62011CC0478
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
P. CRUZ VILLALÓN
van 19 december 2012 (
1
)
Zaak C-478/11 P
Laurent Gbagbo
tegen
Raad
Zaak C-479/11 P
Katinan Justin Koné
tegen
Raad
Zaak C-480/11 P
Akissi Danièle Boni-Claverie
tegen
Raad
Zaak C-481/11 P
Alcide Djédjé
tegen
Raad
Zaak C-482/11 P
Affi Pascal N’Guessan
tegen
Raad
„Hogere voorziening — Specifieke beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in verband met de situatie in Ivoorkust — Bevriezing van tegoeden — Toegang tot het grondgebied van de Unie — Geen persoonlijke kennisgeving van die maatregelen — Toegang tot de rechter — Termijn — Artikel 111 en artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht — Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie”
1.
In de context van vijf hogere voorzieningen tegen evenzovele beschikkingen van het Gerecht, strekkende tot niet-ontvankelijkverklaring van de door rekwiranten ingestelde beroepen tegen bepaalde maatregelen van de Raad in het kader van een proces tot herstel van de vrede en de veiligheid in de regio Ivoorkust onder auspiciën van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, heeft het Hof thans de gelegenheid zijn rechtspraak over het door de Unie gegarandeerde recht op effectieve rechterlijke bescherming tegen handelingen van haar instellingen die dergelijke maatregelen opleggen, verder te ontwikkelen.
2.
Anders dan in de zaken waarin arrest is gewezen op 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie (
2
), en 16 november 2011, Bank Melli Iran/Raad (
3
), wordt van het Hof in de voorliggende zaken geen oordeel gevraagd over de rechtmatigheid van de besluiten waarbij bepaalde beperkende maatregelen tegen rekwiranten zijn vastgesteld, maar over de rechtmatigheid van de beschikkingen van het Gerecht waarbij hun beroepen tegen die maatregelen niet-ontvankelijk zijn verklaard.
3.
Laat mij meteen opmerken dat mijns inziens rekwiranten, in de bijzondere omstandigheden van het geval, voor het Gerecht de gelegenheid hadden moeten krijgen om op tegenspraak hun standpunt kenbaar te maken, zowel met betrekking tot het moment waarop zij daadwerkelijk kennis kregen van de hen betreffende maatregelen, alsook met betrekking tot eventuele overmacht, een en ander overeenkomstig hetgeen is bepaald in artikel 113 van het Reglement van het Gerecht, en dat dus het tweede middel van deze hogere voorzieningen doel treft. Met andere woorden, gezien de omstandigheden heeft het Gerecht naar mijn mening blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door die beroepen louter op grond van de bijbehorende verzoekschriften als „kennelijk” tardief in de zin van artikel 111 van zijn Reglement zonder meer niet-ontvankelijk te verklaren.
I – Feiten en rechtskader
4.
Bij resolutie 1572 (2004) van 15 november 2004 heeft de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties, op grond dat de binnenlandse situatie in Ivoorkust een bedreiging vormde voor de vrede en de veiligheid in de regio, bepaalde beperkende maatregelen vastgesteld (reisverbod en bevriezing van tegoeden en economische middelen) ten aanzien van de personen en instellingen die door het bij die resolutie daartoe ingestelde comité (hierna: „Sanctiecomité”) zijn aangewezen.
5.
Sinds 13 december 2004 heeft de Unie ter uitvoering van die resolutie van de Veiligheidsraad een reeks opeenvolgende besluiten genomen. (
4
)
6.
Nadat de Verenigde Naties de verkiezing van de heer Alassane Ouattara tot President van de Republiek Ivoorkust na het verkiezingsproces dat aldaar tussen 31 oktober en 28 november 2010 had plaatsgevonden, had erkend, deed de Europese Raad op 17 december 2010 aan alle civiele en militaire verantwoordelijken in Ivoorkust de oproep zich aan het gezag van President Ouattara te onderwerpen, en bevestigde de Raad het besluit van de Unie om sanctiemaatregelen vast te stellen ten aanzien van degenen die de eerbieding van de wil van het volk zouden belemmeren.
7.
Teneinde beperkende maatregelen op te leggen aan bepaalde personen die weliswaar nog niet door de Veiligheidsraad of door het Sanctiecomité waren aangewezen, maar die het proces van vrede en nationale verzoening in Ivoorkust belemmerden en met name de goede afloop van het verkiezingsproces bedreigden, stelde de Raad op 22 december 2010 besluit 2010/801/GBVB (
5
) vast. Bij dit besluit nam de Raad, voor zover hier van belang, in de lijst van personen voor wie de beperkende maatregelen golden, de naam op van twee personen die thans hogere voorziening hebben ingesteld.
8.
Bij besluit 2010/801 werd met name artikel 4, lid 1, van besluit 2010/656 als volgt geherformuleerd:
„1.   De lidstaten nemen de nodige maatregelen om binnenkomst in of doorreis over hun grondgebied te beletten van:
a)
de in bijlage I bedoelde personen die door het Sanctiecomité zijn geïdentificeerd [...];
b)
de in bijlage II bedoelde personen, die niet op de lijst in bijlage I staan, die het proces van vrede en nationale verzoening belemmeren en met name de goede afloop van het verkiezingsproces bedreigen.”
9.
Onder de namen die bij besluit 2010/801 op de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656 zijn geplaatst, komen de volgende namen voor, met de bijbehorende aantekeningen:
„1.
De heer Pascal Affi N’Guessan. Geboren op 1 januari 1953 te Bouadikro [...]. Secretaris-generaal van het Front Populaire Ivoirien (FPI) (Ivoriaans Volksfront), oud-eerste minister. Neemt radicale standpunten in en bedrijft actief desinformatie. Aanzetten tot geweld.
[...]
13.
De heer Laurent Gbagbo. Geboren op 31 mei 1945 te Gagnoa. Vermeend President van de Republiek.”
10.
Gezien de ernst van de situatie in Ivoorkust werd bij besluit 2011/17/GBVB (
6
) wederom besluit 2010/656 gewijzigd, om nieuwe personen op te nemen in de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656. Voor zover hier van belang ging het daarbij om de volgende namen:
„17.
Danièle Boni Claverie (Frans en Ivoriaans onderdaan). Vermeend minister van Vrouw, Gezin en Kind Deelname aan de onwettige regering van de heer Laurent Gbagbo.
[...]
27.
De heer Koné Katina Justin. Vermeend toegevoegd minister van Begroting Deelname aan de onwettige regering van de heer Laurent Gbagbo.”
11.
Op 14 januari 2011 werd besluit 2010/656 nogmaals gewijzigd, bij besluit 2011/18/GBVB (
7
), en werden aanvullende beperkende maatregelen opgelegd, met name de bevriezing van tegoeden, ten aanzien van de personen op de lijst van bijlage II, die eveneens werd gewijzigd. Artikel 5, leden 1 en 2, van besluit 2010/656 werden geherformuleerd als volgt:
„1.   Alle tegoeden en economische middelen die direct of indirect in het bezit zijn, of onder zeggenschap staan van:
a)
de in bijlage I bedoelde, door het Sanctiecomité geïdentificeerde personen, die in artikel 4, lid 1, sub a, worden bedoeld of worden gehouden door entiteiten die rechtstreeks of onrechtstreeks in het bezit zijn of onder beheer staan van die personen of entiteiten, of van personen die namens hen of op hun aanwijzing handelen en door het Sanctiecomité zijn geïdentificeerd;
b)
de in bijlage II bedoelde personen of entiteiten, die niet op de lijst in bijlage I staan, en die het proces van vrede en nationale verzoening belemmeren, en met name de goede afloop van het verkiezingsproces bedreigen, of die worden gehouden door entiteiten die rechtstreeks of onrechtstreeks in het bezit zijn of onder beheer staan van die personen of entiteiten, of van personen die namens hen of op hun aanwijzing handelen,
worden bevroren.
2.   Tegoeden, financiële activa of economische middelen worden rechtstreeks noch onrechtstreeks aan of ten behoeve van de in lid 1 bedoelde personen of entiteiten ter beschikking gesteld.”
12.
Op 14 januari 2011 stelde de Raad tevens, met het oog op handhaving van de samenhang met de wijzigings- en herzieningsprocedure voor de bijlagen I en II bij besluit 2010/656, verordening (EU) nr. 25/2011 (
8
) vast, waarbij artikel 2 van verordening nr. 560/2005 als volgt kwam te luiden:
„1.   Alle tegoeden en economische middelen die toebehoren aan of eigendom zijn, in het bezit zijn of onder zeggenschap staan van de natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen die in de bijlagen I of I bis zijn vermeld, worden bevroren.
2.   Aan of ten behoeve van de in de bijlagen I en I bis genoemde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen mogen geen tegoeden of economische middelen direct of indirect ter beschikking worden gesteld.
3.   Het is verboden bewust en opzettelijk deel te nemen aan activiteiten die tot doel of tot gevolg hebben dat de in de leden 1 en 2 bedoelde maatregelen direct of indirect worden omzeild.
