62023CJ0295
DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
19. december 2024 (
*1
)
»Præjudiciel forelæggelse – artikel 49 TEUF – etableringsfrihed– artikel 63 TEUF – frie kapitalbevægelser – fastlæggelse af den frie bevægelighed, som finder anvendelse – tjenesteydelser i det indre marked – direktiv 2006/123/EF – artikel 15 – krav vedrørende besiddelsen af et selskabs kapital – en rent finansiel investors selskabsandel i et erhvervsdrivende advokatselskab – tilbagekaldelse af dette selskabs optagelse i advokatsamfundet på grund af denne selskabsandel – restriktion for etableringsfriheden og de frie kapitalbevægelser – begrundelser, der støttes på advokaters uafhængighed og modtagerne af juridiske tjenesteydelser – nødvendighed – proportionalitet«
I sag C-295/23,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Bayerischer Anwaltsgerichtshof (advokatdisciplinærretten i Bayern, Tyskland) ved afgørelse af 20. april 2023, indgået til Domstolen den 9. maj 2023, i sagen
Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG
mod
Rechtsanwaltskammer München,
procesdeltagere:
SIVE Beratung und Beteiligung GmbH,
Daniel Halmer,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, afdelingsformændene F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos, I. Jarukaitis, M.L. Arastey Sahún, S. Rodin, D. Gratsias og M. Gavalec (refererende dommer) samt dommerne E. Regan, I. Ziemele, Z. Csehi og O. Spineanu-Matei,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona
justitssekretær: fuldmægtig N. Mundhenke,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. april 2024,
efter at der er afgivet indlæg af:
–
Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG, SIVE Beratung und Beteiligung GmbH og Daniel Halmer ved Rechtsanwälte M. Quecke og D. Uwer,
–
Rechtsanwaltskammer München ved professor C. Wolf,
–
den tyske regering ved J. Möller, M. Hellmann, A. Sahner og J. Simon, som befuldmægtigede,
–
den spanske regering ved Á. Ballesteros Panizo, M. Morales Puerta og A. Pérez-Zurita Gutiérrez, som befuldmægtigede,
–
den franske regering ved R. Bénard, B. Fodda og T. Lechevallier, som befuldmægtigede,
–
den kroatiske regering ved G. Vidović Mesarek, som befuldmægtiget,
–
den østrigske regering ved A. Posch, J. Schmoll, M. Aufner, A. Kögl og P. Thalmann, som befuldmægtigede,
–
den slovenske regering ved V. Klemenc og T. Mihelič Žitko, som befuldmægtigede,
–
Europa-Kommissionen ved L. Armati, M. Mataija og G. von Rintelen, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 4. juli 2024,
afsagt følgende
Dom
1
Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 49 TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF samt artikel 15, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked (EUT 2006, L 376, s. 36).
2
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft UG (herefter »HR«) og Rechtsanwaltskammer München (advokatsamfundet i München, Tyskland) (herefter »advokatsamfundet i München«) vedrørende sidstnævntes afgørelse om slettelse fra optagelse i advokatsamfundet.
Retsforskrifter
EU-retten
3
Følgende fremgår af 6., 33., 39., 40., 55., 56., 73. og 101. betragtning til direktiv 2006/123:
»(6)
Det er ikke muligt at overvinde disse hindringer udelukkende ved at forlade sig på direkte anvendelse af traktatens artikel 43 og 49 [49 TEUF og 56 TEUF], da det ville være ekstremt vanskeligt for de nationale myndigheder og Fællesskabets institutioner at gennemføre traktatbrudsprocedurer mod de pågældende medlemsstater i hvert enkelt tilfælde, især efter udvidelsen, og da mange hindringer kun kan fjernes gennem en forhåndskoordinering af de nationale lovgivninger, bl.a. ved at etablere et administrativt samarbejde. Som Europa-Parlamentet og Rådet har erkendt, må et ægte indre marked for tjenesteydelser opnås ved hjælp af et lovgivningsinstrument på fællesskabsplan.
[...]
(33)
De tjenesteydelser, der er omfattet af dette direktiv, vedrører mange former for virksomhed i konstant udvikling [...]. Begrebet »tjenesteydelser« omfatter også ydelser til virksomheder og forbrugere som f.eks. juridisk og skattemæssig rådgivning [...]
[...]
(39)
Begrebet »tilladelsesordning« bør bl.a. dække de administrative procedurer, hvorved der gives tilladelser, licenser, godkendelser eller koncessioner, men også forpligtelsen til at være optaget i en faglig organisation [eller] et register [...].
(40)
Begrebet »tvingende almene hensyn«, der er nævnt i visse af dette direktivs bestemmelser, er blevet udviklet af Domstolen i dens praksis vedrørende traktatens artikel 43 og 49 [49 TEUF og 56 TEUF] og vil formentlig undergå en yderligere udvikling. Begrebet, således som det er blevet anerkendt ved Domstolens praksis, dækker mindst følgende områder: [...] beskyttelse af tjenestemodtagere, forbrugerbeskyttelse, [...] sikring af en forsvarlig forvaltning af retssystemet [...]
[...]
(55)
Dette direktiv bør ikke berøre medlemsstaternes mulighed for at inddrage tilladelser, efter at disse er udstedt, hvis betingelserne for at udstede tilladelsen ikke længere er opfyldt.
(56)
I henhold til Domstolens praksis udgør den offentlige sundhed, forbrugerbeskyttelse, dyresundhed og beskyttelse af bymiljøet tvingende almene hensyn. Sådanne tvingende almene hensyn kan begrunde anvendelsen af tilladelsesordninger og andre restriktioner. Sådanne tilladelsesordninger eller begrænsninger bør dog ikke medføre en forskelsbehandling på grund af nationalitet. Desuden bør nødvendighedsprincippet og proportionalitetsprincippet altid respekteres.
[...]
(73)
Blandt de krav, der skal undersøges, er nationale ordninger, der af andre årsager end dem, der vedrører erhvervsmæssige kvalifikationer, forbeholder bestemte tjenesteydere adgangen til visse former for virksomhed. Disse krav omfatter også forpligtelser til, at tjenesteyderen skal have en bestemt retlig form, navnlig at tjenesteyderen skal være en juridisk person, et personligt selskab, en nonprofitorganisation eller et selskab, som udelukkende ejes af fysiske personer, og krav vedrørende besiddelsen af et selskabs kapital, herunder navnlig pligt til at råde over en mindstekapital til visse former for servicevirksomhed eller til at have særlige erhvervsmæssige kvalifikationer for at kunne besidde kapitalandele i eller lede visse selskaber. [...]
[...]
(101)
Det er nødvendigt i tjenestemodtagerens interesse, navnlig forbrugernes, at sikre, at det er muligt for tjenesteyderne at tilbyde tjenesteydelser på flere områder, og at restriktioner i denne henseende begrænses til, hvad der er nødvendigt for at sikre de lovregulerede erhvervs uvildighed, uafhængighed og integritet. [...]«
4
Dette direktivs artikel 1, stk. 1, bestemmer:
»Dette direktiv fastsætter de almindelige bestemmelser med henblik på at lette udøvelsen af etableringsfriheden for tjenesteydere samt den frie bevægelighed for tjenesteydelser og sikrer samtidig et højt kvalitetsniveau for tjenesteydelser.«
5
Dette direktivs artikel 2, stk. 1, fastsætter:
»Dette direktiv finder anvendelse på tjenesteydelser, der udføres af tjenesteydere, som er etableret i en medlemsstat.«
6
Samme direktivs artikel 4 har følgende ordlyd:
»I dette direktiv forstås ved:
1)
»tjenesteydelse«: enhver selvstændig erhvervsvirksomhed, der normalt udføres mod betaling, jf. traktatens artikel 50 [57 TEUF]
2)
»tjenesteyder«: enhver fysisk person, der er statsborger i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse, eller enhver juridisk person, jf. traktatens artikel 48 [54 TEUF], og som er etableret i en medlemsstat, og som udbyder eller udfører en tjenesteydelse
[...]
5)
»etablering«: tjenesteyderens faktiske udøvelse af erhvervsvirksomhed som omhandlet i traktatens artikel 43 [49 TEUF] i et ikke nærmere angivet tidsrum og ved hjælp af en fast infrastruktur, hvorfra aktiviteten med levering af tjenesteydelser rent faktisk udføres
6)
»tilladelsesordning«: enhver procedure, der indebærer, at en tjenesteyder eller en tjenestemodtager skal henvende sig til en kompetent myndighed med henblik på at opnå en udtrykkelig eller en stiltiende afgørelse om adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed
7)
»krav«: enhver forpligtelse, ethvert forbud, enhver betingelse eller enhver begrænsning, der er fastsat i medlemsstaternes love eller administrative bestemmelser, eller som følger af retspraksis, administrativ praksis, faglige foreningers regler eller af kollektive regler, som faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer har vedtaget som led i deres retlige autonomi; regler, der er fastsat i kollektive aftaler, som er forhandlet med arbejdsmarkedets parter, anses ikke som sådan for at være krav i henhold til dette direktiv
8)
»tvingende almene hensyn«: hensyn, der er anerkendt som sådan i Domstolens praksis, herunder følgende: [...] beskyttelsen af forbrugerne, tjenestemodtagerne [...]
