61971C0049
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA
GENERALADVOKAT KARL ROEMER
FREMSAT DEN 18. JANUAR 1972
Høje Ret.
Følgende bemærkninger skal gøres til bedømmelsen af de to præjudicielle forelæggelser (sagerne 49/71 og 50/71), der skal behandles i dag, og som ved Domstolens kendelse af 10. november 1971 er blevet forenet med henblik på den mundtlige behandling.
Som det er bekendt fra andre retssager indførte Rådets forordning nr. 120/67 af 13. juni 1967 (EFT 1967, s. 29; org.ref. ABl. 117, s. 2269) den definitive markedsordning for korn med et ensartet prissystem (fælles indikativpriser og ensartede tærskelpriser og interventiortspriser). Ifølge forordningens artikel 7 er de statslige interventionsorganer i hele produktionsåret forpligtede til at opkøbe det inden for Fællesskabet høstede korn (blandt andet blød hvede og byg), der bliver dem tilbudt. Enkelthederne i interventionen er fastsat i Rådets forordning nr. 132/67 af 13. juni 1967 (EFT 1967, s. 66; org.ref. ABl. L 120, s. 2364) og — for sa vidt det er af interesse i nærværende sag — i Kommissionens forordning nr. 1028/68 af 19. juli 1968 (ABl. L 176, s. 1) »om fastsættelse af fremgangsmåden og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse af korn for produktionsåret 1968/69«. På dette sted skal det kun fremhæves, at det i foråret 1969 kom til et kursfald for den franske franc, fordi det på det tidspunkt forventedes, at den ville blive nedskrevet. Visse virksomheder fra andre medlemsstater, som havde eksporteret varer under ydelse af langfristede kreditter for betalingen i franske franc, solgte dengang deres eksportkrav i fransk valuta med rabat, altså under den officielle vekselkurs, hvorved de gjorde det muligt for importører i andre medlemsstater — herunder virksomheder i Forbundsrepublikken — at opkøbe fransk korn til interventionsprisen og, trods de med transaktionerne forbundne omkostninger, at overdrage det, åbenbart med fortjeneste, til det tyske interventionsorgan (Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel i Frankfurt am Main). Da sådanne forretninger blev indgået i betydeligt omfang, fik det tyske interventionsorgan vanskeligheder med lagerpladsen. Derfor anmodede forbundsregeringen den 2. maj 1969 Kommissionen for De europæiske Fællesskaber om at måtte træffe beskyttelsesforanstaltninger i medfør af EØF-traktatens artikel 226. Ved Kommissionens beslutning af 8. maj 1969 blev anmodningen imødekommet. Herved bemyndigedes Forbundsrepublikken til »at begrænse købet af blød hvede og byg i medfør af artikel 7, stk. 1 i forordning nr. 120/67 til det i denne medlemsstat høstede korn«. Det tyske interventionsorgan blev kun forpligtet til at overtage sådant udenlandsk korn, »som var blevet tilbudt interventionsorganet før denne beslutnings ikrafttræden«. Lignende bemyndigelser blev for øvrigt på samme tid tildelt kongeriget Belgien og kongeriget Nederlandene. Som det er kommet frem under sagen, trådte den til Forbundsrepublikken rettede beslutning, der blev bekendtgjort omgående den 8. maj 1969, i kraft klokken 18,40 i medfør af EØF-traktatens artikel 191. — Med henblik herpå udstedte Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel den 8. maj 1969 følgende bekendtgørelse, der blev offentliggjort i Bundesanzeiger (statstidende) af 10. maj 1969: »Efter anvisning fra forbundsministeren for ernæring samt land- og skovbrug og i medfør af beslutning af 8. maj 1969 fra De europæiske Fællesskaber intervenerer Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel med omgående virkning kun på markedet for blød hvede og byg, såfremt disse kornsorter er blevet høstet i Forbundsrepublikken Tyskland. Blød hvede og byg, der er blevet tilbudt Einfuhr- und Vorratsstelle til intervention før ikrafttrædelsen af den ovenfor nævnte beslutning (8. 5. 1969, klokken 18, 40), omfattes ikke af ovenstående ordning«. Senere, nemlig den 17. juni 1979, udstedte forbundsministeren for ernæring samt land- og skovbrug i forståelse med forbundsøkonomiministeren en bekendtgørelse, hvori det i § 1 hedder: »Interventionen på markedet for blød hvede og byg i medfør af artikel 7, stk. 1 i forordning nr. 120/67 … begrænses til korn, der er høstet i Forbundsrepublikken Tyskland.« Denne bestemmelse trådte i medfør af § 3 i den nævnte bekendtgørelse »i kraft med virkning fra den 9. maj 1969, klokken 8,45«.
De nævnte ordninger berører firmaerne Hagen og Wünsche, sagsøgerne i hovedsagen (herefter skal jeg benævne dem sagsøger 1 og sagsøger 2).
