62007CC0558
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 10 mars 2009 (
1
)
Mål C-558/07
The Queen, på begäran av: S.P.C.M. SA m.fl.
mot
Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
”Förordning (EG) nr 1907/2006 — Kemikalier — Registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (REACH) — Uttrycket monomerer — Giltighet — Proportionalitet — Likabehandling”
I — Inledning
1.
High Court i London har ställt en fråga till domstolen rörande tolkningen av begreppet monomer.
2.
Vid en första anblick förefaller denna begäran om förhandsavgörande märklig. Man skulle förvänta sig att denna fråga snarare skulle rikta sig till en kemist. Likafullt framgår vid närmare betraktande att frågan kan och ska besvaras genom en tolkning av gemenskapsrätten.
3.
Domstolen måste därför först göra en tolkning av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (
2
) (nedan kallad Reachförordningen).
II — Tillämpliga bestämmelser
4.
Den grundläggande bestämmelsen i förevarande fall är artikel 5 i Reachförordningen i vilken det föreskrivs en registreringsplikt för ämnen enligt följande:
”För att få tillverkas eller släppas ut på marknaden i gemenskapen skall ämnen som sådana eller ingående i beredningar eller varor, om inte annat följer av artiklarna 6, 7, 21 och 23, först registreras i enlighet med gällande bestämmelser i denna avdelning om så erfordras.”
5.
I artikel 3 punkt 1 i Reachförordningen definieras det grundläggande begreppet ämne på följande sätt:
”kemiskt grundämne och föreningar av detta grundämne i naturlig eller tillverkad form, inklusive de eventuella tillsatser som är nödvändiga för att bevara dess stabilitet och sådana föroreningar som härrör från tillverkningsprocessen, men exklusive eventuella lösningsmedel som kan avskiljas utan att det påverkar ämnets stabilitet eller ändrar dess sammansättning.”
6.
I artikel 3 punkt 5 i Reachförordningen definieras begreppet polymer på följande sätt:
”ett ämne bestående av molekyler som är uppbyggda av en sekvens av en eller flera typer av monomerenheter. Molekylerna skall vara fördelade över en rad molekylvikter, där skillnaden i molekylvikt främst kan hänföras till skillnader i antalet monomerenheter. En polymer utgörs av
a)
en enkel viktmajoritet molekyler som innehåller åtminstone tre monomerenheter kovalent bundna till åtminstone en annan monomerenhet eller annan reaktant,
b)
mindre än en enkel viktmajoritet molekyler med samma molekylvikt.
I denna definition avses med ’monomerenhet’ en monomers form i en polymer efter reaktionen.”
7.
Begreppet monomer definieras i artikel 3 punkt 6 på följande sätt:
”ett ämne som kovalent kan bindas till en sekvens av andra likadana eller olika molekyler under de förhållanden som råder vid den polymerbildande reaktion som används för en given process.”
8.
Enligt artikel 2.9 i Reachförordningen ska bestämmelserna i avdelningarna II och VI, det vill säga framför allt registreringsplikten i artikel 5 inte gälla för polymerer.
9.
I skäl 41 klargörs denna bestämmelse på följande sätt:
”… Polymerer bör undantas från registrering och utvärdering, tills man på ett praktiskt och kostnadseffektivt sätt och på grundval av gedigna tekniska och vetenskapligt korrekta kriterier kan välja ut de polymerer som bör registreras på grund av sina hälso- och miljörisker.”
10.
I enlighet härmed fastställs i artikel 138.2 villkoren för en eventuell framtida registreringsplikt för vissa polymerer enligt följande:
”Kommissionen får lägga fram lagstiftningsförslag så snart det är möjligt att fastställa en användbar och kostnadseffektiv metod för att välja ut polymerer för registrering som utgår från välgrundade gedigna tekniska och vetenskapligt korrekta kriterier, och efter att ha offentliggjort en rapport om följande:
a)
De risker som polymerer utgör jämfört med andra ämnen.
b)
Det eventuella behovet av att registrera vissa typer av polymerer med hänsyn å ena sidan till konkurrenskraft och innovation, och å andra sidan till skyddet för människors hälsa och miljön.”
11.
I artikel 6.3 i Reachförordningen fastställs däremot under vilka villkor monomerer som ingår i polymerer måste registreras enligt följande:
”Tillverkare eller importörer av polymerer skall lämna in en registreringsanmälan till kemikaliemyndigheten för monomerer eller varje annat ämne som inte redan registrerats av en aktör längre upp i distributionskedjan, om följande två villkor är uppfyllda:
a)
Polymeren består av 2 viktprocent eller mer av sådana monomerer eller andra ämnen i form av monomerenheter och kemiskt bundna ämnen.
b)
Den totala mängden av sådana monomerer eller andra ämnen uppgår till minst 1 ton per år.”
III — Förfarandet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
12.
Det nationella förfarandet inleddes av ett antal företag som bland annat tillverkar eller importerar polymerer på den europeiska marknaden. Motpart är Department for Environment, Food and Rural Affairs, som i Förenade kungariket har ansvaret för hur Reachförordningen tillämpas.
13.
Syftet med förfarandet är att undanröja tvivel vad gäller tolkningen av artikel 6.3 i Reachförordningen eller klargöra om denna bestämmelse ska ogiltigförklaras.
14.
High Court har därför ställt följande frågor till domstolen med en begäran om förhandsavgörande:
”1.
Med hänsyn till att kraven på registrering i Avdelning II i Reachförordningen enligt artikel 2.9 i samma förordning inte ska gälla för polymerer, avser hänvisningen till ’monomerer’ i artikel 6.3:
a)
Reagerade monomerer, det vill säga monomerer som har reagerat tillsammans på ett sådant sätt att de inte går att skilja från den polymer som de ingår i?
b)
Oreagerade monomerer, det vill säga sådana monomerer som kvarstår efter polymeriseringen och vilka bibehåller sin kemiska identitet och sina kemiska egenskaper, vilka är skilda från polymerens, efter det att polymeriseringen är avslutad?
c)
Såväl reagerade som oreagerade monomerer?
2.
Om svaret på den första frågan är antingen (a) eller (c), är tillämpningen av artikel 6.3 på tillverkare och importörer av polymerer då rättsstridig på grund av att kraven är ologiska, diskriminerande eller oproportionerliga?”
15.
C.H. Erbslöh KG och Lake Chemicals and Minerals Ltd (nedan kallade Erbslöh) samt S.P.C.M. SA och Hercules Incorporated (nedan sammanfattningsvis kallade S.P.C.M.) har deltagit i det skriftliga förfarandet som klagande i målet vid den nationella domstolen, dessutom har Republiken Polen, Europaparlamentet, rådet och kommissionen deltagit. Förutom Polen har de berörda deltagit i den muntliga förhandlingen den 27 januari 2009.
IV — Rättslig bedömning
A — Begäran om förhandsavgörande mot bakgrund av Reachförordningen
16.
I Reachförordningen regleras registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier. Den första etappen är registrering.
17.
I princip måste varje importör och tillverkare registrera samtliga kemikalier som de importerat eller tillverkat och därvid lämna viss information. Omfattningen av den information som krävs beror på mängden kemikalier som de importerar eller tillverkar. Om de ännu inte har tillgång till denna information måste de inhämta den före registreringen, eventuellt genom att genomföra studier.
18.
Denna information möjliggör enligt artikel 1.3 i Reachförordningen för tillverkare, importörer och nedströmsanvändare att säkerställa att de ämnen som de tillverkar, släpper ut på marknaden eller använder inte har några skadliga hälso- och miljöeffekter.
19.
Därutöver kan kemikalier utvärderas på grundval av registreringen och annan information. Denna utvärdering kan leda till att kommissionen begränsar ämnena, det vill säga att den förbjuder viss användning. Kommissionen kan under vissa omständigheter även förbjuda all användning av ett ämne. En användning av ämnet kräver då ett godkännande.
20.
Förevarande fall avser registrering av monomerer. Monomerer är de byggstenar av vilka mer komplexa kemiska molekyler består, så kallade polymerer. Polyeten av vilket flera plastfolier består är en polymer. Såsom redan namnet antyder är prekursoren den normalt sett gasformiga monomeren eten eller etylen (C2H4). De relativt små etenmolekylerna förbinds vid polymerisering till långkedjiga polyetenmolekyler.
21.
Enligt kommissionen finns det några hundra monomerer som kan kombineras till mellan 70000 och 400000 olika polymerer.
22.
Enligt artikel 6.1 och 6.2 i Reachförordningen måste oreagerade monomerer registreras, eftersom de är självständiga ämnen. Enligt artikel 2.9 omfattas polymerer däremot inte av registreringsplikten.
23.
