CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
présentées le 5 février
2026 (1)
Affaire C‑813/24
Smartflats SA
contre
Région de Bruxelles-Capitale
[demande de décision préjudicielle formée par la Cour d’appel de Bruxelles (Belgique)]
« Renvoi préjudiciel – Libre prestation de services – Directive 2006/123/CE – Services dans le marché intérieur – Exploitation d’un hébergement touristique – Régime d’autorisation – Conditions d’octroi de l’autorisation – Exploitation soumise à une déclaration préalable et à un enregistrement – Exigence d’une attestation de conformité urbanistique – Nécessité d’un permis d’urbanisme – Intervention d’autorités régionales et communales dans la procédure – Absence de délai
pour se prononcer sur la demande
et absence de recours juridictionnel
contre la décision de rejet dans la procédure d’obtention de l’attestation de conformité urbanistique »
1.        Le présent renvoi préjudiciel porte sur la compatibilité avec la directive 2006/123/CE (2) des règles régissant, dans la Région de Bruxelles-Capitale (Belgique), l’autorisation et l’enregistrement des hébergements touristiques.
2.        La réglementation régionale complexe, dont la mise en œuvre par les autorités communales soulève de nombreuses questions, comprend, parmi les conditions à remplir pour autoriser un hébergement touristique, la délivrance d’une attestation de conformité urbanistique.
3.        Dans l’arrêt Cali Apartments (3), la Cour a examiné des problèmes juridiques plus ou moins semblables à ceux posés par le présent renvoi préjudiciel en rapport avec la réglementation française sur les hébergements touristiques soumis à un régime d’autorisation préalable (4).
4.        La présente affaire donne l’occasion à la Cour de préciser sa jurisprudence sur la compatibilité avec la directive 2006/123 de dispositions nationales limitant la prestation de services touristiques. Un nouvel instrument réglementaire postérieur à l’arrêt Cali Apartments, le règlement (UE) 2024/1028 (5), peut contribuer à une meilleure compréhension du débat.
5.        Le litige à l’origine du renvoi préjudiciel s’inscrit dans un contexte où de nombreuses villes européennes de grand attrait touristique sont confrontées à
l’expansion de ce type de logements. Les problèmes de toute nature (économiques, sociaux, urbanistiques) causés par leur prolifération sont à l’ordre du jour du débat politique des États membres (6).
I.      Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union : la directive 2006/123
6.        Je renvoie à la reproduction des considérants et des dispositions de la directive 2006/123 figurant aux points 3 à 11 de l’arrêt Cali Apartments.
B.      Le droit belge
1.      L’ordonnance du 8 mai 2014
7.        L’article 2 de l’ordonnance relative à l’hébergement touristique (ci-après l’« ordonnance du 8 mai 2014 ») (7) indique que ce texte transpose partiellement la directive 2006/123 en droit belge.
8.        L’article 3, point 2, de cette ordonnance définit l’hébergement touristique comme « tout logement proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes ».
9.        L’article 3, point 6, de ladite ordonnance inclut, parmi les différentes catégories de logement, les « résidences de tourisme ».
10.      Conformément à l’article 4 de cette même ordonnance, l’exploitation d’un hébergement touristique est soumise à « déclaration préalable » et à enregistrement ainsi qu’au respect des conditions fixées notamment à l’article 5, point 2 (8).
11.      Les conditions fixées à l’article 5, point 2, de l’ordonnance du 8 mai 2014 sont les suivantes :
–        l’obtention d’une attestation de sécurité incendie délivrée par le bourgmestre de la commune où l’hébergement touristique se situe, sur avis du service compétent (9). Pour certains établissements, dont les résidences de tourisme, une attestation de contrôle simplifié peut suffire dans les conditions fixées par le gouvernement (a) ;
–        l’obtention d’une attestation de la commune où est établi l’hébergement touristique considéré, confirmant que cet hébergement « est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur » (b).
2.      L’arrêté du 24 mars 2016
12.      En ce qui concerne l’attestation de sécurité incendie, l’article 27 de l’arrêté du gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale portant exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, du 8 mai 2014 (ci-après l’« arrêté du 24 mars 2016 ») (10) précise les conditions pour obtenir une attestation de contrôle simplifié au sens de l’article 5, point 2, sous a), de l’ordonnance du 8 mai 2014.
13.      L’article 27 de l’arrêté du 24 mars 2016 impose que la capacité maximale de l’hébergement soit inférieure à dix personnes et qu’aucun autre hébergement ne se situe dans le même bâtiment, ou que l’établissement se situe dans un bâtiment qui accueille plusieurs hébergements touristiques dont la capacité additionnée est inférieure à dix personnes, à condition toutefois, pour les résidences de tourisme, que l’hébergement touristique ne soit pas exploité par un exploitant qui exploite simultanément plus de cinq hébergements.
3.      Le plan régional d’affectation du sol
14.      L’attestation de conformité urbanistique requiert que la commune confirme que l’exploitation projetée est conforme à la situation urbanistique du bien.
15.      À cet égard, le document de référence est le glossaire du plan régional d’affectation du sol (11), glossaire (12) qui distingue entre :
–        le « logement », défini comme un « ensemble de locaux ayant été conçus pour l’habitation ou la résidence d’une ou plusieurs personnes, pour autant qu’une autre affectation n’ait pas été légalement implantée, en ce compris les maisons de repos et les lieux d’hébergement agréés ou subventionnés, et à l’exclusion des établissements hôteliers », et
–        l’« établissement hôtelier », défini comme un « établissement d’accueil de personnes pouvant offrir des prestations de services à la clientèle, tel qu’hôtel, auberge, auberge de jeunesse, motel, pension, appart-hôtel, flat-hôtel, ... ».
4.      Le code bruxellois de l’aménagement
16.      L’article 98 du code bruxellois de l’aménagement du territoire (ci-après le « CoBAT ») (13) impose, à son paragraphe 1, point 5, l’obtention d’un permis d’urbanisme lorsqu’il s’agit de modifier la destination (c’est-à-dire la fonction à laquelle le bien doit être employé d’après le permis de bâtir ou d’urbanisme y relatif) ou l’utilisation (qui s’entend, au sein de la destination précitée, de l’activité précise qui s’exerce dans ou sur le bien) d’un bien immobilier.
5.      La circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016
17.      Conformément à la section 2 de la circulaire ministérielle explicative du 10 mai 2016 relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 (ci-après la « circulaire ministérielle de 2016) (14) :
–        « [d]’un point de vue urbanistique, le critère principal distinguant l’établissement hôtelier du logement est le fait que la fonction de résidence/d’habitat cède le pas à la notion d’hébergement d’une clientèle de passage » ;
–        la notion d’établissement hôtelier « est à interpréter de manière large et vise toute forme
d’établissement destiné à héberger une population de passage, ce qui la distingue de la notionde logement » ;
–        « il convient de vérifier in concreto si l’activité d’hébergement touristique exercée dans l’immeuble requiert – ou non – que l’immeuble soit affecté en “établissement hôtelier” au sens du PRAS » ;
–        « [s]i le bien dans lequel l’établissement d’hébergement touristique se situe conserve une fonction principale de logement résidentiel, il ne doit pas être affecté en établissement hôtelier. Il en va ainsi, par exemple, du logement mis en location touristique de manière occasionnelle ou du logement au sein duquel l’exploitant réside de manière habituelle, tout en exploitant une partie du logement comme hébergement touristique » ;
–        « [a] contrario, lorsque le bien est entièrement consacré à l’hébergement touristique, de sorte que plus aucun habitant n’y vive de manière habituelle, l’activité d’hébergement touristique ne constitue plus l’accessoire d’un logement et le bien doit être considéré comme un établissement hôtelier au sens du PRAS » ;
–        « [i]l va de soi que les communes gardent leur entier pouvoir d’appréciation pour juger in concreto de la conformité de l’affectation donnée au bien en question ».
II.    Les faits, le litige et les questions préjudicielles
18.      Smartflats est une société du secteur immobilier bruxellois qui se consacre, notamment, à la location de logements pour des périodes de courte durée.
19.      Le 10 septembre 2020, elle a introduit, auprès du service Économie et Emploi du service public régional de Bruxelles (15), conformément à l’article 4 de l’ordonnance du 8 mai 2014, une déclaration préalable en vue d’enregistrer une activité d’hébergement touristique dans un immeuble situé à Bruxelles.
20.      Le 11 novembre 2021, le service Économie et Emploi de Bruxelles a déclaré la demande irrecevable en raison du caractère incomplet du dossier. Il a précisé que, à défaut de délivrance d’un numéro d’enregistrement, l’exploitation n’était pas autorisée.
21.      Le 24 juin 2022, Smartflats a écrit au bourgmestre de la Ville de Bruxelles pour dénoncer le fait qu’il semblerait que les demandes d’attestation de sécurité incendie n’étaient pas traitées lorsque la ville considérait que l’attestation de conformité urbanistique ne pouvait être délivrée (alors que l’ordonnance du 8 mai 2014 ne subordonne pas la délivrance d’un de ces documents à celle de l’autre) (16).
