61996CC0001_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1 Het systeem van "kistkalveren", dat wegens aantasting van de gezondheid en het leven van die dieren, alsmede van de openbare zedelijkheid en de openbare orde in de zin van artikel 36 EG-Verdrag aan kritiek onderhevig is, ligt aan deze verwijzingsbeschikking van de Queen's Bench Division of the High Court of Justice ten grondslag.
2 De High Court of Justice verzoekt het Hof om vast te stellen in hoeverre de lidstaten het recht hebben om zich op die gronden te verzetten tegen de uitvoer van dieren naar andere lidstaten en daardoor af te wijken van het beginsel van het vrij verkeer van goederen.
3 De High Court of Justice verwijst overigens naar het bestaan van internationale overeenkomsten en een communautaire richtlijn, waarbij de normen ter bescherming van kalveren op verschillende niveaus zijn vastgesteld. Daarom wordt het Hof tevens gevraagd naar de geldigheid van richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren(1) in het licht van de Europese overeenkomst ter bescherming van landbouwhuisdieren en de Aanbeveling van 1988 betreffende runderen.
I - Het rechtskader
A - De bepalingen van internationaal recht
De Europese overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren
4 De Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren (hierna: "overeenkomst") is in het kader van de Raad van Europa opgesteld "om de landbouwhuisdieren te beschermen, speciaal in moderne bedrijven voor intensieve veehouderij".(2) De overeenkomst werd op 17 maart 1976 vastgesteld en namens de Europese Economische Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978.(3)
5 Volgens artikel 1 van de overeenkomst is zij van toepassing op "het houden, verzorgen en onderbrengen van dieren, en wel in het bijzonder op dieren in de moderne intensieve veehouderij".
6 Hoofdstuk I van de overeenkomst bevat de algemene beginselen waardoor de bescherming van dieren in de intensieve veehouderij moet worden verzekerd. In hoofdstuk II wordt een permanente commissie ingesteld en zijn regels opgenomen voor de samenstelling, de werking en de bevoegdheid van die commissie, terwijl de inwerkingtreding van de overeenkomst in hoofdstuk III is geregeld.
7 De bepalingen van de overeenkomst die meer in het bijzonder zijn gewijd aan het veehouderijsysteem, de wijze van huisvesting van de dieren en hun voeding zijn opgenomen in de artikelen 3, 3 bis, 4 en 6.
8 Ingevolge artikel 9, lid 1, is de permanente commissie belast met de opstelling en de aanvaarding van de aanbevelingen aan de overeenkomstsluitende partijen voor de uitvoering van de beginselen van de overeenkomst.
9 Een protocol tot wijziging van de overeenkomst is goedgekeurd bij artikel 1 van besluit 92/583/EEG van de Raad van 14 december 1992 inzake de sluiting van het protocol tot wijziging van de Europese overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren.(4)
De Aanbeveling betreffende runderen
10 In de Aanbeveling betreffende runderen van 21 oktober 1988 (hierna: "aanbeveling") zijn de algemene voorwaarden voor het houden van runderen vastgesteld.(5)
11 Ingevolge artikel 20 is de aanbeveling niet rechtstreeks toepasselijk in het nationale recht van de partijen en dient zij te worden uitgevoerd op de wijze die elke partij geschikt acht, dus in het kader van haar wetgeving dan wel van haar administratieve praktijk.
Bijlage C: specifieke bepalingen voor kalveren
12 Bijlage C van de aanbeveling (hierna: "bijlage"), met speciale bepalingen voor kalveren, is op 8 juni 1993 opgesteld.
B - De bepalingen van gemeenschapsrecht
Verordening (EEG) nr. 805/68
13 Volgens artikel 1 van verordening (EEG) nr. 805/68 van de Raad van 27 juni 1968 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector rundvlees(6), omvat deze gemeenschappelijke ordening een prijsregeling en een regeling van het handelsverkeer en geldt zij onder meer voor "levende runderen behorende tot de huisdieren".
14 Artikel 22, lid 1, tweede streepje, bepaalt, dat elke kwantitatieve beperking of maatregel van gelijke werking in het handelsverkeer binnen de Gemeenschap verboden is.
Richtlijn 91/629
15 Richtlijn 91/629 betreft de vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren, teneinde de verschillen op te heffen, waardoor de mededingingsvoorwaarden binnen de gemeenschappelijke marktordening van die dieren kunnen worden vervalst(7), en teneinde hun welzijn te verzekeren.(8)
16 In de eerste overweging van de considerans wordt er aan herinnerd, dat alle lidstaten de overeenkomst hebben geratificeerd en bij besluit 78/923 hebben goedgekeurd.
17 In de zevende overweging van de considerans van de richtlijn wordt gezegd, dat de Commissie op basis van een verslag van het Wetenschappelijk Veterinair Comité actief voort moet gaan met wetenschappelijk onderzoek naar het/de beste veehouderijsysteem/systemen om het welzijn van kalveren te waarborgen en dat, om de Commissie in staat te stellen deze taak tot een goed einde te brengen, moet worden voorzien in een overgangsperiode.
18 Artikel 3, lid 1, regelt een overgangsperiode van vier jaar tijdens welke de nieuwe bedrijven moeten voldoen aan minimumeisen met betrekking tot de huisvesting van kalveren in eenlingboxen of aangebonden in de stand.
19 Ingevolge artikel 4, lid 1, moeten de lidstaten erop toezien, dat de voorwaarden voor de kalverhouderij in overeenstemming zijn met de algemene bepalingen van de bijlage van de richtlijn. Die bijlage voorziet in regels die onder meer betrekking hebben op de huisvestingsomstandigheden en de voeding van de kalveren.
20 Volgens artikel 11, lid 2, kunnen de lidstaten, met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag, op hun grondgebied bepalingen handhaven of toepassen die strenger zijn dan de in de richtlijn vastgestelde.
II - De feiten en het nationale procesverloop
21 Blijkens de verwijzingsbeschikking zijn de feiten als volgt.
22 In de voorbije jaren zijn jaarlijks tussen de 500 000 en 600 000 slachtkalveren vanuit het Verenigd Koninkrijk uitgevoerd naar andere lidstaten van de Gemeenschap, waarvan sommige toestaan, dat een aanzienlijk gedeelte van die kalveren wordt gehouden volgens het zogenoemde "kistkalverensysteem".
23 In het "kistkalverensysteem" word het kalf in een individuele, op een box gelijkende ruimte gehuisvest. Volgens de verwijzende rechter is het "kistkalverensysteem" een "wijze van productie van kalfsvlees, waarbij de omstandigheden niet in overeenstemming zijn met de voorschriften betreffende de minimumbreedte van kalverhokken en betreffende de samenstelling van kalvervoeder, zoals neergelegd in de overeenkomst en de aanbeveling (...)".(9)
24 Deze wijze van kalverhouderij is in het Verenigd Koninkrijk verboden sinds 1 januari 1990, de datum waarop de Welfare of Calves Regulations 1987 in werking traden.
25 De Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals (hierna: "RSPCA") en Compassion in World Farming Ltd (hierna: "CIWF"), verzoeksters in het hoofdgeding, zijn dierenbeschermingsorganisaties. Naar hun oordeel is het kistkalverensysteem onverenigbaar met de gezondheid en het welzijn van de kalveren en de oorzaak van onnodig lijden.(10)
26 Bijgevolg verzochten de RSPCA en de CIWF de Minister of Agriculture, Fisheries and Food (hierna: "minister"), op grond van artikel 36 van het Verdrag maatregelen te nemen ter beperking van de uitvoer van slachtkalveren naar lidstaten waar zij waarschijnlijk als kistkalveren worden gehouden, in strijd met de in het Verenigd Koninkrijk geldende regels en de internationale regels die zijn neergelegd in de overeenkomst, waarbij alle lidstaten en de Gemeenschap partij zijn.(11)
27 De minister antwoordde, dat het Verenigd Koninkrijk niet bevoegd is om de uitvoer van slachtkalveren te beperken, en dat hij om politieke redenen in elk geval niet bereid was een verbod uit te vaardigen, ook al zou hij daartoe bevoegd zijn.
28 Daarop hebben de RSPCA en CIWF beroep ingesteld bij de High Court of Justice(12), die het Hof de volgende vragen heeft gesteld.
