61995CJ0054_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parti
Nella causa C-54/95,
Repubblica federale di Germania, rappresentata dai signori Ernst Röder, Ministerialrat presso il ministero federale dell'Economia, e Gereon Thiele, Assessor presso lo stesso ministero, in qualità di agenti, D - 53107 Bonn,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal signor Klaus-Dieter Borchardt, membro del servizio giuridico, in qualità di agente, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor Carlos Gómez de la Cruz, membro del medesimo servizio, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l'annullamento della decisione della Commissione 21 dicembre 1994, 94/871/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1991 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 352, pag. 82), in quanto essa ha rifiutato di porre a carico del FEAOG la somma di 116 633 582,10 DM,
LA CORTE
(Sesta Sezione),
composta dai signori P.J.G. Kapteyn, presidente di sezione, G. Hirsch, H. Ragnemalm, R. Schintgen e K.M. Ioannou (relatore), giudici,
avvocato generale: A. La Pergola
cancelliere: H. von Holstein, cancelliere aggiunto
vista la relazione d'udienza,
sentite le difese orali svolte dalle parti all'udienza del 5 febbraio 1998, nel corso della quale il governo tedesco era rappresentato dal signor Claus-Dieter Quassowski, Regierungsdirektor presso il ministero federale dell'Economia, in qualità di agente, e la Commissione era rappresentata dal signor Klaus-Dieter Borchardt,
sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 2 aprile 1998,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 2 marzo 1995, la Repubblica federale di Germania ha chiesto, ai sensi dell'art. 173, primo comma, del Trattato CE, l'annullamento della decisione della Commissione 21 dicembre 1994, 94/871/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1991 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione garanzia (GU L 352, pag. 82; in prosieguo: la «decisione controversa»), in quanto essa ha rifiutato di porre a carico del FEAOG la somma di 116 633 582,10 DM.
2 In particolare, nella relazione di sintesi relativa ai risultati dei controlli per la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia, attinente all'esercizio 1991, allegato al ricorso, la Commissione ha dichiarato che occorreva lasciare a carico della Repubblica federale di Germania i seguenti importi:
I - 1 031 451,17 DM a titolo di maggiorazione del 10% dell'importo della correzione applicata dalla Commissione quanto alle spese relative alle restituzioni all'esportazione per l'utilizzazione di prodotti a base di amido e di zucchero
II - 54 275 090,69 DM a titolo di correzione per irregolarità in sede di esportazione di bestiame in piedi in Polonia
III - 56 692 508,70 DM a titolo di correzione per irregolarità in occasione dell'esportazione di bestiame in piedi nel Vicino e Medio Oriente (caso della società Imex)
IV - 997 814 DM a titolo di correzione per irregolarità relative all'esportazione di carne bovina in Libano (caso della società Südfleisch)
V -
518 181 DM a titolo di correzione per l'esportazione di carne bovina nello Zimbabwe (caso della società Barfuß)
VI - 3 118 563,54 DM a titolo di correzione per irregolarità connesse alla concessione del premio speciale ai produttori di carne bovina.
3 All'udienza, la Repubblica federale di Germania ha dichiarato di rinunciare agli atti per il capo del suo ricorso concernente la somma di 3 118 563,54 DM relativa alle irregolarità connesse alla concessione del premio speciale ai produttori di carne bovina, poiché la controversia pendente al riguardo tra essa e la Commissione è stata risolta in seguito alla sentenza 3 ottobre 1996, causa C-41/94, Germania/Commissione (Racc. pag. I-4733).
I - Sulla maggiorazione del 10% dell'importo della correzione applicata dalla Commissione quanto alle spese relative alle restituzioni all'esportazione per l'utilizzazione di prodotti a base di amido e di zucchero (punti 4.4.2.1 e 4.5.1 della relazione di sintesi)
4 La Commissione sostiene nella relazione di sintesi che, in occasione dei procedimenti di liquidazione dei conti per gli esercizi 1988-1990, sono state effettuate correzioni finanziarie sulle spese dichiarate dalle autorità tedesche a titolo di restituzioni all'esportazione per l'utilizzazione di prodotti a base di amido e di zucchero. Tali correzioni sono state operate perché le autorità tedesche avevano autorizzato talune imprese a presentare domande di rilascio dei certificati per la concessione di restituzioni successivamente e non, come richiesto dai regolamenti comunitari, prima dell'inizio della trasformazione, avvantaggiando così i beneficiari interessati.
5 La Repubblica federale di Germania ha impugnato dinanzi alla Corte le correzioni effettuate per l'esercizio 1988. Con sentenza 22 giugno 1993, causa C-54/91, Germania/Commissione (Racc. pag. I-3399), la Corte ha respinto il ricorso da essa presentato.
6 Con telex 6 ottobre 1993, la Commissione ha invitato le autorità tedesche a emendare le loro procedure per renderle conformi alle norme comunitarie e a informare i servizi del FEAOG delle modifiche introdotte a tal fine e della relative entrata in vigore, al più tardi il 31 gennaio 1994, data di scadenza del termine prescritto agli Stati membri per la trasmissione alla Commissione di informazioni complementari nel contesto della liquidazione dei conti per l'esercizio 1991.
7 Secondo la relazione di sintesi,
«solo molto tempo dopo la data limite del 31 gennaio 1994 per la trasmissione delle informazioni complementari, le autorità tedesche hanno trasmesso copia delle istruzioni nazionali destinate alla messa in vigore delle modifiche richieste.
Come per gli esercizi precedenti, è proposta una correzione forfettaria del 5% aumentata del 10% a causa del ritardo nella modifica delle procedure».
8 Nel suo ricorso, il governo tedesco non contesta la correzione effettuata, ma soltanto la maggiorazione del 10% applicata a tale correzione. Esso fa valere in proposito che non esiste base giuridica che consenta alla Commissione di irrogare, nel contesto del procedimento di liquidazione, un tale «supplemento di penalità» al fine di sanzionare l'eventuale comunicazione tardiva delle misure adottate da uno Stato per conformarsi ad una sentenza della Corte. La Commissione, se intende sanzionare l'eventuale inesecuzione di una sentenza della Corte da parte di uno Stato membro, dovrebbe osservare il procedimento di cui all'art. 171, n. 2, del Trattato CE.
9 Si deve a questo proposito osservare che, nel contesto del procedimento di liquidazione, la Commissione è tenuta a verificare i conti presentati da uno Stato membro per un dato esercizio. Tale procedimento è retto dal principio secondo cui solo le spese effettuate conformemente alle norme comunitarie sono imputate al bilancio comunitario (v. sentenza 6 ottobre 1993, causa C-55/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4813, punto 67).
10 Nel caso di specie, non è contestato che, nel corso dell'esercizio 1991, i controlli effettuati dalla Repubblica federale di Germania per la concessione delle restituzioni all'esportazione in questione non erano conformi al diritto comunitario e che le autorità tedesche non hanno comunicato alla Commissione, nel termine fissato da quest'ultima per la trasmissione di informazioni complementari relative ai conti dell'esercizio 1991, l'adozione di alcuna misura per rendere tali controlli conformi alle dette disposizioni.
11 La Commissione aveva quindi il diritto, alla data di scadenza del termine stabilito, di procedere ad una correzione finanziaria, che peraltro avrebbe potuto essere del 10%, per le spese relative a tali restituzioni.
12 In proposito, non si può contestare la circostanza che, durante gli esercizi 1988-1990, la Commissione si era limitata, a causa della controversia pendente dinanzi alla Corte, ad applicare, in analoghe circostanze, una correzione del 5% per le spese relative a tali restituzioni. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte, qualora la Commissione abbia tollerato le irregolarità per motivi di equità, lo Stato membro interessato non acquista alcun diritto ad esigere l'adozione dello stesso criterio per le irregolarità dell'esercizio seguente in base al principio della certezza del diritto o del legittimo affidamento (v. sentenza Italia/Commissione, citata, punto 67).
13 Alla luce di quanto precede, il fatto che la Commissione, in assenza di informazioni trasmesse nel termine fissato sulle misure adottate dalle autorità tedesche, abbia maggiorato del 10% il tasso della correzione non costituisce né una sanzione né una penalità, come sostiene il governo federale, ma un atto collocantesi nell'ambito della fissazione del tasso globale della correzione che lo Stato membro è tenuto a subire.
14 Il governo tedesco sostiene tuttavia che, nel caso di specie, l'assenza di comunicazione nel termine fissato delle misure adottate dalla Repubblica federale di Germania per rendere i procedimenti di controllo conformi al diritto comunitario, non può giustificare la maggiorazione imposta poiché, in ogni caso, l'adozione nel 1993 di tali misure non si è in alcun modo ripercossa sui controlli applicati nel 1991, cioè nell'esercizio che costituiva oggetto della liquidazione.
15 Inoltre, una maggiorazione siffatta porrebbe in non cale le linee guida che la Commissione ha dettato nella sua comunicazione 3 giugno 1993 al comitato del Fondo (doc. n. VI/216/93), sul calcolo delle conseguenze finanziarie in sede di preparazione della decisione concernente la liquidazione dei conti del FEAOG, sezione garanzia. Emergerebbe infatti da tali linee guida, applicabili a partire dalla preparazione della relazione di sintesi per l'esercizio 1990, che il criterio per procedere ad una correzione finanziaria e stabilirne il tasso dev'essere quello della «valutazione del grado di rischio di perdite a carico dei fondi comunitari causate dalle insufficienze dei controlli». Orbene, le misure assunte dalla Repubblica federale di Germania nel 1993 non possono ripercuotersi retroattivamente sulla regolarità dei controlli applicati nel 1991 e quindi influire sulle perdite relative a quest'ultimo esercizio.
16 Va anzitutto rilevato che, con tali argomenti, il governo tedesco non contesta la facoltà della Commissione di prendere in considerazione le misure correttrici adottate da uno Stato membro successivamente all'esercizio che costituisce oggetto della liquidazione per ridurre la correzione finanziaria da essa applicata sulle spese relative a tale esercizio, anche se le misure adottate non si ripercuotono in alcun modo sul rischio di perdite per i fondi comunitari nel corso di tale esercizio. Al contrario, col sostenere che la Commissione avrebbe dovuto ridurre maggiormente l'importo della correzione globale, il governo tedesco riconosce implicitamente una facoltà siffatta.
17 Sulla base di tali riflessioni, l'argomento fondato sulle linee guida della Commissione va considerato privo di fondamento.
18 Per soprammercato, la circostanza che le misure adottate nel 1993 non incidono affatto sull'entità delle perdite subite nel corso dell'esercizio 1991 non può trasformare in obbligo la facoltà della Commissione di ridurre l'importo della correzione, quando proprio lo Stato in questione non ha comunicato in tempo le misure correttrici da esso adottate. Ammettere la tesi opposta inciterebbe eventualmente gli Stati membri che avessero tardivamente adottato misure correttrici a non comunicarle alla Commissione.
19 Va quindi respinto il motivo sostenuto contro tale capo della decisione controversa.
II - Sulla correzione relativa alle irregolarità in sede di esportazione di bestiame in piedi in Polonia (punto 6.1.2 della relazione di sintesi)
20 Le irregolarità addebitate alla Repubblica federale di Germania si riferiscono all'esportazione in Polonia di bovini dichiarati quali riproduttori di razza pura. Per tali bovini, la restituzione all'esportazione applicabile all'epoca dei fatti ammontava a 98 ECU/100 kg, mentre era di 55,5 ECU/100 kg per gli altri bovini.
21 Nella relazione di sintesi figurano al riguardo le constatazioni seguenti:
«L'aumento spettacolare delle esportazioni di bovini riproduttori di razza pura dalla Germania (...) in Polonia ha indotto il FEAOG a condurre inchieste (...) nel corso del novembre 1991 e dell'aprile 1992.
Gli accertamenti effettuati (...) hanno consentito di concludere nel senso di traffici di bovini fraudolentemente dichiarati riproduttori di razza pura (...).
