62000CC0139_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
1. Ai sensi dell'art. 226 CE, la Commissione delle Comunità europee ha presentato un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti, in forza della direttiva del Consiglio 8 giugno 1989, 89/369/CEE, concernente la prevenzione dell'inquinamento atmosferico provocato dai nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, non avendo adottato le misure necessarie a garantire, per quanto riguarda i tre forni inceneritori installati a Mazo e a Barlovento sull'isola di La Palma (Spagna), l'applicazione:
- dell'art. 2 della direttiva 89/369, in quanto i forni funzionano senza che sia stata rilasciata una qualsiasi autorizzazione a tal fine;
- dell'art. 6 della direttiva 89/369, in quanto, riguardo ai suddetti forni, le autorità competenti:
- non hanno proceduto alle misurazioni periodiche dei parametri previsti da tale articolo,
- non hanno approvato preliminarmente le procedure di prelievo e di misurazione e non hanno neanche determinato la collocazione dei punti di misurazione,
- non hanno fissato alcun programma di misurazione;
- dell'art. 7 della direttiva 89/369, in quanto i tre forni non sono muniti di bruciatori di riserva, il che non consente di garantire la temperatura minima di combustione di 850° C, in particolare nelle fasi di avvio e di arresto.
2. Inoltre, la Commissione chiede la condanna del Regno di Spagna alle spese.
I - Contesto normativo
3. La direttiva del Consiglio 28 giugno 1984, 84/360/CEE, concernente la lotta contro l'inquinamento atmosferico provocato dagli impianti industriali, prevede misure e procedure intese a prevenire e/o ridurre, all'interno della Comunità, l'inquinamento atmosferico provocato da impianti industriali.
4. La direttiva 89/369 ha precisato gli obblighi derivanti dalla direttiva 84/360 riguardo ai nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani disciplinando l'autorizzazione, l'attrezzatura ed il funzionamento di questi ultimi.
5. Ai sensi dell'art. 1, punto 5, della direttiva 89/369, s'intende per «impianto nuovo di incenerimento dei rifiuti urbani, un impianto di incenerimento dei rifiuti urbani la cui autorizzazione di esercizio viene rilasciata a partire dalla data fissata all'articolo 12, paragrafo 1».
L'art. 12, n. 1, della direttiva 89/369 prevede che «gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva anteriormente al 1° dicembre 1990».
6. L'art. 2 della direttiva 89/369 dispone quanto segue:
«Fatto salvo l'art. 4 della direttiva 84/360/CEE, gli Stati membri prendono le misure necessarie affinché l'autorizzazione preliminare di esercizio per qualunque nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani, richiesta ai sensi dell'articolo 3 della direttiva 84/360/CEE e dell'articolo 8 della direttiva 75/442/CEE imponga le condizioni stabilite dagli articoli da 3 a 10 della presente direttiva».
7. L'art. 6 della direttiva 89/369 prevede quanto segue:
«1. Nei nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani si procede alle seguenti misurazioni:
a) concentrazione di talune sostanze nei gas di combustione:
i) sono misurate e registrate in continuo le concentrazioni di polveri totali, di CO, di ossigeno e di HCl nel caso di impianti di capacità nominale superiore o pari a 1 t/h;
ii) sono misurate periodicamente:
- le concentrazioni dei metalli pesanti menzionati all'articolo 3, paragrafo 1, di HF e di SO2, nel caso di impianti con capacità nominale pari o superiore a 1 t/h;
- le concentrazioni di polveri totali, di HCl, di CO e di ossigeno, nel caso di impianti con capacità nominale inferiore a 1 t/h;
- le concentrazioni di composti organici (espresse in carbonio totale) in generale;
b) parametri di esercizio:
i) sono misurati e registrati in continuo la temperatura dei gas nella zona in cui si realizzano le condizioni imposte dall'articolo 4, paragrafo 1 ed il tenore di vapore acqueo dei gas di combustione. La misurazione in continuo del tenore di vapore acqueo [non è necessaria a condizione che il gas di combustione sia seccato prima] della analisi delle emissioni;
ii) deve formare oggetto di controlli adeguati almeno una volta, in occasione della prima messa in servizio di un impianto di incenerimento e nelle condizioni più sfavorevoli previste per il suo esercizio, il tempo di permanenza dei gas di combustione alla temperatura minima di 850° C, fissata all'articolo 4, paragrafo 1.
(...)
3. Tutti i risultati delle misurazioni sono registrati, elaborati e presentati in modo adeguato ai fini del controllo da parte delle autorità competenti dell'osservanza delle condizioni imposte, secondo le modalità stabilite dalle suddette autorità.