III - De prejudiciële vragen
29 "In een geval waarin
a) alle lidstaten partij zijn bij de Europese Overeenkomst inzake de bescherming van landbouwhuisdieren van 1976 (hierna: $overeenkomst'), die is goedgekeurd bij besluit 78/923/EEG van de Raad van 19 juni 1978 (PB L 323, blz. 12);
b) de Aanbeveling van 1988 betreffende runderen (hierna: $aanbeveling') is opgesteld door de krachtens de overeenkomst ingestelde permanente commissie en in werking is getreden onder de in de overeenkomst bepaalde voorwaarden;
c) de normen die bij en krachtens de overeenkomst zijn vastgesteld, bepalingen bevatten betreffende de minimumbreedte van de kalverhokken en de samenstelling van het kalvervoeder;
d) richtlijn 91/629/EEG van de Raad ter bescherming van kalveren bindende minimumnormen vaststelt die in bepaalde opzichten, onder meer ten aanzien van de breedte van de kalverhokken en de samenstelling van het kalvervoeder, minder streng zijn dan de bij en krachtens de overeenkomst vastgestelde normen;
e) de lidstaten krachtens de richtlijn op hun grondgebied strengere bepalingen mogen handhaven of toepassen dan de in de richtlijn vastgestelde;
f) slachtkalveren uit een lidstaat (lidstaat A) worden uitgevoerd naar bepaalde andere lidstaten (lidstaten B) die wel de richtlijn ten uitvoer hebben gelegd en/of in acht nemen, maar niet de in punt C genoemde normen, terwijl lidstaat A die normen wel ten uitvoer heeft gelegd en in acht neemt;
g) de uitvoer van kalveren, die vervolgens onder omstandigheden zullen worden gehouden die in strijd met de overeenkomst zijn, in de lidstaat van uitvoer door dierenbeschermingsorganisaties en een groot gedeelte van de publieke opinie, ondersteund door gezaghebbende veterinaire deskundigen, wreed en immoreel wordt geacht:
1) Kan lidstaat A in de hiervoor genoemde omstandigheden ter rechtvaardiging van beperkingen van de uitvoer van levende kalveren uit zijn grondgebied met het doel om te verhinderen dat zij in de lidstaten B als kistkalveren worden gehouden, een beroep doen op artikel 36 EG-Verdrag en in het bijzonder op de in dat artikel genoemde openbare zedelijkheid en/of openbare orde en/of bescherming van de gezondheid en het leven van dieren?
2) Wanneer op grond van bepalingen van de richtlijn, aangenomen dat zij geldig zijn, de eerste vraag ontkennend zou moeten worden beantwoord, zijn die bepalingen dan geldig?"
30 Alvorens de vragen te onderzoeken, moet worden nagegaan, of het Hof zich wellicht onbevoegd moet verklaren, zoals tijdens de procedure is gesteld.
IV - De ontvankelijkheid van de prejudiciële vragen
31 Ter terechtzitting heeft de Franse regering, zonder een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, gezegd, dat de eerste vraag "van theoretische, zelfs hypothetische aard" is, omdat "er geen sprake is van een maatregel die de intracommunautaire handel beperkt". Haars inziens kan de nationale rechter niet beoordelen, of een niet-genomen besluit noodzakelijk dan wel evenredig is.
32 Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het "uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven beslissing om, gelet op de bijzonderheden van elk geval, te oordelen over de noodzaak van prejudiciële beslissingen voor het wijzen van zijn vonnis alsmede over de relevantie van de vragen die hij aan het Hof voorlegt".(13) Hieruit leidt het Hof af, dat "wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van gemeenschapsrecht, het Hof derhalve in beginsel verplicht is daarop te antwoorden".(14)
33 Het is duidelijk, dat de gestelde vragen rechtstreeks betrekking hebben op het gemeenschapsrecht, omdat zij de uitlegging van artikel 36 van het Verdrag en de beoordeling van de geldigheid van richtlijn 91/629 betreffen.
34 Volgens het Hof kan, ter toetsing van zijn eigen bevoegdheid, echter een onderzoek worden ingesteld naar de omstandigheden waaronder de nationale rechter zich tot hem heeft gewend. In dat verband is het Hof van mening, dat het geen uitspraak kan doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter "wanneer duidelijk blijkt, dat de door die rechter gestelde vraag over de uitlegging of de geldigheid van een communautair voorschrift geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding (...) of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is en het Hof niet beschikt over de gegevens feitelijk en rechtens, die voor hem noodzakelijk zijn om een nuttig antwoord te geven op de gestelde vragen (...)".(15)
35 Om te beginnen wijs ik er op, dat het verband tussen de gestelde vragen en het geding niet serieus kan worden betwist. Het hoofdgeding richt zich op eventuele oplegging van uitvoerbeperkingen wegens de noodzaak tot bescherming van dieren en is onlosmakelijk verbonden met het middel ontleend aan artikel 36 van het Verdrag, het voorwerp van de eerste vraag. Tevens is het recht van een lidstaat om artikel 36 te benutten, althans gedeeltelijk, zoals we nog zullen zien(16), afhankelijk van het bestaan van een harmonisatierichtlijn op het betrokken gebied, zodat ook de geldigheid van richtlijn 91/629, waarin minimumnormen ter bescherming van kalveren zijn vastgesteld, een relevant probleem is.
36 Het vraagstuk is ook niet hypothetisch. Uit de uiteenzetting van het feitelijk en wettelijk kader van het geschil in de verwijzingsbeschikking blijkt duidelijk, dat de vordering in het hoofdgeding betrekking heeft op de bevoegdheid van de minister tot weigering van op artikel 36 steunende maatregelen.(17) Blijkens de stukken van het nationale dossier, willen de dierenbeschermingsorganisaties met hun actie precies bereiken, dat die weigering van de minister ongedaan wordt gemaakt.(18)
37 Het bij de nationale rechter aanhangig geding kent als bijzonderheid, dat het niet gaat om een positieve handeling van de regering van het Verenigd Koninkrijk, doch om een besluit tot weigering van een dergelijke handeling. Het geschil voor de High Court of Justice, waaraan de prejudiciële vragen ten grondslag liggen, betreft dus het ontbreken van een ministerieel besluit, waarbij de uitvoer van kalveren naar andere lidstaten wordt verboden of beperkt.
38 De uitlegging die het Hof aan artikel 36 van het Verdrag zal geven, zal het de nationale rechter dus niet noodzakelijkerwijs mogelijk maken, de rechtmatigheid van het regeringsbesluit te beoordelen.
39 Zou door die uitlegging het recht worden bevestigd om uitvoerbeperkingen op te leggen of maatregelen van gelijke werking te nemen op de door de verwijzende rechter genoemde gronden, dan nog kan de beslissing van het Hof niet ter beslechting van het geschil dienen, omdat artikel 36 enkel de mogelijkheid tot het nemen van dergelijke maatregelen noemt en de minister in casu heeft verklaard daartoe geen aanleiding te zien.(19)
40 Deze bezwaren zijn evenwel niet voldoende om de bevoegdheid van het Hof in twijfel te trekken. Immers, wanneer het Hof artikel 36 aldus uitlegt, dat er in het kader van deze zaak geen beperkende maatregelen mogen worden genomen, zou dat element de rechtmatigheid van het bestreden besluit rechtvaardigen.
41 Bovendien vraagt de High Court of Justice het Hof geen toestemming om beoordeling van de evenredigheid van een bepaalde door de Britse overheid genomen maatregel, maar enkel om een uitspraak over de vraag in hoeverre artikel 36 in deze zaak kan worden toegepast.
42 In die omstandigheden moeten de prejudiciële vragen hoe dan ook ontvankelijk worden verklaard.
V - De toepassing van artikel 36 van het Verdrag
43 Met zijn eerste vraag wenst de nationale rechter in wezen te vernemen, of artikel 36 van het Verdrag een lidstaat toestaat de uitvoer van levende dieren naar een andere lidstaat te beperken, dan wel zich daartegen te verzetten op grond dat de openbare zedelijkheid, de openbare orde of de gezondheid of het leven van die dieren worden bedreigd door de in de lidstaat van uitvoer gebruikte veehouderijmethodes.
44 Vooraf moet worden opgemerkt dat, zoals verzoekster in het hoofdgeding erkent, "een verbod of een beperking van de uitvoer van slachtkalveren uit het Verenigd Koninkrijk een kwantitatieve beperking of een maatregel van gelijke werking in de zin van artikel 34 EG-Verdrag vormt".(20)
45 In het arrest Hedley Lomas heeft het Hof er echter aan herinnerd, dat "op grond van artikel 36 van het Verdrag beperkingen van het vrije verkeer van goederen in stand [kunnen] blijven, die zijn gerechtvaardigd uit hoofde van bescherming van de gezondheid en het leven van dieren (...)".(21) Niets verzet zich ertegen daarover hetzelfde te denken, wanneer niet de handhaving, maar het opleggen van beperkingen op grond van de aangevoerde redenen gerechtvaardigd is.
46 Het vrije verkeer van goederen is onmiskenbaar een van de pijlers van het communautaire bouwwerk, maar opvallend is, dat het Hof de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren onlangs heeft aangemerkt als "een door het gemeenschapsrecht erkend fundamenteel vereiste".(22)
47 De in artikel 36 ook genoemde bescherming van de openbare zedelijkheid of de openbare orde, waarnaar de nationale rechter verwijst, vormt een andere reden op grond waarvan de door het Verdrag toegestane aantasting van het beginsel van het vrije verkeer van goederen gerechtvaardigd kan zijn.
