62005A0324
SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (prvi senat)
z dne 2. oktobra 2009 (
*1
)
„Kmetijstvo — Skupna ureditev trgov — Prehodni ukrepi, ki jih je treba sprejeti zaradi pristopa novih držav članic — Uredba (ES) št. 832/2005 o prehodnih ukrepih v sektorju sladkorja — Ničnostna tožba — Solidarna odgovornost — Pojem ‚zaloga‘ — Okoliščine, v katerih so bile oblikovane zaloge — Obrazložitev — Dobro upravljanje — Dobra vera — Prepoved diskriminacije — Lastninska pravica — Sorazmernost“
V zadevi T-324/05,
Republika Estonija, ki jo zastopa L. Uibo, zastopnik,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Republike Latvije, ki jo je sprva zastopala E. Balode-Buraka, nato L. Ostrovska in K. Drēviņa, zastopnici,
intervenientka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki sta jo sprva zastopala L. Visaggio in E. Randvere, nato T. van Rijn, H. Tserepa-Lacombe in E. Randvere, zastopniki,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti Uredbe Komisije (ES) št. 832/2005 z dne 31. maja 2005 o določitvi presežnih količin sladkorja, izoglukoze in fruktoze za Češko, Estonijo, Ciper, Latvijo, Litvo, Madžarsko, Malto, Poljsko, Slovenijo in Slovaško (UL L 138, str. 3),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (prvi senat),
v sestavi V. Tiili (poročevalka), predsednica, F. Dehousse, sodnik, in I. Wiszniewska-Białecka, sodnica,
sodna tajnica: C. Kantza, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 22. aprila 2009
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
I – SUT za sladkor
1
Skupno ureditev trgov v sektorju sladkorja (v nadaljevanju: SUT za sladkor) je v ob nastanku dejanskega stanja, obravnavanega v tej zadevi, urejala Uredba Sveta (ES) št. 1260/2001 z dne 19. junija 2001 o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL L 178, str. 1).
2
V uvodni izjavi 2 navedene uredbe je določeno, da je cilj SUT za sladkor stabilizirati trg tega proizvoda, da bi ohranili potrebna jamstva v zvezi z zaposlitvijo in življenjskim standardom pridelovalcev sladkorne pese in sladkornega trsa v Evropski skupnosti. V ta namen ureja proizvodnjo in uvoz sladkorja ter določa mehanizme za stabilizacijo trga, katere namen je zagotoviti prodajo proizvodnje Skupnosti.
3
Proizvodnja sladkorja v Skupnosti v skladu s členoma 10 in 11 Uredbe št. 1260/2001 temelji na uporabi sistema kvot. Ta sistem pomeni, da se za vsako od proizvodnih območij Skupnosti določijo količine, ki jih je treba proizvesti, države članice pa jih morajo v obliki proizvodnih kvot – kvota A in kvota B – razdeliti med različna proizvodna podjetja s sedežem na svojem ozemlju. Te količine ustrezajo enoletnemu obdobju tržnega leta, ki se začne 1. julija v posameznem letu in se izteče 30. junija naslednje leto. Sladkor, ki ga neko podjetje proizvede v okviru kvot A in B, se imenuje „sladkor A“ oziroma „sladkor B“. Vsaka količina sladkorja, proizvedena poleg kvot A in B, se imenuje „sladkor C“.
4
Jamstva za prodajo, določena v okviru SUT za sladkor, na eni strani vključujejo sistem subvencioniranja cen, ki v skladu s členi od 6 do 9 Uredbe št. 1260/2001 temelji na intervencijskem sistemu, namenjenem jamstvu cen in prodaje proizvodov, pri čemer cene, ki jih uporabljajo intervencijske agencije, določi Svet Evropske unije, in na drugi strani sistem izvoznih nadomestil iz členov od 27 do 30 Uredbe št. 1260/2001, katerega namen je omogočiti trženje proizvodnje na svetovnem trgu – če se izkaže, da je tako trženje nujno potrebno za stabilizacijo trga sladkorja Skupnosti – in sicer s pokritjem razlike med cenami v Skupnosti in cenami na svetovnem trgu.
5
Sladkor A in sladkor B se lahko svobodno tržita na skupnem trgu in sta deležna teh prodajnih jamstev, pri čemer za sladkor B velja jamstvo po nižji ceni kot za sladkor A. Nasprotno pa sladkor C ni upravičen niti do subvencioniranja cen niti do izvoznih nadomestil. V skladu s členom 13 Uredbe št. 1260/2001 ga je treba tržiti zunaj Skupnosti za prodajo na svetovnem trgu.
6
V skladu s členom 15(1)(a), (b) in (c) navedene uredbe se pred koncem vsakega tržnega leta ugotovi zlasti predvideno proizvodnjo sladkorja A in sladkorja B, ki se pripiše zadevnemu tržnemu letu, predvideno količino sladkorja, ki se v tekočem tržnem letu proda za porabo v Skupnosti, in presežek, ki se izvozi in se izračuna tako, da se prva od obeh količin odšteje od druge. Ta presežek, ki se izvozi, je načeloma presežek, za katerega se prejmejo izvozna nadomestila.
7
V okviru SUT za sladkor je v skladu s členoma 15 in 16 Uredbe št. 1260/2001 določeno, da proizvajalci sami v celoti pokrijejo stroške prodaje presežkov sladkorja, in sicer s proizvodnimi in dodatnimi dajatvami. Ta sistem samofinanciranja odtehta jamstva za prodajo proizvodnje Skupnosti, saj proizvajalcem nalaga končno odgovornost za stroške, potrebne za zagotovitev prodaje količin, danih na trg v zadevnem tržnem letu. Znesek dajatev se določi po izteku tržnega leta, in sicer glede na bilanco delovanja trga Skupnosti, ki jo Komisija Evropskih skupnosti pripravi na podlagi podatkov, ki jih pošljejo države članice. Plačilo izvoznih nadomestil je eden od ukrepov, ki jih proizvajalci financirajo glede na svojo proizvodno kvoto.
II – Pogodba o pristopu in Akt o pristopu
8
Člen 2(3) Pogodbe med Kraljevino Belgijo, Kraljevino Dansko, Zvezno republiko Nemčijo, Helensko republiko, Kraljevino Španijo, Francosko republiko, Irsko, Italijansko republiko, Velikim vojvodstvom Luksemburg, Kraljevino Nizozemsko, Republiko Avstrijo, Portugalsko republiko, Republiko Finsko, Kraljevino Švedsko, Združenim kraljestvom Velika Britanija in Severna Irska (države članice Evropske unije) ter Češko republiko, Republiko Estonijo, Republiko Ciper, Republiko Latvijo, Republiko Litvo, Republiko Madžarsko, Republiko Malto, Republiko Poljsko, Republiko Slovenijo in Slovaško republiko o pristopu Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji (UL L 236, str. 17, v nadaljevanju: Pristopna pogodba), podpisane v Atenah 16. aprila 2003, določa:
„Ne glede na odstavek 2 lahko institucije Unije pred pristopom sprejmejo ukrepe, omenjene v členu 6(2), drugi pododstavek […] [členu] 41 Akta [o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija]. Ti ukrepi začnejo veljati le pod pogojem uveljavitve in z dnem uveljavitve te pogodbe.“
9
Člen 41, prvi odstavek, Akta o pogojih pristopa Češke republike, Republike Estonije, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Republike Madžarske, Republike Malte, Republike Poljske, Republike Slovenije in Slovaške republike k Evropski uniji in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 2003, L 236, str. 33, v nadaljevanju: Akt o pristopu), priloženega k Pristopni pogodbi, določa:
„Če so potrebni prehodni ukrepi za olajšanje prehoda z obstoječe ureditve v [Češki republiki, Republiki Estoniji, Republiki Cipru, Republiki Latviji, Republiki Litvi, Republiki Madžarski, Republiki Malti, Republiki Poljski, Republiki Sloveniji in Slovaški republiki] na ureditev, ki izhaja iz uporabe skupne kmetijske politike pod pogoji iz tega akta, Komisija sprejme take ukrepe v skladu s postopkom iz člena 42(2) Uredbe […] št. 1260/2001 […] ali, če je to primerno, iz ustreznih členov drugih uredb o skupni organizaciji kmetijskih trgov ali v skladu z ustreznim postopkom v odboru, kot je opredeljen v zakonodaji, ki se uporablja. Prehodni ukrepi iz tega člena se lahko sprejmejo v obdobju treh let od dne pristopa in njihova uporaba je omejena na to obdobje […]“
10
Točka 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu določa:
„Vse zaloge proizvodov, zasebne in javne, na dan pristopa v prostem prometu na ozemlju novih držav članic, ki presegajo količino, ki jo je mogoče upoštevati kot običajni prenos zalog, je treba odpraviti na stroške novih držav članic.
Pojem običajnega prenosa zalog se opredeli za vsak proizvod na podlagi meril in ciljev, ki so lastni vsaki skupni tržni ureditvi.“
Dejansko stanje
I – Uredba (ES) št. 60/2004
11
Komisija je 14. januarja 2004 na podlagi člena 2(3) Pristopne pogodbe in na podlagi člena 41, prvi pododstavek, Akta o pristopu sprejela Uredbo (ES) št. 60/2004 o prehodnih ukrepih v sektorju sladkorja zaradi pristopa Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške (UL L 9, str. 8).
12
V bistvu se z Uredbo št. 60/2004 ob prehodnem odstopanju od veljavnih pravil Skupnosti uvaja sistem, na podlagi katerega lahko Češka republika, Republika Estonija, Republika Ciper, Republika Latvija, Republika Litva, Republika Madžarska, Republika Malta, Republika Poljska, Republika Slovenija in Slovaška republika (v nadaljevanju: nove države članice) izločijo presežne zaloge sladkorja, izoglukoze in fruktoze, ki so v navedenih državah.
13
Člen 6(1) Uredbe št. 60/2004 tako določa, da Komisija najpozneje do 31. oktobra 2004 za vsako novo državo članico v skladu s členom 42(2) Uredbe št. 1260/2001 določi količino sladkorja kot takega ali v obliki predelanih proizvodov, izoglukoze in fruktoze, ki presega količino, ki se šteje za običajno količino za prenos zalog (v nadaljevanju: presežek) in ki jo je treba izločiti s trga na stroške novih držav članic. V členu 6(1) Uredbe št. 60/2004 je še določeno, kako mora Komisija določiti presežek. Komisija mora pri tem upoštevati razmere med letom pred pristopom glede na prejšnja leta uvoženih in izvoženih količin sladkorja kot takega ali v obliki predelanih proizvodov, izoglukoze in fruktoze, proizvodnje, porabe in zalog teh proizvodov ter okoliščin, v katerih so bile zaloge porabljene.
14
Člen 6(2) Uredbe št. 60/2004 določa, da vsaka nova država, ki jo to zadeva, zagotovi brez poseganja Skupnosti izločitev s trga količino sladkorja ali izoglukoze, ki je enaka presežni količini iz odstavka 1. Presežek se lahko izloči bodisi z izvozom brez nadomestila Skupnosti bodisi z uporabo na področju goriv bodisi, nenazadnje, z denaturacijo, brez pomoči, za hrano za živali v skladu z naslovoma III in IV Uredbe Komisije (EGS) št. 100/72 z dne 14. januarja 1972 o podrobnih pravilih za denaturacijo sladkorja za živalsko krmo (UL L 12, str. 15). V vsakem primeru ga je treba izločiti najpozneje do .
15
Člen 6(3) določa, da mora vsaka nova država članica za uporabo odstavka 2 za zadevne glavne gospodarske subjekte imeti 1. maja 2004 na voljo sistem za identifikacijo presežnih zalog, s katerimi se trguje, bodisi proizvedenih presežnih količin sladkorja kot takega bodisi v predelanih proizvodih, izoglukozi ali fruktozi. Zadevna nova država članica mora ta sistem uporabiti, da zadevne gospodarske subjekte prisili, da na lastne stroške izločijo s trga količino sladkorja ali izoglukoze, enakovredno njihovi presežni zalogi. Zadevni gospodarski subjekti morajo dokazilo o taki izločitvi predložiti najpozneje do, v nasprotnem primeru mora nova država članica zaračunati znesek, ki je enak zadevni količini, pomnoženi z najvišjimi uvoznimi dajatvami, ki se uporabljajo za zadevni proizvod v obdobju med 1. majem 2004 in 30. aprilom 2005, povečan za 1,21 EUR na 100 kg za beli sladkor ali ekvivalent suhe snovi, ta znesek pa se pripiše njenemu nacionalnemu proračunu.
16
Če se presežne zaloge izločijo z izvozom, člen 6(4) Uredbe št. 60/2004 določa, da lahko zadevni gospodarski subjekti dokazilo predložijo do 31. julija 2005.
17
Člen 7(1) Uredbe št. 60/2004 določa, da nove države članice Komisiji najpozneje do 31. julija 2005 predložijo dokazilo o izločitvi presežka, ki jim je bil pripisan v skladu z metodo iz člena 6(1) navedene uredbe. Če to dokazilo za del presežka ali celoten presežek ni predloženo v roku, člen 7(2) določa, da se novi državi članici zaračuna znesek, ki je enak neizločeni količini, pomnoženi z najvišjimi izvoznimi nadomestili za beli sladkor pod oznako KN 17019910 med obdobjem od do, ta znesek pa se pripiše proračunu Skupnosti najpozneje do in se upošteva pri izračunu proizvodnih dajatev za tržno leto 2004/2005.
18
Uredba št. 60/2004 je v skladu s členom 9 začela veljati 1. maja 2004.
II – Uredba (ES) št. 651/2005
19
Komisija je 28. aprila 2005 na podlagi člena 41, prvi pododstavek, Akta o pristopu sprejela Uredbo (ES) št. 651/2005 o spremembi Uredbe št. 60/2004 (UL L 108, str. 3).
20
Spremembe Uredbe št. 60/2004, ki jih uvaja Uredba št. 651/2005, vplivajo samo na datume in roke iz prve uredbe.
21
Tako se datuma iz člena 6(1), prvi pododstavek, in člena 6(2) Uredbe št. 60/2004, 31. oktober 2004 in, nadomestita z 31. majem in 30. novembrom 2005. Datum iz člena 6(3), drugi in tretji pododstavek, se nadomesti s 30. novembrom 2005. Enako se datum iz uvodne izjave člena 6(4) Uredbe št. 60/2004 nadomesti z 28. februarjem 2006, datum iz četrtega pododstavka iste določbe pa se nadomesti s 30. novembrom 2005. Datum iz člena 7(1) Uredbe št. 60/2004 se nadomesti z 31. marcem 2006, obdobje iz člena 7(2), ki je trajalo od do, pa odslej traja od do . In nazadnje, spremeni se tudi datum nakazila zneska v proračun Skupnosti, in sicer se nadomesti z datumom 31. december za leta od 2006 do 2009.
22
Uredba št. 651/2005 je v skladu s členom 2 začela veljati 29. aprila 2005.
III – Izpodbijana uredba
23
Komisija je 31. maja 2005 sprejela Uredbo (ES) št. 832/2005 o določitvi presežnih količin sladkorja, izoglukoze in fruktoze za Češko, Estonijo, Ciper, Latvijo, Litvo, Madžarsko, Malto, Poljsko, Slovenijo in Slovaško (UL L 138, str. 3, v nadaljevanju: izpodbijana uredba). V členu 1 te uredbe je določen presežek, ki ga mora s trga Skupnosti izločiti vsaka od petih novih držav članic, za katere je bil obstoj presežka dokončno potrjen, in sicer Republika Ciper, Republika Latvija, Republika Malta, Slovaška republika in Republika Estonija. Presežek za zadnjenavedeno državo je bil določen na 91.464 ton.
Postopek in predlogi strank
24
Republika Estonija je na podlagi člena 230 ES 25. avgusta 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila tožbo za razglasitev ničnosti izpodbijane uredbe.
25
Republika Latvija je 12. decembra 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila predlog za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Republike Estonije, čemur je bilo ugodeno s sklepom predsednika tretjega senata Sodišča prve stopnje z dne .
26
Republika Latvija je 27. marca 2006 predložila intervencijsko vlogo.
27
Po spremembi sestave senatov Sodišča prve stopnje je bil sodnik poročevalec razporejen v prvi senat, zato je bila obravnavana zadeva dodeljena temu senatu.
28
Sodišče prve stopnje je 12. februarja 2009 postavilo pisna vprašanja Komisiji, ta pa je nanje odgovorila v predpisanem roku.
29
Sodišče prve stopnje (prvi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca sklenilo začeti ustni postopek.
30
Stranki sta na obravnavi 22. aprila 2009 podali ustne navedbe in odgovorili na vprašanja Sodišča prve stopnje.
31
Republika Estonija, ki jo pri prvem predlogu podpira Republika Latvija, Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
razglasi ničnost izpodbijane uredbe;
—
Komisiji naloži plačilo stroškov.
32
Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
—
tožbo zavrne;
—
Republiki Estoniji naloži plačilo stroškov.
Pravo
33
Republika Estonija trdi, da je samo 48.733 ton presežka, ki ji ga je Komisija pripisala na podlagi izpodbijane uredbe, v lasti gospodarskih subjektov, saj naj bi preostalih 42.731 ton sestavljale zaloge, ki jih imajo estonska gospodinjstva za lastno porabo (v nadaljevanju: gospodinjske rezerve), kot je razvidno iz zadnjih izračunov Komisije na podlagi številk, ki niso sporne in jih je predložila Estonija.
34
V okviru tega Republika Estonija trdi le, da gospodinjske rezerve ne bi smele biti vključene v navedeni presežek, zato predlaga, naj se izpodbijana uredba razglasi za nično, ker so te rezerve bile vključene.
35
V zvezi s tem navaja osem tožbenih razlogov, pri čemer jo pri nekaterih podpira Republika Latvija. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela solidarne odgovornosti. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev Uredbe št. 60/2004. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela dobrega upravljanja. Peti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela dobre vere. Šesti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela prepovedi diskriminacije. Sedmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev lastninske pravice. Osmi tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti.
36
Republika Latvija je v okviru svoje intervencijske vloge navedla še dodatni tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev pravice do obrambe.
37
In nazadnje, Republika Estonija Sodišču prve stopnje uvodoma predlaga, naj od Komisije zahteva, da ji pošlje nekatere dokumente in ji pojasni razlike med temi dokumenti in skupkom dokumentov, ki jih je Republika Estonija uvrstila v spis. Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj te dokumente izloči iz spisa. Ta dva predloga je treba preučiti predhodno.
I – Uvodna predloga Republike Estonije in Komisije
A – Uvodni predlog Republike Estonije
1. Trditve strank
38
Republika Estonija navaja, da je iz nekaterih dokumentov, ki jih ima in ki bi se morali Komisiji predložiti na sestanku 20. aprila 2005 (v nadaljevanju: Priloga 18), na katerem je Komisija tri od svojih članov pooblastila za sprejetje izpodbijane uredbe, razvidno, da je bilo vprašanje, ali gospodinjske rezerve sestavljajo estonski presežek, po njenem mnenju izključno politično.
39
Da bi Republika Estonija ugotovila verodostojnost Priloge 18, je od Komisije 27. junija 2005 zahtevala kopije dokumentov, predloženih na sestanku . V odgovor je prejela nekatere dokumente, med njimi sporočilo, ki ga je Komisiji poslala ena od njenih članic, odgovorna za kmetijska vprašanja in vprašanja razvoja podeželja, Mariann Fischer Boel (v nadaljevanju: sporočilo Mariann Fischer Boel). V Prilogi 18 je nepopolna različica tega sporočila. Vendar navedena priloga vsebuje elemente, ki dokazujejo, da Komisija ni hotela upoštevati posebnega položaja Republike Estonije, in osnutek uredbe, ki ga ni bilo med dokumenti, ki jih je poslala Komisija. Republika Estonija zato Sodišču prve stopnje predlaga, naj od Komisije zahteva, da ji pošlje vse dokumente, ki so ji bili predloženi na sestanku, in ji pojasni razlike med Prilogo 18 in dokumenti, poslanimi, da bi bilo obvarovano načelo enakosti orožij.
40
Komisija odgovarja, da je to zahtevo že izpolnila. Kot pojasnjuje, Prilogo 18 sestavlja skupek pripravljalnih dokumentov z razprav, ki so jih njene službe imele pred sestankom 20. aprila 2005, ti dokumenti pa se razlikujejo od dokumentov, ki so bili predloženi na koncu.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
41
Navesti je treba, da Republika Estonija navsezadnje ne ugovarja temu, da ji je Komisija 25. avgusta 2005 poslala vse dokumente, ki so bili kolegiju članov Komisije (v nadaljevanju: kolegij) predloženi na sestanku . Ti dokumenti so bili namreč že v spisu, kamor jih je uvrstila Republika Estonija, ki ni trdila, da so bili na navedenem sestanku kolegiju predloženi še drugi dokumenti, ki jih Komisija ni poslala. Predlog za predložitev dokumentov, ki ga je podala Republika Estonija, je zato treba šteti za brezpredmeten in njene trditve je treba razlagati izključno v tem smislu, da Sodišču prve stopnje predlaga, naj od Komisije zahteva, da pojasni, zakaj so se dokumenti, ki jih ji je Komisija poslala, precej razlikovali od dokumentov, ki so bili vključeni v Prilogo 18 in v katere je imela vpogled na način, ki ga ni pojasnila.
42
Vendar je treba navesti, da je Komisija že dala zahtevana pojasnila.
43
Komisija je namreč pojasnila, da Prilogo 18 sestavlja skupek pripravljalnih dokumentov za njen sestanek 20. aprila 2005. Pojasnila je še, da se ti dokumenti razlikujejo od dokumentov, ki so bili na navedenem sestanku na koncu predloženi kolegiju, in sicer prav zaradi njihove pripravljalne narave.
44
Pojasnilo Komisije je razumljivo in verjetno. Povsem normalno je, da ima član Komisije, ki ji predloži dokumente za sprejetje nekega ukrepa, na voljo več različic navedenih dokumentov in med njimi izbere tisto, ki je po njegovem mnenju najustreznejša za predložitev kolegiju, ki naj bi sprejel zadevni ukrep. Iz tega izhaja, da glede na pojasnila Komisije nadaljnja preučitev predloga Republike Estonije ni potrebna.
B – Uvodni predlog Komisije
1. Trditve strank
45
Komisija trdi, da Prilogo 18 sestavlja skupek notranjih in pripravljalnih dokumentov z razprav med njenimi službami, in od Sodišča prve stopnje zahteva, naj jih izloči iz spisa.
