61985C0075
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. MARCO DARMON
présentées le 29 mai 1986
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Le présent recours concerne la validité d'une décision prise par la Commission, agissant en tant qu'autorité investie du pouvoir de nomination (AIPN), de licencier un fonctionnaire stagiaire après prolongation du stage accompli par ce dernier.
Les faits sont les suivants.
M. R., né en septembre 1951, licencié en physique et spécialisé en statistiques, subit, avec succès, les épreuves d'un concours général COM/A/313 organisé par la Commission (avis de concours publié au JO C 233 du 12.9.1981, p. 14), «pour la constitution d'une réserve d'administrateurs portant sur les grades 7 et 6 de la catégorie A... » en vue de pourvoir à des emplois dont les tâches sont « de conception, d'étude ou de contrôle intéressant l'activité des Communautés dans le domaine économique ».
Dans leur acte de candidature, les candidats devaient préciser une ou deux options — au choix — parmi les quatre offertes:
« 1)
Econometrie et statistique;
2)
politique du développement et mise en oeuvre de l'aide aux pays en voie de développement;
3)
macroéconomie, y compris politique monétaire et fiscale;
4)
micro-économie, y compris l'économie d'entreprise, le marché du travail, le financement des entreprises. »
M. R., la Commission l'a précisé et son dossier le confirme, avait choisi les options nos 1 et 3.
Par lettre de la Commission du 17 mars 1983, il est informé que, sous réserve de son acceptation expresse, il sera nommé en qualité d'administrateur stagiaire (A 6, échelon 1) à la direction générale II Affaires économiques et financières, direction « structures économiques et interventions communautaires ». Cette acceptation ayant été donnée, il est nommé à un tel emploi, au service spécialisé « prêts communautaires: développement des instruments », à compter du 15 juillet 1983, par décision du 2 août 1983 qui vise un avis de vacance d'emploi no 305/82, décrivant la fonction comme suit:
« Accomplissement, sur la base de directives générales, de tâches de conception et d'étude en matière d'analyse économique, notamment en ce qui concerne:
—
la prospection des domaines d'activité pour les instruments d'emprunts/prêts de la Communauté, plus particulièrement couverts par le NIC » (nouvel instrument communautaire),
et indiquant les qualifications requises à cet effet.
Toutefois, ce n'est pas à ce poste que M. R. prend ses fonctions. Dès le 15 juillet 1983, il débute son stage non pas à la direction B, mais à la direction C « analyses et politiques macro-économiques », division II — C-4« projections à moyen terme ». Il s'avère, en effet, que, par décision datée du 1er août 1983, le directeur du personnel avait décidé « dans l'intérêt du service » de modifier « l'affectation de l'emploi ... et de son titulaire » en transférant l'un et l'autre de la direction B à la direction C de la même direction générale.
Par rapport de fin de stage du 21 mars 1984, établi en vertu de l'article 34, paragraphe 2, du statut, il est déclaré que M. R., dont certains mérites sont par ailleurs reconnus, ne présente pas d'aptitudes suffisantes pour s'acquitter des tâches correspondant à ses fonctions, en raison, notamment, du caractère « insuffisant » de ses connaissances, eu égard à l'emploi exercé. Il est, par ailleurs, indiqué que la qualité de son travail est, elle-même, insuffisante.
Ces appréciations, portées sur une grille analytique, sont explicitées par l'appréciation d'ensemble suivante:
« M. R. possède, sans aucun doute, de hautes qualifications en statistiques mathématiques et en technique d'analyse des données. Ses connaissances en macroéconomie sont toutefois plus limitées et son aptitude à la rédaction de rapports écrits s'est avérée insuffisante. Compte tenu des exigences d'une carrière normale au sein de la DG II, nous sommes d'avis que les capacités de M. R. ne lui permettraient pas de s'insérer de manière suffisante dans le cadre des activités essentielles de la direction générale, à savoir les études de politique économique et les rapports écrits correspondants. En conséquence, la DG II n'est pas en mesure de recommander la titularisation de M. R. au sein de son personnel permanent.
Cependant, il y a lieu de souligner que M. R. serait certainemeent un fonctionnaire très utile dans des activités plus directement liées à ses connaissances théoriques et techniques en matière de gestion des données et de statistiques. »
Le directeur compétent recommande donc « que le fonctionnaire stagiaire soit licencié à l'issue de sa période de stage ».
M. R., invité à présenter ses observations sur ce rapport, déclare qu'il lui paraît d'une extrême sévérité, proteste de sa bonne volonté et marque sa préférence pour une activité en « econometrie et statistiques » exercée à la DG II, tout en s'affirmant « prêt à travailler pour toute direction ayant besoin d'un travail statistique et d'analyse quantitative ».