4. Le procedure di prelievo e di misurazione utilizzate per soddisfare gli obblighi stabiliti dal paragrafo 1, nonché la collocazione dei punti di prelievo o di misurazione devono essere approvate preliminarmente dalle autorità competenti.
5. Per quanto riguarda le misurazioni periodiche, le autorità competenti stabiliscono dei programmi di misurazione adeguati, in modo da garantire risultati rappresentativi del livello normale di emissione delle sostanze considerate.
I risultati ottenuti devono consentire di verificare l'osservanza dei valori limite applicabili».
8. L'art. 7 della direttiva 89/369 dispone quanto segue:
«Tutti i nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani saranno muniti di bruciatori di riserva. Questi bruciatori devono entrare in funzione automaticamente non appena la temperatura del gas di combustione scende al di sotto di 850° C. I bruciatori di riserva vengono inoltre utilizzati nelle fasi di avvio e di arresto dell'impianto per garantire in permanenza la temperatura minima di cui sopra durante tali operazioni e fintantoché vi siano rifiuti nella camera di combustione».
II - Fatti e procedimento precontenzioso
9. Nel 1993, la Commissione riceveva una denuncia relativa alla decisione con la quale il consiglio dell'isola di La Palma autorizzava l'installazione di cinque forni di incenerimento in diverse località dell'isola (due a El Paso, due a Mazo e uno a Barlovento), a causa di irregolarità riguardanti il rilascio dell'autorizzazione ed il funzionamento dei forni.
10. Con lettera 4 febbraio 1994 e con lettera di sollecito 3 agosto 1994, la Commissione invitava le autorità spagnole a presentarle le loro osservazioni sui fatti contestati, entro un termine rispettivamente di due ed un mese.
11. Con lettera 19 dicembre 1994, le autorità spagnole riconoscevano che i forni non erano conformi ai requisiti della normativa comunitaria, in quanto non erano muniti di sistemi di riserva per iniettare il combustibile né di camere di combustione dei gas. Per tale ragione, la loro durata di funzionamento sarebbe stata limitata al 1° dicembre 1995. Come risulta dal fascicolo, il 26 giugno 1995 la Commissione trasmetteva al Regno di Spagna una lettera di diffida senza tener conto della risposta inviata dalle autorità spagnole il 19 dicembre 1994.
12. Il 20 novembre 1995, la Commissione esaminava il fascicolo con le autorità spagnole in una riunione tenutasi a Madrid (Spagna). Nel corso di tale riunione, le autorità spagnole osservavano che, dopo la messa in funzione del nuovo forno di incenerimento di Mendo sull'isola di La Palma, era stato possibile chiudere quattro dei cinque forni che costituivano oggetto della denuncia. Inoltre, esse facevano notare che, in mancanza di altre soluzioni, l'impianto di incenerimento di Barlovento continuava all'epoca a funzionare, precisando che le autorità delle isole Canarie si erano impegnate a risolvere tale problema nel corso del 1996.
13. Le informazioni trasmesse dalle autorità spagnole alla Commissione venivano comunicate ai denuncianti. Questi ultimi smentivano la chiusura di quattro dei cinque forni che costituivano oggetto della denuncia e affermavano che i due forni installati a Mazo nonché quello installato a Barlovento continuavano a funzionare.
14. Con lettera 18 dicembre 1996 e con lettera di sollecito 11 febbraio 1997, la Commissione chiedeva alle autorità spagnole di presentarle le loro osservazioni circa le dichiarazioni dei denuncianti.
15. Il 20 febbraio 1997, le autorità spagnole le trasmettevano una lettera che non forniva, tuttavia, risposte alle affermazioni dei denuncianti. Esse comunicavano alla Commissione il piano di gestione integrato dei rifiuti delle isole Canarie. Di conseguenza, con lettera 4 aprile 1997, la Commissione chiedeva nuovamente alle autorità spagnole di presentarle le loro osservazioni.
16. Con lettera 16 giugno 1997, queste ultime indicavano che il piano di gestione integrato dei rifiuti era stato approvato dal consiglio dell'isola di La Palma il 4 aprile 1997.
17. Il 23 settembre 1997, la Commissione trasmetteva al Regno di Spagna una lettera di diffida supplementare, nella quale le autorità spagnole venivano invitate a presentarle le loro osservazioni a proposito dei forni inceneritori di Mazo e di Barlovento.
