Privremena verzija
MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
TAMARE ĆAPETA
od 19. ožujka 2026.(1)
Predmet C-354/24
Elisa Eesti AS
protiv
Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogu,
Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Telekomunikacijske usluge – Direktiva (EU) 2018/1972 – Članak 40. stavak 1. i članak 41. stavak 1. – Sigurnost mreža i usluga – 5G funkcionalnost – Postupak ovlaštenja – ‚Visokorizični’ dobavljači hardvera i softvera – Zabrana ‚visokorizičnog’ hardvera ili softvera zbog nacionalne sigurnosti – Članak 4. stavak 2. UEU-a – Članak 17. stavak 1. Povelje – Proporcionalnost – Intenzitet nadzora – Pozitivne mjere u slučaju utjecaja ili nadzora treće države”
I.      Uvod
1.        Kako mjere koje poduzima država članica radi zaštite svoje nacionalne sigurnosti djeluju na zakonodavstvo Unije koje je doneseno kako bi se osiguralo funkcioniranje unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga?
2.        Najvažnije je pitanje jesu li takve nacionalne mjere isključene iz područja primjene Direktive (EU) 2018/1972 (Europski zakonik elektroničkih komunikacija, u daljnjem tekstu: EZEK)(2) jer su poduzete zbog razloga nacionalne sigurnosti i znači li to da se stoga u odnosu na njih ne provodi sudski nadzor proporcionalnosti na temelju prava Unije?
3.        Ta se pitanja javljaju u kontekstu propisa donesenog u Estoniji, kojim je uveden ex ante postupak ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera u okviru pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Taj postupak omogućuje nadležnim tijelima da zabrane upotrebu određene opreme ako se smatra da ona predstavlja rizik za nacionalnu sigurnost.
4.        Tužitelj iz glavnog postupka, Elisa Eesti AS (u daljnjem tekstu: tužitelj), društvo kći finskog telekomunikacijskog društva Elisa Oyj, jedan je od tri pružatelja pokretnih telekomunikacijskih mreža i usluga s nacionalnom pokrivenosti u Estoniji. On pred Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) (sud koji je uputio zahtjev) osporava odluku kojom su mu estonska nadležna tijela odbila izdati ovlaštenja za upotrebu određenog hardvera i softvera za 2G do 4G i 5G u svojoj telekomunikacijskoj mreži. Ta je odluka, među ostalim, donesena jer je tu opremu proizvelo kinesko telekomunikacijsko društvo Huawei Corporation (u daljnjem tekstu: Huawei), koje su estonska tijela smatrala „visokorizičnim” dobavljačem takve opreme.
II.    Pravni i činjenični kontekst ovog predmeta i prethodna pitanja
A.      Osnovne informacije o 5G telekomunikacijskoj infrastrukturi i tehnologiji
5.        Za razumijevanje konteksta ovog predmeta potrebno je ukratko objasniti infrastrukturu na kojoj se temelji 5G funkcionalnost. S tim ću započeti.
6.        Pokretna telekomunikacijska mreža tradicionalno se sastoji od dva dijela. Prvi i središnji dio te infrastrukture jest jezgrena mreža (core network). Ona sadržava središnju opremu koja nadzire cijelu mrežu i osmišljena je kao glavni kanal za međusobno povezivanje svih krajnjih točaka prometa, pri čemu ujedinjuje i prenosi mrežni promet velikom brzinom(3). Drugi dio te infrastrukture jest pokretna radijska mreža. Ona se sastoji od baznih stanica, koje dijele veće područje usluga na „ćelije” i s kojima se radijski uređaji, kao što su mobilni telefoni, mogu povezati unutar pokretne mreže države članice(4). Taj dio pokretne mreže katkad se naziva „rubna” mreža (edge network).
7.        Telekomunikacijska tehnologija označava se prema „generacijama”. 2G, 3G i 4G uzastopne su generacije neanalogne tehnologije pokretnih mreža. Peta generacija te tehnologije, odnosno 5G, osmišljena je kako bi u budućnosti zamijenila postojeću tehnologiju 4G(5). 5G tehnologiju obilježavaju velika brzina i kapaciteti podataka te niža latencija (kašnjenje).
8.        Europska komisija smatra da je 5G tehnologija važna sastavnica izgradnje brzih i visokokapacitetnih mreža u Europskoj uniji, u korist gospodarstva i društva u cjelini(6).
9.        Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i nacionalnog spisa, 5G tehnologija može se razdvojiti na „nesamostalnu” i „samostalnu” 5G funkcionalnost. Nesamostalna 5G tehnologija temelji se na postojećem sloju mreže 2G do 4G infrastrukture(7). Komunikacija se stoga i dalje odvija do „rubne” i „jezgrene” komunikacijske mreže i iz nje. Samostalne 5G mreže uspostavljaju vlastitu radijsku mrežu i stoga ne ovise o „starijoj” 2G do 4G infrastrukturi ili jezgrenoj mreži. Samostalne 5G mreže stoga čine vlastitu, neovisnu mrežnu infrastrukturu a da prethodno ne prolaze kroz jezgrenu mrežu. Na temelju toga mogu izravno međusobno komunicirati a da pritom ne prolaze kroz „jezgru” telekomunikacijske infrastrukture. Zbog te značajke, samostalna 5G tehnologija moći će povezivati mnogo veći broj uređaja nego ikad prije u okviru „interneta stvari”(8).
10.      Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i spisa predmeta proizlazi da se tužiteljeva jezgrena mreža sastoji od hardvera i softvera koje proizvode švedsko društvo Telefonaktiebolaget LM Ericsson („Ericsson”) i finsko društvo Nokia Corporation („Nokia”), dok se njegova pokretna radijska mreža sastoji od hardvera i softvera koje proizvodi kinesko društvo Huawei.
11.      Ovaj spor odnosi se samo na tužiteljevu pokretnu radijsku mrežu, odnosno rubnu mrežu.
B.      Pravni i činjenični kontekst glavnog postupka
12.      Tužitelj je 23. ožujka 2022.(9) podnio Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametu (Služba za zaštitu potrošača i tehnički nadzor, Estonija, u daljnjem tekstu: TTJA) zahtjev za ovlaštenje da u svojoj rubnoj mreži upotrebljava i. Huaweijev 2G do 4G hardver i softver koji su u njoj već prisutni i ii. Huaweijev 5G hardver i softver koji će se u nju uvesti od 1. lipnja 2022. (u daljnjem tekstu zajedno: „predmetni hardver i softver”.
13.      Taj je zahtjev podnesen na temelju elektroonilise side seadusa (Zakon o elektroničkim komunikacijama, u daljnjem tekstu: ESS)(10). Sud koji je uputio zahtjev objašnjava da se ESS-om, među ostalim, prenosi EZEK.
14.      Poglavljem 8. ESS-a utvrđuju se određeni zahtjevi za pružanje elektroničkih komunikacijskih usluga u Estoniji. Njegovim člankom 87.2 stavkom 1. propisuje se da komunikacijska poduzeća trebaju uspostaviti odgovarajuće tehničke i organizacijske mjere za upravljanje rizicima povezanima sa sigurnošću i cjelovitošću komunikacijske usluge i mreže. Člankom 87.3 stavkom 1. ESS-a propisuje se da hardver i softver upotrijebljeni u pružanju komunikacijskih usluga u komunikacijskoj mreži ne smiju predstavljati rizik za nacionalnu sigurnost. Prema tome, kao što se to propisuje njegovim člankom 87.3 stavkom 6., komunikacijsko poduzeće obvezno je zatražiti od TTJA-a ovlaštenje za upotrebu hardvera ili softvera u komunikacijskoj mreži.
15.      U skladu s člankom 87.3 stavkom 2. ESS-a rizik za nacionalnu sigurnost utvrđuje se na temelju visokog rizika povezanog s proizvođačem odnosno pružateljem usluga održavanja ili podrške (točka 1.) ili zbog rizika koji proizlazi iz tehničkih svojstava odnosno iz konfiguracije hardvera ili softvera (točka 2.). Visokorizičnost proizvođača odnosno pružatelja usluga održavanja ili podrške procjenjuje se na temelju 12 kriterija, utvrđenih u članku 87.3 stavku 3. ESS-a(11).
16.      Ako se utvrdi da hardver ili softver predstavljaju rizik za nacionalnu sigurnost, člankom 196.5 ESS-a utvrđuju se određena fiksna prijelazna razdoblja: do 31. prosinca 2025. za 5G tehnologiju(12) i do 31. prosinca 2029. za 2G, 3G i 4G hardver i softver(13).
17.      Po primitku zahtjeva za ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u komunikacijskoj mreži, TTJA je, u skladu s člankom 87.4 ESS-a, obvezan zatražiti mišljenje Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni küberjulgeoleku nõukogua (Vijeće za kibernetičku sigurnost Sigurnosnog odbora Vlade Republike Estonije, u daljnjem tekstu: KJN) o tome predstavljaju li hardver i softver navedeni u tom zahtjevu rizik za nacionalnu sigurnost.
18.      Odlukom br. 1 od 27. listopada 2022. KJN je utvrdio postojanje takvog rizika za sav predmetni hardver i softver(14). Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je taj rizik utvrđen s obzirom na svih 12 kriterija navedenih u članku 87.3 stavku 3. ESS-a(15). To je tijelo predložilo i da TTJA izda ovlaštenje do 31. prosinca 2025. za upotrebu 5G funkcionalnosti te do 31. prosinca 2029. za upotrebu 2G do 4G funkcionalnosti (u daljnjem tekstu: odluka KJN-a).
19.      Odlukom br. 1-7/22-436 od 25. studenoga 2022. TTJA je utvrdio da sav hardver i softver naveden u tužiteljevu zahtjevu za ovlaštenje predstavljaju rizik za nacionalnu sigurnost Estonije. Stoga je TTJA tužitelju izdao ovlaštenje za vremenski ograničenu upotrebu do 31. prosinca 2025. za 5G funkcionalnost i do 31. prosinca 2029. za 2G do 4G funkcionalnost, u skladu s člankom 196.5 ESS-a (u daljnjem tekstu: odluka TTJA-a).
