62004CC0496_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In dit verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, dat volgt op een eerdere prejudiciële beslissing in dezelfde nationale procedure(2), wordt het Hof om een nadere uitlegging verzocht van verordening nr. 536/93, die de toepassing van de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten betreft.(3)
2. Dit keer vraagt het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) of een lidstaat aan de producent van dergelijke producten verdergaande boekhoudverplichtingen mag opleggen dan de in het gemeenschapsrecht vastgestelde verplichtingen, om de juiste inning te waarborgen van de extra heffing die verschuldigd is indien de productie een gegeven hoeveelheid te boven gaat.
Toepasselijke bepalingen van gemeenschapsrecht
3. De regeling inzake de extra heffing(4) op melk en zuivelproducten is ingevoerd in 1984.(5) De doelstelling ervan was om de groei van de melkproductie te beheersen en toch de nodige ontwikkeling en aanpassing op structuurgebied mogelijk te maken, met inachtneming van nationale en regionale verschillen en verschillen tussen de aanvoergebieden in de Gemeenschap.(6) De voorwaarden voor het opleggen van de heffing zijn neergelegd in de basisverordening. De heffing is verschuldigd door een melkproducent die melk of melkequivalent boven een bepaalde referentiehoeveelheid aan een koper levert of rechtstreeks voor consumptie verkoopt.(7) De som van de referentiehoeveelheden mag niet meer bedragen dan een gegarandeerde totale hoeveelheid die door de Gemeenschap voor elke lidstaat is vastgesteld.(8)
4. Op het tijdstip van de feiten die tot de procedure in het hoofdgeding hebben geleid, was de extra heffing verschuldigd krachtens verordening nr. 3950/92(9), waarbij het heffingstijdvak (dat op 31 maart 1993 zou verstrijken) voor nog eens zeven jaren is verlengd.
5. Artikel 1 van verordening nr. 3950/92 bepaalde dat gedurende een reeks van opeenvolgende tijdvakken van twaalf maanden, te beginnen op 1 april van elk jaar, ten laste van de melkproducenten een extra heffing werd ingesteld „over de hoeveelheden melk of melkequivalent die zij [...] aan een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht” en die de gegarandeerde totale hoeveelheid overschrijden. Artikel 2, lid 1, bepaalde dat de heffing zou worden verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
6. Artikel 4 bevatte regels voor de toewijzing van de individuele referentiehoeveelheden aan de producenten.
7. Artikel 5 regelde het storten van hoeveelheden in de nationale reserve(10) teneinde producenten extra of specifieke referentiehoeveelheden toe te kennen. Daartoe bepaalde artikel 5, tweede alinea, dat referentiehoeveelheden die ter beschikking stonden van de producenten die gedurende een periode van twaalf maanden geen melk of andere zuivelproducten in de handel hadden gebracht, bij de nationale reserve zouden worden gevoegd om opnieuw te kunnen worden toegewezen.
8. Verordening nr. 536/93 bevatte gedetailleerde uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 3950/92.(11)
9. Volgens de tweede overweging van de considerans betrof verordening nr. 536/93 onder meer de controlevoorschriften die verificatie van de regelmatigheid van de inning van de heffing toelaten.
10. In de achtste overweging van de considerans heette het
„dat de lidstaten over de nodige middelen moeten kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd; dat deze verificaties op zijn minst een bepaald minimumaantal verrichtingen dienen te omvatten, die nader dienen te worden omschreven”.
11. Artikel 4, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 536/93 bepaalde:
„Wat de rechtstreekse verkopen betreft, recapituleert de producent aan het einde van elk van de in artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde tijdvakken in een verklaring, per product, de hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelproducten.”
12. In artikel 4, lid 2, heette het:
„De producent zendt jaarlijks vóór 15 mei zijn verklaring toe aan de bevoegde autoriteit van de lidstaat.
Bij niet-inachtneming van de termijn is de producent de heffing verschuldigd over de totale hoeveelheid melk en melkequivalent die boven de hem toegewezen referentiehoeveelheid rechtstreeks is geleverd of, indien de referentiehoeveelheid niet is overschreden, een boete gelijk aan de verschuldigde heffing voor een overschrijding van de hem toegewezen referentiehoeveelheid met 0,1 %. [...]
Ingeval de verklaring niet vóór 1 juli wordt ingediend, is het bepaalde in artikel 5, tweede alinea, van verordening (EEG) nr. 3950/92 van toepassing na afloop van een termijn van 30 dagen na de aanmaning door de lidstaat.”
13. Artikel 7 van verordening nr. 536/93 luidde voorzover hier van belang als volgt:
„1. De lidstaten nemen alle nodige controlemaatregelen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd op de hoeveelheden melk en melkequivalent die boven een van de in [...] verordening (EEG) nr. 3950/92 bedoelde hoeveelheden op de markt zijn gebracht. Daartoe geldt het volgende:
[...]
f) De producenten die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikken, houden gedurende ten minste drie jaar de volgende bescheiden ter beschikking van de bevoegde autoriteit van de lidstaat: enerzijds een productboekhouding per tijdvak van twaalf maanden waarin de hoeveelheid, per maand en per product, van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld, en anderzijds het register [...] van de op het bedrijf voor de melkproductie gehouden dieren en de bewijsstukken die het mogelijk maken de bovenbedoelde productboekhouding te controleren.
[...]
3. De lidstaat verifieert fysiek of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en verricht te dien einde controles op het vervoer van melk tijdens het ophalen bij bedrijven, en controleert ter plaatse met name:
[...]
b) bij de producenten aan wie een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop is toegewezen, de waarschijnlijkheid van de in artikel 4, lid 1, bedoelde verklaring en van de in lid 1, onder f), bedoelde productboekhouding.”
14. Verordening nr. 536/93 is bij verordening (EG) nr. 1392/2001 van de Commissie(12) ingetrokken per 31 maart 2002 (dat wil zeggen na het tijdstip van de feiten in de onderhavige zaak). Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 1392/2001 neemt de eerste alinea van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 536/93 over.
