Edición provisional
SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
de 24 de febrero de 2021 (*)
«Cláusula compromisoria — Programas Tempus IV — Convenios de subvención — Naturaleza contractual del litigio — Recalificación del recurso — Gastos subvencionables — Irregularidades sistémicas y recurrentes — Devolución íntegra de las cantidades abonadas — Proporcionalidad — Derecho a ser oído — Obligación de motivación — Artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea»
En el asunto T‑108/18,
Universität Koblenz-Landau, con domicilio social en Maguncia (Alemania), representada por el Sr. C. von der Lühe y la Sra. I. Felder, abogados,
parte demandante,
contra
Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA), representada por el Sr. H. Monet, en calidad de agente, asistido por los Sres. R. van der Hout y C. Wagner, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto, con carácter principal, una pretensión basada en el artículo 263 TFUE por la que se solicita la anulación de los escritos de 21 de diciembre de 2017 y de 7 de febrero de 2018 de la EACEA relativos a las cantidades abonadas a la demandante en el marco de los convenios de subvención suscritos para la realización de tres proyectos en el ámbito de la educación superior y, con carácter subsidiario, una pretensión basada en el artículo 272 TFUE por la que se solicita que se declare que no existe el derecho a la devolución reclamada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada),
integrado por el Sr. S. Papasavvas, Presidente, y los Sres. A. Kornezov (Ponente) y E. Buttigieg, la Sra. K. Kowalik-Bańczyk y el Sr. G. Hesse, Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de septiembre de 2020;
dicta la siguiente
Sentencia (1)
Antecedentes del litigio
1        La demandante, la Universität Koblenz-Landau, es un centro de enseñanza superior alemán de Derecho público.
2        En 2008 y en 2010, en el marco de los programas de la Unión Europea de cooperación con países terceros para la modernización de los sistemas de enseñanza superior de estos países, denominados Tempus IV, la demandante firmó los tres convenios de subvención siguientes:
–        el convenio de subvención de 5 de diciembre de 2008, con la referencia n.º 2008‑4744, para la realización del proyecto «Educational Centers Network on Modern Technologies of Local Governing» (Red de Centros Educativos sobre las Técnicas Modernas de Gobernanza Local) (en lo sucesivo, «convenio Ecesis»), firmado por la demandante, como beneficiaria única, y la Comisión Europea;
–        el convenio de subvención de 18 de octubre de 2010, con la referencia n.º 2010‑2844, para la realización del proyecto «Development and Integration of University Self-assessment Systems» (Desarrollo e Integración de los Sistemas de Autoevaluación Universitarios) (en lo sucesivo, «convenio Diusas»), firmado en particular por la demandante, en calidad de coordinadora y cobeneficiaria, y la Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA);
–        el convenio de subvención de 30 de septiembre de 2010, con la referencia n.º 2010‑2862, relativo a la realización del proyecto «Development of Quality Assurance System in Turkmenistan on the base of Bologna Standards» (Desarrollo de un Sistema de Garantía de la Calidad en Turkmenistán con base en los Criterios del Proceso de Bolonia) (en lo sucesivo, «convenio Deque»), firmado en particular por la demandante, en calidad de coordinadora y cobeneficiaria, y la EACEA.
[omissis]
19      Mediante escrito de 21 de diciembre de 2017, la EACEA informó a la demandante de que había decidido recuperar la cantidad de 756 381,89 euros en virtud del convenio Ecesis. Respecto a los convenios Diusas y Deque, aquella informó a la demandante de su intención de reclamar únicamente la devolución de las cantidades que esta había percibido en el marco de estos convenios como beneficiaria final, excluyendo, por tanto, las cantidades transferidas por esta a cobeneficiarios, cuyo importe debía aún comunicarle. La EACEA precisó que, si no obtenía información sobre los importes abonados a los cobeneficiarios en virtud de estos dos convenios, reclamaría la devolución íntegra de los importes o la devolución de una cantidad «mayor».
20      Mediante escrito de 7 de febrero de 2018, por una parte, la EACEA constató que la demandante no había presentado la información necesaria para determinar el importe de las cantidades que se le habían abonado en virtud de los convenios Diusas y Deque y tansferidas posteriormente a otras entidades cobeneficiarias. Por otra parte, la EACEA indicó que ella misma se había puesto en contacto con estas últimas y que había recibido, de algunas de ellas, la información solicitada. Sobre la base de la información así recabada, la EACEA fijó el importe que debía devolverse en 695 919,31 euros respecto al convenio Diusas y en 343 525,10 euros respecto al convenio Deque. La EACEA instó a la demandante a que le presentara, en su caso, sus observaciones en el plazo de quince días naturales, precisando que, a falta de tales observaciones, procedería a la recuperación de las cantidades antes mencionadas.
