61992C0124
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE
CLAUS GULMANN
presentate il 10 giugno 1993 (
*1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
1.
La Queen's Bench Division (Commercial Court) della High Court of Justice ha sottoposto alla Corte questioni pregiudiziali relative all'interpretazione della nozione di forza maggiore, la quale rileva ai fini della soluzione di una causa intentata dalle società An Bord Bainne Co-operative Ltd (in prosieguo: la «ABBC») e Compagnie Inter-Agra SA (in prosieguo: l'«Inter-Agra») contro Intervention Board for Agricultural Produce.
2.
Dall'esame del fascicolo risulta quanto segue:
—
nel settembre 1985 la società francese Inter-Agra stipulava un contratto in base al quale essa stabiliva di vendere alla Prodintorg, ente sovietico di Stato per il commercio, un'elevatissima quantità di olio butirrico (in prosieguo: il «butte-roil») di una determinata qualità (first o superior grade, come definito dalle norme sovietiche allora vigenti);
—
in seguito, la Inter-Agra conveniva con la società cooperativa irlandese ABBC di acquistare del burro destinato alla trasformazione in butteroil da parte dell'Inter-Agra, onde adempiere il contratto con la Prodintorg;
—
ľ8 aprile 1986 l'ABBC rispondeva ad un invito ai sensi del regolamento n. 765/86 (
1
), e presentava all'Intervention Board for Agricultural Produce britannico, nell'ambito di una gara permanente, un'offerta per l'acquisto di 11000 t di burro salato;
—
il regolamento n. 765/86 subordinava espressamente la vendita del burro delle scorte d'intervento all'impegno di esportare esclusivamente verso l'Unione Sovietica, la Mongolia, l'India o il Pakistan;
—
l'offerta della ABBC era corredata, conformemente all'art. 5, n. 3, leu. b), del regolamento, di un impegno scritto di esportare detto burro verso l'Unione Sovietica, previa sua trasformazione in butteroil;
—
la ABBC versava una cauzione di gara di 25 ECU/t, vale a dire complessivamente circa 170000 lire sterline (UKL) (
2
), conformemente all'art. 6, n. 1, del regolamento;
—
il 14 aprile 1986 l'Intervention Board informava la ABBC che le erano state aggiudicate le 11000 t di burro salato;
—
con effetto dal 5 maggio 1986 le autorità sovietiche modificavano le condizioni qualitative in vigore dal 1955, senza preavviso, con efficacia immediata e senza tener conto dei contratti in corso, di modo che veniva autorizzata soltanto l'importazione di butteroil di qualità superiore («superior grade butteroil»);
—
malgrado tutta la diligenza impiegata, risultava così impossibile per l'Inter-Agra trasformare il burro salato nel butteroil di qualità superiore. Di conseguenza, non si poté procedere alla consegna pattuita del butteroil alla Prodintorg;
—
il 26 novembre 1986 la ABBC informava l'Intervention Board che essa non poteva procedere al prelievo delle 11000 t di burro salato, poiché questo burro non poteva — per ragioni di forza maggiore — essere trasformato in butteroil idoneo all'esportazione verso l'Unione Sovietica. Essa domandava, del pari, la restituzione della cauzione di gara;
—
dopo aver sottoposto la questione all'esame della Commissione, l'Intervention Board si rifiutava di svincolare la cauzione, adducendo che non sussistevano i presupposti della forza maggiore;
—
la ABBC e l'Inter-Agra promuovevano un'azione nei confronti dell'Intervention Board dinanzi alla High Court, affinché questo tribunale dichiarasse lo svincolo della cauzione versata;
—
l'Intervention Board replicava deducendo, in via principale, che non sussisteva forza maggiore e che, comunque, la cauzione era incamerata poiché la pertinente disposizione del regolamento non prevede una riserva espressa per un caso di forza maggiore.
3.
La High Court sollevava le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se sussista forza maggiore ai sensi del diritto comunitario e sotto il profilo del regolamento della Commissione (CEE) n. 765/86 allorché:
a)
un'offerta in risposta ad un bando comunitario di gara per l'acquisto di burro a norma del regolamento (CEE) n. 765/86 è corredata dell'impegno scritto, conformemente a detto regolamento, che il burro sarà trasformato in butteroil ed esportato dall'area comunitaria in un determinato paese terzo;
b)
l'offerta è stata accettata dall'ente nazionale di intervento;
e)
le autorità competenti del paese terzo, in applicazione delle norme di legge ivi vigenti, hanno in seguito modificato i requisiti di qualità per il butteroil importato in modo da rendere impossibile (nonostante la diligenza dispiegata dal potenziale esportatore) la produzione di butteroil conforme a detti requisiti a partire dal burro acquistato mediante aggiudicazione della gara, in modo da poterlo esportare in quel paese assolvendo gli impegni assunti;
d)
la modifica dei requisiti di qualità non è stata né pubblicata né comunicata all'interessato o potenziale esportatore in tempo utile ed ha costituito per lo stesso un evento imprevedibile.
2)
Qualora la questione n. 1 sia risolta affermativamente, se nella fattispecie la forza maggiore impedisca l'incameramento della cauzione versata a norma del regolamento della Commissione (CEE) n. 765/86, in particolare della cauzione di gara versata a norma dell'art. 6, n. 1, del regolamento».
4.
Occorre risolvere insieme le due questioni e pronunciarsi innanzi tutto sulla:
Questione se il regolamento n. 765/86 possa essere interpretato nel senso che si possa far valere la forza maggiore per evitare l'incameramento della cauzione di gara
5.