Sagsøger 1 købte i januar og februar 1969 noget sommerbyg og blød hvede i Frankrig og tilbød Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide dette til intervention ved i medfør af denne myndigheds regulativ (som jeg senere skal komme tilbage til) at indgive en skrivelse af 5. maj 1969 (indgået til Einfuhr- und Vorratsstelle den 6. 5. 1969 henad klokken 11). Mannheim var angivet som det valgte handelscenter; der savnedes oplysninger om den »nuværende lagerplads«. De tilbudte partier befandt sig faktisk på det pågældende tidspunkt under transport. Byggen var foreløbigt oplagret i Strasbourg, hvor det blev indladet på et skib, og ankom den 9. maj om eftermiddagen til Mannheim. Den tilbudte hvede befandt sig på et skib, der den 12. maj passerede Strasbourg og den 14. maj ankom til Mannheim. Henholdsvis den 12. og 14. maj gav sagsøgeren meddelelse om kornets ankomst til overtagelseslagret i Mannheim. Einfuhr- und Vorratsstelle afslog imidlertid ved skrivelser af 10. og 11. juni 1969 at overtage kornet. Myndighederne henviste til, at de fra den 9. maj ikke længere var forpligtet til, at opkøbe udenlandsk korn, og at tilbud, som var indgået før .dette tidspunkt, ikke ville kunne anses for gyldige i mangel af oplysning om lagerpladsen.
Det samme overgik sagsøger 2, der i februar 1969 havde købt blød hvede i Frankrig. Denne hvede tilbød han til intervention ved tre ansøgningsformularer af 8. maj 1969 (indgået til Einfuhr- und Vorratsstelle den 9. 5. 1969 henad klokken 12). I den første ansøgning var som overtagelseslager angivet firma Silo Kiel-Nordhafen i Kiel-Wik, hvorhos det yderligere bemærkedes, at varen siden den 6. maj pr. skib havde været på vej til dette bestemmelsessted. I den anden ansøgning var firma Rhenus GmbH i Stuttgart angivet som overtagelseslager med den bemærkning, at varen siden den 1. maj pr. skib havde været undervejs til dette bestemmelsessted. Den 12. maj 1969 blev kornpartierne indbragt til de angivne overtagelseslagre. Ved skrivelse af 12. maj 1969 meddelte sagsøgeren Einfuhr- und Vorratsstelle, at det tilbudte korn nu befandt sig på de angivne lagerpladser. — I disse tilfælde blev interventionen afvist telefonisk den 14. maj 1969. Som svar på importfirmaets klage erklærede Einfuhr- und Vorratsstelle ved en skriftlig afgørelse af 28. maj 1969, at det fra den 9. maj 1969 ikke længere var forpligtet til at opkøbe udenlandsk korn. Det gjordes gældende, at der ikke havde foreligget retsgyldige tilbud, fordi varen på tilbudstidspunktet ikke befandt sig på en lagerplads men på et skib på det åbne hav eller ved Mannheim.
Denne reaktion fra Einfuhr- und Vorratsstelle anser de to importfirmaer for uberettiget. Efter deres opfattelse er den afgørende faktor, at tilbudene er blevet afsendt. Desuden er det deres opfattelse, at også tilbud, hvor der ikke er givet oplysning om lagerplads, er gyldige; det er tilstrækkeligt, at varerne ankommer til lagerpladserne i den opgivne leveringsmåned. — Importørerne anlagde derfor sag ved Verwaltungsgericht Frankfurt, og da de her enten slet ikke eller kun delvist fik medhold, indbragte de sagen for Hessischer Verwaltungsgerichtshof. Da der i retstvisten er inddraget spørgsmål om fortolkning af fællesskabsretten, og da disse spørgsmål efter rettens opfattelse er relevante for afgørelsen, udsatte Verwaltungsgerichtshof ved to kendelser af 19. juli 1971 sagerne og forelagde følgende — i de to sager enslydende — spørgsmål til præjudiciel afgørelse:
1.
a)
Skal begreberne i de omhandlede forordninger »tilbud« og »tilbudt« i de forskellige medlemsstater i Det europæiske økonomiske Fællesskab fortolkes efter den nationale rets love og forskrifter,
eller
b)
har Det europæiske økonomiske Fællesskab skabt et selvstændigt begreb for »tilbud«, som følgelig skal fortolkes ensartet i alle medlemsstaterne?
2.
I tilfælde af et bekræftende svar på spørgsmål 1 b):
a)
Skal begrebet »tilbud« fortolkes således, at et tilbud om salg af korn til intervention må anses for afgivet på det tidspunkt, da tilbudsgiveren afsender sit tilbud, selv om interventionsorganet endnu ikke har modtaget det.
b)
foreligger der først et gyldigt tilbud på det tidspunkt, da tilbudet kommer frem til interventionsorganet?
3.
