62015CJ0687
EUROOPA KOHTU OTSUS (suurkoda)
25. oktoober 2017 (
*1
)
Tühistamishagi – Euroopa Liidu Nõukogu järeldused Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu 2015. aasta ülemaailmse raadiosidekonverentsi kohta – ELTL artikli 218 lõige 9 – Ette nähtud õigusliku vormi eiramine – Õigusliku aluse märkimata jätmine
Kohtuasjas C‑687/15,
mille ese on ELTL artikli 263 alusel 17. detsembril 2015 esitatud tühistamishagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: L. Nicolae ja F. Erlbacher,
hageja,
versus
Euroopa Liidu Nõukogu, esindajad: I. Šulce, J.‑P. Hix ja O. Segnana,
kostja,
keda toetavad:
Tšehhi Vabariik, esindajad: M. Smolek, J. Vláčil ja M. Hedvábná,
Saksamaa Liitvabariik, esindajad: T. Henze ja K. Stranz,
Prantsuse Vabariik, esindajad: F. Fize, G. de Bergues, B. Fodda ja D. Colas,
Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik, esindajad: C. Brodie, M. Holt ja D. Robertson, keda abistas barrister J. Holmes,
menetlusse astujad,
EUROOPA KOHUS (suurkoda),
koosseisus: president K. Lenaerts, asepresident A. Tizzano, kodade presidendid L. Bay Larsen, J. L. da Cruz Vilaça, J. Malenovský, E. Levits ja C. Vajda, kohtunikud J.‑C. Bonichot, A. Arabadjiev, C. Toader, A. Prechal (ettekandja), S. Rodin ja F. Biltgen,
kohtujurist: H. Saugmandsgaard Øe,
kohtusekretär: vanemametnik L. Hewlett,
arvestades kirjalikus menetluses ja 2. mai 2017. aasta kohtuistungil esitatut,
olles 7. septembri 2017. aasta kohtuistungil ära kuulanud kohtujuristi ettepaneku,
on teinud järgmise
otsuse
1
Euroopa Komisjon palub oma hagis tühistada Euroopa Liidu Nõukogu järeldused, mis esitati 26. oktoobril 2015 nõukogu 3419. istungil Luxembourgis Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu (ITU) 2015. aasta ülemaailmse raadiosidekonverentsi (WRC‑15) kohta (edaspidi „vaidlustatud akt“).
Õiguslik raamistik
Rahvusvaheline õigus
2
ITU on ÜRO eriinstitutsioon, mis tegeleb info- ja kommunikatsioonitehnoloogiaga. Nagu nähtub eelkõige ITU põhikirja artiklist 1, määratakse selle tegevuse raames raadiospekter ja satelliidiorbiidid kogu maailmas ning töötatakse välja tehnilised standardid, et tagada võrkude ja tehnoloogiate omavaheline ühendus.
3
ITU põhikirja artikli 2 kohaselt kuuluvad selle koosseisu liikmesriigid ja sektorite liikmed. Praegu on ITU liikmeteks 193 riiki, sealhulgas kõik liidu liikmesriigid, kusjuures Euroopa Liit ise on ITU „sektoriliige“.
4
ITU põhikirja artikkel 3 „Liikmesriikide ja sektorite liikmete õigused ja kohustused“ sätestab:
„1.   Liikmesriikide ja sektorite liikmete õigused ja kohustused on sätestatud käesolevas põhikirjas ja konventsioonis.
[…]
3.   Piiramata käesoleva põhikirja või konventsiooni asjakohaseid sätteid, võivad sektorite liikmed [ITU] tegevuste raames osaleda igakülgselt selle sektori tegevustes, mille liikmed nad on:
[…]
b)
piiramata konventsiooni asjakohaseid sätteid või täievolilisel konverentsil sellega seoses vastu võetud otsuseid, võivad nad osaleda küsimuste ja soovituste koostamisel ning otsuste tegemisel, mis puudutavad asjaomase sektori tööd ja menetlusi.“
5
ITU põhikirja artikkel 4 „[ITU] dokumendid“ on sõnastatud nii:
„1.   [ITU] dokumendid on:
–
käesolev [ITU] põhikiri,
–
[ITU] konventsioon ja
–
halduseeskirjad.
[…]
3.   Käesoleva põhikirja ja konventsiooni sätteid on täiendatud järgmiste halduseeskirjadega, mis reguleerivad telekommunikatsiooni kasutamist ja on siduvad kõikidele liikmesriikidele:
[…]
–
raadioside-eeskirjad.
[…]“
6
ITU põhikirja artikkel 13 „Raadioside konverentsid ja raadioside assambleed“ sätestab:
„1.   Ülemaailmne raadiosidekonverents võib raadioside-eeskirju ja kõiki muid tema pädevusse kuuluvaid ja päevakorraga seonduvaid ülemaailmseid küsimusi osaliselt või, erandkorras, täielikult läbi vaadata. Selle konverentsi teised ülesanded on sätestatud konventsioonis.
2.   Ülemaailmsed raadiosidekonverentsid kutsutakse tavapäraselt kokku iga kolme või nelja aasta järel, kuid vastavalt konventsiooni asjakohastele sätetele võidakse konverentsi mitte kokku kutsuda või kutsuda kokku lisakonverents.
