Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
NICHOLASA EMILIOU
przedstawiona w dniu 15 maja 2025 r.(1)
Sprawa C‑428/23
ROGON GmbH & Co KG,
MVI Management GmbH,
DC
przeciwko
Deutscher Fußballbund e. V. (DFB)
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości, Niemcy)]
Odesłanie prejudycjalne – Konkurencja – Artykuł 101 TFUE – Orzecznictwo Meca‑Medina – Regulamin związku sportowego – Zawodowa piłka nożna – Działalność agentów piłkarskich
I.      Wprowadzenie
1.        W kilku ostatnich sprawach – a mianowicie  ISU(2),  Superleague(3), Royal Antwerp(4) i FIFA(5) – Trybunał musiał zbadać zgodność niektórych przepisów przyjętych przez międzynarodowe lub krajowe związki sportowe z unijnymi
przepisami regulującymi konkurencję oraz rynek wewnętrzny.
2.        Niniejsza sprawa stanowi naturalną kontynuację tych spraw. W istocie spór w postępowaniu głównym dotyczy regulaminu krajowego związku sportowego (zwanego dalej „spornym regulaminem”)
regulującego usługi pośrednictwa świadczone przez agentów sportowych (zwanych dalej „agentami”). Poprzez swoje pytania sąd odsyłający zwraca się zasadniczo do Trybunału o udzielenie dalszych wskazówek dotyczących zakresu stosowania orzecznictwa Trybunału wywodzącego się z wyroku Wouters(6), a następnie zastosowanego do działalności sportowej, najpierw w sprawie Meca‑Medina(7), a potem w sprawach ISU, Superleague i Royal Antwerp oraz w niektórych późniejszych wyrokach (zwanych dalej „orzecznictwem Meca‑Medina”)(8).
3.        W dużej mierze podobne lub powiązane kwestie prawne zostały również podniesione w dwóch innych wnioskach o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – w sprawach
C‑209/23, RRC Sports(9),
oraz C‑133/24, CD Tondela i in.(10) – w których w dniu dzisiejszym również przedstawię opinię.
Niniejszą opinię należy zatem odczytywać łącznie z tamtymi opiniami. W trosce o ekonomię procesową, a także aby pomóc odbiorcom, postaram się unikać w tych trzech opiniach niepotrzebnych powtórzeń, a w tym celu zawrę w nich szereg odwołań do treści pozostałych opinii.
II.    Okoliczności faktyczne, postępowanie główne i pytania prejudycjalne
4.        U podstaw sporu w postępowaniu głównym leżą
wnioski o zaniechanie naruszeń
wniesione przez trzech powodów (dwa przedsiębiorstwa świadczące usługi doradztwa i reprezentacji na rzecz piłkarzy oraz członka zarządu jednej z tych spółek) przeciwko Deutscher Fußballbund e. V. (niemieckiej lidze piłki nożnej, zwanej dalej „DFB”). DFB jest federacją 27 niemieckich związków piłkarskich z około 25 000 klubów i ponad 7 milionami członków, która jest również członkiem Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej (zwanej dalej „FIFA”).
5.        Zgodnie z § 16a statutu DFB rozgrywki ligowe w dwóch najwyższych zawodowych klasach [Bundesliga (liga niemiecka) i 2. Bundesliga (druga liga niemiecka; zwana dalej „drugą Bundesligą”)] są organizowane przez Deutsche Fußball Liga e. V. (niemiecką ligę piłki nożnej zwaną dalej „DFL”). DFL jest zrzeszeniem klubów dwóch najwyższych zawodowych klas rozgrywkowych w Niemczech. Kluby uczestniczące w rozgrywkach Bundesligi lub
drugiej Bundesligi są związane statutem DFB oraz obowiązującymi zbiorami przepisów jako zwykli członkowie DFL.
Zawodnicy, aby być uprawnionymi do gry w Bundeslidze lub drugiej Bundeslidze, muszą podpisać umowę licencyjną z DFL, która również zobowiązuje ich do przestrzegania będących w mocy regulacji związku.
Jako członek FIFA, pozwany podlega jej regulacjom i jest zobowiązany do wdrażania decyzji FIFA.
6.        W związku z przyjętym przez FIFA zbiorem przepisów dotyczących współpracy z agentami sportowymi DFB wydała Reglement für die Spielervermittlung (regulamin dotyczący usług pośrednictwa świadczonych przez agentów sportowych, zwany dalej „RfSV”), który wszedł w życie w dniu 1 kwietnia 2015 r.
RfSV
jest skierowany do klubów i zawodników, którzy są zobowiązani do przestrzegania przepisów DFB. Reguluje on korzystanie przez zawodników i kluby z usług agenta przy zawieraniu umów dotyczących gry w klubie i umów transferowych. RfSV w szczególności:
–        nakłada na agentów obowiązek rejestracji (§ 2 pkt 3 i § 3 pkt 2 i 3 RfSV);
–        wymaga złożenia
przez agenta oświadczenia zawierającego zobowiązanie do podporządkowania się przez agenta różnym statutom, zbiorom przepisów i zarządzeniom FIFA, DFB i DFL, w tym podporządkowania się jurysdykcji związku (§ 2 pkt 2 i § 3 pkt 2 i 3 RfSV oraz załączniki 1 i 2 do RfSV);
–        ustanawia dodatkowy obowiązek rejestracji osoby fizycznej przy rejestracji osób prawnych (załącznik 2 do RfSV);
–        zakazuje udziału agenta w przyszłych przychodach transferowych klubu w przypadku pośrednictwa w nabyciu (§ 7 pkt 3 RfSV);
–        zakazuje
pobierania prowizji za pośrednictwo dotyczące zawodników niepełnoletnich
(§ 7 pkt 7 RfSV); oraz
–        ustanawia obowiązek ujawniania wynagrodzeń i płatności na rzecz agentów (§ 6 pkt 1 RfSV).