22.      Le 24 septembre 2022, Smartflats, convoquée par le service Économie et Emploi de Bruxelles, a confirmé qu’elle exploitait quatre « unités » de logements en location de courte durée dans l’immeuble.
23.      Le 5 octobre 2022, un inspecteur du service Économie et Emploi de Bruxelles a constaté l’exploitation dans l’immeuble d’un hébergement touristique ne répondant pas aux exigences de l’ordonnance du 5 mai 2014.
24.      Le 8 novembre 2022, le service Économie et Emploi de Bruxelles a émis un ordre de cessation immédiate de l’activité d’exploitation de l’hébergement touristique au motif que Smartflats n’avait pas effectué de déclaration préalable à son activité.
25.      Le 10 novembre 2022, Smartflats a introduit une demande d’attestation de contrôle simplifié relative à la protection contre les incendies auprès du bourgmestre de la Ville de Bruxelles pour l’hébergement touristique litigieux.
26.      Le 7 décembre 2022, le ministre-président du gouvernement de la région de Bruxelles-Capitale, en charge du tourisme, a confirmé l’ordre de cessation du 8 novembre 2022 au motif que Smartflats ne disposait pas de l’attestation de sécurité incendie visée à l’article 5, paragraphe 2, sous a), de l’ordonnance du 8 mai 2014 ni du numéro d’enregistrement l’autorisant à exploiter l’établissement conformément à l’article 4 de cette ordonnance.
27.      Smartflats a continué à exploiter l’immeuble, ce qui a mené à l’établissement, le 7 février 2023, d’un procès-verbal constatant la violation de l’ordre de cessation immédiate de l’activité d’exploitation.
28.      Smartflats a alors demandé une attestation de sécurité incendie simplifiée. Elle lui a été refusée le 22 mai 2023 par la Ville de Bruxelles au motif qu’aucune demande de permis d’urbanisme visant à changer la destination de l’immeuble n’avait été introduite. Cette attestation a finalement été octroyée sur recours.
29.      Le 15 juin 2023, l’inspection du service Économie et Emploi de Bruxelles a fait part à Smartflats de sa volonté d’exécuter l’ordre de cessation immédiate de l’activité d’exploitation. Elle a procédé à la pose de scellés sur l’immeuble le 23 juin 2023.
30.      Le 3 juillet 2023, Smartflats a engagé une procédure devant le Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Belgique) visant à obtenir la suppression de l’ordre de cessation immédiate de l’activité d’exploitation émis le 8 novembre 2022.
31.      La Région de Bruxelles-Capitale a conclu à l’absence de fondement de la demande de Smartflats et a formé une demande reconventionnelle tendant à ce que l’interdiction d’exploiter l’immeuble soit assortie d’une astreinte.
32.      Par ordonnance du 13 novembre 2023, le Tribunal de première instance francophone de Bruxelles a déclaré non fondée l’action de Smartflats et a fait droit à la demande reconventionnelle de la Région de Bruxelles-Capitale.
33.      Smartflats a interjeté appel de cette ordonnance devant la Cour d’appel de Bruxelles (Belgique), juridiction qui saisit la Cour à titre préjudiciel afin que cette dernière réponde à sept questions, dont je reproduis les troisième, quatrième, cinquième et sixième questions.
34.      Ces quatre questions sont libellées comme suit :
« 3)       L’article 9 de la directive [2006/123] s’oppose-t-il, sous l’angle de l’exigence de proportionnalité, à un régime légal qui soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation de tout logement équipé du mobilier nécessaire pour se loger et cuisiner et incluant, le cas échéant, des services de type hôtelier moyennant un supplément de prix, proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes, au motif principal qu’il convient de protéger les touristes et au motif subsidiaire (et implicite) qu’il permet la protection de l’environnement urbain, qui impliquerait la protection du logement ?
4)       L’article 10 de la directive [2006/123] s’oppose-t-il à un régime légal qui soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation de tout logement équipé du mobilier nécessaire pour se loger et cuisiner et incluant, le cas échéant, des services de type hôtelier moyennant un supplément de prix, proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes, ce qui implique notamment de produire une attestation de la commune où est établi l’hébergement touristique concerné confirmant que cet hébergement est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur, dès lors que la réglementation nationale relative à l’aménagement du territoire et à l’urbanisme impose l’obtention d’un permis d’urbanisme en cas de changement d’affectation ou de destination d’un bien immobilier de “logement” en “établissement hôtelier” et que l’exploitation d’un logement dans le sens précité serait qualifiée d’établissement hôtelier, compte tenu de la façon dont cette dernière notion et celle d’hébergement touristique sont respectivement définies dans les règlementations en cause ?
5)       La réponse à la question précédente est-elle différente selon que la qualification de ce que constitue un “établissement hôtelier” est, ou non, laissée à la discrétion de l’autorité communale telle qu’encadrée dans une circulaire ministérielle ?
6)       L’article 13 de la directive [2006/123] s’oppose-t-il à un régime légal qui soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation de tout logement équipé du mobilier nécessaire pour se loger et cuisiner et incluant, le cas échéant, des services de type hôtelier moyennant un supplément de prix, proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes, ce qui implique notamment de produire une attestation de la commune où est établi l’hébergement touristique concerné confirmant que cet hébergement est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur, dès lors qu’aucun délai n’est prévu pour la délivrance de cette attestation, qu’aucune obligation particulière de motivation n’est imposée et qu’aucun recours spécifique n’est prévu ? »
III. La procédure devant la Cour
35.      La demande de décision préjudicielle a été enregistrée au greffe de la Cour le 27 novembre 2024.
36.      Des observations écrites ont été présentées par Smartflats, les gouvernements belge et néerlandais ainsi que la Commission européenne. Smartflats, le gouvernement belge et la Commission ont comparu à l’audience qui s’est tenue le 12 novembre 2025.
37.      À la demande de la Cour, les présentes conclusions se limiteront aux troisième, quatrième, cinquième et sixième questions préjudicielles.
IV.    Appréciation
A.      Observations liminaires
38.      Les prémisses sur lesquelles se fonde la juridiction de renvoi aident à délimiter la portée du litige.
39.      En résumé, la juridiction de renvoi demande à la Cour d’interpréter les articles 9, 10 et 13 de la directive 2006/123 afin de déterminer la conformité auxdits articles du régime d’autorisation des hébergements touristiques en vigueur dans la Région de Bruxelles‑Capitale, notamment en ce qu’il impose la présentation obligatoire d’une attestation de conformité urbanistique (17) pour destiner un bien immobilier à un hébergement touristique (18).
40.      Selon la juridiction de renvoi :
–        il n’est pas contesté que l’ordonnance du 8 mai 2014 entre dans le champ d’application de la directive 2006/123 et que les activités telles que celles de Smartflats (consistant à mettre en location, contre rémunération et pour des courtes durées, des logements meublés destinés à l’habitation, et ce, à destination d’une clientèle de passage n’y élisant pas domicile) constituent des services au sens de l’article 4 de cette directive ;
–        il n’est pas non plus contesté que l’ordonnance du 8 mai 2014 introduit un régime d’autorisation, au sens de l’article 9 de la directive 2006/123, et non un régime d’« exigences » tel que celles visées aux articles 14 et 15 de cette directive ;
–        en ce qui concerne les exigences imposées à l’article 9 de la directive 2006/123, le régime de la Région de Bruxelles-Capitale n’est pas discriminatoire et repose sur des raisons impérieuses d’intérêt général dont le caractère proportionnel est contestable ;
–        bien que l’exigence d’une attestation de sécurité incendie semble satisfaire aux conditions de l’article 10 de la directive 2006/123, il est douteux qu’il en soit de même concernant l’exigence de présenter une attestation de conformité urbanistique.
B.      Sur la troisième question préjudicielle
41.      La juridiction de renvoi souhaite obtenir une interprétation de l’article 9 de la directive 2006/123
« sous l’angle de l’exigence de proportionnalité » afin de déterminer s’il s’oppose à un régime juridique tel que celui en cause qui :
–        soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation de tout logement équipé du mobilier nécessaire pour se loger et cuisiner et incluant, le cas échéant, des services de type hôtelier moyennant un supplément de prix, proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes ;
–        est fondé sur le « motif principal qu’il convient de protéger les touristes et [sur le] motif subsidiaire (et implicite) qu’il permet la protection de l’environnement urbain, qui impliquerait la protection du logement ».
42.      La conformité d’un régime d’autorisation national à la directive 2006/123 doit être appréciée au regard de l’article 9, paragraphe 1, de cette directive. Les États membres ne peuvent instaurer un tel régime que s’il n’est pas discriminatoire, s’il est justifié par une raison impérieuse d’intérêt général et s’il est proportionné à l’objectif poursuivi.
