61975C0048
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRI MAYRAS
της 10ης Μαρτίου 1976 (
1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
Στις δύο θεμελιώδεις αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των προσώπων εντός της Κοινότητος και της απαγορεύσεως των διακρίσεων λόγω ιθαγενείας εισάγεται εξαίρεση τόσο από το άρθρο 48, παράγραφος 3, της Συνθήκης της Ρώμης όσον αφορά την κυκλοφορία και την απασχόληση των μισθωτών εργαζομένων όσο και από το άρθρο 56, παράγραφος 1, όσον αφορά το δικαίωμα εγκαταστάσεως των αυτοτελώς απασχολουμένων. Η εξαίρεση αυτή στηρίζεται στη δημοσία τάξη υπό ευρεία έννοια και επιτρέπει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν έναντι των αλλοδαπών κοινοτικών υπηκόων μέτρα περιοριστικά του δικαιώματος εισόδου και διαμονής στο έδαφός τους.
Η έκταση πάντως της παρεκκλίσεως αυτής, η οποία πρέπει να λαμβάνεται υπό στενή έννοια, δεν μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από τα κράτη χωρίς έλεγχο των κοινοτικών αρχών, υπό την επιφύλαξη ιδίως του δικαστικού ελέγχου τον οποίο εξασφαλίζει το Δικαστήριο.
Και ναι μεν πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι εθνικές αρχές διατηρούν, κατά τη χρήση της επιφυλάξεως της δημοσίας τάξεως στην οποία μπορούν να προβαίνουν, περιθώριο ελευθερίας εκτιμήσεως, η εξουσία όμως αυτή των κρατών μπορεί να ασκείται μόνο εντός των ορίων που επιβάλει το κοινοτικό δίκαιο και η νομολογία του Δικαστηρίου.
Θέλησα να υπενθυμίσω τις ουσιώδεις σκέψεις της αποφάσεως που εξέδωσε το Δικαστήριο πριν από ένα και πλέον χρόνο στην υπόθεση Van Duyn, διότι η απάντηση στα προδικαστικά ερωτήματα που υποβάλει το Tribunal de première instance της Λιέγης, του οποίου η απόφαση περί παραπομπής επικυρώθηκε στις 22 του περασμένου Δεκεμβρίου από το Cour d'appel, εντάσσεται στο ίδιο πλαίσιο σκέψεων.
Τα ερωτήματα αυτά υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο στα πλαίσια ποινικής διαδικασίας που κινήθηκε κατά γάλλου υπηκόου, ο οποίος κατηγορήθηκε ότι εισχώρησε και διέμεινε στο Βέλγιο χωρίς να του έχει χορηγηθεί η σχετική άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης, όπως ορίζεται στο Βασιλικό Διάταγμα της 21ης Δεκεμβρίου του 1965 περί των όρων εισόδου, διαμονής και εγκαταστάσεως αλλοδαπών στη χώρα αυτή.
Σύμφωνα με τα στοιχεία που περιλαμβάνονται στη δικογραφία τής ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου δίκης, ο κατηγορούμενος είχε καταδικαστεί κατά το παρελθόν από τη γαλλική δικαιοσύνη λόγω προαγωγής σε πορνεία. Εις βάρος του υπήρχαν επίσης υπόνοιες ότι διέπραξε ληστείες, αλλά η αστυνομική έρευνα φαίνεται ότι δεν κατέληξε στην απαγγελία ποινικής κατηγορίας.
Σύμφωνα με τις οδηγίες που έδωσε ο γενικός εισαγγελέας της Λιέγης στα πλαίσια της (παραθέτω κατά λέξη) «πάλης κατά του συμμοριτισμού και των μέτρων που αφορούν τους διεθνείς κακοποιούς», η παρουσία του Jean Royer διαπιστώθηκε για πρώτη φορά στις 18 Ιανουαρίου 1972 στην περιοχή της Λιέγης, στο δήμο Grâce-Hollogne, όπου η σύζυγός του εκμεταλλευόταν ένα καφενείο-χορευτικό κέντρο. Ο Royer, ο οποίος εισήλθε στο Βέλγιο το Νοέμβριο του 1971, παρέλειψε να εκπληρώσει τις διατυπώσεις εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού, όπως απαιτεί η βελγική νομοθεσία.
Στον ενδιαφερόμενο, ο οποίος κατηγορήθηκε για παράνομη διαμονή, κοινοποιήθηκε διοικητική απόφαση περί «απομακρύνσεως από τη βελγική επικράτεια», συνοδευόμενη από απαγόρευση επανόδου. Ο ενδιαφερόμενος συμμορφώθηκε προς αυτή τη διαταγή απελάσεως και μετέβη στη Γερμανία.
Αλλά μερικές εβδομάδες αργότερα, ο Royer επανήλθε στο Grâce-Hollogne. Η παρουσία του αποκαλύφθηκε ταχέως και στις 17 Απριλίου 1972 συνελήφθη από την αστυνομία και τέθηκε υπό κράτηση. Ελευθερώθηκε στις 10 Μαΐου με απόφαση του Chambre des mises en accusation της Λιέγης και του επιδόθηκε, πριν από την αποφυλάκισή του, υπουργική απόφαση περί απομακρύν-σεώς του από την επικράτεια, η οποία ελήφθη κατ' εφαρμογή του άρθρου 3, τρίτη παράγραφος του νόμου της 28ης Μαρτίου 1952 περί προσωπικής καταστάσεως αλλοδαπών, για το λόγο ότι «βάσει της προσωπικής του συμπεριφοράς, η παρουσία του εκρίθη επικίνδυνη για τη δημόσια τάξη» και ότι «δεν είχε τηρήσει τις προϋποθέσεις διαμονής των αλλοδαπών και δεν είχε άδεια εγκαταστάσεως εντός του Βασιλείου».