48 Het beroep op artikel 36 is echter niet langer gerechtvaardigd, wanneer een gemeenschapsregeling voorziet in de maatregelen die noodzakelijk zijn om de bescherming van de in dit artikel genoemde belangen te waarborgen.(23) Wanneer op een bepaald gebied een gemeenschappelijke marktordening tot stand is gebracht, dienen de lidstaten zich in het bijzonder te onthouden van elke maatregel die daarvan afwijkt of daarop inbreuk maakt.(24)
49 In casu bestaat in de sector rundvlees een gemeenschappelijke marktordening, maar naar het oordeel van het Hof heeft "de totstandbrenging van een dergelijke ordening krachtens artikel 40 EEG-Verdrag niet tot gevolg, dat de landbouwproducenten worden onttrokken aan nationale regelingen die andere doeleinden nastreven dan de gemeenschappelijke ordening, doch die door hun invloed op de productievoorwaarden gevolgen kunnen hebben voor de omvang of de kosten van de nationale productie en, bijgevolg, voor de goede werking van de gemeenschappelijke markt in de betrokken sector (...)".(25)
50 De bescherming van dieren is echter niet het doel dat door verordening nr. 805/68 wordt nagestreefd.
51 Daarentegen is dat wel het voornaamste doel van richtlijn 91/629, een harmonisatiemaatregel in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In dat verband heeft het Hof eraan herinnerd, dat een beroep op artikel 36 niet meer mogelijk is, "wanneer communautaire richtlijnen voorzien in harmonisatie van de maatregelen die nodig zijn om die specifieke doelstellingen te verwezenlijken, welke met het beroep op artikel 36 zou worden nagestreefd".(26)
52 Het onderzoek dient zich dus te richten op de inhoud van richtlijn 91/629, zodat valt te bepalen over welke ruimte een lidstaat beschikt, wanneer hij wil garanderen, dat de in artikel 36 genoemde doelstellingen in acht worden genomen.
A - De mate van harmonisatie van richtlijn 91/629
53 De bij een richtlijn bereikte harmonisatie belet een lidstaat de toepassing van artikel 36, wanneer de genomen beschermingsmaatregelen precies het gebied omvatten dat de zich op het artikel beroepende autoriteiten willen beschermen.
54 Zoals reeds gezegd, is de onderhavige richtlijn blijkens de titel ervan, geheel gewijd aan de bescherming van kalveren. Sommige van de daarin vervatte regels betreffen vooral het gebied van het "kistkalverensysteem". Artikel 3 voorziet voor de huisvesting van kalveren in een minimumnorm, die wordt gekenmerkt door de vaststelling van nauwkeurige afmetingen. Verder bevatten de punten 11 tot en met 14 van de bijlage bij de richtlijn minimumregels voor het voeder.(27)
55 Ongeacht het oordeel over de mate van de aldus geboden bescherming, met name in het licht van de bij de overeenkomst en de aanbeveling vastgestelde normen, wat een probleem is dat bij de tweede vraag thuishoort, lijken de gebieden waarop verzoekster in het hoofdgeding artikel 36 wil laten gebruiken daadwerkelijk te worden bestreken door de richtlijn.
56 Dat het beschermingsniveau onvoldoende is, zoals verzoekster in het hoofdgeding stelt, moet niet worden opgevat als een teken van onvolledige harmonisatie. Het aan harmonisatie op een bepaald gebied ontleende criterium, waarmee de resterende bevoegdheden van de lidstaten kunnen worden afgebakend, moet worden gezien in het licht van het belang van het door de gemeenschapsregels bestreken terrein, hoewel de harmonisatie voornamelijk en vooral is bedoeld om de nationale wetgevingen in een bepaalde sector aan te passen, ook al resulteert dat in een niveau dat te gering wordt geacht.
57 Vanuit dat gezichtspunt heeft de richtlijn de aan de lidstaten op het betrokken gebied toegekende bevoegdheden volledig geharmoniseerd.
58 De lidstaten mogen evenwel strengere maatregelen ter bescherming van het leven en de gezondheid van dieren nemen. Uit die bevoegdheid zou kunnen worden afgeleid, dat de richtlijn ruimte voor artikel 36 laat, want krachtens artikel 11, lid 2, eerste zin, kunnen de lidstaten "met ingang van de in lid 1 vermelde datum(28) en met inachtneming van de algemene bepalingen van het Verdrag op hun grondgebied bepalingen handhaven of toepassen welke strenger zijn dan die welke in deze richtlijn zijn vastgesteld".
59 Weliswaar biedt de richtlijn de lidstaten binnen het bestreken gebied een manoeuvreerruimte, waarin zij hun bevoegdheid met betrekking tot de bescherming van dieren nog strenger kunnen uitoefenen, doch blijkens de gebruikte bewoordingen dienen met de richtlijn vergelijkbare maatregelen enkel tot hun grondgebied beperkt te blijven en moeten zij in overeenstemming met de beginselen van het Verdrag zijn.
60 De uit hoofde van artikel 11 toegestane maatregelen zijn door het beginsel van het vrije verkeer van goederen dus beperkt tot een strikt nationaal kader, en zij kunnen geen invloed op de intracommunautaire handel hebben. De regering van het Verenigd Koninkrijk heeft die mogelijkheid benut, toen zij het hier in het geding zijnde kistkalverensysteem verbood.
61 Er kan dus met de regering van het Verenigd Koninkrijk(29) worden vastgesteld, dat een beroep op artikel 36 niet mogelijk is, omdat richtlijn 91/629 uitputtend is.
62 Er moet echter met de Commissie(30) op worden gewezen, dat op grond van artikel 3, lid 1, van de richtlijn bepaalde, daarin vastgestelde vereisten voor de huisvesting van kalveren(31) van toepassing zijn "met ingang van 1 januari 1994 en gedurende een overgangsperiode van vier jaar, [op] alle nieuwgebouwde of herbouwde en/of na die datum voor het eerst in gebruik genomen bedrijven".
63 Bovendien bepaalt lid 4 van dat artikel:
"De gebruiksduur van:
- vóór 1 januari 1994 gebouwde installaties die niet voldoen aan de eisen van lid 1 (...) verstrijkt in ieder geval op 31 december 2003;
- overeenkomstig lid 1 gedurende de overgangsperiode gebouwde installaties verstrijkt in ieder geval op 31 december 2007, behalve indien zij op die datum voldoen aan de eisen van deze richtlijn."
64 Teneinde landbouwbedrijven in staat te stellen zich geleidelijk aan de nieuwe normen aan te passen, heeft de gemeenschapswetgever dus toegestaan, dat zij niet onmiddellijk op alle installaties van toepassing zijn. Tot het eind van het jaar 2003 behoeven de vóór 1 januari 1994 gebouwde bedrijven dus niet te voldoen aan de normen die gelden voor na die datum en gedurende een overgangsperiode van vier jaar gebouwde bedrijven. Bedrijven die tijdens de overgangsperiode zijn gebouwd moeten vóór 31 december 2007 volledig aan die normen voldoen.(32)
65 Derhalve kunnen meerdere categorieën van landbouwbedrijven, met verschillende niveaus ter bescherming van kalveren, naast elkaar bestaan, waardoor de harmonisatie van de omstandigheden waaronder de dieren zijn gehuisvest pas op de laatstgenoemde datum is verwezenlijkt. Eerst dan zullen immers alle onder de werkingssfeer van de richtlijn vallende landbouwbedrijven aan dezelfde regels moeten voldoen.
66 Hieruit volgt, dat de lidstaten nog enige jaren kunnen bepalen, dat kalveren mogen worden gehouden, uitgevoerd of ingevoerd volgens andere beschermingsregels dan die van de richtlijn, ook in gewijzigde vorm.
67 Daarom lijkt het mij logisch om bij deze zaak ook de rechtspraak van het Hof te betrekken. Op grond daarvan heeft een richtlijn niet tot gevolg, dat de bij artikel 36 aan de lidstaten toegekende bevoegdheid is uitgeschakeld, wanneer de termijn voor de vaststelling van maatregelen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan de richtlijn, nog loopt.(33)
68 In casu wordt in artikel 3 van de richtlijn geen termijn voor de omzetting van de gemeenschapsregels in het nationale recht gesteld. Het artikel bepaalt welke verplichtingen van de richtlijn voor de betrokken producenten terstond, dan wel op een later tijdstip gelden, wat afhankelijk is van de datum waarop het landbouwbedrijf is gebouwd of in gebruik is genomen.
69 Beide situaties zijn echter vergelijkbaar in die zin, dat de daadwerkelijke uitvoering van de bij de richtlijn vastgestelde beschermingsregels kan worden uitgesteld.
70 Tot het verstrijken van de termijnen voor de toepassing van de bij de richtlijn vastgestelde vereisten voor de huisvesting van dieren, zoals ook tot het verstrijken van een omzettingstermijn, blijft artikel 36 tot de bevoegdheid van de lidstaten behoren en vormt het een mogelijke basis voor een actie die valt te rechtvaardigen op grond van het leven en de gezondheid van dieren.
71 Ik voeg daaraan toe, dat de richtlijn niet is bedoeld en niet is bestemd om rekening te houden met de in de eerste prejudiciële vraag genoemde overwegingen van openbare zedelijkheid en openbare orde die een beroep op artikel 36 zou kunnen rechtvaardigen.
72 Bovendien zou de bescherming van dieren op een bepaald gebied in een richtlijn uitputtend kunnen worden geharmoniseerd, zonder de sociale onrust weg te nemen, die de openbare orde juist verstoort, doordat men het bereikte beschermingsniveau onvoldoende acht.
