Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
E. SHARPSTON
van 31 januari 2019(1)
Zaak C‑704/17
D. H.
in tegenwoordigheid van:
Ministerstvo vnitra
[verzoek van de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Artikelen 6 en 47 – Gemeenschappelijk beleid inzake asiel en subsidiaire bescherming – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 9 – Waarborgen voor verzoekers om internationale bescherming die in vreemdelingenbewaring zijn gesteld – Rechterlijke toetsing van bewaringsmaatregelen – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Nationale regeling die voorschrijft dat de rechterlijke toetsingsprocedure wordt stopgezet zodra verzoekers om internationale bescherming worden vrijgelaten”
1.        Met dit verzoek om een prejudiciële beslissing verzoekt de Nejvyšší správní soud (hoogste bestuursrechter, Tsjechië) het Hof om uitlegging van de in richtlijn 2013/33/EU(2) opgenomen bepalingen waarin waarborgen zijn vervat voor verzoekers om internationale bescherming die op grond van een besluit van de bevoegde nationale instanties in vreemdelingenbewaring zijn gesteld. De verwijzende rechter wenst te vernemen of die richtlijn, gelezen in samenhang met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie(3) en in het bijzonder met de daarin verankerde rechten op vrijheid en veiligheid en op een doeltreffende voorziening in rechte, in de weg staat aan een nationale regeling die voorschrijft dat een procedure over de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel wordt stopgezet wanneer de betrokkene wordt vrijgelaten.
2.        Om die vraag van de verwijzende rechter te kunnen beantwoorden, zal het Hof onder meer het grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte alsmede de algemene Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in de context van de nationale procedurele autonomie moeten onderzoeken.
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
3.        Volgens artikel 5, lid 1, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden(4) heeft „[e]enieder [...] recht op vrijheid en veiligheid van zijn persoon”. Artikel 5, lid 4, bepaalt dat „[e]enieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, [...] het recht [heeft] voorziening te vragen bij het gerecht opdat [dit] spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie en zijn invrijheidstelling beveelt, indien de detentie onrechtmatig is”. Volgens artikel 5, lid 5, heeft „[e]enieder die het slachtoffer is geweest van een arrestatie of een detentie in strijd met de bepalingen van dit artikel, [...] recht op schadeloosstelling”.
Unierecht
Handvest
4.        Artikel 6 bepaalt dat „[e]enieder [...] recht [heeft] op vrijheid en veiligheid van zijn persoon”.(5) De overige bepalingen van artikel 5 EVRM worden niet met zoveel woorden herhaald.
5.        Artikel 47, eerste alinea, bepaalt dat eenieder wiens door het Unierecht gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte.(6)
6.        Volgens artikel 51, lid 1, zijn de bepalingen van het Handvest enkel tot de lidstaten gericht wanneer deze „het recht van de Unie ten uitvoer brengen”.
7.        Volgens artikel 52, lid 1, moeten „[b]eperkingen op de uitoefening van de in [het] Handvest erkende rechten en vrijheden [...] bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.” Artikel 52, lid 3, bepaalt dat, „[v]oor zover [het] Handvest rechten bevat die corresponderen met rechten welke zijn gegarandeerd door het [EVRM], [...] de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde [zijn] als die welke er door [het EVRM] aan worden toegekend. Deze bepaling verhindert niet dat het recht van de Unie een ruimere bescherming biedt.” Volgens artikel 52, lid 7, wordt „[d]e toelichting, die is opgesteld om richting te geven aan de uitlegging van [het] Handvest”(7), door de rechterlijke instanties van de Unie en van de lidstaten „naar behoren in acht genomen”.
8.        Uit de toelichtingen blijkt dat „[d]e rechten van artikel 6 corresponderen met de rechten die in artikel 5 van het EVRM zijn gewaarborgd en [...] overeenkomstig artikel 52, lid 3, van het Handvest dezelfde inhoud en reikwijdte [hebben]”. Dit betekent dat „de beperkingen die [...] rechtmatig aan [die rechten] kunnen worden gesteld, niet verder mogen strekken dan die welke door het EVRM [...] zijn toegestaan”. Volgens de toelichtingen biedt artikel 47 van het Handvest een ruimere bescherming dan artikel 13 EVRM, omdat het een recht op een doeltreffende voorziening in rechte waarborgt.
Richtlijn 2013/32
9.        Artikel 26, lid 2, van richtlijn 2013/32/EU betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming(8) bepaalt dat „[i]ndien een verzoeker in bewaring wordt gehouden, [...] de lidstaten ervoor [zorgen] dat snelle toetsing door een rechterlijke instantie mogelijk is overeenkomstig [richtlijn 2013/33]”.
Richtlijn 2013/33
10.      In de overwegingen van richtlijn 2013/33 staat onder meer het volgende te lezen:
–        de Europese Raad heeft het programma van Stockholm goedgekeurd(9), waarin het streven werd herhaald om een gemeenschappelijke en solidaire ruimte tot stand te brengen waarin bescherming wordt geboden, op basis van een gemeenschappelijke asielprocedure en een uniforme status voor personen aan wie internationale bescherming wordt verleend volgens hoge beschermingsnormen en eerlijke, effectieve procedures (overweging 5);
–        wat betreft de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken, zijn de lidstaten gebonden aan de verplichtingen uit hoofde van internationale rechtsinstrumenten waarbij zij partij zijn (overweging 10);
–        dergelijke personen mogen alleen in bewaring worden genomen onder de in richtlijn 2013/33 vastgestelde, zeer duidelijk omschreven uitzonderlijke voorwaarden en alleen indien dit beantwoordt aan de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid, zowel wat de wijze als wat het doel van de bewaring betreft. Verzoekers die in bewaring worden gehouden, dienen daadwerkelijk de noodzakelijke procedurele waarborgen te kunnen genieten, zoals een beroep voor een nationale rechterlijke instantie (overweging 15), en
–        richtlijn 2013/33 eerbiedigt de grondrechten en neemt de beginselen in acht die met name in het Handvest worden erkend. Zij beoogt te bevorderen dat onder meer de artikelen 6 en 47 van het Handvest worden toegepast, en dient dienovereenkomstig te worden uitgevoerd (overweging 35).
11.      Artikel 2 bevat onder meer de volgende definities. Een „verzoek om internationale bescherming” is „een verzoek van een onderdaan van een derde land of een staatloze om bescherming van een lidstaat die kennelijk de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus wenst en niet uitdrukkelijk verzoekt om een andere, niet onder [richtlijn 2011/95] vallende vorm van bescherming waarom afzonderlijk kan worden verzocht”.(10) Onder „verzoeker” wordt verstaan „een onderdaan van een derde land of een staatloze die een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend waarover nog geen definitieve beslissing is genomen”.(11) Tot slot betekent „bewaring” het „vasthouden van een verzoeker door een lidstaat op een bepaalde plaats, waar de betrokkene geen bewegingsvrijheid geniet”.(12)
12.      Artikel 3 bepaalt dat richtlijn 2013/33 van toepassing is op „alle onderdanen van derde landen en staatlozen die een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied, inclusief aan de grens, in de territoriale wateren of in de transitzones, van een lidstaat indienen voor zover zij als verzoeker op het grondgebied mogen verblijven [...]”.
13.      Volgens artikel 4 kunnen de lidstaten gunstiger bepalingen inzake opvangvoorzieningen voor verzoekers vaststellen of handhaven.
