61999C0118
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
S. ALBER
van 8 maart 2001 (
1
)
I — Inleiding
1.
In dit beroep tot nietigverklaring gaat het om de rechtmatigheid van een forfaitaire korting in het kader van beschikking 1999/187/EG van de Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw (hierna: „EOGFL”), afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven (PB L 61, biz. 37).
II — Feiten en conclusies van partijen
2.
Bij beschikking 1999/187/EG van 3 februari 1999 heeft de Commissie een bedrag van 567733352 FRF dat de Franse regering onder meer voor de oogst 1994 had gedeclareerd, niet erkend. Aan deze beschikking zijn de hiernavolgende contacten tussen de autoriteiten voorafgegaan.
3.
Bij brief van 18 mei 1994 had de Commissie kritiek op de beslissing van de Franse regering om bij de toekenning van compensatiebedragen overeenkomstig verordening (EEG) nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (
2
), niet de overlegging te verlangen van overzichten betreffende de oppervlakten waarvoor de compensatiebedragen werden aangevraagd. De Commissie achtte deze beslissing strijdig met de bepalingen van artikel 6, lid 2, van verordening (EEG) nr. 3887/92 van de Commissie van 23 december 1992 houdende uitvoeringsbepalingen inzake het geïntegreerde beheers- en controlesysteem voor bepaalde communautaire steunregelingen. (
3
)
4.
Na verscheidene vergaderingen en briefwisselingen met de Franse Republiek gaf de Commissie bij brief van 9 juli 1997 aan dathet in behandeling nemen van onvolledige steunaanvragen al in 1993 was bekritiseerd en dat dit in 1994 niet kon worden gecompenseerd door een verdubbeling van het controlepercentage, ook al had die maatregel ertoe bijgedragen om het risico voor financieel verlies ten nadele van het EOGFL te minimaliseren. Gezien het feit dat de vastgestelde onregelmatigheden minder belangrijke onderdelen van het controlesysteem betroffen en het risico voor financieel verlies voor het EOGFL dientengevolge gering was te achten, was de Commissie voornemens bij de goedkeuring van de rekeningen een forfaitair bedrag van 2 % van de door Frankrijk gedeclareerde uitgaven uit te sluiten van de communautaire financiering. De Commissie wees er evenwel op dat deze correctie ook hoger kon uitvallen wanneer van een overtreding van belangrijke onderdelen van het controlesysteem moest worden uitgegaan en het risico voor verlies dientengevolge groot was te achten. Daarvoor pleitte onder meer de geringe kwaliteit van de controles ter plaatse. Het personeel was onvoldoende geschoold en teledetectiemaatregelen waren slechts in beperkte mate toegepast.
5.
Bij brief van 11 mei 1998 deelde de Commissie Frankrijk formeel haar conclusie mede in de zin van beschikking 92/442/EG van de Commissie van 1 juli 1994 inzake de instelling van een bemiddelingsprocedure in het kader van de goedkeuring van de rekeningen betreffende het EOGFL, afdeling Garantie. (
4
) Zij aanvaardde de verhoging van het aantal controles ter plaatse tot 10 % in plaats van de in artikel 6, lid 3, van verordening nr. 3887/92 bepaalde 5 % als compensatie voor het ontbreken van de overzichten betreffende de oppervlakten. Zij kritiseerde echter de onvolkomenheden van de controles ter plaatse. Het personeel was onvoldoende geschoold, waardoor de oppervlakten niet precies konden worden opgemeten, wegen en randen waren niet van de oppervlakten afgetrokken en de rapporten van de controles ter plaatse waren onnauwkeurig en onvolledig. Er waren ook geen teledetectiemaatregelen genomen. Vanwege de gebrekkige controles en de moeilijkheid om de in de latere begrotingsjaren geconstateerde onregelmatigheden te extrapoleren, moest een forfaitaire correctie overeenkomstig werkdocument nr. VI/216/93 van 1 juni 1993 worden toegepast. Bij de goedkeuring van de rekeningen zou dan ook een bedrag ter hoogte van 567733352 FRF niet worden aanvaard, hetgeen overeenkomt met een forfaitaire korting van 2%.
6.
Naar aanleiding van deze brief legde de Franse Republiek het voornemen van de Commissie voor aan het bemiddelingsorgaan. In zijn eindrapport van 23 november 1998 kwam dit orgaan tot de conclusie dat de beoordeling van het geval bemoeilijkt was doordat de Commissie haar motivering had gewijzigd. De gebrekkige kwaliteit van de controles ter plaatse was in de jaren 1994 tot en met 1997 slechts subsidiair aangevoerd, hoewel de Commissie zich daarvoor had gebaseerd op in 1994 verrichte controles. Ondanks het feit dat de vastgestelde tekortkomingen een stelselmatig karakter hadden, was een extrapolatie ervan naar het hele Franse grondgebied in zoverre moeilijk dat die gebreken van het ene naar het andere bedrijf verschilden en er slechts enkele bedrijven gecontroleerd waren. Latere en op grotere schaal toegepaste controles hadden de vastgestelde tekortkomingen niet bevestigd. Dit geval laat duidelijk de grenzen van een forfaitaire berekening van de correctie zien. Daarbij bestaat er altijd het risico van een over- of onderwaardering van de door de geconstateerde onregelmatigheid veroorzaakte schade.