Det är tvistigt om monomerer som är bundna i polymerer måste registreras på grund av en specialbestämmelse, artikel 6.3 i Reachförordningen, trots att de inte är självständiga ämnen. Detta gäller bland annat vid import av polymerer, eftersom de monomerer som använts utanför gemenskapen för tillverkning av polymerer ännu inte registrerats.
B — Den första frågan – Tolkningen av artikel 6.3 i Reachförordningen
24.
Enligt artikel 6.3 i Reachförordningen ska tillverkare eller importörer av polymerer lämna in en registreringsanmälan för monomerer som inte redan registrerats av en aktör längre upp i distributionskedjan, om polymeren består av 2 viktprocent eller mer av monomerer i form av monomerenheter och kemiskt bundna ämnen och den totala mängden av monomerer uppgår till minst 1 ton per år.
25.
Genom den första frågan önskar den nationella domstolen få klarhet i hur begreppet monomer i artikel 6.3 ska tolkas. Svaret framgår huvudsakligen av bestämmelsens ordalydelse. Jag kommer emellertid även att pröva några argument som S.P.C.M. och Erbslöh har anfört avseende logiken i Reachförordningen och de målsättningar som ska uppnås med den.
1. Ordalydelsen i de relevanta bestämmelserna
26.
Ordalydelsen i artikel 6.3 a i Reachförordningen antyder att den är tillämplig på monomerer som är bundna i polymerer. Monomerer ska nämligen i princip registreras när en polymer består av dem.
27.
En polymer består enligt artikel 3.5 i Reachförordningen huvudsakligen av en sekvens av monomerer som är förbundna med varandra: monomerenheter. I enlighet därmed definieras en monomerenhet i den sista meningen i artikel 3.5 som en monomers form i en polymer.
28.
Denna definition används i artikel 6.3 a i Reachförordningen genom tillägget ”i form av monomerenheter och kemiskt bundna ämnen”. Den tydliggör att gemenskapslagstiftaren i denna bestämmelse avser den reagerade formen av monomeren.
29.
Den omständigheten att monomerenheter uttryckligen nämns i artikel 6.3 i Reachförordningen utesluter däremot i den mening som avses i variant b i den första tolkningsfrågan att oreagerade monomerer omfattas. I den mån de kvarstår i polymeriseringsprocessen är de visserligen beståndsdelar i polymeren i den mening som avses i den allmänna definitionen av ämnen i artikel 3.1. Artikel 6.3 avser dock endast reagerade monomerer i form av monomerenheter.
30.
Erbslöh och S.P.C.M. anser emellertid vid närmare betraktande att det är motsägelsefullt att anse att artikel 6.3 i Reachförordningen avser reagerade monomerer. Monomerer har enligt definitionen i artikel 3.6 ännu inte förenat sig till polymerer utan kan endast förena sig till sådana.
31.
Jag ger Erbslöh och S.P.C.M. rätt i att endast oreagerade monomerer kan utgöra ämnen om man enbart tar hänsyn till den allmänna definitionen av ämnen i artikel 3.1 i Reachförordningen.
32.
I artikel 3.1 i Reachförordningen definieras nämligen ett ämne som ett kemiskt grundämne och föreningar av detta grundämne. Kemiska substanser kännetecknas bland annat av särskilda egenskaper, exempelvis deras smältpunkt. Monomerer och polymerer är följaktligen ämnen, eftersom de är föreningar av kemiska grundämnen.
33.
Däremot är delgrupper av polymerer, det vill säga reagerade monomerer, inte några självständiga föreningar. Såsom Erbslöh och S.P.C.M. har betonat har de inte några självständiga kemiska egenskaper utan samma egenskaper som de polymerer av vilka de utgör beståndsdelar. Dessa delgrupper är således i princip inte några ämnen i den mening som avses i artikel 3.1 i Reachförordningen.
34.
Erbslöh och S.P.C.M. har emellertid bortsett från att Reachförordningen innehåller en specialbestämmelse vad gäller monomerer som avviker från den allmänna definitionen av ämnen. Begreppet monomer definieras i artikel 3 punkt 5 som en monomers form i en polymer efter reaktionen. Härav följer således att det är fråga om två olika former av monomerer i Reachförordningen, nämligen en form efter reaktion – monomerenheter som beståndsdel i polymerer – och en oreagerad form – den monomer som definieras i artikel 3 punkt 6.
35.
S.P.C.M. har invänt att det i artikel 6.3 i Reachförordningen är fråga om monomerer och inte om monomerenheter. Av punkt a i denna bestämmelse framgår det emellertid tydligt att monomerer i form av monomerenheter avses. För övrigt omfattar denna bestämmelse även andra ämnen som ska registreras som beståndsdelar i polymerer, inte i deras oreagerade form enligt definitionen, det vill säga i deras oreagerade form, utan uttryckligen i deras form efter reaktion.
36.
Något annat framgår inte heller av den omständigheten att i vissa språkversioner, särskilt i den engelska och i den franska versionen, av artikel 6.3 a i Reachförordningen inte exakt samma begrepp används för monomerenheter som i artikel 3 punkt 5. I den engelska versionen används dels monomer unit dels monomeric units, i den franska versionen begreppen unité monomère och unités monomériques.
37.
Dessa små skillnader beror emellertid på en felaktig översättning under rådets överläggningar. Definitionen av polymerer i artikel 3 punkt 5 som även fastställer begreppet monomerenhet är identisk med kommissionens förslag. Däremot tillade rådet på förslag av den svenska rådsdelegationen meningen ”i form av monomerenheter och kemiskt bundna ämnen” i artikel 6.3 a. (
3
) I den svenska och den tyska versionen används i de båda bestämmelserna det enhetliga begreppet monomerenhet. (
4
) Framför allt tyder den svenska ursprungliga versionen på att syftet med skillnaderna i den engelska och den franska versionen inte är att ge bestämmelsen en annan betydelse.
38.
Av lydelsen av de relevanta bestämmelserna framgår således mot bakgrund av deras tillkomsthistoria att begreppet monomerer i artikel 6.3 i Reachförordningen endast avser reagerade monomerer, det vill säga monomerer som har reagerat med varandra på så sätt att de är förenade med den polymer i vilken de ingår.
2. Logiken
39.
Mot slutsatsen i denna del har emellertid olika invändningar framförts som grundar sig på logiken i Reachförordningen. Därvid anses framför allt undantaget från registreringsplikten för polymerer i artikel 2.9.
40.
Erbslöh har i detta sammanhang åberopat den allmänna gemenskapsrättsliga tolkningsregeln att undantag från allmänna bestämmelser ska tolkas restriktivt. Registreringsplikten för monomerer är ett undantag från befrielsen för polymerer och ska därför tolkas restriktivt.
41.
Härvid har Erbslöh emellertid underlåtit att beakta att principen i Reachförordningen är registrering. Undantaget för polymerer är därför ett undantag som ska tolkas restriktivt. Om registreringsplikten för de monomerer som ingår i polymerer skulle vara en begränsning av undantaget skulle det vara nödvändigt att ge den en vid tolkning eftersom den innebär en återgång till huvudregeln. (
5
)
42.
Registreringsplikten för monomerer i form av monomerenheter utgör slutligen inget undantag från befrielsen för polymerer utan en självständig beståndsdel i det åtagandesystem som föreskrivs i Reachförordningen. Den kan därför inte anses som ett undantag som ska tolkas restriktivt.
43.
Dessutom anser Erbslöh och S.P.C.M. att en registreringsskyldighet för de monomerer som är bundna i polymerer skulle urholka undantaget från registreringsplikten för polymerer.
44.
Man skulle kunna anta att det vid registreringen av monomerer i form av monomerenheter, det vill säga av de beståndsdelar i en polymer som reagerat, skulle vara nödvändigt att tillhandahålla information om polymeren. Det ska nämligen erinras om att monomerer i form av monomerenheter endast har egenskaperna av den polymer i vilka de har reagerat.
45.
Vid denna tolkning strider artikel 6.3 i Reachförordningen, såsom Erbslöh och S.P.C.M. har hävdat, mot artikel 2.9. Praktiskt taget alla polymerer som säljs i Europa skulle behöva registreras direkt genom sina monomerer.
46.
Av artikel 6.3 i Reachförordningen framgår emellertid tydligt att det inte är polymerernas egenskaper som ska registreras utan, i överensstämmelse med kommissionens uppfattning, monomerernas egenskaper. Enligt kommissionen räcker det nämligen att monomeren registrerats av en aktör längre upp i distributionskedjan. Denna aktör måste emellertid inte ha kännedom om vilka polymerer som tillverkas av hans monomerer. Dessa monomerer används möjligen till och med vid tillverkningen av flera olika polymerer.
47.