46
V zvezi s tem navaja, da bi lahko bili resno ogroženi neodvisnost in preglednost, ki sta nujni pri njenih razpravah, če bi se notranji in pripravljalni dokumenti s posvetovanj kolegija dali na voljo strankam, ki pred sodišči Skupnosti izpodbijajo rezultate teh posvetovanj, zlasti ker so iz njih razvidna stališča pravne službe, ki jih je treba še posebej zaščititi, in da so bili pridobljeni nezakonito.
47
Sicer pa se nadzor sodišča Skupnosti nanaša na končni akt in ne na osnutke ali pripravljalne dokumente, iz katerih so razvidna samo začasna stališča.
48
In nazadnje, Republika Estonija ni nikoli zahtevala vpogleda v Prilogo 18. Zahteva za vpogled v dokumente, ki jo je izrazila 27. junija 2005 in je bila poleg tega izpolnjena, se je nanašala izključno na dokumente, ki so bili kolegiju predloženi, in na tiste v zvezi z metodologijo, ki se je uporabila za določitev presežkov.
49
Republika Estonija izpodbija trditve Komisije.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
50
Glede na to, da je Komisija na obravnavi na podlagi vprašanja Sodišča prve stopnje izrecno priznala, da Priloga 18 ne vsebuje mnenj njene pravne službe, kot je razvidno tudi iz spisa, je treba sklepati, da njen predlog za izločitev te priloge iz spisa temelji na treh razlogih, in sicer, prvič, na notranji in pripravljalni naravi teh dokumentov, drugič, na dejstvu, da so bili ti dokumenti morda pridobljeni nezakonito, in, tretjič, na neupoštevnosti teh dokumentov v obravnavani zadevi.
51
V zvezi s prvim in drugim razlogom je treba navesti, da niti morebitna zaupnost zadevnih dokumentov niti dejstvo, da so bili ti dokumenti morda pridobljeni nezakonito, ne moreta preprečiti, da bi jih obdržali v spisu (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 8. julija 2008 v zadevi Franchet in Byk proti Komisiji, T-48/05, ZOdl., str. II-1585, točka 74).
52
Določbe, ki bi izrecno določala, da se ne bi smeli upoštevati nezakonito pridobljeni dokazi, namreč ni (zgoraj v točki 51 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 75).
53
Poleg tega je Sodišče prve stopnje včasih privolilo v upoštevanje dokumentov, za katere sicer ni bilo ugotovljeno, da so bili pridobljeni z zakonitimi sredstvi (zgoraj v točki 51 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 78).
54
Tako v nekaterih okoliščinah tožeči stranki ni treba dokazati, da je zaupen dokument, ki ga navaja v podporo svoji trditvi, pridobila zakonito. Sodišče prve stopnje je ob tehtanju interesov, ki jih je treba varovati, ocenilo, da je treba presoditi, ali posebne okoliščine, kot so odločilnost predložitve dokumenta za zagotovitev nadzora zakonitosti postopka sprejetja izpodbijanega akta (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. marca 2001 v zadevi Dunnett in drugi proti EIB, T-192/99, Recueil, str. II-813, točki 33 in 34) ali za dokaz zlorabe pooblastil (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Lopes proti Sodišču, T-280/94, RecFP, str. I-A-77 in II-239, točka 59), upravičujejo, da se dokument ne izloči (zgoraj v točki 51 navedena sodba Franchet in Byk proti Komisiji, točka 79).
55
Po drugi strani Sodišče ni izključilo, da se lahko v nekaterih primerih celo notranji dokumenti zakonito pojavijo v spisu neke zadeve (sklepa Sodišča z dne 19. marca 1985 v zadevi Tordeur, 232/84, neobjavljen v Recueil, točka 8, in z dne v zadevi LAISA proti Svetu, 31/86, neobjavljen v Recueil, točka 5).
56
Ugotoviti je treba, da se lahko ti notranji dokumenti obdržijo v spisu zlasti v okoliščinah, ki se lahko upoštevajo, da bi se v spisu neke zadeve obdržali dokumenti, ki so bili morda pridobljeni z nezakonitimi sredstvi, in so navedene v točki 54 zgoraj (glej v tem smislu zgoraj v točki 54 navedeno sodbo Dunnett in drugi proti EIB, točka 33).
57
Ob upoštevanju tega je treba navesti, da lahko glede na posebne okoliščine te tožbe sklepamo, da je treba dokumente, ki sestavljajo Prilogo 18, obdržati v spisu. Sklicevanje nanje je bilo namreč namenjeno prav ugotovitvi obstoja več nepravilnosti v postopku sprejetja izpodbijane uredbe in obstoja zlorabe pooblastil, kar je upravičen razlog za to, da se ne izločijo na podlagi sodne prakse, navedene v točki 54 zgoraj.
58
In nazadnje, glede tretjega razloga, zaradi katerega Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj Prilogo 18 izloči iz spisa, in v skladu s katerim dokumenti, ki sestavljajo navedeno prilogo, niso upoštevni za rešitev spora, je treba navesti, da neupoštevnost dokumenta pri obravnavanju neke zadeve kot taka še ne more biti zadosten in upravičen razlog za njegovo izločitev iz spisa.
59
Zato je treba uvodni predlog Komisije zavrniti.
II – Prvi tožbeni razlog: kršitev načela solidarne odgovornosti
A – Trditve strank
60
Republika Estonija navaja, da je Sodišče razsodilo, da ravnanje kolegija ne more biti omejeno zgolj na izraz želje po določenem ravnanju, ne da bi nato sodeloval pri sestavljanju akta, ki to željo potrjuje, in njegovem dokončnem oblikovanju. Tako sklepanje še toliko bolj velja v obravnavanem primeru, ker ima izpodbijana uredba resne posledice za številne posameznike in za proračun zadevnih držav članic. Sodišče je še razsodilo, da mora akte, ki posegajo v pravni položaj naslovnika, preučiti in sprejeti kolegij. Republika Estonija iz tega sklepa, da je treba člen 13 Poslovnika Komisije, na podlagi katerega lahko ta svoje člane pooblasti za sprejetje dokončnega besedila nekega akta, katerega vsebino je določila med svojimi posvetovanji, razlagati tako, da je po odločitvi kolegija prepovedano vsakršno spreminjanje besedila uredbe, zlasti njenega izreka.
61
Izpodbijana uredba je bila sprejeta ob kršitvi načela solidarne odgovornosti, ker je bilo na sestanku Komisije 20. aprila 2005, prvič, odločeno, da Mariann Fischer Boel poskrbi za nadaljnje stike z novimi državami članicami, da se dokončno preverijo njihovi presežki, zlasti ob upoštevanju zadnjih razpoložljivih številčnih podatkov, in vprašanje, v kakšni meri je treba gospodinjske rezerve vključiti v izračun teh presežkov. Drugič, odločeno je bilo, da se Upravljalnemu odboru za sladkor naloži priprava osnutka uredbe o določitvi presežka za vsako novo državo članico. Tretjič, odločeno je bilo, da se Mariann Fischer Boel pooblasti, da v soglasju s predsednikom Komisije in še tretjim članom Komisije sprejme navedeni osnutek, če odbor ne bo dal negativnega mnenja, oziroma – če bi bilo to upravičeno glede na spremembe okoliščin – da jo sprejme sama z ustnim postopkom. Ker je bila Mariann Fischer Boel pooblaščena za sprejetje izpodbijane uredbe, ne da bi kolegij odobril dokončni osnutek, je bilo torej kršeno načelo solidarne odgovornosti.
62
Tudi če bi bila odločitev kolegija nujna izključno v zvezi z vsebino izpodbijane uredbe in ne njenega točnega besedila, je bilo jasno, da je bila Mariann Fischer Boel odgovorna za odločitev, ali je treba gospodinjske rezerve vključiti v presežke. Obseg njene pravice do proste presoje je bil poleg tega očiten, če presežke, ki so bili dokončno določeni v izpodbijani uredbi, primerjamo s tistimi, ki so bili prvotno določeni v osnutku z dne 20. aprila 2005, in sicer za Republiko Estonijo 91.464 ton namesto 91.466, za Republiko Ciper 40.213 ton namesto 40.249, za Republiko Latvijo 10.589 ton namesto 20.080, za Republiko Malto 2.452 ton namesto 13.210 in za Slovaško republiko 10.225 ton namesto 17.419. Nenazadnje, sporočilo Mariann Fischer Boel in priloženi metodološki dokument, ki je bil podlaga za odločitev kolegija in je določal pooblastilo Mariann Fischer Boel, sta vsebovala samo nejasne smernice in sta določala, da se lahko dovoli določena prožnost glede tega, kaj se lahko šteje za običajen prenos zalog, ni pa bilo pojasnjeno, v katerih posebnih okoliščinah bi bilo zmanjšanje presežkov upravičeno.
63
Tega dejanskega stanja se je zavedala sama Komisija, saj je v odgovoru na tožbo navedla, prvič, da je odobrila smernico, ne odločitve, in, drugič, da je imela Republika Estonija 19. maja 2005 še vedno možnost navesti dodatne trditve. In nazadnje, dopis Komisije z dne je kazal na to, da so bili presežki za vsako državo članico določeni šele na izvedenskem sestanku, kar je Komisija potrdila v odgovoru na tožbo. Komisija zato ne bi mogla sprejeti izpodbijane uredbe.
64
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
65
Opozoriti je treba, da delovanje Komisije ureja načelo solidarne odgovornosti (sodba Sodišča z dne 15. junija 1994 v zadevi Komisija proti BASF in drugim, C-137/92 P, Recueil, str. I-2555, točka 62). To načelo je bilo izrecno navedeno v členu 217(1) ES v različici, spremenjeni s pogodbo iz Nice, v skladu s katerim Komisija deluje pod političnim vodstvom svojega predsednika, ki odloča o njeni notranji organizaciji in tako zagotavlja, da je njeno delovanje dosledno in učinkovito ter da temelji na kolegialnosti.
66
V skladu z ustaljeno sodno prakso izhaja navedeno načelo iz člena 219 ES, ki določa, da Komisija odloča z večino članov iz člena 213 ES, Komisija pa lahko veljavno zaseda le, če je na zasedanju navzoče s poslovnikom določeno število članov. Temelji na enakosti članov Komisije pri odločanju in zlasti pomeni, da se odločitve sprejemajo skupaj in da vsi člani kolegija nosijo skupno politično odgovornost za vse sprejete odločitve (sodba Sodišča z dne 23. septembra 1986 v zadevi AKZO Chemie in AKZO Chemie UK proti Komisiji, 5/85, Recueil, str. 2585, točka 30, in zgoraj v točki 65 navedena sodba Komisija proti BASF in drugim, točka 63).
67
Kljub temu je uporaba postopka pooblastitve za sprejetje upravljavskih in upravnih ukrepov združljiva z načelom solidarne odgovornosti.
68
Ker je namreč tak sistem pooblastitve omejen na določene vrste upravnih in upravljavskih aktov, kar načeloma izključuje načelne odločitve, se zdi nujen glede na precejšnje povečanje števila odločitvenih aktov, ki jih mora sprejeti Komisija, da lahko izpolni svojo vlogo (zgoraj v točki 66 navedena sodba AKZO Chemie in AKZO Chemie UK proti Komisiji, točka 37, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 27. aprila 1995 v zadevi AAC in drugi proti Komisiji, T-442/93, Recueil, str. II-1329, točka 84).
69
Preučiti je torej treba, ali moramo izpodbijano uredbo šteti za upravljavski ali upravni ukrep ali za načelno odločitev.
70
V zvezi s tem je treba navesti, da je edini cilj izpodbijane uredbe – kljub njeni normativni naravi – določiti presežke nekaterih novih držav članic na podlagi postopka, ki je s tem namenom določen v Uredbi št. 60/2004, katere izvedbeni akt je. Tak izračun se ne more šteti za načelno odločitev.
71
Kot je namreč razvidno iz točk od 13 do 17 zgoraj, sta presežek in metoda, ki jo mora Komisija uporabiti za njegovo določitev, opredeljena v členu 6(1) Uredbe št. 60/2004, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 651/2005. Člen 6(2) Uredbe št. 60/2004 izpodbijane uredbe je tisti, v katerem je določeno, da je treba tak izračunani presežek izločiti v skladu z navedenimi podrobnimi pravili. Posledice, ki jih morajo nositi nove države članice, če ne izpolnijo naloženih zahtev, so navedene v členu 7(2) Uredbe št. 60/2004.
72
Vsa upoštevna načelna vprašanja so bila zato rešena v okviru Uredbe št. 60/2004, kakor je bila spremenjena, pri čemer je izpodbijana uredba njej podrejena in omejena na računovodsko operacijo, čeprav je ta nekoliko zapletena.
73
Dodati je treba, da je kolegij na sestanku 20. aprila 2005 tri od svojih članov pooblastil za izvedbo take operacije, ne da bi jim hkrati dodelil pravico, da sprejmejo nove načelne odločitve ali ponovno preučijo možnost za uporabo tistih iz Uredbe št. 60/2004, kot je razvidno iz zapisnika 1698. sestanka Komisije z dne .
74
Kolegij je namreč na navedenem sestanku najprej potrdil sporočilo Mariann Fischer Boel. Metodologija, ki je priložena temu sporočilu in jo je skupaj z njim odobril kolegij, članom, pooblaščenim za sprejetje izpodbijane uredbe, še zdaleč ne dovoljuje, da se oddaljijo od načelnih vprašanj iz Uredbe št. 60/2004, ampak dodatno omejuje njihovo diskrecijsko pravico pri odločanju. Določa zlasti merila za določitev presežkov iz Uredbe št. 60/2004 in uvaja jasno pravilo, v skladu s katerim so presežki posledica sprememb proizvodnje, ki jim je treba dodati spremembe uvoza in odšteti spremembe izvoza v obdobju od maja 2003 do aprila 2004 v primerjavi z rezultatom teh dejavnosti v enakovrednem obdobju predhodnih treh let.
75
Zadevna metodologija seveda spada v okvir člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, v skladu s katerim mora Komisija pri določitvi zalog upoštevati razmere, v katerih so zaloge nastale. Tako je v točki 2(3)(b), tretji pododstavek, metodologije, priložene sporočilu Mariann Fischer Boel, navedeno, da je dovoljena določena prožnost glede tega, kaj je treba šteti za običajno presežno zalogo. Vendar ta navedba pooblaščenim članom Komisije nikakor ne dovoljuje, da presežke nekaterih držav članic izračunajo drugače, kot je določeno v Uredbi št. 60/2004. Dovoljeno jim je samo, da računovodske podatke, ki jih predložijo navedene države, ocenijo z določeno mero prožnosti, kar omogoča, da se obstoječe zaloge presojajo glede na okoliščine, tako da se iz izračuna izključijo presežki zalog, katerih prisotnost je mogoče pojasniti z razlogi, ki niso povezani s špekulacijami v zvezi s pristopom teh držav k Evropski uniji in ki ne povzročajo tveganj za motnje na trgu.
76
Sporočilo Mariann Fischer Boel je med drugim razdelan odgovor na trditve, ki jih je navedla Republika Estonija, da bi dokazala, da so bile gospodinjske rezerve pridobljene v okoliščinah, zaradi katerih je treba zadevne količine vnovič preučiti na podlagi člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004. Čeprav drži, da so lahko pooblaščeni člani Komisije v skladu s svojim pooblastilom ohranili stike z novimi državami članicami, da bi preverili njihove trditve v zvezi s tem, ostaja dejstvo, da se – glede na to, da je navedeno sporočilo jasno odobril kolegij – zadevni člani niso smeli oddaljiti od smeri, ki je bila v njem začrtana, in bi zato lahko iz izračuna presežkov izključili gospodinjske rezerve samo na podlagi elementov, ki niso bili obravnavani v navedenem sporočilu, česar pa niso storili.
77
Še več, sicer drži, da so lahko pooblaščeni člani Komisije v skladu s svojim pooblastilom ohranili stike z novimi državami članicami, da bi preverili njihove trditve v zvezi s tem, pa si je kolegij pridržal pravico, da sam sprejme dokončno odločitev, če bi to zahtevale okoliščine, česar ni mogoče razlagati, kot da se nanaša na okoliščine, v katerih bi bilo treba uporabiti pristop, ki se razlikuje od tistega v sporočilu Mariann Fischer Boel. Te spremembe pristopa nikakor ni bilo.
78
In nazadnje, v vsakem primeru kaže poudariti, da je treba Komisiji ob upoštevanju načela solidarne odgovornosti priznati pravico, da nekaterim od svojih članov zaupa izvedbo računske operacije – naj bo ta še tako zapletena – za določitev količin nekega kmetijskega proizvoda, prisotnih na ozemlju nekaterih držav članic, saj bi bila v nasprotnem primeru resno ogrožena njena sposobnost za učinkovito vodenje skupne kmetijske politike, to področje pa zahteva hkratno in hitro upravljanje podatkov o proizvodnji, rezervah in drugih spremenljivkah, ki izhajajo iz izračunov, ki so bili opravljeni v okviru izpodbijane uredbe.
79
Torej je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
III – Drugi tožbeni razlog: kršitev Uredbe št. 60/2004
80
Republika Estonija trdi, da je bila izpodbijana uredba sprejeta v nasprotju z Uredbo št. 60/2004. V zvezi s tem navaja dve trditvi, ki ju je mogoče predstaviti kot dva ločena dela. Kot prvo navaja, da v skladu z Uredbo št. 60/2004 gospodinjskih rezerv ni dovoljeno vključiti v izračun presežkov. Kot drugo navaja, da Komisija pri določitvi njenega presežka ni upoštevala zanjo značilnih posebnih okoliščin, kar je v nasprotju s členom 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
81
Vendar je treba takoj poudariti, da se stranki ne strinjata glede tega, ali je Uredba št. 60/2004 zavezujoča za izpodbijano uredbo. Ker je od tega vprašanja odvisna upoštevnost tega tožbenega razloga, je treba nanj odgovoriti pred preučitvijo obeh delov iz prejšnje točke.
A – Zavezujoča narava Uredbe št. 60/2004 glede na izpodbijano uredbo
1. Trditve strank
82
Republika Estonija trdi, da bi se morala glede na to, da je Uredba št. 60/2004 pravna podlaga izpodbijane uredbe, zaradi kršitve prve druga razglasiti za nično, tudi če ju je sprejela ista institucija (sodbi Sodišča z dne 10. marca 1971 v zadevi Deutsche Tradax, 38/70, Recueil, str. 145, in z dne v zadevi ISO proti Svetu 118/77, Recueil, str. 1277), pri čemer naj ne bi bilo pomembno, ali sta bili sprejeti po istem postopku.
83
Komisija se strinja, da izpodbijana uredba temelji na Uredbi št. 60/2004, vendar meni, da lahko zakonito odstopa od njenih določb, saj je obe uredbi sprejela ista institucija po istem postopku, v nasprotju z akti, ki so privedli do sodne prakse, na katero se sklicuje Republika Estonija. Nenazadnje bi lahko celo šteli, da izpodbijana uredba pomeni neposredno izvajanje Akta o pristopu, čeprav temelji na členu 6 Uredbe št. 60/2004, saj izbira te pravne podlage ni vplivala na postopek, ki se je uporabil (sodba Sodišča z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C-491/01, Recueil, str. I-11453, točke od 93 do 98).
2. Presoja Sodišča prve stopnje
84
Navesti je treba, da Komisija s sprejetjem izpodbijane uredbe ni izvedla teoretične računovodske operacije, temveč je izvajala člen 6(1) Uredbe št. 60/2004, v skladu s katerim je morala določiti presežek vsake nove države članice. Ta uredba določa tudi podrobna pravila o izločitvi tako določenih količin in posledice za nove države članice, če jih ne izločijo, in to izključno v obsegu, v katerem so bile te količine določene v skladu z njenimi določbami. Uredba št. 60/2004 je navedena med pravnimi podlagami izpodbijane uredbe in v uvodnih izjavah od 1 do 3 te uredbe. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je izpodbijana uredba izvedbeni akt Uredbe št. 60/2004. Kot navaja Republika Estonija, je Sodišče v zgoraj v točki 82 navedeni sodbi Deutsche Tradax (točka 10) ugotovilo, da ni mogoče dopustiti, da bi lahko izvedbena uredba, sprejeta na podlagi pooblastila iz ene od določb osnovne uredbe, na kateri temelji, odstopala od določb te uredbe.
85
Kot navaja Komisija, se je Sodišče v navedeni sodbi resda izreklo o dveh uredbah, ki ju je Svet sprejel po različnih postopkih, prvo po posvetovanju s Skupščino Evropskih skupnosti in drugo brez njenega posvetovanja. Kljub temu se lahko pravilo, določeno v tej sodbi, uporabi tudi v obravnavanem primeru.
86
Prvič, poudariti je namreč treba, da zgornja ugotovitev Sodišča ne temelji na nikakršnem sklicevanju na obstoj dveh postopkov sprejetja.
87
Drugič, navedena ugotovitev je bila nato povzeta v sodni praksi, ne da bi se sodišče, ki je odločalo, spraševalo o različnosti ali istosti postopkov sprejetja aktov, ki so se izpodbijali pred njim (glej v tem smislu zgoraj v točki 89 navedeno sodbo v zadevi ISO proti Svetu, točka 46, in sodbo Sodišča z dne 2. marca 1999 v zadevi Španija proti Komisiji, C-179/97, Recueil, str. I-1251, točka 20, ter sodbo Sodišča prve stopnje z dne v zadevi Devillez in drugi proti Parlamentu, T-46/90, Recueil, str. II-699, točka 25).
88
Tretjič, Sodišče je že razglasilo ničnost uredbe, ki jo je institucija sprejela na podlagi sprejetja osnovne uredbe, in sicer zaradi razlogov, ki so bili v nasprotju s trditvijo Komisije.
89
Sodišče je namreč v zgoraj v točki 82 navedeni sodbi ISO proti Svetu razglasilo ničnost uredbe Sveta o uvedbi dokončne protidampinške dajatve na uvoz nekaterih proizvodov iz Japonske, pri čemer je zlasti zavrnilo trditev Sveta, da je zadevna uredba ukrep sui generis, ki je temeljila neposredno na členu 113 Pogodbe ES (po spremembi postal člen 133 ES), ne pa na svoji osnovni uredbi, in sicer Uredbi Sveta (EGS) št. 459/68 z dne 5. aprila 1968 o zaščiti proti dampingu, premijam ali subvencijam držav nečlanic Evropske gospodarske skupnosti (UL L 103, str. 38). Sodišče je ugotovilo, da taka trditev ne upošteva dejstva, da je bil ves postopek, ki je pripeljal do sprejetja zadevne protidampinške uredbe, tak, kot je določen z navedeno osnovno uredbo, in na podlagi tega sklepalo, da Svet po sprejetju splošne uredbe, namenjene uresničitvi enega od ciljev iz člena 113 Pogodbe ES, ne more odstopati od tako določenih pravil pri njihovi uporabi v posameznih primerih (točka 46 sodbe).