Per risolvere tale questione occorre esporre le disposizioni del regolamento relative alla costituzione della cauzione.
L'art. 6, n. 1, prevede la costituzione di una cauzione di gara onde garantire l'esecuzione, tra l'altro, dei seguenti obblighi principali: «il mantenimento dell'offerta dopo la scadenza del termine per la presentazione delle offerte, (...) il prelievo del burro ed il pagamento del prezzo entro il termine di cui all'art. 10, n. 2, primo comma». L'art. 6, n. 1, dispone, inoltre, che «in caso di inadempienza delle obbligazioni di cui sopra, la cauzione di gara è totalmente incamerata».
L'art. 7, n. 2, prevede la costituzione di cauzioni destinate a «garantire l'esecuzione delle esigenze principali relative all'esportazione del burro entro il termine di cui all'art. 15, (...) ed il suo arrivo nel paese di destinazione, indicato nell'offerta». Tale articolo prevede inoltre che la cauzione di destinazione è incamerata in caso di inadempimento di detti obblighi.
6.
Le due disposizioni non formulano espressamente alcuna riserva per le cause di forza maggiore. Per contro, siffatte riserve sono contemplate dall'art. 10, nn. 1 e 2, nonché dall'art. 16, n. 1.
L'art. 10, n. 1, stabilisce che l'aggiudicatario effettui prima del 1o dicembre 1986 il prelievo del burro che gli è stato venduto e che, «salvo casi di forza maggiore, se il prelievo del burro non avviene entro il termine di cui al (...), le spese di immagazzinaggio sono a carico dell'aggiudicatario (...)».
L'art. 10, n. 2, dispone che l'aggiudicatario versi all'organismo d'intervento, entro un termine di tre mesi a decorrere dal giorno del prelievo, il prezzo indicato dall'offerta. Il versamento comporta la restituzione della garanzia di gara di cui all'art. 6, n. 1. Se il pagamento non è stato effettuato entro il termine prescritto, il n. 2, terzo comma, prevede quanto segue: «salvo casi di forza maggiore, se l'aggiudicatario non ha effettuato il versamento (...) entro il termine fissato, oltre a subire la perdita della cauzione di cui all'art. 6, paragrafo 1, vedrà annullata la vendita dei rimanenti quantitativi».
L'art. 16, n. 1, dispone che la cauzione da costituirsi a norma dell'art. 7, n. 2, al fine di garantire l'effettiva realizzazione dell'esportazione, è incamerata, salvo la prova di un caso di forza maggiore.
7.
Mentre, ai sensi dell'art. 16, il caso di forza maggiore si applica in generale per quanto concerne la perdita della cauzione di cui all'art. 7, n. 2, si deve invece, come sostiene la Commissione, interpretare le deroghe per forza maggiore di cui all'art. 10, nn. 1 e 2, nel senso che esse non riguardano tutte le situazioni in cui non sono soddisfatte le condizioni di cui all'art. 6.
8.
La Commissione deduce che la fattispecie in esame in cui il prelievo del burro non è meramente ritardato — in quanto l'acquirente si rifiuta invece puramente e semplicemente di accertarlo — assomiglia maggiormente alla situazione prevista dall'art. 10, n. 2. La Commissione non ritiene per questo che la situazione di cui ci occupiamo ricada direttamente nell'ambito dell'art. 10, n. 2; essa considera quindi necessario accertare se la mancanza di una disposizione che menzioni espressamente la forza maggiore impedisca che le due società possano far valere tale eccezione. Essa conclude che è tanto possibile quanto corretto ammettere che l'eccezione di forza maggiore è sottintesa tacitamente nella situazione di cui ora ci occupiamo.
9.
Condividiamo tale conclusione. Forse potremmo persino domandarci se sia possibile interpretare l'art. 10, n. 2, nel senso che la situazione di cui è causa ricade direttamente sotto tale disposizione.
10.
Quest'ultima disposizione riguarda il mancato pagamento entro il termine prescritto. Mi sembra ragionevole ritenere che si tratti di mancato pagamento, sia nel caso in cui vi sia ritardo nel pagamento, sia nel caso in cui il pagamento non sia stato affatto effettuato. La disposizione riguarda due effetti giuridici collegati al mancato pagamento, vale a dire, in primo luogo, l'annullamento della vendita e, in secondo luogo, l'incameramento della cauzione. La versione danese della disposizione, che pone sullo stesso piano i due effetti giuridici, induce a ritenere che l'eccezione espressa della forza maggiore valga per i due menzionati effetti giuridici. Ciò risulta meno evidente nelle versioni inglese, francese e tedesca, che andrebbero intese nel senso che il rinvio alla perdita della cauzione viene effettuato solo per motivi di chiarezza, vale a dire per ricordare al lettore quest'effetto giuridico, che risulta già dall'art. 6. Qualora quest'ultima interpretazione sia corretta è possibile che l'eccezione di forza maggiore riguardi soltanto l'effetto giuridico dell'annullamento della vendita (
3
). Alla luce di ciò che è stato giustamente dedotto dalla Commissione, vale a dire la tesi secondo cui, in ogni caso, è conforme all'economia del regolamento ed al suo scopo ammettere un'eccezione di forza maggiore nella presente fattispecie, mi sembra più ragionevole accogliere l'interpretazione dell'art. 10, n. 2, la quale porti a riconoscere il diritto degli interessati di invocare la forza maggiore sulla base di detta disposizione, qualora la cauzione sia incamerata per il mancato pagamento.