[…]“
Liidu õigus
7
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiiv 2002/21/EÜ elektrooniliste sidevõrkude ja ‑teenuste ühise reguleeriva raamistiku kohta (raamdirektiiv) (EÜT 2002, L 108, lk 33, ELT eriväljaanne 13/29, lk 349), mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. novembri 2009. aasta direktiiviga 2009/140/EÜ (ELT 2009, L 337, lk 37) (edaspidi „raamdirektiiv“), võeti vastu EÜ artikli 95 alusel.
8
Raamdirektiivi artikli 8a „Raadiospektripoliitika strateegiline planeerimine ja koordineerimine“ lõige 4 sätestab:
„Komisjon võib raadiospektripoliitika töörühma arvamust täiel määral arvesse võttes teha Euroopa Parlamendile ja nõukogule ettepaneku ühiste poliitikaeesmärkide kohta, kui see on vajalik Euroopa Ühenduse huvide tõhusaks kooskõlastamiseks raadiospektrialastes küsimustes pädevates rahvusvahelistes organisatsioonides.“
9
Nimetatud direktiivi artikli 9 „Raadiosageduste haldamine elektrooniliste sideteenuste puhul“ lõike 1 teine lõik sätestab:
„Käesoleva artikli kohaldamisel järgivad liikmesriigid asjaomaseid rahvusvahelisi kokkuleppeid, sealhulgas [raadioside-eeskirju], ja võivad võtta arvesse avaliku korraga seotud kaalutlusi.“
10
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta otsus nr 676/2002/EÜ Euroopa Ühenduse raadiospektripoliitika reguleeriva raamistiku kohta (raadiospektrit käsitlev otsus) (EÜT 2002, L 108, lk 1; ELT eriväljaanne 13/29, lk 317) võeti samuti vastu EÜ artikli 95 alusel. Viidatud otsuse artikli 1 lõige 1 sätestab:
„Käesoleva otsuse eesmärk on luua ühenduses poliitika- ja õigusraamistik, et tagada lähenemisviiside ja vajaduse korral ühtlustatud tingimuste kooskõlastamine seoses siseturu loomiseks ja toimimiseks vajaliku raadiospektri kättesaadavuse ja tõhusa kasutamisega sellistes ühenduse poliitikavaldkondades nagu elektrooniline side, transport ning teadus- ja arendustegevus.“
11
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 14. märtsi 2012. aasta otsus nr 243/2012/EL, millega luuakse mitmeaastane raadiospektripoliitika programm (ELT 2012, L 81, lk 7), võeti vastu ELTL artikli 114 alusel. Selle otsuse artikli 1 „Eesmärk ja reguleerimisala“ lõikes 1 on sätestatud:
„Käesoleva otsusega luuakse mitmeaastane raadiospektripoliitika programm spektrikasutuse strateegiliseks planeerimiseks ja ühtlustamiseks, et tagada siseturu toimimine sellistes liidu spektrikasutusega seotud poliitikavaldkondades nagu elektrooniline side, teadusuuringud, tehnoloogia areng ja kosmos, transport, energeetika ja audiovisuaalvaldkond.“
12
Otsuse nr 243/2012 artikli 10 „Rahvusvahelised läbirääkimised“ lõikes 1 on ette nähtud:
„Spektrialastel rahvusvahelistel läbirääkimistel kohaldatakse järgmisi põhimõtteid:
a)
kui rahvusvahelistel läbirääkimistel käsitletav teema kuulub liidu pädevusse, võtab liit seisukoha kooskõlas liidu õigusega;
b)
kui rahvusvahelistel läbirääkimistel käsitletav teema kuulub osaliselt liidu pädevusse ja osaliselt liikmesriikide pädevusse, püüavad liit ja liikmesriigid võtta ühise seisukoha kooskõlas lojaalse koostöö põhimõtte nõuetega.
Esimese lõigu punkti b kohaldamiseks teevad liit ja liikmesriigid koostööd kooskõlas liidu ja tema liikmesriikide rahvusvahelise esindatuse ühtsuse põhimõttega.“
Vaidluse taust ja vaidlustatud akt
13
WRC‑15 toimus Genfis (Šveits) 2.–27. novembrini 2015. Seal lepiti kokku, et vaadatakse läbi raadioside-eeskirjad.
14
Komisjon esitas 29. mail 2015 nõukogule ELTL artikli 114 ja artikli 218 lõike 9 alusel ettepaneku võtta vastu nõukogu otsus Euroopa Liidu nimel võetava seisukoha kohta WRC‑15 raames (COM(2015) 234 final), nähes selle ettepaneku artiklis 1 ette:
„Ühiselt ELi huvides tegutsevad liikmesriigid osalevad [WRC‑15] läbirääkimistel eesmärgiga vaadata läbi raadioside-eeskirjad.
Liidu nimel võetavad seisukohad läbirääkimistel ja raadioside-eeskirjade muudatuste vastuvõtmisel on sätestatud käesoleva otsuse lisas.
Kui WRC‑15 raames tehakse lisas käsitletud teemal uusi ettepanekuid, mille kohta puudub liidu seisukoht, siis kujundatakse liidu seisukoht kohapealse koordineerimise teel enne, kui WRC‑15 raadioside-eeskirjade muudatused vastu võtab. Sellisel juhul on liidu seisukoht kooskõlas käesoleva otsuse lisas sätestatud põhimõtetega.“
15
Nimetatud nõukogu otsuse ettepaneku lisa on sõnastatud nii:
„ITU raadioside-eeskirjade muudatuste üle peetavatel läbirääkimistel ja muudatuste vastuvõtmisel WRC‑15 raames tuleks liidu nimel võtta järgmised seisukohad.
