61983C0103
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL
SIR GORDON SLYNN
VAN 5 APRIL 1984 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne beren Rechters,
In de onderhavige zaak vordert een Franse staalproducent, hierna genoemd „Usinor”, nietigverklaring van een beschikking van de Commissie van 27 april 1983, waarbij de Commissie Usinor de referentieproduktiecijfers en -hoeveelheden, produktiequota en gedeelten van produktiequota die op de gemeenschappelijke markt kunnen worden geleverd, geldig voor het tweede kwartaal van 1983, heeft meegedeeld. Usinor voert in hoofdzaak twee bezwaren aan tegen de beschikking:
1.
in de beschikking zijn ten onrechte quota vastgesteld voor produkten van categorie V, daar wat deze produkten betreft, de beschikking tot een afzonderlijk staalbedrijf, hierna genoemd „Alpa”, had moeten worden gericht; subsidiair, dus voor het geval dat de Commissie dit onderdeel van de beschikking terecht tot Usinor zou hebben gericht, had zij het quotum voor categorie V moeten aanpassen krachtens artikel 14 van beschikking nr. 1696/82 van de Commissie van 30 juni 1982 (PB L 191 van 1982, blz. 1);
2.
als gevolg van de vaststelling van de verminderingspercentages bij beschikking nr. 950/83 van de Commissie van 20 april 1983 (PB L 104 van 1983, blz. 19), is het quotum voor categorie ld zo klein, dat Usinor niet kan voldoen aan een — ten gevolge van een ingrijpende verandering op de markt — sterk gestegen vraag.
Beschikking nr. 1696/82 regelt het quotastelsel dat van 1 juli 1982 tot 30 juni 1983 van kracht was. Artikel 5 bepaalt, dat de Commissie per kwartaal voor elke onderneming de produktiequota vaststelt alsook het gedeelte van deze quota dat op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd op de in de beschikking vastgestelde basis. Artikel 9, lid 1, zoals achtereenvolgens gewijzigd bij de beschikkingen van de Commissie nrs. 3324/82 van 8 december 1982 (PB L 351 van 1982, blz. 31) en 87/83 van 12 januari 1983 (PB L 13 van 1983, blz. 9), luidt als volgt:
„Voor de berekening van de produktiequota en van het gedeelte daarvan dat op de gemeenschappelijke markt mag worden geleverd, stelt de Commissie ongeveer zes weken vóór de aanvang van elk kwartaal de verminderingspercentages voor dat kwartaal vast. De Commissie kan deze verminderingspercentages uiterlijk in de loop van de eerste week van de tweede maand van het betrokken kwartaal in het licht van de ontwikkeling van de situatie op de markt wijzigen.”
De verminderingspercentages voor het tweede kwartaal van 1983 werden aanvankelijk vastgesteld bij beschikking nr. 379/83 van de Commissie van 16 februari 1983 (PB L 45 van 1983, blz. 19), en bij brief van 28 februari 1983 deelde de Commissie Usinor haar referentieproduktiecijfers en -hoeveelheden mee alsmede de produktie- en leveringsquota voor dat kwartaal. De verminderingspercentages werden bij beschikking nr. 950/83 gewijzigd krachtens artikel 9, lid 1, van beschikking nr. 1696/82, zoals gewijzigd, waarna de Commissie met de thans bestreden brief van 27 april Usinor in kennis stelde van haar nieuwe referentieproduktiecijfers en quota voor het tweede kwartaal.
Usinor bestaat uit een groep ondernemingen, waarvan er een, Alpa, een afzonderlijke rechtspersoon naar Frans recht is. Alpa is de enige onderneming van de groep, die produkten van categorie V produceert. Usinor stelt zich op het standpunt, dat een beschikking houdende vaststelling van de quota voor produkten van categorie V daarom alleen tot Alpa moet worden gericht. De Commissie beroept zich op artikel 2, lid 4, van beschikking nr. 1696/82, luidende als volgt:
„Een concentratie van ondernemingen als bedoeld in artikel 66 van het Verdrag wordt als een enkele onderneming in de zin van deze beschikking beschouwd, zelfs wanneer deze ondernemingen in verschillende Lid-Staten zijn gevestigd.”