4.   In bijlage I worden de natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen vermeld als bedoeld in artikel 5, lid 1, sub a, van besluit 2010/656/GBVB, als gewijzigd.
5.   In bijlage I bis worden de natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten en lichamen vermeld als bedoeld in artikel 5, lid 1, sub b, van besluit 2010/656/GBVB, als gewijzigd.”
13.
De namen van de heren N’Guessan, Gbagbo en Koné en mevrouw Boni Claverie werden op de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656 gehandhaafd, en op de lijst van bijlage I bis bij verordening nr. 560/2005 geplaatst.
14.
De Veiligheidsraad nam op 30 maart 2011 resolutie 1975 (2011) aan. In bijlage I bij die resolutie werd een aantal personen genoemd die de vrede en verzoening in Ivoorkust hadden belemmerd, de werkzaamheden van de Verenigde Naties en andere internationale actoren in dat land hadden gehinderd en de mensenrechten en het internationale humanitaire recht op ernstige wijze hadden geschonden. In die bijlage kwamen de namen voor van de volgende rekwiranten: Gbagbo, N’Guessan en Djédjé.
15.
Op 6 april 2011 stelde de Raad ter zake twee nieuwe besluiten vast. Enerzijds besluit 2011/221/GBVB (
9
), waarbij opnieuw besluit 2010/656 werd gewijzigd, en anderzijds verordening (EU) nr. 330/2011 (
10
) tot wijziging van verordening nr. 560/2005. Bij deze beide besluiten werden aanvullende beperkende maatregelen vastgesteld en werden de lijsten van de bijlagen I en II bij besluit 2010/656 en van de bijlagen I en I bis bij verordening nr. 560/2005 gewijzigd.
16.
Op grond van deze wijzigingen werden Gbagbo en N’Guessan van de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656 verwijderd en op de lijst van bijlage I van datzelfde besluit geplaatst. Djédjé werd in bijlage I bij dat besluit opgenomen met de volgende aantekening: „Naaste adviseur van de heer GBAGBO: neemt deel aan de onwettige regering van de heer GBAGBO; belemmert het proces voor vrede en verzoening; zet publiekelijk aan tot haat en geweld.”
17.
Artikel 7 van besluit 2010/656, in de laatste versie ervan (
11
), bepaalt:
„1.   Wanneer de Veiligheidsraad of het Sanctiecomité een persoon of entiteit op de lijst plaatst, neemt de Raad die persoon of die entiteit op in bijlage I.
2.   Wanneer de Raad besluit de in artikel 4, lid 1, sub b, genoemde maatregelen op een persoon of entiteit toe te passen, wijzigt hij bijlage II dienovereenkomstig.
3.   De Raad stelt de betrokken persoon of entiteit in kennis van zijn besluit en van de motivering voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij middels de bekendmaking van een kennisgeving, zodat zij daarover opmerkingen kan indienen.
4.   Indien er opmerkingen worden ingediend of substantieel nieuw bewijsmateriaal wordt overgelegd, heroverweegt de Raad zijn besluit en brengt hij de persoon of entiteit van het resultaat op de hoogte.”
18.
Artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005, in de laatste versie ervan (
12
), luidt:
„De Raad stelt de in de leden 1 en 2 bedoelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in kennis van zijn besluit en van de redenen voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij door een kennisgeving te publiceren, zodat zij daarover opmerkingen kunnen indienen.”
19.
Op 28 december 2010, 18 januari 2011 en 7 april 2011 heeft de Raad in het Publicatieblad kennisgevingen gepubliceerd, gericht aan de personen op wie de beperkende maatregelen van besluit 2010/656 en verordening nr. 560/2005 (
13
) van toepassing zijn.
II – Procedure voor het Gerecht en de in hogere voorziening bestreden beschikkingen
20.
De betrokkenen stelden op 7 juli 2011 bij het Gerecht beroepen tot nietigverklaring van de hen betreffende litigieuze bepalingen in (
14
), op grond van schending van de rechten van verdediging en het recht op een doeltreffende voorziening in rechte enerzijds, en schending van het eigendomsrecht en het vrije verkeer anderzijds.
21.
Ten aanzien van de tijdigheid van de indiening van hun beroepen stelden de betrokkenen (
15
) dat de termijn van twee maanden van artikel 263 VWEU in hun geval niet kon worden toegepast, omdat de litigieuze bepalingen niet aan hen waren meegedeeld.
22.
Het Gerecht heeft deze beroepen tot nietigverklaring bij beschikkingen van 13 juli 2011 niet-ontvankelijk verklaard, op grond dat zij te laat waren ingesteld. Kort gezegd was het Gerecht van oordeel dat de beroepen overeenkomstig artikel 263 VWEU en artikel 102, lid 1, van zijn Reglement voor de procesvoering hadden moeten worden ingesteld binnen een termijn van twee maanden, te rekenen vanaf de veertiende dag volgend op de bekendmaking van de litigieuze bepalingen in het Publicatieblad van de Europese Unie. Volgens die termijn hadden de beroepen moeten worden ingesteld vóór 8 april 2011, dan wel 1 juli 2011, al naargelang van het geval. Daar de beroepen alle op 7 juli 2011 waren ingekomen, moesten zij niet-ontvankelijk worden verklaard, temeer nu geen van de verzoekers een beroep had gedaan op toeval of overmacht, wat een afwijking van de in artikel 263 VWEU bepaalde termijn had kunnen rechtvaardigen.
III – Hogere voorzieningen
23.
Rekwiranten hebben op 21 september 2011 ieder bij het Hof hogere voorziening ingesteld tegen de beschikkingen van het Gerecht.
24.
Rekwiranten voeren twee middelen aan. In het eerste middel stellen zij dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting, door eraan voorbij te gaan dat de oorlogstoestand in Ivoorkust overmacht opleverde. Met het tweede middel verwijten rekwiranten het Gerecht dat het, terwijl zij niet van de litigieuze handelingen in kennis waren gesteld, met een beroep op de rechtszekerheid de normale beroepstermijn op hun beroepen heeft toegepast met louter inachtneming van de forfaitaire termijn wegens afstand, en aldus aan de procedureregels een strikte uitlegging heeft gegeven die volgens rekwiranten alleen aanvaardbaar is in normale omstandigheden en derhalve nimmer in een geval als het onderhavige, waarin de betrokkenen zich bevinden buiten de Unie en in een land dat in staat van oorlog verkeert.
25.
Subsidiair voeren rekwiranten aan dat het Hof zelf de litigieuze handelingen nietig moet verklaren, op grond dat de ernstige schendingen van de grondrechten door de Raad de „Europese rechtsorde” aantasten. Zij menen dat het Hof derhalve enkel maar kan vaststellen dat het Reglement voor de procesvoering in strijd is met de Verdragen en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, voor zover op grond daarvan aan rekwiranten met betrekking tot hun beroepsrecht een termijn kan worden tegengeworpen.
26.
Rekwiranten verzoeken het Hof bijgevolg a) de beschikkingen van het Gerecht waarbij de beroepen niet-ontvankelijk zijn verklaard, te vernietigen, b) de zaken te verwijzen naar het Gerecht voor een nieuw onderzoek van hun conclusies, en c) de Raad te verwijzen in de kosten.
IV – Procedure voor het Hof
27.
De Raad concludeert tot verwerping van de hogere voorziening.
28.
In zijn memorie van antwoord stelt de Raad met betrekking tot het eerste middel, dat rekwiranten niet hebben toegelicht waarom het voor hen onmogelijk was om kennis te nemen van de handelingen van de Unie voorafgaand aan besluit 2011/221/GBVB, nu althans één van de rekwiranten sinds december 2010 werd vertegenwoordigd door advocaten in Parijs. Bovendien kon de door rekwiranten aangevoerde oorlogstoestand in hun geval geen overmacht opleveren, aangezien rekwiranten die toestand zelf hebben veroorzaakt door te weigeren de macht aan de gekozen President over te dragen.
29.
Wat het tweede middel aangaat, stelt de Raad dat rekwiranten niet onderbouwen wanneer zij kennis kregen van de litigieuze handelingen, en evenmin waarom zij niet in staat waren tegen die handelingen op te komen gedurende de maanden maart en april 2011. Volgens de Raad was een persoonlijke kennisgeving van de litigieuze handelingen hoe dan ook niet verplicht omdat, anders dan in de reeds aangehaalde zaak waarin arrest is gewezen op 16 november 2011, Bank Melli Iran, de thans toepasselijke regeling, dat wil zeggen besluit 2010/656, voorziet in de mogelijkheid van kennisgeving door middel van een officiële bekendmaking indien het adres van de betrokkene niet bekend is.
30.
Bij beschikking van 14 december 2011 zijn de zaken C-478/11 P tot en met C-482/11 P gevoegd en is het verzoek om behandeling volgens de versnelde procedure van artikel 62 bis, lid 1, eerste alinea, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof afgewezen.
