62018CC0456
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
16 päivänä tammikuuta 2020 (
1
)
Asia C‑456/18 P
Unkari
vastaan
Euroopan komissio
Valitus – Valtiontuki – SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn aloittamista koskeva päätös – Asetus (EY) N:o 659/1999 – 11 artiklan 1 kohta – Tuen keskeyttämistä koskeva päätös – Tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen kannekelpoisuus – Oikeussuojaintressi vaikutusten lakkaamisesta huolimatta – Komission harkintavallan käyttö tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen antamisen yhteydessä – Oikeasuhteisuus – Perusteluvelvollisuus
I Johdanto
1.
Nyt käsiteltävässä unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta (
2
) tehdyssä valituksessa unionin tuomioistuimella on tilaisuus tarkastella erillistä oikeussuojan tarvetta valtiontukimenettelyssä annettua tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä vastaan. Unkaria kiellettiin tällaisella päätöksellä jatkamasta kahden tuen täytäntöönpanoa, kunnes tutkintamenettely on saatettu loppuun.
2.
SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos tutkintamenettely aloitetaan, jäsenvaltiot eivät saa toteuttaa kyseistä tukitoimenpidettä. Tuen keskeyttämistä koskeva päätös mahdollistaa sen, että komissio voi turvautua yksinkertaistettuun jäsenyysvelvoitteiden rikkomista koskevaan menettelyyn, jos jäsenvaltio kuitenkin toteuttaa toimen. Komissiolla oli selvästikin erityisiä epäilyjä Unkarin suhteen, minkä vuoksi komissio antoi tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen samanaikaisesti tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa. Komissio tukeutuu perusteluissaan kuitenkin pääasiallisesti pelkästään tuen olemassaoloon ja sen laajuuteen.
3.
Tässä yhteydessä on korostettava, että komission aloittama tutkinta koskee (laajasti tulkittuna) kahta verotusta koskevaa lakia, joiden tukiluonne perustuu ensisijaisesti progressiiviseen verojärjestelmään. Se, voidaanko tosiasiassa katsoa, että kyse on SEUT 107 artiklassa tarkoitetusta tuesta, on vielä selvittämättä ja riidanalaista. (
3
) Unkari ei ole kuitenkaan riitauttanut komission lopullista päätöstä pääasiassa (kyseisten lakien tukiluonteesta), vaan se riitauttaa ainoastaan väliaikaiset päätökset. Unkarin mukaan kyseisiä päätöksiä annettaessa harkintavaltaa on käytetty väärin eikä niitä ole perusteltu riittävästi.
4.
Unionin yleinen tuomioistuin arvioi asiaa kuitenkin toisin ensimmäisessä oikeusasteessa, joten nyt käsiteltävän valituksen osalta unionin tuomioistuimen on ratkaistava se, onko unionin yleinen tuomioistuin jättänyt perustellusti pitämättä virheellisinä väliaikaisia tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä, joiden osalta lausunnon antaminen on tällä välin rauennut.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
5.
Sääntöjenvastaista tukea koskevasta menettelystä säädetään SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (
4
) (jäljempänä asetus N:o 659/1999) III luvussa.
6.
Sen 11 artiklassa (
5
) säädetään seuraavaa:
”1.   Annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa komissio voi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitetaan keskeyttämään sääntöjenvastaisen tuen maksaminen, kunnes komissio on tehnyt päätöksen tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, jäljempänä ’tuen keskeyttämistä koskeva välipäätös’.
2.   Annettuaan asianomaiselle jäsenvaltiolle tilaisuuden esittää huomautuksensa komissio voi tehdä päätöksen, jolla jäsenvaltio velvoitetaan tilapäisesti perimään takaisin sääntöjenvastaiset tuet, kunnes komissio on tehnyt päätöksen tuen soveltuvuudesta yhteismarkkinoille, jäljempänä ’takaisinperimistä koskeva välipäätös’, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:
–
vakiintuneen käytännön mukaisesti ei ole epäilyjä asianomaisen toimenpiteen tukiluonteesta;
–
on tarpeen toimia pikaisesti; ja
–
on olemassa vakava vaara siitä, että kilpailijalle aiheutuu huomattavaa ja korvaamatonta vahinkoa.
– –”
7.
Asetuksen N:o 659/1999 12 artiklan mukaan on niin, että jos tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä ei noudateta, komissio voi ilman edeltävää menettelyä aloittaa SEUT 258 artiklassa tarkoitetun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn:
”Jos jäsenvaltio ei noudata tuen keskeyttämistä tai takaisinperimistä koskevaa välipäätöstä, komissio voi, samalla kun se tutkii asian saatavilla olevien tietojen pohjalta, saattaa asian suoraan Euroopan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ja pyytää sitä toteamaan, että välipäätöksen noudattamatta jättäminen merkitsee perustamissopimuksen rikkomista.”
8.
Komissio päättää ilmoittamattoman tuen muodollisen tutkintamenettelyn päättämisestä asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä 7 artiklan kanssa, mukaisella päätöksellä. Asetuksen 7 artiklan 5 kohdassa säädetään tukien kieltämisestä eli kielteisestä päätöksestä seuraavaa:
”Jos komissio toteaa, että ilmoitettu tuki ei sovellu yhteismarkkinoille, se päättää, että tukea ei saa myöntää – –”
III Riidan tausta
9.
Vuonna 2014 Unkari ensinnäkin hyväksyi tupakka-alan yrityksiltä perittävää terveysmaksua koskevan lain nro XCIV. Toiseksi Unkari muutti elintarvikeketjusta vuonna 2008 annettua lakia nro XLVI ja sen valvontaa.
10.
Näillä toimenpiteillä Unkari otti käyttöön kyseisiä yrityksiä koskevat progressiiviset maksurakenteet, jotka tulivat voimaan vuoden 2015 alussa.
11.
Unkari ei ilmoittanut komissiolle näistä toimenpiteistä. Tämän jälkeen komissio ilmoitti Unkarille, että lakien nro XLVI ja nro XCIV säännökset voivat komission näkemyksen mukaan olla sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Komissio viittasi molemmissa kirjeissään mahdollisuuteen antaa asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuen keskeyttämistä koskeva päätös ja kehotti Unkaria esittämään huomautuksensa. Unkari ei reagoinut tähän kehotukseen.
12.
Komissio päätti 15.7.2015 aloittaa kaksi SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaista muodollista tutkintamenettelyä. (
6
)
13.