73 Om al die redenen volstaat richtlijn 91/629 niet voor een verbod op het gebruiken van artikel 36 in deze zaak, zodat een uitspraak van het Hof over de werkingssfeer van dit artikel noodzakelijk lijkt.
B - De werkingssfeer van artikel 36
1. Het arrest Hedley Lomas
74 De onderhavige zaak kan in vele opzichten worden vergeleken met de zaak die aan het arrest Hedley Lomas ten grondslag lag.
75 Beide zaken liggen specifiek op het gebied van de artikelen 34 en 36, met dien verstande, dat het laatstgenoemde artikel erbij betrokken is ter ondersteuning van kwantitatieve beperkingen die zijn gebaseerd op het argument dat het leven en de gezondheid van dieren moet worden beschermd.
76 Het meest kenmerkende gemeenschappelijke punt betreft vooral het feit dat de genomen, of geëiste beperkende maatregel zijn oorsprong vindt buiten het grondgebied van de lidstaat die de maatregel heeft genomen of die het verzoek daartoe heeft ontvangen, en binnen het grondgebied van de Gemeenschap.
77 De betrokken lidstaat komt door die omstandigheid in een situatie, die in het licht van de communautaire beginselen en in het bijzonder van het vrije verkeer van goederen, lastig is en meebrengt, dat hij moet oordelen over de noodzaak of de wenselijkheid van een beperking van de uitvoer van zijn goederen naar een andere lidstaat op grond van een praktijk die hij nauwelijks kent.
78 In de zaak Hedley Lomas ging het om de vraag, of een lidstaat zich op artikel 36 kon beroepen ter rechtvaardiging van een beperking van de uitvoer van dieren naar een andere lidstaat, omdat die niet voldeed aan de bepalingen van een gemeenschapsrichtlijn, waarin werd voorzien in de harmonisatie die ter bereiking van het nagestreefde doel noodzakelijk was. Deze zaak betreft daarentegen het feit dat in sommige staten kalveren worden gefokt volgens het zogenoemde "kistkalverensysteem", zonder dat daarbij de in de richtlijn geharmoniseerde beschermingsnormen worden veronachtzaamd.
79 Ondanks die verschillen had de inhoud van het probleem in beide zaken aanleiding voor een identieke benadering kunnen zijn.
80 De in de zaak Hedley Lomas in het geding zijnde richtlijn betrof de volledige harmonisatie van de maatregelen die noodzakelijk waren om het doel te bereiken waartoe het beroep op artikel 36 strekte, maar volgens de minister werd die richtlijn in de lidstaat van bestemming niet altijd in acht genomen.
81 In de onderhavige zaak wordt de richtlijn toegepast, maar brengt zij geen volledige harmonisatie mee.
82 In beide gevallen is het beroep op artikel 36 gewettigd wegens het gebrek aan uitvoeringsmaatregelen waardoor het in dat artikel genoemde doel wordt bereikt.
83 De feitelijke context in de zaak Hedley Lomas, waarin onzekerheid heerste over de vraag, of de lidstaat van invoer de gemeenschapswetgeving daadwerkelijk had geschonden, stond het Hof echter niet toe daarover te beslissen en evenmin over de omstandigheid, dat de feiten plaatsvonden buiten het grondgebied van de staat van uitvoer.(34)
84 Het Hof verzuimde niet er steeds op te wijzen, dat de beslissing in die context was genomen.(35) Daardoor heeft het arrest een betrekkelijke werking.(36) De uitspraak blijft beperkt tot de situatie waarin de niet-inachtneming van de bepalingen van een harmonisatierichtlijn hypothetisch is.(37) Het valt gemakkelijk te begrijpen, dat een lidstaat in dat geval niet het recht heeft om eenzijdige maatregelen ter beperking van de uitvoer te nemen.
85 Rekening houdend met die bijzonderheden, is deze zaak volgens mij geschikter voor uitlegging van artikel 36 ingeval het tegen buitenlandse praktijken wordt ingeroepen.
2. Het beroep op artikel 36 met het oog op de bescherming van bepaalde doelstellingen tegen buitenlandse praktijken
86 De verwijzende rechter vraagt zich af, of een lidstaat beperkingen van de uitvoer van kalveren naar lidstaten waar het zogenoemde "kistkalverensysteem" is toegestaan, mag rechtvaardigen uit hoofde van de openbare zedelijkheid, de openbare orde of de bescherming van de gezondheid of het leven van dieren.
87 Zoals reeds gezegd in mijn conclusie in de zaak Hedley Lomas(38), kan een lidstaat zich naar mijn mening enkel op artikel 36 van het Verdrag beroepen, wanneer hij een door dit artikel beschermd belang op zijn nationale grondgebied wil handhaven.
88 In dezelfde conclusie citeerde ik advocaat-generaal Trabucchi die in de zaak Dassonville concludeerde: "maar [bij de afwijkingen van artikel 36] (...) moet het dan om de eigen belangen en niet die van andere staten gaan (...) Artikel 36 gedoogt slechts, dat staten waken voor hun eigen belangen. Zo kan iedere staat ter bescherming van de individuele en commerciële eigendom het vrij goederenverkeer alleen aan banden leggen, voor zover het om binnen zijn gezagssfeer gelegen subjectieve rechten en economische belangen gaat."(39)
89 Ik verwijs hiervoor slechts naar het gedeelte van mijn conclusie waarin de redenen worden uiteengezet die volgens mij een strikte beperking van de werkingssfeer van artikel 36 rechtvaardigen.(40)
90 Daaruit volgt, dat uitvoerbeperkingen slechts zijn te rechtvaardigen, wanneer de betrokken feiten de openbare zedelijkheid of de openbare orde van de lidstaat van uitvoer aantasten.
91 In deze fase van ontwikkeling van de constructie van Europa is het niet aanvaardbaar, dat een lidstaat zich op dat artikel mag beroepen om zich tegen de uitvoer van goederen te verzetten wegens het feit dat de openbare orde of de openbare zedelijkheid van de lidstaat van invoer daardoor volgens zijn eigen criteria zou kunnen worden aangetast.
92 In casu staat vast, dat de veehouderij volgens het door CIWF gewraakte systeem, hoewel buiten het Verenigd Koninkrijk in gebruik, effect heeft op Brits grondgebied, waar de publieke opinie, zoals bijvoorbeeld bepaalde veterinaire deskundigen, zich verzet tegen handhaving ervan in sommige andere lidstaten.
93 Wat betreft de doelstelling om dieren te beschermen, is de situatie niet vergelijkbaar. In dit geval vindt de bedreiging van de gezondheid en het leven van kalveren als gevolg van het kistkalverensysteem immers plaats buiten de Britse grenzen en is de bevoegdheidssfeer van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland niet meer in het geding.
94 Ik zal nu de in de prejudiciële vraag genoemde doelstellingen van artikel 36 van het Verdrag elk afzonderlijk onderzoeken.
De openbare zedelijkheid
95 Het Hof acht zich bevoegd tot beoordeling van begrippen als de openbare orde(41) of de openbare veiligheid(42) waarvan het strikt nationale karakter vergelijkbaar is met de openbare zedelijkheid, maar is tevens van mening, dat het "in beginsel aan elke lidstaat staat om de vereisten van de openbare zedelijkheid op zijn grondgebied te bepalen overeenkomstig zijn eigen waardesysteem en in de door hem gekozen vorm".(43)
96 In de schaarse gevallen, waarin het Hof een oordeel moest vellen over de bescherming van de openbare zedelijkheid in de zin van artikel 36 van het Verdrag, ging het om nationale regelingen op gebieden, die in de meeste Europese samenlevingen doorgaans uitgebreid ter discussie staan.(44)
97 Zelfs in die situaties heeft het Hof echter niet verzuimd in herinnering brengen, dat de bevoegdheid van de lidstaten "in beginsel" werd erkend, wat de mogelijkheid openlaat tot afwijking van de regel, wanneer de feiten van de zaak dat zouden rechtvaardigen.
98 Blijkens de gebruikte formuleringen, waarmee de betrokken regelingen ten gronde werden beoordeeld, wilde het Hof kennelijk voorkomen, dat de inhoud van het begrip verwatert. In het arrest Henn en Darby verklaarde het Hof, dat niet kon worden betwist, dat de betrokken wettelijke bepalingen vielen onder de bij artikel 36 aan de lidstaten voorbehouden bevoegdheid.(45) In het arrest Conegate besliste het Hof, dat een nationale regeling met een verbod op de invoer van bepaalde onfatsoenlijke of aanstootgevende goederen niet viel te rechtvaardigen om redenen van openbare zedelijkheid, omdat het choquerende karakter van die goederen niet kon worden geacht dermate ernstig te zijn, wanneer de wettelijke regeling van de lidstaat geen verbod op vervaardiging of verhandeling van dezelfde goederen op zijn eigen grondgebied bevatte.(46)
99 Volgens vaste rechtspraak heeft "artikel 36 niet tot doel bepaalde onderwerpen voor te behouden aan de uitsluitende bevoegdheid van de lidstaten, doch [laat het slechts toe] dat de nationale wettelijke regelingen afwijken van het beginsel van het vrije verkeer, voor zover dat gerechtvaardigd is en blijft ter bereiking van de in dat artikel genoemde doelstellingen".(47) Als uitzondering op dat beginsel moet artikel 36 immers strikt worden opgevat.(48)
100 Ondanks haar specifieke karakter kan de openbare zedelijkheid niet aan die regel ontkomen. Dit begrip kan niet onder alle omstandigheden als argument worden gebruikt, omdat anders de intracommunautaire handelsbelemmeringen toenemen.
