62022TJ0104_RES
Zaak T‑104/22
Hongarije
tegen
Europese Commissie
(Negende kamer – uitgebreid) van 10 juli 2024
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten met betrekking tot de correspondentie van de Hongaarse autoriteiten aan de Commissie over een oproep tot het indienen van voorstellen van een door de Unie medegefinancierd project in het kader van de Europese structuur- en investeringsfondsen – Documenten afkomstig van een lidstaat – Verzet door de lidstaat – Uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces – Begrip ‚document dat betrekking heeft op een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen’ – Motiveringsplicht – Loyale samenwerking”
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Draagwijdte – Besluit op een confirmatief verzoek om toegang dat afwijkt van het antwoord op een initieel verzoek om toegang – Niet-nakoming van de motiveringsplicht – Geen
[Art. 296, tweede alinea, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 41, lid 2, c); verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3]
(zie punten 24, 27, 30, 35‑37)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat om de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Verplichting tot loyale samenwerking tussen de instelling en de lidstaat
(Art. 4, lid 3, VEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 tot en met 3 en 5)
(zie punten 41‑43)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten afkomstig van een lidstaat – Mogelijkheid voor de lidstaat, de instelling te verzoeken dat de documenten niet openbaar worden gemaakt – Procedurele gevolgen – Motiveringsplicht van de lidstaat
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art 4, lid 5)
(zie punten 44‑46, 49)
Economische, sociale en territoriale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Financiering door de Unie – Europese structuur- en investeringsfondsen – Gedeeld beheer – Nemen van een besluit in verband met de oproep tot het indienen van voorstellen – Uitsluitende verantwoordelijkheid van de lidstaten
[Verordeningen van het Europees Parlement en de Raad nr. 1303/1046, art. 4, lid 4, 34, lid 3, d), 73‑75, 110, lid 2, a), en 125 lid 3, 2018/1046, art. 63, lid 1]
(zie punten 66, 75, 76)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Draagwijdte – Documenten met betrekking tot de correspondentie van de Hongaarse autoriteiten aan de Europese Commissie over een door de Europese structuur- en investeringsfondsen medegefinancierde oproep tot het indienen van voorstellen – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 92, 93, 100, 101)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Begrip – Draagwijdte – Besluitvormingsproces van de nationale managementautoriteiten – Daarvan uitgesloten
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 110‑113, 126, 127)
Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Voorwaarden – Concrete, daadwerkelijke en ernstige ondermijning van dat proces – Geen sprake daarvan in geval van openbaarmaking van documenten met betrekking tot de correspondentie van de nationale autoriteiten aan de Europese Commissie over een door de Europese structuur- en investeringsfondsen medegefinancierde oproep tot het indienen van voorstellen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3, eerste alinea)
(zie punten 130‑133, 136, 137, 140)
Gerechtelijke procedure – Gedinginleidend verzoekschrift – Vormvereisten – Vaststelling van het voorwerp van het geschil – Summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen – Abstracte formulering – Niet-ontvankelijkheid
[Statuut van het Hof van Justitie, art. 21; Reglement voor de procesvoering van het Gerecht art. 76, d)]
(zie punt 145)
Samenvatting
Het Gerecht verwerpt het door Hongarije ingestelde beroep tot nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie waarbij aan een derde-verzoeker toegang is verleend tot de correspondentie van de Hongaarse autoriteiten aan deze instelling over een door de Europese fondsen gefinancierde oproep tot het indienen van voorstellen (hierna: „bestreden besluit”), en preciseert de draagwijdte van de in verordening nr. 1049/2001 (
1
) opgenomen uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces, met name wat de precieze definitie van het begrip „besluitvormingsproces van de instelling” betreft. Bovendien biedt dit – betrekkelijk zeldzame – geding, waarin een lidstaat zich verzet tegen de openbaarmaking door een instelling van de Unie van documenten die van zijn eigen autoriteiten afkomstig zijn, het Gerecht de gelegenheid om uitspraak te doen over de niet eerder behandelde vraag of deze uitzondering door een lidstaat kan worden ingeroepen om zich te verzetten tegen de openbaarmaking van documenten betreffende een oproep tot het indienen van voorstellen die is opgesteld door een nationale managementautoriteit die Europese structuur- en investeringsfondsen (hierna: „ESI-fondsen”) beheert in het kader van het gedeeld beheer van de begroting van de Unie.
In 2021 is bij de Commissie een verzoek om toegang ingediend dat betrekking had op de officiële correspondentie tussen de Commissie en de Hongaarse autoriteiten over een oproep tot het indienen van voorstellen in het kader van een operationeel programma dat wordt gefinancierd door de ESI-fondsen (
2
) krachtens verordening nr. 1303/2013 (
3
). Toen de Hongaarse autoriteiten overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 (
4
) werden geraadpleegd, hebben zij zich verzet tegen de openbaarmaking van documenten die van hen afkomstig zijn, op grond van de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces. Zij merkten op dat aangezien het besluitvormingsproces met betrekking tot de betrokken oproep tot het indienen van voorstellen nog lopende was, de openbaarmaking van die documenten ernstig afbreuk zou doen aan de beginselen van gelijke behandeling, non-discriminatie en transparantie.
