62014CJ0018_NL
Partijen
Overwegingen van het arrest
Dictum
Partijen
In zaak C‑18/14,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door het College van Beroep voor het bedrijfsleven (Nederland) bij beslissing van 30 december 2013, ingekomen bij het Hof op 16 januari 2014, in de procedures
CO Sociedad de Gestión y Participación SA,
Depsa 96 SA,
INOC SA,
Corporación Catalana Occidente SA,
La Previsión 96 SA,
Grupo Catalana Occidente SA,
Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,
Atradius NV,
Atradius Insurance Holding NV,
J. M. Serra Farré,
M. A. Serra Farré,
J. Serra Farré
tegen
De Nederlandsche Bank NV,
en
De Nederlandsche Bank NV
tegen
CO Sociedad de Gestión y Participación SA,
Depsa 96 SA,
INOC SA,
Corporación Catalana Occidente SA,
La Previsión 96 SA,
Grupo Catalana Occidente SA,
Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL,
Atradius NV,
Atradius Insurance Holding NV,
J. M. Serra Farré,
M. A. Serra Farré,
J. Serra Farré,
wijst
HET HOF (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, K. Jürimäe, J. Malenovský (rapporteur), M. Safjan en A. Prechal, rechters,
advocaat-generaal: P. Mengozzi,
griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 26 november 2014,
gelet op de opmerkingen van:
– CO Sociedad de Gestión y Participación SA, Depsa 96 SA, INOC SA, Corporación Catalana Occidente SA, La Previsión 96 SA, Grupo Catalana Occidente SA, Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL, Atradius NV, Atradius Insurance Holding NV, J. M. Serra Farré, M. A. Serra Farré en J. Serra Farré, vertegenwoordigd door S. Kröner-Rosmalen, R. Raas en J. van Angeren, advocaten,
– De Nederlandsche Bank NV, vertegenwoordigd door A. Boorsma en B. Drijber, advocaten,
– de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door M. Bulterman, M. Noort en B. Koopman, als gemachtigden,
– de Belgische regering, vertegenwoordigd door J.‑C. Halleux en M. Jacobs als gemachtigden,
– de Estse regering, vertegenwoordigd door K. Kraavi-Käerdi als gemachtigde,
– de Franse regering, vertegenwoordigd door D. Colas en F. Fize als gemachtigden,
– de Italiaanse regering, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door A. De Stefano, avvocato dello Stato,
– de Portugese regering, vertegenwoordigd door L. Inez Fernandes, M. Rebelo, E. Ferreira en I. Palma Ramalho als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door F. Wilman en K.‑P. Wojcik als gemachtigden,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 februari 2015,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1. Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 15, 15 bis en 15 ter van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering) (PB L 228, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007 (PB L 247, blz. 1; hierna: „richtlijn 92/49”).
2. Dit verzoek is ingediend in het kader van een geschil tussen CO Sociedad de Gestión y Participación SA, Depsa 96 SA, INOC SA, Corporación Catalana Occidente SA, La Previsión 96 SA, Grupo Catalana Occidente SA, Grupo Compañia Española de Crédito y Caución SL, Atradius NV, Atradius Insurance Holding NV, J. M. Serra Farré, M. A. Serra Farré en J. Serra Farré (hierna: „CO Sociedad de Gestión y Participación e.a.”) en De Nederlandsche Bank NV (hierna: „DNB”) over de voorschriften die deze laatste heeft verbonden aan de instemming met voorgenomen verwervingen van gekwalificeerde deelnemingen in het kapitaal van Atradius NV (hierna: „ATNV”).
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
Richtlijn 92/49
3. Overweging 1 van richtlijn 92/49 luidt als volgt:
„Overwegende dat de interne markt in de sector schadeverzekering zowel uit het oogpunt van de vrijheid van vestiging als uit dat van het vrij verrichten van diensten moet worden voltooid, ten einde het voor verzekeringsondernemingen die hun hoofdkantoor in de Gemeenschap hebben, gemakkelijker te maken in de Gemeenschap gelegen risico’s te dekken”.
4. Artikel 1, onder g), van richtlijn 92/49 definieert het begrip „gekwalificeerde deelneming” als het in een onderneming rechtstreeks of middellijk bezitten van ten minste 10 % van het kapitaal of van de stemrechten, dan wel elke andere mogelijkheid om invloed van betekenis uit te oefenen op de bedrijfsvoering van de onderneming waarin men een deelneming heeft.
