62017TJ0747
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (kuudes jaosto)
30 päivänä huhtikuuta 2019 (
*1
)
Valtiontuet – Vapautusta yhteisöverosta koskeva järjestelmä, jonka Ranska on toteuttanut satamiensa hyväksi – Päätös, jossa tukiohjelma todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi – Voimassa oleva tuki – Taloudellisen toiminnan käsite – Perusteluvelvollisuus – Kilpailun vääristyminen ja vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Hyvän hallinnon periaate
Asiassa T‑747/17,
Union des ports de France – UPF, kotipaikka Pariisi (Ranska), edustajinaan asianajajat C. Vannini ja E. Moraïtou,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään B. Stromsky ja S. Noë,
vastaajana,
jossa on kyseessä SEUT 263 artiklaan perustuva vaatimus tukiohjelmasta SA.38398 (2016/C, ex 2015/E), jonka Ranska on toteuttanut – Satamien verotus Ranskassa – 27.7.2017 annetun komission päätöksen (EU) 2017/2116 (EUVL 2017, L 332, s. 24) kumoamiseksi,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja G. Berardis (esittelevä tuomari) sekä tuomarit S. Papasavvas ja O. Spineanu-Matei,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Ramette,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 28.11.2018 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian tausta
1
Euroopan komission yksiköt lähettivät vuoden 2013 aikana kaikille jäsenvaltioille kyselyn satamien toiminnasta ja verotuksesta saadakseen kokonaiskuvan asiasta ja selvittääkseen, mikä on satamien tilanne Euroopan unionin valtiontukisääntöihin nähden. Sen jälkeen komission yksiköt kävivät kirjeenvaihtoa tästä aiheesta Ranskan viranomaisten kanssa.
2
Komissio ilmoitti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 17 artiklan mukaisesti 9.7.2014 päivätyllä kirjeellä Ranskan viranomaisille alustavan arvionsa satamien verotusta koskevien sääntöjen mahdollisesta katsomisesta valtiontueksi ja niiden sisämarkkinoille soveltuvuudesta. Se totesi kyseisen kirjeen päätteeksi alustavasti, että Ranskan satamien vapauttaminen yhteisöverosta (jäljempänä yhteisövero) oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua sisämarkkinoille soveltumatonta voimassa olevaa valtiontukea, ja kehotti Ranskan viranomaisia esittämään huomautuksensa tästä alustavasta arviosta.
3
Ranskan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 7.11.2014 päivätyllä kirjeellä. Komission yksiköiden ja Ranskan viranomaisten välillä pidettiin kokous 12.12.2014. Ranskan viranomaiset lähettivät 15.1.2015 komissiolle lisähuomautuksia. Komission yksiköt vastasivat tähän kirjeeseen 1.6.2015 päivätyllä kirjeellä ja täsmensivät, että ne pysyivät siinä vaiheessa 9.7.2014 päivätyssä kirjeessä ilmaistussa alustavassa kannassaan.
4
Komissio vahvisti kantansa 21.1.2016 päivätyllä kirjeellä ja ehdotti Ranskan viranomaisille SEUT 108 artiklan 1 kohdan sekä SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 22 artiklan perusteella aiheellisina toimenpiteinä, että satamien liiketoiminnasta syntyvien tulojen vapauttaminen yhteisöverosta lakkautettaisiin verovuoden 2017 alusta alkaen. Ranskan viranomaisia kehotettiin ilmaisemaan kahden kuukauden kuluessa ehdoitta ja yksiselitteisesti kantansa komission ehdotukseen asetuksen 2015/1589 23 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
5
Ranskan viranomaiset toimittivat komissiolle huomautuksensa 11.4.2016 päivätyllä kirjeellä. Ranskan viranomaisten ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 27.6.2016.
6
Koska Ranskan viranomaiset kieltäytyivät ehdoitta ja yksiselitteisesti komission ehdottamista aiheellisista toimenpiteistä, komissio päätti aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn asetuksen 2015/1589 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Menettelyn aloittamista koskeva komission päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (EUVL 2016, C 302, s. 23; jäljempänä aloittamispäätös). Komissio kehotti Ranskan tasavaltaa esittämään huomautuksensa päätöksen sisällöstä. Lisäksi se kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä.
7
Ranskan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 19.9.2016 päivätyllä kirjeellä. Komissio vastaanotti huomautuksia useilta asianomaisilta osapuolilta, muun muassa kantajalta, Union des ports de France – UPF:ltä. Komissio välitti nämä huomautukset Ranskan tasavallalle tarjoten sille mahdollisuuden kommentoida niitä. Komissio vastaanotti Ranskan tasavallan kommentit 3.11.2016 päivätyllä kirjeellä. Ranskan viranomaisten ja komission yksiköiden välillä pidettiin kokous 16.11.2016.
8
Komissio antoi 27.7.2017 päätöksen (EU) 2017/2116 tukiohjelmasta SA.38398 (2016/C, ex 2015/E), jonka Ranska on toteuttanut – Satamien verotus Ranskassa (EUVL 2017, L 332, s. 24; jäljempänä riidanalainen päätös).
9
Riidanalainen päätös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 14.12.2017. Päätös annettiin lisäksi tiedoksi kantajalle 6.9.2017 päivätyllä kirjeellä, koska kantaja oli muodollisen tutkintamenettelyn aikana huomautuksia esittänyt asianomainen osapuoli.
10
Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Yhtiöverovapautuksessa, joka on myönnetty itsenäisille satamille (joista osa on nykyään suuria merisatamia), merenkulun kauppakamareille, satamalaitteita hallinnoiville teollisuus- ja kauppakamareille, kunnille, joilla on oikeus käyttää merisatamien valtion omistuksessa olevaa julkista välineistöä, sekä yrityksille, joille kunnat ovat voineet luovuttaa oikeutensa tämän välineistön hyödyntämiseen, on kyse voimassa olevasta valtiontukiohjelmasta, joka ei sovellu sisämarkkinoille.”
11
Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Ranskan on poistettava 1 artiklassa tarkoitettu vapautus yhtiöverosta ja velvoitettava ne yksiköt suorittamaan yhtiöveroa, joihin tätä vapautusta on sovellettu.
2.   Toimenpide, jolla Ranska panee 1 kohtaan perustuvat velvoitteensa täytäntöön, on hyväksyttävä ennen sen kalenterivuoden päättymistä, jonka aikana tämä päätös on annettu tiedoksi. Tätä toimenpidettä on sovellettava taloudellisesta toiminnasta saataviin tuloihin viimeistään sen hyväksymistä seuraavan verovuoden alusta alkaen.”
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
12
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.11.2017 jättämällään kannekirjelmällä.
13
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
14
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
15
Komissio kiistää kanteen tutkittavaksi ottamisen. Komissio selvensi kantaansa istunnossa sen jälkeen, kun 6.11.2018 oli annettu tuomio Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, komissio v. Scuola Elementare Maria Montessori ja komissio v. Ferracci (C‑622/16 P–C‑624/16 P, EU:C:2018:873), tuomalla esille, että vaikka riidanalainen päätös on sääntelytoimi, se edellyttää kantajan jäsenten osalta täytäntöönpanotoimenpiteitä, joten kantajan jäsenten on osoitettava, että kyseinen päätös koskee niitä suoraan ja erikseen.
16
Komissio toteaa sitten päätöksen koskemisesta kantajan jäseniä erikseen, että kyseiset jäsenet kuuluvat avoimeen joukkoon yksikköjä, jotka voivat hyötyä yhteisöverovapautuksesta ja jotka ovat pelkkiä kyseisestä verojärjestelmästä hyötyviä mahdollisia tuensaajia. Lisäksi komissio katsoo, ettei riidanalainen päätös muuta kyseisten jäsenten saavutettuja oikeuksia, sillä verojärjestelmän säilymistä tulevaisuudessa koskevaa saavutettua oikeutta ei ole lähtökohtaisesti olemassa. Kyseiset jäsenet eivät siis voi väittää, että riidanalainen päätös koskee niitä erikseen.
17
Komissio väittää vielä, ettei kantaja voi perustella sen omiin etuihin kohdistuvaa vaikutusta vetoamalla siihen, että sen sisäisten sääntöjen mukaisena tehtävänä on puolustaa ja edustaa jäsentensä etuja unionin elimissä, sillä kyseinen säädös ei ole unionin oikeuteen kuuluva oikeussääntö, jossa sille annettaisiin nimenomaisesti tiettyjä menettelyllisiä oikeuksia. Komissio katsoo samoin, että pelkkä kantajan osallistuminen kyseistä tukiohjelmaa koskevaan muodolliseen tutkintamenettelyyn ei anna sille asiavaltuutta.
18
Kantaja kiistää nämä väitteet ja esittää, että riidanalainen päätös koskee sen jäseniä suoraan ja erikseen, joten sillä itsellään on asiavaltuus.
19
Tässä yhteydessä on muistettava, että SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa määrätään kahdesta tilanteesta, joissa luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä katsotaan olevan asiavaltuus nostaa kanne toimesta, jota ei ole osoitettu sille. Tällaisen kanteen nostaminen on mahdollista yhtäältä sillä edellytyksellä, että tuo toimi koskee luonnollista henkilöä tai oikeushenkilöä suoraan ja erikseen. Tällainen henkilö voi toisaalta nostaa kanteen sääntelytoimesta, joka ei edellytä täytäntöönpanotoimenpiteitä, jos kyseinen toimi koskee häntä suoraan (ks. tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 44 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
20
Sitten on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan kantajan kaltaisten yhdistysten nostamat kanteet voidaan ottaa tutkittaviksi kolmessa tilanteessa eli silloin, kun yhdistykset edustavat sellaisten jäsentensä etuja, joilla itsellään olisi asiavaltuus; kun yhdistykset voidaan yksilöidä sen perusteella, että toimi vaikuttaa yhdistysten omiin etuihin muun muassa siksi, että kumottavaksi vaadittu toimi on vaikuttanut niiden asemaan neuvottelijoina, tai kun säännöksessä nimenomaisesti tunnustetaan niille useita menettelyllisiä oikeuksia (ks. vastaavasti tuomio 18.3.2010, Forum 187 v. komissio, T-189/08, EU:T:2010:99, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja määräys 26.4.2016, EGBA ja RGA v. komissio, T-238/14, ei julkaistu, EU:T:2016:259, 50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
21
Käsiteltävässä asiassa on todettava komission tavoin, ettei yhdessäkään unionin oikeuden oikeussäännössä tunnusteta kantajalle nimenomaisesti menettelyllisiä oikeuksia. Pelkkä sisäisissä säännöissä annettu tehtävänanto jäsentensä yleisten etujen puolustamiseen ja jäsentensä edustamiseen unionin elimissä ei riitä tässä yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 6.7.1995, AITEC ym. v. komissio, T-447/93–T-449/93, EU:T:1995:130, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
22
Kantajan asiavaltuutta ei voida perustella myöskään pelkällä kantajan osallistumisella muodolliseen tutkintamenettelyyn asianomaisena osapuolena, vaikka tällainen seikka voi olla merkityksellinen arvioitaessa yrityksen asiavaltuuden olemassaoloa (ks. vastaavasti tuomio 22.11.2007, Sniace v. komissio, C‑260/05 P, EU:C:2007:700, 56 kohta ja tuomio 5.11.2014, Vtesse Networks v. komissio, T-362/10, EU:T:2014:928, 53 kohta).
23
Kantaja ei väitä myöskään, että riidanalainen päätös olisi vaikuttanut sen neuvotteluasemaan, kuten oli 2.2.1988 annetun tuomion Kwekerij van der Kooy ym. v. komissio (67/85, 68/85 ja 70/85, EU:C:1988:38) taustalla olleessa asiassa.
24
On siis tutkittava, onko kantajalla asiavaltuus sillä perusteella, että se edustaisi sellaisten jäsentensä etua, joilla itsellään olisi asiavaltuus, edellä 20 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.
25
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että oikeuskäytännön mukaan tässä tilanteessa yhdistyksen asiavaltuus perustuu siihen näkemykseen, että yhdistyksen nostamalla kanteella on prosessuaalisia etuja, sillä sen ansiosta vältetään samoja toimia koskevien lukuisten erillisten kanteiden nostaminen, kun yhdistys korvaa yhden tai useamman jäsenensä, jonka etuja se edustaa, edellyttäen, että näillä jäsenillä olisi itselläänkin mahdollisuus nostaa tutkittavaksi otettava kanne (tuomio 6.7.1995, AITEC ym. v. komissio, T-447/93–T-449/93, EU:T:1995:130, 60 kohta ja tuomio 15.9.2016, Molinos Río de la Plata ym. v. neuvosto, T-112/14–T-116/14 ja T-119/14, ei julkaistu, EU:T:2016:509, 35 kohta).
26
Yhdistys ei voi kuitenkaan vedota siihen seikkaan, että se edustaa sellaisten jäsentensä etuja, jotka ovat nostaneet omat kanteensa, sillä nämä jäsenet edustavat omia etujaan (ks. tuomio 15.9.2016, Molinos Río de la Plata ym. v. neuvosto, T-112/14–T-116/14 ja T-119/14, ei julkaistu, EU:T:2016:509, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tästä seuraa, ettei nyt esillä olevaa kannetta voida ottaa tutkittavaksi sillä perusteella, että kantaja edustaa Länsi-Bretagnen (Brestin sataman) kauppa- ja teollisuuskamaria (Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest)), koska tämä on nostanut riidanalaisesta päätöksestä oman kanteensa asiassa T-754/17, Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-ouest (port de Brest) v. komissio, eikä tässä ole tarpeen ottaa kantaa siihen, täyttyvätkö viimeksi mainitun nostaman kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytykset (ks. vastaavasti määräys 29.3.2012, Asociación Española de Banca v. komissio, T-236/10, EU:T:2012:176, 30 kohta).