1.
Päevakorrapunkti 1.1 all:
•
määrata rahvusvahelisele mobiilsidele sagedusala 1452–1492 MHz ning külgnevad sagedusalad 1427–1452 MHz ja 1492–1518 MHz, kaitstes samal ajal passiivseid teenuseid allpool sagedust 1427 MHz;
•
eraldada sagedusala 3400–3800 MHz kaaseelisõiguse põhimõttel mobiilsideteenustele ja määrata see sagedusala rahvusvahelisele mobiilsidele;
•
lükata tagasi sagedusala 470–694 MHz kaaseelisõiguse põhimõttel eraldamine mobiilside teenustele Euroopas;
•
mitte eraldada kaaseelisõiguse põhimõttel mobiilside teenustele sagedusalasid 5350–5470 MHz ja 5725–5850 MHz ega määrata rahvusvahelisele mobiilsidele lisaks nimetatutele sagedusala 5850–5925 MHz. Neid sagedusalasid tuleb täiendavalt uurida, et kaaluda nende kasutamist raadio-kohtvõrkude jaoks, ning tagades kõigil juhtudel nende primaarse kasutuse kaitse.
2.
Päevakorrapunkti 1.2 all:
•
seada kaitsetasemed ringhäälinguteenusele allpool sagedust 694 MHz, mis on kooskõlas Euroopa Postside ja Telekommunikatsiooni administratsioonide Konverentsi tehtud uuringu tulemustega, ning seada sagedusala alampiiriks 694 MHz;
•
mitte lisada täiendavaid piiranguid ringhäälingu kaitseks sagedusalas 694–790 MHz, ehkki võib võtta meetmeid, et tagada traadita lairibaühenduse ja olemasolevate aeronavigatsioonisüsteemide tasakaalustatud kooseksisteerimine [liidu] idapiiridel sagedusalas 694–790 MHz;
3.
Päevakorrapunkti 1.18 all: eraldada raadiolokatsiooni teenusele sagedusala 77,5–78 GHz ja kaitsta selle sagedusala kasutamist liiklusradarite poolt, kehtestamata liigseid piiranguid, kuid võttes arvesse, et raadioastronoomiajaamadele peab pakkuma jätkuvalt kaitset.
4.
Päevakorrapunkti 10 all: toetada tuleks [2019. aasta ülemaailmse raadiosidekonverentsi (WRC‑19)] päevakorrapunkti, mis käsitleb 5G‑mobiilsidesüsteemide spektrivajadusi, keskendudes uutele eraldamistele ülalpool sagedust 6 GHz ja ühisele lähenemisviisile seoses ühilduvusuuringute algatamisega WRC‑19 eel.
5.
Pidades WRC‑15 käigus läbirääkimisi mis tahes asjakohase muudatuse üle ITU raadioside-eeskirjades, on vaja tagada kooskõla liidu õigusega, jälgides eriti, et järgitakse [raamdirektiivi] artiklis 9 ning [otsuses 243/2012] sätestatud põhimõtteid ning et ei mõjutataks selle edasist prognoositavat arengut.“
16
Pärast nõukogusiseseid arutelusid võttis nõukogu vastu vaidlustatud akti, mis näeb ette järgmist:
„EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,
1.
TULETADES MEELDE,
a)
[otsust nr 676/2002];
b)
[raamdirektiivi] sätteid, eelkõige selle artikli 8a lõiget 4;
c)
[otsust nr 243/2012];
d)
nõukogu järeldusi, milles käsitletakse Euroopa seisukohti 1992., 1997., 2000., 2003., 2007. Ja 2012. aasta ülemaailmsel raadioside konverentsil;
e)
raadiospektrit kasutavate traadita tehnoloogiate tähtsust [liidu] 2020. aasta strateegia kohasest juhtalgatusest „Euroopa digitaalne tegevuskava“ tulenevate [liidu] poliitiliste eesmärkide saavutamisel, et võtta kasutusele kiire lairibaühendusega internet ja saavutada jätkusuutlik majanduslik ja sotsiaalne kasu, mida annab digitaalne ühtne turg;
f)
nõukogu 31. mai 2010. aasta järeldusi Euroopa digitaalse tegevuskava kohta;
2.
VÕTTES TEADMISEKS
•
raadiospektripoliitika töörühma 2015. aasta veebruari arvamuse, milles käsitletakse ühiseid poliitikaeesmärke konverentsiks WRC‑15;
3.
AVALDAB OMA LAIALDAST TOETUST järgmistele eesmärkidele, mis tuleb WRC‑15 raames saavutada, pidades silmas liidu asjakohaste poliitikameetmete edukat rakendamist:
a)
päevakorrapunkti 1.1 all:
i.
määrata rahvusvahelisele mobiilsidele sagedusala 1452–1492 MHz ning külgnevad sagedusalad 1427–1452 MHz ja 1492–1518 MHz, kaitstes samal ajal passiivseid teenuseid allpool sagedust 1427 MHz. See määramine ei piira nende sagedusalade kasutamist ühegi rakenduse poolt, sealhulgas kaitse valdkonnas, mis kuulub teenuste alla, millele need sagedusalad on eraldatud, ega anna prioriteeti raadioside-eeskirjades;
ii.
eraldada sagedusala 3400–3800 MHz kaaseelisõiguse põhimõttel mobiilside teenustele ja määrata see sagedusala rahvusvahelisele mobiilsidele, võttes arvesse, et sellel sagedusalal on oluline roll satelliitsides;
iii.
