62020CC0473
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
ANTHONYJA COLLINSA
od 31. ožujka 2022. (
1
)
Predmet C‑473/20
INVEST FUND MANAGEMENT
protiv
Komisia za finansov nadzor
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišta financijskih instrumenata – Direktiva 2009/65/EZ o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) – Članak 72. – Bitni elementi prospekta, koji se moraju stalno ažurirati – Članak 99.a točka (r) – Novčane kazne”
I. Uvod
1.
Ovim zahtjevom za prethodnu odluku od Suda se traži da razmotri jedan od elemenata u kojima Direktiva 2009/65/EZ (
2
) postiže ravnotežu između zaštite ulagatelja i olakšavanja slobodnog kretanja udjela u subjektima za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) (
3
) unutar Europske unije. Osobito, njime se traži savjet o tome je li identitet članova upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela društava za investicije i društava za upravljanje bitan element prospekta, što bi značilo da se mora stalno ažurirati u skladu s člankom 72. Direktive 2009/65.
2.
Zahtjev je upućen u sljedećim okolnostima. Društvo Invest Fund Management AD upravlja s pet investicijskih fondova. To društvo regulira i nadzire Komisia za finansov nadzor (Komisija za financijski nadzor, Bugarska) (KFN). Dana 28. kolovoza 2019., u relevantni trgovački registar upisano je da su se upravnom odboru društva Invest Fund Management pridružila dvojica novih neizvršnih članova. Prema navodu KFN‑a, društvo Invest Fund Management moralo je unutar 14 dana ažurirati prospekte svakog od pet investicijskih fondova kojima je upravljalo. Taj je rok istekao 11. rujna 2019. Društvo Invest Fund Management prospekte je ažuriralo 17. listopada 2019.
3.
KFN je 15. travnja 2020. donio pet odluka kojima je utvrdio počinjenje upravnih prekršaja te je društvu Invest Fund Management izrekao pet novčanih kazni. Potonje društvo pobija te odluke i kazne pred Sofijskim rajonen sadom (Općinski sud u Sofiji, Bugarska), koji je na vlastitu inicijativu odlučio Sudu uputiti pet prethodnih pitanja u pogledu tumačenja relevantnih odredbi prava Unije. Ta se pitanja mogu razvrstati u dvije kategorije. Prvim trima se raspituje o značenju pojma „bitni elementi prospekta” i, konkretnije, o tome je li imenovanje neizvršnih članova u upravni odbor društva za upravljanje takav bitan element, što bi značilo da to društvo mora, u skladu s člankom 72. Direktive 2009/65, ažurirati prospekte fondova kojima upravlja. Četvrto pitanje odnosi se na ovlast KFN‑a da izriče kazne za povredu te moguće obveze.
II. Pravni okvir
A.
Pravo Europske unije
4.
Direktiva 2009/65, kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 3., usklađuje nacionalna prava koja se odnose na subjekte za zajednička ulaganja radi ujednačivanja uvjeta tržišnog natjecanja između tih subjekata u Europskoj uniji, istovremeno osiguravajući učinkovitiju i ujednačeniju zaštitu imatelja udjela. To usklađivanje olakšava ukidanje ograničenja slobodnog kretanja udjela UCITS‑a.
5.
Poglavlje IX., naslovljeno „Obveze vezane uz podatke koje treba pružiti ulagateljima”, predviđa obvezno otkrivanje triju kategorija podataka, to jest prospekta i periodičnih izvješća (članci 68. do 75.), ostalih podataka (članci 76. i 77.) i ključnih informacija za ulagatelje (članci 78. do 82.).
6.
Članak 68. propisuje:
„1.   Društvo za investicije i društvo za upravljanje, za svaki investicijski fond kojim upravlja, objavljuje sljedeće:
(a)
prospekt; […]”
7.
Prema članku 69.:
„1.   Prospekt uključuje informacije potrebne ulagateljima da bi mogli steći utemeljeni sud o ulaganju koje im je predloženo te, posebno, o rizicima povezanima s njim.
Prospekt uključuje, neovisno o instrumentima u koje se ulaže, jasno i lako razumljivo objašnjenje profila rizičnosti fonda.
Prospekt uključuje:
(a)
pojedinosti ažurirane politike nagrađivanja, uključujući, no ne ograničavajući se na, opis načina izračunavanja nagrada i naknada, identitet osoba odgovornih za dodjelu nagrada i naknada, kao i sastav odbora za nagrađivanje, ako takav odbor postoji; ili
(b)
sažetak politike nagrađivanja i izjavu da su pojedinosti ažurirane politike nagrađivanja, uključujući, no ne ograničavajući se na, opis načina izračunavanja nagrada i naknada, identitet osoba odgovornih za dodjelu nagrada i naknada, kao i sastav odbora za nagrađivanje, ako takav odbor postoji, dostupne na internetskoj stranici – uključujući upućivanje na tu internetsku stranicu – te da će se primjerak u papirnatom obliku na zahtjev besplatno staviti na raspolaganje.
