61988J0297
INFORME PARA LA VISTA
presentado en los asuntos acumulados C-297/88 y C-197/89 (
*1
)
I. Marco reglamentario
A. Las disposiciones comunitarias
1.
El derecho de residencia del cónyuge de un trabajador en el territorio de un Estado miembro en el sentido del artículo 48 del Tratado se rige:
—
por un lado, por el Reglamento (CEE) n° 1612/68 del Consejo, de 15 de octubre de 1968, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 2; EE 05/01, p. 77), que dispone en particular en el apartado 1 de su artículo 10:
«Con independencia de su nacionalidad, tendrán derecho a instalarse con el trabajador nacional de un Estado miembro empleado en el territorio de otro Estado miembro: [...] su cónyuge y sus descendientes menores de 21 años o a su cargo [...]»;
—
por otro lado, la Directiva 68/360/CEI del Consejo, de 15 de octubre de 1968 sobre supresión de restricciones al desplazamiento y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros y de sus familias dentro de la Comunidad (DO L 257, p. 13; EE 05/01, p. 88), que prevé, en su artículo 1, la supresión, «con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva, [de] las restricciones al desplazamiento y a la estancia de los nacionales de dichos Estados y de los miembros de sus familias, a los que se aplica el Reglamento (CEE) n° 1612/68».
2.
Tras el cese de la actividad del trabajador, el Reglamento (CEE) n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, relativo al derecho de los trabajadores a permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo (DO L 142, p. 24; EE 05/01, p. 93), reconoce a dicho trabajador el derecho a permanecer en el territorio del Estado miembro en el que ha ejercido su actividad. Este derecho de permanencia se extiende a los miembros de la familia del trabajador con arreglo a lo previsto por el artículo 3 del Reglamento, que dispone, entre otras cosas:
«Los miembros de la familia de un trabajador, mencionados en el artículo 1 del presente Reglamento, que residan con él en el territorio de un Estado miembro, tendrán derecho a residir en él a título permanente, si el trabajador ha adquirido el derecho a residir en el territorio de dicho Estado según lo dispuesto en el artículo 2, incluso después de su fallecimiento».
3.
La misma distinción entre el derecho de residencia y el derecho de permanencia se aplica a los cónyuges de los nacionales de un Estado miembro que ejerzan o hayan ejercido una actividad profesional por cuenta propia en el territorio de otro Estado miembro.
El derecho de residencia está previsto por el artículo 1 de la Directiva 73/148/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1973, relativa a la supresión de las restricciones al desplazamiento y a la estancia, dentro de la Comunidad, de los nacionales de los Estados miembros en materia de establecimiento y de prestación de servicios (DO L 172, p. 14; EE 06/01, p. 132). El derecho de permanencia está regulado, en términos idénticos a los de las disposiciones aplicables a los cónyuges de los trabajadores, por el artículo 3 de la Directiva 75/34/CEE del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, relativa al derecho de los nacionales de un Estado miembro a permanecer en el territorio de otro Estado miembro después de haber ejercido en él una actividad por cuenta propia (DO 1975, L 14, p. 10; EE 06/01, p. 183).
4.
Las condiciones en que los nacionales comunitarios y los miembros de sus familias pueden obtener un permiso de estancia o, dado el caso, impugnar una denegación del mismo o una medida de expulsión, constituyen el objeto de la Directiva 64/221/CEE del Consejo, de 25 de febrero de 1964, para la coordinación de las medidas especiales para los extranjeros en materia de desplazamiento y de residencia, justificadas por razones de orden público, seguridad y salud pública (DO 1964, n° 56, p. 850; EE 05/01, p. 36).
Dicha Directiva dispone, en particular, en sus artículos 8 y 9:
«Artículo 8
En relación con toda decisión sobre la admisión de entrada, la denegación de la concesión o la renovación del permiso de estancia o sobre la expulsión del territorio, la persona interesada podrá interponer los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos.
Artículo 9
1.   Cuando no exista la posibilidad de recurso judicial o cuando dicho recurso se limite a la legalidad de la decisión, o cuando el recurso no tenga efectos suspensivos, la decisión de denegar la renovación del permiso de estancia sólo podrá ser adoptada por la autoridad administrativa, salvo en caso de urgencia, previo dictamen de una autoridad competente del país de acogida ante la cual el interesado deberá poder hacer valer sus medios de defensa y hacerse asistir o representar en las condiciones de procedimiento previstas por la legislación nacional.