7.
Van de bestreden beschikking is de Franse regering in kennis gesteld op 12 februari 1999. Bij verzoekschrift van 5 april 1999, ingeschreven ter griffie van het Hof op 12 april 1999, heeft Frankrijk beroep ingesteld tegen de beschikking.
8.
De Franse regering voert schending van het evenredigheidsbeginsel aan. De door de Commissie gehanteerde forfaitaire berekening van het te onttrekken bedrag staat volgens haar niet in verhouding tot de ernst van de vastgestelde onregelmatigheid. Het merendeel van de dossiers van de steunaanvragen bevatte toch al als bijlage het overzicht betreffende de oppervlakten en wanneer tijdens de controles was vastgesteld dat dit overzicht ontbrak, was de overlegging ervan stelselmatig verlangd.
9.
De correctie is ook onevenredig daar het ontbreken van de overzichten betreffende de oppervlakten geen belemmering was voor het door verordening nr. 3887/92 nagestreefde doel, te weten de invoering van doeltreffende controles. Bovendien was hierdoor de invoering van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem niet vertraagd. Uiteindelijk was ook geen afbreuk gedaan aan de doeltreffendheid van de in 1994 verrichte controles.
10.
Ten slotte kan deze kwestie in het midden blijven, daar de bestreden beschikking van de Commissie slechts op het verwijt van de gebrekkige kwaliteit van de controles ter plaatse berust. Dienaangaande merkt de Franse regering om te beginnen op dat de verordeningen nrs. 1765/92 van de Raad en 3887/92 van de Commissie in het jaar 1994 pas voor de tweede keer waren toegepast. In deze beginfase waren ook in andere lidstaten gebrekkige controles vastgesteld. Hiermede heeft de Commissie rekening te houden bij de vaststelling van de forfaitaire korting overeenkomstig het gestelde op bladzijde 12 van document nr. VI/5330/97 van 23 december 1997, getiteld „Richtsnoeren betreffende de berekening van de forfaitaire correcties bij de voorbereiding van het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL”.
11.
Daarenboven verwijt de Franse regering de Commissie dat zij haar grief inzake de gebrekkige controles ter plaatse slechts baseert op een gering aantal door haar zelf uitgevoerde verificaties. In 1994 waren van de in totaal 11656 bedrijven die steun genoten hadden, slechts acht bedrijven in twee departementen geverifieerd. In die twee departementen ging het slechts om 2,28 % van de in het kader van verordening nr. 1756/92 in Frankrijk ingediende steunaanvragen, 1,79 % van de gesteunde oppervlakten en 3,91 % van de betaalde steun. De conclusies konden daarom niet naar het hele Franse grondgebied geëxtrapoleerd worden.
12.
De toepassing van een forfaitaire korting betekent in het onderhavige geval een buitensporig hoge correctie en komt erop neer dat bij 12 % van de ter plaatse gecontroleerde oppervlakten zou zijn vastgesteld dat de gemeenschapsvoorschriften waren overtreden. In de volgende jaren zijn er echter nooit bij meer dan 1 % van de gecontroleerde oppervlakten onregelmatigheden vastgesteld. In 1995 lag dit percentage op 0,54 %, in 1996 op 0,93 % en in 1997 op 0,61 %.
13.
Volgens de Franse regering is het mogelijk de door de overtreding in 1994 veroorzaakte schade precies te ramen door een extrapolatie van de in 1995, 1996 en 1997 vastgestelde overtredingen. Zij berekent volgens deze methode een financiële correctie ten bedrage van 44,3 miljoen FRF. Ook daarom acht zij de forfaitaire berekening van de Commissie ongeoorloofd.
14.
Bij beschikking van de president van het Hof van 18 november 1999 is de Republiek Finland toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Franse Republiek. Behalve schending van het evenredigheidsbeginsel voert de Finse regering nog een motiveringsgebrek aan, schending van de bescherming van het gewettigd vertrouwen alsmede schending van het doeltreffendheidsbeginsel. Er is haars inziens sprake van een motiveringsgebrek in twee opzichten. Enerzijds omdat uit de bestreden beschikking niet is op te maken op welke gronden de financiële correctie heeft plaatsgevonden, en anderzijds omdat niet zichtbaar is waarom de Commissie een forfaitaire correctie heeft toegepast en niet de daadwerkelijk ontstane schade heeft vastgesteld. Het gewettigd vertrouwen is in zoverre geschonden dat de Commissie in de loop van de procedure verschillende redenen voor de correctie heeft aangevoerd: eerst de onvolledigheid van de behandelde steunaanvragen, daarna de gebrekkige controles. Ten slotte mag op grond van het doeltreffendheidsbeginsel slechts in uitzonderlijke gevallen een forfaitaire correctie worden toegepast, daar deze de samenwerking tussen lidstaten en Commissie op termijn kan bemoeilijken en daarmee de doeltreffende uitvoering van de regelgeving kan belemmeren.