21      El 13 de febrero de 2018, la EACEA dirigió a la demandante una nota de adeudo por importe de 756 381,89 euros en virtud del convenio Ecesis (en lo sucesivo, «nota de adeudo»).
22      Así, la cantidad total reclamada en virtud de los tres convenios asciende a 1 795 826,30 euros.
Procedimiento
23      Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 22 de febrero de 2018, la demandante interpuso el presente recurso. Este se dirigía contra la «Comisión […], representada por la EACEA».
24      Conforme a la decisión del Presidente del Tribunal de 28 de marzo de 2018, el presente recurso se consideró dirigido contra la EACEA, así como contra la Comisión.
25      Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal el 4 de mayo de 2018, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad al amparo del artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, por cuanto el recurso se dirigía contra ella. La demandante presentó sus observaciones sobre dicha excepción el 18 de junio de 2018.
26      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de junio de 2018, la EACEA presentó el escrito de contestación.
27      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 7 de agosto de 2018, la demandante presentó la réplica.
28      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 25 de septiembre de 2018, la EACEA presentó la dúplica.
29      Mediante escrito de 8 de octubre de 2018, el Tribunal instó a la Comisión, conforme al artículo 89, apartado 3, letra d), del Reglamento de Procedimiento, a presentar determinados documentos. La Comisión dio cumplimiento a este requerimiento en el plazo señalado.
30      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 2 de noviembre de 2018, la demandante presentó sus observaciones sobre los documentos aportados por la Comisión.
31      A instancias de la demandante, el procedimiento se suspendió en dos ocasiones, mediante decisiones de 28 de febrero y de 11 de junio de 2019, debido a que la demandante y la EACEA habían iniciado conversaciones para alcanzar un eventual acuerdo amistoso.
32      Mediante decisión de 5 de septiembre de 2019, se denegó una tercera solicitud de suspensión del procedimiento.
33      Mediante auto de 23 de octubre de 2019, Universität Koblenz-Landau/Comisión y EACEA (T‑108/18, no publicado, EU:T:2019:768), el Tribunal declaró inadmisible el recurso por cuanto iba dirigido contra la Comisión y condenó en costas a la demandante.
34      Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, mediante decisión del Presidente del Tribunal de 24 de octubre de 2019, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento, el presente asunto se atribuyó a la Sala Décima.
35      Conforme al artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la EACEA presentó, el 6 de noviembre de 2019, una solicitud para ser oída en una vista oral.
36      Mediante decisión de 11 de marzo de 2020, el Tribunal decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a la Sala Décima, en formación ampliada a cinco jueces.
37      En el marco de sendas diligencias de ordenación del procedimiento de los días 12 de marzo y 27 de mayo de 2020, adoptadas en virtud del artículo 89, apartado 3, letras a) y d), del Reglamento de Procedimiento, el Tribunal formuló preguntas a las partes, que respondieron en los plazos señalados.
38      Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
39      El 16 de septiembre de 2020, se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal en la vista, al término de la cual se dio por concluida la fase oral del procedimiento.
40      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 3 de febrero de 2021, la demandante presentó una solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento, con arreglo al artículo 113, apartado 2, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, basándose en un auto de la Fiscalía de Coblenza de 28 de diciembre de 2020, que se le había notificado el 28 de enero de 2021. Mediante decisión de 4 de febrero de 2021, el Presidente de la Sala Décima ampliada del Tribunal desestimó esta solicitud, lo que fue comunicado a las partes mediante escritos de la Secretaría de 5 de febrero de 2021.
Pretensiones
41      En su recurso, la demandante solicita al Tribunal que:
–        Anule el escrito de 21 de diciembre de 2017.
–        Anule el escrito de 7 de febrero de 2018.
–        Suspenda la ejecución forzosa del escrito de 21 de diciembre de 2017 y del escrito de 7 de febrero de 2018, así como de la [nota de adeudo], hasta que se resuelva definitivamente el presente recurso de anulación.
–        Condene en costas a la parte demandada.
42      En la réplica, la demandante solicita al Tribunal, con carácter subsidiario, que recalifique el presente recurso considerándolo un recurso basado en el artículo 272 TFUE y que constate que el crédito de 756 381,89 euros reclamado en virtud del convenio Ecesis y el crédito de 1 039 444,41 euros reclamado en virtud de los convenios de subvención Diusas y Deque no existen.
43      Además, la demandante ha indicado que ya no procedía pronunciarse sobre la tercera pretensión formulada en la demanda, en la medida en que la EACEA había decidido suspender la recuperación de las cantidades reclamadas en los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y de 7 de febrero de 2018, de lo que fue informada la demandante mediante escrito de 9 de abril de 2018, presentado en anexo C.5 del escrito de contestación. La demandante confirmó en la vista, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal a este respecto, que había retirado su tercera pretensión, lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
44      La EACEA solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–        Condene en costas a la demandante.
45      En la vista, la EACEA declaró que renunciaba a cuestionar su condición de parte demandada y, consecuentemente, la admisibilidad del recurso por cuanto se dirigía contra ella, lo cual se hizo constar en el acta de la vista.
