62021CJ0284_RES
Processo C‑284/21 P
Comissão Europeia
contra
Anthony Braesch e o.
Acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 31 de janeiro de 2023
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Auxílios de Estado — Artigos 107.° e 108.° TFUE — Auxílios à reestruturação — Setor bancário — Fase preliminar de exame — Decisão que declara o auxílio compatível com o mercado interno — Plano de restruturação — Compromissos assumidos pelo Estado‑Membro em questão — Medidas de reparação dos encargos — Conversão dos créditos subordinados em fundos próprios — Detentores de obrigações — Recurso de anulação — Admissibilidade — Artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE — Legitimidade — Pessoa singular ou coletiva diretamente e indiretamente afetada — Violação dos direitos processuais das partes interessadas — Inexistência de abertura do processo formal de investigação — Artigo 108.o, n.o 2, TFUE — Conceito de “interessados” — Regulamento (UE) 2015/1589 — Artigo 1.o, alínea h) — Conceito de “parte interessada” — Medidas nacionais tidas em conta pela Comissão Europeia — Inadmissibilidade do recurso»
Recurso de anulação — Pessoas singulares ou coletivas — Atos que lhes dizem direta e individualmente respeito — Decisão da Comissão que declara a compatibilidade de um auxílio de Estado com o mercado interno, sem dar início ao procedimento formal de investigação — Recurso dos interessados na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE — Admissibilidade — Requisitos
[Artigos 108.°, n.o 2, e 263.°, quarto parágrafo, TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea h)]
(v. n.os 50‑54)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Procedimento administrativo — Interessado na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE — Conceito — Empresa que não se encontra numa relação de concorrência direta com o beneficiário do auxílio — Necessidade de essa empresa demonstrar o efeito concreto do auxílio na sua situação
[Artigo 108.o, n.o 2, TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea h)]
(v. n.os 58‑60)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Procedimento administrativo — Interessado na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE — Conceito — Recorrente que invoca uma perda económica substancial resultante de compromissos propostos pela autoridade nacional que notificou as medidas de auxílio — Compromissos que não foram impostos pela Comissão e que não são parte integrante das medidas de auxílio — Perda económica que não resulta da decisão da Comissão que declara a compatibilidade das medidas de auxílio com o mercado interno — Recorrente não abrangido pelo conceito de parte interessada — Possibilidade de este último recorrer a um órgão jurisdicional nacional a fim de contestar a compatibilidade dos compromissos em causa com o direito da União
[Artigo 108.o, n.os 2 e 3, TFUE; Regulamento do Conselho n.o 2015/1589, artigo 1.o, alínea h)]
(v. n.os 68‑81, 103‑110)
Auxílios concedidos pelos Estados — Auxílios autorizados pela Comissão — Utilização abusiva pelo beneficiário — Conceito
[Artigo 108.o TFUE; Regulamento n.o 2015/1589 do Conselho, artigo 1.o, alínea g), e 20.°]
(v. n.os 84, 85)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Orientações adotadas no âmbito do exercício do poder de apreciação da Comissão — Natureza jurídica — Regras de conduta indicativas que implicam uma autolimitação do poder de apreciação da Comissão — Comunicação sobre o setor bancário — Efeito vinculativo em relação aos Estados‑Membros — Inexistência
[Artigos 107.°, n.o 3, alínea b), e 108.°, n.o 3, TFUE; Comunicação da Comissão 2013/C 216/01]
(v. n.os 90‑95)
Auxílios concedidos pelos Estados — Exame pela Comissão — Compatibilidade de um auxílio com o mercado interno — Poder de apreciação — Respeito da coerência entre as disposições que regulam os auxílios de Estado e outras disposições do direito da União — Setor bancário — Auxílio que deve respeitar as condições que decorrem da Diretiva 2014/59 — Obrigação limitada às modalidades de auxílio indissociavelmente ligadas ao seu objeto — Exame das condições de recapitalização de uma instituição de crédito
(Artigos 106.°, 107.° e 108.° TFUE; Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho 2014/59, artigo 32.o)
(v. n.os 96‑103)
Resumo
Em 2008, o banco italiano Banca Monte dei Paschi di Siena (a seguir «BMPS») procedeu a um aumento de capital de 950 milhões de euros, inteiramente subscrito pela J. P. Morgan Securities Ltd (a seguir «JPM»), ao abrigo de contratos celebrados entre eles (a seguir «contratos FRESH»). A JPM obteve os fundos necessários para financiar essa operação junto da Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (a seguir «MUFJ») que emitiu para esse efeito, obrigações denominadas FRESH, no montante de mil milhões de euros. Por sua vez, os detentores dessas obrigações cobram taxas sob a forma de cupões que lhes são transmitidas pela MUFJ.