15.
Frankrijk concludeert dat het het Hof behage beschikking 1999/87/EG nietig te verklaren voorzover daarin een financiële correctie van 2 % wordt toegepast op de ten laste van de Gemeenschap te brengen uitgaven.
16.
De Finse Republiek ondersteunt deze conclusie.
17.
De Commissie concludeert dat het het Hof behage:
1)
het beroep te verwerpen en
2)
de Franse Republiek in de kosten te verwijzen.
18.
De Commissie acht de bestreden beschikking evenredig. Om te beginnen wijst zij erop dat de identificatie van de percelen waarvoor compensatiebedragen worden ontvangen, een van de prioriteiten is van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem. Net zo belangrijk is de doeltreffende uitvoering van de controles ter plaatse.
19.
Een forfaitaire correctie zal altijd moeten worden toegepast wanneer, zoals in het onderhavige geval, de door de vastgestelde onregelmatigheden ontstane werkelijke schade niet te becijferen valt. De werkelijke schade voor de begroting van de Gemeenschap was niet te berekenen vanwege de gebrekkige controles in 1994. Daarom had zij een forfaitaire correctie moeten toepassen. Door op de aangegeven uitgaven een percentage van 2 % toe te passen, heeft zij de laagst mogelijke coëfficiënt gehanteerd.
20.
Een extrapolatie op grond van de in de latere jaren 1995 tot en met 1997 vastgestelde onregelmatigheden wijst de Commissie af. Deze methode is in strijd met het beginsel van de jaarperiodiciteit van de goedkeuring van de rekeningen, op grond waarvan elk begrotingsjaar onafhankelijk van de voorgaande of navolgende jaren moet worden beoordeeld. Bovendien kunnen bevindingen aangaande de in een bepaald jaar begane onregelmatigheden niet zonder meer naar andere jaren worden getransponeerd.
21.
De beschikking lijdt ook niet aan een motiveringsgebrek. Volgens vaste rechtspraak van het Hof geldt dat het in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL voldoende is dat de betrokken lidstaat betrokken is geweest bij de voorbereiding van de beschikking en dus met de eraan ten grondslag liggende redenen bekend is.
22.
Evenmin is het vertrouwensbeginsel geschonden. De brief van 11 mei 1998, de enige die in deze procedure van doorslaggevende betekenis is, bevat het verwijt van de gebrekkige kwaliteit van de controles ter plaatse, waarop de litigieuze beschikking berust. Al bij de bilaterale bijeenkomst van 24 oktober 1997 is dit verwijt de Franse regering uitdrukkelijk medegedeeld.
23.
Het standpunt van het bemiddelingsorgaan (zie punt 6 hierboven) is — aldus nog steeds de Commissie — op grond van de bepalingen van artikel 1, lid 2, van haar beschikking 94/442 (
5
) voor haar niet bindend.
III — De toepasselijke regelgeving
24.
De rekeningen aangaande het EOGFL worden door de Commissie voor het betrokken begrotingsjaar goedgekeurd overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub b, van verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. (
6
) Krachtens artikel 5, lid 2, sub c, van deze verordening, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (
7
), bepaalt de Commissie de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. Zij houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade. Ingevolge artikel 2, lid 2, van verordening nr. 1287/95 kunnen de weigeringen van financiering, bedoeld in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, niet de uitgaven betreffen die zijn aangegeven uit hoofde van een aan 16 oktober 1992 voorafgaand begrotingsjaar, zulks evenwel onverminderd de goedkeuringsbesluiten voor de aan de inwerkingtreding van deze verordening voorafgaande begrotingsjaren, dus van vóór 16 oktober 1995 (zie artikel 2, lid 1). Dientengevolge is artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 van toepassing op de goedkeuring van rekeningen inzake het begrotingsjaar 1994, waarom het in casu gaat.
25.
Volgens artikel 1, lid 2, sub b, van verordening nr. 729/70 financiert het EOGFL, afdeling Garantie, interventies ter regulering van de landbouwmarkten. Onder deze interventies vallen, overeenkomstig artikel 13 van verordening nr. 1765/92 van de Raad van 30 juni 1992 tot instelling van een steunregeling voor producenten van bepaalde akkerbouwgewassen (
8
), ook de krachtens artikel 2 van die verordening toegekende compensatiebedragen. Artikel 10, lid 3, van de verordening vereist dat de steunaanvraag vergezeld gaat van gegevens waarmee de betrokken oppervlakten waarvoor het compensatiebedrag wordt aangevraagd, kunnen worden geïdentificeerd.
26.
