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Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
I. Introducción
1. No es la primera vez que, en respuesta a cuestiones prejudiciales formuladas por órganos jurisdiccionales italianos, el Tribunal de Justicia tiene que pronunciarse sobre la conformidad con el derecho comunitario del establecimiento de plazos de prescripción o de caducidad para el ejercicio de la acción de devolución de ingresos tributarios indebidamente percibidos por la Administración.
2. Aun cuando la concreta duda que en este caso alberga el Tribunale di Trento no ha sido despejada por la jurisprudencia comunitaria, la respuesta está implícitamente presente en un amplio grupo de sentencias del Tribunal de Justicia, por lo que bien pudiera haber sido facilitada por el cauce más rápido y económico del artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento.
3. El órgano jurisdiccional italiano quiere saber si se opone al principio de efectividad el establecimiento de un periodo transitorio de noventa días para el ejercicio de las acciones que, estando sometidas a un plazo de prescripción de cinco años, quedan sujetas a uno de caducidad de tres años, merced a una modificación legislativa introducida con carácter retroactivo.
II. Los hechos del litigio principal y la cuestión prejudicial
4. La sociedad Grundig Italiana SpA (en lo sucesivo, «Grundig») demandó, frente al Ministero delle Finanze, la declaración de incompatibilidad con la normativa comunitaria de las disposiciones que establecían el impuesto sobre el consumo de los productos audiovisuales y foto-ópticos, así como la condena de la Administración italiana a la devolución de las cantidades que había pagado por tal concepto entre el 1 de enero de 1983 y el 31 de diciembre de 1992, como consecuencia de la importación de productos audiovisuales a través de la aduana de Trento.
5. Esa incompatibilidad ha sido constatada después de que el Tribunal de Justicia, en respuesta a una primera cuestión prejudicial formulada por el Tribunale di Trento en el mismo procedimiento, haya declarado que «el artículo 95 del Tratado CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro establezca y perciba un impuesto sobre el consumo, en la medida en que la base imponible y las modalidades de percepción del impuesto son diferentes para los productos nacionales y para los productos importados de otros Estados miembros».
6. Seguido el proceso para el examen de la pretensión de reembolso y habida cuenta de la excepción de caducidad esgrimida por el Ministero delle Finanze, el Tribunale di Trento pregunta al Tribunal de Justicia:
«¿Se opone al derecho comunitario y, en particular, al principio de efectividad enunciado en numerosas ocasiones [...] una norma nacional (el artículo 29, apartado 1, in fine, de la Ley nº 428, de 29 de diciembre de 1990) que concede al titular de un derecho a la devolución de cantidades indebidamente pagadas, basado en el derecho comunitario y nacido como consecuencia de pagos realizados antes de la entrada en vigor de dicha norma nacional, un periodo transitorio de noventa días para presentar la correspondiente demanda judicial, a efectos de evitar la caducidad trienal introducida con carácter retroactivo en sustitución de la prescripción quinquenal vigente con anterioridad?»
III. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
7. Grundig, la República Italiana y la Comisión han presentado observaciones escritas en este procedimiento, dentro del plazo señalado por el artículo 20 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia.
8. Dado que ninguna de las partes ha solicitado realizar alegaciones orales, el Tribunal decidió renunciar a la celebración de una vista, de acuerdo con lo establecido en el artículo 104, apartado 4, de su Reglamento de Procedimiento.
IV. El marco jurídico italiano
9. La Ley italiana nº 428, de 29 de diciembre de 1990 (en lo sucesivo, «Ley» o «Ley nº 428»), reguló la devolución de ciertos ingresos tributarios indebidamente exigidos por la Administración aduanera.
10. El artículo 29 de la Ley llevaba como rúbrica la de «Reembolso de los tributos considerados incompatibles con normas comunitarias». En el apartado 1 extendió el plazo quinquenal de caducidad previsto por el artículo 91 del Texto Único de las disposiciones legislativas en materia aduanera a todas las acciones de reembolso de sumas pagadas en relación con operaciones aduaneras. Al propio tiempo, lo redujo a tres años y demoró noventa días la aplicación de la nueva duración del plazo.
