62000CC0063_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Con i regolamenti (CEE) del Consiglio n. 3508/92 e della Commissione n. 3887/92 è stato creato un sistema di controllo delle condizioni di concessione degli aiuti e dei premi in materia di politica agricola comune. Il secondo regolamento stabilisce che le domande d'aiuto devono contenere varie informazioni necessarie per l'esame di tali domande da parte delle autorità competenti. Il controllo della veridicità delle informazioni fornite può portare, in caso di irregolarità da parte dell'imprenditore che ha presentato domanda, all'applicazione di sanzioni intese a prevenire e a reprimere le irregolarità e le frodi .
2. All'origine della questione pregiudiziale proposta dal Bundesverwaltungsgericht (Corte amministrativa federale) nel presente procedimento vi è la determinazione delle sanzioni applicabili agli allevatori le cui domande d'aiuto presentavano alcune irregolarità. Nella fattispecie, l'ambito di applicazione delle sanzioni previste dall'art. 10, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 3887/92 dipende dall'interpretazione che deve essere data alla prima frase di tale disposizione.
I - Fatti e causa principale
3. Sono due le cause principali all'origine del presente procedimento.
4. La prima causa vede opporsi la Bezirksregierung Lüneburg (amministrazione distrettuale di Lüneburg) al sig. Nehring, imprenditore agricolo, il quale, in data 7 maggio 1993, presentava una domanda per la concessione del premio speciale per i bovini maschi in relazione a quattro capi. Tale domanda veniva respinta per due ragioni: da una parte, perché tre animali erano stati abbattuti senza attendere il termine di due settimane dal rilascio della dichiarazione di partecipazione prevista dalla normativa nazionale relativa ai premi bovini e caprini e, dall'altra, perché il quarto animale non raggiungeva il «peso carcassa minimo».
Dopo un primo reclamo infruttuoso, l'imprenditore presentava un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Stade (Tribunale amministrativo di Stade, Germania). Con decisione 14 dicembre 1995, quest'ultimo accoglieva il motivo di rigetto solo in relazione al quarto toro, poiché, secondo il Tribunale, l'imprenditore non aveva provato il raggiungimento del peso minimo per l'abbattimento. Inoltre, il Tribunale dichiarava che tale rigetto non poteva avere come conseguenza una riduzione, ai sensi dell'art. 10, n. 2, lett. a), del regolamento n. 3887/92, del premio richiesto per gli altri tre animali.
La Bezirksregierung Lüneburg impugnava tale decisione dinanzi al Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Corte d'appello amministrativa della Bassa Sassonia, Germania). Poiché con sentenza 11 febbraio 1999 l'appello veniva respinto, essa introduceva un ricorso in cassazione (Revision) dinanzi al Bundesverwaltungsgericht (Germania).
5. La seconda causa vede opporsi il Land Baden-Württemberg (Germania) ad un altro imprenditore agricolo, il sig. Schilling. Quest'ultimo presentava, in data 14 maggio 1993, una domanda per la concessione del premio speciale per bovini maschi in relazione a ventiquattro capi che erano già stati abbattuti nel gennaio dello stesso anno e per quattro tori, venduti il 14 aprile 1993 per essere esportati in Italia. L'autorità competente respingeva la domanda con riferimento agli animali esportati, poiché la domanda di premio non era stata presentata tre giorni prima della partenza degli animali. Per lo stesso motivo, decideva di ridurre del 40% il premio totale concesso per gli altri animali, basandosi sull'art. 10, n. 2, lett. a), del regolamento n. 3887/92.
Adito dall'imprenditore, il Verwaltungsgericht (Germania) dichiarava che il premio era stato legittimamente negato per gli animali esportati, ma che tale circostanza non giustificava una diminuzione supplementare del premio in relazione agli altri animali. Poiché il Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg confermava tale decisione, il Land Baden-Württemberg introduceva un ricorso in cassazione (Revision) di tale sentenza dinanzi al Bundesverwaltungsgericht.
II - Contesto normativo
6. Il regolamento n. 3508/92 ha istituito un sistema integrato di gestione e di controllo di taluni regimi di aiuti comunitari concessi nell'ambito della politica agricola comune.
7. Il regolamento n. 3887/92 precisa le modalità di applicazione di tale sistema, in particolare per quanto concerne le domande d'aiuto che devono essere presentate dagli imprenditori, i controlli destinati a verificare il rispetto delle condizioni per la concessione degli aiuti e le sanzioni per l'inosservanza di tali condizioni.
