do dobrej administracji obejmuje w szczególności „obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji”.
92
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem uzasadnienie, jakiego wymagają art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty, powinno być dostosowane do charakteru zaskarżonego aktu i kontekstu, w jakim został on wydany. Uzasadnienie musi przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy przyjętego środka, a właściwemu sądowi – przeprowadzić kontrolę. Wymóg uzasadnienia należy oceniać w świetle okoliczności konkretnej sprawy (zob. podobnie wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada, T‑200/14, niepublikowany, EU:T:2016:216, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo).
93
Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE i art. 41 ust. 2 lit. c) karty, powinna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, lecz także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również ogół norm prawnych regulujących daną dziedzinę. I tak z jednej strony akt niekorzystny jest wystarczająco uzasadniony, jeżeli został wydany w kontekście znanym zainteresowanemu, który pozwala mu zrozumieć zakres zastosowanego w stosunku do niego środka. Z drugiej strony stopień szczegółowości uzasadnienia decyzji musi być proporcjonalny do rzeczywistych możliwości, warunków technicznych i terminu, w jakim uzasadnienie ma być przedstawione (zob. wyrok z dnia 14 kwietnia 2016 r., Ben Ali/Rada, T‑200/14, niepublikowany, EU:T:2016:216, pkt 95 i przytoczone tam orzecznictwo).
94
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do argumentacji skarżącej, zgodnie z którą zaskarżone akty powinny były być przedmiotem indywidualnego powiadomienia, należy stwierdzić, że takie twierdzenie objęte jest raczej zarzutem dotyczącym naruszenia prawa do obrony i zostanie zatem zbadane w ramach zarzutu trzeciego.
95
W drugiej kolejności, w odniesieniu w szczególności do zakresu ciążącego w niniejszym przypadku na Radzie obowiązku uzasadnienia, należy przypomnieć, że skarżąca żąda wyłącznie stwierdzenia nieważności istotnych przepisów zaskarżonych aktów w zakresie, w jakim te akty jej dotyczą i w jakim na ich mocy jej nazwa została umieszczona w wykazach załączonych do tych aktów.
96
W tym zakresie należy stwierdzić, że środki ograniczające wynikające z zaskarżonych aktów zostały skonstruowane poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, zważywszy, że zakazują one w szczególności dokonywania różnych transakcji finansowych z podmiotami wymienionymi w załączniku I do zaskarżonej decyzji i w załączniku III do zaskarżonego rozporządzenia, wśród których figuruje skarżąca. Środki te stanowią zatem wobec skarżącej indywidualne środki ograniczające (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 100, 119).
97
W orzecznictwie wyjaśniono, że uzasadnienie aktu Rady nakładające środek ograniczający nie tylko powinno wskazywać jego podstawę prawną, ale także szczególne i konkretne powody, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że zainteresowany powinien zostać objęty takim środkiem (zob. wyrok z dnia 3 lipca 2014 r., National Iranian Tanker Company/Rada, T‑565/12, EU:T:2014:608, pkt 38 i przytoczone tam orzecznictwo).
98
W konsekwencji należy oddalić argumentację Rady, zgodnie z którą wypracowane w orzecznictwie kryteria dotyczące obowiązku uzasadnienia aktów nakładających indywidualne środki ograniczające nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania.
99
Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 93 powyżej należy uwzględnić kontekst, w którym środki ograniczające zostały przyjęte, a także wszystkie przepisy prawne w rozpatrywanej dziedzinie.
100
W niniejszej sprawie po pierwsze należy przypomnieć, że te środki wpisują się w znany dla skarżącej i przypomniany w pkt 2–12 powyżej kontekst napięcia międzynarodowego, które poprzedziło przyjęcie zaskarżonych aktów. Poza tym z motywów 1–8 zaskarżonej decyzji i z motywu 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że zadeklarowanym celem środków ograniczających jest zwiększenie kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz wspieranie pokojowego rozwiązania kryzysu. Tak więc w spornych aktach przedstawiono całość sytuacji, która doprowadziła do ich przyjęcia, jak też ogólne cele, jakim miało służyć ich przyjęcie (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 123).
