62001CJ0272_SV
Parter
Domskäl
Beslut om rättegångskostnader
Domslut
Parter
I mål C-272/01,
Europeiska gemenskapernas kommission, företrädd av T. Figueira och G. Valero Jordana, båda i egenskap av ombud, med delgivningsadress i Luxemburg,
sökande,
mot
Republiken Portugal, företrädd av L. Fernandes, M. Telles Romão och
M. João Lois, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om fastställelse av att Republiken Portugal
– genom att inte vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att badvattnets kvalitet skall vara förenlig med de gränsvärden som fastställs med stöd av artikel 3 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT
L 31, 1976, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3) (nedan kallat direktivet),
– genom att inte utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet, och
– genom att inte ange samtliga befintliga inlandsbadplatser i Portugal,
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 jämförd med artiklarna 1.2 och 3 och bilagan till direktivet samt artikel 6.1 och 6.2 i nämnda direktiv,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C.W.A. Timmermans samt domarna C. Gulmann, J.-P. Puissochet,
J.N. Cunha Rodrigues och
N. Colneric (referent),
generaladvokat: P. Léger,
justitiesekreterare: R. Grass,
med hänsyn till referentens rapport,
och efter att den 23 oktober 2003 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
Domskäl
1. Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 10 juli 2001, med stöd av artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Republiken Portugal
– genom att inte vidta samtliga nödvändiga åtgärder för att badvattnets kvalitet skall vara förenlig med de gränsvärden som fastställs med stöd av artikel 3 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten (EGT L 31, 1976, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 3) (nedan kallat direktivet),
– genom att inte utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet, och
– genom att inte ange samtliga befintliga inlandsbadplatser i Portugal,
har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 jämförd med artiklarna 1.2 och 3 och bilagan till direktivet samt artikel 6.1 och 6.2 i nämnda direktiv. Kommissionen har vidare yrkat att denna medlemsstat skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
2. Republiken Portugal har yrkat att domstolen skall
– ogilla talan,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
3. Enligt första skälet syftar direktivet till att skydda miljön och människors hälsa genom att minska föroreningen av badvatten och att skydda sådant vatten mot ytterligare försämring. I bilagan till direktivet återfinns därför en rad fysikaliska, kemiska och mikrobiologiska parametrar som gäller för badvatten. I bilagan föreskrivs vidare vägledande och bindande värden som medlemsstaterna skall utgå ifrån då de fastställer gränsvärden för badvatten.
4. Enligt artikel 1.1 gäller direktivet ”kvaliteten på badvatten, med undantag för vatten avsett för terapeutiska ändamål och vatten som används i simbassänger”.
5. I artikel 1.2 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
a) ’badvatten’: allt rinnande eller stillastående sötvatten och havsvatten, i vilket
– badning är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat,
eller
– badning inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare,
b) ’badplats’: varje plats där badvatten finns,
c) ’badsäsong’: den period under vilken ett stort antal badare kan förutses med hänsyn till lokalt bruk, inbegripet eventuella lokala regler för badning och väderleksförhållanden.”
6. Medlemsstaterna skall, enligt artikel 3.1 i direktivet, för alla badplatser eller för varje enskild badplats fastställa de värden som skall gälla för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet. I artikel 3.2 föreskrivs att de värden som fastställs i enlighet med punkt 1 inte får vara mindre stränga än dem som anges i kolumn I i bilagan.
7. I artikel 4.1 i direktivet föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att kvaliteten på badvatten inom tio år efter anmälan av detta direktiv överensstämmer med de gränsvärden som fastställts i enlighet med artikel 3.
8. Republiken Portugal ansåg att tillämpningen av direktivet skulle ge upphov till en rad problem vid anslutningen till Europeiska gemenskaperna och begärde därför undantag från skyldigheten att införliva och tillämpa direktivet. Ett sådant undantag beviljades till och med den 1 januari 1993 med stöd av artikel 395 tredje delen punkt 3 i bilaga XXXVI i akten om anslutningsvillkoren för Konungariket Spanien och Portugisiska republiken samt om anpassningarna av fördragen (EGT L 302, 1985, s. 23).
9. Enligt artikel 5.1 i direktivet skall badvatten vid tillämpningen av artikel 4 anses uppfylla kraven i fråga om de relevanta parametrarna, om prover av detta vatten som har tagits på samma plats och med den frekvens som anges i bilagan till direktivet visar att kraven i fråga om parametervärdena för ifrågavarande vattenkvalitet är uppfyllda för en viss procent av proverna som fastställs i denna punkt.
