62021TJ0268
ARREST VAN HET GERECHT (Tiende kamer)
24 mei 2023 (
*1
)
„Staatssteun – Italiaanse markt voor luchtvervoer – Compensatieregeling voor luchtvaartmaatschappijen waaraan de Italiaanse autoriteiten een vergunning hebben verleend – Besluit om geen bezwaar te maken – Steunmaatregel tot herstel van de schade die is veroorzaakt door een buitengewone gebeurtenis – Motiveringsplicht”
In zaak T‑268/21,
Ryanair DAC, gevestigd te Swords (Ierland), vertegenwoordigd door E. Vahida, F.‑C. Laprévote, V. Blanc, S. Rating, I.‑G. Metaxas-Maranghidis en D. Pérez de Lamo, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door L. Flynn, C. Georgieva en F. Tomat als gemachtigden,
verweerster,
ondersteund door
Neos SpA, gevestigd te Somma Lombardo (Italië),
Blue panorama airlines SpA, gevestigd te Somma Lombardo,
Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, gevestigd te Villafranca de Verona (Italië),
vertegenwoordigd door M. Merola en A. Cogoni, advocaten,
interveniëntes,
wijst
HET GERECHT (Tiende kamer),
ten tijde van de beraadslaging samengesteld als volgt: A. Kornezov, president, E. Buttigieg en G. Hesse (rapporteur), rechters,
griffier: S. Spyropoulos, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 24 november 2022,
het navolgende
Arrest (
1
)
1
Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Ryanair DAC, nietigverklaring van besluit C(2020) 9625 final van de Europese Commissie van 22 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.59029 (2020/N) – Italië – COVID‑19: Compensatieregeling voor luchtvaartmaatschappijen waaraan de Italiaanse autoriteiten een vergunning hebben verleend (hierna: „bestreden besluit”).
Voorgeschiedenis van het geding
2
Bij decreto-legge n. 34 – Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all’economia, nonche ’di politiche sociali connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19 (wetsbesluit nr. 34 houdende spoedmaatregelen op het gebied van gezondheid, ondersteuning van werkgelegenheid en economie alsook sociaal beleid in verband met de epidemiologische noodsituatie wegens COVID-19), van 19 mei 2020 (gewoon supplement bij GURI nr. 128 van 19 mei 2020, blz. 1), zoals gewijzigd en omgevormd tot wet bij wet nr. 77 van 17 juli 2020 (gewoon supplement bij GURI nr. 180 van 18 juli 2020, blz. 1) (hierna: „wetsbesluit nr. 34”), hebben de Italiaanse autoriteiten met name een fonds ter vergoeding van de door de luchtvaartsector in het kader van de COVID-19-pandemie geleden schade ingesteld ten bedrage van 130 miljoen EUR.
3
Op 14 augustus 2020 hebben de Italiaanse autoriteiten decreto-legge n. 104 – Misure urgenti per il sostegno e il rilancio dell’economia (wetsbesluit nr. 104 houdende spoedmaatregelen ter ondersteuning en herstel van de economie) (gewoon supplement bij GURI nr. 203 van 14 augustus 2020, blz. 1). Dit wetsbesluit verleende de minister van Infrastructuur en Vervoer van de Italiaanse Republiek de bevoegdheid om, in afwachting van de afronding van de procedure van artikel 108, lid 3, VWEU, bij wijze van voorschot aan luchtvaartmaatschappijen die voldeden aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden van artikel 198 van wetsbesluit nr. 34, subsidies toe te kennen die in totaal niet meer dan 50 miljoen EUR mochten bedragen en werden gefinancierd uit het bij wetsbesluit nr. 34 ingestelde fonds.
4
Op 15 oktober 2020 heeft de Italiaanse Republiek overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU bij de Europese Commissie een steunmaatregel aangemeld bestaande in subsidies die werden betaald uit het bij wetsbesluit nr. 34 ingestelde fonds (hierna: „betrokken maatregel”). Deze maatregel, met als rechtsgrondslag artikel 198 van wetsbesluit nr. 34, is bedoeld om de schade te vergoeden die de in aanmerking komende luchtvaartmaatschappijen hebben geleden door de reisbeperkingen en andere lockdownmaatregelen die zijn genomen om de verspreiding van de COVID-19-pandemie te beperken.
