62021CJ0671
SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 28 de septiembre de 2023 (
*1
)
«Procedimiento prejudicial — Espacio ferroviario europeo único — Directiva 2012/34/UE — Adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria — Artículo 45 — Programación — Artículo 46 — Procedimiento de coordinación — Artículo 47 — Infraestructura congestionada — Priorización de determinados servicios — Criterios de prioridad — Normativa nacional que establece reglas de prioridad vinculadas a la intensidad del uso de la infraestructura»
En el asunto C‑671/21,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Lituania), mediante resolución de 5 de noviembre de 2021, recibida en el Tribunal de Justicia el 9 de noviembre de 2021, en el procedimiento entre
Gargždų geležinkelis UAB
con intervención de:
Lietuvos transporto saugos administracija,
Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba,
LTG Infra AB,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por el Sr. A. Arabadjiev, Presidente de Sala, y los Sres. P. G. Xuereb, T. von Danwitz y A. Kumin (Ponente) y la Sra. I. Ziemele, Jueces;
Abogado General: Sr. M. Campos Sánchez-Bordona;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
consideradas las observaciones presentadas:
–
en nombre de Gargždų geležinkelis UAB, por el Sr. V. Nikitinas, advokatas;
–
en nombre del Gobierno lituano, por los Sres. K. Dieninis y S. Grigonis, en calidad de agentes;
–
en nombre de la Comisión Europea, por los Sres. S. L. Kalėda, P. Messina y G. Wilms, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 16 de marzo de 2023;
dicta la siguiente
Sentencia
1
La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 45 a 47 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único (DO 2012, L 343, p. 32).
2
Esta petición se ha presentado en el contexto de un procedimiento incoado por Gargždų geležinkelis UAB en relación con la resolución de la Lietuvos transporto saugos administracija (Administración de seguridad del transporte de Lituania; en lo sucesivo, «Administración de seguridad del transporte») por la que se deniega la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria pública a Gargždų geležinkelis y con la orden de la Lietuvos Respublikos ryšių reguliavimo tarnyba (Autoridad de reglamentación de las comunicaciones de la República de Lituania) por la que se desestima el recurso interpuesto por Gargždų geležinkelis contra dicha resolución.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3
A tenor de los considerandos 3 y 34 de la Directiva 2012/34:
«(3)
Debe mejorarse la eficiencia del sistema ferroviario a fin de integrarlo en un mercado competitivo, teniendo en cuenta, a la vez, las características especiales de los ferrocarriles.
[…]
(34)
Para garantizar la transparencia y el acceso no discriminatorio de todas las empresas ferroviarias a la infraestructura ferroviaria y a los servicios de las instalaciones de servicio, toda la información necesaria para la utilización de los derechos de acceso debe publicarse en una declaración sobre la red. […]»
4
De conformidad con el artículo 3, punto 20, de esta Directiva, por «infraestructura congestionada» se entiende el elemento de infraestructura para el cual no puede atenderse plenamente la demanda de capacidad de infraestructura durante determinados períodos, ni siquiera tras coordinación de las distintas solicitudes de capacidad.
5
En virtud del artículo 3, punto 26, de dicha Directiva, se entiende por «declaración sobre la red» la declaración que detalla las normas generales, plazos, procedimientos y criterios para los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad, incluida cualquier otra información que pueda ser necesaria para cursar solicitudes de capacidad de infraestructura.
6
Según el artículo 3, punto 27, de la misma Directiva, por «surco» se entiende la capacidad de infraestructura necesaria para que un tren circule entre dos puntos durante un período dado.
7
El capítulo IV de la Directiva 2012/34 versa sobre la aplicación de cánones por la utilización de infraestructuras ferroviarias y la adjudicación de la capacidad de estas. La sección 1 del capítulo IV, titulada «Principios generales», incluye, en particular, los artículos 26 y 27 de dicha Directiva.
8
A tenor del artículo 26 de la citada Directiva, bajo la rúbrica «Aprovechamiento de la capacidad de infraestructura»:
«Los Estados miembros velarán por que los sistemas de cánones y adjudicación de capacidad aplicados a la infraestructura ferroviaria se ajusten a los principios instaurados en la presente Directiva y por que permitan al administrador de infraestructuras comercializar la capacidad disponible y optimizar su uso.»
9
El artículo 27 de la misma Directiva, que lleva por título «Declaración sobre la red», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«El administrador de infraestructuras, previa consulta a las partes interesadas, elaborará y publicará una declaración sobre la red que podrá obtenerse a un precio que no exceda del coste de su publicación. […]»
10
La sección 2 del capítulo IV de la Directiva 2012/34, titulada «Cánones por la utilización de infraestructuras y servicios», incluye, en particular, los artículos 31, 32 y 36 de esta Directiva.
11
El artículo 31 de dicha Directiva, con la rúbrica «Principios de los cánones», dispone, en su apartado 4:
«Los cánones por la utilización de infraestructuras contemplados en el apartado 3 podrán incluir un canon que refleje la escasez de capacidad de un determinado tramo identificable de la infraestructura durante períodos de congestión.»
12
El artículo 32 de la misma Directiva, titulado «Excepciones a los principios de los cánones», enuncia lo siguiente en su apartado 1, párrafo cuarto:
«Los administradores de infraestructuras podrán establecer además una distinción entre segmentos de mercado en función de las mercancías o viajeros transportados.»