101
Po drugie, należy przypomnieć, że istotne przepisy zaskarżonych aktów zakazują w odniesieniu do podmiotów gospodarczych Unii bezpośredniego lub pośredniego kupna lub sprzedaży, bezpośredniego lub pośredniego świadczenia usług inwestycyjnych lub pomocy w emisji lub dokonywania wszelkich innych czynności w odniesieniu do obligacji, akcji lub podobnych instrumentów finansowych o terminie zapadalności przekraczającym 90 dni, wyemitowanych po dniu 1 sierpnia 2014 r. i do dnia 12 września 2014 r., lub o terminie zapadalności przekraczającym 30 dni, wyemitowanych po dniu 12 września 2014 r., przez osoby prawne spełniające warunki ustanowione w tych przepisach, w tym warunek pozostawania w ponad 50% własnością lub pod kontrolą państwa rosyjskiego, i których nazwa jest umieszczona w załączniku I do zaskarżonej decyzji lub w załączniku III do zaskarżonego rozporządzenia (zob. pkt 17 i 19 powyżej). Załączniki te z kolei zawierają konkretne uzasadnienie dotyczące każdego z podmiotów umieszczonych w wykazach.
102
Należy jednak stwierdzić, że „szczególne i konkretne powody”, dla których Rada uznała w ramach przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, że skarżąca powinna zostać objęta rozpatrywanym środkiem w rozumieniu orzecznictwa wskazanego w pkt 97 powyżej, odpowiadają w tym przypadku kryteriom, które zostały określone w istotnych przepisach zaskarżonych aktów.
103
W istocie skarżąca została objęta rozpatrywanym środkiem wyłącznie na tej podstawie, że spełnia ona szczególne i konkretne warunki przewidziane w istotnych przepisach zaskarżonych aktów.
104
W tym zakresie należy przypomnieć, że odwołanie się do tych samych względów w celu przyjęcia środków ograniczających odnoszących się do wielu osób nie wyklucza, że wspomniane względy prowadzą do uzasadnienia wystarczająco konkretnego w odniesieniu do każdej z objętych tymi środkami osób (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, T‑256/11, EU:T:2014:93, pkt 115).
105
Ponadto z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na pismo skarżącej z dnia 22 października 2014 r. Rada wskazała w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r., że właśnie ze względu na fakt, że skarżąca jest instytucją kredytową z siedzibą w Rosji, pozostającą w ponad 50% własnością banku centralnego Federacji Rosyjskiej, jej nazwa została umieszczona w wykazach zawartych w zaskarżonych aktach.
106
Takie dodatkowe uzasadnienie nie może być uważane za przedstawione po terminie, ponieważ ma na celu uzupełnienie uzasadnienia już przedstawionego i opiera się na dowodach, które były znane skarżącej w chwili wydania zaskarżonych aktów (zob. podobnie wyrok z dnia 22 kwietnia 2015 r., Tomana i in./Rada i Komisja, T‑190/12, EU:T:2015:222, pkt 152). W tych okolicznościach, mimo iż bardziej szczegółowe powody byłyby pożądane, należy stwierdzić, że przedstawione uzasadnienie umożliwiło skarżącej wystarczająco dokładne zapoznanie się z motywami zastosowanych wobec niej środków ograniczających i jego podważenie. Uzasadnienie to pozwala również Sądowi na przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonych aktów (zob. podobnie wyrok z dnia 8 września 2015 r., Ministry of Energy of Iran/Rada, T‑564/12, EU:T:2015:599, pkt 45, 46).
107
W świetle powyższego należy oddalić zarzut drugi jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia prawa do obrony oraz prawa do skutecznej ochrony sądowej
108
W ramach zarzutu trzeciego skarżąca powołuje się na naruszenie prawa do obrony i do skutecznej ochrony sądowej ze względu, po pierwsze, na fakt, że nie otrzymała pisma powiadamiającego ją o umieszczeniu jej nazwy w wykazach zawartych w zaskarżonych aktach, a po drugie, fakt, że Rada nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie powodów, którymi dysponowała, w celu uzasadnienia tego wpisu. I tak Rada przekazała dokumenty dotyczące decyzji o umieszczeniu nazwy skarżącej, które zdaniem skarżącej nie stanowią żadnej podstawy faktycznej względem tej decyzji.
109
Rada podważa te argumenty i twierdzi, że – zważywszy, iż zaskarżone akty nie stanowią „ukierunkowanych” środków ograniczających i nie dotyczą skarżącej bezpośrednio i indywidualnie – nie była ona zobowiązana do poinformowania jej indywidualnie. Skarżąca nie wykazała ponadto, w jaki sposób brak indywidualnego powiadomienia naruszył jej prawo do obrony w tym przypadku. Rada podnosi ponadto, że nie ma obowiązku udzielania z urzędu i spontanicznie podmiotowi wskazanemu w wykazie dostępu do dokumentów zawartych w aktach sprawy, które go dotyczą. Niemniej jednak Rada odpowiedziała na wniosek skarżącej w dniu 9 grudnia 2014 r. i przekazała jej dowody i dokumenty dotyczące zaskarżonej decyzji, które były zawarte w aktach sprawy.
