61999CC0400(01)_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
Riigiabi laevandusettevõtjatele
–
Otsus ametliku uurimismenetluse alustamise kohta
–
Kohtuotsuse osaliselt tegemata jätmine
–
Iseseisev peatav toime
–
Määrus (EÜ) nr 659/1999
–
Õigus olla ära kuulatud
I. Sissejuhatus
1. Käesolev kohtujuristi ettepanek käsitleb menetluse jätkumist kohtuasjas C‑400/99: Itaalia v . komisjon. Selles kohtuasjas palub Itaalia Vabariik tühistada osaliselt komisjoni otsus, mis tehti talle teatavaks komisjoni 6. augusti 1999. aasta kirjaga SG(99)D/6463 ning mis puudutab EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud ametliku menetluse alustamist seoses riigiabi/riikliku meetmega C 64/99 (ex NN 68/99) – Itaalia – grupi Tirrenia di Navigazione kasuks(2) (edaspidi „vaidlustatud ostus”).
2. Asjaolude, komisjoni menetluse, poolte nõuete ning asjaomase ühenduse õiguse osas viidatakse samas asjas tehtud Euroopa Kohtu 9. oktoobri 2001. aasta otsusele (edaspidi „vaheotsus”),(3) milles Euroopa Kohus tegi otsuse komisjoni poolt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 91 lõike 1 alusel esitatud vastuvõetamatuse vastuväite kohta. Euroopa Kohus lükkas vastuväite tagasi ja menetlus jätkus asja sisulise arutamisega.
II. Menetluse edasine käik
3. Komisjon võttis 21. juunil 2001 vastu otsuse 2001/851/EÜ Itaalia riigiabi andmise kohta laevandusettevõtjale Tirrenia di Navigazione(4) (edaspidi „esimene lõplik osaotsus”)(5) . Otsus puudutas ainult nimetatud ettevõtjat, „kellel on juhtiv roll” Tirrenia grupis. Esimene lõplik osaotsus on sõnastatud alljärgnevalt (väljavõtted):
„EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON,
[…]
võttes arvesse järgmisi asjaolusid:
[…]
6. JÄRELDUSED
(43) Eespool esitatud asjaolusid silmas pidades tõdeb komisjon, et kõik kahtlused Itaalia riigi poolt 1991. aasta kokkuleppe alusel ettevõtjale Tirrenia di Navigazione antud abi ühisturuga kokkusobivuse suhtes on kõrvaldatud,
ON TEINUD JÄRGMISE OTSUSE:
Artikkel 1
Riigiabi, mida Itaalia andis ettevõtjale Tirrenia di Navigazione avaliku teenuse osutamise hüvitisena ajavahemikus 1. jaanuarist 1990 kuni 31. detsembrini 2000, on ühisturuga kokkusobiv. […]”
4. Komisjon tegi 16. märtsil 2004 otsuse Itaalia riigiabi andmise kohta laevandusettevõtjatele Adriatica, Caremar, Siremar, Saremar ja Toremar (Tirrenia grupp) (edaspidi „teine lõplik osaotsus”)(6) . Nimetatud otsus puudutas Tirrenia grupi neid ettevõtjaid, keda esimene lõplik osaotsus ei hõlmanud. Teine lõplik osaotsus on sõnastatud alljärgnevalt (väljavõtted):
„EUROOPA ÜHENDUSTE KOMISJON,
[…]
võttes arvesse järgmisi asjaolusid:
[…]
6. JÄRELDUSED
(171) Eespool esitatud asjaolusid silmas pidades tõdeb komisjon, et kõik kahtlused Itaalia poolt 1991. aasta kokkulepete alusel regionaalsetele ettevõtjatele alates jaanuarist 1992 antud abi ühisturuga kokkusobivuse suhtes on kõrvaldatud; välja arvatud abi osas, mida anti ettevõtjale Adriatica ajavahemikus jaanuarist 1992 kuni juulini 1994 laevaliini Brindisi-Korfu-Igoumenitsa-Patras toetuseks ning mis ei ole ühisturuga kokkusobiv kolmel järgmisel põhjusel […]
ON TEINUD JÄRGMISE OTSUSE:
Artikkel 1
1) Kui lõikes 2 ei ole sätestatud teisiti, siis on riigiabi, mida Itaalia andis ettevõtjale Adriatica avaliku teenuse osutamise hüvitisena alates 1. jaanuarist 1992, vastavalt EÜ artikli 86 lõikele 2 ühisturuga kokkusobiv.
[…]
Artikkel 2
1) Riigiabi, mida Itaalia andis ettevõtjatele Siremar, Saremar ja Toremar avaliku teenuse osutamise hüvitisena alates 1. jaanuarist 1992, on vastavalt EÜ artikli 86 lõikele 2 ühisturuga kokkusobiv.
[…]
Artikkel 3
1) Riigiabi, mida Itaalia andis ettevõtjale Caremar avaliku teenuse osutamise hüvitisena alates 1. jaanuarist 1992, on vastavalt EÜ artikli 86 lõikele 2 ühisturuga kokkusobiv.
[…]”
III. Vaidluse ese
5. Nagu Euroopa Kohus vaheotsuses tuvastas, esitati hagi vaidlustatud otsuse selle osa peale, „millega otsustati peatada asjaomane abi”(7) . Hagi toetuseks esitati neli väidet:
1. Õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtete rikkumine seoses nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määrusega (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks(8) (edaspidi „määrus nr 659/1999”).
2. Nii võistleva menetluse põhimõtte, kaitseõiguse kui ka määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 rikkumine.
3. Võimu kuritarvitamine seoses abi maksmise peatamise korralduse andmisega, kuna selles tugineti muudele alustele kui on ette nähtud EÜ artikli 88 lõikes 3 (endine EÜ asutamislepingu artikli 93 lõige 3).