20.      Žalbom od 1. prosinca 2022. tužitelj je pred sudom koji je uputio zahtjev osporavao odluke KJN-a i TTJA-a (u daljnjem tekstu zajedno: osporavane odluke). Tužitelj među ostalim tvrdi da KJN i TTJA nisu dokazali postojanje rizika za estonsku nacionalnu sigurnost, vjerojatnost realizacije navodnog rizika ili potencijalni opseg štete nastale zbog predmetnog hardvera i softvera. Ta stranka tvrdi i da, zbog kratkog prijelaznog razdoblja, osporavane odluke predstavljaju retroaktivnu zabranu predmetnog hardvera i softvera, koja dovodi do toga da se tužitelju oduzme vlasništvo. To bi pak moralo dovesti do naknade. Tužitelj dodatno osporava valjanost osporavanih odluka na temelju toga da Komisija nije bila obaviještena o zakonu na temelju kojeg su donesene te odluke te on stoga nije usklađen s Direktivom (EU) 2015/1535 (u daljnjem tekstu: Direktiva o TRIS-u)(16). Naposljetku, tvrdi da osporavane odluke predstavljaju ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, koja je utvrđena u članku 12. stavku 1. EZEK-a i da svako ograničenje te slobode treba propisno opravdati, što nadležna tijela nisu učinila.
21.      KJN i TTJA osporavaju te argumente. Oni u biti tvrde da se osporavane odluke temelje na procjeni rizika, za koju je dovoljna vjerojatnost i predvidivost rizika. Te odluke ulaze u isključivu nadležnost Estonije, a u odnosu na njih provodi se samo ograničen sudski nadzor. KJN i TTJA napominju i da prijelazno razdoblje odobreno u osporavanim odlukama predstavlja maksimalno razdoblje dopušteno člankom 196.5
ESS-a. Naposljetku, te se stranke ne slažu s tim da osporavane odluke nisu u skladu s Direktivom o TRIS-u i EZEK-om.
22.      U tim je okolnostima Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je li nacionalni zakonodavni paket (članak 87.3 stavci 2., 3., 6., 7. i 8., članak 87.4 stavci 1. do 4. te članak 196.5 stavci 1. do 4. [ESS-a]) kojim se radi zaštite nacionalne sigurnosti komunikacijsko poduzeće obvezuje na dobivanje ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera u svojoj komunikacijskoj mreži obuhvaćen područjem primjene [EZEK-a]?
2.      U slučaju potvrdnog odgovora na prethodno navedeno pitanje: treba li članak 1. stavak 3. točku (c) [EZEK-a], u vezi s člankom 4. stavkom 2. [UEU-a], tumačiti na način da je uvođenje takvih ograničenja u isključivoj nadležnosti države članice i predstavlja isključivo nacionalnu mjeru na koju se ne primjenjuju odredbe [EZEK-a]?
3.      U slučaju niječnog odgovora na drugo pitanje: predstavlja li nacionalni zakonodavni paket (članak 87.3 stavci 2., 3., 6., 7. i 8., članak 87.4 stavci 1. do 4. te članak 196.5 stavci 1. do 4. ESS-a) u skladu s kojim komunikacijsko poduzeće ne smije upotrebljavati hardver i softver u svojoj komunikacijskoj mreži a da ne dobije ovlaštenje upravnog tijela za upotrebu tog hardvera i softvera ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u smislu članka 12. stavka 1. [EZEK-a]?
4.      U slučaju potvrdnog odgovora na treće pitanje: treba li te nacionalne propise izuzeti iz primjene ako [Komisija] o njima nije unaprijed obaviještena u skladu s člankom 12. stavkom 1. [EZEK-a]?
5.      U slučaju potvrdnog odgovora na drugo pitanje: je li u skladu s člankom 36. UFEU-a i načelom proporcionalnosti ako se radi zaštite nacionalne sigurnosti nacionalnim propisima zahtijeva da komunikacijsko poduzeće dobije ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u svojoj komunikacijskoj mreži, a upravno tijelo ne obvezuje se na to da prilikom procjene opasnosti koja proizlazi iz visokorizičnog hardvera i softvera (a) provjeri projiciraju li se rizici povezani s proizvođačem na konkretni hardver i softver, (b) ocijeni funkcionalnost, lokaciju i važnost konkretnog hardvera i softvera u okviru pružanja komunikacijske usluge i (c) provjeri projiciraju li se problemi povezani s proizvođačevom državom sjedišta na proizvođača?
6.      Je li u slučaju da je ovlaštenje za upotrebu hardvera ili softvera koji je već postojao i koji se aktivno upotrebljavao u komunikacijskoj mreži prije uvođenja obveze ovlaštenja izdano na kraće razdoblje od korisnog vijeka trajanja tog hardvera ili softvera, a predmetni hardver ili softver stečen je zakonito, riječ o oduzimanju vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice Povelje Europske unije o temeljnim pravima [u daljnjem tekstu: Povelja]?”
23.      Tužitelj, češka, danska, estonska, španjolska, francuska, talijanska, finska i švedska vlada te Komisija podnijeli su pisana očitovanja Sudu. Tužitelj, KJN, estonska, danska, njemačka, španjolska, francuska, talijanska, finska i švedska vlada te Komisija iznijeli su usmena očitovanja na raspravi održanoj 11. studenoga 2025.
III. Analiza
24.      Svoju ću analizu organizirati na sljedeći način.
25.      Prva dva pitanja suda koji je uputio zahtjev odnose se na područje primjene EZEK-a. Prvim se pitanjem stoga pita je li zakonsko uređenje kojim se zahtijeva ex ante ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama, kao što je ono uvedeno ESS-om, obuhvaćeno materijalnim područjem primjene EZEK-a. Tim ću se pitanjem baviti u dijelu III. odjeljku A. Drugim se pitanjem pita jesu li takve mjere ipak isključene iz područja primjene te direktive jer su donesene zbog razloga nacionalne sigurnosti. Tim ću se pitanjem baviti u dijelu III. odjeljku B. Moj je zaključak u vezi s oba pitanja taj da se EZEK primjenjuje u ovom slučaju.
26.      Budući da se primjenjuje EZEK, trećim pitanjem traže se smjernice o tome predstavljaju li osporavane mjere ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u smislu članka 12. stavka 1. EZEK-a. Na to ću pitanje odgovoriti potvrdno u dijelu III. odjeljku C. Tada ću doći do četvrtog pitanja, kojim se traži objašnjenje treba li o tim mjerama obavijestiti Komisiju i, ako da, koje posljedice proizlaze iz neobavještavanja o njima. Tim ću se pitanjem baviti u dijelu III. odjeljku D.
27.      Ako nacionalne mjere o kojima je riječ predstavljaju ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, što smatram da je slučaj, drugo važno pitanje koje se javlja u tom kontekstu jest mogu li se takve mjere opravdati i, ako je odgovor potvrdan, na koji način. Takvo je opravdanje moguće na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a, u kojem se u tom pogledu upućuje na članak 52. stavak 1. UFEU-a. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne traži pojašnjenje o tome kako provesti nadzor proporcionalnosti na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a. Umjesto toga, to se pitanje postavlja u petom pitanju, u kontekstu slobode kretanja robe, pod uvjetom da Sud utvrdi da se EZEK ne primjenjuje. Budući da ću predložiti da se EZEK primjenjuje, neće biti potrebno odgovarati na peto pitanje u obliku u kojem je upućeno Sudu. Bit tog pitanja ipak je relevantna za sud koji je uputio zahtjev za potrebe opravdanja na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a, u vezi s člankom 52. stavkom 1. UFEU-a. Stoga ću, umjesto odgovaranja na peto pitanje u obliku u kojem je upućeno Sudu, predložiti da se ono preoblikuje, tako da se odnosi na potonje odredbe (a ne na članke 34. i 36. UFEU-a). Tako preoblikovanim pitanjem bavit ću se u dijelu III. odjeljku E.
28.      Naposljetku, sud koji je uputio zahtjev šestim pitanjem traži od Suda da utvrdi predstavljaju li mjere o kojima je riječ, s obzirom na okolnosti ovog predmeta, de facto oduzimanje tužiteljeva vlasništva, u kojem slučaju smatra da se člankom 17. stavkom 1. Povelje zahtijeva isplata pravične naknade. U dijelu III. odjeljku F. predložit ću Sudu da predmetna mjera ne predstavlja takvo oduzimanje, nego zadiranje u uživanje prava vlasništva, koje se, međutim, može opravdati i stoga ne zahtijeva naknadu na temelju članka 17. stavka 1. Povelje.
A.      Prvo pitanje
29.      Sud koji je uputio zahtjev prvim pitanjem u biti pita jesu li relevantne odredbe ESS-a, na temelju kojih su donesene osporavane mjere, obuhvaćene područjem primjene EZEK-a.
30.      Stajališta stranaka koje su podnijele očitovanja u ovom postupku razlikuju se kad je riječ o odgovoru na to pitanje. Tužitelj, estonska i francuska vlada te Komisija smatraju,
u biti, da se EZEK primjenjuje na mjere o kojima je riječ u ovom predmetu. Estonska vlada, koju podupire Komisija, posebno objašnjava da je ESS zapravo donesen radi provedbe EZEK-a. Suprotno tomu, danska, češka, talijanska, švedska i finska vlade smatraju, u biti, da se EZEK ne primjenjuje jer je mjera ovlaštenja o kojoj je riječ donesena radi zaštite nacionalne sigurnosti Estonije. Španjolska vlada pak tvrdi da mjere donesene radi zaštite nacionalne sigurnosti nisu obuhvaćene područjem primjene EZEK-a, ali da to ne oslobađa države članice obveze poštovanja EZEK-a, koji se primjenjuje u ovom predmetu.
31.      Smatram da se EZEK primjenjuje i da su predmetne mjere obuhvaćene područjem primjene ratione materiae te direktive.
32.      EZEK je glavni zakonodavni akt u području elektroničkih komunikacija. Njime se utvrđuje usklađen pravni okvir radi osiguravanja unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga(17). Kako bi se postigao taj cilj, njime se nastoje ukloniti prepreke u pružanju elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga zabranom ograničenja koja nameću države članice i donošenjem zajedničkih pravila(18).
33.      Taj se okvir primjenjuje i na pokretne mreže o kojima je riječ u ovom predmetu(19).
34.      U načelu su stoga sva nacionalna pravila koja se odnose na uređenje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga obuhvaćena područjem primjene EZEK-a.
35.      Jedan je od ciljeva EZEK-a zajamčiti sigurnost unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Stoga se, u skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (a), tom direktivom nastoji postići „provedba unutarnjeg tržišta u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga iz kojega proizlazi postavljanje i prihvaćanje osiguranih mreža vrlo velikoga kapaciteta, održivo tržišno natjecanje, interoperabilnost elektroničkih komunikacijskih usluga, dostupnost, sigurnost mreža i usluga te pogodnosti za krajnje korisnike”(20).
