Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 26 marca 2026 r.(1)
Sprawa C‑611/24
MA
przeciwko
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria)]
Odesłanie prejudycjalne – Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego – Zwolnienie wiceprezesa krajowego banku centralnego – Artykuł 14.2 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego – Stosowanie – Artykuł 130 TFUE – Zasada niezależności krajowych banków centralnych
I.      Wprowadzenie
1.        „W państwach, w których nie istnieje centralny bank emisyjny, należy go utworzyć […]. Banki, zwłaszcza zaś banki emisyjne, powinny być wolne od nacisków politycznych i kierować się wyłącznie zasadami ostrożnej polityki finansowej”(2).
2.        Powyższe oświadczenie, które zostało złożone podczas międzynarodowej konferencji finansowej w 1920 r.(3), nadal pozostaje aktualne w zakresie, w jakim uwypuklono w nim dwa kluczowe aspekty działalności banków centralnych.
3.        Po pierwsze, dowodzi ono silnego zakorzenienia banków centralnych, na gruncie współczesnych porządków konstytucyjnych, w strukturze najwyższych organów publicznych. Banki centralne różnią się wprawdzie od organów wpisanych w klasyczny model trójpodziału władzy (władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza), ale zajmują ważną pozycję w obrębie tego systemu, o czym świadczy w szczególności uwaga poświęcana ich statusowi w różnych aktach rangi konstytucyjnej, w których częstokroć wyraźnie określa się je mianem niezależnych(4).
4.        Kwestia pozycji banków centralnych względem innych władz państwowych, a także zakresu bądź legitymizacji przyznanych im uprawnień, w dalszym ciągu jest przyczynkiem do dyskusji(5). Powyższe elementy stanowią też, po drugie, świadectwo wagi przywiązywanej do tego, aby przy wykonywaniu swoich funkcji banki centralne były izolowane od wpływów zewnętrznych. Chociaż dokładne granice ich autonomii także mogą być przedmiotem dyskusji, powszechnie przyjmuje się, że banki centralne powinny móc wykonywać swoje zadania podstawowych podmiotów w ramach „konstytucji monetarnych”(6) bez względu na krótkoterminowe cykle polityczne lub nieprzewidziane okoliczności, jak zauważył zresztą Europejski Bank Centralny (EBC) w toku niniejszego postępowania(7).
5.        W prawie Unii wymóg, aby banki centralne były wolne od wpływów zewnętrznych, został wyrażony w art. 130 TFUE oraz w niemal identycznie sformułowanym art. 7 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „statutem ESBC i EBC”)(8). Postanowienia te wymagają zasadniczo, aby ani EBC, ani krajowy bank centralny państwa członkowskiego, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracał się o instrukcje ani ich nie przyjmował od jakiegokolwiek organu zewnętrznego. Z kolei instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz rządy państw członkowskich zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań.
6.        Uzupełnieniem tej wyrażonej w sposób ogólny zasady niezależności banków centralnych jest art. 14.2 statutu ESBC i EBC, który, w szczególności, ogranicza możliwość zwolnienia prezesa krajowego banku centralnego z urzędu przed upływem jego kadencji do dwóch sytuacji – pierwszą z nich jest ta, w której „nie spełnia już [on] warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji”, zaś drugą – ta, w której „dopuścił się [on] poważnego uchybienia”.
7.        Trybunał miał już okazję zająć się drugim członem tego „kryterium złożenia z urzędu” (poważne uchybienie) w wyroku Rimšēvičs(9). W sprawie, w której został on wydany, nie przedstawiono jednak żadnego dowodu na istnienie uchybienia, w związku z czym Trybunał mógł przeprowadzić swoją analizę na dość abstrakcyjnym poziomie, mianowicie obowiązującego standardu dowodu, oraz orzec, że aby czasowy zakaz pełnienia obowiązków przez danego prezesa był uzasadniony, muszą istnieć wystarczające przesłanki świadczące o dopuszczeniu się przezeń poważnego uchybienia(10).
8.        Niniejsza sprawa stwarza Trybunałowi kolejną – i, jak trzeba przyznać, znacznie szerszą – możliwość zrewidowania tego kryterium złożenia z urzędu oraz zbadania ograniczeń, jakie ta gwarancja niezależności krajowych banków centralnych, wraz ze stanowiącymi jej bardziej ogólny wyraz art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC, nakłada na państwa członkowskie przy określaniu warunków zwolnienia członka organu zarządzającego krajowego banku centralnego.
9.        Konieczność rozstrzygnięcia tej kwestii powstała wskutek decyzji rady administracyjnej Balgarska Narodna Banka (bułgarskiego banku narodowego; zwanego dalej „BNB”), w której stwierdziła ona istnienie podstaw zwolnienia MA z urzędu wiceprezesa i dyrektora departamentu emisji (zwanej dalej „decyzją BNB”).
10.      Została ona wydana w oparciu o ustalenia zawarte w decyzji innego organu, mianowicie Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (komisji ds. zwalczania korupcji, Bułgaria; zwanej dalej „komisją ds. zwalczania korupcji”), która zidentyfikowała szereg naruszeń zasady niepołączalności między sprawowanym przez MA urzędem wiceprezesa BNB a wykonywaniem przez niego pewnych rodzajów działalności (zwanej dalej „decyzją komisji ds. zwalczania korupcji”). Dotyczyły one, po pierwsze, uczestnictwa MA, w chwili wyboru na urząd wiceprezesa, w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz, po drugie, pełnienia przez niego funkcji członka organu zarządzającego dwóch osób prawnych o charakterze non profit, mianowicie klubu golfowego i instytutu badawczego. Wydaje się również, że MA nie zakończył tych stosunków prawnych w wymaganym terminie.
11.      Przy wydawaniu swojej decyzji rada administracyjna BNB wzięła pod uwagę decyzję komisji ds. zwalczania korupcji i doszła do wniosku, że nie można uznać, iż MA spełnia warunki konieczne do wykonywania funkcji wiceprezesa, oraz że należy stwierdzić, iż dopuścił się on poważnego uchybienia. Inaczej mówiąc, rada administracyjna doszła do wniosku, że zwolnienie MA jest uzasadnione w świetle obu podstaw określonych w art. 14.2 statutu ESBC i EBC. O ile, jak już wspomniano, to postanowienie dotyczy sytuacji prezesów krajowych banków centralnych, o tyle ustawodawca bułgarski postanowił rozciągnąć stosowanie przewidzianego w nim kryterium złożenia z urzędu także na innych członków rady administracyjnej BNB.
12.      MA kwestionuje zgodność z prawem decyzji BNB przed Varhoven administrativen sad (najwyższym sądem administracyjnym, Bułgaria), który jest sądem odsyłającym w niniejszej sprawie. Utrzymuje on w szczególności, że w jego przypadku nie stwierdzono zaistnienia żadnej z dwóch podstaw zwolnienia. W tym kontekście sąd odsyłający zwrócił się do Trybunału z kilkoma pytaniami, które zasadniczo dotyczą wskazanych poniżej kwestii.
13.      Po pierwsze, sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasada niezależności krajowych banków centralnych zezwala na istnienie – nałożonego prawem krajowym na członków ich organów decyzyjnych, takich jak wiceprezes – obowiązku zgłoszenia posiadanych przez nich udziałów w spółkach handlowych oraz ich uczestnictwa w osobach prawnych o charakterze non profit (pytanie piąte). Po drugie, z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy wiceprezesa krajowego banku centralnego, a nie jego prezesa, zastanawia się on nad kwestią stosowania kryterium złożenia z urzędu przewidzianego w art. 14.2 statutu ESBC i EBC (pytania pierwsze i drugie). Po trzecie, sąd odsyłający pragnie uzyskać wyjaśnienia w przedmiocie zgodności z prawem Unii pewnych przepisów prawa krajowego mogących prowadzić do sformułowania wniosku, że zainteresowana osoba nie spełnia warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji, co stanowi jedną z dwóch podstaw zwolnienia składających się na to kryterium (pytania od trzeciego do siódmego). Po czwarte, zmierza on do ustalenia, czy zgodna z prawem Unii jest przysługująca BNB kompetencja do oceny istnienia poważnego uchybienia, będącego drugim członem tego kryterium (pytanie ósme).
14.      Wynika stąd, że rozpatrywane odesłanie prejudycjalne porusza kwestię uprawnienia państw członkowskich do określania warunków zwolnienia z urzędu członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego. Przedstawione Trybunałowi pytania dotyczą zatem ograniczeń, które mogą zostać nałożone przez prawo Unii w odniesieniu do tego uprawnienia i które – jak wyjaśnię w dalszej części niniejszej opinii – są pomyślane w celu zapewnienia stabilności kadencji prezesów krajowych banków centralnych, a tym samym utrzymania zdolności tych instytucji do wykonywania powierzonych im zadań oraz zagwarantowania im ochrony przed arbitralną ingerencją.
II.    Ramy prawne
A.      Prawo Unii
15.      Zgodnie z art. 130 TFUE „[w] wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone traktatami i statutem ESBC i EBC, ani [EBC], ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów ani jednostek organizacyjnych Unii, rządów państw członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii, jak również rządy państw członkowskich zobowiązują się szanować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych [EBC] lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.
16.      Artykuł 131 TFUE stanowi, że „[k]ażde państwo członkowskie zapewnia zgodność swojego ustawodawstwa krajowego, w tym statutu krajowego banku centralnego, z traktatami i statutem ESBC i EBC”.
17.      Artykuł 7 statutu ESBC i EBC jest zatytułowany „Niezależność” i stanowi, że „[z]godnie z artykułem 130 [TFUE] przy wykonywaniu uprawnień oraz zadań i obowiązków, które zostały im powierzone Traktatami i Statutem ESBC i EBC, ani EBC, ani krajowy bank centralny, ani członek któregokolwiek z ich organów decyzyjnych, nie zwracają się o instrukcje ani ich nie przyjmują od instytucji, organów lub jednostek organizacyjnych Unii, rządów państw członkowskich, ani jakiegokolwiek innego organu. Instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz rządy państw członkowskich zobowiązują się respektować tę zasadę i nie dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych EBC lub krajowych banków centralnych przy wykonywaniu ich zadań”.
18.      Artykuł 14 statutu ESBC i EBC, zatytułowany „Krajowe banki centralne”, brzmi:
„[…]
14.2.      Statuty krajowych banków centralnych przewidują w szczególności, że kadencja prezesa krajowego banku centralnego nie będzie krótsza niż pięć lat.
Prezes może zostać zwolniony z urzędu wyłącznie wówczas, gdy nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Decyzja w tej sprawie może być zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego dotyczy, lub Radę Prezesów z powodu naruszenia traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej ich stosowania. Skargi takie powinny być wniesione w terminie dwóch miesięcy, stosownie do przypadku, od daty publikacji decyzji lub jej notyfikowania skarżącemu lub, w razie ich braku, od daty powzięcia przez niego wiadomości o tej decyzji.
[…]”.
B.      Prawo krajowe
1.      Ustawa o bułgarskim banku narodowym
19.      Zgodnie z art. 11 Zakon za Balgarskata narodna banka (ustawy o bułgarskim banku narodowym; zwanej dalej „ustawą o BNB”):
„1.      Rada administracyjna składa się z siedmiu członków: prezesa banku, trzech wiceprezesów i trzech innych członków.
2.      Członkowie rady administracyjnej są obywatelami bułgarskimi.
3.      […] Na członków rady administracyjnej wybierane i powoływane są osoby o wysokiej reputacji społecznej, będące wybitnymi specjalistami w dziedzinie gospodarki, finansów i bankowości.
4.      […] Członkiem rady administracyjnej nie może być osoba, która:
1)      została skazana na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne;
2)      stała się niewypłacalna jako osoba prowadząca jednoosobową działalność gospodarczą lub wspólnik spółki handlowej ponoszący nieograniczoną odpowiedzialność;
3)      w ciągu ostatnich dwóch lat przed wydaniem orzeczenia o ogłoszeniu upadłości spółki handlowej club spółdzielni była członkiem jej organu zarządzającego lub kontrolnego;
4)      […] prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, jest wspólnikiem w spółce handlowej ponoszącym nieograniczoną odpowiedzialność, zarządcą, pełnomocnikiem, agentem handlowym, prokurentem, maklerem handlowym, likwidatorem lub zarządcą masy upadłościowej, członkiem organu zarządzającego lub kontrolnego spółki handlowej lub spółdzielni, z wyjątkiem spółek, w których [BNB] ma udziały;
5)      jest małżonkiem lub partnerem, krewnym w linii prostej lub w linii bocznej do czwartego stopnia lub powinowatym do drugiego stopnia innego członka rady administracyjnej [BNB]”.
20.      Artykuł 12 ustawy o BNB ma następujące brzmienie:
„[…]
5.      […] Prezes i wiceprezesi nie mogą wykonywać działalności innej niż działalność dydaktyczna lub działalność w charakterze członka organów spółek, w których udziały posiada [BNB], lub organizacji międzynarodowych w związku z działalnością [BNB], z wyjątkiem sytuacji gdy zostaną powołani na urząd premiera zgodnie z art. 99 ust. 5 konstytucji Republiki Bułgarii. Na podstawie jednogłośnej decyzji rady administracyjnej mogą oni wykonywać działalność nieodpłatną, pod warunkiem że nie istnieje konflikt interesów.
[…]
10.      Prezes, wiceprezes i inni członkowie rady administracyjnej składają organowi, który ich wybrał lub powołał, oświadczenia, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(ustawy o zwalczaniu korupcji; zwanej dalej »ZPK«)]. […]”.
21.      Zgodnie z art. 14 ustawy o BNB:
„1.      Właściwy organ, o którym mowa w art. 12, może przedterminowo zwolnić członka rady administracyjnej wyłącznie wówczas, gdy nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia w rozumieniu art. 14.2 [statutu ESBC i EBC].
2.      […] Podstawy przedterminowego zwolnienia wiceprezesa lub innego członka rady administracyjnej, z wyjątkiem prezesa, stwierdza rada administracyjna w drodze decyzji w trybie przez nią ustalonym. Wykonywanie uprawnień członka rady administracyjnej, którego zwolnienie jest proponowane, ulega zawieszeniu od chwili podjęcia decyzji przez radę administracyjną. Decyzję rady administracyjnej można zaskarżyć do Varhoven administrativen sad [(najwyższego sądu administracyjnego)] w terminie siedmiu dni. Varhoven administrativen sad [(najwyższy sąd administracyjny)] wydaje ostateczną decyzję w terminie 14 dni od dnia otrzymania skargi. Ostateczna decyzja zostaje przesłana organowi właściwemu dla przedterminowego zwolnienia zgodnie z art. 12”.
2.      Ustawodawstwo w dziedzinie zwalczania korupcji
22.      Z odesłania prejudycjalnego wynika, że na różnych etapach zastosowanie do okoliczności faktycznych w postępowaniu głównym miały dwa instrumenty prawa krajowego w dziedzinie zwalczania korupcji, mianowicie Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (ustawa o zwalczaniu korupcji i konfiskacie nielegalnie uzyskanego majątku; zwana dalej „ZPKONPI”) oraz ZPK.
23.      Po pierwsze, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 12 ZPKONPI (uchylonym z dniem 6 października 2023 r.) oraz podobnie sformułowanym art. 6 ust. 1 pkt 12 ZPK „osobami pełniącymi [wysokie(11)] funkcje publiczne w rozumieniu niniejszej ustawy są” „prezes, wiceprezesi, członkowie rady administracyjnej i sekretarz generalny [BNB]”.