101 Mijns inziens is het daarom noodzakelijk dat het Hof, in het bijzonder op gebieden die minder algemeen verwerpelijk zijn dan die waarvan het reeds kennis heeft gekregen, zich bevoegd verklaard tot een minimale toetsing van de inhoud van het begrip openbare zedelijkheid. Het voordeel van een dergelijke benadering is, dat wordt vermeden dat het begrip extensief wordt uitgelegd enkel en alleen om ten onrechte genomen beperkende maatregelen te rechtvaardigen.(49)
102 Rest evenwel, dat de openbare zedelijkheid naar inhoud per lidstaat verschilt in de tijd, en naargelang de sociaal-culturele bijzonderheden. Bovendien is het niet de taak van het Hof zich uit te spreken over waarden die de openbare zedelijkheid van een lidstaat kenmerken en die hem eigen zijn. Verder lijkt het noodzakelijk, dat de nationale autoriteiten over voldoende beoordelingsbevoegdheid beschikken om te kunnen bepalen aan welke vereisten de openbare zedelijkheid binnen de door het Verdrag getrokken grenzen moet voldoen.(50)
103 Daarentegen moet het Hof bij zijn uitlegging van artikel 36 nationale praktijken en regelingen met doelstellingen die duidelijk niet onder de openbare zedelijkheid kunnen vallen, van de werkingssfeer van dat artikel uitsluiten.
104 In deze zaak lijkt de opvatting van een lidstaat, dat de ongerechtvaardigde aantasting van het leven of de gezondheid van dieren als gevolg van een bepaalde veehouderijmethode, ook al gebeurt dat om economische redenen, onder zijn openbare zedelijkheid valt, niet zonder meer in strijd met artikel 36.
105 Volgens de verwijzende rechter wordt "de uitvoer van kalveren die vervolgens onder met de overeenkomst strijdige omstandigheden worden gehouden, als wreed en immoreel beschouwd door dierenbeschermingsorganisaties in de lidstaat van uitvoer en door het grootste deel van de publieke opinie, daarbij ondersteund door gezaghebbende veterinaire deskundigen".(51)
106 Hieraan behoort echter te worden toegevoegd, dat langs objectief wetenschappelijke weg moet worden vastgesteld, dat de veehouderijmethode voor de gezondheid of het leven van dieren van schadelijke aard is, en dat de genomen maatregelen evenredig moeten zijn met het nagestreefde doel(52), wat de nationale rechter zal dienen te beoordelen.
107 In de tweede plaats noemt de verwijzende rechter de openbare orde.
De openbare orde
108 In het arrest Bouchereau, heeft het Hof met een redenering, die ook van toepassing kan zijn op het vrije verkeer van goederen, verklaard dat "voor zover het bepaalde beperkingen van het vrije verkeer van onder het gemeenschapsrecht vallende personen kan wettigen, het beroep van een nationale instantie op het begrip openbare orde in elk geval (...) het bestaan veronderstelt van een werkelijke en genoegzaam ernstige bedreiging, die een fundamenteel belang van de samenleving aantast".(53)
109 In de onderhavige zaak heeft verzoekster in het hoofdgeding geen beroep op aantasting van de openbare orde gedaan. Uit haar opmerkingen, en in minderde mate uit de verwijzingsbeschikking volgt wel, dat "het onmenselijk karakter van het kistkalverensysteem bij de publieke opinie in het Verenigd Koninkrijk een heftige reactie heeft veroorzaakt".(54)
110 Die beschrijving van de in het Verenigd Koninkrijk ontstane protestbeweging tegen het gebruik van het betrokken systeem brengt geen feiten aan het licht waardoor sprake kan zijn van een werkelijke bedreiging van de openbare orde. In een dergelijke situatie kan dat aspect van artikel 36 dus niet worden ingeroepen ter rechtvaardiging van een uitvoerbeperking.
111 Bovendien, de mogelijkheid om een communautair beginsel - in casu het vrije verkeer van goederen - ter discussie te stellen, omdat de tenuitvoerlegging ervan een maatschappelijke reactie veroorzaakt, lijkt mij gevaarlijk, indien er geen andere redenen zijn om de toepassing ervan te beperken.(55)
112 Bijgevolg concludeer ik, dat maatregelen ter beperking van de uitvoer van dieren op grond van het feit dat de nationale publieke opinie dreigt te protesteren tegen handhaving van een voor de dieren wreed geachte veehouderijmethode, niet als een zaak van openbare orde in de zin van artikel 36 kunnen worden opgevat.
De bescherming van de gezondheid en het leven van dieren
113 Artikel 36 staat een lidstaat niet toe de uitvoer te beperken op grond van omstandigheden in het buitenland die, zelfs al veroorzaken zij een reactie bij de bevolking, het door dat artikel beschermde belang op zijn eigen grondgebied niet aantasten.
114 Dat is mijns inziens het uitgangspunt, wanneer het gaat om bescherming van de gezondheid en het leven van dieren.
115 Zou een lidstaat de uitvoer van zich op zijn grondgebied bevindende dieren mogen verbieden of beperken teneinde hen te beschermen tegen praktijken die hun gezondheid en hun leven buiten zijn grenzen aantasten, zou dat erop neerkomen, dat aan de lidstaten een toetsingsrecht, of zelfs een pressiemiddel wordt toegekend met betrekking tot praktijken of regelingen van de overige lidstaten.
116 De gemeenschapswetgever heeft beslist niet gewild, dat artikel 36 zo ruim wordt uitgelegd. De gemeende werking van dit artikel, dat de lidstaten dient als instrument tegen de ongewenste gevolgen van het vrije verkeer van goederen voor hun fundamentele nationale belangen, verzet zich tegen een dergelijke uitlegging.
117 Het Hof heeft de strikte interpretatie van artikel 36 bevestigd in punt 20 van het reeds genoemde arrest Richardt en "Les Accessoires Scientifiques":
"Zoals het Hof verschillende keren heeft benadrukt (zie eerdergenoemd arrest Campus Oil, punt 37, met betrekking tot invoerbeperkingen), moet artikel 36, als uitzondering op een fundamenteel verdragsbeginsel, aldus worden uitgelegd, dat het geen andere gevolgen heeft dan hetgeen noodzakelijk is ter bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen. Op de grondslag van artikel 36 genomen maatregelen kunnen derhalve slechts gerechtvaardigd zijn, wanneer zij stroken met het door dit artikel beschermde belang en zij het intracommunautaire handelsverkeer niet meer aantasten dan strikt noodzakelijk is."(56)
118 Het is niet mijn bedoeling hier te beweren, dat de bescherming van het leven en de gezondheid van dieren moet wijken voor de economische vereisten van het vrij verkeer van goederen, maar ik wil niets anders zeggen dan dat artikel 36, gelet op zijn rol binnen het Verdrag, die voor een groot deel de territoriale werkingssfeer ervan bepaalt, niet het passende instrument is ter beslechting van een geschil als het bij de nationale rechter aanhangig gemaakte.
119 Titel XVI van het Verdrag - betreffende het milieu - bevat doelstellingen en procedures op grond waarvan de Gemeenschap maatregelen kan nemen die verder gaan dan het strikt territoriale kader van de lidstaten.
120 De territoriale beperking van de werkingssfeer van artikel 36 doet geenszins afbreuk aan de nuttigheid ervan op het gebied van de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren. Zo staat het artikel een lidstaat toe om de regels ter instandhouding van een op zijn eigen grondgebied bedreigde diersoort aan te vullen met maatregelen ter beperking of tot verbod van de uitvoer van individuele dieren van de betrokken soort.
121 Indien het Hof met mij van oordeel is, dat de onmogelijkheid van een beroep op artikel 36 voortvloeit uit andere oorzaken dan het onvolledige karakter van de met de richtlijn bereikte harmonisatie, behoeft op de tweede prejudiciële vraag met betrekking tot de geldigheid van richtlijn 91/629 geen antwoord te worden gegeven.
122 Indien het Hof daarentegen van mening is, dat de richtlijn, als uitputtende regeling, zich tegen de toepassing van artikel 36 verzet, moet ik subsidiair de rechtmatigheid daarvan onderzoeken.
VI - De geldigheid van de richtlijn
123 Verzoekster in het hoofdgeding geeft in overweging op de tweede prejudiciële vraag te antwoorden, eveneens subsidiair, dat de richtlijn inbreuk maakt op de overeenkomst en de aanbeveling, die haars inziens duidelijke en onvoorwaardelijke bepalingen bevatten die de Gemeenschap binden.(57)
124 De regering van het Verenigd Koninkrijk en de Franse regering, alsmede de Raad en de Commissie zijn daarentegen van mening, dat uit het onderzoek van de richtlijn niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten.