36.      U tu svrhu, člankom 40. stavkom 1. EZEK-a izričito se zahtijeva da države članice osiguraju da pružatelji javnih ili javno dostupnih elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga donesu primjerene i proporcionalne tehničke i ustrojstvene mjere kako bi na odgovarajući način upravljali rizicima za sigurnost mreža i usluga. Uzimajući u obzir najnovija dostignuća, tim bi se mjerama trebala zajamčiti „razina sigurnosti primjerena predviđenoj opasnosti”, što uključuje mjere kojima se sprečava i svodi na najmanju moguću mjeru učinak sigurnosnih incidenata na korisnike i na druge mreže i usluge.
37.      Stoga treba smatrati da su nacionalna pravila donesena radi postizanja cilja „sigurnosti mreža i usluga” obuhvaćena područjem primjene EZEK-a.
38.      Pojam „sigurnost mreža i usluga” definiran je u članku 2. točki 21. EZEK-a kao „sposobnost elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga da odolijevaju, na određenoj razini pouzdanosti, bilo kojoj radnji kojom se ugrožava dostupnost, autentičnost, cjelovitost ili povjerljivost tih mreža i usluga, pohranjenih ili prenesenih ili obrađenih podataka ili srodnih usluga koje te elektroničke komunikacijske mreže ili usluge nude ili kojima omogućuju pristup”.
39.      Tu definiciju treba tumačiti zajedno s definicijama pojmova „elektronička komunikacijska mreža”(21) i „elektronička komunikacijska usluga”(22).
40.      Prvonavedeni pojam formuliran je široko i obuhvaća, među ostalim, fizičku opremu potrebnu za pružanje te mreže (pa stoga i hardver i softver koji se u njoj nalaze)(23). Drugonavedeni pojam odnosi se na prijenos signala fizičkom infrastrukturom, što je Sud tumačio na način da obuhvaća i softver koji služi, među ostalim, za pristup internetu(24).
41.      Iz toga proizlazi da pojam „sigurnost mreža”, kako je definiran u članku 2. točki 21. EZEK-a treba tumačiti na način da obuhvaća sigurnost elemenata hardvera i softvera elektroničke komunikacijske mreže.
42.      Kako bi se proveo članak 40. stavak 1. EZEK-a, njegovim člankom 41. stavkom 1. zahtijeva se da države članice osiguraju da nadležna tijela imaju ovlasti izdavati obvezujuće upute, uključujući one koje se odnose na mjere potrebne za sprečavanje pojave sigurnosnog incidenta kada se utvrdi „znatna prijetnja”.
43.      Međutim, ne predviđaju se dodatne odredbe o pravilima koja države članice trebaju donijeti u tom pogledu. Stoga se pravom Unije državama članicama prepušta odluka o tome kako provesti te zahtjeve kako bi se zajamčila sigurnost njihovih mreža i usluga.
44.      U ovom predmetu, iz zahtjeva za prethodnu odluku, očitovanja tužitelja iz glavnog postupka te očitovanja estonske vlade i KJN-a, koja su potvrđena na raspravi, proizlazi da se pravilima o kojima je riječ u estonsko pravo nastoji prenijeti EZEK i konkretno njegov članak 40. stavak 1. i članak 41. stavak 1.
45.      Ne postoji razlog zbog kojeg postupak ex ante ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, kao što je onaj koji se zahtijeva ESS-om, ne bi trebalo smatrati jednom od mogućih opcija za provedbu članka 40. stavka 1. i članka 41. stavka 1. EZEK-a.
46.      U ovom predmetu to se ni ne osporava.
47.      S obzirom na prethodno navedeno, predlažem Sudu da na prvo pitanje suda koji je uputio zahtjev odgovori potvrdno, odnosno da EZEK treba tumačiti na način da obuhvaća nacionalni zakonodavni paket kojim se, kako bi se zajamčila sigurnost nacionalne elektroničke komunikacijske mreže i njezinih usluga, zahtijeva da operator koji želi pružati takvu mrežu i uslugu dobije ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u svojoj komunikacijskoj mreži.
B.      Drugo pitanje
48.      Drugim pitanjem, koje se postavlja pod uvjetom da se na prvo pitanje odgovori potvrdno, sud koji je uputio zahtjev u biti traži smjernice u pogledu toga je li učinak članka 4. stavka 2. UEU-a i članka 1. stavka 3. točke (c) EZEK-a takav da su mjere ovlaštenja o kojima je riječ u isključivoj nadležnosti država članica, na koje se EZEK ne primjenjuje, jer su te mjere donesene kako bi se zajamčila nacionalna sigurnost.
49.      Na to ću pitanje kratko odgovoriti.
50.      Posljednjom rečenicom članka 4. stavka 2. UEU-a predviđa se da nacionalna sigurnost ostaje isključiva odgovornost svake države članice. Ta se ideja odražava i u članku 1. stavku 3. točki (c) EZEK-a, kojim se predviđa da se djelovanja koja poduzimaju države članice za javni poredak te potrebe javne sigurnosti i obranu ne dovode u pitanje tom direktivom.
51.      Stoga se, unatoč terminološkim razlikama između te dvije odredbe(25), slažem s Komisijom i francuskom vladom da članak 1. stavak 3. točka (c) EZEK-a u biti predstavlja izraz članka 4. stavka 2. UEU-a.
52.      Treba li te dvije odredbe tumačiti tako da mjere donesene radi nacionalne sigurnosti treba isključiti iz područja primjene EZEK-a?
53.      Tužitelj, estonska, španjolska i francuska vlada te Komisija smatraju da, iako države članice same mogu odlučiti o mjerama namijenjenima zaštiti njihove nacionalne sigurnosti, to ih ne oslobađa obveze poštovanja EZEK-a. Učinak članka 4. stavka 2. UEU-a i članka 1. stavka 3. točke (c) EZEK-a stoga nije takav da bi se predmetna mjera ovlaštenja isključila iz područja primjene prava Unije. Suprotno tomu, danska, češka, talijanska, švedska i finska vlada ističu da, s obzirom na činjenicu da su predmetne mjere donesene radi zaštite nacionalne sigurnosti Estonije, učinak članka 4. stavka 2. UEU-a i članka 1. stavka 3. točke (c) EZEK-a takav je da isključuje primjenu prava Unije.
54.      Prema mojem mišljenju, u sudskoj praksi Suda već je objašnjeno da se člankom 4. stavkom 2. UEU-a ne isključuju mjere nacionalne sigurnosti iz područja primjene prava Unije(26).
55.      Naprotiv, tom se odredbom potvrđuje da Europska unija nema nadležnost odlučivati o tome kako zaštititi sigurnost država članica i što je za to potrebno. Međutim, iako na temelju članka 4. stavka 2. UEU-a nacionalna sigurnost ostaje isključiva odgovornost svake države članice, „sama činjenica da je nacionalna mjera donesena radi zaštite nacionalne sigurnosti ne može dovesti do neprimjenjivosti prava Unije i osloboditi države članice od nužnog poštovanja tog prava”(27).
56.      Prema tome, iako je Estonija donijela osporavani propis radi zaštite svoje nacionalne sigurnosti, to ne isključuje taj propis i mjere donesene na temelju tog propisa iz područja primjene EZEK-a.
57.      Drugim riječima, kad se mjere donesene radi zaštite nacionalne sigurnosti protive pravilima Unije, to se može opravdati javnim interesom zaštite nacionalne sigurnosti; međutim, te mjere svejedno trebaju zadovoljiti kriterij proporcionalnosti kako bi se dokazalo da su zakonita. Na to ću se vratiti prilikom odgovaranja na peto pitanje.
58.      U ovom postupku, kao što sam to već objasnila, estonska vlada konkretno je zauzela stajalište prema kojem se propisom o kojem je riječ štite interesi nacionalne sigurnosti, ali je on donesen i radi provedbe EZEK-a(28). Naime, kako bi estonska vlada opravdala svoje nacionalne upravne odluke u skladu s kojima se predmetni hardver i softver smatraju „visokorizičnima” za sigurnost njezine telekomunikacijske infrastrukture, ona se oslanja na određene instrumente soft lawa Unije koje su izradile Komisija(29) i skupina za suradnju nacionalnih sigurnosnih agencija(30).
59.      Prema tome, postoji podudarnost između nacionalnih sigurnosnih pitanja Estonije i sigurnosnih zahtjeva utvrđenih na razini Unije.
60.      Zbog tog se elementa ovaj predmet razlikuje od presude Ministrstvo za obrambo(31). U tom je predmetu Sud smatrao da određene kategorije vojnih aktivnosti nisu obuhvaćene područjem primjene Direktive 2003/88/EZ o određenim vidovima organizacije radnog vremena(32) „kada su u tolikoj mjeri posebne da se izravno i trajno protive poštovanju zahtjeva propisanih tom direktivom”(33).
61.      Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da na drugo pitanje odgovori niječno i utvrdi da članak 4. stavak 2. UEU-a i članak 1. stavak 3. točku (c) EZEK-a treba tumačiti na način da mjera kojom se zahtijeva ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera radi pružanja javne ili javno dostupne elektroničke komunikacijske mreže ili usluge nije isključena iz područja primjene EZEK-a, čak i ako je ta mjera donesena radi zaštite nacionalnih sigurnosnih interesa.
C.      Treće pitanje
62.      Iz mojih odgovora na prva dva pitanja proizlazi da su ESS i osporavane odluke, koje su donesene na temelju ESS-a, obuhvaćene područjem primjene EZEK-a. To me dovodi do trećeg pitanja.
63.      Trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita predstavlja li nacionalna mjera kojom se zahtijeva prethodno ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u smislu članka 12. stavka 1. EZEK-a.
64.      Tužitelj smatra da bi na to pitanje trebalo odgovoriti potvrdno. Tvrdi da se člankom 12. stavkom 1. EZEK-a zahtijeva da države članice zajamče slobodu pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga, koja se ograničava postupkom ovlaštenja iz ESS-a. Estonska, španjolska, francuska i talijanska vlada te Komisija ne slažu se s tim stajalištem. Oni u biti tvrde da postupak ovlaštenja utvrđen ESS-om djeluje kao preduvjet za ostvarivanje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga, a ne kao njezino ograničenje jer se na slobodu pružanja elektroničkih komunikacijskih usluga na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a „primjenjuju uvjeti utvrđeni u toj direktivi”. S obzirom na to da je sigurnost elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga jedan od tih uvjeta, tvrde da države članice mogu legitimno uspostaviti postupak ovlaštenja kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku(34).