24.      Po drugie, w myśl art. 35 ust. 1 ZPKONPI oraz podobnie sformułowanego art. 49 ust. 1 ZPK:
„1.      Osoby pełniące [wysokie(12)] funkcje publiczne […] składają następujące oświadczenia:
1)      oświadczenie dotyczące niepołączalności;
2)      oświadczenie o majątku i interesach;
3)      oświadczenie o zmianie okoliczności podanych w oświadczeniu, o którym mowa w pkt 1;
4)      oświadczenie o zmianie okoliczności podanych w oświadczeniu, o którym mowa w pkt 2, w części dotyczącej interesów i pochodzenia środków w przypadku przedterminowej spłaty zobowiązań i pożyczek.
2.      […] Oświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, składa się organowi wybierającemu lub powołującemu […], a oświadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 4 składa się komisji [ds. zwalczania korupcji i konfiskaty nielegalnego majątku]” (w art. 49 ust. 4 ZPK to ostatnie odniesienie zostało zastąpione odniesieniem do komisji ds. zwalczania korupcji).
25.      Zgodnie z art. 37 ZPKONPI oraz podobnie sformułowanym art. 51 ZPK:
„1.      Osoby pełniące [wysokie(13)] funkcje publiczne […] składają przed komisją oświadczenie o majątku i interesach w kraju i za granicą, w którym podają:
[…]
12. [(14)] uczestnictwo w spółkach handlowych, [w spółkach prawa cywilnego(15)] w organach zarządzających lub kontrolnych spółek handlowych, w osobach prawnych o charakterze non profit lub w spółdzielniach, a także prowadzenie jednoosobowej działalności gospodarczej w chwili wyboru lub powołania oraz w okresie 12 miesięcy poprzedzających wybór lub powołanie;
[…]”.
26.      Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ZPKONPI oświadczenie o majątku i interesach składa się w terminie miesiąca od dnia objęcia wysokiej funkcji publicznej. Jej artykuł 38 ust. 2 stanowił, że „[w] ciągu miesiąca od złożenia oświadczenia o majątku i interesach dana osoba może zmienić swoje oświadczenie, jeżeli jest to konieczne do usunięcia niekompletnych danych lub błędów w podanych okolicznościach”.
27.      Wydaje się, że przepis ten został zastąpiony art. 53 ZPK, w myśl którego „[o]soby pełniące funkcje publiczne składają oświadczenia, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 3 i 4, w terminie miesiąca od wystąpienia zmiany”.
28.      Wreszcie art. 7 ZPK stanowi, że „[o]rganem do spraw zapobiegania i zwalczania korupcji oraz stwierdzania konfliktów interesów w rozumieniu niniejszej ustawy jest [komisja ds. zwalczania korupcji]”.
29.      Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 8 ZPK komisja ds. zwalczania korupcji „bada zgłoszenia odnoszące się do oświadczeń dotyczących niepołączalności osób pełniących funkcje publiczne i w przypadku stwierdzenia naruszenia zakazu niepołączalności wzywa organ wybierający lub powołujący do podjęcia odpowiednich działań […]”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
30.      W dniu 26 lipca 2023 r.
Narodno sabranie na Republika Bulgaria (zgromadzenie narodowe Republiki Bułgarii) wybrało MA wiceprezesem BNB oraz dyrektorem departamentu emisji (jednego z trzech głównych departamentów tego banku).
31.      W dniu 27 lipca 2023 r. MA przedłożył zgromadzeniu narodowemu, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ZPKONPI w związku z art. 11 ust. 4 pkt 4 i art. 12 ust. 5 ustawy o BNB oświadczenie dotyczące niepołączalności (zwane dalej „oświadczeniem dotyczącym niepołączalności”).
32.      W dniu 11 sierpnia 2023 r. MA przedłożył komisji ds. zwalczania korupcji wstępne oświadczenie o majątku i interesach zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ZPKONPI. W tym oświadczeniu MA wskazał, że posiada 2 % udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością (działającej pod firmą Iontech Engineering OOD), i podał, iż ich wartość wynosi 117 000
lewów bułgarskich (BGN) (około 58 500 EUR) (to oświadczenie jest zwane dalej „pierwszym oświadczeniem o majątku i interesach”).
33.      W dniu 8 listopada 2023 r. MA sprzedał udziały w spółce Iontech Engineering za cenę 100 BGN (około 50 EUR).
34.      W dniu 13 listopada 2023 r. MA poinformował komisję ds. zwalczania korupcji, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 4 ZPK, o zmianie pierwszego oświadczenia o majątku i interesach, i oszacował, że wartość jego udziałów w spółce Iontech Engineering wynosi 100 BGN (około 50 EUR)(16). Wskazał on również, że w chwili powołania na urząd był członkiem zarządu dwóch osób prawnych o charakterze non profit, mianowicie Balkanski-Panitsa institut za nauchni izdirvania (instytutu studiów zaawansowanych Balkanski-Panitsa; zwanego dalej „instytutem studiów zaawansowanych”) oraz Golf Klub Blagoevgrad (zwanego dalej „klubem golfowym”) (oświadczenie w tym przedmiocie jest zwane dalej „drugim oświadczeniem o majątku i interesach”).
35.      W dniu 23 listopada 2023 r. przeniesienie własności udziałów, o którym mowa w pkt 33 niniejszej opinii, zostało ujawnione w rejestrze handlowym. Odpowiednio w dniach 15 grudnia 2023 r. i 17 stycznia 2024 r. MA został wykreślony jako członek zarządu dwóch osób prawnych o charakterze non profit z rejestru osób prawnych o charakterze non profit.
36.      W dniu 7 lutego 2024 r. MA przedłożył komisji ds. zwalczania korupcji, zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 4 ZPK, kolejne oświadczenie o majątku i interesach (zwane dalej „trzecim oświadczeniem o majątku i interesach”). W tym oświadczeniu wskazał on w szczególności, że w chwili wyboru lub powołania na urząd nie posiadał udziałów w spółce handlowej oraz nie był członkiem organu zarządzającego lub kontrolnego osoby prawnej o charakterze non profit lub spółdzielni. Ponadto oświadczył on, że w okresie 12 miesięcy poprzedzających wybór lub powołanie na urząd nie posiadał żadnych udziałów w spółce handlowej.
37.      W decyzji z dnia 24 czerwca 2024 r. komisja ds. zwalczania korupcji stwierdziła, na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 8 ZPK, w odniesieniu do MA działającego w charakterze wiceprezesa BNB i dyrektora departamentu emisji tego banku, naruszenie zasady niepołączalności w związku, po pierwsze, z jego uczestnictwem w spółce Iontech Engineering oraz, po drugie, z jego działalnością jako członka organu zarządzającego dwóch osób prawnych o charakterze non profit w sytuacji braku zezwolenia wydanego przez radę administracyjną BNB.
38.      W dniu 27 czerwca 2024 r. komisja ds. zwalczania korupcji poinformowała BNB i zgromadzenie narodowe o tej decyzji. Na wniosek MA udzielono mu bezpłatnego urlopu.
39.      W dniu 1 lipca 2024 r. MA wniósł skargę na decyzję komisji ds. zwalczania korupcji do Administrativen sad Sofia-grad (sądu administracyjnego dla miasta Sofia, Bułgaria)(17).
40.      W dniu 16 lipca 2024 r. MA przedłożył radzie administracyjnej BNB uwagi na piśmie, w których zakwestionował w szczególności istnienie podstaw jego zwolnienia, złożył wnioski dowodowe oraz wystąpił o przesłuchanie w obecności adwokata.
41.      Tego samego dnia rada administracyjna BNB przyjęła decyzję, w której stwierdziła istnienie podstaw zwolnienia MA ze sprawowanego przezeń urzędu wiceprezesa i dyrektora departamentu emisji.
42.      W szczególności rada administracyjna BNB doszła do wniosku, uwzględniwszy decyzję komisji ds. zwalczania korupcji, że MA nie spełnia warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji. Chociaż uznała ona, że to stwierdzenie samo w sobie stanowi wystarczającą podstawę zwolnienia, to przyjęła również, iż rozpatrywane zachowanie było równoznaczne z poważnym uchybieniem(18).
43.      MA zaprzestał wykonywania funkcji wiceprezesa i członka rady administracyjnej BNB ze skutkiem od dnia wydania decyzji BNB. Zaskarżył on tę decyzję do sądu odsyłającego, który oddalił jego wniosek o zawieszenie wykonania decyzji BNB oraz postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1.      Czy kryteria określone w art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] dotyczące zwolnienia prezesa oraz procedurę zaskarżania decyzji o zwolnieniu należy interpretować w ten sposób, że dotyczą one wszystkich członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego?
2.      W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: Czy art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwala na przepisy prawa krajowego wprowadzające takie same kryteria zwalniania członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego, jak te przewidziane w wymienionym przepisie dla prezesa?
3.      Czy art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwala na łączenie sprawowania urzędu prezesa krajowego banku centralnego z uczestnictwem jako wspólnik w spółce kapitałowej z prawem do udziału w zysku spółki proporcjonalnie do udziałów w spółce?
4.      Czy art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwala na łączenie sprawowania urzędu prezesa krajowego banku centralnego z uczestnictwem w organie zarządzającym osoby prawnej o charakterze non profit, która zgodnie ze swoim statutem może wykonywać działalność gospodarczą bez jednogłośnej uchwały rady administracyjnej krajowego banku centralnego, wymaganej przez prawo krajowe dla wykonywania działalności o charakterze non profit?
5.      Czy art. 131 [TFUE] i art. 7 [statutu ESBC i EBC] zezwalają na przepisy prawa krajowego zobowiązujące członków organów decyzyjnych krajowego banku centralnego, jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu prawa krajowego, do zgłoszenia w określonym terminie od objęcia urzędu właściwemu organowi państwowemu ich uczestnictwa w spółkach kapitałowych w charakterze wspólnika i ich uczestnictwa w organach zarządzających osób prawnych o charakterze non profit?
6.      Czy art. 131 [TFUE] i art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwalają na przepisy prawa krajowego, które zobowiązują prezesa krajowego banku centralnego, jako osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu prawa krajowego, do podjęcia w określonym terminie od objęcia urzędu działań w celu zakończenia jego uczestnictwa w charakterze wspólnika spółki kapitałowej oraz jego uczestnictwa w organach zarządzających osób prawnych o charakterze non profit?
7.      Czy art. 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwala na wykładnię, w myśl której prezes krajowego banku centralnego, który usunął naruszenie zasady niepołączalności w związku ze sprawowaniem urzędu poza ustawowym terminem, jest traktowany jako osoba, która nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji?
8.      Czy art. 131 [TFUE] oraz art. 7 i 14.2 [statutu ESBC i EBC] zezwalają na przepisy prawa krajowego pozwalające organowi, któremu powierzono ustalenie podstawy zwolnienia, na dokonywanie oceny, do celów i w ramach tej szczególnej procedury, czy dopuszczono się poważnego uchybienia w rozumieniu art. 14.2 [statutu ESBC i EBC]?”.
44.      Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez MA, BNB, rząd hiszpański, EBC i Komisję. Te zainteresowane strony przedstawiły swoje stanowiska ustnie na rozprawie w dniu 18 listopada 2025 r.
IV.    Ocena
45.      Przypominam, że zaczątkiem sprawy w postępowaniu głównym są informacje przekazane przez MA, w następstwie powołania go na urząd wiceprezesa BNB, w szeregu oświadczeń, które złożono zgodnie z obowiązującymi przepisami i które dotyczyły posiadanych przezeń udziałów w spółce handlowej oraz funkcji pełnionych w osobach prawnych o charakterze non profit. W tym kontekście analizę rozpocznę od pytania piątego, w którym do Trybunału zwrócono się o zbadanie, w świetle zasady niezależności krajowych banków centralnych, zgodności z prawem Unii nałożonego na członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego, takiego jak wiceprezes, obowiązku zgłaszania sytuacji w rodzaju tych opisanych powyżej (śródtytuł A). Pragnę zauważyć, że decyzja, w której stwierdzono konieczność zwolnienia MA ze sprawowanego urzędu, opierała się na założeniu, iż te sytuacje odpowiadają podstawom zwolnienia określonym w art. 14.2 statutu ESBC i EBC. Następnie przejdę do pytań pierwszego i drugiego, w których do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie, czy to postanowienie ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy (śródtytuł B). Odniosę się do wyrażonych przez sąd odsyłający wątpliwości, czy obowiązujące normy prawa Unii pozwalają na sformułowanie wniosku, że interesy takie jak te ujawnione w postępowaniu głównym mogą uzasadniać zwolnienie (wice)prezesa krajowego banku centralnego, oraz czy do takiego wniosku można dojść w przypadku, gdy w przewidzianych terminach nie podjęto odpowiednich środków zaradczych (pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme) (śródtytuł C). Wreszcie odpowiem na pytanie ósme, w którym do Trybunału zwrócono się o rozstrzygnięcie, czy art. 14.2 statutu ESBC i EBC umożliwia organowi krajowemu właściwemu do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia dokonanie oceny, czy dopuszczono się „poważnego uchybienia”, które stanowi jedną z dwóch podstaw zwolnienia wskazanych w tym postanowieniu (śródtytuł D).
A.      W przedmiocie oświadczenia o posiadaniu udziałów w spółkach handlowych i uczestnictwie w organach zarządzających osób prawnych o charakterze non profit (pytanie piąte)
46.      Poprzez pytanie piąte sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy normy prawa Unii wyrażające zasadę niezależności banków centralnych (art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC) zezwalają na przepisy prawa krajowego zobowiązujące członków organu decyzyjnego krajowego banku centralnego do zgłoszenia właściwemu organowi publicznemu, w określonym terminie od objęcia urzędu, uczestnictwa w spółkach handlowych w charakterze wspólnika oraz uczestnictwa w organach zarządzających osób prawnych o charakterze non profit. Przypominam w tym względzie, że te normy prawa Unii wyrażają zasadę niezależności krajowych banków centralnych, która ma zastosowanie do wszystkich członków organów decyzyjnych wszystkich takich banków, niezależnie od tego, czy są one bankami strefy euro(19).
47.      Na wstępie powinienem wyjaśnić, że zawarte w tym pytaniu sformułowanie „właściwy organ państwowy” odnosi się do komisji ds. zwalczania korupcji. Ta uwaga nie jest pozbawiona znaczenia, ponieważ w mających zastosowanie przepisach prawa krajowego przewidziano dwa rodzaje oświadczeń, mianowicie „oświadczenie dotyczące niepołączalności”, które jest przedkładane organowi powołującemu, a więc zgromadzeniu narodowemu, oraz „oświadczenie o majątku i interesach”, które jest przedkładane komisji ds. zwalczania korupcji. Moim zdaniem na potrzeby niniejszej oceny istotna jest tylko ta druga kategoria oświadczeń.
48.      W tym względzie z art. 37 ust. 1 pkt 12 ZPKONPI oraz podobnie sformułowanego art. 51 ust. 1 pkt 13 ZPK wynika, że osoba sprawująca urząd, w szczególności wiceprezesa BNB, jest zobowiązana zgłosić komisji ds. zwalczania korupcji między innymi uczestnictwo w spółkach handlowych i w organach zarządzających lub kontrolnych osób prawnych o charakterze non profit lub spółdzielni w chwili powołania jej na urząd oraz w okresie 12 wcześniejszych miesięcy.