43.      Les conditions d’obtention de l’autorisation doivent être conformes à l’article 10 de la directive 2006/123. Aux termes de cette disposition, les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes et répondent aux caractéristiques énoncées à son paragraphe 2.
44.      L’article 9, paragraphe 1, relatif à la justification, et l’article 10, paragraphe 2, relatif aux critères d’octroi des autorisations, de la directive 2006/123 énoncent tous deux des obligations claires, précises et inconditionnelles qui leur confèrent un effet direct (19).
45.      Le régime d’autorisation administrative doit donc être conforme à ces deux articles (20). Cette conformité exige de vérifier que la restriction « tout d’abord, ne soit pas discriminatoire en fonction de la nationalité, ensuite, soit justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, enfin, soit propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre et ne puisse pas être remplacée par d’autres mesures moins contraignantes permettant d’atteindre le même résultat » (21).
46.      C’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient en dernier ressort d’apprécier si les trois conditions requises à l’article 9 de la directive 2006/123 sont remplies, car c’est elle qui connaît le mieux les faits du litige (22).
47.      Toutefois, la Cour peut, afin de donner une réponse utile à la juridiction de renvoi, lui fournir des indications lui permettant de statuer sur le litige dont elle est saisie (23).
1.      Discrimination
48.      Les éléments du dossier ne permettent pas de conclure au caractère discriminatoire du régime d’autorisation, car celui-ci s’applique de la même manière aux opérateurs économiques établis dans la Région de Bruxelles-Capitale et aux ressortissants ou résidents d’autres États membres qui souhaiteraient exercer cette activité économique indépendante dans cette région.
49.      La juridiction de renvoi partage cette appréciation. Selon elle, ce régime n’établit aucune discrimination entre les prestataires de services d’hébergement touristique (24).
2.      Justification par des raisons impérieuses d’intérêt général
50.      La juridiction de renvoi explique que la réglementation litigieuse vise à protéger les touristes et l’environnement urbain (25).
51.      Conformément à l’article 4, point 8, de la directive 2006/123, on entend par « raison impérieuse d’intérêt général » « des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : [...] la protection des consommateurs, des destinataires de services [...], la protection de l’environnement et de l’environnement urbain [...] ».
52.      En principe, la protection des touristes, en tant qu’utilisateurs des hébergements touristiques, pourrait être incluse dans la notion plus générale de protection des consommateurs et des destinataires du service, et la protection de l’environnement urbain est expressément prévue par la directive 2006/123.
53.      La double justification invoquée serait donc conforme à certaines des raisons admissibles selon la directive 2006/123 et la jurisprudence de la Cour (26).
54.      Par ailleurs, le règlement 2024/1028
mentionne, comme je l’ai indiqué précédemment,
l’incidence éventuelle des hébergements touristiques sur la politique du logement. La Cour a « reconnu que des exigences relatives à la politique du logement social et tendant à lutter contre la pression foncière, tout particulièrement lorsqu’un marché spécifique connaît une pénurie structurelle de logement et une densité de population particulièrement élevée, peuvent constituer des raisons impérieuses d’intérêt général » (27).
3.      La nécessité et la proportionnalité du régime d’autorisation fondé sur l’objectif de protection des touristes
55.      Conformément à l’article 9, paragraphe 1, de la directive 2006/123, il convient de déterminer si le régime d’autorisation en cause : a) est nécessaire à la protection des touristes ; et b) respecte les exigences du principe de proportionnalité.
56.      Les restrictions à la prestation de services imposées par les États membres doivent être conformes au principe de proportionnalité. Tel est le cas si ces restrictions sont propres à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre et si d’autres mesures moins contraignantes ne permettent pas d’atteindre le même résultat (28).
57.      En outre, une réglementation nationale n’est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi que si elle répond effectivement au souci de l’atteindre d’une manière cohérente et systématique (29).
58.      C’est à l’État membre cherchant à se prévaloir d’un objectif propre à légitimer l’entrave à la libre prestation des services qu’il incombe de fournir à la juridiction appelée à se prononcer sur cette question tous les éléments de nature à permettre à celle-ci de s’assurer que ladite mesure satisfait bien aux exigences découlant du principe de proportionnalité (30).
59.      Le gouvernement belge :
–        affirme que la protection des touristes a été la raison impérieuse d’intérêt général que la réglementation litigieuse a principalement cherché à sauvegarder ;
–        justifie la nécessité et la proportionnalité de cette réglementation en faisant valoir qu’elle permet de mieux protéger les touristes qu’un système de simple enregistrement et de contrôle a posteriori, qui serait moins efficace. L’autorisation préalable garantit au touriste que l’hébergement qu’il loue est exploité dans la légalité et est dès lors conforme à toutes les exigences requises par la législation (normes minimales d’habitabilité, de salubrité et de sécurité, normes urbanistiques et autres normes garantissant l’intégrité du prestataire du service).
60.      La Commission et Smartflats considèrent, au contraire, que le régime d’autorisation des hébergements touristiques mis en place dans la Région de Bruxelles-Capitale n’est ni nécessaire ni proportionné pour protéger les touristes, car il existe des alternatives moins contraignantes (31).
61.      Bien que le dernier mot sur cette question revienne à la juridiction de renvoi, je trouve les arguments de Smartflats et de la Commission plus convaincants.
62.      Premièrement, comme le fait valoir la Commission, la garantie du respect des normes minimales d’habitabilité, de salubrité et de sécurité ne nécessite pas l’application du régime d’autorisation préalable litigieux. Le respect de ces exigences par tous les logements dans la Région de Bruxelles-Capitale est déjà imposé, notamment, par les articles 4 et 219 du code du logement (32).
63.      L’exigence d’une attestation de conformité urbanistique dans le cadre du régime d’autorisation préalable n’apporte non plus rien de plus quant au respect des normes minimales d’habitabilité, de salubrité et de sécurité par les hébergements touristiques. Cette attestation certifie que l’immeuble est destiné (affecté) à un usage déterminé, résidentiel ou hôtelier.
64.      Deuxièmement, si l’on considère le problème sous l’angle des informations fournies aux personnes qui utilisent les hébergements touristiques, ces personnes disposent, dans le cadre de l’économie collaborative liée aux plateformes d’intermédiation les plus utilisées (par exemple Airbnb), d’outils de contrôle et d’évaluation de la qualité des logements (33).
65.      De tels instruments permettent « aux demandeurs de logements de procéder à un choix pleinement éclairé parmi les offres de logements proposées par les loueurs sur la plateforme » (34).
66.      Pour protéger les touristes lorsqu’ils louent des logements de courte durée, les instruments (informels) liés aux plateformes électroniques sont généralement efficaces dans le contexte d’une économie de marché telle que celle qui sous-tend la directive 2006/123 et en tout état de cause moins contraignants qu’un régime d’autorisation préalable.
67.      Enfin, en Belgique même, la Région flamande et la Région wallonne appliquent des modalités de contrôle a posteriori des hébergements touristiques. Il ressort des informations disponibles que ces modalités de contrôle donnent de meilleurs résultats, dans leur application pratique, que le régime d’autorisation préalable de la Région de Bruxelles-Capitale (35).
68.      Par conséquent, sous réserve de l’appréciation finale de la juridiction de renvoi, tout semble indiquer que le régime litigieux ne répond pas pleinement aux critères de nécessité et de proportionnalité pour atteindre l’objectif de protection des touristes.
4.      La nécessité et la proportionnalité du régime d’autorisation fondé sur l’objectif de protection de l’environnement urbain
69.      Le gouvernement belge affirme que le régime en cause est nécessaire et proportionné pour protéger l’environnement urbain et le logement dans la Région de Bruxelles-Capitale.
70.      Il invoque, à cet égard, plusieurs études (36) montrant que, à Bruxelles, le « phénomène Airbnb » a entraîné la prolifération d’hébergements touristiques, en raison de leur meilleure rentabilité, entraînant une détérioration du marché du logement pour les résidents.
71.      Les effets négatifs du « phénomène Airbnb » se traduiraient, selon le gouvernement belge, par l’augmentation du prix des locations résidentielles et des immeubles en vente. Les résidents auraient des difficultés à accéder à la location ou à l’achat d’un logement et les listes d’attente pour les logements sociaux s’allongeraient.
72.      Smartflats a une lecture différente des études et des données sur le marché du logement dans la Région de Bruxelles-Capitale :
–        le nombre de logements retirés du marché de la location résidentielle dans cette région en raison de la location d’hébergements touristiques est estimé à 2 400, soit à peine 0,7 % du parc locatif privé. Les restrictions à l’exploitation des hébergements touristiques ne sont pas la solution à la crise immobilière, dont les causes sont le manque de construction de logements abordables et l’existence de nombreux logements vacants (37) ;
–        une étude de 2024 (38) a estimé qu’il y avait environ 11 500 logements vacants dans la région de Bruxelles-Capitale (le nombre réel dépend de la méthodologie utilisée pour ce calcul). À ce chiffre s’ajoutent 5 000 logements sociaux vacants. Le nombre de logements inoccupés est donc, selon Smartflats, cinq fois plus élevés que celui des logements retirés du marché résidentiel en raison des locations d’hébergements touristiques.