13
En virtud del artículo 36 de la Directiva 2012/34, bajo el título «Cánones por reserva»:
«Los administradores de infraestructuras podrán aplicar un canon adecuado en concepto de la capacidad que, habiéndose adjudicado, no se utilice. Este canon de no utilización proporcionará incentivos por la utilización eficiente de la capacidad. El cobro de tal canon a los solicitantes a los que se asignó una franja ferroviaria será obligatorio si sistemáticamente dejan de utilizar las franjas asignadas o parte de las mismas. […]»
14
La sección 3 del capítulo IV de esta Directiva, con la rúbrica «Adjudicación de capacidad de infraestructura», contiene los artículos 38 a 54 de dicha Directiva.
15
El artículo 38 de la misma Directiva, titulado «Derechos de capacidad», dispone, en su apartado 1, párrafo primero:
«La capacidad de infraestructura será adjudicada por el administrador de infraestructuras y, una vez atribuida a un candidato, este no podrá transferirla a otra empresa o servicio.»
16
El artículo 39 de la Directiva 2012/34, con el título «Adjudicación de capacidad de infraestructura», enuncia lo siguiente en su apartado 1:
«Los Estados miembros podrán crear un marco para la adjudicación de capacidad de infraestructura, con sujeción a la condición de independencia de gestión exigida por el artículo 4. Deberán establecerse reglas específicas de adjudicación de la capacidad. El procedimiento de adjudicación correrá a cargo del administrador de infraestructuras. En particular, este velará por que la capacidad se adjudique de manera justa y no discriminatoria, y de conformidad con el Derecho de la Unión.»
17
A tenor del artículo 45 de esta Directiva, titulado «Programación»:
«1.   El administrador de infraestructuras atenderá, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura, incluidos los surcos que abarquen más de una red, y tendrá lo más en cuenta posible todas las limitaciones que afecten a los candidatos, tales como los efectos económicos sobre su actividad empresarial.
2.   El administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos en el marco del procedimiento de programación y coordinación, pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49.
3.   El administrador de infraestructuras consultará a los interesados acerca del proyecto de horario de servicio, y les otorgará al menos un mes para presentar sus observaciones. Se considerará que son partes interesadas los solicitantes de capacidad de infraestructura y otros que deseen formular observaciones sobre el modo en que el horario de servicio puede afectar a su capacidad de suministro de servicios ferroviarios en el período de vigencia del horario de servicio.
4.   El administrador de infraestructuras tomará las medidas oportunas para tener en cuenta las preocupaciones que se hayan manifestado.»
18
El artículo 46 de la citada Directiva, que lleva por título «Procedimiento de coordinación», dispone lo siguiente en sus apartados 1 a 3:
«1.   El administrador de infraestructuras que, en el procedimiento de programación previsto en el artículo 45, se encuentre ante solicitudes incompatibles entre sí, procurará lograr, mediante la coordinación de las solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas.
2.   Cuando la situación requiera una coordinación, el administrador de infraestructuras podrá proponer, dentro de límites razonables, adjudicaciones de capacidad de infraestructura que difieran de lo solicitado.
3.   El administrador de infraestructuras procurará resolver los conflictos que surjan consultando a los candidatos interesados. Dicha consulta se basará en la divulgación de la siguiente información en un plazo de tiempo razonable, de forma gratuita y por escrito o por vía electrónica:
a)
los surcos ferroviarios solicitados por otros candidatos en los mismos trayectos;
b)
los surcos ferroviarios adjudicados previamente a todos los demás candidatos en los mismos trayectos;
c)
los surcos ferroviarios alternativos propuestos en los trayectos de que se trate de conformidad con el apartado 2;
d)
la información detallada sobre los criterios aplicados en el procedimiento de adjudicación de capacidad.
En virtud del artículo 39, apartado 2, esta información se facilitará sin revelar la identidad de los demás candidatos, a menos que dichos candidatos estén de acuerdo en que esta se divulgue.»
19
A tenor del artículo 47 de la Directiva 2012/34, bajo la rúbrica «Infraestructura congestionada»:
«1.   Cuando, tras coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos, siga sin ser posible atender debidamente a las solicitudes de capacidad de infraestructura, el administrador de infraestructuras otorgará inmediatamente al tramo de la infraestructura en cuestión la calificación de congestionado. Idéntica calificación recibirá la infraestructura para la que se prevea una insuficiencia de capacidad en un futuro próximo.
2.   Cuando una infraestructura se declare congestionada, el administrador de infraestructuras llevará a cabo un análisis de capacidad conforme al artículo 50, a menos que se esté aplicando ya un plan de aumento de la capacidad conforme al artículo 51.
3.   Cuando los cánones con arreglo al artículo 31, apartado 4, no se hayan aplicado o no hayan dado resultado satisfactorio y la infraestructura haya sido declarada congestionada, el administrador de infraestructuras podrá utilizar además criterios de prioridad para adjudicar la capacidad de infraestructura.
4.   Los criterios de prioridad se definirán según la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos en consecuencia.
Con objeto de garantizar unos servicios de transporte adecuados y, en particular, de responder, dentro de este marco, a las exigencias del servicio público o de favorecer el transporte de mercancías por ferrocarril nacional e internacional, los Estados miembros podrán adoptar las medidas necesarias, en condiciones no discriminatorias, para que en la adjudicación de la capacidad de infraestructura se dé la prioridad a dichos servicios.
