62011TJ0111_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A T‑111/11. sz. ügyben,
a ClientEarth
(székhelye: London [Egyesült Királyság], képviseli: P. Kirch ügyvéd)
felperesnek
az Európai Bizottság
(képviselik kezdetben: P. Oliver és C. ten Dam, később: P. Oliver és C. Zadra, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen,
kezdetben a tagállamok jogszabályainak a környezetre vonatkozó európai uniós joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos egyes dokumentumokhoz való felperesi hozzáférés megtagadásáról szóló hallgatólagos bizottsági határozat megsemmisítése iránti kérelme tárgyában, később pedig az ezt követően meghozott, a dokumentumok egy részéhez való hozzáférés részleges megtagadásáról szóló, 2011. május 30‑i kifejezett határozat megsemmisítése iránti kérelme tárgyában,
A TÖRVÉNYSZÉK (hatodik tanács),
tagjai: H. Kanninen elnök (előadó), S. Soldevila Fragoso és G. Berardis bírák,
hivatalvezető: N. Rosner tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2013. április 10‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
A tényállás
1. A felperes ClientEarth egy angol jog hatálya alá tartozó egyesület, amelynek célja többek között a környezetvédelem. 2010. szeptember 8‑án az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 145., 43. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) és a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 264., 13. o.) alapján dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet nyújtott be az Európai Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatóságához. Ez a kérelem (a továbbiakban: első kérelem) a főigazgatóság internetes honlapján közzétett „2010‑es intézkedési terv” című környezetvédelmi főigazgatósági dokumentumban említett több dokumentumra vonatkozott.
2. 2010. szeptember 16‑i e‑mailjében a Bizottság visszaigazolta az első kérelem kézhezvételét, és tájékoztatta a felperest, hogy a kérelmet 2010. szeptember 14‑én nyilvántartásba vette.
3. 2010. október 29‑i levelében a Bizottság részlegesen elutasította az első kérelmet. A Bizottság megküldte a felperes számára az egyik kért dokumentumot, és tájékoztatta arról, hogy a többi dokumentum az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében és (3) bekezdésének első albekezdésében szereplő – az ellenőrzések, vizsgálatok vagy könyvvizsgálatok céljának, illetve az intézmények döntéshozatali eljárásának a védelmével kapcsolatos – kivételek hatálya alá tartoznak.
4. A felperes 2010. november 10‑én az 1049/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján megerősítő kérelmet nyújtott be, amely arra irányult, hogy a Bizottság vizsgálja felül az álláspontját több olyan dokumentum vonatkozásában, amelyekhez megtagadta a hozzáférést (a továbbiakban: megerősítő kérelem).
5. 2010. december 1‑i levelében a Bizottság tájékoztatta a felperest, hogy az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (2) bekezdése alapján a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt tizenöt munkanappal meghosszabbította.
6. 2010. december 15‑i levelében a Bizottság jelezte a felperesnek, hogy továbbra sem áll módjában a megerősítő kérelem megválaszolása.
7. 2010. december 20‑i levelében a felperes jelezte a Bizottságnak, hogy a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidő 2010. december 22‑én lejár. Azt kérte, hogy a Bizottság 2011. január 22‑ig küldje meg számára a kért dokumentumokat, és hozzátette, hogy ellenkező esetben keresetet fog benyújtani a Törvényszékhez a megerősítő kérelmet hallgatólagosan elutasító bizottsági határozat (a továbbiakban: hallgatólagos határozat) ellen.
8. A Törvényszék Hivatalához 2011. február 21‑én benyújtott keresetlevelével a felperes megindította a jelen keresetet, és kérte a hallgatólagos határozat megsemmisítését.
9. 2011. május 30‑án a Bizottság a megerősítő kérelem tárgyában kifejezett határozatot fogadott el (a továbbiakban: kifejezett határozat), amelyet a felperessel még aznap közölt.
10. A Bizottság a kifejezett határozatban először is megállapította a megerősítő kérelem tárgyának terjedelmét. Úgy vélte, hogy a kérelem tárgya többek között 63, több tagállam jogszabályainak a környezetre vonatkozó európai uniós joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatos tanulmány, amelyeket egy külső vállalkozás készített a Bizottság számára, és amelyeket utóbbi 2009‑ben kapott meg, valamint 8 végrehajtási cselekvési terv” című dokumentum, amelyeket a „legfontosabb irányelvek” összevont, együttes vizsgálatára vonatkozóan készítettek 2009‑ben és 2010‑ben.
11. A Bizottság jelezte, hogy a megerősítő kérelem nem vonatkozik az első kérelemben szereplő egyes dokumentumokra, és ebből azt a következtetést vonta le, hogy a felperes ezekhez a dokumentumokhoz már nem kér hozzáférést.
12. Másodszor a Bizottság utalt arra, hogy a kérelemmel érintett dokumentumok az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal (HL L 124., 1. o.) jóváhagyott, a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25‑én elfogadott egyezmény (kihirdette a 2001. évi LXXXI. törvény) (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény) szerinti környezeti információt tartalmaztak, és jelezte, hogy az 1367/2006 rendelet alapján ezen egyezmény rendelkezéseit alkalmazni kell az uniós intézményekre. E rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy az uniós intézmények birtokában levő környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelmeket az 1049/2001/EK rendeletben foglaltaknak megfelelően kell kezelni, ezért a Bizottság úgy vélte, hogy a megerősítő kérelmet e két rendelet alapján kell vizsgálni.
13. Harmadszor a Bizottság két csoportra osztotta a megerősítő kérelemmel érintett dokumentumokat. Az első csoportba tartozott a fenti 10. pontban említett tanulmányok közül 22, illetve a 8 cselekvési terv. A Bizottság e dokumentumokhoz – némelyik tanulmány szerzőinek nevét kivéve – teljes körű hozzáférést engedélyezett a felperes számára. A második csoportba tartozott a fenti 10. pontban említett tanulmányok közül 41 tanulmány (a továbbiakban: jogvita tárgyát képező tanulmányok). E tanulmányokhoz a Bizottság csak részleges hozzáférést engedélyezett a felperes számára. Konkrétan a jogvita tárgyát képező minden egyes tanulmány esetében megküldte számára a fedőlapot, a tartalomjegyzéket, a felhasznált rövidítések jegyzékét, a vizsgált jogszabályokat tartalmazó mellékletet, továbbá a „Bevezetés”, „A tagállam jogi szabályozási kereteinek általános áttekintése”, valamint „Az átültetés és a végrehajtás keretei” című fejezeteket. Ezzel szemben a Bizottság valamennyi tanulmány esetében megtagadta az „Összefoglaló lap”, az „Átültetésre irányuló intézkedések jogi elemzése” és a „Következtetések” című részeknek, továbbá annak a mellékletnek a közlését, amely a tagállami szabályozás és a releváns uniós jog közötti megfelelési táblázatot tartalmazza.
14. A Bizottság a jogvita tárgyát képező tanulmányokat két kategóriába sorolta. Az első kategóriába egy tanulmány került, amelynek az értékelése és az uniós jog végrehajtásáról való párbeszéd megkezdése az érintett tagállammal röviddel korábban kezdődött meg. A második kategóriába 40 tanulmány tartozott, amelyek alapján a párbeszéd az érintett tagállamokkal már előrehaladottabb szakaszba ért.
15. Negyedszer a Bizottság három indokot fejtett ki, amelyek alapján a jogvita tárgyát képező tanulmányok egyes részeihez, illetve a hozzáférhetővé tett tanulmányok némelyike szerzőinek nevéhez való hozzáférést megtagadta.
16. A Bizottság először is jelezte, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé nem tett részei az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivétel hatálya alá tartoznak, amely többek között a vizsgálatok céljának védelmével kapcsolatos.
17. A Bizottság kifejtette, hogy ezeket a tanulmányokat azzal a céllal készítették, hogy lehetővé tegyék számára, hogy több irányelv kapcsán ellenőrizze a tagállami átültetést, és adott esetben megindítsa ellenük az EUMSZ 258. cikkben szabályozott kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást (a továbbiakban: kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás). A fenti 14. pontban említett első kategóriába tartozó tanulmányt illetően a Bizottság jelezte, hogy még nem alakította ki végső álláspontját az érintett irányelv átültetéséről. Az e tanulmányban foglalt adatok és következtetések ellenőrzésére még nem került sor, valamint a szóban forgó tagállamnak még nem volt lehetősége reagálni ezekre, és hozzáférhetővé tételük ez utóbbi számára azt a kockázatot hordozza, hogy a tagállamot esetleg megalapozatlan bírálat éri, valamint hogy sérül az érintett irányelv végrehajtásának értékeléséhez megkövetelt kölcsönös bizalmi légkör. A jogvita tárgyát képező, a fenti 14. pontban említett második kategóriába tartozó tanulmányokat illetően a Bizottság jelezte, hogy egyes esetekben az érintett tagállamokkal szemben megindította a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, más esetekben pedig még nem hozott határozatot arról, hogy meg kell‑e indítani ezt az eljárást. A jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé tétele sértené a kölcsönös bizalmi légkört, amely ahhoz szükséges, hogy az említett eljárás bírósági szakaszának igénybevétele nélkül rendezzék a Bizottság és az érintett tagállamok közötti nézetkülönbségeket.
18. A Bizottság ezt követően jelezte, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé nem tett részei az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében szereplő, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivétel hatálya alá is tartoznak, amely az intézmények döntéshozatali eljárásának védelmével kapcsolatos.