110
Należy przypomnieć, że przestrzeganie prawa do obrony i prawa do skutecznej ochrony sądowej są prawami podstawowymi, które stanowią integralną część porządku prawnego Unii, w świetle których sądy Unii powinny zapewnić co do zasady pełną kontrolę zgodności z prawem ogółu aktów Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 24 maja 2016 r., Good Luck Shipping/Rada, T‑423/13 i T‑64/14, EU:T:2016:308, pkt 47, 48 i przytoczone tam orzecznictwo).
111
Przestrzeganie prawa do obrony, które jest wyraźnie przewidziane w art. 41 ust. 2 lit. a) karty, obejmuje w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie środka ograniczającego prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo dostępu do akt z poszanowaniem uzasadnionego interesu w zachowaniu poufności (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Fulmen i Mahmoudian, C‑280/12 P, EU:C:2013:775, pkt 60; z dnia 15 czerwca 2017 r., Kisielow/Rada, T‑262/15, EU:T:2017:392, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).
112
Prawo do skutecznej ochrony sądowej, które jest wyrażone w art. 47 karty, wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu, co pozwoli mu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na w pełni świadome podjęcie decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji (zob. wyrok z dnia 24 maja 2016 r., Good Luck Shipping/Rada, T‑423/13 i T‑64/14, EU:T:2016:308, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
113
Dokonując tego poinformowania, właściwy organ Unii powinien umożliwić tej osobie skuteczne przedstawienie jej stanowiska w odniesieniu do wysuniętych przeciw niej motywów (wyrok z dnia 18 lipca 2013 r., Komisja i in./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P i C‑595/10 P, EU:C:2013:518, pkt 112).
114
Powyższe uwagi należy uwzględnić przy analizie argumentów skarżącej.
115
Na wstępie należy oddalić argument Rady, zgodnie z którym orzecznictwo w zakresie indywidualnych środków ograniczających nie ma zastosowania w niniejszym przypadku z tego względu, że przyjęte środki są środkami o charakterze generalnym, a nie ukierunkowanymi środkami ograniczającymi. Właściwość Sądu w odniesieniu do zaskarżonej decyzji wynika bowiem właśnie z faktu, że skarga rozpatrywana w niniejszej sprawie dotyczy kontroli zgodności z prawem środków ograniczających przyjętych wobec osób fizycznych lub prawnych w rozumieniu art. 275 akapit drugi TFUE, jak orzekł Trybunał w sprawie, w której został wydany wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236).
116
W pierwszej kolejności w odniesieniu do argumentu skarżącej, zgodnie z którym Rada powinna była indywidualnie powiadomić ją o zaskarżonych aktach, ponieważ przewidują one wobec niej środki ograniczające, należy zauważyć, że brak indywidualnego powiadomienia o zaskarżonych aktach, o ile ma wpływ na moment, w którym rozpoczął bieg termin na wniesienie skargi, o tyle sam w sobie nie uzasadnia stwierdzenia nieważności rozpatrywanych aktów. Tymczasem skarżąca nie podniosła żadnego argumentu, który miałby wykazać, że w niniejszej sprawie brak indywidualnego powiadomienia o tych aktach skutkował naruszeniem jej praw, które to naruszenie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności tych aktów w zakresie, w jakim one jej dotyczą (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mayaleh/Rada, T‑307/12 i T‑408/13, EU:T:2014:926, pkt 122 i przytoczone tam orzecznictwo).
117
W drugiej kolejności w odniesieniu do rzekomego braku poinformowania przez Radę o dowodach wspierających umieszczenie nazwy skarżącej w wykazach zawartych w zaskarżonych aktach, należy zbadać osobno pierwotne akty, na mocy których nazwa skarżącej została wpisana do wykazów podmiotów objętych środkami ograniczającymi po raz pierwszy (zwane dalej „pierwotnymi aktami”) oraz kolejne akty, które utrzymują w mocy to umieszczenie i pozostawiają jej nazwę we wspomnianych wykazach.