11.
Anche se la Corte di giustizia non dovesse condividere tale interpretazione, e anche se la Corte non ha mai fatto assurgere l'eccezione di forza maggiore al rango di principio generale del diritto comunitario, (
4
) occorre, secondo me, dare atto alla Commissione — nonché agli altri partecipanti al presente procedimento che hanno presentato osservazioni nella fattispecie — che la forza maggiore può in ogni caso essere invocata in quanto implicitamente presente anche in una situazione quale quella della fattispecie controversa.
Secondo me, nessuna considerazione in senso contrario è giustificata dal fatto che la Corte sia restrittiva quanto al riconoscere l'eccezione di forza maggiore nei settori in cui essa non è stata espressamente rilevata. È possibile dover ammettere siffatta eccezione allorché sia possibile constatare che la riserva che essa contiene non è incompatibile con l'obiettivo del regolamento di cui trattasi. La presente causa riguarda un regime che mira a ridurre le scorte di burro eccedentarie mediante la vendita di burro a prezzo ridotto, e che limita per gli acquirenti la possibilità di smerciare il prodotto a taluni paesi determinati dalla Comunità, al fine di rispettare impegni internazionali.
La Commissione giustamente ritiene che ammettere l'applicabilità della forza maggiore sia conforme alle intenzioni del legislatore e che tale tesi sia confermata dall'economia del regolamento nonché da considerazioni di equità. Rinvio su questo punto all'argomentazione della Commissione riportata nella relazione d'udienza con la quale concordo totalmente.
12.
Suggerisco quindi alla Corte di dichiarare che le imprese le quali, contrariamente all'obbligo di cui all'art. 6, n. 1, non prelevino il burro acquistato possono avvalersi della forza maggiore al fine di evitare l'incameramento della cauzione.
Osservazioni preliminari concernenti l'interpretazione della nozione di forza maggiore in una causa quale quella nella fattispecie
13.
È indubbio — e coloro che hanno presentato osservazioni alla Corte condividono questo punto di vista — che la nozione di forza maggiore applicabile alla fattispecie non postula l'impossibilità assoluta, ma deve essere intesa nel senso che il mancato verificarsi dell'evento in causa sia imputabile a circostanze estranee a chi le fa valere, straordinarie e imprevedibili, e le cui conseguenze non avrebbero potute essere evitate malgrado la diligenza impiegata (
5
).
14.
È assodato che la circostanza invocata dalla ABBC/Inter-Agra quale forza maggiore è la modifica dei requisiti di qualità in Unione Sovietica, la quale ha impedito l'esportazione del butteroil pattuita con la Prodintorg. Il governo britannico ha peraltro prospettato la problematica nel senso che si tratta della questione di verificare se integri gli estremi della forza maggiore una modifica della legislazione di uno Stato intervenuta tra la conclusione di un contratto e la sua esecuzione, che comporta de facto il divieto dell'importazione e rende impossibile l'esecuzione del contratto.
15.
Considerato il testo delle questioni sollevate, si può ritenere provato che:
—
la modifica dei requisiti di qualità fissati dalle autorità costituiva un evento sul quale l'ABBC e l'Inter-Agra non potevano esercitare alcuna influenza;
—
la modifica non era affatto prevista dalle due società;
—
la pattuita esportazione del butteroil è stata resa impossibile, e
—
la Inter-Agra, dopo la modifica, ha fatto tutto quanto fosse in suo potere per riuscire ad esportare la merce, nonostante le modifiche dei requisiti di qualità.
16.
Le due società ritengono che siano del pari soddisfatte le altre condizioni necessarie per invocare la forza maggiore. Il governo italiano ha espresso il medesimo punto di vista. La Commissione, per contro, ha osservato che tali condizioni non sono soddisfatte. Il governo britannico è, almeno in una certa misura, d'accordo con la Commissione.
Se modifiche apportate ai requisiti di qualità fissati dalle autorità e che impediscono l'esportazione come essa era stata pattuita costituiscano una circostanza «del tutto straordinaria e imprevedibile»
17.
È un po' sorprendente che la Corte non abbia ancora avuto l'occasione di pronunciarsi sulla questione se modifiche di norme fissate dai legislatori nazionali o da altre autorità nazionali possano costituire un caso forza maggiore.
È indubbio, a mio avviso, che non si può, in generale, escludere che modifiche della normativa, che impediscono l'adempimento di obblighi previsti dal diritto comunitario, possano costituire un caso di forza maggiore. In base agli elementi di cui sono a conoscenza, questo orientamento è accolto dal diritto nazionale di tutti gli Stati membri e, anche la Commissione, nelle sue osservazioni orali, ha in effetti rilevato che atti delle autorità pubbliche possono, almeno in alcune situazioni, costituire casi di forza maggiore.
Ciò è confermato anche dal fatto che in un certo numero di regolamenti precedenti che elencano le circostanze suscettibili di costituire un caso di forza maggiore, il legislatore comunitario ha espressamente fatto riferimento ai divieti di importazione stabiliti da autorità pubbliche (
6
).
18.
La Commissione è nondimeno del parere che una modifica dei requisiti di qualità delle merci fissata dalle autorità nazionali debba essere considerata una circostanza talmente comune che gli operatori debbono prevederla allorché stipulano un contratto e devono quindi adattare ad essa i loro rapporti contrattuali. La Commissione ritiene che siffatte modifiche facciano parte integrante dei rischi generali del commerciante.
19.