Χρήσιμο είναι να σημειωθεί ότι σύμφωνα με την απόφαση περί απομακρύνσεως, η έρευνα που πραγματοποιήθηκε λίγους μήνες νωρίτερα σχετικά με τη συμπεριφορά του Royer στο Βέλγιο δεν είχε αποκαλύψει κανένα αρνητικό στοιχείο. Φαίνεται συνεπώς ότι μόνο βάσει των πληροφοριών που είχε σχετικά με το εγκληματικό παρελθόν του Royer, η βελγική αστυνομία κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η παρουσία του συνιστούσε ενδεχόμενο κίνδυνο για τη δημοσία τάξη.
Όπως και αν έχουν τα πράγματα, είναι βέβαιο ότι η ποινική διαδικασία που οδήγησε στην απόφαση περί απομακρύνσέως στηρίχτηκε μόνο στην κατηγορία περί παράνομης διαμονής, αδίκημα προβλεπόμενο και τιμωρούμενο από το άρθρο 12, πρώτη παράγραφος, του νόμου περί προσωπικής καταστάσεως αλλοδαπών. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή:
«Τιμωρείται με φυλάκιση ενός μηνός μέχρι ενός έτους και με πρόστιμο 100 μέχρι 1000 φράγκων:
1)
Ο αλλοδαπός ο οποίος, χωρίς την απαιτούμενη άδεια, εισχωρεί ή διαμένει στη χώρα ή ο οποίος, χωρίς την απαιτούμενη άδεια, εγκαθίσταται, έστω και προσωρινά, εντός του Βασιλείου.»
Κατόπιν της ανωτέρω υπουργικής αποφάσεως περί απελάσεως, φαίνεται ότι ο Royer εγκατέλειψε πράγματι το βελγικό έδαφος. Οι διώξεις λόγω παράνομης εισόδου και διαμονής ακολούθησαν όμως τη διαδικασία τους ενώπιον του Tribunal de première instance. Κατόπιν εφέσεως της εισαγγελικής αρχής κατά της αποφάσεως περί παραπομπής, το Cour της Λιέγης επανέλαβε απλώς στις 22 Δεκεμβρίου 1975, με την ίδια διατύπωση, τα προδικαστικά ερωτήματα που είχε υποβάλει το πρωτοβάθμιο δικαστήριο.
Αυτά είναι κατ' ουσία, κύριοι, τα πραγματικά περιστατικά βάσει των οποίων το εθνικό δικαστήριο έκρινε αναγκαίο να υποβάλει στο Δικαστήριο προδικαστικά ερωτήματα ως προς την ερμηνεία διαφόρων διατάξεων του κοινοτικού δικαίου που αφορούν τόσο την ελεύθερη κυκλοφορία των εργαζομένων όσο και το δικαίωμα εγκαταστάσεως.
Όποια και αν είναι τα περιστατικά που προσάπτονται στο Royer — και, επί του σημείου αυτού, η προσωπικότητά του καθώς και οι καταδίκες των οποίων αποτέλεσε αντικείμενο στη Γαλλία δεν συνηγορούν καθόλου υπέρ αυτού —, φρονώ ότι, όσον αφορά το Δικαστήριο, πρέπει απλώς να προσπαθήσει να συναγάγει αντικειμενικά από το κοινοτικό δίκαιο τα στοιχεία που είναι αναγκαία ώστε να επιτραπεί στο Cour της Λιέγης να λύσει τη διαφορά που εκκρεμεί ενώπιόν του.
Είναι στην πραγματικότητα δύσκολο να διαπιστωθεί υπό ποία ιδιότητα ο Royer προτίθεται να κάνει επίκληση του δικαιώματος διαμονής στο Βέλγιο. Η απόφαση περί απομακρύνσεώς του δεν παρέχει σχετικά ακριβή στοιχεία: ο συνήγορος του Royer επισύναψε στη δικογραφία ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου σύμβαση εργασίας συναφθείσα μεταξύ της συζύγου του κατηγορουμένου και της επιχειρήσεως που είναι ιδιοκτήτρια του καταστήματος του οποίου αυτή ασκεί τη μισθωτή διαχείριση· η σύμβαση αυτή προβλέπει ότι η διαχειρίστρια «επικουρείται από τα μέλη της οικογενείας της». Απόκειται μόνο στο βελγικό δικαστήριο να συναγάγει ότι ο Royer θα μπορούσε να επικαλεστεί για το λόγο αυτό είτε την ιδιότητα του μισθωτού είτε την ιδιότητα του συζύγου μισθωτού. Τα ερωτήματα που υπέβαλε το Cour της Λιέγης δεν αποκλείουν επίσης τη δυνατότητα του ενδιαφερομένου να επικαλεστεί και τις διατάξεις των άρθρων 52 και επομένων που αφορούν το δικαίωμα εγκαταστάσεως. Συμμερίζομαι όμως την άποψη της Επιτροπής ότι στα προβλήματα ερμηνείας που τέθηκαν ενώπιον του Δικαστηρίου πρέπει να δοθεί ενιαία απάντηση, τόσο επί του πεδίου της ελεύθερης κυκλοφορίας των μισθωτών εργαζομένων όσο και επί του πεδίου του δικαιώματος εγκαταστάσεως.
Συμμερίζομαι ακόμη την άποψη της Επιτροπής ότι φαίνεται αναγκαίο να αναμορφωθούν τα πολυάριθμα και λεπτομερή ερωτήματα που υποβλήθηκαν στο Δικαστήριο ώστε να εξεταστούν με λογική σειρά.