Komissio antoi molemmissa menettelyissä samanaikaisesti tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen. Se totesi perusteluina ensinnäkin, ettei Unkari ollut esittänyt huomautuksia mahdollisuudesta antaa tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä ja että Unkarin mukaan toimenpiteet eivät olleet tukea. Toiseksi se totesi, että Unkari myöntää edelleen sääntöjenvastaista tukea. Kolmanneksi se katsoi, että liikevaihtoon perustuvilla jyrkästi progressiivisilla maksuilla saattaa olla merkittäviä vaikutuksia kilpailuun markkinoilla. (
7
)
14.
Unkari nosti tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä kanteen asetetussa määräajassa.
15.
Komissio päätti 4.7.2016 asetuksen N:o 659/1999 13 artiklan 1 kohdan nojalla, luettuna yhdessä 7 artiklan 5 kohdan kanssa, että riidanalaiset toimenpiteet ovat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea, joka on otettu käyttöön SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti. (
8
) Molemmista kielteisistä päätöksistä on tullut lopullisia.
16.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 25.4.2018 antamallaan valituksenalaisella tuomiolla Unkarin kanteet tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä. Tuomio annettiin tiedoksi Unkarille 2.5.2018.
IV Menettely unionin tuomioistuimessa
17.
Unkari teki 12.7.2018 nyt käsiteltävänä olevan valituksen unionin yleisen tuomioistuimen tuomiosta. Unkari vaatii, että unionin tuomioistuin
–
kumoaa valituksenalaisen tuomion
–
kumoaa päätöksen C(2015) 4805 final tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen osalta
–
kumoaa päätöksen C(2015) 4808 final tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen osalta ja
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18.
Unionin tuomioistuimen 15.10.2018 antamalla määräyksellä Puolan tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan Unkarin vaatimuksia. (
9
)
19.
Komissio vaatii, että unionin tuomioistuin
–
jättää valituksen tutkimatta ja/tai hylkää sen perusteettomana ja
–
velvoittaa Unkarin korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20.
Unkari, Puola ja komissio ovat esittäneet valituksesta unionin tuomioistuimelle kirjallisia huomautuksia ja suullisia lausumia 26.9.2019 pidetyssä istunnossa.
V Valituksen tarkastelu
A Valituksen tutkittavaksi ottaminen
21.
Komissio katsoo, että valitus on jätettävä tutkimatta, koska valituskirjelmä on epäselvä. Siinä ei etenkään täsmennetä, mitkä tuomion kohdat Unkari riitauttaa. Lisäksi Unkari lähinnä toistaa ensimmäisessä oikeusasteessa käydyssä menettelyssä esitetyt perusteet ja perustelut ja kritisoi useaan otteeseen komission riidanalaisia päätöksiä mutta ei valituksenalaista tuomiota.
22.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 168 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 169 artiklan 2 kohdan mukaiset perusteluvaatimukset eivät täyty, jos valituksessa ainoastaan toistetaan unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet tai perustelut. Jos valittaja kuitenkin riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen tekemän unionin oikeuden tulkinnan tai soveltamisen, ensimmäisessä oikeusasteessa tutkittuja oikeuskysymyksiä voidaan käsitellä uudelleen valituksen yhteydessä. (
10
)
23.
Toisin kuin komissio väittää, nyt käsiteltävässä valituksessa ei pelkästään toisteta väitteitä, jotka on jo esitetty ensimmäisessä oikeusasteessa. Unkari nimittäin riitauttaa valituksenalaisen tuomion perustelut siltä osin kuin on kyse erityisesti komission harkintavallan väärinkäytöstä tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamisen yhteydessä ja näiden päätösten perusteluvelvollisuuden noudattamatta jättämisestä. Tämä riittää siihen, että valitus voidaan ottaa tutkittavaksi.
B Valituksen perusteltavuus
24.
Valituksen yhteydessä unionin tuomioistuin tutkii viran puolesta, täyttyivätkö unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset. (
11
)
25.
Ennen valituksen asiasisällön tutkimista tarkastelen siksi Unkarin unionin yleisessä tuomioistuimessa nostamien kanteiden tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä. Jos jo kanteet olisi pitänyt jättää tutkimatta, unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä hylätessään kanteen ja Unkarin tekemä valitus on perusteeton.
1.
Tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä nostettujen kanteiden tutkittavaksi ottaminen
26.
Tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä nostetut kanteet voitaisiin jättää tutkimatta sillä perusteella, että kielteiset päätökset ovat tällä välin tulleet lainvoimaisiksi.
27.
Unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksen mukaan kanteet voidaan kuitenkin ottaa tutkittaviksi. Sen mukaan lausunnon antaminen kanteista ei raukea (tästä jäljempänä a kohta) eikä oikeussuojan tarve lakkaa (tästä jäljempänä b kohta). Unionin yleinen tuomioistuin perustelee tätä valituksenalaisen tuomion 49 kohdassa sillä, että kysymys lausunnon antamisen raukeamisesta limittyy todellisuudessa kysymykseen siitä, onko oikeussuojan tarve lakannut.
28.
Olen yhtä mieltä unionin yleisen tuomioistuimen kanssa kanteiden tutkittavaksi ottamista koskevasta päätelmästä mutta en perusteluista.
a)
Kanteen kohteen poistuminen
29.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan oikeudenkäynnin kohteen on oltava olemassa tuomioistuimen ratkaisun julistamiseen saakka sillä uhalla, että lausunnon antaminen asiassa raukeaa. (
12
)
30.
Tämä oikeuskäytäntö koskee kuitenkin – siltä osin kuin nähtävissä – yksinomaan yksityisten SEUT 263 artiklan neljännen kohdan nojalla nostamia kanteita, kun taas nyt käsiteltävässä asiassa kyse on Unkarin SEUT 263 artiklan toisen kohdan nojalla nostamasta kanteesta. Unionin yleinen tuomioistuin on tosin oikeassa siinä, ettei jäsenvaltioiden tarvitse osoittaa oikeussuojan tarvettaan SEUT 263 artiklan toisessa kohdassa tarkoitettuina etuoikeutettuina kantajina. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että jäsenvaltio voisi lähtökohtaisesti nostaa kanteita toimista, joiden oikeusvaikutukset ovat poistuneet. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, oikeussuojan tarpeen lakkaaminen ei merkitse samaa kuin kanteen kohteen poistuminen. Se, että etuoikeutetun kantajan ei tarvitse täyttää SEUT 263 artiklan neljännen kohdan mukaiselle kanteelle asetettuja erityisiä edellytyksiä, ei kuitenkaan merkitse sitä, että se voisi saattaa unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi kysymyksiä, jotka ovat luonteeltaan mahdollisesti vain hypoteettisia. (
13
)
31.
Tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä johtuva täytäntöönpanokielto on poistunut lainvoimaisten kielteisten päätösten myötä. Unkari ei nimittäin voi kielteisten päätösten antamisen jälkeen panna kyseessä olevia toimenpiteitä täytäntöön tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä riippumatta.
32.
Ei ole myöskään tarpeen lausua asetuksen N:o 659/1999 12 artiklassa tarkoitetusta komission yksinkertaistetusta kannemahdollisuudesta keskeyttämispäätöksen yhteydessä. Se on nimittäin korvattu lainvoimaiseksi tulleen kielteisen päätöksen myötä SEUT 108 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan mukaisella jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn yksinkertaistetulla muunnelmalla. (
14
)
33.
Asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisella tuen keskeyttämistä koskevalla päätöksellä oli näin ollen itsenäinen vaikutus vain siihen asti, kunnes kielteinen päätös annettiin vuonna 2016. Sen jälkeen tuen keskeyttämistä koskevalla päätöksellä ei ole enää ollut itsenäisiä oikeusvaikutuksia. Lausunnon antaminen asiassa on näin ollen rauennut kanteen nostamisen jälkeen vuonna 2015.
b)
Onko Unkarilla edelleen intressi saada valituksenalaiset tuen keskeyttämistä koskevat päätökset kumotuiksi?
34.
Unkarilla säilyy tässä asiassa poikkeuksellisesti intressi siihen, että valituksenalaiset tuen keskeyttämistä koskevat päätökset kumotaan.
35.
Sillä, että Unkari on nyt käsiteltävässä asiassa antanut kielteisten päätösten tulla lainvoimaisiksi, ei ole tähän vaikutusta. Vaikka tuen keskeyttämistä koskeva päätös ja kielteinen päätös liittyvät läheisesti toisiinsa, kielteisen päätöksen riitauttaminen ei ole edellytys intressille saada kumotuksi tuen keskeyttämistä koskeva päätös, jonka osalta lausunnon antaminen on rauennut. Näillä kahdella komission päätöksellä on nimittäin eri kohde.
36.
Kielteistä päätöstä koskevan muutoksenhaun yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin tutkii, onko jäsenvaltion toteuttama toimenpide SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua kiellettyä tukea. Nyt käsiteltävässä asiassa kyse on kuitenkin komission väliaikaisesta toimivallasta ennen lopullisten päätösten antamista. Näihin sovelletaan eri edellytyksiä. Unkari ei näin ollen ole toiminut ristiriitaisesti, vaikka se ei ole riitauttanut kielteistä päätöstä. Unkarin intressi siihen, että tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä tutkitaan erikseen, ei ole sen takia poistunut sen jälkeen, kun päätöksen vaikutukset ovat lakanneet.
37.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan kantajalla on tietyissä tapauksissa edelleen intressi saada riidanalainen toimi kumotuksi. Tämä mahdollistaa sen, että kantaja voi saada toimen antajan pidättäytymään antamasta uudelleen lainvastaista tointa. Tämän intressin säilyminen edellyttää, että tällainen lainvastaisuus voi toistua tulevaisuudessa kyseisen asian erityisistä olosuhteista riippumatta. (
15
)
38.
Komissio tosin on todennut suullisessa käsittelyssä, että se antaa suhteellisen harvoin tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä, eikä Unkari ole väittänyt, että komissio olisi uhannut keskeyttämispäätöksillä muissa konkreettisissa tukimenettelyissä.
39.
Valtiontukien valvonta on kuitenkin hyvin laaja-alaista ja johtaa moniin komission menettelyihin. Ei ole myöskään nähtävissä, että komissio olisi sitoutunut tiettyihin toimintaohjeisiin tuen keskeyttämistä koskevien päätösten osalta. Siksi on vaikea ennakoida, milloin, miten ja missä olosuhteissa komissio käyttää tätä toimivaltaa.
40.
Lisäksi jäsenvaltioilla on etuoikeutettuina kantajina lähtökohtaisesti suurempi oikeutettu intressi siihen, että tuomioistuin tutkii toimielinten toiminnan laillisuuden. Tälle ei ole esteenä alaviitteessä 13 mainittu unionin tuomioistuimen hiljattain antama määräys. (
16
) Kyseisessä asiassa unionin tuomioistuin hylkäsi Unkarin intressin pysyttämistä koskevan näkemyksen. Lausunnon antamisen raukeaminen liittyi kyseisessä asiassa kuitenkin siihen, että Unkari muutti toimenpidettä, jonka komissio oli valtion tukena kieltänyt. Kyseinen tilanne poikkeaa nyt tarkasteltavasta tilanteesta. Tässä asiassa asianosaiset kiistelevät komission toimivallasta muodollisessa tutkintamenettelyssä. Jäsenvaltioilta evättäisiin muutoin oikeussuoja välitoimina määrättäviä keskeyttämispäätöksiä vastaan.
41.
Unkari, Puola ja komissio ovat ilmaisseet olevansa yhtä mieltä siitä, että oikeusvarmuuteen liittyvistä syistä niillä on intressi siihen, että tuen keskeyttämistä koskevat päätökset tutkitaan. (
17
)
42.
Käsiteltävässä asiassa ei näin ollen ole kyse hypoteettisesta riita-asiasta. Päinvastoin, kun otetaan huomioon tilanteen toistumisen vaara, on perusteltua katsoa, että intressi saada tutkittua tukien keskeyttämistä koskevat päätökset, joiden osalta lausunnon antaminen on rauennut, on yhä olemassa.
c)
Välipäätelmä
43.
Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetut kanteet voitiin näin olleen ottaa tutkittaviksi.
2.
Valitusperusteiden tarkastelu
44.
Unkari vetoaa valituksensa tueksi kolmeen valitusperusteeseen. Ensimmäisessä valitusperusteessaan Unkari väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on ensinnäkin tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamisen edellytyksiä ja toiseksi se on tutkinut riittämättömästi komission harkintavallan käyttöä. Toisen valitusperusteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se hylkäsi Unkarin väitteet. Kolmas valitusperuste koskee komission perusteluvelvollisuutta.
45.
Toinen valitusperuste voidaan hylätä suoralta kädeltä selvästi perusteettomana. Unkari arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että kun Unkari on suullisessa käsittelyssä väittänyt komission määritelleen virheellisesti kyseessä olevien Unkarin toimenpiteiden viitejärjestelmän, se on valituksenalaisen tuomion 53–57 kohdassa todennut, että väite on esitetty myöhässä ja se on jätettävä siksi tutkimatta unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 84 artiklan mukaisesti. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ole tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan, että väite, jonka mukaan komissio on rikkonut SEUT 107 artiklan 1 kohtaa, on uusi peruste, joka on jätettävä tutkimatta, koska Unkarin kannekirjelmissä esittämät väitteet koskivat vain riidanalaisia päätöksiä.
a)
Asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisten tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamisen edellytykset (ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa)
46.
Ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa Unkari väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tulkitessaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisten tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamisen edellytyksiä.
1) SEUT 108 artiklan 3 kohdan huomioon ottaminen asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan yhteydessä
47.
Unkari katsoo, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen soveltaessaan SEUT 108 artiklan 3 kohtaan liittyvää oikeuskäytäntöä, joka koskee jäsenvaltioiden tuomioistuinten ja komission välistä toimivallan jakoa.
48.
Tämä valitusperuste perustuu valituksenalaisen tuomion väärin ymmärtämiseen. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä muistuttaessaan valituksenalaisen tuomion 68 kohdassa SEUT 108 artiklan 3 kohtaa koskevasta oikeuskäytännöstä, (
18
) jonka mukaan kansallisten tuomioistuinten toimivaltaa rajoitetaan jo silloin, kun komissio toteaa ilmoitusvelvollisuutta loukatun ja päättää muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta.
49.
Lisäksi Unkarin arvostelemat unionin yleisen tuomioistuimen toteamukset muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen ja tuen keskeyttämistä koskevien päätösten ”pääasiallisesta oikeusvaikutuksesta” (valituksenalaisen tuomion 33 kohta) tai ”olennaisin osin samasta oikeusvaikutuksesta” (valituksenalaisen tuomion 99 kohta) eivät vaikuta mitenkään asian lopputulokseen. Näillä oikeusvaikutusten uudelleenmuotoiluilla ei nimittäin ole minkäänlaista vaikutusta niiden olemassaoloon. Niillä ei näin ollen ole merkitystä asian ratkaisun kannalta, koska niistä ei voi olla Unkarille mitään etua. (
19
) Unkarin perustelut ovat siten tehottomia.
50.
Unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen ole jättänyt huomiotta SEUT 108 artiklan 3 kohdasta, luettuna yhdessä asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan kanssa, johtuvia oikeusvaikutuksia.
2) Asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan tulkinta
51.
Unkari arvostelee valituksenalaisen tuomion 73 kohdassa esitettyä tulkintaa asetuksen N:o 659/1999 11 artiklasta. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut mainitussa kohdassa, että valtiontukien valvonnan tehokkuus heikkenisi, jos tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen antamiseen sovellettaisiin aineellisia lisäehtoja. Unkarin näkemyksen mukaan tämä on vaikeasti yhteensovitettavissa oikeuskäytännön kanssa. Oikeuskäytännön mukaan komissio ei ole automaattisesti velvollinen antamaan tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä, jos tuesta ei ole ilmoitettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti. (
20
)
52.
Valituksenalaisen tuomion 73 ja 112 kohdassa esitetyistä unionin yleisen tuomioistuimen toteamuksista ei voida kuitenkaan päätellä, että komissio olisi automaattisesti velvollinen antamaan tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen. Komissiolla on pikemminkin toimivalta (”voi”) antaa tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä. Se, käyttääkö komissio tätä toimivaltaa, on komission harkintavallassa.
53.
Unionin yleinen tuomioistuin on myös tulkinnut oikein asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohtaa. Se on todennut valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa, että asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa asetetut edellytykset koskevat ainoastaan menettelyllistä ja aineellista edellytystä. Menettelyllinen edellytys on se, että komissio antaa asianomaiselle jäsenvaltiolle mahdollisuuden esittää huomautuksensa. Aineellinen edellytys on se, että komissio on väliaikaisesti luokitellut kansallisen toimenpiteen sääntöjenvastaiseksi valtiontueksi.
54.
Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 72 kohdassa perustellusti, että asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen antamiselle ei voida asettaa samoja lisäedellytyksiä kuin asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun tuen takaisinperimistä koskevan päätöksen antamiselle.
55.
Tämä ilmenee kyseisen artiklan 2 kohtaa koskevasta käänteisestä päätelmästä, kun sitä verrataan 1 kohtaan, jossa ei aseteta lisäedellytyksiä. Muutoin kyseenalaistettaisiin asetuksen antajan ratkaisu, jonka mukaan ainoastaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 2 kohdan mukaisten takaisinperimistä koskevien päätösten antamiseen sovelletaan lisäehtoja.
56.
Myös asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan tarkoitus tukee sitä, että lisäehtoja sovelletaan ainoastaan komission antamiin takaisinperimistä koskeviin päätöksiin. Takaisinperimistä koskevilla päätöksillä on nimittäin menneisyyteen kohdistuvia vaikutuksia. Tuen keskeyttämistä koskeva päätös kohdistuu sitä vastoin tulevaisuuteen. Kun otetaan huomioon SEUT 108 artiklan 3 kohdan kolmannessa virkkeessä määrätty toimenpiteen täytäntöönpanokielto, asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan oikeudellinen vaikutus näkyy erityisesti siinä, että 12 artiklan mukaan komissio voi nostaa kanteen jäsenvaltiota vastaan yksinkertaistetussa menettelyssä. Tämä kanne on yksi muunnelma jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevasta kanteesta. (
21
) Se mahdollistaa sen, että komissio voi aloittaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan yksinkertaistetun menettelyn, jotta torjutaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämiseen liittyvän riskin kasvu.
57.
Unkari väittää kuitenkin, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen todetessaan, että nämä edellytykset myös tosiasiallisesti täyttyvät, koska se on ottanut vääristyneellä tavalla huomioon tosiseikat ja todisteet valituksenalaisen tuomion 59–87 kohdassa. Unkari tukeutuu tältä osin abstraktisti erityisesti edun ja valikoivuuden käsitteisiin. Se ei kuitenkaan esitä konkreettisesti, miltä osin unionin yleinen tuomioistuin on ottanut ne vääristyneellä tavalla huomioon. Näin ollen tällä Unkarin väitteellä ei ole merkitystä.
3) Välipäätelmä
58.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellista virhettä arvioidessaan asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä, joten ensimmäisen valitusperusteen ensimmäinen osa on hylättävä.
b)
Komission harkintavalta (ensimmäisen valitusperusteen toinen osa)
59.
Unkari ja Puola arvostelevat ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa unionin yleisen tuomioistuimen arviointia komission harkintavallasta.
60.