I kommissionens argumentation kan man emellertid finna visst stöd för synsättet att polymeregenskaper ska registreras. Om monomerer tillverkas eller importeras i mängder om minst 10 ton per år ska enligt artikel 14.1 och bilaga I till Reachförordningen en kemikaliesäkerhetsbedömning inlämnas vid registreringen. Enligt kommissionen ska denna omfatta den tillverkade polymerens livscykel.
48.
Denna uppfattning innebär en urholkning av undantaget för polymerer. Den är emellertid inte övertygande, eftersom monomerens livscykel slutar vid den tidpunkten då den binds i en polymer. Enligt bilaga I punkt 0.3 i Reachförordningen omfattar ett ämnes livscykel dess tillverkning och identifierade användningar. En polymer är emellertid ingen användning utan ett eget ämne i den mening som avses i definitionen av ämne i artikel 3.1 i Reachförordningen. Den har därför en egen livscykel.
49.
Informationen om användningen av monomeren omfattar därför den omständigheten att den används för tillverkning av vissa polymerer, emellertid inte polymerernas egenskaper. Om monomeren redan har registrerats av en aktör längre upp i distributionskedjan som inte har kännedom om att monomeren används för att tillverka denna polymer måste denna användning enligt artiklarna 37 och 38 i Reachförordningen anmälas av tillverkaren.
50.
Skyldigheten att registrera monomerer som är bundna i polymerer innebär således ingen urholkning av undantaget för polymerer. Registreringsplikten för monomerer utgör inte en indirekt registreringsplikt för polymerer.
51.
Redan av det skälet utgör inte heller den argumentation som Erbslöh och S.P.C.M. framfört, att polymerer var förenade med små risker, ett hinder mot den tolkning av artikel 6.3 i Reachförordningen som gjorts ovan. De risker som är förenade med polymerer är inte av direkt betydelse för registreringen av monomerer. Kommissionen har för övrigt med rätta betonat att registreringsplikten inte förutsätter en särskild risk utan syftar till att identifiera risker.
52.
Registreringsplikten för monomerer som ingår i polymerer står således inte i strid med andra bestämmelser i Reachförordningen.
3. Målen med Reachförordningen
53.
Slutligen har målen med Reachförordningen åberopats som argument mot registreringsplikten för monomerer som ingår i polymerer.
54.
Två huvudargument har framförts. Dels har återigen undantaget för polymerer betonats, vilket undergrävs av registreringsplikten för monomerer. Det har emellertid visats att så inte är fallet.
55.
Det har dessutom ifrågasatts huruvida registreringsplikten för monomerer syftar till att uppnå de allmänna målen med Reachförordningen. Enligt artikel 1.1 i Reachförordningen är syftet med denna förordning att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön, inbegripet främjande av alternativa metoder för att bedöma hur farliga ämnen är, samt att ämnen fritt kan cirkulera på den inre marknaden samtidigt som konkurrenskraft och innovation förbättras.
56.
Det är inte uppenbart att det föreligger en motsättning mellan dessa mål. Det finns inte heller något stöd för att dessa mål skulle kräva en annan tolkning av artikel 6.3 i Reachförordningen.
57.
Huruvida registreringsplikten för monomerer kan hänföras till dessa mål är däremot framför allt av intresse för den andra tolkningsfrågan, särskilt i den mån den avser huruvida artikel 6.3 i Reachförordningen är förenlig med proportionalitetsprincipen. Därför ska detta undersökas vid prövningen av den andra frågan.
4. Slutsats i denna del
58.
Den första frågan ska således besvaras så att begreppet monomer i artikel 6.3 i Reachförordningen endast avser reagerade monomerer, det vill säga monomerer som har reagerat tillsammans på ett sådant sätt att de inte går att skilja från den polymer som de ingår i.
C — Den andra frågan – Giltigheten av artikel 6.3 i Reachförordningen
59.
Med sin andra fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida tillämpningen av artikel 6.3 i Reachförordningen på tillverkare och importörer av polymerer är rättsstridig på grund av att kraven är ologiska, diskriminerande eller oproportionerliga. Det ska således prövas om denna bestämmelse är giltig.
1. Inledande anmärkning avseende motiveringsskyldigheten
60.
Erbslöh och S.P.C.M. har gjort gällande att artikel 6.3 i Reachförordningen är bristfälligt motiverad.
61.
I begäran om förhandsavgörande ställs visserligen inte någon fråga om motiveringen. Domstolen har emellertid vid upprepade tillfällen i samband med direkt talan mot individuella beslut fastställt att en bristande motivering i strid med artikel 253 EG innebär ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter enligt artikel 230 EG (
6
) och utgör en grund som gemenskapsdomstolarna kan, eller till och med ska, pröva ex officio. (
7
) En bristfällig eller uppenbart otillräcklig motivering kan (i princip) inte rättas till genom att den berörde underrättas om skälen för rättsakten under förfarandet vid gemenskapsdomstolen. (
8
) Motiveringen av beslut som har negativa följder ska nämligen möjliggöra för gemenskapsdomstolarna att granska beslutets laglighet och ge den berörde nödvändiga upplysningar för att kunna avgöra om beslutet är välgrundat eller inte och om det lönar sig att överklaga ett beslut. (
9
) Den är därför ett nödvändigt villkor för domstolsprövning av en vidtagen åtgärd.
62.
Det framgår av fast rättspraxis att den motivering som krävs enligt artikel 253 EG ska vara anpassad till den aktuella rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den gemenskapsinstitution som antagit rättsakten har resonerat, så att de berörda kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden. Detta är förutsättningen för att de ska kunna utöva sina rättigheter och för att gemenskapsdomstolarna ska kunna utöva sin prövningsrätt. Det framgår vidare av denna rättspraxis att det inte krävs att motiveringen ska innehålla samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter. Frågan om huruvida en motivering av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 253 EG ska inte bara bedömas i förhållande till dess ordalydelse utan också i förhållande till sammanhanget, liksom till samtliga de rättsregler som gäller på det berörda området. Om det syfte som institutionen eftersträvar väsentligen framgår av den omtvistade rättsakten, kan man inte kräva en särskild motivering för de olika val som gjorts. (
10
)
63.
Det finns visserligen inte någon särskild motivering för registreringsplikten för monomerer som ingår i polymerer. Denna bestämmelse utgör emellertid ett tekniskt val som inte kräver en särskild motivering. Såsom kommer att visas i det följande, framför allt vid proportionalitetsprövningen, kan denna bestämmelse hänföras till de allmänna grunderna i Reachförordningen. Denna klassificering av en särskild teknisk bestämmelse till de allmänna grunderna behöver inte nödvändigtvis uttryckligen anges i skälen till en allmän bestämmelse. Den kan eventuellt ske genom förklaringar i efterhand.
64.
Det kan därför inte fastställas att motiveringsskyldigheten har åsidosatts.
2. Avsaknaden av logik
65.
Den nationella domstolen frågar sig om artikel 6.3 i Reachförordningen är ogiltig på grund av bristande logik. Det är visserligen inte brukligt att pröva om gemenskapsrätten är logisk eller inte, dock framgår av parternas argument att det framför allt är frågan om rättssäkerhetsprincipen i dess form av en precisionsprincip.
66.
Erbslöh och S.P.C.M. anser nämligen att bristen på logik följer av motsägelsen beträffande undantaget för polymerer. En verklig motsägelse mellan bestämmelser av samma rang kan innebära att deras giltighet ifrågasätts, när motsägelsen inte kan lösas med hjälp av tolkning eller principer om konkurrens mellan bestämmelser, till exempel lex posterior eller lex specialis. Det skulle i det fallet nämligen inte kunna fastställas vilken bestämmelse som ska tillämpas. En sådan motsägelse skulle utgöra ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Denna grundläggande gemenskapsrättsliga princip ställer krav på att en reglering ska vara klar och precis, så att enskilda på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och vidta åtgärder i enlighet därmed. (
11
) Det har emellertid redan visats att registreringsplikten för de monomerer som är bundna i polymerer och befrielsen för polymerer inte är motstridiga. (
12
)
67.
Artikel 6.3 i Reachförordningen är inte en motstridig bestämmelse och därför inte ologisk.
3. Proportionalitetsprincipen
68.
Proportionalitetsprincipen hör till de grundläggande gemenskapsrättsliga principerna som gemenskapslagstiftaren måste beakta. (
13
) Därför krävs det att gemenskapsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med reglerna i fråga, varvid gäller att man när det finns flera lämpliga åtgärder att välja mellan ska använda sig av den åtgärd som är den minst betungande och att vållade olägenheter inte får vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen. (
14
)
a) Bevisbördan och prövningskriterierna
69.
