62001CC0316_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
1. Με διάταξη της 25ης Ιουλίου 2001, το Unabhängiger Verwaltungssenat Wien υπέβαλε στο Δικαστήριο τρία προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος (στο εξής: οδηγία 90/313 ή, απλώς, οδηγία) . Το αυστριακό δικαστήριο υποβάλλει κατ' ουσία το ερώτημα αν μπορούν να χαρακτηριστούν «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον», υπό την έννοια της οδηγίας, τα στοιχεία τα σχετικά με τους διοικητικούς ελέγχους που διεξάγουν οι εθνικές αρχές για να εξακριβώνουν την τήρηση των κανόνων για την επισήμανση ορισμένων τροφίμων που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς, κανόνες τους οποίους θέτει ο κανονισμός (ΕΚ) 1139/98 του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 1998 (στο εξής: κανονισμός 1139/98 ή, απλώς, κανονισμός) .
Ι - Κανονιστικό πλαίσιο
Η κοινοτική νομοθεσία
2. Η οδηγία 90/313 του Συμβουλίου, η οποία εκδόθηκε βάσει του άρθρου 130 Σ της Συνθήκης ΕΚ (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 175 ΕΚ), αποσκοπεί στο «να εξασφαλισθεί η ελεύθερη πρόσβαση σε πληροφορίες για το περιβάλλον τις οποίες διαθέτουν οι δημόσιες αρχές, καθώς και η ελεύθερη διάδοση των πληροφοριών αυτών και, αφετέρου, να οριστούν οι βασικοί όροι και προϋποθέσεις παροχής των πληροφοριών αυτών» (άρθρο 1), καθόσον ο νομοθέτης ήταν πεπεισμένος ότι η πρόσβαση στις πληροφορίες για το περιβάλλον τις οποίες διαθέτουν οι δημόσιες αρχές θα βελτιώσει την προστασία του περιβάλλοντος (τέταρτη αιτιολογική σκέψη).
3. Κατά το άρθρο 2, στοιχείο α__ της οδηγίας, νοείται ως:
«"πληροφορία σχετική με το περιβάλλον" [...] κάθε διαθέσιμο στοιχείο, υπό γραπτή, οπτική, ακουστική ή μηχανογραφική μορφή, για την κατάσταση των υδάτων, του αέρος, του εδάφους, της πανίδας, της χλωρίδας και των φυσικών χώρων, καθώς και για δραστηριότητες (συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων που προκαλούν ενόχληση, όπως ο θόρυβος) ή μέτρα που επηρεάζουν ή δύνανται να επηρεάσουν δυσμενώς τα ανωτέρω και για δραστηριότητες ή μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία των ανωτέρω, συμπεριλαμβανομένων των διοικητικών μέτρων και των προγραμμάτων προστασίας του περιβάλλοντος».
4. Ο δε κανονισμός 1139/98 θεσπίζει εναρμονισμένες προϋποθέσεις για την επισήμανση ορισμένων τροφίμων που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένη σόγια ή από γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο και προβλέπει ειδικότερα την υποχρεωτική αναγραφή στην ετικέτα της φράσης «παράγεται από γενετικώς τροποποιημένη σόγια» ή «παράγεται από γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο» (άρθρο 2, παράγραφος 3).
5. Ο κανονισμός εφαρμόζει τις διατάξεις της βασικής οδηγίας, δηλαδή της οδηγίας 79/112/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Δεκεμβρίου 1978, περί προσεγγίσεως των νομοθεσιών των κρατών μελών σχετικά με την επισήμανση και την παρουσίαση των τροφίμων που προορίζονται για τον τελικό καταναλωτή καθώς επίσης και τη διαφήμισή τους . Κατά το προοίμιό του, ο κανονισμός αυτός εκδόθηκε λόγω των διαφορών που υπήρχαν μεταξύ των εθνικών νομοθεσιών και προς τον σκοπό αποφυγής του ενδεχομένου να εμποδίζουν οι διαφορές αυτές την ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων (τέταρτη αιτιολογική σκέψη), παρά το γεγονός ότι «δεν συντρέχουν λόγοι ασφαλείας ώστε να αναγράφεται στην επισήμανση [των εν λόγω προϊόντων] ότι έχουν ληφθεί με τεχνικές γενετικής τροποποίησης» (δεύτερη αιτιολογική σκέψη). Με βάση τα δεδομένα αυτά, σκοπός του κανονισμού είναι «να διασφαλιστεί [...] η ενημέρωση του τελικού καταναλωτή σχετικά με κάθε τροφικό χαρακτηριστικό ή ιδιότητα, [...] εφόσον η ιδιότητα ή το χαρακτηριστικό αυτό καθιστούν ένα νέο τρόφιμο ή συστατικό τροφίμου [μη ισοδύναμο πλέον με υπάρχον τρόφιμο ή συστατικό τροφίμου]» (ένατη αιτιολογική σκέψη).
