62023CJ0313_RES
Forenede sager C-313/23, C-316/23 og C-332/23
Inspektorat kam Visshia sadeben savet
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofijski rajonen sad)
Domstolens dom (Første Afdeling) af 30. april 2025
»Præjudiciel forelæggelse – retsstat – dommeres uafhængighed – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten – retsligt organ, der har kompetence til at foreslå indledning af disciplinærsager mod dommere og anklagere med henblik på pålæggelse af disciplinære sanktioner – det retslige organs medlemmers fortsatte udøvelse af deres hverv efter udløbet af deres embedsperiode – beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning (EU) 2016/679 – datasikkerhed – et retsligt organs adgang til oplysninger om dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti – retslig godkendelse med henblik på ophævelse af bankhemmeligheden – en ret, der godkender en ophævelse af bankhemmeligheden – artikel 4, nr. 7) – begrebet »dataansvarlig« – artikel 51 – begrebet »tilsynsmyndighed«
Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF – begreb – fastlæggelse i henhold til strukturelle og funktionelle kriterier – en ret, der fra et retsligt organ har modtaget en anmodning om adgang til oplysninger om dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers bankkonti – retslig godkendelse med henblik på ophævelse af bankhemmeligheden – en ret, der udøver judicielle funktioner – omfattet
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 267 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 7 og 8)
(jf. præmis 59-63)
Præjudicielle spørgsmål – Domstolens kompetence – grænser – forpligtelse for medlemsstaterne til at tilvejebringe den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – spørgsmål vedrørende nationale regler om opbygningen og funktionen af et retsligt organ – omfattet
(Art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; art. 267 TEUF)
(jf. præmis 71-73)
Medlemsstater – forpligtelser – tilvejebringelse af den nødvendige adgang til domstolsprøvelse for at sikre en effektiv retsbeskyttelse – overholdelse af princippet om dommeres uafhængighed – medlemmer af et retsligt organ med kompetence til at foreslå indledning af disciplinærsager mod dommere og anklagere, som fortsætter udøvelsen af deres hverv efter udløbet af deres embedsperiode – intet udtrykkeligt retsgrundlag for denne forlængelse eller nogen tidsbegrænsning herfor – ikke tilladt
(Art. 2 TEU og art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
(jf. præmis 81-97 og domskonkl. 1)
Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning 2016/679 – anvendelsesområde – undtagelser – behandling af oplysninger i forbindelse med aktiviteter, der falder uden for EU-rettens anvendelsesområde – begreb – videregivelse til et retsligt organ af personoplysninger, der er beskyttet af bankhemmeligheden, og som vedrører dommere og anklagere samt deres familiemedlemmer – videregivelse som led i tilsynet med formueerklæringer – ikke omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679, art. 2, stk. 1, og art. 2, stk. 2, litra a), samt art. 2, stk. 3]
(jf. præmis 99-106 og domskonkl. 2)
Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning 2016/679 – begrebet dataansvarlig – en ret, der har kompetence til efter anmodning fra et retsligt organ at give tilladelse til, at en bank videregiver oplysninger om dommeres og anklageres samt deres familiemedlemmers bankkonti til det pågældende organ – ikke omfattet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679, art. 4, nr. 7))
(jf. præmis 108-117 og domskonkl. 3)
Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning 2016/679 – nationale tilsynsmyndigheder – begreb – en ret, der har kompetence til efter anmodning fra et retsligt organ at give tilladelse til, at en bank videregiver oplysninger om dommeres og anklageres samt deres familiemedlemmers bankkonti til det pågældende organ – ikke omfattet
[Art. 16 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 8, stk. 3; Europa-Parlamentets og Rådets forordning 2016/679, art. 51, stk. 1, 2 og 4, art. 57, stk. 1, litra a) og g), og art. 58]
(jf. præmis 119-123 og domskonkl. 4)
Beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger – forordning 2016/679 – retsmidler – en ret, der har kompetence til at tillade videregivelse af personoplysninger til et retsligt organ – en ret, til hvilken det pågældende organ har indgivet en anmodning adgang til de omhandlede oplysninger, men for hvilken der ikke er anlagt sag mod en dataansvarlig – pligt til ex officio at sikre, at reglerne om datasikkerhed overholdes – foreligger ikke – det pågældende organs tidligere overtrædelse af disse regler – ingen betydning
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 2016/679, art. 79, stk. 1)
(jf. præmis 128-138 og domskonkl. 5)
Resumé
I forbindelse med en præjudiciel forelæggelse fra Sofijski rajonen sad (kredsdomstolen i Sofia, Bulgarien) fastslog Domstolen, at princippet om dommeres uafhængighed er til hinder for en medlemsstats praksis, hvorefter medlemmerne af et retsligt organ med kompetence til at foreslå indledning af disciplinærsager mod dommere og anklagere kan fortsætte med at udøve deres hverv ud over den for dem lovbestemte embedsperiode, fordi der ikke foreligger et udtrykkeligt retsgrundlag eller nogen tidsbegrænsning for den pågældende forlængelse. Domstolen præciserede desuden rækkevidden af begreberne »dataansvarlig« og »tilsynsmyndighed« som fastsat i den generelle forordning om databeskyttelse (
1
) i forbindelse med videregivelsen af personoplysninger, der er beskyttet af bankhemmeligheden, og som vedrører dommere og anklagere samt deres familiemedlemmer, hvilken videregivelse er godkendt af en national ret efter anmodning fra det pågældende retslige organ.