65.      Iz tih stajališta proizlazi da Sud ima dvije mogućnosti tumačenja mjere ovlaštenja o kojoj je riječ na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a: i. kao uvjet za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga ili ii. kao ograničenje pružanja tih mreža i usluga.
66.      Smatram da takav zahtjev predstavlja ograničenje pružanja takvih mreža i usluga, u smislu članka 12. stavka 1. EZEK-a. Međutim, smatram da je to ograničenje opravdano.
67.      U tom pogledu valja podsjetiti na prve dvije rečenice članka 12. stavka 1. EZEK-a.
„Države članice osiguravaju slobodu pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga uz poštovanje uvjeta utvrđenih u ovoj Direktivi. U tu svrhu države članice ne smiju sprečavati poduzetnika u pružanju elektroničkih komunikacijskih mreža ili usluga, osim ako je to nužno zbog razloga utvrđenih u članku 52. stavku 1. UFEU-a(35).”
68.      U načelu, stoga, osnovno načelo koje proizlazi iz te odredbe jest da države članice, ovisno o određenim uvjetima, moraju dopustiti poduzetnicima da pružaju elektroničke komunikacijske mreže i usluge.
69.      Nadalje, države članice ne mogu spriječiti te poduzetnike da ostvaruju tu slobodu bilo kakvim ograničenjem koje se izravno ne propisuje samim EZEK-om kao uvjet za pružanje takvih elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
70.      Iako uspostavlja negativnu integraciju (odnosno zabranom državama članicama da donose mjere koje stvaraju prepreke slobodi pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga)(36), člankom 12. stavkom 1. EZEK-a prepoznaje se i potreba za pozitivnom integracijom (odnosno usklađivanjem potrebe jamčenja sigurnosti kao uvjeta za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga).
71.      Međutim, iako se zahtijeva da mreže i usluge budu sigurne, pozitivna integracija u području sigurnosti tih mreža i usluga ne odvija se na razini Unije.
72.      EZEK-om se ne utvrđuju mjere kojima se jamči takva sigurnost. Taj je odabir prepušten državama članicama, koje su na temelju članka 40. stavka 1. i članka 41. stavka 1. EZEK-a obvezne same odabrati te mjere.
73.      Drugim riječima, iako na temelju EZEK-a sigurnost mreža i usluga predstavlja uvjet za pružanje takvih mreža i usluga, prethodno ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u njihovu pružanju ne predstavlja takav uvjet.
74.      Suprotno tomu, odnosno kad bi se svaka mjera koju država članica odabere kako bi zajamčila sigurnost mreža i usluga automatski kvalificirala kao uvjet za pravilno funkcioniranje unutarnjeg tržišta elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, to bi značilo da bi države članice mogle lako stvarati prepreke slobodnom kretanju(37).
75.      Takvo automatsko izuzimanje mjera koje odaberu države članice iz sudskog nadzora njihove proporcionalnosti bilo bi protivno namjeri iz članka 12. stavka 1. EZEK-a da se spriječe prepreke slobodi pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
76.      Stoga predlažem tumačenje u skladu s kojim se određenu nacionalnu mjeru donesenu radi osiguravanja sigurnosti mreža i usluga države članice svejedno može kvalificirati kao ograničenje slobode pružanja takvih mreža i usluga, koje je zabranjeno člankom 12. stavkom 1. EZEK-a, čak i ako se tom direktivom od država članica zahtijeva da zajamče sigurnost svojih mreža.
77.      Svi zahtjevi za prethodno ovlaštenje za pristup unutarnjem tržištu u načelu se smatraju preprekama slobodnom kretanju, bilo robe(38), usluga(39), kapitala(40) ili slobodi poslovnog nastana(41). Takav zahtjev uvijek smanjuje privlačnost ostvarivanja slobode i otežava pristup relevantnim tržištima.
78.      U tom pogledu, jasno je da postupak ex ante ovlaštenja, kao što je onaj o kojem je riječ u ovom predmetu, koji nadležnim tijelima omogućuje da zabrane upotrebu određenih hardvera i softvera zbog njihove „visoke rizičnosti”, predstavlja mjeru koja je u načelu prepreka slobodnom kretanju elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga jer može otežati pristup tim uslugama i njihovo pružanje ili smanjiti njihovu privlačnost.
79.      Stoga je takva mjera u načelu zabranjena člankom 12. stavkom 1. EZEK-a.
80.      Estonskim propisom o kojem je riječ stoga se ograničava sloboda pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, što se protivi prvoj rečenici članka 12. stavka 1. EZEK-a.
81.      Međutim, na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a, takva mjera može se opravdati jednim od razloga navedenih u članku 52. stavku 1. UFEU-a.
82.      Analizu proporcionalnosti koja iz toga proizlazi i koja obuhvaća razmatranja nacionalne sigurnosti treba provesti sud koji je uputio zahtjev. On nije zatražio smjernice o tom konkretnom aspektu članka 12. stavka 1. EZEK-a. Međutim, s obzirom na moj predloženi odgovor na peto pitanje, dat ću smjernice koje bi u tom pogledu mogle biti korisne i sudu koji je uputio zahtjev.
83.      Na temelju prethodno navedenog, predlažem Sudu da na treće pitanje odgovori potvrdno. Članak 12. stavak 1. EZEK-a treba tumačiti na način da nacionalni zakonodavni paket kojim se zahtijeva ovlaštenje upravnog tijela za upotrebu hardvera i softvera prilikom pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga predstavlja ograničenje slobode pružanja takvih mreža i usluga u smislu te odredbe. Takvo se ograničenje može opravdati razlozima predviđenima u članku 52. stavku 1. UFEU-a.
D.      Četvrto pitanje
84.      Člankom 12. stavkom 1. trećom rečenicom EZEK-a zahtijeva se da države članice propisno obrazlože svako ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga i da o njemu obavijeste Komisiju.
85.      S obzirom na tu odredbu, sud koji je uputio zahtjev svojim četvrtim pitanjem pita koje su posljedice neobavješćivanja o ograničenju prava iz članka 12. stavka 1. EZEK-a, kao što je u ovom predmetu zakonodavni paket kojim se zahtijeva ex ante ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u elektroničkim komunikacijskim mrežama. Najvažnije, taj sud pita znači li neobavješćivanje o takvom ograničenju da se mjera ne može primjenjivati.
86.      Prema tužiteljevu mišljenju, Komisija nije obaviještena o propisu o kojem je riječ. Zbog toga se postupak ovlaštenja predviđen ESS-om ne može primijeniti na njega. Estonska, španjolska, francuska i talijanska vlada te Komisija, s kojima su se na raspravi složili TTJA te njemačka i finska vlada, tvrde da nije bila potrebna nikakva obavijest jer, prema njihovu stajalištu, zahtjev za ovlaštenje iz ESS-a ne predstavlja ograničenje, nego uvjet koji se nalaže EZEK-om za pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
87.      Suprotno tim stajalištima, kao što sam to već objasnila u okviru trećeg pitanja, smatram da mjera ex ante ovlaštenja, kao što je ona uvedena ESS-om u Estoniji, predstavlja ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Stoga smatram da je Komisija trebala biti obaviještena o toj vrsti mjere.
88.      Međutim, napominjem da iz sudskog spisa nije jasno je li Komisija doista bila obaviještena o toj mjeri. Prema tvrdnjama estonske vlade, nacrt ESS-a, uključujući okvir za ovlaštenje, proslijeđen je Komisiji 2020.(42), prije nego što je stupio na snagu 2022. Tužitelj ipak osporava postojanje takve obavijesti. Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri je li to doista bio slučaj.
89.      No, čak i da estonska vlada nije Komisiju obavijestila o zakonodavnom zahtjevu za prethodno ovlaštenje, smatram da to ne dovodi do neprimjenjivosti tog dijela ESS-a na tužitelja; odnosno, učinak nepriopćivanja nije jednak kao učinak koji bi nastao u slučaju neobavješćivanja o tehničkim zahtjevima na temelju Direktive o TRIS-u.
90.      Kao prvo, Direktivom o TRIS-u izričito se isključuje njezina primjena na područje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Njezinim člankom 1. stavkom 3. utvrđuje se da se „ne primjenjuje na pravila koja se odnose na pitanja obuhvaćena zakonodavstvom Unije iz područja telekomunikacijskih usluga, kako su predviđene [Direktivom koja je prethodila EZEK-u]”.
91.      Za potrebe tehničkih pravila i standarda koji se odnose na elektroničke komunikacijske mreže i usluge, EZEK stoga predstavlja lex specialis u odnosu na Direktivu o TRIS-u.
92.      Kao drugo, kao što to objašnjava Komisija, ne može se utvrditi analogija između, s jedne strane, neobavješćivanja na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a i, s druge strane, nepoštovanja postupka obavješćivanja utvrđenog Direktivom o TRIS-u i relevantnom sudskom praksom, prema kojoj neobavješćivanje o tehničkom standardu dovodi do njegove neprimjenjivosti na pojedince(43).
93.      To je zato što, za razliku od Direktive o TRIS-u, na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a primjenjivost uvjeta koji se odnose na pružanje elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga ne ovisi o Komisijinu odobrenju niti proteku minimalnog vremenskog razdoblja.
94.      Stoga neobavješćivanje o ograničenju slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a ne dovodi do nemogućnosti primjene postupka ovlaštenja utvrđenog u ESS-u na tužitelja.
95.      Zbog prethodno navedenih razloga, predlažem da Sud na četvrto pitanje odgovori da neobavješćivanje Komisije o ograničenju slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža u smislu članka 12. stavka 1. EZEK-a ne dovodi do neprimjenjivosti nepriopćenih nacionalnih pravila.
E.      Peto pitanje
96.      Peto pitanje, kako je upućeno, odnosi se na nacionalne mjere kojima se ograničava slobodno kretanje robe, koje se predviđa člankom 34. UFEU-a, ali koje se mogu opravdati na temelju članka 36. UFEU-a. To je pitanje upućeno Sudu pod uvjetom da Sud utvrdi da se EZEK ne primjenjuje.
97.      Međutim, kao što sam to već objasnila, smatram da je EZEK primjenjiv u ovom predmetu. Stoga Sud u načelu ne treba odgovoriti na peto pitanje.
98.      Međutim, odgovor na to pitanje, kako je upućeno, u biti bi bio koristan sudu koji je uputio zahtjev za odlučivanje o tome mogu li se osporavane mjere uvedene ESS-om opravdati na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a, na temelju kojeg predstavljaju ograničenje.
99.      Budući da Sud može preoblikovati pitanje koje mu je postavljeno na način koji smatra korisnim za rješenje spora pred sudom koji je uputio zahtjev, predlažem da to učini u ovom predmetu(44).
