62000CC0233_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
I ─ Het voorwerp van de procedure
1.
In de onderhavige procedure verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de Franse Republiek, door de artikelen 2, sub a, en 3, leden 2, 3 en 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie(2) (hierna:
"richtlijn"
) niet juist om te zetten, de ingevolge die richtlijn en artikel 249, derde alinea, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2.
Het geschil betreft de omvang van de door de richtlijn opgelegde informatieplicht, namelijk het begrip
"milieu-informatie"
(artikel 2, sub a, juncto artikel 3, lid 1, van de richtlijn), de uitzonderingen op het beginsel van de verstrekking van milieu-informatie (artikel 3, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn), de verplichting om informatie eventueel gedeeltelijk te verstrekken (artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn), de mogelijkheid een verzoek af te wijzen dat onredelijk is of de verstrekking van onvoltooide of interne documenten vereist (artikel 3, lid 3, van de richtlijn), en de verplichting voor de overheidsinstantie om de aanvrager uiterlijk binnen twee maanden antwoord te geven en om de weigering van een verzoek om informatie met redenen te omkleden (artikel 3, lid 4, van de richtlijn).
II ─ Rechtskader
A ─
Gemeenschapsrecht
3.
Richtlijn 90/313 heeft volgens artikel 1 tot doel de vrije toegang tot milieu-informatie waarover de overheidsinstanties beschikken en de verspreiding van dergelijke informatie te waarborgen, en vast te stellen volgens welke grondregels en voorwaarden dergelijke informatie ter beschikking moet worden gesteld.
4.
Artikel 2 van de richtlijn luidt:
"In deze richtlijn wordt verstaan onder:
a)
"milieu-informatie"
: alle beschikbare informatie in geschreven, visuele, auditieve of geautomatiseerde vorm betreffende de toestand van water, lucht, bodem, fauna, flora, akkers en natuurgebieden, betreffende activiteiten (met inbegrip van activiteiten die hinder veroorzaken, zoals lawaai) en maatregelen die hierop een ongunstig effect hebben of waarschijnlijk zullen hebben, en betreffende beschermende activiteiten en maatregelen ter zake, met inbegrip van bestuursrechtelijke maatregelen en milieubeheersprogramma's;
[...]
"
5.
Artikel 3 bepaalt:
"1. Behoudens het bepaalde in dit artikel waarborgen de lidstaten dat overheidsinstanties gehouden zijn op verzoek milieu-informatie beschikbaar te stellen aan iedere natuurlijke of rechtspersoon, zonder dat deze een belang behoeft aan te tonen.
De lidstaten werken de praktische regelingen uit op grond waarvan dergelijke informatie daadwerkelijk beschikbaar wordt gesteld.
2. De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om dergelijke informatie kan worden geweigerd indien het afbreuk doet aan een van de volgende punten:
─
het vertrouwelijke karakter van handelingen van overheidsinstanties, internationale betrekkingen en defensie;
─
openbare veiligheid;
─
zaken die bij de rechter aanhangig zijn of zijn geweest, of waarvoor vooronderzoeken, disciplinaire onderzoeken of opsporingsonderzoeken lopen;
─
vertrouwelijke commerciële en industriële gegevens, met inbegrip van intellectuele eigendom;
─
het vertrouwelijke karakter van persoonlijke gegevens en/of dossiers;
─
gegevens die zijn verstrekt door derden zonder dat deze daartoe wettelijk verplicht waren;
─
gegevens waarvan de openbaarmaking aantasting van de milieusector waarop ze betrekking hebben, waarschijnlijker zou maken.
Informatie waarover overheidsinstanties beschikken, wordt gedeeltelijk verstrekt wanneer het mogelijk is deze te scheiden van informatie over zaken waarmee de bovengenoemde belangen zijn gemoeid.
3. Een verzoek om informatie kan worden afgewezen indien inwilliging zou inhouden dat onvoltooide documenten of gegevens of interne mededelingen zouden moeten worden verstrekt of indien het verzoek kennelijk onredelijk is of te algemeen is geformuleerd.
4. De overheidsinstantie geeft zo spoedig mogelijk en uiterlijk binnen twee maanden antwoord aan degene die om informatie heeft verzocht. Een weigering om de gevraagde informatie te verschaffen moet met redenen worden omkleed.
"
B ─
Nationaal recht
6.
Wet nr. 78-753(3) bevat in Titel I bepalingen over de toegang tot overheidsdocumenten.
7.
Artikel 2 van deze wet luidt:
"Behoudens het bepaalde in artikel 6 worden overheidsdocumenten van rechtswege verstrekt aan degenen die hierom verzoeken, ongeacht of dit documenten zijn van de bestuursorganen van de staat, territoriale lichamen, openbare instellingen of al dan niet privaatrechtelijke organisaties die met het beheer van een openbare dienst zijn belast."
8.
Artikel 6 van de wet bepaalt onder meer:
"De in artikel 2 genoemde overheidsorganen mogen inzage in of verstrekking van een overheidsdocument weigeren indien deze inzage of verstrekking afbreuk zou doen aan:
[...]
─
of, in het algemeen, door de wet beschermde geheimen.
[...].
"
9.
In artikel 7 van de wet, zoals gewijzigd bij decreet nr. 88-465(4), wordt onder andere bepaald:
"De afwijzing van een verzoek wordt de burger meegedeeld in de vorm van een met redenen omklede schriftelijke beslissing.
[...]
"
10.
Artikel 2 van decreet nr. 88-465 bepaalt onder andere:
"Het stilzwijgen gedurende meer dan een maand van de bevoegde instantie bij wie een verzoek om verstrekking van documenten krachtens de eerste titel van wet nr. 78-753 van 17 juli 1978 is ingediend, staat gelijk aan een afwijzende beslissing.
In geval van een uitdrukkelijke of stilzwijgende afwijzing beschikt de belanghebbende over een termijn van twee maanden vanaf de mededeling van de afwijzing of vanaf het verstrijken van de in de eerste alinea van dit artikel vastgestelde termijn om een verzoek in te dienen bij de bij artikel 5 van wet nr. 78-753 van 17 juli 1978 ingestelde commissie.
"
11.
Artikel 5 van wet nr. 79-587(5) bevat de volgende bepaling met betrekking tot stilzwijgende beslissingen:
"Een stilzwijgende beslissing in gevallen waarin een expliciete beslissing had moeten worden gemotiveerd, is niet reeds onrechtmatig wegens het ontbreken van deze motivering. Niettemin moet op verzoek van de belanghebbende, ingediend binnen de beroepstermijn, de motivering van iedere stilzwijgende afwijzende beslissing binnen een maand na de indiening van dat verzoek aan hem worden meegedeeld. In dat geval wordt de termijn voor het instellen van beroep tegen genoemde beslissing verlengd tot twee maanden na de dag waarop de motivering hem is meegedeeld."
III ─ De precontentieuze procedure en de procedure voor het Hof
12.
Krachtens artikel 9, lid 1, van de richtlijn moesten de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vaststellen om uiterlijk op 31 december 1992 aan de richtlijn te voldoen.
13.
Bij schrijven van 28 maart 1991 zond de Franse regering de Commissie de omzettingsbepalingen, namelijk wet nr. 78-753 en decreet nr. 88-465.
14.
Aangezien de Commissie na de daaropvolgende briefwisseling met de Franse autoriteiten nog steeds van mening was dat de richtlijn met deze bepalingen niet juist was omgezet, zond zij de Franse regering op 17 november 1994 een aanmaningsbrief met het verzoek om daarover binnen twee maanden opmerkingen in te dienen.
