62019TJ0275
PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto prošireno vijeće)
7. prosinca 2022. (
*1
)
„Ekonomska i monetarna politika – Bonitetni nadzor nad kreditnim institucijama – ESB‑ove ovlasti – Istražne ovlasti – Nadzori na licu mjesta – Članak 12. Uredbe (EU) br. 1024/2013 – ESB‑ova odluka o provođenju nadzora u prostorijama manje značajne kreditne institucije – Tužba za poništenje – Akt koji se može pobijati – Dopuštenost – ESB‑ova nadležnost – Obveza obrazlaganja – Elementi koji mogu opravdati nadzor – Članak 106. Poslovnika – Neobrazloženi zahtjev za raspravu”
U predmetu T‑275/19,
PNB Banka AS, sa sjedištem u Rigi (Latvija), koju zastupa O. Behrends, odvjetnik,
tužitelj,
protiv
Europske središnje banke (ESB), koju zastupaju C. Hernández Saseta, F. Bonnard i V. Hümpfner, u svojstvu agenata,
tuženika,
kojeg podupire
Europska komisija, koju zastupaju D. Triantafyllou, A. Nijenhuis i A. Steiblytė, u svojstvu agenata,
intervenijent,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće),
u sastavu, tijekom vijećanja: S. Gervasoni (izvjestitelj), predsjednik, L. Madise, P. Nihoul, R. Frendo i J. Martín y Pérez de Nanclares, suci,
tajnik: E. Coulon,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
donosi sljedeću
Presudu
1
Tužbom na temelju članka 263. UFEU‑a tužitelj, PNB Banka AS, traži poništenje odluke Europske središnje banke (ESB), dostavljene dopisom od 14. veljače 2019., o provođenju nadzora na licu mjesta u njegovim prostorijama.
I. Pravni okvir
2
Uredba Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (SL 2013., L 287, str. 63.) sadržava poglavlje III., naslovljeno „Ovlasti ESB‑a”. Odjeljak 1. tog poglavlja, naslovljen „Istražne ovlasti”, sadržava članak 12., naslovljen „Nadzori na licu mjesta”, koji glasi kako slijedi:
„1.   U svrhu provođenja zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i pod drugim uvjetima predviđenim relevantnim pravom Unije, ESB može u skladu s člankom 13. i uz prethodno priopćenje dotičnom nacionalnom nadležnom tijelu provoditi sve nužne nadzore na licu mjesta u poslovnim prostorijama pravnih osoba iz članka 10. stavka 1. i svakog drugog poduzeća uključenog u nadzor na konsolidiranoj osnovi za koje je ESB konsolidacijsko nadzorno tijelo u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (g). ESB može provesti nadzor na licu mjesta bez prethodne najave tim pravnim osobama kada je to potrebno za pravilnu provedbu i učinkovitost pregleda.
2.   Dužnosnici i ostale osobe koje ESB ovlasti za nadzor na licu mjesta mogu ući u poslovne prostorije i na zemljišta pravnih osoba koje se istražuje na temelju odluke o istrazi koju je donio ESB i imaju sve ovlasti iz članka 11. stavka 1.
3.   Pravne osobe iz članka 10. stavka 1. predmet su nadzorâ na licu mjesta koji se provode na temelju odluke ESB‑a.
4.   Dužnosnici i ostale osobe u pratnji, koje je ovlastilo ili imenovalo nacionalno nadležno tijelo države članice kada se pregled provodi pod nadzorom i uz koordinaciju ESB‑a, aktivno pomažu dužnosnicima i ostalim osobama koje je ovlastio ESB. U navedenu svrhu imaju ovlasti navedene u stavku 2. Dužnosnici nacionalnog nadležnog tijela dotičnih država članica sudionica također imaju pravo sudjelovati u nadzorima na licu mjesta.
5.   Kada dužnosnici ESB‑a i ostale osobe u pratnji koje je ovlastio ili imenovao ESB utvrde da se osoba protivi pregledu određenom na temelju ovog članka, nacionalno nadležno tijelo dotične države članice sudionice pruža im potrebnu pomoć u skladu s nacionalnim pravom. U opsegu koji je nužan za pregled, pomoć uključuje pečaćenje poslovnih prostorija, knjiga i evidencija. Kada dotično nadležno nacionalno tijelo nema te ovlasti, koristi svoje ovlasti da zatraži potrebnu pomoć od drugih nacionalnih tijela.”
3
Člankom 13. te uredbe, naslovljenim „Odobrenje sudskog tijela”, određuje se:
„1.   Ako je za nadzor na licu mjesta iz članka 12. stavaka 1. i 2. ili pomoć iz članka 12. stavka 5. u skladu s nacionalnim pravilima potrebno odobrenje sudskog tijela, traži se takvo odobrenje.
2.   Ako se zatraži odobrenje iz stavka 1. ovog članka, nacionalno sudsko tijelo provjerava vjerodostojnost odluke ESB‑a te mjere prisile koje ne smiju biti ni proizvoljne niti pretjerane s obzirom na predmet pregleda. U svojoj kontroli razmjernosti mjera prisile, nacionalna sudska tijela od ESB‑a mogu zatražiti detaljna objašnjenja, osobito u pogledu temelja za sumnju ESB‑a u povredu akata iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka i ozbiljnosti prekršaja na koji se sumnja kao i načina na koji osoba koja je cilj prisilnih mjera uključena. Međutim, nacionalno sudsko tijelo ne preispituje potrebu pregleda i ne traži informacije iz ESB‑ovog spisa. Zakonitost ESB‑ove odluke podliježe samo preispitivanju [Suda Europske unije].”
4
Uredba (EU) br. 468/2014 ESB‑a od 16. travnja 2014. o uspostavljanju okvira za suradnju unutar Jedinstvenog nadzornog mehanizma između ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela te s nacionalnim imenovanim tijelima (SL 2014., L 141, str. 1.) sadržava dio XI., naslovljen „Pristup informacijama, izvješćivanje, istrage i nadzori na licu mjesta”, čija se glava 5., koja sadržava članke 143. do 146., odnosi na nadzore na licu mjesta. Člankom 143., naslovljenim „Odluka ESB‑a da provede nadzor na licu mjesta na temelju članka 12. Uredbe [br. 1024/2013]”, u njegovu stavkom 2., određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 142. i sukladno članku 12. stavku 3. Uredbe [br. 1024/2013], nadzori na licu mjesta provode se na temelju odluke ESB‑a, u kojoj se navodi najmanje sljedeće:
(a)
predmet i svrhu nadzora na licu mjesta; i
(b)
činjenicu da svako ometanje nadzora na licu mjesta od strane pravne osobe koja je predmet nadzora predstavlja povredu odluke ESB‑a u smislu članka 18. stavka 7. Uredbe [br. 1024/2013], bez utjecaja na nacionalno pravo, kao što je utvrđeno u članku 11. stavku 2. Uredbe [br. 1024/2013].”
5
Člankom 145. Uredbe br. 468/2014, naslovljenim „Postupak i obavijest o nadzoru na licu mjesta”, određuje se:
„1.   ESB obavještava pravnu osobu koja je predmet nadzora na licu mjesta o odluci ESB‑a iz članka 143. stavka 2. i o identitetu članova tima za nadzor na licu mjesta, najmanje pet radnih dana prije početka nadzora na licu mjesta. ESB obavještava nacionalno nadležno tijelo države članice u kojoj se treba provesti nadzor na licu mjesta najmanje tjedan dana prije obavještavanja pravne osobe koja je predmet nadzora na licu mjesta o takvom nadzoru.
2.   Ako ispravno provođenje i učinkovitost nadzora tako zahtijevaju, ESB može provesti izravni nadzor na licu mjesta bez da unaprijed obavijesti predmetni nadzirani subjekt. Nacionalno nadležno tijelo se obavještava što je ranije moguće prije početka takvog nadzora na licu mjesta.”
II. Okolnosti spora
6
Na dan donošenja pobijane odluke, tužitelj je bio manje značajna kreditna institucija u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1024/2013 (u daljnjem tekstu: manje značajna kreditna institucija) sa sjedištem u Latviji. Stoga je stavljen pod izravni bonitetni nadzor Finanšu un kapitāla tirgus komisije (Komisija za financijska tržišta i tržišta kapitala, Latvija) (u daljnjem tekstu: FKTK).
7
Tužiteljev poslovni model bio je model univerzalne banke koja u znatnom dijelu svoje djelatnosti posluje s nerezidentima. Njegova glavna izloženost odnosila se na druge ugovorne strane koje se nalaze u Rusiji, Ukrajini ili drugim zemljama Zajednice neovisnih država.
8
Na dan podnošenja tužbe osoba CR bila je tužiteljev većinski dioničar.
9
U veljači 2016. FKTK je tužitelju naložio dodatna rezerviranja za kreditne gubitke i za ograničenja djelatnosti. Tražio je od njega i da, s jedne strane, ispravi povrede ograničenja velikih izloženosti i, s druge strane, poveća regulatorni kapital i redovito podnosi izvješće o likvidnosti.
10
Tužitelj, kao i osoba CR i drugi članovi njegove obitelji, koji su tužiteljevi dioničari, prema tužiteljevim tvrdnjama, „obavijestili” su 25. kolovoza 2017. Republiku Latviju o sporu koji se odnosi na zaštitu njihovih ulaganja. Pozvali su se na neopravdanu i nerazumnu prirodu bonitetnih zahtjeva koje je FKTK naložio tužitelju.
11
Prema tužiteljevim tvrdnjama, osoba CR podnijela je u kolovozu 2017. pritužbu tijelima Ujedinjene Kraljevine u pogledu djela korupcije za koja je navodno kriva osoba A, guverner Latvijas Banke (Središnja banka Latvije). Prijavljena djela korupcije uključivala su pokušaje tog guvernera da primi mito od osobe CR, zahvaljujući utjecaju koji je imao na FKTK.
12
FKTK je 31. kolovoza 2017. dostavio tužitelju odluku kojom mu se nalažu dodatna rezerviranja za kreditne gubitke nakon što je prilikom nadzora na licu mjesta utvrdio trajnu povredu ograničenja velikih izloženosti.
13
Tužitelj je u rujnu 2017. razvrstan kao „manje značajna institucija u krizi” u smislu okvira suradnje u upravljanju krizama za manje značajne subjekte, što je dovelo do toga da skupina za upravljanje krizama sastavljena od FKTK‑a i ESB‑a provodi poseban nadzor tužitelja.
14
Tužitelj, osoba CR i drugi članovi njezine obitelji, tužiteljevi dioničari, pokrenuli su 12. prosinca 2017. arbitražni postupak protiv Republike Latvije pred Međunarodnim centrom za rješavanje investicijskih sporova (ICSID), na temelju Ugovora od 24. siječnja 1994. o poticanju i zaštiti ulaganja između Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske i Republike Latvije (u daljnjem tekstu: arbitražni postupak). Tvrdili su da FKTK od kraja 2015. provodi prekomjeran i proizvoljan bonitetni nadzor tužitelja, što je dovelo do povećanja regulatornog kapitala i ograničenja djelatnosti. Naveli su da je taj prekomjeran i proizvoljan bonitetni nadzor posljedica utjecaja osobe A na FKTK s ciljem dobivanja mita od tužitelja i osobe CR.
15
Prema tužiteljevim tvrdnjama, osoba CR prijavila je u prosincu 2017. latvijskim tijelima djela korupcije iz točke 11. ove presude.
16
Osoba A uhićena je 17. veljače 2018. nakon što je protiv nje 15. veljače 2018. pokrenuta preliminarna kaznena istraga koju je vodio Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojs (Ured za suzbijanje i borbu protiv korupcije, Latvija, u daljnjem tekstu: KNAB). Ta se istraga odnosila na optužbe za korupciju povezane s postupkom bonitetnog nadzora iznesene protiv latvijske banke koja nije tužitelj. Odlukom od 19. veljače 2018., na dan kad je osoba A puštena na slobodu, KNAB joj je naložio nekoliko mjera opreza, uključujući zabranu obnašanja njezinih dužnosti guvernera Središnje banke Latvije.
17
Tužiteljica zadužena za istragu iz točke 16. ove presude podnijela je 28. lipnja 2018. optužnicu protiv osobe A. Optužnica je dopunjena 24. svibnja 2019. te je sadržavala tri točke optužbe. Prva točka optužbe odnosila se na to da je 2010. primljena ponuda mita od predsjednika nadzornog odbora latvijske banke, koja nije tužitelj, i samo mito, a osoba A je kao protučinidbu davala savjete kako bi se toj banci omogućilo da izbjegne nadzor FKTK‑a te nije sudjelovala na sastancima FKTK‑a na kojima se raspravljalo o pitanjima u pogledu nadzora nad navedenom bankom. Druga točka optužbe odnosila se, s jedne strane, na to da je nakon 23. kolovoza 2012., primljena ponuda mita od potpredsjednika upravnog odbora iste banke, kao protučinidba za savjete koje je osoba A dala kako bi se ukinula ograničenja djelatnosti koja je naložio FKTK i spriječila druga ograničenja, te, s druge strane, na to da je osoba A primila uplatu polovice tog mita. Treća točka optužbe odnosila se na pranje novca namijenjeno prikrivanju podrijetla, prijenosâ i vlasništva sredstava isplaćenih osobi A koja odgovaraju mitu obuhvaćenom drugom točkom optužbe.
18
Tužitelj i osoba CR obavijestili su u dopisima od 5. srpnja i 12. rujna 2018. predsjednicu ESB‑ova Nadzornog odbora da je u tijeku istraga o djelima korupcije iz točke 11. ove presude. Naveli su da je osoba A, nakon njezina uhićenja u veljači 2018., dala neprijateljske i pogrešne javne izjave o njima, u kojima je tvrdila da je osoba CR prijevarno stekla tužitelja. Smatrali su da su FKTK‑ovi bonitetni zahtjevi u odnosu na tužitelja prekomjerni i diskriminirajući. Tražili su od ESB‑a da intervenira provođenjem istrage i poduzimanjem prikladnih mjera kao što su odgovarajuće promjene osoblja zaduženog za bonitetni nadzor tužitelja. Tom su prilikom napisali: „Jedna od osnovnih ideja [jedinstvenog nadzornog mehanizma (single supervisory mechanism, SSM)] bila je da ESB može osigurati objektivniji i nepristraniji nadzor nego lokalna nadzorna tijela. [Tužitelj] i [osoba CR] pozdravljaju suradnju s ESB‑om u tu svrhu” (dopis od 5. srpnja 2018., str. 13.)
19
ICSID je 30. rujna 2018. donio privremene mjere u kojima preporučuje Republici Latviji da ne poduzima mjere za oduzimanje odobrenja za rad tužitelju zbog navodne neusklađenosti s jednim od regulatornih zahtjeva za koji je konačan rok utvrđen u FKTK‑ovoj odluci od 27. veljače 2018. (u daljnjem tekstu: ICSID‑ova preporuka).
20
Predsjednica ESB‑ova Nadzornog odbora obavijestila je 8. listopada 2018. tužitelja i osobu CR, u odgovoru na njihove dopise od 5. srpnja i 12. rujna 2018., da se u okviru svoje zadaće nadzora funkcioniranja SSM‑a ESB slaže s FKTK‑om, prema kojem tužiteljeva situacija u pogledu vlasničkog kapitala zahtijeva poseban nadzor. Navela je da su se tužitelju u više navrata produljili rokovi za donošenje mjera u pogledu vlasničkog kapitala i da, unatoč stalnim problemima te prirode, FKTK nije donio stroge nadzorne mjere u odnosu na tužitelja, osim što je zahtijevao povećanje vlasničkog kapitala, donošenje sanacijskih mjera i dodatna rezerviranja. Smatrala je da tužitelj već nekoliko godina povređuje ograničenja velikih izloženosti prema trećoj osobi i da mu se u više navrata produljio rok kako bi to ispravio. Smatrala je da nema nikakve naznake da su nadzorne mjere naložene u odnosu na tužitelja prekomjerne ili neproporcionalne. Zaključno je objavila da namjerava izvršavati svoju zadaću nadzora pri čemu će posebnu pozornost obratiti na mjere koje je tužitelj poduzeo kako bi ispravio povrede bonitetnih zahtjeva.
21
FKTK je 21. prosinca 2018. tražio od ESB‑a da preuzme izravan bonitetni nadzor tužitelja.
