62024CJ0588
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (desátého senátu)
15. ledna 2026 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Hospodářská soutěž – Článek 101 SFEU – Zákaz kartelových dohod – Řízení o porušení práva hospodářské soutěže vedená vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž – Dodržení přiměřené lhůty – Lhůta pro ukončení vyšetřovací fáze řízení o protiprávním jednání – Vnitrostátní právní úprava umožňující vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž jednostranně prodloužit tuto lhůtu z důvodu okolností vedoucích k rozšíření předmětu tohoto řízení nebo počtu dotčených podniků – Obecná zásada dodržování práva na řádnou správu – Článek 47 Listiny základních práv Evropské unie – Zásada účinné soudní ochrany – Právo podniků na obhajobu – Zásada efektivity“
Ve věci C‑588/24,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) ze dne 26. srpna 2024, došlým Soudnímu dvoru dne 10. září 2024, v řízení
Imballaggi Piemontesi Srl
proti
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM),
za účasti:
DS Smith Holding Italia SpA,
Associazione Italiana Scatolifici (ACIS),
SOUDNÍ DVŮR (desátý senát),
ve složení: J. Passer, předseda senátu, M. L. Arastey Sahún (zpravodajka), předsedkyně pátého senátu, a D. Gratsias, soudce,
generální advokát: A. Rantos,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
–
za Imballaggi Piemontesi Srl: E. R. Desana, M. E. Musumeci a T. S. Musumeci, avvocati,
–
za Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM): P. Gentili, avvocato dello Stato,
–
za italskou vládu: S. Fiorentino, jako zmocněnec, ve spolupráci s: A. Jacoangeli a L. Reali, avvocati dello Stato,
–
za řeckou vládu: K. Boskovits, jako zmocněnec,
–
za portugalskou vládu: C. Alves, P. Barros da Costa a A. Nogueira, jako zmocněnkyně,
–
za Evropskou komisi: E. Rouseva a P. Tomassi, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 41 a 47 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), jakož i článku 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“).
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Imballaggi Piemontesi Srl a Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) (Úřad pro hospodářskou soutěž a trh, Itálie) ve věci sankcí, které tento úřad uložil společnosti Imballaggi Piemontesi za protisoutěžní kartelovou dohodu.
Právní rámec
Unijní právo
Smlouva o FEU
3
Článek 101 odst. 1 SFEU stanoví:
„S vnitřním trhem jsou neslučitelné, a proto zakázané, veškeré dohody mezi podniky, rozhodnutí sdružení podniků a jednání ve vzájemné shodě, které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy a jejichž účelem nebo důsledkem je vyloučení, omezení nebo narušení hospodářské soutěže na vnitřním trhu [...]“
Listina
4
Článek 41 Listiny, nadepsaný „Právo na řádnou správu“, stanoví:
„1.   Každý má právo na to, aby jeho záležitosti byly orgány, institucemi a jinými subjekty [Evropské u]nie řešeny nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě.
2.   Toto právo zahrnuje především:
a)
právo každého být vyslechnut před přijetím jemu určeného individuálního opatření, které by se jej mohlo nepříznivě dotknout;
[...]
c)
povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí.
[...]“
5
Článek 47 Listiny, nadepsaný „Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces“, stanoví:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.
Každý má právo, aby jeho věc byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, předem zřízeným zákonem. [...]
[...]“
Italské právo
Zákon č. 287/90
6
Článek 1 legge n. 287 – Norma per la tutela della concorrenza e del mercato (zákon č. 287 o pravidlech pro ochranu hospodářské soutěže a trhu) ze dne 10. října 1990 (GURI č. 240, ze dne 13. října 1990, s. 3), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „zákon č. 287/90“), nadepsaný „Oblast působnosti a vztah k [unijnímu] právu“, v odstavci 4 stanoví:
„Výklad ustanovení obsažených v této hlavě se provádí na základě zásad [unijního] práva v oblasti hospodářské soutěže.“
7
Článek 12 tohoto zákona, nadepsaný „Pravomoci vyšetřování“, v odstavci 1c stanoví:
„Postupy týkající se porušení článků 101 nebo 102 SFEU nebo článků 2 nebo 3 tohoto zákona, včetně výkonu pravomocí uvedených v této kapitole II ze strany [AGCM], musí být v souladu s obecnými zásadami unijního práva a [Listinou]“.