Enligt Erbslöh måste gemenskapslagstiftaren bevisa att konkurrensbegränsade hälsoskydds- och miljöskyddsåtgärder är proportionerliga. Denna uppfattning stöds av rättspraxis avseende artiklarna 28 EG och 30 EG som vad beträffar bevisbördan dock inte kan överföras till proportionalitetsprincipen.
70.
När en medlemsstat använder sig av ett undantag till den allmänna bestämmelsen i artikel 28 EG, det vill säga friheten att tillhandahålla varor, ska den visa att villkoren för att tillämpa detta undantag är uppfyllda. (
15
) Däremot föreligger i princip en presumtion om att gemenskapsrätten är lagenlig. (
16
) Denna presumtion innebär att den som ställer sig tveksam till om en gemenskapsrättsakt är giltig är skyldig att bevisa att den är rättsstridig. (
17
)
71.
Däremot föreligger, såsom på flera andra lagstiftningsområden, inte någon skyldighet att underkasta Reachförordningen en sträng domstolskontroll av att proportionalitetsprincipen har iakttagits. Gemenskapslagstiftaren tillerkänns i stället ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när han antar komplexa tekniska och/eller politiska beslut. (
18
) Vid Reachförordningen måste en balans skapas mellan miljö- och hälsomål, å ena sidan, och ekonomiska intressen, å andra sidan.
72.
Vid prövningen av hur en sådan befogenhet utövas kan inte domstolarna ersätta gemenskapslagstiftarens bedömning med sin egen, utan ska begränsa sig till att pröva om gemenskapslagstiftaren har gjort en uppenbart oriktig bedömning eller har gjort sig skyldig till maktmissbruk eller om gemenskapslagstiftaren uppenbart har överskridit gränserna för sitt utrymme för skönsmässig bedömning. (
19
)
73.
Av rättspraxis framgår inte alltid klart hur detta inverkar på proportionalitetsprövningen. I vissa domar fastställs att lagenligheten av en åtgärd som lagstiftaren vidtagit endast kan påverkas om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar. (
20
) Det anges till och med uttryckligen att det inte kan vara fråga om att fastställa om den åtgärd som lagstiftaren vidtagit var den enda eller bästa möjliga, utan endast om den var uppenbart olämplig. (
21
)
74.
Dessa konstateranden kan emellertid missförstås. När det är uppenbart att det finns mindre betungande åtgärder som är lika effektiva eller om det är uppenbart att de åtgärder som vidtagits är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen, ska parten ges rättsligt skydd. I annat fall skulle proportionalitetsprincipen, som hör till de grundläggande principer som föreskrivs i fördraget, förlora sin ändamålsenliga verkan.
75.
Domstolen har även i flera domar bland annat prövat om det är uppenbart att det finns mindre betungande åtgärder (
22
) eller om de olägenheter som vållas till och med är rimliga i förhållande till de eftersträvade målen. (
23
)
76.
Domstolen har hittills inte uttryckligen slagit fast under vilka förutsättningar en åtgärd uppenbart strider mot proportionalitetsprincipen. Det avgörande kriteriet är slutligen att gemenskapsdomstolarna i princip inte ska ersätta lagstiftarens uppfattning med sin egen bedömning av svåra frågor.
77.
Gemenskapslagstiftarens bedömning kan i allmänhet endast ifrågasättas om det inte finns något sakligt skäl. (
24
) I detta sammanhang omfattar även gemenskapsdomstolarnas kontroll frågan om huruvida samtliga relevanta uppgifter som ska beaktas för att bedöma en komplex situation beaktades vid beslutet och om de styrker de slutsatser som dragits. (
25
)
78.
Det ska mot bakgrund av vad som anförts ovan prövas om registreringsplikten för monomerer utgör en proportionerlig åtgärd för att uppnå ett legitimt mål.
b) Åtgärdernas mål och deras lämplighet
79.
Enligt institutionernas argumentation eftersträvas två mål med åtgärden. Å ena sidan ska miljön och hälsan skyddas, eftersom registreringen av monomerer gör det möjligt att förebygga vissa risker som har samband med polymerer. Å andra sidan syftar registreringsplikten för monomerer till att skapa jämvikt i konkurrenshänseende på den europeiska marknaden för polymerer.
Miljö- och hälsorisker
80.
Enligt artikel 1 och skäl 1 i Reachförordningen syftar förordningen bland annat till att garantera en hög skyddsnivå för människors hälsa och miljön. Detta motsvarar kraven i artiklarna 95.3 EG och 152.1 EG samt artikel 174.1 EG och 174. 2 EG.
81.
Enligt artikel 174.3 första strecksatsen EG ska gemenskapen när den utarbetar sin miljöpolitik framför allt beakta tillgängliga vetenskapliga och tekniska data. När det trots detta råder osäkerhet om förekomsten eller omfattningen av de risker som människors hälsa utsätts för, måste institutionerna med tillämpning av försiktighetsprincipen i artikel 174.2 EG tillåtas att vidta skyddsåtgärder utan att behöva vänta på att det fullt ut visas att riskerna faktiskt förekommer och hur allvarliga de är. (
26
)
82.
Såsom framför allt Europaparlamentet och rådet har betonat är syftet med registreringen av ämnen att förbättra informationen om de risker som är förenade med dem. Den är alltså till sin natur ett medel för att förverkliga en effektiv politik för att skydda miljön och hälsan.
83.
Parterna är oeniga om och i vilken omfattning hälso- och miljörisker är förenade med polymerer. (
27
) Eftersom inte polymerer utan endast de monomerer som används för att tillverka dem måste registreras, är det emellertid endast de risker som kan bedömas bättre på grund av registreringen som är av betydelse.
84.
Av de vetenskapliga undersökningar som S.P.C.M. och Erbslöh har ingett, och som i princip inte har ifrågasatts av institutionerna, framgår att information om den monomer som använts inte nödvändigtvis gör det möjligt att dra slutsatser om de tillverkade polymerernas egenskaper och risker. Det har erkänts att monomerer normalt sett är stabilt bundna i polymerer och i princip inte inbegriper några självständiga risker.
85.
Institutionernas huvudargument för ett samband mellan registreringen av monomerer och de risker som är förenade med polymerer återfinns i artikel 138.2 och skäl 41 i Reachförordningen. Enligt dessa bestämmelser får kommissionen lägga fram lagstiftningsförslag så snart det är möjligt att fastställa en användbar och kostnadseffektiv metod för att välja ut polymerer för registrering som utgår från välgrundade gedigna tekniska och vetenskapligt korrekta kriterier. Kommissionen och rådet har anfört att registrering av monomerer är nödvändig för att utföra denna uppgift.
86.
Framför allt kommissionen har preciserat denna argumentation genom att ange att en säkerhetsrapport inom ramen för registreringen även ska omfatta livscykeln av den polymer till vilken monomeren bearbetas. Detta argument är emellertid inte övertygande.
87.
Det har nämnts ovan att säkerhetsrapporten för monomerer inte avser de risker som de polymerer som tillverkas av monomeren medför. (
28
) Därmed skulle undantaget för polymerer undergrävas och begreppet ett kemiskt ämnes livscykel tänjas. Säkerhetsrapporten omfattar därför endast benämningen av den polymer som tillverkas av monomeren.
88.
Kommissionen har emellertid med hänvisning till ett expertutlåtande som ingetts till High Court (
29
) angett två specifika risker med polymerer som har samband med de monomerer som använts vid tillverkningen.
89.
För det första går inte alla egenskaper hos en monomer nödvändigtvis förlorade vid polymeriseringen. Förlusten av egenskaper beror i stället på vilka funktionella grupper av monomermolekylen som deltog i denna kemiska reaktion. Bestående funktionella grupper kan ge polymeren monomerens egenskaper.
90.
Huruvida monomeregenskaper kvarstår beror uppenbarligen på den kemiska reaktionen, det vill säga på den polymer som tillverkats. I den mån som registreringen av monomerer omfattar (
30
) benämningen av den polymer som tillverkats och den kemiska nomenklaturen hänvisar till strukturen hos polymermolekylen i fråga, (
31
) är det möjligt att dra slutsatser om monomerens bestående egenskaper. Registreringen av de monomerer som använts syftar till att förebygga denna risk med en polymer.
91.
Registreringsplikten för reagerade monomerer som en importör importerar i mängder mellan 1 och 10 ton saknar emellertid betydelse i detta mål. En klar benämning av den polymer som tillverkats krävs nämligen, såvitt jag kan bedöma, endast om en säkerhetsrapport ska inges enligt artikel 14 i Reachförordningen. Detta förutsätter dock att det aktuella ämnet importeras i mängder om mer än 10 ton per år medan registreringsplikten för reagerade monomerer redan gäller från en mängd om mer än 1 ton per år. Utan en klar kemisk identifiering av polymeren kan man inte yttra sig om monomeregenskaper kvarstår.
