61989CC0058_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hr. praesident,
De herrer dommere,
1. I den foreliggende sag har Kommissionen nedlagt paastand om, at det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har truffet alle de foranstaltninger, der er noedvendige for at gennemfoere og efterkomme foelgende to direktiver: Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 om kvalitetskrav til overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 194, s. 34), og Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9. oktober 1979 om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand i medlemsstaterne (EFT L 271, s. 44). I det foelgende vil jeg omtale direktiverne som hhv. "vandkvalitetsdirektivet" og "proeveudtagningsdirektivet", og, under ét, som "direktiverne". Fristen for gennemfoerelse af direktiverne udloeb henholdsvis den 18. juni 1977 og den 11. oktober 1981.
2. De formaal, der navnlig forfoelges med vandkvalitetsdirektivet, er at nedbringe forureningen af overfladevand, som anvendes til fremstilling af drikkevand, og at beskytte det imod yderligere forurening, og endvidere at beskytte den offentlige sundhed ved hjaelp af udoevelse af kontrol med kvaliteten af vandet og med dets rensning. Ved direktivet er der gennemfoert en harmonisering af de normer, som skal fastsaettes og overholdes for saadant overfladevand, og det bestemmes, at medlemsstaterne skal fastsaette nationale forbedringsplaner for vandforekomsterne. Proeveudtagningsdirektivet indeholder naermere regler om maalemetoder og hyppighed for proeveudtagning og analyse, hvorved vandkvaliteten kontrolleres.
3. I staevningen fremfoerte Kommissionen foelgende fire klagepunkter: 1) tilsidesaettelse af forpligtelsen til at opdele vandforekomsterne i tre grupper som naermere fastlagt i vandkvalitetsdirektivet; 2) tilsidesaettelse af forpligtelsen til at fastsaette og overholde kvalitetsparametrene for de saaledes opdelte vandforekomster; 3) manglende udarbejdelse af en aktionsplan med henblik paa forbedring af vandforekomsternes kvalitet og manglende underretning af Kommissionen om en saadan aktionsplan samt om eventuelt gennemfoerte forbedringsforanstaltninger; 4) manglende fremsendelse til Kommissionen af de i proeveudtagningsdirektivets artikel 8, stk. 1, fastsatte oplysninger. Jeg vil undersoege disse fire klagepunkter ét for ét.
a) Manglende opdeling af vandforekomsterne
4. Vandkvalitetsdirektivets artikel 2, foerste punktum, har foelgende ordlyd:
"I henhold til dette direktiv opdeles overfladevand i tre grupper af graensevaerdier, A1, A2 og A3, der svarer til de hensigtsmaessige typebehandlinger, som er angivet i bilag I."
I bilag I er herefter fastlagt tre typebehandlinger, som muliggoer omdannelse af vand af de tre kategorier til drikkevand. Typebehandlingen for kategori A1 er saaledes "simpel fysisk behandling samt desinfektion", mens den for kategori A2 omfatter "normal fysisk og kemisk behandling samt desinfektion" og for kategori A3 en "videregaaende behandling", "foraedling" samt desinfektion. I artikel 2, andet punktum, hedder det:
"Disse grupper svarer til tre forskellige kvaliteter af overfladevand, hvis fysiske, kemiske og mikrobiologiske kendetegn er gengivet i skemaet i bilag II."
For hver enkelt af ovennaevnte grupper og kategorier angives der i bilag II, for hver enkelt af de forskellige kendetegn eller "parametre", de vaerdier, som de forskellige vandforekomster skal opfylde. I bilag II er der saaledes for de enkelte parametre defineret tre forskellige kvaliteter af vand, fra kategori A1 (det reneste) til A3 (det mest forurenede). Direktivets artikel 4, stk. 3, bestemmer, at overfladevand, hvis kendetegn er ringere end de bindende graensevaerdier, der svarer til kategori A3, kun undtagelsesvis kan anvendes til fremstilling af drikkevand.
5. Efter min opfattelse foelger det klart af ordlyden af bilag II og af artikel 4, stk. 3, at de paagaeldende kvalitetsniveauer vedroerer kvaliteten af vand, der er bestemt til fremstilling af drikkevand, og saaledes ikke kvaliteten af vand, der allerede er indvundet og renset. Den engelske affattelse af direktivets artikel 1 er paa det punkt vildledende, og den franske affattelse ikke helt klar. Den tyske affattelse af artikel 1 er derimod ganske entydig og efter min opfattelse den korrekte.
6. Den ovenfor naevnte opdeling af vandforekomster i forskellige kategorier er basal i relation til begge direktiverne. Medmindre der er taget hensyn hertil, kan en medlemsstat ikke fastsaette de parametervaerdier, der er gaeldende for hvert enkelt udtagningspunkt, jf. vandkvalitetsdirektivets artikel 3, og heller ikke udarbejde en aktionsplan til forbedring af vandforekomsternes kvalitet, jf. artikel 4, stk. 2. Medlemsstaten kan i saa fald heller ikke opfylde kravene i proeveudtagningsdirektivets artikel 6 og dets bilag II (hvori der for de tre kategorier er fastsat den mindste aarlige hyppighed for proeveudtagning og analyse). Paa den anden side er det ikke uden videre givet, at direktivets artikel 2 i sig selv medfoerer en saerskilt forpligtelse til opdeling af overfladevandet i en medlemsstat.
7. Kommissionen har anfoert, at den opdeling af vandforekomsterne i kategorier, der er fastsat i direktivets artikel 2, ikke er gennemfoert fuldstaendigt og bindende. Ifoelge Kommissionen er en oplysning som den, den tyske regering har anfoert i svaret paa den begrundede udtalelse af 20. juni 1988, og hvori det hedder, at "alle vandforekomster i Baden-Wuerttemberg, der anvendes ved indvinding af drikkevand, henhoerer under kategori A1", ikke tilstraekkelig i den henseende. Efter Kommissionens opfattelse maa kravet vaere, at der for hvert "udtagningspunkt" (hvor vandet indvindes) konkret foretages en klassificering, og dette er ifoelge Kommissionen kun sket i Bayern, Rheinland-Pfalz og Schleswig-Holstein.
8. Den tyske regering har heroverfor anfoert, at det, der kraeves, er en klassificering af vandforekomsterne, og ikke af hvert enkelt udtagningspunkt. Ifoelge den tyske regering er alt vand, der er bestemt til fremstilling af drikkevand, af de kompetente regionale myndigheder blevet klassificeret i en af kategorierne A1, A2 og A3. Den kontrol, som ogsaa paa det tidspunkt, hvor Kommissionen anlagde sag, fortsat blev foretaget i visse tilfaelde (navnlig i Nordrhein-Westfalen), havde til formaal at fastslaa, hvor forureningen stammede fra, og ikke vandets kvalitet. Disse undersoegelser er siden blevet afsluttet.
9. For mig at se er der tale om en misforstaaelse med hensyn til Kommissionens foerste klagepunkt, idet Kommissionen har gjort gaeldende, at direktivets artikel 2 affoeder en saerskilt forpligtelse til at klassificere vand; en forpligtelse, der er uafhaengig af de oevrige forpligtelser, der er fastsat i direktiverne. Det er imidlertid vanskeligt at se, hvorledes artikel 2 kan medfoere en saadan saerskilt forpligtelse. Det maa saaledes fremhaeves, at Kommissionen med det foerste klagepunkt har omtalt en forpligtelse til at klassificere vandforekomsterne ved hvert enkelt udtagningspunkt. Som den tyske regering har understreget, er det imidlertid direktivets artikel 3, stk. 1, som fastsaetter en forpligtelse "for alle proeveudtagningspunkter eller for hvert proeveudtagningspunkt": Proeveudtagningspunkter er ikke omtalt i artikel 2. Forholdet er selvfoelgelig det, at hvis artikel 2 medfoerte en saerskilt forpligtelse til at klassificere vandforekomsterne, ville Kommissionen utvivlsomt have ret i, at en saadan forpligtelse ikke altid kunne vedroere vandforekomster som saadan i modsaetning til enkelte udtagningspunkter, eftersom vand naturligvis kan have forskellig kvalitet forskellige steder. Der er f.eks. intet holdepunkt for at antage, at vand, der udtages to forskellige steder i den samme flod, noedvendigvis er i samme kategori, idet der kan vaere en yderligere kilde til forurening mellem de to steder. Dette viser efter min opfattelse blot, at artikel 2 ikke i sig selv affoeder en forpligtelse til at klassificere vandforekomsterne.