5
De subsidiabiliteitsvoorwaarden zoals die blijken uit artikel 198 van wetsbesluit nr. 34, zijn de volgende: ten eerste mag de luchtvaartmaatschappij niet de begunstigde zijn van een bij een ander wetsbesluit ingesteld fonds dat bestemd is om de schade te compenseren die als gevolg van de COVID-19-pandemie is geleden door luchtvaartmaatschappijen die ten tijde van de inwerkingtreding van dat wetsbesluit beschikten over een door de Italiaanse autoriteiten afgegeven vergunning en belast waren met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen; ten tweede moet de luchtvaartmaatschappij een geldig bewijs luchtvaartexploitant hebben en in het bezit zijn van een Italiaanse licentie; ten derde moet de capaciteit van de toestellen van de luchtvaartmaatschappij meer dan 19 zitplaatsen bedragen; ten vierde mag het loon dat de luchtvaartmaatschappij uitbetaalt aan haar werknemers met standplaats in Italië en aan de werknemers van derde ondernemingen die bij haar activiteit betrokken zijn, niet lager zijn dan het minimumloon dat is vastgesteld in de nationale collectieve arbeidsovereenkomst die van toepassing is op de luchtvervoersector en is gesloten door de op nationaal niveau als meest representatief beschouwde werkgeversorganisaties en vakbonden (hierna: „minimumloonvereiste”).
6
Op 22 december 2020 heeft de Commissie bij het bestreden besluit besloten geen bezwaar te maken tegen de betrokken maatregel, op grond dat deze maatregel, met inbegrip van de subsidiabiliteitsvoorwaarden, verenigbaar was met de interne markt.
Conclusies van partijen
7
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
het bestreden besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie en interveniëntes, Neos SpA, Blue panorama airlines SpA en Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee, te verwijzen in de kosten.
8
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–
het beroep ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
9
Interveniëntes verzoeken het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk en in elk geval ongegrond te verklaren;
–
verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
[omissis]
Vierde middel: ontoereikende motivering
18
In het kader van het vierde middel betoogt verzoekster in essentie dat het bestreden besluit op verschillende punten ontoereikend is gemotiveerd. Verzoekster betoogt in het bijzonder dat het bestreden besluit haar niet in staat stelt te begrijpen waarom de Commissie, teneinde te bepalen of de vierde voorwaarde om voor steun in aanmerking te komen – te weten het minimumloonvereiste – in overeenstemming was met het Unierecht, deze voorwaarde uitsluitend heeft getoetst aan verordening (EG) nr. 593/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 17 juni 2008 inzake het recht dat van toepassing is op verbintenissen uit overeenkomst (Rome I) (PB 2008, L 177, blz. 6; hierna: „Rome I-verordening”), en niet aan de beginselen van non-discriminatie en het vrij verrichten van diensten.
19
De Commissie, ondersteund door interveniëntes, betwist dit betoog.
20
Volgens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. De aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 8 september 2011, Commissie/Nederland, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, punt 125 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
In deze context hoeft in het besluit om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU niet in te leiden, alleen te worden uiteengezet waarom de Commissie van mening is dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de interne markt te beoordelen, en moet zelfs een beknopte motivering van dat besluit worden geacht aan het motiveringsvereiste van artikel 296 VWEU te voldoen, mits daarin duidelijk en ondubbelzinnig de redenen tot uitdrukking komen waarom de Commissie heeft gemeend dat er geen sprake was van dergelijke problemen, waarbij de vraag naar de gegrondheid van deze motivering niets van doen heeft met dit vereiste (arresten van 27 oktober 2011, Oostenrijk/Scheucher-Fleisch e.a., C‑47/10 P, EU:C:2011:698, punt 111, en 12 mei 2016, Hamr – Sport/Commissie, T‑693/14, niet gepubliceerd, EU:T:2016:292, punt 54; zie in die zin ook arrest van 22 december 2008, Régie Networks, C‑333/07, EU:C:2008:764, punten 65, 70 en 71).
