61998CC0310_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1 Los asuntos acumulados C-310/98 y C-406/98 tienen por objeto sendas peticiones, dirigidas al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Bundesfinanzhof, de decisión prejudicial sobre la interpretación de los artículos 454 y 455 del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (1) (en lo sucesivo, «Reglamento de aplicación»).
I. Contexto jurídico
2 Los artículos 454, apartado 3, y 455, relativos a los transportes internacionales de mercancías al amparo del cuaderno TIR, son del siguiente tenor literal:
Artículo 454, apartado 3:
«Cuando no se pueda determinar el territorio en el que se haya cometido la infracción o la irregularidad, se considerará que se ha cometido en el Estado miembro en el que haya sido comprobada, a menos que, en el plazo previsto en el apartado 1 del artículo 455, se pruebe a satisfacción de las autoridades aduaneras la regularidad de la operación o el lugar en que se haya cometido efectivamente la infracción o irregularidad.
Si, a falta de tal prueba, se considera que dicha infracción o irregularidad se ha cometido en el Estado miembro en que haya sido comprobada, dicho Estado miembro percibirá los derechos y demás impuestos correspondientes a las mercancías de que se trate con arreglo a la normativa comunitaria o nacional.
Si, con posterioridad, se llegare a determinar el Estado miembro en que se hubiera cometido realmente dicha infracción o irregularidad, el Estado miembro que hubiera procedido inicialmente a su recaudación le restituirá los derechos y demás impuestos -excepto los percibidos como recursos propios de la Comunidad, con arreglo al párrafo segundo- aplicables a las mercancías en ese Estado miembro. En este caso, el posible excedente se devolverá a la persona que hubiera desembolsado inicialmente los impuestos.
Si el importe de los derechos y demás impuestos percibidos inicialmente y restituidos por el Estado miembro que procedió a su recaudación fuere inferior al importe de los derechos y demás gravámenes exigibles en el Estado miembro en que se haya cometido efectivamente la infracción o irregularidad, dicho Estado miembro percibirá la diferencia de conformidad con la normativa comunitaria o nacional.»
3 El artículo 455 dispone que:
«1. Cuando se compruebe que se ha cometido la infracción o irregularidad en el curso o con ocasión de un transporte realizado al amparo de un cuaderno TIR, o bien de una operación de tránsito efectuada al amparo de un cuaderno ATA, las autoridades aduaneras lo notificarán al titular del cuaderno TIR o del cuaderno ATA y a la asociación garante, en el plazo previsto, según el caso, en el apartado 1 del artículo 11 del Convenio TIR o en el apartado 4 del artículo 6 del Convenio ATA.
2. La prueba de la regularidad de la operación efectuada al amparo de un cuaderno TIR o de un cuaderno ATA, a efectos del párrafo primero del apartado 3 del artículo 454, deberá aportarse en el plazo previsto, según el caso, en el apartado 2 del artículo 11 del Convenio TIR o en los apartados 1 y 2 del artículo 7 del Convenio ATA.
3. La prueba podrá, en particular, aportarse a satisfacción de las autoridades aduaneras:
a) mediante la presentación de un documento certificado por las autoridades aduaneras, en el que se haga constar que las mercancías han sido presentadas en la oficina de destino. Este documento deberá contener la identificación de dichas mercancías, o
b) mediante la presentación de un documento aduanero de despacho a consumo expedido en un tercer país, o mediante su copia o fotocopia; dicha copia o fotocopia deberá estar autenticada, bien por el organismo que haya visado el documento original, bien por los servicios oficiales del tercer país, bien por los servicios oficiales de un Estado miembro. Dicho documento deberá contener la identificación de las mercancías de que se trate, o
c) en lo relativo al Convenio ATA [...].»
4 Las disposiciones que acabo de citar se aplican sin perjuicio de las disposiciones específicas del Reglamento (CEE) nº 2112/78 del Consejo, de 25 de julio de 1978, referente a la celebración del Convenio aduanero relativo al transporte internacional de mercancías al amparo de los cuadernos TIR (Convenio TIR), fechado en Ginebra el 14 de noviembre de 1975. (2)
5 El artículo 11 del Convenio TIR, al que dedicaré toda mi atención más adelante, dispone que:
«1. Cuando en un cuaderno TIR no se haya hecho el descargo, o cuando el descargo se haya hecho con reservas, las autoridades competentes no tendrán derecho a exigir de la asociación garante el pago de las sumas a que se hace referencia en los apartados 1 y 2 del artículo 8 si en el plazo de un año a contar de la fecha de la aceptación del cuaderno TIR por dichas autoridades, éstas no han notificado por escrito a la asociación que no se ha hecho el descargo o que se ha hecho con reservas. Esta disposición se aplicará igualmente en casos de descargo obtenido de manera abusiva o fraudulenta, pero entonces el plazo será de dos años.
2. El requerimiento de pago de las sumas a que se hace referencia en los apartados 1 y 2 del artículo 8 se dirigirá a la asociación garante, transcurrido un plazo mínimo de tres meses a partir de la fecha en que se haya comunicado a dicha asociación que no se ha dado descargo en el cuaderno TIR, que el descargo se ha hecho con reservas o que se ha obtenido de manera abusiva o fraudulenta, y a más tardar dos años después de esa misma fecha. Sin embargo, en los casos que, durante el plazo indicado de dos años, sean objeto de procedimiento judicial, el requerimiento de pago se hará en el plazo de un año a partir de la fecha en que sea ejecutoria la decisión judicial.
3. La asociación garante dispondrá de un plazo de tres meses a contar de la fecha en que se haya dirigido el requerimiento para pagar las sumas reclamadas. Esas sumas le serán reembolsadas si, en el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que se le hizo el requerimiento de pago, se demuestra, a satisfacción de las autoridades aduaneras, que no se ha cometido ninguna irregularidad en relación con la operación de transporte de que se trate.»
6 Los artículos 454, apartado 3, y 455, antes citados, también se refieren al Convenio ATA (3) que, no obstante, carece de pertinencia en los presentes asuntos.
II. Hechos y procedimiento
7 Los hechos que originaron los presentes asuntos son representativos de una serie de casos muy similares que actualmente están pendientes ante los órganos jurisdiccionales alemanes y pueden resumirse del siguiente modo:
8 En 1994 las empresas de transporte polacas Sagpol y Met-Trans efectuaron, partiendo de Polonia y en el marco del tránsito externo al amparo del cuaderno TIR, respectivamente, un transporte de mantequilla y una entrega de azúcar, con destino a un lugar situado en el territorio aduanero comunitario.
9 La Oficina de Aduanas de salida, situada en Pomellen, Alemania, les había asignado una fecha límite de presentación de las mercancías en las oficinas de aduana de destino, que se encuentran en Madrid (España) respecto al transporte de mantequilla y en Oporto (Portugal) respecto al envío de azúcar.
10 Según el resultado de investigaciones y controles efectuados por el Hauptzollamt Neubrandenburg (en lo sucesivo, «Hauptzollamt»), en ambos casos, las mercancías en tránsito nunca fueron presentadas ante las oficinas de aduana de destino. Por ello no se devolvió, en ninguno de los dos casos, la matriz del talón nº 2 de los correspondientes cuadernos TIR, que debían ser devueltos por la Oficina de Aduanas de destino a la Oficina de Aduanas de salida para permitirle concluir la operación de tránsito.
11 Durante los procedimientos entablados por el Hauptzollamt aparecieron algunas matrices del talón nº 2, pero se comprobó que en ellas se habían estampado sellos falsos y que una de ellas contenía una firma falsa.
12 En ambos asuntos el Hauptzollamt informó a las empresas de transporte tanto de la no presentación de las mercancías como de la imposibilidad de determinar el lugar en el que se había cometido la infracción.