Usinor stelt dat artikel 2, lid 4, onwettig is, omdat — kort gezegd — de Commissie geen gebruik had mogen maken van de definitie van concentratie van ondernemingen in artikel 66 van het Verdrag, en omdat de gelijkstelling van Alpa met de rest van de groep leidt tot discriminatie van Alpa ten opzichte van andere soortgelijke staalproducenten, dat wil zeggen producenten die produkten van categorie V — en niets anders — uit schroot vervaardigen.
Usinor ontkent niet, dat zij Alpa beheerst in de zin van artikel 66 en beschikking nr. 24/54 van 6 mei 1954 (PB van 1954, blz. 345). Usinor bezit blijkbaar alle aandelen van Alpa. Ook is het juist, dat artikel 66 deel uitmaakt van de mededingingsregels van het EGKS-Verdrag en niet uitdrukkelijk van toepassing is op een krachtens artikel 58 ingevoerd stelsel van produktiequota. Het is echter niet de bedoeling van de Commissie om artikel 66 in zijn geheel op het quotastelsel toe te passen; zij gebruikt enkel de in dat artikel gegeven definitie van concentratie van ondernemingen. Dat de Commissie in het kader van het quotastelsel voor het element beheersing een criterium gebruikt dat aanknoopt bij de definitie in artikel 66 EGKS-Verdrag, lijkt mij niet onwettig. Men kan niet zeggen dat het gebruik van dat criterium in de context van het quotastelsel onwettig was wegens het ontbreken van een objectieve rechtvaardiging of wegens willekeurige of discriminerende gevolgen ervan. Mijns inziens stond het de Commissie vrij om dit criterium te gebruiken op de wijze waarop zij dit heeft gedaan.
Artikel 2, lid 4, heeft ten doel het beheer van het quotastelsel te vereenvoudigen. Het maakt het mogelijk dat beschikkingen die voor bepaalde concernonderdelen zijn bestemd, te richten tot de onderneming die het concern beheerst. De quota worden vastgesteld voor de groep als geheel, niet voor de afzonderlijke bedrijven, en worden berekend op basis van de referentieproduktiecijfers en -hoeveelheden van de groep. Deze regeling vindt haar rechtvaardiging in de omstandigheid dat de heersende onderneming van een groep het produktie- en leveringsbeleid van ieder bedrijf van de groep kan bepalen. Bovendien, zo merkt de Commissie terecht op, leidt zij tot een grotere flexibiliteit van het quotastelsel, omdat een groep daardoor in staat wordt gesteld zijn produktie naar eigen inzicht te organiseren zonder te moeten vrezen voor een vermindering van de quota. Zo heeft Usinor bijvoorbeeld de produktie van produkten van categorie V gerationaliseerd door ze in haar andere staalfabrieken te staken en ze bij Alpa te concentreren. Bij de berekening van het quotum voor produkten van categorie V wordt niettemin uitgegaan van de positie van de groep als geheel, en niet van Alpa alleen. In het voordeel van Alpa wordt dus rekening gehouden met de produktie van produkten van categorie V van andere leden van de Usinor-groep, die in tussentijd de produktie van dergelijke produkten hebben gestaakt.