22
Nadzorni odbor odobrio je 10. siječnja 2019. nacrt odluke o provođenju nadzora na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama. Taj je nacrt podnesen Upravnom vijeću radi donošenja odluke u okviru postupka neisticanja prigovora. Budući da Upravno vijeće nije podnijelo prigovor, smatralo se da je nacrt odluke donesen 21. siječnja 2019. (u daljnjem tekstu: nacrt odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće ili pobijana odluka).
23
U nacrtu odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće navodi se, u pogledu razloga za nadzor, s jedne strane, da je prethodnih godina utvrđeno više nedostataka i povreda primjenjivih odredbi i da se u tom pogledu nisu poduzele odgovarajuće mjere. Kao prvo, tužitelj od 2016. nije poštovao ograničenja velikih izloženosti iz članka 395. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012. (SL 2013., L 176, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.). Kao drugo, tužitelj od veljače 2018. nije poštovao ograničenja transakcija s povezanim strankama predviđena latvijskim propisom zbog izloženosti prema svojem glavnom dioničaru. Kao treće, FKTK je od 2012. morao u više navrata poduzeti mjere u odnosu na tužitelja u pogledu sprečavanja pranja novca. Unatoč novčanoj kazni koju je FKTK izrekao u srpnju 2017., tužitelj je nastavio povređivati zahtjeve u pogledu sprečavanja pranja novca i borbe protiv financiranja terorizma. Naposljetku, kao četvrto, promjena stopâ regulatornog kapitala tijekom posljednje tri godine dokazuje da je tužitelj u više navrata umalo povrijedio minimalne zahtjeve u pogledu regulatornog kapitala iz stupa 1. na razini grupe. Od 2018. tužitelj je povremeno povređivao zahtjeve u pogledu regulatornog kapitala iz stupa 2. Revizor 2015. nije dao mišljenje u kojem se navode pitanja vrednovanja imovine, dok je novoimenovani revizor 2016. i 2017. dao uvjetna mišljenja u kojima se navode i pitanja vrednovanja imovine.
24
S druge strane, u nacrtu odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće navodi se da ICSID‑ova preporuka sprečava FKTK da provede sve nadzorne mjere u odnosu na tužitelja. U njemu se navodi da ESB na FKTK‑ov zahtjev priprema preuzimanje izravnog bonitetnog nadzora tužitelja. Naglašava se da će nadzor na licu mjesta omogućiti ESB‑u da provede vlastitu analizu tužiteljeve situacije i pojašnjava se da je taj nadzor na licu mjesta moguć neovisno o ESB‑ovu preuzimanju izravnog bonitetnog nadzora. Navodi se da će ESB, usporedo s preuzimanjem izravnog nadzora, moći poduzeti potrebne nadzorne mjere kako bi se zajamčilo da tužitelj ispunjava bonitetne zahtjeve.
25
Kad je riječ o opsegu i vremenskom okviru nadzora, u nacrtu odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće navodi se da je predviđeno da ESB provede nadzor na licu mjesta s ciljem temeljite istrage rizika, kontrole rizika i upravljanja tužitelja, kako bi se ocijenili, među ostalim, njegovi postupci i sustavi te kvaliteta njegova upravljanja. Navodi se da će se taj nadzor na licu mjesta uglavnom odnositi na kreditni rizik.
26
U nacrtu odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće navodi se i da će se na temelju ishoda nadzora na licu mjesta i najnovijih nadzornih provjera FKTK‑a pripremiti akcijski plan s dovoljno kratkim rokom provedbe. U tom se nacrtu pojašnjava da će ESB pokrenuti postupak oduzimanja odobrenja za rad ako su nepravilnosti utvrđene prilikom nadzora na licu mjesta toliko ozbiljne i trajne da se nijednom mjerom bonitetnog nadzora ne može osigurati poštovanje pravila u razumnom roku.
27
Nacrt odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće sadržava i prilog naslovljen „Pregled nedavnih nadzora [tužitelja] koji je dostavljen ESB‑u”.
28
Dopisom od 14. veljače 2019. glavni direktor Glavne uprave za mikrobonitetni nadzor III (u daljnjem tekstu: glavni direktor) obavijestio je tužitelja da će se, u skladu s člankom 6. stavkom 5. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, u vezi s njezinim člankom 12. i člancima 143. do 146. Uredbe br. 468/2014, te u skladu s odlukom Nadzornog odbora od 10. siječnja 2019., unutar grupe provesti nadzor na licu mjesta s ciljem provjere kreditnog rizika. U njemu se pojašnjava da se opseg te kontrole može, po potrebi, proširiti tijekom istrage i da će u tom slučaju voditelj nadzora u ESB‑ovo ime obavijestiti o tome tužitelja.
29
U navedenom dopisu od 14. veljače 2019. glavni direktor napomenuo je da se nadzor na licu mjesta predviđa za ožujak 2019. te je naveo ime voditelja nadzora. Naveo je da će potonji voditelj u ESB‑ovo ime obavijestiti tužitelja o identitetu članova nadzornog tima i da će ga tijekom sljedećih dana kontaktirati kako bi organizirali prvi sastanak.
30
U navedenom dopisu od 14. veljače 2019. glavni direktor zatražio je od tužitelja da osigura da se subjekte o kojima je riječ obavijesti o sadržaju tog dopisa i o svim eventualnim naknadnim izmjenama. Od tužitelja je zatražio potpunu suradnju u okviru nadzora i podsjetio je na to da, u skladu s člankom 143. stavkom 2. točkom (b) Uredbe br. 468/2014, svako ometanje nadzora na licu mjesta od strane pravne osobe na koju se odnosi nadzor predstavlja povredu ESB‑ove odluke u smislu članka 18. stavka 7. Uredbe br. 1024/2013, bez utjecaja na nacionalno pravo, kao što se predviđa člankom 11. stavkom 2. navedene uredbe.
31
Presudom od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18 EU:C:2019:139), Sud je poništio KNAB‑ovu odluku od 19. veljače 2018. kojom se osobi A zabranjivalo obnašanje njezinih dužnosti guvernera Središnje banke Latvije. Smatrao je da Republika Latvija nije dokazala da se razrješenje osobe A s dužnosti guvernera Središnje banke Latvije temelji na postojanju dovoljnih naznaka da je počinila tešku povredu dužnosti u smislu članka 14.2. drugog stavka Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a.
32
Dopisom od 1. ožujka 2019. ESB je obavijestio tužitelja da ga je odlučio razvrstati kao značajnog subjekta u pogledu kojeg provodi izravan bonitetni nadzor u skladu s odredbama članka 6. stavka 5. točke (b) Uredbe br. 1024/2013 i članka 39. stavka 5. Uredbe br. 468/2014. Ta je odluka stupila na snagu 4. travnja 2019.
33
Voditelj nadzora sastao se 5. ožujka 2019. s tužiteljevim višim rukovoditeljima na prvom, takozvanom „uvodnom”, sastanku. S pomoću dokumenta koji je dostavljen tužitelju, iznio je opseg zadaće, naveden pod naslovom „Kreditni rizik i upravljanje”, koji je obuhvaćao razvrstavanje i rezerviranja, evidenciju inventara (zaplijenjena i prodana imovina), vrednovanje kolaterala i sredstava (imovine namijenjene prodaji), kvalitetu podataka i upravljanje te poslovni model. Predstavio je članove nadzornog tima zadužene za svaki dio nadzora. Pojasnio je dokumentaciju koja se traži od tužitelja, osobito evidencije o kreditima i opću dokumentaciju, te je predstavio metodu razmjene informacija u okviru sigurne platforme. Naveo je sastanke koje treba isplanirati o temama nadzora na licu mjesta. Pojasnio je organizaciju nadzora na licu mjesta, osobito ovlasti nadzornog tima (pristup prostorijama, zahtjev za pružanje informacija ili dostavu dokumenata u okviru opsega nadzora, pristup samo za čitanje svim relevantnim informacijskim sustavima, razgovori s bilo kojom osobom, razmjena informacija s revizorima) i vremenski okvir nadzora. U tom se vremenskom okviru navodio dopis glavnog direktora od 14. veljače 2019., prvi zahtjev za informacije od 26. veljače 2019., uvodni sastanak, rad na licu mjesta od 11. ožujka do 10. svibnja 2019., dostava nacrta izvješća 12. srpnja 2019., „izlazni sastanak”19. srpnja 2019., završno izvješće, „završni sastanak” i naposljetku praćenje tužiteljeva akcijskog plana.
34
Nadzor je započeo 11. ožujka 2019.
35
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 24. travnja 2019. tužitelj, osoba CR i osoba CT pokrenuli su ovaj postupak.
III. Činjenice iz razdoblja nakon podnošenja tužbe
36
FKTK je 14. svibnja 2019. tužitelju izrekao novčanu kaznu u iznosu od 4260 eura zbog povreda odredbi Kredītiestāžu likumsa (Zakon o kreditnim institucijama, Latvijas Vēstnesis, 1995., br. 163) kojima se nalaže podnošenje i objava godišnjih i konsolidiranih godišnjih financijskih izvještaja zajedno s izvješćem ovlaštenog revizora.
37
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 14. svibnja 2019. (predmet T‑301/19) tužitelj, osoba CR i osoba CT tražili su poništenje ESB‑ove odluke, dostavljene dopisom od 1. ožujka 2019., o razvrstavanju tužitelja kao značajnog subjekta u pogledu kojeg provodi izravan bonitetni nadzor (vidjeti točku 32. ove presude).
38
Nadzor na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama dovršen je 12. kolovoza 2019.
39
ESB je 15. kolovoza 2019. zaključio da tužitelj propada ili je vjerojatno da će propasti u smislu članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe (EU) br. 806/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. srpnja 2014. o utvrđivanju jedinstvenih pravila i jedinstvenog postupka za sanaciju kreditnih institucija i određenih investicijskih društava u okviru jedinstvenog sanacijskog mehanizma i jedinstvenog fonda za sanaciju te o izmjeni Uredbe (EU) br. 1093/2010 (SL 2014., L 225, str. 1. i ispravak SL 2015., L 101, str. 62.). Istog dana Jedinstveni sanacijski odbor (SRB) odlučio je da u odnosu na tužitelja neće donijeti sanacijski program u smislu članka 18. stavka 1. te uredbe.
40
FKTK je 22. kolovoza 2019. tražio od Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiese (Općinski sud gradske četvrti Vidzeme u Rigi, Latvija) da tužitelja proglasi nesolventnim.
41
Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (Općinski sud gradske četvrti Vidzeme u Rigi) proglasio je 12. rujna 2019. tužitelja nesolventnim. Imenovao je stečajnog upravitelja zaduženog za postupak u slučaju nesolventnosti (u daljnjem tekstu: stečajni upravitelj) te mu je prenio sve tužiteljeve ovlasti i ovlasti njegova upravnog odbora. Odbio je zahtjev tužiteljeva upravnog odbora da zadrži svoja prava zastupanja tužitelja u okviru tužbe protiv ESB‑ove procjene od 15. kolovoza 2019. u kojoj se utvrdilo da tužitelj propada ili da je vjerojatno da će propasti, protiv SRB‑ove odluke od istog dana o nedonošenju sanacijskog programa u odnosu na tužitelja i protiv FKTK‑ove odluke o pokretanju postupka u slučaju nesolventnosti. Taj je sud dodao da se time ne isključuje mogućnost da tužiteljev upravni odbor podnese stečajnom upravitelju zaseban zahtjev u pogledu prava zastupanja u okviru posebnih zadaća.
42
FKTK je 12. rujna 2019. zatražio od ESB‑a i da tužitelju oduzme odobrenje za rad.
43
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 25. listopada 2019. (predmet T‑732/19) tužitelj i drugi tužiteljevi dioničari ili potencijalni dioničari zatražili su poništenje SRB‑ove odluke od 15. kolovoza 2019. o nedonošenju sanacijskog programa u odnosu na tužitelja.
44
Osoba A prestala je 21. prosinca 2019. obnašati svoje dužnosti guvernera Središnje banke Latvije.
45
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 29. siječnja 2020. (predmet T‑50/20) tužitelj je zatražio poništenje ESB‑ove odluke od 19. studenoga 2019. kojom se odbija naložiti stečajnom upravitelju da odvjetniku kojeg je tužiteljev upravni odbor opunomoćio odobri pristup njegovim prostorijama, podacima kojima raspolaže, osoblju i resursima.
46
ESB je 17. veljače 2020. tužitelju oduzeo odobrenje za rad. To je oduzimanje stupilo na snagu sljedećeg dana.
47
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 27. travnja 2020. (predmet T‑230/20) tužitelj je protiv te odluke pokrenuo postupak.
IV. Postupak i zahtjevi stranaka
48
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 15. srpnja 2019. Europska komisija zatražila je intervenciju u ovom postupku u potporu ESB‑ovu zahtjevu. Odlukom od 28. kolovoza 2019. predsjednik četvrtog vijeća Općeg suda odobrio je intervenciju Komisije.
49
ESB je 16. srpnja 2019. tajništvu Općeg suda podnio odgovor na tužbu.
50
Komisija je 10. rujna 2019. tajništvu Općeg suda podnijela intervencijski podnesak.
51
U okviru mjere upravljanja postupkom Opći sud (četvrto vijeće) zatražio je 19. prosinca 2019. od ESB‑a da podnese nacrt odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće.
52
ESB je 10. siječnja 2020. podnio cjelovitu povjerljivu verziju traženog dokumenta, namijenjenu Općem sudu (Prilog D.1.), kao i verziju tog dokumenta koja nije klasificirana oznakom tajnosti. Predsjednik četvrtog vijeća odlučio je 29. siječnja 2020. da se povjerljiva verzija navedenog dokumenta ne uloži u spis.
53
Predsjednik četvrtog vijeća odlučio je 28. travnja 2020., u skladu s člankom 69. točkom (d) Poslovnika Općeg suda, prekinuti postupak do objave odluke Općeg suda u predmetu T‑50/20. Rješenjem od 12. ožujka 2021., PNB Banka/ESB (T‑50/20, EU:T:2021:141), Opći sud donio je odluku u tom predmetu te se na taj dan nastavio postupak u ovom predmetu.
54
Tužitelj te osobe CR i CT zatražili su 28. travnja 2021. i zatim 28. lipnja 2021. prekid postupka dok Sud u predmetu C‑321/21 P ne odluči o žalbi podnesenoj protiv rješenja od 12. ožujka 2021., PNB Banka/ESB (T‑50/20, EU:T:2021:141). Predsjednik četvrtog vijeća odlučio je 20. svibnja 2021. i zatim 6. kolovoza 2021., nakon što je saslušan ESB, da neće prekinuti postupak.
55
Dopisom od 8. srpnja 2021. tužiteljev zastupnik obavijestio je Opći sud da više ne zastupa osobe CR i CT. Rješenjem od 21. prosinca 2021. Opći sud (četvrto vijeće) odlučio je na temelju članka 131. stavka 2. Poslovnika da više nije potrebno odlučiti o ovoj tužbi u dijelu u kojem su je podnijele osobe CR i CT.
56
Krajnji rok za podnošenje replike utvrđen je na 30. rujna 2021. Tužitelj nije podnio repliku u za to određenom roku.
57
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi ESB‑ovu odluku „od 14. veljače 2019.” o provođenju nadzora na licu mjesta u njegovim prostorijama i u društvima njegove grupe;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
58
ESB, koji podupire Komisija, od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
V. Pravo
A.
Postojanje punomoći zastupnika koji je u tužiteljevo ime podnio tužbu
59
U skladu s člankom 51. stavkom 3. Poslovnika, odvjetnici koji zastupaju stranku koja je pravna osoba privatnog prava moraju u tajništvu položiti punomoć koju je izdala ta osoba.
60
Punomoć koju je 5. ožujka 2019. dao predsjednik tužiteljeva upravnog odbora nalazi se u spisu (Prilog A.2).
61
Tužitelj tvrdi da je stečajni upravitelj odbio odvjetniku kojeg je imenovao da ga zastupa dati pristup njegovim dokumentima, prostorijama, osoblju i resursima. U okviru odgovora od 13. ožujka 2020. na pitanje Općeg suda podnio je dopis stečajnog upravitelja od 16. rujna 2019. u kojem se navodi da njegov odvjetnik treba, kao prvo, „dostaviti [stečajnom] upravitelju pisano izvješće o trenutačnom stanju sporazuma [o pružanju pravnih usluga], u kojem se detaljno navode smjernice koje je pružio [tužitelj], zadaće koje je obavio [odvjetnik] i jesu li neke radnje stvarno u tijeku”, kao drugo, „obavijestiti [stečajnog] upravitelja o plaćanjima […]”, kao treće, „ne smije poduzimati bilo kakve radnje u [tužiteljevo] ime a da se prethodno ne savjetuje sa [stečajnim] upraviteljem, osobito prestati pružati [tužitelju] usluge koje naplaćuje”.