13 El Hauptzollamt les señaló un plazo de tres meses para probar el lugar en que efectivamente se había cometido la infracción.
14 Durante dicho plazo Met-Trans intentó acreditar el lugar en el que se había cometido la infracción remitiendo al Hauptzollamt las facturas y órdenes de transporte, así como una declaración testifical del conductor que había realizado el transporte.
15 No obstante, el Hauptzollamt consideró que tales medios de prueba no eran suficientes y emitió una certificación de descubierto a cargo de Met-Trans. Tras haber reclamado inútilmente contra dicha certificación de descubierto, el porteador presentó un recurso ante el Finanzgericht, el cual consideró que el Hauptzollamt no era competente para emitir la referida certificación por cuanto Met-Trans había probado, dentro de plazo y de modo suficiente, que Oporto era el lugar en que efectivamente se había cometido la infracción.
16 También a Sagpol, que no había realizado manifestación alguna dentro del plazo que se le había concedido, le fue notificada una certificación de descubierto.
17 Sagpol presentó una reclamación sustentada en una copia de la carta de porte CMR y en todos los documentos que poseía -de los que formaban parte facturas de carburante- y que consideraba que podían probar que, efectivamente, la mercancía se había llevado a Madrid. Además, presentó una declaración testifical de su conductor.
18 Contra la denegación de su reclamación presentó un recurso ante el Finanzgericht, el cual declaró que el Hauptzollamt no era competente para emitir la certificación de descubierto controvertida por cuanto Sagpol había probado, dentro de plazo, de modo suficiente, que la infracción se había cometido efectivamente en Madrid.
19 En ambos asuntos, el Hauptzollamt interpuso un recurso de «Revision» ante el Bundestinanzhof, el cual ha planteado al Tribunal de Justicia cinco cuestiones prejudiciales.
III. Las cuestiones prejudiciales
20 Las cuestiones planteadas en relación con el asunto Sagpol tienen la siguiente redacción:
«1) ¿Es compatible con el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, y con el artículo 455, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se fijan determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero Comunitario (DO L 253, p. 1) el hecho de que, en los supuestos en los que no se presenten en la aduana de destino las mercancías despachadas a régimen de tránsito externo al amparo de un cuaderno TIR, las autoridades aduaneras del Estado miembro de partida impongan al titular del cuaderno un plazo de caducidad de tres meses para presentar la prueba satisfactoria del lugar en que efectivamente se ha cometido la infracción, con la consecuencia de que los elementos de prueba aportados con posterioridad no afectan a la competencia del Estado miembro de partida para recaudar los derechos?
En el supuesto de que se responda en sentido negativo a la cuestión anterior:
¿Dentro de qué plazo puede probar el titular del cuaderno TIR el lugar en que efectivamente se cometió la infracción?
2) En la medida en que la respuesta a las cuestiones planteadas en el punto 1 lleve a la conclusión de que el titular del cuaderno no ha dejado transcurrir el plazo para probar el lugar en que efectivamente se cometió la infracción:
¿Qué requisitos deben exigirse a la prueba del lugar en que efectivamente se cometió la infracción durante un transporte al amparo del cuaderno TIR para que satisfaga a las autoridades aduaneras [artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 2454/93]? ¿Pueden bastar para constituir dicha prueba las declaraciones del titular del cuaderno y el testimonio del conductor del camión que ha efectuado el transporte, o sólo puede consistir en documentos de los que resulte claramente que las autoridades competentes del otro Estado miembro han comprobado que la infracción se había cometido en su territorio?
3) Si el Tribunal de Justicia admitiera que se ha acreditado el lugar en que efectivamente se cometió la infracción dentro de plazo y si considerara que dicha prueba puede practicarse de la manera anteriormente indicada:
¿Debe interpretarse el artículo 454, apartado 3, párrafos tercero y cuarto, del Reglamento (CEE) nº 2454/93 en el sentido de que también se aplica en el caso de que los derechos y demás gravámenes hayan sido recaudados en el Estado miembro en el que se comprobó la infracción, aunque se haya probado de manera satisfactoria dentro del plazo establecido a tal fin, con arreglo al artículo 454, apartado 3, párrafo primero, y al artículo 455, párrafo primero, del Reglamento nº 2454/93, que el lugar en que efectivamente se cometió la infracción se encontraba en otro Estado miembro?»
21 Las cuestiones prejudiciales del asunto Met-Trans han sido planteadas en los siguientes términos:
«1) ¿Qué requisitos debe cumplir la prueba del lugar en que efectivamente se cometió una infracción durante un transporte al amparo del cuaderno TIR, para que sea satisfactoria para las autoridades aduaneras [artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, DO L 253, p. 1]? ¿Pueden ser suficientes para constituir dicha prueba las declaraciones del titular del cuaderno y el testimonio del conductor del camión que ha efectuado el transporte en interés de éste, o la prueba sólo puede consistir en documentos de los que se desprenda claramente que las autoridades competentes del otro Estado miembro han comprobado que la infracción se había cometido en su territorio?
2) En el caso de que el Tribunal de Justicia admita la posibilidad de acreditar el lugar en que efectivamente se cometió la infracción mediante declaraciones del titular del cuaderno y el testimonio del conductor del camión que ha efectuado el transporte, ¿deben interpretarse los párrafos tercero y cuarto del artículo 454, apartado 3, del Reglamento (CEE) nº 2454/93 en el sentido de que se aplican asimismo en el supuesto de que los derechos y demás gravámenes se hayan recaudado en el Estado miembro en que se ha comprobado la infracción aunque se pruebe de forma satisfactoria que el lugar en que efectivamente se cometió se encontraba en otro Estado miembro?»
22 De los términos de las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof se observa fácilmente que la segunda cuestión del asunto Sagpol corresponde a la primera del asunto Met-Trans. Del mismo modo, el objeto de la tercera cuestión del asunto Sagpol es idéntico al de la segunda cuestión planteada en el asunto Met-Trans.
23 En definitiva, las cinco cuestiones planteadas al Tribunal de Justicia se reducen a tres, relativas:
- al plazo para la prueba del lugar en que efectivamente se cometió la infracción;
- a los medios de prueba admisibles a este respecto;
- a las consecuencias de un reconocimiento del carácter suficiente de las pruebas practicadas tras el vencimiento del plazo legalmente establecido.
A. En cuanto al plazo de prueba
(Primera cuestión planteada en el asunto Sagpol)
24 Mediante la primera cuestión planteada por el Bundesfinanzhof se solicita, esencialmente, que se dilucide si el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, y el artículo 455, apartado 1, del Reglamento de aplicación deben interpretarse en el sentido de que, en el caso de que una partida de mercancías despachada en régimen de tránsito externo al amparo de un cuaderno TIR no se haya presentado en la aduana de destino, las autoridades aduaneras del Estado miembro de partida pueden imponer al titular del cuaderno un plazo de caducidad de tres meses para presentar una prueba suficiente del lugar en que efectivamente se cometió la infracción.
25 Además, el Bundesfinanzhof pretende saber si los elementos de prueba que se aportan con posterioridad afectan a la competencia del Estado miembro de partida en lo que atañe a la recaudación de los derechos.