4. EÜ artikli 87 lõike 1 ja artikli 88 lõigete 1 ja 3, õiguskindluse põhimõtte ning määruse nr 659/1999 rikkumine abi olemasolu ja ebaseaduslikkuse tuvastamisel täpsuse puudumise, uurimismenetluse läbi viimata jätmise, põhjenduste puudumise ja faktiliste eeltingimuste puudumise tõttu.
A. Põhiküsimuses otsuse tegemata jätmine
1. Poolte argumendid
6. Komisjon väitis oma vasturepliigis juba enne teise lõpliku osaotsuse vastuvõtmist, et puudub vajadus teha otsus põhiküsimuses, mis on seotud esimeses lõplikus osaotsuses käsitletud ettevõtjaga. Kuna esimest lõplikku osaotsust ei vaidlustatud ettenähtud tähtaja jooksul, siis on see lõplik. Seega on lõplikult tuvastatud, et esimeses lõplikus osaotsuses käsitletud ettevõtja kasuks võetud meetmed on ebaseaduslikud, kuigi ühisturuga kokkusobivad. Seega ei ole vaidlustatud otsusel õiguslikke tagajärgi.
2. Hinnang
7. Riigiabiga seotud asjade puhul puudub vajadus teha otsus põhiküsimuses sel juhul ja niivõrd, kuivõrd tulenevalt lõpliku otsuse õiguslikest tagajärgedest(9) puuduvad ametliku menetluse alustamise otsusel iseseisvad õiguslikud tagajärjed.(10)
8. Enne kui ma hakkan käsitlema vaidlustatud otsuse ning mõlema osaotsuse õiguslike tagajärgede vahelist seost, tahaksin ennekõike meenutada kohtu vaheotsuses(11) esitatud seisukohta, mis puudutab ametliku menetluse alustamise otsuse iseseisvat peatavat toimet.
Euroopa Kohus leidis muu hulgas selle kohtuotsuse punktis 62:
„Juhul kui […] komisjon alustab EÜ artikli 88 lõike 2 alusel menetlust elluviidava meetme suhtes, mille ta määratleb uue abina, […] on komisjoni valikul iseseisvad õiguslikud tagajärjed, eriti asjaomase abi peatamise suhtes.”
9. Seega tuleb uurida, kas ja mil määral on kahe lõpliku osaotsuse vastuvõtmine nüüdsest kõrvaldanud või asendanud vaidlustatud otsuse senised iseseisvad õiguslikud tagajärjed.
10. Nagu ma peatselt selgitan, on käesolev asi eriline mitmes mõttes: mitte kõikide meetmete suhtes, mida vaidlustatud otsuse peatav toime mõjutab, ei antud kahes osaotsuses lõplikku hinnangut vastavalt abi reguleerivatele õigusnormidele(12) ; tulenevalt siseriiklikust õigusest ei olnud võimalik ühte asjaomast meedet rakendada vahetult pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist(13) ning üks teine meede ei olnud isegi vaidlustatud otsuse vastuvõtmise hetkel objektiivses mõttes abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses(14) .
11. Antud olukorras on ennekõike vaja kindlaks teha, milliseid Itaalia ametiasutuste võetud meetmeid vaidlustatud otsuse peatav toime mõjutab. Seejärel tuleb uurida, kuivõrd mõjutavad mõlema lõpliku osaotsuse õiguslikud tagajärjed iga kõnealust meedet ning juhul kui mõjutavad, siis kas see kõrvaldab vaidlustatud otsuse peatava toime. Juhul kui kummagi lõpliku osaotsuse õiguslikud tagajärjed kõnealuseid meetmeid ei mõjuta, siis tuleb lõpuks uurida, kas esineb muid asjaolusid, mis räägivad põhiküsimuses otsuse tegemata jätmise kasuks.
12. Ainult siis, kui uurimise tulemusena selgub, et vaidlustatud otsuse peatav toime mõjutab teatavaid meetmeid, on vaja teha otsus põhiküsimuses ja uurida nende meetmete tühistamise aluseid.
a) Vaidlustatud otsusega peatatud siseriiklikud meetmed
13. Vaidlustatud otsus ei ole eriti selge nende meetmete kirjelduse osas, mille suhtes alustati ametlikku uurimismenetlust. Lisaks ei olnud komisjon sellel ajal kindel ühegi meetme sisus ning meetmete omavahelistes seostes.
14. Vaidlustatud otsuse II peatükist („Eelmenetluses esitatud argumendid”) ja III peatükist („Hinnang”) nähtub, et vaidlustatud otsuse tegemisel määratles komisjon järgmised meetmed võimaliku ebaseadusliku abina: 1991. aasta kokkulepped avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta, mis põhiliselt puudutavad iga-aastaseid hüvitismakseid teatavatele praamiteenustele; laevastikuga seotud selliste investeeringute rahastamine, mida ei ole täpsemalt määratletud ja mille puhul komisjon pidas kaudset riigitagatist võimalikuks; tegevustoetuste andmine viieaastase kava 1995–1999 alusel, mida komisjoni arvamuse kohaselt täiendati tõenäoliselt investeeringutega tööstusplaani 1999–2002 alusel; ning lõpuks ka maksusoodustused seoses kütuse ja määrdeõlide hankimisega.
