62006CC0162
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
M. POIARESA MADURA
przedstawiona w dniu 8 maja 2007 r. (
1
)
Sprawa C-162/06
International Mail Spain SL, dawniej TNT Express Worldwide Spain SL
przeciwko
Administración del Estado et Correos
„Dyrektywa 97/67/WE — Wspólne zasady rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych — Liberalizacja usług pocztowych — Możliwość zastrzeżenia poczty zagranicznej dla operatora pocztowych usług powszechnych „w zakresie koniecznym do utrzymywania usług powszechnych””
1.
Tribunal Supremo (Hiszpania), izba sądowo-administracyjna, izba trzecia obradująca w pełnym składzie zwraca się do Trybunału z pytaniem dotyczącym wykładni art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (
2
), w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej dyrektywą 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. (
3
).
I — Ramy prawne, stan faktyczny i pytanie prejudycjalne
2.
Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy 97/67, który zezwala na utrzymanie usługi zastrzeżonej, czyni to w sposób następujący:
„[…]
2.   W zakresie koniecznym do zapewnienia utrzymania usług powszechnych, przesyłki w obrocie zagranicznym [poczta zagraniczna] i direct mail mogą nadal być zastrzeżone w ramach limitów cenowych i wagowych określonych w ust. 1.
[…]”.
3.
Ustawa 24/1998 z dnia 13 lipca 1998 r. o powszechnych usługach pocztowych i liberalizacji usług pocztowych (
4
), transponująca dyrektywę 97/67, stanowi w art. 18 ust. 1 lit. c), obowiązującym w odniesieniu do ówczesnego stanu faktycznego:
„1.   Na podstawie art. 128 ust. 2 Konstytucji i na warunkach określonych w następnym rozdziale zastrzega się na zasadzie wyłączności na rzecz operatora, któremu powierzono świadczenie powszechnych usług pocztowych, świadczenie następujących usług wchodzących w zakres tych usług powszechnych:
[…]
c)
usługi poczty wychodzącej za granicę i przychodzącej z zagranicy w zakresie listów i kartek pocztowych w tych samych limitach cenowych i wagowych, co określone w pkt b). Usługami poczty zagranicznej w rozumieniu niniejszej ustawy są usługi pochodzące z innych państw lub do nich przeznaczone”.
4.
Artykuł 41 ust. 2 lit. b) ustawy 24/1998 stanowi, że bardzo poważnym wykroczeniem jest „świadczenie usług pocztowych zastrzeżonych dla operatora świadczącego powszechne usługi pocztowe bez jego zgody, co stanowi zagrożenie dla świadczonych przez tego operatora usług”. Ustęp 3 lit. a) stanowi, że „za poważne wykroczenie uznaje się: a) wykroczenia wymienione w ust. 2 lit. a)–i), o ile nie występują okoliczności pozwalające uznać je za bardzo poważne wykroczenie”.
5.
Od 1988 r. International Mail Spain SL (dawniej TNT Express Worldwide Spain SL) świadczył zagraniczne usługi pocztowe w zakresie wysyłania za granicę kartek pocztowych, przyjmowanych w głównych hiszpańskich miejscowościach turystycznych. W tym celu przedsiębiorstwo to umieszczało w hotelach, na kampingach, w apartamentowcach, supermarketach, itp. skrzynki pocztowe, do których zbierało pocztówki adresowane za granicę, opatrzone naklejkami sprzedawanymi w tych samych punktach, co pocztówki.
6.
Secretaría General de Comunicaciones (Ministerio de Fomento) uznał, że świadczenie tych usług stanowi poważne wykroczenie administracyjne przewidziane w art. 41 ustawy 24/1998. Decyzją z dnia 16 czerwca 1999 r. organ ten nałożył na International Mail Spain SL grzywnę w wysokości 10 mln ESP (+/- 60100 EUR) i nakazał jej zaprzestanie oferowania i świadczenia tych usług.
7.
