62020CJ0124_RES
Zaak C‑124/20
Bank Melli Iran
tegen
Telekom Deutschland GmbH
(verzoek om een prejudiciële beslissing_ingediend door het Hanseatische Oberlandesgericht Hamburg)
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 21 december 2021
„Prejudiciële verwijzing – Handelsbeleid – Verordening (EG) nr. 2271/96 – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Beperkende maatregelen tegen Iran die door de Verenigde Staten van Amerika zijn genomen – Secundaire sancties die door dit derde land zijn vastgesteld en die personen beletten om buiten zijn grondgebied handelsbetrekkingen te onderhouden met bepaalde Iraanse ondernemingen – Verbod om aan dergelijke rechtsregels gevolg te geven – Uitoefening van een gewoon opzeggingsrecht”
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om aan die sancties gevolg te geven – Begrip „verzoek of instructie van een rechterlijke of bestuurlijke autoriteit van het derde land” – Uitlegging volgens de context en de doelstellingen van de betrokken regeling
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16; verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 4, 5, eerste alinea, 7, d), en 11]
(zie punten 45‑51, dictum 1)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om aan die sancties gevolg te geven – Inroepbaarheid in het kader van een civiele procedure voor de gerechten van een lidstaat – Toelaatbaarheid
(Verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 5 en 11)
(zie punten 54‑59)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om aan die sancties gevolg te geven – Opzegging van een contract door een in die verordening bedoelde persoon – Verplichting tot motivering van de opzegging – Geen
(Verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 5 en 11)
(zie punten 62, 63)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om aan die sancties gevolg te geven – Opzegging van een contract door een in die verordening bedoelde persoon – Bewijslast inzake de werkelijke reden voor de opzegging rustend op die persoon
(Verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 5 en 11)
(zie punten 65‑68, dictum 2)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om gevolg te geven aan de eisen of verboden die door de wetgeving van het derde land zijn opgelegd – Opzegging van een contract door een in die verordening bedoelde persoon – Nietigverklaring van de opzegging – Beperking van de vrijheid van ondernemerschap en van de contractsvrijheid – Toelaatbaarheid – Voorwaarden – In de wet vastgelegde beperking die zowel de wezenlijke inhoud van het recht op vrijheid van ondernemerschap als het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 16 en 52, lid 1; verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 5, 7, 8, 9 en 11; verordening 2018/1101, art. 1)
(zie punten 69, 70, 77‑95, dictum 3)
Gemeenschappelijke handelspolitiek – Verdediging tegen handelsbelemmeringen – Bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land – Sancties van de Verenigde Staten tegen Iran – Sancties die het vrije verkeer van kapitaal, goederen en diensten binnen de Unie beperken – Verordening nr. 2271/96, die voorziet in een verbod om aan die sancties gevolg te geven – Schending – Sancties – Beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten – Grenzen – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Verplichting om concrete en bijzondere omstandigheden van het geval in aanmerking te nemen
(Verordening nr. 2271/96 van de Raad, art. 5)
(zie punten 72‑75)
Samenvatting
Het Unierechtelijke verbod om gevolg te geven aan de door de Verenigde Staten aan Iran opgelegde secundaire sancties kan in een civiele procedure worden ingeroepen
Dit verbod geldt ook wanneer een bestuurlijke of rechterlijke instantie van de Verenigde Staten van Amerika geen specifiek verzoek of geen specifieke instructie heeft gegeven, maar mag geen inbreuk maken op de vrijheid van ondernemerschap van de personen tegen wie het is gericht door hen onevenredige economische verliezen te laten lijden
Bank Melli Iran (hierna: „BMI”) is een Iraanse bank die eigendom is van de Iraanse Staat. Zij heeft een filiaal in Duitsland en heeft met Telekom, een dochteronderneming van Deutsche Telekom AG, die haar zetel in Duitsland heeft en ongeveer de helft van haar omzet uit haar activiteiten in de Verenigde Staten haalt, verschillende overeenkomsten gesloten voor het verstrekken van telecommunicatiediensten, die haar in staat stellen haar zakelijke activiteiten uit te oefenen. In 2018 hebben de Verenigde Staten zich teruggetrokken uit het in 2015 ondertekende nucleaire akkoord met Iran, dat tot doel heeft het Iraanse nucleaire programma te controleren en de economische sancties ten aanzien van Iran op te heffen. Als gevolg van deze terugtrekking hebben de Verenigde Staten krachtens de Iran Freedom and Counter-Proliferation Act of 2012 (wet van 2012 op de vrijheid en de strijd tegen de proliferatie in Iran) opnieuw sancties opgelegd aan Iran en aan bepaalde personen die op een lijst (
1
) staan, waaronder BMI. Sinds die datum is het eenieder opnieuw verboden om buiten het grondgebied van de Verenigde Staten met de op die lijst geplaatste personen zaken te doen.