19. E tekintetben a Bizottság utalt arra, hogy ezek a tanulmányok az ő megrendelésére készültek, tisztán belső célokra, az uniós jog átültetésére vonatkozó előzetes vizsgálati szakasszal összefüggésben. A Bizottság hozzátette, hogy előfordulhat, hogy nem osztja e tanulmányok következtetéseit, illetve hogy más vizsgálati eszközöket is alkalmaz, ideértve saját belső értékelését és az érintett tagállamokkal folytatott párbeszédből származó információkat. A Bizottság úgy vélte, hogy annyiban, amennyiben még nem foglalt állást sem a nemzeti szabályozás uniós joggal való összeegyeztethetőségéről, sem a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás esetleges megindításáról – amely kérdésben széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik –, a hozzáférés iránti kérelem teljesítése sértené a belső döntéshozatali eljárását, ami nem kívánatos külső nyomásnak tehetné ki.
20. Végül a Bizottság utalt arra, hogy a hozzáférhetővé tett tanulmányok, valamint a jogvita tárgyát képező tanulmányok némelyike szerzőinek nevét az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjában szereplő, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivétel védi, amely az egyén magánéletnek és integritásának a védelmével kapcsolatos.
21. Ötödször a Bizottság utalt arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése és (3) bekezdésének első albekezdése szerinti, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivételek alkalmazását mellőzni kell, ha a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik. Mindazonáltal úgy vélte, hogy a jelen ügyben a közérdeket jobban szolgálja a tagállamok és a Bizottság közötti kölcsönös bizalmi légkör megóvása, illetve az esetleges jogsértésekkel kapcsolatos közigazgatási határozatok meghozatalára vonatkozó diszkrecionális jogának védelme. A Bizottság egyébiránt jelezte, hogy a megerősítő kérelem nem tartalmazott olyan érveket, amelyek alkalmasak lennének a hozzáférhetővé tételhez fűződő nyomós közérdek fennállásának bizonyítására.
Az eljárás és a felek kérelmei
22. Amint az a fenti 8. pontban szerepel, a Törvényszék Hivatalához 2011. február 21‑én benyújtott keresetlevelével a felperes megindította a jelen keresetet és kérte a hallgatólagos határozat megsemmisítését.
23. 2011. május 30‑án a Bizottság előterjesztette ellenkérelmét. A Bizottság arra hivatkozott, hogy a kifejezett határozat elfogadását követően a kereset okafogyottá vált, mivel a felperesnek ezt követően már nem fűződik érdeke a hallgatólagos határozat megsemmisítéséhez. A Bizottság azt kérte, hogy a Törvényszék állapítsa meg, hogy a keresetről már nem szükséges határozni.
24. A Törvényszék Hivatalához 2011. május 31‑én benyújtott beadványában a Dán Királyság kérte, hogy a felperes kereseti kérelmeinek támogatása érdekében az eljárásba beavatkozhasson. A Törvényszék nyolcadik tanácsának elnöke 2011. július 14‑i végzésében helyt adott e kérelemnek.
25. 2011. július 29‑én a felperes benyújtotta válaszát. Jelezte, hogy mivel a Bizottság engedélyezte számára a közölt tanulmányokhoz és cselekvési tervekhez való hozzáférést (lásd a fenti 13. pontot), ezért ezek a dokumentumok már nem képezik a kereset tárgyát. Emellett a kifejezett határozat meghozatala következtében az általa előadott jogalapok és kérelmek megváltoztatása iránti kérelmet terjesztett elő, amely arra irányul, hogy a keresetet a Törvényszék tekintse ez utóbbi határozat ellen indított keresetnek, mivel a Bizottság a jogvita tárgyát képező tanulmányokhoz csupán részleges hozzáférést engedélyezett a számára.
26. 2011. november 7‑én a Bizottság viszonválaszt terjesztett elő. Azt kérte, hogy a Törvényszék a megfelelő igazságszolgáltatás és az eljárásgazdaságosság érvényesülésének szem előtt tartásával engedje meg a felperesi kérelmek és jogalapok megváltoztatását.
27. Mivel módosult a Törvényszék tanácsainak összetétele, az előadó bírót a hatodik tanácsba osztották be, a jelen ügyet e tanács elé utalták.
28. A Törvényszék Hivatalához 2013. március 12‑én érkezett levelében a Dán Királyság tájékoztatta a Törvényszéket, hogy a jelen ügyben a felperes kérelmeinek támogatása érdekében való beavatkozástól visszalép. A Törvényszék hatodik tanácsának elnöke 2013. április 9‑i végzésében elrendelte beavatkozói minőségének a nyilvántartásból való törlését.
29. Az előadó bíró jelentése alapján a Törvényszék (hatodik tanács) megnyitotta az eljárás szóbeli szakaszát. A Törvényszék a 2013. április 10‑i tárgyaláson meghallgatta a felek szóbeli előterjesztéseit és az általa feltett kérdésekre adott válaszaikat.
30. A felperes keresetében azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a hallgatólagos határozatot;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére, ideértve az esetleges beavatkozóknál felmerült költségeket.
31. A felperes válaszában kéri, hogy a kifejezett határozat következtében kereseti kérelmeit és a jogalapokat megváltoztathassa, és azt kéri, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a kifejezett határozatot;
– kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
32. A Bizottság ellenkérelmében azt kéri, hogy a Törvényszék állapítsa meg, hogy a hallgatólagos határozat tárgyában már nem szükséges határozatot hozni, tekintettel az időközben meghozott kifejezett határozatra.
33. A viszonválaszban a Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
– engedélyezze a felperesi kérelmek és jogalapok megváltoztatását;
– utasítsa el a keresetet;
– a felperest kötelezze a költségek viselésére.
34. A felperes a tárgyaláson megerősítette, hogy megsemmisítés iránti kérelme a kifejezett határozatra vonatkozik, amelyben a Bizottság részlegesen megtagadta számára a hozzáférést a jogvita tárgyát képező 41 tanulmányhoz, amelyeket az e határozat II. mellékletében foglalt táblázat 2. felsorolása tartalmaz.
A jogkérdésről
A felperesi kérelmek és jogalapok megváltoztatásáról
35. Amint az a fentiekben szerepel, a hallgatólagos határozatnak, amelyre a felperes által előterjesztett keresetben foglalt megsemmisítés iránti kérelem eredetileg irányult, a keresetlevél benyújtását követően a kifejezett határozat a helyébe lépett. E változás következtében a felperes eredeti kereseti kérelmeit és az e kérelmek alátámasztására felhozott jogalapokat meg kívánta változtatni. A Bizottság ezt a változtatást nem ellenezte.
36. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az eredetileg az eljárás során felváltott valamely aktus ellen előterjesztett kérelmek az azok helyébe lépő aktus elleni kérelmeknek tekinthetők, mivel ez utóbbi olyan új ténynek minősül, amely lehetővé teszi a felperes számára kereseti kérelmeinek és jogalapjainak megfelelő módosítását. Ilyen feltételek mellett ugyanis ellentétes lenne a megfelelő igazságszolgáltatás és az eljárásgazdaságosság követelményével, ha a felperest a Törvényszék előtti új kereset benyújtására köteleznék (lásd a Törvényszék T‑111/00. sz., British American Tobacco International (Investments) kontra Bizottság ügyben 2001. október 10‑én hozott ítéletének [EBHT 2001., II‑2997. o.] 22. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Úgy kell tehát tekinteni, hogy a kereset a továbbiakban a kifejezett határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat) részleges megsemmisítésére irányul, és a kérelmek és jogalapok megváltoztatását el kell fogadni.
Az ügy érdeméről
37. A kérelmek és jogalapok megváltoztatását követően a felperes hét jogalapra hivatkozik a megtámadott határozat megsemmisítése iránti kérelme alátámasztása érdekében. A jogalapok először is az 1049/2001 rendelet 8. cikke (1) és (2) bekezdésének megsértésén alapulnak, amennyiben a Bizottság jogellenesen hosszabbította meg a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt, másodszor az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1), (2) és (4) bekezdésének megsértésén, amennyiben ez a rendelkezés a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alól a vizsgálatok közül csupán a büntetőjogi vagy fegyelmi természetű vizsgálatok céljának védelmére irányuló kivételt állapít meg, harmadszor a környezeti információk tevékeny terjesztésére vonatkozó, az Aarhusi Egyezmény 5. cikke (3)–(7) bekezdéséből és az 1367/2006 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének b) pontjából fakadó kötelezettség megsértésén, negyedszer az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének megsértésén, amennyiben a Bizottság nem vette figyelembe a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alóli, e rendelkezésben előírt kivétel korlátait, ötödször az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének megsértésén, amennyiben a jogvita tárgyát képező tanulmányok teljes körű hozzáférhetővé tétele által a Bizottság döntéshozatali eljárásának sérelmére jelentett kockázat feltételezéseken alapul, és ésszerűen nem látható előre, hatodszor az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) és (3) bekezdésének záró szövegrésze megsértésén, amennyiben a hozzáférhetővé tételhez nyomós közérdek fűződik, és hetedszer az 1049/2001 rendelet 8. cikke (1) és (2) bekezdésének, valamint az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésének a Bizottság általi súlyos és ismételt megsértésén, amely szükségessé teszi, hogy a Törvényszék visszatartó intézkedéseket fogadjon el.
Előzetes megfontolások
38. A felperes által előterjesztett hét jogalapot két csoportra lehet osztani, az első csoportba tartozik a második, a negyedik, az ötödik és a hatodik jogalap, míg a második csoport az első, a harmadik és a hetedik jogalapot foglalja magában.