Il principale accertamento condotto in proposito consiste nel fatto che la classificazione di bovini nella voce riservata "riproduttori di razza pura" non era accompagnata da alcuna garanzia che permettesse di ammettere che gli animali esportati erano dei riproduttori (nel senso economico di essere destinati all'allevamento):
- assenza di indicazione degli ascendenti, del valore genetico, del tasso di prestazione;
- insussistenza di analisi veterinaria ai fini della riproduzione (o effettuazione di controlli veterinari ai fini del macello);
- informazioni commerciali ed altre che avrebbero dovuto dare adito a dubbi gravi (età degli animali, prezzo di vendita molto basso, acquirenti sconosciuti, ecc.).
Inoltre, le informazioni facilmente raccolte in Polonia hanno confermato che tali animali erano immediatamente macellati in tale paese (...).
Quanto alla Germania, l'evoluzione della statistica di esportazione in Polonia di animali riproduttori di razza pura è tale che prima del 1991 tale traffico era quasi inesistente (1989: 374 capi, 1990: 166 capi). Orbene, nel 1991, più di 57 000 capi sono stati esportati. Dopo il rafforzamento della legislazione nazionale (18.10.91) tale numero è diminuito quasi immediatamente per raggiungere un livello di 9 300 capi nel 1992 (di cui 7 500 prima dell'aprile 1992).
Per questa ragione la domanda di tale Stato membro [diretta ad ottenere la presa a carico delle spese effettuate sino alla concorrenza del tasso previsto per animali da macellazione] non può essere presa in considerazione poiché la totalità delle esportazioni di cui trattasi è di natura speculativa.
Le conclusioni dei servizi della Commissione sono le seguenti:
(...)
(ii) Per quanto riguarda la Germania, tale Stato membro, riconoscendo la dimensione del problema, ha rafforzato la sua legislazione nazionale con data di messa in applicazione 18.10.91. Conseguentemente, un controllo supplementare effettuato sulle spese eseguite a partire da tale data ha rivelato che, da allora, il problema ha quasi immediatamente cessato di esistere.
(iii) Tenendo conto di ciò che precede, le correzioni finanziarie sono state stabilite nel modo seguente:
- Germania: esercizio 1991:
56 542 011,69 DM esercizio 1992:
spese riguardate 15 694 754,87 DM
spese ammesse tenendo conto
della modifica della legge nazionale 18.10.1991
12 974 820,87 DM
2 719 934,00 DM -----------
TOTALE
59 261 945,69 DM
- irregolarità accertate e
comunicate al FEAOG
(art. 3 n. DE/92/001/B e n. DE/92/002/B)
- 4 986 855 DM ----------- posto .....: Importo della correzione 54 275 090,69 DM».
22 Emerge inoltre dagli atti di causa che la Commissione, in una lettera 24 giugno 1992 indirizzata al governo tedesco e a cui quest'ultimo ha risposto con lettera 23 ottobre 1992, ha chiarito che, invece di accontentarsi della semplice presentazione degli esemplari di controllo T5 e delle attestazioni rese dalle associazioni di allevatori a titolo di certificati genealogici e di riproduzione che non contenevano alcuna indicazione quanto alle prestazioni, al valore genetico ed agli ascendenti degli animali (salvo, talvolta, un'indicazione limitata ai soli genitori), le autorità tedesche avrebbero dovuto verificare l'utilizzazione specifica ai fini della riproduzione degli animali esportati ed avrebbero dovuto esigere la presentazione di certificati genealogici indicanti in maniera completa, cioè su due generazioni, la discendenza degli animali nonché le rispettive prestazioni e la valutazione del loro valore genetico.
23 Tali obblighi risulterebbero dalla designazione degli animali come «riproduttori», conformemente alla nomenclatura utilizzata in materia di restituzioni, figurante agli artt. 5, n. 1, e 13 del regolamento (CEE) della Commissione 27 novembre 1987, n. 3665, recante modalità comuni di applicazione del regime delle restituzioni all'esportazione per i prodotti agricoli (GU L 351, pag. 1) e dell'art. 1 del regolamento (CEE) della Commissione 24 luglio 1979, n. 1544, relativo alla concessione di restituzioni all'esportazione per i bovini riproduttori di razza pura (GU L 187, pag. 8), in combinato disposto con gli artt. 1 e 6 della direttiva del Consiglio 25 luglio 1977, 77/504/CEE, relativa agli animali della specie bovina riproduttori di razza pura (GU L 206, pag. 8).
24 Nella lettera summenzionata 24 giugno 1992, la Commissione ha precisato inoltre che la sua asserzione secondo cui gli animali esportati non erano destinati alla riproduzione sarebbe ugualmente confermata dalla presenza di leucosi presso questi ultimi.
25 I motivi ed argomenti delle parti si riferiscono a tre questioni concernenti, rispettivamente, la presa in considerazione degli importi dell'esercizio 1992 nella liquidazione dei conti dell'esercizio 1991, la portata e l'osservanza degli obblighi gravanti sulle autorità nazionali per la concessione delle restituzioni all'esportazione in questione e, infine, la mancata presa a carico del FEAOG delle spese effettuate sino alla concorrenza del tasso previsto per le restituzioni all'esportazione degli animali da macellazione.
Sulla presa in considerazione degli importi dell'esercizio 1992 in sede di liquidazione dei conti dell'esercizio 1991
26 Il governo tedesco sostiene nella replica che la correzione effettuata dalla Commissione è illegittima nella misura in cui essa include nella liquidazione dei conti per l'esercizio 1991, importi dell'esercizio 1992. Infatti, gli importi di esercizi successivi potrebbero essere corretti soltanto in sede di liquidazione dei conti degli anni successivi, in quanto un'anticipazione non è prevista dal regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13). Inoltre sarebbero inesatti gli importi imputati a ciascun esercizio.
27 La Commissione fa valere che tale motivo è tardivo, cosicché dovrebbe essere respinto come irricevibile.
28 Va indicato anzitutto che, secondo l'art. 42, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura della Corte, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento.
29 Va rilevato in secondo luogo che la ripresa degli importi relativi all'esercizio 1992 in sede di liquidazione dei conti dell'esercizio 1991 risultava già dalla relazione di sintesi.
30 Il governo tedesco poteva quindi invocare tale motivo nel suo ricorso, il che ha omesso di fare.
31 Alla luce di quanto precede, tale motivo va dichiarato irricevibile.
Sulla portata e sull'osservanza degli obblighi incombenti alle autorità nazionali per la concessione delle restituzioni all'esportazione in questione
32 Il governo tedesco fa anzitutto valere che l'affermazione della Commissione secondo cui la maggior parte degli animali esportati sono stati immediatamente abbattuti in Polonia, il che proverebbe che essi costituivano in realtà animali da macellazione, non era sorretto da dubbi seri e ragionevoli come richiesto dalla giurisprudenza della Corte. Del pari, la Commissione avrebbe omesso di fornire la prova della sua affermazione quanto alla presenza di leucosi presso tali animali. In particolare, essa non avrebbe presentato alcun documento indicante che i rigorosi controlli sanitari cui è soggetta l'importazione di bovini riproduttori di razza pura in Polonia, inclusa la produzione di un certificato rilasciato da un veterinario autorizzato, non sono stati effettuati per le importazioni dedotte in giudizio.
33 La Commissione rigetta tali asserzioni e invoca segnatamente: a) il folgorante aumento, nel 1991, delle esportazioni tedesche di bovini riproduttori di razza pura in Polonia; b) l'incapacità del mercato polacco di assorbire una quantità così importante di bovini riproduttori, a causa della difficile situazione dell'agricoltura polacca, all'epoca, elemento corroborato dalle dichiarazioni del signor Maleszewski, direttore dei servizi veterinari polacchi, secondo cui, fatte salve alcune eccezioni, la Polonia aveva importato soltanto animali destinati alla macellazione, e c) una lettera 12 novembre 1991 del ministero federale dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste in cui si constata in particolare che «(...) gli animali, in effetti, soddisfacevano solo le condizioni veterinarie degli animali da macellazione e non rispondevano ai superiori requisiti relativi agli animali riproduttori, poiché non erano esenti da leucosi».
34 Il governo tedesco ribatte che l'aumento delle esportazioni era dovuto principalmente alla situazione particolare nei nuovi Länder dopo la riunificazione della Repubblica federale di Germania, poiché quest'ultima ha causato lo scioglimento di numerose cooperative agricole, il che aveva portato alla vendita ed all'esportazione degli animali.
35 Conviene ricordare in proposito che, nei casi in cui la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, essa è obbligata non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali. Questo temperamento dell'onere della prova, di cui gode la Commissione, è dovuto al fatto che è lo Stato che dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari per la liquidazione dei conti FEAOG, ed è quindi lo Stato che deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri dati nonché, eventualmente, dell'inesattezza del calcolo della Commissione (v. sentenza 10 novembre 1993, causa C-48/91, Paesi Bassi/Commissione, Racc. pag. I-5611, punti 16 e 17).
36 Va constatato in secondo luogo che l'aumento spettacolare delle esportazioni tedesche di bovini riproduttori in Polonia, il cui volume è passato da 166 animali nel 1990 a 57 366 animali nel 1991, per ricadere brutalmente dopo il rafforzamento della legislazione tedesca e raggiungere un livello di 9 300 animali nel 1992 (di cui 7 500 prima dell'aprile 1992), costituisce un elemento che, in mancanza di una spiegazione persuasiva, può dare adito a dubbi seri e ragionevoli sulla qualità dei bovini esportati. Orbene, l'affermazione del governo tedesco secondo cui tale aumento sarebbe dovuto allo scioglimento di numerose cooperative agricole nei nuovi Länder in seguito alla riunificazione non è stato suffragato da precisi dati quantitativi. Inoltre, il governo tedesco non ha dimostrato che, all'epoca di cui trattasi, esistevano in Polonia sbocchi commerciali per un quantitativo talmente importante di bovini riproduttori, malgrado la difficile situazione che conosceva l'agricoltura polacca.
37 Per di più, il governo tedesco non ha smentito né il contenuto della citata lettera 12 novembre 1991 del ministero federale dell'Alimentazione, dell'Agricoltura e delle Foreste né le dichiarazioni summenzionate del direttore dei servizi veterinari polacchi, da cui risulta che gli animali esportati soddisfacevano soltanto le condizioni veterinarie degli animali da macellazione, che non erano esenti da leucosi e che salvo qualche eccezione sono stati importati come animali da macellazione.
38 Ne consegue che tale motivo va respinto.
39 Il governo tedesco impugnava in secondo luogo la constatazione della Commissione secondo cui le autorità nazionali avevano l'obbligo, ai sensi del diritto comunitario, di esigere prove quanto all'utilizzazione specifica per la riproduzione dei bovini in questione prima di pagare le restituzioni all'esportazione richieste. Secondo esso, il diritto comunitario non comportava, all'epoca considerata, un tale obbligo.
40 In particolare, non sarebbe applicabile l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, invocato dalla Commissione, poiché non era soddisfatta nessuna delle due situazioni che ivi sono tassativamente menzionate. In effetti, non sussisteva né dubbio sulla destinazione reale del prodotto, in quanto i bovini destinati alla Polonia vi erano stati effettivamente importati e immessi sul mercato, né rischio di loro reintroduzione nella Comunità nonostante la circostanza che nel 1991 i dazi all'importazione nella Comunità erano fissati a 0 ECU per animali siffatti a causa dei rigorosi controlli applicati dalla Repubblica federale di Germania.
41 Va constatato che, contrariamente a quanto sostiene il governo tedesco, l'obbligo ch'esso contesta deriva da numerose disposizioni comunitarie.
42 In primo luogo, il solo elemento che differenzia un animale designato come «bovino riproduttore di razza pura», conformemente alla nomenclatura in materia di restituzioni, per cui la restituzione all'esportazione ammontava a 98 ECU/100 kg all'epoca considerata, dagli altri bovini, per cui la restituzione prevista era di 55,5 ECU/100 kg, è la sua utilizzazione specifica ai fini della riproduzione. Ne risulta che tale utilizzazione specifica è il solo elemento che giustifica la concessione della restituzione più elevata. L'esistenza di tale elemento va dunque necessariamente verificata ai fini della concessione della restituzione corrispondente.