18. Nelle loro risposte del 24 novembre 1997 e del 28 novembre 1998, le autorità spagnole elencavano le diverse azioni intraprese per migliorare la gestione dei rifiuti sull'isola di La Palma.
19. Poiché il Regno di Spagna era venuto meno a determinati obblighi ad esso incombenti in forza delle direttive 89/369 e 84/360, il 24 luglio 1998 la Commissione, ai sensi dell'art. 169 del Trattato CE (divenuto art. 226 CE), trasmetteva al Regno di Spagna un parere motivato.
20. Con lettera 6 agosto 1998, le autorità spagnole chiedevano che il termine fissato per rispondere al parere motivato fosse prorogato di un mese. La proroga veniva concessa dalla Commissione, sicché il termine di risposta al parere motivato scadeva il 24 ottobre 1998. La prima risposta al parere motivato figurava nella lettera 20 novembre 1998, alla quale veniva allegata una nota del consiglio dell'isola di La Palma che forniva informazioni sullo stato di avanzamento del progetto del piano di gestione integrato dei rifiuti dell'isola e sulle diverse misure adottate nel modo di raccolta e trattamento dei rifiuti.
21. Con lettera 3 febbraio 1999, le autorità spagnole trasmettevano alla Commissione informazioni supplementari che, secondo quest'ultima, sono le seguenti. In primo luogo, i forni di incenerimento di Mazo e di Barlovento avrebbero iniziato a funzionare senza aver ricevuto l'autorizzazione richiesta per la loro messa in funzione. In secondo luogo, i forni Dinoze, utilizzati in questi due impianti di incenerimento, non sarebbero stati previsti conformemente alla normativa comunitaria in materia di nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani e, di fatto, essi non sarebbero stati muniti di bruciatori di riserva o di camere di combustione dei gas. In terzo luogo, non sarebbero state effettuate misurazioni di emissioni.
22. Con lettera del 28 maggio 1999, la Commissione chiedeva alle autorità spagnole di presentarle una copia del piano di gestione integrato dei rifiuti dell'isola di La Palma, di confermare il calendario di chiusura dei forni di incenerimento e di fornirle informazioni sulle misure adottate per conformarsi ad una decisione del dipartimento ministeriale del Commercio e dell'Industria.
23. In risposta a tale lettera, le autorità spagnole trasmettevano alla Commissione, con lettera 21 giugno 1999, la copia del piano di gestione integrato dei rifiuti dell'isola di La Palma, approvato il 2 ottobre 1998, nonché uno studio preliminare dell'università di La Laguna, del 10 giugno 1999, che proponeva un piano di lavoro per l'attuazione di misure di controllo delle emissioni e delle immissioni provocate dai forni di incenerimento.
24. La Commissione ritenendo che, secondo le informazioni fornite dal Regno di Spagna, esso non avesse posto rimedio alle inadempienze menzionate nel parere motivato, ha deciso di proporre il presente ricorso.
25. Il governo spagnolo contesta la ricevibilità del ricorso per inadempimento che ritiene inoltre infondato.
III - Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
26. Il governo spagnolo fa valere che, nella fase precontenziosa, la Commissione ha sempre ammesso l'esistenza di un'autorizzazione, precisando a tal proposito che «l'autorizzazione concessa per l'installazione dei forni non fissava le condizioni di funzionamento previste dalla direttiva» . Ora, essa affermerebbe dinanzi alla Corte che l'installazione dei forni di incenerimento a Mazo ed a Barlovento non ha ottenuto un'autorizzazione di messa in funzione.
27. Il governo spagnolo sostiene che quest'ultima affermazione è contraria a quanto dedotto dalla Commissione durante la fase precontenziosa e che, inoltre, un tale punto di vista fornisce un'interpretazione erronea della relazione 30 novembre 1998 del dipartimento ministeriale del Commercio e dell'Industria del governo delle isole Canarie inviata alla Commissione il 3 febbraio 1999 . A suo parere, la relazione si limiterebbe ad indicare che un'autorizzazione da parte di tale ministero non è necessaria, senza tuttavia affermare che nessun altra autorizzazione è richiesta. Infatti, gli impianti di Mazo e di Barlovento avrebbero ricevuto due autorizzazioni.
28. In primo luogo, tali impianti avrebbero beneficiato di un'«autorizzazione di occupazione del suolo», rilasciata il 24 aprile 1990 dalla Direzione generale dell'urbanistica del dipartimento ministeriale della Pianificazione urbana del governo delle isole Canarie. Le opere sarebbero dichiarate di pubblica utilità e sarebbe indicato che il progetto definitivo dovrà essere conforme alle descrizioni tecniche che saranno allegate all'autorizzazione. In secondo luogo, tali forni avrebbero costituito oggetto della formalità obbligatoria di qualifica dell'attività e di valutazione delle misure correttive, compiuta dal consiglio dell'isola di La Palma il 9 gennaio 1992.