Esta autoridad deberá ser distinta de la facultada para tomar la decisión de denegación de la renovación del permiso de estancia o la decisión de expulsión.
2.   La decisión que deniegue la concesión del primer permiso de estancia o la decisión de expulsar a la persona interesada antes de la concesión del permiso, se someterá, a petición del interesado, al examen de la autoridad, cuyo dictamen previo está previsto en el apartado 1. El interesado estará entonces autorizado a presentar, personalmente, sus medios de defensa, a menos que se opongan razones de seguridad del Estado.»
B. Las disposiciones nacionales
1.
El artículo 40 de la Ley belga de 15 de diciembre de 1980 sobre el acceso al territorio, la estancia, el establecimiento y la expulsión de los extranjeros (Moniteur belge de 31.12.1980, p. 14584) asimila los cónyuges extranjeros de un nacional belga, cualquiera que sea la nacionalidad de éstos, a un «extranjero de la Comunidad Europea».
El artículo 42 de esta Ley dispone:
«Se reconocerá el derecho de estancia a los extranjeros CE en las condiciones y por el período de duración determinados por la Ley de conformidad con los Reglamentos y Directivas de las Comunidades Europeas.
El referido derecho de estancia se acreditará mediante un permiso concedido en los casos y según las modalidades determinadas por el Rey, con arreglo a dichos Reglamentos y Directivas.
La decisión referente a la concesión del permiso de estancia se adoptará en el más breve plazo, y a más tardar, dentro de los seis meses siguientes a la solicitud del permiso.»
2.
En cuanto a las vías de recurso contra las denegaciones del permiso de estancia y contra las medidas de expulsión, la Ley de 15 de diciembre de 1980 distingue:
—
por un lado, en su artículo 44, la posibilidad de formular un recurso de alzada ante el Ministro de Justicia. El artículo 67 de esa misma Ley precisa que durante la instrucción de dicho recurso no podrá ejecutarse ninguna medida de expulsión del territorio;
—
por otro lado, en su artículo 69, un recurso de anulación ante el Conseil d'État.
En su redacción resultante de la Ley de 15 de julio de 1987(Moniteur belge de 18.7.1987, p. 11111), el artículo 63 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 ha excluido expresamente, para determinadas decisiones relativas a los extranjeros, la aplicación del artículo 584 del Code judiciaire (Ley de enjuiciamiento civil) que concede al Juez de los procedimientos sumarios la facultad de ordenar la suspensión de una decisión administrativa. Las medidas adoptadas contra los nacionales comunitarios no figuran entre las decisiones a que se refiere dicha exclusión.
II. Hechos y procedimiento
1.
La Sra. Massam Dzodzi es de nacionalidad togolesa. Entró en Bélgica a principios de 1987 y se casó, el 14 de febrero de 1987, con el Sr. Julien Herman, de nacionalidad belga.
En la semana siguiente a su boda, la Sra. Dzodzi presentò una «solicitud de establecimiento reservada a los beneficiarios de los reglamentos y directivas comunitarios». La Administración belga no se pronunció sobre dicha solicitud debido a que los dos esposos partieron para Togo. Durante su estancia en ese país, que duró desde abril a julio de 1987, el Sr. Herman contrajo una grave enfermedad. De vuelta en Bélgica, falleció a finales de julio de 1987.
2.
La Sra. Dzodzi, que había acompañado a su marido a Bélgica, volvió a Togo donde presentó una solicitud de estancia prolongada en el territorio belga, a efectos de poder efectuar las formalidades de la sucesión. En dicha solicitud se invocaba el artículo 40 de la Ley de 15 de diciembre de 1980, ya citado, que asimila el cónyuge de un nacional belga a un nacional de un país miembro de la Comunidad Económica Europea.
Antes de que la Administración belga se pronunciase sobre esta solicitud, la Sra. Dzodzi volvió a Bélgica.