14.      In artikel 8 zijn de materiële voorwaarden voor de bewaring van verzoekers om internationale bescherming geformuleerd. Verzoekers mogen uitsluitend om de in artikel 8, lid 3, vermelde redenen in bewaring worden gehouden. Zo mag een verzoeker om internationale bescherming volgens artikel 8, lid 3, onder d), in het kader van een terugkeerprocedure uit hoofde van richtlijn 2008/115/EG(13) in bewaring worden gehouden „ter voorbereiding van de terugkeer en/of ter uitvoering van het verwijderingsproces”, indien de betrokken lidstaat „op basis van objectieve criteria kan aantonen dat de betrokkene reeds de mogelijkheid van toegang tot de asielprocedure heeft gehad en er redelijke gronden zijn om aan te nemen dat de betrokkene het verzoek om internationale bescherming louter indient om de uitvoering van het terugkeerbesluit uit te stellen of te verijdelen”. De redenen voor bewaring moeten worden vastgelegd in het nationale recht.
15.      Artikel 9, „Waarborgen voor verzoekers in bewaring”, bepaalt:
„1.      Een verzoeker wordt slechts in bewaring gehouden voor een zo kort mogelijke termijn en slechts zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn.
[...]
2.      Bewaring wordt schriftelijk bevolen door rechterlijke of administratieve instanties. In het bevel tot bewaring worden de feitelijke en juridische gronden vermeld waarop het gebaseerd is.
3.      Wanneer de bewaring wordt bevolen door een administratieve instantie, zorgen de lidstaten er ambtshalve of op verzoek van de verzoeker voor dat de rechtmatigheid van de bewaring door de rechter met spoed wordt getoetst. Indien de rechtmatigheid van de bewaring ambtshalve wordt getoetst, wordt het besluit daartoe zo spoedig mogelijk bij aanvang van de bewaring genomen. Indien de verzoeker om toetsing verzoekt, wordt het besluit tot toetsing van de rechtmatigheid zo spoedig mogelijk na de aanvang van de betrokken procedures genomen. Te dien einde stellen de lidstaten in hun nationale recht een termijn vast binnen welke de rechterlijke toetsing ambtshalve en/of de rechterlijke toetsing op verzoek van de verzoeker moet worden uitgevoerd.
Indien de toetsing ertoe leidt dat de bewaring als niet rechtmatig beoordeeld wordt, wordt de betrokken verzoeker onmiddellijk vrijgelaten.
4.      Verzoekers die in bewaring worden gehouden, worden onmiddellijk schriftelijk, in een taal die zij verstaan of waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij deze verstaan, op de hoogte gebracht van de redenen van bewaring en van de in het nationale recht vastgestelde procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten, alsook van de mogelijkheid om gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging aan te vragen.
5.      De bewaring wordt, op verzoek van de verzoeker en/of ambtshalve, met redelijke tussenpozen door een rechterlijke instantie opnieuw bezien, in het bijzonder wanneer het om een bewaring van langere duur gaat of wanneer zich nieuwe omstandigheden voordoen of nieuwe informatie beschikbaar komt die van invloed kunnen zijn op de rechtmatigheid van de bewaring.
6.      Bij de in lid 3 bedoelde rechterlijke toetsing van het bevel tot bewaring zorgen de lidstaten ervoor dat verzoekers toegang hebben tot gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging. Dit omvat ten minste de voorbereiding van de vereiste proceduredocumenten en het verschijnen voor de rechterlijke instantie namens de verzoeker.
[...]”
Nationaal recht
16.      De verwijzende rechter merkt op dat tot en met 14 augustus 2017 de in § 46a, leden 6 tot en met 9, van Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu (wet nr. 325/1999 inzake asiel; hierna: „Tsjechische asielwet”) opgenomen bepalingen inzake de rechterlijke toetsing van bewaringsmaatregelen verzoekers de mogelijkheid boden om een besluit tot inbewaringstelling aan te vechten binnen een termijn van 30 dagen vanaf de datum van kennisgeving ervan. De Krajský soud (regionale rechter, Tsjechië) – de rechter in eerste aanleg – was verplicht om binnen zeven werkdagen na de datum van ontvangst van het administratieve dossier uitspraak te doen. Tegen een dergelijke uitspraak stond beroep in cassatie open bij de verwijzende rechter.
17.      § 46a, lid 9, van de Tsjechische asielwet is met ingang van 15 augustus 2017 gewijzigd bij wet nr. 222/2017. Volgens de gegevens in de verwijzingsbeslissing bepaalt de gewijzigde versie van § 46a, lid 9(14), dat wanneer een verzoeker om internationale bescherming die bij een rechter beroep heeft ingesteld tegen een bewaringsmaatregel, wordt vrijgelaten voordat die rechter uitspraak heeft gedaan op dat beroep, deze rechter de lopende rechterlijke procedure automatisch moet stopzetten. De bevoegde instanties zijn verplicht om de betrokken rechter onverwijld van de vrijlating van de verzoeker in kennis te stellen. Deze regels gelden zowel voor de procedure in eerste aanleg als, mutatis mutandis, voor beroepsprocedures bij de verwijzende rechter.
Feiten, procedure en prejudiciële vraag
18.      Op 20 maart 2017 is vastgesteld dat D. H. op het Tsjechische grondgebied verbleef zonder in het bezit te zijn van een geldig reisdocument of een verblijfsvergunning. Hij heeft een verwijderingsmaatregel in combinatie met een inreisverbod opgelegd gekregen en is in bewaring gesteld met het oog op zijn verwijdering. D. H. heeft daarop een verzoek om internationale bescherming op het Tsjechische grondgebied ingediend. Bij besluit van 28 maart 2017 hebben de bevoegde autoriteiten hem verder in bewaring gehouden omdat hij zijn verzoek om internationale bescherming uitsluitend zou hebben ingediend om zijn verblijfsstatus te regulariseren en verwijdering uit Tsjechië te voorkomen (hierna: „bewaringsmaatregel”).
19.      D. H. heeft tegen die maatregel beroep ingesteld bij de Krajský soud, die het beroep op 4 juli 2017 ongegrond heeft verklaard. Op 16 augustus 2017, dat wil zeggen daags nadat de litigieuze nationale maatregel van kracht was geworden, heeft D. H. tegen die uitspraak beroep in cassatie ingesteld bij de verwijzende rechter.
20.      Intussen had D. H. op 5 april 2017 zijn verzoek om internationale bescherming ingetrokken, waarna hij was vrijgelaten en op 5 mei 2017 vrijwillig het Tsjechische grondgebied had verlaten en was afgereisd naar Belarus. De bevoegde instanties hebben de verwijzende rechter van de vrijlating van D. H. in kennis gesteld en hem verzocht de lopende cassatieprocedure conform de litigieuze nationale maatregel stop te zetten.
21.      Tegen deze achtergrond legt de verwijzende rechter het Hof de volgende vraag voor:
„Moet artikel 9 van [richtlijn 2013/33], gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het Handvest [...], aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die het voor [de verwijzende rechter] onmogelijk maakt om een rechterlijke beslissing inzake de bewaring van een onderdaan van een derde land te toetsen nadat die onderdaan van een derde land uit bewaring is vrijgelaten?”
22.      De Tsjechische Republiek en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. De zaak is toegewezen aan de Grote kamer. Ondanks het kennelijke belang van de aan de orde gestelde problematiek is er geen terechtzitting gehouden.
Beoordeling
Ontvankelijkheid
23.      Het is vaste rechtspraak dat in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU de nationale rechter, die als enige rechtstreeks kennis heeft van de feiten van het geding, het best in staat is om, met volledige kennis van zaken, de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis te beoordelen. Wanneer de gestelde vraag betrekking heeft op de uitlegging van het recht van de Unie, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden.