[…]»
20
El artículo 49 de esta Directiva, titulado «Infraestructuras especializadas», enuncia lo siguiente en sus apartados 1 y 2:
«1.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2, se considerará que la capacidad de infraestructura está disponible para todo tipo de servicio que reúna las características necesarias para utilizar el surco.
2.   En caso de que existan líneas alternativas adecuadas, el administrador de infraestructuras, tras consultar con las partes interesadas, podrá designar una infraestructura concreta para uso de determinados tipos de tráfico. Sin perjuicio de los artículos 101 [TFUE], 102 [TFUE] y 106 [TFUE], cuando se haya producido tal designación, el administrador de infraestructuras podrá otorgar prioridad a dichos tipos de tráfico en la adjudicación de capacidad de infraestructura.
Dicha designación no impedirá el uso de la infraestructura considerada por otros tipos de tráfico cuando exista capacidad.»
21
El artículo 52 de la citada Directiva, bajo el tenor «Uso de los surcos ferroviarios», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«En la declaración sobre la red, el administrador de infraestructuras especificará las condiciones en que tendrá en cuenta el grado previo de utilización de los surcos ferroviarios para determinar las prioridades del procedimiento de adjudicación.»
Derecho lituano
22
El punto 28 de las Normas de Adjudicación de Capacidad de Infraestructura Ferroviaria Pública, adoptadas por el Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 611 «Dėl viešosios geležinkelių infrastruktūros pajėgumų skyrimo taisyklių patvirtinimo» (Decreto n.o 611 del Gobierno de la República de Lituania por el que se aprueban Normas de Adjudicación de Capacidad de Infraestructura Ferroviaria Pública), de 19 de mayo de 2004 (Žin., 2004, n.o 83‑3019), en su versión modificada por el Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 355 (Decreto n.o 355 del Gobierno de la República de Lituania), de 9 de abril de 2018 (TAR, 2018, n.o 2018‑6085) (en lo sucesivo, «Normas de Adjudicación»), precisa:
«Cuando sea posible, el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas, con el fin de conciliar las solicitudes de asignación relativas a la misma capacidad, propondrá a los candidatos o a las empresas de mantenimiento otras capacidades distintas de las contempladas en sus solicitudes. En caso de que los candidatos o las empresas de mantenimiento rechacen las capacidades de sustitución propuestas por el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas o a falta de dicha capacidad, el administrador de infraestructuras ferroviarias públicas aplicará la regla de prioridad, es decir, que se asigne la capacidad de que se trate al candidato que la utilizará para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales; si la capacidad no se utilizara para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales, se concederá al candidato que la utilice para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios locales; si no se utilizaran capacidades para prestar servicios de transporte de pasajeros y de mercancías en itinerarios internacionales o locales, se asignarán al candidato o a la empresa de mantenimiento que las utilizará el mayor número de días; si se prevé utilizar la capacidad el mismo número de días, se asignará al candidato o a la empresa de mantenimiento que haya solicitado que se le asigne el mayor número de trayectos en el itinerario de que se trate.»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
23
El 3 de abril de 2019, Gargždų geležinkelis solicitó de la Administración de seguridad del transporte la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria pública para trenes de mercancías, en virtud del horario de servicio correspondiente al período 2019‑2020. Esta solicitud fue remitida al administrador de infraestructuras públicas, concretamente la Dirección de Infraestructura Ferroviaria de Lietuvos geležinkeliai AB, actualmente LTG Infra (en lo sucesivo, «administrador de infraestructuras»).
24
Tras examinar dicha solicitud, el administrador de infraestructuras concluyó que, como consecuencia de la capacidad limitada de determinados tramos de la infraestructura ferroviaria en cuestión, la situación no permitía programar en el horario de servicio toda la capacidad solicitada por los candidatos, incluida la solicitada por Gargždų geležinkelis, ya que sus solicitudes eran parcialmente incompatibles entre sí. En cuanto a la alegación de Gargždų geležinkelis de que la congestión de dicha infraestructura ferroviaria podía ser artificial, puesto que algunas solicitudes de adjudicación de capacidad habían sido formuladas por diferentes candidatos con vistas a transportar, en el horario de servicio, la misma mercancía, el administrador de infraestructuras precisó que esas solicitudes de adjudicación no incluían información sobre la mercancía prevista, por lo que no podía confirmar tal alegación.
25
A pesar de haberse iniciado un procedimiento de coordinación para resolver la controversia, uno de los candidatos —que no era Gargždų geležinkelis— se negó a participar en él y el administrador de infraestructuras no pudo proponer a dicha sociedad otra capacidad en lugar de la mencionada en su solicitud. Además, como apreció que, al término de ese procedimiento de coordinación, no podía satisfacer todas las solicitudes formuladas, como consecuencia de una capacidad insuficiente, el administrador de infraestructuras declaró que la infraestructura estaba congestionada en los tramos en cuestión.
26
Posteriormente, en septiembre de 2019, el administrador de infraestructuras remitió a la Administración de seguridad del transporte un proyecto de horario de servicio modificado a efectos de la adopción de decisiones de adjudicación de capacidad, así como información sobre la capacidad efectiva de los tramos en cuestión, determinada sobre la base de las solicitudes recibidas.
27
El 30 de septiembre de 2019, Gargždų geležinkelis acudió a este respecto a la Administración de seguridad del transporte.