Riveste un'importanza di principio la questione se su tale punto debbano essere accolte le conclusioni della Commissione.
È certo giusto che in ogni società vi siano modifiche quanto ai requisiti di qualità delle merci. È probabilmente altrettanto giusto che siffatte modifiche siano sempre più generalizzate. Vi è sempre di più maggiore accordo sulla necessità di tutelare la salute e la sicurezza dei consumatori e si assiste ad un costante incremento delle conoscenze sui rischi per la salute e la sicurezza collegati alle merci.
Non è quindi irragionevole sostenere che siffatte modifiche non possono essere considerate «del tutto straordinarie», come questa nozione è stata definita dalla Corte, vale a dire nel senso che si deve trattare di un evento considerato imprevedibile, o almeno talmente anormale, che esso avrebbe dovuto essere considerato improbabile da un commerciante avveduto e diligente (
7
).
Di conseguenza, vi sarebbe un certo fondamento perché la Corte dichiari che le modifiche apportate ai requisiti di qualità non possono mai costituire un caso di forza maggiore.
20.
A ben riflettere, mi sembra tuttavia che tale conclusione sia infondata.
21.
È assodato che modifiche delle norme fissate dalle autorità pubbliche in linea di principio possono essere invocate come cause di forza maggiore e mi pare dubbio che sia sufficientemente fondata un'eccezione per tale condizione di principio per quanto concerne i requisiti fissati dalle autorità pubbliche in materia di qualità delle merci. Non si potrebbe escludere a priori che ci possano essere situazioni nelle quali sarebbe irragionevole imporre agli operatori economici il rischio di modifiche dei requisiti di qualità nel paese d'importazione. A questo proposito, si deve, nonostante tutto, considerare che di frequente, per non dire di regola, viene dato un adeguato preavviso agli operatori, ovvero vengono perlomeno fissate norme transitorie che tengono conto del legittimo affidamento degli operatori economici. Per giunta, vi possono essere indubbiamente settori nei quali il rischio di dette modifiche deve essere considerato talmente limitato che gli operatori non possono essere tenuti a prenderlo in considerazione come rischio di portata generale.
22.
Al riguardo occorre altresì menzionare che la Corte ha ammesso che uno sciopero senza il preavviso previsto dalla legge (
8
), le interruzioni di energia elettrica, ovvero il maltempo (
9
), possono costituire casi di forza maggiore, sebbene, anche in tali casi, si possa legittimamente sostenere che siffatti eventi non costituiscono, in generale, stricto sensu, eventi del tutto straordinari. In ogni caso, mi è difficile capire perché modifiche dei requisiti di qualità delle merci non debbano mai essere considerate eventi del tutto straordinari, mentre gli scioperi, interruzioni di energia elettrica e il maltempo possono eventualmente rivestire questa natura, e perché dovrebbe essere più ragionevole esigere dagli operatori economici che essi sostengano in generale il rischio delle modifiche dei requisiti di qualità fissate dalle autorità pubbliche, mentre ciò non vale per gli scioperi e gli altri casi.
23.
I soli casi nei quali, per quanto di mia conoscenza, la Corte ha escluso, in generale, che un operatore economico possa avvalersi della forza maggiore sono i casi in cui l'obbligo imposto dal diritto comunitario non ha potuto essere adempiuto a causa del comportamento dell'altro contraente; a questo proposito, si veda la sentenza della Corte nella causa Theodorakis (
10
). Mi sembra tuttavia che la Corte abbia in tal caso — e giustamente, a mio avviso — dato importanza al fatto che gli operatori sono del tutto liberi nella loro scelta dei contraenti commerciali.
24.
Ciò premesso, la Corte non deve escludere in generale che si possano invocare come causa di forza maggiore le modifiche dei requisiti di qualità che comportano divieti di importazione. La Corte deve limitarsi — come fa abitualmente — a sottolineare che la forza maggiore può essere invocata soltanto se si può stabilire che la modifica dei requisiti di qualità, nella situazione concreta, era talmente insolita che un operatore accorto poteva giustamente ritenere che il rischio di cambiamento fosse trascurabile.
25.
Qualora la Corte non condivida la tesi secondo cui le modifiche dei requisiti di qualità non possono mai costituire un caso di forza maggiore, la Commissione sostiene che si deve in ogni caso escludere che un operatore possa invocare la forza maggiore allorché si tratti di esportazioni verso l'ex Unione Sovietica. Essa afferma quanto segue: «(...) un operatore che tratti con uno Stato quale l'ex Unione Sovietica, che ha una normativa estremamente centralizzata e spesso arbitraria in tutti i settori della società, ivi compreso il commercio, deve aspettarsi siffatte modifiche, persino senza preavviso, senza misure transitorie o termini preliminari prima che le nuove norme entrino in vigore».
26.
Sarebbe sbagliato se la Corte accogliesse la tesi della Commissione e affermasse che modifiche dei requisiti di qualità negli Stati aventi una determinata organizzazione sociale non possano in genere mai essere invocate come forza maggiore.
27.
A mio avviso, in linea di principio, nelle cause riguardanti l'interpretazione della nozione comunitaria di forza maggiore, la Corte deve limitarsi a fissare linee direttrici assai generali per l'interpretazione di tale concetto. Essa deve lasciare ai giudici nazionali il compito di risolvere su questa base le liti concrete sorte nell'ambito delle cause che hanno dato luogo al rinvio.
28.
