62000CC0057_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1. Nos processos apensos C-57/00 P e C-61/00 P, o Freistaat Sachsen, por um lado, e a Volkswagen AG (a seguir «Volkswagen») bem como a Volkswagen Sachsen GmbH (a seguir «VW Sachsen»), por outro, interpuseram um recurso do acórdão do Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (Segunda Secção Alargada) de 15 de Dezembro de 1999, Freistaat Sachsen e o./Comissão (a seguir «acórdão impugnado»).
I - Introdução
2. Para descrição do quadro jurídico e dos factos que estão na origem do litígio, remete-se para os n.os 1 a 44 do acórdão impugnado que, por razões de economia processual, aqui não reproduziremos.
3. Contudo, é conveniente recordar sumariamente que os presentes processos têm a sua origem na Decisão 96/666/CE da Comissão, de 26 de Junho de 1996, relativa a um auxílio da Alemanha ao grupo Volkswagen destinado às unidades fabris em Mosel e Chemnitz (a seguir «decisão controvertida»).
4. Através da decisão controvertida, a Comissão declarou compatíveis, nomeadamente com o artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado CE [actual artigo 87.°, n.° 3, alínea c), CE] determinados auxílios concedidos ao grupo Volkswagen para projectos de investimento na Saxónia.
5. Em contrapartida, declarou incompatíveis com esta mesma disposição as subvenções ao investimento concedidas ao grupo Volkswagen para os seus projectos de investimento que consistiam na construção de uma nova unidade de fabrico de veículos automóveis em Mosel (a seguir «Mosel II») e de uma nova unidade de produção de motores em Chemnitz (a seguir «Chemnitz II») sob a forma de amortizações excepcionais sobre investimentos no quadro da lei alemã sobre as regiões assistidas, no valor nominal de 51,67 milhões de DEM, bem como auxílios, concedidos ao grupo Volkswagen para os seus projectos de investimento em Mosel II, no montante de 189,1 milhões de DEM.
6. Além disso, a Comissão fixou o limite da intensidade de auxílio efectiva combinada, expressa com equivalente-subvenção bruto em 22,3% no que se refere à Mosel II e em 20,8% no que se refere à Chemnitz II.
7. Aos recursos da decisão controvertida interpostos no Tribunal de Primeira Instância pelo Freistaat Sachsen, por um lado, e pela Volkswagen e pela VW Sachsen, por outro, com vista à anulação parcial daquela, foi negado provimento pelo acórdão impugnado.
8. Nos recursos, os recorrentes pedem ao Tribunal de Justiça que anule o acórdão impugnado, julgue procedentes os pedidos formulados em primeira instância e condene a Comissão nas despesas. A República Federal da Alemanha intervém em apoio dos seus pedidos.
9. A Comissão conclui pedindo que o recurso seja julgado inadmissível, mantendo os pedidos apresentados em primeira instância e requer que seja negado provimento aos recursos bem como a condenação dos recorrentes nas despesas.
II - Análise
A - Quanto ao primeiro fundamento, baseado na violação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado
10. Os recorrentes, apoiados pelo Governo alemão, criticam a interpretação dada pelo Tribunal de Primeira Instância ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado .
11. O Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se nos seguintes termos:
«129 Nos termos do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, são compatíveis com o mercado comum os auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão.
130 Longe de ter sido tacitamente revogada na sequência da reunificação da Alemanha, esta disposição foi mantida em vigor quer pelo Tratado de Maastricht, assinado em 7 de Fevereiro de 1992, quer pelo Tratado de Amesterdão, assinado em 2 de Outubro de 1997. Além disso, disposição idêntica foi inserida no artigo 61.°, n.° 2, alínea c), do Acordo sobre o Espaço Económico Europeu, assinado em 2 de Maio de 1992 (JO 1994, L 1, p. 3).
131 Face ao alcance objectivo das disposições de direito comunitário, de que importa salvaguardar a autoridade e o efeito útil, não pode por conseguinte, presumir-se que esta disposição ficou sem objecto após a reunificação da Alemanha, como sustentou a Comissão na audiência, contra a sua própria prática administrativa (v., designadamente, as decisões Daimler-Benz [] e Tettau []).
132 Importa todavia sublinhar que, tratando-se de uma derrogação ao princípio geral de incompatibilidade com o mercado comum dos auxílios de Estado enunciados no artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, o seu artigo 92.°, n.° 2, alínea c), deve ser interpretado restritivamente.
133 Além disso, como o Tribunal sublinhou, na interpretação de uma disposição de direito comunitário, há que ter em conta não apenas os termos desta, mas igualmente o seu contexto e os objectivos prosseguidos pela regulamentação em que se insere (v., acórdãos do Tribunal de 17 de Novembro de 1983, Merck, 292/82, Recueil, pp. 3781, 3792, e de 21 de Fevereiro de 1994, St. Nikolaus Brennerei, 337/82, Recueil, pp. 1051, 1062).
134 No caso vertente, a expressão divisão da Alemanha refere-se, historicamente, ao estabelecimento da linha de fronteira entre as duas zonas, em 1948. Por conseguinte, as desvantagens económicas causadas por esta divisão apenas abrangem as desvantagens económicas resultantes do isolamento gerado pelo estabelecimento ou a manutenção desta fronteira, tais como, por exemplo, o encravamento de determinadas regiões (ver a decisão Daimler-Benz), a ruptura de vias de comunicação (ver a decisão Tettau), ou ainda a perda dos mercados naturais de determinadas empresas que têm por isso necessidade de apoio, quer para se poderem adaptar às novas condições, quer para poderem sobreviver a esta desvantagem (v., neste sentido, mas a propósito do artigo 70.°, quarto parágrafo, do Tratado CECA, acórdão Barbara Erzbergbau e o./Alta Autoridade, já referido, p. 409, Colect. 1954-1961, p. 397).
135 Em contrapartida, a concepção dos recorrentes e do Governo alemão de que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado permite compensar integralmente o atraso económico incontestável de que sofrem os novos Länder até que tenham atingido um nível de desenvolvimento comparável ao dos antigos Länder, ignora quer o carácter derrogatório desta disposição, quer o seu contexto e os objectivos que prossegue.
136 Com efeito, as desvantagens económicas de que sofrem globalmente os novos Länder não foram causadas pela divisão da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Enquanto tal, a divisão da Alemanha apenas teve consequências marginais sobre o desenvolvimento económico de uma e de outras zonas, que, de resto, afectou igualmente à partida, e não impediu a economia dos antigos Länder de se desenvolverem favoravelmente de seguida.
137 Importa constatar, por conseguinte, que as diferenças de desenvolvimento entre os antigos e os novos Länder se explicam por outras causas que não a divisão da Alemanha enquanto tal e, designadamente, pelos regimes político-económicos diferentes existentes em cada Estado de um e outro lado da fronteira.
138 Decorre igualmente do que precede que a Comissão não cometeu erro de direito ao enunciar em termos gerais, no ponto X, terceiro parágrafo da decisão, que a derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não devia ser aplicada a auxílios regionais a favor de novos projectos de investimento e que as derrogações previstas no artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado e o enquadramento comunitário bastam para enfrentar os problemas que se colocam nos novos Länder.»
12. No seu acórdão de 19 de Setembro de 2000, Alemanha/Comissão, o Tribunal de Justiça interpretou o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado do mesmo modo e em termos quase idênticos. Aliás, um pouco mais do que o Tribunal de Primeira Instância, acentuou o aspecto geográfico da divisão, visto que o n.° 54 deste acórdão, que é de comparar com o primeiro período do n.° 136 do acórdão impugnado, tem a seguinte redacção:
«Com efeito, as desvantagens económicas de que sofrem globalmente os novos Länder não foram directamente causadas pela divisão geográfica da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado» .
13. Os recorrentes e o Governo alemão continuam, contudo, a entender que esta interpretação é errada e demasiado restritiva.
14. Examinemos os vários argumentos que adiantam a este respeito.
1. Interpretação do teor da disposição
15. Segundo os recorrentes e o Governo alemão, o Tribunal de Primeira Instância ignorou o teor do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, fundamentando o acórdão impugnado numa interpretação do conceito de «divisão da Alemanha» que se inspira em critérios puramente físicos e/ou relativos aos transportes.
16. Segundo os mesmos, o conceito de «divisão da Alemanha» no contexto de uma disposição sobre a compensação de desvantagens económicas é normalmente entendido no sentido de que visa a divisão da Alemanha em dois sistemas económicos e políticos diferentes.
17. Em apoio desta interpretação, os recorrentes e o Governo alemão referem ainda o protocolo relativo ao comércio interno alemão no qual consta igualmente o termo «divisão da Alemanha».
18. A Comissão sustenta que, por força dos artigos 42.°, n.° 2, e 118.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, que proíbem a dedução de novos fundamentos no decurso da instância, os recorrentes não podem basear-se no protocolo relativo ao comércio interno alemão. Não subscrevemos este ponto de vista porque, em nossa opinião, a referência ao mencionado protocolo não constitui um novo fundamento invocado pelos recorrentes, mas apenas um argumento em apoio de um fundamento já invocado em primeira instância.
19. Seja como for, no que respeita ao referido protocolo, os próprios recorrentes explicam que, «[c]omo, em 1957, na assinatura do Tratado CEE havia ainda a expectativa de um fim iminente da cortina de ferro, os Estados signatários actuaram por forma a que, no que diz respeito à circulação de mercadorias entre os dois Estados alemães, o estabelecimento da fronteira aduaneira exterior do território comunitário não constituísse um entrave desproporcionado às trocas de mercadorias na época ainda existentes entre as duas zonas económicas» .
20. Portanto, não se acentuou a existência de dois sistemas políticos e económicos diferentes, mas sim a existência de uma fronteira entre as duas Alemanhas que, sem atenuação por meio do referido protocolo, teria constituído uma fronteira comunitária exterior como qualquer outra.
21. Os recorrentes referem-se ainda a vários outros actos para demonstrar que o conceito de «divisão da Alemanha» deve ser entendido como sinónimo de uma diferença entre regimes económicos e políticos opostos. Trata-se, mais especificamente, do acórdão de 5 de Julho de 1994, Anastasiou e o., no qual está em causa «a partilha de facto do território cipriota», da resposta à questão escrita n.° 2654/85 do Sr. Pordea, membro do Parlamento Europeu, na qual faz referência à «divisão da Europa», da resolução do Parlamento Europeu sobre as conclusões das reuniões do Conselho Europeu do Luxemburgo de 21 de Novembro e de 12 e 13 de Dezembro de 1997 que contempla a «divisão da Europa» e do preâmbulo do Tratado de Maastricht que menciona a «divisão do continente europeu».
22. Ora, tal como é salientado com razão pela Comissão, estes actos não constituem uma interpretação do conceito «divisão da Alemanha» constante do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Não são, portanto, pertinentes para a resolução do presente litígio.