100. Petim pitanjem, kako je preoblikovano, stoga se pita je li u skladu s člankom 12. stavkom 1. EZEK-a i načelom proporcionalnosti da se radi zaštite nacionalne sigurnosti nacionalnim propisima zahtijeva da komunikacijsko poduzeće dobije ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u svojoj komunikacijskoj mreži, a da se pritom ne obvezuje upravno tijelo na to da prilikom procjene opasnosti koja proizlazi iz takvog visokorizičnog hardvera i softvera: (a) provjeri projiciraju li se rizici povezani s proizvođačem na konkretni hardver i softver, (b) ocijeni funkcionalnost, lokaciju i važnost konkretnog hardvera i softvera u okviru pružanja komunikacijske usluge i (c) provjeri projiciraju li se problemi povezani s proizvođačevom državom sjedišta na proizvođača.
101. Važno je u tom pogledu naglasiti da sud koji je uputio zahtjev ne traži odgovor o proporcionalnosti osporavanih odluka donesenih na temelju ESS-a. Umjesto toga, taj sud traži smjernice o tome može li se opravdati postupak ovlaštenja uređen ESS-om, na kojem se temelje osporavane odluke, ako se njime nadležnim tijelima ne nalaže obveza da prvo procijene je li prijetnja nacionalnoj sigurnosti stvarna prije nego što zbog tih razloga odbiju zahtjev za ovlaštenje. Samo ako se utvrdi da je ESS valjan s tog gledišta, javlja se pitanje je li proporcionalan način na koji je proveden.
102. Mjera koja predstavlja ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u smislu članka 12. stavka 1. EZEK-a može se opravdati razlozima navedenima u članku 52. stavku 1. UFEU-a, odnosno javnim poretkom, nacionalnom sigurnosti i javnim zdravljem.
103. U ovom predmetu, estonska vlada opravdava ograničenje uvedeno ESS-om razlozima nacionalne sigurnosti (u smislu sigurnosti njezine telekomunikacijske infrastrukture) i jer se tim mjerama provodi EZEK, konkretnije njegov članak 40. stavak 1. i članak 41. stavak 1.
104. Nije sporno da je sigurnost komunikacijskih mreža vrlo važna u suvremenim demokratskim društvima, odnosno da sigurna i pouzdana telekomunikacijska infrastruktura nije samo nužna za učinkovito ostvarivanje niza vrijednosti i temeljnih prava Unije, uključujući demokraciju i slobodu izražavanja, nego i za osiguravanje društvene stabilnosti jer utjecaj na telekomunikacijsku infrastrukturu države članice ili njezino ometanje može općenitije utjecati na druge sektore gospodarstva i svakodnevan život građana Unije(45).
105. Napominjem i da je Sud već prepoznao da sigurnost telekomunikacijske infrastrukture države članice može predstavljati sastavni element njezine javne sigurnosti(46).
106. Osim toga, EZEK-om se nastoji postići cilj da se osigura sigurnost elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga i u tu se svrhu člankom 40. stavkom 1. i člankom 41. stavkom 1. obvezuje države članice da zajamče sigurnost svojih elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga(47).
107. Međutim, čak i ako je sigurnost elektroničke komunikacijske mreže države članice i njezinih usluga prepoznata kao temeljni interes društva na razini država članica i na razini Unije te se stoga na nju može pozvati kao na opravdanje za ograničavanje slobode pružanja takvih mreža i usluga, to se ograničenje može naložiti samo ako je rizik za taj interes stvaran, trenutačan i dovoljno ozbiljan u konkretnom slučaju(48).
108. U tom pogledu država članica ne može opravdati takvo ograničenje samo pozivanjem na razloge nacionalne sigurnosti(49).
109. Umjesto toga, propis kojim se dopušta takvo ograničenje, u ovom slučaju ESS, mora obvezivati nadležna tijela, u ovom predmetu TTJA i KJN, da procijene predstavlja li konkretna oprema o kojoj je riječ doista rizik za sigurnost nacionalne telekomunikacijske mreže.
110. Iako takva procjena može biti drukčija kad je riječ o rizicima koji potječu iz trećih država ili od njihovih dobavljača(50), ona se ne može temeljiti na općenitoj sumnji(51), nego mora uključivati konkretnu procjenu namjene te opreme i s njom povezanih rizika. Takva analiza može uključivati, primjerice, rizike povezane s vrstom opreme o kojoj je riječ, njezinim proizvođačem ili državom u kojoj taj proizvođač ima poslovni nastan(52).
111. U tom kontekstu, na peto pitanje suda koji je uputio zahtjev treba odgovoriti tako da se člankom 12. stavkom 1. EZEK-a zahtijeva da se nacionalnim propisom, kojim se nalaže zahtjev prethodnog ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera radi zaštite sigurnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, obvezuje tijela ovlaštena za odlučivanje o dodjeli takvog ovlaštenja da ocijene predstavlja li predmetni hardver i softver, čija se upotreba traži, stvaran rizik za sigurnost mreže, koja može uključivati uzimanje u obzir namjene te opreme, projiciraju li se rizici povezani s državom u kojoj proizvođač ima poslovni nastan na proizvođača i projiciraju li se rizici povezani s proizvođačem na konkretan hardver i softver.
112. Prema mojem shvaćanju, koje treba provjeriti sud koji je uputio zahtjev, ESS-om se utvrđuju precizni kriteriji na temelju kojih nadležna nacionalna tijela mogu zaključiti da postoji rizik za nacionalnu sigurnost. U tu svrhu, čini se da se uzima u obzir, među ostalim, postojanje prijetnje povezane s proizvođačem i trećom zemljom u kojoj taj proizvođač ima poslovni nastan(53).
113. Prilikom nadzora osporavanih odluka, nacionalni sud trebat će ocijeniti jesu li se ti kriteriji doista uzeli u obzir u procjeni rizika u konkretnoj situaciji ovog predmeta, koja je dovela do vremenskog ograničenja dozvole za upotrebu.
114. S obzirom na to da to zahtijeva dubinsko poznavanje tehničkih, političkih i sigurnosnih aspekata povezanih s konkretnom situacijom, sudovi Unije ne mogu procjenjivati postojanje rizika u odnosu na određenog proizvođača, njegovu opremu ili upotrebu te opreme. Međutim, kad se od nacionalnog suda zatraži da provede nadzor mjera kojima je zabranjena upotreba određenog hardvera i softvera zbog razloga nacionalne sigurnosti, nadležna tijela moraju moći pružiti razumna pojašnjenja u pogledu razloga na temelju koje je utvrđen takav rizik(54); ovisno o slučaju, to može zahtijevati primjenu različitih sudskih metoda(55).
115. Kada, kao u ovom predmetu, postoji podudarnost sigurnosnih interesa o kojima je riječ na razini Unije i na nacionalnoj razini, nacionalni sud može, prilikom sudskog nadzora mjere o kojoj je riječ, uzeti u obzir i procjene rizika koje su provela institucije i tijela Unije kao i druga nacionalna tijela.
116. U tom pogledu, niz dokumenata na koje se poziva estonska vlada može biti relevantan za ocjenu suda koji je uputio zahtjev: ta vlada, među ostalim, upućuje na Komisijinu Preporuka o kibersigurnosti iz 2019., Koordiniranu procjenu rizika i paket instrumenata za 5G mreže(56) Skupine za suradnju u području sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava(57) i Komisijinu Komunikaciju o provedbi paketa instrumenata za 5G mreže.
117. Iako ti dokumenti predstavljaju elemente soft lawa koje nije obvezujuće za države članice, njima se utvrđuje koordinirana procjena rizika koju provode nadležna tijela na nacionalnoj razini i na razini Unije, na temelju koje je Komisija, među ostalim, utvrdila da oprema koju je proizveo proizvođač predmetnog hardvera i softvera predstavlja „znatno veće rizike od drugih dobavljača 5G opreme” i da zbog tih visokih rizika Komisija smatra da su odluke država članica o ograničavanju ili isključivanju Huaweija […] opravdane i u skladu s paketom instrumenata za 5G mreže”(58).
118. U skladu s Komunikacijom o provedbi paketa instrumenata za 5G mreže, taj se zaključak, među ostalim, temelji na postojanju „povezanosti između [tog] dobavljača i vlade određene treće zemlje, zakonodavstva treće zemlje i obilježja vlasničke strukture tog dobavljača”(59).
119. Estonska vlada objašnjava da su njezina nadležna tijela uzela u obzir tu procjenu i da su, na temelju tog zajedničkog utvrđivanja rizika na razini Unije i države članice, smatrala da je potrebno ograničiti izloženost opremi, među ostalim, Huaweija, dobavljača predmetnog hardvera i softvera, prilikom pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
120. Slijedom toga, čini mi se razumnim zaključiti da se ESS-om i osporavanim odlukama, donesenima na temelju njega, iako oni predstavljaju ograničenje slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, nastoji postići legitiman cilj: sprečavanje stvarnog rizika za sigurnost mreža. Međutim, na sudu koji je uputio zahtjev je da to ocijeni.
F.      Šesto pitanje
121. Iz nacionalnog spisa proizlazi da je tužitelj upotrebljavao predmetan hardver i softver za 2G do 4G funkcionalnost radi pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga prije donošenja osporavanih odluka. Iz tužiteljevih objašnjenja proizlazi i da je nabavio opremu za 5G funkcionalnost radi uključivanja te opreme u svoju rubnu mrežu prije uvođenja obveze ovlaštenja u ESS-u. Naposljetku, iz rješenja suda koji je uputio zahtjev i objašnjenja stranaka proizlazi da je osporavanim odlukama dopuštena upotreba predmetnog hardvera i softvera u razdoblju kraćem od korisnog vijeka trajanja te opreme.
122. U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev šestim pitanjem traži da se utvrdi dovode li osporavane odluke, s obzirom na te okolnosti, do oduzimanja vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice Povelje, u kojem bi slučaju tužitelj mogao imati pravo na odgovarajuću naknadu.
123. Tužitelj smatra da je to slučaj. Tvrdi da sustav ovlaštenja o kojem je riječ dovodi do neopravdanog oduzimanja vlasništva. Smatra i da se iznenadna izmjena zakonodavnog sustava kojim se uređuje upotreba predmetnog hardvera i softvera, kojom se uvodi zahtjev za ovlaštenja za upotrebu i zabranjuje upotreba hardvera i softvera koje je tužitelj zakonito stekao od određenog proizvođača, protivi članku 17. stavku 1. Povelje, osim ako je predviđena pravična i odgovarajuća naknada.