Par lettre du 18 avril 1984, soit trois jours après l'expiration du délai statutaire du stage, le directeur du personnel fait connaître à M. R. que, au vu du rapport du 21 mars 1984, il ne pourrait que conclure à son « licenciement », mais que, compte tenu de ses observations et de certains aspects mis en relief par son directeur, il est disposé, en prolongeant, avec son accord, de trois mois la période de stage, à lui « donner une occasion supplémentaire de faire la preuve de (ses) capacités » en lui confiant le soin d'effectuer, sous le contrôle de MM. Dewaleyne et Chantraine, une « analyse comparée de nature statistique à réaliser pour là DG II et l'Office statistique ».
M. R. accepte cette proposition. Les modalités de l'étude, dont le descriptif a été adressé au requérant le 25 avril 1984 par M. Dewaleyne, sont précisées en juin 1984 au cours d'un entretien que M. R. a avec M. Chantraine qur en confirme les termes par lettre adressée le 20 juin au requérant. Le 6 juillet 1984, ce dernier remet son étude à ses deux « tuteurs » qui en font rapport le 10 du même mois.
Bien que faisant ressortir les connaissances théoriques de M. R. et les efforts déployés par celui-ci pour proposer des solutions au problème en cause, ce rapport est défavorable. Les « tuteurs » reprochent notamment au stagiaire « un manque d'esprit de synthèse » se traduisant « par la difficulté de distinguer l'essentiel de l'accessoire », « un manque de recul empêchant de reconnaître derrière les statistiques la signification des phénomènes observés » et une « utilisation excessive d'un langage scientifique peu compréhensible, même pour les utilisateurs généralement destinataires de ce genre de rapport ». Ils déclarent, en définitive, que l'étude « ne permet pas de tirer des conclusions opérationnelles, telles que pourrait en attendre un utilisateur ».
Le 19 juillet 1984, l'AIPN décide, avec effet au 31 août 1984, de «licencier» M. R.
Cette décision vise tout d'abord le rapport de stage du 21 mars 1984. Elle précise, ensuite, que les appréciations en ont été corroborées par celles relatives à l'étude exécutée au cours de la période complémentaire et en tire la conséquence que M. R. n'a pas « fait preuve de qualités professionnelles suffisantes pour être titularisé au grade afférent à son emploi ».
Dès le 8 août, celui-ci présente une réclamation au sens de l'article 90, paragraphe 2, du statut, explicitement rejetée le 13 décembre 1984.
2.
Le 21 mars 1985, M. R. introduit son recours tendant, d'une part, à l'annulation des décisions de la Commission, en particulier celle du 19 juillet 1984, ainsi que de tout acte préparatoire à ces décisions, d'autre part, à l'octroi de dommages et intérêts pour préjudice matériel et moral. Il demande, à titre subsidiaire, que la Commission soit condamnée « à modifier dans un sens non diffamatoire la motivation des décisions attaquées ».
Ce recours est fondé sur trois moyens:
—
violation des formes substantielles,
—
violation des articles 4 et 34 du statut ainsi que du principe de non-discrimination,
—
préjudice occasionné au requérant en raison tant de la prolongation de son stage que de l'atteinte à sa réputation professionnelle.
3.
S'agissant de la violation alléguée des formes substantielles, le moyen ainsi invoqué doit s'analyser dans le cadre des dispositions de l'article 25, alinéa 2, du statut selon lequel « toute décision faisant grief doit être motivée ».
Or, selon le requérant, la décision attaquée violerait cette obligation en tant qu'elle serait fondée sur les rapports des 21 mars et 10 juillet 1984. Le premier de ces rapports serait mal motivé puisqu'il ne préciserait pas les connaissances qui feraient défaut à M. R. La seule carence expressément reprochée concernerait l'insuffisance de son aptitude à rédiger des rapports écrits, ce qui constituerait un motif de licenciement « inadéquat ». Quant au rapport du 10 juillet 1984, il laisserait apparaître une erreur manifeste d'appréciation. On ne saurait, en effet, valablement reprocher au requérant un défaut de synthèse alors qu'on lui aurait demandé d'effectuer une analyse. On ne pourrait davantage lui faire grief d'user d'un langage scientifique dans la rédaction d'une étude technique. A l'appui de ces affirmations, M. R. produit deux évaluations de son étude effectuées par deux universitaires romains. Selon la première, cette étude aurait une valeur scientifique certaine. L'auteur de la seconde estime que le langage employé ne présenterait aucune technicité particulière.