15.
Het antwoord van 23 februari 1995 vermocht niet de bezwaren van de Commissie weg te nemen, zodat zij op 8 februari 1999 een met redenen omkleed advies aan de Franse Republiek richtte, waarin zij haar verzocht om binnen twee maanden de nodige maatregelen te nemen voor de juiste omzetting van de artikelen 2, sub a, en 3, leden 2, 3 en 4, van de richtlijn.
16.
De Franse regering antwoordde bij schrijven van 25 juni 1999, waarin zij de niet-nakoming betwistte en vasthield aan haar opvatting dat de richtlijn in het bestaande Franse bestuursrecht meer dan voldoende was omgezet, zij het niet door specifieke omzettingsbepalingen. Zij verklaarde zich niettemin bereid na te gaan hoe de toegankelijkheid van milieu-informatie kon worden verbeterd.
17.
Bij schrijven aan de Commissie van 19 januari 2000 deelde de Franse regering mee dat een wet in voorbereiding was waarbij het milieurecht op diverse punten, ook op het gebied van de toegang tot milieu-informatie, zou worden aangepast.
18.
Aangezien het aangekondigde wetsontwerp vervolgens niet aan haar werd verstrekt, stelde de Commissie bij verzoekschrift van 8 juni 2000, ingeschreven ter griffie van het Hof op 13 juni 2000, krachtens artikel 226 EG bij het Hof beroep in tegen de Franse Republiek.
19.
De Commissie verzoekt het Hof:
─
vast te stellen dat de Franse Republiek, door de artikelen 2, sub a, en 3, leden 2, 3 en 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie niet juist om te zetten, de ingevolge die richtlijn en artikel 249, derde alinea, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
─
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
20.
De Franse Republiek verzoekt het Hof:
─
het beroep van de Commissie te verwerpen, met uitzondering van het derde middel met betrekking tot artikel 3, lid 2, laatste alinea, van de richtlijn;
─
de Commissie te verwijzen in de kosten.
21.
Bij schrijven van 13 september 2001 legde de Franse regering het Hof een wet van 12 april 2000(6) en een besluit van 11 april 2000(7) over, met de opmerking dat daarmee, naar haar mening, vooral aan de eerste vier grieven van de Commissie tegemoet werd gekomen. Met betrekking tot de vijfde grief verklaarde zij dat zij erbij bleef dat het bestaande Franse recht met de richtlijn overeenstemde.
22.
Tezamen met de overlegging van deze bepalingen verzocht de Franse regering de Commissie om haar beroep in te trekken. Deze deelde het Hof bij schrijven van 24 september 2001 mee het beroep toch te willen handhaven.
IV ─ Juridische beoordeling
A ─
Inleidende opmerkingen
23.
Alvorens de afzonderlijke grieven te onderzoeken, wil ik enkele opmerkingen maken over de principiële standpunten van de partijen en de context van deze procedure.
24.
In de onderhavige niet-nakomingsprocedure verdedigt de Franse regering de opvatting dat met het bestaande algemene rechtskader met betrekking tot de toegang tot overheidsdocumenten al wordt voldaan aan de verplichtingen uit de richtlijn en dat specifieke omzettingsmaatregelen derhalve niet nodig zijn. Zij gaat er met name van uit, dat de overeenstemming van de nationale rechtssituatie met het gemeenschapsrecht eventueel gewaarborgd kan worden door de verplichting van de nationale autoriteiten tot richtlijnconforme uitlegging van het nationale recht.
25.
In haar vijf grieven poogt de Commissie aan te tonen dat dit in de onderhavige situatie niet het geval is. In het algemeen vindt zij de door de Franse regering meegedeelde wetsbepalingen te algemeen en te onbepaald om deze als een juiste omzetting van de richtlijn te kunnen beschouwen. Zij wijst erop dat te vage of te algemene nationale bepalingen rechtsonzekerheid met betrekking tot de in de richtlijn vastgelegde rechten en plichten tot gevolg hebben, hetgeen met het gemeenschapsrecht in strijd is. Daaraan kan ook de verplichting tot richtlijnconforme uitlegging van de nationale bepalingen niets veranderen.
26.
Inmiddels zijn in Frankrijk nieuwe bepalingen ter uitvoering van de richtlijn van kracht geworden.(8) Ter terechtzitting heeft de Commissie weliswaar erkend dat de in de eerste vier grieven gestelde gebrekkige omzetting is verholpen door de vaststelling van deze bepalingen, maar zij heeft tegelijkertijd volgehouden dat zij de procedure voor het Hof toch wil voortzetten, omdat uit de opmerkingen van de Franse regering blijkt dat er over de aangevochten punten desondanks een juridisch meningsverschil blijft bestaan.
27.
Op deze plaats moet eraan worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak van het Hof aan de Commissie is om te bepalen of zij een procedure krachtens artikel 226 EG inleidt en of zij deze procedure voortzet(9), en dat een niet-nakomingsprocedure haar belang kan behouden, ook wanneer de niet-nakoming na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is opgeheven.(10)
28.
Ik zal derhalve hieronder elk van de door de Commissie aangevoerde grieven onderzoeken, en wel zonder rekening te houden met de genoemde nieuwe omzettingsbepalingen, want het Hof heeft al herhaaldelijk verklaard dat
"het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden"
.(11)
B ─
De eerste grief: onvolledige omzetting van artikel 2, sub a, juncto artikel 3, lid 1, van de richtlijn (het begrip
"milieu-informatie"
)
1. Argumenten van de partijen
29.
Met deze grief bekritiseert de Commissie het feit dat het in de Franse wetsbepalingen gebruikte begrip
"overheidsdocumenten"
beperkter is dan het begrip
"milieu-informatie"
in de zin van de richtlijn en dat de toegang tot dergelijke informatie derhalve niet in de door de richtlijn vereiste mate is gewaarborgd.
30.
De Commissie stelt in wezen dat het in artikel 2 van wet nr. 78-753 gebruikte concept
"overheidsdocument"
achterblijft bij dat van
"milieu-informatie"
in de zin van de richtlijn, omdat het zelfs in de ruime uitlegging die de
"commission d'accès aux documents administratifs"
(hierna:
"CADA"
) eraan heeft gegeven, alleen die documenten in het bezit van de overheid omvat die verband houden met de activiteit van de overheid of een activiteit van het openbaar bestuur. Zo vallen vele niet-regelgevende beslissingen van overheidsorganen, bijvoorbeeld over het beheer van privé-terreinen, of privaatrechtelijke overeenkomsten tussen overheidsorganen en particulieren, niet binnen de werkingssfeer van deze regeling. Zoals ook blijkt uit het arrest in de zaak Mecklenburg(12), volgens hetwelk aan het begrip
"milieu-informatie"
een ruime betekenis moet worden gegeven, betreft de richtlijn evenwel ook documenten die niet noodzakelijkerwijs verband houden met een activiteit van het openbaar bestuur.
31.
Bovendien kan volgens de beginselen van rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid de uitlegging door de CADA niet de vereiste omzetting van de richtlijn waarborgen, omdat de CADA geen rechterlijk orgaan is waarvan het Hof de uitlegging in aanmerking moet nemen, maar een onafhankelijk adviesorgaan waarvan de opinies geen rechtsprekend karakter hebben, wat de Franse regering ook erkent.
32.
Ten slotte hebben de door de Franse regering overgelegde specifieke teksten op het gebied van milieu-informatie, die de algemene bepalingen van wet nr. 78-753 moeten aanvullen, alleen betrekking op de verstrekking aan het publiek van algemene informatie over de toestand van het milieu in de zin van artikel 7 van de richtlijn.