11. La Ley nº 428 entró en vigor el 27 de enero de 1991, por lo que los titulares de acciones para reclamar la devolución de ingresos tributarios indebidos por su contradicción con el derecho comunitario dispusieron, hasta el 27 de abril del mismo año, de un periodo transitorio para ejercitarlas sometidas a un plazo de caducidad de cinco años.
V. Examen de la cuestión prejudicial
12. La República Italiana estima que el Tribunale di Trento basa su planteamiento en una interpretación errónea del artículo 29, apartado 1, de la Ley nº 428, por lo que, en su opinión, el Tribunal de Justicia no está en disposición de ofrecerle una respuesta. También la Comisión realiza una exégesis de la mencionada disposición distinta de la que sugiere el órgano judicial remitente.
13. La posición de ambas partes es rechazable, pues no es competencia de este Tribunal de Justicia interpretar el derecho nacional ni mucho menos hacerlo de manera diferente a la enunciada en el auto de remisión. En el incidente prejudicial se debe facilitar una respuesta útil al órgano de reenvío para la resolución del litigio que tiene pendiente y, a tal fin, el Tribunal de Justicia puede incluso reformular la pregunta, pero en modo alguno está autorizado a fijar la interpretación del derecho interno, que, en todo caso, corresponde al juez nacional.
1. El principio de equivalencia
14. La Comisión propone que la pregunta sea reformulada y, yendo más allá de donde se ha situado el órgano judicial remitente, pide, además de una respuesta sobre el periodo transitorio de noventa días, que el Tribunal de Justicia aclare si, desde el punto de vista del principio de equivalencia, la reducción en dos años del plazo para el ejercicio de la acción es compatible con el ordenamiento jurídico comunitario.
15. La respuesta a este segundo interrogante ya ha sido suministrada por el Tribunal de Justicia. En repetidas ocasiones ha declarado que, a falta de una disposición comunitaria, compete a los Estados miembros disciplinar los procedimientos para la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión Europea confiere a los justiciables. Esta libertad de configuración de los poderes internos con potestad normativa se encuentra, no obstante, con un primer límite: la regulación de los cauces para el ejercicio de las acciones que nacen del derecho comunitario no puede ser menos favorable que la establecida para recursos semejantes de naturaleza nacional. Es el llamado principio de equivalencia.
16. Más en particular, en el punto 1 de la parte dispositiva, la sentencia Aprile ha manifestado, contemplando el mismo artículo 29, apartado 1, de la Ley nº 428, que «el derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional dirigida a sustituir, para todas las acciones de reembolso en materia aduanera, un plazo ordinario de prescripción de diez años, previsto para la acción de repetición de las cantidades indebidamente pagadas, por un plazo extraordinario de caducidad de cinco años, en un primer momento, y de tres años, posteriormente, siempre que dicho plazo de caducidad, análogo al previsto ya para otros tributos, se aplique del mismo modo a las demandas de devolución basadas en el derecho comunitario y a las fundadas en el derecho interno».
17. De cualquier manera, y como ya he apuntado, la Comisión parte de un análisis del derecho aplicable distinto del realizado por el tribunal italiano. En su opinión, en las fechas a las que se refiere el litigio, las acciones de repetición fundadas en el derecho nacional estaban sometidas a un plazo de prescripción de cinco años, en virtud del último párrafo del artículo 4 de la Ley nº 53/1983, ya citada, mientras que las basadas en el derecho comunitario quedaban sujetas a un plazo de caducidad de tres años, merced a lo dispuesto en el artículo 29, apartado 1, de la Ley nº 428.