8
Článek 14 tohoto zákona, nadepsaný „Vyšetřování“, v odstavci 1 stanoví:
„[AGCM] v případě údajného porušení článků 101 nebo 102 SFEU nebo článků 2 či 3 tohoto zákona zahájí vyšetřování v přiměřené lhůtě a oznámí zahájení vyšetřování dotčeným podnikům a subjektům. Majitelé nebo zákonní zástupci podniků a subjektů mají právo být vyslechnuti, osobně nebo prostřednictvím zvláštního zmocněnce, ve lhůtě stanovené v okamžiku oznámení, a mají možnost předložit připomínky a stanoviska v jakékoli fázi vyšetřování a před ukončením vyšetřování být znovu vyslechnuti.“
Nařízení prezidenta republiky č. 217/98
9
Článek 6 decreto del Presidente della Repubblica n. 217 – Regolamento recante norme in materia di procedure istruttorie di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (nařízení prezidenta republiky č. 217 o úpravě postupů vyšetřování spadajících do pravomoci Úřadu pro hospodářskou soutěž a trh) ze dne 30. dubna 1998 (GURI č. 158 ze dne 9. července 1998), ve znění použitelném na spor v původním řízení (dále jen „nařízení prezidenta republiky č. 217/98“), nadepsaný „Zahájení vyšetřování“, v odstavci 3 stanoví:
„V rozhodnutí o zahájení vyšetřování musí být uvedeny základní prvky údajných protiprávních jednání, lhůta pro ukončení postupu, osoba odpovědná za postup vyšetřování, útvar, u něhož se lze seznámit s úkony řízení, jakož i lhůta, ve které mohou zúčastněné podniky a subjekty využít práva být vyslechnuty podle čl. 14 odst. 1 [zákona č. 287/90].“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
10
Rozhodnutím ze dne 22. března 2017 zahájil AGCM vyšetřovací fázi řízení o protiprávním jednání na základě článku 14 zákona č. 287/90 (dále jen „dotčené vyšetřování“) vůči 19 společnostem, mezi nimiž byla i společnost Imballaggi Piemontesi, s cílem zjistit případná porušení článku 101 SFEU z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě na trhu vlnité lepenky označené jako „kartelová dohoda o lepence“. Toto rozhodnutí stanovilo lhůtu pro ukončení vyšetřování na 31. května 2018.
11
Rozhodnutím ze dne 5. července 2017 bylo uvedené vyšetřování rozšířeno na tři další společnosti z důvodu jejich účasti na této údajné kartelové dohodě, jakož i na čtyři společnosti, mezi nimiž byla i společnost Imballaggi Piemontesi, z důvodu jejich účasti na jiné údajné kartelové dohodě na trhu obalů označené jako „kartelová dohoda o obalech“, v rozporu s článkem 101 SFEU.
12
Rozhodnutím ze dne 5. prosince 2017 bylo dotčené vyšetřování ještě rozšířeno na další dvě společnosti z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o lepence, jakož i na osm dalších společností z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o obalech.
13
Rozhodnutím ze dne 31. ledna 2018 byla lhůta pro ukončení tohoto vyšetřování, původně stanovená na 31. května 2018, prodloužena na 31. prosince 2018.
14
Rozhodnutím ze dne 9. května 2018 bylo dotčené vyšetřování rozšířeno na čtyři další společnosti z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o lepence, jakož i na dvě další společnosti z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o obalech.
15
Rozhodnutím ze dne 31. října 2018 bylo toto vyšetřování znovu rozšířeno na tři další společnosti z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o lepence, jakož i na šest dalších společností z důvodu jejich účasti na údajné kartelové dohodě o obalech.
16
Dále byl předmět uvedeného vyšetřování rovněž rozšířen na zjištění zaprvé případných jednání směřujících k omezení nebo kontrole výroby vlnité lepenky, zadruhé koordinovaného stanovení ceníku pro rok 2004, jakož i zatřetí, pokud jde o trh s obaly, rozdělení zákazníků v rámci případných nabídkových řízení vyhlášených posledně uvedenými v rozporu s článkem 101 SFEU.
17
Konečně tímto rozhodnutím ze dne 31. října 2018 byla lhůta pro ukončení tohoto vyšetřování podruhé prodloužena a stanovena na 19. července 2019.
18
Rozhodnutí ukončující dotčené vyšetřování bylo přijato dne 17. července 2019. Tímto rozhodnutím AGCM konstatoval, že se společnost Imballaggi Piemontesi účastnila kartelové dohody o lepence, a uložil této společnosti pokutu ve výši 6147746 eur.
19
Rozsudkem ze dne 24. května 2021 Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionální správní soud pro Lazio, Itálie) zamítl žalobu společnosti Imballaggi Piemontesi proti uvedenému rozhodnutí.
20
Tato společnost podala proti tomuto rozsudku odvolání ke Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie), která rozsudkem ze dne 1. března 2023 tomuto odvolání částečně vyhověla a vyhověla žalobě podané v prvním stupni, avšak pouze, pokud jde o výši pokuty.
21
Společnost Imballaggi Piemontesi podala k témuž soudu opravný prostředek znějící na revizi rozsudku ze dne 1. března 2023. Právě v rámci tohoto opravného prostředku podala Consiglio di Stato (Státní rada), která je předkládajícím soudem, projednávanou žádost o rozhodnutí o předběžné otázce.