9)
»kompetent myndighed«: ethvert organ eller enhver instans, der i en medlemsstat har til opgave at føre tilsyn med eller regulere servicevirksomhed, herunder navnlig administrative myndigheder, herunder domstole der handler i denne egenskab, faglige organisationer samt faglige sammenslutninger og erhvervsorganisationer, der som led i deres retlige autonomi kollektivt regulerer adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed
[...]
11)
»lovreguleret erhverv«: en eller flere former for erhvervsmæssig virksomhed, jf. artikel 3, stk. 1, litra a), i [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/36/EF af 7. september 2005 om anerkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (EUT 2005, L 255, s. 22)]
[...]«
7
Artikel 9, stk. 1, i direktiv 2006/123 fastsætter:
»Medlemsstaterne kan gøre adgangen til at optage og udøve servicevirksomhed afhængig af en tilladelsesordning, hvis følgende betingelser er opfyldt:
a)
[T]illadelsesordningen indebærer ikke en forskelsbehandling af den pågældende tjenesteyder.
b)
[B]ehovet for en tilladelsesordning er begrundet i et tvingende alment hensyn.
c)
[D]et tilsigtede mål kan ikke nås gennem en mindre restriktiv foranstaltning, navnlig fordi en efterfølgende kontrol ville blive udført for sent til at have nogen reel virkning.«
8
Dette direktivs artikel 11, stk. 4, har følgende ordlyd:
»Denne artikel berører ikke medlemsstaternes ret til at inddrage tilladelser, hvis betingelserne herfor ikke længere er opfyldt.«
9
Med overskriften » Krav, der skal evalueres« bestemmer direktivets artikel 15:
»1.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og påser, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. De tilpasser deres love og administrative bestemmelser for at gøre dem forenelige med disse betingelser.
2.   Medlemsstaterne undersøger, om deres retssystem gør adgangen til at optage eller udøve servicevirksomhed betinget af, at et eller flere af følgende ikke-diskriminerende krav er opfyldt:
[...]
c)
krav vedrørende besiddelsen af et selskabs kapital
[...]
3.   Medlemsstaterne sikrer sig, at de i stk. 2 omhandlede krav opfylder følgende betingelser:
a)
forbud mod forskelsbehandling: kravene er hverken direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed
b)
nødvendighed: kravene er begrundet i et tvingende alment hensyn
c)
proportionalitet: kravene sikrer opfyldelsen af det tilsigtede mål, de går ikke ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål kan ikke nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
[...]
5.   I den i artikel 39, stk. 1, omhandlede rapport om den gensidige evaluering anfører medlemsstaterne:
a)
de krav, de agter at opretholde, og hvorfor de anser dem for at opfylde betingelserne i stk. 3
[...]
6.   Fra den 28. december 2006 må medlemsstaterne kun indføre nye krav af den i stk. 2 omhandlede type, hvis de opfylder betingelserne i stk. 3.
[...]«
10
Samme direktivs artikel 25 med overskriften »Virksomhed på flere områder« bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   Medlemsstaterne påser, at tjenesteydere ikke underkastes krav, der forpligter dem til udelukkende at udøve én form for virksomhed, eller som indskrænker deres muligheder for at udøve flere former for virksomhed samtidigt eller sammen med andre tjenesteydere.
Imidlertid kan følgende tjenesteydere omfattes af sådanne krav:
a)
tjenesteydere inden for lovregulerede erhverv, i det omfang det er berettiget for at sikre overholdelse af fagetiske adfærdsregler, der varierer efter det enkelte erhvervs særlige karakteristika, og nødvendigt for at sikre deres uafhængighed og uvildighed
[...]
2.   Hvis virksomhed på flere områder mellem de i stk. 1, litra a) og b), omhandlede tjenesteydere er tilladt, sørger medlemsstaterne for:
a)
at interessekonflikter og uforenelighed mellem visse former for virksomhed forebygges
b)
at den uafhængighed og uvildighed, der er nødvendig i forbindelse med visse former for virksomhed, sikres
c)
at de fagetiske adfærdsregler for de forskellige former for virksomhed er forenelige med hinanden, især med hensyn til forretningshemmeligheden.«
Tysk ret
Den tidligere forbundslov om advokatvirksomhed
11
Ifølge § 7 i Bundesrechtsanwaltsordnung (forbundslov om advokatvirksomhed) i den affattelse, der var gældende indtil den 31. juli 2022, og som finder anvendelse på de faktiske omstændigheder i hovedsagen (herefter »den tidligere lov om advokatvirksomhed«), blev optagelse i advokatsamfundet nægtet, hvis der forelå tvivl med hensyn til ansøgerens evne til at udøve sit hverv som en uafhængig judiciel myndighed.
12
Denne lovs § 59a, stk. 1 og 2, havde følgende ordlyd:
»(1)   Advokater kan slutte sig sammen med medlemmer af en advokatsammenslutning, patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, repræsentanter i skattesager, revisorer og statsautoriserede revisorer med henblik på i fællesskab at udøve deres erhverv inden for rammerne af deres respektive faglige kompetencer. [...]
(2)   Advokater kan ligeledes udøve deres hverv i fællesskab med:
1.
medlemmer af advokatstanden fra andre medlemsstater, som [...] har tilladelse til at etablere sig i overensstemmelse med denne lovs anvendelsesområde, og som har deres kontor i udlandet
2.
patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, repræsentanter i skattesager, revisorer og statsautoriserede revisorer fra andre medlemsstater, som udøver et erhverv, der med hensyn til uddannelse og kvalifikationer svarer til de erhverv, der er omhandlet i Patentanwaltsordnung [(bekendtgørelse om patent- og varemærkerådgivere)], Steuerberatungsgesetz [(lov om skatterådgivning)] eller Wirtschaftsprüferordnung [(bekendtgørelse om statsautoriserede revisorer)], og som kan udøve deres erhverv i fællesskab med patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, revisorer og statsautoriserede revisorer i overensstemmelse med denne lovs anvendelsesområde.«
13
Ved afgørelse af 12. januar 2016 fastslog Bundesverfassungsgericht (forbundsdomstol i forfatningsretlige sager, Tyskland), at nævnte lovs § 59a, stk. 1, første punktum, var uforenelig med § 12, stk. 1, i Grundgesetz (forfatningen), for så vidt som bestemmelsen forbød advokater at indgå i et erhvervsdrivende selskab med læger og farmaceuter for udøvelse af deres erhverv.
14
§ 59c i den tidligere lov om advokatvirksomhed tillod advokatselskaber, der har form af et kapitalselskab, at udøve advokatvirksomhed.
15
I henhold til denne lovs § 59d skulle en ansøgning om beskikkelse for et advokatselskab, der ikke opfyldte kravene i lovens § 59e, afvises.
16
Samme lovs § 59e bestemte:
»(1)   Deltagerne i et advokatselskab kan alene bestå af advokater og udøvere af de erhverv, der er nævnt i § 59a, stk. 1, første punktum, og § 59a, stk. 2. De skal udøve en erhvervsmæssig virksomhed i advokatselskabet. § 59a, stk. 1, tredje og fjerde punktum, og § 172a finder tilsvarende anvendelse.
(2)   Majoriteten af selskabsandelene og stemmerettighederne skal besiddes af advokater. Såfremt selskabsdeltagerne ikke har tilladelse til at udøve et af de i stk. 1, første punktum, nævnte erhverv, har de ikke stemmeret.
(3)   Andelene i advokatselskabet må ikke ejes af tredjemand, og tredjemand må ikke have del i advokatselskabets overskud.
(4)   Selskabsdeltagerne må alene give fuldmagt til udøvelse af deltagernes rettigheder til deltagere, som har stemmeret og er beskæftiget inden for samme fagområde, eller som er advokater.«
17
For at sikre uafhængigheden hos et advokatselskabs ledelse fastsatte § 59f i den tidligere lov om advokatvirksomhed følgende:
»(1)   Advokatselskabet skal ledes på ansvarlig vis af advokater. Ledelsen skal hovedsageligt bestå af advokater.
(2)   Ledelsen må alene bestå af personer med tilladelse til at udøve et af de i § 59e, stk. 1, første punktum, nævnte erhverv.
(3)   Stk. 1, andet punktum, og stk. 2 finder tilsvarende anvendelse på prokurister og handelsagenter for hele virksomheden.