8. I regolamenti in parola si applicano, in particolare, agli aiuti concessi ai produttori di carne bovina previsti dal regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 805, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine, più volte modificato, fra i quali vi è il premio speciale per i bovini maschi previsto dall'art. 4 bis di detto regolamento.
9. L'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92 stabilisce le sanzioni applicabili all'imprenditore la cui domanda d'aiuto comporti un numero di animali dichiarati superiore al numero d'animali constatati al momento del controllo. La disposizione in esame così recita:
«Qualora si constati che il numero di animali dichiarati in una domanda d'aiuto supera il numero di animali constatati al momento del controllo, l'importo dell'aiuto viene calcolato in base al numero di animali constatati. Tuttavia, salvo in caso di forza maggiore e previa applicazione del paragrafo 5, l'importo unitario dell'aiuto viene diminuito:
a) Nel caso di una domanda riguardante al massimo 20 animali, l'importo unitario dell'aiuto è diminuito:
- della percentuale corrispondente all'eccedenza constatata, se essa è inferiore o uguale a 2 animali;
- della percentuale doppia corrispondente all'eccedenza constatata, se essa è superiore a 2 e inferiore o uguale a 4 animali.
Se l'eccedenza è superiore a 4 animali non è concesso nessun aiuto.
b) Negli altri casi:
- della percentuale corrispondente all'eccedenza constatata se essa è inferiore o uguale al 5%;
- del 20% se l'eccedenza constatata è superiore al 5% e uguale o inferiore al 10%;
- del 40% se l'eccedenza constatata è superiore al 10% e uguale o inferiore al 20%.
Qualora l'eccedenza constatata superi il 20% non è concesso nessun aiuto.
Le percentuali di cui alla lettera a) sono calcolate in base al numero delle domande, quelle alla lettera b), sono calcolate in base al numero determinato.
Tuttavia, in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente o per negligenza grave, l'imprenditore è escluso:
- dal beneficio del regime di aiuto in questione per l'anno civile considerato, e
- in caso di falsa dichiarazione formulata deliberatamente dal beneficio dello stesso regime di aiuto per l'anno civile successivo.
Se il produttore non ha potuto rispettare l'obbligo di detenzione per cause di forza maggiore, il diritto al premio sussiste per il numero di animali effettivamente ammissibili nel momento in cui è sopravvenuto il caso di forza maggiore.
In nessun caso sono concessi premi per un numero di animali eccedente quello indicato nella domanda d'aiuto.
Ai fini dell'applicazione del presente paragrafo, sono considerati separatamente gli animali che possono beneficiare di un premio diverso».
Tale disposizione è stata modificata dal regolamento (CE) n. 1648/95 .
Così, all'art. 10, n. 2, lett. b), di tale disposizione, il secondo e terzo trattino sono stati sostituiti dal testo seguente:
«- di due volte la percentuale se l'eccedenza constatata è superiore al 5% e uguale o inferiore al 20%».
Inoltre, prima dell'ultimo comma dell'art. 10, n. 2, è stato inserito il seguente comma:
«Se l'indennità compensativa prevista dal regolamento (CEE) n. 2328/91 è calcolata in base alle unità di bestiame adulto, per determinare il numero di animali presenti e per applicare le sanzioni di cui sopra si prende come base il numero di unità di bestiame adulto corrispondente al numero di animali dichiarati e constatati».
III - Questione pregiudiziale
10. Investito dei due ricorsi in cassazione, il Bundesverwaltungsgericht si è chiesto se le autorità competenti abbiano il diritto di ridurre l'importo degli aiuti richiesti in ragione del fatto che alcuni animali dichiarati non soddisfano le condizioni per la concessione dell'aiuto. Osservando che la soluzione delle due cause dipende dall'interpretazione del regolamento n. 3887/92, come modificato dal regolamento n. 1648/95, il giudice nazionale ha sottoposto la seguente questione pregiudiziale:
«Se si debba disporre una riduzione dell'importo unitario dell'aiuto, ai sensi dell'art. 10, n. 2, seconda frase, anche qualora la differenza presupposta dalla prima frase tra il numero degli animali dichiarati e il numero degli animali constatati al momento del controllo si basi non su false dichiarazioni del richiedente, ma sul fatto che l'autorità in questione nega per alcuni animali la sussistenza delle condizioni richieste per l'assegnazione del premio».
IV - Sull'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92
11. Con tale domanda, il Bundesverwaltungsgericht chiede, in sostanza, se l'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento n. 3887/92 debba essere interpretato nel senso che i termini «animali constatati al momento del controllo» indichino gli animali che sono conformi alle condizioni di concessione degli aiuti, in modo tale che la diminuzione dell'importo unitario dell'aiuto prevista dalla seconda frase di tale articolo debba essere applicata, alle condizioni ivi previste, qualora fra gli animali dichiarati dall'imprenditore agricolo alcuni non siano conformi alle condizioni summenzionate.