22
Předkládající soud uvádí, že dotčené vyšetřování bylo mimořádně složité, jelikož se týkalo konstatování dvou kartelových dohod porušujících článek 101 SFEU, a sice kartelové dohody o lepence a kartelové dohody o obalech, a jak počet podniků dotčených tímto vyšetřováním, tak jeho předmět se v průběhu času rozšiřovaly. Proto musela být lhůta pro ukončení vyšetřování dvakrát prodloužena, aby bylo zaprvé zajištěno správné a účinné plnění zákonných úkolů AGCM, jejichž cílem je ochrana volné hospodářské soutěže na základě článků 101 a 102 SFEU, a zadruhé zaručeno právo na obhajobu jak podnikům, kterých se uvedené vyšetřování týkalo původně, tak podnikům, na které bylo toto vyšetřování rozšířeno.
23
Tento soud uvádí, že žádné ustanovení unijního nebo vnitrostátního práva nestanoví závaznou lhůtu pro ukončení správních postupů, jejichž cílem je zjistit existenci kartelové dohody narušující hospodářskou soutěž.
24
Pokud jde o vnitrostátní právo, maximální délka vyšetřování není pevně upravena. Článek 6 odst. 3 nařízení prezidenta republiky č. 217/98 totiž stanoví, že rozhodnutí o zahájení vyšetřování musí uvádět mimo jiné lhůtu pro ukončení vyšetřování, čímž AGCM přiznává diskreční pravomoc, která mu umožňuje stanovit si zcela samostatně lhůtu v závislosti na složitosti každého postupu.
25
Předkládající soud se táže, zda je třeba mít za to, že lhůta pro ukončení uvedená v rozhodnutí o zahájení vyšetřování má závaznou povahu, nebo zda – jak se domnívá tento soud – musí mít AGCM možnost jednostranně prodloužit tuto lhůtu odůvodněným aktem, pokud nastanou okolnosti, které činí vyšetřování složitějším, než původně tento úřad předpokládal.
26
V tomto ohledu uvedený soud zaprvé uvádí, že čl. 6 odst. 3 nařízení prezidenta republiky č. 217/98 nekvalifikuje lhůtu pro ukončení správního postupu jako závaznou.
27
Zadruhé je třeba se přiklonit k judikatuře vycházející z rozsudku Consiglio di Stato (Státní rada) ze dne 29. května 2018, podle níž má AGCM pravomoc nejen samostatně a případ od případu stanovit lhůtu nezbytnou k ukončení vyšetřování, ale také pravomoc délku této lhůty v průběhu vyšetřování změnit, a to za předpokladu, že tak učiní před uplynutím původně stanovené lhůty pro ukončení řízení a na základě řádně odůvodněného aktu.
28
V některých rozsudcích Consiglio di Stato (Státní rada) konstatovala, pokud jde o řízení vedená jinými vnitrostátními orgány dozoru a dohledu, závaznou povahu lhůt pro ukončení stanovených vnitrostátní právní úpravou použitelnou na každý z těchto orgánů. Předkládající soud nicméně zdůrazňuje, že tomu tak není v případě řízení vedených AGCM v oblasti hospodářské soutěže, pro která nařízení prezidenta republiky č. 217/98 nestanoví lhůtu, v níž musí být vyšetřování ukončeno, ale ponechává její stanovení na posouzení AGCM v závislosti na složitosti každé věci.
29
Zatřetí předkládající soud odkazuje na bod 28 rozsudku ze dne 28. února 2013, Přezkum Arango Jaramillo a další v. EIB (C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134), z něhož vyplývá, že pokud není délka řízení stanovena ustanovením unijního práva, musí být „přiměřenost“ lhůty, v níž orgán přijal dotčený akt, posouzena v závislosti na všech okolnostech vlastních každé věci, a zejména na významu sporu pro dotčenou osobu, složitosti věci, jakož i na jednání dotčených účastníků řízení. V bodě 29 uvedeného rozsudku Soudní dvůr rovněž rozhodl, že přiměřenost lhůty nemůže být stanovena odkazem na konkrétní maximální délku určenou abstraktním způsobem, nýbrž musí být v každém případě posouzena v závislosti na okolnostech věci.
30
Kromě toho předkládající soud uvádí, že z bodu 105 rozsudku Tribunálu ze dne 27. června 2012, Bolloré v. Komise (T‑372/10, EU:T:2012:325), vyplývá zaprvé, že překročení přiměřené lhůty může být důvodem pro zrušení rozhodnutí konstatujícího protiprávní jednání pouze tehdy, pokud je prokázáno, že porušení této zásady zasáhlo do práva dotyčných podniků na obhajobu, a zadruhé, že kromě tohoto zvláštního případu nemá nedodržení povinnosti rozhodnout v přiměřené lhůtě vliv na platnost správního řízení.
31
V tomto kontextu jsou dotyčné podniky povinny dostatečně přesně prokázat, že měly potíže bránit se proti tvrzením Evropské komise, a upřesnit, jaké dokumenty nebo svědectví již nemohou požadovat, a důvody, proč by to mohlo ohrozit jejich obhajobu.