124. Prema mišljenju Komisije te estonske, španjolske, njemačke, francuske, talijanske, švedske i finske vlade, okvir mjere ovlaštenja o kojoj je riječ predstavlja vrstu uređenja uživanja prava vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje. U skladu s tim, osporavane odluke nisu dovele do oduzimanja tužiteljeva vlasništva nad predmetnim hardverom i softverom, ni de facto ni de jure. Te stranke nadalje smatraju da navedeno uređenje vlasništva, u kontekstu nacionalnih i sigurnosnih interesa Estonije, predstavlja proporcionalno ograničenje tog prava jer su estonska tijela predvidjela dovoljno dugo prijelazno razdoblje.
125. U skladu s člankom 17. stavkom 1. Povelje „svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikomu ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa”.
126. Sud je utvrdio da ta odredba sadržava tri različita pravila. Objasnio je da se „[p]rvim pravilom, koje je izraženo u prvoj rečenici te odredbe i koje je općenito, konkretizira […] načelo poštovanja vlasništva. Drugo, koje se nalazi u drugoj rečenici navedene odredbe, odnosi se na oduzimanje vlasništva i podvrgava ga se određenim uvjetima. Kada je riječ o trećem pravilu, koje se nalazi u trećoj rečenici te odredbe, ono državama članicama priznaje ovlast da urede uživanje prava vlasništva u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa. Međutim, nije riječ o pravilima koja su međusobno nepovezana. Naime, drugo i treće pravilo odnose se na posebne primjere povrede prava vlasništva te ih treba tumačiti s obzirom na načelo utvrđeno u prvom od tih pravila”(60).
127. Iz sudske prakse Suda proizlazi i da je zaštita koju dodjeljuje članak 17. stavak 1. Povelje široka i obuhvaća, uz imovinu s gospodarskom vrijednosti, interese povezane s iskorištavanjem licence ili dozvole za upotrebu(61).
128. U glavnom postupku, osporavane odluke odnose se na zahtjev za ovlaštenje za upotrebu određenog hardvera i softvera u pružanju elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Taj je zahtjev odobren samo djelomično i na najdulje moguće razdoblje utvrđeno ESS-om, odnosno do 31. prosinca 2029. za 2G do 4G funkcionalnost i do 31. prosinca 2025. za 5G funkcionalnost.
129. Prema tome, s obzirom na to da nije došlo do zadiranja u bit tog prava vlasništva, ono nije oduzeto tužitelju(62). Umjesto toga, osporavane odluke predstavljaju ograničenje uživanja tužiteljeva prava vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. treće rečenice Povelje(63).
130. U takvom slučaju tužitelj u načelu nema pravo na naknadu.
131. Međutim, ograničenje uživanja prava vlasništva moguće je samo ako je to potrebno radi općeg interesa. Za potrebe ovog predmeta, ta ocjena bit će slična onoj koja je potrebna kako bi se opravdalo zadiranja u slobodu pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga na temelju članka 12. stavka 1. EZEK-a.
132. Međutim, sud koji je uputio zahtjev nije zatražio smjernice o tome kako provesti takvu ocjenu proporcionalnosti.
133. Napominjem ipak da se jedan od aspekata koji bi sud koji je uputio zahtjev trebao uzeti u obzir u ovom predmetu odnosi na to je li trajanje razdoblja u kojem je tužitelj ovlašten nastaviti upotrebljavati predmetan hardver i softver, kad se stavi u kontekst trajanja razdoblja koje tužitelju omogućuje da se pripremi za takvu regulatornu promjenu, bilo dovoljno.
134. Naime, mjera ovlaštenja o kojoj je riječ, zajedno sa strogim najduljim razdobljima upotrebe, znatno utječe na ulaganja izvršena prije uvođenja tih zakonodavnih izmjena(64).
135. Prema tome, sud koji je uputio zahtjev treba ocijeniti je li ukupno razdoblje u kojem se tužitelj mogao pripremiti za prilagodbu novoj pravnoj situaciji, od trenutka kada su predložene relevantne izmjene ESS-a do završetka najduljeg razdoblja upotrebe predmetnog hardvera i softvera, bilo dovoljno dugo. Ako utvrdi da to nije bio slučaj, potrebno je razmotriti potrebu pravične naknade za pretrpljenu štetu(65).
136. Naposljetku, prilikom ocjene proporcionalnosti osporavanih odluka, sud koji je uputio zahtjev treba uzeti u obzir ozbiljnost zadiranja u temeljno pravo o kojem je riječ, važnost cilja koji se nastoji postići(66) i druge interese, kao što su interesi korisnika elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga u pogledu sigurnosti tih mreža i usluga, te tržišni rizik koji bi preuzeo razborit i oprezan konkurent na istom tržištu kad je riječ o predmetnom hardveru i softveru(67).
137. Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je teret stavljen na tužitelja neproporcionalan, čak i ako je nužan, moglo bi, kako je objašnjeno, biti prikladno predvidjeti pravičnu naknadu.
138. Na temelju prethodnih razmatranja, predlažem Sudu da na šesto pitanje odgovori da ograničenje upotrebe hardvera ili softvera koji je već postojao u elektroničkoj komunikacijskoj mreži prije uvođenja obveze ovlaštenja za upotrebu, u skladu s kojim se upotreba odobrava u razdoblju kraćem od korisnog vijeka trajanja tog hardvera ili softvera, ne predstavlja oduzimanje vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice Povelje.
IV.    Zaključak
139. Predlažem Sudu da na pitanja koja je uputio Tallinna Halduskohus (Upravni sud u Tallinnu, Estonija) odgovori na sljedeći način:
1.      Direktivu (EU) 2018/1972 Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija
treba tumačiti na način da obuhvaća nacionalni zakonodavni paket kojim se, kako bi se zajamčila sigurnost nacionalne elektroničke komunikacijske mreže i njezinih usluga, zahtijeva da operator koji želi pružati takvu mrežu i uslugu dobije ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera u svojoj komunikacijskoj mreži.
2.      Članak 4. stavak 2. UEU-a i članak 1. stavak 3. točku (c) Direktive 2018/1972
treba tumačiti na način da mjera kojom se zahtijeva ovlaštenje za upotrebu hardvera i softvera radi pružanja javne ili javno dostupne elektroničke komunikacijske mreže ili usluge nije isključena iz područja primjene Direktive 2018/1972, čak i ako je ta mjera donesena radi zaštite nacionalnih sigurnosnih interesa.
3.      Članak 12. stavak 1. Direktive 2018/1972
treba tumačiti na način na način da nacionalni zakonodavni paket kojim se zahtijeva ovlaštenje upravnog tijela za upotrebu hardvera i softvera prilikom pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga predstavlja ograničenje slobode pružanja takvih mreža i usluga u smislu te odredbe.
Takvo se ograničenje može opravdati razlozima predviđenima u članku 52. stavku 1. UFEU-a.
4.      Članak 12. stavak 1. Direktive 2018/1972
treba tumačiti na način da neobavješćivanje Europske komisije o ograničenju slobode pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža ne dovodi do neprimjenjivosti nepriopćenih nacionalnih pravila.
5.      Članak 12. stavak 1. Direktive 2018/1972 i načelo proporcionalnosti
treba tumačiti na način da se nacionalnim propisom, kojim se nalaže zahtjev prethodnog ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera radi zaštite sigurnosti elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, obvezuje tijela ovlaštena za odlučivanje o dodjeli takvog ovlaštenja da ocijene predstavlja li predmetni hardver i softver, čija se upotreba traži, stvaran rizik za sigurnost mreže, koja može uključivati uzimanje u obzir namjene te opreme, projiciraju li se rizici povezani s državom u kojoj proizvođač ima poslovni nastan na proizvođača i projiciraju li se rizici povezani s proizvođačem na konkretan hardver i softver.
6.      Ograničenje upotrebe hardvera ili softvera koji je već postojao u elektroničkoj komunikacijskoj mreži prije uvođenja obveze ovlaštenja za upotrebu, u skladu s kojim se upotreba odobrava u razdoblju kraćem od korisnog vijeka trajanja tog hardvera ili softvera, ne predstavlja oduzimanje vlasništva u smislu članka 17. stavka 1. druge rečenice Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
1      Izvorni jezik: engleski
2      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 11. prosinca 2018. o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija (SL 2018., L 321, str. 36. i ispravak SL 2019., L 334, str. 164.)
3      Vidjeti u tom pogledu Sendin, A., Sanchez-Fornie, M. A, Berganza, I., Simon, J., Irritoa I., Telecommunication Networks for the Smart Grid, Artech House, Boston, 2016., str. 176. Zbog njegove temeljne važnosti za telekomunikacijsku infrastrukturu u cjelini, jezgrena mreža katkad se naziva „okosnicom” ili „mozgom” pokretne mreže. Vidjeti općenito u tom pogledu NATO-ov Centar izvrsnosti za kooperativnu kibernetičku obranu, koji jezgrenu mrežu opisuje kao „temeljnu infrastrukturu i stoga […] bitan nacionalni interes, koji ima posljedice za nacionalnu sigurnost.” Vidjeti NATO-ov Centar izvrsnosti za kooperativnu kibernetičku obranu, Kaska, K., Beckvard, H. i Minárik, T., Huawei, 5G and China as a Security Threat, 2019., str. 15., dostupno na: https://ccdcoe.org/uploads/2019/03/CCDCOE-Huawei-2019-03-28-FINAL.pdf.
4      Vidjeti primjerice u Njemačkoj, Savezni ured za sigurnost informacija, 5G Risk Analysis, Framework Document: Methodology, Risk Scenarios and Results, 2025., str. 21., u kojem se objašnjava da „pristupna radijska mreža (Radio Access Network, RAN) sadržava 5G bazne stanice […] s radijskim sučeljem […] koje omogućuje povezivost mobilnih uređaja” (dostupno na: https://www.bsi.bund.de/SharedDocs/Downloads/EN/BSI/Publications/Studies/5G/5G_Framework_Document.pdf?__blob=publicationFile&v=4).
5      U nekim državama članicama 2G i 3G mreže već su u postupku gašenja: vidjeti primjerice slučaj Irske, Commission for Communications Regulation (Regulatorno tijelo za telekomunikacije), „2G/3G Switch off: Guidance for Mobile Network Operators”, ComReg 24/61, 30. srpnja 2024., dostupno na: https://www.comreg.ie/media/2024/07/ComReg-2461.pdf.