Unkari katsoo virheellisesti, että unionin yleinen tuomioistuin on antanut komissiolle rajoittamattoman harkintavallan. Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 86 ja 94 kohdassa, että unionin toimielinten valvonta ulottuu niiden toimien ja näin ollen myös tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen yhteensoveltuvuuteen perussopimusten ja yleisten oikeusperiaatteiden kanssa. (
22
)
61.
Unkari ja Puola väittävät myös, että unionin yleinen tuomioistuin on joka tapauksessa tehnyt oikeudellisen virheen arvioidessaan komission harkintavaltaa, koska se on päätellyt, että tuen keskeyttämistä koskevat päätökset ovat yleisen suhteellisuusperiaatteen mukaisia.
1) Tuen keskeyttämistä koskevien päätösten tarve
62.
Unkari ja Puola väittävät tältä osin, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittaminen olisi ollut komissiolle asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaisia tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä lievempi toimenpide, eikä unionin yleinen tuomioistuin ole ottanut sitä huomioon.
63.
Unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 29 kohdassa, että jäsenvaltion on itse pääteltävä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen perusteella, että kansallisen toimenpiteen täytäntöönpano on keskeytettävä, kun taas asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan mukaiset tuen keskeyttämistä koskevat päätökset ovat välittömästi – ja yksiselitteisesti – sitovia. (
23
)
64.
Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä pitäytyminen saattaa vaikuttaa tätä taustaa vasten lievemmältä toimenpiteeltä kuin tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen antaminen. Komissiolta evättäisiin tällöin kuitenkin mahdollisuus saattaa asia suoraan unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi ja varmistaa näin täytäntöönpanokielto. Tällöin se ei toimisi yhtä tehokkaasti. Lisäksi Unkarin ja Puolan esittämien perustelujen mukaan tuen keskeyttämistä koskevat päätökset ovat aina suhteettomia, jos komissio antaa ne samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa.
65.
Siksi tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antaminen oli välttämätöntä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
2) Tuen keskeyttämistä koskevien päätösten oikeasuhteisuus vero-oikeudessa
66.
Puola katsoo lisäksi, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole ottanut huomioon sitä, että nyt käsiteltävässä asiassa tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antaminen olisi edellyttänyt erityisten olosuhteiden täyttymistä.
67.
Toisin kuin Puola katsoo, tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antaminen ei kuitenkaan edellytä tällaisia erityisiä olosuhteita myöskään vero-oikeudessa.
68.
Kun komissio tutkii, onko yleisessä verosääntelyssä kyse valtiontuesta, sen on otettava huomioon jäsenvaltioiden verotuksellinen itsemääräämisoikeus. Mielestäni tämä antaa aihetta valikoivan edun mukautettuun tutkintaan. (
24
) Jos komissio katsoo alustavasti tällaisen mukautetun tutkinnan perusteella, että kyse saattaa olla sääntöjenvastaisesta tuesta, komissiolla on myös toimivalta antaa asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä.
69.
Näin on riippumatta siitä, onko kyseinen toimenpide lopulta tosiasiallisesti valtiontukea. (
25
) Komissio ei saa antaa tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä pelkästään silloin, kun on ilmeistä, ettei kyse ole valtiontuesta. Vaikka onkin vielä selvittämättä, voidaanko progressiivista verokantaa pitää valikoivana etuna, (
26
) tuen olemassaoloa ei selvästikään ole suljettu pois. Unkari ei ole myöskään riitauttanut komission kielteisiä päätöksiä, ja niistä on tullut tällä välin lainvoimaisia. Käsiteltävässä asiassa on näin ollen jopa kiistatonta, että riidanalaiset toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltumatonta tukea.
70.
Kun komissio käyttää tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamiseen liittyvää harkintavaltaansa, sen on kuitenkin otettava huomioon kyseisten päätösten erityinen tarkoitus. Kuten unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti todennut valituksenalaisen tuomion 32 kohdassa, niiden tarkoituksena on mahdollistaa se, että komissio voi nostaa kanteen yksinkertaistetussa menettelyssä asetuksen N:o 659/1999 12 artiklan mukaisesti. Näin menetellessään komissio voi tehokkaasti torjua sen, ettei jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen riski kasva (tästä jo 56 kohdassa).
3) Komission harkintavallan käyttö
71.
Unkari ja Puola valittavat erityisesti siitä, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole ottanut asianmukaisesti huomioon komission aiempaa käytäntöä tutkiessaan tuen keskeyttämistä koskevien päätösten oikeasuhteisuutta.
72.
Unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 113 kohdassa, että pelkästään se, että komissio on tiettyjen jäsenvaltioiden verotoimenpiteiden osalta aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn antamatta tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä, vaikka se joidenkin muiden jäsenvaltioiden verotoimenpiteitä koskevia muodollisia tutkintamenettelyjä aloittaessaan on antanut tällaisen päätöksen, ei riitä osoittamaan, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita on loukattu. Sen mukaan Unkari ei ole varsinkaan osoittanut, että kyseiset menettelyt olisivat rinnastettavissa toisiinsa (valituksenalaisen tuomion 111 kohta).
73.
Komissio on vahvistanut unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, että se on vuodesta 1990 lähtien antanut vain noin 20 tuen keskeyttämistä koskevaa päätöstä. Unkari ja Puola ovat huomauttaneet, että samalla ajanjaksolla täytäntöönpantuja valtiontukimenettelyjä on useita satoja.
74.
Nyt käsiteltävässä asiassa komission tulisi ottaa huomioon harkintavaltansa käytön yhteydessä se, että aiemmassa käytännössään se on vain harvoin käyttänyt toimivaltaansa antaa tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä. On voitava ymmärtää, miksi se on kuitenkin päättänyt tässä asiassa antaa tuen keskeyttämistä koskevat päätökset.
75.
Kun komissio antaa tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen jälkeen, se voi harkintavaltansa rajoissa ottaa huomioon sen, että jäsenvaltio toteuttaa ehdotetun toimenpiteen menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä huolimatta.
76.
Kun komissio antaa tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen kanssa – kuten nyt käsiteltävässä asiassa –, se käyttää harkintavaltaansa asianmukaisesti siinä tapauksessa, jos se epäilee yksittäistapauksen olosuhteet huomioon ottaen, että jäsenvaltio toteuttaa valtiontukisääntöjen alaiset toimenpiteet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Myös unionin yleinen tuomioistuin on tukeutunut tähän seikkaan arvioidessaan valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa esitettyjä komission perusteluja.
77.