El Office des étrangers (Servicio de inmigración), mediante decisión de 11 de febrero de 1988, desestimó una solicitud de regularización de estancia, presentada por la Sra. Dzodzi, considerando que los motivos invocados en apoyo de dicha solicitud no podían considerarse excepcionales e indicó que, no obstante, se darían instrucciones a la administración municipal para que se expidiera una «declaración de llegada», válida por tres meses.
3.
La Sra. Dzodzi presentó un recurso de alzada contra esa decisión haciendo hincapié en que debía asimilársela a un nacional de la CEE. La Administración belga, mediante decisiones de 25 de marzo y de 12 de abril de 1988, desestimó dicho recurso por inadmisible.
La decisión de 25 de marzo de 1988 incluía la orden de abandonar el territorio belga.
4.
El asunto fue sometido al Tribunal de première instance de Bruselas, en procedimiento sobre medidas provisionales. El Presidente de dicho órgano jurisdiccional dictó, el 5 de octubre de 1988, un auto por el que se suspendía el procedimiento y se planteaban al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales :
«A. En cuanto al derecho de residencia
Una persona de nacionalidad no comunitaria contrajo matrimonio con un nacional belga que murió cerca de seis meses después de la boda. ¿Los requisitos de concesión del derecho de residencia de un nacional no comunitario, cónyuge de un belga, deben apreciarse en el momento de la entrada en el Reino de Bélgica, en el momento de presentar la solicitud de residencia o en el momento de adoptarse la decisión dentro de un plazo razonable?
¿Este eventual derecho de residencia queda comprometido por el hecho de que los cónyuges se ausentaran del país durante más de tres meses y menos de seis, todo ello antes de la concesión del permiso de estancia y sin que los cónyuges informasen previamente a las autoridades administrativas de una posible intención de regresar posteriormente a Bélgica? En caso de respuesta negativa, ¿pudo resultar comprometido ese derecho a causa del fallecimiento del cónyuge, ocurrido después del regreso a Bélgica?
B. En cuanto al derecho de permanencia
En las circunstancias de hecho que se han descrito, ¿puede la viuda en cuestión reivindicar el derecho a permanecer en Bélgica según el Reglamento n° 1251/70?
C. Cuestión subsidiaria
El artículo 40 de la Ley belga de 15 de diciembre de 1980 asimila el cónyuge de un nacional belga a los nacionales comunitarios. Si, por tanto, debiese responderse en sentido negativo a las dos cuestiones anteriores, únicamente a causa de la nacionalidad belga del difunto, ¿habría podido la interesada reivindicar un derecho de residencia o un derecho de permanencia si su difunto cónyuge hubiese sido nacional de otro Estado miembro de la Comunidad?»
5.
La Sra. Dzodzi recurrió en apelación contra dicho auto.
6.
Mediante auto de 16 de mayo de 1989, la Cour d'appel de Bruselas, estimando las pretensiones de la Sra. Dzodzi,
—
por una parte, ordenó al Estado belga, bajo sanción de multas coercitivas, que concediese a la demandante un permiso de estancia provisional válido «mientras no concluyese completamente el procedimiento sobre medidas provisionales»;
—
por otra, planteó al Tribunal de Justicia dos nuevas cuestiones prejudiciales.
Estas cuestiones son las siguientes:
«1)
La Directiva 64/221 del Consejo, de 25 de febrero de 1964, confiere a los nacionales de un Estado miembro que sean objeto de una decisión de admisión de entrada, de denegación de la concesión o de denegación de la renovación del permiso de estancia, o de una decisión de expulsión del territorio, el derecho a interponer “los mismos recursos de que disponen los nacionales del Estado en cuestión contra los actos administrativos” (artículo 8).
En Bélgica, los nacionales belgas amenazados por un perjuicio inminente que podría causarles un acto administrativo, cuya legalidad sea cuestionable, pueden ejercitar ante el Presidente del Tribunal de première instance, de acuerdo con el artículo 584 del Code judiciaire, una acción sobre medidas provisionales para que se ordene a la autoridad pública adoptar medidas que protejan sus intereses amenazados o para que se suspendan provisionalmente los efectos del acto en cuestión.
¿Puede, según la mencionada disposición de la Directiva 64/221, prohibirse a los beneficiarios de esta Directiva que recurran al procedimiento sobre medidas provisionales?