Η αυστριακή νομοθεσία
6. Στην αυστριακή έννομη τάξη, η πρόσβαση στις πληροφορίες που διαθέτει η δημόσια διοίκηση ρυθμίζεται γενικά από τον Bundesgesetz über die Auskunftspflicht der Verwaltung des Bundes (αυστριακού νόμου σχετικά με την υποχρέωση των ομοσπονδιακών διοικητικών αρχών να παρέχουν πληροφορίες, BGBl. 287/1987, στο εξής: Auskunftspflichtgesetz), όσον αφορά δε τον τομέα που ενδιαφέρει εν προκειμένω από τον Umweltinformationsgesetz (νόμο σχετικά με την πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, BGBl. Ι, 1993/495, όπως τροποποιήθηκε και δημοσιεύθηκε στην BGBl. Ι, 1999/137, στο εξής: UIG), με τον οποίο μεταφέρθηκε στην αυστριακή νομοθεσία η οδηγία 90/313.
7. Το άρθρο 2 του UIG προβλέπει τα εξής:
«Στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον είναι οι πληροφορίες που έχουν αποθηκευθεί σε υποθέματα στοιχείων και αφορούν:
1) την κατάσταση των υδάτων, του αέρα, του εδάφους, της πανίδας και της χλωρίδας και των φυσικών βιοτόπων, καθώς και τις μεταβολές της, ή την ηχορρύπανση,
2) τα προγράμματα ή τις δραστηριότητες που ενέχουν ή ενδέχεται να ενέχουν κινδύνους για τον άνθρωπο ή επηρεάζουν ή ενδέχεται να επηρεάζουν αρνητικά το περιβάλλον, ιδίως λόγω εκπομπών, χρησιμοποιήσεως ή αποβολής στο περιβάλλον χημικών ουσιών, αποβλήτων, επικίνδυνων οργανισμών ή ενέργειας, περιλαμβανομένης της ιοντίζουσας ακτινοβολίας, ή λόγω θορύβου,
3) τις επιβλαβείς για το περιβάλλον ιδιότητες και ποσότητες και τα επιβλαβή αποτελέσματα χημικών ουσιών, αποβλήτων, επικίνδυνων οργανισμών, απελευθερωθείσας ενέργειας, περιλαμβανομένης της ιοντίζουσας ακτινοβολίας, ή θορύβου,
4) τα υπάρχοντα ή προγραμματιζόμενα μέτρα για τη διατήρηση, την προστασία ή τη βελτίωση της ποιότητας των υδάτων, του αέρα, του εδάφους, της πανίδας και χλωρίδας και των φυσικών βιοτόπων, για τη μείωση της ηχορρυπάνσεως, καθώς και τα μέτρα για την πρόληψη βλάβης και για την αποκατάσταση των προκληθεισών βλαβών, μεταξύ άλλων υπό μορφή διοικητικών πράξεων και προγραμμάτων.»
ΙΙ - Πραγματικά περιστατικά και διαδικασία
8. Η διαφορά της κύριας δίκης ανέκυψε κατόπιν μιας πρωτοβουλίας που ανέλαβε η Eva Glawischnig, μέλος της αυστριακής Ομοσπονδιακής Βουλής. Η E. Glawischnig, επικαλούμενη τον Auskunftspflichtgesetz και τον UIG, ζήτησε από την κυβέρνησή της, και συγκεκριμένα από τον τότε καθ' ύλη αρμόδιο Bundeskanzler (Ομοσπονδιακό Καγκελάριο) ορισμένα στοιχεία για τους διοικητικούς ελέγχους που είχαν πραγματοποιηθεί για να εξακριβωθεί αν είχαν τηρηθεί οι διατάξεις του κανονισμού 1139/98. Συγκεκριμένα, η Ε. Glawischnig υπέβαλε πέντε ερωτήματα, που αφορούσαν την περίοδο από την 1η Αυγούστου μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1999 και ήσαν διατυπωμένα ως εξής:
«1) Πόσα προϊόντα από γενετικώς τροποποιημένη σόγια και γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο ελέγχθηκαν κατά την ανωτέρω περίοδο, προκειμένου να εξακριβωθεί κατά πόσον ανταποκρίνονταν στις διατάξεις του κανονισμού 1139/98 περί ορθής επισημάνσεως;
2) Πόσες φορές ανέκυψαν αμφισβητήσεις;
3) Για ποια προϊόντα γεννήθηκαν αμφισβητήσεις; Θα ήθελα να μου γνωστοποιηθούν οι ονομασίες των προϊόντων και τα ονόματα των παραγωγών.
4) Πόσες φορές επιβλήθηκαν διοικητικές ποινές; Ποιοι παραγωγοί τιμωρήθηκαν και για ποια προϊόντα;
5) Ποια ήταν η ανώτατη και ποια ήταν η κατώτατη ποινή λόγω ελλιπούς επισημάνσεως: α) από την 1η Αυγούστου μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 1999 και β) πριν από το εν λόγω διάστημα;»
9. Με απόφαση της 10ης Φεβρουαρίου 2000, ο Ομοσπονδιακός Καγκελάριος αρνήθηκε να απαντήσει στα τελευταία τρία ερωτήματα, με την αιτιολογία ότι τα στοιχεία που είχαν ζητηθεί δεν αποτελούσαν «στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον». Ειδικότερα, υποστήριξε ότι η έννοια «δραστηριότητες που ενέχουν ή ενδέχεται να ενέχουν κινδύνους για τον άνθρωπο ή επηρεάζουν ή ενδέχεται να επηρεάζουν αρνητικά το περιβάλλον», η οποία περιέχεται στο άρθρο 2, σημείο 2, του UIG, αφορά μόνο τους κινδύνους που ενέχουν για τον άνθρωπο η ρύπανση ορισμένων περιβαλλοντικών στοιχείων (των υδάτων, του αέρα, του εδάφους) ή η ηχορρύπανση και, αντίθετα, δεν καλύπτει άλλες δραστηριότητες, όπως είναι η εμπορία προϊόντων που περιέχουν γενετικώς τροποποιημένη σόγια και γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο χωρίς την κατάλληλη επισήμανση, οι οποίες δεν βλάπτουν το περιβάλλον και δεν θέτουν σε κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου ρυπαίνοντας το περιβάλλον. Αντίθετα, πρέπει να θεωρούνται «στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον» οι πληροφορίες που αφορούν οποιαδήποτε δραστηριότητα που θα μπορούσε, γενικά και αφηρημένα, να θέσει σε κίνδυνο την υγεία του ανθρώπου.