39. Az első csoportba tartozó jogalapok keretében a felperes vitatja a megtámadott határozat indokolását. Így a második és negyedik jogalap keretében vitatja a határozatban szereplő azon következtetést, miszerint azok az információk, amelyek esetében a hozzáférés megtagadására került sor, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli, a vizsgálatok céljának védelmén alapuló kivétel hatálya alá tartoztak. A felperes az ötödik jogalap keretében vitatja azt a következtetést, hogy ezek az információk a döntéshozatali eljárás védelmére alapított kivétel hatálya alá tartoznak. A hatodik jogalap keretében a felperes arra hivatkozik, hogy abban az esetben, ha e kivételeket alkalmazni kell, a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy a kért információk hozzáférhetővé tételéhez nem fűződik nyomós közérdek.
40. A második csoportba tartozó jogalapok keretében a felperes ezzel szemben olyan érveket ad elő, amelyek annak a bizonyítására irányulnak, hogy a megtámadott határozatot az indokolás hibás voltának kérdésétől függetlenül meg kell semmisíteni. Így az első és a hetedik jogalap keretében lényegében arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat túlzottan késedelmes, ami a Bizottság állandó és elítélendő gyakorlatát képezi. A harmadik jogalap keretében a felperes arra hivatkozik, hogy a Bizottságnak a megerősítő kérelemre adott válaszától függetlenül kötelessége, hogy a kért információkat hivatalból terjessze.
41. Rá kell mutatni mindenekelőtt, hogy a felperes nem hivatkozott arra, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy a jogvita tárgyát képező egyes tanulmányok szerzőinek neve, illetve egyes hozzáférhetővé tett tanulmányok szerzőinek neve az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének b) pontjában megállapított, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli, a személyes adatok védelmén alapuló kivétel hatálya alá tartozik. Meg kell tehát állapítani, hogy – nem érintve a jogalapok második csoportja keretében előadott észrevételeit – a felperes nem vitatja az e nevek hozzáférhetővé tételét megtagadó bizottsági határozatot. Ezt a felperes a tárgyaláson megerősítette.
42. Ezt követően rá kell mutatni arra, hogy az uniós intézmények – a birtokukban lévő dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem értékelése céljából – az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szereplő több megtagadási indokot is figyelembe vehetnek (ebben az értelemben lásd a Bíróság C‑404/10. P. sz., Bizottság kontra Éditions Odile Jacob ügyben 2012. június 28‑án hozott ítéletének 113. és 114. pontját).
43. Márpedig, amint az a fenti 16–19. pontban szerepel, a Bizottság úgy vélte, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok egyszerre tartoznak mind az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő, a vizsgálatok céljának védelmére vonatkozó kivétel, mind az ugyanezen rendelet 4. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében szabályozott, az intézmények döntéshozatali eljárásának védelmére vonatkozó kivétel hatálya alá. Következésképpen – nem érintve a jogalapok második csoportjának vizsgálatát –, annak sikeres bizonyítása érdekében, hogy a megtámadott határozat olyan hibában szenved, ami igazolhatja a megsemmisítését, a felperesnek bizonyítania kell vagy a második, negyedik vagy ötödik jogalap keretében azt, hogy a Bizottság tévesen vélte úgy, hogy e kivételek mindegyike alapján helye van a jogvita tárgyát képező tanulmányokhoz való hozzáférés részleges megtagadásának, vagy a hatodik jogalap keretében azt, hogy valamely nyomós közérdek mindenképpen igazolja e tanulmányok teljes körű hozzáférhetővé tételét.
44. Elsőször a jogalapok első csoportját kell megvizsgálni.
Az első csoportba tartozó jogalapokról
45. Amint az a fentiekben szerepel, a jogalapok első csoportjába tartozik a második, a negyedik, az ötödik és a hatodik jogalap. Először a negyedik jogalapot célszerű megvizsgálni, majd ezt követően a második, az ötödik és a hatodik jogalapot.
– Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének azzal történő megsértésére alapított negyedik jogalapról, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alóli, e rendelkezésben szereplő kivétel korlátait
46. Az 1049/2001 rendelet az (1) preambulumbekezdése szerint illeszkedik az Amszterdami Szerződés által beiktatott EU 1. cikk második bekezdésében kifejezett azon szándékhoz, hogy új szakaszt jelentsen az Európa népei közötti egyre szorosabb egység létrehozásának folyamatában, amelyben a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg. Amint arra az említett rendelet (2) preambulumbekezdése emlékeztet, az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga az intézmények demokratikus jellegéhez kapcsolódik (lásd a Bíróság C‑506/08. P. sz., Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben 2011. július 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2011., I‑6237. o.] 72. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
47. Ennek megfelelően az 1049/2001 rendelet célja – amint azt (4) preambulumbekezdése és 1. cikke kimondja –, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára az intézmények dokumentumaihoz (lásd a fenti 46. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 73. pontját, és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
48. A dokumentumokhoz való hozzáférési jogra azonban a köz‑ vagy magánérdekkel kapcsolatos okokon alapuló korlátozások vonatkoznak. Konkrétabban, és (11) preambulumbekezdésével összhangban, az 1049/2011 rendelet 4. cikkében olyan kivételrendszert határoz meg, amely feljogosítja az intézményeket, hogy megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha ez utóbbi sértené az e cikkel védett valamely érdeket. Ugyanakkor az ilyen kivételeket – mivel eltérnek a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű nyilvános hozzáférés elvétől – szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd a fenti 46. pontban hivatkozott Svédország kontra MyTravel és Bizottság ügyben hozott ítélet 74. és 75. pontját).
49. A felek észrevételei alapján az ügy irataiból kitűnik, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok tartalma egyes környezetvédelmi tárgyban született uniós irányelvek átültetése 19 tagállamban, és a jogvita tárgyát képező minden egyes tanulmány egyetlen tagállamra és egyetlen irányelvre vonatkozik. Egyébiránt a felek nem vitatják, hogy e tanulmányokat a Bizottság rendelte meg az őt az EUSZ 17. cikke alapján terhelő kötelezettsége körében, amely szerint a Bíróság ellenőrzése mellett felügyeli az uniós jog alkalmazását. Következésképpen meg kell állapítani, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok nem tájékoztató vagy tudományos célra készültek, hanem azok az uniós joggal kapcsolatos konkrét kötelezettségszegések felderítésére szolgáló eszközök. Amint arra a Bizottság megalapozottan hivatkozik, e tanulmányok célja az, hogy lehetővé tegye annak értékelését, hogy a tagállamok helyesen ültették‑e át az érintett irányelveket, és adott esetben a jogsértő tagállam ellen megindíthassák a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást.
50. A fentiekből következik, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok a Bizottság 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése szerinti vizsgálatai közé tartoznak.
51. Az ítélkezési gyakorlatból ugyanakkor kitűnik, hogy az a tény, hogy egy dokumentum az e rendelkezés szerinti vizsgálatra vonatkozik, önmagában nem elegendő a rendelkezésben szabályozott kivétel alkalmazásának igazolására, tekintettel arra, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében foglalt kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni. Ahhoz ugyanis, hogy a fenti érdek sérelmének kockázatára hivatkozni lehessen, e kockázatnak ésszerűen előre láthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie (a Bíróság C‑39/05. P. és C‑52/05. P. sz., Svédország és Turco kontra Tanács egyesített ügyekben 2008. július 1‑jén hozott ítéletének [EBHT 2008., I‑4723. o.] 43. és 63. pontja).
52. Továbbá, amint az megfogalmazásából is következik, e kivétel nem a vizsgálat mint olyan védelmére vonatkozik, hanem e vizsgálat céljának védelmére (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑391/03. és T‑70/04. sz., Franchet és Byk kontra Bizottság egyesített ügyekben 2006. július 6‑án hozott ítélet [EBHT 2006., II‑2023. o.] 105. és 109. pontját, valamint a T‑36/04. sz., API kontra Bizottság ügyben 2007. szeptember 12‑én hozott ítélet [EBHT 2007., II‑3201. o.] 127. pontját). A kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos vizsgálat keretében e cél abban áll, hogy lehetőséget adjon a tagállamnak a szerződés követelményeinek való önkéntes megfelelésre, vagy adott esetben alkalmat biztosítson álláspontjának indokolására (lásd ebben az értelemben a hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 121. és 133. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
53. Amint az a fenti 17. pontból lényegében kitűnik, a Bizottság a megtámadott határozatban jelezte, hogy a jogvita tárgyát képező határozatok hozzáférhetővé tétele azon indok alapján sértheti az általa lefolytatott vizsgálatokat, hogy a hozzáférhetővé tétel sértené a kölcsönös bizalmi légkört, amely vagy az uniós jog végrehajtásának értékeléséhez szükséges, mivel egy olyan tanulmányról van szó, amelynek kellő részletességű vizsgálatára a Bizottságnak még nem volt lehetősége, vagy pedig ahhoz, hogy a Bizottság és a tagállamok közötti nézetkülönbségeket a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás bírósági szakaszának igénybevétele nélkül lehessen megoldani, mivel a többi tanulmányról van szó, amelyeket a Bizottság részletesen megvizsgált, és amelyek alapján egyes esetekben megindította ezt az eljárást, más esetekben pedig még nem hozott határozatot arról, hogy azt meg kell‑e indítani.