27
Kantaja voi sitä vastoin pätevästi edustaa niiden jäsentensä etuja, jotka eivät ole nostaneet itse omia kanteitaan, edellyttäen, että näillä jäsenillä itsellään on asiavaltuus, mikä on tutkittava.
28
Ensinnäkin on todettava, ettei riidanalaista päätöstä ole osoitettu kantajan jäsenille, vaan Ranskan tasavallalle.
29
Toiseksi on todettava, että koska riidanalaista päätöstä sovelletaan objektiivisesti määriteltyihin tilanteisiin ja koska sen oikeusvaikutukset kohdistuvat yleisesti ja abstraktisti määriteltyyn henkilöryhmään, riidanalainen päätös on sääntelytoimi (ks. vastaavasti tuomio 15.9.2016, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, T-220/13, ei julkaistu, EU:T:2016:484, 49 ja 52 kohta).
30
On kuitenkin todettava, ettei sillä ole oikeusvaikutuksia kantajan jäsenten kaltaisiin satama-alalla toimiviin toimijoihin ilman, että Ranskan viranomaiset toteuttavat täytäntöönpanotoimenpiteitä (ks. vastaavasti tuomio 26.9.2014, Royal Scandinavian Casino Århus v. komissio, T-615/11, ei julkaistu, EU:T:2014:838, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Riidanalaisen päätöksen 2 artiklassa säädetään nimittäin, että ”Ranskan on poistettava 1 artiklassa tarkoitettu vapautus yhtiöverosta ja velvoitettava ne yksiköt suorittamaan yhtiöveroa, joihin tätä vapautusta on sovellettu”. Koska tällaisia täytäntöönpanotoimenpiteitä ei ole toteutettu, voimassa oleva verojärjestelmä, jossa muun muassa itsenäiset satamat sekä satamainfrastruktuuria hallinnoivat kauppa- ja teollisuuskamarit on vapautettu yhteisöverosta, pysyy voimassa.
31
Lisäksi kuten komissio toi esille istunnossa, yhteisöverovapautuksen lakkauttaminen riidanalaisen päätöksen täytäntöön panemiseksi tapahtuu kantajan jäsenten osalta lähtökohtaisesti tekemällä näiden muutosten mukainen verotuspäätös. Tällaiset verotuspäätökset ovat kantajan jäseniä koskevia täytäntöönpanopäätöksiä, joista voidaan komission mukaan nostaa kanne kansallisissa tuomioistuimissa, jotka voivat tarvittaessa esittää unionin tuomioistuimelle kysymyksen SEUT 267 artiklan perusteella, jos ne ovat epävarmoja riidanalaisen päätöksen pätevyydestä (ks. vastaavasti tuomio 15.9.2016, Scuola Elementare Maria Montessori v. komissio, T-220/13, ei julkaistu, EU:T:2016:484, 55 ja 61 kohta).
32
Tästä seuraa, että riidanalainen päätös edellyttää kantajan jäseniä koskevia täytäntöönpanotoimenpiteitä, joten näiden on osoitettava, että riidanalainen päätös koskee niitä suoraan ja erikseen.
33
Päätöksen koskemisesta kantajan jäseniä suoraan, mitä ei ole riitautettu käsiteltävässä asiassa, on todettava yhtäältä, että vaikka riidanalainen päätös on osoitettu Ranskan viranomaisille, siinä ei jätetä näille lainkaan harkintavaltaa, vaan ne velvoitetaan lakkauttamaan kantajan jäsenten kaltaisille yksiköille myönnetty yhteisöverovapautus (riidanalaisen päätöksen 2 artiklan 1 kohta) taloudellisesta toiminnasta saatujen tulojen osalta viimeistään päätöksen antamista seuraavan verovuoden alusta alkaen (riidanalaisen päätöksen 2 artiklan 2 kohta). Riidanalainen päätös koskee siis kantajan jäseniä suoraan (ks. vastaavasti tuomio 15.6.1999, Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia v. komissio, T-288/97, EU:T:1999:125, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
34
Päätöksen koskemisesta kantajan jäseniä erikseen on todettava toisaalta ensinnäkin, ettei jäseniä nimetä riidanalaisessa päätöksessä nimenomaisesti eikä yksitellen. Riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa mainitaan nimittäin yleisesti itsenäiset satamat (joista osasta on tullut suuria merisatamia); merenkulun kauppakamarit; satamalaitteita hallinnoivat kauppa- ja teollisuuskamarit; kunnat, joilla on oikeus käyttää valtion omistamaa julkista välineistöä, ja yritykset, joille kunnat ovat luovuttaneet oikeutensa tämän välineistön käyttämiseen.
35
Oikeuskäytännön mukaan päätös koskee erikseen muita kuin niitä, joille se on osoitettu, ainoastaan silloin, kun se vaikuttaa niiden oikeudelliseen asemaan niille tunnusomaisten erityispiirteiden tai sellaisen tosiasiallisen tilanteen takia, jonka perusteella ne erottuvat kaikista muista ja ne voidaan yksilöidä samalla tavalla kuin se, jolle päätös on osoitettu (ks. tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
36
Kuten komissio muistutti istunnossa, tässä yhteydessä pelkästään se, että on mahdollista jokseenkin tarkasti määrittää niiden oikeussubjektien lukumäärä, joihin toimenpiteitä sovelletaan, tai jopa yksilöidä nämä oikeussubjektit, ei mitenkään merkitse sitä, että olisi katsottava, että toimenpide koskee näitä oikeussubjekteja erikseen, jos toimenpidettä sovelletaan siinä objektiivisesti määritellyn oikeudellisen tilanteen tai tosiseikaston perusteella (ks. tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
37
Kun päätös vaikuttaa kuitenkin sellaiseen henkilöryhmään, jonka jäsenet olivat tiedossa tai yksilöitävissä toimen tekoajankohtana kyseisen ryhmän jäsenille ominaisten kriteerien perusteella, mainitun toimen voidaan katsoa koskevan niitä erikseen taloudellisten toimijoiden rajoitettuun piiriin kuuluvina henkilöinä, ja että näin voi olla muun muassa silloin, kun päätöksellä muutetaan kyseisen oikeussubjektin ennen toimen antamista hankkimia oikeuksia (ks. tuomio 27.2.2014, Stichting Woonpunt ym. v. komissio, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, 59 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
38
Tältä osin on huomautettava ensinnäkin, että kantajan jäseniä ovat kaikki Ranskan satamat tai suuret merisatamat taikka tällaisia satamia hallinnoivat kauppa- ja teollisuuskamarit, jotka ovat hyötyneet lainmukaisesta yhteisöverovapautuksesta siihen saakka, kunnes komissio kyseenalaisti kyseisen järjestelmän riidanalaisen päätöksen antamalla.
39
Kuten kantaja muistutti istunnossa, käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat tukiohjelman edunsaajat ovat toiseksi julkisoikeudellisia oikeushenkilöitä, jotka on perustettu asetuksella ja joiden perustamiseen ei liity yksityisen aloitetta.
40
On siis todettava, että kantajan jäsenet kuuluvat suljettuun joukkoon toimijoita, jotka ovat olleet yksilöitävissä riidanalaisen päätöksen antamishetkellä.
41
Toisin kuin komissio väitti istunnossa, kyseinen joukko ei kasva jatkossa, sillä vaikka asetuksella voitaisiin tulevaisuudessa perustaa uusi satama tai kauppa- ja teollisuuskamari, tämä ei olisi yksikkö, joka voisi vedota siihen, että se on ollut ennen riidanalaisen päätöksen antamista voimassa olleen tukiohjelman tosiasiallinen edunsaaja, toisin kuin kantajan jäsenet.
42
Kolmanneksi kantajan jäsenten tilanne on erotettava myös niiden toimijoiden tilanteesta, jotka olivat komission mainitseman, 26.4.2016 annetun määräyksen EGBA ja RGA v. komissio (T-238/14, ei julkaistu, EU:T:2016:259) taustalla olleen asian kantajan jäseniä. Toisin kuin käsiteltävässä asiassa, jossa on kyseessä voimassa oleva tukiohjelma, kyseisessä asiassa riitautettu päätös koski nimittäin uutta tukiohjelmaa, jossa oli kyseessä hevoskilpailujen järjestäjille annetun julkisen palvelun tehtävän rahoittamiseksi sähköisesti järjestettävistä hevoskilpailuvedonlyönneistä perittävä veroluonteinen maksu. Kantajan jäsenet, jotka olivat kaikki raha- ja uhkapelialan toimijoita, saattoivat siis vedota ainoastaan asemaansa kyseisen tukiohjelman tulevien edunsaajien kilpailijoina, sillä tukiohjelmaa ei ollut pantu vielä täytäntöön riitautetun päätöksen antamishetkellä. Kuten unionin yleinen tuomioistuin toi tuossa asiassa esille, kyseinen päätös vaikutti kaikkiin Ranskassa sähköisesti järjestettävien hevoskilpailuvedonlyöntien alalla toimiviin toimijoihin: jo riidanalaisen päätöksen antamista aiemmin alalla olleisiin, riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen kyseisille markkinoille tulleisiin ja niihin, jotka tulisivat markkinoille joskus tulevaisuudessa. Kantajien jäsenet kuuluivat siis talouden toimijoiden määrittelemättömään joukkoon, joka saattaisi kasvaa riitautetun päätöksen antamisen jälkeen. Ne eivät kuuluneet suljettuun joukkoon eli ryhmään, joka ei voinut kasvaa enää riidanalaisen säädöksen antamisen jälkeen. Riitautettu päätös koski siis kantajan jäseniä ainoastaan siinä ominaisuudessa, että niiltä perittäisiin veroluonteinen maksu samoin edellytyksin kuin kaikilta muilta kyseisen sektorin kilpailijoilta (ks. vastaavasti määräys 26.4.2016, EGBA ja RGA v. komissio, T-238/14, ei julkaistu, EU:T:2016:259, 66 ja 67 kohta).
43
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että käsiteltävässä asiassa riidanalainen päätös koskee kantajan jäseniä erikseen, sillä nämä kuuluvat sellaisten toimijoiden suljettuun joukkoon, jotka ovat olleet yksilöitävissä riidanalaisen päätöksen antamishetkellä.
44
Koska kantajan jäsenillä on käsiteltävässä asiassa asiavaltuus riidanalaista päätöstä koskevan kanteen nostamiseen, kantajalla on näin tämän perusteella niin ikään asiavaltuus SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetulla tavalla siltä osin, kuin se edustaa niiden jäsentensä etuja, jotka eivät ole nostaneet omaa kannetta kyseisestä päätöksestä.
Asiakysymys
45
Kantaja esittää kanteensa tueksi viisi kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee oikeudellista virhettä katsottaessa verotuksellinen toimenpide kokonaisuudessaan valtiontueksi; toinen oikeudellista virhettä arvioitaessa Ranskan satamien harjoittaman toiminnan taloudellista luonnetta; kolmas arviointivirhettä tarkasteltaessa kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevia edellytyksiä yleisesti Ranskan satamien ja erityisesti saaristoalueiden satamien ja merentakaisten alueiden satamien osalta sekä kyseisen tarkastelun yhteydessä esitettyjen perustelujen riittämättömyyttä, ja neljäs oikeudellista virhettä voimassa olevien tukien tarkastusmenettelyssä sekä aiheellisia toimenpiteitä koskevien SEUT 108 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkomista yhdistettynä suhteellisuusperiaatteen rikkomiseen, ja viides hyvän hallinnon periaatteen rikkomista.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä komission katsoessa Ranskan satamille myönnettyä yhteisöverovapautusta koskevan järjestelmän virheellisesti kokonaisuudessaan valtiontueksi
46
Kantaja muistuttaa, että yksikön, joka harjoittaa samalla kertaa sekä taloudellista toimintaa että toimintaa, johon liittyy julkisen vallan erioikeuksien käyttöä, on noudatettava valtiontukisääntöjä ainoastaan taloudellisen toimintansa osalta. Kantaja väittää komission tehneen oikeudellisen virheen, kun se ei ole täsmentänyt, että tueksi katsominen koski ainoastaan Ranskan satamien taloudellista toimintaa. Kantaja vaatii siis unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen tältä osin tai ainakin muuttamaan kyseisen päätöksen päätösosaa siten, että yhteisöveroa koskevan verovelvollisuuden ulkopuolelle jätetään nimenomaisesti Ranskan satamien harjoittama muu kuin taloudellinen toiminta.
47
Komissio kiistää nämä väitteet.
48
Ensinnäkin on todettava, että riidanalaisen päätöksen päätösosan sanamuodosta (ks. edellä 10 ja 11 kohta) käy selkeästi ilmi, että tukitoimenpide koskee tuensaajayksikköjen vapauttamista yhteisöverosta ainoastaan taloudellisesta toiminnasta saatujen tulojen osalta. Kantajan ensimmäinen kanneperuste perustuu siis riidanalaisen päätöksen päätösosan virheelliseen tulkintaan.