Deze steunregeling wordt uitgevoerd volgens de bepalingen van verordening nr. 3887/92 van de Commissie. Artikel 4, lid 1, van deze verordening eist dat de „steunaanvraag ‚oppervlakten’” met name de voor de identificatie van alle percelen landbouwgrond van het bedrijf benodigde gegevens, de oppervlakten van deze percelen, hun ligging en het gebruik ervan bevat. Artikel 6, lid 1, van de verordening bepaalt dat de administratieve controles en de controles ter plaatse op zodanige wijze worden uitgevoerd dat een doeltreffende verificatie van de naleving van de voorwaarden voor toekenning van de steunbedragen en premies is gewaarborgd. Ingevolge lid 2 van dit artikel worden met name kruiscontroles betreffende de aangegeven percelen uitgevoerd teneinde elke onrechtmatige dubbele toekenning van steun voor hetzelfde kalenderjaar te voorkomen. Overeenkomstig lid 3 van datzelfde artikel moeten voor de steunaanvragen „oppervlakten” de controles ter plaatse ten minste 5 % van de aanvragen omvatten.
IV — Standpunt
27.
Gelet op de hierboven uiteengezette feiten kan om te beginnen worden vastgesteld dat partijen het erover eens zijn dat de door de Franse autoriteiten in 1994 ter plaatse uitgevoerde controles ontoereikend waren en dat er dus in zoverre een overtreding is van artikel 6 van verordening nr. 3887/92. De Franse regering wijst er weliswaar op dat de Commissie in juli 1994 slechts acht bedrijven in twee departementen heeft geverifieerd. Zij bestrijdt echter niet dat daarbij tekortkomingen van de door de Franse autoriteiten uitgevoerde controles ter plaatse zijn vastgesteld. Zij laakt het relatief geringe aantal van de door de Commissie uitgevoerde verificaties slechts voorzover haars inziens de Commissie de litigieuze correctie door een extrapolatie van de resultaten van deze verificaties heeft berekend. Daarmee betwist zij echter alleen de hoogte van de financiële correctie, maar niet de grondslag ervan.
28.
De Franse regering heeft ook niet aangevoerd dat de in andere departementen uitgevoerde controles ter plaatse niet de door de Commissie vastgestelde tekortkomingen vertoonden. Volgens de bevindingen van de Commissie, die door de Franse Republiek niet worden bestreden, waren de met de uitvoering van de controles ter plaatse belaste personen enkel onvoldoende voor deze taak geschoold. De Franse regering heeft niet gesteld dat deze structurele tekortkoming zich in andere regio's niet heeft voorgedaan. Ook al betroffen de dooide Commissie uitgevoerde verificaties slechts een gering aantal bedrijven, dan kan daarom nog wel ervan worden uitgegaan dat deze representatief zijn voor de door de Franse autoriteiten uitgevoerde controles.
29.
De bevoegdheid van de Commissie om aan deze overtreding op grond van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 de sanctie te verbinden van financiële correctie op de door de Franse Republiek aangegeven uitgaven, is evenmin onbetwist. Bestreden wordt enkel de hoogte van die correctie, die Frankrijk onevenredig acht.
30.
Overeenkomstig artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 bepaalt de Commissie het te onttrekken bedrag aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende uitvoering. Daarbij houdt zij rekening met enerzijds de aard en ernst van de overtreding en anderzijds de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
31.
De overtreding van het gemeenschapsrecht bestaat in casu in de gebrekkige kwaliteit van de door de Franse autoriteiten uitgevoerde controles ter plaatse. Er bestaat tussen partijen verschil van mening of het daarbij om een ernstige overtreding gaat of niet.
32.
De toekenning van compensatiebedragen krachtens verordening nr. 729/70 is een steunmaatregel. Dergelijke gemeenschapsuitgaven dienen volgens de voorschriften te worden gecontroleerd ter voorkoming en opsporing van misbruik. In haar eerste brief in deze zaak, te weten die van 18 mei 1994, heeft de Commissie de Franse regering uitdrukkelijk gewezen op het belang zowel van de administratieve controles, waarvoor het overzicht betreffende de oppervlakten moet worden overgelegd, als van de controles ter plaatse. De vastgestelde overtreding betreft dus een belangrijk aspect van de toekenning van de compensatiebedragen.
33.
Daarenboven is in casu van belang dat de Commissie in het kader van de voorbereiding van de bestreden beschikking een overtreding van artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1765/92 door Frankrijk heeft vastgesteld. De Franse Republiek heeft namelijk niet verlangd dat het overzicht betreffende de oppervlakten werd overgelegd. Een dergelijk overzicht betreffende de oppervlakten waarvoor steun wordt ontvangen, is echter belangrijk om de betrokken oppervlakten te identificeren en om dubbele betalingen te voorkomen. Partijen zijn overeengekomen deze ook al in 1993 vastgestelde onvolkomenheid te compenseren door een opvoering van de controles ter plaatse. Ook wanneer de bestreden beschikking niet meer op deze onregelmatigheid wordt gebaseerd, dan moet deze feitelijke omstandigheid toch niet uit het oog worden verloren. Immers, als de dossiers betreffende de steunaanvragen al geen identificatie van de betrokken oppervlakten mogelijk maken en de administratieve controles daardoor worden bemoeilijkt, dan wordt bij de bestrijding van het misbruik van de steunmaatregelen de rol van de controles ter plaatse nog belangrijker. In die omstandigheden moet worden geconcludeerd dat de ontoereikende controles ter plaatse een ernstige overtreding van de gemeenschapsvoorschriften vormen.