10. I artikel 2 defineres saaledes de tre kategorier af vand, A1, A2 og A3, svarende til den rensning, der i hvert enkelt tilfaelde er hensigtsmaessig. Forholdet er med andre ord det, at klassificeringen foretages i henhold til artikel 2, idet vandforekomsterne efter bestemmelsen opdeles ud fra de typebehandlinger, der er angivet i bilag I: Efter bestemmelsen paalaegges det ikke medlemsstaterne at ivaerksaette en saerskilt klassificering. Hvis artikel 2 overhovedet affoeder forpligtelser, er det en forpligtelse til ikke at underkaste en bestemt kategori drikkevand en forkert behandling, dvs. en behandling, der kun er hensigtsmaessig for vand, som opfylder strengere renhedsnormer.
11. Indtil den mundtlige forhandling havde Kommissionen ikke gjort gaeldende, at vandforekomsten var blevet behandlet paa en maade, der ud fra det synspunkt ikke var hensigtsmaessig. Det klagepunkt, Kommissionen fremfoerte i aabningsskrivelsen og gentog i den begrundede udtalelse og i staevningen, gik ud paa, at Tyskland ikke havde klassificeret sine vandforekomster og meddelt Kommissionen resultaterne heraf. Under den mundtlige forhandling rejste Kommissionen det spoergsmaal, hvilken behandling der i Tyskland blev anvendt paa vand, hvor der var angivet kategori A2 for visse parametres vedkommende og kategori A1 for andre.
12. Det foelger af artikel 3, at en vaerdi, der i bilag II er angivet for vand i kategori A2, ikke kan fastlaegges for vand, der er klassificeret i kategori A1 (se naermere nedenfor under punkt 15). En medlemsstat, som maatte have gjort det, har klart tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 3. Et andet tilfaelde kan vaere, at vand, der er blevet behandlet efter A1-metoden, af medlemsstaten klassificeres i kategori A2 (og medlemsstaten derfor paaberaaber sig retten til at fastsaette A2-vaerdier, jf. direktivets artikel 3). For mig at se er dette ikke tilladt efter direktivet: Men fejlen bestaar i, at vand, som kun opfylder kvalitetsnormerne for kategori A2, ikke renses tilstraekkeligt (idet det behandles paa en maade, der kun er hensigtsmaessig for kategori A1-vand); det maa ogsaa fremhaeves, at det i den anden betragtning til direktivet hedder, at det er noedvendigt at oeve kontrol "med overfladevand til udvinding af drikkevand og med dets rensning" (min understregning). Fejlen er i saa fald ikke, at vandet er klassificeret forkert, idet forholdet er det, at naar det kun opfylder A2-normerne, er det med rette klassificeret i kategori A2. Hvis vandet derimod opfyldte A1-normerne, og parametrene i henhold til artikel 3 blev fastlagt i overensstemmelse hermed, ville klassificeringen som A2-vand vaere uden mening og efter min opfattelse ikke affoede retsvirkninger.
13. I aabningsskrivelsen ville Kommissionen saaledes have kunnet rejse det spoergsmaal, om vandforekomsterne i Tyskland i alle tilfaelde var behandlet hensigtsmaessigt som foelge af den forpligtelse, der kan udledes af direktivets artikel 2, og hvorefter vand skal behandles med en metode svarende til dets kvalitet. Faktisk rejste Kommissionen imidlertid et andet spoergsmaal, som det er vanskeligt at skille ud fra Kommissionens andet klagepunkt. Under den mundtlige forhandling bekraeftede Kommissionen, at artikel 2 efter Kommissionens opfattelse indebaerer en saerskilt forpligtelse til at klassificere vand i henhold til en formel retsakt med selvstaendige retsvirkninger, selv om den erkendte, at de forpligtelser, der er fastsat i henhold til artikel 2 og artikel 3, var snaevert forbundne.
14. For mig at se er det paa ingen maade klart, hvilken anden formel retsakt end den retsakt, hvorved der fastsaettes de vaerdier, der skal gaelde i henhold til artikel 3, stk. 1, der ville vaere noedvendig for at opfylde en saadan klassificeringsforpligtelse. Gennem valget af rensningsmetode har medlemsstaten reelt klassificeret det vand, der behandles. Uanset hvilken formel retsakt medlemsstaten udsteder, saafremt vand er blevet behandlet som A1-vand, er de kvalitetsnormer, der skal overholdes, de normer, der er anfoert for vand i kategori A1. Hvis der overhovedet kraeves en formel retsakt, hvorved klassificeringen foretages, maa den utvivlsomt antages at vaere forberedende i relation til fastsaettelsen af vaerdierne i henhold til artikel 3. For saa vidt angaar artikel 2, har Kommissionen efter min opfattelse ikke godtgjort, at der foreligger en tilsidesaettelse af en saerskilt forpligtelse, som foelger af naevnte artikel.
b) Manglende fastsaettelse og overholdelse af vaerdierne
15. Vandkvalitetsdirektivets artikel 3, stk. 1, bestemmer:
"Medlemsstaterne fastsaetter for alle proeveudtagningspunkter eller for hvert proeveudtagningspunkt de vaerdier, der skal gaelde for overfladevand for alle de i bilag II angivne parametre.
..."
Vaerdierne skal fastsaettes paa grundlag af det skema, der er angivet i bilag II. En kolonne med "I"-vaerdier angiver de minimumsvaerdier, som en medlemsstat skal fastsaette for en bestemt kategori vand (f.eks. mindre end 0,05 mg/liter arsen for kategori A1). En kolonne med "G"-vaerdier angiver de normer, som medlemsstaterne skal bestraebe sig paa at naa op paa (i naevnte eksempel ikke over 0,01 mg/liter arsen).
16. I henhold til direktivets artikel 5, stk. 4, forstaas der ved "proeveudtagningssted" det aftapningssted, hvorfra overfladevandet tages, inden det ledes til rensningsanlaegget. I den engelske affattelse af direktivet anvendes udtrykket "sampling point" baade som betegnelse for de steder, for hvilke der skal fastsaettes vaerdier i henhold til artikel 3, stk. 1, og for de steder, hvor der udtages proever med henblik paa at kontrollere, at vandet er i overensstemmelse med de angivne vaerdier (artikel 5, stk. 1). I baade den franske og den tyske affattelse af direktivet anvendes to forskellige udtryk: "point de prélèvement" svarer til "sampling point" i artikel 3, stk. 1, og "lieu d' extraction" svarer til "sampling point" i artikel 5 (paa tysk tilsvarende "Entnahmestelle" og "Schoepfstelle"). Artikel 5, stk. 4, viser imidlertid, at udtrykkene har samme betydning, og saadan maa det ogsaa vaere, hvis de stikproeveudtagninger, der er anfoert i artikel 5, skal opfylde deres formaal.
17. Artikel 4, stk. 1, bestemmer:
"Medlemsstaterne traeffer alle noedvendige bestemmelser for at overfladevand kan vaere i overensstemmelse med de i henhold til artikel 3 fastsatte vaerdier. I dette oejemed anvender hver medlemsstat dette direktiv paa samme maade paa nationale vandloeb som paa vand, der passerer landegraenserne."
18. Ifoelge Kommissionen fremgaar det ikke af oplysningerne fra de tyske myndigheder, at der er fastsat vaerdier for hvert proeveudtagningspunkt, jf. vandkvalitetsdirektivets artikel 3. I bedste fald er det sket for sent for Schleswig-Holstein (tidligst i december 1988). Den tyske regering svarede, at de noedvendige foranstaltninger var truffet paa forskellig maade i de forskellige delstater, men i alle tilfaelde inden for rammerne af "Wasserhaushaltsgesetz" (WHG) (vandforsyningsloven). Regeringen har anfoert, at i henhold til WHG' s § 2, sammenholdt med § 7, er udnyttelse af vandforekomster med et saerligt formaal for oeje betinget af en tilladelse ("Erlaubnis"). Tilladelser til indvinding af vand med henblik paa anvendelse som drikkevand udstedes ifoelge det oplyste af de kompetente, lokale myndigheder i de enkelt delstater. Den tyske regering bemaerkede, at naar saadanne tilladelser i alle tilfaelde var gjort betinget af, at vandet opfyldte de minimumsvaerdier, som myndighederne havde fastsat i overensstemmelse med bilag II til vandkvalitetsdirektivet, var direktivets artikel 3 og artikel 4, stk. 1, blevet gennemfoert korrekt.