23. Dito isto, estamos de acordo com os recorrentes e o Governo alemão na medida em que a existência de uma fronteira interalemã e a existência de dois regimes político-económicos diferentes se encontram intimamente ligadas. A diferença radical entre estes dois regimes esteve certamente na base do facto de a fronteira interalemã, pondo de parte as aberturas criadas pelo protocolo relativo ao comércio interno alemão, ser mais impermeável do que, por exemplo, a fronteira germano-suíça. Acresce que cortou as ligações estabelecidas entre os territórios em causa no decurso do longo período durante o qual fizeram parte de um único e mesmo país. As desvantagens económicas decorrentes desta fronteira foram, a partir de então, particularmente graves.
24. Contudo, consideramos que o n.° 134 do acórdão impugnado é perfeitamente compatível com este ponto de vista. Não se pode afirmar que o Tribunal de Primeira Instância tenha tido unicamente em vista a fronteira física visto que se refere ao encravamento de determinadas regiões, à ruptura das vias de comunicação e à perda dos mercados naturais de certas empresas, ou seja, factos que só podem ser explicados pela existência de dois regimes político-económicos diferentes, dado que não se verificaram ao longo de uma fronteira «normal» como a fronteira germano-suíça.
25. O que o Tribunal de Primeira Instância pretendeu contrapor nos n.os 134 e 135 do acórdão impugnado são as consequências do estabelecimento desta fronteira político-económica, por um lado, e os atrasos económicos que resultaram da política prosseguida pelos órgãos dirigentes da República Democrática Alemã, por outro.
26. Ora, são estes atrasos económicos que os recorrentes e o Governo alemão invocam para justificar a aplicabilidade do artigo 92.°, n.° 2, alínea c) do Tratado.
27. Isto leva-nos a examinar como se deve entender o conceito de «desvantagens económicas causadas por esta divisão» que consta da disposição em causa.
28. Estes termos estabelecem incontestavelmente uma relação de causa e efeito entre as «desvantagens económicas» e a «divisão da Alemanha».
29. Todavia, é necessário admitir que, após o fim da referida divisão, estes termos mantidos nos Tratados de Maastricht e de Amesterdão, devem ser entendidos no futuro como referindo-se às sequelas desta divisão.
30. Mas poderão, por essa razão, ser interpretados na acepção de «auxílios necessários para compensar os atrasos no desenvolvimento económico cuja causa pode ser atribuída ao regime político-económico existente no território dos novos Länder antes de ter terminado esta divisão»? É, efectivamente, nestes termos que entendemos poder resumir a tese do Governo alemão.
31. No que nos diz respeito, consideramos que, ao interpretar deste modo a alínea c) do artigo 92.°, n.° 2, do Tratado, se modifica substancialmente o seu âmbito. A relação de causa e efeito entre a «desvantagem económica» e a «divisão da Alemanha» torna-se muito mais indirecta.
32. Um texto que, como admitem os recorrentes e o Governo alemão, passou a ser aplicável à Alemanha reunificada pelo simples mecanismo da mobilidade do âmbito de aplicação territorial dos tratados não pode ser modificado quanto ao seu âmbito ou ao seu conteúdo apenas em virtude desta interpretação extensiva quase automática.
33. Assim, a disposição em causa não pode ser agora interpretada como abrangendo situações que não constituem sequelas directas da existência anterior de uma fronteira interalemã, mas que são, em grande parte, o resultado de opções concretas de política económica das antigas autoridades da República Democrática Alemã.
34. A posição contrária poderia conduzir a que a divisão da Alemanha justificasse os auxílios concedidos en rase campagne para a implantação, numa região que sempre foi puramente agrícola, de uma nova indústria pelo facto de que, se esta região tivesse feito parte mais cedo da República Federal da Alemanha, certamente já lá teria instalado uma indústria há muito tempo.
35. É certo que o Governo alemão contesta ter a intenção de levar tão longe a sua argumentação. Permitimo-nos citar aqui um excerto da réplica do Governo alemão no processo Alemanha/Comissão (C-301/96) pendente no Tribunal de Justiça, no qual declara que «sempre referiu ser de parecer que apenas determinados projectos de reconstrução do Leste eram abrangidos pela cláusula de divisão, designadamente os que reuniam as condições de facto do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), o que deve ser verificado casuisticamente» .
36. Mas quando se trata de definir estas «condições de facto», o Governo alemão rejeita qualquer critério que se prenda com a antiga fronteira e apenas se refere ao atraso económico e tecnológico que caracterizava a ex-República Democrática Alemã no seu conjunto.
37. Ora, das duas uma. Ou «a situação económica da Alemanha de Leste, em 1996 [é] comparável em vários aspectos, por exemplo, à da Grécia ou de Portugal» . Neste caso, não se compreende por que razão os critérios um pouco mais restritivos do artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado deviam ser aplicados à Grécia e a Portugal e não à Alemanha de Leste. A existência no Tratado da cláusula de divisão não é, só por si, suficiente para o explicar. Com efeito, dificilmente podemos imaginar que os negociadores do Tratado tenham pretendido que essa cláusula justificasse uma diferença de tratamento de duas situações similares.
38. Ou então «havia uma diferença essencial entre os projectos de reconstrução de um antigo cenário industrial que já existia antes de 1945 - a antiga região da indústria automóvel saxónica em redor de Mosel e de Chemnitz é, aqui, um exemplo-tipo! - e o auxílio geral concedido às regiões da Comunidade até então menos desenvolvidas, nos termos do artigo 92.°, n.° 3, CE» .
39. Neste caso, ainda é menos visível a razão da necessidade de tratar mais favoravelmente, do ponto de vista dos auxílios públicos, regiões situadas bastante perto do centro da Europa, nas quais já existia antes do fim da divisão da Alemanha uma mão de obra especializada, unidades produtivas e vias ferroviárias e rodoviárias, do que regiões que tinham o handicap de se situarem na periferia da Comunidade e que nunca tiveram o menor desenvolvimento industrial.
40. No quadro da interpretação do próprio teor do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, não se pode esquecer a expressão «certas regiões [...] afectadas» que consta do mesmo.
41. Ora, no n.° 135 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância declarou que os recorrentes e a Alemanha ali tinham defendido «a concepção [...] de que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado permite compensar integralmente o atraso económico incontestável de que sofrem os novos Länder até que tenham atingido um nível de desenvolvimento comparável ao dos antigos Länder» .
42. Esta tese foi igualmente confirmada nos articulados apresentados no âmbito do presente recurso.
43. Esta concepção equivale, indubitavelmente, à afirmação de que a região afectada, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, é o conjunto do território da ex-República Democrática Alemã, visto que foi o desenvolvimento económico do conjunto deste território que sofreu um atraso. Daqui resultaria que qualquer espécie de auxílio concedido a qualquer tipo de empresa ou entidade localizada neste território seria abrangido pelo âmbito de aplicação da cláusula de divisão.
44. Contudo, na sequência de uma questão, o Governo alemão precisou na audiência no Tribunal de Justiça que não defendia uma interpretação tão ampla e que as regiões afectadas eram as de Mosel e Chemnitz. Somos de parecer que esta última interpretação é a única compatível com o teor da cláusula.
45. Efectivamente, antes da reunificação, nunca se considerou que o conjunto das regiões ou das empresas da Alemanha Ocidental podiam prevalecer-se da cláusula de divisão.
46. Consequentemente, as regiões de Mosel e de Chemnitz só poderiam ter sido consideradas como tendo sofrido «desvantagens económicas causadas pela divisão da Alemanha» se a existência da fronteira político-económica entre as duas partes da Alemanha tivesse constituído um obstáculo ao seu desenvolvimento económico de uma forma que as individualizasse relativamente às outras regiões da ex-República Democrática Alemã (ou, pelo menos, em relação a todas aquelas que não foram afectadas da mesma maneira pela referida fronteira).
47. Ora, as regiões de Mosel e Chemnitz situam-se a mais de 100 km da antiga fronteira interalemã e, longe de terem sido travadas no seu desenvolvimento económico mais do que outras regiões, «depois do período entre 1945 e 1949, [...] atingiram um desenvolvimento apreciável relativamente às condições do sistema económico comunista», tal como é assinalado pelo próprio Governo alemão.
48. Em face das considerações acabadas de tecer, somos de parecer que o Tribunal de Primeira Instância não ignorou o teor do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
2. Interpretação à luz do efeito útil da disposição
49. As considerações que antecedem estão estreitamente ligadas à questão da manutenção do efeito útil do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado que, por isso, pretendemos analisar antes dos restantes argumentos dos recorrentes.
50. Os recorrentes e o Governo alemão estão de acordo com a conclusão do Tribunal de Primeira Instância, no n.° 131 do acórdão impugnado, de que a autoridade e o efeito útil das regras de direito comunitário impedem que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado seja considerado uma disposição destituída de objecto após a reunificação alemã.
51. Contudo, defendem que a interpretação constante do n.° 134 do acórdão impugnado é incompatível com o facto de o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado se manter após a reunificação. Por conseguinte, esta disposição não se destina, como afirma o Tribunal de Primeira Instância, a ser aplicada apenas às desvantagens económicas resultantes do isolamento de certas regiões, da ruptura de vias de comunicação ou da perda dos mercados de Leste.
52. Como as partes contratantes tinham conhecimento de que estas consequências directas do traçado físico da fronteira entre a Alemanha Ocidental e a Alemanha Oriental desapareceriam rapidamente após a reunificação, a interpretação adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância só é correcta se este imputar aos Estados-Membros signatários do Tratado de Amesterdão a vontade de manterem, sob a forma do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, uma disposição vazia de sentido e desprovida de qualquer âmbito de aplicação. Dado que o Tratado de Amesterdão procedeu a uma revisão aprofundada de numerosas disposições do Tratado CE, seria extremamente irrealista presumir tal intenção por parte dos Estados contratantes.
53. A este respeito, importa constatar, em primeiro lugar, que a disposição em causa não foi privada de todo e qualquer âmbito de aplicação. Com efeito, tal como foi recordado pelo Tribunal de Primeira Instância no n.° 131 do acórdão impugnado, o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado foi ainda aplicado duas vezes depois da reunificação alemã, a saber, aquando da decisão Daimler-Benz, adoptada em 14 de Abril de 1992, e da decisão Tettau, adoptada em 13 de Abril de 1994. A disposição, tal como foi interpretada pelo Tribunal de Primeira Instância continuou, portanto, a ter efeito útil mesmo após a reunificação alemã.
54. É certo que, entre 1994 e 1997, ano no decurso do qual teve lugar a assinatura do Tratado de Amesterdão, a disposição não foi aplicada. Contudo, isto ainda não é suficiente para provar que os negociadores do Tratado de Amesterdão tenham mantido neste Tratado uma disposição desprovida de qualquer sentido.
55. Efectivamente, em 1997, não era de excluir que, três anos depois de se ter verificado o último caso, pudessem ainda surgir problemas deste tipo, ainda que com muito pouca probabilidade.