49.      Należy również dodać, że – jak wynika z akt sprawy – komisja ds. zwalczania korupcji jest niezależnym, wyspecjalizowanym i stałym organem administracyjnym, któremu powierzono obowiązki w zakresie zapobiegania i zwalczania korupcji oraz stwierdzania konfliktów interesów(20). Decyzja komisji ds. zwalczania korupcji może – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie i jak wyjaśnię nieco bardziej szczegółowo w śródtytule D niniejszej opinii – doprowadzić do podjęcia działań przez radę administracyjną BNB w celu ustalenia, czy stwierdzono zaistnienie podstawy zwolnienia w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
50.      Mając na uwadze te elementy, nie dostrzegam, w jaki sposób nałożony na członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego, takiego jak wiceprezes, obowiązek przedłożenia organowi takiemu jak komisja ds. zwalczania korupcji oświadczeń, w których taki członek ujawnia uczestnictwo w osobach prawnych nastawionych na zysk i osobach prawnych o charakterze non profit, mógłby być nie do pogodzenia z zasadą niezależności krajowych banków centralnych. Wprost przeciwnie – jak argumentują BNB, rząd hiszpański, EBC i Komisja, obowiązek ten przyczynia się do utrzymania tej niezależności. To właśnie w drodze kontroli takich oświadczeń można zidentyfikować potencjalne zagrożenia dla niezależności banku centralnego, a w razie potrzeby podjąć odpowiednie działania.
51.      Niemniej jednak, jeżeli system takich oświadczeń jest sprzężony z późniejszą procedurą mającą na celu stwierdzenie zaistnienia podstawy zwolnienia w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC, kluczowe jest oczywiście, aby warunki dotyczące tych oświadczeń były jasno określone zarówno w odniesieniu do sytuacji podlegających ujawnieniu, jak i obowiązujących terminów.
52.      W tym względzie wydaje się, z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający, że mające zastosowanie przepisy prawa krajowego, które przytoczono w pkt 48 niniejszej opinii, w sposób wystarczająco jasny określają obowiązek ujawnienia uczestnictwa w osobach prawnych nastawionych na zysk i osobach prawnych o charakterze non profit.
53.      Ponadto z brzmienia pytania piątego oraz z postanowienia odsyłającego wynika, że termin na przedłożenie odpowiedniego oświadczenia rozpoczyna bieg z chwilą objęcia urzędu przez zainteresowaną osobę i wynosi jeden miesiąc(21). W ujęciu abstrakcyjnym oraz wobec braku jakichkolwiek konkretnych argumentów przeciwnych taki okres wydaje się zapewniać właściwą równowagę między potrzebą zagwarantowania niezależności banku centralnego – która stałaby na przeszkodzie terminowi nadmiernie długiemu w stosunku do okresu kadencji wiceprezesa – a potrzebą pozostawienia zainteresowanej osobie czasu wystarczającego na wywiązanie się z omawianego obowiązku.
54.      Uważam zatem, że art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC nie stoją na przeszkodzie przepisom prawa krajowego nakładającym na wiceprezesa krajowego banku centralnego wymóg przedłożenia właściwemu organowi krajowemu oświadczenia, w którym taki członek ujawnia swoje uczestnictwo w charakterze wspólnika spółki handlowej lub swoje uczestnictwo w organach zarządzających osoby prawnej o charakterze non profit.
55.      Mogę teraz przejść do kolejnej kwestii, która dotyczy możliwości zwolnienia z urzędu takiego członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego w przypadku, gdy ujawnione informacje prowadzą do wniosku, że stwierdzono zaistnienie jednej z podstaw zwolnienia określonych w art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
B.      W przedmiocie możliwości zastosowania art. 14.2 statutu ESBC i EBC (pytania pierwsze i drugie)
56.      W niniejszym śródtytule wyjaśnię, że przewidziane w art. 14.2 statutu ESBC i EBC przesłanki złożenia z urzędu prezesa krajowego banku centralnego (zwane dalej „kryterium złożenia z urzędu”) mają zastosowanie, z punktu widzenia prawa Unii, wyłącznie do prezesów krajowych banków centralnych (śródtytuł 1). Następnie wskażę, że państwa członkowskie mogą swobodnie objąć zakresem zastosowania tego kryterium także innych członków organów decyzyjnych swoich krajowych banków centralnych (śródtytuł 2).
1.      Zakres stosowania art. 14.2 statutu ESBC i EBC (pytanie pierwsze)
57.      Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 14.2 akapit pierwszy statutu ESBC i EBC „[s]tatuty krajowych banków centralnych przewidują w szczególności, że kadencja prezesa krajowego banku centralnego nie będzie krótsza niż pięć lat”. W akapicie drugim tego postanowienia wskazano, że „[p]rezes może zostać zwolniony z urzędu wyłącznie wówczas, gdy nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia”(22). Ten artykuł stanowi również, że decyzja w tej sprawie „może być zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości przez prezesa, którego dotyczy, lub Radę Prezesów [EBC] z powodu naruszenia [traktatu FUE] lub jakiejkolwiek reguły prawnej dotyczącej [jego] stosowania”.
58.      Z powyższego wynika, że na art. 14.2 statutu ESBC i EBC składają się trzy odrębne normy. Po pierwsze, to postanowienie określa minimalny okres kadencji prezesa krajowego banku centralnego; po drugie, wskazuje dwie sytuacje, w których ta kadencja może zostać przedwcześnie wygaszona („kryterium złożenia z urzędu”); oraz, po trzecie, ustanawia szczególny środek zaskarżenia, na mocy którego danemu prezesowi i Radzie Prezesów EBC zostaje przyznana legitymacja procesowa do zaskarżenia takiej decyzji do Trybunału.
59.      Z jasnego brzmienia tego postanowienia wynika, że we wszystkich tych trzech aspektach ma ono zastosowanie wyłącznie do prezesów, a nie do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych.
60.      Ten wniosek jest dodatkowo potwierdzony przez kontekst tego artykułu oraz przyświecające mu cele.
61.      Zauważyłem już, że art. 14.2 statutu ESBC i EBC stanowi uzupełnienie art. 130 TFUE, który w swej istocie został powtórzony w art. 7 tego statutu i który – jak przypomniał Trybunał – odzwierciedla wagę, jaką autorzy traktatu przywiązywali do zagwarantowania EBC i ESBC niezależności w wykonywaniu powierzonych im zadań(23).
62.      W tym kontekście Trybunał podkreślił w wyroku Rimšēvičs, że celem trzech norm składających się na art. 14.2 statutu ESBC i EBC jest „zapewnieni[e] funkcjonalnej niezależności prezesów krajowych banków centralnych”, które to banki razem z EBC tworzą ESBC(24). Ponadto konkretne cechy środka zaskarżenia ustanowionego trzecią z norm składających się na to postanowienie – który to środek stanowi szczególną postać skargi o stwierdzenie nieważności skierowanej przeciwko aktowi krajowemu(25) – skłoniły Trybunał do uznania, że logika leżąca u podstaw art. 14.2 statutu ESBC i EBC sprowadza się do ustanowienia „zamierzonego przez autorów traktatów w przypadku ESBC bardzo zintegrowanego systemu”(26).
63.      Trybunał wyjaśnił też, że racją bytu tego systemu jest szczególny związek natury instytucjonalnej łączący „prezesów krajowych banków centralnych strefy euro” i EBC, ponieważ prezesi ci są de iure członkami Rady Prezesów EBC, która jest głównym organem decyzyjnym zarówno EBC, jak i ESBC(27). Dla pełności wywodu dodam, że o ile ten aspekt stanowi wyjątkowo wyraźną ilustrację „bardzo zintegrowanego” charakteru omawianego systemu, o tyle zakres stosowania art. 14.2 statutu ESBC i EBC nie jest – w przeciwieństwie do niektórych innych jego postanowień – ograniczony do państw członkowskich należących do strefy euro. Państwa członkowskie „objęte derogacją”(28) w rozumieniu art. 139 ust. 1 TFUE uczestniczą w ESBC jako odrębne podmioty(29), co wyjaśnia, dlaczego gwarancje ustanowione w art. 14.2 statutu ESBC i EBC również mają do nich zastosowanie.
64.      W każdym wypadku, wbrew temu, co twierdzą MA, BNB, EBC i rząd hiszpański, ani szczególny charakter systemu ustanowionego tym postanowieniem, ani – w ujęciu bardziej ogólnym – potrzeba zagwarantowania niezależności krajowych banków centralnych w ramach EBC (i ESBC) nie oznaczają, że kryterium złożenia z urzędu przewidziane w art. 14.2 statutu ESBC i EBC ma zastosowanie, z punktu widzenia prawa Unii, do innych niż prezesi członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych.
65.      W myśl powyższego oraz zgodnie z twierdzeniem Komisji, o ile szczególna rola odgrywana w ramach ESBC przez prezesów, zwłaszcza zaś „prezesów krajowych banków centralnych strefy euro”, wyjaśnia, dlaczego omawiane postanowienie jest skierowane konkretnie właśnie do nich, o tyle na cel polegający na utrzymaniu niezależności krajowych banków centralnych nie można się powoływać, aby rozszerzyć contra legem zakres stosowania ratione personae tego postanowienia.
66.      Jak jednak wyjaśnię poniżej, ratio legis art. 14.2 statutu ESBC i EBC w żaden sposób nie stoi na przeszkodzie temu, by państwo członkowskie przewidziało, w swoim prawie krajowym, że to kryterium złożenia z urzędu ma także zastosowanie do innych członków organu decyzyjnego jego krajowego banku centralnego, takich jak wiceprezes.
2.      Możliwość rozszerzenia zakresu stosowania kryterium złożenia z urzędu (pytanie drugie)
67.      Jak już wspomniano, ustawodawca bułgarski postanowił, w art. 14 ust. 1 ustawy o BNB, o stosowaniu kryterium złożenia z urzędu przewidzianego w art. 14.2 statutu ESBC i EBC do wszystkich członków organów decyzyjnych bułgarskiego banku centralnego.
68.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy takie rozszerzenie zakresu jego stosowania jest zgodne z tym postanowieniem statutu ESBC i EBC.
69.      Jak już zasygnalizowałem, nie widzę w tym względzie żadnych trudności.
70.      Po pierwsze, nic w prawie Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by państwa członkowskie czerpały inspirację z konkretnej normy tego prawa i stosowały ją, na gruncie prawa krajowego, w sytuacjach, dla których nie została ona pierwotnie przewidziana.
71.      Po drugie, wniosek przeciwny byłby uzasadniony jedynie wówczas, gdyby takie rozszerzenie zakresu stosowania normy prawa Unii podważało jej skuteczność (effet utile) lub naruszało inną normę prawa Unii.
72.      Co się tyczy okoliczności niniejszej sprawy, pragnę odnotować, że zgodnie z art. 131 TFUE ustawodawstwo państw członkowskich musi być zgodne z traktatami oraz ze statutem ESBC i EBC. Ten wymóg odnosi się w szczególności do art. 130 TFUE i art. 7 tego statutu, w których – jak już zauważono – wyrażona została zasada niezależności krajowych banków centralnych, która ma zastosowanie do wszystkich członków ich organów decyzyjnych. Zgodnie z tą zasadą owe banki mają być chronione przed naciskami politycznymi, tak aby ESBC mógł skutecznie realizować powierzone mu zadania, polegające zwłaszcza na utrzymywaniu stabilności cen, jak zostało to zapisane w art. 282 TFUE, dzięki niezależnemu wykonywaniu przysługujących mu specyficznych uprawnień(30).
73.      W tym kontekście chciałbym przypomnieć przytoczone powyżej wyjaśnienia Trybunału, w myśl których art. 14.2 statutu ESBC i EBC ma na celu zapewnienie funkcjonalnej niezależności prezesów krajowych banków centralnych. W szczególności, jeżeli chodzi o przewidziane w tym postanowieniu kryterium złożenia z urzędu, autorzy traktatów, z racji tego, że ograniczyli możliwość przedterminowego zwolnienia do dwóch określonych w nim sytuacji, wyposażyli krajowe banki centralne w szczególnego rodzaju gwarancję mającą zapewnić ciągłość i spójność procesu decyzyjnego, który należy chronić przed krótkoterminowymi uwarunkowaniami politycznymi. Z uwagi na to, że owo kryterium co do zasady umożliwia prezesowi sprawowanie urzędu przez cały okres jego kadencji, decyzja o objęciu taką ochroną wszystkich członków organu decyzyjnego krajowego banku centralnego – którzy również mogą być zaangażowani w wykonywanie zadań związanych z ESBC – przyczynia się do funkcjonalnej niezależności całej tej instytucji, gdyż pozwala zapewnić, iż ci członkowie korzystają z takiej samej ochrony przed arbitralnym złożeniem z urzędu.
74.      W tym względzie nie ma potrzeby przypominać, że wykonywanie zadań, które prawo Unii powierza krajowym bankom centralnym w ramach ESBC, nie jest zastrzeżone wyłącznie dla prezesów(31). Ponadto nawet w przypadku zastrzeżenia pewnych zadań na rzecz prezesa statut ESBC i EBC przewiduje, w art. 10.2, możliwość jego zastąpienia(32).W tym samym duchu Europejski Instytut Walutowy, będący poprzednikiem EBC, zauważył w sprawozdaniu z konwergencji z 1995 r., że niezależność krajowych banków centralnych „byłaby jeszcze większa, gdyby te same zasady [co przewidziane w szczególności w ramach kryterium złożenia z urzędu] były stosowane również do innych członków organów decyzyjnych [krajowych banków centralnych] odpowiedzialnych za wykonywanie zadań związanych z ESBC”(33).
75.      Z powyższego wynika, że na pytania pierwsze i drugie należy odpowiedzieć w ten sposób, iż art. 14.2 statutu ESBC i EBC ma zastosowanie, z punktu widzenia prawa Unii, wyłącznie do prezesów krajowych banków centralnych. To postanowienie nie stoi jednak na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z którymi przewidziane w nim kryterium złożenia z urzędu ma zastosowanie również do wiceprezesa takiego banku.
76.      W świetle powyższego mogę więc teraz przystąpić do zbadania kolejnych pytań, które dotyczą kwestii, czy to postanowienie prawa Unii pozwala na sformułowanie wniosku, iż w okolicznościach takich jak te w niniejszej sprawie stwierdzono zaistnienie podstaw zwolnienia z urzędu.
C.      W przedmiocie (nie)możliwości posiadania pewnych składników majątku i wykonywania pewnych rodzajów działalności (pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme)
77.      Poprzez pytania trzecie i czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 14.2 statutu ESBC i EBC dopuszcza sytuację, w której prezes krajowego banku centralnego, po pierwsze, posiada w spółce handlowej udziały kapitałowe z prawem do udziału w zysku tej spółki (pytanie trzecie) oraz, po drugie, jest, bez wymaganego zezwolenia, członkiem organu zarządzającego osoby prawnej o charakterze non profit, która może wykonywać działalność gospodarczą (pytanie czwarte).
78.      Poprzez pytania szóste i siódme sąd odsyłający pragnie ponadto ustalić, po pierwsze, czy pierwszy człon kryterium złożenia z urzędu („warunki konieczne do wykonywania funkcji”) zezwala na istnienie nałożonego na prezesa obowiązku podjęcia, w określonym terminie od objęcia urzędu, działań w celu zakończenia uczestnictwa w charakterze takiego wspólnika w spółce handlowej i uczestnictwa w takim organie zarządzającym (pytanie szóste), oraz, po drugie, czy w przypadku gdy uczestnictwo w charakterze takiego wspólnika w spółce handlowej i uczestnictwo w takim organie zarządzającym zostają zakończone po upływie zakreślonego terminu, można sformułować wniosek, że spełniony jest warunek zawarty w pierwszym członie tego kryterium (pytanie siódme)(34).
79.      Aby udzielić odpowiedzi na te pytania, przeanalizuję logikę leżącą u podstaw kryterium złożenia z urzędu (śródtytuł 1), a następnie wynikające zeń konsekwencje (śródtytuł 2).
