62018CC0418
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. BOBEK
fremsat den 29. juli 2019 (
1
)
Sag C-418/18 P
Puppinck m.fl.
mod
Europa-Kommissionen
»Appel – regler for institutionerne – det europæiske borgerinitiativ (EBI)– artikel 11, stk. 4, TEU – Unionens finansiering af aktiviteter, der indebærer destruktion af menneskelige embryoner – forskningspolitik – folkesundhed – udviklingssamarbejde – et EBI, der har opnået de nødvendige støttetilkendegivelser – Kommissionens meddelelse i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c), i forordning (EU) nr. 211/2011 – Kommissionens forpligtelser med hensyn til et vellykket EBI – standarden for domstolsprøvelse«
I. Indledning
1.
Patrick Grégor Puppinck og seks andre personer (herefter »appellanterne«) udgør det europæiske borgerinitiativs borgerkomité benævnt »Uno di noi« (»One of Us« (herefter »EBI’et«). EBI’et blev registreret af Europa-Kommissionen. Det havde på det tidspunkt opnået mere end en million underskrifter. Det nåede således over den relevante tærskel og blev indgivet til Kommissionen, som modtog medlemmerne af EBI’ets borgerkomité. Der blev afholdt en høring i Europa-Parlamentet for at drøfte EBI’et. Kommissionen vedtog endelig en meddelelse, hvori den tilkendegav, at den havde besluttet ikke at træffe nogen foranstaltninger i henhold til EBI’ets mål.
2.
Appellanterne anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af denne meddelelse. De fik ikke medhold. Med den foreliggende appel anfægter de Rettens dom i første instans (
2
).
3.
EBI’et er en af nyskabelserne, som blev indført ved Lissabontraktaten for at støtte borgernes deltagelse i det demokratiske liv i Den Europæiske Union. Forordning (EU) nr. 211/2011 (
3
) opstiller de retlige rammer for EBI’et. Dette instrument er allerede blevet behandlet ved Unionens retsinstanser i en række sager vedrørende Kommissionens afslag på registreringen af EBI’er (
4
).
4.
Det nye i den foreliggende sag er, at det er den første sag for Domstolen vedrørende Kommissionens opfølgning i et tilfælde, hvor der er tale om et »vellykket EBI« (i den forstand, at den krævede tærskel er nået). »Én af os« er en ud af blot fire EBI’er indtil videre, som har opnået det krævede antal underskrifter (
5
). Dette åbner på sin side op for to vigtige, principielle spørgsmål, som nærværende sag rejser: Er Kommissionen for det første forpligtet til at fremsætte konkrete lovgivningsforslag i anledning af et vellykket EBI? Hvilken standard for domstolsprøvelse skal for det andet anvendes, når Kommissionens stillingtagen i anledning af et vellykket EBI efterprøves?
II. EU-retlige bestemmelser
5.
I henhold til EBI-forordningens første betragtning »[styrker] [EU-traktaten] […] unionsborgerskabet og skaber øget demokrati i den måde, hvorpå Unionen fungerer, ved bl.a. at sikre, at alle borgere får ret til at deltage i det demokratiske liv i Unionen via et europæisk borgerinitiativ. Denne procedure gør det muligt for borgerne at henvende sig direkte til Kommissionen med anmodning om, at den fremsætter et forslag til EU-retsakt til gennemførelse af traktaterne svarende til den ret, som [EUF-traktaten] giver Europa-Parlamentet i sin artikel 225 og Rådet i sin artikel 241«.
6.
EBI-forordningens 20. betragtning har følgende ordlyd: »Kommissionen bør behandle borgerinitiativet og drage særskilte juridiske og politiske konklusioner heraf. Den bør endvidere inden for tre måneder fastsætte, hvilke foranstaltninger den har til hensigt at træffe som reaktion herpå. For at påvise, at et borgerinitiativ, der støttes af mindst en million unionsborgere, og spørgsmålet om en eventuel opfølgning heraf er blevet grundigt overvejet, bør Kommissionen på en klar, forståelig og detaljeret måde forklare grundene til sine påtænkte foranstaltninger, ligesom den bør angive en begrundelse, hvis den ikke agter at træffe nogen foranstaltninger. Når Kommissionen har modtaget et borgerinitiativ, der støttes af det krævede antal underskrivere og opfylder de øvrige krav i denne forordning, bør initiativtagerne have ret til at forelægge initiativet ved en offentlig høring på EU-plan«.
7.
Ved »borgerinitiativ« forstås ifølge EBI-forordningens artikel 2, stk. 1, »et initiativ, der er indgivet til Kommissionen i overensstemmelse med denne forordning, hvori Kommissionen opfordres til inden for rammerne af sine beføjelser at fremsætte et egnet forslag om spørgsmål, hvor en EU-retsakt efter borgernes opfattelse er nødvendig til gennemførelse af traktaterne, og som støttes af mindst én million berettigede underskrivere, der kommer fra mindst en fjerdedel af alle medlemsstaterne«.
8.
EBI-forordningens artikel 10 regulerer proceduren for Kommissionens behandling af et borgerinitiativ. Bestemmelsen fastsætter følgende:
»1.   Når Kommissionen modtager et borgerinitiativ i overensstemmelse med artikel 9:
[…]
c)
fastsætter den inden tre måneder sine juridiske og politiske konklusioner om initiativet samt eventuelle foranstaltninger, den agter at træffe, og grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger, i en meddelelse.
2.   Den i stk. 1, litra c), omhandlede meddelelse sendes til initiativtagerne samt til Europa-Parlamentet og Rådet og offentliggøres.«
9.
Det følger af EBI-forordningens artikel 11, at »[n]år betingelserne i artikel 10, stk. 1, litra a) og b), er opfyldt, og inden for fristen i artikel 10, stk. 1, litra c), skal initiativtagerne gives mulighed for at fremlægge initiativet ved en offentlig høring. Kommissionen og Europa-Parlamentet sikrer, at denne høring arrangeres i Europa-Parlamentet, i givet fald sammen med andre EU-institutioner eller ‑organer, som måtte ønske at deltage, og at Kommissionen er repræsenteret på et passende niveau«.
III. De faktiske omstændigheder
10.
Den 11. maj 2012 registrerede Kommissionen EBI’et »One of us« i henhold til EBI-forordningens artikel 4, stk. 2 (
6
). EBI’ets emne er beskrevet i onlineregistret, som Kommissionen har stillet til rådighed, på følgende måde: »Retslig beskyttelse af værdighed, retten til liv og ethvert menneskeligt væsens integritet fra undfangelsen inden for [Den Europæiske Unions] kompetenceområder, hvor denne beskyttelse er af særlig vigtighed.« EBI’ets formål var beskrevet således: »Det menneskelige embryo bør respekteres for sin værdighed og ukrænkelighed. Dette er blevet formuleret ved [Den Europæiske Unions Domstol] i Brüstle-sagen, hvor det menneskelige embryo er defineret som begyndelsen på udviklingen af mennesket. For at sikre en overensstemmelse inden for de områder af dets kompetence, hvor det menneskelige embryos liv er på spil, bør [Den Europæiske Union] oprette et forbud og sætte en stopper for finansieringen af aktiviteter, der indebærer ødelæggelse af menneskelige embryoner, især inden for forskning, udviklingsbistand og den offentlige sundhed.«
11.
Initiativtagerne identificerede de for EBI’et relevante bestemmelser i traktaterne som værende artikel 2 TEU og artikel 17 TEU samt artikel 4, stk. 3 og 4, TEUF og artikel 168 TEUF, artikel 180 TEUF, artikel 182 TEUF, artikel 209 TEUF, artikel 210 TEUF og artikel 322 TEUF.
12.
Der var tilknyttet et bilag til EBI’et, som indeholdt et udkast til retsakt, hvori der nærmere bestemt anmodes om tre ændringer af gældende EU-retsakter.
13.
For det første blev det foreslået at indsætte en ny bestemmelse i Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget (
7
). Den foreslåede bestemmelse fastsætter: »Budgettildeling finder ikke sted til finansiering af aktiviteter, som indebærer eller forudsætter ødelæggelse af menneskelige embryoner.«
14.
For det andet blev det foreslået at indsætte et nyt afsnit i artikel 16, stk. 3, om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om Horisont 2020 – rammeprogram for forskning og innovation (2014-2020) (
8
). Dette nye afsnit ville medføre, at »[f]orskningsaktiviteter, som indebærer ødelæggelse af menneskelige embryoner, herunder aktiviteter med henblik på udvinding af stamceller, og forskning, som indebærer anvendelse af menneskelige embryonale stamceller med henblik på at udvinde dem«, udelukkes fra finansiering.
15.
For det tredje blev det foreslået at indsætte et nyt stk. 5 i artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af 18. december 2006 om oprettelse af Det Europæiske Institut for Innovation og Teknologi (
9
). Det foreslåede stykke har følgende ordlyd: »Bistand fra Unionen på grundlag af denne forordning må ikke anvendes til finansiering af abort, enten direkte eller indirekte, gennem finansiering af organisationer, der tilbyder eller støtter abort. Der er i denne forordning ingen henvisning til reproduktiv og seksuel sundhed, sundhedspleje, rettigheder, ydelser, forsyninger, uddannelse og information på den internationale konference om befolkning og udvikling, dennes principper og handlingsprogram, dagsordenen fra Kairo og årtusindudviklingsmålene, herunder især mål nr. 5 vedrørende sundhed og mødredødelighed, som kan fortolkes som juridisk grundlag for at anvende EU-midler til direkte eller indirekte finansiering af abort.«
16.
Den 28. februar 2014 indgav initiativtagerne EBI’et til Kommissionen i overensstemmelse med EBI-forordningens artikel 9. Efterfølgende blev de den 9. april 2014 modtaget af Kommissionen i overensstemmelse med EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra b). Den 10. april 2014 fremlagde initiativtagerne EBI’et ved en offentlig høring afholdt i Europa-Parlamentet i henhold til EBI-forordningens artikel 11.
17.
Den 28. maj 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse (
10
) (herefter »meddelelsen«) om det omtvistede EBI i henhold til EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), hvori den bekendtgjorde, at den ikke ville vedtage noget forslag svarende til de i EBI’et krævede foranstaltninger.
18.
Meddelelsens indhold fremgår af den appellerede doms præmis 13-30.
IV. Den appellerede dom og sagen for Domstolen
19.
Ved stævning af 25. juli 2014 nedlagde appellanterne påstand om annullation af meddelelsen og subsidiært annullation af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c).
20.
Ved kendelse af 26. november 2015 (
11
) tiltrådte Retten Parlamentets og Rådets formalitetsindsigelse og afviste søgsmålet, for så vidt som det var rettet mod EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), idet det var blevet anlagt efter udløbet af den i artikel 263 TEUF fastsatte frist.
21.
Hvad angår meddelelsen omfattede stævningen fem annullationsanbringender. Med det første anbringende gjorde appellanterne gældende, at der var sket en tilsidesættelse af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), som følge af Kommissionens manglende fremsættelse af et forslag til retsakt som reaktion på EBI’et. Appellanterne gjorde med det andet anbringende, der var anført subsidiært til det første, gældende, at denne manglende fremsættelse udgjorde en tilsidesættelse af artikel 11, stk. 4, TEU. Med det tredje anbringende gjorde appellanterne gældende, at EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), var blevet tilsidesat, da Kommissionen i meddelelsen ikke særskilt havde fastsat sine juridiske og politiske konklusioner om EBI’et. Med det fjerde anbringende blev det gjort gældende, at Kommissionen havde tilsidesat sin begrundelsespligt. Med det femte anbringende gjorde appellanterne gældende, at Kommissionen havde foretaget en række fejlskøn.
22.
I dommen i sagen One of Us m.fl. mod Kommissionen (herefter »den appellerede dom«) (
12
) afviste Retten for det første sagen i det omfang, den var anlagt af enheden med navnet »Europeans Citizens’ Initiative One of Us«, hvilket dog ikke berørte sagens antagelighed til realitetsbehandling, for så vidt som den ligeledes var anlagt af de syv fysiske personer, som udgør EBI’ets borgerkomité (
13
). For det andet fastslog Retten, at meddelelsen udgjorde en anfægtelig retsakt, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål (
14
). Endelig forkastede den de fem annullationsanbringender, som appellanterne havde gjort gældende, og frifandt Kommissionen (
15
), hvorefter den pålagde appellanterne at bære deres egne omkostninger og betale Kommissionens omkostninger.
23.
Appellanterne har med nærværende appel nedlagt påstand om, at Rettens dom ophæves, meddelelsen annulleres og Kommissionens tilpligtes at betale sagsomkostningerne i appelsagen og i sagen i første instans.
24.
Med deres første appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl med hensyn til dens fortolkning af rækkevidden og betydningen af artikel 11, stk. 4, TEU og EBI-forordningen. Med det andet appelanbringende har appellanterne anført, at Retten begik en fejl, idet den ikke fastslog, at meddelelsen undlader at fastsætte meddelelsens retlige og politiske konklusioner særskilt, således som det kræves efter EBI-forordningen. Med det tredje appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten undlod at efterprøve meddelelsen med den påkrævede grad af kontrol, idet den anvendte en begrænset efterprøvelse, nemlig standarden åbenbart fejlagtig. Med det fjerde appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at selv om den anvendte prøvelsesstandard var den rigtige, undlod Retten at fastslå, at meddelelsens begrundelse opfyldte standarden for åbenbart fejlagtig. Appellanterne har endelig med det femte appelanbringende anført, at Retten begik en fejl, idet den fejlkarakteriserede EBI’ets formål ved at fastslå, at formålet ikke var beskyttelse af fosterets værdighed som menneske.
25.
Kommissionen har nedlagt påstand om afvisning af den foreliggende appel, og at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
26.
Parterne afgav indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 25. marts 2019.
V. Bedømmelse
27.
Dette forslag til afgørelse vil behandle hvert af de fem appelanbringender i den rækkefølge, som appellanterne har fremlagt dem. Først vil jeg fortolke rækkevidden og omfanget af artikel 11, stk. 4, TEU og af de relevante bestemmelser i EBI-forordningen (A). For det andet vil jeg undersøge Kommissionens forpligtelse til at udarbejde »særskilte« juridiske og politiske konklusioner (B). For det tredje vil jeg vende mig mod spørgsmålet om den standard for domstolsprøvelse, som Retten har anvendt (C). For det fjerde vil jeg behandle de angivelige åbenbart urigtige skøn i Kommissionens meddelelse (D). Endelig vil jeg slutte af med kort at undersøge appelanbringendet vedrørende fejlkarakteriseringen af EBI’ets mål (E).
