61991C0237
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
MARCO DARMON
fremsat den 10. november 1992 (
*1
)
Hr. præsident,
De herrer dommere,
1.
De tre præjudicielle spørgsmål, som Hessischer Verwaltungsgerichtshof har forelagt Domstolen, angår fortolkningen af en afgørelse truffet af det Associeringsråd, der er oprettet ved aftalen om oprettelse af en associering mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Tyrkiet, som blev underskrevet i Ankara den 12. september 1963 (
1
) (herefter benævnt »associeringsaftalen«). Der spørges bl.a. om, hvorvidt en tyrkisk arbejdstager, som har arbejdet i mere end ni år i Tyskland, har opholdsret i dette land, selv om de grunde, han havde til indrejse til Tysldand, ikke længere er til stede.
2.
Associeringsaftalen, der er vedtaget i medfør af traktatens artikel 238, er den eneste eksterne aftale indgået af Fællesskabet, som fastsætter regler for tredjelandes statsborgeres frie bevægelighed i Fællesskabet (
2
).
3.
I associeringsaftalens artikel 12, der er indeholdt i afsnit II om associeringens overgangsperiode, hedder det: »De kontraherende parter enes om, på grundlag af artikel 48, 49 og 50 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab, gradvist indbyrdes at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.«
4.
Med henblik på fastsættelse af betingelserne for denne overgangsperiodes forløb underskrev de kontraherende parter den 23. november 1970 i Bruxelles en tillægsprotokol (
3
), der blev vedføjet aftalen, og i hvis artikel 36 det hedder: »Arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet vil blive gradvist gennemført i overensstemmelse med de i artikel 12 i associeringsaftalen anførte principper mellem afslutningen af det tolvte og toogtyvende år for aftalens ikrafttræden.«
5.
Retningslinjerne for denne frie bevægelighed i henhold til associeringsaftalen er fastlagt ved en afgørelse truffet af Associeringsrådet den 20. december 1976 (
4
), og siden ved afgørelse nr. 1/80 af 19. december 1980»om udvikling af associeringen« (herefter benævnt »afgørelsen«), hvis artikel 6, stk. 1, er kernen i den foreliggende sag. Denne artikel, der er indeholdt i afsnit 1 (»Beskæftigelsesforhold og arbejdskraftens frie bevægelighed«) i kapitel II (»Bestemmelser på det sociale område«), bestemmer følgende:
»1.
Med forbehold af artikel 7 vedrørende familiemedlemmers frie adgang til beskæftigelse har tyrkiske arbejdstagere med tilknytning til det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat:
—
efter at have haft lovlig beskæftigelse i et år, ret til fornyelse af deres arbejdstilladelser i denne medlemsstat hos samme arbejdsgiver, såfremt der er beskæftigelse
—
...
—
efter at have haft lovlig beskæftigelse i fire år i den pågældende medlemsstat fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg.
2.
...
3.
Gennemførelsesbestemmelserne til stk. 1 og 2 fastsættes ved nationale bestemmelser.«
6.
De præjudicielle spørgsmål, der er forelagt Domstolen, har følgende baggrund. Kus, der er født i 1954, kom i 1980 til Tyskland, hvor han i 1981 giftede sig med en tysk statsborger. Den 27. april 1981 fik han tildelt opholdstilladelse i sin egenskab af »ægtefælle til en tysk statsborger«. Denne opholdstilladelse blev forlænget til den 17. august 1983. Siden den 1. april 1982 har han »med gyldig arbejdstilladelse« udøvet erhvervsvirksomhed (
5
). Den 17. august 1983 ansøgte han om forlængelse af opholdstilladelsen for to år. Hans skilsmisse blev endelig den 26. april 1984. Den 6. august 1984 meddelte Wiesbadens borgmester afslag på hans ansøgning om forlængelse med den begrundelse, at det oprindelige formål med opholdet (ægteskab) var bortfaldet som følge af skilsmissen.
7.
Kus anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse, og Verwaltungsgericht Wiesbaden tillagde den 23. maj 1985 søgsmålet opsættende virkning. Den 30. oktober påkendte Verwaltungsgericht sagens realitet. Den annullerede borgmesterens afgørelse og anordnede forlængelse af opholdstilladelsen.
8.
Byen Wiesbaden påankede denne dom til Hessischer Verwaltungsgerichtshof, som ved kendelse af 12. august 1991 fastslog, at sagsøgeren ikke efter national ret har krav på udstedelse af en opholdstilladelse (
6
). Hessischer Verwaltungsgerichtshof er i tvivl om, hvorvidt Associeringsrådets afgørelse nr. 1/80 kan påberåbes i den foreliggende sag, og har derfor forelagt Domstolen de tre spørgsmål, hvis ordlyd er gengivet i retsmøderapporten (
7
).
