62003CC0385_PL
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
I – Wprowadzenie
1. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2003 r. Bundesfinanzhof (federalny sąd finansowy, Niemcy) przedłożył Trybunałowi w trybie prejudycjalnym pytanie dotyczące wykładni uregulowań odnoszących się do sankcji w dziedzinie refundacji wywozowych. Sąd krajowy zwraca się o wykładnię art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3665/87(2) .
2. Te uregulowania odnoszące się do sankcji były już przedmiotem rozważań Trybunału w wyroku z dnia 11 lipca 2002 r. w sprawie Käserei Champignon Hofmeister(3), w którym Trybunał uznał ważność art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87, „w zakresie w jakim przepis ten przewiduje zastosowanie sankcji wobec eksportera, który, nawet bez swej winy, złożył wniosek o refundację wywozową wyższą niż refundacja stosowana”.
3. W tym wyroku Trybunał wyszedł z założenia, że omawiana sankcja nie ma charakteru karnego, tak że w stosunku do niej zasada „nulla poena sine culpa” nie znajduje zastosowania. W tym kontekście Trybunał podkreślił jednak, że „okoliczność, że zasada »nulla poena sine culpa« nie ma zastosowania do sankcji takiej jak ta, o którą chodzi w postępowaniu przed sądem krajowym, nie może jednak pozostawić podmiotów prawa bez ochrony prawnej”. Trybunał powołał się na swoje orzecznictwo, zgodnie z którym „sankcja, jeśli sama nie ma charakteru karnego, może być zastosowana jedynie wówczas, gdy opiera się na jasnej i nie budzącej wątpliwości podstawie prawnej”(4) .
4. W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o ważność omawianej sankcji, lecz o jej wykładnię, a mianowicie o to, jak dalece sankcja wiąże się z rozbieżnością między refundacją wywozową objętą wnioskiem a refundacją stosowaną do wywozu faktycznie dokonanego, bez doprecyzowania jednocześnie, który dokument jest źródłem informacji dotyczących refundacji objętej wnioskiem. Jeśli potwierdziłoby się jednak przyjęte przez sąd krajowy założenie dotyczące niejasności sankcji, ewentualnie mogłoby powstać pytanie o znaczenie cytowanego fragmentu(5) wyroku Käserei Champignon I.
II – Ramy prawne
A – Uregulowania wspólnotowe
5. Artykuł 3 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„1. Dzień wywozu oznacza dzień, w którym organy celne przyjmują zgłoszenie wywozowe stwierdzające, że ma być złożony wniosek o refundację.
2. Data przyjęcia zgłoszenia wywozowego wyznacza:
a) stosowaną stawkę refundacji, w przypadku gdy refundacja nie została wcześniej wyznaczona;
b) dostosowania, których należy dokonać w odniesieniu do stawki refundacji, w przypadku gdy została ona wcześniej wyznaczona.
3. Każdy inny dokument, mający takie same skutki prawne jak przyjęcie zgłoszenia wywozowego, uważa się za równoważny takiemu przyjęciu.
4. Dzień wywozu wyznacza ilość, rodzaj i cechy wywożonego produktu.
5. Dokument stosowany w wywozie w celu skorzystania z refundacji zawiera wszystkie konieczne informacje do obliczenia refundacji, w szczególności:
a) oznaczenie produktów zgodnie z nomenklaturą refundacji;
b) masę netto produktów lub, w stosownym przypadku, ilość wyrażoną w jednostce miary, jaką należy przyjąć w celu obliczenia refundacji;
c) gdy okaże się to konieczne dla obliczenia refundacji, skład danych produktów lub odniesienie do niego.
W sytuacji gdy dokumentem, o którym mowa w niniejszym ustępie, jest zgłoszenie wywozowe, winno ono również zawierać te informacje oraz wzmiankę »kod refundacji«.
6. W chwili przyjęcia zgłoszenia lub dokumentu produkty obejmowane są kontrolą celną, aż do momentu opuszczenia przez nie obszaru celnego Wspólnoty” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
6. Artykuł 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„1. W przypadku stwierdzenia, że w celu przyznania refundacji wywozowej eksporter złożył wniosek o refundację wyższą od refundacji stosowanej, refundacja należna w przypadku danego wywozu jest refundacją stosowaną do produktów faktycznie wywiezionych, zmniejszoną o kwotę odpowiadającą:
a) połowie różnicy między refundacją objętą wnioskiem a refundacją stosowaną do wywozu faktycznie dokonanego;
b) podwójnej różnicy między refundacją objętą wnioskiem a refundacją stosowaną, w przypadku gdy eksporter umyślnie dostarczył fałszywe informacje.
Za refundację objętą wnioskiem uważa się kwotę obliczoną w oparciu o informacje dostarczone na podstawie art. 3 lub art. 25 ust. 2. W przypadku gdy stawka refundacji jest zróżnicowana w zależności od miejsca przeznaczenia, podlegającą różnicowaniu część refundacji oblicza się stosując informacje dotyczące ilości, wagi i miejsca przeznaczenia dostarczone na podstawie art. 47.
Sankcji przewidzianej w lit. a) nie stosuje się:
– w przypadku siły wyższej,
– w wyjątkowych przypadkach, w których wystąpiły okoliczności znajdujące się poza kontrolą eksportera i które zaistniały po przyjęciu przez właściwe władze zgłoszenia wywozowego lub deklaracji płatności, pod warunkiem że z chwilą stwierdzenia tych okoliczności i w terminie wskazanym w art. 47 ust. 2 eksporter powiadomił o nich właściwe władze, chyba że stwierdziły one uprzednio nieprawidłowości w refundacji objętej wnioskiem.
– […]
W przypadku gdy właściwe władze ustalą, że kwota refundacji objętej wnioskiem jest nieprawidłowa, że wywóz nie został dokonany oraz że w konsekwencji refundacja nie może być obniżona, eksporter uiszcza kwotę odpowiadającą sankcji przewidzianej w lit. a) lub b). W przypadku gdy stawka refundacji różni się w zależności od miejsca przeznaczenia, przy obliczaniu refundacji objętej wnioskiem i refundacji stosowanej, z wyjątkiem przypadku, gdy przewidziane jest obowiązkowe miejsce przeznaczenia, używa się najniższej dodatniej stawki lub stawki wynikającej ze wskazania dotyczącego miejsca przeznaczenia na podstawie przepisów art. 22 ust. 2 lub art. 25 ust. 4, jeżeli ta druga jest wyższa”.
7. Artykuł 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia 3665/87 stanowi:
„1. W przypadku gdy eksporter deklaruje swój zamiar wywozu produktów lub towarów po przetworzeniu lub składowaniu i skorzystania z refundacji zgodnie z przepisami art. 4 lub 5 rozporządzenia (EWG) nr 565/80, warunkiem skorzystania z tych przepisów jest przedstawienie organom celnym deklaracji, zwanej dalej »deklaracją płatności«.
Państwa członkowskie mogą określić inną nazwę deklaracji płatności.
2. W deklaracji płatności należy podać wszystkie informacje, które są konieczne w celu obliczenia refundacji, jak również stosownej kwoty wyrównawczej za wywożone produkty lub towary, a w szczególności:
a) oznaczenie produktów lub towarów zgodnie z nomenklaturą stosowaną do refundacji i kwot wyrównawczych;
b) masę netto produktów lub towarów lub, w stosownym przypadku, ilość wyrażoną w jednostce miary, jaką należy przyjąć w celu obliczenia refundacji albo kwoty wyrównawczej;
c) gdy okaże się to konieczne dla obliczenia refundacji albo kwoty wyrównawczej – skład produktów lub towarów lub odniesienie do niego.
[…]”.
8. Artykuł 29 ust. 2 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„Kwota wypłacana jest jedynie na pisemny wniosek eksportera. państwa członkowskie mogą w tym celu określić specjalny formularz”.