10. Η E. Glawischnig άσκησε κατά της ανωτέρω απορριπτικής αποφάσεως προσφυγή ενώπιον του Unabhängiger Verwaltungssenat Wien, με αίτημα τη μεταρρύθμισή της ή ενδεχομένως την αναπομπή της στην αρμόδια διοικητική αρχή. Κατά τη διάρκεια της δίκης υπεισήλθε στη θέση του αρχικού καθού, του Ομοσπονδιακού Καγκελαρίου, ο Bundesminister für soziale Sicherheit und Generationen (Ομοσπονδιακός Υπουργός Κοινωνικής Ασφάλειας και Γενεών), κατόπιν της επελθούσας εν τω μεταξύ μεταβιβάσεως αρμοδιοτήτων. Κατά την προσφεύγουσα, αντίθετα από ό,τι ισχυρίζεται ο Ομοσπονδιακός Καγκελάριος, η διάθεση στο εμπόριο των οικείων προϊόντων εμπίπτει στην κατηγορία που οριοθετεί το άρθρο 2, σημείο 2, του UIG, διότι τα προϊόντα αυτά μπορούν να προκαλέσουν αλλεργικές αντιδράσεις του ανθρώπινου οργανισμού και να έχουν αρνητικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
11. Το Unabhängiger Verwaltungssenat Wien είναι της γνώμης ότι οι πληροφορίες που ζήτησε η Ε. Glawischnig δεν είναι ούτε «στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον», υπό την έννοια του άρθρου 2 του UIG, ούτε «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον», υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313. Συγκεκριμένα, κατά το αυστριακό δικαστήριο, το γεγονός και μόνο ότι η επισήμανση των εν λόγω προϊόντων, των οποίων την εμπορία έχει ήδη επιτρέψει η Επιτροπή, είναι ελλιπής δεν σημαίνει ότι τα προϊόντα αυτά μπορούν να βλάψουν το περιβάλλον. Εντούτοις, το Unabhängiger Verwaltungssenat, έχοντας ορισμένες αμφιβολίες ως προς το εύρος της κοινοτικής έννοιας «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον», αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1) Αποτελούν "πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον", υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, το όνομα του παραγωγού καθώς και η ονομασία του προϊόντος, όσον αφορά τρόφιμα για τα οποία διαπιστώθηκε κατά τον έλεγχο των δημόσιων αρχών ότι έλειπε η επισήμανση που επιβαλλόταν σύμφωνα με τον κανονισμό (ΕΚ) 1139/98 του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 1998 [...];
2) Αποτελούν "πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον", υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, τα έγγραφα των δημόσιων αρχών από τα οποία προκύπτει η συχνότητα με την οποία έχουν επιβληθεί διοικητικές ποινές λόγω παραβάσεων του κανονισμού (ΕΚ) 1139/98;
3) Αποτελούν "πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον", υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, τα έγγραφα των δημόσιων αρχών από τα οποία προκύπτει ποιοι παραγωγοί και ποια προϊόντα αφορούσαν οι διοικητικές ποινές που επιβλήθηκαν λόγω παραβάσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1139/98;»
12. Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία μετέσχον, εκτός από την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
ΙΙΙ - Η άποψή μου επί της υποθέσεως
13. Όπως εκτέθηκε ανωτέρω, το αιτούν δικαστήριο υποβάλλει στο Δικαστήριο τρία ερωτήματα, με τα οποία ερωτά κατ' ουσίαν αν αποτελούν πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον, υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313, τα έγγραφα των δημόσιων αρχών που αφορούν τους ελέγχους που έχουν πραγματοποιηθεί για να εξακριβωθεί η τήρηση των κανόνων του κανονισμού 1139/98 περί επισημάνσεως, και ειδικότερα τα έγγραφα από τα οποία προκύπτουν: το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία ανέκυψαν αμφισβητήσεις, το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία επιβλήθηκαν διοικητικές κυρώσεις και η συχνότητα της επιβολής τέτοιων κυρώσεων.