7.        Naruszenia tego regulaminu mogą podlegać karze jako niesportowe zachowania (§ 9 RfSV). W załączniku tego do regulaminu znajdują się wzory formularzy oświadczenia, które zobowiązany jest złożyć agent. Regulamin ten został włączony do okólnika nr 62 wysłanego przez DFL GmbH (spółkę zależną należącą w całości do DFL) w dniu 12 stycznia 2018 r. do osób zarządzających w klubach i spółkach kapitałowych w Bundeslidze i drugiej Bundeslidze, aby poinformować je między innymi o umowach dotyczących pośrednictwa w sprzedaży(11).
8.        W swoich powództwach powodowie w postępowaniu głównym sprzeciwili się niektórym przepisom RfSV i wnieśli o zastosowanie środków tymczasowych.
9.        Landgericht Frankfurt am Main
(sąd krajowy
we Frankfurcie nad Menem, Niemcy) częściowo uwzględnił żądania pozwów. Po rozpatrzeniu apelacji powodów Oberlandesgericht Frankfurt am Main
(wyższy sąd krajowy
we Frankfurcie nad Menem, Niemcy) uwzględnił inne żądania pozwów, oddalając apelację w pozostałym zakresie i apelację wzajemną DFB.
10.      We wniesionych do Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości, Niemcy) rewizjach powodowie w dalszym ciągu wnoszą o zaniechanie naruszeń, a DFB nadal wnosi o oddalenie powództwa. Ten sąd z kolei, powziąwszy wątpliwości co do wykładni uregulowań prawa Unii powołanych przez strony, postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)      Czy wydany przez związek sportowy zbiór przepisów, który jest skierowany do członków związku i który reguluje korzystanie z usług przedsiębiorstw nienależących do związku na rynku wyższego szczebla w stosunku do działalności związku, podlega zasadom wypracowanym przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyrokach [Wouters] i [Meca‑Medina], zgodnie z którymi przy stosowaniu zakazu karteli
–      należy uwzględnić całościowy kontekst, w jakim dana decyzja została podjęta lub w jakim wywołuje skutki, a w szczególności jej cele,
–      oraz następnie należy zbadać, czy wynikające z tej decyzji skutki ograniczające konkurencję są nierozłącznie związane z realizowaniem wyznaczonych celów
–      i czy są one proporcjonalne do tych celów (schemat badania zwany dalej »testem
Meca‑Medina«)?
2)      W wypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze: czy w takim przypadku test Meca‑Medina należy zastosować do wszystkich regulacji tego zbioru przepisów, czy też zależy to od kryteriów merytorycznych, takich jak bliskie lub dalekie powiązanie poszczególnej regulacji z działalnością sportową związku?”.
11.      Uwagi na piśmie przedstawili: jeden z powodów w postępowaniu głównym (ROGON GmbH
& Co. KG), DFB, rządy niemiecki i francuski oraz Komisja Europejska.
12.      Sąd, pismem z 19 marca 2024 r., na podstawie art. 62 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości wezwał
zainteresowane strony do przedstawienia uwag w zakresie wpływu wyroków ISU, Superleague i Royal Antwerp na
treść
odpowiedzi, jakiej należy udzielić na pytania prejudycjalne w niniejszej sprawie.
DFB, rządy niemiecki i francuski, ROGON oraz Komisja
zadośćuczyniły temu wezwaniu.
13.      Strony te, z wyjątkiem rządu francuskiego, zostały również wysłuchane na rozprawie w dniu 12 lutego 2024 r.
III. Analiza
14.      Poprzez swoje dwa pytania prejudycjalne sąd odsyłający dąży do wyjaśnienia zakresu zasad wypracowanych w orzecznictwie Meca‑Medina oraz konkretnego sposobu, w jaki zasady te powinny być stosowane w sprawie dotyczącej zbioru przepisów wydanych przez federację sportową.
A.      W przedmiocie pytania pierwszego: zakres orzecznictwa Meca‑Medina
15.      Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy wydany przez związek sportowy zbiór przepisów, który jest skierowany do członków związku i który reguluje korzystanie z usług przedsiębiorstw nienależących do związku na rynku wyższego szczebla w stosunku do działalności związku, podlega orzecznictwu Meca‑Medina.
16.      W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie chciałbym najpierw przypomnieć zarys orzecznictwa Meca‑Medina (sekcja 1), następnie spróbować określić jego genezę w ramach wspólnotowego systemu prawa konkurencji (sekcja 2) i wreszcie wyjaśnić jego logikę i zakres stosowania (sekcja 3). Na podstawie tych rozważań odniosę się do zagadnień poruszonych w konkretnych pytaniach przedstawionymi przez sąd odsyłający (sekcja 4).
17.      Na wstępie chciałbym wyjaśnić, że w niniejszej opinii zajmę się kwestiami prawnymi podniesionymi przez sąd odsyłający na podstawie przyjętego przez mnie rozumienia orzecznictwa Meca‑Medina w aktualnym stanie prawnym ukształtowanym wyrokami Trybunału w sprawach, o których mowa w pkt 1 powyżej.