5. Artikel 15, lid 1, van richtlijn 92/49, in de bewoordingen na richtlijn 2007/44, bepaalt:
„De lidstaten schrijven voor dat iedere natuurlijke of rechtspersoon of dergelijke in onderlinge overeenstemming handelende personen, hierna ‚kandidaat-verwerver’ genoemd, die besloten hebben om rechtstreeks of middellijk een gekwalificeerde deelneming in een verzekeringsonderneming te verwerven dan wel rechtstreeks of middellijk een dergelijke gekwalificeerde deelneming verder te vergroten, waardoor het percentage van de gehouden stemrechten of aandelen in het kapitaal 20 %, 30 % of 50 % bereikt of overschrijdt dan wel de verzekeringsonderneming hun dochteronderneming wordt, hierna ‚voorgenomen verwerving’ genoemd, de bevoegde autoriteiten van de verzekeringsonderneming waarin zij een gekwalificeerde deelneming willen verwerven dan wel vergroten, daarvan vooraf schriftelijk kennis moeten geven onder vermelding van de omvang van de beoogde deelneming en de in artikel 15 ter, lid 4, bedoelde relevante informatie. [...]”
6. Artikel 15 bis van richtlijn 92/49, in de bewoordingen na richtlijn 2007/44, bevat de volgende bepalingen:
„1. [...]
De bevoegde autoriteiten hebben vanaf de datum van de schriftelijke ontvangstbevestiging van de kennisgeving en van alle door de lidstaat vereiste documenten van de in artikel 15 ter, lid 4, bedoelde lijst die bij de kennisgeving gevoegd moeten worden, een termijn van 60 werkdagen (hierna ‚beoordelingsperiode’ genoemd), om de in artikel 15 ter, lid 1, bedoelde beoordeling (hierna ‚beoordeling’ genoemd) uit te voeren.
[...]
5. Indien de bevoegde autoriteiten zich binnen de beoordelingsperiode niet schriftelijk tegen de voorgenomen verwerving verzetten, wordt deze geacht te zijn goedgekeurd.
[...]
7. De lidstaten mogen geen voorschriften inzake kennisgeving aan en goedkeuring door de bevoegde autoriteiten van rechtstreekse of middellijke verwervingen van stemrechten of kapitaal opleggen die stringenter zijn dan de bepalingen van deze richtlijn.”
7. Artikel 15 ter van richtlijn 92/49, in de bewoordingen na richtlijn 2007/44, luidt:
„1. Bij de beoordeling van de in artikel 15, lid 1, bedoelde kennisgeving en de in artikel 15 bis, lid 2, bedoelde informatie beoordelen de bevoegde autoriteiten, met het oog op de gezonde en prudente bedrijfsvoering van de verzekeringsonderneming die het doelwit van de verwerving is en rekening houdend met de waarschijnlijke invloed van de kandidaat-verwerver op de verzekeringsonderneming, de geschiktheid van de kandidaat-verwerver en de financiële soliditeit van de voorgenomen verwerving aan de hand van alle navolgende criteria:
a) de reputatie van de kandidaat-verwerver;
b) de reputatie en ervaring van de personen die het bedrijf van de verzekeringsonderneming als gevolg van de voorgenomen verwerving feitelijk gaan leiden;
c) de financiële soliditeit ven de kandidaat-verwerver, met name met betrekking tot de aard van de werkzaamheden die verricht en beoogd worden in de verzekeringsonderneming die het doelwit van de verwerving is;
d) of de verzekeringsonderneming zal kunnen voldoen en blijven voldoen aan de prudentiële voorschriften op grond van deze richtlijn en, in voorkomend geval, aan de prudentiële voorschriften op grond van andere richtlijnen, [...] met name of de groep waarvan zij deel gaat uitmaken zo gestructureerd is dat effectief toezicht en effectieve uitwisseling van informatie tussen de bevoegde autoriteiten mogelijk zijn en dat de verdeling van de verantwoordelijkheden tussen de bevoegde autoriteiten kan worden bepaald;
[...]
2. De bevoegde autoriteiten mogen zich alleen tegen de voorgenomen verwerving verzetten indien daarvoor goede redenen zijn op grond van de criteria van lid 1 of indien de door de kandidaat-verwerver verstrekte informatie onvolledig is.
[...]”
Richtlijn 2007/44
8. Overwegingen 2, 3, 6 en 7 van richtlijn 2007/44 luiden:
„(2) Dat juridische kader bevat vooralsnog geen gedetailleerde criteria voor een prudentiële beoordeling van de voorgenomen verwerving, noch een procedure voor de toepassing van deze criteria. Om te zorgen voor de nodige rechtszekerheid, duidelijkheid en voorspelbaarheid met betrekking tot het beoordelingsproces en het resultaat ervan dienen de criteria en het proces van prudentiële beoordeling verduidelijkt te worden.