14. Για να δώσω απάντηση στα ερωτήματα αυτά, φρονώ ότι πρέπει να εξετάσω ενδελεχώς, λαμβάνοντας υπόψη τον ορισμό που δίδει το προαναφερθέν άρθρο 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313, αν τα στοιχεία που ζητεί η E. Glawischnig μπορούν να θεωρηθούν πληροφορίες σχετικά με την «κατάσταση» του περιβάλλοντος (πρώτη κατηγορία), πληροφορίες σχετικά με τις «δραστηριότητες ή τα μέτρα» που μπορούν να «επηρεάσουν δυσμενώς» το περιβάλλον (δεύτερη κατηγορία) ή, τέλος, πληροφορίες σχετικά με τις «δραστηριότητες ή τα μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία» του περιβάλλοντος (τρίτη κατηγορία).
15. Θα ήθελα ευθύς εξαρχής να τονίσω ότι οι ενδιαφερόμενοι συμφωνούν ουσιαστικά ότι οι επίμαχες πληροφορίες δεν ανήκουν στην πρώτη από τις ανωτέρω αναφερθείσες κατηγορίες, διότι, όπως τόνισε ιδιαίτερα η Επιτροπή, τα στοιχεία που ζητεί η προσφεύγουσα δεν αφορούν την «κατάσταση των υδάτων, του αέρος, του εδάφους, της πανίδας, της χλωρίδας και των φυσικών χώρων» . Πράγματι, συμφωνώ και εγώ ότι ένα έγγραφο από το οποίο προκύπτει ότι προβλήθηκαν αμφισβητήσεις έναντι ορισμένου παραγωγού ή του επιβλήθηκαν ορισμένες φορές κυρώσεις επειδή εμπορεύθηκε προϊόντα των οποίων η επισήμανση δεν ήταν σύμφωνη με τις κοινοτικές διατάξεις ούτε περιγράφει ούτε παρέχει, αυτό καθαυτό, καμία ένδειξη για την παρούσα κατάσταση των περιβαλλοντικών στοιχείων που απαριθμεί η υπό εξέταση διάταξη.
16. Δεν υπάρχει η ίδια ομοφωνία ως προς το ζήτημα αν τα επίδικα στοιχεία ανήκουν στη δεύτερη κατηγορία. Κατά την E. Glawischnig, η απάντηση πρέπει να είναι καταφατική, διότι πρόκειται για πληροφορίες που αφορούν δραστηριότητες που ενέχουν κινδύνους για το περιβάλλον. Αυτό άλλωστε μαρτυρεί το γεγονός ότι για την εμπορία των προϊόντων που παράγονται κατόπιν γενετικών παρεμβάσεων απαιτούνται η χορήγηση ειδικής άδειας και ειδική επισήμανση, με σκοπό ακριβώς την προστασία του περιβάλλοντος.
17. Γενικότερα, η E. Glawischnig τονίζει ότι η έννοια του περιβάλλοντος καλύπτει, κατά την οδηγία, και τον άνθρωπο, ο οποίος πρέπει να θεωρείται συστατικό μέρος του. Τούτο προκύπτει κατ' αρχάς από το άρθρο 130 Ρ, παράγραφος 1, της Συνθήκης ΕΚ (νυν άρθρο 174 ΕΚ), το οποίο αναφέρει την προστασία της υγείας του ανθρώπου μεταξύ των σκοπών που επιδιώκει η Κοινότητα στον τομέα του περιβάλλοντος, αλλά επιβεβαιώνεται επίσης από την οδηγία 90/313, η οποία απαριθμεί μεταξύ των δραστηριοτήτων που μπορούν να επηρεάσουν αρνητικά το περιβάλλον τις δραστηριότητες «που προκαλούν ενόχληση, όπως ο θόρυβος», και στις οποίες εκτίθεται μόνο ο άνθρωπος. Κατά την E. Glawischnig πάντα, τα προϊόντα που περιέχουν γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς και των οποίων τα αποτελέσματα για τον άνθρωπο δεν είναι γνωστά θα πρέπει να θεωρούνται επικίνδυνα μέχρις αποδείξεως του εναντίου. Επιπλέον, η προσφεύγουσα της κύριας δίκης τονίζει ότι η επισήμανση των εν λόγω προϊόντων έχει ιδιαίτερη σημασία για ορισμένες κατηγορίες ατόμων, π.χ. των αλλεργικών ατόμων, των οποίων η υγεία εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τα στοιχεία που παρέχονται σε σχέση με τα χαρακτηριστικά των προϊόντων που καταναλώνουν. Κατά συνέπεια, τα προϊόντα που μπορούν να αποδειχθούν επιβλαβή για την υγεία του ανθρώπου πρέπει να θεωρούνται επίσης επικίνδυνα για το περιβάλλον και, συνεπώς, η υποχρέωση πληροφορήσεως που προβλέπει η οδηγία καλύπτει τα στοιχεία που αφορούν την εμπορία τους.
18. Στα ανωτέρω η Αυστριακή Κυβέρνηση αντιτάσσει όμως ότι η κατά την οδηγία έννοια του περιβάλλοντος καλύπτει μόνο τους περιβαλλοντικούς τομείς που απαριθμούνται ρητά στην οδηγία, και συγκεκριμένα την κατάσταση των υδάτων, του αέρα, του εδάφους, της πανίδας και της χλωρίδας, και δεν περιλαμβάνει επομένως την υγεία του ανθρώπου παρά μόνο έμμεσα, καθόσον δηλαδή η υγεία επηρεάζεται από τα αρνητικά αποτελέσματα που έχει μια δραστηριότητα στους περιβαλλοντικούς τομείς που απαριθμούνται στην οδηγία. Εξάλλου, αν στη δεύτερη κατηγορία ανήκε κάθε δραστηριότητα που ενέχει κινδύνους για την υγεία του ανθρώπου, θα διευρυνόταν υπερβολικά το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας, πολύ περισσότερο από ό,τι επιδίωκε ο κοινοτικός νομοθέτης.