1.      Zarys orzecznictwa Meca‑Medina
18.      Orzecznictwo Meca‑Medina zostało przybliżone zwięźlej w pkt 183–187 wyroku Superleague. Trybunał przypomniał najpierw, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie wszystkie porozumienia między przedsiębiorstwami, decyzje związków przedsiębiorstw i uzgodnione praktyki, które ograniczają swobodę działania tych przedsiębiorstw, są nieodzownie objęte zakazem zawartym w art. 101 ust. 1 TFUE. Trybunał dodał, że
w rzeczywistości „[b]adanie kontekstu gospodarczego i prawnego, w jaki wpisują się niektóre z tych porozumień i niektóre z tych decyzji, może […] prowadzić do stwierdzenia, po pierwsze, że są one usprawiedliwione realizacją jednego lub większej liczby uzasadnionych celów leżących w interesie ogólnym, które same w sobie są pozbawione antykonkurencyjnego charakteru, po drugie, że konkretne środki, które wykorzystano do realizacji tych celów, są rzeczywiście do tego konieczne, a po trzecie, że nawet jeśli okaże się, iż nieodłącznym skutkiem tych środków jest ograniczenie lub zakłócenie konkurencji, przynajmniej potencjalnie, ów nieodłączny skutek nie wykracza poza to co konieczne, w szczególności nie dochodzi do wyeliminowania wszelkiej konkurencji”.
19.      Następnie Trybunał stwierdził, że zasady te mają zastosowanie „w szczególności w przypadku porozumień lub decyzji mających postać przepisów przyjętych przez stowarzyszenie takie jak stowarzyszenie zawodowe lub stowarzyszenie sportowe, aby realizować określone cele etyczne lub deontologiczne, a mówiąc szerzej, by określić ramy wykonywania działalności zawodowej, jeżeli dane stowarzyszenie wykaże, że przypomniane powyżej przesłanki są spełnione”.
20.      Trybunał uznał z kolei, że orzecznictwo to nie znajduje zastosowania „w przypadku zachowań, które – niezależnie od tego, czy ich autorem jest takie stowarzyszenie, i niezależnie od uzasadnionych celów interesu ogólnego, na które można by się powołać w celu ich wyjaśnienia – naruszają [unijne przepisy regulujące konkurencję] ze względu na sam swój charakter”. Trybunał podsumował
zatem, że orzecznictwo Meca‑Medina nie
ma zastosowania do porozumień, których celem jest ograniczenie konkurencji.
2.      Geneza orzecznictwa Meca‑Medina
21.      Duży
wysiłek intelektualny
włożono w doktrynie w analizę znaczenia i racji bytu orzecznictwa Meca‑Medina. Na przykład niektórzy autorzy uznali, że orzecznictwo to wprowadza swojego rodzaju „regułę rozsądku” (inspirowaną amerykańskim prawem antymonopolowym) w unijnym prawie konkurencji, inni stwierdzili istnienie podobieństw z logiką przyjętą w orzecznictwie dotyczącym swobodnego przepływu (pozwalającą na uzasadnienie oparte na różnych interesach porządku publicznego), a jeszcze inni uznali je za wariant doktryny „ograniczeń akcesoryjnych” (a zatem określali je jako „akcesoryjność regulacyjną”)(12).
22.      Moim zdaniem orzecznictwo Meca‑Medina można wyjaśnić poprzez odejście od jego specyfiki i rozpatrzenie go w szerszym kontekście wykładni i stosowania unijnych przepisów dotyczących konkurencji, co najmniej w kilku ostatnich dziesięcioleciach(13).
23.      W wielu orzeczeniach wydanych przez Trybunał w tym okresie bardzo wyraźnie wskazano bowiem, że prawidłowe stosowanie art. 101 i 102 TFUE wymaga, aby organy powstrzymały się od zbędnego formalizmu i prawidłowo zbadały wszystkie istotne prawne i gospodarcze okoliczności omawianej sytuacji. Niezależnie od tego, czy dane zachowanie ma charakter wielostronny czy jednostronny oraz czy podejrzewa się, że stanowi ono ograniczenie konkurencji „ze względu na cel” lub „ze względu na skutek”, jego zgodność z unijnym prawem konkurencji nie może być oceniana w sposób czysto abstrakcyjny, lecz zawsze zależy od szerszego kontekstu(14). Zasada ta została zresztą wyraźnie potwierdzona w pkt 42 wyroku Meca‑Medina.
24.      Z tego względu porozumienie między przedsiębiorstwami lub decyzja związku przedsiębiorstw mogą ograniczać, niekiedy w znaczący sposób, swobodę działania zainteresowanych przedsiębiorstw, przy czym takie porozumienie lub decyzja nie muszą być antykonkurencyjne. Być może wyda się to oczywiste, lecz pragnę ponownie podkreślić, że celem unijnych przepisów antymonopolowych nie jest ochrona niezakłóconej działalności handlowej podmiotów gospodarczych, lecz zapewnienie właściwego i skutecznego funkcjonowania rynków Unii, przyczyniając się w ten sposób do optymalnej alokacji zasobów i dobrobytu obywateli Unii(15).
25.      Ujmując rzecz najprościej, porozumienie lub decyzja mają bowiem charakter antykonkurencyjny, a zatem są zakazane przez art. 101 ust. 1 TFUE, jeżeli faktycznie lub potencjalnie(16) utrudniają
lub powstrzymują
konkurencję między przedsiębiorstwami lub je zniechęcają do takiej konkurencji, która w przeciwnym razie miałaby miejsce, a tym samym owo porozumienie lub owa decyzja wywierają negatywny wpływ na dobrobyt konsumentów. Ma to miejsce w przypadku, gdy dane zachowanie może, w perspektywie krótko- lub średnioterminowej, bezpośrednio spowodować wzrost cen, zmniejszenie produkcji lub zahamować innowacyjność. Może to mieć miejsce również w przypadku, gdy dane zachowanie zmienia strukturę konkurencji na rynku – tworząc bariery wejścia na rynek, zwiększając koncentrację rynku itd. – w sposób, który może doprowadzić w przyszłości do opisanej powyżej sytuacji(17).