118
Po pierwsze, w odniesieniu do pierwotnych aktów, należy przypomnieć, że w orzecznictwie uznano, iż w przypadku pierwotnej decyzji o zamrożeniu środków finansowych Rada nie ma obowiązku uprzedniego poinformowania zainteresowanej osoby lub podmiotu o powodach, na których instytucja ta zamierzała oprzeć umieszczenie nazwiska tej osoby lub nazwy tego podmiotu w stosownym wykazie. Taki środek bowiem, aby jego skuteczność nie była zagrożona, musi mieć możliwość wykorzystania elementu zaskoczenia i być natychmiast zastosowany. W takim wypadku zasadniczo wystarczy, by instytucja powiadomiła o powodach zainteresowaną osobę lub podmiot i umożliwiła im bycie wysłuchanym równocześnie z przyjęciem decyzji lub bezpośrednio po jej przyjęciu (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Francja/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, pkt 61).
119
Rada, do której na rozprawie skierowano na ten temat pytanie, podniosła, że orzecznictwo przytoczone w pkt 118 powyżej nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, zważywszy, że rozpatrywane środki ograniczające dotyczą ograniczeń dostępu do rynków kapitałowych Unii o charakterze generalnym, a nie środków polegających na zamrożeniu środków finansowych sensu stricto. Tytułem ewentualnym Rada twierdzi, że nawet gdyby to orzecznictwo znajdowało zastosowanie w niniejszym przypadku, nie miałaby ona żadnego obowiązku wysłuchania skarżącej przed przyjęciem pierwotnych aktów ani poinformowania jej o elementach uwzględnionych wobec niej na tym etapie.
120
Nie można zgodzić się z taką wykładnią.
121
Należy bowiem przypomnieć, że podstawowe prawo do poszanowania prawa do obrony w toku postępowania poprzedzającego przyjęcie środka ograniczającego wynika bezpośrednio z art. 41 ust. 2 lit. a) karty (zob. pkt 111 powyżej).
122
A zatem w zakresie, w jakim ograniczenia nałożone na skarżącą na mocy istotnych przepisów zaskarżonych aktów stanowią wobec niej środki ograniczające o charakterze indywidualnym (zob. pkt 96 powyżej) i w braku wykazanej konieczności nadania tym środkom elementu zaskoczenia w celu zapewnienia ich skuteczności, Rada powinna była poinformować o powodach dotyczących zastosowania tych środków wobec skarżącej przed przyjęciem zaskarżonych aktów.
123
Należy jednak przypomnieć, że w niniejszym przypadku powody uwzględnione przez Radę w celu nałożenia na skarżącą środków ograniczających, które są zawarte w samych istotnych przepisach zaskarżonych aktów, polegają w rzeczywistości na fakcie, że jest ona instytucją kredytową z siedzibą w Rosji, pozostającą w dniu 1 sierpnia 2014 r. w ponad 50% własnością lub pod kontrolą państwa.
124
Tymczasem skarżąca nie wyjaśniła, w jakiej mierze brak uprzedniego poinformowania przez Radę o niektórych elementach akt sprawy dotyczących tych powodów miał wpływ na prawo do obrony w sposób, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności pierwotnych aktów.
125
Należy bowiem przypomnieć, że aby naruszenie prawa do obrony prowadziło do stwierdzenia nieważności rozpatrywanego aktu, należy wykazać, że w braku takiego naruszenia postępowanie mogło doprowadzić do odmiennego rezultatu (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 września 2014 r., Georgias i in./Rada i Komisja, T‑168/12, EU:T:2014:781, pkt 106; z dnia 15 czerwca 2017 r., Kisielow/Rada, T‑262/15, EU:T:2017:392, pkt 153).
126
W niniejszym przypadku skarżąca nie wyjaśniła, jakie argumenty lub elementy mogłaby podnieść, gdyby otrzymała rozpatrywane dokumenty wcześniej, a także nie wykazała, że te argumenty lub elementy mogłyby prowadzić w jej przypadku do odmiennego rezultatu. Skarżąca nie może bowiem skutecznie twierdzić, że w momencie przyjęcia pierwotnych aktów nie wiedziała, że jest instytucją kredytową z siedzibą w Rosji, w ponad 50% pozostającą własnością lub pod kontrolą państwa. Ponadto, chociaż skarżąca zakwestionowała, w ramach zarzutu pierwszego, że spełnia kryteria ustanowione w odpowiednich przepisach zaskarżonych aktów, to nie wyjaśniła, w jaki sposób brak uprzedniego powiadomienia o tych kryteriach mógł wpłynąć na jej prawa do obrony w niniejszej sprawie. Tak więc niniejsze twierdzenie nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności pierwotnych aktów.