22
In het onderhavige geval volgt met betrekking tot de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt om te beginnen uit het bestreden besluit dat de Commissie heeft verwezen naar de arresten van 22 maart 1977, Iannelli & Volpi (74/76, EU:C:1977:51, punt 14), en 15 juni 1993, Matra/Commissie (C‑225/91, EU:C:1993:239, punt 41), volgens welke arresten uitvoeringsvoorschriften van een steunmaatregel die in strijd zijn met andere bijzondere bepalingen van het VWEU dan de artikelen 107 en 108 VWEU, dermate nauw verbonden kunnen zijn met het doel van de steun, dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld, zodat de invloed ervan op de verenigbaarheid of onverenigbaarheid van de steun in zijn geheel noodzakelijkerwijs in het kader van de procedure van artikel 108 VWEU moet worden beoordeeld (punt 92 van het bestreden besluit). In dit verband wordt in het bestreden besluit uiteengezet dat de Italiaanse Republiek vier subsidiabiliteitsvoorwaarden heeft vastgesteld aan de hand waarvan de potentiële begunstigden van de betrokken maatregel worden geselecteerd en dat de Commissie van mening was dat deze vier voorwaarden onlosmakelijk verbonden waren met de betrokken maatregel (punt 93 van het bestreden besluit).
23
Vervolgens heeft de Commissie in punt 95 van het bestreden besluit aangegeven dat er een bijzondere reden was om de vierde subsidiabiliteitsvoorwaarde te onderzoeken, op grond waarvan de begunstigden hun werknemers met standplaats in Italië een minimumloon moesten betalen. Volgens de Commissie was dit vereiste niet verbonden met het doel van de betrokken maatregel, aangezien met die maatregel werd beoogd te waarborgen dat de begunstigden in overeenstemming met het Italiaanse recht ervoor zouden zorgen dat hun werknemers met standplaats in Italië een minimumloon zouden ontvangen. Bijgevolg moest volgens haar de verenigbaarheid van dit vereiste worden beoordeeld in het licht van „andere relevante bepalingen van het Unierecht”.
24
In dit stadium moet worden vastgesteld dat uit het bestreden besluit niet duidelijk en ondubbelzinnig blijkt op grond van welke redenering de Commissie in punt 93 van dat besluit beweerde dat het minimumloonvereiste onlosmakelijk verbonden was met de betrokken maatregel en evenmin op grond van welke redenering zij in punt 95 van dat besluit beweerde dat dit vereiste niet verbonden was met het doel van de betrokken maatregel.
25
Bovendien heeft de Commissie in de punten 96 tot en met 98 van het bestreden besluit opgemerkt dat het minimumloonvereiste enkel van toepassing was op werknemers met Italië als standplaats. Zij heeft dit vereiste vervolgens getoetst aan artikel 8 van de Rome I-verordening, dat bijzondere collisieregels met betrekking tot individuele arbeidsovereenkomsten bevat. De Commissie heeft vastgesteld dat alle vervoerders die werknemers hebben met hun standplaats op Italiaans grondgebied, verplicht waren de door het Italiaanse recht geboden minimumbescherming in acht te nemen, ongeacht de nationaliteit van de vervoerder of het op de individuele arbeidsovereenkomst toepasselijke recht. Op basis daarvan is zij in punt 99 van het bestreden besluit tot de slotsom gekomen dat het minimumloonvereiste op het eerste gezicht in overeenstemming was met de bescherming die de Rome I-verordening aan werknemers verleende en met dit vereiste geen „andere Unierechtelijke bepalingen” werden geschonden.
26
Met deze redenering heeft de Commissie niet uiteengezet op grond van welke redenen zij meende te kunnen vaststellen dat, afgezien van de artikelen 107 en 108 VWEU, alleen artikel 8 van de Rome I-verordening relevant was ter toetsing of het minimumloonvereiste verenigbaar was met het Unierecht.
27
In dit verband moet worden vastgesteld dat de gevolgtrekking van de Commissie in punt 99 van het bestreden besluit dat het minimumloonvereiste niet in strijd was met „andere Unierechtelijke bepalingen”, niet is gemotiveerd. Naast artikel 8 van de Rome I-verordening heeft de Commissie immers geen enkele andere Unierechtelijke bepaling genoemd waaraan zij dit vereiste heeft getoetst. Bijgevolg heeft de Commissie niet duidelijk en transparant uiteengezet waarom met dit vereiste volgens haar geen „andere Unierechtelijke bepalingen” werden geschonden.
28
Dit motiveringsgebrek blijkt bovendien duidelijk uit het in de punten 94 en 95 van het bestreden besluit uiteengezette feit dat de Commissie bij de toetsing van het minimumloonvereiste rekening heeft gehouden met de „context”, namelijk de klacht van de Italiaanse vereniging van lowcostmaatschappijen (Aicalf), die betrekking had op artikel 203 van wetsbesluit nr. 34, waarvan de bewoordingen vergelijkbaar waren met artikel 198 van dat wetsbesluit, dat de rechtsgrondslag van de betrokken maatregel vormde. De inhoud van deze klacht is als bijlage bij het verzoekschrift gevoegd.
29
Volgens deze klacht was de betrokken Italiaanse regeling onrechtmatig voor zover daarin was bepaald dat de luchtvaartmaatschappijen hun werknemers met standplaats in Italië geen lager loon mochten betalen dan het minimumloon dat was vastgesteld in de nationale collectieve arbeidsovereenkomst voor de luchtvaartsector, die was gesloten door de vakbonden en werkgevers die op nationaal niveau het meest representatief waren. De Aicalf betoogde dat over de in die regeling bedoelde nationale collectieve arbeidsovereenkomst was onderhandeld door een beroepsvereniging die niet representatief was, aangezien haar leden slechts 11,3 % van het totale Italiaanse luchtverkeer vertegenwoordigden. Volgens de Aicalf vormde deze regeling een indirect discriminerende beperking van het vrij verrichten van diensten in de zin van artikel 56 VWEU.
30
De klacht was met name gebaseerd op de rechtspraak van het Hof, in het bijzonder de arresten van 11 december 2007, International Transport Workers’ Federation en Finnish Seamen’s Union (C‑438/05, EU:C:2007:772), 18 december 2007, Laval un Partneri (C‑341/05, EU:C:2007:809), 3 april 2008, Rüffert (C‑346/06, EU:C:2008:189), en 18 september 2014, Bundesdruckerei (C‑549/13, EU:C:2014:2235). In dit verband betoogde de Aicalf dat het Hof reeds nationale maatregelen had onderzocht die buitenlandse marktdeelnemers verplichtten om de in de nationale collectieve arbeidsovereenkomsten vastgestelde loonvoorwaarden in acht te nemen en deze onverenigbaar met het Unierecht had verklaard.
31
Artikel 203 van wetsbesluit nr. 34 – waarvan de bewoordingen vergelijkbaar waren met het in de betrokken maatregel neergelegde minimumloonvereiste – en de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt, gelet op met name artikel 56 VWEU, waren dus al vóór de vaststelling van het bestreden besluit onder de aandacht van de Commissie gebracht. Bovendien beschikte zij over de in dit verband relevante informatie.
32
Door deze context bevond de Commissie zich al helemaal in een situatie waarin zij zich diende uit te spreken over de vraag of artikel 56 VWEU, een relevante „andere Unierechtelijke bepaling” was waaraan zij eventueel de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt moest toetsen.
33
Verzoekster voert dus terecht aan dat het bestreden besluit haar niet in staat stelt te begrijpen waarom de Commissie, teneinde te bepalen of het minimumloonvereiste in overeenstemming was met het Unierecht, deze voorwaarde uitsluitend heeft getoetst aan artikel 8 van de Rome I-verordening en niet aan met name het in artikel 56 VWEU neergelegde beginsel van het vrij verrichten van diensten.