1.      Kryterium złożenia z urzędu – uwagi ogólne
80.      Po pierwsze, należy przypomnieć, że art. 14.2 statutu ESBC i EBC ogranicza państwu członkowskiemu możliwość wcześniejszego złożenia prezesa z urzędu do dwóch sytuacji, mianowicie gdy nie spełnia on już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub gdy uznano, iż dopuścił się poważnego uchybienia. Państwa członkowskie nie mogą zatem uzupełniać tego wykazu podstaw uzasadniających przedterminowe zwolnienie. Kwestię możliwości zwolnienia prezesa z urzędu należy oceniać wyłącznie w świetle tych dwóch podstaw(35).
81.      Jak już wyjaśniono, kryterium złożenia z urzędu stanowi szczególny instrument służący zapewnieniu funkcjonalnej niezależności krajowych banków centralnych. Skuteczność w dążeniu do urzeczywistnienia tego celu wymaga, aby prezesi mogli, co do zasady, sprawować urząd przez cały okres swojej kadencji, z zastrzeżeniem wyłącznie tych dwóch wyjątków.
82.      Po drugie, fakt użycia w tym postanowieniu czasownika „może” oznacza, że nawet w przypadku stwierdzenia zaistnienia jednej z podstaw zwolnienia, wcale nie musi dojść do zwolnienia prezesa z urzędu. Artykuł 14.2 statutu ESBC i EBC przyznaje zatem państwom członkowskim pewien zakres uznania w kwestii, czy w okolicznościach danej sprawy należy dokonać zwolnienia, pod warunkiem jednak, że zostanie utrzymana skuteczność gwarancji niezależności.
83.      W tym kontekście przeanalizuję teraz bardziej szczegółowo obie podstawy zwolnienia.
a)      Niespełnianie warunków wykonywania funkcji
84.      Jeżeli chodzi o pierwszą podstawę zwolnienia, zauważyłem już, że stanowi ona element szerszego kryterium określającego okoliczności, w jakich prezes może zostać zwolniony z urzędu. Wobec braku odesłania do prawa państw członkowskich kryterium to należy uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii(36). Ponieważ jednak art. 14.2 statutu ESBC i EBC nie zawiera żadnych wskazówek dotyczących charakteru „warunków koniecznych do wykonywania […] funkcji”, zadanie określenia tych warunków zostało co do zasady pozostawione państwom członkowskim(37), z zastrzeżeniem pewnych ograniczeń, które przedstawię poniżej.
85.      Z analizy porównawczej wynika, że odnośne przepisy prawa krajowego różnią się od siebie zarówno pod względem stopnia szczegółowości, jak i treści wymogów, które należy spełnić, aby zostać wybranym członkiem organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, oraz kryteriów wykluczających wybór na takiego członka. Tego rodzaju warunki dotyczą zasadniczo cech ogólnych, takich jak uczciwość, nieposzlakowana opinia czy też uznana wiedza fachowa(38), lub wprowadzają bardziej konkretne wymogi oparte na podobnych względach, takie jak brak skazania w postępowaniu karnym, nieprowadzenie postępowania upadłościowego lub posiadanie dyplomu ukończenia studiów wyższych (w dowolnej lub konkretnej dziedzinie, na przykład takiej jak ekonomia lub finanse)(39).
86.      Jednocześnie w art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC, które to postanowienia, jak należy przypomnieć, mają zastosowanie do wszystkich członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, wyrażono cel, jakim jest zapewnienie ich niezależności. Skuteczne dążenie do urzeczywistnienia tego celu wiąże się z pewnymi ograniczeniami, których państwa członkowskie powinny przestrzegać zarówno przy określaniu warunków wymaganych do wykonywania owych funkcji, jak i przy dokonywaniu oceny zaistnienia pierwszej podstawy zwolnienia przewidzianej w ramach kryterium złożenia z urzędu.
87.      W rozpatrywanym kontekście to ograniczenie o charakterze ogólnym znajduje wyraz w dwóch bardziej szczegółowych wymogach.
88.      Po pierwsze, warunki wykonywania funkcji muszą być sformułowane w sposób wystarczająco jasny, tak aby uniknąć nadużyć lub instrumentalizacji, gdyż w przeciwnym wypadku powołanie się na pierwszą podstawę zwolnienia określoną w art. 14.2 statutu ESBC i EBC może naruszyć samą skuteczność (effet utile) tego postanowienia(40). Zamiast zapewniać ochronę przed naciskami zewnętrznymi i arbitralnymi zwolnieniami, może ono utorować drogę tym właśnie zagrożeniom. Jasność przepisów określających sytuacje, w których członek krajowego banku centralnego może sprawować urząd lub zostać z niego zwolniony, ma zatem zasadnicze znaczenie dla istnienia stabilnego i bezstronnego otoczenia instytucjonalnego.
89.      Wymóg jasności nie wyklucza oczywiście stosowania warunków otwartych, takich jak te wymienione powyżej (uczciwość, dobra opinia itp.). W takich przypadkach ocena, czy owe warunki są (nadal) spełnione, z konieczności wiąże się z badaniem wielu czynników (co rzadko jest konieczne w odniesieniu do ściśle określonych warunków, takich jak brak skazania w postępowaniu karnym). Stopień ogólności, z jakim zdefiniowano te warunki, stanowi według mnie czynnik, który będzie miał wpływ na analizę proporcjonalności przeprowadzaną w celu ustalenia, czy dana osoba może i powinna zostać zwolniona z urzędu w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC, która to analiza wymaga wyważenia w szczególności interesu ochrony niezależności banku z interesem stabilności urzędu.
90.      Ponadto przysługująca państwom członkowskim autonomia umożliwia im również ustanowienie wymogów negatywnych, które wskazują sytuacje niedające się pogodzić ze sprawowaniem urzędu, niezależnie od tego, czy prowadzą one do konkretnego konfliktu interesów. Innymi słowy, państwa członkowskie mogą według mnie wymagać niewystępowania nie tylko faktycznych lub potencjalnych konfliktów interesów, lecz także sytuacji, które zasadnie mogą być w ten sposób postrzegane. Te zakazy mogą być zróżnicowane – od mających charakter bezwzględny po systemy dopuszczające wyjątki rozpatrywane indywidualnie w każdym przypadku(41).
91.      Podejście zakładające traktowanie pewnych sytuacji jako niedających się pogodzić ze sprawowanym urzędem, niezależnie od faktycznych lub potencjalnych konfliktów interesów, jest także uzasadnione tym, że mogą one być postrzegane jako prowadzące zazwyczaj do wzbudzenia w przekonaniu społeczeństwa wątpliwości, czy członkowie organów decyzyjnych krajowych banków centralnych działają w interesie publicznym, a nie w interesie prywatnym(42). Takie wątpliwości mogą podważyć wiarygodność samej instytucji(43), w związku z czym państwa członkowskie są uprawnione do podjęcia działań z myślą o zapewnieniu, że sytuacje mogące wywoływać takie skutki po prostu nie zaistnieją(44).
92.      Po drugie, niezależnie od tego, czy państwo członkowskie decyduje się na warunki ściśle określone, czy też otwarte, wynikające z nich ramy muszą być kompletne. W szczególności gdy dokonano wyliczenia warunków negatywnych (przypadków naruszenia zasady niepołączalności), istnienie szczegółowego wykazu nie może uniemożliwiać zaradzenia konfliktowi interesów powstałemu w sytuacji, która nie została wyraźnie ujęta w tym wykazie.
93.      Chociaż konflikt interesów nie został jako taki wymieniony wśród podstaw zwolnienia w art. 14.2 statutu ESBC i EBC, raczej nie ma potrzeby podkreślać, że brak konfliktu interesów nieodłącznie wiąże się z wymogiem niezależnego wykonywania zadań powierzonych bankom centralnym(45) w dużej mierze w taki sam sposób, w jaki bezstronność wynika z wymogu niezależności sędziów(46) lub członków Trybunału Obrachunkowego(47).
94.      W przypadku powstania konfliktu interesów, który nie zostaje zakwalifikowany do jednej z uprzednio zdefiniowanych i abstrakcyjnych kategorii naruszeń zasady niepołączalności, uważam, że konieczne jest dokonanie, w świetle zasady proporcjonalności, indywidualnej oceny każdego przypadku w celu ustalenia, czy może on uzasadniać zwolnienie, jak zasadniczo argumentują w niniejszym postępowaniu EBC i rząd hiszpański. Uściśliwszy powyższe, przejdę teraz do drugiego członu kryterium złożenia z urzędu przewidzianego w art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
b)      Poważne uchybienie
95.      Na wstępie powinienem zaznaczyć, że wobec braku odesłania w art. 14.2 statutu ESBC i EBC do prawa krajowego pojęcie poważnego uchybienia należy uznać za autonomiczne pojęcie prawa Unii. Ponieważ pojęcie to nie zostało zdefiniowane(48), powinno się je interpretować zgodnie ze zwykłym znaczeniem składających się na nie słów w języku potocznym, z uwzględnieniem celów uregulowania, którego jest częścią, i kontekstu, w którym jest ono używane(49).
96.      Zgodnie ze swoim zwykłym znaczeniem przymiotnik „poważny” opisuje pewien stopień powagi, natomiast rzeczownik „uchybienie” oznacza „wykroczenie przeciw jakimś normom, przepisom, zwyczajom itp.”(50).
97.      Co się tyczy odpowiedniego kontekstu oraz celów, uważam, że szczególne znaczenie mają trzy opisane poniżej kwestie.
98.      Po pierwsze, pojęcie poważnego uchybienia wpisuje się w ramy gwarancji mających na celu ochronę niezależności instytucji przed zewnętrzną ingerencją w wykonywanie przez nią jej zadań. Ponadto wiąże się ono z tak daleko idącą konsekwencją jak zwolnienie prezesa krajowego banku centralnego, co nieuchronnie wpływa – nawet jeżeli tylko tymczasowo, do chwili wyznaczenia następcy – na funkcjonowanie ESBC i EBC. Jest tak w szczególności, choć nie wyłącznie, w sytuacji, w której dotyczy to prezesa krajowego banku centralnego państwa członkowskiego należącego do strefy euro(51). Wynika stąd, że poprzeczka „poważnego uchybienia” nie może być ustawiona zbyt nisko(52).
99.      Po drugie, to pojęcie ma również na celu ochronę wiarygodności instytucji, a tym samym zdolności do wykonywania przez nią powierzonych jej zadań, przed wewnętrznymi działaniami jej członków, które mogą wystawić te cechy na szwank. Dopełnieniem niezależności, jaką cieszy się instytucja, jest odpowiedzialność jej członków, która pozwala zapewnić, że ich zachowania nie wywołują efektu domina w odniesieniu do zaufania, jakim społeczeństwo obdarza tę instytucję(53). Z tego właśnie względu stosowane kryterium powinno być na tyle elastyczne, aby mogło obejmować każde zachowanie, które poważnie oddziaływa na zdolność wykonywania przez instytucję jej zadań lub przekonanie społeczeństwa, że funkcjonuje ona w sposób niezależny.
100. Ocena obu opisanych powyżej aspektów z natury rzeczy musi być dokonywana indywidualnie w każdym przypadku oraz uwzględniać szereg czynników, takich jak te zidentyfikowane przez EBC w niniejszym postępowaniu, w szczególności zaś charakter naruszenia, okoliczności, w których do niego doszło, to, czy stanowiło ono wynik działania umyślnego lub rażącego niedbalstwa, wielkość wyrządzonej szkody oraz jego konkretny wpływ na funkcjonowanie instytucji lub jej publiczny wizerunek.
101. Po trzecie, powinienem jeszcze dodać, że – wbrew twierdzeniom EBC i Komisji – nie uważam, iż podstawa dotycząca poważnego uchybienia z konieczności wyklucza się z podstawą dotyczącą niespełnienia warunków koniecznych do wykonywania funkcji. Prawdą jest, że niespełnienie określonych warunków w wielu sytuacjach nie będzie najpewniej stanowiło poważnego uchybienia. Moim zdaniem jest tak zazwyczaj w przypadku abstrakcyjnego zakazu podejmowania pewnych innych funkcji, gdy brak jest konkretnego konfliktu interesów. Nie oznacza to jednak, że niespełnienie konkretnego warunku wykonywania funkcji nie może nigdy, samo w sobie, stanowić jednocześnie poważnego uchybienia. W tym przykładzie może tak być w sytuacji faktycznego podjęcia objętej zakazem funkcji, która powoduje powstanie konfliktu interesów wpływającego na niezależne funkcjonowanie instytucji lub przekonanie społeczeństwa, że działa ona w sposób niezależny. Jako inną ilustrację można wskazać niespełnienie warunku braku skazania w postępowaniu karnym.
102. Mając na uwadze te rozważania natury ogólnej, przejdę teraz do zbadania stanu faktycznego analizowanego w postępowaniu głównym.
2.      Analiza rozpatrywanego stanu faktycznego (pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme)
103. W kontekście niniejszej sprawy najbardziej odpowiednim sposobem uzupełnienia powyższych rozważań będzie, po pierwsze, zbadanie udziałów posiadanych przez MA w spółce handlowej (lit. a) oraz, po drugie, przeanalizowanie jego uczestnictwa w osobach prawnych o charakterze non profit (lit. b).
a)      Udziały posiadane w spółce handlowej (pytania trzecie, szóste i siódme)
104. Pierwsza okoliczność faktyczna, która skłoniła BNB do stwierdzenia, że zaistniały obie podstawy zwolnienia określone w art. 14.2 statutu ESBC i EBC, dotyczy posiadania przez MA, w chwili jego powołania, 2 % udziałów w spółce handlowej. Muszę przyznać, że nie jest dla mnie do końca jasne, w jaki sposób sformułowano ten wniosek, ponieważ z krajowych ram prawnych opisanych w postanowieniu odsyłającym nie wynika, iż posiadanie takich udziałów stanowi „abstrakcyjne” i niezależne od rzeczywistego konfliktu interesów naruszenie zasady niepołączalności, co zauważyły zresztą również Komisja i EBC.
105. Tytułem wyjaśnienia chciałbym przypomnieć, że w art. 11 ust. 4 pkt 4 ustawy o BNB za naruszającą zasadę niepołączalności z urzędem między innymi wiceprezesa uznano sytuację, w której w szczególności „prowadzi [on] jednoosobową działalność gospodarczą, jest wspólnikiem w spółce handlowej ponoszącym nieograniczoną odpowiedzialność, zarządcą […] [lub] członkiem organu zarządzającego lub kontrolnego spółki handlowej lub spółdzielni […]”. Przypominam też, że Iontech Engineering, czyli analizowana spółka handlowa, została opisana w postanowieniu odsyłającym jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w której MA posiadał 2 % udziałów. Sugerowałoby to, że sytuacja MA nie jest objęta zakresem stosowania tego przepisu, przy czym wydaje się, iż BNB zajmuje przeciwne stanowisko(54).
106. Chociaż zweryfikowanie tej kwestii należy oczywiście do sądu odsyłającego, pragnę zauważyć, że pytanie trzecie opiera się na założeniu, iż posiadanie udziałów w analizowanej spółce samo w sobie nie jest zakazane na podstawie mających zastosowanie przepisów prawa krajowego. Przyjmę zatem to założenie jako hipotezę główną, natomiast drugą hipotezę – mianowicie, że posiadanie takich udziałów jest zakazane – zbadam wyłącznie pomocniczo oraz dla pełności wywodu.
107. Jeżeli chodzi to zasadnicze założenie, nie sądzę, jak zauważyła też Komisja, aby zasada niezależności wyrażona w art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC stała na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego, który nie zakazuje wiceprezesowi krajowego banku centralnego posiadania udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.
