61997CJ0235_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-235/97,
Ranskan tasavalta, asiamiehinään ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston jaostopäällikkö Kareen Rispal-Bellanger ja tehtävään määrätty Frédéric Pascal samalta osastolta, prosessiosoite Luxemburgissa Ranskan suurlähetystö, 8 B boulevard Joseph II,
kantajana,
vastaan
Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellisen yksikön virkamies Xavier Lewis, prosessiosoite Luxemburgissa c/o oikeudellisen yksikön virkamies Carlos Gómez de la Cruz, Centre Wagner, Kirchberg,
vastaajana,
"jossa kantaja vaatii yhteisöjen tuomioistuinta osittain kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 23 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/333/EY,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja J.-P. Puissochet sekä tuomarit J. C. Moitinho de Almeida, C. Gulmann, D. A. O. Edward ja M. Wathelet (esittelevä tuomari),
julkisasiamies: S. Alber,
kirjaaja: R. Grass,
ottaen huomioon esittelevän tuomarin kertomuksen,
kuultuaan julkisasiamiehen 16.7.1998 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Ranskan tasavalta on yhteisöjen tuomioistuimeen 27.6.1997 toimittamallaan kanteella vaatinut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan ensimmäisen kohdan nojalla yhteisöjen tuomioistuinta kumoamaan Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1993 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä 23 päivänä huhtikuuta 1997 tehdyn komission päätöksen 97/333/EY (EYVL L 139, s. 30; jäljempänä kanteen kohteena oleva päätös) siltä osin kuin sillä ei ole hyväksytty EMOTR:n tukiosastosta maksettaviksi ensiksikään 103 286 730 Ranskan frangin (FRF) summaa viljojen julkista varastointia koskevista interventiotoimenpiteistä aiheutuneina menoina eikä toiseksi 720 720 FRF:n summaa sulatejuuston vientituesta aiheutuneina menoina.
Viljojen julkista varastointia koskeviin interventiotoimenpiteisiin kohdistuva korjaus
2 Vilja-alan yhteisestä markkinajärjestelystä 29 päivänä lokakuuta 1975 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2727/75 (EYVL L 281, s. 1) 7 artiklan mukaan interventioelimet ovat velvollisia ostamaan niille tarjotut viljaerät edellyttäen, että nämä tarjoukset täyttävät niille asetetut muun muassa määrälliset ja laadulliset ehdot.
3 Interventioelinten suorittaman viljojen haltuunoton menettelyistä 19 päivänä maaliskuuta 1992 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 689/92 (EYVL L 74, s. 18) säädetään muun muassa seuraavaa:
- viljojen on oltava laadultaan virheettömiä, kunnollisia ja myyntilaatua, niissä ei saa olla epätavallista hajua eikä eläviä tuholaisia, ja niiden on vastattava vähimmäislaatuvaatimuksia (2 artikla);
- interventiotarjouksessa on mainittava tarjoajan nimi, tarjottu vilja, sen varastointipaikka, interventiokeskus, jolle tarjous tehdään sekä tarjotun viljan määrä, tärkeimmät ominaisuudet ja korjuuvuosi (3 artiklan 1 kohta);
- interventioelin ottaa tarjotut viljat haltuunsa vasta sitten, kun interventiovarastoon toimitetun tavaran määrä ja ominaisuudet on todettu koko erän osalta (3 artiklan 4 kohta);
- viljojen laatu on todettava edustavan näytteen perusteella (3 artiklan 5 kohta);
- määrä voidaan todeta haltuunotettua viljaerää koskevan varastokirjanpidon perusteella, kun viljat otetaan haltuun varastoon, jossa ne tuolloin ovat (3 artiklan 6 kohta);
- jokaisesta tarjouksesta on laadittava haltuunottotiedote (3 artiklan 8 kohta);
- interventioelin varmistaa vähintään kerran vuodessa varastoidun tuotteen laadun (5 artikla).
4 Neuvosto on soveltaen yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta 21 päivänä huhtikuuta 1970 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 729/70 (EYVL L 94, s. 13) 3 artiklan 2 kohtaa antanut 27.11.1990 asetuksen N:o 3492/90 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston tilinpäätöksessä julkisena varastointina toteutettavien interventiotoimenpiteiden rahoituksen osalta huomioon otettavista tekijöistä (EYVL L 337, s. 3). Tässä asetuksessa muun muassa säädetään sen 3 artiklan ensimmäisessä kohdassa, että interventioelimet ovat velvollisia laatimaan inventaarin kustakin tuotteesta, jota yhteisön interventiot ovat koskeneet. Säännöt tämän inventaarin laatimisesta sisältyvät 14.3.1990 annettuun komission asetukseen N:o 618/90 (EYVL L 67, s. 21). Viljoja koskevaa tarkastusmenettelyä inventaarin laatimista varten kuvataan tämän asetuksen liitteessä III. Asetuksen 3 ja 4 artiklassa täsmennetään, että interventioelimen on tarkastettava tämä inventaari ja valvottava sen laatimista paikalla.