19. Όσον αφορά δε ειδικότερα τους κινδύνους που ενέχει η εμπορία τροφίμων με γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς, τόσο η Αυστριακή Κυβέρνηση όσο και η Επιτροπή ομολογούν ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων το ενδεχόμενο να βλάπτει αυτή η εμπορία το περιβάλλον, αλλά υπενθυμίζουν ότι για τα προϊόντα που καλύπτει ο κανονισμός 1139/98 ο κίνδυνος αυτός αξιολογήθηκε συγκεκριμένα κατ' εφαρμογή της διαδικασίας που αφορούσε τη διάθεση στο εμπόριο των οργανισμών αυτών, σύμφωνα με την οδηγία 90/220/ΕΚ, για τη σκόπιμη ελευθέρωση γενετικώς τροποποιημένων οργανισμών στο περιβάλλον . Πράγματι, με τις αποφάσεις 96/281/ΕΚ και 97/98/ΕΚ, η Επιτροπή επέτρεψε τη διάθεση στην αγορά των εν λόγω προϊόντων με το σκεπτικό ότι «δεν υπάρχει λόγος να θεωρηθεί ότι θα υπάρξουν κάποιες δυσμενείς επιδράσεις στην ανθρώπινη υγεία και στο περιβάλλον» (έβδομη και πέμπτη αιτιολογική σκέψη των αποφάσεων 96/281 και 97/98 αντίστοιχα). Επομένως, πρέπει να αποκλειστεί η πιθανότητα να πρόκειται για δραστηριότητα που ενέχει κινδύνους για το περιβάλλον.
20. Πράγματι, νομίζω και εγώ ότι τα επίμαχα εν προκειμένω στοιχεία δεν αφορούν δραστηριότητες ή μέτρα που μπορούν να επηρεάσουν αρνητικά το περιβάλλον και δεν ανήκουν επομένως ούτε στη δεύτερη κατηγορία πληροφοριών σχετικά με το περιβάλλον την οποία προβλέπει η οδηγία. Χωρίς να χρειάζεται να αποφανθώ επί του ζητήματος αν η δραστηριότητα της εμπορίας τροφίμων που περιέχουν γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς μπορεί να βλάψει το περιβάλλον, θα ήθελα απλώς να επισημάνω ότι οι πληροφορίες που ζήτησε η E. Glawischnig δεν αφορούν άμεσα τη δραστηριότητα αυτή, αλλά τους σχετικούς ελέγχους. Ειδικότερα, οι πληροφορίες αυτές αφορούν τις ελεγκτικές δραστηριότητες των αυστριακών αρχών προς εξακρίβωση της τηρήσεως του κανονισμού 1139/98, οι οποίες προφανώς δεν μπορούν, καθεαυτές, να επηρεάσουν αρνητικά το περιβάλλον.
21. Απομένει επομένως να εξεταστεί μόνο αν οι πληροφορίες για τις ελεγκτικές αυτές δραστηριότητες μπορούν να υπαχθούν στην τρίτη από τις προαναφερθείσες κατηγορίες πληροφοριών σχετικά με το περιβάλλον, η οποία περιλαμβάνει τις πληροφορίες για τις δραστηριότητες ή τα μέτρα που αποσκοπούν στην προστασία του περιβάλλοντος. Επί του ζητήματος αυτού αναπτύσσονται διαφορετικές απόψεις από τους μετέχοντες στη διαδικασία.
22. Όπως εξέθεσα ήδη, η E. Glawischnig φρονεί ότι η κατά την οδηγία έννοια του περιβάλλοντος καλύπτει επίσης τον άνθρωπο και την υγεία του: επομένως, οι πληροφορίες για δραστηριότητες που προστατεύουν την υγεία του ανθρώπου πρέπει, κατά την άποψή της, να περιλαμβάνονται μεταξύ των πληροφοριών για τις οποίες ισχύει κατά την οδηγία η ελεύθερη πρόσβαση. Κατά συνέπεια, ακόμη και οι διοικητικές δραστηριότητες ελέχου και επιβολής κυρώσεων για τη μη τήρηση της υποχρεώσεως κατοχής ειδικής άδειας εμπορίας επικίνδυνου προϊόντος (εν προκειμένω, τροφίμου περιέχοντος γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς) ή της υποχρεώσεως ιδιαίτερης επισημάνσεως προς τον σκοπό προστασίας της υγείας του ανθρώπου (εν προκειμένω, των αλλεργικών ατόμων) αποσκοπούν και αυτές στην προστασία της υγείας του ανθρώπου και του περιβάλλοντος.