Fundamentos de Derecho
Sobre la competencia del Tribunal y las causas de inadmisión planteadas por la EACEA
[omissis]
Sobre la recalificación del recurso como recurso basado en el artículo 272 TFUE
[omissis]
65      De lo anterior resulta, por una parte, que el presente recurso interpuesto inicialmente sobre la base del artículo 263 TFUE debe recalificarse considerándolo interpuesto sobre la base del artículo 272 TFUE y, por otra parte, que el Tribunal es competente para conocer de este recurso, conforme al artículo 272 TFUE y a las cláusulas compromisorias contenidas en el artículo I.8 del convenio Ecesis y en el artículo I.9 de los convenios Diusas y Deque.
Sobre el fondo
66      En apoyo del recurso, la demandante invoca cuatro motivos, basados, el primero, en la violación del derecho a ser oído; el segundo, en una «incorrecta aplicación del Derecho europeo»; el tercero, en una falta de motivación, y, el cuarto, en la violación del principio de proporcionalidad.
67      Procede examinar, en primer lugar, los motivos primero y tercero; en segundo lugar, el segundo motivo, y, por último, el cuarto motivo.
Sobre los motivos primero y tercero, basados, respectivamente, el primero, en la violación del derecho a ser oído y, el tercero, en una falta de motivación
–       Sobre la invocabilidad del derecho a ser oído y de la obligación de motivación en el marco de un litigio de naturaleza contractual
68      La EACEA alega que el derecho a ser oído y la obligación de motivación no pueden invocarse eficazmente en el marco de un litigio de naturaleza contractual. Por tanto, según la EACEA, ella no tenía ni la obligación de oír a la demandante antes de dirigirle los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 8 de febrero de 2018 y la nota de adeudo, ni la obligación de motivar estos.
69      Tal objeción debe desestimarse.
70      A este respecto, ha de subrayarse que el derecho a ser oído y la obligación de motivación, que invoca la demandante en el marco de sus motivos primero y tercero, se han reconocido en el artículo 41, apartado 2, letras a) y c), de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), a tenor del cual las instituciones, órganos y organismos de la Unión están obligados, por una parte, a respetar el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente y, por otra, a motivar sus decisiones.
71      Así, el Tribunal ya ha tenido ocasión de declarar que la Carta, que forma parte del Derecho primario, prevé, en su artículo 51, apartado 1, sin excepción, que sus disposiciones «están dirigidas a las instituciones, órganos y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad», y que, por ello, los derechos fundamentales están llamados a regular el ejercicio de las competencias que se atribuyen a las instituciones de la Unión, incluso en un marco contractual (sentencias de 3 de mayo de 2018, Sigma Orionis/Comisión, T‑48/16, EU:T:2018:245, apartados 101 y 102, y de 3 de mayo de 2018, Sigma Orionis/REA, T‑47/16, no publicada, EU:T:2018:247, apartados 79 y 80; véase también, por analogía, la sentencia de 13 de mayo de 2020, Talanton/Comisión, T‑195/18, no publicada, recurrida en casación, EU:T:2020:194, apartado 73).
72      Asimismo, según el Tribunal de Justicia, cuando las instituciones, órganos u organismos de la Unión ejecutan un contrato, quedan sujetos a las obligaciones que les incumben en virtud de la Carta y de los principios generales del Derecho de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartado 86).
73      El Tribunal de Justicia ha subrayado igualmente que, si las partes deciden, en su contrato, mediante una cláusula compromisoria, atribuir al juez de la Unión la competencia para resolver cualquier controversia en relación con aquel, el juez de la Unión será competente, independientemente de la ley aplicable estipulada en el mencionado contrato, para examinar las eventuales infracciones de la Carta y de los principios generales del Derecho de la Unión (sentencia de 16 de julio de 2020, Inclusion Alliance for Europe/Comisión, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, apartado 81).