19. Den tyske regering synes saaledes at have opbygget sin argumentation som foelger: WHG tillaegger de administrative myndigheder et frit skoen med hensyn til, om de vil udstede, naegte at udstede eller tilbagekalde tilladelser til udnyttelse af vandforekomster, og, i henhold til §§ 4 og 5, fastsaette naermere betingelser eller krav i forbindelse med en saadan udnyttelse. Den tyske regering har anfoert, at der er truffet de noedvendige foranstaltninger med henblik paa, at der for alle tilladelser fastsaettes passende betingelser og krav. I det mindste bestaar disse foranstaltninger i enkelte tilfaelde i bindende instrukser, som (f.eks.) ressortministeren i den paagaeldende delstat giver de lokale myndigheder, hvem det paahviler at meddele tilladelser. Lad os nu antage, at en tilladelse er meddelt paa betingelser, som vedroerer minimumsvaerdier, som er angivet i overensstemmelse med bilag II til vandkvalitetsdirektivet: Hvis vandets kvalitet herefter bliver ringere end de angivne vaerdier, tilsidesaetter den indehaver af tilladelsen, som fortsat udnytter vandforekomsterne, de med tilladelsen forbundne betingelser. Han overtraeder saaledes WHG' s § 2 eller risikerer i det mindste, at tilladelsen bliver tilbagekaldt. Det er saaledes gennem tilladelser, at de relevante vaerdier fastsaettes og kraeves overholdt, og i Tyskland gennemfoeres direktiverne i kraft af dels WHG' s bestemmelser, dels gennem fastsaettelse af betingelser i forbindelse med de meddelte tilladelser.
20. Dette argument rejser to spoergsmaal, hvoraf det ene er principielt og det andet vedroerer faktiske forhold. Det foerste spoergsmaal er, i hvilket omfang en medlemsstat kan anvende administrative bestemmelser, naar den skal gennemfoere et direktiv. Det andet spoergsmaal er - hvis det antages, at et direktiv lovligt kan gennemfoeres paa den maade - om alle de noedvendige foranstaltninger ogsaa i praksis er blevet truffet. Lad mig i den forbindelse pege paa, at den konkrete sag vedroerer to former for administrative bestemmelser, nemlig dels de betingelser, som de myndigheder, der meddeler tilladelser, fastsaetter over for de virksomheder, der distribuerer vand, dels de instrukser, en central myndighed i den paagaeldende delstat giver de naevnte myndigheder.
21. Ifoelge Kommissionen kan det ikke antages, at administrative instrukser, som ikke er retsregler, er en effektiv gennemfoerelse af direktivbestemmelser i en medlemsstats interne retsorden. Navnlig har saadanne bestemmelser ikke den noedvendige retsvirkning over for tredjemand, dvs. andre personer end myndighederne og de beroerte distributionsvirksomheder. Kommissionen har anfoert, at selv om instrukserne har form af offentliggjorte ministerielle cirkulaerer, som er bindende for adressaterne, er dette ikke tilstraekkeligt. Kommissionens argument er tilsyneladende, at det ikke uden videre er klart, om tredjemand kan anlaegge sag enten til proevelse af en adfaerd, hvorved den myndighed, der meddeler tilladelser, har handlet i strid med de ministerielle instrukser, eller til proevelse af den situation, at en distributionsvirksomhed handler i strid med de betingelser, der er fastsat i forbindelse med tilladelsen. Efter Kommissionens opfattelse maa direktiverne forstaas paa den maade, at de baade skal affoede retsvirkninger, som private kan paaberaabe sig, og skabe forpligtelser for de offentlige myndigheder.
22. Den tyske regering har anfoert, at de administrative bestemmelser, hvorved direktivets artikel 3 er gennemfoert, findes i to former, alt efter den enkelte delstat. I visse tilfaelde, f.eks. i Bayern, er der udsendt ministerielle cirkulaerer, hvorved de myndigheder, der meddeler tilladelserne, goeres opmaerksom paa direktivets krav. I andre tilfaelde synes forholdet at vaere det, at de eneste foranstaltninger, den tyske regering kan henvise til, er individuelle beslutninger, som de myndigheder, der meddeler tilladelser, traeffer over for de virksomheder, der distribuerer vand. Ifoelge den tyske regering opfylder de trufne foranstaltninger de noedvendige krav til retssikkerhed og klarhed. Da ingen af de paagaeldende direktiver vedroerer forholdet mellem stat og borgere, er det efter den tyske regerings opfattelse tilstraekkeligt, at instrukserne er bindende for de myndigheder, der meddeler tilladelserne, og at de virksomheder, der distribuerer vand, er bundet af de betingelser, der meddeles i forbindelse med tilladelserne, mens det ikke er noedvendigt, at der skabes rettigheder eller forpligtelser for tredjemand.
23. I det foelgende vil jeg foerst undersoege, hvad der principielt er noedvendigt i forbindelse med gennemfoerelsen af et direktiv, og derefter vil jeg se paa de foranstaltninger, den tyske regering har truffet.
24. Lad mig indledningsvis bemaerke, at det ikke er en ufravigelig regel, at et direktiv i alle tilfaelde skal gennemfoeres ved lov. Som Domstolen udtalte i dommen af 23. maj 1985, Kommissionen mod Tyskland (sag 29/84, Sml. s. 1661):
"Det fremgaar af naevnte bestemmelse [Traktatens artikel 189, stk. 3], at der ikke noedvendigvis kraeves lovgivning med henblik paa gennemfoerelsen af et direktiv i hver enkelt medlemsstat. Navnlig almindelige forfatnings- eller forvaltningsretlige retsgrundsaetninger kan overfloediggoere en gennemfoerelse ved hjaelp af saerlige, ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser; dette forudsaetter imidlertid, at de naevnte grundsaetninger giver en sikker hjemmel for, at direktivet efterleves fuldt ud af de nationale myndigheder, at retstilstanden med hjemmel i de naevnte grundsaetninger er tilstraekkelig bestemt og klar, for saa vidt som direktivet tilsigter at skabe rettigheder for private, samt at de af direktivet omfattede saettes i stand til at faa fuldt kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan haandhaeve rettighederne ved de nationale domstole." (Dommens praemis 23; se ogsaa dom af 15.3.1990, Kommissionen mod Nederlandene, sag C-339/87, Sml. I, s. 851, praemis 6, 7 og 8).
I sag 29/84, Kommissionen mod Tyskland, skulle medlemsstaterne i henhold til direktivet anerkende eksamensbeviser for sygeplejersker, erhvervet i andre medlemsstater, og det var derfor klart, at direktivet tilsigtede at skabe rettigheder for private, nemlig sygeplejersker, som oenskede en anerkendelse af deres eksamensbeviser, saaledes at de kunne arbejde i Tyskland. Den tyske regering kunne derfor ikke med foeje goere gaeldende, at det var fast praksis at anerkende eksamensbeviser, idet der med en saadan praksis ikke var skabt en retstilstand, der er "tilstraekkelig bestemt, klar og gennemskuelig til, at statsborgerne fra de andre medlemsstater kan faa kendskab til deres rettigheder samt goere disse gaeldende" (dommens praemis 28).
25. Andre sager, hvor Domstolen har fastslaaet, at administrative bestemmelser ikke var tilstraekkelige, drejede sig om direktiver om harmonisering af tekniske normer og betingelser for meddelelse af tilladelse til virksomheder: se dom af 6. maj 1980, Kommissionen mod Belgien (sag 102/79, Sml. s. 1473) og dom af 15. marts 1983, Kommissionen mod Italien (sag 145/82, Sml. s. 711). I sidstnaevnte sag forelaa de eksisterende nationale bestemmelser, som skulle harmoniseres, i form af lovbestemmelser. Administrative bestemmelser var derfor ikke tilstraekkelige, heller ikke i form af ministerielle cirkulaerer, som er bindende for myndighederne og er kommet til de beroerte erhvervsdrivendes kundskab: se generaladvokat Reischl' s forslag til afgoerelse i sag 145/82 (Sml. 1983, paa s. 722 og 723).
26. Som Domstolen ofte har understreget, skal det valg af form og midler, som medlemsstaterne er tillagt ved Traktatens artikel 189, stk. 3, ske under hensyntagen til det formaal, der forfoelges med direktivet (jf. ovennaevnte dom i sag 102/79, Kommissionen mod Belgien, praemis 7). Men det er klart, at en medlemsstat aldrig kan gennemfoere direktiver ved, hvad Domstolen ofte har betegnet som en "simpel forvaltningspraksis, som ifoelge sagens natur frit kan aendres af forvaltningen, og som ikke er tilstraekkelig kendt" (jf. f.eks. dom af 15.12.1982, Kommissionen mod Nederlandene, sag 160/82, Sml. s. 4637, praemis 4). Denne formulering dukker op igen og igen i domme, som vedroerer manglende gennemfoerelse af direktiver, men den boer ledsages af et par bemaerkninger. Efter min opfattelse antager Domstolen ikke, at enhver administrativ foranstaltning er utilstraekkelig, fordi den for let kan aendres af forvaltningen og ikke er tilstraekkelig kendt. En saadan fortolkning ville vaere uforenelig med det standpunkt, Domstolen har indtaget i mange domme, og hvorefter der principielt kan foreligge tilfaelde, hvor lovgivning (forstaaet i modsaetning til administrativt fastsatte bestemmelser) ikke kraeves, jf. de ovenfor naevnte sager, Kommissionen mod Tyskland (sag 29/84) og Kommissionen mod Nederlandene (sag C-339/87).
