61997CJ0232_FI
Asianosaiset
Tuomion perustelut
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Päätöksen päätösosa
Asianosaiset
Asiassa C-232/97,
jonka Nederlandse Raad van State (Alankomaat) on saattanut EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla yhteisöjen tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen tässä kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa
L. Nederhoff & Zn.
vastaan
Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland
ennakkoratkaisun tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (EYVL L 129, s. 23), tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY (EYVL L 262, s. 201), sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.1994 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/60/EY (EYVL L 365, s. 1) ja direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/280/ETY (EYVL L 181, s. 16) tulkinnasta,
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja P. J. G. Kapteyn sekä tuomarit G. Hirsch (esittelevä tuomari) ja R. Schintgen,
julkisasiamies: A. Saggio,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Hewlett,
ottaen huomioon kirjalliset huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
- L. Nederhoff & Zn., edustajanaan asianajaja J. A. Suyver, Utrecht,
- Alankomaiden hallitus, asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellinen neuvonantaja A. Bos,
- Suomen hallitus, asiamiehenään suurlähettiläs, ulkoasiainministeriön oikeudellisen osaston osastopäällikkö H. Rotkirch,
- Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehenään oikeudellinen neuvonantaja G. zur Hausen, avustajanaan asianajaja J.-J. Evrard, Bryssel,
ottaen huomioon suullista käsittelyä varten laaditun kertomuksen,
kuultuaan L. Nederhoff & Zn:n, edustajanaan J. A. Suyver, Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnlandin, edustajanaan asianajaja R. Lever, Leiden, Alankomaiden hallituksen, asiamiehenään ulkoasiainministeriön oikeudellinen apulaisneuvonantaja J. S. van den Oosterkamp, Suomen hallituksen, asiamiehenään ulkoasiainministeriön lainsäädäntöneuvos T. Pynnä ja komission, asiamiehenään G. zur Hausen, avustajanaan asianajaja M. van Der Woude, Bryssel, 25.11.1998 pidetyssä istunnossa esittämät suulliset huomautukset,
kuultuaan julkisasiamiehen 25.2.1999 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
Tuomion perustelut
1 Nederlandse Raad van State on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle 17.6.1997 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 25.6.1997, EY:n perustamissopimuksen 177 artiklan (josta on tullut EY 234 artikla) nojalla kuusi ennakkoratkaisukysymystä tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (EYVL L 129, s. 23), tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY (EYVL L 262, s. 201), sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.1994 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/60/EY (EYVL L 365, s. 1) ja direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/280/ETY (EYVL L 181, s. 16) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty asiassa, jossa kantajana on L. Nederhoff & Zn. -niminen yhtiö (jäljempänä Nederhoff) ja joka koskee päätöstä, jolla Dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap Rijnland (jäljempänä toimivaltainen viranomainen) kieltäytyi myöntämästä kantajalle lupaa sijoittaa pintavesiin kreosootilla kyllästettyjä tolppia.
Asiaan sovellettavat oikeussäännöt
Yhteisön oikeus
Direktiivi 76/464/ETY
3 Direktiivin 76/464/ETY tavoitteena on vesien pilaantumisen torjuminen. Se annettiin EY:n perustamissopimuksen 100 ja 235 artiklan (joista on tullut EY 94 ja EY 308 artikla) perusteella.
4 Tämän direktiivin 1 artiklan 2 kohdan d ja e alakohdassa esitetään seuraavat määritelmät päästön ja pilaantumisen käsitteille:
"'päästämisellä' tarkoitetaan liitteen luettelon I tai II jonkin aineen johtamista 1 kohdassa tarkoitettuihin vesiin, lukuun ottamatta:
- ruoppauspäästöjä,
- aluevesillä liikkuvista aluksista tehtäviä operationaalisia päästöjä,
- jätteen upottamista aluksista aluevesillä;
'pilaamisella' tarkoitetaan aineen tai energian päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön siten, että sen seuraukset ovat omiaan aiheuttamaan vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa elollisille luonnonvaroille ja veden ekosysteemeille, vahinkoa viihtyisyydelle, tai haittaa veden muulle oikeutetulle käyttämiselle."
5 Direktiivin 76/464/ETY 2 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava "aiheelliset toimenpiteet lopettaakseen 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamisen liitteen luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla ja vähentääkseen mainittujen vesien pilaamista liitteen luettelon II aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvilla vaarallisilla aineilla, jonka päämäärän saavuttamisessa tämän direktiivin säännökset ovat vasta ensimmäinen askel."