43 In secondo luogo, l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87 dispone:
«Il versamento della restituzione, sia essa differenziata o meno, è subordinato, oltre alla condizione che il prodotto abbia lasciato il territorio doganale della Comunità, alla condizione che esso - salvo deperimento durante il trasporto per un caso di forza maggiore - sia stato importato in un paese terzo ed eventualmente in un paese terzo determinato (...)
a) allorché sussistano seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto,
o
b) allorché il prodotto possa essere reintrodotto nella Comunità, per effetto della differenza tra la restituzione applicabile al prodotto esportato e l'importo dei dazi all'importazione applicabili a un prodotto identico alla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione.
(...)».
44 Relativamente alla situazione descritta alla lett. a), è esatto che la lettera di tale disposizione permetterebbe, a prima vista, d'intendere il termine «destinazione» unicamente in senso geografico, il che significherebbe che tale disposizione sarebbe applicabile solo in caso di frode circa la destinazione territoriale del prodotto esportato.
45 Tuttavia, un'interpretazione siffatta contravverrebbe alla finalità dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87 che, conformemente al suo quarto `considerando', è proprio di evitare gli abusi in materia di restituzioni. Queste ultime sono dirette a coprire la differenza tra il prezzo comunitario più elevato del prodotto in questione ed il suo prezzo meno elevato sul mercato del paese terzo in cui esso viene esportato. Per un prodotto il cui prezzo e, quindi, il relativo tasso di restituzione dipende dalle caratteristiche qualitative della sua utilizzazione, abusi potrebbero risultare anche quando la sua utilizzazione effettiva, cioè la sua utilizzazione effettiva nel senso funzionale del termine, non corrisponda all'utilizzazione specifica propria al prodotto per il quale si richiede la restituzione. Ne consegue che il termine «destinazione» figurante all'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87 va inteso in un senso non solo geografico, ma anche funzionale.
46 Quanto alla situazione presa in considerazione dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, va sottolineato ch'essa si riferisce al rischio di reintroduzione nella Comunità del prodotto esportato, senza esigere inoltre che tale rischio si sia effettivamente verificato.
47 Considerato quanto precede, è d'uopo constatare che, nel caso di specie, sia la situazione descritta all'art. 5, n. 1, lett. a), del regolamento n. 3665/87, sia quella enunciata alla lett. b) erano realizzate. In effetti, tenuto conto dell'aumento spettacolare delle esportazioni tedesche di bovini riproduttori di razza pura in Polonia, sussistevano seri dubbi circa la destinazione effettiva degli animali esportati. Inoltre, a causa della differenza tra l'importo della restituzione all'esportazione applicabile ai bovini riproduttori di razza pura nel 1991 (98 ECU/100 kg) e quello dei dazi all'importazione allora applicabile a tale prodotto (0 ECU), sussisteva un rischio di reintroduzione degli animali esportati nella Comunità, indipendentemente dalla severità dei controlli posti in essere dalla Repubblica federale di Germania in sede di importazione di tali animali.
48 Pertanto, le autorità tedesche erano tenute, ai sensi dell'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, a verificare che gli animali interessati fossero importati in Polonia quali animali riproduttori di razza pura. Esse avrebbero dovuto pertanto esigere, in sede di esportazione, prove quanto all'utilizzazione specifica di tali animali.
49 Infine, l'obbligo delle autorità tedesche di verificare l'utilizzazione specifica ai fini della riproduzione degli animali interessati risulta anche dall'art. 13 del regolamento n. 3665/87 a tenore del quale «non è concessa alcuna restituzione quando i prodotti non siano di qualità sana, leale e mercantile (...)». Infatti, un animale designato come «bovino riproduttore di razza pura» non può reputarsi essere di qualità leale e mercantile quando non presenti le caratteristiche che garantiscono la sua idoneità ad essere utilizzato specificamente per la riproduzione.
50 Il governo tedesco sostiene tuttavia che incombeva alla Commissione di intervenire e prendere le misure appropriate per risolvere il problema delle esportazioni di bovini riproduttori di razza pura. In particolare, la Commissione avrebbe omesso di invitare la Repubblica federale di Germania ad applicare l'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87, come prevede il n. 2, secondo comma, di tale disposizione, secondo cui «Ove sussistano seri dubbi circa la destinazione effettiva del prodotto, la Commissione può chiedere agli Stati membri di applicare le disposizioni di cui al paragrafo 1».
51 Va rilevato in proposito che, secondo l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, spetta agli Stati membri adottare, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare la realtà e la regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG. Dall'ottavo `considerando' del regolamento n. 729/70 emerge che «a complemento dei controlli che gli Stati membri effettuano di loro iniziativa e che restano essenziali» sono previste «verifiche da parte di agenti della Commissione nonché la facoltà di appellarsi agli Stati membri». Ne deriva che gli obblighi degli Stati membri quanto alla regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG sussistono indipendentemente dalle azioni intraprese dalla Commissione.
52 Tale suddivisione dei compiti trova riscontro anche nel tenore letterale dell'art. 52, n. 2, secondo comma, del regolamento n. 3665/87 che, inoltre, non enuncia un obbligo, ma solo una possibilità per la Commissione. Il mancato ricorso a tale possibilità non può quindi giustificare la circostanza che uno Stato membro metta in non cale i propri obblighi derivanti dall'art. 5, n. 1, del regolamento n. 3665/87.
53 Tale asserzione del governo tedesco va quindi disattesa.
54 Il governo tedesco contesta infine la constatazione della Commissione secondo cui le autorità tedesche, al fine di verificare l'idoneità degli animali esportati ad essere specificamente utilizzati per la riproduzione, e quindi al fine di accertare la loro qualità leale e mercantile, avrebbero posto in non cale il loro obbligo di esigere la presentazione di certificati genealogici indicanti l'ascendente di primo e secondo grado degli animali nonché le loro prestazioni e la valutazione del valore genetico.
55 Esso fa valere al riguardo che, all'epoca considerata, non esisteva normativa comunitaria che subordinasse il controllo, ad opera delle autorità nazionali, della qualità degli animali esportati alla presentazione dei certificati invocata dalla Commissione, mentre quest'ultima non si era ancora servita della possibilità offertale dall'art. 6 della direttiva 77/504 di imporre agli Stati membri criteri determinati ed uniformi in merito alla presentazione ed al tenore dei certificati in parola. Misure siffatte sarebbero state adottate solo col regolamento (CEE) della Commissione 7 agosto 1992, n. 2342, relativo alle importazioni dai paesi terzi e alla concessione di restituzioni all'esportazione per i bovini riproduttori di razza pura e recante abrogazione del regolamento n. 1544/79 (GU L 227, pag. 12), successivo ai fatti controversi.
56 Date tali circostanze, non può addebitarsi alla Repubblica federale di Germania di aver accettato certificati genealogici nazionali come prova della qualità di animale riproduttore di razza pura. In ogni caso, dato che, ai sensi della direttiva 77/504, un animale è considerato come «bovino riproduttore di razza pura» se è idoneo ad essere iscritto in un registro genealogico senza che occorra esservi iscritto, per attribuirgli tale finalità sarebbe sufficiente redigere o presentare a posteriori certificati genealogici.
57 La Commissione ribatte che l'obbligo di esigere la presentazione dei certificati genealogici con l'indicazione della discendenza, delle prestazioni di allevamento e della valutazione del valore genetico degli animali risulta dall'art. 1 del regolamento n. 1544/79, in combinato disposto con gli artt. 1 e 6 della direttiva 77/504. Il regolamento n. 2342/92, che è stato adottato nell'agosto 1992, avrebbe solo precisato la situazione giuridica già esistente sul fondamento del regolamento n. 1544/79 e della direttiva 77/504, al fine di dissipare, negli Stati membri, i dubbi che potevano sussistere quanto alla portata ed al contenuto dei controlli da effettuare sulle esportazioni di bovini riproduttori di razza pura.
58 La valutazione, da parte delle autorità nazionali, della qualità leale e mercantile degli animali esportati comporterebbe due fasi di esame. In occasione della prima fase, le autorità nazionali dovrebbero accertare che gli animali effettivamente esportati corrispondano alle indicazioni contenute nella dichiarazione di esportazione; in occasione della seconda fase, esse dovrebbero verificare se, sulla base delle caratteristiche che costituiscono il valore economico di un bovino riproduttore di razza pura, gli animali effettivamente esportati siano di qualità leale e mercantile. Il fatto che l'art. 1 della direttiva 77/504 si limiti ad esigere che l'animale sia idoneo ad essere iscritto in un registro genealogico rileverebbe al solo fine di constatare l'identità tra gli animali figuranti nella dichiarazione di esportazione e quelli effettivamente esportati, in occasione della prima fase di esame. Una volta provata tale identità, la seconda fase di esame comporterebbe necessariamente il controllo delle prestazioni e delle indicazioni relative al valore genetico, al valore di utilizzazione dei bovini a fini di riproduzione, e dunque al loro valore economico, potendo essere stabilita unicamente sulla base di tali elementi.
59 Va ricordato al riguardo che, secondo l'art. 1 del regolamento n. 1544/79, «ai fini della concessione di restituzioni all'esportazione, un animale della specie bovina è considerato riproduttore di razza pura, ai sensi della sottovoce 01.02 A I della tariffa doganale comune, se corrisponde alla definizione contenuta all'articolo 1 della direttiva del Consiglio 77/504/CEE».
60 L'art. 1, lett. a) della direttiva 77/504 afferma che ai sensi della presente direttiva si intende per bovino riproduttore di razza pura «l'animale della specie bovina i cui ascendenti di primo e secondo grado siano iscritti o registrati in un registro genealogico della stessa razza e che vi sia esso stesso iscritto oppure registrato e idoneo ad esservi iscritto».
61 L'art. 6, n. 1, della stessa direttiva dispone inoltre che sono stabiliti dalle autorità comunitarie:
«- i metodi controllo del valore dei bovini sul piano zootecnico e di determinazione delle qualità genetiche dei bovini;
(...)
- i criteri di istituzione dei registri genealogici;
- i criteri che devono figurare nel certificato genealogico».
62 Risulta dagli artt. 1, lett. a), e 6, n. 1, della direttiva 77/504 che l'ascendenza di primo e secondo grado, il controllo delle prestazioni e la determinazione delle qualità genetiche nonché l'istituzione di un certificato genealogico sono tutti elementi destinati a garantire che l'animale in questione presenta le caratteristiche di un bovino riproduttore di razza pura.
63 Va aggiunto che, per quanto attiene agli scambi tra Stati membri, la Commissione ha adottato, sulla base dell'art. 6, n. 1, della direttiva 77/504, la decisione 11 marzo 1986, 86/130/CEE, che fissa i metodi di controllo dell'attitudine e di valutazione del valore genetico degli animali riproduttori di razza pura della specie bovina (GU L 101, pag. 37), nonché la decisione 29 luglio 1986, 86/404/CEE, che stabilisce il modello di certificato genealogico dei bovini riproduttori di razza pura e le indicazioni che vi devono figurare (GU L 233, pag. 19).
64 L'art. 1, n. 2, di quest'ultima decisione enumera, tra le indicazioni che devono figurare sul certificato genealogico, «i risultati dei controlli dell'attitudine ed i risultati, con la loro origine, della valutazione del valore genetico, effettuati sull'animale stesso nonché sui suoi genitori e nonni». Se l'utilizzazione del certificato genealogico conforme al modello non è obbligatoria, tale possibilità sussiste, secondo il terzo `considerando' della decisione 86/404, «a condizione che le indicazioni previste dalla presente decisione siano già contenute nei documenti di riferimento relativi ai bovini di razza pura oggetto di scambi intracomunitari».