73.      Smartflats fait également état de l’application déficiente du régime d’autorisation de la Région de Bruxelles-Capitale par rapport aux régimes des régions flamande et wallonne (39). Dans le cas de la Flandre, les logements enregistrés s’élevaient à 60 % et dans celui de la Wallonie, à 48 %, ces régions disposant de systèmes de simple enregistrement et de contrôle a posteriori des hébergements
touristiques.
74.      Dès lors, selon Smartflats, le régime litigieux n’est ni nécessaire ni proportionné pour protéger l’environnement urbain et le logement dans la Région de Bruxelles-Capitale.
75.      Pour ma part, je comprends les préoccupations légitimes du gouvernement belge, qui vont dans le sens du considérant 1 du règlement 2024/1028 précité. Il n’est pas facile de trouver un équilibre entre la satisfaction des besoins croissants en matière d’hébergement touristique et les (éventuelles) conséquences négatives de la prolifération de ce type de logements, dont les propriétaires préfèrent cette formule d’utilisation de leurs biens immobiliers à celle de la location de logements de longue durée.
76.      Du point de vue du droit de l’Union (avec la liberté d’établissement comme principe directeur), le précédent établi dans l’arrêt Cali Apartments apporte un éclairage sur la compatibilité avec la directive 2006/123 d’un régime plus ou moins similaire à celui en cause dans la présente affaire.
77.      Le régime français a satisfait au test de nécessité et de proportionnalité appliqué par la Cour dans l’arrêt Cali Apartments, car il présentait trois caractéristiques pertinentes :
–        il était fondé sur une étude du marché du logement en France et de la pression exercée sur celui-ci par la prolifération des hébergements touristiques. Cette étude a été fournie à la Cour par le gouvernement français (40) ;
–        il n’était pas applicable aux logements qui constituent la résidence principale du loueur, la location de ceux-ci n’emportant pas de conséquences sur le marché locatif de longue durée, en l’absence de nécessité pour ledit loueur d’établir sa résidence principale dans un autre lieu d’habitation (41) ;
–        d’un point de vue géographique, le régime n’était pas d’application générale, mais de portée restreinte, visant un nombre limité de communes densément peuplées connaissant des tensions sur le marché de la location de biens immobiliers destinés à l’habitation (42).
78.      Le régime d’autorisation des hébergements touristiques de la région de Bruxelles-Capitale ne semble présenter aucune de ces trois caractéristiques ; il appartient toutefois à la juridiction de renvoi de se prononcer définitivement à cet égard.
a)      Études préalables
79.      Tout d’abord, il n’apparaît pas que l’adoption de l’ordonnance du 8 mai 2014 (et des réglementations qui l’ont complétée) ait été précédée de la réalisation d’une étude approfondie du marché des hébergements touristiques dans la Région de Bruxelles-Capitale et de l’incidence de ces derniers sur le logement résidentiel.
80.      Lors de l’audience, les parties ont convenu que l’objectif de lutte contre la pénurie de logements sur le marché locatif de longue durée dans la Région de Bruxelles-Capitale n’était pas à l’origine de l’adoption de l’ordonnance du 8 mai 2014, qui ne concernait que l’aménagement du territoire.
81.      Le gouvernement belge a indiqué que cette ordonnance visait à prévenir la prolifération d’hébergements touristiques, liée au développement des plateformes d’économie collaborative, qui s’est ensuite produite dans d’autres grandes villes touristiques européennes. Smartflats a indiqué, au contraire, que l’objectif réel de l’ordonnance du 8 mai 2014 était de protéger le secteur hôtelier traditionnel.
82.      Les études sur le marché du logement dans la région de Bruxelles-Capitale, mentionnées par Smartflats et par la Commission, montrent que la tension sur le marché du logement dans cette région et le manque de logements à des prix abordables sont dus à de multiples facteurs (croissance démographique rapide, pauvreté d’une partie importante de la population, augmentation du prix des loyers et pénurie de logements neufs, en particulier de logements sociaux).
83.      Dans ces études, le développement des hébergements touristiques est mentionné en tant que facteur supplémentaire qui, s’il provoque une tension sur le marché du logement, n’a qu’une incidence limitée, puisqu’il ne représente que 0,7 % des logements de la région.
b)      Hébergements touristiques se trouvant dans le logement de leur propriétaire
84.      La réglementation litigieuse exige une autorisation préalable pour les hébergements touristiques également lorsqu’il s’agit de chambres se trouvant dans le logement de leur propriétaire dans lequel celui-ci continue à habiter.
85.      La protection de l’environnement urbain ne justifie pas cette mesure restrictive lorsque les résidents propriétaires des logements continuent à y habiter. Dans un tel cas de figure, l’environnement urbain n’est pas modifié en tant que tel : le logement conserve la même utilisation principale qu’auparavant.
86.      La circulaire ministérielle de 2016 prévoit certes que, si l’exploitant réside habituellement dans le logement et n’en exploite qu’une partie comme hébergement touristique, c’est la destination principale (logement) qui prévaut et non la destination accessoire (hébergement touristique). Cette circonstance simplifie l’obtention de l’attestation de conformité urbanistique, car le changement d’affectation du bien immobilier n’est pas nécessaire.
87.      Cela étant, il ne ressort pas des informations figurant dans le dossier si les autorités de la Région de Bruxelles-Capitale font usage de cette possibilité, qui n’est mentionnée que dans la circulaire ministérielle de 2016. Celle-ci confère aux autorités communales une large marge d’appréciation pour exiger ou non le changement d’affectation du logement dans de tels cas. Il appartient à la juridiction de renvoi si ces autorités utilisent ou non cette possibilité.
c)      Zones géographiques concernées
88.      La réglementation litigieuse s’applique indistinctement dans l’ensemble de la Région de Bruxelles-Capitale, sans distinction entre les zones en fonction de l’incidence plus ou moins importante de la prolifération des hébergements touristiques (43).
89.      Le gouvernement belge indique que le PRAS divise le territoire de la Région de Bruxelles-Capitale en zones dans lesquelles différentes destinations des biens immobiliers sont déjà favorisées. Il ne serait selon lui pas utile de procéder à une nouvelle division
en vue d’envisager différents régimes d’exploitation des hébergements touristiques.
90.      Cela étant, les zones du PRAS ne sont pas établies en fonction de la prolifération plus ou moins importante des hébergements touristiques et sont donc dénuées de pertinence aux fins de considérer nécessaire et proportionné le régime d’autorisation préalable applicable de manière générale, c’est-à-dire sans tenir compte de la situation réelle de chaque zone.
91.      La Commission (44) a versé au débat, à cet égard, un arrêt de la même juridiction de renvoi (dans une formation de jugement distincte) rendu le
16 janvier 2023 relativement à une activité d’hébergement touristique dans la commune de Schaerbeek, se trouvant dans la Région de Bruxelles‑Capitale (45). Le gouvernement belge a également mentionné cet arrêt lors de l’audience, confirmant qu’il était définitif.
92.      La première chambre F de la Cour d’appel de Bruxelles a jugé dans cet arrêt que l’exigence de l’attestation de conformité urbanistique prévue par l’ordonnance du 8 mai 2014 pour toute exploitation touristique du territoire de la Région de Bruxelles-Capitale n’était pas conforme à l’arrêt Cali Apartments, parce qu’« elle s’applique indistinctement à toutes les communes établies sur le territoire de la région, alors que l’arrêt de la [Cour] exige une tension sur les loyers “particulièrement marquée”, ce qui suppose [...] une approche différenciée et comparative entre les communes du territoire de la région » (46).
93.      Eu égard aux considérations qui précèdent, une double réponse peut être apportée à la troisième question préjudicielle :
–        l’article 9 de la directive 2006/123 ne s’oppose pas, en principe, à un régime juridique qui soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation régulière ou occasionnelle d’un logement dédié à l’hébergement touristique, pour autant que ce régime soit nécessaire et proportionné aux fins de la protection des touristes et de l’environnement urbain ;
–        il appartient à la juridiction nationale d’apprécier la nécessité et la proportionnalité de ce régime en tenant compte de sa portée géographique, de son fondement sur des études et des données précises ainsi que de son incidence sur les besoins résidentiels des zones urbaines dans lesquelles il est applicable.