I maj 2023 indgav Inspektorat kam Visshia sadeben savet (inspektoratet ved det øverste retsråd, Bulgarien, herefter »inspektoratet«) – efter udløbet af fristen for indgivelse af dommeres, anklageres og disses familiemedlemmers årlige formueerklæringer for 2022 – en anmodning til den forelæggende ret om ophævelse af bankhemmeligheden med hensyn til bankkonti tilhørende flere dommere, anklagere og disses familiemedlemmer (
2
).
Den forelæggende ret anførte, at inspektoratet blev oprettet ved en ændring af den bulgarske forfatning i 2007, at det i egenskab af et retsligt organ har til opgave at undersøge, om dommere og anklagere udsættes for utilbørlig påvirkning, at verificere sidstnævntes formueerklæringer og at identificere eventuelle interessekonflikter samt indgreb i dommerstandens uafhængighed. Den forelæggende ret præciserede i øvrigt, at embedsperioden for inspektoratets medlemmer, der vælges af nationalforsamlingen for en periode på henholdsvis fem og fire år, udløb i løbet af 2020, uden at der var blevet valgt nye medlemmer. I henhold til retspraksis fra Konstitutsionen sad (forfatningsdomstol, Bulgarien) fortsætter inspektoratets medlemmer imidlertid med at udøve deres hverv, indtil der vælges nye medlemmer, idet det er blevet lagt til grund, at bevarelsen af dette organs opgaver er vigtigere end risiciene for misbrug af dets medlemmer.
Under disse omstændigheder ønskede den forelæggende ret oplyst, hvorvidt en forlængelse af embedsperioden for medlemmerne af inspektoratet kan skade garantierne for denne myndigheds uafhængighed, og i bekræftende fald, hvilke kriterier der skal lægges til grund for vurderingen af, om en sådan forlængelse er tilladt, og eventuelt hvor længe.
Den forelæggende ret ønskede endvidere oplyst, hvilken rolle og hvilke forpligtelser der påhviler de nationale domstole, når de giver inspektoratet adgang til personoplysninger om dommere og anklagere. Den forelæggende ret ønskede nærmere bestemt oplyst, om den adgang, som den giver inspektoratet til personoplysninger, der er omfattet af bankhemmeligheden, er omfattet af databeskyttelsesforordningens anvendelsesområde, og i bekræftende fald, hvilke konsekvenser dette vil have for det tilsyn, som den skal føre. I denne henseende ønskede den forelæggende ret oplyst, om det tilsyn, som den skal føre, inden den giver inspektoratet adgang til de omhandlede oplysninger, skal være rent formelt og begrænset sig til en efterprøvelse af, om de personer, med hensyn til hvilke bankhemmeligheden ønskes ophævet, er personer, der er omfattet af forpligtelsen til at afgive en erklæring, dvs., om der er tale om dommere eller anklagere eller personer med en familiemæssig eller anden tilknytning til de pågældende, eller om den i stedet i henhold til databeskyttelsesforordningen skal sikre sikkerheden omkring de berørte oplysninger.
