62004CC0122_HU
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Bevezetés
1. Az Európai Közösségek Bizottsága az EK 230. cikk második bekezdése alapján kérelmezi a Közösségen belüli erdők és környezeti kölcsönhatások megfigyeléséről (Forest Focus) szóló, 2003. november 17‑i 2152/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(2) (a továbbiakban: Forest Focus rendelet) 17. cikke (2) bekezdésének megsemmisítését. A Bizottság az érintett rendelkezésnek azt a részét kifogásolja, amely a Forest Focus program végrehajtására irányuló intézkedéseket a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat(3) (a továbbiakban: második komitológiai határozat) 5. cikkében előírt szabályozási bizottsági eljárásban rendeli elfogadni.
2. A Bizottság lényegében azzal érvel, hogy e rendelkezésekre vonatkozóan a második komitológiai határozat 4. cikkében előírt irányítóbizottsági eljárást kellett volna választani. Mivel a Tanács és a Parlament nem így tett, a döntésüket legalább megfelelő módon indokolni kellett volna. A Bizottság álláspontjának alátámasztása érdekében a LIFE-ítéletre(4) hivatkozik.
II – Jogi háttér
A – Az EK‑Szerződés
3. Az EK 202. cikk szabályozza a Tanács feladatait, és a következőképpen rendelkezik:
„Az e szerződésben foglalt célkitűzések elérése érdekében és az abban megállapított rendelkezéseknek megfelelően a Tanács:
[...]
– az általa elfogadott jogi aktusokban hatáskörrel ruházza fel a Bizottságot az általa megállapított szabályok végrehajtására. A Tanács meghatározhatja e hatáskör gyakorlásának egyes feltételeit. A Tanács fenntarthatja a jogot, hogy meghatározott esetekben közvetlenül maga gyakorolja a végrehajtási hatáskört. A fent említett feltételeknek összhangban kell lenniük azokkal az elvekkel és szabályokkal, amelyeket a Tanács előzetesen, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlament véleményének kikérését követően, egyhangúlag meghatározott.”
B – A második komitológiai határozat
4. A második komitológiai határozatot az EK 202. cikk harmadik francia bekezdése alapján fogadták el, és e határozat a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1987. július 13‑i 87/373/EGK tanácsi határozatnak(5) (a továbbiakban: első komitológiai határozat) lépett a helyébe.
5. A második komitológiai határozat ötödik, kilencedik, tizedik és tizenegyedik preambulumbekezdése szerint e határozatnak először is az a célja, hogy a bizottságtípus megválasztásának következetesebbé és kiszámíthatóbbá tétele érdekében meghatározza a bizottsági eljárások megválasztásának kritériumait, leszögezve, hogy ezek a kritériumok nem kötelező jellegűek. Másodszor a határozat célja a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó szabályok egyszerűsítése, valamint az Európai Parlament fokozottabb bevonása azokban az esetekben, amikor a Bizottságra végrehajtási hatásköröket ruházó alap-jogiaktust a Szerződés 251. cikkében meghatározott eljárásnak megfelelően fogadták el. A határozat célja harmadszor az, hogy javítsa az Európai Parlament tájékoztatását, és negyedszer, hogy javítsa a közvélemény tájékoztatását a bizottsági eljárásokkal kapcsolatban.
6. A második komitológiai határozat 2. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A végrehajtási intézkedések meghozatalára irányuló eljárási szabályok kiválasztására az alábbi kritériumok vonatkoznak:
a) a közös agrárpolitika és a közös halászati politika alkalmazásával, illetve a jelentős költségvetési vonzatú programok végrehajtásával kapcsolatos irányítási intézkedéseket az irányítóbizottsági eljárás szerint kell meghozni;
b) az alap-jogiaktusok alapvető fontosságú rendelkezéseinek alkalmazására szolgáló általános hatályú intézkedéseket, beleértve az emberek, állatok, illetve növények egészségének és biztonságának védelmére vonatkozó intézkedéseket, a szabályozási bizottsági eljárás szerint kell meghozni.
Amennyiben valamely alap-jogiaktus azt írja elő, hogy a jogi aktus egyes nem alapvető fontosságú rendelkezéseit végrehajtási eljárások révén lehet módosítani, illetve frissíteni [helyesen: kiigazítani, illetve naprakésszé tenni], akkor ezeket az intézkedéseket a szabályozási bizottsági eljárás szerint kell meghozni;
c) az a) és b) pont sérelme nélkül a tanácsadó bizottsági eljárást kell alkalmazni minden olyan esetben, amikor ezt tekintik a legmegfelelőbbnek.”
