62007CC0546
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н J. MAZÁK
представено на 30 септември 2009 година (
1
)
Дело C-546/07
Европейска комисия
срещу
Федерална репу-блика Германия
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Свободно предоставяне на услуги — Член 49 ЕО — Приложение XII към Акта за присъединяване — Списък, посочен в член 24 от Акта за присъединяване: Полша — Глава 2, точка 13 — Възможност за Федерална репу-блика Германия да дерогира член 49, параграф 1 ЕО — Клауза „standstill“ — Спогодба от 31 януари 1990 г. между правителството на Федерална репу-блика Германия и правителството на Република Полша относно командироване на работници от полски предприятия за изпълнение на договори за изработка — Изключване на възможността за предприятията, установени в други държави членки, да сключват с полски предприятия договори за изработка, свързани с извършване на строителни работи в Германия — Разширяване на приложното поле на съществуващите към датата на подписване на Договора за присъединяване ограничения на достъпа на полските работници до германския пазар на труда“
I — Въведение
1.
С настоящия иск Комисията цели да се установи, че Федерална репу-блика Германия е нарушила своите задължения по член 49 ЕО, както и по клаузата „standstill“, предвидена в глава 2, точка 13 от приложение XII към Акта от 16 април 2003 г., с който Република Полша се присъединява към Европейския съюз (
2
) (наричана по-нататък „клаузата „standstill““), с това че:
—
в своята административна практика тълкува като означаващ „германски предприятия“ израза „Unternehmen der anderen Seite“ („предприятие от другата страна“), предвиден в член 1, параграф 1 от Спогодбата между правителството на Федерална репу-блика Германия и правителството на Република Полша от 31 януари 1990 г. относно командироване на работници от полски предприятия за изпълнение на договори за изработка (
3
) (наричана по-нататък „спогодбата“), и
—
чрез „Arbeitsmarktschutzklausel“ (клаузата за защита на пазара на труда) е разширила приложното поле на регионалните ограничения на достъпа за чуждестранни работници след 16 април 2003 г., тоест след датата на подписване на Акта за присъединяване от 2003 г., с който Полша се присъединява към Европейския съюз.
2.
По същество конкретният случай повдига два правни въпроса. На първо място, необходимо е да се разгледа при какви условия, с оглед на съответната практика на Съда, държава членка може, в контекста на предоставянето на услуги, да откаже да разшири приложното поле на предимствата, които предприятията, установени на нейната територия, черпят от двустранна спогодба, по отношение на предприятия, установени в друга държава членка.
3.
На второ място, трябва да се установи дали клаузата „standstill“ единствено забранява на Германия да приема нови (законодателни или административни) мерки в тази област, които предвиждат по-големи ограничения от действащите към датата на подписване на Акта за присъединяване от 2003 г., или дали, по-общо, забранява всякакво разширяване на приложното поле на ограниченията на достъпа до националния пазар на труда, което се явява не толкова като резултат от приемането на нови мерки, а по-скоро като функция от промените в съответните фактически обстоятелства, към които се прилагат съществуващите мерки.
II — Правна уредба
А — Актът за присъединяване от 2003 г.
4.
По силата на преходните разпоредби, предвидени в Акта за присъединяване от 2003 г., Германия и Австрия имат право по-конкретно да запазят — чрез дерогация от разпоредбите на Договора относно свободното движение на услуги — национални мерки или мерки, произтичащи от двустранни споразумения, с които се ограничава използването на работници по договори за изработка, наети от установени в Полша предприятия. В приложение XII (озаглавено „Списък по член 24 от Акта за присъединяване: Полша“) към Акта за присъединяване от 2003 г. точка 13 от глава 2 (озаглавена „Свободно движение на хора“) предвижда, доколкото е приложимо, следното:
„За да предотвратят тежки затруднения или опасност от настъпването на такива в определени чувствителни сектори на услугите на техните пазари на труда, които могат да възникнат в определени региони от транснационалното предлагане на услуги, както е определено в член първи от Директива 96/71/EО, и доколкото прилагат по силата на горепосочените разпоредби национални мерки или такива, които произтичат от двустранните споразумения за свободното движение на работници от Полша, Германия и Австрия могат, след като уведомят Комисията, […] да дерогират алинея първа на член 49 от Договора за ЕО, с оглед намаляването, в контекста на предлагането на услуги от създадени в Полша дружества, на временното движение на работници, чието право да постъпват на работа в Германия и Австрия зависи от националните мерки.
[…]“.
5.
По-нататък тази точка предвижда следната клауза „standstill“:
„Ефектът от прилагането на тази алинея не променя условията за временно придвижване на работници в контекста на транснационалното предлагане на услуги между Германия или Австрия и Полша, които предвиждат по-големи ограничения от тези, които преобладават към датата на подписването на Договора за присъединяване“.
Б — Национално законодателство
6.
Член 1 от спогодбата предвижда следното:
„На полски работници, които са командировани за извършването на временна дейност въз основа на договор за изработка между полски работодател и предприятие от другата страна (работници по договори за изработка), се издава разрешение за работа независимо от състоянието и развитието на пазара на труда“.
7.
Член 2 от спогодбата определя квота за полски работници по договор за изработка. Член 2, параграф 5 предвижда:
„За целите на прилагането на настоящата спогодба Федералната служба [по труда] на Федерална репу-блика Германия [Bundesanstalt für Arbeit] следи, в сътрудничество с Министерство на труда и социалната политика на Република Полша, да няма регионално или секторно концентриране на наетите работници по договори за изработка
[…]“.