La tesi della Commissione secondo cui le imprese dovevano prevedere improvvise modifiche legislative proprio nel caso dell'ex Unione Sovietica secondo me non deve indurre la Corte a dichiarare in generale che la nozione di forza maggiore non può mai essere invocata in un caso quale quello della fattispecie. Non si può certo escludere del tutto che la tesi della Commissione possa eventualmente essere giusta. La Commissione non ha tuttavia cercato in alcun modo di corroborarla e nessun elemento del fascicolo rafforza la tesi della Commissione su questo punto. Al contrario, nella specie si è al corrente del fatto che i requisiti di qualità erano restati immutati per più di trent'anni. Non sono quindi molto incline — almeno sulla base degli elementi disponibili — a sostenere, nei confronti del giudice nazionale, che si debba considerare acquisito il fatto che le imprese dovevano in generale prevedere una modifica delle norme qui rilevanti nell'Unione Sovietica, di modo che tali modifiche non possono mai configurare un caso di forza maggiore.
29.
Secondo me, la Corte deve quindi affermare che la modifica dei requisiti di qualità fissati dalle autorità pubbliche può essere invocata come caso di forza maggiore, a condizione che l'operatore avveduto e diligente si sia trovato nell'impossibilità, nelle circostanze concrete della fattispecie, di prevedere l'eventualità che una modifica delle norme possa modificare i parametri di qualità, e purché l'operatore interessato non sia stato in grado di evitare le conseguenze della modifica, malgrado la diligenza impiegata.
Se l'ABBC e l'Inter-Agra avessero previsto la modifica della normativa nel caso concreto
30.
Sia la Commissione sia il governo britannico hanno fatto valere nelle loro osservazioni che le imprese avevano previsto, nel caso di specie ora in esame, una modifica della normativa.
Al riguardo essi osservano che le condizioni contrattuali stipulate tra le imprese interessate confermano la suddetta tesi. In primo luogo, si riferiscono al fatto che, nel contratto stipulato con la ABBC, la Inter-Agra aveva espressamente assunto il rischio dell'eventuale perdita della cauzione da parte della ABBC stessa; in secondo luogo, rilevano che nel contratto tra la Inter-Agra e la Prodintorg era stata inserita una clausola relativa alla forza maggiore secondo la quale il divieto di importazione figurava tra gli eventi equiparati alla forza maggiore.
31.
Vi sono numerosi motivi per cui la Corte non può aderire alla tesi sviluppata dalla Commissione e dal governo britannico.
32.
In primo luogo, dall'ordinanza di rinvio risulta che le parti nella causa principale erano d'accordo nel ritenere accertato il fatto che l'ABBC e l'Inter-Agra non avevano previsto che le norme sovietiche sarebbero state modificate; in secondo luogo, occorre, in ogni modo, lasciare al giudice nazionale il compito di valutare le conclusioni da trarre da dette disposizioni contrattuali per stabilire se le parti avessero previsto la modifica.
33.
Nondimeno, vista l'importanza che la Commissione ed il governo britannico hanno attribuito a dette clausole contrattuali, è forse utile rilevare che, a mio avviso, è molto dubbio che tali clausole abbiano il significato loro attribuito dalla Commissione e dal governo britannico.
Mi sembra ragionevole il fatto che la clausola contenuta nel contratto tra l'ABBC e l'Inter-Agra non possa essere intesa se non nel senso che l'Inter-Agra assumeva il rischio della ABBC quanto ai rapporti giuridici di quest'ultima con l'ente di intervento britannico, vale a dire quanto al rischio di perdita della cauzione, a meno che l'inadempimento degli obblighi imposti dal regolamento fosse imputabile alla forza maggiore. Non è affatto probabile che l'Inter-Agra avesse inteso, mediante la clausola in questione, assumere il rischio anche qualora l'inadempimento da parte dell'ABBC fosse dovuto a un caso di forza maggiore.
Per giunta, la clausola contenuta nel contratto tra l'ABBC e l'Inter-Agra fa riferimento in modo del tutto generale all'inadempimento degli obblighi stabiliti dal regolamento; difficilmente essa può quindi essere intesa nel senso che le due imprese avevano previsto nella fattispecie che l'adempimento degli obblighi richiesti dalle norme comunitarie sarebbe stato in seguito impedito da un divieto di importazione dell'Unione Sovietica causato da una modifica dei requisiti qualitativi.
34.
Del pari, mi sembra difficile attribuire alla clausola della forza maggiore contenuta nel contratto tra l'Inter-Agra e la Prodintorg il significato ad essa attribuito dalla Commissione e dal governo britannico. La Commissione ed il governo britannico non hanno in ogni caso provato che tale clausola — la quale probabilmente è una clausola di stile — sarebbe stata inserita proprio perché le parti nel caso concreto avevano avuto motivi di temere una modifica dei requisiti qualitativi.
35.
La Commissione ed il governo britannico non forniscono pertanto alcun elemento da cui, secondo me, risulti che le modifiche dei requisiti qualitativi erano previste nella specie. Basta solo menzionare che l'impossibilità di un operatore economico di invocare la forza maggiore ai sensi del diritto comunitario soltanto perché il suo contraente o il contraente del suo contraente si sono riservati la facoltà di invocare la forza maggiore nei loro rapporti reciproci, avrebbe l'effetto di restringere considerevolmente e in modo difficilmente comprensibile l'applicazione della clausola di forza maggiore.
36.