Domstolens bemærkninger
Domstolen fastslog for det første, at artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med retten til en effektiv domstolsbeskyttelse (
3
), og nærmere bestemt princippet om dommeres uafhængighed, er til hinder for en medlemsstats praksis, hvorefter medlemmerne af et retsligt organ, der er valgt af den pågældende medlemsstats nationalforsamling for en embedsperiode af en bestemt varighed, og som har kompetence til at føre tilsyn med dommeres og anklageres judicielle virksomhed under udøvelsen af deres hverv, deres integritet og fraværet af interessekonflikter samt at foreslå et andet retsligt organ at indlede en disciplinærsag med henblik på at pålægge de pågældende dommere og anklagere disciplinære sanktioner, kan fortsætte med at udøve deres hverv ud over den lovbestemte embedsperiode, der for dem er fastsat i den berørte medlemsstats forfatning, og indtil nationalforsamlingen vælger nye medlemmer. Det ovenstående finder anvendelse, når forlængelsen af de udløbne embedsperioder ikke hviler på et udtrykkeligt retsgrundlag i national ret, der indeholder klare og præcise regler, som kan danne ramme for udøvelsen af det pågældende hverv, og uden at det er sikret, at denne forlængelse i praksis er tidsbegrænset.
I denne henseende henviste Domstolen til sin faste praksis, hvorefter kravet om domstolenes uafhængighed (
4
) indebærer, at disciplinærordningen for dommere frembyder de nødvendige garantier for at undgå enhver risiko for, at en sådan ordning anvendes som et system til politisk kontrol med retsafgørelsers indhold. I denne henseende udgør fastsættelsen af regler, som både definerer, hvilken adfærd der udgør disciplinærforseelser, og hvilke sanktioner der konkret finder anvendelse, som foreskriver et uafhængigt organs indgriben i henhold til en procedure, der fuldt ud garanterer adgangen til effektive retsmidler og retten til forsvar (
5
), og som fastsætter en mulighed for at indbringe disciplinærorganers afgørelser for domstolene, sådanne garantier.
Det er nemlig afgørende, at sådanne organer ved udførelsen af deres opgaver handler objektivt og upartisk, og at de med henblik herpå er fri for enhver udefrakommende indflydelse. Dette gælder navnlig for et retsligt organ, der i lighed med inspektoratet råder over en vid beføjelse til at føre tilsyn med dommeres og anklageres judicielle virksomhed under udøvelsen af deres hverv, deres integritet og fraværet af interessekonflikter hos dem samt til, efter et sådant tilsyn, at foreslå et andet retsligt organ (i det foreliggende tilfælde Bulgariens øverste retsråd) at indlede en disciplinærsag med henblik på at pålægge de pågældende dommere og anklagere disciplinære sanktioner. Dette er grunden til, at alle de regler, der regulerer et sådant organs opbygning og funktion, herunder dem, der regulerer proceduren for udnævnelse af dets medlemmer, skal være affattet på en sådan måde, at de fjerner enhver rimelig tvivl hos de retsundergivne med hensyn til, hvorvidt et sådant organs beføjelser og funktioner anvendes som middel til at lægge pres på denne judicielle virksomhed eller som middel til politisk kontrol med denne virksomhed.
For så vidt angår den embedsperiode for inspektoratets medlemmer, som var udløbet, uden at nationalforsamlingen havde valgt nye medlemmer, fremhævede Domstolen, at den nationale lovgivning ikke synes at indeholde nogen regel om, at medlemmerne af inspektorat, hvis embedsperiode er udløbet, kan fortsætte udøvelsen af deres hverv. Selv om det i henhold til forfatningsdomstolens praksis er korrekt, at inspektoratets medlemmer fortsætter med at udøve deres hverv indtil valget af de nye medlemmer, er det ligeledes korrekt, at denne nationale lovgivning ikke indeholder nogen regler for udøvelsen af disse udvidede funktioner, og heller ikke nogen lovbestemmelse, der kan bringe en eventuel blokering af processen med udnævnelse af nye medlemmer af inspektoratet til ophør. Forlængelsen af de tidligere medlemmers embedsperiode synes således i praksis at kunne forlænges uden nogen tidsbegrænsning.