31.
De Raad heeft het Hof bij brief van 16 februari 2012 meegedeeld dat ingevolge uitvoeringsbesluit 2012/74/GBVB van de Raad van 10 februari 2012 (
16
) de naam van Boni Claverie is geschrapt van de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656/GBVB.
32.
Het Hof heeft besloten tot een mondelinge behandeling en heeft partijen verzocht om schriftelijk, vóór 15 juni 2012, twee schriftelijke vragen te beantwoorden, namelijk met betrekking tot de datum waarop rekwiranten „daadwerkelijk kennis” hebben gekregen van de litigieuze handelingen, en met betrekking tot de redenen die de Raad hebben doen besluiten dat een persoonlijke kennisgeving daarvan niet mogelijk was. Na afloop van de daartoe gegunde termijn had het Hof alleen een antwoord ontvangen van de Raad. De Raad stelde daarin dat het, gezien het feit dat de adressen van de betrokkenen niet bekend waren en de situatie in Ivoorkust in de periode maart/april 2011 chaotisch was, bijzonder moeilijk geweest zou zijn te verzekeren dat de kennisgevingen daadwerkelijk de adressaten zouden bereiken, zelfs bij verzending ervan via fax of aangetekende post aan hun officiële dienst of kantoor, los van het feit dat de Raad als beleid heeft in elk geval te vermijden dat kennisgevingen die aan natuurlijke personen zijn gericht, naar hun officiële adres worden gezonden.
33.
Nadat rekwiranten een laatste termijn was toegestaan om op de in het vorige punt genoemde vraag te antwoorden en aan te geven of zij aan de op 26 juni 2012 geplande mondelinge behandeling zouden deelnemen, heeft de president van het Hof, na overleg met de rechter-rapporteur en de advocaat-generaal, en de Raad gehoord, op 21 juni 2012 besloten de mondelinge behandeling geen doorgang te doen vinden gezien het stilzwijgen van rekwiranten.
V – Beoordeling
A – Benadering
34.
De onderhavige hogere voorzieningen zijn, zoals gezegd, gebaseerd op twee middelen. In het eerste middel stellen rekwiranten dat het Gerecht eraan is voorbijgegaan dat de oorlogstoestand waarin Ivoorkust zou hebben verkeerd, overmacht opleverde, waardoor zij hun recht van beroep tegen de litigieuze handelingen niet effectief hadden kunnen uitoefenen. In het tweede middel stellen rekwiranten dat het beginsel van rechtszekerheid niet kan rechtvaardigen dat, enerzijds, op de beroepen de normale termijn is toegepast en deze termijn slechts is verlengd wegens afstand en dat, anderzijds, de litigieuze handelingen niet aan rekwiranten persoonlijk zijn meegedeeld.
35.
Op grond van beide middelen vorderen rekwiranten vernietiging van de niet-ontvankelijkheidsbeschikkingen en verwijzing van de respectieve zaken naar het Gerecht, zodat zij daar hun rechten geldend kunnen maken. Dit is de vordering waarover het Hof, naast de gevraagde kostenveroordeling van de Raad, uitspraak moet doen.
36.
De onduidelijke verwijzing in de verzoekschriften naar schending van de Verdragen en het EVRM door het Reglement voor de procesvoering moet naar mijn mening buiten beschouwing blijven. In de verschillende verzoekschriften (
17
) staat letterlijk: „Subsidiair, nietigverklaring van de handelingen wegens de ernst van de schending van de fundamentele rechten en vrijheden”.
37.
De aldus geformuleerde klacht tegen de handelingen op grond waarvan de beperkende maatregelen tegen rekwiranten zijn vastgesteld, leidt in de verschillende verzoekschriften echter niet tot een formeel verzoek om de geldigheid van die handelingen te toetsen en deze in voorkomend geval ongeldig te verklaren. Na de herhaling dat die „handelingen” inbreuk maken op rechten en vrijheden, concluderen rekwiranten immers dat „[h]et Hof mitsdien enkel maar kan vaststellen dat het Reglement voor de procesvoering in strijd is met de Verdragen [...] en het [...] Verdrag [...], zodat het buiten toepassing moet blijven [...]” (punt 97 van de verzoekschriften). De gestelde schending van rechten betreft derhalve niet de bij het Gerecht aangevochten litigieuze handelingen van de Raad, maar het Reglement voor de procesvoering zelf, dat slechts toelaat dat die handelingen binnen een bepaalde termijn worden aangevochten. Bovendien betreft de gestelde schending van rechten niet eens het Reglement voor de procesvoering als zodanig, maar de toepassing ervan in de onderhavige zaken.
38.
Er is dan ook geen toereikende minimumbasis om aan te nemen dat de geldigheid van het Reglement voor de procesvoering ter discussie wordt gesteld, of dat rekwiranten het Hof verzoeken om niet alleen te beslissen over de geldigheid van de niet-ontvankelijkheidsbeschikkingen, maar ook over de grond van de zaak die zij niet voor het Gerecht aan de orde hebben kunnen stellen. In deze zin moet de formulering van de in de verzoekschriften genoemde vorderingen bepalend zijn, en die vorderingen zien slechts op vernietiging van de bestreden beschikkingen en op verwijzing van de zaken naar het Gerecht voor een uitspraak ten gronde.
39.
Een andere kwestie is dat het Hof met toepassing van artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering in voorkomend geval reeds in deze procedure een oordeel zou kunnen vellen over de geldigheid van de litigieuze maatregelen. Op deze mogelijkheid kan ik uiteraard pas ingaan na bespreking van de klachten tegen de beslissingen die eraan in de weg hebben gestaan dat het Gerecht die geldigheid zelf kon beoordelen.
40.
Na deze afbakening van het voorwerp van de onderhavige procedures, zal ik allereerst uiteenzetten welke benadering naar mijn mening de meest geschikte is om de in casu opgeworpen vragen te onderzoeken.
41.
Aangezien, zoals gezegd, het voorwerp van deze procedures niet de rechtmatigheid van de door de Raad tegen rekwiranten getroffen maatregelen is, maar de juistheid van de beslissing van het Gerecht om de daartegen ingestelde beroepen niet-ontvankelijk te verklaren, zou het kunnen lijken dat de betrokken maatregelen in beginsel buiten beschouwing kunnen blijven. Dat is echter niet het geval. Indien het tweede van de in deze hogere voorzieningen aangevoerde middelen doel treft, wat zoals gezegd volgens mij het geval is, heeft dat alles te maken met de bijzonderheid, om niet te zeggen de uitzonderlijkheid, van de omstandigheden rondom de vaststelling van de litigieuze maatregelen.
42.
Om te beginnen moet daarom worden vastgesteld wat de aard, de inhoud en de strekking is van de litigieuze maatregelen, om te kunnen preciseren op welke wijze en in hoeverre zij de rechten van rekwiranten raken. Dit is bepalend voor de formele en materiële vereisten voor de kennisgeving van die maatregelen aan de personen waarop zij specifiek betrekking hebben.
43.
Indien – en ik loop nu op de zaken vooruit – de conclusie zou luiden dat de litigieuze maatregelen vanwege hun inhoud aan rekwiranten persoonlijk hadden moeten worden meegedeeld, is de volgende vraag of in de omstandigheden van het geval andere wijzen van kennisgeving geoorloofd waren.
44.
Indien de conclusie uiteindelijk zou luiden dat het Unierecht in bepaalde gevallen alternatieve wijzen van kennisgeving toestaat, moet vervolgens de kwestie van de voor de aldus ter kennis gebrachte maatregelen beschikbare beroepstermijn worden onderzocht. Eerst dan moet worden bezien op welk moment die termijn begint te lopen, en met name of in de omstandigheden van het geval sprake was van een van de gronden die aan het normale verloop ervan in de weg staan, te weten overmacht.
45.
Met het voorgaande – ik moet dit benadrukken – doe ik geen uitspraak over het handelen van de Raad, maar wil ik slechts duidelijk maken dat de kwestie van de beschikbare termijn voor het instellen van beroep tegen de maatregelen van de Raad bij het Gerecht niet zo eenvoudig is als het Gerecht heeft gemeend en dat het derhalve niet kon spreken van „kennelijke” niet-ontvankelijkheid.
B – Aard, inhoud en strekking van de litigieuze maatregelen. Noodzaak van persoonlijke kennisgeving
46.
Zoals reeds uiteengezet, behelzen de jegens rekwiranten vastgestelde maatregelen een verbod op toegang tot en doorreis over het grondgebied van de lidstaten, en de bevriezing van alle tegoeden en andere economische middelen in de Europese Unie die hun eigendom zijn of direct of indirect onder hun zeggenschap staan.
47.
Het behoeft geen betoog dat het gaat om maatregelen die op zijn minst prima facie een grondrecht van rekwiranten raken, te weten het eigendomsrecht, dat in artikel 17, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) aan „eenieder” is gegarandeerd (
18
), los van het feit dat zij tevens op andere legitieme rechten en belangen van invloed kunnen zijn.