65 Emerge da quanto precede che il diritto comunitario in vigore all'epoca considerata offriva alle autorità tedesche indicazioni sufficienti sul modo in cui esse dovevano verificare che gli animali esportati in Polonia erano effettivamente destinati alla riproduzione, e ciò anche se le istituzioni comunitarie non avevano adottato, in quel momento, alcun atto che prescrivesse in maniera formale ed esplicita le formalità di prova cui è subordinata tale verifica per i bovini riproduttori di razza pura che sono destinati ad essere esportati in paesi terzi.
66 In effetti, secondo la giurisprudenza della Corte, l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, che costituisce espressione degli obblighi imposti agli Stati membri dall'art. 5 del Trattato CE, impone a questi ultimi l'obbligo generale di prendere le misure necessarie per assicurarsi dell'effettività e della regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG, sebbene la normativa comunitaria in materia non imponga esplicitamente agli Stati membri di istituire questa o quella misura di controllo (v. sentenza 2 giugno 1994, causa C-2/93, Exportslachterijen van Oordegem, Racc. pag. I-2283, punti 17 e 18).
67 Va quindi respinto il motivo del governo tedesco fondato sull'assenza di disposizioni comunitarie che subordinano il controllo della qualità degli animali esportati alla presentazione delle prove invocate dalla Commissione.
68 Con riguardo alle constatazioni che precedono, va del pari respinta l'obiezione del governo tedesco secondo cui la Commissione, non avendo adottato alcuna misura per far fronte al problema delle esportazioni di bovini riproduttori in Polonia, non avrebbe esercitato la sua funzione complementare nell'ambito del regolamento n. 729/70 ed avrebbe cosà posto in non cale il suo obbligo di leale cooperazione con gli Stati membri risultante dall'art. 5 del Trattato.
Sull'assenza di presa a carico da parte del FEAOG delle spese effettuate, sino alla concorrenza del tasso previsto per le restituzioni all'esportazione degli animali da macellazione
69 In via subordinata, il governo tedesco censura la constatazione della Commissione secondo cui il FEAOG non dovrebbe prendere a carico le spese effettuate dalla Repubblica federale di Germania per il pagamento delle restituzioni sino alla concorrenza del tasso previsto per l'esportazione di bovini da macellazione, per il motivo che la totalità delle esportazioni di cui trattasi sarebbe di natura speculativa nel senso che le stesse sarebbero state effettuate a causa del tasso di restituzione più elevato. Esso fa valere in proposito che gli Stati membri, non avendo alcuna influenza sul livello cui è fissato il tasso di restituzione, non possono nemmeno sopportare l'onere finanziario delle esportazioni realizzate in seguito a tale fissazione.
70 La Commissione risponde che il governo tedesco si sbaglia sul senso del riferimento da essa operato alla natura speculativa delle esportazioni di cui trattasi. Il rifiuto della Commissione si spiegherebbe col fatto che la presa in conto delle restituzioni a titolo di esportazioni effettuate secondo le regole è del tutto estranea al procedimento di liquidazione, poiché quest'ultimo non implica alcun calcolo beneficio/perdita, ma poggia unicamente sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario. Per poter fruire, nel contesto del procedimento di liquidazione, della restituzione per i bovini da macellazione effettivamente esportati, si sarebbe dovuto richiedere a posteriori il rilascio di una nuova dichiarazione in dogana relativa all'esportazione di bestiame da macellazione, in conformità dell'art. 78, n. 3, del regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1).
71 L'art. 78, n. 3, del regolamento n. 2913/92 dispone:
«Quando dalla revisione della dichiarazione o dai controlli a posteriori risulti che le disposizioni che disciplinano il regime doganale considerato sono state applicate in base ad elementi inesatti o incompleti, l'autorità doganale, nel rispetto delle norme in vigore e tenendo conto dei nuovi elementi di cui essa dispone, adotta i provvedimenti necessari per regolarizzare la situazione».
72 Il governo tedesco replica che l'art. 78 del regolamento n. 2913/92 non esige il rilascio di una nuova dichiarazione in dogana. Tale disposizione indicherebbe semplicemente che le autorità doganali devono adottare i provvedimenti necessari quando risulta dal controllo a posteriori della dichiarazione in dogana che le disposizioni le quali disciplinano il regime doganale in questione sono state applicate sulla base di elementi inesatti o incompleti.
73 La Commissione replica che il riferimento all'art. 78, n. 3, del regolamento n. 2913/92 indica soltanto la via che consente di rettificare a posteriori la dichiarazione in dogana. Nel caso di specie, sarebbe incontestabile che le prove relative all'esportazione degli animali in Polonia (documenti di trasporto e documenti doganali polacchi) non sono state fornite. Sarebbe questa la ragione per cui non può essere contemplata la presa in conto degli importi di restituzioni che avrebbero dovuto essere versati per l'esportazione di animali da macellazione.
74 Occorre rilevare a tal riguardo che, ai sensi dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 729/70, «sono finanziate (...) le restituzioni all'esportazione verso i paesi terzi concesse secondo le norme comunitarie, nel quadro dell'organizzazione comune dei mercati agricoli».
75 Il versamento di una restituzione all'esportazione da parte delle autorità nazionali non può considerarsi essere stato effettuato secondo le regole comunitarie quando, per effetto di un comportamento ascrivibile all'esportatore, il prodotto effettivamente esportato non corrisponde al prodotto dichiarato.
76 Nell'ambito del presente motivo, il governo tedesco non contesta che, al fine di fruire del tasso di restituzione più elevato, gli esportatori hanno scientemente dichiarato che gli animali esportati erano bovini riproduttori di razza pura mentre erano in realtà animali da macellazione.
77 Ne deriva che la presa in conto dei versamenti effettuati sino alla concorrenza del tasso previsto per animali da macellazione sarebbe possibile solo se le dichiarazioni in dogana relative all'esportazione di bovini riproduttori di razza pura fossero rettificate a posteriori, dietro presentazione dei documenti richiesti dalla normativa comunitaria per l'esportazione di animali da macellazione (certificati veterinari, documenti di trasporto e documenti doganali polacchi, ecc.).
78 Orbene, la Commissione ha sostenuto, senza essere contraddetta dal governo tedesco, che non si è proceduto alla rettifica delle dichiarazioni in dogana.
79 In presenza di tali circostanze, la Commissione ha con giusta ragione rifiutato di porre a carico del FEAOG spese effettuate sino alla concorrenza del tasso previsto per animali da macellazione.
80 Pertanto anche tale motivo va respinto.
II - Sulla correzione relativa alle irregolarità commesse in sede di esportazione di bestiame in piedi nel Vicino e Medio Oriente (caso della società Imex - punto 6.2.2 della relazione di sintesi)
81 Dal fascicolo emerge che la correzione litigiosa, di un importo totale di 56 692 508,70 DM, risulta dall'addizione di tre importi che dipendono rispettivamente da tre diversi complessi di circostanze, ma che si ricollegano tutti ai molteplici aspetti del fascicolo relativo alla società Imex, la cui condotta fraudolenta si estendono su un arco di tempo che va dal 1981 al 1987.
82 In particolare, la Commissione ha rifiutato di imputare sul bilancio comunitario: a) un importo di 22 011 281,10 DM a titolo di correzione per irregolarità commesse dopo il gennaio 1986; b) un importo di 25 024 493 DM a titolo di correzione per restituzioni all'esportazione versate nel corso degli anni 1981-1987 sulla base delle manipolazioni quantitative commesse da ausiliari di dogana; c) un importo di 9 656 734,74 DM a titolo di correzione connessa all'asserita trasmissione tardiva di taluni dati, da parte del governo tedesco, nel contesto del procedimento di liquidazione dei conti.
Sulla correzione di 22 011 281,10 DM concernenti le irregolarità commesse dopo il 1, gennaio 1986
83 Nella relazione di sintesi (punto 6.2.2) figurano le seguenti constatazioni:
«Le diverse frodi commesse [dalla società Imex] consistevano in false prove di arrivo a destinazione (timbri doganali falsificati, presentazione di prove di arrivo a partire da moduli vergini) o in manipolazioni quantitative (all'esportazione) o in una combinazione di entrambe le manipolazioni.
(...)
Il FEAOG osserva che è incontestabile il successo conseguito in tale richiesta. Infatti, sulla base di una testimonianza in data 20.10.1987, è stata avviata un'azione da parte del competente servizio tedesco il 28 ottobre 1987. Quasi immediatamente, cessava il traffico illegale e nel gennaio 1988 la società (una delle più importanti nel commercio di bestiame in Germania) ha chiesto la sua liquidazione.
Occorre tuttavia constatare che lo Stato membro avrebbe potuto e addirittura dovuto dare avvio molto più presto ai controlli:
- Nel giugno 1985 un camionista aveva già testimoniato presso la dogana tedesca circa le manipolazioni quantitative.
- Nell'ottobre dello stesso anno, la Francia aveva comunicato alla Germania le sue constatazioni relative al sovrappeso dei bovini tedeschi esportati.
- Successivamente, nel novembre 1985 e nel marzo 1986 (conferma), il FEAOG ha espresso allo Stato membro i propri dubbi, visto il peso anormale constatato nelle statistiche ed ha insistito sulla necessità di realizzare un'inchiesta (segnatamente su esportazioni che erano annunciate e quindi prevedibili a tale epoca).
Dalla risposta ricevuta emerge che lo Stato membro non ha intrapreso vere inchieste in seguito alle informazioni ed alla richiesta esplicita summenzionate. Infatti, la reputazione e l'importanza della società Imex la poneva apparentemente, al di là di ogni sospetto. Inoltre, a dire dei servizi nazionali, le manipolazioni quantitative non potevano essere scoperte grazie ad un controllo delle scritture della società in quanto il commercio di animali riproduttori si svolgeva per numero di capi e non invece in base al peso.
Secondo i servizi della Commissione, non svolgendo le inchieste necessarie entro un termine ragionevole dopo che la domanda era stata formulata dal FEAOG, lo Stato membro porta una considerevole responsabilità per la dimensione che ha potuto assumere la questione in parola e per le conseguenze e le spese dichiarate a carico del Fondo.
(...)
Lo Stato membro è stato quindi informato con lettere n. 5354 del 10.2.1993 e n. 33301 del 14.10.1993 delle conclusioni dei servizi della Commissione. Si è confermato con tale corrispondenza che il FEAOG non può assumere a carico spese risultanti da esportazioni effettuate a partire dal 1986, data l'inesecuzione dell'inchiesta sollecitata».
84 Il governo tedesco fa valere che la constatazione della Commissione secondo cui le autorità tedesche incaricate delle investigazioni non avrebbero svolto a tempo le «vere» inchieste, facendo quindi un uso scorretto del loro potere discrezionale, non è fondata e ch'essa è insufficientemente motivata. Le autorità tedesche incaricate delle inchieste non avrebbero posto in non cale alcun obbligo idoneo a dar luogo ad un'imputazione di bilancio.
85 In particolare, la dichiarazione resa dall'autista dell'impresa di trasporti Hefter il quale, all'epoca, effettuava trasporti di bestiame per la società Imex, avrebbe dato luogo ad inchieste che tuttavia non avrebbero confermato il principio di sospetto e sarebbero state chiuse il 20 dicembre 1985.
86 La comunicazione effettuata dalle autorità francesi, il 21 ottobre 1985, non conterrebbe alcuna indicazione relativa alla società Imex, ma taluni dati relativi ad un caso di specie già noto ai servizi di investigazione.
87 La lettera 20 novembre 1985 della Commissione conterrebbe per la prima volta un'indicazione generale relativa alla società Imex. Il 17 febbraio 1986, il servizio di investigazioni doganali di Monaco avrebbe riferito che i dati statistici allegati dalla Commissione, che si riferivano a medie quantitative, non avevano condotto a nuove constatazioni, poiché il conteggio degli animali avveniva per numero di capi e non per il peso in piedi, ma che sussistevano indizi per i pesi non corretti, necessitanti nuove investigazioni.