27. For det foerste maa der sondres mellem administrative bestemmelser og administrativ praksis. Der er forskel mellem den situation, at et direktiv gennemfoeres ved bindende regler fastsat af en national myndighed, og den situation, hvor der er tale om fast praksis eller kutyme fra embedsmaendenes side. Kun i foerstnaevnte tilfaelde kan der antages at vaere tale om foranstaltninger, som er egnede til at sikre en vedvarende overholdelse af direktivets bestemmelser. Paa den anden side kan den omstaendighed, at forvaltningen let kan aendre administrative bestemmelser, efter min opfattelse ikke vaere afgoerende, da det samme kan vaere tilfaeldet med hensyn til lovbestemmelser. Mange medlemsstater har valgt at delegere visse lovgivningsbefoejelser til administrative myndigheder, i visse tilfaelde uden at der efterfoelgende kraeves en form for godkendelse fra lovgivers side. Under saadanne omstaendigheder kan det vaere vanskeligt at traekke skillelinjen mellem lovgivning, som er udstedt efter bemyndigelse, og administrative bestemmelser. Det er klart, at der ikke principielt kan rejses indvendinger imod, at et direktiv f.eks. gennemfoeres i form af en ministeriel bekendtgoerelse eller anordning, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (sag C-339/87, omtalt ovenfor under punkt 24, og navnlig generaladvokat Van Gerven' s bemaerkninger paa s. 867 og 868).
28. En mangel, som administrative bestemmelser kan have til faelles med en simpel forvaltningspraksis, er, at de eventuelt ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang. Domstolen har saaledes for nylig fastslaaet, at "interne anordninger eller cirkulaereskrivelser, der i sagens natur kan aendres, og som ikke er offentliggjort i tilstraekkeligt omfang", ikke er en korrekt gennemfoerelse, jf. dom af 28. februar 1991, Kommissionen mod Tyskland (sag C-131/88, Sml. I, s. 825, praemis 72). Man kan imidlertid rejse det spoergsmaal, hvad der i det enkelte tilfaelde skal til, foer en offentliggoerelse er tilstraekkelig eller rimelig.
29. Efter min opfattelse maa der sondres mellem tre forskellige krav. For det foerste kravet om, at der er tale om gennemfoerelsesbestemmelser, der gaar ud over en simpel forvaltningspraksis, og hvorved der fastsaettes regler, der er bindende for myndighederne. For det andet kravet om, at uanset hvilke foranstaltninger der traeffes, skal de offentliggoeres, og endelig kravet om, at borgerne tillaegges rettigheder, som kan haandhaeves ved domstolene. Det kan imidlertid ikke antages, at de tre betingelser alle skal vaere opfyldt for alle direktiver.
Kravet om bindende nationale bestemmelser
30. Naar Domstolen udtaler, at en medlemsstat ikke kan basere en gennemfoerelse paa en "simpel administrativ praksis", maa dette begreb utvivlsomt antages ogsaa at omfatte situationer, hvor det overlades til enkelte embedsmaend eller myndigheder at sikre, at direktivet overholdes. Det aendrer ikke noget herved, at de paagaeldende myndigheder direkte er bundet af direktivet og i praksis overholder det, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (sag 97/81, Sml. 1982, s. 1819). I den sag gjorde Kommissionen gaeldende, at Nederlandene ikke havde gennemfoert vandkvalitetsdirektivet. Domstolen fastslog, at Nederlandene kunne delegere kontrollen med vandkvaliteten til regionale eller lokale myndigheder, men bemaerkede, at dette ikke kunne fritage Nederlandene for "forpligtelsen til at omsaette direktivets bestemmelser til bindende internretlige bestemmelser" (dommens praemis 12).
31. Selv om Domstolen i dommen i sag 97/81 udtalte, at internretlige (dvs. nationale) bestemmelser var noedvendige, bemaerkede Domstolen ogsaa, at
"intet af det, den nederlandske regering har anfoert, kan give grundlag for at antage, at der enten af de nationale eller af de regionale eller lokale myndigheder rent faktisk er udstedt bindende bestemmelser for ... at fastsaette de vaerdier, der skal gaelde ..." (praemis 13, min understregning).
"Internretlige" (dvs. nationale) bestemmelser betyder saaledes her foerst og fremmest bestemmelser, som udstedes af den stat, der gennemfoerer direktivet, set i modsaetning til faellesskabslovgivningen. Gennemfoerelsesbestemmelserne skal derfor ikke i alle tilfaelde noedvendigvis udstedes af medlemsstatens centralregering frem for af lokale eller regionale myndigheder, der har kompetence til at udstede saadanne bestemmelser (se i samme retning dom af 14.1.1988, Kommissionen mod Belgien (forenede sager 227/85-230/85, Sml. s. 1, praemis 9), og ovennaevnte dom i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag C-131/88, praemis 71)). Paa den anden side er det efter min opfattelse i den foreliggende sag klart, at gennemfoerelsesbestemmelserne ikke kun kan vaere individuelle beslutninger, der traeffes af den enkelte myndighed, der meddeler tilladelser. Der maa udstedes bestemmelser, der sikrer, at de relevante beslutninger traeffes af de forskellige lokale myndigheder paa en maade, der er ensartet og i overensstemmelse med direktivets bestemmelser. Saadanne bestemmelser maa derfor vaere bindende for de myndigheder, der meddeler tilladelser, og skal vaere udstedt af en overordnet myndighed (f.eks. departementet i den enkelte delstats ressortministerium).
Kravet om en passende offentliggoerelse
32. Under hvilke omstaendigheder skal gennemfoerelsesbestemmelserne ogsaa offentliggoeres? Paa det punkt er der ikke megen stoette at hente i Domstolens praksis, idet spoergsmaalet ofte haenger sammen med spoergsmaalet om, hvorvidt der affoedes rettigheder, der kan haandhaeves ved domstolene. Saafremt det efter et direktiv kraeves, at private tillaegges rettigheder og forpligtelser, skal retstilstanden naturligvis vaere tilstraekkeligt klar og praecis for dem, i relation til hvem de paagaeldende rettigheder og forpligtelser skabes, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag 29/84, omtalt ovenfor under punkt 24). Uanset at der ikke findes en saadan gruppe af personer, som direkte beroeres af direktivet, kan det imidlertid haevdes, at en bredere offentlighed i det mindste skal have mulighed for at paase, at faellesskabslovgivningen er gennemfoert korrekt. Selv om den omstaendighed, at en medlemsstat ikke har truffet gennemfoerelsesbestemmelser, ikke ville medfoere, at en gruppe af private ville blive beroevet rettigheder, som de skulle tillaegges i den interne retsorden, kan en saadan manglende gennemfoerelse dog vaere en omstaendighed, som enhver borger i det mindste maa have ret til at blive bekendt med, f.eks. for at kunne indgive en klage til de nationale myndigheder (eller i hvert fald til Kommissionen): se hertil generaladvokat Van Gerven' s bemaerkninger under punkt 7 i hans forslag til afgoerelse i sag C-131/88, Kommissionen mod Tyskland (omtalt ovenfor under punkt 28). En bestemmelse, som ikke offentliggoeres, kan ogsaa vaere en bestemmelse, som let kan aendres, forstaaet paa den maade, at den kan aendres, uden at det bekendtgoeres uden for forvaltningen.