125 Bij de beoordeling van de geldigheid van een afgeleide communautaire rechtsregel in het licht van door de Gemeenschap gesloten internationale overeenkomsten moet worden gelet op de criteria die het Hof voor procedures met betrekking tot de toepassing van de Algemene Overeenkomst inzake tarieven en handel (GATT) heeft vastgesteld. In zijn arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, verklaarde het Hof: "Om uit te maken of verzoekster zich op enige bepalingen van het GATT kan beroepen om de wettigheid van de verordening te bestrijden, moet eraan worden herinnerd, dat het Hof heeft erkend, dat de bepalingen van de Algemene Overeenkomst de Gemeenschap binden. Het Hof heeft evenwel ook erkend, dat voor de beoordeling van de strekking van het GATT in de communautaire rechtsorde, zowel de geest, de opzet als de bewoordingen van de Algemene Overeenkomst moeten worden beschouwd."(58)
A - De integratie van de overeenkomst en de aanbeveling in de communautaire rechtsorde
126 De bevoegdheid waarover de Gemeenschap beschikt om de overeenkomst te sluiten noch de geldigheid van besluit 78/923 ter goedkeuring van de overeenkomst wordt door iemand betwist.(59)
127 De Gemeenschap is dus gebonden aan de overeenkomst, die vanaf haar inwerkingtreding een integrerend onderdeel van de communautaire rechtsorde vormt.
128 Volgens vaste rechtspraak behoren de besluiten van een bij een internationale overeenkomst ingesteld orgaan dat belast is met de tenuitvoerlegging daarvan, tot de communautaire rechtsorde.(60) In casu zijn de aanbeveling en bijlage C opgesteld door het krachtens artikel 8 van de overeenkomst ingestelde permanent comité. Dat comité "is belast met de opstelling en aanvaarding van de aanbevelingen van de overeenkomstsluitende partijen, waarin gedetailleerde bepalingen voor de uitvoering van de in hoofdstuk I van deze overeenkomst neergelegde beginselen zijn opgenomen".(61)
B - De reikwijdte van de in de overeenkomst en de aanbeveling neergelegde normen
129 Hoewel zij bindend zijn geformuleerd, en het werkwoord "dienen" stelselmatig wordt gebruikt bij de beschrijving van de beginselen in hoofdstuk I(62), worden de bepalingen van de overeenkomst voor het merendeel gekenmerkt door hun onnauwkeurigheid.
130 Zo dienen de huisvesting van het dier, zijn voeder, en zijn verzorging volgens de tekst onder meer "in overeenstemming te zijn met zijn fysiologische en ethologische behoeften, zoals de ervaring dat heeft geleerd en door de wetenschap is vastgesteld".(63) Of die overeenstemming bestaat wordt vastgesteld "gelet op de soort, het ontwikkelingsstadium en de mate van aanpassing en domesticatie [van het dier]".(64) Met betrekking tot de bewegingsvrijheid van het dier en het hem toegediende voeder wordt gezegd, dat zij "geen onnodige letsel of lijden" mogen veroorzaken.(65) Voor hetzelfde doel dient de verplichting om de conditie en de gezondheid van het dier "grondig en met [voldoende] tussenpozen" te controleren.(66) Slachting van het dier op de boerderij "moet deskundig worden gedaan en (...) zonder onnodig lijden of letsel bij het dier te veroorzaken".(67) Ten slotte, de natuurlijke of kunstmatige wijze van fokken of veehouderijmethoden die "lijden of letsel" veroorzaken of kunnen veroorzaken, zijn verboden.(68)
131 De enige werkelijk nauwkeurige bepalingen hebben betrekking op de minimale frequentie van de inspecties van "de conditie en de gezondheidstoestand van het dier" en van de technische installaties, die bij dieren in moderne intensieve veehouderijen ten minste één maal per dag dient plaats te vinden.(69)
132 Ik stel vast, dat uit de overeenkomst geen enkele nauwkeurige regel kan worden afgeleid die doet twijfelen aan de voor het zogenoemde kistkalverensysteem kenmerkende zaken als de minimale breedte van de hokken en de samenstelling van het kalvervoeder. Derhalve is het in de overeenkomst uitgedrukte verlangen om de overeenkomstsluitende partijen gevoelig te maken voor handhaving van veehouderijomstandigheden die het welzijn van de dieren op vitale punten eerbiedigen, niet tot uiting gekomen in de vaststelling van normen waardoor bij niet-inachtneming ervan in de richtlijn de geldigheid van de richtlijn zou kunnen worden aangetast.
133 Krachtens artikel 20 van de aanbeveling is zij "niet rechtstreeks toepasselijk in het nationale recht van partijen en dient zij te worden uitgevoerd op de wijze die elke partij geschikt acht, dat wil zeggen in het kader van haar wetgeving dan wel van haar administratieve praktijk".
134 Bijlage C, volgens artikel 1, lid 3, van de aanbeveling een geïntegreerd onderdeel daarvan, kent dezelfde regeling voor inwerkingtreding.
135 De bepalingen van de aanbeveling kunnen dus niet van kracht worden zonder dat elk van de ondertekenaars zijn eigen uitvoeringsmaatregelen heeft genomen. Van een eventuele bindende kracht van de aanbeveling is geen sprake, zolang dergelijke maatregelen niet zijn genomen, zodat de richtlijn daaraan niet ondergeschikt kan zijn. De procedure die van toepassing is bij eventuele niet-inachtneming van een aanbeveling, is geregeld in artikel 9, leden 3 en 4 van de overeenkomst. Overigens is het opvallend, dat die bepaling de Gemeenschap toestaat zich via een eenvoudige kennisgeving aan de aanbeveling te onttrekken.
136 Los van de omstandigheden waaronder de aanbeveling wordt uitgevoerd verzet haar inhoud zich ertegen, dat de geldigheid van de richtlijn in twijfel wordt getrokken, omdat in de richtlijn nog geen rekening met haar bepalingen behoefde te worden gehouden. De regels van de aanbeveling zijn nauwkeuriger dan die van de overeenkomst, maar zij worden gekenmerkt door het gebruik van de voorwaardelijke wijs, althans op de punten die voor de gewraakte veehouderijmethode van belang zijn.
137 Zo bepaalt artikel 6, lid 3, eerste en derde alinea, van de aanbeveling met betrekking tot de bewegingsvrijheid van de dieren en hun voeder, elementen die het gewraakte systeem kenmerken, dat "de huisvesting van aangebonden of in boxen gehouden runderen zodanig dient te zijn, dat de dieren steeds voldoende bewegingsvrijheid hebben om zich zonder problemen te kunnen likken en voldoende vrije ruimte hebben om te liggen, rust- of slaaphoudingen aan te nemen, en zich op hun gemak te strekken en op te staan.
(...)
De dieren (...) dienen andere dieren te kunnen zien en te kunnen aanraken."(70)
138 Artikel 8 luidt: "De beschikbare ruimt voor in groepshokken gehuisveste runderen dient te zijn afgestemd op hun totale omgeving, hun leeftijd, hun geslacht, hun levend gewicht, de met hun gedrag samenhangende behoeften, waarbij ook rekening moet worden gehouden met het al dan niet bezitten van horens en met de omvang van de groep. Te kleine ruimtes of overbevolking die tot getrappel, of andere gedragsstoornissen leiden, moeten worden vermeden."(71)
139 Opmerkelijk is, dat het voorwaardelijk karakter van die regels geen enkele bindende kracht kan opleveren, en dat, zo er al sprake is van een dwingende norm, deze zo onnauwkeurig is, dat men zich eraan mag onttrekken.
140 Artikel 10 met betrekking tot het voeder, behoort tot deze laatstgenoemde categorie. Het bepaalt: "Alle dieren moeten dagelijks behoorlijk kunnen beschikken over passend, voedzaam, gezond en evenwichtig voer en over voldoende water van goede kwaliteit, zodat zij gezond en sterk blijven en aan hun ethologische en fysiologische behoeften wordt voldaan. Zij dienen dagelijks, naargelang hun leeftijd en hun fysiologische behoeften, een voldoende hoeveelheid ruwvoer te krijgen."(72)
141 Ook lezing van bijlage C leidt tot dezelfde conclusie.
142 Met betrekking tot de bewegingsruimte van kalveren bepaalt punt 4 bijvoorbeeld: "De afmetingen van de box of van de individuele stand moeten zijn afgestemd op de grootte van het dier" en "de breedte van de box dient niet minder te zijn dan de schofthoogte van het kalf (...)."(73)
143 Voorts bepaalt punt 5: "Zo mogelijk zouden kalveren in groepen moeten worden gehouden (...)."
144 Punt 8, lid 2, bepaalt: "Kalveren van meer dan twee weken oud dienen ruim te worden gevoederd met verteerbaar en voedzaam voer, dat voldoende ijzer en ruwvoer bevat en is aangepast aan hun leeftijd, hun gewicht en hun biologische behoeften (...)."(74)
145 Punt 14 luidt: "Aangezien bepaalde, thans in gebruik zijnde installaties niet zijn ontworpen, gebouwd of benut op een wijze die aan de biologische behoeften van de kalveren beantwoordt, dienen pogingen te worden ondernomen om veehouderijsystemen te ontwikkelen en uit te voeren, die het risico van letsel en risico zo veel mogelijk verminderen en die aan al hun behoeften kunnen voldoen, met name door passende voederregelingen en door een monotone omgeving, te kleine oppervlakten en het gebrek aan sociale contacten te voorkomen."