Spółka International Mail Spain SL wniosła skargę do izby sądowo-administracyjnej Tribunal Superior de Justicia de Madrid, który skargę tę oddalił w dniu 6 czerwca 2002 r., i orzekł między innymi, że ustawa 24/1998 jest zgodna z dyrektywą 97/67. International Mail Spain SL wniosła odwołanie do Tribunal Supremo, który w dniu 7 marca 2006 r. zadał następujące pytanie prejudycjalne:
„Czy art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67 […], który umożliwia państwom zaliczenie do zastrzeżonych usług pocztowych poczty zagranicznej, zezwala tym państwom członkowskim na ustanowienie rzeczonego zastrzeżenia jedynie, gdy wykażą, że jego brak stanowiłby zagrożenie dla równowagi finansowej operatora świadczącego usługi powszechne, czy też przeciwnie, mogą one utrzymać je również z innych względów, w tym ze względów praktycznych związanych z ogólną sytuacją sektora pocztowego, włączając w to ich dogodność z punktu widzenia stopnia liberalizacji tego sektora, istniejącego w chwili podjęcia decyzji o zastrzeżeniu?”
8.
Sąd krajowy uważa, że jeżeli art. 18 ust. 1 lit. c) ustawy 24/1998 naruszał warunki określone w art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67, nieprzestrzeganie przez prywatnych operatorów hiszpańskich przepisów prawa nie mogłoby spowodować nałożenia kary administracyjnej.
9.
Aby dopełnić ram, w których poruszał się Tribunal Supremo, podnosząc niniejszą kwestię, przydatne może być uwzględnienie faktu, że treść art. 7 ust. 2 (obecnie ust. 1) omawianej dyrektywy została zmieniona dyrektywą 2002/39 w następujący sposób:
„[…]
W zakresie koniecznym do zapewnienia świadczenia usług powszechnych, na przykład gdy niektóre sektory działalności pocztowej są już zliberalizowane lub z uwagi na specyficzne cechy typowe dla usług pocztowych w państwie członkowskim, poczta wychodząca za granicę może być w dalszym ciągu zastrzeżona w obrębie tych samych wagowych i cenowych limitów.
[…]”.
II — Analiza
A — Dopuszczalność
10.
Królestwo Hiszpanii wyraźnie podniosło niedopuszczalność odesłania Tribunal Supremo. Można wyodrębnić dwa zarzuty niedopuszczalności, które Królestwo Hiszpanii podnosi: 1) nieprawidłowe sformułowanie wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, którego przedmiotem wydaje się ocena ważności wewnętrznego aktu prawnego; 2) fakt, że pytanie jest nieużyteczne i sformułowane w sposób hipotetyczny.
11.
Rząd hiszpański utrzymuje w uwagach, że w niniejszym przypadku poprzez zwrócenie się do Trybunału z tym pytaniem lub tymi pytaniami, sąd krajowy prosi go o dokonanie oceny, czy art. 18 ust. 1 lit c) ustawy 24/1998 o usługach pocztowych jest zgodny z dyrektywą 97/67/WE, czy też wykracza poza określone w niej granice.
12.
Zarzut ten nie wydaje mi się przekonujący. Przypomnę jedynie, że „chociaż Trybunał nie jest właściwy w ramach art. 234 WE do stosowania wspólnotowych reguł prawnych do określonego przypadku ani też do oceny zgodności przepisów prawa krajowego z tymi regułami, może jednak dostarczyć sądowi krajowemu wszelkich informacji na temat wykładni prawa wspólnotowego, które mogłyby być użyteczne przy ocenie skutków, które wywierają jego postanowienia” (
5
). Rolą Trybunału jest udzielenie wykładni prawa wspólnotowego i dostarczenie sądom krajowym wszystkich informacji niezbędnych do ustalenia, czy dany przepis krajowy jest zgodny z prawem wspólnotowym.
13.
Królestwo Hiszpanii podnosi również niedopuszczalność pytania, czy też, jeśli kto woli, dwóch zadanych pytań, ze względu na to, że są one bezużyteczne, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu przed sądem krajowym, a ponadto są sformułowane w sposób hipotetyczny. Tego argumentu tym bardziej nie można przyjąć.
14.