7. A második komitológiai határozat 3–6. cikke négy eljárást szabályoz, „a tanácsadó bizottsági eljárást” (3. cikk), „az irányítóbizottsági eljárást”, (4. cikk) „a szabályozási bizottsági eljárást” (5. cikk), és a „védintézkedési eljárást” (6. cikk). A jelen ügyben különösen a 4. és 5. cikkben foglalt eljárás jelentős:
„4. cikk
Irányítóbizottsági eljárás
(1) A Bizottságot irányítóbizottság segíti, amely a tagállamok képviselőiből áll, és elnöke a Bizottság képviselője.
(2) A Bizottság képviselője a bizottság elé terjeszti a meghozandó intézkedések tervezetét. A bizottság, az elnöke által az ügy sürgősségére tekintettel megállapított határidőn belül, véleményt nyilvánít a tervezetről. A véleményt a Szerződés 205. cikkének (2) bekezdésében a Tanácsnak a Bizottság javaslata alapján elfogadandó határozataira előírt többséggel kell meghozni. A bizottságban a tagállamok képviselőinek szavazatait az említett cikkben meghatározott módon kell súlyozni. Az elnök nem szavaz.
(3) A Bizottság, a 8. cikk sérelme nélkül, elfogadja az azonnal alkalmazandó intézkedéseket. Ha azonban ezek nincsenek összhangban a bizottság véleményével, a Bizottság ezeket az intézkedéseket haladéktalanul közli a Tanáccsal. Ebben az esetben a Bizottság azoknak az intézkedéseknek az alkalmazását, amelyekről határozott, az egyes alap-jogiaktusokban meghatározott ideig elhalaszthatja, amely határidő azonban az említett közléstől számított három hónapot semmiképpen nem haladhatja meg.
4) A Tanács a (3) bekezdés szerinti időtartamon belül minősített többséggel eltérő határozatot hozhat.
5. cikk
Szabályozási bizottsági eljárás
(1) A Bizottságot szabályozási bizottság segíti, amely a tagállamok képviselőiből áll, és elnöke a Bizottság képviselője.
(2) A Bizottság képviselője a bizottság elé terjeszti a meghozandó intézkedések tervezetét. A bizottság, az elnöke által az ügy sürgősségére tekintettel megállapított határidőn belül, véleményt nyilvánít a tervezetről. A véleményt a Szerződés 205. cikkének (2) bekezdésében a Tanácsnak a Bizottság javaslata alapján elfogadandó határozataira előírt többséggel kell meghozni. A bizottságban a tagállamok képviselőinek szavazatait az említett cikkben meghatározott módon kell súlyozni. Az elnök nem szavaz.
(3) A Bizottság, a 8. cikk sérelme nélkül, a tervezett intézkedéseket elfogadja, ha azok összhangban vannak a bizottság véleményével.
(4) Ha a tervezett intézkedések nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottság a meghozandó intézkedésekről haladéktalanul javaslatot terjeszt a Tanács elé, és erről tájékoztatja az Európai Parlamentet.
(5) Ha az Európai Parlament úgy ítéli meg, hogy a Bizottság által a Szerződés 251. cikkében meghatározott eljárásnak megfelelően elfogadott alap-jogiaktus alapján előterjesztett javaslat túllépi az említett alap-jogiaktusban megállapított végrehajtási hatásköröket, álláspontjáról tájékoztatja a Tanácsot.
(6) A Tanács – adott esetben egy esetleges ilyen álláspont fényében – az egyes alap-jogiaktusokban megállapított határidőn belül minősített többséggel határozhat a javaslatról, amely határidő azonban a javaslatnak a Tanács elé terjesztésétől számított három hónapot semmiképpen nem haladhatja meg.
Ha e a határidőn belül a Tanács minősített többséggel jelzi, hogy ellenzi a javaslatot, a Bizottságnak azt újra meg kell vizsgálnia. A Bizottság a Tanácsnak módosított javaslatot nyújthat be, eredeti javaslatát ismételten előterjesztheti, vagy a Szerződés alapján jogalkotási javaslatot terjeszthet elő.
Ha az említett határidőn belül a Tanács a javasolt végrehajtási jogi aktusokat nem fogadta el, vagy nem jelezte, hogy a végrehajtási intézkedésekre vonatkozó javaslatot ellenzi, a javasolt végrehajtási jogi aktust a Bizottság fogadja el.”