Kuten valituksenalaisen tuomion 81 kohdasta ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin on tältä osin ottanut huomioon sen, että neljä kuukautta ennen riidanalaisten päätösten antamista komissio oli aloittanut muodollisen tutkintamenettelyn, joka koski Unkarin mainosalalla käyttöön ottamaa veroa, jolle oli ominaista media-alan yritysten mainosliikevaihtoon sovellettava progressiivinen verokanta. (
27
) Se muistutti siten terveysmaksua ja muutettua elintarvikeketjun tarkastusmaksua. Komissio ja Unkarin viranomaiset kävivät kirjeenvaihtoa ennen kyseisen päätöksen tekemistä ja sen jälkeen.
78.
Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi ottanut huomioon valituksenalaisen tuomion 136 ja 137 kohdassa sen, ettei Unkari ollut keskeyttänyt näitä verotuksellisia toimenpiteitä tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Tätä taustaa vasten unionin yleinen tuomioistuin totesi, että on olemassa riski, että Unkari toteuttaa kyseessä olevat toimenpiteet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
79.
Unionin yleinen tuomioistuin saattoi päätellä tämän perusteella, että komissio oli ottanut huomioon aiemman käytäntönsä harkintavaltaa käyttäessään. Myöskään tältä osin ei voida arvostella sitä, miten unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut harkintavallan käyttöä.
4) Välipäätelmä
80.
Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen perustellusti todennut, ettei komissio ole tehnyt virhettä käyttäessään harkintavaltaansa.
c)
Komission perusteluvelvollisuus (kolmas valitusperuste)
81.
Unkari väittää kolmannessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt huomiotta sen, että komissio on rikkonut SEUT 296 artiklan toisen kohdan ensimmäisen lauseen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 1 kohdan ja 2 kohdan c alakohdan mukaista perusteluvelvollisuuttaan.
82.
Ensin on selvitettävä, miten komissio on perustellut tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamista (1 kohta). Tämän jälkeen tutkin, onko unionin yleinen tuomioistuin tutkinut komission perusteluja tekemättä oikeudellista virhettä (2 kohta).
1) Komission perusteluvelvollisuuden kohde tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamisen yhteydessä
83.
SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa määrätään nimenomaisesti toimielinten oikeudellisia toimia koskevasta perusteluvelvollisuudesta. Myös hyvää hallintoa koskevaan oikeuteen sisältyy perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaan hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä. Perusoikeuskirjan 41 artikla ilmentää unionin oikeuden yleistä periaatetta, johon jäsenvaltiot voivat vedota. (
28
)
84.
Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin ei mielestäni ole tehnyt oikeudellista virhettä, kun se on todennut, että komission perustelujen on koskettava asetuksen N:o 659/1999 11 artiklan 1 kohdan molempia edellytyksiä ja – toisin kuin komissio katsoo – sen harkintavallan käyttämistä.
85.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukaisista unionin toimielinten toimien perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava kaikkien asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu tai joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska arvioitaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa vahvistetut vaatimukset, on otettava huomioon perustelujen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. (
29
)
86.
Kyseessä olevan toimenpiteen luokittelusta sääntöjenvastaiseksi tueksi on ensinnäkin korostettava, että unionin yleinen tuomioistuin on aivan oikein todennut valituksenalaisen tuomion 129 kohdassa, että tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteluvaatimusten on oltava samantasoiset kuin ne, jotka oikeuskäytännössä asetetaan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevien päätösten perusteluille.
87.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin on todennut valituksenalaisen tuomion 133 kohdassa, että riidanalaisista päätöksistä ilmenee, että komissio antoi Unkarille tilaisuuden esittää huomautuksensa. Tässä perustelussa ei näin ollen ole moitittavaa.
88.
Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 135 kohdassa, että komission perustelujen on koskettava myös sen harkintavallan käyttöä. Unionin yleinen tuomioistuin on todennut tältä osin, että komission on otettava huomioon tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen asetuksen N:o 659/1999 12 artiklan nojalla tuottamat erityiset oikeusvaikutukset, jos tuen keskeyttämistä koskeva päätös sisältyy muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen.
89.
Kuten 85 kohdassa todetaan, perusteluvelvollisuuden tarkoitus edellyttää, että tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen perusteluista voidaan ymmärtää, miksi komissio on katsonut, ettei asianomainen jäsenvaltio aio noudattaa SEUT 108 artiklan 3 kohdasta johtuvaa velvoitetta eikä keskeyttää toimenpiteiden täytäntöönpanoa. Tämä edellyttää, että myös perusteluissa otetaan huomioon tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen erityinen luonne. Kuten edellä 56 ja 70 kohdassa on todettu, komission on voitava turvautua asetuksen N:o 659/1999 12 artiklassa säädettyyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan yksinkertaistettuun menettelyyn, jos on suuri vaara sille, että jäsenvaltio jatkaa riidanalaisen toimenpiteen soveltamista. Erityistä perusteluvelvollisuutta sovelletaan etenkin silloin, kun aiemmassa käytännössä, kun tämä seikka otetaan huomioon, tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä on annettu vain harvoin.
2) Komission perustelujen valvonta unionin yleisessä tuomioistuimessa
90.
Unkarin ja Puolan mukaan unionin yleinen tuomioistuin oli jättänyt huomiotta sen, ettei komissio ollut perustellut, miksi se epäili, että Unkari toteuttaa kyseiset kansalliset toimenpiteet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
91.
Unionin yleinen tuomioistuin on tältä osin katsonut valituksenalaisen tuomion 136 kohdassa, että komissio on esittänyt kaksi riittävää perustetta päätökselleen antaa tuen keskeyttämistä koskevat päätökset. Ensinnäkin komissio on tukeutunut siihen, että Unkari kiistää toimenpiteiden olevan tukea. Toiseksi Unkari ei ottanut kantaa aiottuihin tuen keskeyttämistä koskeviin päätöksiin.
92.
Nämä kaksi seikkaa eivät kuitenkaan riitä perusteluiksi sille, miksi komissio epäilee, että Unkari jatkaa kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden toteuttamista muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta ja ennen sen loppuun saattamista. Riidanalaisista päätöksistä ei näin ollen ilmene, että yksinkertaistettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely voisi olla tarpeen.
93.
Jäsenvaltiolla on nimittäin oikeus puolustautua osoittaakseen, ettei toimenpide ole tukea. Tästä ei voida päätellä, että on suuri riski sille, ettei jäsenvaltio noudata SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyjä oikeudellisia velvoitteita. Näin on erityisesti silloin, kun kyse on kiistanalaisesta oikeudellisesta kysymyksestä, kuten nyt käsiteltävässä asiassa.
94.