10. I artikel 6.1 i direktivet föreskrivs att de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna skall utföra provtagningar med minst den frekvens som fastställs i bilagan till direktivet. Enligt artikel 6.2 första och tredje meningarna bör proven tas där det dagliga genomsnittliga antalet badare är som störst och provtagningen inledas två veckor före badsäsongens början.
11. I artikel 8 första stycket föreskrivs en rad undantag dels med avseende på vissa parametrar som anges i bilagan och som avser exceptionella meteorologiska eller geografiska förhållanden, dels när badvatten berikas på naturlig väg med vissa ämnen och detta orsakar avvikelse från de värden som föreskrivs i bilagan. Om en medlemsstat åsidosätter bestämmelserna i detta direktiv skall den omedelbart enligt artikel 8 fjärde stycket meddela kommissionen detta med uppgift om skälen och den förväntade tidsperioden.
12. Enligt artikel 13 i direktivet skall medlemsstaterna fyra år efter anmälan av detta direktiv och därefter regelbundet till kommissionen överlämna en utförlig rapport om sitt badvatten och dess mest betydelsefulla egenskaper (nedan kallad årsrapporten). Denna rapport har ingetts årligen sedan den 1 januari 1993 då nämnda artikel 13 genom rådets direktiv 91/692/EEG av den 23 december 1991 om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (EGT L 377, s. 48; svensk specialutgåva, område 10, volym 15, s. 208) trädde i kraft.
De nationella bestämmelserna
13. Direktivet införlivades med portugisisk rätt genom lagdekret nr 74/90 av den 7 mars 1990 ( Diário da República
I, serie nr 55 av den 7 mars 1990). Lagdekretet upphävdes och ersattes av lagdekret nr 236/98 av den 1 augusti 1998 ( Diário da República
I, serie A, nr 176 av den 1 augusti 1998), vari bland annat föreskrivs tillämpliga värden för badvatten i fråga om de parametrar som anges i bilagan till direktivet.
14. Enligt artikel 3 punkt 24 i lagdekret nr 236/98 omfattar den portugisiska badsäsongen på kontinenten perioden mellan den 1 juni och den 30 september varje år medan badsäsongen i den självständiga regionen Azorerna löper från den 15 juni till den 15 september.
15. Begreppet ”ett stort antal badare” i artikel 1.2 a andra strecksatsen i direktivet definieras i artikel 3 punkt 12 i lagdekret nr 236/98 som motsvarande ”ungefär 100 badare per dag under badsäsongen”.
Det administrativa förfarandet
16. Kommissionen ansåg att vissa portugisiska badplatser inte uppfyllde direktivets bindande värden och inte var föremål för tillräckliga provtagningar, samt att Republiken Portugal inte angett samtliga inlandsbadplatser, och inledde därför förevarande fördragsbrottsförfarande.
17. Efter att ha sänt en formell underrättelse till Republiken Portugal och därvid uppmanat den att yttra sig, riktade kommissionen ett motiverat yttrande till denna medlemsstat den 11 december 1998 med uppmaning att vidta nödvändiga åtgärder för att följa yttrandet inom två månader från dess delgivning. Kommissionen ansåg inte att de portugisiska myndigheternas svar var tillfredsställande och väckte därför förevarande talan.
Talan
18. Kommissionen har riktat tre anmärkningar mot Republiken Portugal. Kommissionen anser att Republiken Portugal har åsidosatt sina skyldigheter enligt direktivet genom att
– inte efterleva de kvalitetsnormer som fastställs i direktivet,
– inte ange samtliga badplatser, och
– inte iaktta den minimifrekvens som föreskrivs för provtagning.
Den första anmärkningen: De bindande gränsvärden som fastställs i direktivet har inte iakttagits
Parternas argument
19. Kommissionen har lagt Republiken Portugal till last att det föreligger ett betydande antal badplatser vars vattenkvalitet inte uppfyller de bindande värden som föreskrivs i direktivet, vilket strider mot artikel 4.1 i direktivet jämförd med artikel 3 i samma direktiv.
20. Kommissionen har gjort gällande att det framgår av tabellen i punkt 2 i kommissionens rapport för 1998 års badsäsong att det under denna säsong föreligger en avvikelse på 10,5 procent för kustvatten och 79,1 procent för inlandsvatten.