9.
Det står fast, 1) at Verwaltungsgericht ved kendelse af 23. maj 1985 med tilbagevirkende kraft har udsat gennemførelsen af borgmesterens afgørelse af 6. august 1984, hvorved sagsøgerens opholdsret midlertidigt er blevet opretholdt, 2) at sagsøgeren på grundlag af denne opholdsret har kunnet opnå en gyldig arbejdstilladelse og udøve et lønnet erhverv (
8
).
10.
Inden besvarelsen af de principielle spørgsmål vil jeg undersøge Domstolens kompetence — som bestrides af den tyske regering — til at fortolke afgørelsens bestemmelser.
11.
Allerede i Haegemann-dommen af 30. april 1974 (
9
) antog Domstolen, at en aftale indgået af Rådet i henhold til traktatens artikel 228 og 238 »for så vidt angår Fællesskabet [er] en retsakt fra en af Fællesskabets institutioner i den betydning, der er forudsat i artikel 177, stk. 1, litra b)«, at »aftalens bestemmelser fra dens ikrafttræden [udgør] en integreret del af fællesskabsretten«, og at »inden for rammerne af denne retsorden har Domstolen herefter kompetence til at træffe præjudicielle afgørelser vedrørende fortolkningen af denne aftale« (
10
).
12.
I Sevince-dommen af 20. september 1990 (
11
) påpegede Domstolen, der var anmodet om at fortolke afgørelsens artikel 6, at ifølge fast retspraksis udgør bestemmelserne i en aftale, indgået af Rådet i henhold til EØF-traktatens artikel 228 og 238, fra tidspunktet for aftalens ikrafttrædelse en integrerende del af fællesskabsretten (
12
), og at »Associeringsrådets afgørelser, som følge af deres direkte tilknytning til associeringsaftalen, på samme måde som selve aftalen fra ikrafttrædelsesdatoen udgør en integrerende del af fællesskabsretten ...« (
13
).
13.
Domstolen udledte heraf, at den, da den har kompetence til at træffe en præjudiciel afgørelse vedrørende aftalen betragtet som en retsakt fra en af Fællesskabets institutioner, også har kompetence til at tage stilling til fortolkningen af afgørelser, som er truffet af det i henhold til aftalen oprettede organ, der har til opgave at gennemføre aftalen (
14
).
14.
Den tyske regering har anmodet Domstolen om at ændre sin praksis ifølge denne afgørelse. Den har afvist Domstolens kompetence og for det første gjort gældende, at Domstolen ikke kan fortolke afgørelser truffet af Associeringsrådet, som ikke er en fællesskabsinstitution, men et associeringsorgan. Domstolen har allerede tilbagevist dette argument i Sevince-dommens præmis 10, jf. ovenfor, med en fortsat usvækket begrundelse.
15.
Den tyske regering har for det andet henvist til artikel 2, stk. 2, i »aftalen af 12. september 1963 om de foranstaltninger, der skal træffes, og om de fremgangsmåder, der skal følges, ved gennemførelsen af aftalen om en associering mellem EØF og Tyrkiet« (
15
), hvori det hedder: »Når afgørelser eller henstillinger fra Associeringsrådet vedrører et område, som i henhold til traktaten om oprettelse af Fællesskabet ikke henhører under dettes kompetence, træffer medlemsstaterne de nødvendige gennemførelsesbestemmelser«. Således forholder det sig med afgørelsen, som vedrører et område, der henhører under medlemsstaternes kompetence.
16.
Afgørelsens artikel 6, som er den eneste, der er tale om i den foreliggende sag, vedrører arbejdskraftens frie bevægelighed, hvilket fremgår af overskriften til det afsnit, hvori artilden findes.
17.
Med hensyn til associeringsaftalens artikel 12 og tillægsprotokollens artikel 36, som gennemføres ved afgørelsens ovennævnte artikel 6, fastslog Domstolen i Demirel-dommen (
16
):
»Når der indgås en associeringsaftale, som skaber særlige og indbyrdes begunstigende forbindelser med et tredjeland, som dermed får en i hvert fald delvis tilknytning til Fællesskabets system, må der nødvendigvis af artikel 238 udspringe en kompetence for Fællesskabet til at sikre overholdelsen af de pågældende forpligtelser over for tredjelandet inden for alle de områder, der er omfattet af traktaten. Arbejdskraftens frie bevægelighed er et spørgsmål, der er omfattet af EØF-traktaten, jf. artikel 48 ff., hvorfor forpligtelser indgået på dette område henhører under Fællesskabets kompetence i henhold til artikel 238« (
17
).
18.