26.      Natomiast porozumienie lub decyzja, które –
rozpatrywane jako całość –
nie mają skutku antykonkurencyjnego na rynku, nie są objęte zakresem stosowania art. 101 ust. 1 TFUE. Jest tak pomimo uwzględnienia pewnych elementów, które – rozpatrywane odrębnie i in abstracto – pozornie lub faktycznie wiążą się z pewnymi skutkami ograniczającymi (jak na przykład klauzule o zakazie konkurencji, klauzule wyłączności itd.). Dobrym przykładem w tym względzie są umowy franczyzy i umowy o dystrybucję selektywną.
27.      Ponadto w niektórych nowszych sprawach ponownie potwierdzono to podejście: sam fakt, że porozumienie zawierające klauzulę, która –
rozpatrywana samodzielnie –
mogła zniechęcić nowe podmioty do wejścia na rynek (wyrok CB(18)), doprowadziło do większej jednolitości cen między istniejącymi konkurentami (wyrok Budapest Bank(19)) lub doprowadziło do zawarcia porozumienia w sprawie podziału rynku (wyrok EDP(20)), nie został uznany przez Trybunał za wystarczający do stwierdzenia niezgodności porozumienia jako takiego z art. 101 TFUE. W tym celu za konieczne uznano przeprowadzenie bardziej szczegółowej oceny rozpatrywanego środka w jego odpowiednim kontekście prawnym i gospodarczym.
28.      Zasady te leżą również u podstaw orzecznictwa dotyczącego ograniczeń akcesoryjnych. Jak przypomniał Trybunał w wyroku z września 2024 r w sprawie Booking.com: „Jeśli określona operacja lub działalność nie jest objęta zasadą zakazu przewidzianą w art. 101 ust. 1 TFUE z powodu jej neutralności lub pozytywnego skutku w zakresie konkurencji, ograniczenie autonomii handlowej jednego lub większej liczby uczestników tej operacji lub działalności także nie jest objęte wspomnianą zasadą zakazu, jeżeli to ograniczenie jest obiektywnie konieczne do realizacji wspomnianej operacji lub działalności oraz proporcjonalne do celów jednej lub drugiej”(21).
29.      W związku z tym „[w] przypadku […] gdy nie można oddzielić takiego ograniczenia od operacji lub działalności głównej bez zagrożenia istnieniu i celom tej operacji lub tej działalności, należy zbadać zgodność tego ograniczenia z art. 101 TFUE wspólnie ze zgodnością operacji lub działalności głównej, w stosunku do której jest ono akcesoryjne, nawet jeśli ograniczenie takie, rozpatrywane osobno, może się wydawać na pierwszy rzut oka objęte zasadą zakazu przewidzianą w art. 101 ust. 1 TFUE”(22).
30.      Aby ograniczenie mogło zostać uznane za „ograniczenie akcesoryjne”, muszą zatem zostać spełnione trzy główne przesłanki: (i) operacja główna winna nie mieć charakteru antykonkurencyjnego; (ii) ograniczenie musi być „niezbędne” do realizacji tej operacji (jego brak uniemożliwiłby tym samym realizację operacji głównej); oraz (iii) ograniczenie musi być „proporcjonalne” do celów leżących u podstaw rozpatrywanej operacji (tj. nie winno nie być realistycznych rozwiązań alternatywnych, które w mniejszym stopniu ograniczałyby konkurencję).
31.      Te trzy przesłanki wykazują wyraźne podobieństwo do trzech przesłanek, które, jak wskazano w pkt 18 niniejszej opinii, stanowią test Meca‑Medina. Oczywiście nie jest to przypadkowe. Orzecznictwo Meca‑Medina wyraźnie posiada wspólne cechy z orzecznictwem dotyczącym ograniczeń akcesoryjnych(23), ponieważ oba wynikają z podstawowej zasady unijnego prawa konkurencji, zgodnie z którą w celu ustalenia, czy dane zachowanie ma charakter antykonkurencyjny, należy oceniać zachowanie w odpowiednim kontekście prawnym i gospodarczym. W świetle logiki rządzącej orzecznictwem Meca‑Medina, do której zamierzam się teraz odnieść, wydaje mi się, że posłużenie się określeniem „akcesoryjności regulacyjnej” w stosunku do tego orzecznictwa jest całkiem trafne.
3.      Logika i zakres orzecznictwa Meca‑Medina
32.      Jak wspomniałem w mojej opinii w sprawie RRC Sports(24), istnieją obszary, w których organy (Unii lub krajowe) mogą podjąć decyzję o powstrzymaniu się od regulowania niektórych aspektów danej działalności gospodarczej i pozostawieniu zainteresowanym podmiotom gospodarczym samodzielnego ustanowienia niezbędnych regulacji, a w razie potrzeby również ich egzekwowania oraz rozstrzygania ewentualnych sporów, za pośrednictwem niezależnych organizacji, związków zawodowych lub stowarzyszeń przedstawicielskich. Istnieje szereg powodów – których nie ma potrzeby tutaj przytaczać(25) – dla których wybór władz o pozostawieniu do samoregulacji pewnych kwestii może być korzystny dla organów publicznych, właściwych uczestników rynku i wreszcie ich klientów.
33.      Dotyczy to również środków, które, jak już wyjaśniłem, mogą wywoływać pewne skutki ograniczające. Środki samoregulacji, które na przykład mają na celu zapewnienie minimalnych wymogów jakościowych lub uniknięcie konfliktów interesów, oszustw lub nadużyć, mogą zwiększyć zaufanie konsumentów do podmiotów rynkowych, a tym samym zwiększyć efektywność rynku. W takich sytuacjach rynek może się rozwijać i stać się ogólnie bardziej konkurencyjny.