62
Unatoč navedenom dopisu stečajnog upravitelja od 16. rujna 2019., iz sadržaja spisa ne proizlazi niti tužitelj ili ESB tvrde da je stečajni upravitelj opozvao punomoć koju je 5. ožujka 2019. dao predsjednik tužiteljeva upravnog odbora. U navedenom se dopisu ne navodi takav opoziv, iako se spominje da odvjetnik kojeg je imenovao predsjednik upravnog odbora ne smije poduzimati bilo kakve radnje u tužiteljevo ime a da se prethodno ne savjetuje sa stečajnim upraviteljem.
63
Slijedom toga, Opći sud utvrđuje da je tužitelj položio punomoć kojom svojeg odvjetnika ovlašćuje za podnošenje tužbe u skladu s člankom 51. stavkom 3. Poslovnika.
B.
Zahtjevi za prekid postupka podneseni 28. travnja 2021. i 28. lipnja 2021.
64
Tužitelj je 28. travnja 2021. i 28. lipnja 2021. podnio zahtjev za prekid postupka. U prilog svojim zahtjevima za prekid, tvrdio je da mu je bio potreban pristup svojim prostorijama, spisima i financijskim resursima i da stečajni upravitelj nije surađivao kako bi se osiguralo njegovo djelotvorno zastupanje, unatoč presudi od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923).
65
Iako Opći sud nije dužan navesti razloge na temelju kojih je odlučio hoće li prekinuti postupak, u skladu s člankom 69. točkama (c) ili (d) Poslovnika, smatra da je korisno u iznimnim okolnostima navesti sljedeće.
66
Odluka o prekidu postupka na temelju članka 69. točaka (c) ili (d) Poslovnika obuhvaćena je diskrecijskom ovlasti Općeg suda (vidjeti u tom smislu rješenja od 20. listopada 2011., DTL/OHIM, C‑67/11 P, neobjavljeno, EU:C:2011:683, t. 32. i 33.; od 15. listopada 2012., Internationaler Hilfsfonds/Komisija, C‑554/11 P, neobjavljeno, EU:C:2012:629, t. 37. i od 17. siječnja 2018., Josel/EUIPO, C‑536/17 P, neobjavljeno, EU:C:2018:14, t. 5.).
67
U ovom slučaju, postupak je prekinut 28. travnja 2020. do objave odluke Općeg suda u predmetu T‑50/20 u kojem je tužitelj zatražio poništenje ESB‑ove odluke od 19. studenoga 2019. kojom se odbija naložiti stečajnom upravitelju da odvjetniku kojeg je tužiteljev upravni odbor opunomoćio odobri pristup njegovim prostorijama, podacima kojima raspolaže, osoblju i resursima.
68
Rješenjem od 12. ožujka 2021., PNB Banka/ESB (T‑50/20, EU:T:2021:141), Opći sud odbio je tužiteljevu tužbu. Smatrao je osobito da je ESB očito nenadležan za odlučivanje o zahtjevu tužiteljeva upravnog odbora da se stečajnom upravitelju naloži da odvjetniku kojeg je taj upravni odbor opunomoćio odobri pristup tužiteljevim prostorijama, podacima, članovima osoblja i resursima (točka 73.). Smatrao je i da u pogledu odluka koje nacionalna tijela donose u okviru postupka u slučaju nesolventnosti, poput postupka koji se vodi protiv tužitelja, u odgovoru na eventualni zahtjev za pristup dokumentima, prostorijama, osoblju ili resursima kreditne institucije o kojoj je riječ, u načelu nadzor provode nacionalni sudovi koji mogu Sudu po potrebi uputiti prethodna pitanja na temelju članka 267. UFEU‑a ako se suoče s poteškoćama u tumačenju ili primjeni prava Unije (točka 72.).
69
Valja utvrditi i da, osobito unatoč prekidu postupka od 28. travnja 2020. do 12. ožujka 2021., tužitelj ne utvrđuje niti tvrdi, uključujući u svojem zahtjevu za prekid postupka od 28. lipnja 2021., da je pokrenuo sudski postupak u odnosu na stečajnog upravitelja, kojem ipak pred Općim sudom prigovara da odvjetniku kojeg je opunomoćio njegov upravni odbor nije odobrio pristup njegovim prostorijama, informacijama, osoblju i resursima od kraja 2019.
70
Nakon što je sa stečajnim upraviteljem razmijenio dopise i poruke elektroničke pošte 12. i 16. rujna 2019. te u studenom 2019., tužitelj je u svojem zahtjevu za prekid postupka koji je podnio tajništvu Općeg suda 28. travnja 2021. samo tvrdio da je „pojačao svoje napore” u odnosu na stečajnog upravitelja i latvijske sudove, ali nije pružio pojašnjenja o prirodi navedenih napora.
71
Usto, iz odluke od 12. rujna 2019. Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiese (Općinski sud gradske četvrti Vidzeme u Rigi), navedene u točki 41. ove presude, ne proizlazi da je tužitelj spriječen pokrenuti postupak pred latvijskim sudovima u slučaju eventualnog spora sa stečajnim upraviteljem. Ne samo da se u toj odluci navodi da nije isključena mogućnost da tužiteljev upravni odbor stečajnom upravitelju podnese zaseban zahtjev u pogledu prava zastupanja u okviru posebnih zadaća, nego je i presuda od 5. studenoga 2019., ESB i dr./Trasta Komercbanka i dr. (C‑663/17 P, C‑665/17 P i C‑669/17 P, EU:C:2019:923), na koju se tužitelj pozvao u prilog tvrdnji da stečajni upravitelj ne surađuje dovoljno kako bi se osiguralo njegovo djelotvorno zastupanje, donesena nakon navedene odluke, tako da se tužitelj pred nacionalnim sudom mogao a priori pozvati na navedenu presudu kao na novi element.
72
Slijedom toga, Opći sud smatra da ne treba ponovno prekinuti postupak.
C.
Usmeni dio postupka
73
U skladu s člankom 106. Poslovnika:
„1.   Postupak pred Općim sudom u usmenom dijelu obuhvaća raspravu organiziranu po službenoj dužnosti ili na zahtjev glavne stranke.
2.   Glavna stranka u zahtjevu za raspravu treba naznačiti razloge zbog kojih želi da je se sasluša. […]
3.   U nedostatku zahtjeva iz stavka 2., Opći sud može, ako smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, odlučiti o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka. […]”
74
Tako iz teksta članka 106. Poslovnika proizlazi da, u slučaju nepostojanja zahtjeva za raspravu u kojem su naznačeni razlozi zbog kojih glavna stranka želi da je se sasluša, Opći sud može, ako smatra da je predmet dovoljno razjašnjen, odlučiti o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka.
75
Obrazloženje nacrta Poslovnika od 14. ožujka 2014., koje je javno dostupno na internetskoj stranici Suda Europske unije, potvrđuje uostalom da, uzimajući osobito u obzir zahtjeve dobrog sudovanja i ekonomičnosti postupka, „Opći sud želi imati mogućnost osloboditi se organiziranja rasprave ako smatra da nije potrebna, osim ako jedna od glavnih stranaka ne podnese zahtjev navodeći razloge zbog kojih želi biti saslušana”.
76
Iz točke 142. Praktičnih pravila za provedbu Poslovnika Općeg suda (u daljnjem tekstu: Praktična pravila) proizlazi da glavna stranka koja želi da je se sasluša na raspravi mora u tu svrhu podnijeti obrazloženi zahtjev u roku od tri tjedna od kada su stranke obaviještene o zatvaranju pisanog dijela postupka. U njoj se pojašnjava da to obrazloženje treba proizlaziti iz konkretne procjene korisnosti rasprave za stranku o kojoj je riječ i navoditi elemente u spisu predmeta „ili” argumentaciju za koju ta stranka smatra da će je biti potrebno dodatno razviti „ili” pobijati na raspravi. U njoj se navodi da je, radi boljeg usmjeravanja rasprave, „poželjno” da obrazloženje nije općenite naravi, primjerice, ograničavajući se na upućivanje na važnost predmeta. U točki 143. Praktičnih pravila predviđa se da, ako glavna stranka ne podnese obrazloženi zahtjev u za to određenom roku, Opći sud može odlučiti da će o tužbi odlučivati bez usmenog dijela postupka.
77
Tako iz članka 106. Poslovnika i točaka 142. i 143. Praktičnih pravila proizlazi da Opći sud može, u slučaju nepostojanja zahtjeva za raspravu ili u slučaju neobrazloženog zahtjeva za raspravu, odlučiti o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka ako smatra da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen.
78
Tužitelj je u ovom slučaju u dopisu od 29. studenoga 2021. na sljedeći način iznio svoje stajalište o održavanju rasprave:
„1. Potvrđujem da iz razloga koje sam detaljno iznio trenutačno nitko djelotvorno ne zastupa [tužitelja]. Isključivo u svrhu poštovanja primjenjivog roka ovim dopisom tražim da se održi rasprava. Međutim, najprije treba ponovno osigurati djelotvorno zastupanje [tužitelja].
2. U trenutačnim okolnostima nije moguće pripremiti se za raspravu ili sudjelovati na njoj.”
79
Iz navedenog dopisa od 29. studenoga 2021. proizlazi da zahtjev za održavanje rasprave koji je podnio tužitelj nije obrazložen. Naime u tom zahtjevu nije naznačen nijedan razlog zbog kojeg tužitelj želi da ga se sasluša.
80
Nadalje, u dopisu od 25. listopada 2021. u kojem se glavne stranke obavijestilo o zatvaranju pisanog dijela postupka tajništvo Općeg suda podsjetilo je na odredbe članka 106. stavka 2. Poslovnika i na odredbe točke 142. Praktičnih pravila te je skrenulo pozornost glavnih stranaka na činjenicu da, u kontekstu zdravstvene krize, obrazloženje treba biti u skladu sa zahtjevima iz navedene točke Praktičnih pravila.
81
Točno je da je tužitelj u svojem zahtjevu za raspravu tvrdio da smatra da mu je uskraćeno djelotvorno zastupanje.
82
Čak i pod pretpostavkom da tužitelj time želi implicitno opravdati nepostojanje obrazloženja svojeg zahtjeva za raspravu, što ipak ne proizlazi iz navedenog zahtjeva, valja smatrati da njegova argumentacija u pogledu nepostojanja djelotvornog zastupanja nije opravdanje za nepostojanje obrazloženja tog zahtjeva. Konkretno, okolnost da je tužitelju uskraćeno djelotvorno zastupanje, kako on to navodi, uopće ne sprečava da se istaknu potkrijepljeni elementi u potporu zahtjevu za raspravu.
83
Slijedom toga, s obzirom na to da tužitelj u svojem zahtjevu za raspravu nije iznio nikakvo obrazloženje te ga je usto tajništvo Općeg suda izričito podsjetilo na obvezu obrazlaganja potonjeg zahtjeva, valja smatrati da navedeni zahtjev za raspravu nije u skladu s člankom 106. stavkom 2. Poslovnika.
84
U tim okolnostima, Opći sud smatrao je da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen te je odredio da će odlučiti o tužbi bez provođenja usmenog dijela postupka, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika.
D.
Predmet tužbe
85
Tužitelj u tužbi traži poništenje ESB‑ove odluke „od 14. veljače 2019.” o provođenju nadzora na licu mjesta u njegovim prostorijama i u društvima njegove grupe. Navodi da se u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. upućuje na odluku Nadzornog odbora od 10. siječnja 2019., ali da mu ta odluka nije bila priopćena. Pojašnjava da traži poništenje odluke o provođenju nadzora na licu mjesta o kojoj ga je ESB obavijestio dopisom od 14. veljače 2019.„neovisno o datumu internog donošenja te odluke u ESB‑u”.
86
Iz navedenog dopisa od 14. veljače 2019., iz odgovora na tužbu i ESB‑ova odgovora na mjeru upravljanja postupkom od 19. prosinca 2019. proizlazi da se smatralo da je Upravno vijeće 21. siječnja 2019. donijelo nacrt odluke o provođenju nadzora na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama, koji je Nadzorni odbor odobrio 10. siječnja 2019., u okviru postupka neisticanja prigovora iz članka 26. stavka 8. Uredbe br. 1024/2013.
87
Valja smatrati da nacrt odluke za koji se smatra da ga je Upravno vijeće donijelo 21. siječnja 2019., čije je glavno obrazloženje navedeno u točkama 23. do 27. ove presude, formalno predstavlja odluku o provođenju nadzora na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama koju je odobrilo Upravno vijeće, uzimajući u obzir da je tužitelj imao pristup tom dokumentu, u verziji u kojoj su izostavljene određene informacije, tek nakon mjere upravljanja postupkom koju je Opći sud donio 19. prosinca 2019.
88
Odluka o provedbi nadzora na licu mjesta, s obzirom na zahtjeve povjerljivosti koji se primjenjuju na vijećanja Upravnog vijeća, dostavljena je tužitelju dopisom glavnog direktora od 14. veljače 2019., u njezinu bitnom sadržaju koji je sažet u točkama 28. do 30. ove presude.
89
Slijedom toga, valja smatrati da se tužbom traži poništenje odluke o provođenju nadzora na licu mjesta koju je ESB donio 21. siječnja 2019. i koja je u bitnom sadržaju dostavljena dopisom od 14. veljače 2019.
E.
Apsolutna zapreka vođenju postupka koju ističe Komisija, a koja se temelji na tome da se odlukom o nadzoru na licu mjesta ne mijenja pravna situacija osobe na koju se odnosi istraga
90
Komisija tvrdi da su nadzori koji se provode u okviru nadzora kreditnih institucija sredstvo kojim nadležno tijelo osigurava kontinuirani nadzor, odnosno prikuplja činjenične elemente na temelju kojih će zatim poduzeti mjere u okviru odluke, koja će svakako biti akt koji proizvodi pravne učinke za osobu u pogledu koje se provodi nadzor. Nadzornom mjerom ne zaključuje se nijedan postupak i ne utvrđuje se stajalište koje treba zauzeti tijelo zaduženo za istragu. Riječ je o stadiju postupka koji se eventualno sastoji od više faza i koji se može osporavati tužbom podnesenom protiv konačne odluke. Sama odluka o nadzoru kao takva još ne mijenja pravnu situaciju osobe na koju se odnosi istraga. Stoga bi tužbu trebalo odbaciti kao nedopuštenu.
91
Tužitelj naprotiv tvrdi da pobijana odluka predstavlja akt koji se može pobijati u smislu članka 263. UFEU‑a.
92
Kad je riječ o Komisijinoj ovlasti da istakne navedenu apsolutnu zapreku vođenju postupka, valja napomenuti da u skladu s člankom 142. stavkom 1. Poslovnika intervencija može imati za svrhu samo podupiranje, u cijelosti ili djelomično, zahtjeva jedne od glavnih stranaka. Usto, u skladu s člankom 142. stavkom 3. Poslovnika, intervenijent prihvaća postupak u stanju u kojem se nalazi u trenutku njegove intervencije.
93
Iz tih odredbi proizlazi da stranka kojoj je odobrena intervencija u postupku u potporu tuženiku nema ovlasti za isticanje apsolutne zapreke vođenju postupka koja nije iznesena u tuženikovu zahtjevu (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Chronopost i La Poste/UFEX i dr., C‑341/06 P i C‑342/06 P, EU:C:2008:375, t. 67. i navedenu sudsku praksu).
94
Iz toga slijedi da Komisija nema ovlast za isticanje te apsolutne zapreke vođenju postupka, tako da Opći sud nije dužan na nju izričito odgovoriti u pogledu merituma.
95
Međutim, s obzirom na to da, u skladu s člankom 129. Poslovnika, Opći sud može u svakom trenutku po službenoj dužnosti, nakon što sasluša glavne stranke i nezavisnog odvjetnika, ispitati postojanje apsolutne zapreke vođenju postupka, radi dobrog sudovanja u ovom slučaju valja ispitati navedenu apsolutnu zapreku vođenju postupka (vidjeti u tom smislu presude od 24. ožujka 1993., CIRFS i dr./Komisija, C‑313/90, EU:C:1993:111, t. 23. i od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija, T‑68/15, EU:T:2018:563, t. 41. (neobjavljena)).
96
Kada tužbu za poništenje protiv akta koji je donijela institucija podnosi fizička ili pravna osoba, ona se može podnijeti samo ako taj akt proizvodi obvezujuće pravne učinke koji utječu na interese tužitelja, pri čemu na bitan način mijenja njegovu pravnu situaciju (presude od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 9. i od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 37.).