Medlemsstaternes kompetence til i sager om arbejdskraftens frie bevægelighed at fastsætte de nødvendige gennemførelsesbestemmelser (
18
) bevirker ikke, at afgørelsen udelukkes fra fællesskabsretten. Domstolen fastslog i Demirel-dommen under henvisning til Kupferberg-dommen af 26. oktober 1982 (
19
), at
»når medlemsstaterne sikrer overholdelsen af de forpligtelser, som udspringer af en aftale indgået af Fællesskabets institutioner, opfylder de i henhold til fællesskabsretten en forpligtelse over for Fællesskabet, som har påtaget sig ansvaret for aftalens rette gennemførelse« (
20
),
og udledte heraf, at den har kompetence til at fortolke bestemmelserne i associeringsaftalen og protokollen vedrørende arbejdskraftens frie bevægelighed.
19.
Som jeg anførte i mit forslag til afgørelse i Sevince-sagen (
21
), følger det heraf, at det område, som afgørelsens artikel 6, stk. 1, vedrører, på ingen måde falder uden for fællesskabsretten og derfor heller ikke uden for Domstolens fortolkningskompetence. I øvrigt var dette også Domstolens opfattelse, som jeg har nævnt (
22
).
20.
Endelig vil jeg ikke dvæle længe ved anbringendet om anvendelsen af aftalens artikel 25 (
23
). Som jeg allerede bemærkede i mit forslag til afgørelse i Demirel-sagen (
24
):
»[tillægger artikel 25 kun] Associeringsrådet en kompetence i tilfælde af uoverensstemmelser mellem de kontraherende parter, efter en procedure, som det var nødvendigt med en udtrykkelig bestemmelse om for at tage højde for eventuelle uoverensstemmelser, som ikke kunne indbringes for Domstolen af det pågældende tredjeland«.
21.
Der synes således ikke at være nogen tvivl om Domstolens kompetence. Det afgørende er nemlig, at de kontraherende parter, herunder Fællesskabet, ved associeringsaftalen har bemyndiget Associeringsrådet til at træffe bindende afgørelser (
25
). Som P. Gilsdorf bemærker, følger det heraf, at »Fællesskabet allerede i selve aftalen har forudset disse afgørelsers bindende virkning. Under denne synsvinkel kan man betegne disse afgørelser som en form for aftaler, der er indgået i forenklet form« (
26
). De kontraherende parter har på en måde bemyndiget Associeringsrådet til at iværksætte aftalens artikel 12 og protokollens artikel 36 (
27
), idet Associeringsrådets afgørelse »på bestemte punkter gennemfører den i aftalen foreskrevne politik ...« (
28
). Afgørelsen har forbindelse med de ved associeringsaftalens artikel 12 fastsatte mål og gennemfører de i aftalen fastlagte principper.
22.
Jeg vil nu gennemgå det første spørgsmål.
23.
Er den betingelse, der er fastsat i artikel 6, stk. 1, tredje led, for at få fri adgang til beskæftigelse (have haft lovlig beskæftigelse i mindst fire år), opfyldt, når dette antal år kun er opnået på grund af en national bestemmelse, hvorefter en tyrkisk statsborger har opholdsret i værtslandet, indtil der træffes afgørelse om hans ansøgning om opholdstilladelse?
24.
Har denne tyrkiske statsborger, mens hans ansøgning behandles, lovlig beskæftigelse efter artikel 6, stk. 1 ? Er hans »situation på arbejdsmarkedet ... permanent og ikke kun foreløbig« (
29
)?
25.
I Sevince-sagen var den ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen, der var indgivet af sagsøgeren i hovedsagen, blevet afslået. Søgsmålet til anfægtelse af denne afgørelse havde uden videre opsættende virkning ifølge loven (artikel 38 i Vreemdelingenwet), og sagsøgeren havde således kunnet opnå arbejdstilladelse. Sevince fik ikke medhold ved den af retten næsten seks år senere afsagte kendelse. For at få udstedt en ny opholdstilladelse havde Sevince henvist til de år, i hvilke han havde udøvet beskæftigelse under sagens behandling.
26.
Domstolen udtalte:
»... selv om den lovlige udøvelse af beskæftigelse i en vis periode ved periodens udløb medfører opholdsret, kan man navnlig vanskeligt forestille sig, at en tyrkisk arbejdstager skulle kunne sikre sig mulighed for at opfylde denne betingelse og derfor opnå en sådan opholdsret, alene fordi han efter at have fået de nationale myndigheders afslag på en ansøgning om gyldig opholdstilladelse i denne periode har anvendt de nationale søgsmålsregler og anlagt sag til prøvelse af afgørelsen, således at han i kraft af sagsanlæggets opsættende virkning midlertidigt — inden der træffes endelig afgørelse i sagen — meddeles tilladelse til at opholde sig i den pågældende medlemsstat og dér udøve en beskæftigelse« (
30
).
27.
Nøgleordet er her midlertidigt.
28.
