62020TJ0569_RES
Zaak T‑569/20
Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Tweede kamer) van 15 december 2021
„Milieu – Verordening (EG) nr. 1367/2006 – Verplichting van de lidstaten om de luchtkwaliteit te beschermen en te verbeteren – Verzoek tot interne herziening – Niet‑ontvankelijkverklaring van het verzoek”
Milieu – Verdrag van Aarhus – Toepassing op de instellingen van de Unie – Mogelijkheid voor niet‑gouvernementele organisaties om te verzoeken om interne herziening van administratieve handelingen op milieugebied – Voorwerp van de herziening – Administratieve handelingen met betrekking tot het milieurecht – Begrip „administratieve handeling” – Besluit van de Commissie, optredend in de hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in het kader van de niet-nakomingsprocedure, om een klacht zonder verder gevolg terzijde te leggen – Daarvan uitgesloten
[Art. 258 en 260 VWEU; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 1, g), en lid 2, b), en art. 10]
(zie punten 22‑24, 33‑36, 48)
Beroep wegens niet‑nakoming – Recht van beroep van de Commissie – Invoering van de CHAP‑klachtprocedure om eventuele inbreuken op het Unierecht op te sporen – Doel
(Art. 17 VEU; Art. 258 VWEU)
(zie punten 42‑47)
Milieu – Verdrag van Aarhus – Toepassing op de instellingen van de Unie – Mogelijkheid voor niet‑gouvernementele organisaties om te verzoeken om interne herziening van administratieve handelingen op milieugebied – Voorwerp van de herziening – Maatregelen die niet kunnen worden betwist in het kader van een beroep tot nietigverklaring om redenen die geen verband houden met het ontbreken van procesbevoegdheid – Daarvan uitgesloten
[Art. 258 en 263, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 2, b), en art. 10]
(zie punten 57‑60)
Internationale overeenkomsten – Overeenkomsten van de Unie – Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus) – Gevolgen – Voorrang boven handelingen van afgeleid Unierecht – Toetsing van de wettigheid van een handeling van afgeleid Unierecht aan de bepalingen van dit verdrag – Voorwaarden – Bepalingen die niet onvoorwaardelijk en niet voldoende nauwkeurig zijn – Daarvan uitgesloten
[Art. 216, lid 2, VWEU; Verdrag van Aarhus, art. 9, lid 3; verordening nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, lid 2, b), en art. 10]
(zie punten 70‑72, 74)
Samenvatting
Stichting Comité N65 Ondergronds Helvoirt is een actiecomité dat in 2011 is opgericht naar aanleiding van de presentatie door bepaalde Nederlandse gemeenten van hun visie op de regionale weg N65 en omgeving.
Op 29 augustus 2019 heeft dit comité bij de Europese Commissie een klacht ingediend tegen het Koninkrijk der Nederlanden, opdat zou worden vastgesteld dat de wijze waarop de Nederlandse autoriteiten de luchtkwaliteit rond de betrokken regionale weg hadden gecontroleerd in strijd was met richtlijn 2008/50 betreffende de luchtkwaliteit (
1
). De Commissie heeft het comité bij brief van 30 januari 2020 meegedeeld dat zij had besloten het klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten, omdat er volgens haar geen enkel relevant nieuw element aan het licht was gekomen dat de inleiding van een niet‑nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden kon rechtvaardigen.
Het actiecomité heeft vervolgens bij de Commissie een verzoek tot interne herziening van het besluit tot afsluiting van de klachtprocedure ingediend krachtens artikel 10 van de Aarhus‑verordening (
2
). De Commissie heeft dit verzoek niet-ontvankelijk verklaard (hierna: „bestreden besluit”). Zij was van mening dat het betrokken besluit geen „administratieve handeling” (
3
) of „administratieve nalatigheid” (
4
) vormde die op grond van de Aarhus‑verordening kon worden herzien, omdat het ging om een besluit in het kader van de niet‑nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU.
Het Gerecht, waarbij beroep tot nietigverklaring van het bestreden besluit is ingesteld, verwerpt dit beroep, na met name de niet eerder behandelde vraag te hebben onderzocht of een herzieningsprocedure die is ingeleid tegen een besluit tot afsluiting van een klachtprocedure tegen een lidstaat, los kan staan van de niet‑nakomingsprocedure van de artikelen 258 en 260 VWEU.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats brengt het Gerecht in herinnering dat ingevolge artikel 10, lid 1, van de Aarhus‑verordening niet‑gouvernementele organisaties gerechtigd zijn om een verzoek tot interne herziening in te dienen bij de instelling van de Unie die een „administratieve handeling” met betrekking tot het milieurecht heeft verricht. Artikel 2, lid 2, onder b), van de Aarhus-verordening bepaalt echter dat het begrip „administratieve handeling” niet de maatregelen of nalatigheden omvat van een instelling of orgaan van de Unie optredend in de hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in het kader van de niet‑nakomingsprocedure van de artikelen 258 en 260 VWEU.