15. Mõlema lõpliku osaotsuse põhjendusest selgub, et meetmete süsteem Tirrenia grupi ettevõtjate kasuks lubab üldjoontes oletada, et ilmselt ei ole mitte kõik vaidlustatud otsuses nimetatud meetmed iseseisvad.(15) Kokkuvõtvalt tuleb mainida, et tegelikkuses saaks vaidlustatud otsuse peatav toime mõjutada ainult järgmisi meetmeid:
– Itaalia Vabariigi ja Tirrenia grupi vahel 1991 sõlmitud „kokkulepped avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta” (edaspidi „kokkulepped avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta”), mis põhiliselt puudutasid iga-aastaste hüvitismaksete tegemist ja investeerimisabi andmist seoses praamiteenuse osutamisega;
– „tööstusplaan” aastateks 1999–2002 (edaspidi „tööstusplaan 1999–2002”) investeerimisabi kohta kõnealuste teenuste osutamiseks vajamineva laevastiku soetamiseks ja selle hoolduseks;(16)
– maksuvabastus kütuse ja määrdeõlide hankimiselt (edaspidi „maksusoodustused”) grupi Tirrenia ettevõtjate puhul mitte ainult seoses meresõidul kasutamisega, vaid ka laevade seismisel Itaalia sadamates.
b) Lõplike osaotsuste sisu ja põhiküsimuses otsuse tegemata jätmise võimalikud tagajärjed
16. Järgnevalt tuleb anda hinnang iga eespool mainitud meetme kohta eraldi, tuvastamaks, kas seoses kahe lõpliku osaotsuse vastuvõtmisega on vaidluse ese põhiküsimuses ära langenud.
i) Kokkulepped avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta
17. Kokkulepped avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta on – nagu võib lõplikest osaotsustest järeldada – uus(17) abi(18), mis põhiosas on siiski ühisturuga kokkusobiv, sest nende suhtes on kohaldatav EÜ artikli 86 lõige 2.(19)
18. Seoses kahe lõpliku osaotsuse vastuvõtmisega on seega õiguslikult selge, et nendele meetmetele avaldab igal juhul mõju EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenev peatav toime, kuna tegemist on (uue) abiga.
19. Järelikult avaldas esmasest õigusest tulenev peatav toime mõju kokkulepetele avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta isegi vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel ning see toime kõrvaldas komisjoni ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse mõju.
20. Seega on kahe lõpliku osaotsuse vastuvõtmise tulemusena selle hagi ese põhiküsimuses ära langenud, mis on esitatud vaidlustatud otsuse peatava toime peale seoses kokkulepetega avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta.
ii) Tööstusplaan 1999–2002
21. Ennekõike tuleb mainida, et seda meedet ei ole sõnaselgelt mainitud kummagi lõpliku osaotsuse resolutiivosas. Resolutiivosa viitab ainult kokkulepetele avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta(20) (esimese lõpliku osaotsuse artikkel 1 ja teise lõpliku osaotsuse artiklid 1–3 koosmõjus osaga „Järeldused”, mis on mõlema otsuse hinnangut sisaldava osa lõpus).
22. Lähtuvalt õiguskindluse põhimõttest on mul raske nõustuda sellega, et kõnealused kaks lõplikku osaotsust võivad mõjutada abi reguleerivate õigusnormide kohaselt isegi selliseid meetmeid, mille kohta otsuste resolutiivosades puuduvad tuvastatud asjaolud. Kui kohaldada kohtupraktika laiendavat tõlgendust, vastavalt millele „tähendab õiguskindluse tagamise vajadus seda, et õigusnormid peavad olema asjaomastele isikutele täpselt arusaadavad kõnealuse õigusnormiga neile pandud kohustuste ulatuse osas”,(21) siis võiks tugineda vastava lõpliku osaotsuse tekstile tervikuna, et teada saada, kas komisjon andis tööstusplaanile 1999–2002 hinnangu abi reguleerivate õigusnormide kohaselt.
23. Vähemalt on tööstusplaani 1999–2002 nimetatud mõlema lõpliku osaotsuse hinnangut sisaldavas osas. Siiski on mainitud ainult seda, et kõnealuse plaani rakendamine „peatati seoses uurimismenetluse alustamisega”.(22) Ajavahemiku kohta, mis on asjakohane seoses küsimusega põhiküsimuses otsuse tegemata jätmisest (peatava toime algus alates vaidlustatud otsuse teatavaks tegemise kuupäevast kuni kummagi osaotsuse teatavaks tegemise kuupäevani), on mainitud ainult seda, et kõnealust meedet ei ole veel rakendatud. Igatahes ei andnud komisjon hinnangut abi reguleerivate õigusnormide kohaselt.(23)
24. Järelikult ei ole võimalik kindlaks teha, kas komisjoni arvates oleks tööstusplaan 1999–2002 olnud abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Seetõttu ei ole võimalik ka eeldada, et vaidlustatud otsuse peatava toime tööstusplaani 1999–2002 suhtes kõrvaldas EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenev peatav toime. Seda asjaolu silmas pidades ei ole lõplike osaotsuste õiguslikud tagajärjed vaidluse eset põhiküsimuses kõrvaldanud.
25. Kuigi käesolevas asjas ei antud tööstusplaaniga 1999–2002 kavandatud investeerimisabi algselt vaidlustatud otsuse tõttu, toimus peatamine hiljem siiski muudel, nimelt siseriiklikust õigusest tulenevatel põhjustel. Nimelt väidab komisjon esimeses lõplikus osaotsuses, et „selle tööstusplaani rakendamine peatati seoses uurimismenetluse alustamisega. Komisjon leiab, et Itaalia ametiasutuste kehtestatud kohustused ajavahemikus 2000–2004 välistasid Tirrenia di Navigazione võimaluse teha kavandatud lisainvesteeringuid”.(24)
26. Seega, juhul kui tööstusplaani 1999–2002 rakendamine peatati peatselt pärast vaidlustatud otsuse vastuvõtmist mitte selle otsuse peatava toime tõttu, vaid uue siseriikliku kokkuleppe alusel, siis ei ole vaja põhiküsimuses otsust teha.(25)
27. Ma leian, et tulenevalt alates 2000. aastast kehtivatest siseriiklikest kohustustest puudub käesolevas asjas vajadus teha otsus vaidlustatud otsuse peatava toime kohta seoses tööstusplaaniga 1999–2002.
