62022CJ0726_RES
Rechtssache C‑726/22 P
Europäische Kommission
gegen
Pollinis France
Urteil des Gerichtshofs (Fünfte Kammer) vom 16. Januar 2025
„Rechtsmittel – Zugang zu Dokumenten – Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 – Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 – Schutz des Entscheidungsprozesses – Verordnung (EU) Nr. 182/2011 – Ausschussverfahren – Von den Mitgliedstaaten und anderen Ausschussmitgliedern geäußerte Standpunkte – Verweigerung des Zugangs“
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Enge Auslegung und Anwendung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, elfter Erwägungsgrund und Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 62, 65)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Begründungspflicht – Umfang
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4)
(vgl. Rn. 63)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Anwendungsbereich – Verwaltungstätigkeit der Kommission – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 2 Abs. 3)
(vgl. Rn. 66)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Beschlussfassung – Begriff – Vorliegen eines bestimmten Beschlussgegenstands – Einbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 73)
Organe der Europäischen Union – Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten – Verordnung Nr. 1049/2001 – Ausnahmen vom Recht auf Zugang zu Dokumenten – Schutz des Entscheidungsprozesses – Voraussetzungen – Konkrete, tatsächliche und schwere Beeinträchtigung dieses Prozesses – Umfang – Absicht eines Organs, einen Beschluss zu fassen – Nichteinbeziehung
(Verordnung Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates, Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1)
(vgl. Rn. 74, 77, 78)
Zusammenfassung
Auf ein – zurückgewiesenes – Rechtsmittel der Europäischen Kommission gegen ein Urteil des Gerichts in der Rechtssache Pollinis France/Kommission (
1
) hin – mit dem das Gericht zwei Beschlüsse der Kommission (
2
) für nichtig erklärt hat, mit denen diese den Zugang zu Dokumenten betreffend die Leitlinien der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) von 2013 (
3
) verweigerte – erläutert der Gerichtshof den Umfang der Ausnahme des Vorliegens eines laufenden Entscheidungsprozesses (
4
) im Rahmen eines Komitologieverfahrens und äußert sich zur Einstufung als „Angelegenheit …, in der [ein] Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“.
Pollinis France ist eine französische Nichtregierungsorganisation, die im Umweltschutz tätig ist und das Ziel verfolgt, Wild- und Honigbienen zu schützen und eine nachhaltige Landwirtschaft zu fördern, um Bestäuber zu erhalten. Im Jahr 2020 stellte sie bei der Kommission zwei Anträge auf Zugang (
5
) zu bestimmten Dokumenten betreffend die Leitlinien der EFSA von 2013. Der erste Antrag betraf im Wesentlichen Dokumente mit den Standpunkten der Mitgliedstaaten, der Mitglieder des Ständigen Ausschusses für Pflanzen, Tiere, Lebensmittel und Futtermittel (
6
) und der Kommission zu diesen Leitlinien sowie alle Entwürfe zu diesem Thema, die seit Oktober 2018 bei der Kommission eingegangen oder von ihr verfasst worden waren. Der zweite Antrag betraf bestimmte Dokumente zu den genannten Leitlinien der EFSA von 2013 und bezog sich im Wesentlichen auf den Schriftverkehr, die Tagesordnungen, die Protokolle und die Berichte von Treffen zwischen Scopaff-Mitgliedern und bestimmten Beamten und Mitgliedern der Kommission zwischen Juli 2013 und September 2018.
Als Antwort auf Zweitanträge auf Zugang gewährte die Kommission mit zwei Beschlüssen von 2020 teilweisen Zugang zu bestimmten Dokumenten und verweigerte den Zugang zu bestimmten anderen Dokumenten auf der Grundlage der Ausnahmen des Schutzes der Privatsphäre und der Integrität des Einzelnen (
7
) bzw. des Vorliegens eines laufenden Entscheidungsprozesses.
Die Leitlinien der EFSA von 2013 waren nämlich mehrere Jahre lang im Scopaff diskutiert worden, aber aufgrund von Uneinigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten war keine Einigung über den Text erzielt worden, und die Kommission hatte diese Leitlinien nicht angenommen. Im Jahr 2019 hatte die Kommission die EFSA aufgefordert, eine Überarbeitung ihrer Leitlinien von 2013 vorzunehmen, um den neuesten wissenschaftlichen Entwicklungen Rechnung zu tragen.