74      Por otro lado, procede subrayar que las instituciones, órganos y organismos de la Unión no son en modo alguno comparables a partes contratantes privadas, cuando actúan en un marco contractual. Así, por una parte, las subvenciones que conceden se obtienen de los fondos públicos de la Unión, de modo que, cuando conceden tales subvenciones, las instituciones, órganos y organismos de la Unión siguen estando sujetas en particular a las exigencias presupuestarias dimanantes del artículo 317 TFUE y las reglas financieras previstas al respecto por el Reglamento financiero aplicable. Por otra parte, ante un contrato que contiene, como sucede en este caso, una cláusula compromisoria que atribuye competencia al juez de la Unión, en concreto la Comisión dispone de prerrogativas exorbitantes con respecto al Derecho común que le permiten formalizar el devengo de un crédito contractual adoptando unilateralmente, sobre la base del artículo 72, apartado 2, del Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, de 25 de junio de 2002, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas (DO 2002, L 248, p. 1), o del artículo 79, apartado 2, del Reglamento n.º 966/2012, una decisión que constituye título ejecutivo en virtud del artículo 299 TFUE, cuyos efectos y fuerza vinculante emanan de dichas disposiciones (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de julio de 2020, ADR Center/Comisión, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, apartados 68 a 70 y 73). Además, es preciso constatar que, conforme al artículo 108, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1605/2002 y al artículo 121, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.º 966/2012, una subvención puede concederse, ya sea mediante un convenio por escrito, ya mediante una decisión de la Comisión notificada al solicitante de una subvención seleccionado. Así, el legislador de la Unión previó que una subvención podía concederse tanto por vía contractual como por vía administrativa. Ahora bien, las instituciones, órganos y organismos de la Unión no pueden, a su arbitrio, eludir sus obligaciones derivadas del Derecho primario, incluida la Carta, en función de su elección de conceder subvenciones mediante convenio en lugar de decisión.
75      Por lo tanto, procede desestimar la objeción de la EACEA relativa a la invocabilidad del derecho a ser oído y de la obligación de motivación en litigios de naturaleza contractual.
–       Sobre el derecho a ser oído
[omissis]
78      En primer lugar, ha de verificarse si la EACEA garantizó a la demandante la posibilidad de dar a conocer, de manera útil y efectiva, su punto de vista antes de comunicarle los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 y la nota de adeudo de 13 de febrero de 2018.
79      En efecto, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de declarar que las instituciones, órganos u organismos de la Unión estaban obligados, de conformidad en particular con las exigencias del principio de buena administración, a respetar el principio de contradicción en el marco de un procedimiento de auditoría como el previsto en el artículo II.19 de los convenios controvertidos. Las instituciones, órganos u organismos de la Unión deben recabar toda la información pertinente, y en particular la que la otra parte contratante pueda aportarle, antes de adoptar la decisión de proceder a la recuperación, de emitir una nota de adeudo, de rescindir un contrato o de negarse a efectuar pagos suplementarios a la otra parte contratante (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de junio de 2015, EMA/Comisión, C‑100/14 P, no publicada, EU:C:2015:382, apartado 123).
80      A este respecto, en primer término, el Tribunal constata que el borrador de informe de auditoría fue comunicado a la demandante y que la EACEA instó a esta última a hacer valer su posición relativa a las constataciones de los auditores, lo que hizo efectivamente de manera detallada en sus escritos de los días 29 de septiembre y 11 de noviembre de 2016 (véanse los anteriores apartados 10 y 11). En particular, el borrador de informe de auditoría aludía al carácter potencialmente sistémico y recurrente de las irregularidades constatadas. En los escritos mencionados anteriormente, la demandante se pronunció respecto a todas las constataciones que figuran en el borrador de informe de auditoría.
81      En segundo término, mediante escrito de 26 de julio de 2017, la EACEA comunicó a la demandante el informe final de auditoría y el informe final de la OLAF. El primero exponía las observaciones y los elementos de prueba que presentó la demandante en sus escritos de los días 29 de septiembre y 11 de noviembre de 2016, en relación con cada una de las 35 constataciones financieras (Financial Audit Findings) y de las 7 constataciones relativas a la gestión (Management Audit Findings), explicando cada vez las apreciaciones de los auditores al respecto.
82      En tercer término, en el escrito de 26 de julio de 2017, la EACEA indicó que, debido a la gravedad de las irregularidades constatadas, así como a su carácter sistémico y recurrente, tenía intención de recuperar todas las cantidades abonadas a la demandante en virtud de los convenios controvertidos. Se instó a la demandante a presentar, en un plazo de 60 días, sus observaciones relativas a la recuperación prevista.
83      La demandante dio cumplimiento a dicho requerimiento mediante escrito de 25 de septiembre de 2017 y aportó documentos una vez más.
84      En estas circunstancias, mediante escrito de 21 de diciembre de 2017, la EACEA indicó, en particular, respecto a los convenios Diusas y Deque, su intención de reclamar la devolución de una cantidad correspondiente a la percibida por la demandante como beneficiaria final y que, debido a que la demandante no había facilitado la información necesaria que le permitiera acreditar la realidad de esta cantidad, no tenía más opción que determinarla sobre la base de la información disponible. La EACEA informó también a la demandante de su decisión de recuperar la cantidad íntegra que abonó en virtud del convenio Ecesis, en cuyo marco la demandante era la única beneficiaria.
85      Mediante escrito de 7 de febrero de 2018, la EACEA determinó las cantidades que debían recuperarse en virtud de los convenios Diusas y Deque sobre la base de la información que ella misma había podido recabar de determinados cobeneficiarios.