6 Direktiivin 3-6 artiklaan sisältyvät luetteloon I kuuluvia aineita koskevat säännöt. Näiden sääntöjen mukaan tällaisten aineiden päästäminen edellyttää velvollisuutta sellaisen ennakkoluvan hankkimiseen, jossa määrätään päästöstandardit, jotka eivät voi ylittää tiettyjä raja-arvoja, joista neuvosto määrää komission ehdotuksesta. Direktiivin liitteessä olevan luettelon II ensimmäisen luetelmakohdan mukaan luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin kuuluvat aineet, joiden tämän direktiivin 6 artiklassa tarkoitettuja raja-arvoja ei ole määritelty, sisältyvät luetteloon II.
7 Direktiivin 7 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
"1.
Jotta 1 artiklassa tarkoitettujen vesien pilaamista luettelon II aineilla voidaan vähentää, jäsenvaltioiden on vahvistettava ohjelmat, joiden täytäntöönpanossa niiden on sovellettava erityisesti 2 ja 3 kohdassa tarkoitettuja menetelmiä.
2. Kaikkiin sellaisiin päästöihin 1 artiklassa tarkoitettuihin vesiin tehtävät päästöt, joiden voidaan epäillä sisältävän jotakin luettelon II ainetta, on oltava asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen etukäteen antama lupa, jossa vahvistetaan päästöstandardit. Tällaisten standardien on perustuttava laatutavoitteisiin, jotka määrätään 3 kohdassa säädetyllä tavalla."
8 Direktiivin 10 artiklassa säädetään seuraavaa:
"Yksi tai useampi jäsenvaltio voi tilanteen vaatiessa yksin tai yhdessä muiden kanssa antaa tässä direktiivissä säädettyjä tiukempia määräyksiä."
Direktiivi 86/280/ETY
9 Direktiivissä 86/280/ETY, jolla pannaan täytäntöön direktiivin 76/464/ETY 6 artiklan säännökset ja vahvistetaan direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjä koskevat raja-arvot ja laatutavoitteet, on myös sääntöjä, joista ei ole säädetty direktiivissä 76/464/ETY.
10 Siten direktiivin 86/280/ETY kymmenennen perustelukappaleen mukaan "kyseen ollessa näiden aineiden merkittävistä päästölähteistä, jotka eivät kuulu yhteisön raja-arvojen tai kansallisten päästöstandardien piiriin, olisi laadittava erityisohjelmia pilaantumisen poistamiseksi; direktiivissä 76/464/ETY ei ole tähän tarvittavia valtuuksia - - ".
11 Direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa säädetään tältä osin seuraavaa:
"Jäsenvaltioiden on laadittava niitä aineita varten, joihin on erityisesti viitattu liitteessä II, erityiset ohjelmat näiden aineiden aiheuttaman pilaantumisen välttämiseksi tai poistamiseksi, joka on peräisin merkittävistä yhteisön raja-arvosääntöjen tai kansallisten päästöstandardien alaan kuulumattomista näiden aineiden päästölähteistä (mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus)."
Direktiivi 76/769/ETY
12 Direktiiviin 76/769/ETY sisältyy liitteessä lueteltuihin tiettyihin aineisiin liittyviä niiden käyttämisen edellytyksiä koskevia sääntöjä. Kreosootti mainitaan liitteen I, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, 32 kohdassa. Liitteen 32 kohdassa määritellään edellytykset, joiden mukaisesti kreosootin ja kreosoottiöljyn käyttö on sallittua.
13 Direktiivin 76/769/ETY 1 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: "Tämä direktiivi koskee liitteessä lueteltujen vaarallisten aineiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoittamista yhteisön jäsenvaltioissa, edellä sanotun kuitenkaan rajoittamatta asiaa koskevien muiden yhteisön säännösten soveltamista".
Alankomaiden lainsäädäntö
14 Wet verontreiniging oppervlaktewateren (pintavesien pilaantumista koskeva laki, jäljempänä WVO) tuli voimaan 1.12.1970. WVO:hon tehtiin 24.6.1981 annetulla lailla (Stbl. 1981, s. 414) muutoksia, jotka olivat tarpeen direktiivin 76/464/ETY antamisen johdosta. Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että WVO:ta pidetään toimenpiteenä, jolla direktiivi on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta.
15 Pintavesien pilaantumisen torjumiseksi WVO:n 1 §:ssä kielletään laskemasta niihin jätteitä tai pilaantumista aiheuttavia taikka vaarallisia aineita ilman lupaa. Säädetyssä lupajärjestelmässä tehdään tältä osin seuraava ero:
-
koneellisesti suoritetut päästöt (WVO:n 1 §:n 1 momentti) sekä
- muulla tavalla kuin koneellisesti suoritetut päästöt (WVO:n 1 §:n 3 momentti).