34.
Resteert derhalve nog het onderzoek van de tweede door de Commissie bij de bepaling van de financiële correctie in acht te nemen factor, en wel de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade. Volgens de Franse regering had de Commissie de schade kunnen en moeten ramen op basis van een extrapolatie van de voor de jaren 1995, 1996 en 1997 vastgestelde overtredingen. De Commissie bevestigt het uitgangspunt dat in principe moet worden getracht de schade voor het EOGFL precies te berekenen en slechts wanneer dat niet mogelijk is, een forfaitaire correctie toe te passen. Zij betwist echter dat in het onderhavige geval een exacte berekening mogelijk was geweest en wel vanwege de gebrekkige controles ter plaatse. Daarom dient om te beginnen te worden nagegaan of het in casu mogelijk was de door de vastgestelde onregelmatigheden ontstane schade voor het EOGFL op grond van een extrapolatie van de voor de jaren 1995, 1996 en 1997 vastgestelde overtredingen te bepalen.
35.
De in de latere jaren 1995, 1996 en 1997 vastgestelde overtredingen kunnen weliswaar een indicatie geven van de schaal waarop onregelmatigheden in Frankrijk waren vastgesteld. Het is echter de vraag of deze indicatie voldoende basis kan zijn voor de berekening van een correctie in het kader van de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL.
36.
Gelet op de rechtspraak inzake de bevoegdheid van de Commissie om correcties toe te passen op de te vergoeden uitgaven en de bewijslastverdeling inzake de berekening van de daadwerkelijk voor de Gemeenschap ontstane financiële schade, is deze indicatie echter als onvoldoende te beschouwen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof mag de Commissie ingevolge de artikelen 2 en 3 van verordening nr. 729/70 slechts de bedragen die overeenkomstig de betrokken voorschriften betaald zijn, ten laste van het EOGFL brengen. „Zo de gemeenschapsregeling de betaling van steun slechts toestaat op voorwaarde dat aan bepaalde bewijs- of controleformaliteiten is voldaan, is steun die wordt betaald zonder dat aan deze voorwaarden is voldaan, niet in overeenstemming met het gemeenschapsrecht en kan de desbetreffende uitgave dus niet ten laste van het EOGFL worden gebracht.” (
9
) Gelet op deze overwegingen wordt in de rechtspraak geconcludeerd dat in zo'n geval de Commissie „geen andere keuze heeft dan de financiering van alle betrokken uitgaven te weigeren”. (
10
)
37.
In het arrest Verenigd Koninkrijk/Commissie (
11
) heeft het Hof daarenboven vastgesteld dat wanneer de Commissie niet alle uitgaven waarop de overtreding van invloed is geweest, afwijst, zij kan trachten om de financiële effecten van de onrechtmatige handeling te berekenen door na te gaan, wat de situatie op de betrokken markt zou zijn geweest zonder die inbreuk. In een dergelijk geval rust de bewijslast van de onjuistheid van die berekeningen op de staat die nietigverklaring van de financieringsweigering vordert. Deze rechtspraak is later bevestigd, ook na de vaststelling van de „Richtsnoeren betreffende de berekening van de forfaitaire correcties bij de voorbereiding van het besluit tot goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL”, werkdocument nr. VI/216/93 van 1 juni 1993 en werkdocument nr. VI/5330/97 van 23 december 1997 (
12
) (hierna: „richtsnoeren”).
38.
Uit deze rechtspraak volgt om te beginnen dat de Commissie in casu zelfs bevoegd was geweest alle uitgaven inzake compensatiebedragen van financiering uit te sluiten. De bewijslast van de rechtmatigheid van de betalingen ligt bij de Franse regering. Aangaande de hoogte van de uitgaven die door de gebrekkige controles zijn ontstaan, worden door Frankrijk voor het jaar 1994 cijfers overgelegd die zijn gebaseerd op de uitgevoerde controles. Omdat deze controles echter gebrekkig waren, kunnen deze cijfers geen betrouwbaar uitgangspunt zijn voor de berekening van de voor de Gemeenschap ontstane financiële schade.
39.