26 El Bundesfinanzhof considera que, si bien las disposiciones del artículo 454, apartado 3, párrafo primero, en relación con el artículo 455, apartado 1, del Reglamento de aplicación remiten al artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR, es, no obstante, dudoso que el plazo que figura en el artículo 11, apartado 1, pueda aplicarse a la prueba del lugar en que se haya cometido efectivamente la infracción. Basa sus dudas en varias consideraciones extraídas del propio texto de los artículos de que se trata. Señala que el plazo previsto en el artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR es un plazo que deben observar las autoridades aduaneras, mientras que el plazo previsto en el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de aplicación debe ser observado por el deudor de la deuda aduanera. Además, el plazo previsto en el artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR no empieza a correr en el momento de la comunicación que la autoridad aduanera dirige a la asociación garante, sino en el de la aceptación del cuaderno TIR, mientras que el plazo previsto en el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de aplicación, razonablemente, debería empezar a correr en el momento de la comunicación realizada por la autoridad aduanera.
27 Por su parte, la empresa Sagpol afirma que, dado que tanto el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, como el artículo 455, apartado 1, remiten a lo dispuesto en el artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR, el plazo en el que el titular del cuaderno TIR puede probar el lugar en que se ha cometido efectivamente la infracción debe ser de un año.
28 La Comisión y los Gobiernos que han presentado observaciones invocan, por el contrario, un acuerdo administrativo según el cual los Estados miembros convinieron en que el plazo de prueba fuera de tres meses. Ello sería acorde, por lo demás, con el plazo establecido, en lo que atañe al régimen del tránsito comunitario externo, en el artículo 379 del Reglamento, así como con el principio de eficacia de las normas comunitarias, ya que un plazo más largo podría impedir el cobro de los derechos a causa de prescripción.
Apreciación
29 Es indiscutible que las disposiciones objeto de examen son confusas y que la Comisión tiene razón al hablar de «negligencia jurídica» en relación con este extremo.
30 Recordemos que el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de aplicación establece que:
«Cuando no se pueda determinar el territorio en el que se haya cometido la infracción o la irregularidad, se considerará que se ha cometido en el Estado miembro en el que haya sido comprobada, a menos que, en el plazo previsto en el apartado 1 del artículo 455, se pruebe a satisfacción de las autoridades aduaneras la regularidad de la operación o el lugar en que se haya cometido efectivamente la infracción o irregularidad.»
31 Del texto mismo de esta norma se desprende que el legislador comunitario pretendió sujetar la prueba de la regularidad de la operación y la prueba del lugar de la infracción o de la irregularidad a un mismo plazo.
32 El artículo 454, apartado 3, párrafo primero, se remite, al respecto, al artículo 455, apartado 1, el cual, a su vez, se remite al artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR, antes citado.
33 Sin embargo, el artículo 455, apartado 2, del Reglamento de aplicación establece, por su parte, que «La prueba de la regularidad de la operación [...] a efectos del párrafo primero del apartado 3 del artículo 454» deberá aportarse en el plazo previsto en el artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR.
34 La aplicación puramente mecánica de las sucesivas remisiones aboca así a una situación absurda en la que el plazo que debe cumplirse es, al mismo tiempo, distinto, según que la remisión considerada sea la prevista en el artículo 11, apartado 1, o en el artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR.
35 En consecuencia, debe llegarse a la conclusión de que los autores del Reglamento de aplicación debieron cometer uno de los dos errores siguientes:
- previeron, equivocadamente, en el artículo 454, apartado 3, que el plazo para la prueba de la regularidad de la operación debía ser también aquél al que se remite el artículo 455, apartado 1, es decir, el del artículo 11, apartado 1, del Convenio TIR; en tal caso, no quisieron realmente sujetar ambas pruebas al mismo plazo;
- previeron, equivocadamente, en el artículo 455, apartado 2, que el plazo para la prueba de la regularidad de la operación debía ser el establecido en el artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR.
36 Pues bien, varios elementos demuestran que se cometió el primero de dichos errores.
37 Se observa, en primer lugar, que el contenido material del artículo 455, apartado 1, del Reglamento de aplicación no tiene relación directa alguna con el contenido del artículo 454, apartado 3, párrafo primero.
38 En efecto, el artículo 455, apartado 1, no menciona en ninguna parte el plazo para la prueba de la regularidad de la operación o del lugar de la infracción.
39 Como señala el Bundesfinanzhof, esta disposición se refiere únicamente al plazo en el que las autoridades aduaneras deben informar al titular del cuaderno TIR y a la asociación garante de que se ha cometido una infracción o una irregularidad durante o con ocasión de un transporte efectuado al amparo de un cuaderno TIR.
40 Si el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, no se remitiera al artículo 455, apartado 1, nadie pensaría en este último apartado para buscar en él el plazo para la prueba de la regularidad de la operación o del lugar de la infracción.
41 En cambio, salta a la vista la relación entre el contenido del artículo 455, apartado 2, y el del artículo 454, apartado 3, párrafo primero.
42 En efecto, el artículo 455, apartado 2, se refiere íntegramente al problema de la determinación del plazo para la prueba de la regularidad de la operación a efectos del párrafo primero del apartado 3 del artículo 454.
43 Por consiguiente, puede llegarse a la conclusión de que inadvertidamente el legislador hizo que el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, se remitiera al artículo 455, apartado 1, y que tal remisión debería haberse hecho al artículo 455, apartado 2.
44 De ello se deduce que, tanto con respecto al plazo para la prueba de la regularidad del procedimiento como al plazo para la prueba del lugar en que efectivamente se cometió la infracción, hay que remitirse al artículo 455, apartado 2, y tener en cuenta la remisión que establece al artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR.
45 No obstante, el Bundesfinanzhof señala que «no se puede deducir del artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR [...] un plazo aceptable para determinar la competencia, porque dicho artículo presupone que una autoridad competente ha emitido la certificación de descubierto».
46 La Comisión hace suya esta reflexión del Bundesfinanzhof al escribir que:
«[...] tampoco el artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR, al que se remite dicho apartado, permite entrever ningún plazo útil para determinar cuál es la autoridad competente -como ya explica acertadamente el Bundesfinanzhof en su resolución de remisión- ya que presume que una autoridad competente ha emitido la certificación de descubierto.»
47 No obstante, existe una disposición que, a mi juicio, regula la cuestión de la competencia. El artículo 215, apartado 3, del Código Aduanero establece lo siguiente:
«Cuando un régimen aduanero no se liquide para determinada mercancía, la deuda aduanera se considerará originada:
- en el lugar en que se colocó la mercancía bajo dicho régimen [...]»
48 Esta disposición no establece expresamente que la autoridad aduanera del lugar en que se origina la deuda es competente para calcular su importe exacto y recaudarla, pero no se entiende cómo podría ser de otra forma. (4)
49 Por consiguiente, la aduana de partida es competente para proceder a la recaudación de los derechos y gravámenes aplicables a una operación de tránsito comunitario no liquidada.
50 No obstante, el artículo 454 del Reglamento de aplicación reconoce además al titular del cuaderno TIR (y, lógicamente, también a la asociación garante) la posibilidad de impugnar la competencia de la aduana de salida, (5) mediante la prueba de que, a pesar de todo, la operación ha sido liquidada o de que se ha cometido una infracción en un lugar determinado.
51 En consecuencia, como autoridad del Estado «competente salvo prueba en contrario», la aduana de partida hace que corra el plazo durante el cual puede probarse la competencia de otro Estado miembro.
52 Como he señalado anteriormente, dicho plazo puede deducirse del artículo 11, apartado 2, del Convenio TIR.
53 De dicha disposición resulta que la autoridad competente del país de partida de la operación dirigirá a la asociación garante el requerimiento de pago de las sumas adeudadas «transcurrido un plazo mínimo de tres meses a partir de la fecha en que se haya comunicado a dicha asociación que no se ha dado descargo en el cuaderno».
54 De este modo, la asociación dispone automáticamente de un plazo de tres meses para probar la regularidad de la operación o el lugar en que se cometió la infracción, por cuanto, antes del transcurso de dicho plazo, no se le puede remitir ningún requerimiento de pago.