A.
Det første appelanbringende: fortolkningen af artikel 11, stk. 4, TEU og af EBI-forordningen
28.
Appellanterne har med deres første appelanbringende gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 118 og 125 at forkaste deres første og andet annullationsanbringende vedrørende rækkevidden og betydningen af artikel 11, stk. 4, TEU og EBI-forordningen. Med det første og det andet annullationsanbringende gjorde appellanterne for Retten gældende, at meddelelsen tilsidesatte EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), som følge af den manglende fremsættelse af et forslag til retsakt som reaktion på EBI’et, og subsidiært artikel 11, stk. 4, TEU. Ifølge appellanterne udgør, med undtagelse af tre ekstraordinære situationer, som ikke forelå i den foreliggende sag, Kommissionens afgørelse om ikke at træffe foranstaltninger en overtrædelse af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c) (
16
).
29.
Appellanterne har fremført en række argumenter til støtte for deres første appelanbringende. De har for det første gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 111 at fastslå, at den »monopollignende« initiativret, som traktaterne giver Kommissionen, ikke »berøres […] af retten […] et minimum af borgere har […] til under visse betingelser at »opfordre« Kommissionen til at fremsætte et passende forslag«. Appellanterne har gjort gældende, at den appellerede dom ikke tager hensyn til EBI’ets særegne karakter. Denne manglende hensyntagen kommer til udtryk i den appellerede doms præmis 113, hvor Retten fastslog, at »Unionens forfatningsgivers intention om ikke at give EBI-mekanismen en lovgivningsmæssig initiativret bekræftes i første betragtning til forordning nr. 211/2011, der i det væsentlige sidestiller den ret, der tilskrives EBI’et, med den, der gives Europa-Parlamentet i artikel 225 TEUF og Rådet i artikel 241 TEUF. En anmodning fra Europa-Parlamentet eller Rådet tvinger imidlertid ikke Kommissionen til at fremsætte et forslag til en EU-retsakt […]«.
30.
For det andet indebærer artikel 17, stk. 2, TEU, hvorefter »lovgivningsmæssige retsakter kan kun vedtages på forslag af Kommissionen« ifølge appellanterne ikke, at Kommissionen har en ubegrænset skønsmargen med hensyn til vedtagelsen af et forslag i relation til et vellykket EBI. Appellanterne har gjort gældende, at den skønsmargen, som Kommissionen har i kraft af sin lovgivningsmæssige initiativret, skal anvendes til at fremme et vellykket EBI’s mål. Appellanterne har i medfør af en analogi af dommen i sagen Rådet mod Kommissionen (
17
) anført, at Kommissionens afgørelse om ikke at igangsætte en lovgivningsproces i tilfælde af en vellykket EBI skal baseres på begrundelser, som »skal understøttes af overbevisende omstændigheder«, og som ikke er i strid med EBI’ets formål. Ifølge appellanterne er den eneste måde, hvorpå udøvelsen af skønsbeføjelser kan kontrolleres, at skabe et begrundelseskriterium med henvisning til generelle politikker og offentlige mål, og at den appellerede dom undlod at tage stilling til og fastsætte EBI’ets offentlige politiske mål samt den indbyrdes sammenhæng mellem afsnit III TEU og artikel 24 TEUF, jf. EBI-forordningen.
31.
Appellanterne har for det tredje anført, at Retten begik en fejl ved i den appellerede doms præmis 124 at fastslå, at EBI-mekanismen har til formål at opfordre Kommissionen til at forelægge et forslag til en retsakt. Ifølge appellanterne kan enhver borger på et hvilket som helst tidspunkt opfordre Kommissionen til at træffe en foreslået foranstaltning, uden at dette er betinget af indsamlingen af en million verificerede underskrifter. De har hævdet, at et EBI, som er underskrevet af en million borgere efter en byrdefuld, formel procedure og med betydelige omkostninger, skal indrømmes en særlig status i forhold til en opfordring fra en enkelt person eller fra lobbyister eller andragere. Appellanterne har anført, at EBI’ets formål er at gribe ind over for Den Europæiske Unions demokratiske underskud. Omkostningerne og vanskelighederne forbundet med at organisere et EBI peger i retning af en retlig fejl i den appellerede dom, idet den undlod at tildele en højere status til EBI’et end blot en opfordring. Appellanterne har navnlig gjort gældende, at de efter at have sikret næsten to millioner underskrifter alene fik et køligt to timer langt møde med en kommissær og en høring i Europa-Parlamentet, hvor de parlamentsmedlemmer, der tog ordet, brugte størstedelen af taletiden og belærte i stedet for at lytte. Ifølge appellanterne kan dette ikke være, hvad lovgiverne forestillede sig skulle være EBI’ets formål. Efter deres opfattelse omdanner den appellerede dom EBI’et til et falsk løfte.
32.
Jeg vil i de følgende afsnit forklare, hvorfor det første appelanbringende efter min opfattelse hviler på en fejlagtig fortolkning af artikel 11, stk. 4, TEU og af EBI-forordningen. Appellanternes antagelser er i denne henseende hverken støttet af de pågældende bestemmelsers ordlyd eller tilblivelse [a)], en systemisk og kontekstuel overvejelse om EBI-mekanismen i den interinstitutionelle beslutningsproces [b)], eller af EBI’ets (korrekt identificerede) formål [c)]. Det første appelanbringende bør derfor forkastes som ugrundet.
a) Ordlyden og tilblivelsen af artikel 11, stk. 4, TEU og af EBI-forordningen
33.
Appellanterne har anfægtet karakteriseringen af EBI-mekanismen i den appellerede doms præmis 124 som en »opfordring« til Kommissionen til at fremlægge et forslag til en retsakt. Retten fastslog i denne præmis, at formålet med EBI-mekanismen er »at opfordre Kommissionen til, inden for dens beføjelser, at forelægge et forslag til en retsakt«.
34.
På et rent tekstmæssigt plan afspejler denne udtalelse på troværdig vis imidlertid ordlyden af EBI’ets forfatningsmæssige definition i den primære EU-ret. I henhold til artikel 11, stk. 4, TEU kan et antal unionsborgere på mindst en million tage initiativ til at opfordre Kommissionen til at fremsætte et egnet forslag.
35.
Sætningen »initiativ til at opfordre« i artikel 11, stk. 4, TEU omfatter tydeligvis ikke en »forpligtelse til at fremsætte«. Det samme gør sig gældende med hensyn til andre sprogversioner. Selv om der i nogle af de andre sprogversioner er anvendt mere imperative formuleringer, som »anmode« eller »tilskynde«, kan de stadig ikke i ordenes naturlige betydning betragtes som udstedelse af en ordre til Kommissionen (
18
).
36.
Tekstens sammenhæng har ganske vist betydning. Dette er især tilfældet, når det gælder manglende ordlydsmæssig klarhed eller tvetydig formulering, hvorved en »opfordring«, alt efter sammenhængen, kan udgøre hvad som helst på en skala fra et rent fakultativt forslag, som fremlægges til information for meddelelsens adressat, helt ned til en skjult, men i praksis ret klar, ordre (
19
).
37.
Denne form for sammenhængsbaseret analyse er imidlertid næppe relevant her. Medmindre sammenhæng og formål skal have lov til at tilsidesætte ordets normale betydning, er en »opfordring« for det første valgfri, et »kan«, ikke et »skal«. Det åbner op for en mulighed eller lejlighed, men pålægger ikke en forpligtelse til at handle. For det andet er der i nærværende sag på ingen måde nogen disharmoni mellem teksten på den ene side og sammenhængen og formålet på den anden side. De relevante bestemmelsers sammenhæng og formål både med hensyn til den primære og den afledte ret bekræfter i stedet for at modsige, at EBI’et, som et »initiativ til at opfordre«, ikke kan fortolkes således, at det indebærer en ordre, som pålægger Kommissionen en pligt til at følge en sådan opfordring.
38.
Tilblivelsen af artikel 11, stk. 4, TEU bekræfter denne forståelse. Denne bestemmelses oprindelse kan spores tilbage til artikel 46, stk. 4, i udkastet til traktaten om en forfatning for Europa (
20
). Formålet med denne bestemmelse fremgår ikke umiddelbart af forarbejderne, da EBI’et ikke blev drøftet inden for rammerne af de særlige arbejdsgrupper under konventet om Europas fremtid. Det indgik i drøftelserne på et senere tidspunkt på en ret enestående måde (
21
).
39.
På grundlag af den tilgængelige dokumentation synes den ændring, som i sidste ende blev artikel 46, stk. 4, i udkastet til traktaten om en forfatning for Europa, i modsætning til andre ændringer, som vedrørte instrumenter til fremme af det direkte demokrati, og som havde til formål at pålægge Kommissionen forpligtelser (
22
), at være udtænkt som en mekanisme til at fremlægge initiativer for Kommissionen, men uden at pålægge nogen pligt for Kommissionen til at følge dem (
23
).
40.
EBI’ets videre lovgivningsmæssige udformning i medfør af artikel 24 TEUF i form af EBI-forordningen er i overensstemmelse med denne tilgang. EBI-forordningens artikel 2, stk. 1, definerer »borgerinitiativ« som »et initiativ […], hvori Kommissionen opfordres til […] at fremsætte et egnet forslag […]«. I overensstemmelse hermed fastsætter artikel 10, stk. 1, litra c), at Kommissionen som reaktion på et vellykket EBI er forpligtet til i en meddelelse at fastsætte eventuelle foranstaltninger, den agter at træffe, så vel som grundene til, at den har valgt at træffe eller eventuelt ikke at træffe foranstaltninger. Dette præciseres yderligere i den sætning i 20. betragtning, som blev indsat som følge af et ændringsforslag fra Parlamentet (
24
), hvorefter Kommissionen bør »angive en begrundelse, hvis den ikke agter at træffe nogen foranstaltninger«.
41.
Forarbejderne til EBI-forordningen gør det desuden klart, at ordningen er baseret på en model, som ikke giver vellykkede EBI’er en bindende karakter og bevarer Kommissionens »monopollignende« initiativret på lovgivningsområdet (
25
). Europa-Parlamentets betænkning kan nævnes som en særlig relevant bekræftelse af denne opfattelse. »For at undgå skuffelser og frustrationer (som kan være den direkte følge af de høje forventninger, der omgærder det europæiske borgerinitiativ)«, understregede ordførerne, at »ikke alle succesrige initiativer vil resultere i, at Kommissionen fremlægger et lovforslag. Faktisk er Kommissionens monopol på lovgivningsinitiativer stadig gældende, og i sidste ende er det den, der træffer afgørelsen om, hvordan der skal reageres på succesfulde borgerinitiativer« (
26
).
42.
Alt i alt fremgår det klart af de pågældende bestemmelsers ordlyd både i den primære og den afledte ret såvel som af disse bestemmelsers tilblivelse, at EBI’et hverken blev udformet eller affattet på en sådan måde, at Kommissionen har pligt til at vedtage det ønskede forslag. Det samme følger af den systemiske og institutionelle sammenhæng, hvori EBI’et er placeret, som jeg nu vil vende mig mod.
b) EBI’et systemiske og institutionelle sammenhæng
43.
Det forhold, at et vellykket EBI ikke er bindende for Kommissionen, påvises yderligere af to former for systemiske argumenter: for det første de argumenter, der er begrænset til EBI-ordningen, som fastsat ved EBI-forordningen, og for det andet dem, som vedrører den primære rets bredere system, hvilket afspejler EBI’ets korrekte integration inden for rammerne af den interinstitutionelle beslutningsprocedure.
44.
For så vidt angår EBI-forordningens ordning baserer dens lovgivningsmæssige udformning sig på et vellykket EBI’s ikkebindende karakter over for Kommissionen. For det første er selve eksistensen af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), der bestemmer, at Kommissionen skal tage stilling til, men ikke nødvendigvis følge EBI’ets forslag, i sig selv en ganske klar angivelse af dette. For det andet er den ikkebindende karakter af et vellykket EBI ligeledes roden til det strukturelle forhold mellem denne bestemmelse og EBI-forordningens artikel 4. Hvis et vellykket EBI havde en bindende karakter, er det faktisk tvivlsomt, om lovgiver ville have været så åben hvad angår de betingelser for registrering, som i øjeblikket optræder i EBI-forordningens artikel 4, stk. 2. Denne bestemmelse pålægger Kommissionen en forpligtelse til at registrere et EBI, medmindre »åbenbare« grunde taler imod dette, hvilket kan siges at udgøre tilgang, der udgør en form for »in dubio pro registrering« (
27
).
45.
Hvad angår det bredere spørgsmål om EBI’ets integration i den primære EU-ret foretog Retten denne systemiske analyse i den appellerede doms præmis 107-113. Appellanterne har i det væsentlige rejst indsigelse mod konstateringen i denne doms præmis 111, hvorefter Kommissionens »monopollignende« initiativret ikke berøres af EBI’et. Ifølge appellanterne berører et vellykket EBI Kommissionens initiativret. Kommissionen kan alene anvende sine beføjelser til at fremme EBI’ets mål og kan alene nægte at følge EBI’ets forslag, hvis en sådan nægtelse er begrundet i overbevisende omstændigheder, som ikke er i strid med EBI’ets mål. Appellanterne har som støtte for denne tilgang henvist analogt til dommen i sagen Rådet mod Kommissionen (
28
).
46.
I første omgang er det ved gennemgangen og i sidste ende afvisningen af disse argumenter nødvendigt at begynde med Kommissionens initiativret. Denne ret, der er indrømmet Kommissionen ved artikel 17, stk. 2, TEU og artikel 289 TEUF, er et udtryk for princippet om den institutionelle ligevægt (
29
). Denne institutionelle ligevægt er særegen og karakteristisk for Den Europæiske Union. Kommissionens »monopollignende« initiativret, der markerer en vigtig forskel mellem EU’s henholdsvis medlemsstaternes lovgivningsproces, har sin rod i Den Europæiske Unions særlige institutionelle arkitektur som en sammensætning af stater og folk og er en afgørende komponent i »fællesskabsmetoden« (
30
). Denne »monopollignende« tilstand er historisk blevet begrundet i behovet for at overdrage initiativretten til en uafhængig autoritet, der er i stand til at identificere den almene europæiske interesse og ikke ligger under for nationale dagsordener eller opdelte politiske grupperinger i overensstemmelse med nationale politiske debatter, i de forskellige medlemsstaters ulige vægt i Europa-Parlamentet, eller i behovet for at forlade sig på en specialiseret overnational (og flernational) administrations tekniske kapacitet, der er bevilget passende midler (
31
).