toetada Euroopas muudatuste mittetegemist eraldamiste puhul sagedusalas 470–694 MHz;
iv.
mitte eraldada kaaseelisõiguse põhimõttel mobiilside teenustele sagedusalasid 5350–5470 MHz ja 5725–5850 MHz ega määrata rahvusvahelisele mobiilsidele lisaks nimetatutele sagedusala 5850–5925 MHz. Neid sagedusalasid tuleb täiendavalt uurida, et kaaluda nende kasutamist raadio-kohtvõrkude jaoks, ning tagades kõigil juhtudel nende primaarse kasutuse kaitse.
b)
päevakorrapunkti 1.2 all:
i.
seada sagedusala alumiseks piiriks 694 MHz ning toetada ITU‑Ri soovitusi seada kaitsetasemed ringhäälinguteenusele allpool sagedust 694 MHz, mis on kooskõlas Euroopa Postside ja Telekommunikatsiooni administratsioonide Konverentsi tehtud uuringu tulemustega;
ii.
tagada traadita lairibaühenduse ja ringhäälingu tasakaalustatud kooseksisteerimine ning mitte lisada sagedusalas 694–790 MHz edastatava ringhäälingu kaitseks täiendavaid piiranguid, mis lähevad kaugemale Genfi 2006. aasta kokkuleppes kokkulepitust;
iii.
tagada tasakaalustatud juurdepääs mobiilside teenustele ja lennu-raadionavigatsiooni teenustele idapoolsete liikmesriikide piiridel, et soodustada mobiilside teenuste kasutuselevõttu kõigis ELi riikides raadioside-eeskirjade sobivate reguleerivate sätete abil, eelistades seejuures võimalikult väikeseid tõhusaid eraldusvahemikke lennu-raadionavigatsiooni teenuse ja rahvusvahelisele mobiilside vahel ning toetades sellega seoses ELi idapoolsete liikmesriikide õiguseid.
c)
päevakorrapunkti 1.18 all: eraldada raadiolokatsiooni teenusele sagedusala 77,5–78 GHz, et soodustada sõidukite radarite kasutuselevõtmist, kehtestamata liigseid piiranguid, ja tunnistada, et raadioastronoomiajaamadele peaks pakkuma jätkuvalt kaitset;
d)
päevakorrapunkti 10 all: toetada (WRC‑19) päevakorrapunkti, mis käsitleb 5G-mobiilsidesüsteemide spektrivajadusi, keskendudes uutele eraldamistele ülalpool sagedust 6 GHz ja ühisele lähenemisviisile seoses ühilduvusuuringute algatamisega WRC‑19 eel;
4.
KUTSUB LIIKMESRIIKE ÜLES:
•
püüdlema punktis 3 nimetatud eesmärkide poole ja austama [otsuses 243/2012] sätestatud põhimõtteid, kui nad peavad konverentsil WRC‑15 läbirääkimisi ITU raadioside-eeskirjades tehtavate asjakohaste muudatuste üle.
5.
KUTSUB KOMISJONI ÜLES:
•
esitama kiiresti Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande konverentsi WRC‑15 tulemuste kohta ja samuti võimaluste kohta, kuidas tagada, et Euroopa tasandi ettevalmistused järgmiseks 2019. aastal toimuvaks konverentsiks (WRC‑19) toetavad täielikult liidu poliitikaid ja põhimõtteid.“
17
Vaidlustatud akti vastuvõtmise kohta esitas komisjon järgmise avalduse, mis nõukogu istungil protokolliti:
„Komisjon kahetseb asjaolu, et nõukogu võttis [WRC‑15] ettevalmistamiseks ELi toimimise lepingu artikli 218 lõikes 9 ette nähtud otsuse asemel vastu järeldused. Komisjoni arvates on see vastuolus aluslepingu ja Euroopa Kohtu praktikaga. Komisjon jätab endale õiguse kasutada kõiki oma sellealaseid õigusi.“
Poolte nõuded ja menetlus Euroopa Kohtus
18
Komisjon palub Euroopa Kohtul:
–
tühistada vaidlustatud akt ja
–
mõista kohtukulud välja nõukogult.
19
Nõukogu palub Euroopa Kohtul:
–
jätta hagi tervikuna rahuldamata ja
–
mõista kohtukulud välja komisjonilt.
20
Nõukogu nõuete toetuseks lubati menetlusse astuda Tšehhi Vabariigil, Saksamaa Liitvabariigil, Prantsuse Vabariigil ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriigil.
Hagi
Menetlusse astunud liikmesriikide väidete vastuvõetavus
21
Komisjon esitab oma hagi põhjendamiseks ühe väite, milles ta väidab, et võttes vastu vaidlustatud akti, selle asemel et teha otsus vastavalt komisjoni ettepanekule, rikkus nõukogu ELTL artikli 218 lõiget 9.
22
Menetlusse astuja seisukohtades leiavad Tšehhi Vabariik, Saksamaa Liitvabariik ja Prantsuse Vabariik, et ELTL artikli 218 lõige 9 ei ole käesoleval juhul kohaldatav, väites eelkõige, et liidul ei ole vajalikku välispädevust, et nõukogu saaks võtta nimetatud sätte kohaselt liidu nimel seisukoha vaidlustatud aktis viidatud WRC‑15 päevakorrapunktide suhtes.