29. Il governo spagnolo sostiene che la Commissione ha pertanto modificato la censura relativa all'art. 2 della direttiva 89/369, contrariamente alla costante giurisprudenza della Corte secondo la quale il parere motivato ed il ricorso della Commissione devono fondarsi sulle stesse censure della lettera di diffida che instaura il procedimento precontenzioso. Il presente ricorso sarebbe di conseguenza irricevibile, per mancanza di corrispondenza tra la censura quale formulata nella fase precontenziosa e quella contenuta nel ricorso.
30. Secondo la Commissione, il requisito in base al quale il parere motivato ed il ricorso della Commissione si fondino sugli stessi addebiti non può andare sino ad imporre comunque una perfetta coincidenza tra l'esposizione dell'oggetto della controversia nel parere motivato e le conclusioni del ricorso.
31. La Commissione sostiene che tale giurisprudenza, relativa ai casi in cui l'oggetto della controversia è ridotto nel ricorso rispetto alla fase precedente, è stata estesa ai casi in cui le conclusioni sono riformulate nella fase del ricorso o della replica per tener conto degli argomenti presentati dallo Stato membro nella risposta al parere motivato o nel controricorso.
32. Essa afferma che la suddetta giurisprudenza si applica nella fattispecie poiché si è tenuto conto nel ricorso dei motivi formulati dalle autorità spagnole nella loro risposta 3 febbraio 1999 al parere motivato. Secondo la Commissione, dalla relazione risulta che un'autorizzazione di messa in funzione, sebbene fosse necessaria, non è stata rilasciata.
33. La Commissione aggiunge che, secondo una consolidata giurisprudenza, la concordanza tra l'oggetto del ricorso e quello del procedimento precontenzioso è giustificata, in primo luogo, dalla considerazione che la possibilità per lo Stato interessato di presentare proprie osservazioni costituisce una garanzia essenziale voluta dal Trattato e che il suo rispetto è una forma sostanziale della regolarità del procedimento che accerta l'inadempimento di uno Stato membro.
34. Se il governo spagnolo ha riconosciuto esso stesso nella risposta al parere motivato che i tre forni di incenerimento dell'isola di La Palma avevano iniziato a funzionare senza aver ricevuto preliminarmente un'autorizzazione di messa in funzione, esso potrebbe difficilmente accusare la Commissione di violare i diritti della difesa.
35. Di conseguenza, la Commissione sostiene che, limitandosi a riformulare le censure relative all'inadempimento per tener conto degli argomenti fatti valere dal governo spagnolo nella sua risposta al parere motivato, il ricorso non ha ampliato l'oggetto della controversia.
36. Il governo spagnolo sostiene nella controreplica che ammettere la tesi della Commissione equivarrebbe a violare i diritti della difesa. Non si tratterebbe nella fattispecie di una semplice riformulazione dell'oggetto della controversia, ma di una censura diversa, fondata su un'interpretazione erronea della relazione da parte della Commissione.
Valutazione
37. Ai sensi di una consolidata giurisprudenza, l'oggetto del ricorso proposto a norma dell'art. 226 CE è definito dalla procedura precontenziosa contemplata da detta disposizione. Di conseguenza, il parere motivato della Commissione ed il ricorso devono fondarsi sulle stesse censure .
38. Tuttavia, secondo la stessa giurisprudenza, tale requisito non può andare sino ad imporre comunque una perfetta coincidenza tra l'esposizione degli addebiti nella lettera di diffida, il dispositivo del parere motivato e le conclusioni del ricorso, purché l'oggetto della controversia non sia stato ampliato o modificato ma, al contrario, semplicemente ridotto .
39. Ritengo che, anche se, nella fattispecie, l'oggetto della controversia non è stato ridotto, non è stato neanche ampliato o modificato.
40. Vero è che, nel corso del procedimento precontenzioso, l'inadempimento addebitato al Regno di Spagna da parte della Commissione era caratterizzato dal fatto che l'autorizzazione concessa per l'installazione dei forni non fissava le condizioni di funzionamento previste dalla direttiva, mentre, nel ricorso, quest'ultima ritiene che l'inadempimento consista in una pura e semplice mancanza di autorizzazione, ai sensi dell'art. 2 della direttiva.