C – A Forest Focus rendelet
8. A Forest Focus rendeletet az EK 175. cikk (1) bekezdése alapján fogadták el.
9. E rendelet 1. cikke szerint „[l]étrejön az erdők állapotának széles körű, összehangolt és átfogó, hosszú távú megfigyelését célzó közösségi rendszer (a továbbiakban: rendszer), amelynek céljai:
a) az alábbiak folytatása és továbbfejlesztése:
– a légszennyezés és a légszennyezés hatásainak, valamint az erdőket befolyásoló egyéb okok és tényezők, köztük biotikus és abiotikus, valamint emberi eredetű tényezők megfigyelése,
– az erdőtüzek és azok okainak és hatásainak megfigyelése,
– az erdőtüzek megelőzése;
b) a talajra, a szénmegkötésre, az éghajlatváltozás hatásaira, a biológiai sokféleségre, valamint az erdők védelmi funkciójára vonatkozó követelmények értékelése és a megfigyelés javítása [helyesen: a talajnak, a szénmegkötésnek, az éghajlatváltozás hatásainak, a biológiai sokféleségnek, valamint az erdők védelmi funkciójának a megfigyelésére vonatkozó követelmények meghatározása és e megfigyelés fejlesztése];
c) az erdők állapotának felmérésében a megfigyelési tevékenységek eredményességének és a megfigyelési tevékenység továbbfejlesztésének folyamatos értékelése.
A rendszer megbízható és összehasonlítható adatokat és információkat szolgáltat közösségi szinten az erdők állapotáról és az azokat érő káros hatásokról. Ezen kívül segíti a folyamatban lévő intézkedések értékelését is az erdők megóvásának és védelmének érdekében a fenntartható fejlődést szem előtt tartva, különös hangsúllyal az erdőket negatívan érintő hatások csökkentésére. A rendszer figyelembe veszi a meglévő és tervezett nemzeti, európai és globális megfigyelési mechanizmusokat, adott esetben csatlakozik azokhoz, és összhangban van a vonatkozó nemzetközi megállapodásokkal.”
10. A rendelet 2. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) A rendszer az alábbiakat célzó intézkedéseket írja elő:
a) az összehangolt adatgyűjtés, -kezelés és -kiértékelés előmozdítása;
b) az adatkiértékelés javítása és a közösségi szintű integrált adatkiértékelés előmozdítása;
c) a rendszer keretében összegyűjtött adatok és információk minőségének javítása;
d)
a rendszer megfigyelési tevékenységének továbbfejlesztése;
e) az erdők és különösen a természetes és emberi eredetű megpróbáltatási tényezők által okozott hatások megértésének javítása;
f) az erdőtüzek dinamikájának, okainak és az erdőkre gyakorolt hatásainak tanulmányozása;
g) kockázatértékelési mutatók és módszertan kidolgozása az erdőket időben és térben érő többszörös megpróbáltatási tényezőkre vonatkozóan.”
11. A huszonnegyedik preambulumbekezdés a következőket írja elő:
„Az e rendelet végrehajtásához szükséges általános alkalmazási körű intézkedéseket a [második komitológiai határozattal] összhangban kell elfogadni.”
12. A 17. cikk (2) bekezdése, melynek megsemmisítését a Bizottság kérelmezi, a következőképpen rendelkezik:
„Amennyiben erre a bekezdésre hivatkozás történik, a [második komitológiai határozat] 5. és 7. cikkét kell alkalmazni, tekintettel az említett határozat 8. cikkének rendelkezéseire.
A [második komitológiai határozat] 5. cikkének (6) bekezdésében megállapított időtartam két hónap.”
13. A Forest Focus rendeletnek azok a rendelkezései, amelyek a 17. cikk (2) bekezdésére történő hivatkozást tartalmaznak, a következő rendszert alkotják:
– a Közösség erdőinek a légköri szennyezés elleni védelméről szóló, 1986. november 17‑i 3528/86/EGK tanácsi rendelettel(6) és a Közösség erdőinek tűz elleni védelméről szóló, 1992. július 23‑i 2158/92/EGK tanácsi rendelettel(7) már bevezetett ellenőrzési tevékenységek folytatása és továbbfejlesztése (4. és 5. cikk);
– tanulmányok, kísérletek, demonstrációs projektek, és kísérleti tesztelés végzése a rendszernek a többi tagállammal együttműködésben történő továbbfejlesztése céljából (6. és 7. cikk);
– a Bizottság által jóváhagyandó, a tevékenységek végzésének keretéül szolgáló nemzeti programok végrehajtási szabályainak elfogadása, és a programok támogatható költségeihez való pénzügyi hozzájárulás meghatározása (8. cikk);
– egy olyan tudományos tanácsadó csoportot létrehozása, amely segíti az Erdészeti Állandó Bizottságot munkája előkészítésében, különösen a 6. cikkben említett rendszer kidolgozásában (9. cikk);
– az adatok összehasonlíthatósága érdekében a meglevő kézikönyvek fejlesztése, melyekben a kötelező és a választható paramétereket meghatározzák, és a megfigyelés módszereit, valamint az adatátvitelnél használt adatformátum megállapítják (10. és 15. cikk);
– a tagállamok által kijelölt, a jóváhagyott nemzeti programokban foglalt tevékenységek igazgatásában hatáskörrel rendelkező szerveknek a Bizottság által történő jóváhagyása, és a közösségi finanszírozás igazgatásának ellenőrzése (14. cikk);
– a valamennyi tagállam által a nemzeti helyzetről készítendő jelentések benyújtási határidejének, valamint a jelentésekre vonatkozó iránymutatásoknak a meghatározása (16. cikk).