8.
Указанията, приети от Bundesagentur für Arbeit (Федерална агенция по труда), включват съдържащите се в документ 16a „Наемане на чуждестранни работници от новите държави — членки на ЕС, в рамките на договори за изработка във Федерална репу-блика Германия“ (приложение ХI). Този документ съдържа клауза за защита на пазара на труда, по силата на която по принцип са забранени договорите за изработка, в рамките на които се използва чуждестранна работна ръка, когато тези договори трябва да бъдат изпълнени в административни райони на Федералната агенция по труда, в които средният процент на безработица през последните шест месеца е най-малко с 30% по-висок от процента на безработица във Федерална репу-блика Германия като цяло. Списъкът на административните райони, за които се прилага тази клауза, се актуализира всяко тримесечие (приложение XII).
III — Досъдебна процедура и съдебно производство
9.
С писмо от 3 април 1996 г. Комисията насочва вниманието на Федерална репу-блика Германия към факта, че нейното тълкуване на спогодбата видимо нарушава член 49 ЕО. В писмо от 28 юни 1996 г. германското правителство оспорва тезата на Комисията.
10.
На 12 ноември 1997 г. Комисията изпраща мотивирано становище, като дава на Германия срок от 12 месеца, в който да отговори. След проведена на 5 май 1998 г. среща с представители на Комисията Германия посочва в писмо от 19 юли 1998 г., че се полагат усилия за намиране на политическо решение в рамките на подписаното на 16 декември 1991 г. Европейско споразумение за асоцииране между Европейските общности и техните държави членки, от една страна, и Република Полша, от друга. Тези опити за решаване на въпроса на политическо равнище обаче не дават резултат.
11.
Полша се присъединява към Европейския съюз на 1 май 2004 г. След искане, адресирано на 15 юни 2004 г. от Комисията до федералното правителство на Германия, в писмо от 6 декември 2004 г. то отговаря, че запазва своята практика относно тълкуването на спогодбата. Нещо повече, с оглед на изминалото време то има основание да счита, че вече не съществува никаква основа за продължаване на производството по установяване на неизпълнение на задължения.
12.
С допълнително официално уведомително писмо от 10 април 2006 г. Комисията обръща внимание на германското правителство, че освен видимото нарушение на член 49 ЕО, германската административна практика във връзка с прилагането на спогодбата изглежда е несъвместима с клаузата „standstill“. Според Комисията разширяването на приложното поле на регионалните ограничения, наложени по силата на клаузата за защита на пазара на труда, въз основа на член 2, параграф 5 от спогодбата и съдържащи се в указанията на Федералната агенция по труда, нарушават забраната за утежняване на съществуващи ограничения.
13.
С писмо от 8 юни 2006 г. германското правителство оспорва тази теза, като твърди, че прилагането на двустранната спогодба към всички държави членки и техните предприятия е неоправдано.
14.
В своето допълнително мотивирано становище от 15 декември 2006 г. Комисията потвърждава твърденията си за нарушения. Тъй като с писмо от 19 февруари 2007 г. федералното правителство на Германия поддържа своята теза, Комисията предявява настоящия иск, като подава на 5 декември 2007 г. искова молба в секретариата на Съда.
IV — Анализ
А — По допустимостта
1. Основни доводи на страните
15.
Германското правителство твърди, на първо място, че при всички случаи искът е недопустим в частта му, която се отнася до твърдението за нарушение на член 49 ЕО.
16.
То твърди, че Комисията е изгубила правото си да започне производство, тъй като е бездействала близо седем години във връзка с твърдяното нарушение на член 49 ЕО. С оглед на процедурните забавяния и специфичните обстоятелства по конкретния случай германското правителство реално е имало основание да смята, че Комисията се е отказала от това твърдение за нарушение. Тези оправдани правни очаквания били обосновани в още по-голяма степен от писмото, изпратено от комисаря Monti през юли 1998 г., в което той посочва, че не би приветствал денонсиране на спогодбата и че би изчакал до ноември 1998 г., за да види дали не е възможно друго решение. Въпреки това по-нататъшни стъпки са предприети едва през април 2003 г., когато било ясно, че Германия вече не може да денонсира спогодбата, без да наруши клаузата „standstill“. По този начин, по мнение на германското правителство, Комисията умишлено злоупотребила с доверието му.
17.
Комисията отхвърля тази теза, като изтъква довода, че нейният начин на действие не би могъл да създаде у Германия оправдани правни очаквания, че процедурата е приключила. Подчертавайки свободата на преценка, с която тя разполага, що се отнася до момента, в който решава да предяви иск за неизпълнение на задължения, Комисията поддържа, че забавянията на процедурата са били уместни с оглед на обстоятелствата по случая.
2. Преценка
18.
В самото начало трябва да припомним, че съгласно режима, установен с член 226 ЕО, Комисията разполага с призната от съдебната практика свобода на преценка относно решението, първо, дали да предяви иск за неизпълнение на задължения, и второ, в кой момент да предяви този иск (
4
).
19.