15. Artikel 6, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 1392/2001 voegt daaraan toe:
„De lidstaat mag bepalen dat een producent die over een referentiehoeveelheid voor rechtstreekse verkoop beschikt, verplicht is om in voorkomend geval aan te geven dat hij in de betrokken periode geen melk heeft verkocht.”(13)
16. Pas toen verordening nr. 1392/2001 was ingetrokken en vervangen door verordening nr. 595/2004, heeft de Commissie voor het eerst het specifieke vereiste gesteld dat in de boekhouding van de producenten „elke verkoop of overdracht van melk of zuivelproducten evenals de producten die zijn geproduceerd maar niet zijn verkocht of overgedragen, worden vermeld.(14)
Bepalingen van nationaal recht
17. Volgens artikel 26 van de Regeling superheffing 1993 (hierna: „Regeling superheffing”)(15), die op het tijdstip van de feiten van het hoofdgeding het stelsel van de extra heffing in Nederlands recht omzette, is het Productschap Zuivel (hierna: „Productschap”) belast met de vaststelling, de oplegging en de inning van de heffing.
18. Artikel 29, lid 1, bepaalt:
„De [...] producent doet conform het bepaalde in artikel 4 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het productschap daartoe gestelde regelen, aangifte bij het productschap van de hoeveelheid melk of andere melkproducten die hij in de vorige heffingsperiode rechtstreeks aan de consument [...] heeft geleverd, gespecificeerd per product.”
19. In artikel 31 heet het:
„1. De [...] producent, die [...] [de] heffing verschuldigd is of kan worden, is verplicht conform het bepaalde in artikel 7 van verordening (EEG) nr. 536/93 en conform de door het Productschap gestelde regelen een administratie te voeren.
2. Het Productschap kan ambtshalve de afgeleverde hoeveelheid vaststellen, indien de verplichtingen uit het eerste lid, dan wel uit [...] artikel 29, eerste lid, niet of, naar het oordeel van het Productschap, onvoldoende worden nagekomen.”
20. Artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing(16) (hierna: „Zuivelverordening”), bevat de door het Productschap vastgestelde regels, zoals bedoeld in artikel 31 van de Regeling superheffing, en is als volgt geformuleerd:
„De producent is verplicht van alles wat zijn onderneming of bedrijf betreft op zodanige wijze aantekening te houden, dat daaruit te allen tijde de productie, de voorraad en de ontvangen be‑ of verwerkte en afgeleverde hoeveelheden van melk, alsmede de op een en ander betrekking hebbende financiële gegevens kunnen worden gekend, en zodanige aantekeningen en gegevens gedurende tenminste 3 jaren te bewaren.”
Procedure voor de nationale rechter
21. J. Slob is een melkveehouder in Nederland. In de heffingsperiode 1996/1997 beschikte hij over een individuele referentiehoeveelheid van 647 910 kg melk voor rechtstreekse verkoop aan consumenten.
22. Zijn boerderij werd in december 1997 door de bevoegde Nederlandse autoriteiten gecontroleerd. Uit de controle kwam naar voren dat er een verschil van circa 250 000 kg melk bestond tussen enerzijds de hoeveelheid geproduceerde melk berekend op basis van het aantal melkkoeien voor de heffingsperiode 1996/1997, en anderzijds de verkochte hoeveelheid melk, zoals die blijkt uit de aangifte van Slob bij het Productschap.(17)
23. Slob heeft het bestaan van dit verschil erkend en toegelicht dat hij het overschot aan melk tot boter heeft bewerkt bij de productie van karnemelk, welke karnemelk hij gebruikt voor de kaasproductie. Hij stelde dat de aldus verkregen boter – in totaal 10 000 kg(18) – na de productie direct is vernietigd door deze in de mestput te gooien.
24. Slob heeft beklemtoond dat de boter niet aan een groothandelaar en evenmin rechtstreeks aan de consument is verkocht.
25. In de schriftelijke opmerkingen van de Nederlandse regering is vermeld dat Slob ook stelt dat hij van de productie en vernietiging van de boter geen productboekhouding heeft bijgehouden omdat een dergelijke boekhouding enkel vereist was voor de verkregen kaas.(19)
26. Op 1 oktober 1999 stelde het Productschap ingevolge artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing ambtshalve vast hoeveel melk en andere zuivelproducten Slob in de heffingsperiode 1996/1997 rechtstreeks voor consumptie had geleverd. Het Productschap deelde aan Slob mee dat hij ingevolge artikel 4, lid 2, van verordening nr. 536/93 een bedrag van 180 976,77 NLG (ongeveer 82 124 EUR) aan extra heffing verschuldigd was.
27. Slob heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Op 4 april 2000 heeft het Productschap besloten het bedrag van de extra heffing te verlagen, maar heeft het zijn besluit voor het overige gehandhaafd. Het stelde vast dat Slob van ongeveer 250 000 kg melk geen boekhouding had bijgehouden.(20) Het Productschap concludeerde dat Slob in de heffingsperiode 1996/1997 geen juiste en volledige boekhouding had gevoerd van de productie, voorraad en aflevering van melk en zuivelproducten, zoals is voorgeschreven in artikel 7 van verordening nr. 536/93 juncto artikel 31, lid 1, van de Regeling superheffing en artikel 11 van de Zuivelverordening.
28. In een (eerste) beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven – dat het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing heeft ingediend – tegen het besluit van 4 april 2000, betoogde Slob dat op hem ingevolge artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93 geen administratieverplichting rustte met betrekking tot hoeveelheden product die niet waren verkocht, maar vernietigd.
29. Slob betwistte ook de stelling van het Productschap dat er bij het ontbreken van een boekhouding met betrekking tot de vernietigde boter, van uit kon worden gegaan dat hij deze had verkocht.
30. Volgens het Productschap rustte er op Slob wél een boekhoudverplichting met betrekking tot de in geding zijnde hoeveelheid melk.