86      En estas circunstancias, ha de constatarse que la demandante tuvo la posibilidad de dar a conocer, de manera útil y efectiva, repetidas veces, su punto de vista antes de que se le comunicaran los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018, así como la nota de adeudo, en lo que respecta tanto a la naturaleza y la magnitud de las irregularidades constatadas como a las cantidades que debían recuperarse.
87      En segundo lugar, la demandante alega, no obstante, que le resultaba imposible presentar los originales de determinadas facturas, como las solicitadas por la EACEA en su escrito de 26 de julio de 2017, debido a que, en ese momento, ya no obraban en su poder, puesto que esas facturas habían sido incautadas en el contexto de una instrucción penal en curso llevada a cabo por la Fiscalía de Coblenza.
88      A este respecto, debe señalarse que, en principio, la imposibilidad objetiva y contrastada, por razones no imputables a la persona de que se trate, de presentar determinados documentos a petición de la EACEA puede, en algunos casos, privar a esta persona de toda posibilidad de dar a conocer su punto de vista, de manera útil y efectiva, en lo concerniente a los hechos que son objeto de tales documentos cuando la no presentación de estos haya tenido incidencia en la determinación de las cantidades que son objeto de las solicitudes de devolución.
89      No obstante, no sucede así en este caso. En efecto, si bien no se cuestiona que la demandante se encontraba en la imposibilidad objetiva y contrastada, por razones no imputables a ella, de presentar los originales de las facturas solicitadas por la EACEA en su escrito de 26 de julio de 2017, no es menos cierto que esta falta de presentación no tuvo ninguna incidencia en la determinación de las cantidades que son objeto de las solicitudes de devolución contenidas en los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 y en la nota de adeudo de 13 de febrero de 2018.
90      En efecto, por una parte, de los autos se desprende que la incautación de los documentos por la Fiscalía de Coblenza tuvo lugar el 22 de junio de 2017, mientras que tanto la auditoría como la investigación de la OLAF se habían efectuado en el período comprendido entre 2014 y 2016, es decir, con anterioridad a dicha incautación, de modo que tanto los auditores como la OLAF pudieron consultar el contenido de las facturas de que se trata y deducir las oportunas conclusiones, como admite, por otra parte, la demandante en sus observaciones en respuesta a la diligencia de ordenación del procedimiento adoptada por el Tribunal el 27 de mayo de 2020. Asimismo, tal incautación tuvo lugar tras la comunicación a la demandante del borrador de informe de auditoría el 22 de abril de 2016, el cual contenía ya lo esencial de las constataciones relativas a la gestión de los convenios controvertidos. Del referido informe se desprende, en particular, que las conclusiones de los auditores se basan en un examen de la práctica totalidad de los gastos reclamados en el marco de los convenios controvertidos (véase el anterior apartado 7). Además, mediante escritos de los días 29 de septiembre y 11 de noviembre de 2016, es decir, siempre antes de esa incautación, la demandante formuló sus observaciones en cuanto a las constataciones que figuran en el borrador de informe de auditoría, de modo que pudo, entonces, consultar toda la documentación pertinente en su poder, incluidas las facturas objeto de la incautación ulterior, y hacer valer así su posición con pleno conocimiento de causa.
91      Por otra parte, ciertamente, la EACEA solicitó la presentación de determinadas facturas originales en su escrito de 26 de julio de 2017. No obstante, en el escrito de 21 de diciembre de 2017, la EACEA tomó nota del hecho de que la demandante no poseía las facturas originales solicitadas y que, por tanto, le resultaba imposible presentarlas. Sin embargo, aquella no dedujo de lo anterior ninguna consecuencia. En efecto, ningún elemento de este escrito o del escrito de 7 de febrero de 2018 muestra que la no presentación de dichas facturas tuviera alguna incidencia en la determinación de las cantidades que son objeto de las solicitudes de devolución contenidas en los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 y en la nota de adeudo de 13 de febrero de 2018. Tal como explica la EACEA en su respuesta a una pregunta formulada en el marco de la diligencia de ordenación del procedimiento de 12 de marzo de 2020 y en la vista, sin verse contradicha a este respecto por la demandante, entre las numerosas irregularidades detectadas en los informes finales de auditoría y de la OLAF, algunas guardaban relación en concreto con las incoherencias atinentes al contenido de las facturas (véase el anterior apartado 15) y no con el hecho de que estas no fueran originales.
92      Además, el hecho de que la demandante no estuviera en posesión de las facturas originales solicitadas tampoco impedía la presentación de la información necesaria a efectos del desglose, pedido por la EACEA, entre las cantidades percibidas por la demandante como beneficiaria final de los convenios Diusas y Deque y las transferidas por ella a los cobeneficiarios de estos convenios. En efecto, según el escrito de la EACEA de 26 de julio de 2017, tal desglose debía hacerse sobre la base de transferencias bancarias o extractos bancarios, y no sobre la base de dichas facturas.