(3) De rol van de bevoegde autoriteiten in zowel binnenlandse als grensoverschrijdende gevallen moet bestaan in de verrichting van een prudentiële beoordeling binnen een kader van een duidelijke en transparante procedure en een beperkte reeks van duidelijke beoordelingscriteria van strikt prudentiële aard. Daarom moeten criteria voor de beoordeling door toezichthouders van aandeelhouders en management in het kader van een voorgenomen verwerving, alsook een duidelijke procedure voor de toepassing ervan worden vastgesteld. [...] Deze richtlijn vormt voor de bevoegde autoriteiten geen beletsel om rekening te houden met eerdere toezeggingen van de kandidaat-verwerver om op basis van de in deze richtlijn vastgestelde beoordelingscriteria te voldoen aan de prudentiële voorschriften, mits de rechten van de kandidaat-verwerver uit hoofde van deze richtlijn niet worden geschaad.
[...]
(6) [...] Maximale harmonisatie in de gehele Gemeenschap van de procedure en de prudentiële beoordelingen zonder dat de lidstaten strengere regels vaststellen, is [...] van essentieel belang. De drempels voor de kennisgeving van een voorgenomen verwerving of een afstoting van een gekwalificeerde deelneming, de beoordelingsprocedure, de lijst van de beoordelingscriteria en andere bepalingen van deze richtlijn die moeten worden toegepast op de prudentiële beoordeling van voorgenomen verwervingen, moeten derhalve maximaal worden geharmoniseerd. [...]
(7) Teneinde te zorgen voor een heldere en voorspelbare beoordelingsprocedure moet worden voorzien in een beperkte maximumtermijn voor de voltooiing van de prudentiële beoordeling. Tijdens de beoordelingsprocedure kunnen de bevoegde autoriteiten de termijn slechts eenmaal stuiten, en uitsluitend om alleen aanvullende informatie te vragen, waarna de autoriteiten in ieder geval de beoordeling binnen de maximumbeoordelingstermijn moeten voltooien. [...] Dit mag [niet] beletten dat de bevoegde autoriteiten zich in voorkomend geval op enig moment van de maximumbeoordelingstermijn tegen de voorgenomen verwerving verzetten. De samenwerking tussen de kandidaat-verwerver en de bevoegde autoriteiten blijft dus een intrinsiek onderdeel van de volledige beoordelingsperiode. Regelmatige contacten tussen de kandidaat-verwerver en de bevoegde autoriteit voor de gereglementeerde doelentiteit kunnen ook reeds vóór de formele kennisgeving worden aangevangen. Een dergelijke samenwerking dient uit te gaan van een oprechte inspanning om elkaar te helpen, waardoor bijvoorbeeld onverwachte verzoeken om informatie of het verstrekken van informatie laat in de beoordelingsperiode kunnen worden voorkomen.”
Nederlands recht
9. DNB is de autoriteit die bevoegd is de verwerving of de overdracht van een gekwalificeerde deelneming in een verzekeringsonderneming in Nederland goed te keuren.
10. Overeenkomstig artikel 3:95, lid 1, van de Wet op het financieel toezicht van 28 september 2006, in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „Wft”), moet voor de verwerving van een „gekwalificeerde deelneming” in een verzekeringsonderneming voorafgaand een verklaring van geen bezwaar van DNB worden verkregen. Volgens artikel 1:1 van de Wft wordt onder „gekwalificeerde deelneming” verstaan „een rechtstreeks of middellijk belang van ten minste tien procent van het geplaatste kapitaal van een onderneming of het rechtstreeks of middellijk kunnen uitoefenen van ten minste tien procent van de stemrechten in een onderneming, of het rechtstreeks of middellijk kunnen uitoefenen van een daarmee vergelijkbare zeggenschap in een onderneming”.
11. Artikel 3:100 van de Wft bepaalt het volgende:
„[DNB] verleent een verklaring van geen bezwaar voor een handeling als bedoeld in artikel 3:95, eerste lid, tenzij:
a. de handeling zou kunnen leiden of zou leiden tot een invloed op de desbetreffende financiële onderneming waardoor een gezonde en prudente bedrijfsuitoefening van die onderneming in gevaar komt;
b. in het geval van een handeling als bedoeld in artikel 3:95, eerste lid en aanhef, onderdeel a, d, of e, de handeling ertoe zou kunnen leiden of zou leiden dat de betrokken financiële onderneming in een formele of feitelijke zeggenschapsstructuur wordt verbonden met personen die in zodanige mate ondoorzichtig is dat deze een belemmering zou vormen voor het adequaat uitoefenen van toezicht op die financiële onderneming, of
c. in het geval van een handeling als bedoeld in artikel 3:95, eerste lid en aanhef, onderdeel a, d of e, de handeling zou kunnen leiden of zou leiden tot een ongewenste ontwikkeling van de financiële sector.”