Artikel 2, lid 4, zou echter onwettig kunnen zijn indien het beoogde de eigen rechtspersoonlijkheid op te heffen van verschillende ondernemingen, zoals omschreven in artikel 80 EGKS-Verdrag en in de rechtspraak van het Hof (met name gevoegde zaken 42 en 49/59, SNUPAT, Jurispr. 1961, blz. 109; gevoegde zaken 17 en 20/61, Klöckner, Jurispr. 1962, blz. 649; en zaak 19/61, Mannesmann, Jurispr. 1962, blz. 709), of indien het, door verschillende ondernemingen als één onderneming te behandelen, afbreuk zou doen aan de hun krachtens het EGKS-Verdrag toekomende rechten. Ik meen echter dat artikel 2, lid 4, noch het ene noch het andere gevolg heeft. Het zegt dat een concentratie van ondernemingen „wordt beschouwd” als een enkele onderneming. Dit betekent dat zij, met behoud van hun afzonderlijke rechtspersoonlijkheid, als één onderneming moeten worden behandeld. Daarentegen betoogt de Commissie, als ik haar goed begrijp, dat artikel 2, lid 4, inhoudt dat alleen de heersende onderneming van een groep aan het quotastelsel onderworpen is. Dit gaat naar mijn gevoelen te ver. Het zou er immers op neerkomen, dat de door de Commissie getroffen regeling een tot de groep behorende onderneming het recht ontneemt om, bijvoorbeeld krachtens artikel 33 EGKS-Verdrag, op te komen tegen een haar rakende beschikking van individuele aard. Alleen de heersende onderneming zou gerechtigd zijn daartegen te ageren. Ik meen dat de Commissie hiertoe niet bevoegd is. In ieder geval geloof ik niet, dat artikel 2, lid 4, in die zin kan of moet worden uitgelegd. Het is een zuiver administratieve regeling, die derhalve niet kan worden geacht van invloed te zijn op uit het Verdrag voortvloeiende rechten. Een beschikking die gericht is tot de heersende onderneming, is via deze bindend voor alle ondernemingen van de groep. Elk van die ondernemingen kan echter tegen de bschikking opkomen, voor zover zij erdoor wordt geraakt.
Ik meen echter dat het quotum voor produkten van categorie V terecht aan Usinor is meegedeeld. Dit gedeelte van de brief van de Commissie van 27 april 1983 raakte zowel Usinor, de heersende onderneming, als Alpa, het concernonderdeel dat in feite de produkten van categorie V produceert. Beide ondernemingen konden derhalve krachtens artikel 33 EGKS-Verdrag opkomen tegen dit onderdeel van de beschikking.
Artikel 14 van beschikking nr. 1696/82, zoals gewijzigd bij beschikking nr. 2751/82 van de Commissie van 6 oktober 1982 (PB L 291 van 1982, blz. 8) luidt als volgt:
„Indien als gevolg van de omvang van de voor een kwartaal vastgestelde verminderingspercentages het quotastelsel een onderneming voor buitengewone moeilijkheden plaatst, gaat de Commissie in de volgende gevallen over tot adequate aanpassing van de referentieproduktiecijfers en/of referentiehoeveelheden voor de betrokken categorie, indien de onderneming in de loop van de eerste twee maanden van het betrokken kwartaal daarom verzoekt:
...
—
voor wat betreft categorie V:
—
de totaal produktie van de in artikel 1 bedoelde produkten heeft in 1981 700000 ton niet overschreden, en
—
de produktie van de categorieën IV, V en VI omvat ten minste 90 % van de totale produktie van de onderneming in 1981, en
—
de produktie van categorie V vertegenwoordigt in 1981 ten minste 30 % van de produktie van de categorieën IV, V en VI, en
—
het verminderingspercentage voor categorie V bedraagt meer dan 40 %.”