Trybunał wielokrotnie przypominał, że poszanowanie rozdziału kompetencji między Trybunałem a sądem krajowym wymaga uznania, iż „w ramach współpracy między Trybunałem a sądami krajowymi ustanowionej przez art. 234 WE wyłącznie do sądu krajowego, przed którym toczy się spór i który wobec tego musi przyjąć na siebie odpowiedzialność za wydane orzeczenie, należy ocena, w świetle konkretnych okoliczności sprawy, zarówno niezbędności orzeczenia prejudycjalnego do wydania wyroku, jak i istotnego charakteru pytań skierowanych do Trybunału” (
6
). W konsekwencji gdy pytania zadane przez sąd krajowy dotyczą wykładni normy prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do orzekania (
7
).
15.
W rzeczywistości gdyby zgodzić się z tokiem rozumowania Królestwa Hiszpanii, zgodnie z którym z faktu, że odpowiedź udzielona przez Trybunał nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć sporu przed sądem krajowym, wynikać by miała niedopuszczalność pytania, można się zastanawiać, w jakich przypadkach pytanie prejudycjalne byłoby dopuszczalne. Rozstrzygnięcie sporu przed sądem krajowym zawsze zależy od orzeczenia opartego na stanie faktycznym i normach prawa krajowego, którego wydanie należy do sądu krajowego. Fakt, że udzielona przez Trybunał odpowiedź nie umożliwia samodzielnie rozstrzygnięcia sporu przed sądem krajowym, nie oznacza, że nie jest ona niezbędna i użyteczna dla tego rozstrzygnięcia. Zatem uważam, że odesłanie jest dopuszczalne.
B — Wykładnia art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67
16.
Pytanie zadane przez hiszpański sąd dotyczy wykładni treści art. 7 ust. 2, a w szczególności określenia granic przewidzianej w dyrektywie 97/67 możliwości zastrzeżenia niektórych usług, między innymi „przesyłek w obrocie zagranicznym [poczty zagranicznej]” na rzecz operatora świadczącego usługi powszechne.
17.
Sąd krajowy pragnie się dowiedzieć, czy dyrektywa 97/67 powinna być interpretowana w ten sposób, że państwa członkowskie mogą użyć zastrzeżenia wyłącznie wtedy, gdy wykażą, że w braku zastrzeżenia uprawnień zagrożona jest równowaga finansowa podmiotu świadczącego usługi powszechne, czy też mogą je utrzymać również w oparciu o inne względy, w szczególności ze względów praktycznych lub związanych z ogólną sytuacją sektora pocztowego, włączając w to stopień liberalizacji tego sektora w chwili podjęcia decyzji o zastrzeżeniu niektórych usług.
18.
Stanowiska uczestników postępowania można streścić w następujący sposób. Po pierwsze, strona skarżąca (International Mail Spain SL) i Komisja Wspólnot Europejskich broniły ścisłego rozumienia art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67. Zdaniem Komisji art. 7 ust. 2 należy interpretować w ten sposób, że zastrzeżenie usług dozwolone jest wyłącznie w zakresie, w jakim jest ono niezbędne do zapewnienia działania usług powszechnych w warunkach równowagi finansowej. W celu ustalenia, czy jest to niezbędne, należy wziąć pod uwagę między innymi takie czynniki jak stopień liberalizacji działalności pocztowej i specyfikę krajowych usług pocztowych.
19.
Z drugiej strony rządy hiszpański i belgijski wspólnie opowiedziały się za szerszą wykładnią art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67, broniąc możliwości oparcia się przez państwa członkowskie, w celu zastrzeżenia usług, na względach ogólnej sytuacji panującej na rynku usług pocztowych, takich jak na przykład stopień liberalizacji tego sektora czy specyfika usług danego państwa członkowskiego, zgodnie ze wskazówkami zawartymi w dyrektywie 2002/39. Dla Królestwa Hiszpanii dyrektywa ta pozwala państwom, by decyzję o zastrzeżeniu dla podmiotu świadczącego usługi powszechne usług wymienionych w art. 7 podjęły na podstawie kryterium dogodności (a nie tylko w oparciu o kryterium utrzymania równowagi finansowej).
20.
Po pierwsze, jeśli chodzi o dychotomię między równowagą finansową a pozostałymi względami, należy stwierdzić, że wbrew temu, co można by w tej kwestii sądzić, obie te rzeczy niekoniecznie są ze sobą sprzeczne. Jak wskażę poniżej, istotne jest, by ustalić warunki, w których względy te można brać pod uwagę. Zasadniczą kwestią jest wykładnia pojęcia „konieczny do zapewnienia utrzymania usług powszechnych” i jego stosunku do pojęcia równowagi finansowej podmiotu świadczącego usługi powszechne.