12. Artikel 3.104, lid 1, van de Wft bepaalt het volgende:
„[DNB] [kan] aan een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in artikel 3:95, eerste lid, [...] beperkingen stellen dan wel voorschriften verbinden met het oog op de belangen die artikel 3:100, onderscheidenlijk 3:101 beoogt te beschermen.”
Feiten in het hoofdgeding en prejudiciële vragen
13. Atradius Credit Insurance NV (hierna: „ACINV”), gevestigd te Amsterdam (Nederland), is een kredietverzekeraar met als voornaamste werkzaamheid, ondernemingen te verzekeren tegen het risico dat afnemers geleverde goederen en diensten niet betalen. Deze onderneming behoort tot de groep Atradius, waarvan ATNV de topholding is.
14. In 2007 heeft Grupo Catalana Occidente SA (hierna: „GCO”), gevestigd te Barcelona (Spanje), besloten al dan niet rechtstreeks een deelneming van 64,23 % in het kapitaal van ATNV te verwerven.
15. Bij besluit van 13 augustus 2007 heeft DNB GCO een verklaring van geen bezwaar in de zin van de artikelen 3:95 en 3:100 van de Wft verstrekt.
16. GCO en haar dochterondernemingen hebben vervolgens besloten hun deelneming in het kapitaal van ATNV in dier voege te vergroten dat zij al dan niet rechtstreeks nagenoeg het volledige kapitaal van die ondernemingen zouden bezitten.
17. Bij besluit van 25 mei 2010 heeft DNB voor deze laatste verwerving een verklaring van geen bezwaar in de zin van de artikelen 3:95 en 3:100 van de Wft afgegeven. Zij heeft aan dat besluit echter drie voorschriften verbonden, te weten, ten eerste, dat ATNV en de ondernemingen van de groep Atradius haar hun medewerking zouden verlenen ten behoeve van het prudentieel toezicht op ACINV en ATNV, onder meer door DNB alle informatie te verstrekken die door deze zou worden verlangd, ten tweede, dat de dividenduitkeringen door ATNV en ACINV er niet toe zouden leiden dat hun solvabiliteitsratio beneden een bepaalde drempel zou komen te liggen en, ten derde, dat minstens de helft van de leden van de raden van commissarissen van ATNV en ACINV onafhankelijk zou zijn van de aandeelhouders en dat de voorzitter van de raad van ACINV een onafhankelijk lid zou zijn.
18. Bij besluit van 20 juli 2010 heeft DNB besloten het besluit van 13 augustus 2007 te wijzigen en er met terugwerkende kracht dezelfde voorschriften aan te verbinden als aan haar besluit van 25 mei 2010.
19. CO Sociedad de Gestión y Participación e.a. hebben bij DNB bezwaar aangetekend tegen de besluiten van 25 mei 2010 en 20 juli 2010 op grond dat DNB daarbij voorschriften had verbonden aan haar verklaringen van geen bezwaar.
20. Dat bezwaar is op de voornaamste punten ongegrond verklaard bij besluit van DNB van 8 december 2010, waarop CO Sociedad de Gestión y Participación e.a. beroep hebben ingesteld bij de Rechtbank Rotterdam.
21. Bij uitspraak van 4 augustus 2011 heeft die rechterlijke instantie het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover bezwaar was gemaakt tegen het eerste aan de besluiten van DNB van 25 mei 2010 en 20 juli 2010 verbonden voorschrift, op grond dat dat voorschrift moest worden gezien als een eenvoudig verzoek van DNB aan ATNV en aan de ondernemingen van de groep Atradius, haar de informatie te verstrekken waarom zij zou kunnen verzoeken. Daarentegen heeft de Rechtbank Rotterdam die besluiten herroepen voor zover er het tweede en het derde voorschrift aan verbonden waren. Daartoe heeft die rechterlijke instantie overwogen dat richtlijn 92/49 weliswaar niet belette dat DNB voorschriften verbond aan de afgifte van verklaringen van geen bezwaar, maar dat die voorschriften enkel konden worden opgelegd aan de personen die het betrokken verzoek om afgifte van een verklaring van geen bezwaar hadden ingediend. In casu betroffen het tweede en het derde door DNB opgelegde voorschrift echter ATNV en ACINV, en niet CO Sociedad de Gestión y Participación e.a.