9. Artykuł 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi:
„Refundacje wypłacane są tylko na specjalny wniosek eksportera przez państwo członkowskie, na którego terytorium zostało przyjęte zgłoszenie wywozowe.
Wniosek o refundację sporządza się:
a) w formie pisemnej; państwa członkowskie mogą przewidzieć specjalny formularz do tego celu […]”.
10.
Motywy pierwszy, trzeci i piąty rozporządzenia nr 2945/94 mają następujące brzmienie:
„[O]bowiązujące przepisy wspólnotowe przewidują przyznanie refundacji wywozowych wyłącznie w oparciu o obiektywne kryteria, odnoszące się w szczególności do ilości, rodzaju i cech wywożonego produktu, jak również jego miejsca przeznaczenia; w świetle nabytych doświadczeń należy wzmocnić działania mające na celu zwalczanie nieprawidłowości, a w szczególności zwalczanie nadużyć finansowych na szkodę budżetu wspólnotowego; należy przewidzieć możliwość odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych, jak również sankcje w celu zapewnienia przestrzegania przez eksporterów przepisów wspólnotowych;
[…]
przedstawienie przez eksportera błędnych informacji może pociągać za sobą wypłatę nienależnych refundacji, jeżeli błąd nie zostanie wykryty; jeżeli błąd zostanie wykryty, zasadne jest zastosowanie wobec eksportera sankcji obejmującej zapłatę kwoty proporcjonalnej do kwoty, która zostałaby nienależnie pobrana, gdyby błąd nie został wykryty; świadome przedłożenie błędnych informacji powinno zostać ukarane jeszcze surowiej;
[…]
nabyte dotychczas doświadczenia, stwierdzone w tym kontekście nieprawidłowości, a w szczególności nadużycia finansowe wskazują, że taki środek jest zarówno konieczny, jak i zasadny, że będzie miał charakter wystarczająco odstraszający i że we wszystkich państwach członkowskich powinien być stosowany w sposób jednolity” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tego rozporządzenia poniżej].
B – Przepisy krajowe
11. Ausfuhrerstattungsverordnung (niemieckie rozporządzenie w sprawie refundacji wywozowych) z dnia 24 maja 1996 r.(6) również zawiera uregulowania dotyczące wniosku o wypłatę refundacji wywozowej.
12. Paragraf 15 Ausfuhrerstattungsverordnung stanowi:
„§ 15 – Wnioskodawca i wniosek
Wniosek o refundację, zgodnie z przewidzianym modelem formularza, może złożyć jedynie ten, kto:
1) w przypadkach, o których mowa w § 3 i § 5, jest wymieniony w celu otrzymania refundacji w polu 2 zgłoszenia wywozowego lub
2) złożył deklarację płatności zgodnie z § 8 ust. 1 albo § 11 ust. 2 zdanie pierwsze albo drugie”.
III – Stan faktyczny i postępowanie przed sądem krajowym
13. W dniu 29 lipca 1996 r. skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, Käserei Champignon Hofmeister GmbH & Co. KG (zwana dalej „Käserei Champignon”), złożyła zgłoszenie wywozowe dotyczące wysyłki serów, w tym między innymi sera topionego, wchodzących w zakres różnych kodów nomenklatury stosowanej w ramach organizacji rynku, wśród których wymienione były również towary niepodlegające refundacjom wywozowym.
14. W dniu 12 sierpnia 1996 r. Käserei Champignon złożyła w Hauptzollamt Hamburg-Jonas (głównym urzędzie celnym, Hamburg-Jonas, zwanym dalej „Hauptzollamt”) wniosek o wcześniejszą wypłatę refundacji wywozowej za tę wysyłkę. W tym wniosku o wypłatę rubryki dotyczące towarów, których nie może dotyczyć refundacja, zostały przekreślone i opatrzone odręczną adnotacją „wykreślone” oraz parafowane. W piśmie dołączonym do wniosku o wypłatę Käserei Champignon poinformowała, że nie żąda refundacji w odniesieniu do tych rubryk.
15. Hauptzollamt dokonał wcześniejszej wypłaty na rzecz Käserei Champignon zaliczki kwoty refundacji wywozowej w odniesieniu do towarów, które nie zostały przekreślone, jednak w odniesieniu do przekreślonych towarów, decyzją z dnia 26 marca 1997 r., nałożył sankcję na podstawie art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87.
16. Käserei Champignon wniosła zażalenie na tę decyzję, które, zgodnie z decyzją z dnia 25 maja 1999 r., nie przyniosło skutku. Natomiast odwołanie skierowane przez Käserei Champignon do Finanzgericht Hamburg (sądu finansowego w Hamburgu) zostało uwzględnione. Finanzgericht uznał, że skarżąca nie złożyła wniosku o wypłatę w odniesieniu do rubryk 4 i 5, jako że złożenia zgłoszenia wywozowego nie można było uznać za wniosek o refundację. Od tego wyroku Hauptzollamt wniósł „Revision” [skargę rewizyjną] do Bundesfinanzhof, który skierował niniejsze postanowienie odsyłające.
17. Bundesfinanzhof stwierdził, że rozstrzygnięcie w przedmiocie zgodności sankcji z prawem zależy od tego, czy już samo złożenie zgłoszenia wywozowego, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, czy dopiero złożenie pisemnego wniosku na podstawie art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 stanowi wniosek o wypłatę w rozumieniu art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87. Jeśli zatem specjalny pisemny wniosek jest warunkiem zastosowania sankcji, sankcja ta w niniejszej sprawie została zastosowana niesłusznie.
18. Hauptzollamt stwierdził przed Bundesfinanzhof, że pogląd wyrażany przez Käserei Champignon i Finanzgericht, zgodnie z którym sankcja może jedynie wówczas zostać zastosowana, gdy eksporter złożył wniosek o refundację przewidziany przez prawodawcę krajowego na podstawie upoważnienia zawartego w prawie wspólnotowym dodatkowo obok zgłoszenia wywozowego, osłabiłby odstraszający skutek sankcji. Ponadto pogląd ten nie jest zgodny z wiążącą wykładnią odpowiednich norm dokonaną przez Trybunał.
19. Według Hauptzollamt z prewencyjnego celu sankcji, wynikającego w szczególności z motywów trzec iego i piątego rozporządzenia nr 2945/94, którym wprowadzono sankcję przewidzianą w art. 11 rozporządzenia nr 3665/87, wynika, że już błędne informacje zawarte w zgłoszeniu wywozowym powodują zastosowanie sankcji.
20. Wreszcie Hauptzollamt argumentował, że we Wspólnocie nie mogą funkcjonować różne uregulowania odnoszące się do momentu, od którego może zostać zastosowana sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, w zależności od tego, czy państwo członkowskie zgodnie z krajowymi przepisami wykonawczymi przyjętymi na podstawie upoważnienia zawartego w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 3665/87 uznaje, że wniosek o wypłatę zawarty jest w zgłoszeniu wywozowym, czy też składany jest dopiero w późniejszym wniosku.
21. Bundesfinanzhof przeciwstawia argumentowi Hauptzollamt – zgodnie z którym zgłoszenie wywozowe zawiera już wniosek o refundację, o którym mowa w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87, ponieważ eksporter powinien zadeklarować, że będzie żądał refundacji za zgłoszone towary – brzmienie art. 47 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87. Przepis ten, który wyraźnie upoważnia państwa członkowskie do tego aby przewidziały specjalny formularz w celu składania wniosku o wypłatę, pozwala na wyraźne rozróżnienie między zgłoszeniem wywozowym a wnioskiem o wypłatę.