Ocena prawna
21.
Sektor usług pocztowych poddany był stopniowemu procesowi otwarcia i liberalizacji. Pierwszym aktem prawa pochodnego regulującym ten proces była dyrektywa 97/67. Możliwość zastrzeżenia niektórych usług, przewidziana w art. 7 dyrektywy, stanowi wyjątek od stosowania podstawowych zasad wspólnotowego porządku prawnego zawartych w traktacie WE. Wyjątki te należy interpretować w sposób wąski (
8
). Ponadto jest jasne, że działanie dyrektywy 97/67 nie może spowodować powstania ram prawnych będących odstępstwem od ram wynikających z traktatu. Motyw 41 omawianej dyrektywy przypomina z resztą, że „[n]iniejsza dyrektywa nie wywiera wpływu na zastosowanie postanowień traktatu, a w szczególności jego postanowień w sprawie konkurencji i swobody świadczenia usług”.
22.
Dynamiczny charakter procesu liberalizacji wynika jasno motywów 8 i 19 dyrektywy 97/67. Zgodnie z motywem 8 „[d]ziałania zmierzające do zapewnienia stopniowej i kontrolowanej liberalizacji rynku oraz do zapewnienia właściwej równowagi w jej wdrażaniu są konieczne w celu zagwarantowania swobodnego świadczenia usług w sektorze pocztowym w całej Wspólnocie, z uwzględnieniem obowiązków i praw operatorów świadczących usługi powszechne”. W podobnym tonie w motywie 19 czytamy dalej „[m]ożna zezwolić na okres tymczasowy, by direct mail i przesyłki w obrocie zagranicznym [poczta zagraniczna] nadal należały do obszaru zastrzeżonego z określonymi granicami cenowymi i wagowymi; jako dalszy krok w kierunku zakończenia budowania jednolitego rynku usług pocztowych, decyzja w sprawie dalszej stopniowej, kontrolowanej liberalizacji rynku pocztowego, w szczególności liberalizacji przesyłek w obrocie zagranicznym [poczty zagranicznej] i direct mail, a także w sprawie dalszej analizy limitów cenowych i wagowych, powinna zostać podjęta”.
23.
Artykuł 7 dyrektywy 97/67 przewiduje możliwość zastrzeżenia „w zakresie koniecznym” niektórych usług, w szczególności, jak wskazano w ust. 2, usług poczty zagranicznej, w ramach limitów cenowych i wagowych określonych w dyrektywie. Podobnie motyw 42 dyrektywy 97/67 jasno stanowi, że „[n]ic nie powinno uniemożliwić państwom członkowskim utrzymania w mocy lub wprowadzenia w sektorze pocztowym środków, które mogą być bardziej liberalne niż te, o których stanowi niniejsza dyrektywa; ponadto niniejsza dyrektywa nie powinna utracić ważności w związku z utrzymaniem w mocy środków [gdyby niniejsza dyrektywa utraciła ważność, utrzymania w mocy środków], które państwa te wprowadziły w celu jej wdrożenia, pod warunkiem że w każdym przypadku środki takie są zgodne z traktatem”.
24.
Należy z tego wywieść, że dyrektywa 97/67 wyznacza granice dla ustanawiania ograniczeń konkurencji zgodnych z prawem wspólnotowym w sektorze usług pocztowych; wyjaśnienia wymaga kwestia, o której ocenę zwrócono się do Trybunału, dotycząca dokładnej wykładni użytego w dyrektywie wyrażenia, to jest „[zakres] konieczny do zapewnienia utrzymania usług powszechnych”. Wydaje mi się, że odpowiedź znajduje się w postanowieniach samej dyrektywy i w jej motywach, z preferencją dla takiej wykładni, która powoduje, że przepis prawa pochodnego staje się zgodny z traktatami (
9
).
25.