23
Menetlusosaline, kellel on lubatud Euroopa Liidu Kohtu põhikirja artikli 40 alusel Euroopa Kohtus läbivaatamisel olevas kohtuasjas menetlusse astuda, ei või siiski poolte nõuete ja väidetega piiritletud hagi eset muuta. Sellest tulenevalt on vastuvõetavad ainult need menetlusse astuja argumendid, mis paigutuvad nõuete ja väidetega kindlaks määratud raamistikku (vt eelkõige kohtuotsus, 7.10.2014, Saksamaa vs. nõukogu, C‑399/12, EU:C:2014:2258, punkt 27).
24
Kohtuasja pooled on aga ühel meelel selles, et ELTL artikli 218 lõige 9 on käesolevas asjas kohaldatav. Kohtuvaidluse ese sellisena, nagu kohtuasja pooled seda oma nõuetes ja väidetes kirjeldanud on, puudutab üksnes küsimust, kas vaidlustatud akti vastuvõtmisel järgiti kõnealuses sättes ette nähtud vorminõudeid ja menetlust. Seetõttu tuleb käesoleva kohtuotsuse punktis 22 viidatud menetlusse astunud liikmesriikide väited kohe alguses vastuvõetamatuse tõttu tagasi lükata.
Ainus väide
Poolte argumendid
25
Komisjoni sõnul rikkus nõukogu otsuse asemel järelduste vastuvõtmisega ELTL artikli 218 lõiget 9.
26
Sellega seoses meenutab komisjon, et ELTL artikli 218 lõike 9 alusel otsust vastu võttes tegutseb nõukogu kvalifitseeritud häälteenamuse alusel. Hääletamise korra suhtes, mida kohaldatakse sellise akti vastuvõtmisel nagu nõukogu järeldused, on liidu institutsioonid praktikas aga eri seisukohtadel. Nõukogu on korduvalt leidnud, et sellised aktid tuleb vastu võtta konsensuse alusel, mis tähendab, et neid ei saa vastu võtta, kui mõni liikmesriik sellele vastu on. Komisjon leiab, et selline hääletamise kord ei ole aluslepingutega kooskõlas. Tema sõnul nähtub ELL artikli 16 lõikest 3, mis sätestab, et „[k]ui aluslepingud ei näe ette teisiti, teeb nõukogu oma otsused kvalifitseeritud häälteenamusega“, et need aktid tuleb vastu võtta kvalifitseeritud häälteenamusega. Käesolev kohtuasi näitab, et kvalifitseeritud häälteenamuse asemel konsensuse otsimine võib viia erineva lahenduseni, mis kahjustab liidu poliitikat.
27
Nimelt väidab komisjon selle kohta, et vaidlustatud akti sätted kalduvad tema 29. mai 2015. aasta ettepanekust kõrvale. Enamik muudatustest tehti just selleks, et vaidlustatud akti sisu vastaks vormile, mida nõukogu kasutada otsustas. Nii ei sisalda vaidlustatud akt esiteks mingit viidet selle õiguslikule alusele. Vastupidi nõukogu väitele leiab aga komisjon, et see puudus ei kujuta endast puhtalt vormilist rikkumist. Teiseks, selle asemel et esitada üksikasjalikud põhjendused, mis selgitavad vastuvõetava akti aluseks olevaid põhjuseid, piirdus nõukogu sellega, et „meenutas“ nimekirja liidu aktidest, mis asjaomases tegevusvaldkonnas vastu on võetud. Kolmandaks väidab komisjon, et selle asemel et otsustada, et liikmesriigid, tegutsedes ühiselt liidu huvides, „võtavad vastu“ teatud seisukohad WRC‑15 raames, nähtub vaidlustatud aktist, et nõukogu „kiidab üldjoontes heaks“ eesmärgid, mida WRC‑15 läbirääkimiste raames saavutada tuleb, ja „kutsub liikmesriike üles“ lähtuma nende läbirääkimiste jooksul teatud eesmärkidest.
28
Nii toimides ei kehtestanud nõukogu komisjoni hinnangul selgeid ja siduvaid seisukohti, mida liikmesriigid pidid WRC‑15 raames järgima, tegutsedes ühiselt liidu huvides, vaid ta pigem kohustas neid andma endast parim. Selline kohustus ei ole aga sobiv, et tagada liidu tugev ja ühine väline esindatus rahvusvahelisel areenil ning seetõttu ei võimalda see saavutada aluslepingutes seatud eesmärke.
29
Nõukogu väidab, et otsustades komisjoni ettepaneku üle, mis tugines ELTL artikli 218 lõikele 9, võttis ta vastu selle sätte kohase siduva liidu seisukoha WRC‑15 suhtes.
30
Nimelt esiteks nimetab vaidlustatud akt selgelt liidu prioriteedid iga WRC‑15 päevakorrapunkti kohta, mis on loetletud komisjoni 29. mai 2015. aasta ettepaneku lisas. Teiseks on vaidlustatud aktis määratletud seisukohad siduvad.
31
Seoses õigusliku aluse väidetava puudumisega leiab nõukogu, et halvimal juhul kujutab selline puudus endast puhtalt vormilist rikkumist, mis ei too kaasa vaidlustatud akti tühistamist, ja märgib selle kohta, et komisjon ei vaidle vastu sellele, et kohaldatav menetlusõiguslik alus on ELTL artikli 218 lõige 9, ega sellele, et materiaalõiguslik alus on ELTL artikkel 114.