56. Em segundo lugar, convém acrescentar que o princípio do efeito útil de uma disposição comunitária não contraria o facto de que essa disposição possa ter uma aplicação cada vez menos frequente e, a prazo, mesmo mais nenhuma. Aliás, o próprio Governo alemão reconhece que os casos de aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado são cada vez mais raros.
57. O princípio do efeito útil não pode, efectivamente, ser considerado como um instrumento destinado a manter em vigor uma disposição cujas condições de aplicação são tais que, com o decorrer do tempo, não existirá mais nenhum caso que se enquadre no seu âmbito de aplicação. Senão, o efeito útil tornar-se-ia um pretexto para conferir a uma disposição um sentido que esta nunca teve.
58. Ora, somos de parecer que a cláusula de divisão nunca foi entendida como sendo uma espécie de cláusula de desenvolvimento regional constituindo, por assim dizer, uma síntese das alíneas a) e c) do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado, isenta da restrição prevista na alínea c), cuja invocação a Comissão só poderia criticar em caso de abuso manifesto.
59. Tal sentido já não podia, assim, ser atribuído a esta disposição pelo simples facto de ter sido mantida nos Tratados de Maastricht e de Amesterdão, assinados após o fim da divisão da Alemanha. Efectivamente, consideramos que uma alteração tão fundamental do âmbito de um texto não pode presumir-se. Se fosse essa a intenção da conferência intergovernamental, esta devia ter adoptado, pelo menos, um protocolo interpretativo a anexar ao Tratado de Amesterdão e submetê-la, conjuntamente com este, a ratificação parlamentar.
3. Interpretação histórica
60. No quadro das considerações precedentes, demonstrámos já, de facto, que subscrevemos a interpretação histórica do Tribunal de Primeira Instância da cláusula controvertida. No entanto, para sermos exaustivos, há que examinar as objecções apresentadas pelos recorrentes e pelo Governo alemão a esta interpretação.
a) As declarações de 1957
61. Os recorrentes referem-se, desde logo, às declarações feitas pelo Governo federal, em 1957, sobre os Tratados que instituíram a Comunidade Económica Europeia e a Comunidade Europeia da Energia Atómica, nas quais se pode ler, nomeadamente, que «[o]s Tratados têm em conta esta exigência [de reforçar as ligações internas e externas da República Federal com os alemães da zona soviética e de apoiar a posição de Berlim] prevendo várias disposições específicas a favor de Berlim e das regiões afectadas pela divisão alemã bem como um protocolo sobre o comércio interno alemão».
62. Ora, como é salientado correctamente pela Comissão, trata-se de explicações unilaterais e internas dadas por um Estado-Membro que não podem constituir uma interpretação válida erga omnes de uma disposição do direito comunitário. Além disso, as declarações em questão mais não fazem do que retomar o teor do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado e não contribuem, portanto, para a interpretação desta disposição.
b) O caso do Sarre
63. Os recorrentes e o Governo alemão referem-se, seguidamente, ao caso do Sarre, sobre o qual o Tribunal de Primeira Instância se pronunciou no n.° 147 do acórdão impugnado da maneira seguinte:
«Quanto à decisão relativa ao Sarre, nenhuma das partes a apresentou ou requereu no quadro do presente processo. Os recorrentes não conseguiram demonstrar que esta decisão reflectia uma aproximação divergente da Comissão no passado e que esta aproximação, dando-a como demonstrada, colocaria em causa a validade das apreciações jurídicas apresentadas em 1996.»
64. A este propósito, a Volkswagen e a VW Sachsen criticam desde logo o Tribunal de Primeira Instância por ter violado o artigo 64.°, n.° 2, alínea b), do seu Regulamento de Processo ao não ter ordenado à Comissão que apresentasse uma cópia desta decisão.
65. De acordo com os recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância deveria ter adoptado essa medida de instrução uma vez que a Comissão se contradisse na primeira instância no que respeita a esta decisão. Por um lado, a Comissão reconheceu na sua contestação que a decisão relativa ao Sarre se baseava no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, enquanto, por outro, indicou na réplica que, da leitura da decisão tal como foi publicada, nada permitia concluir que a decisão não tinha sido adoptada com base no artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado.
66. Em nosso entender, basta constatar que o Tribunal de Primeira Instância é o único juiz da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe sobre os processos que lhe são submetidos . Além disso, a Volkswagen e a VW Sachsen nunca requereram ao Tribunal de Primeira Instância, em qualquer fase do processo, medidas de organização que, no caso vertente, consistiriam na apresentação da decisão relativa ao Sarre, quando essa possibilidade lhes era facultada «em qualquer fase do processo» . O seu argumento de que o Tribunal de Primeira Instância tinha obrigação de adoptar tal medida não pode, por isso, ser acolhido.
67. Seguidamente, quanto ao mérito, os recorrentes e o Governo alemão sustentam que o caso do Sarre demonstra que o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado não foi interpretado pela Comissão apenas como uma regra relativa à compensação das desvantagens directamente decorrentes do traçado físico da fronteira entre a Alemanha Oriental e a Alemanha Ocidental, mas também, e de uma maneira geral, como uma disposição destinada a ultrapassar as consequências económicas da divisão da Alemanha em diferentes zonas económicas, tal como foi realizada no quadro da reorganização pós-guerra.
68. Contrariamente ao que se passou no decurso do processo no Tribunal de Primeira Instância, dispomos agora do texto em causa, que foi apresentado ao Tribunal de Justiça pelo Governo alemão no âmbito do presente recurso. Apresenta-se sob a forma de uma carta do presidente da Comissão ao Ministro alemão dos Negócios Estrangeiros. Está datada de 14 de Dezembro de 1964 e tem o seguinte título: «Auxílios destinados a suprimir certas sequelas da divisão da Alemanha» («Beihilfen zur Beseitigung bestimmter Folgen der Teilung Deutschlands»). O teor da primeira parte da carta é o seguinte:
«Os auxílios destinados a suprimir os efeitos resultantes da divisão da Alemanha foram objecto, em 10 de Julho de 1963, de um exame multilateral aprofundado por um grupo de trabalho.
A Comissão considerou que era preciso dar um tratamento particular às medidas indicadas, nem que fosse apenas pelo seu carácter específico, e resolver prioritariamente todas as questões colocadas neste contexto a fim de, seguidamente, se poder concentrar sobre as medidas gerais ou regionais.
Face às informações suplementares fornecidas pelo vosso Governo, a Comissão considera útil dar-vos conhecimento das suas conclusões:
1. No que respeita a uma primeira categoria de medidas, ou seja:
- os auxílios a favor dos expulsos, refugiados e vítimas da guerra ou do desmantelamento;
- as medidas a favor de certas regiões situadas ao longo da fronteira da Alemanha de Leste [Zonenrandgebiete] (bonificação de juros, amortização acelerada, compensação do acréscimo dos custos de transporte);
- os auxílios destinados a ter em conta a situação particular do Land de Berlim (garantias de crédito, amortização acelerada, medidas destinadas a favorecer a constituição de stocks, redução do imposto sobre o rendimento, indemnização dos trabalhadores berlinenses, reembolso parcial de certas portagens anteriormente cobradas pelas autoridades da zona soviética, isenção parcial do imposto sobre o volume de negócios em benefício das pequenas e médias empresas e das profissões liberais);
- auxílios destinados a facilitar a reintegração económica do Sarre na República Federal da Alemanha;
a Comissão, com base nos elementos de que dispõe, chegou à conclusão de que estes auxílios preenchiam as condições de aplicação das seguintes disposições derrogatórias: artigo 92.°, n.° 2, alínea b), auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários ou artigo 92.°, n.° 2, alínea c), auxílios atribuídos à economia de certas regiões da República Federal da Alemanha afectadas pela divisão da Alemanha, desde que sejam necessários para compensar as desvantagens económicas causadas por esta divisão. [...]» .
69. Este texto suscita as seguintes observações. Em primeiro lugar, importa constatar que não se trata propriamente de uma «decisão sobre o Sarre», visto que são referidos todos os tipos de medidas ou de auxílios que podem ter ligação com as consequências da Segunda Guerra mundial ou com a divisão da Alemanha. Em segundo lugar, também não se trata de uma decisão na acepção do artigo 93.° do Tratado CE (actual artigo 88.° CE), mas antes da redução a escrito de conclusões que a Comissão retirou de reuniões havidas com as autoridades alemãs.
70. Em terceiro lugar, estas conclusões revestem um carácter muito preliminar, visto que se referem às «indicações disponíveis». Daqui não resulta quais os auxílios concretos previstos a favor da integração do Sarre. Nem nos articulados nem na audiência foram referidos auxílios efectivamente concedidos ao Sarre no seu conjunto ou a certas regiões ou empresas deste Land, e não contestados pela Comissão.
71. Em quarto lugar, a carta de 14 de Dezembro de 1964 não precisa se os eventuais auxílios concedidos ao Sarre seriam examinados pela Comissão com base no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, ou com base no artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado. Estas duas bases jurídicas são mencionadas alternativamente e, como a carta se refere igualmente a auxílios a favor «de certas regiões situadas junto da zona» («bestimmte Zonenrandgebiete») e à situação particular do Land de Berlim, é possível que a referência ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado só tenha sido feita relativamente a estas regiões.
72. Isto parece bem provável. Efectivamente, eventuais auxílios concedidos ao Sarre não tinham manifestamente qualquer relação com a divisão República Federal da Alemanha/República Democrática Alemã. Assim, para que estes auxílios pudessem ser abrangidos pelo artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, dever-se-ia considerar que a expressão «divisão da Alemanha» constante desta disposição não se refere só à divisão Este/Oeste, mas também à outra divisão da Alemanha, ou seja, entre a República Federal da Alemanha e o Sarre.
73. Recordemos a este respeito que, no decurso dos anos pós-guerra, o Sarre beneficiava de um estatuto de autonomia no plano político e que existia uma união económica e monetária entre a França e este território . Neste quadro de acordos assinados em 1956, a França admitiu que a união política do Sarre e da Alemanha tivesse início a partir de 1 de Janeiro de 1957 e que, depois de um período transitório de três anos, fosse posto termo à união económica.
74. No momento da assinatura do Tratado de Roma, em 25 de Março de 1957, o Sarre fazia, portanto, já parte da República Federal da Alemanha no plano político. Assim, é duvidoso que a expressão «divisão da Alemanha» diga igualmente respeito à questão do Sarre.
75. Além disso, o Tratado apenas se refere «à divisão da Alemanha» . Ora, as duas situações eram de tal modo diferentes quanto à sua natureza geográfica, política e económica que, em nossa opinião, não se pode considerar que a divisão entre a República Federal da Alemanha e o Sarre estava abrangida pelo artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, a não ser que o Tratado, por qualquer forma, fizesse expressamente referência a estas duas divisões.