iii) Maksusoodustused
28. Vaidlustatud otsuse põhjendustest(26) ja mõlema lõpliku osaotsuse kirjeldavast osast(27) selgub, et komisjon möönis selle teabe alusel, mis oli tema käsutuses vaidlustatud otsuse tegemise hetkel, et maksusoodustusi kohaldati ainult Tirrenia grupi ettevõtjate suhtes. Sellest seisukohast vaadatuna oli tegemist valikuliste meetmetega ning abiga EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
29. Ometi ei sisalda kumbki lõplik osaotsus sõnaselget ja lõplikku hinnangut selle kohta, et maksusoodustuse puhul on tegemist abiga. Nimelt ei ole seda meedet mainitud kummagi lõpliku osaotsuse resolutiivosas. Ainult osas, mille pealkiri on „Itaalia ametiasutuste märkused”(28), võib leida üldise vihje selle kohta, et teabest, mis edastati komisjonile alles ametliku uurimismenetluse käigus, tuli ilmsiks asjaolu, et maksusoodustusi kohaldati algusest peale kõikide samaväärsete ettevõtjate suhtes.
30. Igatahes andis minu arvates komisjon – kui mitte sõnaselgelt, siis otsuse adressaadile kahtlemata arusaadaval viisil(29) – lõplikult mõista, et vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal ei olnud kõnealune meede abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
31. Juhul kui meetme puhul ei ole tegemist abiga, siis lõpliku otsuse tegemisega ei kaasne EÜ artikli 88 lõike 3 tähenduses sellist peatavat toimet, mis omakorda – nagu juba eespool mainitud(30) – kõrvaldaks vaidlustatud otsuse iseseisva peatava toime.(31) Järelikult mõjutab vaidlustatud osutuse peatav toime jätkuvalt maksusoodustusi, mistõttu ei ole alust leida, et põhiküsimuses tuleb otsus tegemata jätta.
32. Enne kui ma teen Euroopa Kohtule eespool nimetatud asjaoludele tuginedes ettepaneku asuda seisukohale, et maksusoodustuste osas ei ole vaidluse ese põhiküsimuses ära langenud, tahaksin ma üldiselt käsitleda küsimust – kuna tegemist on olulise küsimusega –, millised on võimalikud tagajärjed, millele käesolev ettepanek tugineb, ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse peataval toimel kõnealuse otsusega hõlmatud kõikide meetmete suhtes:
Kui iseseisev peatav toime avaldaks mõju ka juhul, kui ei ole tegemist abiga, siis ei tähendaks see midagi enamat, kui et komisjonil oleks võimalus vastu võtta otsus ametliku uurimismenetluse alustamise kohta, mis peataks ajutiselt siseriiklikud meetmed, mis on abi reguleerivate õigusnormidega täielikult kooskõlas. Nagu käesolevast asjast nähtub, võib see tähendada seda, et piisab kahtlusest meetme valikulisuse osas selleks, et välistada soodustatutena tunduvatel ettevõtjatel kasutada täiesti seaduslikku meedet, samas kui konkurentidel on võimalus jätkuvalt sellest meetmest kasu saada kuni selle hetkeni, mil komisjon on lõpetanud ametliku uurimismenetluse, mis võib kesta mitu aastat.(32)
Antud olukorda tuleb hinnata ka sellest lähtuvalt, et nõuded õiguspärase otsuse tegemiseks ametliku uurimismenetluse alustamise kohta vastavalt määrusele nr 659/1999 (artikli 13 lõige 1 koostoimes artikli 4 lõikega 4 on tegelikult leebed(33) ning tõenäoliselt ei saaks ka eeldada, et ametliku uurimismenetluse alustamiseks on vaja lisaks määruses nr 659/1999 sätestatud tingimuste täitmisele tuvastada kindlalt abi olemasolu EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.(34)
33. Minu arvates nähtub vaheotsusest, et ametliku uurimismenetluse alustamise kohta tehtud otsuste peatav toime on vältimatu samuti nende meetmete suhtes, mis ei ole abi objektiivses mõttes. Nimelt sedastas Euroopa Kohus (sama arvamust avaldas Esimese Astme Kohus kahes hilisemas otsuses(35) ) vaheotsuse punktis 69, et „[s]eoses teiste väidetavate meetmetega Tirrenia grupi kasuks, millele on viidatud EÜ artikli 88 lõike 2 alusel alustatud ametliku uurimismenetluse otsuses, väidab Itaalia valitsus põhiliselt seda, et tegemist ei ole abiga EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Sarnaselt käesoleva otsuse punktides 59 ja 60 esile toodud põhjustega tuleb hagi lugeda vastuvõetavaks osas, milles see on suunatud vaidlustatud otsuse selle osa vastu, mis puudutab nende teiste (36) meetmete peatamist”. Eespool mainitud vaheotsuse punktide kohaselt oli hagi vastuvõetavuse aluseks ennekõike(37) ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse iseseisvad õiguslikud tagajärjed, mis mõjutavad ka neid meetmeid, mis ei ole abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
34. Juhul kui ametliku uurimismenetluse alustamise otsusel on iseseisev peatav toime ka selle meetme suhtes, mis ei ole kunagi olnud abi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, siis seda olulisem on jätkata hagimenetlusega, mis on suunatud selle otsuse vastu, isegi pärast sama esemega lõpliku osaotsuse vastuvõtmist. Ma leian, et põhiküsimuses otsuse tegemata jätmine ei tule seega põhimõtteliselt käesoleval juhul kõne alla.(38)
35. Minu arvates ei saa seega järeldada, et hagi põhiküsimusel puudub ese osas, milles hagi on suunatud vaidlustatud otsuse peatava toime vastu seoses maksusoodustustega.