5 Ranskan viljojen interventiovarastojen tarkastuksiin kohdistuneiden, kesä- ja heinäkuussa 1993 toteutettujen valvontatoimien johdosta komissio ilmoitti Ranskan viranomaisille 20.9.1993 päivätyllä kirjeellään, että sen yksiköt olivat havainneet interventiojärjestelmän hallinnon toiminnassa kahdeksan erityyppistä puutetta. Nämä puutteet koskivat
- varastojen laaduntarkkailua viljojen varastointivaiheessa;
- varastoitujen viljaerien yksilöintiä ja erityisesti niiden erottamista muiden järjestelmien piiriin kuuluvista varastoista;
- varastojen muutoksia koskevien kirjanpitomerkintöjen viivästymistä;
- mahdottomuutta saada selville varaston täsmällistä tasoa kussakin varastointipaikassa tiettynä nimenomaisena tarkastusajankohtana;
- yhteisön lainsäädännössä edellytettyjen fyysisten inventaarien ja kirjanpidollisten inventaarien puuttumista varaston sijaintipaikalta tarkastusajankohtana;
- varastoijien varastokirjanpidon epätyydyttävää tilaa;
- joidenkin interventiovarastojen epäasianmukaisuutta (mittaamisen mahdottomuutta, kävelysiltojen puuttumista tai niiden vaarallisuutta, altistumista huonolle säälle - - );
- varastotilojen mittausmenetelmien ja mittojen selvittämisen vaikeutta.
6 Tällä samalla kirjeellään komissio ilmoitti, että sen tarkastustoimien tulokset saattoivat myöhemmin antaa aihetta rahoituksellisiin seuraamuksiin varainhoitovuoden 1993 tilejä tarkastettaessa ja hyväksyttäessä.
7 Komissio ilmaisi 8.4.1994 päivätyssä kirjeessään tyytyväisyytensä niihin parannuksiin, joita Ranskan viranomaiset olivat ehdottaneet toteutettaviksi. Kiinnitettyään Ranskan viranomaisten huomiota kirjeeseensä liitetyssä muistiossa olevaan korjauksia koskevaan jaksoon E sekä loppukannanottoihinsa komissio ilmoitti, ettei asiassa vaadittaisi mitään rahoituksellista kokonaisseuraamusta erityisesti hallintojärjestelmään tehtyjen parannusten tähden.
8 Tässä jaksossa E komissio sitä vastoin vahvisti varastoitujen määrien osittain puuttuvan asetuksen N:o 689/92, ja erityisesti sen 3 artiklan 6 kohdan, vastaisesti; komissio totesi myös, että nämä puuttuvat määrät oli korvattava EMOTR:lle interventioelimien suorittamaan maataloustuotteiden ostoon, varastointiin ja myyntiin johtavia interventiotoimenpiteitä koskevista kirjanpitosäännöistä 12 päivänä joulukuuta 1990 annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 3597/90 (EYVL L 350, s. 43) säädetyn arvoisina.
9 Loppupäätelmänään komissio sitä paitsi kiinnitti Ranskan viranomaisten huomiota siihen, että
" - - markkinoille levinneiden huhujen mukaan ryhdyttäisiin korvaamaan varastoituja tuotteita markkinoilta ostettavilla viljaerillä erityisesti silloin, kun ostetaan viljaa interventiovarastoihin."
"Jos nämä huhut osoittautuisivat paikkansapitäviksi", komissio jatkoi, "määrättäisiin erittäin ankaria rahoitusta koskevia korjauksia ja vaadittaisiin seuraamusten kohdistamista sekä markkinoilla toimijoihin että varastoijiin."
10 Viljojen julkiseen varastointiin 27.6.-1.7.1994 kohdistettujen uusien valvontatoimien johdosta komissio vahvisti 16.11.1994 päivätyllä kirjeellään, että useissa tapauksissa Ranskan viranomaiset eivät olleet korjanneet hallintojärjestelmän toiminnassa vuonna 1993 todettuja heikkouksia, jotka koskivat
- varastoihin liittyvien kirjanpitomerkintöjen viivästymistä;
- valvonnan tietynlaista puutteellisuutta;
- puutteita varastointioloissa ja merkintäkilpien kiinnittämisessä;
- varastokirjanpidon puutteellisuutta.
11 Tämän kirjeen ensimmäisessä liitteessä komissio esitti, että yksityisten ja interventiotoimin ostettujen viljaerien sekoittumista koskeneet huhut oli vahvistettu paikkansapitäviksi. Toisessa, Orléansin alueella sijaitsevien interventiovarastojen tarkastusta koskevassa liitteessä mainittiin komission virkamiesten todenneen kansallisten viranomaisten edustajien läsnäollessa, että siiloissa oli ollut enemmän viljaa kuin niissä olisi yleensä pitänyt olla varastoituna. Komission yksiköt päättelivät tästä, että etukäteen rahoitetut vehnäerät olivat sekoittuneet varastoijalla oleviin yksityisiin vehnäeriin.
12 Komissio ilmoittikin näin ollen kansallisille viranomaisille päättävänsä rahoitusta koskevista korjauksista tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä varainhoitovuodesta 1992 lähtien. Komissio antoi 18.8.1995 päivätyllä kirjeellään tiedoksi ehdotuksen rahoitusta koskevaksi korjaukseksi, joka oli suuruudeltaan EMOTR:sta rahoitettavista julkisen varastoinnin interventiotoimenpiteiden kokonaismenoista kaksi prosenttia eli 84 000 000 FRF.
13 Ranskan viranomaiset ovat saattaneet asian sovittelumenettelyn perustamisesta osaksi Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosaston tilien tarkastamista ja hyväksymistä 1 päivänä heinäkuuta 1994 annetun komission päätöksen 94/442/EY (EYVL L 182, s. 45) nojalla perustetun sovitteluelimen tutkittavaksi, jotta se yrittäisi lähentää toisistaan poikkeavia näkökantoja asiasta.