33.
De Franse regering stelt dat de Commissie niet heeft kunnen aantonen dat er
"milieu-informatie"
bestaat die niet onder wet nr. 78-753 valt, en geen enkel geval heeft kunnen aanwijzen waarin milieu-informatie niet als overheidsdocument in de zin van deze bepaling is aangemerkt. Zij betoogt dat milieu-informatie hoe dan ook verband houdt met het milieu en dus met milieubescherming en daarom uit haar aard veeleer zal zijn vervat in documenten die samenhangen met de uitoefening van het openbaar gezag. Dergelijke informatie moet dus ongetwijfeld als overheidsdocument worden gekwalificeerd. Volgens het Franse recht moet het begrip overheidsdocument ruimer worden opgevat dan het begrip bestuurshandeling en omvat het ook privaatrechtelijke handelingen van overheidsorganen en van particulieren afkomstige documenten waarover de overheid beschikt, voorzover zij in mindere of meerdere mate verband houden met overheidsactiviteiten of met aan particulieren opgedragen publieke taken. De enige beperking van dit begrip betreft documenten die een als particulier optredend overheidsorgaan onder zich heeft, waarbij er geen enkel verband van voornoemde aard bestaat. In de meeste gevallen zullen er op het gebied van milieubescherming evenwel niet zulke documenten bestaan, omdat de overheidshandelingen op dat gebied meestal van normatieve of controlerende aard zullen zijn. Ook uit het arrest Diego Cali
& Figli(13) volgt dat de milieubescherming in beginsel een taak van de overheid is, zodat de Franse regeling overeenstemt met de richtlijn.
34.
De Franse regering haalt ook het arrest Katsikas e.a.(14) aan, volgens hetwelk wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen ter omzetting van een richtlijn moeten worden opgevat zoals zij worden uitgelegd door de rechterlijke instanties. Zij erkent weliswaar dat de CADA geen rechterlijk orgaan is dat bevoegd is om een bindende uitlegging van het recht te geven, maar benadrukt het belang van de rol die dit orgaan speelt bij de bepaling en uitlegging van het toepasselijke recht in elk individueel geval.
2. Beoordeling
35.
Gezien het argument van de Franse regering dat de Commissie geen enkel geval heeft kunnen aantonen waarin een document over milieu-informatie niet als overheidsdocument in de zin van de Franse wetsbepalingen kon worden aangemerkt, wil ik allereerst ingaan op de vaste rechtspraak van het Hof met betrekking tot de bewijsplicht van de Commissie.
36.
Volgens die rechtspraak dient de Commissie in een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 226 EG weliswaar in beginsel het gestelde verzuim aan te tonen en het Hof de gegevens te verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van dat verzuim(15), maar om aan te tonen dat een richtlijn door bepaalde nationale omzettingsbepalingen ontoereikend of onjuist ten uitvoer is gelegd, hoeven niet de reële effecten van deze bepalingen te worden aangetoond en hoeft ook niet gewacht te worden tot de toepassing van deze bepalingen daadwerkelijk schadelijke gevolgen teweegbrengt.(16) Veeleer kan aan de hand van de tekst van de wetsbepalingen in kwestie zelf worden vastgesteld of de omzetting ontoereikend of gebrekkig is.(17)
37.
Dienovereenkomstig kan een lidstaat zich ook niet verdedigen door te stellen dat er geen concrete voorbeelden van de toepassing van de omzettingsbepalingen kunnen worden genoemd die aantonen dat deze bepalingen niet aan de eisen van de richtlijn voldoen.(18)
38.
In het onderhavige geval heeft de Franse regering verscheidene algemene bestuursrechtelijke bepalingen overgelegd, die niet specifiek ter omzetting van de richtlijn zijn aangenomen. Zoals beide partijen bij de procedure terecht hebben opgemerkt, is voor de omzetting van een richtlijn in nationaal recht volgens de vaste rechtspraak van het Hof
"niet noodzakelijkerwijs vereist dat de bepalingen ervan formeel en letterlijk worden overgenomen in een uitdrukkelijke en specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling, en kan een algemene juridische context volstaan"
.(19)
39.
Een dergelijk algemeen rechtskader is evenwel enkel toereikend
"wanneer [dit] daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn op voldoende duidelijke en nauwkeurige wijze verzekert"
.(20)
40.
Volgens de Franse regering wordt het equivalent in het Franse recht van het begrip
"milieu-informatie"
in de zin van de richtlijn evenwel gevormd door het begrip
"overheidsdocument"
in wet nr. 78-753, en wel omdat dit begrip door de nationale autoriteiten ruim en, meer bepaald, richtlijnconform wordt uitgelegd.
41.
Dit rechtskader stemt naar mijn mening niet overeen met de aan de omzetting van een richtlijn te stellen vereisten van rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid. De rechtspraak van het Hof heeft deze beginselen immers onder andere in die zin gepreciseerd dat de lidstaten op het betrokken gebied moeten zorgen voor een
"duidelijk
wettelijk
kader" (21) en richtlijnen moeten omzetten door middel van bepalingen
"met een onbetwistbare dwingende kracht"
.(22)
42.
Uit de door de Franse regering aangehaalde rechtspraak, volgens welke de betekenis van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen moet worden beoordeeld met inachtneming van de uitlegging ervan door de nationale rechter(23), is niet af te leiden dat de uitleggingspraktijk van een orgaan als de CADA aan nationale wetsbepalingen het karakter van adequate omzettingsmaatregelen kan verlenen. Deze rechtspraak betreft immers in de eerste plaats enkel de taakverdeling tussen het Hof en de nationale rechter volgens welke het Hof principieel niet bevoegd is tot uitlegging van het nationale recht en het uitsluitend aan de nationale rechter is om de juiste strekking van de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen.(24)
43.
Met deze rechtspraak wordt tot uitdrukking gebracht dat bij de beoordeling van een nationale omzettingsbepaling aan deze bepaling de betekenis moet worden gegeven die volgt uit de gevestigde rechtspraak van de nationale rechter.(25)
44.
Nationale rechtspraak kan daarentegen niet in de plaats treden van omzettingsbepalingen. Zo heeft het Hof in het arrest Commissie/Nederland vastgesteld dat
"een nationale rechtspraak, gesteld al dat zij constant is, waarin bepalingen van intern recht worden uitgelegd op een wijze die wordt geacht aan de eisen van een richtlijn te voldoen"
niet kan voldoen aan het vereiste van rechtszekerheid.(26)
45.
Een omzetting van het begrip
"milieu-informatie"
die steunt op de uitleggingspraktijk van de CADA kan dus niet volstaan.
46.
Volgens de eigen verklaring van de Franse regering is de CADA bovendien een adviesorgaan waarvan de aanbevelingen geen rechtsprekend karakter hebben. Zoals de Commissie ten slotte terecht heeft gesteld, kan de uitleggingspraktijk van de CADA reeds om deze reden geen omzetting
"met een onbetwistbare dwingende kracht"
van het begrip
"milieu-informatie"
in de zin van de richtlijn verzekeren, die voldoet aan de rechtszekerheid.
47.
Dat deze omzetting van artikel 3, lid 1, van de richtlijn niet in overeenstemming is met de vereisten van rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid, geldt des te meer omdat in het onderhavige geval wat dat betreft een eerder strenge maatstaf moet worden aangelegd.
48.