47.
Uden at ville indlede nogen evaluering af den (fortsatte) hensigtsmæssighed eller noget sådant lignende er det, der efter min (juridiske) opfattelse er vigtigt, det forhold, at det ud fra gældende ret er klart, at Kommissionen med visse undtagelser har fået tildelt initiativretten. Parlamentet og Rådet agerer traditionelt som »medlovgivere«, men har alene beføjelsen til i lovgivningsprocessens »indledende« fase at anmode Kommissionen om at fremsætte passende forslag i henhold til henholdsvis artikel 225 TEUF og artikel 241 TEUF.
48.
Med hensyn til dens materielle anvendelsesområde omfatter Kommissionens initiativret, som fortolket i retspraksis, afgørelsen om, hvorvidt den skal fremlægge et forslag til en retsakt samt fastlæggelsen af genstanden for, formålet med og indholdet af et sådant forslag i overensstemmelse med pligten til at fremme de almene interesser i henhold til artikel 17, stk. 1, TEU (
32
). Det er korrekt, at retspraksis omfatter muligheden for, at Kommissionen kan være forpligtet til at fremlægge et forslag (
33
). Som Kommissionen med rette har anført i sit skriftlige indlæg, henviser denne undtagelse imidlertid til tilfælde, hvor traktaterne forpligter institutionerne til at benytte deres beføjelser med henblik på at lovgive (
34
). Det kan i princippet ikke udelukkes, at et EBI kan vedrøre et område, hvor der foreligger en forpligtelse til at vedtage et forslag for at opfylde traktaternes mandat. Såfremt dette scenarie imidlertid måtte opstå, ville det være dette mandat, som i sidste ende ville danne grundlaget for forpligtelsen til at handle og ikke det forhold, at initiativet til at vedtage sådant et forslag stammer fra et vellykket EBI.
49.
Disse vigtige aspekter af initiativretten, som omfatter muligheden for at vælge at fremlægge et forslag, dets formål og indhold, er grundlæggende elementer i EU’s beslutningsordning. De udgør grundstenen i Kommissionens uafhængighed og dens mandat til at forfølge Den Europæiske Unions almene interesser.
50.
Den fortolkning, som appellanterne har argumenteret for, ville stride mod Kommissionens mandat, jf. artikel 17, stk. 1, TEU, som er at fremme Unionens almene interesser og tage passende initiativer med henblik herpå. Den ville ligeledes betyde en afvigelse fra Kommissionens generelle forpligtelse til at handle fuldkomment uafhængig i udøvelsen af sin initiativret i overensstemmelse med artikel 17, stk. 3, TEU. Begge bestemmelser definerer måden, hvorpå Kommissionen skal udøve sin initiativret (
35
).
51.
Hvis et EBI, der havde opnået støtte fra mere end én million borgere, ville pålægge Kommissionen en pligt til at fremlægge et initiativ, ville Kommissionen i praksis være tvunget til at følge instrukserne fra et (potentielt stort, men hvad angår det samlede antal sandsynligvis stadig ret begrænset) antal EU-borgere. Dette ville ikke alene være i strid med mandatet i artikel 17, stk. 3, TEU til at handle i fuldkommen uafhængighed, men det ville også betyde, at Kommissionen ikke ville være i stand til med fuldstændig upartiskhed at foretage sin egen vurdering i relation til forfølgelsen af den almene interesse i overensstemmelse med artikel 17, stk. 1, TEU. Det er ubestridt, at denne sidstnævnte forpligtelse endvidere omfatter hensyntagen til objektive omstændigheder og komplekse vurderinger af teknisk art såvel som interesse og bidrag fra andre borgere og interesserede parter, der som en integrerende del af udøvelsen af deres demokratiske rettigheder måtte udtrykke deres synspunkt med hensyn til de strategiske valgmuligheder, der påtænkes med hensyn til fremtidige initiativer (
36
).
52.
Kommissionens initiativret omfatter denne institutions mulighed for at indlede forudgående høringer og indsamle oplysninger, der anses for nødvendige (
37
), hvilket kan indebære hensyntagen til interesser og oplysninger, der støtter muligheder, som afviger fra de mål, som et givent vellykket EBI forfølger. De mange aktører og overvejelser, der ellers måtte præge EU’s beslutningsproces ved udformningen af forslag, kan ikke reduceres og begrænses til EBI’et som den eneste demokratiske mekanisme, der muliggør borgernes inddragelse, således som det fremgår af artikel 11 TEU. Denne artikel regulerer ikke alene EBI’et, men indeholder ligeledes et mandat til institutionerne til at give borgere og repræsentative sammenslutninger mulighed for at udtrykke deres opfattelser (stk. 1), til at føre en åben, gennemsigtig og regelmæssig dialog med de repræsentative sammenslutninger og civilsamfundet (stk. 2) og til, at Kommissionen foretager brede høringer for at sikre sammenhæng og gennemsigtighed i Den Europæiske Unions handlinger (stk. 3).
53.
Det skal fremhæves, at det hverken af artikel 11, stk. 4, TEU eller af EBI-forordningen kan udledes, at Kommissionen er forpligtet til at fremme et vellykket EBI’s mål. Dette ville i betragtning af Den Europæiske Unions særlige institutionelle ordning og beslutningsproces og de nuværende forfatningsmæssige rammer gøre det vanskeligt for Kommissionen på en sammenhængende måde at udøve sin initiativret inden for rammerne af dets lovgivningsprogram. Såfremt Kommissionen var forpligtet til at fremme ethvert vellykket EBI, kan det ikke udelukkes, at der ville opstå nogle tilfældige situationer, med hensyn til hvilke Kommissionen ville være forpligtet til at fremsætte sammenfaldende forslag som følge af EBI’er, der støtter modstridende, divergerende eller overlappende synspunkter (
38
).
54.
Man kan desuden ikke andet end undre sig over, hvordan alt dette, også selv om det principielt var muligt, ville fungere rent praktisk. Appellanterne fremførte i retsmødet, at Kommissionen til trods for dens (potentielle politiske) modstand mod et vellykket EBI skal udarbejde det tilsvarende forslag og fremlægge det til parlamentarisk forhandling. Ville Kommissionen således være forpligtet til at udarbejde ethvert vellykket EBI, herunder EBI’er med overlappende emner, men med divergerende indhold? Ville Kommissionen være forpligtet til ikke alene at forelægge et forslag, men også til at følge en bestemt fremgangsmåde og at medtage alle EBI’ets elementer? Ville Kommissionen blive omdannet til et slags »sekretariat for EBI’et«? Hvordan og efter hvilke kriterier ville det blive vurderet, at Kommissionens forslag »overholder« EBI-mandatet, henset til, at mandatet sandsynligvis ofte vil være affattet på et højt abstraktionsniveau, som en politik, der åbner op for en række yderligere lovgivningsmæssige valg?
55.
For det andet har Europa-Parlamentet og Rådet i overensstemmelse med henholdsvis artikel 225 TEUF og artikel 241 TEUF retten til at anmode Kommissionen om at forelægge passende forslag og pålægge Kommissionen en pligt til at give en begrundelse, hvis den ikke fremsætter et sådant forslag. Det er sandt, at udtrykket »kan tage initiativ til at opfordre« adskiller sig fra ordet »anmode«, som er anvendt i artikel 225 TEUF og 241 TEUF. Uanset manglen på identisk ordlyd og den mulighed for fortolkning, som dette giver, udtrykker EBI-forordningen imidlertid i sin første betragtning EU-lovgivers hensigt om at stille EBI’et på lige fod med Rådet og Parlamentet ved at give unionsborgere en ret svarende til den ret, som disse institutioner er givet.
56.
Den fortolkning, som appellanterne har foreslået, ville forstyrre denne ligevægt. Den ville betyde, at et EBI, som er støttet af en gruppe på mere end én million borgere, ville opnå en initiativret, som overgår den, det direkte demokratisk valgte Europa-Parlament har, og tillige den, det demokratisk legitimerede, om end indirekte, Råd har. Rent praktisk ville en (fremtrædende) andel af unionsborgere få mere betydning end de to EU-institutioner, som er direkte og indirekte legitimeret af (potentielt) alle unionsborgere.
57.
På dette trin er en præcisering med hensyn til graden af lighed mellem Parlamentets og Rådets initiativret på den ene side og EBI’ets initiativret på den anden på sin plads. I en kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident vedrørende en begæring om intervention i en sag mellem en medlemsstat og Kommissionen fra et EBI’s borgerkomité, blev det fastslået, at et forslag til et EBI ikke kan behandles på samme måde som forslag til vedtagelse af retsakter af EU-institutionerne, der er omfattet af generelle bestemmelser om institutionerne indeholdt i kapitel 1, afsnit I, sjette del af TEUF, og som med hensyn til deres vedtagelse er underlagt reglerne for den almindelige lovgivningsprocedure fastsat i kapitel 2 i dette afsnit I (
39
).
58.
Denne udtalelse skal læses og forstås i den rette sammenhæng. Den vedrører fortolkningen af artikel 40, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, hvorefter fysiske eller juridiske personer ikke kan indtræde i sager mellem medlemsstater og mellem Unionens institutioner. Manglen på lighed mellem de proceduremæssige rettigheder, som gælder for et EBI og for EU-institutionerne i sager af »forfatningsmæssig« karakter ved Unionens retsinstanser, er noget helt andet end deres respektive initiativrets overordnede systemiske forfatningsmæssige funktion. Med andre ord kan det forhold, at der ved anvendelsen af særlige bestemmelser i Den Europæiske Unions Domstols statut gælder forskellige regler om søgsmålsret og intervention for forskellige enheder, næppe gøres til en generel, forfatningsmæssige udtalelse hvad angår usammenligneligheden af deres initiativret som sådan.
59.
Endelig har appellanterne til støtte for deres argumenter endvidere henvist analogt til dommen i sagen Rådet mod Kommissionen (
40
). De har gjort gældende, at manglende fremlæggelse af et lovgivningsforslag efter et vellykket EBI alene kan være berettiget af overbevisende omstændigheder, som ikke er i strid med EBI’ets formål.
60.
I sagen Rådet mod Kommissionen fastslog Domstolen, at Kommissionens beføjelse til at trække et lovgivningsforslag, som allerede er fremlagt og stillet formelt i lovgivningsprocessen, tilbage, ikke kan »give Kommissionen nogen vetoret i lovgivningsprocessen, hvilket ville være i strid med princippet om kompetencetildeling og princippet om institutionel ligevægt«. Domstolen tilføjede ligeledes, at »[s]åfremt Kommissionen efter at have fremlagt er forslag inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure, beslutter at trække forslaget tilbage, skal den […] underrette Parlamentet og Rådet om begrundelsen herfor, hvilken begrundelse i tilfælde af indsigelser skal understøttes af overbevisende omstændigheder« (
41
).
61.
Hvad således angår de faktiske omstændigheder vedrørte sagen Rådet mod Kommissionen en situation, hvor Kommissionen forsøgte at trække et lovgivningsforslag tilbage, efter at den selv havde indledt beslutningsprocessen. Jeg forstår ikke, hvordan der overhovedet kan sammenlignes med denne sag i forbindelse med den foreliggende sag, som vedrører et andet emne og andre aktører. Kommissionens standpunkt vedrørende et vellykket EBI, som går forud for vedtagelsen af Kommissionens forslag og begyndelsen af lovgivningsprocessen, er logisk nok forskellig fra den situation, hvor Kommissionen allerede selv har vedtaget et forslag og udløst lovgivningsprocessen i andre institutioner.
62.
Disse overvejelser bekræfter efter min opfattelse, at Retten ikke begik en retlig fejl, da den i den appellerede doms præmis 124 fastslog, at formålet med EBI-mekanismen er at opfordre Kommissionen til, inden for dens beføjelser, at forelægge et forslag til en retsakt, alt imens Kommissionen råder over et betydeligt skøn i forbindelse med udøvelsen af dens beføjelser med hensyn til lovgivningsinitiativer. Retten begik heller ikke en fejl ved i den appellerede doms præmis 111 at konstatere, at Kommissionens initiativret på lovgivningsområdet ikke berøres af EBI’ets indførelse.
c) EBI’ets formål
63.
Appellanterne har endvidere anført, at Rettens begrundelse i den appellerede dom medfører, at EBI’et bliver overflødigt og uden værdi. Appellanterne har rent faktisk anført, at hvis der ikke gives medhold i deres fortolkninger af artikel 11, stk. 4, TEU og EBI-forordningen (hvis det med andre ord bekræftes, at et vellykket EBI, undtagen i særlige tilfælde, ikke pålægger Kommissionen en forpligtelse til at fremlægge et forslag til retsakt), så mister EBI-mekanismen enhver effektiv virkning.
64.
I det omfang dette argument ikke blot er en forlængelse af det foregående argument, som appellanterne har fremsat, alene gengivet på et højere abstraktionsniveau, så formår dette argument heller ikke at overbevise af en ganske simpel årsag: Det af appellanterne foreslåede formål har aldrig eksisteret. Det, som angiveligt ville bringes i fare, er snarere det formål, som appellanterne ønsker EBI’et skal forfølge, og ikke hvad EBI’et objektivt blev indført til at forfølge. Rent ud sagt så foreslås der et slags formålsbestemt skifte ved at hævde, at en kanins effektive virkning ville mindskes, hvis den ikke blev fortolket som værende en due. Medmindre der anvendes en virkelig avanceret magi, og publikummet med succes foranlediges til at tro, at formålet med at kigge på en kanin er at se en due, så forbliver en kanin en kanin.
65.
Formålet, som lovgiver (dengang) havde i tankerne ved indførelsen af EBI’et, er allerede skitseret ovenfor (
42
). Såfremt det antages, at det var muligt for relativt nye forfatningsmæssige og afledte lovtekster at udskifte lovgivers oprindelige vilje med en (forskellig og ny) nutidig vilje, så har jeg stadig svært ved at se, hvorfor EBI’ets formål skulle være noget andet i dag.