97
Ni iz jedne odredbe ni načela ne proizlazi da je za svaki nadzor u prostorijama poduzetnika, neovisno o njegovoj prirodi, potrebna upravna odluka u pogledu koje se može provesti sudski nadzor, ni a fortiori odobrenje sudskog tijela.
98
Naime, iako se „u određenim okolnostima” prava zajamčena člankom 7. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), koji se odnosi na privatni i obiteljski život, mogu tumačiti na način da za društvo uključuju pravo na poštovanje njegova sjedišta, predstavništva ili poslovnih prostorija (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 16. travnja 2002., Société Colas Est i dr. protiv Francuske, CE:ECHR:2002:0416JUD003797197, točka 41.), ciljevi od općeg interesa, kao što su sigurnost, zdravlje, zaštita temeljnih prava radnika ili javnosti koja se nalazi u prostorijama tog društva, gospodarski javni poredak ili pravilna uporaba javnih sredstava, mogu opravdati provođenje nadzora koje je predvidio zakonodavac. U tom pogledu zakonodavac ima širu marginu prosudbe kad se mjera odnosi na pravne osobe, a ne na pojedince (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a od 2. listopada 2014., Delta Pekárny a.s. protiv Češke Republike, CE:ECHR:2014:1002JUD000009711, t. 82.).
99
Kada zakonodavac predvidi da uprava provodi nadzore u prostorijama poduzetnika, na njemu je da, osobito s obzirom na cilj koji se nastoji postići te prirodu djelatnosti i prostorija o kojima je riječ, odredi ovlasti službenika zaduženih za nadzor i s njima povezana jamstva, osobito pravna, tako da eventualno zadiranje u pravo društva na poštovanje njegovih prostorija prouzročeno nadzorom bude nužno i proporcionalno.
100
Iako određeni nadzori, kao što su pretrage u području tržišnog natjecanja predviđene člankom 20. stavkom 4. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima [101. i 102. UFEU‑a] (SL 2003., L 1, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak SL 2016., L 173, str. 108.), zahtijevaju donošenje odluke protiv koje se može podnijeti pravni lijek, isto ne vrijedi za druge vrste nadzora, osobito ako uprava nema ovlast za prisilno provođenje nadzora, čak i ako je nadzor obvezan i ako se poduzetniku mogu izreći upravne ili kaznene sankcije u slučaju protivljenja nadzoru.
101
Primjerice, pretrage u području tržišnog natjecanja predviđene člankom 20. stavkom 3. Uredbe br. 1/2003, provjere na licu mjesta predviđene Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 809/2014 od 17. srpnja 2014. o utvrđivanju pravila za primjenu Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, mjera ruralnog razvoja i višestruke sukladnosti (SL 2014., L 227, str. 69. i ispravak SL 2019., L 68, str. 16.) i inspekcijski nadzori koji se provode u državama članicama na temelju članka 12. Konvencije br. 81 Međunarodne organizacije rada od 11. srpnja 1947. o inspekciji rada ne zahtijevaju donošenje upravne odluke u pogledu koje se može provesti sudski nadzor.
102
U ovom slučaju, donošenjem članka 12. stavka 3. Uredbe br. 1024/2013 zakonodavac Unije ipak je odlučio, s obzirom na to da je imao pravo na to, da nadzore pravnih osoba iz članka 10. stavka 1. te uredbe, konkretno kreditnih institucija sa sjedištem u državama članicama sudionicama, ESB treba provesti na temelju odluke.
103
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 288. UFEU‑a, odluka u cijelosti obvezujuća.
104
Prema tome, time što je predvidio da se u pogledu pravne osobe nadzor predviđen člankom 12. Uredbe br. 1024/2013 provodi na temelju odluke, zakonodavac Unije dodijelio je obvezujuće pravne učinke aktu kojim se predviđa taj nadzor.
105
Osim toga, u članku 143. stavku 2. Uredbe br. 468/2014 navodi se minimum informacija koje odluka o nadzoru mora sadržavati, odnosno predmet i svrhu nadzora na licu mjesta te činjenicu da svako ometanje nadzora na licu mjesta od strane pravne osobe koja je predmet nadzora predstavlja povredu odluke ESB‑a u smislu propisa Unije, bez utjecaja na nacionalno pravo. U članku 145. stavku 1. te uredbe pojašnjava se da se o toj odluci obavješćuje osoba koja je predmet nadzora na licu mjesta.
106
U tim okolnostima, odluka o nadzoru na licu mjesta donesena na temelju članka 12. Uredbe br. 1024/2013 proizvodi obvezujuće pravne učinke za kreditnu instituciju kojoj je dostavljena te se u pogledu te institucije provodi nadzor čiji su predmet i svrha utvrđeni tom odlukom.
107
Točno je da valja istaknuti da, za razliku od odredbi članka 21. Uredbe br. 1/2003, koji se odnosi na „[p]retrag[u] ostalih prostora” predviđenu radi provedbe pravila tržišnog natjecanja, člankom 12. Uredbe br. 1024/2013 određuje se da se nadzori na licu mjesta provode u „poslovnim prostorijama pravnih osoba” o kojima je riječ, a ne u „u nekim drugim prostorijama, na zemljištu i u prijevoznim sredstvima, uključujući domove direktora, članova uprave i drugih zaposlenika poduzetnika i udruženja poduzetnika koji su predmetom ispitnog postupka”. S tog stajališta, nadzorima na licu mjesta kreditnih institucija ne može se povrijediti pravo na poštovanje privatnog života na isti način kao nadzorima drugih prostorija predviđenima za provedbu pravila tržišnog natjecanja.
108
Točno je i da, čak i ako ESB‑ova odluka donesena na temelju članka 12. Uredbe br. 1024/2013 proizvodi obvezujuće pravne učinke za kreditnu instituciju kojoj je dostavljena, za primjenu prisilnih mjera za provedbu te odluke potrebno je, kao što se predviđa člankom 13. te uredbe, odobrenje nacionalnog sudskog tijela.
109
Točno je i da valja istaknuti to da se, za razliku od članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003, u članku 12. Uredbe br. 1024/2013 ne navodi postojanje pravnog lijeka pred sudom Unije protiv ESB‑ove odluke o nadzoru na licu mjesta. Samo se odredbama članka 13. te uredbe, koje se odnose na odobrenje nacionalnog sudskog tijela, predviđa da zakonitost ESB‑ove odluke podliježe samo preispitivanju Suda Europske unije.
110
Međutim, iz odredbi članka 13. Uredbe br. 1024/2013 nužno proizlazi da se, barem kada ESB traži odobrenje sudskog tijela nakon donošenja odluke o nadzoru na licu mjesta, protiv te odluke može podnijeti tužba Općem sudu.
111
Osim toga, s obzirom na to da je zakonodavac Unije, za razliku od mehanizma predviđenog člankom 20. stavcima 3. i 4. Uredbe br. 1/2003, odlučio dodijeliti status odluka svim aktima koji ESB‑u omogućuju provođenje nadzora na licu mjesta u kreditnim institucijama, nije potrebno razlikovati sustav sudskog nadzora tih akata ovisno o tome je li ESB podnio zahtjev za odobrenje sudskog tijela. Naime, s jedne strane, kako bi se mogla podnijeti tužba Općem sudu protiv akta institucije nije potrebno da se u propisima navodi izričita napomena u tom smislu. S druge strane, suprotno rješenje moglo bi ugroziti načelo pravne sigurnosti jer bi mogućnost podnošenja tužbe Općem sudu protiv ESB‑ove odluke o nadzoru na licu mjesta tada ovisila o odabiru te institucije da nakon donošenja te odluke traži odobrenje nacionalnog sudskog tijela iz članka 13. Uredbe br. 1024/2013.
112
Naposljetku, točno je, kao što na to podsjeća Komisija, da međumjere čiji je cilj priprema konačne odluke načelno nisu akti protiv kojih se može podnijeti tužba za poništenje (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 10.).
113
Međutim, tako navedeni međuakti prije svega su akti u kojima se iznosi privremeno mišljenje institucije (vidjeti presudu od 13. listopada 2011., Deutsche Post i Njemačka/Komisija, C‑463/10 P i C‑475/10 P, EU:C:2011:656, t. 50. i navedenu sudsku praksu), što nije slučaj s ESB‑ovim odlukama o nadzoru.
114
Osim toga, tužba za poništenje odluke kojom je ESB odlučio provesti nadzor na licu mjesta u prostorijama kreditne institucije ne dovodi do opasnosti od zabune između različitih upravnih i sudskih faza. Naime, takva tužba ne bi trebala dovesti do toga da Opći sud odluči o postojanju povrede pravila o bonitetnom nadzoru koju je počinio poduzetnik o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 11. studenoga 1981., IBM/Komisija, 60/81, EU:C:1981:264, t. 20.).
115
Slijedom toga, imajući na umu da je zakonodavac u okviru svoje margine prosudbe odlučio kvalificirati akte donesene na temelju članka 12. Uredbe br. 1024/2013 kao odluke neovisno o postojanju odobrenja koje je izdalo nacionalno sudsko tijelo i u članku 13. te uredbe navesti postojanje nadzora zakonitosti koji provodi Sud Europske unije, ESB‑ove odluke o nadzorima na licu mjesta ne mogu se smatrati međumjerama protiv kojih se ne može podnijeti pravni lijek.
116
Iz prethodno navedenog proizlazi da odluka o nadzoru na licu mjesta donesena na temelju članka 12. Uredbe br. 1024/2013, kao što je pobijana odluka, može utjecati na interese pravne osobe kojoj je dostavljena time da bitno izmijeni njezinu pravnu situaciju, tako da se protiv nje može podnijeti tužba za poništenje koju ta osoba podnosi Općem sudu na temelju članka 263. UFEU‑a, što uostalom glavne stranke ne osporavaju.
117
Prema tome, tužba je dopuštena.
F.
Meritum
118
Tužitelj u okviru ove tužbe ističe deset tužbenih razloga, od kojih se prvi tužbeni razlog temelji na ESB‑ovoj nenadležnosti za donošenje pobijane odluke; drugi tužbeni razlog temelji se na povredi članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 jer pobijana odluka nije bila nužna u smislu te odredbe; treći tužbeni razlog temelji se na povredi iste odredbe jer ESB nije pravilno izvršio svoju diskrecijsku ovlast; četvrti tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti; peti tužbeni razlog temelji se na povredi tužiteljeva prava na saslušanje; šesti tužbeni razlog temelji se na povredi ESB‑ove obveze da pažljivo i nepristrano ispita i procijeni sve relevantne elemente određenog slučaja; sedmi tužbeni razlog temelji se na nepostojanju obrazloženja; osmi tužbeni razlog temelji se na povredi načelâ zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti; deveti tužbeni razlog temelji se na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije; deseti tužbeni razlog temelji se na povredi članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013 i zlouporabi ovlasti.
119
Tužbene razloge koji se odnose na formalnu zakonitost pobijane odluke valja ispitati prije tužbenih razloga koji se odnose na njezinu osnovanost.
1. Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na ESB‑ovoj nenadležnosti
120
Tužitelj tvrdi da ESB nije bio nadležno nadzorno tijelo u trenutku donošenja pobijane odluke. U skladu s člankom 12. Uredbe br. 1024/2013, ESB može provoditi nadzor na licu mjesta samo u odnosu na značajne kreditne institucije. Na temelju članka 6. stavka 5. te uredbe, u odnosu na manje značajne kreditne institucije izravni nadzor provodi nacionalno nadležno tijelo, osim ako ESB odluči preuzeti izravan nadzor jer smatra da je kreditna institucija značajna.
121
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
122
Iz teksta članka 4. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 proizlazi da ESB ima isključivu nadležnost za provođenje zadaća predviđenih tom odredbom u odnosu na „sve” kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama, pri čemu se ne radi razlika između značajnih i manje značajnih kreditnih institucija (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 37. i 38.).
123
Na temelju članka 6. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013, ESB provodi svoje zadaće u okviru SSM‑a, koji čine ESB i nacionalna nadležna tijela, te je odgovoran za učinkovito i dosljedno funkcioniranje SSM‑a (presuda od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 39.).
124
Nacionalna nadležna tijela pomažu ESB‑u u izvršavanju zadaća koje su mu dodijeljene Uredbom br. 1024/2013, decentraliziranom provedbom nekih od tih zadaća u odnosu na kreditne institucije koje su manje značajne (presuda od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 41.).
125
Člankom 6. stavkom 5. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013 određuje se da, u pogledu institucija iz stavka 4. tog članka, odnosno manje značajnih kreditnih institucija, ESB u svakom trenutku može izvršiti istražne ovlasti iz članaka 10. do 13. te uredbe, odnosno slati zahtjeve za informacije, provoditi opće istrage i nadzore na licu mjesta.
126
Okolnost da, u skladu s odredbama članka 6. stavka 6. prvog podstavka Uredbe br. 1024/2013, nacionalna nadležna tijela izvršavaju, decentralizirano i pod ESB‑ovim nadzorom, određene zadaće definirane u članku 4. stavku 1. te uredbe u odnosu na manje značajne kreditne institucije, ne utječe na ESB‑ovu nadležnost da izvršava svoje istražne ovlasti u odnosu na te institucije jer te odredbe, prema samom njihovu tekstu, „ne dovod[e] u pitanje” članak 6. stavak 5. navedene uredbe, čije su relevantne odredbe navedene u točki 125. ove presude. Isto tako, u skladu s navedenim člankom 6. stavkom 6. drugim podstavkom, nadležnost nacionalnih nadležnih tijela da provode nadzore na licu mjesta u navedenim institucijama u skladu s njihovim nacionalnim pravom također „ne dovod[i] u pitanje” članke 10. do 13. predmetne uredbe, koji se odnose na ESB‑ove istražne ovlasti.
127
ESB‑ova nadležnost za provođenje nadzora na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama potvrđena je člankom 12. Uredbe br. 1024/2013. Naime, tim se člankom određuje da ESB može provoditi nadzore na licu mjesta u prostorijama pravnih osoba iz članka 10. stavka 1. te uredbe, čija se točka (a) odnosi na kreditne institucije sa sjedištem u državama članicama sudionicama, pri čemu se ne radi razlika između značajnih i manje značajnih institucija.
128
Okolnost, na koju se tužitelj poziva, da se člankom 12. Uredbe br. 1024/2013 određuje da ESB može provoditi nadzore na licu mjesta svakog drugog poduzeća uključenog u nadzor na konsolidiranoj osnovi za koje je ESB konsolidacijsko nadzorno tijelo u skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (g) te uredbe ne mijenja taj zaključak jer se navedenim člankom 12. pravnim osobama iz članka 10. stavka 1. navedene uredbe samo dodaju drugi subjekti u kojima ESB može provoditi nadzor na licu mjesta.
129
Članak 6. stavak 5. točka (d) Uredbe br. 1024/2013, s obzirom na to da se njime ESB‑u dodjeljuje nadležnost za provođenje nadzora na licu mjesta u manje značajnoj kreditnoj instituciji, također je u skladu s uvodnom izjavom 16. te uredbe, prema kojoj bi ESB trebao moći izvršavati svoje nadzorne zadaće u odnosu na „sve” kreditne institucije, i s uvodnom izjavom 47. navedene uredbe, prema kojoj bi ESB, kako bi svoje zadaće izvršavao učinkovito, trebao moći provoditi nadzore na licu mjesta „u slučaju potrebe” i u suradnji s nacionalnim nadležnim tijelima.
130
Slijedom toga, iz prethodno navedenih odredbi Uredbe br. 1024/2013 proizlazi da je ESB u odnosu na manje značajnu kreditnu instituciju nadležan izvršavati istražne ovlasti predviđene u člancima 10. do 13. navedene uredbe, osobito ovlast provođenja nadzora na licu mjesta.
131
ESB‑ova mogućnost da provodi nadzor na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama usto se izričito navodi u članku 138. drugoj rečenici Uredbe br. 468/2014.
132
Osim toga, ESB‑ova nadležnost za provođenje nadzora na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama ne dovodi se u pitanje određenim publikacijama te institucije, kao što su Vodič o nadzoru banaka objavljen u studenome 2014., Vodič o nadzorima na licu mjesta i provjerama internih modela objavljen u rujnu 2018. ili javno savjetovanje koje je ESB proveo prije donošenja potonjeg vodiča. U tom pogledu dovoljno je utvrditi da te publikacije, koje nisu obvezujuće, kao što se na to uostalom podsjeća u svakoj od njih, ni na koji način ne mogu ograničiti nadležnosti koje je zakonodavac Unije dodijelio ESB‑u. Usto, nijedna od tih publikacija ne isključuje mogućnost da ESB provodi nadzore na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama. Naprotiv, u Vodiču o nadzoru banaka (točka 75.) i dokumentu naslovljenom „Nadzor manje značajnih subjekata unutar SSM‑a”, objavljenom u studenome 2017. (stranice 3. i 10.), podsjeća se na tu mogućnost.