Що се отнася по-конкретно до последния аспект, Комисията не е длъжна да започне производство в определен срок, освен в хипотезите, при които прекомерната продължителност на предвидената в член 226 ЕО досъдебна процедура може да затрудни допълнително съответната държава членка при оборването на доводите на Комисията и по този начин да наруши правото ѝ на защита. Заинтересованата държава членка трябва да докаже настъпването на подобна последица (
5
).
20.
Считам обаче, че германското правителство не е посочило обстоятелства, доказващи, че продължителността на досъдебната процедура в конкретния случай е засегнала правото му на защита.
21.
В това отношение първо трябва да отбележим, че фактът, посочен от германското правителство, че в хода на досъдебната процедура клаузата „standstill“ е влязла в сила — в резултат на което Германия вече не е можела да денонсира спогодбата с Полша, — сам по себе си не може да увеличи затрудненията на германското правителство при оборването на твърденията и доводите на Комисията. Второ, през 2006 г. Комисията изпраща допълнително официално уведомително писмо и допълнително мотивирано становище, в които по същество поддържа първоначалното твърдение за нарушение, като по този начин дава на германското правителство нова възможност да защити тезата си.
22.
По-нататък, що се отнася до довода, изтъкнат от германското правителство, че с оглед на обстоятелствата по конкретния случай би могло да бъде направено обосновано предположение, че процедурата е приключила, от свободата на преценка на Комисията във връзка със започването на производство за установяване на неизпълнение на задължения следва, че период на бездействие от страна на Комисията в досъдебната процедура не може сам по себе си — дори и да продължи няколко години — да създаде у съответната държава членка оправдано правно очакване, че Комисията няма да продължи процедурата. Това важи особено за случай като настоящия, при който от преписката е видно, че през периода, посочен от германското правителство, между 1997 г. и присъединяването на Полша, са полагани усилия за намиране на политическо решение в контекста на Европейското споразумение от 16 декември 1991 г., за да се сложи край на твърдяното неизпълнение на задължения.
23.
Най-накрая, що се отнася в този контекст до писмото, изпратено от комисар Monti през юли 1998 г., на което германското правителство също се позовава, според постоянната съдебна практика дори и да се предположи, че държава членка може да се позовава на принципа на защита на оправданите правни очаквания, за да избегне процедура по член 226 ЕО по установяване на неизпълнение на нейни задължения (
6
), тя не може да изтъква нарушение на този принцип, освен ако не е получила конкретни уверения от съответните органи на Общността (
7
).
24.
Достатъчно е да отбележим във връзка с това, че германското правителството дори не твърди, че в споменатото по-горе писмо Комисията е дала конкретни уверения в смисъл, че въпросните твърдения ще отпаднат или че производството ще бъде прекратено. Напротив, в писмото комисар Monti посочва по същество, че вместо денонсиране на спогодбата, той би предпочел конструктивно решение на проблема, възникнал от начина, по който тази спогодба се прилага в Германия, като едновременно с това дава ясно да се разбере, че в тази ситуация не е възможно да се изостави преписката.
25.
По мое мнение горните въз основа на горните съображения може да се изведе, че направеното от германското правителство възражение за недопустимост трябва да се отхвърли.
Б — По съществото на спора
1. Нарушение на член 49 ЕО
а) Основни доводи на страните
26.
В първата част на своя иск Комисията по същество поддържа, че става въпрос за германска административна практика на тълкуване на член 1 от спогодбата в смисъл, че единствено германски предприятия могат да сключват договори за изработка по смисъла на спогодбата. Поради това предприятия от други държави членки биват възпрепятствани — освен ако не създадат дъщерно дружество в Германия — да се ползват от свободата за предоставяне на услуги, която им е призната по силата на член 49 ЕО, като сключват с полски предприятия договори по силата на спогодбата за работи, които да бъдат извършвани в Германия, и като ползват по този начин квотата за полски работници по договори за изработка.
27.
Според Комисията това представлява пряка дискриминация, основана на националността на предприятието или на мястото на неговото седалище, която не можело да бъде обоснована по друг начин освен със съображения за обществен ред, обществена сигурност и обществено здраве съгласно член 46 ЕО, разглеждан във връзка с член 55 ЕО.
28.
Във връзка с това Комисията отхвърля по-конкретно довода, че спорното правило, съгласно което предприятие — възложител или клиент, трябва да има седалище в Германия, е необходимо с оглед на осъществяване на надлежен контрол за правилното прилагане на спогодбата, осигуряване на ефективното реализиране на отговорността на предприятието да плаща вноските за социално осигуряване и санкциите при нарушаване на закона или с цел да се избегне неправилното прилагане или заобикаляне на преходните разпоредби, предвидени в Акта за присъединяване.
29.
Накрая Комисията припомня, че съгласно практиката на Съда основният принцип на равно третиране налага на държава членка, която е страна по двустранен договор, да предостави на гражданите на другите държави членки същите предимства като тези, от които се ползват нейните граждани по силата на този договор, освен ако тя може да обоснове по обективен начин отказа си да действа в този смисъл (
8
). Подобна обективна обосновка обаче липсва в конкретния случай.
30.
Полското правителство, което е допуснато с определение на председателя на Съда от 2 юли 2008 г. да встъпи в подкрепа на Комисията, по същество е съгласно с тези доводи. То изтъква по-конкретно, че спогодбата не е от такъв характер, че разширяването на приложното поле на предоставените с нея предимства към гражданите на други държави членки да поставя под въпрос равновесието и взаимността на тази спогодба по смисъла на приложимата практика на Съда (
9
). В действителност спогодбата не се основава на принципа на взаимността.