49
Lisäksi koska kyseistä verotuksellista toimenpidettä sovelletaan erotuksetta tuensaajayksikköjen tuloihin niiden toiminnan luonteesta riippumatta, komission oli loogista vaatia kyseisen järjestelmän lakkauttamista sellaisenaan sen varmistamiseksi, että yhteisöverosta vapauttaminen, josta kyseiset yksiköt hyötyivät taloudellisesta toiminnasta saatujen tulojen osalta ja joka oli todettu sisämarkkinoille soveltumattomaksi, poistettaisiin.
50
Toiseksi on muistutettava, että päätöksen päätösosa ja perustelut liittyvät ehdottomasti toisiinsa ja että tämän vuoksi päätöstä tulkittaessa on tarvittaessa otettava huomioon päätöksen tekemiseen johtaneet syyt (tuomio 15.5.1997, TWD v. komissio, C‑355/95 P, EU:C:1997:241, 21 kohta ja tuomio 2.3.2012, Alankomaat v. komissio, T-29/10 ja T-33/10, EU:T:2012:98, 146 kohta).
51
Komissio pyrkii osoittamaan riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 42–61 perustelukappaleessa, missä määrin satamat harjoittivat ainakin osaksi taloudellista toimintaa ja olivat siten yrityksiä kilpailusääntöjä koskevissa EUT-sopimuksen määräyksissä tarkoitetussa merkityksessä.
52
Komissio täsmentää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 44 perustelukappaleessa, ettei se kiistänyt sitä, että satamille voidaan siirtää tiettyjä julkisen vallan tehtäviä tai tehtäviä, jotka eivät ole luonteeltaan taloudellisia, kuten meriliikenteen valvonta ja turvallisuus tai saastumisen estämiseen liittyvä valvonta, eikä myöskään sitä, että tällaisia tehtäviä suorittaessaan satamat eivät ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Se täsmentää tässä yhteydessä, että kyseisessä menettelyssä kyseessä ollut yhteisöverovapautus voitiin siis katsoa valtiontueksi vain, jos se koskee taloudellisesta toiminnasta saatavia tuloja. Komission mukaan se, että yksikkö harjoittaa yhtä tai useampaa kuninkaan määräykseen perustuvaa tai muuta kuin taloudellista toimintaa, ei sitä vastoin yleensä tarkoita, etteikö sitä voitaisi luokitella ”yritykseksi”. Satama katsotaan näin ”yritykseksi”, jos – ja sikäli kuin – se tosiasiallisesti harjoittaa yhtä tai useampaa taloudellista toimintaa.
53
Komissio luettelee sitten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa erityyppisiä taloudellisia toimintoja, jotka vastaavat eri palveluiden tarjoamista useilla eri markkinoilla ja joita Ranskan satamat voivat harjoittaa. Ensinnäkin satamat tarjoavat aluksille yleistä palvelua antamalla niille oikeuden käyttää satamainfrastruktuuria korvausta vastaan. Toiseksi tietyt satamat tarjoavat aluksille erityisiä palveluita, etenkin luotsipalveluita, nostopalveluita, ahtauspalveluita ja kiinnityspalveluita, niin ikään korvausta vastaan. Kahdessa ensimmäisessä tapauksessa sataman perimää korvausta kutsutaan yleensä ”satamamaksuksi”. Kolmanneksi satamat tarjoavat korvausta vastaan tiettyjä infrastruktuureita taikka tiettyjä maa-alueita yritysten käyttöön, ja yritykset käyttävät näitä tiloja omiin tarpeisiinsa tai tarjotakseen aluksille jotain edellä mainituista satamapalveluista.
54
Komissio toteaakin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 61 perustelukappaleessa, että ”itsenäiset satamat – –, merenkulun kauppakamarit, satamalaitteita hallinnoivat teollisuus- ja kauppakamarit, kunnat, joilla on oikeus käyttää merisatamien valtion omistuksessa olevaa julkista välineistöä, sekä yritykset, joille kunnat ovat voineet luovuttaa oikeutensa tämän välineistön hyödyntämiseen, jotka hyödyntävät infrastruktuureita suoraan tai jotka tarjoavat palveluita satamassa, ovat taloudellisen toimintansa – – perusteella SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ’yrityksiä’.”
55
Riidanalaisen päätöksen perusteluista ilmenee siis riittävän selkeästi, että tuensaajayksikköjä pidettiin yrityksinä, joihin voidaan soveltaa valtiontukia koskevia EUT-sopimuksen määräyksiä, ainoastaan niiden taloudellisen toiminnan osalta.
56
Koska kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta muuttamaan riidanalaisen päätöksen päätösosaa siten, että yhteisöveroa koskevan verovelvollisuuden ulkopuolelle jätetään nimenomaisesti Ranskan satamien harjoittama muu kuin taloudellinen toiminta, on muistettava kolmanneksi, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuinten ei pidä antaa unionin toimielimille määräyksiä tai toimia niiden sijasta harjoittamansa laillisuusvalvonnan yhteydessä (ks. tuomio 12.5.2016, Hamr – Sport v. komissio, T-693/14, ei julkaistu, EU:T:2016:292, 91 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
57
Riidanalaisen päätöksen päätösosan tällainen muuttaminen olisi joka tapauksessa perusteetonta, sillä se perustuisi riidanalaisen päätöksen virheelliseen tulkintaan; riidanalaisessa päätöksessä vaaditaan ainoastaan, että kyseisistä vapautuksen saaneista yksiköistä tehtäisiin yhteisöverovelvollisia taloudellisesta toiminnasta saadun voiton osalta.
58
Ensimmäinen kanneperuste on siis hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä arvioitaessa Ranskan satamien harjoittaman toiminnan taloudellista luonnetta
59
Tällä kanneperusteellaan kantaja moittii komissiota lähinnä yhtäältä siitä, ettei komissio tehnyt yksityiskohtaista analyysia satamien toiminnasta selvittääkseen, minkä tyyppinen toiminta oli taloudellista toimintaa ja minkä tyyppinen ei sitä ollut, ja toisaalta siitä, että komissio oli pitänyt virheellisesti tiettyä toimintaa taloudellisena, vaikkei toiminta ollut luonteeltaan sellaista.
60
Tässä yhteydessä on muistutettava ensinnäkin, että käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaista tukijärjestelmää koskevan päätöksen kohdalla komissio voi tutkia ainoastaan yleisesti ja abstraktilla tasolla kyseisen järjestelmän ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluissa, annetaanko ohjelmassa sitä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille lähtökohtaisesti valtiontukea. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaisen ohjelman perusteella yksittäistapauksissa myönnettyjä tukia (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 63 kohta ja tuomio 26.11.2015, Navarra de Servicios y Tenologías v. komissio, T-487/13, ei julkaistu, EU:T:2015:899, 66 kohta).
61
Kuten komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 42 perustelukappaleessa, sitten on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan yrityksen käsite tarkoittaa jokaista yksikköä, joka harjoittaa taloudellista toimintaa, riippumatta kyseisen yksikön oikeudellisesta muodosta ja rahoitustavasta. Tältä osin taloudellista toimintaa on kaikki toiminta, jossa tavaroita tai palveluja tarjotaan tietyillä markkinoilla (tuomio 12.9.2000, Pavlov ym.C-180/98–C-184/98, EU:C:2000:428, 74 ja 75 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 16.6.1987, komissio v. Italia, 118/85, EU:C:1987:283, 7 kohta ja tuomio 23.4.1991, Höfner ja Elser, C-41/90, EU:C:1991:161, 21 kohta).
62
Käsiteltävässä asiassa komissio on tunnustanut yleisesti, että satamat voivat harjoittaa sekä taloudellista toimintaa että muuta kuin taloudellista toimintaa. Se on siis vahvistanut, että Ranskan satamat voivat harjoittaa monen tyyppistä taloudellista toimintaa, jotka se luettelee erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa (ks. edellä 51–54 kohta).
63
On kuitenkin todettava, ettei kantaja aseta kyseistä kuvausta mitenkään kyseenalaiseksi, vaan se väittää ainoastaan, että osa satamien toiminnasta ei ole luonteeltaan taloudellista tai ettei komission analyysi ollut tältä osin riittävän yksityiskohtainen.
64
Toisaalta kuten komissio tuo esille erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 44 perustelukappaleessa, satamille voidaan kiistatta siirtää tiettyjä julkisen vallan tehtäviä tai tehtäviä, jotka eivät ole luonteeltaan taloudellisia, kuten meriliikenteen valvonta ja turvallisuus tai saastumisen estämiseen liittyvä valvonta, eivätkä satamat ole tällaisia tehtäviä suorittaessaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja yrityksiä. Se, että yksikkö harjoittaa yhtä tai useampaa kuninkaan määräykseen perustuvaa tai muuta kuin taloudellista toimintaa, ei sitä vastoin yleensä tarkoita, etteikö sitä voitaisi luokitella ”yritykseksi”. Sen määrittämiseksi, onko kyseessä oleva toiminta EUT-sopimuksessa tarkoitetun yrityksen toimintaa, on nimittäin tutkittava tämän toiminnan luonne. Satama katsotaan siis ”yritykseksi”, jos – ja sikäli kuin – se tosiasiallisesti harjoittaa yhtä tai useampaa taloudellista toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2002, Aéroports de Paris v. komissio, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, 74 ja 75 kohta ja tuomio 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, 37 kohta).
65
Oikeuskäytännössä on tunnustettu lisäksi, että lentoaseman tai sataman rakennelmien ja laitteiden kaupallinen hyödyntäminen ja rakentaminen tällaista kaupallista hyödyntämistä varten ovat taloudellista toimintaa (ks. vastaavasti tuomio 24.10.2002, Aéroports de Paris v. komissio, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, 78 kohta; tuomio 19.12.2012, Mitteldeutsche Flughafen ja Flughafen Leipzig-Halle v. komissio, C‑288/11 P, 40–43 kohta ja tuomio 15.3.2018, Naviera Armas v. komissio, T-108/16, valitus vireillä, EU:T:2018:145, 78 kohta).
66
Komission oli siis perusteltua katsoa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 61 perustelukappaleessa, että ”itsenäiset satamat – –, merenkulun kauppakamarit, satamalaitteita hallinnoivat teollisuus- ja kauppakamarit, kunnat, joilla on oikeus käyttää merisatamien valtion omistuksessa olevaa julkista välineistöä, sekä yritykset, joille kunnat ovat voineet luovuttaa oikeutensa tämän välineistön hyödyntämiseen, jotka hyödyntävät infrastruktuureita suoraan tai jotka tarjoavat palveluita satamassa, ovat taloudellisen toimintansa – – perusteella SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuja ’yrityksiä’.”
67
Yksikään kantajan esittämistä väitteistä ei voi kyseenalaistaa tätä päätelmää.
68
Kantaja väittää ensinnäkin, että komissio on perustanut valtiontukisääntöjen soveltamista koskevan päätelmänsä yleisesti satamainfrastruktuurin osalta virheellisesti meriliikenteen kulkuinfrastruktuurin erotteluun sen mukaan, sijaitseeko infrastruktuuri sataman sisällä vai sen ulkopuolella. Tässä yhteydessä määräävänä kriteerinä ei ole infrastruktuurien maantieteellinen sijainti vaan se, hyödyttävätkö ne koko merenkulkuyhteisöä vai sen sijaan ainoastaan sataman taloudellista hyödyntämistä. Kantaja moittii komissiota yhtäältä siitä, että komissio on poikennut perustelematta aloittamispäätöksestä, jossa komissio oli katsonut, että julkiset investoinnit meriliikenteen kulkureitteihin, satama-alueen sisäisiin maakuljetuslaitteistoihin ja muihin merenkulun infrastruktuureihin hyödyttävät koko yhteisöä sen kaikessa toiminnassa, joka ei ole taloudellista.
69
On todettava, että tällainen väite on tehoton, koska se ei kyseenalaista komission riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 61 perustelukappaleessa esittämää päätelmää, joka perustuu siihen seikkaan, että satamat ja muut edunsaajayksiköt harjoittavat ainakin osaksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa mainittua taloudellista toimintaa riippumatta tällaisen toiminnan sijainnista.
70
Joka tapauksessa on huomautettava, ettei komissio ole poikennut riidanalaisessa päätöksessä ”perinteisestä” näkemyksestään, jonka mukaan satamien kulkuinfrastruktuurin rakentamista, ylläpitoa, korvaamista tai uusimista pidetään tavallisesti yleisluonteisina toimenpiteinä, jotka eivät ole taloudellisia, kun kyseiset infrastruktuurit ovat kaikkien käyttäjien käytettävissä syrjimättä ja ilman vastiketta. Kuten komissio muistuttaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 53 perustelukappaleessa, tässä tarkoitetaan nimittäin tilannetta, jossa infrastruktuurin käyttö on maksutonta eikä siitä peritä taloudellista vastiketta; näin ei ole käsiteltävässä asiassa. Tämän perusteella analyysi, jonka komissio esittää riidanalaisen päätöksen johdanto-osan samassa perustelukappaleessa ja jonka mukaan on niin, että elleivät asian tietyt erityispiirteet johda päinvastaiseen päätelmään, sataman ulkopuolella sijaitsevat kulkuinfrastruktuurit hyödyttävät koko merenkulkuyhteisöä ja sataman sisäpuolella sijaitsevien kulkuinfrastruktuurien julkisen rahoituksen oletetaan hyödyttävän lähtökohtaisesti nimenomaan itse sataman toimintaa, ei ole ristiriidassa kyseisen näkemyksen kanssa eikä siihen liity siis mitään oikeudellista virhettä.