12. Per il giudice del rinvio, si tratta di sapere se l'aiuto possa essere ridotto qualora l'agricoltore, nella sua domanda d'aiuto, abbia fatto figurare animali non ammissibili, senza che questo costituisca, in senso stretto, una dichiarazione falsa, come potrebbe esserlo quella che indicasse un numero di animali superiore a quello effettivo.
13. Ricordo che l'art. 10, n. 2, seconda frase, del regolamento n. 3887/92 dispone che l'aiuto concesso possa essere diminuito, in alcune circostanze, e definisce le modalità di tale diminuzione.
14. La prima frase della disposizione in esame precisa il motivo che condiziona la riduzione dell'aiuto: tale diminuzione viene applicata qualora «si constati che il numero di animali dichiarati in una domanda d'aiuto supera il numero di animali constatati al momento del controllo». La seconda frase ed i commi che seguono descrivono le varie modalità di calcolo delle riduzioni applicabili in funzione del numero di animali dichiarati nella domanda e della gravità dell'irregolarità constatata.
15. L'interpretazione della seconda frase e dei commi seguenti dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92 non è rilevante nella presente causa, poiché la questione pregiudiziale non riguarda la valutazione dell'ammontare delle riduzioni.
16. E', invece, il motivo all'origine della riduzione dell'aiuto ad interessare il giudice nazionale. Se la nozione di «animali dichiarati» non pone problemi particolari, è necessario chiedersi che cosa si debba intendere per «animali constatati».
17. Come è noto, il metodo di interpretazione tradizionalmente utilizzato dalla Corte combina, in generale, il metodo letterale e il metodo teleologico. Nella maggior parte dei casi, il testo viene interpretato in funzione sia del suo tenore letterale sia dello scopo che il legislatore comunitario gli ha assegnato.
18. Nella fattispecie, le difficoltà di interpretazione dell'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento n. 3887/92 sono reali e sono dovute, a mio parere, al divario che vi è fra lo scopo perseguito dal regolamento ed il suo tenore letterale.
19. Se ci soffermiamo sul tenore letterale, identico in tutte le versioni linguistiche, l'aiuto deve essere diminuito qualora l'autorità competente rilevi che il numero di animali dichiarati supera il numero di animali constatati.
Per «numero di animali constatati» si deve intendere, a mio avviso, «animali censiti». Così, il testo deve essere interpretato nel senso che prevede la riduzione dell'aiuto qualora il controllo riveli che il numero di animali dichiarati dal produttore sia superiore al numero di animali censiti dalle autorità competenti all'interno dell'azienda. Tale interpretazione del testo in un senso strettamente «aritmetico» limita i casi di riduzione dell'aiuto agli imprenditori che hanno presentato una domanda di aiuto per animali che non hanno o che non hanno più.
20. Uno degli obiettivi principali del regolamento n. 3887/92 è quello di verificare il rispetto delle disposizioni in materia di aiuti comunitari in modo efficace . A tal fine, il legislatore comunitario ha ritenuto opportuno adottare disposizioni intese a prevenire e punire efficacemente le irregolarità e le frodi .
21. Eppure, l'interpretazione che il testo impone non è di quelle che favoriscono gli interessi della Comunità, tutt'altro. Tale lettura limita al caso di un conteggio inesatto i comportamenti che possono condurre ad una riduzione dell'aiuto. Non permette di diminuire l'aiuto qualora «gli animali constatati», nonostante siano in numero uguale al numero di «animali dichiarati», non soddisfino le condizioni per la concessione di tale aiuto. Il tenore letterale dell'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento n. 3887/92 permette, quindi, di colpire solo una minima parte delle pratiche irregolari o fraudolente che tale regolamento mira ad eliminare.
22. Nella presente causa, il metodo di interpretazione tradizionale non ci è di grande aiuto nel determinare ciò che, nel tenore letterale della disposizione controversa o nello scopo del regolamento n. 3887/92, deve guidarci nell'interpretazione dell'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento in parola.
Infatti, trattandosi di un articolo il cui contenuto, privo di qualsiasi ambiguità, contrasta con lo scopo del regolamento di cui fa parte, anch'esso chiaramente enunciato, un'interpretazione basata su tale obiettivo appare inutile.
23. Un esame attento della giurisprudenza della Corte dimostra che l'interpretazione cosiddetta «teleologica» non è uno strumento utilizzato in ogni circostanza.