21. Efterlevnaden av värdena har under 1998 års säsong sjunkit betydligt jämfört med år 1997 då avvikelsen uppgick till 9,8 procent för kustvatten respektive 66,7 procent för inlandsvatten.
22. Kommissionen har påpekat att det framgår av den rapport om kvaliteten på badvatten under 1999 års badsäsong som portugisiska myndigheter upprättat att situationen, även om en förbättring skett, inte var tillfredsställande, eftersom 6,1 procent av havsvattnen och 21,6 procent av sötvattnen inte uppfyllde de bindande värdena.
23. Kommissionen har vidare betonat att den första anmärkningen inte grundas på de uppgifter som meddelats för badsäsongen för år 2000.
24. Den portugisiska regeringen har gjort gällande att det skett en betydande och varaktig förbättring i Portugal fram till år 1999. Förbättringen gäller såväl provtagningarnas tillräcklighet som gränsvärdena.
25. För att avhjälpa de svårigheter som förekommer i problemområdena, och som trots denna betydande förbättring fortfarande kvarstår, har portugisiska myndigheter uppmuntrat diverse korrigerande och preventiva åtgärder som kommissionen underrättats om som en följd av det motiverade yttrandet. I fråga om vidtagna åtgärder har den portugisiska regeringen som exempel nämnt det program för sanitär kontroll av badplatser som återfinns i skrivelsen av den 30 april 1999, olika program i syfte att förbättra de badplatser som varje badsäsong inte uppfyller värdena och som bilagts varje årsrapport beträffande direktivets tillämpning och som inbegriper pågående eller planerade saneringsarbeten, samt det åtgärdsprogram som syftar till att skydda och förbättra kvaliteten på badvatten.
26. Den portugisiska regeringen har påpekat att andelen kustbadplatser som uppfyller värdena nått upp till en nivå som närmar sig det europeiska genomsnittet på 90 procent. År 1999 närmade sig denna efterlevnadsnivå 94 procent.
27. Vad gäller inlandsbadplatser har den portugisiska regeringen anfört att den inte instämmer i de uppgifter som anges i kommissionens rapport om 1998 års badsäsong. Avvikelsen för detta år skall enligt den portugisiska regeringen ha uppgått till 54 procent och inte till 79 procent.
28. Den portugisiska regeringen anser att lösningen på inlandsbadplatsernas problem är mera komplicerad.
Domstolens bedömning
29. Enligt fast rättspraxis skall förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angivits i det motiverade yttrandet (se bland annat dom av den 15 mars 2001 i mål C-147/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-2387, punkt 26).
30. I förevarande fall gavs Republiken Portugal en frist om två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet för att följa detta. Det motiverade yttrandet delgavs den 11 december 1998 varför tidsfristen således löpte ut den 11 februari 1999. Frågan huruvida fördragsbrott föreligger eller ej skall därför göras med utgångspunkt från sistnämnda datum.
31. Även om de aktuella badvattnens exakta parametrar den 11 februari 1999 är okända föreligger inga tvivel om att vattenkvaliteten, vid utgången av den frist som anges i det motiverade yttrandet, inte uppfyllde de bindande värdena i bilagan till direktivet. Med hänsyn till rapporterna om kvaliteten på portugisiska badvatten under föregående och påföljande badsäsong, kan domstolen inte komma fram till någon annan slutsats än att denna avvikelse förelåg.
32. Det följer av den rapport om kvaliteten på badvatten under 1998 års badsäsong som portugisiska myndigheter själv upprättat att badvattnen, för 1998 års badsäsong, inte fullt ut uppfyllde de bindande värden som fastställs i bilagan till direktivet.
33. Det är otvistigt att portugisiska badvatten, trots att kommissionen medgett en tydlig förbättring, under 1999 års badsäsong inte heller fullt ut uppfyllde de bindande värden som fastställs i bilagan till direktivet.
34. I fråga om de åtgärder och svårigheter som den portugisiska regeringen har åberopat, erinrar domstolen om att artikel 4.1 i direktivet ålägger medlemsstaterna att uppnå vissa resultat för att kvaliteten på badvattnen skall uppfylla de bindande värden som föreskrivs i direktivet. Utöver de undantag som föreskrivs i detta direktiv kan medlemsstaterna inte åberopa några särskilda omständigheter för att motivera att de inte uppfyller denna skyldighet (se bland annat dom av den 12 februari 1998 i mål C-92/96, kommissionen mot Spanien, REG 1998, s. I-505, punkt 28, och av den 25 maj 2000 i mål C-307/98, kommissionen mot Belgien, REG 2000, s. I-3933, punkt 49).