2.   Prospekt mora sadržavati barem informacije koje su propisane dodatkom A. Priloga I., ukoliko se te informacije već ne pojavljuju u pravilima fonda ili u dokumentima o osnivanju, koji se prilažu uz prospekt u skladu s člankom 71. stavkom 1. […]”
8.
U točki 1.8. dodatka A. Priloga I. Direktivi 2009/65 upućuje se na „[i]mena i položaj članova upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela društva [za upravljanje i društva za investicije]. Pojedinosti o njihovim glavnim djelatnostima izvan društva ako su značajne za društvo”.
9.
Članak 70. Direktive 2009/65 propisuje:
„1.   U prospektu se navodi u koju je kategoriju imovine UCITS‑u odobreno ulagati. Navodi se jesu li odobrene transakcije s izvedenim financijskim instrumentima, a ako jesu, prospekt uključuje istaknutu izjavu u kojoj se objašnjava smiju li se te transakcije obavljati u svrhu zaštite od rizika ili u cilju ostvarenja investicijskih ciljeva, kao i moguće posljedice korištenja izvedenih financijskih instrumenata na profil rizičnosti.
2.   Ako UCITS pretežito ulaže u bilo koju kategoriju imovine definiranu u članku 50., osim u prenosive vrijednosne papire ili instrumente tržišta novca, ili ako UCITS replicira dionički ili obveznički indeks, u skladu s člankom 53., njegov prospekt i, ovisno o slučaju, promidžbeni sadržaji, uključuju istaknutu izjavu u kojoj se upozorava na investicijsku politiku.
3.   Ako je vjerojatno da će neto vrijednost imovine UCITS‑a imati visoku volatilnost zbog sastava njegovog portfelja ili tehnika upravljanja portfeljem koje se mogu koristiti, njegov prospekt i, ovisno o slučaju, promidžbeni sadržaji uključuju istaknutu izjavu koja upozorava na tu karakteristiku. […]”
10.
Članak 71. propisuje:
„1.   Pravila fonda ili dokumenti o osnivanju društva za investicije čine sastavni dio prospekta i njemu se prilažu. […]”
11.
Prema članku 72.:
„Bitni elementi prospekta moraju se stalno ažurirati.”
12.
Članak 99. stavak 1. Direktive 2009/65 predviđa:
„Ne dovodeći u pitanje nadzorne ovlasti nadležnih tijela iz članka 98. i pravo država članica na predviđanje i izricanje kaznenih sankcija, države članice utvrđuju pravila o upravnim sankcijama i drugim upravnim mjerama koje se izriču za trgovačka društva i osobe s obzirom na kršenja nacionalnih odredaba kojima se prenosi ova Direktiva te poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu provedbu.
Kada države članice odluče da neće utvrditi pravila o upravnim sankcijama za kršenja koja podliježu nacionalnom kaznenom pravu, one dostavljaju Komisiji relevantne odredbe kaznenog prava.
Upravne sankcije i druge upravne mjere učinkovite su, proporcionalne i odvraćajuće. […]”
13.
Članak 99.a Direktive 2009/65 propisuje:
„Države članice osiguravaju da njihovi zakoni i drugi propisi kojima se ova Direktiva prenosi predviđaju sankcije, posebno kada: […]
(r)
društvo za investicije ili, za svaki od zajedničkih fondova kojima upravlja, društvo za upravljanje opetovano ne poštuje obveze koje se odnose na informacije koje treba pružiti ulagateljima određene u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenose članci od 68. do 82.; […]”
B.
Bugarsko pravo
14.
U članku 1. Zakona za dejnostta na kolektivnite investicionni shemi i na drugi predprijatija za kolektivno inverstirane (Zakon o djelatnostima subjekata za zajednička ulaganja i drugih društava za zajednička ulaganja, Službeno državno glasilo br. 77 od 4. listopada 2011.; u daljnjem tekstu: ZDKISDPKI), navodi se da se tim zakonom uređuje, među ostalim, djelatnost subjekata za zajednička ulaganja i društava za upravljanje te državni nadzor nad poštovanjem tog zakona.
15.
Prema članku 3. tog zakona:
„Regulacija i nadzor osoba u smislu članka 1. u nadležnosti je Komisije za finansov nadzor (Komisija za financijski nadzor; u daljnjem tekstu: Komisija) te zamjenika voditelja Komisije koji upravlja odjelom ‚Nadzor na investicionnata dejnost’ (nadzor ulagateljske djelatnosti) (u daljnjem tekstu: zamjenik voditelja).”
16.
Članak 56. stavak 1. ZDKISDPKI‑ja (kako je izmijenjen, Službeno državno glasilo br. 15/2018, na snazi od 16. veljače 2018.) predviđa:
„Prospekt se mora ažurirati u roku od 14 dana od bilo koje izmjene bitnih elemenata sadržanih u prospektu subjekta za zajednička ulaganja i dostaviti u tom roku Komisiji.”
17.