71
Kantaja moittii komissiota toiseksi siitä, että tämä on poikennut aloittamispäätöksessä esitetyistä perusteluista sekä aiemmista asioista, joissa komissio on katsonut, ettei sellaisen infrastruktuurin rakentaminen, ylläpito, korvaaminen tai uusiminen, joka on annettu maksutta ja syrjimättömällä tavalla käyttäjien käyttöön, ole taloudellista toimintaa. Se katsoo näin ollen, että komission olisi jätettävä satamien taloudellisen toiminnan ulkopuolelle tiettyjä kunnostukseen liittyviä toimintoja.
72
Tässä yhteydessä on muistutettava ensinnäkin, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan muita asioita koskeva komission päätöskäytäntö ei voi vaikuttaa riidanalaisen päätöksen pätevyyteen, sillä tätä on arvioitava ainoastaan EUT-sopimuksen objektiivisiin sääntöihin nähden (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2014, Saksa v. komissio, T-295/12, ei julkaistu, EU:T:2014:675, 181 kohta ja tuomio 9.6.2016, Magic Mountain Kletterhallen ym. v. komissio, T-162/13, ei julkaistu, EU:T:2016:341, 59 kohta).
73
Sitten on tuotava esille, että komissio katsoi aloittamispäätöksen 21 kohdassa käsiteltävän asian olosuhteet huomioon ottaen, että tietty satamien harjoittama toiminta (koko merenkulkuyhteisöä hyödyttävät julkiset investoinnit meriväyliin – aallonmurtajat, sulut, purjehduskelpoiset väylät ja ruoppaus – satama-alueen sisällä sijaitseviin maakuljetuslaitteistoihin ja muuhun merenkulun infrastruktuuriin) eivät ole taloudellista toimintaa, ja se viittasi tässä yhteydessä valtiontuesta N 520/2003 – Belgia – Rahoitustuki Flanderin satamien infrastruktuuritöille – 20.10.2004 antamansa päätöksen (EUVL 2005, C 176, s. 11) 35 kohtaan.
74
Komissio selittää kuitenkin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 53 perustelukappaleessa vastatessaan Le Havren (Ranska) suuren merisataman huomautuksiin, joissa viitattiin edellä 72 kohdassa mainittuun päätökseen, että komission päätöskäytäntö on muuttunut vuoden 2004 jälkeen samalla, kun unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö on muuttunut. Komissio viittaa myös 30.4.2015 antamaansa päätökseen valtiontuesta SA.39608 – Wismarin sataman laajentaminen (EUVL 2015, C 203, s. 1) sekä kahteen kohtaan satamainfrastruktuurien analyysikehyksessä, joka on saatavilla kilpailun pääosaston internetsivustolla.
75
On muistettava, että muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisen tarkoituksena on nimenomaan antaa komissiolle mahdollisuus kerätä kaikki tarpeelliset selvitykset, jotta se voisi tehdä lopullisen päätöksen siitä, katsotaanko toimenpide valtiontueksi (ks. tuomio 23.10.2002, Diputación Foral de Guipúzcoa ym. v. komissio, T-269/99, T-271/99 ja T-272/99, EU:T:2002:258, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tällaisen päätöksen yhteydessä esitetyt komission arvioinnit ovat kuitenkin väistämättä luonteeltaan väliaikaisia, ja niillä pyritään selvittämään, onko toimenpide tuen luonteinen, ja esittämään syyt, joiden vuoksi toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille on syytä epäillä (ks. vastaavasti tuomio 19.5.2015, Diputación Foral de Bizkaia v. komissio, T-397/12, ei julkaistu, EU:T:2015:291, 58 kohta). Tästä seuraa, että lopullinen päätös saattaa poiketa osittain tutkinnan aloittamista koskevasta päätöksestä, eivätkä nämä poikkeamat merkitse, että lopullinen päätös olisi virheellinen (tuomio 4.3.2009, Italia v. komissio, T-424/05, ei julkaistu, EU:T:2009:49, 69 kohta ja tuomio 19.5.2015, Diputación Foral de Bizkaia v. komissio, T-397/12, ei julkaistu, EU:T:2015:291, 59 kohta).
76
Vain silloin, kun komissio havaitsee muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, että tämän päätöksen perustana olevat tosiseikat ovat puutteelliset tai näiden tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta on virheellinen, sillä on oltava mahdollisuus tai jopa velvollisuus muuttaa kantaansa oikaisupäätöksen tai uuden aloittamispäätöksen tekemällä, jotta kyseinen jäsenvaltio ja muut asianomaiset osapuolet voivat esittää asianmukaisesti huomautuksensa (ks. vastaavasti tuomio 20.9.2011, Regione autonoma della Sardegna ym. v. komissio, T-394/08, T-408/08, T-453/08 ja T-454/08, EU:T:2011:493, 71 ja 72 kohta).
77
Komission on nimittäin oikaistava aloittamispäätöstään tai laajennettava sitä, niin että kyseinen jäsenvaltio ja muut asianomaiset osapuolet voivat esittää asianmukaisesti huomautuksensa, vasta kun komissio muuttaa päättelyään tutkinnan aloittamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen arviointinsa kannalta määräävässä asemassa olevista tosiseikoista tai näistä tosiseikoista tekemästään oikeudellisesta luonnehdinnasta.
78
Käsiteltävässä asiassa näin ei kuitenkaan ole komission riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 53 perustelukappaleessa esittämien arviointien osalta. Vaikka kyseiset arvioinnit osoittavat sen päätöskäytännön muuttuneen hieman sen suhteen, miten se näkee sataman infrastruktuurin käytön taloudellisen tai muun kuin taloudellisen luonteen yleisesti, tämä ei nimittäin ole määräävä seikka, kun komissio arvioi tuen olemassaoloa tai luokittelee käsiteltävän asian edunsaajina olevia satamia yrityksiksi, sillä kyseiset satamat harjoittavat kiistatta taloudellista toimintaa, joka on lueteltu erityisesti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa.
79
Nämä arvioinnit eivät poikkea myöskään merkittävästi näkemyksestä, jonka komissio esittää muun muassa aloittamispäätöksen 21 kohdassa. Kuten komissio on selittänyt kirjelmissään, riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 53 ja 56 perustelukappaleesta ilmenevä erotteluperuste, jota komissio on käyttänyt erottaessaan taloudellisen toiminnan muusta kuin taloudellisesta toiminnasta, eli se, ovatko infrastruktuurit kaikkien käyttäjien käytettävissä syrjimättömällä tavalla ilman vastiketta yleisluonteisena toimenpiteenä, josta valtio huolehtii meriliikenteen kehittämiseen liittyvien tehtäviensä yhteydessä. Komissio on täsmentänyt ainoastaan yksinkertaisuuden vuoksi, että sijaintiperuste – sijaitseeko infrastruktuuri sataman sisä- vai ulkopuolella – antaa lähtökohtaisesti mahdollisuuden määrittää, onko kyseinen infrastruktuuri luonteeltaan taloudellinen vai ei, erityistapauksia lukuun ottamatta.
80
Kolmanneksi kantaja väittää, että koska komissio ei ole analysoinut riittävän yksityiskohtaisesti kunkin Ranskan satamien harjoittaman toiminnan luonnetta, komissio ei ole voinut selvittää, onko taloudellinen toiminta niiden päätoimintaa vai liitännäistoimintaa, mikä ratkaisisi valtiontukisääntöjen sovellettavuuden, kun kyseessä on molempiin tarkoituksiin käytettävä infrastruktuuri, kuten käsiteltävässä asiassa.
81
Tässä yhteydessä on muistettava, että se seikka, että yksiköllä on eräiden toimintojensa harjoittamisen yhteydessä julkiselle vallalle kuuluvia toimivaltuuksia, ei yksinään estä luokittelemasta sitä perussopimuksen kilpailusäännöissä tarkoitetuksi yritykseksi muiden taloudellisten toimintojensa osalta (tuomio 24.10.2002, Aéroports de Paris v. komissio, C‑82/01 P, EU:C:2002:617, 74 kohta ja tuomio 1.7.2008, MOTOE, C-49/07, EU:C:2008:376, 25 kohta).
82
Oikeuskäytännön mukaan on toki niin, että siltä osin kuin julkinen yksikkö harjoittaa taloudellista toimintaa, joka on erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kyseinen yksikkö toimii tämän toiminnan osalta yrityksenä, mutta jos mainittu taloudellinen toiminta ei ole erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kaikki mainitun yksikön harjoittamat toiminnat ovat toimintoja, jotka liittyvät tähän julkisen vallan käyttöön (tuomio 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, 38 kohta ja tuomio 12.9.2013, Saksa v. komissio, T‑347/09, ei julkaistu, EU:T:2013:418, 29 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 26.3.2009, SELEX Sistemi Integrati v. komissio, C‑113/07 P, EU:C:2009:191, 71–80 kohta).
83
Ei ole kuitenkaan mitään rajaa, jonka alittuessa olisi katsottava, että kaikki yksikön toiminta on muuta kuin taloudellista toimintaa sen vuoksi, että se harjoittaa taloudellista toimintaa vähemmän. Oikeuskäytännön mukaan on nimittäin niin, että jos kyseisen yksikön taloudellinen toiminta on erotettavissa sen julkisen vallan käytöstä, kyseinen yksikkö on katsottava yritykseksi tämän toiminnan osan osalta (ks. vastaavasti tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, 44–63 kohta).
84
Kantaja ei ole esittänyt käsiteltävässä asiassa mitään todisteita, jotka osoittaisivat, ettei satamien harjoittama taloudellinen toiminta, sellaisena kuin komissio on sen yksilöinyt riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 45 perustelukappaleessa, eli muun muassa satamainfrastruktuurin käyttöoikeuden antaminen korvausta vastaan, ole erotettavissa satamien julkisen vallan käytöstä, kuten meriliikenteen valvonnasta ja turvallisuudesta tai saastumisen estämiseen liittyvästä valvonnasta. Kuten komissio toi istunnossa esille, pelkästään se seikka, että näiden toimintojen välillä voi olla taloudellinen yhteys siten, että satamien taloudellisella toiminnalla voidaan rahoittaa niiden muu kuin taloudellinen toiminta kokonaan tai osittain, ei riitä sen toteamiseen, etteivät kyseiset toiminnot ole erotettavissa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
85
Kantaja vetoaa komission tiedonantoon, joka koskee puitteita tutkimus- ja kehitystyöhön sekä innovaatiotoimintaan myönnettävälle valtiontuelle (EUVL 2014, C 198, s. 1) ja jossa asetetaan tutkimusinfrastruktuurien toiminnalle 80 prosentin raja-arvo, jonka ylittyessä kyseistä toimintaa pidetään kokonaisuudessaan muuna kuin taloudellisena toimintana; tästä on riittävää todeta komission tavoin, ettei käsiteltävässä asiassa ole millään tavalla kyse tutkimus- ja kehitystyöhön tai innovaatiotoimintaan myönnettävästä valtiontuesta, joten kyseistä tiedonantoa ei sovelleta.
86
SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä annetun komission tiedonannon (EUVL 2016, C 262, s. 1) 207 kohdassa todetaan, että ”jos kyseessä on infrastruktuurin sekakäyttö, mutta kuitenkin niin, että infrastruktuuria käytetään lähes yksinomaan muuhun kuin taloudelliseen toimintaan, komissio katsoo, että sen rahoitus voi jäädä kokonaisuudessaan valtiontukisääntöjen soveltamisalan ulkopuolelle, edellyttäen että sen taloudellinen käyttö on pelkästään liitännäistoimintaa eli toimintaa, joka liittyy suoraan infrastruktuurin toimintaan ja on sen kannalta välttämätöntä tai joka liittyy kiinteästi sen pääasialliseen muuhun kuin taloudelliseen käyttöön”. Kuten komissio tuo esille, kyseisessä kohdassa tarkoitetaan siis lähes yksinomaan muuhun kuin taloudelliseen tarkoitukseen käytettävien infrastruktuurien rahoitusta. Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tukitoimenpide on kuitenkin verovapautus, jolla ei ole suoraa yhteyttä infrastruktuurin rahoittamiseen, eikä siinä oteta huomioon, mihin tarkoitukseen – taloudelliseen vai muuhun – kyseistä infrastruktuuria käytetään.
87
Joka tapauksessa ei vaikuta siltä, että Ranskan satamien taloudellinen toiminta olisi pelkästään muun kuin taloudellisen toiminnan liitännäistoimintaa. Riidanalaisen päätöksen alaviitteestä 39 käy päinvastoin ilmi, että Bordeaux’n suuressa merisatamassa satamaoikeuksista ja ‑maksuista saatujen tulojen eli satamien taloudellisesta toiminnasta peräisin olevien pääasiallisten tulojen osuus on ollut 55 prosenttia toimintakustannuksista. Komissio on lisäksi vahvistanut istunnossa, että nämä luvut ovat koko alaa edustavia.
88
Toinen kanneperuste on siis hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee olennaisin osin arviointivirhettä ja riittämättömiä perusteluja kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten suhteen
89
Kantaja väittää ensisijaisesti, että riidanalaiseen päätökseen liittyy useita kilpailun vääristymistä ja vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten arvioinnissa tehtyjä ”oikeudellisia” virheitä. Kantaja väittää toissijaisesti siltä varalta, että unionin yleinen tuomioistuin toteaa, ettei komissio ole tehnyt oikeudellista virhettä, että riidanalainen päätös on perusteltu puutteellisesti.