55 Es cierto que el artículo 11, apartado 2, no dispone que la aduana de partida debe imponer a la asociación garante o al titular del cuaderno TIR un plazo de tres meses, pero ciertamente le permite hacerlo, ya que dicho plazo se desprende indirectamente de la prohibición de dirigir un requerimiento de pago antes del transcurso de dicho plazo.
56 A mayor abundamiento, la misma solución resulta de un razonamiento por analogía que puede realizarse con respecto al régimen del tránsito comunitario externo. (6) La disposición pertinente de este régimen, a saber, el artículo 379, apartado 2, del Reglamento de aplicación establece lo siguiente:
«La notificación contemplada en el apartado 1 deberá indicar, en particular, el plazo en que podrá presentarse a la oficina de partida la prueba de la regularidad de la operación de tránsito o del lugar en que se ha cometido efectivamente la infracción o irregularidad, a satisfacción de las autoridades aduaneras. Este plazo será de tres meses a partir de la fecha de la notificación contemplada en el apartado 1 [...]».
57 Recordemos, por lo demás, que si no hubieran sido anotadas en el cuaderno TIR ya en Polonia, las mercancías procedentes de este país tercero y destinadas a un lugar determinado del territorio aduanero comunitario en régimen de tránsito habrían estado sujetas al régimen del tránsito comunitario externo.
58 Si debiera aplicarse un plazo de prueba más largo en el marco del régimen TIR, esto podría producir el efecto de incentivar la utilización de dicho régimen con el único fin de eximirse de la disposición más severa del artículo 379, apartado 2.
59 Por último, el Bundesfinanzhof y la Comisión señalan que, en aras de la claridad, se celebró un acuerdo administrativo entre los Estados miembros, que fue aceptado por el Comité de Tránsito Comunitario. Según este acuerdo, los Estados miembros convinieron en que, en el marco del tránsito TIR, el plazo para la prueba de la regularidad de la operación será de tres meses. Dicho acuerdo se insertó en la «Recopilación de los acuerdos administrativos». Se acompañó al escrito de la Comisión.
60 El Bundesfinanzhof y la Comisión se remiten además a un escrito que la Comisión dirigió al Bundesministerium der Finanzen, el 16 de marzo de 1998, según el cual, el plazo establecido en el acuerdo administrativo también debe aplicarse a la prueba sobre el lugar en que se cometió la infracción.
61 Evidentemente, cabe preguntarse sobre el valor jurídico de tales líneas directrices o de dicho escrito, adoptados con una total falta de publicidad, y que, al margen de todos los mecanismos normales que permiten legislar al legislador comunitario, deberían únicamente servir para colmar las lagunas de los Reglamentos o, como mínimo, para interpretarlos.
62 No obstante, dado que representan la opinión unánime de los miembros del Consejo, autor del Código Aduanero, y de la Comisión, autora del Reglamento de aplicación de dicho Código, dichas líneas directrices confirman que la interpretación de las disposiciones que he propuesto anteriormente corresponde a la intención de sus autores.
63 Por consiguiente, no es extraño que los Gobiernos que han presentado observaciones sobre esta primera cuestión, a saber, los Gobiernos francés y finlandés y, en la vista, el Gobierno danés, hayan propuesto que ésta se conteste en sentido afirmativo.
64 En relación, por último, con las observaciones de la empresa Sagpol, procede señalar que ésta no ha esgrimido consideraciones basadas en la naturaleza específica del régimen TIR que puedan demostrar que, en el marco de dicho régimen, debe aplicarse un plazo de prueba distinto del aplicable en el marco del régimen de tránsito comunitario externo.
65 Los principios de proporcionalidad, seguridad jurídica e igualdad de trato, invocados por Sagpol, no pueden inducir al Tribunal de Justicia a contestar a la primera cuestión de una manera distinta.
66 Una empresa de transporte internacional que utiliza el régimen TIR debe saber que su primera obligación consiste en atenerse debidamente a dicho régimen y presentar las mercancías en una oficina de aduana del país de destino. Dado que puede disponerse de la lista de estas oficinas, al menos, en la aduana de partida, la empresa debe dar a su conductor la dirección exacta de esa oficina y ordenarle que no retire los precintos antes de recibir la pertinente autorización en sus dependencias. Asimismo se considera que la empresa conoce las consecuencias que se derivan para ella de la no liquidación del régimen TIR. De todas estas obligaciones debe necesariamente deducir que, en el caso de que se produzca una infracción o una irregularidad, tendrá que presentar, dentro del plazo más breve posible, todos cuantos elementos de prueba puedan demostrar el lugar en que se ha producido la infracción o la irregularidad. Por tanto, el establecimiento de un plazo de tres meses para reunir y presentar tales elementos de prueba no es contrario al principio de proporcionalidad.
67 En cuanto al principio de seguridad jurídica, éste también exige que el resultado de una operación de este tipo quede claro lo antes posible, a lo cual contribuye el establecimiento de un plazo de tres meses.
68 Por último, no se viola el principio de igualdad, por cuanto las mismas normas se aplican a todos los transportistas que se encuentran en una situación similar.
69 Mediante la misma cuestión el Bundesfinanzhof pide también que se dilucide si el derecho de un Estado miembro a establecer dicho plazo de caducidad de tres meses tiene como consecuencia que los elementos de prueba facilitados posteriormente no afectan a la competencia del Estado miembro de partida respecto a la recaudación de las exacciones.
70 Pues bien, de lo expuesto anteriormente se deduce que, si al término de ese período de tres meses no se ha aportado la prueba del lugar en que efectivamente se cometió la infracción o si los elementos de prueba facilitados no demuestran a satisfacción de las «autoridades aduaneras» el lugar de la infracción, se da por sentada definitivamente la competencia del Estado miembro de la aduana de partida, lo cual permite a ese Estado percibir los derechos y gravámenes adeudados.
71 Dado que no se discute el hecho de que se adeuden tales gravámenes y que el problema versa únicamente sobre la identificación del Estado miembro que tiene derecho a percibirlos, la eficacia del sistema exige que de las pruebas aportadas «con posterioridad», es decir, tras el transcurso de los tres meses, se deriven únicamente transferencias entre Estados miembros y un reembolso al operador en el caso de que se haya producido un excedente en el pago.
72 En cualquier caso, los intereses del operador quedan protegidos si se comprueba, incluso después del plazo de tres meses, que, en realidad, se han abonado los derechos y gravámenes en el país de destino de las mercancías.
73 En este supuesto se aplica, en efecto, el artículo 11, apartado 3, segunda frase, del Convenio TIR, del que resulta que «estas sumas le serán reembolsadas [a la asociación garante] si, en el plazo de dos años contados a partir de la fecha en que se le hizo el requerimiento de pago, se demuestra, a satisfacción de las autoridades aduaneras, que no se ha cometido ninguna irregularidad en relación con la operación de transporte de que se trate».
74 En el marco de la tercera cuestión examinaré la situación en la que, los elementos de prueba facilitados dentro de plazo, pero considerados insuficientes por las autoridades aduaneras, son, a pesar de todo, reconocidos como suficientes por un órgano jurisdiccional.
75 Por todas las razones que preceden propongo al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión planteada por el Bundesfinanzhof en el asunto Sagpol, de la siguiente manera:
«Es conforme con el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, y con el artículo 455, apartado 1, del Reglamento de aplicación del Código Aduanero, el hecho de que, en el caso de que una partida de mercancías despachada en régimen de tránsito externo, al amparo de un cuaderno TIR, no se haya presentado en la aduana de destino, las autoridades aduaneras impongan al titular del cuaderno TIR un plazo de caducidad de tres meses para probar de modo suficiente el lugar en que efectivamente se cometió la infracción, con la consecuencia de que los elementos de prueba que se faciliten con posterioridad no afectan a la competencia del Estado miembro de partida en lo que atañe a la percepción de los gravámenes.»