De referentie aan latere jaren levert ook geen betrouwbare berekeningsgrondslag op, omdat zij alleen de schaal kan weergeven waarop de geconstateerde overtredingen zich in beginsel voordeden, maar geen gegevens voor het jaar 1994 verstrekt. De minder ernstige onregelmatigheden die in de latere jaren zijn vastgesteld, maken een betrouwbare terugrekening voor het jaar 1994 niet mogelijk, hetgeen echter voor een precieze schadebepaling noodzakelijk is. Het is absoluut mogelijk dat zich in latere jaren niet langer — of althans op een duidelijk geringere schaal — onregelmatigheden hebben voorgedaan, daar Frankrijk zich in verband met de briefwisseling met de Commissie bewust was van het tekortschieten van de controles. Frankrijk geeft zelf toe dat er zich bij de invoering van het geïntegreerde beheers- en controlesysteem startmoeilijkheden hebben voorgedaan. Dit wijst al erop dat het aantal onregelmatigheden in 1994 absoluut groter kan zijn geweest dan in de latere jaren 1995, 1996 en 1997. In dat opzicht is de door de Franse regering bepleite berekeningswijze ook niet betrouwbaarder dan de door de Commissie gehanteerde forfaitaire berekeningswijze, die ook maar berust op een schatting van de schade op grond van het door de Gemeenschap vanwege de vastgestelde onregelmatigheid gelopen risico van financieel verlies. De door de Commissie gehanteerde methode is bovendien in overeenstemming met de bepalingen van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70, omdat de Commissie rekening houdt met de ernst van de vastgestelde overtreding. Bij de door de Frankrijk voorgestelde methode blijft dit aspect geheel buiten beschouwing en gaat het alleen om het resultaat, namelijk het totaal van de vastgestelde overtredingen. Derhalve dient ervan te worden uitgegaan dat Frankrijk niet het bewijs geleverd heeft dat het risico voor financieel verlies voor het EOGFL precies te berekenen was.
40.
Was de Commissie derhalve bevoegd een forfaitaire correctie toe te passen, dan laat zich nog de vraag stellen of het vastgestelde bedrag van 2 % van de aangegeven uitgaven, dat wil zeggen 567,7 miljoen FRF, evenredig is.
41.
In het licht van de hierboven aangehaalde rechtspraak, volgens welke de Commissie bevoegd is alle uitgaven af te wijzen waarvoor gebrekkige controles zijn vastgesteld, kan haar in beginsel niet worden verweten onevenredig te hebben gehandeld wanneer zij in plaats van alle uitgaven slechts 2 % daarvan afwijst. In dit geval past zij een duidelijk gematigder maatregel toe dan juridisch mogelijk was.
42.
Volgens de rechtspraak is de grens slechts bereikt wanneer de betrokken lidstaat bewijst dat de toegepaste richtsnoeren willekeurig en onbillijk zijn. (
13
) Daarom dient te worden onderzocht of Frankrijk het bewijs geleverd heeft dat door de tekortschietende controles de uitgaven voor het EOGFL niet of slechts in mindere mate zijn gestegen dan de Commissie aannam, dan wel dat de richtsnoeren willekeurig en onbillijk zijn.
43.
Zoals al is uiteengezet, heeft Frankrijk niet het bewijs geleverd dat de uitgaven daadwerkelijk slechts in mindere mate zijn gestegen dan de Commissie aannam. Volgens vaste rechtspraak moeten de lidstaten bewijzen dat de uitgaven ten laste van het EOGFL kunnen worden gebracht. De reden daarvoor is dat de lidstaten de bedragen voorschieten en in de boeken vastleggen, waardoor zij over alle gegevens beschikken om een door de Commissie opgestelde berekening te kunnen weerleggen. (
14
) Deze bewijslastverdeling lijkt passend en wordt ook door de Franse regering niet aangevochten.
44.
Alleen de Finse regering voert dienaangaande een motiveringsgebrek aan en meent dat de Commissie moet aantonen waarom zij geen exacte, maar een forfaitaire berekening heeft toegepast.
45.
Deze tegenwerping dient allereerst te worden afgewezen omdat de Commissie in haar brief van 11 mei 1998 heeft uiteengezet waarom volgens haar een berekening als de Franse regering voorstelt, niet mogelijk is en daarom een forfaitaire berekening is toegepast. De omvang van de in artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG) neergelegde motiveringsplicht hangt af van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze tot stand is gekomen. (
15
) Volgens vaste rechtspraak moet „in de speciale context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, de motivering van een beschikking als toereikend worden beschouwd, wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen”. (
16
) De brief van de Commissie van 11 mei 1998 voldoet aan deze vereisten.
46.
Op grond van deze rechtspraak moet ook de grief van de Finse regering inzake het algemene gebrek aan motivering betreffende de bestreden beschikking verworpen worden. De in de jaren 1994 tot en met 1998 gevoerde briefwisseling tussen de Commissie en de Franse Republiek bevestigt dat Frankrijk nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding van de bestreden beschikking. In het bijzonder in de brief van 11 mei 1998 voert de Commissie het tekortschieten van de controles als reden aan voor de correctie. Frankrijk kende die motivering en tussen partijen staat zelfs vast dat later is afgezien van de oorspronkelijke grief inzake het in behandeling nemen van onvolledige aanvragen. Daar er in casu ook geen omstandigheden kunnen worden onderscheiden op grond waarvan de aangehaalde rechtspraak zou moeten worden gewijzigd, moet ervan worden uitgegaan dat de bestreden beschikking voldoende is gemotiveerd. De rechtspraak vereist niet dat de beschikking voor een derde duidelijk is.
47.