16 28.11.1974 annettuun täytäntöönpanoasetukseen (Stbl. 1974, s. 709) sisältyvät tarkemmat WVO:n säännökset muulla tavalla kuin koneellisesti suoritetuista päästöistä.
17 Täytäntöönpanoasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan jätteiden tai tämän asetuksen liitteessä mainittujen pilaantumista aiheuttavien taikka vaarallisten aineiden laskeminen pintavesiin millä tahansa tavalla on kiellettyä.
Pääasia
18 Oikeudenkäyntiasiakirjoista ilmenee, että Nederhoff on käyttänyt kreosootilla kyllästettyjä puutolppia rantatörmien tukemiseksi.
19 Tämä aine sisältää polysyklisiä aromaattisia hiilivetyjä (jäljempänä hiilivedyt) ja se kuuluu sen vuoksi direktiivin 76/464/ETY liitteessä olevan luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin. Koska direktiivin 6 artiklan mukaista raja-arvoa ei vielä ole vahvistettu näille hiilivedyille, kreosootti kuuluu kuitenkin tässä liitteessä olevassa luettelossa II mainittuihin aineisiin sovellettavaan järjestelmään.
20 Nederhoff ei ollut hakenut lupaa näiden tolppien sijoittamiseksi pintavesiin. Se jätti kuitenkin 5.1.1995 päivätyllä kirjeellään tätä koskevan hakemuksen toimivaltaiselle viranomaiselle tämän tilanteen säännönmukaistamiseksi.
21 Toimivaltainen viranomainen hylkäsi lupahakemuksen sillä perusteella, että koska tolpista, joihin kreosoottia on ruiskutettu, pääsee veteen hiilivetyjä, veden pilaantumista on mahdotonta estää, joten olisi suositeltavampaa käyttää vaihtoehtoisia, ympäristöä vähemmän rasittavia ratkaisuja, joista aiheutuvat kustannukset kompensoituisivat niillä eduilla, joita tällaisilla ratkaisuilla on ympäristönsuojelun kannalta.
22 Haetun luvan hylkääminen perustuu siten toimivaltaisen viranomaisen harjoittamaan politiikkaan, jonka mukaan hiilivetypäästöt on torjuttava ennen kaikkea niiden lähteellä (päästöjen torjuminen niiden lähteellä) etsimällä vaihtoehtoisia materiaaleja, jotka ovat ekologisempia. Vain jos päästöjen torjuminen niiden lähteellä on vaikutuksiltaan riittämätön toimenpide, toimivaltainen viranomainen suorittaa sellaisten vesiä koskevien laatunormien mukaisen tutkimuksen, jotka on esitetty vuoden 1992 vesienhoito-ohjelmassa (Waterbeheersplan).
23 Nederhoff nosti hylkäämispäätöksestä kanteen Raad van Statessa väittäen pääasiallisesti, että WVO:n 1 §:n 3 momenttia sovelletaan päästöihin eikä hajanaisiin pilaantumislähteisiin. Kansallisilla viranomaisilla on kantajan mukaan oikeus antaa direktiivissä säädettyjä ankarampia päästönormeja, mutta ne eivät voi asettaa velvollisuutta hakea lupaa muille pilaantumislähteille kuin niille, joita direktiivissä tarkoitetaan, eli päästöille.
24 Nederhoff väitti toissijaisesti, että toimivaltaisen viranomaisen harjoittama politiikka tekisi luvan saamisen käytännössä mahdottomaksi. Tämä politiikka johtaisi siten yleisen kiellon asettamiseen, mikä olisi ristiriidassa direktiivin 76/464/ETY 3 artiklan kanssa.
25 Nederhoff väitti lisäksi, että Bestrijdingsmiddelenwetissä (torjunta-aineita koskeva laki) tai sen perusteella oli annettu säännöksiä torjunta-aineiden, kuten kreosootin käyttämisestä, joten ei ole olemassa velvollisuutta hakea lupa kreosootilla ruiskutettujen tolppien käyttämiseen.
26 Raad van State korostaa ennakkoratkaisupyynnössään, että tähän asti se on tulkinnut päästöjen käsitettä suhteellisen laajasti tekemättä eroa direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa mainittujen muiden "merkittävien näiden aineiden päästölähteiden (mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus)" ja "päästölähteiden" välille. Kansallisen tuomioistuimen mukaan tämän tulkinnan seurauksena on, että suurelle määrälle pintavesien eri hajakuormituslähteitä vaaditaan lupa, vaikka näihin lähteisiin ei "päästölähteistä" poiketen sovelleta yhteisön raja-arvojärjestelmää tai kansallisia päästönormeja.