3. Järeldus
36. Puudub vajadus põhiküsimuses otsuse tegemiseks osas, milles hagi on suunatud vaidlustatud otsuse peatava toime vastu seoses kokkulepetega avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta ja tööstusplaaniga 1999–2002. Mis puudutab vaidlustatud otsuse peatavat toimet seoses maksusoodustustega, siis tuleb esitatud tühistamisväiteid kaaluda.
B. Tühistamisväited
1. Õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumine seoses määrusega (EÜ) nr 659/1999.
a) Poolte argumendid
37. Itaalia Vabariik leiab, et vaidlustatud otsuses oleks komisjon pidanud tuginema määruse nr 659/1999 sätetele, kuna kõnealune määrus oli kohaldatav juba vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal. Seega rikkus komisjon õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtet.
38. Komisjon väidab vastu, et vaidlustatud otsus tugines otse EÜ artiklile 88, mistõttu ei olnud mingit vajadust määruse nr 659/1999 sõnaselgeks mainimiseks. Euroopa Kohus leidis vaheotsuses, et vaidlustatud otsus ei sisalda abi maksmise peatamise korraldust määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 tähenduses.
b) Hinnang
39. Komisjoni õigusliku hinnanguga tuleb nõustuda. Vaidlustatud otsuse peatav toime ei tulene abi maksmise peatamise korraldusest, mis on tehtud määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 alusel, kuna vaidlustatud otsus ei sisalda säärast abi maksmise peatamise korraldust.(39)
40. Vastavalt vaheotsusele tuleb peatavat toimet käsitleda iseseisvana ning käesolevas asjas tingib peatava toime asjaolu, et komisjon alustas ametlikku uurimismenetlust vastavalt EÜ artikli 88 lõikele 2.(40) Seega ei olnud vaja otse viidata määrusele nr 659/1999. Komisjon määratles õigesti vaidlustatud otsuse peatava toime õigusliku aluse.
41. Seega ei ole tegemist õiguskindluse ja läbipaistvuse põhimõtte rikkumisega seoses vaidlustatud otsuse õigusliku aluse kindlaksmääramisega.
2. Võistleva menetluse põhimõtte, kaitseõiguse ja määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 rikkumine.
a) Poolte argumendid
42. Itaalia Vabariik
leiab, et komisjon oleks pidanud tal võimaldama avaldada oma seisukohad enne peatava toimega otsuse vastuvõtmist. Õiguse olla ära kuulatud rikkumine oli eriti tõsine seoses tööstusplaaniga 1999–2002 ja maksusoodustusega, kuna enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist ei mainitud neid meetmeid Itaalia ametiasutustele kordagi.
43. Komisjon
väidab, et vaidlustatud otsus ei sisalda abi maksmise peatamise korraldust määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 tähenduses ning seetõttu ei olnud mingit vajadust poole ärakuulamiseks, mida kõnealuses sättes silmas on peetud. Samuti ei puutu asjasse määruse nr 659/1999 artikli 10 lõige 2. See säte annab komisjonile õiguse küsida kõnealuselt liikmesriigilt teavet abi kohta, millest teda ei ole teavitatud. Siiski ei tulene kõnealusest sättest, et komisjon on kohustatud andma liikmesriigile võimaluse tema ärakuulamiseks seoses ametliku uurimismenetluse alustamisega. Samuti ei sisalda EÜ artikli 88 lõige 2 ühtegi viidet selle kohta, et komisjonil oleks õigus alustada ametlikku uurimismenetlust abi kohta, millest teda ei ole teavitatud, alles pärast asjaomase liikmesriigi ärakuulamist.
b) Hinnang
44. Komisjoni argumendid tuleb tagasi lükata. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, „on kaitseõiguse tagamine kõikide isiku suhtes alustatud menetluste puhul, mis võivad lõppeda selle isiku kahjuks tehtud otsuse vastuvõtmisega, ühenduse õiguse aluspõhimõte, mida peab järgima ka juhul, kui puuduvad erinormid.”(41)
45. Euroopa Kohus on leidnud,(42) et EÜ artikli 88 lõike 2 alusel tehtud otsusel menetluse alustamise kohta on iseseisev peatav toime, mis erineb EÜ artikli 88 lõikest 3 tulenevast toimest, kõikide selle otsusega hõlmatud meetmete suhtes, mistõttu on see otsus kahtlemata isiku kahjuks võetud meede. Enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist oleks pidanud menetluspoole ära kuulama seoses peatava toimega kõikide otsuses nimetatud meetmete osas, mille suhtes oli vastavalt abi reguleerivatele õigusnormidele kahtlus tekkinud.
46. Käesolev asi näitab, kuivõrd oluline on õigus olla ära kuulatud enne ametliku uurimismenetluse alustamist. Nagu selgub, ei olnud ka maksusoodustused komisjoni ja Itaalia ametiasutuste vaheliste arutelude teemaks enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist. Tõenäoliselt oleks menetluspoole nõuetekohasel ärakuulamisel selgunud enne ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse vastuvõtmist, et tegemist ei olnud valikulise maksusoodustusega ning komisjon oleks kõnealuse meetme vaidlustatud otsusest välja jätnud.(43)
47. Seda õigust olla ära kuulatud tuleb eristada õigusest olla ära kuulatud määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 tähenduses. Õigus olla ära kuulatud määruse nr 659/1999 artikli 11 lõike 1 tähenduses on seotud kavandatud abi maksmise peatamise korraldusega, mille õiguslik tagajärg on antud asjas erinev ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse peatavast toimest. Lisaks ei saa määruse nr 659/1999(44) artikli 10 lõikes 2 sätestatud komisjonile teabe esitamise nõue täies ulatuses asendada menetluspoole ärakuulamist seoses kavandatava otsusega ametliku uurimismenetluse alustamise kohta.