Ten slotte dient het standpunt van de Finse regering als ware het de taak van de Commissie om de toepassing van de forfaitaire correctie te rechtvaardigen, ook te worden afgewezen op grond dat zulks tot een omkering van de bewijslast zou leiden. Omdat de lidstaten echter over alle noodzakelijke boekhoudkundige gegevens beschikken en de Commissie bij het opstellen van de beschikking inzake de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL op dat punt op de mededelingen van de lidstaten is aangewezen, zou het niet redelijk zijn om de bewijslast te verplaatsen naar de Commissie.
48.
Aangaande de richtsnoeren voert Frankrijk met een beroep op het rapport van het bemiddelingsorgaan aan dat het onderhavige geval de grenzen van een forfaitaire berekening van de correctie laat zien. De Franse regering geeft echter niet aan in hoeverre daarbij een systematisch gebrek van de richtsnoeren aan de orde is. Op dat punt gaat de kritiek niet verder dan het onderhavige geval en wordt niet aangevoerd dat de richtsnoeren systematisch willekeurig of onbillijk zijn. Daarom moet gelet op de rechtspraak deze grief ook worden afgewezen.
49.
De correctie wordt forfaitair berekend in de gevallen waarin het onmogelijk is de werkelijke schade voor de begroting van de Gemeenschap te becijferen. Nadat de Commissie eerst in individuele gevallen een procentuele aftrek had toegepast, is zij in 1993, na kritiek van de financieel controleur die een dergelijke gang van zaken onverenigbaar achtte met het beginsel van gelijke behandeling, overgegaan tot de toepassing van drie categorieën van forfaitaire correcties, te weten 2 %, 5 % en 10 %. (
17
) Op verzoek van het Europees Parlement werd daaraan nog de categorie van 25 % toegevoegd. Wanneer Frankrijk nu in de onderhavige procedure de toepassing van het laagste percentage, te weten 2 %, onevenredig acht en betoogt dat dit geval de grenzen van het stelsel van de forfaitaire correcties aangeeft, dan geeft het hiermee uitdrukking aan zijn overtuiging dat de in de richtsnoeren VI/216/93 en VI/5330/97 vervatte glijdende schaal moet worden herzien. Die herziening moet echter via de politiek worden verkregen en niet in het kader van de controle van de rechtmatigheid van een beschikking van de Commissie.
50.
Bovendien moet worden opgemerkt dat het Hof volgens vaste rechtspraak de forfaitaire berekening van de financiële correctie in overeenstemming met het gemeenschapsrecht heeft geacht. (
18
) Het onderhavige geval bevat geen omstandigheden die een afwijking van dit standpunt kunnen rechtvaardigen. Bijgevolg moet dus worden vastgesteld dat de correctie met 2 % van de aangegeven uitgaven evenredig is.
51.
Ten slotte dient nog op de grieven van de Finse regering betreffende de bescherming van het gewettigd vertrouwen en het effectiviteitsbeginsel te worden ingegaan. De bestreden beschikking schendt niet het beginsel van de bescherming van het gewettigd vertrouwen. De Commissie heeft weliswaar aanvankelijk gedreigd met een financiële correctie vanwege het in behandeling nemen van onvolledige aanvragen, maar zij heeft ook al in de brief van 9 juli 1997 gewezen op de gebrekkige kwaliteit van de controles ter plaatse als mogelijke reden voor een hogere correctie dan waarmede zij dreigde. Nadat Frankrijk zich bereid verklaard had het aantal controles ter plaatse op te voeren, heeft de Commissie het verwijt van de onvolledigheid van de aanvragen laten vallen en zich enkel nog maar op de gebrekkige controles gebaseerd. De bestreden beschikking berust uitsluitend op dit verwijt, zoals blijkt uit de brief van 11 mei 1998, die een formele mededeling van de Commissie in de zin van artikel 1, lid 1, sub a, van beschikking 94/442 is. Daarom moet de bewering dat het gewettigd vertrouwen is geschonden, worden afgewezen, daar de Franse regering zowel mondeling als schriftelijk op de verschillende punten van kritiek is gewezen en er dus geen enkel beschermenswaardig vertrouwen was dat geschonden had kunnen worden.
52.
Evenzo zijn de door de Finse regering uit het effectiviteitsbeginsel afgeleide bezwaren ongegrond. Het Hof heeft herhaaldelijk vastgesteld dat het met het gemeenschapsrecht verenigbaar is wanneer alle betrokken uitgaven van financiering worden uitgesloten. Dan kan echter een correctie met 2 % tot 10 % van dat bedrag, zoals de richtsnoeren bepalen, niet afdoen aan de effectiviteit van de samenwerking tussen de nationale autoriteiten en de Commissie, zelfs als die correctie forfaitair berekend wordt. Het gaat tenslotte om een minder ingrijpende maatregel dan de — volgens het gemeenschapsrecht ook toegestane — weigering van de financiering van het totale bedrag. Deze correctie is dus in beginsel evenredig.
53.