2)
¿Hay que interpretar el artículo 9 de la Directiva en el sentido de que los interesados deben poder disponer de un recurso que les permita solicitar con carácter urgente la intervención de un órgano jurisdiccional nacional, antes de la ejecución de la medida controvertida, a efectos de obtener con tiempo suficiente medidas de protección de los derechos amenazados?»
7.
Conforme al artículo 20 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia, presentaron observaciones escritas en estos dos asuntos la Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Etienne Lasnet, Consejero Jurídico, en calidad de Agente; el Gobierno belga, representado, en el asunto C-297/88, por el Sr. Viceprimer Ministro, Ministro de Justicia y de la Clase Media, y en el asunto 197/89, por el Sr. Primer Ministro, Ministro de Justicia y de la Clase Media, teniendo como Consejera a la Sra. Martine Scarcez, Abogada de Bruselas; y la Sra. Massam Dzodzi, representada por los Sres. Luc Missan y Jean-Paul Brilmaker, Abogados de Lieja.
8.
Mediante auto de 21 de febrero de 1990, el Tribunal de Justicia acordó la acumulación de estos dos asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
9.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
III. Observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia
Sobre las cuestiones planteadas por el Tribunal de première instance de Bruselas
A. Sobre la competencia del Tribunal de Justicia
1.
Con carácter principal el Gobierno belga alega que el Tribunal de Justicia no tiene competencia para conocer de las cuestiones principales que se han planteado. Mantiene que el derecho de residencia en el territorio belga del cónyuge extranjero de un nacional belga se rige exclusivamente por las disposiciones de Derecho interno de la Ley de 15 de diciembre de 1980, ya citada. Por tanto, añade, el Derecho comunitario no es directamente aplicable, tal como resulta de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de marzo de 1979, Saunders, 175/78, Rec. 1979, p. 1129), según la cual, las disposiciones del Tratado referentes a la libre circulación de los trabajadores no pueden aplicarse a situaciones puramente internas.
2.
Sobre este punto, la Comisión alega que la asimilación, que hace el artículo 40 de la Ley de 15 de diciembre de 1980, de los cónyuges de los nacionales belgas a los nacionales de países miembros de la Comunidad Económica Europea, es propia del Derecho belga. Según ella, no se cuestiona el ejercicio de una actividad económica por parte de un nacional comunitario en otro país de la Comunidad; por tanto, el principio de la libre circulación de personas, reconocido por el Tratado, no es directamente aplicable al caso de autos.
3.
La Sra. Dzodzi defiende la competencia del Tribunal de Justicia para conocer de las cuestiones planteadas, invocando los argumentos siguientes:
—
se trata de un litigio «real», en el sentido de la jurisprudencia resultante de la sentencia de 16 de diciembre de 1981 (Foglia contra Novello, 244/80, Rec. 1981, p. 3045), que cuestiona la interpretación del Derecho comunitario, porque el párrafo 4 del artículo 40 de la Ley belga de 15 de diciembre de 1980, ya citada, asimila los cónyuges de los nacionales belgas a los nacionales de la Comunidad Económica Europea, cualquiera que sea su nacionalidad;
—
como se desprende de los trabajos preparatorios de la Ley de 15 de diciembre de 1980, esta disposición tiene por objeto evitar una «discriminación inversa», tratando de que el nacional no comunitario, cónyuge de un ciudadano belga no sea colocado en una situación menos favorable que el nacional no comunitario cónyuge de un nacional de otro Estado miembro. La norma fijada por el artículo 40 de la Ley permite evitar esa discriminación inversa invocada en la sentencia de 27 de octubre de 1982 (Morson, asuntos acumulados 35/82 y 36/82, Rec. 1982, p. 3723) y establecer la igualdad de trato entre todos los nacionales comunitarios. La solución aportada por el artículo 40 de la Ley perdería su eficacia, debido sobre todo a los riesgos de diferencias entre la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales nacionales y la del Tribunal de Justicia, si estuviese prohibido en tal caso recurrir al procedimiento previsto en el artículo 177;
—
en asuntos anteriores (sentencias de 19 de diciembre de 1968, Société par actions Salgoil, 13/68, Rec. 1968, p. 661; de 13 de marzo de 1979, Hansen GmbH & Co, 91/78, Rec. 1979, p. 935; de 28 de junio de 1978, Kenny, 1/78, Rec. 1978, p. 1489), el Tribunal de Justicia resolvió cuestiones de interpretación o de validez del Derecho comunitario sin que se hubiese demostrado que tales cuestiones resultaban de un litigio de Derecho comunitario.