133
Druge tužiteljeve argumente treba odbiti.
134
Kao prvo, tužitelj neosnovano tvrdi, kako bi dokazao da ESB‑ova nadležnost za provođenje nadzora na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama predstavlja „anomaliju” u SSM‑u, da ESB ne može subjektima o kojima je riječ naložiti obveze za ispravljanje nedostataka utvrđenih tijekom nadzora.
135
Naime, nadležnost koju je zakonodavac Unije dodijelio ESB‑u da provodi nadzore na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama u skladu je s uspostavljanjem SSM‑a, koji čine sam ESB i nacionalna nadležna tijela, kao i s provjerom koju ESB provodi u pogledu toga kako nacionalna nadležna tijela izvršavaju u odnosu na manje značajne kreditne institucije određene zadaće predviđene člankom 4. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013, koje su u njegovoj isključivoj nadležnosti, ali za koje se člankom 6. te uredbe omogućuje decentralizirana provedba (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 49.).
136
U skladu s odredbama članka 6. stavka 5. Uredbe br. 1024/2013, osim mogućnosti podnošenja zahtjeva za informacije u bilo kojem trenutku te provođenja općih istraga ili nadzora na licu mjesta u manje značajnim kreditnim institucijama, ESB uostalom ima više ovlasti koje se odnose na bonitetni nadzor tih institucija, kao što su, primjerice, ovlast da od nacionalnih nadležnih tijela zahtijeva, povremeno ili redovito, informacije o izvršavanju njihovih zadaća ili, ako je potrebno u svrhu osiguranja dosljedne primjene visokih standarda nadzora, ovlast da u bilo kojem trenutku odluči da će sam preuzeti nadležnost za jednu ili više manje značajnih kreditnih institucija. Člankom 6. stavkom 6. te uredbe uostalom se određuje da, ako nacionalna nadležna tijela zadržavaju ovlasti, sukladno nacionalnom pravu, za dobivanje informacija i provođenje nadzora na licu mjesta u prostorijama manje značajnih kreditnih institucija, ona obavještavaju ESB o poduzetim mjerama i „blisko” koordiniraju te mjere s ESB‑om.
137
Kao drugo, nije osnovana tužiteljeva tvrdnja prema kojoj je ESB shvatio da nije nadležan za donošenje pobijane odluke te je „djelomično zbog tog razloga” u odluci dostavljenoj dopisom od 1. ožujka 2019. odlučio tužitelja razvrstati kao značajan subjekt. Naime, ne postoji odredba ni načelo kojim se ESB‑u zabranjuje provođenje nadzora u prostorijama manje značajnog subjekta i istodobno ili naknadno razvrstavanje tog subjekta kao značajnog subjekta. Osim toga, tužiteljeva tvrdnja prema kojoj je ESB shvatio da nije nadležan proturječi pobijanoj odluci, u kojoj se u dva navrata navodi da je ESB nadležan za donošenje odluke o nadzoru u odnosu na manje značajnu kreditnu instituciju (vidjeti stranice 1. i 4. te odluke).
138
Stoga prvi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
2. Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju obrazloženja
139
Tužitelj tvrdi da je ESB povrijedio svoju obvezu obrazlaganja jer se u dopisu od 14. veljače 2019. uopće ne iznose razlozi zbog kojih je ESB odlučio provesti nadzor na licu mjesta.
140
ESB tvrdi da tužbeni razlog treba odbiti.
141
Obrazloženje koje se osobito zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati prirodi akta o kojemu je riječ i mora jasno i nedvosmisleno odražavati rasuđivanje institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu omogućilo provođenje nadzora (vidjeti presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 85. i navedenu sudsku praksu).
142
Zahtjev obrazloženosti treba ocjenjivati prema okolnostima slučaja, osobito sadržaj akta, prirodu navedenih razloga i interes koji za dobivanje objašnjenja mogu imati adresati akta ili druge osobe na koje se taj akt izravno i pojedinačno odnosi. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve činjenične i pravne okolnosti, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a mora ocjenjivati ne samo u odnosu na svoju formulaciju, nego i na svoj kontekst i na sva pravna pravila kojima je predmetno pravno područje uređeno (vidjeti presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 87. i navedenu sudsku praksu).
143
Obveza obrazlaganja akata institucija Unije predviđena člankom 296. UFEU‑a predstavlja bitan postupovni zahtjev koji treba razlikovati od pitanja osnovanosti obrazloženja koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta (vidjeti presudu od 10. srpnja 2008., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, t. 181. i navedenu sudsku praksu).
144
Kad je riječ o odlukama o nadzoru donesenima u skladu s člankom 12. Uredbe br. 2014/2013, člankom 143. stavkom 2. Uredbe br. 468/2014 određuje se:
„Ne dovodeći u pitanje članak 142. [Uredbe br. 468/2014] i sukladno članku 12. stavku 3. Uredbe [br. 1024/2013], nadzori na licu mjesta provode se na temelju odluke ESB‑a, u kojoj se navodi najmanje sljedeće:
(a)
predmet i svrhu nadzora na licu mjesta; i
(b)
činjenicu da svako ometanje nadzora na licu mjesta od strane pravne osobe koja je predmet nadzora predstavlja povredu odluke ESB‑a u smislu članka 18. stavka 7. Uredbe [br. 1024/2013], bez utjecaja na nacionalno pravo, kao što je utvrđeno u članku 11. stavku 2. Uredbe [br. 1024/2013].”
145
U ovom slučaju, u dopisu od 14. veljače 2019. kojim se tužitelju dostavlja pobijana odluka navodi se da će se nadzor, na temelju članka 12. Uredbe br. 1024/2013 i članaka 143. do 146. Uredbe br. 468/2014, provesti u skladu s odlukom Nadzornog odbora od 10. siječnja 2019. Napominje se da je cilj tog nadzora kreditni rizik i pojašnjava da se on odnosi na tužitelja i društva njegove grupe. Navodi se da je taj nadzor predviđen za ožujak 2019. i da će voditelj nadzora stupiti u kontakt s tužiteljem kako bi organizirali prvi sastanak.
146
Valja smatrati da, s obzirom na to da se u navedenom dopisu od 14. veljače 2019. navodi da je cilj nadzora na licu mjesta kreditni rizik, u njemu se ukratko, ali dovoljno jasno, u skladu s člankom 143. stavkom 2. točkom (a) Uredbe br. 468/2014, navodi predmet nadzora, odnosno kreditni rizik, i njegov cilj, odnosno ESB‑ova analiza tog rizika. U tom pogledu ESB nije imao obvezu u tom dopisu navesti sumnju u povredu, što tužitelj uostalom ni ne tvrdi (vidjeti točke 188. i 226. ove presude).
147
Pojam kreditnog rizika temeljni je pojam bankarske djelatnosti koji je nedvosmislen i u biti odgovara riziku da dužnik neće otplatiti svoj kredit. Taj se pojam navodi u članku 1. Uredbe br. 575/2013 i članku 79. Direktive 2013/36/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o pristupanju djelatnosti kreditnih institucija i bonitetnom nadzoru nad kreditnim institucijama i investicijskim društvima, izmjeni Direktive 2002/87/EZ te stavljanju izvan snage direktiva 2006/48/EZ i 2006/49/EZ (SL 2013., L 176, str. 338.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 14., str. 150. i ispravak SL 2017., L 20, str. 1.) te se, osim toga, na njega odnosi načelo 17. iz Temeljnih načela učinkovitog nadzora banaka, koja je izradio Bazelski odbor za nadzor banaka, koja su objavljena u rujnu 2012. (u daljnjem tekstu: Temeljna načela učinkovitog nadzora banaka) i nisu obvezujuća, nego, u skladu s njihovim tekstom, čine „de facto minimalni standard za bonitetnu regulaciju i nadzor banaka i bankovnih sustava”.
148
Valja naglasiti i da je na sastanku održanom 5. ožujka 2019., odnosno nekoliko dana prije početka nadzora, voditelj nadzora iznio pojedinosti o predmetnom nadzoru u dokumentu poslanom tužitelju. Konkretno, pojasnio je opseg zadaće, naveden pod naslovom „Kreditni rizik i upravljanje”, pri čemu je detaljno naveo sadržaj nadzora u pogledu razvrstavanja i rezerviranja, evidencije inventara (zaplijenjena i prodana imovina), vrednovanja kolaterala i sredstava (imovina namijenjena prodaji), kvalitete podataka, upravljanja i poslovnog modela (vidjeti stranicu 2. tog dokumenta).
149
Usto, pobijana odluka donesena je u kontekstu poznatom tužitelju. Tužitelj je bio u redovnom kontaktu s FKTK‑om, koji je već nekoliko godina pomno pratio kreditne rizike kojima je tužitelj bio izložen te je 2016. i 2017., kao što se to navodi u točkama 9. i 12. ove presude, u odnosu na njega donio odluke o bonitetnom nadzoru osobito u pogledu tih rizika. Tužitelj je bio u izravnom kontaktu s ESB‑om, s obzirom na to da mu je uputio dopise 5. srpnja i 12. rujna 2018. kako bi od njega tražio da se uključi u njegov bonitetni nadzor i da mu je predsjednica ESB‑ova Nadzornog odbora odgovorila dopisom od 8. listopada 2018. u kojem se složila s FKTK‑ovim mišljenjem, prema kojem njegova situacija zahtijeva poseban bonitetni nadzor. Tužitelj je poznavao sve aspekte arbitražnog postupka koji je sam pokrenuo. Naposljetku, obaviješten je o postupku ESB‑ova preuzimanja izravnog bonitetnog nadzora, s obzirom na to da mu je nacrt odluke koji se na to odnosi dostavljen u ESB‑ovom dopisu od 11. veljače 2019.
150
Slijedom toga, iako na dan podnošenja tužbe tužitelj nije raspolagao nacrtom odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće i koji je bio povjerljiv na temelju članka 10. stavka 4. Protokola br. 4 o Statutu Europskog sustava središnjih banaka i ESB‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2019., ESB/Espírito Santo Financial (Portugal), C‑442/18 P, EU:C:2019:1117, t. 43. do 46.), on je bio dovoljno upoznat s razlozima za donošenje pobijane odluke kako bi ocijenio njezinu osnovanost.
151
Nadalje, valja istaknuti da je tužitelju dostavljen nacrt odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće u verziji koja nije klasificirana oznakom tajnosti nakon mjere upravljanja postupkom koju je donio Opći sud. U tom se nacrtu, čije je glavno obrazloženje izneseno u točkama 23. do 27. ove presude, podsjeća na nedavnu povijest nadzora tužitelja i navodi da su tijekom prethodnih godina utvrđeni nedostaci i povrede primjenjivih odredbi, koji se u njemu detaljno iznose, te da tužitelj u tom pogledu nije poduzeo odgovarajuće mjere. Navodi se da ICSID‑ova preporuka sprečava FKTK da provede sve nadzorne mjere u odnosu na tužitelja, da ESB priprema preuzimanje izravnog bonitetnog nadzora tužitelja i da će nadzor na licu mjesta ESB‑u omogućiti da provede vlastitu analizu tužiteljeve situacije. Dodaje se da će ESB, usporedo s predviđenim preuzimanjem izravnog nadzora tužitelja, tada moći poduzeti potrebne nadzorne mjere kako bi se zajamčilo da tužitelj ispunjava bonitetne zahtjeve.
152
Prema tome, navedena je obavijest tužitelju omogućila da dobije pojašnjenja o obrazloženju pobijane odluke, o kojima je imao priliku iznijeti svoja očitovanja u fazi replike.
153
Slijedom toga, sedmi tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
3. Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi tužiteljeva prava na saslušanje
154
Tužitelj tvrdi da je ESB povrijedio njegovo pravo na saslušanje time što mu nije omogućio da se izjasni o predviđenom nadzoru na licu mjesta prije donošenja pobijane odluke.
155
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
156
Prije svega, Opći sud utvrdio je da u potporu tužbenom razlogu koji se temelji na povredi prava na saslušanje tužitelj samo sažeto navodi da nije imao priliku izjasniti se o predviđenom nadzoru na licu mjesta prije donošenja pobijane odluke.
157
Na temelju članka 41. stavka 2. Povelje, pravo na dobru upravu uključuje pravo svake osobe na saslušanje prije poduzimanja bilo kakve pojedinačne mjere koja bi na nju mogla nepovoljno utjecati.
158
U ovom slučaju nijednom se odredbom Uredbe br. 1024/2013 ili Uredbe br. 468/2014 ne predviđa da odluci o nadzoru kreditne institucije prethodi mogućnost saslušanja te institucije. Ta okolnost ipak sama po sebi ne može osloboditi ESB njegove obveze da sasluša subjekt kojem je upućena odluka o nadzoru prije donošenja te odluke. Naime, pravo na saslušanje, koje je temeljno pravo zajamčeno Poveljom, obvezujuće je za ESB a da to nije izričito predviđeno drugim tekstom.
159
Međutim, najprije, iako se člankom 22. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013, naslovljenim „Postupak za donošenje nadzornih odluka”, predviđa da ESB daje mogućnost osobama na koje se odnose nadzorne odluke da budu saslušane u skladu s člankom 4. i odjeljkom 2. poglavlja III. navedene uredbe, naslovljenim „Posebne nadzorne ovlasti”, taj članak 22. ne odnosi se na mjere donesene u skladu s odredbama odjeljka 1. navedenog poglavlja, naslovljenog „Istražne ovlasti”.
160
Nadalje, člankom 145. Uredbe br. 468/2014, naslovljenim „Postupak i obavijest o nadzoru na licu mjesta”, u njegovu stavku 1. prvoj rečenici, predviđa se da ESB obavješćuje pravnu osobu u pogledu koje se provodi nadzor o ESB‑ovoj odluci i o identitetu članova tima za nadzor na licu mjesta najmanje pet radnih dana prije početka tog nadzora, ali ne navodi se da dotična osoba ima pravo na saslušanje.
161
Prije svega, člankom 31. Uredbe br. 468/2014, naslovljenim „Pravo na saslušanje”, u stavku 1. zadnjoj rečenici, izričito se određuje da se odredbe navedenog članka je primjenjuju na odjeljak 1. poglavlje III. Uredbe br. 1024/2013.
162
Slijedom toga, primjenjivim propisom predviđa se da pravne osobe na koje se odnosi jedna od istražnih mjera iz odjeljka 1. poglavlja III. Uredbe br. 1024/2013, uključujući nadzor na licu mjesta, nemaju pravo na saslušanje prije donošenja navedene mjere.
163
Budući da se njima predviđa da se dotične osobe neće saslušati prije donošenja istražne mjere, primjenjivi propis u skladu je s prirodom takve mjere, čiji je jedini cilj prikupljanje informacija (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 26. lipnja 1980., National Panasonic/Komisija, 136/79, EU:C:1980:169, t. 21. i mišljenje nezavisnog odvjetnika N. Wahla u predmetu Italmobiliare/Komisija, C‑268/14 P, neobjavljeno, EU:C:2015:697, t. 119.).
164
Usto, iz članka 22. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 proizlazi da se odluke u kojima ESB, ovisno o slučaju, odlučuje naložiti bonitetne mjere s obzirom na informacije prikupljene tijekom istrage donose u postupku koji uključuje pravo dotičnih osoba na saslušanje.
165
Osim toga, valja podsjetiti na to da činjenica da se nadzorni postupak odvija tijekom nekoliko mjeseci, uključuje provjere na licu mjesta i saslušanje poduzetnika o kojem je riječ, čiji se iskazi ulažu u spis, može omogućiti da se utvrdi da je predmetni poduzetnik saslušan tijekom nadzora uz potpuno poznavanje činjenica (vidjeti u tom smislu presudu od 18. prosinca 2008., Sopropé, C‑349/07, EU:C:2008:746, t. 45. i 46.).
166
Opći sud utvrđuje da je u ovom slučaju, prema izlaganju voditelja nadzora od 5. ožujka 2019., bilo potrebno organizirati više sastanaka o relevantnim temama između članova nadzornog tima i tužiteljevih rukovoditelja (vidjeti str. 5. tog izlaganja). Iz tog izlaganja proizlazi i da je prije slanja konačnog izvješća i „završnog” sastanka bilo predviđeno slanje nacrta izvješća o nadzoru i „izlazni” sastanak (vidjeti str. 7. tog izlaganja).