Den nederlandske lov, der uden videre tillægger sagsanlægget opsættende virkning, og den tyske lov, ifølge hvilken det overlades til retten at bestemme, om sagsanlægget skal have opsættende virkning, bygger begge på et ønske om at undgå, at en anfægtet afgørelse, der kan annulleres af retten, gennemføres uigenkaldeligt, eller, som jeg skrev i mit forslag til afgørelse i Sevince-sagen, skader »den pågældende arbejdstagers situation ... i urimeligt omfang, inden der foreligger en retsafgørelse« (
31
).
29.
Denne retsbevarende beskyttelse af den tyrkiske statsborgers rettigheder kan ikke »samtidig føre til, at der stiftes rettigheder, hvorefter medlemsstaten — uanset [retslagens udfald — er forpligtet til endeligt at give den tyrkiske statsborger tilladelse til at forblive på statens område« (
32
).
30.
I modsætning til Kommissionen kan jeg ikke se nogen forskel med hensyn til virkningerne mellem den lovbestemte opsættende virkning af et afslag og den opsættende virkning, retten med tilbagevirkende gyldighed tillægger søgsmålet. I begge tilfælde ophæves den opsættende virkning, når retsafgørelsen foreligger, dvs. at den efter sin beskaffenhed er midlertidig. Og i begge tilfælde giver den sagsøgeren en efter sin beskaffenhed midlertidig opholds- og arbejdsret.
31.
Det vil efter min mening være ulogisk at betragte en tyrkisk statsborger, hvis opholdsret 1) bestrides af forvaltningen (
33
) og 2) til enhver tid vil kunne underkendes af retten (
34
), som »tilknyttet det lovlige arbejdsmarked«.
32.
Det må fastslås, at fra den dag, hvor den anfægtede beslutning om at nægte at forlænge opholdstilladelsen træffes, er den tyrkiske statsborgers situation på arbejdsmarkedet ikke længere »permanent og ikke kun foreløbig«, hvilket den skal være, for at han kan støtte ret på artikel 6, stk. 1, tredje led.
33.
Da en tyrkisk statsborger, der er i samme situation som sagsøgeren i hovedsagen, ikke kan påberåbe sig lovlig beskæftigelse i fire år før afslaget, kan han ikke kræve at blive omfattet af denne bestemmelse.
34.
Det første spørgsmål bør derfor besvares benægtende.
35.
Jeg skal herefter gå over til det andet spørgsmål.
36.
Kus indrejste til Tyskland for at blive gift med en tysk statsborger. Parrets skilsmisse har bevirket bortfald af den oprindelige begrundelse for opholdsretten.
37.
Opfylder en tyrkisk statsborger, der befinder sig i samme situation som sagsøgeren i hovedsagen, de i artikel 6, stk. 1, første led, fastsatte betingelser for at få fornyet sin arbejdstilladelse, når han på tidspunktet for forvaltningens afslag på hans ansøgning om forlængelse af opholdstilladelsen i to og et halvt år har arbejdet for den samme arbejdsgiver?
38.
Indtil det nævnte tidspunkt havde den pågældende
—
en opholdstilladelse
—
en gyldig arbejdstilladelse
—
haft lovlig beskæftigelse i mindst et år.
39.
Som indehaver af en arbejds- og en opholdstilladelse havde han således haft tilknytning til »det lovlige arbejdsmarked i en bestemt medlemsstat« efter artikel 6, stk. 1. Endvidere opfyldte han den tidsmæssige betingelse, der er fastsat i denne artikels første led.
40.
Bevirker bortfaldet af den oprindelige begrundelse for hans opholdsret (skilsmissen førte i henhold til værtsmedlemsstatens lovgivning til fortabelse af denne ret), at han ikke kan være omfattet af artikel 6, stk. 1, første led, og at han ikke kan opnå fornyelse af sin arbejds- og opholdstilladelse?
41.
På tidspunktet for den administrative beslutning om at nægte forlængelse af den tyrkiske statsborgers opholdstilladelse, har han, selv om han fortsat arbejder for samme arbejdsgiver, ikke længere tilknytning til det lovlige arbejdsmarked, medmindre det accepteres, at han får opholdsret, ikke på grundlag af intern ret, men på grund af artikel 6, stk. 1, første led, så snart han har opfyldt de heri fastsatte betingelser, nemlig at have haft lovlig beskæftigelse i mindst ét år og tilknytning til det lovlige arbejdsmarked.
42.
Lægges denne antagelse til grund, har den tyrkiske statsborger fået sin opholdsret på grundlag af artikel 6, stk. 1, i Associeringsrådets afgørelse, dvs. på grundlag af fællesskabsretten, og bortfaldet i henhold til national ret af den oprindelige begrundelse for opholdsretten bevirker ikke bortfald af samme opholdsret i henhold til fællesskabsretten.