No final de 2016, a BMPS apresentou um pedido de apoio financeiro público excecional sob a forma de recapitalização preventiva ao abrigo da legislação italiana. Na sequência desse pedido, as autoridades italianas notificaram à Comissão Europeia um auxílio à recapitalização da BMPS no montante de 5,4 mil milhões de euros. Esse auxílio devia acrescer a um auxílio de tesouraria individual de quinze mil milhões de euros a favor da BMPS, que a Comissão tinha aprovado temporariamente por Decisão de 29 de dezembro de 2016.
Por Decisão de 4 de julho de 2017 (
1
), a Comissão aprovou, no termo da fase preliminar de exame, tanto o auxílio de tesouraria de quinze mil milhões de euros a favor da BMPS como o auxílio à recapitalização preventiva desta que ascendia a 5,4 mil milhões de euros (a seguir «decisão controvertida»). Estas medidas de auxílio, acompanhadas de um plano de reestruturação da BMPS e dos compromissos propostos pelas autoridades italianas, foram consideradas auxílios de Estado compatíveis com o mercado interno por razões de estabilidade financeira (
2
).
O plano de reestruturação da BMPS previa, nomeadamente, a possibilidade de anular os contratos FRESH celebrados entre esta última e a JPM. Na sequência da anulação dos referidos contratos, vários detentores de obrigações FRESH interpuseram para o Tribunal Geral um recurso de anulação da decisão controvertida. Em apoio dos seus recursos, esses recorrentes adiantavam, designadamente, que tinham sofrido uma perda económica substancial devido à anulação dos contratos FRESH e que essa anulação decorria do plano de reestruturação que acompanhava as medidas de auxílio notificadas pela República Italiana.
Perante o Tribunal Geral, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade com o fundamento de que os recorrentes não têm interesse em agir nem legitimidade ativa na aceção do artigo 263.o TFUE. Uma vez que esta exceção de inadmissibilidade foi julgada improcedente pelo Tribunal Geral (
3
), a Comissão interpôs recurso para o Tribunal de Justiça, limitado à questão da legitimidade ativa. Tendo concedido provimento a esse recurso, a Grande Secção do Tribunal de Justiça precisa os contornos do conceito de «interessado» na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, que conferem legitimidade enquanto pessoa diretamente e individualmente afetada, na aceção do artigo 263.o TFUE.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu fundamento único, a Comissão acusa, em substância, o Tribunal Geral de ter cometido um erro de direito ao declarar que, enquanto «interessados» na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE e «partes interessadas» na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589 (
4
), os recorrentes dispõem de legitimidade para interpor recurso de anulação, ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE (
5
), da decisão controvertida a fim de garantir a salvaguarda dos direitos processuais que lhes são conferidos pelo artigo 108.o, n.o 2, TFUE.
A este respeito, o Tribunal de Justiça recorda que resulta da sua jurisprudência que um «interessado» na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, tem legitimidade para interpor um recurso de anulação de uma decisão da Comissão de não suscitar objeções contra um auxílio de Estado notificado, adotada no termo da fase preliminar de exame, na condição de que procure salvaguardar os direitos processuais que lhe são conferidos por esta última disposição. Ora, uma vez que a decisão controvertida foi adotada no termo da fase preliminar de exame, sem abertura do procedimento formal de exame previsto no n.o 2 do artigo 108.o TFUE, e que os recorrentes procuram salvaguardar os direitos processuais que esta disposição lhes confere disposição, foi com razão que o Tribunal Geral examinou a sua qualidade de «interessados» para determinar se o seu recurso é admissível ao abrigo do artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE.
Em contrapartida, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao concluir que os recorrentes dispõem da qualidade de «interessados» no âmbito do procedimento de fiscalização dos auxílios notificados, conforme conduzido pela Comissão ao abrigo do artigo 108.o TFUE.
O Regulamento 2015/1589 define o conceito de «parte interessada», que é análogo ao de «interessado», na aceção do artigo 108.o, n.o 2, TFUE, no sentido de que visa «qualquer pessoa, empresa ou associação de empresas cujos interesses possam ser afetados pela concessão de um auxílio. Uma vez que este conceito é objeto de uma interpretação lata na jurisprudência, é suscetível de englobar qualquer pessoa que possa demonstrar que a concessão de um auxílio de Estado pode ter uma incidência concreta sobre a sua situação.