Lisäksi jäsenvaltioita ainoastaan kehotetaan esittämään huomautuksensa tuen keskeyttämistä koskevista päätöksistä velvoittamatta niitä kuitenkaan siihen. SEU 4 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa määrätään tosin, että jäsenvaltiot tukevat unionia tämän tehtävien täyttämisessä ja pidättäytyvät kaikista toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Jos jäsenvaltio ei toimi tältä osin komission kanssa yhteistyössä, komissio voi ilman muuta pitää sitä jäsenvaltiota vastaan puhuvana seikkana. Jos muita tätä tukevia seikkoja ei ilmene, tämä ei kuitenkaan yksinään riitä perusteluksi sille, miksi komissio epäilee, ettei jäsenvaltio noudata SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
95.
Tuomio ei osoittaudu asianmukaiseksi myöskään muiden syiden perusteella. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämien näkökohtien lisäksi komissio perusteli tuen keskeyttämistä koskevia päätöksiä terveysmaksuista annetun päätöksen 47 ja 48 perustelukappaleessa ja Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun tehdystä muutoksesta annetun päätöksen 56 ja 57 perustelukappaleessa sillä, että Unkari myönsi tukia edelleen, kun tuen keskeyttämistä koskevat päätökset annettiin, mikä uhkasi vaikuttaa merkittävästi kilpailuun.
96.
Komissio ei voinut kuitenkaan päätellä näistä kahdesta seikasta, ettei Unkari täyttäisi SEUT 108 artiklan 3 kohdan kolmannen virkkeen mukaista velvoitettaan. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta johtuvaa toimenpiteen täytäntöönpanokieltoa ei nimittäin ollut vielä määrätty ennen tuen keskeyttämistä koskevien päätösten antamista, koska komissio antoi tuen keskeyttämistä koskevat päätökset samanaikaisesti muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen kanssa. Toisaalta täytäntöönpanokieltoa sovelletaan riippumatta siitä, missä määrin toimenpide vaikuttaa kilpailuun. SEUT 108 artiklan 3 kohdassa ei tehdä eroa tuen suuruuden perusteella. Tällöin tuen suuruudella ei voi lähtökohtaisesti olla merkitystä myöskään väliaikaiselle toimenpiteelle, jolla pyritään pelkästään mahdollistamaan yksinkertaistettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely.
97.
Kuten Unkari ja Puola arvostelevat, komission riidanalaisten päätösten perusteluista olisi pitänyt käydä ilmi, minkä seikkojen perusteella komissio epäili, että Unkari toteuttaa toimet muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta.
98.
Kuten edellä 78 kohdassa on todettu, käsiteltävässä asiassa komission asiakirja-aineistosta ilmenee, ettei Unkari ollut muutamaa kuukautta aiemmin keskeyttänyt mainosveroon liittyviä toimenpiteitä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta. Tämä on ilmeisesti saanut komission antamaan tuen keskeyttämistä koskevat päätökset. Sitä ei voida sinällään arvostella. Tämä harkintavaltaa koskeva osatekijä on kuitenkin siinä määrin olennainen, että komission olisi pitänyt sisällyttää se perusteluihinsa.
99.
Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 137 kohdassa, tämä seikka ei yksinkertaisesti kuulu siihen asiayhteyteen, jossa riidanalaiset päätökset tehtiin ja josta Unkarin on täytynyt olla tietoinen. Jos Unkarin aiempi käyttäytyminen oli tosiasiassa ollut ratkaiseva seikka sille, miksi komissio epäili, että Unkari toteuttaa toimenpiteen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta huolimatta, komission asiaa koskevan pohdinnan on käytävä ilmi tuen keskeyttämistä koskevan päätöksen julkaistuista perusteluista. Näin ei ole nyt käsiteltävässä asiassa.
100.
Vain näin mahdollistetaan se, että ensinnäkin päätöksen adressaatti, toiseksi muut mahdolliset kantajat ja kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin voivat ymmärtää ja valvoa komission harkintavallan käyttöä. Edellä esitetystä seuraa, että komission perustelut olivat riittämättömiä ja että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen todetessaan valituksenalaisen tuomion 137 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, että komissio oli täyttänyt perusteluvelvollisuutensa.
3) Välipäätelmä
101.
Unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen tutkiessaan komission perusteluja. Valituksenalaisten tuen keskeyttämistä koskevien päätösten perustelut eivät täytä laillisia vaatimuksia.
d)
Päätelmä
102.
Unkarin valitus on näin ollen perusteltu.
VI Oikeudenkäynti unionin yleisessä tuomioistuimessa
103.
Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisessä kohdassa määrätään, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun ja voi ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen.
104.
Koska tuen keskeyttämistä koskevien päätösten perustelut ovat lainvastaisia, valituksenalainen tuomio on kumottava ja on todettava, että riidanalaiset päätökset ovat pätemättömiä tuen keskeyttämistä koskevien päätösten osalta.
105.
Unionin tuomioistuin on tähän saakka kumonnut myös oikeudellisia toimia, joiden vaikutukset ovat lakanneet. (
30
) Kun oikeudellisilla toimilla, joiden vaikutukset ovat lakanneet, ei ole enää oikeusvaikutuksia, on itse asiassa vaikea kuvitella sellaista tilannetta, että ne kumottaisiin. Tällaisissa tapauksissa voidaan oikeastaan vain todeta toimi pätemättömäksi. Jos intressi kumoamiseen säilyy, kuten nyt käsiteltävässä asiassa, ehdotan siksi sen toteamista, että oikeudelliset toimet olivat pätemättömiä.
VII Oikeudenkäyntikulut
106.
Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti, se tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista. Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan valituksen käsittelyyn työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
107.
Puola vastaa väliintulijana työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan ja 140 artiklan 1 kohdan mukaisesti omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VIII Ratkaisuehdotus
108.
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1)
Unionin yleisen tuomioistuimen 25.4.2018 antama tuomio Unkari vastaan komissio (T-554/15 ja T-555/15) kumotaan.
2)
Todetaan, että päätökset C(2015) 4805 final ja C(2015) 4808 final ovat pätemättömiä tuen keskeyttämistä koskevien päätösten osalta.
3)
Euroopan komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
4)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(
1
)	Alkuperäinen kieli: saksa.
(
2
)	Tuomio 25.4.2018, Unkari v. komissio (T-554/15 ja T-555/15, EU:T:2018:220).
(
3
)	Vodafone Magyarország (C-75/18); Tesco-Global Áruházak (C-323/18); komissio v. Puola (C‑562/19 P) ja komissio v. Unkari ja Puola (C‑596/19 P). Ks. myös ratkaisuehdotukseni Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2019:492, 136 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja ratkaisuehdotukseni Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2019:567, 128 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
4
)	Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 22.7.2013 annetulla neuvoston asetuksella (EU) N:o 734/2013 (EUVL 2013, L 204, s. 15).