31. De verwijzende rechter had twijfels over de juiste uitlegging van artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93. Bijgevolg verzocht hij het Hof om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag (zaak Slob I):
„Kan uit artikel 7, lid 1, aanhef en sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 de verplichting van de producent worden afgeleid om een boekhouding bij te houden, waarin onder andere de beschikbaarheid, productie, opslag, gebruik, verwerking en vernietiging van melk en/of zuivelproducten op zijn bedrijf wordt vastgelegd, in welke ‚productboekhouding’ voorts de hoeveelheid, per maand en per product, van de verkochte melk en/of zuivelproducten moet worden vermeld of verplicht deze bepaling enkel tot registratie van laatstgenoemde verkoopgegevens?”
32. Op 12 februari 2004 beantwoordde het Hof deze vraag als volgt:
„Artikel 7, lid 1, eerste volzin, en sub f, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten, moet aldus worden uitgelegd dat in de door de producent bij te houden productboekhouding enkel de hoeveelheid, per maand en per product, moet worden vermeld van de melk en/of zuivelproducten die zijn verkocht.”
33. In zijn overwegingen stelde het Hof vast:
„Vooraf zij gepreciseerd dat het uitsluitend aan de nationale rechter staat om het voorwerp te bepalen van de vragen die hij aan het Hof wil stellen. Het Hof kan zich niet op verzoek van een van de partijen in het hoofdgeding buigen over vragen die de nationale rechter niet heeft gesteld. Wanneer de nationale rechter wegens het verloop van het geding aanvullende gegevens over de uitlegging van het gemeenschapsrecht meent nodig te hebben, staat het aan hem om zich opnieuw tot het Hof te wenden [...]
De ter terechtzitting ter sprake gekomen eventuele bevoegdheid van een lidstaat om een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten verdergaande boekhoudverplichtingen oplegt dan die welke uit de uit te leggen bepaling voortvloeien, valt buiten het bestek van de prejudiciële vraag.”(21)
34. Dientengevolge is het Hof in het arrest Slob I niet ingegaan op die kwestie.
35. Tijdens een latere zitting op 1 oktober 2004 voor de verwijzende rechter heeft het Productschap zich op het standpunt gesteld dat de ambtshalve vaststelling van de betrokken hoeveelheden boter niet enkel was gebaseerd op artikel 7, lid 1, sub f, van verordening nr. 536/93 maar tevens en los daarvan, haar grond vond in het niet nakomen door verzoeker van artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening. Volgens het Productschap ontleent deze bepaling haar rechtmatigheid aan de algemene verplichting die ingevolge artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 op de lidstaten rust, om alle nodige controlemaatregelen te treffen om te waarborgen dat de extra heffing op rechtmatige wijze wordt geïnd en om ter plaatse te verifiëren of de verkoop van melk en melkequivalent juist is geboekt en in het bijzonder om de waarschijnlijkheid van de productboekhouding te controleren.
36. Het Productschap stelde dat artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening de producent verplichtte in zijn administratie te verantwoorden hoeveel boter was geproduceerd en wat de bestemming daarvan was, dit laatste ook indien de boter werd vernietigd of vervoederd.
37. De verwijzende rechter had er twijfels over of op grond van artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 voor de lidstaat een bevoegdheid bestond om naast de verplichting tot het bijhouden van een productboekhouding overeenkomstig artikel 7, lid 1, sub f, aan de producenten een verplichting op te leggen als neergelegd in artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening.
38. Hij heeft derhalve de behandeling van de procedure opnieuw geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over twee nieuwe vragen:
„1. Dient artikel 7, lid 1, aanhef en lid 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 aldus te worden uitgelegd dat deze bepaling een lidstaat ruimte laat om een regeling vast te stellen die aan de op zijn grondgebied gevestigde zuivelproducenten verdergaande boekhoudverplichtingen oplegt dan die welke voortvloeien uit het bepaalde in lid 1, sub f, van voormeld artikel?
2. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, moet dan met betrekking tot een voorschrift dat de producent verplicht om in zijn administratie te verantwoorden welke hoeveelheid boter is geproduceerd en wat de bestemming daarvan was, ook indien de boter wordt vernietigd of vervoederd, worden geoordeeld dat dit blijft binnen de aldus aan de lidstaat gelaten ruimte?”
39. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door Slob, de Commissie en de Nederlandse regering, die tevens alle aanwezig waren ter terechtzitting.
Bij het Hof ingediende opmerkingen
40. De bij het Hof ingediende opmerkingen kunnen als volgt worden samengevat.
41. Slob stelt dat verordening nr. 536/93 niet aldus kan worden uitgelegd dat deze de lidstaten de bevoegdheid verleent om in het nationale recht verdergaande vereisten te stellen aan het voeren van een productboekhouding voor zuivelproducten.
42. Op basis van algemene beginselen die in de vroege rechtspraak van het Hof zijn ontwikkeld, wijst Slob op het vereiste dat heffingen in alle lidstaten gelijkelijk verbindend en toepasselijk zijn(22), en brengt hij in herinnering dat aangezien verordeningen van de Commissie rechtstreekse werking hebben, het over het algemeen uitgesloten is dat de lidstaten maatregelen nemen waarbij de strekking van dergelijke verordeningen wordt gewijzigd dan wel daaraan bepalingen worden toegevoegd.(23) De verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 geven de lidstaten geen uitdrukkelijke bevoegdheid om aanvullende voorschriften vast te stellen, en het stelsel van zware financiële sancties die deze verordeningen aan producenten opleggen, moet in de gehele Gemeenschap op uniforme wijze worden toegepast. De op de lidstaten rustende verplichting om de regeling inzake de extra heffing zorgvuldig toe te passen staat niet toe dat een individuele lidstaat aanvullende vereisten invoert. Andere lidstaten dan Nederland hebben voor de heffingsperiode 1996/1997 geen strengere boekhoudverplichtingen opgelegd. Het staat aan de Commissie om, indien nodig, nadere regels vast te stellen.
