61991C0306
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
C. GULMANN
van 10 maart 1993 (
*1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1.
De Commissie verzoekt het Hof krachtens artikel 169 EEG-Verdrag vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door bij besluiten van de minister van Financiën de detailhandelsprijzen van tabaksfabrikaten vast te stellen op een niveau dat, ook wegens de aanzienlijke vertragingen bij de vaststelling van die besluiten, niet beantwoordt aan wat de importeurs of de fabrikanten hebben gevraagd, niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 30 EEG-Verdrag en artikel 5 van richtlijn 72/464/EEG van de Raad van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tabaksfabrikaten. (
1
)
2.
Het doel van deze richtlijn is te voorkomen dat de belastingen op het verbruik van tabaksfabrikaten leiden tot vervalsing van de mededingingsvoorwaarden en het vrije verkeer van goederen binnen de Gemeenschap belemmeren. (
2
)
Teneinde dat doel te verwezenlijken, bepaalt artikel 5, lid 1, van de richtlijn: „De fabrikanten en de importeurs stellen vrijelijk de maximumkleinhandelsverkoopprijzen van hun produkten vast.”
Als uitzondering op dat beginsel bepaalt hetzelfde lid, dat „deze bepaling echter geen beletsel [mag] vormen voor de toepassing van de wettelijke bepalingen van de Lid-Staten inzake prijzencontrole of de inachtneming van de vastgestelde prijzen”.
Het beginsel wordt voorts gemodificeerd door lid 2 van het artikel, dat bepaalt als volgt:
„Ter vereenvoudiging van de accijnsheffing kunnen de Lid-Staten echter voor elke groep tabaksfabrikaten een schaal voor de kleinhandelsprijzen vaststellen, mits die schaal voldoende uitgebreid en gedifferentieerd is om de verscheidenheid van de produkten uit de Gemeenschap metterdaad te dekken. Elke schaal geldt voor alle produkten van de groep tabaksfabrikaten waarop zij betrekking heeft, zonder onderscheid naar kwaliteit, presentatie, oorsprong van de produkten of van de gebruikte grondstoffen, kenmerken van de ondernemingen of enig ander criterium.”
3.
Blijkens het dossier werd door klachten die zij met name tegen het midden van de jaren '0 kreeg van verscheidene verenigingen van fabrikanten van tabaksprodukten uit andere Lid-Staten, de aandacht van de Commissie gevestigd op het feit, dat de importeurs van tabaksfabrikaten in Italië problemen hadden bij de vaststelling van de prijzen voor nieuwe produkten en bij de wijziging van de prijzen van bestaande produkten.
Deze klachten brachten de Commissie ertoe, een aanmaningsbrief en later een met redenen omkleed advies aan de Italiaanse regering te zenden, waarin zij stelde, dat de Italiaanse wettelijke bepaling met betrekking tot de indeling van geïmporteerde tabaksfabrikaten in de schalen van detailhandelsprijzen in strijd was met artikel 5 van de richtlijn.
Uit het inleidend verzoekschrift blijkt duidelijk, dat de Commissie met dit beroep met name wenst te bereiken dat de in geding zijnde Italiaanse bepaling in strijd met de richtlijn wordt verklaard.
4.
Bedoelde bepaling maakt deel uit van wet nr. 825 van 13 juli 1965, die een onderdeel vormt van de regeling van het in Italië bestaande fiscaal monopolie voor tabaksfabrikaten. Het verbod om tabaksfabrikaten die niet in een van de bestaande schalen zijn opgenomen, in de handel te brengen, is een onlosmakelijk deel van deze regeling. De door de Commissie bestreden bepaling is te vinden in artikel 2 van de wet, dat bepaalt als volgt:
„De plaatsing van elk onder het fiscaal monopolie vallend produkt in de tariefgroepen bedoeld in artikel 1, en de wijzigingen ervan vinden plaats bij besluit van de minister van Financiën, in samenhang met de door de leveranciers voor de ingevoerde goederen gevraagde prijs, na raadpleging van het bestuur der staatsmonopolies en in samenhang met de door dat bestuur voor andere groepen voorgestelde prijzen.”