Au terme de ces développements sur ce point, M. R. vous demande de dire « que les décisions attaquées sont motivées d'une manière manifestement erronée et contradictoire de sorte qu'elles doivent être considérées comme invalides pour violation des formes substantielles ».
4.
C'est donc, en réalité, l'erreur manifeste d'appréciation dans la motivation plus que la violation proprement dite des formes substantielles qui se trouve invoquée, en l'espèce, par le requérant.
En pareille matière, votre jurisprudence définit clairement la portée et les limites du contrôle exercé par la Cour.
La motivation d'une décision faisant grief doit permettre à l'intéressé d'en connaître les raisons, afin, notamment, de pouvoir faire valoir les droits qu'il tire de son statut, et à la Cour d'exercer son contrôle sur la légalité de la mesure en cause (affaires 36, 37 et 218/81, Seton/Commission, arrêt du 1er juin 1983, Rec. p. 1789, point 47; affaire 18/83, Morina/Parlement, arrêt du 1er décembre 1983, Rec. p. 4051, point 11).
A cet égard, la décision attaquée et les rapports sur lesquels elle se fonde nous paraissent conformes aux critères que vous avez définis.
En effet, les motifs retenus par 1'AIPN sont clairement indiqués à l'intéressé. Votre contrôle s'exerce, dès lors, dans le respect du pouvoir d'appréciation reconnu à l'administration dans le domaine concerné. S'agissant des principes applicables aux motivations relatives aux décisions administratives prises à l'issue d'un stage, il convient de citer votre arrêt Tréfois (affaire 290/82, 17 novembre 1983, Rec. p. 3751).
Après avoir marqué le rôle complémentaire des
« concours d'entrée ... conçus de manière à permettre une sélection des candidats selon des critères généraux et provisionnels »,
et du stage qui
« a pour fonction de permettre à l'administration de porter un jugement plus concret sur les aptitudes du candidat à une fonction déterminée, sur l'esprit dans lequel il accomplit ses tâches et sur son rendement dans le service » (point 24, p. 3766),
vous avez souligné la « différence de nature » existant entre
« la décision de non-titularisation ... généralement, mais improprement, qualifiée de ‘licenciement’ du stagiaire ... et le licenciement proprement dit d'une personne ayant bénéficié d'une nomination en tant que fonctionnaire titulaire » (point 25, p. 3767).
« Alors que, dans ce dernier cas », avez-vous dit, « s'impose un examen minutieux des motifs justifiant de mettre un terme à un rapport d'emploi établi, dans les décisions relatives à la titularisation des stagiaires, l'examen porte sur l'existence, ou non, d'un ensemble d'éléments positifs faisant apparaître la titularisation du stagiaire comme étant dans l'intérêt du service. » (Même référence.)
C'est dans ces conditions que,
« à l'issue du stage, l'administration doit être en mesure de porter, sans être liée par les appréciations lors du recrutement, un jugement sur la question de savoir si le stagiaire mérite d'être titularisé dans la fonction à laquelle il aspire. Cette décision implique une appréciation globale des qualités et du comportement du stagiaire, compte tenu tant des éléments positifs que des éléments négatifs révélés au cours de la période du stage » (point 24, p. 3766),
appréciation qui ne pourrait être viciée que par
« des erreurs de fait manifestes ou par des motivations contraires à l'objectivité qui s'impose à l'administration dans l'évaluation des aptitudes et des prestations de ces stagiaires » (point 29, p. 3768)
qu'il appartiendrait au requérant d'établir.
Nous considérons que cette preuve n'a pas été rapportée. Rien ne permet, en effet, d'affirmer que l'appréciation portée sur les insuffisances signalées dans le rapport du 21 mars 1984 soit entachée d'erreur manifeste ou contraire à l'objectivité. Les protestations émises alors par M. R. ne constituent pas une preuve, pas plus, s'agissant du rapport du 10 juillet 1984, que les « expertises », par lui sollicitées, émanant des deux universitaires romains.
Observons, au contraire, que le rapport du 21 mars 1984 indique avec précision les insuffisances reprochées à M. R., qui se rapportent tant à ses connaissances qu'à son aptitude à rédiger des rapports écrits. Sauf à procéder d'un détournement de pouvoir, ce qui n'est pas allégué, ou à être contradictoire ou entachée d'erreur manifeste, ce qui n'est pas établi, une telle appréciation a un caractère discrétionnaire, tout comme les conséquences qui en sont tirées quant à la titularisation. Il en va de même de l'évaluation faite sur l'étude effectuée au cours de la prolongation de stage. Le rapport du 10 juillet 1984 ne révèle non plus ni erreur manifeste ni contradiction et M. R. ne peut sérieusement soutenir qu'on ne saurait, s'agissant d'une analyse, lui reprocher un manque d'esprit de synthèse, alors que la note de M. Chantraine du 20 juin 1984, qu'il ne conteste pas avoir reçue, précise à deux reprises qu'il lui est demandé de rédiger un rapport de synthèse.