Bij brief van 23 februari 1983 verzocht Alpa om een aanpassing als bedoeld in artikel 14. In die brief werd niet uitdrukkelijk gezegd dat het verzoek betrekking had op het eerste kwartaal van 1983, doch dit ligt er wel in besloten, aangezien er verwezen werd naar de situatie in dat kwartaal. De brief was gericht aan burggraaf Davignon, het lid van de Commissie verantwoordelijk voor, onder meer, het quotastelsel voor de staalindustrie. Hij antwoordde bij brief van 5 april 1983, doch voor zover valt na te gaan, heeft Alpa deze brief niet ontvangen. In een brief van 26 mei verzocht Alpa om aanpassing van de referentiehoeveelheden voor produkten van categorie V voor het tweede kwartaal van 1983. Ook deze brief was gericht aan burggraaf Davignon. Bij brief van 22 juni (dus nadat de onderhavige procedure aanhangig was gemaakt) schreef een van de directeuren van directoraat E van directoraat-generaal III, het directoraat belast met staalaangelegenheden, aan Alpa en hij sloot een afschrift bij van Davignons brief van 5 april, die — aldus het begeleidend schrijven — antwoord gaf op alle in Alpa's eerdere brieven aan de orde gestelde punten. Volgens Davignons brief kon alleen Usinor een verzoek krachtens de bepalingen van beschikking nr. 1696/82 instellen, doch voldeed zij wegens haar bedrijfsomvang niet aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 14.
Het onderhavige beroep is niet gericht tegen de afwijzing door de Commissie van Alpa's verzoek om toepassing van artikel 14, doch tegen de beschikking van 27 april 1983. Op het tijdstip waarop die beschikking werd gegeven, had de Commissie noch van Usinor noch van Alpa een verzoek ontvangen om de referentieproduktiecijfers en -hoeveelheden voor het tweede kwartaal van 1983 aan te passen. Dat is mijns inziens voldoende om het tweede onderdeel van Usinors eerste middel te verwerpen, want zonder een dergelijk verzoek ontstaat er voor de Commissie geen verplichting tot handelen krachtens artikel 14. In casu behoeft dus niet te worden onderzocht, hoe artikel 14 eigenlijk moet worden uitgelegd, en behoeft evenmin te worden ingegaan op het door Usinor bij repliek aangevoerde middel, dat artikel 14 onwettig is. Dit middel is trouwens niet-ontvankelijk, omdat het eerst in repliek is voorgedragen (artikel 42, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering). In haar inleidend verzoekschrift stelde Usinor, dat zij aanspraak kon maken op toepassing van artikel 14 en dat de enige belemmering daarvoor bestond in artikel 2, lid 4. De in repliek aangevoerde variant, die ten dele is gebaseerd op de stelling dat artikel 14 zelf ten onrechte ondernemingen als Alpa buiten zijn toepassingsgebied houdt, en ten dele op de stelling dat artikel 14 ten onrechte meebrengt dat de quota's van ondernemingen die buiten zijn werkingssfeer vallen, worden verlaagd; is duidelijk een nieuw punt dat niet gebaseerd is. op elementen rechtens en feitelijk, waarvan in de loop van de procedure is gebleken.
Met betrekking tot het quotum voor categorie ld betoogt Usinor, dat zich op de staalmarkt een radicale verandering heeft voorgedaan. Produkten van categorie ld worden gebruikt in de bouw en de automobielindsutrie. De bouw stagneert of loopt nog verder terug. Anderzijds is de vraag van de automobielindustrie naar produkten van categorie ld toegenomen doordat de vraag zich heeft verlegd van koud gewalste plaat van categorie Ib naar verzinkte plaat van de categorie ld. Usinor schrijft deze veranderde vraag toe aan de ontwikkeling van monogal, een soort gegalvaniseerde staalplaat die tot de produkten van categorie ld behoort. Sinds monogal in 1978 voor het eerst op de markt kwam, is de vraag ernaar gestegen van 500 ton per jaar tot 84000 ton in 1983. Uit de documenten in zaak 78/73 (Usinor t. Commissie), waarin Usinor opkomt tegen de haar door de Commissie opgelegde boete wegens quotaoverschrijding in het vierde kwartaal van 1981, blijkt dat bedoelde produkten van categorie ld worden vervaardigd uit produkten van categorie Ib en dat deze laatste onder het quotum voor categorie Ib vallen wanneer de verdere bewerking wordt verricht in andere ondernemingen in de Gemeenschap.