43. Volgens de Nederlandse regering was de gemeenschapsregeling die ten tijde van de feiten gold, ontoereikend om de productboekhouding van de melkproductie in Nederland te regelen. Problemen rijzen omdat de melkproductie in deze lidstaat een aantal grote melkveehouderijen omvat waarvan de productie geheel of grotendeels rechtstreeks voor consumptie wordt verkocht. Het communautaire stelsel gaat er daarentegen van uit dat slechts zeer geringe hoeveelheden rechtstreeks voor consumptie worden verkocht.
44. De Nederlandse regering voert twee hoofdargumenten aan. Ten eerste moeten de lidstaten in staat zijn om de controle op de productie van melk en zuivelproducten adequaat te kunnen uitvoeren om fraude te kunnen tegengaan. Gelet op de bijzondere situatie in Nederland ten aanzien van rechtstreekse verkopen, is artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening nodig om de juistheid te waarborgen van de gegevens die zijn verstrekt over het ophalen van de melk en over rechtstreekse verkopen. Anders zou er sprake kunnen zijn van zeer negatieve financiële gevolgen voor de Gemeenschap, welke de lidstaten ingevolge artikel 280 EG(24) moeten tegengaan. In het arrest Slob I heeft het Hof niet uitgesloten dat dit controlemechanisme ontoereikend zou kunnen zijn.(25) Artikel 24, lid 6, van verordening nr. 595/2004 heeft deze maas op gemeenschapsniveau thans gedicht.
45. Ten tweede mogen de lidstaten voor de uitvoering van dergelijke controles vereisten stellen die de vereisten van artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 aanvullen en waarmee zij kunnen voldoen aan de verplichtingen die krachtens die voorschriften op hen rusten, mits dit in overeenstemming met de algemene systematiek en het doel van de extra heffing gebeurt en mits zij de algemene beginselen van gemeenschapsrecht eerbiedigen.
46. Artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening bevordert de verwezenlijking van het hoofddoel van het stelsel van de extra heffing, te weten het bestraffen van overproductie.(26) Wanneer een in verordening nr. 3950/92 voorzien mechanisme niet het gewenste resultaat heeft, is een lidstaat gehouden maatregelen te nemen om te waarborgen dat de heffing wordt geïnd.(27)
47. De nationale bepaling in kwestie is niet in strijd met algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening gaat, conform het evenredigheidsbeginsel, niet verder dan nodig is voor het bereiken van het legitieme doel daarvan, en de vereisten daarin waren bij de producenten bekend zodat het rechtszekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel zijn geëerbiedigd.
48. De Commissie stelt zich op het standpunt dat artikel 7, lid 1, van verordening nr. 536/93 de lidstaten toestaat om aanvullende boekhoudvereisten te stellen, zoals de verplichting van artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening, die verder gaan dan die van artikel 7, lid 1, sub f. Een dergelijke uitlegging komt overeen met het doel van verordening nr. 536/93, omdat zij een middel verschaft om de doeltreffendheid van de inning van de extra heffing te verzekeren alsmede om fraude te voorkomen, en omdat zij in overeenstemming is met de krachtens artikel 7, lid 1, op de lidstaten rustende verplichting om alle nodige controlemaatregelen te nemen. Het staat aan de betrokken lidstaat om aan te tonen dat verdergaande regels nodig zijn, en indien dit het geval is, om te bepalen hoe deze regels luiden. Deze bevoegdheid wordt begrensd door het verbod van willekeur en van misbruik van bevoegdheid alsmede door de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, zoals het evenredigheids‑ en het rechtszekerheidsbeginsel.
Beoordeling
49. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 een uitputtende opsomming bevat van de boekhoudverplichtingen die mogen worden opgelegd aan producenten van melk of melkequivalent, dan wel of deze verplichtingen bij een nationaal voorschrift, zoals artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening, mogen worden aangevuld met extra vereisten.
50. In de arresten Penycoed (28) en Cooperativa Lattepiù (29) is het Hof reeds ingegaan op de vraag of lidstaten bij de uitvoering van hun verplichtingen ingevolge het stelsel van de extra heffing, aanvullende maatregelen mogen treffen naast die van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93. In beide gevallen heeft het Hof beslist dat artikel 10 EG de lidstaten verplicht de aanvullende maatregelen te treffen om de juiste inning van de heffing te verzekeren.(30)
51. Aldus oordeelde het Hof in het arrest Penycoed, dat de uit artikel 10 EG voortvloeiende verplichting de bevoegdheid omvat om zo nodig rechtstreeks tegen de producent een rechtsvordering in te stellen teneinde het verschuldigde bedrag in te vorderen.(31) In het arrest Cooperativa Lattepiù moest het Hof beslissen of een lidstaat volgens de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 a posteriori correcties mocht aanbrengen op aan de melkproducenten toegekende referentiehoeveelheden, en bijgevolg de hoogte van de verschuldigde extra heffingen mocht wijzigen. Het Hof beantwoordde deze vraag bevestigend en onderzocht daarbij of een dergelijke vordering in overeenstemming was met de tekst en het doel van deze bepalingen, met het doel en de algemene systematiek van het stelsel van de extra heffing, alsook met de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.(32)
52. In de onderhavige zaak wordt het Hof in dezelfde geest gevraagd in te gaan op de vraag of een lidstaat voor de controle van de betaling van de heffing bijkomende maatregelen mag treffen naast die welke in de relevante bepalingen van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 zijn neergelegd.
53. Dezelfde gestructureerde benadering als die welke het Hof in de zaak Cooperativa Lattepiù heeft gekozen, kan hier zinvol worden toegepast.
54. Voldoet, ten eerste, een verplichting zoals die van artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening aan de tekst van de relevante bepalingen van de verordeningen nrs. 3950/82 en 536/93?