23. Αντίθετα, κατά την Επιτροπή και την Αυστριακή Κυβέρνηση, τα στοιχεία που αφορούν τα μέτρα που λαμβάνουν οι δημόσιες αρχές για να διασφαλίσουν την τήρηση του κανονισμού 1139/98 δεν ανήκουν στην τρίτη κατηγορία των σχετικών με το περιβάλλον πληροφοριών. Ειδικότερα, η Επιτροπή τονίζει ότι οι διοικητικοί έλεγχοι που διεξάγονται προς εξακρίβωση της τηρήσεως των ισχυουσών διατάξεων ανήκουν στην τελευταία αυτή κατηγορία πληροφοριών σχετικών με το περιβάλλον μόνον εφόσον οι διατάξεις των οποίων επιδιώκεται να διασφαλιστεί η τήρηση αποσκοπούν στην προστασία ενός των περιβαλλοντικών τομέων που απαριθμούνται στο άρθρο 2 της οδηγίας. Τούτο δεν συμβαίνει εν προκειμένω, αφού σκοπός του κανονισμού 1139/98 δεν είναι η προστασία του περιβάλλοντος, αλλά, όπως προκύπτει από τη νομική βάση του και το προοίμιό του, η κατάλληλη ενημέρωση του καταναλωτή.
24. Συμφωνώ και εγώ ότι τα εν λόγω στοιχεία δεν μπορούν να θεωρηθούν πληροφορίες που αφορούν δραστηριότητες ή μέτρα προστασίας του περιβάλλοντος και επομένως δεν μπορούν να υπαχθούν στην τρίτη κατηγορία των σχετικών με το περιβάλλον πληροφοριών τις οποίες μνημονεύει η οδηγία.
25. Δεν αμφισβητώ βέβαια το γεγονός ότι οι έλεγχοι που διεξάγονται, όπως εν προκειμένω, από τις δημόσιες αρχές με σκοπό την εξακρίβωση της εφαρμογής των ισχυουσών διατάξεων μπορούν να αποτελούν δραστηριότητες που εμπίπτουν στο άρθρο 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313. Όπως διευκρίνισε το Δικαστήριο με την απόφαση Mecklenburg, στην οποία αναφέρθηκαν τόσο το αιτούν δικαστήριο όσο και οι μετέχοντες στη διαδικασία, «ο κοινοτικός νομοθέτης απέφυγε να ορίσει την έννοια της "πληροφορίας της σχετικής με το περιβάλλον", πράγμα που θα μπορούσε να αποκλείσει κάποια από τις δραστηριότητες που ασκεί η δημόσια αρχή» · κατά συνέπεια, μπορούν να θεωρηθούν καταρχήν ως καλυπτόμενες από το άρθρο 2 της οδηγίας όλες οι μορφές ασκήσεως της διοικητικής δραστηριότητας, δηλαδή και η αποσκοπούσα στη διασφάλιση της τηρήσεως των κοινοτικών διατάξεων που διέπουν την επισήμανση ορισμένων τροφίμων που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς.
26. Όπως όμως διευκρίνισε με την ίδια απόφαση το Δικαστήριο, «για να αποτελεί "πληροφορία σχετική με το περιβάλλον κατά την έννοια της οδηγίας"» η δραστηριότητα της διοικητικής αρχής, πρέπει «να αποτελεί πράξη δυνάμενη [...] να προστατεύσει την κατάσταση ενός των περιβαλλοντικών τομέων στους οποίους αναφέρεται η οδηγία» . Εν προκειμένω δηλαδή, όπως τόνισε ορθά η Επιτροπή, οι πληροφορίες σχετικά με τους ελέγχους της τηρήσεως του κανονισμού μπορούν να χαρακτηριστούν «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον» μόνον αν αποδειχθεί ότι ο ίδιος ο κανονισμός αποσκοπεί στην προστασία του περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια, πρέπει να εξακριβωθεί ποιος είναι ο σκοπός του κανονισμού 1139/98.
27. Συναφώς θα ήθελα να επισημάνω ότι δεν θεωρώ πειστική την άποψη της E. Glawischnig, κατά την οποία ο κανονισμός αυτός, για τον λόγο και μόνο ότι ρυθμίζει την επισήμανση προϊόντων που περιέχουν γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς, των οποίων τα αποτελέσματα για τον άνθρωπο δεν είναι γνωστά, αποσκοπεί στην προστασία της υγείας του ανθρώπου, άρα και του περιβάλλοντος.
28. Βέβαια η ίδια η Επιτροπή υποστήριξε κατ' ουσία, με την έκθεσή της επί της εφαρμογής της οδηγίας 90/313, ότι οι πληροφορίες σχετικά με την υγεία του ανθρώπου, της οποίας η προστασία καταλέγεται μεταξύ των σκοπών της περιβαλλοντικής πολιτικής της Κοινότητας, περιλαμβάνονται επίσης καταρχήν μεταξύ των πληροφοριών για τις οποίες η οδηγία προβλέπει την ελεύθερη πρόσβαση. Χωρίς πάντως να ασχοληθώ διά μακρών με το ζήτημα αν υπάρχουν πληροφορίες σχετικές με την υγεία που να καλύπτονται από την οδηγία και ποιες είναι οι πληροφορίες αυτές, θα ήθελα απλώς να επισημάνω ότι, όπως σαφώς κατέδειξε η Επιτροπή, ο κανονισμός 1139/98 δεν αποσκοπεί σε καμία περίπτωση στην προστασία του περιβάλλοντος, ούτε υπό την ευρύτατη έννοια, ώστε να καλύπτει και την προστασία της υγείας του ανθρώπου.