32
Hääletamisviisi kohta väidab nõukogu, et isegi kui vaidlustatud akti vastuvõtmisel oleks kvalifitseeritud häälteenamus olnud kasutatav, siis asjaolu, et selle akti vastuvõtmiseks oli nõukogus võimalik saavutada ühehäälsus, ei tähenda, et nõukogu tegutses väljaspool ELTL artikli 218 lõikes 9 ette nähtud menetlust. See institutsioon lisab, et kuna komisjon ei muutnud liidu seisukoha vastuvõtmisega päädinud arutelu käigus oma 29. mai 2015. aasta ettepanekut nii, et oleks arvesse võetud muudatusi, milles nõukogus oldi kokkuleppele jõudmas, siis nähtub ELTL artikli 293 lõikest 1, et nõukogu pidi otsustama ühehäälselt.
33
Nõukogu rõhutab, et ta võtab mõnikord järelduste vormis vastu teatud akte, millel on või mis on määratud omama õiguslikku toimet, täpsustades samas, et sellisel juhul peab ta järgima aluslepingutes ette nähtud menetluslikke nõudeid vastavalt kohaldatavale õiguslikule alusele.
34
See institutsioon väidab, et erinevalt komisjoni väidetust ei tõenda asjaolu, et vaidlustatud akt erineb tema poolt 29. mail 2015 esitatud ettepanekust, mingil juhul seda, et kvalifitseeritud häälteenamuse asemel konsensuse otsimine võiks päädida erineva tulemusega, mis kahjustab liidu poliitikat.
35
Lisaks sellele märgib nõukogu, et komisjoni etteheide vaidlustatud akti vormi kohta on vastuolus tema väljakujunenud praktikaga, mis puudutab liidu seisukoha kujundamist varasemateks ülemaailmseteks raadioside konverentsideks. See institutsioon leiab, et aluslepingute selline tõlgendus, mida toetab komisjon, muudaks liidu huvide kaitsmise rahvusvahelisel areenil tunduvalt raskemaks ja aluslepingutes ette nähtud institutsioonilise tasakaalu segasemaks.
Euroopa Kohtu hinnang
36
Komisjon väidab oma ainsa väitega sisuliselt, et võttes vastu järeldused WRC‑15 kohta, selle asemel et teha otsus vastavalt tema 29. mai 2015. aasta ettepanekule, rikkus nõukogu ELTL artikli 218 lõiget 9. Samuti heidab ta nõukogule ette vaidlustatud akti õigusliku aluse märkimata jätmist.
37
Kõnealune säte näeb ette, et „[n]õukogu võtab komisjoni […] ettepaneku põhjal vastu otsuse, millega […] kehtestatakse lepingus sätestatud organis liidu nimel võetavad seisukohad, kui asjaomasel organil tuleb vastu võtta õigusliku toimega akte, välja arvatud õigusaktid, millega täiendatakse või muudetakse lepingu institutsioonilist raamistikku“.
38
Võttes vaidlustatud akti vastu järelduste vormis, kasutas nõukogu seega muud akti vormi kui see, mis on selles sättes ette nähtud.
39
Nõukogu väidab siiski, et alusleping jätab talle otsuse vormi suhtes valiku vastavalt ELTL artikli 218 lõikele 9. Käesoleval juhul võttis ta järelduste vormis sisuliselt vastu otsuse. Lisaks leiab ta, et vaidlustatud akti õigusliku aluse märkimata jätmine ei kujuta endast olulist rikkumist.
40
Esmalt tuleb vaidlustatud akti vormi kohta meenutada, et aluslepingutega on loodud liidu eri institutsioonide vahelise pädevuse jaotuse süsteem, määrates igale institutsioonile oma rolli liidu institutsioonilises struktuuris ja liidule usaldatud ülesannete täitmisel. Nii on ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud, et liidu iga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele See säte väljendab liidu institutsioonilisele struktuurile omast institutsioonidevahelise tasakaalu põhimõtet, mille kohaselt on nõutav, et iga institutsioon arvestab oma pädevuse teostamisel teiste institutsioonide pädevusega (kohtuotsus, 28.7.2016, nõukogu vs. komisjon, C‑660/13, EU:C:2016:616, punktid 31 ja 32 ning seal viidatud kohtupraktika).
41
Seega, nagu Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, kehtestatakse liidu institutsioonide tahte kujunemist puudutavad eeskirjad aluslepingutega, mitte liikmesriikide ega institutsioonide endi poolt, mistõttu üksnes aluslepingud saavad anda erijuhtudel institutsioonile pädevuse muuta nendega kehtestatud otsustamismenetlust (kohtuotsus, 6.9.2017, Slovakkia ja Ungari vs. nõukogu, C‑643/15 ja C‑647/15, EU:C:2017:631, punkt 149).
42
Käesoleval juhul tuleb esiteks rõhutada, et vastupidi nõukogu väitele ei muuda institutsioonide praktika ja eelkõige käesolevat kohtuasja puudutavas osas väidetavalt väljakujunenud praktika, mis käsitleb järelduste vormis liidu seisukoha kujundamist ülemaailmsete raadioside konverentside suhtes, millega komisjoni poolt käesoleva hagi raames kaitstud seisukoht on vastuolus, aluslepingute eeskirju, mida institutsioonid peavad järgima. Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et pelk nõukogu praktika ei või viia aluslepingu normidest kõrvalekaldumiseni ega saa järelikult luua pretsedenti, mis on liidu institutsioonidele siduv (vt selle kohta kohtuotsus, 6.5.2008, parlament vs. nõukogu, C‑133/06, EU:C:2008:257, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika, ning arvamus, 30.11.2009, 1/08 (Lepingud, millega muudetakse erikohustuste loendeid GATSi alusel), EU:C:2009:739, punkt 172 ja seal viidatud kohtupraktika).