B. Sobre la primera cuestión relativa al derecho de residencia
1.
El Gobierno belga se basa en las disposiciones de los artículos 19 y 40 de la Ley de 15 de diciembre de 1980, ya citada, y del artículo 39 del Real Decreto Orgánico de 8 de octubre de 1981 para proponer las siguientes respuestas:
—
En lo referente a la fecha en que debe apreciarse el derecho de residencia del extranjero, ésta debería corresponder a la fecha de la decisión sobre la solicitud del permiso de estancia, siempre que esta decisión tenga lugar dentro de un plazo razonable. Es en esa fecha cuando se constituye el expediente y cuando la Administración puede comprobar si se satisfacen los requisitos previstos.
—
En cuanto a los efectos de la ausencia por parte del extranjero del territorio belga durante un período de más de tres meses y de menos de seis, el Gobierno belga recuerda las disposiciones del artículo 19 de la Ley, que supeditan el derecho al regreso al hecho de que el extranjero posea un permiso de estancia o de establecimiento en curso de validez en la fecha de salida y en la de regreso, y a la circunstancia de que la administración municipal sea informada de las condiciones de salida y de regreso al territorio belga. En el presente asunto no se ha satisfecho ninguno de estos requisitos.
2.
La Comisión alega que el nacional de un Estado miembro de la Comunidad Económica Europea, que no ejerció en vida el derecho a la libre circulación dentro de la Comunidad, no está comprendido en el ámbito de aplicación del Derecho comunitario, especialmente de los artículos 48, 52 y 59 del Tratado (sentencia de 27 de octubre de 1982, 35/82 y 36/82, ya citada). De ello resulta que su cónyuge, aunque el Derecho belga lo asimile a un nacional comunitario, no puede invocar, en virtud de las disposiciones comunitarias, el derecho de residencia en Bélgica.
3.
La Sra. Dzodzi, habida cuenta, sobre todo, de la cuestión prejudicial planteada con carácter subsidiario por el Juez nacional, propone que la cuestión sea formulada de nuevo de la manera siguiente:
«Una nacional no comunitaria contrajo matrimonio en Bélgica con un nacional comunitario que disfrutaba en dicho país de un derecho de permanencia y que falleció cerca de seis meses después de la boda.
¿Los requisitos de concesión del derecho de residencia de la primera deben apreciarse en el momento de la entrada en el Reino de Bélgica, en el momento de presentar la solicitud de residencia o en el momento de adoptarse la decisión dentro de un plazo razonable?
¿Este eventual derecho de residencia queda comprometido por el hecho de que los cónyuges se ausentaran del país durante más de tres meses y menos de seis, todo ello antes de la concesión del permiso de estancia y sin que los cónyuges informasen previamente a las autoridades administrativas de una posible intención de regresar posteriormente a Bélgica?
Al fallecer su cónyuge, ¿la nacional no comunitaria, en el supuesto de que hubiese podido reivindicar en vida de su marido, beneficiario de un derecho de permanencia, no un derecho de permanencia, sino un simple derecho de estancia, adquiere un derecho de residencia propio y en qué condiciones?»
Para esta cuestión así formulada, la Sra. Dzodzi propone las respuestas siguientes:
a) Sobre la fecha en que debe apreciarse el derecho de residencia
El derecho de residencia nace, en virtud de los principios establecidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 8 de abril de 1976, Royer, 48/75, Rec. 1976, p. 497), en el momento en que se satisfacen los requisitos fijados por el Tratado.