48.
Het zijn bovendien, en dit is in casu met name van belang, maatregelen die rechtstreeks zijn vastgesteld, zonder dat de betrokkenen zijn gehoord of de mogelijkheid hadden om zich tegen de inwerkingtreding ervan te verzetten. Er zijn ongetwijfeld redenen die een dergelijke voortvarende procedure in het kader van internationale operaties voor handhaving of herstel van de vrede en stabiliteit in gebieden waar de meest elementaire rechten van mensen in gevaar kunnen zijn, rechtvaardigen. Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat, omwille van de doeltreffendheid van die doelstellingen, bij die handelwijze bepaalde waarborgen worden opgeofferd die onlosmakelijk met het begrip rechtsstaat (
19
) zijn verbonden. Om te beginnen die welke tot uitdrukking komt in het beginsel dat niemand in zijn rechten en belangen mag worden aangetast zonder dat hem de mogelijkheid is gegeven te worden gehoord.
49.
Kortom, het gaat hier om maatregelen die zijn vastgesteld in een procedure waarvan de betrokken personen en entiteiten geen kennis hebben gekregen en waaraan zij niet hebben kunnen deelnemen, terwijl de inhoud ervan rechtstreekse gevolgen heeft voor hun legitieme rechten en belangen.
50.
Door dit laatste punt krijgt het recht op rechterlijke bescherming bijzondere betekenis. Gezien die gevolgen behoort de betrokkenen immers in ieder geval het grondrecht op effectieve rechterlijke bescherming van de betrokken rechten en vrijheden ter beschikking te staan, dat artikel 47 van het Handvest aan „eenieder” toekent tegen eventuele schendingen die aan het openbaar gezag van de Unie zijn toe te rekenen.
51.
De zogezegde uitzonderlijkheid van de procedure tot vaststelling van deze maatregelen mag, voor zover dat te vermijden is, niet resulteren in een verdere belemmering van de rechten van verdediging tegen de sanctiemaatregelen nadat deze eenmaal zijn vastgesteld en in werking getreden. Kortom, de uitzonderlijkheid van de procedure van vaststelling van de sanctiemaatregel moge gerechtvaardigd zijn, maar de effectieve uitoefening van het recht van verdediging tegen de maatregel zelf kan nimmer erdoor worden uitgesloten.
52.
Met andere woorden, de waarborgen van de rechtsstaat garanderen eenieder, op het niveau van de Unie, een rechterlijke toetsing van beslissingen van het openbaar gezag die zijn rechten, vrijheden en belangen kunnen aantasten. Ik voeg daaraan toe dat die gegarandeerde bescherming normaliter wordt voorafgegaan door andere waarborgen die onderdeel zijn van de eigenlijke procedure waarin sancties worden opgelegd of rechten beperkt. Wanneer deze waarborgen grotendeels of geheel afwezig zijn, krijgt derhalve de waarborg van de rechterlijke bescherming bijzonder belang.
53.
Alhoewel dus zeer gekwalificeerde redenen van openbare orde en nationale veiligheid een afwijking van de gebruikelijke waarborgen waarin de rechtsorde voorziet voor de procedure van vaststelling van handelingen en bepalingen die rechten beperken, kunnen rechtvaardigen, lijkt dit enkel toelaatbaar onder de voorwaarde dat, in zekere zin als noodzakelijke compensatie voor die beperking, een laatste rechterlijke toets van die handelingen en bepalingen mogelijk is op het moment van hun tenuitvoerlegging. (
20
)
54.
Zoals wij hierna nog zullen zien, moeten derhalve bijzonder strenge eisen worden gesteld wanneer het, zoals hier, gaat om gevallen waarin de rechtsstaat in zekere zin alleen volle werking krijgt op het moment van toetsing van een maatregel die voortvloeit uit procedures die, het zij nogmaals gezegd, in termen van de individuele waarborgen onder normale omstandigheden duidelijk ontoereikend zijn.
55.
Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, houdt „het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming in dat de autoriteit van de Unie die een handeling stelt die beperkende maatregelen ten aanzien van een persoon of een entiteit meebrengt, de gronden waarop deze handeling is gebaseerd, voor zover mogelijk meedeelt, op het tijdstip waarop deze handeling wordt vastgesteld of althans zo snel mogelijk daarna, teneinde deze personen of entiteiten in staat te stellen hun recht van beroep uit te oefenen”. (
21
)
56.
Hieraan voldoen ook de bepalingen waar het in casu om gaat. Zo bepaalt artikel 7, lid 3, van besluit 2010/656, zoals gewijzigd: „[d]e Raad stelt de betrokken persoon of entiteit in kennis van zijn besluit en van de motivering voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij middels de bekendmaking van een kennisgeving, zodat zij daarover opmerkingen kan indienen”. Ook artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005, zoals gewijzigd, kent een vergelijkbare bepaling: „[d]e Raad stelt de in de leden 1 en 2 bedoelde natuurlijke personen, rechtspersonen, entiteiten of lichamen in kennis van zijn besluit en van de redenen voor plaatsing op de lijst, hetzij rechtstreeks, indien het adres bekend is, hetzij door een kennisgeving te publiceren, zodat zij daarover opmerkingen kunnen indienen”.
57.
In direct verband met het recht op rechterlijke toetsing van deze maatregelen kan van een „rechtstreekse” kennisgeving in de zin van de aangehaalde bepalingen in beginsel alleen sprake zijn indien deze persoonlijk of individueel plaatsvindt. De kennisgeving heeft immers juist tot doel het voeren van verweer tegen de jegens de betrokkene vastgestelde maatregelen mogelijk te maken. Het gaat derhalve om een kennisgeving ten dienste van de verdediging van de door dergelijke maatregelen getroffen rechten en vrijheden. (
22
) Voor zover mogelijk moet het dan ook gaan om een daadwerkelijke en effectieve kennisgeving, wat in principe een louter officiële bekendmaking uitsluit.
58.
In deze lijn heeft het Hof zich uitgesproken in de zaak Bank Melli Iran met de vaststelling dat, hoewel de in die zaak toepasselijke verordening niet bepaalde „hoe” de redenen voor een tegen een entiteit vastgestelde maatregel door de Raad „worden meegedeeld”, de Raad aan de in dat verband op hem rustende verplichting moest voldoen „via een individuele mededeling”. (
23
)
59.
Overigens is het in dit verband van relatief ondergeschikt belang dat de litigieuze maatregelen zijn vastgesteld krachtens beslissingen die, net als besluiten, hetzelfde karakter hebben als verordeningen en derhalve, zoals het Hof in het arrest in de zaak Bank Melli Iran in herinnering riep (
24
), volledige rechtskracht krijgen door de loutere publicatie ervan. Van belang is bovenal, los van het formele karakter van de bepaling waarin de litigieuze maatregelen zijn opgenomen, dat deze maatregelen vanwege hun inhoud rechtstreekse gevolgen hebben voor de rechten en vrijheden van de personen tegen wie zij rechtstreeks en persoonlijk zijn gericht. De eisen van de logica van het recht op een doeltreffende rechterlijke bescherming moeten dan ook prevaleren boven iedere andere overweging van formele aard. (
25
)
60.
Mijn eerste conclusie is dan ook dat de maatregelen die de Raad jegens rekwiranten heeft vastgesteld, vanwege hun inhoud rechtstreeks via een persoonlijke kennisgeving aan hen moesten worden meegedeeld.
C – Mogelijkheid van alternatieve wijzen van kennisgeving
61.
In casu staat evenwel vast dat de door de Raad vastgestelde beperkende maatregelen niet persoonlijk aan rekwiranten zijn meegedeeld.
62.
Hierbij moet worden aangetekend dat overeenkomstig artikel 7, lid 3, van besluit 2010/656, zoals wij hebben gezien, in het geval dat een rechtstreekse kennisgeving niet mogelijk is omdat het „adres” van de betrokkene niet bekend is, moet worden overgegaan tot „bekendmaking van een kennisgeving, zodat [de betrokken persoon of entiteit] daarover opmerkingen kan indienen” (
26
), of, in de bewoordingen van artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005: „zodat zij daarover opmerkingen kunnen indienen” (
27
).
63.
Ik wil nu reeds opmerken dat die alternatieve wijze van kennisgeving in de betrokken omstandigheden op zich niet alleen in overeenstemming is met het recht op effectieve rechterlijke bescherming, maar verplicht, ook al is zij, zoals ik hierna zal toelichten, niet altijd toereikend. Los van andere overwegingen gaat het er immers om de betrokkene via die alternatieve middelen ervan in kennis te stellen dat de Unie, om redenen die eveneens aan de betrokkene worden meegedeeld, een maatregel heeft vastgesteld die zijn rechten raakt. Gezien de eraan toegekende functie de uitoefening van de rechten van verdediging mogelijk te maken, is de kennisgeving, ook al vindt zij plaats in een andere vorm, in ieder geval verplicht, en het openbaar gezag kan het niet laten bij vergeefse pogingen om de kennisgeving te doen op de in principe voorgeschreven wijze. Indien een persoonlijke kennisgeving niet mogelijk blijkt, is derhalve een andere kennisgeving vereist die, in voorkomend geval, de beoogde mededeling daadwerkelijk mogelijk maakt.