108. W tym względzie odsyłam do moich wcześniejszych rozważań dotyczących autonomii, która przysługuje państwom członkowskim przy określaniu obowiązujących warunków wykonywania funkcji, z zastrzeżeniem obowiązku ustanowienia mechanizmów umożliwiających identyfikowanie konfliktów interesów indywidualnie w każdym przypadku.
109. Chciałbym zauważyć, w drodze analogii, że, jeżeli chodzi o prezesa EBC, obowiązujące przepisy stanowią, iż „zarządzanie [jego] majątkiem osobistym […], z wyjątkiem składników tego majątku niezbędnych do zwykłego użytku osobistego i rodzinnego, jest zorganizowane tak, aby zapewnić jego niezależność oraz brak konfliktu interesów, a także utrudnić wykorzystywanie przez niego informacji poufnych”(55). Bardziej szczegółowe przepisy znajdują się w kodeksie postępowania EBC oraz w wytycznych ramowych EBC w sprawie etyki. W żadnym z tych instrumentów nie wyłączono w sposób bezwzględny możliwości posiadania udziałów w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością; ustanowiono w nich natomiast mechanizmy mające na celu wykrywanie konfliktów interesów oraz przypadków niewłaściwego wykorzystywania informacji mających znaczenie dla rynków, jak również zapobieganie tymże(56).
110. W związku z tym gdyby sąd odsyłający doszedł do wniosku, że posiadanie rozpatrywanych udziałów nie jest objęte abstrakcyjnym zakazem, oznaczałoby to, iż musi on zbadać, czy prowadzi ono do powstania konfliktu interesów, a także, iż może on stwierdzić, że warunek określony w pierwszym członie kryterium złożenia z urzędu jest spełniony jedynie wówczas, gdy konflikt taki zostanie wykazany oraz gdy jego charakter uzasadnia zwolnienie. W ramach tej oceny należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności w celu ustalenia, czy stwarzają one rzeczywiste lub potencjalne ryzyko, że interes osobisty może wpływać na bezstronne i obiektywne wykonywanie funkcji albo być postrzegane jako wywierające taki wpływ. Do odpowiednich czynników mogą się zaliczać w szczególności wielkość pakietu udziałów oraz powiązane z nim prawa, a także struktura, wielkość lub działalność danej spółki handlowej(57).
111. Ponadto chciałbym zauważyć – odnosząc się do istotnych aspektów poruszonych w pytaniach szóstym i siódmym – że jeżeli dochodzi do zidentyfikowania, indywidualnie w każdym przypadku, konfliktu interesów, zakres uznania, który jest nierozerwalnie związany ze stosowaniem kryterium złożenia z urzędu, dopuszcza moim zdaniem sytuację, w której przepisy prawa krajowego umożliwiają zaradzenie temu konfliktowi w konkretnym i odpowiednim terminie, którego bezskuteczny upływ sprawia, iż dana osoba może zostać uznana za niespełniającą już warunków koniecznych do wykonywania funkcji(58). Z tych pytań wynika według mnie, że krajowe ramy prawne umożliwiają usunięcie „naruszenia zasady niepołączalności” w rozumieniu prawa krajowego w terminie jednego miesiąca oraz że z możliwości tej można również skorzystać w razie zidentyfikowania, indywidualnie w każdym przypadku, konfliktu interesów. Jak stwierdził EBC, to, czy taki termin jest odpowiedni, zależy od okoliczności. W tym kontekście pragnę nadmienić – jak zauważył również EBC – że nie jest całkowicie jasne, który moment w niniejszej sprawie został uznany za początek biegu tego terminu(59). Te zagadnienia powinny zatem zostać rozstrzygnięte przez sąd odsyłający.
112. Możliwość zaradzenia konfliktowi interesów powinna wreszcie sama w sobie być oceniana w świetle obowiązku zagwarantowania niezależności krajowych banków centralnych, wyrażonego w szczególności w art. 130 TFUE. Moim zdaniem skuteczność, z jaką należy zapewnić ochronę tej niezależności, wyklucza skorzystanie z takiego środka zaradczego w przypadku, gdy charakter konfliktu interesów prowadzi do wniosku, że przekonanie społeczeństwa co do niezależności instytucji zostało już podważone lub że doszło już do wywarcia wpływu na funkcjonowanie instytucji albo, co więcej, że jego skutkiem było „poważne uchybienie” w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
113. Jeżeli chodzi o drugi (alternatywny) scenariusz, w którym posiadanie przez wiceprezesa udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością jest zakazane (tak też właśnie pytanie trzecie zdaje się rozumieć Komisja), nie dostrzegam, w jaki sposób taki przepis mógłby być sprzeczny z art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC.
114. Można oczywiście wskazać, że nie każdy pakiet udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością powoduje osobisty konflikt interesów. Na tej podstawie można by argumentować, jak sugeruje rząd hiszpański, że posiadanie takich udziałów niekoniecznie zagraża niezależności organu decyzyjnego krajowego banku centralnego, w związku z czym pożądane byłoby dokonanie indywidualnej oceny każdego przypadku.
115. Jak już jednak wyjaśniłem, zakres uznania przysługujący państwom członkowskim w tej dziedzinie jest dość szeroki, w szczególności ze względu na uzasadniony cel polegający na zapobieganiu sytuacjom mogącym wzbudzić wątpliwości, czy krajowy bank centralny wykonuje swoje zadania wyłącznie w interesie publicznym, jak w istocie argumentowała Komisja. Dążenie do urzeczywistnienia tego celu – co ma służyć nie tylko zapobieganiu rzeczywistym konfliktom interesów, lecz także ochronie publicznego wizerunku instytucji – z natury rzeczy nie jest uzależnione od tego, czy dana osoba miała realną możliwość niewłaściwego wykorzystania informacji uzyskanych w toku wykonywania swojej funkcji.
116. W wypadku gdyby sąd odsyłający uznał, że posiadanie analizowanych udziałów było zakazane, odsyłam do moich wcześniejszych uwag w przedmiocie możliwości zaradzenia tej sytuacji w zakresie, w jakim taka możliwość wydaje się być przewidziana w mających zastosowanie przepisach prawa krajowego.
b)      Uczestnictwo w osobach non profit bez wymaganego zezwolenia (pytania czwarte, szóste i siódme)
117. Przypominam, że drugi z postawionych MA zarzutów dotyczył tego, iż w chwili powołania na urząd pełnił on, bez uzyskania uprzedniego zezwolenia wymaganego na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o BNB(60), funkcje członka zarządu dwóch osób prawnych o charakterze non profit mogących wykonywać działalność gospodarczą, mianowicie instytutu studiów zaawansowanych i klubu golfowego.
118. Pragnę zauważyć, że MA argumentował podczas rozprawy, iż przepis ten jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że ustanawia warunek wykonywania jego funkcji. W tym względzie dokonanie jego precyzyjnej kwalifikacji w świetle wszystkich istotnych elementów prawa krajowego należy oczywiście do sądu odsyłającego. Niemniej jednak informacje zawarte w postanowieniu odsyłającym oraz brzmienie tego przepisu, tak jak został on przedstawiony, sugerują, że w istocie ustanawia on negatywny warunek wykonywania funkcji(61). W takim wypadku stanowiłby on warunek konieczny do wykonywania funkcji w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
119. W myśl tego, co wyjaśniłem powyżej, oraz zbieżnie ze stanowiskiem Komisji uważam, że państwa członkowskie mają swobodę ustanowienia ogólnego zakazu wszelkiej działalności równoległej, w tym działalności nieodpłatnej, oraz sprzężenia tego ogólnego zakazu z możliwością udzielania zezwoleń indywidualnie w każdym przypadku, co najwyraźniej uczyniono w art. 12 ust. 5 ustawy o BNB. Sądzę również, że nieprzestrzeganie takiego zakazu może uzasadniać wniosek, iż warunki wykonywania funkcji nie są spełnione, o ile zasady mające zastosowanie do wniosków o udzielenie zezwolenia są wystarczająco jasne.
120. Jak zauważyła Komisja, tego rodzaju skutek może wydawać się dotkliwy. Niemniej jednak, jak również wskazała ta instytucja, członkowie organów decyzyjnych krajowego banku centralnego, tacy jak wiceprezes, ponoszą wyjątkowo dużą odpowiedzialność oraz wywierają istotny wpływ na sposób wykonywania zadań przez ten bank. Ich zachowanie może więc znacząco wpływać na postrzeganie przez społeczeństwo działań krajowego banku centralnego. Jak już zatem wyjaśniłem, uzasadnia to wprowadzenie przez państwo członkowskie zakazów odnoszących się do niektórych sytuacji lub rodzajów działalności, w które członkowie ci mogliby być w innym wypadku zaangażowani, w celu niedopuszczenia do powstania zagrożenia dla niezależnego funkcjonowania tego banku oraz utrzymania wśród społeczeństwa przekonania, że na prowadzoną przez ten bank działalność nie mają wpływu prywatne interesy jego członków lub osób trzecich.
121. W tym kontekście w przypadku gdy przepisy prawa krajowego zobowiązują członka krajowego banku centralnego, takiego jak wiceprezes, do powstrzymania się od zajmowania bez zezwolenia wszelkich stanowisk poza tym bankiem, a wymóg ten nie jest przestrzegany, państwa członkowskie mogą moim zdaniem uznać, że niewyciągnięcie odpowiednich konsekwencji zgodnie z pierwszym członem „kryterium złożenia z urzędu” pozbawiłoby ten wymóg skuteczności i mogłoby podważyć zaufanie, jakim społeczeństwo obdarza tę instytucję jako całość.
122. Jak już jednak zauważyłem, warunki (nawet negatywne) wykonywania funkcji muszą być wystarczająco jasne. W niniejszym kontekście oznacza to w szczególności jasność co do terminu, w jakim należy uzyskać zezwolenie, oraz co do tego, czy obowiązujące prawo przewiduje możliwość usunięcia ewentualnego naruszenia zasady niepołączalności (zwłaszcza w przypadku gdy dana osoba nie wystąpi o zezwolenie). Ponownie wskazuję, że istnienie takiej możliwości wydaje się wynikać z treści pytań szóstego i siódmego. Kwestie te powinien oczywiście zweryfikować i zbadać sąd odsyłający w świetle rozważań ogólnych przedstawionych w poprzednim śródtytule.
123. Mając na względzie powyższe, uważam, że – w odpowiedzi na pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme – należy stwierdzić, iż, po pierwsze, art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC nie stoją na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które nie zakazują wiceprezesowi krajowego banku centralnego posiadania udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, o ile te przepisy przewidują mechanizm umożliwiający ustalenie, czy, w konkretnych okolicznościach, posiadanie takich udziałów powoduje powstanie konfliktu interesów mogącego wpłynąć na niezależne funkcjonowanie krajowego banku centralnego lub przekonanie społeczeństwa o jego niezależności. Gdy dochodzi do zidentyfikowania takiego konfliktu interesów i istnieje możliwość jego wyeliminowania w określonym terminie, art. 14.2 statutu ESBC i EBC należy interpretować w ten sposób, że jeżeli zainteresowana osoba nie wyeliminuje tego konfliktu w takim terminie, można uznać, iż nie spełnia już ona warunków wykonywania swych funkcji, o ile wyznaczony termin jest odpowiedni, a początek jego biegu jest jasno określony.
124. Po drugie, art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC nie stoją na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które zakazują wiceprezesowi uczestnictwa w organie zarządzającym osoby prawnej o charakterze non profit bez zgody właściwego organu. Gdy prawo krajowe umożliwia zakończenie takiej działalności, która narusza zasadę niepołączalności, w określonym terminie po powołaniu na urząd, art. 14.2 statutu ESBC i EBC należy interpretować w ten sposób, że jeżeli zainteresowana osoba nie zakończy tej działalności w takim terminie, można uznać, iż nie spełnia już ona warunków wykonywania swych funkcji, o ile wyznaczony termin jest odpowiedni, a początek jego biegu jest jasno określony.
D.      W przedmiocie zakresu kompetencji BNB do stwierdzenia zaistnienia poważnego uchybienia (pytanie ósme)
125. Poprzez pytanie ósme sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy art. 131 TFUE oraz art. 7 i 14.2 statutu ESBC i EBC zezwalają na przepisy prawa krajowego pozwalające organowi, któremu powierzono stwierdzenie zaistnienia podstaw zwolnienia, na dokonywanie oceny, w tym właśnie celu, czy dopuszczono się poważnego uchybienia w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
126. Według mnie na tak postawione pytanie można udzielić bardzo krótkiej odpowiedzi – prawo Unii nie tylko zezwala właściwemu organowi na dokonanie takiej oceny, ale też zobowiązuje go do jej dokonania.
127. Aby rozwinąć tę myśl, przeanalizuję najpierw kontekst prawa krajowego oraz okoliczności sprawy, które wydają się leżeć u podstaw pytania ósmego (śródtytuł 1). Następnie przedstawię ocenę prawną (śródtytuł 2). Wreszcie, z racji tego, że niektóre zainteresowane strony zwróciły uwagę na znaczenie kontroli sądowej w rozpatrywanym kontekście, powrócę do tego aspektu tytułem podsumowania (śródtytuł 3).
1.      Kontekst prawa krajowego i okoliczności sprawy
128. Przypominam, że zgodnie z mającym zastosowanie przepisem krajowym do rady administracyjnej BNB należy ustalenie, czy zaistniała jedna z podstaw zwolnienia któregoś z jej członków (innego niż prezes)(62). Przypominam również, że tymi podstawami są, w odniesieniu do wszystkich członków, podstawy wymienione w art. 14.2 statutu ESBC i EBC. Chociaż w decyzji BNB stwierdzono, że w przypadku MA zaistniały obie te podstawy, pytanie ósme odnosi się wyłącznie do podstawy dotyczącej poważnego uchybienia.
129. Decyzja BNB została przyjęta w następstwie decyzji komisji ds. zwalczania korupcji dotyczącej naruszeń zasady niepołączalności między sprawowanym przez MA urzędem, w szczególności wiceprezesa BNB, a uczestnictwem przezeń w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i dwóch osobach prawnych o charakterze non profit(63).
130. W tym względzie z postanowienia odsyłającego wynika, że komisji ds. zwalczania korupcji powierzono, w ujęciu bardziej ogólnym, zadanie stwierdzania przypadków naruszenia zasady niepołączalności między niektórymi urzędami publicznymi, w tym urzędami prezesa i wiceprezesa BNB, a innymi rodzajami działalności wykonywanymi przez osoby piastujące te urzędy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 8 ZPK w przypadku stwierdzenia naruszenia zasady niepołączalności komisja ds. zwalczania korupcji kieruje sprawę do właściwego organu publicznego, który podejmuje dalsze działania. Jak rozumiem, tak właśnie stało się wówczas, gdy komisja ds. zwalczania korupcji poinformowała zgromadzenie narodowe i BNB o swoich ustaleniach dotyczących MA.
131. Sąd odsyłający wyjaśnia następnie, że rada administracyjna BNB jest związana decyzją komisji ds. zwalczania korupcji w odniesieniu do istnienia naruszenia zasady niepołączalności. Sąd odsyłający dodaje wprawdzie, że w niniejszej sprawie rada administracyjna BNB zweryfikowała istnienie tych naruszeń w drodze skorzystania z publicznie dostępnych źródeł, takich jak rejestry handlowe, co rozumiem jednak w ten sposób, iż, po pierwsze, ta rada jest związana ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez komisję ds. zwalczania korupcji oraz dokonaną przez nią kwalifikacją prawną „naruszeń zasady niepołączalności” w rozumieniu prawa krajowego oraz iż, po drugie, decyzja ta zobowiązuje BNB do zbadania, czy przedmiotowe naruszenia zasady niepołączalności stanowią podstawy zwolnienia.