Vor diesem Hintergrund hat das mit zwei Nichtigkeitsklagen befasste Gericht im angefochtenen Urteil ausgeführt, die Kommission habe mit den im Jahr 2020 erlassenen streitigen Beschlüssen festgestellt, dass bis zum Abschluss der Überarbeitung dieser Leitlinien die Erörterung der Leitlinien im Scopaff „angehalten“ sei und dass dies bedeute, dass der Entscheidungsprozess als „laufend“ angesehen werden könne, da er erst nach Abschluss dieser Überarbeitung wieder aufgenommen werde.
Nach Auffassung des Gerichts gab es zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Beschlüsse jedoch keinen Entscheidungsprozess mehr, der darauf abgezielt hätte, die Leitlinien der EFSA von 2013 umzusetzen. Vielmehr habe die Kommission implizit, aber notwendigerweise beschlossen, die Leitlinien nicht mehr umzusetzen. Allein der Umstand, dass deren Überarbeitung zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Beschlüsse im Gange gewesen sei, habe bedeutet, dass es unmöglich gewesen sei, den Inhalt etwaiger überarbeiteter Leitlinien, die Form ihrer etwaigen Annahme und das dafür gegebenenfalls durchzuführende Verfahren zu bestimmen, und folglich, dass es an einem Gegenstand für einen Entscheidungsprozess der Kommission gefehlt habe. Daher habe sich die Kommission nicht mit Erfolg auf die Ausnahme des Schutzes eines laufenden Entscheidungsprozesses berufen können.
Würdigung durch den Gerichtshof
Auf ein Rechtsmittel der Kommission hin, zu dessen Begründung sie zwei Rechtsmittelgründe geltend macht, prüft der Gerichtshof im Rahmen des ersten Rechtsmittelgrundes, ob das Gericht im angefochtenen Urteil zu Recht festgestellt hat, dass der Entscheidungsprozess der Kommission, der die Leitlinien der EFSA von 2013 zum Gegenstand hatte, zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Beschlüsse abgeschlossen war.
Zunächst weist der Gerichtshof darauf hin, dass es Zweck der auf dem Grundsatz der Offenheit und der Transparenz beruhenden Verordnung Nr. 1049/2001 ist, der Öffentlichkeit einen größtmöglichen Zugang zu Dokumenten der Organe zu gewähren. Auch wenn das Zugangsrecht bestimmten Grenzen aus Gründen des öffentlichen und privaten Interesses unterliegt, sind die in der Verordnung Nr. 1049/2001 vorgesehenen Ausnahmen vom Zugangsrecht eng auszulegen und strikt anzuwenden. Beschließt das betreffende Organ, den Zugang zu einem Dokument zu verweigern, dessen Übermittlung bei ihm beantragt wurde, muss es außerdem grundsätzlich erläutern, inwiefern der Zugang zu diesem Dokument das Interesse, das durch eine von ihm geltend gemachte Ausnahme nach Art. 4 der Verordnung Nr. 1049/2001 geschützt wird, konkret und tatsächlich beeinträchtigen könnte. Ferner muss die Gefahr einer solchen Beeinträchtigung bei vernünftiger Betrachtung absehbar und darf nicht rein hypothetisch sein.
Was insbesondere die Ausnahme des Schutzes des Entscheidungsprozesses betrifft, führt der Gerichtshof in erster Linie zunächst aus, dass nach Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 der Zugang zu einem Dokument, das von einem Organ für den internen Gebrauch erstellt wurde oder bei ihm eingegangen ist und das sich auf eine Angelegenheit bezieht, in der das Organ noch keinen Beschluss gefasst hat, verweigert wird, wenn eine Verbreitung des Dokuments den Entscheidungsprozess des Organs ernstlich beeinträchtigen würde, es sei denn, es besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Verbreitung des betreffenden Dokuments.