14. A 12. cikk szerint a rendszer négy évig tart: 2003. január 1‑jétől 2006. december 31‑ig.
15. A 13. cikk a 2003‑tól 2006‑ig tartó időszakra vonatkozóan a rendszer végrehajtásának pénzügyi kereteit 61 millió EUR összegben határozza meg, melyből 9 millió EUR tűzmegelőzési intézkedésekre használható. Azok a rendelkezések, amelyek a pénzügyi szempontokra vonatkoznak, nem írnak elő különleges eljárást a végrehajtási szabályok elfogadására.
16. A Forest Focus rendelet elfogadásakor a Tanács 2003. november 6‑i ülésén a Bizottság a következő nyilatkozatot(8) tette:
„A Bizottság tudomásul veszi a Közösségen belüli erdők és környezeti kölcsönhatások megfigyeléséről (Forest Focus) szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre vonatkozó javaslat tárgyában az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a második olvasat során elért megállapodását.
A Bizottságnak azonban emlékeztetnie kell a közös álláspont elfogadásakor tett nyilatkozatára, melynek a szövege a következő:
A Bizottság tudomásul veszi, hogy az európai parlamenti és tanácsi határozat a javaslatban leírt intézkedések végrehajtására vonatkozóan a Bizottság által javasolt irányítóbizottsági eljárástól eltérően szabályozási bizottsági eljárást ír elő.
Tekintettel a Bíróságnak a környezetvédelmi célú pénzügyi eszközről (LIFE) szóló 1655/2000/EK rendeletre(9) vonatkozó, 2003. január 21‑i ítéletére, a Bizottság nyomatékkal hangsúlyozza a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló 468/99/EK tanácsi határozat 2. cikke szerinti kritériumok alkalmazásának jelentőségét.
Mivel a javaslatban szereplő intézkedések jelentős költségvetési vonzatú programok végrehajtására vonatkoznak, azokat a Bizottság álláspontja szerint az irányítóbizottsági eljárás alkalmazásával kellene elfogadni. Az intézkedések mindenképpen programhoz kötöttek, így nem általános hatályúnak, és nem a jogi aktus rendelkezéseinek alkalmazására, kiigazítására vagy frissítésére irányulnak. A Bizottság álláspontja szerint e különböző okoknál fogva a szabályozási bizottsági eljárás alkalmazása nem megfelelő.
A Bíróság fent említett ítélete alapján minden alkalommal, amikor a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlásáról szóló 468/99/EK tanácsi határozat 2. cikke szerinti kritériumoktól eltérően választják meg az eljárást, a választást egyértelműen indokolni kell.
A Bizottság a jelen ügyben azt az álláspontot képviseli, hogy a tanácsi határozatban meghatározott kritériumoktól való eltérést a jelen ügyben az irányítóbizottsági eljárás alkalmazására vonatkozó preambulumbekezdés szövege nem indokolja megfelelően.
A Bizottság fenntartja a jogot arra, hogy a rendelkezésére álló jogorvoslati eszközökkel éljen.” [nem hivatalos fordítás]
III – Az eljárás
17. A kereset 2004. március 5‑én érkezett a Bíróság Hivatalához.
18. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a Közösségen belüli erdők és környezeti kölcsönhatások megfigyeléséről (Forest Focus) szóló, 2003. november 17‑i 2152/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 17. cikke (2) bekezdésének a Forest Focus program végrehajtására irányuló intézkedéseket a 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat 5. cikkében előírt szabályozási bizottsági eljárásban elfogadni rendelő részét;
– tartsa hatályban a fenti rendeletet annak a Bíróság ítéletét követő lehető legrövidebb időn belül elfogadandó módosításáig;
– az alperest kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
19. A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság a keresetet – mint megalapozatlant –utasítsa el, és a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
20. A Parlament a kereset elutasítását és a Bizottságnak a költségek viselésére történő kötelezését kéri.
21. A Bíróság elnöke 2004. július 15‑i végzésével engedélyezte a Spanyol Királyság és a Finn Köztársaság számára az Európai Unió Tanácsa és az Európai Parlament pernyertességének előmozdítására irányuló beavatkozást. A tárgyalást 2005. június 30‑án tartották meg.
IV – Értékelés
A – Előzetes észrevétel
22. Az általam a bevezető okfejtés során már előadottakból következik, hogy a Bizottság keresetét két vagy három kérdés megválaszolása segítségével kell elbírálni.