48. Järelikult on tegemist menetlusõiguste rikkumisega ning vaidlustatud otsus tuleb tühistada osas, mis puudutab vaidlustatud otsuse peatavat toimet seoses maksusoodustustega.
3. Võimu kuritarvitamine seoses abi maksmise peatamise korralduse andmisega
a) Poolte argumendid
49. Itaalia Vabariik
leiab, et selle asemel, et liigitada meetmed abiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses ning uurida, kas tegemist oli uue või muudetud abiga EÜ artikli 88 lõike 3 tähenduses, lähtus komisjon abi maksmise peatamise korralduse andmisel üksnes eeldusest, et selle meetme rakendamine võib kahjustada konkureerivaid ettevõtjaid. Seega võttis komisjon vastu vaidlustatud otsuse ainult ettevaatusest juhuks, kui ilmneb, et kõnealused meetmed osutuvad uueks abiks või ebaseaduslikult muudetud olemasolevaks abiks.
50. Komisjon
leiab, et vaidlustatud otsus ei sisalda abi maksmise peatamise korraldust. Teave abi preventiivse peatamise kohta, selleks et vältida konkureerivate ettevõtjate kahjustamist, sisaldub vaidlustatud otsuses ainult juhuks, kui vaidlustatud otsus sisaldaks abi maksmise peatamise korraldust. Kuna otsus puudutas ainult ametliku uurimismenetluse alustamist, siis ei olnud sel ajal vajalik tuvastada, et ebaseaduslik abi oli tegelikult olemas. Vaidlustatud otsus sisaldas tõdemust, et komisjoni kahtlused ebaseadusliku abi ja selle ühisturuga kokkusobimatuse kohta olid piisavad selleks, et teha otsus ametliku uurimismenetluse alustamise kohta EÜ artikli 88 lõike 2 alusel.
b) Hinnang
51. Itaalia Vabariigi argumendid tuleb tagasi lükata. Vastavalt Euroopa Kohtus väljakujunenud praktikale on komisjoni otsuse puhul võimu kuritarvitamisega tegemist ainult juhul, kui objektiivsetele, asjakohastele ja omavahel kooskõlas olevatele asjaoludele tuginedes saab väita, et otsus on tehtud täielikult või vähemalt määravas ulatuses muude kui kavandatud eesmärkide saavutamiseks.(45)
52. Komisjon siiski sellistele põhjustele ei tuginenud. Osas, milles on viidatud konkureerivate ettevõtjate kaitsele,(46) on need seisukohad seotud määruse nr 659/1999 artikli 11 lõikes 1 sätestatud abi maksmise peatamise korraldusega.
53. Kohus sedastas vaheotsuses, et vaidlustatud otsus ei sisaldanud siiski abi maksmise peatamise korraldust.(47) Peatav toime näib tõepoolest olevat otseselt tingitud ametliku uurimismenetluse alustamise otsusest.(48) Siiski ei toonud komisjon esile konkureerivate ettevõtjate kaitset, selleks et õigustada menetluse alustamist. Vastupidi, komisjon tugines kahtlusele, et kõnealuste meetmete puhul on tegemist uue abiga, millest teda ei ole teavitatud ja mis on ühisturuga kokkusobimatu.
54. Järelikult ei pannud komisjon vaidlustatud otsuse vastuvõtmisel toime võimu kuritarvitamist.
4. EÜ artikli 87 lõike 1, artikli 88 lõigete 1 ja 3, õiguskindluse põhimõtte ning määruse nr 659/1999 rikkumine
a) Poolte peamised argumendid
55. Itaalia Vabariik
leiab, et komisjon käitus valesti, kui pidas kokkuleppeid avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta uueks abiks EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses. Komisjon ei mõistnud, et nõukogu 7. detsembri 1992. aasta määruse (EMÜ) nr 3577/92 teenuste osutamise vabaduse põhimõtte kohaldamise kohta merevedudel liikmesriikides (merekabotaaž)(49) artikli 4 lõike 3 kohaselt võivad kõnealused kokkulepped jääda kehtima kui „olemasolevad avalike teenuste osutamise lepingud kuni vastava lepingu lõppemise kuupäevani”, kuna need sõlmiti 1991. aastal enne kõnealuse määruse jõustumist. Liiatigi edastati komisjonile vastav teave nende kokkulepete kohta ajavahemikus 1991–1997. Sellegipoolest ei väljendanud komisjon kordagi kahtlust abi reguleerivate õigusnormide seisukohast. Sellest tuleb järeldada, et nendele meetmetele oli vähemalt vaikimisi nõusolek antud ning järelikult saab neid äärmisel juhul pidada „olemasolevaks” abiks EÜ artikli 88 lõike 1 tähenduses.
56. Komisjon
leiab, et Itaalia Vabariigi viidatud merekabotaaži määrus ei saa välistada abi reguleerivate õigusnormide kohaldamist, kuna määrus põhineb ainult EÜ artikli 84 lõikel 2 (transpordipoliitika). Veelgi enam, vaidlustatud otsuse vastuvõtmisele eelnenud menetluse käigus ei märkinud Itaalia ametiasutused, et kõnealuste meetmete puhul on tegemist olemasoleva abiga EÜ artikli 88 lõike 1 tähenduses. Seoses väidetavalt varem edastatud teabega märgib komisjon, et sel puhul ei olnud tegemist teatamisega kohtuasja Lorenz mõttes.(50) Seega ei tähenda komisjoni vastamata jätmine seda, et nende meetmete puhul on tegemist olemasoleva abiga.
b) Hinnang
57. Poolte argumentidest selgub, et väidetav EÜ artikli 87 lõike 1, artikli 88 lõigete 1 ja 3, õiguskindluse põhimõtte ning määruse nr 659/1999 rikkumine on seotud ainult kokkulepetega avaliku teenuse osutamise kohustuste kohta.