31.
Германското правителство оспорва тезата на Комисията и на полското правителство. То подчертава най-напред, че с оглед на неговата формулировка член 1 от спогодбата следва да се тълкува в смисъл, че се отнася за германските предприятия. Нещо повече, това правило не представлява дискриминация, забранена от член 49 ЕО, тъй като по-конкретно предприятията, установени в други държави членки, и германските предприятия не се намират в сходно положение във връзка със спогодбата.
32.
Германското правителство изтъква довода, че с оглед на специалния характер на въпросната двустранна спогодба и взаимността, на която тя се основава, предимствата, произтичащи от спогодбата, не могат да бъдат предоставяни на граждани или предприятия от всички останали държави членки (
10
). Нещо повече, това би засегнало прилагането на преходните разпоредби, предвидени в Акта за присъединяване от 2003 г. При всички положения, дори и начинът, по който спогодбата се прилага в Германия, да се разглежда като ограничение на свободното предоставяне на услуги, това ограничение би било обосновано, по силата на член 46 ЕО във връзка с член 55 ЕО, от нуждата да бъде осъществяван надлежен контрол върху прилагането на спогодбата и да бъде осигурено, по-конкретно, ефективното реализиране на отговорността на предприятието — възложител или клиент, във връзка с плащането на вноските за социално осигуряване и санкциите при нарушаване на закона.
б) Преценка
33.
В самото начало следва да припомним, че съгласно постоянната съдебна практика свободното предоставяне на услуги предполага по-специално премахването по отношение на доставчиците на услуги на всяка дискриминация, основана на тяхното гражданство или на обстоятелството, че са установени в различна държава членка от тази, в която трябва да се предоставят услугите (
11
).
34.
В конкретния случай е безспорно, че според критикуваната от Комисията германска административна практика единствено германски предприятия — тоест предприятия със седалище в Германия — могат да сключват договори за изработка с полски предприятия по смисъла на спогодбата и по този начин при предоставянето на услуги в Германия да ползват, въпреки преходните договорености по Акта за присъединяване от 2003 г. във връзка с временното движение на работници, квотата за полски работници, допустима по силата тази спогодба, докато тази възможност не може да бъде ползвана от предприятия, установени в други държави членки, при предоставянето на услуги в Германия, освен ако те не създадат дъщерно дружество в тази държава членка.
35.
Поради това е ясно, че що се отнася до сключването на договори за изработка с полски предприятия за предоставянето на услуги в Германия, спорната административна практика прави разграничение според седалището на предприятието, предоставящо услугата, и поради това е възможно — доколкото седалището на едно предприятие определя неговата „националност“ (
12
) — да представлява дискриминация, основана на националността, която е забранена по силата на член 49 ЕО.
36.
Следователно е необходимо да се разгледа дали германското правителство е представило основания, които въпреки всичко могат да предоставят валидна обосновка на факта, че Германия дава възможност единствено на своите предприятия да извършват работи на националната ѝ територия в сътрудничество с полски предприятия и техните служители в качеството им на подизпълнители по силата на спогодбата.
37.
Във връзка с това следва най-напред да отбележим, че фактът, че предприятия, установени в други държави членки, също могат да ползват права по спогодбата чрез създаването на дъщерни дружества в Германия, не обосновава въпросното различно третиране, тъй като, както Съдът е приел в постоянната си практика, условието да се създаде постоянен обект или дъщерно дружество влиза в пряко противоречие със същността на свободното предоставяне на услуги (
13
).
38.
По-нататък, доколкото германското правителство цели да обоснове своя отказ да разшири приложното поле на въпросното предимство към предприятия, установени в други държави членки, с мотив, че това предимство възниква от разпоредбите на международна двустранна спогодба, следва да се отбележи, че — както следва от принципа на предимство на общностното право и както Съдът е потвърдил в практиката си — при изпълнението на задълженията, поети по силата на международни споразумения, независимо дали става въпрос за споразумения между държави членки или между държава членка и една или няколко трети държави, държавите членки са длъжни, като спазват предвиденото в разпоредбите на член 307 ЕО, да изпълняват задълженията си, произтичащи от общностното право (
14
).
39.
Също така от постоянната практика на Съда следва, че дори и когато прилага международно споразумение, държавата членка остава обвързана от принципа на равно третиране, както той е залегнал в основните свободи, и поради това по принцип е длъжна да предоставя на гражданите и юридическите лица на други държави членки или, според случая, на предприятия, които са установени или имат седалище в друга държава членка, същите предимства, които собствените ѝ граждани и юридически лица или предприятия ползват по силата на дадено споразумение.
40.