22. Według Bundesfinanzhof przepis art. 11 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87 należy postrzegać jako istotny argument przemawiający na rzecz poglądu Hauptzollamt. Przepis ten definiuje pojęcie „refundacji objętej wnioskiem” jako kwoty obliczonej na podstawie informacji zawartych w zgłoszeniu wywozowym. Przepis ten nie odnosi się do specjalnego wniosku o refundację składanego obok zgłoszenia wywozowego.
23. Odnoście do poglądu przedstawionego przez Käserei Champignon, zgodnie z którym sankcja może zostać zastosowana jedynie wówczas, gdy eksporter złożył wniosek o refundację dodatkowo przewidziany w prawie krajowym obok zgłoszenia wywozowego, Bundesfinanzhof stwierdza, że taki pogląd można oprzeć na brzmieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy i art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87.
24. Zdaniem Bundesfinanzhof, na rzecz stanowiska zajętego przez Käserei Champignon może ponadto przemawiać fakt, że obciążenie Käserei Champignon sankcją mogłoby być nieproporcjonalne, bowiem wyraźnie nie żądała ona wypłaty refundacji w odniesieniu do przekreślonych rubryk i nie otrzymała również żadnej refundacji za te towary.
25. Ponieważ Bundesfinanzhof powziął wątpliwości przy wykładni uregulowań odnoszących się do sankcji, o której mowa w art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 3665/87, zmienionego rozporządzeniem nr 2945/94, postanowił zwrócić się do Trybunału z pytaniem prejudycjalnym.
IV – Pytanie prejudycjalne
26. Bundesfinanzhof zawiesił postępowanie i zwrócił się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia (EWG) nr 3665/87, zmienionego rozporządzeniem (WE) nr 2945/94, należy interpretować – uwzględniając również zasadę proporcjonalności – w ten sposób, że same tylko błędne informacje, odnoszące się do konkretnych artykułów wskazanych w zgłoszeniu wywozowym, mogące skutkować refundacją wyższą niż refundacja stosowana, powodują zmniejszenie refundacji wywozowej o kwotę sankcji określonej w tym artykule, mimo że w specjalnym wniosku o wypłatę przedkładanym zgodnie z prawem wewnętrznym wyraźnie wskazano, że nie zgłasza się wniosku o wypłatę refundacji wywozowej w odniesieniu do określonych artykułów ze zgłoszenia wywozowego?”.
V – W przedmiocie pytania prejudycjalnego
27. W okolicznościach, które zostały przedstawione przez sąd krajowy, podstawowym zagadnieniem jest kwestia, czy w wymaganym zgłoszeniu wywozowym lub we wniosku o wypłatę, stosownie do przypadku, należy poszukiwać wskazówek, że żąda się refundacji wywozowej. Powyższe należy stwierdzić z pomocą wykładni art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, która bezwzględnie musi być zgodna z zasadą proporcjonalności.
A – W przedmiocie brzmienia art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87
1. Argumenty stron
28. Käserei Champignon
dokonuje rozróżnienia między zgłoszeniem wywozowym i wnioskiem o wypłatę, opierając się przede wszystkim na brzmieniu art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi oraz art. 47 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87. Zgodnie z art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 zastosowanie sankcji uzależnione jest od tego, czy „w celu przyznania refundacji wywozowej eksporter złożył wniosek o refundację
wyższą od refundacji stosowanej” (podkreślenie moje). Stosownie do tego rozstrzygający jest sam wniosek o refundację . Państwa członkowskie na podstawie art. 47 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87 zostały upoważnione do tego, aby przewidziane zostały specjalne formularze. Niemcy skorzystały z tego upoważnienia w § 15 Ausfuhrerstattungsverordnung i przewidziały określony model formularza wniosku o refundację, który rozróżnia zgłoszenie wywozowe i wniosek o wypłatę. Zgodnie z prawem niemieckim, wniosek o wypłatę stanowi na poziomie krajowym rozstrzygający wniosek o refundację. Ten argument został uznany również przez Bundesfinanzhof.
29. Käserei Champignon
argumentuje ponadto, że z art. 11 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87 również nie wynika, że przez wniosek o refundację rozumiane jest zgłoszenie wywozowe. W akapicie drugim nie zostało bowiem zdefiniowane pojęcie „refundacji objętej wnioskiem”, lecz przepis ten, z zawartym w nim odesłaniem do innych przepisów w celu ustalenia wysokości refundacji objętej wnioskiem, stanowi jedynie podstawę jej obliczenia.
30. Natomiast zdaniem Komisji
nie istnieje żaden „wniosek o wypłatę” w rozumieniu art. 11 rozporządzenia nr 3665/87. Artykuł 11 ust. 1 akapit drugi definiuje pojęcie „refundacji objętej wnioskiem”, które właśnie należy odróżnić od pojęcia „refundacji stosowanej” w rozumieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. b). Z zawartego w tej definicji odesłania wynika, że dla refundacji objętej wnioskiem, zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 3665/87, rozstrzygające są informacje ze zgłoszenia wywozowego i zgodnie z art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 3665/87 informacje z deklaracji płatności, której nie należy mylić z wnioskiem o wypłatę
w rozumieniu art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87. Bundesfinanzhof zgadza się w tym punkcie z Komisją i uważa ten argument za bardziej przekonywający niż argument oparty na brzmieniu, prezentowany przez Käserei Champignon.
31. Ponadto Komisja wskazuje, że niemiecka wersja przepisu art. 11 rozporządzenia nr 3665/87 posługuje się wprawdzie pojęciem „Zahlungsantrag”, lecz bardziej odpowiednie byłoby pojęcie „Zahlungserklärung”. Z innych wersji językowych wynika, że deklaracja płatności z art. 25 ust. 2 to również deklaracja płatności z art. 11 rozporządzenia 3665/87, gdyż w przepisach tych użyte zostały te same pojęcia: „ déclaration de paiement ”, „ payment declaration ”, „ declaracao de pagamiento ”.
2. Ocena
32. W art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 sankcja przewidziana jest w przypadku, gdy „eksporter złożył wniosek o refundację wyższą od refundacji stosowanej”. Co należy rozumieć pod pojęciem refundacji objętej wnioskiem jest następnie zdefiniowane w akapicie drugim w zdaniu pierwszym tego przepisu: „za refundację objętą wnioskiem uważa się kwotę obliczoną w oparciu o informacje dostarczone na podstawie art. 3 lub art. 25 ust. 2”. Dla obliczenia refundacji objętej wnioskiem akapit drugi zdanie drugie wskazuje następnie na art. 47, ponieważ stawka refundacji jest pochodną informacji uzyskanych na podstawie tego artykułu. Z tego brzmienia nie można jednoznacznie wywnioskować, czy akapit drugi podaje definicję legalną pojęcia refundacji objętej wnioskiem, o której mowa w akapicie pierwszym, czy, jak twierdzi Käserei Champignon, jedynie stanowi podstawę obliczeń.
33. W każdym razie należy stwierdzić za Komisją, że w art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia nr 2665/87 występuje jedynie pojęcie refundacji, przy czym, zgodnie z akapitem pierwszym, należy odróżnić refundację objętą wnioskiem i refundację stosowaną do produktów faktycznie wywiezionych. W art. 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi nie występuje zatem pojęcie „wniosku o wypłatę”.
34. Sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, zgodnie z brzmieniem tego przepisu, oparta jest zasadniczo o refundację objętą wnioskiem, przy czym akapit drugi zawiera wskazówki do jej obliczania. Rozstrzygające w tym zakresie są informacje zawarte w zgłoszeniu wywozowym, o którym mowa w art. 3 albo w deklaracji płatności, o której mowa w art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 3665/87; informacje zawarte we wniosku o wypłatę, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia nr 3665/87, brane są pod uwagę jedynie w szczególnych przypadkach(7) . Ponadto z art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 3665/87 wynika, jak słusznie podkreśla Komisja, że pojęcia „deklaracja płatności” i „wniosek o wypłatę” należy rozumieć nie jako pokrywające się, lecz funkcjonujące obok siebie: art. 29 ust. 2 odnosi się do deklaracji płatności w rozumieniu art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, podczas gdy art. 47 odnosi się do wniosku o wypłatę.