64.
De mogelijkheid opmerkingen in te dienen, bedoeld in artikel 7, lid 3, van besluit 2010/656 en artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005, staat als zodanig zeker niet gelijk aan de mogelijkheid om in rechte tegen de maatregelen op te komen. Voor het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming is slechts van belang dat de informatie die is verstrekt om „opmerkingen [te] kunnen indienen” bij de autoriteit die de maatregel heeft genomen, tevens dienstig is om daartegen bij het Gerecht op te komen.
65.
Ik wil hier even stilstaan bij een uiterst fundamentele overweging. De maatregelen waar het in casu om gaat, hebben een zeer specifieke aanleiding en zijn, voor zover ze hen betreffen, gericht tegen personen en entiteiten die zich in een situatie bevinden die op zijn minst heel bijzonder is. Het gaat immers om maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van een internationale operatie onder auspiciën van de Verenigde Naties, bedoeld om de internationale vrede en stabiliteit in een regio op het Afrikaanse continent te waarborgen. In de context van een burgeroorlog – althans een context van uiterste onzekerheid en verwarring op een grondgebied waar de effectiviteit van een redelijk gevestigd openbaar gezag niet is gegarandeerd – kan men vanzelfsprekend niet verwachten dat de communicatiekanalen en -wijzen die in een geordende en vreedzame samenlevingssituatie gebruikelijk zijn, normaal functioneren. Anderzijds zijn de adressaten van de maatregelen juist personen en entiteiten aan wie een bepaalde verantwoordelijkheid wordt toegedicht voor de omstandigheden die de instabiele situatie die men beoogt te bestrijden, hebben veroorzaakt.
66.
In een dergelijke situatie moet worden erkend dat een persoonlijke kennisgeving heel waarschijnlijk niet mogelijk is en derhalve om de genoemde redenen een beroep moet worden gedaan op andere communicatiemiddelen. In dit verband noemt artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005 als alternatief voor de kennisgeving aan het adres, de mogelijkheid om de „kennisgeving te publiceren”. De Raad heeft gemeend dat een dergelijke publicatie moest plaatsvinden in het Publicatieblad van de Europese Unie, en heeft die publicatie ook doen plaatsvinden op de in punt 19 van deze conclusie vermelde data. De vraag of een andere wijze van „publiceren” had moeten worden gekozen, wellicht in lokale communicatiemiddelen, kan buiten beschouwing blijven. In ieder geval, omdat dit niet een punt is dat hier moet worden onderzocht, is de vraag relatief onbelangrijk, zoals hierna zal blijken, nu het uitgangspunt in omstandigheden als de onderhavige het moment hoort te zijn waarop de betrokkenen kennis hebben gekregen van de litigieuze maatregelen. (
28
)
67.
De Unie is verplicht zo veel mogelijk ervoor te zorgen dat de betrokkenen kennis krijgen van de maatregelen, want pas op het moment dat die kennis bij de betrokkenen aanwezig is, kunnen zij werkelijk reageren (
29
) en kan de termijn voor het instellen van een beroep tegen de litigieuze maatregelen worden berekend. De Unie moet zich bovendien actief inspannen om dat doel te bereiken, omdat aan die inspanning het vermoeden van bekendheid bij de betrokkene wordt ontleend, waardoor die termijn kan aanvangen.
68.
Kortom, hoe meer het openbaar gezag zich zorgvuldig beijvert om de tegen de betrokkene vastgestelde maatregelen te zijner kennis te brengen, des te sterker is het vermoeden dat die kennis aanwezig is en des te moeilijker is het bijgevolg voor de betrokkene om dat vermoeden te weerleggen met bewijs dat hij ondanks die zorgvuldigheid geen kennis van de hem betreffende maatregelen heeft kunnen krijgen.
69.
In deze zin kan derhalve op grond van het feit dat de Raad in zijn pogingen om tot een effectieve communicatie te komen de kennisgevingen in het Publicatieblad heeft gepubliceerd, een versterkt vermoeden van bekendheid bij de betrokkenen worden aangenomen, dat uiteraard meer solide is dan het algemene vermoeden ontleend aan de officiële bekendmaking destijds van de sanctiemaatregelen als zodanig.
70.
Voor het antwoord op de vraag die in casu aan de orde is, namelijk op welk moment de litigieuze maatregelen konden worden aangevochten en tot wanneer daartegen beroep kon worden ingesteld, is dus bepalend hoe sterk het vermoeden met betrekking tot een feit (de kennis van de sanctiemaatregelen) is.
D – Beroepstermijn. Dies a quo
71.
Artikel 263, zesde alinea, VWEU bepaalt: „[h]et in dit artikel bedoelde beroep moet worden ingesteld binnen twee maanden te rekenen, al naargelang van het geval, vanaf de dag van bekendmaking van de handeling, vanaf de dag van kennisgeving aan de verzoeker of, bij gebreke daarvan, vanaf de dag waarop de verzoeker van de handeling kennis heeft gekregen”.
72.
Deze laatste zinsnede is beslissend voor de betekenis van de bepaling in de opzet van het systeem van rechtsmiddelen van de Unie, wanneer het gaat om het beroep van een particulier tegen een handeling die hem rechtstreeks en individueel raakt. Dat systeem moet logischerwijs – het gaat immers om de Unie als „rechtsgemeenschap” (
30
) – voldoen aan de vereisten voor toegang tot de rechter als noodzakelijke inhoud van het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming dat thans is gegarandeerd in artikel 47 van het Handvest.
73.
Bij maatregelen als de onderhavige gaat het om bepalingen waarvan, zoals gezegd, in beginsel een „kennisgeving aan de verzoeker” moet plaatsvinden. Valt daar tegenin te brengen dat de maatregelen zijn gepubliceerd en derhalve de datum van hun publicatie bepalend is voor de beroepstermijn? Uit het feit dat men aldus kan redeneren en dat het Gerecht daarvoor heeft gekozen, blijkt in ieder geval dat het gaat om een vraag waarover op zijn minst valt te twisten. En juist daaruit blijkt naar mijn mening dat het Gerecht de beroepen niet niet-ontvankelijk had moeten verklaren op de manier waarop het dat heeft gedaan.
74.
In beginsel valt niet te betwisten dat beroepstermijnen omwille van het rechtszekerheidsbeginsel strikt moeten worden uitgelegd. Dat principiële vereiste wordt echter niet tot het uiterste doorgetrokken in het Verdrag zelf, dat het belang van daadwerkelijke bekendheid in voorkomend geval weliswaar erkent, maar ook toestaat dat de berekening van de termijnen wordt bepaald door de zeer specifieke omstandigheden van elk geval.
75.
Vandaar ook dat de procesregeling van het Gerecht oog heeft voor de problemen die de afstand die de justitiabele scheidt van de zetel van het Hof kan meebrengen voor de uitoefening van het recht op toegang tot de rechter. Waar het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht in artikel 102, lid 2, in een verlenging van de beroepstermijnen „wegens afstand” voorziet, is deze van meet af aan uitsluitend bedoeld om de toegang tot de rechter onder gelijke voorwaarden te verzekeren, dus zonder dat de afstand, die in het verleden van groter belang was, een omstandigheid kan worden die in meer of mindere mate bepalend is voor de effectieve benutting van de volledige termijn die is verleend.
76.
Hoewel te verdedigen valt dat voor deze verlenging wegens afstand vandaag de dag vanwege de ontwikkelingen op het gebied van de communicatiemiddelen minder rechtvaardiging bestaat dan in het verleden, moet worden toegegeven dat in een geval als het onderhavige het begrip „afstand” zijn betekenis herkrijgt als fysieke realiteit die de communicatie tussen in de ruimte gescheiden realiteiten in zekere zin bemoeilijkt. Het gaat hier om een „afstand” die in overdrachtelijke zin niet door de techniek kan worden weggenomen en waarvoor bepalingen als die van artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht ook nu nog volstrekt zinvol zijn.
77.
Terwijl kennis van de betrokken handeling verondersteld kan worden wanneer de particulier zich op het grondgebied van een van de lidstaten bevindt, is dat vermoeden problematischer wanneer de betrokkene zich op aanzienlijke afstand van de grenzen van de Unie bevindt. Dit vermoeden gaat immers hand in hand met het vermoeden van bekendheid, dat inherent is aan de bekendmaking van een handeling in het Publicatieblad van de Europese Unie. Die bekendheid mag niet zonder meer aangenomen worden buiten de werkingssfeer van het recht van de Unie, die overigens nimmer verklaringen „urbi et orbi” in de zin heeft gehad.