C.      Sur les quatrième et cinquième questions
94.      Les quatrième et cinquième questions préjudicielles peuvent être traitées conjointement. Par ces questions, la juridiction de renvoi cherche en substance à savoir :
–        si l’article 10 de la directive 2006/123 s’oppose à un régime juridique tel que celui en cause qui impose la présentation d’une attestation communale de conformité urbanistique. La juridiction de renvoi précise, à cet effet, que « la réglementation nationale relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur impose l’obtention d’un permis d’urbanisme en cas de changement d’usage ou de destination d’un bien immobilier de “logement” en “établissement hôtelier” et qu[’un logement destiné à l’hébergement touristique] serait qualifié[...] d’établissement hôtelier, compte tenu de la façon dont cette dernière notion et celle d’hébergement touristique sont respectivement définies dans les réglementations en cause » ;
–        si la réponse à cette question serait différente dans le cas où la qualification de ce que constitue un « établissement hôtelier » serait laissée à la discrétion de l’autorité communale telle qu’encadrée dans une circulaire ministérielle.
95.      L’article 10, paragraphe 1, de la directive 2006/123 indique que « [l]es régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire ».
96.      Le paragraphe 2 de ce même article 10 prévoit que les critères d’octroi des autorisations doivent être non discriminatoires, justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général, proportionnels à cet objectif d’intérêt général, clairs et non ambigus, objectifs, rendus publics à l’avance ainsi que transparents et accessibles (47).
97.      La juridiction de renvoi a déjà estimé que le régime d’autorisation en cause n’était pas discriminatoire. Dans le cadre de mon examen de la question précédente, j’ai analysé sa justification fondée sur la protection des touristes et de l’environnement urbain.
98.      Il convient à présent d’examiner si l’exigence de l’attestation de conformité urbanistique, sur laquelle repose le régime d’autorisation litigieux, respecte les autres exigences visées à
l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/123.
99.      Concrètement, il y a lieu de vérifier si la réglementation qui impose cette exigence est claire, non ambiguë et objective, si elle a été rendue publique à l’avance et si elle est transparente et accessible (48).
100. L’exigence de publicité préalable est remplie, puisque l’ordonnance du 8 mai 2014 a été officiellement publiée. Il n’en va pas de même pour la circulaire ministérielle de 2016, qui n’a pas été publiée officiellement et qui n’est disponible que sur un site Internet.
101. En ce qui concerne les autres exigences, la Cour s’est prononcée dans les termes suivants (résumés) :
–        les conditions de l’autorisation sont claires et non ambiguës si elles sont aisément compréhensibles, en évitant toute ambivalence ;
–        l’exigence d’objectivité implique que les demandes d’autorisation soient appréciées sur la base de leurs mérites propres, afin de garantir aux intéressés un traitement objectif et impartial, ainsi que l’exige l’article 13, paragraphe 1, de cette directive (49).
102. Au vu des informations dont dispose la Cour, j’estime que le régime litigieux ne saurait être qualifié de clair, non ambigu et transparent. Il appartiendra en dernier ressort à la juridiction de renvoi de se prononcer sur ce point, en tenant compte des orientations qui lui seront fournies par la Cour.
103. Si j’ai bien compris la réglementation en cause, il existe deux situations distinctes en ce qui concerne la délivrance de l’attestation de conformité urbanistique :
–        lorsque le logement est déjà affecté à un usage touristique, son propriétaire a le droit de se voir délivrer par la commune
l’attestation de conformité urbanistique, sans qu’il soit nécessaire d’effectuer aucune démarche supplémentaire. Il n’est dans un tel cas pas nécessaire de demander un permis d’urbanisme pour que l’usage touristique du logement soit reconnu conformément aux règles du CoBAT (50). L’attestation de conformité urbanistique est alors un « pur formalisme » et est conforme à l’article 10, paragraphe 2, de la directive 2006/123 ;
–        la situation est différente lorsque le logement n’est pas destiné à un usage touristique et que son exploitation en tant qu’hébergement touristique nécessite un changement d’affectation. Dans un tel cas, la délivrance de l’attestation de conformité urbanistique par la commune doit être précédée de l’obtention d’un permis d’urbanisme, conformément à l’article 98 du CoBAT.
104. Dans ce second cas, qui est celui de l’espèce et celui de la plupart des personnes qui souhaitent exercer l’activité de prestation de services d’hébergement touristique, l’attestation de conformité urbanistique n’est pas un simple document certifiant l’affectation du bien immobilier (comme l’a soutenu le gouvernement belge lors de l’audience), car sa délivrance est subordonnée à une action administrative préalable des autorités communales.
105. J’observe que, en tout état de cause, il ne s’agit pas ici de l’application pure et simple de règles urbanistiques, qui ne relèvent pas de la directive 2006/123 (51), mais d’un critère applicable dans le cadre d’un régime d’autorisation pour l’exercice d’une activité de prestation de services touristiques, qui, lui, est soumis à la directive 2006/123 (52).
106. L’exigence d’une attestation de conformité urbanistique implique l’application combinée de l’article 98 du CoBAT (nécessité d’un permis d’urbanisme pour le changement de destination ou d’usage d’un bien immobilier) et de l’article 5, point 2, sous b), de l’ordonnance du 8 mai 2014 (l’attestation doit confirmer que l’hébergement « est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur »).
107. Ainsi, lorsque le bien immobilier est affecté à un usage de logement résidentiel,
l’obtention de l’attestation de conformité urbanistique en vue d’obtenir ensuite le numéro d’enregistrement auprès des autorités régionales se complique : une intervention de la commune est nécessaire, intervention qui, selon les informations disponibles, est complexe, dans la mesure où elle nécessite la délivrance d’un (nouveau) permis d’urbanisme.
108. L’article 5, point 5, sous b), de l’ordonnance du 8 mai 2014 ne contient pas de directives claires sur les prescriptions techniques que les autorités communales doivent contrôler aux fins de délivrer l’attestation de conformité urbanistique en vue de l’enregistrement et de l’autorisation d’un hébergement touristique.
109. L’article 98 du CoBAT n’apporte pas plus de clarification, car il ne fait pas référence aux activités d’hébergement touristique.
110. La distinction opérée par le PRAS entre la notion de « logement » et celle d’« établissement hôtelier » (53) implique que, si l’affectation urbanistique du bien immobilier est celle de « logement », un permis d’urbanisme sera nécessaire pour la
modifier en « établissement hôtelier ».
111. Les autorités communales disposent, en outre, d’une large marge d’appréciation pour déterminer si elles acceptent ou non le changement d’affectation et les critères semblent varier d’une commune à l’autre.
112. Le rapport entre les notions d’« hébergement touristique » (54) de l’ordonnance du 8 mai 2014 et d’« établissement hôtelier » du PRAS n’est pas non plus clair, ces dispositions étant appliquées de manière divergente par les communes de la région de Bruxelles-Capitale.
113. Pour la juridiction de renvoi, le problème consiste à savoir si tous les hébergements touristiques (au sens de l’article 3 de l’ordonnance du 8 mai 2014) doivent être considérées comme des « établissements hôteliers » (au sens du PRAS) et donc si le fait de transformer un logement en hébergement touristique implique ou non d’obtenir un permis d’urbanisme (55).
114. Il ressort des informations disponibles que la pratique des communes de la Région de Bruxelles-Capitale consiste principalement à considérer tout hébergement touristique comme un établissement hôtelier, aux fins du PRAS. Une telle pratique implique généralement un changement (qui n’est pas facile) de l’affectation des biens immobiliers afin d’obtenir la délivrance d’un permis d’urbanisme.
115. Les règles d’urbanisme limitant la possibilité de créer des établissements hôteliers, il est difficile d’obtenir le permis d’urbanisme qui, je le répète, ouvrirait la possibilité d’obtenir l’attestation de conformité urbanistique indispensable à l’enregistrement d’un hébergement touristique.
116. Dans ces conditions :
–        une personne qui souhaite exploiter, en tant qu’hébergement touristique, une chambre de son propre logement, dans lequel elle continue à résider, aurait besoin d’obtenir un permis d’urbanisme pour établissement hôtelier, ce qui apparaît clairement disproportionné. Comme je l’ai indiqué aux points précédents des présentes conclusions, cette personne ne pourrait échapper à cette exigence que si les autorités considèrent que l’activité touristique du bien immobilier est accessoire par rapport à sa fonction principale d’habitation. Il semble toutefois que cette exception, qui n’est mentionnée que dans la circulaire ministérielle de 2016, ne soit pas appliquée de manière systématique et homogène par les autorités communales pour délivrer l’attestation de conformité urbanistique ;
–        une personne qui souhaite exploiter, en tant qu’hébergement touristique, un bien immobilier n’ayant pas, selon les règles d’urbanisme, la destination d’établissement hôtelier est confrontée au dilemme de la qualification urbanistique de l’exploitation touristique projetée, en faisant entrer celle-ci dans l’une des catégories du PRAS qui n’ont pas été conçues à cet effet. La juridiction de renvoi (56) mentionne la doctrine qui dénonce le hiatus conceptuel résultant de cette difficulté.