In generale, avverto senz'altro difficoltà a comprendere il ragionamento della Commissione e del governo britannico quando sembra che essi attribuiscano importanza al fatto che si è in presenza nella specie di vincoli contrattuali tra tre imprese, di modo che l'adempimento finale dell'obbligo dell'ABBC nei confronti dell'ente d'intervento britannico, vale a dire l'obbligo di garantire l'esportazione del burro verso l'Unione Sovietica, è subordinato all'intervento dell'Inter-Agra. Il punto decisivo è se si possa affermare con certezza che l'inadempimento degli obblighi della ABBC è stato provocato da circostanze sulle quali le imprese di cui trattasi non avevano alcuna influenza e che esse non potevano evitare, malgrado tutta la diligenza impiegata.
Se fosse possibile evitare le ripercussioni di detto evento
37.
La Commissione e il governo britannico adducono che si può richiedere ad un operatore avveduto e prudente che egli adotti le precauzioni idonee a tutelarsi dagli effetti del divieto di importazione causato dalla modifica dei requisiti qualitativi. Essi si riferiscono più specificamente alla circostanza che le conseguenze del divieto d'importazione e del relativo annullamento del contratto con la Prodintorg potevano e dovevano essere prevenute includendo nei relativi contratti clausole idonee, ovvero stipulando una specifica copertura assicurativa.
38.
È vero che la Corte nella citata sentenza Theodorakis ha menzionato il fatto che l'impresa interessata avrebbe potuto premunirsi dall'inesecuzione del contratto da parte dell'altro contraente, sia includendo clausole al riguardo, sia stipulando uno specifico contratto di assicurazione. Così come interpreto la sentenza, questo non era però il motivo per cui l'operatore interessato non era più legittimato a invocare la forza maggiore; si trattava, per contro, soltanto di un rinvio destinato a sottolineare che il risultato constatato dalla Corte non portava a risultati irragionevoli per gli operatori che avessero adottato le precauzioni secondo le modalità indicate. Gli operatori, poiché non possono mai invocare la forza maggiore per l'inadempimento di obblighi che incombono all'altro contraente, sanno anche che debbono premunirsi dalle conseguenze di siffatto inadempimento, mediante, se necessario, uno dei modi indicati dalla Corte.
39.
La facoltà di tutelarsi, in uno dei modi citati, dal rischio dell'incameramento della cauzione non può tuttavia escludere in generale che la parte che ha assunto un obbligo in base alla normativa comunitaria possa invocare la forza maggiore.
Mi sembra irragionevole che la facoltà — teoricamente sempre consentita — di tutelarsi dall'incameramento della cauzione anche in caso di forza maggiore possa escludere che un operatore possa invocare la forza maggiore. Se si accogliesse tale tesi, le disposizioni del diritto comunitario relative alla forza maggiore perderebbero gran parte della loro efficacia pratica.
40.
Se ho ben compreso, la Commissione ed il governo britannico hanno del resto limitato, durante la fase orale, la portata della loro opinione su questo punto alle ipotesi in cui l'uno o l'altro indizio lasciasse intravedere all'operatore che egli non avrebbe potuto onorare gli impegni da lui sottoscritti in base al diritto comunitario. In questo caso, però, il fatto che egli non possa invocare la forza maggiore va collegato non alla circostanza che l'operatore abbia omesso di premunirsi, tramite clausole contrattuali o un contratto di assicurazione, dalle conseguenze derivanti dalla forza maggiore, ma alla circostanza che egli era stato effettivamente posto in grado di prevedere, in base a elementi concreti, l'evento qualificato forza maggiore.
41.
È opportuno rilevare anche, per amore di completezza, che può essere impossibile, o comunque molto difficile in pratica, per gli operatori economici fare accettare all'altro contraente il rischio inerente alla forza maggiore. Del pari, per gli operatori può essere anche difficile stipulare contratti di assicurazione a copertura della perdita dovuta a un caso di forza maggiore, ed è probabile che tali polizze siano in genere molto costose.
42.
Mi asterrò dall'esaminare dettagliatamente le conseguenze economiche che deriverebbero dall'accoglimento della tesi sostenuta su questo punto dalla Commissione e dal governo britannico. Mi limiterò a rilevare che tendo a ritenere, d'accordo con le due società interessate, che le «spese» sostenute, direttamente o indirettamente, dall'acquirente del burro delle scorte d'intervento per tutelarsi dalle conseguenze della forza maggiore in definitiva si «ripercuoterebbero» sul venditore del burro d'intervento, poiché l'acquirente sarebbe indotto a fare un'offerta meno elevata agli enti nazionali d'intervento all'atto dell'acquisto del burro.
43.
Ritengo quindi che, per quanto concerne l'applicazione alla fattispecie dell'eccezione della forza maggiore la Corte non debba basarsi sulla tesi sostenuta al riguardo dalla Commissione e dal governo britannico.
Sul nesso di causalità tra il caso di forza maggiore invocato e l'inadempimento da parte dell'ABBC dell'obbligo di prelevare il burro acquistato
44.
Il governo britannico e la Commissione hanno dedotto nelle loro osservazioni che il divieto d'importazione imposto dall'Unione Sovietica a seguito della modifica dei parametri qualitativi non impediva all'ABBC di prelevare il burro acquistato e che non sussiste pertanto il nesso di causalità tra la forza maggiore invocata e l'inadempimento degli obblighi incombenti alla ABBC in virtù dell'art. 6, n. 1, del regolamento.
45.
Il governo britannico ha rinunciato a tale argomento nel corso della fase orale; la Commissione ha però tenuto fermo il suo punto di vista.
46.