35. Den portugisiska regeringen har inte åberopat några undantag i direktivet.
36. Följaktligen är kommissionens första anmärkning välgrundad.
Den andra anmärkningen: Ofullständig angivelse av inlandsbadplatser
Parternas argument
37. Kommissionen har kritiserat de portugisiska myndigheterna för att inte ha angett samtliga inlandsbadplatser i enlighet med artikel 1.2 i direktivet. Enligt kommissionen föreligger det en avvikelse mellan antalet angivna inlandsbadplatser, 26 stycken år 1998, och de 91 flodstränder som förekommer i ett åtgärdsprogram för vilket Republiken Portugal ansökt om gemenskapsstöd.
38. Den portugisiska regeringen har anfört att programmet för att upprusta flodstränderna syftade till att utrusta inlandszoner med nya lek- och rekreationsområden och tog därvid säkerligen sikte på platser avsedda för badning. Målsättningen med nämnda program var dock enligt den portugisiska regeringen samtidigt att upprusta flodstränderna på ett miljö- och landskapsmässigt plan. Många av dessa områden vore olämpliga för badning på grund av naturförhållandena.
39. Den portugisiska regeringen har påpekat att badning inte utövas av något stort antal badare i de sötvattensområden som ingår i programmet och där badning inte är förbjuden.
40. Den portugisiska regeringen har betonat att det antal badare per dag som fastställts i lagdekret nr 236/98 inte skall ses som ett strikt tillämpningskriterium. Det rör sig snarare om ett ungefärligt antal som portugisiska myndigheter skall beakta för att genomföra en strängare sanitär övervakning på de villkor som definieras i lagdekretet och i enlighet med direktivets bestämmelser.
41. Den portugisiska regeringen har preciserat att tillämpningen av nationella bestämmelser varigenom direktivet införlivas sammanfattningsvis ger följande resultat:
– När vatten klassificeras som badvatten, ger de portugisiska myndigheterna ett uttryckligt tillstånd för badning då kvaliteten på vattnet inte innebär någon risk för människors hälsa. Dessa platser upptas då i en årsrapport om kvaliteten på badvatten som överlämnas till kommissionen.
– När vatten inte klassificeras som badvatten, men vanligtvis besöks av ett stort antal badare, kontrolleras vattnets kvalitet med beaktande av de parametrar och den provtagningsfrekvens som föreskrivs i direktivet. Dessa vatten kvalificeras som badvatten så snart de uppfyller kraven i fråga om parametrarna och detta bekräftats av resultaten från åtminstone en provtagningskampanj under föregående badsäsong. Om de fastställda värdena inte uppfyller direktivets krav i fråga om parametrar är badning uttryckligen förbjuden. Dessa vatten förekommer i årsrapporten om kvaliteten på badvatten endast om de kvalificeras som sådana.
42. Med utgångspunkt från en analys av de platser som ingår i programmet för att upprusta flodstränderna har kommissionen påpekat att inlandsbadplatserna i regel besöks av ett dagligt antal badare som är lägre än den gräns som fastställts av portugisiska myndigheter. Nämnda myndigheter fortsätter följaktligen att inte ta med samtliga inlandsbadplatser i sin beräkning.
Domstolens bedömning
43. Medlemsstaternas skyldigheter enligt artiklarna 3 och 4 i direktivet avser samtliga badplatser.
44. Enligt artikel 1.2 b i direktivet är en badplats varje plats där badvatten finns. Det följer av artikel 1.2 a att för att betraktas som en badplats krävs att badning i de uppräknade vattnen antingen är uttryckligen tillåten av de behöriga myndigheterna i varje medlemsstat, eller inte är förbjuden och traditionellt utövas av ett stort antal badare.
45. Parterna är oeniga framför allt vad gäller kvalificeringen av flodstränderna vars antal överstiger antalet angivna badplatser.
46. Med sin argumentation ifrågasätter kommissionen underförstått att lagdekret nr 236/98 är förenligt med direktivet i den mån lagdekretet tolkar begreppet ett stort antal badare som ungefär 100 badare per dag under badsäsongen.
