62015CO0129
DOMSTOLENS BESLUT (nionde avdelningen)
den 7 juli 2016 (
*1
)
”Begäran om förhandsavgörande — Offentlig upphandling av varor — Direktiv 2004/18/EG — Artikel 1.9 — Begreppet 'offentligrättsliga organ’ — Sjukvårdsinrättning som grundats i vinstsyfte och vars kapital är till fullo privatägt — Intäkter som till mer än 50 procent eller 30 procent härrör från utbetalningar från det offentliga sjukförsäkringssystemet som ersättning för utförda medicinska tjänster — Artikel 7 b — Avtalets uppskattade värde — Tröskelvärde ej uppnått — Bestämt gränsöverskridande intresse — Avsaknad av uppgifter — Artikel 53.2 i domstolens rättegångsregler — Uppenbart att talan ska avvisas”
I mål C‑129/15,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia stad, Bulgarien), genom beslut av den 4 mars 2015, som inkom till domstolen den 16 mars 2015, i målet
H.M.
mot
Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (ADFI),
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos, samt domarna E. Juhász (referent) och C. Vajda,
generaladvokat: H. Saugmandsgaard Øe,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
med hänsyn till att domstolen, efter att ha hört generaladvokaten, har beslutat att i enlighet med artikel 53.2 i domstolens rättegångsregler avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat,
följande
Beslut
1
Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 1.9 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 2004, s. 114), i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EU) nr 1251/2011 av den 30 november 2011 (EUT L 319, 2011, s. 43) (nedan kallat direktiv 2004/18).
2
Begäran har framställts i ett mål mellan H.M, direktör för en privat sjukvårdsinrättning, och Agentsia za darzhavna finansova inspektsia (Statliga finansinspektionen, Bulgarien) om giltigheten av den administrativa påföljd finansinspektionen ålagt H.M.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3
I skäl 2 till direktiv 2004/18 anges följande:
”Tilldelning av kontrakt som ingås i medlemsstaterna för statens räkning, för enheter på regional eller lokal nivå samt andra offentligrättsliga organ omfattas av kravet på respekt för principerna i fördraget, särskilt principen om fri rörlighet för varor, principen om etableringsfrihet och principen om frihet att tillhandahålla tjänster samt de principer som följer av dessa, t.ex. principen om likabehandling, principen om icke-diskriminering, principen om ömsesidigt erkännande, proportionalitetsprincipen och öppenhetsprincipen. För offentliga kontrakt över ett visst värde är det dock tillrådligt att upprätta bestämmelser om samordning inom gemenskapen av nationella förfaranden för tilldelning av sådana kontrakt på grundval av dessa principer för att sörja för att de får effekt och för att garantera att offentlig upphandling öppnas för konkurrens. Bestämmelserna om samordning bör därför tolkas i överensstämmelse med såväl de ovannämnda reglerna och principerna som andra bestämmelser i fördraget.”
4
Artikel 1 i direktivet har rubriken ”Definitioner”. I artikel 1.9 föreskrivs följande:
”[Med] upphandlande myndigheter [avses] statliga, regionala eller lokala myndigheter och offentligrättsliga organ samt sammanslutningar av en eller flera sådana myndigheter eller ett eller flera sådana organ.
Med offentligrättsliga organ avses alla organ
a)
som särskilt har inrättats för att tillgodose behov av allmänt intresse, förutsatt att behovet inte har industriell eller kommersiell karaktär,
b)
som är juridiska personer, och
c)
vars verksamhet till största delen finansieras av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ, eller vars verksamhet står under kontroll av sådana organ, eller i vars förvaltningsorgan, styrelseorgan eller kontrollorgan mer än hälften av ledamöterna utses av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ.
Icke uttömmande förteckningar över sådana offentligrättsliga organ och kategorier av organ som uppfyller villkoren i andra stycket a, b och c finns i bilaga III. Medlemsstaterna skall till kommissionen regelbundet anmäla ändringar i sina förteckningar.”
5
Artikel 7 i nämnda direktiv, med rubriken ”Tröskelvärden för offentliga kontrakt”, fastställer de uppskattade tröskelvärden över vilka tilldelning av ett kontrakt måste ske i enlighet med direktivets bestämmelser, och tröskelvärdet för varukontrakt som tilldelas av upphandlande myndigheter som inte är centrala statliga myndigheter var, vid tidpunkten för omständigheterna i målet, fastställt till 200000 euro.