127
Po drugie, w odniesieniu do kolejnych aktów, na mocy których środki ograniczające były utrzymywane wobec skarżącej w mocy, w orzecznictwie wyjaśniono, że przyjmując decyzję, na mocy której nazwisko osoby lub nazwę podmiotu pozostawia się w wykazie osób lub podmiotów objętych środkami ograniczającymi, Rada powinna zapewnić tej osobie lub temu podmiotowi prawo do bycia poinformowanym o dowodach obciążających, a także prawo do bycia wysłuchanym przed przyjęciem tej decyzji, jeżeli powołano się w niej na nowe okoliczności, to jest okoliczności, które nie widniały w pierwotnej decyzji, na mocy której nazwisko tej osoby lub nazwa tego podmiotu zostały umieszczone w tym wykazie (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 grudnia 2011 r., France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, pkt 63; z dnia 18 czerwca 2015 r., Ipatau/Rada, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
128
Tymczasem w niniejszym przypadku kryteria uwzględnione w celu pozostawienia nazwy skarżącej w wykazach załączonych do zaskarżonych aktów są zawarte od początku w art. 1 ust. 1 lit. a) zaskarżonej decyzji i w art. 5 ust. 1 lit. a) zaskarżonego rozporządzenia. To ze względu bowiem na fakt, że skarżąca jest znaczącą instytucją kredytową z siedzibą w Rosji, która w dniu 1 sierpnia 2014 r. w ponad 50% pozostaje własnością lub pod kontrolą państwa, nazwa skarżącej została wpisana do załącznika I do zaskarżonej decyzji lub do załącznika III do zaskarżonego rozporządzenia. Te okoliczności były dobrze znane skarżącej i nie mogą być w związku z tym uznane za elementy nowe w rozumieniu przytoczonego orzecznictwa.
129
Należy wreszcie przypomnieć, że w przypadku gdy zainteresowanemu podmiotowi zostały przekazane wystarczająco dokładne informacje, umożliwiające mu skuteczne przedstawienie jego stanowiska na temat okoliczności uwzględnionych przez Radę na jego niekorzyść, zasada poszanowania prawa do obrony nie obejmuje obowiązku, by instytucja ta z własnej inicjatywy udzieliła mu dostępu do dokumentów znajdujących się w jej aktach. Rada ma obowiązek udostępnić wszystkie dokumenty administracyjne dotyczące danego środka – o ile nie są one poufne – dopiero na wniosek zainteresowanej strony (zob. wyrok z dnia 14 października 2009 r., Bank Melli Iran/Rada, T‑390/08, EU:T:2009:401, pkt 97 i przytoczone tam orzecznictwo).
130
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Rada przestrzegała tego obowiązku i odpowiedziała na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 22 października 2014 r. o udzielenie informacji pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. W tych ramach Rada udzieliła dostępu do posiadanych przez nią dokumentów dotyczących przyjętej przez nią decyzji o nałożeniu na skarżącą środków ograniczających.
131
Należy zatem stwierdzić, że poinformowanie o tych elementach zostało dokonane w rozsądnym terminie i było wystarczające w celu umożliwienia skarżącej dochodzenia swoich praw w sposób skuteczny i skorzystania z prawa do obrony.
132
W konsekwencji drugie twierdzenie skarżącej oraz zarzut trzeci należy w całości oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego co do zasady naruszenia praw podstawowych skarżącej, w szczególności prawa własności, prawa do prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawa do poszanowania jej dobrego imienia
133
W ramach zarzutu czwartego skarżąca podnosi, że decyzja Rady o przyjęciu rozpatrywanych środków ograniczających stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne naruszenie jej praw podstawowych, w szczególności prawa własności, prawa do prowadzenia działalności gospodarczej i prawa do poszanowania jej dobrego imienia, wynikających z art. 16 i 17 karty oraz art. 1 pierwszego protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.
134
W pierwszej kolejności skarżąca uważa, że umieszczenie jej nazwy w wykazach zawartych w zaskarżonych aktach jest nieproporcjonalne do uzasadnionego celu. Fakt umieszczenia w wykazach zawartych w tych aktach jest niezgodny z uzasadnionym celem środków ograniczających przyjętych wobec działań Federacji Rosyjskiej destabilizujących sytuację na Ukrainie. Skądinąd nie twierdzi się, że zapewniała ona finansowanie w ramach procesu kształtowania polityki lub decyzji związanych z tymi działaniami lub pełniła rolę w tym procesie. Skarżąca ponadto utrzymuje, że wspiera ona gospodarkę ukraińską, poprzez dostarczanie dodatkowego kapitału klientom znajdującym się na Ukrainie lub wspieranie ich płynności. Zaskarżone akty powinny być interpretowane w ten sposób, że ich celem jest wywarcie nacisku na działania Federacji Rosyjskiej destabilizujące sytuację na Ukrainie, a nie wywieranie szerszego nacisku na przedsiębiorstwa lub obywateli niemających związku z sytuacją na Ukrainie. Skarżąca uważa więc, że związek między osobami lub podmiotami wskazanymi w zaskarżonych aktach a działaniami rządu rosyjskiego na Ukrainie powinien być decydujący, jeżeli chodzi o umieszczenie nazwisk tych osób lub nazw tych podmiotów we wspomnianych aktach.