93      De lo anterior se infiere que la no presentación de los originales de las facturas solicitadas por la EACEA en su escrito de 26 de julio de 2017 no tuvo ninguna incidencia en la determinación de las cantidades que son objeto de las solicitudes de devolución contenidas en los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 y en la nota de adeudo.
94      Por lo tanto, el primer motivo del recurso, basado en la violación del derecho a ser oído, debe desestimarse por infundado.
–       Sobre la obligación de motivación
[omissis]
97      La extensión de la obligación de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias concretas, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que el destinatario pueda tener en recibir explicaciones, y es importante, para apreciar la suficiencia de la motivación, colocarla en el contexto fáctico y jurídico en el que se inscribe la adopción del acto impugnado. Así, un acto está suficientemente motivado cuando tiene lugar en un contexto conocido por el destinatario permitiéndole comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (véanse, por analogía, las sentencias de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, apartados 53 y 54 y jurisprudencia citada; de 24 de octubre de 2011, P/Parlamento, T‑213/10 P, EU:T:2011:617, apartado 30, y de 27 de septiembre de 2012, Applied Microengineering/Comisión, T‑387/09, EU:T:2012:501, apartados 64 a 67).
98      En este caso, en primer lugar, el Tribunal constata que los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 identifican claramente el fundamento jurídico de la recuperación prevista, a saber, el artículo II.19, apartados 3 y 5, de los convenios controvertidos y el artículo 135, apartado 4, del Reglamento n.º 966/2012 (véanse los anteriores apartados 16 a 20), y las cantidades que la EACEA consideró que debían recuperarse.
99      En segundo lugar, los numerosos intercambios de escritos entre las partes que tuvieron lugar a partir de la comunicación del borrador de informe de auditoría a la demandante mediante escrito de 22 de abril de 2016 y recordados en los anteriores apartados 7 a 20 contienen información suficiente y concordante que permite a la demandante comprender las razones por las cuales la EACEA decidió reclamar la devolución en cuestión y la manera en que se determinaron las cantidades que debían devolverse. En particular, tal como se ha señalado en los anteriores apartados 80 y 81, el informe final de auditoría, en cuyas conclusiones se basa la EACEA a efectos de la recuperación prevista, tuvo en cuenta todas las observaciones de la demandante y los elementos de prueba que esta presentó, los examinó y los desestimó individualmente, explicando en cada ocasión las razones por las cuales estas observaciones o elementos de prueba no ponían en cuestión las constataciones de los auditores.
100    En tercer lugar, en el escrito de 21 de diciembre de 2017, la EACEA, por un lado, respondió a todas las alegaciones formuladas por la demandante en sus escritos de los días 9 de agosto y 25 de septiembre de 2017 y, por otro lado, explicó claramente que las cantidades que debían devolverse no eran determinadas en función de los gastos considerados no subvencionables, sino sobre la base de la constatación de irregularidades graves, sistémicas y recurrentes que afectan a la aplicación de los convenios controvertidos.
101    De ello se infiere que los escritos de los días 21 de diciembre de 2017 y 7 de febrero de 2018 contienen una motivación suficiente para permitir a la demandante comprender las razones por las cuales la EACEA había decidido reclamar la devolución de las cantidades en cuestión y al juez de la Unión ejercer su control.
102    Por lo tanto, el tercer motivo del recurso, basado en una motivación inexistente o insuficiente, debe desestimarse por infundado.
Sobre el segundo motivo, basado en una «incorrecta aplicación del Derecho europeo»
[omissis]
–       Sobre la primera alegación, relativa a la inexistencia de base legal que permita la recuperación íntegra de las cantidades abonadas
104    La demandante estima que ni el artículo II.19, apartados 3 y 5, de los convenios controvertidos ni el artículo 135, apartado 4, del Reglamento n.º 966/2012 permiten a la EACEA proceder a la recuperación íntegra de las cantidades que se le abonaron en el marco de los convenios controvertidos.
105    La EACEA rebate la argumentación de la demandante.
106    En el presente asunto, el Tribunal constata que, conforme al artículo I.8, párrafo primero, del convenio Ecesis, la concesión de la subvención que es objeto del mismo se rige por las estipulaciones de dicho convenio, las «normas comunitarias aplicables» y, con carácter subsidiario, el Derecho belga relativo a la concesión de subvenciones. En cuanto a los convenios Diusas y Deque, según el artículo I.9 de cada uno de ellos, los mismos se rigen por las estipulaciones contractuales y las normas de Derecho de la Unión aplicables.