41. Tale mutamento intervenuto nella presentazione dell'addebito non deve essere considerato come un ampliamento o una modifica dell'oggetto della controversia, ma come una riformulazione diretta ad adattare la risposta della Commissione agli elementi presentati nella risposta al parere motivato.
42. A tal proposito, è importante sottolineare che l'addebito enunciato dalla Commissione tanto nelle lettere di diffida e nel parere motivato quanto nel ricorso verte sull'inosservanza da parte del Regno di Spagna degli obblighi previsti dall'art. 2 della direttiva.
43. Se informazioni successive, e in particolare la risposta del governo spagnolo al parere motivato, in data 3 febbraio 1999, abbiano potuto essere interpretate dalla Commissione come configuranti il riconoscimento da parte di tale governo di una mancanza di autorizzazione, ciò non toglie che l'oggetto degli addebiti enunciati resti sostanzialmente lo stesso, vale a dire il rispetto degli obblighi previsti dall'art. 2 della direttiva.
44. Ricordo che l'obiettivo del procedimento precontenzioso è di dare allo Stato membro interessato l'opportunità di conformarsi agli obblighi che gli derivano dal diritto comunitario o di sviluppare un'utile difesa contro gli addebiti formulati dalla Commissione .
45. Ritengo che, alla luce di tale obiettivo, i diritti del Regno di Spagna non siano stati violati.
46. Le modifiche apportate dalla Commissione ai termini nei quali il ricorso è formulato non sono tali da privare il Regno di Spagna dei propri argomenti difensivi. Infatti, esponendo le ragioni per le quali esso ritiene che l'autorizzazione controversa sia priva delle irregolarità inizialmente fatte valere dalla Commissione, quest'ultimo sostiene necessariamente che l'autorizzazione esiste. Gli elementi che esso espone a sostegno della sua risposta alla censura come inizialmente formulata valgono quindi, a maggior ragione, nei confronti di questa stessa censura come è in definitiva presentata nel ricorso.
47. Il Regno di Spagna non è stato inoltre privato della facoltà di conformarsi ai propri obblighi. Che si tratti di una mancanza di autorizzazione o dell'esistenza di un'autorizzazione irregolare, la misura che l'inadempimento relativo alla violazione dell'art. 2 della direttiva richiede è la stessa, poiché spetta allo Stato membro interessato rilasciare un'autorizzazione regolare.
48. Pertanto, l'eccezione di irricevibilità sollevata dal governo spagnolo non può essere accolta.
IV - Nel merito
49. Il ricorso per inadempimento presentato dalla Commissione si divide in tre censure distinte: la mancanza di un'autorizzazione preliminare di esercizio, le irregolarità riguardanti le misurazioni periodiche e la mancanza di bruciatori di riserva sui tre forni.
50. Occorre esaminarle nell'ordine.
L'autorizzazione preliminare di esercizio
51. La Commissione ricorda che, ai sensi dell'art. 2 della direttiva, i nuovi impianti di incenerimento devono costituire oggetto di un'«autorizzazione preliminare di esercizio» subordinata alle condizioni fissate dagli artt. 3-10 di tale direttiva.
52. Essa ritiene che, nella fattispecie, poiché i forni di incenerimento installati a Mazo ed a Barlovento non hanno ottenuto un'autorizzazione di messa in funzione, il Regno di Spagna sia venuto meno agli obblighi derivanti dall'art. 2 della direttiva 89/369.
53. Il governo spagnolo sostiene che la direttiva non è applicabile ai forni controversi, prima di far valere, in subordine, la conformità con la direttiva dell'autorizzazione di esercizio di cui essi hanno usufruito.
Sull'applicabilità della direttiva
54. Secondo il governo spagnolo, la qualifica di «nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani» è riservata agli impianti la cui autorizzazione di esercizio venga rilasciata a partire dal 1° dicembre 1990. Ora, l'impianto dei forni di incenerimento sarebbe stato autorizzato in forza di un'«autorizzazione di occupazione del suolo» concessa il 24 aprile 1990, sicché essi dovrebbero essere considerati «impianti già esistenti».
55. La Commissione ritiene che l'autorizzazione del 24 aprile 1990 non sia un'autorizzazione preliminare di esercizio, ai sensi dell'art. 2 della direttiva, ma un'autorizzazione inerente al controllo della pianificazione urbana il cui oggetto è di concedere il diritto di costruire forni, non di gestirli.
56. Ricordo che, conformemente all'art. 1, punto 5, e all'art. 12, n. 1, della direttiva, quest'ultima è applicabile agli impianti di incenerimento di rifiuti urbani la cui autorizzazione di esercizio viene rilasciata a partire dal 1° dicembre 1990.