66.
For at vurdere EBI’ets formål er EBI’ets mere overordnede formål, således som det fremgår af den nuværende primærretlige ordning, af betydning.
67.
Indførelsen af EBI’et i Lissabontraktaten var foranlediget af drøftelserne om Det Europæiske Konvent og udgør en del af et bredere forsøg på at indpræge det demokratiske princip, som i henhold til artikel 2 TEU er en grundlæggende værdi, i kernen af EU’s institutionelle ordning. Afsnit II TEU, som kommer før de særlige bestemmelser om EU-institutionerne omfattet af afsnit III TEU, omhandler »bestemmelser om de demokratiske principper«, hvoriblandt artikel 11, stk. 4, TEU, som er EBI’ets fundament, findes.
68.
Inden for disse overordnede rammer er artikel 11, stk. 4, TEU en del af Den Europæiske Unions bredere demokratiske ordning, hvoraf den udgør en vigtig komponent. Ifølge artikel 10, stk. 1, TEU er Unionens funktionsmåde baseret på princippet om repræsentativt demokrati med borgerne direkte repræsenteret på EU-plan i Europa-Parlamentet, som fastsat i artikel 10, stk. 2, TEU.
69.
Denne vision om repræsentativt demokrati er så suppleret og styrket i den primære ret ved etableringen af muligheder for deltagelses- og beslutningsdemokrati via artikel 10, stk. 3, TEU, samt artikel 11 TEU, hvori EBI’et er fastsat. Som retspraksis allerede har fastslået, udgør EBI’et navnlig et instrument for deltagelsesdemokrati forbundet med retten til at deltage i det demokratiske liv i Unionen, der anerkendes i artikel 10, stk. 3, TEU (
43
).
70.
I den sekundære ret er formålet, som anført i første og anden betragtning til EBI-forordningen, på samme måde at fremme borgernes deltagelse og gøre Den Europæiske Union mere tilgængelig for dens borgere (
44
).
71.
Imidlertid medfører EBI’ets formål om at fremme borgernes deltagelse i den demokratiske proces og fremme dialog mellem borgerne og EU-institutionerne ikke en afvigelse fra de eksisterende elementer, som udgør den institutionelle ligevægt i lovgivningsprocessen, eller et ophør med Kommissionens lovgivningsmæssige monopol. Styrkelsen af eller tilskyndelsen til deltagelse inden for de eksisterende demokratiske strukturer er ikke det samme som at omgå eller erstatte disse strukturer.
72.
Det synes derfor at forholde sig således, at det sande formål med EBI-mekanismen er ret forskellig fra det, som appellanterne har foreslået. Det er først efter at have identificeret de korrekte forfatningsmæssige og institutionelle rammer, at EBI’ets »merværdi« og/eller »effektive virkning« kan vurderes på korrekt vis.
73.
Hvis EBI-mekanismen vurderes korrekt, er den langt fra ikke at have nogen betydning. EBI-forordningen, som opfylder mandatet i artikel 24 TEUF, udtrykker retten for mere end én million borgere til at opfordre Kommissionen til at vedtage et forslag til retsakt gennem en række bestemmelser, som indeholder konkrete og detaljerede bestemmelser navnlig rettet mod Kommissionen, der går videre end allerede eksisterende kanaler for samspil mellem borgerne og EU-institutionerne. Således findes EBI’ets merværdi på mindst fire forskellige planer: i) fremme af offentlig debat, ii) øget synlighed for visse emner eller bekymringer, iii) privilegeret adgang til EU-institutioner, som gør det muligt at fremlægge disse bekymringer på en solid måde, og iv) retten til et begrundet institutionelt svar, der letter den offentlige og politiske kontrol.
74.
For det første skaber EBI’et en permanent og officiel mulighed for borgere til at organisere sig omkring et bestemt emne. Det giver dem en platform, som sætter dem i stand til at igangsætte og offentliggøre et initiativ og at samle støtte til dette initiativ fra andre borgere i forskellige medlemsstater. På denne måde tjener det som et instrument, der kan samle emner af almen interesse blandt borgerne på tværs af medlemsstaternes grænser, og fremmer styrkelsen af EU’s offentlige rum. For det andet sikrer EBI-forordningen ligeledes gennemsigtigheden og synligheden af et vellykket EBI ved at gøre dets offentliggørelse, som skal ske straks, obligatorisk i henhold til artikel 10, stk. 1, litra a), i EBI-forordningen. For det tredje giver EBI’et adgang til den institution, som er ansvarlig for at indlede lovgivningsprocessen, dvs. Kommissionen. EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra b), fastsætter, at Kommissionen efter modtagelsen af et borgerinitiativ i overensstemmelse med denne forordnings artikel 9 er forpligtet til at mødes med initiativtagerne på »et passende niveau« med det formål at give dem lejlighed til at redegøre nærmere for EBI’et. I henhold til EBI-forordningens artikel 11 gives EBI’ets initiativtagere mulighed for at fremlægge det ved en offentlig høring i Parlamentet. For det fjerde pålægger EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), Kommissionen en forpligtelse til at fastsætte sine juridiske og politiske konklusioner om EBI’et samt (eventuelle) foranstaltninger, den agter at træffe, og grundene til dens standpunkt. Denne meddelelse skal ifølge EBI-forordningens artikel 10, stk. 2, sendes til initiativtagerne samt til Europa-Parlamentet og til Rådet og offentliggøres.
75.
Appellanterne har imidlertid gjort gældende, at EBI’et bør føre til (direkte) forhandlinger inden for rammerne af lovgivningsproceduren og navnlig i den institution, som har demokratisk legitimitet, dvs. Parlamentet.
76.
Jeg har allerede i visse detaljer redegjort for, hvorfor EBI’et for så vidt angår dets forfatningsmæssige og institutionelle rammer ikke blev indført som en mulighed for at omgå den eksisterende lovgivningsproces, men som et værktøj, der kan opildne denne proces (
45
). Set ud fra denne synsvinkel skaber EBI’et en institutionel mekanisme, der kan kanalisere borgernes politiske bidrag hen til institutionerne, som er og vedbliver med at være ansvarlig for lovgivningsprocessen, herunder dens igangsætning.
77.
Appellanternes argument vedrørende (den manglende) direkte adgang til og direkte kontakt med den institution, som har demokratisk legitimitet, nemlig Parlamentet, er en smule forvirrende. Det bør igen fremhæves, at den lovbestemte sammensætning af EBI’et sætter medlemmerne af borgerkomitéen for et vellykket EBI i stand til at have direkte adgang til Parlamentet. I henhold til EBI-forordningens artikel 11 gives de mulighed for at fremlægge deres initiativ i Parlamentet. Dette specifikke led i proceduren blev indført ved et forslag til ændring fra Parlamentet selv under EBI-forordningens forhandlinger (
46
). Drøftelsen af et EBI i Parlamentet giver en gruppe borgere mulighed for ved denne institution at øge kendskabet til emner, der vedrører dem, hvorved der ligeledes åbnes for muligheden for, at deres initiativ tages op af Parlamentet eller nogle af dets medlemmer. Parlamentet kan opnå et EBI’s formål og fremme dem gennem sin egen ret til at anmode om et initiativ, hvis det krævede parlamentariske flertal er sikret (
47
).
78.
EBI’ets særlige merværdi findes således ikke nødvendigvis i visheden om et resultat, men i de veje og muligheder, som det skaber. Det giver borgerne mulighed for deltagelse ved at fremlægge deres initiativ for Kommissionen og ved en høring arrangeret i Europa-Parlamentet, hvilket medfører politisk debat i institutionerne, uden at det er nødvendigt at afvente igangsætningen af en lovgivningsprocedure (
48
). Et EBI’s succes skal derfor ikke alene måles på, om det omdannes til et formelt forslag, men også på den demokratiske debat, som det udløser (
49
).
79.
Endelig kan det, som en komparativ sidebemærkning, tilføjes, at et EBI’s manglende bindende virkninger for den modtagende institution ikke er ekstraordinær. Det passer fint inden for rammerne af modellen med initiativer, der er med til »at sætte dagsordenen«, som er forskellig fra ordningerne med »direkte folkeinitiativer«, hvor forslaget forelægges direkte for vælgerne ved en folkeafstemning (
50
). Som allerede angivet ovenfor (
51
), har EBI’ets institutionelle udformning altid tilhørt den første kategori og ikke den sidste. Mens nationale initiativer, der er med til at sætte dagsordenen, kan give adgang til nationale parlamenter i disses egenskab af nationale institutioner, som har initiativretten, så er EBI’et inden for Den Europæiske Unions ordning sui generis tilsvarende rettet mod den institution, der, som nævnt ovenfor, har fået tildelt initiativretten.
80.
Det fremgår af det ovenstående, at EBI’et er meget mere end blot en symbolsk skelen til deltagelsesdemokrati. Det udgør et institutionelt redskab, der skaber plads til politiske emner af interesse for en gruppe af borgere. Det bidrager med at fastslå disse emner som værende af europæisk interesse, der deles mellem forskellige medlemsstater. Det synliggør de spørgsmål, der optager borgerne, som ikke nødvendigvis allerede er på institutionernes dagsorden eller endog på dagsordenen for de politiske grupper repræsenteret i Europa-Parlamentet. Det giver direkte adgang til den institution, som i EU’s særlige sui generis institutionelle ordning har den lovgivningsmæssige initiativret. Endvidere forpligter det denne institution – dvs. Kommissionen – til seriøst at overveje og foretage en vurdering af forslagene i et vellykket EBI og at gøre dette offentligt og under offentlig indsigt. Det sikrer, at EBI’ets indhold overvejes og drøftes offentligt i det demokratisk valgte Europa-Parlament. Alle disse grunde understreger, at selv om EBI-systemet i sin nuværende udformning i den primære og sekundære ret ikke medfører en forpligtelse for Kommissionen til at fremlægge et forslag, så har det utvivlsomt tilføjet værdi som en sui generis dagsordenmekanisme.
81.
Appellanternes argumentation godtgør ikke, at den fortolkning af artikel 11, stk. 4, TEU og af EBI-forordningen, som Retten anvendte i den appellerede dom, er i strid med EBI’ets (korrekt afgrænsede) formål eller effektive virkning.
82.
De af appellanterne anførte argumenter afslører derimod et lidt anderledes problem: Efter at have benyttet EBI-mekanismen med succes og som følge heraf at have deltaget i dialog med de relevante institutioner er appellanterne faktisk utilfredse med det konkrete udfald af deres demokratiske deltagelse. De er ikke alene utilfredse med Kommissionens politiske valg om ikke at fremsætte et forslag, men også med drøftelsen i forbindelse med den høring, som de fik i Parlamentet. Mødet med Kommissionen (et møde med et medlem af Kommissionen) er af appellanterne (
52
) beskrevet som køligt, mens medlemmerne af Parlamentet siges at have været mere interesseret i at belære end at lytte. Det kan for nærværende stå åbent, hvad sådanne antagelser siger om respekten for indbegrebet af demokrati, nemlig muligheden for uenighed med et enkelt politisk resultat, mens overvejelsesprocessen og dets institutioner respekteres.
83.
Imidlertid fører alle ovenstående overvejelser til den konklusion, at EBI’et ved en korrekt fortolkning af artikel 11, stk. 4, TEU og af EBI-forordningen er langt fra overflødig. Disse instrumenters virkning er blot en anden, end hvad appellanterne mener, den skal være.
84.
En sidste afsluttende bemærkning er berettiget. Bedømmelsen af det første appelanbringende, som appellanterne har gjort gældende, førte til en fortolkning af EBI’ets rette plads, således som EBI’et på nuværende tidspunkt er udformet i Den Europæiske Unions lovgivningsproces, på grundlag af dets ordlyd og sammenhæng (historisk og nutidig) samt dets formål. Selv om nogle af dets nye egenskaber fremhæves positivt, er dette forslag til afgørelse bestemt ikke udtryk for, at EBI’et er en perfekt mekanisme, som giver en mirakuløs løsning på EU’s angivelige eller reelle mangler med hensyn til demokratisk legitimitet, herunder reduceringen af den angivelige distance mellem borgerne og EU-institutionerne. Faktisk har en række aspekter af EBI’ets nuværende institutionelle udformning været genstand for (mere eller mindre konstruktiv) akademisk kritik (
53
). Dets lovgivningsmæssige rammer var endvidere for nylig genstand for institutionelle drøftelser (
54
) og en ændring (
55
). Disse drøftelser kan så logisk nok henføres til diskussionen om mulige ændringer af Kommissionens rolle og dens rolle som initiativtager i forbindelse med en anmodning fra andre institutioner.
85.
I forbindelse med drøftelserne om den potentielle fremtidige institutionelle udformning og struktur kunne man således overveje en række andre, måske endnu bedre, muligheder, som forfølger det samme eller endog andre mål. Imidlertid omhandler den foreliggende sag EBI-mekanismen i dens institutionelle rammer, som fastsat i TEU og videreudviklet i EBI-forordningen. For at runde af med en metafor, som allerede er introduceret, tilkommer det lovgiver at beslutte, hvis den ønsker det, at der ikke længere skal være en kanin, men faktisk en due, eller ligefrem en kat eller en hval for den sags skyld.
86.
På baggrund af alle de ovenfor anførte betragtninger er det min opfattelse, at hele det første appelanbringende bør forkastes som ugrundet.
B.
Det andet anbringende: forskellen mellem juridiske og politiske årsager
87.
Med det andet appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten samtidig med, at den anerkendte, at Kommissionen ikke sondrede mellem »juridiske« og »politiske« årsager i meddelelsen, som krævet i 20. betragtning til EBI-forordningen, begik en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 128 og 132 at fastslå, at 20. betragtning er uden betydning. Appellanterne har gjort gældende, at betragtninger spiller en rolle ved fortolkningen af materielle bestemmelser i EU-retten. 20. betragtning fortolker EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), og er ikke uforenelig med denne bestemmelse. Opdelingen mellem juridiske og politiske konklusioner er desuden vigtig med henblik på at muliggøre Domstolens prøvelse af disse to kategorier.
88.
Kommissionen har gjort gældende, at den appellerede dom ikke er behæftet med retlige fejl, og har subsidiært gjort gældende, at meddelelsen rent faktisk har opregnet sine juridiske og politiske konklusioner særskilt.