Kravet om, at der skabes rettigheder, som kan haandhaeves ved domstolene
33. Som allerede naevnt fremgaar det klart af Domstolens praksis, at saafremt formaalet med et direktiv er at skabe rettigheder og forpligtelser for den enkelte, skal den retstilstand, der tilvejebringes ved gennemfoerelsen, vaere tilstraekkelig praecis og klar for dem: Heri ligger ogsaa det krav om en tilstraekkelig offentliggoerelse, som jeg netop har omtalt. Det skal imidlertid tilfoejes, at saafremt private tillaegges saadanne rettigheder, skal de om fornoedent ogsaa saettes i stand til at paaberaabe sig dem ved de nationale domstole: se dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag 29/84, omtalt ovenfor under punkt 24) og dommen i sagen Kommissionen mod Tyskland (sag C-131/88, omtalt ovenfor under punkt 28). I sidstnaevnte sag var det Raadets direktiv 80/68/EOEF af 17. december 1979 om beskyttelse af grundvandet mod forurening foraarsaget af visse farlige stoffer (EFT 1980 L 20, s. 43), der efter Domstolens opfattelse har til formaal at skabe rettigheder og forpligtelse for den enkelte (jf. dommens praemis 7). Det boer imidlertid naevnes, at direktivet om grundvand bestemmer, at der skal indfoeres en detaljeret ordning med tilladelser og kontrol, som i givet fald kan beroere et ubegraenset antal personer, nemlig alle, der udoever en virksomhed, som direkte eller indirekte indebaerer udledning af stoffer, der er miljoeskadelige. Det maa antages, at en tilsvarende ubegraenset og stor gruppe af personer beroeres af direktiverne om luftforurening (Raadets direktiv 80/779/EOEF af 15.7.1980 om graensevaerdier og vejledende vaerdier for luftkvaliteten med hensyn til svovldioxid og svaevestoev (EFT L 229, s. 30) og Raadets direktiv 82/884/EOEF af 3.12.1982 om en graensevaerdi for bly i luften (EFT L 378, s. 15)), som generaladvokat Mischo naermere behandlede i sit forslag til afgoerelse i sagerne Kommissionen mod Tyskland (sag C-361/88, Sml. 1991, Afdeling I, s. 2567, paa s. 2585, og sag C-59/89, Sml. 1991, Afdeling I, s. 2607, paa s. 2625), som han fremsatte den 6. februar 1991: se navnlig forslagets punkt 18. Det maa ogsaa bemaerkes, at de paagaeldende personer ikke er "tredjemaend" i relation til de bestemmelser, der var omtvistet i de naevnte sager, idet det er den virksomhed, de udoever, som er den egentlige genstand for de kontrolordninger, som skulle indfoeres.
34. I modsaetning til direktiverne om forurening af grundvandet og af luften kraeves der efter de direktiver, som sagen her drejer sig om, kun, at der skabes rettigheder og forpligtelser for en begraenset kreds, nemlig de faa virksomheder, som indvinder overfladevand med henblik paa fremstilling af drikkevand. Direktiverne medfoerer navnlig, at de paagaeldende virksomheder paalaegges en forpligtelse til ikke at indvinde vand, saafremt kvaliteten af det vand, der indvindes, er ringere end de normer, der er fastsat i overensstemmelse med direktiverne. Heraf foelger, at de ved lov og administrativt fastsatte bestemmelser om meddelelse af tilladelser til indvinding af vand skal vaere af en saadan art, at de naevnte personer, saafremt de ikke selv er administrative myndigheder, saettes i stand til at goere sig bekendt med deres rettigheder og forpligtelser og, om fornoedent, haandhaeve dem ved de nationale domstole. Efter min opfattelse gaar Kommissionen maaske dog lige vidt nok, naar den giver udtryk for, at de nationale bestemmelser skal vaere af en saadan art, at tredjemand tillaegges ret til at anfaegte en ukorrekt gennemfoerelse eller manglende overholdelse af direktivets bestemmelser ved de nationale domstole. Ganske vist har baade offentligheden som saadan og miljoeaktivister og miljoebevaegelser en generel interesse i vandkvaliteten og bestemt ogsaa i, at faellesskabsretten overholdes. Heraf foelger imidlertid ikke uden videre, at de ogsaa skal tillaegges rettigheder, som de nationale domstole er forpligtet til at beskytte.
35. Som jeg allerede har naevnt, kan forholdet vaere det, at selv om et direktiv ikke har til formaal at skabe rettigheder, som kan haandhaeves ved domstolene, kan den medlemsstat, der gennemfoerer direktivet, alligevel vaere forpligtet til at offentliggoere de bestemmelser, den har udstedt, saaledes at beroerte borgere kan anvende de forskellige retsmidler, der efter national ret staar til deres raadighed til proevelse af forvaltningens passivitet. Det kan haevdes, at naar det er miljoeets kvalitet, der er paa spil, er der saerligt tungtvejende hensyn, der taler for, at gennemfoerelsesbestemmelserne offentliggoeres i deres helhed; det boer ogsaa naevnes, at Raadet for nylig har vedtaget et direktiv om fri adgang til miljoeoplysninger (Raadets direktiv 90/313/EOEF af 7.6.1990, EFT L 158, s. 56). Med hensyn til de bestemmelser, den tyske regering har henvist til, synes forholdet at vaere det, at nogle, men ikke alle, er blevet offentliggjort i officielle eller ministerielle publikationer.
36. I den foreliggende sag er det efter min opfattelse ikke noedvendigt at tage stilling til, om der skal skabes rettigheder, som tredjemand kan haandhaeve ved domstolene, og heller ikke til, om der bestaar et krav om offentliggoerelse. En naermere gennemgang af de bestemmelser, der er udstedt, viser, at end ikke mindstekravet om "bindende internretlige bestemmelser" (jf. ovenfor under punkt 30) er opfyldt.
De tyske gennemfoerelsesbestemmelser
37. Som den tyske regering har fremhaevet, indeholder WHG' s §§ 2 og 7 et generelt forbud mod udnyttelse af vandforekomster uden tilladelse. Inden fristen for gennemfoerelse af vandkvalitetsdirektivet udloeb, var forholdet i Forbundsrepublikken efter det oplyste det, at vandkvaliteten blev kontrolleret i kraft af ordningen om administrativ meddelelse af tilladelser i henhold til WHG. Hvis den tyske regering kunne dokumentere, at der i hver enkelt delstat faktisk fandtes bindende, administrative instrukser, udarbejdet af en central, ministeriel myndighed, for alle lokale myndigheder, som kan meddele tilladelser til indvinding af vand, ville der i det mindste vaere tale om et skridt i retning af en korrekt gennemfoerelse af direktiverne. Saadanne instrukser skulle vaere bindende, forvaltningsretlige bestemmelser og skulle indebaere, at der blev foretaget de noedvendige aendringer i alle de beroerte tilladelser. Hver enkelt af de naevnte bestemmelser skulle ogsaa meddeles Kommissionen, saaledes som det er fastsat i vandkvalitetsdirektivets artikel 13 og proeveudtagningsdirektivets artikel 10.
38. Da der ikke findes detaljerede lovbestemmelser, hvorved direktivets krav er fastsat i national ret, ville ovennaevnte loesning efter min opfattelse vaere det mindste, der kraeves med henblik paa et korrekt gennemfoerelse. Medmindre regeringen har haft en saadan fuldstaendig dokumentation, er det faktisk vanskeligt at se, hvordan forbundsregeringen selv kunne vaere sikker paa, at direktivet er blevet korrekt gennemfoert i alle delstaterne.
39. Under behandlingen af sagen her har forbundsregeringen givet en raekke eksempler paa, hvad der efter dens opfattelse var en passende gennemfoerelse af vandkvalitetsdirektivets artikel 3. Med hensyn til forholdene i Bayern har den fremlagt en afgoerelse truffet af Landratsamt Hof den 24. juli 1981 (vedlagt som bilag B 1 til duplikken), og det fremgaar af den tyske regerings svar paa den begrundede udtalelse fra Kommissionen, at der var truffet tilsvarende afgoerelser af andre lokale bayerske myndigheder (bilag II til meddelelsen af 26.1.1989). Afgoerelsen indebaerer en aendring af de naermere regler for tilladelsen til indvinding af vand fra Steinbach og Goldbach, bl.a. derved, at der er fastsat vaerdier svarende til minimumsvaerdierne for vand i kategori A2 i bilag II til vandkvalitetsdirektivet. I betragtningerne til afgoerelsen henvises der til de to direktiver og til en skrivelse af 30. december 1977 fra det bayerske Indenrigsministerium, hvorved Landratsamt blev instrueret om at drage de noedvendige konsekvenser af vandkvalitetsdirektivet. Den paagaeldende skrivelse blev ikke fremlagt som bevismateriale. Sagsoegte har fremlagt en meddelelse af 12. juli 1977, offentliggjort af ovennaevnte ministerium, men heri henledes de lokale myndigheders opmaerksomhed blot paa vandkvalitetsdirektivets bestemmelser, anmodes om at fremsende visse oplysninger, og underrettes om, at de vil modtage yderligere instrukser (jf. bilag B 3 til duplikken).