167
Iz prethodno navedenog proizlazi da se na ESB‑ovu odluku o provođenju nadzora na licu mjesta u kreditnoj instituciji u skladu s člankom 12. Uredbe br. 1024/2013 ne primjenjuje pravo predmetnog subjekta na saslušanje prije donošenja navedene odluke.
168
ESB je nakon odluke o provođenju nadzora na licu mjesta i prije eventualnog donošenja odluke u skladu s člankom 4. i odjeljkom 2. poglavlja III. Uredbe br. 1024/2013 dužan osobama o kojima je riječ dati priliku da budu saslušane.
169
Podredno, čak i pod pretpostavkom da je ESB bio dužan saslušati tužitelja prije donošenja pobijane odluke, valja podsjetiti na to da povreda prava obrane, a posebice prava na saslušanje, dovodi do poništenja odluke donesene na kraju upravnog postupka samo ako bi navedeni postupak bez te nepravilnosti mogao imati drukčiji ishod (vidjeti presudu od 4. travnja 2019., OZ/EIB, C‑558/17 P, EU:C:2019:289, t. 76. i navedenu sudsku praksu).
170
U ovom slučaju iz sadržaja spisa ne proizlazi da bi ishod postupka mogao biti drukčiji da je tužitelj bio saslušan prije donošenja pobijane odluke. U tom pogledu Opći sud ističe da tužitelj to ne tvrdi i da je pobijana odluka donesena u kontekstu koji mu je poznat, kao što se to ističe u točki 149. ove presude.
171
Peti tužbeni razlog stoga treba odbiti.
4. Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 jer pobijana odluka nije bila nužna u smislu te odredbe i četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
172
U okviru drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da u skladu s člankom 12. Uredbe br. 1024/2013 nadzor na licu mjesta treba biti nužan. Međutim, nadzor na licu mjesta koji se proveo u pogledu tužitelja bio je mjera odmazde kojom je ESB pokazao da ne tolerira nikakvu kritiku. ESB u dopisu od 14. veljače 2019. nije jasno utvrdio opseg i svrhu nadzora na licu mjesta. Nije objasnio zašto je nadzor na licu mjesta bio nužan za analizu kreditnog rizika. FKTK ipak već dugi niz godina pomno prati taj rizik. FKTK je pratio sve tužiteljeve odluke u pogledu kredita, a sve odluke koje su se odnosile na iznose veće od 50000 eura morale su mu biti dostavljene na odobrenje. U tužiteljev kreditni portfelj već se dugo nije mogla unijeti nijedna izmjena a da to ne odobri FKTK.
173
U okviru četvrtog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da se pobijanom odlukom povređuje načelo proporcionalnosti. ESB je trebao upotrijebiti najmanje nametljivo sredstvo za ostvarivanje cilja koji je nastojao postići. Tužitelj je uvijek bio spreman dostaviti ESB‑u i FKTK‑u sve potrebne informacije. Nije dokazano da se nadzor na licu mjesta, konkretno nadzor koji je proveo ESB, nije mogao izbjeći drugim odgovarajućim istražnim mjerama. Nadzori na licu mjesta koje provodi ESB više su ograničavajući od onih koje provode nacionalna nadležna tijela, osobito zato što ih provode službenici koji ne govore jezik predmetne zemlje. To osobito vrijedi za Latviju, čiji jezik nije široko rasprostranjen izvan njezinih granica. Nadalje, vremenski okvir nadzora nije bio pravedan jer je u trenutku nadzora tužitelj provodio svoju godišnju reviziju s trećim poduzetnikom, a ESB je odbio odgoditi nadzor za jedan mjesec. Tužitelj nije mogao pravodobno dovršiti svoju godišnju reviziju te mu je FKTK iz tog razloga izrekao novčanu kaznu.
174
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
175
S obzirom na veze između drugog i četvrtog tužbenog razloga, ta dva tužbena razloga valja ispitati zajedno.
176
U skladu s člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013, ESB može provoditi sve nužne nadzore na licu mjesta u poslovnim prostorijama institucija u odnosu na koje se provodi bonitetni nadzor, osobito kreditnih institucija sa sjedištem u državama članicama sudionicama.
177
Pridjev „nužne” upotrijebljen u članku 12. stavku 1. Uredbe br. 1024/2013 u skladu je s načelom proporcionalnosti, koje zahtijeva da su akti institucija Unije prikladni za ostvarenje legitimnih ciljeva koje slijedi zakonodavstvo o kojem je riječ i da ne prelaze granice onoga što je nužno za postizanje tih ciljeva, pri čemu, u slučaju kada postoji izbor između više prikladnih mjera, valja upotrijebiti najmanje ograničavajuću, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (presude od 22. siječnja 2013., Sky Österreich, C‑283/11, EU:C:2013:28, t. 50. i od 6. rujna 2017., Slovačka i Mađarska/Vijeće, C‑643/15 i C‑647/15, EU:C:2017:631, t. 206.).
178
Ocjena proporcionalnosti mjere treba biti u skladu s poštovanjem margine prosudbe koja je možda priznata institucijama Unije prilikom njezina donošenja (vidjeti presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 53. i navedenu sudsku praksu). Doista, ESB raspolaže širokom marginom prosudbe kad donosi, kao u ovom slučaju, akt o bonitetnom nadzoru kreditne institucije (vidjeti u tom smislu presudu od 8. svibnja 2019., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, t. 86.).
179
U skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 177. ove presude, nužnost i proporcionalnost nadzora na licu mjesta treba ocijeniti s obzirom na ciljeve koji se nastoje postići propisom.
180
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je cilj bonitetnog nadzora kreditnih institucija zajamčiti njihovu sigurnost i pouzdanost, stabilnost financijskog sustava i zaštitu štediša (vidjeti uvodne izjave 30. i 65. Uredbe br. 1024/2013).
181
Dobro upravljanje kreditnim rizikom koje provode kreditne institucije jedan je od glavnih ciljeva bonitetnog nadzora, kao što to proizlazi iz članka 1. Uredbe br. 575/2013, članka 79. Direktive 2013/36 i, osim toga, načela 17. Temeljnih načela učinkovitog nadzora banaka.
182
Osim toga, valja istaknuti da nadležna tijela provode „kontinuiran” bonitetni nadzor u odnosu na sve kreditne institucije (vidjeti uvodnu izjavu 37. Uredbe br. 1024/2013, uvodnu izjavu 3. Direktive 2013/36 i uvodnu izjavu 25. Uredbe br. 575/2013).
183
U skladu s člancima 14. do 16. Uredbe br. 1024/2013 i člankom 104. Direktive 2013/36, nadležna tijela imaju ovlasti koje im omogućuju da kreditnoj instituciji oduzmu odobrenje za rad potrebno za obavljanje njezine djelatnosti, da se protive stjecanju udjela u toj instituciji i da uvedu nadzorne mjere, osobito jačanje njezina upravljanja, poboljšanje njezine situacije u pogledu regulatornog kapitala ili likvidnosti, ograničavanje gospodarske djelatnosti, prestanak djelatnosti ili povlačenje s dužnosti članova upravljačkog tijela.
184
U skladu s člancima 9. do 13. Uredbe br. 1024/2013 i člankom 65. stavkom 3. Direktive 2013/36, nadležna tijela imaju i istražne ovlasti koje im omogućuju da zatraže sve informacije potrebne za obavljanje svojih zadaća, uključujući informacije koje treba redovito dostavljati u određenom obliku za potrebe nadzora i s njim povezanih statistika, te da provode istrage i nadzore na licu mjesta. U uvodnoj izjavi 47. Uredbe br. 1024/2013 navodi se da bi ESB trebao biti u mogućnosti zahtijevati sve potrebne informacije te provoditi istrage i nadzore na licu mjesta „kako bi svoje zadaće izvršavao učinkovito”.
185
Nadležna tijela u skladu s člancima 97. i 99. Direktive 2013/36 provode nadzornu provjeru i ocjenu. Određuju učestalost i intenzitet provjere i ocjene, uzimajući u obzir veličinu, sistemsku važnost, vrstu, opseg i složenost poslova dotične institucije kao i načelo proporcionalnosti. Provjera i ocjena ažuriraju se barem jednom godišnje u slučaju institucija obuhvaćenih planom nadzora. Taj plan, koji uključuje plan nadzorâ na licu mjesta, obuhvaća institucije za koje rezultati testiranja otpornosti na stres ili ishod postupka nadzorne provjere i ocjene upućuju na značajne rizike za njihovo postojeće financijsko stanje ili upućuju na kršenje nacionalnih odredbi, institucije koje predstavljaju sistemski rizik za financijski sustav i sve druge institucije za koje nadležna tijela to smatraju potrebnim. Nadležna tijela mogu, kad se to smatra prikladnim u skladu s navedenim člankom 97., provesti mjere kao što su povećanje broja ili učestalosti izravnih kontrola institucije ili stalna prisutnost nadležnog tijela u instituciji.
186
Nadalje, načelima 9. i 10. Temeljnih načela učinkovitog nadzora banaka predviđa se da nadzorno tijelo upotrebljava svoje resurse razmjerno profilu rizika i sistemskoj važnosti banke. U njima se navodi da to tijelo primjenjuje metodu kojom se na odgovarajući način kombiniraju provjere na licu mjesta i provjere dokumentacije. S jedne strane, nadzorno tijelo analizira bonitetna izvješća i statistička izvješća koja dostavljaju banke. S druge strane, provjerava izvješća koja su dostavile banke, na zahtjev i u redovitim vremenskim razmacima, potpuno neovisno, provođenjem provjera na licu mjesta ili angažiranjem vanjskih revizora. Redovito je u kontaktu s upravnim odborom, vanjskim članovima uprave, višim i srednjim rukovoditeljima. Redovito se sastaje s višim rukovoditeljima i upravnim odborom. Može se obratiti neovisnim trećim stranama, ali svoje nadzorne odgovornosti ne smije delegirati trećim stranama.
187
Iz uvodnih izjava, odredbi i načela navedenih u točkama 182. do 186. ove presude proizlazi da se u odnosu na kreditne institucije provodi „kontinuiran” bonitetni nadzor koji se temelji na kombinaciji provjera dokumentacije koje se provode na temelju informacija koje se redovito dostavljaju nadležnim tijelima i provjera na licu mjesta koje omogućuju provjeru dostavljenih informacija. Provjere dokumentacije u načelu ne mogu zamijeniti nadzore na licu mjesta koji, među ostalim, omogućuju nadležnom tijelu da neovisno provjeri informacije koje su dostavile te institucije.
188
Valja pojasniti da je, za razliku od pregleda koje Komisija provodi na temelju članka 20. stavka 4. Uredbe br. 1/2003, čiji je cilj utvrditi povrede članaka 101. i 102. UFEU‑a, cilj nadzora na licu mjesta koje provodi ESB provjeriti, u okviru kontinuiranog nadzora koji je kombinacija provjera dokumentacije i provjera na licu mjesta, osiguravaju li kreditne institucije dobro upravljanje i pokrivanje svojih rizika i jesu li pružene informacije pouzdane, tako da provedba tih nadzora ne ovisi o postojanju sumnje na povredu. Tužitelj to uostalom ne tvrdi.
189
Zaključak naveden u točki 188. ove presude nije proturječan tekstu članka 13. stavka 2. druge rečenice Uredbe br. 1024/2013, u skladu s kojim u svojoj kontroli razmjernosti mjera prisile nacionalna sudska tijela od ESB‑a mogu zatražiti detaljna objašnjenja, osobito u pogledu temelja za sumnju ESB‑a u povredu akata iz članka 4. stavka 3. prvog podstavka te uredbe i ozbiljnosti prekršaja na koji se sumnja kao i načina na koji je osoba koja je cilj prisilnih mjera uključena.
190
Naime, članak 13. stavak 2. druga rečenica Uredbe br. 1024/2013 ne odnosi se na nužnost nadzora na licu mjesta, nego na nadzor proporcionalnosti predviđenih prisilnih mjera, osobito ako se utvrdi da se osoba protivi nadzoru.
191
Naposljetku, iz odredbi, uvodnih izjava i načela navedenih u točkama 182. do 186. ove presude proizlazi da se učestalost i intenzitet nadzora na licu mjesta utvrđuju uzimajući u obzir načelo proporcionalnosti.
192
U ovom slučaju, kao prvo, iz pobijane odluke proizlazi da je FKTK tijekom godina koje su prethodile nadzoru utvrdio nedostatke i povrede primjenjivih odredbi i da tužitelj nije donio odgovarajuće mjere kako bi riješio bonitetne probleme koji proizlaze iz tih utvrđenja.
193
U tom pogledu valja utvrditi da u potporu drugom i četvrtom tužbenom razlogu tužitelj ne iznosi nijedan argument kojim bi osporavao postojanje nedostataka i povreda primjenjivih odredbi navedenih u pobijanoj odluci. Konkretno, ne tvrdi da je pred nacionalnim sudovima osporavao FKTK‑ove odluke donesene u veljači 2016. i kolovozu 2017. niti navodi ishod eventualnih sudskih postupaka. Ne osporava utvrđenje iz pobijane odluke prema kojem nije donio odgovarajuće mjere za rješavanje predmetnih bonitetnih problema.
194
Kao drugo, ne može se prihvatiti tužiteljev argument prema kojem je bio spreman ESB‑u proslijediti sve potrebne informacije jer takvo prosljeđivanje nije jednako ESB‑ovoj mogućnosti da na licu mjesta provjeri cjelovitost i pouzdanost dostavljenih informacija i da održava sastanke o različitim temama s tužiteljevim predstavnicima.
195
Kao treće, činjenica da je FKTK dugi niz godina pomno pratio kreditni rizik kojem je tužitelj bio izložen, što konkretno znači da su sve tužiteljeve odluke koje su se odnosile na iznose veće od 50000 eura bile dostavljane FKTK‑u na odobrenje, ne dovodi u pitanje nužnost nadzora na licu mjesta. Tim se praćenjem potvrđuje pozornost koju je FKTK posvetio kreditnom riziku i ono nije u suprotnosti s obrazloženjem pobijane odluke prema kojem tužitelj nije poduzeo odgovarajuće mjere za ispravljanje već utvrđenih nedostataka i povreda primjenjivih odredbi.
196
Kao četvrto, tužitelj neosnovano tvrdi da pobijana odluka predstavlja mjeru odmazde protiv njega. U tom pogledu, izjave člana Administrativnog odbora za preispitivanja ESB‑a, iznesene na konferenciji održanoj 21. studenoga 2017., prema kojima, u slučaju da kreditna institucija protiv nadležnog tijela pokrene formalni postupak, ono može reagirati jačanjem svojeg nadzora ne predstavljaju dovoljan dokaz da je pobijana odluka mjera odmazde jer su te kratke izjave dane „u osobnom svojstvu”, one ne podrazumijevaju nužno postojanje odmazde i nisu potkrijepljene.
197
Kao peto, valja odbiti argument koji se temelji na tome da ESB u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. nije jasno naveo opseg i svrhu nadzora na licu mjesta i nije objasnio zašto je nadzor bio nužan za analizu kreditnog rizika. Naime, pitanje je li navedeni dopis od 14. veljače 2019. dostatno obrazložen već je ispitano u točkama 145. do 150. ove presude i u svakom slučaju odnosi se na formalnost obavješćivanja, predviđenu člankom 145. Uredbe br. 468/2014, koju treba razlikovati od pitanja osnovanosti pobijane odluke, koje se odnosi na materijalnu zakonitost spornog akta, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 143. ove presude.
198
Kao šesto, tužiteljev argument prema kojem su ESB‑ovi nadzori više ograničavajući od onih koje provode nacionalna nadležna tijela treba odbiti kao činjenično neosnovan.
199
Naime, s jedne strane, kao što to tvrdi ESB, nadzori koje provodi ESB i oni koje provode nacionalna nadležna tijela temelje se na istim standardima. Tužitelj to uostalom ne osporava. S druge strane, kao što to također tvrdi ESB, činjenica da su nadzorni službenici upotrebljavali engleski jezik u ovom se slučaju ne može smatrati znatnim ograničenjem jer tužiteljevi predstavnici nisu bili obvezni komunicirati na tom jeziku sa službenicima nadzornog tima i jer je, usto, tužitelj naknadno odabrao engleski kao jedini jezik komunikacije s ESB‑om.