92.
För det andra kan polymerer sönderfalla under vissa förutsättningar. Kommissionen har emellertid uttryckligen erkänt att polymerer vid sönderdelning mycket sällan frisätter de monomerer som ingår i polymeren. Om och under vilka förutsättningar en polymer sönderfaller beror uppenbarligen framför allt på polymeren i fråga. Det framgår inte på vilket sätt de monomerer som ingår i en polymer är av betydelse för denna typ av sönderfall. Det har därför inte visats att det finns ett tillräckligt samband mellan registreringen av monomerer och risken med sönderdelning av polymerer i de monomerer som använts.
93.
Därutöver skulle registreringsplikten för reagerade monomerer i polymerer kunna medverka till att förebygga de risker som är förenade med oreagerade monomerer. Det är ostridigt att hälso- och miljörisker är förenade med oreagerade monomerer. Monomerer är relativt små reaktiva molekyler som därför kan ha skadlig inverkan.
94.
Vad gäller tillverkning av polymerer i gemenskapen är fördelarna med en registrering av de monomerer som ingår i polymeren uppenbara. Monomerer används som oreagerade monomerer inom gemenskapen och registreringsinformationen måste därför vara känd i gemenskapen för att eventuella risker ska kunna hanteras. Artikel 6.3 i Reachförordningen är emellertid endast av underordnad betydelse för dessa monomerer, eftersom de ska registreras oberoende av deras användning för tillverkning av polymerer vid tillverkning eller import enligt artikel 6.1 och 6.2. Erbslöh och S.P.C.M. har därför inte heller anfört några särskilda invändningar i detta avseende.
95.
Erbslöh och S.P.C.M. har emellertid påpekat att situationen är helt annorlunda vid import av polymerer. I det fallet används monomerer endast utanför gemenskapen. Gemenskapen kommer i princip endast i kontakt med monomerer i form av reagerade monomerer av polymerer.
96.
Registreringen av monomerer som är bundna i importerade polymerer bidrar endast i ovannämnda omfattning till att skydda miljön och hälsan i gemenskapen.
97.
Det finns emellertid även risker med oreagerade monomerrester. Det är ostridigt att polymerer kan vara förorenade av sådana rester och att dessa monomerer kan komma i kontakt med miljön vid användning av polymeren.
98.
Kommissionen betonade denna risk i sitt yttrande och anförde den även inför WTO:s kommitté för tekniska handelshinder som ett skäl för registrering av reagerade monomerer. (
32
)
99.
Registreringen av de monomerer som reagerat i polymerer kan ge information om risken med monomerrester. De monomertyper som används för tillverkning av polymeren är nämligen de som också återfinns som monomerrester. De monomertyper som används gör det eventuellt möjligt att även dra slutsatser om sannolikheten för att rester ska uppkomma.
100.
Registreringsplikten kan således bidra till att reducera risken vid monomerföroreningar.
Jämvikt i konkurrenshänseende
101.
Rådet, men även Polen, har framhållit att registrering av reagerade monomerer främjar en lojal konkurrens mellan gemenskapsproducenter och importörer av polymerer.
102.
I priserna på gemenskapspolymerer ingår normalt sett kostnadsandelen för registrering av bearbetade monomerer. Man måste nämligen utgå från att dessa monomerer redan vid deras tillverkning eller import registrerats som självständiga ämnen. Däremot kan polymerer tillverkas utan att prekursorerna behöver ha registrerats utanför gemenskapen. Denna snedvridning av konkurrensen kan undvikas på gemenskapsmarknaden för polymerer om åtminstone importörerna måste registrera prekursorerna.
103.
Registreringsplikten för importörer leder samtidigt till en rättvis fördelning av registreringskostnaderna mellan de olika företag som tillverkar polymeren i fråga i gemenskapen eller importerar den till gemenskapen. Reachförordningen innehåller nämligen bestämmelser i syfte att fördela kostnaderna för de undersökningar som krävs för en registrering mellan anmälarna. En sådan fördelning av kostnaderna motsvarar det ansvar och de fördelar som är förenade med försäljningen av en polymer. Det rör sig således om att förverkliga principen att förorenaren ska betala, vilket i sin tur är en delaspekt av proportionalitetsprincipen. (
33
)
104.
Upprättandet av en lojal konkurrens kan hänföras till målet att förbättra konkurrenskraften som anges i artikel 1.1 i Reachförordningen. (
34
) Dessutom är likabehandling av importörer och tillverkare enligt skäl 3 ett uttryckligt syfte med Reachförordningen.
”Denna lagstiftning bör tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, oavsett om ämnena saluförs på den inre marknaden eller internationellt, i enlighet med gemenskapens internationella åtaganden.”
105.
Skyddet för gemenskapsproducenter mot konkurrensnackdelar är i princip ett legitimt mål som eftersträvas av gemenskapslagstiftaren. (
35
) Det kan lämnas därhän huruvida denna målsättning leder till svårigheter inom ramen för Världshandelsorganisationen. Den bestämmelse som undersökts i förevarande fall har visserligen vid flera tillfällen redan diskuterats i kommittén för tekniska handelshinder. (
36
) Förenligheten med Världshandelsorganisationens bestämmelser är emellertid inte föremål för talan i detta mål. Dessutom använder inte domstolen detta kriterium vid bedömningen av gemenskapsrätten. (
37
)
106.
Artikel 6.3 i Reachförordningen är följaktligen inte uppenbart olämplig för att uppnå det legitima målet att skapa jämvikt i konkurrenshänseende.
Slutsats i denna del
107.
Registreringsplikten för monomerer som är bundna i polymerer syftar till att uppnå tre legitima mål. Den syftar till att möta miljö- och hälsorisker som följer av föroreningen av polymerer genom monomerrester. Dessutom kan den användas i en del fall för att bedöma de risker som är förenade med att monomeregenskaperna kvarstår i polymererna. Registreringen bidrar dessutom till lojal konkurrens mellan gemenskapsproducenter och importörer av polymerer.
c) Kravet på registreringsplikt
108.
Det ska undersökas huruvida registreringsplikt för monomerer som är bundna i polymerer krävs för att uppnå de ovannämnda målen.
109.
Vad gäller målen att skydda miljön och hälsan föreligger tvivel om huruvida registreringsplikt föreligger.
110.
Nyttan av omfattande information om monomerer för bedömningen av de risker som är förenade med att monomeregenskaperna kvarstår i polymererna förefaller mycket begränsad. Mycket talar för att en informationsplikt vad gäller polymeren som är begränsad i omfattning men målinriktad skulle vara mindre betungande och minst lika effektiv.
111.
För bedömningen av risken med monomerrester är information om monomeren däremot utan tvekan av betydelse. Det kan emellertid inte uteslutas att en registreringsplikt med avseende på denna risk som endast anknyter till monomerföroreningar skulle räcka.
112.
Erbslöh och S.P.C.M., som har framfört motsvarande uppfattning, har också föreslagit att artikel 6.3 i Reachförordningen ska tolkas så, att endast oreagerade monomerrester ska registreras. En begränsning till oreagerade monomerer eller monomerrester skulle emellertid sannolikt innebära att artikel 6.3 i Reachförordningen till stor del berövas all ändamålsenlig verkan. Det är inte troligt att flera polymerer innehåller 2 viktprocent eller mer monomerrester. En produkt som är förorenad i så hög grad uppfyller knappast de krav som användaren ställer på polymeren.
113.
En motsvarande registreringsplikt ska i stället anknyta till föroreningar som inträffat. Erbslöh har under förhandlingen utan att därvid motsägas gjort gällande att sådana föroreningar utan större svårigheter kan identifieras genom vakuumdestillation och gaskromatografi.
114.
Frågan om huruvida ovannämnda tvivel är berättigade eller eventuellt kan skingras genom ytterligare argumentation från institutionernas sida, med beaktande av lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av försiktighetsprincipen, behöver emellertid inte besvaras.
115.
Utan tvivel krävs nämligen en registreringsplikt för att uppnå målet jämvikt i konkurrenshänseende.
116.
Man kan visserligen föreställa sig att begränsa åtgärderna för att skydda gemenskapsproducenternas konkurrensställning endast till de marknader som de är verksamma på. I enlighet därmed är registreringsplikten för monomerer som använts endast tillämplig vad gäller de polymerer som också tillverkas i gemenskapen. (
38
) Därmed skulle emellertid inte den potentiella konkurrensen skyddas på samma effektiva sätt. En ny gemenskapsproduktion av polymerer kan nämligen endast påbörjas efter det att de monomerer som använts registrerats. Den nya gemenskapsproducenten måste utan inkomster ur egen produktion investera pengar för registreringen av monomerer medan externa konkurrenter (till en början) kan leverera polymerer i gemenskapen utan sådana kostnader.