29. Συγκεκριμένα, ο κανονισμός προβλέπει ρητά ότι «δεν συντρέχουν λόγοι ασφαλείας ώστε να αναγράφεται στην επισήμανση των γενετικώς τροποποιημένων σπόρων σόγιας [...] ή του γενετικώς τροποποιημένου αραβοσίτου [...] ότι έχουν ληφθεί με τεχνικές γενετικής τροποποίησης», πράγμα που, εξάλλου, είναι πλήρως συνεπές με τις αποφάσεις για τη χορήγηση άδειας κυκλοφορίας των εν λόγω προϊόντων, οι οποίες εκδόθηκαν επί της βάσεως ότι «δεν υπάρχει λόγος να θεωρηθεί ότι θα υπάρξουν κάποιες δυσμενείς επιδράσεις στην ανθρώπινη υγεία και στο περιβάλλον» . Νομίζω συνεπώς ότι είναι προφανές ότι οι προϋποθέσεις που επιβάλλει ο εν λόγω κανονισμός ως προς την επισήμανση δεν αποσκοπούν, γενικά τουλάχιστον, στην προστασία της υγείας του ανθρώπου.
30. Δεν θεωρώ πειστική άλλωστε ούτε την άποψη ότι με τον κανονισμό 1139/98 επιδιώκεται η προστασία της υγείας συγκεκριμένων ομάδων ατόμων, στα οποία θα μπορούσαν να προκαλέσουν αλλεργικές αντιδράσεις οι ουσίες τις οποίες περιέχουν η σόγια ή ο αραβόσιτος λόγω των γενετικών τροποποιήσεων που έχουν υποστεί. Πρέπει να επισημάνω συναφώς ότι οι γενικές ενδείξεις των οποίων την αναγραφή στην επισήμανση καθιστά υποχρεωτική ο κανονισμός για τα προϊόντα που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένη σόγια ή από γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο δεν είναι καθόλου κατάλληλες για τη διαπίστωση της υπάρξεως αλλεργιογόνων παραγόντων εντός των αγοραζόμενων προϊόντων.
31. Αντίθετα από ό,τι προέβλεπε η προϊσχύσασα κοινοτική ρύθμιση, ο κανονισμός 1139/98 δεν απαιτεί την αναγραφή στην επισήμανση του νέου προϊόντος ή τροφίμου ενδείξεως για «την παρουσία υλικού που δεν περιέχεται σε ήδη υπάρχον ισοδύναμο προϊόν και που μπορεί να έχει επιπτώσεις στην υγεία ορισμένων τμημάτων του πληθυσμού», στα οποία περιλαμβάνονται βέβαια οι αλλεργικοί. Ο κανονισμός 1139/98 επιβάλλει απλώς την αναγραφή της γενικής ενδείξεως «παράγεται από γενετικώς τροποποιημένη σόγια» ή «παράγεται από γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο» (άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 1139/98). Νομίζω δηλαδή ότι ο αλλεργικός καταναλωτής δεν μπορεί να συναγάγει από τα στοιχεία των οποίων την αναγραφή καθιστά υποχρεωτική ο κανονισμός 1139/98 καμία ένδειξη βάσει της οποίας θα μπορούσε να αποφύγει τους κινδύνους για την υγεία του, καθόσον δεν του παρέχεται η δυνατότητα να μάθει ποιες είναι οι ουσίες που περιέχει το τρόφιμο κατόπιν της γενετικής τροποιήσεως ενός από τα συστατικά του και επομένως δεν είναι σε θέση να γνωρίζει, διαβάζοντας την ετικέτα, αν οι ουσίες αυτές περιλαμβάνονται μεταξύ αυτών στις οποίες είναι αλλεργικός.
32. Φρονώ ότι με τον επίμαχο εν προκειμένω κανονισμό επιδιώκεται στην πραγματικότητα αφενός να διευκολυνθεί η ελεύθερη κυκλοφορία των οικείων προϊόντων, με την αντικατάσταση των διατάξεων που είχαν θεσπίσει ορισμένα κράτη μέλη για την επισήμανσή τους από ομοιόμορφους κανόνες (τέταρτη αιτιολογική σκέψη), και αφετέρου να ενημερώνεται ο τελικός καταναλωτής «σχετικά με κάθε τροφικό χαρακτηριστικό ή ιδιότητα, όπως η σύνθεση, η θρεπτική αξία, η θρεπτική ενέργεια ή η χρήση για την οποία προορίζεται το τρόφιμο, εφόσον η ιδιότητα ή το χαρακτηριστικό αυτό καθιστούν [το τρόφιμο ή το συστατικό αυτό] ένα νέο τρόφιμο ή συστατικό τροφίμου» (ένατη αιτιολογική σκέψη). Σκοπός του κανονισμού είναι δηλαδή, σύμφωνα με τη νομική βάση του, να εξαλειφθούν τα δυνητικά εμπόδια στην κυκλοφορία των προϊόντων με γενετικώς τροποποιημένη σόγια ή γενετικώς τροποποιημένο αραβόσιτο και να ενημερώνεται συγχρόνως ο τελικός καταναλωτής για το ότι τα τρόφιμα αυτά, παρά το ότι φαίνονται ίδια με τα αντίστοιχα προϊόντα που υπάρχουν ήδη στη φύση, δεν συμπίπτουν με αυτά, λόγω της μεταβολής ορισμένων χαρακτηριστικών τους, ώστε ο καταναλωτής αυτός να μπορεί να προβαίνει στην ορθή επιλογή κατά την αγορά.