I —
1.
Η αναφορά στις κοινοτικές διατάξεις των οποίων το βελγικό δικαστήριο ζητεί την ερμηνεία επιτρέπει να αντιμετωπιστούν δύο περιπτώσεις, αναλόγως του αν η κατάσταση του ενδιαφερομένου εμπίπτει στο κεφάλαιο της Συνθήκης περί εργαζομένων και ειδικότερα στο άρθρο 48, του οποίου η εφαρμογή πραγματοποιήθηκε με τον κανονισμό 1612/68 του Συμβουλίου και με την οδηγία 68/360 του Συμβουλίου, ή στα κεφάλαια περί δικαιώματος εγκαταστάσεως και περί παροχής υπηρεσιών, ιδίως στα άρθρα 52, 53, 56, 62 και 66 που τέθηκαν σε εφαρμογή με την οδηγία 73/148 του Συμβουλίου.
Τόσο στη μία όσο και στην άλλη περίπτωση, πρέπει καταρχάς να εξεταστεί το νομικό έρεισμα του δικαιώματος διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους των υπηκόων άλλων κρατών μελών, οι οποίοι απολαύουν της ελεύθερης κυκλοφορίας των εργαζομένων ή του δικαιώματος εγκαταστάσεως.
Το δικαίωμα αυτό πηγάζει απευθείας από τις διατάξεις της Συνθήκης και, ενδεχομένως, από τις κοινοτικές πράξεις που ελήφθησαν για την εκτέλεσή της, ή παρέχεται μόνο με την άδεια διαμονής που χορηγούν οι εθνικές αρχές του κράτους υποδοχής;
Η απάντηση στο πρώτο αυτό ερώτημα προκύπτει προφανώς από τη νομολογία του Δικαστηρίου. Από το τέλος της μεταβατικής περιόδου, τόσο το άρθρο 48 όσο και το άρθρο 52 ισχύουν άμεσα, όπως έκρινε το Δικαστήριο ιδίως με τις αποφάσεις της 4ης Δεκεμβρίου 1974, Van Duyn, και 4ης Ιουλίου 1974, Reyners.
Τα άρθρα αυτά παρέχουν στους ιδιώτες δικαιώματα τα οποία αυτοί μπορούν να επικαλούνται ενώπιον δικαστηρίου και τα οποία τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να διασφαλίζουν.
Η πρώτη από τις διατάξεις αυτές παρέχει ρητά το δικαίωμα στους εργαζομένους να μετακινούνται ελεύθερα στο έδαφος των κρατών μελών και να διαμένουν εκεί για να ασκούν ορισμένη εργασία.
Το δικαίωμα εγκαταστάσεως, που παρέχει τη δυνατότητα αναλήψεως μη μισθωτών δραστηριοτήτων και επιτρέπει την άσκησή τους υπό τις ίδιες προϋποθέσεις που ισχύουν για τους ημεδαπούς, προϋποθέτει σιωπηρά αλλά σαφώς το δικαίωμα εισόδου και διαμονής στο έδαφος κράτους μέλους.
Και στις δύο περιπτώσεις, η ύπαρξη των δκαιωμάτων αυτών επιβεβαιώνεται στις οδηγίες που εξέδωσε το Συμβούλιο δυνάμει των άρθρων 49, 54 και 63 για την κατάργηση των περιορισμών της εισόδου και της διαμονής, τόσο για τους μισθωτούς εργαζομένους όσο και για τους αυτοτελώς απασχολούμενους. Το άρθρο 10 του κανονισμού 1612/68, το άρθρο 1 της οδηγίας 68/360 και το άρθρο 1 της οδηγίας 73/148 εκτείνουν, με την ίδια σχεδόν διατύπωση, την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή στο έδαφος των κρατών μελών στο σύζυγο κάθε προσώπου που εμπίπτει στις διατάξεις αυτές.
Στα νομοθετήματα αυτά διευκρινίζεται ότι τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν στους ενδιαφερόμενους το δικαίωμα εισόδου στο έδα-φός τους με την απλή επίδειξη δελτίου ταυτότητας ή διαβατηρίου εν ισχύν τους αναγνωρίζουν επίσης δικαίωμα διαρκούς διαμονής που διαπιστώνεται απλώς με την έκδοση διοικητικού εγγράφου.
Έτσι, το άρθρο 1 του κανονισμού 1612/68 ορίζει ότι κάθε υπήκοος κράτους μέλους, ανεξάρτητα από τον τόπο διαμονής του, «έχει το δικαίωμα να αναλαμβάνει μισθωτή δραστηριότητα και να την ασκεί στο έδαφος άλλου κράτους μέλους»· το άρθρο 10 του ίδιου κανονισμού επεκτείνει το «δικαίωμα εγκαταστάσεως» στα μέλη της οικογενείας του εργαζομένου. Το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 ορίζει ότι τα κράτη μέλη αναγνωρίζουν «το δικαίωμα διαμονής στην επικράτειά τους» στα ανωτέρω πρόσωπα και ότι το δικαίωμα αυτό «βεβαιώνεται» με την έκδοση ειδικής άδειας διαμονής. Στο προοίμιο της οδηγίας 73/148 διαπιστώνεται ότι η ελευθερία εγκαταστάσεως μπορεί να πραγματοποιηθεί πλήρως μόνο «αν αναγνωρίζεται το δικαίωμα μόνιμης διαμονής στα πρόσωπα που πρόκειται να κάνουν χρήση της ελευθερίας αυτής» και ότι η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών συνεπάγεται την εξασφάλιση, στον παρέχοντα τις υπηρεσίες και στον αποδέκτη τους, «δικαιώματος διαμονής κατά τη διάρκεια της παροχής των υπηρεσιών».