24.      D. H. is uit bewaring vrijgelaten (en heeft vervolgens het Tsjechische grondgebied verlaten). Bijgevolg rijst de vraag, die het Hof ambtshalve zal onderzoeken, of de verwijzende rechter verzoekt om een advies over een algemene of hypothetische vraag, wat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zou maken.(15)
25.      Dat is naar mijn mening niet het geval. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de bewaringsmaatregel zelf niet is vernietigd, terwijl dat naar nationaal recht een voorwaarde is om schadevergoeding wegens onrechtmatige bewaring te kunnen vorderen. Volgens de verwijzende rechter heeft automatische stopzetting tot gevolg dat uit bewaring vrijgelaten verzoekers het recht op een dergelijke schadevergoeding wordt ontnomen. Dit standpunt wordt door de Tsjechische regering betwist.
26.      Het is niet aan het Hof om zich uit te spreken over de toepasselijkheid van nationale bepalingen die relevant zijn voor de uitkomst van het hoofdgeding, maar het Hof moet in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de rechterlijke instanties van de Unie en de nationale rechterlijke instanties acht slaan op de in de verwijzingsbeslissing omschreven juridische context waarin de prejudiciële vraag moet worden geplaatst.(16) Het Hof is daarentegen bevoegd om de nationale rechter alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die hem in staat stellen de verenigbaarheid van het nationale recht met het Unierecht te beoordelen bij de beslechting van het bij hem aanhangige geding.(17)
27.      Daar het mogelijk blijft dat D. H. verder wil gaan met de procedure teneinde de aan hem opgelegde bewaringsmaatregel vernietigd te krijgen, en daar de verwijzende rechter van oordeel is dat het antwoord van het Hof op de prejudiciële vraag relevant is voor zijn beoordeling in het hoofdgeding, ben ik van mening dat het Hof die vraag dient te onderzoeken.
Algemene opmerkingen
28.      Het staat vast dat D. H. een verzoek om internationale bescherming heeft ingediend en dus een verzoeker in de zin van richtlijn 2013/33 is.(18) Ook staat buiten kijf dat hij als gevolg van de bewaringsmaatregel in bewaring is gehouden in de zin van artikel 2, onder h), van die richtlijn.
29.      De verwijzende rechter licht toe dat, terwijl op de procedure in eerste aanleg waarin D. H. de bewaringsmaatregel heeft aangevochten, de nationale wetgeving van toepassing was zoals die vóór 15 augustus 2017 van kracht was, op de thans bij hem aanhangige procedure de gewijzigde versie van de betrokken bepaling van toepassing is, die automatische stopzetting voorschrijft.
30.      De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of artikel 9 van richtlijn 2013/33 aan de litigieuze nationale maatregel in de weg staat. Hij is zich – en dat valt te prijzen – bewust van zijn verantwoordelijkheid om, indien nodig, de volle werking van die richtlijn te waarborgen, zonder de voorafgaande intrekking van de litigieuze nationale maatregel door de wetgever of door enige andere constitutionele procedure af te wachten.(19) Ook is hij zich ervan bewust dat hij de betrokken bepaling zo veel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van richtlijn 2013/33, om ervoor te zorgen dat het met deze richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt(20) en dat de volle werking van deze richtlijn wordt verzekerd en in de bij hem aanhangige procedure tot een oplossing wordt gekomen die in overeenstemming is met de daarmee nagestreefde doelstelling(21). De verwijzende rechter benadrukt dat de litigieuze nationale maatregel die automatische stopzetting voorschrijft, geldt voor alle procedures, dat wil zeggen zowel in eerste aanleg als in hoger beroep.
31.      Wanneer een administratieve of rechterlijke instantie van een lidstaat de ter uitvoering van richtlijn 2013/33 vastgestelde nationale bepalingen toepast, valt haar handelen binnen de werkingssfeer van het Unierecht en brengt zij derhalve dit recht ten uitvoer in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest.(22) Dit betekent dat die instantie de in de artikelen 6 en 47 van het Handvest verankerde grondrechten, namelijk het recht op vrijheid en het recht op effectieve rechterlijke bescherming, dient te eerbiedigen.
32.      Voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen met door het EVRM gewaarborgde rechten, zijn de inhoud en reikwijdte ervan dezelfde als die welke er door dat verdrag aan worden toegekend.(23) Volgens de toelichtingen bij het Handvest correspondeert artikel 6 met artikel 5 EVRM, terwijl artikel 47 van het Handvest is gebaseerd op artikel 13 EVRM.(24) Het minimumbeschermingsniveau van de gewaarborgde rechten wordt daarmee niet alleen bepaald door de tekst van het EVRM(25), maar met name ook door de rechtspraak van de Straatsburgse rechter(26).
33.      Het Hof dient zich in wezen over twee vragen te buigen. Ten eerste: hoe ver reikt het door artikel 9 van richtlijn 2013/33 gewaarborgde recht op rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring? Ten tweede: in hoeverre zijn de voorwaarden die gelden voor de toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel in eerste aanleg, ook van toepassing op de toetsing van die maatregel door een hogere rechter?
Rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring: artikel 9 van richtlijn 2013/33
34.      Artikel 8 van richtlijn 2013/33 bevat strikte materiële voorwaarden voor de bewaring van verzoekers om internationale bescherming. In artikel 9 zijn vervolgens een aantal belangrijke waarborgen voor in bewaring gestelde verzoekers geformuleerd. Zo mag de betrokkene slechts in bewaring worden gehouden zolang de in artikel 8, lid 3, genoemde redenen van toepassing zijn (artikel 9, lid 1). Hoewel dit in de verwijzingsbeslissing niet met zoveel woorden wordt vermeld, was de inbewaringstelling van D. H. kennelijk gebaseerd op artikel 8, lid 3, onder d)(27).
35.      Wanneer een verzoeker in bewaring wordt gehouden, moet hij de mogelijkheid hebben de rechtmatigheid van die maatregel met spoed door de rechter te laten toetsen.(28) Daarbij geniet hij belangrijke aanvullende procedurele waarborgen, namelijk het recht om in een taal die hij verstaat op de hoogte te worden gebracht van de redenen van bewaring en van de procedures om het bevel tot bewaring aan te vechten(29), en de toegang tot gratis rechtsbijstand en vertegenwoordiging(30). Indien zijn bewaring onrechtmatig wordt bevonden, moet de verzoeker onmiddellijk worden vrijgelaten.
36.      Daar de in artikel 9 van richtlijn 2013/33 opgenomen bepalingen moeten worden gelezen in het licht van de artikelen 6 en 47 van het Handvest en van de bepalingen van het EVRM waaraan in het Handvest wordt gerefereerd, zal ik beginnen met de door het EVRM voorgeschreven beschermingsstandaarden in herinnering te roepen.
37.      Artikel 5, lid 1, EVRM bepaalt dat niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen, behalve in de in deze bepaling genoemde specifieke gevallen en overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure. Volgens artikel 5, lid 4, heeft eenieder wie zijn vrijheid is ontnomen, het recht zich tot de rechter te wenden opdat deze spoedig beslist over de rechtmatigheid van zijn detentie, en zijn invrijheidstelling beveelt indien de detentie onrechtmatig is.(31) Het belangrijkste doel van die rechterlijke toetsing is uiteraard om de gedetineerde in staat te stellen zijn recht op vrijheid te effectueren. Indien zijn detentie onrechtmatig is, mag hij natuurlijk niet langer worden vastgehouden.