Dyrektywa 97/67 zarysowuje skończony obraz powszechnej liberalizacji rynku usług pocztowych, a całość jej postanowień nie pozwala państwom członkowskim ograniczać stosowania zasad konkurencji ustanowionych w traktacie. Motyw 16 bardzo wyraźnie stanowi w tym względzie, że „[u]trzymanie pewnego zakresu usług, które mogą być zastrzeżone, zgodnie z postanowieniami traktatu oraz bez naruszania zasad zastosowania tych postanowień w stosunku do konkurencji, wydaje się uzasadnione ze względu na konieczność zapewnienia prowadzenia działalności w zakresie usług powszechnych na podstawie zrównoważonych finansowo warunków”. Wynika z tego, że dyrektywa przewiduje bardzo ścisłe powiązanie między działaniem usług powszechnych a wprowadzeniem usług zastrzeżonych; zastrzeżenia te pełnią funkcję pomocniczą w utrzymaniu usług powszechnych, umożliwiającą prowadzenie ich na warunkach „równowagi finansowej” (
10
).
26.
Jeśli wyjść od treści dyrektywy 97/67, staje się jasne, że po pierwsze, należy ocenić, czy zapewnienie równowagi ekonomicznej i finansowej świadczenia usług powszechnych jest konieczne. Należy nadmienić, że nie jest konieczne, by była zagrożona rentowność przedsiębiorstwa, któremu powierzono świadczenie usług w interesie ogólnym, po to, by wolno było zastrzec niektóre usługi dla podmiotu świadczącego usługi powszechne, jeżeli zastrzeżenie to jest niezbędne w celu zapewnienia równowagi ekonomicznej i finansowej świadczenia usług powszechnych; trzeba tylko umożliwić przedsiębiorstwu, któremu powierzono świadczenie usług powszechnych, wypełnianie jego zadań i zobowiązań na warunkach akceptowalnych z ekonomicznego punktu widzenia, tak by zapewnić utrzymanie usług powszechnych. Zastrzeżone uprawnienia należy przyznawać jedynie w zależności od potrzeb związanych z usługami powszechnymi. Pojęcie równowagi finansowej należy odnieść do samego utrzymania usług powszechnych, a nie — jak rozważano również w odesłaniu prejudycjalnym — do podmiotu świadczącego usługi.
27.
Obowiązkom, z którymi wiążą się usługi powszechne, rodzącym koszty dla podmiotu je świadczącego, winien odpowiadać wkład, zapewniony poprzez przyznanie wyłącznych uprawnień pod postacią, w przypadku określonym w art. 7 dyrektywy 97/67, usług zastrzeżonych dla podmiotu świadczącego usługi powszechne. Zgodnie z tą koncepcją użyteczne i dopuszczalne może być zezwolenie na kompensatę między dochodowymi i mniej rentownymi sektorami działalności dla podmiotu zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych (
11
). Celem jest uniknięcie „spijania śmietanki” przez konkurenta, na którym nie ciążą obowiązki z tytułu usług powszechnych, czyli tego, by skupiał on swą działalność na dochodowych sektorach spośród sektorów należących do usług powszechnych. Konkurencja podmiotu świadczącego usługi powszechne może stosować bardziej konkurencyjne ceny po prostu dlatego, że nie jest zmuszona, jak ów podmiot, do używania zysków osiągniętych w rentownych sektorach do częściowego lub całkowitego skompensowania strat poniesionych w sektorach nierentownych (
12
).
28.
Za pomocą zastrzeżenia usług państwa zapewniają przedsiębiorstwu świadczącemu usługi powszechne możliwość wypełniania jego zadań (jedynie ze względu na obowiązki wynikające z usług powszechnych) na warunkach akceptowalnych z ekonomicznego punktu widzenia. Czyli zezwala się na zastrzeganie usług jedynie w przypadkach, gdy zastrzeżenie działalności rentownej jest niezbędne do skompensowania kosztów wykonywania działalności nierentownej, zapewniając w ten sposób warunki równowagi ekonomicznej. Przyznanie zastrzeżonych uprawnień nie powinno „wywierać negatywnego wpływu na konkurencyjne warunki”, jak stanowi motyw 28 dyrektywy 97/67. Oznacza to, że subsydiowanie krzyżowe usług poza sektorem zastrzeżonym z sektora usług zastrzeżonych nie powinno negatywnie wpływać na warunki konkurencji, w sektorach usług niezastrzeżonych, dla przedsiębiorstw niekorzystających ze specjalnych uprawnień.