78.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft altijd al het belang benadrukt van het moment waarop de betrokkene „daadwerkelijk” kennis krijgt van de inhoud van de handeling die hem raakt, voor de bepaling van de aanvang van procestermijnen. (
31
)
79.
De vraag waar het hier dan ook om gaat, is of aan rekwiranten in de omstandigheden van het geval alle in de rechtsorde voorziene mogelijkheden moesten worden geboden om te beargumenteren dat zij wegens overmacht eerst daadwerkelijk „kennis kregen” van de betrokken maatregelen op een na de bekendmaking gelegen datum, met de daaruit mogelijk voortvloeiende gevolgen voor de tijdigheid van hun beroepen. (
32
)
E – Behandeling van de beroepen door het Gerecht. Onjuiste toepassing van artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering
80.
Het Gerecht heeft, zoals gezegd, de door rekwiranten ingestelde beroepen langs de weg van artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk verklaard louter op grond van het verzoekschrift en met strikte toepassing van de in artikel 263 VWEU bepaalde termijn van twee maanden. Voor het Gerecht volstond de vaststelling dat de kennisgevingen van de sanctiemaatregelen officieel bekend waren gemaakt, om te concluderen dat gezien artikel 102, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering de termijn van twee maanden veertien dagen na de datum van die bekendmaking was aangevangen.
81.
Ik ben het eens met het Gerecht (punt 17 van de thans bestreden beschikkingen) dat rekwiranten in het geheel geen melding hebben gemaakt van mogelijke overmacht of toeval ex artikel 45 van het Statuut van het Hof van Justitie.
82.
Rekwiranten hebben echter wel aangegeven dat de sanctiemaatregelen niet aan hen persoonlijk waren meegedeeld, nadat zij een beschrijving van de feiten hadden gegeven (punten 18-36 van de verzoekschriften) waaruit duidelijk bleek dat die maatregelen officieel waren bekendgemaakt in een context van op zijn minst aanzienlijke instabiliteit op het grondgebied waarop zij zich bevonden. Zoals gezegd, heeft de Raad zelf, in punt 4 van zijn antwoord van 14 juni 2012 op de door het Hof gestelde vraag, de situatie in Ivoorkust in maart en april 2011 zonder aarzeling als „chaotisch” omschreven.
83.
Het staat in beginsel natuurlijk niet aan het Hof om zich in het kader van een hogere voorziening in de bijzonderheden van die omstandigheden te verdiepen. Het Hof is echter wel bevoegd om te beoordelen of het Gerecht, door het beroep direct alleen op basis van het verzoekschrift niet-ontvankelijk te verklaren, het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming in de zeer bijzondere omstandigheden van het geval voldoende heeft gewaarborgd.
84.
Ik merk nu reeds op dat dit volgens mij niet het geval is. Meer bepaald ben ik van mening dat het Gerecht rekwiranten de gelegenheid had moeten bieden om toe te lichten waarom volgens hen van de verschillende in artikel 263 VWEU genoemde data in hun geval niet de datum van de officiële bekendmaking moest worden toegepast, maar die waarop zij kennis kregen van de maatregelen. Zoals hierna nog zal blijken, had het Gerecht daarvoor de procedurele middelen.
85.
Gezien de ernst van de consequenties die voor rekwiranten onvermijdelijk voortvloeien uit de onmiddellijke niet-ontvankelijkverklaring door het Gerecht, meen ik dat gegeven de bijzondere omstandigheden van het geval een uitlegging en toepassing van zijn Reglement voor de procesvoering op hun plaats waren geweest, die qua uitkomst beter aansloten bij de eisen van het door artikel 47 van het Handvest gegarandeerde recht op doeltreffende rechterlijke bescherming.
86.
Het Gerecht heeft, zoals gezegd, gekozen voor toepassing van artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering, op grond waarvan het een beroep dat „kennelijk” niet-ontvankelijk is bij beschikking niet-ontvankelijk kan verklaren. In de gegeven omstandigheden is het evenwel om de genoemde redenen twijfelachtig dat het bij deze beroepen om een „kennelijke” grond voor niet-ontvankelijkheid ging.
87.
De concrete omstandigheden hadden voor het Gerecht aanleiding moeten zijn om gebruik te maken van artikel 113 van zijn Reglement, dat het Gerecht toestaat ambtshalve en in iedere stand van het geding, „na partijen te hebben gehoord”, te beslissen over niet-ontvankelijkheidsgronden die van openbare orde zijn. Dat horen zou het mogelijk hebben gemaakt een eventuele niet-ontvankelijkverklaring te laten volgen op een procedure die met de nodige waarborgen is omkleed.
88.
Artikel 111 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht is mijns inziens uitsluitend bestemd voor die gevallen waarin een beroep zonder enige twijfel of discussie „kennelijk” niet-ontvankelijk is, en die niet-ontvankelijkheid derhalve kan worden vastgesteld zonder een procedure op tegenspraak, en met name zonder de noodzaak van een standpuntbepaling van partijen.
89.
Artikel 113 van het Reglement heeft daarentegen als uitgangspunt dat de niet-ontvankelijkheid niet kennelijk is, maar aanvechtbaar of twijfelachtig, reden waarom daarin terecht een procedure is voorzien om die kwestie te kunnen onderzoeken. Vanwege het feit dat de bepaling de mogelijkheid noemt van vaststelling van de niet-ontvankelijkheid „in iedere stand”, zou men kunnen menen dat met name is gedacht aan de vaststelling van de niet-ontvankelijkheid wanneer het beroep aanvankelijk al in behandeling is genomen en het proces al met een uitspraak ten gronde zijn einde nadert. Volgens mij is echter alleen van belang dat de uitdrukking „in iedere stand” ook de aanvang van de procedure omvat. En meer nog blijkt uit de gedachte dat de niet-ontvankelijkheid in een vergevorderd stadium kan worden vastgesteld, dat de bepaling is bedoeld voor gevallen waarin de niet-ontvankelijkheid absoluut niet „kennelijk” is.
90.
Kortom, de aanpak van het Gerecht heeft rekwiranten verhinderd hun recht op toegang tot de rechter uit te oefenen, zonder dat het alle procedurele mogelijkheden heeft onderzocht die het tot zijn beschikking had om met de grootst mogelijke zekerheid vast te stellen of rekwiranten al dan niet tijdig hun vordering in rechte hadden ingesteld, gerekend vanaf het moment dat zij kennis kregen van de hen betreffende maatregelen.
91.
Naar mijn mening volstaat deze grond op zich om deze hogere voorzieningen toe te wijzen. Niet zo zeer omdat het Gerecht niet heeft toegestaan dat rekwiranten tegen de litigieuze handelingen opkwamen, maar omdat het niet heeft gedaan wat het kon doen om hun in de onderhavige omstandigheden de kans te bieden de tijdigheid van hun verzoekschriften zo goed mogelijk te verdedigen. In zuiver procedurele termen gesteld: omdat het Gerecht een niet-ontvankelijkheidsgrond heeft behandeld via artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering, terwijl het die uit hoofde van artikel 47 van het Handvest langs de weg van artikel 113 van dat Reglement had moeten behandelen.
92.
Het door het Gerecht in punt 16 van de bestreden beschikkingen aangevoerde argument van de rechtszekerheid acht ik niet doorslaggevend. Het spreekt voor zich dat het vervallen van de beroepsmogelijkheid tot doel heeft de rechtszekerheid te garanderen en te verhinderen dat de geldigheid van de handelingen en bepalingen die rechtsgevolgen teweegbrengen op ieder moment kan worden bevochten en bijgevolg bij derden verwachtingen of zelfs rechten ontstaan. In het geval van maatregelen als hier aan de orde, moet evenwel een afweging plaatsvinden tussen het rechtszekerheidsbeginsel en andere constitutionele rechten en waarden.
93.
Anderzijds moet ik benadrukken dat in een geval als het voorliggende, waarin de betrokkenen de gevolgen ondervinden van maatregelen die zijn vastgesteld in een procedure waaraan zij niet hebben kunnen deelnemen, de door de rechtsorde geboden mogelijkheden om tot een rechterlijke toetsing van die maatregelen te komen, behoren te worden „gemaximaliseerd”. In deze gevallen heeft het benutten van de procedurele mogelijkheden die een effectieve uitoefening van het recht op toegang tot dat rechtsmiddel mogelijk maken, een dwingend karakter, zowel vanuit het gezichtspunt van de bescherming van de grondrechten als dat van de rechtmatige gezagsuitoefening door de Unie.
F – Houding van de procesvertegenwoordigers van rekwiranten in deze procedure en de mogelijke consequenties daarvan voor de uitkomst van het geschil
94.