38.      De gevolgen noch de effecten van een onrechtmatige detentie verdwijnen echter als bij toverslag wanneer de deuren van het detentiecentrum openzwaaien en de gedetineerde zijn vrijheid tegemoet loopt. Een rechterlijke vaststelling dat een persoon onrechtmatig gedetineerd is geweest, is een vaststelling dat die persoon gedurende die dagen of weken niet opgesloten had mogen zitten. Niets ter wereld kan hem die tijd teruggeven, in vrijheid. De rechter kan wel vaststellen dat de detentie onrechtmatig was en daarmee de zaken juridisch rechtzetten. Dat kan van belang zijn voor de toekomst, bijvoorbeeld wanneer de betrokkene op enig moment een formulier zal moeten invullen waarin wordt gevraagd naar zijn verleden, of wanneer een ambtenaar of potentiële werkgever online informatie over hem zal opzoeken. De vaststelling dat een persoon onrechtmatig gedetineerd is geweest, kan op zichzelf al enige troost bieden: de officiële erkenning dat een fout is gemaakt en die persoon onrecht is aangedaan. En de betrokkene kan verder willen gaan, door schadeloosstelling te eisen voor de verloren dagen of weken. Artikel 5, lid 5, EVRM bepaalt dan ook duidelijk en ondubbelzinnig dat eenieder wie in strijd met de in de leden 1 en 4 van dit artikel opgenomen bepalingen zijn vrijheid is ontnomen, recht heeft op schadeloosstelling.(32)
39.      Met betrekking tot het in artikel 47 van het Handvest verankerde recht op rechterlijke bescherming heeft het Hof geoordeeld dat eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden. Het heeft beklemtoond dat het inherent is aan het bestaan van een rechtsstaat dat er effectieve rechterlijke toetsing bestaat om de naleving van de bepalingen van Unierecht te verzekeren.(33)
40.      Uit de bewoordingen van artikel 9, leden 3 en 5, van richtlijn 2013/33 blijkt duidelijk dat een in bewaring gehouden verzoeker de mogelijkheid moet hebben om de rechtmatigheid van zijn bewaring door de rechter te laten toetsen. Blijft dat recht bestaan wanneer de verzoeker op grond van een administratief besluit van de bevoegde nationale instanties uit bewaring wordt vrijgelaten, terwijl de procedure die hij tijdens zijn bewaring aanhangig heeft gemaakt, nog loopt?
41.      Ik meen dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord.
42.      Artikel 9, lid 3, begint met de woorden „[w]anneer de bewaring wordt bevolen door een administratieve instantie”. Er staat niet „[w]anneer een verzoeker in bewaring wordt gehouden”. De nadruk ligt dus op het rechtsfeit dat de bevoegde nationale instanties een bevel tot vrijheidsbeneming hebben gegeven. Het is dat rechtsfeit dat moet worden beoordeeld, aangezien het wettelijk verankerde recht op vrijheid door de handelwijze van de staat is beknot.
43.      Dit wordt bevestigd door het feit dat artikel 9, lid 2, preciseert dat „[b]ewaring schriftelijk [wordt] bevolen door rechterlijke of administratieve instanties. In het bevel tot bewaring worden de feitelijke en juridische gronden vermeld waarop het gebaseerd is.” Het is het bevel tot bewaring dat het voorwerp is van de rechterlijke toetsing, daar dat bevel de grondslag voor de vrijheidsbeneming vormt. Indien de toetsing van dat bevel ertoe leidt dat „de bewaring als niet rechtmatig beoordeeld wordt, wordt de betrokken verzoeker onmiddellijk vrijgelaten” (artikel 9, lid 3, laatste zin). Dat de rechtmatigheid van het bevel tot bewaring streng moet worden getoetst, wordt onderstreept door overweging 15 van richtlijn 2013/33, waarin staat te lezen dat verzoekers alleen in bewaring mogen worden genomen onder duidelijk omschreven uitzonderlijke voorwaarden en alleen indien dit beantwoordt aan de beginselen van noodzakelijkheid en evenredigheid.(34)
44.      Ik meen dan ook dat de bewoordingen van artikel 9 van richtlijn 2013/33 de door mij voorgestane lezing van deze bepaling ondersteunen.
45.      Wat voorts de doelstellingen en de strekking van die bepaling betreft, merk ik op dat het gebruikelijke en onmiddellijke doel van een verzoek om rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van een bewaringsmaatregel uiteraard de vernietiging van het bevel tot bewaring is, zodat de betrokkene zijn vrijheid kan terugkrijgen. Echter, of een persoon nu wordt vrijgelaten op grond van een later administratief besluit van de bevoegde instanties dan wel op grond van een rechterlijke beslissing waarbij het oorspronkelijke bevel tot bewaring is vernietigd, de gevolgen en effecten van de bewaring blijven hetzelfde.
46.      Een lezing van de richtlijn die erop neerkomt dat wanneer de betrokkene zich niet langer in bewaring bevindt, hij geen aanspraak meer heeft op bescherming, zou tot vreemde ongerijmdheden leiden. Twee voorbeelden volstaan om dit te illustreren.
47.      Gesteld dat twee verzoekers om internationale bescherming, A en B, beiden door de bevoegde autoriteiten in bewaring worden gehouden om redenen die volgens artikel 8, lid 3, van richtlijn 2013/33 niet zijn toegestaan. Beiden dienen een verzoek om rechterlijke toetsing in. Na twee weken realiseren de instanties zich dat zij persoon A ten onrechte hebben vastgezet, waarop zij hem in de ochtend van de vijftiende dag van zijn bewaring in vrijheid stellen. Persoon B blijft vastzitten. Nog diezelfde middag worden beide verzoeken door de ter zake bevoegde rechter behandeld. Indien het feit dat een persoon uit bewaring is vrijgelaten, betekent dat die persoon geen rechten meer kan ontlenen aan de richtlijn, zal A’s zaak terzijde worden gelegd, terwijl B een beslissing zal verkrijgen waarbij het bevel tot bewaring wordt vernietigd, en wordt gelast dat hij die middag onverwijld uit bewaring wordt vrijgelaten, wat hem de mogelijkheid geeft om schadeloosstelling wegens onrechtmatige bewaring te eisen. Er zit maar zes uur tussen de tijdstippen waarop A en B hun vrijheid terugkrijgen. Beiden zijn langer dan twee weken onrechtmatig in bewaring gehouden. Toch zou bij een restrictieve lezing van artikel 9, erop neerkomend dat deze bepaling enkel van toepassing is op verzoekers die zich ten tijde van de behandeling van hun verzoek nog in bewaring bevinden, A elke vorm van rechterlijke bescherming worden onthouden.
48.      Gesteld – en dit is mijn tweede voorbeeld – dat verzoeker C door de bevoegde nationale instanties in bewaring wordt gehouden. Het is een geval van persoonsverwisseling: hoewel hij inderdaad om internationale bescherming heeft verzocht, is hij in werkelijkheid niet de persoon D aan wie de instanties de bewaringsmaatregel wilden opleggen, en de richtlijn biedt geen grondslag om hem in bewaring te houden. Hij dient een verzoek om rechterlijke toetsing in. Nog voordat hij zijn zaak kan bepleiten (en terwijl hij nog steeds luidruchtig protesteert dat hij niet persoon D is), wordt hij uitgezet. Hij bevindt zich dus niet langer in bewaring. Volgens de restrictieve lezing van artikel 9 kan hij niet op rechterlijke bescherming rekenen omdat hij is „vrijgelaten” (doordat hij is uitgezet).
49.      Als de bevoegde instanties een persoon die zij op grond van artikel 8 van richtlijn 2013/33 in bewaring hebben gesteld, buiten de werkingssfeer van artikel 9 van deze richtlijn kunnen brengen en hem de door deze bepaling geboden bescherming kunnen onthouden door hem simpelweg bij een later administratief besluit in vrijheid te stellen (en vervolgens een bepaling inzake automatische stopzetting zoals die in het hoofdgeding toe te passen), is de kans op misbruik zeer reëel. Door een verzoeker om internationale bescherming achtereenvolgens in bewaring te stellen, vrij te laten, opnieuw in bewaring te stellen en wederom vrij te laten, zouden de instanties ervoor kunnen zorgen dat die persoon het bevel c.q. de bevelen tot bewaring nooit door de rechter kan laten toetsen.