22. CO Sociedad de Gestión y Participación e.a. waren hoe dan ook van oordeel dat richtlijn 92/49 belette dat DNB bijzondere voorschriften kon verbinden aan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verklaringen van geen bezwaar en hebben tegen de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam hoger beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, bij welke rechterlijke instantie DNB tegelijkertijd hoger beroep heeft ingesteld. Voor deze rechterlijke instantie merken CO Sociedad de Gestión y Participación e.a. op dat de uit richtlijn 2007/44 afkomstige bepalingen van richtlijn 92/49 tot doel hebben, zoals blijkt uit overweging 6 van eerstgenoemde richtlijn, te komen tot een „maximale harmonisatie” van de procedure en de prudentiële beoordelingen. Aangezien die bepalingen niet vermelden dat de nationale autoriteit die bevoegd is met betrekking tot het prudentieel toezicht op de verwerving of de overdracht van gekwalificeerde deelnemingen in een verzekeringsonderneming (hierna: „bevoegde nationale autoriteit”) beperkingen of voorschriften kan verbinden aan besluiten waarbij zij instemt met een voorgenomen verwerving of vergroting van een gekwalificeerde deelneming in een verzekeringsonderneming, moet richtlijn 92/49 aldus worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staat dat die autoriteit aan die besluiten dergelijke beperkingen of voorschriften verbindt.
23. In dit verband heeft de verwijzende rechterlijke instantie opgemerkt dat zij artikel 3:100 in verbinding met artikel 3:104 van de Wft conform de bepalingen van richtlijn 2007/44 zal uitleggen.
24. In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1) Is het de bevoegde autoriteit, indien deze expliciet instemt met een voorgenomen verwerving als bedoeld in artikel 15 bis van [richtlijn 92/49] toegestaan op basis van de nationale wetgeving aan deze instemming beperkingen of voorschriften te verbinden? Maakt het daarbij verschil of deze beperkingen of voorschriften zijn gebaseerd op eerdere toezeggingen van de kandidaat-verwerver, als bedoeld in de derde overweging van de considerans van de richtlijn?
2) Indien vraag 1 bevestigend wordt beantwoord, dienen de door de bevoegde autoriteit gestelde beperkingen of voorschriften noodzakelijk te zijn in die zin dat zonder het stellen van die beperkingen of voorschriften de bevoegde autoriteit, op grond van de beoordeling aan de hand van de in artikel 15 ter, eerste lid, van [richtlijn 92/49] gestelde criteria, zich genoodzaakt zou zien zich tegen de voorgenomen verwerving te verzetten?
3) Indien het is toegestaan beperkingen of voorschriften te stellen, biedt artikel 15 ter, eerste lid, van [richtlijn 92/49] een grondslag voor de bevoegde autoriteit om in het kader van de verwerving eisen te stellen ten aanzien van de ‚corporate governance’ van de onderneming die het doelwit is van de voorgenomen verwerving, zoals de samenstelling van de Raad van Commissarissen in een ‚two tier board’?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
25. Met haar eerste vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat zij eraan in de weg staat dat de bevoegde nationale autoriteit op basis van de toepasselijke nationale wetgeving – op eigen initiatief dan wel op basis van toezeggingen van de kandidaat-verwerver – beperkingen of voorschriften verbindt aan de instemming met voorgenomen verwervingen.
26. In dit verband zij met betrekking tot de in richtlijn 92/49 gehanteerde bewoordingen opgemerkt dat geen van de bepalingen van deze richtlijn uitdrukkelijk vermeldt dat de bevoegde nationale autoriteiten aan de goedkeuring van voorgenomen verwervingen beperkingen of voorwaarden kunnen verbinden.
27. Volgens vaste rechtspraak moet voor de uitlegging van bepalingen van een handeling van Unierecht evenwel niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van die handeling, maar ook met de context en de doelstellingen ervan (zie in die zin arrest SGAE, C‑306/05, EU:C:2006:764, punt 34).
28. Aangaande de context zij opgemerkt dat de lidstaten op grond van artikel 15 bis, lid 7, van richtlijn 92/49 geen voorschriften voor de goedkeuring door de bevoegde nationale autoriteiten van voorgenomen verwervingen mogen opleggen die stringenter zijn dan die van deze richtlijn.
29. Hieruit volgt a contrario dat de lidstaten op grond van deze bepaling moeten worden geacht het recht te hebben voor de goedkeuring door de bevoegde nationale autoriteiten van voorgenomen verwervingen minder stringente voorschriften op te leggen dan die neergelegd in richtlijn 92/49, mits de criteria van artikel 15 ter, lid 1, van die richtlijn in acht worden genomen.
30. In geval van een bepaling waarin een lidstaat de bevoegde autoriteit – in de situatie waarin deze zich ingevolge artikel 15 ter, lid 2, van voormelde richtlijn op goede gronden tegen voorgenomen verwervingen had kunnen verzetten – de bevoegdheid verleent aan de goedkeuring van die verwervingen beperkingen of voorschriften te verbinden, worden daardoor aan die goedkeuring minder stringente voorschriften verbonden dan die van richtlijn 92/49.