Le premier moyen invoqué par M. R. nous paraît donc dénué de tout fondement.
5.
En ce qui concerne la violation prétendue de l'article 4 du statut, selon lequel
« toute nomination ou promotion ne peut avoir pour objet que de pourvoir à la vacance d'un emploi dans les conditions prévues au présent statut » (alinéa 1),
nous ne pensons pas davantage que ce moyen soit fondé.
M. R. a été réaffecté avec son emploi dans le même temps qu'il a été nommé. Il y a donc lieu de considérer les deux décisions de l'AIPN du 1er et du 2 août, prenant effet le même jour, comme un acte unique portant affectation du requérant à la DG II, direction C, division II — C-4. Notons, au passage, qu'il n'est nullement allégué que cette réaffectation ait été effectuée contrairement aux critères dégagés par votre jurisprudence (voir, par exemple, affaire 176/82, Nebe/Commission, arrêt du 14 juillet 1983, Rec. p. 2475, point 17), à savoir l'intérêt du service et le respect de l'équivalence des er
Certes, la décision du 2 août visait expressément l'avis de vacance COM/305/82 relatif à un emploi à la division B 4. Toutefois, cette circonstance ne saurait suffire à caractériser une violation des dispositions de l'article 4 du statut dont M. R. pourrait utilement se prévaloir. En effet, ce texte, plus particulièrement son alinéa 2, est à lire en liaison avec l'article 29, paragraphe 1. Dans le sens des observations de la Commission, il y a lieu de considérer que l'avis de vacance est destiné à faire respecter l'ordre dans lequel doivent être examinées les candidatures à un emploi à pourvoir, les agents des Communautés ayant, à cet égard, priorité sur les candidats extérieurs. Seuls les premiers pourraient donc invoquer le contenu — ou le défaut de publication — de l'avis de vacance. Au surplus, une irrégularité commise à cet égard ne pourrait entacher que l'acte de nomination. Or, c'est la décision de « licenciement » qui est en l'espèce contestée.
Dès lors, la seule question qui se pose est de savoir si le requérant a, ou non, été affecté à un emploi correspondant à l'avis de concours COM/A/313.
Son succès à cette épreuve a permis à M. R. de figurer sur une liste de réserve d'administrateurs A 7/A 6 pour pourvoir des emplois dont la description correspond manifestement à ceux qu'offre la DG II. Le poste auquel il a été, dès l'origine, affecté et qu'il a, au demeurant, accepté, présente la même correspondance avec une des deux options par lui choisies.
Il en résulte que l'affectation de M. R. ne constitue ni une violation de l'article 4 du statut ni un traitement discriminatoire par rapport à d'autres stagiaires et que, en conséquence, le moyen soulevé est sans fondement.
6.
M. R. soutient, par ailleurs, que la prolongation de son stage serait contraire aux dispositions de l'article 34, paragraphe 1, du statut, qui fixe à neuf mois la durée du stage pour un fonctionnaire de sa catégorie. L'aptitude au service devrait s'apprécier pendant cette période réglementaire, alors que la décision de « licenciement » aurait été prise surtout au vu du rapport établi après la prolongation du stage. L'accord exprès du stagiaire, qui aurait été donné sous la menace de licenciement et vicié par le « rapport de soumission » à l'égard de l'AIPN, ne permettrait pas de déroger au principe selon lequel il ne peut être renoncé à un droit protecteur accordé par le statut.
La Commission considère au contraire que rien n'empêche l'administration d'adopter à l'égard de l'un de ses agents une mesure allant au-delà des droits que leur confère le statut et qui, partant, leur est plus favorable que la stricte application de ce texte. Évoquant à cet égard, quant à l'interprétation de l'article 34, vos arrêts Nagels et di Pillo (affaire 52/70, Nagels/Commission, arrêt du 12 mai 1971, Rec. p. 365, point 16; affaires jointes 10 et 42/72, di Pillo/Commission, arrêt du 12 juillet 1973, Rec. p. 763), elle affirme que votre Cour, ayant eu à connaître de cas de prorogation explicite et même implicite de la période de stage, n'en a jamais constaté l'invalidité et cite les conclusions prononcées dans la seconde affaire par M. l'avocat général A. Trabucchi qui déclarait notamment que,
« dans une sage administration de la justice, il ne sera jamais possible de faire valoir comme motif d'invalidité le fait d'un examen plus approfondi de la situation ».