6
Artikel 9 i direktivet, med rubriken ”Metoder för beräkning av det uppskattade värdet på offentliga kontrakt, ramavtal och dynamiska inköpssystem”, föreskriver:
…
5.   …
b)
Om en planerad anskaffning av likartade varor kan innebära att flera kontrakt tilldelas samtidigt i form av delkontrakt skall det uppskattade värdet av samtliga delkontrakt beaktas vid tillämpningen av artikel 7 a och 7 b.
Om det sammanlagda värdet av delkontrakten uppgår till minst det tröskelvärde som anges i artikel 7 skall detta direktiv tillämpas på tilldelningen av varje delkontrakt.
En upphandlande myndighet får emellertid avstå från att tillämpa detta på delkontrakt vars uppskattade värde exklusive mervärdesskatt understiger 80000 euro, om det sammanlagda värdet av dessa delkontrakt inte överstiger 20 % av det sammanlagda värdet av alla delkontrakten.
…
7.   I fråga om offentliga varu- eller tjänstekontrakt som regelbundet återkommer eller som avses förnyas inom en viss angiven period, skall beräkningen av det uppskattade värdet av kontraktet grunda sig på
a)
antingen det reella totala värdet av en följd av liknande kontrakt som tilldelats under de föregående tolv månaderna eller under det föregående räkenskapsåret, om möjligt korrigerat för att ta hänsyn till eventuella ändringar i kvantitet eller värde under loppet av de tolv månader som följer efter det första kontraktet,
b)
eller vara det uppskattade totala värdet av en följd av kontrakt som slutits under loppet av de tolv månader som följer efter den första leveransen alternativt under räkenskapsåret om detta är längre än tolv månader.
Metoden för beräkningen av det uppskattade värdet av ett offentligt kontrakt får inte väljas i syfte att undanta det från detta direktivs tillämpningsområde.
…”
Bulgarisk rätt
7
Artikel 7 punkt 4 i zakon za obshtestvenite porachki (lag om offentlig upphandling, DV nr 28, av den 6 april 2004), i den lydelse som var tillämplig i det nationella målet, har följande lydelse:
”Med upphandlande myndigheter avses:
…
3.
Offentligrättsliga organ”.
8
I artikel 8 första stycket i nämnda lag föreskrivs följande:
”Upphandlande myndigheter är skyldiga att genomföra förfaranden för offentlig upphandling när de villkor som föreskrivs i denna lag är uppfyllda,
…
3)
När den upphandlande myndigheten är en kollektiv enhet eller en juridisk person ska de befogenheter som anges i andra stycket tillkomma den person som företräder den kollektiva enheten eller den juridiska personen.”
9
I 1 § punkt 21 i tilläggsbestämmelserna till nämnda lag föreskrivs följande:
”Ett offentligrättsligt organ är en juridisk person, oavsett om den är av kommersiell eller industriell natur, som har bildats för att tillgodose behov av allmänt intresse och uppfyller ett av nedanstående villkor:
a)
den finansieras till mer än 50 % av statsbudgeten, socialförsäkringsbudgeten, budgeten för nationella sjukförsäkringskassan, kommunal budget eller upphandlande myndigheter i den mening som avses i artikel 7 punkt 1 eller punkt 3,
b)
dess förvaltnings- eller tillsynsorgan har en sammansättning där mer än hälften av dess ledamöter utses av upphandlande myndigheter i den mening som avses i artikel 7 punkt 1 eller punkt 3,
c)
dess förvaltning står under tillsyn av upphandlande myndigheter i den mening som avses i artikel 7 punkt 1 eller punkt 3, sådan tillsyn av förvaltningen ska ske när en person kan utöva någon form av bestämmande inflytande på en annan persons verksamhet.