76. Por último, a comparação entre o caso vertente e o do Sarre afigura-se-nos igualmente irrelevante, no sentido de que o Sarre e a República Federal da Alemanha não tinham regimes político-económicos substancialmente diferentes. Assim, também não se podia tratar de auxílios destinados a compensar um atraso do desenvolvimento decorrente de uma tal diferença de regimes.
77. Consequentemente, mesmo que se admita - por hipótese - que a base jurídica destes auxílios tinha sido o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, apenas se poderá inferir que o fim da divisão não significa o fim da aplicabilidade desta disposição. Ora, isto não é de forma alguma contestado.
78. Nestas circunstâncias, pode concluir-se que o Tribunal de Primeira Instância não cometeu um erro ao declarar que «[o]s recorrentes não conseguiram demonstrar que esta divisão reflectia uma aproximação divergente da Comissão no passado e que esta aproximação, dando-a como demonstrada, colocaria em causa a validade das apreciações jurídicas apresentadas em 1996».
c) Os auxílios à «Zonenrand»
79. Finalmente, os recorrentes sustentam que, diferentemente do que o Tribunal de Primeira Instância refere no acórdão impugnado, a aplicação da cláusula de divisão não se limitou de modo nenhum, mesmo no passado, à compensação de simples dificuldades técnicas ligadas às comunicações com as zonas situadas na proximidade imediata da fronteira Leste/Oeste.
80. Segundo os mesmos, os auxílios às regiões limítrofes da zona sob ocupação soviética («Zonenrandförderung») que a Comissão autorizou durante décadas ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado foram alargados a um território equivalente a um terço do antigo território federal.
81. A Comissão contesta que os auxílios à «Zonenrand» respeitassem a um terço do território dos antigos Länder sem que tenha sido necessário apurar a existência de uma desvantagem concreta provocada pela fronteira. Além disso, segundo a mesma, é certo que o incentivo às regiões situadas na «Zonenrand» nunca abrangeu os Länder distantes desta fronteira, tais como a Renânia do Norte-Vestefália ou a Renânia-Palatinado. Recorda que as unidades fabris da Volkswagen em Mosel e Chemnitz, estão, também elas, à distância de pelo menos 100 km da antiga fronteira interalemã.
82. Somos de parecer que se está em presença de um mal entendido quanto ao que o Tribunal de Primeira Instância pretendeu afirmar.
83. Efectivamente, ao declarar que «as desvantagens económicas causadas [pela] divisão apenas abrangem as desvantagens económicas resultantes do isolamento gerado pelo estabelecimento ou a manutenção desta fronteira», o Tribunal de Primeira Instância não pretendeu afirmar, quanto a nós, que apenas as regiões situadas a uma distância muito pequena da fronteira interalemã podiam beneficiar do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
84. Com efeito, a interpretação desta disposição adoptada pelo Tribunal de Primeira Instância não se baseia na distância entre a linha divisória e um potencial beneficiário de um auxílio, mas nos efeitos desta fronteira em termos de desvantagens económicas causadas pela ruptura que esta gerou. Ora, ainda que o risco destes efeitos sejam mais elevados nas regiões muito próximas da linha divisória, não é de excluir que as desvantagens económicas, por exemplo sob a forma de perda de mercados naturais, possam ter igualmente lugar em localidades mais distantes da fronteira.
85. Aliás, a este respeito, são os próprios recorrentes a explicar que, com os auxílios à «Zonenrand», a República Federal da Alemanha «pretendia evitar que a ulterior reunificação da Alemanha se tornasse mais difícil devido a uma desertificação gradual da antiga Zonenrand (de então) no seio da Alemanha unida».
86. Ora, são precisamente circunstâncias como o encravamento de certas regiões, a ruptura de vias de comunicação ou a perda dos mercados naturais de certas empresas - que, segundo o Tribunal de Primeira Instância, podem justificar os auxílios ao abrigo do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado - que são susceptíveis de gerar este risco de desertificação.
87. Por último, consideramos que não interessa determo-nos sobre uma observação do Governo alemão segundo a qual o ano de 1948, que o Tribunal de Primeira Instância considerou ser o do estabelecimento da linha divisória entre as duas zonas, é historicamente inexacto. Com efeito, é incontestável que, à data da assinatura do Tratado CEE, existia uma divisão Leste/Oeste da Alemanha e que esta está na origem da cláusula controvertida.
4. Interpretação sistemática
88. Os recorrentes e o Governo alemão consideram igualmente que a interpretação do Tribunal de Primeira Instância não teve em conta que, por força da economia do Tratado, a compensação, no plano dos transportes, das desvantagens decorrentes da divisão da Alemanha estava já contemplada no artigo 82.° do Tratado CE (actual artigo 78.° CE).
89. Esta disposição tem a seguinte redacção:
«As disposições do presente título não prejudicam as medidas tomadas na República Federal da Alemanha, desde que sejam necessárias para compensar as desvantagens económicas que a divisão da Alemanha causa na economia de certas regiões da República Federal afectadas por essa divisão.»
90. Notemos, em primeiro lugar que, segundo Erdmenger, este artigo permite à República Federal da Alemanha manter ou introduzir medidas nacionais relativas à política de transportes («nationale verkehrspolitische Maßnahmen»). São, pois, tidas em conta medidas que derrogam a «política comum de transportes» da Comunidade. Não são, no entanto, visadas as medidas que derroguem as regras sobre auxílios públicos às infra-estruturas de transportes. Tal como a Comissão, consideramos que tais auxílios continuam a ser abrangidos pelos artigos 92.° e 93.° do Tratado.
91. Como é ainda salientado por Erdmenger, o referido Estado-Membro não sentiu necessidade de invocar esta disposição, nem durante o período em que existia a divisão nem depois. As medidas transitórias tornadas necessárias pela reunificação alemã também não foram adoptadas com base no artigo 82.° do Tratado, mas com base no artigo 75.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 71.° CE) .
92. Em segundo lugar, é com razão que a Comissão realça que o Tribunal de Primeira Instância não limitou as desvantagens causadas pela divisão da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, apenas às consequências relativas às vias de comunicação. Estas consequências são referidas no n.° 134 do acórdão impugnado apenas a título de exemplo, entre outras consequências possíveis, tais como o encravamento de certas regiões ou a perda dos mercados naturais.
93. O argumento retirado pelos recorrentes do artigo 82.° do Tratado não é, portanto, convincente.
5. O ónus da prova que incumbe à República Federal da Alemanha
94. A Volkswagen e a VW Sachsen, apoiadas pelo Governo alemão, entendem que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro no que respeita ao âmbito do ónus da prova que incumbe à República Federal da Alemanha.
95. A este respeito, o acórdão impugnado tem a seguinte redacção:
«140 Quanto ao mais, tratando-se de saber se, além do carácter de auxílios ao desenvolvimento económico do Freistaat Sachsen, os auxílios controvertidos são especificamente destinados a compensar as desvantagens causadas pela divisão da Alemanha, importa recordar que o Estado-Membro que solicita autorização para conceder auxílios em derrogação das regras do Tratado tem o dever de colaboração com a Comissão, pelo qual lhe compete, nomeadamente, fornecer todos os elementos susceptíveis de permitir a esta instituição verificar se as condições da derrogação solicitada estão preenchidas (acórdão [de 28 de Abril de 1993,] Itália/Comissão [C-364/90, Colect., p. I-2097], n.° 20).
141 Ora, nenhum elemento dos autos apresentado ao Tribunal de Primeira Instância permite demonstrar que o Governo alemão ou os recorrentes adiantaram argumentos específicos no decurso do processo administrativo, para fazer a prova de um nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel na Saxónia após a reunificação alemã e a divisão da Alemanha.
142 É, correctamente, por conseguinte, que a Comissão alega que as partes não carrearam elementos concretos susceptíveis de justificar a aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado no caso vertente.»
96. A Volkswagen e a VW Sachsen consideram que, no n.° 141 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância acusou injustamente a República Federal da Alemanha de não ter adiantado argumentos específicos sobre a aplicabilidade da cláusula de divisão. Com efeito, para aquelas era claro que qualquer explicação sobre as condições de aplicação era inútil visto que, no plano político, a Comissão tinha decidido a priori não aplicar a disposição.
97. Contudo, este argumento não pode ser acolhido.
98. Efectivamente, confunde duas fases sucessivas da fundamentação, ou seja, por um lado, a definição do âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, e, por outro, uma vez estabelecida esta definição, a questão de saber se, no caso concreto, os auxílios controvertidos preenchem as condições desta disposição. Nesta segunda fase, como decorre do acórdão Itália/Comissão, já referido, compete ao Estado-Membro apresentar todos os elementos susceptíveis de habilitar a Comissão a verificar se as condições da derrogação solicitada se encontram preenchidas.
99. Ora, não é por a República Federal da Alemanha não aceitar a definição do âmbito de aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, adoptada pela Comissão na decisão controvertida e seguidamente subscrita pelo Tribunal de Primeira Instância no acórdão impugnado, que está dispensada do ónus da prova se, entretanto, pretende beneficiar desta disposição.
100. O Tribunal de Primeira Instância interpretou, assim, correctamente o ónus da prova que, no caso vertente, incumbe à República Federal da Alemanha.
101. O Governo alemão acrescenta ainda que o Tribunal de Primeira Instância não teve indevidamente em conta diversos documentos anexos à petição que apresentou no processo C-301/96, já referido, que foram igualmente apresentados no âmbito da sua intervenção em primeira instância. Trata-se de uma carta de 9 de Dezembro de 1992 do Bundeskanzler ao Presidente da Comissão, bem como de duas comunicações, de 15 de Outubro de 1993 e de 19 de Setembro de 1994, e de um memorando de 13 de Maio de 1996, todos transmitidos à Comissão.
102. Segundo o Governo alemão, se o Tribunal de Primeira Instância tivesse analisado estes documentos, ter-lhe-ia sido impossível afirmar que não havia qualquer elemento no processo que lhe foi submetido que lhe permitisse concluir que a República Federal da Alemanha tinha adiantado argumentos quanto à aplicabilidade da cláusula de divisão.
103. Ora, este argumento põe em causa uma apreciação dos factos efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância quando, de acordo com jurisprudência constante «o Tribunal de Primeira Instância é o único competente para conhecer dos factos, salvo no caso de a inexactidão material das suas conclusões resultar das peças do processo que lhe foram submetidas, e para os apreciar. A apreciação dos factos não constitui, excepto em caso de desnaturação dos elementos de prova apresentados ao Tribunal de Primeira Instância, uma questão de direito sujeita, como tal, ao controlo do Tribunal de Justiça» .
104. No caso vertente, não se trata de uma questão de desnaturação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância. Com efeito, da leitura dos documentos a que se refere o Governo alemão, deve concluir-se que os mesmos não contêm informações destinadas a demonstrar que os auxílios controvertidos obedecem às condições fixadas no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, como foi interpretado pelo Tribunal de Primeira Instância, mas limitam-se a adiantar argumentos a favor de uma interpretação diferente desta disposição.