B. En cuanto a los medios de prueba admisibles
(Primera cuestión del asunto Met-Trans y segunda cuestión del asunto Sagpol)
76 El Bundesfinanzhof pretende que se dilucide en qué consiste una prueba del lugar en que efectivamente se cometió la infracción durante un transporte al amparo del cuaderno TIR que deba considerarse satisfactoria a efectos del artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de aplicación. Pide que se dilucide si las declaraciones del titular del cuaderno y el testimonio del conductor del camión que haya efectuado el transporte en interés de aquél son suficientes para lograr dicha prueba o si ésta sólo puede consistir en documentos de los que resulte claramente que las autoridades competentes del otro Estado miembro han comprobado que la infracción se había cometido en su territorio.
77 Empiezo por aclarar dos extremos en los que se basará mi razonamiento.
78 El Bundesfinanzhof observa, en el apartado II, punto 4 b), de su resolución en el asunto Met-Trans, «que los medios de prueba que pueden admitirse para demostrar el verdadero lugar de la infracción no están regulados, contrariamente a lo que sucede en el artículo 445, apartado 3, del Reglamento nº 2454/93 respecto a la prueba de la regularidad del transporte al amparo del cuaderno TIR. De este modo, según el texto de este artículo, podrán admitirse todos los medios de prueba de los que se desprenda la probabilidad, lindante con la seguridad, de que la infracción se ha producido en un lugar determinado». Más adelante el Bundesfinanzhof explica por qué considera que, no obstante, a su juicio, no deben admitirse todos los medios de prueba. Sobre este extremo se centra esencialmente el examen que se efectúa a continuación.
79 Llegados a este punto, sin embargo, ya se puede considerar, de acuerdo con el Bundesfinanzhof, que los documentos previstos en el artículo 455, apartado 3, únicamente se refieren a la prueba de la regularidad de la operación y que el Reglamento no alude a ningún otro documento en cuanto a la prueba del lugar de la infracción. Por lo demás, ello no se ha negado durante el procedimiento seguido ante el Tribunal de Justicia.
80 En segundo lugar, debe considerarse si es posible que el Tribunal de Justicia dé una orientación al Bundesfinanzhof en relación con el alcance que debe reconocerse a la expresión «glaubhaft nachweisen» (literalmente: probar de una manera creíble), concepto que en las demás versiones lingüísticas se ha vertido mediante la expresión «probar a satisfacción de las autoridades aduaneras».
81 El Bundesfinanzhof señala que el término «glaubhaft» no figura en la versión alemana del artículo 378, apartado 1, del Reglamento de aplicación, relativo al régimen del tránsito comunitario externo. De ello deduce que en este caso el operador debe aportar la prueba completa de lo que afirma (dado que «Nachweis» a secas, según parece, es más fuerte que «glaubhafter Nachweis»). Ahora bien, según dicho tribunal alemán, es inconcebible que a efectos del régimen TIR se impongan exigencias de menor entidad en lo tocante a la prueba del lugar de la infracción. De ello el Bundesfinanzhof concluye que, en ambos supuestos, por lo tanto, el operador debe dar a las autoridades la impresión de «una probabilidad lindante con la seguridad» («die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit») en cuanto al hecho afirmado y no solamente «la impresión del carácter considerablemente probable» del hecho («den Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit»), en el sentido del Derecho civil alemán.
82 No obstante, no considero que sea posible una interpretación tan matizada de las disposiciones controvertidas habida cuenta de que las distintas versiones lingüísticas dan fe del mismo modo y de que no concuerdan íntegramente sobre el particular.
83 Así, por ejemplo, puede observarse que en las versiones inglesa, española, francesa, italiana, neerlandesa y portuguesa del artículo 378, apartado 1, figuran las palabras «a satisfacción de las autoridades aduaneras», que corresponden a «glaubhaft».
84 Acto seguido debe señalarse que, en cuanto a los mismos términos «a satisfacción de las autoridades competentes», que se encontraban igualmente en el artículo 2, letra d), de la Directiva 79/623/CEE del Consejo, de 25 de junio de 1979, relativa a la armonización de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas en materia de deuda aduanera, (7) ya derogada, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 24 de su sentencia de 17 de septiembre de 1996 (8) que «la expresión "[...] a satisfacción de las autoridades competentes [...]" que figura en la letra d) del artículo 2 de la Directiva 79/623, superflua en sí misma, no hace más que insistir en la función de verificación que incumbe, en todo caso, a las autoridades nacionales competentes bajo el control de los órganos jurisdiccionales nacionales».
85 La versión alemana del artículo 2, letra d), de la Directiva 79/623 no contenía el término «glaubhaft» para dar a entender la idea de «a satisfacción», sino que indicaba: «[...] es sei denn, daß sich diese Unterlassungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der betreffenden vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben».
86 Por consiguiente, no debe darse un significado especial al término «glaubhaft», tal como aparece en el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de aplicación. Es preciso considerar que todo el pasaje significa que los elementos presentados para probar el lugar de la infracción no se tendrán en cuenta si no son concluyentes. Una prueba que no logra convencer a las autoridades aduaneras ni a los órganos jurisdiccionales bajo cuyo control se encuentran no es tal prueba. Si el criterio que al respecto establece la jurisprudencia alemana es el de «la impresión de una probabilidad lindante con la seguridad», no entiendo qué puede oponerse a su aplicación en el contexto del artículo 454.
87 Queda por determinar si es posible deducir de los artículos 454 y 455 que sólo pueden admitirse determinados medios de prueba para demostrar «a satisfacción» de las autoridades aduaneras que se ha cometido la infracción en un lugar determinado.
88 Dado que tanto la competencia de los Estados miembros para recaudar la deuda aduanera como la cuantía de esta deuda dependen de dicha prueba, el Bundesfinanzhof pide que se dilucide si las declaraciones del titular del cuaderno TIR, los testimonios, y documentos tales como facturas y órdenes de transporte son pruebas suficientes, ya que eluden «en gran medida un control jurídico objetivo». El Bundesfinanzhof alega que «en la medida de lo posible debe asegurarse la recaudación de los derechos de importación en caso de infracción», lo cual, a su juicio, sólo es posible si «la prueba del lugar efectivo de la infracción se impone no sólo al Estado miembro en el que ésta se ha comprobado, sino también al Estado miembro en el que se considera que realmente se ha cometido la infracción». Por lo tanto, el Bundesfinanzhof estima que la prueba del verdadero lugar de la infracción debe tener carácter objetivo y «de conformidad con el espíritu y la finalidad de dicho artículo, así como en el caso del artículo 455, apartado 3», admitir únicamente «determinados medios de prueba del verdadero lugar de la infracción» que, a su juicio, pueden «consistir en documentos escritos de los que se desprenda claramente que las autoridades competentes de otro Estado miembro han comprobado que la infracción cometida en el curso de una operación al amparo del cuaderno TIR lo ha sido efectivamente en su territorio».
89 Los Gobiernos francés, neerlandés y finlandés, así como la Comisión, comparten el punto de vista del Bundesfinanzhof.
90 En cambio, el Gobierno sueco alega que «el hecho de que deban proporcionarse a las autoridades aduaneras [...] elementos de prueba suficientes en cuanto al lugar en que se ha cometido la infracción o la irregularidad, implica, en sí mismo, que debe existir margen suficiente para diferentes medios de prueba y diferentes apreciaciones de tales medios de prueba».