55. Vooraf zij opgemerkt dat artikel 19, lid 1, van verordening nr. 1546/88(33) (die voorafging aan verordening nr. 536/93) de zeer ruime bepaling bevatte dat „de lidstaten de nodige aanvullende maatregelen nemen om a) ervoor te zorgen dat de heffing wordt geïnd, en met name de controlemaatregelen en de maatregelen om te garanderen dat de betrokkenen op de hoogte worden gesteld van de strafrechtelijke maatregelen of van de bestuursrechtelijke sancties die bij overtreding van deze verordening tegen hen kunnen worden getroffen [...]”.
56. Niets in de artikelen 1 en 2 van verordening nr. 3950/92 of in artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 sluit uitdrukkelijk uit dat de nationale autoriteiten aanvullende maatregelen vaststellen. Integendeel: de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93 vermeldt dat de lidstaten over de nodige middelen moeten kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd, en dat deze verificaties „op zijn minst een bepaald minimumaantal” verrichtingen dienen te omvatten, die nader dienen te worden omschreven. Artikel 7, lid 1, vereist dat de lidstaten „alle” nodige controlemaatregelen nemen om te waarborgen dat de verschuldigde heffing wordt geïnd, en geeft ter vergemakkelijking van dergelijke verificaties een lijst van vereisten.(34) Artikel, 7, lid 3, verplicht de lidstaten om fysiek te verifiëren of de in de handel gebrachte hoeveelheden melk en melkequivalent juist zijn geboekt en om bepaalde specifieke controles te verrichten.
57. Artikel 7, leden 1 en 3, specificeert aldus op gemeenschapsniveau een minimum aan fundamentele controlemaatregelen. Deze maatregelen mogen worden aangevuld met bijkomende nationale maatregelen om inning van de heffing te waarborgen, mits deze nationale maatregelen inderdaad „nodig” zijn en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht eerbiedigen. Een dergelijke lezing strookt met de stelling in de achtste overweging dat „op zijn minst een bepaald minimumaantal verrichtingen [...] nader dienen te worden omschreven” in de communautaire regeling, terwijl de lidstaten de ruimte wordt gelaten om aanvullende maatregelen te treffen zodat zij „over de nodige middelen [...] kunnen beschikken om achteraf na te gaan of en in welke mate de heffing overeenkomstig de geldende voorschriften is geïnd”.
58. Voldoet, ten tweede, artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening aan het doel en de algemene systematiek van het stelsel van de extra heffing? De uitlegging van de relevante bepalingen van de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 die ik zojuist heb geschetst, strookt met de met het stelsel van de extra hef fing nagestreefde doelen, waartoe vanzelfsprekend behoort dat een doeltreffend middel wordt verschaft om de verschuldigde heffing te innen. Advocaat-generaal Geelhoed heeft er in zijn conclusie bij het arrest Penycoed(35) op gewezen dat het verlenen van bevoegdheid aan de nationale autoriteiten om de betaling te vorderen, tot doel heeft om te waarborgen dat de lidstaten de extra heffing zullen toepassen zonder financiële verliezen voor de Gemeenschap, alsmede om te waarborgen dat het stelsel uniform wordt toegepast zodat de melkproductie op de gemeenschappelijke markt niet wordt beïnvloed door concurrentieverschillen. Indien een lidstaat kan aantonen dat een extra controle nodig is opdat hij aan zijn plichten jegens de Gemeenschap kan voldoen, en dat de maatregel die hij voorstelt evenredig is, is hij in beginsel bevoegd om een dergelijke verificatie verplicht te stellen.
59. Voldoet, ten derde, artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening aan het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen? Hoewel het aan de nationale rechter staat om deze vraag te beantwoorden, kan het Hof wel een nuttig richtsnoer geven.
60. Ik stem niet in met de stelling van Slob dat de extra boekhoudmaatregelen die Nederland oplegt, onevenredig zijn. Deze kwestie dient in drie onderdelen te worden opgesplitst.(36)
61. Ten eerste is het doel van de extra controle om te verzekeren dat doeltreffend toezicht wordt uitgeoefend op de productie van melk en zuivelproducten in Nederland – wat een rechtmatig doel lijkt te zijn.
62. Ten tweede kan de vraag of de bij artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening ingestelde extra controle nodig is, als volgt worden onderzocht. De Nederlandse regering heeft uiteengezet dat de Nederlandse melkveehouderij bepaalde kenmerken vertoont – wat de hoeveelheid melk betreft die rechtstreeks aan de consument wordt verkocht – die de melkveehouderij in de Gemeenschap in haar geheel niet vertoont. Noch Slob noch de Commissie heeft de juistheid van deze stelling betwist. Evenmin is (in de context van de rechtstreekse verkoop) gesuggereerd dat dit soort kruislingse controle van de aangegeven melkproductie, waarin is voorzien in artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening, niet
nodig zou zijn om vast te stellen of de aangifte van een producent betrouwbaar is. De gemeenschapswetgever heeft sindsdien immers precies een dergelijke extra kruislingse controle ingevoerd(37) op gemeenschapsniveau. Op basis van deze gegevens – meer is aan het Hof niet overgelegd – kom ik tot de slotsom dat Nederland er terecht van uit ging dat een dergelijke extra controle nodig was.
63. Ten slotte denk ik niet dat het vereiste dat de boekhouding de bestemming van de gehele productie specificeert, daaronder begrepen de opgeslagen of vernietigde productie, verder gaat dan hetgeen noodzakelijk is om betaling van de heffing te verzekeren. Om deze taak doeltreffend uit te voeren moeten de lidstaten in staat zijn elk beduidend risico dat melk wordt verkocht zonder dat daarvan aantekening wordt gehouden, aan te pakken. Voorts dienen de lidstaten ingevolge artikel 280, lid 1, EG fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, te bestrijden met overeenkomstig dit artikel te nemen maatregelen. De bij artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening opgelegde boekhoudverplichting pakt deze risico’s op passende wijze aan door van de producenten te vereisen dat zij van alles wat hun onderneming of bedrijf betreft op zodanige wijze aantekening houden „dat daaruit te allen tijde de productie, de voorraad en de ontvangen be‑ of verwerkte en afgeleverde hoeveelheden van melk, [...] kunnen worden gekend [...]”.