105. Uma vez rejeitada esta interpretação, o Tribunal de Primeira Instância podia, por conseguinte, sem desnaturar esses documentos, declarar que, no decurso do processo administrativo, não foi adiantado qualquer argumento específico com vista a demonstrar um nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel na Saxónia após a reunificação alemã e a «divisão da Alemanha», entendida na acepção que o Tribunal de Primeira Instância atribui a este conceito.
6. O equilíbrio institucional
106. Finalmente, a Volkswagen e a VW Sachsen alegam que o Tribunal de Primeira Instância viola o equilíbrio institucional quando declara, no n.° 136 do acórdão impugnado que «[...] as desvantagens económicas de que sofrem globalmente os novos Länder não foram causadas pela divisão da Alemanha, na acepção do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Enquanto tal, a divisão da Alemanha apenas teve consequências marginais sobre o desenvolvimento económico de uma e de outra zonas, que, de resto, afectou igualmente à partida, e não impediu a economia dos antigos Länder de se desenvolverem favoravelmente de seguida».
107. Segundo a Volkswagen e a VW Sachsen, nada se encontra sobre este assunto na decisão controvertida. O Tribunal de Primeira Instância ter-se-ia, portanto, sobreposto à Comissão ao fazer constatações de facto quanto à aplicabilidade desta disposição.
108. Este argumento não pode ser acolhido.
109. Basta notar, como fez com razão a Comissão, que, no n.° 136 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância se limitou a subscrever um argumento apresentado pela Comissão na primeira instância.
110. Efectivamente, como decorre do n.° 126 do acórdão impugnado, a Comissão sustentou que a má situação económica geral dos novos Länder não era uma consequência directa da divisão da Alemanha, mas do sistema político da antiga República Democrática Alemã e da própria reunificação.
111. Além disso, o facto de nada se encontrar sobre este assunto na decisão controvertida não é relevante. Com efeito, a Comissão, aquando do processo no Tribunal de Primeira Instância, tinha todo o direito de responder ao argumento dos recorrentes segundo o qual a constatação de um atraso no desenvolvimento económico dos novos Länder era suficiente para tornar aplicável o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, declarando entender que não existia um nexo de causalidade entre esta situação e a divisão da Alemanha.
112. Face às considerações que antecedem, somos de parecer que os recorrentes não demonstraram que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro na interpretação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
113. Propomos, assim, que o primeiro fundamento seja julgado improcedente.
B - Quanto ao segundo fundamento, baseado na violação do artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE)
114. Os recorrentes e o Governo alemão consideram que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao declarar o seguinte no que respeita ao dever de fundamentação que incumbe à Comissão:
«149 Quanto à acusação de falta de fundamentação, importa recordar que a fundamentação exigida pelo artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE) deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir ao tribunal comunitário exercer o seu controlo e aos interessados conhecer as justificações da medida tomada (v., por exemplo, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Novembro de 1997, Cipeke/Comissão, T-84/96, Colect., p. II-2081, n.° 46).
150 No caso, a decisão apenas contém uma exposição sumária dos fundamentos que levaram a Comissão a recusar a aplicação da derrogação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, à matéria de facto do caso vertente.
151 Importa sublinhar, contudo, que esta decisão foi adoptada num contexto bem conhecido do Governo alemão e dos recorrentes e que se inscreve na linha de uma prática constante, nomeadamente em relação a essas partes. Tal decisão pode ser fundamentada de modo sumário (acórdão do Tribunal de 26 de Novembro de 1975, Papiers peints/Comissão, 73/74, Colect., p. 503, n.° 31, e acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Fiatagri e New Holland Ford/Comissão, T-34/92, Colect., p. II-905, n.° 35).
152 Com efeito, nas suas relações com a Comissão, o Governo alemão, desde 1990, referiu-se por diversas vezes ao artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, insistindo na importância desta disposição para a recuperação da ex-Alemanha de Leste (v., designadamente, a carta do Chanceler Kohl ao presidente Delors, de 9 de Dezembro de 1992, já referida).
153 As teses adiantadas a este propósito pelo Governo alemão foram rejeitadas em diversa correspondência ou decisões da Comissão [v., designadamente, a comunicação nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CEE, dirigida aos outros Estados-Membros e outros interessados, relativa à proposta do Governo alemão de concessão de auxílios estatais ao grupo Opel, a fim de apoiar os seus planos de investimento nos novos Länder (JO C 43, p. 14); a comunicação nos termos do n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CEE dirigida aos restantes Estados-Membros e outros interessados, respeitante aos auxílios que a Alemanha pretende conceder à empresa Rhône-Poulenc Rhotex GmbH (JO C 210, p. 11); a Decisão 94/266/CEE, da Comissão, de 21 de Dezembro de 1993, relativa à proposta de concessão de um auxílio à SST-Garngesellschaft GmbH, Turíngia (JO 1994, L 114, p. 21); a decisão Mosel I []; e a Decisão 94/1074/CEE, da Comissão, de 5 de Dezembro de 1994, relativa ao projecto das autoridades alemãs de concederem um auxílio à Textilwerke Deggendorf GmbH, Turíngia (JO L 386, p. 13)].
154 A este propósito importa conceder importância particular à decisão Mosel I, em que a Comissão declarou incompatíveis com o mercado comum determinados auxílios em causa, de um montante de 125, 2 milhões de DM, após ter excluído, por motivos idênticos aos acolhidos na [decisão controvertida], que estes auxílios pudessem caber na derrogação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado. Importa aliás sublinhar que nem os recorrentes, nem as autoridades alemãs interpuseram recurso desta decisão anterior.
155 Se é verdade que a Comissão, as autoridades alemãs e os recorrentes tiveram, entre a adopção da decisão Mosel I e a da [decisão controvertida], numerosos contactos que evidenciaram as suas divergências de posições persistentes quanto à aplicação do artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado aos auxílios controvertidos (v. os pontos V e VI da [decisão controvertida]), importa sublinhar igualmente que nenhum argumento específico ou novo foi aventado neste contexto, designadamente quanto à existência de nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel da Saxónia após a reunificação alemã e a divisão da Alemanha (v. n.° 141 supra).
156 Nestas circunstâncias, importa reter que os recorrentes e a interveniente foram suficientemente informados dos fundamentos da [decisão controvertida] e que, na falta de argumentos mais específicos, a Comissão não estava obrigada a motivá-la mais amplamente.»
115. Os recorrentes, apoiados pelo Governo alemão, sustentam que o acórdão impugnado ignora o artigo 190.° do Tratado na medida em que reduz ilegalmente as exigências do dever de fundamentação. Efectivamente, segundo aqueles, a decisão controvertida não permite realmente, nem aos recorrentes, nem ao Tribunal de Primeira Instância, compreender as razões pelas quais a Comissão recusou aplicar o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado.
116. A Comissão alega que, através do seu fundamento, os recorrentes criticam, na verdade, uma apreciação dos factos feita pelo Tribunal de Primeira Instância, ainda que afirmem que a sua argumentação diz respeito a uma questão jurídica, ou seja, uma interpretação incorrecta do artigo 190.° do Tratado.
117. No entanto, não concordamos com este ponto de vista da Comissão.
118. Com efeito, no acórdão de 20 de Fevereiro de 1997, Comissão/Daffix o Tribunal de Justiça declarou, nos n.os 34 e 35, que:
«[...] [C]ontrariamente ao decidido pelo Tribunal de Primeira Instância [...], a decisão em litígio indicava de modo suficientemente preciso os factos imputados ao requerente. [...]
Ao considerar que a decisão em litígio não indicava de modo suficientemente preciso os factos imputados ao requerente, verificando-se assim uma violação dos artigos 190.° do Tratado e 25.° do Estatuto, o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito» .
119. Este acórdão confirma que a questão de saber se uma decisão está suficientemente fundamentada é uma questão de direito e não de facto. Efectivamente, ao declarar que uma decisão está ou não suficientemente fundamentada, o Tribunal de Primeira Instância não constata um facto, mas já o qualifica juridicamente. Ora, a qualificação jurídica de um facto respeita a uma questão de direito, enquanto tal, submetida à fiscalização do Tribunal de Justiça .
120. Debrucemo-nos agora sobre os vários argumentos invocados pelos recorrentes no âmbito do seu segundo fundamento. Em primeiro lugar, entendem que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao considerar que as decisões referidas nos n.os 153 e 154 do acórdão impugnado podiam contribuir para a fundamentação da decisão controvertida quando, por um lado, esta não se refere àquelas decisões e, por outro, estas mesmas não estão mais amplamente fundamentadas do que a própria decisão controvertida.
121. Ora, é com razão que a Comissão sublinha que o Tribunal de Primeira Instância se referiu a estas decisões - que se encontravam todas publicadas, não podendo, portanto, os requerentes pretender que não as conheciam - no âmbito da sua descrição do contexto da decisão controvertida que, segundo jurisprudência constante, contribui para a fundamentação de uma decisão .
122. Não é, assim, necessário que a decisão controvertida se refira a estas decisões ou que as mesmas contenham uma fundamentação mais explícita do que a decisão controvertida. Com efeito, a referência a uma fundamentação anterior não constitui um «contexto», mas antes a tomada em consideração de uma fundamentação explícita que torna supérflua a invocação de um contexto.
123. Os recorrentes sustentam igualmente que não basta que as pessoas a quem interessa uma decisão possam inferir os seus fundamentos comparando a decisão em causa com anteriores decisões similares.
124. Referem, a este respeito, o acórdão de 17 de Março de 1983, Control Data Belgium/Comissão, no qual o Tribunal de Justiça decidiu, no n.° 15, que «[...] não basta que os Estados-Membros, enquanto destinatários da decisão, sejam informados das razões desta visto que participaram no processo preparatório e que o recorrente, enquanto pessoa a quem diz directa e individualmente respeito, as possa inferir comparando a decisão em causa com anteriores decisões similares. É ainda necessário que o recorrente esteja efectivamente em condições de defender os seus direitos e que o Tribunal de Justiça possa exercer uma fiscalização eficaz quanto à base da fundamentação. [...]».
125. Contudo, este acórdão insere-se num contexto muito específico, porque se tratava da questão de saber se dois tipos específicos de computadores podiam ou não ser considerados como aparelhos científicos e beneficiarem a este título de isenção de direitos da pauta aduaneira comum, ao contrário de outros tipos de computadores para os quais este benefício tinha sido recusado por uma série de decisões anteriores .
126. Em contrapartida, no caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância declarou que os recorrentes não aventaram, quando do processo administrativo, qualquer argumento específico ou novo, nomeadamente quanto à existência de um nexo de causalidade entre a situação da indústria automóvel da Saxónia após a reunificação alemã e a divisão da Alemanha, que permitisse diferenciar este caso das decisões anteriores.