29.
Powiązanie zastrzeżenia usług z utrzymaniem usług powszechnych, a nie z równowagą finansową przedsiębiorstwa świadczącego usługi daje gwarancję, że udzielanie uprawnień wyłącznych odbywać się będzie według obiektywnych kryteriów ściśle związanych z kosztami wynikającymi z usług powszechnych. Stosowanie tego obiektywnego kryterium prowadzi albo do zastrzegania usług w celu skompensowania obciążeń związanych z pełnieniem zadań usług publicznych, nawet jeśli rekompensata ta nie jest niezbędna do utrzymania się na rynku przedsiębiorstwa świadczącego usługi, albo, przeciwnie, do uniemożliwienia co do zasady zastrzegania usług, które nie są ściśle niezbędne w celu ekonomicznej kompensaty za obciążenia wynikające ze świadczenia usług powszechnych, lecz miałyby służyć zapewnieniu rentowności przedsiębiorstwa świadczącego usługi.
30.
W pierwszym przypadku, w braku zagrożenia rentowności przedsiębiorstwa świadczącego usługi, rolą kompensaty w postaci zastrzeżonych usług jest niedopuszczenie, by przedsiębiorstwo to znalazło się w mniej konkurencyjnej sytuacji w stosunku do innych przedsiębiorstw, które nie są zobowiązane do wypełniania zobowiązań z tytułu usług publicznych. Bez kompensaty za nierentowne usługi należące do usług powszechnych przedsiębiorstwa nie miałyby bowiem żadnej zachęty ekonomicznej, by się ich podejmować, a zatem zagrożone byłoby samo przetrwanie usług powszechnych.
31.
W drugim przypadku chodzi o zakazanie państwom dalszego zakamuflowanego finansowania mało wydajnych przedsiębiorstw i zakłócania w ten sposób konkurencji na rynku w zakresie, w jakim przedsiębiorstwa te, dla których zastrzeżono usługi, konkurują poza tym z innymi przedsiębiorstwami w sektorach, w których panuje konkurencja. Jednakże, choć należy zasadniczo dokonać rozróżnienia między równowagą ekonomiczną usług powszechnych a równowagą ekonomiczną świadczącego je przedsiębiorstwa, nie można wykluczyć, że w niektórych przypadkach cel polegający na zachowaniu usług powszechnych może być ściśle powiązany z zapewnieniem utrzymania się na rynku podmiotu świadczącego usługi powszechne. Zresztą tego rodzaju względy tłumaczą, dlaczego liberalizacja w tym sektorze ma stopniowy przebieg. W takim przypadku powinna istnieć możliwość zastrzeżenia niektórych usług w zależności od potrzeb zapewnienia jego rentowności, bez względu na istnienie ścisłego związku z kosztami wynikającymi ze świadczenia usług powszechnych.
32.
Aby umożliwić weryfikację związku między zarezerwowaniem usług a równowagą ekonomiczną usług powszechnych, dyrektywa 97/67 obwarowuje zastrzeganie usług warunkiem pełnej przejrzystości finansowej, umożliwiającej w każdej chwili sprawdzenie tego, czy przyznanie uprawnień specjalnych i odstępstwo od norm traktatowych jest niezbędne. Ponadto potwierdza to również ustanowienie zasad przejrzystości księgowej (art. 12–15) poprzez nakazanie ścisłego rozdziału w księgach między rozliczeniami dotyczącymi usług zastrzeżonych i niezastrzeżonych, zaś w zakresie księgowości dotyczącej usług niezastrzeżonych, między usługami należącymi do usług powszechnych i tymi, które do nich nie należą.
33.