Επομένως, το δικαίωμα διαμονής που πηγάζει απευθείας από τις διατάξεις της Συνθήκης είναι δικαίωμα προσωπικό, συνδεόμενο με το πρόσωπο του κοινοτικού υπηκόου, μισθωτού εργαζομένου ή αυτοτελώς απασχολούμενου. Το δικαίωμα αυτό δεν εξαρτάται κατά κανένα τρόπο από την έκδοση, εκ μέρους των εθνικών αρχών, αδείας διαμονής, η οποία προορισμό έχει να βεβαιώσει απλώς ένα προϋπάρχον δικαίωμα και δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι γεννά το δικαίωμα αυτό. Η επιφύλαξη της δημοσίας τάξεως και ασφαλείας που διατυπώνεται στο άρθρο 48, παράγραφος 3 και στο άρθρο 56, παράγραφος 1 δεν συνιστά προϋπόθεση της κτήσεως του δικαιώματος εισόδου και διαμονής, αλλά παρέχει τη δυνατότητα επιβολής περιορισμών στην άσκηση δικαιώματος που απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη σε περιπτώσεις ατομικές και δεόντως αιτιολογούμενες.
Υπό τις συνθήκες αυτές, στο μέτρο που αφορούν τους κοινοτικούς υπηκόους, οι εθνικές ρυθμίσεις δεν μπορούν να έχουν άλλο αντικείμενο παρά να επιτρέπουν τον έλεγχο της παρουσίας, στο έδαφός τους, αυτής της κατηγορίας προνομιούχων αλλοδαπών και την εξακρίβωση, με την ευκαιρία της περιοδικής ανανεώσεως των αδειών διαμονής, της ιδιότητας των αλλοδαπών ως υπηκόων άλλου κράτους μέλους.
Τι συμβαίνει σχετικά με τη βελγική νομοθεσία περί προσωπικής καταστάσεως αλλοδαπών;
Ας εξετάσουμε καταρχάς τις διατάξεις που ισχύουν όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή των αλλοδαπών στο βελγικό έδαφος.
Το βασικό νομοθέτημα είναι ο νόμος της 28ης Μαρτίου 1952, όπως τροποποιήθηκε με τους νόμους της 30ής Απριλίου 1964 και της 1ης Απριλίου 1969.
Ο νόμος αυτός ορίζει καταρχήν στο άρθρο 2, παράγραφος Α, ότι κανένας αλλοδαπός δεν μπορεί να εισέλθει ή να διαμείνει στο Βέλγιο χωρίς την άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης, υπό τις διατυπώσεις που καθορίζονται με Βασιλικό Διάταγμα, ή αν δεν συγκεντρώνει ορισμένες προϋποθέσεις που τίθενται ιδίως με διεθνείς συμβάσεις.
Ομοίως, δυνάμει της παραγράφου C, κανένας αλλοδαπός δεν μπορεί να εγκατασταθεί εντός του Βασιλείου χωρίς να έχει λάβει προς το σκοπό αυτό την άδεια του Υπουργού Δικαιοσύνης.
Το νομοθέτημα αυτό εισάγει συνεπώς ένα σύστημα προηγουμένης αδείας. Αλλά το Βασιλικό Διάταγμα της 21ης Δεκεμβρίου 1965, όπως τροποποιήθηκε το 1969, περιλαμβάνει στο κεφάλαιο III ειδικές διατάξεις που ισχύουν για τους υπηκόους των χωρών μελών της Ευρωπαϊκής Κοινότητος και που λαμβάνουν υπόψη τις επιταγές του κοινοτικού δικαίου.
Για τους υπηκόους αυτούς, πράγματι, η είσοδος στο Βέλγιο εξαρτάται μόνο, δυνάμει του άρθρου 33 του διατάγματος, από την κατοχή επίσημου διαβατηρίου ή δελτίου ταυτότητας, που εκδίδεται από τις αρχές του κράτους του οποίου οι εν λόγω αλλοδαποί είναι υπήκοοι.
Όσον αφορά την εγκατάσταση τους στο Βέλγιο, το άρθρο 39 ορίζει ότι η «άδεια εγκαταστάσεως» που απαιτείται από το νόμο της 28ης Μαρτίου 1952 χορηγείται αυτοδικαίως. Η έκδοση του εγγράφου αυτού δεν έχει συνεπώς άλλο αντικείμενο παρά τη βεβαίωση του προϋπάρχοντος δικαιώματος διαμονής το οποίο διασφαλίζει στους αλλοδαπούς αυτούς το κοινοτικό δίκαιο.
Το άρθρο 38 προβλέπει ασφαλώς ότι μια βεβαίωση εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού καλύπτει, επί τρεις μήνες από την ημερομηνία εισόδου στο Βέλγιο, τη διαμονή τους στη χώρα αυτή, υπό την προϋπόθεση ότι εισήλθαν εκεί κανονικά. Η βεβαίωση αυτή χορηγείται στους εν λόγω αλλοδαπούς υπηκόους από τη δημοτική διοίκηση κατά τη δήλωση αφίξεώς τους, η δε ισχύς της δεν μπορεί να παραταθεί παρά μία μόνο φορά για διάρκεια επίσης τριών μηνών.