Met het oog op het vereiste van rechtszekerheid is het immers bijzonder belangrijk dat de rechtssituatie van particulieren duidelijk en bepaald is, zodat zij al hun rechten en plichten kunnen kennen en deze zo nodig voor de nationale rechter kunnen doen gelden.(27) Daarbij komt het er met betrekking tot de definitie van de vereiste rechtsduidelijkheid en rechtszekerheid op aan, hoe de rechtssituatie moet worden gezien vanuit het standpunt van de belanghebbende.(28) Zoals ik dienaangaande reeds heb opgemerkt in mijn conclusie in de zaak Commissie/Italië(29), kunnen aan een groep gekwalificeerde geadresseerden ook hogere eisen worden gesteld. De onderhavige richtlijn moet volgens de zesde overweging van haar considerans echter voor alle natuurlijke en rechtspersonen de vrije toegang tot de bij overheidsinstanties beschikbare milieu-informatie verzekeren. Haar doel is juist de toegang tot informatie te verbeteren voor het publiek, zodat zij zich richt tot een zeer brede groep geadresseerden zonder bijzondere kennis. Zij moet derhalve navenant duidelijk en nauwkeurig worden omgezet.
49.
Maar zelfs indien het Franse rechtskader met betrekking tot
"milieu-informatie"
in de zin van artikel 2, sub a, juncto artikel 3, lid 1, van de richtlijn voldoende bepaald en duidelijk zou zijn, dan nog zet het deze bepaling in ieder geval inhoudelijk niet volledig om.
50.
Uit de argumenten van de Franse regering volgt immers dat het begrip overheidsdocument ook bij een ruime uitlegging een zeker verband met een overheidshandeling vereist.
51.
Zoals het Hof echter reeds in het arrest Mecklenburg(30) heeft vastgesteld, volgt uit de formulering van artikel 2, sub a, van de richtlijn dat de gemeenschapswetgever aan het begrip
"milieu-informatie"
een ruime betekenis heeft willen geven. Verder moet worden vastgesteld dat volgens de formulering van deze bepaling hieronder ook allerlei informatie valt die geen betrekking heeft op maatregelen van milieubescherming maar enkel op de toestand van het milieu, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan algemene documenten daaromtrent. In tegenstelling tot het argument van de Franse regering kan uit het arrest Diego Cali
& Figli(31) immers niet worden afgeleid dat dit begrip alleen informatie zou omvatten die ten minste in een los verband met een overheidshandeling staat. In dat arrest heeft het Hof enkel vastgesteld dat de met milieubescherming samenhangende inspectiewerkzaamheden typisch verband houden met de uitoefening van overheidsprerogatieven.(32)
52.
De Commissie heeft dus terecht bezwaar gemaakt tegen het feit dat het Franse begrip overheidsdocument beperkter is dan dat van
"milieu-informatie"
in de zin van de richtlijn.
53.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de eerste grief van de Commissie met betrekking tot de onvolledige omzetting van artikel 2, sub a, juncto artikel 3, lid 1, van de richtlijn gegrond is.
C ─
De tweede grief: onjuiste omzetting van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn (uitzonderingen op de mededelingsplicht)
1. Argumenten van de partijen
54.
Met deze grief bekritiseert de Commissie het feit dat artikel 6 van wet nr. 78-753 de afwijzing van een verzoek om toegang tot milieu-informatie ook toestaat, indien door de inzage in een document of de terbeschikkingstelling ervan
"door de wet beschermde geheimen"
zouden worden geschonden. Een dergelijke uitzondering komt niet voor in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn en is om die reden daarmee in strijd.
55.
Volgens de Commissie is de weigering om informatie te verstrekken alleen in zeer bepaalde, in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn limitatief opgesomde gevallen toegestaan en moeten deze uitzonderingen bovendien beperkt worden uitgelegd. De door wet nr. 78-753 geboden mogelijkheid om een verzoek om informatie af te wijzen op grond van
"door de wet beschermde geheimen"
is een ongeoorloofde aanvulling op deze uitzonderingen. De Franse bepalingen bieden dus onvoldoende duidelijkheid en rechtszekerheid met betrekking tot de omvang van de weigeringsmogelijkheden. De algemene verwijzing naar door de wet beschermde geheimen opent de weg naar een onbepaald aantal uitzonderingen van onbepaalde omvang.
56.
Ten slotte merkt de Commissie op dat de door de Franse regering genoemde bijzondere uitzonderingsbepalingen, waarnaar met de weigeringsgrond van de door de wet beschermde geheimen wordt verwezen, op zich al onder de in de richtlijn opgesomde uitzonderingen vallen, zodat deze algemene weigeringsgrond zelfs overbodig is en alleen kan bijdragen aan de rechtsonzekerheid.
57.
De Franse regering is echter van mening dat de uitzonderingen in het Franse recht niet ruimer zijn opgevat dan die waarin de richtlijn voorziet. Een algemene uitzonderingscategorie voor
"door de wet beschermde geheimen"
is noodzakelijk op grond van de veelheid aan Franse wetten en bijzondere regelingen over vertrouwelijkheidsbescherming op verschillende gebieden, die vaak niets met het milieu te maken hebben. Elk van deze bijzondere vertrouwelijkheidsregelingen is zeer nauwkeurig geformuleerd. De Commissie heeft niet één uitzondering kunnen noemen die niet met de richtlijn in overeenstemming zou zijn. De Franse regering wijst erop dat er op dit gebied nog nooit klachten van particulieren zijn geweest. Zij erkent evenwel dat het niet mogelijk is om de in de verschillende nationale vertrouwelijkheidsregelingen vervatte uitzonderingen limitatief op te sommen.
2. Beoordeling
58.
In artikel 1 van de richtlijn is het beginsel van de vrije toegang tot informatie vastgelegd. Volgens de zevende overweging van de considerans kan het evenwel in
"specifieke en duidelijk omschreven gevallen"
gerechtvaardigd zijn een verzoek om milieu-informatie af te wijzen. De belangen ter bescherming waarvan een lidstaat de toegang tot milieu-informatie kan weigeren, zijn in artikel 3, lid 2, van de richtlijn limitatief opgesomd en moeten als uitzondering op de algemene regeling van de richtlijn beperkt worden uitgelegd.(33) Deze weigeringsgronden zijn bovendien bepalend voor de omvang van het recht op toegang tot informatie dat de richtlijn toekent aan particulieren, en moeten daarom voldoende bepaald en duidelijk zijn, zodat dezen kennis kunnen nemen van de precieze omvang van hun recht en dit geldend kunnen maken.(34)
59.
Daaruit volgt dat de nationale bepalingen ter omzetting van artikel 3, lid 2, van de richtlijn duidelijk moeten verzekeren dat een verzoek om toegang tot informatie door een overheidsorgaan alleen wordt geweigerd ter bescherming van de belangen die in deze bepaling zijn gedefinieerd.
60.
De in artikel 6 van wet nr. 78-753 genoemde weigeringsgrond voor door de wet beschermde geheimen verwijst evenwel naar in bijzondere wetten vervatte vertrouwelijkheidsregelingen die, zoals de Franse regering heeft erkend, niet limitatief kunnen worden opgesomd. Met deze bepaling wordt dan ook niet gewaarborgd dat verzoeken om milieu-informatie alleen om de in artikel 3, lid 2, van de richtlijn genoemde redenen worden geweigerd.
61.
Dat elk van deze bijzondere vertrouwelijkheidsregelingen (op zich) nauwkeurig is geformuleerd, zoals de Franse regering heeft gesteld, is in dit opzicht irrelevant, evenals de opmerking dat er op dit gebied tot nu toe nog nooit klachten van particulieren zijn geweest.(35)
62.
