POSTANOWIENIE SĄDU (trzecia izba)
z dnia 26 stycznia 2026 r.(*)
Skarga o stwierdzenie nieważności – Pomoc państwa – Transport – Pomoc dotycząca infrastruktury transportowej – Istniejąca pomoc – Akt niepodlegający zaskarżeniu – Akt wyłącznie potwierdzający – Niedopuszczalność
W sprawie T‑201/25
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentował B. Majczyna, w charakterze pełnomocnika,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali I. Barcew oraz C.‑M. Carrega, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (trzecia izba),
w składzie: I. Reine, pełniąca obowiązki prezesa, R. da Silva Passos (sprawozdawca) i T. Pavelin, sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
wydaje następujące
Postanowienie
1        W opartej na art. 263 TFUE skardze Rzeczpospolita Polska wnosi o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 17 stycznia 2025 r. dotyczącej notyfikacji SA.107930 (2023/NN) – Polska „Gdańsk Transport Company S.A. – nowa pomoc w ramach umowy koncesyjnej dotyczącej autostrady A1” (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”).
Okoliczności powstania sporu
2        W dniach 11 i 13 marca 2009 r.
Rzeczpospolita Polska dokonała zgłoszenia Komisji swojego zamiaru udzielenia Gdańsk Transport Company S.A. (zwanej dalej „GTC”) pomocy państwa w celu budowy dwóch odcinków autostrady A1 na odcinku Gdańsk–Toruń (Polska) i zarządzania nimi (zwanego dalej „zgłoszeniem z 2009 r.”) na podstawie umowy koncesyjnej zawartej między władzami polskimi a GTC w dniu 30 września 2008 r., w poprawionej i skonsolidowanej wersji z dnia 12 grudnia 2008 r. (zwanej dalej „umową koncesyjną”).
3        W umowie koncesyjnej przewidziano dwa rodzaje wynagrodzenia należącego się GTC po skończeniu budowy rozpatrywanego w niniejszej sprawie odcinka autostrady A1. Chodzi tu z jednej strony o mające ryczałtowy charakter wynagrodzenie za dostępność obejmujące w szczególności kwotę na rehabilitację i kwotę na rozbudowę systemu punktów poboru opłat oraz z drugiej strony przychód z tych opłat.
4        W szczególności w pkt 51.3 umowy koncesyjnej przyznano GTC swobodę wykorzystywania, w trakcie trwania umowy, ewentualnych nadwyżek środków na rehabilitację nad kosztami rehabilitacji, z zastrzeżeniem, że wymiar tych nadwyżek zostanie wspólnie ustalony przez umawiające się strony. W pkt 51.6 umowy koncesyjnej przewidziano podobny mechanizm w odniesieniu do kwoty na rozbudowę systemu
punktów poboru opłat, przy czym wypłata nadwyżek nie wymagała dokonania wspólnego ustalenia ich wymiaru przez strony.
5        Decyzją z dnia 13 maja 2009 r. (zwaną dalej „decyzją z 2009 r.”) Komisja zatwierdziła tę pomoc jako zgodną z prawem Unii. W decyzji tej Komisja określiła w szczególności stopę zwrotu z kapitału własnego, jaki winni uzyskiwać udziałowcy GTC dzięki ryczałtowemu wynagrodzeniu za dostępność, o którym mowa w pkt 3 powyżej.
6        W dniu 29 października 2019 r. GTC przedstawiła władzom polskim, w zastosowaniu pkt 51.3 umowy koncesyjnej, swe prognozowane koszty rehabilitacji na lata 2020–2023.
7        W dniu 12 grudnia 2019 r. polski minister infrastruktury poinformował, że przyjął te prognozy do wiadomości.
8        W dniu 31 grudnia 2019 r. GTC pobrała nadwyżki ponad kwotę
kosztów
rehabilitacji, uznając, że przyjęcie do wiadomości, o którym mowa w pkt 7 powyżej, odpowiada wspólnemu ustaleniu przez umawiające się strony wymiaru tych nadwyżek w rozumieniu pkt 51.3 umowy koncesyjnej.
9        W dniu 3 listopada 2020 r. GTC przedstawiła władzom polskim, na podstawie pkt 51.3 umowy koncesyjnej, swe prognozowane koszty rehabilitacji na lata 2021–2024. Władze polskie nie potwierdziły przedstawionych przez GTC prognoz.
10      Między Rzeczpospolitą Polską a GTC powstał spór mający za przedmiot owo ustalenie wymiaru nadwyżek
kosztów prognozowanych ponad koszty rehabilitacji w odniesieniu do obu ww. okresów.
11      W dniu 28 grudnia 2022 r. GTC w zastosowaniu umowy koncesyjnej złożyła wezwanie do arbitrażu. Postępowanie to zmierzało w istocie do rozstrzygnięcia, w jaki sposób należy obliczać nadwyżkę, o której mowa w pkt 51.3 umowy koncesyjnej.