64. Het argument van Slob dat de aanvullende maatregelen in strijd zijn met de rechtszekerheid omdat zij de uniforme toepassing van verordening nr. 536/93 ondermijnen, kan mij evenmin overtuigen. Zoals reeds gesteld, zijn de lidstaten bevoegd om de in de verordening gestelde boekhoudvereisten aan te vullen. Juist omdat alle extra voorschriften de op gemeenschapsniveau gestelde vereisten moeten aanvullen, en niet wijzigen, zal de uniforme toepassing van de gemeenschapsregeling niet in gevaar worden gebracht.
65. Wat het op het gewettigd vertrouwen gebaseerde argument betreft, vermeldt de verwijzingsbeschikking dat artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening de producent naar nationaal recht verplicht in zijn administratie te verantwoorden hoeveel boter was geproduceerd en wat de bestemming daarvan was, dit laatste ook indien de boter werd vernietigd of vervoederd. Alle melkproducenten op wie het Nederlandse recht van toepassing is, moeten derhalve een dergelijke boekhouding voeren. Het komt voor hen niet als een verrassing dat zij aan dat vereiste moeten voldoen, en er is dus geen sprake van schending van het gewettigd vertrouwen.
66. Daaruit volgt dat de ingevolge artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening aan de producenten opgelegde verplichtingen de in artikel 7, leden 1 en 3, van verordening nr. 536/93 neergelegde controlemaatregelen rechtmatig aanvullen.
67. Ten slotte dien ik in te gaan op een belangrijk argument dat Slob ter terechtzitting heeft aangevoerd. Volgens Slob was er een verschil tussen de onderhavige zaak en de zaken Penycoed en Cooperativa Lattepiù(38), nu de aanvullende regels in casu niet enkel een leemte vullen, doch de feitelijke grondslag voor de extra heffing wijzigen. Dat is zo omdat artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening de heffing niet oplegt op basis van de boekhouding betreffende de rechtstreekse verkoop, maar van een onderzoek van productiegegevens. Het besluit van het Productschap had dus tot gevolg dat op basis van uitsluitend nationaal recht op Slob een verplichting werd gelegd om de extra heffing te betalen. Volgens hem was dat onwettig omdat de heffing enkel op basis van het gemeenschapsrecht (in het bijzonder verordening nr. 3950/92) mag worden opgelegd.
68. Ik ben het in zoverre met Slob eens, dat de extra heffing wordt opgelegd overeenkomstig de voorwaarden van verordening nr. 3950/92. Zij kan niet wettig worden opgelegd op basis van in het nationale recht gestelde extra voorwaarden. Het geven van een nieuwe rechtsgrondslag voor verschuldigdheid zou de bij de verordeningen nrs. 3950/92 en 536/93 aan de lidstaten verleende bevoegdheden duidelijk overschrijden.
69. Artikel 1 van verordening nr. 3950/92 bepaalt dat de heffing wordt ingesteld „over de hoeveelheden melk of melkequivalent die [...] aan een koper [zijn] geleverd of rechtstreeks aan de consument [zijn] verkocht”. Artikel 2, lid 1, bepaalt voorts dat de heffing wordt verdeeld over de producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen.
70. De gedetailleerde voorschriften in verordening nr. 536/93 zijn bedoeld om de lidstaten in staat te stellen te controleren of de heffing inderdaad in overeenstemming met de geldende voorschriften (te weten in overeenstemming met verordening nr. 3950/92) is geïnd.(39) Zij vormen niet op zich een grondslag voor de extra heffing. Wanneer een lidstaat in het nationale recht (rechtmatig) bijkomende vereisten stelt die de controlemaatregelen van verordening nr. 536/93 aanvullen, hoeft het a fortiori niet zo te zijn dat deze bijkomende vereisten zelf de rechtsgrondslag voor de heffing geven.
71. Wat is dan de consequentie voor een producent die dergelijke in het nationale recht gestelde bijkomende vereisten niet heeft nageleefd? Twee zeer verschillende scenario’s lijken mij hier mogelijk.
72. In het eerste scenario heeft de betrokken producent een boekhoudverplichting niet nageleefd, maar vindt de bevoegde nationale autoriteit, gelet op al het bewijs, dat er geen grond is om tot de slotsom te komen dat de producent verantwoordelijk is voor „hoeveelheden melk of melkequivalent die [...] aan een koper [zijn] geleverd of rechtstreeks aan de consument [zijn] verkocht” boven de relevante individuele referentiehoeveelheid die hem krachtens artikel 4 van verordening nr. 3950/92 was toegewezen. De door de nationale autoriteiten verrichte controles leveren een geloofwaardig beeld op van een melkveehouder met een melkproductie die strookt met de producentenverklaring die de boer heeft ingediend(40) over de „hoeveelheid van de rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of andere zuivelproducten”.(41) De boekhouding inzake de rechtstreekse verkoop is eveneens geloofwaardig. De producent is (volgens dit scenario) niet een van de „producenten die tot de overschrijding hebben bijgedragen” (artikel 2, lid 1, van verordening nr. 3950/92). Er is derhalve op basis van verordening nr. 3950/92 geen grond om van hem de betaling van een extra heffing te verlangen, en mijns inziens zou het onwettig zijn indien dit wel van hem zou worden verlangd.
73. In die omstandigheden zou het Productschap bijgevolg niet bevoegd zijn om de hem bij artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing verleende bevoegdheden tot ambtshalve vaststelling van de geleverde hoeveelheden, uit te oefenen en de desbetreffende heffing op te leggen wanneer niet aan de bijkomende nationale voorschriften is voldaan.(42) Het Productschap zou de betrokken boer echter wel een passende en evenredige sanctie mogen opleggen wegens niet-nakoming van de (nationale) boekhoudverplichting.