14 Sovitteluelin on tuonut esiin 15.12.1995 päivätyssä alustavassa selvityksessään, etteivät Ranskan viranomaiset kiistäneet EMOTR:n valvontavirkamiesten toteamia tärkeimpiä tosiseikkoja, vaikka asiassa esiintyikin toisistaan poikkeavia näkökantoja todellisesta asiaintilasta tai joidenkin toteamusten tulkinnasta (5 kohta). Se on katsonut, ettei se järjestämiensä kuulemistilaisuuksien perusteella pystynyt varmuudella ratkaisemaan, vastasivatko Ranskan viranomaisten toteuttamat muutokset komission yksiköiden vaatimuksia. Sovitteluelin on lisäksi korostanut, että kaiken tapahtuneen perusteella näytti siltä, että komission yksiköt olivat vuoden 1994 lopulta lähtien arvioineet uudelleen aiempia kannanottojaan, joita oli tuolloin pidetty Ranskalle liian edullisina, sekä katsoneet Ranskan tasavallan vuoden 1993 valvontatoimenpiteiden jälkeen toteuttamien parannusten riittävän perusteeksi varainhoitovuodelta 1992 tehtävän rahoitusta koskevan korjauksen lieventämiseen, mutta ei sen poistamiseen kokonaan.
15 Nämä seikat huomioon ottaen sovitteluelin on arvioinut tilannetta seuraavasti:
"On tietysti valitettavaa, että komission yksiköiden menettelystä saa sen käsityksen, että ne ovat jälkikäteen peruuttaneet alkuperäiset kannanottonsa; tämä seikka on nyt esillä olevassa tapauksessakin omiaan vain vahvistamaan kyseisen jäsenvaltion huomautuksia tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelystä puuttuvasta oikeusturvasta. On lisäksi juuri niin, että komission yksiköiden huomautuksilla ja kannanotoilla olisi vankemmat perustat, jos ne tukeutuisivat Ranskassa toteutetun järjestelmän perinpohjaiseen tarkasteluun.
Olennaista joka tapauksessa on, että Ranskan viranomaiset eivät kiistä joutuneensa muuttamaan huomattavasti aiempia menettelykäytäntöjään saadakseen ne vastaamaan komission vaatimuksia ja että yhteisön valvontatoimenpitein on pystytty toteamaan erilaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka Ranskan viranomaiset ovat myöntäneet ja joista ne ovat määränneet seuraamuksia."
16 Sovitteluelin on 26.1.1996 päivätyssä loppuselvityksessään viitattuaan alustavaan selvitykseensä katsonut, että komission yksiköiden suosittelema rahoitusta koskeva korjaus oli perusteltu.
17 Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta varainhoitovuonna 1992 rahoitettuja menoja koskevien jäsenvaltioiden tilien sekä tiettyjen varainhoitovuoden 1993 menojen tarkastamisesta ja hyväksymisestä 10 päivänä huhtikuuta 1996 tehdyssä komission päätöksessä 96/311/EY (EYVL L 117, s. 19) on hyväksytty tämä kahden prosentin suuruinen korjaus. Tästä päätöksestä on nostettu kanne, jonka yhteisöjen tuomioistuin on hylännyt 1.10.1998 antamallaan tuomiolla (asia C-232/96, Ranska v. komissio, tuomio 1.10.1998, Kok. 1998, s. I-5699).
18 Varainhoitovuoden 1993 osalta komissio antoi Ranskan viranomaisille 9.2.1996 päivätyllä kirjeellään tiedoksi ehdotuksen rahoitusta koskevaksi korjaukseksi, joka samoin oli suuruudeltaan kaksi prosenttia toteutuskustannuksista, rahoituskustannuksista ja muista kustannuksista koostuvista menoista eli määrältään 103 000 000 FRF.
19 Tässä kirjeessä esitettiin myös, että Ranskan viranomaiset olivat ilmoittaneet komissiolle, että tietyt tarkastusajankohtana varastosta puuttuneet viljaerät oli asetettu myyntiin. Koska oli mahdotonta myydä varastosta puuttuvia viljaeriä, komissio vaati Ranskan tasavaltaa selvittämään EMOTR:n yksiköille myytyjen viljojen määrän, niiden arvon sekä sen varainhoitovuoden, jonka aikana nämä myynnit oli ilmoitettu EMOTR:lle, jotta tilien tarkastamista ja hyväksymistä asianomaisen varainhoitovuoden osalta voitaisiin korjata vastaavasti.
20 Ranskan viranomaiset eivät 27.2.1996 päivätyssä vastauksessaan täsmällisemmin selvittäneet näitä kysymyksiä. Ne ilmaisivat lisäksi vastustavansa uuden korjauksen toteuttamista viljojen varastoinnin osalta.
21 Ranskan viranomaisten saatettua asian sovitteluelimen tutkittavaksi tämä on todennut siinä esitetyt perustelut samanlaisiksi kuin vastaavaa asiaa varainhoitovuoden 1992 osalta tutkittaessa; sovitteluelin on 5.12.1996 päivätyssä loppuselvityksessään pitäytynyt aikaisempiin huomautuksiinsa ja kannanottoihinsa.
22 EMOTR:n tukiosaston varainhoitovuoden 1993 tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten toteutettujen tarkastusten tuloksista laaditun 15.4.1997 päivätyn kokonaisselvityksen kohdassa 4.5.1.1.3 komissio on täsmentänyt kantaansa seuraavasti:
"EMOTR:n toteamusten tiedoksiantamisesta lähtien Ranskan viranomaiset ovat ryhtyneet toimenpiteisiin menettelyjen parantamiseksi. Epätyydyttävän hallinto- ja valvontajärjestelmän vuoksi EMOTR:n varoihin on kuitenkin kohdistunut merkittävä vahingonvaara markkinointivuosina 1992/93 ja 1993/94."
23 Komissio on luetellut useita vuonna 1993 edelleen esiintyneitä heikkouksia (s. 113):
- varastoihin liittyvien kirjanpitomerkintöjen viivästymistä;
- valvonnan tietynlaista puutteellisuutta;
- puutteita varastointioloissa ja merkintäkilpien kiinnittämisessä interventiovarastojen yksilöimisen mahdollistamiseksi;
- puutteita varastotilojen laajuuden määrittämisessä;
- varastokirjanpidon puutteellisuutta.