57. Poiché le autorizzazioni fatte valere dalle autorità spagnole sono state rilasciate il 24 aprile 1990, vale a dire prima della data fissata dalla direttiva, quest'ultima non è applicabile se si dimostra che le autorizzazioni del 24 aprile 1990 costituiscono effettivamente autorizzazioni di esercizio.
58. Esse devono, per beneficiare di tale qualifica giuridica, soddisfare le condizioni fissate dalla normativa comunitaria precedente alla direttiva. Infatti, emerge dai termini dell'art. 2 della direttiva che un'autorizzazione preliminare di esercizio era già richiesta, in forza dell'art. 3 della direttiva 84/360 e dell'art. 8 della direttiva 75/442. L'elemento nuovo offerto dall'art. 2 riguarda il fatto che, ormai, gli Stati membri vigilano affinché la suddetta autorizzazione sia subordinata alle condizioni fissate dalla direttiva.
59. Per essere conforme alle disposizioni delle direttive 84/360 e 75/442, l'autorizzazione preliminare di esercizio deve, in sostanza, essere rilasciata da una competente autorità incaricata di garantire, in particolare, l'adozione di misure di prevenzione dei rischi di inquinamento atmosferico.
60. Risulta che le autorizzazioni del 24 aprile 1990, adottate in forza della Ley 5/1987 sobre ordenación urbanística del suelo rústico de la Comunidad Autónoma de Canarias (legge sulla pianificazione urbanistica in zona agricola della Comunità autonoma delle Canarie), costituiscono atti che autorizzano la costruzione dei forni e che li dichiarano di pubblica utilità, come risulta dalla loro formulazione. Tuttavia, non emerge da tali documenti che l'autorizzazione che rilasciano sia sufficiente all'avvio della gestione dei forni né che le prescrizioni tecniche alle quali è subordinata la loro adozione siano effettivamente dirette a prevenire i rischi di inquinamento atmosferico.
61. Al contrario, si afferma che l'autorizzazione rilasciata non esonera dall'obbligo di ottenere una licenza comunale. Secondo le dichiarazioni rese dal governo spagnolo all'udienza, la licenza comunale è l'atto che corrisponde, nell'ordinamento spagnolo, all'autorizzazione prevista dalle direttive 84/360 e 75/442. A suo parere, la sola autorizzazione di merito realmente obbligatoria per installare le industrie inquinanti è l'autorizzazione comunale di installazione, di apertura e di funzionamento adottata in forza del Reglamento 2414/1961 de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Peligrosas del 30 novembre 1961 (regolamento sulle attività fastidiose, insalubri, nocive e pericolose) .
62. Ora, il governo spagnolo ha sostenuto che, conformemente al regolamento del 1961, la formalità obbligatoria di qualifica dell'attività e di valutazione delle misure correttive era stata effettuata dal consiglio dell'isola di La Palma il 9 gennaio 1992 . Il decreto al quale il governo spagnolo fa riferimento e che ha qualificato all'udienza come licenza comunale, è stato adottato dopo la data del 1° dicembre 1990 prevista dagli artt. 1, punto 5, e 12, n. 1, della direttiva.
63. Di conseguenza, non vi è dubbio che le autorizzazioni rilasciate nel 1990 non costituiscono autorizzazioni preliminari di esercizio, ai sensi delle direttive 84/360 e 75/442, e che la licenza comunale in forza della quale i forni controversi sono stati messi in funzione, a partire da gennaio e da maggio 1992, doveva essere soggetta al regime giuridico istituito dalla direttiva.
Sulla conformità con la direttiva dell'autorizzazione preliminare di esercizio
64. Il governo spagnolo afferma che il Regno di Spagna non è venuto meno agli obblighi derivanti dall'art. 2 della direttiva, di cui la Commissione avrebbe dato un'interpretazione erronea.
65. Secondo tale governo, l'art. 2 della direttiva obbliga gli Stati membri ad adottare le misure necessarie affinché l'autorizzazione preliminare di esercizio per qualunque impianto di incenerimento di rifiuti sia soggetta alle condizioni previste dagli artt. 3-10 della direttiva. Tale obbligo sarebbe stato soddisfatto con il Real Decreto 1088/1992 de normas sobre limitación de emisiones a la atmósfera de determinados agentes contaminentes procedentes de instalaciones de incineración de residuos municipales (regio decreto sulla limitazione delle emissioni nell'atmosfera di determinati agenti inquinanti provocate da impianti di incenerimento dei rifiuti urbani), dell'11 settembre 1992 .