Naar aanleiding van deze beslissing heeft de Unie gedelegeerde verordening 2018/1100 (
2
) vastgesteld, waarbij de bijlage bij verordening nr. 2271/96 (
3
) in die zin is gewijzigd dat zij de wet van 2012 op de vrijheid en de strijd tegen de proliferatie in Iran omvat. De gedelegeerde verordening verbiedt de betrokkenen in het bijzonder om gevolg te geven aan de in de bijlage opgenomen wetten of daaruit voortvloeiende handelingen (artikel 5, eerste alinea), behoudens toestemming om daarvan af te wijken. Die toestemming kan door de Europese Commissie worden verleend wanneer de niet-inachtneming van deze buitenlandse wetgeving de belangen van de onder de verordening vallende personen of die van de Unie ernstig zou schaden (artikel 5, tweede alinea).
Aangezien het Duitse recht bepaalt dat „[een] met een wettelijk verbod strijdige rechtshandeling [..] nietig [is], tenzij de wet anders bepaalt” (
4
), en Telekom alle overeenkomsten met BMI vóór het verstrijken ervan zonder uitdrukkelijke motivering en zonder toestemming van de Commissie heeft opgezegd, heeft BMI voor de Duitse rechterlijke instanties de opzegging van die overeenkomsten betwist. In eerste aanleg is Telekom ertoe veroordeeld de betrokken overeenkomsten tot aan het verstrijken van de gewone opzegtermijnen uit te voeren. De gewone opzegging van die overeenkomsten werd daarentegen geacht in overeenstemming met artikel 5 van de verordening te zijn. BMI heeft daarop hoger beroep ingesteld bij het Hanseatische Oberlandesgericht Hamburg (hoogste rechterlijke instantie van de deelstaat Hamburg, Duitsland), dat het Hof een prejudiciële vraag heeft gesteld over de uitlegging van artikel 5, eerste alinea, van de verordening, in het licht van met name de artikelen 16 en 52 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en het toestemmingsmechanisme van artikel 5, tweede alinea, van deze verordening.
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats is het Hof (Grote kamer), gelet op de ruime formulering van artikel 5, eerste alinea, van de verordening, van oordeel dat het verbod om gevolg te geven aan de eisen of verboden die zijn opgelegd door bepaalde wetten die door een derde land in strijd met het internationaal recht zijn vastgesteld, ook van toepassing is wanneer een bestuurlijke of rechterlijke autoriteit die de naleving ervan beoogt te verzekeren geen specifieke verzoeken of instructies heeft gegeven. Volgens het Hof vindt deze uitlegging steun in de doelstellingen van de verordening, die met name ertoe strekt de gevestigde rechtsorde en de belangen van de Unie in het algemeen te beschermen – teneinde de doelstelling van het vrije kapitaalverkeer tussen de lidstaten en derde landen maximaal te verwezenlijken – en de belangen van de betrokkenen te vrijwaren. Bovengenoemde wetten dreigen rechtsgevolgen teweeg te brengen voor degenen op wie dergelijke eisen of verboden in beginsel van toepassing zijn, en de verordening zou niet geschikt zijn om de gevolgen ervan tegen te gaan indien voor de toepassing van het verbod van artikel 5, eerste alinea, zou worden vereist dat een bestuurlijke of rechterlijke autoriteit instructies geeft.
In de tweede plaats stelt het Hof vast dat het verbod van artikel 5, eerste alinea, in duidelijke, nauwkeurige en onvoorwaardelijke bewoordingen is geformuleerd, zodat het in een civiele procedure als die in de onderhavige zaak kan worden ingeroepen. Het bevestigt vervolgens dat een in de verordening bedoelde persoon die geen toestemming van de Commissie heeft gekregen, op grond van artikel 5, eerste alinea, zijn contracten met een persoon op de SDN-lijst kan opzeggen, zonder dat hij een dergelijke opzegging hoeft te motiveren. In een civiele procedure met betrekking tot de vermeende schending van het in de verordening neergelegde verbod dient de persoon tot wie dat verbod is gericht wel rechtens genoegzaam aan te tonen dat zijn gedrag – in deze zaak de opzegging van een reeks overeenkomsten – niet de bedoeling had om gevolg te geven aan de Amerikaanse wetgeving waarop de verordening betrekking heeft, wanneer dit op het eerste gezicht het geval lijkt te zijn.