117.
En avgift för importerade polymerer för att schablonmässigt kompensera besparingen för den bristande registreringen av de monomerer som använts kan inte heller betraktas som en mildare åtgärd som är lika effektiv.
118.
Bestämmelsen i artikel 6.3 i Reachförordningen är således nödvändig för att skapa jämvikt i konkurrenshänseende mellan producenter i gemenskapen och producenter i tredjeland.
d) Huruvida registreringsplikten är ändamålsenlig
119.
Slutligen uppkommer frågan om huruvida de olägenheter som vållas importen av polymerer genom registreringsplikten är orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.
120.
Enligt vad Erbslöh och S.P.C.M. har uppgett står importörer inför stora praktiska svårigheter. Det är troligt att monomererna redan registrerats av företag längre upp i distributionskedjan, tillverkarna av monomererna eller polymererna. Dessa tillverkare är i egenskap av gemenskapstillverkare normalt sett inte registreringspliktiga och har möjligen inte heller något intresse av att registrera monomererna genom en enda representant.
121.
Importörer saknar däremot ofta kännedom om vilka monomerer som är bundna i de polymerer som de importerat. Deras leverantörer behandlar ofta denna information som en affärshemlighet. Effektiva analysmetoder för att identifiera de reagerade monomererna existerar inte.
122.
Kommissionen har inte bestridit denna argumentation. Den har emellertid med rätta anfört att marknaden kommer att lösa problemet. Det kommer att möjliggöra registrering av monomerer av leverantörerna själva eller genom en enda representant samtidigt som de bevarar sina affärshemligheter. I annat fall måste de avstå från verksamhet på denna marknad. Importörer och eventuella användare av polymerer kan i förekommande fall påverka detta beslut genom det pris som de är beredda att betala.
123.
Erbslöh fruktar visserligen ytterligare komplikationer. Erbslöh tvivlar nämligen på att en registrering av monomerer av externa konkurrenter undantar importörer från registreringsplikt. Dessa tvivel saknar dock grund.
124.
Institutionerna har anfört att leverantörer av polymerer utanför gemenskapen enligt artikel 8 i Reachförordningen kan utnämna en enda representant som anmäler monomererna i stället för importören. Erbslöh betvivlar att en sådan registrering i den mening som avses i artikel 6.3 kommer att ske av en aktör längre upp i distributionskedjan, eftersom den enda representanten inte är en aktör längre upp i distributionskedjan och aktörer utanför gemenskapen inte är registreringspliktiga.
125.
Ordningen med en enda representant förutsätter emellertid att dennes registrering undantar efterföljande aktörer i distributionskedjan från registreringsplikt. I annat fall skulle det vara meningslöst. I enlighet med detta föreskrivs uttryckligen i artikel 8 i Reachförordningen att den enda representanten ska fullgöra de skyldigheter som åligger importören. Följaktligen ska hans registrering även ha befriande verkan för importören inom ramen för artikel 6.3 i Reachförordningen.
126.
För övrigt är anlitandet av andra aktörer i distributionskedjan ett grundläggande kännetecken i Reachförordningen. Även för andra kemiska ämnen kräver registreringen att information inhämtas från andra företag. Registreringen måste nämligen behandla de risker som hänger samman med den identifierade användningen av ämnet. Information om dessa användningar och riskerna kan ofta endast ges av de som mottagit ämnena. Om dessa inte deltar i registreringen måste de under vissa omständigheter själva inhämta information om riskerna med deras användning av ämnet (se artikel 37 och följande artiklar i Reachförordningen).
127.
Även om registrering av monomerer i vissa fall skulle vara omöjlig i praktiken anges i ”Guidance for monomers and polymers” från den europeiska kemikaliemyndigheten (
39
) ett sätt att trots detta saluföra polymeren, nämligen att behandla den som ett ämne med okänd eller varierande sammansättning, som en komplex reaktionsprodukt eller som biologiskt material. I det fallet skulle polymeren som en nödlösning undantagsvis kunna registreras. (
40
)
128.
En annan invändning grundar sig på kostnaderna för registreringen. Dessa är enligt S.P.C.M. och Erbslöh klart oproportionerliga i förhållande till omsättningen, framför allt det berörda företagets Lakes omsättning, och i förhållande till de berörda mängderna av ämnet.
129.
I princip drabbar dessa kostnader emellertid alla användare av kemikalier. Reachförordningen bygger på att man får finna sig i denna börda. Det saknar betydelse om ett ämne inte längre efterfrågas på marknaden till följd av registreringskostnaderna.
130.
Det kan härvid tilläggas att kostnaderna för de undersökningar som krävs enligt Reachförordningen, åtminstone delvis, kan fördelas mellan olika anmälare av samma ämne. Eftersom ett begränsat antal monomerer kan kombineras till ett mycket stort antal polymerer, (
41
) kan man förvänta sig att samma monomerer anmäls av olika tillverkare och importörer. Vid tillämpning av samordningsförfarandet i Reachförordningen kan de fördela kostnaderna mellan sig.
131.
Den börda som hänger samman med registreringsplikten av de monomerer som är bundna i polymerer motsvarar således till stor del de allmänna bördor som är förenade med Reachförordningen. Mot dessa ställs framför allt målet att säkerställa en lojal konkurrens mellan gemenskapstillverkare av polymerer och tillverkare i tredjeland. Detta förhållande är inte uppenbarligen i obalans.
132.
Det kan således inte fastställas att proportionalitetsprincipen har åsidosatts.
4. Likabehandlingsprincipen respektive icke-diskrimineringsprincipen
133.
Det ska avslutningsvis prövas huruvida artikel 6.3 i Reachförordningen medför en otillåten diskriminering. Denna del av den andra tolkningsfrågan avser förenligheten med likabehandlingsprincipen eller icke-diskrimineringsprincipen. Denna innebär att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. (
42
)
134.
En skillnad i behandling är berättigad då den är grundad på ett objektivt och skäligt kriterium, det vill säga då den hänger samman med ett laga ändamål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen, och skillnaden står i proportion till det mål som eftersträvas genom behandlingen i fråga. (
43
) Bestämmelsen i fråga får därför inte vara orimlig i förhållande till skillnaderna och likheterna i situationen i fråga. (
44
)
135.
Såsom vid proportionalitetsprincipen ska det emellertid även vid prövningen av diskrimineringsförbudet beaktas att gemenskapslagstiftaren har ett utrymme för skönsmässig bedömning. (
45
) Det krävs dock att denne grundar sina val på kriterier som är objektiva och lämpliga utifrån det mål som ska uppnås genom lagstiftningen i fråga, med beaktande av alla faktiska omständigheter liksom de vetenskapliga och tekniska data som är tillgängliga vid tidpunkten för antagandet av rättsakten i fråga. (
46
) Förutom det huvudsakliga syftet med bestämmelsen ska gemenskapslagstiftaren även fullt ut beakta andra berörda intressen. (
47
)
136.
Erbslöh och S.P.C.M. har gjort gällande att importörer och gemenskapstillverkare av polymerer visserligen har samma skyldigheter, men att skyldigheterna belastar importörer i mycket större utsträckning.
137.
Det är mycket lättare för gemenskapstillverkare av polymerer att anmäla de monomerer som använts än för importörer av polymerer. Tillverkare har kännedom om de använda monomererna och kan därför registrera dem.
138.
Importörer är däremot beroende av hjälp från externa leverantörer innan de kan göra en registrering. Erbslöh och S.P.C.M. befarar att leverantörerna varken kommer att lämna den information som krävs om de använda monomererna till importörerna eller att de själva kommer att registrera dessa monomerer genom en enda representant.
139.
Det faktum att importörerna befinner sig i ett beroendeförhållande är emellertid en nödvändig följd av att gemenskapen saknar behörighet att fastställa åtaganden för företag i tredjeland.
140.
Registreringsplikten konkretiseras visserligen genom importörens person. Det är emellertid leverantörerna som ska uppfylla den. Leverantörerna är i princip jämförbara med gemenskapstillverkare. Importerade polymerer skiljer sig i princip inte heller från polymerer som tillverkats i gemenskapen. Därför behandlas lika situationer på samma sätt.
141.
Mot bakgrund av ovan nämnda mål med registreringsplikten, nämligen att skapa jämvikt i konkurrenshänseende, är det berättigat att belasta dessa jämförbara situationer med liknande krav. Tillverkare i tredjeland ska underkasta sig dessa skyldigheter eller avstå från gemenskapsmarknaden.
142.