35. Wynika stąd jasno, że ustalenie refundacji objętej wnioskiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 nie może zależeć głównie od wniosku o wypłatę w rozumieniu art. 47 tego rozporządzenia.
36. Użycie pojęcia „Zahlungsantrag” (wniosek o wypłatę) w art. 11 ust. 1 akapit trzeci tiret drugie, nie podważa tego założenia. W innych wersjach językowych: hiszpańskiej, angielskiej, francuskiej, włoskiej, i portugalskiej, w tym samym miejscu mówi się o „Zahlungserklärung” (deklaracji płatności), które to pojęcie odpowiada pojęciu użytemu w art. 25 ust. 2, na który powołuje się art. 11 ust. 1 akapit drugi. Fakt, że niemiecka wersja językowa nie posługuje się, tak jak inne wersje językowe, pojęciem deklaracji płatności, jakie użyte jest w art. 25 ust. 2, stanowi problem w kontekście zasady, zgodnie z którą wszystkie wersje językowe mają walor autentyczności. Ponieważ przepisy prawa wspólnotowego w różnych wersjach językowych są wiążące w tym samym stopniu, wykładnia przepisów prawa wspólnotowego wymaga porównania wszystkich wersji językowych(8) . Konieczność jednolitego stosowania, a zatem i jednolitej wykładni wyklucza analizę przepisów w oderwaniu od innych wersji językowych i wymaga dokonywania wykładni tych przepisów w świetle wszystkich innych wersji językowych(9) .
37. Uzasadniając rozstrzygający charakter wniosku o wypłatę dla ustalenia refundacji objętej wnioskiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87, Käserei Champignon niesłusznie ponadto powołuje się na formularz krajowy. Choć do jego opracowania Republika Federalna Niemiec jest upoważniona na podstawie art. 47 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87, wykładnia przepisu prawa wspólnotowego nie może być dokonywana w świetle krajowej regulacji szczególnej, do uchwalenia której państwo członkowskie upoważnione zostało na podstawie prawa wspólnotowego.
38. Okoliczność, że refundacja objęta wnioskiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 nie powinna być w każdym razie ustalana przede wszystkim na podstawie wniosku o wypłatę, nie pozwala jednak na wyraźnie stwierdzenie, z których dokumentów należy korzystać w tym celu. W tym kontekście istotne jest, że art. 3 ust. 5 mówi o dokumencie, który jest stosowany „w wywozie w celu skorzystania z refundacji” i precyzuje, że dokumentem tym może być(10) – choć nie musi – zgłoszenie wywozowe.
39. Odnośnie do brzmienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 należy ponownie stwierdzić, że pomiędzy poszczególnymi wersjami językowymi istnieją różnice. Zgodnie z tym przepisem dzień wywozu oznacza „dzień, w którym organy celne przyjmują zgłoszenie wywozowe stwierdzające, że ma być złożony wniosek o refundację”. Wersje niemiecka i niderlandzka tej definicji wskazują raczej, że refundacja objęta wnioskiem jest, przynajmniej co do zasady, już w zgłoszeniu wywozowym, podczas gdy użycie formy czasu przyszłego w wersji hiszpańskiej, angielskiej, francuskiej(11), włoskiej czy portugalskiej wskazuje raczej na to, że zgłoszenie wywozowe niekoniecznie musi zawierać taki wniosek.
40. Z powyższego wynika, że sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, zgodnie z jego brzmieniem, nie odnosi się do wniosku o wypłatę w rozumieniu art. 47 ust. 1, skoro posługuje się pojęciem „refundacja objęta wnioskiem”. Wynika to w szczególności z odesłania w art. 11 ust. 1 akapit drugi zdanie pierwsze do informacji zawartych w zgłoszeniu wywozowym, o którym mowa w art. 3 lub w deklaracji płatności, o której mowa w art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 3665/87, przy czym za poglądem tym można opowiedzieć się o tyle, o ile informacje zawarte we wniosku o wypłatę zgodnie z art. 47 ust. 1 powtarzają informacje zawarte w zgłoszeniu wywozowym lub w deklaracji płatności, gdy państwo członkowskie korzysta z możliwości przewidzianej w art. 47 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87. Z brzmienia art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 nie można w każdym razie wywieść żadnych jednoznacznych informacji odnoszących się tego, z którego dokumentu wynikają informacje dotyczące refundacji objętej wnioskiem.
B – Wykładnia systemowa
1. Argumenty stron
41. Käserei Champignon
argumentuje, że jej zdaniem, za istnieniem różnicy między zgłoszeniem wywozowym a wnioskiem o refundację przemawia już samo istnienie art. 47 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87. Przepis ten, który dokonuje rozróżnienia pod względem językowym między zgłoszeniem wywozowym a wnioskiem o wypłatę, byłby bowiem zbędny, jeśli zgłoszenie wywozowe stanowiłoby wniosek o wypłatę.
42. Käserei Champignon opiera swój pogląd również na rozporządzeniu Komisji (WE) nr 800/1999(12) . Artykuł 49 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia stanowi, że refundacje wypłacane są tylko na specjalny wniosek. Motyw pierwszy rozporządzenia nr 800/1999 stanowi, że w celu uzyskania przejrzystości rozporządzenia nr 3665/87 należy je przeredagować.
43. Wreszcie zdaniem Käserei Champignon, również z art. 11 ust. 1 akapit piąty nie można wyprowadzić podstawy do zastosowania sankcji wobec błędnych informacji znajdujących się już w zgłoszeniu wywozowym.
44. W przeciwieństwie do Hauptzollamt, Käserei Champignon nie uważa, by w niniejszej sprawie wyrok Trybunału z dnia 22 stycznia 1975 r. w sprawie 55/74 Unkel(13) mógł stanowić pomoc przy wykładni, ponieważ rozporządzenie, które stanowiło przedmiot tego postępowania, nie wymagało, w przeciwieństwie do art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, jakiegokolwiek wniosku.
45. Komisja
na poparcie swojego poglądu przedstawia również argumenty wynikające z wykładni systemowej. Jej zdaniem, ze stosunku między art. 3 ust. 1 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 wynika, że zastosowanie sankcji spowodowałyby błędne informacje już na etapie zgłoszenia wywozowego. Artykuł 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 znajduje się w tytule 4 rozporządzenia, który reguluje procedurę wypłat refundacji, a więc uregulowany tam specjalny wniosek o wypłatę należy zakwalifikować jako formalności administracyjne prowadzące do właściwej wypłaty.
46. Komisja dowodzi również, że art. 11 ust. 1 akapity trzeci i piąty rozporządzenia nr 3665/87 wskazuje, że wniosek o wypłatę nie jest warunkiem zastosowania sankcji. Rezygnacja z sankcji w przypadku powiadomienia właściwych władz przez samego eksportera na podstawie akapitu trzeciego tiret drugie nie miałaby w przeciwnym razie żadnego sensu.
2. Ocena
47. Jak wykazałem powyżej, art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 obejmuje jedynie refundację objętą wnioskiem. Artykuł 47 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87, który różnicuje pojęcia „zgłoszenie wywozowe” i „wniosek o wypłatę”, nie może więc zawierać żadnej regulacji dotyczącej warunków zastosowania sankcji zgodnie z art. 11 ust. 1, już choćby z tego powodu, że art. 11 ust. 1 nie bazuje na żadnym z tych pojęć, lecz właśnie posługuje się pojęciem refundacji objętej wnioskiem.