58. Poolte argumendid – kuni Itaalia Vabariigi repliigi esitamiseni –, esitati siiski enne esimese lõpliku osaotsuse vastuvõtmist. Kuna kahe lõpliku osaotsuse vastuvõtmisega ja teatavaks tegemisega Itaalia Vabariigile on vaidluse ese põhiküsimuses seoses kõnealuste avaliku teenuse osutamise kohustusi käsitlevate kokkulepetega ära langenud, siis puudub vajadus teiste selle küsimusega seoses esitatud väidete uurimiseks.
IV. Järeldus
59. Komisjoni otsuse peale, mis puudutab ametliku uurimismenetluse alustamist, esitatud hagi puhul puudub vajadus põhiküsimuses otsuse tegemiseks osas, milles see on suunatud selle otsuse peatava toime vastu seoses avaliku teenuse osutamise kohustusi käsitlevate kokkulepetega ja tööstusplaaniga 1999–2002.
60. Kuna komisjon rikkus hageja kaitseõigusi seoses vaidlustatud otsuse vastuvõtmisega maksusoodustuste osas, siis selles osas tuleb hagi rahuldada ja vaidlustatud otsus tühistada
V. Ettepanek
61. Eespool esitatud kaalutlusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus:
1. Komisjoni otsuse SG(99) D/6463 peale, mis puudutab EÜ artikli 88 lõike 2 alusel ametliku uurimismenetluse alustamist, esitatud hagi puhul puudub vajadus põhiküsimuses otsuse tegemiseks osas, mis puudutab Itaalia Vabariigi ja Tirrenia di Navigazione gruppi kuuluvate ettevõtjate vahel 1991. aastal sõlmitud avaliku teenuse osutamise kohustusi käsitlevate kokkulepete ja tööstusplaani 1999–2002 peatamist.
2. Rahuldada komisjoni otsuse SG(99) D/6463 peale esitatud hagi osas, mis puudutab maksusoodustuste peatamist, ning tühistada kõnealune otsus selles osas.
3. Jätta kohtukulud kummagi poole enda kanda.
(1) .
(2)
–	EÜT C 306, lk 2.
(3)
–	Kohtuasi C‑400/99: Itaalia v . komisjon (EKL 2001, lk I‑7303).
(4)
–	EÜT L 318, lk 9.
(5)
–	Menetluspooled ei teavitanud Euroopa Kohut esimese lõpliku osaotsuse vastuvõtmisest, mis avaldati Euroopa Ühenduste Teatajas alles 4. detsembril 2001. Euroopa Kohus tegi vaheotsuse 9. oktoobril 2001, ilma et selles oleks arvesse võetud lõpliku osaotsuse võimalikku õigusmõju käesolevale asjale.
(6)
–	Euroopa Liidu Teatajas veel avaldamata.
(7)
–	Vaheotsus, punkt 1 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(8)
– EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339.
(9)
–	Mõlemad lõplikud osaotsused on Itaalia Vabariigi kui otsuste adressaadi suhtes vahepeal täielikult jõustunud, kuna EÜ artikli 230 lõikes 5 sätestatud vaidlustamise tähtaeg on möödunud.
(10)
–	Esimese Astme Kohtu 4. novembri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑90/99: Salzgitter v . komisjon (EKL 2002, lk II‑4535, punkt 16).
(11)
–	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud.
(12)
–	Vt tagapool, punkt 21 jj ning 28 jj.
(13)
–	Vt tagapool, punkt 25.
(14)
–	Vt tagapool, punkt 29 jj.
(15)
–	Vt eelkõige esimene lõplik osaotsus, punkt 41, ja teine lõplik osaotsus, punkt 164, milles komisjon peab väidetavat garantiid vaidlustatud otsuses siiski võimalikuks seoses „tervikliku” seosega avaliku teenuse osutamise kohustuse kokkulepete ning ühest küljest viieaastase kava 1995–1999 järgsete tegevustoetuse vahel ning teisest küljest täpsemalt määratlemata investeeringute rahastamise vahel, mille suhtes võis komisjon vaidlustatud otsuse tegemise ajal vaikimisi antud tagatist võimalikuks pidada.
(16)
–	Esimene lõplik osaotsus, punktis 42 on esitatud märkused seoses toetusega kahe laeva ostmisel, mis mitte mingil juhul ei ole eraldi meede, kuna see oleks selgelt olnud kas tööstusplaani 1999–2002 üks osa või osa avaliku teenuse osutamise kohustuse kokkulepetest, sest „nende amortisatsiooniga on arvestatud iga-aastase toetuse väljaarvutamisel”.
(17)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 20 jj, ning teine lõplik osaotsus, punkt 73 jj.
(18)
–	Esimene lõplik osaotsus, artikli 1 alapunkt 43, ning teine lõplik osaotsus, artikli 1 alapunkt 171.
(19)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 26 jj, ning teine lõplik osaotsus, punkt 84 jj.
(20)
–	Vt eespool, punkt 15.
(21)
–	Vt selle kohta 14. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑245/97: Saksamaa v . komisjon (EKL 2000, lk I‑11261, punkt 72) ning 16. oktoobri 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑177/96: Belgia v . Banque Indosuez jt ja Euroopa Ühendus (EKL 1997, lk I‑5659, punkt 27).
(22)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 42, ja teine lõplik osaotsus, punkt 166.
(23)
–	Esimene lõplik osaotsus, punktis 42 on hinnangu algus, kuid ainult investeerimisabi kohta kahe eraldi mainitud laeva jaoks, mille omanik on Tirrenia grupi olulisim ettevõtja. Siiski leiab komisjon, et „nende amortisatsiooniga [võib olla] arvestatud iga-aastase toetuse väljaarvutamisel”. Seega oli investeerimisabi pigem üks osa avaliku teenuse osutamise kohustuse kokkulepetest (vt eespool punkt 15) kui osa tööstusplaanist 1999–2002.