91 No es posible establecer un paralelismo entre el artículo 454 y el artículo 455, apartado 3, ya que estas dos disposiciones se refieren a situaciones diferentes, y el artículo 455, apartado 3, ni siquiera constituye una disposición definitiva en materia de pruebas admisibles.
92 A falta de cualquier indicación en el Reglamento comunitario sobre lo que se entiende por «prueba [...] a satisfacción de las autoridades» debe corresponder al órgano jurisdiccional nacional, sobre la base del Derecho procesal nacional, apreciar lo que debe reputarse como prueba aportada a satisfacción de las autoridades y, en un caso como el de autos, no procede limitar los medios de prueba únicamente al documento oficial propuesto por el Bundesfinanzhof cuando semejante limitación no se desprende del acto jurídico en sí mismo. Si debiera limitarse de una manera u otra el derecho a aportar las pruebas, sería necesaria la intervención del legislador.
93 En las observaciones expuestas en la vista, el Gobierno danés declaró que esencialmente compartía la opinión expresada por el Gobierno sueco y por las empresas demandadas en los procedimientos principales. Dicho Gobierno no puede admitir la posibilidad de que de la expresión «a satisfacción de las autoridades aduaneras» se derive un incremento de la carga de la prueba.
94 Cuando no existe una obligación expresa en Derecho comunitario, conforme al acto pertinente, o a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a los Estados miembros, en el marco de su Derecho procesal, determinar las pruebas necesarias, siempre que apliquen los mismos criterios que respecto a la percepción de tributos nacionales.
95 A juicio del Gobierno danés, el hecho de admitir como prueba únicamente los documentos oficiales emitidos por las autoridades del Estado miembro de que se trate equivale a exigir lo imposible. Alega que tampoco es fácil definir lo que debe entenderse como medio de prueba objetivo y medio de prueba subjetivo.
Apreciación
96 No me convence el razonamiento por analogía que proponen varios Gobiernos y la Comisión. Un análisis de la estructura lógica de los artículos 454 y 455 sugiere un razonamiento a sensu contrario en lugar de un razonamiento por analogía.
97 El artículo 454, apartado 3, párrafo primero, nos dice que se considerará que se ha cometido la infracción en el Estado miembro en que haya sido comprobada, a menos que se pruebe a satisfacción de las autoridades aduaneras,
- la regularidad de la operación
- o el lugar en que se haya cometido efectivamente la infracción o la irregularidad.
98 A renglón seguido, el artículo 455, apartado 3, nos indica que la prueba de la regularidad de la operación podrá, en particular, aportarse mediante los documentos que enumera. Por el contrario, en ninguna parte se encuentra una indicación relativa al medio de prueba del lugar de la infracción.
99 Ante dichas disposiciones, ¿consiste la reacción más lógica en inferir que, por lo tanto, la prueba del lugar de la infracción o de la irregularidad también debe poder facilitarse mediante documentos (razonamiento por analogía) o bien que no necesita probarse el lugar de la irregularidad mediante documentos, ya que la disposición nada prevé en tal sentido e incluso la regularidad, en el momento de los hechos, también podía demostrarse por otros medios probatorios (razonamiento a sensu contrario)? Según mi parecer, es evidente que procede acoger la segunda respuesta.
100 En 1997, (9) mediante la supresión del término «en particular», la Comisión limitó los medios de prueba de la regularidad de las operaciones a los documentos indicados. Aquélla habría sido la ocasión para introducir también el principio de la prueba del lugar de la irregularidad mediante un documento oficial.
101 En aquel momento ya se conocían ciertamente los argumentos formulados en el presente procedimiento en favor de dicha solución -y que no carecen de pertinencia-. Dado que ello no se hizo, puede inferirse de tal actitud que, a este respecto, quería mantenerse una cierta flexibilidad, especialmente para permitir disculparse a un transportista de buena fe.
102 De este modo, en la resolución dictada en el asunto Sagpol, el Finanzgericht recordó que, en consecuencia, desde el momento en que puede determinarse el lugar de la infracción, el transportista de buena fe tiene generalmente un interés, en muchos casos, existencial, en que, en dicho lugar, puedan ser identificados los responsables del fraude, que puedan ser considerados deudores solidarios, con arreglo al artículo 213 del Código Aduanero. (10)
103 Por lo demás, debe reconocerse que, por una parte, es muy difícil para una autoridad que pruebe el lugar de una infracción que -por definición- se le haya intentado ocultar y, por otra, que no es totalmente imposible demostrar el lugar en que se ha cometido una infracción mediante distintos elementos de prueba.
104 En efecto, sólo excepcionalmente las autoridades aduaneras o policiales del país (presunto) de la infracción podrán dar fe de que, por ejemplo:
- las mercancías han sido encontradas en el almacén de una empresa sospechosa que no podía demostrar el pago de los derechos y gravámenes y que iba a venderlas al margen de los circuitos comerciales normales;
- se han detenido a personas por haberse comprobado que se habían confeccionado uniformes de agente de aduanas y fabricado sellos falsos para proceder a un despacho de aduanas fraudulento de un transporte TIR;
- se han entablado diligencias contra agentes de aduana sospechosos de haber sido sobornados por delincuentes para proceder a despachos de aduana fraudulentos sin percepción de derechos y gravámenes.
105 Por el contrario, aunque las declaraciones del titular del cuaderno y el testimonio del conductor del camión deban apreciarse necesariamente con precaución, no debería descartarse la posibilidad de que la autoridad competente llegue a la conclusión de que se ha demostrado, a su juicio, de una manera convincente, que se cometió la infracción o la irregularidad en un determinado lugar cuando se halla ante un conjunto de indicios concordantes, tales como:
- la identificación del lugar de destino en el cuaderno TIR;
- la existencia de órdenes y facturas de transporte;
- las declaraciones del titular del cuaderno y del conductor revestidas de considerable credibilidad;
- las facturas de gasolina y de peaje de autopista;
- la total falta de elementos que indiquen que la mercancía ya podía haber sido descargada en el país de la aduana de partida o en uno de los demás países por los que se haya transitado.
106 En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda de la siguiente manera a la primera cuestión del asunto Met-Trans y a la segunda cuestión del asunto Sagpol:
«La prueba, a satisfacción de las autoridades aduaneras de un Estado miembro, del lugar en que efectivamente se ha cometido la infracción durante el transporte al amparo del cuaderno TIR, con arreglo al artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 2454/93, no debe aportarse necesariamente mediante documentos de los que resulte claramente que las autoridades competentes del otro Estado miembro han comprobado que la infracción se había cometido en su territorio.»
C. En cuanto a las pruebas aceptadas tras la expiración del plazo
(Segunda cuestión del asunto Met-Trans y tercera cuestión del asunto Sagpol)
107 En los párrafos tercero y cuarto del artículo 454, apartado 3, el Reglamento de aplicación establece cómo debe procederse si se determina el Estado miembro en que se cometió la infracción tras la expiración del plazo que había sido señalado al transportista o a la asociación garante.
108 Recordemos que estos dos párrafos están redactados del siguiente modo:
«Si, con posterioridad, se llegare a determinar el Estado miembro en que se hubiera cometido realmente dicha infracción o irregularidad, el Estado miembro que hubiera procedido inicialmente a su recaudación le restituirá los derechos y demás impuestos -excepto los percibidos como recursos propios de la Comunidad, con arreglo al párrafo segundo- aplicables a las mercancías en ese Estado miembro. En este caso, el posible excedente se devolverá a la persona que hubiera desembolsado inicialmente los impuestos.
Si el importe de los derechos y demás impuestos percibidos inicialmente y restituidos por el Estado miembro que procedió a su recaudación fuere inferior al importe de los derechos y demás gravámenes exigibles en el Estado miembro en que se haya cometido efectivamente la infracción o irregularidad, dicho Estado miembro percibirá la diferencia de conformidad con la normativa comunitaria o nacional.»