88 Il 19 giugno 1986, il servizio di investigazioni doganali di Colonia avrebbe concentrato le inchieste condotte da diversi servizi presso il servizio investigazioni doganali di Amburgo il quale avrebbe tentato invano di addurre la prova della falsificazione quantitativa presso i fornitori (associazioni di allevatori e produttori) a monte della società Imex. Inoltre, un controllo obiettivo del peso effettuato nel caso dell'esportazione di bestiame in piedi in Arabia Saudita via l'aeroporto Colonia/Bonn, non avrebbe sollevato alcuna contestazione. Infine, una pesatura di verifica ad Amburgo dopo constatazione quantitativa del peso degli animali da parte dell'ausiliario delle dogane sarebbe fallita per ragioni tecniche (assenza del dispositivo di scaricamento degli animali).
89 Altri provvedimenti investigativi, posti in essere nei mesi di ottobre e novembre 1986, quali la testimonianza dell'accompagnatore di trasporto della società Imex ed il controllo tecnico dei documenti di pesatura del ponte basculante utilizzato ad Amburgo, non sarebbero sfociati in nessun risultato utilizzabile in un'azione dinanzi al giudice. Solo a seguito della comunicazione, nell'ottobre 1987, da parte dei servizi di polizia di Monaco, dei risultati della loro investigazione relativa alla falsificazione del timbro doganale utilizzato era stato possibile porre fine alle frodi della società Imex.
90 Il governo tedesco aggiunge che le autorità incaricate delle investigazioni sarebbero in linea di principio libere nella scelta delle misure da adottare, dato che la natura e l'ampiezza di queste ultime devono essere proporzionate alla natura ed all'importanza dell'atto delittuoso. Nel caso di specie, le autorità tedesche dovevano svolgere le investigazioni in modo da non suscitare, da parte della società Imex, sospetti che avrebbero potuto condurla a dissimulare i suoi atti delittuosi. Inoltre, un'incriminazione dinanzi ai giudici penali poteva aver luogo solo dopo aver raccolto prove a sufficienza.
91 Per quanto concerne anzitutto il motivo fondato sulla motivazione insufficiente della decisione controversa, le decisioni di liquidazione dei conti non necessitano di una motivazione dettagliata, qualora il governo interessato abbia attivamente partecipato al processo di elaborazione della decisione e conosca quindi i motivi per cui la Commissione ritiene di non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi (v. sentenza 4 luglio 1996, causa C-50/94, Grecia/Commissione, Racc. pag. I-3331, punto 9).
92 Nel caso di specie, oltre alle spiegazioni contenute nella relazione di sintesi, menzionate al punto 83 della presente sentenza, è certo che il governo tedesco ha attivamente partecipato al processo di elaborazione della decisione controversa e conosceva quindi i motivi per cui la Commissione riteneva di non dover porre a carico del FEAOG le somme di cui trattasi. Risulta infatti dal tenore medesimo della relazione di sintesi che la redazione di quest'ultima è stata preceduta da due lettere 10 febbraio e 14 ottobre 1993, in cui la Commissione informava il governo tedesco dei motivi che l'avevano portata a rifiutare la presa a carico da parte del FEAOG delle spese controverse.
93 Tale motivo va pertanto respinto.
94 Quanto al motivo che si riferisce all'infondatezza delle constatazioni della Commissione circa i controlli e le investigazioni condotti dalle autorità tedesche, occorre ricordare che, secondo l'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni del Fondo siano reali e regolari e per prevenire e perseguire le irregolarità. Secondo il n. 2 della stessa disposizione, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri.
95 Inoltre, per quanto riguarda le misure di controllo adottate a livello nazionale ai fini dell'attuazione delle norme comunitarie in materia di politica agricola comune, le autorità nazionali debbono procedere con la stessa diligenza che spiegano per l'attuazione pratica delle corrispondenti normative nazionali, in modo da evitare qualsiasi menomazione dell'efficacia del diritto comunitario (sentenza Exportslachterijen van Oordegem, già citata, punto 19).
96 Va al riguardo precisato che, se le autorità nazionali restano libere di scegliere le misure che giudicano appropriate per la protezione degli interessi finanziari della Comunità, siffatta libertà non può in alcun modo pregiudicare la rapidità, la buona organizzazione e la completezza dei controlli ed investigazioni imposti.
97 Nel caso di specie, è certo che le autorità tedesche non sono rimaste passive e che sono pervenute, nell'ottobre 1987, a porre fine alle frodi della società Imex. Tuttavia, la loro azione ha spesso sofferto del cattivo coordinamento tra diversi servizi coinvolti nelle investigazioni e della cattiva organizzazione dei controlli posti in essere i quali peraltro si sono rivelati insufficienti.
98 Emerge così dagli atti di causa che, dal 20 novembre 1985, data di invio della lettera della Commissione alle autorità tedesche, e per un periodo di almeno sette mesi, la responsabilità quanto all'organizzazione delle investigazioni passava da un servizio all'altro - dal servizio delle investigazioni doganali di Monaco a quello di Colonia poi a quello di Amburgo - per motivi di competenza territoriale.
99 In secondo luogo, la Commissione ha sostenuto, senza venire contraddetta dal governo tedesco, che parecchi controlli intrapresi erano falliti a causa della loro cattiva organizzazione. Ad esempio, il controllo operato presso i fornitori della società Imex si è rivelato inefficace, in quanto, nella misura in cui il commercio di animali avveniva per numero di capi e non in base al peso, come per la concessione delle restituzioni all'esportazione, il peso degli animali presso i fornitori era semplicemente stimato e non provato; cosà non lo si è potuto confrontare col peso degli stessi animali in occasione della loro esportazione. Parimenti, il controllo degli animali spediti per via aerea era in partenza votato all'insuccesso, essendo improbabili con tale tipo di trasporto manipolazioni quantitative a causa della pesatura obbligatoria degli animali prima del loro carico sull'aereo.
100 Inoltre, ad eccezione di quest'ultimo controllo e di un altro tentativo di controllo degli animali, che era ugualmente fallito per ragioni tecniche, non risulta dagli atti di causa che le autorità tedesche abbiano effettuato controlli degli animali su vasta scala o che esse abbiano organizzato un sistema di pesatura affidabile per scoprire le manipolazioni quantitative, e questo malgrado il fatto che gli esportatori sospetti di prassi fraudolente fossero soltanto due, cioè le società Imex e Südfleisch.
101 Alla luce di quanto precede, anche tale motivo va respinto.
Sulla correzione di 25 024 493 DM relativa alle restituzioni versate nel corso degli anni 1981-1987 sulla base di manipolazioni quantitative commesse da ausiliari di dogana
102 Nella relazione di sintesi (punto 6.2.2.3) si trova la constatazione seguente:
«Secondo la relazione investigativa, sulla massa totale di 152,3 milioni di DM, un po' più di 25 milioni di DM (25 024 493) attengono a manipolazioni quantitative attuate da o sotto la responsabilità di numerose Zollhilfspersonen (ausiliari di dogana). Dato che trattasi all'occorrenza di agenti con mandato che rappresentano l'autorità doganale per la determinazione del peso dei prodotti da esportare, tale somma non può essere posta a carico del FEAOG».
103 Il governo tedesco è d'avviso che la sua responsabilità va limitata al comportamento dell'ausiliare delle dogane H., il quale, secondo una sentenza 30 maggio 1990 del Landgericht di Monaco, era coinvolto in 125 casi di falsificazioni quantitative che rappresentano un pregiudizio di 11 745 714 DM. Esso afferma che la Commissione non aveva il potere di andare oltre le constatazioni compiute dal giudice nazionale, poiché, secondo un principio generale di diritto, soltanto le irregolarità accertate dai giudici penali possono considerarsi provate e, quindi, comportare la correzione delle spese corrispondenti.
104 La Commissione considera invece che non è soltanto l'ausiliare delle dogane H. ad aver partecipato alle manipolazioni quantitative. In realtà, vi sarebbero 284 casi, che rappresentano un pregiudizio totale di 25 024 493 DM, che il servizio di investigazioni doganali di Monaco ha segnalato nella sua relazione finale sul procedimento investigativo avviato nei confronti della società Imex. La Commissione aggiunge che, nell'ambito del procedimento di liquidazione, si tratta soltanto di constatare se i crediti siano stati spesi dagli Stati membri conformemente al diritto comunitario. Orbene, non sarebbe la constatazione di un giudice nazionale ad essere al riguardo determinante.
105 Va rilevato che, come ha giustamente sottolineato la Commissione, l'obiettivo del procedimento di liquidazione dei conti è di constatare se i crediti messi a disposizione degli Stati membri siano stati spesi conformemente alle regole comunitarie in vigore nel contesto dell'organizzazione comune dei mercati. Come si è ricordato nel punto 35 della presente sentenza, quando la Commissione rifiuta di porre a carico del FEAOG talune spese, in quanto sono state provocate da infrazioni alla disciplina comunitaria imputabili ad uno Stato membro, essa è tenuta non a dimostrare esaurientemente l'inesattezza dei dati trasmessi dagli Stati membri, bensì a corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito delle cifre comunicate dalle amministrazioni nazionali (v. sentenza Paesi Bassi/Commissione, già citata, punti 16 e 17).
106 Ne deriva che alla Commissione, quando liquida i conti degli Stati membri, non è precluso di procedere a constatazioni che vadano oltre le irregolarità provate dinanzi ad un giudice penale nazionale, dal momento ch'essa nutra dubbi seri e ragionevoli circa la regolarità delle operazioni finanziate dal FEAOG. Peraltro, il procedimento dinanzi ad un giudice siffatto è disciplinato da norme diverse in materia probatoria.
107 Nel caso di specie, la Commissione ha effettuato la correzione controversa fondandosi sulle constatazioni figuranti nella relazione finale del servizio di investigazioni doganali di Monaco, redatto nell'ambito del procedimento d'inchiesta avviato nei confronti della società Imex. Tali constatazioni sono certamente tali da far sorgere dubbi seri e ragionevoli da parte della Commissione quanto alla regolarità delle operazioni in questione, dubbi che lo Stato membro non è pervenuto a confutare.
108 Di conseguenza, tale motivo va del pari respinto.
Sull'importo di 9 656 734,74 DM connesso all'asserita trasmissione tardiva di taluni dati da parte del governo tedesco nell'ambito del procedimento di liquidazione
109 Risulta dagli atti di causa che la Commissione, ritenendo che, ad eccezione di una somma di 2 156 195,60 DM, la probabilità, per le autorità tedesche, di ottenere il rimborso delle restituzioni indebitamente versate alla società Imex era quasi inesistente e che, pertanto, la posizione di attesa cui sino ad allora si era vincolato il FEAOG, non poteva più essere mantenuta, ha informato la Repubblica federale di Germania con lettera 10 ottobre 1993, della sua intenzione di chiudere il fascicolo della società Imex nell'ambito della liquidazione dei conti 1991 e l'ha invitata a comunicarle le cifre relative ai pagamenti effettuati anteriormente al 1, gennaio 1986 a tale società. La Commissione si era dichiarata pronta a porre tali versamenti a carico del bilancio comunitario, nella misura in cui non fossero dovuti a manipolazioni degli ausiliari di dogana.
110 Con decisione 21 gennaio 1994, adottata sulla base del regolamento (CEE) della Commissione 26 luglio 1972, n. 1723, relativo alla liquidazione dei conti per quanto concerne il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (GU L 186, pag. 1), come modificato dal regolamento (CEE) della Commissione 25 febbraio 1986, n. 422 (GU L 48, pag. 31), la Commissione ha fissato al 31 gennaio 1994 il termine di trasmissione di tutte le indicazioni supplementari degli Stati membri necessarie alla liquidazione dei conti per l'esercizio 1991.