(4)   Uafhængigheden af de advokater, der fungerer som ledere eller befuldmægtigede i henhold til stk. 3, skal være garanteret i forbindelse med udøvelsen af deres virke som advokater. Det er ikke tilladt for selskabsdeltagere at udøve indflydelse, navnlig gennem instrukser eller kontraktlige forhold.«
18
Lovens § 59h, stk. 3, bestemte:
»Optagelse i advokatsamfundet skal tilbagekaldes, såfremt advokatselskabet ikke længere opfylder de betingelser, der er fastsat i §§ 59c, 59e, 59f, 59i og 59j, medmindre selskabet træffer forholdsregler til at efterkomme loven inden for en rimelig frist, der fastsættes af advokatsamfundet. [...]«
Den nye lov om advokatvirksomhed
19
Gesetz zur Neuregelung des Berufsrechts der anwaltlichen und steuerberatenden Berufsausübungsgesellschaften sowie zur Änderung weiterer Vorschriften im Bereich der rechtsberatenden Berufe (lov om ændring af reglerne for selskaber i liberalt erhverv, der udøver advokatvirksomhed eller virksomhed med skatterådgivning, samt ændring af andre bestemmelser inden for erhverv, der yder juridisk rådgivning) af 7. juli 2021 (BGBl. 2021 I, s. 2363) ændrede med virkning fra den 1. august 2022 forbundsloven om advokatvirksomhed.
20
§ 59c i den således ændrede lov (herefter »den nye lov om advokatvirksomhed«) med overskriften »Selskaber i liberalt erhverv med selskabsdeltagere fra andre erhverv«:
»(1)   Advokater kan ligeledes udøve deres hverv i fællesskab i et selskab i liberalt erhverv i henhold til § 59b med
1.
medlemmer af advokatsamfundet, medlemmer af en faglig sammenslutning af patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, repræsentanter i skattesager, revisorer og statsautoriserede revisorer
2.
medlemmer af advokatstanden fra andre medlemsstater, som i medfør af Gesetz über die Tätigkeit europäischer Rechtsanwälte in Deutschland [(lov om europæiske advokaters virksomhed i Tyskland)] eller § 206 [i den nye lov om advokatvirksomhed] har tilladelse til at etablere sig inden for rammerne af denne lovs anvendelsesområde,
3.
patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, repræsentanter i skattesager, revisorer og statsautoriserede revisorer fra andre medlemsstater, som i medfør af bekendtgørelse om patent- og varemærkerådgivere, lov om skatterådgivning eller bekendtgørelse om statsautoriserede revisorer kan udøve deres erhverv i fællesskab med patent- og varemærkerådgivere, skatterådgivere, repræsentanter i skattesager, revisorer og statsautoriserede revisorer, er omfattet af anvendelsesområdet for denne lov
4.
personer, der inden for selskabet i liberalt erhverv, udøver et liberalt erhverv, jf. § 1, stk. 2, i Partnerschaftsgesellschaftsgesetz [(lov om partnerselskaber)], medmindre et sådant fællesskab er uforeneligt med advokathvervet, bl.a. advokatens position som en uafhængig judiciel myndighed, eller kan bringe tilliden til advokatens uafhængighed i fare.
Et fællesskab, jf. nr. 4, første punktum, kan bl.a. udelukkes, hvis den anden person fremsætter en grund, som i tilfældet med en advokat ville føre til en nægtelse af optagelse i advokatsamfundet efter § 7.
(2)   Selskabets formål for et selskab i liberalt erhverv, jf. stk. 1, er juridisk rådgivning og repræsentation. Det er endvidere muligt at udøve et andet erhverv end advokathvervet. §§ 59d-59q finder kun anvendelse på selskaber i liberalt erhverv, der har til formål at udøve advokathvervet.«
Straffeloven
21
I henhold til § 203, stk. 1, nr. 3, i Strafgesetzbuch (straffeloven) har en advokat tavshedspligt med hensyn til de forhold, som advokaten får kendskab til som følge af sin erhvervsmæssige virksomhed. Advokaten kan dog, i henhold til denne artikels stk. 3, videregive tavshedsbelagte oplysninger til personer, med hvilke advokaten arbejder sammen i erhvervsmæssig henseende eller som led i en offentlig funktion, for så vidt som dette er nødvendigt for disse personers virksomhed.
Lov om selskaber med begrænset ansvar
22
§ 37, stk. 1, i Gesetz betreffend die Gesellschaften mit beschränkter Haftung (lov om selskaber med begrænset ansvar) bestemmer:
»Direktører er forpligtede til over for selskabet at overholde de i henhold til vedtægterne eller, medmindre en bestemmelse fastsætter andet, aktionærernes beslutninger pålagte begrænsninger af deres repræsentationsbeføjelser.«
23
Det følger af denne lovs § 46, nr. 5 og 7, at generalforsamlingen skal træffe beslutning om udnævnelse og afskedigelse af direktører og prokurister. Denne samme § 46 fastsætter i stk. 6, at selskabsdeltagerne skal træffe bestemmelse om foranstaltninger til kontrol og tilsyn med ledelsen.
24
Lovens § 51a har følgende ordlyd:
»(1)   Direktøren har pligt til straks til enhver selskabsdeltager, der anmoder herom, at fremlægge oplysninger om selskabets forretninger og at give adgang til at gennemse regnskaber og andre dokumenter.
(2)   Direktøren kan meddele afslag på ansøgninger om aktindsigt og om gennemsyn af dokumenter, såfremt der er grund til at frygte, at selskabsdeltageren gør brug heraf til selskabet uvedkommende formål og således forvolde selskabet eller en tilknyttet virksomhed en ikke ubetydelig skade. Afslag på aktindsigt og på gennemsyn af dokumenter kræver en beslutning truffet af selskabsdeltagerne.
(3)   Der kan ikke i selskabets vedtægter fraviges fra disse bestemmelser.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
25
HR er et advokatselskab med hjemsted i Höhenmoos (Tyskland), der er stiftet som et Unternehmergesellschaft (UG), dvs. et kapitalselskab, som er underlagt lov om selskaber med begrænset ansvar, men hvis mindstekapital er lavere end beløbet på 25000 EUR, der normalt er fastsat for denne type selskaber. Dets direktør og eneste selskabsdeltager var oprindelig Daniel Halmer, som udøvede advokatvirksomhed.
26
HR, som blev oprettet ved en aftale af 30. januar 2020, blev indført i virksomhedsregistret ved Amtsgericht Traunstein (byretten i Traunstein, Tyskland) den 16. juli 2020 og optaget i advokatsamfundet i München den 6. august 2020 ved denne sidstnævntes afgørelse af 28. juli 2020.
27
Ved en overdragelsesaftale af 31. marts 2021 overdrog Daniel Halmer 51 ud af 100 af selskabsandelene i HR til SIVE Beratung und Beteiligung GmbH (herefter »SIVE«), som er et østrigsk selskab med begrænset ansvar.
28
HR’s vedtægter blev således ændret for at gøre det muligt at overdrage selskabsandele til et kapitalselskab, der ikke var optaget i advokatsamfundet, samtidig med at administrationen af HR er forbeholdt alene advokater, der er optaget i advokatsamfundet, for at sikre HR’s uafhængighed. Således ændret indeholdt de relevante bestemmelser i disse vedtægter følgende passager:
»§ 2 – Selskabets formål
(1)   Selskabets formål er behandlingen af tredjeparters retssager, herunder juridisk rådgivning, ved varetagelse af advokatopgaver, der kun må udføres af advokater optaget i advokatsamfundet og uafhængigt allokeret til selskabets ydelser, uden at være underlagt nogen instruksbeføjelse og på deres eget ansvar under overholdelse af de regler, der regulerer deres erhverv. Med henblik herpå skaber selskabet de nødvendige betingelser med hensyn til personale, udstyr og lokaler og foretager de transaktioner, der er knyttet hertil; navnlig tegner selskabet den erhvervsansvarsforsikring, som er pligtig i henhold til de regler, der regulerer advokathvervet.
(2)   Selskabet må ikke være i modstrid med gældende forskrifter og forbud i [lov om advokatvirksomhed] eller med andre forskrifter, der regulerer advokathvervet. Navnlig må selskabet ikke forhindre de advokater, der arbejder for selskabet, i at udøve advokathvervet. Selskabet må kun reklamere inden for de grænser, der er fastsat i de forskrifter, der regulerer advokathvervet. Selskabet må ikke udøve kommerciel virksomhed eller bankvirksomhed eller nogen anden form for virksomhed af industriel karakter.
[...]