43.
Som indehaver af en opholdsret i henhold til fællesskabsretten må han derfor betragtes som værende lovligt beskæftiget og berettiget til ansøge om fornyelse af sin arbejdstilladelse.
44.
Dette er netop, hvad den første del af det tredje spørgsmål går ud på: Stifter artikel 6, stk. 1 — første eller tredje led — en opholdsret? Giver bestemmelsen mulighed for ud over forlængelsen af arbejdstilladelsen at få forlænget opholdstilladelsen? Jeg vil derfor undersøge dette spørgsmål, førend jeg tilkendegiver, hvorledes det andet spørgsmål efter min opfattelse bør besvares.
45.
Det skal erindres, at som Domstolen anførte i Sevince-dommen, regulerer artikel 6 blot den tyrkiske arbejdstagers situation med hensyn til beskæftigelse uden at udtale sig om hans opholdsret (
35
).
46.
Af denne dom fremgår det ligeledes, at princippet om den tilsigtede virkning tilsiger, at udstedelsen af en arbejdstilladelse efter lovlig beskæftigelse i en vis periode i medlemsstaten må indebære, at arbejdstageren har opholdsret (
36
).
47.
Formålet med de af Associeringsrådet fastsatte regler bør nøje afgrænses. I medfør af værtsmedlemsstatens nationale ret har de tyrkiske statsborgere, der berøres af Associeringsrådets afgørelser, opnået ret til at rejse ind i det pågældende land (f.eks. som ægtefælle til en statsborger fra dette land) (
37
). Kun fordi de opfylder de opholdsretlige bestemmelser, har de kunnet få arbejdstilladelse. Herefter er de tilknyttet det lovlige arbejdsmarked. I visse medlemsstater, bl.a. i Forbundsrepublikken Tyskland, kan der ikke opnås arbejdstilladelse uden opholdstilladelse, og bortfald af opholdstilladelsen medfører bortfald af arbejdstilladelsen (
38
). På dette stadium finder alene den interne ret anvendelse.
48.
I mit forslag til afgørelse i Sevince-sagen anførte jeg følgende:
»Formålet med Associeringsrådets regler er nemlig ikke at fastsætte betingelserne for arbejdskraftens frie bevægelighed mellem Tyrkiet og medlemsstaterne, bl.a. andet til fordel for tyrkiske statsborgere, men derimod blot at konsolidere situationen for de tyrkiske arbejdstagere, der allerede lovligt er tilknyttet arbejdsmarkedet i en af medlemsstaterne ...« (
39
).
49.
Anvendelsen af afgørelsens artikel 6 vil gøre det muligt at konsolidere retsstillingen for tyrkiske statsborgere, der har haft beskæftigelse i mindst ét år (første led) eller tre år (andet led) eller fire år (tredje led), og som allerede i henhold til intern ret har en arbejdstilladelse og en opholdsret, såfremt en sådan kræves, eftersom de har tilknytning til det lovlige arbejdsmarked (
40
).
50.
Betyder deres varige beskæftigelse i en eller flere stillinger, at der af afgørelsen, og således fællesskabsretten, kan udledes en ret til fornyelse af arbejdstilladelsen (artikel 6, første led) eller en ret til fri adgang til arbejdsmarkedet (artikel 6, tredje led), som må ledsages af en opholdsret for at gøre det muligt at arbejde?
51.
Afgørelsens artikel 6, 7 og 8 regulerer alene adgangen til arbejdsmarkedet, som i de fleste medlemsstater forudsætter en opholdstilladelse.
52.
Da den i disse artikler hjemlede ret til at arbejde kun kan udnyttes, såfremt den ledsages af en opholdsret, må den indebære ret til udstedelse eller forlængelse af opholdstilladelsen. Domstolen udtalte således i Sevince-dommen, at
»... disse to aspekter (udøvelsen af en beskæftigelse på den ene side og opholdsretten på den anden side (
41
)) af den tyrkiske arbejdstagers personlige situation er nært forbundet, og at de omtvistede bestemmelser ved at give den tyrkiske arbejdstager, der i en vis periode har haft lovlig beskæftigelse i en medlemsstat, ret til fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg uundgåeligt
indebarer, at arbejdstageren i det mindste på dette tidspunkt har opholdsret, da den ret, bestemmelserne tillægger den tyrkiske arbejdstager, ellers ville være helt illusorisk« (
42
).
53.
Domstolen udtalte i samme dom, at artikel 6, stk. 1, har direkte virkning i Det Europæiske Fællesskabs medlemsstater (
43
).
54.
Det følger heraf, at tyrkiske statsborgere, som opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 1, ved denne bestemmelse tillægges en opholdsret, der direkte bygger på fællesskabsretten, idet opholdsretten er betingelsen for enten at få fornyet arbejdstilladelsen eller for at få fri adgang til enhver form for lønnet arbejde.