107    En primer lugar, por lo que se refiere a las estipulaciones contractuales pertinentes, ha de señalarse que, conforme al artículo II.19, apartado 3, de cada uno de estos convenios, la EACEA puede efectuar controles relativos a la utilización de las subvenciones. Según esta disposición, los resultados de los controles pueden dar lugar a decisiones de recuperación. Asimismo, el artículo II.19, apartado 5, de los convenios precisa que la OLAF está legitimada para efectuar controles que pueden conducir igualmente a decisiones de recuperación.
108    Estas cláusulas, cuya infracción alega la demandante, no excluyen, por tanto, la posibilidad de que la EACEA proceda a la recuperación íntegra de las cantidades abonadas en virtud de los citados convenios. En efecto, aquellas estipulan que la EACEA puede proceder a la «recuperación» de las subvenciones, sin ninguna limitación a este respecto.
109    En segundo lugar, en lo que respecta a las «normas de la Unión aplicables» en el sentido del artículo I.8, párrafo primero, del convenio Ecesis y del artículo I.9 de los convenios Diusas y Deque, el Tribunal señala que, en este caso, son aplicables rationae temporis, antes de nada, el Reglamento n.º 1605/2002, derogado con efectos a partir del 1 de enero de 2013 (artículo 212 del Reglamento n.º 966/2012), y después el Reglamento n.º 966/2012, derogado a su vez este último con efectos a partir del 2 de agosto de 2018 por el Reglamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de julio de 2018, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión, por el que se modifican los Reglamentos (UE) n.º 1296/2013, (UE) n.º 1301/2013, (UE) n.º 1303/2013, (UE) n.º 1304/2013, (UE) n.º 1309/2013, (UE) n.º 1316/2013, (UE) n.º 223/2014 y (UE) n.º 283/2014 y la Decisión n.º 541/2014/UE y por el que se deroga el Reglamento n.º 966/2012 (DO 2018, L 193, p. 1). En efecto, en virtud del artículo 187, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1605/2002 y del artículo 212 del Reglamento n.º 966/2012, el Reglamento no 1605/2002 se aplicaba, por regla general, del 1 de enero de 2003 al 1 de enero de 2013, mientras que los convenios controvertidos se celebraron en 2008 y en 2010, respectivamente (véase el anterior apartado 2). Además, el período de ejecución de los convenios y, por consiguiente, el período auditado, fue el período comprendido entre el 15 de enero de 2009 y el 14 de enero de 2011 respecto al convenio Ecesis, entre el 15 de octubre de 2010 y el 14 de octubre de 2012 respecto al convenio Diusas y entre el 15 de octubre de 2010 y el 14 de octubre de 2013 respecto al convenio Deque. De lo anterior se colige, por una parte, que el Reglamento n.º 1605/2002 era aplicable rationae temporis a los convenios Ecesis y Diusas y, por otra, que este mismo Reglamento y el Reglamento n.º 966/2012 eran sucesivamente aplicables al convenio Deque.
110    A tenor del artículo 119, apartado 2, del Reglamento n.º 1605/2002, «si el beneficiario incumple sus obligaciones, la subvención podrá suspenderse, reducirse o cancelarse en los casos especificados en las normas de desarrollo, tras haber dado al beneficiario la oportunidad de presentar sus observaciones». El empleo del término «cancelarse» hace así alusión al supuesto de una devolución de todas las cantidades percibidas.
111    En cuanto al artículo 135, apartado 4, del Reglamento n.º 966/2012, este presenta la siguiente redacción:
«Si tales errores, irregularidades o fraude pueden imputarse al beneficiario o bien si el beneficiario incumple sus obligaciones en virtud del convenio o la decisión de subvención, el ordenador competente puede asimismo reducir la subvención o recuperar importes abonados indebidamente en virtud del convenio o la decisión de subvención, en proporción con la gravedad de los errores, irregularidades o fraude o de la infracción de las obligaciones, siempre que se haya dado al beneficiario la oportunidad de presentar observaciones.»
112    Además, el artículo 135, apartado 5, del Reglamento n.º 966/2012 establece lo siguiente:
«En caso de que se ponga de manifiesto, mediante controles o auditorías, la existencia de errores, irregularidades, fraude o incumplimiento de obligaciones sistémicos o recurrentes imputables al beneficiario, que tengan un impacto material sobre una serie de subvenciones concedidas a tal beneficiario en condiciones similares, el ordenador competente podrá suspender la ejecución de todas las subvenciones afectadas o, si procede, poner fin a los convenios o decisiones de subvención de que se trate con dicho beneficiario, con arreglo a la gravedad de los errores, las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de obligaciones, siempre y cuando se haya dado al beneficiario la oportunidad de presentar observaciones.
El ordenador competente podrá, además, en el marco de un procedimiento contradictorio, reducir las subvenciones o recuperar los importes abonados indebidamente con respecto a todas las subvenciones afectadas por los errores, las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de obligaciones de carácter sistémico o recurrente mencionados en el párrafo primero que pueden ser auditados con arreglo a los convenios o las decisiones de subvención.»