66. La Commissione non condivide tale interpretazione, che ridurrebbe a suo parere il contenuto dell'art. 2 della direttiva all'obbligo per gli Stati membri di incorporare tale direttiva nel loro ordinamento giuridico, senza che la mancata applicazione di tale articolo in un caso concreto come quello che costituisce oggetto della presente direttiva possa essere considerata un inadempimento.
67. All'argomento esposto dal governo spagnolo, secondo il quale le autorità competenti hanno rilasciato non solamente le autorizzazioni di occupazione del suolo in data 24 aprile 1990, ma anche le autorizzazioni di attività classificate, in data 9 gennaio 1992, la Commissione risponde che tali autorizzazioni non soddisfano le condizioni previste dall'art. 2 della direttiva e non possono quindi essere equiparate ad autorizzazioni preliminari di esercizio.
68. Il governo spagnolo replica che poiché le misure di protezione dell'ambiente sono state incorporate nelle autorizzazioni di attività classificate, la finalità perseguita da queste ultime può essere equiparata all'obiettivo di protezione efficace dell'ambiente previsto dall'undicesimo considerando della direttiva. Esso aggiunge che l'incorporamento della direttiva nell'ordinamento giuridico spagnolo è stato successivo alla data di tali autorizzazioni.
69. Occorre esaminare nell'ordine le due serie di argomenti esposti dal governo spagnolo.
70. Sul primo punto, relativo alla trasposizione della direttiva con decreto 1088/1992, occorre ricordare che le direttive, conformemente all'art. 249, terzo comma, CE, vincolano lo Stato membro cui sono rivolte per quanto riguarda il risultato da raggiungere. Tale obbligo comporta, per ciascuno degli Stati membri destinatari di una direttiva, l'obbligo di adottare, nell'ambito del proprio ordinamento giuridico nazionale, tutti i provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della direttiva, conformemente allo scopo che essa persegue .
71. Nella fattispecie, la norma comunitaria di cui la Commissione afferma che gli obblighi che essa fissa sono stati violati dal Regno di Spagna è l'art. 2 della direttiva. Quest'ultimo impone agli Stati membri di vigilare affinché l'autorizzazione preliminare di esercizio per qualunque nuovo impianto di incenerimento dei rifiuti urbani sia subordinata alle condizioni stabilite dagli artt. 3-10 della direttiva.
72. Nel sostenere che l'obbligo derivante da tale disposizione della direttiva è stato rispettato con l'adozione del decreto 1088/1992 che assicura la sua trasposizione, il governo spagnolo afferma che esso ha adottato il contesto normativo nazionale diretto a garantire alla direttiva la sua piena efficacia, senza pur tuttavia stabilire che il suddetto obbligo era stato effettivamente rispettato per quanto riguarda gli impianti di incenerimento controversi.
73. Del resto, pur nell'ipotesi che la trasposizione della direttiva compiuta dal decreto 1088/1992 sia conforme all'art. 2 della suddetta direttiva, si deve osservare che tale decreto è stato adottato l'11 settembre 1992, vale a dire dopo il termine di trasposizione della direttiva e dopo i mesi di gennaio e di maggio 1992, date di messa in funzione dei forni.
74. Alla luce di quanto sopra, il rispetto da parte del governo spagnolo degli obblighi previsti dall'art. 2 della direttiva presuppone che sia stabilito che le autorizzazioni del 9 gennaio 1992 siano conformi ai requisiti dell'art. 2 della direttiva, il che costituisce oggetto del secondo punto fatto valere da tale governo.
75. Per giustificare la qualifica di autorizzazione preliminare di esercizio, ai sensi dell'art. 2 della direttiva, l'atto rilasciato dalle autorità nazionali deve essere stato subordinato alle condizioni stabilite dagli artt. 3-10 della direttiva, tra le quali figurano, precisamente, le altre due censure sollevate dalla Commissione nei confronti del governo spagnolo, vale a dire l'effettuazione delle misurazioni periodiche previste dall'art. 6 e l'attrezzatura dei forni con bruciatori di riserva imposto dall'art. 7.
76. Occorre quindi verificare se tali obblighi siano stati rispettati.
Le misurazioni periodiche
77. Ricordo che, secondo la Commissione, le autorità competenti non hanno effettuato nei nuovi impianti di incenerimento le misurazioni periodiche dei parametri previsti dall'art. 6 della direttiva né preliminarmente approvato le procedure di prelievo e di misurazione né determinato la collocazione dei punti di misurazione così come esse non hanno fissato alcun programma di misurazione.