40. De naevnte dokumenter, dvs. den individuelle afgoerelse fra Landratsamt Hof og den offentliggjorte meddelelse fra det bayerske ministerium, kan efter min opfattelse ikke antages at vaere et tilstraekkeligt bevis for en korrekt gennemfoerelse. Uanset at foerstnaevnte dokument er bindende for den virksomhed, der distribuerer vand, og som den er rettet til, og hvor rimelig den end er, er den ikke andet og mere end en isoleret administrativ afgoerelse. Paa den anden side kan det heller ikke vaere tilstraekkeligt blot at henlede de lokale myndigheders opmaerksomhed paa, at der findes et direktiv, eller, rent generelt, at instruere dem om at drage de noedvendige konsekvenser heraf. I ingen af de naevnte tilfaelde er der tale om bindende, nationale bestemmelser, jf. dommen i sagen Kommissionen mod Nederlandene (sag 97/81, naevnt ovenfor under punkt 30).
41. For saa vidt angaar Rheinland-Pfalz, har den sagsoegte stat fremlagt en afgoerelse af 15. november 1988 fra Bezirksregierung Trier (bilag B 4 til duplikken), som efter det oplyste er en blandt en raekke saadanne afgoerelser vedroerende denne delstat (se bilag V til den tyske regerings meddelelse af 26.1.1989). Heri fastsaettes der tilsyneladende yderligere betingelser i forbindelse med en tilladelse, jf. WHG' s § 5, stk. 1, idet der fastsaettes parametervaerdier svarende til kategori A2-vand og ogsaa proeveudtagningshyppighed, saaledes som angivet i proeveudtagningsdirektivet. Ogsaa denne afgoerelse er i bedste fald udtryk for en korrekt forvaltningspraksis. Ganske vist henvises der i afgoerelsen fra myndighederne i Trier ogsaa til de administrativt fastsatte gennemfoerelsesbestemmelser ("Verwaltungsvorschriften") til direktivet, der findes i form af cirkulaerer fra Ministeriet for Landbrug og Miljoe (formentlig i Rheinland-Pfalz), dateret den 20. oktober 1977 og 23. juni 1981. Disse cirkulaerer er imidlertid ikke blevet fremlagt i sagen som bevismidler, og det kan derfor ikke afgoeres, om der er tale om en korrekt gennemfoerelse, og sagsoegte har ikke forsoegt at henvise til saadanne bestemmelser i replikken (hvor der udtrykkeligt sondredes mellem retstilstanden i Rheinland-Pfalz og den, man havde tilvejebragt i Bayern, hvor der var offentliggjort ministerielle bestemmelser i det bayerske lovtidende). Endnu en gang er der saaledes efter min opfattelse ikke tale om "bindende internretlige bestemmelser". Det boer ogsaa naevnes, at alle afgoerelser vedroerende Rheinland-Pfalz, bortset fra én enkelt, er blevet truffet efter udloebet af den frist, der var fastsat i Kommissionens begrundede udtalelse. Den tyske regering har ikke henvist til andre tidligere afgoerelser, og det kan derfor naeppe antages, at de paagaeldende afgoerelser er truffet i medfoer af bindende ministerielle instrukser, der var udstedt i 1977 og 1981.
42. Under den mundtlige forhandling gjorde Kommissionen desuden opmaerksom paa forskellige detaljer i afgoerelsen fra Bezirksregierung Trier. For det foerste paapegede Kommissionen, at der for hver parameter kun var fastsat én vaerdi, mens der i direktivet anfoeres to, nemlig en bindende vaerdi (angivet i kolonne "I" i bilag II) og en vejledende vaerdi (anfoert i kolonne "G"). Jeg mener imidlertid ikke, at der i henhold til direktivets artikel 3 skal fastsaettes to forskellige vaerdier. De to kolonner skal snarere opfattes som en angivelse af de intervaller, inden for hvilke der skal fastsaettes en bestemt vaerdi for hver enkelt parameter (hvor "I"-vaerdien angiver minimumsvaerdien og "G"-vaerdien det objektive maksimum). Endvidere gjorde Kommissionen opmaerksom paa, at enkelte af de angivne vaerdier var vaerdier, som svarede til kategori A1-vand, mens andre vaerdier, f.eks. vaerdien for jern, kun svarede til kategori A2-vand. Dette kan der selvfoelgelig ikke rejses indvendinger imod, naar blot de paagaeldende vandforekomster henhoerer under kategori A2, og der er anvendt en passende rensningsmetode. I bilag V til den tyske regerings meddelelse af 26. januar 1989 bekraeftes det imidlertid, at de paagaeldende vandforekomster henhoerer under kategori A1. Kommissionen har ogsaa fremhaevet, at for en enkelt parameters vedkommende (mangan) er der fastsat en vaerdi svarende til kategori A3. Under den mundtlige forhandling gjorde den tyske regering ikke noget forsoeg paa at forklare disse tilsyneladende uoverensstemmelser. Selv for saa vidt angaar forvaltningens praksis, er det tvivlsomt, om direktivet er korrekt gennemfoert i Rheinland-Pfalz.
43. For saa vidt angaar Schleswig-Holstein, har sagsoegte som svar paa Kommissionens begrundede udtalelse fremlagt to skrivelser af 14. december 1988 og 5. januar 1989, udfaerdiget af Schleswig-Holstein' s minister for natur- og miljoeforhold og tilstillet de lokale vandtilsynsmyndigheder i Luebeck og Kreis Stormarn (bilag VI til meddelelsen fra den tyske regering af 26.1.1989). Skrivelserne indeholder efter det oplyste bindende instrukser om, at der skal foretages passende aendringer af de tilladelser til indvinding af vand, som de paagaeldende myndigheder havde meddelt. Skrivelserne er udfaerdiget efter udloebet af den frist, der var fastsat i Kommissionen begrundede udtalelse, og kan derfor ikke fremfoeres som bevis for, at vandkvalitetsdirektivets artikel 3 er gennemfoert fuldstaendigt og rettidigt, uanset at de modtagende myndigheder havde efterkommet skrivelserne oejeblikkeligt. Under den mundtlige forhandling bekraeftede den tyske regering, at vandtilsynsmyndighederne i Kreis Stormarn havde meddelt en korrekt tilladelse ved udgangen af 1989, og oplyste, at der rent faktisk ikke blev indvundet drikkevand fra kilden i Luebeck.
44. Ifoelge den tyske regering indvindes der ikke overfladevand til fremstilling af drikkevand i Hessen, Saarland, Berlin, Bremen og Hamburg. Paa den anden side har den tyske regering ikke bestridt, at direktiverne finder anvendelse paa vand, der indvindes i Baden-Wuerttemberg, Niedersachsen og i Nordrhein-Westfalen, men regeringen har ikke som bevis fremlagt bestemmelser, udstedt i de paagaeldende delstater, og med fastsaettelse af vaerdier i overensstemmelse med vandkvalitetsdirektivets artikel 3. For saa vidt angaar Niedersachsen, er der som bevis kun fremlagt et dokument, der var vedlagt den tyske regerings svar paa Kommissionens begrundede udtalelse (bilag III til meddelelsen af 26.1.1989). Det var ikke klart, hvorfra dokumentet stammede, eller hvilken karakter det havde, men under alle omstaendigheder vedroerer det kun hyppigheden af proeveudtagningerne og af analyserne. Med hensyn til Nordrhein-Westfalen forelaa der en meddelelse fra Regierungspraesident i Detmold, dateret den 17. oktober 1989, hvori det hedder, at vandet i den opstemmede soe ved Aabach henhoerer under kategori A1 (bilag B 2 til duplikken). Ganske vist har den tyske regering i duplikken ogsaa henvist til andre bestemmelser, udstedt i Nordrhein-Westfalen, herunder offentliggjorte ministerielle cirkulaerer og afgoerelser truffet af lokale Regierungspraesidenten i medfoer af de naevnte cirkulaerer. De er imidlertid ikke blevet fremlagt for Domstolen, og heller ikke her kan det saaledes afgoeres, om der er tale om en korrekt gennemfoerelse. Under den mundtlige forhandling erklaerede den tyske regering, at direktiverne var blevet gennemfoert i Baden-Wuerttemberg og i Niedersachsen paa noejagtig samme maade som i Bayern, men heller ikke til stoette herfor har regeringen fremlagt naermere dokumentation.
45. Som denne del af sagen foreligger oplyst for Domstolen, er det derfor min konklusion, at gennemfoerelsen af vandkvalitetsdirektivets artikel 3 er sket for sent og er ufuldstaendig. Kommissionens andet klagepunkt er saaledes efter min opfattelse begrundet.