Med offentligrättsliga organ avses även sjukvårdsinrättningar som är kommersiella företag vars intäkter under det föregående året härrör till mer än 30 % från statsbudgeten, kommunal budget eller budgeten för nationella sjukförsäkringskassan.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
10
H.M. är direktör för en sjukvårdsinrättning, registrerad som företag med begränsat ansvar, vars hela kapital ägs av en privatperson som även är näringsidkare. Då en tjänsteman för den behöriga tillsynsmyndigheten utförde en kontroll av sjukvårdsinrättningens verksamhet konstaterades, på grundval av fakturor utställda av olika leverantörer, att under perioden från den 10 januari 2012 till och med den 19 december 2012 hade nämnda sjukvårdsinrättning mottagit leveranser av medicinska förbrukningsartiklar till ett totalt värde av 339052, 76 bulgariska lev (BGN) exklusive mervärdesskatt, trots att sjukvårdsinrättningen i fråga – som inte registrerats som upphandlande myndighet i registret för offentlig upphandling – inte hade genomfört något upphandlingsförfarande under hela år 2012. Det konstaterades även att under år 2011 härrörde 66,27 procent av sjukvårdsinrättningens intäkter från utbetalningar från den nationella sjukförsäkringskassan, som är en upphandlande myndighet i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling.
11
Tillsynstjänstemannen var av den uppfattningen att sjukvårdsinrättningen var ett offentligrättsligt organ i den mening som avses i 1 § punkt 21 c andra stycket i tilläggsbestämmelserna till lagen om offentlig upphandling, och fann vid en efterföljande inspektion att direktören inte hade genomfört något upphandlingsförfarande, trots att han var skyldig att göra detta. Genom handling av den 12 juli 2013 fastställde således tillsynstjänstemannen att en administrativ överträdelse av de relevanta bestämmelserna i lagen om offentlig upphandling hade skett. Därefter ådömdes direktören administrativ straffavgift till ett belopp på 3000 BGN, med stöd av relevanta bestämmelser i samma lag. Direktören väckte talan mot denna påföljd vid behörig domstol, som ogillade talan. H.M. överklagade domen till den hänskjutande domstolen.
12
Den hänskjutande domstolen har anfört att det nationella målet i huvudsak rör frågan huruvida en sjukvårdsinrättning vars kapital till fullo är privatägt och som, bland andra intäkter, mottar utbetalningar från den nationella sjukförsäkringskassan som ersättning för utförda tjänster, ska anses vara en upphandlande myndighet. Det är härvidlag nödvändigt att avgöra om nationell lagstiftning, såsom den i det nationella målet, kan införa ytterligare kriterier utöver dem som anges i artikel 1.9 i direktiv 2004/18, vilket skulle innebära, för det fall att denna fråga besvaras jakande, en utvidgning av den personkategori som är skyldig att genomföra anbudsförfaranden.
13
Avseende frågan som utgör saken i det nationella målet, har den hänskjutande domstolen påpekat att den berörda sjukvårdsinrättningens intäkter som härrörde från den nationella sjukförsäkringskassan, och sålunda utgjorde offentliga medel, svarade för mer än 66 procent av sjukvårdsinrättningens intäkter under räkenskapsåret 2011. Med tillämpning av 1 § punkt 21 första stycket a i tilläggsbestämmelserna till lagen om offentlig upphandling skulle således nämnda sjukvårdsinrättning anses vara en upphandlande myndighet, oaktat dess ägandestruktur. En dylik slutsats skulle göra sig gällande inte enbart med hänsyn till att sjukvårdsinrättningens intäkter till betydande del utgjordes av offentliga medel, utan även med beaktande av att de medicinska tjänster som utförts tillhör en verksamhet av allmänt intresse.
14
Den definition som fastställs i artikel 1.9 i direktiv 2004/18 skulle i sådant fall avvika avsevärt från den definition som anges i lagen om offentlig upphandling. Enligt de villkor som uppställs i artikel 1.9 a–c i nämnda direktiv skulle fråga vara om ett offentligrättsligt organ när dessa villkor är kumulativt uppfyllda, medan varje organ som uppfyller åtminstone ett likvärdigt villkor skulle definieras som ett offentligrättsligt organ enligt lagen om offentlig upphandling. Dessutom, och i motsats till vad som föreskrivs i direktiv 2004/18, utgör den omständigheten att ett organ är av kommersiell eller industriell natur inte hinder mot att fråga kan vara om ett offentligrättsligt organ i den mening som avses i den bulgariska rättsordningen.
15
I synnerhet skulle 1 § punkt 21 c andra stycket i tilläggsbestämmelserna till lagen om offentlig upphandling vara uppenbart oförenlig med de villkor som uppställs i direktiv 2004/18, eftersom uttrycket ”vars verksamhet till största delen finansieras av statliga, regionala eller lokala myndigheter, eller av andra offentligrättsliga organ” i artikel 1.9 andra stycket c i direktivet måste anses avse en finansiering på över 50 procent, vilket är betydligt högre än den tröskel på 30 procent som fastställts i den nationella lagstiftningen.