En el marco del procedimiento de concesión del permiso de estancia, el derecho de residencia del cónyuge no puede ser apreciado en el momento de cruzar la frontera, lo que le priva de ese derecho cuando el matrimonio con el trabajador es posterior a dicho momento. Tampoco puede apreciarse en el momento de la solicitud del permiso de estancia. En tal caso, el permiso debe concederse aun cuando el vínculo conyugal se disuelva posteriormente, lo que va en contra de la solución a que llega el Tribunal de Justicia en la sentencia de 13 de febrero de 1985 (Aissatou Diatta, 267/83, Rec. 1985, p. 567). Por tanto, el derecho de residencia debe ser apreciado en la fecha de la decisión sobre la solicitud del permiso de estancia a condición de que dicha decisión se produzca dentro de un plazo razonable. Este plazo no puede exceder de seis meses, según el artículo 5 de la Directiva 64/221 del Consejo, de 25 de febrero de 1964, ya citada.
b) Sobre los efectos de la prolongada ausencia del territorio belga
La Sra. Dzodzi invoca, en primer lugar, las disposiciones del apartado 2 del artículo 6 de la Directiva 68/360 del Consejo y del párrafo 3 del apartado 1 del artículo 4 de la mencionada Directiva 73/148 del Consejo, de 21 de mayo de 1973, según las cuales las interrupciones de la estancia que no excedan de seis meses consecutivos no afectan a la validez de la tarjeta de estancia. Por consiguiente, si tales ausencias no afectan al permiso de estancia, tampoco pueden afectar al derecho de residencia.
En segundo lugar, el derecho de residencia del cónyuge se deriva del derecho de permanencia de que disfruta el trabajador. Ahora bien, tal como resulta del artículo 5 del mencionado Reglamento n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, este derecho de residencia [aquí léase «de permanencia»], una vez adquirido, no es afectado en absoluto por eventuales interrupciones de la estancia en el territorio del Estado miembro.
Por último, cuando la ausencia se produce, como ocurre en el litigio principal, en un momento en que aún no se ha concedido el permiso de estancia, debería admitirse, por analogía con las normas relativas al plazo de validez del permiso de estancia, que la solicitud del permiso no tenga que ser renovada si la ausencia es inferior a seis meses. La circunstancia de que las autoridades del Estado miembro de acogida no hubiesen sido informadas de dicha ausencia carece de toda relevancia jurídica.
c) Sobre las consecuencias del fallecimiento del cónyuge
La Sra. Dzodzi propone que se aplique el apartado 2 del artículo 3 del Reglamento n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, ya citado, y de la Directiva 75/34 del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, ya citada, especificando que el requisito de duración de la residencia que establecen dichas disposiciones se refiere sólo al trabajador y no a su cónyuge.
La aplicación de estas disposiciones, añade, debe llevar a reconocer al cónyuge en el caso contemplado por la cuestión un derecho de permanencia que le es propio.
C. Sobre la segunda cuestión relativa al derecho de permanencia en virtud del Reglamento n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970
1.
El Gobierno belga mantiene, con carácter principal, que las disposiciones del Reglamento comunitario no son directamente aplicables a una situación puramente interna.
Con carácter subsidiario, el Gobierno belga alega que la Sra. Dzodzi no responde, en cualquier caso, a las condiciones fijadas por el Reglamento comunitario para aspirar al beneficio del derecho de permanencia. Las palabras «incluso después de su fallecimiento», utilizadas por el artículo 3 de dicho Reglamento significan, según él, que ese derecho sólo existe si ha sido reconocido antes del fallecimiento del trabajador, lo que no ocurre en el presente asunto.
2.
La Comisión mantiene que las disposiciones del Reglamento n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, ya citado, no son directamente aplicables a la Sra. Dzodzi, dado que no se cuestiona la libertad de circulación de los trabajadores dentro de la Comunidad.
3.
La Sra. Dzodzi invoca el beneficio del Reglamento comunitario. La situación a que se refiere el órgano jurisdiccional nacional corresponde totalmente a la letra del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento n° 1251/70 de la Comisión, de 29 de junio de 1970, y de la Directiva 75/34 del Consejo, de 17 de diciembre de 1974, ya citados.