De Commissie heeft de derde-verzoeker eerst toegang verleend tot zes van de elf documenten waarvan was vastgesteld dat zij binnen de werkingssfeer van het verzoek tot openbaarmaking vielen, maar heeft geweigerd om hem toegang te verlenen tot de documenten die van de Hongaarse autoriteiten afkomstig waren. Na een confirmatief verzoek en nadat de Hongaarse autoriteiten opnieuw waren geraadpleegd, heeft de Commissie, ondanks het door hen kenbaar gemaakte verzet, toegang verleend tot de van de Hongaarse autoriteiten afkomstige documenten, met inbegrip van de nieuw aangewezen documenten.
Beoordeling door het Gerecht
Met betrekking tot het middel waarmee Hongarije de Commissie verwijt dat zij in casu de uitzondering betreffende de bescherming van het besluitvormingsproces niet heeft toegepast, constateert het Gerecht in de eerste plaats dat er ten tijde van de vaststelling van het bestreden besluit geen enkel besluitvormingsproces van de Commissie lopende was.
In dit verband merkt het Gerecht op dat de ESI-fondsen weliswaar onder het gedeeld beheer vallen, maar dat uit de bepalingen van verordening nr. 1303/2013 (
5
) betreffende de criteria waaraan moet worden voldaan voor de selectie van concrete acties die in aanmerking komen voor financiering uit deze fondsen, blijkt dat de oproepen tot het indienen van voorstellen onder de exclusieve verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen. Verordening nr. 1303/2013 verleent de Commissie dus geen bijzondere bevoegdheid in het proces voor de voltooiing van een onder deze verordening vallende oproep tot het indienen van voorstellen.
Bovendien merkt het Gerecht op dat volgens een letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 de in deze bepaling opgenomen uitzondering toepassing vindt wanneer er sprake is van een procedure aan het einde waarvan een instelling van de Unie bevoegd is om krachtens het Unierecht een bepaald besluit te nemen. Het enkele feit dat de Commissie deelneemt aan een procedure waarop de begrotingsregels inzake gedeeld beheer van toepassing zijn, kan niet rechtvaardigen dat deze procedure deel uitmaakt van het besluitvormingsproces van deze instelling. De delegatie door de Commissie aan de nationale managementautoriteiten, die kenmerkend is voor gedeeld beheer, heeft immers geen invloed op de respectieve bevoegdheden van de Commissie en van de lidstaten, die duidelijk zijn omschreven in verordening nr. 1303/2013, zodat het besluitvormingsproces van de Commissie en dat van de lidstaten niet mogen worden verward.
Het Gerecht concludeert derhalve dat de Commissie in casu geen besluit hoefde te nemen. De documenten die zij heeft ontvangen, kunnen dus niet worden geacht betrekking te hebben op een besluitvormingsproces van een instelling van de Unie dat lopende is Bijgevolg kunnen zij niet worden geacht „betrekking [te hebben] op een aangelegenheid waarover [een instelling van de Unie] nog geen besluit heeft genomen” (
6
).
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het betoog van Hongarije dat de uitzondering van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001 van toepassing is op het besluitvormingsproces van de nationale managementautoriteiten.
In dit verband merkt het Gerecht op dat deze bepaling niet tot doel heeft de besluitvormingsprocessen van de lidstaten of van andere rechtspersonen dan de instellingen van de Unie te beschermen. De bewoordingen van deze bepaling hebben immers alleen betrekking op documenten die betrekking hebben op „een aangelegenheid waarover de instelling nog geen besluit heeft genomen”. Indien deze uitzondering zou worden uitgelegd op een wijze waarbij ook het besluitvormingsproces van de nationale managementautoriteiten wordt beschermd, zou dit er op neerkomen dat de auteursregel die door de Uniewetgever is afgeschaft, met een omweg opnieuw wordt ingevoerd voor elk document dat van invloed is op de besluitvorming van een lidstaat. Een dergelijke uitlegging zou echter niet verenigbaar zijn met het voorwerp en het doel van artikel 15 VWEU en verordening nr. 1049/2001, te weten het publiek op alle werkterreinen van de Unie een zo ruim mogelijk recht van toegang tot documenten van de instellingen te verlenen. Voorts zou elke uitlegging van deze bepaling die verder gaat dan de bewoordingen ervan, leiden tot een ruime uitlegging van de in die bepaling vastgelegde uitzondering, die het niet mogelijk zou maken om de draagwijdte van de betrokken weigeringsgrond af te bakenen.
(
1
)	Artikel 4, lid 3, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB L 145, blz. 43).
(
2
)	Oproep tot het indienen van voorstellen „EFOP 2.2.5”, met als opschrift „Verbetering van de overgang van institutionele zorg naar gemeenschapszorg – vervanging van institutionele huisvesting uiterlijk in 2023”.
(
3
)	Verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347 blz. 320, met rectificatie in PB 2016, L 200, blz. 140).
(
4
)	Artikel 4, leden 4 en 5, van verordening nr. 1049/2001.
(
5
)	Artikel 110, lid 2, onder a), en artikel 125, lid 3, van verordening (EG) nr. 1303/2013.
(
6
)	In de zin van artikel 4, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1049/2001.