34
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie heeft verzuimd uit te leggen waarom volgens haar, afgezien van de artikelen 107 en 108 VWEU, alleen artikel 8 van de Rome I-verordening relevant was ter toetsing of het minimumloonvereiste verenigbaar was met het Unierecht, en dus „andere Unierechtelijke bepalingen” – en met name artikel 56 VWEU betreffende het vrij verrichten van diensten – niet in aanmerking kwamen. In die omstandigheden is het Gerecht niet in staat om na te gaan of het minimumloonvereiste verenigbaar was met „andere Unierechtelijke bepalingen” en dus of de betrokken maatregel in zijn geheel verenigbaar was met de interne markt.
35
Aan deze slotsom wordt niet afgedaan door het in punt 94 van het bestreden besluit vermelde feit dat ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit tegen de Italiaanse Republiek geen niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU was ingeleid wegens de regeling waarop de klacht betrekking had. Uit de opzet van artikel 258 VWEU volgt immers dat de Commissie niet verplicht is een dergelijke procedure in te leiden. Zij beschikt in dit verband over een discretionaire bevoegdheid (arrest van 14 oktober 2010, Deutsche Telekom/Commissie, C‑280/08 P, EU:C:2010:603, punt 47). Het feit dat de Commissie geen niet-nakomingsprocedure heeft ingeleid, betekent dus niet dat de betrokken Italiaanse regeling verenigbaar is met het Unierecht. Daarom is deze verduidelijking niet van invloed op de ontoereikendheid van de motivering van het bestreden besluit.
36
Met betrekking tot de bewering in punt 99 van het bestreden besluit dat „[h]et […] aan de bevoegde Italiaanse autoriteiten en, in voorkomend geval, aan de Italiaanse rechterlijke instanties [staat] om erop toe te zien dat [het minimumloonvereiste] wordt toegepast en ten uitvoer gelegd op een wijze die verenigbaar is met het Unierecht”, zij eraan herinnerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt tot de exclusieve bevoegdheid van de Commissie behoort, onder toezicht van de Unierechter (zie in die zin arrest van 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen en Flughafen Leipzig-Halle/Commissie, C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punt 79). Het feit dat de Italiaanse autoriteiten of rechterlijke instanties erop kunnen toezien dat dit vereiste in overeenstemming met het Unierecht wordt toegepast en ten uitvoer gelegd, ontslaat de Commissie dus niet van haar verplichting om de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt te beoordelen en die beoordeling in voorkomend geval tevens aan de hand van andere Unierechtelijke bepalingen dan de artikelen 107 en 108 VWEU te verrichten. De bewering in punt 99 van het bestreden besluit is dus evenmin van invloed op de ontoereikendheid van de motivering van het bestreden besluit.
37
Ten slotte is het volgens vaste rechtspraak niet toegestaan om het besluit pas tijdens de procedure bij de rechter voor het eerst toe te lichten, tenzij er zich uitzonderlijke omstandigheden voordoen (zie arrest van 20 september 2011, Evropaïki Dynamiki/EIB, T‑461/08, EU:T:2011:494, punt 109 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bijgevolg is het niet mogelijk om door middel van de door de Commissie in het verweerschrift en ter terechtzitting gegeven toelichting volgens welke de betrokken maatregel niet in strijd is met het beginsel van het vrij verrichten van diensten en het onderzoek van „andere Unierechtelijke bepalingen” niet noodzakelijk was, in de loop van het geding de motivering van het bestreden besluit aan te vullen.
38
Bijgevolg moet het bestreden besluit nietig worden verklaard voor zover de Commissie de krachtens artikel 296 VWEU op haar rustende motiveringsplicht niet is nagekomen.
[omissis]
HET GERECHT (Tiende kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Besluit C(2020) 9625 final van de Europese Commissie van 22 december 2020 betreffende steunmaatregel SA.59029 (2020/N) – Italië – COVID‑19: Compensatieregeling voor luchtvaartmaatschappijen waaraan de Italiaanse autoriteiten een vergunning hebben verleend, wordt nietig verklaard.
2)
De Commissie wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van Ryanair DAC.
3)
Neos SpA, Blue panorama airlines SpA en Air Dolomiti SpA – Linee aeree regionali Europee dragen hun eigen kosten.
Kornezov
Buttigieg
Hesse
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 24 mei 2023.
ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.
(
1
)	Enkel de punten van dit arrest waarvan het Gerecht publicatie nuttig acht, worden weergegeven.