Така Съдът приема в Решение по дело Matteucci по повод на културна спогодба между две държави членки, съгласно която определени стипендии са запазени единствено за гражданите на тези две държави, че с оглед на принципа на равното третиране по отношение на национални работници, установен от правилата за свободно движение на работници, органите на тези две държави членки са длъжни да разширят приложното поле на правото на тези стипендии към работници от Общността, установени на тяхната територия (
15
). С Решение по дело Saint-Gobain ZN Съдът приема в постоянната си практика, че принципът на национално третиране, предвиден в член 43 ЕО, изисква държава членка, която е страна по двустранен международен договор, сключен с трета държава с цел избягване на двойно данъчно облагане, да предостави на постоянните обекти на предприятията, установени в друга държава членка, предвидените в договора предимства при същите условия, при които те се прилагат за предприятия, установени в държавата членка, която е страна по договора (
16
). По същия начин в Решение по дело Gottardo във връзка с международен договор в областта на социалното осигуряване, отнасящ се до отчитането на осигурителния стаж, Съдът се произнася, че основният принцип на равно третиране изисква съответната държава членка да предостави на гражданите на другите държави членки същите предимства, от които се ползват нейните граждани по силата на този договор, освен ако тя може да обоснове по обективен начин отказа си да действа в този смисъл (
17
).
41.
От тази съдебна практика следва, че в съответствие с принципа на националното третиране, който е залегнал и в член 49 ЕО, както посочихме по-горе (
18
), Германия по принцип е длъжна да предоставя предвидените в спогодбата предимства на предприятия, които са установени в друга държава членка и нямат седалище или дъщерно дружество на германска територия — при същите условия, при които тези предимства се прилагат към предприятията, които имат седалища в Германия, — тоест възможността да сключват с предприятия, установени в Полша, договори за изработка, които следва да бъдат изпълнени в Германия, като ползват полски работници в съответствие с квотата, определена в спогодбата.
42.
Наистина, както е изтъкнало германското правителство, Съдът е приел, че равновесието и взаимността на двустранен международен договор, сключен между държава членка и трета държава, може да представлява обективна обосновка на отказа на държавата членка, която е страна по него, да разшири към гражданите на други държави членки приложното поле на предимствата, които нейните собствени граждани черпят от посочения договор (
19
).
43.
Следва да отбележим обаче, че тази обосновка е формулирана с оглед на международни споразумения, сключени с една или повече трети държави, и поради това има за цел да предотврати, в съответствие с изключението, предвидено в член 307 ЕО, засягането на произтичащите от това споразумение права на третата държава или налагането на нови задължения на тази трета държава (
20
).
44.
Обратно, спогодбата представлява споразумение единствено между две държави членки, които по този начин се задължават, в съответствие с член 10 ЕО, да предприемат всички необходими мерки, за да осигурят изпълнение на задълженията, произтичащи от Договора, и да си помагат взаимно в това отношение (
21
).
45.
Нещо повече, в този контекст следва да се има предвид, че както полското правителство правилно е посочило, разширяването на приложното поле на предвидената в спогодбата възможност за сключване на договори за изработка с полски предприятия към предприятия, установени в други държави членки, не засяга само по себе си квотата, определена във връзка с полските работници по договор за изработка в член 2, параграф 5 от тази спогодба. Освен това, дори Германия да е сключила спогодбата с идеята, че само германските предприятия ще могат да се ползват от нея, това обстоятелство не е достатъчно, за да попречи на прилагането в конкретния случай на основен принцип, предвиден в Договора.
46.
Вследствие на това считам, че трябва да се отхвърлят доводите, които германското правителство изтъква във връзка с особеностите и взаимния характер на двустранната спогодба.
47.
По-нататък, доколкото германското правителство оспорва задължението да разшири приложното поле на предоставеното със спогодбата предимство към предприятия, установени в друга държава членка, с мотив, че тези предприятия не се намират в сходно положение с това на германските предприятия, които попадат в обхвата на спогодбата, Съдът е приел в редица решения, отнасящи се до предимства, предоставени по силата на двустранни договори в данъчната област, че общностното право допуска въпросното предимство да бъде отказано на лица, които са постоянно пребиваващи на територията на трета държава членка, доколкото тези лица не се намират в сходно положение с това на местните лица, попадащи в обхвата на съответния договор (
22
).
48.
Тази съдебна практика обаче трябва да се разглежда в светлината на конкретните обстоятелства, до които се отнася, и според мен не може направо да бъде транспонирана към обстоятелствата по конкретния случай. Следва по-специално да посочим, че споменатите дела се отнасят до двустранни договори в данъчната област и че, както е видно от практиката на Съда, в областта на данъчното право мястото на постоянно пребиваване или на установяване може да служи като свързващ фактор за целите на разпределение на правомощия във връзка с данъчното облагане (
23
). Следователно, що се отнася до предимствата, предоставени по силата на договори в данъчната област, лице, пребиваващо в друга държава членка, или предприятие, установено там, може да бъде в положение, което обективно се различава от положението на лица, пребиваващи в държавата членка, която е страна по такъв договор, или на преприятия, установени там, в резултат на което съответно не се налага равно третиране по отношение на предимствата, предоставени по силата на договора (
24
).
49.
Обратно, в конкретния случай видимо няма основателна причина да се предположи, че положението на предприятие, което е установено в друга държава членка и което няма дъщерно дружество в Германия, не е сходно с положението на предприятия със седалище в Германия, що се отнася до възможността да сключват договори за изработка с полски предприятия за предоставяне на услуги в Германия. Затова считам, че не може поради липсата на основа за сравнение между съответните предприятия да се приеме, че разликата в третирането по отношение на спогодбата не е от естество да представлява дискриминация.
50.
Накрая, доколкото германското правителство се стреми да обоснове разглежданата практика въз основа на член 46 ЕО във връзка с член 55 ЕО, следва да припомним, че Съдът вече е приел, че националните правила, които, независимо от произхода си, не са универсално приложими към доставчиците на услуги, не са съвместими с общностното право, освен ако не попадат в обхвата на изрична разпоредба за дерогиране, подобна на член 46 ЕО, към който препраща член 55 ЕО. Във връзка с това от член 46 ЕО, който трябва да се тълкува стриктно, е видно, че дискриминационните правила могат да бъдат обосновани единствено със съображения за обществен ред, обществена сигурност или обществено здраве (
25
). Нещо повече, съображенията, на които може да се позове държава членка, за да обоснове дерогация от принципа на свободното предоставяне на услуги, следва да се придружават от подходящи доказателства или от анализ на уместността и пропорционалността на приетата от тази държава ограничителна мярка, както и от точни доказателства в подкрепа на доводите ѝ (
26
).
51.
В конкретния случай германското правителство по същество се позовава на трудности при изпълнението на спогодбата във връзка с прилагането и ефективното изпълнение на националното законодателство, и по-конкретно с ефективното изпълнение на отговорността на предприятията във връзка с плащането на вноските за социално осигуряване, както и на санкциите.
52.
Тези съображения обаче не са обхванати от нито едно от основанията, изрично посочени в член 46 ЕО. Доколкото тези съображения могат да се разглеждат като свързани с обществения ред по смисъла на член 46 ЕО, Съдът тълкува това понятие стриктно, като изисква по-специално наличието на действителна и достатъчно сериозна заплаха, засягаща основен обществен интерес (
27
). Обстоятелствата, на които се позовава германското правителство, не отговарят на тези изисквания и не могат да се считат за достатъчни с оглед на обосноваването на дерогация от основния принцип на свободно предоставяне на услуги. Нещо повече, както са изтъкнали Комисията и полското правителство, нито съображения от икономическо естество, нито практически административни трудности биха могли да представляват съображение за обществен ред по смисъла на член 46 ЕО (
28
).
53.
От гореизложеното следва, че спорната административна практика, според която член 1 от спогодбата се тълкува в смисъл, че единствено германски предприятия имат право да сключват договори за изработка по смисъла на спогодбата, представлява част от фактическия състав на неизпълнение на задълженията по член 49 ЕО. Следователно първата част на предявения от Комисията иск е основателна.
2. Нарушение на клаузата „standstill“
а) Основни доводи на страните
54.
С втората част от иска си Комисията изтъква, че клаузата за защита на пазара на труда, така както е прилагана в германската административна практика, е в разрез с клаузата „standstill“. Тя счита, че формулировката на клаузата „standstill“ ясно показва, че задължението има абсолютен характер и че е забранено всякакво ограничение на достъпа до германския пазар на труда за полски работници по договор за изработка, което ги поставя в по-неблагоприятно положение от това, в което са били към 16 април 2003 г. — независимо дали е настъпила промяна в правното положение или административната практика.
55.
Комисията подчертава, че съгласно клаузата за защита на пазара на труда, която постоянно се прилага в административната практика на Федералната агенция по труда, договорите за изработка по принцип не са позволени, ако трябва да бъдат изпълнени в административен район на агенцията, в който средният процент на безработица през последните шест месеца е най-малко с 30% по-висок от процента на безработица в Германия като цяло. Списъкът на административните райони, за които се прилага това правило, се актуализира всяко тримесечие. Следователно клаузата „standstill“ е нарушена, доколкото нови административни райони са били добавени към списъка с „блокирани“ райони след 16 април 2003 г. и de facto достъпът до германския пазар на труда е станал по-ограничен.
56.
Полското правителство по същество е съгласно с Комисията и счита, че член 2, параграф 5 от спогодбата не осигурява валидна правна основа на клаузата за защита на пазара на труда.
57.
Германското правителство подчертава, обратно, че нито правната ситуация в Германия, нито административната практика, чрез която член 2, параграф 5 от спогодбата се прилага, са променяни от 4 януари 1993 г. нататък, що се отнася до достъпа до пазара на труда съгласно спогодбата. При тези обстоятелства не може да се приеме, че клаузата „standstill“ е нарушена, тъй като подобно нарушение би предполагало приемането на законодателни или административни мерки от съответната държава членка. В конкретния случай обаче са се променили единствено фактическите обстоятелства, а именно ситуацията на германския пазар на труда.
б) Преценка
58.
В началото следва да се отбележи, че Съдът няма задачата да определи дали клаузата за защита на пазара на труда, съдържаща се в указанията на Bundesagentur für Arbeit, и начинът, по който тези указания са изпълнявани в германската административна практика, представляват правилно прилагане на член 2, параграф 5 от спогодбата, която определя квотата за полски работници по договор за изработка (
29
), а да прецени дали тази административна практика нарушава клаузата „standstill“.
59.
Във връзка с това следва да се посочи, че е безспорно, че клаузата за защита на пазара на труда вече е била в сила и е била прилагана от германските органи преди датата на подписване на Акта за присъединяване от 2003 г., като е останала непроменена след тази дата.
60.
Твърденията на Комисията обаче се отнасят по-конкретно до факта, че след 16 април 2003 г. към списъка на административни райони, за които са забранени договори за изработка по спогодбата, са добавени нови райони, в резултат на което достъпът до германския пазар на труда de facto е станал по-ограничен.
61.
Не споделям тезата на Комисията, че това представлява нарушение на клаузата „standstill“.
62.
Както подчертава германското правителство, съгласно указанията, прилагани от германските органи, административните райони, попадащи в обхвата на клаузата за защита на пазара на труда, са публикувани в списък, който се актуализира всяко тримесечие. Следователно този списък и актуализациите му са само последица от прилагането на правилото, предвидено в указанията, съгласно което договори за изработка не са позволени, ако трябва да бъдат изпълнени в административен район, в който средният процент на безработица през последните шест месеца е най-малко с 30% по-висок от процента на безработица в Германия. Следователно в този смисъл този списък има единствено декларативен характер. С други думи, спорното добавяне на „блокирани“ административни райони след 16 април 2003 г. е само последица от прилагането при променящи се фактически обстоятелства — а именно нарастване на процента на безработица в някои административни райони — на същите условия или ограничения като тези, които вече са били прилагани в административната практика преди тази дата.
63.
Макар и наистина да е възможно добавянето на административни райони да доведе до намаляване на полските работници, които могат да бъдат командировани в рамките на предоставянето на услуги в Германия (
30
), то не може въпреки това да бъде разглеждано като определяне на по-ограничителни „условия“ за временното движение на работници, което клаузата „standstill“ е предназначена да предотврати. Поначало за естеството на правните условия е присъщо, че те могат да бъдат и неблагоприятни за лицата, чиито права регламентират, когато настъпи промяна в някои релевантни факти, без обаче самите условия да са се променили или да са станали по-ограничителни.
64.
С оглед на гореизложеното втората част на иска, в която Комисията твърди, че Германия е нарушила клаузата „standstill“, следва да се отхвърли като неоснователна.
V — По съдебните разноски
65.
По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник всяка страна, загубила делото, се осъжда да заплати съдебните разноски, ако има искане в този смисъл. Съгласно член 69, параграф 3 от същия правилник Съдът може да разпредели съдебните разноски или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, или поради изключителни обстоятелства.
66.
С оглед обстоятелствата по конкретния случай, доколкото Комисията е загубила делото по едно от двете предявени основания, тя следва да бъде осъдена да заплати половината от съдебните разноски, като Федерална репу-блика Германия бъде осъдена да заплати другата половина.
67.
Съгласно член 69, параграф 4 от Процедурния правилник Република Полша следва да понесе направените от нея разноски.
VI — Заключение
68.
Ето защо предлагам на Съда да обяви:
„1)
Като тълкува в административната си практика израза „Unternehmen der anderen Seite“ (предприятие от другата страна), посочен в член 1 от Спогодбата от 31 януари 1990 г. между правителството на Федерална репу-блика Германия и правителството на Република Полша относно командироване на работници от полски предприятия за изпълнение на договори за изработка, като означаващ „германско предприятие“, Федерална репу-блика Германия не изпълнява задълженията си по член 49 ЕО.
2)
Отхвърля иска в останалата му част.
3)
Осъжда Комисията на Европейските общности и Федерална репу-блика Германия да понесат всяка от тях половината от съдебните разноски.
4)
Република Полша понася направените от нея съдебни разноски“.
(
1
)	Език на оригиналния текст: английски.
(
2
)	Акт относно условията на присъединяването на Чешката репу-блика, Република Естония, Република Кипър, Република Латвия, Република Литва, Република Унгария, Република Малта, Република Полша, Република Словения и Словашката репу-блика и промените в Учредителните договори на Европейския съюз (ОВ L 236, 2003 г., стр. 875, наричан по-нататък „Актът за присъединяване от 2003 г.“).
(
3
)	BGBl. 1990 II, стр. 602 в редакцията ѝ към 8 декември 1990 г. (BGBl. 1992 II, стр. 93). Тъй като с изменение от 8 декември 1990 г. е заличен член 1, параграф 2 от спогодбата, в текста по-долу се позовавам на член 1, а не на член 1, параграф 1 от спогодбата. Единствено текстовете на немски и полски език са автентични., Текстът, цитиран в настоящото заключение, се основава на публикувания превод на английски език в Сборника с договори на ООН (United Nations Treaty Series, том 1708, № I-29540).
(
4
)	В този смисъл вж. по-конкретно Решение от 10 май 2001 г. по дело Комисия/Нидерландия, (C-152/98, Recueil, стр. I-3463, точка 20) и Решение от 16 май 1991 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-96/89, Recueil, стр. I-2461, точка 15).
(
5
)	Вж. по-конкретно Решение от 18 юли 2007 г. по дело Комисия/Германия (C-490/04, Сборник, стр. I-6095, точка 26) и Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Австрия (C-475/98, Recueil, стр. I-9797, точка 36).
(
6
)	Вж. в този контекст Решение от 18 януари 2001 г. по дело Комисия/Испания (C-83/99, Recueil, стр. I-445, точка 25) и Решение от 11 юни 1985 г. по дело Комисия/Ирландия (288/83, Recueil, стр. 1761, точка 22).
(
7
)	В този смисъл вж. по-конкретно Решение от 16 декември 2008 г. по дело Masdar (C-47/07 P, Сборник, стр. I-9761), точка 81) и Решение от 18 юли 2007 г. по дело EAR (C-213/06 P, Сборник, стр. I-6733, точка 33).
(
8
)	Позоваване по-конкретно на Решение от 15 януари 2002 г. по дело Gottardo (C-55/00, Recueil, стр. I-413, точки 32—34).
(
9
)	Във връзка с това то се позовава по-конкретно на Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, Решение от 5 ноември 2002 г. по дело Комисия/Германия (C-476/98, Recueil, стр. I-9855) и Решение от 5 юли 2005 г. по дело D. (C-376/03, Recueil, стр. I-5821).
(
10
)	Позоваване по-конкретно на заключението на генералния адвокат г-н Van Gerven по дело Grana-Novoa (Решение от 2 август 1993 г., C-23/92, Recueil, стр. I-4505, точка 12) и Решение по дело D., посочено в бележка под линия 9, точка 61 и сл.
(
11
)	Вж. по-конкретно Решение от 25 юли 1991 г. по дело Säger (C-76/90, Recueil, стр. I-4221, точка 12), Решение от 25 юли 1991 г. по дело Комисия/Нидерландия (C-353/89, Recueil, стр. I-4069, точка 14), Решение от 4 май 1993 г. по дело Distribuidores Cinematográficos (C-17/92, Recueil, стр. I-2239, точка 13) и Решение по дело Комисия/Германия, посочено в бележка под линия 5, точка 83.
(
12
)	В този смисъл вж. например Решение от 28 януари 1986 г. по дело Комисия/Франция (270/83, Recueil, стр. 273, точка 18) и Решение от 12 април 1994 г. по дело Halliburton Services (C-1/93, Recueil, стр. I-1137, точка 15).
(
13
)	В този смисъл вж. например Решение от 9 март 2000 г. по дело Комисия/Белгия (C-355/98, Recueil, стр. I-1221, точка 27) и Решение от 4 декември 1986 г. по дело Комисия/Германия (205/84, Recueil, стр. 3755, точка 52).
(
14
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, точка 33. Във връзка с това вж. и скорошното ми заключение по дело Bogiatzi (C-301/08), висящо пред Съда, точка 55.
(
15
)	Решение от 27 септември 1988 г. по дело Matteucci (235/87, Recueil, стр. 5589, точка 16).
(
16
)	Вж. Решение от 21 септември 1999 г. по дело Saint-Gobain ZN (C-307/97 Recueil, стр. I-6161, точки 57—59), Решение по дело Комисия/Германия, посочено в бележка под линия 9, точка 149 и Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, точка 32.
(
17
)	Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, точка 34.
(
18
)	Вж. точка 33 по-горе.
(
19
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, точка 36 и Решение по дело Saint-Gobain ZN, посочено в бележка под линия 16, точки 59 и 60.
(
20
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Gottardo, посочено в бележка под линия 8, точки 36 и 37 и Решение по дело Saint-Gobain ZN, посочено в бележка под линия 16, точка 59. Вж. също, що се отнася до целта на член 307 ЕО, Решение от 14 януари 1997 г. по дело Centro-Com (C-124/95, Recueil, стр. I-81, точки 55 и 56).
(
21
)	Вж. в този контекст Решение по дело Matteucci, посочено в бележка под линия 15, точки 19—22: от тази гледна точка няма значение дали спогодбата е сключена, преди Полша да стане държава членка.
(
22
)	Вж. в този смисъл Решение по дело D., посочено в бележка под линия 9, точки 59—63, Решение от 12 декември 2006 г. по дело Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation (C-374/04, Recueil, стр. I-11673, точки 88—93) и Решение от 20 май 2008 г. по дело Orange European Smallcap Fund (C-194/06, Сборник, стр. I-3747, точка 51).
(
23
)	Вж. в този смисъл Решение по дело D., посочено в бележка под линия 9, точка 52 и Решение по дело Saint-Gobain ZN, посочено в бележка под линия 16, точка 56.
(
24
)	Вж. в този контекст и Решение от 12 май 1998 г. по дело Gilly (C-336/96, Recueil, стр. I-2793, точка 30) и Решение по дело Комисия/Франция, посочено в бележка под линия 12, точка 19.
(
25
)	Вж. по-конкретно Решение по дело Комисия/Германия, посочено в бележка под линия 5, точка 86 и Решение от 21 март 2002 г. по дело Cura Anlagen (C-451/99, Recueil, стр. I-3193, точка 31).
(
26
)	Вж. в този смисъл например Решение от 19 юни 2008 г. по дело Комисия/Люксембург (C-319/06, Сборник, стр. I-4323, точка 51).
(
27
)	В този смисъл вж. например Решение от 19 януари 1999 г. по дело Calfa (C-348/96, Recueil, стр. I-11, точка 21 и Решение по дело Комисия/Люксембург, посочено в бележка под линия 26, точка 50.
(
28
)	Вж. в този смисъл Решение по дело Distribuidores Cinematográficos, посочено в бележка под линия 11, точка 21, Решение от 25 юли 1991 г. по дело Mediavet (C-288/89, Recueil, стр. I-4007, точка 11) и Решение от 7 март 1991 г. по дело Masgio (C-10/90, Recueil, стр. I-1119, точка 24).
(
29
)	Вж. в този контекст Решение по дело Centro-Com, посочено в бележка под линия 20, точка 58, Решение от 28 март 1995 г. по дело Evans Medical and Macfarlan Smith (C-324/93, Recueil, стр. I-563, точка 29 и Решение от 14 декември 2000 г. по дело AMID (C-141/99, Recueil, стр. I-11619, точка 18).
(
30
)	Възможно е и обратното.