23. Először is az irányítóbizottsági eljárás és a szabályozási bizottsági eljárás alkalmazási területe elhatárolásának kérdésére kell választ adni. Ezt követően meg kell vizsgálni, hogy a 2152/2003 rendelettel létrehozott Forest Focus rendszer részletes végrehajtási rendelkezései irányító vagy szabályozó jellegűek‑e. Ha ez utóbbi eset áll fenn, a Parlament és a Tanács a megfelelő eljárást választotta, és a Bizottság keresetét már ezen ok miatt is el kell utasítani. Amennyiben azonban bebizonyosodik, hogy a rendszer végrehajtási rendelkezései természetük és céljaik alapján irányító jellegűek, arra a további kérdésre is választ kell adni, hogy a Parlament és a Tanács a szabályozási bizottsági eljárásra vonatkozó döntését szabályszerűen indokolta‑e annak ellenére, hogy a rendszer jellege alapján az irányítóbizottsági eljárás területére tarozik.
B – Irányítóbizottsági eljárás vagy szabályozási bizottsági eljárás: a döntésre vonatkozó kritériumok
24. Feltűnő, hogy a felek sem az írásbeli beadványaikban, sem a tárgyaláson nem tértek ki általánosságban az irányítóbizottsági eljárás és a szabályozási bizottsági eljárás elhatárolására annak ellenére, hogy az e kérdésre adott válasz a további kérdések megválaszolásához alapvető jelentőségű. A felek az állásfoglalásuk során bizonyos mértékben azt a döntési koncepciót követik, amely a jelen ügy tárgyát képező végrehajtási rendelkezések szempontjából álláspontjuk szerint célszerű.
25. A második komitológiai határozat 2. cikkének szövege azonban értékes kiindulási pontokat nyújt a szükséges elhatároláshoz, még ha nem is tartalmaz kimerítő meghatározásokat.
26. Abból, hogy a második komitológiai határozat 2. cikkének a) pontja az „irányítási intézkedéseket” olyan intézkedésekként említi, amelyek a közös agrárpolitika alkalmazására, illetve a jelentős költségvetési vonzatú programok végrehajtására vonatkoznak, arra lehet következtetni, hogy a kérdéses intézkedések mindenekelőtt olyan politikai rendszereknek vagy programoknak felelnek meg, amelyeknek a végrehajtása fokozatosan történik, és amelyek egy vagy több hosszú távú célra irányulnak, és e célok megvalósítását a legtöbb esetben a közösségi költségvetésben előírt eszközök útján finanszírozzák. A végrehajtási intézkedések lehetnek általános hatályúak, de azon rendszernek vagy programnak rendelődnek alá, amelynek a megvalósítása érdekében létrejöttek. A rendszer vagy a program megszűnésével hatályukat vesztik. Az ilyen típusú rendelkezések esetében szó lehet a tagállamok számára vagy az olyan magánszemélyek számára előírt rendelkezésekről, akik részesedni kívánnak az ilyen rendszerben vagy programban vagy a programhoz kapcsolódó eszközök elosztási kulcsában.
27. Abból, hogy a második komitológiai határozat 2. cikkének b) pontja szerint „az alap‑jogiaktusok alapvető fontosságú rendelkezéseinek alkalmazására szolgáló általános hatályú intézkedések” magukban foglalják „az emberek, állatok, illetve növények egészségének és biztonságának védelmére vonatkozó intézkedéseket”, a szöveg alapján arra kell következtetni, hogy maguk az alap-jogiaktusok szabályozási tartalommal vagy szabályozási jelentéssel rendelkeznek, és hogy a végrehajtási rendelkezések természetes vagy jogi személyeket kötelezhetnek. Azon fogalmaknak a hiánya, amelyek a végrehajtás bizonyos dinamikájára utalhatnak, azt jelzi, hogy szabályozó jellegű intézkedésekről van szó.
C – A Forest Focus rendszer: a végrehajtási rendelkezések lényege
28. A Forest Focus rendszer végrehajtási rendelkezéseinek lényegére vonatkozó kérdés megválaszolása tekintetében ellentétes álláspontot képvisel egyfelől a Bizottság, másfelől a Tanács, a Parlament, valamint a finn és a spanyol kormány.
29. A Bizottság álláspontja szerint a rendelkezések lényegük alapján cselekvési program végrehajtására szolgáló rendelkezések. A Bizottság álláspontjának alátámasztása érdekében a rendelet különböző rendelkezéseire hivatkozik, többek közt a 4–8. cikkre és a 10., a 15. és a 16. cikkre. E rendelkezésekből arra következtet, hogy az elfogadandó végrehajtási rendelkezések a Forest Focus cselekvési program végrehajtási intézkedései, amelyek azzal szoros kapcsolatban állnak. Ezenfelül abból a körülményből, hogy a rendelet az alaprendeletben előírt, esetlegesen jelentős költségvetési vonzatú programnak a Közösség általi társfinanszírozását írja elő, az következik, hogy a végrehajtási rendelkezések tekintetében az irányítóbizottsági eljárást kellett volna választani.