48. Ponadto należy zauważyć, że przepis art. 11 przewidujący sankcję znajduje się w tytule 2(14) rozdział 1(15) rozporządzenia nr 3665/87, podczas gdy art. 47 znajduje się w tytule 4 rozporządzenia nr 3665/87(16) . Artykuł 11 dotyczy warunków uzyskania uprawnienia, ma zatem charakter materialnoprawny i odsyła w tym względzie do art. 3 i 25, które również znajdują się w tytule 2. Natomiast art. 47, znajdujący się w tytule 4, jest przepisem proceduralnym, regulującym wniosek o wypłatę jako formalność administracyjną procesu wypłaty.
49. Kwalifikację prawną art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 można odnieść do niemalże identycznego pod względem brzmienia art. 49 ust. 1 rozporządzenia nr 800/1999, które nowelizuje rozporządzenie nr 3665/87. Również motyw pierwszy rozporządzenia nr 800/1999, który stanowi, że rozporządzenie nr 3665/87, które było wielokrotnie nowelizowane, należy przeredagować jedynie „w celu uzyskania jego przejrzystości”, przemawia za taką jednolitą wykładnią. Zatem nowa wersja nie przemawia na rzecz poglądu reprezentowanego przez Käserei Champignon, zgodnie z którym w myśl rozróżnienia w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 odpowiednio między zgłoszeniem wywozowym i wnioskiem o wypłatę, wniosek o refundację, jak nazwała go Käserei Champignon, należy utożsamić z wnioskiem o wypłatę.
50. Z porównania między przepisami materialnymi art. 3, 11 i 25 rozporządzenia nr 3665/87 i przepisem procesowym art. 47 tego rozporządzenia wynika jedynie, że zasadniczo należy odróżnić procedurę składania wniosku(17) i procedurę wypłaty, przy czym nie wynika z tego bezpośrednio, z którego dokumentu wynika refundacja objęta wnioskiem.
51. Akapity trzeci i piąty art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 mogłyby jednak wywoływać wrażenie, że błędne informacje w zgłoszeniu wywozowym powodują zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1.
52. Artykuł 11 ust. 1 akapit trzeci tiret drugie przewiduje wyjątek od zastosowania sankcji w przypadku powiadomienia właściwych władz przez samego eksportera. Wyjątek ten znajduje zastosowanie, oczywiście jedynie gdy właściwe władze same uprzednio nie stwierdziły nieprawidłowości w wysokości
refundacji objętej wnioskiem. Ponieważ kontrola bezpośrednia jest przeprowadzana przez władze po złożeniu zgłoszenia wywozowego a przed złożeniem wniosku o wypłatę, przepis ten nie miałby sensu, gdyby zastosowanie sankcji odnosiło się do późniejszego wniosku o wypłatę. Rozstrzygnięcie Trybunału, że skorygowanie informacji w zgłoszeniu wywozowym nie jest już dopuszczalne, kiedy następuje ono po poinformowaniu eksportera przez urząd celny, że chce on skontrolować towary, albo gdy sam stwierdził, że określone informacje są błędne(18), znajduje zastosowanie w przypadku powiadomienia właściwych władz przez samego eksportera(19) .
53. Również art. 11 ust. 1 akapit piąty zdanie pierwsze nie ujmuje wniosku o wypłatę jako warunku zastosowania sankcji z art. 11 ust. 1 akapit pierwszy. Przepis ten przewiduje mianowicie zastosowanie sankcji również w tym przypadku, kiedy wywóz nie został dokonany oraz kiedy refundacja objęta wnioskiem jest nieprawidłowa. Przeciwnie, wynika stąd, że wniosek o wypłatę właśnie nie stanowi warunku zastosowania sankcji, ponieważ w takim przypadku wniosek o wypłatę nie może zostać złożony.
54. W każdym razie w niewielkim stopniu pomocny wydaje się wyrok w sprawie Unkel(20) . W tym wyroku Trybunał orzekł, że złożenie egzemplarza kontrolnego w rozumieniu art. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2315/69(21) i art. 5 rozporządzenia Komisji nr 1041/67/EWG(22) zmienionego art. 1 rozporządzenia Komisji (EWG) nr 2586/69(23) właściwemu dla wypłaty refundacji organowi krajowemu może być uznane za złożenie wniosku o refundację. Jednak rozporządzenie nr 1041/67 nie zawierało ani porównywalnego z zawartym w art. 47 ust. 1 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 3665/87 wymogiem wniosku o wypłatę, ani porównywalnego z zawartym w art. 47 ust. 1 zdanie drugie upoważnienia dla państw członkowskich, zgodnie z którym mogłyby być przewidziane specjalne formularze. Zatem w niniejszej sprawie nie można skorzystać z powyższego wyroku.
55. Reasumując należy stwierdzić, że również w ujęciu systemowym należy odróżnić wniosek o refundację od rozpoczęcia procedury wypłaty refundacji, czyli refundacja objęta wnioskiem w rozumieniu art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 nie może zostać wywiedziona z wniosku o wypłatę, o którym mowa w art. 47 ust. 1 tego rozporządzenia.
C – Wykładnia teleologiczna
1. Argumenty stron
56. Käserei Champignon, która w postępowaniu w sprawie Käserei Champignon I prezentowała pogląd, że sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 ma charakter karny, obecnie wskazuje, że sankcja ta, jak stwierdził Trybunał w powyższym wyroku(24) co do koncepcji ma charakter ujemnej refundacji, nie zaś charakter karny. Käserei Champignon argumentuje jednak, że przepis ten nie reguluje „przestępstwa narażenia na abstrakcyjne niebezpieczeństwo” („abstraktes Gefährdungsdelikt”) i dlatego zagrożenie finansowych interesów Wspólnoty wyłącznie o charakterze abstrakcyjnym nie może być podstawą sankcji. Nie przeczy temu również idea zawarta w motywie trzecim rozporządzenia nr 2945/94. Zastosowanie sankcji może być spowodowane raczej dopiero konkretnym zagrożeniem, nie może ono jednak wystąpić na etapie składania zgłoszenia wywozowego.
57. Ponadto Käserei Champignon wątpi, by pomijany był cel prewencyjny art. 11 rozporządzenia nr 3665/87, jeśli dopiero wniosek o wypłatę, nie zaś zgłoszenie wywozowe, stanowi wniosek w rozumieniu art. 11 ust. 1.
58. Wreszcie zdaniem Käserei Champignon, jeśli zostanie przeprowadzona prawidłowa ocena stanu prawnego, nie będzie powodować to niebezpieczeństwa niejednolitego stosowania sankcji na obszarze Wspólnoty. Sankcje nie są bowiem stosowane w różnych momentach, lecz to wniosek o refundację może być złożony w różnym czasie na podstawie upoważnienia art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87.
59. Komisja
podkreśla jednak, że cel sankcji, który można wywieść z motywu pierwszego rozporządzenia nr 2945/94, zakłada zwalczanie nieprawidłowości i nadużyć finansowych, jak również zgodnie z ideą zawartą w motywie piątym, nadanie sankcji już zastosowanej na mocy motywu trzeciego zapobiegawczego i odstraszającego skutku, w przypadku gdy informacje eksportera mogłyby
skutkować nienależną wypłatą.
60. Zdaniem Komisji, jak i Hauptzollamt, oparcie się na informacjach zawartych we wniosku o wypłatę, o którym mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, mogłoby prowadzić do tego, że eksporter mógłby złożyć zgłoszenie wywozowe zawierające błędne informacje i w przypadku braku kontroli mógłby wnieść następnie odpowiedni wniosek o wypłatę, nie obawiając się zastosowania sankcji. Osłabia to odstraszający skutek sankcji, wynikający z motywu piątego rozporządzenia nr 3665/87.
61. Poza tym Komisja i Hauptzollamt dowodzą, że oparcie się na informacjach zawartych we wniosku o wypłatę byłoby nie do pogodzenia z prewencyjnym skutkiem systemu kontroli bezpośredniej, ponieważ tylko ograniczona liczba operacji wywozu rzeczywiście podlegałaby tej kontroli.