27 Kansallinen tuomioistuin katsoo lisäksi, että kun toimivaltainen viranomainen vaatii luvanhakijaa tutkimaan, onko olemassa vähäisempää pilaantumista aiheuttavaa vaihtoehtoa ja mikäli näin on, tällaisen vaihtoehdon käyttöön ottamista, viranomainen asettaa lupahakemusta ratkaistaessa lisävaatimuksen, josta ei ole mainittu direktiivissä 76/464/ETY.
28 Nederlandse Raad van State on edellä esitettyjen toteamusten perusteella päättänyt lykätä asian ratkaisua ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
"1) Onko tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY (EYVL 1976, L 129, s. 23) 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa olevaa käsitettä 'päästäminen' tulkittava siten, että siihen sisältyy myös direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/280/ETY (EYVL 1986, L 181) 5 artiklassa tarkoitettu käsite merkittävät päästölähteet (mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus)?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen annettava vastaus on kieltävä, onko direktiivin 86/280/ETY 5 artiklassa tarkoitettua käsitettä merkittävät päästölähteet (mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus) tulkittava siten, että siihen sisältyy pintaveteen sijoitetusta puusta liukeneva kreosootti?
3) Jos ensimmäiseen kysymykseen annetaan myöntävä vastaus, tai jos sekä ensimmäiseen että toiseen kysymykseen annetaan kieltävä vastaus, onko direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 1 kohdan d alakohdassa tarkoitettua käsitettä 'päästäminen' tulkittava siten, että siihen sisältyy
a) kreosootilla kyllästetyn puun sijoittaminen pintaveteen, vaikka etukäteen on selvää, että kreosoottia pääsee liukenemaan pintaveteen,
tai
b) kreosootin liukeneminen pintaveteen sijoitetusta puusta?
4) Jos 3 a kysymykseen ja/tai 3 b kysymykseen annetaan kieltävä vastaus, onko direktiivin 76/464/ETY 5 artiklan 2 kohdan ja 10 artiklan perusteella sallittua, että kansallisessa lainsäädännössä annetaan tai jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen antaa toisen, direktiiviin sisältyvää käsitettä laajemman sisällön käsitteelle 'päästäminen'?
5) a) Jos kysymykseen 3 a ja/tai kysymykseen 3 b tai kysymykseen 4 annetaan myönteinen vastaus, onko direktiivin 76/464/ETY 3 artiklan mukaan, luettuna yhdessä direktiivin 10 artiklan kanssa tai siitä erillään, lupahakemusta ratkaistaessa sallittua asettaa sellaisia edellytyksiä, jotka eivät sisälly direktiiviin, kuten velvollisuus suorittaa tutkimuksia ympäristöä vähemmän rasittavan vaihtoehdon löytämiseksi tai velvollisuus valita tällainen vaihtoehto?
b)
Jos näin on, saattavatko lisäedellytykset johtaa siihen, että lupaa ei voida myöntää ollenkaan tai että se voidaan myöntää ainoastaan poikkeustapauksissa?
6) Jos kysymykseen 3 a ja/tai kysymykseen 3 b tai kysymykseen 4 annetaan myöntävä vastaus, estääkö tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY (EYVL L 262) liitteessä I olevan 32 kohdan rajoittava edellytys sen, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voisi ratkaistessaan ammattimaisen käyttäjän tekemän lupahakemuksen kreosootilla kyllästetyn puun sijoittamisesta pintaveteen käyttää sellaisia arviointiperusteita, joiden johdosta tällaista puuta ei voida käyttää tai se on mahdollista ainoastaan poikkeustapauksissa?"
Ensimmäinen kysymys
29 Kansallinen tuomioistuin haluaa tällä kysymyksellään pääasiallisesti saada selvitystä siihen, onko direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa olevaa käsitettä "päästäminen" tulkittava siten, että siihen sisältyy myös direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu merkittävistä päästölähteistä, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, aiheutuva pilaantuminen.
30 Alankomaiden hallitus viittaa näiden kahden direktiivin sisältöön ja väittää, että yhteisön oikeudessa on otettu käyttöön kaksi toisiaan täydentävää järjestelmää. Direktiivillä 76/464/ETY käyttöön otetussa järjestelmässä vahvistetaan velvollisuus luvan hakemisesta jokaiselle jostakin toimenpiteestä johtuvalle päästölle kun taas direktiivillä 86/280/ETY käyttöön otetussa järjestelmässä säädetään pilaantumisen poistamisesta ohjelmien avulla siinä tapauksessa, että pilaantumista ei sen hajanaisuuden vuoksi voida selvästi määritellä jostain toimenpiteestä johtuvaksi. Koska nämä kaksi järjestelmää täydentävät toisiaan, "kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus" eivät sisälly "päästämisen" käsitteeseen.