90
Postopek iz člena 113 Pogodbe ES za sprejetje ukrepov trgovinske zaščite, med njimi tistih, ki jih je treba sprejeti ob dampingu, je naveden v členu 4 navedenega predpisa, v skladu s katerim Svet odloča s kvalificirano večino. Poleg tega iz člena 17(1) v povezavi s členom 17(2)(a) Uredbe št. 459/68 izhaja, da Komisija, če končno ugotovljena dejstva in preiskava, izvedena v skladu z drugimi določbami navedene uredbe, kažejo na to, da gre za damping in škodo ter da je treba v interesu Skupnosti intervenirati, po seznanitvi s stališči, izraženimi v ustreznem odboru, pošlje predlog Svetu, ta pa po potrebi s kvalificirano večino sprejme protidampinško uredbo.
91
Iz tega sledi, da je Svet zadevno protidampinško uredbo sprejel s kvalificirano večino, čeprav so bila pred navedeno uredbo izvedena druga procesna dejanja, potrebna za spremembo Uredbe št. 459/68, to pa izključuje utemeljenost trditve Komisije.
92
Te ugotovitve ne more omajati dejstvo, da je Sodišče v zgoraj v točki 82 navedeni sodbi ISO proti Svetu ugotovilo, da Svet v posameznem primeru ni uporabil splošnih pravil, čeprav se lahko šteje, da se splošna pravila iz Uredbe št. 60/2004 v izpodbijani uredbi ne uporabljajo za posamezen primer, ampak za vse primere, v katerih se ta uporablja.
93
Sodišče je namreč v zgoraj v točki 82 navedeni sodbi ISO proti Svetu ugotovilo, da Svet po sprejetju splošne uredbe za izvajanje enega od ciljev iz člena 113 Pogodbe ES ne more odstopati od tako določenih pravil pri njihovi uporabi v posameznih primerih, in sicer iz dveh razlogov. Ta sta, da bi dovolitev takega odstopanja, prvič, povzročila motnje v zakonodajnem sistemu Skupnosti in, drugič, porušila enakost posameznikov pred zakonom. Čeprav drugi razlog pomeni, da bi se lahko izvedbena uredba v nekem obdobju uporabila za številne naslovnike, to ne velja za prvi razlog, ki ga je v tej zadevi mogoče izpodbijati.
94
V vsakem primeru je treba navesti, da tudi če bi bila trditev Komisije pravilna in bi se lahko pojem „zaloge“ iz Uredbe št. 60/2004 ob sprejetju izpodbijane uredbe spremenil, bi morala Komisija obrazložiti razloge, zaradi katerih je bila taka sprememba nujna. Vendar Komisija niti ni skušala trditi, da je tako obrazložitev predložila, čeprav se večkrat sklicuje na dejstvo, da namerava z izpodbijano uredbo izvajati Uredbo št. 60/2004.
95
Kot neutemeljeno je treba zavrniti tudi trditev Komisije, da se lahko šteje, da se z izpodbijano uredbo neposredno izvaja Akt o pristopu. Komisija sama priznava, da navedena uredba izrecno temelji na členu 6 Uredbe št. 60/2004, kot to dokazuje dejstvo, da je ta določba med pravnimi podlagami izpodbijane uredbe. Ker je Komisija izbrala pravno podlago, ki se ji je zdela v obravnavanem primeru najprimernejša, torej člen 6 Uredbe št. 60/2004, je treba zakonitost izpodbijane uredbe preučiti tudi in zlasti z vidika te določbe (glej po analogiji sodbo Sodišča prve stopnje z dne 15. aprila 2008 v zadevi SIDE proti Komisiji, T-348/04, ZOdl., str. II-625, točka 69).
96
In nazadnje, navesti je treba, da zgoraj v točki 83 navedena sodba British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, na katero se Komisija sklicuje v podporo svoji trditvi, te ne potrjuje. Navedena sodba se namreč nanaša na akt, sprejet na podlagi dveh pravnih podlag. Sodišče je ugotovilo samo, da je lahko bil zadevni akt kljub temu, da ena od teh pravnih podlag ni bila ustrezna, sprejet na podlagi druge pravne podlage, zaradi česar je menilo, da je navedeni akt veljaven. Vendar takega sklepanja ni mogoče uporabiti v obravnavanem primeru.
97
Ugotoviti je torej treba, da je zakonitost izpodbijane uredbe odvisna zlasti od tega, ali upošteva določbe iz Uredbe št. 60/2004, na podlagi katere je bila sprejeta. Z vidika te ugotovitve je treba preučiti oba dela, ki sestavljata ta tožbeni razlog.
B – Prvi del
98
Republika Estonija trdi, da člen 6 Uredbe št. 60/2004 določa samo obveznost, da se izloči presežek, izračunan na podlagi sladkorja, ki ga imajo gospodarski subjekti, ne pa tudi gospodinjskih rezerv. Republika Estonija je v utemeljitev te trditve, ki jo Komisija izpodbija, prvi del svojega drugega tožbenega razloga razdelila na pet manjših delov, ki jih je treba preučiti ločeno.
1. Pomen izraza „zaloga“
a) Trditve strank
99
Republika Estonija navaja, da so gospodinjske rezerve glede na besedilo člena 6(1) Uredbe št. 60/2004 izključene iz izračuna presežka.
100
Definicija izraza „zaloga“, in sicer „zbrana preskrba ali rezerva; posebno: živila, shranjena v skladišču prodajalca ali proizvajalca“, se nanaša izključno na količine, ki jih imajo gospodarski subjekti. Tudi podatkovna zbirka pojmov in opredelitev (Concepts and Definitions Database) Eurostata (Statističnega urada Evropskih skupnosti) ne vsebuje maloprodajnih trgovin in gospodinjstev.
101
Sicer pa uporaba izraza „zaloga“ v uredbah, ki se nanašajo na SUT za sladkor, izključuje gospodinjske rezerve, kar je razvidno iz člena 1(2) Uredbe Komisije (EGS) št. 1998/78 z dne 18. avgusta 1978 o podrobnih pravilih za izravnavanje stroškov skladiščenja sladkorja (UL L 231, str. 5), člena 1 Uredbe Komisije (EGS) št. 189/77 z dne o podrobnih pravilih v zvezi s sistemom minimalnih zalog v sektorju sladkorja (UL L 25, str. 27), členov 8 in 12 Uredbe Sveta (ES) št. 2038/1999 z dne o skupni ureditvi trgov za sladkor (UL L 252, str. 1) ter točke IX, odstavek 1, točka (b), Priloge III k Uredbi št. 1260/2001 oziroma člena 10(4) te uredbe. Takšna opredelitev izhaja celo iz točke 7 delovnega dokumenta Komisije z dne z naslovom „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“ (Predvidena bilanca 2006/2007 Upravljalnega odbora za sladkor).
102
V skladu z načelom sistematične razlage je treba enak izraz razlagati enako, razen če ni drugače določeno, v vsakem primeru pa je v točki 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu določeno, da je treba običajni prenos zalog izvesti na podlagi meril, ki so lastna vsaki skupni tržni ureditvi.
103
Poudariti je še treba, da ima lahko določen pojem v pravnem prostoru Skupnosti poseben pomen (sodba Sodišča z dne 6. oktobra 1982 v zadevi Cilfit in drugi, 283/81, Recueil, str. 3415, točka 19) in da Sodišče na istem pravnem področju pojem iz različnih določb razlaga enako (sodba Sodišča z dne v zadevi Levin, 53/81, Recueil, str. 1035, točka 6 in naslednje).
104
In nazadnje, Republika Estonija meni, da bi razlaga, ki je v nasprotju z njeno trditvijo, pomenila, da lahko izraz „zaloga“ zajema sladkor, ki običajno spada pod pojem „poraba“, to je sladkor, ki se prodaja za uporabo v gospodinjstvu. Vendar člen 6(1) Uredbe št. 60/2004 v istem odstavku vsebuje izraza „poraba“ in „zaloge“, zato je malo verjetno, da bi Komisija uporabila ta dva izraza, če bi drugi vključeval prvega, saj bi to pomenilo, da je izraz „poraba“, ki je v vsakem primeru sopomenka potrošnikovemu nakupu, in ne uživanju sladkorja, odvečen.
105
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
106
Najprej je treba poudariti, da je načelo izločitve presežkov, ki naj bi se v praksi uresničilo z Uredbo št. 60/2004, določeno s pravilom primarnega prava, in sicer točko 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu, na katero se sklicuje uvodna izjava 7 navedene uredbe, v katerem ima izraz „zaloga“ osrednje mesto. Ugotoviti je torej treba, da pojem „zaloga“ iz Uredbe št. 60/2004 izhaja iz pojma iz točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu.
107
Republika Estonija meni, da je treba tako opredeljen izraz „zaloga“ razlagati ozko, kot da se nanaša samo na rezerve, ki jih imajo gospodarski subjekti, Komisija pa zagovarja široko razlago, ki vključuje tudi gospodinjske rezerve.
108
Vendar se niti Komisija niti Republika Estonija ne moreta opreti na kateri koli dokument, ki bi dokazoval, da je bil namen avtorjev Akta o pristopu ali namen Komisije ob pripravi Uredbe št. 60/2004, da se izrazu „zaloga“ dodeli pomen, na katerega se sklicujeta.
109
Če med pripravljalnimi deli ni jasno izražen namen avtorjev neke določbe, se lahko sodišče Skupnosti opre samo na obseg besedila, kot je bil določen, in mu da pomen, ki izhaja iz njegove dobesedne in logične razlage (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 1. junija 1961 v zadevi Simon proti Sodišču, 15/60, Recueil, str. 223, 244). Zato je treba preučiti običajno priznan pomen navedenega izraza, da bi lahko ugotovili, ali ustreza izrazu, ki ga je predlagala Komisija, ali tistemu, ki ga je predlagala Republika Estonija.
110
Vendar je treba pri dobesedni razlagi neke določbe upoštevati dejstvo, da so besedila prava Skupnosti sestavljena v več jezikih in da so različne jezikovne različice enako verodostojne. Razlaga določbe prava Skupnosti tako vključuje primerjavo jezikovnih različic (zgoraj v točki 103 navedena sodba Cilfit in drugi, točka 18, in sodba Sodišča prve stopnje z dne 6. oktobra 2005 v združenih zadevah Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, T-22/02 in T-23/02, ZOdl., str. II-4065, točka 42).
111
V zvezi s tem je treba navesti, da izraz „zaloga“ v različnih jezikovnih različicah zadevnih pravnih aktov nima enoznačnega pomena.
112
V francoski in angleški različici Akta o pristopu in Uredbe št. 60/2004 je bil tako uporabljen izraz „stock“. V španski, italijanski, poljski in estonski različici so bili uporabljeni izrazi „existencias“, „scorta“, „zapas“ oziroma „varu“.
113
S preučitvijo običajnega pomena vsakega od teh izrazov se izkaže, da se lahko v italijanščini, poljščini in estonščini beseda „zaloga“ uporablja tako za rezerve, ki jih ustvarijo gospodarski subjekti, kot za rezerve, ki jih ustvarijo gospodinjstva. V angleščini, francoščini in španščini se navedeni izraz uporablja bolj v poslovnem jeziku, vendar se lahko nanaša tudi na rezerve, ki jih ustvarijo gospodinjstva.
114
Čeprav preučitev različnih jezikovnih različic Akta o pristopu in Uredbe št. 60/2004 v določeni meri potrjuje tako trditev Komisije kot trditev Republike Estonije, se zdi trditev Komisije verjetnejša.
115
Navesti je še treba, da je treba pri razlagi določbe prava Skupnosti upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je (sodba Sodišča z dne 17. novembra 1983 v zadevi Merck, 292/82, Recueil, str. 3781, točka 12), ter vse določbe prava Skupnosti (zgoraj v točki 103 navedena sodba Cilfit in drugi, točka 20, in zgoraj v točki 110 navedena sodba Sumitomo Chemical in Sumika Fine Chemicals proti Komisiji, točka 47).
116
Zlasti je treba opozoriti, da tudi če različne jezikovne različice vsebujejo elemente, za katere se zdi, da potrjujejo dano razlago, vendar je besedilo kot celota še naprej dvoumno, je treba funkcijo spornih besed preučiti z vidika ciljev zadevne ureditve (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 19. junija 1980 v zadevi Roudolff, 803/79, Recueil, str. 2015, točka 7).
117
Ker uporaba izraza „zaloga“ ni povsem nedvoumna, jo je zato treba razlagati glede na cilj Uredbe št. 60/2004, ki je v zvezi z izločitvijo presežkov lahko samo v skladu s tistim iz točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu.
118
V zvezi s točko 4(2) Priloge IV k navedenemu aktu je treba poudariti, da se je Sodišče v sodbi z dne 15. januarja 2002 v zadevi Weidacher (C-179/00, Recueil, str. I-501) izreklo o obveznosti, ki je bila Republiki Avstriji, Republiki Finski in Kraljevini Švedski (v nadaljevanju: nove države članice iz leta 1995) naložena ob pristopu teh držav k Evropski uniji leta 1995 (v nadaljevanju: pristop iz leta 1995), da na svoje stroške izločijo zaloge kmetijskih proizvodov, ki so v prostem prometu na njihovem ozemlju in presegajo količino, ki bi lahko pomenila običajno presežno zalogo v skladu s členom 145(2) Akta o pogojih pristopa Republike Avstrije, Republike Finske in Kraljevine Švedske in prilagoditvah pogodb, na katerih temelji Evropska unija (UL 1994, C 241, str. 9), kakor je bil spremenjen (v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 1994) in katerega besedilo je zelo podobno besedilu točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu. Sodišče je tako sklepalo, da so avtorji Akta o pristopu iz leta 1994 menili, da dejstvo, da v novih državah članicah iz leta 1995 obstajajo neobičajne zaloge proizvodov, ki jih zajema skupna ureditev kmetijskih trgov, pomeni vir motenj za dobro delovanje mehanizmov, določenih s to ureditvijo, zlasti zaradi njegovega vpliva na oblikovanje cen (točki 20 in 21 sodbe).
119
Iz tega izhaja, da je cilj točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu v zvezi s sladkorjem zlasti preprečiti vse motnje v dobrem delovanju mehanizmov, določenih s SUT za sladkor, zlasti tiste, ki vplivajo na oblikovanje cen in so posledica kopičenja neobičajnih količin sladkorja v novih državah članicah pred njihovim pristopom k Evropski uniji.
120
Preučiti je torej treba, ali je – kot to trdi Komisija – kopičenje velikih gospodinjskih rezerv v novih državah članicah pred pristopom eden od morebitnih virov motenj mehanizmov SUT za sladkor.
121
V zvezi s tem je treba opozoriti, da SUT v bistvu – kot izhaja iz točk od 1 do 6 zgoraj – temelji na sistemu dodelitve kvot vsaki državi članici, ta pa jih mora nato razdeliti med proizvajalce, ki delujejo na njenem ozemlju.
122
Te kvote se izračunajo glede na predvideno notranje povpraševanje, izraženo s številko, ki jo dobimo s seštetjem predvidene porabe za vsako državo članico glede na pretekle podatke. Neobičajno velike gospodinjske rezerve v eni ali več navedenih držav bi lahko povzročile znatno razliko med navedenimi kvotami in na koncu porabljeno količino. Gospodinjstva teh držav članic bi namreč pri svoji običajni porabi s količinami iz rezerv nadomestila količine, ki bi jih sicer kupila po tržni ceni v Skupnosti in ki bi spadale med količine, katerih proizvodnjo je Komisija odobrila v obliki kvot A in B, katerih cena je zajamčena v okviru SUT za sladkor.
123
Intervencijsko ceno teh neprodanih količin na trgu bi lahko zajamčili samo s sprožitvijo intervencijskih mehanizmov Skupnosti, odkupom navedenih količin po zajamčeni ceni ali njihovim izvozom na podlagi mehanizmov izvoznih nadomestil.
124
Glede nakupa po zajamčeni ceni je treba navesti, da mora v skladu s členom 7(1) Uredbe št. 1260/2001 intervencijski organ, ki ga imenuje vsaka država članica, ki prideluje sladkor, skozi celotno tržno leto v skladu s pogoji iz odstavka 5 navedenega člena odkupiti vso ponujeno in v okviru kvot proizvedeno količino belega in surovega sladkorja, proizvedeno iz sladkorne pese in sladkornega trsa, pridelanega v Skupnosti, če je bila predhodno za zadevni sladkor sklenjena pogodba o skladiščenju med prodajalcem in intervencijskim organom.
125
V uvodni izjavi 36 Uredbe št. 1260/2001 je opozorjeno, da po členu 2 Uredbe Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 160, str. 103) pokriva Skupnost stroške držav članic, ki so nastali v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti iz navedene uredbe, ki se je uporabljala do, ko je začela veljati Uredba Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne o financiranju skupne kmetijske politike (UL L 209, str. 1), ki se posledično nanaša na dejansko stanje v obravnavanem primeru. V skladu z navedeno določbo se intervencije, namenjene ureditvi kmetijskih trgov, v okviru skupne ureditve kmetijskih trgov financirajo iz naslova Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS). Odkup količin sladkorja s strani intervencijskih agencij je zato v določeni meri neugoden za proračun Skupnosti.
126
Kar zadeva izvoz s pomočjo veljavnih nadomestil, je na podlagi člena 15(1)(a) in (b) Uredbe št. 1260/2001 mogoče sklepati, kot je bilo navedeno v točki 6 zgoraj, da se razlika med predvideno proizvodnjo sladkorja A in sladkorja B, ki se pripiše zadevnemu tržnemu letu, in predvideno količino sladkorja, ki se v tekočem tržnem letu proda za porabo v Skupnosti, načeloma izvozi pred koncem zadevnega tržnega leta.
127
Iz tega izhaja, da je treba vsako količino sladkorja, ki je bila proizvedena v okviru kvot A in B ter se ne trži zaradi obstoja neizločenih presežkov v novih državah članicah, načeloma izvoziti iz Skupnosti. Gospodarski subjekti, ki opravijo tak izvoz, bi lahko uporabili izvozna nadomestila iz členov od 27 do 30 Uredbe št. 1260/2001, ki jih v skladu s členoma 15 in 16 navedene uredbe krijejo proizvajalci. Navedeni proizvajalci morajo namreč pokriti izgube, ki nastanejo zaradi izvoza, in sicer s proizvodnimi dajatvami v skladu s členom 15(3) do (5) Uredbe št. 1260/2001, in – če te za to ne zadostujejo – z dodatno dajatvijo v skladu s členom 16 navedene uredbe.
128
Gospodarska škoda, ki jo tako utrpijo pridelovalci, je poleg tega v nasprotju z enim od ciljev SUT za sladkor, saj se stabilizacija trga sladkorja v skladu z uvodno izjavo 2 Uredbe št. 1260/2001 nanaša zlasti na zagotovitev, da bodo imeli pridelovalci sladkorne pese in sladkornega trsa v Skupnosti še naprej potrebna jamstva v zvezi z zaposlitvijo in življenjskim standardom, pri čemer je treba določiti tako intervencijsko ceno, ki jim bo ob hkratnem upoštevanju interesov potrošnikov zagotovila primeren zaslužek.
129
Iz navedenega izhaja, da bi morebitna nadomestitev količin, ki bi jih gospodinjstva nabavila na trgu Skupnosti, z gospodinjskimi rezervami v državah članicah, v katerih obstajajo, do katere bi prišlo po pristopu novih držav članic k Evropski uniji, škodljivo vplivala na stabilnost in financiranje SUT za sladkor ter bi v njej povzročila veliko motnjo.
130
Resnosti take motnje ne smemo podcenjevati. Če bi bilo namreč treba gospodinjske rezerve izključiti iz pojma „zaloga“ v smislu Uredbe št. 60/2004, bi skušali državljani novih držav članic, v katerih je cena sladkorja precej nižja od cene v Skupnosti, zbrati kar največ zalog, da bi na ravni cen preložili posledice uporabe SUT za sladkor v svoji matični državi. Ker je bila v vseh novih državah članicah cena nižja ali mnogo nižja od cene v Skupnosti, bi razlaga, kot jo predlaga Republika Estonija, spodbudila razvoj okolja, ugodnega za ustvarjanje obsežnih gospodinjskih rezerv, kar bi povzročilo zelo velik upad – v nekaterih primerih pa celo izginotje – porabe sladkorja v navedenih državah v obdobju takoj po njihovem pristopu k Evropski uniji.
131
V zvezi s tem je treba navesti, da se razliki med dovoljenimi kvotami in porabo v Skupnosti po pristopu ne bi bilo mogoče izogniti z omejitvijo kvot, dodeljenih pridelovalcem v Skupnosti, da bi se upošteval neobičajen upad porabe, ki bi ga bilo mogoče pričakovati v državah članicah, v katerih so bile ali bi lahko bile ustvarjene velike gospodinjske rezerve.
132
Proizvodne kvote so namreč v skladu z Uredbo št. 1260/2001 določene enkrat za celotno obdobje uporabe navedene uredbe, in sicer na podlagi člena 11(2), in to na datum sprejetja navedene uredbe, to je precej pred pristopom. Ker so bile kvote za stare države članice že dodeljene, bi lahko proizvodnjo v Skupnosti prilagodili načrtovanemu povpraševanju samo tako, da bi novim državam članicam dodelili nižje kvote, kot bi jim bile dodeljene, če bi se lahko poraba v navedenih državah v obdobju takoj po pristopu štela za običajno glede na nedavna tržna leta.
133
Proizvodne kvote, dodeljene novim državam članicam, so bile določene v točki 32(c) in (d) Priloge II k Aktu o pristopu, torej na datum, ko še ni bilo mogoče poznati obsega gospodinjskih rezerv, ustvarjenih v novih državah članicah, saj so se te lahko ustvarjale do njihovega pristopa k Evropski uniji.