6      Komisija je iznijela to stajalište već 2016. te ga je poslije razradila. Vidjeti Komunikaciju Komisije Europskom parlamentu, Vijeću, Europskom gospodarskom i socijalnom odboru i Odboru regija – „5G za Europu – Akcijski plan”, COM(2016) 588 final, str. 4., u kojem Komisija objašnjava da je „[n]užan […] ambiciozan vremenski okvir uvođenja tehnologija 5G kako bi Europa stekla vodeći položaj i rano iskoristila nove tržišne prilike koje će otvoriti uvođenje tehnologija 5G, ne samo u telekomunikacijskom sektoru, već u cjelokupnom gospodarstvu i društvu”.
7      U točki 2. podtočki (a) Preporuke (EU) 2019/534 od 26. ožujka 2019. – Kibesigurnost 5G mreža (SL 2019., L 88, str. 42.) Komisija definira „5G mreže” kao „skup svih relevantnih elemenata mrežne infrastrukture za mobilne i bežične komunikacijske tehnologije koji se upotrebljavaju za povezivanje i usluge s dodanom vrijednošću s naprednim karakteristikama, primjerice velike brzine prijenosa podataka i veliki podatkovni kapaciteti, komunikacije niske latencije, iznimno visoka pouzdanost ili mogućnost povezivanja velikog broja uređaja. Oni mogu uključivati postojeće mrežne elemente koji se temelje na prethodnim generacijama mobilnih i bežičnih komunikacijskih tehnologija, kao što su 4G ili 3G. Trebalo bi smatrati da 5G mreže uključuju sve relevantne dijelove mreže”.
8      Vidjeti primjerice Tematsko izvješće Europskog revizorskog suda iz 2022., u kojem je navedeno da je „[p]rocijenjeno […] da je do kraja 2018. u cijelom svijetu bilo u upotrebi 22 milijarde povezanih uređaja [i da se p]redviđa […] da će se taj broj povećati na oko 50 milijardi do 2030., čime će se stvoriti golema mreža međusobno povezanih uređaja u rasponu od pametnih telefona pa sve do kuhinjskih aparata. Očekuje se da će globalna potrošnja podatkovnog prometa skočiti s 12 eksabajta mobilnog podatkovnog prometa mjesečno 2017. na više od 5 000 eksabajta do 2030.”. Vidjeti Europski revizorski sud, Uvođenje 5G mreža u EU-u: bilježe se kašnjenja u uvođenju mreža, a određena sigurnosna pitanja i dalje nisu riješena”, „Tematsko izvješće 03/2022, Ured za publikacije Europske unije, Luxembourg, 2022., str. 7., dostupno na: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR22_03/SR_Security-5G-networks_HR.pdf.
9      Napominjem da, iako se u odluci kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku i u tužiteljevim očitovanjima navodi 23. ožujka 2022. kao datum na koji je tužitelj zatražio ovlaštenje, prema očitovanjima estonske vlade i dijelovima nacionalnog spisa, uključujući Odluku TTJA-a br. 1-7/22-436 od 25. studenoga 2022., taj je zahtjev podnesen 18. ožujka 2022.
10      Prijevod tog teksta na engleski jezik dostupan je na https://www.riigiteataja.ee/en/eli/ee/Riigikogu/act/528102025002/consolide.
11      Tih 12 kriterija su sljedeći: „1. proizvođač ili pružatelj usluga održavanja ili podrške ima sjedište ili glavni ured u zemlji […] koja nije država članica Europske unije, Organizacije Sjevernoatlantskog ugovora
[(NATO)] ni Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj [(OECD)]; 2. u zemlji sjedišta proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške ne poštuju se načela demokratske vladavine prava ili ljudska prava; 3. u zemlji sjedišta proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške intelektualno vlasništvo, osobni podaci ili poslovne tajne osoba iz drugih zemalja nisu zaštićeni; 4. zemlja sjedišta proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške agresivno se ponaša u kibernetičkom prostoru; 5. države članice Europske unije, NATO-a ili OECD-a pripisale su kibernetičke napade zemlji sjedišta proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške; 6. proizvođač ili pružatelj usluga održavanja ili podrške pod nadzorom je vladinog ili državnog tijela zemlje sjedišta ili druge strane zemlje koja nema neovisan sudski nadzor; 7. zemlja sjedišta proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške ili neka druga strana zemlja može ga obvezati da postupa na način koji predstavlja rizik za nacionalnu sigurnost Estonije; 8. gospodarske djelatnosti proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške ne temelje se na tržišnoj konkurenciji ili za to nisu stvoreni odgovarajući uvjeti u zemlji sjedišta; 9. struktura vlasništva, organizacijska ili upravljačka struktura proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške nije transparentna; 10. financiranje proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške nije transparentno; 11. proizvodi ili usluge proizvođača ili pružatelja usluga održavanja ili podrške sadržavaju ranjivosti i nisu provedene odgovarajuće sigurnosne mjere za njihovo uklanjanje; 12. proizvođač ili pružatelj usluga održavanja ili podrške ne može osigurati neprekidne isporuke proizvoda ili usluga, osim u slučaju više sile”.
12      U skladu s tekstom članka 196.5. ESS-a, to obuhvaća „[nesamostalnu arhitekturu mreže] 5G ili noviju generaciju pokretne komunikacijske mreže”.
13      Prema mojem razumijevanju teksta članka 196.5 ESS-a, nakon 31. prosinca 2025. neće se izdavati nova ovlaštenja za 5G tehnologiju za koju je utvrđeno da predstavlja rizik za nacionalnu sigurnost, dok se za nastavak upotrebe 2G, 3G i 4G hardvera i softvera, čak i ako je utvrđen rizik za nacionalnu sigurnost, može podnijeti zahtjev za ovlaštenje i nakon 31. prosinca 2029.
14      U skladu s člankom 87.3 stavkom 2. ESS-a, hardver ili softver koji se upotrebljava u komunikacijskoj mreži može ugroziti
nacionalnu
sigurnost zbog visokog rizika povezanog s proizvođačem odnosno pružateljem usluga održavanja ili podrške (točka 1.) ili zbog rizika koji proizlazi iz tehničkih svojstava odnosno iz konfiguracije hardvera ili softvera (točka 2.).
15      Vidjeti bilješku 11. ovog mišljenja. Na raspravi je estonska vlada objasnila da se primjeri utvrđenih vrsta rizika odnose na mogućnost špijunaže, nezakonitu upotrebu informacija i podataka te prekid važnih usluga.
16      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 9. rujna 2015. o utvrđivanju postupka pružanja informacija u području tehničkih propisa i pravila o uslugama informacijskog društva (SL 2015., L 241., str. 1.)
17      Vidjeti u tom pogledu članak 1. stavak 1. EZEK-a. U tom smislu, EZEK-om se preinačuje niz akata koji su doneseni u paketu u ožujku 2002., i kojima su se prethodno uređivale elektroničke komunikacije, radi prilagodbe regulatornog okvira tehnološkom napretku i razvoju tržišta. Vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2025., T-2 (C-562/23, EU:C:2025:126, t. 37. i navedenu sudsku praksu).
18      Kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 5. EZEK-a, sloboda pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga podložna je samo uvjetima predviđenima u toj direktivi.
19      Vidjeti članak 2. stavak 1. EZEK-a.
20      Moje isticanje
21      Vidjeti članak 2. stavak 1. EZEK-a.
22      Vidjeti članak 2. stavak 4. EZEK-a.
23      Pojam „elektronička komunikacijska mreža” definiran je u članku 2. stavku 1. EZEK-a kao: „sustavi prijenosa, bez obzira na to temelje li se na stalnoj infrastrukturi ili centraliziranom upravljačkom kapacitetu, i, ako je to primjenjivo, opremu za prespajanje ili usmjeravanje te druga sredstva, uključujući mrežne elemente koji nisu aktivni, a koji dopuštaju prijenos signala žičanim, radijskim, optičkim ili drugim elektromagnetskim sredstvom, što uključuje satelitske mreže, zemaljske nepokretne (s prespajanjem kanala, prespajanjem paketa podataka, uključujući internet) i pokretne mreže, elektroenergetske kabelske sustave, u mjeri u kojoj se rabe za prijenos signala, mreže koje se rabe za radijsku i televizijsku radiodifuziju te mreže kabelske televizije, bez obzira na vrstu informacija koju prenose”.
24      Vidjeti u tom pogledu presude od 5. srpnja 2019., Skype Communications (C‑142/18, EU:C:2019:460, t. 49.) i od 13. lipnja 2019., Google (C-193/18, EU:C:2019:498, t. 34., 35. i 41.).
25      Članak 4. stavak 2. UEU-a odnosi se na „nacionalnu sigurnost”, a u članku 1. stavku 3. točki (c) EZEK-a upotrebljavaju se pojmovi „javna politika” i „javna sigurnost”. Međutim, primjerice, u uvodnoj izjavi 6. EZEK-a upotrebljava se pojam „temeljni sigurnosni interesi” uz upućivanja na „javni poredak” i „javnu sigurnost”, kao dio formulacije „ne dovodi se u pitanje”. S obzirom na to da u tekstu samog EZEK-a, njegovu cilju niti pripremnim dokumentima nema naznaka o suprotnom (vidjeti Prijedlog Direktive Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom zakoniku elektroničkih komunikacija COM (2016) 590 final 2), smatram da terminologiju korištenu u tekstu članka 1. stavka 3. točke (c) EZEK-a treba tumačiti na način da uključuje pojmove „nacionalna sigurnost” ili „temeljni sigurnosni interesi”. To bi bilo u skladu s terminologijom u direktivi koja je prethodila EZEK-u i koja je u svojim uvodnim izjavama već sadržavala takvu terminologiju (iako nije sadržavala poseban članak u tom pogledu). Vidjeti uvodnu izjavu 7. Direktive 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.).
26      Vidjeti primjerice presude od 26. listopada 1999., Sirdar (C-273/97, EU:C:1999:523, t. 15.); od 6. listopada 2020., Privacy International (C-623/17, EU:C:2020:790, t. 44. i navedenu sudsku praksu) i od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, t. 40. i navedenu sudsku praksu).
27      Vidjeti nedavnu presudu od 29. srpnja 2024., protectus (C-185/23, EU:C:2024:657, t. 62. i navedenu sudsku praksu).
28      U tom je smislu ovaj postupak zanimljiv primjer „sekuritizacije” prava Unije. O razvoju „sigurnosnog duopola” između država članica i političkih institucija Unije, u kojem političke smjernice utječu na djelovanja na nacionalnoj razini i razini Unije, vidjeti Pilniok, A., „Governance of the European Security Union”, u Dietrich, J.-H. i Pilniok, A., European Security Union: Law and Policies, Beck/Hart/Nomos, 2024., str. 18. i 19.