24 Kanteen kohteena olevassa päätöksessä on hyväksytty kahden prosentin suuruinen rahoitusta koskeva korjaus.
25 Ranskan hallitus vetoaa kumoamiskanteensa tueksi kolmeen perusteeseen, jotka kohdistuvat kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän yhteensopivuuteen yhteisön lainsäädännön kanssa ja oikeusvarmuuden periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen loukkaamiseen.
Kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän yhteensopivuus yhteisön lainsäädännön kanssa
26 Ranskan hallitus väittää varainhoitovuonna 1993 interventiotoimin hankittujen viljojen määrää ja laatua koskeneen kansallisen hallinto- ja valvontajärjestelmän täyttäneen yhteisön lainsäädännön sille asettamat vaatimukset.
27 Kaikilta Ranskassa käytettäviltä varastotiloilta vaaditaan Ranskan hallituksen mukaan teknistä hyväksymistä tarkoitukseensa. Ne luetteloidaan Office national interprofessionnel des céréalesin (Ranskan kansallinen viljavarasto, jäljempänä ONIC) pitämään varastojen tekniseen tiedostoon. Koska ONIC:llä ei ole omaa varastokapasiteettia, se turvautuu varastopalveluiden tarjoajiin, joiden kanssa se tekee varastointisopimuksia.
28 Näiden sopimusten mukaan varastoijat ovat vastuussa muun muassa silloin, kun varastoissa todetaan olevan muuta kuin sopimuksissa tarkoitettua tavaraa tai kun viljat eivät ole samanlaatuisia kuin niitä varastoon otettaessa. Jollei edellä mainittuja velvoitteita noudateta, käytetään varastoinnista perusteettomasti maksettujen korvausten palauttamisen lisäksi taloudellisia rangaistuksia; ne pannaan toimeen järjestelmällisesti yleisestävän vaikutuksen saavuttamiseksi, jotta tavaroita ei kavallettaisi eikä varastoitujen viljaerien valvontaa laiminlyötäisi.
29 Ranskan hallituksen mielestä viljoja varastoitaessa harjoitettava valvonta on kohdistunut yhtä aikaa sekä vastaanotettuihin määriin että viljojen laatuun viljaeristä otettavien edustavien näytteiden pohjalta. Valvonnan harjoittamisesta toimitusajankohtana on aina huolehdittu. Varastointielin on yleensä edustanut ONIC:tä toimitusajankohtana. Silloin, kun varastointielin ja toimittaja ovat toisiinsa riippuvuussuhteessa, ONIC on sen sijaan turvautunut valvontayhtiön palveluihin.
30 Vaikka kirjanpitoa ei joissakin tapauksissa olekaan pidetty aivan ajan tasalla, tämä ei Ranskan hallituksen mukaan suinkaan ole asettanut ilmoitusten luotettavuutta kyseenalaiseksi, koska liiketoimet (viljaerien vastaanottaminen ja luovuttaminen, - -) ovat olleet päivittäin tiedossa. On siten ollut aina mahdollista esittää varastojen tarkka taso kussakin varastointipaikassa tarkastusajankohtana vertaamalla vastaanotettuja ja luovutettuja määriä viimeisimmissä ilmoituksissa.
31 Vuonna 1993 on lisäksi Ranskan hallituksen mielestä otettu huomioon viljojen julkista varastointia koskevan yhteisön lainsäädännön kiertämisvaara.
32 Varmistaakseen julkisen varastoinnin sääntöjenmukaisuuden Ranskan viranomaiset ovat ryhtyneet toimenpiteisiin, joita yhteisön lainsäädäntö ei ole edellyttänyt, muun muassa vaatimalla varastoijia kiinnittämään merkintäkilvet ONIC:lle vuokrattuihin varastotiloihin.
33 Ranskan hallitus katsoo, että komission suorittamissa tarkastuksissa laaditut pöytäkirjat osoittivat varastointiolosuhteet tyydyttäviksi. Vaikka onkin todettu joitakin täysin epäoleellisia yksittäisiä ongelmia (kuolleita lintuja tai eristyslevyjä varastoitujen viljaerien seassa), nämä eivät merkitse viljaeriä säilytetyn virheellisesti, koska EMOTR:n tarkastusyksiköt eivät olleet esittäneet mitään varauksia tässä suhteessa.
34 Tältä osin tilintarkastustoimisto Ernst & Youngin komission pyynnöstä suorittamasta maksavien toimielinten tilintarkastuksesta varainhoitovuosilta 1993 ja 1994 laaditussa kertomuksessa lausutaan seuraavaa:
"Poikkeamia on valvottu asianmukaisesti. Tilien tarkastamiseksi ja hyväksymiseksi vuosilta 1993 ja 1994 annetuissa ilmoituksissa esitetyt viljojen määrät vastaavat riittävän tarkasti ONIC:n hallinnointijärjestelmästä saatujen ajotulosteiden sisältämiä tietoja." (tilintarkastuskertomuksen liitteen 7 kohta 7.3.5)
"ONIC:n toteuttamat määriin kohdistuneet tarkastukset ovat aivan ilmeisesti laadultaan hyviä: lukuisia, täsmälliseen menettelyyn tukeutuvia, järjestelmällisiä tarkastuksia, joita toteutetaan välitarkastuksina yllättäen: näiden avulla ONIC:n on mahdollista muodostaa luotettava käsitys varastoijien sille toimittamista tiedoista. Lisäksi ONIC:n hallinnointijärjestelmä antaa, tosin vain pitkän ja vaivalloisen manuaalisen kokoomatyön tuloksena, mahdollisuuden saada yksityiskohtaiset tiedot jonkin tietyn varastoijan viljavarastojen tasosta tiettynä varainhoitovuoden ajankohtana." (tilintarkastuskertomuksen liitteen 7 kohta 7.4)
35 Ranskan hallitus korostaa, että tämän tilintarkastuskertomuksen pääasialliset analyysit ja kannanotot tuovat esiin ONIC:n hallinnointijärjestelmässä käyttöönotettujen valvonta-, inventaari- ja varastointijärjestelmien hyvän laadun näiden järjestelmien antaessa mahdollisuuden saada yksityiskohtaiset tiedot kunkin varastoijan viljavarastojen tasosta tiettynä varainhoitovuoden ajankohtana. Tästä kertomuksesta käy selvästi ilmi, että yhteen komission pääasiallisista arvostelun aiheista, varastoijien hallussa olevien määrien valvontaan, ei ole missään tapauksessa perusteltua kohdistaa tällaista arvostelua.