90
Komissio kiistää nämä väitteet.
91
Aluksi on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan on niin, että määriteltäessä kansallista toimenpidettä valtiontueksi kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten osalta ei ole tarpeen osoittaa, että asianomainen tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan on ainoastaan tutkittava, saattaako tämä tuki vaikuttaa tähän kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. tuomio 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
92
Erityisesti silloin, kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa tiettyjen yritysten asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. tuomio 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
93
Tältä osin ei ole tarpeen, että tuensaajayritykset osallistuvat itse jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kun jäsenvaltio myöntää tuen yrityksille, jäsenvaltion sisäinen liiketoiminta voi tämän johdosta pysyä ennallaan tai lisääntyä sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä tuon jäsenvaltion markkinoille vähentyvät (ks. tuomio 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
94
Oikeuskäytännön mukaan ei myöskään ole olemassa tiettyä rajaa tai prosenttilukua, jonka alittavan toimenpiteen osalta voitaisiin katsoa, että sillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tuen suhteellisen vähäinen merkitys tai tukea saavan yrityksen suhteellisen vaatimaton koko ei nimittäin sulje ensi arviolta pois sitä mahdollisuutta, että se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. tuomio 14.1.2015, Eventech, C-518/13, EU:C:2015:9, 68 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
95
Oikeuskäytännöstä ilmenee vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevan edellytyksen osalta tarkemmin, että jäsenvaltion tietyille verovelvollisille verohelpotuksena myöntämän tuen on katsottava voivan vaikuttaa tähän kauppaan ja täten täyttävän tämän edellytyksen silloin, kun mainitut verovelvolliset harjoittavat taloudellista toimintaa tällaisen kaupankäynnin alalla tai kun ei voida sulkea pois sitä, että ne kilpailevat toisissa jäsenvaltioissa sijaitsevien toimijoiden kanssa (ks. tuomio 30.4.2009, komissio v. Italia ja Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96
Kilpailun vääristymistä koskevasta edellytyksestä on muistutettava, että tuilla, joilla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, vääristetään lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita (ks. tuomio 30.4.2009, komissio v. Italia ja Wam, C‑494/06 P, EU:C:2009:272, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
97
Käsiteltävässä asiassa komissio on tutkinut näitä kahta edellytystä riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 79–93 perustelukappaleessa. Riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 82 ja 83 perustelukappaleessa todetaan erityisesti seuraavaa:
”– – asianomaisten satamien saama veroetuus vapauttaa ne liiketoimintakuluista, joista niiden olisi tavanomaisesti muuten vastattava. Veroetuus on luonteeltaan sellainen, että se suosii asianomaisia satamia verrattuna muihin Ranskan satamiin ja Euroopan unionin muiden jäsenvaltioiden satamiin, joilla tällaista etuutta ei ole. Näin ollen se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua.
Satamien toimialalla on nimittäin kilpailua, ja liikenteen, erityisesti meri- ja sisävesiliikenteen, luonne ja liikenteen ominaispiirteet kiihdyttävät tätä kilpailua. Vaikka voidaankin katsoa, että satamilla on lakisääteinen monopoli satamapalveluiden tarjoamisessa omalla satama-alueellaan, niiden tarjoamat liikennepalvelut kilpailevat ainakin jossain määrin muiden satamien tai muissa satamissa tarjottavien palveluiden kanssa sekä niiden palveluiden kanssa, joita muut liikennepalveluiden tarjoajat tarjoavat niin Ranskassa kuin myös muissa jäsenvaltioissa.”
98
Komissio toteaa erityisesti saaristoalueiden satamien ja merentakaisten alueiden satamien osalta riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 84 perustelukappaleessa, että ”sikäli kuin on olemassa tai voisi olla olemassa muita ratkaisuja tavaroiden kuljettamiseen merentakaisille alueille, tämä toimenpide voi johtaa kilpailun vääristymiseen ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan myös niiden satamien osalta, jotka sijaitsevat etäällä Manner-Ranskasta, tai muiden eurooppalaisten satamien osalta”. Komissio täsmentää kuitenkin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 92 perustelukappaleessa, ettei se sulkenut pois ”sitä mahdollisuutta, että tiettyjä satamia – erityisesti satamia, jotka täyttävät komission päätöskäytännössä määritellyt edellytykset – koskevissa erityistapauksissa voidaan katsoa, että kyseessä olevalla toimenpiteellä ei ole vaikutusta kauppaan”. Koska kyseessä oli kuitenkin tukiohjelma, jossa kaikille vuosien 1942 ja 1943 ministeriön päätöksissä mainituille edunsaajille myönnettiin yleinen vapautus yhteisöverosta, komissio katsoo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 93 perustelukappaleessa, että kyseinen toimenpide saattoi sellaisenaan vääristää unionin sisäistä kilpailua ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
99
Ensinnäkin on todettava, että tällainen perustelu on riittävä siten, että kantaja ymmärtää komission päättelyn ja unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa, toisin kuin kantaja toissijaisesti väittää.
100
Toiseksi on tutkittava kantajan väitteet, joiden mukaan riidanalaisessa päätöksessä on tehty arviointivirheitä kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten suhteen.
101
Tältä osin kantaja tuo ensinnäkin esille, ettei riidanalaiseen päätökseen sisälly mitään konkreettista todistetta, joka tukisi siinä esitettyjä väitteitä, jotka koskevat kyseisen verotuksellisen toimenpiteen vaikutuksia jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailuun. Oikeuskäytännön mukaan kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvat toimenpiteen tai tukiohjelman vaikutukset eivät saa olla vain hypoteettisia tai oletettuja.
102
Kuten komissio tuo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 87 perustelukappaleessa esille, koska kyseessä on tukiohjelma, jota sovelletaan satamiin, jotka ovat kooltaan, maantieteelliseltä sijainniltaan, tyypiltään (sisäsatamat, merisatamat) ja toiminnaltaan hyvin erilaisia, ei ole välttämätöntä osoittaa kunkin sataman osalta erikseen, että tarkasteltu toimenpide johtaa kilpailun vääristymiseen ja vaikuttaa kauppaan, jotta sen voidaan todeta olevan valtiontukea. Kun kyse on tukiohjelmasta, komissio voi tutkia ainoastaan kyseisen ohjelman ominaispiirteitä arvioidakseen päätöksen perusteluissa, annetaanko tässä ohjelmassa sitä koskevien yksityiskohtaisten sääntöjen vuoksi edunsaajille olennaista etua verrattuna niiden kilpailijoihin ja voiko tuki hyödyttää olennaisesti sellaisia yrityksiä, jotka toimivat jäsenvaltioiden välisessä kaupassa. Komissiolla ei näin ole velvollisuutta arvioida tällaista ohjelmaa koskevassa päätöksessä tällaisen ohjelman perusteella kussakin yksittäistapauksessa myönnettyjä tukia (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 63 kohta ja tuomio 26.11.2015, Navarra de Servicios y Tenologías v. komissio, T-487/13, ei julkaistu, EU:T:2015:899, 66 kohta).
103
Lisäksi on huomautettava, että vaikka komission ei ole tarvinnut edellä 91 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella osoittaa, että kyseisestä tukiohjelmasta aiheutuisi todellista tai ennakoitavissa olevaa vaikutusta kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, kuten kantaja väittää, riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että valtaosa asianomaisista satamista, erityisesti Ranskan suuret satamat, kuten Le Havren, Rouenin ja Marseillen satamat, kilpailevat kiistatta unionin muiden satamien kanssa, joten toimenpiteellä on todellinen vaikutus kilpailuun ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 88 perustelukappale). Myös pienten satamien ja erityisesti raja-alueiden lähistöllä sijaitsevien satamien kohdalla komissio saattoi katsoa arviointivirhettä tekemättä, että niidenkin kilpailu oli tosiasiassa rajat ylittävää (ks. riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 91 perustelukappale). On kuitenkin todettava, että kilpailun vääristymisen ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvan vaikutuksen olemassaolon yleinen tutkiminen tällä tavalla tiettyjen satamaryhmien osalta on riittävää, kun huomioon otetaan komissiolle tukiohjelmien tutkimisen suhteen kuuluvat velvoitteet (ks. edellä 102 kohta).
104
Toiseksi kantaja katsoo virheellisesti, että komission olisi pitänyt osoittaa, että kyseisestä verotuksellisesta toimenpiteestä, joka hyödytti satamainfrastruktuurin rakentajia tai omistajia, oli aiheutunut taloudellista hyötyä myös kyseisten infrastruktuurien hallinnoijille ja loppukäyttäjille.
105
Riidanalaisessa päätöksessä yksilöidään nimittäin selkeästi kyseisen tukitoimenpiteen edunsaajat, joita ovat itsenäiset satamat (joista osa on nykyään suuria merisatamia); merenkulun kauppakamarit; satamalaitteita hallinnoivat teollisuus- ja kauppakamarit; kunnat, joilla on oikeus käyttää merisatamien valtion omistuksessa olevaa julkista välineistöä, sekä yritykset, joille kunnat ovat voineet luovuttaa oikeutensa tämän välineistön hyödyntämiseen (riidanalaisen päätöksen 1 artikla). Komission oli siis asianmukaista tutkia, täyttyivätkö tuen olemassaolon edellytykset – erityisesti kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevat edellytykset – kyseisten edunsaajien kohdalla, tutkimatta niiden täyttymistä muiden toimijoiden, kuten satamainfrastruktuurin hallinnoijien tai loppukäyttäjien, kohdalla. Koska kantaja edustaa Ranskan satamia ja niiden hallinnoinnista huolehtivia kauppa- ja teollisuuskamareita, on joka tapauksessa vaikeaa nähdä, miten riidanalaisen päätöksen mahdollisesti puutteellinen perustelu, joka koskee mahdollista välillistä tukea muille toimijoiden ryhmille, saattaisi vaikuttaa kyseisen päätöksen pätevyyteen kantajan jäsenten osalta.
106
Kolmanneksi kantaja katsoo, että vaikka kyseisen verotuksellisen toimenpiteen oletettaisiin pystyneen vaikuttamaan Ranskan satamien perimien hintojen tasoon, se ei voinut vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä vääristää kilpailua, sillä hinta ei ole satamien vetovoimaisuuden kannalta määräävä tekijä, vaan tähän vaikuttavat monet muut seikat, kuten sataman ja takamaan välisten yhteyksien laajuus ja laatu, satamien maantieteellinen tilanne ja edut, joita satamat voivat tarjota laajemmassa logistisessa järjestelmässä.
107
Tältä osin on riittävää todeta, kuten komissio tekee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 85 perustelukappaleessa, ettei ole kiistetty, että perityt hinnat ovat yksi sataman kilpailukykyyn vaikuttava osatekijä. Se seikka, että muilla osatekijöillä voi olla enemmän tai vähemmän merkittävä vaikutus sataman vetovoimaisuuteen, ei siis voi kyseenalaistaa komission tässä yhteydessä esittämää päätelmää. Lisäksi on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan ei ole olemassa tiettyä rajaa tai prosenttilukua, jonka alittavan toimenpiteen osalta voitaisiin katsoa, että sillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (edellä 94 kohta). Kantajan toimittamat tilastot, jotka koskevat Ranskan satamien markkinaosuuksia unionin muiden satamien markkinaosuuksiin verrattuna, eivät siis voi saattaa komission tässä yhteydessä esittämiä päätelmiä kyseenalaisiksi.
108
Neljänneksi kantaja väittää, etteivät vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja kilpailun vääristymistä koskevat edellytykset joka tapauksessa täyty saaristoalueiden satamien ja merentakaisten alueiden satamien osalta. Kantaja väittää saaristoalueiden satamista, että komission olisi otettava niiden erityistilanne huomioon SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä antamansa tiedonannon mukaisesti, koska näiden satamien päätarkoitus on erityisesti Manner-Ranskan ja saaren välisen yhteyden ylläpito. Kantaja vetoaa merentakaisten alueiden satamien osalta yhtäältä siihen, että merentakaiset alueet sijaitsevat maantieteellisesti kaukana unionin alueesta, ja toisaalta siihen, ettei näillä satamilla ole merkittävää roolia unionin liikennejärjestelmässä, mikä käy ilmi satamapalvelujen tarjoamisen puitteista ja satamien rahoituksen läpinäkyvyyttä koskevista yhteisistä säännöistä 15.2.2017 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2017/352 (EUVL 2017, L 57, s. 1) säädetystä mahdollisuudesta jättää kyseiset satamat asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi komissio on katsonut riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 84 perustelukappaleessa kantajan mukaan virheellisesti, että kyseinen verotuksellinen toimenpide olisi kannustanut tiettyjä yrityksiä suosimaan vesikuljetuksia ilmakuljetusten sijaan kauppatavaroiden toimituksessa merentakaisille alueille, mikä olisi näin vääristänyt kilpailua ja vaikuttanut jäsenvaltioiden väliseen kauppaan merentakaisten alueiden satamien osalta.