50.      Ik wil daarmee niet zeggen dat dit ook werkelijk gebeurt. Wel verwijs ik naar het historische voorbeeld van een onzalige wet die door het parlement van het Verenigd Koninkrijk werd aangenomen op het hoogtepunt van de door de suffragettes gevoerde strijd voor vrouwenkiesrecht. Militanten werden gevangengezet wegens het toebrengen van geringe schade aan eigendommen of wegens het tegenwerken van de politie. Zij gingen in de gevangenis in hongerstaking en kregen op vrij hardhandige wijze dwangvoeding toegediend. De publieke opinie begon in hun voordeel te kantelen. De liberale regering van Stanley Baldwin kreeg een ingeving: zou het niet beter zijn om de suffragettes voorwaardelijk in vrijheid te stellen, in plaats van hun in de gevangenis dwangvoeding toe te dienen zodra hun conditie een bepaalde ondergrens had bereikt? Zodra zij dan weer zouden zijn begonnen met eten en op krachten zouden zijn gekomen, zouden zij opnieuw kunnen worden gearresteerd en opgesloten. Aldus kwam de Prisoners (Temporary Discharge for Ill Health) Act 1913 (wet van 1913 betreffende de tijdelijke vrijlating van gevangenen wegens hun slechte gezondheidstoestand) tot stand, die al snel de bijnaam „The Cat and Mouse Act” (de kat-en-muiswet) kreeg vanwege de overduidelijke wrede analogie met een kat die met zijn prooi speelt alvorens de genadeklap toe te dienen. Net zoals toen ligt in de omstandigheden van de onderhavige zaak misbruik duidelijk op de loer.
51.      Ook breng ik in herinnering dat volgens de verwijzende rechter de vernietiging van de bewaringsmaatregel door de rechter een voorwaarde is om schadeloosstelling wegens onrechtmatige bewaring te kunnen vorderen. Ik stel vast dat de Tsjechische regering in haar schriftelijke opmerkingen te kennen geeft dat dit naar nationaal recht niet noodzakelijkerwijs het geval is, maar neem hier geen standpunt in over de vraag of die regering dan wel de Nejvyšší správní soud het op dit punt bij het rechte eind heeft. Ik laat het bij twee opmerkingen van meer algemene aard.
52.      Ten eerste is het doel van de in artikel 9 geformuleerde waarborgen dat de in artikel 8, lid 3, opgenomen gronden voor bewaring worden getoetst, niet alleen om te verzekeren dat een verzoeker wordt vrijgelaten indien niet kan worden vastgesteld dat een of meer van die gronden aanwezig zijn, maar ook om willekeurige inbreuken op het aan de verzoeker toekomende recht op vrijheid te ontmoedigen.(35) Daar die bepaling moet worden gelezen in het licht van de in de artikelen 6 en 47 van het Handvest verankerde grondrechten, pleit dit voor een ruime uitlegging ervan. Omgekeerd lijkt de tegengestelde uitlegging mij met die grondrechten in strijd te zijn.(36)
53.      Ten tweede biedt de rechtspraak van het Hof over procesbelang mijns inziens nuttige aanwijzingen in dit verband. Zo heeft het Hof in de context van door de Raad in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid vastgestelde individuele beperkende maatregelen geoordeeld dat een verzoeker een belang behoudt bij de nietigverklaring van een handeling, in het bijzonder wanneer de vaststelling van een onrechtmatigheid de basis kan vormen voor een toekomstige vordering tot vergoeding van materiële of immateriële schade(37) die hij heeft geleden als gevolg van de bestreden handeling.(38) Zelfs als er geen kans op toekenning van een geldelijke schadevergoeding bestaat, zou een verzoeker een moreel belang kunnen hebben bij de voortzetting van de procedure, op grond dat een eventuele nietigverklaring een vorm van vergoeding zou zijn voor de immateriële schade die hij wegens de onrechtmatigheid van de betrokken handeling heeft geleden.(39)
54.      Naar mijn mening kunnen de in die rechtspraak geformuleerde beginselen redelijkerwijs worden toegepast op een situatie als de onderhavige, waarin inbreuk is gemaakt op het in artikel 6 van het Handvest neergelegde recht op vrijheid van de betrokken persoon. Ik meen derhalve dat artikel 9 van richtlijn 2013/33 niet uitsluitend aan een verzoeker die nog altijd in bewaring wordt gehouden, het recht toekent om de aan hem opgelegde bewaringsmaatregel ter toetsing voor te leggen aan de rechter. Ook een verzoeker die in bewaring is gehouden, maar vervolgens op grond van een administratief besluit in vrijheid is gesteld, ontleent aan die bepaling het recht om de rechter te verzoeken zijn inbewaringstelling onrechtmatig te verklaren. Daarbij is irrelevant of die onrechtmatigverklaring de betrokkene morele genoegdoening voor het hem aangedane onrecht biedt dan wel als opstapje dient om schadeloosstelling wegens onrechtmatige bewaring te vorderen.
55.      Tot slot breng ik in herinnering dat de litigieuze nationale maatregel volgens de verwijzende rechter automatische stopzetting voorschrijft en daarmee elke mogelijkheid van rechterlijke toetsing van een bestuurlijke bewaringsmaatregel uitsluit, zelfs in eerste aanleg. De verwijzende rechter stelt dat een dergelijke regeling onverenigbaar is met artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33, en ik ben het daarmee eens. Een bepaling die er in de praktijk in feite op neerkomt dat de rechter zijn toezicht niet kan uitoefenen, valt in mijn ogen moeilijk te verenigen met het binnen de Europese Unie geldende fundamentele beginsel van de rechtsstaat.
56.      Ik ben dan ook van mening dat de vraag van de verwijzende rechter in algemene zin aldus moet worden beantwoord dat artikel 9 van richtlijn 2013/33 in de weg staat aan een nationale bepaling zoals die in het hoofdgeding, die de nationale rechterlijke instanties verplicht om een rechterlijke procedure die een verzoeker om internationale bescherming aanhangig heeft gemaakt teneinde de rechtmatigheid van een aan hem opgelegde bewaringsmaatregel te betwisten, automatisch stop te zetten wanneer de betrokken persoon op grond van een later administratief besluit uit bewaring wordt vrijgelaten voordat de rechterlijke instantie uitspraak doet.
Rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van bewaring: hogerberoepsprocedures
57.      In casu heeft D. H. de aan hem opgelegde bewaringsmaatregel door de rechter in eerste aanleg kunnen laten toetsen voordat de gewijzigde versie van § 46a, lid 9, van de Tsjechische asielwet van kracht werd.
58.      Laat het Unierecht de lidstaten de vrijheid om te bepalen dat een hogerberoepsprocedure tegen een rechtmatigheidstoetsing in eerste aanleg automatisch moet worden stopgezet wanneer de verzoeker op grond van een administratief besluit uit bewaring wordt vrijgelaten voordat de rechterlijke instantie uitspraak doet?
59.      Zowel de Tsjechische regering als de Commissie is van mening dat een dergelijke opvatting verenigbaar is met artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33.