Tej wykładni art. 7 dyrektywy 97/67, odnoszącej się do możliwości zastrzeżenia poczty wychodzącej za granicę, nie zmienia (z wyjątkiem uczynienia jej bardziej ścisłą) nowe brzmienie tego artykułu nadane dyrektywą 2002/39. Zgodnie ze zmianą brzmienia dokonaną w tej dyrektywie poczta wychodząca za granicę może być w dalszym ciągu zastrzeżona „w zakresie koniecznym”, na przykład „gdy niektóre sektory działalności pocztowej są już zliberalizowane lub z uwagi na specyficzne cechy typowe dla usług pocztowych w państwie członkowskim”. Przepis ten podaje w rzeczywistości tylko przykłady na to, jakie czynniki mogą wpłynąć na wypełnianie usług w interesie ogólnym na zrównoważonych z ekonomicznego punktu widzenia warunkach. Chodzi tu o użyteczne wskazówki, którymi można się kierować przy ocenie dotyczącej przyznawania specjalnych uprawnień, jak i zastrzegania usług. Czynniki te należy brać pod uwagę w zakresie, w jakim mają one wpływ na ekonomiczną rentowność usług powszechnych.
34.
Objaśnienia dotyczące odwołania do następnych czynników — w celu oceny zgodności zastrzegania usług z prawem wspólnotowym — można tez odnaleźć w motywie 16 dyrektywy 2002/39 i w dokumentacji z procesu podejmowania decyzji w sprawie przyjęcia tej dyrektywy.
35.
Pierwszy opracowany przez Komisją projekt nie przewidywał możliwości zastrzeżenia poczty wychodzącej za granicę, lecz całkowitą liberalizację tej usługi. Dopiero pod wpływem Parlamentu Europejskiego (
13
) w treści projektu nowelizacji dyrektywy dopuszczono możliwość zastrzeżenia usług poczty zagranicznej.
36.
Motyw 16 dyrektywy 2002/39 jasno wskazuje, iż możliwość zastrzeżenia poczty zagranicznej ma charakter wyjątkowy: „pełn[e] otwarcie […] na konkurencję poczty wychodzącej za granicę, z dopuszczalnymi wyjątkami w niezbędnym rozmiarze, aby zapewnić świadczenie usługi powszechnej, są [jest] przykładem stosunkowo prostych, kontrolowanych, niemniej jednak istotnych faz”. Zatem aby tym bardziej podkreślić fakt, że zastrzeżenie poczty zagranicznej należy uznać za wyjątek, uzasadniony wyłącznie w celu zapewnienia równowagi finansowej usług powszechnych, we wspomnianym przepisie określono, jakie czynniki należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy zastrzeżenie usługi poczty zagranicznej jest niezbędne.
37.
Oczywiście przy założeniu stopniowej liberalizacji rynku pocztowego, zapewnienie równowagi ekonomicznej usług powszechnych należy postrzegać w sposób dynamiczny, a różnemu stopniu liberalizacji odpowiadają różne uwarunkowania i sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstw, na których ciąży obowiązek świadczenia usług powszechnych. Ograniczanie obszaru zastrzeżonego i otwarcie dla konkurencji mogłyby teoretycznie wzmocnić stosunkową wagę koncesjonowania, w warunkach monopolistycznych, niektórych sektorów działalności w celu zapewnienia równowagi ekonomicznej świadczenia usług powszechnych. Rozszerzenie obszaru, na którym panuje konkurencja, mogłoby w rzeczywistości spowodować zwiększenie zagrożenia świadczenia usług powszechnych brakiem równowagi ekonomicznej. Z drugiej strony odwołanie do specyfiki usług pocztowych państwa członkowskiego jest zrozumiałe ze względu na to, że cechy usług zagranicznych w różnych państwach członkowskich różnią się w zależności od zmiennego wpływu ekonomicznego usług poczty wychodzącej za granicę i ich kosztu. Te różnice w zakresie cech strukturalnych i ekonomicznych krajowych usług pocztowych wymagają przeprowadzenia oceny, czy dla zachowania równowagi ekonomicznej zastrzeżenie jest niezbędne, która to ocena różni się bardzo w zależności od tego, o które państwo członkowskie chodzi.
38.