134
Poleg tega bi izračun kvot Skupnosti glede na neobičajno zmanjšano povpraševanje v bistvu samo zakasnil polno izvajanje SUT za sladkor v novih državah članicah na račun pridelovalcev, ki naj bi jim SUT za sladkor zagotovila ohranitev zaposlitve in življenjskega standarda, kot je jasno razvidno iz uvodne izjave 2 Uredbe št. 1260/2001. Iz členov 2 in 10 Akta o pristopu izhaja, da ta temelji na načelu takojšnje in polne uporabe določb prava Skupnosti v novih državah članicah, pri čemer so odstopanja možna le, če so izrecno določena s prehodnimi določbami (glej po analogiji sodbi Sodišča z dne 9. decembra 1982 v zadevi Metallurgiki Halyps proti Komisiji, 258/81, Recueil, str. 4261, točka 8, in z dne v zadevi KappAhl, C-233/97, Recueil, str. I-8069, točka 15).
135
In nazadnje, podredno je treba poudariti, da se je Republika Estonija v dokumentih, ki jih je v obdobju pred sprejetjem izpodbijane uredbe Komisiji poslala v angleščini, v več primerih na gospodinjske rezerve sklicevala kot na „zalogo“.
136
Ugotoviti je torej treba, da izraza „zaloga“ v smislu Uredbe št. 60/2004 in točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu v nasprotju s trditvami Republike Estonije ne smemo razlagati, kot da načeloma izključuje gospodinjske rezerve.
137
Nobena od trditev Republike Estonije te ugotovitve ne more omajati.
138
Prvič, v zvezi s trditvijo, da Sodišče enako razlaga pojem iz različnih določb z istega pravnega področja in da na podlagi uredb o SUT za sladkor ni mogoče sklepati, da so gospodinjske rezerve del zalog, je namreč treba navesti – ne da bi bilo treba preučiti, ali se izraz „zaloga“ v navedenih uredbah vedno uporablja za rezerve, ki so jih ustvarili gospodarski subjekti – da to, da se izraz iz neke določbe razlaga v skladu s tem, kako je bil uporabljen v predpisih z istega pravnega področja, ne more pomeniti, da se mu pripiše pomen, ki ni v skladu s ciljem določbe, v kateri je naveden, saj bi tej v nasprotnem primeru odvzeli del polnega učinka.
139
Poleg tega sodišča Skupnosti niso nikoli odločala o vprašanju, ali se izraz „zaloga“ iz različnih uredb o SUT za sladkor uporablja samo za rezerve, ki so jih ustvarili gospodarski subjekti.
140
In nazadnje, z določbami, na katere se sklicuje Republika Estonija, njene trditve ni mogoče podpreti.
141
Prva od navedenih določb, in sicer člen 1(2) Uredbe št. 1998/78, določa:
„2.   V tej uredbi:
(a)
proizvajalec sladkorja v prahu, sladkorja v kockah ali kandirnega sladkorja pomeni proizvajalca:
—
ki v okviru svoje dejavnosti iz sladkorja v naravnem stanju proizvaja izključno sladkor iz postavk 17.01 in 17.02 skupne carinske tarife, ki ima drugačne fizične lastnosti kot sladkor, ki se je uporabil,
—
katerega zaloge, ki so ob koncu vsakega meseca evidentirane v odobrenih skladiščih, v tržnem letu za sladkor v povprečju niso manjše od 200 ton;
(b)
specializirani trgovec pomeni trgovca, ki:
—
se ukvarja s prodajo sladkorja na debelo kot eno od glavnih dejavnosti in ki v posameznem tržnem letu odkupi najmanj 10.000 ton sladkorja Skupnosti, preferenčnega sladkorja ali obeh, za nadaljnjo prodajo v surovem stanju,
—
se ne ukvarja s prodajo sladkorja na drobno,
—
katerega zaloge, ki so ob koncu vsakega meseca evidentirane v odobrenih skladiščih, v tržnem letu v povprečju niso manjše od 500 ton.“
142
Ni mogoče sklepati, da je pojem „zaloga“ v tej določbi omejen samo na rezerve, ki jih ustvarijo gospodarski subjekti. Ker Uredba št. 1998/78 določa zlasti sistem nadomestil za stroške skladiščenja za nekatere osebe, je razumljivo, da je v njej opredeljeno, katere osebe spadajo v kategorije, na katere se nanaša zadevni sistem nadomestil. Kljub temu iz nje ne izhaja, da lahko zaloge skladiščijo samo tako opredeljene osebe.
143
Druga določba, na katero se sklicuje Republika Estonija, in sicer člen 1 Uredbe št. 189/77, določa:
„1.   Minimalna zaloga:
—
mora biti stalno uskladiščena tekom vsakega zadevnega meseca,
—
ne more vključevati sladkorja, ki je bil prenesen v skladu z določbami člena 31 Uredbe (EGS) št. 3330/74, dokler se ne povrnejo stroški skladiščenja tega sladkorja […]
2.   Proizvodnja sladkorja v smislu člena 1(a) Uredbe (EGS) št. 1488/76 in minimalna zaloga iz odstavka 1 se določita v skladu s členom 1 Uredbe (EGS) št. 700/73.“
144
Ni mogoče sklepati, da je pojem „zaloga“ v tej določbi omejen samo na rezerve, ki jih ustvarijo gospodarski subjekti. Poleg tega je v Uredbi št. 189/77 sklicevanje na člen 18 Uredbe Sveta (EGS) št. 3330/74 z dne 19. decembra 1974 o skupni ureditvi trgov v sektorju sladkorja (UL L 359, str. 1), ki je za proizvajalce sladkorja, ne pa za vse gospodarske subjekte določal obveznost, da morajo ustvariti minimalno zalogo, in sicer zlasti glede na svoje proizvodne kvote. Republika Estonija ni pojasnila, zakaj bi morali na podlagi tega, da določba prava Skupnosti nalaga proizvajalcem obveznost ustvariti zaloge, sklepati, da to lahko storijo samo zadevni gospodarski subjekti.
145
Tretja in četrta določba, na kateri se sklicuje Republika Estonija, in sicer člena 8 in 12 Uredbe št. 2038/1999, določata:
„Člen 8
1.   Pod pogoji iz tega člena je določen sistem nadomestil za stroške skladiščenja, ki obsega pavšalno povračilo in njegovo financiranje z dajatvami.
2.   Stroške skladiščenja:
—
belega sladkorja,
—
surovega sladkorja,
—
sirupov, proizvedenih pred fazo kristalizacije,
—
sirupov, proizvedenih z raztapljanjem kristaliziranega sladkorja,
proizvedenih iz pese ali trsa, pridelanih v Skupnosti, v obliki pavšala povrnejo države članice.
Države članice od vsakega proizvajalca sladkorja poberejo dajatev, odvisno od primera:
—
na enoto teže proizvedenega sladkorja,
—
na enoto teže sirupov iz prvega pododstavka, ki so bili proizvedeni pred fazo kristalizacije in se tržijo v surovem stanju.
Znesek nadomestila je enak za vso Skupnost. To pravilo enotnosti velja tudi za dajatev.
3.   Odstavek 2 se ne uporablja niti za sladkor, ki vsebuje dodane snovi za aromatiziranje ali barvila z oznako KN 1701, niti za sirupe, ki vsebujejo dodane snovi za aromatiziranje ali barvila z oznako KN 21069059.
4.   Svet na predlog Komisije s kvalificirano večino:
(a)
določi splošna pravila za uporabo tega člena;
(b)
hkrati z izpeljanimi intervencijskimi cenami določi tudi znesek nadomestila.
5.   Znesek dajatve se vsako leto določi v skladu s postopkom iz člena 48. Po istem postopku se določijo tudi druga podrobna pravila za izvajanje tega člena.
[…]
Člen 12
1.   Za zagotovitev normalne oskrbe celotne Skupnosti ali enega od njenih območij se določi stalna obveznost skladiščenja minimalne zaloge na evropskem ozemlju Skupnosti:
(a)
za pesni sladkor, proizveden v Skupnosti;
(b)
za trsni sladkor, proizveden v francoskih čezmorskih departmajih, in za preferenčni sladkor iz člena 40.
Minimalna zaloga za sladkor iz točke (a) prvega pododstavka je na določen datum enaka deležu kvote A posameznega podjetja za proizvodnjo sladkorja ali istemu deležu njegove proizvodnje sladkorja A, če je ta nižja od njegove kvote A.
Odstotkovno določen delež se lahko zniža.
Minimalna zaloga za sladkor iz točke (b) prvega pododstavka je enaka deležu količine zadevnega sladkorja, ki ga je podjetje rafiniralo v določenem obdobju.
2.   Svet na predlog Komisije s kvalificirano večino določi splošna pravila za uporabo tega člena, zlasti datum in delež iz drugega pododstavka odstavka 1 ter delež in obdobje iz četrtega pododstavka odstavka 1.
Po istem postopku se lahko za proizvode iz člena 1(1)(f) in (h) določi obveznost, enaka obveznosti skladiščenja minimalne zaloge.
3.   Podrobna pravila za izvajanje tega člena, zlasti znižanje deleža iz tretjega pododstavka odstavka 1, se določijo po postopku iz člena 48.“
146
Te določbe se tako nanašajo na obveznost proizvajalcev sladkorja, in ne vseh gospodarskih subjektov iz tega sektorja, da ustvarijo minimalno zalogo glede na svoje proizvodne kvote in dejansko rafinirane količine. Kot je bilo opozorjeno v točki 144 zgoraj, Republika Estonija ni pojasnila, zakaj bi morali na podlagi dejstva, da določba prava Skupnosti nalaga proizvajalcem obveznost, da morajo ustvariti zaloge, sklepati, da to lahko storijo samo zadevni gospodarski subjekti.
147
Peta določba, na katero se sklicuje Republika Estonija, in sicer odstavek 1 točke IX Priloge III k Uredbi št. 1260/2001, določa:
„Pogodbe določajo, da mora prodajalec plačati pribitek k ceni, če:
(a)
se povišajo cene sladkorne pese pri prehodu iz enega tržnega leta v naslednje in
(b)
povišanje intervencijske cene za sladkor, ki izhaja iz povišanja cene sladkorne pese, ne podleže plačilu dajatve za zaloge, ki obstajajo ob prehodu iz enega tržnega leta v drugo.
[…]“
148
V tej določbi pojem „zaloga“ ni niti izrecno niti posredno opredeljen niti ni njegova morebitna uporaba omejena samo na rezerve, ki jih ustvarijo gospodarski subjekti.
149
Šesta določba, na katero se sklicuje Republika Estonija, in sicer člen 10(4) Uredbe št. 1260/2001, določa:
„Za namene odstavka 3 se pred 1. oktobrom za vsako tržno leto določi zajamčena količina po kvotah na osnovi napovedi glede proizvodnje, uvoza, uporabe, skladiščenja, prenosa in izvozne bilance ter povprečne izgube v breme programa samofinanciranja v smislu člena 15(1)(d). Če napovedi pokažejo, da je količina za izvoz za zadevno tržno leto večja od maksimalne količine, določene v Sporazumu, se zajamčena količina zmanjša za razliko v skladu s postopkom iz člena 42(2). Ta razlika se razdeli na sladkor, izoglukozo in inulinski sirup skladno z odstotnim deležem, ki ga predstavlja vsota kvot A in B za vsak proizvod v celotni Skupnosti. Kasneje se razdeli še po državah članicah in po proizvodih, pri čemer se uporablja ustrezni koeficient, naveden v spodnji tabeli […]“
150
Vendar je treba navesti, da v tej določbi pojem „zaloga“ ni opredeljen niti izrecno niti posredno niti ni njegova morebitna uporaba omejena samo na rezerve, ki jih ustvarijo gospodarski subjekti.
151
In nazadnje, Republika Estonija ni pojasnila, zakaj je njeno trditev potrjevala točka 7 delovnega dokumenta Komisije z dne 16. februarja 2006 z naslovom „Forecast balance sheet 2006/2007 of the Sugar Management Committee“, v katerem je sicer naveden izraz „zaloga“, vendar vsebuje samo eno številko.
152
Drugič, navesti je treba, da je trditev Republike Estonije, da člen 6(1) Uredbe št. 60/2004 v istem odstavku vsebuje izraza „poraba“ in „zaloge“ ter da je malo verjetno, da bi Komisija uporabila ta dva izraza, če bi drugi vključeval prvega, napačna.
153
Najprej je namreč treba navesti, da člen 6(1) Uredbe št. 60/2004, v katerem naj bi bil opredeljen pojem „običajne zaloge“, določa, da mora Komisija med drugimi elementi upoštevati proizvodnjo, porabo in zaloge sladkorja in izoglukoze. Iz te določbe tako izhaja, da je raven zalog element, ki ga je treba upoštevati pri ugotavljanju obstoja neobičajnih zalog, pri čemer je izraz „zaloga“ hkrati del pojma, ki ga je treba opredeliti, in same opredelitve. Ne glede na to, da bi bil to lahko dokaz o nenatančnosti zakonodajne tehnike, to pomeni, da je hkratna prisotnost pojma „poraba“ v pojmu, ki ga je treba opredeliti, in v opredelitvi izraza „zaloga“ mogoča v skladu z Uredbo št. 60/2004.
154
Kakor koli že, uporabo izraza „poraba“ v tej določbi je treba razumeti v makroekonomskem smislu, ker je namen Uredbe št. 60/2004 zlasti preprečiti motnje v vsej SUT za sladkor.
155
Bistveno vprašanje pri razlikovanju – z makroekonomskega vidika – med količinami, ki jih je treba šteti za porabljene, in količinami, ki jih je treba šteti za zaloge v smislu Uredbe št. 60/2004, je, ali se kupljeni sladkor uporabi tako, da bi si moral kupec priskrbeti dodatne količine sladkorja, da bi lahko pokril morebitne prihodnje potrebe. Če se sladkor kupi v tako velikih količinah, da bodo z njim pokrite prihodnje potrebe po navedenem proizvodu, imajo tako kupljene količine enak učinek na prihodnjo porabo kot zaloge, ki so jih ustvarili gospodarski subjekti, zato jih je treba izenačiti z njimi.
156
Ob upoštevanju navedenega je treba prvi poddel prvega dela zavrniti.
2. Sistematična razlaga Uredbe št. 60/2004
a) Trditve strank
157
Republika Estonija navaja, da trditev, da se gospodinjske rezerve ne smejo upoštevati pri izračunu njenega presežka, potrjuje sistematična razlaga Uredbe št. 60/2004. Tako se uvodne izjave 5, 6 in 8 navedene uredbe, enako kot v uvodni izjavi 1 izpodbijane uredbe, sklicujejo samo na potrebo po preprečevanju špekulacij, ki so enako kot vsaka motnja na trgu nujna posledica vnovične prodaje skladiščenega sladkorja, in ne sladkorja, ki ga imajo gospodinjstva. Zato je cena sladkorja v Estoniji po pristopu narasla z 0,35 EUR/kg na približno 1,10 EUR/kg in se nato ustalila, ob špekulaciji pa bi nihala.
158
Republika Estonija poudarja, da je v členu 6(2) Uredbe št. 60/2004 navedeno, da je treba ves presežek s trga izločiti v skladu z enim od pravil, ki jih določa. Vendar se po nobenem od njih ne morejo ravnati gospodinjstva, da bi se znebila svojih rezerv, ki so poleg tega že bile izločene s trga. Tako se obveznost izločitve gospodinjskih rezerv ne more izpolniti s plačilom iz člena 7(2) Uredbe št. 60/2004. To plačilo je lahko sankcija ali odškodnina, vendar ne omogoči izločitve sladkorja ali preprečuje motnje na trgu. Enako se bi navedena določba uporabljala le, če gospodarski subjekti ne bi mogli izpolniti obveznosti izločitve, in člen 1 izpodbijane uredbe izrecno nalaga izločitev presežka v skladu s členom 6(2) Uredbe št. 60/2004, kar pomeni, da te obveznosti ni mogoče izpolniti s plačilom navedenega zneska.
159
Poleg tega člen 6(3) Uredbe št. 60/2004, ki vsebuje mehanizem za izpolnitev obveznosti iz člena 6(2) navedene uredbe, dokazuje, da ta uredba ne določa, da se v presežke vključijo gospodinjske rezerve, saj navedeni člen 6(3) novim državam članicam nalaga, da za izpolnitev obveznosti izločitve, ki velja izključno za gospodarske subjekte, sprejmejo sistem za določitev presežnih količin. Člen 6(3), drugi pododstavek, Uredbe št. 60/2004 novim državam članicam nalaga, naj izključno od gospodarskih subjektov zahtevajo, da s trga izločijo količino sladkorja ali izoglukoze, enakovredno njihovi posamezni presežni količini.
160
In nazadnje, Republika Estonija meni, da bi bilo napak sklepati, da iz Akta o pristopu ali Uredbe št. 60/2004 izhaja obveznost, da je treba gospodinjstvom preprečiti nakup količin sladkorja. To namreč izhaja iz njunih določb, poleg tega sta Akt o pristopu in Uredba št. 60/2004 začela veljati 1. maja 2004, zato z njima novim državam članicam niso mogle biti naložene nove obveznosti pred njihovim pristopom k Evropski uniji.
161
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
162
Prvič, opozoriti je treba, da je načelo izločitve presežkov, ki naj bi se izvajalo z Uredbo št. 60/2004, določeno s točko 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu, katerega namen je preprečiti vsakršne motnje v dobrem delovanju mehanizmov, določenih s SUT za sladkor, zlasti tiste, ki vplivajo na oblikovanje cen in ki nastanejo zaradi kopičenja neobičajnih zalog sladkorja v novih državah članicah pred pristopom (glej točko 119 zgoraj).
163
Zato je treba ugotoviti, da v nasprotju s trditvijo Republike Estonije namen Uredbe št. 60/2004 ni izključno preprečiti špekulacije, povezane s trgovino, ampak tudi preprečiti motnje pri mehanizmih, določenih s SUT za sladkor, in odpraviti morebitne škodljive učinke za njeno stabilnost zaradi obstoja neobičajnih količin sladkorja, ki so v novih državah članicah nastale pred pristopom.
164
Kot je bilo ugotovljeno v točkah od 121 do 129 zgoraj, precejšnje gospodinjske rezerve pomenijo veliko grožnjo za motnje v SUT za sladkor.
165
Kot navaja Komisija, je poleg tega v uvodni izjavi 7 Uredbe št. 60/2004 jasno naveden cilj izločiti s trga količine zalog sladkorja ali izoglukoze, ki presegajo običajne količine za prenos zalog, na stroške držav članic. V točki 8 navedene uredbe je poleg tega pojasnjeno, da je v interesu Skupnosti in novih držav članic, da po možnosti preprečujejo kopičenje presežnih zalog in da so v vsakem primeru sposobne identificirati tiste gospodarske subjekte ali posameznike, ki se ukvarjajo s špekulativnimi tržnimi gibanji. Kot Komisija upravičeno navaja, to potrjuje, da cilj Uredbe št. 60/2004 ni izključno preprečiti špekulacije, povezane s trgovino, ampak splošneje zagotoviti izločitev presežkov sladkorja, ugotovljenih v novih državah članicah.
166
In nazadnje, napak je trditi, da analiza estonskega trga sladkorja v obdobju po pristopu potrjuje neobstoj tveganj za motnje. Namreč to, da se je cena sladkorja na navedenem trgu po pristopu zvišala z 0,35 EUR/kg na približno 1,10 EUR/kg in se nato ustalila, je le logična posledica uporabe SUT za sladkor v Estoniji. Z navedeno SUT je določena minimalna cena za sladkor, pod katero noben gospodarski subjekt ne bi imel interesa za prodajo sladkorja, proizvedenega v okviru kvote, ki mu je bila dodeljena, in nad katero ne more prodati sladkorja, proizvedenega zunaj navedene kvote, saj je zadevnemu gospodarskemu subjektu naložena obveznost izvoza brez nadomestila Skupnosti. V teh okoliščinah je popolnoma razumljivo, da se je cena sladkorja v Estoniji po pristopu zvišala in se nato ustalila, ne da bi bilo treba na podlagi tega sklepati o neobstoju tveganja za motnje na trgu.
167
Poleg tega motnja na trgu sladkorja, ki jo lahko povzroči obstoj neobičajnih zalog, ni povezana s prodajo sladkorja pod ceno, zajamčeno s SUT za sladkor, temveč – kot je bilo poudarjeno v točkah od 121 do 129 zgoraj – z morebitnim upadom porabe v državah članicah, v katerih so bile take rezerve ustvarjene, kar bi povzročilo razlike med dodeljenimi kvotami v okviru SUT za sladkor in porabo v Skupnosti v škodo proizvajalcev in morebiti tudi proračuna Skupnosti.
168
Drugič, navesti je treba, da ugotovitve Republike Estonije na podlagi dejstva, da gospodinjskih rezerv v praksi ni mogoče izločiti v skladu s podrobnimi pravili iz člena 6(2) Uredbe št. 60/2004, izhajajo iz napačne razlage navedene uredbe.
169
Trditev Republike Estonije namreč v bistvu temelji na predpostavki, da mora v skladu s členom 6 Uredbe št. 60/2004 presežne količine v novi državi članici, kot jih je ugotovila Komisija, država članica izločiti na svoje stroške in v skladu s podrobnimi pravili iz navedenega člena. Torej naj bi bil sladkor, ki se šteje za presežen, enak sladkorju, ki ga je treba izločiti.
170
Vendar je taka predpostavka napačna.
171
Člen 6(2) Uredbe št. 60/2004 določa, da zadevna država članica zagotovi izločitev s trga količine sladkorja ali izoglukoze, ki je enaka presežni količini, ki jo določi Komisija. Navedeni državi članici tako ni treba izločiti sladkorja, ki se je za presežen štel 1. maja 2004, temveč količino sladkorja – nabavljenega ali proizvedenega tudi po tem datumu – enako količini sladkorja, ki jo je za presežno štela Komisija.
172
Tako razlago potrjuje dejstvo, da Komisija v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 60/2004, v različici pred spremembo na podlagi sprejetja Uredbe št. 651/2005, najpozneje do 31. oktobra 2004 za vsako novo državo članico določi količino sladkorja kot takega ali v obliki predelanih proizvodov, izoglukoze ali fruktoze, ki presega količino, ki se šteje za običajno količino za prenos zalog in ki jo je treba s trga izločiti na stroške novih držav članic. V skladu z odstavkom 2 te iste določbe zadevna nova država članica najpozneje do brez posredovanja Skupnosti zagotovi izločitev s trga količine sladkorja ali izoglukoze, ki je enaka presežni količini iz odstavka 1. Iz teh obeh določb izhaja, da ima Komisija od na voljo šest mesecev, da določi presežek, ki je obstajal na ta datum, in da ima zadevna država članica na voljo nadaljnjih šest mesecev, da izloči količino, enako navedenemu presežku.
173
Čisto mogoče je torej, da so se presežne količine, ki so na ozemlju zadevne države članice obstajale maja 2004, prodale pred koncem oktobra 2004, še toliko bolj pa pred koncem aprila 2005.
174
V skladu s členom 6(3), prvi pododstavek, Uredbe št. 60/2004 morajo za uporabo odstavka 2 za zadevne glavne gospodarske subjekte pristojni organi novih držav članic 1. maja 2004 imeti na voljo sistem za identifikacijo presežnih količin sladkorja, s katerimi se trguje, bodisi proizvedenih presežnih količin sladkorja kot takega bodisi v predelanih proizvodih, izoglukozi ali fruktozi. Vendar to ne zagotavlja, da bo presežno blago, ki je v lasti navedenih gospodarskih subjektov, še naprej pod nadzorom zadevnih držav članic in ne bo izvoženo z njihovih ozemelj in celo z ozemlja zadevne države članice. Navedena določba se poleg tega nanaša samo na glavne gospodarske subjekte, kar pomeni, da presežne količine sladkorja, ki so v lasti manjših subjektov, niso vključene v tako oblikovani sistem za identifikacijo. Te količine imajo vsaka posebej nujno manjšo težo v celotnem ugotovljenem presežku, kot celota pa pomenijo nezanemarljiv ali celo precejšen del navedenega presežka.
175
Poleg tega v skladu s členom 6(3), drugi, tretji in četrti pododstavek, Uredbe št. 60/2004 nova država članica uporablja ta sistem, da zadevne gospodarske subjekte prisili, da na lastne stroške izločijo s trga količino sladkorja ali izoglukoze, ki je enakovredna njihovi določeni individualni presežni količini, zadevni gospodarski subjekti pa morajo o tem predložiti dokazilo. Če tega dokazila ne predložijo, nova država članica zaračuna znesek, ki se pripiše nacionalnemu proračunu, izračuna pa se glede na količino, ki jo je treba izločiti. Vendar se ta obveznost nanaša samo na glavne gospodarske subjekte.
176
In nazadnje, v členu 7(1) Uredbe št. 60/2004, v skladu s katerim države članice predložijo Komisiji dokazilo, da je bila presežna količina iz člena 6(1) izločena s trga v skladu s členom 6(2), in določijo metodo, ki so jo uporabile, ni sklicevanja na količine, ki so jih glavni gospodarski subjekti izločili v skladu z odstavkom 3, temveč na količino, ki nujno zajema tudi navedene količine, vendar je lahko večja, in sicer količina, enaka presežku, ugotovljenemu za zadevno državo članico.
177
Iz tega izhaja, da se obveznost izločitve, ki velja za nove države članice, za katere je Komisija ugotovila obstoj presežkov, ne nanaša na presežni sladkor, nakopičen 1. maja 2004, ampak preprosto na količino, ki je temu enakovredna.
178
Zato bi lahko zadevna država članica, tudi če je bil del presežka, ugotovljenega za Republiko Estonijo ali drugo državo članico, uskladiščen v obliki neobičajnih gospodinjskih zalog in – kot to trdi Republika Estonija – če teh rezerv ni bilo mogoče izločiti v skladu s podrobnimi pravili iz člena 6(2) Uredbe št. 60/2004, svojo obveznost izločitve še vedno izpolnila tako, da bi si priskrbela količino sladkorja, enakovredno količini svojih gospodinjskih rezerv, da bi jo izločila v skladu z navedenimi podrobnimi pravili in nato Komisiji o tem predložila dokazilo. Ta količina bi se lahko po potrebi po tržni ceni Skupnosti nabavila pri gospodarskih subjektih s sedežem v zadevni državi članici ali pri drugih subjektih v Skupnosti. S tem bi zadevna država članica povzročila povečanje povpraševanja v Skupnosti, ki bi bilo enako umetnemu zmanjšanju zaradi njenih gospodinjskih rezerv in bi izničilo negativne učinke njihovega obstoja na stabilnost SUT za sladkor.
179
Če zadevna država članica ne izpolni svoje obveznosti izločitve presežka, ki ga je ugotovila Komisija, mora v skladu s členom 7(2) Uredbe št. 60/2004 v proračun Skupnosti vplačati točno določen znesek, izračunan glede na neizločeno količino.
180
Kot navaja Komisija, se s to določbo izvaja sistem, ki zagotavlja, da čezmernih stroškov, potrebnih za odpravo morebitnih motenj na trgu sladkorja, ki so posledica obstoja neizločenih presežkov, ne krije proračun ali proizvajalci v Skupnosti, ampak zadevne države članice, ob upoštevanju točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu, v skladu s katero je treba presežke izločiti na stroške navedenih držav članic, pri čemer je logična posledica te določbe ta, da morajo tudi stroške, povezane z neizločitvijo zadevnih presežkov, nositi države članice, ki bi jih morale izločiti.
181
In nazadnje, zavrniti je treba trditev Republike Estonije, da so bile gospodinjske rezerve že izločene s trga, ker so bile prodane potrošnikom. Podrobna pravila za izločitev, dovoljena z Uredbo št. 60/2004, so navedena izključno v členu 6(2) navedene uredbe, kot poudarja Republika Estonija, zgolj prodaja v zadevni državi članici pa s temi podrobnimi pravili ni urejena.
3. Pojem „zaloga“, kot se je upošteval pri predhodnih pristopih
a) Uvodne ugotovitve
182
Člena 86 in 254 Akta o pogojih pristopa Kraljevine Španije in Portugalske republike in o prilagoditvah Pogodb (UL 1985, L 302, str. 23, v nadaljevanju: Akt o pristopu iz leta 1985) določata v zvezi s pristopom teh dveh držav (v nadaljevanju: novi državi članici iz leta 1986) k Evropski skupnosti (v nadaljevanju: pristop iz leta 1986), da morata vse zaloge proizvodov, ki so 1. marca 1986 v prostem prometu na španskem in portugalskem ozemlju in presegajo količino, ki bi lahko pomenila običajno zalogo za prenos, zadevni državi izločiti na svoje stroške. Člen 142(2) Akta o pristopu iz leta 1994 in člen 7 Uredbe Sveta (EGS) št. 3577/90 z dne o prehodnih ukrepih in prilagoditvah, potrebnih v kmetijskem sektorju zaradi nemške združitve (UL L 353, str. 23), imata mutatis mutandis enakovredno vsebino glede zalog, ki so bile na ozemlju novih držav članic iz leta 1995 ob njihovem pristopu k Evropski uniji leta 1995 in na ozemlju nekdanje Nemške demokratične republike ob vnovični združitvi Nemčije. Te štiri določbe in točka 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu so si podobne.
183
Določbe, s katerimi je bila določena konkretna vsebina obveznosti izločitve presežkov v okviru, na eni strani, pristopov v letih 1986 in 1995 ter ob vnovični združitvi Nemčije ter, na drugi strani, v okviru pristopa novih držav članic leta 2004, se kljub temu zelo razlikujejo.
184
Člen 3(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 3770/85 z dne 20. decembra 1985 o zalogah kmetijskih proizvodov v Španiji (UL L 362, str. 18) določa, da se za zalogo proizvodov šteje vsaka količina proizvodov, ki je v lasti Kraljevine Španije oziroma fizične ali pravne osebe, razen minimalnih količin. Člen 3(2) Uredbe Sveta (EGS) št. 3771/85 z dne o zalogah kmetijskih proizvodov na Portugalskem (UL L 362, str. 21) je mutatis mutandis enak členu 3(2) Uredbe št. 3770/85, kar zadeva Portugalsko republiko. Ti dve določbi tako v pojem „zaloga“, ki se je upošteval ob pristopu iz leta 1986, uvajata pravilo de minimis, ki je usmerjeno na shranjeno količino, in ne na vrsto njenega imetnika.
185
Nobena od določb pravil v zvezi s pristopom iz leta 1995 ali tistih v zvezi z vnovično združitvijo Nemčije glede sladkorja ne določa enakega pravila de minimis. Tako pravilo kljub temu izhaja iz členov 6 Uredbe Komisije (ES) št. 3300/94 z dne 21. decembra 1994 o prehodnih ukrepih v sektorju sladkorja po pristopu Avstrije, Finske in Švedske (UL L 341, str. 39) in iz člena 2, prvi pododstavek, Uredbe Komisije (EGS) št. 2761/90 z dne o zalogah kmetijskih proizvodov na ozemlju nekdanje Nemške demokratične republike (UL L 267, str. 1), kot bo analizirano v nadaljevanju.
186
Nasprotno pa Uredba št. 60/2004 ne vsebuje pravila de minimis, ki bi izrecno dovoljevalo izključitev minimalnih količin.
187
Druga pomembna razlika med sistemi izločitve presežkov sladkorja, uvedenimi ob pristopih v letih 1986 in 1995 ter vnovični združitvi Nemčije na eni strani in med pristopom iz leta 2004 na drugi strani, je metoda določitve presežkov.
188
Kar zadeva pristop iz leta 1986, se v skladu s členom 5(1) uredb št. 3770/85 in št. 3771/85, razen posebnih določb za nekatere proizvode, za običajno zalogo za prenos šteje delovna zaloga, ki je nujna za potrebe upoštevnega trga v obdobju, ki ga je treba določiti, pri čemer se te potrebe ocenijo zlasti glede na običajno porabo, predelavo in izvoz ob upoštevanju meril in ciljev vsake skupne tržne ureditve.
189
V skladu s členoma 8(1) in 8(2)(a) uredb št. 3770/85 in št. 3771/85 podrobna pravila o izvajanju teh uredb vsebujejo zlasti določitev zalog iz členov 86 in 254 Akta o pristopu iz leta 1985 za proizvode, katerih količine presegajo običajno zalogo za prenos. Zato člen 2 Uredbe Komisije (EGS) št. 579/86 z dne 28. februarja 1986 o podrobnih pravilih za zaloge proizvodov v sektorju sladkorja, ki so obstajale v Španiji in na Portugalskem (UL L 57, str. 21), ki v sektorju sladkorja izvaja uredbi št. 3770/85 in št. 3771/85, ne določa presežkov, ki bi jih Komisija dodelila Kraljevini Španiji in Portugalski republiki, ampak običajno zalogo za prenos za ti državi na datum njunega pristopa k Skupnosti. Ti državi morata torej na podlagi povezanih določb členov 3 in 4 Uredbe št. 579/86 izračunati svoja presežka. V ta namen morata popisati zaloge, ki so bile v prostem prometu na njunem ozemlju na datum pristopa iz leta 1986, in sicer na podlagi izjav, ki so jih morali imetniki vsaj treh ton sladkorja ali izoglukoze do podati pred pristojnimi organi. Zadevni državi morata še zagotoviti, da se do iz Skupnosti izvozi količina, enaka razliki med popisano količino in običajno zalogo za prenos, ki jo je določila Komisija.
190
Ker se popis izvede samo za količine nad tremi tonami, se obveznost izločitve v praksi zato nanaša samo na količino, ki je enaka razliki med vsemi individualnimi rezervami, večjimi od treh ton, ki obstajajo v zadevni državi članici, in običajno zalogo za prenos, kot jo določa pravilo de minimis iz člena 3(2) uredb št. 3770/85 in št. 3771/85.
191
Sistem, ki ga uvajajo upoštevne določbe v zvezi s pristopom iz leta 1995, je v bistvu enak tistemu iz Uredbe št. 579/86. Kar zadeva pristop iz leta 1995, so členi 5, 6 in 7 Uredbe št. 3300/94 mutatis mutandis enaki členom 2, 3 in 4 Uredbe št. 579/86. Člena 6 in 7 Uredbe št. 3300/94 izvajata pravilo de minimis, enako tistemu, ki ga izvajata člena 3 in 4 Uredbe št. 579/86.
192
Sistem, ki ga uvajajo upoštevne določbe v zvezi z vnovično združitvijo Nemčije, je tudi precej podoben tistemu iz Uredbe št. 579/86. Kljub temu obstajata dve temeljni razliki.
193
Prvič, Zvezna republika Nemčija mora tako v skladu s členom 2 Uredbe št. 2761/90 popisati in sestaviti seznam za določitev zasebnih zalog nekaterih proizvodov, vključno s sladkorjem, ki so na dan združitve obstajale na ozemlju nekdanje Nemške demokratične republike, razen minimalnih količin. Vendar drugi pododstavek te določbe določa, da lahko Zvezna republika Nemčija za uporabo prejšnjega pododstavka uporabi tudi statistične metode. Te možnosti med predhodnimi pristopi niso imele niti nove države članice iz leta 1986 niti tiste iz leta 1995.
194
Drugič, Uredba št. 2761/90 ni določila obveznosti za Zvezno republiko Nemčijo, da mora izločiti popisane ali statistično izračunane količine, ki presegajo običajno zalogo za prenos, ta obveznost pa je vendarle določena v členu 7 Uredbe št. 3577/90.
195
Opisani sistemi se v vsakem primeru v nečem bistveno razlikujejo od sistema, ki ga uvaja Uredba št. 60/2004. V njej namreč ni določeno, da mora Komisija določiti običajne zaloge za prenos za vsako novo državo članico in nato od nje zahtevati, naj popiše količine, večje od treh ton, ki so na njenem ozemlju, in izračuna svoj presežek, pri čemer tako dobljeno številko primerja s številko, ki ustreza običajnim zalogam za prenos, ki jih je določila Komisija (sistem, ki izhaja iz pristopov v letih 1986 in 1995). Niti ni obveznost zadevne države članice, da popiše svoje zaloge, ki so pridobljene iz količin, ki niso minimalne (sistem vnovične združitve Nemčije). Ravno nasprotno, Komisija v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 60/2004 neposredno in enostransko določi presežek vsake nove države članice.
196
Poleg tega iz iste določbe izhaja, da Komisija presežkov ne izračuna na podlagi morebitnega popisa glavnih imetnikov zalog v vsaki državi članici, temveč zlasti z upoštevanjem razmer med letom pred pristopom glede na prejšnja leta, kar zadeva uvožene in izvožene količine sladkorja kot takega ali sladkorja v obliki predelanih proizvodov, kot sta izoglukoza in fruktoza, proizvodnjo, porabo, zaloge sladkorja in izoglukoze ter, nazadnje, okoliščine, v katerih so bile zaloge pridobljene.
197
To pomeni, da Komisija izračuna presežek vsake nove države članice z upoštevanjem razpoložljivih makroekonomskih statističnih podatkov in z neposrednim opazovanjem dejanskega stanja zalog na mikroekonomski ravni. Prav zato je v uvodni izjavi 9 Uredbe št. 60/2004 navedeno, da morajo nove države članice zaradi določanja presežnih zalog in izločitve opredeljenih presežnih zalog Komisiji priskrbeti najnovejše statistične podatke v zvezi s trgovino, proizvodnjo in porabo zadevnih proizvodov kakor tudi dokazila o izločitvi opredeljenih presežnih zalog s trga do navedenega roka.
198
Kljub temu je v ta sistem uvedena določena prožnost, ker se lahko rezultati makroekonomskih analiz v skladu s členom 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 prilagodijo glede na okoliščine, v katerih so bile zaloge ustvarjene.
199
Trditve strank je treba predstaviti in nato preučiti ob upoštevanju vseh teh ugotovitev.
b) Trditve strank
200
Republika Estonija navaja, da je izključitev gospodinjskih rezerv iz pojma „zaloga“ v skladu s točko 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu, zlasti ker je ta določba skoraj enaka tistima, sprejetima med pristopoma v letih 1986 in 1995, na podlagi katerih sta za nove države članice iz leta 1986 in 1995 veljali obveznosti izločitve njihovih presežkov, ki sta bili enaki obveznosti, ki velja za nove države članice, pri čemer so te določbe iz pojma „zaloge, ki jih je treba izločiti“ očitno izključevale gospodinjske rezerve, tako da so se pri določitvi presežkov novih držav članic iz let 1986 in 1995 upoštevale samo zaloge, večje od treh ton.
201
To dokazuje, da se pojem „zasebne zaloge“ iz točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu ne nanaša na gospodinjstva, ampak na gospodarske subjekte, saj so povprečne gospodinjske rezerve v Estoniji obsegale 72 kg na gospodinjstvo.
202
Zlasti se pristopa v letih 1995 in 2004 ne moreta šteti za različna glede gospodinjskih rezerv, ker so bila tveganja med zadnjim pristopom večja zaradi velikosti trgov novih držav članic. To bi namreč držalo samo v primeru, če bi gospodinjske rezerve novih držav članic resno ogrozile delovanje trga. Vendar je bilo 43.000 ton gospodinjskih rezerv v Estoniji zanemarljivih v primerjavi s 13.420.682 tonami kvot A in B v Evropski uniji.
203
In nazadnje, če je Komisija nameravala ravnati drugače, bi to morala izrecno navesti, zlasti ko je sporočila svojo namero, da bo vprašanje kmetijskih zalog obravnavala ob upoštevanju izkušenj, pridobljenih ob predhodnih pristopih, kar je razvidno iz dokumenta Komisije z dne 30. januarja 2002 o zalogah (v nadaljevanju: SIP) in potrjeno v dopisu z dne, naslovljenem na veleposlanika Republike Estonije.
204
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
c) Presoja Sodišča prve stopnje
205
Republika Estonija v bistvu trdi, da – ker se je z določbami, sprejetimi ob pristopih v letih 1985 in 1995 ter ob vnovični združitvi Nemčije vzpostavil sistem izločitve presežkov, iz katerega so bile v praksi izločene minimalne količine – pojem „zaloga“, na katerega se nanašajo navedene obveznosti in ki je v glavnem enak pojmu iz točke 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu, ne more vključevati minimalnih količin, ki jih sestavljajo gospodinjske zaloge.
206
Te trditve ni mogoče sprejeti.
207
Protokoli in priloge k Aktu o pristopu so namreč določbe primarnega prava, katerih izvajanje je mogoče začasno zadržati, jih spremeniti ali razveljaviti le po postopku, določenem za revizijo izvirnih pogodb, razen če Akt o pristopu ne določa drugače (sodba Sodišča z dne 11. septembra 2003 v zadevi Avstrija proti Svetu, C-445/00, Recueil, str. I-8549, točka 62).
208
Obsega določbe primarnega prava načeloma ni mogoče razlagati z vidika določb sekundarne zakonodaje, ki so jih institucije morebiti sprejele za njeno uporabo. Nasprotno, sekundarno pravo je treba razlagati, če je taka razlaga nujna in v mejah mogočega, v smislu njegove skladnosti z določbami primarnega prava (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 25. novembra 1986 v združenih zadevah Klensch in drugi, 201/85 in 202/85, Recueil, str. 3477, točka 21).
209
V zvezi s tem je treba poudariti, da niti določbe iz točke 182 zgoraj, ki določajo obveznost izločitve presežkov v okviru pristopov v letih 1986 in 1995 ter ob vnovični združitvi Nemčije, niti točka 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu pojma „zaloga“ ne omejujejo na točno določene količine.
210
Še več, če je mogoče določbo prava Skupnosti razlagati na več načinov, je treba dati prednost razlagi, ki ohrani njen polni učinek (sodba Sodišča z dne 24. februarja 2000 v zadevi Komisija proti Franciji, C-434/97, Recueil, str. I-1129, točka 21). Če bi torej obstajal dvom o minimalnih količinah, na katere se nanaša pojem „zaloga“ iz navedenih obveznosti, bi ga bilo treba odpraviti v prid razlagi, ki lahko zagotovi njihov polni učinek.
211
Kot je bilo pojasnjeno v točki 119 zgoraj, je cilj zadevnih obveznosti glede sladkorja zlasti preprečiti vse motnje v dobrem delovanju mehanizmov, določenih s SUT za sladkor, zlasti tiste, ki jih povzročajo dejavniki, ki vplivajo na oblikovanje cen in so posledica kopičenja neobičajnih zalog sladkorja v novih državah članicah pred pristopom. Zato bi navedene obveznosti izgubile polni učinek, če bi bile minimalne količine takoj izključene iz pojma „zaloge“, ker bi lahko nastale motnje na trgu, če bi bile minimalne količine zalog tako številne, da bi skupaj sestavljale bistveni del zadevnega trga.
212
To ne nasprotuje temu, da se Komisija v okviru ukrepov, ki jih sprejme za izvajanje sistema izločitve, namenjenega zagotovitvi polnega učinka obveznosti iz točk 182 in 209 zgoraj, zaradi upravne poenostavitve ali sorazmernosti odloči, da bo obveznosti, ki izhajajo iz navedenega sistema, omejila na določene količine zalog, če meni, da s tem ne ogroža nujnega cilja preprečitve vsakršne motnje na trgu. Odločitev Komisije v zvezi s tem je lahko odvisna samo od tveganj, ki jih po njenem mnenju vsak pristop pomeni za stabilnost trga.
213
Izključno s tega vidika je treba upoštevati obstoj pomembnih razlik med določbami, s katerimi je bila opredeljena konkretna vsebina obveznosti izločitve presežkov v okviru, na eni strani, pristopov v letih 1986 in 1995 ter ob vnovični združitvi Nemčije ter, na drugi strani, pristopa iz leta 2004.
214
Trditev Republike Estonije, da bi Komisija morala pojasniti, zakaj se je odločila, da bo ravnala drugače kot pri predhodnih pristopih, je v resnici očitek o kršitvi obveznosti obrazložitve, zato bo preučena v okviru tretjega tožbenega razloga.
215
Tretji poddel prvega dela je torej treba zavrniti.
4. Razlaga člena 32 ES
a) Trditve strank
216
Republika Estonija navaja, da člen 32(1) ES gospodinjstva izključuje iz skupne kmetijske politike. Gospodinjskih rezerv torej ni mogoče urejati s predpisi v zvezi z navedeno politiko, torej tudi ne z Uredbo št. 60/2004. Poleg tega gospodinjstva ne morejo zlorabljati mehanizmov SUT za sladkor, tako da bi navedene rezerve vnovič prodala po višji ceni ali da bi jih izvozila z nadomestilom Skupnosti. Razlog za to, da so intervencijske agencije po pristopu nabavile 1.000.000 ton sladkorja, ni bil obstoj 43.000 ton gospodinjskih rezerv v Estoniji, temveč nižja raven izvoznih nadomestil, kot je bilo predvideno, in zlasti povečanje proizvodnje sladkorja na hektar, ki je v tržnem letu 2004/2005 dosegla 9,10 tone na hektar namesto 8,17 tone na hektar, kot je bilo načrtovano, kar potrjuje dejstvo, da je Komisija odpravila približno 1.900.000 ton za tržno leto 2005/2006.
217
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
218
Seveda drži, kot to navaja Republika Estonija, da člen 32(1) ES določa, da se „[s]kupni trg razširi na kmetijstvo in trgovino s kmetijskimi proizvodi“. Vendar člen 32(4) določa, da mora „[d]elovanje in razvoj skupnega trga kmetijskih proizvodov […] spremljati oblikovanje skupne kmetijske politike“.
219
V zvezi s tem je treba opozoriti, da je treba obseg pristojnosti Skupnosti na kmetijskem področju razlagati z vidika člena 33 ES, v katerem so navedeni cilji skupne kmetijske politike, in člena 34 ES, ki zlasti določa, da se za doseganje ciljev iz člena 33 vzpostavi skupna ureditev kmetijskih trgov in da lahko ta ureditev vključuje vse ukrepe, nujne za doseganje navedenih ciljev (glej v tem smislu sodbi Sodišča z dne 21. februarja 1979 v zadevi Stölting, 138/78, Recueil, str. 713, in z dne v zadevi Združeno kraljestvo proti Svetu, 68/86, Recueil, str. 855, točka 9).
220
Namen ciljev kmetijske politike iz člena 33 ES je zlasti zagotoviti primerno življenjsko raven kmetijske skupnosti, zlasti s povečanjem individualnega zaslužka oseb, ki se ukvarjajo s kmetijstvom, in stabilizirati trge.
221
Iz tega izhaja, da je treba cilje kmetijske politike zasnovati tako, da institucijam Skupnosti omogočijo izpolnitev njihovih obveznosti ob upoštevanju potrebnih mehanizmov, da se preprečijo motnje na trgih, in tistim, ki delajo v tem sektorju, zagotovijo individualni dohodek, ki se šteje za primeren.
222
V skladu s členom 34(2) ES lahko skupna ureditev, vzpostavljena v skladu z odstavkom 1 istega člena, vključuje vse ukrepe, nujne za doseganje ciljev iz člena 33 ES, zlasti uravnavanje cen, pomoči pri proizvodnji in trženju raznih proizvodov, ukrepe za skladiščenje in prenos zalog ter skupne mehanizme za stabiliziranje uvoza ali izvoza.
223
Kot izhaja iz zgornjih ugotovitev, je nadzor nad skladiščenimi neobičajnimi količinami sladkorja v novih državah članicah pred njihovim pristopom k Evropski uniji, med katerimi so gospodinjske rezerve, nujni pogoj za preprečitev morebitnih motenj SUT za sladkor, zlasti po predvidenem umetnem padcu povpraševanja, do katerega bi prišlo, če bi z navedenimi rezervami nadomestili količine, ki bi se nabavile na trgu, in to na račun prihodkov proizvajalcev v Skupnosti in proračuna Skupnosti.
224
To pomeni, da upoštevanje gospodinjskih rezerv pri izračunu vseh presežkov, obstoječih v novih državah članicah, ki je nujno za preprečitev zgoraj navedenih težav, spada med ukrepe, ki jih je treba sprejeti v okviru skupne kmetijske politike. Trditev Republike Estonije je torej treba zavrniti.
5. Razlaga pojma „imetniki presežnih zalog“, kot ga je upoštevalo Sodišče
a) Trditve strank
225
Po trditvah Republike Estonije je Sodišče pojem „imetniki presežnih zalog“ omejilo samo na gospodarske subjekte (zgoraj v točki 118 navedena sodba Weidacher, točka 42). Ta razlaga je bila uporabljena v normativnem okviru, ki je enak temu v obravnavani zadevi. Sodišče se je zlasti sklicevalo na člen 4(2) Uredbe Komisije (ES) št. 3108/94 z dne 19. decembra 1994 o prehodnih ukrepih, ki jih je treba sprejeti zaradi pristopa Avstrije, Finske in Švedske, v zvezi s trgovino s kmetijskimi proizvodi (UL L 328, str. 42), katerega vsebina je glede pojma „zaloga“ v bistvu enaka kot v Uredbi št. 60/2004.
226
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
227
Kot navaja Republika Estonija, je Sodišče v zgoraj v točki 118 navedeni sodbi Weidacher sicer upoštevalo opredelitev pojma „imetnik presežnih zalog“ v smislu Uredbe št. 3108/94, ki zajema samo gospodarske subjekte. Ugotovilo je, da se navedeni pojem v smislu člena 4 navedene uredbe nanaša na vsako osebo, ki lahko proizvod iz zaloge da na trg in z njim zasluži (točka 45 sodbe).
228
Vendar Republika Estonija navedeno sodbo razlaga napačno, čeprav sta si člen 145(2) Akta o pristopu iz leta 1994, ki določa, da morajo nove države članice iz leta 1995 presežke izločiti na svoje stroške, in točka 4(2) Priloge IV k Aktu o pristopu zelo podobna in čeprav je Uredba št. 60/2004 namenjena izvajanju navedenega akta.
229
V zvezi s tem je treba najprej poudariti, da Sodišče v zgoraj v točki 118 navedeni sodbi Weidacher ni opredelilo pojma „imetniki presežnih zalog“ iz člena 145(2) Akta o pristopu iz leta 1994 niti pojma iz določbe o njegovem izvajanju. V členu 4 Uredbe št. 3108/94 namreč ni naložena nikakršna obveznost izločitve kakršne koli količine kmetijskih proizvodov, ampak izključno dajatev na ugotovljene presežne zaloge. Prav zato je Sodišče navedlo samo, da lahko navedena določba zmanjša težo obveznosti novih držav članic iz leta 1995, določeno v členu 145(2) Akta o pristopu iz leta 1994, da morajo take zaloge izločiti na svoje stroške, ne da bi določilo, da lahko pomeni njegov izvedbeni predpis.
230
V zvezi s tem je treba navesti, da dejstvo, da imetniki presežnih zalog plačajo dajatev za njihovo posedovanje samo, če so gospodarski subjekti, nujno ne pomeni, da lahko pojem „presežne zaloge, ki jih je treba izločiti“ zajema samo zaloge, ki so v lasti gospodarskih subjektov.
231
Poleg tega obstaja temeljna razlika med naložitvijo dajatve za presežne zaloge, ki se lahko v praksi nanaša samo na osebe, ki imajo v lasti minimalno količino, in upoštevanjem presežnih zalog, ki obstajajo v državi članici, ki lahko vključuje minimalne količine, če se kot v obravnavanem primeru izvede na podlagi opazovanja nekaterih makroekonomskih spremenljivk.
232
Zato dejstvo, da je Sodišče natančno opredelilo, da so imetniki zalog, ki jim je treba naložiti dajatev na podlagi Uredbe št. 3108/94, gospodarski subjekti, nujno ne pomeni, da količin, ki niso v lasti navedenih subjektov, ni mogoče evidentirati kot presežkov v okviru sprejetja izpodbijane uredbe.
233
Drugič, navesti je treba, da namen Sodišča v zgoraj v točki 118 navedeni sodbi Weidacher ni bil odgovoriti na vprašanje, ali pojem „imetniki presežnih zalog“ iz člena 4 Uredbe št. 3108/94 zajema izključno gospodarske subjekte, ki imajo v lasti presežne količine nekega proizvoda, ali pa tudi gospodinjstva, ki so ustvarila neobičajne rezerve. Sodišče je želelo le ugotoviti, ali se – kot je avstrijska vlada trdila v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba – lahko samo oseba, ki ima pravico do razpolaganja z blagom, šteje za njegovo lastnico v smislu člena 4 Uredbe št. 3108/94 ali, kot je trdila Komisija, izraz „imetniki“ v smislu navedene določbe označuje osebo, ki dejansko nadzoruje zaloge ali pri kateri je blago dejansko in fizično, kar naj bi vključevalo imetnika zastavne pravice ali prevoznika, ki nujno nima pravice do prostega razpolaganja z blagom (točke 40, 41 in 43 sodbe). Sodišče je izključno v tem okviru določilo, da se pojem „imetniki“ v smislu člena 4 Uredbe št. 3108/94 nanaša na osebe, ki so na dan 1. januarja 1995 imele pravico, da uskladiščeni proizvod dajo na trg, da bi dosegle dobiček, ki naj bi ga izničili prav z zadevno dajatvijo (točka 42 sodbe). Zato te ugotovitve ne smemo razlagati široko.
234
Tretjič, navesti je treba, da opredelitev „imetnikov presežnih zalog“, ki jo je Sodišče upoštevalo v zgoraj navedeni sodbi Weidacher v točki 118, ne izključuje samo oseb, ki niso gospodarski subjekti, ampak tudi gospodarske subjekte, ki s prodajo uskladiščenega proizvoda ne bi mogli doseči čezmernega dobička. Sodišče je tako ugotovilo, da je treba pojem „imetniki“ v smislu člena 4 Uredbe št. 3108/94 razlagati, kot da se nanaša na osebe, ki so na dan 1. januar 1995 imele pravico, da uskladiščeni proizvod dajo na trg, da dosežejo dobiček, ki naj bi se izničil prav z dajatvijo, obravnavano v postopku v glavni stvari (točka 42 sodbe), torej dobiček, povezan z gospodarskimi ugodnostmi, ki naj bi jih bili deležni gospodarski subjekti, ki so po nizkih cenah ustvarili presežne zaloge (točka 22 sodbe). Vendar so nove države članice iz leta 1995 v skladu s členom 145(2) Akta o pristopu iz leta 1994 morale izločiti presežke, ki so obstajali na njihovem ozemlju, ne pa samo tistih, ki bi njihovim imetnikom prinesli čezmeren dobiček. Zato je na primer Republika Avstrija na podlagi členov od 5 do 7 Uredbe št. 3300/94 morala izločiti količine sladkorja, izračunane na podlagi vsote zalog, večjih od treh ton, ki so presegale referenčno količino 294.177 ton, čeprav je bila cena sladkorja pred letom 1995 po trditvah Komisije višja od cene Skupnosti.
235
Četrtič, razlage Sodišča v zgoraj v točki 118 navedeni sodbi Weidacher ni mogoče preučiti brez upoštevanja dejstva, da je bila uporabljena v normativnem okviru, ki se zelo razlikuje od tega v obravnavanem primeru. Z določbami členov od 5 do 7 Uredbe št. 3300/94 je bila namreč obveznost izločitve presežnih zalog v praksi omejena na količine, izračunane izključno na podlagi seštevka posameznih presežnih zalog, ki so bile večje od treh ton in so presegale običajne zaloge za prenos, ki jih je Komisija določila za vsako novo državo članico iz leta 1995. Bilo bi torej napak sklepati, da se je pojem „imetnik“ v smislu člena 4 Uredbe št. 3108/94, kot ga je razlagalo Sodišče, nanašal na osebe, ki niso gospodarski subjekti, čeprav je Komisija nato obveznost izločitve presežkov v praksi omejila na količine, večje od treh ton.
236
Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da zadevna opredelitev, ki jo je Sodišče upoštevalo v zgoraj v točki 118 navedeni sodbi Weidacher, ne pomeni, da je treba gospodinjske rezerve izključiti iz izračuna presežkov nove države članice v smislu Uredbe št. 60/2004. Trditev tožeče stranke in posledično tudi prvi del njenega drugega tožbenega razloga je treba zavrniti.
C – Drugi del
237
Republika Estonija trdi, da se je z izpodbijano uredbo – ker so bile v presežek, ki ji je bil pripisan, vključene gospodinjske rezerve – kršil člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, v skladu s katerim mora Komisija pri določitvi presežkov upoštevati posebne okoliščine, v katerih so bile zaloge pridobljene, kar pa Komisija izpodbija.
238
Republika Estonija v zvezi s tem navaja, da bi Komisija morala upoštevati tri posebne okoliščine v zvezi z njenim položajem, in sicer posebno mesto, ki ga ima sladkor v estonskem gospodarstvu in kulturi, spremembo metode pri določanju presežkov in prispevek Skupnosti k njihovemu ustvarjanju.
239
In nazadnje, Republika Latvija trdi, da Komisija ni zadosti upoštevala razvoja gospodarstva novih držav članic.
240
Neodvisno je treba preučiti, prvič, trditve Republike Estonije, da Komisija ni upoštevala vsake od treh okoliščin, in, drugič, trditev, ki jo je navedla Republika Latvija. Najprej je treba določiti obseg člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
1. Uvodne opombe glede obsega člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004
241
Opozoriti je treba, da v skladu s členom 6(1) Uredbe št. 60/2004 Komisija pri določitvi presežkov novih držav članic zlasti upošteva razmere med letom pred pristopom v razmerju do prejšnjih let glede uvoženih in izvoženih količin sladkorja kot takega ali v obliki predelanih proizvodov, izoglukoze in fruktoze, proizvodnje, porabe in zalog sladkorja in izoglukoze in, nazadnje, okoliščin, v katerih so bile zaloge pridobljene (glej točko 13 zgoraj).
242
Uredbi, s katerima je bil določen normativni okvir za izločitev presežkov sladkorja med pristopoma v letih 1986 in 1995, in sicer uredbi št. 579/86 in št. 3300/94, ne vsebujeta podobne določbe, kot je člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004. V skladu s tema uredbama se namreč vse količine, dobljene s seštevkom zalog, večjih od treh ton, ki presegajo običajne zaloge za prenos, kot jih je izračunala Komisija, avtomatično štejejo za presežke.
243
Sistem, vzpostavljen z Uredbo št. 60/2004, določa torej dejansko prožnost v primerjavi s sistemi, uvedenimi med prejšnjimi pristopi, saj omogoča, da se določena rezerva sladkorja glede na okoliščine, v katerih je bila ustvarjena, ne evidentira kot presežek.
244
Kljub temu je treba poudariti, da v Uredbi št. 60/2004 ni pojasnjeno, katere posebne okoliščine pri ustvarjanju zalog mora Komisija upoštevati, niti ni pojasnjena njihova vloga v oceni Komisije.
245
V teh okoliščinah je treba poudariti, kot je bilo navedeno v točki 115 zgoraj, da je treba pri razlagi določbe prava Skupnosti upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je, ter vse določbe prava Skupnosti. Pojem „okoliščine, v katerih so bile zaloge ustvarjene“ je torej treba razlagati z vidika cilja Uredbe št. 60/2004.
246
V zvezi s tem je treba poudariti, da je cilj ukrepov, ki jih vzpostavlja Uredba št. 60/2004, zlasti preprečiti motnje na trgu Skupnosti za sladkor v škodo proračuna Skupnosti in proizvajalcev (glej točko 163 zgoraj). Zato je treba ugotoviti, da upoštevanje okoliščin, v katerih so bile zaloge ustvarjene, v skladu s členom 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 ne more povzročiti tveganja za motnje na trgu.
247
Ugotoviti je torej treba, da člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 omogoča le, da se iz izračuna presežkov izključijo nekatere ustvarjene zaloge, ki bi jih bilo treba v skladu z drugimi merili iz člena 6(1) navedene uredbe upoštevati, vendar glede na okoliščine primera ne pomenijo tveganja za motnje na trgu. To velja na primer za ustvarjanje zalog ob pričakovanem velikem povečanju porabe ali ker je bila raven zalog v obdobju tik pred pristopom zaradi posebnih razlogov neobičajno nizka.
248
Po drugi strani iz besedila člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 ne izhaja, da morajo biti zadevne okoliščine značilne izključno za položaj neke države članice.
249
Ta del je treba preučiti ob upoštevanju teh ugotovitev.
2. Pomen porabe sladkorja v Estoniji
a) Trditve strank
250
Republika Estonija poudarja, da se položaj v Estoniji v zvezi s porabo sladkorja razlikuje od položaja, ki prevladuje v drugih državah članicah. Prvič, povprečni dohodek Estoncev je veliko nižji od povprečnega dohodka državljanov starih držav članic, za hrano, pijače in tobak pa se porabi dvakrat višji delež tega dohodka kot v starih državah članicah. Drugič, 96% marmelad, 92% kompotov in 54% sadnih sokov v Estoniji je narejenih doma, poraba sladkorja na osebo pa je v Estoniji za 20% večja od porabe v starih državah članicah. Tretjič, Estonija ne proizvaja sladkorja in pred pristopom ni carinila navedenega proizvoda, saj je bila estonska cena enaka tretjini cene Skupnosti. Zaradi vseh teh dejavnikov in težav z oskrbo, ki jih je imela ta država, ko je postala neodvisna od Sovjetske zveze, so bili Estonci zelo občutljivi na cene sladkorja. Ker so bili torej prepričani, da se bo cena po pristopu Republike Estonije k Evropski uniji zvišala, so kupili povprečno 30 kg sladkorja na prebivalca in 72 kg sladkorja na gospodinjstvo, pri čemer se je skupni uvoz povečal s 65.478 ton v obdobju 2002/2003 na 160.023 ton v obdobju 2003/2004. Nasprotno na Malti in Cipru, ki sta edini drugi državi med novimi državami članicami, ki ne proizvajata sladkorja, ni bilo tradicionalne proizvodnje marmelad, dohodek na prebivalca pa je bil višji. Tako zvišanje cene sladkorja ni pomenilo primerljivega bremena za državljane teh dveh novih držav članic, ki si torej nista ustvarili rezerv.
251
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
252
Republika Estonija v bistvu trdi, da bi Komisija morala upoštevati dejstvo, da so imeli estonski potrošniki očiten in celo temeljni interes za oblikovanje velikih gospodinjskih rezerv zaradi pričakovanega zvišanja cen sladkorja v Estoniji po pristopu.
253
V zvezi s tem je treba poudariti, da drži, da so imeli estonski potrošniki v obdobju tik pred pristopom velik interes za oblikovanje rezerv sladkorja, da bi kar se da odložili vpliv, ki bi ga imelo za njihov proračun predvideno 300-odstotno zvišanje cene tega proizvoda po pristopu.
254
Vendar pa bi upoštevanje take okoliščine za izključitev tako oblikovanih rezerv iz pojma „presežek“ preprečilo dosego cilja iz Uredbe št. 60/2004, to je preprečiti motnje na trgu sladkorja, povezane z oblikovanjem presežkov (glej točko 163 zgoraj).
255
Zato obstoja objektivnih razlogov za oblikovanje gospodinjskih rezerv ni mogoče šteti za okoliščino, v kateri so bile zaloge pridobljene, v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
256
V zvezi s trditvijo, da se sladkor v Estoniji uporablja veliko bolj kot v drugih državah članicah, je treba poudariti, da tudi če bi bilo to dokazano, ne bi nikakor pomenilo, da presežki v obliki gospodinjskih rezerv po pristopu ne bi mogli ustvariti tveganja za motnje na trgu Skupnosti za sladkor.
257
Poleg tega iz spisa ne izhaja jasno, da je sladkor v estonski porabi in kulturi tako pomemben pri oblikovanju gospodinjskih rezerv, kot to trdi Republika Estonija. Republika Estonija namreč navaja, da je poraba sladkorja na prebivalca na njenem ozemlju za samo 20% večja od povprečja Skupnosti.
258
Nazadnje, ukrepi, ki jih je uvedla Komisija na podlagi Uredbe št. 60/2004, Republiki Estoniji ne preprečujejo, da bi svojim državljanom dovolila veliko porabo sladkorja, ampak samo da bi oblikovali neobičajno velike rezerve, ki v praksi odlagajo celovito uporabo SUT za sladkor na njenem ozemlju, zlasti v škodo proizvajalcev in proračuna Skupnosti.
259
V zvezi s tem, če je Republika Estonija menila, da je ključno svojim državljanom zagotoviti začasno oskrbo s sladkorjem po nižji ceni od cene, ki izhaja iz uporabe SUT za sladkor na njenem ozemlju, ki je neposredna posledica njene odločitve za pristop k Evropski uniji, bi morala v okviru pristopnih pogajanj z Evropsko unijo zaprositi, tako kot je storila, na primer, Republika Malta, kot izhaja iz Priloge XI, točka 4(a), k Aktu o pristopu, za odobritev možnosti subvencioniranja nabave določene količine sladkorja svojih državljanov v določenem obdobju.
260
Ugotoviti je torej treba, da Republiki Estoniji ni uspelo dokazati, da je Komisija kršila člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, ker ni upoštevala vloge sladkorja in njegove porabe na njenem ozemlju.
3. Sprememba meril, uporabljenih pri predhodnih pristopih, ki jo je opravila Komisija
a) Trditve strank
261
Republika Estonija meni, da Komisija pri predhodnih pristopih v izračun presežkov ni vključila gospodinjskih rezerv, ampak samo količine, večje od treh ton. Metoda, uporabljena v obravnavanem primeru, je torej pomenila bistveno spremembo in se je jasno izkazala šele po pristopu novih držav članic k Evropski uniji, to je po datumu, po katerem so bili presežki določeni. To je Republiki Estoniji preprečilo, da bi se izognila oblikovanju gospodinjskih rezerv. Poleg tega je Komisija vzbudila upravičeno pričakovanje, da navedene rezerve ne bodo obračunane kot presežki, ker se je vedno znova sklicevala na predhodne pristope. To izhaja iz dejstva, da je Komisija v SIP navedla, da je treba oblikovanje zalog preprečiti samo gospodarskim subjektom in da obveznost izločitve presežnih zalog velja samo zanje. Teh sklicevanj ne izdpobija Akt o pristopu, katerega besedilo je, kar zadeva presežke, skoraj enako enakovrednim določbam, sprejetim pri predhodnih pristopih.
262
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
263
Republika Estonija s to trditvijo v bistvu odpira dve vprašanji.
264
Prvič, trdi, da je to, da so bili pri predhodnih pristopih presežki novih držav članic iz leta 1986 in leta 1995 izračunani samo na podlagi količin, večjih od treh ton, ki so obstajale na njihovem ozemlju, okoliščina, v kateri so bile zaloge pridobljene, v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
265
Drugič, Republika Estonija trdi, da je Komisija pri njej ustvarila upravičeno pričakovanje v zvezi z dejstvom, da gospodinjske rezerve ne bodo obračunane kot presežki.
266
Glede prvega vprašanja je treba poudariti, da Republika Estonija ne navaja jasno, kakšen je bil njen sklep. Najverjetnejša razlaga njenih trditev je, da meni, da dejstvo, da so bili pri predhodnih pristopih presežki novih držav članic iz leta 1986 in leta 1995 izračunani samo na podlagi količin, večjih od treh ton, pomeni, da bi Komisija morala ravnati enako pri določitvi presežkov ob sprejetju izpodbijane uredbe.
267
Vendar je treba takoj poudariti, da načinov izračuna presežkov, uporabljenih pri predhodnih pristopih, ni mogoče šteti za okoliščine, v katerih so bile zaloge pridobljene, v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
268
Poleg tega glede na navedeno v točkah od 245 do 248 zgoraj upoštevanje okoliščin, v katerih so bile zaloge pridobljene, ne sme ustvariti tveganja za motnje v mehanizmih, določenih s SUT za sladkor. Če bi bilo zaradi tega treba iz izračuna presežkov nove države članice izključiti vsako količino sladkorja, manjšo od treh ton, bi bila lahko skupna količina sladkorja na ozemlju te države na dan pristopa zelo velika, kar bi ogrozilo cilj Uredbe št. 60/2004, ki je preprečiti vse motnje v navedenih mehanizmih.
269
Tako je treba ugotoviti, da dejstvo, da je Komisija v izvedbenih določbah za obveznosti izločitve presežkov v aktih o pristopu iz let 1985 in 1994 omejila obseg navedenih obveznosti na količine, večje od treh ton, kaže samo, da je menila, da presežki, izračunani na podlagi manjših količin, ne pomenijo tveganja za stabilnost trga Skupnosti za sladkor ob upoštevanju posebnih okoliščin pri navedenih pristopih. Tak pristop pa ne more vplivati na vprašanje, ali lahko obstoj presežkov, izračunanih na podlagi količin, manjših od treh ton, ustvari tveganje za motnje v mehanizmih SUT za sladkor v okviru pristopa.
270
V zvezi z drugim vprašanjem je treba opozoriti, da se je mogoče na načelo varstva upravičenega pričakovanja zoper predpis Skupnosti sklicevati samo, če je Skupnost sama vnaprej vzpostavila položaj, ki bi lahko ustvaril legitimno pričakovanje (glej zgoraj v točki 118 navedeno sodbo Weidacher, točka 31 in navedena sodna praksa). Navedeno načelo, ki spada med temeljna načela Skupnosti, pomeni, da je zadevna institucija Skupnosti zainteresiranim osebam dala natančna zagotovila, s katerimi je pri njih vzbudila utemeljena pričakovanja (sodba Sodišča prve stopnje z dne 2. oktobra 2001 v združenih zadevah Martinez in drugi proti Parlamentu, T-222/99, T-327/99 in T-329/99, Recueil, str. II-2823, točka 183).
271
Navesti je treba, da Skupnost v obravnavanem primeru ni vnaprej vzpostavila položaja, ki bi lahko ustvaril legitimno pričakovanje za Republiko Estonijo ali estonske gospodarske subjekte, da gospodinjske rezerve ne bodo upoštevane pri izračunu estonskega presežka.
272
Čeprav je namreč v točki 8(1)(2) SIP navedeno, da je treba vprašanje presežkov obravnavati ob upoštevanju izkušenj, pridobljenih ob pristopih v letih 1986 in 1995 ter ob nemški združitvi, to ne pomeni, da so morali biti ukrepi, sprejeti ob pristopu leta 2004, enaki ukrepom, sprejetim pri predhodnih pristopih.
273
Poleg tega so veljavne določbe v zvezi s pristopi v letih 1986 in 1995, ki so informativno navedene v točki 8(1)(2) SIP, tiste, ki jih vsebujeta akta o pristopu iz let 1985 in 1994 ter določajo obveznost izločitve presežkov, za katero ne velja pravilo de minimis, v nasprotju z njunimi izvedbenimi določbami, s katerimi je bilo tako pravilo uvedeno.
274
Republiki Estoniji torej ni uspelo predložiti nobenega dokumenta, ki bi vseboval natančna zagotovila Komisije, da gospodinjske rezerve ne bodo upoštevane pri izračunu estonskega presežka. Ni ji uspelo niti predložiti dokaza v zvezi z natančnimi zagotovili Komisije, da bodo izvedbeni ukrepi za obveznost izločitve iz Priloge IV, točka 4(2), k Aktu o pristopu enaki ukrepom, sprejetim na podlagi enakovrednih določb iz aktov o pristopu iz let 1985 in 1994.
275
V teh okoliščinah se je Republika Estonija morala zavedati zelo široko oblikovanega besedila iz Priloge IV, točka 4(2), k Aktu o pristopu, na podlagi katerega morajo nove države članice na svoje stroške izločiti vse presežke, ki obstajajo na njihovem ozemlju.
276
Ugotoviti je torej treba, da dejstva, da gospodinjske rezerve niso bile vključene v izračun presežkov pri predhodnih pristopih, ob pristopu leta 2004 ni mogoče šteti za okoliščino, v kateri so bile zaloge pridobljene, v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
4. Prispevek Komisije k oblikovanju gospodinjskih rezerv v Estoniji
a) Trditve strank
277
Republika Estonija trdi, da je v letu pred pristopom 87% sladkorja uvozila iz Evropske unije in da se je ta uvoz spodbujal s subvencijami Skupnosti, za katere je pritožbeni organ Svetovne trgovinske organizacije (STO) menil, da so nezakonite, kar nasprotujejo načelu dobre vere. Komisija je Republiki Estoniji celo preprečila omejitev uvoza iz Skupnosti z zaščitnimi ukrepi, čeprav bi to preprečilo oblikovanje presežkov, saj navedeni uvoz ni bil nadomestljiv v tako kratkem obdobju.
278
Komisija zavrača trditve Republike Estonije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
279
Trditev Republike Estonije v bistvu izhaja iz predpostavke, da je treba gospodinjske rezerve in splošneje estonski presežek pripisati dejstvu, da je Evropska unija subvencionirala izvoz sladkorja na njeno ozemlje. Iz tega sklepa, da mora Komisija upoštevati to okoliščino na podlagi člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 in iz izračuna njenega presežka izključiti gospodinjske rezerve.
280
Te trditve ni mogoče sprejeti.
281
Tudi če bi bilo mogoče dokazati vzročno-posledično zvezo med oblikovanjem gospodinjskih rezerv v Estoniji in subvencioniranim izvozom Skupnosti vanjo, zaradi te zveze obstoj navedenih rezerv ne bi bil nič manj nevaren za stabilnost SUT za sladkor. Te rezerve bi lahko iz razlogov, navedenih v točkah od 121 do 134 zgoraj, povzročile motnje na trgu Skupnosti za sladkor, in sicer ne glede na to, zakaj so bile oblikovane.
282
Zato je treba glede na ugotovitve iz točk od 245 do 248 zgoraj skleniti, da se subvencioniranega izvoza Skupnosti v Republiko Estonijo ne sme upoštevati kot okoliščine, v kateri so bile zaloge pridobljene, v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
283
Sicer pa je predpostavka, na kateri temelji trditev Republike Estonije, tako ali tako napačna.
284
Med strankama namreč ni sporno, da je bila pred pristopom cena sladkorja na mednarodnem trgu nižja od tretjine cene Skupnosti. Zato bi estonski uvozniki, tudi če bi Komisija lahko Republiki Estoniji onemogočila vsakršno oskrbo s sladkorjem pri gospodarskih subjektih Skupnosti, kljub temu ohranili očiten interes za usmeritev k proizvajalcem sladkorja zunaj Skupnosti, da bi oblikovali zaloge bodisi zato, da bi jih z velikim dobičkom prodali v razširjeno Skupnost, bodisi zato, da bi estonskim državljanom priskrbeli količine, ki so jih zahtevali za oblikovanje gospodinjskih rezerv.
285
Republika Estonija meni, da ta sprememba virov oskrbe ne bi bila mogoča, ker bi estonski uvozniki naleteli na težave, če bi morali svoje tradicionalne dobavitelje iz Skupnosti čez noč nadomestiti z dobavitelji s sedežem zunaj Skupnosti.
286
Te trditve ni mogoče sprejeti. Republika Estonija namreč ne navaja nobenega razloga, zaradi katerega naj bi bilo očitno, da na trgu, kot je trg sladkorja, izkušen gospodarski subjekt na mednarodnem trgu ne bi bil sposoben kupiti velikih količin sladkorja v roku treh mesecev in pol, ki teče od objave Uredbe št. 60/2004 v Uradnem listu do datuma pristopa novih držav članic k Evropski uniji, zlasti ker bi lahko estonski gospodarski subjekti za sladkor, ki niso iz Skupnosti, plačali dvojno tržno ceno in kljub temu ohranili veliko trgovsko maržo.
287
Poleg tega je treba poudariti, da nič ne kaže, da estonski gospodarski subjekti ne bi mogli oblikovati presežkov pred datumom objave Uredbe št. 60/2004 za prodajo v razširjeno Skupnost ali na domačem trgu. V tem primeru to, da bi Komisija z uredbo sprejela ukrepe, ki bi odvračali od izvoza Skupnosti v Estonijo, ne bi zadostovalo za zagotovitev izločitve zadevnih presežkov.
288
Zato je treba zavrniti vse trditve Republike Estonije.
5. Očitek, da Komisija ni zadostno upoštevala razvoja gospodarstva novih držav članic
a) Trditve strank
289
Republika Latvija meni, da Komisija na podlagi člena 6(1), drugi pododstavek, (c), Uredbe št. 60/2004 ni zadostno upoštevala gospodarskega razvoja novih držav članic in objektivne hitrosti naraščanja potreb po virih, povezane s hitrostjo rasti kupne moči prebivalcev in razvojem sektorja turizma. Tako je večji del presežka v Latviji izhajal iz povečanja proizvodne zmogljivosti in porabe, kar ni bilo upoštevano v togih formulah Komisije. Še več, Komisija bi morala določiti ne samo presežek vsake nove države članice, ampak tudi količino običajnega prenosa zalog na dan 1. maja 2004, kar naj bi dodatno zagotovilo, da bodo okoliščine oblikovanja zalog ustrezno analizirane. Komisija je s tem kršila tudi načelo varstva upravičenega pričakovanja.
290
Komisija izpodbija trditve Republike Latvije.
b) Presoja Sodišča prve stopnje
291
Člen 115(2), drugi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje določa, da mora biti za dopustnost predloga za intervencijo izpolnjen zlasti pogoj iz člena 44(1)(c) navedenega poslovnika, na podlagi katerega mora tožba zlasti vsebovati kratek povzetek tožbenih razlogov. Zato mora biti v tožbi natančno navedeno, iz česa je sestavljen tožbeni razlog, na katerem temelji tožba, tako da samo splošna navedba tožbenega razloga ne izpolnjuje zahtev iz Statuta Sodišča in Poslovnika (sodbi Sodišča prve stopnje z dne 12. januarja 1995 v zadevi Viho proti Komisiji, T-102/92, Recueil, str. II-17, točka 68, in z dne v zadevi Italija proti Komisiji, T-181/06, neobjavljena v ZOdl., točka 139).
292
Na podlagi tega je treba ugotoviti, da so elementi, ki jih navaja Republika Latvija v podporo svoji trditvi, preveč nejasni za preučitev. Na podlagi navedenih trditev namreč ni mogoče ugotoviti, kako bi Komisija morala upoštevati razvoj gospodarstva novih držav članic, da bi nato na podlagi domnevno večje porabe spremenila svoj izračun presežkov.
293
Poleg tega se večji del trditev Republike Latvije v bistvu nanaša na njen gospodarski razvoj in tudi če bi bile utemeljene, ne bi nikakor vplivale na vprašanje, ali je Komisija pri izračunu presežka za Republiko Estonijo zadostno upoštevala razmere, v katerih so se zaloge oblikovale na njenem ozemlju.
294
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da je treba očitek Republike Latvije in ta tožbeni razlog v celoti zavrniti.
IV – Tretji tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
A – Trditve strank
295
Republika Estonija meni, da Komisija v izpodbijani uredbi ni pojasnila, zakaj so bile gospodinjske rezerve vključene v zadevni presežek, kar je glede na okoliščine obravnavane zadeve še toliko resneje.
296
V zvezi s tem, prvič, trdi, da kadar se ukrep nanaša na posamezen primer, so zahteve po obrazložitvi strožje (sodbi Sodišča z dne 28. oktobra 1982 v združenih zadevah Lion in drugi, 292/81 in 293/81, Recueil, str. 3887, točka 18 in naslednje, in z dne
v združenih zadevah Klöckner-Werke proti Komisiji, 311/81 in 30/82, Recueil, str. 1549, točka 30 in naslednje). Meni, da izpodbijana uredba zadeva samo pet novih držav članic in se nanaša na en sam položaj, ki se ne more ponoviti, to je na prehod z veljavnega sistema v teh državah na SUT za sladkor. Kadar pa je število oseb določeno in kadar ni možnosti za prihodnjo uporabo, pa uredba pomeni bolj skupek odločb.
297
Drugič, Republika Estonija poudarja, da mora biti odločba podrobno pojasnjena, zlasti kadar ustvarja resne in pomembne učinke. Ker je znesek, ki ga mora plačati Republika Estonija, če ne izloči svojih presežkov, 45,7 milijona EUR, kar je 1,35% njenega proračuna, za Komisijo velja strožja obveznost obrazložitve.
298
Tretjič, Republika Estonija poudarja, da je Komisija v primerjavi s predhodnimi pristopi spremenila prakso pri izračunu presežkov in uvedla neobičajno metodo v smislu skupne kmetijske politike, čeprav je treba spremembo prakse prav tako podrobno obrazložiti.
299
Četrtič in nazadnje, izpodbijana uredba ne vsebuje nobene obrazložitve v zvezi z načinom, kako so bile upoštevane posebne okoliščine, na katere se sklicuje člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, razen neizpodbitne navedbe v uvodni izjavi 3. To preprečuje vsakršen nadzor zakonitosti izpodbijane uredbe, čeprav je potrebna stopnja obrazložitve v teh okoliščinah višja, ker člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004 Komisiji pušča široko diskrecijsko pravico.
300
V zvezi s tem Republika Estonija poudarja, da ni bila obveščena o razlogih, zaradi katerih so bile gospodinjske rezerve vključene v izračun zadevnih presežkov, niti v okviru Upravljalnega odbora za sladkor niti na sestanku 19. maja 2005, in poziva Komisijo, naj Sodišču prve stopnje posreduje dokumente, predložene na tem sestanku.
301
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
302
Poudariti je treba, da izpodbijana uredba ni zakonodajni akt, s katerim je bilo določeno, da bodo gospodinjske rezerve upoštevane kot presežki.
303
Zakonodajni akt, s katerim je bilo tako upoštevanje potrjeno, je namreč samo Uredba št. 60/2004. S to uredbo je bil uveden sistem izračuna presežkov, ki se zelo razlikuje od sistemov, ki sta bila vzpostavljena z uredbama št. 579/86 in št. 3300/94 za pristope v letih 1986 in 1995 in sta zlasti temeljila na organizaciji popisa količin, večjih od treh ton, na ozemlju države, ki so ga izvedli nacionalni organi, da bi se nato te količine primerjale s količino, ki jo je Komisija določila kot običajni prenos zalog, in da bi se tako izločil vsak morebiten presežek (glej točki 195 in 196 zgoraj).
304
V zvezi s tem je treba poudariti, da je v uvodni izjavi 7 Uredbe št. 60/2004 jasno navedeno, da bo določitev presežnih zalog izvedla Komisija na podlagi razvoja trgovine, proizvodnje in porabe v novih državah članicah med obdobjem od 1. maja 2000 do . V uvodni izjavi 9 navedene uredbe je navedeno, da morajo nove države članice zaradi določanja presežnih zalog Komisiji priskrbeti najnovejše statistične podatke v zvezi s trgovino, proizvodnjo in porabo zadevnih proizvodov (glej točko 197 zgoraj).
305
Člen 6 Uredbe št. 60/2004 tako določa, da se za določitev presežkov upošteva zlasti razvoj v letu pred pristopom v razmerju do prejšnjih let glede uvoženih in izvoženih količin sladkorja kot takega ali v obliki predelanih proizvodov, kot sta izoglukoza in fruktoza, proizvodnje, porabe in zalog sladkorja in izoglukoze ter, nazadnje, okoliščin, v katerih so bile zaloge pridobljene.
306
Očitno je torej, da Uredba št. 60/2004, kot je bilo že pojasnjeno, določa metodo za določitev presežkov, ki je usmerjena na ugotavljanje makroekonomskih gibanj, in ne na ugotavljanje količin, ki so bile v posamezni državi članici dejansko dane v rezervo. Vključuje tudi določbo o končni prilagodljivosti, na podlagi katere je mogoče spremeniti rezultat te preučitve glede na posebne okoliščine, ki upravičujejo izključitev nekaterih količin sladkorja, če te količine ne pomenijo tveganja za motnje mehanizmov SUT za sladkor, kot izhaja iz razlage člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, uporabljene v točkah od 245 do 248 zgoraj. Komisija v Prilogi I k sporočilu Mariann Fischer Boel poudarja, da je predmet navedene priloge določiti metodologijo za določitev presežkov novih držav članic na makroekonomski ravni, kot se to zahteva s členom 6 Uredbe št. 60/2004, ki ne vsebuje nobene določbe, s katero bi bile iz izračuna presežkov izključene minimalne količine.
307
V uvodni izjavi 3 izpodbijane uredbe so navedene makroekonomske spremenljivke, ki jih je Komisija v praksi upoštevala za izračun presežkov. Tako je v njej pojasnjeno, da Komisija na splošno meni, da so presežne količine sladkorja posledica razvoja proizvodnje, ki jim je treba prišteti uvoz ter od njih odšteti izvoz v obdobju od 1. maja 2003 do v primerjavi s povprečjem istih količin za isto obdobje predhodnih treh let.
308
Očitno je tudi, da taka metoda za določitev presežkov nujno pomeni, da se gospodinjske rezerve upoštevajo enako kot rezerve, ki so jih oblikovali gospodarski subjekti. Kar zadeva Republiko Estonijo, ki ne proizvaja sladkorja, mora namreč presežek, izračunan za tržno leto 2003/2004, nujno izhajati iz razlike med uvozom, opravljenim v tem tržnem letu, in povprečjem uvozov, opravljenih v treh predhodnih tržnih letih, od katerega je treba odšteti razliko med izvozom, opravljenim v tem tržnem letu, in povprečjem izvozov, opravljenih v treh predhodnih tržnih letih. Taka metoda, ki načeloma upošteva samo uvoz in izvoz, pa ne omogoča izključitve gospodinjskih rezerv iz tako dobljene količine, razen če menimo, da je obstoj navedenih rezerv okoliščina, v kateri so bile zaloge pridobljene v smislu člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004.
309
Dejstvo, da je bila ta metoda dejansko uporabljena, izhaja ne samo iz uvodnih izjav izpodbijane uredbe, ampak tudi, in to zelo jasno, iz dokumentov, ki so bili Republiki Estoniji večkrat predloženi v okviru Upravljalnega odbora za sladkor in nazadnje na sestanku skupine izvedencev 19. maja 2005, pri čemer so bili ti dokumenti predloženi pred sprejetjem navedene uredbe in je bila Republika Estonija seznanjena z njimi.
310
V teh okoliščinah je treba po eni strani ugotoviti, da je izpodbijana uredba zadostno obrazložena glede tega, zakaj gospodinjske rezerve niso bile izključene iz izračuna estonskega presežka, in, po drugi strani, da v obrazložitvi navedene uredbe ni bilo nujno treba navesti razlogov, zaradi katerih je Komisija odstopila od prakse, ki jo je uporabila pri predhodnih pristopih, ker je ta odstop logična in nujna posledica Uredbe št. 60/2004, katere zakonitosti Republika Estonija v tej tožbi ni izpodbijala.
V – Četrti tožbeni razlog: kršitev načela dobrega upravljanja
A – Trditve strank
311
Republika Estonija trdi, da je Komisija s sprejetjem izpodbijane uredbe kršila načelo dobrega upravljanja, ker je bila ta – ker je ta uredba skupek petih odločb, ki se nanašajo na zadevne nove države članice – zavezana skrbno in nepristransko pripraviti svojo odločbo. Komisija ni upoštevala posebnih okoliščin v zvezi s položajem Republike Estonije, čeprav je bila o njih obveščena. Mariann Fischer Boel je to odločbo sprejela na podlagi razmislekov, ki niso povezani z zadevo, s čimer je zlorabila pooblastila. Poskušala je preprečiti, po eni strani, tveganje, da bi druge nove države članice izpodbijale podlage za izračun v zvezi z drugimi proizvodi ali da bi se sklicevale na posebne okoliščine, in, po drugi strani, oblikovanje precedenčnih primerov za prihodnje pristope.
312
Poleg tega bi Komisija morala oceniti vpliv svojega ravnanja na nastali položaj, zlasti ker je izjavila, da bo uporabila enako metodo izračuna kot pri predhodnih pristopih.
313
Nazadnje, na podlagi načela dobrega upravljanja bi moral biti kolegij pred kakršnim koli sprejetjem odločitve seznanjen z bistvenimi dejstvi. Kljub temu se je izrekel o vprašanju vključitve gospodinjskih rezerv v estonski presežek, čeprav končna različica sporočila Mariann Fischer Boel ni vključevala trditev Republike Estonije v zvezi z resnimi posledicami te odločitve za njen proračun, niti ugotovitev Mariann Fischer Boel v zvezi s tem, niti dejanskih številk, niti primerjave z Republiko Malto in Republiko Ciper.
314
Komisija meni, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
315
Poudariti je treba, da Republika Estonija s tem tožbenim razlogom v bistvu, čeprav se sklicuje na načelo dobrega upravljanja, po eni strani povzema razloge, zaradi katerih meni, da je Komisija kršila člen 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004, ko je sprejela izpodbijano uredbo, ne da bi upoštevala posebne okoliščine v zvezi z njenim položajem. Te trditve so bile preučene in zavrnjene v drugem delu drugega tožbenega razloga. Po drugi strani, Republika Estonija povzema razloge, zaradi katerih meni, da je bilo v obravnavani zadevi kršeno načelo solidarne odgovornosti. Te trditve so bile preučene in zavrnjene v prvem tožbenem razlogu.
316
Ta tožbeni razlog je zato treba v celoti zavrniti.
VI – Peti tožbeni razlog: kršitev načela dobre vere
A – Trditve strank
317
Republika Estonija trdi, da v skladu z načelom dobre vere podpisniki mednarodnega sporazuma ne smejo sprejemati aktov, s katerimi bi posegali v namen in cilj tega sporazuma. Zato se Komisija po podpisu Akta o pristopu mora vzdržati kakršnega koli ukrepa, s katerim bi lahko spodbudila kakršne koli motnje na trgu ali špekulacije. Vendar Komisija ni sprejela ukrepov zoper povečanje izvoza Skupnosti, Republiki Estoniji pa je preprečila, da bi to storila. To je še toliko resneje, ker je Komisija navedla, da bo upoštevala učinke na zaloge, ki jih bo povzročila liberalizacija trgovine med državami kandidatkami in Evropsko unijo, in da bo uporabila enaka načela kot pri predhodnih pristopih.
318
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
319
Republika Estonija v tem tožbenem razlogu v bistvu navaja iste trditve, ki jih je uveljavljala v drugem in četrtem tožbenem razlogu. Te trditve je torej treba zavrniti iz istih razlogov kot navedena tožbena razloga.
VII – Šesti tožbeni razlog: kršitev načela prepovedi diskriminacije
320
Republika Estonija trdi, da je z izpodbijano uredbo kršeno načelo prepovedi diskriminacije v treh pogledih, ki jih je treba preučiti posebej.
A – Diskriminacija v primerjavi z Republiko Malto in Republiko Ciper
1. Trditve strank
321
Republika Estonija meni, da je bila obravnavana diskriminatorno v primerjavi z Republiko Malto in Republiko Ciper, ker sta bili ti novi državi članici in Estonija obravnavane enako, čeprav polovico estonskega presežka sestavljajo gospodinjske rezerve, medtem ko imajo malteški in ciprski presežek samo gospodarski subjekti. Ta diskriminacija je izhajala tudi iz besedila Priloge 18 in je še toliko resnejša, če so bile, kot kaže razvoj izračuna malteškega presežka od osnutka uredbe (13.210 ton) do izpodbijane uredbe (2452 ton), posebne okoliščine dejansko upoštevane za Republiko Malto.
322
Komisija izpodbija trditve Republike Estonije.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
323
Republika Estonija v bistvu trdi, da je bil estonski presežek izračunan enako kot ciprski in malteški presežek, čeprav bi jo morala Komisija glede na okoliščine v zvezi z njenim položajem obravnavati drugače. Vendar pa razlogi, zaradi katerih Republika Estonija meni, da bi morala biti deležna take obravnave, ne morejo podpreti njene trditve.
324
Ti razlogi so namreč v bistvu razlogi, ki so se navajali za trditev, da bi Komisija morala upoštevati posebno vlogo porabe sladkorja v Republiki Estoniji, in so bili predstavljeni v drugem delu drugega tožbenega razloga. Ker pa je bilo ugotovljeno, da Komisija na podlagi teh razlogov gospodinjskih rezerv Republike Estonije ne more izključiti iz izračuna presežka te države, kot je bilo poudarjeno v točkah od 252 do 260 zgoraj, ne bo mogoče meniti, da je Komisija, s tem ko ni upoštevala navedenih razlogov, Republiko Estonijo obravnavala diskriminatorno.
325
Poleg tega, v delu, v katerem je argument Republike Estonije mogoče razumeti tako, da je Komisija malteški presežek zmanjšala na podlagi upoštevanja posebne okoliščine v zvezi s položajem Republike Malte, pri čemer pa tega ni storila glede Republike Estonije, je treba poudariti, da obstoj takega posebnega pogoja, ki ni naveden v izpodbijani uredbi, ne more vplivati na zakonitost izračuna estonskega presežka niti potrditi diskriminacije Republike Estonije.
326
Republika Estonija namreč ne navaja, ali bi moralo biti zmanjšanje, do katerega je imela pravico Republika Malta, odobreno tudi njej, ker njen položaj in položaj Republike Malte, zaradi katerega je slednja dosegla zadevno zmanjšanje, izhajata iz iste posebne okoliščine.
327
Poleg tega, če bi bilo treba trditev Republike Estonije razumeti tako, da je bil skupni presežek Republike Malte zmanjšan napačno, bi bilo treba poudariti, da ta napaka Komisije, če bi bila dokazana, ne more ovreči izpodbijane uredbe v zvezi z Republiko Estonijo. Ta država članica namreč ne more zahtevati uporabe druge metode izračuna presežka, kot je metoda, ki se je uporabljala zanjo, in vsekakor bi storjena napaka na izpodbijano uredbo vplivala samo v delu, ki zadeva Republiko Malto (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 14. marca 2002 v zadevi Italija proti Svetu, C-340/98, Recueil, str. I-2663, točki 90 in 91).
328
Ugotoviti je torej treba, da Republiki Estoniji ni uspelo dokazati, da jo je Komisija s sprejetjem izpodbijane uredbe obravnavala diskriminatorno v primerjavi z Republiko Malto in Republiko Ciper.
B – Diskriminacija v primerjavi z nekaterimi državami članicami, ki so predhodno pristopile k Skupnosti
1. Trditve strank
329
Republika Estonija meni, da je bila obravnavana diskriminatorno v primerjavi z državami članicami, ki so predhodno pristopile k Skupnosti, nato k Evropski uniji, ker v enakem dejanskem in pravnem položaju gospodinjske rezerve teh držav niso bile upoštevane pri določitvi njihovih presežkov, kar Komisija izpodbija.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
330
Poudariti je treba, da je treba prehodne ukrepe, ki jih je treba sprejeti na kmetijskem področju ob vsaki širitvi, prilagoditi glede na konkretna tveganja za motnje na kmetijskih trgih, ki bi jih ta širitev lahko vključevala. Zato institucijam ni treba uporabiti enakih prehodnih ukrepov v dveh zaporednih širitvah.
331
Komisija je lahko med razlikami, obstoječimi ob širitvah v letih 1995 in 2004, upoštevala dejstvo, da je bilo cilj preprečiti motnje na trgu Skupnosti s sladkorjem težje doseči leta 2004 zaradi kopičenja presežkov, zaradi mnogo večje velikosti trgov v novih državah članicah in njihove veliko večje proizvodne zmogljivosti ter zaradi tega, ker nekatere nove države članice, kot je Republika Estonija, niso uporabljale nobene uvozne dajatve za sladkor, saj se je lahko ta proizvod preprosto kupil na mednarodnem trgu, to pa so elementi, ki jih Komisija navaja v svojih spisih, ne da bi ji Republika Estonija ugovarjala v zvezi s tem. Poleg tega so bile tudi razlike v cenah med Skupnostjo in novimi državami članicami večje. Zaradi teh dveh elementov je bilo tveganje za destabilizacijo trga s sladkorjem precej večje, tako da je bilo sprejetje strožjih prehodnih ukrepov upravičeno.
332
Ugotoviti je torej treba, da Republiki Estoniji ni uspelo dokazati, da jo je Komisija obravnavala diskriminatorno v primerjavi z državami članicami, ki so predhodno pristopile k Skupnosti in nato k Evropski uniji.
C – Diskriminacija v primerjavi z vsemi starimi državami članicami
1. Trditve strank
333
Republika Estonija meni, da je bila v primerjavi z vsemi starimi državami članicami obravnavana diskriminatorno. Na podlagi izpodbijane uredbe bi namreč morala zahtevati, da njeni gospodarski subjekti izločijo količino sladkorja, večjo kot je njihova presežna količina, da bi izpolnila svojo obveznost izločitve, ker je nemogoče izločiti gospodinjske rezerve. Njeni gospodarski subjekti so torej bili v manj ugodnem položaju, kot so bili gospodarski subjekti v starih državah članicah. Nazadnje, če bi bilo treba Uredbo št. 60/2004 razložiti tako, da je bila Republika Estonija tista, ki je morala prevzeti posledice obstoja navedenih rezerv in plačati znesek iz člena 7(2) Uredbe št. 60/2004, je bila diskriminirana v primerjavi s starimi državami članicami, ki jim prej ni bilo treba nikoli nositi takega bremena.
334
Komisija primarno meni, da so trditve Republike Estonije usmerjene zoper Uredbo št. 60/2004, ne zoper izpodbijano uredbo in da so torej nedopustne, ter podredno izpodbija navedene trditve.
2. Presoja Sodišča prve stopnje
335
Ne da bi se bilo treba opredeliti o dopustnosti trditev Republike Estonije, je treba poudariti, da estonskim gospodarskim subjektom na podlagi Uredbe št. 60/2004 ni treba izločiti količine sladkorja, večje od njihovega posamičnega presežka. Naloga izključno Republike Estonije je zagotoviti izločitev količine sladkorja, ki je enaka presežku, ki ga je določila Komisija (glej točko 171 zgoraj).
336
Glede tega, da je Republika Estonija domnevno diskriminirana glede na stare države članice, ker bi morala plačati znesek iz člena 7(2) Uredbe št. 60/2004, če ji ne bi uspelo izločiti količine sladkorja, enake njenemu presežku, je treba poudariti, da je bil položaj kmetijstva v novih državah članicah precej drugačen od položaja v starih državah članicah (sodba Sodišča z dne 23. oktobra 2007 v zadevi Poljska proti Svetu, C-273/04, ZOdl., str. I-8925, točka 87). Zato je treba ugotoviti, da v zvezi z obstojem presežkov položaja starih držav članic in položaja Republike Estonije pred širitvijo ni mogoče šteti za primerljiva.
337
Za gospodarske subjekte v starih državah članicah in gospodarske subjekte v Republiki Estoniji pred širitvijo so namreč veljali drugačni predpisi, kvote in mehanizmi podpore proizvodnji. Sicer pa, medtem ko so institucije Skupnosti lahko preprečile oblikovanje presežnih zalog na ozemlju starih držav članic z ukrepi, določenimi na podlagi SUT za sladkor, niso mogle preprečiti oblikovanja presežnih zalog na ozemlju novih držav članic pred njihovim pristopom k Evropski uniji. Zaradi tega je v Prilogi IV, točka 4(1) do (4), k Aktu o pristopu za nove države članice določena obveznost, da na svoje stroške izločijo presežne zaloge, ne da bi bila določena vzporedna obveznost za stare države članice, kar je Republika Estonija sprejela s podpisom Akta o pristopu.
338
Ugotoviti je torej treba, da Republiki Estoniji ni uspelo dokazati, da je bila v primerjavi s starimi državami članicami obravnavana diskriminatorno.
339
Ta tožbeni razlog je tako treba zavrniti v celoti.
VIII – Sedmi tožbeni razlog: kršitev lastninske pravice
A – Trditve strank
340
Republika Estonija trdi, da je z izpodbijano uredbo kršena lastninska pravica, ki je priznana in varovana v okviru skupnega kmetijskega trga, pri čemer so njene omejitve dovoljene samo, če ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki si jih prizadeva doseči Skupnost, in ne pomenijo nesorazmernega posega, ki bi vplival na njeno bistvo. Zahtevati od estonskih državljanov, naj izločijo sladkor, kupljen za svojo porabo, pa je pomenilo nesorazmeren poseg, ker ta sladkor ni mogel ustvarjati tveganja za špekulacije ali motnje na trgu. Poleg tega bi to pomenilo razlastitev, ne da bi gospodinjstva, ki so preprosti potrošniki, imela neposredne koristi od SUT za sladkor. Nazadnje, tudi če bi morali gospodarski subjekti izločiti količino, ki presega njihovo posamično presežno zalogo, bi to pomenilo kršitev lastninske pravice.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
341
Trditev Republike Estonije je treba takoj zavrniti.
342
Nobena določba Uredbe št. 60/2004 namreč estonskih gospodinjstev ne obvezuje, da izločijo kakršno koli količino sladkorja, niti estonskih gospodarskih subjektov, da izločijo dodatno količino sladkorja glede na njihov posamični presežek. Edino Republika Estonija mora zagotoviti izločitev količine sladkorja, ki je enaka presežku, ki ga je določila Komisija, ali plačati znesek iz člena 7(2) navedene uredbe, če ji ne bi uspelo izpolniti svoje obveznosti.
343
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da Republiki Estoniji ni uspelo dokazati nobene kršitve lastninske pravice zaradi sprejetja izpodbijane uredbe.
IX – Osmi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
A – Trditve strank
344
Republika Estonija trdi, da je z izpodbijano uredbo kršeno načelo sorazmernosti, saj izločitev gospodinjskih rezerv ni bila nujna za preprečitev špekulacij in motenj na trgu, ki sta cilja Uredbe št. 60/2004. Po eni strani je namreč obstoj teh rezerv ustvarjal tveganje za motnje samo, če bi jih bilo mogoče prodati naprej, česar pa gospodinjstva ne bi mogla storiti, kar dokazuje dejstvo, da se je cena sladkorja v Estoniji po pristopu potrojila in nato ostala stabilna. Po drugi strani rezerve niso spodbujale k špekulacijam, kar dokazuje dejstvo, da niso bile nikoli upoštevane pri predhodnih pristopih. Nazadnje, zaradi vključitve navedenih rezerv v presežek, pripisan Republiki Estoniji, se je podvojil znesek, ki ga je treba plačati ob neupoštevanju obveznosti, določenih z Uredbo št. 60/2004.
345
Republika Latvija dodaja, da glede na napake pri izračunu Komisije z izpodbijano uredbo ni mogoče doseči cilja, zastavljenega z Uredbo št. 60/2004, ki ni obremeniti proračun novih držav članic, ampak proračun podjetij, ki so si napravila zaloge sladkorja za špekulacijske namene z uporabo razlik v zvezi z uvoznimi dajatvami.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
346
Na podlagi ugotovitev iz točk od 121 do 129 in od 162 do 167 zgoraj je treba trditve Republike Estonije nujno zavrniti.
347
Glede trditev Republike Latvije je treba poudariti, da ne omogočajo opredelitve domnevnih napak pri izračunu Komisije, zaradi katerih naj ne bi bilo mogoče doseči cilja, zastavljenega z izpodbijano uredbo in Uredbo št. 60/2004. Poleg tega je treba poudariti, da v nasprotju s trditvami Republike Latvije cilj teh uredb ni obremeniti proračun podjetij, ki so si napravila zaloge za špekulacijske namene z uporabo razlik v zvezi z uvoznimi dajatvami, in tudi ne proračun novih držav članic, ampak preprečiti morebitne motnje SUT za sladkor po pristopu teh držav, povezane z obstojem presežkov na njihovem ozemlju, in sicer zlasti z zagotovitvijo, da bodo ti presežki izločeni na izključni strošek navedenih držav.
348
Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
X – Prvi dodatni tožbeni razlog Republike Latvije: kršitev pravice do obrambe
A – Trditve strank
349
Republika Latvija navaja, da ni imela možnosti izraziti svojega stališča o izpodbijani uredbi in v razumnem roku predložiti svojih ugovorov v zvezi z metodologijo, po kateri so bili presežki izračunani, kar Komisija izpodbija.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
350
Republika Latvija se v bistvu sklicuje na kršitev svoje pravice do obrambe. Njene trditve torej niso upoštevne, kajti tudi če bi bile dopustne in utemeljene, ne bi nikakor mogle vplivati na zakonitost izpodbijane uredbe glede Republike Estonije.
351
Ta tožbeni razlog je torej treba zavrniti.
XI – Drugi dodatni tožbeni razlog Republike Latvije: kršitev načela varstva upravičenega pričakovanja
A – Trditve strank
352
Republika Latvija meni, da je Komisija kršila načelo varstva upravičenega pričakovanja, ker bi morala za vsako novo državo članico določiti ne samo ustrezni presežek, ampak tudi običajni prenos zalog na dan 1. maja 2004, kar Komisija izpodbija.
B – Presoja Sodišča prve stopnje
353
Opozoriti je treba, da člen 40, četrti odstavek, Statuta Sodišča, ki se uporablja za postopek pred Sodiščem prve stopnje na podlagi člena 53, prvi odstavek, navedenega statuta, in člen 116(4) Poslovnika Sodišča prve stopnje dajeta intervenientu pravico, da samostojno predloži ne samo trditve, ampak tudi tožbene razloge, če ti podpirajo predloge ene od glavnih strank in se ne razlikujejo popolnoma od predlogov, ki utemeljujejo spor med tožečo in toženo stranko, kar bi vodilo k spremembi predmeta spora (sodba Sodišča prve stopnje z dne 15. junija 2005 v zadevi Regione autonoma della Sardegna proti Komisiji, T-171/02, ZOdl., str. II-2123, točka 152).
354
Ta dodatni tožbeni razlog Republike Latvije se popolnoma razlikuje od ugotovitev v podporo tožbenim razlogom, ki jih v tej tožbi uveljavlja Republika Estonija, in ga je treba zavreči kot nedopustnega. Čeprav je Republika Estonija v drugem delu drugega tožbenega razloga navedla trditev, ki bi jo bilo deloma mogoče razlagati tako, da se nanaša na kršitev načela varstva upravičenega pričakovanja, je to storila v zvezi z okoliščino, da se pri predhodnih pristopih količine, manjše od treh ton, niso upoštevale pri izračunu presežkov, in ne v zvezi z domnevnim upravičenim pričakovanjem, da bi bilo treba izračunati običajni prenos zalog, ne pa presežka.
355
Podredno je treba navesti, da čeprav Priloga IV, točka 4(2), k Aktu o pristopu določa, da je treba vse zaloge proizvodov na dan pristopa v prostem prometu na ozemlju novih držav članic, ki presegajo količino, ki jo je mogoče upoštevati kot običajni prenos zalog, odpraviti na stroške novih držav članic, ta določba Komisije ne obvezuje, da to presežno količino izračuna v dveh korakih, in sicer da najprej izračuna običajni prenos zalog in nato količino, ki presega to številko in jo je treba izločiti.
356
V zvezi s tem je treba poudariti, da lahko Komisija pri izvajanju pooblastil, ki jih je nanjo prenesel Svet in celo avtorji Akta o pristopu na področju skupne kmetijske politike za izvajanje njegovih predpisov, uporabi široko diskrecijsko pravico, tako da lahko samo očitno neustrezna narava ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojna institucija namerava doseči, vpliva na zakonitost takega ukrepa (glej zgoraj v točki 118 navedeno sodbo Weidacher, točka 26 in navedena sodna praksa). Ugotoviti je torej treba, da lahko pri izvajanju te široke diskrecijske pravice svobodno uporabi poenostavljeno metodo izračuna, po kateri se lahko neposredno dobi presežek, ki ga je treba izločiti. Republika Latvija bi morala dokazati, da je metoda, ki jo je izbrala Komisija, očitno neustrezna. Vendar pa trditve Republike Latvije v zvezi s tem ne morejo ovreči utemeljenosti metode, ki jo je uporabila Komisija. Republika Latvija namreč brez kakršnekoli utemeljitve po eni strani samo trdi, da bi Komisija, če bi uporabila metodo, ki je ustrezna po mnenju Latvije, lahko bolje zagotovila, da bodo okoliščine oblikovanja zalog pravilno analizirane, in, po drugi strani, da je Komisija s tem kršila načelo varstva upravičenega pričakovanja, ne da bi se Latvija sklicevala na katero koli natančno zagotovilo Komisije, da bo ravnala na način, ki ga Republika Latvija šteje za ustreznega.
357
Iz tega sledi, da je treba tudi dodatni tožbeni razlog Republike Latvije zavrniti.
358
Glede na zgoraj navedeno je treba tožbo v celoti zavrniti.
Stroški
359
V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Republika Estonija ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
360
Republika Latvija nosi svoje stroške na podlagi člena 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (prvi senat)
razsodilo:
1.
Tožba se zavrne.
2.
Republiki Estoniji se naloži plačilo njenih stroškov in stroškov, ki jih je priglasila Komisija Evropskih skupnosti.
3.
Republika Latvija nosi svoje stroške.
Tiili
Dehousse
Wiszniewska-Białecka
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 2. oktobra 2009.
Podpisi
Stvarno kazalo
Pravni okvir
I – SUT za sladkor
II – Pogodba o pristopu in Akt o pristopu
Dejansko stanje
I – Uredba (ES) št. 60/2004
II – Uredba (ES) št. 651/2005
III – Izpodbijana uredba
Postopek in predlogi strank
Pravo
I – Uvodna predloga Republike Estonije in Komisije
A – Uvodni predlog Republike Estonije
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
B – Uvodni predlog Komisije
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
II – Prvi tožbeni razlog: kršitev načela solidarne odgovornosti
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
III – Drugi tožbeni razlog: kršitev Uredbe št. 60/2004
A – Zavezujoča narava Uredbe št. 60/2004 glede na izpodbijano uredbo
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
B – Prvi del
1. Pomen izraza „zaloga“
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
2. Sistematična razlaga Uredbe št. 60/2004
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
3. Pojem „zaloga“, kot se je upošteval pri predhodnih pristopih
a) Uvodne ugotovitve
b) Trditve strank
c) Presoja Sodišča prve stopnje
4. Razlaga člena 32 ES
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
5. Razlaga pojma „imetniki presežnih zalog“, kot ga je upoštevalo Sodišče
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
C – Drugi del
1. Uvodne opombe glede obsega člena 6(1)(c) Uredbe št. 60/2004
2. Pomen porabe sladkorja v Estoniji
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
3. Sprememba meril, uporabljenih pri predhodnih pristopih, ki jo je opravila Komisija
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
4. Prispevek Komisije k oblikovanju gospodinjskih rezerv v Estoniji
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
5. Očitek, da Komisija ni zadostno upoštevala razvoja gospodarstva novih držav članic
a) Trditve strank
b) Presoja Sodišča prve stopnje
IV – Tretji tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
V – Četrti tožbeni razlog: kršitev načela dobrega upravljanja
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
VI – Peti tožbeni razlog: kršitev načela dobre vere
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
VII – Šesti tožbeni razlog: kršitev načela prepovedi diskriminacije
A – Diskriminacija v primerjavi z Republiko Malto in Republiko Ciper
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
B – Diskriminacija v primerjavi z nekaterimi državami članicami, ki so predhodno pristopile k Skupnosti
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
C – Diskriminacija v primerjavi z vsemi starimi državami članicami
1. Trditve strank
2. Presoja Sodišča prve stopnje
VIII – Sedmi tožbeni razlog: kršitev lastninske pravice
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
IX – Osmi tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
X – Prvi dodatni tožbeni razlog Republike Latvije: kršitev pravice do obrambe
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
XI – Drugi dodatni tožbeni razlog Republike Latvije: kršitev načela varstva upravičenega pričakovanja
A – Trditve strank
B – Presoja Sodišča prve stopnje
Stroški
(
*1
)	Jezik postopka: estonščina.