36 Ranskan hallitus kiistää, että sillä olisi ollut tilaisuus päätellä komission erityisesti 20.9.1993 päivättyyn kirjeeseen liitetyssä muistiossa esittämien huomautusten perusteella hallintojärjestelmässään esiintyvän sellaisia puutteita, että niistä saattaisi aiheutua tappioita EMOTR:lle.
37 Komission jotkin huomautukset nimittäin Ranskan hallituksen mielestä koskivat vaatimuksia, joille ei ollut perustaa voimassa olleessa lainsäädännössä. Missään yhteisön säännöksessä ei näet edellytetty interventioelimessä syötettävän sen keskitettyyn tietojärjestelmään reaaliaikaisia tietoja varastojen kulloisestakin tasosta. Sama pitää paikkansa kilpien järjestelmällisestä kiinnittämisestä varastointipaikoille. Lopuksi missään yhteisön säännöksessä ei täsmennetty niitä ehtoja, jotka varastoijien varastokirjanpidon olisi pitänyt täyttää.
38 On aluksi syytä panna merkille, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissiolla on oikeus hyväksyä EMOTR:sta maksettavaksi ainoastaan sellaiset menot, jotka on maksettu eri maataloustuotteita koskevien säännösten mukaisesti, jolloin jäsenvaltioiden vastattaviksi jätetään kaikki muut menot, muiden muassa ne summat, jotka kansalliset viranomaiset ovat virheellisesti katsoneet olevansa oikeutettuja suorittamaan yhteisten markkinajärjestelyjen yhteydessä (ks. asia 11/76, Alankomaat v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 245, 8 kohta; asia 18/76, Saksa v. komissio, tuomio 7.2.1979, Kok. 1979, s. 343, 7 kohta ja asia C-48/91, Alankomaat v. komissio, tuomio 10.11.1993, Kok. 1993, s. I-5611, 14 kohta).
39 Vaikka komissiolle siten kuuluukin sen osoittaminen, että yhteisön säännöksiä on rikottu, jäsenvaltion asiana on tarvittaessa osoittaa komission tehneen virheen sen arvioidessa tämän rikkomisen rahoituksellisia seuraamuksia (ks. vastaavasti asia 49/83, Luxemburg v. komissio, tuomio 12.7.1984, Kok. 1984, s. 2931, 30 kohta).
40 Tältä osin on syytä ensiksikin tuoda esiin, että sovitteluelimen varainhoitovuotta 1992 koskevien kannanottojen mukaan Ranskan viranomaiset eivät kiistä joutuneensa muuttamaan huomattavasti aiempia menettelykäytäntöjään saadakseen ne vastaamaan komission vaatimuksia ja että yhteisön valvontatoimenpitein on pystytty toteamaan erilaisia sääntöjenvastaisuuksia, jotka Ranskan viranomaiset ovat myöntäneet ja joista ne ovat määränneet seuraamuksia (ks. tämän tuomion 15 kohta). Lisäksi sovitteluelin on 5.12.1996 päivätyssä loppuselvityksessään varainhoitovuoden 1993 osalta pitäytynyt aikaisempiin huomautuksiinsa ja kannanottoihinsa (ks. tämän tuomion 21 kohta).
41 Toiseksi on huomattava komission 16.11.1994 päivätyn kirjeen toisesta liitteestä ilmenevän, että komission yksiköiden kesäkuussa 1994 suorittamassa tarkastuksessa oli ollut todettavissa etukäteen rahoitettujen vehnäerien sekoittuneen varastoijalla oleviin yksityisiin vehnäeriin (ks. tämän tuomion 11 kohta).
42 Kolmanneksi on aihetta tuoda esiin komission 13.6.1997 Ranskan tasavallalle osoittamasta kirjeestä ilmenevän, että komission yksiköt olivat varainhoitovuosien 1994, 1995 ja 1996 aikana havainneet Ranskan viljaerien varastointi- ja valvontajärjestelmässä edelleen esiintyvän niiden aiemmin toteamia puutteita, kuten viljaerien toimittamista ilman ONIC:n edustajan läsnäoloa toimitusajankohtana, heikkouksia vuosittaisissa inventaareissa sekä tietojen puutteellista tarkastamista.
43 Neljänneksi on mainittava Ranskan hallituksen myöntäneen vastauskirjelmässään, että joitakin sääntöjä ei mahdollisesti ollut käytännössä noudatettu.
44 Lopuksi on todettava, että väite, jonka mukaan komission arvostelu perustuisi joiltakin osin sellaisiin vaatimuksiin, joita ei nimenomaisesti ole asetettu yhteisön lainsäädännössä, ei ole hyväksyttävissä.