31. Bijgevolg moet richtlijn 92/49 aldus worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staat dat een lidstaat – in een situatie waarin op goede gronden een besluit tot verzet ingevolge artikel 15 ter, lid 2, van die richtlijn zou kunnen worden gegeven – de bevoegde nationale autoriteit toestaat, op eigen initiatief dan wel op basis van de toezeggingen van de kandidaat-verwerver aan de goedkeuring van voorgenomen verwervingen beperkingen of voorschriften te verbinden, mits, in overeenstemming met overweging 3 van richtlijn 2007/44, de rechten van die kandidaat uit hoofde van deze laatste richtlijn en, bijgevolg, richtlijn 92/49 niet worden geschaad.
32. Deze conclusie vindt bevestiging zowel in het doel van richtlijn 92/49, dat luidens overweging 1 van deze richtlijn erin bestaat de interne markt in de sector schadeverzekering zowel uit het oogpunt van de vrijheid van vestiging als uit dat van het vrij verrichten van diensten te voltooien, als in het met de prudentiële beoordeling nagestreefde doel, dat, zoals blijkt uit artikel 15 ter van richtlijn 92/49, erin bestaat een gezonde en prudente bedrijfsvoering van de verzekeringsonderneming die het doelwit van de verwerving is te waarborgen.
33. In de eerste plaats kan, wanneer de bevoegde nationale autoriteit – in een situatie waarin zij zich op goede gronden tegen voorgenomen verwervingen zou kunnen verzetten – deze mag goedkeuren en daarbij de betrokken kandidaten aan beperkingen of voorschriften mag onderwerpen, zulks immers bevorderlijk zijn voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten in de sector schadeverzekering. In de tweede plaats kan, wanneer die autoriteit aan de goedkeuring van voorgenomen verwervingen beperkingen of voorschriften verbindt, zulks ertoe bijdragen dat het gevaar dat de solvabiliteit van de betrokken verzekeringsonderneming na een wijziging van het aanvankelijke aandeelhouderschap wordt aangetast, geringer wordt.
34. Gelet op het voorgaande moet op de eerste vraag worden geantwoord dat richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat zij er niet aan in de weg staat dat een lidstaat op basis van zijn nationale recht – in een situatie waarin de bevoegde nationale autoriteit zich op goede gronden tegen een voorgenomen verwerving zou kunnen verzetten krachtens artikel 15 ter, lid 2, van die richtlijn – die autoriteit toestaat, op eigen initiatief dan wel op basis van de toezeggingen van de kandidaat-verwerver aan de goedkeuring van voorgenomen verwervingen beperkingen of voorschriften te verbinden, mits de rechten van die kandidaat uit hoofde van voormelde richtlijn niet worden geschaad.
Tweede vraag
35. Met haar tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit de kandidaat-verwerver aan beperkingen of voorschriften dient te onderwerpen alvorens zich tegen de voorgenomen verwerving te kunnen verzetten en, zo ja, of dergelijke beperkingen of voorschriften moeten worden beoordeeld aan de hand van de in artikel 15 ter, lid 1, van die richtlijn vermelde criteria.
36. Artikel 15 ter, lid 2, van richtlijn 92/49 bepaalt dat de bevoegde autoriteit zich alleen tegen de voorgenomen verwerving mag verzetten indien daarvoor goede redenen zijn op grond van de criteria van artikel 15 ter, lid 1, van die richtlijn of indien de door de kandidaat-verwerver verstrekte informatie onvolledig is.
37. Aangezien de bewoordingen van artikel 15 ter, lid 2, van voormelde richtlijn de bevoegde nationale autoriteit niet uitdrukkelijk verplichten, beperkingen of voorschriften vast te stellen alvorens zich tegen de voorgenomen verwerving te kunnen verzetten, kan een dergelijke verplichting uit die bepaling niet worden afgeleid.
38. Hieruit volgt dat de bevoegde nationale autoriteit zich tegen de voorgenomen verwerving kan verzetten zonder dat zij eerst de kandidaat-verwerver aan beperkingen of voorschriften hoeft te onderwerpen.
39. Aangezien uit overweging 7 van richtlijn 2007/44 echter volgt dat de bevoegde nationale autoriteit en de kandidaat-verwerver – met een oprechte inspanning om elkaar te helpen – dienen samen te werken in het kader van de beoordeling van de voorgenomen verwerving aan de hand van de criteria van artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49, is het aan die autoriteit, ingeval de kandidaat-verwerver bereid mocht zijn jegens genoemde autoriteit toezeggingen te doen, met de grootst mogelijke zorgvuldigheid te onderzoeken of de eventuele vaststelling van beperkingen of voorschriften waarbij die toezeggingen in aanmerking worden genomen niet in toereikende mate aan de door haar vastgestelde goede redenen zou beantwoorden zodat met de voorgenomen verwerving zou kunnen worden ingestemd.