89.
I den appellerede doms præmis 128 bemærkede Retten, at det fremgår af fast retspraksis, at præamblen til en EU-retsakt ikke er retligt bindende og hverken kan påberåbes til støtte for at fravige bestemmelserne i den pågældende retsakt eller til støtte for en fortolkning af bestemmelserne, der er i åbenbar strid med bestemmelsens ordlyd (
56
).
90.
På grundlag af denne retspraksis fandt Retten i præmis 129 og 130 i sin dom, at for så vidt som forpligtelsen til særskilt at drage de juridiske og politiske konklusioner, der er omtalt i 20. betragtning til EBI-forordningen, ikke gentages i selve artikel 10, stk. 1, litra c), er Kommissionen ikke underlagt en sådan forpligtelse i forbindelse med udarbejdelsen af den i denne bestemmelse omhandlede meddelelse. Retten tilføjede dernæst i den appellerede doms præmis 131, at selv hvis det antages, at Kommissionen har en juridisk forpligtelse til særskilt at fastsætte disse juridiske og politiske konklusioner, kan en sådan forpligtelse, idet den er rent formel, ikke medføre, at meddelelsen annulleres.
91.
Efter min opfattelse er Rettens begrundelse angående anvendelsen i den foreliggende sag af retspraksis om betragtningers rolle ved fortolkningen af Unionens retsakter faktisk behæftet med en retlig fejl. Imidlertid har denne fejl ikke nogen indvirkning på domskonklusionen, som med rette kan opretholdes på grundlag af de yderligere retlige grunde, der er fastsat i Rettens begrundelse.
92.
Det er sandt, at betragtninger ifølge den faste retspraksis, som er anvendt i den appellerede dom, ikke kan fravige den konkrete bestemmelse, som det er meningen, de skal fortolke, eller udgøre grundlaget for en fortolkning, der er i åbenbar modstrid med dens ordlyd ved f.eks. at tilføje nye betingelser, som ikke indgår i restaktens dispositive del. Således er betragtninger naturligvis ikke i sig selv dispositive retlige bestemmelser.
93.
Imidlertid er betragtninger ud over disse to klare kategorier (ingen »afspejlende bestemmelse« og åbenbar modstrid) generelt et vigtigt fortolkningselement, der autoritativt angiver lovgivers ønske og anvendes i forbindelse med de tilsvarende specifikke bestemmelser. På denne måde anvendes de ofte i forbindelse med en teleologisk fortolkning for at afklare eller give en mere præcis fortolkning af en lovbestemmelse indeholdt i en lovtekst (
57
). Hvis betragtninger anvendes på en sådan måde, hersker der ingen tvivl om, at grænsen mellem fortolkning og det forhold, at en betragtning ikke kan tilføje nye forpligtelser, kan blive farligt tynd (
58
).
94.
I den foreliggende sag er den eneste afgørende forskel mellem ordlyden af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), og 20. betragtning, at ordet »særskilte«, der er anført i 20. betragtning, ikke anvendes i den omhandlede artikels tekst. Resten er imidlertid stort set det samme (Kommissionen skal fastsætte sine juridiske og politiske konklusioner inden for tre måneder).
95.
Ordlyden er således nuanceret. Henset til de omhandlede reglers logiske anvendelsesområde udgør dette næppe en modstrid mellem betragtningen og artiklen. I mangel af modstrid, og henset til Domstolens praksis som netop beskrevet, ville det ikke være umuligt at indfortolke ordet »særskilte« i ordlyden af EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c).
96.
Jeg mener dog ikke, at dette skal gøres af følgende grunde.
97.
Begrebet »særskilte« kan forstås på to forskellige måder: enten at både juridiske og politiske overvejelser skal være til stede og/eller, at de begge ikke kun skal være til stede, men også fysisk adskilt i meddelelsens tekst (
59
).
98.
20. betragtning blev indført ved en ændring foretaget af Europa-Parlamentet under forhandlingerne af EBI-forordningen sammen med en henvisning i artikel 10 til »juridiske og politiske« konklusioner. Den medfølgende begrundelse til denne ændring påpeger alene, at »Kommissionens reaktion […] bør begrundes såvel juridisk som politisk« (
60
).
99.
Henset til dens sammenhæng og formål vil 20. betragtning absolut kunne forstås således, at den understreger Kommissionens forpligtelse til klart at drage sine konklusioner af juridisk og politisk karakter på en sådan måde, at borgerne kan forstå sådanne overvejelsers særlige karakter. På denne måde vedrører forpligtelsen indeholdt i EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), udtrykkeligt kvaliteten og indholdet af begrundelsen i Kommissionens besvarelse af et vellykket EBI. Dette er i overensstemmelse med behovet, som beskrevet i 20. betragtning, for, at Kommissionen »på en klar, forståelig og detaljeret måde forklare[r] grundene til sine påtænkte foranstaltninger« og ligeledes »angive[r] en begrundelse, hvis den ikke agter at træffe nogen foranstaltninger«. En sådan udvidet forpligtelse til at angive grunde er, ud over at være et væsentligt proceduremæssigt krav, garantien og beviset for en grundig, seriøs og detaljeret overvejelse af et vellykket EBI.
100.
EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), fortolket i sammenhæng med 20. betragtning betyder således blot, at både juridiske og politiske overvejelser skal være indeholdt i Kommissionens begrundelse, og at læseren skal være i stand til at afkode, hvad der er hvad. Jeg har imidlertid svært ved at tilslutte mig en formalistisk fortolkning, hvorefter Kommissionen ud over dette krav er forpligtet til at inddele sin meddelelse i forskellige afsnit med de tvungne overskrifter »juridiske overvejelser« og »politiske overvejelser«, hvis manglende overholdelse fører til en automatisk annullering af meddelelsen.
101.
Der er en yderlig, pragmatisk grund: Den fysiske opdeling af juridiske og politiske konklusioner er på dette tidspunkt i EBI-processen til en vis grad kunstig og kan være svært at foretage.
102.
For det første foretages den juridiske vurdering af forslaget til et EBI primært på registreringstidspunktet i henhold til artikel 4, stk. 2, når Kommissionen kontrollerer overholdelsen af værdierne i artikel 2 TEU samt sin egen beføjelse til at fremsætte det ønskede forslag. Da denne undersøgelse alene kan føre til registreringens afvisning i visse »åbenbare« situationer, er der rum for juridisk analyse på det tidspunkt, hvor meddelelsen udarbejdes i henhold til artikel 10, stk. 1, litra c). Denne juridiske analyse kan endvidere kontrollere overensstemmelsen med andre EU-retsakter. På det tidspunkt er det imidlertid helt naturligt, at størstedelen af vurderingen i Kommissionens meddelelse sandsynligvis vil være af politisk art, da beslutningen om opfølgningen på et vellykket EBI først og fremmest er politisk. De juridiske konklusioner vil på dette stadium sandsynligvis derfor være begrænset til en beskrivende fremstilling af gældende ret, som udgør de nødvendige rammer for udviklingen af politiske konklusioner.
103.
Selv om dette for det andet ikke var tilfældet, og karakteren af de juridiske konklusioner kunne fortolkes som værende bredere, kan det på et EBI’s sidste trin, hvor Kommissionen er forpligtet til ret udførligt at forholde sig til EBI’et, være svært kategorisk at angive, hvilke argumenter der er af juridisk art, og hvilke der er af politisk art. Medmindre begrebet »juridiske overvejelser« begrænses til en tør gennemgang af relevant lovgivning og internationale forpligtelser (hvis fortolkning under alle omstændigheder kan siges at omfatte en politisk vurdering), er mange af de på dette tidspunkt af den indholdsmæssige vurdering fremførte argumenter sandsynligvis transitive.
104.
På baggrund af det ovenstående skal det konkluderes, at meddelelsen opfylder betingelserne i artikel 10, stk. 1, litra c), fortolket i sammenhæng med 20. betragtning. Den fremlægger sine konklusioner på en måde, der giver mulighed for at forstå den juridiske og politiske karakter af de overvejelser, som den indeholder. Som Kommissionen har bemærket, er meddelelsens afsnit 2 med overskriften »Status« forbeholdt en beskrivelse af nuværende lovgivning. Afsnit 3, der har overskriften »Vurdering af anmodningerne fra det europæiske borgerinitiativ«, forklarer den politiske vurdering af EBI’et. Appellanterne har endvidere på intet tidspunkt gjort gældende, at de ikke var i stand til at identificere den politiske eller juridiske karakter af Kommissionens overvejelser i meddelelsen.
105.
I den appellerede doms præmis 128-131 støtter Retten sig på en fortolkning af 20. betragtning, hvorefter betragtningen pålægger et formelt krav, og på dette grundlag er der en åbenlys modsætning mellem 20. betragtning og artikel 10, stk. 1, litra c). Af de grunde, der er anført i dette forslag til afgørelses punkt 92-96, foreslår jeg, at en sådan begrundelse er behæftet med en retlig fejl.
106.
Imidlertid er det ligeledes klart, at den appellerede doms domskonklusion fortsat er gyldig, da den er berettiget af retlige grunde som forklaret i dette forslag til afgørelses punkt 97-105.
107.
Eftersom domskonklusionen i den appellerede dom fortsat er velbegrundet, bør det andet appelanbringende forkastes som uvirksomt.
C.
Det tredje appelanbringende: domstolsprøvelse
108.
Med det tredje appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at Retten begik en fejl ved i den appellerede doms præmis 170 at udtale, at Kommissionens afgørelse om ikke at fremsætte et forslag til retsakt på grundlag af EBI’et alene skal undergives en begrænset prøvelse ved Domstolen, hvor kun åbenbart urigtige skøn kan ugyldiggøre en sådan afgørelse.
109.
Appellanterne har gjort gældende, at det ikke er muligt at vide, om meddelelsen er uden åbenbare fejl, fordi der ikke findes noget kriterium til at skelne åbenbare fejl fra fejl, der ikke er åbenbare. Retten har efter deres opfattelse sat standarden for lavt og har forbeholdt sig ret til frit at afgøre, om kriteriet er opfyldt eller ej. Appellanterne har endvidere gjort gældende, at det er paradoksalt at fastslå, at meddelelsens grunde skal kunne efterprøves, hvis standarden for prøvelsen er så lav og uklar. De har endvidere hævdet, at den foreliggende sag adskiller sig fra Rica Food-sagen (
61
), som Retten har henvist til som et relevant fortilfælde for anvendelsen af kriteriet »åbenbart fejlagtig«. Denne sag vedrørte ikkeborgeres rettigheder i relation til uklare finansielle interesser i modsætning til den foreliggende sag, som vedrører unionsborgeres rettigheder med hensyn til en klart defineret demokratisk rettighed. Appellanterne har gengivet Rettens stillingtagen som følger: »Da Fællesskabet har vide skønsbeføjelser med hensyn til sukker fra Antillerne, må den ligeledes have vide skønsbeføjelser med hensyn til at afvise et EBI, som den ikke sympatiserer med.«
110.
Kommissionen har gjort gældende, at det tredje appelanbringende bør forkastes som ugrundet. Det er alene en begrænset efterprøvelse, som er forenelig med Kommissionens initiativret. Under henvisning til dommen i sagen Schönberger mod Parlamentet (
62
) har Kommissionen endvidere gjort gældende, at det ville være uforeneligt, hvis en meddelelse vedtaget i henhold til EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), var underlagt fuld domstolsprøvelse, hvorimod afgørelser truffet af Parlamentet om, hvordan et andragende bør behandles, slet ikke kan gøres til genstand for domstolsprøvelse.
111.
Det foreliggende appelanbringende rejser det vigtige spørgsmål med hensyn til hvilken grad af kontrol, Unionens retsinstanser bør underkaste en meddelelse, der indeholder Kommissionens afgørelse om opfølgningen på et vellykket EBI. Dette spørgsmål er nødvendigvis forbundet med de rejste spørgsmål i det første appelanbringende, hvis undersøgelse bekræftede, at Kommissionen ikke er underlagt en forpligtelse til at vedtage et forslag til retsakt, som er foreslået af et vellykket EBI.
112.
Den appellerede doms præmis 170, som er genstanden for det foreliggende appelanbringendes kritik, er omfattet af Rettens undersøgelse af det femte annullationsanbringende, som appellanterne gjorde gældende i første instans. Efter at have bemærket, at Kommissionen skal indrømmes vide skønsbeføjelser i forbindelse med dens beføjelser med hensyn til lovgivningsinitiativer og følgelig med hensyn til at vælge at træffe foranstaltninger som reaktion på et EBI (
63
), fastsætter den appellerede doms præmis 170 omfanget og graden af den domstolsprøvelse, der finder anvendelse på meddelelsen. Ifølge denne præmis »skal [meddelelsen] undergives en begrænset prøvelse ved Retten med henblik på – ud over om den nævnte afgørelse er tilstrækkelig begrundet – bl.a. at efterprøve, om den er behæftet med åbenbart urigtige skøn«. Retten henviste i forbindelse med denne udtalelse analogt til Domstolens dom i Rica Foods-sagen (
64
) som det relevante grundlag.
113.
Efter min opfattelse har appellanternes argumenter ikke afsløret nogen retlig fejl i den netop citerede præmis i den appellerede dom.
114.
Før der foretages en analyse af den standard for domstolsprøvelse, som er anvendt i den appellerede dom, er det nødvendigt at starte med at minde om omfanget af den domstolsprøvelse, der følger af denne dom.
115.
I den af appellanterne anfægtede præmis fastslog Retten bestemt, at meddelelsen er underlagt domstolsprøvelse. Det kunne hævdes, at denne bekræftelse styrker EBI’ets position betydeligt. Den er en retlig garanti for, at Kommissionen i tilstrækkeligt omfang foretager en vurdering af et vellykket EBI. Det kan blot tilføjes, at en sådan konstatering var langt fra en på forhånd givet konklusion, hvilket bekræftes af foregående akademisk diskussion om emnet (
65
).
116.
Endvidere har den appellerede dom fastslået, at både spørgsmålet om, hvorvidt meddelelsens begrundelse var tilstrækkelig, og skønnet, som udgør grundlaget for dens materielle indhold, kan efterprøves.
117.