En jämförelse av importörer och gemenskapsproducenter visar visserligen att de inte drabbas lika, men de befinner sig dock inte heller i en jämförbar situation. Importörer omfattas endast i egenskap av den enda konkreta representanten för externa tillverkare i vart fall så länge som de inte engagerar en enda representant i den mening som avses i artikel 8 i Reachförordningen. Den omständigheten att de drabbas olika av registreringsplikten motsvarar denna skillnad vad gäller en tillverkares situation.
143.
Det kan därför inte fastställas att likabehandlingsprincipen har åsidosatts.
V — Förslag till avgörande
144.
Jag föreslår därför att domstolen besvarar begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1.
Begreppet monomerer i artikel 6.3 i förordning (EG) nr 1907/2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier avser endast reagerade monomerer, det vill säga monomerer som har reagerat tillsammans på ett sådant sätt att de inte går att skilja från den polymer som de ingår i.
2.
Det har inte vid prövningen av den andra frågan enligt rättssäkerhetsprincipen, proportionalitetsprincipen och icke-diskrimineringsprincipen framkommit något som skulle kunna påverka giltigheten av artikel 6.3 i förordning nr 1907/2006.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	Förordningens fulla titel har följande lydelse: Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av den 18 december 2006 om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv 1999/45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv 76/769/EEG och kommissionens direktiv 91/155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 2006, sidan 1 och följande sidor). Tidigare ändringar av förordningen saknar betydelse i detta mål.
(
3
)	Se rådets dokument nr 13788/04 av den 5 november 2004, s. 5, fotnot 25.
(
4
)	Svenska: monomerenhet.
(
5
)	Se dom av den 12 februari 1998 i mål C-346/95, Blasi (REG 1998, s. I-481), punkt 19, och mitt förslag till avgörande av den 14 oktober 2004 i mål C-428/02, Fonden Märzelisborg Lystbådehavn (REG 2005, s. I-1527), punkt 16, däremot generaladvokaten Albers förslag till avgörande av den 29 juni 2000 i mål C-446/98, Fazenda Pública (REG 2000, s. I-11435), punkt 71.
(
6
)	Se till exempel dom av den 7 juli 1981 i mål 158/80, Rewe-Handelsgesellschaft Nord och Rewe-Markt Steffen (REG 1981, s. 1805; svensk specialutgåva, volym 6, s. 153), punkterna 25–27, av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 9, och av den 15 april 2008 i mål C-390/06, Nuova Agricast (REG 2008, s. I-2577), punkterna 79–86.
(
7
)	Dom av den 20 februari 1997 i mål C-166/95 P, kommissionen mot Daffix (REG 1997, s. I-983), punkt 24, och dom av den 10 juli 2008 i mål C-413/06 P, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala (REG 2008, s. I-4951), punkt 174.
(
8
)	Dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel mot parlamentet (REG 1981, s. 2861), punkt 22, av den 26 september 2002 i mål C-351/98, Spanien mot kommissionen (REG 2002, s. I-8031), punkt 84, av den 22 januari 2004 i mål C-353/01 P, Mattila mot rådet och kommissionen (REG 2004, s. I-1073), punkt 32, av den 29 april 2004 i de förenade målen C-199/01 P och C-200/01 P, IPK-München mot kommissionen (REG 2004, s. I-4627), punkt 66, och av den 28 juni 2005 i de förenade målen C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P–C-208/02 P och C-213/02 P, Dansk Rørindustri m.fl. mot kommissionen (REG 2005, s. I-5425), punkt 463, samt förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet (REG 2006, s. II-4665), punkt 139, och av den 23 oktober 2008 i mål T-256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran mot rådet (REG 2008, s. II-3019), punkt 182.
(
9
)	Domen i målet Daffix (ovan fotnot 7), punkt 23.
(
10
)	Dom av den 12 mars 2002 i de förenade målen C-27/00 och C-122/00, Omega Air m.fl. (REG 2002, s. I-2569), punkt 46 och följande punkt.
(
11
)	Dom av den 9 juli 1981 i mål 169/80, Gondrand och Garancini (REG 1981, s. 1931), punkt 17, av den 13 februari 1996 i mål C-143/93, Van Es Douane Agenten (REG 1996, s. I-431), punkt 27, av den 14 april 2005 i mål C-110/03, Belgien mot kommissionen (REG 2005, s. I-2801), punkt 30, och av den 10 januari 2006 i mål C-344/04, IATA och ELFAA (REG 2006, s. I-403), punkt 68. Se även mitt förslag till avgörande av den 3 maj 2007 i mål C-299/05, kommissionen mot parlamentet och rådet (REG 2007, s. I-8695), punkt 55.
(
12
)	Se ovan punkt 43 och följande punkter.
(
13
)	Dom av den 17 december 1970 i mål 25/70, Köster, Berodt & Co. (REG 1970, s. 1161; svensk specialutgåva, volym 1, s. 515), punkt 21 och följande punkt, av den 18 november 1987 i mål 137/85, Maizena m.fl. (REG 1987, s. 4587), punkt 15, av den 13 november 1990 i mål C-331/88, Fedesa m.fl. (REG 1990, s. I-4023), punkt 13), domen i målet IATA och ELFAA (ovan fotnot 11), punkt 79, och dom av den 7 september 2006 i mål C-310/04, Spanien mot rådet (REG 2006, s. I-7285), punkt 97, och av den 17 januari 2008 i de förenade målen C-37/06 och C-58/06, Viamex Agrar Handel (REG 2008, s. I-69), punkt 33.
(
14
)	Se, för ett liknande resonemang, domen i det ovan i punkt 13 nämnda målet Köster, Berodt & Co, punkterna 28 och 32, domen i målet Fedesa m.fl., punkt 13, och domen i målet Viamex Agrar Handel, punkt 35, samt dom av den 11 juli 1989 i mål 265/87, Schräder HS Kraftfutter (REG 1989, s. 2237; svensk specialutgåva, volym 10, s. 97), punkt 21, och av den 12 juli 2001 i mål C-189/01, Jippes m.fl. (REG 2001, s. I-5689), punkt 81.
(
15
)	Dom av den 8 november 1979 i mål 251/78 Denkavit (REG 1979, s. I-3369), punkt 24, dom av den 12 juli 1990 i mål C-128/89, kommissionen mot Italien (REG 1990, s. I-3239), punkt 23.
(
16
)	Dom av den 13 februari 1979 i mål 101/78, Granaria (REG 1979, s. 623; svensk specialutgåva, volym 4, s. 369), punkt 4, av den 15 juni 1994 i mål C-137/92 P, kommissionen mot BASF m.fl. (REG 1994, s. I-2555; svensk specialutgåva, volym 15, s. I-201), punkt 48, av den 5 oktober 2004 i mål C-475/01, kommissionen mot Grekland (REG 2004, s. I-8923), punkt 18, och av den 12 februari 2008 i mål C-199/06, Centre d’exportation du livre français (REG 2008, s. I-469), punkt 59.
(
17
)	Förstainstansrättens dom av den 26 april 2005 i de förenade målen T-110/03, T-150/03 och T-405/03, Sison mot rådet (REG 2005, s. II-1429), punkt 98. Se även Kokott, J., ”Die Durchsetzung der Normenhierarchie im Gemeinschaftsrecht”, i Müller, G., et al.: Festschrift für Günter Hirsch zum 65. Geburtstag, C. H. Beck, 2008, sidan 122 och följande sida.
(
18
)	Dom av den 12 december 2006 i mål C-380/03, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 2006, s. I-11573), punkt 145. Avseende miljöpolitiken, se dom av den 14 juli 1998 i mål C-284/95, Safety Hi-Tech (REG 1998, s. I-4301), punkt 37, och av den 15 december 2005 i mål C-86/03, Grekland mot kommissionen (REG 2005, s. I-10979), punkt 88. Se även Kokott (ovan fotnot 17), sidan 124 och följande sida.
(
19
)	Dom av den 17 juli 1997 i de förenade målen C-248/95 och C-249/95, SAM Schiffahrt och Stapf (REG 1997, s. I-4475), punkt 24, och domen i målet Omega Air m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 64.
(
20
)	Se, avseende jordbrukspolitiken, domarna i målen Schräder HS Kraftfutter (ovan fotnot 14), punkt 22, Fedesa m.fl. (ovan fotnot 13), punkt 14, Jippes m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 82, och Viamex Agrar Handel (ovan fotnot 13), punkt 36, och, avseende harmoniseringen på den inre marknaden, dom av den 14 december 2004 i mål C-434/02, Arnold André (REG 2004, s. I-11825), punkt 46, och domen i mål C-210/03, Swedish Match (REG 2004, s. I-11893), punkt 48, och dom av den 12 juli 2005 i de förenade målen C-154/04 och C-155/04, Alliance for Natural Health m.fl. (REG 2005, s. I-6451), punkt 52.