46. Saafremt en medlemsstat ikke har fastsat de vaerdier, der er gaeldende i henhold til artikel 3, kan den naturligvis ikke sikre, at vandet er i overensstemmelse med de fastsatte vaerdier, og den tilsidesaetter dermed ogsaa sine forpligtelser i medfoer af artikel 4, stk. 1. Hertil kommer, at den ordning, hvorved vaerdierne ifoelge den tyske regering overholdes, reelt er den samme som den ordning, hvorved vaerdierne ifoelge den tyske regering fastsaettes, nemlig at der knyttes passende betingelser til tilladelserne til indvinding af vand. Naar den tyske regering ikke har kunnet bevise, at der findes bindende bestemmelser, hvorved det sikres, at der fastsaettes saadanne vaerdier, er det lige saa vanskeligt for den at bevise, at der findes bestemmelser, hvorved det sikres, at vandet er i overensstemmelse med saadanne vaerdier.
47. I replikken har Kommissionen endvidere anfoert, at den tyske regering havde indroemmet, at graensevaerdierne var blevet overtraadt, i det mindste i Nordrhein-Westfalen (hvor sagsoegte havde oplyst, at dette til dels skyldtes geologiske faktorer). I duplikken forklarede den tyske regering, at selv om vandforekomster i Nordrhein-Westfalen "ved udtrykkelig afgoerelse" var klassificeret som A1-vand, var A1-minimumsvaerdierne for tre soeers vedkommende ikke blevet overholdt, nemlig med hensyn til farvning for Perlenbach' s og Dreilaegerbach' s vedkommende, og for saa vidt angaar nitratindholdet for Heilenbecke' s vedkommende. I de naevnte tre tilfaelde var der imidlertid taget hensyn hertil i forbindelse med den anvendte rensningsmetode, idet vandet i hvert enkelt tilfaelde var blevet renset, som om der var tale om kategori A2-vand.
48. Det er ikke klart, om dette er udtryk for en indroemmelse af, at vaerdierne ikke er blevet overholdt for Nordrhein-Westfalen' s vedkommende, eller om det blot beviser, at uanset den "udtrykkelige afgoerelse", som den tyske regering har henvist til, er vandforekomsterne i Perlenbach, Dreilaegerbach og Heilenbecke faktisk henfoert under kategori A2 (jf. ovenfor under punkt 14).
49. Efter min opfattelse er det dog hverken noedvendigt eller hensigtsmaessigt, at Domstolen tager saerskilt stilling til spoergsmaalet om tilsidesaettelse af artikel 4, stk. 1. Da de to forpligtelser er uloeseligt forbundne med hinanden, er det tilstraekkeligt at fastslaa, at forpligtelserne i henhold til artikel 3 ikke er overholdt. For saa vidt som det maatte vaere muligt at sondre mellem de to forpligtelser, boer det naevnes, at der hverken i Kommissionens aabningsskrivelse af 18. august 1987 eller i den begrundede udtalelse af 20. juni 1988 henvises til, at artikel 4, stk. 1, er overtraadt. Det er imidlertid paa grundlag af de naevnte dokumenter, at sagsgenstanden i en sag anlagt i henhold til artikel 169 fastlaegges: se dom af 15. december 1982, Kommissionen mod Danmark (sag 211/81, Sml. s. 4547), dom af 11. juli 1984, Kommissionen mod Italien (sag 51/83, Sml. s. 2793) og dom af 14. juni 1990, Kommissionen mod Italien (sag C-48/89, Sml. I, s. 2425).
c) Manglende udarbejdelse af en aktionsplan
50. I henhold til vandkvalitetsdirektivets artikel 4, stk. 2, foerste afsnit, er medlemsstaterne forpligtet til inden for rammerne af direktivets maalsaetninger at traeffe alle noedvendige bestemmelser for at sikre en stadig forbedring af miljoeet, og til med henblik herpaa at udarbejde en sammenhaengende aktionsplan. Aktionsplanen skal omfatte en "tidsplan for forbedring af overfladevandets kvalitet og navnlig vand af kategori A3". Paa dette punkt skulle der i loebet af de foelgende ti aar gennemfoeres "vaesentlige forbedringer". I artikel 4, stk. 2, andet afsnit, praeciseres det, at der i planen skal tages hensyn til oekonomiske og tekniske begraensninger. Ifoelge bestemmelsens tredje afsnit skal Kommissionen foretage en grundig gennemgang af planerne og i givet fald fremsaette egnede forslag herom for Raadet.
51. Kommissionen har anfoert, at den ikke fra den tyske regering har modtaget underretning om en saadan plan, uanset at den udtrykkeligt havde anmodet herom, og paa trods af den i artikel 10 fastsatte generelle forpligtelse til at underrette den om trufne gennemfoerelsesbestemmelser. Kommissionen har tilfoejet, at den heller ikke har modtaget praecise oplysninger med hensyn til de forbedringer, der faktisk er gennemfoert. Som svar paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen trak Kommissionen dette klagepunkt tilbage med hensyn til Bodensoeen.
52. Hertil har den tyske regering bemaerket foelgende: For det foerste omfatter forpligtelsen til at udarbejde en plan for forbedring af vandforekomsterne og til at gennemfoere forbedringen kun vandforekomster, der ikke er klassificeret i kategori A1. For det andet kraeves der ikke forbedringer, saafremt vandet ikke opfylder A1-normerne, men forureningen skyldes jordbundsforhold, naar blot der anvendes en passende rensningsmetode. Saafremt forureningen skyldes andre faktorer, som ligger uden for Forbundsrepublikken Tysklands kontrol, kan forbedringen af saadanne vandforekomster kun tillaegges en beskeden prioritet. Saaledes er der f.eks. ikke noget aktuelt behov for at forbedre vandforekomsterne i Bayern; de er kun klassificeret i A3 af forsigtighedshensyn, og en eventuel forringelse af kvaliteten ville skyldes forurening, hvis oprindelse skal soeges uden for Forbundsrepublikken Tysklands omraade. For saa vidt angaar Schleswig-Holstein, skyldes forureningen jordbundsforhold, og administrative bestemmelser kan ikke raade bod paa denne omstaendighed. Ifoelge den tyske regering er det samme tilfaeldet for Nordrhein-Westfalen, selv om situationen her synes at vaere, at de noedvendige undersoegelser med henblik paa at fastlaegge forureningskilden foerst blev foretaget, efter at naervaerende sag er anlagt, og at der faktisk er truffet foranstaltninger med henblik paa forbedring i et enkelt tilfaelde (Heilenbecke).
53. Som Kommissionen har bemaerket, er spoergsmaalet om forurening, der skyldes jordbundsforhold, udtrykkeligt reguleret i vandkvalitetsdirektivets artikel 8, som bestemmer, at en medlemsstat kan fastsaette undtagelser fra direktivet i forskellige tilfaelde, f.eks. naar vand naturligt beriges fra jordbunden. Direktivets artikel 8, stk. 4, bestemmer:
"Naar en medlemsstat goer brug af en undtagelsesbestemmelse, skal den omgaaende underrette Kommissionen herom med angivelse af begrundelse og varighed."
Formaalet med artikel 8 er saaledes ikke paa forhaand at udelukke enhver form for "naturlig" forurening fra direktivets anvendelsesomraade. I visse af de tilfaelde, der omhandles i artikel 8 (f.eks. oversvoemmelser og naturkatastrofer), vil undtagelsen ifoelge sagens natur vaere midlertidig. I tilfaelde af en berigelse, som skyldes jordbundsforhold, kan undtagelsen enten vaere midlertidig eller permanent, alt efter problemets karakter. Det er imidlertid klart, at Kommissionen skal underrettes i begge tilfaelde, saaledes at den f.eks. kan tilkendegive sin opfattelse med hensyn til undtagelsens varighed. Efter det oplyste har sagsoegte ikke paa noget tidspunkt underrettet Kommissionen i henhold til ovennaevnte bestemmelse. Efter min opfattelse kan en naturlig berigelse derfor ikke foere til, at det end ikke overvejes, om en bestemt kilde til indvinding af vand skulle forbedres som led i en tiaarsplan.
54. Da direktivet uden forskel finder anvendelse paa nationale vandloeb og vand, der passerer landegraenserne (jf. artikel 4, stk. 1, andet punktum), omfatter de heraf foelgende forpligtelser ogsaa forurening, hvis oprindelse skal soeges uden for den gennemfoerende medlemsstats omraade. Ogsaa i det tilfaelde skal en medlemsstat vaere indstillet paa i det mindste at overveje, hvilke foranstaltninger der kan traeffes over en tiaarsperiode.