I tilfælde af et bekræftende svar på spørgsmål 1 b):
a)
Foreligger der også et lovligt tilbud, der kan antages, selv om tilbudet ikke indeholder oplysning om, på hvilket sted det tilbudte korn på tilbudstidspunktet befinder sig henholdsvis har befundet sig,
eller
b)
forudsætter et. lovligt tilbud, der kan antages, at det også indeholder oplysning om, på hvilket sted det tilbudte korn har befundet sig på tilbudstidspunktet ?
4.
I tilfælde af. et bekræftende svar på spørgsmål 3 b):
a)
Foreligger der kun et lovligt tilbud, såfremt alle væsentlige oplysninger, herunder om det sted hvor det tilbudte korn befandt sig på tilbudstidspunktet, meddeles samtidigt,
eller
b)
kan et tilbud, hvorved den krævede oplysning om stedet, på hvilket det tilbudte korn befandt sig på tilbudstidspunktet, ikke forelå i begyndelsen, senere berigtiges ved, at denne oplysning gives?
5.
I tilfælde af et bekræftende svar på spørgsmål 4 b):
a)
Skal et tilbud, der er opdelt på den angivne måde, anses for afgivet fra det tidspunkt, da det oprindeligt mangelfulde tilbud blev fremsendt,
eller
b)
skal et sådant tilbud først anses for afgivet på det tidspunkt, da oplysningen om det sted, hvor det tilbudte korn befandt sig på tilbudstidspunktet, senere gives?
6.
a)
Skal formuleringen i artikel 1, stk. 1 i Rådets forordning nr. 132/67/EØF »befinder sig på tidspunktet for tilbudets afgivelse« forstås således, at det tilbudte korn skal befinde sig i fast lager på et bestemt sted på tilbudstidspunktet,
eller
b)
kan der også tilbydes korn, som endnu befinder sig under transport, for så vidt det kun tilbydes til et handelscenter, der er udvalgt blandt de tre handelscentre, som ligger nærmest det sted, på hvilket kornet befandt sig under transport på tilbudstidspunktet ?
7.
a)
Er bestemmelserne i de omhandlede forordninger om grundreglerne for intervention, særlig om afgivelse af tilbud, bindende.
eller
b)
kan de enkelte medlemsstater udstede herfra afvigende bestemmelser eller udvikle en herfra afvigende praksis, som alligevel kan anses for lovlig?
Sagsøgerne i hovedsagen, Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide und Futtermittel i Frankfurt, samt Kommissionen for De europæiske Fællesskaber har skriftligt og mundtligt taget stilling til disse spørgsmål. — Jeg skal nu tillade mig at gå over til at undersøge, hvorledes spørgsmålene bør besvares.
1.
Det skal først fremhæves, at centrum for overvejelserne er den beslutning af 8. maj 1969 fra Kommissionen, hvorved Forbundsrepublikken — som allerede nævnt — fik bemyndigelse til at udstede interventionsstop for udenlandsk korn, og som indeholder det forbehold, at udenlandsk korn, som blev tilbudt før beslutningens ikrafttræden (altså før den 8. 5. klokken 18,40), fortsat skal antages til intervention.
Det tidspunkt, da der retsgyldigt blev gjort brug af denne bemyndigelse, skal bestemmes efter national ret. I så henseende kan den bekendtgørelse, som Einfuhr- und Vorratsstelle udstedte den 8. maj på foranledning af forbundsministeren for ernæring samt land- og skovbrug, komme i betragtning. I den forbindelse kan det også (med hensyn til bestemmelserne i den tyske forfatning og i EØF-gennemførelsesloven af 30. 6. 1967) komme an på bekendtgørelsen af juni 1969 samt spørgsmålet, om den kunne sættes i kraft med tilbagevirkende gyldighed. — Det er dog under alle omstændigheder sikkert, at den almindelige interventionsordning med pligt til overtagelse af det i Fællesskabet høstede korn gjaldt indtil det tidspunkt, på hvilket der retsgyldigt blev gjort brug af bemyndigelsen. Forbeholdet i Kommissionens beslutning skal altså kun udtrykke, at der under alle omstændigheder bestod en interventionspligt for tilbudt korn før beslutningens ikrafttræden. Derimod betyder forbeholdet ikke, at det i tilfælde af, at der først senere skulle blive gjort brug af bemyndigelsen, kun var udenlandsk korn tilbudt før den nævnte beslutnings ikrafttræden, som kunne overtages til intervention.
Denne klargørelse, som også Kommissionen har lagt vægt på, forekommer hensigtsmæssig ved indledningen til de retslige drøftelser af nærværende sag. Det må påhvile den forelæggende ret af afgøre, om der heraf skal drages konsekvenser for bedømmelsen af de for den nationale ret verserende sager.
2.
Det første spørgsmål angår begrebet »tilbud« (henholdsvis »tilbudt«), der anvendes i Kommissionens beslutning og i visse fællesskabsforordninger (i forordning nr. 120, forordning nr. 132 og forordning nr. 1028). I så henseende skal det opklares, om begrebets indhold bestemmes efter reglerne i national ret, eller om der er tale om et begreb, som har selvstændig fællesskabsretlig betydning og skal fortolkes ensartet i samtlige medlemsstater.