109
Tässä yhteydessä on muistutettava, ettei komission päätös koske yksittäisiä tukia, joissa olisi kyse saaristoalueiden tai merentakaisten alueiden konkreettisesta tilanteesta, vaan tukiohjelmaa, jonka edunsaajat on yksilöity yleisesti vuosien 1942 ja 1943 ministeriön päätöksissä seuraavasti: itsenäiset satamat (joista osa on nykyään suuria merisatamia); merenkulun kauppakamarit; satamalaitteita hallinnoivat teollisuus- ja kauppakamarit; kunnat, joilla on oikeus käyttää merisatamien valtion omistuksessa olevaa julkista välineistöä, sekä yritykset, joille kunnat ovat voineet luovuttaa oikeutensa tämän välineistön hyödyntämiseen (ks. riidanalaisen päätöksen 1 artikla).
110
Tältä osin riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 82–93 perustelukappaleessa esitetyt perustelut ovat oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset (ks. edellä 91–96 kohta sekä 102 kohta) huomioon ottaen riittävät kilpailun vääristymistä ja vaikutusta kauppaan koskevien edellytysten täyttymisen osoittamiseksi.
111
Vaikka nimittäin oletettaisiin, että tiettyjen saaristoalueiden tai merentakaisten alueiden satamien yksittäistä tilannetta tarkasteltaessa voisi käydä ilmi, etteivät kyseiset edellytykset täyty niiden osalta, kun kyseessä on voimassa oleva tukiohjelma, kuten käsiteltävässä asiassa, jäsenvaltion on suoritettava kyseinen tarkastelu tuen takaisinperinnän vaiheessa tai sitä myöhemmässä vaiheessa komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisen vilpittömän yhteistyön periaatetta noudattaen (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Comitato Venezia vuole vivere ym. v. komissio, C‑71/09 P, C‑73/09 P ja C‑76/09 P, EU:C:2011:368, 63 ja 125 kohta).
112
Kantajan väitteet, jotka koskevat saaristoalueiden ja merentakaisten alueiden yksilöllistä tilannetta, on siis hylättävä tehottomina, ilman että on tarpeen ottaa kantaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 84 perustelukappaleen viimeisessä virkkeessä esitetyn analyysin asianmukaisuuteen, sillä tällainen analyysi on ylimääräinen.
113
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että riidanalainen päätös on perusteltu oikeudellisesti riittävällä tavalla eikä siinä ole tehty arviointivirhettä kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten osalta.
114
Kolmas kanneperuste on näin ollen hylättävä.
Neljäs kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä voimassa olevien tukien valvontamenettelyssä sekä SEUT 108 artiklan 2 kohdan sekä suhteellisuusperiaatteen rikkomista
115
Kantaja väittää komission rikkoneen SEUT 108 artiklan 1 ja 3 kohdan säännöksiä yhdistettynä suhteellisuusperiaatteeseen.
116
Se katsoo tältä osin ensinnäkin, että komissio on tehnyt oikeudellisen virheen kyseisen tukiohjelman valvontamenettelyssä. Kantaja esittää tarkemmin sanottuna, että katsoessaan, että Ranskan viranomaisten oli osoitettava kyseisen verotuksellisen toimenpiteen soveltuminen sisämarkkinoille, komissio oli toiminut kuin se olisi vastaanottanut uuden valtiontuen hyväksymistä koskevan hakemuksen, vaikka kyseessä oli voimassa oleva valtiontuki, jonka sääntöjenvastaisuuden osoittamista koskeva todistustaakka oli komissiolla SEUT 108 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla.
117
Kantaja tuo sitten esille, ettei komissio voi vaatia voimassa olevan tukiohjelman poistamista asetuksen 2015/1589 22 artiklan mukaisten aiheellisten toimenpiteiden yhteydessä, jos pelkkä tukiohjelman tiettyjen ominaisuuksien muuttaminen riittää todetun sisämarkkinoille soveltumattomuuden korjaamiseksi. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti tukiohjelman lakkauttamista olisi harkittava vain silloin, kun on täysin mahdotonta, että kyseisestä ohjelmasta voitaisiin saada siihen tehtävillä muutoksilla perussopimuksen määräysten mukainen. Kantajan mukaan komission olisi siis pitänyt tutkia, olisiko verovapautus voinut täyttää kyseiseen ohjelmaan tehtävin tietyin muutoksin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen rahoittamista koskevat edellytykset, jolloin sen voitaisiin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti.
118
Kantaja väittää lisäksi komission vääristelleen SEUT 93 artiklan tulkintaa katsoessaan, että kyseisen artiklan perusteella hyväksyttyihin tukiin tulisi liittyä tiettyjä kustannuksia, että tällaisille tuille olisi asetettava enimmäismäärä ja että kyseisen määräyksen aineellinen soveltamisala olisi rajattava investointitukiin, toimintatuet pois lukien. Kantaja vetoaa tämän väitteensä tueksi Budapestin (Unkari) sataman hyväksi maksettua tukea koskevassa valtiontukiasiassa SA.37402 18.12.2014 annettuun komission päätökseen (EUVL 2014, C 141, s. 1) sekä komission tiedonantoon C(2004) 43 – Yhteisön suuntaviivat meriliikenteen valtiontuelle (EUVL 2004, C 13, s. 3).
119
Näistä samoista syistä kantaja katsoo, että komissio on jättänyt virheellisesti soveltamatta SEUT 107 artiklan 3 kohdan a ja b alakohtaa sekä SEUT 349 artiklaa pelkästään sillä perusteella, ettei verotuksellinen toimenpide ollut kohdistunut Euroopan yhteistä etua koskevaan hankkeeseen eikä merentakaisten alueiden satamiin.
120
Kantaja väittää vielä, että SEUT 108 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä suhteellisuusperiaatteen rikkominen käy vielä selvemmin ilmi siitä, että riidanalainen päätös annettiin sen jälkeen, kun kaksi satamia koskevaa asetusta eli asetus 2017/352 sekä asetuksen (EU) N:o 651/2014 muuttamisesta satama- ja lentoasemainfrastruktuurille myönnettävän tuen, kulttuurin ja kulttuuriperinnön edistämiseen ja urheiluinfrastruktuurille ja monikäyttöiselle vapaa-ajan infrastruktuurille myönnettävään tukeen sovellettavien ilmoituskynnysarvojen sekä syrjäisimmillä alueilla sovellettavien alueellisten toimintatukiohjelmien osalta ja asetuksen (EU) N:o 702/2014 muuttamisesta tukikelpoisten kustannusten laskennan osalta 14.6.2017 annettu komission asetus 2017/1084 (EUVL 2017, L 156, s. 1) olivat tulleet voimaan, vaikka viimeksi mainitussa säädetään yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen laajentamisesta koskemaan satamainfrastruktuureja sekä mahdollisuudesta myöntää toimintatukia syrjäisimmille alueille.
121
Komissio kiistää nämä väitteet.
122
Ensimmäiseksi on muistutettava, että SEUT 108 artiklan 1 kohdassa määrätään, että ”komissio seuraa jatkuvasti jäsenvaltioiden kanssa niiden voimassa olevia tukijärjestelmiä” ja että ”se tekee jäsenvaltioille ehdotuksia sisämarkkinoiden asteittaisen kehittämisen tai sisämarkkinoiden toiminnan kannalta aiheellisiksi toimenpiteiksi”. SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätään sitten, että ”jos komissio vaadittuaan niitä, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa, toteaa, että valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty tuki ei 107 artiklan mukaan sovellu sisämarkkinoille taikka että tällaista tukea käytetään väärin, se tekee päätöksen siitä, että asianomaisen valtion on komission asettamassa määräajassa poistettava tuki tai muutettava sitä”.
123
Asetuksen 2015/1589 VI luvussa säädetään tarkemmin voimassa olevia tukiohjelmia koskevasta menettelystä. Asetuksen 2015/1589 21 artiklassa täsmennetään ensinnäkin SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaisessa komission ja asianomaisen jäsenvaltion välisessä yhteistyössä noudatettava menettely. Asetuksen 2015/1589 22 artiklassa säädetään sitten, millaisia aiheellisia toimenpiteitä komissio voi ehdottaa jäsenvaltiolle katsoessaan, ettei voimassa oleva tukiohjelma sovellu tai sovellu enää sisämarkkinoille. Tällaisia toimenpiteitä voivat olla muun muassa kyseisen tukiohjelman asiasisällön muuttaminen tai kyseisen tukiohjelman lakkauttaminen. Asetuksen 2015/1589 23 artiklassa selitetään vielä aiheellisia toimenpiteitä koskevan ehdotuksen oikeudelliset vaikutukset. Siinä säädetään, että jos jäsenvaltio ei hyväksy ehdotettuja toimenpiteitä ja komissio otettuaan huomioon asianomaisen jäsenvaltion esittämät perusteet pitää näitä toimenpiteitä edelleen tarpeellisina, se aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn. Lisäksi täsmennetään, että muodollista tutkintamenettelyä ja erilaisia päätöksiä, jotka komissio voi antaa kyseisen menettelyn päätteeksi, koskevia säännöksiä sovelletaan soveltuvin osin.
124
Kyseisten säännösten sanamuodon perusteella on siis katsottava, ettei komissio ole siirtänyt todistustaakkaa eikä jättänyt noudattamatta voimassa olevan tukiohjelman tutkimisessa noudatettavaa menettelyä.
125
Käsiteltävässä asiassa on nimittäin muistettava, että komissio tutki tukiohjelman ensin yhteistyössä Ranskan viranomaisten kanssa ja sitten ehdotettuaan aiheellisia toimenpiteitä, joita kyseiset viranomaiset eivät hyväksyneet, se päätti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn asetuksen 2015/1589 23 artiklan 2 kohdan ja SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukaisesti (ks. edellä 2–7 kohta).
126
Vaikka edellä 122 kohdassa mainituissa säännöksissä vahvistetaan jäsenvaltion ja komission välisessä yhteistyössä noudatettava menettely tietojen hankkimisen ja aiheellisten toimenpiteiden ehdottamisen vaiheessa, niissä säädetään nimenomaisesti, että kun komissio päättää aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn, sovelletaan kyseisen menettelyn kulusta annettuja säännöksiä, joita sovelletaan tavallisesti uusiin tukiin, soveltuvin osin myös voimassa olevaan tukiohjelmaan liittyvän menettelyn yhteydessä.
127
Kuten komissio huomauttaa, muodollisen tutkintamenettelyn vaiheessa ei siis ole mitään syytä tehdä eroa uusiin tukiin ja voimassa oleviin tukiin sovellettavien menettelyjen välillä.
128
Ennen kaikkea ei ole olemassa mitään muuta syytä katsoa, että todistustaakka olisi käänteinen tutkittaessa voimassa olevan tukiohjelman soveltuvuutta sisämarkkinoille. Kuten komissio tuo esille, asianomainen jäsenvaltio ja asianomaiset osapuolet voivat kiistää vapaasti komission tätä koskevat alustavat päätelmät muodollisen tutkintamenettelyn aikana. Jäsenvaltiolla ja jossain määrin myös asianomaisilla osapuolilla on yleensä paremmat lähtökohdat osoittaa kyseisen toimenpiteen toteuttamisen pyrkimyksenä olevan yleisen edun mukaisen tavoitteen olemassaolo, jonka perusteella toimenpiteen voitaisiin todeta soveltuvan kokonaan tai osittain sisämarkkinoille.
129
Tässä yhteydessä on todettava, että komissio on analysoinut riidanalaisessa päätöksessä muodollisen tutkintamenettelyn aikana esille otetut erilaiset sisämarkkinoille soveltuvuuden perusteet ja selittänyt syyt, joiden vuoksi kyseistä toimenpidettä ei voitu katsoa yhdenkään perusteen nojalla sisämarkkinoille soveltuvaksi.
130
Ensinnäkin SEUT 93 artiklassa määrätään, että ”tuki on perussopimusten mukainen, jos se on tarpeen liikenteen yhteensovittamiseksi tai korvausta julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä”.
131
Tältä osin komissio katsoo riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 97 perustelukappaleessa, että vaikka sisäsatamilla on tärkeä asema monivälinekuljetusten kehittämisessä, kaikki satamien investoinnit eivät kuulu SEUT 93 artiklan soveltamisalaan, vaan ainoastaan tuet, jotka ovat välttämättömiä liikenteen yhteensovittamiseksi. Myöskään yhteisöverosta vapauttaminen ei ole komission mukaan investointitukea, vaan toimintatukea, jota ei kohdenneta investointeihin. Toimenpidettä ei ole kohdennettu myöskään korvauksiin, joita maksetaan julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä, kuten on tuotu esille. Pelkästä verovapautuksesta saatu etu ei sitä paitsi rajoitu määrään, joka on välttämätön liikenteen yhteensovittamiseksi, eikä julkisten palvelujen käsitteeseen kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä maksettavien korvausten määrään, eikä se siis takaa suhteellisuusperiaatteen noudattamista. Sillä ei ole myöskään selkeästi havaittavaa kannustavaa vaikutusta etenkään, koska vapautus hyödyttää enemmän kannattavimpia satamia, joilla on siis enemmän varoja ja vähemmän tarvetta kannustimille. Komission mukaan SEUT 93 artiklaa ei voida näin ollen soveltaa.
132
Toisin kuin kantaja väittää, tähän päättelyyn ei sisälly mitään ilmeistä arviointivirhettä. Kantaja ei nimittäin selitä etenkään sitä, miten satamien vapauttaminen yhteisöverosta liittyisi olennaisesti liikenteen yhteensovittamiseen ja olisi sen kannalta välttämätöntä.