Αν και δεν προβλέπεται από τις κοινοτικές οδηγίες, η απαίτηση εκδόσεως του εγγράφου αυτού δεν μπορεί να θεωρηθεί αντίθετη προς τους κανόνες που περιλαμβάνονται σ' αυτές. Δικαιολογείται από την πρακτική ανάγκη να χορηγηθεί η αναγκαία προθεσμία για την έκδοση της αδείας εγκαταστάσεως, αλλά δεν επιβάλλει καμία προϋπόθεση για την άσκηση του δικαιώματος διαμονής, το οποίο εγγυάται το κοινοτικό δίκαιο στον υπήκοο άλλου κράτους μέλους που εγκαθίσταται στο Βέλγιο για να ασκήσει εκεί μια από τις δραστηριότητες στις οποίες αναφέρονται τα άρθρα 48 ή 52 της Συνθήκης.
Όσον αφορά την υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 15 του ίδιου βασιλικού διατάγματος σε κάθε αλλοδαπό να εγγραφεί στα μητρώα του πληθυσμού της δημοτικής διοικήσεως του τόπου διαμονής του εντός 8 ημερών από την είσοδό του στο Βέλγιο, εφόσον προτίθεται να διαμείνει εκεί για μακρότερο χρονικό διάστημα, στηρίζεται στις διατάξεις του νόμου της 2ας Ιουνίου 1856 περί γενικών απογραφών και μητρώων του πληθυσμού, δεν συνιστά δε, όσον αφορά τους κοινοτικούς υπηκόους, προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται το δικαίωμα διαμονής τους. Επιπλέον, οι παραβάσεις του νόμου αυτού έχουν το χαρακτήρα αστυνομικής παραβάσεως και τιμωρούνται μόνο με απλές αστυνομικές ποινές.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η παράλειψη υπηκόου κράτους μέλους της Κοινότητας να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή και το γεγονός ότι δεν είναι κάτοχος είτε βεβαιώσεως εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού είτε αδείας εγκαταστάσεως δεν αρκούν για να τον στερήσουν από το δικαίωμα διαμονής το οποίο απορρέει απευθείας από τη Συνθήκη.
Το κοινοτικό δίκαιο δεν απαγορεύει εντούτοις στις εθνικές αρχές να προβλέψουν κατάλληλες κυρώσεις σε περίπτωση παραβάσεως των εσωτερικών διατάξεων περί ελέγχου των αλλοδαπών, για να εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα των διατάξεων αυτών. Αλλά, λαμβανομένης υπόψη της αρχής της απαγορεύσεως των διακρίσεων που διατυπώνεται στα άρθρα 7 και 48 της Συνθήκης, οι κυρώσεις αυτές δεν μπορούν να βαίνουν πέρα από εκείνες που ισχύουν για τους υπηκόους του οικείου κράτους μέλους όταν δεν συμμορφώνονται προς τις διοικητικές υποχρεώσεις που προβλέπονται σε περίπτωση αλλαγής διαμονής. Ειδικότερα, ένα μέτρο τής βαρύτητας της συλλήψεως ή της κρατήσεως ενόψει απομακρύνσεως ή απελάσεως από το εθνικό έδαφος φαίνεται δυσανάλογη προς την παράβαση που προσάπτεται στον κατηγορούμενο και δεν συνιστά μέσο θεμιτού καταναγκασμού έναντι προσώπου που έκανε απλώς χρήση του παρεχόμενου από τη Συνθήκη δικαιώματος να εισέρχεται στο έδαφος κράτους μέλους καν να διαμένει εκεί, έστω και αν το πρόσωπο αυτό παρέλειψε να εκπληρώσει τις διατυπώσεις όσον αφορά τον έλεγχο των αλλοδαπών.
Αν και η Ευρωπαϊκή Σύμβαση περί προστασίας των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών, που υπογράφηκε στη Ρώμη στις 4 Νοεμβρίου 1950, δεν μπορεί να θεωρηθεί, υπό στενή έννοια, ως κοινοτικό κείμενο του οποίου τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να εξασφαλίζουν την απευθείας εφαρμογή υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου, πρέπει να σημειωθεί ότι το άρθρο της 5, παράγραφος 1, στοιχείο στ, ενισχύει, εφόσον είναι αναγκαίο, το συμπέρασμα στο οποίο φρονώ ότι πρέπει να καταλήξουμε.
2.
Πάντως, πρέπει ακόμη να εξεταστεί αν η παράλειψη εκπληρώσεως υποχρεώσεως εγγραφής στα μητρώα του πληθυσμού που απαιτείται από την εθνική νομοθεσία αποτελεί «προσωπική συμπεριφορά» ικανή να δικαιολογήσει, για λόγους δημοσίας τάξεως, την επιβολή μέτρου απομακρύνσεως από την επικράτεια.
Πρέπει κατ' αρχάς να υπομνηστεί ότι σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 1 της οδηγίας 64/221, που ισχύει τόσο όσον αφορά τους μισθωτούς όσο και τους αυτοτελώς απασχολούμενους, τέτοια μέτρα πρέπει να βασίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του ατόμου που αφορούν, στη δε παράγραφο 2 διευκρινίζεται ότι «προηγούμενες ποινικές καταδίκες δεν δύνανται καθεαυτές να αιτιολογήσουν τη λήψη παρομοίων μέτρων». Με τις αποφάσεις Bonsignore και Rutili, το Δικαστήριο έκρινε ότι ο λόγος της «γενικής προλήψεως», που υποκρύπτεται στην απέλαση υπηκόου κράτους μέλους με σκοπό να αποτραπούν άλλοι αλλοδαποί να διαπράξουν αδικήματα παρόμοια με αυτά που διέπραξε ο εν λόγω υπήκοος, δεν συμβιβαζόταν με το άρθρο 3 της οδηγίας αυτής.