54. A felperes arra hivatkozik, hogy ezek az indokok általános jellegűek és nincsenek alátámasztva. Következésképpen nem elegendők annak bizonyításához, hogy fennáll az a – nem feltételezéseken alapuló – kockázat, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé tétele konkrétan és ténylegesen sérti a Bizottság által lefolytatott vizsgálatokat. Különösen az nem akadályozná, hogy a Bizottság folytassa a vizsgálatot, ha a nyilvánosság tudomást szerezne az uniós jog lehetséges megsértéséről.
55. A felperes hozzáteszi, hogy a Bizottság nem jelölte meg pontosan, hogy milyen típusú nyomásgyakorlás akadályozhatná az általa lefolytatott vizsgálati eljárásokat, sem azt, hogy ez a nyomásgyakorlás saját szolgálatait érintené‑e vagy a tagállamokéit. A felperes álláspontja szerint utóbbiak mindenképpen bizonyíthatnák, hogy tiszteletben tartják az uniós jogot, ha alaptalan bírálatnak vagy nyomásgyakorlásnak lennének kitéve. Ezenkívül a felperes arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem fejtette ki, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé tétele pontosan és ténylegesen miként sértené az általa lefolytatott vizsgálatokat, ezért az alkalmazott kivételt nem értelmezte szigorúan.
56. Végül a felperes arra hivatkozik, hogy az átláthatóság a közvélemény által az érintett tagállamra gyakorolt nyomás folytán növeli a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás hatékonyságát, és azt biztosítani kellene annak érdekében, hogy lehetővé váljon a polgárok számára, hogy részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, illetve hogy a Bizottság számára információt szolgáltassanak.
57. A Bizottság vitatja a felperes érveit.
58. Mindenekelőtt hivatkozni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat alapján a Bizottság jogszerűen alkalmazhatja az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt kivételt annak érdekében, hogy megtagadja az uniós jognak a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását kiváltó, illetőleg ténylegesen ilyen eljárás elindításához vezető esetleges megsértésével kapcsolatos vizsgálatra vonatkozó dokumentumokhoz való hozzáférést. Ezekben az esetekben a hozzáférés megtagadását az uniós bíróság indokoltnak tartotta, mivel az érintett tagállamok elvárhatják azt, hogy a Bizottság betartsa a vizsgálatok bizalmas jellegét, még az e vizsgálatok lezárását követő bizonyos időköz elmúltával is (lásd a fenti 52. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 120. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
59. Az ítélkezési gyakorlatból következik különösen, hogy a vizsgálati szakra vonatkozó dokumentumoknak a Bizottság és az érintett tagállam tárgyalásai idején történő hozzáférhetővé tétele sértheti a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lefolytatását, minthogy ennek célját – éspedig azt, hogy amint az a fenti 52. pontban szerepel, lehetőséget adjon a tagállamnak a szerződés követelményeinek való önkéntes megfelelésre, vagy adott esetben alkalmat biztosítson álláspontjának indokolására – veszélyeztethetné. Ez a bizalmas eljárásra vonatkozó követelmény fennmarad a Bírósághoz fordulást követően is, minthogy nem zárható ki, hogy a Bizottság és az érintett tagállam között arra irányuló tárgyalások, hogy a tagállam a szerződés követelményeinek önként megfeleljen, folytatódhassanak a bírósági eljárás idején, egészen az ítélet kihirdetéséig. E célnak, azaz a Bizottság és az érintett tagállam közötti vitának a Bíróság ítéletét megelőző megegyezéses rendezésének a fenntartása indokolttá teszi az e dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadását (lásd a fenti 52. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 121. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
60. A fentiekből következik, hogy – amint arra a Bizottság megalapozottan hivatkozik – utóbbinak jogában áll megőrizni azon dokumentumok bizalmasságát, amelyeket egy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás során gyűjtött össze, és amelyek hozzáférhetővé tétele sértheti a bizalmi légkört, amelynek közte és az érintett tagállam köz ött fenn kell állnia annak érdekében, hogy az uniós jog esetlegesen azonosított megsértésére megegyezéses megoldás szülessen.
61. Meg kell tehát állapítani, hogy a Bizottságnak főszabály szerint joga volt az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt kivételre hivatkozni annak érdekében, hogy megtagadja a jogvita tárgyát képező dokumentumokhoz való hozzáférést.
62. Ezt a következtetést nem rontják le a felperes érvei, amelyek szerint egyrészt a polgároknak az EUSZ 1. cikkben és az EUMSZ 15. cikkben foglalt nyitottság és átláthatóság elve alapján joguk van tudni arról, hogy kormányuk tiszteletben tartja‑e a környezettel kapcsolatos uniós szabályokat, másrészt a Bizottság feladata, hogy őrködjön e szabályok alkalmazása fölött, a polgároknak választ adjon arról, hogy milyen módon tesz eleget ennek a feladatnak, és a polgárokat bekapcsolja a döntéshozatali folyamatba.
63. Az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdésének második albekezdése ugyanis előírja, hogy az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz‑ vagy magánérdeken alapuló korlátozásait rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az Európai Parlament és a Tanács határozza meg. Így az EUMSZ 15. cikk (3) bekezdése alapján elfogadott 1049/2001 rendelet rögzíti a Bizottság birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó általános szabályokat és azok korlátait. E korlátozások között szerepel a rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében foglalt kivétel, amely az intézmények által lefolytatott vizsgálatok céljának védelmén alapul. A felperes tehát e kivétel alkalmazásának mellőzése érdekében nem hivatkozhat a szerződések általános rendelkezéseire.
64. Rá kell mutatni továbbá, hogy amint azt az ítélkezési gyakorlat is elismerte, amennyiben valamely dokumentum hozzáférhetővé tételét kérik egy intézménytől, ennek minden esetben értékelnie kell, hogy e dokumentum a hozzáféréshez való jog alóli, az 1049/2001 rendelet 4. cikkében felsorolt kivételek alá tartozik‑e (a fenti 51. pontban hivatkozott Svédország és Turco ügyben hozott ítélet 35. pontja).
65. E tekintetben megállapításra került egyrészt, hogy egy dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelem vizsgálatának konkrét és egyedi jelleggel kell rendelkeznie, és a kérelem által érintet minden egyes dokumentum tartalmára kell vonatkoznia, másrészt pedig e vizsgálatnak ki kell tűnnie az intézmény határozatának indokolásából az ugyanezen rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében hivatkozott valamennyi kivétel tekintetében, amelyeken e határozat alapul (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑2/03. sz., Verein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ügyben 2005. április 13‑án hozott ítéletének [EBHT 2005., II‑1121. o.] 69–74. pontját).
66. Amint arra felperes lényegében hivatkozik, a Bizottság a jogvita tárgyát képező tanulmányokat általános és elvont módon vizsgálta. A megtámadott határozatból ugyanis nem következik, hogy a Bizottság konkrétan vizsgálta a jogvita tárgyát képező minden egyes tanulmány pontos tartalmát annak érdekében, hogy megállapítsa, hogy annak hozzáférhetővé tétele alkalmas‑e azon bizalmi légkör megsértésére, amelynek közte és az érintett tagállam között fenn kell állnia. A Bizottság állításával ellentétben e tanulmányok részleges hozzáférhetővé tételének ténye nem bizonyítja, hogy ezek egyedi vizsgálatára sor került, mivel a hozzáférhetővé tett részek az egyes tanulmányok esetében azonosak.
67. Több kivétel is létezik azonban a Bizottság azon kötelezettsége alól, hogy konkrétan és egyedileg vizsgálja azokat a dokumentumokat, amelyekhez hozzáférést kértek.
68. Az említett vizsgálat ugyanis szükségtelen lehet, ha az adott ügy egyedi körülményei alapján egyértelmű, hogy a hozzáférést meg kell tagadni vagy éppen hogy meg kell adni. Ez lehet a helyzet többek között akkor, ha egyes dokumentumok vagy nyilvánvalóan teljes egészükben a hozzáférési jog alóli kivétel hatálya alá tartoznak, vagy nyilvánvalóan teljes egészükben hozzáférhetők, vagy a Bizottság azokat ugyanilyen körülmények között már konkrétan és egyedileg értékelte (a fenti 65. pontban hivatkozott Verein für Konsumenteninformation kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 75. pontja és a fenti 52. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 58. pontja).
69. Egyébiránt főszabály szerint az érintett intézmény megteheti – akár a megtagadó határozat indokolásában is –, hogy a dokumentumok bizonyos kategóriáira alkalmazandó általános vélelmekre alapítja az álláspontját, mivel az azonos természetű dokumentumok közzétételére irányuló kérelmek esetében egymáshoz hasonló általános megfontolások alkalmazhatók, feltéve hogy ezen intézmény minden egyes esetben megvizsgálja, hogy a valamely meghatározott dokumentumtípusra főszabályként irányadó általános megfontolások ténylegesen alkalmazandók‑e arra az adott dokumentumra is, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérik (lásd ebben az értelemben a fenti 51. pontban hivatkozott Svédország és Turco ügyben hozott ítélet 50. pontját).
70. Az ügy sajátos körülményei miatt a Bizottság úgy vélhette, hogy egyrészt a jogvita tárgyát képező valamennyi tanulmány a dokumentumok ugyanazon kategóriájába tartozik, másrészt pedig hogy a dokumentumok e kategóriájához való hozzáférést a hivatkozott kivétel alapján meg kell tagadni (lásd ebben az értelemben a Törvényszék T‑29/08. sz., LPN kontra Bizottság ügyben 2011. szeptember 9‑én hozott ítélet [EBHT 2011., II‑6021. o.] 121. pontját). Amint ugyanis arra felperes hivatkozik, a jogvita tárgyát képező tanulmányokat nem a Bizottság készítette, nem is tükrözik a Bizottság álláspontját, és nem alapozzák meg a felelősségét sem. A tanulmányokat azonban a Bizottság rendelte meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás előzetes vizsgálati szakaszában, és azok mélységében vizsgálják az érintett tagállamok szabályozásának az uniós joggal való összeegyeztethetőségét. E tanulmányok tehát olyan tényezők, amelyek kihathatnak a Bizottság lehetőségeire az e tagállamokkal kezdeményezett tárgyalásokat illetően, csakúgy mint a külső nyomásgyakorlással kapcsolatban, amelynek célja, hogy a tagállamok önként megfeleljenek az uniós jognak.
71. Ezt a megállapítást megerősítik a Bíróság C‑139/07. P. sz., Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben 2010. június 29‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., I‑5885. o.] 54–62. pontjában elismert elvek, amelyeket a Törvényszék a fenti 70. pontban hivatkozott LPN kontra Bizottság ügyben hozott ítéletében értelmezett.
72. A fenti 71. pontban hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmenau ügyben hozott ítéletében ugyanis a Bíróság az állami támogatások vizsgálatára irányuló közigazgatási eljárások kapcsán megállapította, hogy az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendeletből (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.), valamint a Bizottság igazgatási aktájában található dokumentumokba való betekintési joggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatból következhet a fenti 69. pontban foglaltak szerinti, bizalmas jelleg mellett szóló általános vélelem. E tekintetben a Bíróság emlékeztetett arra, hogy az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárás – figyelemmel annak általános rendszerére – valamely tagállammal szemben indított eljárás, amelynek keretében csak ez utóbbi rendelkezik a védelemhez való joggal, azt a jogot is beleértve, hogy vele bizonyos dokumentumokat közöljenek, az érdekeltektől eltérően, akik ezen eljárás keretében nem rendelkeznek a Bizottság igazgatási aktájában meglévő dokumentumokba való betekintési joggal. A Bíróság azt is megállapította, hogy ezt a körülményt az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdésében előírt kivétel értelmezésekor figyelembe kell venni. Ha ugyanis az érdekeltek az 1049/2001 rendelet alapján hozzáférhetnének a Bizottság igazgatási aktájában meglévő dokumentumokhoz, megkérdőjeleződne az állami támogatások vizsgálati rendszere.
73. A Bíróság ebből azt a következtetést vonta le, hogy míg az intézmények tevékenységei az EK 88. cikk által kifejezetten rájuk ruházott igazgatási feladatok keretébe illeszkednek, figyelembe kellett venni azt a tényt, hogy az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárásokban érintett tagállamon kívüli érdekeltek nem rendelkeznek a Bizottság igazgatási aktájában meglévő dokumentumokba való betekintési joggal, következésképpen valamely olyan általános vélelem megléte elismerésének jogával, amely szerint az igazgatási aktában meglévő dokumentumok hozzáférhetővé tétele főszabály szerint sérti a vizsgálat céljainak védelmét, aminek következtében az érintett intézmény mentesülhetett az érintett dokumentumok előzetes konkrét és egyedi vizsgálatától. Az is igaz e tekintetben, hogy – a Bíróság szerint – fennmarad az érdekeltek azon joga, hogy bizonyítsák azt, hogy egy adott dokumentumra nem vonatkozik ez az általános vélelem, illetve hogy annak közzétételét igazoló nyomós közérdek áll fenn.
74. A kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretei között elvégzendő bizottsági vizsgálatot illetően a Törvényszék a fenti 70. pontban hivatkozott LPN kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 126. pontjában megállapította, hogy az az igazgatási feladatok közé tartozik, amelynek keretében a Bizottság széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik, és kétoldalú párbeszédet folytat az érintett tagállamokkal. A Törvényszék megállapította, hogy a tagállamokon kívüli többi fél ezzel szemben nem rendelkezik olyan különleges eljárási biztosítékokkal, amelyek tiszteletben tartása tényleges bírósági felülvizsgálat tárgyává tehető.
75. Következésképpen a Törvényszék az állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárásokban érintettek hasonló helyzete alapján analógia útján megállapította, hogy fennáll az az általános vélelem, miszerint a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban indított vizsgálattal kapcsolatos igazgatási akta dokumentumainak hozzáférhetővé tétele főszabály szerint veszélyeztetné a vizsgálat céljainak védelmét, a Bizottság számára tehát elegendő annak vizsgálata, hogy ezen általános vélelmet az érintett dokumentumok összességére kell alkalmazni, anélkül hogy szükségszerűen konkrétan és egyedileg meg kellene vizsgálnia előzetesen az egyes dokumentumok tartalmát. A Törvényszék végül megállapította, hogy abban a helyzetben, amikor egy megtagadó határozat elfogadásának időpontjában a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás még folyamatban volt, a Bizottságnak szükségképpen abból az elvből kellett kiindulnia, hogy ezt az általános vélelmet az érintett dokumentumok összességére kell alkalmazni (a fenti 70. pontban hivatkozott LPN kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 127. pontja).
76. E tekintetben egyrészt a felperes több olyan érvre hivatkozik, amelyek annak bizonyítására irányulnak, hogy az az általános vélelem, miszerint egy állami támogatásokra vonatkozó vizsgálati eljárással kapcsolatos bizottsági „igazgatási akta” hozzáférhetővé tétele sértené a Bíróság által a fenti 71. pontban hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmena ügyben hozott ítéletben megállapított vizsgálatok céljának védelmét, az állami támogatásokkal kapcsolatban lefolytatott közigazgatási eljárás során „az aktához való hozzáféréssel” kapcsolatban érvényesülő különös szabályokból következik, és csak az ilyen támogatásokra vonatkozó dokumentumokra kell alkalmazni.
77. Amint arra a Bizottság megalapozottan hivatkozik, ezek az érvek összeegyeztethetetlenek a Törvényszék által a fenti 70. pontban hivatkozott LPN kontra Bizottság ügyben hozott ítéletben tett megállapításokkal. Ezeket az érveket tehát el kell utasítani.
78. A felperes másrészt arra hivatkozik, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok nem képezik az „akta” részét annyiban, amennyiben azokat egy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás előzetes vizsgálati szakaszában készítették el.
79. E tekintetben rá kell mutatni arra, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok olyan dokumentumok, amelyek célja és tartalma egy adott irányelvnek egy adott tagállam általi átültetésére vonatkozó elemzésre irányul, és amely dokumentumoknak az a rendeltetése, hogy bekerüljenek a Bizottság ezen átültetéssel kapcsolatos aktájába. A kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás megindítását követően már nem lehet úgy tekinteni, hogy e tanulmányok nem képezik a szóban forgó akta részét annyiban, amennyiben többek között éppen e tanulmányok alapján határozott úgy a Bizottság, hogy megindítja az említett eljárást. Azon tanulmányokat illetően, amelyek tekintetében a Bizottság még nem indította meg a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárást, szintén szükséges megőrizni azok bizalmas jellegét, mivel a nyilvánosságra kerülő információkat az eljárás megindítása esetén már nem lehet visszavonni, amint arra a Bizottság megalapozottan hivatkozik.
80. Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a vizsgálatok céljának védelmére alapított kivételt nem csupán a már megindított kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokra kell alkalmazni, hanem az olyan vizsgálatokra vonatkozó dokumentumokra is, amelyek esetlegesen ilyen eljárás megindításához vezethetnek (lásd a fenti 58. pontot).
81. A felperes végül hivatkozik arra, hogy még ha a Bíróság állami támogatásokkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatát közvetlenül át is lehetne ültetni a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásokra, a megtámadott határozatot akkor is meg kellene semmisíteni. A fenti 71. pontban hivatkozott Bizottság kontra Technische Glaswerke Ilmena ügyben hozott ítélet alapjául szolgáló ügyben szereplő, dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet előterjesztő vállalkozással ellentétben, amely nem tudta bizonyítani a nyomós közérdek fennállását, hanem az állami támogatás kedvezményezettjeként csupán magánérdeket bizonyított, a felperes a valamennyi európai polgárt érintő nyomós közérdek, tudniillik a környezetvédelem képviseletében lép fel.
82. Ezzel az érvvel a felperes valójában arra hivatkozik, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik. Ezt az érvet tehát adott esetben az ilyen érdek fennállására alapított hatodik jogalap keretei között kell vizsgálni.
83. A fenti megfontolások összességéből következik, hogy – nem érintve a fenti 82. pontban foglalt kérdés vizsgálatát – a jelen jogalapot el kell utasítani.
– Az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1), (2) és (4) bekezdésének azzal történő megsértésére alapított második jogalapról, hogy ez a rendelkezés a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alól a vizsgálatok közül csupán a büntetőjogi vagy fegyelmi természetű vizsgálatok céljának védelmére irányuló kivételt állapít meg
84. Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az Unió által megkötött nemzetközi megállapodások az EUMSZ 216. cikk (2) bekezdése szerint kötelezők az Unió intézményeire, következésképpen az uniós aktusokkal szemben elsőbbségük van (a C‑366/10. sz., Air Transport Association of America és társai ügyben 2011. december 21‑én hozott ítélet [EBHT 2011., I‑13755. o.] 50. pontja).
