Pagaidu versija
ĢENERĀLADVOKĀTA MACEJA ŠPUNARA [MACIEJ SZPUNAR]
SECINĀJUMI,
sniegti 2026. gada 12. februārī (1)
Lieta C‑658/24
Penny Market Kft.
pret
Komárom‑Esztergom Vármegyei Kormányhivatal
(Győri Törvényszék (Ģēras tiesa, Ungārija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
(Lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu – Valsts noteikumi, kas paredz, ka dažiem pārtikas izplatītājiem jāsamazina konkrētu pārtikas produktu cenas uz noteiktu laiku un jāuztur noteikta apjoma krājumi – Naudas sods – Regula (ES) Nr. 1308/2013 – Direktīva 2006/123/EK – 14. pants – Brīvība veikt uzņēmējdarbību – Diskriminācija)
1.        Krīzes, it īpaši Eiropas mēroga krīzes, šobrīd jau ir regulāra parādība, tomēr tās, kurām ir ekonomisks raksturs, Eiropas Savienībai un tās dalībvalstīm rada arī grūtības aizsargāt iedzīvotājus no pārmērīgām finansiālām sekām. Dažas dalībvalstis velta īpaši lielas pūles, lai saviem iedzīvotājiem kompensētu to, ko tās uzskata par tirgus traucējumiem. Tomēr bieži vien tieši ieviestie pasākumi rada (jaunus) tirgus traucējumus, jo iekšējā tirgū, ko raksturo preču, pakalpojumu un ražošanas līdzekļu brīva aprite, kādam – vai nu publiskai, vai privātai struktūrai – galu galā būs jācieš zaudējumi.
2.        Šo fenomenu labi raksturo šis Győri Törvényszék (Ģēras tiesa, Ungārija) lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu: lai cīnītos pret inflāciju un garantētu tādu konkrētu pārtikas produktu piegādes drošību, kuru viegla pieejamība par pieņemamām cenām, Ungārijas ieskatā, ir patērētājiem absolūti nepieciešama, valsts mazumtirgotājiem ir noteikusi pienākumu piedāvāt atlaides šiem produktiem un nodrošināt pietiekamus to krājumus. Pasākums attiecas tikai uz mazumtirgotājiem, kuru finanšu apgrozījums pārsniedz noteiktu robežvērtību, tādējādi, lai gan šķietami tas ir vienādi piemērojams Ungārijas mazumtirgotājiem un citās Savienības dalībvalstīs reģistrētiem mazumtirgotājiem, faktiski tas ietekmē gandrīz tikai šo pēdējo mazumtirgotāju grupu.
3.        Tiesa jau iepriekš spriedumā SPAR Magyarország (2) ir nospriedusi, ka tiesiskais regulējums, kas līdzīgs šajā lietā aplūkotajam, ir pretrunā Regulai (ES) Nr. 1308/2013 (3) – tiesību aktam, kas pieņemts saskaņā ar Eiropas Savienības kopējo lauksaimniecības politiku. Šajos secinājumos ierosināšu Tiesai pieņemt nolēmumu saskaņā ar šo judikatūru un atzīt, ka aplūkotais Ungārijas pasākums ir pretrunā arī Direktīvai 2006/123/EK (4).
I.      Atbilstošais tiesiskais regulējums
A.      Savienības tiesības
1.      Regula Nr. 1308/2013
4.        Saskaņā ar Regulas Nr. 1308/2013 83. panta 5. punktu “dalībvalstis var pieņemt vai saglabāt tādus papildu valsts noteikumus par produktiem, kuriem piemēro Savienības tirdzniecības standartu, tikai tad, ja šie noteikumi atbilst Savienības tiesību aktiem, īpaši preču brīvas aprites principam, un ir ievērota Direktīva 98/34/EK” (5).
2.      Direktīva 2006/123
5.        Saskaņā ar Direktīvas 2006/123 1. panta 1. punktu “šajā direktīvā ir paredzēti vispārīgi noteikumi, lai atvieglinātu to, kā pakalpojumu sniedzēji īsteno brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti, vienlaikus saglabājot augstu pakalpojumu kvalitātes līmeni”.
6.        Šīs direktīvas 3. pants “Saistība ar citiem [ES] tiesību aktiem” ir izteikts šādi:
“1.      Ja šīs direktīvas noteikumi ir pretrunā ar kādiem noteikumiem citā [ES] tiesību aktā, ar kuru regulē īpašus aspektus piekļuvei kādai pakalpojumu darbībai vai tās veikšanai konkrētās nozarēs vai konkrētās profesijās, šā cita [ES] tiesību akta noteikumi prevalē, un tos piemēro attiecīgajās nozarēs vai profesijās. [..]
[..]”
7.        Direktīvas 2006/123 14. pantā “Neatļautas prasības” noteikts šādi:
“Dalībvalstis nedrīkst noteikt, ka piekļuve pakalpojumu darbībai vai tās veikšana attiecīgās dalībvalsts teritorijā ir atkarīga no kāda turpmāk norādītā faktora:
1)      diskriminējošas prasības, kas ir tieši vai netieši balstītas uz valstspiederību vai – uzņēmumu gadījumā – juridiskās adreses atrašanās vietu [..]
[..].”
B.      Ungārijas tiesības
8.        2022. gada 24. maijā Ungārijas valdība izsludināja ārkārtas situāciju Ukrainā esošā kara dēļ. Šajā īpašajā tiesiskajā režīmā kara izraisītās augstās inflācijas pārvarēšanai valdība pieņēma a háborús élelmiszerár‑infláció csökkentése érdekében szükséges intézkedésekről szóló 162/2023. (V. 5.) Korm. rendelet (Valdības 2023. gada 5. maija dekrēts Nr. 162/2023 par pasākumiem, kas nepieciešami pārtikas produktu cenu inflācijas samazināšanai kara apstākļos; turpmāk tekstā – “Valdības dekrēts”), kas stājās spēkā 2023. gada 6. maijā.