127. Nestas condições, o Tribunal de Primeira Instância tinha todo o direito de considerar que se encontrava em presença de uma decisão que se inscrevia na linha de uma prática decisória constante e que, portanto, podia ser fundamentada de uma forma sumária .
128. Os recorrentes consideram ainda que o facto de as autoridades alemãs e a Comissão terem defendido pontos de vista diferentes sobre a interpretação da excepção prevista no artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado e de ter chamado várias vezes a atenção das autoridades alemãs para a importância desta interpretação aponta, contra a tese do Tribunal de Primeira Instância, para um dever de fundamentação específica por parte da Comissão.
129. Contudo, esta tese não é convincente.
130. Efectivamente, o facto de não se estar de acordo com uma tomada de posição não significa ainda que os motivos desta não sejam compreensíveis. A simples existência de uma divergência de ponto de vista - que, aliás, existe sempre em caso de recurso - não implica, por isso, que uma decisão deva ser fundamentada de modo específico.
131. Os recorrentes alegam igualmente que a redacção da decisão controvertida é demasiado concisa para que se possam compreender os seus fundamentos.
132. Ora, basta constatar que o Tribunal de Primeira Instância se deixou essencialmente guiar pelo contexto e, mais especificamente, pela existência de uma prática decisória constante que, como já se referiu, pode contribuir para a fundamentação de uma decisão.
133. No entanto, os recorrentes contestam igualmente que as decisões a que o Tribunal de Primeira Instância se referiu nos n.os 153 e 154 do acórdão impugnado possam constituir uma prática decisória constante que permita compreender os fundamentos da decisão controvertida. Neste sentido, consideram que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro ao atribuir, no n.° 154 do acórdão impugnado, particular importância à decisão Mosel I e ao apontar que nem os recorrentes nem as autoridades alemãs recorreram desta decisão anterior.
134. Contudo, não compartilhamos desta opinião dos recorrentes.
135. Na verdade, as explicações destes segundo as quais esta decisão não os prejudicou - o que explica o facto de não terem recorrido - são dificilmente compreensíveis já que, através da decisão Mosel I, a Comissão declarou incompatíveis com o mercado comum auxílios no montante de 125,2 milhões de DEM.
136. Além disso, a República Federal da Alemanha não tinha, enquanto Estado-Membro, de invocar um interesse em agir para poder interpor recurso de anulação e podia, portanto, pedir a anulação da decisão Mosel I apenas pela razão de a sua base jurídica estar errada.
137. De igual modo, o argumento dos recorrentes baseado no facto de a decisão Mosel I dizer respeito ao indeferimento de determinados auxílios destinados a renovar os equipamentos e a cobrir as perdas, enquanto a decisão controvertida diz respeito à recusa de autorizar os auxílios concedidos para novos investimentos, não se nos afigura pertinente.
138. Com efeito, como é observado a justo título pela Comissão, nos dois casos, a entidade que concede o auxílio, o beneficiário do auxílio, o objectivo e o local da utilização do mesmo eram praticamente idênticos. Consequentemente, o Tribunal de Primeira Instância pôde correctamente considerar que a decisão Mosel I contribuía para a fundamentação da decisão controvertida.
139. Acresce que a tese segundo a qual não era possível inferir os fundamentos da decisão controvertida da prática decisória constante referida pelo Tribunal de Primeira Instância também é prejudicada pela existência das decisões Daimler-Benz e Tettau.
140. Na realidade, como refere a Comissão, «[a]o comparar estas duas decisões, nas quais a Comissão aplicou [o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado], com todas as outras decisões referidas, nas quais a Comissão recusou expressamente a aplicação desta disposição e que são todas do conhecimento dos recorrentes, qualquer pessoa podia saber as condições precisas em que a Comissão considerava preenchidos os requisitos de aplicação desta disposição e como interpretava o conceito de divisão da Alemanha».
141. Acrescente-se que o modo como a Comissão aplicava o artigo 92.°, n.° 2, alínea c), do Tratado, não escapou, em todo o caso, à doutrina alemã .
142. Finalmente, recorde-se que, no acórdão Alemanha/Comissão, já referido, o Tribunal de Justiça decidiu, em circunstâncias praticamente idênticas às do caso vertente, que a decisão em causa da Comissão estava suficientemente fundamentada.
143. Dado que, em nosso entender, os recorrentes não demonstraram que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 190.° do Tratado, propomos que seja julgado improcedente o segundo fundamento.
C - Quanto ao terceiro fundamento, baseado na violação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado
144. Os recorrentes, apoiados pelo Governo alemão, afirmam que o Tribunal de Primeira Instância interpretou incorrectamente o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado.
145. No n.° 167 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância pronunciou-se sobre esta disposição da seguinte forma:
«Resulta do contexto e da economia geral desta disposição que a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro em causa e não somente a de uma das suas regiões ou partes do território. Esta solução é aliás conforme à necessidade de interpretar uma disposição derrogatória como o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado. [...]»
146. Os recorrentes consideram «um erro de direito a interpretação do Tribunal de Primeira Instância segundo a qual [o artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado] só se pode aplicar quando o conjunto do território de um Estado-Membro é afectado».
147. Ora, antes de mais, importa constatar que o Tribunal de Primeira Instância não se referiu ao conjunto do território de um Estado-Membro, mas ao conjunto da economia do Estado-Membro em causa.
148. Seguidamente, como é judiciosamente observado pela Comissão, ao contrário das alíneas a) e c) do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado, a alínea b) não fala de «regiões», mas de uma perturbação grave da economia «de um Estado-Membro».
149. Tendo igualmente em conta a necessidade de fazer uma interpretação restritiva de uma disposição derrogatória, foi, portanto, com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou que «a perturbação em questão deve afectar o conjunto da economia do Estado-Membro em causa e não somente a de uma das suas regiões ou partes do território».
150. Além disso, os recorrentes alegam, que nem a redacção nem o efeito útil do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado justificam a conclusão do Tribunal de Primeira Instância de que o desmantelamento da antiga economia socialista da República Democrática Alemã no decurso da reunificação não deve ser considerado como «perturbação grave da economia» da República Federal da Alemanha.
151. Quanto a este aspecto, o Tribunal de Primeira Instância declarou que «[...] a questão de saber se a reunificação alemã provocou uma perturbação grave da economia da República Federal da Alemanha implica avaliações complexas de ordem económica e social [...], que cabe[m] no exercício do amplo poder de apreciação de que goza a Comissão [...]» e que «os recorrentes não adiantaram qualquer elemento concreto susceptível de demonstrar que a Comissão tenha cometido erro manifesto de apreciação ao considerar que as repercussões desfavoráveis da reunificação da Alemanha sobre a economia alemã, por exactas que sejam, não constituem em si mesmo um fundamento de aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado, a um regime de auxílios» .
152. Ora, não se pode contestar que a avaliação do impacto global da reunificação sobre a economia da República Federal da Alemanha implica avaliações complexas de ordem económica e social. É portanto, sem razão, que o Governo alemão afirma que a simples referência à norma, no contexto de uma situação de facto conhecida, é suficiente para demonstrar que se encontravam reunidas as condições de aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alínea b), do Tratado.
153. Acresce que o argumento dos recorrentes constitui um incentivo para voltar à apreciação dos factos efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância, a saber, à inexistência de um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão. No entanto, dado que os recorrentes não adiantam o menor indício de uma desnaturação dos factos pelo Tribunal de Primeira Instância, o seu fundamento deve ser julgado improcedente.
154. Por todas estas razões propomos, assim, que seja considerado improcedente o terceiro fundamento invocado pelos recorrentes.
D - Quanto ao quarto fundamento, baseado na violação dos artigos 92.°, n.° 3, e 93.° do Tratado
155. No âmbito do seu quarto fundamento, os recorrentes, apoiados pelo Governo alemão, criticam o Tribunal de Primeira Instância por ter violado os artigos 92.°, n.° 3, e 93.° do Tratado ao concluir o seguinte:
«203 Contrariamente ao que os recorrentes sustentam, as medidas de auxílio controvertido não podem ser consideradas como integrando um programa de auxílios regionais já aprovados pela Comissão e como tal, dispensados da obrigação de notificação prévia.
204 Com efeito, ao referir-se, no décimo nono programa-quadro adoptado, em aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum [], a sectores determinados nos quais cada um dos projectos beneficiários estaria sujeito à necessidade de autorização prévia da Comissão (v. n.° 7 supra), a Alemanha ficou ciente de que a aprovação dos auxílios regionais visados no programa-quadro não se estendia aos sectores em questão e, designadamente, ao sector automóvel, na medida em que o custo de uma operação que deles beneficiasse ultrapasse 12 milhões de ecus.
205 Tal é confirmado, designadamente, pela carta da Comissão de 2 de Outubro de 1990 que aprovou o regime de auxílios regionais previsto para o ano de 1991 no décimo nono programa-quadro (v. n.° 7 supra) e pela sua carta de 5 de Dezembro de 1990 que aprovou a aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum aos novos Länder (v. n.° 11 supra), nos quais a Comissão chamou expressamente a atenção do Governo alemão para a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas consideradas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria; por cartas de 14 de Dezembro de 1990 e 14 de Março de 1991, que insistiam no facto de que os auxílios a favor dos novos investimentos da Volkswagen não podiam ser aplicados sem lhe terem sido notificados e terem recebido a sua aprovação (v. n.° 18 supra); e pelo facto de que cada um dos decretos de 1991 prevê que seja sujeito à reserva da autorização da Comissão. É erradamente que os recorrentes alegam que tal menção aparece desprovida de objecto tendo em conta a autorização já adquirida nos termos da aprovação do décimo nono programa-quadro. Com efeito, esta aprovação não se estende ao sector automóvel, tal como foi sublinhado no ponto 204 supra. Por outro lado, os recorrentes não têm base para sustentar que a apresentação das cartas já referidas, em anexo à tréplica, é intempestiva e inadmissível. Por um lado, com efeito, as referidas cartas são citadas, quer no ponto II da [decisão controvertida], quer na decisão de dar início ao processo de exame. Por outro lado, foram apresentadas em resposta a uma contestação formulada pela primeira vez na réplica.
206 À luz dos elementos referidos supra, a circunstância de a aplicação do enquadramento comunitário [] ter sido suspensa entre Janeiro e Abril de 1991, mesmo a provar-se, não pode ter como consequência jurídica que os auxílios ao sector automóvel devem ser considerados abrangidos pela aprovação do décimo nono programa-quadro. Nesta circunstância, pelo contrário, haveria que considerar que o artigo 93.°, n.° 3, do Tratado permanecia plenamente aplicável aos auxílios em questão.
207 Decorre do que precede que, de qualquer modo, os auxílios controvertidos estavam sujeitos à obrigação de notificação prévia à Comissão, e que não podiam ser aplicados antes de o processo ter terminado por decisão final.
208 Em contrapartida, saber se o enquadramento comunitário tinha ou não força vinculativa relativamente à Alemanha em Março de 1991 é irrelevante para efeitos do presente litígio.