55. Den plan, der omhandles i artikel 4, stk. 2, skal udarbejdes paa en maade, hvorved visse omstaendigheder tillaegges prioritet, og under hensyntagen til oekonomiske og tekniske begraensninger. De mest forurenede vandforekomster skal tackles foerst, og de forureningskilder, der lettest kan bringes under kontrol, skal utvivlsomt tillaegges prioritet. Hvad der kan gennemfoeres, og hvilke forbedringer en medlemsstat med rimelighed maa forventes at gennemfoere over en tiaarsperiode, er problemer, som kun kan loeses tilfredsstillende, saafremt denne medlemsstat faktisk har udarbejdet en systematisk handlingsplan, som Kommissionen derefter undersoeger naermere. Der er intet holdepunkt for at antage, at der paa noget tidspunkt er udarbejdet en sammenhaengende aktionsplan, og end mindre, at Kommissionen har faaet forelagt en saadan plan. Den tyske regering har henvist til en plan for Donau, udarbejdet af Baden-Wuerttemberg' s regering og omfattende perioden indtil udgangen af 1980. I bedste fald kan en saadan plan vaere et enkelt led i en systematisk plan for hele Forbundsrepublikken. Men efter det oplyste har Kommissionen foerst faaet den forelagt under behandlingen af den foreliggende sag.
56. Desuden har den tyske regering efter min opfattelse ikke bevist, at vandforekomsterne paa Forbundsrepublikkens omraade allerede havde en saadan kvalitet, at de "stadige" og "vaesentlige" forbedringer, der omtales i artikel 4, stk. 2, foerste punktum, ikke kunne gennemfoeres. Selv om den tyske regering i duplikken kunne pege paa visse forbedringsforanstaltninger, som var truffet med hensyn til Donau og Bodensoeen, staar det dog fast, at der ikke findes en sammenhaengende aktionsplan, og der derfor ikke kunne ske en fastlaeggelse af de forbedringer, der med rimelighed maatte forventes i henhold til artikel 4, stk. 2, idet de heri fastsatte forpligtelser forudsaetter, at der findes en plan, og at der gennemfoeres en dialog med Kommissionen. Efter min opfattelse er den manglende udarbejdelse af en saadan plan og den omstaendighed, at planen ikke er blevet forelagt Kommissionen, i sig selv en aabenbar tilsidesaettelse af de forpligtelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2.
d) Manglende fremsendelse af oplysninger om proeveudtagninger
57. Proeveudtagningsdirektivets artikel 6, stk. 1, bestemmer:
"Medlemsstaternes kompetente myndigheder fastsaetter hyppigheden for proeveudtagning og analyse af de enkelte parametre fra hvert udtagningssted."
I bilag II er fastsat den mindste aarlige hyppighed for hver parameter, idet hyppigheden dog i visse tilfaelde kan nedsaettes i medfoer af artikel 7. Artikel 8, stk. 1, bestemmer:
"Med henblik paa gennemfoerelsen af naervaerende direktiv skal medlemsstaterne paa anmodning af Kommissionen meddele denne alle relevante oplysninger vedroerende:
- de anvendte analysemetoder
- analysernes hyppighed."
I henhold til artikel 8, stk. 2, skal Kommissionen med regelmaessige mellemrum udarbejde en sammenfattende rapport baseret paa de oplysninger, der er modtaget i henhold til artikel 8, stk. 1.
58. Ved skrivelse af 23. januar 1987 meddelte Kommissionen Forbundsrepublikken Tysklands Faste Repraesentation, at den var i gang med at undersoege anvendelsen af direktiverne i de forskellige medlemsstater og stillede i den forbindelse en raekke spoergsmaal, herunder:
- Hvilken hyppighed for proeveudtagning og analyse er der fastsat for de forskellige udtagningssteder, jf. artikel 6?
- Er den i artikel 7 fastsatte mulighed for at nedsaette hyppigheden for proeveudtagning og analyse blevet udnyttet?
Kommissionen har anfoert, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke havde fremsendt de naevnte oplysninger med de fastsatte enkeltheder og at de, hvor de var fremsendt, var utilstraekkelige, idet der ikke samtidig var oplyst, hvor stor en befolkning hvert udtagningssted daekkede.
59. Forholdet ser ud til at vaere det, at den tyske regering foerst i meddelelsen af 26. januar 1989 (hvorved den for sent besvarede Kommissionens begrundede udtalelse af 20.6.1988) forsoegte at besvare ovennaevnte spoergsmaal. De eneste konkrete oplysninger var en oversigt, som var vedlagt som bilag III til meddelelsen, og hvori var angivet hyppigheden for alle udtagningsstederne i Niedersachsen. I andre tilfaelde oplystes det kun, at proeveudtagningerne var foretaget i overensstemmelse med bilag II til proeveudtagningsdirektivet (bilag II, V og VI til meddelelsen). Da de minimale hyppigheder, der er fastsat i bilag II, afhaenger af, hvor stor en befolkning det enkelte udtagningssted daekker, var sidstnaevnte oplysninger helt irrelevante (og i hvert fald i det omfang kunne Kommissionen med rette beklage sig over, at der ikke var angivet befolkningstal). I duplikken bemaerkede sagsoegte, at i Duesseldorf-omraadet var hyppigheden blevet nedsat i henhold til proeveudtagningsdirektivets artikel 7. Den paagaeldende oplysning blev tilsyneladende ikke fremsendt til Kommissionen, da Kommissionen udtrykkeligt anmodede herom i henhold til artikel 8, stk. 1.
60. Det er rigtigt, at Kommissionen oprindeligt ikke anmodede om oplysninger om befolkningstal, hvilket den efter min opfattelse ville have vaeret berettiget til, da saadanne tal er relevante i relation til anvendelsen af direktivet. Uanset at Kommissionen i staevningen har anfoert, at den udtrykkeligt anmodede om oplysninger om analysemetoder og om analysehyppigheder, fremgaar det af sagen, at Kommissionen faktisk kun udtrykkeligt anmodede om oplysninger om hyppigheder. Det staar imidlertid fast, at bortset maaske fra Niedersachsen har sagsoegte ikke fremsendt de oplysninger, som Kommissionen udtrykkeligt havde anmodet om, og som den kunne anmode om. Det argument, den tyske regering har fremfoert i svarskriftet, og hvorefter artikel 8, stk. 1, kun omfatter de tilfaelde, hvor der er et "specifikt behov" for oplysninger, hvilket Kommissionen "objektivt skal begrunde", maa afvises. Formaalet med at indhente de naevnte oplysninger er at opfylde et generelt begrundet krav om at samle alle relevante oplysninger med henblik paa udarbejdelsen af en sammenfattende rapport vedroerende anvendelsen af direktivet. Selv om den tyske regering i duplikken har erklaeret sig villig til at fremsende de naevnte oplysninger, staar det fast, at paa det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, havde den ikke gjort det, og det maa derfor fastslaas, at den tyske regering ikke har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af proeveudtagningsdirektivets artikel 8, stk. 1.
Sammenfatning
61. Det er herefter min opfattelse, at Kommissionen har bevist, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har opfyldt foelgende forpligtelser:
- forpligtelsen til at fastsaette de vaerdier, der skal gaelde med hensyn til vandkvaliteten, jf. vandkvalitetsdirektivets artikel 3
- forpligtelsen til at udarbejde en plan for forbedring af vandforekomsterne og forelaegge planen for Kommissionen, jf. vandkvalitetsdirektivets artikel 4, stk. 2
- forpligtelsen til at tilstille Kommissionen de oplysninger, den havde anmodet om i medfoer af proeveudtagningsdirektivets artikel 8, stk. 1.
62. Efter min opfattelse har Kommissionen derimod ikke godtgjort, at Forbundsrepublikken Tyskland har tilsidesat vandkvalitetsdirektivets artikel 2, idet naevnte bestemmelse for mig at se ikke indeholder en saerskilt forpligtelse, saaledes som haevdet af Kommissionen. Af de grunde, jeg har anfoert ovenfor under punkt 49, mener jeg desuden ikke, at Domstolen boer udtale sig saerskilt med hensyn til artikel 4, stk. 1. Under alle omstaendigheder maa Kommissionen dog i det vaesentlige gives medhold.
63. Sammenfattende skal jeg herefter forslaa, at:
1) Det fastslaas, at Forbundsrepublikken Tyskland ikke har opfyldt de forpligtelser, der paahviler den i medfoer af EOEF-Traktaten, idet den ikke har udstedt de bestemmelser, der er noedvendige i henhold til
a) artikel 3 og artikel 4, stk. 2, i Raadets direktiv 75/440/EOEF af 16. juni 1975 og
b) artikel 8, stk. 1, i Raadets direktiv 79/869/EOEF af 9. oktober 1979.
2) Sagsoegte i oevrigt frifindes.
3) Forbundsrepublikken Tyskland paalaegges at betale sagens omkostninger.
(*) Originalsprog: engelsk.