74. In het tweede scenario staaft het verzuim om aan in het nationale recht opgelegde aanvullende boekhoudverplichtingen te voldoen ander bewijs dat voortkomt uit een ingevolge artikel 7 van verordening nr. 536/93 uitgevoerde verificatie. Al met al ondermijnt het bewijs de geloofwaardigheid van de verklaring van de producent betreffende de rechtstreekse verkoop die deze specifieke melkveehouder heeft ingediend. De productiegegevens worden niet gebruikt om de grondslag voor inning van de extra heffing te wijzigen (hetgeen zoals gesteld inderdaad onwettig zou zijn) maar om een belangrijke kruislingse controle te verschaffen van de juistheid van de boekhouding in verband met rechtstreekse verkoop. In dergelijke omstandigheden kunnen de nationale autoriteiten terecht tot de slotsom komen dat deze specifieke producent verantwoordelijk was voor „hoeveelheden melk die [...] aan een koper [zijn] geleverd of rechtstreeks aan de consument [zijn] verkocht” en die zijn volgens artikel 4 van verordening nr. 3950/92 toegekende individuele referentiehoeveelheid overschrijden. Zij mogen hem derhalve aanmerken als een producent die tot de (gestelde) overschrijding in de melkproductie in die lidstaat heeft bijgedragen. Bijgevolg mogen zij van hem verlangen dat hij de extra heffing betaalt.
75. Indien dit bij nader inzien de situatie van het onderhavige geval zou blijken te zijn, zou niets eraan in de weg staan dat het Productschap de haar bij artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing verleende bevoegdheden uitoefent om de hoeveelheid melk die moet worden geacht te zijn geleverd vast te stellen en om van Slob te vereisen dat hij een op die basis berekende extra heffing betaalt.
76. Het staat aan de nationale rechter, als enige feitenrechter, om het besluit van de nationale autoriteiten en het bewijs waarop dat is gebaseerd, te toetsen en om tot een slotsom te komen over de vraag of de heffing ten onrechte (eerste scenario) dan wel terecht (tweede scenario) is opgelegd.
Conclusie
77. Bijgevolg geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van het College van Beroep voor het bedrijfsleven als volgt te beantwoorden:
„1) Artikel 7, leden 1 en 3, van verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie staat een lidstaat toe een voorschrift vast te stellen waarbij aan op zijn grondgebied gevestigde producenten van melkproducten een verdergaande verplichting wordt opgelegd om een boekhouding bij te houden dan de verplichting van artikel 7, lid 1, sub f, mits een dergelijk bijkomend vereiste nodig is en de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, en met name het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, eerbiedigt.
2) Op basis van de aan het Hof overgelegde gegevens moet een nationale maatregel als artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening worden geacht aan deze criteria te voldoen. Bij schending van een dergelijk nationaal voorschrift mag de lidstaat een passende sanctie opleggen. Het staat echter aan de nationale rechter, als enige feitenrechter, om te verzekeren dat elke extra heffing uitsluitend op basis van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad wordt opgelegd.”
(1) .
(2)  –	Arrest van 12 februari 2004, Slob (C‑236/02, Jurispr. blz. I‑1861) („Slob I”).
(3)  –	Verordening (EEG) nr. 536/93 van de Commissie van 9 maart 1993 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor de extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 57, blz. 12).
(4)  –	Zogeheten omdat er toen deze werd ingevoerd reeds een „medeverantwoordelijkheidsheffing” bestond (die nadien is afgeschaft) op melk die werd geleverd aan zuivelfabrieken, alsmede op bepaalde verkopen van zuivelproducten op de boerderij.
(5)  –	Bij verordening (EEG) nr. 856/84 van de Raad van 31 maart 1984 (PB L 90, blz. 10) tot wijziging van verordening (EEG) nr. 804/68 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelproducten (hierna: „basisverordening”) (PB L 148, blz. 13).
(6)  –	Artikel 5 quater, lid 1, van de basisverordening, zoals toegevoegd bij verordening nr. 856/84.
(7)  –	Zie artikel 5 quater, leden 1 en 2, van de basisverordening, zoals toegevoegd bij verordening nr. 856/84.
(8)  –	In de basisverordening zijn de gegarandeerde totale hoeveelheden vastgesteld in artikel 5 quater, lid 3.
(9)  –	Verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad van 28 december 1992 tot instelling van een extra heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 405, blz. 1). Die verordening is op haar beurt ingetrokken en per 24 oktober 2003 vervangen door verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 270, blz. 123). Een reeks verordeningen van de Raad heeft aldus de extra heffing ononderbroken gehandhaafd sinds de invoering ervan in 1984.
(10)  –	De dertiende overweging van de considerans zette uiteen dat in de nationale reserve alle hoeveelheden worden geplaatst die, om welke reden dan ook, niet of niet langer een individuele bestemming hebben.
(11)  –	Aangehaald in voetnoot 3.
(12)  –	Verordening nr. 1392/2001 van 9 juli 2001 houdende vaststelling van de uitvoeringsbepalingen van verordening (EEG) nr. 3950/92 van de Raad (PB L 187, blz. 19). Verordening nr. 1392/2001 is per 3 april 2004 zelf ingetrokken en vervangen door verordening (EG) nr. 595/2004 van de Commissie van 30 maart 2004 houdende vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1788/2003 van de Raad tot vaststelling van een heffing in de sector melk en zuivelproducten (PB L 94, blz. 22) (zie voetnoot 9 supra).
(13)  – Deze wijziging is in vergelijkbare doch enigszins ruimere bewoordingen herhaald in artikel 11, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 595/2004, aangehaald in voetnoot 12.
(14)  –	Artikel 24, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 595/2004, cursivering van mij.
(15)  –	Nederlandse Staatscourant
1993, 60, blz. 18.