55.
Denne opholdsret er helt nøjagtigt afgrænset. Den bygger på fællesskabsretten og har derfor direkte virkning, ligesom medlemsstaterne skal gøre brug af den. Heraf følger, at selv om medlemsstaterne kan regulere en tyrkisk statsborgers indrejse til landet og betingelserne for hans første beskæftigelse — adgang til og udøvelse af — kan de ikke gå så vidt som til gennem opholdsretlige foranstaltninger at fratage ham de i artikel 6, stk. 1, fastsatte rettigheder.
56.
Det tredje spørgsmål må derfor, således som det her er afgrænset, besvares bekræftende.
57.
Jeg skal nu vende tilbage til det andet spørgsmål.
58.
Der skal sondres mellem de tyrkiske statsborgeres situation med hensyn til opholdsret i medlemsstaterne og situationen for fællesskabsstatsborgere på den ene side og statsborgere fra tredjelande på den anden side.
59.
Arbejdstagere, der er statsborgere i medlemsstaterne, har i medfør af traktatens artikel 48 ret til fri bevægelighed og fuldstændig samme behandling som værtslandets statsborgere. Dette indebærer en ret til indrejse og ophold i medlemsstaterne, som bygger direkte på fællesskabsretten. Udstedelsen af et opholdsbevis har alene konstaterende virkning og er ikke afhængig af de nationale myndigheders skøn.
60.
Dette har Domstolen meget klart fastslået i dommen af 14. juli 1977 i Sagulo-sagen (
44
):
»... udstedelsen af det særlige opholdsbevis, som er foreskrevet ved artikel 4 i direktiv 68/360, [har] kun ... konstaterende virkning, og i forhold til udlændinge, som udleder rettigheder af traktatens artikel 48 eller til denne svarende bestemmelser, kan denne udstedelse ikke sidestilles med en sådan opholdstilladelse, som i almindelighed er foreskrevet for udlændinge, og som udstedes ud fra et frit skøn fra de nationale myndigheders side« (
45
).
61.
Reguleringen af tredjelandsstatsborgeres opholdsret i medlemsstaterne er derimod omfattet af medlemsstaternes skøn. Udløbet af en opholdstilladelse for tredjelandes statsborgere (som er retsstiftende) medfører automatisk bortfald af udlændingens opholdsret. Derimod bevirker udløbet af en fællesskabsstatsborgers opholdsbevis blot, at indehaveren »mangler ... det skriftlige bevis for sin uforandrede, fortsat bestående opholdsret, et bevis, hvis forlængelse eller nyudstedelse han har krav på« (
46
).
62.
Associeringsaftalen mellem EØF og Tyrkiet har skabt en »mellemsituation«.
63.
For så vidt angår arbejdskraftens frie bevægelighed hedder det i aftalens artikel 12, at de kontraherende parter enes om på grundlag af traktatens artikel 48, 49 og 50 gradvist at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed.
64.
Tyrkiske arbejdstagere kan ikke sidestilles med Fællesskabets statsborgere, idet betingelserne for indrejse til en medlemsstat alene fastsættes i national ret, som ikke berøres af afgørelsen. Men deres ret til at få fornyet deres arbejdstilladelse og til fri adgang til enhver form for lønnet arbejde er underkastet en række betingelser, navnlig tidsmæssige, som er indeholdt i artikel 6, stk. 1. Deres opholdsret er begrænset til det værtslands område, i hvilket de arbejder. Endelig gælder reglerne i denne artikel alene i overgangsperioden.
65.
Men de tyrkiske arbejdstagere befinder sig ikke længere i samme situation som statsborgere fra andre tredjelande. Således har de i medfør af afgørelsens artikel 8, stk. 1, fortrinsret med hensyn til at tage imod tilbud om beskæftigelse. Værtsmedlemsstaten kan kun nægte at forny arbejdstilladelsen for en arbejdstager, der i et bestemt tidsrum har været beskæftiget, på de i afgørelsen fastsatte betingelser (
47
), og udstedelsen af opholdstilladelsen har kun konstaterende og ikke retsstiftende virkning. Det skal endnu en gang fastslås, at arbejdstageren har sin opholdsret i kraft af fællesskabsretten og ikke i kraft af en afgørelse truffet af den pågældende medlemsstat.
66.
Denne medlemsstat kan ikke nægte at forlænge opholdstilladelsen med en begrundelse, der udledes af national ret, og som ikke er nævnt i afgørelsen, f.eks. skilsmisse, når den oprindelige begrundelse for at rejse ind i landet var ægteskab med en statsborger fra den pågældende medlemsstat.
67.
Herved er den forelæggende rets andet spørgsmål besvaret.
68.