45 Asetuksen N:o 729/70
8 artiklan 1 kohdassa määritellään periaatteet, joiden mukaisesti yhteisön ja jäsenvaltioiden on järjestettävä EMOTR:sta rahoitettavia maatalouden interventiotoimia koskevien yhteisön päätösten täytäntöönpano ja näihin interventiotoimiin liittyvien petosten sekä sääntöjenvastaisuuksien torjunta (yhdistetyt asiat 146/81, 192/81 ja 193/81, BayWa ym., tuomio 6.5.1982, Kok. 1982, s. 1503, 13 kohta), ja asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus ryhtyä tarpeellisiin toimenpiteisiin sen varmistamiseksi, että EMOTR:sta rahoitettavat toimet todella on sääntöjenmukaisesti toteutettu, sääntöjenvastaisuuksien estämiseksi sekä niihin kohdistuvien seuraamusten toteuttamiseksi ja sellaisten summien takaisinperimiseksi, jotka on menetetty sääntöjenvastaisuuksien tai laiminlyöntien seurauksena, vaikka yhteisön tietyssä yksittäisessä säädöksessä ei nimenomaisesti edellytettäisikään minkään tietyn valvontamenetelmän käyttöön ottamista (ks. asia C-8/88, Saksa v. komissio, tuomio 12.6.1990, Kok. 1990, s. I-2321, 16 ja 17 kohta).
46 Edellä esitetyistä syistä ensimmäinen kanneperuste on syytä hylätä.
Oikeusvarmuuden periaate
47 Toisessa kanneperusteessaan Ranskan hallitus väittää komission loukanneen oikeusvarmuuden periaatetta sen peruuttaessa 8.4.1994 päivätyssä kirjeessä antamansa sitoumuksen olla määräämättä mitään rahoituksellisia seuraamuksia tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä ja käyttäessä perusteena tälle kannanmuutokselleen sitä, että "markkinoille levinneiden huhujen mukaan ryhdyttäisiin korvaamaan varastoituja tuotteita markkinoilta ostettavilla viljaerillä erityisesti silloin, kun ostetaan viljaa interventiovarastoihin."
48 Komissio kiistää antaneensa Ranskan viranomaisille sitoumusta siitä, että valvontajärjestelmässä todetut puutteet eivät antaisi aihetta vähäisimpäänkään rahoitusta koskevaan korjaukseen. Komission mukaan Ranskan viranomaisten kanssa käydyssä kirjeenvaihdossa nimenomaisesti muistutettiin rahoitusta koskevan korjauksen mahdollisuudesta.
49 Ilman että on tarpeen tarkastella kysymystä siitä, suojaako komission puheena olevan varainhoitovuoden päättymisen jälkeen antamaksi väitetty sitoumus olla vaatimatta rahoituksellisia kokonaisseuraamuksia jäsenvaltiota sen yhteisön maataloutta koskevan lainsäädännön noudattamatta jättämisen taloudellisilta seuraamuksilta, riittää, että tämän tuomion 7-9 kohdasta ilmenevin tavoin todetaan tämän sitoumuksen antamiseen joka tapauksessa liittyneen varaus siitä, että todettaisiin interventiotoimin ostettuja viljoja korvatun yksityisillä viljoilla. Korjauksesta onkin päätetty sen jälkeen, kun komission yksiköt olivat kansallisten viranomaisten edustajien läsnäollessa suoritetuissa tutkimuksissa todenneet tällaisia korvaamisia tapahtuneen, kuten komission 16.11.1994 päivätystä kirjeestä käy ilmi.
50 Edellä esitetyistä syistä toinen kanneperuste on hylättävä.
Suhteellisuusperiaatteen loukkaaminen
51 Ranskan hallitus väittää toissijaisesti, että kanteen kohteena oleva päätös loukkaa suhteellisuusperiaatetta. Kantajan mielestä korjausta ei missään tapauksessa voida kohdistaa talousarvion 10-13 kohtaan, joka koskee asetuksessa N:o 3597/90 säännellyn menettelyn mukaisesti kokonaisuudessaan korvattavia varastoista myydyistä eristä aiheutuneita tappioita.
52 Tältä osin riittää, kun todetaan komission pystyneen osoittamaan paitsi interventiovarastoiden viljamäärien todellisuudessa osin puuttuvan, myös yleisemmällä tasolla valvontajärjestelmässä olleet puutteet. Nämä antoivat aiheen olettaa varastoista mahdollisesti puuttuvan muitakin määriä ja näin ollen pitää lisätappioidenkin vaaraa todennäköisenä; tällaiset lisätappiot eivät olleet korvattavissa asetuksen N:o 3597/90 mukaisesti.
53 Tämän vuoksi kolmas kanneperuste on hylättävä.
Sulatejuuston vientitukeen kohdistuva korjaus
54 Neuvoston 28.6.1968 antamassa asetuksessa N:o 876/68 (EYVL L 155, s. 1) vahvistetaan yleiset säännöt maito- ja maitotuotealan vientitukien myöntämisestä sekä niiden suuruuden vahvistamisperusteista. Sen 6 artiklassa täsmennetään vientitukea maksettavan, kun on olemassa todiste siitä, että tuotteet on viety yhteisöstä ja että ne ovat peräisin yhteisöstä.
55 Komission 27.11.1987 antamassa asetuksessa N:o 3665/87 (EYVL L 351, s. 1) vahvistettiin yhteiset yksityiskohtaiset säännöt maataloustuotteiden vientitukien järjestelmän soveltamisesta.
56 Tämän asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. 'Vientipäivällä' tarkoitetaan päivää, jona tulliviranomainen hyväksyy vienti-ilmoituksen, jossa ilmoitetaan, että tukea haetaan.
- -
4. Vientipäivän mukaan määräytyvät vietävän tuotteen määrä, laatu ja ominaisuudet.
- - ."
57 Saman asetuksen 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
"Vaihtelevan tai vaihtelemattoman tuen maksaminen edellyttää tuotteen yhteisön tullialueelta viennin lisäksi sitä, että tuote, jollei se ole tuhoutunut kuljetuksen aikana ylivoimaisen esteen vuoksi, on tuotu kolmanteen maahan tai tarvittaessa tiettyyn kolmanteen maahan 12 kuukauden kuluessa vienti-ilmoituksen hyväksymispäivästä:
a) kun tuotteen tosiasiallisesta määräpaikasta on vakavia epäilyksiä
tai
b) kun tuote voidaan jälleen tuoda yhteisöön - - ."
58 Asetuksen 5 artiklan 1 kohdan viimeisessä alakohdassa säädetään lisäksi seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voivat lisäksi vaatia lisätodisteita, jotka vakuuttavat toimivaltaiset viranomaiset, että tuote on tosiasiallisesti saatettu markkinoille sellaisenaan tuontimaana olevassa kolmannessa maassa."
59 Asetuksen N:o 3665/87
13 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Tukea ei myönnetä tuotteille, jotka eivät ole laadultaan virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia ja on tarkoitettu ihmisravinnoksi, kun niiden ominaisuudet tai kunto estävät niiden käytön tai rajoittavat huomattavasti niiden käyttöä tähän tarkoitukseen."
60 Lopuksi vaihtelevia tukia koskevassa 17 artiklassa säädetään, että tuotteen on oltava tuotu sellaisenaan kolmanteen maahan, sekä tältä osin edellytetään tämän säännöksen 3 kohdassa seuraavaa:
"Tuotetta pidetään tuotuna, kun kulutukseen saattamista koskevat tullimuodollisuudet kolmannessa maassa on täytetty."
61 Société des fromageries Bel (jäljempänä Bel) vei Saudi-Arabiaan vuoden 1988 viimeisen neljänneksen aikana 14 256 laatikkoa "Vache qui rit" -nimistä juustoa; tämän juustoerän kokonaispaino oli 89 813 kiloa ja markkina-arvo 883 700 FRF. Tätä vientiä varten Belille myönnettiin maito- ja maitotuotealan yhteisestä markkinajärjestelystä 27 päivänä kesäkuuta 1968 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 804/68 (EYVL L 148, s. 13) 17 artiklassa tarkoitettua vientitukea.
62 Bel toimitti 20.6.1989 eli kuusi kuukautta kyseisten laatikoiden lähettämisen jälkeen niiden Jeddasta olevalle ostajayhtiölle Abbar and Zainy Cold Storesille 187 110,78 Yhdysvaltain dollarin määräisen hyvityslaskun, joka määrältään vastasi 12 148 laatikon laskutusarvoa.
63 Ostaja oli pitänyt tämän juuston koostumusta liian pehmeänä tuotteen tavanomaisiin ominaisuuksiin verrattuna. Säilyttääkseen tuotemerkin hyvän maineen Bel päätti näin ollen tuhota nämä 12 148 laatikkoa.
64 Ranskan viranomaiset totesivat 6.11.1991 suorittamassaan, Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston tukiosaston rahoitusjärjestelmään kuuluviin toimenpiteisiin kohdistuvista jäsenvaltioiden suorittamista tarkastuksista ja direktiivin 77/435/ETY kumoamisesta 21 päivänä joulukuuta 1989 annettuun neuvoston asetukseen (ETY) N:o 4045/89 (EYVL L 388, s. 18) perustuneessa tarkastuksessa seuraavaa:
"Yhtiön laaduntarkkailuyksiköt ovat tarkastaneet yritysryhmän belgialaisessa tehtaassa valmistetut kyseiset tuotteet. Nämä yksiköt ovat päätyneet katsomaan tuotantoprosessia seuratun huonosti noin kymmenen päivän ajanjaksona, minkä seurauksena kaikki kyseisenä ajanjaksona valmistetut tuotteet on vedetty myynnistä."
65 Näiden tuhoamistoimenpiteiden jälkeen Belille myönnettiin vientitukea 720 720 FRF.
66 Komissio ilmoitti Ranskan viranomaisille 5.1.1995, 3.4.1995 ja 9.10.1995 päivätyillä kirjeillään, että 76 500 kilon juustoerä ei täyttänyt interventiotoimille asetettuja vaatimuksia ensiksikään sen vuoksi, että se oli tuottamisestaan lähtien ollut heikkolaatuinen, ja toiseksi sen vuoksi, että sitä ei ollut saatettu vastaanottajamaan markkinoille.
67 Komissio ilmoitti Ranskan tasavallalle 16.1.1996 ja sittemmin 23.4.1996 päivätyillä kirjeillään ehdotuksestaan, jonka mukaan EMOTR:sta rahoitettavaksi ei hyväksyttäisi 76 500 kilon sulatejuustoerälle myönnettyä 720 720 FRF:n määräistä vientitukea.
68 Ranskan tasavalta on saattanut asian sovitteluelimen tutkittavaksi. Sovitteluelin on 8.11.1996 päivätyssä loppuselvityksessään päätynyt seuraavaan kannanottoon:
" - - että sovitteluelin ei pysty löytämään tässä tapauksessa perustaa sovittelulle. Se tyytyy korostamaan asiaan sovellettavien yhteisön säännösten, erityisesti asetuksen N:o 3665/87
5 ja 13 artiklan ripeän selventämisen tärkeyttä."