31 Suomen hallituksen mukaan direktiivissä 76/464/ETY tarkoitettuun päästämisen käsitteeseen sisältyy myös välillinen päästäminen, joka aiheuttaa vesien pilaantumista.
32 Komissio katsoo, että direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa oleva käsite "päästäminen" sisältää kaikenlaiset päästölähteet, mukaan luettuina kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, jotka ovat ainoastaan yksi aineiden päästötapa. Kuitenkin direktiivin 76/464/ETY 3 ja 7 artiklassa säädettyä luvanhakemisvelvollisuutta voidaan soveltaa ainoastaan silloin kun päästötoimenpiteen ja pilaantumisen, jonka poistaminen tai vähentäminen on direktiivin tavoitteena, välillä on kausaalinen suhde.
33 Esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on tarkasteltava ensin direktiivissä 76/464/ETY tarkoitettua päästämisen käsitettä ja sitten direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa mainittua merkittävistä päästölähteistä, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, peräisin olevan pilaantumisen käsitettä.
34 Ensinnäkin päästämisen osalta on huomattava, että direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan se määritellään "liitteen luettelon I tai II jonkin aineen johtamiseksi 1 kohdassa tarkoitettuihin vesiin - - ".
35 Jotta voidaan täsmentää, sisältyvätkö kaikenlaiset pilaantumisen lähteet tähän määritelmään, kuten komissio väittää, vai ainoastaan jonkin toimenpiteen aiheuttama pilaantuminen, on tarkasteltava direktiivissä 76/464/ETY esitettyä pilaantumisen käsitettä. Tämän direktiivin mukaisella päästämisen käsitteellä ei voi olla siihen sisältyvien pilaantumisen lähteiden osalta erilaista ulottuvuutta kuin saman direktiivin mukaisella pilaantumisen käsitteellä.
36 Tämän direktiivin 1 artiklan 2 kohdan e alakohdassa säädetään tältä osin, että "pilaamisella" tarkoitetaan aineen tai energian päästämistä ihmisen toimesta suoraan tai epäsuorasti vesiympäristöön siten, että sen seuraukset ovat omiaan aiheuttamaan vaaraa ihmisten terveydelle, haittaa elollisille luonnonvaroille ja veden ekosysteemeille, vahinkoa viihtyisyydelle, tai haittaa veden muulle oikeutetulle käyttämiselle.
37 Tästä seuraa, että direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa oleva käsite "päästäminen" on käsitettävä siten, että sillä tarkoitetaan kaikenlaista sellaisen henkilön toimintaa, joka päästää suoraan tai epäsuorasti vesiin, joihin tätä direktiiviä sovelletaan, jotakin direktiivin liitteessä olevassa luettelossa I tai II lueteltua vaarallista ainetta.
38 Tätä tulkintaa vahvistaa direktiivillä 76/464/ETY käyttöön otettu järjestelmä, ja sen 3 artiklan ja 7 artiklan 2 kohdan mukaan kaikki direktiivin liitteessä olevaan luetteloon I tai II kuuluvien aineiden päästöt direktiivin 1 artiklassa tarkoitettuihin vesiin edellyttävät velvollisuutta sellaisen luvan hankkimiseen, jossa määrätään raja-arvojen noudattamisesta ja vahvistetaan kansalliset päästönormit. Näin ollen lupahakemuksella tai luvan myöntämisellä, mikäli sellainen tulee kysymykseen, on merkitystä vain mikäli jokin henkilö on vastuussa päästämisestä.
39 Toiseksi direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa mainitun merkittävistä päästölähteistä, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, peräisin olevan pilaantumisen käsitteen osalta tämän saman säännöksen sanamuodosta ilmenee, että jäsenvaltioille asetettu velvollisuus välttää tai poistaa erityisten ohjelmien avulla tällaisista lähteistä peräisin oleva pilaantuminen ei koske päästämistä, joka kuuluu yhteisön raja-arvosääntöjen tai kansallisten päästöstandardien alaan, eli tilanteisiin joissa pilaantuminen on aiheutunut toimenpiteestä, josta jokin henkilö on vastuussa ja joka kuuluu direktiivillä 76/464/ETY käyttöön otettuun järjestelmään.
40 Tästä seuraa, että direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitetut merkittävät aineiden päästölähteet, mukaan luettuina kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, koskevat tilanteita, joissa pilaantumista ei sen hajanaisuuden vuoksi voida asettaa jonkin henkilön vastuulle ja jolloin sitä koskevaa ennakkolupaa ei voida hakea.