§ 8 – Overførsel af selskabsandele
Overdragelse af selskabsandele og dele af selskabsandele er kun gyldig med generalforsamlingens skriftlige tilladelse. Tilladelsen gives ved selskabsdeltagernes beslutning, som kræver en majoritet på 75% af de stemmeberettigede.
§ 9 – Ledelse og repræsentation
(1)   Selskabets forretninger skal administreres ansvarligt og udelukkende af advokater i henhold til lov, de gældende faglige regler og disse vedtægtsbestemmelser. Selskabet har én eller flere direktører. Selskabet råder på dets hjemsted over et advokatfirma, hvori mindst én ledende advokat på ansvarlig vis arbejder, og for hvem advokatfirmaet udgør centrum for dennes virksomhed.
(2)   Såfremt der kun udnævnes én direktør, repræsenterer alene denne direktør selskabet. Såfremt der udnævnes flere direktører, repræsenteres selskabet ved to direktører i fællesskab eller ved én direktør sammen med en prokurist.
[...]
(4)   Direktørerne udøver deres advokathverv uafhængigt og under eget ansvar. Det er i denne henseende ikke tilladt for selskabsdeltagere, generalforsamlingen eller andre direktører at udøve indflydelse på udøvelsen af hvervet som direktør, f.eks. gennem instrukser, kontraktlige forhold eller trussel om eller påførsel af skade (f.eks. afskedigelse [...] eller foranstaltninger som omhandlet i § 46, nr. 6, i lov om selskaber med begrænset ansvar). Dette gælder navnlig den konkrete accept, afvisning eller administration af selskabets opdrag. Direktørerne må endvidere ikke af selskabsdeltagerne, generalforsamlingen eller de øvrige direktører forhindres i på ethvert tidspunkt at udøve deres advokathverv i overensstemmelse med deres faglige forpligtelser (bl.a. i medfør af lov om advokatvirksomhed og advokaternes adfærdskodeks). Afskedigelse af en direktør kræver, bortset fra tilfælde af afskedigelse på grund af grov pligtforsømmelse, selskabsdeltagernes enstemmige beslutning. Selskabsdeltagerne forpligter sig til – selv om de ikke selv er optaget i advokatsamfundet – altid at handle, i forbindelse med udøvelsen af deres rettigheder som selskabsdeltagere, på en sådan måde, at deres egen adfærd og selskabets adfærd, som følger heraf, er i overensstemmelse med lovgivningen vedrørende advokathvervet (navnlig lov om advokatvirksomhed og advokaternes adfærdskodeks). Direktørerne rådfører sig med selskabsdeltagerne om spørgsmål, der følger af den lovgivning, der regulerer advokathvervet.
(5)   Kun advokater kan udnævnes som prokurister og handelsagenter. Stk. 4 finder tilsvarende anvendelse på prokurister og handelsagenter; den instruktionsbeføjelse, som direktøren har i medfør af en ansættelseskontrakt eller et mandat i forhold til prokurist eller handelsagenten berøres ikke.
[...]
§ 11 – Beslutningstagning
(1)   Selskabsdeltagernes beslutninger træffes med simpelt flertal, medmindre et andet flertal er bestemt ved lov eller i disse vedtægter. Hver enkelt selskabsandel giver ret til én stemme. Beslutninger, der er i strid med § 9. stk. 4 eller 5, er ugyldige.
[...]
§ 13 – Udøvelse af ret til aktindsigt og ret til gennemsyn af dokumenter, jf. § 51a i lov om selskaber med begrænset ansvar
Direktører, prokurister og handelsagenter har pligt til at overholde advokaters tavshedspligt, i videst muligt omfang ligeledes i forhold til generalforsamlingen og enhver selskabsdeltager, med hvem de ikke fagligt arbejder sammen, og som ikke selv er underlagt en strafferetligt sanktioneret tavshedspligt. I det omfang en selskabsdeltager anmoder om at gennemse dokumenter eller om aktindsigt i oplysninger, der er omfattet af advokaters tavshedspligt, skal vedkommende være repræsenteret ved en person, der er omfattet af tavshedspligtslovgivningen (f.eks. en advokat, skatterådgiver, revisor), herunder i dennes henseende. Med hensyn til gennemsyn eller indsigt i oplysninger vedrørende forhold, der er underlagt advokaters tavshedspligt, er selskabsdeltagerne selv direkte og umiddelbart underlagt tavshedspligt ved denne selskabsaftale i henhold til straffelovens § 203, stk. 4, andet punktum, nr. 1. Under alle omstændigheder, og inden selskabsdeltageren selv får kendskab, ved at gennemse eller fremskaffe oplysninger, til forhold, der er underlagt advokaters tavshedspligt, skal vedkommende selv af den kompetente direktør være underlagt tavshedspligt i henhold til straffelovens § 203, stk. 4, andet punktum, nr. 1. Uanset § 51a, stk. 2, andet punktum, i lov om selskaber med begrænset ansvar kræver afslag på aktindsigt eller på gennemsyn af dokumenter ikke selskabsdeltagernes beslutning.
[...]
§ 17 – Vedtægtsændringer; opløsning; oplysningsforpligtelse
(1)   Beslutninger om ændringer af disse vedtægter og om selskabets opløsning er kun gyldige, såfremt de vedtages med et kvalificeret flertal på 75% af stemmerne, der gives på en behørigt indkaldt og beslutningsdygtig generalforsamling. Ændringer af disse vedtægters § 9, stk. 4 og 5, og § 13 kræver enstemmighed.
(2)   Enhver vedtægtsændring eller ændring af selskabsdeltagere eller af den person, der har repræsentationsbeføjelse, enhver beslutning vedrørende direktørens individuelle repræsentationsret samt oprettelse eller opløsning af filialer skal straks meddeles til det kompetente advokatsamfund, ledsaget af de nødvendige bilag.«
29
Ændringen af HR’s vedtægter og overdragelsen af selskabsandelene i dette selskab blev indført i virksomhedsregistret ved Amtsgericht Traunstein (byretten i Traunstein) den 6. april 2021.
30
Ved skrivelser af henholdsvis 9. april 2021 og 9. maj 2021 gav advokatsamfundet i München meddelelse om ændringen af selskabets vedtægter og om overdragelsen af 51 ud af dets 100 selskabsandele til SIVE.
31
Ved skrivelse af 19. maj 2021 meddelte advokatsamfundet i München HR, at overdragelsen af selskabsandele til SIVE var forbudt i medfør af §§ 59a og 59e i den tidligere lov om advokatvirksomhed, og at optagelsen af HR i advokatsamfundet følgelig ville blive slettet ved opretholdelse af denne overdragelse.
32
Ved skrivelse af 26. maj 2021 orienterede HR advokatsamfundet i München om, at overdragelsen ville blive opretholdt.
33
Ved afgørelse af 9. november 2021, meddelt HR den 11. november 2021, foretog advokatsamfundet i München slettelsen af dette selskab i henhold til § 59e, stk. 1, første punktum, i den tidligere lov om advokatvirksomhed, sammenholdt med § 59h, stk. 3, første punktum, heri, i det væsentlige med den begrundelse, at kun advokater og udøvere af de erhverv, der er angivet i denne lovs § 59a, stk. 1, første punktum, og § 59a, stk. 2, samt læger og farmaceuter kan være selskabsdeltagere i et advokatselskab. Ifølge advokatsamfundet i München var bestemmelserne i den tidligere lov om advokatvirksomhed, som det var forpligtet til at anvende uden nogen skønsmargen, ikke i strid med hverken artikel 49 TEUF og 63 TEUF eller artikel 15 i direktiv 2006/123, eftersom dette direktivs artikel 25, stk. 1, andet afsnit, litra a), tillader tilsvarende restriktioner for lovregulerede erhverv.
34
Den 26. november 2021 indbragte HR sagen for Bayerischer Anwaltsgerichtshof (advokatdisciplinærretten i Bayern, Tyskland), som er den forelæggende ret, til prøvelse af afgørelsen om slettelse truffet af advokatsamfundet i München. Til støtte herfor har HR gjort gældende, at § 59e, stk. 1, første punktum, og § 59h, stk. 3, første punktum, i den tidligere lov om advokatvirksomhed er i strid med bl.a. retten til frie kapitalbevægelser, som er sikret ved artikel 63, stk. 1, TEUF, og de rettigheder, som selskabet har i henhold til artikel i direktiv 2006/123. Denne afgørelse tilsidesætter ligeledes SIVE’s ret til etableringsfrihed, således som den er sikret ved artikel 49 TEUF og 54 TEUF.
35
Den forelæggende ret har fremhævet, at erhvervelse af selskabsandele i en privatretlig juridisk person henhører under de frie kapitalbevægelser, som er sikret ved artikel 63 TEUF. Etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser skal derimod have forrang i en situation, hvor erhververen, gennem denne transaktion, har til hensigt at udøve indflydelse på en virksomhed, hvilket kan fastslås på grundlag af bl.a. mængden af erhvervede selskabsandele og selskabsaftalens struktur.
36
Den forelæggende ret har anført, at i den foreliggende sag er 51 ud af 100 selskabsandele blevet overdraget til SIVE, hvilket har givet denne sidstnævnte mulighed for at opnå andelsmajoritet i HR’s kapital. HR’s vedtægter er imidlertid i overensstemmelse med § 59f, stk. 4, i den tidligere lov om advokatvirksomhed, som kræver, at uafhængigheden for advokater, der, som direktører eller i medfør af vedtægterne, har beføjelse til at handle på vegne af selskabet, sikres ved udøvelsen af advokathvervet. Disse vedtægter indeholder således flere bestemmelser, der kan sikre denne uafhængighed, bl.a. med hensyn til afskedigelse af direktører, generalforsamlingens og selskabsdeltagernes beføjelser og ugyldighed af beslutninger, der ikke overholder disse bestemmelser.
37
I denne sammenhæng har den forelæggende ret i første række rejst tvivl om, hvorvidt §§ 59a og 59e-59h i den tidligere lov om advokatvirksomhed er forenelige med artikel 63 TEUF.
38
For det første begrænser denne lovs § 59e, stk. 1, første afsnit, ifølge den forelæggende ret kredsen af potentielle selskabsdeltagere i advokatselskaber til advokater og udøvere af visse liberale erhverv, som er nævnt i lovens § 59a, stk. 1, første afsnit, og § 59a, stk. 2. For det andet stiller samme lovs § 59e, stk. 1, andet punktum, krav om, at selskabsdeltagere udøver en erhvervsmæssig aktivitet inden for advokatselskabet. Såfremt udøvere af andre liberale erhverv end advokater besidder en andel af selskabskapitalen i et advokatselskab, skal hovedparten af selskabsandele og stemmerettigheder for det tredje i henhold til § 59e, stk. 2, første punktum, i den tidligere lov om advokatvirksomhed tilhøre advokater. Ifølge denne lovs § 59e, stk. 2, andet punktum, har selskabsdeltagere, der ikke har advokatbeskikkelse eller ikke har tilladelse til at udøve et af de andre liberale erhverv, der er omhandlet i lovens § 59a, stk. 1, første punktum, og § 59a, stk. 2, ikke stemmerettigheder.
39
Den forelæggende ret har rejst tvivl om, hvorvidt disse bestemmelser, der ifølge denne ret er i strid med de frie kapitalbevægelser, kan begrundes på grundlag af artikel 65, stk. 2, TEUF, som tillader de af medlemsstaternes bestemmelser, der har til formål at opretholde den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed. De restriktioner, der er fastsat i §§ 59a, 59e og 59h i den tidligere lov om advokatvirksomhed, er muligvis ikke nødvendige for at sikre advokatens uafhængighed, eftersom denne lovs § 59f, stk. 4, forbyder selskabsdeltagere at udøve indflydelse på advokatens juridiske rådgivningsvirksomhed, herunder på accept eller afvisning af et opdrag med en klient, og at ledelsens uafhængighed kan sikres ved selskabets vedtægter, således som det er tilfældet med HR’s selskabsvedtægter. Endvidere kan advokatsamfundet ikke alene betinge optagelse af et advokatselskab af, at der i dets vedtægter findes passende bestemmelser, men også tilbagekalde denne optagelse i tilfælde af en senere ændring af disse vedtægter, der vil mindske eller fjerne beskyttelsen af advokathvervets uafhængighed i henhold til § 59h i den tidligere lov om advokatvirksomhed.
40
Selv hvis det antages, at forbuddet mod deltagelse af tredjeparter, der alene ønsker at opnå en fortjeneste, er et egnet middel til at forhindre rent finansielle investorers indflydelse på advokatselskabets operationelle virksomhed, har den forelæggende ret rejst tvivl om, hvorvidt dette forbud er nødvendigt, eftersom den nationale lovgivning og selskabsaftale efter den forelæggende rets opfattelse gør det muligt at forhindre selskabsdeltagernes indflydelse på selskabets advokatvirksomhed. Det tilkommer således den rent finansielle investor at beslutte, om vedkommende ønsker at erhverve en selskabsandel i et sådant selskab, selv om indflydelsen på administrationen heraf i dette tilfælde vil være nægtet.
41
Den forelæggende ret har endvidere rejst spørgsmål om, hvorvidt de krav, der følger af §§ 59a, 59e og 59h i den tidligere lov om advokatvirksomhed, udgør en sammenhængende og systematisk restriktion for de frie kapitalbevægelser for at bevare advokathvervets uafhængighed og en forsvarlig forvaltning af retssystemet. Den har i denne henseende fremhævet, at selv om begrænsningen af selskabsdeltagerkredsen kan forhindre, at tredjeparter, der ikke opfylder disse krav, kan udøve indflydelse på advokatselskabet som selskabsdeltagere, kan selskabsdeltagere, der opfylder de krav, der er fastsat i §59e i den tidligere lov om advokatvirksomhed, imidlertid på samme måde påvirke advokatselskabets ledelse. Hverken denne bestemmelse eller lovens § 59a indeholder således kvantitative krav med hensyn til selskabsdeltagernes samarbejdspligt. Det er derfor muligt, at en selskabsdeltager – advokat eller ej – med sin selskabsandel primært vil forfølge finansielle interesser, og at vedkommende kun marginalt vil tage del i opfyldelsen af selskabets formål.
42
Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at den nye lov om advokatvirksomhed, som trådte i kraft den 1. august 2022, har lempet betingelserne for selskabsdeltagelse i et advokatselskab. Juridisk rådgivning kan således ydes af selskaber i liberalt erhverv som omhandlet i den nye lovs § 59c, hvori andre personer – ud over fagfolk, der allerede havde ret hertil i medfør af § 59a i den tidligere lov om advokatvirksomhed – der udøver de erhverv, der er opregnet i § 1, stk. 2, i lov om partnerselskaber, nemlig ingeniører, arkitekter, kommercielle kemikere, lodser, journalister, kunstnere eller forfattere, nu kan deltage. Kredsen af personer, der kan deltage i et selskab i liberalt erhverv, er nu derfor meget heterogen.
43
Endelig er den forelæggende ret af den opfattelse, at selv om tilliden til advokatens tavshedspligt skal beskyttes ved, at samtlige medlemmer af et advokatselskabs organer underlægges tavshedspligt, og ikke kun advokater, der praktiserer heri, kan det ikke desto mindre synes tvivlsomt, at forbuddet mod tredjeparters deltagelse kan være baseret på den omstændighed, at det forhindrer, at tredjeparter får adgang til tavshedsbelagte oplysninger eller dokumenter. I denne henseende er der i § 13 i HR’s vedtægter fastsat meget strenge regler, således at selskabsdeltagernes ret til oplysninger ligeledes er begrænset, og advokatens tavshedspligt pålægges disse sidstnævnte. Hvad angår advokatens grundlæggende faglige forpligtelser, som i øvrigt er strafferetligt sanktioneret, kunne advokatsamfundet allerede på grundlag af §§ 59c og 59e i den tidligere lov om advokatvirksomhed have tjekket et advokatselskabs vedtægter for at kontrollere, om kravene vedrørende advokaters tavshedspligt i tilstrækkelig grad var overholdt. Endvidere stiller §§ 59d og 59e i den nye lov om advokatvirksomhed nu krav om, at advokatsamfundet kontrollerer dette.
44
I anden række har den forelæggende ret anført, at i det omfang HR leverer tjenesteydelser som omhandlet i artikel 4, nr. 1), i direktiv 2006/123, kan dette selskab gøre gældende, at de restriktioner, der er fastsat i §§ 59a, 59e og 59h i den tidligere lov om advokatvirksomhed, ikke er begrundet i forhold til dette direktivs artikel 15, stk. 2, litra c), og artikel 15, stk. 3, litra c). Direktivet giver ganske vist mulighed for at fastsætte restriktioner, der sikrer uafhængigheden i juridisk rådgivning og en forsvarlig forvaltning af retssystemet, forudsat at de er forholdsmæssige. Der er imidlertid alvorlig tvivl med hensyn til forholdsmæssigheden af de restriktioner, der er fastsat i §§ 59a og 59e i den tidligere lov om advokatvirksomhed, for erhvervelse af selskabsandele i et advokatselskab. Advokathvervets uafhængighed, en forsvarlig forvaltning af retssystemet, advokaters tavshedspligt og dermed tilliden til forvaltningen af retssystemet er således tilstrækkeligt sikret ved de begrænsninger af selskabsdeltagernes rettigheder, der er fastsat i § 59f i den tidligere lov om advokatvirksomhed, og ved HR’s selskabsvedtægter. Selskabsdeltagernes selskabsandele, der først og fremmest indebærer kapitalindskud, gør det ikke muligt at påvise, at der er højere risici end dem, der er forbundet med selskabsandele ejet af personer, der kan være selskabsdeltagere i et selskab i liberalt erhverv i medfør af den nye lov om advokatvirksomhed.
45
Såfremt det i tredje række måtte antages, at SIVE søger at udøve en bestemmende indflydelse på HR’s virksomhed, må det konkluderes, at der, ud over en tilsidesættelse af direktiv 2006/123, foreligger en tilsidesættelse af SIVE’s ret til etableringsfrihed som omhandlet i artikel 49 TEUF.
46
På denne baggrund har Bayerischer Anwaltsgerichtshof (advokatdisciplinærretten i Bayern) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Udgør det en ulovlig restriktion af retten til frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF, såfremt der i henhold til en medlemsstats lovgivning er et ufravigeligt krav om, at et advokatselskab skal fratages tilladelsen til at drive advokatvirksomhed, såfremt
a)
en selskabsandel i advokatselskabet overdrages til en person, som ikke opfylder de særlige erhvervsmæssige krav, der i henhold til medlemsstatens lovgivning er knyttet til erhvervelsen af en selskabsandel? I henhold hertil kan en selskabsandel i et advokatselskab kun erhverves af en advokat eller et andet medlem af et advokatsamfund, en patentagent, en skatterådgiver, repræsentant i skattesager, statsautoriseret revisor eller godkendt revisor, en udøver af et advokaterhverv fra en anden stat, som på det nationale område har tilladelse til at yde juridisk rådgivning eller en patentagent, en skatterådgiver, repræsentant i skattesager, statsautoriseret revisor eller en godkendt revisor fra en anden stat, som på det nationale område har tilladelse til at udøve denne virksomhed, eller en læge eller apoteker,
b)
en selskabsdeltager ganske vist opfylder de særlige krav i henhold til [spørgsmål 1, litra a)], men ikke udøver erhvervsmæssig virksomhed i advokatselskabet?
c)
det som følge af en overdragelse af en eller flere selskabsandele eller stemmerettigheder forholder sig således, at majoriteten heraf ikke længere besiddes af advokater?
2)
Udgør det en ulovlig restriktion af retten til frie kapitalbevægelser i henhold til artikel 63, stk. 1, TEUF, at en selskabsdeltager, der ikke har ret til at udøve et erhverv som omhandlet i [spørgsmål 1, litra a)], ikke har stemmeret, selv om selskabets vedtægter med henblik på beskyttelse af uafhængigheden for de personer, der udøver advokaterhvervet, og selskabets advokatvirksomhed indeholder bestemmelser, der sikrer, at selskabet udelukkende tegnes af advokater som direktører eller prokurister, at det forbydes selskabsdeltagerne og generalforsamlingen at påvirke ledelsen gennem instrukser eller indirekte ved trussel om negative følger, at generalforsamlingsbeslutninger, som er i strid hermed, nægtes gyldighed, og at advokaternes tavshedspligt udvides til at omfatte selskabsdeltagerne og personer, der har fået bemyndigelse fra disse?
3)
Opfylder de restriktioner, der er nævnt i spørgsmål 1 og [spørgsmål] 2, betingelserne i henhold til artikel 15, stk. 3 a)-c), i direktiv 2006/123[...] for tilladte indgreb i den frie udveksling af tjenesteydelser?
4)
For det tilfælde, at sagsøgerens ret til frie kapitalbevægelser [...] efter Domstolens opfattelse ikke er berørt, og der ikke foreligger en tilsidesættelse af [direktiv 2006/123], [k]rænkes [da] den ret til etableringsfrihed i henhold til artikel 49 TEUF, der tilkommer [SIVE], af de restriktioner, der er nævnt i spørgsmål 1 og 2?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første, det tredje og det fjerde spørgsmål
47
I formuleringen af det første, det tredje og det fjerde spørgsmål, som skal behandles samlet, har den forelæggende ret henvist til en national lovgivning, som fastsætter slettelse fra optagelse i advokatsamfundet, når en selskabsandel i dette selskab overføres til en person, som denne lovgivning ikke tillader at være selskabsdeltager i denne type selskaber, når en selskabsdeltager ikke udøver erhvervsmæssig virksomhed i advokatselskabet, eller når selskabsdeltagerne, der er advokater, ikke længere ejer majoriteten af selskabsandele eller stemmerettigheder. Det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at den nævnte lovgivning i det væsentlige har til formål at forhindre indflydelse på et advokatselskabs operationelle virksomhed fra rent finansielle investorer, der ikke har til hensigt at udøve erhvervsmæssig virksomhed i dette selskab.
48
Med henblik på at give den forelæggende ret et hensigtsmæssigt svar skal det lægges til grund, at med disse spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 49 TEUF og artikel 63, stk. 1, TEUF samt artikel 15, stk. 2, litra c), og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123 skal fortolkes således, at disse bestemmelser er til hinder for en national lovgivning, som, idet der ellers vil ske slettelse fra optagelse i det pågældende advokatsamfund, forbyder, at selskabsandele i dette selskab kan overføres til en rent finansiel investor, der ikke har til hensigt i selskabet at udøve erhvervsmæssig virksomhed som omhandlet i denne lovgivning.
49
Selv om den forelæggende ret i det tredje spørgsmål ligeledes henviser til den frie udveksling af tjenesteydelser, fremgår det imidlertid ikke af de sagsakter, som Domstolen råder over, at SIVE agter at påberåbe sig denne frihed for at levere juridiske tjenesteydelser i Tyskland. Den nævnte frihed er derfor uden betydning i hovedsagen.
50
For så vidt som den forelæggende ret henviser til såvel etableringsfriheden som de frie kapitalbevægelser, skal det indledningsvis bestemmes, hvilken af de grundlæggende rettigheder der finder anvendelse på hovedsagen, hvilket forudsætter, at formålet med den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, og i givet fald de faktiske omstændigheder i det foreliggende tilfælde, tages i betragtning (jf. i denne retning dom af 13.11.2012, Test Claimants in the FII Group Litigation, C-35/11, EU:C:2012:707, præmis 90, 93 og 94, og af 24.2.2022, Viva Telecom Bulgaria, C-257/20, EU:C:2022:125, præmis 78, 82 og 83).
51
I denne henseende henhører en national lovgivning, der kun finder anvendelse på selskabsandele, der giver mulighed for at udøve en klar indflydelse på beslutningerne i et selskab og træffe afgørelse om dets drift, under anvendelsesområdet for etableringsfriheden. Nationale bestemmelser, der finder anvendelse på selskabsandele erhvervet alene med det formål at investere uden at ville opnå indflydelse på virksomhedens drift og kontrollen med den, skal derimod alene vurderes på baggrund af de frie kapitalbevægelser (dom af 24.2.2022, Viva Telecom Bulgaria, C-257/20, EU:C:2022:125, præmis 79 og 80 og den deri nævnte retspraksis).
52
Det følger heraf, at en national lovgivning, der ikke kun kan finde anvendelse på selskabsandele, der giver mulighed for at udøve en klar indflydelse på beslutningerne i et selskab og træffe afgørelse om dets drift, men som finder anvendelse, uanset hvor stor en andel en aktionær besidder af et selskab, kan henhøre under såvel etableringsfriheden som under de frie kapitalbevægelser (jf. i denne retning dom af 24.5.2007, Holböck, C-157/05, EU:C:2007:297, præmis 23 og 24, og af 21.10.2010, Idryma Typou, C-81/09, EU:C:2010:622, præmis 49).
53
Når dette er sagt, tager Domstolen principielt alene stilling til den pågældende foranstaltning i forhold til den ene af disse to grundlæggende friheder, hvis det i lyset af hovedsagens faktiske omstændigheder fremgår, at en af disse er helt sekundær i forhold til den anden og kan henføres til denne (dom af 3.10.2006, Fidium Finanz, C-452/04, EU:C:2006:631, præmis 34, og af 17.9.2009, Glaxo Wellcome, C-182/08, EU:C:2009:559, præmis 37).
54
I det foreliggende tilfælde har den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, navnlig til formål at forhindre enhver erhvervelse af selskabsandele, uanset omfanget heraf, i et advokatselskab af personer, der hverken er advokater eller udøvere af et erhverv, som angivet i § 59a, stk. 1, første punktum, § 59a, stk. 2, i den tidligere lov om advokatvirksomhed.
55
Endvidere har SIVE ganske vist erhvervet 51% af HR’s selskabskapital. Nationale bestemmelser, der finder anvendelse på det forhold, at et selskab i en medlemsstat ejer en andel af kapitalen i et selskab i en anden medlemsstat, der i princippet giver mulighed for at udøve en klar indflydelse på beslutningerne i dette selskab og for at træffe afgørelse om sidstnævntes selskabs drift, er omfattet af det materielle anvendelsesområde for etableringsfriheden (jf. i denne retning dom af 17.9.2009, Glaxo Wellcome, C-182/08, EU:C:2009:559, præmis 47), hvilket er tilfældet med besiddelse af majoriteten af dets selskabskapital (jf. i denne retning kendelse af 10.5.2007, Lasertec, C-492/04, EU:C:2007:273, præmis 23, og dom af 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 46 og 47).
56
HR’s selskabsvedtægter blev imidlertid ændret med henblik på at fratage SIVE den mulighed for indflydelse, som SIVE på grundlag af et kapitalkriterium måtte være berettiget til. Som det fremgår af de sagsakter, som Domstolen råder over, kan en sådan ændring betyde, at SIVE’s erhvervelse af selskabsandele i HR fandt sted med det ene formål at skaffe HR kapital for at give HR mulighed for at finansiere udviklingen af en innovativ juridisk model baseret på ny teknologi.
57
Det følger heraf, at hovedsagen henhører lige så meget under etableringsfriheden som de frie kapitalbevægelser, uden at den ene af disse friheder kan anses for at være sekundær i forhold til den anden.
58
Hvad for det første angår etableringsfriheden fremgår det af sjette betragtning til direktiv 2006/123, at fjernelse af hindringer for denne frihed ikke er mulig udelukkende ved at forlade sig på direkte anvendelse af artikel 49 TEUF, bl.a. som følge af den ekstreme vanskelighed, der ville være forbundet med at behandle hvert enkelt tilfælde af disse hindringer. Det følger heraf, at når en situation henhører under anvendelsesområdet for dette direktiv, er der ikke anledning til også at undersøge den i lyset af artikel 49 TEUF (dom af 26.6.2019, Kommissionen mod Grækenland, C-729/17, EU:C:2019:534, præmis 53 og 54).
59
For det første, og således som det fremgår af 33. betragtning til direktiv 2006/123, er juridisk rådgivning, som indbefatter juridisk rådgivning, der ydes af advokater, omfattet af dette direktivs materielle anvendelsesområde (jf. i denne retning dom af 13.1.2022, Minister Sprawiedliwości, C-55/20, EU:C:2022:6, præmis 88).
60
For det andet svarer den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, navnlig begrænsningen af den kreds af personer, der kan være selskabsdeltagere, og kravet om aktivt samarbejde inden for selskabet, der er fastsat i § 59e, stk. 1, første og andet punktum, i den tidligere lov om advokatvirksomhed, til »krav« som omhandlet i direktivets artikel 4, nr. 7), der i det væsentlige vedrører besiddelsen af et selskabs kapital og derfor er omfattet af samme direktivs artikel 15, stk. 2, litra c).
61
I denne henseende bestemmer artikel 15 i direktiv 2006/123 i stk. 1, at medlemsstaterne skal undersøge, om deres retssystem omfatter de i stk. 2 omhandlede krav, og skal påse, at disse krav er forenelige med betingelserne i stk. 3. Denne samme artikel 15 giver i stk. 5, litra a), mulighed for, at medlemsstaterne kan opretholde, eller i givet fald indføre nye krav af den i stk. 2 omhandlede type, forudsat at disse opfylder betingelserne i stk. 3 (jf. i denne retning dom af 16.6.2015, Rina Services m.fl., C-593/13, EU:C:2015:399, præmis 33, og af 29.7.2019, Kommissionen mod Østrig (Civilingeniører, patentagenter og dyrlæger), C-209/18, EU:C:2019:632, præmis 80).
62
De kumulative betingelser, der er opregnet i artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, vedrører for det første den ikke-diskriminerende karakter af de omhandlede krav, som hverken må være direkte eller indirekte diskriminerende på grundlag af nationalitet eller – for selskabers vedkommende – på grundlag af det vedtægtsmæssige hjemsteds beliggenhed, for det andet nødvendigheden af disse krav, dvs. at de skal være begrundet i et tvingende alment hensyn, og for det tredje deres proportionalitet, idet de nævnte krav skal sikre opfyldelsen af det tilsigtede mål og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og dette mål ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger (dom af 29.7.2019, Kommissionen mod Østrig (Civilingeniører, patentagenter og dyrlæger), C-209/18, EU:C:2019:632, præmis 81).
63
Hvad i den foreliggende sag indledningsvis angår den første betingelse, der vedrører den ikke-diskriminerende karakter af de krav, som er omhandlet i hovedsagen, er der ingen af disse, der er af diskriminerende karakter, således at de opfylder denne betingelse.
64
Hvad dernæst angår den anden betingelse, der vedrører den nødvendige karakter af disse krav, følger det af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at disse krav har til formål at sikre advokathvervets uafhængighed og integritet samt overholdelsen af gennemsigtighedsprincippet og advokaters tavshedspligt.
65
Disse formål knytter sig ubestrideligt til beskyttelsen af modtageren af tjenesteydelser, i det foreliggende tilfælde juridiske tjenesteydelser, og til en forsvarlig forvaltning af retssystemet, som udgør tvingende almene hensyn som omhandlet i artikel 4, nr. 8), i direktiv 2006/123, sammenholdt med 40. betragtning hertil. Idet denne artikel 4, nr. 8), begrænser sig til at kodificere Domstolens praksis, skal det bemærkes, at i forbindelse med fortolkningen af den primære ret, har den primære ret kvalificeret såvel beskyttelsen af borgene (jf. i denne retning dom af 12.12.1996, Reisebüro Broede, C-3/95, EU:C:1996:487, præmis 38, af 17.3.2011, Peñarroja Fa, C-372/09 og C-373/09, EU:C:2011:156, præmis 55, og af 18.5.2017, Lahorgue, C-99/16, EU:C:2017:391, præmis 34 og 35) som udøvelse af advokathvervet som tvingende almene hensyn (jf. i denne retning dom af 19.2.2002, Wouters m.fl., C-309/99, EU:C:2002:98, præmis 107).
66
Det skal i denne henseende bemærkes, at advokatens repræsentationsopgave, som skal udøves på baggrund af hensynet til en forsvarlig retspleje, især består i på bedste vis at beskytte og forsvare fuldmagtsgiverens interesser i fuld uafhængighed og under overholdelse af loven og de faglige og etiske regler (jf. i denne retning dom af 4.2.2020, Uniwersytet Wrocławski og Polen mod REA, C-515/17 P og C-561/17 P, EU:C:2020:73, præmis 62, og af 24.3.2022, PJ og PC mod EUIPO, C-529/18 P og C-531/18 P, EU:C:2022:218, præmis 64). Advokater er betroet den grundlæggende opgave i et demokratisk samfund at forsvare borgerne, hvilken opgave for det første indebærer, at alle skal have adgang til frit at henvende sig til en advokat, der ifølge sin stilling grundlæggende har til opgave at yde uafhængig juridisk rådgivning til enhver, der har behov herfor, og for det andet et tilsvarende krav om advokatens loyalitet over for sin klient (jf. i denne retning dom af 8.12.2022, Orde van Vlaamse Balies m.fl., C-694/20, EU:C:2022:963, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis).
67
Hvad endelig angår den tredje betingelse, som vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de krav, der er omhandlet i hovedsagen, er forholdsmæssige, forudsætter denne, at disse krav er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det mål, der forfølges, at de ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og at dette mål ikke må kunne nås gennem andre, mindre indgribende foranstaltninger.
68
I den foreliggende sag synes de nævnte krav, for så vidt som de bestræber sig på at bidrage til overholdelsen af advokaters uafhængighed og forbuddet mod interessekonflikter, navnlig ved at udelukke, at rent finansielle investorer har mulighed for at have indflydelse på et advokatselskabs beslutninger og aktiviteter, egnede til at sikre virkeliggørelsen af formålet om beskyttelse af en forsvarlig forvaltning af retssystemet og advokathvervets integritet.
69
En rent finansiel investors ønske om at opnå et afkast på sin investering ville således kunne have en indvirkning på et advokatselskabs organisation og virksomhed. Såfremt en sådan investor måtte finde, at afkastet af vedkommendes investering er utilstrækkelig, kunne denne investor således have et incitament til at kræve en nedsættelse af udgifterne eller søge en vis type klienter, idet investoren eventuelt ellers ville trække sin investering, idet en sådan trussel er tilstrækkelig til at karakterisere denne investors mulighed for indvirkning, om end indirekte.
70
Mens det formål, der forfølges af en rent finansiel investor, i første række begrænser sig til at skabe profit, udøver advokater ikke deres virksomhed med et udelukkende økonomisk formål, men har pligt til at overholde faglige og fagetiske regler.
71
Det skal i denne henseende præciseres, at det at undgå interessekonflikter udgør en nødvendighed for udøvelse af advokathvervet og bl.a. indebærer, at advokaterne skal kunne handle uafhængigt, herunder økonomisk, i forhold til offentlige myndigheder og af andre erhvervsudøvere, hvis påvirkning de ikke må være underlagt på nogen måde (dom af 2.12.2010, Jakubowska, C-225/09, EU:C:2010:729, præmis 61). I mangel af en sådan økonomisk uafhængighed kan betragtninger af økonomisk art, der angår den rent finansielle investors profit på kort sigt, således for det første gå forud for betragtninger, der udelukkende er styret af forsvaret af klientinteresser i advokatselskabet. Det forhold, at der eventuelt er en forbindelse mellem en rent finansiel investor og en klient, kan for det andet ligeledes have indflydelse på forholdet mellem advokat og klient på en sådan måde, at en konflikt med de faglige og fagetiske regler ikke kan udelukkes.
72
Så længe der i anden række ikke er sket harmonisering på EU-plan af de faglige og etiske regler, der gælder for advokathvervet, kan hver medlemsstat i princippet frit fastsætte regler for udøvelsen af advokathvervet på sit område. De for advokathvervet gældende regler kan derfor variere betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat (jf. i denne retning dom af 19.2.2002, Wouters m.fl., C-309/99, EU:C:2002:98, præmis 99, af 2.12.2010, Jakubowska, C-225/09, EU:C:2010:729, præmis 57, og af 7.5.2019, Monachos Eirinaios, C-431/17, EU:C:2019:368, præmis 31).
73
Under disse omstændigheder har en medlemsstat, henset til den skønsmargen, som den således er tillagt, ret til at antage, at en advokat ikke ville være i stand til at udøve sit hverv uafhængigt og under overholdelse af sine faglige og fagetiske forpligtelser, såfremt denne advokat indgik i et selskab, hvis selskabsdeltagere er personer, der for det første ikke udøver advokathvervet eller noget andet hverv, der er underlagt modererende forhold, som følger af faglige og etiske regler, og som for det andet udelukkende handler i egenskab af rent finansielle investorer uden at have til hensigt at udøve virksomhed, der henhører under et sådant hverv inden for dette selskab. Dette gælder så meget desto mere, når, som i den foreliggende sag, en sådan investor agter at erhverve majoriteten af selskabsandelene i det pågældende advokatselskab.
74
Henset til denne samme skønsmargen er en medlemsstat berettiget til at vurdere, at der består en risiko for, at de foranstaltninger, der er fastsat i den nationale lovgivning eller i advokatselskabets vedtægter med henblik på at bevare den faglige uafhængighed og integritet hos de aktive advokater inden for dette selskab, i praksis viser sig at være utilstrækkelige til effektivt at sikre gennemførelsen af de formål, der er nævnt i nærværende doms præmis 64-66, hvor en rent finansiel investor har en kapitalandel i det nævnte selskab, henset til den indflydelse, selv om den er indirekte, som denne investor ville kunne udøve på samme selskabs drift og virksomhed gennem investeringer eller desinvesteringer, der hovedsageligt – hvis ikke udelukkende – er drevet af realiseringen af fortjeneste.
75
Hvad for det andet angår de frie kapitalbevægelser, der er sikret ved artikel 63 TEUF, omfatter denne artikel direkte investeringer ved erhvervelse af kapitalinteresser i et selskab i form af aktiebesiddelse, som giver mulighed for faktisk at deltage i driften af og kontrollen med selskabet, samt erhvervelse af værdipapirer, der foretages med det ene formål at investere uden at ville opnå indflydelse på selskabets drift og kontrollen med det (jf. i denne retning dom af 17.9.2009, Glaxo Wellcome, C-182/08, EU:C:2009:559, præmis 40, og af 21.12.2016, AGET Iraklis, C-201/15, EU:C:2016:972, præmis 58 og den deri nævnte retspraksis).
76
Foranstaltninger, der er forbudt ifølge artikel 63, stk. 1, TEUF i egenskab af restriktioner for kapitalbevægelserne, omfatter sådanne foranstaltninger, som kan afholde ikke-hjemmehørende selskaber fra at foretage investeringer i en medlemsstat (jf. i denne retning dom af 6.3.2018, SEGRO og Horváth, C-52/16 og C-113/16, EU:C:2018:157, præmis 65). Nationale foranstaltninger, som kan hindre eller begrænse erhvervelsen af aktier i de pågældende selskaber, eller som kan afholde investorer fra andre medlemsstater fra at investere i disse selskabers kapital, anses således for »restriktioner« i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 63, stk. 1, TEUF (jf. i denne retning dom af 21.10.2010, Idryma Typou, C-81/09, EU:C:2010:622, præmis 55).
77
I den foreliggende sag har den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, til virkning at forhindre andre personer end advokater og udøvere af de erhverv, der er omhandlet i § 59a i den tidligere lov om advokatvirksomhed, i at erhverve selskabsandele i et advokatselskab, hvorfor den fratager investorer fra andre medlemsstater, der ikke er hverken advokater eller udøvere af et sådant erhverv, muligheden for at erhverve selskabsandele i denne type selskaber (jf. i denne retning dom af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien, C-531/06, EU:C:2009:315, præmis 47). Denne nationale lovgivning fratager samtidig advokatselskaber adgangen til kapital, der ville kunne bidrage til deres oprettelse eller udvikling. Den udgør følgelig en restriktion for de frie kapitalbevægelser.
78
De restriktioner for de frie kapitalbevægelser, som finder anvendelse uden forskelsbehandling på grundlag af nationalitet, kan imidlertid være berettigede, hvis de er begrundet i tvingende almene hensyn, er egnede til at sikre virkeliggørelsen af det formål, de forfølger, og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at opnå dette formål (jf. i denne retning dom af 19.5.2009, Kommissionen mod Italien, C-531/06, EU:C:2009:315, præmis 49).
79
Bedømmelsen i nærværende doms præmis 64-74, under hensyn til artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123, fører i denne henseende ikke til en anden konklusion, henset til artikel 63 TEUF.
80
Under disse omstændigheder skal det første, det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at artikel 15, stk. 2, litra c), og artikel 15, stk. 3, i direktiv 2006/123 samt artikel 63 TEUF skal fortolkes således, at disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som, idet der ellers vil ske slettelse fra optagelse i det pågældende advokatsamfund, forbyder, at selskabsandele i dette selskab kan overføres til en rent finansiel investor, der ikke har til hensigt i selskabet at udøve erhvervsmæssig virksomhed som omhandlet i denne lovgivning.
Det andet spørgsmål
81
Med det andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 63 TEUF skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, som fastsætter, at en selskabsdeltager, som ikke har ret til at udøve et af de erhverv, der gør det muligt at blive selskabsdeltager i et advokatselskab, ikke har stemmerettigheder, såfremt dette selskabs vedtægter indeholder en række bestemmelser til beskyttelse af advokaters uafhængighed og uafhængigheden for selskabets advokatvirksomhed.
82
Som svar på et spørgsmål fra Domstolen har den tyske regering i retsmødet forklaret, at foranstaltningen bestående i fratagelse af stemmerettigheder, der gælder for selskabsdeltagere, der ikke har ret til at udøve et af de erhverv, der er anført i § 59e, stk. 1, første punktum, i den tidligere lov om advokatvirksomhed, som den forelæggende ret særligt har henvist til i det andet spørgsmål, skal finde anvendelse i lejlighedsvise overgangssituationer, navnlig ved en beføjet selskabsdeltagers død eller vedtagelsen af en foranstaltning, der fratager en beføjet selskabsdeltagers ret til at udøve sit erhverv.
83
Idet hovedsagen ikke er karakteriseret ved nogen situation af denne type, opfylder en besvarelse af dette spørgsmål ikke et objektivt behov, som er uløseligt forbundet med afgørelsen af denne tvist, og går ud over rammerne for den judicielle opgave, der påhviler Domstolen i henhold til artikel 267 TEUF (jf. i denne retning dom af 16.12.1981, Foglia, 244/80, EU:C:1981:302, præmis 18, og af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 44).
84
Følgelig kan det andet spørgsmål ikke antages til realitetsbehandling.
Sagsomkostninger
85
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 15, stk. 2, litra c), og artikel 15, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/123/EF af 12. december 2006 om tjenesteydelser i det indre marked samt artikel 63 TEUF
skal fortolkes således, at
disse bestemmelser ikke er til hinder for en national lovgivning, som, idet der ellers vil ske slettelse fra optagelse i det pågældende advokatsamfund, forbyder, at selskabsandele i dette selskab kan overføres til en rent finansiel investor, der ikke har til hensigt i selskabet at udøve erhvervsmæssig virksomhed som omhandlet i denne lovgivning.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.