12      W dniu 9 czerwca 2023 r., kiedy wszczęte przez GCT postępowanie arbitrażowe było w toku, Rzeczpospolita Polska dokonała zgłoszenia Komisji swego zamiaru przyznania nowej pomocy w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 [TFUE] (Dz.U. 2005, L 248, s. 9) (zwanego dalej „zgłoszeniem z 2023 r.”). Pomoc ta wynikała z mechanizmów zarządzania nadwyżkami, o których mowa w pkt 51.3 i 51.6 umowy koncesyjnej (zwanych dalej „mechanizmami zarządzania nadwyżkami”).
13      W piśmie z dnia 18 lipca 2023 r. Komisja poinformowała Rzeczpospolitą Polską, że zadecydowała o zakwalifikowaniu tej pomocy związanej z mechanizmami zarządzania nadwyżkami jako pomocy niezgłoszonej. Zaproponowała ona również Rzeczypospolitej Polskiej zorganizowanie spotkania, po to aby polskie władze mogły wyjaśnić bardziej szczegółowo okoliczności tej sprawy. Komisja ponadto wezwała Rzeczpospolitą Polską do przekazania jej w międzyczasie wszelkich dokumentów czy też informacji, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny zgłoszenia z 2023 r.
14      W dniu 5 września 2023 r. Rzeczpospolita Polska przekazała Komisji dokument zawierający dodatkowe informacje.
15      W dniu 26 września 2023 r. doszło do spotkania władz polskich i służb Komisji. Na potrzeby tego spotkania władze polskie przygotowały notatkę, którą rozdały przedstawicielom służb Komisji na spotkaniu oraz przesłały po spotkaniu pocztą elektroniczną.
16      W dniu 28 listopada 2023 r. Komisja skierowała do Rzeczpospolitej Polskiej pismo, w którym wyjaśniła, po pierwsze, że pomoc związana z mechanizmami zarządzania nadwyżkami jest pomocą istniejącą, która została zatwierdzona w decyzji z 2009 r., po drugie, że zgłoszenie z 2023 r. nie jest ważne, i po trzecie, że sprawa SA.107930 „zostanie administracyjnie zamknięta” (zwane dalej „decyzją pierwotną”).
17      W dniu 22 grudnia 2023 r. Rzeczpospolita Polska poinformowała Komisję, że przygotowuje dokument zawierający dodatkowe informacje.
18      W dniu 22 maja 2024 r. Rzeczpospolita Polska przedstawiła Komisji dokument przedstawiający jej stanowisko w przedmiocie decyzji pierwotnej.
19      W dniu 19 września 2024 r. Rzeczpospolita Polska przekazała Komisji nowe informacje oraz dokumenty, które miały znaczenie dla oceny pomocy związanej z mechanizmami zarządzania nadwyżkami.
Były one zawarte w dwóch załącznikach: po pierwsze, w raporcie prawnym sporządzonym przez niezależnego eksperta, oraz po drugie, w zeznaniach powołanego w charakterze świadka doradcy ekonomicznego.
20      W dniu 25 listopada 2024 r. pracownik Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii Europejskiej wysłał pocztą elektroniczną wiadomość do osób wyznaczonych w decyzji pierwotnej do kontaktu oraz do osoby, która ją podpisała, chcąc poznać stanowisko Komisji w przedmiocie dokumentów, o których mowa w pkt 18 i 19 powyżej.
21      W dniu 26 listopada 2024 r. służby Komisji odpowiedziały na tę przesłaną pocztą elektroniczną wiadomość, wskazując, że ze względu na to, iż sprawa jest zamknięta, zajmujący się zgłoszeniem z 2023 r. zespół nie został powiadomiony o fakcie złożenia tych dokumentów, ale że przystąpi on do ich analizy.
22      W dniu 17 stycznia 2025 r., po dokonaniu za pośrednictwem poczty elektronicznej wymiany szeregu wiadomości z Rzeczpospolitą Polską, Komisja skierowała do tego państwa członkowskiego zaskarżoną decyzję, w której potwierdziła swój wniosek zawarty w decyzji pierwotnej i wskazała, że nie ma potrzeby ponownego wszczynania postępowania wyjaśniającego w sprawie zgłoszenia z 2023 r.
Żądania stron
23      W swej skardze Rzeczpospolita Polska wnosi do Sądu o:
–        stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–        obciążenie Komisji kosztami postępowania.
24      W ramach zarzutu niedopuszczalności Komisja wnosi do Sądu o:
–        odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej;
–        obciążenie Rzeczpospolitej Polskiej kosztami postępowania.
25      W swych uwagach w przedmiocie zarzutu niedopuszczalności Rzeczpospolita Polska wnosi o oddalenie tego zarzutu niedopuszczalności.
Co do prawa
26      Na podstawie art. 130 § 1 i 7 regulaminu postępowania przed Sądem na wniosek pozwanego Sąd może wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie niedopuszczalności skargi bez rozpatrywania sprawy co do istoty.
27      W niniejszym przypadku Komisja wniosła o wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności. Sąd, uznając, że akta sprawy wystarczająco wyjaśniają okoliczności zawisłej przed nim sprawy, postanawia orzec w przedmiocie tego wniosku bez przeprowadzania dalszych czynności procesowych.