9.        Valdības dekrēta 1. panta 2. punkta 2. apakšpunkts izteikts šādi:
“[Šajā dekrētā] “tirgotājs” [ir] tirgotājs, kura galvenā darbība
Saimniecisko darbību statistikas klasifikācijā klasificēta kā “4711 – Mazumtirdzniecība nespecializētajos veikalos, kuros galvenokārt pārdod pārtikas preces, dzērienus vai tabaku”, un kura neto apgrozījums saskaņā ar [a kiskereskedelmi adóról szóló 2020. évi XLV. törvény (2020. gada Likums Nr. XLV par nodokli mazumtirdzniecības nozarē)] 2021. gadā pārsniedza 1 miljardu forintu (HUF).”
10.      Minētā valdības dekrēta 2. panta 1.–2.a punktā noteikts:
“(1)      Attiecībā uz 1. pielikumā uzskaitīto produktu kategorijām (turpmāk tekstā – “produktu kategorijas, kurām obligāti jāpiemēro atlaides”) un 2. pielikumā uzskaitīto produktu grupām tirgotājiem laikposmā no 2023. gada 1. jūnija līdz 2024. gada 30. jūnijam ir pienākums noteikt cenu samazinājumu visos veikalos (vai tirdzniecības pa pastu gadījumā – katrā platformā, kurā šī darbība tiek veikta).
(2)      Šā dekrēta 1. pielikumā uzskaitīto produktu kategoriju gadījumā 1. punktā aprakstītā cenu samazinājuma
laikā tirgotāji – atlaižu periodā un pēc šā perioda beigām periodiski – attiecībā uz vismaz vienu produktu pēc savas izvēles katrā atlaižu periodā – no katras no to produktu kategorijām, kurām obligāti jāpiemēro atlaides (turpmāk tekstā – “produkts, kam piemērojama atlaide”), piemēros bruto mazumtirdzniecības cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kuru tie piemērojuši 30 dienās pirms cenu samazinājuma, kas noteikts attiecībā uz konkrēto produktu (turpmāk tekstā – “cena ar atlaidi”).
(2a)      Laikposmā no 2023. gada 1. augusta līdz 2024. gada 30. jūnijam tirgotāji – papildus cenu ar atlaidi piemērošanai saskaņā ar 2. punktu – arī citiem produktiem no vismaz divām 2. pielikumā uzskaitītajām produktu grupām (pēc savas izvēles) – atlaižu periodā un pēc šā perioda beigām periodiski – piemēros mazumtirdzniecības bruto cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā iepirkuma cena.”
11.      Minētā valdības dekrēta 3. panta 1. punktā noteikts:
“Tirgotājiem ir pienākums:
a)      tirgot produktus, kam piemērojama atlaide, un
b)      ik dienas piedāvāt pārdošanai minētos produktus daudzumos, kas atbilst vismaz vidējam dienas daudzumam, kuru tie pārdevuši 2022. gadā, lai pastāvīgi nodrošinātu klientu apgādes nepārtrauktību.”
12.      Minētā valdības dekrēta 3/A. panta 1. punktā noteikts:
“Tirgotājiem ir pienākums attiecībā uz 2. pielikumā uzskaitītajiem produktiem, kurus tie tirgoja 2023. gada 1. jūnijā:
a)      tos tirgot;
b)      ik dienas piedāvāt pārdošanai minētos produktus daudzumos, kas atbilst vismaz vidējam dienas daudzumam, kuru tie pārdevuši 2022. gadā;
c)      nodrošināt, ka iepriekš minēto produktu krājumi vajadzības gadījumā vairāk nekā divas reizes pārsniedz b) apakšpunktā minēto daudzumu un to pieejamība pircējiem saglabājas pienācīgā līmenī, lai, izvairoties no deficīta, pastāvīgi nodrošinātu apgādes nepārtrauktību.”
13.      Valdības dekrēta 5. panta 2. punkts izteikts šādi:
“Ja iestāde pārbaužu laikā atklāj šajā dekrētā noteikto pienākumu neizpildi [..]
[..]
d)      gadījumā, ja netiek pildīti pienākumi, kas izklāstīti 3. un 3/A. pantā katrā produktu kategorijā
vai grupā:
da)      tā uzliek naudas sodu 500 000 HUF apmērā, ja iztrūkums nepārsniedz 10 % katrā produktu kategorijā vai grupā,
db)      tā uzliek naudas sodu 1 miljona HUF apmērā, ja iztrūkums pārsniedz 10 %, bet nepārsniedz 50 % katrā produktu kategorijā vai grupā,
dc)      tā uzliek naudas sodu 2 miljonu HUF apmērā, ja iztrūkums pārsniedz 50 % katrā produktu kategorijā vai grupā vai arī ja tirgotāji nav izpildījuši pienākumu pastāvīgi nodrošināt klientu apgādes nepārtrauktību, vai
e)      var likt tirgotājiem īslaicīgi pārtraukt darbību veikalā [..], kurā izdarīts pārkāpums, uz laiku, kas nav mazāks par vienu dienu un nav ilgāks par sešiem mēnešiem.”
14.      Valdības dekrēta 1. pielikumā ir uzskaitītas 20 produktu kategorijas, kurām obligāti jāpiemēro atlaides, tostarp šādas kategorijas: mājputnu gaļa; cūkgaļa, liellopu gaļa, citi gaļas veidi; gaļas izstrādājumi; piens; piena produkti; maize; konditorejas izstrādājumi; sausi mīklas (pastas) izstrādājumi; milti, cukurs; svaigi dārzeņi; svaigi augļi; augļu un dārzeņu sulas; gatavie ēdieni, garšvielas, piedevas; kafija, tēja; minerālūdeņi un bezalkoholiskie dzērieni.
15.      Valdības dekrēta 2. pielikumā ir iekļauts astoņu pazemināto cenu produktu grupu saraksts, kas būtībā sakrīt ar produktiem, uz kuriem attiecas regulētās cenas, par ko bija spriedums SPAR Magyarország.