85. A Közösség aláírta, majd pedig a 2005/370 határozattal jóváhagyta az Aarhusi Egyezményt. Ebből az következik, hogy ezen egyezmény rendelkezései az uniós jogrend szerves részét képezik (a Bíróság C‑240/09. sz. Lesoochranárske zoskupenie ügyben 2011. március 8‑án hozott ítéletének [EBHT 2011., I‑1255. o.] 30. pontja).
86. Az Aarhusi Egyezmény 3. cikkének (1) bekezdése szerint a felek az egyezmény rendelkezéseinek megvalósításához szükséges egyértelmű, átlátható és következetes keret létrehozása és fenntartása céljából meghozzák a szükséges törvényi, rendeleti és egyéb intézkedéseket, beleértve az ezen Egyezménynek az információkra, a nyilvánosság részvételére és az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó rendelkezései közötti összhang biztosítására irányuló intézkedéseket, valamint a megfelelő végrehajtási intézkedéseket is. Az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy valamennyi fél biztosítja, hogy a hatóságok környezeti információ kérése esetén a nyilvánosság rendelkezésére bocsátják a kért információt a nemzeti szabályozás keretében. Végül az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében rendelkezik néhány elutasítási indokról a környezeti információkra irányuló kérelmekre vonatkozóan. Az említett egyezmény 4. cikke (4) bekezdésében szabályozott elutasítási indokok e rendelkezés második albakezdésével összhangban szűken értelmezendők, figyelembe véve az információ hozzáférhetővé tételéhez fűződő közérdeket, valamint azt, hogy a kért információ mennyiben vonatkozik a környezetbe történő kibocsátásokra.
87. Az 1367/2006 rendeletet az Aarhusi Egyezmény követelményeinek az uniós intézményekre és szervekre való alkalmazásának biztosítása érdekében fogadták el. Célja az 1. cikk (1) bekezdése alapján az, hogy hozzájáruljon az ezen egyezményből fakadó kötelezettségek végrehajtásához. Az említett rendelet (3) preambulumbekezdése alapján „[az uniós] jog rendelkezéseinek összhangban kell lenniük az [Aarhusi E]gyezménnyel”.
88. Az 1367/2006 rendelet 3. cikke úgy rendelkezik, hogy „[a]z 1049/2001/EK rendeletet alkalmazni kell […] a[z uniós] intézmények és szervek birtokában levő környezeti információhoz való hozzáférés iránti bármely kérelemre”. Végül az 1367/2006 rendelet 6. cikke különös rendelkezéseket tartalmaz az 1049/2001 rendelet 4. cikkében szabályozott, a dokumentumokhoz való hozzáférés alóli kivételek alkalmazására vonatkozóan. Az 1367/2006 rendelet (15) preambulumbekezdése alapján „[a]zokban az esetekben, amikor az 1049/2001/EK rendelet kivételekről rendelkezik, ezeket az e rendeletben foglalt különös rendelkezésekre is figyelemmel a környezeti információ iránti kérelmekre is alkalmazni kell”.
89. A jelen ügyben a Bizottság a vitatott határozatban az 1367/2006 és az 1049/2001 rendelet alapján vizsgálta a felperes hozzáférés iránti kérelmét, és – amint az a fenti 16. pontban szerepel – az utóbbi rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése alapján megtagadta a hozzáférést a jogvita tárgyát képező tanulmányok egyes részeihez. Jelezte ezenkívül, hogy az 1367/2006 rendelet 6. cikke (1) bekezdésében foglaltak nem érintik ezt a következtetést, és hangsúlyozta, hogy az 1367/2006 rendelet úgy rendelkezik, hogy – különösen az uniós jog megsértésével kapcsolatos – vizsgálatok céljának védelmére alapított kivétel alkalmazható a környezeti információkat tartalmazó dokumentumok tekintetében annyiban, amennyiben a hozzáférhetővé tételhez nem fűződik nyomós közérdek.
90. Következésképpen a Bizottság a vizsgálatok céljának védelmére alapított kivételt illetően nem közvetlenül az Aarhusi Egyezmény alapján vizsgálta a megerősítő kérelmet, hanem az 1049/2001 és az 1367/2006 rendelet rendelkezései alapján. A jelen jogalap keretében azonban a felperes arra hivatkozik, hogy az a következtetés, amelyre a Bizottság e vizsgálat nyomán jutott, összeegyeztethetetlen az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1), (2) és (4) bekezdésével, ami – álláspontja szerint – elegendő annak megállapításához, hogy a megtámadott határozatot e vonatkozásban meg kell semmisíteni.
91. Emlékeztetni kell arra, hogy valamely uniós jogi aktus jogszerűségét érintheti, ha ez az aktus összeegyeztethetetlen valamely nemzetközi egyezménnyel. Ha az uniós bíróság előtt valamely uniós aktusnak a nemzetközi jogi szabályokkal való összeegyeztethetetlenségére hivatkoznak, akkor a bíróság az aktust két feltétellel vizsgálhatja. Először is e szabályoknak kötelezniük kell az Uniót. Másodszor az uniós bíróság az uniós aktusok jogszerűségét csak akkor vizsgálhatja valamely nemzetközi szerződés rendelkezéseire tekintettel, ha ez a nemzetközi szerződés természetével és rendszerével nem ellentétes, és ha egyébként az említett rendelkezések tartalma feltétel nélkülinek és kellően pontosnak tűnik (a fenti 84. pontban hivatkozott Air Transport Association of America és társai ügyben hozott ítélet 51–54. pontja).
92. Meg kell állapítani, hogy az Unióra az Aarhusi Egyezmény kötelező. Ami azonban a környezeti információkhoz való hozzáférésre irányuló kérelem elutasításának indokait illeti, ez az egyezmény a fenti 91. pontban foglalt ítélkezési gyakorlat értelemében tartalmi szempontból nem tűnik feltétel nélkülinek és kellően pontosnak.
93. A fentiek szerint ugyanis az Aarhusi Egyezmény 3. cikke előírja, hogy a felek az egyezmény rendelkezéseinek megvalósításához szükséges egyértelmű, átlátható és következetes keret létrehozása és fenntartása céljából meghozzák a szükséges törvényi, rendeleti és egyéb intézkedéseket, beleértve az ezen Egyezménynek az információkra, a nyilvánosság részvételére és az igazságszolgáltatáshoz való jogra vonatkozó rendelkezései közötti összhang biztosítására irányuló intézkedéseket, valamint a megfelelő végrehajtási intézkedéseket is.
94. Ráadásul az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1) és (4) bekezdésének együttes értelmezéséből következik, hogy az egyezményben részes valamennyi fél széles mérlegelési mozgástérrel rendelkezik a tekintetben, hogy milyen módon szervezi meg a nyilvánosság hozzáférését a hatóságoktól kért környezeti információkhoz.
95. A felperes arra hivatkozik, hogy az 1367/2006 rendelet és az 1049/2001 rendelet releváns rendelkezéseinek, és különösen az utóbbi rendelet 4. cikke (2) bekezdése harmadik francia bekezdésének Bizottság általi alkalmazása a jelen ügyben összeegyeztethetetlen lenne az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdése c) pontjának rendelkezéseivel. Az utóbbi rendelkezés azonban nem eléggé pontos ahhoz, hogy közvetlenül alkalmazható legyen, legalábbis az említett egyezmény 2. cikkének d) pontjában foglalt regionális gazdasági integrációs szervezeteket illetően.
96. Ez utóbbi egyezményt és különösen a 4. cikk (4) bekezdésének c) pontját ugyanis nyilvánvalóan elsősorban a szerződő államok hatóságaira kell alkalmazni, és az olyan fogalmakat használ, amelyek az államokhoz kötődnek, amint az a 4. cikk (1) bekezdésében előírt nemzeti szabályozási keretre történő utalásból is következik. Ezzel szemben az egyezmény nincs figyelemmel a regionális gazdasági integrációs szervezeteket jellemző sajátosságokra, amely szervezetek azonban csatlakozhatnak az egyezményhez. Így különösen nincs olyan szabály sem az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésének c) pontjában, sem egyéb rendelkezésében, amely lehetővé tenné az említett pontban használt fogalom értelmezését, és annak meghatározását, hogy annak része lehet‑e egy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárással kapcsolatos vizsgálat.
97. Az e célból tett további pontosítások hiányában nem lehet úgy tekinteni, hogy az Aarhusi Egyezmény megakadályozza, hogy az uniós jogalkotó kivételt állapítson meg a környezeti tárgyú intézményi dokumentumokhoz való hozzáférés alól, amennyiben e dokumentumok kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásra vonatkoznak, amely az uniós jog szerződésekben szabályozott alkotmányos mechanizmusai közé tartozik (a Törvényszék T‑59/09. sz., Németország kontra Bizottság ügyben 2012. február 14‑én hozott ítéletének 63. és 64. pontja).
98. Egyébiránt nem lenne logikus, hogy az Aarhusi Egyezmény egyes szerződő felek, nevezetesen az államok érdekében kivételeket hozzon létre, mégpedig úgy, hogy közben a hasonló kivételek alkalmazását nem teszi lehetővé más szerződő felek, nevezetesen a regionális gazdasági integrációs szervezetek számára, amelyek közé az említett egyezmény szempontjából az Unió is tartozik.
99. A fentiekből következik, hogy nem fogadható el a felperes érve, miszerint a – Bizottság által a megtámadott határozatban alkalmazott – 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése annyiban összeegyeztethetetlen az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (4) bekezdésével, hogy ez a rendelkezés a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alól a vizsgálatok közül csupán a büntetőjogi vagy fegyelmi természetű vizsgálatok céljának védelmére irányuló kivételt állapít meg.
100. Ennélfogva a második jogalapot el kell utasítani.
101. Mivel a Törvényszék a negyedik és a második jogalapot elutasította, meg kell állapítani, hogy a felperesnek nem sikerült bizonyítania, hogy a Bizottság a jelen ügyben hibát követett volna el, amikor az általa lefolytatott vizsgálatok céljának védelme érdekében megtagadta a jogvita tárgyát képező tanulmányokhoz való hozzáférést. Ez az indok önmagában alkalmas annak igazolására, hogy a Bizottság megtagadja a jogvita tárgyát képező tanulmányok nem közölt részeinek a felperessel való közlését, ezért nem szükséges megvizsgálni azt, hogy a Bizottság tévesen vélte‑e úgy, hogy a hozzáférést a döntéshozatali eljárása védelme érdekében is megtagadhatja, amint arra az ötödik jogalap keretében a felperes hivatkozik. Meg kell azonban vizsgálni az utóbbi által a hatodik jogalap keretében előadott érveket, amelyek szerint a jogvita tárgyát képező tanulmányok hozzáférhetővé tételéhez fűződő nyomós közérdek mindenképpen igazolná a hozzáférést.
– Az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdése záró szövegrészének és (3) bekezdésének azzal történő megsértésére alapított hatodik jogalapról, hogy a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételéhez nyomós közérdek fűződik
102. A felperes emlékeztet arra, hogy a dokumentumokhoz való hozzáféréshez való jog alóli kivételeket az EUSZ 1. cikkben rögzített elvekkel összhangban kell értelmezni, amely cikk alapján a polgárok számára a lehető legszélesebb hozzáférési jogot kell biztosítani az intézmények dokumentumaihoz. A felperes ezenkívül hivatkozik arra, hogy a Bizottság ezért nem tagadhatja meg valamely dokumentumhoz a hozzáférést az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésében szabályozott kivételek valamelyike által védett érdekek védelmében anélkül, hogy először is ne vizsgálná, hogy az említett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez nem fűződik‑e nyomós közérdek, másodszor, hogy elvégezné a különböző fennálló érdekek közötti mérlegelést, és harmadszor, hogy részletesen indokolná a kérelem elutasítását, amit a Bizottság a megtámadott határozatban nem tett meg.
103. A felperes hozzáteszi, hogy az európai polgároknak érdeke fűződik ahhoz, hogy megtudják, hogy a környezeti tárgyú uniós szabályozást nemzeti szinten tiszteletben tartják‑e, és milyen mértékben, azért, hogy egyrészt annak elsőbbsége és közvetlen hatálya alapján adott esetben követelhessék a tényleges alkalmazását a tagállami bíróságnál, másrészt pedig hogy kérhessék a nemzeti szabályozás uniós joggal való összhangjának megteremtését. Az átláthatóság egyébként erősíti a polgárok érdeklődését az intézményi politikák iránt és növeli a részvételük mértékét, ami pedig az Unió demokratikus jellegét erősíti és hozzájárul az EUSZ 1. cikkben és az EUSZ 11. cikkben, valamint az EUMSZ 15. cikkben foglalt nyitottság és átláthatóság elvének védelméhez.
104. A Bizottság vitatja a felperes érveit.
105. Meg kell állapítani, hogy egy demokratikus társadalomban lényegi szerepet játszik, hogy a polgároknak lehetőségük legyen arra, hogy hozzájussanak a megfelelő környezeti információkhoz, és hogy a környezeti tárgyú döntéshozatali folyamatban valós részvételi lehetőséghez jussanak. Amint az ugyanis az Aarhusi Egyezmény preambulumában szerepel, a környezetvédelem területén az információ jobb hozzáférhetősége és a nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban javítja a döntések minőségét és végrehajtását, hozzájárul a nyilvánosságnak a környezeti kérdésekkel kapcsolatos tudatosságához, lehetőséget biztosít a nyilvánosságnak arra, hogy tagjai álláspontjukat kifejthessék, továbbá lehetővé teszi a hatóságok számára azok megfelelő figyelembevételét.
106. A nyilvánosság tájékoztatáshoz való joga az átláthatóság elvének kifejeződése, amelyet az 1049/2001 rendelet rendelkezéseinek összessége valósít meg, amint az e rendelet (2) preambulumbekezdéséből kitűnik, amely szerint az átláthatóság lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben, és hozzájárul a demokrácia elvei erősítéséhez.
107. Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlatból következik, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének záró szövegrésze és 4. cikke (3) bekezdése első albekezdésének záró szövegrésze szerinti nyomós közérdeknek, amely a valamely dokumentumnak az e rendelkezésekben foglalt kivételekkel védett jogi érdekeket sértő vagy súlyosan sértő hozzáférhetővé tételéhez fűződik, főszabály szerint különböznie kell a fent említett elvektől, amelyek e rendelet alapjául szolgálnak (a fenti 52. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 97. pontja).
108. Tény, hogy az, hogy a hozzáférést kérő – mint a jelen esetben – nem hivatkozik az említett elvektől eltérő közérdekre, nem jár automatikusan azzal, hogy nem szükséges a felmerülő érdekek közötti mérlegelés. Ugyanezeknek az elveknek a felhívása ugyanis, tekintettel az ügy sajátos körülményeire, fontosabb lehet, mint a vitatott dokumentumok védelme (a fenti 52. pontban hivatkozott API kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 97. pontja).
109. A jelen ügyben mindazonáltal nem ez a helyzet. A felperes ugyanis nem hivatkozott olyan jellegű érvre, amely bizonyítaná, hogy a jogvita tárgyát képező tanulmányokat illetően az említett elvekre való hivatkozás az ügy sajátos körülményeinek szempontjából különösen fontos lenne. A felperes az ügy sajátos körülményeihez semmilyen módon nem kapcsolódó általános megfontolások felhívására szorítkozott, mint például hogy a polgároknak joguk van a tájékoztatáshoz arra vonatkozóan, hogy a tagállamok milyen mértékben tartják tiszteletben a környezetre vonatkozó uniós jogot, valamint ahhoz, hogy részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban. Márpedig az általános megfontolások alapján nem lehet megállapítani, hogy az átláthatóság elve a jelen ügyben bármiféle olyan különös nyomatékkal bír, amely miatt elsőbbséget élvezhet a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását igazoló okokkal szemben (lásd ebben az értelemben a Bíróság C‑514/07. P., C‑528/07. P. és C‑532/07. P. sz., Svédország és társai kontra API és Bizottság egyesített ügyekben 2010. szeptember 21‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., I‑8533. o.] 158. pontját).
110. A jelen jogalapot tehát el kell utasítani.
A második csoportba tartozó jogalapokról
111. Mindenekelőtt együttesen kell megvizsgálni az első és a hetedik jogalapot, amelyek lényegében az 1049/2001 rendelet 8. cikke (1) és (2) bekezdésének, valamint az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésének abban megnyilvánuló megsértésén alapulnak, hogy a Bizottság jogellenesen hosszabbította meg a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt, majd ezt követően a harmadik jogalapot, amely a környezeti információk tevékeny terjesztésére vonatkozó kötelezettség megsértésén alapul, amely kötelezettség az Aarhusi Egyezmény 5. cikke (3)–(7) bekezdéséből és az 1367/2006 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének b) pontjából fakad.
– Az első és a hetedik jogalapról, amelyek lényegében az 1049/2001 rendelet 8. cikke (1) és (2) bekezdésének, valamint az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésének azzal történő megsértésén alapulnak, hogy a Bizottság jogellenesen hosszabbította meg a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt, ami a Bizottság állandó gyakorlata, és ami ellen fel kell lépni
112. Az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A megerősítő kérelmet haladéktalanul el kell bírálni. Az intézmény az ilyen kérelem iktatásától számított 15 munkanapon belül vagy megadja a hozzáférést a kért dokumentumhoz, és a 10. cikknek megfelelően ezen időtartamon belül biztosítja a hozzáférést, vagy írásbeli, indoklással ellátott válaszban teljesen vagy részlegesen elutasítja a kérelmet. Teljes vagy részleges elutasítás esetében az intézmény tájékoztatja a kérelmezőt a rendelkezésre álló jogorvoslatokról, nevezetesen arról, hogy bírósági eljárást indíthat az intézménnyel szemben, illetve panasszal fordulhat az ombudsmanhoz az [EK] 230. cikkben, illetve [az EK] 195. cikkben megállapított feltételek szerint.”
113. Ugyanezen rendelet 8. cikkének (2) bekezdése szerint:
„Kivételes esetekben, például amikor a kérelem jelentős terjedelmű vagy igen nagyszámú dokumentumra vonatkozik, az (1) bekezdésben előírt határidő 15 munkanappal meghosszabbítható, feltéve, hogy a kérelmezőt erről előzetesen értesítették, mely értesítés részletes indoklást tartalmaz.”
114. A felperes arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat elfogadására e rendelkezések megsértésével került sor. A megerősítő kérelem ugyanis nem jelentős terjedelmű vagy igen nagy számú dokumentumra vonatkozott, és nem volt kivételes jellegű. Márpedig az e kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt még ebben az esetben is csak tizenöt munkanappal lehet meghosszabbítani. Az ítélkezési gyakorlat szerint ez kötelező határidő. A Bizottság ugyanakkor több mint öt hónappal az említett határidő lejárta után hozta meg határozatát.