133
On muistettava, että oikeuskäytännön mukaan komissio voi julistaa tuen sisämarkkinoille soveltuvaksi ainoastaan, jos se voi todeta, että kyseinen tuki edistää sellaisen tavoitteen saavuttamista, joka mainitaan sen sisämarkkinoille soveltuvuuden oikeudellisessa perustassa, eikä edunsaajayrityksen olisi mahdollista saavuttaa kyseistä tavoitetta omin keinoin tavanomaisissa markkinaolosuhteissa. Toisin sanoen tukeen voidaan soveltaa yhtä perussopimuksessa määrättyä poikkeusta, jos tuki on jonkin perussopimuksessa vahvistetun tavoitteen mukainen ja jos se on lisäksi välttämätön kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi (ks. analogisesti tuomio 13.12.2017, Kreikka v. komissio, T-314/15, ei julkaistu, EU:T:2017:903, 180 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
134
Lisäksi vaikka on totta, ettei SEUT 93 artiklassa eikä SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tehdä eroa toiminta- ja investointitukien välillä, on muistettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimintatukien, joilla pyritään säilyttämään vallitseva tilanne tai vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi muuten vastattava liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, ei voida katsoa lähtökohtaisesti soveltuvan sisämarkkinoille.
135
Tuilla, joilla ainoastaan pienennetään juoksevia ja tavanomaisia toimintamenoja, joista yrityksen olisi joka tapauksessa täytynyt vastata tavanomaisessa toiminnassaan, ei voida nimittäin katsoa toteutettavan SEUT 93 artiklassa eikä SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa tarkoitettua yleisen edun mukaista tavoitetta. Koska tällaiset tuet suosisivat näitä yrityksiä niiden kilpailijoihin nähden ilman, että se olisi oikeutettua yleisen edun mukaisen tavoitteen toteuttamiseksi, niiden ei voida todeta soveltuvan sisämarkkinoille (tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T-356/15, valitus vireillä, EU:T:2018:439, 581 kohta; ks. vastaavasti myös tuomio 8.6.1995, Siemens v. komissio, T-459/93, EU:T:1995:100, 76 kohta).
136
Lisäksi kantaja vetoaa turhaan Budapestin satamalle maksettua valtiontukea koskevassa valtiontukiasiassa SA.37402 18.12.2014 annettuun komission päätökseen pyrkiessään osoittamaan kyseisen tukiohjelman soveltuvan sisämarkkinoille. Kuten komissio tuo esille, yhtäältä komission päätöskäytäntö ei voi nimittäin vaikuttaa riidanalaisen päätöksen pätevyyteen (ks. edellä 72 kohta). Joka tapauksessa on riittävää todeta, että kyseisessä asiassa kyseessä ollut tuki oli sataman infrastruktuureihin kohdistettua investointitukea, jolla on selkeästi määritelty tavoite, toisin kuin käsiteltävässä asiassa kyseessä olevalla toimenpiteellä.
137
Meriliikenteen valtiontukea koskeva komission tiedonanto koskee puolestaan vain meriliikenteen hyväksi annettavaa tukea, kuten tiedonannon nimestä käy ilmi, ei satamien tai satamien infrastruktuurin hyväksi annettavaa tukea. Lisäksi kyseisessä tiedonannossa esille otetuissa verotuksellisissa toimenpiteissä ei ole kyseessä yleinen vapautus yhteisöverosta, kuten käsiteltävässä asiassa, vaan tietyn tyyppisen verotuksen korvaaminen tonnistoon perustuvalla verotuksella tuotannon siirtymisen ehkäisemiseksi. Kantaja ei voi siis johtaa kyseisestä tiedonannosta yleistä periaatetta, jonka mukaan verohuojennuksen muodossa annetut tuet soveltuisivat sisämarkkinoille. Kyseinen tiedonanto osoittaa lisäksi, että tietyt toimintatuet, jotka annetaan verohelpotusten muodossa, voidaan todeta joissakin poikkeustapauksissa soveltuvan sisämarkkinoille, mitä komissio ei kiistä (ks. vastaavasti tuomio 12.7.2018, Itävalta v. komissio, T-356/15, valitus vireillä, EU:T:2018:439, 583 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
138
Toiseksi komissio tutki SEUT 107 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan sekä SEUT 349 artiklan sovellettavuuden riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 98–100 perustelukappaleessa. Kantaja ei selitä, miltä osin kyseiseen päättelyyn liittyy ilmeinen arviointivirhe, vaan se väittää ainoastaan, että SEUT 349 artikla muodostaa kiistatta riittävän oikeudellisen perustan, jonka nojalla merentakaisten alueiden satamien vapauttamista koskeva järjestelmä oli perussopimuksen mukainen.
139
Tässä yhteydessä on kuitenkin huomattava yhtäältä, ettei kyseistä tukitoimenpidettä ole kohdennettu merentakaisten alueiden satamiin, vaan kaikkiin riidanalaisen päätöksen 1 artiklassa yksilöityihin satamiin ja muihin edunsaajayksikköihin. Toisaalta SEUT 349 artiklassa määrätään, että unionin lainsäätäjä voi säätää erityistoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on erityisesti määritellä ne edellytykset, joilla perussopimuksia sovelletaan siinä tarkoitettuihin alueisiin, ottaen huomioon, että niiden taloudellista, sosiaalista ja rakenteellista tilannetta vaikeuttavat erinäiset tekijät, joiden pysyvyys ja yhteisvaikutukset haittaavat suuresti niiden kehitystä (tuomio 10.9.2009, Banco Comercial dos Açores v. komissio, T-75/03, ei julkaistu, EU:T:2009:322, 3 kohta). SEUT 349 artiklan kolmannessa kohdassa määrätään kuitenkin, että neuvosto hyväksyy edellä tarkoitetut toimenpiteet syrjäisimpien alueiden erityispiirteet ja rajoitukset huomioon ottaen ja heikentämättä unionin oikeusjärjestyksen, sisämarkkinat ja yhteiset politiikat mukaan luettuina, yhtenäisyyttä ja johdonmukaisuutta. On todettava, ettei kantaja vetoa yhteenkään johdetun oikeuden säännökseen, jossa säädettäisiin, että neuvosto on päättänyt hyväksyä merentakaisilla alueilla sijaitsevien satamien yhteisöverosta vapauttamisen muodossa annettavat tuet.
140
Koska kantaja vetoaa asetukseen 2017/352, on riittävää todeta, kuten komissiokin tekee riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 111 perustelukappaleessa, ettei kyseisellä asetuksella vaikuteta eikä edes pyritä vaikuttamaan SEUT 107 ja SEUT 108 artiklaan perustuvaan komission toimintaan. Kyseisessä asetuksessa, jolla pyritään luomaan puitteet satamapalvelujen tarjoamiselle ja satamien rahoituksen läpinäkyvyyttä koskeville yhteisille säännöksille, todetaan päinvastoin, että valtiontukia olisi valvottava ”oikeudenmukaisesti ja tehokkaasti” (johdanto-osan kuudes perustelukappale), ettei asetuksen ”tulisi estää toimivaltaisia viranomaisia myöntämästä korvausta julkisen palvelun velvoitteen täyttämiseksi toteutetuista toimista, jos tällainen korvaus on sovellettavien valtiontukisääntöjen mukaista” (johdanto-osan 32 perustelukappale), ja että ”joka tapauksessa valtiontukisääntöjen noudattaminen olisi varmistettava” (johdanto-osan 43 perustelukappale).
141
Kantaja vetoaa myös asetukseen 2017/1084, jolla muutettiin tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annettua komission asetusta (EU) N:o 651/2014 (EUVL 2014, L 187, s. 1) lisäämällä siihen muun muassa 56 b artikla ja 56 c artikla, joissa säädetään mahdollisuudesta soveltaa poikkeusta tiettyihin meri- ja sisävesisatamien hyväksi myönnettyihin tukiin. Asetus N:o 651/2014 on annettu SEUT 108 artiklan 4 kohdan sekä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 92 ja 93 artiklan soveltamisesta tiettyihin valtion monialaisen tuen muotoihin 7.5.1998 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (EYVL 1998, L 142, s. 1) perusteella, ja sen tarkoituksena on antaa mahdollisuus jäsenvaltioiden vapauttamiseen tietyin edellytyksin niiden velvollisuudesta ilmoittaa tietyistä tuen muodoista. Kuten komissio tuo kuitenkin esille, kyseisessä asetuksessa ei säädetä muista sisämarkkinoille soveltuvuuden tilanteista kuin mistä määrätään perussopimuksessa. Koska komissio toteaa riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 95–104 perustelukappaleessa, ettei kyseisen toimenpiteen voitu katsoa soveltuvan sisämarkkinoille, tekemättä tältä osin ilmeistä arviointivirhettä (ks. edellä), komissio ei siis voinut sitä suuremmalla syyllä katsoa tuen soveltuvan sisämarkkinoille asetuksen N:o 651/2014 perusteella. Lisäksi asetuksen N:o 651/2014 56 b ja 56 c artiklassa säädetään tietyistä edellytyksistä, jotka koskevat muun muassa hyväksyttäviä kustannuksia, tuen intensiteettiä tai tuen välttämättömyyttä, mutta kantaja ei ole pyrkinyt osoittamaan, että nämä edellytykset täyttyisivät käsiteltävässä asiassa.
142
Kantajan väite, joka koskee voimassa olevaan tukeen sovellettavan menettelyn erityispiirteiden noudattamatta jättämistä, todistustaakan kääntämistä ja ilmeistä arviointivirhettä tarkasteltaessa kyseisen tukiohjelman sisämarkkinoille soveltumista, on siis hylättävä.
143
Kantaja väittää toiseksi, että komissio on rikkonut suhteellisuusperiaatetta vaatiessaan riidanalaisessa päätöksessä pelkästään kyseisen tukiohjelman lakkauttamista sen sijaan, että olisi vaatinut muuttamaan sitä tai todennut sen soveltuvan sisämarkkinoille tietyin edellytyksin.
144
Tässä yhteydessä on muistettava, että suhteellisuusperiaatteen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava (ks. tuomio 17.7.2014, Westfälisch-Lippischer Sparkassen- und Giroverband v. komissio, T‑457/09, EU:T:2014:683, 346 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
145
Komission mukaan käsiteltävässä asiassa on niin, että koska tarkasteltu toimenpide oli selvästi sisämarkkinoille soveltumaton, ei ollut mahdollisuutta tehdä muutoksia tai asettaa edellytyksiä, jotka olisivat voineet tehdä siitä sisämarkkinoille soveltuvan. Komissio tuo vielä esille, että kaikki muutokset, joita kyseiseen tukiohjelmaan olisi tehty, jotta se soveltuisi sisämarkkinoille, olisivat olleet erityisen monimutkaisia, sillä saatuun voittoon liittyvä yhteisöverovapautus sopii jo edun luonteen puolesta huonosti yhteen sisämarkkinoille soveltumisen kriteereiden, muun muassa toimenpiteen oikeasuhteisuutta ja avoimuutta määriteltyyn tavoitteeseen nähden koskevan kriteerin, kanssa.
146
Tässä yhteydessä on huomautettava yhtäältä, että asetuksen 2015/1589 22 artiklassa säädetään, että komissio voi ehdottaa aiheellisina toimenpiteinä joko kyseisen tukiohjelman asiasisällön muuttamista, menettelytapoja koskevien vaatimusten asettamista tai kyseisen tukiohjelman lakkauttamista. Kyseisen tukiohjelman lakkauttamisen mahdollisuudesta säädetään siis nimenomaisesti muodollista tutkintamenettelyä edeltävän aiheellisista toimenpiteistä ehdottamisen jälkeen.
147
Toisaalta komissiolla on mahdollisuus vaatia pelkästään voimassa olevan tukiohjelman lakkauttamista, jos se toteaa muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi, ettei tukiohjelma sovellu sisämarkkinoille, eikä tähän liity mitään lisävaatimuksia verrattuna uuden tukiohjelman tarkasteluun, kun huomioon otetaan, että nämä kaksi menettelyä ovat samanlaiset muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta lähtien (ks. edellä 127 kohta).
148
Kuten kantaja tuo kuitenkin esille, tällaista mahdollisuutta on käytettävä suhteellisuusperiaatetta noudattaen, mikä merkitsee sitä, että jos kyseisen tukiohjelman muuttaminen tai mukauttaminen on mahdollista ja tukiohjelmasta saadaan näin sisämarkkinoille soveltuva, komission on vähintäänkin tutkittava tämä vaihtoehto asianomaisen jäsenvaltion kanssa aiheellisten toimenpiteiden ehdottamisvaiheessa.
149
On kuitenkin todettava komission tavoin, että kyseisen tukiohjelman tällainen muuttaminen, mitä Ranskan tasavalta ei vaikuta sitä paitsi harkinneen, vaikuttaa käsiteltävässä asiassa monimutkaiselta – jopa mahdottomalta. Koska kyseisessä toimenpiteessä on myönnetty tietyille edunsaajille ehdoton yhteisöverovapautus eikä tällä ole mitään yhteyttä selkeästi määriteltyyn yleisen edun mukaiseen tavoitteeseen, kyseisen ohjelman muuttaminen olisi edellyttänyt, että Ranskan tasavalta ilmoittaa toisesta tukiohjelmasta, joka poikkeaa perustavalla tavalla komission tarkastelemasta voimassa olevasta tukiohjelmasta. Sen olisi pitänyt erityisesti asettaa ehdoksi, että aiheutuva etu ja sen määrä rajataan kustannuksiin, joita tietyt investoinnit eivät kata, tai korvauksiin, joita maksettaisiin mahdollisten yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden kustannuksista, joiden luonne ja laajuus olisi pitänyt määritellä satamaluokittain tai jopa satamakohtaisesti vuosittain ottamalla huomioon Ranskan noin 500 sataman rahoitukselliset erityispiirteet sekä kuhunkin satamaan, erityisesti merentakaisten alueiden satamiin, niiden sisämarkkinoille soveltumisen osalta sovellettavat mahdollisesti erilaiset säännöt.