111 Secondo la relazione di sintesi (punto 6.2.2.6) «molto tempo dopo la data limite del 31 gennaio 1994 (...) le autorità tedesche hanno presentato un estratto dei pagamenti effettuati consentendo alla Commissione di proporre una correzione finanziaria per i pagamenti effettuati dopo il 1, gennaio 1986 e relativi alle perdite imputabili alle Zollhilfspersonen, cioè 47 035 774 DM. Vista la non osservanza della data limite (...) la riduzione della correzione finanziaria iniziale giustificata per le informazioni ricevute in ritardo sarà limitata al 90%».
112 Il governo tedesco fa valere che l'estratto dei pagamenti di cui trattasi è stato comunicato alla Commissione sulla base del regolamento (CEE) del Consiglio 4 marzo 1991, n. 595, relativo alle irregolarità e al recupero delle somme indebitamente pagate nell'ambito del finanziamento della politica agricola comune nonché all'instaurazione di un sistema d'informazione in questo settore e che abroga il regolamento (CEE) n. 283/72 (GU L 67, pag. 11). Secondo tale disposizione:
«Qualora uno Stato membro ritenga che il recupero totale di una somma non possa essere effettuato o previsto, esso indica alla Commissione, nell'ambito di una comunicazione speciale, l'importo non recuperato e i motivi per cui tale somma è, a suo parere, a carico della Comunità o dello Stato membro.
Tali indicazioni devono essere sufficientemente particolareggiate da consentire alla Commissione di prendere una decisione sull'imputazione delle conseguenze finanziarie a norma dell'articolo 8, paragrafo 2 del regolamento (CEE) n. 729/70 (...)».
113 Il governo tedesco conclude che, in assenza di comunicazione da parte dello Stato membro, i dati in questione in tale comunicazione non possono rientrare nella liquidazione dei conti. Inoltre, dato che l'art. 5 del regolamento n. 595/91 non prescrive alcun termine per la comunicazione (e con giusta ragione poiché il procedimento di recupero rientra nella competenza degli Stati membri, di modo che questi ultimi sono i primi a poter valutare se il recupero è ancora possibile), la Commissione non può imporre un «supplemento di penalità» per l'asserito ritardo di tale comunicazione. Essa, se ritiene che lo Stato membro viola gli obblighi incombentigli ai sensi del regolamento n. 595/91, può avviare il procedimento d'inadempimento.
114 La Commissione, pur considerando che la comunicazione prevista all'art. 5 del regolamento n. 595/91 sia parte essenziale del procedimento di liquidazione, sostiene che la sua decisione la quale fissa la data limite al 31 gennaio 1994 non è stata adottata sulla base del regolamento n. 595/91, ma su quella del regolamento n. 1723/72. Fissando tale data, la Commissione intendeva ottenere dal governo tedesco le cifre esatte relative alle spese effettuate anteriormente al 1, gennaio 1986 al fine di potersi occupare del fascicolo della società Imex nel contesto della liquidazione dei conti per l'anno 1991. La trasmissione di tali cifre non può quindi confondersi con la comunicazione di cui all'art. 5 del regolamento n. 595/91. Di conseguenza, la somma controversa non costituirebbe una sanzione per comunicazione tardiva ai sensi dell'art. 5 del regolamento n. 595/91, ma una correzione che discende da una prassi amministrativa generale della Commissione, secondo cui, in caso di trasmissione tardiva delle informazioni che giustificano una riduzione dell'imputazione, la riduzione si limita al 90%.
115 Il motivo avanzato dal governo tedesco solleva anzitutto la questione se, quando procedimenti di recupero di fondi indebitamente erogati pendono a livello nazionale, spetti agli Stati membri o alla Commissione stabilire che tali procedimenti non possono più dar luogo a recupero totale.
116 In proposito, risulta dall'art. 5, n. 2, del regolamento n. 595/91 che spetta allo Stato membro, per il tramite di una comunicazione speciale, indicare alla Commissione la somma non recuperata, qualora ritenga che il recupero totale dell'importo indebitamente concesso non può essere effettuato o atteso, mentre la Commissione deve in un secondo tempo adottare una decisione sull'imputabilità delle conseguenze finanziarie derivantine. Dalla medesima disposizione emerge anche che siffatta comunicazione speciale non soggiace ad alcun termine.
117 Tuttavia, l'esercizio del potere di cui fruiscono gli Stati membri quanto alla valutazione del carattere fruttuoso o infruttuoso di un procedimento di recupero in corso non può avere come conseguenza che sia indebitamente ritardata la liquidazione dei conti di un dato esercizio.
118 Alla luce di tale principio, l'interesse annesso ad un rapido esame dei conti degli Stati membri (v. il primo `considerando' del regolamento n. 422/86) richiede che la Commissione, senza che sia tenuta a ricorrere al procedimento d'inadempimento di cui all'art. 169 del Trattato CE, possa fissare allo Stato membro interessato un termine per la trasmissione dei dati necessari alla liquidazione dei conti dell'esercizio di cui trattasi, inclusi quelli relativi ai procedimenti di recupero pendenti. Così agendo, la Commissione deve rispettare i principi di sana gestione, come quelli rispettivamente della certezza e della prevedibilità dei rapporti finanziari tra la Comunità ed i suoi Stati membri.
119 Nel caso di specie, risulta dalla relazione di sintesi (punto 6.2.2.4) che, «per quanto concerne il recupero delle somme in gioco, soltanto 2 156 195,60 DM sono stati recuperati a tutt'oggi» e che «la probabilità di ottenere altri rimborsi è quasi inesistente». Da un lato, i procedimenti di rimborso posti in essere per la somma di 38,5 milioni di DM contro tre banche che erano state surrogate nei diritti della società Imex non hanno avuto esito favorevole; dall'altro, nell'ambito del procedimento di liquidazione coatta, il liquidatore ha, dal 19 giugno 1989, informato l'organismo che aveva pagato le restituzioni della limitazione dell'ammissione del credito a 5 milioni di DM, aggiungendo che, per i creditori non privilegiati, quale l'organismo pagatore, la perdita del loro debito sarebbe stata totale.
120 Il governo tedesco non ha impugnato tali constatazioni.
121 Dato quanto precede, a buon diritto la Commissione ha, con lettera 14 ottobre 1993, informato la Repubblica federale di Germania della sua intenzione di chiudere il fascicolo della società Imex nell'ambito della liquidazione dei conti dell'esercizio 1991 ed ha invitato tale Stato a comunicarle, sino al 31 gennaio 1994, le cifre relative ai pagamenti effettuati alla società Imex anteriormente al 1, gennaio 1986.
122 La questione sorge se la Commissione, in assenza di comunicazione nel termine fissato dei dati richiesti, avesse il diritto di imporre alla Repubblica federale di Germania una correzione per le spese corrispondenti.
123 In proposito, l'art. 1, n. 3, del regolamento n. 1723/72, come modificato dal regolamento n. 422/86, afferma che «In mancanza della trasmissione di tali informazioni entro il termine stabilito, la Commissione deciderà sulla base degli elementi d'informazione di cui dispone alla data limite stabilita, fatto salvo il caso in cui la tardiva trasmissione delle informazioni sia giustificata da circostanze eccezionali».
124 Ne consegue che, non disponendo, allo spirare del termine fissato, dei dati necessari a liquidare i conti relativi ai versamenti effettuati alla società Imex anteriormente al 1, gennaio 1986, la Commissione aveva il diritto di procedere ad una correzione del 100% di tali spese. Avendo tuttavia ricevuto in seguito le cifre richieste, essa ha limitato la correzione, conformemente alla sua costante prassi, al 10% delle spese in questione. Per i motivi indicati al punto 13 della presente sentenza, la legittimità di tale correzione non può essere contestata per il motivo che si tratterebbe di un «supplemento di penalità».
125 Pertanto tale motivo va respinto.
IV - Sulla correzione per irregolarità relative all'esportazione di carne bovina in Libano (caso della società Südfleisch - punto 6.2.3 della relazione di sintesi)
126 Questa parte della controversia riguarda il rifiuto della Commissione di porre a carico del FEAOG un importo di 997 814 DM, versato dalle autorità tedesche alla società Südfleisch a titolo di restituzioni per l'esportazione di carne bovina in Libano.
127 Dagli atti di causa risulta che, nel marzo 1991, la società Südfleisch ha sdoganato in Germania una partita di 628 750,20 kg di carne bovina destinata ad essere esportata negli Emirati arabi uniti. All'epoca considerata, la restituzione all'esportazione per tale paese ammontava a 423,7524 DM per 100 kg di peso netto, mentre, per l'esportazione in Libano, l'importo della restituzione era di 294,2725 DM per 100 kg di peso netto.
128 Nel luglio 1991, la società Südfleisch ha fornito alle autorità tedesche un documento di arrivo delle merci negli Emirati arabi uniti che si è rivelato essere, in seguito, falso.
129 Nel marzo 1992, cioè nel termine di dodici mesi previsto dalla normativa comunitaria, la società Südfleisch ha fornito la prova che una parte del carico iniziale (364,185 tonnellate) era stata sbarcata nel marzo 1991 a Beirut (Libano). Tale società ha riscosso la restituzione all'esportazione corrispondente; tale pagamento non ha dato luogo ad alcuna correzione da parte della Commissione.
130 Per il resto del carico (282,565 tonnellate), la società Südfleisch ha presentato il 1, luglio 1992, dopo che un termine supplementare le era stato accordato dalle autorità tedesche, la prova del suo arrivo in Libano. Tale società ha riscosso la restituzione all'esportazione corrispondente, di un importo di 997 814 DM. Proprio tale pagamento è stato oggetto della correzione effettuata dalla Commissione.
131 Nella relazione di sintesi la Commissione sostiene che, accordando, nelle circostanze della fattispecie, un termine supplementare alla società Südfleisch, le autorità tedesche hanno posto in non cale l'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87.
132 L'art. 47, nn. 2 e 4, del regolamento n. 3665/87 dispone:
«2. La pratica relativa al versamento della restituzione o allo svincolo della cauzione deve essere presentata, salvo forza maggiore, entro 12 mesi dalla data di accettazione della dichiarazione d'esportazione.
(...)
4. Se i documenti richiesti ai sensi dell'articolo 18 non hanno potuto essere presentati entro il termine indicato al paragrafo 2, sebbene l'esportatore si sia fatto parte diligente per procurarseli e inoltrarli entro il termine suddetto, allo stesso possono essere concessi termini di presentazione supplementari».
133 Con riguardo al tenore letterale dell'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87, l'argomentazione sostenuta dalle parti s'incentra sulla questione se la condizione prevista in tale disposizione fosse soddisfatta nel caso di specie, cioè se la società Südfleisch si fosse fatta parte diligente per ottenere la prova dell'arrivo a destinazione della merce e se le autorità tedesche, accordando la proroga del termine di dodici mesi, avessero esercitato correttamente il loro potere discrezionale.
134 Il governo federale fa valere che le autorità tedesche non hanno posto in non cale l'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87. Esso sostiene che l'ufficio principale delle dogane di Amburgo-Jonas ha concesso il termine supplementare, perché esso riteneva, sulla base delle informazioni in suo possesso ed in assenza di prove contrarie, che la società Südfleisch si era fatta parte diligente per procurarsi ed inoltrare i documenti richiesti.
135 In effetti, tale società avrebbe incaricato, già nel maggio 1991, un agente di assicurazioni al fine di investigare sul luogo dove si trovava realmente la nave che trasportava la merce. In seguito, nel giugno 1991, la società Südfleisch avrebbe inviato tre dei suoi dipendenti in Arabia Saudita per accertare che la merce vi fosse stata effettivamente scaricata. Se le operazioni di scaricamento non sono state effettuate finché i tre si trovavano in Arabia Saudita, giacché a tale data si svolgeva una festa islamica, questi ultimi avrebbero tuttavia ispezionato la nave che trasportava la merce ed avrebbero accertato che la stiva era quasi piena di casse della società Südfleisch e che i sigilli erano intatti. Quanto alla presentazione, nel luglio 1991, del falso documento di arrivo della merce negli Emirati arabi uniti, niente permetteva di escludere che la società Südfleisch fosse stata indotta in errore dal suo associato, l'impresa Al Fatha Goldstore.