41 Koska lupavelvollisuutta ei ole, direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa jäsenvaltioille asetetaan tämän vuoksi velvollisuus välttää tai poistaa tällainen pilaantuminen erityisten ohjelmien avulla, ja kuten direktiivin kymmenennestä perustelukappaleesta käy ilmi, tätä varten tarvittavat toimintavaltuudet eivät perustu direktiiviin 76/464/ETY vaan EY:n perustamissopimuksen 235 artiklaan.
42 Edellä esitetystä ilmenee, että yhteisön oikeudessa on otettu käyttöön kaksi eri järjestelmää sellaisen pilaantumisen torjumiseksi, jotka vaaralliset aineet aiheuttavat pintavesissä: yhtäältä direktiivin 76/464/ETY 3 ja 7 artiklassa säädetty lupajärjestelmä, jota sovelletaan kun pilaantuminen on aiheutunut päästöstä, josta jokin henkilö on vastuussa, sekä toisaalta direktiivin 86/280/ETY 5 artiklassa säädetty erityisiä ohjelmia koskeva järjestelmä, jota sovelletaan, kun ei voida katsoa, että jokin henkilö on vastuussa pilaantumisesta, koska se aiheutuu kerrannaisista lähteistä ja hajakuormituksesta.
43 Siten ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa olevaa käsitettä "päästäminen" on tulkittava siten, että siihen ei sisälly direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu merkittävistä päästölähteistä, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, aiheutuva pilaantuminen.
Toinen kysymys
44 Tämä kysymys koskee sitä tilannetta, että edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi, ja siihen vastaamiseksi on korostettava, kuten pääasian tosiseikoista käy ilmi, että kreosootin liukeneminen ja siten pintavesien pilaantuminen johtuvat siitä, että Nederhoff käytti näissä pintavesissä kreosootilla kyllästettyä puuta.
45 Siten tämän tuomion 40 kohdassa esitetty toteamus huomioon ottaen tähän kysymykseen on vastattava, että direktiivin 86/280/ETY 5 artiklassa tarkoitettua käsitettä "merkittävät päästölähteet, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus", on tulkittava siten, että siihen ei sisälly pintaveteen sijoitetuista tolpista liukeneva kreosootti, kun jokin henkilö on vastuussa tämän aineen aiheuttamasta pilaantumisesta.
Kolmas kysymys
46 Kolmannessa kysymyksessä, joka esitetään siltä varalta, että kahteen edelliseen kysymykseen vastataan kieltävästi, erotetaan kaksi tilannetta, jotka kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 27 kohdassa korostanut, voidaan pelkistää yksittäiseksi ilmiöksi, eli koska Nederhoff on sijoittanut pintavesiin kreosootilla kyllästettyjä puutolppia, näihin pintavesiin on liuennut pilaantumista aiheuttavia ainesosia.
47 Tämän tuomion 37 kohdassa esitetty toteamus huomioon ottaen tällainen ilmiö merkitsee direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua "päästämistä", koska pintavesien pilaantuminen johtuu jonkin henkilön vastuulla olevasta toiminnasta, eli siitä että pintavesiin on sijoitettu puutolppia, jotka on kyllästetty kreosootilla, joka kosketuksessa veden kanssa liukenee puusta pilaantumista aiheuttavina ainesosina.
48 Siten kolmanteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua "päästämisen" käsitettä on tulkittava siten, että sen soveltamisalaan sisältyy tapaus, jossa henkilö sijoittaa pintavesiin kreosootilla kyllästettyjä puutolppia.
Neljäs kysymys
49 Kuten tämän kysymyksen sanamuodosta ilmenee, se esitetään siltä varalta, että kolmanteen kysymykseen vastataan kieltävästi.
50 Kolmanteen kysymykseen annettu vastaus huomioon ottaen neljänteen kysymykseen ei ole syytä vastata.
Viides kysymys
51 Tällä kysymyksellään, joka esitetään siltä varalta, että kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, kansallinen tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 76/464/ETY 3 artiklan, luettuna tarvittaessa yhdessä direktiivin 10 artiklan kanssa, mukaan sallittua, että jäsenvaltiot asettavat päästämistä koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi lisävaatimuksia, jotka eivät sisälly tähän direktiiviin, kuten velvollisuuden etsiä tai valita vaihtoehtoja, jotka rasittavat ympäristöä vähemmän, ja mikäli tähän vastataan myöntävästi, voivatko tällaiset lisävaatimukset johtaa siihen, että lupaa ei voida myöntää tai että se voidaan myöntää ainoastaan poikkeustapauksissa?
52 Tältä osin on korostettava, että direktiivin 76/464/ETY 3 artiklan mukaan kaikki tämän direktiivin liitteessä olevaan luetteloon I kuuluvien aineiden päästöt edellyttävät toimivaltaisen viranomaisen myöntämää ennakkolupaa tämän direktiivin 1 artiklassa tarkoitetuissa vesissä.