Til sidst skal jeg fremføre to bemærkninger.
69.
Den opholdsretlige ordning, der gælder for tyrkiske statsborgere, har uventede følger. Således er der ikke i afgørelsens artikel 6 og 10, som bygger på traktatens artikel 48, fastsat de begrænsninger for den frie bevægelighed, der er indeholdt i artikel 48, stk. 4. Det er et spørgsmål, om ikke artikel 6 giver tyrkiske statsborgere ret til ansættelse i den offentlige administration i værtsmedlemsstaten. Det er dog vanskeligt at finde en begrundelse for, at statsborgere fra et tredjeland, selv om det er associeret, skulle være i en gunstigere situation end statsborgere fra medlemsstaterne (
48
).
70.
Ved at fastholde, at tyrkiske statsborgere ved afgørelse nr. 1/80 ud over en ret til arbejde tillægges en opholdsret, som medlemsstaten skal konstatere ved et dokument, der alene har konstaterende virkning,
1)
giver man den ret til at opnå en arbejdstilladelse, som tyrkiske statsborgere har i henhold til associeringsaftalen, konkret indhold
2)
forhindrer man ikke medlemsstaterne i at fastlægge de nærmere retningslinjer for anvendelsen af denne ret, navnlig opholdsretten, på de i artikel 6, stk. 3, fastsatte vilkår, når blot medlemsstaterne ikke føjer nye betingelser til, som fratager afgørelsen, hvis bestemmelser er en integrerende del af fællesskabsretten og har forrang for national ret, den tilsigtede virkning (
49
).
71.
Jeg skal derfor foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1)
En tyrkisk arbejdstager, som har udøvet beskæftigelse i den periode, hvor han har opnået udsættelse af gennemførelsen af en administrativ afgørelse om nægtelse af opholdsret — som han har anfægtet under et stadigt verserende søgsmål — kan ikke på dette trin påberåbe sig denne periode med henblik på at blive omfattet af bestemmelserne i artikel 6, stk. 1, tredje led, i Associeringsrådet EØF-Tyrkiets afgørelse nr. 1/80 af 19. december 1980 om udvikling af associeringen.
2)
En tyrkisk statsborger, som i Forbundsrepublikken Tyskland har fået opholdstilladelse for at indgå ægteskab med en tysk statsborger, kan ikke efter sin skilsmisse nægtes fornyelse af denne opholdstilladelse, såfremt han på det tidspunkt, hvor han søger om dens fornyelse, kan godtgøre, at han har haft lovlig beskæftigelse i et år i henhold til artikel 6, stk. 1, første led, i ovennævnte afgørelse.
3)
En tyrkisk arbejdstager, som opfylder betingelserne i artikel 6, stk. 1, første eller tredje led, i ovennævnte afgørelse, kan umiddelbart støtte ret på disse bestemmelser for ud over forlængelse af arbejdstilladelsen at opnå forlængelse af opholdstilladelsen.«
(
*1
) – Originalsprog: fransk.
(
1
) – Aftale indgået på Fællesskabets vegne ved Rådets afgørelse 64/732/EØF af 23.12.1963 (Samling af Aftaler indgäet af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 541).
(
2
) – Jf. P. Stangos, »Les ressortissants d'Etats tiers au sein de l'ordre juridique communautaire«, CDI. 1992, nr. 3-4, s. 306, pä s. 307.
(
3
) – Samling af Aftaler indgået af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 581.
(
4
) – Afgorelse nr. 2/76, hvori det bl.a. hedder, at en tyrkisk arbejdstager, som i fem ar har arbejdet i en af Fællesskabets medlemsstater, har fri adgang til enhver form for lønnet arbejde efter eget valg.
(
5
) – Den forelæggende rets kendelse, s. 2 i den danske oversættelse.
(
6
) – A.st., s. 4 i den danske oversættelse.
(
7
) – Punkt I, afsnit 10.
(
8
) – Den forelæggende rets kendelse, s. 8 og 9 i den danske oversættelse.
(
9
) – Sag 181/73, Sml. s. 449.
(
10
) – Præmis 4, 5 og 6. Der var i denne sag tate om Athen-aftalen af 9.7.1961 om associering mellem EØF og Grækenland, indgået på Fællesskabets vegne ved Rådets beslutning 63/106/EØF af 25.9.1961 (EFT Anden Serie I, la, s. 3).
(
11
) – Sag C-192/89, Sml. I, s. 3461.
(
12
) – Præmis 8.
(
13
) – Præmis 9.
(
14
) – Præmis 10.
(
15
) – Afgorelse 64/737/EØF (Samling af Aftaler indglet af De Europæiske Fællesskaber, bind 3, s. 571).
(
16
) – Dom af 30.9.1987, sag 12/86, Sml. s. 3719.