62. Wreszcie zdaniem Komisji i Hauptzollamt, przeciwko rozstrzygającemu charakterowi informacji zawartych we wniosku o wypłatę w ramach art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 przemawia fakt, że wówczas sankcja byłaby stosowana w państwach członkowskich w różnych momentach, co stoi w sprzeczności z motywem piątym rozporządzenia nr 3665/87.
2. Ocena
63. Sankcje przewidziane w przepisach dotyczących wspólnej polityki rolnej, jak te zawarte w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, dotyczące błędnych informacji w odniesieniu do refundacji wywozowej, której dotyczy wniosek, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału służą zwalczaniu licznych nieprawidłowości, które występują w ramach systemu pomocy w rolnictwie i które poprzez znaczące obciążenie dla budżetu Wspólnoty mogą oddziaływać ujemnie na środki, które instytucje Wspólnoty zastosowały w tym obszarze w celu ustabilizowania rynków, ochrony poziomu życia rolników oraz dostarczania konsumentom towarów w rozsądnych cenach(25) .
64. Ochrona interesów finansowych Wspólnoty stanowi również wyraźny cel sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87, co wynika dobitnie z motywów pierwszego i trzeciego rozporządzenia nr 2945/94, które wprowadziło ten przepis.
65. Trybunał orzekał już w sprawie natury sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87, nie przyznając jej charakteru karnego(26) .
66. Odnośnie bowiem do rodzaju zarzucanych uchybień, które powinny być poddane sankcji, Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że „przepisy, które zostały naruszone, odnosiły się jedynie do podmiotów gospodarczych, które zdecydowały się dobrowolnie na skorzystanie z uregulowań dotyczących pomocy w rolnictwie”(27) . Trybunał stwierdził ponadto, że „pomoc w ramach wspólnotowego systemu pomocy może być przyznana, jedynie gdy beneficjent daje pełną gwarancję uczciwości i niezawodności”, i wywiódł z tego, że „sankcja, która jest stosowana w przypadku nieprzestrzegania tych wymogów stanowi szczególny środek administracyjny”. Sankcja ta służy „zapewnieniu prawidłowego zarządzania wspólnotowymi funduszami publicznymi”(28) .
67. Trybunał w tym zakresie stwierdził, że „sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87 może zostać zastosowana jedynie w stosunku do podmiotu gospodarczego, który złożył wniosek o refundację wywozową, jeśli informacje podane jako uzasadnienie jego wniosku okażą się błędne”(29) .
68. Wreszcie Trybunał stwierdził, że „sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87 polega na zapłacie kary pieniężnej, której wysokość jest określana w zależności od wysokości kwoty, którą podmiot gospodarczy nienależnie otrzymał w przypadku gdy właściwe władze nie stwierdziły żadnej nieprawidłowości. Sankcja ta stanowi zatem integralną część uregulowań dotyczących refundacji wywozowej i nie ma charakteru karnego”(30) .
69. Mimo że Trybunał jednoznacznie orzekł, że sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 nie ma charakteru karnego, Käserei Champignon stara się przyporządkować ją do kategorii prawa karnego, kwalifikując sankcjonowany zespół okoliczności faktycznych jako przestępstwo narażenia na konkretne niebezpieczeństwo. Nie jest to przekonywające, zważywszy na brak charakteru karnego sankcji. Ponadto pozostaje kwestią otwartą, czy prawo wspólnotowe wyróżnia taką kategorię.
70. Z powyższych rozważań wynika, że sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 jest stosowana w przypadku nieprawidłowości informacji zawartych we wniosku o refundację. Nieistotny w tym kontekście jest fakt, w którym dokumencie podane zostały te informacje. Stwierdzenie to odpowiada również celowi tej sankcji, określonemu w motywie pierwszym rozporządzenia nr 2945/94: stosownie do tego motywu należy „wzmocnić działania mające na celu zwalczanie nieprawidłowości, a w szczególności zwalczanie nadużyć finansowych na szkodę budżetu wspólnotowego; należy przewidzieć możliwość odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych, jak również sankcje w celu zapewnienia przestrzegania przez eksporterów przepisów wspólnotowych”. Ponadto również motyw trzeci podkreśla ducha i cel rozporządzenia i stanowi, że „przedstawienie przez eksportera błędnych informacji może pociągać za sobą wypłatę nienależnych refundacji, jeżeli błąd nie zostanie wykryty; jeżeli błąd zostanie wykryty, zasadne jest zastosowanie wobec eksportera sankcji obejmującej zapłatę kwoty proporcjonalnej do kwoty, która zostałaby nienależnie pobrana, gdyby błąd nie został wykryty”.
71. Zatem cel ochrony interesów finansowych Wspólnoty przez zwalczanie nadużyć finansowych i z pomocą prewencyjnego skutku sankcji wymaga, aby nie wyczekiwać aż w finansach Wspólnoty powstanie szkoda, lecz stosować sankcję już w przypadku podania błędnych informacji, które mogą prowadzić do powstania szkody, co jest zgodne z brzmieniem przywołanego motywu trzeciego, zgodnie z którym sankcji powinno podlegać podanie błędnych informacji, które może
pociągać za sobą wypłatę nienależnych refundacji.
72. Z powyższego jednak nie wynika jeszcze rozstrzygający charakter informacji zawartych w zgłoszeniu wywozowym dla zastosowania sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87: arumentum e contrario art. 3 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 3665/87 daje mianowicie państwom członkowskim możliwość ustanowienia w celu ubiegania się o refundację formularza, który nie pokrywa się ze zgłoszeniem wywozowym. W konsekwencji zobowiązuje to sąd krajowy do stwierdzenia, czy biorąc pod uwagę okoliczności, na podstawie prawa krajowego zgłoszenie wywozowe można uznać za dokument, który jest stosowany „w wywozie w celu skorzystania z refundacji”, czy też nie.
73. To zróżnicowane rozwiązanie zasadniczo nie stoi w sprzeczności ani z koniecznością dbałości o jednolitość stosowania prawa wspólnotowego, ani z prewencyjnym lub odstraszającym skutkiem sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87.
74. W odniesieniu do prewencyjnego skutku omawianej sankcji Komisja słusznie podnosi jednak, że oparcie się na wniosku o wypłatę, jako warunku zastosowania sankcji, mogłoby osłabić odstraszający skutek, o ile kontrola bezpośrednia poprzedzałaby każdorazowy wniosek o wypłatę. Ponieważ na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) nr 2221/95(31) jedynie ograniczona liczba operacji wywozu podlega kontroli, ażeby sprawdzić, czy wywóz rzeczywiście i prawidłowo jest przeprowadzany. Jeśli więc należałoby oprzeć się na późniejszym wniosku o wypłatę jako warunku zastosowania sankcji, eksporter kontrolowałby w przypadkach stwierdzenia nieprawidłowego zgłoszenia wywozowego na podstawie wyrywkowej kontroli unikanie zastosowania względem niego sankcji, ponieważ w odniesieniu do określonego towaru nie składałby on żadnego wniosku o wypłatę. Zatem skuteczność systemu kontroli bezpośredniej, a konkretnie prewencyjny skutek tej weryfikacji, byłby znacząco ograniczony, co z kolei przeczyłoby istocie („effet utile”) omawianej sankcji.
75. W odniesieniu do odstraszającego skutku Komisja znowu słusznie podnosi, że gdyby informacje zawarte we wniosku o wypłatę miały charakter rozstrzygający, eksporter w zgłoszeniu wywozowym mógłby zawrzeć błędne informacje i w przypadku braku weryfikacji w drodze kontroli wyrywkowej mógłby złożyć właściwy wniosek o wypłatę, bez ryzyka zastosowania względem niego sankcji. Wydaje się to bez wątpienia szkodliwe z punktu widzenia odstraszającego skutku sankcji.