47. Under det administrativa förfarandet har kommissionen emellertid inte lagt Republiken Portugal till last att ha underlåtit att på ett korrekt sätt införliva artikel 1.2 b i direktivet i den mån denna bestämmelse hänvisar till ett stort antal badare. Kommissionens motiverade yttrande och talan skall emellertid grundas på samma yrkanden och grunder (se dom av den 24 november 1992 i mål C-237/90, kommissionen mot Tyskland, REG 1992, s. I-5973, punkt 20)
48. I detta förfarande kan kommissionen följaktligen inte göra gällande att flodstränder som besöks av ett antal badare som understiger den gräns som fastställs i lagdekret nr 236/98, och där badning varken är uttryckligen tillåten eller förbjuden, inte angetts som badplatser i den mening som avses i direktivet.
49. Det följer förvisso av den portugisiska regeringens skrivelser att flodstränder endast klassificeras som badvatten när de anses uppfylla kraven i fråga om parametrar och detta bekräftats av resultaten av åtminstone en provtagningskampanj under den föregående badsäsongen, ett villkor som inte föreskrivs i direktivet.
50. Kommissionen har emellertid inte anfört att denna praxis påverkar de flodstränder som besöks av ett stort antal badare, såsom preciserats i de portugisiska bestämmelserna.
51. Kommissionens andra anmärkning kan därmed inte godtas.
Den tredje anmärkningen: Den minimifrekvens för provtagning som föreskrivs i direktivet har inte iakttagits
Parternas argument
52. Kommissionen har på grundval av artikel 6.1 och 6.2 i direktivet kritiserat Republiken Portugal för att provtagningsandelen, trots att den uppgår till 100 procent för såväl havsbadplatserna som sötvattensbadplatserna, endast avser angivna badplatser. Republiken Portugal har inte iakttagit minimifrekvensen i fråga om provtagning på grund av att inlandsbadplatserna inte angetts i tillräcklig utsträckning och har därigenom åsidosatt sina skyldigheter enligt artikel 6.
53. Republiken Portugal har kritiserat kommissionen för att inte vid något tillfälle under det administrativa förfarandet med stöd av ovannämnda argumentation, det vill säga beträffande icke angivna badvatten, ha gjort gällande att provtagningen inte skulle ha skett med rätt frekvens. De grunder som åberopas i det motiverade yttrandet skall vara identiska med dem som anförs i talan, vid risk att annars inte kunna tas upp till prövning. Den portugisiska regeringen har kritiserat kommissionen för att ha ändrat tvisteföremålet genom att i ansökan åberopa argument som inte förekommit under det administrativa förfarandet. Kommissionen har enligt samma regering allvarligt åsidosatt Portugals rätt till försvar, vilken utgör en grundläggande princip i gemenskapens rättsordning.
54. Kommissionen har påpekat att den i punkt 11 d i sitt motiverade yttrande angett att ”vattnet vid flodstränderna omfattas av tillämpningsområdet för direktivets bestämmelser, eftersom den omständigheten att badning inte uppmuntras inte innebär att den är förbjuden, vilket medför att dessa stränder enligt artikel 1.2 a och b i direktivet borde anses som badplatser. Härav följer även att de aktuella vattnen inte uppfyller kraven i fråga om de parametrar som föreskrivs i direktivet.”
Domstolens bedömning
55. Den tredje anmärkningen avser att provtagning inte skett med iakttagande av en viss minimifrekvens på grund av att inlandsbadvatten inte angetts i tillräcklig utsträckning. I denna dom har domstolen inte godtagit den andra anmärkningen om sådan ofullständig angivelse av badplatser, varför inte heller den tredje anmärkningen kan godtas.
56. Med hänsyn till vad som ovan anförts fastställer domstolen att Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i direktivet jämförd med bestämmelserna i artikel 3 och i bilagan till detta direktiv genom att inte anta samtliga nödvändiga bestämmelser för att badvattnets kvalitet skall vara förenlig med de bindande gränsvärden som fastställs med stöd av artikel 3 i direktivet.
57. Talan skall ogillas i övrigt.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
58. Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Portugal ömsom tappat målet skall vardera parten bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (andra avdelningen)
följande dom:
1) Republiken Portugal har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1 i rådets direktiv 76/160/EEG av den 8 december 1975 om kvaliteten på badvatten jämförd med bestämmelserna i artikel 3 och i bilagan till detta direktiv, genom att inte anta samtliga nödvändiga bestämmelser för att badvattnets kvalitet skall vara förenlig med de bindande gränsvärden som fastställs med stöd av artikel 3 i direktivet.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.