146 Hieruit volgt, dat de overeenkomst en de aanbeveling geen verplichtingen in het leven roepen, waaraan in de richtlijn zou moeten worden voldaan.
147 Het Hof let echter niet alleen maar op de geest, de opzet of de bewoordingen van de internationale overeenkomsten die door het gemeenschapsbesluit zouden zijn geschonden. In zijn rechtspraak met betrekking tot het GATT verklaarde het Hof, dat het verplicht was de wettigheid van de betrokken handeling te controleren "ingeval de Gemeenschap uitvoering heeft willen geven aan een in het kader van het GATT aangegane bijzondere verplichting of indien de gemeenschapshandeling uitdrukkelijk naar specifieke bepalingen van de Algemene Overeenkomst verwijst (...)".(75)
148 De eerste overweging van de considerans van de richtlijn vermeldt, dat alle lidstaten de overeenkomst hebben geratificeerd en dat ook de Gemeenschap haar heeft goedgekeurd.
149 Uit de verwijzing naar de overeenkomst blijkt weliswaar, dat de Gemeenschap de omstandigheden waaronder kalveren worden gehouden wil verbeteren, wat ook reeds uit de titel en de inhoud van de richtlijn volgt, maar de considerans, waarin slechts wordt gesproken over het stadium dat de lidstaten in de procedure tot goedkeuring van de overeenkomst hebben bereikt, alsmede de algemene aard van die vermelding, kunnen niet tot de slotsom leiden, dat de Gemeenschap aan een bijzondere bepaling van de overeenkomst of van de aanbeveling bindende kracht wilde geven, of de bedoeling had om de richtlijn te laten dienen als uitvoeringsmaatregel.
150 Bijgevolg ben ik van mening, dat de geldigheid van de richtlijn niet door de bepalingen van de overeenkomst of van de aanbeveling wordt aangetast.
VII - Conclusie
151 Gelet op het voorgaande, geef ik het Hof in overweging de vragen te beantwoorden als volgt:
"1) Artikel 36 EG-Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat, ook bij gebreke van een richtlijn die voorziet in volledige harmonisatie van de maatregelen die noodzakelijk zijn ter bereiking van het specifieke doel dat het beroep op artikel 36 beoogt beschermen, zich niet mag beroepen op redenen die verband houden met de bescherming van de openbare orde en/of de gezondheid en het leven van dieren ter rechtvaardiging van maatregelen ter beperking van de uitvoer van levende kalveren, teneinde te verhinderen, dat zij in een andere lidstaat als kistkalveren worden gehouden.
Artikel 36 van het Verdrag moet aldus worden uitgelegd, dat een lidstaat zich in dezelfde context mag beroepen op redenen die verband houden met de bescherming van de openbare zedelijkheid ter rechtvaardiging van dergelijke maatregelen, indien de bescherming van de gezondheid en het leven van dieren in die lidstaat daaronder worden gerekend, indien de bedreiging van de gezondheid en het leven van de dieren als gevolg van de betrokken veehouderijmethode op grond van objectieve wetenschappelijke bevindingen vaststaat, en indien de getroffen maatregelen evenredig zijn met het nagestreefde doel.
2) Uit het onderzoek van richtlijn 91/629/EEG van de Raad van 19 november 1991 tot vaststelling van minimumnormen ter bescherming van kalveren is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid ervan kunnen aantasten."
(1) - PB L 340, blz. 28; hierna: "richtlijn" of "richtlijn 91/629").
(2) - Eerste overweging van de considerans van besluit 78/923/EEG van de Raad.
(3) - PB L 323, blz. 12.
(4) - PB L 395, blz. 21.
(5) - Aanbeveling die overeenkomstig de regels van de overeenkomst is opgesteld door de permanente commissie van de Raad van Europa tijdens haar 17e zitting.
(6) - PB L 148, blz. 24.
(7) - Vijfde en zesde overweging van de considerans.
(8) - Zevende overweging van de considerans.
(9) - Punt 3, sub b, van de verwijzingsbeschikking.
(10) - Ibidem.
(11) - Ibidem, punt 3, sub l.
(12) - Blijkens een beschikking van de High Court van 8 mei 1997 heeft de RSPCA, nadat de zaak aan het Hof was voorgelegd, afstand van instantie gedaan.
(13) - Zie bijvoorbeeld arrest van 12 december 1996, Kontogeorgas (C-104/95, Jurispr. blz. I-6643, punt 11).
(14) - Arrest van 15 december 1995, Bosman (C-415/93, Jurispr. blz. I-4921, punt 59).
(15) - Ibidem, punten 60 en 61, en meer recent, arrest van 16 januari 1997, USSL nr. 47 di Biella (C-134/95, Jurispr. blz. I-195, punt 12).
(16) - Punten 51 e.v. van deze conclusie.
(17) - Punt 3, sub n, van de verwijzingsbeschikking.
(18) - De onder ede afgelegde schriftelijke verklaring van de gemachtigde van de RSPCA en CIWF, van 5 juli 1995 vermeldt als onderwerp "in the matter of an application for leave to apply for judicial review against the Minister of Agriculture, Fisheries and Food by the Royal Society for the Prevention of Cruelty to Animals and Compassion in World Farming Limited".
(19) - Punt 3, sub m, van de verwijzingsbeschikking.
(20) - Punt 3 van de schriftelijke opmerkingen.
(21) - Arrest van 23 mei 1996 (C-5/94, Jurispr. blz. I-2533, punt 18).
(22) - Ibidem. In zijn arrest van 1 april 1982, Holdijk e.a. (141/81, 142/81 en 143/81, Jurispr. blz. 1299, punt 13), wees het Hof reeds op "het belang dat de Gemeenschap hecht aan de gezondheid en de bescherming van dieren, waarvan onder meer blijkt uit artikel 36 EEG-Verdrag en het besluit nr. 78/923 van de Raad (...)".
(23) - Zie bijvoorbeeld arrest van 10 juli 1984, Campus Oil e.a. (72/83, Jurispr. blz. 2727, punt 27).
(24) - Zie arrest van 29 november 1978, Pigs Marketing Board (83/78, Jurispr. blz. 2347, punten 56-58), of meer recent, arrest van 25 november 1986, Forest (148/85, Jurispr. blz. 3449, punt 14).
(25) - Arrest Holdijk e.a., reeds aangehaald, punt 12.
(26) - Arrest Hedley Lomas, reeds aangehaald, punt 18. Zie eveneens arresten van 5 oktober 1977, Tedeschi (5/77, Jurispr. blz. 1555, punt 35), en 23 mei 1990, Van den Burg (C-169/89, Jurispr. blz. I-2143, punt 8).
(27) - Artikel 4 van de richtlijn verwijst naar de bijlage, waardoor de inhoud ervan evenveel bindende kracht krijgt als de richtlijn zelf.
(28) - Artikel 11, lid 1, bepaalt: "De lidstaten doen de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, inclusief eventuele sancties, in werking treden om uiterlijk op 1 januari 1994 aan deze richtlijn te voldoen. Zij stellen de Commissie daarvan onverwijld in kennis."
(29) - Punt 1.7 van haar schriftelijke opmerkingen.
(30) - Punt 9 van haar schriftelijke opmerkingen.
(31) - Die vereisten, die in lid 1 zijn vermeld, zijn de volgende: "- kalveren in groepshokken moeten over voldoende vrije ruimte beschikken om zich ongehinderd te kunnen omdraaien en te gaan liggen, d.w.z. minimaal 1,5 m2 per kalf met een levend gewicht van 150 kg; - wanneer de kalveren gehuisvest zijn in eenlingboxen of aangebonden zijn in de stand, moeten de boxen of standen opengewerkte wanden hebben en mag hun breedte niet minder zijn dan 90 cm plus of minus 10 % dan wel 0,80-maal de schofthoogte".
(32) - De wijzigingen die bij richtlijn 97/2/EG van de Raad van 20 januari 1997 houdende wijziging van richtlijn 91/629 (PB L 25, blz. 24) onder meer in artikel 3, leden 3 en 4, ervan zijn aangebracht, veranderen niets aan de strekking van dit betoog, of aan de conclusies die ik daaruit nog zal trekken. Voortaan zijn strengere en nauwkeuriger normen dan de bij de oorspronkelijke tekst van richtlijn 91/629 vastgestelde normen met betrekking tot de huisvesting en de vrije ruimte van kalveren van toepassing op nieuwgebouwde of verbouwde bedrijven, en op alle bedrijven die na afloop van de overgangsperiode in gebruik worden genomen. Maar terwijl de datum waarop vóór 1 januari 1994 gebouwde installaties aan de eisen van de overgangsperiode moeten voldoen 31 december 2003 blijft, wordt de datum waarop tijdens de overgangsperiode gebouwde installaties aan de nieuwe eisen moeten voldoen naar 31 december 2006 verschoven. Enkel het door de wetgever gekozen harmonisatieniveau en het tijdschema om dat te bereiken zijn dus gewijzigd, maar het beginsel van de gefaseerde verwezenlijking ervan niet. Zolang de laatste fase, die aan het eind van het jaar 2006 afloopt, niet is bereikt, kan de harmonisatie niet worden geacht volledig en daadwerkelijk te zijn verwezenlijkt.