A este respeito, o Tribunal Geral considerou que os compromissos das autoridades italianas que visam o plano de reestruturação da BMPS, que acompanhavam as medidas de auxílio notificadas e que estiveram na origem, segundo os recorrentes, de uma perda económica importante para os detentores das obrigações FRESH, fazem parte integrante das medidas de auxílio notificadas, uma vez que a Comissão, através da decisão controvertida, tornou vinculativas as referidas medidas, pelo que essa decisão diz respeito quer às medidas de auxílio notificadas quer aos compromissos das autoridades italianas. O Tribunal Geral infere daí que a concessão dos auxílios notificados e, portanto, a adoção da decisão controvertida podem ter uma incidência concreta sobre a situação dos recorrentes, pelo que estes devem ser qualificados de «partes interessadas» na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589.
Ora, ao pronunciar‑se deste modo, o Tribunal Geral desrespeitou as regras do direito da União que regem o alcance da decisão controvertida.
Quanto a este ponto, o Tribunal de Justiça precisa que, quando uma medida de auxílio notificada inclui, sob proposta do Estado‑Membro em questão, compromissos por este consentidos, daí não decorre porém que esses compromissos devam ser considerados como sendo impostos enquanto tais pela Comissão e que os seus eventuais efeitos nocivos sobre terceiros são, portanto, imputáveis à decisão adotada por esta instituição.
Com efeito, através de uma decisão adotada no termo da fase preliminar de exame, a Comissão nada pode impor ou proibir ao Estado‑Membro em questão, podendo unicamente aprovar, através de uma decisão de não suscitar objeções, o projeto de auxílio tal como este foi notificado por esse Estado‑Membro, declarando esse auxílio compatível com o mercado interno.
Daqui resulta que, através da decisão controvertida, a Comissão se limitou a autorizar a República Italiana a executar os auxílios de Estado notificados, registando o quadro factual previamente definido por este Estado‑Membro no plano de reestruturação da BMPS e os compromissos por este notificados a fim de dissipar qualquer dúvida quanto à compatibilidade desses auxílios com o mercado interno, na aceção do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE. Por conseguinte, não se pode considerar que os compromissos propostos pela República Italiana no âmbito do procedimento preliminar de exame foram impostos pela própria decisão controvertida, uma vez que esses compromissos resultam unicamente de atos adotados por esse Estado‑Membro.
Por conseguinte, a anulação dos contratos FRESH, quando da execução do plano de reestruturação que acompanha os auxílios notificados, não pode ser considerada um efeito obrigatório da decisão controvertida, uma vez que não resulta da execução dos referidos auxílios enquanto tais. Essa anulação decorre, pelo contrário, das medidas, é certo, ligadas factualmente, mas juridicamente distintas, adotadas pelo Estado‑Membro que notificou esses auxílios à Comissão. A circunstância de essas medidas terem, nomeadamente, sido adotadas por esse Estado‑Membro com o objetivo de obter da Comissão uma decisão que autorizasse os referidos auxílios e de serem objeto de compromissos tomados em consideração em tal decisão dessa instituição não é pertinente a este respeito.
Assim, contrariamente ao que o Tribunal Geral declarou, os compromissos visados pela decisão controvertida não foram impostos ou tornados obrigatórios pela Comissão nessa decisão, mas constituem medidas puramente nacionais notificadas pela República Italiana, ao abrigo do artigo 108.o, n.o 3, TFUE, sob a sua própria responsabilidade, que foram tidas em conta pela Comissão enquanto elemento factual para apreciar se os auxílios em causa podiam, não havendo qualquer dúvida a este respeito, ser declarados compatíveis com o mercado interno no termo da fase preliminar de exame.