28
Mediante resolución de 15 de octubre de 2019, la Administración de seguridad del transporte decidió que el administrador de infraestructuras, al examinar y coordinar las solicitudes que había recibido, había actuado respetando las exigencias de la normativa vigente y no había vulnerado los derechos de Gargždų geležinkelis ni lesionado sus intereses legítimos.
29
Además, mediante resolución de 17 de octubre de 2019, el director de la Administración de seguridad del transporte acordó no adjudicar a Gargždų geležinkelis la capacidad que había solicitado, pues tal capacidad no existía. Esa capacidad había sido adjudicada a otras empresas aplicando la regla de prioridad establecida en el punto 28 de las Normas de Adjudicación. Dicha resolución indicaba que no era posible proponer capacidad de sustitución, ya que el tramo en cuestión de la infraestructura ferroviaria pública también estaba congestionado.
30
Mediante orden de 13 de febrero de 2020, el director de la Autoridad de reglamentación de las comunicaciones de la República de Lituania consideró que el recurso en vía administrativa interpuesto por Gargždų geležinkelis contra la resolución de 17 de octubre de 2019 no estaba fundado y, por tanto, lo desestimó.
31
Al haber sido desestimado también el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Gargždų geležinkelis ante el Vilniaus apygardos administracinis teismas (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Vilna, Lituania) contra la orden de 13 de febrero de 2020 mediante sentencia de 22 de octubre de 2020, la citada sociedad interpuso recurso de apelación contra dicha sentencia ante el Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Lituania), el tribunal remitente.
32
Este último tribunal se pregunta en dos aspectos sobre la compatibilidad con la Directiva 2012/34 de la normativa nacional que regula la adjudicación de capacidad de infraestructura ferroviaria pública.
33
En primer lugar, el tribunal remitente señala que, durante el período controvertido en el litigio principal, la única solución que permitía dar respuesta al problema de congestión de la infraestructura de que se trata era la aplicación de la regla de prioridad establecida en el punto 28 de las Normas de Adjudicación. Dado que el artículo 47, apartado 4, de la Directiva 2012/34 permite a los Estados miembros establecer prioridades en la adjudicación de capacidad de infraestructura basándose en el tipo de servicios prestados, ese tribunal considera que son conformes con dicha disposición los criterios primero y segundo previstos en el citado punto 28, según los cuales la prioridad concedida está relacionada precisamente con el tipo de servicios que el solicitante pretende prestar.
34
En cambio, considera que los criterios tercero y cuarto, según los cuales la adjudicación de capacidad está en función de la intensidad del uso de la red de que se trate, suscitan dudas. El tribunal remitente expone, en este contexto, que, según Gargždų geležinkelis, tales reglas de prioridad no garantizan la observancia del principio de no discriminación, ya que confieren una ventaja indebida al transportista histórico. Según afirma, el administrador de infraestructuras alega, en cambio, que la priorización relativa al uso más intenso de la red se basa en un criterio de utilización efectiva de la infraestructura ferroviaria pública.
35
A este respecto, el tribunal remitente recuerda que las medidas que pueden adoptar los Estados miembros en virtud del artículo 47, apartado 4, de la Directiva 2012/34 deben adoptarse en condiciones no discriminatorias.
36
También recuerda que, en la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), el Tribunal de Justicia analizó el contenido de la Directiva 2001/14/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2001, relativa a la adjudicación de la capacidad de infraestructura ferroviaria, aplicación de cánones por su utilización y certificación de la seguridad (DO 2001, L 75, p. 29), que fue derogada y sustituida por la Directiva 2012/34.
37
En esa sentencia, el Tribunal de Justicia declaró, por lo que respecta a una disposición del Derecho español, que el criterio de la utilización efectiva de la red, como criterio de adjudicación de la capacidad de infraestructura, es discriminatorio, ya que, cuando exista coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o la red esté congestionada, conduce a mantener las ventajas de los usuarios tradicionales y a impedir el acceso de nuevos operadores a las franjas horarias más atractivas. Además, el Tribunal de Justicia no admitió el fundamento del motivo de justificación invocado, a este respecto, por el Estado miembro interesado, basado en la garantía de una utilización más eficiente de las infraestructuras, puesto que consideró que, para alcanzar tal objetivo, no era en absoluto necesario discriminar entre los operadores de la red ni impedir el acceso de nuevos operadores a la misma.
38
Por lo que respecta al litigio principal, el tribunal remitente señala cuatro circunstancias específicas.
39
En primer término, sostiene que, a diferencia de la situación examinada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), la posibilidad que ofrece la regla de prioridad nacional —concretamente, el punto 28 de las Normas de Adjudicación— de tener en cuenta, en la adjudicación de capacidad, la intensidad del uso de la infraestructura no se refiere a la utilización pasada, sino a su utilización futura.
40
En segundo término, estima que las disposiciones de la Directiva 2012/34 que regulan la adjudicación de capacidad, más concretamente sus artículos 45 y 46, confieren al administrador de infraestructuras una amplia facultad de apreciación para resolver caso por caso posibles controversias relativas a solicitudes de capacidad incompatibles entre sí.
41
En tercer término, recuerda que, en virtud del artículo 52, apartado 1, de la Directiva 2012/34, el administrador de infraestructuras está autorizado a tener en cuenta el grado previo de utilización de los surcos ferroviarios.