In de onderhavige zaak merkt het Hof op dat naar Duits recht de partij die stelt dat een rechtshandeling nietig is wegens schending van een wettelijk verbod als dat van artikel 5, eerste alinea, van de verordening, zich voor de rechter op die nietigheid kan beroepen. Het stelt evenwel vast dat in dat geval naar Duits recht de bewijslast volledig rust op degene die aanvoert dat artikel 5 van de verordening is geschonden, terwijl hij normaal gesproken geen toegang heeft tot de betrokken bewijzen. Daardoor wordt het voor de aangezochte rechter moeilijk om een schending van het in artikel 5, eerste alinea, bedoelde verbod vast te stellen en wordt dus afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid van dat verbod.
In de derde en laatste plaats oordeelt het Hof dat de artikelen 5 en 9 (
5
) van de verordening, gelezen in het licht van de artikelen 16 en 52 van het Handvest, zich er niet tegen verzetten dat een contractuele opzegging nietig wordt verklaard, voor zover deze nietigverklaring voor de betrokkene geen onevenredige, met name economische, gevolgen heeft. In deze zaak is er geen toestemming verleend in de zin van artikel 5, tweede alinea, van de verordening en is de betrokken opzegging dus naar Duits recht nietig indien zij in strijd blijkt te zijn met artikel 5, eerste alinea, van de verordening. Wanneer de nietigverklaring echter tot een beperking van de vrijheid van ondernemerschap kan leiden, kan zij slechts worden overwogen met inachtneming van de in artikel 52, lid 1, van het Handvest gestelde voorwaarden.
Wat met name de voorwaarde inzake de eerbiediging van de wezenlijke inhoud van de door artikel 16 van het Handvest gewaarborgde vrijheid van ondernemerschap betreft, stelt het Hof vast dat de nietigverklaring van de opzegging van de tussen BMI en Telekom gesloten overeenkomsten niet tot gevolg zou hebben dat Telekom de mogelijkheid wordt ontnomen om in het algemeen haar belangen in het kader van een contractuele verhouding te doen gelden, maar veeleer dat deze mogelijkheid wordt beperkt. Bovendien lijkt de beperking van de vrijheid van ondernemerschap als gevolg van de eventuele nietigverklaring van een contractuele opzegging die in strijd is met het verbod van artikel 5, eerste alinea, van de verordening in beginsel noodzakelijk om de gevolgen van de betrokken buitenlandse wetgeving tegen te gaan en aldus de gevestigde rechtsorde en de belangen van de Unie in het algemeen te beschermen.
Het Hof verzoekt de verwijzende rechter dus om bij de evenredigheidstoetsing van de beperking van de vrijheid van ondernemerschap van Telekom de doelstellingen van de verordening, die worden gediend door de nietigverklaring van die contractuele opzegging die in strijd is met het verbod van artikel 5, eerste alinea, van deze verordening, af te wegen tegen de kans dat deze onderneming economisch verlies zou lijden en tegen de omvang van dit verlies ingeval deze onderneming haar handelsbetrekkingen met BMI niet zou beëindigen. De vaststelling dat Telekom geen verzoek om ontheffing van het verbod van artikel 5, eerste alinea, van de verordening bij de Commissie heeft ingediend, wat door de verwijzende rechter dient te worden geverifieerd, is ook relevant in het kader van deze evenredigheidstoetsing.
(
1
)	Specially Designated Nationals and Blocked Persons List (lijst van speciaal aangewezen onderdanen, personen en entiteiten waarvan de tegoeden en middelen worden geblokkeerd; hierna: „SDN-lijst”).
(
2
)	Gedelegeerde verordening (EU) 2018/1100 van de Commissie van 6 juni 2018 tot wijziging van de bijlage bij verordening (EG) nr. 2271/96 van de Raad tot bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land en daarop gebaseerde of daaruit voortvloeiende handelingen (PB 2018, L 199, blz. 1).
(
3
)	Verordening (EG) nr. 2271/96 van de Raad van 22 november 1996 tot bescherming tegen de gevolgen van de extraterritoriale toepassing van rechtsregels uitgevaardigd door een derde land en daarop gebaseerde of daaruit voortvloeiende handelingen (PB 1996, L 309, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 37/2014 van het Europees Parlement en de Raad van 15 januari 2014 tot wijziging van bepaalde verordeningen op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek voor wat de procedures tot het nemen van bepaalde maatregelen betreft (PB 2014, L 18, blz. 1) en bij gedelegeerde verordening (EU) 2018/1100 van de Commissie van 6 juni 2018 tot wijziging van de bijlage bij verordening (EG) nr. 2271/96 (PB 2018, L 199 I, blz. 1) (hierna: „verordening”).
(
4
)	Artikel 134 van het Bürgerliches Gesetzbuch (burgerlijk wetboek).
(
5
)	Artikel 9 bepaalt dat „[d]e lidstaten [...] de sancties [vaststellen] die bij overtredingen van relevante bepalingen van deze verordening van toepassing zijn”.