117. À cela s’ajoute une exigence qui a été mise en évidence lors de l’audience : le changement total ou partiel d’affectation, de logement à établissement hôtelier, exigé par le PRAS pour que ce logement puisse être exploité en tant qu’hébergement touristique nécessite une compensation à la charge du propriétaire, consistant dans le maintien de la même superficie de logement dans la zone, ainsi que le prévoit la règle 0.12, point 1, des « prescriptions générales relatives à l’ensemble des zones » du PRAS.
118. L’exigence de compensation, à la différence de celle prévue par la réglementation française analysée dans l’arrêt Cali Apartments (57), n’est pas réglementée de manière précise et son application est laissée à l’appréciation des autorités communales. Ainsi que Smartflats l’a fait valoir lors de l’audience, les particuliers qui entendent consacrer leur logement à un hébergement touristique pendant de courtes durées, sans y vivre, pourront difficilement se permettre la dépense inhérente à cette compensation.
119. L’obligation d’acquérir un autre logement dans la même zone résidentielle de Bruxelles pour compenser le changement d’affectation de l’ancien, en tant que condition indispensable à l’exercice de l’activité de prestation de services d’hébergement touristique (lorsque le bien immobilier n’a pas le classement urbanistique préalable d’établissement hôtelier), me semble, sous réserve de l’appréciation de la juridiction de renvoi, disproportionnée.
120. Ce panorama réglementaire complexe entraîne une insécurité juridique notable pour toute personne souhaitant s’établir ou fournir des services d’hébergement touristique dans la région de Bruxelles‑Capitale. Toute personne ou entreprise aura du mal à se faire une idée préalable de la compatibilité de son projet d’exploitation d’hébergements touristiques dans cette région
avec la réglementation en cause (58).
121. Le manque de clarté et l’insécurité juridique sont encore accrus si l’on note que les communes (59) n’ont pas suffisamment délimité leur pouvoir décisionnel pour traiter les permis d’urbanisme indispensables (lorsqu’il y a changement d’affectation du bien immobilier) en vue d’obtenir l’attestation de conformité urbanistique qui ouvre la voie à l’enregistrement d’un hébergement touristique (60).
122. La circulaire ministérielle de 2016 est manifestement insuffisante pour harmoniser la pratique administrative des autorités communales. Il s’agit d’un texte dépourvu de force juridique contraignante, qui n’a même pas été publié officiellement et qui laisse toute latitude aux communes pour déterminer au cas par cas quand un bien immobilier doit être considéré comme un logement ou un établissement hôtelier au sens du PRAS.
123. En outre, la circulaire ministérielle de 2016 favorise une interprétation assez large de la notion d’établissement hôtelier, entraînant la nécessité du changement d’affectation des biens immobiliers en tant qu’étape préalable à l’obtention du permis d’urbanisme et de l’attestation de conformité urbanistique ultérieure.
124. Le libellé de la réglementation litigieuse ainsi que le manque d’uniformité dans son application par les communes de la Région de Bruxelles-Capitale (61) engendrent, je le répète, une insécurité juridique et nuisent à la transparence et à l’objectivité de l’exigence de l’attestation de conformité urbanistique. Sur ce point, la clarté et l’objectivité de la réglementation litigieuse sont remises en cause (62).
125. En définitive, je considère que l’article 10 de la directive 2006/123 s’oppose à un régime juridique qui subordonne l’exploitation d’un hébergement touristique à la présentation d’une attestation de conformité urbanistique lorsque cette attestation requiert au préalable l’obtention d’un permis d’urbanisme et est délivrée par les autorités communales avec une large marge d’appréciation, en application d’une réglementation nationale qui manque de clarté, d’objectivité et de transparence.
D.      Sur la sixième question préjudicielle
126. La juridiction de renvoi demande l’interprétation de l’article 13 de la directive 2006/123 afin de déterminer la compatibilité avec cette disposition d’un régime juridique qui exige, dans les circonstances exposées dans les points précédents des présentes conclusions, une attestation de conformité urbanistique pour la délivrance de laquelle « aucune obligation particulière de motivation n’est imposée et [...]
aucun recours spécifique n’est prévu » (63).
127. Aux termes de l’article 13, paragraphes 1 à 4, de la directive 2006/123, les procédures et formalités d’autorisation doivent :
–        être claires, rendues publiques à l’avance et propres à garantir aux parties concernées que leur demande sera traitée avec objectivité et impartialité ;
–        ne pas être dissuasives ni compliquer ou retarder indûment la prestation du service ;
–        être facilement accessibles et avoir des coûts raisonnables et proportionnés ;
–        être propres à garantir aux parties concernées que leur demande sera traitée dans les plus brefs délais et, en tout état de cause, dans un délai raisonnable fixé et rendu public à l’avance.
128. Le gouvernement belge considère que l’arrêté du 24 mars 2 016 a complété l’ordonnance du 8 mai 2014 et que la procédure d’autorisation et d’enregistrement des hébergements touristiques est conforme aux exigences de l’article 13 de la directive 2006/123.
129. Selon ce gouvernement, l’arrêté du 24 mars 2016 prévoit des délais spécifiques pour que les autorités régionales traitent et statuent sur les demandes d’autorisation et d’enregistrement d’hébergements touristiques ainsi que des possibilités de recours. De fait, indique-t-il, toutes les demandes présentées de manière complète ont été traitées et les décisions des autorités régionales sont, en général, motivées et soumises à un contrôle juridictionnel. Lors de l’audience, le gouvernement belge a insisté sur le faible contentieux engendré par l’application de l’exigence de l’attestation de conformité urbanistique et sur le fait que les autorités régionales n’ont pas dû exercer leurs pouvoirs de contrôle sur les autorités communales en ce qui concerne l’application de l’ordonnance du 8 mai 2014 à la suite de plaintes de particuliers concernés.
130. L’explication du gouvernement belge est toutefois incomplète, car elle ne porte que sur la « phase régionale » de la procédure d’autorisation, sans tenir compte du fait que le véritable problème de cette dernière réside dans la « phase communale », c’est-à-dire dans la délivrance de l’attestation de conformité urbanistique. C’est sur ce dernier point que porte le renvoi préjudiciel : en particulier, la sixième question porte sur cette attestation, dont le refus n’a pas à être motivé et n’est pas susceptible de recours.
131. Ainsi que je l’ai expliqué dans les points précédents des présentes conclusions,
l’autorisation et l’enregistrement des hébergements touristiques sont soumis à des formalités complexes, qui comprennent deux procédures corrélatives :
–        la procédure d’autorisation et d’enregistrement de l’hébergement touristique, menée devant les autorités régionales ; et
–        la procédure d’obtention de l’attestation de conformité urbanistique des hébergements touristiques, qui se déroule devant les autorités communales. Pour cela, il est dans la plupart des cas nécessaire d’obtenir un permis d’urbanisme, qui
requiert à son tour le changement d’usage du bien immobilier.
132. On ne saurait donc soutenir, comme le fait le gouvernement belge, que l’attestation de conformité urbanistique n’est qu’un document procédural et que les délais et les autres exigences de l’article 13 de la directive 2006/123 s’appliquent à partir du moment où la demande d’autorisation et d’enregistrement est complète.
133. Le respect des exigences de l’article 13 de la directive 2006/123 doit être vérifié pour les deux procédures consécutives, car, sans l’attestation de conformité urbanistique, il est impossible d’obtenir le numéro d’enregistrement de l’hébergement touristique.
134. En cas de demandes incomplètes, l’article 13, paragraphe 6, de la directive 2006/123 oblige les autorités à informer les demandeurs qu’ils doivent fournir des documents supplémentaires et à leur indiquer les conséquences éventuelles sur le délai visé au paragraphe 3. En outre, le délai pour statuer sur une demande, conformément à l’article 13, paragraphe 3, in fine, de cette directive, ne commence à courir qu’au moment où tous les documents nécessaires ont été fournis.
135. Ces prescriptions doivent être respectées dans les deux procédures corrélatives. En outre, comme l’affirme la Commission, la règle du point de départ du délai (qui débute au moment où les demandes sont complètes) ne devrait pas s’appliquer lorsque les demandeurs n’ont pas été en mesure de fournir les documents pour des raisons imputables à l’administration.
136. Selon les informations fournies par la juridiction de renvoi, auxquelles la Cour doit se tenir, dans la procédure devant les autorités communales aux fins d’obtenir l’attestation de conformité urbanistique, aucun délai pour se prononcer n’est fixé, il n’y a pas d’obligation de motivation et aucun recours spécifique n’est prévu. Les garanties procédurales établies par l’arrêté du 24 mars 2016, qui a complété l’ordonnance du 8 mai 2014, ne s’étendent pas à la procédure devant les autorités communales visant à obtenir l’attestation de conformité urbanistique.