135
W drugiej kolejności skarżąca podnosi, że umieszczenie jej nazwy w wykazach zawartych w zaskarżonych aktach powoduje straty i poważną szkodę. Naruszenie jej reputacji wyrządza jej krzywdę, ale powoduje także utratę zaufania i negatywne skutki dla całej grupy i znaku towarowego.
136
Rada, wspierana przez Komisję, kwestionuje tę argumentację.
137
Po pierwsze, należy przypomnieć, że w myśl art. 16 karty „[u]znaje się wolność prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi”.
138
Po drugie, art. 17 ust. 1 karty przewiduje:
„Każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny”.
139
Jest oczywiście prawdą, że środki ograniczające takie jak rozpatrywane w niniejszym przypadku, w sposób niepodważalny ograniczają prawa, jakie przysługują skarżącej na mocy art. 16 i 17 karty (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 22 września 2016 r., NIOC i in./Rada, C‑595/15 P, niepublikowany, EU:C:2016:721, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
140
Jednakże prawa podstawowe przytoczone przez skarżącą nie stanowią praw absolutnych, a w konsekwencji mogą podlegać ograniczeniom na warunkach określonych w art. 52 ust. 1 karty (zob. podobnie wyroki: z dnia 28 listopada 2013 r., Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, pkt 121; z dnia 27 lutego 2014 r., Ezz i in./Rada, T‑256/11, EU:T:2014:93, pkt 195 i przytoczone tam orzecznictwo).
141
W tej kwestii należy przypomnieć, że art. 52 ust. 1 karty stanowi po pierwsze, że „[w]szelkie ograniczenia w korzystaniu z praw i wolności uznanych w karcie muszą być przewidziane ustawą i szanować istotę tych praw i wolności” oraz, po drugie, że „[z] zastrzeżeniem zasady proporcjonalności ograniczenia mogą być wprowadzone wyłącznie wtedy, gdy są konieczne i rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez Unię lub potrzebom ochrony praw i wolności innych osób”.
142
Tym samym, aby ograniczenie w korzystaniu z rozpatrywanych praw podstawowych było zgodne z prawem Unii, powinno ono spełniać trzy przesłanki. Po pierwsze, ograniczenie powinno być przewidziane ustawą. Innymi słowy, podstawą danego środka winien być przepis prawa. Po drugie, ograniczenie powinno odpowiadać celowi interesu ogólnego uznanemu za taki w prawie Unii. Po trzecie, ograniczenie nie powinno być nadmierne. Z jednej strony powinno być konieczne i proporcjonalne do zamierzonego celu. Z drugiej strony „istota”, to jest substancja danego prawa lub danej wolności, nie może zostać naruszona (zob. wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Rotenberg/Rada, T‑720/14, EU:T:2016:689, pkt 170–173 i przytoczone tam orzecznictwo).
143
Należy stwierdzić, że te trzy przesłanki zostały spełnione w niniejszej sprawie.
144
W pierwszej kolejności rozpatrywane środki ograniczające są „przewidziane ustawą”, ponieważ zostały ustanowione w aktach, które mają w szczególności charakter generalny i stanowią wyraźną podstawę prawną w prawie Unii, a także wystarczające uzasadnienie (zob. pkt 91–107 powyżej).
145
W drugiej kolejności z motywów 1–8 zaskarżonej decyzji i z motywu 2 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że zadeklarowanym celem tych aktów jest zwiększenie kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz wspieranie pokojowego rozwiązania kryzysu. Tak postawiony cel mieści się w ramach działań zmierzających do zachowania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, co wpisuje się w cele działań zewnętrznych Unii wymienione w art. 21 TUE (wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 115).
146
W trzeciej kolejności, co się tyczy zasady proporcjonalności, należy przypomnieć, że jako zasada ogólna prawa Unii wymaga ona, by akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia celów danej regulacji. Tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. wyrok z dnia 30 listopada 2016 r., Rotenberg/Rada, T‑720/14, EU:T:2016:689, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo).