Πολλές προγενέστερες ποινικές καταδίκες είτε στο κράτος διαμονής είτε στο κράτος καταγωγής ή σε άλλο κράτος αποτελούν βέβαια σημαντικό στοιχείο εκτιμήσεως, το δε άρθρο 5, παράγραφος 2, της οδηγίας προβλέπει σχετικές συνεννοήσεις μεταξύ των αρμοδίων αρχών και επιβάλλει την υποχρέωση στο κράτος μέλος από το οποίο ζητούνται πληροφορίες να απαντήσει εντός προθεσμίας δύο μηνών. Η συνεννόηση αυτή δεν μπορεί να έχει όμως συστηματικό χαρακτήρα. Προπάντων, στο στοιχείο το οποίο συνιστά προγενέστερη ποινική καταδίκη πρέπει να προστίθεται ένα σύνολο στοιχείων που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη πριν από τη λήψη μέτρου απελάσεως ή αρνήσεως χορηγήσεως αδείας διαμονής: τέτοιο μέτρο πρέπει να έχει ως αντικείμενο να τιμωρεί την αντικοινωνική συμπεριφορά και τη σοβαρή και ενεστώσα διατάραξη της δημοσίας τάξεως. Τα μέτρα που λαμβάνονται έναντι των αλλοδαπών για λόγους δημοσίας τάξεως πρέπει να στηρίζονται αποκλειστικά στην προσωπική συμπεριφορά του οικείου ατόμου· με άλλα λόγια, τα μέτρα αυτά πρέπει να είναι εξατομικευμένα.
Βάσει των όσων ελέχθησαν, η παράλειψη συμμορφώσεως προς τις διατάξεις περί ελέγχου των αλλοδαπών δεν μπορεί, έστω και αν συνδυάζεται με προγενέστερες ποινικές καταδίκες, να αποτελέσει καθεαυτή προσβολή της δημοσίας τάξεως και ασφαλείας που δικαιολογεί τη λήψη τόσο αυστηρού μέτρου όπως η απέλαση, όταν η τωρινή συμπεριφορά του αλλοδαπού στο κράτος μέλος διαμονής δεν αποκάλυψε κανένα αρνητικό στοιχείο.
Στην ίδια σειρά σκέψεων, σύμφωνα με το άρθρο 3, παράγραφος 3 της οδηγίας, απόφαση περί απομακρύνσεως δεν μπορεί να στηρίζεται μόνο στο γεγονός ότι έληξε η ισχύς του εθνικού δελτίου ταυτότητας που επέτρεψε την είσοδο και τη διαμονή του αλλοδαπού ή την εγκατάστασή του. Επίσης (άρθρο 3, παράγραφος 4), το κράτος που εξέδωσε το εν λόγω δελτίο ταυτότητας αναλαμβάνει την υποχρέωση να επιτρέψει χωρίς διατυπώσεις την επάνοδο του ενδιαφερομένου στο έδαφός του, έστω και αν αργότερα αμφισβητήθηκε η ιθαγένεια του προσώπου αυτού. Αυτό επιβεβαιώνει τον παρεπόμενο ή δευτερογενή χαρακτήρα της αδείας διαμονής.
Τέλος, όσον αφορά το ρόλο των εθνικών διοικητικών εγγράφων εν σχέσει προς τα δικαιώματα που παρέχει η Συνθήκη, μπορεί να γίνει παραλληλισμός με τις άδειες ή τα πιστοποιητικά που χορηγούν οι εθνικές αρχές στον τομέα της κυκλοφορίας των εμπορευμάτων.
Από τις 13 Οκτωβρίου 1970, το Bundesfinanzhof έκρινε ότι το πιστοποιητικό κυκλοφορίας των εμπορευμάτων δεν αποτελεί πράξη που γεννά δικαιώματα, αλλά συνιστά απλή δήλωση με την οποία οι αρχές του κράτους μέλους εξαγωγής πιστοποιούν την ακρίβεια ορισμένων στοιχείων του εξαγωγέα που είναι ικανά να δικαιολογήσουν προτιμησιακή συμπεριφορά. Πριν από το Bundesfinanzhof, το Finanzgericht της 'Εσ-σης είχε κρίνει στις 12 Αυγούστου 1968 ότι οι διατάξεις σχετικά με το πιστοποιητικό κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, που έχουν καθαρά τυπικό χαρακτήρα, δεν έχουν επίπτωση στη διενέργεια των κοινοτικών εμπορικών συναλλαγών.
Το Δικαστήριο έκρινε εξάλλου στις 6 Ιουνίου 1972, στην υπόθεση 94/71, Schlüter και Maack (Recueil, σ. 307), ότι η δήλωση στην οποία είναι υποχρεωμένος να προβεί ο εξαγωγέας και, ιδίως, η χορήγηση του πιστοποιητικού εξόδου αποτελούν επαρκή δήλωση της βουλήσεως του εξαγωγέα να λάβει την επιστροφή και ανταποκρίνονται προς τις απαιτήσεις της κοινοτικής ρυθμίσεως.
Αν και τα κράτη μέλη μπορούν, για λόγους που αφορούν την οργάνωση των υπηρεσιών τους, να επιβάλλουν στους εξαγωγείς να υποβάλλουν επίσης αίτηση διατυπωμένη υπό μορφή που καθορίζεται από το κοινοτικό δίκαιο, δεν μπορούν αντίθετα να επιβάλλουν ως κύρωση την έκπτωση από το δικαίωμα επιστροφής λόγω μη εκπληρώσεως της υποχρεώσεως αυτής.
Το Δικαστήριο έκρινε επίσης την 1η Φεβρουαρίου 1972 στην υπόθεση 49/71, Hagen (Recueil, σ. 23), ότι μια ελλιπής αρχικά προσφορά παρεμβάσεως μπορούσε να συμπληρωθεί στη συνέχεια.