Som Kommissionen har bemærket i sit skriftlige indlæg, står denne stillingtagen i modsætning til Domstolens retspraksis om domstolsprøvelse af Parlamentets afgørelse om behandlingen af et andragende. Domstolen fandt, at denne afgørelse er unddraget domstolsprøvelse grundet det vide skøn af politisk karakter, som Parlamentet råder over (
66
). Skønt den appellerede dom anerkender Kommissionens vide skøn i denne forbindelse, fastslås det derimod ikke, at vurderingen, der er indeholdt meddelelsen, er en afgørelse af politisk karakter skærmet for domstolsprøvelse (
67
).
118.
Efter min mening med rette. Denne forsvarlige tilgang afspejler EBI’ets ordning og formål. EBI-mekanismens afgørende betydning som et udtryk for det demokratiske princip, de omfattende krav for at få et sådant EBI til at lykkes og de proceduremæssige garantier fastsat i EBI-forordningen berettiger alle, til trods for et betydeligt skøn af politisk art, at prøvelsen ved Unionens retsinstanser ikke alene omfatter spørgsmålet om begrundelsens tilstrækkelighed, men også kontrollen af det indhold, som Kommissionens afgørelse er baseret på (
68
).
119.
Efterprøvelsen af meddelelser, der er vedtaget i henhold til EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c), er uløseligt forbundet med de forpligtelser, som EBI-forordningen pålægger Kommissionen i EBI-processens sidste fase. Kommissionen er forpligtet til at udarbejde en klar, detaljeret og fuldstændig begrundelse for dens standpunkt. Denne begrundelse skal indeholde både juridiske og politiske overvejelser. Imidlertid er de i henhold til EBI-forordningens artikel 10 pålagte forpligtelser ikke blot af proceduremæssig art, men omfatter forpligtelsen til behørigt og nøje at undersøge forslagene i et vellykket EBI.
120.
Med hensyn til standarden for domstolsprøvelse anvender den appellerede dom to forskellige tilgange. For det første fastlår den, at Unionens retsinstanser skal kontrollere begrundelsens tilstrækkelighed. Efterprøvelsen af dette element, der, som anført ovenfor, er en afgørende institutionel forpligtelse udløst af et vellykket EBI (
69
), er ikke begrænset til kriteriet »åbenbart fejlagtig«. Det er således en fuld prøvelse. For det andet fastslår Retten, at denne efterprøvelse endvidere skal omfatte kontrol af, om denne afgørelse er behæftet med åbenbart urigtige skøn.
121.
Appellanterne har i denne henseende bestridt den prøvelsesstandard, som blev anvendt på dette andet element, nemlig den materielle vurdering indeholdt i Kommissionens meddelelse. Appellanterne har i deres kritik navnlig fokuseret på den retspraksis, som der er henvist til i den appellerede dom som grundlag for den vedtagne standard for domstolsprøvelse. De har insisteret på forskellene mellem den omhandlede situation og den, der var omhandlet i dommen i Rica Foods-sagen, med henblik på at kritisere den standard for domstolsprøvelse, som Retten anvendte i den appellerede dom.
122.
Efter min opfattelse er appellanternes kritik i denne henseende forkert.
123.
Det skal fremhæves, at den standard for domstolsprøvelse, der er begrænset til prøvelsen af åbenbart urigtigt skøn, er forbundet med situationer, hvor EU-institutioner råder over et vidt skøn, navnlig når de vedtager foranstaltninger »inden for områder, der for disse involverer valg af bl.a. politisk karakter« (
70
). Det er Domstolens faste praksis, at intensiteten af dens prøvelse varierer alt efter det skøn, som institutionerne er indrømmet (
71
).
124.
Det var i denne forbindelse, dvs. da Retten omtalte den passende prøvelsesstandard, at den henviste til Rica Foods-sagen som et passende grundlag. Henvisningen er i denne sammenhæng fuldt ud relevant, da den i modsætning til appellanternes udtalelse ikke har meget at gøre med genstanden for importen i denne sag, men nævnes som en indikator for den passende standard for domstolsprøvelse generelt. Det kan endda som en sidebemærkning tilføjes, at henvisningen til denne bestemte sag var velvalgt, da denne sag gav anledning til overvejelsen af et specifikt spørgsmål om den prøvelsesstandard for politisk skøn, som Retten i Første Instans havde valgt, hvilket fremgår af generaladvokat Légers forslag til afgørelse i denne sag (
72
)
125.
På områder, hvor Kommissionens skøn er meget bredt, som bemærket i forbindelse med det første appelanbringende, er den tilhørende standard for domstolsprøvelse derfor generelt begrænset. Dette skøn er først og fremmest af politisk karakter, men kan ligeledes omfatte områder, hvor Kommissionen foretager komplekse vurderinger, når den beslutter (ikke) at anvende sin initiativret.
126.
Under hensyntagen til, at kernen i Kommissionens afgørelse, som er indeholdt i meddelelsen, om ikke at vedtage forslaget til EBI overvejende hviler på et skøn af politisk karakter (
73
) og forudsat, at en i sagens natur så politisk afgørelse overhovedet skal gøres til genstand for domstolsprøvelse, kan jeg på ingen måde se, hvordan et sådant skøn kan være underlagt en streng domstolsprøvelse uden at overtræde de grænser, der pålægges af princippet om institutionel ligevægt, specielt mellem EU’s udøvende magt og Unionens retsinstanser.
127.
Faktisk er en begrænset domstolsprøvelse nødvendiggjort af den politiske bredde i Kommissionens initiativret, som i sig selv indebærer foreningen af divergerende interesser og udvælgelsen af politiske løsninger. Denne bredde følger ligeledes af den centrale vurderings politiske karakter i Kommissionens meddelelse af, hvordan og hvorvidt der skal følges op på et vellykket EBI, som en del af dens initiativret. Unionens retsinstanser kan ikke erstatte den politiske vurdering, som Kommissionen foretager, og som skal underbygge Kommissionens afgørelse af, om den skal igangsætte lovgivningsprocessen ved at udøve sin initiativret.
128.
Det tredje appelanbringende bør derfor ifølge min opfattelse forkastes som ugrundet.
D.
Det fjerde appelanbringende: åbenbart urigtige skøn
129.
Med det fjerde appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at selv om den prøvelsesstandard, som Retten har anvendt, er den rigtige, undlod Retten at fastslå, at den begrundelse, Kommissionen gav i meddelelsen, opfyldte standarden for åbenbart fejlagtig.
130.
Appellanterne har kritiseret fem punkter i Kommissionens meddelelse, som efter deres opfattelse er behæftet med sådanne åbenbart urigtige skøn.
131.
For det første har appellanterne med støtte i dommen i Brüstle-sagen (
74
) gjort gældende, at det tydeligvis er selvmodsigende at forbyde patenteringen af opfindelser, der forudsætter ødelæggelse af menneskelige embryoner, og samtidig finansiere den selvsamme forskning.
132.
De af appellanterne udledte konklusioner fra Domstolens dom i Brüstle-sagen går langt videre end den sags korrekte rækkevidde.
133.
Som Kommissionen med rette har anført, vedrørte denne dom udelukkende spørgsmålet om patenterbarhed. Formålet med direktiv 98/44/EF (
75
), som var genstand for fortolkning i denne sag, er »ikke […] at regulere anvendelsen af menneskelige embryoner i forbindelse med videnskabelig forskning« (
76
). Udelukkelse fra patentering er uden forbindelse med forbuddet mod videnskabelig forskning eller dens finansiering på et givent område (
77
). Specifik udelukkelse fra patentering på et givent område vil sige at gøre det umuligt at fastslå en eneret til kommerciel udnyttelse, hvilket er ganske forskelligt fra de spørgsmål, der rejses af videnskabelig forskning i dens forskellige anvendelsesformål.
134.
Retten begik derfor ikke en fejl ved i den appellerede doms præmis 173 at fastslå, at Kommissionens konklusion i meddelelsens punkt 2.1 in fine, ifølge hvilken dommen i Brüstle-sagen ikke tog stilling til, om sådan forskning kunne finde sted, og hvorvidt den kunne finansieres, ikke var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn.
135.
For det andet har appellanterne gjort gældende, at det er åbenbart, at det er umuligt at finde en balance mellem embryoners ret til liv og interesserne forbundet med forskning i menneskelige embryonale stamceller. Begrebet om menneskets værdighed forbyder, at der findes en sådan balance. Appellanterne har derfor gjort gældende, at det var åbenbart forkert at fastslå i meddelelsen, at »der ikke er noget behov for at afklare embryoets juridiske status«.
136.
Jeg er enig med Kommissionen i, at dette argument er uvirksomt. Det er ikke rettet mod et sted i Rettens begrundelse, hvor den bedømte de påståede fejlskøn, som appellanterne gjorde gældende med deres femte annullationsanbringende, men mod en af Rettens udtalelser vedrørende det fjerde annullationsanbringende, der var forbundet med den påståede tilsidesættelse af begrundelsespligten. I den appellerede doms præmis 156 behandlede Retten faktisk spørgsmålet om en tilstrækkelig begrundelse.
137.
For det tredje har appellanterne anført en række af argumenter, som i det væsentlige anfægter Rettens begrundelse vedrørende forskning i menneskelige embryonale stamceller. Appellanterne har gjort gældende, at udtalelsen i meddelelsen om, at systemet med »tredobbelt sikring« fastsætter et etisk acceptabelt kriterium til bedømmelsen af et forskningsprojekt, udgør et åbenbart urigtigt skøn. Kommissionens udtalelse om, at et sådant system, som muliggør finansiering af forskningsprojekter, der er ulovlige i 27 ud af 28 medlemsstater, er en høj standard, er ikke alene åbenbart urigtig, men også direkte absurd. Appellanterne har i denne forbindelse gjort gældende, at Rettens tilgang til forskellige etikker udgør en retlig fejl, da det ikke er Rettens rolle med hensyn til et vellykket EBI at påkende realiteten af konkurrerende socioetiske spørgsmål, hvilket ikke er spørgsmål for domstolene, men for den politiske proces. Appellanterne har endvidere gjort gældende, at Rettens stillingtagen i sig selv er uetisk. Den har valgt en ren subjektiv tilgang, som forsøger at gøre Kommissionens synspunkter uanfægtelige. Endelig har appellanterne gjort gældende, at Rettens efterprøvelse er ufuldstændig, da den ikke har undersøgt samtlige de fejlskøn, som appellanterne har gjort gældende. Appellanterne har i denne forbindelse gjort gældende, at den appellerede dom, til trods for at Brüstle-sagen omtales, ikke indeholder en yderligere drøftelse af Kommissionens konstateringer om systemet med »tredobbelt sikring«.
138.
De af appellanterne fremførte argumenter, som er beskrevet ovenfor, er ugrundede. Disse argumenter synes at være støttet på en urigtig forståelse af Rettens dom.
139.
I den appellerede doms præmis 176, som kritikken i appellanternes argument er fokuseret på, beskrev Retten først de væsentligste elementer af EBI’ets og Kommissionens forskellige etiske tilgange ved at fremhæve, at »[d]et omtvistede EBI’s etiske standpunkt er, at det menneskelige embryo er et menneskeligt væsen, der bør besidde den menneskelige værdighed og retten til livet, mens Kommissionens etiske tilgang, således som den fremgår af den omtvistede meddelelse, tager hensyn til embryoners ret til livet og menneskelige værdighed, men samtidig også tager hensyn til behovene inden for forskning i menneskelige embryonale stamceller, der kan anvendes i forbindelse med behandlingen af uhelbredelige eller livstruende sygdomme […]«. Den konkluderede, at »Kommissionens etiske tilgang […] følgelig ikke [er] behæftet med et åbenbart urigtigt skøn på dette punkt, og sagsøgernes argumenter, som er støttet på et andet etisk standpunkt, godtgør ikke, at der foreligger en sådan fejl«.
140.
Det er åbenbart, at Retten ikke godkendte noget standpunkt eller tog nogen etisk stilling, som kan kritiseres som en »retliggørelse« af politiske valg. I modsætning til det af appellanterne anførte, bevarer Rettens dom netop det politiske skøn, hvilket i medfør af den nuværende institutionelle beslutningsprocedure tilhører Kommissionen, herunder når et EBI er vellykket. I prøvelsen af, hvorvidt meddelelsen indeholdt åbenbart urigtige skøn, påpegede den blot, at appellanterne støtter et etisk synspunkt, der er forskelligt fra det synspunkt, som Kommissionen støtter.
141.
Denne begrundelse kan ikke kritiseres. Som Kommissionen med rette har anført, i overensstemmelse med den standard for domstolsprøvelse, som finder anvendelse, fremhæver denne tilgang Kommissionens politiske skøn i dens vurdering af de nuværende juridiske rammers tilstrækkelighed og hensigtsmæssighed, som et af de elementer, der støtter dens afgørelse om ikke at udøve sine beføjelser til at anvende sin initiativret, således som det foreslås af det omhandlede EBI.
142.
Rettens begrundelse i den appellerede doms præmis 176 og 177 dækker derfor efter min opfattelse i tilstrækkelig grad de af appellanterne fremførte argumenter. Jeg ser ikke nogen grund til yderligere at forholde mig til disse argumenter, da de enten kritiserer de værdivalg, som Kommissionen har givet udtryk for ved udøvelsen af sine beføjelser, eller bebrejder Retten for ikke at have taget etisk stilling og bekræftet visse værdier, som den ikke havde nogen grund til.
143.
For det fjerde har appellanterne gjort gældende, at udsagnet, der ikke ledsages af noget bevis, om, at aborter finansieret af EU-skatteborgere reducerer antallet af aborter, er åbenlyst paradoksalt.
144.
Dette argument er uden virkning, for så vidt som dette ikke påvirker hovedindholdet af Rettens argument som svar på appellanternes indsigelser vedrørende udviklingssamarbejde (
78
). Dette argument forekommer under alle omstændigheder at være begrundet i en temmelig tvivlsom læsning af meddelelsen, da et sådant udsagn ikke findes i den (
79
).
145.
For det femte har appellanterne gjort gældende, at Rettens dom har forvansket deres argumenter ved i den appellerede doms præmis 164 at fastslå, at »[s]agsøgerne […] også [har] gjort gældende, at årtusindudviklingsmålene og handlingsprogrammet for den internationale konference om befolkning og udvikling ikke udgør juridisk bindende forpligtelser, men politiske mål«. Appellanterne ønskede i stedet at pointere, at Kommissionen urigtigt havde påstået, at disse dokumenter indeholdt juridisk bindende forpligtelser, hvilket var en åbenbar fejl af Kommissionen.