A l'audience, le requérant a fait observer que la disposition invoquée avait été modifiée et que le texte applicable aux affaires précitées ne régissait pas la présente espèce.
En effet, l'article 34 a connu des rédactions successives. A l'origine, à l'exception des fonctionnaires des grades A 1 et A 2 qu'il a toujours exclus de son champ d'application, il prévoyait uniformément une période de stage de six mois pouvant, « dans des cas exceptionnels », être prolongée à l'initiative de l'administration pour une période de trois mois maximum. C'est dans cette rédaction qu'il s'est appliqué à MM. Nagels et di Pillo. L'un et l'autre ont bénéficié de la prolongation réglementaire de trois mois. M. Nagels s'est vu, de plus, accorder une seconde prolongation de deux mois pour compenser une absence pour maladie de même durée.
Deux modifications, successivement intervenues en 1972 (no 1473/72 du 30 juin 1972, JO L 160 du 16.7.1972, p. 1) et en 1978 (no 912/78 du 2 mai 1978, JO L 119 du 3.5.1978, p. 1), ont donné à cet article sa forme actuelle applicable à la présente affaire.
Pour les agents de la catégorie concernée, la durée du stage a été portée de six à neuf mois en 1972. La disposition permettant la prolongation du stage a été corrélativement supprimée et il a fallu attendre la réforme statutaire de 1978 pour voir introduire dans les textes la possibilité de prolonger la période probatoire d'une durée égale à celle de l'empêchement résultant de maladie ou d'accident (article 34, paragraphe 1, alinéa 2).
En d'autres termes, ces modifications ont consisté à:
—
allonger la durée du stage en supprimant la faculté de prolongation pour cas exceptionnels non déterminés,
—
légaliser, pour les cas expressément visés de maladie ou d'accident, la pratique de la prolongation de stage compensatrice de la durée d'empêchement.
Ce cadre, ainsi défini, ne laisse aucune place à une prolongation fixée d'un commun accord entre l'administration et le stagiaire, laquelle serait au demeurant contraire à la nature réglementaire d'un rapport statutaire.
Observons, au surplus, que tel n'était pas le cas dans les espèces Nagels et di Pillo, agents dont le stage a été prolongé par décision unilatérale de l'administration qui n'a pas eu à recueillir l'accord des intéressés.
Nous considérons, en conséquence, que, en l'absence d'une disposition statutaire le permettant, le stage de M. R. ne pouvait être prolongé, même avec son accord et même si une telle mesure avait été décidée, comme cela apparaît clairement en l'espèce, en faveur du stagiaire intéressé.
Pour autant, cette irrégularité entache-t-elle la légalité de la décision attaquée?
En effet, pour que la régularité d'un acte — en l'occurrence la décision de prolonger le stage — conditionne la validité d'un acte postérieur — en l'espèce, la décision de licenciement —, il faut que celle-ci dépende de celle-là. Ainsi en irait-il de la validité d'une décision de recrutement à un emploi au regard de la régularité de la procédure du concours y ouvrant accès. Sans doute également la prolongation irrégulière du stage de M. R. aurait-elle pu être invoquée, par des agents y ayant intérêt, pour contester l'éventuelle titularisation de l'intéressé.
Mais ce dernier ne saurait se prévaloir de cette irrégularité à l'encontre d'une décision qui aurait pu — nous sommes tentés de dire dû — intervenir en l'absence de la prolongation justement critiquée.
Bien que fondé en droit, mais parce que inopérant, le moyen ainsi invoqué par M. R. ne nous paraît donc pas de nature à vicier la décision de « licenciement » prise à son encontre.
7.
La demande principale tendant à l'annulation de cette décision ne pouvant, à notre sens, être accueillie, il nous faut conclure au rejet de la demande accessoire de dommages-intérêts, étant au surplus observé que M. R. ne rapporte nullement la preuve du préjudice qu'il aurait subi du fait de la prolongation du stage.
Il en va de même de la demande subsidiaire. En effet, la motivation de toute décision de licenciement comporte, par hypothèse et en vertu de l'article 25, alinéa 2, du statut, des appréciations faisant ressortir l'inaptitude de l'intéressé à certains aspects de la fonction concernée. C'est le cas de celle en cause dont les termes, nécessairement critiques, ne comportent cependant aucune imputation de caractère diffamatoire.
8.
Nous concluons, en conséquence, au rejet du recours, les dépens du requérant devant demeurer à sa charge.