Em resposta aos argumentos dos recorrentes relativos à obrigação que incumbe à Comissão de verificar a conformidade das medidas de auxílio notificadas pela República Italiana com o direito da União no seu conjunto, o Tribunal de Justiça recorda, além disso, que, segundo jurisprudência consolidada, o procedimento previsto no artigo 108.o TFUE nunca deve conduzir a um resultado que seja contrário às disposições específicas do Tratado. Assim, um auxílio que, enquanto tal ou através de algumas das suas modalidades, viole disposições ou princípios gerais do direito da União não pode ser declarado compatível com o mercado interno. Assim, em conformidade com esta jurisprudência, a Comissão verificou, na decisão controvertida, que os auxílios notificados eram conformes com a Diretiva 2014/59 (
6
). Neste âmbito, a Comissão verificou, designadamente, que as medidas de repartição dos encargos previstas pelo plano de reestruturação proposto pela República Italiana, que estiveram na origem da anulação dos contratos FRESH, eram adequadas aos fins de limitar o montante do auxílio concedido ao mínimo estritamente necessário para realizar o objetivo que consistia recapitalizar a BMPS.
Em contrapartida, a Comissão não tinha de verificar se essas medidas de repartição dos encargos violavam elas próprias os direitos que os recorrentes afirmam ser‑lhes conferidos pelo direito da União ou pelo direito nacional. Com efeito, essa violação, admitindo‑a provada, decorre não do auxílio enquanto tal, do seu objeto ou das suas modalidades indissociáveis, mas das medidas tomadas pela República Italiana a fim de obter da Comissão uma decisão que autoriza o referido auxílio no termo da fase preliminar de exame.
Nestas condições, o facto de as medidas de repartição dos encargos se inscreverem no âmbito de um plano de reestruturação que exige o pagamento de auxílios estatais, notificados pela República Italiana à Comissão a fim de solicitar a sua aprovação no termo da fase preliminar de exame, não confere aos recorrentes, que se consideram afetados por essas medidas, a qualidade de «parte interessada», na aceção do artigo 1.o, alínea h), do Regulamento 2015/1589, no âmbito do procedimento conduzido por esta instituição ao abrigo do artigo 108.o TFUE. Se os recorrentes consideram que, devido à adoção das medidas de repartição dos encargos previstas no plano de reestruturação da BMPS, a República Italiana violou o direito da União, é perante o juiz nacional, único competente a este respeito, que devem impugnar a legalidade dessas medidas, uma vez que esse juiz tem a faculdade, ou mesmo a obrigação, se se pronuncia em última instância, de submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial ao abrigo do artigo 267.o TFUE, se necessário, para o interrogar sobre a interpretação ou a validade das disposições pertinentes do direito da União. Ora, é precisamente essa a situação no caso em apreço, uma vez que os recorrentes não afirmam ser afetados pelos auxílios em causa, mas alegam apenas sofrer a incidência das medidas de repartição dos encargos previstas no plano de reestruturação objeto da decisão controvertida.
À luz destas precisões, o Tribunal de Justiça acolhe o fundamento único invocado pela Comissão no seu recurso e anula o acórdão do Tribunal Geral. Uma vez que o litígio está em condições de ser julgado, o Tribunal de Justiça acolhe, além disso, a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão em primeira instância e, por conseguinte, julga inadmissível o recurso dos recorrentes.
(
1
)	Decisão C(2017) 4690 final, de 4 de julho de 2017, relativa ao auxílio de Estado SA.47677 (2017/N) — Itália, novo auxílio e plano de reestruturação alterado da Banca Monte dei Paschi di Siena.
(
2
)	Ao abrigo do artigo 107.o, n.o 3, alínea b), TFUE, relativo aos auxílios destinados a remediar uma perturbação grave da economia de um Estado‑Membro.
(
3
)	Acórdão de 24 de Fevereiro de 2021, Braesch e o./Comissão (T‑161/18, EU:T:2021:102).
(
4
)	Regulamento (UE) 2015/1589 do Conselho, de 13 de julho de 2015, que estabelece as regras de execução do artigo 108.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO 2015, L 248, p. 9).
(
5
)	O artigo 263.o, quarto parágrafo, TFUE prevê duas situações nas quais a legitimidade ativa é reconhecida a uma pessoa singular ou coletiva para interpor recurso de anulação de um ato da União do qual essa pessoa não é destinatária. Por um lado, esse recurso pode ser interposto na condição de esse ato lhe dizer diretamente e individualmente respeito. Por outro lado, essa pessoa pode interpor um recurso de um ato regulamentar que não careça de medidas de execução, se este lhe disser diretamente respeito.
(
6
)	Diretiva 2014/59/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, que estabelece um enquadramento para a recuperação e a resolução de instituições de crédito e de empresas de investimento e que altera a Diretiva 82/891/CEE do Conselho e as Diretivas 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/CE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e os Regulamentos (UE) n.o 1093/2010 e (UE) n.o 648/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 173, p. 190).