16
Mot denna bakgrund beslutade Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia stad, Bulgarien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1)
Ska artikel 1.9 i direktiv 2004/18 tolkas så, att ett organ, som är ett privat bolag, ska anses utgöra ett offentligrättsligt organ endast på grund av den omständigheten att över 30 procent av dess intäkter för verksamheten föregående år härrör från utförd medicinsk verksamhet som betalats av den nationella sjukförsäkringskassan, och som bedrivits i effektiv konkurrens med andra sjukvårdsinrättningar?
2)
Ska artikel 1.9 i direktiv 2004/18 tolkas så, att uttrycket 'tillgodose behov i det allmännas intresse’ omfattar medicinska tjänster som tillhandahålls i effektiv konkurrens av privata bolag som drivs med vinstsyfte?
3)
Ska artikel 1.9 i direktiv 2004/18 tolkas så, att den utgör hinder mot 1 § punkt 21 i tilläggsbestämmelserna till lagen om offentlig upphandling, enligt vilken det för att klassificera ett organ som ett 'offentligrättsligt organ’ är tillräckligt att endast ett av de kriterier som motsvarar de kumulativa kriterierna i direktivet är uppfyllt?”
Prövning av tolkningsfrågorna
17
I enlighet med artikel 53.2 i domstolens rättegångsregler får domstolen, om det är uppenbart att den saknar behörighet att pröva ett mål eller om det är uppenbart att en begäran eller en ansökan inte kan tas upp till prövning, när som helst, efter att ha hört generaladvokaten, avgöra målet genom särskilt uppsatt beslut som är motiverat, utan vidare handläggning.
18
Denna bestämmelse ska tillämpas i förevarande mål.
19
Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågorna är hypotetiska eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 6 november 2014, Cartiera dell’Adda, C‑42/13, EU:C:2014:2345, punkt 29 och där angiven rättspraxis).
20
De särskilt reglerade förfaranden som föreskrivs i unionsdirektiven om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling är endast tillämpliga på kontrakt vars värde överskrider det tröskelvärde som uttryckligen föreskrivs i vart och ett av dessa direktiv. Bestämmelserna i direktiven är således inte tillämpliga på kontrakt vars värde understiger det tröskelvärde som föreskrivs i direktiven (dom av den 15 maj 2008, SECAP och Santorso, C‑147/06 och C‑148/06, EU:C:2008:277, punkt 19).
21
Det framgår av handlingarna i målet som ingetts till domstolen att den aktuella privata sjukvårdsinrättningen i det nationella målet anklagas för att under perioden 10 januari 2012–19 december 2012 ha mottagit leveranser av medicinska förbrukningsartiklar till ett totalt värde av 339052, 76 BGN exklusive mervärdesskatt, utan att dessa leveranser varit föremål för ett förfarande för offentlig upphandling.
22
Enligt Europeiska centralbankens uppgifter var växlingskursen för euro mot bulgarisk leva under hela denna period 1,9558, och följaktligen uppgick det totala värdet för nämnda leveranser till 173357, 58 euro. I tillägg innehåller de handlingar som ingetts till domstolen inte någon uppgift om antalet transaktioner, deras respektive värde, eller antalet leverantörer som utfört dem.
23
Såsom framgår av punkt 5 ovan är det belopp som enligt artikel 7 b i direktiv 2004/18 angetts som tröskelvärde för att direktivet ska tillämpas på varukontrakt, vid tidpunkten för omständigheterna i målet, fastställt till 200000 euro. Härav framgår att, även om beloppen för samtliga leveranser som utförts under den aktuella perioden beaktades sammantaget, skulle detta tröskelvärde likväl inte vara uppnått.
24
Under alla omständigheter vore det inte aktuellt att i det nationella målet sammantaget beakta beloppen för de olika leveranser som utförts för att beräkna tröskelvärdet enligt artikel 7 i direktiv 2004/18, om inte de villkor som uppställs i artikel 9 i direktivet – bland annat i artikel 9.5 b och 9.7 – var uppfyllda. Den hänskjutande domstolen har inte inkommit med några uppgifter som visar att så är fallet.
25
Så länge ovannämnda villkor inte är uppfyllda ska beloppet för varje leverans beaktas särskilt och individuellt, och således återfinns värdena av de olika kontrakt som är aktuella i det nationella målet på betydligt lägre nivåer än det fastställda tröskelvärdet.