78. Dall'esame del contenuto delle autorizzazioni del 9 gennaio 1992 non risulta che il loro rilascio sia stato subordinato alla realizzazione di tali misurazioni. Tale censura non è stata del resto contestata dal governo spagnolo, che non ha mai affermato di aver proceduto alle misurazioni periodiche prescritte dall'art. 6 della direttiva.
79. Di conseguenza, tale addebito deve essere dichiarato fondato.
I bruciatori di riserva
80. Secondo la Commissione, i tre forni dovevano essere muniti di bruciatori di riserva, per garantire il mantenimento di una temperatura minima di combustione di 850° C, conformemente all'art. 7 della direttiva.
81. Le autorizzazioni del 9 gennaio 1992 non menzionano poi simili requisiti da cui dipenderebbe la messa in funzione dei forni. Il governo spagnolo non ha peraltro contestato il fatto che una tale carenza pregiudicava il loro funzionamento.
82. Tale censura deve quindi essere accolta.
83. La violazione degli obblighi prescritti dagli artt. 6 e 7 della direttiva ci induce a constatare che le autorizzazioni rilasciate il 9 gennaio 1992 sono prive delle caratteristiche essenziali da cui l'art. 2 della direttiva fa dipendere l'attribuzione della qualifica di «autorizzazione preliminare di esercizio». Ne consegue che, autorizzando l'esercizio dei forni controversi senza vigilare che ciascuna delle condizioni previste dall'art. 2 della direttiva fosse soddisfatta, il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza di tale disposizione.
84. Aggiungo che gli argomenti dedotti dal governo spagnolo relativi al modesto impatto del funzionamento dei forni di incenerimento sull'ambiente e al loro smantellamento a partire dall'aprile 2000 non sono tali da giustificare l'inadempimento del Regno di Spagna.
85. Per quanto riguarda le conseguenze del funzionamento dei forni sull'ambiente, occorre sottolineare che, pur nell'ipotesi che l'impatto prodotto da tali impianti abbia raggiunto un livello accettabile per l'ambiente, tale risultato al quale le autorità spagnole affermano essere pervenute non le esonerava dal conformarsi agli obblighi stabiliti dagli artt. 2, 6 e 7 della direttiva, i quali impongono agli Stati membri di adottare misure che si trovano dettagliatamente descritte nella direttiva.
86. Riguardo allo smantellamento dei forni, è sufficiente ricordare i termini della costante giurisprudenza della Corte secondo la quale, da un lato, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione quale si presenta alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e, dall'altro, la Corte non può tener conto dei mutamenti successivi .
87. Nella fattispecie, il termine del parere motivato scadeva il 28 ottobre 1998. A tale data, i forni erano ancora in funzione, come ha confermato all'udienza il governo spagnolo, in quanto la loro attività è cessata nel settembre 2000.
88. Risulta da quanto precede che il ricorso per inadempimento deve essere accolto.
89. Ai sensi dell'art. 69, n. 2 del regolamento di procedura della Corte, il soccombente è condannato alle spese, se ne è stata fatta domanda, il che avviene nella fattispecie. Pertanto, su tale punto, concludo per la condanna del Regno di Spagna.
Conclusione
90. Di conseguenza, propongo alla Corte di dichiarare che:
«1) Non avendo adottato le misure necessarie a garantire, per quanto riguarda i tre forni di incenerimento installati a Mazo ed a Barlovento sull'isola di La Palma (Spagna), l'applicazione:
- dell'art. 2 della direttiva del Consiglio 8 giugno 1989, 89/369/CEE, concernente la prevenzione dell'inquinamento atmosferico provocato dai nuovi impianti di incenerimento dei rifiuti urbani, in quanto i tre forni funzionano senza che un'autorizzazione sia stata rilasciata, conformemente al suddetto art. 2;
- dell'art. 6 della direttiva 89/369, in quanto, riguardo ai suddetti forni, le autorità competenti:
- non hanno proceduto alle misurazioni periodiche dei parametri previsti da tale articolo,
- non hanno approvato preliminarmente le procedure di prelievo e di misurazione e non hanno neanche determinato la collocazione dei punti di misurazione,
- non hanno fissato alcun programma di misurazione;
- dell'art. 7 della direttiva 89/369, in quanto i tre forni non sono muniti di bruciatori di riserva;
il Regno di Spagna è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza delle suddette disposizioni della direttiva 89/369.
2) Il Regno di Spagna è condannato alle spese».