Derhalve moet worden vastgesteld dat ook de grief van de Commissie, dat artikel 3, lid 2, eerste alinea, van de richtlijn onjuist is omgezet, gegrond is.
D ─
De derde grief: niet-omzetting van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn (de verplichting tot gedeeltelijke verstrekking van milieu-informatie waarvoor voor het overige een weigeringsgrond bestaat)
1. Argumenten van de partijen
63.
Met deze grief verwijt de Commissie de Franse regering de verplichting tot gedeeltelijke verstrekking van milieu-informatie van artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn niet uitdrukkelijk in de Franse wetsbepalingen te hebben opgenomen. Zij verwijst daarbij met name naar het arrest van het Hof in de zaak Commissie/Duitsland.(36)
64.
De Franse regering betwist de derde grief niet.
2. Beoordeling
65.
Aangezien het Hof in zijn arrest in de zaak Commissie/Duitsland reeds heeft vastgesteld dat de gedeeltelijke verstrekking van milieu-informatie krachtens artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn moet worden omgezet door middel van een expliciete bepaling en de Franse regering niet betwist geen passende maatregelen te hebben genomen, moet worden vastgesteld dat de Franse regering de ingevolge de richtlijn en artikel 249, lid 3, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, door artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn niet om te zetten.
E ─
De vierde grief: niet-omzetting van artikel 3, lid 3, van de richtlijn (de mogelijkheid tot afwijzing van een verzoek)
1. Argumenten van de partijen
66.
Met haar vierde grief bekritiseert de Commissie het feit dat in de Franse wetsbepalingen, anders dan in artikel 3, lid 3, van de richtlijn, niet is vastgelegd dat een verzoek om informatie kan worden afgewezen, indien inwilliging zou inhouden dat onvoltooide documenten of gegevens of interne mededelingen zouden moeten worden verstrekt of indien het verzoek kennelijk onredelijk is of te algemeen is geformuleerd.
67.
De Commissie is het weliswaar met de Franse regering eens dat afwijzing van een verzoek voor de lidstaten slechts een mogelijkheid en geen verplichting vormt, en dat het hen vrijstaat van deze mogelijkheid gebruik te maken. Dat doen de Franse autoriteiten evenwel ook duidelijk in de praktijk. In een dergelijke situatie is een lidstaat verplicht de desbetreffende bepaling van de richtlijn op zodanige wijze om te zetten, dat een particulier de grenzen van zijn recht op informatie voldoende precies kan vaststellen. Gezien het ontbreken van omzettingsbepalingen hieromtrent kan de rechtspraak van de Conseil d'État geen rechtssituatie tot stand brengen die aan deze eisen voldoet.
68.
De Franse regering betwist niet dat er geen bijzondere omzettingsbepalingen zijn. Zij heeft ook erkend dat moet worden voorzien in de mogelijkheid tot afwijzing van een verzoek op de in artikel 3, lid 3, van de richtlijn genoemde gronden, omdat zij niet uitsluit dat de Franse autoriteiten van deze afwijzingsgronden gebruik maken. Zij verdedigt evenwel de opvatting dat het algemene rechtskader dat wordt gevormd door wet nr. 78-753, meer bepaald zoals deze wordt uitgelegd door de Conseil d'État, de bewuste mogelijkheid tot afwijzing voor overheidsinstanties op voldoende nauwkeurige en voor iedereen duidelijke wijze regelt. Zij verwijst met betrekking tot de afwijzingsgronden telkens naar een uitspraak van de Conseil d'État. Zij stelt bovendien dat artikel 3, lid 3, van de richtlijn niet in de eerste plaats rechten aan particulieren wil toekennen, maar overheidsinstanties een mogelijkheid wil verlenen die op grond van de rechtspraak van de Conseil d'État reeds bestaat. Een simpele codificatie van deze mogelijkheid zou dan ook niets bijdragen aan de bescherming van de rechten van de particulier.
2. Beoordeling
69.
Zoals ik reeds heb uiteengezet, worden in artikel 3, lid 2, van de richtlijn bepaalde belangen gedefinieerd ter bescherming waarvan een lidstaat de toegang tot milieu-informatie kan weigeren.
70.
Artikel 3, lid 3, van de richtlijn bepaalt bovendien dat een verzoek om toegang tot informatie kan worden afgewezen indien inwilliging zou inhouden dat onvoltooide documenten of gegevens of interne mededelingen zouden moeten worden verstrekt of indien het verzoek kennelijk onredelijk is of te algemeen is geformuleerd.
71.
Allereerst moet worden vastgesteld dat de Franse regering heeft aangegeven dat het Franse recht, meer bepaald wet nr. 78-753 zoals uitgelegd door de Conseil d'État, de mogelijkheid biedt tot afwijzing op deze gronden. Voorts is van belang dat zij in beginsel niet betwist dat zij de omzetting van deze bepalingen moet verzekeren, temeer omdat de Franse autoriteiten, zoals zij ook heeft uiteengezet, van deze afwijzingsmogelijkheden gebruik zouden kunnen maken.
72.
Het onderhavige geschil betreft dus niet de vraag of omzetting van artikel 3, lid 3, van de richtlijn noodzakelijk is, maar is beperkt tot de vraag of die bepaling (adequaat) in Frans recht is omgezet.
73.
Voorzover de Franse regering zich dienaangaande beroept op de rechtspraak van de Conseil d'État, moet opnieuw worden vastgesteld dat een omzetting van richtlijnbepalingen niet louter op nationale rechtspraak kan berusten.(37) Het is dus niet voldoende dat de in artikel 3, lid 3, van de richtlijn genoemde weigeringsgronden zijn aanvaard in de rechtspraak van de Conseil d'État.
74.
Bovendien ben ik van mening dat de Franse regering ter weerlegging van het verwijt van rechtsonzekerheid ten onrechte een onderscheid maakt tussen een bepaling als artikel 3, lid 3, van de richtlijn, die in de eerste plaats een bevoegdheid zou verlenen aan overheidsinstanties, en een richtlijnbepaling die een recht verleent aan particulieren.
75.
De omvang van het door de richtlijn aan particulieren toegekende recht op toegang tot milieu-informatie is immers afhankelijk van de mate waarin de overheidsinstanties hen deze toegang mogen weigeren. Artikel 3, lid 3, van de richtlijn regelt dus wel degelijk de krachtens deze richtlijn aan particulieren toegekende rechten en moet daarom voldoende duidelijk en precies worden omgezet in het nationale recht, zodat een aanvrager kennis kan nemen van de precieze omvang van zijn recht op toegang.(38) Deze rechtszekerheid kan evenwel niet worden gewaarborgd door een omzetting die voornamelijk is gebaseerd op de rechtspraak van de Conseil d'État.
76.
Daaruit volgt dat het verwijt van gebrekkige omzetting van artikel 3, lid 3, van de richtlijn terecht is. De vierde grief is dan ook gegrond.
F ─
De vijfde grief: onvolledige omzetting van artikel 3, lid 4, van de richtlijn (de verplichting een weigering binnen twee maanden met redenen te omkleden)
1. Argumenten van de partijen
77.
Met deze grief stelt de Commissie dat de Franse bepalingen niet met artikel 3, lid 4, van de richtlijn overeenstemmen, voorzover zij niet waarborgen dat een aanvrager uiterlijk binnen twee maanden een gemotiveerde afwijzing van een verzoek om informatie ontvangt.
78.