29      Vidjeti među ostalim Preporuku o kibersigurnosti iz 2019. i Komunikaciju Komisije – Provedba paketa instrumenata za kibernetičku sigurnost 5G mreža, (C(2023) 4049 final) (u daljnjem tekstu: Komunikacija o provedbi paketa instrumenata za 5G mreže).
30      Vidjeti Skupina za suradnju u području sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava, „Koordinirana procjena rizika za kibernetičku sigurnost 5G mreža u EU-u”, 2019., (u daljnjem tekstu: koordinirana procjena rizika), dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/news/eu-wide-coordinated-risk-assessment-5g-networks-security. Vidjeti i Skupina za suradnju u području sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava, „Kibernetička sigurnost 5G mreža – Paket instrumenata EU-a za smanjivanje rizika”, 2020., (u daljnjem tekstu: paket instrumenata za 5G mreže), dostupno na: https://digital-strategy.ec.europa.eu/en/library/cybersecurity-5g-networks-eu-toolbox-risk-mitigating-measures.
31      Presuda od 15. srpnja 2021. (C‑742/19, EU:C:2021:597)
32      Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 4. studenoga 2003. (SL 2003, L 299, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 31.)
33      Vidjeti presudu od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, t. 75.).
34      Francuska vlada ističe i da nije očito da sustav prethodnog ovlaštenja za upotrebu hardvera i softvera, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, utječe na mogućnost pružanja takvih mreža ili usluga. Prema njezinu mišljenju, tim se sustavom nipošto ne zahtijeva da telekomunikacijski operatori ishode ovlaštenje kako bi općenitije mogli obavljati djelatnost pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga.
35      Moje isticanje
36      Iako članak 12. stavak 1. EZEK-a sadržava formulaciju u skladu s kojom države članice ne smiju „sprečavati” slobodu pružanja elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, smatram da taj izraz treba šire tumačiti na način da se njime zabranjuje državama članicama da uspostave bilo kakve prepreke njihovu pružanju. To proizlazi iz svrhe EZEK-a da se uspostavi unutarnje tržište elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga. Takav se zaključak može izvesti i iz različitih jezičnih verzija članka 12. stavka 1. EZEK-a, u kojima se upotrebljavaju izrazi koji znače i „ometati” i „sprečavati”: usporediti u tom pogledu primjerice njemačku jezičnu verziju u kojoj se navodi „hindern”, španjolsku jezičnu verziju u kojoj se navodi „no impedirán”, francusku jezičnu verziju u kojoj se navodi „n’empêchent pas” ili hrvatsku jezičnu verziju u kojoj se navodi „ne smiju sprečavati”.
37      Može se zamisliti situacija u kojoj bi država članica odlučila da, kako bi se zajamčila sigurnost mreža, bilo koji hardver i softver koji se upotrebljava u takvim mrežama trebaju proizvesti poduzetnici s poslovnim nastanom u toj državi. Takva vrsta protekcionističke mjere očito bi se protivila slobodi pružanja mreža i usluga, ali bi je se moglo opravdati kad bi se EZEK tumačio na način da se svaka mjera donesena radi postizanja cilja sigurnosti mreža i usluga automatski smatra prihvatljivom i izuzetom od daljnjeg ispitivanja.
38      Vidjeti primjerice presudu od 23. veljače 1995., Bordessa i dr. (C-358/93 i C‑416/93, EU:C:1995:54, t. 25.).
39      Vidjeti primjerice presudu od 4. prosinca 1986., Komisija/Njemačka (205/84, EU:C:1986:463, t. 28.).
40      Vidjeti primjerice presudu od 14. ožujka 2000., Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, t. 14.).
41      Vidjeti primjerice presudu od 1. lipnja 2010., Blanco Pérez i Chao Gómez (C‑570/07 i C-571/07, EU:C:2010:300, t. 54.).
42      Estonska vlada upućuje na tehničku obavijest o tom nacrtu, koju je Komisija primila 20. listopada 2020., dostupnu na: https://technical-regulation-information-system.ec.europa.eu/en/notification/15441.
43      Vidjeti osobito presude od 30. travnja 1996., CIA Security International (C-194/94, EU:C:1996:172, t. 54.) i od 21. prosinca 2023., Papier Mettler Italia (C-86/22, EU:C:2023:1023, t. 44.).
44      Vidjeti ex multis presudu od 15. srpnja 2021., Ministrstvo za obrambo (C-742/19, EU:C:2021:597, t. 31. i navedenu sudsku praksu).
45      Vidjeti u tom pogledu uvodne izjave 5. i 37. Direktive (EU) 2022/2555 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o mjerama za visoku zajedničku razinu kibersigurnosti širom Unije, izmjeni Uredbe (EU) br. 910/2014 i Direktive (EU) 2018/1972 i stavljanju izvan snage Direktive (EU) 2016/1148 (Direktiva NIS 2) (SL 2022., L 333, str. 80. i ispravak SL 2024./90349, L) (u daljnjem tekstu: Direktiva NIS 2.
46      Vidjeti u tom pogledu presudu od 20. lipnja 2002., Radiosistemi (C-388/00 i C‑429/00, EU:C:2002:390, t. 44.). U svakom slučaju, već od presude od 10. srpnja 1984., Campus Oil i dr. (72/83, EU:C:1984:256, osobito t. 34. do 36.), jasno je da se u sudskoj praksi pojam javne sigurnosti tumači šire od zakona i javnog reda te uporabe policijskih i vojnih snaga; Sud je u toj presudi utvrdio da se taj pojam može odnositi i na druge vrste prijetnji institucijama države članice, njezinim ključnim javnim službama i općenitije potrebama društva.
47      Vidjeti točke 32. do 42. ovog mišljenja.
48      Vidjeti ex multis presude od 14. ožujka 2000., Église de scientologie (C-54/99, EU:C:2000:124, t. 17. i navedenu sudsku praksu) i od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 91. i navedenu sudsku praksu).
49      Vidjeti po analogiji presudu od 3. rujna 2008., Kadi i Al Barakaat International Foundation/Vijeće i Komisija (C-402/05 P i C-415/05 P, EU:C:2008:461, t. 343.) (u kojoj se objašnjava da mjera ne može izbjeći svaki nadzor sudova Unije samo zato što se akt kojim je utvrđena odnosi na nacionalnu sigurnost).
50      Vidjeti po analogiji presudu od 26. veljače 2019., X (Društva posrednici sa sjedištem u trećim državama) (C-135/17, EU:C:2019:136, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
51      Vidjeti u tom pogledu presude od 14. ožujka 2000., Église de scientologie (C‑54/99, EU:C:2000:124, t. 22.) i od 18. lipnja 2020., Komisija/Mađarska (Transparentnost udruženja) (C-78/18, EU:C:2020:476, t. 86. i 93.).
52      Vidjeti po analogiji presudu od 10. ožujka 2016., Safe Interenvíos (C-235/14, EU:C:2016:154, t. 104.) (u kojoj se objašnjava da u području pranja novca procjena visoke rizičnosti klijenta može uključivati vrstu stranke, državu, proizvod ili transakciju o kojoj je riječ).
53      Vidjeti u tom pogledu bilješku 11. ovog mišljenja.
54      Vidjeti po analogiji presudu od 21. studenoga 1991., Technische Universität München (C-269/90, EU:C:1991:438, t. 13. i 14.).
55      Vidjeti u tom pogledu presudu od 4. lipnja 2013., ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
56      Taj paket instrumenata proizlazi iz jednog od ciljeva koje je Komisija utvrdila u Preporuci o kibersigurnosti (vidjeti točku 1. podtočku (c) te preporuke, u kojoj se predviđa da Skupina za suradnju u području sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava „utvrd[i] zajednički skup mjera koje treba poduzeti radi smanjenja kibersigurnosnih rizika povezanih s infrastrukturom na kojoj se temelji digitalni ekosustav, posebno 5G mreže”.
57      Vidjeti bilješku 30. ovog mišljenja. Tu skupinu čini odbor osnovan na temelju članka 11. stavka 1. Direktive (EU) 2016/1148 Europskog parlamenta i Vijeća od 6. srpnja 2016. o mjerama za visoku zajedničku razinu sigurnosti mrežnih i informacijskih sustava širom Unije (SL 2016., L 194, str. 1.). Ta je direktiva u međuvremenu zamijenjena Direktivom NIS 2, ali predmetni odbor i dalje postoji (vidjeti članak 14. stavak 1. Direktive NIS 2).
58      Vidjeti Komunikaciju o provedbi paketa instrumenata za kibernetičku sigurnost 5G mreža, str. 2.
59      Vidjeti Komunikaciju o provedbi paketa instrumenata za kibernetičku sigurnost 5G mreža, str. 1. Za slične kriterije ranjivosti specifične za dobavljače vidjeti i str. 42. paketa instrumenata za 5G mreže.
60      Vidjeti presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 144. i navedenu sudsku praksu). Vidjeti također u tom smislu presudu od 5. svibnja 2022., BPC Lux 2 i dr. (C-83/20, EU:C:2022:346, t. 38. i navedenu sudsku praksu).
61      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 145. i 146. i navedenu sudsku praksu).
62      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. rujna 2024., Neves 77 Solutions (C-351/22, EU:C:2024:723, t. 82. i 88. i navedenu sudsku praksu).
63      Vidjeti po analogiji presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 146. i navedenu sudsku praksu) (u kojoj se objašnjava da su „interesi povezani s iskorištavanjem licence imovinski interesi koji imaju pravo na zaštitu dodijeljenu tim člankom 1. Protokola br. 1 [Europskoj konvenciji za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda]” tako da „ex lege prestanak važenja odobrenja koje njegovu imatelju omogućuje obavljanje gospodarske djelatnosti predstavlja ograničenje prava vlasništva zajamčenog tim člankom koje je, kao mjera kontrole korištenja vlasništva, obuhvaćeno područjem primjene drugog stavka navedenog članka”).
64      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 155. i navedenu sudsku praksu).
65      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 155. do 156. i navedenu sudsku praksu).
66      Vidjeti najnoviju presudu od 18. prosinca 2025., Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (C-417/23, EU:C:2025:1017, t. 168. i navedenu sudsku praksu).
67      Vidjeti u tom pogledu presudu od 10. srpnja 2025., INTERZERO i dr. (C-254/23, EU:C:2025:569, t. 158. i navedenu sudsku praksu).