Ten slotte wil ik nog ingaan op bepaalde gebeurtenissen tijdens de behandeling van deze procedure voor het Hof. Ongetwijfeld hadden rekwiranten meer zorgvuldigheid moeten betrachten en al in hun verzoekschriften de argumenten ter onderbouwing van de tijdigheid ervan naar voren moeten brengen. Ook lijdt het geen twijfel dat niet alleen een grotere mate van zorgvuldigheid, maar simpelweg de minimale zorgvuldigheid ten aanzien van het belang van hun beschermelingen de procesvertegenwoordigers van rekwiranten had moeten doen besluiten om op de door het Hof in deze procedure bepaalde terechtzitting te verschijnen, die door hun toedoen geen doorgang heeft kunnen vinden. Zij hadden het Hof aldaar inzicht kunnen geven in de omstandigheden en redenen die zij niet voor het Gerecht hebben kunnen toelichten.
95.
Dit alles is zeker waar. Ik wijs echter nogmaals op het bijzondere karakter van de door de Raad tegen rekwiranten vastgestelde maatregelen (maatregelen die hun rechten en vrijheden beperken); op de wijze van totstandkoming van die maatregelen (zonder mogelijkheid van wederhoor of verweer); op het feit dat het beroep bij het Gerecht het enige verweermiddel was waarover rekwiranten beschikten (een duidelijke afwijking van het gemeenschappelijk stelsel van waarborgen dat eigen is aan een rechtsstaat); en op de onmogelijkheid van een persoonlijke kennisgeving van de maatregelen aan personen die zich bovendien buiten het grondgebied van de Unie bevonden en in een situatie die de Raad als „chaotisch” heeft omschreven. Dit zijn allemaal omstandigheden die elk op zich al niet te verwaarlozen gevallen van aantasting van de door de Unie gegarandeerde rechten en waarborgen opleveren, maar die in hun totaliteit vanuit het oogpunt van de vereisten van het beginsel van de rechtsstaat tot een uiterst delicate en kritieke situatie hebben geleid.
96.
Indien rekwiranten zich ten gevolge van de onzorgvuldigheid van hun vertegenwoordigers bij het instellen van hun beroep bij het Gerecht enerzijds, en hun niet te rechtvaardigen afwezigheid ter terechtzitting van het Hof anderzijds, definitief niet meer tegen de maatregelen van de Raad zouden kunnen verweren, zou bij de hierboven beschreven bijzondere omstandigheden nog een laatste consequentie komen die beslist vermeden had kunnen worden.
97.
Zoals gezegd, hebben rekwiranten in hun verzoekschriften voldoende indicaties over het bijzondere karakter van de concrete omstandigheden verstrekt, om het Gerecht erop te attenderen dat de maatregelen die zij wilden aanvechten, hun mogelijk niet bekend waren en mogelijk niet inhoudelijk door hen konden worden betwist vanaf het moment van hun publicatie. Gelet op de aard van de bij het Gerecht aangebrachte zaken had het Gerecht in dat opzicht niet zozeer meer flexibiliteit bij de uitlegging van de beroepstermijnen aan de dag moeten leggen, als wel meer begrip voor de betrokken constitutionele beginselen, met name de rechten van verdediging. Het had rekwiranten bijgevolg de mogelijkheid moeten bieden om alsnog te bepleiten waarom de termijn van artikel 263 VWEU diende aan te vangen op een andere datum dan de datum van publicatie van de maatregelen. Daarvoor zou hebben volstaan dat het Gerecht voor de beslissing over de niet-ontvankelijkheid de weg van artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering had gekozen.
98.
De eerder genoemde afwezigheid ter terechtzitting betekent weliswaar een kwalijk verzuim van de procesvertegenwoordiger van rekwiranten, maar behoort te worden verschoond vanwege de mogelijk ernstige gevolgen voor de rechten van rekwiranten. Rekwiranten, tegen wie maatregelen zijn genomen betreffende hun vrije toegang tot het grondgebied van de Unie en de bevriezing van hun gelden in de lidstaten, behoren niet in die mate de gevolgen van de processuele houding van hun vertegenwoordigers te dragen, wier diensten zij zeker net zo min zullen kunnen missen als een burger in een situatie die niet zo bijzonder is als die van rekwiranten. (
33
) Omwille van de waarborging van een rechterlijke bescherming die ook doeltreffend is, meen ik dat degene die zich in een situatie bevindt als die van rekwiranten, de jure verdient dat de door de Unie geboden verweermiddelen maximaal worden benut – middelen die in deze gevallen, zoals we hebben gezien, op zichzelf al uiterst beperkt zijn.
99.
Op dit punt aangekomen, moet worden vastgesteld op welke wijze recht moet worden gedaan aan de vorderingen van rekwiranten in hun respectieve hogere voorzieningen.
100.
Naar mijn mening treft het tweede middel, betreffende de strikte toepassing van artikel 263 VWEU, doel, omdat rekwiranten weliswaar niet op de gevolgen ervan zijn ingegaan, zoals zij hadden moeten doen, maar wel uitdrukkelijk melding hebben gemaakt van het feit dat de beperkende maatregelen hun niet persoonlijk ter kennis waren gebracht. Dat had voor het Gerecht voldoende moeten zijn om te oordelen dat van „kennelijke” niet-ontvankelijkheid van de beroepen geen sprake en daarmee artikel 111 van zijn Reglement voor de procesvoering niet van toepassing was, zodat het de eventuele twijfels over de ontvankelijkheid uit de weg had moeten ruimen via artikel 113 van dat Reglement, dat wil zeggen nadat partijen waren gehoord.
101.
Indien dit tweede middel slaagt, behoeft het eerste middel logischerwijs geen behandeling, daar het geschikte procedurele moment voor een uitspraak door het Gerecht over het al dan niet bestaan van overmacht juist het moment is waarop het over de ontvankelijkheid van de beroepen oordeelt, nadat het partijen heeft gehoord.
VI – Afdoening van de zaak door het Hof
102.
Artikel 61 van het Statuut van het Hof bepaalt: „[i]n geval van gegrondheid van het verzoek om hogere voorziening vernietigt het Hof van Justitie de beslissing van het Gerecht.” Het kan dan „zelf de zaak afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel haar voor afdoening verwijzen naar het Gerecht”.
103.
Ik meen dat het Hof de zaak in het onderhavige geval niet zelf kan afdoen. Daarbij spreekt het voor zich dat het voorwerp van het geschil in casu enkel de niet-ontvankelijkheid van de tegen de litigieuze maatregelen ingestelde beroepen betreft, en in geen geval de maatregelen zelf noch de handelingen op grond waarvan zij zijn vastgesteld.
104.
Het Hof moet zich mijns inziens beperken tot vernietiging van de niet-ontvankelijkheidsbeschikkingen en de zaak verwijzen naar het Gerecht, opdat het Gerecht een oordeel velt over de ontvankelijkheid van de beroepen, nadat het de betrokkenen en de overige partijen de gelegenheid heeft geboden om overeenkomstig artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering opmerkingen in te dienen over een eventuele termijnoverschrijding bij het instellen van hun beroepen.
105.
In deze context moet het Gerecht, gelet op de aangevoerde argumenten, alle omstandigheden van het geval afwegen en met name bijzondere aandacht besteden aan de aard van de litigieuze maatregelen, aan de procedure tot vaststelling ervan, aan de daartegen beschikbare verweermiddelen, aan de wijze en het moment waarop de maatregelen waarschijnlijk bij de betrokkenen bekend konden zijn, en, ten slotte, met name aan de korte tijd die is gelegen tussen het verstrijken van de termijn van artikel 263 VWEU en het indienen van de verzoekschriften (tussen de drie maanden en zes dagen, afhankelijk van het geval).
106.
Tot slot, het feit dat Boni Claverie van de lijst van bijlage II bij besluit 2010/656/GBVB is geschrapt, houdt mijns inziens niet noodzakelijkerwijs in dat haar hogere voorziening zonder voorwerp is geraakt, daar een toewijzing dienstig kan zijn als titel voor een vordering tot vergoeding van geleden schade.
VII – Kosten
107.
Overeenkomstig artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering geef ik het Hof in overweging de kosten aan te houden.
VIII – Conclusie
108.
Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
het tweede middel van de hogere voorziening gegrond te verklaren en bijgevolg:
1)
de beschikkingen van het Gerecht van 13 juli 2011 waarbij de onder de nummers T-348/11 tot en met T-352/11 geregistreerde verzoekschriften niet-ontvankelijk zijn verklaard, te vernietigen;
2)
de zaken naar het Gerecht te verwijzen, opdat het Gerecht, na partijen overeenkomstig artikel 113 van zijn Reglement voor de procesvoering te hebben gehoord, uitspraak doet over de ontvankelijkheid van de beroepen;
3)
de kosten aan te houden.
(
1
)	Oorspronkelijke taal: Spaans.
(
2
)	Zaken C-402/05 P en C-415/05 P, Jurispr. blz. I-6351.
(
3
)	Zaak C-548/09 P, Jurispr. blz. I-11381.