60.      Ik deel hun standpunt niet.
61.      Richtlijn 2013/33 beoogt hoge beschermingsnormen en eerlijke, effectieve procedures in te voeren voor verzoekers.(40) Uit de ontstaansgeschiedenis van deze richtlijn blijkt dat juridische en procedurele waarborgen rond de bewaring van verzoekers werden geïntroduceerd teneinde te komen tot meer harmonisatie en tot een verbetering van de beschermingsnormen zoals die waren vastgelegd in de eerdere richtlijn tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (richtlijn 2003/9/EG(41)). Het doel was om te verzekeren dat de betrokken regels volledig strookten met de in het Handvest verankerde grondrechten en met uit het internationaal recht voortvloeiende verplichtingen.(42)
62.      Voor zover richtlijn 2013/33 voorziet in een minimumharmonisatie van de opvangvoorzieningen voor verzoekers(43), stelt zij een bepaalde ondergrens vast die door elke lidstaat in acht moet worden genomen. Het staat de lidstaten echter vrij om gunstigere regels vast te stellen.
63.      Richtlijn 2013/33 verplicht de lidstaten niet om te voorzien in een rechtsgang in tweede aanleg voor verzoekers die een in eerste aanleg gegeven beslissing willen aanvechten.(44) Bovendien is het vaste rechtspraak dat het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming een particulier een recht op toegang tot een rechter verleent, maar geen recht op een behandeling van zijn zaak door meerdere instanties.(45)
64.      Een nationale bepaling zoals die in het hoofdgeding valt dus duidelijk onder de procedurele autonomie van de lidstaten, mits de Unierechtelijke beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.(46) Overigens kan ervan worden uitgegaan dat rechtspraak in twee instanties niet alleen de verzoeker tot voordeel strekt. Zo biedt een tweede aanleg de bevoegde instanties van de lidstaten de mogelijkheid om op te komen tegen wat zij (terecht of ten onrechte) als „slechte” beslissingen in eerste aanleg beschouwen. En wanneer de beslissingen in eerste aanleg door veel verschillende rechters worden gegeven, stelt een tweede aanleg de hogere rechters in staat een coherente rechtspraak te ontwikkelen, die bijdraagt tot consistentie en rechtszekerheid voor eenieder.
65.      Niettemin dient bij de beoordeling van de aan de lidstaten gelaten beoordelingsmarge rekening te worden gehouden met het feit dat artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33 in verband met de vaststelling van opvangvoorzieningen voor verzoekers in de ruimere context van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel specifiek uitdrukking geeft aan het recht op een doeltreffende voorziening in rechte. Het doel van die richtlijn is om ervoor te zorgen dat er effectieve juridische en procedurele waarborgen bestaan om de rechtmatigheid van bewaringmaatregelen te verzekeren.(47)
66.      Het Hof heeft uitspraak gedaan in een aantal zaken waarin een particulier hoger beroep wenste in te stellen tegen een in eerste aanleg gegeven beslissing met betrekking tot aan het Unierecht ontleende rechten, terwijl de betrokken Uniewetgeving niet voorschreef dat op nationaal niveau werd voorzien in rechtspraak in twee instanties. In die zaken moesten de nationale procedureregels betreffende het verloop van een dergelijke hogerberoepsprocedure worden getoetst aan het doeltreffendheidsbeginsel. Twee recente voorbeelden illustreren de benadering van het Hof in dezen.
67.      Zo betrof de zaak Belastingdienst/Toeslagen(48) een door een derdelander ingesteld hoger beroep tegen een beslissing van de nationale autoriteiten waarbij terugbetaling van tegemoetkomingen in huur‑ en zorgkosten was gelast. De verwijzende rechter verzocht om uitlegging van artikel 39 van richtlijn 2005/85/EG (49) en van artikel 13 van richtlijn 2008/115, gelezen in samenhang met artikel 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest. De vraag was of die bepalingen in de weg stonden aan een nationale regeling die weliswaar voorzag in de mogelijkheid van hoger beroep tegen een uitspraak in eerste aanleg waarbij een besluit tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en tot oplegging van een terugkeerverplichting werd bevestigd, maar dit rechtsmiddel niet gepaard liet gaan met schorsende werking van rechtswege, ook al had de betrokkene gesteld dat er een ernstig risico op schending van het beginsel van non-refoulement bestond.
68.      Het Hof erkende dat, hoewel geen van die richtlijnen een regel bevatte over de invoering of invulling van een tweede aanleg voor rechtsmiddelen tegen besluiten tot afwijzing van een verzoek om internationale bescherming en terugkeerbesluiten(50), „richtlijn 2008/115, zoals richtlijn 2005/85, moet worden uitgelegd met inachtneming van de grondrechten en de beginselen die met name zijn neergelegd in het Handvest, zoals volgt uit overweging 24 van de als eerste genoemde richtlijn en overweging 8 van de als tweede genoemde richtlijn”(51). Het Hof legde de betrokken nationale bepalingen vervolgens langs de meetlat van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid, en stelde vast dat het doeltreffendheidsbeginsel in dat geval geen eisen met zich bracht die verder gingen dan die welke voortvloeiden uit de grondrechten, met name die welke door artikel 47 van het Handvest worden gewaarborgd.(52) Het Hof kwam tot de slotsom dat beide beginselen werden geëerbiedigd.
69.      In het arrest Sánchez Morcillo en Abril García(53), dat ging over de uitlegging van artikel 7 van richtlijn 93/13/EEG betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten(54) en van artikel 47 van het Handvest, oordeelde het Hof daarentegen dat de aan de orde zijnde nationale regeling afbreuk deed aan de effectiviteit van de door richtlijn 93/13 beoogde consumentenbescherming.(55) In het kader van de toetsing van de betrokken nationale regeling aan het doeltreffendheidsbeginsel merkte het Hof op dat de voor de lidstaten geldende verplichting tot waarborging van de effectiviteit van de rechten die de justitiabelen aan richtlijn 93/13 ontlenen (in dat geval de rechten om op te komen tegen het gebruik van oneerlijke bedingen), impliceert dat moet worden gezorgd voor rechterlijke bescherming, een vereiste dat tevens in artikel 47 van het Handvest is neergelegd en door de nationale rechter in acht dient te worden genomen. Die bescherming moet zowel gelden voor de aanwijzing van de rechterlijke instanties die bevoegd zijn kennis te nemen van vorderingen die op het Unierecht zijn gebaseerd, als voor de vaststelling van de procedureregels voor dergelijke vorderingen.(56)
70.      Mij lijkt dat de door het Hof in deze laatste zaak gevolgde benadering hier zinvol naar analogie kan worden toegepast. Het zal uiteindelijk van de effectiviteit van de rechterlijke toetsing van bewaringsmaatregelen afhangen of de materiële voorwaarden en de waarborgen zoals die zijn geformuleerd in artikel 8 respectievelijk artikel 9 van richtlijn 2013/33, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, verzoekers de beoogde bescherming bieden.
71.      Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, zijn in mijn ogen met name de volgende aspecten van de door de verwijzende rechter beschreven situatie relevant.
72.      Ten eerste kan automatische stopzetting leiden tot willekeur in de behandeling. Wanneer de rechter in hoger beroep niet in staat is geweest om vóór de vrijlating van de betrokkene uitspraak te doen op het beroep tegen de in eerste aanleg gegeven beslissing inzake een bewaringsmaatregel, zal er sprake zijn van een verschil in behandeling ten opzichte van gevallen waarin de verzoeker in bewaring blijft. Zelfs wanneer de toetsingsgronden en de omstandigheden gelijk zijn, zou in het laatste geval de verzoeker de in eerste aanleg gegeven beslissing in hoger beroep kunnen aanvechten, terwijl in het eerste geval de verzoeker die mogelijkheid niet zou hebben.