Mając na uwadze powyższe, można uznać, że art. 7 ust. 2 dyrektywy 97/67 należy interpretować w ten sposób, że należy rozumieć, iż warunek, który trzeba spełnić przy zastrzeganiu usług, ma zapewnić równowagę finansową usług powszechnych w rozumieniu tej dyrektywy. Względy ogólnej sytuacji panującej w sektorze pocztowym i stopnia liberalizacji mogą zostać wzięte pod uwagę w zakresie, w jakim mogą być istotne dla ustalenia, czy zastrzeżenie niektórych usług jest niezbędne w celu zapewnienia świadczenia usług powszechnych na zrównoważonych finansowo warunkach. Zakres władzy uznaniowej państwa, jeśli chodzi o ustanowienie usług zastrzeżonych, jest ograniczony poprzez nałożony na nie obowiązek wykazania, że zastrzeżenie usług jest niezbędne dla celów zachowania równowagi finansowej przy spełnianiu świadczeń przewidzianych w ramach usług powszechnych.
III — Wnioski
39.
Podsumowując, proponuję, by Trybunał odpowiedział na pytanie prejudycjalne w następujący sposób:
Artykuł 7 ust. 2 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług w brzmieniu pierwotnym, a także w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 1 dyrektywy 2002/39/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mają prawo zastrzegać usługi poczty międzynarodowej dla podmiotu lub podmiotów świadczących usługi powszechne w zakresie, w jakim jest to niezbędne dla zapewnienia działania usług powszechnych na zrównoważonych finansowo warunkach.
(
1
)	Język oryginału: portugalski.
(
2
)	Dz.U. 1998, L 15, str. 14.
(
3
)	Dz.U. L 176, str. 21.
(
4
)	BOE nr 167 z dnia 14 lipca 1998 r., str. 23473.
(
5
)	Wyroki z dnia 18 kwietnia 1989 r. w sprawie 128/88 Di Felice, Rec. str. 923, pkt 7, i z dnia 9 lipca 2002 r. w sprawie C-181/00 Flightline, Rec. str. I-6139, pkt 20.
(
6
)	Wyrok z dnia 15 grudnia 1995 r. w sprawie C-415/93 Bosman, Rec. str. I-4921, pkt 59, i ww. wyrok w sprawie Flightline, pkt 21.
(
7
)	Zobacz moją opinię z dnia 1 marca 2007 r. w sprawach połączonych od C-222/05 do C-225/05 Van der Weerd i in., sprawy w toku przez Trybunałem, pkt 12, oraz wyroki z dnia 8 listopada 1990 r. w sprawie C-231/89 Gmurzynska-Bscher, Rec. str. I-4003, pkt 20, z dnia 9 lutego 1995 r. w sprawie C-412/93 Leclerc-Siplec, Rec. str. I-179, pkt 11, z dnia 23 lutego 1995 r. w sprawach połączonych C-358/93 i C-416/93, Bordessa i in., Rec. str. I-361, pkt 10, z dnia 30 września 2003 r. w sprawie C-167/01 Inspire Art, Rec. str. I-10155, pkt 44, i z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04 Mangold, Zb.Orz. str. I-9981, pkt 35.
(
8
)	Zobacz wyroki z dnia 6 kwietnia 2006 r. w sprawie C-410/04 ANAV, Zb.Orz. str. I-3303, pkt 26, i z dnia 11 stycznia 2005 r. w sprawie C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau, Zb.Orz. str. I-1, pkt 46.
(
9
)	Wyroki Trybunału z dnia 13 grudnia 1983 r. w sprawie 218/82 Komisja przeciwko Radzie, Rec. str. 4063, pkt 15, i z dnia 29 czerwca 1995 r. w sprawie C-135/93 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. str. I-1651, pkt 37.
(
10
)	To samo pojęcie „równowaga finansowa” użyte zostało przez Trybunał w odniesieniu do sektora usług pocztowych w wyrokach z dnia 19 maja 1993 r. w sprawie C-320/91 Corbeau, (Rec. str. I-2533 i z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie C-340/99 TNT Traco, Rec. str. I-4109.
(
11
)	Wyżej wymieniony wyroki w sprawach Corbeau, pkt 17, i TNT Traco, pkt 55.
(
12
)	Zobacz opinia rzecznika generalnego A. La Pergoli z dnia 1 czerwca 1999 r. w sprawach połączonych C-147/97 i C-148/97 Deutsche Post, (wyrok z dnia 10 lutego 2000 r., Rec. str. I-825, pkt 27).
(
13
)	Rezolucja legislacyjna Parlamentu Europejskiego w sprawie wniosku Komisji (Dz.U. 2001, C 232, str. 287 i 301).