Het Gerecht is in deze zaak van oordeel dat het besluit van de Commissie om geen verder gevolg te geven aan de klacht van het comité moet worden opgevat als een uitdrukking van haar weigering om op grond van artikel 258 VWEU een niet‑nakomingsprocedure in te leiden tegen het Koninkrijk der Nederlanden, omdat er onvoldoende aanwijzingen waren voor de gestelde schending van het Unierecht. Dit besluit is immers vastgesteld ter afsluiting van een zogenoemde CHAP‑procedure, die dient ter behandeling van door de Commissie ontvangen onderzoeksverzoeken en klachten over niet-nakoming van het Unierecht door de lidstaten.
In de tweede plaats verklaart het Gerecht dat, anders dan het comité betoogt, de CHAP‑procedure onlosmakelijk verbonden is met niet‑nakomingsprocedures, net als de EU‑pilotprocedure, die als „voorloper” van een niet‑nakomingsprocedure wordt beschouwd. Het Gerecht merkt in dit verband op dat de door het comité ingeleide CHAP‑klachtprocedure een eerste fase vormde die tot de inleiding van de niet‑nakomingsprocedure kon leiden. De enige gunstige uitkomst van deze klachtprocedure zou immers juist zijn geweest dat tegen het Koninkrijk der Nederlanden een dergelijke niet‑nakomingsprocedure werd ingeleid. Voorts kan de CHAP‑procedure weliswaar leiden tot andere probleemoplossingsmechanismen waarmee, zoals bij de EU‑pilotprocedure, de inleiding van een niet-nakomingsprocedure kan worden voorkomen, maar blijft het gebruik van deze mechanismen afhankelijk van de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie, die steeds de officiële procedure kan hervatten.
Het Gerecht komt dan ook tot de slotsom dat de Commissie het besluit om het litigieuze klachtdossier zonder verder gevolg af te sluiten, heeft genomen in haar hoedanigheid van administratief toezichtsorgaan in het kader van de niet-nakomingsprocedure van artikel 258 VWEU, en dat dit besluit dus geen administratieve handeling kon vormen die op grond van artikel 10 van de Aarhus-verordening kan worden herzien.
Met betrekking tot het argument van het comité dat de Commissie, door zijn verzoek tot interne herziening af te wijzen, de daadwerkelijke toegang van milieubeschermingsorganisaties tot de rechter heeft belemmerd, benadrukt het Gerecht dat de procedure van interne herziening inderdaad tot doel heeft om voor dergelijke organisaties de toegang tot de rechter te vergemakkelijken, daar zij wegens het ontbreken van procesbevoegdheid geen recht op die toegang zouden hebben op grond van artikel 263 VWEU. In de onderhavige zaak heeft de Commissie zich echter gehouden aan de in de Aarhus-verordening zelf opgenomen beperking, op grond waarvan onder meer handelingen in het kader van artikel 258 VWEU zijn uitgesloten van het begrip „administratieve handeling”. Het Gerecht leidt hieruit af dat de procedure van interne herziening niet tot doel heeft om het mogelijk te maken dat beroep wordt ingesteld tegen maatregelen, zoals de weigering van de Commissie om een niet‑nakomingsprocedure in te leiden, die, om redenen die geen verband houden met het ontbreken van procesbevoegdheid van de betrokken organisaties, niet kunnen worden betwist op grond van artikel 263 VWEU.
Ten slotte verwerpt het Gerecht de exceptie van onwettigheid van artikel 2, lid 2, onder b), en artikel 10 van de Aarhus-verordening, in het licht van artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus (
5
). In dit verband brengt het Gerecht de rechtspraak van het Hof in herinnering volgens welke bepalingen van een internationale overeenkomst waarbij de Unie partij is, slechts kunnen worden ingeroepen ter ondersteuning van een beroep tot nietigverklaring van een handeling van afgeleid Unierecht of een exceptie van onwettigheid van een dergelijke handeling, op voorwaarde dat, ten eerste, de aard en de opzet van die overeenkomst hier niet aan in de weg staan, en, ten tweede, die bepalingen inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn. Het Hof heeft reeds geoordeeld dat artikel 9, lid 3, van het Verdrag van Aarhus, waarop artikel 10 van de Aarhus‑verordening berust, geen enkele onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurig omschreven verplichting bevat die de rechtspositie van particulieren rechtstreeks kan regelen, en dus niet kan worden ingeroepen ter beoordeling van de wettigheid van laatstgenoemde bepaling.
Gelet op het voorgaande bevestigt het Gerecht het besluit van de Commissie waarbij het door het comité ingediende verzoek tot interne herziening niet-ontvankelijk is verklaard.
(
1
)	Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152, blz. 1).
(
2
)	Verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de communautaire instellingen en organen (PB 2006, L 264, blz. 13; hierna: „Aarhus-verordening”).
(
3
)	In de zin van artikel 2, lid 1, onder g), van de Aarhus-verordening.
(
4
)	In de zin van artikel 2, lid 1, onder h), van de Aarhus-verordening.
(
5
)	Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, op 25 juni 1998 te Aarhus ondertekend en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1).