24. Le disposizioni del diritto comunitario che non presentano alcuna ambiguità sono per se stesse sufficienti. Esse sono oggetto da parte della Corte di un'interpretazione che dipende, almeno allo stesso modo, dal tenore letterale e dagli obiettivi perseguiti dall'atto nel quale s'inseriscono. Perché interpretare un testo chiaro e preciso attribuendogli un senso che chiaramente non può avere?
25. Così, ad esempio, nel caso di un regolamento agricolo, la Corte ha affermato che il tenore della disposizione in esame era «chiaro ed univoco» senza avvertire l'esigenza di fare riferimento allo scopo perseguito .
26. Il riferimento agli scopi perseguiti dal testo comunitario viene spesso utilizzato per confermare il tenore letterale della disposizione in esame. E' destinato a confortare il senso di una disposizione che, benché non sia sempre assolutamente chiara ed univoca, lascia in generale poco spazio al dubbio. Il ricorso al tenore letterale ed il ricorso al fine perseguito dalla normativa comunitaria hanno, dunque, una funzione complementare nel processo ermeneutico .
27. L'interpretazione teleologica svolge, invece, un ruolo di primo piano nel caso in cui il testo in esame sia di difficile interpretazione a partire dal suo mero tenore letterale. Ciò avviene quando la disposizione controversa è ambigua . Avviene, inoltre, quando costituisce uno «standard giuridico» che rivela, così, la volontà del legislatore di lasciare al giudice il compito di definirne il contenuto caso per caso, per darne un'applicazione adatta ai fatti di cui viene investito .
28. Come abbiamo già detto, la disposizione in esame nella presente causa è chiara e precisa. Per questo motivo, non richiede, dal mero punto di vista interpretativo, alcuna conferma né alcun chiarimento, che renderebbero necessaria la ricerca dell'obiettivo perseguito dall'atto nel quale si trova inserita.
29. Per gli stessi motivi, non sembra possibile far ricorso alla nozione di «effetto utile» spesso utilizzata nella giurisprudenza della Corte.
30. Quando una disposizione di diritto comunitario è suscettibile di diverse interpretazioni, la preoccupazione della Corte di assicurare l'effettività del diritto comunitario la porta a privilegiare l'interpretazione più idonea a salvaguardare tale effetto utile . Detta giurisprudenza non può, quindi, essere applicata ad una disposizione che presenti, come nella fattispecie, le caratteristiche di chiarezza e di precisione già rilevate.
31. Resta da risolvere tale contraddizione con l'aiuto del principio, che deriva da una costante giurisprudenza, secondo il quale una norma di diritto comunitario derivato, qualora richieda un'interpretazione, deve essere interpretata, nei limiti del possibile, nel senso della sua conformità con le disposizioni del Trattato e con i principi generali del diritto comunitario .
32. Pertanto, occorre privilegiare l'interpretazione più rispettosa del principio della certezza del diritto, cioè quella che impone la lettera stessa dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92. Si tratta, infatti, di far prevalere il senso che emerge chiaramente dalla lettura del testo, anche se non è il più favorevole agli interessi della Comunità.
33. Come è noto, il principio della certezza del diritto costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario . Tale principio, che fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario, esige che la legislazione comunitaria sia chiara e la sua applicazione prevedibile per tutti gli interessati . Deriva parimenti da una giurisprudenza costante della Corte che il principio di certezza del diritto esige, in particolare, che una normativa che impone oneri al contribuente sia chiara e precisa, affinché esso possa conoscere con certezza i propri diritti ed obblighi e regolarsi di conseguenza .
34. Tale giurisprudenza è solo apparentemente limitata alla materia fiscale e doganale. La nozione di «contribuente» può, in effetti, far pensare che gli oneri la cui legittimità è controversa in ragione del fatto che non sono chiaramente definiti siano i soli obblighi fiscali e doganali. Non è così. La sentenza National Farmers' Union e a., citata, dimostra che rientrano nella giurisprudenza richiamata le ipotesi di perdita di diritti verificatesi, in materia agricola, a causa di dichiarazioni inesatte. Tale giurisprudenza è quindi applicabile in materia di riduzioni dei premi agricoli e alle conseguenze, per il produttore, del mancato rispetto dei propri obblighi in materia di dichiarazioni. Proprio come il contribuente in senso stretto deve essere informato dei propri obblighi ed oneri in modo tale da potervi adempiere, il produttore agricolo, informato delle condizioni di concessione di un premio, deve sapere a che cosa lo espone l'inosservanza di tali condizioni.