(33) - Arresten van 15 december 1976, Simmenthal (35/76, Jurispr. blz. 1871, punt 36), en 8 november 1979, Denkavit Futtermittel (251/78, Jurispr. blz. 3369, punten 18-20).
(34) - In de punten 24 en 25 van mijn conclusie in de zaak Hedley Lomas heb ik erop gewezen, dat de schending van de richtlijn niet vaststond, of althans niet was aangetoond, wat voor het Hof volstond om het beroep van de lidstaat van uitvoer op artikel 36 af te wijzen.
(35) - Ibidem, punten 16, 20 en 21.
(36) - Punt 16 van het arrest luidt als volgt: "In het licht van deze feitelijke context moet de eerste vraag van de verwijzende rechter worden beantwoord."
(37) - Het Hof kent een lidstaat niet het recht toe zich op artikel 36 te beroepen teneinde "het hoofd te bieden aan een eventuele miskenning van het gemeenschapsrecht door een andere lidstaat" (arrest Hedley Lomas, reeds aangehaald, punt 20, cursivering van mij).
(38) - Punt 31.
(39) - Arrest van 11 juli 1974 (8/74, Jurispr. blz. 837, 860). Aangehaald in mijn conclusie in de zaak Hedley Lomas, reeds aangehaald, punt 32.
(40) - Ibidem, punten 33-39.
(41) - Zie, met name, arresten van 29 januari 1985, Cullet (231/83, Jurispr. blz. 305, punten 32 en 33), en 25 september 1985, Leclerc (34/84, Jurispr. blz. 2915, punt 9).
(42) - Zie in het bijzonder het reeds aangehaalde arrest Campus Oil e.a., waarin het Hof overwoog "dat moet worden beoordeeld of het begrip openbare veiligheid (...) redenen omvat als in de gestelde vraag bedoeld" (punt 33).
(43) - Arrest van 14 december 1979, Henn en Darby (34/79, Jurispr. blz. 3795, punt 15). Zie ook arrest van 11 maart 1986, Conegate (121/85, Jurispr. blz. 1007, punt 14).
(44) - De reeds aangehaalde arresten Henn en Darby, en Conegate betreffen pornografie, en in het arrest van 24 maart 1994, Schindler (C-275/92, Jurispr. blz. I-1039), ging het om een wettelijke regeling met betrekking tot een "dienst"verrichting inzake loterijen.
(45) - Punt 15.
(46) - Punt 15.
(47) - Arrest van 13 juli 1995, Spanje/Raad (C-350/92, Jurispr. blz. I-1985, punt 21). Zie eveneens de arresten Simmenthal, reeds aangehaald, punt 24; Tedeschi, reeds aangehaald, punt 34; arrest van 12 juli 1979, Commissie/Duitsland (153/78, Jurispr. blz. 2555, punt 5); arresten Denkavit Futtermittel, reeds aangehaald, punt 14, en Campus Oil e.a., reeds aangehaald, punt 32.
(48) - Arrest van 4 oktober 1991, Richardt en "Les Accessoires Scientifiques" (C-367/89, Jurispr. blz. I-4621, punt 20).
(49) - Zie in die zin punt 29 van de conclusie van advocaat-generaal Van Gerven bij het arrest van 23 november 1989, Torfaen Borough Council (C-145/88, Jurispr. blz. 3851). Een ruime uitlegging wordt overigens vergemakkelijkt door de betekenis zelf van het begrip. Aangezien zedelijkheid aldus wordt gedefinieerd: "Leefwijze, moreel gedrag, beginselen", moet worden aangeknoopt bij het begrip moraal dat inhoudt: "Geheel van gedragsregels en waarden die binnen een maatschappij als normen dienen", le Petit Larousse.
(50) - Zie de vergelijkbare redenering van het Hof op het gebied van "dienst"verrichtingen in het arrest Schindler, reeds aangehaald, punten 60-63.
(51) - Punt 4, sub g, van de verwijzingsbeschikking.
(52) - Zie bijvoorbeeld arrest Campus Oil e.a., reeds aangehaald, punt 37, en arrest van 4 juni 1992, Debus (C-13/91 en C-113/91, Jurispr. blz. I-3617, punt 16).
(53) - Arrest van 27 oktober 1977 (30/77, Jurispr. blz. 1999, punt 35).
(54) - Punt 11 van verzoeksters schriftelijke opmerkingen. Zie ook punt 13 van die opmerkingen, en de punten 3, sub b, en j-i, en 4, sub g, van de verwijzingsbeschikking.
(55) - Zie hiervoor punt 5.3 van de conclusie van advocaat-generaal VerLoren van Themaat, in de reeds aangehaalde zaak Cullet.
(56) - Cursivering van mij.
(57) - Punten 65-68 van haar schriftelijke opmerkingen.
(58) - C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 105.
(59) - Om precies te zijn vermeld ik, dat die bevoegdheid volgt uit die waarover de Gemeenschap op intern vlak beschikt op het gebied van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en de harmonisatie van wetgevingen. In het arrest van 14 juli 1976, Kramer e.a. (3/76, 4/76 en 6/76, Jurispr. blz. 1279, punten 15-20) was het Hof van oordeel, dat bij het ontbreken van bijzondere verdragsbepalingen betreffende een bevoegdheid van de Gemeenschap om op bepaalde gebieden internationale verbintenissen aan te gaan, "aansluiting moet worden gezocht bij het algemene stelsel van het gemeenschapsrecht inzake de externe betrekkingen van de Gemeenschap". Het Hof verklaarde, dat artikel 210 van het Verdrag krachtens hetwelk de Gemeenschap rechtspersoonlijkheid bezit, "beduidt dat de Gemeenschap in de buitenlandse betrekkingen internationale verbintenissen vermag aan te gaan op het gehele terrein van de doelstellingen als omschreven in het eerste deel van het Verdrag (...)". In die omstandigheden kwam het Hof tot de slotsom, dat "zodanige bevoegdheid niet alleen voortvloeit uit een uitdrukkelijke toekenning in het Verdrag, maar stilzwijgend ook kan voortkomen uit andere bepalingen van het Verdrag (...)". Weliswaar bevat het Verdrag geen bijzondere bepalingen betreffende een bevoegdheid van de Gemeenschap om internationale verbintenissen op het gebied van de bescherming van dieren in de veehouderij aan te gaan, maar besluit 78/923 steunt op de artikelen 43 en 100 van het Verdrag, die de reeds genoemde gebieden van het gemeenschappelijke landbouwbeleid en de harmonisatie van wetgevingen betreffen. Bovendien wordt in de vierde respectievelijk de vijfde overweging van de considerans verwezen naar "verschillen die aanleiding kunnen geven tot ongelijke concurrentievoorwaarden en derhalve rechtstreeks van invloed kunnen zijn op de werking van de gemeenschappelijke markt", en naar het gemeenschappelijke landbouwbeleid. Daaruit blijkt, dat de Gemeenschap de overeenkomst heeft gesloten krachtens de haar bij die artikelen toegekende bevoegdheden op de desbetreffende gebieden en ter verwezenlijking van de doelstellingen van de Gemeenschap, als bedoeld in artikel 3, sub d, f en h, van het Verdrag, in de versie die op de datum van besluit 78/923 van kracht was. Zie ook arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad (22/70, Jurispr. blz. 263, punten 12-19), en advies van 26 april 1977 (1/76, Jurispr. blz. 741, punten 3 en 4).
(60) - Arresten van 14 november 1989, Griekenland/Commissie (30/88, Jurispr. blz. 3711, punt 13); 20 september 1990, Sevince (C-192/89, Jurispr. blz. I-3461, punt 9), en 21 januari 1993, Deutsche Shell (C-188/91, Jurispr. blz. I-363, punt 17).
(61) - Artikel 9, lid 1, dat is opgenomen in hoofdstuk II "Gedetailleerde bepalingen betreffende de uitvoering" van deze overeenkomst.
(62) - Alleen hoofdstuk I bevat basisregels voor het door de overeenkomst bestreken gebied.
(63) - Artikelen 3 bis, 4, lid 2, en 5.
(64) - Artikelen 3 bis, 4, lid 1, en 5.
(65) - Artikelen 4, lid 1, en 6, eerste alinea.
(66) - Artikelen 4, lid 1, 6, lid 1, en 7, lid 1.
(67) - Artikel 7, lid 2, nieuw.
(68) - Artikel 3, nieuw, van de door het reeds genoemde protocol gewijzigde overeenkomst.
(69) - Artikel 7, leden 1 en 3, nieuw.
(70) - Cursiveringen van mij.
(71) - Cursivering van mij.
(72) - Cursivering van mij.
(73) - Cursivering van mij.
(74) - Cursivering van mij.
(75) - Arrest Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 111.