150
Toisin kuin kantaja väittää, on siis todettava, ettei komissio ole rikkonut suhteellisuusperiaatetta jättäessään tutkimatta, olisiko kyseinen tukitoimenpide voinut tietyin muutoksin täyttää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen rahoituksen edellytykset ja olisiko sen voitu näin katsoa soveltuvan sisämarkkinoille.
151
Kuten kantaja tuo esille, komissio ei ehdottanut Alankomaiden viranomaisille valtiontuesta SA.14175 (ex E 2/2005 ja N 642/2009) – Alankomaat – Existing and special project aid to Dutch housing corporations – 15.12.2009 annetussa komission päätöksessä (EUVL 2010, C 31, s. 4) eikä valtiontuesta E/2005 – Alankomaat – Existing aid to housing corporations: decision amending paragraphs 22–24 of the Commission Decision of 15 December 2009 – 30.8.2010 annetussa komission päätöksessä (EUVL 2010, C 250, s. 1) voimassa olevan tukiohjelman lakkauttamista vaan sen muuttamista niin, että siitä tulisi unionin valtiontukisääntöjen mukainen.
152
Alankomaiden kuningaskunta oli kuitenkin ehdottanut edellä 150 kohdassa mainituissa päätöksissä, jotka koskivat Alankomaiden sosiaalista asunnontuotantoa, sitoumuksia vastauksena komission ehdottamiin aiheellisiin toimenpiteisiin, jotta ohjelmasta tulisi sisämarkkinoille soveltuva. Komission lopullinen päätös tehtiin siis asetuksen N:o 659/1999 19 artiklan 1 kohdan perusteella, sillä kyseisessä kohdassa säädetään oikeudellisista vaikutuksista tilanteessa, jossa jäsenvaltio hyväksyy komission ehdottamat aiheelliset toimenpiteet.
153
Käsiteltävässä asiassa jäsenvaltio ei sitä vastoin hyväksynyt komission ehdottamia aiheellisia toimenpiteitä eikä se ole myöskään ehdottanut sitoumuksia, joilla se pystyisi vastaamaan aiheellisissa toimenpiteissä esitettyihin väitteisiin, minkä komissio on vahvistanut istunnossa, joten riidanalainen päätös annettiin muodollisen tutkintamenettelyn päätteeksi asetuksen 2015/1589 23 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Edellä 150 kohdassa mainittuja päätöksiä ei siis voida rinnastaa siihen millään tavalla.
154
Kaiken edellä esitetyn perusteella neljäs kanneperuste on hylättävä.
Viides kanneperuste, joka koskee hyvän hallinnon periaatteen rikkomista
155
Kantaja väittää tässä kanneperusteessa, että riidanalaista päätöstä annettaessa on jätetty noudattamatta komissiolle Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa vahvistetun hyvän hallinnon periaatteen nojalla kuuluvaa objektiivisen puolueettomuuden velvollisuutta. Se moittii tarkemmin sanottuna komissiota siitä, ettei komissio ole toteuttanut toimia sellaisten tukiohjelmien suhteen, jotka hyödyttävät tiettyjä unionin satamia muissa jäsenvaltioissa voimassa olevan verolainsäädännön nojalla ja jotka vääristävät näin lisää kilpailua, mikä on suoraan vastoin komission tehtävää taata sisämarkkinoiden moitteeton toiminta.
156
Komissio kiistää nämä väitteet.
157
Aluksi on tutkittava, onko hyvän hallinnon periaatteen mahdollinen rikkominen, jos sen osoitetaan tapahtuneen, erillinen oikeudellinen virhe, joka voi sellaisenaan johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen, kuten kantaja väittää. Komissio huomauttaa nimittäin ensisijaisesti, että kyseisen periaatteen rikkominen voi johtaa riidanalaisen päätöksen kumoamiseen ainoastaan yhdistettynä toisen unionin oikeussäännön rikkomiseen. Se mainitsee tässä yhteydessä 6.12.2001 annetun tuomion Area Cova ym. v. neuvosto ja komissio (T-196/99, EU:T:2001:281) 43 kohdan, josta käy ilmi, ettei hyvän hallinnon periaate ole oikeusnormi, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille ja jonka rikkomiseen voitaisiin vedota sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun syntymiseksi.
158
On kuitenkin huomattava, että komission esille ottamassa oikeustapauksessa on ollut kyse siitä, onko oikeus hyvään hallintoon oikeusnormi, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille, ja tämä kysymys on merkityksellinen SEUT 268 artiklassa tarkoitetun vahingonkorvauskanteen yhteydessä, ei käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisen SEUT 263 artiklaan perustuvan kumoamiskanteen yhteydessä.
159
Hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamista koskevan kanneperusteensa yhteydessä kantaja vetoaa lähinnä huolellisuus- ja puolueettomuusvelvollisuuksien noudattamatta jättämiseen.
160
Oikeuskäytännön mukaan huolellisuusvelvollisuus sisältyy hyvän hallinnon periaatteeseen. Sitä sovelletaan yleisesti unionin hallinnon toimintaan sen suhteissa yleisöön, ja se edellyttää, että unionin hallinnon on toimittava huolellisesti ja varovaisesti ja että se tutkii huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävän asian kannalta merkitykselliset seikat (ks. vastaavasti mm. tuomio 16.12.2008, Masdar (UK) v. komissio, C‑47/07 P, EU:C:2008:726, 92 ja 93 kohta ja tuomio 15.1.2015, Ziegler ja Ziegler Relocation v. komissio, T-539/12 ja T-150/13, ei julkaistu, EU:T:2015:15, 97 kohta).
161
Lisäksi perusoikeuskirjan 41 artiklan mukaan jokaisella on oikeus muun muassa siihen, että unionin toimielimet käsittelevät hänen asiansa puolueettomasti. Tämä puolueettomuusvaatimus kattaa yhtäältä subjektiivisen puolueettomuuden siinä mielessä, ettei yhdelläkään kyseessä olevan toimielimen jäsenistä, jonka hoidettavana asia on, saa olla ennakolta määritettyä kantaa tai henkilökohtaisia ennakkoluuloja, ja toisaalta objektiivisen puolueettomuuden siinä mielessä, että toimielimen on annettava riittävät takeet, jotta kaikki perustellut epäilykset voidaan tältä osin sulkea pois (ks. tuomio 11.7.2013, Ziegler v. komissio, C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 155 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
162
Komissiota koskeva puolueettomuusvelvollisuus ei edellytä kuitenkaan, että komission olisi suoritettava tutkiessaan useissa jäsenvaltioissa voimassa olevia tukiohjelmia nämä tutkimukset samanaikaisesti tai annettava sitovat päätökset samalla hetkellä kaikille jäsenvaltioille. Vaikka käsiteltävässä asiassa on totta, että 9.7.2014 annetusta komission lehdistötiedotteesta, joka koski Alankomaiden julkisille yrityksille myönnettyjä verovapautuksia, ilmenee, että joissakin jäsenvaltioissa satamat eivät ole yhteisöverovelvollisia, vaan ne kuuluvat muuhun niille suotuisampaan verojärjestelmään, ja toisissa jäsenvaltioissa satamat eivät maksa lainkaan yhteisöveroa, koska niiden toiminta on tappiollista, kantaja ei voi päätellä näistä yleisluonteisista toteamuksista komission jättäneen noudattamatta puolueettomuusvaatimusta tutkiessaan ensin Belgian, Alankomaiden ja Ranskan verojärjestelmät ja antaessaan kyseisistä järjestelmistä kielteiset lopulliset päätökset, ennen kuin se oli tutkinut kaikkia muiden jäsenvaltioiden verojärjestelmiä, joihin sisältyi mahdollisesti niin ikään valtiontukea.
163
Lisäksi on huomautettava, että vastaavia väitteitä on tutkittu ja hylätty asiassa, joka on ollut 31.5.2018 annetun tuomion Groningen Seaports ym. v. komissio (T-160/16, ei julkaistu, EU:T:2018:317) taustalla; kyseisessä asiassa oli kyse muutamien Alankomaiden satamien nostamasta kanteesta, joka koski valtiontuesta SA.25338 (2014/C) (ex E 3/2008 ja ex CP 115/2004), jonka Alankomaat on toteuttanut – Julkisten yritysten vapauttaminen yhteisöverosta – 21.1.2016 annettua komission päätöstä (EU) 2016/634 (EUVL 2016, L 113, s. 148).
164
Unionin tuomioistuin toteaa nimittäin kyseisessä asiassa, ettei jäsenvaltion sille perussopimuksen ja erityisesti SEUT 107 artiklan 1 kohtaan sisältyvän kiellon nojalla kuuluvan velvoitteen noudattamatta jättämistä voida perustella sillä, etteivät muutkaan jäsenvaltiot ole noudattaneet kyseistä velvoitetta, ja että useiden kilpailun vääristymien vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ei tasaannu keskinäisessä vuorovaikutuksessa, vaan se päinvastoin kasaantuu, mikä lisää sisämarkkinoihin kohdistuvia haitallisia vaikutuksia (ks. tuomio 31.5.2018, Groningen Seaports ym. v. komissio, T-160/16, ei julkaistu, EU:T:2018:317, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
165
Vaikka muut jäsenvaltiot myöntäisivät siis merisatamilleen valtiontukea, komissio on pyrkinyt riidanalaisessa päätöksessä toteamalla kyseisen tukiohjelman olevan sisämarkkinoille soveltumaton ja määräämällä sen lakkauttamisesta ennen kaikkea palauttamaan tasapuoliset kilpailuolosuhteet satama-alalle ja täyttämään näin valtiontukisääntöjen tavoitteet (ks. analogisesti tuomio 31.5.2018, Groningen Seaports ym. v. komissio, T-160/16, ei julkaistu, EU:T:2018:317, 98 kohta).
166
Unionin yleinen tuomioistuin on muistuttanut niin ikään, että yhdenvertaisen kohtelun periaatteen noudattaminen olisi sovitettava yhteen laillisuusperiaatteen kanssa, mikä merkitsee, ettei kukaan voi vedota edukseen lainvastaisuuteen, joka hyödyttää jotakuta toista (ks. tuomio 31.5.2018, Groningen Seaports ym. v. komissio, T-160/16, ei julkaistu, EU:T:2018:317, 116 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
167
Kantajan väite, jonka mukaan komissio on rikkonut hyvän hallinnon periaatetta aloittamalla valtiontukia koskevat menettelyt vain kolmea valtiota – Ranskan tasavaltaa, Belgian kuningaskuntaa ja Alankomaiden kuningaskuntaa – vastaan, vaikka sen kyselyyn saapuneista vastauksista ilmenee, että puolet jäsenvaltioista oli myöntänyt varanneensa satamilleen yhteisen oikeuden säännöksistä poikkeavia verojärjestelmiä, on siis hylättävä.
168
Tällainen väite on joka tapauksessa tehoton, koska sillä ei voida kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen laillisuutta sellaisenaan, vaan sillä pyritään ainoastaan osoittamaan komission mahdollinen laiminlyönti vastaavien, muissa jäsenvaltioissa niin ikään voimassa olevien tukijärjestelmien osalta. Kuten komissio tuo esille, kyseisen laisessa tapauksessa kantaja voi lain mukaan tehdä kantelun komissiolle muissa jäsenvaltioissa käytössä olevista tukiohjelmista ja, jos komissio jättää perusteettomasti toimimatta tai viivyttelee toimissaan, se voi nostaa SEUT 265 artiklassa tarkoitetun laiminlyöntikanteen.
169
Kaiken edellä esitetyn perusteella viides kanneperuste on siis hylättävä, samoin kuin kanne kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
170
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian ja komissio on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan komission oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (kuudes jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Kanne hylätään.
2)
Union des ports de France – UPF velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut
Berardis
Papasavvas
Spineanu-Matei
Julistettiin Luxemburgissa 30 päivänä huhtikuuta 2019.
Allekirjoitukset
Sisällys
Asian tausta
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
Tutkittavaksi ottaminen
Asiakysymys
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä komission katsoessa Ranskan satamille myönnettyä yhteisöverovapautusta koskevan järjestelmän virheellisesti kokonaisuudessaan valtiontueksi
Toinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä arvioitaessa Ranskan satamien harjoittaman toiminnan taloudellista luonnetta
Kolmas kanneperuste, joka koskee olennaisin osin arviointivirhettä ja riittämättömiä perusteluja kilpailun vääristymistä ja vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan koskevien edellytysten suhteen
Neljäs kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä voimassa olevien tukien valvontamenettelyssä sekä SEUT 108 artiklan 2 kohdan sekä suhteellisuusperiaatteen rikkomista
Viides kanneperuste, joka koskee hyvän hallinnon periaatteen rikkomista
Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.