34.      Ponadto w tradycyjnym orzecznictwie dotyczącym ograniczeń akcesoryjnych przedsiębiorstwa realizują cel handlowy, który ogólnie nie jest antykonkurencyjny(26). Oznacza to, że celem transakcji jest albo zwiększenie konkurencji, albo przynajmniej osiągnięcie neutralności w tym względzie. W każdym wypadku chodzi o cel polegający na wspieraniu interesów gospodarczych uczestniczących przedsiębiorstw(27). Natomiast w sprawach takich jak Meca‑Medina związany z rynkiem cel, o ile występuje, jest realizowany równolegle lub zbiega się z „jednym lub większą liczbą uzasadnionych celów leżących
w interesie ogólnym”(28): takich jak zapewnienie prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości (wyrok Wouters(29)), zadbanie o zdrowie sportowców, uczciwość i obiektywizm w zawodach, jak również wartości etyczne sportu (wyrok Meca‑Medina(30)), zapewnienie „dobrej administracji w dziedzinie księgowości przedsiębiorstw i w dziedzinie podatków” (wyrok OTOC(31)), ochrona konsumentów (wyrok Consiglio nazionale dei geologi(32)) czy bezpieczeństwo drogowe (wyrok API(33)).
35.      Tymczasem tego rodzaju (formalne lub nieformalne, wyraźne lub dorozumiane) akceptowanie przez władze publiczne uprawnień wykonywanych przez samorządy zawodowe i wynikająca z tego odpowiedzialność ponoszona przez podmioty prywatne(34) oznacza nieuchronnie przyznanie tym podmiotom pewnego zakresu swobody przy ustalaniu właściwych zasad i norm. Mogą bowiem istnieć różne zgodne z prawem rozwiązania, które organy te mogłyby przyjąć dla osiągnięcia danych celów i których wpływ na konkurencję jest w dużej mierze równoważny.
36.      Znajduje to odzwierciedlenie w wyroku Wouters, w którym Trybunał podkreślił, że organ samorządu zawodowego „miał podstawy, aby racjonalnie uznać, iż [rozpatrywany środek], pomimo pociągania za sobą skutków ograniczających konkurencję, jest konieczny do prawidłowego wykonywania zawodu adwokata w formie, w jakiej jest on zorganizowany w omawianym państwie członkowskim”(35).
37.      Mam świadomość, że termin „racjonalny” nie występuje w wyrokach UIP, Superleague, Royal Antwerp
ani FIFA. Jednakże w niektórych z tych wyroków Trybunał wyraził to samo pojęcie w inny sposób, wyjaśniając, że:
„[Warunek konieczności zastosowania środka] wymaga oceny i porównania wpływu tego zachowania i wpływu realnie możliwych środków alternatywnych w celu ustalenia, czy wzrost efektywności spodziewany w przypadku rzeczonego zachowania można by osiągnąć za pomocą mniej restrykcyjnych dla konkurencji środków. Przesłanka ta nie może natomiast prowadzić, gdyby była taka możliwość, do wyboru między danym zachowaniem a rzeczonymi alternatywnymi środkami, w przypadku gdy nie wydaje się, aby środki te ograniczały konkurencję w mniejszym stopniu”(36).
38.      Jednocześnie jednak korzystanie z takiego zakresu uznania powinno być ograniczone i w razie wątpliwości nie może pozostać nieskontrolowane. Oczywiste jest, że zasady i normy ustanowione przez te organy mogą dotyczyć kwestii (taryf, warunków wejścia itp.), które, przynajmniej potencjalnie, mogą stwarzać problemy z punktu widzenia konkurencji. Nawet jeśli przepisy te są przyjmowane dla osiągnięcia zgodnego z prawem celu leżącego w interesie publicznym, konkretne skutki dla konkurencji mogą jednak być problematyczne, a zatem wymagać właściwej oceny w ramach określonych w art. 101 TFUE(37). Wyjaśnia to, dlaczego orzecznictwo Meca‑Medina dopuszcza możliwość, że niektóre środki samoregulacji nie podlegają zakresowi stosowania art. 101 ust. 1 TFUE, jednak wyłącznie wówczas, gdy spełnione są określone warunki.
39.      Jeśli tak nie jest, nie oznacza to, że dany środek jest koniecznie niezgodny z prawem Unii. Artykuł 101 ust. 3 TFUE przewiduje bowiem możliwość wyłączenia środków ograniczających konkurencję z zakazu ustanowionego w art. 101 ust. 1 TFUE, jeżeli wynikające z nich korzyści gospodarcze przeważają nad skutkami negatywnymi(38).
40.      Mając powyższe na uwadze, pragnę przedstawić kilka dodatkowych uwag w celu bardziej wyczerpującego wyjaśnienia zakresu orzecznictwa
Meca‑Medina.
41.      Po pierwsze, choć orzecznictwo Meca‑Medina w żadnym razie nie stanowi dla podmiotów samorządowych karty bezkarności, to jednak przyznaje im nieco szerszy zakres swobody działania niż ten, którym dysponują inne przedsiębiorstwa czy związki przedsiębiorstw realizujące wyłącznie cele komercyjne. Jak wyjaśniono powyżej, przyczyna tego względnie łagodniejszego traktowania leży w decyzji władz publicznych, by uregulowanie niektórych aspektów danej działalności zawodowej lub gospodarczej pozostawić regułom ustanawianym przez podmioty reprezentujące zainteresowane przedsiębiorstwa – lub przynajmniej przez grupę przedsiębiorstw, która reprezentuje cała kategorię i działa w jej imieniu.