53 Tämän direktiivin 5 artiklan 2 kohdassa säädetään tällaisten aineiden osalta, että "kutakin lupaa varten kyseisen jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen voi tarvittaessa asettaa tiukemmat päästöstandardit kuin ne, jotka saadaan neuvoston 6 artiklan mukaisesti asettamien raja-arvojen soveltamisen tuloksena, ottaen huomioon erityisesti kyseisen aineen myrkyllisyys, pysyvyys ja biokertyvyys ympäristössä, johon se päästetään".
54 Yleisemmin ottaen on huomattava, että direktiivin 76/464/ETY 10 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa tässä direktiivissä säädettyjä tiukempia määräyksiä.
55 Näistä säännöksistä käy ilmi, että direktiivin 76/464/ETY mukaan jäsenvaltiot voivat asettaa päästämistä koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi lisävaatimuksia, joista ei ole säädetty tässä direktiivissä, yhteisön vesistöjen suojaamiseksi tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta.
56 Velvollisuus etsiä tai valita vaihtoehtoja, jotka rasittavat ympäristöä vähemmän, on tällainen vaatimus ja siten jäsenvaltiot voivat pätevästi asettaa tällaisen velvollisuuden noudattamisen luvan myöntämisen edellytykseksi.
57 Siltä osin, voiko tällainen lisävaatimus johtaa siihen, että lupa voidaan myöntää ainoastaan poikkeustapauksissa tai että lupaa ei voida myöntää, on korostettava, että pääasiassa kyseessä oleva aine, eli kreosootti, kuuluu direktiivin 76/464/ETY liitteen luettelon I aineiden luokkiin ja ryhmiin, joiden osalta jäsenvaltioiden on direktiivin 2 artiklan mukaisesti toteutettava aiheelliset toimenpiteet pilaantumisen poistamiseksi.
58 Vaikka kyseinen lisävaatimus saattaa aiheuttaa sen, että lupa myönnetään vain poikkeuksellisissa tilanteissa tai että sitä ei voida myöntää ollenkaan, tämä seuraus on näin ollen direktiivin tavoitteen mukainen näiden aineiden osalta.
59 Se, että kreosootti kuuluu väliaikaisesti sen takia, että neuvosto ei ole vahvistanut sille raja-arvoja, direktiivin 76/464/ETY liitteessä olevassa luettelossa II lueteltuihin sellaisiin aineisiin sovellettavaan järjestelmään, joiden osalta jäsenvaltioilla on ainoastaan velvollisuus vähentää pilaantumista eikä poistaa sitä, ei muuta tätä toteamusta.
60 Jos jäsenvaltioilla on joka tapauksessa velvollisuus vähentää pilaantumista luettelon II aineiden osalta, ne voivat direktiivin 10 artiklan mukaan antaa tiukempia määräyksiä näiden aineiden aiheuttaman pilaantumisen poistamiseksi, etenkin kun kyseessä oleva aine kuuluu ainoastaan tilapäisesti luettelon II aineisiin sovellettavaan järjestelmään.
61 Edellä esitetyt toteamukset huomioon ottaen viidenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 76/464/ETY mukaan on sallittua, että jäsenvaltiot asettavat päästämistä koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi lisävaatimuksia, jotka eivät sisälly tähän direktiiviin, yhteisön vesistöjen suojaamiseksi tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta. Velvollisuus etsiä tai valita vaihtoehtoja, jotka rasittavat ympäristöä vähemmän, on tällainen vaatimus, vaikka tämä saattaa aiheuttaa sen, että lupa myönnetään vain poikkeuksellisissa tilanteissa tai että sitä ei voida myöntää ollenkaan.
Kuudes kysymys
62 Tällä kysymyksellä, jotka koskee sitä tilannetta, että kolmanteen kysymykseen vastataan myöntävästi, kansallinen tuomioistuin kysyy, onko direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, liitteessä I olevassa 32 kohdassa kreosootin käyttöä varten säädettyjen rajoittavien edellytyksien vastaista, että jäsenvaltion viranomainen ratkaistessaan ammattimaisen käyttäjän tekemää lupahakemusta kreosoottiöljyllä kyllästetyn puun sijoittamiseksi pintaveteen, käyttää sellaisia arviointiperusteita, joiden johdosta tällaista puuta ei voida käyttää tai se on mahdollista ainoastaan poikkeustapauksissa.
63 Näin ollen kysytään siis sitä, onko direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna, kanssa ristiriidassa sellainen kansallinen vesiensuojelua koskeva toimenpide, jonka perusteella kielletään tai sallitaan vain poikkeuksellisesti kreosootin käyttö sellaisen puun käsittelyssä, joka sijoitetaan pintavesiin, kun kyseisessä direktiivissä ainoastaan rajoitetaan kreosootilla kyllästetyn puun markkinoille saattamista ja käyttämistä.