146.
Selv om det måtte forstås således, at det gøres gældende, at Retten begik en fejl ved ikke at fastslå, at Kommissionens udtalelse om, at årtusindudviklingsmålene og handlingsprogrammet for den internationale konference om befolkning og udvikling udgør juridisk bindende forpligtelser, var en åbenbar fejl, kan dette argument ikke godtages, eftersom Kommissionens meddelelse ikke indeholder en sådan betragtning. Dette argument afslører derfor ikke nogen retlig fejl ved Rettens konstatering af, at appellanternes argumenter, som beskrevet i den appellerede doms præmis 164, ikke godtgør, at der er anlagt et åbenbart urigtigt skøn.
147.
På grundlag af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at det fjerde appelanbringende bør forkastes som dels uvirksomt, dels ugrundet.
E.
Det femte appelanbringende: fejlkarakterisering af EBI’et
148.
Med det femte appelanbringende har appellanterne gjort gældende, at den appellerede dom indeholder en retlig fejl i sin præmis 156, hvori det blev fastslået, at det ikke var nødvendigt at behandle argumentet om, hvorvidt det menneskelige embryo er et menneskeligt væsen.
149.
Appellanterne har gjort gældende, at formålet med og baggrunden for EBI’et fremgår klart af dets emne, som det beskriver som »[r]etslig beskyttelse af værdighed, retten til liv og ethvert menneskeligt væsens integritet fra undfangelsen […]«. Ifølge appellanterne kom Retten frem til denne konklusion, fordi den fejlkarakteriserede EBI’ets formål ved at fastslå, at dets formål ikke var beskyttelsen af embryoet som et menneskeligt væsen, men blot vedtagelsen af de tre forslag udarbejdet til EU-lovgiver.
150.
Ifølge Kommissionen vedrører fortolkningen af en privat parts dokument vurderingen af faktiske omstændigheder og udgør med forbehold for, når beviserne er blevet forvansket, ikke et retligt spørgsmål, der kan være genstand for en efterprøvelse fra Domstolens side i forbindelse med en appel (
80
).
151.
Jeg er ikke overbevist om, at det er passende at karakterisere spørgsmålet om definitionen af et (vellykket) EBI’s emne som et faktuelt forhold svarende til en privat parts dokument. Selv om det naturligvis er et faktuelt spørgsmål, hvad der er skrevet ned hvor, er den umiddelbare retlige kvalifikation af disse faktiske omstændigheder, med henblik på »registrerbarheden« i henhold til EBI-forordningens artikel 4, stk. 2, samt et EBI’s andre senere trin, tydeligvis ikke bare faktuelle. Endvidere kan det næppe anføres, at et EBI svarer til en aftale indgået mellem to private parter, som Unionens retsinstanser derefter noterer sig, i f.eks. en konkurrenceretlig sammenhæng. I forbindelse med et EBI er der en løbende udveksling og evaluering af (i praksis en række) private parters handlinger med EU-institutionerne.
152.
Uanset hvor interessant en diskussion om grænsen mellem faktiske omstændigheder og retlige regler imidlertid generelt kunne være, mener jeg, at den i forbindelse med den foreliggende sag også ville være helt overflødig. Den appellerede dom har ikke på nogen måde fejlkarakteriseret EBI’ets formål.
153.
Argumentet kan reduceres til, at appellanterne har gjort gældende, at Kommissionen ikke skulle have fortolket EBI’et således, at det alene krævede, hvad det specifik efterspurgte (de tre konkrete lovgivningsforslag i bilaget), men at Kommissionen ligeledes skulle have fortolket EBI’ets emne som en specifik anmodning om at vedtage en udtrykkelig retsstilling hvad angår embryoners menneskelige natur
154.
Jeg er uenig.
155.
I henhold til EBI-forordningens artikel 4, stk. 1, skal initiativtagerne indgive de relevante oplysninger fastsat i bilag II for at anmode om registrering af et EBI. Dette bilag kræver, at der indgives 1) en titel på højst 100 skrifttegn, 2) et emne på højst 200 skrifttegn og 3) en beskrivelse af formålene på højst 500 skrifttegn. Endvidere, og på et ikkeobligatorisk grundlag, kan initiativtagerne, hvis de ønsker det, indsende et udkast til retsakt.
156.
I det omhandlede EBI er de specifikke formål under 3) klart identificeret som et forslag om at oprette et »forbud og sætte en stopper for finansieringen af aktiviteter, der indebærer ødelæggelse af menneskelige embryoner, især inden for forskning, udviklingsbistand og den offentlige sundhed« (
81
). Disse formål var ledsaget af et konkret udkast til retsakt.
157.
Domstolen har i denne forbindelse allerede, for så vidt angår registreringen af et forslag til EBI i henhold til EBI-forordningens artikel 4, understreget vigtigheden af Kommissionens omhyggelige og upartiske undersøgelse af samtlige elementer tilvejebragt af EBI’ets initiativtagere, når de som bilag til deres forslag vedlægger mere detaljerede oplysninger om emnet, formålene med og baggrunden for deres forslag (
82
). Alle disse elementer skal endvidere på behørig vis tages i betragtning i forbindelse med Kommissionens meddelelse i henhold til EBI-forordningens artikel 10, stk. 1, litra c).
158.
Et EBI’s formål forbliver på begge disse trin logisk set uændret. I den foreliggende sag har Kommissionen forstået formålene ud fra de konkrete forslag fremsat i EBI’et, hvorved den konkluderede, at de kunne blive registreret, idet de opfyldte betingelserne i EBI-forordningens artikel 4. Efter min opfattelse er argumentet om, at Kommissionen parallelt (eller i tillæg til) ligeledes skulle have forstået EBI’ets formål under henvisning til det ovenfor nævnte emne, meget ejendommeligt, da dette med stor sandsynlighed kunne have betydet, at formålet ikke ville have opfyldt betingelserne i EBI-forordningens artikel 4, stk. 2, litra b).
159.
I en nøddeskal bebrejdes Kommissionen således rent faktisk for, at den ikke i tillæg til EBI’ets specifikke, klart angivne formål udlagde et yderligt formål fra EBI’ets titel. En udlægning af EIB’et på denne måde ville sandsynlighed have været til skade for dette, eftersom dettes formål (eller potentielt hele EBI’et) ville have været udelukket fra registrering. Jeg må indrømme, at jeg personligt har ganske svært ved at identificere en beføjelse, som i overensstemmelse med EBI-forordningens artikel 4, stk. 2, litra b), giver Kommissionen tilladelse til at fremsætte et forslag til en EU-retsakt, der løser spørgsmålet om, hvorvidt det menneskelige embryo er et menneskeligt væsen.
160.
Det kan under disse omstændigheder ikke fastslås, at Retten begik en retlig fejl i den appellerede doms præmis 156, hvori den fandt, at målet med det omtvistede EBI ikke var definitionen eller afklaringen af det menneskelige embryos juridiske status, men Kommissionens fremsættelse af disse tre forslag for EU-lovgiver.
161.
Det er derfor min opfattelse, at det femte appelanbringende bør afvises som ugrundet.
VI. Sagsomkostninger
162.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
163.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne tilpligtes at betale sagsomkostningerne. Appellanterne har efter min opfattelse tabt sagen. Appellanterne bør derfor pålægges at betale sagsomkostningerne i forbindelse med appellen.
VII. Forslag til afgørelse
164.
I lyset af det ovennævnte foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»–
Appellen forkastes.
–
Appellanterne bærer deres egne omkostninger og betaler Europa-Kommissionens omkostninger.«
(
1
) – Originalsprog: engelsk.
(
2
) – Dom af 23.4.2018, One of Us m.fl. mod Kommissionen (T-561/14, EU:T:2018:210).
(
3
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 16.2.2011 om borgerinitiativer (EUT 2011, L 65, s. 1) (herefter »EBI-forordningen«).
(
4
) – Jf. dom af 12.9.2017, Anagnostakis mod Kommissionen (C-589/15 P, EU:C:2017:663), og af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177), samt Rettens dom af 19.4.2016, Costantini m.fl. mod Kommissionen (T-44/14, EU:T:2016:223), af 3.2.2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe mod Kommissionen (T-646/13, EU:T:2017:59), af 5.4.2017, HB m.fl. mod Kommissionen (T-361/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:252), og af 10.5.2017, Efler m.fl. mod Kommissionen (T-754/14, EU:T:2017:323).
(
5
) – De andre tre vellykkede EBI’er er Right2Water, Stop vivisection og Ban glyphosate. Jf. http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/initiatives/successful
(
6
) – ECI(2012) 000005.
(
7
) – EFT 2002, L 248, s. 1.
(
8
) – KOM(2011) 809 endelig.
(
9
) – EUT 2006, L 378, s. 41.
(
10
) – COM(2014) 355 final.
(
11
) – Kendelse af 26.11.2015, One of Us mod Parlamentet m.fl. (T-561/14, ikke trykt i Sml., EU:T:2015:917).
(
12
) – Dom af 23.4.2018 (T-561/14, EU:T:2018:210).
(
13
) – Den appellerede doms præmis 53-65.
(
14
) – Den appellerede doms præmis 66-101.
(
15
) – Den appellerede doms præmis 102 ff.
(
16
) – Disse tre situationer er beskrevet i den appellerede doms præmis 103: »[…] for det første, når de foranstaltninger, der anmodes om i forbindelse med EBI’et, ikke længere er nødvendige, fordi de er blevet truffet, imens EBI’et stadig var igangværende, eller den problemstilling, som EBI’et rejser, er forsvundet eller på anden måde er blevet løst på en tilfredsstillende måde, for det andet, når vedtagelsen af de foranstaltninger, der er anmodet om i forbindelse med EBI’et, er blevet umulige efter registreringen heraf, og, for det tredje, når EBI’et ikke indeholder nogen forslag til specifikke foranstaltninger, men nøjes med at gøre opmærksom på et problem, der skal løses, og overlader det til Kommissionen eventuelt at fastlægge de foranstaltninger, der kan træffes«.
(
17
) – Dom af 14.4.2015 (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 75 og 76).
(
18
) – Jf. f.eks. på tysk: »[…] können die Initiative ergreifen und die Europäische Kommission auffordern«, på spansk: »[…] podrá tomar la iniciativa de invitar a la Comisión Europea«, på italiensk: »[…] possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea«, på nederlandsk: »kunnen zij het initiatief nemen de Europese Commissie te verzoeken«, på portugisisk: »pode tomar a iniciativa de convidar a Comissão Europeia« og på tjekkisk: »se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi«.
(
19
) – Jf. til illustration mit forslag til afgørelse Belgien mod Kommissionen (C-16/16 P, EU:C:2017:959, punkt 114, 115 og 140-141).
(
20
) – EUT 2003, C 169, s. 1. Denne bestemmelse har følgende ordlyd: »Et antal borgere på mindst en million fra et betydeligt antal medlemsstater kan opfordre Kommissionen til at fremsætte passende forslag om spørgsmål, der efter borgernes opfattelse kræver udarbejdelse af en EU-retsakt til gennemførelse af forfatningen. Bestemmelserne om de specifikke procedurer og betingelser for fremsættelse af et sådant borgerinitiativ fastlægges ved europæisk lov.«
(
21
) – Jf. f.eks. M. Morelli, La democrazia partecipativa nella governance dell’Unione europea, Giuffrè editore, Milano, 2011, s. 55 ff.
(
22
) – Jf. med hensyn til forbundne ændringer, som bygger på elementer fra borgerinitiativet, den europæiske folkeafstemning og retten til at indgive andragender, A. Lamassoure, »Proposition d’amendement à l’Article 34 (bis)«, som indeholder en pligt for Kommissionen til at fremsætte et forslag, og C. Einem og M. Berger, »Suggestion for amendment of Article: 34a« om en forpligtelse til at afholde folkeafstemning. Ændringerne kan findes på følgende adresse: http://european-convention.europa.eu/EN/amendemTrait/amendemTrait2352.html?lang=EN
(
23
) – Jf. J. Meyer, »Suggestion for amendment of Article: I-46, part I, title VI (CONV 724/03)«. Ifølge bemærkningerne til dette ændringsforslag »vil det udvide den eksisterende ret til at indgive andragende til en ret for borgere til at fremlægge lovforslag for Europa-Kommissionen. Kommissionen skal dernæst beslutte, hvorvidt den vil foretage lovgivningsmæssige tiltag«.
(
24
) – Ændringsforslag 19, betænkning I om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om borgerinitiativer (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Udvalget om Konstitutionelle Anliggender A7-0350/2010.
(
25
) – Jf. vedrørende drøftelserne i Europa-Parlamentet D. Szeligowska og E. Mincheva, »The European Citizens’ Initiative – Empowering European Citizens within the Institutional Triangle: A Political and Legal Analysis«, Perspectives on European Politics and Society, bind 13, 2012, nr. 3, s. 270-284, på s. 274.
(
26
) – Begrundelsen, betænkning I om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om borgerinitiativer (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Udvalget om Konstitutionelle Anliggender A7-0350/2010.
(
27
) – Den brede tilgang til antagelighed ved registreringen er bekræftet af Domstolens praksis, som hidtil kun har fortolket kriteriet i EBI-forordningens artikel 4, stk. 2, litra b). Domstolen har i denne forbindelse fastslået, at Kommissionen, når den forelægges et forslag til EBI, »er forpligtet til at fortolke og anvende denne registreringsbetingelse på en sådan måde, at der sikres en let adgang til EBI, og at Kommissionen kun kan nægte at registrere dette forslag, hvis det åbenbart falder uden for dens beføjelser«. Jf. i denne henseende dom af 12.9.2017, Anagnostakis mod Kommissionen (C-589/15 P, EU:C:2017:663, præmis 49 og 50), og af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177, præmis 64).
(
28
) – Dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 75 og 76).
(
29
) – Jf. i denne henseende dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 146).
(
30
) – Jf. i denne forbindelse generaladvokat Jääskinens forslag til afgørelse Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2014:2470, punkt 44 og 45).