II —
Με το τέταρτο ερώτημά του, το Βελγικό Δικαστήριο ερωτά αν από το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας 68/360 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να αναγνωρίσουν την ύπαρξη δικαιώματος που παρέχει η Συνθήκη, εφόσον ο ενδιαφερόμενος είναι σε θέση να προσκομίσει πρόσφορη απόδειξη, και αν από το άρθρο αυτό προκύπτει ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα, πριν καταφύγουν σε μέσο φυσικού καταναγκασμού, να χρησιμοποιήσουν άλλα μέσα ώστε να υποχρεώσουν υπήκοο άλλου κράτους μέλους που βρίσκεται αντικανονικά στο έδαφός τους να τακτοποιήσει οικειοθελώς την κατάστα-σή του.
Υπέμνησα ήδη ότι σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2 της οδηγίας, τα κράτη μέλη «αναγνωρίζουν» το δικαίωμα διαμονής στο έδαφός τους στα πρόσωπα που είναι σε θέση να προσκομίσουν τα έγγραφα που αναφέρονται στην οδηγία, το δικαίωμα δε αυτό «βεβαιώνεται» με την έκδοση ειδικής αδείας διαμονής για τους υπηκόους των κρατών μελών.
Η διάταξη αυτή έχει συνεπώς ως σκοπό όχι να δημιουργήσει δικαίωμα υπέρ των κοινοτικών υπηκόων, αλλά να ρυθμίσει την άσκηση δικαιώματος που παρέχει η Συνθήκη. Το δικαίωμα διαμονής πρέπει να αναγνωρίζεται σε κάθε πρόσωπο που εμπίπτει στις κατηγορίες οι οποίες καθορίζονται στο άρθρο 1 και που είναι σε θέση να αποδείξει, με την προσκόμιση των εγγράφων που απαριθμούνται στο άρθρο 3, ότι εμπίπτει σε μία από τις κατηγορίες αυτές.
Εντούτοις, φρονώ ότι το κείμενο αυτό δεν δημιουργεί καμία νομική υποχρέωση στις εθνικές αρχές να επιδεικνύουν ιδιαίτερη προσοχή έναντι προσώπου που βρίσκεται σε αντικανονική κατάσταση, στην περίπτωση που οι αρχές αυτές έχουν λόγους να πιστεύουν ότι η παρουσία του είναι ικανή να προσβάλει τη δημοσία τάξη και ασφάλεια.
Στην περίπτωση που η συμπεριφορά του αλλοδαπού δεν είναι ικανοποιητική και που, χωρίς να εμπίπτει ipso facto στις διατάξεις του ποινικού νόμου, δικαιολογεί τελικά, από την άποψη των εθνικών αρχών, τη λήψη μέτρου απελάσεως, φρονώ ότι πρέπει να προειδοποιηθεί σαφώς και ρητά ο αλλοδαπός σχετικά με τον κίνδυνο απελάσεως τον οποίο διατρέχει αν δεν μεταβάλει συμπεριφορά.
III —
Με το πέμπτο ερώτημά του, το Βελγικό Δικαστήριο ερωτά αν απόφαση περί απομακρύνσεως ή η άρνηση χορηγήσεως αδείας διαμονής ή εγκαταστάσεως μπορούν, από την άποψη των απαιτήσεων του κοινοτικού δικαίου, να οδηγήσουν στη λήψη αμέσων εκτελεστικών μέτρων ή αν τα μέτρα αυτά μπορούν να εκτελεστούν μόνο μετά την εξάντληση των ενδίκων βοηθημάτων ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων.
Όπως δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση Rutili της 28ης Οκτωβρίου 1975, σύμφωνα με το άρθρο 8 της οδηγίας 64/221, κάθε πρόσωπο κατά του οποίου λαμβάνεται μέτρο απομακρύνσεως από το έδαφος του οικείου κράτους πρέπει να μπορεί να ασκήσει κατά της αποφάσεως αυτής τα ένδικα βοηθήματα που παρέχονται στους ημεδαπούς κατά των διοικητικών πράξεων σύμφωνα με το άρθρο 9, αν δεν χωρεί άσκηση ενδίκου βοηθήματος, ο ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει τουλάχιστον τη δυνατότητα να προβάλλει τα μέσα υπερασπίσεώς του ενώπιον αρμόδιας αρχής διαφορετικής από αυτή που έλαβε το περιοριστικό της ελευθερίας μέτρο· τέλος, η διαδικασία ασκήσεως ενδίκου βοηθήματος ενώπιον αρμόδιας αρχής πρέπει, πλην επειγουσών περιπτώσεων, να προηγείται της αποφάσεως περί απομακρύνσεως.
Έτσι, εκτός από επείγουσα ανάγκη που αιτιολογείται δεόντως, στην περίπτωση που χωρεί η άσκηση ενδίκου βοηθήματος ενώπιον δικαστηρίου κατά την έννοια του άρθρου 8, η απόφαση περί απομακρύνσεως δεν μπορεί να είναι εκτελεστή πριν ο ενδιαφερόμενος είναι σε θέση να ασκήσει τέτοιο ένδικο βοήθημα. Το ίδιο ισχύει στην περίπτωση που τέτοιο ένδικο βοήθημα μπορεί μεν να ασκηθεί, αλλά δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα: ο ενδιαφερόμενος πρέπει να έχει τη δυνατότητα να εμφανιστεί ενώπιον αρχής διαφορετικής από αυτή που έλαβε το περιοριστικό της ελευθερίας μέτρο και, επίσης, αν δεν συντρέχει επείγουσα ανάγκη αιτιολογούμενη δεόντως, το μέτρο αυτό δεν μπορεί να είναι εκτελεστό πριν αποφανθεί η αρχή αυτή.
Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 7 της οδηγίας, η προθεσμία που τάσσεται στον ενδιαφερόμενο για να εγκαταλείψει την επικράτεια δεν μπορεί, πλην επειγουσών περιπτώσεων, να είναι μικρότερη του ενός μηνός ή των δεκαπέντε ημερών από την κοινοποίηση της οριστικής αποφάσεως, αναλόγως του αν ο ενδιαφερόμενος είχε ή δεν είχε ακόμη άδεια διαμονής.
IV —
Με το έκτο, έβδομο και το όγδοο ερώτημά του, το βελγικό δικαστήριο ερωτά αν, από την άποψη των άρθρων 53 και 62 της Συνθήκης, τα κράτη μέλη μπορούν να εκδώσουν διατάξεις ή να ακολουθήσουν πρακτική λιγότερο φιλελεύθερη από ό, τι ίσχυε πριν από την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης.
Τα άρθρα 53 και 62 απαγορεύουν στα κράτη μέλη να εισάγουν νέους περιορισμούς, όσον αφορά την εγκατάσταση και την παροχή υπηρεσιών, στην ελευθερία που έχει επιτευχθεί κατά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης. Όσον αφορά τα νέα μέτρα ελευθερώσεως, οι διατάξεις αυτές αφορούν προφανώς μόνο εκείνα που πρέπει να ληφθούν για την εκτέλεση υποχρεώσεως που απορρέει από τη Συνθήκη.
Η οδηγία 64/221 επέφερε ορισμένους περιορισμούς στην ευχέρεια εκτιμήσεως των κρατών μελών σχετικά με τη διασφάλιση της δημοσίας τάξεως, της δημοσίας ασφάλειας και της δημοσίας υγείας και αποσαφήνισε τις υποχρεώσεις τους στον τομέα αυτό από την άποψη της Συνθήκης, αλλά αφήνει ακέραιη την αρμοδιότητα των κρατών μελών όσον αφορά τον κατάλληλο τύπο με τα κατάλληλα μέσα για την επίτευξη του επιδιωκόμενου αποτελέσματος.
Κατά συνέπεια, στην περίπτωση που κράτος μέλος θα θέσπιζε διατάξεις ή θα ακολουθούσε πρακτική περισσότερο φιλελεύθερη από ό, τι επιβάλλει το κοινοτικό δίκαιο, το γεγονός αυτό δεν θα μπορούσε να παράσχει στους κοινοτικούς υπηκόους δικαιώματα ευρύτερα από αυτά που απορρέουν από τα άρθρα 53 και 62 της Συνθήκης και από τις κοινοτικές διατάξεις που θεσπίστηκαν για την εκτέλεσή τους, ιδίως την οδηγία 64/221. Έτσι, το Βέλγιο θα μπορούσε να επανέλθει σε λιγότερο φιλελεύθερο καθεστώς, υπό την προϋπόθεση ότι το καθεστώς αυτό θα εξακολουθούσε να είναι σύμφωνο με το κοινοτικό δίκαιο και, θα προσέθετα, με τις διεθνείς υποχρεώσεις του εν λόγω κράτους.
Προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι:
1.
α)
το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και να διαμένουν εκεί απορρέει απευθείας από τα άρθρα 48, 52 και 59 της Συνθήκης και από τις κοινοτικές διατάξεις που εκδόθηκαν για την εφαρμογή τους, ανεξάρτητα από οποιαδήποτε άδεια διαμονής που χορηγεί το κράτος υποδοχής
β)
το γεγονός ότι υπήκοος κράτους μέλους παρέλειψε να εκπληρώσει τις διατυπώσεις σχετικά με τον έλεγχο των αλλοδαπών δεν συνιστά απειλή για τη δημοσία τάξη και ασφάλεια και δεν μπορεί επομένως να δικαιολογήσει μόνο του την επιβολή μέτρου απομακρύνσεως ή κρατήσεως -
2.
το άρθρο 4 της οδηγίας 68/360 συνεπάγεται για τα κράτη μέλη την υποχρέωση να χορηγούν άδεια διαμονής σε κάθε πρόσωπο που αποδεικνύει ότι εμπίπτει στις κατηγορίες στις οποίες αναφέρεται το άρθρο 1 της εν λόγω οδηγίας, προσκομίζοντας τα απαιτούμενα έγγραφα·
3.
πλην επείγουσας ανάγκης δεόντως αιτιολογουμένης, η απόφαση περί απομακρύνσεως δεν μπορεί να εκτελεστεί πριν ο ενδιαφερόμενος είναι σε θέση να εξαντλήσει τα ένδικα βοηθήματα, η άσκηση των οποίων του εξασφαλίζεται δυνάμει των άρθρων 8 και 9 της οδηγίας 64/221·
4.
τα άρθρα 53 και 62 της Συνθήκης απαγορεύουν στα κράτη μέλη να εισάγουν νέους περιορισμούς, όσον αφορά την εγκατάσταση και την παροχή υπηρεσιών, στην ελευθερία που έχει πράγματι επιτευχθεί κατά την έναρξη της ισχύος της Συνθήκης· τα κράτη μέλη δεν μπορούν να επανέλθουν σε λιγότερο φιλελεύθερες διατάξεις ή πρακτική εφόσον τα ληφθέντα μέτρα ελευθερώσεως συνιστούν την εκτέλεση υποχρεώσεων που απορρέουν από τη Συνθήκη.
(
1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η γαλλική.