76. Odwrotnie, brak rozstrzygającego charakteru wniosku o wypłatę w kontekście sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 nie może jednak koniecznie prowadzić do tego, że zawsze należy stosować sankcję, o ile zgłoszenie wywozowe dotknięte jest błędami. Należy dać rzetelnemu eksporterowi możliwość dokonania późniejszej korekty informacji uprzednio podanych w zgłoszeniu wywozowym(32), o ile korekta ta dokonana jest dobrowolnie i we właściwym terminie, tzn. nie na skutek zapytania czy pod naciskiem oczekiwanej kontroli organów celnych(33)(34) .
77. Odnośnie do jednolitego stosowania prawa wspólnotowego należy wskazać, że zgodnie z motywem piątym wprowadzającego sankcję rozporządzenia nr 2 945/94 „taki środek […] we wszystkich państwach członkowskich powinien być stosowany w sposób jednolity”, co kategorycznie wyklucza wyznaczanie warunków zastosowania sankcji w zróżnicowany pod względem chronologicznym sposób w zależności od państwa członkowskiego. W tych okolicznościach nie jest decydujące, czy konkretne formularze odnoszą się do zgłoszenia wywozowego, czy do wniosku o wypłatę, ponieważ formularze te mogą się różnić między sobą w zależności od kraju ze względu na właściwość państw członkowskich do stosowania przepisów wspólnotowych i swobodę pozostawioną w tym zakresie państwom członkowskim przez rozporządzenie nr 3665/87. W tym kontekście wystarcza zatem stwierdzenie, że istotne są jedynie informacje podane w każdym przypadku przez eksportera, bez odnoszenia się do formularzy wprowadzonych na podstawie krajowych przepisów wykonawczych, które mogą być zróżnicowane, stosownie do możliwości wynikających z brzmienia rozporządzenia nr 3665/87.
78. Tytułem wniosku tymczasowego należy zatem stwierdzić, że duch i cel sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 i ratio legis rozporządzenia nr 2945/94 wymagają, by błędne informacje zawarte w dokumencie stosowanym w celu uzyskania refundacji, z zastrzeżeniem sytuacji gdy zostały one skorygowane dobrowolnie i we właściwym terminie, skutkowały zastosowaniem przewidzianej sankcji.
D – Zasada proporcjonalności
1. Argumenty stron
79. Käserei Champignon kwestionuje proporcjonalność sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87, w sytuacji gdy zgłoszenie wywozowe uznawane jest za rozstrzygający wniosek w rozumieniu tego przepisu. Przy takim założeniu sankcja nie może wypełniać swej funkcji, ponieważ jedynie otrzymujący refundację może narazić na niebezpieczeństwo finansowe interesy Wspólnoty. Sankcja nie jest również konieczna, ponieważ w przypadku nieprawidłowych informacji we wniosku o refundację możliwość zastosowania sankcji ma wystarczająco odstraszający skutek. Sankcja nie jest właściwa, gdyż poprzez oparcie się na zgłoszeniu wywozowym zarówno przygotowanie czynu, jak i sam czyn w rozumieniu karnoprawnym, byłyby równie dotkliwie karane, co przeczy tradycjom państwa prawnego państw członkowskich. Również Bundesfinanzhof wyraża wątpliwości odnośnie do proporcjonalności.
2. Ocena
80. Zgodnie z zasadą proporcjonalności, która zalicza się do ogólnych zasad prawa wspólnotowego, działania przewidziane przez przepisy wspólnotowe muszą być zdatne do osiągnięcia zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co konieczne do jego osiągnięcia(35) .
81. Trybunał już w wyroku Käserei Champignon I orzekł, że sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia nr 3665/87 nie narusza zasady proporcjonalności, ponieważ nie może ona być uznana ani za nieodpowiednią dla realizacji celu zamierzonego przez uregulowania wspólnotowe, ani za wykraczającą poza to, co jest konieczne dla osiągnięcia tego celu(36) .
82. Poza tym ogólnym stwierdzeniem, wątpliwości Käserei Champignon i Bundesfinanzhof dotyczące proporcjonalności sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 koncentrują się na wykładni, zgodnie z którą zastosowanie sankcji dopuszczalne byłoby również w przypadku, w którym błędne informacje zostały skorygowane przez eksportera w toku postępowania.
83. W odniesieniu do sporu przed sądem krajowym należy zatem stwierdzić, że zasadnicza możliwość zastosowania sankcji wobec eksportera, który bez swej winy we wniosku o refundację podał błędne informacje, wynika z tego, że zastosowanie omawianej sankcji nie jest uzależnione od winy. Trybunał uwzględnił to już w wyroku Käserei Champignon I. W niniejszym przypadku jest więc zatem bez znaczenia, dlaczego korekta błędnych informacji nie została dokonana we właściwym terminie(37) .
84. Uwzględnienie informacji zawartych w dokumencie, który jest stosowany dla skorzystania z refundacji – z zastrzeżeniem ewentualnej późniejszej zmiany tych informacji, o ile następuje ona dobrowolnie i we właściwym terminie w rozumieniu przedstawionym wyżej – w celu zastosowania sankcji przewidzianej w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87 wydaje się odpowiednie dla zwalczania nieprawidłowości i nadużyć finansowych. Wynika to z zakładanego prewencyjnego i odstraszającego skutku sankcji i z faktu, że prawodawca wspólnotowy kładzie nacisk na wartość poprawności tych informacji. Uwzględnienie tych informacji jest również konieczne do osiągnięcia celów sankcji. Zatem wbrew twierdzeniu Käserei Champignon, sama możliwość stosowania sankcji w przypadku podania błędnych informacji we wniosku o refundację nie ma wystarczająco odstraszającego skutku(38) .
85. Ponadto należy wskazać na motyw piąty rozporządzenia nr 2945/94, zgodnie z którym dotychczasowe doświadczenia z nieprawidłowościami i nadużyciami finansowymi w dziedzinie refundacji wywozowych wykazały, że pozostałe sankcje i zwrot samej refundacji wywozowej nie mają wystarczająco odstraszającego skutku i nie wystarczają do zobligowania eksporterów do dbałości o przestrzeganie przepisów wspólnotowych(39) .
86. Wreszcie sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 3665/87, także przy uwzględnieniu informacji zawartych w dokumencie, który jest stosowany dla skorzystania z refundacji, pozostaje właściwa z punktu widzenia celu ochrony finansowych interesów Wspólnoty, ponieważ nie wyklucza korekty tych informacji, o ile jest ona dokonana dobrowolnie i we właściwym terminie.
87. Zarzucając zrównanie w skutkach przygotowania czynu i samego czynu, co przeczy tradycjom zasady państwa prawnego państw członkowskich, Käserei Champignon nie zauważa, że omawiana sankcja właśnie nie ma charakteru karnego.
88. Jeśli sankcja przewidziana w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 3665/87 w praktyce okazałaby się jednak zbyt restrykcyjna, jako że ryzyko jej zastosowania wydaje się dla eksportera nieprzewidywalne, to w świetle celów – jasnych i zasługujących na ochronę – omawianej regulacji, której ważność nie jest tu (już) rozpatrywana, szukanie rozwiązania nie powinno być zadaniem Trybunału; to raczej prawodawca wspólnotowy powołany jest do tego, aby jeśli zachodzi taka potrzeba, przy rozważeniu wszystkich istotnych interesów stworzyć odpowiednie rozwiązanie.