136 Date tali circostanze, ed ammettendo che le autorità doganali dovevano, nell'ambito dell'esercizio del loro potere discrezionale, prendere in considerazione le intenzioni dell'esportatore, il che è contestato dal governo tedesco, il servizio competente non poteva sapere, alla data di concessione del termine supplementare, se la società Südfleisch avesse prodotto il documento falso deliberatamente o per grave negligenza, come sostiene la Commissione. Peraltro le investigazioni realizzate in Germania dalla procura e dal servizio di investigazioni doganali non erano giunte a provare la responsabilità di tale società nella falsificazione del documento presentato e la sua utilizzazione fraudolenta.
137 Inoltre, una proroga del termine non frapporrebbe ostacoli al rifiuto di pagamento della restituzione o, all'occorrenza, al rimborso della somma riscossa, se fosse emerso in seguito che non erano soddisfatte le condizioni per la concessione della proroga.
138 In ogni caso, la Commissione non può, a rischio di provocare una grave carenza di certezza del diritto per gli Stati membri e per gli operatori economici interessati, sostituire la sua propria concezione alla valutazione effettuata dalle autorità nazionali competenti nel contesto dell'esercizio del loro potere discrezionale che loro è riconosciuto dal diritto comunitario.
139 La Commissione risponde che un esportatore il quale, deliberatamente o comunque per grave negligenza, abbia già presentato un documento di sdoganamento falsificato non soddisfa le condizioni di cui all'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87.
140 Essa sostiene al riguardo che la società Südfleisch, malgrado i dubbi da essa nutriti sin dal maggio 1991 circa la destinazione della carne, ha presentato il 1, luglio 1991 un certificato di sdoganamento falsificato ed ha chiesto per iscritto il versamento delle restituzioni previste per l'esportazione negli Emirati arabi uniti. I «controlli» effettuati dai tre dipendenti inviati nel giugno 1991 in Arabia Saudita, e su cui si fonda in primo luogo il governo tedesco, non sarebbero degni di una denominazione siffatta; il fatto che tali dipendenti non abbiano atteso lo scaricamento della partita di merce non sarebbe accettabile per la Commissione, poiché essi erano ritenuti conoscere che lo svolgimento regolare della transazione comprende lo sdoganamento della merce ai fini della sua immissione in libera pratica in Arabia Saudita.
141 Ne deriverebbe che, in un primo tempo, la società Südfleisch avrebbe fatto di tutto per fruire delle più elevate restituzioni all'esportazione corrisposte per esportazioni di carne bovina negli Emirati arabi uniti, pur sapendo di non avervi diritto. Solo quando tale domanda non ha potuto essere soddisfatta, perché la falsificazione del certificato di sdoganamento è stata scoperta e perché essa rischiava di dover rimborsare la totalità delle restituzioni, la Südfleisch ha chiesto per la prima volta, con lettera 24 settembre 1991, un termine supplementare al fine di produrre i documenti necessari.
142 Di fronte ad un comportamento siffatto, la Commissione ritiene che non potrebbe sostenersi che la società Südfleisch abbia fatto prova di diligenza per produrre i documenti necessari nel termine di dodici mesi. Il fatto che né la procura federale né il servizio di investigazioni doganali siano riusciti, in assenza di prove, a stabilire la responsabilità penale delle persone agenti per conto della Südfleisch non modificherebbe per nulla tale constatazione. Verificare se siano adempiute le condizioni di cui all'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 non equivarrebbe a stabilire una responsabilità penale.
143 Inoltre, dal 28 maggio 1991, la Commissione avrebbe informato la Repubblica federale di Germania di una missione effettuata a Beirut al fine di ottenere dalle autorità doganali libanesi documenti che consentissero alle autorità tedesche di provare «la falsificazione delle dichiarazioni di destinazione della carne bovina esportata dalla Germania che era destinata agli Emirati arabi uniti ma che era stata sviata verso il Libano». Tali investigazioni, condotte sul posto dall'8 al 15 giugno 1991, con la partecipazione di un rappresentante del servizio di investigazioni doganali di Monaco, avrebbero permesso di constatare che restituzioni all'esportazione di circa dieci milioni di DM sarebbero state indebitamente versate per circa 2 500 tonnellate di carne. Sarebbe vero che i risultati di tale missione sono stati comunicati ufficialmente ai servizi tedeschi soltanto il 25 settembre 1991, ma tali servizi ne sarebbero stati direttamente informati, sin dalla fine della missione, dal loro rappresentante che aveva partecipato alle investigazioni sul posto.
144 Si aggiungerebbe a ciò la circostanza che la proroga del termine è stata concessa il 24 settembre 1991, cioè lo stesso giorno della domanda formulata dalla società Südfleisch ed un giorno prima della trasmissione dei risultati ufficiali della missione di controllo in Libano, mentre il termine regolamentare di dodici mesi scadeva solo nel marzo 1992.
145 Tenuto conto di tali circostanze, la concessione del termine supplementare alla società Südfleisch costituirebbe un uso abusivo del potere di valutazione riconosciuto alle autorità nazionali dall'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87. Con ciò la Commissione non intenderebbe sostituire le proprie decisioni a quelle delle autorità nazionali, ma dimostrare che, nel caso di specie, accordando il termine supplementare, l'autorità nazionale competente ha nettamente oltrepassato i limiti del suo potere discrezionale.
146 Va ricordato in proposito che l'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87 riconosce alle autorità nazionali la possibilità di accordare all'esportatore termini supplementari per la produzione dei documenti richiesti, cioè le prove di arrivo a destinazione della merce esportata, quando quest'ultimo non abbia potuto produrli nel termine regolamentare di dodici mesi, benché esso si sia fatto parte diligente per procurarseli ed inoltrarli entro il termine suddetto.
147 Tale disposizione attribuisce quindi alle autorità nazionali un potere di valutazione al fine tanto di constatare se l'esportatore si sia fatto parte diligente che di decidere se esse faranno ricorso alla possibilità che è loro accordata di concedere il termine supplementare.
148 Tuttavia, l'esercizio del potere discrezionale così riconosciuto alle autorità nazionali non può eccedere i limiti che impone la finalità di tale regola che non consiste nel privare automaticamente l'esportatore delle restituzioni previste dalla normativa comunitaria, quando quest'ultimo, benché abbia dispiegato tutti gli sforzi che gli incombevano di effettuare, sia stato nell'impossibilità, per circostanze obiettive, di produrre nel termine di dodici mesi i documenti richiesti.
149 Ne deriva che, quando sussistono dubbi sulla maniera in cui si è comportato l'esportatore, la condizione relativa alla diligenza non può considerarsi soddisfatta. Ciò non implica necessariamente che l'esportatore abbia commesso atti per cui sia stata provata la sua responsabilità penale sulla base della legislazione nazionale. Infatti, un operatore può non farsi diligente, ai sensi dell'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87, senza aver commesso per questo atti delittuosi.
150 Inoltre, anche se è provata la diligenza dell'esportatore, l'art. 47, n. 4, nella misura in cui il regolamento n. 3665/87 prevede semplicemente una possibilità per le autorità nazionali e non un obbligo di accordare il termine supplementare, ciò significa che tali autorità devono, allo scopo di adottare la loro decisione, prendere in considerazione, oltre alla diligenza dell'esportatore, il complesso degli elementi che permettono di stabilire se la concessione del termine supplementare sia giustificata.
151 Nel caso di specie, dagli atti di causa emerge che il 24 settembre 1991, data di adozione della decisione che accorda la proroga del termine, l'autorità competente era a conoscenza dei seguenti elementi.
152 Riguardo al comportamento dell'esportatore, essa sapeva che il 1, luglio 1991 la società Südfleisch aveva presentato un certificato falsificato e che la presentazione di tale certificato era stata fatta malgrado i dubbi nutriti dalla detta società, dal maggio 1991, sulla destinazione della carne esportata. I controlli effettuati nel giugno 1991 dai tre dipendenti della società Südfleisch inviati in Arabia Saudita non erano idonei a dissipare tali dubbi, né, pertanto, a convincere l'autorità competente che tale società aveva esaurito gli sforzi che poteva dispiegare, poiché i tre dipendenti non erano rimasti in Arabia Saudita sino allo scarico e allo sdoganamento della merce.
153 Data la situazione e anche se in capo alla società Südfleisch non è stata provata alcuna responsabilità penale per la presentazione del certificato falsificato, il suo comportamento giustificava piuttosto il dubbio quanto agli sforzi dispiegati per produrre i documenti richiesti.
154 E' del pari certo che le autorità tedesche, e dunque anche l'autorità competente, erano a conoscenza della missione di controllo e delle investigazioni effettuate dalla Commissione in Libano dall'8 al 15 giugno 1991, con la partecipazione di un rappresentante dei servizi doganali tedeschi, allo scopo di ottenere dalle autorità doganali libanesi documenti probatori della falsificazione delle dichiarazioni di destinazione della carne bovina esportata dalla Germania, la quale, benché destinata agli Emirati arabi uniti, era di fatto sviata in Libano.
155 Infine, è del pari certo che, alla data del 24 settembre 1991, non c'era alcuna urgenza per prorogare il termine di dodici mesi che scadeva nel marzo 1992. Al contrario, gli elementi precedentemente esposti erano tali da giustificare sia una posizione di attesa, sia un rifiuto da parte dell'autorità competente.
156 Con riguardo a quanto precede, va constatato che, accordando un termine supplementare alla società Südfleisch, la competente autorità nazionale ha messo in non cale l'art. 47, n. 4, del regolamento n. 3665/87.
157 Tale motivo va quindi respinto.
V - Sulla correzione relativa all'esportazione di carne bovina nello Zimbabwe (caso della società Barfuß - punto 6.2.4 della relazione di sintesi per l'esercizio 1991 e punto 6.2.2 della relazione di sintesi per l'esercizio 1990)
158 Nella relazione di sintesi per l'esercizio 1991 si indica la correzione finanziaria cui ha proceduto la Commissione quanto alle spese relative all'esportazione di carne bovina dichiarata esportata verso il Sudafrica, ma destinata in realtà allo Zimbabwe. Vi è anche menzionato che il punto su tale questione è stato fatto nella relazione di sintesi per l'esercizio 1990, mentre la correzione veniva riportata alla liquidazione dei conti 1991 perché la Repubblica federale di Germania avrebbe tentato di ottenere il rimborso delle somme indebitamente pagate.
159 Nella relazione di sintesi per l'esercizio 1990, la Commissione ha constatato che quantitativi di carne bovina, per cui la restituzione era stata concessa sulla base di prove di arrivo in Sudafrica, erano soltanto immagazzinate in tale paese e riesportate nello Zimbabwe ai fini della loro trasformazione. I prodotti così ottenuti erano in seguito importati nella Comunità in esenzione dai dazi doganali sulla base dell'accordo CEE-ACP.
160 Si segnala ugualmente che, nel novembre 1987 e nel febbraio/marzo 1990, il FEAOG aveva condotto investigazioni che erano sfociate nella constatazione che tali prassi si erano verificate a partire da taluni Stati membri, tra cui la Repubblica federale di Germania, e che era stato richiesto agli Stati membri interessati di procedere al recupero delle restituzioni indebitamente concesse.
161 Quanto alla Repubblica federale di Germania, la Commissione rileva quanto segue:
«(...) per un esportatore, la domanda di rimborso è stata inviata solo il 1, luglio 1991. Quest'ultima è stata tuttavia contestata immediatamente (25 luglio 1991). Da allora, tale fascicolo non avanza più dato che l'organismo pagatore non è in grado di fornire le prove indicate dall'investigatore tedesco. Quest'ultimo le aveva tuttavia allegate alla sua relazione di missione che aveva comunicato il 5.6.1990.
Sulla base delle summenzionate constatazioni, i servizi della Commissione sono del parere che (...) il non recupero delle somme indebitamente pagate non può essere a carico del FEAOG [art. 8, n. 2, del regolamento (CEE) n. 729/70] (...)».