113    Así, ni el artículo 119, apartado 2, del Reglamento n.º 1605/2002 ni el artículo 135, apartado 4, del Reglamento n.º 966/2012 impiden la recuperación íntegra de una subvención. En efecto, baste con señalar, por una parte, que esta última disposición exige expresamente tener en cuenta la gravedad de los errores, las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de las obligaciones que se hayan constatado. Así, el hecho de que sean de carácter sistémico o recurrente es, sin duda, un elemento que ha de tenerse en cuenta para apreciar la gravedad de dichas irregularidades. En consecuencia, cuando la gravedad de los errores, las irregularidades, el fraude o el incumplimiento de las obligaciones que se hayan constatado sea tal que comprometa todo el sistema de control y de gestión de los convenios controvertidos, y así, todos los gastos reclamados, la recuperación íntegra de las cantidades abonadas no puede considerarse desproporcionada.
114    Esta conclusión se ve corroborada, además, por el artículo 135, apartado 5, párrafo segundo, del Reglamento n.º 966/2012, a tenor del cual, en caso de irregularidades sistémicas y recurrentes imputables al beneficiario y que tengan un impacto material sobre una serie de subvenciones, el ordenador podrá «recuperar los importes abonados indebidamente» con respecto a todos los convenios afectados por tales irregularidades. Así pues, esta disposición no excluye la posibilidad de proceder a la recuperación íntegra de una subvención determinada si la gravedad de las irregularidades constatadas es tal que debe considerarse que todos los importes en cuestión se han abonado indebidamente.
115    Esta conclusión es asimismo conforme con el principio de buena gestión financiera de los recursos de la Unión previsto en el artículo 317 TFUE. Así, en caso de incumplimiento de los requisitos previstos en un convenio de subvención, las instituciones, órganos u organismos de la Unión están obligados a recuperar los importes abonados de la subvención que se consideren no fiables o no verificables.
116    Además, el juez de la Unión ya ha tenido ocasión de declarar que, en el sistema de concesión de ayudas económicas de la Unión, la utilización de tales ayudas se ajusta a normas que pueden conducir a la restitución parcial o total de una ayuda ya concedida (sentencias de 7 de julio de 2010, Comisión/Hellenic Ventures y otros, T‑44/06, no publicada, EU:T:2010:284, apartado 85, y de 16 de diciembre de 2010, Comisión/Arci Nuova associazione comitato di Cagliari y Gessa, T‑259/09, no publicada, EU:T:2010:536, apartado 61).
117    Cabe colegir, a la luz de cuanto antecede, que las estipulaciones contractuales y las disposiciones pertinentes del Reglamento n.º 1605/2002 y del Reglamento n.º 966/2012, tal como las interpreta el juez de la Unión, no impiden, en principio, a la EACEA proceder a la recuperación de todas las cantidades abonadas a la demandante en virtud de los convenios controvertidos. La cuestión de si tal recuperación es, en el presente asunto, conforme con el principio de proporcionalidad es objeto del cuarto motivo del recurso y consecuentemente se examinará más adelante.
118    Por lo tanto, procede desestimar por infundada la primera alegación del segundo motivo.
–       Sobre la segunda alegación, relativa a la inexistencia de irregularidades de carácter sistémico y recurrente
[omissis]
139    Por último, la demandante no puede basar ninguna alegación en el hecho de que el artículo 135, apartado 4, del Reglamento n.º 966/2012 no haga referencia a irregularidades sistémicas y recurrentes o de que estos conceptos no se definan en dicho Reglamento. En efecto, basta señalar, por una parte, que esta disposición exige expresamente tener en cuenta la gravedad de las irregularidades constatadas. El hecho de que estas sean de carácter sistémico o recurrente es, sin lugar a dudas, un elemento que ha de tenerse en cuenta para apreciar la gravedad de esas irregularidades. Por otra parte, el hecho de que el Reglamento n.º 966/2012 emplee estos conceptos, en particular en su artículo 135, apartado 5, sin definirlos expresamente, no tiene incidencia alguna en la recuperación prevista dado que el contenido de estos conceptos deriva, sin ninguna duda, del sentido usual de los mismos, según el cual las irregularidades sistémicas y recurrentes son aquellas que se caracterizan por su carácter repetitivo y por el hecho de que afectan a todo el sistema de control y de gestión, como las señaladas en los anteriores apartados 124 a 131.
[omissis]
Costas
165    A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al no haber prosperado la demanda, procede condenar en costas a la demandante, como ha solicitado la EACEA.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Décima ampliada)
decide:
1)      Desestimar el recurso.
2)      Condenar en costas a la Universität Koblenz-Landau.
Papasavvas
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 24 de febrero de 2021.
Firmas
*      Lengua de procedimiento: alemán.
1      Solo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal General.