42
En cuarto término, se remite a la afirmación de Gargždų geležinkelis, en relación con su propia solicitud, de que la infraestructura controvertida en el litigio principal no está realmente congestionada, dado que compite con otra empresa por las mismas mercancías. En opinión de aquella, la cuestión del solapamiento de capacidad ha de resolverse exclusivamente en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación, previstos en los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34, dejando sin aplicar las reglas de prioridad, para no incitar al operador en cuyo favor juegan dichas reglas a abusar del derecho a solicitar capacidad.
43
Habida cuenta de estas consideraciones, el tribunal remitente se pregunta si el artículo 47, apartado 4, de la Directiva 2012/34 se opone a la adopción de una normativa nacional que prevé que, en caso de congestión de la infraestructura ferroviaria, pueda tenerse en cuenta la intensidad del uso de dicha infraestructura en la adjudicación de capacidad.
44
En segundo lugar, por lo que respecta a la coordinación de las solicitudes de capacidad y a la congestión de infraestructuras, el tribunal remitente señala que, según la Directiva 2012/34, el administrador de infraestructuras, una vez recibidas todas las solicitudes, debe procurar, para empezar, coordinarlas, antes de declarar, en su caso, que la infraestructura está congestionada y de aplicar las medidas destinadas a resolver el problema de congestión de dicha infraestructura, entre las que figuran las reglas de prioridad.
45
Así, del artículo 47, apartado 1, de la Directiva 2012/34 se desprende que la aplicación de las reglas de prioridad está supeditada al requisito de que la infraestructura haya sido declarada congestionada. No obstante, a tenor del artículo 45, apartado 2, de dicha Directiva, el administrador de infraestructuras puede dar preferencia a servicios específicos en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación. Por tanto, a juicio del tribunal remitente, dicha Directiva autoriza ciertas priorizaciones antes de que la infraestructura sea declarada congestionada.
46
El tribunal remitente se pregunta acerca del contenido de la obligación de coordinar las solicitudes y de consultar a los candidatos con arreglo al artículo 47, apartado 1, de la Directiva 2012/34/UE, antes de declarar la infraestructura congestionada. Afirma que, en el litigio principal, parece que Gargždų geležinkelis compite con otra empresa ferroviaria, ya que ambas empresas formularon solicitudes que versan sobre capacidades parcialmente idénticas.
47
Pues bien, sostiene que, cuando varias empresas compiten por el transporte de las mismas mercancías, la infraestructura no está técnicamente congestionada, dado que, en todo caso, la mercancía de que se trata será transportada por una sola de esas empresas. Por tanto, el tribunal remitente se pregunta si el administrador de infraestructuras debe determinar la eventual identidad de las mercancías de dos o más empresas ferroviarias antes de poder declarar congestionada la infraestructura.
48
En estas circunstancias, el Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo de Lituania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben interpretarse las frases primera y segunda del apartado 4 del artículo 47 de la Directiva 2012/34 en el sentido de que prohíben estrictamente una normativa jurídica nacional que prevé que, en caso de congestión de la infraestructura, puede tenerse en cuenta la intensidad del uso de la infraestructura ferroviaria a efectos de la adjudicación de capacidad? ¿Tiene incidencia en esta apreciación la cuestión de si la tasa de utilización de la infraestructura ferroviaria está vinculada a la utilización real de dicha infraestructura en el pasado o a la utilización proyectada durante el período de vigencia del horario de servicio de que se trate? ¿Influyen en esta apreciación los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34 —y la transposición de dichos artículos al derecho nacional—, que confieren una amplia facultad discrecional al administrador de infraestructuras públicas o a la entidad que adopta decisiones sobre capacidad para coordinar la capacidad solicitada? ¿Incide de alguna forma en esta apreciación que la infraestructura haya sido declarada congestionada en un caso concreto porque dos o más empresas ferroviarias han solicitado capacidad para el mismo transporte de mercancías?
2)
¿Ha de interpretarse el artículo 45, apartado 2, de la Directiva 2012/34, según el cual “el administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos en el marco del procedimiento de programación y coordinación, pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49”, en el sentido de que el administrador de infraestructuras puede aplicar una regla de prioridad nacional también cuando no se haya declarado la congestión de la infraestructura? ¿En qué medida (sobre la base de qué criterios) debe el administrador de infraestructuras, antes de declarar congestionada la infraestructura, coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar con los candidatos con arreglo a la primera frase del apartado 1 del artículo 47 de la Directiva 2012/34? ¿Debe esta consulta con los candidatos incluir la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes incompatibles entre sí para el mismo servicio de transporte de mercancías (bienes)?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Segunda cuestión prejudicial
49
Mediante su segunda cuestión prejudicial, que procede examinar en primer lugar, el tribunal remitente pregunta, en esencia, por lo que respecta al desarrollo de la programación y del procedimiento de coordinación contemplados en los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34, si el administrador de infraestructuras debe incluir la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes de capacidad incompatibles entre sí para el transporte de las mismas mercancías; si puede aplicar, en esos procedimientos, una regla de prioridad prevista en el Derecho nacional cuando no se haya declarado la congestión de la infraestructura, y en qué medida debe coordinar, antes de declarar congestionada la infraestructura, los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos.
50
Con carácter preliminar, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, para la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión, ha de tenerse en cuenta no solo el tenor de esta, sino también su contexto y los objetivos perseguidos por la normativa de la que forma parte (sentencia de 21 de diciembre de 2021, Bank Melli Iran, C‑124/20, EU:C:2021:1035, apartado 43 y jurisprudencia citada).