147
W tym względzie w orzecznictwie dotyczącym sądowej kontroli przestrzegania zasady proporcjonalności uściślono, że prawodawca Unii dysponuje szerokim zakresem uznania w dziedzinach, które wiążą się z dokonywaniem przez niego politycznych, ekonomicznych czy społecznych wyborów i w których ma on dokonywać kompleksowych ocen. A zatem tylko oczywiście nieodpowiedni charakter przepisu przyjętego w tych dziedzinach w stosunku do zamierzonego przez właściwą instytucję celu może mieć wpływ na zgodność z prawem takiego przepisu. (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo).
148
Po pierwsze, skarżąca twierdzi, że nałożone na nią na mocy zaskarżonych aktów środki ograniczające nie pozwalają na osiągnięcie celu zamierzonego przez te akty, który polega na wywarciu presji na rząd rosyjski poprzez ograniczenie dostępu do rynków kapitałowych rosyjskich banków publicznych zidentyfikowanych przez Radę, ponieważ nie pełni ona żadnej roli w ramach działań Federacji Rosyjskiej destabilizujących sytuację na Ukrainie.
149
Jednakże okoliczność, że skarżąca nie odegrała żadnej roli w działaniach Federacji Rosyjskiej destabilizujących sytuację na Ukrainie nie ma znaczenia, ponieważ środki ograniczające nie zostały na nią nałożone z tego powodu, lecz ze względu na fakt, że jest ona znaczącą instytucją kredytową z siedzibą w Rosji, pozostającą w dniu 1 sierpnia 2014 r. w ponad 50% własnością lub pod kontrolą państwa.
150
Poza tym jest z pewnością prawdą, że środki ograniczające z definicji wywołują negatywne skutki dla prawa własności i swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, wyrządzając tym samym szkodę podmiotom, które nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za sytuację, jaka doprowadziła do zastosowania owych sankcji. Ukierunkowane środki ograniczające tym bardziej wywierają taki skutek na objęte nimi podmioty (zob. wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 149 i przytoczone tam orzecznictwo).
151
Jednakże należy zauważyć, że waga celów, których osiągnięciu służą zaskarżone akty, mianowicie ochrona integralności terytorialnej, suwerenności i niepodległości Ukrainy, jak również wspieranie pokojowego rozwiązania kryzysu w tym państwie, które to cele wpisują się w szerszy kontekst utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, zgodnie z celami działań zewnętrznych Unii wymienionymi w art. 21 TUE, jest tego rodzaju, że uzasadnia negatywne konsekwencje, nawet znaczne, dla niektórych podmiotów, które nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za sytuację, która doprowadziła do zastosowania owych sankcji (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 149, 150 i przytoczone tam orzecznictwo).
152
Po drugie, wbrew temu, co utrzymuje skarżąca, istnieje racjonalny związek pomiędzy rozpatrywanymi środkami ograniczającymi a celem, do jakiego dąży Rada poprzez ich przyjęcie. Otóż w zakresie, w jakim celem tym jest w szczególności zwiększenie kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy, rozwiązanie polegające na objęciu środkami ograniczającymi rosyjskich banków państwowych, jest spójne z tym celem i w żadnym razie nie może być uważane za oczywiście nieodpowiednie w świetle realizowanego celu (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 147).
153
Rada mogła bowiem słusznie stwierdzić, że ograniczenie skarżącej dostępu do rynków kapitałowych Unii mogło przyczynić się do osiągnięcia celu zamierzonego w zaskarżonych aktach, polegającego na zwiększeniu kosztów działań Federacji Rosyjskiej podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy oraz na wspieraniu pokojowego rozwiązania kryzysu (zob. pkt 15 powyżej). W związku z tym w zakresie, w jakim skarżąca podnosi, że po przyjęciu rozpatrywanych środków ograniczających doznała ona strat i szkody ciągłej, to okoliczność ta dowodzi, że rozpatrywane środki ograniczające pozwalają osiągnąć zamierzony w nich cel, ponieważ w przypadku trudności finansowych do akcjonariuszy oraz, w ostateczności, do państwa rosyjskiego należałoby wydobycie jej z tych trudności.
154
Rada mogła więc zasadnie uznać, że, aby osiągnąć ten cel, należy ukierunkować środki ograniczające na znaczące instytucje kredytowe lub instytucje finansowania rozwoju z siedzibą w Rosji, pozostające w dniu 1 sierpnia 2014 r. w ponad 50% własnością lub pod kontrolą państwa.