40. Hoe dan ook kan de bevoegde nationale autoriteit slechts tot op zekere hoogte gebruik maken van de mogelijkheid, de kandidaat-verwerver aan dergelijke beperkingen of voorschriften te onderwerpen.
41. In de eerste plaats immers volgt uit de bewoordingen van artikel 15 ter, lid 2, van richtlijn 92/49 en uit de overwegingen 2, 3 en 6 van richtlijn 2007/44 dat de in artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49 opgenomen lijst van criteria aan de hand waarvan de prudentiële beoordeling van de voorgenomen verwerving dient te worden uitgevoerd, uitputtend is.
42. Dit laatste vindt bevestiging in de bewoordingen van artikel 15 bis, lid 7, van richtlijn 92/49, waarin is bepaald dat de lidstaten geen voorschriften inzake kennisgeving aan en goedkeuring door de bevoegde autoriteiten van rechtstreekse of middellijke verwervingen van stemrechten of kapitaal mogen opleggen die stringenter zijn dan die neergelegd in deze richtlijn.
43. In die omstandigheden mogen de beperkingen of voorschriften die de bevoegde nationale autoriteit in voorkomend geval kan verbinden aan de goedkeuring van een voorgenomen verwerving niet berusten op een beoordelingscriterium dat niet behoort tot de criteria vermeld in artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49.
44. Vervolgens zij in herinnering gebracht dat wanneer een nationale autoriteit onder de werkingssfeer van het recht van de Unie vallende maatregelen vaststelt, deze dienen te stroken met de algemene beginselen van dat recht, zoals meer in het bijzonder het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan die maatregelen geschikt dienen te zijn ter bereiking van het gestelde doel en niet verder mogen gaan dan ter bereiking van dat doel noodzakelijk is (zie in die zin onder meer arrest ABNA e.a., C‑453/03, C‑11/04, C‑12/04 en C‑194/04, EU:C:2005:741, punt 68).
45. Wanneer de bevoegde nationale autoriteit besluit aan de instemming met een voorgenomen verwerving beperkingen of voorschriften te verbinden, dienen die beperkingen of voorschriften bijgevolg niet verder te gaan dan noodzakelijk is opdat de verwerving beantwoordt aan de criteria van artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49.
46. Op de tweede vraag moet dan ook worden geantwoord dat richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit de kandidaat-verwerver niet aan beperkingen of voorschriften hoeft te onderwerpen alvorens zich tegen de voorgenomen verwerving te kunnen verzetten. Wanneer die autoriteit besluit aan de goedkeuring van een voorgenomen verwerving beperkingen of voorschriften te verbinden, mogen die beperkingen of voorschriften niet berusten op een criterium dat niet behoort tot de criteria vermeld in artikel 15 ter, lid 1, van voormelde richtlijn, en niet verder gaan dan noodzakelijk is opdat de verwerving beantwoordt aan die criteria.
Derde vraag
47. Met haar derde vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in hoofdzaak te vernemen of artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat het de bevoegde nationale autoriteit een grondslag biedt om de kandidaat-verwerver een vereiste ten aanzien van de corporate governance van de onderneming op te leggen dat, zoals in het hoofdgeding, betrekking heeft op de samenstelling van de raden van commissarissen van de betrokken verzekeringsondernemingen.
48. Allereerst volgt uit artikel 15 ter, lid 1, onder d), van richtlijn 92/49 dat de bevoegde nationale autoriteiten zich tegen de voorgenomen verwerving kunnen verzetten om een reden die verband houdt met de capaciteit van de betrokken verzekeringsonderneming om te voldoen en, indien de verwerving mocht plaatsvinden, te blijven voldoen aan de prudentiële voorschriften op grond van onder meer deze richtlijn, met dien verstande dat volgens die bepaling de capaciteit van een verzekeringsonderneming om aan de prudentiële verplichtingen te voldoen en te blijven voldoen veronderstelt dat de groep waarvan zij deel gaat uitmaken zo gestructureerd is dat de bevoegde autoriteiten effectief toezicht kunnen uitoefenen.
49. Artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49 moet bijgevolg aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit in beginsel aan de goedkeuring van voorgenomen
verwervingen beperkingen of voorschriften ten aanzien van de corporate governance van de onderneming kan verbinden in dier voege dat het bestaan van een dergelijke structuur gewaarborgd is.
50. Opdat een dergelijk vereiste in overeenstemming is met richtlijn 92/49 mag het voorts, zoals reeds in punt 45 van het onderhavige arrest is vastgesteld, niet verder gaan dan noodzakelijk is om de voorgenomen verwerving te laten stroken met de criteria van artikel 15 ter, lid 1, van die richtlijn.