26
Domstolen konstaterar följaktligen att bestämmelserna i direktiv 2004/18 inte är tillämpliga på de varukontrakt som fråga är om i det nationella målet. Det framgår inte heller uttryckligen av beslutet om hänskjutande att de relevanta bestämmelserna i bulgarisk rätt innehåller en direkt och ovillkorlig hänvisning till bestämmelserna i direktiv 2004/18.
27
Domstolen påpekar emellertid att det framgår av dess fasta rättspraxis att upphandlingskontrakt vars värde inte faller inom tillämpningsområdet för nämnda direktiv likväl omfattas av EUF-fördragets grundläggande regler och allmänna principer, i synnerhet principerna om likabehandling och förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, samt kravet på öppenhet som följer därav, såvitt dessa kontrakt är av ett bestämt gränsöverskridande intresse (se, för ett liknande resonemang, dom av en 15 maj 2008, SECAP och Santorso, C‑147/06 och C‑148/06, EU:C:2008:277, punkterna 20–21, dom av den 11 december 2014, Azienda sanitaria locale n.5 Spezzino m.fl., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punkterna 45–46, dom av den 18 december 2014, Generali-Providencia Biztosító, C‑470/13, EU:C:2014:2469, punkt 32, och dom av den 16 april 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punkt 16).
28
Vad angår de objektiva kriterier som kan indikera att det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse har EU-domstolen redan slagit fast att sådana kriterier kan vara bland annat det betydande värdet av det aktuella kontraktet i kombination med den plats som tjänsten ska utföras på eller kontraktets tekniska aspekter och särskilda egenskaper hos de aktuella produkterna. Den hänskjutande domstolen kan vid en allmän bedömning av huruvida det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse även beakta om det finns klagomål som ingivits av aktörer i andra medlemsstater, under förutsättning att det är säkerställt att dessa inte är fiktiva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 maj 2008, SECAP och Santorso, C‑147/06 och C‑148/06, EU:C:2008:277, punkt 31, och dom av den 16 april 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punkt 20 och där angiven rättspraxis).
29
I detta avseende kan det konstateras att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande inte har anfört någon omständighet som gör det möjligt för EU-domstolen att anse att det föreligger ett särskilt gränsöverskridande intresse i det nationella målet. Såsom framgår av artikel 94 i rättegångsreglerna ska en begäran om förhandsavgörande innehålla en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna och kopplingen mellan dessa uppgifter och frågorna. Följaktligen ska de uppgifter som är nödvändiga för att pröva om det finns ett bestämt gränsöverskridande intresse, liksom, mer allmänt, alla fastställanden som ankommer på de nationella domstolarna och av vilka tillämpligheten av en sekundärrättsakt eller av primärrätten är beroende, fastställas innan begäran framställs till EU-domstolen (se dom av den 11 december 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punkt 47, och dom av den 16 april 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punkt 18).
30
Visserligen förekommer fall då EU-domstolen, utan uttryckliga uppgifter från den hänskjutande domstolen, kan komma till slutsatsen att det föreligger ett särskilt gränsöverskridande intresse på grundval av uppgifter i beslutet om hänskjutande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino m.fl., C‑113/13, EU:C:2014:2440, punkt 48, och dom av den 16 april 2015, Enterprise Focused Solutions, C‑278/14, EU:C:2015:228, punkt 19). I avsaknad av varje sådan uppgift i förevarande beslut att inhämta förhandsavgörande kan EU-domstolen emellertid inte dra en sådan slutsats.
31
Under dessa omständigheter är det inte möjligt för EU-domstolen att ge ett användbart svar på de frågor som har ställts av den hänskjutande domstolen för att avgöra det mål som anhängiggjorts där, vilket är syftet med det samarbete som instiftats genom artikel 267 FEUF.
32
Härav följer att det i enlighet med artikel 53.2 i domstolens rättegångsregler är uppenbart att begäran om förhandsavgörande inte kan tas upp till prövning.
Rättegångskostnader
33
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
Det är uppenbart att den begäran om förhandsavgörande som framställts av Administrativen sad Sofiagrad (Förvaltningsdomstolen i Sofia stad, Bulgarien), genom beslut av den 4 mars 2015, inte kan tas upp till prövning.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: bulgariska.