Sobre este punto, la Sra. Dzodzi recalca que:
—
como ocurre con el derecho de residencia, no se puede admitir que el derecho de permanencia se reserve únicamente a la familia que ya está constituida en el momento de la entrada en el territorio;
—
la normativa comunitaria no exige, para el reconocimiento del derecho de permanencia del cónyuge, una duración mínima de residencia de éste en el país de acogida; sólo en ciertos casos, este requisito se refiere únicamente al trabajador y no a los miembros de su familia.
D. Sobre la tercera cuestión, referente al derecho de residencia o de permanencia del cónyuge de un nacional de otro Estado miembro
1.
La Sra. Dzodzi, que incluyó esta última cuestión en la formulación de las dos anteriores, considera que ésta carece de objeto.
2.
El Gobierno belga mantiene que aun admitiendo que las disposiciones comunitarias sean aplicables, de todos modos no se satisfacen los requisitos para que la Sra. Dzodzi pueda aspirar al beneficio de un derecho de residencia o de permanencia.
3.
La Comisión propone que se responda que, en el caso contemplado por esta última cuestión, el Reglamento n° 1251/70 de la Comisión y la Directiva 75/34 del Consejo podrían ser aplicables y podrían justificar el reconocimiento de un derecho de permanencia si se cumpliesen los requisitos establecidos por dichos textos.
Sobre las cuestiones planteadas por la Cour d'appel
Con carácter principal, el Gobierno belga y la Comisión vuelven a presentar los argumentos que tratan de demostrar que el litigio principal se refiere a una situación meramente interna.
El Gobierno belga mantiene que, por lo tanto, el Tribunal de Justicia debe declararse incompetente.
La Comisión considera que el Derecho comunitario es inaplicable.
Si bien ambos presentan observaciones sobre el fondo de las cuestiones prejudiciales planteadas, únicamente lo hacen con carácter subsidiario.
1) Sobre la primera cuestión
El Gobierno belga mantiene que la Directiva 64/221 del Consejo, de 25 de febrero de 1964, ya citada, autoriza a los Estados miembros a establecer, para los nacionales comunitarios, recursos específicos distintos a aquellos de que disponen, en otros ámbitos del Derecho administrativo, los nacionales del Estado de que se trate.
Así pues, el artículo 44 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 reconoce a los nacionales comunitarios o asimilados la posibilidad de formular un recurso específico de alzada contra las decisiones denegatorias de concesión del permiso de estancia o contra las decisiones de expulsión.
Este procedimiento ofrece idénticas garantías que los recursos de que disponen los nacionales del Estado de que se trate, porque durante el período en que se está instruyendo el recurso administrativo no puede ejecutarse ninguna medida de expulsión del territorio.
Por otra parte, el gobierno belga alega que el párrafo 2 del artículo 63 de la Ley de 15 de diciembre de 1980, introducido por la Ley de 14 de julio de 1987, que suprime la posibilidad de recurrir al procedimiento sobre medidas provisionales para las impugnaciones relativas a la estancia de los extranjeros en el territorio belga, no se refiere a los nacionales comunitarios o asimilados.
La Comisión se remite a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y más concretamente a la sentencia de 5 de marzo de 1980 Josette Pecastaing, 98/79, Rec. 1980, p. 691) para mantener que el artículo 8 de la Directiva 64/221 del Consejo, de 15 de febrero de 1964, impone a los Estados miembros la obligación de garantizar a las personas contempladas por la Directiva una protección judicial que no sea menos favorable que la que ofrecen a sus propios nacionales en casos de recursos contra los actos de la Administración. Esta obligación implica que los nacionales comunitarios puedan beneficiarse de los recursos suspensivos de que dispongan los nacionales del Estado de que se trate.
La Sra. Dzodzi alega que el artículo 8 de la Directiva aplica el principio de no discriminación establecido por el artículo 7 del Tratado.
La demandante en el litigio principal mantiene que el Derecho belga es discriminatorio en la medida en que no tiene en cuenta lo dispuesto en esa Directiva.
En virtud del artículo 584 del Code judiciaire, los ciudadanos belgas pueden obtener del Presidente del Tribunal de première instance, actuando en procedimiento sobre medidas provisionales, una decisión provisional cuando un acto aparentemente ilegal de la Administración lesione sus derechos subjetivos y sea urgente remediar el daño.