Artikel 18, lid 1, van beschikking nr. 1696/82 luidt als volgt:
„Indien zich op de ijzer- en staalmarkt ingrijpende wijzigingen voordoen of de toepassing van deze beschikking op onvoorziene moeilijkheden stuit, brengt de Commissie langs de weg van de algemene beschikking de vereiste aanpassing aan.”
Volgens Usinor had de Commissie op grond van deze bepaling de verminderingspercentages voor produkten van categorie Id moeten verlagen. Daar zij dit bij de vaststelling van beschikking nr. 950/83 niet heeft gedaan, is deze beschikking in zoverre onwettig en, bij uitbreiding, ook de beschikking van 17 april 1983.
De Commissie reageerde op de gewijzigde vraag naar produkten van categorie ld met de vaststelling van beschikking nr. 1619/82 van 8 juni 1983 (PB L 159 van 1983, blz. 56). In de considerans hiervan wordt onder meer overwogen: „De snelle toeneming van de behoeften aan produkten van categorie ld ter vervanging van plaat van categorie Ib en/of categorie Ie houdt een diepgaande wijziging op de ijzer- en staalmarkt in, die tot moeilijkheden leidt bij de toepassing van de regeling voor de... quota.” In verband daarmee werd beschikking nr. 1696/82 gewijzigd door daarin een nieuw artikel 17bis op te nemen, dat luidt als volgt:
„Indien de Commissie naar aanleiding van een door een onderneming in een bepaald kwartaal ingediend verzoek vaststelt dat deze onderneming de voorziening van haar afnemers met produkten van categorie ld niet meer kan waarborgen wegens haar geringe referentieproduktiecijfer en de uit dien hoofde gestelde quota, en omdat haar afnemers leveringen van categorie ld in plaats van categorie Ib en/of Ic verlangen, kan de Commissie een gedeeltelijke overdracht naar categorie ld van produktiequota van categorie Ib en/of Ie en van het gedeelte van deze quota dat op de gemeenschappelijke markt kan worden geleverd goedkeuren, voor zover zulks geen storende invloed heeft op de werking van het stelsel.”
Deze wijziging trad in werking op 17 juni 1983, de datum van bekendmaking in het Publikatieblad, dus nadat de onderhavige procedure was begonnen. De geldigheid van beschikking nr. 1696/82 eindigde op 30 juni. De Commissie stelt, dat door de vaststelling van beschikking nr. 1619/83 de grondslag aan Usinors vordering is ontvallen, waartegen Usinor aanvoert dat de beschikking zo kort voor het einde van het tweede kwartaal van 1983 — en overigens ook zo kort voor het einde van de geldigheidsduur van beschikking nr. 1692/82 — is vastgesteld, dat zij in de praktijk nauwelijks effect kon hebben.
De Commissie verweert zich vooral met te zeggen, dat het niet juist zou zijn geweest om de verminderingsprecentages voor produkten van categorie ld te verhogen zonder ook de percentages aan te passen voor de categorieën waarvoor de vraag verminderde ten gevolge van de overgang op produkten van categorie ld. De beste manier om de markttrend te volgen, was om individuele ondernemingen toe te staan een deel van hun quota van de ene categorie naar de andere over te brengen. In artikel 15, lid 5, van beschikking nr. 2177/83 van 28 juli 1983 (PB L 208 van 1983, blz. 1) waarmee het quotastelsel na het verstrijken van de geldigheidsduur van beschikking nr. 1696/82 werd verlengd, heeft de Commissie echter een iets andere methode toegepast om dit probleem op te lossen. In plaats van een overdracht van quota toe te staan, verhoogde zij de referentieproduktiecijfers voor categorie ld en verlaagde zij die voor de categorieën Ib en Ie. Wat men ook tegen moge hebben op beschikking nr. 1619/83 of beschikking nr. 2177/83, in de onderhavige zaak draait alles om de vraag, of de Commissie in plaats daarvan de verminderingspercentages voor het tweede kwartaal van 1983 had moeten wijzigen op grond van de haar bij artikel 18, lid 1, van beschikking nr. 1696/82 verleende bevoegdheid.