209 A este propósito, importa sublinhar que, mesmo se as regras do enquadramento comunitário, enquanto medidas úteis propostas pela Comissão aos Estados-Membros com base no artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, não revestem carácter coercitivo e apenas se impõem a estes últimos quando por eles consentidas (ver acórdão Espanha/Comissão de 15 de Abril de 1997, já referido, n.os 30 a 33), nada poderá impedir a Comissão de examinar os auxílios que lhe devem ser notificados à luz destas disposições, no quadro do exercício do amplo poder de apreciação de que dispõe com vista à aplicação dos artigos 92.° e 93_.° do Tratado.»
156. Segundo os recorrentes, o Tribunal de Primeira Instância viola os artigos 92.° e 93.° do Tratado ao afirmar que os auxílios concedidos às empresas do grupo Volkswagen estavam sujeitos a uma obrigação de notificação separada e que podiam ter sido objecto de um controlo aprofundado da Comissão nos termos do artigo 92.° do Tratado. De acordo com os recorrentes, esta afirmação é juridicamente errada, porque, contrariamente à tese incorrecta do Tribunal de Primeira Instância, os auxílios fazem parte de um programa de auxílios autorizado.
157. Em apoio desta tese, os recorrentes desenvolvem a seguinte argumentação.
158. Os auxílios controvertidos fazem parte do regime de auxílios regionais previsto para o ano de 1991 pelo décimo nono programa-quadro adoptado em aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum, regime esse já aprovado pela Comissão por carta de 2 de Outubro de 1990 dirigida ao Governo alemão. Por cartas de 5 de Dezembro de 1990 e 11 de Abril de 1991 remetidas ao Governo alemão, a Comissão aprovou a aplicação da lei sobre a tarefa de interesse comum aos novos Länder. Da mesma forma, por carta de 9 de Janeiro de 1991, aprovou o alargamento aos novos Länder dos regimes existentes de auxílios regionais.
159. Os recorrentes reconhecem que as cartas referidas supra contêm um esclarecimento nos termos do qual «as autoridades alemãs terão em conta, na execução dos programas, na medida em que digam respeito a auxílios, as disposições de direito comunitário e as condições-quadro [...] em vigor em certos sectores da indústria» e, portanto, igualmente as disposições do enquadramento comunitário. Este prevê, designadamente, no n.° 2.2., primeiro parágrafo, que «[t]odas as medidas de auxílios concedidos pelas autoridades públicas no âmbito de um regime de auxílios aprovado a (uma) empresa(s) que opere(m) no sector dos veículos automóveis, tal como acima definido, devem ser objecto de notificação prévia nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE se o custo do projecto a auxiliar exceder 12 milhões de ecus. [...]».
160. Os recorrentes sustentam, todavia, que, durante o período de tempo compreendido entre Janeiro e Abril de 1991, o enquadramento comunitário não era uma disposição de direito comunitário «em vigor».
161. Na verdade, o enquadramento comunitário era aplicável durante um período de dois anos até 31 de Dezembro de 1990. Quanto à sua prorrogação, ela só foi aceite pelo Governo alemão em Abril de 1991. Assim, tratando-se de uma medida útil na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, o enquadramento comunitário, na sua versão prorrogada, só pode, de acordo com os recorrentes, ser considerado aplicável a partir de Abril de 1991.
162. Segundo os recorrentes, os auxílios controvertidos foram concedidos em 22 de Março de 1991 e, portanto, precisamente no período durante o qual o enquadramento comunitário não era aplicável. Daqui decorre que os auxílios controvertidos deviam ser considerados como fazendo parte de um regime de auxílio que fora objecto de uma autorização genérica da Comissão. Estes auxílios devem, portanto, ser considerados como auxílios existentes.
163. Segundo os recorrentes, este facto tem uma dupla consequência. Por um lado, no plano formal, não era necessário notificar os auxílios controvertidos. Por outro lado, no plano material, os recorrentes consideram que, tratando-se de auxílios existentes, a fiscalização da Comissão se limitava à questão de saber se o auxílio individual era abrangido pelo regime geral e se este preenchia as condições fixadas na respectiva decisão de aprovação.
164. A tese dos recorrentes não é, contudo, convincente.
165. Com efeito, esta tese parte inteiramente da ideia de que a aprovação pela Comissão do regime de auxílios regionais previsto pelo décimo nono programa-quadro não tinha limites, a não ser na medida em que o enquadramento comunitário fosse aplicável. Se este não for aplicável, a aprovação é geral e abrange, portanto, todos os auxílios que se enquadram neste regime, incluindo os auxílios controvertidos.
166. No entanto, esta ideia não é subscrita pelo Tribunal de Primeira Instância. Efectivamente, no n.° 206 do acórdão impugnado, este declara que, à luz dos elementos referidos nos n.os 204 e 205, «[...] a circunstância de a aplicação do enquadramento comunitário ter sido suspensa entre Janeiro e Abril de 1991, mesmo a provar-se, não pode ter como consequência jurídica que os auxílios ao sector automóvel devem ser considerados abrangidos pela aprovação do décimo nono programa-quadro [...]».
167. Dito de outra maneira, o Tribunal de Primeira Instância chega à conclusão de que, quer o enquadramento se aplique ou não, os auxílios ao sector automóvel não são, de qualquer maneira, abrangidos pela aprovação do regime de auxílios regionais previsto no décimo nono programa-quadro.
168. Esta conclusão baseia-se numa apreciação pelo Tribunal de Primeira Instância dos documentos a que se referem os n.os 204 e 205 do acórdão impugnado.
169. Ora, trata-se aí de uma apreciação dos factos efectuada pelo Tribunal de Primeira Instância que não pode ser posta em causa no âmbito do presente recurso, excepto em caso de desnaturação desses factos.
170. No entanto, somos de parecer que neste caso não se verifica essa desnaturação.
171. Na verdade, a correspondência referida no n.° 205 do acórdão impugnado, pela qual a Comissão chamou a atenção do Governo alemão, em primeiro lugar, para a necessidade de ter em conta, aquando da aplicação das medidas previstas, o enquadramento comunitário existente em determinados sectores da indústria (entre os quais o sector automóvel) e, seguidamente, para o facto de que os auxílios a favor de novos investimentos da Volkswagen não podiam ser aplicados sem lhe terem sido notificados e recebido a sua aprovação, confirma que a Comissão tinha a intenção clara e inequívoca, tratando-se do regime de auxílios regionais previsto no décimo nono programa-quadro, de conceder uma aprovação que não abrangia determinados sectores da indústria, entre os quais o sector automóvel.
172. A aprovação pela Comissão do regime de auxílios regionais previsto no décimo nono programa-quadro não constitui, assim, uma aprovação de âmbito de aplicação variável - ou seja, limitada quando o enquadramento comunitário é aplicável e geral no caso contrário - mas uma aprovação que, em qualquer caso, exclui do seu âmbito de aplicação os auxílios concedidos, designadamente, ao sector automóvel.
173. Aliás, o Governo alemão não teve um entendimento diferente, como prova o texto do décimo nono programa-quadro. Com efeito, este refere (parte I, n.° 9.3, p. 43) que a Comissão «[t]omou decisões que proíbem a aplicação de auxílios de Estado concedidos a determinados sectores mesmo se o foram no quadro de programas aprovados (auxílios regionais, por exemplo), ou sujeitando-os à necessidade de autorização prévia para cada um dos projectos que dele podem beneficiar [...].
Tais regras existem nos seguintes domínios:
a) [...]
- no sector automóvel, na medida em que o custo da operação que dele beneficie ultrapasse 12 milhões de ecus» .
174. Dado que a aprovação não abrange os auxílios no sector automóvel, os auxílios controvertidos deviam ter sido notificados, quer por força das disposições do enquadramento comunitário, quer admitindo que este não se aplicava, como os recorrentes sustentam, por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, como o Tribunal de Primeira Instância salienta correctamente no n.° 206 do acórdão impugnado.
175. Foi, portanto, com razão que o Tribunal de Primeira Instância declarou, no n.° 207 do acórdão impugnado, que os auxílios controvertidos estavam sujeitos à obrigação de notificação prévia à Comissão e não podiam ser aplicados antes de o processo ter terminado por decisão final.
176. A nossa análise poderia ficar por aqui.
177. Na verdade, os argumentos invocados pelos recorrentes no âmbito do quarto fundamento têm essencialmente por objectivo demonstrar que o enquadramento comunitário não era aplicável entre Janeiro e Abril de 1991.
178. Ora, como acabámos de ver, esta questão não é relevante para a solução do presente litígio.
179. Dito isto, o argumento invocado pelos recorrentes para demonstrar que o enquadramento comunitário não era aplicável durante o período atrás referido não é convincente.
180. Com efeito, este argumento consiste em afirmar que o Governo alemão só aceitou a prorrogação do enquadramento comunitário em Abril de 1991. Tratando-se de uma medida útil na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, o enquadramento comunitário não podia, portanto, na falta de aceitação por parte do Estado-Membro, aplicar-se antes dessa data.
181. Ora, o Tribunal de Primeira Instância decidiu correctamente no n.° 209 do acórdão impugnado que «[...] nada poderá impedir a Comissão de examinar os auxílios que lhe devem ser notificados à luz [das regras do enquadramento comunitário], no quadro do exercício do amplo poder de apreciação de que dispõe com vista à aplicação dos artigos 92.° e 93.° do Tratado».
182. Efectivamente, como o Tribunal de Justiça decidiu no n.° 62 do acórdão de 5 de Outubro de 2000, Alemanha/Comissão, «deve salientar-se que a Comissão pode impor a si mesma orientações para o exercício dos seus poderes de apreciação através de actos como as linhas directrizes, na medida em que os referidos actos contenham regras indicativas sobre a orientação a seguir pela mesma instituição e não se afastem das normas do Tratado».
183. O enquadramento comunitário pode, pois, ser aplicável, não apenas como instrumento da medida útil, mas também através do exercício pela Comissão do seu poder de apreciação nos termos dos artigos 92.° e 93.° do Tratado .
184. A este respeito, importa referir a Decisão 90/381/CEE da Comissão, de 21 de Fevereiro de 1990, relativa aos regimes de auxílio alemães aplicáveis ao sector dos veículos automóveis, adoptada na sequência da decisão do Governo alemão de não aplicar o enquadramento comunitário (na sua versão inicial) . O artigo 1.° desta disposição prevê:
«1. A partir de 1 de Maio de 1990, a República Federal da Alemanha notificará à Comissão, nos termos do n.° 3 do artigo 93.° do Tratado CEE, todos os auxílios a conceder a favor de projectos cujo custo ultrapassa 12 milhões de ecus no âmbito dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão, e destinados a serem concedidos a empresas que operam no sector dos veículos automóveis, tal como definidas no ponto 2.1 do enquadramento comunitário dos auxílios estatais no sector dos veículos automóveis. Tais notificações serão efectuadas em conformidade com os requisitos estabelecidos nos pontos 2.2 e 2.3 daquele enquadramento. Para além disso, a República Federal da Alemanha deve apresentar relatórios anuais, tal como exigido pelo enquadramento.