109 El Bundesfinanzhof pretende que se dilucide si las disposiciones que acabo de transcribir se aplican también en el caso de que los derechos y demás gravámenes hayan sido percibidos en el Estado miembro en que se comprobó la infracción, aunque se haya probado de modo suficiente, en el plazo previsto, que el lugar en que efectivamente se cometió la infracción se encontraba en otro Estado miembro.
110 Debe precisarse, en primer lugar, el alcance de la expresión «en el plazo previsto», que sólo figura en la tercera cuestión del asunto Sagpol. Ni que decir tiene que si se aporta una prueba suficiente del lugar de la infracción y la autoridad aduanera la acepta dentro del plazo de tres meses, esta autoridad no procederá a la recaudación de los derechos, por lo que ya no se plantea el problema de la aplicación del artículo 454, apartado 3, párrafo tercero.
111 Por consiguiente, la cuestión se refiere únicamente al supuesto en el que las autoridades aduaneras hayan percibido los derechos y demás gravámenes por haber considerado que las pruebas facilitadas dentro del plazo previsto no eran suficientes y, con posterioridad, una resolución judicial haya afirmado que debían admitirse las pruebas controvertidas.
112 ¿Debe considerarse, en este caso, la percepción de los derechos y demás gravámenes nula y sin valor ni efecto alguno, con la consecuencia de que lo percibido deba ser restituido al operador económico? ¿O bien debe considerarse que se ha efectuado la percepción válidamente, con la consecuencia de que el Estado miembro que haya percibido los derechos y gravámenes (a excepción de los percibidos como recursos propios de la Comunidad) simplemente debe transferirlos al Estado miembro en el que finalmente se haya comprobado que se había cometido la infracción (reembolsándose al operador económico únicamente el exceso que, en su caso, resultara de un tipo de gravamen más elevado en el país de la aduana de partida)?
113 El Bundesfinanzhof considera que, más allá del texto del artículo 454, apartado 3, párrafos tercero y cuarto, es posible invocar su espíritu y su finalidad para llegar a la conclusión de que, en semejante caso, no deben reembolsarse los importes percibidos. A su juicio, ello permite evitar que, en su caso, se oponga el plazo de prescripción que establece el artículo 221, apartado 3, del Código Aduanero a la recaudación de los derechos por el Estado competente en definitiva.
114 No obstante, el Bundesfinanzhof deja entrever «serias dudas en cuanto a la pertinencia de una interpretación tan amplia de las citadas disposiciones».
115 Según el Gobierno francés (asunto Sagpol) el mecanismo de compensación entre Estados previsto en el artículo 454, apartado 3, párrafos tercero y cuarto, del Reglamento de aplicación, se aplica en todo caso, y ello sobre la base del artículo 217, apartado 1, del Código Aduanero («todo importe de derechos de importación o de derechos de exportación que resulte de una deuda aduanera [...] deberá calcularse por las autoridades aduaneras desde que dispongan de los elementos necesarios [...]») y en aras de la «seguridad jurídica de los operadores a los que, dentro del plazo de prescripción, podrían reclamarse derechos y gravámenes en un Estado miembro siendo así que ya los habrían abonando en otro Estado miembro».
116 El Gobierno finlandés considera que no se anula por adolecer de ilegalidad la decisión de recaudación adoptada en virtud del artículo 454, apartados 2 y 3, por las autoridades aduaneras cuya incompetencia en el caso concreto se determine a posteriori, ya que la transferencia de los derechos entre Estados miembros se lleva a efecto siguiendo el procedimiento de restitución del artículo 454, apartado 3, párrafos tercero y cuarto.
117 A juicio del Gobierno neerlandés, también es aplicable el artículo 454, apartado 3, párrafos tercero y cuarto, aunque sólo sea por analogía, porque, habida cuenta del plazo ya transcurrido durante el procedimiento, su inaplicación llevaría prácticamente en todos los casos a la imposibilidad de recaudar los derechos y gravámenes controvertidos, debido al plazo de prescripción establecido en el artículo 221, apartado 3, del Código Aduanero.
118 La Comisión adopta el mismo razonamiento. Considera que, según parece, el espíritu y la finalidad del artículo 454, apartado 3, obligan a interpretar el párrafo tercero en el sentido de que ha habido «determinación posterior» del lugar en que efectivamente se ha cometido la infracción.
119 Las sociedades Met-Trans y Sagpol sostienen que, en la medida en que se reconozca el carácter suficiente de la prueba, incluso mucho tiempo después del transcurso del plazo, debe anularse la certificación de descubierto y deben reembolsarse las sumas que, en su caso, hubieren sido abonadas.
Apreciación
120 Recordemos, en primer lugar, que no nos encontramos ante el supuesto en el que se demuestra la regularidad de la operación una vez transcurrido el plazo de tres meses: en tal caso el responsable del pago (transportista o asociación garante) habrá probado que efectivamente procedió al despacho aduanero de la mercancía en el país de destino, y le serán reembolsadas las cantidades que hubieran sido percibidas por segunda vez en el país de la aduana de partida porque no se había podido aportar la prueba de la regularidad en el plazo de tres meses (artículo 11, apartado 3, del Convenio TIR).
121 Tampoco estamos ante una situación en la que únicamente después del plazo de tres meses el responsable del pago presenta la prueba del lugar en que se cometió la infracción. En este caso, el artículo 454, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento de aplicación prevé que el Estado miembro que hubiera procedido inicialmente a su recaudación «restituirá» los derechos y demás impuestos -excepto los recibidos como recursos propios de la Comunidad- aplicables a las mercancías en el Estado en que se cometió la infracción a este Estado. Sólo se reembolsa al transportista que inicialmente hubiera abonado los gravámenes el posible exceso resultante de la diferencia entre los derechos y demás gravámenes exigibles respectivamente en el Estado miembro de partida y el Estado miembro en que se cometió la infracción. Si los importes de los derechos son superiores en este último Estado, el responsable del pago deberá abonar a éste la diferencia.
122 Por rigurosa que parezca esta solución, no debe perderse de vista que en este caso el transportista no ha dado muestras de diligencia, lo que justifica que se dé prioridad absoluta a la percepción de los derechos y gravámenes.
123 ¿Es, sin embargo, justo otorgar el mismo trato al transportista que, en el plazo previsto, ha aportado pruebas que la autoridad aduanera ha considerado insuficientes y que posteriormente la autoridad judicial ha reputado suficientes?
124 Creo que no. En primer lugar, en virtud de un principio general del Derecho, cuando se anula una decisión de una autoridad o una apreciación que haya tenido consecuencias jurídicas, los justiciables vuelven a encontrarse en la situación anterior. (Por lo demás, es ésta la razón por la que los plazos de prescripción se interrumpen mediante una acción judicial). Una prueba presentada dentro de plazo pero que sólo posteriormente se considera suficiente debe, por ende, reputarse presentada de modo suficiente dentro de plazo, con todas las consecuencias que ello comporta.
125 En segundo lugar, no se puede desdeñar el hecho de que el artículo 215 del Código Aduanero y el artículo 454, apartado 3, del Reglamento de aplicación únicamente enuncien una presunción de competencia a favor de la oficina de aduana del Estado en que se haya comprobado la infracción. Se trata de una presunción iuris tantum. Si dentro del plazo previsto se ha aportado la prueba a satisfacción de las autoridades aduaneras, la presunción deja de tener sentido: entonces, el Estado competente para la percepción de los derechos y demás gravámenes sobre las mercancías será aquel en el que se haya cometido la infracción.