137. S’ajoute à ce qui précède le fait que, en l’absence de réponse de l’autorité régionale, l’autorisation et l’enregistrement de l’hébergement touristique sont considérés comme rejetés. Cela n’est pas conforme à la règle énoncée à l’article 13, paragraphe 4, de la directive 2006/123, selon laquelle, en l’absence de réponse dans le délai prévu, l’autorisation est considérée comme octroyée, sauf régime différent justifié par une raison impérieuse d’intérêt général, que le gouvernement belge n’a pas invoquée en l’espèce.
138. Par conséquent, j’estime que l’article 13 de la directive 2006/123 s’oppose à un régime juridique qui subordonne l’exploitation d’un hébergement touristique à la présentation d’une attestation de conformité urbanistique lorsqu’aucun délai n’est fixé pour la délivrance de cette attestation, qu’aucune obligation spécifique de motivation n’est imposée et qu’aucun recours spécifique contre les décisions de rejet n’est prévu.
V.      Conclusion
139. Au vu des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre à la Cour d’appel de Bruxelles (Belgique) comme suit :
La directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur
doit être interprétée en ce sens que
–        l’article 9 de la directive 2006/123 ne s’oppose pas à un régime juridique qui soumet à une déclaration préalable et à un enregistrement l’exploitation régulière ou occasionnelle d’un logement dédié à l’hébergement touristique, pour autant que ce régime soit nécessaire et proportionné aux fins de la protection des touristes et de l’environnement urbain ; il appartient à la juridiction nationale d’apprécier la nécessité et la proportionnalité de ce régime en tenant compte de sa portée géographique, de son fondement sur des études et des données précises ainsi que de son incidence sur les besoins résidentiels des zones urbaines dans lesquelles il est applicable ;
–        l’article 10 de la directive 2006/123 s’oppose à un régime juridique qui subordonne l’exploitation d’un hébergement touristique à la présentation d’une attestation de conformité urbanistique lorsque cette attestation requiert au préalable l’obtention d’un permis d’urbanisme et est délivrée par les autorités communales avec une large marge d’appréciation, en application d’une réglementation nationale qui manque de clarté, d’objectivité et de transparence ;
–        l’article 13 de la directive 2006/123 s’oppose à un régime juridique qui subordonne l’exploitation d’un hébergement touristique à la présentation d’une attestation de conformité urbanistique lorsqu’aucun délai n’est fixé pour la délivrance de cette attestation, qu’aucune obligation spécifique de motivation n’est imposée et qu’aucun recours spécifique contre les décisions de rejet n’est prévu.
1      Langue originale : l’espagnol.
2      Directive du Parlement européen et du Conseil du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).
3      Arrêt du 22 septembre 2020 (C‑724/18 et C‑727/18, ci-après l’« arrêt Cali Apartments », EU:C:2020:743). Dans mon exposé, je me référerai inévitablement à plusieurs reprises à cet arrêt.
4      Il s’agissait, dans cette affaire, d’une « réglementation nationale imposant une autorisation préalable pour l’exercice d’activités de location contre rémunération de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, effectuées de manière répétée et pour de courtes durées » (arrêt Cali Apartments, point 2).
5      Règlement du Parlement européen et du Conseil du 11 avril 2024 concernant la collecte et le partage des données relatives aux services de location de logements de courte durée, et modifiant le règlement (UE) 2018/1724 (JO L, 2024/1028).
6      Le considérant 1 du règlement 2024/1028 évoque l’incidence des hébergements touristiques en ces termes : « [...] Le volume de ces services de location de logements de courte durée augmente considérablement dans toute l’Union sous l’effet de la croissance de l’économie des plateformes. S’ils offrent de nombreuses possibilités aux clients, aux hôtes et à l’ensemble de l’écosystème touristique, leur expansion rapide suscite des inquiétudes et pose des défis, en particulier pour les collectivités locales et les autorités publiques, par exemple du fait qu’ils contribuent à la baisse du nombre de logements disponibles destinés à la location de longue durée et à la hausse des loyers. [...] »
7      Moniteur belge du 17 juin 2014, 2e édition, p. 45695.
8      Le mécanisme combiné de la déclaration préalable et de l’octroi d’un numéro d’enregistrement sous certaines conditions conduit, en réalité, à la nécessité de l’« autorisation » des autorités régionales pour destiner un logement à l’hébergement touristique.
9      Il s’agit du Service d’Incendie et d’Aide Médicale Urgente de la Région de Bruxelles-Capitale.
10      Moniteur belge du 14 avril 2016, 2e édition, p. 24452.
11      Ci-après le « PRAS ».
12      Ce glossaire est disponible à l’adresse suivante :
https://perspective.brussels/fr/outils-de-planification/pras/les-prescriptions-litterales-legales-du-pras/l-glossaire-des-principaux-termes-utilises-dans-les-prescriptions-urbanistiques.
13      Moniteur belge du 26 mai 2004, p. 40738, dans sa version applicable ratione temporis aux faits. Cette disposition a été modifiée à la suite d’une réforme de 2017 https://urbanisme.irisnet.be/lesreglesdujeu/le-code-bruxellois-de-lamenagement-du-territoire-cobat.
14      Disponible à l’adresse suivante :
https://pouvoirs-locaux.brussels/10-mai-2016-circulaire-explicative-relative-aux-missions-de-la-commune-et-du-bourgmestre-dans-le.
15      Ci-après le « service Économie et Emploi de Bruxelles ».
16      Smartflats a envoyé par la suite sept rappels
à cet égard, le dernier en date du 12 janvier 2023.
17      J’utiliserai l’expression « attestation de conformité urbanistique » pour désigner l’attestation visée à l’article 5, point 2, sous b), de l’ordonnance du 8 mai 2014. Cette attestation doit certifier que l’hébergement touristique « est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur ».
18      La juridiction de renvoi a décidé de ne pas interroger la Cour sur l’exigence d’une attestation de sécurité incendie, normale ou simplifiée, aux fins de l’autorisation d’hébergements touristiques. Je ne me prononcerai donc pas sur cette exigence qui, par ailleurs, ne semble pas poser de problème de compatibilité avec l’article 10 de la directive 2006/123.
19      Arrêt Cali Apartments (point 58).
20      L’appréciation de la conformité à ces deux articles d’une réglementation d’un État membre établissant un régime d’autorisation suppose d’apprécier séparément et successivement, d’abord, le caractère justifié du principe même de l’établissement de ce régime, puis les critères d’octroi des autorisations prévues par celui-ci (arrêt Cali Apartments, point 58).
21      Arrêt du 23 décembre 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, point 55).
22      La Cour a parfois, lors de la réponse à des demandes de décision préjudicielle relatives à la directive 2006/123, apprécié elle-même la justification et la proportionnalité des mesures nationales, comme dans l’arrêt Cali Apartments (points 3 et 4 du dispositif). Cependant, dans la plupart des cas, soit elle confie cette appréciation à la juridiction de renvoi (arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C‑254/23, EU:C:2025:569, point 103), soit elle statue « sous réserve des vérifications à effectuer par la juridiction de renvoi » (arrêt du 23 décembre 2015, Hiebler, C‑293/14, EU:C:2015:843, point 70).
23      Arrêts du 13 février 2014, Sokoll-Seebacher (C‑367/12, EU:C:2014:68, point 40), et du 1er octobre 2015, Trijber et Harmsen (C‑340/14 et C‑341/14, EU:C:2015:641, point 55).
24      Arrêt annexé à la décision de renvoi (points 43 et 44).
25      Arrêt annexé à la décision de renvoi (point 45).
26      Arrêts du 15 octobre 2015, Grupo Itevelesa e.a. (C‑168/14, EU:C:2015:685, point 74) ; du 4 juillet 2019, Commission/Allemagne (C‑377/17, EU:C:2019:562, point 70), et du 27 février 2025, AEON NEPREMIČNINE e.a. (C‑674/23, EU:C:2025:113, point 54).
En mentionnant comme exigence impérative la protection des consommateurs, la directive 2006/123 est conforme aux exigences de l’article 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ce que confirme le considérant 40 de cette directive.
27      Arrêts Cali Apartments (point 68) ; du 8 mai 2013, Libert e.a. (C‑197/11 et C‑203/11, EU:C:2013:288, points 50 à 52), ainsi que du 1er octobre 2009, Woningstichting Sint Servatius (C‑567/07, EU:C:2009:593, point 30).
28      Arrêt du 19 décembre 2024, Halmer Rechtsanwaltsgesellschaft (C‑295/23, EU:C:2024:1037, point 67).
29      Arrêts du 21 mars 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, point 85), et du 11 juin 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, point 64).
30      Arrêts du 11 juin 2015, Berlington Hungary e.a. (C‑98/14, EU:C:2015:386, point 65), ainsi que du 30 avril 2014, Pfleger e.a. (C‑390/12, EU:C:2014:281, point 50).
31      Voir les doutes quant à la proportionnalité de ce régime exprimés par Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., et Servais, D., « La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique », Jurim Pratique : revue pratique de l’immobilier, 2020, nº 3, p. 54 à 59, disponible à l’adresse suivante :
https://hdl.handle.net/2078.3/251968.