II.    Faktiskie apstākļi, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
16.      2024. gada 20. februārī obligātās atlaižu shēmas ietvaros atbildētāja valsts iestāde veica pārbaudi uz vietas veikalā, kas atrodas Tatabāņā [Tatabánya] (Ungārija) un ko pārvalda Penny Market Kft. – prasītājs pamatlietā.
17.      Ar 2024. gada 27. marta lēmumu valsts iestāde uzlika Penny Market naudas sodu 4 miljonu HUF (aptuveni 10 380 EUR) apmērā patērētāju tiesību aizsardzības jomā, jo uz vietas veiktajās pārbaudē tika konstatēts, ka divi produkti, kam piemērojama atlaide (āboli un bezalkoholiskais dzēriens 0,33 litru tarā), netika piedāvāti pārdošanai veikalā, lai gan bija pieejami noliktavā, un ka pārbaudes dienā šādi produkti vispār netika pārdoti. Tādējādi nedēļu ilgās atlaižu kampaņas laikā Penny Market vienu dienu nebija nodrošinājis produktu tirdzniecību un, konkrētāk, nebija piedāvājis pārdošanai vidējo dienas daudzumu, kas tika pārdots 2022. gadā, lai nodrošinātu klientu nepārtrauktu apkalpošanu. Tātad prasītājs bija pārkāpis Valdības dekrēta 3. panta 1. punktu.
18.      Attiecībā uz āboliem prasītājs apgalvo, ka piegādātāji bija pieļāvuši kavējumus un pārbaudes dienā patiešām tika pārdots
tāds šā produkta vidējais dienas daudzums, kāds
pārdots 2022. gadā. Tas uzskata, ka atbildētājam bija jāpārbauda visā dienā pārdotais daudzums, nevis jāizdara secinājumi, pamatojoties tikai uz kādu konkrētu brīdi. Tas norāda, ka minerālūdens un bezalkoholisko dzērienu kategorijā patērētājiem bija pieejams aizstājējprodukts.
19.      Iesniedzējtiesai ir šaubas par Valdības dekrēta saderību ar iekšējā tirgus noteikumiem un tiesību aktiem, kas attiecas uz kopējo lauksaimniecības politiku.
20.      Šādos apstākļos Győri Törvényszék (Ģēras tiesa) ar 2024. gada 23. septembra lēmumu – kas Tiesas kancelejā saņemts 2024. gada 9. oktobrī –, nolēma apturēt tiesvedību un uzdot Tiesai šādus prejudiciālus jautājumus:
“1.      Vai LESD 49. un 56. pants, kā arī [Direktīvas 2006/123] 16. panta 1. punkts jāinterpretē tādējādi, ka tiem nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums, kas, atsaucoties uz ārkārtas situāciju, uzliek pienākumu tikai tiem [pārtikas] mazumtirgotājiem [..], kuru gada apgrozījums pārsniedz 1 miljardu HUF [(aptuveni 2 595 196 EUR)], noteiktu laikposmu noteiktām produktu kategorijām piemērot bruto mazumtirdzniecības cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kuru tie piemērojuši iepriekšējās [30] dienās, un, ja šis pienākums netiek pildīts, prasa obligāti uzlikt naudas sodu?
2.      Vai [Regula Nr. 1308/2013] jāinterpretē tādējādi, ka tai nav pretrunā tāds valsts tiesiskais regulējums, kas, atsaucoties uz ārkārtas situāciju, uzliek pienākumu tikai tiem [pārtikas] mazumtirgotājiem [..], kuru gada apgrozījums pārsniedz 1 miljardu HUF, noteiktu laikposmu noteiktām produktu kategorijām piemērot bruto mazumtirdzniecības cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kuru tie piemērojuši iepriekšējās [30] dienās, un, ja šis pienākums netiek pildīts, prasa obligāti uzlikt naudas sodu?”
21.      Rakstveida apsvērumus iesniedza Penny Market, Ungārijas, Vācijas un Austrijas valdības un Eiropas Komisija. Visi lietas dalībnieki, izņemot Austrijas valdību, piedalījās tiesas sēdē, kas notika 2025. gada 13. novembrī.
III. Izvērtējums
A.      Ievada piezīmes
22.      Šīs lietas faktiskie apstākļi uzreiz atgādina spriedumā SPAR Magyarország aplūkotos faktiskos apstākļus. Minētajā lietā Tiesa nosprieda, ka Regula Nr. 1308/2013 jāinterpretē tādējādi, ka tā nepieļauj tādu valsts pasākumu, ar kuru ārkārtas situācijas dēļ tirgotājam ir pienākums konkrētus
lauksaimniecības produktus, kas ietilpst šīs regulas piemērošanas jomā, piedāvāt pārdošanai par reglamentētu cenu un vidējā dienas daudzumā, kas tirgotāja krājumos iegrāmatots, un kurā ir paredzēta obligāta naudas soda uzlikšana šajā valsts pasākumā paredzēto pienākumu neizpildes gadījumā (6).
23.      Jānorāda, ka iesniedzējtiesas uzdotie jautājumi spriedumā SPAR Magyarország attiecās tikai uz normām Regulā Nr. 1308/2013, kas ir Eiropas Savienības kopējās lauksaimniecības politikas instruments. Tā neatsaucās uz primārajiem vai sekundārajiem tiesību aktiem iekšējā tirgus pamatbrīvību kontekstā. Attiecīgi Tiesa savā atbildē analizēja tikai šo regulu (7).
24.      Izskatāmā lieta ir atšķirīga. Iesniedzējtiesa šeit papildus Regulai Nr. 1308/2013 atsaucas uz vairākām iekšējā tirgus tiesību normām. Tāpēc, izskatot
iesniedzējtiesas jautājumus, aplūkošu abus tiesību normu kopumus.