51
En virtud del artículo 38, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 2012/34, en relación con su artículo 39, apartado 1, la capacidad de infraestructura debe ser adjudicada por el administrador de infraestructuras de manera justa y no discriminatoria y de conformidad con el Derecho de la Unión.
52
Por lo que se refiere a la programación, el artículo 45, apartado 1, de dicha Directiva establece que el administrador de infraestructuras debe atender, en la medida de lo posible, todas las solicitudes de capacidad de infraestructura y tener lo más en cuenta posible todas las limitaciones que afecten a los candidatos, tales como los efectos económicos sobre su actividad empresarial.
53
En virtud del artículo 45, apartados 3 y 4, de la citada Directiva, el administrador de infraestructuras ha de consultar a los interesados acerca del proyecto de horario de servicio, otorgarles al menos un mes para presentar sus observaciones y tomar las medidas oportunas para tener en cuenta las preocupaciones que se hayan manifestado.
54
El administrador de infraestructuras que, en el procedimiento de programación, se encuentre ante solicitudes incompatibles entre sí, debe procurar lograr, de conformidad con el artículo 46, apartado 1, de la misma Directiva, mediante la coordinación de dichas solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas. A tenor de sus apartados 2 y 3, puede proponer, dentro de límites razonables, adjudicaciones de capacidad que difieran de lo solicitado y ha de procurar resolver los conflictos que surjan consultando a los candidatos interesados.
55
En primer lugar, procede declarar que ni de lo dispuesto en el artículo 45 de la Directiva 2012/34 ni de lo dispuesto en el artículo 46 de esta se desprende que la naturaleza de las mercancías que un candidato pretenda transportar constituya un dato pertinente en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación. En particular, tal indicación no figura entre la información divulgada a efectos de la consulta a los candidatos que se relaciona en el artículo 46, apartado 3, de dicha Directiva.
56
Así lo confirma el contexto en el que se enmarcan los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34, que forman parte de la sección 3 del capítulo IV de esta Directiva, titulada «Adjudicación de capacidad de infraestructura».
57
En efecto, como puso de manifiesto el Abogado General, en esencia, en el punto 64 de sus conclusiones, si bien no se hace referencia a las mercancías transportadas en las disposiciones de la Directiva 2012/34 relativas a la adjudicación de capacidad de infraestructura que figuran en esa sección 3, no ocurre lo mismo con las relativas a los cánones por la utilización de infraestructuras, que figuran en la sección 2 del mismo capítulo. Así, el artículo 32, apartado 1, párrafo cuarto, de esta Directiva faculta a los administradores de infraestructuras a establecer además una distinción entre segmentos de mercado en función de las mercancías o viajeros transportados.
58
Por lo demás, el objetivo que subyace a las disposiciones de la Directiva 2012/34 relativas a la adjudicación de capacidad de infraestructura —esto es, aprovechar tal capacidad y optimizar su uso—, contemplado en el artículo 26 de dicha Directiva, tampoco obliga a tener en cuenta, para esa adjudicación, el tipo de mercancías que pretendan transportar los candidatos.
59
Por tanto, el administrador de infraestructuras no está obligado a incluir, a efectos de la adjudicación de capacidad de infraestructura, la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes de capacidad incompatibles entre sí para el transporte de las mismas mercancías.
60
En segundo lugar, en cuanto a si el administrador de infraestructuras puede aplicar una regla de prioridad prevista en el Derecho nacional, la pregunta del tribunal remitente versa sobre la interpretación del artículo 45, apartado 2, de la Directiva 2012/34, a tenor del cual «el administrador de infraestructuras podrá dar preferencia a servicios específicos en el marco del procedimiento de programación y coordinación, pero únicamente según lo dispuesto en los artículos 47 y 49».
61
Los artículos 47 y 49 de la Directiva 2012/34 se refieren, respectivamente, a la «infraestructura congestionada» y a las «infraestructuras especializadas».
62
Así, el artículo 47, apartado 1, de esta Directiva establece que, cuando, tras coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos, siga sin ser posible atender debidamente a las solicitudes de capacidad de infraestructura, el administrador de infraestructuras debe otorgar inmediatamente al tramo en cuestión de la infraestructura la calificación de congestionado. En ese supuesto, en las condiciones previstas en su apartado 3, el administrador de infraestructuras puede utilizar criterios de prioridad para adjudicar la capacidad de infraestructura.
63
Además, el artículo 49, apartado 2, de la Directiva 2012/34 dispone que, en caso de que existan líneas alternativas adecuadas, el administrador de infraestructuras puede designar una infraestructura concreta para uso de determinados tipos de tráfico y otorgar prioridad a dichos tipos de tráfico en la adjudicación de capacidad de infraestructura.
64
Pues bien, aunque es cierto que los artículos 47 y 49 de la Directiva 2012/34 establecen que, en el caso de infraestructuras congestionadas y de infraestructuras especializadas, respectivamente, en el sentido de dichas disposiciones, pueden utilizarse criterios de prioridad, el artículo 45, apartado 2, de esa Directiva no puede interpretarse en el sentido de que excluya que el administrador de infraestructuras utilice, en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación, determinados criterios, incluidos aquellos que conlleven un elemento de priorización, siempre que su utilización permita la adjudicación de capacidad de infraestructura de manera justa y no discriminatoria y de conformidad con el Derecho de la Unión, con arreglo al artículo 39, apartado 1, de la citada Directiva.