132. Wreszcie z postanowienia odsyłającego wynika, że MA zakwestionował zgodność z prawem decyzji komisji ds. zwalczania korupcji przed Administrativen sad Sofia-grad (sądem administracyjnym dla miasta Sofia). W uwagach na piśmie MA, BNB, Komisja i EBC wskazały, że w dniu 11 grudnia 2024 r.
(a więc już po dacie wystąpienia z rozpatrywanym odesłaniem prejudycjalnym) sąd ten stwierdził nieważność decyzji komisji ds. zwalczania korupcji. MA i Komisja utrzymują, co powinno zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający, że przesłanki stwierdzenia jej nieważności odnosiły się do formalnej niezgodności z prawem (komisja ds. zwalczania korupcji miała nie dysponować wówczas mandatem udzielonym przez zgromadzenie narodowe), samej treści decyzji (analizowane okoliczności faktyczne nie były równoznaczne z naruszeniem zasady niepołączalności), a także do innych aspektów (w szczególności takich jak niezawiadomienie MA o toczącym się postępowaniu oraz niekompletny charakter zgromadzonych dowodów).
133. BNB wskazuje, że komisja ds. zwalczania korupcji odwołała się od tego wyroku stwierdzającego nieważność, zaś odwołanie w tym przedmiocie jest rozpatrywane przez sąd odsyłający w odrębnym postępowaniu. W świetle takiego rozwoju sytuacji MA podnosi, w niniejszym postępowaniu, że decyzja BNB, która została przyjęta w następstwie decyzji komisji ds. zwalczania korupcji, nie może zostać utrzymana w mocy, gdyż stanowi jej bezpośrednią i automatyczną konsekwencję, podczas gdy BNB twierdzi, iż jego decyzja opiera się na niezależnych podstawach. Rozstrzygnięcie tej kwestii, w tym ustalenie, jakie skutki może nieść za sobą stwierdzenie nieważności decyzji komisji ds. zwalczania korupcji, jeżeli zostanie ona utrzymana w mocy w postępowaniu odwoławczym, należy oczywiście do sądu odsyłającego. Jak jednak rozumiem, zgodność z prawem decyzji BNB pozostaje w każdym wypadku jednym z elementów, które sąd ten musi ocenić, aczkolwiek z innej perspektywy.
2.      Co do istoty pytania ósmego
134. Pragnę zauważyć, że analizowane postanowienia prawa Unii, mianowicie art. 130 i 131 TFUE oraz art. 7 i 14 statutu ESBC i EBC, nie zawierają żadnej normy regulującej warunki wykonywania kompetencji przez organ, któremu prawo krajowe powierza zadanie stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia w rozumieniu art. 14.2 tego statutu.
135. Kwestia ta wchodzi zatem w zakres uznania państw członkowskich, z którego należy korzystać z zastrzeżeniem potrzeby utrzymania praktycznej skuteczności powyższych postanowień prawa Unii (przy jednoczesnym zapewnieniu spójności z innymi prawami zagwarantowanymi w porządku prawnym Unii, zwłaszcza tymi, które zostały potwierdzone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej)(64).
136. W niniejszym kontekście powyższe oznacza w szczególności, że kompetencja przyznana właściwemu organowi (w niniejszej sprawie – radzie administracyjnej BNB) musi umożliwiać skuteczną ochronę niezależności krajowego banku centralnego, a tym samym skuteczną ocenę elementów składających się na kryterium złożenia z urzędu ustanowione w art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
137. W tym względzie, po pierwsze, uważam, że zasada niezależności krajowych banków centralnych nie wyklucza per se sytuacji, w której ustalenia poczynione przez inny organ, taki jak komisja ds. zwalczania korupcji, powodują podjęcie działań przez organ, taki jak rada administracyjna BNB, który jest właściwy do oceny zaistnienia podstaw zwolnienia.
138. Uważam bowiem, że różnym organom administracji publicznej można powierzać konkretne zadania w zakresie kontroli prawidłowego funkcjonowania tej administracji. Chciałbym zauważyć, że analogicznie Trybunał nie dopatrzył się naruszenia niezależności EBC ze względu na to, iż prawodawca Unii przyznał Europejskiemu Urzędowi ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF‑owi) uprawnienia do prowadzenia dochodzeń w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych, z których mógłby on skorzystać w odniesieniu do EBC(65). Trybunał podkreślił, że konsekwencją przyznania EBC niezależności proklamowanej w art. 130 TFUE (ówczesnym art. 108 WE) „nie jest całkowite oderwanie [EBC] od Wspólnoty Europejskiej i nieobjęcie go żadnymi normami prawa wspólnotowego”(66). Odzwierciedla to bardziej ogólną koncepcję, zgodnie z którą niezależność banków centralnych nie wymaga ich klinicznego odizolowania od pozostałych organów administracji publicznej, lecz (jedynie) odizolowania ich od wpływów zewnętrznych, co pozwala ochronić ich zdolność do niezależnego wykonywania powierzonych im zadań.
139. Co się tyczy okoliczności niniejszej sprawy, abstrakcyjne stwierdzenie, że wymóg niezależności nie stoi na przeszkodzie konkretnemu mechanizmowi aktywującemu (który zobowiązuje właściwy organ, taki jak rada administracyjna BNB, do podjęcia działań), nie oznacza, iż każdy tego rodzaju mechanizm jest zgodny z powyższą zasadą, niezależnie od sposobu jego funkcjonowania oraz cech. Pragnę zauważyć, znów w drodze analogii, że w przywołanym powyżej wyroku Trybunał wspomniał o różnych gwarancjach niezależności OLAF‑u, które pozwalają zapewnić, iż działa on z pełnym poszanowaniem prawa Unii, z myślą o urzeczywistnieniu jasno określonego celu, do którego dąży przy wykorzystaniu enumeratywnie wymienionych środków(67). Tymczasem jednak, wobec braku jakichkolwiek argumentów, że sposób funkcjonowania komisji ds. zwalczania korupcji był jako taki obarczony defektami, ograniczę się do tego ogólnego stwierdzenia(68).
140. Po drugie, wymóg wypływający z zasady niezależności banków centralnych nie stoi na przeszkodzie temu, by rada administracyjna BNB była związana decyzją komisji ds. zwalczania korupcji oraz dokonaną przez nią kwalifikacją prawną danego zachowania jako „naruszenia zasady niepołączalności” w rozumieniu prawa krajowego. W związku z tym uważam, że zasada niezależności krajowych banków centralnych nie wymaga, aby organ właściwy do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia kontrolował i znosił skutki prawne wywierane przez krajowe akty administracyjne (co obejmuje także poczynione ustalenia faktyczne oraz dokonane kwalifikacje prawne), a tym samym nie uprawnia go ona do podejmowania takich działań. Moim zdaniem ta uwaga pozostaje trafna nawet wówczas, gdy takim organem jest organ krajowego banku centralnego. O ile konkretne przepisy prawa krajowego nie stanowią inaczej, wniosek przeciwny oznaczałby, że taki właściwy organ może ingerować w prerogatywy innych organów administracji publicznej, przed czym na rozprawie zasadniczo przestrzegał BNB(69). Takie przeciwne stanowisko wiązałoby się również z przyjęciem, że organ właściwy do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia mógłby zastąpić odpowiedni organ administracyjny (taki jak policja, organ podatkowy itp.), co mogłoby ponadto skutkować przyjmowaniem na gruncie tych samych przepisów rozbieżnych decyzji dotyczących tego samego stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej, z naruszeniem zasady pewności prawa.
141. Po trzecie jednak, skuteczność w dążeniu do urzeczywistnienia celu polegającego na zapewnieniu niezależności banków centralnych wyklucza wszelki automatyzm przy ocenie istnienia podstawy zwolnienia, jak argumentowali MA, BNB i rząd hiszpański. Innymi słowy, skuteczna ochrona niezależności krajowych banków centralnych stoi na przeszkodzie przepisowi prawa krajowego zobowiązującemu właściwy organ do automatycznego stwierdzenia, bez dokonywania przezeń samodzielnej oceny, zaistnienia podstawy zwolnienia li tylko w drodze wywiedzenia takiego wniosku z ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez inny organ na podstawie szczególnego zestawu przepisów krajowych, którym przyświeca inny cel (niezależnie od tego, że ów cel może być powiązany z celem rozpatrywanego w niniejszej sprawie kryterium złożenia z urzędu). Takie bezrefleksyjne „przyklepywanie” kłóciłoby się przede wszystkim z samą logiką istnienia niezależnych podstaw zwolnienia, a także z możliwością przystąpienia do indywidualnej oceny każdego przypadku w sytuacji, w której powstaje konieczność jej dokonania(70). Chciałbym zauważyć, że strony w postępowaniu głównym nie zgadzają się co do tego, czy rada administracyjna BNB dokonała samodzielnej oceny podstaw zwolnienia, przy czym zweryfikowanie tej kwestii należy oczywiście do sądu odsyłającego.
142. Wreszcie po czwarte, jeżeli kompetencja do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia zostaje przyznana danemu organowi, a brak jest jakichkolwiek innych przepisów potencjalnie uprawniających inne organy do wszczęcia przed nim postępowania (przy czym tak właśnie wydaje się być w przypadku rady administracyjnej BNB, co musi jednak zostać zweryfikowane przez sąd odsyłający(71)), uważam, że właściwemu organowi powinno przysługiwać uprawnienie do wszczęcia postępowania z urzędu. W takich okolicznościach nie jestem w stanie zidentyfikować żadnego innego rozwiązania, które zapewniłoby skuteczność przewidzianego w art. 14.2 statutu ESBC i EBC kryterium złożenia z urzędu, a tym samym skuteczną ochronę niezależności banków centralnych.
143. Zgodnie z moim rozumieniem sytuacji występującej na gruncie analizowanych przepisów krajowych spoczywający na komisji ds. zwalczania korupcji obowiązek wystąpienia do rady administracyjnej BNB ogranicza się do przypadków określonych jako „naruszenia zasady niepołączalności” w rozumieniu prawa krajowego. Niemniej jednak przypadki mogące stanowić poważne uchybienie w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC mogą być różnorodne. Mimo wyjaśnienia przeze mnie kryteriów, jakimi należy się kierować przy stosowaniu tego pojęcia, nie jest możliwe wymienienie a priori w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych, które mogą zostać zakwalifikowane jako poważne uchybienie. W związku z tym przewidziana w odpowiednich przepisach definicja „naruszeń zasady niepołączalności” nie może obejmować każdego scenariusza mogącego mieć znaczenie do celów stosowania art. 14.2 statutu ESBC i EBC. Moim zdaniem wymaga to, aby organ odpowiedzialny za stwierdzenie zaistnienia podstawy zwolnienia dotyczącej poważnego uchybienia podjął działania z urzędu w przypadku zwrócenia mu uwagi na istotne fakty świadczące o tym, że niezależność banku centralnego może być zagrożona, lub w przypadku ujawnienia takich faktów w wyniku przeprowadzonego przezeń dochodzenia, jak zasadniczo argumentują BNB i rząd hiszpański.
144. Uważam, że w tym celu właściwemu organowi należy zezwolić na zgromadzenie istotnych dowodów w maksymalnym możliwym zakresie dozwolonym pod względem prawnym przez odpowiednie przepisy, co obejmuje dowody uzyskane we współpracy z innymi organami właściwymi bądź w drodze sprawdzenia publicznie dostępnych informacji, takich jak informacje zawarte w publicznych rejestrach handlowych, tak aby organ ten mógł sformułować uzasadniony wniosek, czy zaistniała podstawa zwolnienia dotycząca poważnego uchybienia, z pełnym poszanowaniem przysługującego zainteresowanej osobie prawa do obrony(72).
145. W świetle powyższych rozważań stwierdzam, że art. 130 TFUE oraz art. 7 i 14.2 statutu ESBC i EBC należy interpretować w ten sposób, iż wymagają one, aby organ, któremu powierzono stwierdzenie zaistnienia podstaw zwolnienia, był władny dokonać oceny, w tym właśnie celu, czy dopuszczono się poważnego uchybienia w rozumieniu art. 14.2 statutu ESBC i EBC.
146. Chociaż wniosek ten stanowi odpowiedź na pytanie ósme, pragnę jeszcze odnieść się do konkretnych argumentów przytoczonych przez niektóre zainteresowane osoby w odniesieniu do kontroli sądowej w ramach całej procedury.
3.      Kontrola sądowa w ramach procedury
147. W toku niniejszego postępowania uwidoczniły się dwie odrębne linie argumentacji, z których każda dotyczy innego aspektu kontroli sądowej.
148. EBC, popierany na rozprawie przez rząd hiszpański, podniósł, że stwierdzenie istnienia poważnego uchybienia powinno być poprzedzone wydaniem orzeczenia sądowego.
149. Dokładniej rzecz ujmując, EBC argumentował, że chociaż zasada nieodwołalności, która jest nierozerwalnie związana z niezależnością banków centralnych, nakłada na właściwy organ obowiązek dokonania oceny wagi uchybienia i proporcjonalności zwolnienia, do niezawisłego sądu należy ustalenie w pierwszej kolejności, czy dopuszczono się uchybienia. Według EBC taki właśnie wniosek nasuwa się po lekturze niektórych wersji językowych art. 14.2 statutu ESBC i EBC(73).
150. Nie przekonuje mnie to stanowisko. O ile sformułowanie „jest winny poważnego uchybienia”, którym posłużono się w niektórych wersjach językowych, może na pierwszy rzut oka być interpretowane jako odnoszące się do uprzedniego przypisania winy (za popełnienie czynu zabronionego) w postępowaniu sądowym(74), o tyle w innych wersjach językowych jest mowa w sposób bardziej ogólny o „dopuszczeniu się” poważnego uchybienia(75), z czym nie wiąże się taki wymóg.
151. Ponadto taka wykładnia byłaby sprzeczna z celem przyświecającym art. 14.2 statutu ESBC i EBC, którym jest ochrona niezależności banków centralnych. Zachowanie, które istotnie podważa niezależność instytucji, może wprawdzie stanowić również czyn zabroniony oraz być w ostatecznym rozrachunku badane w postępowaniu karnym, jednak takie postępowanie może w każdym wypadku zabrać sporo czasu. Jak przyznał sam EBC, mogą zaistnieć sytuacje, w których właściwy organ musi być w stanie działać szybko na podstawie dostępnych dowodów, w tym w przypadkach, w których dowody są niezbite (na przykład nagrania z kamer monitoringu), lub w których okoliczności faktyczne są jasne i bezsporne (na przykład w razie przyznania się do winy)(76).
152. Zgadzam się natomiast z MA, Komisją i EBC, że jeżeli decyzja w przedmiocie stwierdzenia zaistnienia podstawy zwolnienia zostaje wydana przez organ niebędący sądem, musi istnieć możliwość skutecznej kontroli sądowej zgodnie z art. 47 Karty praw podstawowych(77).
153. W tym kontekście Komisja podzieliła się wątpliwościami co do zgodności z prawem do skutecznej ochrony sądowej terminów zakreślonych w przepisach prawa krajowego, w których zasadniczo przewidziano bardzo krótki termin na wniesienie skargi i równie krótki termin na wydanie orzeczenia przez sąd. Odniosła się ona w tym względzie do sporządzonego przez EBC raportu o konwergencji z 2024 r., w którym wskazano, że „krótki termin na wniesienie skargi i bardzo ograniczony czas trwania postępowania sądowego, o którym mowa [obecnie w art. 14 ust. 2 ustawy o BNB], może być postrzegany jako szczątkowa niedoskonałość”(78). Na ten sam fakt zwrócono uwagę w raporcie o konwergencji z 2025 r(79).
154. Na pierwszy rzut oka podzielam te obawy. Do Trybunału nie zwrócono się jednak z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym tej kwestii, która zatem nie została przed nim wyczerpująco omówiona. Chciałbym również zauważyć, że rząd bułgarski nie wziął udziału w niniejszym postępowaniu. W tych okolicznościach nie uważam, aby należało rozpatrzyć tę kwestię.
155. Na wypadek jednak gdyby Trybunał wyraził wolę jej zbadania, w szczególności w odniesieniu do wyznaczonego sądowi odsyłającemu bardzo krótkiego terminu (który nabierze znaczenia po udzieleniu przez Trybunał odpowiedzi w niniejszej sprawie), chciałbym sformułować kilka zwięzłych uwag.
156. Ogólnie rzecz biorąc, istnienie terminów na przeprowadzenie kontroli sądowej nie jest samo w sobie problematyczne, ponieważ takie terminy służą uzasadnionemu celowi, mianowicie zapewnieniu sprawnego przebiegu postępowania. Trudno jest jednak ocenić in abstracto czy dany termin jest odpowiedni we wszystkich okolicznościach. Termin odpowiedni w jednej sytuacji może się okazać niewystarczający w innej sytuacji(80).
157. W niniejszym kontekście konieczność zapewnienia ciągłości działań krajowego banku centralnego rzeczywiście stanowi uzasadnienie potrzeby sprawnej kontroli sądowej. Jednocześnie z uwagi na znaczenie rozpatrywanej decyzji dla funkcjonowania krajowego banku centralnego i jej potencjalnie poważne konsekwencje dla zainteresowanej osoby, a także przez wzgląd na potrzebę poszanowania prawa do obrony, zakończenie przez sąd krajowy kontroli w ekstremalnie krótkim terminie może się okazać niemożliwe. Uważam, że w przypadku zaistnienia takiej sytuacji sąd krajowy powinien mieć możliwość pominięcia tego terminu i wydania orzeczenia w najkrótszym możliwym terminie po jego upływie(81).
V.      Wnioski
158. W świetle powyższych rozważań proponuję Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Varhoven administrativen sad (najwyższy sąd administracyjny, Bułgaria) odpowiedział następująco:
1.      Artykuł 130 TFUE i art. 7 Statutu Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „statutem ESBC i EBC”)
należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego nakładającym na członka organu decyzyjnego krajowego banku centralnego, takiego jak wiceprezes, wymóg przedłożenia właściwemu organowi krajowemu oświadczenia o interesach, takich jak jego uczestnictwo w charakterze wspólnika spółki handlowej lub jego uczestnictwo w organie zarządzającym osoby prawnej o charakterze non profit (pytanie piąte).
2.      Artykuł 14.2 statutu ESBC i EBC
należy interpretować w ten sposób, że ma on zastosowanie, z punktu widzenia prawa Unii, wyłącznie do prezesów krajowych banków centralnych. Postanowienie to należy jednak interpretować w ten sposób, że nie stoi ono na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, zgodnie z którymi ustanowione w nich materialnoprawne przesłanki wcześniejszego zwolnienia z urzędu prezesa krajowego banku centralnego mają zastosowanie również do wiceprezesa takiego banku (pytania pierwsze i drugie).
3.      Artykuł 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC
należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które nie zakazują wiceprezesowi krajowego banku centralnego posiadania udziałów w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, o ile te przepisy przewidują mechanizm umożliwiający ustalenie, czy, w konkretnych okolicznościach, posiadanie takich udziałów powoduje powstanie konfliktu interesów mogącego wpłynąć na niezależne funkcjonowanie krajowego banku centralnego lub przekonanie społeczeństwa o jego niezależności. Gdy dochodzi do zidentyfikowania takiego konfliktu interesów i istnieje możliwość jego wyeliminowania w określonym terminie po powołaniu na urząd, art. 14.2 tego statutu należy interpretować w ten sposób, że jeżeli zainteresowana osoba nie wyeliminuje tego konfliktu w takim terminie, można uznać, iż nie spełnia już ona warunków wykonywania swych funkcji, o ile wyznaczony termin jest odpowiedni, a początek jego biegu jest jasno określony.
Artykuł 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC
należy również interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom prawa krajowego, które zakazują wiceprezesowi uczestnictwa w organie zarządzającym osoby prawnej o charakterze non profit bez zgody właściwego organu. Gdy prawo krajowe umożliwia zakończenie takiej działalności naruszającej zasadę niepołączalności w określonym terminie po powołaniu na urząd, art. 14.2 tego statutu należy interpretować w ten sposób, że jeżeli zainteresowana osoba nie zakończy tej działalności w takim terminie, można uznać, iż nie spełnia już ona warunków wykonywania swych funkcji w rozumieniu tego postanowienia, o ile wyznaczony termin jest odpowiedni, a początek jego biegu jest jasno określony (pytania trzecie, czwarte, szóste i siódme).
4.      Artykuł 130 TFUE oraz art. 7 i 14.2 statutu ESBC i EBC
należy interpretować w ten sposób, że wymagają one, aby organ właściwy do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia prezesa krajowego banku centralnego był władny dokonać oceny, w tym właśnie celu, czy dopuszczono się poważnego uchybienia w rozumieniu art. 14.2 tego statutu (pytanie ósme).
1      Język oryginału: angielski.
2      League of Nations, Resolutions XIV and III, w: Report of the International Financial Conference, Brussels, Th. Dewarichet 1920, s. 23, 26; archiwa Organizacji Narodów Zjednoczonych w Genewie (Szwajcaria): S145D/99/15. Zobacz także P. Tucker, Unelected Power: The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press 2018, s. xvi-656, w szczególności s. 4.
3      Zobacz: M. Hill, The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Washington, Carnegie Endowment for International Peace 1946, s. xv-168, w szczególności s. 24; L.W. Pauly, The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund, Essays in International Finance, 1996, No 201, Princeton University, New Jersey, s. 1–47, w szczególności s. 7.
4      Zobacz, w odniesieniu do państw członkowskich Unii: art. 53 Ustav Republike Hrvatske (konstytucji chorwackiej); art. 56 Ústava Slovenskej republiky (konstytucji słowackiej); art. 152 Ustava Republike Slovenije (konstytucji słoweńskiej); art. 13 Sveriges grundlagar (konstytucji szwedzkiej). Zobacz także: art. 118 ust. 2 Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (konstytucji cypryjskiej); art. 98 Ústava České republiky (konstytucji czeskiej).
5      Zobacz na przykład: P. Tucker, How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism: A Spectrum of Institutions for Commitment, German Law Journal, Vol. 22, 2021, No 6, s. 999–1027; J. van’t Klooster, Central Banks, w: The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, ed. R. Bellamy, J. King, Cambridge University Press 2025, s. 622–638.
6      W ujęciu ogólnym termin ten oznacza zbiór reguł i mechanizmów rządzących danym systemem monetarnym. Zobacz, w odniesieniu do tej koncepcji, J. van’t Klooster, op.cit. w przypisie 5 do niniejszej opinii, s. 624, z dalszymi odesłaniami.
7      W kontekście trwającego postępowania sądowego wszczętego w następstwie niedawnego złożenia z urzędu jednego z członków rady gubernatorów systemu rezerwy federalnej (sprawa Donald J. Trump, prezydent Stanów Zjednoczonych Ameryki (skarżący), przeciwko Lisa D. Cook i in., nr 25A312).
8      Zawartego w Protokole (nr 4) załączonym do traktatów UE i FUE.
9      Wyrok z dnia 26 lutego 2019 r., Rimšēvičs i EBC/Łotwa, C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139, pkt 89–96 (zwany dalej „wyrokiem Rimšēvičs”).
10      Ibidem, pkt 92, 94, 96.
11      Tym przymiotnikiem posłużono się wyłącznie w art. 6 ust. 1 pkt 12 ZPKONPI.
12      Powyższa uwaga ma zastosowanie mutatis mutandis.
13      Tym przymiotnikiem posłużono się wyłącznie w art. 37 ust. 1 ZPKONPI.
14      W przypadku ZPK odpowiednim punktem art. 51 ust. 1 jest pkt 13.
15      Tym sformułowaniem posłużono się wyłącznie w art. 51 ust. 1 pkt 13 ZPK.
16      Brak jest jasności co do powodów tego spadku wartości udziałów.
17      W dalszej części niniejszej opinii wyjaśnię, że to postępowanie doprowadziło najpewniej do stwierdzenia nieważności decyzji komisji ds. zwalczania korupcji. Jak się wydaje, odwołanie od tego orzeczenia jest w dalszym ciągu rozpatrywane.
18      Przypominam, że te podstawy zostały określone w art. 14.2 statutu ESBC i EBC, o którym wspomniano w art. 14 ust. 1 ustawy o BNB.
19      W związku z tym okoliczność, że w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym Bułgaria nie należała jeszcze do strefy euro (dołączyła ona do niej z dniem 1 stycznia 2026 r.), jest pozbawiona znaczenia w niniejszej sprawie. Zobacz rozporządzenie Rady (UE) 2025/1408 z dnia 8 lipca 2025 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 974/98 w odniesieniu do wprowadzenia euro w Bułgarii (Dz.U. L, 2025/1408).
20      W jej skład wchodzi trzech członków wybieranych przez zgromadzenie narodowe (większością dwóch trzecich głosów wszystkich posłów po przeprowadzeniu obrad w łonie specjalnej komisji powołującej) na sześcioletnią kadencję.
21      Zobacz art. 38 ust. 1 ZPKONPI.
22      Podkreślenie moje.
23      Wyrok Rimšēvičs, pkt 46. Zobacz także wyrok z dnia 16 czerwca 2015 r., Gauweiler i in., C‑62/14, EU:C:2015:400, pkt 40.
24      Wyrok Rimšēvičs, pkt 48. Przypominam, że zgodnie z art. 282 ust. 1 TFUE „[EBC] i krajowe banki centralne stanowią [ESBC]”.
25      Wyrok Rimšēvičs, pkt 66–71.
26      Ibidem, pkt 70.
27      Artykuł 283 ust. 1 TFUE stanowi, że „Rada Prezesów [EBC] składa się z członków Zarządu [EBC] i prezesów krajowych banków centralnych państw członkowskich, których walutą jest euro”. Zobacz także art. 8, 10.1 statutu ESBC i EBC.
28      Zobacz art. 42.1 statutu ESBC i EBC.
29      Zobacz art. 141 ust. 2 TFUE. Prezesi krajowych banków centralnych państw członkowskich objętych derogacją są członkami Rady Ogólnej EBC, czyli jednego z trzech organów decyzyjnych EBC. Zobacz: art. 129 ust. 1 TFUE; art. 9.3, 44 statutu ESBC i EBC.
30      Wyrok Rimšēvičs, pkt 47, 48 i przytoczone tam orzecznictwo.
31      Zgodnie z art. 3.2 i 3.5 decyzji 2004/257/WE Europejskiego Banku Centralnego z dnia 19 lutego 2004 r. przyjmującej regulamin Europejskiego Banku Centralnego (EBC/2004/2) (Dz.U. 2004, L 80, s. 33), z późniejszymi zmianami (zwanej dalej „regulaminem EBC”), uczestnictwo w posiedzeniach Rady Prezesów EBC nie jest zastrzeżone dla prezesów, gdyż każdemu prezesowi może towarzyszyć jedna osoba.
32      Zgodnie z akapitem drugim tego postanowienia: „[…] [Regulamin EBC] stanowi również, że członek Rady Prezesów, który nie może uczestniczyć w jej posiedzeniach przez dłuższy okres, może wyznaczyć zastępcę jako członka Rady Prezesów”. Zobacz także: art. 3.3, 4.4, 4.5 regulaminu EBC; zob. także mutatis mutandis art. 1.2 kodeksu postępowania dla pracowników wysokiego szczebla EBC (Dz.U. 2022, C 478, s. 3), który został przyjęty przez EBC (zwanego dalej „kodeksem postępowania EBC”).
33      Podstawę tego argumentu stanowiła okoliczność, że w postanowieniu będącym poprzednikiem art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC była wyraźnie mowa o „członk[ach] organów decyzyjnych […] krajowych banków centralnych” (podkreślenie moje). Europejski Instytut Walutowy, Progress towards convergence, Frankfurt am Main 1995, s. 93.
34      W zakresie, w jakim te pytania zmierzają w szczególności do uzyskania wykładni normy prawa Unii, która dotyczy prezesów krajowych banków centralnych, a nie ich wiceprezesów (tak jak w sprawie w postępowaniu głównym), można argumentować, że wnioskowana wykładnia pozostaje bez związku ze stanem faktycznym sprawy, skutkiem czego pytania te są niedopuszczalne. Uważam jednak, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą zapoczątkowaną wyrokiem Dzodzi, w interesie porządku prawnego Unii w oczywisty sposób leży dokonanie przez Trybunał żądanej wykładni, tak aby uniknąć przyszłych rozbieżności przy interpretacji kryterium złożenia z urzędu. Jest tak dlatego, że art. 14.2 statutu ESBC i EBC znalazł zastosowanie do sprawy za pośrednictwem prawa krajowego ze względu na zawarte w nim bezpośrednie i bezwarunkowe odesłanie (w art. 14 ust. 1 ustawy o BNB) do jego treści, bez jakichkolwiek zmian dotyczących jego przedmiotu lub zakresu. Zobacz wyroki: z dnia 18 października 1990 r., Dzodzi, C‑297/88 i C‑197/89, EU:C:1990:360, pkt 36, 37; z dnia 13 października 2022 r., Baltijas Starptautiskā Akadēmija i Stockholm School of Economics in Riga, C‑164/21 i C‑318/21, EU:C:2022:785, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo. Zobacz, w odniesieniu do „orzecznictwa Dzodzi”, opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, pkt 27–74).
35      Zobacz także opinia rzeczniczki generalnej J. Kokott w sprawie Rimšēvičs/Łotwa i EBC/Łotwa (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2018:1030, pkt 156; zwana dalej „opinią w sprawie Rimšēvičs”).
36      Zobacz opinia w sprawie Rimšēvičs, pkt 77.
37      Analogicznie ten sam wniosek wypływa z uzasadnienia przedstawionego przez Trybunał w wyroku z dnia 29 lipca 2024 r., Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, pkt 54, 57), w kontekście krajowej procedury wyłonienia kandydata na stanowisko sędziego Sądu. Jak przypomniał Trybunał, prawo Unii ogranicza się do wymogu „niekwestionowanej” niezależności oraz „kwalifikacji wymaganych do zajmowania wysokich stanowisk sądowych” (art. 19 ust. 2 TUE, art. 254 TFUE). Zobacz także moja opinia w sprawie Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, pkt 54).
38      Zobacz analogicznie art. 283 ust. 2 TFUE i art. 11.2 statutu ESBC i EBC, zgodnie z którymi prezes, wiceprezes i pozostali członkowie Zarządu EBC są wybierani „spośród osób o uznanym autorytecie i doświadczeniu zawodowym w dziedzinie pieniądza lub bankowości”.
39      Aby zapoznać się z przeglądem uregulowań krajowych, zob. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nota badawcza Dyrekcji Badań i Dokumentacji, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, listopad 2025 r., w szczególności s. 12–17. Pragnę zauważyć, że o niektórych spośród wymienionych warunków jest również mowa w art. 11 ust. 3 i 4 ustawy o BNB.
40      Zobacz analogicznie moja opinia w sprawie Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, pkt 48).
41      Zobacz nota badawcza, o której mowa w przypisie 39 do niniejszej opinii; zob. analogicznie art. 11.1 statutu ESBC i EBC, zgodnie z którym „[c]złonkowie [Zarządu EBC] wykonują swoje obowiązki w pełnym wymiarze czasowym. Członkowie nie mogą wykonywać żadnej innej zarobkowej lub niezarobkowej działalności zawodowej, chyba że Rada Prezesów w drodze wyjątku zwolni z tego zakazu”. Zobacz także art. 3 warunków zatrudnienia prezesa Europejskiego Banku Centralnego (SEC/GovC/X/18/163a), który jest zatytułowany „Naruszenia zasady niepołączalności”, i którego litera a) stanowi, że „prezes [EBC] powstrzymuje się od zawierania transakcji gospodarczych lub handlowych i ustępuje ze wszystkich stanowisk, które mogłyby ograniczać jego niezależność lub stworzyć mu możliwość wykorzystania informacji poufnych”.
42      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, pkt 54.
43      Przypominam analogicznie wniosek sformułowany przez rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda odnośnie do ustanowionego w art. 213 ust. 2 WE (obecnie art. 17 ust. 3 TUE) wymogu niezależności członków Komisji: „Cechy moralne tych osób znajdują bezpośrednie odbicie w zaufaniu całego społeczeństwa do instytucji wspólnotowych, ich wiarygodności, a zatem ich skuteczności”. Zobacz opinia rzecznika generalnego L.A. Geelhoeda w sprawie Komisja/Cresson (C‑432/04, EU:C:2006:140, pkt 67; zwana dalej „opinią w sprawie Komisja/Cresson”).
44      Zwracam uwagę, że motyw 1 kodeksu postępowania EBC, o którym mowa w przypisie 33 do niniejszej opinii, przewiduje, iż EBC „jest zobowiązany działać w interesie publicznym i zapewniać najwyższe standardy integralności. Odpowiedzialność, przejrzystość i najwyższe standardy etyczne stanowią zatem centralne aspekty podejścia EBC do ładu korporacyjnego. Przestrzeganie tych zasad jest kluczowym elementem wiarygodności EBC i jest niezbędne dla zapewnienia zaufania obywateli Europy”. Zobacz także: motywy 3, 5 wytycznych Europejskiego Banku Centralnego (UE) 2021/2253 z dnia 2 listopada 2021 r. określających zasady etyki Eurosystemu (EBC/2021/49) (Dz.U. 2021, C 454, s. 7) (zwanych dalej „wytycznymi ramowymi EBC w sprawie etyki”); opinia w sprawie Komisja/Cresson, pkt 73.
45      Zobacz także opinia w sprawie Rimšēvičs (pkt 101), w której wskazano, że niezależność jest „nienaruszalnym jądrem [tych warunków]”. Zobacz także art. 6 kodeksu postępowania EBC, o którym mowa w przypisie 32 do niniejszej opinii.
46      Zobacz na przykład wyrok z dnia 29 lipca 2024 r., Valančius, C‑119/23, EU:C:2024:653, pkt 48 i przytoczone tam orzecznictwo.
47      Wyrok z dnia 30 września 2021 r., Trybunał Obrachunkowy/Pinxten, C‑130/19, EU:C:2021:782, pkt 868.
48      Inne wersje językowe również nie dostarczają w tym względzie żadnej szczególnej wskazówki (zob. w szczególności: „faute grave” w wersji francuskiej; „σοβαρό παράπτωμα” w wersji greckiej; „falta grave” w wersji hiszpańskiej; „gravi mancanze” w wersji włoskiej; „schwere Verfehlung” w wersji niemieckiej). Ta sama uwaga odnosi się także do trzech innych przypadków użycia tego pojęcia w prawie pierwotnym Unii w podobnym lub porównywalnym kontekście (zob.: art. 11.4 statutu ESBC i EBC w odniesieniu do członków Zarządu EBC; art. 228 ust. 2 TFUE w odniesieniu do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich; art. 247 TFUE w odniesieniu do członków Komisji).
49      Zobacz na przykład wyrok z dnia 7 listopada 2024 r., Burdene, C‑126/23, EU:C:2024:937, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo.
50      https://sjp.pwn.pl/slowniki/uchybienie.html, https://sjp.pwn.pl/sjp/powazny;2506494.html, https://wsjp.pl/haslo/podglad/4241/powazny, https://wsjp.pl/haslo/podglad/5999/uchybienie.
51      Zobacz podobnie wyjaśnienia przedstawione w pkt 62, 63 niniejszej opinii.
52      Zobacz także podobnie opinia w sprawie Rimšēvičs, pkt 104.
53      Opinia w sprawie Komisja/Cresson, pkt 67.
54      Według BNB posiadane przez MA udziały wchodzą w zakres stosowania art. 11 ust. 4 pkt 4 ustawy o BNB. W uwagach na piśmie BNB wskazuje na cechy spółek z ograniczoną odpowiedzialnością na gruncie bułgarskiego prawa spółek i podnosi zasadniczo, że uczestnictwo w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzi automatycznie do uzyskania statusu członka organu zarządzającego takiej spółki.
55      Artykuł 3 lit. b) warunków zatrudnienia prezesa Europejskiego Banku Centralnego, o których mowa w przypisie 41 do niniejszej opinii.
56      Kodeks postępowania EBC, o którym mowa w przypisie 32 do niniejszej opinii, w szczególności art. 11, 16, 17. Zobacz także art. 10, 11 wytycznych ramowych EBC w sprawie etyki, o których mowa w przypisie 44 do niniejszej opinii. Należy wskazać, że wytyczne ramowe EBC w sprawie etyki mają zastosowanie, zgodnie z ich art. 1 ust. 1, wyłącznie do banków centralnych Eurosystemu oraz ich pracowników. W chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie miały one jeszcze zastosowania w odniesieniu do Bułgarii. Zobacz przypis 19 do niniejszej opinii.
57      Zobacz analogicznie definicja konfliktu interesów zawarta w: art. 11 kodeksu postępowania EBC, o którym mowa w przypisie 32 do niniejszej opinii; art. 2 pkt 9 wytycznych ramowych EBC w sprawie etyki, o których mowa w pkt 44 niniejszej opinii.
58      Z akt sprawy wynika, że art. 36 ust. 3 ZPKONPI i art. 50 ust. 3 ZPK wymagają, aby osoba, która zgłosiła naruszenie zasady niepołączalności, podjęła niezbędne działania w celu usunięcia tego naruszenia w terminie jednego miesiąca od dnia złożenia oświadczenia i przedłożyła organowi wybierającemu lub powołującemu odpowiedni dowód. W razie niepodjęcia takich działań zaradczych organ wybierający lub powołujący, którym w niniejszym przypadku jest zgromadzenie narodowe, jest zobowiązany do podjęcia działań mających na celu zakończenie stosunku prawnego (art. 36 ust. 4 ZPKONPI, art. 50 ust. 4 ZPK). Wydaje się, że te przepisy odnoszą się do oświadczenia dotyczącego niepołączalności, które jest przedkładane zgromadzeniu narodowemu na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ZPKONPI oraz podobnie sformułowanego art. 50 ZPK. Jak już jednak wyjaśniłem, źródeł sprawy w postępowaniu głównym należy najpewniej upatrywać w przedłożonym komisji ds. zwalczania korupcji oświadczeniu o majątku i interesach. Wspomniałem już, że związek między treścią tego oświadczenia a obowiązkiem usunięcia „naruszenia zasady niepołączalności” jest niejasny, zaś w każdym wypadku stanowi on kwestię, która musi zostać zweryfikowana przez sąd odsyłający.
59      Przypominam także, że w niniejszej sprawie w następstwie powołania MA złożone zostały trzy odrębne oświadczenia o majątku i interesach, przy czym nie jest dla mnie jasne, w jaki sposób obowiązek usunięcia zgłoszonych naruszeń zasady niepołączalności został ustalony zwłaszcza w kontekście pierwszego i drugiego z tych oświadczeń.
60      Przepis ten stanowi, że prezes i wiceprezesi BNB „[n]a podstawie jednogłośnej decyzji rady administracyjnej mogą […] wykonywać działalność nieodpłatną, pod warunkiem że nie istnieje konflikt interesów”.
61      Wydaje się, jak argumentuje BNB, że ma on na celu zapobieganie konfliktom interesów, których brak jest – jak już wyjaśniono – nieodłącznie związany z wymogiem niezależności ustanowionym w art. 130 TFUE i art. 7 statutu ESBC i EBC.
62      To wyłączenie powinno pozostawać bez wpływu na przeprowadzaną analizę. W niniejszym przypadku istotne jest, że organowi temu przyznano uprawnienie do oceny zastosowania kryterium złożenia z urzędu w szczególności do sytuacji wiceprezesa BNB. W tym względzie nie przedstawiono żadnych konkretnych informacji na temat procedury zwolnienia prezesa BNB. Z art. 14 ust. 1 ustawy o BNB zdaje się jednak wynikać, że decyzję w tej sprawie podejmuje bezpośrednio organ powołujący, mianowicie zgromadzenie narodowe. To właśnie ów organ wydaje się być również właściwy do zwolnienia pozostałych członków rady administracyjnej BNB w następstwie przyjętej przez tę radę decyzji, takiej jak ta rozpatrywana w niniejszej sprawie.
63      Z akt sprawy wynika, że w myśl § 7 przepisów uzupełniających do ZPKONPI i § 1 pkt 4 przepisów uzupełniających do ZPK „naruszenie zasady niepołączalności” oznacza sprawowanie innego urzędu lub wykonywanie działalności niepołączalnych, zgodnie z konstytucją lub ustawą, ze statusem danej osoby jako osoby pełniącej wysoką funkcję publiczną.
64      Zobacz analogicznie wyroki: z dnia 4 czerwca 2020 r., C.F. (Kontrola podatkowa), C‑430/19, EU:C:2020:429, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 18 kwietnia 2024 r., Heureka Group (Internetowe porównywarki cen), C‑605/21, EU:C:2024:324, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo.
65      Wyrok z dnia 10 lipca 2003 r., Komisja/EBC, C‑11/00, EU:C:2003:395, pkt 130–145.
66      Ibidem, pkt 135.
67      Ibidem, pkt 139–141.
68      Kwestia, czy w chwili zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym komisja ds. zwalczania korupcji działała w oparciu o prawidłową podstawę prawną, stanowi oczywiście nieco inne zagadnienie; jak rozumiem, jest ono badane w ramach zawisłego przed sądem odsyłającym odwołania, o którym była już mowa powyżej.
69      Tę uwagę należałoby oczywiście odpowiednio dostosować, gdyby organem właściwym do stwierdzenia zaistnienia podstaw zwolnienia był sąd. Zobacz analogicznie art. 11.4 statutu ESBC i EBC, który stanowi, że „[j]eśli członek Zarządu [EBC] nie spełnia już warunków koniecznych do wykonywania swych funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia, Trybunał Sprawiedliwości może go zdymisjonować na wniosek Rady Prezesów lub Zarządu”.
70      Przypominam, że pytanie ósme dotyczy wyłącznie tej podstawy zwolnienia.
71      Aby zapoznać się z innym przykładem, zob. postanowienie przytoczone w przypisie 69 do niniejszej opinii.
72      Ta zasada stanowi jeden z elementów „operacyjnych” prawa do dobrej administracji; zob. opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, pkt 87). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że poszanowanie prawa do obrony należy zapewnić zawsze, gdy dochodzi do przyjęcia decyzji mogącej negatywnie wpływać na jednostkę. Zobacz na przykład wyrok z dnia 4 czerwca 2020 r., C.F. (Kontrola podatkowa), C‑430/19, EU:C:2020:429, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo. Nie widzę powodu, dla którego zasada poszanowania prawa do obrony nie powinna mieć zastosowania w przypadku przyjęcia decyzji przez organ krajowego banku centralnego, o ile decyzja ta ma negatywny wpływ na sytuację prawną danej jednostki.
73      EBC wskazuje w tym względzie na wersję niemiecką („eine schwere Verletzung begangen hat”), angielską („has been guilty of serious misconduct”), francuską („a commis une faute grave”) i włoską („è reso colpevole di gravi mancanze”).
74      Zobacz wersje angielska i włoska, które przytoczono w poprzednim przypisie.
75      Zobacz w tym względzie: wersja niemiecka („eine schwere Verletzung begangen hat”), francuska („a commis une faute grave”), hiszpańska („haya incurrido en falta grave”) i czeska („nebo se dopustí vážného pochybení”).
76      Pragnę zauważyć, że w wyroku Rimšēvičs Trybunał zakwalifikował sporny środek jako decyzję objętą zakresem stosowania art. 14.2 statutu ESBC i EBC niezależnie od braku uprzedniego ustalenia odpowiedzialności karnej w postępowaniu sądowym. Wydaje mi się, że gdyby tego rodzaju istotny wymóg był nierozerwalnie związany z pojęciem poważnego uchybienia, jego niedopełnienie stanowiłoby w tej sprawie oczywistą i wystarczającą przesłankę stwierdzenia nieważności (która została stwierdzona przez Trybunał na innej podstawie). Sprawa ta dotyczyła jednak czasowego zakazu pełnienia obowiązków przez prezesa krajowego banku centralnego. Tak czy inaczej, w świetle wniosku, do którego doszedłem w tej kwestii, uważam, że nie ma potrzeby odnoszenia się do dokonanego przez EBC rozróżnienia, w myśl którego wymóg uprzedniego orzeczenia sądowego nie znajdowałby zastosowania w przypadku drugiej podstawy zwolnienia, mianowicie niespełniania warunków wykonywania funkcji.
77      Jeżeli chodzi o konkretne wchodzące w grę prawa, decyzja skutkująca zastosowaniem kryterium złożenia z urzędu przewidzianego w art. 14.2 statutu ESBC i EBC może mieć wpływ zarówno na prawo zainteresowanej osoby do sprawowania urzędu przez minimalny okres kadencji, jak i na prawa zagwarantowane Kartą praw podstawowych (takie jak, w niniejszej sprawie, prawo własności czy wolność stowarzyszania się). W postanowieniu odsyłającym nie wskazano, ile wynosi kadencja członków rady administracyjnej BNB. Komisja i EBC podają jednak, że wynosi ona sześć lat (art. 12 ust. 4 ustawy o BNB). Chociaż nie jest jasne, czy okres ten stanowi „ustawowy wyraz” zawartej w art. 14.2 statutu ESBC i EBC normy wskazującej minimalny okres kadencji, prawo do sprawowania urzędu do momentu zakończenia kadencji jest, w każdym wypadku, pochodną gwarancji niezależności proklamowanej w art. 130 TFUE i art. 7 tego statutu.
78      Komisja Europejska, Convergence Report 2024, Institutional Paper 294, Luksemburg, Urząd Publikacji Unii Europejskiej 2024, s. 43.
79      Komisja Europejska, Convergence Report 2025 on Bulgaria, Institutional Paper 320, Luksemburg, Urząd Publikacji Unii Europejskiej 2025, s. 25.
80      Opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, C‑406/18, EU:C:2019:1055, pkt 48, 53, 56.
81      Przez analogię do tego, co orzekł Trybunał w wyroku z dnia 19 marca 2020 r., Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, pkt 36, 37). Zobacz także opinia rzecznika generalnego M. Bobeka w sprawie Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, pkt 69), z odesłaniami do orzecznictwa, w którym przypomniano, że art. 47 Karty praw podstawowych jest bezpośrednio skuteczny, a zatem umożliwia odstąpienie od stosowania wszystkich niezgodnych z nim przepisów.