18. Ésta no es la interpretación del Tribunale di Trento, para el que en el caso que enjuicia también entra en juego la prescripción quinquenal establecida en el mencionado artículo 4 de la Ley nº 53. A partir de la entrada en vigor de esta Ley el órgano judicial remitente considera aplicable el plazo de caducidad de cinco años y, una vez transcurrido el periodo transitorio de noventa días, el de tres. Y estima que esa aplicación se extiende asimismo a las acciones aún no ejercitadas en relación con pagos indebidamente realizados antes de la entrada en vigor de la Ley, cuyo derecho al reintegro ya había nacido en esa fecha. En ningún momento, sin embargo, ha cuestionado que las acciones de reembolso fundadas en el derecho nacional tuvieran un tratamiento más favorable desde el punto de vista del plazo para su ejercicio.
19. En las conclusiones que presenté en el asunto en que fue dictada la sentencia Aprile tuve que dar respuesta a un planteamiento similar y allí dije que, «según los elementos de juicio que obran en el proceso, la norma antes citada [] se aplica indistintamente a todo tipo de acciones de repetición de ingresos en materia aduanera, tanto si el fundamento de éstas es el derecho interno como el derecho comunitario». En la sentencia, el Tribunal de Justicia participó de la misma idea.
20. Ahora también estoy en condiciones de afirmar que, como se deduce del auto de reenvío, el artículo 29, apartado 1, de la Ley nº 428 se aplica a los impuestos indirectos sobre los bienes, equiparando las acciones fundadas en el derecho comunitario con las que lo están en el ordenamiento jurídico nacional. Así lo ha afirmado la Corte di Cassazione en la sentencia que he transcrito parcialmente en la nota 19 y el Tribunal de Justicia en el apartado 22 de la sentencia Aprile.
21. El planteamiento de la Comisión es, pues, incorrecto y, por lo tanto, la cuestión que suscita desde el principio de equivalencia está fuera de lugar. Por consiguiente, el Tribunal de Justicia no debe pronunciarse al respecto.
2. El principio de efectividad
22. Vuelvo así al punto de donde nunca debió salir el debate en esta cuestión prejudicial y en el que lo había situado el Tribunale di Trento.
23. Dicho órgano jurisdiccional parte de un concreto entendimiento de la eficacia temporal de la disposición contenida en el apartado 1 del artículo 29 de la Ley nº 428. En su opinión, los plazos de caducidad de cinco y tres años establecidos por esa disposición son aplicables a las acciones nacidas como consecuencia de pagos realizados indebidamente antes del 27 de enero de 1991, fecha de entrada en vigor de la Ley, y todavía no ejercitadas. Según su razonamiento, para dichas acciones el plazo seguía siendo de cinco años durante los primeros noventa días posteriores al inicio de la vigencia y, transcurrido el mencionado periodo, pasó a ser de tres años.
24. Su duda consiste en si el tránsito de noventa días es conforme con el segundo de los límites a que está sometida la libertad de los Estados miembros para regular los procedimientos de tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico comunitario confiere a los justiciables. Esa frontera consiste en que la disciplina que establezcan no haga excesivamente difícil o imposible en la práctica el ejercicio de tales derechos. La regla, así enunciada, se conoce como principio de efectividad del derecho comunitario.
25. En este extremo debo remitirme, una vez más, a las conclusiones que presenté en el asunto en el que fue pronunciada la sentencia Aprile. Allí sostuve que las modificaciones del régimen jurídico al que está sometido el ejercicio de acciones son admisibles, siempre y cuando constituyan medidas legislativas de carácter general que concedan a los afectados un plazo suficientemente amplio y respetuoso con el principio de efectividad de la tutela judicial. Si la modificación legal mantiene un nivel suficiente de posibilidades de solicitar la devolución de los tributos indebidamente pagados, no creo que deba considerarse incompatible con el derecho comunitario.