65
Así lo confirma el artículo 27, apartado 1, de la Directiva 2012/34, en relación con su artículo 3, punto 26, del que se desprende que el administrador de infraestructuras debe elaborar y publicar una declaración sobre la red que detallará, en particular, los criterios relativos a los sistemas de adjudicación de capacidad. Además, el artículo 46, apartado 3, letra d), de esta Directiva establece que la consulta para la resolución de posibles conflictos ha de basarse en la divulgación, en particular, de información detallada sobre los criterios aplicados en el procedimiento de adjudicación de capacidad.
66
El hecho de que el administrador de infraestructuras actúe con arreglo a criterios predeterminados contribuye, por otro lado, a mejorar la eficiencia del sistema ferroviario y es esencial para garantizar la transparencia en la adjudicación de capacidad de infraestructura, objetivos que se destacan, respectivamente, en los considerandos 3 y 34 de la Directiva 2012/34.
67
En tercer lugar, en cuanto a la cuestión de en qué medida el administrador de infraestructuras debe coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos antes de declarar congestionada la infraestructura, de la resolución de remisión se desprende que, si bien, en el caso de autos, se inició un procedimiento de coordinación para resolver la controversia relativa a la adjudicación de capacidad, uno de los candidatos —que no era la parte demandante en el litigio principal— se negó a participar en él.
68
Por otro lado, según las indicaciones facilitadas por la parte demandante en el litigio principal, que no han sido cuestionadas en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la normativa nacional controvertida en el litigio principal no define las condiciones de desarrollo del procedimiento de coordinación, que, en el caso de autos, consistió en un mero intercambio de correspondencia.
69
Hay que señalar al respecto, como ha observado el Abogado General en los puntos 51 y 52 de sus conclusiones, que el procedimiento de coordinación contemplado en el artículo 46 de la Directiva 2012/34 desempeña una función clave al asignar la capacidad de la infraestructura en caso de solicitudes incompatibles. El éxito de este procedimiento de coordinación depende forzosamente de que tanto el administrador de infraestructuras como los candidatos tomen parte activa para llegar a una solución satisfactoria.
70
Así pues, como se ha recordado en el apartado 54 de la presente sentencia, el administrador de infraestructuras está obligado a procurar lograr, mediante la coordinación de las solicitudes, la mejor adecuación posible entre ellas y a resolver los conflictos que surjan, consultando a los candidatos interesados.
71
Pues bien, tales prescripciones no se cumplirían si el procedimiento de coordinación se limitara básicamente a un mero intercambio de correspondencia que no incluyera la participación activa del administrador de infraestructuras y de los candidatos para llegar a una solución satisfactoria.
72
En este contexto, la negativa de un candidato a participar en el procedimiento de coordinación constituye una circunstancia que el administrador de infraestructuras debe tener debidamente en cuenta en la resolución del conflicto y en la adjudicación de la capacidad que debe llevar a cabo, en perjuicio de ese candidato, dado que este no toma parte activa, con el administrador de infraestructuras y los demás candidatos, para llegar a una solución satisfactoria, como se ha puesto de manifiesto en el apartado 69 de la presente sentencia.
73
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la segunda cuestión prejudicial que los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34 deben interpretarse en el sentido de que, en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación contemplados en dichos artículos, el administrador de infraestructuras
–
no está obligado a incluir la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes de capacidad incompatibles entre sí para el transporte de las mismas mercancías;
–
puede utilizar determinados criterios, incluidos aquellos que conlleven un elemento de priorización, siempre que su utilización permita la adjudicación de capacidad de esa infraestructura de manera justa y no discriminatoria y de conformidad con el Derecho de la Unión;
–
está obligado a procurar tomar parte activa, con los candidatos, para llegar a una solución satisfactoria en caso de conflicto.
Primera cuestión prejudicial
74
Mediante su primera cuestión prejudicial, el tribunal remitente pretende que se dilucide, en esencia, si el artículo 47, apartado 4, párrafos primero y segundo, de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que se opone a la adopción de una normativa nacional que prevé que, en caso de congestión de la infraestructura, pueda tenerse en cuenta la intensidad del uso de la infraestructura a efectos de la adjudicación de capacidad.
75
Como se ha recordado en el apartado 62 de la presente sentencia, de conformidad con el artículo 47, apartado 1, de la Directiva 2012/34, cuando, tras coordinar los surcos ferroviarios solicitados y consultar a los candidatos, siga sin ser posible atender debidamente a las solicitudes de capacidad de infraestructura, el administrador de infraestructuras debe otorgar inmediatamente al tramo en cuestión de la infraestructura la calificación de congestionado.
76
En virtud del artículo 47, apartado 3, de la Directiva 2012/34, cuando los cánones con arreglo al artículo 31, apartado 4, de esta Directiva no se hayan aplicado o no hayan dado resultado satisfactorio y la infraestructura haya sido declarada congestionada, el administrador de infraestructuras puede utilizar además criterios de prioridad para adjudicar la capacidad de infraestructura.
77
De conformidad con el artículo 47, apartado 4, párrafo primero, de la citada Directiva, estos criterios deben definirse según la importancia del servicio para la sociedad, en comparación con otros servicios que pudieran verse excluidos en consecuencia. El párrafo segundo precisa que, con objeto de garantizar unos servicios de transporte adecuados y, en particular, de responder, dentro de este marco, a las exigencias del servicio público o de favorecer el transporte de mercancías por ferrocarril nacional e internacional, los Estados miembros pueden adoptar las medidas necesarias, en condiciones no discriminatorias, para que en la adjudicación de la capacidad de infraestructura se dé la prioridad a dichos servicios.