42.      Uważam zatem, że możliwe jest uznanie, iż chociaż nie jest bezwzględnie konieczne, aby właściwe organy publiczne (niezależnie od tego, czy są to organy europejskie czy krajowe), formalnie powierzyły danemu podmiotowi odpowiedzialność za realizację w ramach jego działalności statutowej pewnego uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym, organy te muszą co najmniej uznać i zaakceptować działalność samoregulacyjną tego podmiotu(39).      Dostrzegam pewne wskazujące na to elementy w decyzjach sądów unijnych w sprawach Wouters(40), Meca‑Medina(41), API(42), ONP(43) i FIFA(44). Ponadto wszystkie najnowsze orzeczenia
odnoszące się do tej kwestii dotyczyły środków przyjmowanych przez stowarzyszenia zawodowe lub
sportowe(45). Jak stwierdził Trybunał w sprawie Superleague, orzecznictwo Meca‑Medina „ma zastosowanie w szczególności w przypadku porozumień lub decyzji mających postać przepisów przyjętych przez stowarzyszenie takie jak stowarzyszenie zawodowe lub stowarzyszenie sportowe, aby realizować określone cele etyczne lub deontologiczne, a mówiąc szerzej, by określić ramy wykonywania działalności zawodowej, jeżeli dane stowarzyszenie wykaże, że przypomniane powyżej przesłanki są spełnione”(46).
43.      Moim zdaniem w aktualnym stanie prawnym, działając jednostronnie i bez pozwolenia władz publicznych, przedsiębiorstwa nie mogą same decydować, czy –
a jeśli tak, to w jakim zakresie – należy naruszyć konkurencję na danym rynku w celu realizacji określonego interesu ogólnego o charakterze publicznym. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy cel realizowany przez ten podmiot nie jest ściśle związany z jego główną działalnością.
44.      Tytułem przykładu: związki sportowe mogą dysponować pewną swobodą w decydowaniu o tym, jak najlepiej zwalczać doping(47) lub chronić młodych sportowców(48). Nie ma jednak żadnego powodu, aby dysponowały one taką swobodą przy przyjmowaniu środków mających na celu ochronę środowiska lub zwalczanie unikania opodatkowania(49). Każdy taki (ze wszech miar godny pochwały) środek, który miałby mieć wyraźny wpływ na konkurencję między przedsiębiorstwami w Unii Europejskiej, musiałby zostać zbadany zgodnie z tradycyjnymi regułami prawa konkurencji.
45.      Prawdą jest, że gdy władze publiczne w coraz większym stopniu zachęcają przedsiębiorstwa prywatne do przyjmowania planów i strategii z zakresu społecznej odpowiedzialności przedsiębiorstw, porozumienia między przedsiębiorstwami prywatnymi mogłyby skutecznie przyczynić się do osiągnięcia ważnych celów leżących w interesie publicznym. Ponadto na współczesnych rynkach w większym stopniu niż w przeszłości konkurujące ze sobą przedsiębiorstwa podejmują współpracę w zakresie odrębnych kwestii leżących w ich wspólnym interesie, zachowując jednocześnie ostrą rywalizację na rynku. Niektórzy naukowcy ukuli nowy termin dotyczący tego zjawiska, „współkonkurencja”, która w ich ocenie często stymuluje postęp i zwiększa wydajność na rynkach(50). Nie umniejsza to jednak faktu, że w przypadku kolizji celów leżących w interesie publicznym – z jednej strony konieczności zapewnienia konkurencyjności rynków, a z drugiej strony realizacji innego interesu ogólnego – przede wszystkim do organów władzy publicznej należy znalezienie optymalnego sposobu osiągnięcia równowagi(51).
46.      Po drugie, jeżeli podmioty prywatne zamierzają uregulować, za zgodą organów publicznych, niektóre aspekty danej działalności gospodarczej w ramach realizacji określonego interesu publicznego, wydaje mi się oczywiste, że powinny to czynić w sposób przejrzysty. Umożliwia to organom publicznym sprawowanie niezbędnego nadzoru oraz, w razie konieczności, podjęcie działań naprawczych. Jestem zatem stanowczo zdania, że nie można powoływać się na orzecznictwo Meca‑Medina w celu uzasadnienia potajemnych lub poufnych porozumień lub decyzji.
47.      Po trzecie, moim zdaniem użyte w orzecznictwie wyrażenie „uzasadniony cel leżący w interesie publicznym” implikuje konieczność, żeby dany interes został określony jako taki w odpowiednich przepisach unijnych lub w orzecznictwie unijnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 lit. b) TFUE ustanowienie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego należy do wyłącznej kompetencji Unii. Jeżeli zatem środek przyjęty przez stowarzyszenie prywatne jest (faktycznie lub potencjalnie) w stanie wywołać pewne skutki ograniczające na rynku wewnętrznym, może on być uzasadniony tylko wtedy, gdy uważa się, że interes ten zasługuje na ochronę w ramach porządku prawnego Unii.
48.      Po czwarte, nie można uznać za ustalone, że dany środek przyjęty przez podmioty prywatne, takie jak stowarzyszenia sportowe i zawodowe, rzeczywiście służy interesowi ogólnemu o charakterze publicznym. Jak słusznie zauważył rzecznik generalny M. Szpunar w swej opinii w sprawie Royal Antwerp Football Club, prywatne stowarzyszenia, takie jak federacje sportowe, są tworzone przede wszystkim w celu realizacji celów o charakterze gospodarczym i prywatnym, które mogą, ale nie muszą, być łatwe do pogodzenia z interesami publicznymi o charakterze niegospodarczym. Takie stowarzyszenia oczywiście „zachowywałyby się nieracjonalnie, gdyby usiłowały realizować cele publiczne wchodzące w bezpośredni konflikt z ich interesem handlowym”(52).