25.      Ar abiem jautājumiem, kas būtu jāanalizē kopā, iesniedzējtiesa būtībā vēlas noskaidrot, vai LESD 49. un 56. pants, Direktīvas 2006/123 16. pants vai Regulas Nr. 1308/2013 normas nepieļauj tādu valsts tiesisko regulējumu, ar kuru, atsaucoties uz ārkārtas situāciju, tiem pārtikas mazumtirgotājiem, kuru gada apgrozījums pārsniedz noteiktu summu, uzliek pienākumu noteiktu laikposmu konkrētām produktu kategorijām piemērot bruto mazumtirdzniecības cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kuru tie piemērojuši iepriekšējās 30 dienās, un kurā paredzēts, ka tad, ja šis pienākums netiek pildīts, ir obligāti uzliekams naudas sods.
26.      Apstrīdēto valsts pasākumu var īsumā apkopot šādi.
Saskaņā ar Valdības dekrētu pārtikas produktu mazumtirgotājiem bija pienākums konkrētiem produktiem noteiktā laikposmā piemērot bruto mazumtirdzniecības cenu, kas bija vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kādu tie piemēroja iepriekšējās 30 dienās. Valdības dekrēts ir piemērojams tikai mazumtirgotājiem, kuru gada apgrozījums 2021. gadā pārsniedza 1 miljardu HUF. Minētajā valdības dekrētā ir paredzēts, ka no konkrētas “produktu kategorijas” cenas samazinājums jāpiemēro vismaz vienam produktam. Tas attiecas uz šādām produktu kategorijām: mājputnu gaļu; cūkgaļu, liellopu gaļu, citiem gaļas veidiem; gaļas izstrādājumiem; pienu; piena produktiem; maizi; konditorejas izstrādājumiem; sausiem mīklas (pastas) izstrādājumiem; miltiem, cukuru; svaigiem dārzeņiem; svaigiem augļiem; augļu un dārzeņu sulām; gataviem ēdieniem, garšvielām, piedevām, kafiju, tēju; minerālūdeni un bezalkoholiskajiem dzērieniem.
B.      Regula Nr. 1308/2013
27.      Spriedumā SPAR Magyarország bija sīki izklāstīts Regulas Nr. 1308/2013 apspriešanas process, kura galvenās iezīmes īsumā ir apkopotas turpmāk.
28.      Ungārija, pamatojoties uz ārkārtas situāciju, bija pieņēmusi pasākumu, ar kuru, pirmkārt, tirgotājam bija noteikts pienākums konkrētus lauksaimniecības produktus, kas ietilpst Regulas Nr. 1308/2013 piemērošanas jomā, piedāvāt pārdošanai par reglamentētu cenu un vidējā dienas daudzumā, kurš tirgotāja krājumos iegrāmatots atsauces gadā, un, otrkārt, bija paredzēta obligāta naudas soda uzlikšana šajā valsts pasākumā paredzēto pienākumu neizpildes gadījumā.
29.      Tiesa nosprieda šādi. Pirmkārt, ja konkrētā nozarē ir pieņemta regula par tirgus kopīgu organizāciju (turpmāk tekstā – “TKO”), dalībvalstīm tomēr jāatturas no jebkādiem pasākumiem, kas varētu to pārkāpt vai no tās atkāpties. Ar TKO nav saderīgi arī noteikumi, kas traucē tās pienācīgu darbību, pat ja tirgu kopīgā organizācija nav izsmeļoši sakārtojusi attiecīgo jomu (8). Otrkārt, ja nav cenu noteikšanas mehānisma, pārdošanas cenu brīva noteikšana atbilstoši godīgai konkurencei ir Regulas Nr. 1308/2013
sastāvdaļa un tā ir preču brīvas aprites principa izpausme efektīvas konkurences apstākļos (9). Treškārt, TKO izveide neliedz dalībvalstīm piemērot valsts tiesību normas, kurām ir cits vispārējo interešu mērķis nekā attiecīgajai TKO, pat ja šīs normas var ietekmēt kopējā tirgus darbību attiecīgajā nozarē, ar nosacījumu, ka tās ir piemērotas izvirzītā mērķa sasniegšanai un nepārsniedz to, kas ir nepieciešams šā mērķa sasniegšanai (10).
30.      Manā ieskatā, tas galu galā nozīmē tādu pašu valsts pasākuma pārbaudi, kāda tiek veikta saistībā ar Līgumos noteiktajām pamatbrīvībām: dalībvalstij jāizvirza vispārējo interešu mērķis un jāpierāda, ka valsts pasākums ir atbilstošs un tā sasniegšanai izmantotie līdzekļi ir samērīgi.
31.      Šajā lietā Valdības dekrētā noteiktie cenu samazināšanas un piegādes apjoma nodrošināšanas pienākumi nav paredzēti Regulā Nr. 1308/2013. Tie ir pretrunā arī principam par brīvu konkurenci,
kas ir viens no Regulas Nr. 1308/2013 galvenajiem mērķiem. Pienākums pārdot konkrētus
produktus par zemāku bruto mazumtirdzniecības cenu noteiktā daudzumā liedz tirgotājiem brīvi noteikt savas pārdošanas cenas vai daudzumus, ko tie vēlas pārdot. Turklāt, kā pareizi norādījusi Vācijas valdība, Valdības dekrēts liedz uzņēmumiem darboties uz tirgu orientētā veidā, dinamiski reaģēt uz piedāvājumu un pieprasījumu un elastīgi reaģēt uz pārmaiņām tirgū. Turklāt netiek ņemti vērā daudzi brīvai konkurencei raksturīgi faktori, piemēram, sezonālās svārstības, atšķirīgas izmaksu struktūras, kvalitātes atšķirības vai vispārīgi cenu konkurence starp dažādiem piegādes ķēdes dalībniekiem.
32.      Ungārijas valdība kā Valdības dekrēta pamatojumu norāda cīņu pret inflāciju un piegādes drošības garantēšanu.
33.      Abi šie pamati patiešām ir saistīti ar vispārējām interesēm. Lai gan tie nav pamati, kas pēc būtības ir tīri ekonomiska rakstura (11), uzskatu, ka cīņa pret inflāciju ir bīstami tuvu tam, tāpēc Valdības dekrēta izvērtēšanā ir jāievēro vislielākā piesardzība.
1.      Pienākums samazināt cenu
34.      Attiecībā uz Valdības dekrēta piemērotību izvirzīto mērķu sasniegšanai jānorāda, ka cīņas pret inflāciju gadījumā šāds pasākums, visticamāk, radīs pretēju ietekmi.
Kā pārliecinoši norādīja Penny Market, mazumtirgotājiem paredzētais pienākums piedāvāt konkrētus produktus pārdošanai par noteiktām cenām, kas dažkārt ir zemākas par iepirkuma cenām un tādējādi rada zaudējumus, un uzglabāt tos krājumā tādos daudzumos, kas nav balstīti uz faktisko pieprasījumu, nozīmē, ka mazumtirgotāji dažkārt ir spiesti paaugstināt citu produktu cenas, lai kompensētu zaudējumus un papildu izmaksas. Tādējādi šāda nereglamentēto produktu cenu paaugstināšana varētu mazināt jebkādus reglamentēto produktu cenas radītos ieguvumus un attiecīgi veicināt augstāku inflāciju. Turklāt obligātās atlaižu kampaņas attiecībā uz Valdības dekrēta I pielikumā uzskaitītajām produktu kategorijām nešķiet piemērots veids, kā panākt cenu samazinājumu, jo mazumtirgotāji, kuriem ir pienākums piešķirt paredzētās atlaides, tiek faktiski mudināti vispirms paaugstināt cenas, lai samazinātu savus zaudējumus. Pieprasījuma pieaugums pēc produktiem par reglamentētām cenām, visticamāk, kopumā palielinās iepirkuma cenas, kas var palielināt attiecīgo mazumtirgotāju zaudējumus un paaugstināt attiecīgo produktu cenas pie mazumtirgotājiem, uz kuriem Valdības dekrēts neattiecas, tādējādi radot inflāciju.
35.      Turklāt cīņa pret inflāciju nenoris konsekventi. Proti, kā uzsvērusi Vācijas valdība, problēmas risināšana tikai pārtikas mazumtirgotāju līmenī nav nedz konsekventa, nedz sistemātiska pieeja, jo netiek ņemtas vērā citas piegādes ķēdes daļas. Ja mērķis ir konsekventi cīnīties pret inflāciju, ieviešot obligātus cenu samazinājumus, jāņem vērā visa piegādes ķēde.
36.      Visbeidzot, kā papildu pierādījumu tam, ka attiecīgie mērķi netiek īstenoti konsekventi, norādu, ka tiesiskais regulējums ir vērsts uz lielajiem mazumtirgotājiem un tajā nav pietiekami ņemti vērā iedzīvotāji, kas dzīvo lauku apvidos un kam parasti ir diezgan tālu jābrauc uz pilsētu, kurā atrodas lielais mazumtirgotājs.
2.      Pienākums uzturēt noteikta apjoma krājumus
37.      Pienākums vienmēr piedāvāt noteiktu daudzumu konkrētu produktu arī nav piemērots risinājums cīņas pret inflāciju mērķa sasniegšanai vai piegādes drošības garantēšanai. Pieprasot pārtikas mazumtirgotājiem vienmēr piedāvāt pārdošanai produktus, uz kuriem attiecas cenu samazinājums, tādā vidējā dienas daudzumā, kāds tika pārdots 2022. gadā, netiek ņemtas vērā dažādu produktu pieejamības sezonālās svārstības un pieprasījums. Tāda noteiktā daudzuma pieprasīšana, kuru konkrētā sezonā bieži vien var būt grūti saglabāt, ir ne tikai mākslīga, bet mazumtirgotājiem arī rada ievērojami augstākas izmaksas, kuras tiem jākompensē ar citiem produktiem, un tādējādi tiek apdraudēta iespēja sasniegt cīņas pret inflāciju mērķi. Tā kā regulārais piedāvājuma un pieprasījuma mehānisms tādā veidā pilnīgi zaudēs savu iedarbību, iespējamais rezultāts būs mākslīgs cenu pieaugums citiem produktiem.
3.      Ievada secinājumi
38.      No minētajiem apsvērumiem izriet, ka Valdības dekrēta, manuprāt, nav piemērots cīņas pret inflāciju mērķa sasniegšanai un konkrētu produktu piegādes drošības garantēšanai. Tādējādi tas ir pretrunā Regulai Nr. 1308/2013.
C.      Direktīva 2006/123
1.      Direktīvas 2006/123 attiecīgās normas
39.      Vispirms īsumā paskaidrošu, kuras Direktīvas 2006/123 normas ir piemērojamas šajā lietā un kāpēc.
40.      Pirmkārt, Direktīvas 2006/123 2. panta 1. punkts paredz, ka šo direktīvu piemēro pakalpojumiem, ko sniedz pakalpojumu sniedzēji, kuri veic uzņēmējdarbību kādā dalībvalstī. Minētās direktīvas 4. panta 1. punkts noteic, ka ““pakalpojums” ir jebkāda pašnodarbināta saimnieciskā darbība, parasti par atlīdzību, kā minēts [LESD 57. pantā]”. Tiesa jau iepriekš ir lēmusi, ka šīs direktīvas piemērošanas vajadzībām preču mazumtirdzniecības darbība ir “pakalpojums” (12).
41.      Otrkārt, tā kā šī lieta neattiecas ne uz vienu darbību vai jomu, kas izslēgta no direktīvas priekšmeta (13) vai piemērošanas jomas (14), apstrīdētais pakalpojums ietilpst Direktīvas 2006/123 piemērošanas jomā.
42.      Treškārt, Direktīvas 2006/123 normas nav pretrunā citām Savienības
tiesību normām. Minētās direktīvas 3. panta 1. punkts paredz: ja šīs direktīvas noteikumi ir pretrunā kādiem noteikumiem citā Savienības tiesību aktā, ar kuru reglamentē īpašus aspektus piekļuvei kādai pakalpojumu sniegšanas
darbībai vai tās veikšanai konkrētās nozarēs vai konkrētās profesijās, šā cita Savienības tiesību akta noteikumi prevalē un tos piemēro attiecīgajās nozarēs vai profesijās. Šajā pašā normā kā piemērs (15) ir minēti četri Savienības tiesību akti, starp kuriem nav Regulas Nr. 1308/2013. Manuprāt, tam ir pamatots iemesls, jo minētā regula vienkārši nereglamentē konkrētus aspektus saistībā ar piekļuvi pakalpojumam vai pakalpojuma sniegšanu konkrētās nozarēs vai konkrētās profesijās.
43.      Citiem vārdiem sakot, Regulas Nr. 1308/2013 regulatīvais un normatīvais saturs atšķiras no Direktīvas 2006/123 satura. Tādējādi neviens no abiem tiesību aktiem nav lex specialis attiecībā pret otru.
44.      Ceturtkārt, šajā lietā tiek aplūkoti noteikumi par brīvību veikt uzņēmējdarbību, nevis noteikumi par pakalpojumiem.
45.      Kā zināms, Direktīva 2006/123 attiecas gan uz (pakalpojumu) sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību (16), gan uz pakalpojumu brīvu apriti (17). Lai gan šo divu nodaļu pamatā ir vieni un tie paši principi, ir vairākas nelielas, bet būtiskas atšķirības to struktūrā un veidā, kādā Savienības likumdevējs ir izvēlējies aplūkot jautājumu par pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu brīvu apriti. Tādējādi, piemēram, attiecībā uz pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību nav nepieciešams tā sauktais pārrobežu elements (18).
46.      Robežlīniju starp uzņēmējdarbības veikšanu un pakalpojumiem veido stabilitātes aspekts. Tādējādi Direktīvas 2006/123 4. panta 5. punktā “uzņēmējdarbības veikšana” ir definēta kā “faktiska pašnodarbinātas darbības veikšana, kā minēts [LESD 49. pantā]”. Izplatītāji, uz kuriem attiecas Valdības dekrēts, parasti jau ir reģistrēti Ungārijā un piedāvā savus pakalpojumus un produktus pircējiem Ungārijā. Tā tas noteikti ir
Penny Market gadījumā, attiecībā uz kuru iesniedzējtiesa norādījusi, ka to izveidojusi Vācijas REWE
Group un tas darbojas Ungārijā kopš 1996. gada. Tāpēc, kā pamatoti uzsver Komisija, šajā lietā aplūkotā mazumtirdzniecības darbība ir Ungārijā stabili un ilgstoši veikta saimnieciskā darbība. Tādējādi apstrīdētās tiesību normas attiecas uz brīvību veikt uzņēmējdarbību, kas nostiprināta Direktīvas 2006/123 III nodaļā, nevis pakalpojumu brīvu apriti, uz kuru attiecas šīs direktīvas IV nodaļa (19).
47.      Tāpēc neaplūkošu Direktīvas 2006/123 16. pantu (20), kas ir ietverts nodaļā par pakalpojumiem. Tā vietā pievērsīšos šīs direktīvas 14. pantam, kas attiecas uz pakalpojumu sniedzēju brīvību veikt uzņēmējdarbību.
2.      Direktīvas 2006/123 14. pants
48.      Direktīvas 2006/123 14. pantā ir ietverts diskriminējošu prasību pilnīgs aizliegums.
49.      Saskaņā ar minētā panta 1. punktu dalībvalstis nedrīkst noteikt, ka piekļuve pakalpojumu darbībai vai tās veikšana attiecīgās dalībvalsts teritorijā ir atkarīga no diskriminējošām prasībām, kas ir tieši vai netieši balstītas uz valstspiederību vai – uzņēmumu gadījumā – juridiskās adreses atrašanās vietu (21).
50.      Būtiski ir tas, ka, tiklīdz šāda diskriminācija ir konstatēta, dalībvalstij nav nekādas iespējas pamatot diskriminējošo pasākumu. Direktīvas 2006/123 14. pantā ir noteikts tādu prasību “melnais saraksts”, kas ir aizliegtas jebkuros apstākļos (22). Šajā ziņā tajā noteiktie aizliegumi ievērojami pārsniedz Līgumu prasības, saskaņā ar kurām brīvības veikt uzņēmējdarbību ierobežojums teorētiski var tikt attaisnots, ja dalībvalsts pierāda, ka tas ir pamatots ar sevišķi svarīgiem iemesliem saistībā ar sabiedrības interesēm, ir samērīgs un atbilst Eiropas Savienības pamattiesībām un vispārējiem principiem.
51.      No minētā izriet, ka attiecībā uz šo lietu ir svarīgi noteikt, vai Valdības dekrēts
ir diskriminējošs, jo, tā kā tiesību akts ir pretrunā Direktīvas 2006/123 14. pantam, jautājums
varētu būt
izsmelts.
52.      Lai gan apzinos, ka galu galā iesniedzējtiesai jānosaka, vai izskatāmajā lietā pastāv prasība, kas ir aizliegta saskaņā ar Direktīvas 2006/123 14. panta 1. punktu, uzskatu, ka, pamatojoties uz tās rīcībā esošo informāciju, Tiesa šajā posmā var sniegt norādījumus iesniedzējtiesai. To darot, ierosinu Tiesai ņemt vērā šādus apsvērumus.
53.      Šajā brīdī ir lietderīgi atgādināt, ko iesniedzējtiesa pati ir norādījusi Tiesai savā lūgumā sniegt prejudiciālu nolēmumu. Iesniedzējtiesa uzskata, ka apstrīdētais tiesiskais regulējums rada netiešu diskrimināciju (23) šādu iemeslu dēļ: a) visi uzņēmumi, kuri nodarbojās ar pārtikas mazumtirdzniecību un kuru apgrozījums bija mazāks par 1 miljardu HUF, proti, tie tirgotāji, uz kuriem neattiecās Valdības dekrēta 1. panta 2. punkta 2. apakšpunkts, bija reģistrēti Ungārijā, savukārt visi tirgotāji, uz kuriem attiecās minētā norma, nebija reģistrēti Ungārijā; b) faktiski piemērojot Valdības dekrētu, kompetentās iestādes pārbauda un sankcionē tikai to tirgotāju veikalus, kuru uzņēmumi nepieder Ungārijā reģistrētiem īpašniekiem; veikalus, kas pieder tirgotājiem, kuru uzņēmumu īpašnieki ir reģistrēti Ungārijā, vai nu nepārbauda, vai arī pārbaudes būtībā ir bezjēdzīgas vai tiek pabeigtas, nepiemērojot nekādas sankcijas.
54.      Nevaru apšaubīt šo iesniedzējtiesas vērtējumu. Gluži pretēji, veiktais faktu vērtējums šķiet pilnīgi loģisks un saprātīgs un dod pārliecinošus iemeslus uzskatīt, ka Valdības dekrēts netieši diskriminē uzņēmumus, kuru īpašnieki ir reģistrēti ārvalstīs.
55.      Visbeidzot, pilnīgas skaidrības labad norādu, ka manā ieskatā Tiesas spriedumi (24) nodokļu jomā nekādi neietekmē šo lietu. Minētā joma ir īpaši jutīga, un tajā ir svarīga dalībvalstu vispārējā fiskālā suverenitāte. Visa nodokļu piemērošanas loģika un pamatojums balstās uz likumības prezumpciju tādā nozīmē, ka, pateicoties iepriekš minētajai vispārējai fiskālajai suverenitātei, dalībvalstis principā var brīvi aplikt ar nodokli jebkuru darbību. Dalībvalstis principā var brīvi noteikt nodokļu sistēmu, ko tās uzskata par vispiemērotāko, tādējādi progresīva nodokļa piemērošana ir katras dalībvalsts rīcības brīvība (25), tāpēc būtībā pat speciālā nodokļa progresīvās likmes sava rakstura dēļ nerada ar juridisko adresi pamatotu diskrimināciju pret nodokļa maksātājiem (26). Šādā situācijā var būt tā, ka progresīvam nodoklim ir lielāka ietekme uz uzņēmumiem, kas pieder citu dalībvalstu fiziskām vai juridiskām personām, nekā uz tām fiziskām vai juridiskām personām, kuras ir attiecīgās dalībvalsts rezidenti vai ir tajā reģistrētas. Tomēr uz tādu tiesisko regulējumu, kāds tiek aplūkots šajā lietā, attiecas cita loģika. Šajā gadījumā pieņēmums ir pretējs, proti, dalībvalstīm jāatturas no jebkādu tādu šķēršļu radīšanas, kas varētu traucēt iekšējā tirgus darbību.
56.      Tādējādi Tiesa izmanto atšķirīgu pieeju lietās, kas saistītas ar nodokļiem saskaņā ar iekšējā tirgus brīvībām, it īpaši pakalpojumu sniegšanas brīvību, brīvību veikt uzņēmējdarbību un kapitāla brīvu apriti (27), un pārbauda tikai pasākumus, kas ir diskriminējoši pēc būtības. Tādējādi, ja Tiesa konstatē, ka pasākums nav diskriminējošs, tas neietilps attiecīgās Līgumā paredzētās brīvības piemērošanas jomā. Ņemot vērā šos īpašos apstākļus, aicinu Tiesu nepiemērot tās judikatūras nodokļu jomā elementus tādām standarta lietām saistībā ar iekšējo tirgu kā šī.
3.      Ievada secinājumi
57.      Secinu, ka Valdības dekrēts ir pretrunā Direktīvas 2006/123 14. pantam.
4.      Direktīvas 2006/123 15. pants
58.      Ņemot vērā iepriekš minētos konstatējumus, turpmākā analīze vairs nav nepieciešama. Ja Tiesa nolemtu neņemt vērā manu argumentāciju attiecībā uz Direktīvas 2006/123 14. pantu un turpinātu izvērtēt Valdības dekrētu, ņemot vērā šīs direktīvas 15. pantu, tad aicinu pievērst uzmanību iepriekš minētajai analīzei par Regulu Nr. 1308/2013. Valdības dekrēts būtu pretrunā Direktīvas 2006/123 15. pantam tieši tādu pašu iemeslu dēļ, uz kuriem pamatojoties tas ir pretrunā Regulai Nr. 1308/2013.
IV.    Secinājumi
59.      Ņemot vērā minētos apsvērumus, iesaku Tiesai uz Győri Törvényszék (Ģēras tiesas, Ungārija) uzdotajiem prejudiciālajiem jautājumiem atbildēt šādi:
Eiropas Parlamenta un Padomes Regulas (ES) Nr. 1308/2013 (2013. gada 17. decembris), ar ko izveido lauksaimniecības produktu tirgu kopīgu organizāciju un atceļ Padomes Regulas (EEK) Nr. 922/72, (EEK) Nr. 234/79, (EK) Nr. 1037/2001 un (EK) Nr. 1234/2007, normas un Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvas 2006/123/EK (2006. gada 12. decembris) par pakalpojumiem iekšējā tirgū 14. pants
jāinterpretē tādējādi, ka tie nepieļauj tādu valsts pasākumu, kas, atsaucoties uz ārkārtas situāciju, uzliek pienākumu tiem pārtikas mazumtirgotājiem, kuru gada apgrozījums pārsniedz noteiktu summu, noteiktu laikposmu konkrētām produktu kategorijām piemērot bruto mazumtirdzniecības cenu, kas ir vismaz par 15 % zemāka nekā zemākā bruto mazumtirdzniecības cena, kuru tie piemērojuši iepriekšējās 30 dienās, un kas paredz obligāti uzlikt naudas sodu, ja šis pienākums netiek pildīts.
1      Oriģinālvaloda – angļu.
2      Spriedums, 2024. gada 12. septembris (C‑557/23_‑ EU:C:2024:737; turpmāk tekstā – “spriedums SPAR Magyarország”).
3      Eiropas Parlamenta un Padomes Regula (2013. gada 17. decembris), ar ko izveido lauksaimniecības produktu tirgu kopīgu organizāciju un atceļ Padomes Regulas (EEK) Nr. 922/72, (EEK) Nr. 234/79, (EK) Nr. 1037/2001 un (EK) Nr. 1234/2007 (OV 2013, L 347, 671. lpp.), kas grozīta ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (ES) 2021/2117 (2021. gada 2. decembris; OV 2021, L 435, 262. lpp.).
4      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (2006. gada 12. decembris) par pakalpojumiem iekšējā tirgū (OV 2006, L 376, 36. lpp.).
5      Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīva (1998. gada 22. jūnijs), ar ko nosaka informācijas sniegšanas kārtību tehnisko standartu un noteikumu jomā (OV 1998, L 204, 37. lpp.).
6      Skat. sprieduma SPAR Magyarország 48. punktu un rezolutīvo daļu.
7      Tiesa izvēlējās šādu pieeju, lai gan minētajā lietā SPAR Magyarország Kft. apgalvoja, ka valsts pasākums ir pretrunā LESD 34. un 49. pantam, kā arī Eiropas Savienības Pamattiesību hartas 16., 17., 20. un 21. pantam. Turklāt gan Vācijas, gan Austrijas valdība savos procesuālajos rakstos analizēja pamatbrīvības un secināja, ka attiecīgais valsts pasākums ir pretrunā LESD 34., 36. un 49. pantam, kā arī Pamattiesību hartas 16. un 17. pantam un 49. panta 3. punktam, kā arī Regulas Nr. 1308/2013 normām.
8      Skat. spriedumu, 2021. gada 11. marts, Komisija/Ungārija (Peļņas norma) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 35. punkts) un spriedumu SPAR Magyarország (36. punkts).
9      Skat. spriedumu, 2021. gada 11. marts, Komisija/Ungārija (Peļņas norma) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 36. punkts) un spriedumu SPAR Magyarország (37. punkts).
10      Skat. spriedumu, 2021. gada 11. marts, Komisija/Ungārija (Peļņas norma) (C‑400/19, EU:C:2021:194, 37. punkts) un spriedumu SPAR Magyarország (38. punkts).
11      Šādā gadījumā tie būtu pretrunā
Savienības tiesībām.
12      Skat. spriedumu, 2018. gada 30. janvāris, X un
Visser (C‑360/15 un C‑31/16, EU:C:2018:44, 97. punkts).
13      Skat. Direktīvas 2006/123 1. panta 2.–7. punktu.
14      Skat. Direktīvas 2006/123 2. panta 2. un 3. punktu. Attiecībā uz grūtībām precīzi nošķirt šīs direktīvas tematu un piemērošanas jomu skatīt manus secinājumus lietā Amazon EU (Minimālie tarifi grāmatu piegādei) (C‑366/24, EU:C:2025:531, 49. un nākamie
punkti).
15      Kā var secināt no frāzes “minētie tiesību akti ietver šādus aktus”.
16      Skat. Direktīvas 2006/123 III nodaļu.
17      Skat. Direktīvas 2006/123 IV nodaļu.
18      Skat. spriedumu, 2018. gada 30. janvāris, X un
Visser (C‑360/15 un C‑31/16, EU:C:2018:44, 110. punkts).
19      Šajā ziņā jānorāda, ka visi lietas dalībnieki, izņemot Vācijas valdību rakstveida apsvērumos (lai gan mutvārdu apsvērumos tiesas sēdē tā nav uzstājusi uz šo jautājumu), uzskata, ka uz šo lietu attiecas noteikumi par brīvību veikt uzņēmējdarbību.
20      Iesniedzējtiesa pirmajā jautājumā īpaši atsaucas uz Direktīvas 2006/123 16. panta 1. punktu.
21      Šīs tiesību normas turpinājumā ir norādīti divi ilustrējoši piemēri (“tostarp jo īpaši”): a) prasības attiecībā uz pakalpojumu sniedzēja, tā darbinieku, personu, kurām pieder kapitāla daļas vai akcijas, vai pakalpojumu sniedzēja vadības vai pārraudzības struktūru locekļu valstspiederību, un b) prasība, ka pakalpojumu sniedzējam, viņa darbiniekiem, personām, kurām pieder kapitāla daļas vai akcijas, vai pakalpojumu sniedzēja vadības vai pārraudzības struktūru locekļiem jābūt attiecīgās teritorijas iedzīvotājiem.
22      Skat. spriedumu, 2015. gada 16. jūnijs, Rina Services u.c. (C‑593/13, EU:C:2015:399, 35.–40. punkts).
23      Direktīvas 2006/123/EK 16. panta 1. punkta a) apakšpunkta nozīmē.
24      Skat., piemēram, spriedumus, 2020. gada 3. marts, Vodafone Magyarország (C‑75/18, EU:C:2020:139) un 2020. gada 3. marts, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140). Turklāt kritisku šo spriedumu izvērtējumu skat. arī Kreuschitz, V., “Progressive taxes in special sectors: Awaiting judgment day?”, European State Aid Law Quarterly, 23(4). sēj., 2024, 400.–420. lpp., un Schroeder, W., “Ungarische Ssondersteuern für den Einzelhandel. Illiberale Wirtschaftspolitik im Konflikt mit dem Binnenmarkt”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2025, 939.–944. lpp.
25      Skat. spriedumu, 2020. gada 3. marts, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 69. punkts un tajā minētā judikatūra).
26      Skat. pēc būtības spriedumu, 2020. gada 3. marts, Tesco‑Global Áruházak (C‑323/18, EU:C:2020:140, 74. punkts).
27      Skat. arī manus secinājumus lietā The Gibraltar Betting and Gaming Association (C‑591/15, EU:C:2017:32, 82. un nākamie
punkti).