30. Az alperesek, valamint a finn és a spanyol kormány álláspontja szerint a Forest Focus program végrehajtási rendelkezései szabályozó jellegűek. Ezen álláspont alátámasztása érdekében a huszonnegyedik preambulumbekezdésre hivatkoznak, mely tartalmazza az „e rendelet végrehajtásához szükséges általános alkalmazási körű intézkedéseket” fordulatot.(10) A Tanács hozzáfűzi, hogy az intézkedések hatálya időben nem korlátozott, objektív tényálláshoz kapcsolódnak, és személyek általános és absztrakt módon körülírt csoportja tekintetében joghatásokat váltanak ki. Ezenfelül a Forest Focus rendelet célja – az erdők védelme – egybecseng a második komitológiai határozat 2. cikke a) pontjának szövegével és szellemével, mely magában foglalja a növényvédelmet.
31. A felek az észrevételeikben a Forest Focus rendelet különös rendelkezéseire hivatkoznak, amelyek szerintük azt jelzik, hogy a végrehajtási rendelkezések irányító, illetve szabályozó jellegűek. A jelen értelmezési kérdések megválaszolása szempontjából azonban nem elsősorban a különös végrehajtási rendelkezések tartalma az irányadó, hanem inkább a rendelet rendszere és célja.
32. A Forest Focus rendelet az erdők állapota átfogó, összehangolt, globális és hosszú távú megfigyelését lehetővé tevő közösségi rendszert hoz létre. A rendszer számos tevékenységből áll, amelyek célja az erdők állapotával és az azokra gyakorolt káros hatásokkal kapcsolatos, Közösségen belüli információcserének az elősegítése, valamint az erdők megőrzése és védelme során a fenntartható fejlődés érdekében, az erdők károsítását korlátozó rendszerek különös figyelembevétele mellett meghozott intézkedések értékelésének a lehetővé tétele.
33. A rendelet előírja azokat a tevékenységeket, amelyek a rendszert alkotják, és részletes rendelkezéseket határoz meg azok végrehajtására. A Bizottság feladata a rendszer összehangolása, felügyelete és fejlesztése.
34. A rendszer egyrészt olyan konkrét tevékenységekből áll, amelyek két lezárt rendszer továbbfejlesztését képezik, a Közösség erdői a légköri szennyezés elleni védelme rendszerének, valamint a Közösség erdői tűz elleni védelme rendszerének továbbfejlesztését (4. és 5. cikk). A rendszer ezenfelül olyan tevékenységekből áll, amelyeket az 1. cikkben meghatározott cél érdekében a Biztosságnak a tagállamokkal szoros együttműködésben kell kidolgozni és végrehajtani (6. és 7. cikk).
35. Az 5–7. cikkben szabályozott tevékenységek programszerű, fokozatos és irányító jellege a tevékenységek célján és tartalmán kívül a vonatkozó terminológiából is következik:
– A 4. cikk a) és b) pontjában, valamint az 5. cikk (1) bekezdésében szerepel a hálózat és az információs rendszer, amelyet tovább kell fejleszteni,
– a 6. cikk (1) bekezdésében a rendszer tanulmányok, kísérletek, demonstrációs projektek kialakítása segítségével, az erdők állapotára vonatkozó ismeretek bővítése érdekében történő fejlesztéséről van szó,
– a 7. cikkben szerepel a Bizottság és a tagállamok közötti, az adatok gyűjtésének és kiértékelésének előmozdítása érdekében történő együttműködés.
36. A 8. cikk szerint a megfigyelési tevékenységeket, valamint az adatgyűjtést, a tanulmányokat és a demonstrációs projekteket a tagállamok által kétéves időszakokra kidolgozott nemzeti programok keretében kell végrehajtani. A Bizottságnak ezeket a nemzeti programokat jóvá kell hagynia, és a rendszerről az Erdészeti Állandó Bizottság számára jelentést kell tennie. A rendelet ezenfelül egyéb rendelkezéseket is tartalmaz a tevékenységek további végrehajtására, az adatok továbbítására, terjesztésére és kezelésére, a közösségi hozzájárulás kezelésére, valamint a különböző ellenőrzési tevékenységekről való jelentéstételre vonatkozóan. Ebben az esetben is egyértelműen következik a Bizottság tevékenységének fokozatos és irányító jellege a rendelet szövegéből.
37. A rendelet a program teljes tartamára vonatkozóan – mely 2003. január 1‑jétől 2006. december 31‑ig terjed – megállapítja a pénzügyi eszközöket. A 12. cikk határozza meg a pénzügyi támogatás lehetséges kedvezményezettjeit; e cikk tevékenységenként megállapítja a finanszírozás maximális mértékét. Ezenfelül a rendelet előírja a további kritériumokat a közösségi hozzájárulás kezelésére és felügyeletére vonatkozóan.