(
31
) – Jf. vedrørende denne debat P. Ponzano, »Le droit d’initiative de la Commission européenne: théorie et pratique«, Revue des affaires européennes, 2009-2010/1, s. 27-35, P. Ponzano, C. Hermanin og D. Corona, The Power of Initiative of the European Commission: A Progressive Erosion?, Notre Europe, 2012, s. 7, eller C. von Buttlar, Das Initiativrecht der Europäischen Kommission, Duncker & Humblot, Berlin, 2003, s. 17.
(
32
) – Dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 70), og af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 146).
(
33
) – Dom af 14.4.2015, Rådet mod Kommissionen (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 70).
(
34
) – Som det var tilfældet med en fælles transportpolitik i henhold til artikel 74 og 75 i EØF-traktaten. Jf. dom af 22.5.1985, Parlamentet mod Rådet (13/83, EU:C:1985:220, navnlig præmis 64-68).
(
35
) – Domstolens praksis har i denne forbindelse stedse erindret om, at »det er traktaterne, som regulerer spørgsmålet om, hvorledes Unionens institutioner træffer afgørelse, og at bestemmelserne hverken kan ændres af medlemsstaterne eller af institutionerne selv«, jf. f.eks. dom af 10.9.2015, Parlamentet mod Rådet (C-363/14, EU:C:2015:579, præmis 43 og den deri nævnte retspraksis).
(
36
) – Jf. i denne henseende, med hensyn til betydningen af aktindsigt i dokumenter, dom af 4.9.2018, ClientEarth mod Kommissionen (C-57/16 P, EU:C:2018:660, præmis 108).
(
37
) – Jf. i denne henseende dom af 23.3.2004, Frankrig mod Kommissionen (C-233/02, EU:C:2004:173, præmis 51).
(
38
) – Det er sandt, at det i et demokrati ganske vist er muligt samtidigt at behandle og drøfte initiativer, der har forskellige eller endog modstridende indhold. Der kan let drages en parallel til det nationale plan, hvor forskellige forslag kan være fremlagt samtidigt og drøftes i et parlament. Denne parallel er imidlertid ikke fuldt ud relevant, da sådanne situationer på det nationale plan er uløseligt forbundet med den initiativret, som de enkelte parlamentsmedlemmer, parlamentariske grupper eller politiske klubber i parlamentet har, og som sandsynligvis indbyrdes er i strid med hinanden eller med et af regeringen allerede fremlagt forslag. En bedre parallel ville i denne henseende kunne drages til en situation, hvor en og samme regering fremsender modsigende forslag til det nationale parlament på samme tidspunkt, hvilket næppe kan kaldes for effektiv (eller endog demokratisk) forvaltning, uanset på hvilket niveau.
(
39
) – Kendelse afsagt af Domstolens vicepræsident den 5.9.2018, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe mod Kommissionen (C-717/17 P(I), ikke trykt i Sml., EU:C:2018:691, præmis 31).
(
40
) – Dom af 14.4.2015 (C-409/13, EU:C:2015:217).
(
41
) – Dom af 14.4.2015 (C-409/13, EU:C:2015:217, præmis 75 og 76).
(
42
) – Dette forslag til afgørelses punkt 38-41 ovenfor.
(
43
) – Dom af 12.9.2017, Anagnostakis mod Kommissionen (C-589/15 P, EU:C:2017:663, præmis 24).
(
44
) – Dom af 12.9.2017, Anagnostakis mod Kommissionen (C-589/15 P, EU:C:2017:663, præmis 49), og af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177, præmis 53).
(
45
) – Dette forslag til afgørelses punkt 39-42 ovenfor.
(
46
) – Ændringsforslag 52, betænkning I om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om borgerinitiativer (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Udvalget om Konstitutionelle Anliggender A7-0350/2010.
(
47
) – Det kan tilføjes, at rammeaftalen om forbindelserne mellem Europa-Parlamentet og Europa-Kommissionen (EUT 2010, L 304, s. 47) fastlægger en vigtig forbindelse mellem opfølgningen af en anmodning fra Parlamentet i henhold til artikel 225 TEUF og EBI’et i punkt 16. Kommissionen forpligter sig til at aflægge rapport om opfølgningen inden for en frist på tre måneder fra beslutningen, og hvis den ikke fremsætter et forslag, skal den give »en detaljeret begrundelse« herfor. Navnlig forpligter Kommissionen sig »endvidere til at indlede et tæt og tidligt samarbejde med Parlamentet om enhver anmodning om lovgivningsinitiativer hidrørende fra borgerinitiativer«. Jf. med hensyn til samspillet med Europa-Parlamentet, A. Karatzia, »The European Citizens’ Initiative and the EU Institutional Balance: On realism and the possibilities of affecting EU law-making«, Common Market Law Review, 54, 2017, s. 177, på s. 187-190.
(
48
) – Jf. i denne henseende dom af 10.5.2017, Efler m.fl. mod Kommissionen (T-754/14, EU:T:2017:323, præmis 45).
(
49
) – Som bemærket i afgørelsen fra Den Europæiske Ombudsmand af 4.3.2015, hvori hun afsluttede sin initiativundersøgelse OI/9/2013/TN om Europa-Kommissionen, præmis 20.
(
50
) – Jf. for en drøftelse af andre initiativsystemer i et komparativt perspektiv, V. Cuesta López, »A Comparative approach to the Regulation on the European Citizens’ Initiative«, Perspectives on European Politics and Society, 13, 2012, s. 257-269, på s. 263, E. Petropoulos, »Die Europäische Bürgerinitiative im paneuropäischen Kontext: Wo steht die direkte Demokratie in der EU im Vergleich zu ihren Mitgliedstaaten?«, Saar Blueprints, 11/2016, M. Qvortrup, »The Legislative Initiative: A comparative Analysis of the Domestic Experiences in EU Countries«, i M. Dougan, N. Nic Shuibhne, og E. Spaventa, Empowerment and Disempowerment of the European Citizen, Hart, Oxford, 2012, s. 291-304.
(
51
) – Punkt 39 og 71 ovenfor.
(
52
) – Jf. nærværende forslag til afgørelses punkt 31.
(
53
) – F.eks. J. Organ, »Decommissioning Direct Democracy? A Critical Analysis of Commission Decision-Making on the Legal Admissibility of European Citizens Initiative Proposals«, European Constitutional Law Review, bind 10/nr. 3, 2014, s. 422-443, L. Guilloud-Colliat, »La mise en oeuvre de l’initiative citoyenne européenne: anatomie d’un échec«, Revue du droit de l'Union européenne, bind 4, 2008, s. 175-200, og L. Bouza Garcia og S. Del Río Villar, »The ECI as a Democratic Innovation: Analysing its Ability to Promote Inclusion, Empowerment and Responsiveness in European Civil Society«, Perspectives on European Politics and Society, 13(3), 2012, s. 312-324.
(
54
) – Jf. rapporterne fra Kommissionen om anvendelsen af forordning (EU) nr. 211/2011 om borgerinitiativer (COM(2015) 145 final og COM(2018) 157 final) og dokumentet »The European Citizens’ Initiative: the experience of the first three years. European Implementation Assessment«, European Parliamentary Research Service, s. 27 ff. og Europa-Parlamentets beslutninger, der er citeret heri.
(
55
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/788 af 17.4.2019 om det europæiske borgerinitiativ (EUT 2019, L 130, s. 55). Den nye forordning ændrer ikke den ikkebindende karakter af et vellykket EBI i forhold til Kommissionen. Imidlertid indfører den i denne henseende ændringer vedrørende Parlamentets politiske tilsyn med Kommissionens opfølgning (artikel 16) og Parlamentets forpligtelse til efter høringen at vurdere den politiske støtte til initiativet (artikel 14, stk. 3).
(
56
) – Med henvisning til dom af 19.11.1998, Nilsson m.fl. (C-162/97, EU:C:1998:554, præmis 54), af 25.11.1998, Manfredi (C-308/97, EU:C:1998:566, præmis 30), og af 24.11.2005, Deutsches Milch-Kontor (C-136/04, EU:C:2005:716, præmis 32).
(
57
) – Jf. som illustration f.eks. dom af 12.7.2005, Alliance for Natural Health m.fl. (C-154/04 og C-155/04, EU:C:2005:449, præmis 91 og 92), af 21.12.2011, Ziolkowski og Szeja (C-424/10 og C-425/10, EU:C:2011:866, præmis 42 og 43), eller af 25.7.2018, Confédération paysanne m.fl. (C-528/16, EU:C:2018:583, præmis 44-46 og 51).
(
58
) – Skoleeksemplerne i denne kategori er situationer, hvor rækkevidden af et udefineret eller ubegrænset retsbegreb indeholdt i en retsakts artikler fortolkes enten snævert eller bredt på grundlag af en betragtning. På denne måde kan en part blive pålagt en forpligtelse eller en ret blive tildelt en anden, formelt naturligvis på grundlag en retsakts artikel, men reelt på grundlag af en betragtning, som kan ændre det omhandlede retsbegrebs rækkevidde betydeligt.
(
59
) – Uden at ville foretage »fortolkning med tilbagevirkende kraft« er det bemærkelsesværdigt, at ordet »særskilte« er udgået af 28. betragtning til forordning nr. 2019/788, som svarer til EBI-forordningens 20. betragtning.
(
60
) – Jf. begrundelsen til ændringsforslag 19, betænkning I om forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om borgerinitiativer (KOM(2010) 0119 – C7-0089/2010 – 2010/0074 (COD)), Udvalget om Konstitutionelle Anliggender A7-0350/2010. Ændringsforslag 52 angiver tilsvarende, at »Kommissionen bør drage såvel juridiske som politiske konklusioner vedrørende initiativet«.
(
61
) – Dom af 14.7.2005, Rica Foods mod Kommissionen (C-40/03 P, EU:C:2005:455).
(
62
) – Dom af 9.12.2014 (C-261/13 P, EU:C:2014:2423).
(
63
) – Den appellerede doms præmis 169.
(
64
) – Dom af 14.7.2005, Rica Foods mod Kommissionen (C-40/03 P, EU:C:2005:455, præmis 53-55 og den deri nævnte retspraksis).
(
65
) – Jf. vedrørende debatten om berettigelsen af opfølgningsmeddelelsen om et vellykket EBI f.eks. M. Dougan, »What are we to make of the citizens’ initiative?«, Common Market Law Review, 48, 2011, s. 1807-1848, på s. 1839, N. Vogiatzis, »Between discretion and control: Reflections on the institutional position of the Commission within the European citizens’ initiative process«, European Law Journal, 23, 2017, s. 250-271, på s. 257.
(
66
) – Dom af 9.12.2014, Schönberger mod Parlamentet (C-261/13 P, EU:C:2014:2423, præmis 24).
(
67
) – Dvs. ingen udelukkelse fra domstolsprøvelse med henvisning til forekomsten af et »politisk spørgsmål«, hvilket ligeledes på et eller andet plan kunne have været tænkeligt. Hvis det er anerkendt, at Kommissionen råder over et politisk skøn med hensyn til, hvorvidt der skal følges op på et vellykket EBI, hvad er der så at efterprøve? Smag, tro og politisk overbevisning kan næppe gøres til genstand for en (rational) domstolsprøvelse. Jf. vedrørende denne debat generelt G. Butler, »In search of the Political Question Doctrine in EU law«, Legal Issues of Economic Integration, bind 45, nr. 4, 2018, s. 329-354.
(
68
) – Hvilket således på et andet plan afspejler diskussionen om »merværdi« i dette forslag til afgørelses punkt 73 og 74.
(
69
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 100.
(
70
) – Jf. f.eks. dom af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet (C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
(
71
) – Jf. f.eks. dom af 18.3.2014, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet (C-427/12, EU:C:2014:170, præmis 40), af 11.12.2018, Weiss m.fl. (C-493/17, EU:C:2018:1000, præmis 24), eller af 30.4.2019, Italien mod Rådet (Fiskekvoten for sværdfisk i Middelhavet) (C-611/17, EU:C:2019:332, præmis 57 og 120).
(
72
) – Generaladvokat Légers forslag til afgørelse Rica Foods mod Kommissionen (C-40/03 P, EU:C:2005:93, punkt 45-50).
(
73
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 103 ovenfor.
(
74
) – Dom af 18.10.2011 (C-34/10, EU:C:2011:669).
(
75
) – Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 6.7.1998 om retlig beskyttelse af bioteknologiske opfindelser (EFT 1998, L 213, s. 13).
(
76
) – Dom af 18.10.2011, Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:669, præmis 40), og af 18.12.2014, International Stem Cell Corporation (C-364/13, EU:C:2014:2451, præmis 22).
(
77
) – Jf. i denne forbindelse generaladvokat Bots forslag til afgørelse Brüstle (C-34/10, EU:C:2011:138, punkt 44), som understreger, at »[p]atenterbarheden og forskningen […] efter min opfattelse ikke [kan] adskilles fra hinanden«.
(
78
) – Jf. den appellerede doms præmis 179 og 180.
(
79
) – Meddelelsens afsnit 3.3 indeholder alene følgende udtalelse: »I de udviklingslande, som EU samarbejder med, støtter EU sundhedssektoren ved enten at støtte et integreret udbud af tjenester, som omfatter seksuelle og reproduktive sundhedstjenester samt sundhedstjenester for mødre, nyfødte og børn og sammenhængende pleje, eller ved at yde budgetstøtte med det formål at hjælpe landene med at forbedre de nationale sundhedsydelser. Støtten vil pr. definition bidrage direkte eller indirekte til hele spektret af sundhedsydelser i partnerlandene og vil kunne omfatte abortrelaterede ydelser med det formål at redde kvinders liv. Den markante EU-støtte bidrager til en væsentlig nedbringelse af antallet af aborter, fordi den øger adgangen til sikre kvalitetsydelser, herunder familieplanlægning af god kvalitet, en lang række præventionsmetoder, nødpræventive midler og omfattende seksualundervisning.«
(
80
) – Under påberåbelse af dom af 13.7.2006, Kommissionen mod Volkswagen (C-74/04 P, EU:C:2006:460, præmis 49-53), til støtte for denne betragtning.
(
81
) – Jf. dette forslag til afgørelses punkt 11.
(
82
) – Jf. dom af 12.9.2017, Anagnostakis mod Kommissionen (C-589/15 P, EU:C:2017:663, præmis 35 og 45), og af 7.3.2019, Izsák og Dabis mod Kommissionen (C-420/16 P, EU:C:2019:177, præmis 51).