Asetus N:o 659/1999 on kumottu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9), joka tuli voimaan 14.10.2015.
(
5
)	Nyttemmin lähes samasanainen asetuksen (EU) 2015/1589 13 artikla.
(
6
)	Komission 15.7.2015 antamat päätökset (valtiontuet SA.40018 (ex 2014/NN), C(2015) 4808 final ja SA.41187 (2015/NN), C(2015) 4805 final) (EUVL 2015, C 277, s. 12 ja 24).
(
7
)	”In that context, the Commission underlines that the steeply progressive character of the turnover fee is capable of having a significant impact on the competitive situation in the market” (komission 15.7.2015 antamien päätösten 47 ja 56 perustelukappale).
(
8
)	Komission 4.7.2016 antamat päätökset (EU) 2016/1846 toimenpiteestä SA.41187 (2015/C) (ex 2015/NN), jonka Unkari on toteuttanut tupakkateollisuusyrityksiltä perittävän terveysmaksun osalta (tiedoksiannettu numerolla C(2016) 4049) (EUVL 2016, L 282, s. 43), ja (EU) 2016/1848 toimenpiteestä SA.40018 (2015/C) (ex 2015/NN) Unkarin elintarvikeketjun tarkastusmaksuun vuonna 2014 tehty muutos (tiedoksiannettu numerolla C(2016) 4056) (EUVL 2016, L 282, s. 63).
(
9
)	Puolan väliintulokirjelmästä, jossa unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 132 artiklan 2 kohdan a alakohdan vastaisesti ei mainittu väliintulijan vaatimuksia, käy yksiselitteisesti ilmi, että Puola tukee Unkarin valitusperusteita ja näin ollen Unkarin vaatimuksia.
(
10
)	Ks. tuomio 4.4.2019, OZ v. EIP (C‑558/17 P, EU:C:2019:289, 33 ja 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
11
)	Ks. määräys 15.2.2012, Internationaler Hilfsfonds v. komissio (C‑208/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:76, 34 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja ratkaisuehdotukseni HX v. neuvosto (C‑423/16 P, EU:C:2017:493, 48 kohta).
(
12
)	Tuomio 7.6.2007, Wunenburger v. komissio (C‑362/05 P, EU:C:2007:322, 42 kohta); tuomio 28.5.2013, Abdulrahim v. neuvosto ja komissio (C‑239/12 P, EU:C:2013:331, 61 kohta) ja tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 43 kohta).
(
13
)	Ks. määräys 11.10.2017, Unkari v. komissio (C‑204/17 P (R), ei julkaistu, EU:C:2017:751, 18 kohta).
(
14
)	Ks. tuomio 14.2.1990, Ranska v. komissio (C-301/87, EU:C:1990:67, 23 kohta) ja tuomio 3.7.2001, komissio v. Belgia (C-378/98, EU:C:2001:370, 24 kohta) sekä julkisasiamies Wahlin ratkaisuehdotus komissio v. Saksa (C-527/12, EU:C:2014:90, 25 kohta) ja julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Italia v. komissio (C-400/99, EU:C:2001:191, 64 kohta).
(
15
)	Ks. tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, 48 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
16
)	Määräys 11.10.2017, Unkari v. komissio (C‑204/17 P (R), ei julkaistu, EU:C:2017:751, 18 kohta).
(
17
)	Ks. tästä jo valituksenalaisen tuomion 46 kohta.
(
18
)	Tuomio 21.11.2013, Deutsche Lufthansa (C-284/12, EU:C:2013:755, 41 ja 42 kohta).
(
19
)	Ks. tuomio 6.10.2009, GlaxoSmithKline Services v. komissio (C‑501/06 P, C‑513/06 P, C‑515/06 P ja C‑519/06 P, EU:C:2009:610, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio 21.12.2011, Iride v. komissio (C‑329/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:859, 50 kohta).
(
20
)	Ks. tuomio 17.6.1999, Belgia v. komissio (C-75/97, EU:C:1999:311, 74 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
21
)	Tuomio 14.2.1990, Ranska v. komissio (C-301/87, EU:C:1990:67, 23 kohta) sekä julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Deutsche Lufthansa (C-284/12, EU:C:2013:442, 33 kohdan alaviite 56) ja julkisasiamies Stix-Hacklin ratkaisuehdotus Italia v. komissio (C-400/99, EU:C:2001:191, 65 kohta).
(
22
)	Tuomio 29.6.2010, E ja F (C-550/09, EU:C:2010:382, 44 kohta); tuomio 26.6.2012, Puola v. komissio (C‑335/09 P, EU:C:2012:385, 48 kohta); tuomio 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami ym. v. parlamentti ja neuvosto (C‑583/11 P, EU:C:2013:625, 91 kohta) ja tuomio 30.5.2017, Safa Nicu Sepahan v. neuvosto (C‑45/15 P, EU:C:2017:402, 35 kohta).
(
23
)	Ks. tuomio 9.10.2001, Italia v. komissio (C-400/99, EU:C:2001:528, 60 kohta).
(
24
)	Ks. ratkaisuehdotukseni Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2019:492, 163 kohta ja sitä seuraavat kohdat) ja ratkaisuehdotukseni Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2019:567, 150 kohta ja sitä seuraavat kohdat).
(
25
)	Ks. julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Deutsche Lufthansa (C-284/12, EU:C:2013:442, 27 kohta).
(
26
)	Ks. viittaukset edellä alaviitteessä 3.
(
27
)	Päätös C(2015) 1520, 12.3.2015, valtiontuki SA.39235 (2015/C) (ex 2015/NN) – Unkari – Mainosvero (EUVL 2015, C 136, s. 7).
(
28
)	Ks. tuomio 20.12.2017, Espanja v. neuvosto (C-521/15, EU:C:2017:982, 89 kohta) ja ratkaisuehdotukseni samassa asiassa (EU:C:2017:420, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
29
)	Tuomio 10.3.2016, HeidelbergCement v. komissio (C‑247/14 P, EU:C:2016:149, 16 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen); erityisesti valtiontukea koskevan oikeuden osalta mutta vielä EY 253 artiklan kannalta tuomio 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni v. komissio (C‑194/09 P, EU:C:2011:497, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(
30
)	Ks. esim. tuomio 4.9.2018, ClientEarth v. komissio (C‑57/16 P, EU:C:2018:660, tuomiolauselman 2 ja 3 kohta).