69 Komissio on toteuttanut kanteen kohteena olevalla päätöksellä 720 720 FRF:n suuruisen korjauksen kokonaisselvityksen kohdassa 4.2.2.3 esitetyistä syistä ja perustellen tätä seuraavasti:
- tuote ei ole laadultaan myyntikelpoinen (ks. asetuksen N:o 3665/87
13 artikla);
- tuotteen laadun heikentyminen on tapahtunut tuotantovaiheessa ja siten ennen sen vientiä (ks. asetuksen N:o 3665/87
3 artikla);
- tuotetta ei ole saatettu vastaanottajamaan markkinoille (ks. asetuksen N:o 3665/87
5 artikla).
70 Ranskan hallitus vetoaa kumoamiskanteensa tueksi siihen, että sulatejuuston vientitukea on maksettu asetuksen N:o 3665/87 säännösten mukaisesti. Kanteen kohteena olevaa päätöstä tehtäessä ei näin ollen ole noudatettu asetusta N:o 729/70 eikä erityisesti sen 2 ja 3 artiklaa, joiden mukaan EMOTR:sta rahoitetaan maatalousmarkkinoiden säätelemiseen tähtäävät interventiot silloin, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaisyksiköt maksavat niistä aiheutuneet menot yhteisön oikeuden mukaisesti.
71 Ranskan hallitus esittää kaksi perustelua tälle ainoalle kanneperusteelleen.
72 Ensiksikin se tuo esiin, että kyseiset tuotteet olivat niiden vientiajankohtana laadultaan virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia.
73 Ranskan hallitus huomauttaa maahantuojan todenneen vasta tuotteita markkinoidessaan niiden koostumuksen tavanomaista pehmeämmäksi. Ranskan hallituksen mukaan tullimuodollisuuksia Saudi-Arabian tulliviranomaisten luona toteutettaessa ei ollut tullut esiin mitään mikrobiologisia tai fysiologisia ja kemiallisia puutteita eikä mitään vieraita aineita, ei myöskään viimeisten käyttöpäivien ylittymisiä.
74 Toiseksi Ranskan hallitus katsoo juustoerän tulleen tosiasiallisestikin viedyksi Saudi-Arabiaan asetuksen N:o 3665/87
5 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
75 Tuotteiden kulutukseen saattamiseksi tarpeelliset tullimuodollisuudet oli nimittäin Ranskan hallituksen mukaan asianmukaisesti täytetty. Tuotteiden myöhempi tuhoaminen ei näin ollen ollut omiaan asettamaan kyseenalaiseksi sitä, että ne oli tosiasiallisesti tuotu Saudi-Arabian markkinoille. Markkinoille saattamisen on asetuksen N:o 3665/87 vaatimuksiin nähden katsottava tapahtuneen silloin, kun vapaaseen liikkeeseen laskemista varten tarpeelliset muodollisuudet on suoritettu loppuun vastaanottajamaassa ja kun asiakas on ottanut tuotteet haltuunsa.
76 Kyseisten tuotteiden laadun virheettömyyden, aitouden ja myyntikelpoisuuden osalta on aluksi syytä panna merkille, että kun yhteisön sääntöihin ei sisälly tämän määrittelevää normia, jäsenvaltioiden asiana on antaa aiheesta täsmällisemmät säännökset (ks. vastaavasti asia C-371/92, Ellinika Dimitriaka, tuomio 8.6.1994, Kok. 1994, s. I-2391, 23 kohta).
77 Tällaiset kansalliset säännökset eivät kuitenkaan saa olla ristiriidassa alalla sovellettavan yhteisön lainsäädännön yleisen rakenteen kanssa. Tältä osin asetuksen N:o 3665/87 yhdeksännessä perustelukappaleessa lausutaan, että tuotteiden, joiden osalta vientitukea haetaan, on oltava "laadultaan sellaisia, että niitä voidaan pitää kaupan tavanomaisin edellytyksin".
78 Tässä suhteessa riittää, kun todetaan Ranskan hallituksen myöntäneen, että syynä tuotteiden laadun poikkeavuuteen niiden tavanomaiseen koostumukseen verrattuna olivat tuotantoprosessin puutteet ja että valmistajan sisäiset tutkimukset olivat mahdollistaneet tämän vahvistamisen (ks. tämän tuomion 64 kohta).
79 Asiassa ei ole merkitystä sillä, että koostumuksen virheellisyys on tullut ilmi vasta saudiarabialaisen asiakkaan suorittamissa tarkastuksissa. Vientiajankohtana kyseisessä tuotteessa on ollut piilevä virhe, joten se ei ole ollut laadultaan virheetön, aito ja myyntikelpoinen asetuksen N:o 3665/87
13 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
80 Vastakkainen ratkaisu merkitsisi yhteisön asettamista vastuuseen tuottajan sopimuksenmukaisen tuotteen toimittamista koskevien sopimusvelvoitteiden laiminlyönnin seurauksista. Tämä ei ole vientitukien järjestelmän tehtävä, vaan järjestelmän yksinomaisena tarkoituksena on yhteisön tuotteiden viennin mahdollistaminen silloin, kun se muutoin ei enää olisi yritykselle kannattavaa (ks. asia C-299/94, Anglo Irish Beef Processors International ym., tuomio 28.3.1996, Kok. 1996, s. I-1925, 21 ja 22 kohta).
81 Koska asetuksen N:o 3665/87
13 artiklan nojalla ei ole ollut sallittua maksaa mitään vientitukea sen johdosta, että tuotteet eivät ole laadultaan virheettömiä, aitoja ja myyntikelpoisia, tämän lisäksi ei ole tarpeen tutkia, onko kyseinen sulatejuustoerä tosiasiallisestikin viety Saudi-Arabiaan tämän asetuksen 5 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
82 Edellä esitettyjen perusteiden johdosta kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
83 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Koska Ranskan tasavalta on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(viides jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Ranskan tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.