(16)  –	PBO-blad 1994, blz. 26.
(17)  –	Het verzoek om een prejudiciële beslissing zwijgt over de vraag of de hoeveelheid melk of zuivelproducten die Slob wel in zijn boekhouding heeft opgenomen, minder dan zijn individuele referentiehoeveelheid was en zo ja hoeveel minder. De opmerkingen van de Nederlandse regering vermelden enkel (punt 7) dat aanvankelijk geen heffing verschuldigd leek te zijn. De bijkomende beoordeling was pas aan de orde nadat de boerderij van Slob was gecontroleerd.
(18)  –	Of dit cijfer plausibel is als een hoeveelheid boter verkregen uit 250 000 kg melk, is niet ter discussie gesteld.
(19)  –	De conclusie van advocaat-generaal Jacobs in de zaak Slob I vermeldt in punt 10 eveneens dat Slob een productboekhouding voerde voor de aldus geproduceerde kaas, maar niet voor de productie of de vernietiging van de boter.
(20)  –	Op basis van de feiten zoals weergegeven in de punten 21 tot en met 25 supra lijkt Slob de kaas zowel te hebben vervaardigd als daarvoor een boekhouding te hebben gevoerd. Wat ontbreekt in zijn boekhouding is dus niet de hoeveelheid van 250 000 kg melk, maar het niet gewenste bijproduct van de kaasproductie (10 000 kg boter). Het staat aan de nationale rechter, als enige feitenrechter, om naar behoren rekening te houden met dit gegeven (zie voorts de bespreking in punt 67 e.v. infra, met name de punten 71‑76).
(21)  – Punten 29 en 30.
(22)
–	Arrest van 13 december 1967, Neumann (17/67, Jurispr. blz. 556, op blz. 573).
(23)
–	Arrest van 18 februari 1970, Bollmann (40/69, Jurispr. blz. 69, punt 4).
(24)  –	Volgens artikel 280, lid 1, EG moeten de Gemeenschap en de lidstaten fraude en alle andere onwettige activiteiten waardoor de financiële belangen van de Gemeenschap worden geschaad, bestrijden met maatregelen die afschrikkend moeten werken en in de lidstaten een doeltreffende bescherming moeten bieden.
(25)  –	Zie de verwijzing in punt 36 van het arrest Slob I naar „[...] eventuele ontoereikendheid van dit controlemechanisme, in een geval als in het hoofdgeding [...]”.
(26)  –	Zie arrest van 15 januari 2004, Penycoed (C‑230/01, Jurispr. blz. I‑937, punt 40).
(27)  –	Zie arrest Penycoed, punt 38.
(28)  –	Aangehaald in voetnoot 26.
(29)
–	Arrest van 25 maart 2004 (C‑231/00, C‑303/00 en C‑451/00, Jurispr. blz. I‑2869).
(30)  –	Arrest Penycoed, punten 37 en 41; arrest Cooperativa Lattepiù, punten 55 en 56. In het arrest van 2 juni 1994, Exportslachterijen van Oordegem (C‑2/93, Jurispr. blz. I‑2283), koos het Hof een vergelijkbare benadering bij de uitlegging van artikel 8, lid 1, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 94, blz. 13), dat de lidstaten de verplichting oplegt om de nodige maatregelen te nemen om zich er onder meer van te vergewissen dat de door het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd. Het stelde vast dat artikel 8, lid 1, voor deze specifieke materie de ingevolge artikel 5 van het Verdrag (thans artikel 10 EG) op de lidstaten rustende verplichtingen formuleert. Dat artikel, zo vervolgde het Hof, „legt de lidstaten de algemene verplichting op, de nodige maatregelen te nemen om zich ervan te vergewissen dat de door het EOGFL gefinancierde maatregelen daadwerkelijk en op regelmatige wijze worden uitgevoerd, ook al verplicht de specifieke gemeenschapsregeling niet uitdrukkelijk tot het vaststellen van deze of gene controlemaatregel [...]”. (punten 17 en 18).
(31)  –	Punt 41.
(32)  –	Zie punten 57 en 58.
(33)  –	Verordening (EEG) nr. 1546/88 van de Commissie van 3 juni 1988 tot vaststelling van de nadere voorschriften voor de toepassing van de bij artikel 5 quater van verordening (EEG) nr. 804/68 ingestelde extra heffing (PB L 139, blz. 12).
(34)
–	Hiertoe behoort de volgens artikel 7, lid 1, sub f, op de producenten rustende verplichting om een productboekhouding bij te houden waarin de hoeveelheid rechtstreeks aan de consument en/of aan groothandelaars, aan affineurs of aan kleinhandelaars verkochte melk en/of zuivelproducten wordt vermeld.
(35)  –	Zie punten 32 tot en met 34 van zijn conclusie.
(36)  –	Net zoals de structuur van Gallië: zie Cesar, De Bello Gallico, I, 1.
(37)
–	Artikel 24, lid 6, van verordening nr. 595/2004.
(38)  –	Zie met name de arresten Penycoed, punten 34 en 36‑39, en Cooperativa Lattepiù, punt 56 e.v.
(39)  –	Zie de achtste overweging van de considerans van verordening nr. 536/93. Aangezien verordening nr. 536/93 immers enkel een uitvoeringsverordening van de Commissie is, kan daarbij niet zelf een verschuldigdheid voor de heffing in het leven worden geroepen.
(40)
–	Zoals bepaald in artikel 4, lid 1, van verordening nr. 536/93.
(41)
–	De iets uitgebreidere formulering in verordening nr. 536/93 van de zin: „hoeveelheden melk of melkequivalent die [de producenten] [...] een koper hebben geleverd of rechtstreeks aan de consument hebben verkocht” in artikel 1 van verordening nr. 3950/92.
(42)
–	Artikel 31, lid 2, van de Regeling superheffing gelezen in samenhang met artikel 29, lid 1, en artikel 31, lid 1, daarvan, en met artikel 11, lid 1, van de Zuivelverordening.