2. Para além da lista dos regimes de auxílio constantes do anexo à presente decisão (lista não exaustiva), a República Federal da Alemanha observará também as obrigações decorrentes do n.° 1 do artigo 1.° em relação a todos os demais regimes de auxílio existentes não incluídos no anexo e susceptíveis de beneficiarem o sector a que respeita o enquadramento.
3. Os auxílios às empresas do sector dos veículos automóveis que operam em Berlim, concedidos no âmbito do Berlin Förderungsgesetz, estão excluídos da obrigação de notificação prévia prevista no enquadramento, mas serão incluídos nos relatórios anuais exigidos.»
185. Ora, como é observado judiciosamente pela Comissão, esta decisão tinha uma validade ilimitada. A sua validade não estava, portanto, contrariamente à do enquadramento comunitário, limitada a 31 de Dezembro de 1990.
186. Os recorrentes argumentam, contudo, que o facto de o enquadramento comunitário se ter tornado obrigatório para a República Federal da Alemanha em 1 de Maio de 1990 na sequência de um procedimento nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado não pode conduzir a que aquele fosse obrigatório sem limitação de tempo para além do seu termo originalmente previsto.
187. Efectivamente, segundo os recorrentes, seria contrário ao princípio da igualdade de tratamento dos Estados-Membros que o enquadramento comunitário pudesse continuar a aplicar-se apenas à Alemanha, quando nos outros Estados-Membros já tinha caducado em 31 de Dezembro de 1990.
188. Este argumento baseado na violação do princípio da igualdade de tratamento não pode, contudo, ser acolhido.
189. Com efeito, tratando-se da obrigação de notificar os auxílios no sector dos veículos automóveis, a República Federal da Alemanha, à qual eram aplicáveis as regras do enquadramento comunitário por força da Decisão 90/381, encontrava-se na mesma situação, entre Janeiro e Abril de 1991, que o Estado-Membro X ao qual - por hipótese - o enquadramento já não se aplicava por falta de acordo deste quanto à respectiva prorrogação.
190. Na verdade, em ambos os casos, os auxílios excedendo 12 milhões de ecus deviam ser notificados, quer com base na Decisão 90/381 (para a República Federal da Alemanha), quer directamente com base no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado (para o Estado-Membro X). Ponderando a situação, seria o Estado-Membro X que se encontraria numa posição ainda menos favorável visto que devia notificar mesmo os auxílios que não ultrapassassem o montante de 12 milhões de ecus.
191. Daqui resulta, pois, que o Tribunal de Primeira Instância concluiu muito correctamente, no n.° 208 do acórdão impugnado, que a questão de saber se o enquadramento comunitário tinha ou não força vinculativa relativamente à Alemanha em Março de 1991 é irrelevante para efeitos do presente litígio.
192. A Comissão remete ainda para as considerações do Tribunal de Primeira Instância nos n.os 210 a 219 do acórdão impugnado, nas quais o Tribunal de Primeira Instância rejeita a tese dos recorrentes de que o exame, em 1996, da compatibilidade dos auxílios controvertidos com o mercado comum apenas se podia basear em elementos de apreciação existentes em 1991 («exame ex ante»).
193. Segundo a Comissão, os argumentos dos recorrentes sobre a aplicação do enquadramento comunitário entre Janeiro e Abril de 1991 tornaram-se supérfluos à luz destas considerações do Tribunal de Primeira Instância. Efectivamente, este é de parecer que a questão da aplicabilidade do enquadramento comunitário em Março de 1991 não desempenha qualquer papel no caso vertente, visto que a Comissão podia e devia ter em conta as circunstâncias de facto e de direito de que tinha conhecimento no momento da adopção da decisão controvertida, em 26 de Junho de 1996.
194. Este argumento da Comissão não pode, contudo, ser aceite.
195. Na realidade, como os recorrentes correctamente observam, a questão da existência ou não de uma obrigação de notificação de um auxílio deve ser apreciada à data da decisão da concessão desse auxílio.
196. Em contrapartida, é completamente diferente a questão de saber quais as circunstâncias de facto e de direito que a Comissão devia ter em conta ao adoptar a sua decisão. Aliás, esta questão só se põe no caso de se responder afirmativamente à questão de saber se um auxílio deve ser notificado. A resposta a esta primeira questão não pode, assim, determinar a resposta a dar a esta última.
197. Além disso, resulta tanto do n.° 192 supra como do n.° 219 do acórdão impugnado que o Tribunal de Primeira Instância considerou os argumentos dos recorrentes relativos à necessidade de um exame ex ante e à inaplicabilidade do enquadramento comunitário como dois argumentos diferentes.
198. Resulta das considerações que antecedem que os recorrentes não demonstraram, em nosso entender, no âmbito do seu quarto fundamento, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito.
199. Propomos, portanto, que este fundamento seja julgado improcedente.
E - Quanto ao quinto fundamento da Volkswagen e da VW Sachsen, relativo à desistência parcial aceite pelo Tribunal de Primeira Instância
200. Os recorrentes Volkswagen e VW Sachsen contestam o n.° 1 da parte decisória do acórdão impugnado, conjugado com os n.os 309 e 65 do referido acórdão.
201. No n.° 309 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância declara que: «[n]os termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Nos termos do artigo 87.°, n.° 5, do Regulamento de Processo, a parte que desistir é condenada nas despesas se a parte contrária o tiver requerido».
202. O n.° 1 da parte decisória do acórdão impugnado tem a seguinte redacção:
«Aceitar a desistência dos recorrentes, no processo T-143/96 da parte em que visa a anulação do artigo 2.°, primeiro travessão, da Decisão 96/666/CE da Comissão, de 26 de Junho de 1996, relativa aos auxílios da Alemanha ao grupo Volkswagen destinados às unidades fabris de Mosel e Chemnitz.»
203. No n.° 65 do acórdão impugnado, o Tribunal de Primeira Instância tinha já declarado o seguinte:
«Na audiência de 30 de Junho de 1999, os recorrentes no processo T-143/96 requereram ao Tribunal que declarasse que o recurso ficou sem objecto no que se refere à anulação do artigo 2.°, primeiro travessão, da [decisão controvertida], declarando incompatíveis com o mercado comum os auxílios ao investimento concedidos sob a forma de amortizações especiais sobre investimentos, e que se aplicasse, a este propósito, o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de Processo. O Tribunal de Primeira Instância registou igualmente que, segundo a Comissão, este requerimento deve ser interpretado como desistência parcial e implicar a aplicação do artigo 87.°, n.° 5, do Regulamento de Processo.»
204. Os recorrentes Volkswagem e VW Sachsen contestam a decisão do Tribunal de Primeira Instância por ter acolhido, sem outra fundamentação, a tese da Comissão.
205. Ora, os recorrentes esclarecem que, na audiência, tinham sublinhado claramente que, na sequência de uma alteração recente da legislação fiscal alemã, já não lhes era possível efectuar a posteriori amortizações especiais, mesmo que obtivessem ganho de causa (e que a Comissão emitisse a autorização). Dado que, segundo afirmaram, já não podiam colher qualquer benefício de um acórdão concedendo-lhes o direito às amortizações especiais, propuseram que o recurso fosse declarado sem objecto nessa medida, pedindo que a decisão quanto às despesas fosse tomada em conformidade com o artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
206. Os recorrentes sublinham a importância que atribuem à declaração de que não desistiram do seu recurso no que respeita às amortizações especiais. Consequentemente, em seu entender, não é lícito decidir sobre as despesas nos termos do artigo 87.°, n.° 5, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância.
207. Segundo a Comissão, a tese dos recorrentes é incorrecta. Um litígio só deixa de ter objecto na acepção do artigo 87.°, n.° 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância quando a pretensão do recorrente é satisfeita extrajudicialmente, caso em que se torna desnecessário decidir a questão por via judicial ou propor uma acção com esse fim. No caso em apreço, o litígio só deixaria de ter objecto se o conflito entre a Comissão e os recorrentes, que estava em questão, tivesse cessado após o início do processo, por exemplo, por força de uma revogação parcial da decisão controvertida. Ora, isto não aconteceu.
208. Pela nossa parte, somos de parecer que o pedido da Volkswagen e da VW Sachsen de que o litígio seja julgado parcialmente sem objecto não tem fundamento. Efectivamente, o objecto do litígio era a decisão controvertida e, quando foi proferido o acórdão impugnado, esta mantinha-se inteiramente aplicável. Assim, nessa data, o litígio não carecia, de modo algum, de objecto, pelo que não é exacto afirmar que, parcialmente, «deixou de ter objecto».
209. Em contrapartida, o simples facto de já não haver interesse em anular parcialmente a decisão, como era o caso para a Volkswagen e a VW Sachsen, constituiria antes razão para uma desistência parcial. Importa, contudo, saber se o Tribunal de Primeira Instância pode aceitar uma desistência parcial quando a parte em causa não deu conhecimento dessa intenção de maneira inequívoca, o que se afigura acontecer no caso vertente.
210. Contudo, não resta qualquer dúvida que o fundamento invocado pela Volkswagen e pela VW Sachsen deve, em nosso entender, ser julgado improcedente. Com efeito, importa tirar as duas seguintes conclusões.
211. Em primeiro lugar, se o Tribunal de Primeira Instância adoptasse a tese de que não havia lugar à decisão de mérito, teria, contudo, o direito de, em conformidade com o artigo 87.°, n.° 6, do seu Regulamento de Processo, decidir livremente quanto às despesas. O interesse dos recorrentes em levantar esta questão não é, portanto, evidente.
212. Em segundo lugar, e sobretudo, pode considerar-se que um fundamento baseado numa violação do artigo 87.°, n.os 5 ou 6, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância equivale a um fundamento em que é posto em causa o encargo das despesas tal como foi decidido pelo Tribunal de Primeira Instância.
213. Ora, no caso vertente, tal fundamento é inadmissível.
214. Na verdade, em conformidade com o artigo 51.°, segundo parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, «[n]ão pode ser interposto recurso que tenha por único fundamento o montante das despesas».
215. Além disso, de acordo com jurisprudência constante, «[...] no caso de improcederem todos os outros fundamentos de um recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, os pedidos relativos à alegada irregularidade da decisão do Tribunal de Primeira Instância sobre as despesas devem ser julgados inadmissíveis, nos termos do artigo 51.°, segundo parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça [...]» .
III - Conclusão
216. Tendo em conta o que antecede, propomos:
- que seja negado provimento aos recursos;
- que o Freistaat Sachsen, a Volkswagen AG e a Volkswagen Sachsen GmbH sejam condenados solidariamente nas despesas;
- que a República Federal da Alemanha seja condenada a suportar as suas próprias despesas.