200
Usto, na temelju okolnosti da su ESB‑ovi nadzori više ograničavajući od onih koje provode nacionalna nadležna tijela ni u kojem se slučaju ne može utvrditi njihova neproporcionalnost.
201
Kao sedmo i naposljetku, nije dokazana nepravednost vremenskog okvira nadzora. U tom pogledu Opći sud napominje da je nadzor počeo više od tri tjedna nakon primitka dopisa od 14. veljače 2019. i da mu je prethodio uvodni sastanak s detaljima njegova odvijanja, što je tužitelju omogućilo da poduzme organizacijske mjere prije početka nadzora. Na temelju okolnosti da je tužitelj tijekom nadzora provodio godišnju reviziju svojih financijskih izvještaja ne može se dokazati da je taj vremenski okvir bio nepravedan. S jedne strane, obvezivanje ESB‑a da odgodi nadzor samo zato što kreditna institucija treba provesti godišnju reviziju svojih financijskih izvještaja moglo bi ugroziti cilj financijske stabilnosti, dok se člankom 6. stavkom 5. Uredbe br. 1024/2013 naprotiv predviđa da ESB može izvršavati svoju ovlast provođenja nadzora na licu mjesta „u svakom trenutku”. S druge strane, nije utvrđeno da je nadzor spriječio tužitelja da pravodobno dovrši navedenu godišnju reviziju svojih financijskih izvještaja. U tom pogledu valja utvrditi, kao prvo, da je na kreditnim institucijama da poduzmu potrebne mjere kako bi poštovale zakonske rokove za podnošenje svojih revidiranih financijskih izvještaja, kao drugo, u skladu s FKTK‑ovom odlukom od 14. svibnja 2019. kojom se tužitelju izriče sankcija, on je već kasnio s podnošenjem financijskih izvještaja tijekom 2017. i, kao treće, tužiteljevo kašnjenje u podnošenju revidiranih godišnjih financijskih izvještaja također se može objasniti, ovisno o slučaju, nedostatkom sredstava revizorskog tima.
202
U tim je okolnostima ESB mogao pravilno smatrati, u okviru svoje široke margine prosudbe, da je provođenje nadzora na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama bilo nužno, u smislu članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013, kako bi se provjerio kreditni rizik kojem je tužitelj bio izložen i, općenitije, kako bi se osigurala pouzdanost te institucije, stabilnost financijskog sustava i zaštita štediša. Osim toga, nije utvrđeno da je ESB mogao primijeniti manje ograničavajuću mjeru od nadzora na licu mjesta koji je proveo niti da su nepovoljnosti prouzročene tom mjerom nadzora bile neproporcionalne u odnosu na cilj koji se nastojao postići.
203
Iz prethodno navedenog proizlazi da drugi i četvrti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovane.
5. Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 jer ESB nije pravilno izvršio svoju diskrecijsku ovlast i šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi ESB‑ove obveze da pažljivo i nepristrano ispita i procijeni sve relevantne elemente određenog slučaja
204
U okviru trećeg tužbenog razloga tužitelj tvrdi da ESB nije uzeo u obzir diskrecijsku prirodu odluke o provođenju nadzora na licu mjesta. Nije dokazano da je ESB iskoristio svoju diskrecijsku ovlast u pogledu odlučivanja o prikladnosti nadzora na licu mjesta. Nepostojanje bilo kakvog „relevantnog” razmatranja proizlazi iz vrlo neuobičajene prirode ESB‑ove odluke o provođenju nadzora na licu mjesta u manje značajnoj kreditnoj instituciji.
205
U okviru šestog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je ESB povrijedio svoju obvezu, u skladu sa sudskom praksom, da pažljivo i nepristrano ispita sve „relevantne” aspekte određenog slučaja. ESB nije uzeo u obzir brojnost relevantnih informacija kojima je FKTK raspolagao o bilo kojem kreditnom riziku koji bi mogao nastati.
206
ESB, koji podupire Komisija, tvrdi da treći i šesti tužbeni razlog treba odbiti.
207
Uvodno valja utvrditi da za treći tužbeni razlog treba smatrati da se temelji na pogrešci koja se tiče prava jer ESB nije iskoristio svoju diskrecijsku ovlast za odlučivanje o prikladnosti nadzora na licu mjesta, kao što se to zahtijeva člankom 12. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013, što konkretno proizlazi iz činjenice da se u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. ne navodi nijedna „relevantna” okolnost.
208
Svojim šestim tužbenim razlogom tužitelj ponovno ističe tužbeni razlog koji se temelji na pogrešci koja se tiče prava jer se u pobijanoj odluci nisu pažljivo i nepristrano ispitali „relevantni” aspekti ovog slučaja.
209
Ta dva tužbena razloga treba ispitati istodobno jer se njima nastoji prigovoriti ESB‑u da je počinio pogrešku koja se tiče prava time što nije ispitao ili ocijenio relevantne elemente ovog slučaja.
210
U tom pogledu valja naglasiti da je, kada tužitelj ističe tužbene razloge koji se temelje na takvim pogreškama koje se tiču prava, na njemu da iznese elemente na temelju kojih se može zaključiti da je došlo do takve pogreške.
211
U potporu tim tužbenim razlozima tužitelj ukratko tvrdi da dopis glavnog direktora od 14. veljače 2019. ne sadržava „nikakvo relevantno razmatranje”. Naglašava da je ESB‑ov nadzor na licu mjesta neuobičajen u manje značajnoj kreditnoj instituciji i da ESB nije uzeo u obzir brojne informacije kojima je FKTK raspolagao u pogledu kreditnog rizika kojem je bio izložen.
212
Međutim, iz nacrta odluke za koji se smatra da ga je donijelo Upravno vijeće, osobito iz njegova priloga, proizlazi da je ESB uzeo u obzir informacije kojima je FKTK raspolagao u pogledu kreditnog rizika kojem je tužitelj bio izložen. Iz njega proizlazi i da je ESB uzeo u obzir okolnost da je tužitelj manje značajna kreditna institucija, pri čemu je u dva navrata smatrao da to ne sprečava provođenje nadzora na licu mjesta, kao što se to ističe u točki 137. ove presude. Naposljetku, iz toga proizlazi da je ESB pravilno ocijenio je li nadzor na licu mjesta prikladan i zaključio potvrdno, pri čemu je osobito uzeo u obzir nedostatke i povrede primjenjivih odredbi koje su utvrđene prethodnih godina i činjenicu da tužitelj nije poduzeo odgovarajuće mjere kako bi ih ispravio.
213
Iz prethodno navedenog, kao i iz odgovora na drugi i četvrti tužbeni razlog, proizlazi da tužitelj neosnovano tvrdi da ESB nije ispitao relevantne okolnosti njegove situacije ili da nije ocijenio je li s obzirom na navedene okolnosti nužan nadzor na licu mjesta.
214
Treći i šesti tužbeni razlog stoga treba odbiti kao neosnovane.
6. Osmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti
215
Tužitelj tvrdi da se pobijanom odlukom povređuju načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti jer su njezin opseg i svrha nejasni. Budući da se u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. navodi samo kreditni rizik, tužitelj ne može znati opseg obvezujućeg učinka dopisa i u kojoj se mjeri nepoštovanje zahtjeva službenika zaduženih za nadzor može smatrati ometanjem. U tom se dopisu čak navodi da bi se opseg nadzora mogao neograničeno proširiti tijekom nadzora. Međutim, u Vodiču o nadzoru banaka naglašava se da opseg nadzora na licu mjesta treba utvrditi unaprijed. Pitanja koja su postavili službenici zaduženi za nadzor obuhvaćala su mnoga područja koja nisu bila relevantna za analizu kreditnog rizika. Određena pitanja nisu odgovarala cilju bonitetnog nadzora koji se može utvrditi, nego su spadala u temeljitu istragu u pogledu sprečavanja pranja novca, područja u kojem ESB nije nadležno tijelo, čak ni u odnosu na značajne institucije. Uostalom, čak i u okviru istrage u pogledu sprečavanju pranja novca, zahtjev koji je upućen tužitelju za pružanje informacija o svim dolaznim i izlaznim plaćanjima za sve njegove klijente tijekom posljednje dvije godine bio je nerazuman.
216
ESB, koji podupire Komisija, osporava tu argumentaciju.
217
Načelo pravne sigurnosti zahtijeva, osobito, da pravna pravila budu jasna, precizna i predvidljiva u svojim učincima, osobito kad mogu imati nepovoljne posljedice na pojedince i poduzetnike (vidjeti presudu od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku), C‑611/17, EU:C:2019:332, t. 111. i navedenu sudsku praksu).
218
Pravo na zaštitu legitimnih očekivanja, povezano s načelom pravne sigurnosti, ima svaki pojedinac koji se nalazi u situaciji iz koje proizlazi da je uprava Unije kod te osobe stvorila utemeljena očekivanja. Precizne, bezuvjetne i usklađene informacije koje dolaze iz ovlaštenih i pouzdanih izvora čine jamstva koja mogu pobuditi takva očekivanja, kakav god bio oblik u kojem su priopćena. Međutim, nitko se ne može pozivati na povredu načela zaštita legitimnih očekivanja u nedostatku preciznih jamstava uprave (presuda od 30. travnja 2019., Italija/Vijeće (Ribolovna kvota za sredozemnu sabljarku), C‑611/17, EU:C:2019:332, t. 112.).
219
U pobijanoj odluci navodi se da je cilj nadzora temeljita istraga rizika, kontrole rizika i upravljanja tužitelja kako bi se ocijenili, među ostalim, njegovi postupci, sustavi i kvaliteta njegova upravljanja te da će se taj nadzor uglavnom odnositi na kreditni rizik.
220
Činjenica da se u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. navodi da je cilj nadzora na licu mjesta kreditni rizik ne ugrožava načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
221
Naime, kreditni rizik temeljni je pojam bankarske djelatnosti, kao što se to ističe u točki 147. ove presude, koji razumiju dionici u tom sektoru. Opseg nadzora uostalom je detaljnije iznesen na sastanku održanom 5. ožujka 2019., nekoliko dana prije početka nadzora. Kao što se to ističe u točki 33. ove presude, s pomoću dokumenta koji je dostavljen tužitelju, voditelj nadzora pojasnio je opseg zadaće, naveden pod naslovom „Kreditni rizik i upravljanje”, koji je obuhvaćao razvrstavanje i rezerviranja, evidenciju inventara (zaplijenjena i prodana imovina), vrednovanje kolaterala i sredstava (imovina namijenjene prodaji), kvalitetu podataka i upravljanje te poslovni model.
222
U tim okolnostima, tužitelj neosnovano tvrdi da navedeni dopis od 14. veljače 2019., u dijelu u kojem se u njemu navodi kreditni rizik, nije bio jasan i da stoga nije mogao znati u kojoj se mjeri nepoštovanje zahtjeva službenika zaduženih za nadzor može smatrati ometanjem nadzora.
223
Osim toga, činjenica da se u dopisu glavnog direktora od 14. veljače 2019. navodi da se opseg nadzora može proširiti tijekom nadzora i da će u tom slučaju voditelj nadzora u ESB‑ovo ime o tome obavijestiti tužitelja ne povređuje načela pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja.
224
Naime, u navedenom dopisu od 14. veljače 2019. navodi se da u slučaju takvog proširenja opsega nadzora tužitelj treba biti unaprijed obaviješten. Stoga iz tog dopisa proizlazi da, ako tužitelj nije o tome obaviješten, predmet nadzora i dalje se odnosi samo na kreditni rizik.
225
Kad je riječ o tužiteljevu argumentu prema kojem se u točki 69. Vodiča o nadzoru banaka navodi da opseg nadzora na licu mjesta treba biti unaprijed utvrđen, valja smatrati da je to doista bio slučaj s predmetnim nadzorom jer se odnosio na konkretan rizik.
226
Uostalom, u skladu s točkom 73. Vodiča o nadzoru banaka, nadzori na licu mjesta mogu biti „općeniti”, odnosno obuhvaćati širok raspon rizika i aktivnosti kako bi se dobio pregled kreditne institucije, mogu biti „ciljani”, odnosno mogu se odnositi na određeni dio djelatnosti kreditne institucije, na konkretan problem ili rizik, ili mogu biti „tematski”, odnosno mogu se odnositi na određeno pitanje (primjerice, područje djelatnosti ili vrste transakcija) u skupini usporedivih kreditnih institucija. U njoj se pojašnjava da zajednički nadzorni timovi, koji uključuju osoblje ESB‑a i nacionalnih nadležnih tijela, mogu zatražiti tematsku provjeru kontrole određenog rizika ili procesa upravljanja u svim institucijama. Navodi se da se tematske provjere mogu pokrenuti i na temelju makrobonitetnih i sektorskih analiza kojima se utvrđuju prijetnje financijskoj stabilnosti zbog slabljenja gospodarskih sektora ili širenja rizičnih praksi u bankarskom sektoru.
227
Prigovor koji se temelji na tvrdnji prema kojoj su tijekom nadzora službenici zaduženi za nadzor zatražili informacije koje se ne odnose na kreditni rizik treba odbiti kao bespredmetan.
228
Naime, uvjeti izvršenja odluke o nadzoru koja se temelji na članku 12. Uredbe br. 1024/2013 kao takvi ne utječu na zakonitost te odluke jer se odnose na činjenice nastale nakon navedene odluke (vidjeti u tom smislu presudu od 28. siječnja 2021., Qualcomm i Qualcomm Europe/Komisija, C‑466/19 P, EU:C:2021:76, t. 82. i navedenu sudsku praksu). Zakonitost takve odluke stoga ne može ovisiti o načinu na koji službenici zaduženi za nadzor osiguravaju njezino izvršenje.
229
Valja pojasniti da, kada službenici zaduženi za nadzor zatraže informacije koje premašuju predmet nadzora, subjekt o kojem je riječ ima pravo odbiti pružiti takve informacije, osim ako ESB predmetnu odluku ne izvrši prisilnim mjerama.
230
Pod pretpostavkom da ESB odluči donijeti odluku kojom se pravnoj osobi izriče sankcija zbog ometanja provođenja nadzora, u skladu s člankom 18. stavkom 7. Uredbe br. 1024/2013, protiv te odluke može se podnijeti tužba Općem sudu. U okviru takve tužbe pravna osoba o kojoj je riječ može tvrditi, ako smatra da je to osnovano, da su službenici zaduženi za nadzor zatražili informacije koje premašuju predmet nadzora.
231
Predmetni subjekt također može, a da pritom ne odbije zahtjev za pružanje informacija u okviru nadzora, podnijeti prigovore protiv prosljeđivanja i zahtijevati od ESB‑a da se ne koristi predmetnim informacijama jer one nisu obuhvaćene predmetom nadzora. ESB‑ovo odbijanje da prihvati legitimne zahtjeve pravne osobe o kojoj je riječ može dovesti do utvrđivanja ESB‑ove odgovornosti i, po potrebi, do toga da akti koje ESB naknadno donese sadržavaju nepravilnosti.
232
U svakom slučaju, u potporu svojem argumentu prema kojem su službenici zaduženi za nadzor zatražili informacije koje se ne odnose na kreditni rizik, tužitelj najprije općenito upućuje na Prilog A.12., koji sadržava zahtjeve za informacije koje su tužitelju u ožujku i travnju 2019. u pisanom obliku uputili službenici zaduženi za nadzor. Time što samo tvrdi da taj prilog, od desetak stranica, sadržava primjere pitanja koja nisu povezana s kreditnim rizikom, a da pritom ne navodi predmetna pitanja i razloge zbog kojih ta pitanja nisu relevantna za analizu kreditnog rizika, tužitelj ne omogućuje Općem sudu da ocijeni osnovanost njegova argumenta (vidjeti u tom smislu presudu od 13. lipnja 2013., Versalis/Komisija, C‑511/11 P, EU:C:2013:386, t. 115.).
233
Iako tužitelj zatim konkretno tvrdi da je ESB od njega tražio informacije o ulaznim i izlaznim plaćanjima klijenata banke tijekom posljednje dvije godine, što doista proizlazi iz Priloga A.12., on ne navodi da je podnio prigovor u pogledu tog pisanog zahtjeva službenika zaduženih za nadzor. Međutim, pod pretpostavkom da je navedeni zahtjev premašio opseg nadzora ili da je bio neproporcionalan s obzirom na količinu traženih informacija, njime se ne može dokazati da se samom pobijanom odlukom, koja je nedvosmislena, povređuju načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti.
234
Osmi tužbeni razlog stoga treba odbiti.