5.
De Commissie en de Italiaanse regering zijn het erover eens, dat de fabrikanten vrijelijk een in de schaal voorkomende prijs kunnen kiezen voor elk van hun produkten of een andere prijs kunnen voorstellen, die vervolgens in de schaal wordt opgenomen; de Commissie betwist verder niet, dat de van kracht zijnde Italiaanse schalen voldoen aan de voorwaarden van artikel 5, lid 2, van de richtlijn.
6.
De Commissie meent echter wel, dat artikel 2 van de Italiaanse wet aldus kan worden begrepen, dat de minister van Financiën over een discretionaire bevoegdheid beschikt bij de goedkeuring van de prijs van het tabaksfabrikaat. De Commissie beroept zich te dezen onder meer op het feit, dat de woorden „in samenhang met” dubbelzinnig zijn, en stelt dat een dergelijke discretionaire bevoegdheid in strijd is met het recht van de importeurs om overeenkomstig artikel 5, lid 1, van de richtlijn zelf hun prijzen vast te stellen.
7.
De Italiaanse regering ontkent, dat de in geding zijnde bepaling de minister van Financiën een discretionaire bevoegdheid geeft, en betoogt onder meer, dat de uitdrukking „in samenhang met” niet dubbelzinnig is, omdat zij dank zij de rijke en gevarieerde uitdrukkingswijze van de Italiaanse taal, enkel het verband tot uitdrukking brengt tussen de door de fabrikanten en importeurs gekozen prijs en de opneming daarvan in de schaal. De Italiaanse regering betoogt bovendien, dat het Hof in zijn arrest van 7 juni 1983 (Commissie/Italië) (
3
) reeds heeft erkend dat de in geding zijnde bepaling geen inbreuk maakt op de rechten van de importeurs om zelf hun prijzen vast te stellen.
8.
Om te beginnen wil ik herinneren aan de vaste rechtspraak van het Hof, dat het in strijd is met het gemeenschapsrecht, met name om redenen van rechtszekerheid, dat nationale regels zo worden geformuleerd, dat voor de justitiabelen onzekerheden ontstaan met betrekking tot de rechten die zij volgens het geme ens chap srecht hebben. (
4
)
9.
Zo gezien voldoet de in geding zijnde regel naar mijn gevoel niet aan de vereisten van het gemeenschapsrecht. Zij is zo geredigeerd, dat het vanzelfsprekend lijkt ze aldus uit te leggen, dat de minister van Financiën het recht heeft om prijzen waarvoor door de importeurs om plaatsing in de schaal is gevraagd, niet goed te keuren. Het is duidelijk, dat de in artikel 5, lid 1, tweede zin, met betrekking tot de algemene wetgeving inzake prijzencontrole vastgelegde uitzondering geen rechtvaardiging bevat voor een dergelijke discretionaire bevoegdheid (zie op dit punt het arrest van 21 juni 1983, Commissie/Frankrijk (
5
)). Het lijkt mij eveneens duidelijk, dat de rechtvaardiging van de niet nader omschreven bevoegdheid van de minister voor het verlenen van goedkeuring wat de gevraagde prijzen betreft, niet ontleend kan worden aan artikel 5, lid 2, van de richtlijn, volgens welke iedere schaal voldoende uitgebreid en gedifferentieerd moet zijn om de verscheidenheid van de produkten uit de Gemeenschap metterdaad te dekken.
10.
In deze context moeten we ook gewicht hechten aan het feit, dat de in geding zijnde wettelijke bepaling de verplichting oplegt, het advies van het bestuur der staatsmonopolies in te winnen. De Commissie meent terecht, dat deze verplichte raadpleging bevestigt, dat artikel 2 van de wet niet verenigbaar is met artikel 5 van de richtlijn. In de eerste plaats kan een algemeen verplichte raadpleging niet gemotiveerd worden dooide noodzaak technische bijstand te verlenen voor de juiste plaatsing van de tabaksfabrikaten in de schaal, aangezien het bestuur deistaatsmonopolies zelfs moet worden gehoord voor een eenvoudige wijziging van prijzen die al in de schaal zijn opgenomen. In de tweede plaats bevatten de bewoordingen van de bepaling niets wat steun biedt aan de bewering, dat het bestuur der staatsmonopolies geen advies mag uitbrengen over de door importeurs gevraagde prijzen. De Italiaanse regering heeft derhalve het doel van deze raadpleging niet tot genoegen verklaard en de Commissie heeft ongetwijfeld gelijk met haar stelling, dat de procedure ertoe leidt, dat de nationale producent — en derhalve de concurrent van de importeurs — vooraf geïnformeerd wordt over het prijsbeleid dat de importeurs van plan zijn te volgen. Het is in dit opzicht van geen belang, dat volgens de Italiaanse regering alle importeurs hun verzoeken via het bestuur tot de minister van Financiën richten. De omstandigheid dat de importeurs zich in deze context bedienen van het bestuur, laat zich verklaren door het feit dat zij er zeker van zijn, dat het bestuur hoe dan ook kennis neemt van hun verzoeken. Men kan dan ook stellen, dat de verplichte raadpleging een indirecte inbreuk vormt op de vrijheid van prijsbeleid, die de richtlijn beoogt te verzekeren.
11.
Ten slotte kan ik niet anders dan vaststellen, dat de Italiaanse regering tot staving van dit onderdeel van haar conclusie geen beroep kan doen op het arrest van het Hof van 7 juni 1983. Daarin heeft het Hof geen uitspraak gedaan over de verenigbaarheid van artikel 2 van de Italiaanse wet met artikel 5 van de richtlijn vanuit het thans besproken gezichtspunt. Derhalve kan worden vastgesteld, dat artikel 2 van de Italiaanse wet in strijd is met artikel 5 van de richtlijn.
12.
Naar uit haar conclusie blijkt, stelt de Commissie voorts, dat de Italiaanse autoriteiten artikel 2 van de wet toepassen op een wijze die zowel in strijd is met artikel 5 van de richtlijn als met artikel 30 van het Verdrag. Te dezen verwijst de Commissie naar de eerdergenoemde klachten van de verenigingen van tabaksfabrikanten uit andere Lid-Staten, waaruit zou blijken dat de Italiaanse autoriteiten bij bepaalde gelegenheden verzoeken om prijswijzigingen hebben afgewezen of, wanneer zij ze wel inwilligden, prijzen hebben vastgesteld die lager waren dan waarom was gevraagd, of de verzoeken met jaren vertraging hebben behandeld.
13.
De Italiaanse regering is van mening, dat deze grief niet-ontvankelijk is. Zij stelt, dat noch in de aanmaningsbrief noch in het met redenen omkleed advies de bestuurspraktijk als een zelfstandige grief wordt behandeld en dat bedoelde klachten, die geacht worden de onwettigheid van een bestuurspraktijk aan te tonen, pas in de loop van het geding zijn overgelegd. Tijdens de precontentieuze procedure was alleen kritiek geuit op de inhoud van de nationale wetgeving en Italië had in zijn opmerkingen alleen op die kritiek geantwoord.
14.
Ter terechtzitting heeft de Commissie verklaard, dat zij die concrete gevallen van een met het gemeenschapsrecht strijdige toepassing vooral had vermeld om aan te tonen dat de in geding zijnde bepaling in strijd was met de richtlijn.
Dit argument is mijns inziens moeilijk te verenigen met de formulering van de conclusies en de inhoud van het verzoekschrift, waaruit blijkt dat de wijze van toepassing van de in geding zijnde bepaling een afzonderlijke grief vormt.