126 Lo mismo cabe afirmar cuando sólo tras el vencimiento del plazo de prueba impuesto al deudor de la deuda aduanera se reconoce que los elementos de prueba facilitados «(han probado) a satisfacción de las autoridades aduaneras el lugar en que se haya cometido la infracción», por cuanto tal reconocimiento se hace sobre la base de elementos de prueba aportados en el plazo previsto.
127 En este caso, asimismo, resulta de los elementos de prueba cuyo carácter concluyente ha sido reconocido, en definitiva, que el Estado miembro de la aduana de partida no tenía la competencia necesaria para percibir los derechos y demás gravámenes. Por lo tanto, debe proceder a su reembolso.
128 Si el Bundesfinanzhof, los Estados miembros que han intervenido en el procedimiento y la Comisión dudan en aceptar esta conclusión, es porque temen que, en este caso, las autoridades del Estado miembro en el que se cometió la infracción ya no tengan la posibilidad de percibir los gravámenes a causa de la expiración del plazo de prescripción.
129 El riesgo de dicha pérdida económica para la Comunidad y el Estado miembro competente no puede, sin embargo, ser suficiente para frustrar el principio general del Derecho mencionado anteriormente ni el principio establecido en el apartado 2 del artículo 454, en el que puede leerse lo siguiente:
«Cuando se compruebe que se ha cometido una infracción o una irregularidad en un Estado miembro determinado en el curso o con ocasión de un transporte efectuado al amparo de un cuaderno TIR [...] dicho Estado miembro procederá a la recaudación de los derechos y demás gravámenes exigibles en su caso, con arreglo a la normativa comunitaria o nacional, sin perjuicio del ejercicio de acciones penales.»
130 Dado que la tercera cuestión parte de la hipótesis de que se ha efectuado tal comprobación, procede aplicar la disposición que acabo de transcribir.
131 Por último, en su sentencia de 21 de octubre de 1999, (11) el Tribunal de Justicia examinó también el problema de si el riesgo de no percepción de los derechos y gravámenes podía ser suficiente para enervar la objeción de la incompetencia de la autoridad que los había percibido.
132 Dicho asunto versaba sobre el antiguo Reglamento del Consejo relativo al tránsito comunitario externo que, como el artículo 379 del Reglamento de aplicación controvertido en el presente asunto, ya disponía que la aduana de partida debía establecer un plazo de tres meses al principal responsable de la deuda para probar el lugar en que efectivamente se había cometido la infracción.
133 En el apartado 36 de dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró lo siguiente:
«[...] del tenor literal del artículo 36, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento nº 222/77 se deduce implícitamente que la aplicación de esta disposición presupone que las autoridades del Estado miembro del que depende la aduana de partida están facultadas para proceder a la recaudación de los derechos y demás gravámenes. Pues bien, de la respuesta a la primera cuestión se desprende que, al no haber notificado al obligado principal el plazo de tres meses a que se refiere el artículo 11 bis, apartado 2, del Reglamento nº 1062/87, dichas autoridades no pudieron adquirir válidamente la competencia para percibir los derechos correspondientes a la entrada de las mercancías. Por consiguiente, no pueden oponerse a la devolución de cantidades que no estaban facultadas para recaudar, sin que, por lo demás, como señala el Abogado General en los puntos 70 y 71 de sus conclusiones, proceda establecer una distinción entre los derechos percibidos como recursos propios de la Comunidad y los demás derechos y gravámenes.»
134 Por todos estos motivos propongo al Tribunal de Justicia que responda a esta cuestión que los párrafos tercero y cuarto del artículo 454 del Reglamento de aplicación deben interpretarse en el sentido de que no son aplicables en el caso de que los derechos y demás gravámenes se hayan percibido en el Estado miembro en el que se hubiera comprobado la infracción, y sólo tras la expiración del plazo de prueba impuesto al transportista se considera que los elementos de prueba, facilitados en el plazo previsto, prueban el lugar de la infracción a satisfacción de las autoridades competentes.
IV. Conclusiones
135 En virtud de las razones anteriormente expuestas propongo que se responda a las cuestiones planteadas por el Bundesfinanzhof del siguiente modo:
«1) Es conforme con el artículo 454, apartado 3, párrafo primero, y con el artículo 455, apartado 1, del Reglamento (CEE) nº 2454/93 de la Comisión, de 2 de julio de 1993, por el que se establecen determinadas disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo por el que se establece el Código Aduanero comunitario, el hecho de que, en el caso de que una partida de mercancías despachada en régimen de tránsito externo, al amparo de un cuaderno TIR, no se haya presentado en la aduana de destino, las autoridades aduaneras impongan al titular del cuaderno TIR un plazo de caducidad de tres meses para probar de modo suficiente el lugar en que efectivamente se cometió la infracción, con la consecuencia de que los elementos de prueba que se faciliten con posterioridad no afectan a la competencia del Estado miembro de partida en lo que atañe a la percepción de los gravámenes.
2) La prueba, a satisfacción de las autoridades aduaneras de un Estado miembro, del lugar en que efectivamente se ha cometido la infracción durante el transporte al amparo del cuaderno TIR, con arreglo al artículo 454, apartado 3, párrafo primero, del citado Reglamento nº 2454/93, no debe aportarse necesariamente mediante documentos de los que resulte claramente que las autoridades competentes del otro Estado miembro han comprobado que la infracción se había cometido en su territorio.
3) Los párrafos tercero y cuarto del artículo 454 del Reglamento nº 2454/93, antes citado, deben interpretarse en el sentido de que no son aplicables en el caso de que los derechos y demás gravámenes se hayan percibido en el Estado miembro en el que se haya comprobado la infracción, y sólo tras la expiración del plazo de prueba impuesto al transportista se considera que los elementos de prueba, facilitados en el plazo previsto, prueban el lugar de la infracción a satisfacción de las autoridades competentes.»
(1) - DO L 253, p. 1. El Reglamento (CEE) nº 2913/92 por el que se establece el Código Aduanero Comunitario lleva fecha de 12 de octubre de 1992. Fue publicado en el DO L 302, p. 1.
(2) - DO L 252, p. 1; EE 02/05, p. 46.
(3) - Convenio aduanero sobre el cuaderno ATA para la admisión temporal de mercancías (Convenio ATA). Hecho en Bruselas el 6 de diciembre de 1961.
(4) - Entre tanto, se ha modificado el artículo 215 para aclarar este extremo. Véase el Reglamento (CE) nº 955/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de abril de 1999, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2913/92 del Consejo en lo que se refiere al régimen de tránsito externo (DO L 119, p. 1).
(5) - Esta excepción al Reglamento de base establecida implícitamente por el Reglamento de aplicación podía evidentemente ser objeto de la más contundente crítica, pero ello no tiene ninguna consecuencia práctica para el asunto objeto de examen. Entre tanto se ha resuelto este problema gracias a la modificación del artículo 215 establecida por el Reglamento citado en la nota anterior.
(6) - Sobre el razonamiento por analogía, véanse, en particular, las sentencias de 19 de junio de 1979, Brouwer-Kaune (180/78, Rec. p. 2111), y de 12 de diciembre de 1985, Krohn (165/84, Rec. p. 3997).
(7) - DO L 179, p. 31; EE 02/06, p. 43.
(8) - Sentencia Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio y otros (asuntos acumulados C-246/94 a C-249/94, Rec. p. I-4373).
(9) - Véase el Reglamento (CE) nº 12/97 de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, que modifica el Reglamento nº 2454/93 (DO L 9, p. 1).
(10) - Artículo 213 del Código Aduanero: «Cuando existan varios deudores para una misma deuda aduanera, estarán obligados al pago de dicha deuda con carácter solidario».
(11) - Sentencia Lensing y Brockhausen (C-233/98, aún no publicada en la Recopilación).