115. A Bizottság elismeri, hogy túllépte a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidőt, de arra hivatkozik, hogy ez a határidő‑túllépés az ítélkezési gyakorlat alapján nem vonja maga után a megtámadott határozat jogellenességét.
116. A felperes a tárgyaláson elismerte, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatból következően a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidő túllépése nem vonja maga után az érintett intézmény e kérelemről hozott határozatának semmisségét. A felperes ugyanakkor a jelen jogalapok, valamint az alátámasztásuk érdekében előadott érvek fenntartása mellett döntött, azért, hogy felhívja a figyelmet arra az állandónak vélt bizottsági gyakorlatra, amely abban áll, hogy a Bizottság a rá nézve kötelező válaszadási határidőket rendszeresen megsérti.
117. E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (1) bekezdésében előírt határidő kötelező jellegű, és azt nem lehet az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (2) bekezdésében előírt körülményeken kívül meghosszabbítani, különben e cikk hatékony érvényesülését hiúsítanák meg, mivel a kérelmező nem tudná pontosan, hogy mely időponttól kezdve nyújthatja be az említett rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében foglalt keresetét vagy panaszát (lásd a Törvényszék T‑494/08–T‑500/08. és T‑509/08. sz., Ryanair kontra Bizottság egyesített ügyekben 2010. december 10‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., II‑5723. o.] 39. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot). Amint arra a felperes hivatkozik, még ha teljesülnek is az 1049/2001 rendelet 8. cikke (2) bekezdésében foglalt feltételek, a határidőt csak tizenöt munkanappal lehet meghosszabbítani.
118. Amint ugyanakkor azt maga a felperes is elismeri, az 1049/2001 rendelet 8. cikkében előírt határidő lejárta nem eredményezi a Bizottság kifejezett határozat meghozatalára vonatkozó jogkörének megszűnését (a Törvényszék T‑355/04. és T‑446/04. sz., Co‑Frutta kontra Bizottság ügyben 2010. január 19‑én hozott ítéletének [EBHT 2010., II‑1. o.] 56. pontja és a fenti 117. pontban hivatkozott Ryanair kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 50. pontja).
119. Ha ugyanis a jogalkotó ilyen következményt kívánt volna fűzni az intézmények hallgatásához, akkor erről kifejezetten rendelkezett volna a szóban forgó szabályozásban. A dokumentumokhoz való hozzáférés terén a jogalkotó az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt határidő túllépésének következményeiről a rendelet 8. cikkének (3) bekezdésében úgy rendelkezett, hogy a határidő intézmény általi elmulasztása bírósági eljárás indítására jogosít fel. Ebben az összefüggésben aránytalannak kell minősíteni azokat a következményeket, amelyeket a felperes az 1049/2001 rendelet 8. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt határidő Bizottság általi túllépéséhez kíván fűzni. Nem létezik olyan jogelv, amelyik elvenné a közigazgatási szervtől a kérelmek megválaszolására vonatkozó hatáskörét, még ha túl is lépte az erre vonatkozóan megállapított határidőket. A hallgatólagos elutasító határozatok mechanizmusát azért hozták létre, hogy elkerüljék annak veszélyét, hogy a közigazgatási szerv úgy döntsön, hogy nem válaszol a dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelemre, és kikerüljön mindenfajta bírósági felülvizsgálat alól, nem pedig azért, hogy jogellenessé tegyenek minden késedelmes határozatot. Éppen ellenkezőleg, a közigazgatási szerv főszabályként még késedelmesen is köteles indokolt választ adni a jogalanyok által benyújtott valamennyi kérelemre. Ez a megoldás összeegyeztethető a hallgatólagos elutasító határozat mechanizmusának rendeltetésével, amely azt teszi lehetővé a jogalanyok számára, hogy a közigazgatási szerv hallgatását kifogásolják, és indokolt választ kapjanak tőle (a fenti 118. pontban hivatkozott Co‑Frutta kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 57–59. pontja).
120. Meg kell tehát állapítani, hogy a megerősítő kérelem megválaszolására nyitva álló határidő túllépése nincs hatással a megtámadott határozat jogszerűségére.
121. Annyiban, amennyiben a tárgyaláson maga a felperes is elismerte, hogy ez a következtetés helyes, nem szükséges megvizsgálni a válaszában az ellenkező értelemben előadott további érveket.
122. Végül a felperes hivatkozik arra, hogy a megtámadott határozatot „az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (1) bekezdésében rögzített tizenöt napos határidő” lejárta után hozta meg a Bizottság. Ez a rendelkezés ugyanakkor nem tartalmaz semmilyen szabályt arra nézve, hogy milyen határidőn belül kell határozatot hozni a dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelemről annak a hatóságnak, amelyhez a kérelemmel fordultak. Még ha feltételezzük is, hogy a felperes az említett egyezmény – általa tévesen értelmezett – 4. cikkének (2) bekezdésére kívánt hivatkozni, amely alapján legfeljebb két hónapon belül közölni kell a kérelmet előterjesztő személlyel a környezeti információt, amennyiben ez a közlés terjedelmes dokumentumokra vagy bonyolult információkra vonatkozik, az, hogy a Bizottság a jelen ügyben túllépte ezt a határidőt, a fenti 117–119. pontban kifejtett indokokkal azonos indokok alapján nincs hatással a megtámadott határozat jogszerűségére.
123. Következésképpen az első és a hetedik jogalapot el kell utasítani.
– A környezeti információk tevékeny terjesztésére vonatkozó, az Aarhusi Egyezmény 5. cikke (3)–(7) bekezdéséből és az 1367/2006 rendelet 4. cikke (2) bekezdésének b) pontjából fakadó kötelezettség megsértésére alapított harmadik jogalapról
124. Az 1367/2006 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése a következőket írja elő:
„A rendelkezésre bocsátandó és terjesztendő környezeti információt szükség szerint naprakésszé kell tenni. Az adatbázisok vagy nyilvántartások az 1049/2001/EK rendelet 12. cikkének (2) és (3) bekezdésében és 13. cikkének (1) és (2) bekezdésében felsorolt dokumentumokon kívül a következőket foglalják magukban:
a) a környezetre vonatkozó vagy azt érintő […] [uniós] jogszabályok szövege, valamint a környezetet érintő politikák, tervek és programok szövege;
b) az a) pontban említettek végrehajtásában elért haladásról szóló jelentések, amennyiben azokat a[z uniós] intézmények vagy szervek elektronikus formában készítik el vagy tárolják;
[…]”
125. Az Aarhusi Egyezmény 5. cikkének (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy a környezeti információk egyre inkább rendelkezésre álljanak olyan elektronikus adatbázisokban, amelyek a nyilvánosság számára a nyilvános telekommunikációs hálózaton keresztül könnyen hozzáférhetők. Az ilyen formában közzétett információ tartalmazza:
[…]
c) ahol lehetséges, a környezetről szóló vagy azzal kapcsolatos irányelveket, terveket, programokat […]”
126. Ugyanezen egyezmény 5. cikkének (5) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
„Valamennyi Fél nemzeti joga keretein belül intézkedéseket tesz avégett, hogy nyilvánosságra hozzák egyebek között:
a) a közigazgatás különböző szintjein készült jogszabályokat és az egyéb általános iránymutatásokat, mint a környezethez kapcsolódó tervek, irányelvek, programok és stratégiák, illetve azok megvalósításáról szóló előrehaladási jelentések […]”
127. A felperes lényegében arra hivatkozik, hogy az említett rendelkezések, valamint az EUSZ 1. cikk (2) bekezdése és az EUSZ 11. cikk értelmében a Bizottság köteles volt a jogvita tárgyát képező tanulmányok tevékeny terjesztésére.
128. E tekintetben elegendő rámutatni arra, hogy mind az Aarhusi Egyezmény, mind az 1367/2006 rendelet úgy rendelkezik, hogy a környezeti információhoz való nyilvános hozzáférést kérelem alapján, vagy az érintett hatóságok és intézmények tevékeny terjesztése révén kell biztosítani. Márpedig meg kell állapítani, hogy annyiban, amennyiben a hatóságok és intézmények elutasíthatnak egy információhoz való hozzáférés iránti kérelmet, ha az bizonyos kivételek hatálya alá tartozik, a hatóságok és intézmények nem kötelesek az ilyen információ tevékeny terjesztésére. Ellenkező esetben ugyanis a szóban forgó kivételek hatékony érvényesülése már nem lenne biztosítva, ami nyilvánvalóan összeegyeztethetetlen az Aarhusi Egyezmény és az 1367/2006 rendelet szellemével és szövegével egyaránt.
129. A jelen jogalapot tehát el kell utasítani.
130. A fenti megfontolások összességére tekintettel a keresetet tehát teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
131. Eljárási szabályzata 87. cikkének 3. §‑a alapján részleges pernyertesség esetén, illetve kivételes okból a Törvényszék elrendelheti a költségeknek a felek közötti megosztását, vagy azt, hogy a felek mindegyike maga viselje saját költségeit.
132. A jelen ügyben a Bizottság a Törvényszék előtti eljárás során a felperes megerősítő kérelmével érintett dokumentumok nem elhanyagolható részéhez biztosította a hozzáférést, amely dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása vezetett a jelen kereset előterjesztéséhez. Ezekre a különleges körülményekre tekintettel a Törvényszék úgy határoz, hogy a felek maguk viselik saját költségeiket.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hatodik tanács)
a következőképpen határozott:
1) A keresetet elutasítja.
2) A ClientEarth és az Európai Bizottság maguk viselik saját költségeiket.