43
Teiseks, mis puudutab nõukogu argumenti, mis põhineb 11. novembri 1981. aasta kohtuotsuse IBM vs. komisjon (60/81, EU:C:1981:264) punktil 9, mille kohaselt ei oma aktide või otsuste vorm põhimõtteliselt tähtsust, tegemaks kindlaks, kas nende eesmärk on tekitada õiguslikke tagajärgi, siis tuleb märkida, et sellest kohtuotsusest tulenev kohtupraktika on asjakohane, et otsustada, kas akti peale saab esitada tühistamishagi. Samas ei saa sellest kuidagi järeldada, et liidu institutsioonid on vabad eirama aluslepingu asjakohase sättega ette nähtud vormi.
44
Aluslepingutega ette nähtud õigusliku vormi eiramine kujutab endast oluliste vorminõuete rikkumist, mis toob kaasa asjaomase akti tühistamise, kuna see võib tekitada ebakindlust selle akti laadi või vastuvõtmiseks järgitava menetluse suhtes, kahjustades nii õiguskindlust.
45
Käesoleval juhul viib vaidlustatud akti vastuvõtmine järelduste vormis ebakindluseni selle akti laadi ja ulatuse suhtes. Nimelt, nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktides 69–72 on märkinud, siis kui nõukogu väidab, et kõnealune akt on „sisuliselt“ nõukogu otsus, millega kehtestatakse liidu nimel WRC‑15 raames võetavad seisukohad, käsitlevad Tšehhi Vabariik ja Prantsuse Vabariik seda liidu ja liikmesriikide ühise seisukohana ning Saksamaa Liitvabariik leiab, et tegu on kõikide liikmesriikide vahel koordineeritud seisukohaga nõukogu järelduste vormis. Peale selle väidab nõukogu, et vaidlustatud akt on siduv, samas kui Tšehhi Vabariik on arvamusel, et see akt on õiguslikult siduv ainult teatud pooltele, hõlmates aspekte, mis kuuluvad selle liikmesriigi sõnul liidu pädevusse, ja Saksamaa Liitvabariik leiab, et kõnealune akt kujutab endast mittesiduvaid järeldusi. Komisjon väidab omakorda, et võttes vaidlustatud akti vastu järelduste vormis, valis nõukogu õigusliku vormi, mida üldjuhul kasutatakse mittesiduvate aktide puhul.
46
Kõnealust ebakindlust suurendavad ka vaidlustatud aktis kasutatud väljendid. Nimelt, kuigi komisjoni 29. mai 2015. aasta ettepanek käsitles „nõukogu otsust [l]iidu nimel võetava seisukoha kohta WRC‑15 raames“, nähtub vaidlustatud akti punktist 3, et nõukogu „avaldab oma laialdast toetust“ reale eesmärkidele, mis tuleb WRC‑15 raames saavutada, pidades silmas liidu asjakohaste poliitikate edukat rakendamist, ja punktist 4, et nõukogu „kutsub liikmesriike üles“ püüdlema nimetatud eesmärkide poole ja austama otsuses nr 243/2012 sätestatud põhimõtteid, kui nad peavad konverentsil WRC‑15 läbirääkimisi ITU raadioside-eeskirjades tehtavate võimalike muudatuste üle. Nagu komisjon rõhutas, ei sobi selliste väljendite kasutamine kokku siduva jõuga, mis liidu institutsiooni otsusel ELTL artikli 288 kohaselt peab olema. Pealegi ei ilmne vaidlustatud akti ühestki osast – vastupidi sellele, mida sätestab ELTL artikli 218 lõige 9 –, et liikmesriigid on kohustatud võtma WRC‑15 raames „liidu nimel“ seisukoha.
47
Neil asjaoludel tuleb tõdeda, et võttes ELTL artikli 218 lõikes 9 ette nähtud otsuse asemel vastu järeldused WRC‑15 kohta, rikkus nõukogu selles sättes nõutud olulisi vorminõudeid.
48
Teisena, mis puudutab asjaolu, et vaidlustatud aktis ei ole mainitud selle õiguslikku alust, siis tuleb kõigepealt märkida, et õigusliku aluse nimetamise kohustus tuleneb ELL artikli 5 lõikes 2 välja toodud pädevuse andmise põhimõttest, mille kohaselt tegutseb liit aluslepingutes seatud eesmärkide saavutamiseks talle liikmesriikide poolt aluslepingutega antud pädevuse piires nii liidu siseselt kui ka rahvusvaheliselt (vt selle kohta arvamus, 28.3.1996, 2/94 (Ühenduse ühinemine EIÕKga), EU:C:1996:140, punkt 24, ja kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 46).
49
Nimelt on sobiva õigusliku aluse valik konstitutsioonilise tähtsusega, kuna liidul on üksnes selline pädevus, mis on talle antud, mistõttu peab liit õigusaktid, mis ta vastu võtab, siduma EL toimimise lepingu sätetega, mis teda just selleks volitavad (arvamus, 26.7.2017, 1/15, (EL-Kanada vaheline broneeringuinfot käsitlev leping), EU:C:2017:592, punkt 71).
50
Järgmiseks on õigusliku aluse nimetamine iseäranis oluline selleks, et säilitada õigusakti vastuvõtmise menetlusega seotud liidu institutsioonide eesõigused (vt selle kohta kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 48).