33. Το συμπέρασμά μου είναι συνεπώς ότι ο κανονισμός 1139/98 δεν επιδιώκει σκοπούς προστασίας της υγείας του ανθρώπου ούτε γενικά ούτε από την ειδικότερη άποψη που εξέτασα μόλις προηγουμένως και ότι επομένως δεν αποσκοπεί στην προστασία του περιβάλλοντος ούτε υπό ευρύτατη έννοια, ώστε να καλύπτεται και η προστασία της υγείας του ανθρώπου. Κατά συνέπεια, ούτε οι έλεγχοι της τηρήσεως του ανωτέρω κανονισμού επιδιώκουν τέτοιους σκοπούς, πράγμα που σημαίνει ότι οι πληροφορίες που ζητεί η E. Glawischnig δεν αφορούν δραστηριότητες ή μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, υπό την έννοια της οδηγίας.
Τελικές παρατηρήσεις
34. Για όλους τους ανωτέρω λόγους, φρονώ συνεπώς ότι στο ερώτημα του Unabhängiger Verwaltungssenat Wien πρέπει τελικά να δοθεί η απάντηση ότι δεν αποτελούν «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον», υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313, τα έγγραφα των δημόσιων αρχών που αφορούν τους ελέγχους που έχουν πραγματοποιηθεί για να εξακριβωθεί η τήρηση των κανόνων περί επισημάνσεως του κανονισμού 1139/98 του Συμβουλίου, και ειδικότερα τα έγγραφα από τα οποία προκύπτουν: το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία ανέκυψαν αμφισβητήσεις, το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία επιβλήθηκαν διοικητικές κυρώσεις και η συχνότητα της επιβολής τέτοιων κυρώσεων.
35. Πέραν των ανωτέρω, θα ήθελα επίσης να υπενθυμίσω ότι η οδηγία δεν κωλύει την αναγνώριση από τα κράτη μέλη ευρύτερου δικαιώματος πληροφορήσεως από το δικαίωμα που εγγυάται η ίδια. Τα συμπεράσματα στα οποία κατέληξα αμέσως παραπάνω δεν απαγορεύουν επομένως οποιαδήποτε ερμηνεία του εθνικού δικαίου που θα ήταν ευνοϊκότερη για την προσφεύγουσα της κύριας δίκης, εφόσον συνιστούσε τέτοια ερμηνεία η ευρεία ερμηνεία που προσδίδει στα «στοιχεία σχετικά με το περιβάλλον» η αυστριακή νομοθεσία. Πράγματι, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι ο Ομοσπονδιακός Καγκελάριος προέβη σε ευρεία ερμηνεία κατά τη διοικητική διαδικασία που προηγήθηκε της ασκήσεως της προσφυγής, διότι η διοίκηση δέχθηκε, εν πάση περιπτώσει, να επιτρέψει στην E. Glawischnig την πρόσβαση σε ένα μέρος των πληροφοριών που είχε ζητήσει, παρά το γεγονός ότι τα στοιχεία αυτά δεν θα μπορούσαν, για τους ανωτέρω εκτεθέντες λόγους, να χαρακτηριστούν ως «πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον», υπό την έννοια της οδηγίας. Επί του παρόντος όμως το μόνο που μπορώ να κάνω είναι να επισημάνω απλώς τη δυνατότητα αυτή, δεδομένου ότι στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται προφανώς να ερμηνεύσει το εφαρμοστέο εθνικό δίκαιο και να εκτιμήσει κατά πόσον το εθνικό αυτό δίκαιο εγγυάται την ελεύθερη πληροφόρηση ακόμη και όσον αφορά τα λοιπά αιτήματα της E. Glawischnig, τα οποία αφορά το προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο.
IV - Πρόταση
36. Κατόπιν των ανωτέρω εκτεθέντων, προτείνω συνεπώς στο Δικαστήριο να απαντήσει ως εξής στο ερώτημα που του υπέβαλε με απόφαση της 25ης Ιουλίου 2001 το Unabhängiger Verwaltungssenat Wien:
«Δεν αποτελούν "πληροφορίες σχετικές με το περιβάλλον", υπό την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο α__ της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος, τα έγγραφα των δημόσιων αρχών που αφορούν τους ελέγχους που έχουν πραγματοποιηθεί για να εξακριβωθεί η τήρηση των κανόνων περί επισημάνσεως του κανονισμού (ΕΚ) 1139/98 του Συμβουλίου, της 26ης Μαΐου 1998, για την υποχρεωτική αναγραφή στοιχείων, επιπλέον των προβλεπόμενων στην οδηγία 79/112/ΕΟΚ, στην επισήμανση ορισμένων τροφίμων που παράγονται από γενετικώς τροποποιημένους οργανισμούς, και ειδικότερα τα έγγραφα από τα οποία προκύπτουν: το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία ανέκυψαν αμφισβητήσεις, το όνομα των παραγωγών και η ονομασία των τροφίμων για τα οποία επιβλήθηκαν διοικητικές κυρώσεις και η συχνότητα της επιβολής τέτοιων κυρώσεων.»