78
En la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España (C‑483/10, EU:C:2013:114), apartado 95, el Tribunal de Justicia declaró que el criterio de la utilización efectiva de la red, como criterio de adjudicación de la capacidad de infraestructura, es discriminatorio, ya que, cuando exista coincidencia de solicitudes para una misma franja horaria o la red esté congestionada, conduce a mantener las ventajas de los usuarios tradicionales y a impedir el acceso de nuevos operadores a las franjas horarias más atractivas.
79
Es cierto, como subraya el tribunal remitente, que el criterio de prioridad examinado por el Tribunal de Justicia en el asunto que dio lugar a dicha sentencia versaba sobre la utilización efectiva de la infraestructura ferroviaria en el pasado, mientras que la normativa nacional controvertida en el litigio principal incluye criterios relativos a la utilización proyectada de la red. Además, hay que considerar que ese criterio prospectivo se distingue de criterios relacionados con el pasado, puesto que los nuevos operadores también pueden planificar cierto volumen de utilización.
80
Dicho esto, como puso de manifiesto el Abogado General, en esencia, en los puntos 70, 71 y 73 de sus conclusiones, un criterio de prioridad basado en las previsiones relativas a la utilización futura de la red también puede tener efecto discriminatorio para los nuevos operadores, en particular cuando tales previsiones se basan en datos de la utilización en el pasado inmediato, ya que los nuevos operadores no podrán facilitar tales datos.
81
Además, por lo que respecta al objetivo consistente en garantizar el aprovechamiento de la capacidad de infraestructura, contemplado en el artículo 26 de la Directiva 2012/34 y alegado por el Gobierno lituano, procede señalar que, para alcanzarlo, no es en absoluto necesario discriminar entre los operadores de la red ni impedir el acceso de nuevos operadores a la misma (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España, C‑483/10, EU:C:2013:114, apartado 97).
82
En efecto, la Directiva 2012/34 contiene disposiciones específicas tendentes a fomentar la utilización eficiente de la capacidad de infraestructura al tiempo que garantizan un acceso en condiciones de igualdad y no discriminatorias a la red ferroviaria. A modo de ejemplo, el artículo 52, apartado 1, de la citada Directiva prevé la posibilidad de que el administrador de infraestructuras especifique las condiciones en que tendrá en cuenta el nivel previo de utilización de las franjas ferroviarias para determinar las prioridades en el procedimiento de adjudicación de la capacidad. De igual forma, su artículo 36 dispone que los administradores de infraestructuras pueden aplicar un canon por reserva en concepto de la capacidad que, habiéndose solicitado, no se utilice, para incentivar la utilización eficiente de la capacidad de infraestructura (véase, por analogía, la sentencia de 28 de febrero de 2013, Comisión/España, C‑483/10, EU:C:2013:114, apartado 98).
83
De ello se deduce que un criterio de prioridad basado en la utilización proyectada de la capacidad de infraestructura solo es compatible con la Directiva 2012/34 en la medida en que vaya acompañado de garantías de que no se aplicará en perjuicio de los nuevos operadores.
84
Por lo demás, es preciso declarar que ni el artículo 47 de la Directiva 2012/34 ni tampoco la definición del concepto de «infraestructura congestionada» que figura en el artículo 3, punto 20, de esa Directiva hacen referencia a las mercancías que un candidato pretende transportar. Por consiguiente, para evaluar la congestión de la infraestructura, es irrelevante que, en un caso concreto, dos o más candidatos hayan solicitado capacidad para el transporte de las mismas mercancías.
85
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la primera cuestión prejudicial que el artículo 47, apartados 3 y 4, de la Directiva 2012/34 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que establece, a efectos de la adjudicación de capacidad de infraestructura en caso de congestión de la infraestructura, el uso de un criterio de prioridad basado en la utilización proyectada de dicha capacidad, a menos que ese criterio vaya acompañado de garantías de que no se aplicará en perjuicio de los nuevos operadores.
Costas
86
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
1)
Los artículos 45 y 46 de la Directiva 2012/34/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único,
deben interpretarse en el sentido de que,
en el marco de la programación y del procedimiento de coordinación contemplados en dichos artículos, el administrador de infraestructuras
–
no está obligado a incluir la valoración de si dos o más candidatos han presentado solicitudes de capacidad incompatibles entre sí para el transporte de las mismas mercancías;
–
puede utilizar determinados criterios, incluidos aquellos que conlleven un elemento de priorización, siempre que su utilización permita la adjudicación de capacidad de esa infraestructura de manera justa y no discriminatoria y de conformidad con el Derecho de la Unión;
–
está obligado a procurar tomar parte activa, con los candidatos, para llegar a una solución satisfactoria en caso de conflicto.
2)
El artículo 47, apartados 3 y 4, de la Directiva 2012/34
debe interpretarse en el sentido de que
se opone a una normativa nacional que establece, a efectos de la adjudicación de capacidad de infraestructura en caso de congestión de la infraestructura, el uso de un criterio de prioridad basado en la utilización proyectada de dicha capacidad, a menos que ese criterio vaya acompañado de garantías de que no se aplicará en perjuicio de los nuevos operadores.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: lituano.