(
17
) – Præmis 9. Som det med rette er blevet bemærket, fremgår det af denne dom, at den deri indeholdte fortolkning af artikel 238 udtrykkeligt giver Fællesskabet en næsten uindskrænket kompetence til at forhandle med tredjelande om spørgsmål, der henhører under traktatens anvendelsesområde. P. Stangos, a.st., s. 327.
(
18
) – Se afgørelsens artikel 6, stk. 3.
(
19
) – Sag 104/81, Sml. s. 3641.
(
20
) – Sag 12/86, jf. ovenfor, præmis 11.
(
21
) – Punkt 7.
(
22
) – Jf. punkt 13 ovenfor.
(
23
) – Den tyske regerings repræsentant frafaldt i øvrigt dette anbringende under retsmødet.
(
24
) – Punkt 15 i mit forslag til afgørelse.
(
25
) – Jf. aftalens artikel 22, stk. 1.
(
26
) – P. Gilsdorf, »Les organes institués par les accords communautaires: effets juridiques de leurs décisions«. Revue du marché commun, nr. 357, s. 328, punkt 3 b).
(
27
) – Som »i det væsentlige har karakter af programerklæringer«. Præmis 23 i Demirel-dommen og præmis 21 i Sevince-dommen.
(
28
) – Sevince-dommen, præmis 21.
(
29
) – A.st., præmis 30.
(
30
) – Præmis 31, min fremhævelse.
(
31
) – Punkt 58.
(
32
) – Punkt 59; se ligeledes punkt 60, 61 og 62.
(
33
) – Landeshauptstadt Wiesbaden har appelleret Verwaltungsgericht's afgørelse.
(
34
) – Det skal bemærkes, at anlægges det modsatte synspunkt, vil det være ensbetydende med, at en asylansøger, som har fået ret til at arbejde under behandlingen af hans ansøgning, alene på grund af dette arbejde kan opnå ret til at ansøge om opholdstilladelse.
(
35
) – Pramis 28.
(
36
) – Pramis 29.
(
37
) – Kompetencen vedrørende tredjelandes statsborgeres indrejse og ophold ligger i første række hos medlemsstaterne.
(
38
) – Jf. Rittstieg, »Aufenthaltsrechtliche Bedeutung des Assoziationsratbeschlusses 1/80 für türkische Staatsangehörige«. InfAuslR 1/91, s. 1.
(
39
) – Punkt 55 i mit forslag til afgørelse.
(
40
) – Det kan ikke bestrides, at den pågældende medlemsstat i en sådan situation bevarer kontrollen med ind- og udvandrerstrømmen, idet den tyrkiske statsborger har flet ret til at rejse ind og opnå opholdsret i den pågældende medlemsstat ved en afgørelse, der i medfør af intern ret træffes suverænt af de kompetente nationale myndigheder. Det tilføjes, at Associeringsrådet udtaler sig med enstemmigbed (associeringsaftalens artikel 23), dvs. at samtlige medlemsstater har godkendt de i afgørelsen fastsatte regler.
(
41
) – Min tilføjelse.
(
42
) – Præmis 29 i Sevince-dommen, min fremhævelse. Det skal bemærkes, at artikel 13 i afgorelse nr. 1/80 indeholder en beskyttelsesklausul, i henhold til hvilken »Fællesskabets medlemsstater og Tyrkiet ikke må indfore nye begrænsninger for så vidt angår adgang til beskæftigelse for arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der på nævnte landes områder har opnået opholds- og arbejdstilladelse i henhold til gældende lovgivning« (min fremhævelse). Endvidere har Associeringsrådet ifolge tillægsprotokollens artikel 38 en selvstændig ret til at undersoge alle sporgsm.il vedrorende forlængelse af arbejds- og og opholdstilladelser.
(
43
) – Sevince-dommen, præmis 26.
(
44
) – Sag 8/77, Sml. s. 1495.
(
45
) – Præmis 8. Det citerede direktiv af 15.10.1968 vedrører afskaffelse af restriktioner ved rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477). Se senest dom af 5.2.1991, sag C-363/89, Roux, Smi. I, s. 273, præmis 9, og af 5.3.1991, sag C-376/89, Giagounidis, Sml. I, s. 1069, præmis 13 og 14.
(
46
) – Forslag til afgørelse fra generaladvokat Reischl i ovennævnte Sagulo-sag, Sml. 1977, s. 1513.
(
47
) – Se bl.a. afgørelsens artikel 14.
(
48
) – Lörcher, »Die Rechte der türkischen Arbeitnehmer/innen nach der Ratifizierung der Europäischen Sozialcharta durch die Türkei und dem Sevince-Urteil des Europäischen Gerichtshofs«, EuZW 13/1991, s. 395.
(
49
) – Se i denne forbindelse præmis 22 i Sevince-dommen.