De Commissie richt zich concreet tegen de regeling van de stilzwijgende afwijzing in artikel 2 van decreet nr. 88-465, op grond waarvan het stilzwijgen van de overheid gedurende meer dan één maand na indiening van het verzoek of meer dan twee maanden na aanhangigmaking bij de CADA moet worden beschouwd als een afwijzende beslissing. De bij wet nr. 79-587 ingevoerde mogelijkheid om de schriftelijke motivering van dergelijke stilzwijgende beslissingen achteraf, binnen een maand, te ontvangen en de vervanging van deze motivering door de motivering van de CADA kunnen de naleving van de verplichtingen op grond van artikel 3, lid 4, van de richtlijn niet waarborgen, alleen al omdat de termijn tegen die tijd is verstreken. De Commissie wijst er ook opnieuw op dat deze regeling particulieren geen rechtszekerheid en duidelijkheid verschaft.
79.
Voor particulieren is het bovendien slechts theoretisch mogelijk om achteraf nog binnen de in de richtlijn voorgeschreven termijn van twee maanden een motivering te ontvangen en dat vereist bovendien dat zij onmiddellijk reageren nadat de overheidsinstantie een maand lang het stilzwijgen heeft bewaard. Bovendien heeft ook de Franse regering erkend dat het in de huidige rechtssituatie mogelijk is dat de aanvrager pas na het verstrijken van deze termijn van twee maanden een dergelijke motivering ontvangt.
80.
De Commissie wijst er bovendien op dat volgens de rechtspraak van het Hof de motivering van een rechtshandeling in beginsel met de beslissing zelf moet worden meegedeeld.(39) In ieder geval moet dat gebeuren binnen de voorgeschreven termijn van twee maanden.
81.
Gaat men er daarentegen net als de Franse regering van uit dat de verplichting om binnen twee maanden te antwoorden losstaat van de motiveringsplicht, dan zou dat betekenen dat er voor de naleving van de motiveringsplicht geen termijn bestaat, wat volgens de Commissie ook in strijd zou zijn met de beginselen van behoorlijk bestuur.
82.
De Franse regering wenst uitdrukkelijk dat haar opmerkingen ter terechtzitting als haar primair betoog worden beschouwd.
83.
Zij is aldus van mening dat artikel 3, lid 4, van de richtlijn twee zelfstandige, van elkaar onafhankelijke verplichtingen oplegt: krachtens de eerste zin van deze bepaling moeten overheidsinstanties binnen twee maanden antwoord geven op een verzoek. De tweede zin van de bepaling, die losstaat van de eerste zin, verplicht de overheidsinstanties een weigering met redenen te omkleden. Dientengevolge hoeft de motivering niet samen met de afwijzende beslissing, dat wil zeggen binnen een termijn van twee maanden, te worden meegedeeld.
84.
De Franse regering wijst erop dat de richtlijn volgens artikel 1 ervan alleen de grondregels en voorwaarden voor de toegang tot informatie bepaalt en dat het aan de lidstaten is om nadere regels voor de terbeschikkingstelling van informatie vast te stellen. Krachtens het beginsel van de procesautonomie van de lidstaten zijn deze niet verplicht te verzekeren dat de motivering samen met de beslissing wordt meegedeeld.
85.
De motiveringsplicht heeft tot doel willekeur in de besluitvorming te verhinderen en de belanghebbende een beroepsmogelijkheid te geven, zoals het Hof in het arrest Heylens(40) heeft vastgesteld, waarin het ook de mogelijkheid van een afzonderlijke motivering heeft erkend. Deze uitlegging a contrario wordt ook bevestigd door het gemeenschappelijk standpunt van de Raad over een voorstel voor een richtlijn die de onderhavige richtlijn zou vervangen, evenals door verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Parlement en de Raad.(41) Anders dan in de onderhavige richtlijn wordt in deze teksten bepaald dat de beslissing en haar motivering gelijktijdig binnen een voorgeschreven termijn moeten worden gegeven.
86.
In haar schriftelijke opmerkingen, die thans als subsidiair moeten worden beschouwd, heeft de Franse regering uiteengezet dat de Commissie artikel 7 van wet nr. 78-753, zoals gewijzigd bij decreet nr. 88-465, verkeerd heeft begrepen. Dit artikel bepaalt wel degelijk dat een verzoek om informatie schriftelijk dient te worden afgewezen en dat deze afwijzing dient te worden gemotiveerd. Van een stilzwijgende beslissing kan volgens decreet nr. 88-465 alleen sprake zijn wanneer de overheidsinstantie in strijd met deze verplichting door nalatigheid verzuimt een gepaste beslissing te nemen. De bedoeling hiervan is de particulier een beroepsmogelijkheid te geven. Aan de overheidsinstantie wordt dus niet het recht toegekend om een aanvraag zonder motivering af te wijzen, maar aan de particulier wordt een rechtsmiddel tegen de passiviteit van de overheidsinstantie ter beschikking gesteld. De Franse regering geeft evenwel toe dat de regeling van de stilzwijgende beslissing zou kunnen leiden tot de vaststelling van niet-gemotiveerde beslissingen.(42)
87.
Artikel 5 van wet nr. 79-587 verzekert evenwel dat de particulier in geval van een stilzwijgende beslissing binnen een maand een motivering ontvangt. De Franse regering stelt vast dat deze procedure niet noodzakelijkerwijs een verlate motivering tot gevolg heeft, omdat de particulier op grond van decreet nr. 88-465 reeds na een maand het bestaan van een stilzwijgende beslissing kan vaststellen en de procedure kan voortzetten.
2. Beoordeling
88.
De Franse regering baseert haar opvatting, dat de door haar meegedeelde wetsbepalingen voldoen aan de vereisten van artikel 3, lid 4, van de richtlijn, in de eerste plaats op het feit dat de in de twee zinnen van deze bepaling neergelegde verplichtingen los van elkaar staan en dat daarom enkel het antwoord, maar niet de motivering, binnen twee maanden moet worden gegeven.
89.
Deze opvatting berust naar mijn mening op een
niet gerechtvaardigd onderscheid
tussen de eerste en de tweede zin van artikel 3, lid 4, van de richtlijn en lijkt mij gelet op het doel en de strekking van deze bepaling niet correct.
90.
Ingevolge artikel 1 heeft de richtlijn onder andere tot doel de grondregels en voorwaarden vast te stellen volgens welke milieu-informatie ter beschikking wordt gesteld. De inhoudelijke voorwaarden waaronder natuurlijke en rechtspersonen die daarom verzoeken toegang tot dergelijke informatie moet worden verleend, blijken uit artikel 3, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn.
91.
In artikel 3, lid 4, van de richtlijn is de beslissing inzake dit recht op toegang procedureel geregeld. Ingevolge de eerste zin van deze bepaling moet de overheidsinstantie zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee maanden op het verzoek om informatie reageren en een antwoord geven aan degene die om informatie heeft verzocht. Overeenkomstig de omvang van het recht op toegang, zoals vastgelegd in artikel 3, leden 1 tot en met 3, van de richtlijn, kan dit antwoord erin bestaan dat toegang wordt verleend of geweigerd om de daar genoemde redenen.
92.
De in artikel 3, lid 4, eerste zin, van de richtlijn gestelde termijn geldt dus zowel voor de inwilliging als voor de afwijzing van een verzoek door de overheidsinstanties. Alleen al daaruit blijkt duidelijk dat het bij de tweede zin van deze bepaling niet kan gaan om een van de eerste zin volledig onafhankelijke regel. In de tweede zin is veeleer vastgelegd dat de afwijzing van een verzoek, die reeds onder de eerste zin valt, bovendien met redenen moet worden omkleed.
93.