162 Il governo federale sostiene che le autorità tedesche non hanno violato alcun obbligo che possa dar luogo a un'imputazione di bilancio, come in particolare l'obbligo risultante dal combinato disposto degli artt. 5 del Trattato e 8 del regolamento n. 729/70.
163 Esso asserisce al riguardo che il servizio di investigazioni doganali di Amburgo ha, con lettera 5 luglio 1990, informato l'autorità competente, cioè l'ufficio principale delle dogane di Amburgo-Jonas, delle constatazioni relative a certificati di salubrità tedeschi scoperti nello Zimbabwe e relativi a quantitativi di carne esportati in Sudafrica dalla società Barfuß.
164 Con decisione 1, luglio 1991, l'autorità competente avrebbe chiesto alla società Barfuß il rimborso delle restituzioni all'esportazione versate di un importo di 518 181,97 DM.
165 La società Barfuß avrebbe presentato il 25 luglio 1991 reclamo avverso tale decisione ed avrebbe chiesto al tempo stesso la sospensione della sua esecuzione. Con decisione 20 agosto 1991, l'autorità competente avrebbe accolto la domanda di sospensione poiché, in assenza di prove, sussistevano seri dubbi circa la legittimità della decisione di recupero.
166 Quanto al procedimento relativo al reclamo, l'autorità competente avrebbe anzitutto deciso di sospenderlo, in presenza di una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte in una causa analoga dal Finanzgericht di Amburgo il 20 dicembre 1991 (causa C-27/92, Möllmann-Fleisch), poi accolto il reclamo della società Barfuß con decisione 7 giugno 1994, non sussistendo elementi a dimostrazione del fatto che le consegne di carne bovina esportate all'epoca in Sudafrica erano pervenute nello Zimbabwe. Al contrario, la società Barfuß avrebbe spiegato in maniera inconfutabile che le merci controverse erano state sdoganate e messe in commercio in Sudafrica.
167 Il fatto che certificati di salubrità siano stati scoperti nello Zimbabwe sarebbe senza importanza, poiché tali certificati non fornirebbero alcuna indicazione quanto all'itinerario effettivo seguito dalle merci. Essi consentivano solo constatazioni relative alla qualità dei prodotti esportati. Non potrebbe escludersi inoltre la possibilità che tali certificati siano stati oggetto di un uso abusivo nei paesi africani essendo attribuiti a quantitativi di carne diversi da quelli per cui erano stati inizialmente stabiliti.
168 La Commissione risponde che la correzione controversa era stata effettuata per il motivo che, in un primo tempo, i servizi tedeschi avevano proceduto solo in modo molto esitante al recupero delle restituzioni all'esportazione indebitamente versate e che essi vi avevano totalmente rinunciato in seguito, senza sufficienti motivi.
169 Quanto all'applicazione esitante del procedimento di recupero, la Commissione sottolinea due fatti. Il primo sarebbe che l'autorità competente ha avviato il procedimento di recupero solo con un anno di ritardo. Il governo tedesco non avrebbe fornito alcuna spiegazione al riguardo.
170 Un secondo, considerevole ritardo sarebbe connesso alla sospensione, da parte dell'autorità competente, del procedimento di reclamo nell'attesa della sentenza della Corte sulla domanda di pronuncia pregiudiziale del Finanzgericht di Amburgo nella causa C-27/92, sentenza 31 marzo 1993, Möllmann-Fleisch (Racc. pag. I-1701). Tale domanda di pronuncia pregiudiziale si riferiva in particolare alla questione se la prova dell'importazione in un paese terzo possa considerarsi non stabilita dal momento che sussistono dubbi sul fatto che la merce indicata sul certificato di sdoganamento abbia effettivamente raggiunto il mercato del paese di destinazione. Orbene, sarebbe stato inutile attendere la pronuncia della Corte in tale causa, poiché già esisteva una giurisprudenza consolidata in materia (sentenze 2 giugno 1976, causa 125/75, Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Racc. pag. 771, e 11 luglio 1984, causa 89/83, Dimex, Racc. pag. 2815).
171 Quanto alla chiusura, senza sufficienti motivi del procedimento di recupero, con decisione 7 giugno 1994, la Commissione sottolinea che, contrariamente alle asserzioni del governo tedesco, i certificati di salubrità scoperti nello Zimbabwe erano tali da far emergere dubbi motivati quanto all'importazione regolare della merce nel paese di destinazione, e dunque da far venir meno l'efficacia probatoria dei certificati di sdoganamento presentati dalla società Barfuß (v. sentenza Möllmann-Fleisch, già citata, punto 15).
172 La vera ragione della chiusura del procedimento di recupero sarebbe, come risulta da una lettera 29 aprile 1994 che il ministero federale ha indirizzato alla Commissione, che gli originali dei certificati di salubrità rimessi allo Hauptzollamt «erano introvabili presso l'ufficio principale delle dogane e, conseguentemente, non sussisteva alcun mezzo probatorio».
173 Il governo tedesco replica che il procedimento di recupero è stato iniziato nel luglio 1991, poiché l'autorità competente aveva di primo acchito dei dubbi quanto alla sua regolarità, in quanto i documenti in suo possesso non erano, a suo avviso, sufficienti per avviare, nei confronti della società Barfuß, un procedimento di recupero che potesse avere esito positivo. Non si potrebbe nemmeno addebitare all'autorità competente di aver sospeso il procedimento di reclamo in pendenza della domanda di pronuncia pregiudiziale nella causa Möllmann-Fleisch; l'affermazione della Commissione secondo cui già esisteva una giurisprudenza in materia sarebbe inesatta.
174 Inoltre, il procedimento di recupero sarebbe stato chiuso poiché l'autorità competente riteneva che la sua decisione non avrebbe resistito ad un sindacato giurisdizionale e non, come sostiene la Commissione, perché gli originali dei certificati di salubrità rimessi all'autorità competente erano introvabili. Se è vero che gli originali non esistevano più, l'autorità competente disponeva delle fotocopie fatte da agenti della Commissione.
175 La Commissione replica che, quanto all'applicazione esitante del procedimento di recupero, l'argomentazione avanzata dal governo tedesco condurrebbe alla conclusione che i procedimenti di recupero a causa di restituzioni indebitamente versate sono possibili quando sia provato con assoluta certezza che le merci in questione non sono effettivamente pervenute nel mercato del paese di destinazione per essere ivi smerciate; orbene, una concezione siffatta non corrisponderebbe ai principi sviluppati dalla giurisprudenza (v. sentenze Milch-, Fett- und Eier-Kontor, Dimex e Möllmann-Fleisch, già citate).
176 Quanto alla chiusura del procedimento di recupero, la Commissione, pur mantenendo la sua tesi, sottolinea che, secondo il diritto processuale tedesco, le fotocopie dei certificati la cui conformità all'originale non sia attestata non hanno valore probatorio.
177 Va ricordato in proposito che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli Stati membri devono innanzitutto rispettare l'obbligo di diligenza generale di cui all'art. 5 del Trattato, quale è precisato nell'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento n. 729/70, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune. Tale obbligo implica che gli Stati membri adottino prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità. Infatti, dopo un certo periodo di tempo, il recupero delle somme indebitamente versate può essere complicato o divenire impossibile a causa di talune circostanze quali, in particolare, la cessazione delle attività o lo smarrimento di documenti contabili (sentenza 11 ottobre 1990, causa 34/89, Italia/Commissione, Racc. pag. I-3603, punto 12).
178 Inoltre, le autorità nazionali non possono giustificare l'inadempimento ai loro obblighi di rettificare con celerità le irregolarità commesse facendo valere lungaggini delle procedure amministrative o giudiziarie avviate dall'operatore economico (sentenza 21 febbraio 1991, causa C-28/89, Germania/Commissione, Racc. pag. I-581, punto 32).
179 Occorre anche rilevare che se, in conformità dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, i procedimenti di ripetizione avviati a livello nazionale si svolgono secondo le norme del diritto interno, incluse quelle relative all'onere della prova (v., in tal senso, sentenza 21 settembre 1983, cause riunite 205/82-215/82, Deutsche Milchkontor e a., Racc. pag. 2633, punto 36), è anche assodato che il ricorso a tali norme nazionali è possibile soltanto nella misura necessaria per l'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario e nella misura in cui l'applicazione delle norme nazionali non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario stesso (v. sentenza 6 maggio 1982, cause riunite 146/81, 192/81 e 193/81, BayWa e a., Racc. pag. 1503, punto 29).
180 Nel caso di specie, è pacifico che il procedimento di recupero è stato iniziato con un anno di ritardo, ch'esso è stato sospeso immediatamente e ch'esso è stato chiuso il 7 giugno 1994.
181 Secondo il governo tedesco, il ritardo nell'avvio del procedimento, la sospensione dell'esecuzione della decisione di recupero e, infine, la chiusura del procedimento erano in sostanza dovuti alla valutazione della competente autorità nazionale secondo cui tale procedimento non poteva, in assenza di prove, avere esito positivo. Da un lato, i certificati di salubrità scoperti nello Zimbabwe non fornivano indicazione alcuna quanto all'itinerario effettivo seguito dalle merci. Dall'altro, l'autorità competente possedeva, per le operazioni in questione, documenti di trasporto e certificati di sdoganamento indicanti il Sudafrica come paese di destinazione o di sdoganamento della merce.
182 Si deve rilevare in proposito che, secondo la giurisprudenza della Corte, la prova dell'espletamento delle formalità doganali, nel paese di destinazione costituisce solo un indizio refutabile dell'effettivo conseguimento dell'obiettivo delle restituzioni differenziate all'esportazione (v., in tal senso, sentenze Dimex, punto 11, e Möllmann-Fleisch, punto 14, già citate). In particolare, l'efficacia probatoria, normalmente ricollegata al certificato di sdoganamento, può, quindi, essere disattesa, se emergono dubbi motivati circa l'accesso effettivo delle merci al mercato di destinazione per essere ivi smerciate (sentenza Möllmann-Fleisch, già citata, punto 15). In un'ipotesi siffatta, l'accesso effettivo delle merci al mercato del paese di destinazione può essere provato con la presentazione di altri documenti previsti dalla normativa comunitaria (v., in tal senso, sentenza Möllmann-Fleisch, già citata, punto 14), quali i documenti che attestano lo sdoganamento della merce nel paese di destinazione.
183 Nel caso di specie, i certificati di salubrità scoperti nello Zimbabwe erano tali da fondare un dubbio motivato circa la questione se le partite di carne cui si riferivano, che erano esportate dalla società Barfuß, avessero effettivamente raggiunto il mercato del paese della loro destinazione dichiarata, cioè il Sudafrica. Incombeva successivamente alla società interessata provare, con documenti diversi dai certificati di sdoganamento, che le merci esportate erano state effettivamente immesse in libera pratica nel paese della loro destinazione dichiarata. In assenza di una prova siffatta, la società esportatrice doveva rimborsare le restituzioni già pagate.
184 Orbene, il governo tedesco non ha presentato alcun argomento diretto ad indicare che la società Barfuß aveva, ad eccezione dei documenti di trasporto e dei certificati di sdoganamento, prodotto documenti attestanti lo scaricamento in Sudafrica delle merci esportate onde dissipare il dubbio quanto alla destinazione effettiva di tali merci.
185 Alla luce di quanto precede, e senza che occorra pronunciarsi sulla questione se la chiusura del procedimento di recupero fosse dovuta in realtà alla perdita degli originali dei certificati di salubrità scoperti nello Zimbabwe, va constatato che il ritardo accumulato nell'avvio del procedimento di recupero nonché nello svolgimento di quest'ultimo pongono in non cale gli obblighi incombenti alla Repubblica federale di Germania ai sensi dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70.
186 Pertanto tale motivo va respinto.
187 Con riguardo all'insieme delle considerazioni precedenti, il ricorso va respinto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
188 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha concluso per la condanna della Repubblica federale di Germania e quest'ultima è soccombente nei suoi motivi, essa va condannata alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.