73.      Ten tweede zouden de administratieve instanties – door de betrokken verzoeker simpelweg vrij te laten – ervoor kunnen zorgen dat een in eerste aanleg gegeven beslissing nooit door de rechter in hoger beroep kan worden getoetst. Dit lijkt niet echt te stroken met het beginsel van processuele gelijkheid van partijen.(57) En daar het de bevoegde instanties zijn die de rechter van de vrijlating van de verzoeker in kennis stellen en hem daarmee verplichten de bij hem aanhangige procedure automatisch stop te zetten, kunnen die instanties de rechter in hoger beroep ook belemmeren in de uitoefening van zijn onafhankelijke functie. Indien het inderdaad zo is dat, zoals de verwijzende rechter in de verwijzingsbeslissing stelt, een cassatieberoep doorgaans pas bij hem belandt nadat de betrokken verzoeker is vrijgelaten, betekent automatische stopzetting dat de verwijzende rechter daadwerkelijk de kans wordt ontnomen om bewaringsmaatregelen op hun rechtmatigheid te toetsen.
74.      Hoewel het zonder meer juist is dat artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33 geen rechtsgang in tweede aanleg vereist, neemt dit in mijn ogen niet weg dat wanneer de lidstaten ervoor kiezen die extra rechtsgang in hun nationale rechtsstelsel op te nemen, de voorwaarden waaronder de toetsing wordt verricht, het algemene kader van de in die richtlijn geformuleerde waarborgen en dus artikel 47 van het Handvest moeten eerbiedigen.
75.      Hier kan een nuttige parallel worden getrokken met het uit de beginjaren van het Hof daterende arrest Sotgiu(58). Dat arrest betrof de uitlegging van de in artikel 48, lid 4, van het EEG‑Verdrag vervatte uitzondering op het vrij verkeer van werknemers voor betrekkingen in overheidsdienst. Het Hof overwoog dat aan de belangen die de lidstaten met deze uitzondering konden beschermen, genoegzaam tegemoet werd gekomen door de mogelijkheid de toelating van buitenlandse onderdanen tot bepaalde werkzaamheden bij de overheid te beperken. De betrokken bepaling kon volgens het Hof evenwel niet worden ingeroepen om discriminerende maatregelen op het gebied van de beloning of andere arbeidsvoorwaarden te rechtvaardigen jegens werknemers wanneer die eenmaal tot de overheidsdienst waren toegelaten.(59)
76.      Naar analogie hiermee ben ik van mening dat áls een lidstaat voorziet in de mogelijkheid om bij een hogere rechter op te komen tegen een in eerste aanleg gegeven beslissing inzake bewaring, deze lidstaat dan de waarborgen die zijn geformuleerd in artikel 9 van richtlijn 2013/33, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, waaronder effectieve toegang tot rechterlijke toetsing, moet eerbiedigen.
77.      Ik heb elders opgemerkt dat wanneer een binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallende nationale maatregel het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest beperkt, een dergelijke beperking alleen gerechtvaardigd kan zijn voor zover zij bij wet wordt gesteld, de wezenlijke inhoud van dat recht in acht neemt en (overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel) slechts wordt gesteld voor zover zij noodzakelijk is en daadwerkelijk beantwoordt aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Naar mijn mening moet in zaken als de onderhavige de in artikel 52, lid 1, van het Handvest bedoelde beoordeling worden verricht om het beschermingsniveau dat artikel 47 van het Handvest aan particulieren verleent, te verzekeren. Toepassing van een andere methode zou het onverwachte (en volgens mij onaanvaardbare) gevolg hebben dat lidstaten aan die toetsing zouden kunnen ontsnappen louter omdat zij – binnen de grenzen van hun procedurele autonomie – optraden op een gebied waar de Uniewetgever het recht op een doeltreffende voorziening in rechte specifiek tot uitdrukking heeft gebracht.(60)
78.      Tegen deze achtergrond ben ik van mening dat de litigieuze nationale maatregel niet voldoet aan het doeltreffendheidsbeginsel.
79.      Hoe zit het met het gelijkwaardigheidsbeginsel?
80.      Dat beginsel vereist gelijke behandeling van vergelijkbare vorderingen die zijn gebaseerd op een schending van het nationale recht enerzijds en van het Unierecht anderzijds, en niet de gelijkwaardigheid van de verschillende soorten procedures van nationaal recht.(61) De positie van een derdelander die verzoekt om internationale bescherming is in bepaalde opzichten bijzonder. Zo zullen bijvoorbeeld internationaalrechtelijke verplichtingen alsook specifieke Unierechtelijke bepalingen van invloed zijn op die positie.(62) Voor een derdelander die om internationale bescherming verzoekt in het kader van richtlijn 2013/33, gelden dus niet noodzakelijkerwijs dezelfde procedureregels als voor nationale aangelegenheden.
81.      Ik merk op dat de verwijzende rechter in zijn verwijzingsbeslissing verschillende voorbeelden noemt van nationale procedures die voorzien in rechterlijke toetsing van vrijheidsbenemende maatregelen, zoals de toetsing van de rechtmatigheid van een inbewaringstelling door de politie of van een gedwongen opname in een zorginstelling. Die procedures lijken op het eerste gezicht als vergelijkingsmaatstaf voor de litigieuze nationale maatregel te kunnen dienen. Het is echter uiteindelijk aan de verwijzende rechter om na te gaan of nationale procedurevoorschriften die zijn vastgesteld om uitvoering te geven aan richtlijn 2013/33, vergelijkbaar zijn met meer algemene procedurevoorschriften die op de detentie van personen van toepassing zijn. Volgens de formulering van het Hof staat het, „[w]at de vergelijkbaarheid van de beroepen betreft, [...] aan de nationale rechter, die rechtstreeks bekend is met de toepasselijke procedureregels, om na te gaan of de betrokken beroepen vergelijkbaar zijn wat hun voorwerp, oorzaak en voornaamste kenmerken betreft”.(63)
Conclusie
82.      Gelet op al het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Nejvyšší správní soud te beantwoorden als volgt:
„Artikel 9 van richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming, gelezen in samenhang met de artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het in de weg staat aan een nationale bepaling zoals die in het hoofdgeding, die de nationale rechterlijke instanties verplicht om een rechterlijke procedure die een verzoeker om internationale bescherming aanhangig heeft gemaakt teneinde de rechtmatigheid van een aan hem opgelegde bewaringsmaatregel te betwisten, automatisch stop te zetten wanneer de betrokken persoon op grond van een later administratief besluit uit bewaring wordt vrijgelaten voordat de rechterlijke instantie uitspraak doet.”
1      Oorspronkelijke taal: Engels.
2      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96, met rectificatie in PB 2016, L 213, blz. 21).
3      PB 2010, C 83, blz. 389 (hierna: „Handvest”).
4      Ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”).
5      Artikel 6 van het Handvest correspondeert met artikel 5 EVRM.
6      Dit recht is gebaseerd op artikel 13 EVRM.
7      Toelichtingen bij het Handvest van de grondrechten (PB 2007, C 303, blz. 17).
8      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 (PB 2013, L 180, blz. 60).
9      Op de bijeenkomst van de Europese Raad van 10‑11 december 2009.
10      Artikel 2, onder a). Verwezen wordt naar de definitie in richtlijn 2011/95/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming (PB 2011, L 337, blz. 9).
11      Artikel 2, onder b).
12      Artikel 2, onder h).
13      Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98).
14      Ik zal hierna de gewijzigde versie van § 46a, lid 9, de „litigieuze nationale maatregel” noemen, en de in deze zaak aan de orde gestelde gang van zaken „automatische stopzetting”.