15.
Wij zullen derhalve de door de Italiaanse regering opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moeten onderzoeken. Het Hof heeft verklaard, dat „in het kader van een beroep wegens niet-nakoming (...) het voorwerp van het geschil wordt afgebakend door het met redenen omkleed advies, waarna het niet meer kan worden uitgebreid”, gezien het feit, dat de „aan de betrokken Lid-Staat geboden mogelijkheid zijn opmerkingen in te dienen, immers een substantieel vormvereiste vormt voor de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van niet-nakoming door een Lid-Staat”. (
6
)
16.
Naar mijn mening moet de Italiaanse regering worden toegegeven, dat de Commissie noch in haar aanmaningsbrief noch in het met redenen omkleed advies voldoende duidelijk heeft gemaakt, dat de toepassingswijze een afzonderlijke grief vormde.
Het Hof dient deze grief derhalve metontvankelijk te verklaren.
17.
De Commissie stelt in haar verzoekschrift, dat Italië de verplichting niet is nagekomen die krachtens artikel 12, lid 2, van de richtlijn op de Lid-Staten rust om de Commissie in kennis te stellen van de tekst van de belangrijkste bepalingen van nationaal recht die zij met het oog op de tenuitvoerlegging van de richtlijn vaststellen.
Het valt echter moeilijk aan te nemen, dat de Commissie van deze omstandigheid een afzonderlijke grief heeft willen maken. Zij is niet opgenomen in de conclusies noch in de bezwaren die tijdens de precontentieuze procedure naar voren zijn gebracht. Het Hof behoeft er dus geen uitspraak over te doen.
18.
Gezien het feit dat de voornaamste grief van het verzoekschrift van de Commissie moet worden toegewezen, meen ik dat de Italiaanse Republiek in de kosten dient te worden veroordeeld.
Conclusie
19.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
—
te verklaren, dat door het voor de minister van Financiën in artikel 2 van wet nr. 825 van 13 juli 1965 mogelijk te maken de door de importeurs voorgelegde verzoeken met betrekking tot de plaatsing van de prijzen in de schaal niet in te willigen, de Italiaanse Republiek niet heeft voldaan aan de verplichtingen die op haar rusten krachtens artikel 5 van richtlijn 72/464/EEG van 19 december 1972 betreffende de belasting, andere dan omzetbelasting, op het verbruik van tab aksfabrikaten;
—
het beroep van de Commissie voor het overige niet-ontvankelijk te verklaren;
en
—
de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
(
*1
)	Oorspronkelijke taal: Deens.
(
1
)	PB 1972, L 303, blz. 1.
(
2
)	Het Hof heelt herhaaldelijk kennis moeten nemen van deze richtlijn en er verscheidene arresten over gewezen. Zie met name arresten van 7 mei 1991 (zaak C-287/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-2233), 21 juni 1983 (zaak 90/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 2011), 7 juni (zaak 78/82, Commissie/Italië, Jurispr. 1983, blz. 1955) en 16 november 1977 (zaak 13/77, Inno/ATAB, Jurispr. 1977, blz. 2115).
(
3
)	Zíe voetnoot 2.
(
4
)	Zie dienaangaande arrest van 3 maart 1988 (zaak 116/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 1323), waarvan r. o. 21 luidt als volgt: „[dat] een onduidelijke wetgeving die de betrokken rechtssubjecten in onzekerheid laat over hun mogelijkheden om zich op het gemeenschapsrecht te beroepen, niet voldoet aan de verplichting om de richtlijn in nationaal recht om te zetten”.
(
5
)	Zaak 90/82, Commissie/Frankrijk, Jurispr. 1983, blz. 2011, r. o. 22 en 23.
(
6
)	Zie arrest v.m 26 juni 1991 (zaak C-152/S9, Commissie/Luxemburg, Jurispr. 1991, blz. I-3141, r. o. 9).