De vastlegging van deze motiveringsplicht in een afzonderlijke tweede zin is dan ook veeleer een kwestie van taalkundige formulering van deze bijkomende voorwaarde voor het geval dat een verzoek om informatie niet wordt ingewilligd, maar wordt afgewezen in de zin van artikel 3, lid 4, eerste zin. Anders dan de Franse regering stelt, kan daaruit niet worden afgeleid dat deze motiveringsplicht zou kunnen worden gescheiden van de algemene antwoordplicht en niet onder de in deze bepaling gestelde termijn zou vallen.
94.
Bovendien dient een antwoordtermijn voor overheidsinstanties zoals die van artikel 3, lid 4, van de richtlijn vooral de rechtszekerheid. Zij vermijdt namelijk dat een aanvrager voor onbepaalde tijd in het ongewisse wordt gelaten over het gevolg dat aan zijn verzoek wordt gegeven of over zijn rechtspositie. Dit aspect verdient naar mijn mening, zeker in het geval van een richtlijn die de toegang van het publiek tot informatie van overheidsinstanties moet waarborgen, bijzondere aandacht.
95.
Deze behoefte aan rechtszekerheid bestaat ook met betrekking tot de motivering van een afwijzende beslissing, vooral indien men er rekening mee houdt dat artikel 4 van de richtlijn voorziet in een beroepsmogelijkheid tegen zowel de inwilliging als de afwijzing van een verzoek door de overheidsinstantie en de wettigheid van een afwijzing aan de hand van de motivering moet worden beoordeeld.
96.
Een uitlegging volgens welke de bij artikel 3, lid 4, van de richtlijn opgelegde verplichting tot motivering van een afwijzende beslissing niet aan een termijn is gebonden, voldoet daarom noch aan het doel en de strekking van deze bepaling, noch aan de richtlijn in haar geheel.
97.
Krachtens artikel 3, lid 4, van de richtlijn moeten de lidstaten dus in ieder geval verzekeren dat een aanvrager in geval van afwijzing van zijn verzoek de motivering ook uiterlijk binnen twee maanden ontvangt. De interpretatie door de Franse regering, dat de motivering en de termijn los van elkaar kunnen worden beschouwd, is dus onjuist. Het gehele betoog van de Franse regering dat hierop voortbouwt moet dan ook worden afgewezen.
98.
De Commissie is er dus terecht van uitgegaan dat de afwijzing van een verzoek om toegang tot informatie en de motivering ervan in ieder geval binnen twee maanden moeten worden meegedeeld.
99.
In dit verband is overigens ook de vraag opgeworpen of de motivering gelijktijdig met de afwijzende beslissing moet worden gegeven. Zoals evenwel uit mijn voorgaande opmerkingen volgt, is het verwijt over de onjuiste omzetting van artikel 3, lid 4, van de richtlijn reeds gegrond, indien niet is verzekerd dat de aanvrager wiens verzoek om informatie is afgewezen,
binnen de voorgeschreven termijn van twee maanden een motivering
voor deze afwijzing ontvangt. Mocht dit verder het geval blijken te zijn, dan hoeft niet meer te worden nagegaan of de motivering daarenboven gelijktijdig met de afwijzende beslissing moet worden gegeven.
100.
Allereerst wil ik in het algemeen benadrukken dat het een lidstaat natuurlijk vrij staat de vorm en de middelen voor de omzetting van een richtlijn te bepalen, hetgeen reeds volgt uit artikel 249, derde alinea, EG. Wat de omzetting van een richtlijn betreft, kan de lidstaat zich bovendien, zoals ik reeds herhaaldelijk heb gesteld, in beginsel beperken tot een algemeen rechtskader.(43)
101.
De door de lidstaat gekozen omzetting moet evenwel in ieder geval daadwerkelijk op voldoende bepaalde en duidelijke wijze de volledige toepassing van de richtlijn verzekeren, en wel zo, dat voor de begunstigden van de richtlijn de volledige omvang van hun recht duidelijk is.(44)
102.
Volgens de Commissie stemmen de Franse wetsbepalingen niet met de richtlijn overeen, voorzover zij niet verzekeren dat een afwijzende beslissing van de overheidsinstantie, samen met de motivering ervan, overeenkomstig artikel 3, lid 4, van de richtlijn binnen twee maanden de aanvrager bereikt.
103.
Met betrekking tot de wetsbepalingen waarmee deze verplichting volgens de Franse regering is omgezet, moet het volgende worden vastgesteld.
104.
Ook al betoogt de Franse regering dat de overheidsinstantie op grond van artikel 7 van wet nr. 78-753, zoals gewijzigd bij decreet nr. 88-465, in beginsel verplicht is een afwijzing van een verzoek om toegang tot informatie te motiveren, toch erkent zij dat de regeling van de stilzwijgende beslissing in dit decreet, waartegen de Commissie zich hoofdzakelijk verzet, afwijzende beslissingen
zonder motivering
tot gevolg zou kunnen hebben. Deze wetsbepalingen bieden op zich dus geen absolute zekerheid dat een afwijzende beslissing van een overheidsinstantie wordt gemotiveerd, laat staan binnen de termijn van twee maanden.
105.
De Franse regering heeft in dit verband evenwel erop gewezen dat volgens artikel 5 van wet nr. 79-587 in geval van een stilzwijgende afwijzingsbeslissing de motivering van deze beslissing binnen een maand moet worden meegedeeld aan de aanvrager
die daarom verzoekt
.
106.
Dienaangaande volstaat de opmerking dat de door deze bepaling aan de overheidsinstantie opgelegde verplichting om een stilzwijgende afwijzing binnen een maand te motiveren, enkel ontstaat wanneer de betrokkene daarom verzoekt. Ingevolge artikel 3, lid 4, van de richtlijn moeten de lidstaten evenwel waarborgen dat de afwijzing van een verzoek om milieu-informatie samen met haar motivering in ieder geval binnen twee maanden wordt gegeven, zonder dat de aanvrager daartoe enige actie hoeft te ondernemen. Ook deze nationale bepaling zorgt dus niet voor een adequate omzetting van de motiveringsplicht van artikel 3, lid 4, van de richtlijn.
107.
De Franse regering heeft ten slotte ook gesteld dat de beschreven regels niet noodzakelijkerwijs tot een
verlate motivering
zullen leiden. Op grond van wet nr. 78-753 en decreet nr. 88-465 kan de particulier namelijk na verloop van een maand duidelijk het bestaan van een stilzwijgende afwijzing vaststellen en vervolgens op grond van artikel 5 van wet nr. 79-587 verzoeken om mededeling van de motivering binnen een maand, zodat hij de door artikel 3, lid 4, van de richtlijn vereiste motivering binnen twee maanden kan ontvangen.
108.
Afgezien van het feit dat deze bepaling, zoals reeds gezegd, een (bijkomend) verzoek vereist en de aanvrager dus een medewerkingsverplichting oplegt waarin de richtlijn niet voorziet, is het ook niet voldoende om de betrokkene enkel een mogelijkheid te verschaffen om binnen de vastgestelde termijn van twee maanden een gemotiveerd antwoord te ontvangen. De nationale omzettingsbepalingen moeten veeleer een duidelijke verplichting opleggen om een afwijzing van een verzoek om toegang tot informatie binnen twee maanden te motiveren.
109.
De conclusie moet dan ook luiden dat de Franse wetsbepalingen niet op duidelijke en bepaalde wijze verzekeren dat een aanvrager wiens verzoek om informatie wordt afgewezen, binnen twee maanden de motivering daarvoor ontvangt. Artikel 3, lid 4, is derhalve niet volledig omgezet. Bijgevolg hoeft niet meer te worden nagegaan of de motivering van de afwijzing niet enkel binnen de door deze bepaling vastgelegde termijn, maar daarenboven ook gelijktijdig met de afwijzingsbeslissing moet worden gegeven.