49.      Ponadto, jak podkreśliła spółka ROGON na rozprawie, kilka wydarzeń z ostatnich lat pokazuje, że niektóre związki sportowe mają niedoskonałe struktury zarządzania, w których mechanizmy kontroli wewnętrznej oraz zabezpieczenia przed przypadkami niewłaściwego zarządzania są ograniczone(53).
50.      W związku z tym wszelkie twierdzenia, że dany środek służy realizacji określonych celów leżących w interesie publicznym, muszą być możliwe do zweryfikowania i mogą zostać zaakceptowane tylko wtedy, gdy są poparte konkretnymi dowodami. Podejrzewam, że w przypadku prawie każdego środka przyjętego przez federację sportową lub organizację zawodową jakiś rodzaj interesu o charakterze ogólnym, który rzekomo jest realizowany, może zostać powołany ex post, gdy pojawi się potrzeba uzasadnienia środka(54). Nie jest to jednak wystarczające. Moim zdaniem z samego środka lub z kontekstu, w jakim został on przyjęty, musi jednoznacznie wynikać, jaki konkretny interes jest realizowany, a dany środek musi być rzeczywiście skonstruowany w taki sposób, aby
w znacznym stopniu przyczyniał się do zaspokojenia tego interesu(55).
51.      Nie muszę dodawać, że czysto prywatny cel ekonomiczny nie może stanowić „uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym” w rozumieniu orzecznictwa
Meca‑Medina(56).
Jednakże nic w orzecznictwie nie wskazuje na to, że umowa powinna realizować jedynie cel mieszczący się w zakresie stosowania orzecznictwa Meca‑Medina. Przeciwnie, w sprawie Meca‑Medina sądy Unii potwierdziły, że okoliczność, iż dany środek realizuje dwojaki cel (jeden o charakterze gospodarczym i prywatnym, a drugi o charakterze ogólnym i publicznym), nie wyklucza możliwości zastosowania tego orzecznictwa(57). Jest tak jednak wówczas, gdy prywatny cel ekonomiczny nie jest sam w sobie antykonkurencyjny. Prowadzi mnie to do piątego i ostatniego punktu.
52.      Po piąte, uważam za uzasadnione, że porozumienia lub decyzje ograniczające konkurencję „ze względu na cel” nie mogą wchodzić w zakres wyjątku przewidzianego w sprawie Meca‑Medina. Jak wyjaśniłem bardziej szczegółowo w mojej opinii w sprawie CD Tondela, porozumienie lub decyzja są ograniczające „ze względu na cel”, gdy ich uzasadnienie ekonomiczne (lub jedno z kluczowych uzasadnień) jest z natury antykonkurencyjne(58). W takim przypadku skutki ograniczające konkurencję nie mogą być uznane za „akcesoryjne”. Innymi słowy, skutki te nie są (niefortunnym, ale niestety nieuniknionym) produktem ubocznym, o ograniczonym znaczeniu, zgodnej z prawem działalności gospodarczej, która jest albo prokonkurencyjna, albo przynajmniej neutralna dla rynku. Są one raczej wynikiem transakcji, której uzasadnienie ekonomiczne jest zasadniczo sprzeczne z celami realizowanymi przez unijne prawo konkurencji. W tych okolicznościach nie można uznać, że rozpatrywana transakcja całkowicie wykracza poza zakres stosowania art. 101 TFUE, lecz wymaga odpowiedniej oceny zgodnie z ust. 1 i 3 tego artykułu.
53.      Niezależnie od tego, czy wymóg ten wynikał, jak stwierdził Trybunał w wyroku Superleague, „już w sposób dorozumiany, lecz niewątpliwy z orzecznictwa Trybunału”(59), która to kwestia była przedmiotem dyskusji w najnowszej doktrynie prawnej(60), wydaje mi się, że w każdym wypadku wymóg ten wynika z samej logiki systemu ustanowionego przez unijne przepisy dotyczące konkurencji(61).
54.      To właśnie w świetle tych zasad zbadam teraz kwestie podniesione przez sąd odsyłający.
4.      Kwestie podniesione przez sąd odsyłający
55.      We wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym sąd odsyłający wyjaśnia, dlaczego powziął wątpliwość, czy w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym orzecznictwo Meca‑Medina mogłoby znaleźć zastosowanie.
56.      Sąd odsyłający zauważa, że we wcześniejszych sprawach Trybunał musiał badać decyzje podejmowane przez stowarzyszenia zawodowe i sportowe, które poprzez ograniczenie swobody gospodarczego działania przez swoich członków mogły wpływać na konkurencję pomiędzy nimi. Natomiast zbiór przepisów będący przedmiotem niniejszej sprawy ma skutek ograniczający na rynku wyższego szczebla w stosunku do rynku, na którym działają członkowie związku(62), tj. na rynku usług pośrednictwa świadczonych przez agentów. Aby móc prowadzić działalność na tym rynku, agenci koniecznie muszą przestrzegać zasad przewidzianych w tym zbiorze przepisów. W przeciwnym razie ryzykują, że zawodnicy i kluby – pod presją sankcji ze strony DFB – powstrzymają się od korzystania z ich usług.