(24)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 42.
(25)
–	Järelikult kaotaks vaidlustatud otsuse peatava toime peale esitatud tühistamishagi oma eseme isegi siis, kui hagi rahuldataks.
(26)
–	Vaidlustatud otsus, II peatükk, punkt d, ja III peatükk, punkt a.
(27)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 13, ja teine lõplik osaotsus, punkt 47.
(28)
–	Esimene lõplik osaotsus, punkt 18, ja teine lõplik osaotsus, punkt 56.
(29)
–	Vt selle kohta eespool, punkt 22.
(30)
–	Vt eespool, punkt 19.
(31)
–	Antud juhul ei ole tõenäoliselt tegemist olukorraga, kus puudub vajadus otsuse tegemiseks seetõttu, et tühistamishagi kaotaks eseme, nagu oli mainitud eespool 25. joonealuses märkuses ja sellele järgnevates märkustes seoses tööstusplaaniga 1999–2002. On mõeldav, et vaidlustatud otsusest tulenevalt ajutiselt peatatud maksusoodustusi kohaldataks a posteriori
pärast peatava toime tagasiulatuvat tühistamist, mis kaasneb tühistamishagi rahuldamisega.
(32)
– Näiteks ei võetud teist lõplikku osaotsust vastu enne viie aasta möödumist pärast ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse vastuvõtmisest.
(33)
– Kuna käesolevas asjas on esitatud muid tühistamisväiteid, siis ei ole vaja käsitleda neid põhiküsimust puudutavaid väiteid, millele esitatud hagi oleks oletuslikult võinud tugineda seoses maksusoodustustega. Niikuinii võttis komisjon vastu otsuse, tuginedes teabele, mis oli sel ajal tema käsutuses ja millele tuginedes võis arvata, et abi olemasolu oli täiesti võimalik.
(34)
– Vastasel korral oleks kaasnenud märkimisväärne ajavahemik enne ametliku uurimismenetluse alustamist, mis oleks välistanud kolmandad isikud (sh konkurendid) uurimistoimingutest riigiabi andmise otsuse olulises küsimuses, ning tegelikult taandaks ametliku uurimismenetluse ainsale teemale, mis puudutaks võimalikke õigustusi EÜ artikli 87 lõigete 2 ja 3 ja artikli 86 lõike 2 alusel.
(35)
–	Esimese Astme Kohtu 23. oktoobri 2002. aasta otsused liidetud kohtuasjades T‑269/99, T‑271/99 ja T‑272/99: Diputación Foral de Guipúzcoa jt v . komisjon (EKL 2002, lk II‑4217, punkt 37) ning liidetud kohtuasjades T‑346/99, T‑347/99 ja T‑348/99: Diputación Foral de Álava jt v.
komisjon (EKL 2002, lk II‑4259, punkt 33).
(36)
–	Kursiiv algtekstis puudub.
(37)
–	„Õigusliku seisundi” muutusi, mida on nimetatud hagi vastuvõetavuse põhjendustena kohtu vaheotsuses, punkt 59 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud), saab vaevalt kõrvaldada tühistamishagi rahuldamise tagasiulatuva jõuga.
(38)
–	Sellisel juhul on iga asja puhul, kus kohtueelses menetluses vaidlustatakse meetme kvalifitseerimine abina, soovitav esitada preventiivne tühistamishagi ametliku uurimismenetluse alustamise otsuse vastu selleks, et kinni pidada EÜ artikli 230 lõikes 5 sätestatud tähtajast. Tõenäoliselt, vastupidi praeguseks kujunenud olukorrale, ei võetaks sellisel juhul hagisid enam tagasi, kui on tehtud lõplik otsus abi puudumise kohta. See võib oluliselt suurendada kohtuasjade arvu.
(39)
–	Vaheotsus, punkt 52 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(40)
–	Vaheotsus, punkt 62 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(41)
–	Vt nt 5. oktoobri 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑288/96: Saksamaa v . komisjon (EKL 2000, lk I‑8237, punkt 99); 14. veebruari 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑301/87: Prantsusmaa v . komisjon, tuntud kui kohtuasi Boussac (EKL 1990, lk I‑307, punkt 29); 10. juuli 1986. aasta otsus kohtuasjas 40/85: Belgia v . komisjon (EKL 1986, lk 2321, punkt 28) ning 23. oktoobri 1974. aasta otsus kohtuasjas 17/74: Transocean (EKL 1974, lk 1063, punkt 15).
(42)
–	Vaheotsus, punkt 55 jj (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(43)
–	Mitte kõigil juhtudel ei selgu alles ametliku uurimismenetluse käigus, et vaidlusalused meetmed ei ole kunagi olnud käsitletavad abina.
(44)
–	Vaidlustatud otsuse sissejuhatusest – täpsemini sissejuhatuse lõpust – selgub, et nõue teabe esitamise kohta esitati Itaalia ametiasutustele enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist. Selle sisu kohta rohkem ei selgu.
(45)
–	Väljakujunenud kohtupraktika; vt nt 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑331/88: Fedesa jt (EKL 1990, lk I‑4023, punkt 24) ja 21. veebruari 1984. aasta otsus liidetud kohtuasjades 140/82, 146/82, 221/82 ja 226/82: Walzstahl-Vereinigung ja Thyssen v . komisjon (EKL 1984, lk 951, punkt 27).
(46)
–	Vaidlustatud otsus, peatükk „Järeldused”
(47)
–	Vaheotsus, punkt 52 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(48)
–	Vaheotsus, punkt 62 (eespool 3. joonealuses märkuses viidatud).
(49)
–	EÜT 1992, L 364, lk 7; ELT eriväljaanne 06/02, lk 10.
(50)
–	11. detsembri 1973. aasta otsus kohtuasjas 120/73: Lorenz (EKL 1973, lk 1471).