110.
De vijfde grief is derhalve gegrond.
V ─ Conclusie
111.
Ik geef het Hof derhalve in overweging:
1)
vast te stellen dat de Republiek Frankrijk, door de artikelen 2, sub a, en 3, leden 2, 3 en 4, van richtlijn 90/313/EEG van de Raad van 7 juni 1990 inzake de vrije toegang tot milieu-informatie niet juist om te zetten, de ingevolge deze richtlijn en artikel 249, derde alinea, EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2)
de Republiek Frankrijk in de kosten te verwijzen.
(1) .
(2)
PB L 158, blz. 56.
(3)
Wet nr. 78-753 van 17 juli 1978 houdende diverse maatregelen ter verbetering van de verhoudingen tussen de overheid en het publiek en houdende diverse administratieve, sociale en fiscale bepalingen (JORF van 18 juli 1978, blz. 2851).
(4)
Decreet nr. 88-465 van 28 april 1988 betreffende de procedure voor de toegang tot overheidsdocumenten (JORF van 30 april 1988, blz. 5900).
(5)
Wet nr. 79-587 van 11 juli 1979 inzake de motivering van bestuurshandelingen en de verbetering van de betrekkingen tussen de overheid en het publiek (JORF van 12 juli 1979, blz. 1711).
(6)
Wet nr. 2000-321 van 12 april 2000 inzake de rechten van de burgers in hun betrekkingen met de overheid, waarbij wet nr. 78-753 van 17 juli 1978 houdende diverse maatregelen ter verbetering van de verhoudingen tussen de overheid en het publiek en houdende diverse administratieve, sociale en fiscale bepalingen, werd gewijzigd (JORF van 13 april 2000, blz. 5646).
(7)
Besluit nr. 2001-321 van 11 april 2001 inzake de omzetting van gemeenschapsrichtlijnen en de uitvoering van zekere bepalingen van gemeenschapsrecht op milieugebied (JORF van 14 april 2001, blz. 5820).
(8)
Zie hierboven, punt 21.
(9)
Zie bijvoorbeeld arresten van 22 juni 1993, Commissie/Denemarken (C-243/89, Jurispr. blz. I-3353, punt 30), en 13 juni 2002, Commissie/Spanje (C-474/99, Jurispr. blz. I-5293, punt 25).
(10)
Zie bijvoorbeeld arresten van 18 maart 1992, Commissie/Griekenland (C-29/90, Jurispr. blz. I-1971, punt 12), en 6 december 2001, Commissie/Griekenland (C-166/00, Jurispr. blz. I-9835, punt 9).
(11)
Zie bijvoorbeeld arresten van 12 december 2000, Commissie/Portugal (C-435/99, Jurispr. blz. I-11179, punt 16); 11 oktober 2001, Commissie/Oostenrijk (C-111/00, Jurispr. blz. I-7555, punt 13), en 17 januari 2002, Commissie/Ierland (C-394/00, Jurispr. blz. I-581, punt 12).
(12)
Arrest van 17 juni 1998 (C-321/96, Jurispr. blz. I-3809).
(13)
Arrest van 18 maart 1997 (C-343/95, Jurispr. blz. I-1547, punten 22 en 23).
(14)
Arrest van 16 december 1992 (C-132/91, C-138/91 en C-139/91, Jurispr. blz. I-6577, punt 40).
(15)
Zie onder andere arresten van 25 november 1999, Commissie/Frankrijk (C-96/98, Jurispr. blz. I-8531, punt 36), en 5 oktober 2000, Commissie/Frankrijk (C-337/98, Jurispr. blz. I-8377, punt 45).
(16)
Zie arrest van 21 september 1999, Commissie/Ierland (C-392/96, Jurispr. blz. I-5901, punten 60 en 61).
(17)
Arrest Commissie/Ierland (aangehaald in voetnoot 16, punt 60).
(18)
Zie arrest van 28 februari 1991, Commissie/Duitsland (C-131/88, Jurispr. blz. I-825, punten 4 en 9).
(19)
Onder andere arresten van 16 november 2000, Commissie/Griekenland (C-214/98, Jurispr. blz. I-9601, punt 49); 7 december 2000, Commissie/Frankrijk (C-38/99, Jurispr. blz. I-10941, punt 53), en 15 november 2001, Commissie/Italië (C-49/00, Jurispr. blz. I-8575, punt 21).
(20)
Ibidem.
(21)
Arrest Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 18, punt 8 (cursivering van mij), en arrest van 30 mei 1991, Commissie/Duitsland (C-59/89, Jurispr. blz. I-2607, punt 28).
(22)
Arrest van 8 juli 1999, Commissie/Frankrijk (C-354/98, Jurispr. blz. I-4927, punt 11).
(23)
Arrest Katsikas e.a., aangehaald in voetnoot 14, punt 40.
(24)
Zie arrest van 9 februari 1999, Dilexport (C-343/96, Jurispr. blz. I-579, punt 51), waarin in deze zin verwezen wordt naar het arrest van 16 april 1991, Eurim-Pharm (C-347/89, Jurispr. blz. I-1747, punt 15), en het arrest Katsikas e.a., aangehaald in voetnoot 14, punt 39.
(25)
Zie arrest van 24 januari 2002, Commissie/Italië (C-372/99, Jurispr. blz. I-819, punt 22).
(26)
Arrest van 10 mei 2001 (C-144/99, Jurispr. blz. I-3541, punt 21).
(27)
Onder andere arrest van 19 september 1996, Commissie/Griekenland (C-236/95, Jurispr. blz. I-4459, punt 13).
(28)
Arresten Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 18, punt 6, en Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 21, punt 18.
(29)
Conclusie bij arrest van 7 maart 2002 (C-145/99, Jurispr. blz. I-2235, punten 45-47).
(30)
Arrest aangehaald in voetnoot 12, punt 19.
(31)
Arrest aangehaald in voetnoot 13, punten 22 en 23.
(32)
Ibidem.
(33)
Zie arrest Mecklenburg, aangehaald in voetnoot 12, punt 25; zie over de weigeringsgronden van artikel 3, lid 3, van de richtlijn hieronder, punten 70 e.v.
(34)
Zie bijvoorbeeld arrest van 9 september 1999, Commissie/Duitsland (C-217/97, Jurispr. blz. I-5087, punten 32-35).
(35)
Zie arrest Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 18, punt 9, alsook mijn opmerkingen hierboven in de punten 35 e.v.
(36)
Arrest aangehaald in voetnoot 34, punten 33 en 35.
(37)
Zie met name arrest Commissie/Nederland, aangehaald in voetnoot 26, punt 21, en mijn opmerkingen in het kader van de eerste grief, punten 43 en 44.
(38)
Zie hierover mijn opmerkingen over de tweede grief, punt 55.
(39)
Arrest van 26 november 1981, Michel/Parlement (195/80, Jurispr. blz. 2861, punt 22).
(40)
Arrest van 15 oktober 1987 (222/86, Jurispr. blz. 4097).
(41)
Verordening van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).
(42)
Zie met name punt 48 van het verweerschrift.
(43)
Zie mijn opmerkingen in de punten 38 en 39 en de in voetnoot 19 aangehaalde rechtspraak.
(44)
Zie onder andere arrest Commissie/Duitsland, aangehaald in voetnoot 34, punten 31 en 32, en de daar aangehaalde rechtspraak van het Hof.