I denne sammenhæng tilkommer det alene medlemsstaterne at afgøre, om de vil give tilladelse til, at medlemmerne af et retsligt organ med beføjelse til at føre tilsyn med dommeres og anklageres virksomhed og til at foreslå, at der indledes disciplinærsager mod de pågældende dommere og anklagere, kan udøve deres hverv ud over den lovbestemte varighed af de disse medlemmers embedsperiode med henblik på at sikre kontinuiteten i det nævnte organs funktion. Når medlemsstaterne vælger at foretage en sådan forlængelse af embedsperioden, er de imidlertid forpligtede til at sikre, at udøvelsen af hvervet efter embedsperiodens udløb hviler på et udtrykkeligt retsgrundlag i national ret, der indeholder klare og præcise regler, der kan regulere den omhandlede udøvelse. Medlemsstaterne skal desuden sikre, at de betingelser og den fremgangsmåde, som en sådan udøvelse er underlagt, er udformet således, at de pågældende medlemmer af et sådant retsligt organ ved udførelsen af deres opgaver kan handle objektivt og upartisk. Selv om en forlængelse af embedsperioderne under visse omstændigheder kan være nødvendig, henset til betydningen af de funktioner, der udøves af det pågældende retslige organ, er det kun undtagelsesvis og på betingelse af, at denne forlængelse er underlagt klare og præcise regler, der i praksis udelukker muligheden for, at den kan være tidsubegrænset, at en sådan forlængelse kan komme på tale.
For det andet fastslog Domstolen, at en videregivelse til et retsligt organ af personoplysninger, der er beskyttet af bankhemmeligheden, og som vedrører dommere og anklagere samt deres familiemedlemmer, med henblik på at kontrollere de – i givet fald offentliggjorte – erklæringer, som de pågældende dommere og anklagere har afgivet vedrørende deres egne og deres familiemedlemmers formue, udgør en behandling af personoplysninger, der er omfattet af databeskyttelsesforordningens materielle anvendelsesområde.
For at nå frem til denne konklusion bemærkede Domstolen, at selv om fastsættelsen af regler, der finder anvendelse på dommeres status og udøvelsen af deres hverv, henhører under medlemsstaternes kompetence, forholder det sig ikke desto mindre således, at en behandling af oplysninger, der har til formål at føre tilsyn med dommernes og anklageres integritet og efterprøve, om der foreligger eventuelle interessekonflikter, ikke henhører under undtagelserne til databeskyttelsesforordningens materielle anvendelsesområde (
6
), for så vidt som der hverken er tale om en aktivitet, som tilsigter at beskytte statens sikkerhed, eller en aktivitet, som kan henføres til samme kategori. Videregivelse til et retsligt organ af personoplysninger, der er beskyttet af bankhemmeligheden, og som vedrører dommere og anklagere og disses familiemedlemmer, udgør nemlig en overladelse af disse personoplysninger til det pågældende organ.
For det tredje udtalte Domstolen sig om fortolkningen af begreberne »dataansvarlig« og »tilsynsmyndighed« som omhandlet i databeskyttelsesforordningen (
7
).
Hvad angår begrebet »dataansvarlig« fastslog Domstolen, at en ret, der har kompetence til efter anmodning fra et andet retsligt organ at give tilladelse til, at en bank videregiver oplysninger om dommeres og anklageres samt deres familiemedlemmers bankkonti til dette organ, ikke er omfattet af dette begreb.
I henhold til den nationale lovgivning har inspektoratet kompetence til navnlig at føre tilsyn med dommeres og anklageres integritet og fravær af interessekonflikter mellem dem samt deres formueerklæringer. Med henblik herpå giver denne lovgivning inspektoratet mulighed for dels at anmode om adgang til oplysninger om dommeres og anklageres samt deres familiemedlemmers bankkonti, dels i det tilfælde, hvor de registrerede ikke har givet samtykke til en sådan adgang, beføjelse til at anmode om en forudgående retlig godkendelse med henblik på at få adgang til de nævnte oplysninger. Den ret, for hvilken der er indgivet en anmodning om tilladelse til videregivelse, handler således alene efter anmodning fra inspektoratet og begrænser sig til at efterprøve, om de betingelser for lovlighed, der er fastsat i denne lov, er opfyldt. Det er ligeledes inspektoratet, og ikke den nævnte ret, som i henhold til de gældende nationale regler udpeger de personer, hvis personoplysninger den ønsker at få adgang til i forbindelse med udøvelsen af de nævnte beføjelser, og med hensyn til hvilke den indgiver en anmodning om adgang til den nævnte ret. Selv om det således tilkommer denne ret at undersøge, om og i hvilket omfang betingelserne for behandlingens lovlighed er opfyldt i en given sag, præciserer den hverken formålet med behandlingen eller de berørte personer og oplysninger af egen drift. Under disse omstændigheder er det ikke denne ret, der er ansvarlig for behandlingen, men det organ, der er kompetent til at varetage de forfulgte formål.