38. A 18. cikk szintén különös jelentőségű a 12. és 13. cikk anyagi jogi és pénzügyi rendelkezéseivel kapcsolatban, amelyek a rendelet célját teljes mértékben a költségvetés szempontjából pénzügyi vonzattal járó programnak minősítik. E cikk rendelkezései meghatározzák a tagállamoknak a közösségi pénzügyi hozzájárulás felelős és hatékony igazgatása érdekében fennálló eljárásjogi kötelezettségeit. A 14. cikk (5) bekezdésében az e kötelezettség végrehajtására vonatkozóan előírt többi szabálynak a cikk előző bekezdéseinek tartalma és kifejezett szövege alapján csak irányító jellege lehet. Az a tény, hogy e rendelkezések a közösségi eszközök felhasználása során végzendő tagállami tevékenységeket egységesen szabályozzák, nem változtat az irányító és programszerű jellegen.
39. Mindebből az következik, hogy a 2152/2003 rendeletben szabályozott Forest Focus rendszerre vonatkozó végrehajtási rendelkezések irányító jellegű intézkedések. A rendszer számos tevékenységet magában foglal, amelyek a rendelet 1. cikkében foglalt célt szolgálják. Ezek a tevékenységek az erdők megfigyeléséből, a megfigyelés eredményeképpen keletkező adatok nyilvántartásából és kiértékeléséből állnak. A rendelet a rendszer végrehajtására vonatkozóan egyértelmű, rendszerorientált és különös rendelkezéseket tartalmaz.
40. A rendszer fokozatos jellegű. Két lezárt rendszer folytatását képezi. A jelenlegi rendszer időtartama négy év, és a rendszer kiértékelését követően dönteni kell annak 2006 utáni folytatásáról (18. cikk). Az értékelés lehetővé teszi az erdők állapota megfigyelési rendszerének további fejlesztését, és a rendszer folytatása biztosítja a megfigyelési tevékenységek folytonosságát.
41. A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a Forest Focus rendelettel a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök keretében a Bizottság által elfogadható intézkedések a második komitológiai határozat 2. cikkének a) pontja értelmében irányító intézkedések.
D – Az indokolási kötelezettség betartása
42. A Bizottság érvelése szerint a Forest Focus rendelet nem rendelkezik megfelelő indokolással a választott bizottsági eljárásra vonatkozóan, és a huszonnegyedik preambulumbekezdése, amely előírja, hogy a végrehajtási intézkedéseknek általános alkalmazási körrel kell rendelkezniük,(11) nem elég az indokolási kötelezettségnek való megfeleléshez.
43. A Tanács és a Parlament, valamint a spanyol és a finn kormány álláspontja szerint a közösségi jogalkotó a huszonnegyedik preambulumbekezdésben megfelelően indokolta a szabályozási bizottsági eljárás választását.
44. A huszonnegyedik preambulumbekezdés szerint a Forest Focus rendelet végrehajtásához szükséges intézkedéseket a második komitológiai határozat szerint kell elfogadni.
45. E tekintetben a következőket kell megállapítani. Mivel a második kérdésre (lásd a 23. pontot) adott válasz az, hogy a Forest Focus rendelet végrehajtási rendelkezéseire vonatkozóan a második komitológiai határozat kritériumai az irányítóbizottsági eljárást határozzák meg, a szabályozási bizottsági eljárás mellett való döntést a rendelet preambulumában kifejezetten indokolni kell. Ez következik a LIFE‑ítélet(12) 52–62. pontjából.
46. Ebből a szempontból a huszonnegyedik preambulumbekezdés nem elégséges. Amennyiben azt egyáltalán – a holland nyelvű változaton kívül a többi nyelvi változatban – indokolásnak lehet tekinteni, ez az intézkedések általános alkalmazási körű intézkedésekként történő minősítésén alapszik, míg az eddigiek alapján az a körülmény, hogy a végrehajtási intézkedések általános alkalmazási körűek, önmagában nem elegendő ahhoz a következtetéshez, hogy „ezáltal” a szabályozási bizottsági eljárás alkalmazandó.
47. Mivel ezenfelül a végrehajtási intézkedések összefüggéseik, tárgyuk és szövegük alapján mindenekelőtt irányító intézkedéseknek minősülnek, a preambulumbekezdés nyilvánvalóan téves minősítésen alapul, és önmagában nem elegendő a szabályozási bizottsági eljárás indokolásaként. A Parlament és a Tanács védekezése tehát nem elfogadható.