Het schijnt dat Eurofer bij brief van 30 november 1981 de aandacht van de Commissie had gevestigd op de toegenomen vraag van de automobielindustrie naar produkten van categorie ld. Usinor schreef haar quotaoverschrijding bij produkten van categorie Id in het derde en vierde kwartaal van 1981 toe aan deze stijging van de vraag (zie haar brieven aan de Commissie van 26. 3. en 15. 7. 1982, het verslag van de bijeenkomst met vertegenwoordigers van de Commissie op 22. 6. 1982, en haar memorie in zaak 78/73). Opmerking verdient, dat de Commissie destijds overwoog de produkten van categorie ld buiten het quotastelsel te laten. Tijdens het overleg vóór de vaststelling van beschikking nr. 1696/82 lijken de staalproducenten zich echter te hebben uitgesproken voor de verdere toepassing van het quotastelsel op die produkten. Bij brief van 18 november 1982 verzocht Usinor de Commissie het quotastelsel aan te passen teneinde rekening te houden met de vraag van de automobielindustrie; zij herhaalde haar bezwaren in haar brieven van 22 december 1982 en 10 mei 1983. De Commissie antwoordde bij brief van 26 juni 1983, waarin zij verwees naar de inmiddels vastgestelde beschikking nr. 1619/83. Uit de programma's „Vooruitzichten staal” van alle vier kwartalen van 1982 en het eerste en tweede kwartaal van 1983 (PB C 337 van 1981, blz. 3; PB C 78 van 1982, blz. 2; PB C 171 van 1982, blz. 2, PB C 256 van 1982, blz. 1; en PB C 332 van 1982, blz. 2; PB C 105 van 1983, blz. 2) blijkt, dat de verminderingspercentages werden vastgeseld met inachtneming van de gegevens inzake de totale vraag; de Commissie spreekt echter niet van een verlegging van de vraag van een categorie naar een andere. Ook uit de weinige gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt niet, dat ten gevolge van de verlegging van de vraag de totale quota voor produkten van categorie ld onrealistisch laag waren. De meeste ondernemingen hebben zich blijkbaar binnen de bestaande quota aan de gewijzigde vraag kunnen aanpassen, wat erop lijkt te wijzen, dat de grotere vraag van de automobielindustrie werd gecompenseerd door andere wijzigingen in de marktsituatie.
Hoewel partijen het erover eens zijn, dat de verlegging van de vraag een ingrijpende wijziging van de markt vormde, is het evenzeer duidelijk dat de gevolgen ervan niet voor alle ondernemingen gelijk waren en dat ondernemingen als Usinor, met betrekkelijk lage referentieproduktiecijfers voor categorie ld, daardoor bijzondere moeilijkheden ondervonden. Bovendien gaf de directeur van Usinor in een brief van 7 juli 1983 aan de Commissie als zijn mening te kennen, dat enkel een overdracht van referentieproduktiecijfers van categorie Ib naar categorie ld het probleem echt zou oplossen. En, zoals bekend, koos de Commissie tenslotte ook voor deze oplossing in beschikking nr. 2177/83. De vraag of zij dit eerder had kunnen of moeten doen, is niet van belang voor Usinors stelling, dat de vaststelling van de verminderingspercentages in beschikking nr. 950/83 onwettig was. In ieder geval meen ik, dat Usinor niet heeft weten aan te tonen dat de enig juiste weg die de Commissie had moeten volgen, erin bestond de verminderingspercentages voor het tweede kwartaal van 1983 te wijzigen krachtens de haar bij artikel 18, lid 1, van beschikking nr. 1696/82 verleende bevoegdheden. Derhalve moet dit middel worden verworpen.
Concluderend geef ik in overweging, Usinors vordering tot nietigverklaring van de in de brief van 27 april 1983 vervatte beschikking te verwerpen en Usinor te verwijzen in de kosten.
(
1
)	Vertaald uit het Engels.