La Ley belga de 14 de julio de 1987, que modifica la de 15 de diciembre de 1980, suprime, para los nacionales comunitarios cuyo derecho de residencia sea cuestionado, toda posibilidad de recurrir a esa vía procesal para impugnar una denegación del permiso de estancia o una medida de expulsión.
La Sra. Dzodzi propone al Tribunal de Justicia que responda a la primera cuestión en los términos siguientes:
«El artículo 8 de la Directiva 64/221 del Consejo de las Comunidades Europeas se opone a que una ley de un Estado miembro prive al beneficiario de un derecho de residencia conferido por cualquiera de las disposiciones del Derecho comunitario que prevén tal derecho, de la posibilidad de dirigirse a un Juez en procedimiento sobre medidas provisionales cuando se ha adoptado en su contra una medida administrativa prevista en el artículo 8 de la Directiva y cuando los nacionales de ese Estado miembro disponen de ese tipo de recurso contra los actos administrativos.»
2) Sobre la segunda cuestión
El Gobierno belga mantiene, en primer lugar, que el artículo 9 de la Directiva 64/221 no puede interpretarse en el sentido de que permite a los nacionales comunitarios o asimilados solicitar con carácter urgente la intervención de un órgano jurisdiccional nacional para que se pronuncie sobre las impugnaciones relativas al derecho de residencia:
—
por un lado, esa disposición prevé expresamente el caso de que en el Derecho nacional no exista ninguna posibilidad de interponer un recurso judicial;
—
por otro, el dictamen previo a la decisión de expulsión emitido por la «autoridad competente del país de acogida», exigido por dicha disposición, no puede asimilarse a una resolución judicial.
En segundo lugar, el Gobierno belga alega que la legislación belga observa lo dispuesto en la Directiva, ya que el artículo 45 de la Ley de 15 de diciembre de 1980 prevé el dictamen previo de la Commission consultative des étrangers para cualquier decisión denegatoria de renovación de un permiso de residencia y para cualquier decisión de expulsion del territorio.
La Comisión considera que el artículo 9 de la Directiva debería interpretarse en el sentido de que instituye un procedimiento mínimo destinado a paliar las posibles insuficiencias de los recursos que el Derecho nacional ofrece a los nacionales comunitarios. Dicho procedimiento se aplica sobre todo cuando el recurso judicial previsto por el Derecho nacional se refiere únicamente a la legalidad de la decisión.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 18 de mayo de 1982, Adoui y Cornuaille, 115/81 y 116/81, Rec. 1982, p. 1665) ha especificado el procedimiento instituido por dicha disposición y, más concretamente, la naturaleza de la autoridad competente del Estado de acogida, que puede ser un órgano jurisdiccional o cualquier otra autoridad independiente, así como el procedimiento para emitir dicho dictamen. Este procedimiento debe permitir al interesado presentar sus observaciones ante dicha autoridad en condiciones equivalentes a las que ofrezcan otros organismos nacionales del mismo tipo.
La Sra. Dzodzi propone que se formule de nuevo la segunda cuestión y que se considere que ésta se refiere tanto al artículo 8 como al artículo 9 de la Directiva.
Estas disposiciones deben interpretarse en relación con el principio de efectividad del Derecho, establecido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 28 de octubre de 1975, Rutili, 36/75, Rec. 1975, pp. 1219 y ss., especialmente p. 1232; sentencia de 8 de abril de 1976, 48/75, ya citada), y en relación con el principio de preeminencia del Derecho.
Este ùltimo principio fue establecido por el artículo 6 del Convenio europeo para la protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos del Hombre (principalmente en su sentencia Golder, de 24 de febrero de 1975), y por el apartado 1 del artículo 14 del Pacto internacional relativo a los derechos civiles y políticos, de 19 de diciembre de 1966 (Recopilación de los Tratados de las Naciones Unidas, vol. 999, p. 171). Este principio implica que toda impugnación referente a un derecho o a una obligación de naturaleza civil puede ser sometida ante un órgano jurisdiccional en condiciones adecuadas para permitirle velar por la protección de ese derecho.
Según la Sra. Dzodzi, la aplicación de estos principios debería llevar al Tribunal de Justicia a responder en sentido afirmativo a la cuestión prejudicial planteada.
F. Grévisse
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.