Članak 273. ZDKISDPKI‑ja (prijašnji članak 204., Službeno državno glasilo br. 109/2013, na snazi od 20. prosinca 2013.) u stavku 1. propisuje:
„1.   Tko počini ili dopusti povredu sljedećih odredbi:
Točka 10. [novo, Službeno državno glasilo br. 76/2016, na snazi od 30. rujna 2016., prijašnja točka 9., kako je izmijenjena i dopunjena, Službeno državno glasilo br. 102/2019] […] članka 56. stavka 1., […] kaznit će se novčanom kaznom od 4000 do 5000000 [leva (BGN)];
[…]
5.   Ako povrede iz stavka 1. počine pravne osobe ili trgovci pojedinci izreći će se financijska sankcija u sljedećem iznosu:
[…]
Točka 10. [novo, Službeno državno glasilo br. 76/2016, na snazi od 30. rujna 2016., prijašnja točka 9., kako je izmijenjena, Službeno državno glasilo br. 102/2019] od 10000 do 5000000 leva u slučaju povrede iz stavka 1. točke 10., a od 20000 do 10000000 leva u slučaju opetovane povrede.”
18.
Članak 1. dodatnih odredbi ZDKISDPKI‑ja predviđa da, u smislu tog zakona:
„[…]
21. ‚opetovana povreda’ postoji ako su tri ili više prekršaja utvrđena zakonom ili povezanim podzakonskim propisima počinjena unutar jedne godine.”
19.
U članku 2. dodatnih odredbi ZDKISDPKI‑ja navedeno je da se tim zakonom provode zahtjevi utvrđeni Direktivom 2009/65.
III. Spor u glavnom postupku i prethodna pitanja
20.
Društvo Invest Fund Management upisano je u trgovački registar i registar neprofitnih pravnih osoba u Bugarskoj. Ono upravlja s pet investicijskih fondova, a to su „Invest Aktiv”, „Invest Klassik”, „Global Opportunities”, „Invest Konservativen Fond” i „Invest Obligatsii”. Regulira ga i nadzire KFN.
21.
Prilikom daljinskog nadzora djelatnosti društva Invest Fund Management, KFN je utvrdio da je 28. kolovoza 2019. u relevantni trgovački registar upisano da su se upravnom odboru tog društva pridružila dvojica novih neizvršnih članova, kojima nisu prenesene nikakve zadaće upravljanja. KFN je zaključio da je društvo Invest Fund Management trebalo unutar zakonskog roka od 14 dana, koji je istekao 11. rujna 2019., ažurirati prospekte svakog od pet investicijskih fondova kojima je upravljalo. Međutim, ono je to učinilo tek 17. listopada 2019.
22.
Zbog tog nedjelovanja u propisanom roku, KFN je donio pet zasebnih odluka u kojima je redom utvrđeno da je u odnosu na svaki pojedini investicijski fond počinjen upravni prekršaj. Zamjenik voditelja KFN‑a potom je društvu Invest Fund Management izrekao, u skladu s člankom 273. stavkom 5. točkom 10. u vezi s člankom 273. stavkom 1. točkom 10. ZDKISDPKI‑ja, pet zasebnih novčanih kazni u iznosu od 10000 leva zbog povrede obveze predviđene člankom 56. stavkom 1. ZDKISDPKI‑ja.
23.
Društvo Invest Fund Management te odluke i na temelju njih izrečene kazne pobija pred Sofijskim rajonen sadom (Općinski sud u Sofiji). Novčana kazna od 15. travnja 2020. koja se pobija u glavnom postupku izrečena je zbog činjenice da društvo Invest Fund Management nije pravodobno ažuriralo prospekt investicijskog fonda „Invest Obligacii”.
24.
Sud koji je uputio zahtjev u tom je postupku na vlastitu inicijativu odlučio, kako bi riješio spor koji se pred njime vodi, Sudu uputiti sljedeća prethodna pitanja na temelju članka 267. drugog stavka UFEU‑a:
„1.
Koje je značenje zakonodavac Unije želio pridati izrazu ‚bitni elementi’ prospekta, kako se upotrebljava u članku 72. [Direktive 2009/65]?
2.
Treba li odredbu članka 69. stavka 2. [Direktive 2009/65] tumačiti na način da je svaka izmjena minimalnih informacija u prospektima koje su propisane dodatkom A. Priloga I. uvijek obuhvaćena pojmom ‚bitni elementi’ u skladu s člankom 72. te direktive, tako da ih je potrebno pravodobno ažurirati?
3.
Treba li u slučaju niječnog odgovora na drugo prethodno pitanje smatrati da je informacija o kadrovskoj promjeni u okviru upravnog odbora određenog društva za upravljanje koja se odnosi na članove koji nisu izvršni i kojima se nisu dodijelile zadaće upravljanja obuhvaćena pojmom ‚bitni elementi’, kako se upotrebljava u članku 72. [Direktive 2009/65]?
4.
Treba li odredbu članka 99.a točke (r) [Direktive 2009/65] tumačiti na način da je društvu za upravljanje dopušteno izreći sankciju za svaki od investicijskih fondova kojima upravlja samo u slučaju opetovane povrede obveza koje se odnose na informacije koje treba pružiti ulagateljima određenih u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenose članci od 68. do 82. [Direktive 2009/65]?”
IV. Postupak pred Sudom
25.
Društvo Invest Fund Management, KFN, njemačka, talijanska, luksemburška i poljska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja.
26.
U skladu s člankom 24. drugim stavkom Statuta Suda, Sud je pozvao Europsko nadzorno tijelo za vrijednosne papire i tržišta kapitala (ESMA) da pisano odgovori na određena pitanja i sudjeluje na raspravi.
27.
Društvo Invest Fund Management, KFN, luksemburška vlada, Komisija i ESMA iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 26. siječnja 2022.
V. Pravna ocjena
A.
Pitanja koja se odnose na tumačenje pojma „bitni elementi”
28.
Sud koji je uputio zahtjev svojim prvim dvama pitanjima u biti želi doznati čine li podaci propisani u dodatku A. Prilogu I. Direktivi 2009/65, koji moraju biti sadržani u prospektu, „bitne elemente prospekta” u smislu članka 72. te direktive, što bi značilo da se moraju stalno ažurirati.
29.
Nesporno je da pojam „bitni elementi prospekta” nije definiran u primjenjivim Unijinim ili nacionalnim propisima. Valja istaknuti i da je ESMA, u svojim odgovorima na pitanja Suda, navela da od nje nisu zatražene smjernice o provedbi tog pojma niti ih je ona izdala.
30.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi da se pojmovi iz odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica za utvrđivanje njezina smisla i dosega u cijeloj Europskoj uniji trebaju tumačiti na autonoman i ujednačen način, koji treba pažljivo izabrati uzimajući u obzir kontekst i cilj odredbe o kojoj se radi (
4
).
31.
Dakle, pojam „bitni elementi prospekta” iz članka 72. Direktive 2009/65 treba tumačiti na autonoman i ujednačen način u cijeloj Europskoj uniji. Taj je pristup usto dosljedan cilju te direktive, a to je usklađivanje nacionalnih prava koja se odnose na subjekte za zajednička ulaganja radi ujednačivanja uvjeta tržišnog natjecanja – drugim riječima, radi utvrđivanja jednakih pravila igre – uz istovremeno osiguravanje učinkovitije i ujednačenije zaštite ulagatelja (
5
).
32.
Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da prilikom tumačenja pojedine odredbe prava Unije, a u ovom predmetu je to pojam „bitni elementi prospekta” iz članka 72. Direktive 2009/65, valja uzeti u obzir ne samo njezin tekst već i kontekst i ciljeve propisa kojeg je ona dio (
6
).
33.
Riječ „bitni” znači „ključni”, „neophodni” ili „nužni”. „Element” je „sastavnica” ili „dio”. Izraz „bitni elementi” prisutan je u odjeljku poglavlja IX. Direktive 2009/65 naslovljenom „Objava prospekta i periodičnih izvješća”. On se javlja neposredno nakon odredbi kojima je propisano koji se podaci moraju navesti u prospektu (
7
). Ako zakonodavac zahtijeva da se u prospektu navedu određeni podaci, čini mi se da su ti podaci po definiciji neophodna ili nužna sastavnica tog dokumenta. Zaključak da takvi podaci čine „bitne elemente” prospekta, koji se, u skladu s člankom 72. Direktive 2009/65, moraju stalno ažurirati, stoga je dosljedna doslovnom značenju tog pojma.
34.
Članak 69. stavak 2. Direktive 2009/65, prema kojem „[p]rospekt mora sadržavati barem informacije koje su propisane dodatkom A. Priloga I.”, to posebno jasno daje do znanja. Uporaba riječi „mora sadržavati barem” sugerira da su podaci propisani tim dodatkom nužan i važan dio prospekta, što znači da ih je zakonodavac smatrao bitnim elementom prospekta te da ih je stoga potrebno ažurirati u slučaju promjene.
35.
Kako ESMA objašnjava, iz teksta članka 69. stavka 1. Direktive 2009/65 proizlazi da prospekt uključuje podatke „potrebne” ulagateljima da bi mogli steći utemeljeni sud. Budući da podaci propisani dodatkom A. Priloga I. toj direktivi, na koje se upućuje u njezinu članku 69. stavku 2., čine minimalan sadržaj koji prospekt mora uključivati, logično je da se te podatke mora smatrati „potrebnima” u smislu članka 69. stavka 1. Direktive 2009/65. Budući da prospekti UCITS‑a nisu u skladu s Direktivom 2009/65 ako ne sadržavaju sve podatke propisane njezinim dodatkom A. Priloga I., treba smatrati da pojam „bitni elementi prospekta” u smislu članka 72. te direktive obuhvaća sve te podatke.
36.
Tom doslovnom i kontekstualnom tumačenju članka 72. Direktive 2009/65 u prilog ide i teleološki pristup tumačenju te odredbe. Prema članku 69. stavku 1. prvom podstavku, svrha prospekta je omogućiti ulagateljima da steknu utemeljeni sud o ulaganju koje im je predloženo i o rizicima povezanima s njim. Članak 69. stavak 2. Direktive 2009/65, u vezi s točkom 1.8. dodatka A. Priloga I. toj direktivi, predviđa da prospekt mora uključivati imena i položaj članova upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela društva kao i pojedinosti o njihovim glavnim djelatnostima izvan društva ako su značajne za društvo (
8
). Neizvršni članovi upravnog odbora nesporno jesu „članovi upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela društva” društva. KFN, ESMA i Komisija naveli su na raspravi da neizvršni članovi upravnog odbora, iako nisu odgovorni za redovno upravljanje, sudjeluju u donošenju odluka upravnog odbora koje se odnose na ulaganja. Ulaganje se sastoji u odvagivanju. Kvaliteta tog odvagivanja uvelike ovisi o sposobnosti i integritetu pojedinaca kojima je povjerena ta odgovornost. Iz toga proizlazi da identitet donositelja odluka može biti važan za potencijalne ulagatelje. Osim toga, pravodobno otkrivanje pojedinaca koji odlučuju o ulaganju sredstava omogućuje ulagateljima da provjere, među ostalim, moguće sukobe interesa. Ako ti podaci nisu ažurirani, umanjena je sposobnost ulagatelja da steknu utemeljeni sud o ulaganjima koja im se predlažu.
37.
Njemačka vlada, čijem su se stajalištu na raspravi priklonili društvo Invest Fund Management i luksemburška vlada, u svojim je pisanim očitovanjima istaknula da bitne elemente prospekta, koji se moraju stalno ažurirati, čine samo oni elementi koji se moraju navesti u dokumentu s ključnim informacijama za ulagatelje u smislu poglavlja IX. odjeljka 3. Direktive 2009/65.
38.
U skladu s člankom 78. stavkom 1. Direktive 2009/65, države članice zahtijevaju da svako društvo za investicije i, za svaki investicijski fond kojim upravlja, društvo za upravljanje sastavi kratki dokument s „ključnim informacijama za ulagatelje”. Članak 78. stavak 2. te direktive propisuje da „ključne informacije za ulagatelje” moraju uključivati odgovarajuće informacije o bitnim obilježjima dotičnog UCITS‑a, koje ulagateljima omogućuju da shvate vrstu i rizike investicijskog proizvoda koji im se nudi te da na temelju toga naposljetku donesu informiranu odluku o ulaganju. Prema članku 78. stavku 3. te direktive, „ključne informacije za ulagatelje” moraju otkrivati identitet UCITS‑a te prikazivati njegove investicijske ciljeve i investicijsku politiku, povijesne prinose ili, ovisno o slučaju, scenarije uspješnosti, kao i troškove i povezane naknade te profil rizičnosti/uspješnosti ulaganja, uključujući odgovarajuće smjernice i upozorenja u vezi s rizicima povezanima s ulaganjima u dotični UCITS.
39.
Njemačka vlada upućuje na činjenicu da se u engleskoj i francuskoj verziji članka 78. stavka 3. Direktive 2009/65 govori o „the essential elements” odnosno o „les éléments essentiels” kada je riječ o informacijama koje se moraju pružiti. Ona smatra da „bitne elemente prospekta”, koji se moraju stalno ažurirati u skladu s člankom 72. te direktive, čine „bitni elementi dotičnog UCITS‑a” koji se moraju navesti u okviru ključnih informacija za ulagatelje u skladu s člankom 78. stavkom 3. točkama (a) do (e). Članak 69. stavak 1. Direktive 2009/65 propisuje da prospekt mora uključivati informacije potrebne ulagateljima da bi mogli steći utemeljeni sud o ulaganju koje im je predloženo te, posebno, o rizicima povezanima s njim. Prospekt koji sadržava takve ažurirane ključne informacije za ulagatelje potonjima omogućuje stjecanje takvog utemeljenog suda.
40.
Prema navodu njemačke vlade, to je tumačenje sukladno ciljevima Direktive 2009/65 u smislu da i dokument s ključnim informacijama za ulagatelje, koji mora odgovarati relevantnim dijelovima prospekta, i sam prospekt služe tomu da ulagateljima omoguće da shvate rizike ulaganja i steknu utemeljeni sud o njemu.
41.
Kao odgovor na to, prvo bih istaknuo da se članak 78. Direktive 2009/65 nalazi u odjeljku 3. njezina poglavlja IX., naslovljenom „Ključne informacije za ulagatelje”, dok se članak 72. nalazi u odjeljku 1. poglavlja IX., naslovljenom „Objava prospekta i periodičnih izvješća”. Činjenica da te odredbe ne upućuju, niti se pozivaju, jedna na drugu dovodi u pitanje tekstualno tumačenje koje njemačka vlada zagovara. Pored toga, ne čini se da ostale jezične verzije Direktive 2009/65 podupiru takvo tumačenje odredbi koje su predmet razmatranja (
9
).
42.
Kao drugo, i možda važnije, tu je činjenica da bi prospekt trebao pružati mnogo više pojedinosti nego dokument s ključnim informacijama za ulagatelje. Iako je oboma cilj omogućiti ulagateljima da shvate rizike ulaganja i steknu utemeljeni sud o njemu, opseg informacija koje ta dva dokumenta pružaju različit je. Kako su KFN, Komisija i ESMA objasnili na raspravi, dokument s ključnim informacijama za ulagatelje zamišljen je kao veoma kratak dokument sa standardiziranim sadržajem, kojemu je cilj olakšati, prije svega malim ulagateljima, uspoređivanje različitih predloženih ulaganja. Prospekt je znatno dulji te pruža više pojedinosti, zbog čega je prvenstveno namijenjen institucionalnim ulagateljima. Ako gledamo iz te perspektive, nema razloga zbog kojih obveza ažuriranja informacija u prospektu ne bi trebala biti šira od obveze ažuriranja dokumenta s ključnim informacijama za ulagatelje. Osim toga, činjenica da Direktiva 2009/65 predviđa postojanje dvaju različitih režima u pogledu pružanja informacija potencijalnim ulagateljima nije u suprotnosti s ciljevima te direktive.
43.
Zbog tih razloga nisam uvjeren da je pristup koji njemačka vlada predlaže u pogledu tumačenja odredbi Direktive 2009/65 koje su predmet razmatranja pravilan.
44.
Budući da imenovanje novih neizvršnih članova u upravni odbor mora odobriti KFN te da se ono mora upisati u relevantni nacionalni trgovački registar, društvo Invest Fund Management navodi da je ta informacija javna od trenutka kada se upiše u taj registar. Budući da ulagatelji i potencijalni ulagatelji imaju pristup nacionalnom trgovačkom registru, razumno je članak 72. Direktive 2009/65 tumačiti na način da ne nameće obvezu ažuriranja te informacije u prospektu.
45.
Ako je zakonodavac htio da se ulagatelji oslanjanju na javno dostupne informacije u nacionalnom trgovačkom registru kako bi odredili tko su članovi relevantnih upravnih, upravljačkih i nadzornih tijela, teško je shvatiti zašto ta informacija, u skladu s dodatkom A. Prilogu I. Direktivi 2009/65, čini minimalan i obvezan sadržaj prospekta. Shodno tomu, moglo bi se zaključiti da je zakonodavac pružanje takvih ažuriranih informacija u nacionalnim trgovačkim registrima smatrao nedovoljnim. Može se postaviti i pitanje zašto bi ulagatelji provjeravali nacionalne trgovačke registre kako bi potvrdili jesu li informacije iz prospekta ažurirane.
46.
Relevantnom smatram i činjenicu da je i sâmo društvo Invest Fund Management smatralo, prema svemu sudeći, da su se informacije u prospektu trebale ažurirati nakon imenovanja novih neizvršnih članova upravnog odbora. Kazna koja je predmet spora u glavnom postupku izrečena je zato što je društvo Invest Fund Management prospekte, nakon što je promjena upisana u relevantni trgovački registar, ažuriralo izvan propisanog roka, a ne zato što ih uopće nije ažuriralo.
47.
Luksemburška vlada smatra da je, s obzirom na to da pojam „bitni elementi prospekta” iz članka 72. Direktive 2009/65 nije precizno definiran, na nadležnim tijelima država članica da definiraju njegov sadržaj. Ta tijela pritom trebaju voditi računa o tome je li ažuriranje prospekta potrebno kako bi se odrazile značajne promjene koje bi mogle utjecati na interes ulagateljâ. Ta se procjena mora izvršiti s obzirom na okolnosti danog slučaja te podložno načelu proporcionalnosti, kako bi se interesi ulagatelja pomirili s interesima društava za investicije imajući na umu ciljeve direktive.
48.
Direktiva 2009/65 ne upućuje na to da je zakonodavac definiranje pojma „bitni elementi prospekta” iz njezina članka 72. htio prepustiti državama članica ili diskrecijskoj prosudbi njihovih nadležnih tijela. Kako je objašnjeno u točki 30. ovog mišljenja, s obzirom na te okolnosti, taj pojam treba tumačiti na autonoman i ujednačen način u kontekstu prava Unije.
49.
Društvo Invest Fund Management i luksemburška vlada ističu da neke promjene informacija sadržanih u prospektu mogu biti toliko sitne i nevažne da ne zanimaju ulagatelje, u kojem slučaju članak 72. Direktive 2009/65 ne zahtijeva ažuriranje prospekta. U tom kontekstu, članak 56. stavak 1. ZDKISDPKI‑ja predviđa da se prospekt mora ažurirati u slučaju „bilo koje izmjene” bitnih elemenata sadržanih u prospektu subjekta za zajednička ulaganja. To možda upućuje na namjeru bugarskog zakonodavca da u pogledu ažuriranja sadržaja prospekta propiše stroža pravila od onih predviđenih Direktivom 2009/65, što ona dopušta (
10
). U svakom slučaju, s obzirom na zapažanja koja sam iznio u točki 36. ovog mišljenja, mišljenja sam da izmjenu o kojoj je riječ u ovom predmetu nije moguće smatrati nevažnom ili sitnom.
50.
Poljska vlada ističe da i uobičajeno značenje riječi „bitni” i teleološko tumačenje članka 72. Direktive 2009/65 podupiru zaključak da su bitni elementi prospekta opisani u članku 69. stavku 1. drugom podstavku te direktive – „jasno i lako razumljivo objašnjenje profila rizičnosti fonda”. Alternativno tumačenje, prema kojem bitne elemente prospekta čine oni propisani člankom 69. stavkom 2. te direktive, treba isključiti jer bi se njime društvima za upravljanje i društvima za investicije nametnule preteške obveze koje ne bi znatno poboljšale zaštitu ulagatelja. Poljska vlada ističe činjenično stanje koje je predmet glavnog postupka kao primjer informacija koje se moraju navesti u prospektu, ali koje ne čine „bitan element” koji se, kao takav, mora stalno ažurirati u skladu s člankom 72. Direktive 2009/65. Ipak, prihvaća da države članice mogu propisati strože uvjete u tom pogledu.
51.
Pristup koji poljska vlada zagovara nije mi uvjerljiv zbog dvaju razloga. Kao prvo, kako je objašnjeno u točkama 33. do 35. ovog mišljenja, tumačenje da prospekt mora sadržavati „barem informacije koje su propisane dodatkom A. Priloga I.” u skladu je s uobičajenim značenjem riječi „bitni”, jer članak 69. stavak 2. Direktive 2009/65 to predviđa kao minimalnu obvezu u pogledu informiranja. Stoga je razumno zaključiti – u nedostatku ičega što bi upućivalo na suprotno – da su te informacije „bitne” u okviru prospekta, što znači da ih je potrebno ažurirati u slučaju promjene. Kao drugo, poljska vlada, baš kao nijedna druga stranka koja je Sudu navela da bi se takvim tumačenjem nametnule preteške obveze, nije potkrijepila te navode, pri čemu posebno treba istaknuti da nisu pružile nikakve procjene troškova ažuriranja prospekta. Bez takvih dokaza je teško je shvatiti zašto se nesporni interesi ulagateljâ da imaju pristup točnim i ažuriranim informacijama ne bi trebali uvažiti u okolnostima predmetnog slučaja.
52.
Iz toga proizlazi, prema mojemu mišljenju, da informacije koje su dodatkom A. Priloga I. Direktivi 2009/65 propisane kao obvezan sadržaj prospekta čine „bitne elemente prospekta” u smislu članka 72. te direktive te da se stoga moraju stalno ažurirati. S obzirom na taj predloženi odgovor, čini se da Sud ne mora odgovoriti na treće pitanje. Stoga se neću na njega osvrnuti.
B.
Pitanje koje se odnosi na kazne za povredu
53.
Četvrto se pitanje odnosi na opseg ovlasti KFN‑a da izriče kazne za povrede obveze ažuriranja prospekta. Kako je objašnjeno u točki 22. ovog mišljenja, zbog činjenice da nije ažuriralo prospekte niti jednog od svojih pet fondova, društvu Invest Fund Management izrečeno je pet zasebnih novčanih kazni. Sud koji je uputio zahtjev pita je li članak 99.a točka (r) Direktive 2009/65 dopuštao KFN‑u izricanje tih kazni (
11
).
54.
Društvo Invest Fund Management smatra da se KFN‑ov pristup protivi odredbama Direktive 2009/65. Prema mišljenju tog društva, činjenica da nije ažuriralo prospekte pet fondova kojima upravlja jedinstvena je povreda jer se tiče istog skupa okolnosti, to jest imenovanja novih neizvršnih članova u njegov upravni odbor. KFN‑ov pristup protivi se članku 99.a točki (r) Direktive 2009/65, prema kojem se – navodno – kazne mogu izreći samo za opetovane povrede članaka 68. do 82. te direktive. Osim toga, KFN‑ovo izricanje kazni u odnosu na svaki pojedini fond kojim upravlja društvo Invest Fund Management usto je neproporcionalno zato što se protivi članku 99.a točki (r) Direktive 2009/65.
55.
Nije mi uvjerljiv argument društva Invest Fund Management da je u glavnom postupku riječ o jedinstvenoj povredi. Članak 68. Direktive 2009/65 društva za upravljanje obvezuje da objavljuju prospekte „za svaki investicijski fond kojim upravlja[ju]”. Neažuriranje prospekta pojedinog fonda znači da obveza ažuriranja prospekta predviđena člankom 72. te direktive nije ispunjena u odnosu na taj fond, neovisno o objašnjenjima koja su za to ponuđena. Ako promatramo iz te perspektive, dogodilo se pet povreda, pri čemu se svaka odnosi na različit fond te čini jedinstvenu povredu u odnosu na taj fond.
56.
KFN, poljska vlada i Komisija u svojim su se očitovanjima koje su iznijeli Sudu osvrnuli na četvrto pitanje. Sve te stranke, prema mojemu mišljenju pravilno, upućuju na činjenicu da se Direktivom 2009/65 ne želi postići potpuno usklađenje propisa država članica. Kako je navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 15., opće je pravilo da države članice mogu odrediti stroža pravila od onih propisanih Direktivom 2009/65, posebno što se tiče uvjeta za dobivanje odobrenja za rad, zahtjeva nadzora i pravila izvješćivanja i sadržaja prospekata. U članku 99.a izričito se spominju zakoni i drugi propisi država članica. Iz uvodne rečenice tog članka usto proizlazi da Direktivom 2009/65 nije iscrpno utvrđen popis nepropisnih ponašanja koja se moraju sankcionirati; umjesto toga, njome su „posebno” izdvojena nepropisna ponašanja koja se moraju sankcionirati. Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u nedostatku usklađenosti propisa Unije u području sankcija primjenjivih u slučaju neispunjenja uvjeta iz režima uvedenog tim propisima, države članice ovlaštene su odabrati sankcije koje smatraju primjerenima (
12
).
57.
Iz toga proizlazi da Direktiva 2009/65 dopušta državama članicama da usvoje provedbeno zakonodavstvo koje za nepoštovanje članka 72. te direktive propisuje strože sankcije od onih propisanih njezinim člankom 99.a točkom (r), uvijek pod uvjetom da te sankcije nisu neproporcionalne (
13
). Nije mi uvjerljiv kratak navod društva Invest Fund Management da će pristup koji KFN zagovara pred sudom koji je uputio zahtjev dovesti do neproporcionalno visokih sankcija. Naprotiv, društvo Invest Fund Management prema stvarnim i potencijalnim ulagateljima pojedinih fondova kojima upravlja ima obvezu osigurati da su bitni elementi relevantnog prospekta ažurirani. Izricanje kazne za neažuriranje pojedinih prospekata stoga nije samo po sebi neproporcionalno.
VI. Zaključak
58.
S obzirom na navedeno, predlažem da Sud na prethodna pitanja koja je uputio Sofijski rajonen sad (Općinski sud u Sofiji, Bugarska) odgovori na sljedeći način:
1.
Informacije koje su dodatkom A. Priloga I. Direktivi 2009/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS), kako je izmijenjena Direktivom 2014/91/EU, propisane kao obvezan sadržaj prospekta čine „bitne elemente prospekta” u smislu članka 72. te direktive te se stoga moraju stalno ažurirati.
2.
Članak 99.a točku (r) Direktive 2009/65/EZ treba tumačiti na način da se nacionalnim provedbenim zakonodavstvom može propisati da se društvu za upravljanje izrekne sankcija za svaki od fondova kojima upravlja u slučaju jedinstvene povrede obveza koje se odnose na informacije koje treba pružiti ulagateljima određenih u skladu s nacionalnim odredbama kojima se prenose članci od 68. do 82. Direktive 2009/65/EZ.
(
1
)	Izvorni jezik: engleski
(
2
)	Direktiva 2009/65/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na subjekte za zajednička ulaganja u prenosive vrijednosne papire (UCITS) (SL 2009., L 302, str. 32.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 3., str. 213. i ispravci SL 2014., L 281, str. 10. i SL 2014., L 288, str. 6.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/91/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 23. srpnja 2014. (SL 2014., L 257, str. 186. i ispravak SL 2016., L 52, str. 37.)
(
3
)	Uvodna izjava 3. Direktive 2009/65
(
4
)	Presuda od 11. rujna 2014., Gruslin (C‑88/13, EU:C:2014:2205, t. 32. i navedena sudska praksa)
(
5
)	Uvodna izjava 3. Direktive 2009/65
(
6
)	Presuda od 28. veljače 2019., Meyn (C‑9/18, EU:C:2019:148, t. 26. i navedena sudska praksa)
(
7
)	To su članak 69. stavci 1. i 2., članak 70. stavci 1. do 3. i članak 71. Direktive 2009/65.
(
8
)	Valja istaknuti da se u točki 1.8. dodatka A. Priloga I. Direktivi 2009/65 ne čini razlika između izvršnih i neizvršnih članova upravnog odbora.
(
9
)	Vidjeti, primjerice, nizozemsku i njemačku verziju Direktive 2009/65. U nizozemskoj se verziji u članku 72. govori o „de essentiële informatie in het prospectus”, a u članku 78. stavku 3. o „de volgende essentiële elementen van de icbe” (moje isticanje). U njemačkoj se verziji u članku 72. govori o „die Angaben von wesentlicher Bedeutung im Prospekt”, a u članku 78. stavku 3. o „Angaben zu folgenden wesentlichen Elementen des betreffenden OGAW”. (moje isticanje)
(
10
)	U uvodnoj izjavi 15. Direktive 2009/65 navedeno je: „Matična država članica trebala bi, u pravilu, odrediti stroža pravila od onih propisanih ovom Direktivom, posebno što se tiče uvjeta za dobivanje odobrenja za rad, zahtjeva nadzora i pravila izvješćivanja i prospekata.”
(
11
)	Prema odluci kojom je upućen zahtjev, bugarsko zakonodavstvo predviđa izricanje zasebne kazne za svaku povredu obveze ažuriranja bitnih elemenata koju društvo za upravljanje počini.
(
12
)	Vidjeti, primjerice, presudu od 22. ožujka 2017., Euro‑Team i Spirál‑Gép (C‑497/15 i C‑498/15, EU:C:2017:229, t. 39. i 40. i navedena sudska praksa).
(
13
)	Članak 99.c Direktive 2009/65, kao i sudska praksa na koju se upućuje u točki 56. ovog mišljenja