32      Ordonnance modifiant l’ordonnance du 17 juillet 2003 portant le Code bruxellois du Logement, du 11 juillet 2013 (Moniteur belge du 26 juillet 2013), disponible à l’adresse suivante :
https://www.ejustice.just.fgov.be/eli/ordonnance/2003/07/17/2013A31614/justel.
33      Arrêt du 19 décembre 2019, Airbnb Ireland (C 390/18, EU:C:2019:1112, point 59) : « [...] outre son activité de mise en relation de loueurs et de locataires par l’intermédiaire de la plateforme électronique éponyme, Airbnb Ireland fournit aux loueurs un canevas définissant le contenu de leur offre, un service optionnel de photographie du bien mis en location ainsi qu’un système de notation des loueurs et des locataires accessible aux futurs loueurs et locataires ».
34      Arrêt du 19 décembre 2019, Airbnb Ireland (C‑390/18, EU:C:2019:1112, point 60). Les critiques ou éloges que reçoivent ces logements de la part de ceux qui les ont utilisés ont probablement une incidence plus forte sur leur réputation que le simple constat offert par une attestation officielle.
35      Comme je l’exposerai dans la suite des présentes conclusions, le niveau de non‑respect du régime en vigueur dans la Région de Bruxelles-Capitale et la prolifération d’hébergements touristiques illégaux peuvent être un indice de l’absence de proportionnalité de ce régime, même si une application administrative plus appropriée serait toujours possible pour échapper à cette critique.
36      Notamment May, X., Pongi Nyuba, R., et Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus no 62, février 2024, disponible à l’adresse suivante :
https://ibsa.brussels/sites/default/files/publication/documents/Focus-62_FRv4.pdf.
37      May, X., Pongi Nyuba, R., et Decroly, J.-M., La situation du logement à Bruxelles au regard de l’hébergement touristique, Focus no 62, février 2024, p. 5.
38      Rembert De Blander, R., Vandenbroucke, A., Marissal, P., et Wayens, B., Analyse de la faisabilité et l’opérationnalité d’un recensement des logements inoccupés en Région Bruxelles-Capitale, Brussels Studies Institute, 29 février 2024, disponible à l’adresse suivante :
https://bsi.brussels/wp-content/uploads/sites/2/2021/10/LI_SyntheseGlobale_final.pdf.
39      Sur les 6 092 logements disponibles en moyenne via les plateformes en ligne d’économie collaborative, seuls 292 (27 appart-hôtels, 93 résidences de tourisme et 172 logements chez l’habitant) ont été enregistrés, soit 4,7 %. Observatoire du tourisme à Bruxelles, Rapport annuel 2023, p. 12 à 14, disponible à l’adresse suivante :
https://www.visit.brussels/content/dam/visitbrussels/pdf-brochures/presse/studies/annual-reports/Rapport%20annuel%202023 %20 %20FR.pdf.
40      Arrêt Cali Apartments (point 69).
41      Arrêt Cali Apartments (point 72).
42      Arrêt Cali Apartments (point 73). La réglementation française concernait la location de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, effectuée de manière répétée et pour de courtes durées.
43      La pression existant dans certaines zones de la Région de Bruxelles-Capitale (par exemple le « Pentagone » et le quartier européen de Bruxelles) contraste avec celle d’autres communes de la région qui disposent de peu d’hébergements touristiques.
44      Observations écrites de la Commission, note en bas de page no 22.
45      Arrêt du 16 janvier 2023, numéro de répertoire 2023/390, 2022/KR/31, non publié.
46      Point 25 de l’arrêt du 16 janvier 2023. La Cour d’appel de Bruxelles a toutefois estimé, dans cet arrêt, que l’obligation d’obtenir une attestation de conformité urbanistique était justifiée par l’objectif de protéger le destinataire des services.
47      Arrêts Cali Apartments (point 57) et du 3 décembre 2020, Star Taxi App (C‑62/19, EU:C:2020:980, point 86).
48      Voir procédure d’infraction INFR (2018) 4142, communiqué de presse IP/19/467, du 24 janvier 2019, disponible à l’adresse suivante :
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/ip_19_467. La Commission a adressé à la Belgique une lettre de mise en demeure concernant l’éventuelle incompatibilité avec la directive 2006/123 de la procédure d’autorisation et des exigences générales que la Région de Bruxelles-Capitale applique aux prestataires de services d’hébergement touristique. Cette procédure est toujours en cours, ainsi que la Commission l’a confirmé lors de l’audience.
49      Arrêts Cali Apartments (point 96) ; du 26 septembre 2018, Van Gennip e.a. (C‑137/17, EU:C:2018:771, point 85), ainsi que du 1er juin 1999, Konle (C‑302/97, EU:C:1999:271, point 44).
50      La décision de renvoi, point 8, in fine, cite la jurisprudence belge qui confirme cette explication. Dans son arrêt du 30 septembre 2021 (BE :RVSCE :2021 :ARR.251.700), le Conseil d’État (Belgique) affirme que l’attestation de conformité urbanistique a « pour seule fonction d’attester que l’hébergement touristique est établi dans le respect de la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur » et qu’elle « repose entièrement sur une opération de constatation factuelle et de qualification juridique et diffère, en cela, d’un certificat d’urbanisme qui implique un pouvoir discrétionnaire dans le cadre d’une appréciation en opportunité au regard, notamment, du bon aménagement des lieux ». Le Conseil d’État ajoute, dans cet arrêt, que, si « un hébergement touristique répond à la réglementation relative à l’aménagement du territoire et aux règles urbanistiques en vigueur, interprétées d’une manière conforme au droit de l’Union européenne et notamment à la directive “services”, une commune est tenue de délivrer une attestation de conformité urbanistique concernant ce bien ». L’ordonnance du 8 mai 2014 consacrerait, en réalité, un droit subjectif à obtenir l’attestation.
51      Arrêts Cali Apartments (points 41 et 42) ainsi que du 30 janvier 2018, X et Visser (C‑360/15 et C‑31/16, EU:C:2018:44, point 123).
52      Considérant 9 de la directive 2006/123.
53      Voir point 15 des présentes conclusions.
54      L’article 3, point 2, de l’ordonnance du 8 mai 2014 définit l’hébergement touristique comme « tout logement proposé pour une ou plusieurs nuits, à titre onéreux, de manière régulière ou occasionnelle, à des touristes ». Ce même article 3, points 4 à 9, distingue les types d’hébergement touristique suivants : les hôtels, appart-hôtels, résidences de tourisme, hébergements chez l’habitant, centres d’hébergement de tourisme social et terrains de camping. Le présent litige concerne les « résidences de tourisme », définies au point 6 comme « toute villa, maison ou appartement, studio, chambre réservée à l’usage exclusif du locataire, équipés du mobilier nécessaire pour se loger et cuisiner et incluant, le cas échéant, des services de type hôtelier moyennant un supplément de prix », et l’« hébergement chez l’habitant », défini au point 7 comme « tout établissement disposant d’une ou de plusieurs chambres ou espaces séparés et aménagés à cet effet, qui font partie de l’habitation personnelle et habituelle de l’exploitant ou de ses annexes attenantes ».
55      Arrêt annexé à la décision de renvoi (point 35).
56      Arrêt annexé à la décision de renvoi (point 65).
57      Arrêt Cali Apartments (point 94).
58      Bernard, N., et Debroux, L., « Mise à disposition de transports à une “clientèle de passage” : les mesures nationales “anti-Airbnb” ne sont pas (nécessairement) contraires au droit européen », Revue de jurisprudence de Liège, Mons et Bruxelles, 2021, no 18, points 814 et 815.
59      La directive 2006/123, en particulier son article 10, ne remet pas en cause la répartition des compétences locales ou régionales des autorités de l’État membre compétentes pour délivrer les autorisations. Elle permet un régime d’autorisation d’hébergements touristiques dans le cadre duquel les autorités communales interviennent avec une certaine marge d’appréciation, pour autant que leur action soit encadrée par une réglementation nationale comportant des paramètres d’action clairs pour ces autorités (arrêt Cali Apartments, points 97 et 98).
60      Arrêt Cali Apartments (point 99).
61      Cela est mise en évidence par l’étude sur le régime d’autorisation commandée par la Région de Bruxelles-Capitale au Brussels Studies Institute, Mission d’évaluation de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique, Cahier spécial des charges, no 2018/ServECO/024, 21/05/2019, section 4.4, non publiée.
62      Voir Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., et Servais, D., « La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique », Jurim Pratique :
revue pratique de l’immobilier, 2020, no 3, p. 59 à 64.
63      Les lacunes de la procédure d’autorisation sont mises en évidence de manière détaillée par Bernard, N., Debroux, L., Von Kuegelgen, M., et Servais, D., « La réglementation bruxelloise en matière d’hébergement touristique », Jurim Pratique :
revue pratique de l’immobilier, 2020, no 3, p. 71 à 78.