Insoweit ist der Begriff des Entscheidungsprozesses dahin zu verstehen, dass er sich direkt auf die Beschlussfassung bezieht, ohne das gesamte Verwaltungsverfahren zu umfassen, das zu ihr geführt hat. Eine Beschlussfassung setzt aber das Vorliegen eines bestimmten Gegenstands voraus, auf den sich der künftige Beschluss beziehen wird, und zwar unabhängig davon, ob die Annahme eines spezifischen und identifizierbaren Entwurfs eines Rechtsakts unmittelbar bevorsteht. Ferner hat das Gericht entgegen dem Vorbringen der Kommission nicht festgestellt, dass es bei Fehlen eines solchen unmittelbaren Charakters keine faktischen Entscheidungstätigkeiten gebe.
Außerdem liefe die Annahme, dass ein Beschluss noch nicht gefasst worden sei und folglich ein laufender „Entscheidungsprozess“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorliege, wenn der Gegenstand eines solchen Prozesses nicht bestimmt ist, sowohl der Systematik dieser Bestimmung als auch der Rechtsprechung zuwider. Solange der genaue Gegenstand eines künftigen Beschlusses noch nicht bestimmt ist, ist somit jede Gefahr einer Beeinträchtigung des den Erlass dieses Beschlusses bezweckenden Entscheidungsprozesses durch die Verbreitung eines nach der Verordnung Nr. 1049/2001 angeforderten Dokuments per se hypothetisch, da es in Wirklichkeit unmöglich wäre, zu überprüfen, ob sich der Inhalt dieses Dokuments tatsächlich auf den Entscheidungsprozess bezieht.
Schließlich ist dem Gericht auch kein Rechtsfehler unterlaufen, als es das Argument, die Kommission verfolge weiterhin das „Ziel“, Bienen-Leitlinien umzusetzen, nicht als entscheidend für die Beurteilung des Vorliegens einer „Angelegenheit …, in der [dieses] Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 erachtet hat. Die Annahme, dass die bloße Absicht eines Organs, einen Beschluss in einem in seine Zuständigkeit fallenden Bereich zu fassen, es ihm erlaube, sich auf diese Bestimmung zu berufen, ohne dass das Vorliegen eines Entscheidungsprozesses mit dem Ziel des Erlasses eines Beschlusses zu einem bestimmten Gegenstand verlangt würde, liefe nämlich in Wirklichkeit darauf hinaus, diesem Organ die Möglichkeit einzuräumen, die Verbreitung eines jeden sich auf diesen Bereich beziehenden Dokuments zu verweigern. Die Wendung „Angelegenheit…, in der [ein] Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ kann nicht so weit ausgelegt werden, dass sie jedes Dokument erfasst, das sich auf eine bestimmte Angelegenheit bezieht.
Folglich ist das Gericht zu Recht davon ausgegangen, dass der Umstand, dass die Kommission weiterhin das Ziel verfolgte, Bienen-Leitlinien umzusetzen, um den Behörden der Mitgliedstaaten ein Dokument zur Verfügung zu stellen, das den „neuesten Stand von Wissenschaft und Technik“ wiedergibt, für sich genommen nicht ausreicht, um zu dem Schluss zu gelangen, dass noch immer eine „Angelegenheit …, in der [dieses] Organ noch keinen Beschluss gefasst hat“ im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 1049/2001 vorliegt. Der Gerichtshof weist daher den ersten Rechtsmittelgrund sowie in der Folge den zweiten Rechtsmittelgrund – Letzteren als ins Leere gehend – und folglich das Rechtsmittel insgesamt zurück.
(
1
)	Urteil vom 14. September 2022, Pollinis France/Kommission (T‑371/20 und T‑554/20, EU:T:2022:556, im Folgenden: angefochtenes Urteil).
(
2
)	Beschlüsse der Kommission C(2020) 4231 final vom 19. Juni 2020 in der Rechtssache T‑371/20 und C(2020) 5120 final vom 21. Juli 2020 in der Rechtssache T‑554/20 (im Folgenden: streitige Beschlüsse).
(
3
)	Von der EFSA am 27. Juni 2013 angenommene Leitlinien zur Bewertung des Risikos von Pflanzenschutzmitteln für Bienen (im Folgenden: Leitlinien der EFSA von 2013).
(
4
)	Auf der Grundlage von Art. 4 Abs. 3 Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (ABl. 2001, L 145, S. 43).
(
5
)	Gemäß der Verordnung Nr. 1049/2001 und der Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Århus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft (ABl. 2006, L 264, S. 13).
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (im Folgenden: Scopaff).
(
7
)	Im Sinne von Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1049/2001.