28      Na poparcie zarzutu niedopuszczalności Komisja podnosi, że skarga jest niedopuszczalna ze względu na to, iż zaskarżona decyzja stanowi akt wyłącznie potwierdzający decyzję pierwotną, która – wskutek niewniesienia przez Rzeczpospolitą Polską na czas skargi do Sądu – stała się ostateczna.
29      W szczególności zdaniem Komisji decyzja pierwotna stanowi akt zaskarżalny ze względu na to, że określiła w niej w sposób definitywny
stanowisko służb Komisji wobec zgłoszenia z 2023 r.
30      Komisja twierdzi ponadto, że zaskarżona decyzja stanowi jedynie potwierdzenie wyrażonego w decyzji pierwotnej stanowiska w przedmiocie informacji przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską przed wydaniem tej decyzji. W dokumentach przekazanych przez to państwo członkowskie po tej dacie nie ma niczego, co stanowiłoby nowe i istotne okoliczności. Powtórzono w nich jedynie wcześniejsze argumenty Rzeczpospolitej Polskiej.
31      Rzeczpospolita Polska kwestionuje argumentację Komisji, podnosząc, że zaskarżona decyzja, po pierwsze, jest aktem wywołującym wiążące skutki prawne mogące wpłynąć na jej interesy,
i  po drugie, nie stanowi aktu wyłącznie potwierdzającego decyzję pierwotną, której zresztą nie mogła było zaskarżyć.
32      Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z dobrze utrwalonym orzecznictwem skarga o stwierdzenie nieważności decyzji będącej czynnością wyłącznie potwierdzającą decyzję wcześniejszą, niezaskarżoną w terminie, jest niedopuszczalna (zob. postanowienie z dnia 18 grudnia 2020 r., Micreos Food Safety/Komisja, T‑568/19, niepublikowane, EU:T:2020:647, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
33      W niniejszym przypadku należy zatem rozstrzygnąć kwestię tego, czy decyzja pierwotna mogła być przedmiotem wniesionej na podstawie art. 263 TFUE skargi, a jeśli tak, to czy zaskarżona decyzja stanowi czynność wyłącznie potwierdzającą tę pierwszą decyzję.
W przedmiocie zaskarżalnego charakteru decyzji pierwotnej
34      Co do zasady aktami zaskarżalnymi w rozumieniu art. 263 TFUE co do zasady są akty, które określają w sposób definitywny stanowisko Komisji po zakończeniu postępowania administracyjnego i które zmierzają do wywołania wiążących skutków prawnych mogących naruszać interesy skarżącego, z wyłączeniem aktów tymczasowych, służących przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji, które nie wywołują takich skutków (zob. postanowienie z dnia 23 marca 2023 r., Highgate Capital Management/Komisja, T‑280/19, niepublikowane, EU:T:2020:117, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
35      W celu ustalenia, czy akt wywołuje wiążące skutki prawne, należy brać pod uwagę jego istotę, przy czym wiążące skutki prawne aktu należy oceniać na podstawie obiektywnych kryteriów, takich jak jego treść, z uwzględnieniem, w razie potrzeby, kontekstu jego wydania oraz uprawnień instytucji, która go wydała (wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., Belgia/Komisja, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, pkt 32).
36      W niniejszym przypadku w preambule decyzji pierwotnej Komisja przypomniała następujące po sobie etapy proceduralne poprzedzające wydanie tej decyzji, a mianowicie wysłanie przez Rzeczpospolitą Polską zgłoszenia z 2023 r., żądanie udzielenia informacji z 18 lipca 2023 r. i spotkanie władz polskich i służb Komisji, do którego doszło w dniu 26 września 2023 r.
37      Instytucja ta podkreśliła następnie, że mechanizmy zarządzania nadwyżkami stanowią część składową zatwierdzonego w decyzji z 2009 r. systemu wynagradzania, a następnie sformułowała na tej podstawie wniosek, że zgłoszenie z 2023 r. dotyczyło pomocy już zatwierdzonej.
38      Na podstawie tych ustaleń Komisja doszła do wniosku, że zgłoszenie z 2023 r. nie jest ważne, i poinformowała Rzeczpospolitą Polską, że sprawa
zostanie administracyjnie zamknięta.
39      W decyzji pierwotnej nie zawarto zresztą niczego, co mogłoby sugerować, że zajęte w niej przez Komisję stanowisko jest tymczasowe.
40      Rzeczpospolita Polska twierdzi natomiast, że Komisja w decyzji pierwotnej nie zakończyła definitywnie postępowania wyjaśniającego w sprawie zgłoszenia z 2023 r.
41      Po pierwsze, zdaniem tego państwa członkowskiego w decyzji
tej Komisji zapowiedziała jedynie, że zamierza zamknąć to postępowanie, ale faktycznie go nie zamknęła. Rzeczpospolita Polska otrzymała ponadto potwierdzenia otrzymania korespondencji odnoszącej się do tej sprawy z dnia 22 grudnia 2023 r., 23 maja 2024 r. i 19 września 2024 r., bez informacji o tym, że sprawa została zamknięta. Dopiero w przesłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 26 listopada 2023 r. Komisja powiadomiła Rzeczpospolitą Polską o zamknięciu sprawy.