51
Käesolevas kohtuasjas võib selline õigusliku aluse nimetamine mõjutada komisjoni ja nõukogu pädevusi ning nende vastavaid rolle vaidlustatud akti vastuvõtmise menetluses. Sama moodi on õigusliku aluse nimetamine vajalik selleks, et teha kindlaks hääletamise kord nõukogus (vt analoogia alusel kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 48). Täpsemalt, kuna vaidlustatud akt ei vasta ühelegi ELTL artikli 218 lõike 8 teises lõigus nimetatud juhtudest, oli nõukogu põhimõtteliselt ELTL artikli 218 lõike 8 esimese lõigu ja lõike 9 koosmõjus kohustatud selle akti vastu võtma kvalifitseeritud häälteenamusega (vt selle kohta kohtuotsus, 18.12.2014, Ühendkuningriik vs. nõukogu, C‑81/13, EU:C:2014:2449, punkt 66).
52
Lisaks sellele olgu meenutatud, et õigusliku aluse nimetamise kohustus tuleneb põhjendamiskohustusest, mis on sätestatud ELTL artiklis 296. Seda kohustust, mida põhjendab eelkõige kohtulik kontroll, mida Euroopa Kohus peab saama teostada, tuleb kohaldada põhimõtteliselt iga liidu akti suhtes, mis tekitab õiguslikke tagajärgi (vt selle kohta kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punktid 42 ja 45).
53
Lõpuks nõuab õiguskindluse põhimõte, et iga akt, mille eesmärk on luua õiguslikke tagajärgi, saaks oma õigusjõu liidu õigusnormist, mis peab olema sõnaselgelt õigusliku alusena märgitud ja mis näeb ette õigusliku vormi, milles akt tuleb vastu võtta (kohtuotsus, 14.6.2016, komisjon vs. McBride jt, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punkt 47).
54
Käesolevas asjas on vaidlustatud akt liidu akt, kuna selle võttis vastu nõukogu, ja see tekitab õiguslikke tagajärgi eesmärkide kaudu, mida ta kutsub liikmesriike üles WRC‑15 raames järgima. Järelikult oli nõukogu kohustatud nimetama vaidlustatud aktis nii materiaalõigusliku kui ka menetlusõigusliku aluse.
55
Pealegi, kuigi on tõsi, et aluslepingu konkreetsele sättele viitamata jätmist ei saa käsitada olulise rikkumisena, kui akti õigusliku aluse saab, nagu väidab nõukogu, tuletada selle akti muudest osadest, on sõnaselge viide siiski vajalik, kui selle puudumisel ei või huvitatud pooled ning Euroopa Kohus olla kindlad, mis on täpne õiguslik alus (kohtuotsus, 14.6.2016, komisjon vs. McBride jt, C‑361/14 P, EU:C:2016:434, punkt 48).
56
Käesoleval juhul piirdus aga nõukogu vaidlustatud akti õigusliku aluse nimetamise asemel sellega, et meenutas selle akti punktis 1 nõukogu asjakohast õiguslikku raamistikku ja institutsioonilist praktikat, ning võttis kõnealuse akti punktis 2 teadmiseks raadiospektripoliitika töörühma 2015. aasta veebruari arvamuse, milles käsitletakse ühiseid poliitikaeesmärke konverentsiks WRC‑15. Sellest tõdemusest koostoimes käesoleva kohtuotsuse punktis 46 esitatud tõdemusega tuleneb, et mitte ükski vaidlustatud akti osa ei võimalda kindlaks määrata selle materiaalõiguslikku ja menetlusõiguslikku alust.
57
Järelikult ei saa vaidlustatud akti õiguslikku alust selgelt kindlaks määrata. Neil asjaoludel ja vastupidi nõukogu väidetule ei saa vaidlustatud aktis õigusliku aluse täielikult mainimata jätmist käsitleda puhtalt vormilise rikkumisena (vt selle kohta kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punktid 60 ja 61).
58
Seega tekitab ELTL artikli 218 lõikes 9 ette nähtud õigusliku vormi eiramine ja õigusliku aluse nimetamata jätmine segadust seoses vaidlustatud akti laadi ja ulatusega ning menetlusega, mida selle vastuvõtmisel tuli järgida, mistõttu nõrgenes liidu võime kaitsta oma seisukohta WRC‑15 raames (vt analoogia alusel kohtuotsus, 1.10.2009, komisjon vs. nõukogu, C‑370/07, EU:C:2009:590, punkt 49).
59
Eelnevatest kaalutlustest tuleneb, et vaidlustatud akt tuleb tühistada.
Kohtukulud
60
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõike 1 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja nõukogu on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista nõukogult.
61
Tšehhi Vabariik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ja Ühendkuningriik kannavad kodukorra artikli 140 lõike 1 alusel ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:
1.
Tühistada Euroopa Liidu Nõukogu järeldused, mis esitati 26. oktoobril 2015 tema 3419. istungil Luxembourgis Rahvusvahelise Telekommunikatsiooni Liidu (ITU) 2015. aasta ülemaailmse raadiosidekonverentsi (WRC‑15) kohta.
2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Liidu Nõukogult.
3.
Tšehhi Vabariik, Saksamaa Liitvabariik, Prantsuse Vabariik ning Suurbritannia ja Põhja-Iiri Ühendkuningriik kannavad ise enda kohtukulud.
Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: inglise.