35. Nella fattispecie, l'imprenditore agricolo che presenta una domanda di aiuto in relazione ad animali non conformi alle condizioni giuridiche per beneficiarne deve essere informato del fatto che il suo comportamento lo espone a diminuzioni consistenti degli aiuti .
36. A tale proposito, la Corte ha stabilito che il principio della previsione legale dei reati e delle pene è parte integrante del principio della certezza del diritto. Da questi due principi strettamente legati fra loro discende quello che impone di non applicare la legge penale in modo estensivo a discapito dell'imputato .
37. Nessuno contesta che né il rifiuto di assegnare un premio in materia agricola né la diminuzione del suo importo in una proporzione superiore al numero di animali che non soddisfano le condizioni di concessione costituiscano una sanzione di natura penale.
38. Ma una sanzione, anche a carattere non penale, può essere inflitta solo se ha un fondamento giuridico chiaro ed inequivoco .
39. Occorre evitare di perdere di vista la portata delle conseguenze, per gli imprenditori agricoli interessati, dell'interpretazione che sarà fatta dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92. Tale disposizione descrive la situazione nella quale un produttore agricolo può subire una diminuzione dell'aiuto richiesto. Ora, a quanto pare, anche nell'ipotesi in cui la riduzione dell'aiuto prevista dalla disposizione in esame sia la meno importante, tali riduzioni colpiscono anche l'importo degli aiuti corrispondenti agli «animali constatati», cioè gli animali che danno diritto al versamento di un aiuto o, in ogni caso, avrebbero permesso di beneficiarne integralmente se non ci fossero state delle irregolarità .
40. Il regime giuridico istituito non si limita, quindi, a prevedere che le irregolarità commesse si traducano in un rifiuto dell'aiuto richiesto. Prevede che anche i diritti regolarmente acquisiti siano toccati. E' chiaro, dunque, che una simile maniera di prendere in considerazione le domande illegali risponde ad una logica sanzionatoria.
41. Conseguentemente, dev'essere applicata la giurisprudenza della Corte relativa all'interpretazione delle norme di diritto comunitario derivato in conformità con i principi generali del diritto comunitario.
42. Il contenuto del principio della certezza del diritto è chiaro, in particolare per quel che riguarda le caratteristiche che deve avere il fondamento giuridico di una sanzione. Nella sentenza Vandemoortele/Commissione, citata, la Commissione aveva effettuato una ritenuta sull'importo dovuto ad un aggiudicatario per il pagamento di una fornitura consegnata a titolo di aiuto alimentare, a causa di un ritardo di consegna. La disposizione di diritto comunitario applicabile prevedeva una ritenuta sull'importo dovuto solo in caso di non conformità della merce o del suo condizionamento, cosicché la decisione della Commissione è stata annullata.
43. Per essere conforme al principio della certezza del diritto così come è stato applicato, l'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento n. 3887/92, deve quindi essere interpretato in conformità del suo tenore letterale. La versione chiara ed inequivoca del testo deve prevalere su quella che tenderebbe a privilegiare un approccio conforme allo scopo del regolamento, ma del tutto estranea alla sua lettera.
44. Le recenti preoccupazioni espresse dalle istituzioni comunitarie in materia di qualità redazionale confermano la necessità di vigilare a che le regole siano espresse in modo chiaro e preciso. La stessa logica porta a tenersi agli stessi termini delle disposizioni contestate qualora, come nel caso di specie, questi siano esenti da ogni ambiguità, a meno che non si voglia procedere ad una riformulazione del testo contestato, qualora si ritenga che il divario fra il suo tenore letterale e l'obiettivo perseguito dal regolamento sia troppo importante e quindi tale da nuocere alla sua applicazione. Quanto detto è proprio ciò che è avvenuto quando, con il regolamento (CE) n. 1678/98, la Commissione ha modificato l'art. 10, n. 2, del regolamento n. 3887/92, per renderlo conforme allo scopo di quest'ultimo .
Conclusione
45. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere al quesito pregiudiziale proposto dal Bundesverwaltungsgericht come segue:
«L'art. 10, n. 2, prima frase, del regolamento (CEE) 23 dicembre 1992, n. 3887, recante modalità di applicazione del sistema integrato di gestione e di controllo relativo a taluni regimi di aiuti comunitari, deve essere interpretato nel senso che i termini "animali constatati al momento del controllo" indicano gli animali censiti nel corso del controllo e non gli animali che soddisfano le condizioni di concessione dell'aiuto, così che la diminuzione dell'importo unitario dell'aiuto prevista dalla seconda frase di tale articolo può essere effettuata solo nell'ipotesi in cui il numero di animali dichiarati dall'imprenditore agricolo ecceda il numero di animali individuati in occasione del controllo».