42      Przede wszystkim należy jednak stwierdzić, że choć Komisja formalnie użyła czasu przyszłego, aby zawiadomić o administracyjnym zamknięciu sprawy, z kontekstu i treści decyzji pierwotnej wynika, że postępowanie w sprawie niezaprzeczalnie dobiegło końca. Jego zakończenie automatycznie wynikało z wyrażonego przez Komisję jednoznacznie i definitywnie wniosku, zgodnie z którym zgłoszenie z 2023 r. nie było ważne. W tym sensie, jak słusznie podnosi Komisja, w decyzji pierwotnej nie poproszono Rzeczypospolitej Polskiej o przedstawienie jej stanowiska lub też uzupełnienie zgłoszenia dodatkowymi informacjami.
43      Następnie powoływane przez Rzeczpospolitą Polską potwierdzenia otrzymania korespondencji nie świadczą o tym, żeby po wydaniu decyzji pierwotnej postępowanie wyjaśniające w sprawie zgłoszenia z 2023 r. było nadal prowadzone. Poza faktem, że takie potwierdzenia otrzymania korespondencji zostały wygenerowane automatycznie przez funkcjonalną skrzynkę mailową sekretariatu Komisji ds. pomocy państwa, na adres której wysłano rozpatrywane dokumenty, wystarczy stwierdzić, że w żadnym dokumencie pochodzącym od Komisji, a w szczególności od zespołu zajmującego się zgłoszeniem z 2023 r., nie zajęto stanowiska przeciwnego do stanowiska wyrażonego w decyzji pierwotnej.
44      Wreszcie w przesłanej pocztą elektroniczną wiadomości z dnia 26 listopada 2024 r. Komisja w rzeczywistości jedynie przypomniała o wcześniejszym zamknięciu sprawy, aby wyjaśnić, dlaczego zespół Komisji zajmujący się zgłoszeniem z 2023 r. nie został powiadomiony wcześniej o przesłaniu przedłożonych przez Rzeczpospolitą Polską dokumentów dodatkowych. W tej wiadomości Komisja odniosła się zatem jedynie do swej wcześniejszej decyzji o zamknięciu sprawy.
45      Po drugie, Rzeczpospolita Polska podnosi, że Komisja przez kolejne 14 miesięcy nie zamknęła definitywnie
postępowania i analizowała dodatkowe dokumenty, które to państwo członkowskie przekazało jej już po wydaniu decyzji pierwotnej.
46      W tym względzie należy przypomnieć, że dopiero w dniu 26 listopada 2024 r.
zespół Komisji zajmujący się zgłoszeniem z 2023 r. został poinformowany o przesłaniu przedłożonych przez Rzeczpospolitą Polską dokumentów dodatkowych. Prawdą jest, że tym dniu zespół ten zobowiązał się do przystąpienia do analizy dokumentów przedstawionych przez Rzeczpospolitą Polską z własnej inicjatywy w dniach 22 maja i 19 września 2024 r. Niemniej jednak nie zakwestionował on tego, że doszło już, jak wskazano w decyzji pierwotnej, do zamknięcia sprawy.
47      Ponadto Sąd zauważa, że w przesłanej pocztą elektroniczną przez pracownika Stałego Przedstawicielstwa RP przy Unii wiadomości, o której mowa w pkt 20 powyżej, wskazano, iż zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej przedstawione przez nią dodatkowe dokumenty mogą umożliwić ponowne wszczęcie postępowania. Wydawało się zatem, że zakończenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zgłoszenia w 2023 r. zostało zaakceptowane.
48      Po trzecie, zdaniem Rzeczypospolitej Polskiej to dopiero w zaskarżonej decyzji Komisja miała jednoznacznie potwierdzić ostateczne zakończenie postępowania wyjaśniającego w sprawie zgłoszenia z 2023 r.
49      Tego argumentu Rzeczypospolitej Polskiej nie można przyjąć, ponieważ z jednej strony owo państwo członkowskie samo przyznaje, że do poinformowania go o administracyjnym zamknięciu sprawy doszło najpóźniej w dniu 26 listopada 2024 r., a z drugiej strony Komisja w zaskarżonej decyzji jedynie potwierdziła swoje ostateczne stanowisko, które wyraziła 14 miesięcy wcześniej w decyzji pierwotnej.
50      Z powyższego wynika, że Komisja w decyzji pierwotnej jasno i ostatecznie wyraziła swą decyzję o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie badania zgłoszenia z 2023 r. Decyzja ta była dla Rzeczypospolitej Polskiej niekorzystna, a zatem podlegała zaskarżeniu na podstawie art. 263 TFUE.
51      Bezsporne zaś jest, że Rzeczpospolita Polska nie zaskarżyła tej decyzji pierwotnej z zachowaniem terminu do wniesienia skargi. Należy zatem zbadać, czy zaskarżona decyzja stanowi wyłącznie potwierdzenie tej decyzji pierwotnej.
W przedmiocie potwierdzającego charakteru zaskarżonej decyzji
52      Z samej treści art. 263 TFUE, jak również z jego celu, jakim jest zapewnienie pewności prawa, wynika, że akt, który nie został zaskarżony w terminie do wniesienia skargi, staje się ostateczny. Ten ostateczny charakter dotyczy nie tylko samego aktu, lecz również wszystkich późniejszych aktów mających charakter wyłącznie potwierdzający (wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑481/11, EU:C:2014:945, pkt 27).
53      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akt jest uznawany za wyłącznie potwierdzający wcześniejszy akt, jeżeli nie zawiera on w stosunku do tego wcześniejszego aktu żadnego nowego elementu i nie został poprzedzony ponownym zbadaniem sytuacji adresata tego wcześniejszego aktu (zob. wyrok z dnia 9 lutego 2022 r., GEA Group/Komisja, T‑195/19, niepublikowany, EU:T:2022:65, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
54      Akt powinien być uznany za przyjęty po ponownym zbadaniu sytuacji, co wyłącza jego charakter potwierdzający, w przypadku gdy akt ten zostaje przyjęty albo na wniosek zainteresowanego, albo z własnej inicjatywy jego autora na podstawie nowych istotnych okoliczności faktycznych. Jeżeli natomiast okoliczności faktyczne i prawne, na których opiera się nowy akt, nie są odmienne od okoliczności uzasadniających przyjęcie wcześniejszego aktu, to ten nowy akt jedynie potwierdza akt wcześniejszy (postanowienie z dnia 28 czerwca 2018 r., TL/EIOD, T‑452/17, niepublikowane, EU:T:2018:418, pkt 28).
55      Aby okoliczność miała „nowy” charakter, konieczne jest, by ani skarżący, ani administracja nie mieli lub nie mogli mieć wiedzy o wspomnianej okoliczności w chwili wydania decyzji, która stała się ostateczna (postanowienie z dnia 18 września 2024 r., UIC/Komisja, T‑1120/23, niepublikowane, EU:T:2024:639, pkt 39).
56      Ponadto dany element należy uznać za nowy zarówno w przypadku, gdy nie istniał on w chwili przyjęcia wcześniejszego aktu, jak i w przypadku, gdy chodzi o element już istniejący, gdy wcześniejszy akt został już przyjęty, lecz który to element z jakiegokolwiek powodu, w tym niedochowania staranności przez autora wcześniejszego aktu, nie został uwzględniony przy jego przyjmowaniu (wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., Hiszpania/Komisja, T‑481/11, EU:C:2014:945, pkt 38). Niemniej jednak strona skarżąca nie może powoływać jako nowych okoliczności faktycznych, na przykład w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, elementów, którymi już dysponowała i których nie przedstawiła na poparcie swojego pierwszego wniosku (zob. wyrok z dnia 18 września 2024 r., UIC/Komisja, T‑1120/23, niepublikowany, EU:T:2024:639, pkt 43 i przytoczone tam orzecznictwo).
57      Podobnie późniejsze odkrycie istniejącego wcześniej elementu nie może co do zasady, pod rygorem naruszenia zasady pewności prawnej, być zrównane z nową okolicznością mogącą uzasadniać rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi na nowo (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 12 lipca 2019 r., Steifer/EKES, T‑331/17, niepublikowany, EU:C:2019:521, pkt 71).
58      W niniejszej sprawie w zaskarżonej decyzji Komisja wyjaśniła, że po zbadaniu przekazanych przez Rzeczpospolitą Polską po zamknięciu sprawy dokumentów dodatkowych potwierdza ona swój wniosek przedstawiony w decyzji pierwotnej. Przypomina ona w tym względzie, że uważa, iż będące przedmiotem zgłoszenia z 2023 r. mechanizmy zarządzania nadwyżkami wiążą się z już zatwierdzoną pomocą, a zatem stanowią pomoc istniejącą, a w związku z tym Komisja potwierdza, że zgłoszenie z 2023 r. jest nieważne i że nie widzi powodów do ponownego wszczęcia postępowania.
59      Z zaskarżonej decyzji wynika zaś, że Komisja zbadała przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską w dniach 22 maja i 19 września 2024 r.
dokumenty, lecz jej wyrażone w decyzji pierwotnej stanowisko pozostało niezmienione.
60      Komisja w swych pismach twierdzi, że w omawianych dokumentach nie wskazano na żadne nowe i istotne okoliczności, które nie zostałyby uwzględnione w decyzji pierwotnej.
61      Na wstępie Sąd stwierdza, że w dokumentach przedłożonych przez Rzeczpospolitą Polską w dniach 22 maja i 19 września 2024 r. państwo to nie wskazuje właśnie żadnych elementów, które byłby nowe w stosunku do tych, które zostały już przez nie przedstawione jeszcze przed wydaniem decyzji pierwotnej.
62      Po pierwsze, w preambule dokumentu z dnia 22 maja 2024 r. Rzeczpospolita Polska wskazuje, że zawiera on „stanowisko władz polskich, w którym przedstawiono dodatkowe
informacje i argumenty przemawiające za zasadnością notyfikacji
[z 2023 r.]”, nie twierdzi jednak, że przedstawia w nim Komisji nowe elementy w sprawie.
63      Po drugie, w dokumencie z dnia 19 września 2024 r. Rzeczpospolita Polska wyjaśnia, że zawiera on „nowe informacje oraz dokumenty, które mają znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy”, aby następnie stwierdzić, że te informacje i dokumenty „ponownie przedstawiają i rozszerzają
zaprezentowane już stanowisko władz polskich odnośnie do charakteru pomocy dla GTC
ze szczegółowym uwzględnieniem stanu faktycznego, a także nowo ustalonych faktów
mających znaczenie dla sprawy”. Wyjaśnia w nim również, że „[w] opinii władz polskich zapoznanie się z ww. dokumentami jest niezbędne dla wszechstronnej i pełnej oceny przedmiotowej pomocy
notyfikowanej w dniu 9 czerwca 2023 r.”. Ze względu na brak wskazania dalszych szczegółów dokument ten nie zawiera dokładnych informacji na temat elementów uznanych przez Rzeczpospolitą Polską za nowe.
64      Skarżąca w swoich pismach twierdzi jednak, że dodatkowe dokumenty, które przedłożyła w dniach 22 maja i 19 września 2024 r. (zwane dalej „wskazanymi dokumentami”), zawierają właśnie takie elementy.
65      Podnosi ona, po pierwsze, że we wskazanych dokumentach przedstawiła ona po raz pierwszy Komisji elementy potwierdzające to, że mechanizmy zarządzania nadwyżkami nie mogły zostać zatwierdzone decyzją z 2009 r. Poinformowała ona w nich bowiem Komisję, że zgłoszenie z 2009 r. i związane z nim wyjaśnienia nie dotyczą tych mechanizmów. W tym względzie wyjaśniła ona, że ani załączony do tego zgłoszenia model finansowy, ani założenia do tego modelu nie uwzględniały korzystania przez GTC z tych mechanizmów. Świadczy o tym również oświadczenie złożone przez doradcę ekonomicznego, o którym mowa w pkt 19 powyżej.
66      W tym względzie należy podkreślić, że w zgłoszeniu z 2023 r. (załączniki 1 i 2) Rzeczpospolita Polska wyjaśniła najpierw, że zgłoszenie z 2009 r. nie dotyczyło jej zamiaru przyznania GTC nadwyżek, następnie – że wystąpienie nadwyżek w przyszłości nie było pewne, a wreszcie – że w momencie zawierania umowy koncesyjnej obliczenie kwoty tych nadwyżek nie było możliwe. Komisja w chwili wydania decyzji pierwotnej wiedziała zatem o tych okolicznościach.
67      Ponadto Sąd wskazuje, że choć w dokumencie z dnia 22 maja 2024 r. Rzeczpospolita Polska oświadczyła, iż w decyzji z 2009 r. nie uwzględniono mechanizmów zarządzania nadwyżkami, wyjaśniając w tym względzie, że „[j]est rzeczą oczywistą, że polskie władze są jedynymi, które mogą z całą pewnością stwierdzić, jakie środki zgłosiły, a jakich nie”, to powołała się ona w tym względzie wyraźnie na dokument z dnia 5 września 2023 r., w którym już wcześniej sformułowała tę uwagę.
68      W każdym razie należy zauważyć, że Rzeczpospolita Polska wiedziała o okolicznościach przedstawionych przy okazji zgłoszenia z 2009 r. jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji. W tym sensie nie twierdzi ona, że nie mogła wiedzieć o nich przed wydaniem decyzji pierwotnej.
Już tylko z tego powodu, w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 55–57 powyżej, związanych ze zgłoszeniem z 2009 r.
okoliczności, o których mowa w pkt 65 powyżej, nie można uznać za „nowe”.
69      Po drugie, Rzeczpospolita Polska uważa, że to po raz pierwszy we wskazanych dokumentach przedłożyła Komisji szczegółowe obliczenia na poparcie tego, co twierdziła ona „od początku”, a mianowicie że zastosowanie mechanizmów zarządzania nadwyżkami doprowadzi do osiągnięcia zwrotu z kapitału własnego udziałowców o stopie wyższej niż ta przewidziana w decyzji z 2009 r., o której mowa w pkt 5 powyżej. Jej zdaniem wynika z tego, że wypłata nadwyżek powoduje znaczny wzrost zwrotu z kapitału własnego.
70      Należy jednak stwierdzić, że te przedstawione przez Rzeczpospolitą Polską elementy potwierdzają jedynie stanowisko zajęte przez nią wobec Komisji w zgłoszeniu z 2023 r.
71      W zgłoszeniu z 2023 r. (załączniki 1 i 2) Rzeczpospolita Polska podkreśliła bowiem, że „[w] obu przypadkach pobranie nadwyżki pozwala hipotetycznie GTC na osiągnięcie w ramach [p]rojektu […]
wewnętrznej stopy zwrotu przekraczającej zakładany poziom w odniesieniu do [wynagrodzenia za dostępność] […], o którym mowa w [d]ecyzji [z 2009 r.]”. Rzeczpospolita Polska
wielokrotnie powtarza w tym zgłoszeniu to stanowisko, twierdząc, że kwoty, do pobrania których GTC jest uprawniona w ramach mechanizmów zarządzania nadwyżkami, pozwolą na to, by mające ryczałtowy charakter wynagrodzenie za dostępność dawało akcjonariuszom GTC zwrot z kapitału własnego o stopie wyższej niż ta, o której mowa w decyzji z 2009 r.
72      Ponadto również w dokumencie z dnia 5 września 2023 r. Rzeczpospolita Polska wyraźnie wskazała, że w zgłoszeniu z 2023 r. wyjaśniono, iż pobranie przez GTC nadwyżek może podnieść poziom zwrotu z kapitału własnego. Rozwijając następnie swoje stanowisko, podkreśla ona, że wcześniejsza wypłata nadwyżek podniesie ten poziom w większym stopniu, a to z uwagi na zmiany wartości pieniądza w czasie.
73      W przedstawionych Komisji przez Rzeczpospolitą Polską szczegółowych obliczeniach liczbowo określono zatem dokładnie jedynie to zwiększenie stopy zwrotu z kapitału własnego, które może wynikać z wdrożenia przez GTC mechanizmów zarządzania nadwyżkami. Ewentualność takiego zwiększenia stopy zwrotu została już jednak co do zasady przyjęta do wiadomości i zasygnalizowana Komisji przez Rzeczpospolitą Polską jeszcze przed wydaniem przez tę instytucję decyzji pierwotnej.
74      W każdym razie Rzeczpospolita Polska nie twierdzi, żeby przed wydaniem decyzji pierwotnej nie była w stanie przedstawić jakiegokolwiek liczbowego oszacowania zwiększenia stopy zwrotu, do którego mogłoby dojść ze względu na pobieranie przez GTC ewentualnych nadwyżek. Z tego już tylko względu szczegółowe obliczenia, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska, nie stanowią elementów, które byłyby „nowe” w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 55–57 powyżej.
75      Rzeczpospolita Polska utrzymuje, po trzecie, że
to we wskazanych dokumentach po raz pierwszy wskazała Komisji, iż dniem nabycia prawa do poboru nadwyżek środków na rehabilitację jest data wspólnego ustalenia przez strony umowy koncesyjnej, zgodnie z pkt 51. 3 tej umowy, wymiaru tej nadwyżki.
76      Okazuje się jednak, że już w zgłoszeniu z 2023 r. (załącznik 2) Rzeczpospolita Polska poinformowała Komisję, że do powstania prawa w oparciu o pkt 51. 3 umowy koncesyjnej konieczne jest dokonanie przez strony wspólnego ustalenia. W szczególności owo państwo członkowskie wyraźnie wyjaśniło tam, że „[n]abycie prawa do pomocy w postaci [nadwyżki, o której mowa w pkt 51.3 umowy koncesyjnej] nie wynika automatycznie z samej
[u]mowy, ale wymaga wskazanego już [w]spólnego [u]stalenia [jej wymiaru]”.
77      Podobnie w dokumencie z dnia 5 września 2023 r. Rzeczpospolita Polska podkreśliła przed Komisją, że „[n]adwyżka na rachunku dla rehabilitacji przysługuje wyłącznie pod warunkiem wspólnego ustalenia przez strony, że faktycznie suma
zgromadzonych na tym rachunku środków oraz środków, których GTC zasadnie się spodziewa w ciągu kolejnych czterech lat, przewyższa koszty rehabilitacji w takim okresie”.
78      Komisja w chwili wydania decyzji pierwotnej dobrze zatem wiedziała o tej okoliczności.
79      Sąd wskazuje wreszcie, że w każdym wypadku mechanizm, o którym mowa w pkt 51. 3 umowy koncesyjnej, był w chwili dokonania zgłoszenia w 2023 r.
doskonale znany Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 55–57 powyżej owo państwo członkowskie powinno było go zatem szczegółowo wyjaśnić Komisji już w tym momencie, a co najmniej jeszcze przed wydaniem decyzji pierwotnej. Nie może ono zatem powoływać się na tę okoliczność jako na stanowiącą nowy element.
80      Po czwarte, Rzeczpospolita Polska twierdzi, że
to we wskazanych dokumentach po raz pierwszy zasygnalizowała Komisji, iż rozstrzygnięcie przez trybunał arbitrażowy na korzyść GTC będzie zastępowało wspólne ustalenie, o którym mowa w pkt 51. 3 umowy koncesyjnej.
81      To do Rzeczypospolitej Polskiej należało jednak przedłożenie Komisji wszelkich mających związek z postępowaniem arbitrażowym istotnych danych jeszcze przed przyjęciem pierwotnej decyzji, do czego Komisja wyraźnie wezwała to państwo członkowskie w piśmie z dnia 18 lipca 2023 r.
82      W odpowiedzi udzielonej na to wezwanie w dniu 5 września 2023 r. Rzeczpospolita Polska wyraziła zresztą zainteresowanie organizacją spotkania, którego pilny charakter był uzasadniony „toczącym się postępowaniem arbitrażowym”, a także przekazała Komisji informacje dotyczące tego postępowania. Do spotkania Rzeczypospolitej Polskiej z Komisją doszło następnie w dniu 26 września 2023 r.
83      Okoliczności te świadczą o tym, że Rzeczypospolitej Polskiej jeszcze przed wydaniem pierwotnej decyzji umożliwiono poinformowanie Komisji o istotnych aspektach tego postępowania przed trybunałem arbitrażowym.
84      Podobnie w dokumencie z dnia 19 września 2024 r. Rzeczpospolita Polska wskazała, że jak „władze polskie sygnalizowały już w dotychczasowej korespondencji, sprawa, której dotyczy niniejsze pismo, jest także przedmiotem postępowania przed trybunałem arbitrażowym”, a następnie podkreśliła, że „wyrok trybunału arbitrażowego korzystny
dla GTC będzie oznaczał przyznanie GTC pomocy publicznej […], co w ocenie władz polskich w żadnym przypadku nie mogło być przedmiotem oceny Komisji w 2009 r. i tym samym nie może być traktowane jako pomoc istniejąca”. W tym samym dokumencie to państwo członkowskie nie wskazuje jednak, które z zawartych w nim informacji miałyby być nowe; dotyczy to też załączników do niego, które nie były wcześniej przedkładane Komisji.
85      Rzeczpospolita Polska nie przedstawia ponadto żadnej okoliczności, która uzasadniałaby to, że nie była w stanie przedstawić tych informacji przed wydaniem decyzji pierwotnej, czego jednak wymaga orzecznictwo przytoczone w pkt 55–57 powyżej.
86      Rzeczpospolita Polska podnosi, po piąte, że to
we wskazanych dokumentach po raz pierwszy przedstawiła wniosek o indywidualną interpretację podatkową złożony przez GTC do organu polskiej administracji skarbowej w dniu 21 sierpnia 2009 r.,
po to aby wykazać, że strony uzgodniły, iż stosowanie pkt 51. 3 umowy koncesyjnej powinno mieć charakter wyjątkowy i że GTC nie może w okresie obowiązywania koncesji swobodnie korzystać z nadwyżki.
87      W tym względzie należy zauważyć, że w wyżej wskazanym wniosku GTC o indywidualną interpretację prawa podatkowego wskazała, że „otrzymanie przez [GTC] Elementu Rewitalizacji [rehabilitacji] nie ma być źródłem dochodu (zysku) dla spółki”, ponieważ zasadą powinno być zachowanie równości między kwotami otrzymywanymi przez spółkę na rehabilitację a kwotami przewidywanych w tym celu wydatków. Tymczasem począwszy od momentu dokonania zgłoszenia z 2023 r. Rzeczpospolita Polska informowała Komisję, że fakt pobierania przez GTC nadwyżek, podobnie jak ich kwota, są, jak wskazano w pkt 66 powyżej, niepewne. Wniosek
GTC o indywidualną interpretację
podatkową nie zawiera zatem nowych informacji, o których Komisja nie wiedziałaby przed wydaniem pierwotnej decyzji.
88      W każdym razie przedstawiony przez Rzeczpospolitą Polską wniosek
GTC
o indywidualną interpretację podatkową z 2009 r. okazuje się być wcześniejszy od decyzji pierwotnej. W braku uzasadnienia przez Rzeczpospolitą Polską powodów, dla których nie miała ona mieć możliwości zapoznania się z tym dokumentem przed wydaniem tej decyzji, zgodnie z orzecznictwem przytoczonym w pkt 55–57 powyżej, nie może ona powoływać się na ten dokument jako nowy element.
89      W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska nie wykazała, iż przedstawiła Komisji, już po wydaniu decyzji pierwotnej, nowe elementy. Zaskarżona decyzja nie została zatem wydana w efekcie ponownego zbadania decyzji pierwotnej w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 53 i 54 powyżej. Decyzja ta stanowi zatem potwierdzenie decyzji pierwotnej.
90      W konsekwencji należy uwzględnić
zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję i odrzucić skargę jako niedopuszczalną.
W przedmiocie kosztów
91      Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Rzeczpospolita Polska przegrała sprawę, należy obciążyć ją jej własnymi kosztami oraz kosztami poniesionymi przez Komisję, zgodnie z żądaniem tej ostatniej.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba)
postanawia, co następuje:
1)      Skarga zostaje odrzucona jako niedopuszczalna.
2)      Rzeczpospolita Polska pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.
Sporządzono w Luksemburgu w dniu 26 stycznia 2026 r.
Sekretarz
Prezeska
pełniąca obowiązki prezesa izby
V. Di Bucci
I. Reine
*      Język postępowania: polski.