51. In casu betreft het derde vereiste, inzake de corporate governance van ATNV en ACINV, dat DNB aan haar besluiten van 25 mei 2010 en 20 juli 2010 heeft gekoppeld, de samenstelling van de raden van commissarissen van die twee ondernemingen, waarbij DNB de eis heeft gesteld dat minstens de helft van de leden onafhankelijk zou zijn van de aandeelhouders en dat de voorzitter van de raad van ACINV een onafhankelijk lid zou zijn.
52. Dienaangaande is de constatering gewettigd dat een vereiste dat ertoe strekt de onafhankelijkheid te waarborgen van het orgaan dat toezicht houdt op een onderneming, bevorderlijk kan zijn voor de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de door die onderneming te verstrekken prudentiële informatie, welke informatie noodzakelijk is opdat de bevoegde autoriteit daadwerkelijk toezicht kan houden op die onderneming.
53. Bijgevolg kan een dergelijk vereiste in beginsel worden geacht samen te hangen met een criterium dat behoort tot de criteria vermeld in artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49.
54. Aangezien de raad van commissarissen een toezichthoudend en geen besluitvormend orgaan is, en voorts GCO en haar dochterondernemingen na de twee in het hoofdgeding aan de orde zijnde verkrijgingen nagenoeg het volledige kapitaal van ATNV en van ACINV in handen zullen hebben, gaat bedoeld vereiste op het eerste gezicht niet verder dan noodzakelijk is opdat DNB kan verifiëren dat die verwervingen voldoen aan het criterium van artikel 15 ter, lid 1, onder d), van richtlijn 92/49.
55. Het is echter aan de verwijzende rechterlijke instantie om na te gaan dat dat inderdaad het geval is, rekening houdend met alle omstandigheden in het hoofdgeding, meer in het bijzonder de aard en de reikwijdte van de bevoegdheden die de nationale regelgeving voor de raad van commissarissen en zijn voorzitter inruimt.
56. Gelet op het voorgaande moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49 aldus moet worden uitgelegd dat het er in beginsel niet aan in de weg staat dat de bevoegde nationale autoriteit een vereiste ten aanzien van de corporate governance van de onderneming stelt dat, zoals in het hoofdgeding, betrekking heeft op de samenstelling van de raden van commissarissen van de bij de voorgenomen verwerving betrokken verzekeringsondernemingen. Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om, rekening houdend met alle omstandigheden in het hoofdgeding, te beoordelen of dat vereiste noodzakelijk is om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwervingen te doen stroken met de criteria van die bepaling.
Kosten
57. Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Dictum
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1) Richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn schadeverzekering), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/44/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 september 2007, moet aldus worden uitgelegd dat die richtlijn er niet aan in de weg staat dat een lidstaat op basis van zijn nationale recht – in een situatie waarin de bevoegde nationale autoriteit zich op goede gronden tegen een voorgenomen verwerving zou kunnen verzetten krachtens artikel 15 ter, lid 2, van die richtlijn – die autoriteit toestaat, op eigen initiatief dan wel op basis van de toezeggingen van de kandidaat-verwerver aan de goedkeuring van voorgenomen verwervingen beperkingen of voorschriften te verbinden, mits de rechten van die kandidaat uit hoofde van voormelde richtlijn niet worden geschaad.
2) Richtlijn 92/49, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/44, moet aldus worden uitgelegd dat de bevoegde nationale autoriteit de kandidaat-verwerver niet aan beperkingen of voorschriften hoeft te onderwerpen alvorens zich tegen de voorgenomen verwerving te kunnen verzetten. Wanneer die autoriteit besluit aan de goedkeuring van een voorgenomen verwerving beperkingen of voorschriften te verbinden, mogen die beperkingen of voorschriften niet berusten op een criterium dat niet behoort tot de criteria vermeld in artikel 15 ter, lid 1, van voormelde richtlijn, en niet verder gaan dan noodzakelijk is opdat de verwerving beantwoordt aan die criteria.
3) Artikel 15 ter, lid 1, van richtlijn 92/49, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/44, moet aldus worden uitgelegd dat het er in beginsel niet aan in de weg staat dat de bevoegde nationale autoriteit een vereiste ten aanzien van de corporate governance van de onderneming stelt dat, zoals in het hoofdgeding, betrekking heeft op de samenstelling van de raden van commissarissen van de bij de voorgenomen verwerving betrokken verzekeringsondernemingen.
Het is aan de verwijzende rechterlijke instantie om, rekening houdend met alle omstandigheden in het hoofdgeding, te beoordelen of dat vereiste noodzakelijk is om de in het hoofdgeding aan de orde zijnde verwervingen te doen stroken met de criteria van die bepaling.