15      Arrest van 22 november 2005, Mangold (C‑144/04, EU:C:2005:709, punten 34‑36).
16      Arrest van 17 juli 2008, Corporación Dermoestética (C‑500/06, EU:C:2008:421, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Arrest van 16 december 2008, Michaniki (C‑213/07, EU:C:2008:731, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
18      Zie de punten 9 en 11 van deze conclusie.
19      Zie in die zin arrest van 8 september 2015, Taricco e.a. (C‑105/14, EU:C:2015:555, punt 49).
20      Arrest van 13 november 1990, Marleasing (C‑106/89, EU:C:1990:395, punt 8).
21      Zie in die zin arrest van 6 november 2018, Max-Planck-Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften (C‑684/16, EU:C:2018:874, punt 59).
22      Zie naar analogie arrest van 5 april 2016, Aranyosi en Căldăraru (C‑404/15 en C‑659/15 PPU, EU:C:2016:198, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
23      Artikel 52, lid 3, van het Handvest beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee overeenkomende door het EVRM gewaarborgde rechten. Zie arrest van 28 juli 2016, JZ (C‑294/16 PPU, EU:C:2016:610, punt 50).
24      Arrest van 14 september 2017, K. (C‑18/16, EU:C:2017:680, punt 50).
25      Zie punt 8 van deze conclusie. Zie ook (met betrekking tot artikel 6 van het Handvest) arrest van 15 maart 2017, Al Chodor (C‑528/15, EU:C:2017:213, punt 37).
26      Arrest van 22 december 2010, DEB (C‑279/09, EU:C:2010:811, punt 35).
27      Zie punt 14 van deze conclusie voor de tekst van die bepaling.
28      Zie zowel artikel 26, lid 2, van richtlijn 2013/32 als artikel 9, lid 3, van richtlijn 2013/33.
29      Artikel 9, lid 4.
30      Artikel 9, lid 6.
31      Zie EHRM, 8 juli 2004, Vachev tegen Bulgarije (ECHR:2004:0708JUD004298798, § 71).
32      Zie EHRM, 16 juni 2005, Storck tegen Duitsland (ECHR:2005:0616JUD006160300, §§ 119‑122), en 19 februari 2009, A. e.a. tegen Verenigd Koninkrijk (ECHR:2009:0219JUD000345505, §§ 226‑229).
33      Arrest van 28 maart 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236, punt 73). De corresponderende rechten in het EVRM zijn de artikelen 6 en 13.
34      Arrest van 15 februari 2016, N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:84, punt 56).
35      De woorden „[v]erzoekers die in bewaring worden gehouden” in overweging 15 betekenen naar mijn mening dus niet dat een verzoeker fysiek in bewaring moet worden gehouden om de bewaringsmaatregel ter toetsing te kunnen voorleggen aan de rechter. Het is hoe dan ook vaste rechtspraak dat de considerans van een Uniehandeling geen bindende rechtskracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van die handeling af te wijken, en evenmin om deze bepalingen uit te leggen in een zin die kennelijk in strijd is met de bewoordingen ervan (zie arrest van 24 november 2005, Deutsches Milch-Kontor, C‑136/04, EU:C:2005:716, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36      Zie mijn standpuntbepaling in de zaak N. (C‑601/15 PPU, EU:C:2016:85, punt 136). Zie ook de overwegingen 10 en 35 van richtlijn 2013/33.
37      Zie arrest van 22 december 2008, Gordon/Commissie (C‑198/07 P, EU:C:2008:761, punten 19 en 60).
38      Zie bijvoorbeeld arrest van 27 juni 2013, Xeda International en Pace International/Commissie (C‑149/12 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:433, punten 32 en 33).
39      Zie naar analogie arresten van 28 mei 2013, Abdulrahim/Raad en Commissie, C‑239/12 P (EU:C:2013:331, punten 70‑72), en 15 juni 2017, Al-Faqih e.a./Commissie (C‑19/16 P, EU:C:2017:466, punten 36 en 37).
40      Overweging 5 van richtlijn 2013/33.
41      Richtlijn van de Raad van 27 januari 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten (PB 2003, L 31, blz. 18). Deze richtlijn bevatte geen specifieke bepalingen waarin de redenen voor bewaring en de voor verzoekers geldende waarborgen vermeld stonden.
42      Voorstel van de Commissie voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers in de lidstaten, COM(2008) 815 definitief van 3 december 2008.
43      Artikel 4 van richtlijn 2013/33.
44      A fortiori staat in richtlijn 2013/33 dus ook niets over het verloop van een hogerberoepsprocedure, bijvoorbeeld of een dergelijke procedure moet worden stopgezet wanneer de verzoeker uit bewaring wordt vrijgelaten.
45      Arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 34 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Nationale proceduregels mogen niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale situaties gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) (zie de punten 79‑81 van deze conclusie) en zij mogen de uitoefening van de door de Unierechtsorde verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (zie de punten 71‑78 van deze conclusie); arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Voor het doeltreffendheidsbeginsel zie ook de tweede alinea van artikel 19, lid 1, VEU, waarin is bepaald dat de lidstaten in de nodige rechtsmiddelen moeten voorzien om daadwerkelijke rechtsbescherming „op de onder het recht van de Unie vallende gebieden” te verzekeren.
47      Zie punt 61 van deze conclusie.
48      Arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776).
49      Richtlijn van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus (PB 2005, L 326, blz. 13).
50      Arrest van 28 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 30).
51      Arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 31, waarin wordt verwezen naar het arrest van 19 juni 2018, Gnandi, C‑181/16, EU:C:2018:465, punt 51).
52      Arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 47).
53      Arrest van 17 juli 2014, Sánchez Morcillo en Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099),
54      Richtlijn van de Raad van 5 april 1993 (PB 1993, L 95, blz. 29).
55      Zie arrest van 17 juli 2014, Sánchez Morcillo en Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, punten 44‑46 en 50).
56      Arrest van 17 juli 2014, Sánchez Morcillo en Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, punt 35).
57      Het is vaste rechtspraak dat het beginsel van processuele gelijkheid van partijen, net als met name het beginsel van hoor en wederhoor, slechts een logisch uitvloeisel is van het begrip eerlijk proces, dat inhoudt dat elke partij een redelijke mogelijkheid moet worden geboden om haar zaak onder zodanige omstandigheden voor te dragen dat zij ten opzichte van de tegenpartij niet wezenlijk wordt benadeeld. Zie arrest van 17 juli 2014, Sánchez Morcillo en Abril García (C‑169/14, EU:C:2014:2099, punten 48 en 49).
58      Arrest van 12 februari 1974 (152/73, EU:C:1974:13).
59      Arrest van 12 februari 1974, Sotgiu (152/73, EU:C:1974:13, punt 4).
60      Mijn conclusie in de zaak Star Storage e.a. (C‑439/14 en C‑488/14, EU:C:2016:307, punten 37 en 38).
61      Arrest van 6 oktober 2015, Târșia (C‑69/14, EU:C:2015:662, punt 34).
62      Tot de instrumenten van internationaal recht behoort het Verdrag betreffende de status van vluchtelingen, dat op 28 juli 1951 te Genève is ondertekend [United Nations Treaty Series, deel 189, blz. 150, nr. 2545 (1954)], aangevuld door het Protocol van New York van 31 januari 1967.
63      Arrest van 26 september 2018, Belastingdienst/Toeslagen (Schorsende werking van het hoger beroep) (C‑175/17, EU:C:2018:776, punt 43, waarin wordt verwezen naar de arresten van 27 juni 2013, Agrokonsulting-04, C‑93/12, EU:C:2013:432, punt 39, en 9 november 2017, Dimos Zagoriou, C‑217/16, EU:C:2017:841, punt 20).