La Commissione rileva che l'ABBC avrebbe potuto procedere al prelievo del burro, sia dal punto di vista giuridico che pratico. Nulla impediva alla società di pagare il prezzo. In questo modo, la cauzione di cui all'art. 6 sarebbe stata svincolata e la società sarebbe stata tenuta a versare la cauzione — più elevata — di cui all'art. 7, destinata a garantire l'esportazione verso l'Unione Sovietica. La Commissione deduce che ciò del resto sarebbe stato ragionevole, poiché all'atto dell'acquisto del burro l'ABBC era tenuta ad esportare il burro verso l'Unione Sovietica, ma non a venderlo sotto forma di butteroil. Esso avrebbe potuto essere venduto tale e quale (
11
). L'ABBC sarebbe stata così libera di trovare un nuovo acquirente sovietico per il burro che aveva acquistato. La Commissione non si è pronunciata sulla questione se l'ABBC avesse potuto invocare la forza maggiore per quanto concerne la cauzione versata a norma dell'art. 7 qualora avesse potuto dimostrare nella specie che il burro acquistato non poteva trovare un acquirente nell'Unione Sovietica.
Se si accoglie la tesi della Commissione, l'ABBC avrebbe dovuto, in ogni caso, procedere al prelievo del burro ed al pagamento del prezzo. Essa avrebbe dovuto in seguito fare tutto ciò che si può esigere da un operatore diligente per riuscire a vendere il burro nell'Unione Sovietica. L'ABBC in tale situazione avrebbe pagato il burro, di modo che si poteva quindi considerarla proprietaria del burro. La Commissione non ha precisato come la ABBC avrebbe potuto utilizzare il burro in conformità al regolamento se, per ipotesi, non fosse riuscita a venderlo nell'Unione Sovietica.
Mi sembra che non si debba accogliere la tesi di base della Commissione, anche se è possibile che, da un punto di vista molto formale, tale concezione sia giusta. Essa porterebbe infatti a risultati irragionevoli nella realtà. Non si può, in una situazione quale quella della fattispecie, imporre all'operatore l'obbligo di prelevare e di pagare il burro acquistato, a meno che non vi siano indizi concreti che l'interessato avrebbe avuto in realtà una possibilità ragionevole di trovare acquirenti per il burro salato nell'Unione Sovietica entro i termini fissati dal regolamento ai fini dell'esportazione.
Al riguardo l'ABBC e l'Inter-Agra, senza essere contraddette dalla Commissione, hanno risolutamente negato che ciò fosse possibile, sostenendo che non potevano essere smerciati nell'Unione Sovietica né il burro salato né il butteroil fabbricato mediante burro salato. Va lasciato al giudice nazionale il compito di decidere se l'ABBC e l'Inter-Agra abbiano ragione su questo punto.
47.
Da una giurisprudenza costante della Corte risulta che si debbono imporre requisiti elevati agli operatori che intendono invocare la forza maggiore; in particolare essi devono dimostrare un grado elevato di lungimiranza e di diligenza.
È necessario assicurarsi che gli operatori facciano tutto ciò che si possa da loro ragionevolmente esigere per adempiere gli obblighi loro imposti dal diritto comunitario. La sanzione corrispondente all'inosservanza di tali obblighi è l'incameramento della cauzione da essi costituita. La costituzione di una cauzione ha lo scopo di indurre gli operatori a fare tutto quanto sia possibile per adempiere l'obbligo imposto loro dal diritto comunitario (
12
).
48.
Spetta alla Corte stabilire i principi fondamentali per determinare in generale ciò che si può esigere dagli operatori. È compito dei giudici nazionali stabilire, sulla base degli elementi di prova prodotti, se gli operatori abbiano adempiuto gli obblighi loro imposti tenendo conto dell'interpretazione della nozione di forza maggiore formulata dalla Corte.
49.
Alla luce delle precedenti considerazioni emerge che la Commissione e, in certa misura, anche il governo britannico, hanno, secondo me, interpretato la nozione di forza maggiore troppo restrittivamente nei confronti degli operatori, in modo che imporrebbe agli stessi oneri troppo pesanti, senza dimostrare che tali obblighi sono indispensabili ai fini della realizzazione degli obiettivi stabiliti dalle pertinenti norme comunitarie. Non vi sono, a mio avviso, in un procedimento quale quello di cui è causa, circostanze di portata generale che escludano che l'ABBC e l'Inter-Agra possano invocare la forza maggiore. Tocca al giudice nazionale statuire sulla questione se le due società abbiano soddisfatto nella specie le rigorose condizioni di lungimiranza e di diligenza richieste dalla giurisprudenza della Corte ad un operatore prudente ed avveduto.
Conclusione
50.
Suggerisco pertanto alla Corte di risolvere le questioni sollevate come segue:
«L'art. 6, n. 1, del regolamento 14 marzo 1986, n. 765/86, deve essere interpretato nel senso che la cauzione di gara costituita in conformità a detta disposizione non viene incamerata se si prova che l'inosservanza degli obblighi per l'aggiudicazione stabiliti da detta disposizione è dovuta ad una modifica dei requisiti qualitativi della merce in questione, sino ad allora vigenti nel paese d'importazione, a condizione che un operatore prudente ed avveduto ed i suoi eventuali contraenti non abbiano potuto o dovuto prevedere la modifica, e purché le conseguenze di tali modifiche non avrebbero potuto essere evitate nel caso concreto malgrado la diligenza impiegata.
È compito del giudice nazionale statuire sulla questione se le due condizioni siano soddisfatte nella fattispecie».