7. Deveti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ jednakog postupanja i nediskriminacije
235
Tužitelj tvrdi da je pobijanom odlukom povrijeđeno načelo jednakog postupanja. Nadzori na licu mjesta u manje značajnoj kreditnoj instituciji vrlo su rijetki i ESB nije objasnio zašto je u ovom slučaju donio tu neuobičajenu mjeru. Valja uzeti u obzir i činjenicu da ESB nije odgovorio na pitanja koja je tužitelj postavio u dopisima od 5. srpnja i 12. rujna 2018. u pogledu problema korupcije i neprijateljskih komentara koje su javno iznijeli latvijski dužnosnici. ESB nije dokazao da je proveo istragu o tom pitanju i nije priznao da su javne prijetnje osobe A bile neprimjerene. Presudom od 26. veljače 2019., Rimšēvičs i ESB/Latvija (C‑202/18 i C‑238/18, EU:C:2019:139) nije se riješio taj problem jer je Sud poništio mjere koje je Republika Latvija izrekla protiv osobe A jer Republika Latvija nije pravodobno podnijela dokaze o djelima korupcije. Pobijana odluka stoga je donesena iako su se čvrstim dokazima potkrijepile optužbe o korupciji i nezakonitom postupanju i iako je ESB odbio istražiti i ispraviti tu situaciju. Tužitelj iz toga zaključuje da, u nedostatku opravdanja, neuobičajeno postupanje koje se primijenilo na njega treba tumačiti kao diskriminirajući čin jer je osoba A u međuvremenu vraćena na dužnost guvernera Središnje banke Latvije.
236
ESB osporava tužiteljevu argumentaciju.
237
Opće načelo jednakog postupanja, kao opće načelo prava Unije, zahtijeva da se u usporedivim situacijama ne postupa na različit način i da se u različitim situacijama ne postupa na jednak način, osim ako takvo postupanje nije objektivno opravdano (vidjeti presudu od 6. lipnja 2019., P. M. i dr., C‑264/18, EU:C:2019:472, t. 28. i navedenu sudsku praksu).
238
Povreda načela jednakog postupanja kao posljedica različitog postupanja pretpostavlja da su predmetne situacije usporedive uzimajući u obzir sve elemente koji ih obilježavaju (presuda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique et Lorraine i dr., C‑127/07, EU:C:2008:728, t. 25.).
239
Kao prvo, tužitelj ne navodi koje su se institucije nalazile u situaciji koja je usporediva s njegovom i da se prema njima nije postupalo na isti način.
240
Kao drugo, pod pretpostavkom da se tužitelj žali na diskriminirajuće postupanje u odnosu na manje značajne kreditne institucije u pogledu kojih nadzor ne provodi sam ESB, valja podsjetiti na to da ne samo da ESB ima ovlast za provođenje nadzora manje značajnih kreditnih institucija, nego je stvarno provodio takve nadzore u institucijama koje nisu tužitelj, kao što to tvrdi ESB i kao što to uostalom priznaje tužitelj.
241
Iako iz sadržaja spisa proizlazi da su nadzori koje sam ESB provodi u manje značajnim kreditnim institucijama zapravo znatno rjeđi od onih koje ESB provodi u institucijama koje se smatraju značajnima, valja utvrditi da obrazloženje pobijane odluke, osobito obrazloženje prema kojem ICSID‑ova preporuka sprečava FKTK da provede sve nadzorne mjere u odnosu na tužitelja, može objasniti zašto je tužiteljeva situacija bila posebna i stoga nije bila usporediva sa situacijama drugih manje značajnih kreditnih institucija u pogledu kojih ESB nije proveo nadzor na licu mjesta i, slijedom toga, zašto je ESB u ovom slučaju odlučio sam provesti takav nadzor.
242
Pod pretpostavkom da se tužitelj žali na diskriminirajuće postupanje u odnosu na kreditne institucije čiji glavni dioničar, za razliku od tužitelja, nije prijavio djela korupcije, valja smatrati da iz obrazloženja pobijane odluke proizlazi da se ta odluka ne temelji na postojanju takve prijave.
243
Usto, kao prvo, valja utvrditi da se, s jedne strane, kaznena istraga koja je dovela do optužnice protiv osobe A ne odnosi na tužitelja, nego na treću latvijsku banku i, s druge strane, tužitelj, u pogledu djela korupcije koja je prijavila osoba CR, bez daljnjih objašnjenja navodi da je istraga u tijeku.
244
Kao drugo, iako tužitelj smatra da je ESB bio obvezan provesti istragu u pogledu djela korupcije koja je prijavila osoba CR, ESB pravilno tvrdi da on sam nije nadležan za provedbu istrage o takvim djelima i da u tom pogledu surađuje s nadležnim nacionalnim tijelima.
245
Usto, čak i pod pretpostavkom da je ESB počinio pogrešku jer nije proveo istragu o djelima korupcije koje je prijavila osoba CR ili tvrdnjama koje je osoba A iznijela u pogledu tužitelja, nije dokazano da je zbog te pogreške nezakonita pobijana odluka u kojoj se nije odlučivalo o prikladnosti provedbe takve istrage, nego o prikladnosti provedbe nadzora na licu mjesta.
246
Kao treće, valja utvrditi da se čini da se u pobijanoj odluci djelomično prihvaćaju tužiteljevi zahtjevi, izneseni u njegovim dopisima od 5. srpnja i 12. rujna 2018. i navedeni u točki 18. ove presude, s obzirom na to da je učinak te odluke bio da se ESB više uključi u bonitetni nadzor tužitelja.
247
Slijedom toga, budući da se pobijana odluka ne protivi načelu jednakog postupanja, deveti tužbeni razlog treba odbiti kao neosnovan.
8. Deseti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 19. i uvodne izjave 75. Uredbe br. 1024/2013 i zlouporabi ovlasti
248
Tužitelj tvrdi da se člankom 19. i uvodnom izjavom 75. Uredbe br. 1024/2013 ESB‑u nalaže da obavlja zadaće koje su mu dodijeljene bez neprimjerenog utjecaja politike. Na ESB‑ove odluke ne smiju utjecati druga razmatranja osim bonitetnih.
249
Tužitelj navodi da je pobijana odluka mjera odmazde donesena jer su on i njegovi dioničari prijavili nezakonito postupanje člana Upravnog vijeća ESB‑a. To proizlazi iz odluke kojom je ESB odlučio preuzeti izravni bonitetni nadzor tužitelja, koja je donesena samo zbog toga što je tužitelj pokrenuo arbitražni postupak, odnosno zakonito upotrijebio pravno sredstvo. To proizlazi i iz dopisa glavnog direktora od 14. veljače 2019., u kojem se ne navodi nijedan razlog za neuobičajenu odluku o provođenju nadzora na licu mjesta u manje značajnoj kreditnoj instituciji.
250
Tužitelj tvrdi da valja uzeti u obzir ESB‑ov propust da odgovori na njegove pokušaje ostvarivanja dijaloga o problemima korupcije, nepošteno regulatorno postupanje prema njemu te neprijateljske i neprimjerene komentare koje su javno iznijeli latvijski dužnosnici, osobito prijetnju oduzimanja odobrenja za rad koju je iznijela osoba A. Ti su problemi korupcije nadaleko poznati, uključujući latvijskim tijelima, Organizaciji za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) i Sjedinjenim Američkim Državama. U veljači 2018. navedeni problemi korupcije doveli su do pritvaranja osobe A i donošenja sigurnosnih mjera, što je u praksi spriječilo osobu A da obavlja svoje dužnosti guvernera Središnje banke Latvije i člana Upravnog vijeća ESB‑a. Jedina reakcija ESB‑a bila je podnošenje tužbe Sudu (predmet C‑238/18) kako bi branio svoju neovisnost od zadiranja koje je navodno počinila Republika Latvija. ESB nije poduzeo ništa kako bi istražio i riješio probleme o kojima je riječ kako bi se ponovno uspostavilo povjerenje u regulatorni postupak. U odgovoru na navedenu tužbu koju je podnio ESB, Republika Latvija potvrdila je postojanje elemenata koji mogu dokazati djela korupcije koje je počinila osoba A, ali nije podnijela te elemente. Tužitelj smatra da je u ovom slučaju na ESB‑u, a ne na tužitelju, da dokaže da je bonitetni nadzor proveden na redovnoj osnovi.
251
Tužitelj iz toga zaključuje da ESB u ovom slučaju nije istražio ozbiljne probleme u pogledu kvalitete bonitetnog nadzora, nego je bez ikakvog obrazloženja donio neuobičajenu odluku o provođenju nadzora na licu mjesta u manje značajnoj kreditnoj instituciji. To treba tumačiti kao slanje poruke da kritiziranje regulatornih tijela dovodi do teške odmazde.
252
Tužitelj od Općeg suda traži da naloži ESB‑u i Republici Latviji da objave svu relevantnu korespondenciju između ESB‑a i FKTK‑a kako bi se mogli utvrditi stvarni razlozi pobijane odluke.
253
ESB osporava tu argumentaciju.
254
U skladu s člankom 19. stavkom 1. Uredbe br. 1024/2013, pri izvođenju zadaća dodijeljenih mu tom uredbom, ESB i nacionalna nadležna tijela koja djeluju u sklopu SSM‑a djeluju neovisno, a članovi nadzornog i upravljačkog odbora djeluju neovisno i objektivno u interesu Unije kao cjeline, te ne traže ni ne primaju upute od institucija ili tijela Unije, od vlada država članica ili od bilo kojeg drugog javnog ili privatnog tijela.
255
U uvodnoj izjavi 75. te uredbe navodi se da bi ESB, kako bi učinkovito provodio svoje nadzorne zadaće, trebao potpuno neovisno obavljati nadzorne zadaće koje su mu dodijeljene, osobito bez neprimjerenog utjecaja politike i sektorskog uplitanja koji bi utjecali na neovisnost njegova djelovanja.
256
U odnosu na akt može se govoriti o postojanju zlouporabe ovlasti samo ako se utvrdi, na temelju objektivnih, relevantnih i usklađenih pokazatelja, da je on donesen s isključivim ili barem odlučujućim ciljem ostvarenja svrha različitih od onih za koje je dodijeljena ovlast o kojoj je riječ ili izbjegavanja postupka posebno predviđenog UFEU‑om za rješavanje okolnosti predmetnog slučaja (presude od 14. prosinca 2004., Swedish Match, C‑210/03, EU:C:2004:802, t. 75. i od 8. prosinca 2020., Mađarska/Parlament i Vijeće, C‑620/18, EU:C:2020:1001, t. 82.).
257
Kao prvo, u pokušaju da dokaže da je pobijana odluka mjera odmazde donesena jer su on i njegovi dioničari prijavili nezakonito postupanje člana Upravnog vijeća ESB‑a, tužitelj se poziva na obrazloženje ESB‑ove odluke, dostavljene dopisom od 1. ožujka 2019., kojom se tužitelja razvrstava kao značajnu instituciju u pogledu koje ESB provodi izravan bonitetni nadzor.
258
Međutim, pod pretpostavkom da je navedena ESB‑ova odluka nezakonita, ona ne utječe na zakonitost pobijane odluke, koja se ne temelji na odluci na koju se poziva tužitelj.
259
Usto, suprotno onomu što tvrdi tužitelj, ESB‑ova odluka o preuzimanju izravnog bonitetnog nadzora tužitelja nije donesena zbog toga što je tužitelj pokrenuo arbitražni postupak. Naime, u toj se odluci ESB nije oslonio na pokretanje tog postupka kao takvog, nego u biti na to što je, nakon ICSID‑ove preporuke donesene u okviru tog postupka, FKTK smatrao da nema nikakvu mogućnost provoditi nadzor na visokoj razini u odnosu na tužitelja te je od ESB‑a zatražio da preuzme bonitetni nadzor tužitelja.
260
Tužitelj stoga neosnovano tvrdi da se ESB‑ova odluka o preuzimanju izravnog bonitetnog nadzora temelji na zakonitoj uporabi pravnog sredstva, odnosno na pokretanju arbitražnog postupka, i, u svakom slučaju, da razlozi te odluke pokazuju da je ESB namjeravao donijeti mjere odmazde protiv tužitelja jer je pokrenuo takav postupak.
261
Kao drugo, u pobijanoj odluci navode se razlozi zbog kojih je ESB odlučio provesti nadzor na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama.
262
Doista, iz tih razloga proizlazi da je pobijana odluka donesena u svrhu koja je u skladu s bonitetnim propisima. Naime, budući da se pobijana odluka temelji na nedostacima i povredama koji se odnose na bonitetne zahtjeve utvrđene prethodnih godina, ona je u skladu s ciljem financijske stabilnosti. Budući da je ESB uzeo u obzir činjenicu da je ICSID‑ova preporuka spriječila FKTK da provede sve nadzorne mjere u odnosu na tužitelja i odlučio sam provesti nadzor na licu mjesta u tužiteljevim prostorijama, on nije nastojao postići cilj koji nije povezan s njegovom zadaćom bonitetnog nadzora, nego je samo proveo, uzimajući u obzir tu preporuku, metodu bonitetnog nadzora izričito predviđenu u članku 6. stavku 5. točki (d) Uredbe br. 1024/2013.
263
Usto, iz odgovora na drugi i četvrti tužbeni razlog proizlazi da ESB nije povrijedio opseg svoje margine prosudbe time što je smatrao da je provođenje nadzora na licu mjesta nužno u smislu članka 12. stavka 1. Uredbe br. 1024/2013 i da je u skladu s načelom proporcionalnosti, što predstavlja dodatni element u prilog utvrđenju da ESB‑ova odluka ne predstavlja zlouporabu ovlasti.
264
Kao treće, zbog istih razloga kao što su oni navedeni u točkama 243. do 245. ove presude, tužiteljev argument prema kojem ESB nije pokrenuo istragu o djelima korupcije koje je prijavila osoba CR ni o izjavama osobe A nakon njezina uhićenja ne može dokazati da je ESB‑ov cilj prilikom donošenja pobijane odluke bio poduzeti mjere odmazde protiv tužitelja zbog prijave tih djela korupcije.
265
Kao četvrto, kad je riječ o navodno nepravednom regulatornom postupanju povezanom s djelima korupcije koja je prijavila ta osoba, tužitelj ne navodi točno koji su upravni akti, prema njegovu mišljenju, nezakoniti te ni u kojem slučaju niti kako bi nezakonitost tih akata, pod pretpostavkom da se dokaže, dovela do nezakonitosti same pobijane odluke.
266
Kao peto, iako tužitelj tvrdi da je osoba A bila član Upravnog vijeća ESB‑a, pobijana odluka donesena je 21. siječnja 2019., a prema tužiteljevim tvrdnjama, na taj datum mjere zaštite koje je KNAB donio 19. veljače 2018. u praksi su spriječile osobu A da obavlja svoje dužnosti člana Upravnog vijeća ESB‑a i da zasjeda u tom tijelu.
267
Naposljetku, s obzirom na razmatranja iznesena u točkama 257. do 266. ove presude, ne treba prihvatiti tužiteljev zahtjev kojim traži da Opći sud naloži ESB‑u i Republici Latviji da objave „svu relevantnu korespondenciju između ESB‑a i FKTK‑a koja se odnosi na tužitelja kako bi se utvrdili stvarni razlozi pobijane odluke”.
268
Naime, Opći sud raspolaže elementima koji mu omogućuju da riješi ovaj spor i smatra, među ostalim, da obrazloženje pobijane odluke proizlazi iz te odluke.
269
Slijedom toga, iz sadržaja spisa ne proizlazi da je pobijana odluka donesena protivno članku 19. Uredbe br. 1024/2013. Osim toga, na temelju skupa objektivnih, relevantnih i podudarajućih naznaka očito je da pobijana odluka nije donesena s ciljem odmazde protiv tužitelja zbog prijave navodno nezakonitog postupanja osobe A niti zbog toga predstavlja zlouporabu ovlasti.
270
Deseti tužbeni razlog stoga treba odbiti kao neosnovan.
271
Iz svega prethodno navedenoga proizlazi da tužbu treba odbiti.
VI. Troškovi
272
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelj nije uspio u postupku, valja mu naložiti snošenje ESB‑ovih troškova, u skladu s njegovim zahtjevom.
273
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, Komisija će snositi vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Tužba se odbija.
2.
PNB Banka AS snosit će vlastite troškove i troškove Europske središnje banke (ESB).
3.
Europska komisija snosit će vlastite troškove.
Gervasoni
Madise
Nihoul
Frendo
Martín y Pérez de Nanclares
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 7. prosinca 2022.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski