62008CJ0562
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
25 de Fevereiro de 2010 (
*1
)
«Sistema de vigilância da encefalopatia espongiforme bovina — Regulamento (CE) n.o 999/2001 — Bovinos com mais de 30 meses de idade — Abate em condições normais — Carne para consumo humano — Teste de despistagem obrigatório — Legislação nacional — Obrigação de despistagem — Extensão — Bovinos com mais de 24 meses de idade»
No processo C-562/08,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.o CE, apresentado pelo Bundesverwaltungsgericht (Alemanha), por decisão de 25 de Setembro de 2008, entrado no Tribunal de Justiça em, no processo
Müller Fleisch GmbH
contra
Land Baden-Württemberg,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: J. N. Cunha Rodrigues, presidente de secção, P. Lindh, U. Lõhmus (relator), A. Ó Caoimh e A. Arabadjiev, juízes,
advogado-geral: J. Mazák,
secretário: B. Fülöp, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 11 de Novembro de 2009,
vistas as observações apresentadas:
—
em representação da Müller Fleisch GmbH, por A. Kiefer, Rechtsanwalt,
—
em representação do Governo alemão, por M. Lumma e N. Vitzthum, na qualidade de agentes,
—
em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por F. Erlbacher e G. von Rintelen, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado-geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 999/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Maio de 2001, que estabelece regras para a prevenção, o controlo e a erradicação de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis (JO L 147, p. 1), e do Anexo III, capítulo A, parte I, do mesmo regulamento, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1248/2001 da Comissão, de (JO L 173, p. 12).
2
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Müller Fleisch GmbH (a seguir «Müller Fleisch») ao Land Baden-Württemberg, a respeito da taxa que lhe foi imposta pelos testes de despistagem da encefalopatia espongiforme bovina (a seguir «EEB») efectuados na sua empresa, em Julho de 2001, em bovinos destinados a abate.
Quadro jurídico
Direito comunitário
3
O Regulamento n.o 999/2001 foi adoptado com base no artigo 152.o, n.o 4, alínea b), CE. Como resulta do seu segundo considerando, esse regulamento visa a adopção de regras específicas com vista à prevenção, controlo e erradicação de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis (a seguir «EET»), como a EEB, tendo em conta a dimensão do risco que representam para a saúde humana e animal.
4
O artigo 6.o do referido regulamento, intitulado «Sistema de vigilância», prevê, no primeiro parágrafo do seu n.o 1:
«Cada Estado-Membro deve criar um programa anual de vigilância da EEB e do tremor epizoótico, nos termos do Anexo III, capítulo A. O programa inclui um processo de despistagem mediante a utilização de testes rápidos.»
5
Na versão original do Regulamento n.o 999/2001, o seu Anexo III, capítulo A, parte I, estabelecia os «Requisitos mínimos de um programa de vigilância da EEB nos bovinos». Nesse programa, previa-se, nomeadamente, a selecção de determinadas subpopulações de bovinos com idade superior a 30 meses, incluindo os submetidos a um abate normal para consumo humano.
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A parte III do capítulo A intitulava-se «Vigilância de animais de alto risco» e dispunha:
«Além dos programas de vigilância descritos nas partes I e II, os Estados-Membros podem, se o desejarem, proceder a uma vigilância orientada para detectar EET em animais de alto risco, tais como:
—
animais provenientes de países com casos nativos de EET;
—
animais que tenham consumido alimentos potencialmente contaminados;
—
animais nascidos ou descendentes de fêmeas infectadas por EET.»
7
O segundo e sétimo considerandos do Regulamento n.o 1248/2001 enunciam:
«(2)
Face à detecção de [EEB] em dois bovinos de 28 meses por ocasião de testes de rotina a animais submetidos a abate na sequência de acidente, e a fim de proporcionar um sistema de alerta rápido caso surjam tendências desfavoráveis na incidência de EEB em animais mais jovens, o limite de idade deveria ser reduzido para 24 meses no caso de animais pertencentes a certas populações de risco.
[…]
(7)
Além disso, os Estados-Membros devem ser autorizados a testar outros bovinos, a título facultativo, designadamente quando se considere que esses animais apresentam um risco mais elevado, desde que tal não prejudique as trocas comerciais.»
8
O Regulamento n.o 1248/2001 altera, nomeadamente, o Anexo III do Regulamento n.o 999/2001. A parte I do capítulo A desse anexo, conforme alterada, é aplicável a partir de 1 de Julho de 2001 e intitula-se «Vigilância dos bovinos».
9
Nos termos do ponto 2 da referida parte, relativo à vigilância dos animais abatidos para consumo humano:
«2.1.
Todos os bovinos com idade superior a 24 meses:
—
submetidos ao ‘abate especial de emergência’, tal como definido na alínea n) do artigo 2.o da Directiva 64/433/CEE do Conselho[, de 26 de Junho de 1964, relativa a problemas sanitários em matéria de comércio intracomunitário de carne fresca (JO 1964, 121, p. 2012; EE 03 F1 p. 101)], ou
—
abatidos em conformidade com o Anexo I, capítulo VI, ponto 28, alínea c), da Directiva 64/433/CEE,
serão testados para detectar a presença de EEB.
2.2.
Todos os bovinos com mais de 30 meses de idade submetidos a abate normal para consumo humano serão testados para detectar a presença de EEB.
[…]»
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O ponto 3 da mesma parte I dispõe que os bovinos com idade superior a 24 meses que tenham morrido ou sido mortos para fins diferentes do consumo humano, serão testados aleatoriamente para detectar a presença de EEB em conformidade com as dimensões mínimas de amostras precisadas nesse ponto.
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O ponto 5 da referida parte I, intitulado «Vigilância de outros animais», prevê:
«Além dos testes referidos nos pontos 2 a 4, os Estados-Membros podem, a título facultativo, decidir testar outros bovinos no seu território, designadamente os animais provenientes de países com casos autóctones de EEB, os animais que tenham consumido alimentos potencialmente contaminados ou os animais nascidos ou descendentes de fêmeas infectadas com EEB.»
Legislação nacional
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O regulamento relativo ao exame da higiene da carne de bovinos abatidos para efeitos de despistagem de EEB (Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE), de 1 de Dezembro de 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1659), conforme alterado pelo Regulamento de (BGBl. 2001 I, p. 164, a seguir «BSE-Untersuchungsverordnung»), prescreve testes de despistagem de EEB.
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Resulta da decisão de reenvio que, após ter sido detectado um caso de EEB num bovino de 28 meses, na Alemanha, o limite da idade geral para o teste de despistagem de EEB em bovinos foi reduzido pelo Regulamento de 25 de Janeiro de 2001, tendo passado de 30 para 24 meses de idade.
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Assim, o artigo 1.o, n.o 1, do BSE-Untersuchungsverordnung dispõe que os bovinos com idade superior a 24 meses são submetidos a um dos testes reconhecidos no Anexo IV, parte A, da Decisão 98/272/CE da Comissão, de 23 de Abril de 1998, relativa à vigilância epidemiológica das encefalopatias espongiformes transmissíveis e que altera a Decisão 94/474/CE (JO L 122, p. 59).
Litígio no processo principal e questão prejudicial
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A Müller Fleisch exerce a sua actividade no sector da indústria de transformação de carne, enquanto empresa de abate e desmancha. Por aviso de cobrança de 18 de Outubro de 2001, o Landratsamt Enzkreis exigiu-lhe o pagamento de uma taxa pelos testes de despistagem de EEB efectuados nas suas instalações, em Julho de 2001, em bovinos destinados a abate. O pagamento incluía, nomeadamente, um montante de 31401,56 euros, relativo a testes praticados em bovinos de 24 a 30 meses de idade.
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Em sede de recurso, a recorrente impugnou a legalidade dessa taxa, alegando, nomeadamente, que as disposições conjugadas do artigo 6.o, n.o 1, e do Anexo III, capítulo A, parte I, do Regulamento n.o 999/2001 não autorizam a introdução generalizada de testes de despistagem de EEB em bovinos daquela faixa etária.
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Nem o referido recurso nem o recurso que a Müller Fleisch interpôs em segunda instância tiveram provimento. O tribunal de recurso considerou que a obrigação generalizada de despistagem prevista no direito comunitário para bovinos com mais de 30 meses de idade não implica uma proibição de despistagem em bovinos mais jovens, na medida em que a referida parte I, no seu ponto 5, autoriza expressamente os Estados-Membros a realizarem testes noutros bovinos, desde que essa despistagem não prejudique as trocas comerciais. Esse prejuízo não se verificou no caso em apreço.
18
Pelo contrário, o Bundesverwaltungsgericht, a quem foi submetido o recurso de «Revision», considera que o facto de essa mesma parte I instituir um sistema de vigilância especial, com modalidades pormenorizadas, opõe-se a uma tal extensão da obrigação de despistagem. No entender deste órgão jurisdicional, resulta do segundo e terceiro exemplos previstos no referido ponto 5 que, neste ponto, o legislador comunitário só visava aditamentos pontuais ao programa de despistagem previsto. Além disso, não se podem considerar «outros animais», na acepção dessa disposição, os bovinos com 24 a 30 meses de idade, dado que as obrigações de despistagem a eles relativos já estão regulamentadas de forma precisa. Por último, alterações substanciais ao programa comunitário podem causar prejuízos às trocas comerciais.
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Nestas condições, o Bundesverwaltungsgericht decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O artigo 6.o, n.o 1, em conjugação com o Anexo III, capítulo A, parte I, do Regulamento (CE) n.o 999/2001 […], na versão do Regulamento [modificativo] n.o 1248/2001 […], deve ser interpretado no sentido de que se opõe à extensão da obrigação de testar todos os bovinos com idade superior a 24 meses, prevista no BSE-Untersuchungsverordnung […]?»
Quanto à questão prejudicial
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Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, se o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 999/2001 e o Anexo III, capítulo A, parte I, do mesmo regulamento, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1248/2001, se opõem a uma legislação nacional por força da qual todos os bovinos com idade superior a 24 meses devem ser submetidos a testes de despistagem de EEB.
21
Resulta do artigo 6.o, n.o 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 999/2001 que o programa anual de vigilância da EEB que os Estados-Membros têm de executar, de que faz parte um processo de despistagem, deve ser conforme ao Anexo III, capítulo A, desse regulamento.
22
Os pontos 2 e 3 da parte I desse capítulo, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1248/2001, dispõem que são submetidos a um teste de despistagem de EEB, em primeiro lugar, todos os bovinos com mais de 30 meses de idade, submetidos a abate normal e para consumo humano e, em segundo lugar, os bovinos com mais de 24 meses de idade que façam parte de determinadas populações identificadas nesses pontos.
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Além disso, por força do ponto 5 da referida parte I, os Estados-Membros podem efectuar testes noutros bovinos diferentes dos indicados, nomeadamente, nos pontos 2 e 3 acima referidos, que se encontrem no seu território.
24
Segundo a Müller Fleisch, esta possibilidade não habilita os Estados-Membros a impor um processo de despistagem a todos os bovinos com mais de 24 meses de idade, como prevê a legislação alemã em causa no processo principal, permitindo apenas despistagens orientadas em animais de alto risco.
25
A este respeito, por um lado, admitindo que os animais visados no segundo e terceiro exemplos da lista do referido ponto 5 se possam considerar integrados em grupos de alto risco específicos e limitados, o primeiro exemplo, a saber, os animais provenientes de países com casos autóctones de EEB, abrange potencialmente todo o gado bovino desse país. Por outro lado, a expressão «designadamente», que antecede essa lista de circunstâncias em que os testes de despistagem podem ser efectuados noutros bovinos, demonstra que essa lista não é taxativa.
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Da mesma forma, ao utilizar, no sétimo considerando do Regulamento n.o 1248/2001, a expressão «designadamente», o legislador comunitário indicou que não pretendia limitar a faculdade de os Estados-Membros imporem esses testes apenas aos animais considerados de risco mais elevado.
27
De resto, esta última constatação é corroborada pelo facto de a disposição correspondente ao ponto 5 acima referido, na versão original do Anexo III do Regulamento n.o 999/2001, a saber, a parte III do capítulo A desse anexo, precisar que os Estados-Membros podem proceder a uma vigilância orientada para animais de alto risco, ao passo que essa limitação não existe no referido ponto.
28
Daqui se conclui que a redacção do Anexo III, capítulo A, parte I, ponto 5, do Regulamento n.o 999/2001, conforme alterada pelo Regulamento n.o 1248/2001, não confirma de maneira nenhuma a interpretação dessa disposição proposta pela Müller Fleisch e não exclui a imposição, por um Estado-Membro, de testes de despistagem para todos os bovinos com mais de 24 meses de idade presentes no seu território.
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Contudo, a recorrente no processo principal considera que, uma vez que a obrigação de despistagem para os bovinos com 24 a 30 meses de idade já estava prevista nos pontos 2 e 3 da referida parte I, os animais dessa faixa etária não podem ser considerados «outros bovinos», na acepção da referida disposição, e que o legislador comunitário não deixou ao critério dos Estados-Membros a introdução de testes noutros animais.
30
Esta argumentação não pode ser acolhida.
31
Antes de mais, equivale a afirmar que os referidos pontos 2 e 3 regulam de forma taxativa a despistagem dos bovinos com 24 a 30 de idade, pelo que o ponto 5 da referida parte I abrangeria apenas os bovinos de outras faixas etárias. Haveria então que admitir que o mesmo se passa com os animais com mais de 30 meses de idade, dado que os mesmos pontos 2 e 3 também se aplicam aos testes a esses animais. Daí resultaria que esse ponto 5 apenas visaria os bovinos com menos de 24 meses de idade, o que o privaria de uma grande parte do seu efeito útil.
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Seguidamente, importa salientar que o Regulamento n.o 999/2001 tem directamente como objectivo, em conformidade com a sua base jurídica, a saber, o artigo 152.o, n.o 4, alínea b), CE, a protecção da saúde pública. Ora, segundo jurisprudência constante, a saúde e a vida das pessoas ocupam o primeiro lugar entre os bens e os interesses protegidos pelo Tratado FUE e cabe aos Estados-Membros decidir o nível a que pretendem assegurar a protecção da saúde pública e o modo como esse nível deve ser alcançado, o que implica reconhecer aos Estados-Membros uma margem de apreciação (v., neste sentido, acórdãos de 11 de Setembro de 2008, Comissão/Alemanha, C-141/07, Colect., p. I-6935, n.o 51; de, Hartlauer, C-169/07, Colect., p. I-1721, n.o 30; e de, Apothekerkammer des Saarlandes e o., C-171/07 e C-172/07, Colect., p. I-4171, n.o 19).
33
Essa margem de apreciação é conforme ao objectivo enunciado no segundo considerando do Regulamento n.o 1248/2001, que consiste em proporcionar um sistema de alerta rápido caso surjam tendências desfavoráveis na incidência de EEB em animais jovens. Além disso, essa margem de apreciação ressalta do sétimo considerando do referido regulamento, que indica, pela expressão «quando se considere», que a oportunidade de efectuar testes noutros bovinos depende da apreciação dos Estados-Membros.
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As alterações introduzidas por esse regulamento no Anexo III do Regulamento n.o 999/2001 revelam uma margem de apreciação acrescida face à sua versão original. Com efeito, como é recordado no n.o 27 do presente acórdão, os Estados-Membros já não estão limitados a despistes especificamente orientados para os animais de alto risco.
35
Daqui resulta que o Regulamento n.o 999/2001 confere aos Estados-Membros uma margem de apreciação relativamente aos bovinos que podem submeter aos testes de despistagem de EEB.
36
Decorre das considerações precedentes que as disposições do Regulamento n.o 999/2001 em causa no processo principal não se opõem, em princípio, a que um Estado-Membro estenda a obrigação de despistagem de EEB a todos os bovinos com mais de 24 meses de idade presentes no seu território.
37
Contudo, o sétimo considerando do Regulamento n.o 1248/2001 dispõe que os Estados-Membros devem ser autorizados a testar outros bovinos, desde que tal não prejudique as trocas comerciais.
38
Deve-se começar por observar que esta especificação não pode ser entendida no sentido de que visa toda e qualquer perturbação das trocas comerciais. Por um lado, qualquer processo de despistagem é susceptível de provocar essas perturbações, como, por exemplo, atrasos, por mínimos que sejam.
39
Por outro lado, embora seja verdade que a autorização de que os Estados-Membros dispõem para efectuar testes noutros bovinos, numa base voluntária, é susceptível de levar, num Estado-Membro que imponha normas mais estritas nesta matéria, à descoberta de um número suficientemente elevado de casos de EEB que desclassifique esse Estado-Membro nas categorias definidas no Anexo II do Regulamento n.o 999/2001, intitulado «Determinação do Estatuto em matéria de EEB», não é menos certo que as perturbações nas exportações de animais e de produtos de origem animal que daí podem decorrer devem contribuir para o objectivo de proteger a saúde humana e animal.
40
Seguidamente, há que observar que a questão da perturbação das trocas comerciais não vem expressamente referida nas disposições dos Regulamentos n.os 999/2001 e 1248/2001. Dado que os considerandos de um acto comunitário não têm valor jurídico vinculativo (acórdão de 2 de Abril de 2009, Tyson Parketthandel, C-134/08, Colect., p. I-2875, n.o 16 e jurisprudência aí referida), deve-se, portanto, como a Comissão das Comunidades Europeias sustentou na audiência, interpretar a especificação enunciada no sétimo considerando do Regulamento n.o 1248/2001 como uma remissão para o direito primário, nomeadamente, para o princípio da proporcionalidade.
41
Com efeito, os Estados-Membros devem, no exercício da margem de apreciação descrita nos n.os 32 a 35 do presente acórdão, respeitar as disposições do Tratado relativas, neste caso, à livre circulação de mercadorias. As referidas disposições comportam a proibição de os Estados-Membros introduzirem ou manterem, no que diz respeito ao objectivo da protecção da saúde pública, restrições injustificadas ao exercício dessa liberdade (v., por analogia, acórdão de 16 de Maio de 2006, Watts, C-372/04, Colect., p. I-4325, n.o 92, e acórdãos, já referidos, Comissão/Alemanha, n.o 23, e Apothekerkammer des Saarlandes e o., n.o 18).
42
Relativamente aos testes de despistagem que, com esse objectivo, um Estado-Membro decide praticar numa parte do gado bovino, não pode ser admitida uma perturbação desproporcionada nas trocas comerciais.
43
Por força do princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito da União, a legalidade desses testes de despistagem está subordinada à condição de serem proporcionados e necessários à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos, sendo que, quando haja uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (v., por analogia, acórdão de 3 de Julho de 2003, Lennox, C-220/01, Colect., p. I-7091, n.o 76).
44
A este respeito, a introdução de testes para todos os bovinos de 24 a 30 meses de idade constitui uma medida adequada para detectar casos de EEB nos animais dessa faixa etária e, dessa forma, para alcançar o objectivo pretendido.
45
Além disso, no que se refere à necessidade dessa medida, importa recordar que os Estados-Membros dispõem de uma margem de apreciação nesse domínio. Assim, o facto de um Estado-Membro impor regras menos estritas que as de outro não significa que estas últimas sejam desproporcionadas (acórdão Comissão/Alemanha, já referido, n.o 51).
46
Da mesma forma, o facto de, em resposta à descoberta de casos isolados de EEB em animais de 28 meses de idade, como resulta do segundo considerando do Regulamento n.o 1248/2001 e da decisão de reenvio, o legislador comunitário ter previsto, para os bovinos com mais de 24 meses de idade, testes menos extensivos do que os introduzidos por um Estado-Membro não significa que esse Estado não possa validamente considerá-los necessários.
47
Por último, não parece que uma medida nacional como a que está em causa no processo principal vá além do necessário para atingir o objectivo de protecção da saúde pública, tal como decorre do Regulamento n.o 999/2001.
48
Há assim que responder à questão submetida que o artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento n.o 999/2001 e o Anexo III, capítulo A, parte I, do mesmo regulamento, conforme alterado pelo Regulamento n.o 1248/2001, não se opõem a uma legislação nacional por força da qual todos os bovinos com mais de 24 meses de idade devem ser submetidos a testes de despistagem de EEB.
Quanto às despesas
49
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
O artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 999/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 22 de Maio de 2001, que estabelece regras para a prevenção, o controlo e a erradicação de determinadas encefalopatias espongiformes transmissíveis, e o Anexo III, capítulo A, parte I, do mesmo regulamento, conforme alterado pelo Regulamento (CE) n.o 1248/2001 da Comissão, de, não se opõem a uma legislação nacional por força da qual todos os bovinos com mais de 24 meses de idade devem ser submetidos a testes de despistagem de encefalopatia espongiforme bovina.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: alemão.