Dette spørgsmål er i hvert fald til dels let at besvare. — I grundforordning nr. 120/67 tales der nemlig om, at tilbudene skal opfylde bestemte betingelser, som skal fastsættes i medfør af stykke 5 i artikel 7, og i stykke 2 i artikel 7 tales der om de betingelser, hvorunder interventionsorganerne opkøber kornet, hvilke betingelser skal fastlægges ifølge stykkerne 4 og 5. I stykke 4 i artikel 7 hedder det: »På forslag af Kommissionen fastlægger Rådet efter afstemningsmåden i traktatens artikel 43, stk. (2), de almindelige regler for interventionsvirksomheden …«. Videre bestemmes det i stykke 5, at »fremgangsmåden ved og betingelserne for interventionsorganernes overtagelse« fastsættes i gennemførelsesbestemmelser efter fremgangsmåden i artikel 26 (dvs. forvaltningskomité-proceduren). I overensstemmelse hermed indeholder artikel 1 i forordning nr. 132/67 regler for, hvorledes tilbudene til intervention skal afgives (nemlig for et handelscenter, der er udvalgt blandt de tre handelscentre_' som ligger nærmest ved det sted, på hvilket kornet befinder sig på tidspunktet for tilbudets afgivelse). Artikel 3 i forordning nr. 1028/68 foreskriver tillige, at tilbud om salg til intervention skal fremsættes skriftligt til et interventionsorgan. Herved anvendes formuleringer, som helt udelukker tvivl om, hvorvidt de udstedte regler er bindende. I det mindste så langt må man tale om et ensartet fællesskabsretligt indhold af tilbudsbegrebet.
Herudover kan der bemærkes følgende til det første spørgsmål. Såfremt der i fællesskabstekster anvendes visse begreber, kan der i tvivlstilfælde, netop fordi fællesskabsretten overalt må have samme betydning, gås ud fra, at det drejer sig om ensartede begreber. Hvis noget herfra afvigende skal gælde, som f.eks. at begrebsbestemmelsen overlades til den nationale ret, må dette fremgå klart, dvs. udtales udtrykkeligt eller utvetydigt kunne udledes af meningen med en forskrift. — Med hensyn til interventionssystemet er det i denne sammenhæng vigtigt at konstatere, at det drejer sig om en fællesskabsretligt set ensartet ordning (betragtningerne til forordning nr. 132/67 henviser udtrykkeligt hertil med vendingen»fællesskabs-interventionsforanstaltninger«). Der gælder i Fællesskabet et sammenhængende system af interventionspriser, som Rådet med udgangspunkt i en ensartet grundpris fastsætter for en række af handelscentre på grundlag af den geografiske placering og på en sådan måde, at de bestående handelsstrømme bedst muligt kan opretholdes. Endvidere gælder den grundsætning, at korn. der er høstet i Fællesskabet, kan tilbydes til intervention overalt i Fællesskabet. Stillet over for denne tingenes tilstand kan man næsten ikke forestille sig, at det centrale begreb »tilbud«, til hvilket interventionspligten er knyttet, skulle kunne tydes forskelligt efter reglerne i national ret. Endelig skal det heller ikke glemmes, at det nu frem for alt er afgørende, at der foreligger en beslutning fra Kommissionen, hvori dette begreb anvendes. Det skal her — som allerede sagt — udtrykke en absolut grænse for bemyndigelsen under hensyn til fællesskabsrettens krav. og det må i øvrigt have den samme betydning i forhold til flere bemyndigede stater. Også dette taler for at give begrebet et fællesskabsretligt indhold.
Hermed skulle der ikke være tvivl om, hvorledes det første spørgsmål skal besvares: det må fastholdes, at begreberne »tilbud« og »tilbudt« i det væsentlige har et fællesskabsretligt indhold.
3.