VI – Wnioski
89. W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że Trybunał powinien odpowiedzieć na pytanie przedłożone przez Bundesfinanzhof w następujący sposób:
„Artykuł 11 ust. 1 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych, zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2945/94 z dnia 2 grudnia 1994 r., należy interpretować, uwzględniając również zasadę proporcjonalności, w ten sposób, że odnoszące się do konkretnych artykułów błędne informacje zawarte w dokumencie, który jest stosowany na podstawie krajowych przepisów wykonawczych dla skorzystania z refundacji, mogące skutkować refundacją wyższą niż refundacja stosowana, powodują zmniejszenie refundacji wywozowej o kwotę sankcji określoną w tym artykule:
– nawet gdyby wyraźnie wskazano, w specjalnym wniosku o wypłatę, przedkładanym zgodnie z prawem wewnętrznym, że wniosek o wypłatę refundacji wywozowej nie dotyczy określonych artykułów wskazanych w tym dokumencie,
– i jeśli to oświadczenie miało miejsce dopiero po zapowiedzi przeprowadzenia kontroli celnej albo po jej przeprowadzeniu”.
(1) .
(2)
–	Rozporządzenie Komisji (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 351, str. 1) zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1829/94 z dnia 26 lipca 1994 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 3665/87 z dnia 27 listopada 1987 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 191, str. 5), jak również rozporządzeniem Komisji (WE) nr 2945/94 z dnia 2 grudnia 1994 r. zmieniającym rozporządzenie (EWG) nr 3665/87 ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych odnośnie do sankcji i żądania zwrotu kwot niesłusznie wypłaconych tytułem refundacji wywozowych (Dz.U. L 310, str. 57) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 3665/87”).
(3)
–	Wyrok w sprawie C‑210/00 Käserei Champignon Hofmeister, Rec. str. I‑6453 (zwany dalej „wyrokiem Käserei Champignon I”).
(4)
–	Ibidem, pkt 52.
(5)
–	Zobacz pkt 3 powyżej.
(6)  –	BGBl. 1996 I, str. 766.
(7)
–	Zobacz w tym zakresie art. 11 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 3665/87.
(8)
–	Wyroki: z dnia 6 października 1982 r. w sprawie 283/81 CILFIT i in., Rec. str. 3415, pkt 18, z dnia 14 grudnia 1988 r. w sprawie 291/87 Huber, Rec. str. 6449, pkt 11, i z dnia 17 grudnia 1998 r. w sprawie C‑236/97 Codan, Rec. str. I‑8679, pkt 25.
(9)
–	Wyroki: z dnia 12 listopada 1969 r. w sprawie 29/69 Stauder, Rec. str. 419, pkt 3, z dnia 12 lipca 1979 r. w sprawie 9/79 Koschniske, Rec. str. 2717, pkt 6 i nast., i z dnia 7 lipca 1988 r. w sprawie 55/87 Moksel, Rec. str. 3845, pkt 15.
(10)
–	Chodzi o przypadek, w którym „dokumentem, o którym mowa w niniejszym ustępie, jest zgłoszenie wywozowe”.
(11)
–	[…] la déclaration d’exportation dans laquelle il est indiqué qu’une restitution sera demandée” (podkreślenie moje).
(12)
–	Rozporządzenie Komisji z dnia 15 kwietnia 1999 r. ustanawiające wspólne szczegółowe zasady stosowania systemu refundacji wywozowych do produktów rolnych (Dz.U. L 102, str. 11, zwane dalej „rozporządzeniem nr 800/1999”).
(13)
–	Rec. str. 9.
(14)
–	„Wywóz do państw trzecich”.
(15)
–	„Uprawnienie do refundacji”.
(16)
–	„Procedura wypłat refundacji”.
(17)
–	W rozumieniu wniosku o wypłatę refundacji lub procedury prowadzącej do prawnie wiążącego przyznania refundacji objętej wnioskiem.
(18)
–	Wyrok z dnia 8 czerwca 1994 r. w sprawie C‑371/92 Elliniko Dimosio, Rec. str. I‑2391, pkt 32.
(19)
–	W przedmiocie niewłaściwego użycia pojęcia „Zahlungsantrag” w art. 11 ust. 1 akapit trzeci zobacz pkt 36 powyżej.
(20)
–	Przywołany w przypisie 13.
(21)
–	Rozporządzenie z dnia 19 listopada 1969 r. w sprawie zastosowania dokumentów zewnętrznego tranzytu wspólnotowego w celu wprowadzenia w życie wspólnotowych środków przeznaczonych do kontroli zastosowania lub przeznaczenia towarów (Dz.U. L 295, str. 14).
(22)
–	Rozporządzenie z dnia 21 grudnia 1967 r. w sprawie sposobów stosowania refundacji wywozowych w sektorze produktów objętych systemem cen jednolitych (Dz.U. L 1967, 314, str. 9, zwane dalej „rozporządzeniem nr 1041/67”).
(23)
–	Rozporządzenie Komisji z dnia 22 grudnia 1969 r. (Dz.U. L 322, str. 27).
(24)
–	Wyrok przywołany w przypisie 3, pkt 35 i nast.
(25)
–	Wyrok z dnia 27 października 1992 r. w sprawie C‑240/90 Niemcy przeciwko Komisji, Rec. str. I‑5383, pkt 19; wyrok Käserei Champignon I (przywołany w przypisie 3), pkt 38.
(26)
–	Wyrok Käserei Champignon I (przywołany w przypisie 3), pkt 44.
(27)  –	Wyrok Käserei Champignon I (przywołany w przypisie 3), zawierający w pkt 32 i 33 odesłanie do wyroku z dnia 18 listopada 1987 r. w sprawie 137/85 Maizena, Rec. str. 4587, pkt 13, i wyrok w sprawie Niemcy przeciwko Komisji (przywołany w przypisie 25, pkt 26).
(28)  –	Wyrok Käserei Champignon I (przywołany w przypisie 3), pkt 41.
(29)
–	Ibidem, pkt 42.
(30)
–	Ibidem, pkt 43.
(31)
–	Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2221/95 z dnia 20 września 1995 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (EWG) nr 386/90 sprawie odniesieniu do kontroli bezpośrednich przy wywozie produktów rolnych kwalifikujących się do refundacji (Dz.U. L 224, str. 13).
(32)  –	Zobacz w tym zakresie także art. 65 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy kodeks celny (Dz.U. L 302, str. 1):
„Po przyjęciu zgłoszenia przez organy celne zgłaszający może dokonać, na własną prośbę, sprostowania jednego lub kilku elementów zgłoszenia. Sprostowanie nie może spowodować, aby zgłoszenie dotyczyło towarów innych niż te, które początkowo były nim objęte.
Jednakże organy celne nie zezwalają na dokonanie jakiegokolwiek sprostowania, jeżeli odpowiedni wniosek został przedstawiony po tym jak organy te:
a) poinformowały zgłaszającego o zamiarze przeprowadzenia rewizji towarów; lub
b) stwierdziły nieprawidłowość danych zawartych w zgłoszeniu; lub
c) zwolniły towary”.
(33)  –	Zobacz w tym zakresie także wyrok przywołany w przypisie 18.
(34)  –	Z postanowienia odsyłającego nie można wywnioskować, czy Käserei Champignon w niniejszym przypadku korekt dokonała „dobrowolnie i we właściwym terminie”. Na rozprawie Hauptzollamt w tym zakresie twierdził, że korekt dokonano po przeprowadzeniu kontroli bezpośredniej.
(35)
–	Wyroki: w sprawie Maizena (przywołany w przypisie 27), pkt 15, i z dnia 7 grudnia 1993 r. w sprawie C‑339/92 ADM Ölmühlen, Rec. str. I‑6473, pkt 15.
(36)
–	Wyrok przywołany w przypisie 3 (pkt 68).
(37)
–	W odniesieniu do powyższego Käserei Champignon twierdzi, że nie mogła stwierdzić niepoprawności pierwotnie podanych przez nią informacji, ponieważ w tym zakresie konieczne byłoby badanie laboratoryjne.
(38)
–	Zobacz pkt 74 i nast.
(39)
–	Wyrok Käserei Champignon I (przywołany w przypisie 3), pkt 66.