32
Předkládající soud tvrdí, že v projednávané věci není pochyb o tom, že Imballaggi Piemontesi neprokázala, v čem prodloužení lhůty pro ukončení dotčeného vyšetřování narušilo výkon jejího práva na obhajobu. Naopak o tomto prodloužení bylo rozhodnuto s cílem umožnit kontradiktorní diskuzi s dotyčnými podniky, a proto plný výkon jejich práva na obhajobu v souvislosti se subjektivním a objektivním rozšířením tohoto vyšetřování, a sice s novými okolnostmi, které vyvstaly v jeho průběhu. Přiklání se ke stanovisku AGCM, který má za to, že zákaz prodloužení původně stanovené lhůty pro ukončení s sebou nese v takto složitých věcech systémové riziko, že jednání zakládající porušení unijního práva hospodářské soutěže zůstanou nepotrestána, což porušuje zásadu efektivity.
33
Závěrem tento soud zdůrazňuje, že i kdyby bylo třeba mít za to, že lhůta pro ukončení vyšetřování stanovená AGCM v oznámení námitek je závazná, tento úřad by byl zbaven pouze své sankční pravomoci, ale nikoliv své „donucovací pravomoci“, a sice pravomoci konstatovat kartelovou dohodu a zakázat dotyčným podnikům, aby v budoucnu jednaly podobně.
34
Za těchto okolností se Consiglio di Stato (Státní rada) rozhodla přerušit řízení a předložit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání články 41 a 47 [Listiny] a článek [6] [EÚLP] takové právní úpravě, jako je vnitrostátní právní úprava v oblasti dohledu nad kartelovými dohodami omezujícími hospodářskou soutěž, která pro účely výkonu sankčních pravomocí, a aniž je dotčen výkon donucovací pravomoci, výslovně nestanoví kogentní povahu lhůty pro ukončení určitého postupu stanovené [AGCM] v oznámení námitek, přičemž umožňuje tomuto úřadu tuto lhůtu pro ukončení jednostranně prodloužit odůvodněnými akty v případě, že nastanou okolnosti, které vedou k rozšíření předmětu nebo okruhu osob, kterých se týká řízení o konstatování protiprávního jednání?“
K předběžné otázce
35
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že v rámci postupu spolupráce mezi vnitrostátními soudy a Soudním dvorem zavedeného článkem 267 SFEU přísluší Soudnímu dvoru poskytnout vnitrostátnímu soudu užitečnou odpověď, která mu umožní rozhodnout spor, jenž mu byl předložen (rozsudek ze dne 17. července 1997, Krüger, C‑334/95, EU:C:1997:378, bod 22). Z tohoto hlediska Soudnímu dvoru přísluší případně přeformulovat otázky, které jsou mu položeny [viz rozsudky ze dne 28. listopadu 2000, Roquette Frères, C‑88/99, EU:C:2000:652, bod 18, a ze dne 4. září 2025, C. J. (Výkon trestu v návaznosti na EZR), C‑305/22, EU:C:2025:665, bod 88].
36
Zaprvé je třeba uvést, že v projednávané věci předkládající soud identifikuje jako ustanovení unijního práva, která podle něj vyžadují výklad, články 41 a 47 Listiny.
37
V tomto ohledu je třeba připomenout, že působnost Listiny v souvislosti s jednáním členských států je vymezena v jejím čl. 51 odst. 1, podle kterého jsou ustanovení Listiny určena členským státům, pokud uplatňují právo Unie, přičemž toto ustanovení potvrzuje ustálenou judikaturu Soudního dvora, podle níž se základní práva zaručená v právním řádu Unie uplatní ve všech situacích, které se řídí unijním právem, avšak nikoli mimo tyto situace [viz rozsudky ze dne 26. února 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, bod 19, a ze dne 6. března 2025, D. K. (Odnětí věci soudci), C‑647/21 a C‑648/21, EU:C:2025:143, bod 38].
38
Ze žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že se spor v původním řízení týká vnitrostátní právní úpravy týkající se lhůt použitelných na vyšetřovací fázi řízení vedeného vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž za účelem uplatnění unijního práva hospodářské soutěže, a konkrétněji článku 101 SFEU.
39
Za těchto podmínek představuje vnitrostátní právní úprava dotčená v původním řízení provedení unijního práva ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny. Listina je tedy na spor v původním řízení použitelná.
40
Zadruhé vzhledem k tomu, že se předběžná otázka týká rovněž článku 6 EÚLP, je třeba připomenout, že i když jsou základní práva, která jsou uznána v EÚLP – jak potvrzuje čl. 6 odst. 3 SEU – součástí unijního práva jakožto obecné zásady, a i když čl. 52 odst. 3 Listiny stanoví, že v ní obsažená práva odpovídající právům zaručeným EÚLP mají stejný smysl a stejný rozsah, jaký jim přikládá uvedená úmluva, nepředstavuje tato úmluva právní nástroj formálně začleněný do unijního právního řádu, dokud k ní Unie nepřistoupí (rozsudek ze dne 18. dubna 2024, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, bod 50, jakož i citovaná judikatura).
41
Za těchto podmínek Soudní dvůr rozhodl, že unijní právo musí být vykládáno a platnost unijních aktů zkoumána vzhledem k základním právům zaručeným Listinou (rozsudek ze dne 18. dubna 2024, Préfet du Gers a Institut national de la statistique et des études économiques, C‑716/22, EU:C:2024:339, bod 51 a citovaná judikatura).
42
Zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je v současnosti vyjádřena v článku 47 Listiny. Uvedeným článkem 47 je v unijním právu zajištěna ochrana vyplývající z čl. 6 odst. 1 a článku 13 EÚLP. Je tedy třeba vycházet pouze z uvedeného článku 47 (rozsudek ze dne 16. května 2017, Berlioz Investment Fund, C‑682/15, EU:C:2017:373, bod 54 a citovaná judikatura).
43
Zatřetí, pokud jde o článek 41 Listiny, je třeba připomenout, že ze znění tohoto článku jasně vyplývá, že není určen členským státům, nýbrž výlučně orgánům, institucím a jiným subjektům Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. září 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság a další, C‑159/21, EU:C:2022:708, bod 34 a citovaná judikatura).
44
Vzhledem k tomu, že se předkládající soud táže na dodržení přiměřené lhůty v rámci řízení podle unijního práva hospodářské soutěže vedených vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, je třeba rovněž připomenout, že právo na řádnou správu zakotvené v článku 41 Listiny odráží obecnou zásadu unijního práva, která se použije na členské státy při uplatňování tohoto práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 22. září 2022, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság a další, C‑159/21, EU:C:2022:708, bod 35, jakož i citovaná judikatura).
45
Z judikatury Soudního dvora rovněž vyplývá, že dodržení přiměřené lhůty při vedení správních řízení v oblasti politiky hospodářské soutěže představuje obecnou zásadu unijního práva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, bod 35 a citovaná judikatura), která je ostatně jako jedna ze složek práva na řádnou správu převzata v čl. 41 odst. 1 Listiny.
46
Konečně začtvrté žádost o rozhodnutí o předběžné otázce zmiňuje rovněž zásadu efektivity.
47
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda článek 101 SFEU, vykládaný ve světle obecné zásady práva na řádnou správu, článku 47 Listiny, jakož i zásady efektivity, musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která v rámci řízení, jehož cílem je zjistit protisoutěžní jednání, vedeného vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, výslovně nestanoví, že lhůta pro ukončení vyšetřovací fáze tohoto řízení stanovená tímto orgánem v oznámení námitek má závaznou povahu, takže uvedený orgán může tuto lhůtu jednostranně prodloužit odůvodněnými akty, pokud nastanou okolnosti, které vedou k rozšíření předmětu uvedeného řízení nebo počtu podniků, kterých se toto řízení týká.
48
V tomto ohledu při neexistenci zvláštní unijní právní úpravy upravující procesní lhůty v oblasti zjišťování porušení unijního práva hospodářské soutěže a ukládání sankcí za tato porušení vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž přísluší členským státům, aby stanovily a uplatňovaly vnitrostátní procesní pravidla v této oblasti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. ledna 2025, Caronte & Tourist, C‑511/23, dále jen rozsudek Caronte & Tourist, EU:C:2025:42, bod 43, jakož i citovaná judikatura).
49
Členské státy však musí tuto pravomoc vykonávat v souladu s unijním právem. Vzhledem k zásadě efektivity nesmí členské státy prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat uplatňování tohoto práva, a konkrétně v oblasti práva hospodářské soutěže musí dbát o to, aby pravidla, která stanoví nebo uplatňují, nebránila účinnému uplatňování článků 101 a 102 SFEU (rozsudek Caronte & Tourist, bod 44, jakož i citovaná judikatura).
50
Vnitrostátní pravidla upravující procesní lhůty pro prokázání protiprávních jednání a ukládání sankcí vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž, tedy musí být pojata tak, aby nastolila rovnováhu mezi cíli zajištění právní jistoty a zaručení projednání věcí v přiměřené lhůtě jako obecnými zásadami unijního práva na straně jedné a efektivním a účinným prováděním článků 101 SFEU a 102 SFEU na straně druhé, za účelem respektování veřejného zájmu, který má zabránit narušení fungování vnitřního trhu dohodami nebo jednáními, které jsou pro hospodářskou soutěž škodlivé (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 49).
51
Za účelem určení, zda vnitrostátní režim lhůt takovou rovnováhu respektuje, je třeba vzít v úvahu zejména délku dotyčné lhůty, jakož i všechny podmínky jejího použití, jako je den, od kterého začíná běžet, podmínky stanovené pro zahájení jejího běhu, jakož i podmínky umožňující její stavení nebo přerušení (rozsudek Caronte & Tourist, bod 47, jakož i citovaná judikatura).
52
Je rovněž třeba zohlednit zvláštnosti spojené s věcmi spadajícími do působnosti práva hospodářské soutěže, a zejména okolnost, že tyto věci v zásadě vyžadují provedení komplexní skutkové a hospodářské analýzy (rozsudek Caronte & Tourist, bod 48 a citovaná judikatura).
53
Kromě toho za účelem stanovení přiměřených časových omezení pro řízení vedená vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž s cílem sankcionovat protisoutěžní jednání ukládá zásada právní jistoty členským státům povinnost zavést dostatečně přesný, jasný a předvídatelný režim lhůt, který umožní všem zúčastněným subjektům přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim dotčená pravidla ukládají, a postupovat podle toho (rozsudek Caronte & Tourist, bod 49, jakož i citovaná judikatura).
54
Kromě toho mohou členské státy při úpravě procesních lhůt v oblasti prokázání protiprávních jednání a ukládání sankcí vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž stanovit nejen obecná pravidla promlčení použitelná na řízení o protiprávním jednání jako celek, ale případně rovněž lhůty upravující průběh určitých fází tohoto řízení (v tomto smyslu viz rozsudek Caronte & Tourist, bod 51).
55
Pokud jde o tyto lhůty, členské státy mohou stanovit, že nebudou určeny abstraktně a obecně, ale že je tyto orgány stanoví případ od případu v závislosti na složitosti každého řízení o protiprávním jednání, pokud jsou vnitrostátní pravidla týkající se těchto lhůt v souladu s požadavky uvedenými v bodech 50 až 53 tohoto rozsudku (obdobně viz rozsudek Caronte & Tourist, bod 51).
56
Pokud jde o možnost prodloužit lhůtu pro ukončení vyšetřovací fáze stanovenou vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž v oznámení námitek, je třeba zaprvé připomenout, že Soudní dvůr rozhodl, že aby vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž účinně splnily povinnost uplatňovat unijní právo v oblasti hospodářské soutěže, musí být schopny přiznat stížnostem, které jim byly předloženy, různou prioritu, přičemž za tímto účelem mají široký prostor pro uvážení (rozsudek Caronte & Tourist, bod 57, jakož i citovaná judikatura).
57
Nelze přitom vyloučit, že v závislosti na přednosti, kterou je třeba přiznat jednomu nebo několika probíhajícím řízením o protiprávním jednání, bude vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nucen dočasně odložit vyšetřování v rámci jiného řízení o protiprávním jednání a prodloužit tedy lhůtu pro ukončení vyšetřovací fáze tohoto jiného řízení.
58
Zadruhé, jak vyplývá z bodu 52 tohoto rozsudku, věci týkající se unijního práva hospodářské soutěže v zásadě vyžadují provedení komplexní skutkové a hospodářské analýzy. Ve značném počtu případů vykazujících vysoký stupeň komplexnosti se tak může ukázat jako nezbytné přijmout řadu úkonů a vyšetřovacích opatření za účelem provedení takové analýzy, přičemž takové úkony a opatření nutně prodlužují délku řízení o protiprávním jednání (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 56).
59
Zatřetí Soudní dvůr dále rozhodl, že vnitrostátní režim promlčení, který z důvodů, které jsou mu vlastní, systematicky brání ukládání účinných a odrazujících sankcí za porušení unijního práva hospodářské soutěže, může v praxi znemožnit nebo nadměrně ztížit použití pravidel hospodářské soutěže. Proto měl za to, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví promlčecí lhůtu, jejíž uplatnění může s ohledem na vysokou složitost případů spadajících do oblasti práva hospodářské soutěže vytvořit systémové riziko beztrestnosti skutků zakládajících porušení tohoto práva, není v souladu se zásadou efektivity (rozsudek Caronte & Tourist, bod 73, jakož i citovaná judikatura).
60
Z tohoto hlediska by zákaz toho, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž prodloužil lhůtu pro ukončení vyšetřovací fáze řízení o protiprávním jednání, mohl bránit uložení účinných a odrazujících sankcí za porušení článků 101 nebo 102 SFEU.
61
Takový zákaz by totiž mohl tomuto orgánu bránit v tom, aby vedl vyšetřování zahrnující všechny aspekty protisoutěžního jednání, tím, že by mu ukládal povinnost přijmout rozhodnutí na základě potenciálně neúplných informací, aby nebyl zbaven možnosti sankcionovat podniky, kterým byla původně sdělena lhůta pro ukončení vyšetřování. Výsledkem by bylo riziko beztrestnosti některých skutků zakládajících porušení uvedených článků nebo beztrestnosti jednání některých jiných podniků, které se rovněž podílely na těchto protiprávních jednáních, ale vůči nimž nebylo vedeno řízení o protiprávním jednání od jeho počátku.
62
Z toho vyplývá, že vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž musí mít možnost, je-li to nezbytné k tomu, aby mohly ukládat účinné a odrazující sankce za porušení unijního práva hospodářské soutěže, prodloužit lhůtu pro ukončení vyšetřovací fáze tohoto řízení.
63
Takové prodloužení této lhůty však v zásadě nesmí mít za následek překročení přiměřené lhůty, ve které musí být uvedená fáze řízení o protiprávním jednání ukončena.
64
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že přiměřenost lhůty pro přijetí aktu musí být posouzena v závislosti na všech okolnostech vlastních každé věci, a zejména na významu sporu pro dotčenou osobu, složitosti věci, jakož i jednání dotčených stran (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. února 2013, Réexamen Arango Jaramillo a další v. EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, bod 28 a citovaná judikatura).
65
Výčet těchto kritérií tak není taxativní a posouzení přiměřeného charakteru lhůty nevyžaduje systematický přezkum dotčených okolností ve vztahu ke každému z nich, pokud se ve vztahu jen k jednomu z nich jeví délka řízení jako opodstatněná. Tak může být složitost věci použita pro odůvodnění na první pohled příliš dlouhé lhůty (rozsudek ze dne 25. ledna 2007, Sumitomo Metal Industries a Nippon Steel v. Komise, C‑403/04 P a C‑405/04 P, EU:C:2007:52, bod 117 a citovaná judikatura).
66
Soudní dvůr rovněž upřesnil, že přiměřenost lhůty nemůže být stanovena odkazem na konkrétní maximální délku určenou abstraktním způsobem, nýbrž musí být v každém případě posouzena v závislosti na okolnostech věci (rozsudek ze dne 28. února 2013, Réexamen Arango Jaramillo a další v. EIB, C‑334/12 RX-II, EU:C:2013:134, bod 29, jakož i citovaná judikatura).
67
Obecněji řečeno, prodloužení lhůty pro ukončení vyšetřovací fáze řízení o protiprávním jednání by nemělo vést k porušení základních práv dotčených podniků. Členský stát totiž musí při výkonu své procesní autonomie zajistit nejen plnou účinnost unijního práva hospodářské soutěže, jakož i účinnost stíhání a postih jednání porušujících toto právo, ale rovněž dodržování základních práv, zejména práva podniků, proti nimž jsou vedena řízení o protiprávním jednání, na obhajobu (v tomto smyslu viz rozsudek Caronte & Tourist, bod 62, a citovaná judikatura).
68
V této souvislosti je třeba připomenout, že právo na řádnou správu zahrnuje povinnost správních orgánů odůvodňovat svá rozhodnutí (rozsudek ze dne 24. listopadu 2020, Minister van Buitenlandse Zaken, C ‑225/19 a C‑226/19, EU:C:2020:951, bod 34, jakož i citovaná judikatura), přičemž tato povinnost je v rozsahu, v němž má umožnit dotčené osobě pochopit důvody individuálního opatření, které nepříznivě zasahuje do jejího právního postavení, logickým důsledkem zásady dodržování práva na obhajobu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. května 2019, PI, C‑230/18, EU:C:2019:383, bod 57 a citovaná judikatura).
69
Proto musí být zaprvé prodloužení lhůty pro ukončení vyšetřovací fáze řízení o protiprávním jednání sděleno v souladu se zásadou právní jistoty uvedenou v bodě 53 tohoto rozsudku a s požadavkem předvídatelnosti, který z ní vyplývá, dotyčnému podniku co nejdříve a v každém případě před uplynutím prodlužované lhůty pro ukončení. Kromě toho musí rozhodnutí o prodloužení lhůty stanovit novou lhůtu pro ukončení této vyšetřovací fáze.
70
V tomto ohledu z judikatury Soudního dvora vyplývá, že zásada právní jistoty, jejímž logickým důsledkem je zásada ochrany legitimního očekávání, zejména vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a jejich účinky byly předvídatelné, zejména pokud mohou vyvolat nepříznivé důsledky pro jednotlivce a podniky. Právo domáhat se zásady ochrany legitimního očekávání se vztahuje na každého jednotlivce, který se nachází v situaci, ze které vyplývá, že příslušný orgán u něj vyvolal podloženou naději tím, že mu poskytl konkrétní ujištění (rozsudek ze dne 17. října 2018, Klohn, C‑167/17, EU:C:2018:833, body 50 a 51, jakož i citovaná judikatura).
71
Ve svém písemném vyjádření se společnost Imballagi Piemontesi dovolává zásady ochrany legitimního očekávání, aby podpořila tvrzení, že AGCM nebyl oprávněn prodloužit lhůtu pro ukončení dotčeného vyšetřování. S výhradou ověření předkládajícím soudem přitom ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, nevyplývá, že by tato společnost obdržela od tohoto orgánu ujištění o tom, že lhůta pro ukončení stanovená v oznámení námitek nemohla být prodloužena.
72
Zadruhé prodloužení lhůty pro ukončení vyšetřovací fáze řízení o protiprávním jednání musí být náležitě odůvodněno tím, že nastaly okolnosti, které učinily vyšetřování složitějším, než vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž předpokládal v okamžiku stanovení této lhůty.
73
V tomto ohledu předkládající soud uvádí, že dotčené vyšetřování bylo mimořádně složité a jak počet podniků dotčených tímto vyšetřováním, tak jeho předmět se v průběhu času rozšiřovaly. To vysvětluje, že lhůta pro ukončení uvedeného vyšetřování byla dvakrát prodloužena za účelem jednak zajištění účinného plnění úkolů AGCM a jednak zaručení práva na obhajobu jak podnikům, kterých se toto vyšetřování týkalo původně, tak těm, na které bylo toto vyšetřování rozšířeno. Je na tomto soudu, aby ověřil, že rozhodnutí o prodloužení lhůty pro ukončení dotčeného vyšetřování byla řádně odůvodněna tím, že takové okolnosti nastaly.
74
Konečně zatřetí je třeba, aby prodloužení lhůty pro ukončení vyšetřovací fáze v řízení o protiprávním jednání mohlo být v souladu se zásadou účinné soudní ochrany uvedenou v článku 47 Listiny předmětem soudního přezkumu za účelem ověření, zda rozhodnutí o prodloužení této lhůty a stanovení nové lhůty pro ukončení bylo přijato při dodržení zásady přiměřené lhůty a práva dotyčného podniku na obhajobu, což zejména znamená, že toto rozhodnutí bylo tomuto podniku sděleno včas a bylo náležitě odůvodněno tím, že nastaly okolnosti, které učinily vyšetřování složitějším, než vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž předvídal v okamžiku stanovení prodlužované lhůty.
75
V projednávané věci se jeví, že existence takového soudního přezkumu je prokázána, jak vyplývá jak z předkládacího rozhodnutí, tak z písemných vyjádření společnosti Imballaggi Piemontesi, která uvádí, že před italskými soudy zpochybnila obě prodloužení lhůty pro ukončení dotčeného vyšetřování.
76
Je třeba ještě dodat, že i kdyby v daném případě takové prodloužení porušovalo zásadu dodržení přiměřené lhůty, z ustálené judikatury vyplývá, že porušení této zásady může být důvodem ke zrušení rozhodnutí přijatého na základě správního řízení podle článků 101 nebo 102 SFEU pouze, pokud vede rovněž k porušení práva dotyčného podniku na obhajobu (rozsudek ze dne 4. října 2024, Ferriere Nord v. Komise, C‑31/23 P, EU:C:2024:851, bod 150, jakož i citovaná judikatura) a v tomto kontextu přísluší tomuto podniku, aby právně dostačujícím způsobem prokázal, že z důvodu uvedené nadměrné délky správního řízení se pro účely své obhajoby proti tvrzením orgánu pro hospodářskou soutěž potýkal s obtížemi (obdobně viz rozsudek ze dne 29. března 2011, ArcelorMittal Luxembourg v. Komise a Komise v. ArcelorMittal Luxembourg a další, C‑201/09 P a C‑216/09 P, EU:C:2011:190, bod 118, jakož i citovaná judikatura).
77
Předkládající soud přitom uvádí, že ve sporu v původním řízení Imballaggi Piemontesi neprokázala, že prodloužení lhůty pro ukončení dotčeného vyšetřování narušilo výkon jejího práva na obhajobu.
78
Konečně je třeba upřesnit, že možnost prodloužit lhůtu pro ukončení řízení o porušení článků 101 a 102 SFEU vedených vnitrostátními orgány pro hospodářskou soutěž zůstává v každém případě podřízena absolutní maximální hranici promlčecí lhůty, jejíž určení přísluší, s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity, členským státům (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. ledna 2021, Whiteland Import Export, C‑308/19, EU:C:2021:47, bod 37).
79
S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 101 SFEU, vykládaný ve světle obecné zásady práva na řádnou správu, článku 47 Listiny, jakož i zásady efektivity, musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, která v rámci řízení, jehož cílem je zjistit protisoutěžní jednání, vedeného vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, výslovně nestanoví, že lhůta pro ukončení vyšetřovací fáze tohoto řízení stanovená tímto orgánem v oznámení námitek má závaznou povahu, takže uvedený orgán může tuto lhůtu jednostranně prodloužit odůvodněnými akty podléhajícími soudnímu přezkumu, pokud nastanou okolnosti, které vedou k rozšíření předmětu uvedeného řízení nebo počtu podniků, kterých se toto řízení týká, za podmínky, že takové prodloužení nemá za následek překročení přiměřené lhůty, ve které musí být tato vyšetřovací fáze ukončena.
K nákladům řízení
80
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:
Článek 101 SFEU, vykládaný ve světle obecné zásady práva na řádnou správu, článku 47 Listiny základních práv Evropské unie, jakož i zásady efektivity,
musí být vykládán v tom smyslu, že:
nebrání vnitrostátní právní úpravě, která v rámci řízení, jehož cílem je zjistit protisoutěžní jednání, vedeného vnitrostátním orgánem pro hospodářskou soutěž, výslovně nestanoví, že lhůta pro ukončení vyšetřovací fáze tohoto řízení stanovená tímto orgánem v oznámení námitek má závaznou povahu, takže uvedený orgán může tuto lhůtu jednostranně prodloužit odůvodněnými akty podléhajícími soudnímu přezkumu, pokud nastanou okolnosti, které vedou k rozšíření předmětu uvedeného řízení nebo počtu podniků, kterých se toto řízení týká, za podmínky, že takové prodloužení nemá za následek překročení přiměřené lhůty, ve které musí být tato vyšetřovací fáze ukončena.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.