26. En otras palabras, son conformes con el derecho comunitario aquellas modificaciones que no hagan imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere. Esta respuesta, que es la única que el Tribunal de Justicia puede facilitar al órgano jurisdiccional italiano, está presente en la jurisprudencia. Se encuentra en las sentencias FMC y otros, Edis, Spac, Ansaldo Energía y otros, Aprile, y Dilexport.
27. Y digo que el Tribunal de Justicia no puede proporcionar otra contestación, porque el juicio sobre la medida en que las modificaciones legislativas condicionan el ejercicio de las acciones debe realizarse, salvo en casos notorios, desde el derecho interno. La determinación de si un plazo transitorio de noventa días, como el de autos, satisface el principio de efectividad no puede hacerse sin tener en cuenta la totalidad de las condiciones de hecho y de derecho, formales y materiales, que para el ejercicio de las acciones de repetición se exigen en el ordenamiento jurídico nacional. Sólo con esa visión global, de la que únicamente disponen los órganos judiciales italianos, puede darse una respuesta definitiva.
28. Es cierto que, en alguna oportunidad, he calificado de suficiente un plazo de caducidad de tres años. El Tribunal de Justicia, como recuerda el órgano judicial que ha promovido la presente cuestión, ha declarado conforme al derecho comunitario ese mismo plazo, e incluso otro de un año, pero en todos los casos el juicio sobre concretos plazos lo ha realizado desde el principio de equivalencia, nunca desde el de eficacia.
29. La verdad es que, como no podía ser de otra forma y por las razones que ya he apuntado, el Tribunal de Justicia ha afirmado que corresponde al juez nacional determinar si, en la práctica, el procedimiento aplicable (vale igual en relación con el plazo establecido para el ejercicio de la acción) hace que sea imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario.
30. En otras ocasiones he apuntado las dudas que abrigo sobre la aplicación hacia el pasado de normas como la contenida en el artículo 29, apartado 1, de la Ley nº 428. Esas dudas se tornan en certidumbre si se trata de una reducción automática y retroactiva de la duración de un plazo de prescripción o de caducidad, por sorpresiva y contraria a los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica. En mi opinión, sería contraria a la regla de la efectividad del derecho comunitario. Pero tal no ocurre en el presente caso, en el que la norma italiana contempla un periodo transitorio de noventa días, cuya razonabilidad desde el criterio de efectividad corresponde determinarla al juez nacional, tomando en consideración todos los elementos, de hecho y de derecho, presentes en el ordenamiento interno.
31. En atención a las anteriores consideraciones propongo al Tribunal de Justicia que conteste al Tribunale di Trento declarando que el derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional que establece un periodo transitorio para la entrada en vigor de un nuevo plazo de caducidad, más reducido que el hasta entonces existente, para el ejercicio de las correspondientes acciones por los titulares de derechos a la devolución de cantidades indebidamente abonadas, basados en el derecho comunitario y nacidos como consecuencia de pagos realizados antes de la vigencia de dicha norma nacional, siempre y cuando el tránsito, por su duración y por las demás condiciones de hecho y de derecho, formales y materiales, presentes en el ordenamiento jurídico nacional, no haga en la práctica imposible o excesivamente difícil el ejercicio de las referidas acciones.
VI. Conclusión
32. A tenor de las consideraciones precedentes, sugiero al Tribunal de Justicia que responda a la pregunta suscitada por el Tribunale di Trento del siguiente modo:
«El derecho comunitario no se opone a la aplicación de una disposición nacional que establece un periodo transitorio para la entrada en vigor de un nuevo plazo de caducidad, más reducido que el hasta entonces existente, para el ejercicio de las correspondientes acciones por los titulares de derechos a la devolución de cantidades indebidamente abonadas, basados en el derecho comunitario y nacidos como consecuencia de pagos realizados antes de la vigencia de dicha norma nacional, siempre y cuando el tránsito, por su duración y por las demás condiciones de hecho y de derecho, formales y materiales, presentes en el ordenamiento jurídico nacional, no haga en la práctica imposible o excesivamente difícil el ejercicio de las referidas acciones.»