Hvad angår begrebet »tilsynsmyndighed« henhører en ret, der har kompetence til at tillade videregivelse af personoplysninger til et andet retsligt organ, ifølge Domstolen ikke under dette begreb, når den pågældende ret ikke af den medlemsstat, som den henhører under, har fået til opgave at føre tilsyn med anvendelsen af databeskyttelsesforordningen med henblik på navnlig at beskytte fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder i forbindelse med behandlingen af deres personoplysninger.
Endelig fastslog Domstolen, at en ret, der har kompetence til at give tilladelse til videregivelse af personoplysninger til et andet retsligt organ, ikke af egen drift – når der ikke ved den er anlagt sag mod en dataansvarlig (
8
) – skal sikre beskyttelsen af de personer, hvis oplysninger er berørt, for så vidt angår overholdelsen af denne forordnings bestemmelser om sikkerhed i tilknytning til personoplysninger. Det samme gør sig gældende, når det pågældende organ tidligere har tilsidesat disse bestemmelser.
Domstolen præciserede nemlig, at en national ret, for hvilken der ikke er anlagt et søgsmål mod en tilsynsmyndighed eller en dataansvarlig (
9
), i mangel af regler, der udtrykkeligt tillægger den kontrolbeføjelser, ikke er forpligtet til at sikre overholdelsen af databeskyttelsesforordningens materielle bestemmelser. Med henblik på at sikre effektiviteten af et sådant retsmiddel skal medlemsstaterne sikre sig, at de konkrete regler for udøvelse af de retsmidler, der er fastsat i databeskyttelsesforordningen, faktisk opfylder de krav, der følger af retten til effektive retsmidler (
10
). Med henblik herpå skal den dataansvarlige, dvs. det kompetente retslige organ, som har fået adgang til personoplysningerne, give de personer, hvis oplysninger er berørt, de oplysninger, der er opregnet i databeskyttelsesforordningens artikel 14 (
11
), idet disse oplysninger er nødvendige for, at de berørte personer i givet fald kan udøve deres ret til at gøre indsigelse mod behandlingen af deres personoplysninger (
12
), og for deres adgang til at anlægge sag, såfremt de har lidt skade (
13
).
(
1
) – Europa-Parlamentets og Rådets forordning af 27.4.2016 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger og om ophævelse af direktiv 95/46/EF (generel forordning om databeskyttelse) (EUT 2016, L 119, s. 1, herefter »databeskyttelsesforordningen«).
(
2
) – I henhold til artikel 62, stk. 6, nr. 12, i Zakon za kreditnite institutsii (lov om kreditinstitutter) (DV nr. 59 af 21.7.2006),
(
3
) – Artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«).
(
4
) – Således som definitionen følger af art. 19, stk. 1, andet afsnit, TEU.
(
5
) – Chartrets art. 47 og 48.
(
6
) – Heriblandt under undtagelsen i databeskyttelsesforordningens artikel 2, stk. 2, litra a), der fastsætter, at denne forordning ikke gælder for behandling af personoplysninger »under udøvelse af aktiviteter, der falder uden for EU-retten«. Denne undtagelse har til formål at udelukke statslige myndigheders behandling af personoplysninger under udøvelse af en aktivitet, som tilsigter at beskytte statens sikkerhed, eller en aktivitet, som kan henføres til samme kategori, fra anvendelsesområdet for databeskyttelsesforordningen.
(
7
) – Som omhandlet i databeskyttelsesforordningens art. 4, nr. 7), og art. 51, stk. 1.
(
8
) – I henhold til databeskyttelsesforordningens artikel 79, stk. 1.
(
9
) – Databeskyttelsesforordningens artikel 78, stk. 1, og artikel 79, stk. 1.
(
10
) – Chartrets artikel 47.
(
11
) – Nærmere bestemt i denne bestemmelses stk. 1 og 2.
(
12
) – Databeskyttelsesforordningens artikel 21.
(
13
) – Databeskyttelsesforordningens artikel 79 og 82.