48. A gondosság kedvéért meg kívánom jegyezni, hogy önmagával ellentmondásos az az álláspont, amelyet a Parlament és a Tanács arra a kérdésre vonatkozóan képvisel, hogy a jelen ügyben az indokolási kötelezettséget teljesítették‑e. Az érvelésük azon a nézeten alapul, hogy a végrehajtási rendelkezéseket, mivel általános alkalmazási körűek, a második komitológiai határozat szerint a szabályozási bizottsági eljárás alapján kell elfogadni. A huszonnegyedik preambulumbekezdésben foglalt „indokolás” ennek megfelelő. Amennyiben azonban azt kell megállapítani, hogy a végrehajtási rendelkezésekre vonatkozóan nem a szabályozási bizottsági eljárást, hanem az irányítóbizottsági eljárárást kell alkalmazni, ez az indokolás megalapozatlanná válik, ezért a Tanács és a Parlament álláspontja szintén logikátlanná válik.
49. Következésképpen a 17. cikk (2) bekezdését meg kell semmisíteni, mivel az említett rendeletben előírt végrehajtási rendelkezések elfogadására vonatkozóan az e rendelkezésben választott szabályozási bizottsági eljárás nem megfelelően indokolt.
E – A megsemmisítés hatályának korlátozása
50. A Bizottság, ahogy a környezetvédelmi célú pénzügyi eszközről (LIFE) szóló, 2000. július 17‑i 1655/2000 európai parlamenti és tanácsi rendelet megsemmisítése iránti keresete esetében, mely a LIFE-ítélet(13) alapját képezte, úgy a jelen ügyben is azt kéri, hogy a Forest Focus rendelet maradjon hatályban annak a Bíróság ítéletét követő lehető legrövidebb időn belül elfogadandó módosításáig.
51. A jogbiztonság indokai miatt úgy vélem, hogy a Bíróságnak gyakorolnia kell az EK 231. cikk második bekezdésében rá ruházott hatáskört, és meg kell jelölnie a semmisnek nyilvánított rendelet azon joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak.
52. A Bíróság által a több alkalommal hivatkozott(14) LIFE-ítélet 76. pontjában alkalmazott indokolásnak megfelelően azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a Forest Focus rendeletnek a jelen ítélet időpontjáig már elfogadott végrehajtási rendelkezéseit az ítélet nem érinti, és hogy a Forest Focus rendelet 17. cikkének (2) bekezdése teljes mértékben hatályban marad addig, amíg a Parlament és a Tanács nem fogad el új rendelkezéseket az említett rendelet végrehajtási intézkedéseire vonatkozó bizottsági eljárás tekintetében.
V – A költségekről
53. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottság kérelmének megfelelően a Parlamentet és a Tanácsot, mivel pervesztesek lettek, kötelezni kell a költségek viselésére. Az eljárási szabályzat 69. cikke 4. §‑ával összhangban a Parlament és a Tanács pernyertességének előmozdítása érdekében beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.
VI – Végkövetkeztetések
54. A fentiek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a Közösségen belüli erdők és környezeti kölcsönhatások megfigyeléséről (Forest Focus) szóló, 2003. november 17‑i 2152/2003/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 17. cikke (2) bekezdésének a Forest Focus program végrehajtására irányuló intézkedéseket a Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 1999. június 28‑i 1999/468/EK tanácsi határozat 5. cikkében előírt szabályozási bizottsági eljárásban elfogadni rendelő részét;
– tartsa hatályban a részben megsemmisített rendeletet az ezzel kapcsolatos új szabályozás elfogadásáig;
– kötelezze a Tanácsot és az Európai Parlamentet az eljárás költségeinek viselésére;
– állapítsa meg, hogy a Spanyol Királyság és a Finn Köztársaság maguk viselik saját költségeiket.
(1) .
(2)  –	HL L 324., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 41. kötet, 285. o.
(3)  –	HL L 184., 23. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 124. o.
(4)  –	A C‑378/00. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben 2003. január 21‑én hozott ítélet (EBHT 2003., I‑937. o.).
(5)  –	HL L 197., 33. o.
(6)  –	HL L 326., 2. o. A legutóbb a 2002. április 15‑i 804/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 132., 1. o.) módosított rendelet.
(7)  –	HL L 217., 3. o. A legutóbb a 2002. április 15‑i 805/2002/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL L 132., 3. o.) módosított rendelet.
(8)  –	14402/03 ADD1. sz. dokumentum
(9)  – lásd a 4. lábjegyzetet (HL L 192., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. kötet, 5. fejezet, 121. o.).
(10)  –	Az „általános alkalmazási körű” kifejezés nem szerepel a Forest Focus rendelet holland nyelvi változatában
(11)  –	Hivatkozás a 4. lábjegyzetben
(12)  –	Hivatkozás a 4. lábjegyzetben
(13)  –	Hivatkozás a 11. és 4. lábjegyzetben
(14)  –	Hivatkozás a 4., 11. és 12. lábjegyzetben