(
4
)	Bij gemeenschappelijk standpunt 2004/852/GBVB van de Raad van 13 december 2004 betreffende beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 368, blz. 50) besloot de Raad tot uitvoering van de in resolutie 1572 (2004) van de Veiligheidsraad vastgestelde maatregelen, met inbegrip van de bevriezing van tegoeden en economische middelen van de personen die volgens het bevoegde Sanctiecomité van de Verenigde Naties een bedreiging vormen voor de vrede en voor het nationale verzoeningsproces in Ivoorkust. Teneinde uitvoering te geven aan de in gemeenschappelijk standpunt 2004/852 beschreven maatregelen, stelde de Raad verordening (EG) nr. 560/2005 van 12 april 2005 tot instelling van beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in verband met de situatie in Ivoorkust vast (PB L 95, blz. 1). Gemeenschappelijk standpunt 2004/852 is verlengd en gewijzigd, laatstelijk bij gemeenschappelijk standpunt 2008/873/GBVB van de Raad van 18 november 2008 tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 308, blz. 52), en is ten slotte ingetrokken en vervangen door besluit 2010/656/GBVB van de Raad van 29 oktober 2010 tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 285, blz. 28).
(
5
)	Besluit 2010/801/GBVB van de Raad van 22 december 2010 tot wijziging van besluit 2010/656/GBVB van de Raad tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 341, blz. 45).
(
6
)	Besluit 2011/17/GBVB van de Raad van 11 januari 2011 tot wijziging van besluit 2010/656/GBVB van de Raad tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 11, blz. 31).
(
7
)	Besluit 2011/18/GBVB van de Raad van 14 januari 2011 tot wijziging van besluit 2010/656/GBVB van de Raad tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 11, blz. 36).
(
8
)	Verordening (EU) nr. 25/2011 van de Raad van 14 januari 2011 tot wijziging van verordening (EG) nr. 560/2005 tot instelling van beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in verband met de situatie in Ivoorkust (PB L 11, blz. 1).
(
9
)	Besluit 2011/221/GBVB van de Raad van 6 april 2011 tot wijziging van Besluit 2010/656/GBVB tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 93, blz. 20).
(
10
)	Verordening (EU) nr. 330/2011 van de Raad van 6 april 2011 tot wijziging van Verordening (EG) nr. 560/2005 tot instelling van beperkende maatregelen tegen bepaalde personen en entiteiten in verband met de situatie in Ivoorkust (PB L 93, blz. 10).
(
11
)	Besluit 2010/801/GBVB van de Raad van 22 december 2010, reeds aangehaald.
(
12
)	Verordening (EU) nr. 25/2011 van de Raad van 14 januari 2011, reeds aangehaald.
(
13
)	Respectievelijk PB C 353, blz. 11; PB C 14, blz. 8, en PB C 108, blz. 2 en 4.
(
14
)	De verzoekschriften zijn ingeschreven onder de nummers T-348/11–T-352/11.
(
15
)	Punten 42 en 43.
(
16
)	Uitvoeringsbesluit 2012/74/GBVB van de Raad van 10 februari 2012 tot uitvoering van besluit 2010/656/GBVB tot verlenging van de beperkende maatregelen tegen Ivoorkust (PB L 38, blz. 43).
(
17
)	Punt 95 van het verzoekschrift in zaak C-478/11 P; punt 93 van het verzoekschrift in zaak C-479/11 P; en punt 92 van de verzoekschriften in de zaken C-480/11 P, C-481/11 P en C-482/11 P.
(
18
)	Het is vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, sinds zijn uitspraak van 7 december 1976, Handyside/Verenigd Koninkrijk (zaak nr. 5493/72, punt 62), dat maatregelen die het genot door de eigenaar van zijn goederen tijdelijk onmogelijk maken, onder artikel 1, tweede alinea, van Protocol nr. 1 bij het EVRM vallen.
(
19
)	Als verwijzing naar de literatuur over de rechtsstaat moge dit wellicht summier lijken, maar zeer helder en treffend vind ik nog steeds de beschouwingen van Thomas Bingham in The Rule of Law, The sixth Sir David Williams Lecture, Centre for Public Law, 16 november 2006.
(
20
)	In die lijn wijst het Hof er in het recente arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba (C-417/11 P) op dat de naleving van de motiveringsplicht, aangezien de betrokkene niet het recht heeft om te worden gehoord vóór de vaststelling van een eerste besluit tot bevriezing van tegoeden, des te belangrijker is omdat zij de enige waarborg vormt die de betrokkene in staat stelt om nuttig gebruik te maken van de te zijner beschikking staande rechtsgangen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten (punt 51).
(
21
)	Arrest Bank Melli Iran, reeds aangehaald, punt 47, met verwijzing naar het arrest van 3 september 2008, Kadi en Al Barakaat International Foundation/Raad en Commissie, reeds aangehaald, punt 336.
(
22
)	In deze zin, arrest van 9 januari 1997, Commissie/Socurte e.a. (C-143/95, Jurispr. blz. I-1, punt 31), waarin het Hof vaststelt dat „de kennisgeving van gemeenschapshandelingen [...] noodzakelijkerwijs impliceert dat de inhoud en de motivering van de ter kennis gebrachte handeling uitvoerig worden uiteengezet. Immers, bij gebreke van een dergelijke uiteenzetting kan de betrokken derde geen kennis krijgen van de exacte inhoud en motivering van de betrokken handeling, wat noodzakelijk is opdat hij daartegen tijdig beroep kan instellen”.
(
23
)	Bank Melli Iran, punt 52. De bepaling in kwestie was artikel 15, lid 3, van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 103, blz. 1).
(
24
)	Punt 45.
(
25
)	Ik onderschrijf de overwegingen van advocaat-generaal Mengozzi in zijn conclusie in de zaak Bank Melli Iran, waar hij in punt 39 opmerkt dat „handelingen houdende vaststelling van beperkende maatregelen als de in casu aan de orde zijnde, een uiterst hybride karakter hebben”. Het gaat immers om handelingen die tegelijkertijd algemeen van aard zijn (voor zover de adressaten ervan al degenen zijn die de vastgestelde sanctiemaatregelen moeten uitvoeren) en ook bijzonder van aard (voor zover zij specifiek zijn gericht tegen de personen die het voorwerp van die maatregelen vormen).
(
26
)	Artikel 7, lid 3, van besluit 2010/656.
(
27
)	Artikel 11 bis, lid 3, van verordening nr. 560/2005.
(
28
)	Wanneer het om de bevriezing van gelden gaat, zal dat moment gewoonlijk samenvallen met het moment waarop de betrokkene tevergeefs probeert een banktransactie te verrichten. In die zin kan de door de bankinstellingen verschafte informatie heel goed dienen ter verificatie van de verklaring van de betrokkenen over de kennisname. Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme (PB L 309, blz. 15) is een goed voorbeeld van de mate van betrokkenheid die van bankinstellingen wordt verlangd in het kader van de uitvoering van de maatregelen van de Unie aangaande de verplaatsing van bankdeposito’s. In deze lijn wordt in punt 4 van de considerans eraan herinnerd dat richtlijn 91/308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld (PB L 166, blz. 77) reeds „bepaalt dat de lidstaten het witwassen van geld moeten verbieden en de financiële sector, die de kredietinstellingen en een hele reeks andere financiële instellingen omvat, ertoe moeten verplichten hun cliënten te identificeren, de nodige bewijsstukken te bewaren, interne procedures in te stellen voor het opleiden van hun personeel en het onderkennen van het witwassen van geld, alsook elk feit dat wijst op het witwassen van geld aan de bevoegde autoriteiten te melden”.
(
29
)	Aldus arrest Commissie/Socurte e.a., reeds aangehaald, punt 31.
(
30
)	Om de paradigmatische uitdrukking te gebruiken van het arrest van 23 april 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Jurispr. blz. 1339, punt 23), recentelijk opnieuw door het Hof gebruikt in het arrest van 26 juni 2012, Polen/Commissie (C-335/09 P, punt 48).
(
31
)	Zie bijvoorbeeld uitspraak van 25 maart 1999, Papachelas/Griekenland (zaak nr. 31423/96, punt 30).
(
32
)	Zonder dat ik hier wil ingaan op een kwestie waarover het Gerecht mogelijk zal moeten beslissen, lijkt het niet buitengewoon moeilijk aan te tonen op welk moment rekwiranten daadwerkelijk kennis hadden van de maatregelen. Uit de aard van de maatregel van bevriezing van gelden vloeit voort dat deze alleen effectief is of van kracht wordt op het moment dat men op enige wijze over die activa tracht te beschikken. De financiële instellingen kunnen op dit punt enige informatie verstrekken, zoals in voetnoot 28 is aangegeven. Iets dergelijks kan ook worden gezegd met betrekking tot het verbod van toegang tot het grondgebied van de Unie, waarvan de handhaving bij de lidstaten ligt.
(
33
)	In zekere zin lijkt mij een verwijzing op zijn plaats naar de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens met betrekking tot het recht van de justitiabele dat aan zijn verdediging in een strafrechtelijke procedure geen afbreuk wordt gedaan door nalatigheid van zijn toegevoegde raadsman. Zie arrest van 19 december 1989, Kamasinski/Oostenrijk (zaak nr. 9783/82).