(
*1
)	Lingua originale: il danese.
(
1
)	Relativo alle modalità di vendita del burro delle scorte d'in-tervento, per l'esportazione verso determinate destinazioni, GU 1986, L 72, pag. 11.
(
2
)	Una causa analoga, tra le due dette società e l'Intervention Board irlandese e vertente su una cauzione di circa 169000 sterline irlandesi (IRL), è pendente dinanzi ai giudici irlandesi. U procedimento è stato sospeso in attesa della sentenza della Corte nella presente causa.
(
3
)	Per suffragare la tesi secondo cui la situazione di cui è causa non ricade sotto l'art. 10, n. 2, la Commissione sostiene che secondo tale disposizione la vendita è annullata «per i rimanenti quantitativi». Il riferimento ai «rimanenti quantitativi» deve tuttavia essere valutato alla luce del secondo comma del n. 2. Mi sembra evidente che ciò non possa implicare che la disposizione citata non si applichi neanche nei casi in cui non vi sia stato alcun prelievo dei quantitativi acquistati.
(
4
)	Nelle sentenze 20 febbraio 1975, causa 64/74, Reich (Racc. pag. 261), e 11 luglio 1978, causa 6/78, Union Française de Céréales (Racc. pag. 1675), la Corte ha tuttavia ammesso un'applicazione per analogia delle clausole espresse di forza maggiore e, nella sentenza 19 aprile 1988, causa 71/87, Inter-Kom (Racc. pag. 1979), la Corte ha riconosciuto l'esistenza implicita di una clausola di forza maggiore nel caso in cui la disposizione comunitaria non contemplava espressamente siffatta clausola.
(
5
)	V., da ultimo, la sentenza della Corte 18 marzo 1993, C-50/92, Molkerei-Zentrale Süd (Racc. pag. I-1035). Si vedano anche, in quanto rivestono una particolare importanza per la causa che ci occupa, le sentenze della Corte 27 ottobre 1987, causa 109/86, Theodorakis (Racc. pag. 4319), 7 maggio 1991, causa C-338/89, Organisationen Danske Slagterier (Racc. pag. I-2315) e 19 aprile 1988, causa 71/87, Inter-Kom (Racc. pag. 1979). Altri riferimenti giurisprudenziali si trovano nelle conclusioni dell'avvocato generale Lenz nella citata causa C-50/92, Molkerei-Zentrale Süd (Racc. pag. I-1044, punto 15 della motivazione).
(
6
)	V., ad esempio, l'art. 6 del regolamento n. 136/64, come interpretato nella sentenza della Corte 11 luglio 1968, causa 4/68, Schwarzwaldmilch (Racc. pag. 549), e l'art. 8 del. regolamento n. 102/64, come interpretato dalla sentenza della Corte 16 dicembre 1970, causa 36/70, Getreide-Import (Racc. pag. 1107).
(
7
)	V. sentenza della Corte 11 luglio 1968, Schwarzwaldmilch (nota 6).
(
8
)	V. sentenza della Cone 7 maggio 1991, causa C-338/89, Organisationen af Danske Slagterier (Race. pag. I-2215).
(
9
)	V. sentenza della Corte 19 aprile 1988, causa 71/87, Inter-Kom (Race. pag. 1979).
(
10
)	Sentenza della Corte 27 ottobre 1987, causa 109/86, Theodorakis (Race. pag. 4319).
(
11
)	È dubbio se la Commissione abbia su questo punto ragione nella sua interpretazione delle pertinenti disposizioni del regolamento. L'art. 5, n. 3, lett. b), prevede cne l'offerta è accompagnata «dall'impegno scrìtto del concorrente a esportare, tal quale o previa trasformazione, il burro attribuitogli verso la destinazione indicata nell'offerta, entro il termine di cui all'art. 15». Dal combinato disposto di tale disposizione con l'art. 5, n. 2, lett. c), in base al quale nell'offerta devono essere indicati: «(...) e) la prevista destinazione del burro, precisando i quantitativi che saranno esportati tal quali oppure previa trasformazione», si può interpretare tale disposizione nel senso che la dichiarazione («impegno scritto») prevista al paragrafo 3, lett. b), obbliga l'operatore interessato anche ad esportare il burro verso il luogo di destinazione nello stato indicato nell'offerta. La questione non è stata tuttavia esaminata dettagliatamente nel corso del procedimento.
Poiché mi sembra naturale che le disposizioni di un regolamento della Commissione vadano interpretate nel senso indicato dalla Commissione stessa (in ogni caso quando l'interpretazione porta a un risultato che di regola è a favore dell'operatore economico), e tenuto conto dell'obiettivo dello stesso regolamento, mirante a che, essenzialmente, il burro venduto proveniente dalle scorte d'intervento giunga nel paese di destinazione fissato dal regolamento, tendo tuttavia a ritenere che l'interpretazione della Commissione sia giusta.
(
12
)	V. sentenza 30 gennaio 1974, causa 158/73, Kampffmeyer (Race. pag. 101), nella quale la Corte ha rilevato che «il rischio della perdita della cauzione costituisce uno stimolo per gli importatori che hanno ottenuto una licenza ad osservare l'obbligo di importare [in virtù del diritto comunitario] (...). Ne consegue che — in linea di massima — l'importatore che ha esercitato la normale diligenza non è più vincolato dall'obbligo di importare se eventi estranei [gli impediscono di effettuare l'operazione] (...)» (v. punto 9 della motivazione).