Daarom dient nog slechts subsidiair te worden ingegaan op het tweede bezwaar van de Commissie, namelijk dat een berekening van de correctie op basis van de in de volgende jaren vastgestelde overtredingen in strijd is met het beginsel van jaarperiodiciteit van de begroting. Overeenkomstig artikel 1, lid 1, van verordening nr. 729/70 vormt het EOGFL een onderdeel van de begroting. De algemene regels inzake de begroting, waartoe ook het beginsel van de jaarperiodiciteit behoort, zijn dientengevolge van toepassing.
54.
Het beginsel van de jaarperiodiciteit van de begroting is verankerd in de artikelen 199 en 202 EG-Verdrag (thans artikel 268 EG en artikel 271 EG). Het betekent dat de begroting jaarlijks dient te worden vastgesteld. (
19
) Overeenkomstig dit beginsel bepaalt artikel 5, lid 1, van verordening nr. 729/70 dat de lidstaten aan de Commissie jaarrekeningen, vergezeld van de stukken die nodig zijn voor de goedkeuring daarvan, moeten verstrekken. Wanneer nu de in de jaren 1995, 1996 en 1997 geconstateerde overtredingen worden aangevoerd voor de vaststelling van de door die onregelmatigheden ontstane financiële schade voor de Gemeenschap en dientengevolge voor de hoogte van de correctie, dan lijkt dat niet in strijd te zijn met de jaarperiodiciteit. Het gaat immers niet erom de in de volgende jaren vastgestelde gebreken en de daaruit voor het EOGFL voortvloeiende gevolgen te transponeren naar het jaar 1994, maar de Franse regering is het alleen erom te doen deze uitkomsten over te nemen als orde van grootte volgens welke ook in 1994 een correctie voor de in dat jaar vastgestelde onregelmatigheden dient te geschieden. Deze aanpak heeft betrekking op de in 1994 gedane uitgaven en de in dat jaar vastgestelde onregelmatigheden en is daarom niet in strijd met het beginsel van de jaarperiodiciteit van de begroting.
55.
Uiteindelijk moet toch worden vastgesteld dat beschikking 1999/187 evenredig is voorzover zij voorziet in een financiële correctie ter hoogte van 2 % — dat wil zeggen een bedrag van 567733352 FRF — van de uitgaven die Frankrijk voor de steun in het kader van de uitvoering van verordening nr. 1765/92 heeft aangegeven.
V — Kosten
56.
Volgens artikel 69 van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
VI — Conclusie
57.
Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:
1)
het beroep ongegrond te verklaren;
2)
de Franse Republiek te verwijzen in de kosten.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Duits.
(
2
)	PB L 181, blz. 12.
(
3
)	PB L 391, biz. 36.
(
4
)	PB L 182, blz. 45.
(
5
)	Artikel 1, lid 2, van beschikking 94/442 bepaalt:
„Ten aanzien van de verdere afwikkeling van de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen geldt dat:
a)
het door het bemiddelingsorgaan ingenomen standpunt niet op het definitieve besluit van de Commissie over de goedkeuring van de rekeningen vooruitloopt en geen afbreuk doet aan het recht van de betrokken lidstaat om op grond van artikel 173 van het Verdrag tegen een dergelijk besluit beroep in te stellen;
[...]”
(
6
)	PB L 94, biz. 13.
(
7
)	PB L 125. biz. 1.
(
8
)	Aangehaald in voetnoot 2.
(
9
)	Arresten van 8 januari 1992, Iialiè/Commissie (C-197/90, Jurispr. blz. I-1, punten 38 cv.); 25 mei 1993, PAC (C-197/91, Jurispr. blz. I-2639, punt 16), en 4 juli 1996, Griekenland/Commissie (C-50/94, Jurispr. blz. I-3331, punt 26).
(
10
)	Arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 26 in fine.
(
11
)	Arrest van 24 maart 1988 (347/85, Jurispr. blz. 1749, punten 15 cv.). Zie ook tic conclusie van advocaatgeneral Darmon van 3 oktober 1991 in de zaak Italie/Commissie (aangehaald in voetnoot 9, punt 42).
(
12
)	Zie arrest Griekenland/Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punten 7 cv.
(
13
)	Arrest Griekenland /Commissie, aangehaald in voetnoot 9, punt 28.
(
14
)	Arrest van 21 januari 1999, Duitsland/Commissie (C-5-1/95, Jurispr. blz. I-35, punt 35).
(
15
)	Arrest van 22 april 1999, Nedcrland/Commissie (C-28/94, Jurispr. blz. I-1973, punt 81).
(
16
)	Arrest van 18 mei 2000, België/Commissie (C-242/97, Jurispr. blz. I-3421, punt 95).
(
17
)	Zie document nr. VI/216/93 van de Commissie van 1 juni 1993, bijlage 2, blz. 1.
(
18
)	Zie arrest Griekenland/Commissie, aangcbaald in voetnoot 9, punt 28.
(
19
)	Arrest van 31 maart 1992, Raad/Parlement (C-284/90, Jurispr. blz. I-2277, punt 26); zie ook de opmerkingen van advocaatgeneraal Jacobs in zijn conclusie van 17 oktober 1991 in diezelfde zaak (Jurispr. blz. I-2298, punt 23).