Den forelæggende rets andet spørgsmål er, om et tilbud til intervention kan anses for afgivet, i og med at den bydende har afsendt det, eller om det er en forudsætning for dets gyldighed, at det er kommet frem til interventionsorganet. Det er den sidstnævnte situation, som ifølge Einfuhr- und Vorratsstelle og Kommissionen skal lægges til grund; sagsøger 2 plæderer for, at afsendelsen skal betragtes som afgørende (nemlig især med henblik på, at hans ansøgninger først indgik til Einfuhr- und Vorratsstelle den 9. 5. efter kl. 8,45). Ser man med henblik på løsningen af dette spørgsmål først på det almindelige tilbudsbegreb, er det ubestrideligt, at en række indicier taler for rigtigheden af opfattelsen hos Einfuhr- und Vorratsstelle, dvs. for nødvendigheden af, at et tilbud er kommet frem. I så henseende er det betegnende, at det i forordningerne nr. 132 og 1028 er bestemt, at tilbudene skal afgives til interventionsorganet. — Hvis man, da der ikke er bestemt noget nærmere, i videre omfang lægger national ret til grund, vil man vedrørende tilbudsbegrebet, altså en viljeserklæring afgivet med henblik på en retshandel, ikke kunne overse det resultat, som Domstolen allerede tidligt er kommet til (sag 8/96 (
1
), Sml. 1954 — 1964, s. 49; org.ref. Sammlung 1957, s. 200), nemlig at det er »en i alle Fællesskabets lande anerkendt retsgrundsætning«, at »en skriftlig viljeserklæring bliver virksom, når den behørigt er kommet inden for modtagerens magtområde«. — Sidst, men ikke mindst, kan der desuden henvises til det beslægtede problem om, hvornår ansøgninger i anden sammenhæng bliver virksomme (ved licenstildeling og forudfastsættelse af importafgifter). På dette område taler ikke blot den franske version af artiklerne 12, 15, 16 i forordning nr. 120 og artikel 6 i forordning nr. 1376/70 (»Jour du dépot«, indleverinsdag) (EFT 1970 II, s. 382; org. ref. ABl. 1970, L 158, s. 1) for, at en ansøgning bliver virksom ved indleveringen, men også den konstatering, at den relevante ordning åbenbart bygger på det tidspunkt, på hvilket ansøgningerne er indgået. Jeg henviser her til de bemærkninger, som Kommissionen har gjort på s. 10 i sit indlæg i sag 50/71, samt til dens bemærkninger til forordning nr. 2591/69 (om anvendelse af beskyttelsesklausulen i artikel 20 i forordning nr. 120/67), EFT 1969 II, s. 555; org.ref. ABl. 1969 L 324, s. 1.
Når disse betragtninger således viser, at det for tilbud i almindelighed gælder, at det kommer an på, hvornår de er indgået, kan det af den omstændighed, at Kommissionens beslutning af 8. maj 1969 slet og ret taler om tilbud, uden videre sluttes, at der her må gælde de samme krav. At tilbudet skulle blive virksomt ved afsendelsen måtte faktisk betegnes som en afvigelse eller undtagelse, og det tør antages, at noget sådant — såfremt det havde været tanken — derfor også tydeligt ville være bragt til udtryk.
I øvrigt er denne fortolkning i overensstemmelse med de foreliggende interesser. Når der i Kommissionens beslutning om en bemyndigelse blev optaget et forbehold for at beskytte allerede påbegyndte interventioner, må dette forklares med, at det tilsigtedes at udelukke indgreb i velerhvervede rettigheder. Med Kommissionen kan det imidlertid siges, at interventionspligten først har konkretiseret sig til en beskyttelsesværdig interesse, når der foreligger forskriftsmæssige tilbud, dvs. når viljen til at afgive et tilbud kan konstateres af Einfuhr- und Vorratsstelle og giver anledning til interventionsforanstaltninger. Der ses ikke at foreligge tvingende grunde til, at en béskyttelse, som rækker herudover, må siges at være påkrævet. I så henseende må der ikke blot lægges vægt på, at det også efter udstedelsen af de nationale beskyttelsesforanstaltninger, som Kommissionens beslutning gav bemyndigelse til, stadig var muligt at udløse interventionsforanstaltninger i den medlemsstat, hvori det pågældende korn blev høstet. Det er også af betydning, at den grænsepasserende samhandel under normale omstændigheder, ved normal funktion af interventionsmekanismen, hvis formål det er at garantere producenterne mindstepriser, må siges at være undtagelsen og ikke reglen. Det er altså berettiget ved transaktioner af den art, som foreligger i hovedsagen, dvs. ved handeler, som er foranlediget af udviklingen og særlige omstændigheder omkring en national valuta, at tale om atypiske interventioner. Dette tillader den antagelse, at de deltagende parter var klar over den særlige natur af de indledte forretninger og disses risici og ikke kunne forvente, at deres retsstilling ville blive anset for særlig beskyttelsesværdig.
Sammenfattende må det således fastholdes, at det hvad angår begrebet »tilbud« ikke kun i almindelighed, men også ifølge Kommissionens beslutning af 8. maj 1969 kommer an på, hvornår det er indgået til adressaten.
4.
En tredje gruppe spørgsmål, som vil blive behandlet under ét, angår det sted, på hvilket det korn, som er tilbudt til intervention, befinder sig på tilbudstidspunktet. I så henseende ønsker retten at vide, om det pågældende korn skal befinde sig i fast lager på et bestemt sted på tilbudstidspunktet, eller om også korn, som befinder sig under transport, kan tilbydes til intervention. Desuden ønskes det opklaret, om oplysningen om, på hvilket sted kornet befinder sig på tilbudstidspunktet, er afgørende for, om et tilbud er virksomt.
Det forekommer mig, at heller ikke besvarelsen af disse spørgsmål skaber særlige vanskeligheder. — Det kan klart udledes af de relevante forskrifter, hvorledes interventionssystemet fungerer. Således skal interventionstilbudene ifølge artikel 1 i forordning nr. 132/67 afgives for et handelscenter, der er udvalgt blandt de tre handelscentre, som ligger nærmest ved det sted, på hvilket kornet befinder sig på tidspunktet for tilbudets afgivelse. Ved de nærmest liggende handelscentre forstås de handelscentre, for hvilke der er blevet fastsat interventionspriser, og til hvilke kornet kan befordres med de laveste omkostninger. Interventionsorganerne bestemmer herefter det sted, hvor kornet skal overtages. Overtager interventionsorganet kornet på et andet sted end det af sælgeren udpegede handelscenter, er prisen, der skal betales, lig med den interventionspris, som gælder på det af sælgeren udpegede handelscenter, med fradrag af de mest fordelagtige transportomkostninger fra det sted, hvor kornet befinder sig på tidspunktet for tilbudet, til dette handelscenter. Overtager interventionsorganet ikke kornet på det af sælgeren udpegede handelscenter eller på det sted, på hvilket kornet befinder sig på tidspunktet for tilbudet, bærer interventionsorganet — som det videre hedder i artikel 2 i forordning nr. 1 32/67 — transportomkostningerne fra det sted, hvor kornet befinder sig, til stedet for interventionsorganets overtagelse af dette.
Det er altså vigtigt, at den bydende skal vælge mellem tre handelscentre, som er defineret med henblik på kornets lagerplads. I tilslutning hertil skal interventionsorganet træffe afgørelse om overtagelsen, og dette endda, som krævet i forordning nr. 1028/68, omgående. Herved skal det blandt andet lade sig lede af de påløbende transportomkostninger og — som det bestemmes i forordning nr. 132/67 — det er interventionsorganet, som fastsætter disse. — I overensstemmelse hermed kan det antages, at interventionsordningen går ud fra, at det tilbudte korn befinder sig i fast lager på tilbudstidspunktet. Selv om det nemlig antages, at det er muligt at vælge et handelscenter for en vare, som befinder sig under transport, og som er i færd med at skifte opholdssted på tilbudstidspunktet, må det dog indrømmes, at den kontrol med rigtigheden af dette valg, som påhviler interventionsorganet, i et sådant tilfælde vanskeliggøres i betydelig grad, hvis den da ikke ligefrem umuliggøres. — Den fastsatte ordning indebærer endvidere, at der i tilbudet omgående gives oplysning om lagerpladsen, thi interventionsorganet skal straks, altså uden tidsrøvende undersøgelser og indhentelse af oplysninger, træffe sin afgørelse, og dette af hensyn til de påløbende transportomkostninger, som skal holdes så lave som muligt af hensyn til en sparsommelig forvaltning. — Ifølge ordlyden og begrundelsen for interventionsordningen kan det således fastholdes, at et virksomt tilbud til intervention forudsætter, at der findes en fast lagerplads på dette tidspunkt, og at der gives oplysning herom. Man kunne i grunden nøjes med dette resultat, da det — idet tilbudsbegrebet i kommissionsbeslutningen af maj 1969, der begrænsede bemyndigelsen til den nationale lovgiver, står i drøftelsernes centrum — i det væsentlige kommer an på den fællesskabsretlige betydning af det undersøgte begreb.
Imidlertid skal det for en fuldstændigheds skyld også påvises, at det ikke, selv under hensyntagen til national rets særegenheder, er nødvendigt at modificere det antagne svar. — I denne sammenhæng erindrer jeg om sagsøgernes henvisning til de tyske gennemførelsesbestemmelser, dvs. til de retningslinjer af 3. oktober 1967, der blev udstedt af Einfuhr- und Vorratsstelle efter høring af repræsentanterne for den tyske kornhandel, og som i medfør af en bekendtgørelse af 1. august 1968 også gjaldt for høståret 1968/69. Heraf fremgår det — ifølge sagsøgerne — at Einfuhr- und Vorratsstelle forudgående udpegede en hel række overtagelseslagre, idet man samtidig fastsatte særlige overtagelsespriser og opfordrede de interesserede til at indgå kontrakter med henblik på henlæggelse af deres korn i disse lagre. Nr. 5 i pkt. 11 i retningslinjerne fastslår nemlig ifølge sagsøgerne: »Angående bestemte overtagelsespladser (lagre) har Einfuhr- und Vorratsstelle fur Getreide truffet en generel beslutning, hvorefter man overtager korn, som befinder sig på disse lagre og tilbydes kontoret til intervention, på disse steder (overtagelseslagre i bilag C)«. Sagsøgerne anfører videre, at ifølge denne ordning er den eneste beslutning, som skal træffes af Einfuhr- und Vorratsstelle på grundlag af interventionssystemet, nemlig beslutningen om overtagelsesstedet, allerede truffet i almindelighed, og at derfor kravet om, at kornet på tilbudstidspunktet skal befinde sig i fast lager, er uden mening og formål. Det anføres endelig, at det må være en konsekvens af denne ord ning, at også tilbud, som ikke oplyser om lagerpladsen, skal anses for gyldige.
Imod denne argumentation, som ved første øjekast gør et vist indtryk, må der dog anføres forskellige forhold. — For det første står det fast, at den beskrevne forenklede procedure (som den kaldes af parterne) ikke er den eneste, der skal anvendes, men at også det — om man vil — »normale« system i forordning nr. 132 kommer til anvendelse. Med henblik på dette tilfælde forlanges det udtrykkeligt på den formular, som anvendes af Einfuhr- und Vorratsstelle, at der gives oplysning om den nuværende lagerplads. Åbenbart er sidstnævnte procedure — det fremgår af forelæggelseskendelsens grunde og af sagsakterne — blevet fulgt i sagsøgers sag. I det mindste så langt er sagsøgernes henvisning til procedurereglerne for Einfuhr- und Vorratsstelle uden betydning. — Desuden skal det undersøges, om den af sagsøgerne givne beskrivelse af den såkaldt forenklede procedure faktisk er korrekt. For så vidt der i Einfuhr- und Vorratsstelles anordninger tales om aftaler mellem sælgere og lagerudlejere, er der nemlig åbenbart — det fremgår af den udtrykkelige henvisning til accepten af tilbudet — taget sigte på aftaler efter dette tidspunkt. Desuden gælder der tilsyneladende — og det er endnu vigtigere — også inden for rammerne af den forenklede procedure den betingelse, at det tilbudte korn skal være oplagret på et bestemt sted på tilbudstidspunktet. Således skal man ifølge Einfuhr- und Vorratsstelles nyttige forklaringer forstå den for begge procedurer affattede formular D, hvori det jo i nr. 7 i tilfælde af anvendelsen af den forenklede procedure forudses, at det er nødvendigt udtrykkeligt at sikre, at kornet allerede befinder sig i et bestemt overtagelseslager. Der kan altså ikke være tale om, at det inden for rammerne af den forenklede procedure ikke skal komme an på lagerpladsen og på, om der er givet oplysning herom. Dette kan også meget let forklares. Som vi har hørt under sagen, medfører accepten af tilbud et vist administrativt arbejde. Sådan set bør der følgelig på dette tidspunkt ikke bestå tvivl om, at det interventionsorgan, som der er rettet henvendelse til. overhovedet er kompetent til at behandle det fremsatte tilbud, og at kornet befinder sig inden for dets kompetenceområde.
Også selv om det med henblik på besvarelsen af det stillede spørgsmål kom an på udformningen af de nationale procedureregler, måtte den konstatering følgelig fastholdes, at der ikke kan gives afkald på kravet om oplysning om lagerpladsen. når der fremsættes tilbud.
5.
Med en yderligere gruppe spørgsmål ønsker den forelæggende ret at vide, om tilbud uden oplysning om det sted, på hvilket kornet befinder sig på tilbudstidspunktet, kan suppleres, og om tilbudet i dette tilfælde først skal anses for virksomt afgivet, når oplysningen om lagerpladsen senere er meddelt.
Efter min opfattelse kræves der hertil ingen længere udredninger. — Da den omstændighed, at et ufuldstændigt tilbud berigtiges, ikke ud fra et retshandelssynspunkt er noget usædvanligt forhold, og da fællesskabsrettens bestemmelser ikke kræver, at samtlige krævede forklaringer foreligger samtidig, kan der af dette retssystem med sikkerhed ikke udledes noget, som udelukker en berigtigelse af interventionstilbud. Bliver interventionsorganet altså i et tilfælde, i hvilket det korn, som er tilbudt til intervention, befinder sig under transport, underrettet ved kornets ankomst til lagerpladsen, og det hermed samtidig oplyses, at viljen til at afgive tilbud opretholdes, skal der heri ses en lovlig supplering af tilbudet. Inden for rammerne af den normale interventionspraksis betyder det, at det er fra dette øjeblik, dvs. fra det øjeblik, hvor yderligere oplysninger indgår, at tilbudet bliver undersøgt, således at det bliver retligt virksomt ex nunc. Da på den anden side Kommissionens bemyndigelsesbeslutning ikke udtrykkeligt hjemler noget herfra afvigende, kan man heller ikke med den i beslutningen forudsete særlige situation antage, at interventionsorganet er forpligtet til at anse tilbud, der i begyndelsen var ufuldstændige, for virksomme med tilbagevirkende gyldighed, idet det tværtimod må fastholdes, at tilbudet først efter at være suppleret kan anses for gyldigt afgivet.
På denne måde må der svares på den fjerde gruppe af spørgsmål i forelæggelseskendelserne.
6.
Endelig har Hessischer Verwaltungsgerichtshof spurgt, om medlemsstaterne har adgang til at fastsætte bestemmelser eller følge en praksis, som afviger fra fællesskabslovgivningens almindelige regler om intervention og om afgivelse af tilbud til intervention.
Også dette spørgsmål kan besvares relativt kort. Desangående kan der først henvises til Kommissionens forordning nr. 1028/68 af 19. juli 1968. Det bestemmens i artikel 5, at interventionsorganerne »om nødvendigt« udsteder »yderligere procedureregler og betingelser for overtagelse« ; artiklen indeholder imidlertid også et forbehold om, at de nationale bestemmelser skal være i overensstemmelse med forskrifterne i forordning nr. 1028 (samt naturligvis med anden relevant fællesskabsret på dette område). — Hermed kan det på grundlag af de hidtidige betragtninger generelt konstateres, at når Fællesskabets forskrifter er formuleret i præceptive vendinger, og når det drejer sig om regler, som er af afgørende betydning for interventionsmekanismens funktion, kan det af hensyn til systemets nødvendige ensartethed ikke tillades, at der vedtages afvigende regler. — Som anført gælder dette i almindelighed for afgivelsen af tilbud, for betingelserne for tilbudenes gyldighed, og navnlig for angivelsen af lagerpladsen. — Skulle den forelæggende ret — som sagsøgerne hævder, ikke uden grund — i denne sammenhæng sigte til udformningen af den forenklede tyske overtagelsesprocedure (altså den forudgående almindelige udpegning af visse overtagelseslagre), må det hertil bemærkes, at det ikke ses, at der kan være tvivl om, at denne er lovlig efter fællesskabsretten, netop fordi der også med hensyn hertil gælder et krav om, at kornet må befinde sig i fast lager på tilbudstidspunktet.
Måske kan der dog herudover også siges følgende. Det forekommer mig væsentligt, at den kommissionsbeslutning, som er drøftelsernes kerne, kun indeholder en bemyndigelse til at udstede nationale beskyttelsesforanstaltninger. Fra Fællesskabets side er der kun blevet fastsat én grænse herfor: under alle omstændigheder skal tilbud, der er fremsat før kommissionsbeslutningens ikrafttræden, og som er afgivet således, at de er virksomme ifølge fællesskabsretten, overtages til intervention. Hvorledes bemyndigelsesrammen på nationalt plan benyttedes og kunne benyttes, er ud fra fællesskabsrettens synspunkt i øvrigt uden betydning. Således er det f.eks. med henblik på en bestemt udformning af den nationale procedure og den nationale praksis muligt at forestille sig, at der af national ret kan udledes grænser for udnyttelsen af Fællesskabets bemyndigelse. Disse indebærer muligvis, at interventionsorganet har pligt til at acceptere ikke blot tilbud om intervention for udenlandsk korn, der er afgivet således, at de er virksomme ifølge fællesskabsretten, men også — på grundlag af principperne om god tro og beskyttelse af den berettigede forventning (Vertrauensschutz), således som disse kan udledes af national ret — tilbud, der først er blevet virksomme, efter at den nationale beskyttelsesforanstaltning er trådt i kraft. På det nationalretlige plan er sådanne konklusioner ikke udelukket, fordi der netop kun er tale om en fællesskabsretlig bemyndigelse og ikke om en forpligtelse til en bestemt adfærd.
Jeg vil imidlertid nøjes med denne konstatering og hermed afslutte mine bemærkninger til den sidste gruppe spørgsmål. Hvad der ligger herudover, bør overlades til den forelæggende rets afgørelse.
7.
Sammenfattende foreslår jeg under hensyn til ovenstående, at spørgsmålene besvares således:
a)
Ordene »tilbud« og »tilbudt« i forordningerne nr. 120, 1 32 og 1028 skal ikke fortolkes efter national ret i de medlemsstater, som anvender interventionsordningen, men skal defineres ensartet for hele Fællesskabet som selvstændige fællesskabsbegreber med funktioner inden for rammerne af et fællesskabsretligt interventionssystem.
b)
Tilbud af den netop anførte type bliver virksomme, når de indgår til det interventionsorgan, som de er rettet til.
c)
Det følger af de for interventionsordningen herskende principper, at det korn, som tilbydes til intervention, skal befinde sig i et fast lager på tilbudstidspunktet (det må altså ikke være under transport), og at tilbud kun bliver virksomme, når de indeholder oplysninger om lagerpladsen på tilbudstidspunktet.
d)
Såfremt tilbud, der ikke opfylder alle betingelserne for at blive virksomme, senere berigtiges (f.eks. ved oplysning om lagerpladsen), samtidig med at viljen til at afgive tilbud tydeligt opretholdes, indtræder deres virkning i det øjeblik, da interventionsorganet modtager de berigtigende oplysninger.
e)
Interventionsorganerne er i medfør af artikel 5 i forordning nr. 1028 beføjede til at udstede yderligere procedureregler og betingelser for overtagelse. For så vidt interventionsordningen anvender formuleringer med et præceptivt indhold, og for så vidt der er tale om forskrifter, som er væsentlige for interventionsmekanismens funktion, kan nationale gennemførelsesbestemmelser imidlertid ikke indeholde afvigelser fra fællesskabsretten.
(
1
) – Skal være: 8/56. O.a.