155
Po trzecie, należy stwierdzić, że środki przyjęte przez Radę w niniejszym przypadku polegają na ukierunkowanych sankcjach ekonomicznych, których nie można uznać za całkowite zerwanie stosunków gospodarczych i finansowych z państwem trzecim, podczas gdy Rada posiada takie uprawnienie na mocy art. 215 TFUE.
156
W tych okolicznościach oraz w szczególności z uwagi na to, że środki ograniczające przyjęte przez Radę w reakcji na kryzys na Ukrainie podlegały stopniowemu zaostrzaniu, ingerencja w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz w prawo własności skarżącej nie może być uznana za nieproporcjonalną (zob. podobnie wyrok z dnia 28 marca 2017 r., Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, pkt 150).
157
W odniesieniu wreszcie do prawa do dobrego imienia, przywołanego przez skarżącą, należy stwierdzić, po pierwsze, że naruszenie dobrego imienia osoby objętej stosowaniem środków ograniczających wynikające z powodów uzasadniających te środki nie może samo w sobie stanowić nieproporcjonalnego naruszenia prawa własności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej tej osoby. Tak więc ze względu na brak szczegółowych informacji na temat powiązania między naruszeniem dobrego imienia, na które powołuje się strona skarżąca, a naruszeniami praw podstawowych, które są przedmiotem niniejszego zarzutu, ten argument jest bezskuteczny. Po drugie i w każdym razie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podobnie jak prawo własności i swoboda prowadzenia działalności gospodarczej, prawo do ochrony dobrego imienia nie stanowi prawa absolutnego, a korzystanie z niego może podlegać ograniczeniom uzasadnionym realizowanymi przez Unię celami interesu ogólnego. Tak więc znaczenie celów rozpatrywanych środków ograniczających może usprawiedliwić negatywne konsekwencje – nawet daleko idące – dla dobrego imienia danych osób lub podmiotów (zob. wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Al Matri/Rada, T‑545/13, niepublikowany, EU:T:2016:376, pkt 167, 168 i przytoczone tam orzecznictwo).
158
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut czwarty.
W przedmiocie zarzutu niezgodności z prawem art. 1 zaskarżonej decyzji i art. 5 zaskarżonego rozporządzenia
159
Skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie niezgodności z prawem na podstawie art. 277 TFUE art. 1 zaskarżonej decyzji i art. 5 zaskarżonego rozporządzenia.
160
Skarżąca podnosi, że Rada może dodać jedynie takie kryteria umieszczania w wykazie, które są odpowiednie i proporcjonalne do rozpatrywanych środków. Skarżąca uważa, że w niniejszej sprawie Rada nie wykazała, w jaki sposób zastosowanie zakazów dotyczących papierów wartościowych i instrumentów rynku pieniężnego w odniesieniu do instytucji, o których mowa w zaskarżonych aktach, jest uzasadnione w odniesieniu do celów, do których dążą te akty, ani tym bardziej, w jaki sposób jest ono proporcjonalne do osiągnięcia tych celów.
161
Rada, popierana przez Komisję, jest zdania, że zarzut niezgodności z prawem należy uznać za niedopuszczalne lub, w każdym razie, bezzasadny.
162
Należy zauważyć, że argumenty podniesione na poparcie tego zarzutu, dotyczące nieodpowiedniego i nieproporcjonalnego charakteru rozpatrywanych środków ograniczających, są identyczne lub też pokrywają się w znacznym stopniu z argumentami, które zostały już zbadane w ramach zarzutu czwartego powyżej.
163
Bez konieczności badania dopuszczalności tego zarzutu należy więc siłą rzeczy odesłać do stwierdzeń przedstawionych powyżej w pkt 146–157 i oddalić z tych samych względów podniesiony przez skarżącą zarzut niezgodności z prawem.
164
W konsekwencji należy oddalić zarzut niezgodności z prawem, a także skargę w całości, bez konieczności orzekania w przedmiocie dopuszczalności żądań dostosowujących skargę.
W przedmiocie kosztów
165
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy – zgodnie z żądaniem Rady – obciążyć ją kosztami postępowania.
166
Ponadto art. 138 § 1 regulaminu postępowania przewiduje, że państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Komisja pokryje zatem własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:
1)
Skarga zostaje oddalona.
2)
Sberbank of Russia OAO pokrywa, poza własnymi kosztami, koszty poniesione przez Radę Unii Europejskiej.
3)
Komisja Europejska pokrywa własne koszty.
Berardis
Spielmann
Csehi
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 września 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.