64 Vaikka oletettaisiin, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen toimenpiteen vaikutuksia voidaan pitää sellaisina, että ne estävät kreosoottia sisältävien tuotteiden vapaata liikkumista, siten kun siitä on säädetty direktiivillä 76/769/ETY, riittää kun todetaan, että direktiivin 76/769/ETY 1 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan tämän "kuitenkaan rajoittamatta asiaa koskevien muiden yhteisön säännösten soveltamista".
65 Näin säädetään direktiivissä 76/464/ETY, jonka 10 artiklan mukaan, kuten tämän tuomion 61 kohdassa on todettu, jäsenvaltiot voivat antaa päästöjen osalta määräyksiä, joiden perusteella päästöä koskevan luvan antaminen saattaa tulla mahdottomaksi tai ainakin poikkeukselliseksi ja siten päästöihin liittyvää vaarallista ainetta ei myöskään ole mahdollista käyttää tai se on mahdollista ainoastaan poikkeustapauksissa.
66 Tämän johdosta kuudenteen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 94/60/EY, liitteessä I olevassa 32 kohdassa kreosiinin käyttöä varten säädettyjen rajoittavien edellytyksien vastaista ei ole, että jäsenvaltion viranomainen ratkaistessaan ammattimaisen käyttäjän tekemää lupahakemusta kreosoottiöljyllä kyllästetyn puun sijoittamiseksi pintaveteen, käyttää sellaisia arviointiperusteita, joiden johdosta tällaista puuta ei voida käyttää tai se on mahdollista ainoastaan poikkeustapauksissa.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
67 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Alankomaiden ja Suomen hallituksille sekä komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on ratkaissut Nederlandse Raad van Staten 17.6.1997 tekemällään päätöksellä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Tiettyjen yhteisön vesiympäristöön päästettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamasta pilaantumisesta 4 päivänä toukokuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa olevaa käsitettä "päästäminen" on tulkittava siten, että siihen ei sisälly direktiivin 76/464/ETY liitteen luetteloon I sisältyvien tiettyjen vaarallisten aineiden päästöjen raja-arvoista ja laatutavoitteista 12 päivänä kesäkuuta 1986 annetun neuvoston direktiivin 86/280/ETY 5 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu merkittävistä päästölähteistä, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus, aiheutuva pilaantuminen.
2) Direktiivin 86/280/ETY 5 artiklassa tarkoitettua käsitettä "merkittävät päästölähteet, mukaan lukien kerrannaiset lähteet ja hajakuormitus", on tulkittava siten, että siihen ei sisälly pintaveteen sijoitetuista tolpista liukeneva kreosootti, kun jokin henkilö on vastuussa tämän aineen aiheuttamasta pilaantumisesta.
3) Direktiivin 76/464/ETY 1 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua "päästämisen" käsitettä on tulkittava siten, että sen soveltamisalaan sisältyy tapaus, jossa henkilö sijoittaa pintavesiin kreosootilla kyllästettyjä puutolppia.
4) Direktiivin 76/464/ETY mukaan on sallittua, että jäsenvaltiot asettavat päästämistä koskevan luvan myöntämisen edellytykseksi lisävaatimuksia, jotka eivät sisälly tähän direktiiviin, yhteisön vesistöjen suojaamiseksi tiettyjen vaarallisten aineiden aiheuttamalta pilaantumiselta. Velvollisuus etsiä tai valita vaihtoehtoja, jotka rasittavat ympäristöä vähemmän, on tällainen vaatimus, vaikka tämä saattaa aiheuttaa sen, että lupa myönnetään vain poikkeuksellisissa tilanteissa tai että sitä ei voida myöntää ollenkaan.
5) Tiettyjen vaarallisten aineiden ja valmisteiden markkinoille saattamisen ja käytön rajoituksia koskevien jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämisestä 27 päivänä heinäkuuta 1976 annetun neuvoston direktiivin 76/769/ETY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.12.1994 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 94/60/EY, liitteessä I olevassa 32 kohdassa kreosootin käyttöä varten säädettyjen rajoittavien edellytyksien vastaista ei ole, että jäsenvaltion viranomainen ratkaistessaan ammattimaisen käyttäjän tekemää lupahakemusta kreosoottiöljyllä kyllästetyn puun sijoittamiseksi pintaveteen, käyttää sellaisia arviointiperusteita, joiden johdosta tällaista puuta ei voida käyttää tai se on mahdollista ainoastaan poikkeustapauksissa.