(
21
)	Domen i målet Jippes m.fl. (ovan fotnot 14), punkt 83, och domen i målet Viamex Agrar Handel (ovan fotnot 13), punkt 36.
(
22
)	Dom av den 5 oktober 1994 i mål C-280/93, Tyskland mot rådet (REG 1994, s. I-4973; svensk specialutgåva, volym 16, s. I-171), punkt 94 och följande punkter, av den 12 november 1996 i mål C-84/94, Förenade kungariket mot rådet (REG 1996, s. I-5755), punkt 58 och följande punkter, av den 13 maj 1997 i mål C-233/94, Tyskland mot parlamentet och rådet (REG 1997, s. I-2405), punkt 54 och följande punkter, av den 8 februari 2000 i mål C-17/98, Emesa Sugar (REG 2000, s. I-675), punkt 53 och följande punkter, av den 10 december 2002 i mål C-491/01, British American Tobacco (Investments) och Imperial Tobacco (REG 2002, s. I-11453), punkterna 123, 126 och punkt 128 och följande punkter, punkt 132 och punkt 139 och följande punkt, av den 6 december 2005 i de förenade målen C-453/03, C-11/04, C-12/04 och C-194/04, ABNA m.fl. (REG 2005, s. I-10423), punkterna 69 och 83, och domen i målet IATA och ELFAA (ovan fotnot 11), punkt 87. Se även dom av den 16 december 2008 i mål C-127/07, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (REG 2008, s. I-9895), punkt 59, avseende prövningen av proportionalitetsprincipen vid motiveringen av skillnader i behandling.
(
23
)	Domen i målet IATA och ELFAA (ovan fotnot 11), punkt 88 och följande punkt.
(
24
)	Se domen i målet Omega Air m.fl. (ovan fotnot 10), punkt 72, och mitt förslag till avgörande av den 1 februari 2007 i mål C-525/04 P, Spanien mot Lenzing (REG 2007, s. I-9947), punkt 71.
(
25
)	Se, avseende kommissionens beslut med avseende på konkurrens och miljö, dom av den 15 februari 2005 i mål C-12/03 P, kommissionen mot Tetra Laval (REG 2005, s. I-987), punkt 39, av den 18 juli 2007 i mål C-326/05 P, Industrias Químicas del Vallés mot kommissionen (REG 2007, s. I-6557), punkt 77, av den 22 november 2007 i mål C-525/04 P, Spanien mot Lenzing (REG 2007, s. I-9947), punkt 57, domen i målet Bertelsmann (ovan fotnot 7), punkt 145, och dom av den 6 november 2008 i mål C-405/07 P, Nederländerna mot kommissionen (REG 2008, s. I-8301), punkt 55.
(
26
)	Dom av den 5 maj 1998 i mål C-157/96, National Farmers’ Union m.fl. (REG 1998, s. I-2211), punkt 63, av den 12 januari 2006 i mål C-504/04, Agrarproduktion Staebelow (REG 2006, s. I-679), punkt 39, och av den 19 juni 2008 i mål C-219/07, Nationale Raad van Dierenkwekers en Liefhebbers och Andibel (REG 2008, s. I-4475), punkt 38.
(
27
)	Det är ostridigt att vissa polymerer kan vara farliga. Kommissionen har hänvisat till kommissionens förordning (EG) nr 1451/2007 av den 4 december 2007 om andra fasen av det tioåriga arbetsprogram som avses i artikel 16.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG om utsläppande av biocidprodukter på marknaden (EUT L 325, s. 3), i vilken olika polymerer erkänns som effektiva biocider. Det framgår också av artikel 12 i rådets direktiv 67/548/EEG av den 27 juni 1967 om tillnärmning av lagar och andra författningar om klassificering, förpackning och märkning av farliga ämnen (EGT 196, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 19) som infördes genom rådets direktiv 92/32/EEG av den 30 april 1992 om ändring för sjunde gången i direktiv 67/548/EEG (EGT L 154, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 23, s. 17) samt kommissionens direktiv 93/105/EG av den 25 november 1993 om fastställande av bilaga 7 D som innehåller nödvändiga uppgifter för den dokumentation som avses i artikel 12 i den sjunde ändringen av rådets direktiv 67/548/EEG (EGT L 294, s. 21; svensk specialutgåva, område 13, volym 25, s. 84) att lagstiftaren tidigare betraktade polymerer som tillräckligt farliga för att kräva en anmälan.
(
28
)	Se ovan, punkt 47 och följande punkter.
(
29
)	Utlåtande av Gary Dougherty, bilaga 4 till denna begäran om förhandsavgörande.
(
30
)	Se ovan, punkt 47 och följande punkter.
(
31
)	Se Leigh, G. J., m.fl., ”Principles of Chemical Nomenclature, A Guide to IUPAC Recommendations”, Blackwell Science, 1998, sidan 104 och följande sidor (http://old.iupac.org/publications/books/principles/principles_of_nomenclature.pdf). Just när det gäller polymerer förefaller emellertid en klar benämning orsaka stora svårigheter.
(
32
)	Se protokoll G/TBT/M/41 av den 12 juni 2008 avseende mötet i kommittén för tekniska handelshinder av den 21 mars 2007, nr 40.
(
33
)	Se i detta avseende mitt förslag till avgörande av den 13 mars 2008 i mål C-188/07, Commune de Mesquer (REG 2008, s. I-4501), punkt 120.
(
34
)	Det är för övrigt inte heller främmande inom Reachförordningen att föreskriva registreringsplikt för att skapa jämvikt i konkurrenshänseende. Trots att en enda registrering per ämne skulle räcka för att skydda miljön och hälsan måste varje tillverkare och varje importör registrera ämnet.
(
35
)	Se till exempel dom av den 10 december 1987 i mål 232/86, Nicolet Instrument (REG 1987, s. 5025), av den 14 juli 1994 i mål C-353/92, Grekland mot rådet (REG 1994, s. I-3411), punkt 50, Tyskland mot rådet (ovan fotnot 22), punkt 92, och dom av den 10 mars 2005 i mål C-342/03, Spanien mot rådet (REG 2005, s. I-1975), punkt 18.
(
36
)	Se framför allt protokollen G/TBT/M/44 av den 10 juni 2008 avseende mötet av den 20 mars 2008, punkt 119 och följande punkt (USA) och 140 (Japan), och G/TBT/M/45 av den 9 september 2008 avseende mötet av den 1 och 2 juli 2008, punkt 36 (Brasilien).
(
37
)	Dom av den 23 november 1999 i mål C-149/96, Portugal mot rådet (REG 1999, s. I-8395), punkt 47, av den 1 mars 2005 i mål C-377/02, Van Parys (REG 2005, s. I-1465), punkt 39, och av den 9 september 2008 i de förenade målen C-120/06 P och C-121/06 P, FIAMM och FIAMM Technologies mot rådet och kommissionen (REG 2008, s. I-6513), punkt 111.
(
38
)	Se domen i målet Nicolet Instrument (ovan fotnot 35) avseende en befrielse från tull som endast kommer i fråga om gemenskapsproduktionen inte berörs.
(
39
)	Från maj 2008, Internet: http://guidance.echa.europa.eu/docs/guidance_document/polymers_en.pdf.
(
40
)	”Guidance”, s. 9.
(
41
)	Se ovan punkt 21.
(
42
)	Domen i målet IATA och ELFAA (ovan fotnot 11), punkt 95, dom av den 12 september 2006 i mål C-300/04, Eman och Sevinger (REG 2006, s. I-8055), punkt 57, samt dom av den 11 september 2007 i mål C-227/04 P, Lindorfer mot rådet (REG 2007, s. I-6767), punkt 63.
(
43
)	Domen i målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (ovan fotnot 22), punkt 47.
(
44
)	Se generaladvokaten Poiares Maduros förslag till avgörande av den 3 april 2008 i mål C-524/06, Huber (REG 2008, s. I-9705), punkt 7, och mitt förslag till avgörande av den 8 september 2005 i mål C-540/03, parlamentet mot rådet (REG 2006, s. I-5769), punkt 107 med vidare hänvisningar.
(
45
)	Se ovan punkt 69. Se, avseende beaktande av handlingsutrymmen med avseende på diskrimineringsförbudet, dom av den 13 april 2000 i mål C-292/97, Karlsson m.fl. (REG 2000, s. I-2737), punkterna 35 och 49, domen i målet Lindorfer (ovan fotnot 43), punkt 78, och domen i målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (ovan fotnot 22), punkt 57.
(
46
)	Domen i målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (ovan fotnot 22), punkt 58.
(
47
)	Domen i målet Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl. (ovan fotnot 22), punkt 59.