57.      W tym względzie sąd odsyłający przypomina jednak pewne ustalenia faktyczne poczynione przez Oberlandesgericht Frankfurt am Main (wyższy sąd krajowy we Frankfurcie nad Menem), którego orzeczenie jest przedmiotem rewizji. Oberlandesgericht Frankfurt am Main (wyższy sąd krajowy we Frankfurcie nad Menem) ustalił między innymi, że działalność agentów była bezpośrednio powiązana z rywalizacją sportową organizowaną przez DFB. W szczególności działalność ta ma decydujący wpływ na skład drużyn, ich ciągłość i siłę sportową, wpływając w ten sposób na uczciwość rywalizacji, a także na wyniki i zdrowie sportowców. Kwestionowany regulamin ma zapobiec zależnościom między agentami sportowymi, zawodnikami i klubami. Zdaniem tego sądu takie zależności mogłyby zagrozić uczciwości i rzetelności rywalizacji sportowej. W tym względzie sąd wskazał, że w przeszłości zawodnicy i kluby ponosili szkody finansowe i straty w obszarze działalności zawodowej w wyniku praktyk agentów, które miały konsekwencje również na gruncie prawa karnego.
58.      W tym kontekście pragnę zauważyć, że stanowisko Oberlandesgericht Frankfurt am Main (wyższego sądu krajowego we Frankfurcie nad Menem) wydaje się być w dużej mierze podzielane przez Parlament Europejski, który w swojej rezolucji z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie polityki sportowej Unii: ocena i możliwe kierunki dalszych działań między innymi „przypom[niał] o potrzebie uregulowania działań agentów i uzna[ł], że ostatnie reformy rynku transferów piłkarskich, w tym […] wymogi dotyczące licencjonowania agentów oraz ograniczenie prowizji agentów, stanowią krok we właściwym kierunku; w[ezwał] właściwe władze sportowe, by zapewniły szybkie wdrożenie tych reform, i [za]apel[ował] do Komisji o monitorowanie postępów”(63). Niektóre badania zlecone w przeszłości przez instytucje Unii wydają się potwierdzać kluczową rolę, jaką odgrywają agenci w branży sportowej, a także istnienie niedopuszczalnych praktyk, w których uczestniczyli niektórzy agenci(64).
59.      Ponadto sąd odsyłający wskazuje, że w doktrynie wyrażone zostały rozbieżne poglądy na temat tego, czy przyjęcie przez związek zbioru przepisów, który ogranicza gospodarczą swobodę działania niezrzeszonych przedsiębiorstw, może być uzasadnioney w świetle orzecznictwa Meca‑Medina.
60.      Zgodnie z jednym z poglądów orzecznictwo Meca‑Medina może mieć zastosowanie do zbioru przepisów wydanych przez związek sportowy tylko wtedy, gdy służą one celom czysto sportowym lub przynajmniej charakterystycznym dla sportu. Orzecznictwo nie ma natomiast zastosowania do zbioru przepisów, których przedmiot nie dotyczy bezpośrednio branży sportowej, ponieważ regulują one działalność gospodarczą przedsiębiorstw, które nie są członkami związku sportowego, a zatem nie są w stanie wpłynąć na treść przepisów w zakresie sportu.
61.      Zgodnie z innym poglądem zastosowanie orzecznictwa Meca‑Medina nie zależy od tego, czy regulamin związku sportowego dotyczy wyłącznie elementów jego działalności czysto związanych ze sportem, czy też ma bezpośredni wpływ na inne rynki. Kluczowe znaczenie ma raczej to, czy istnieje jakikolwiek związek między regulaminem związku a organizacją i prawidłowym przebiegiem zawodów sportowych. Jedynym przypadkiem, w którym orzecznictwo Meca‑Medina nie miałoby zastosowania, byłaby – zgodnie z tym poglądem – sytuacja, w której kwestionowany regulamin realizuje cele czysto handlowe (związku) i nie można zidentyfikować żadnego celu związanego ze sportem w odniesieniu do konkretnych zawodów sportowych.
62.      Jestem zdania, że prawidłowa odpowiedź na pierwsze zadane pytanie leży nieco pośrodku między dwoma poglądami streszczonymi powyżej. Pierwszy z nich wydaje się zbyt rygorystyczny, a drugi zbyt szeroki.
63.      Wyjaśniłem już, że zgodnie z logiką orzecznictwa Meca‑Medina ma ono umożliwiać organom publicznym pozostawienie pewnych kwestii do samoregulacji przez podmioty prowadzące daną działalność gospodarczą(65). Wydaje mi się zatem oczywiste, że upoważnienie udzielone przez władze publiczne stowarzyszeniom prywatnym –
wyrażone poprzez formalne przekazanie lub powierzenie kompetencji czy też poprzez zwykłe tolerowanie ich wykonywania(66) – powinno co do zasady ograniczać się do działalności prowadzonej przez przedsiębiorstwa zrzeszone w danym stowarzyszeniu. Nie byłoby prawnie uzasadnione rozszerzanie kompetencji tego podmiotu na obszary działalności gospodarczej wykraczające poza cel działania określony w statucie stowarzyszenia.
64.      Równie jasne jest jednak dla mnie, że regulacje pochodzące od takich stowarzyszeń mogą w różnym stopniu wpływać na działalność gospodarczą powiązaną z obszarami, które wchodzą bezpośrednio w zakres ich podstawowych zadań statutowych. Może to być nieuniknione. Na przykład w sprawie Wouters środek będący przedmiotem postępowania – zakaz nawiązywania przez adwokatów zintegrowanej współpracy z biegłymi księgowymi – został przyjęty przez niderlandzki samorząd adwokatury. Niemniej jednak środek ten miał wpływ na działalność zawodową zarówno biegłych księgowych, jak i adwokatów.
65.      Takie zdarzenie wydaje mi się jeszcze bardziej prawdopodobne na rynkach, które nie są po prostu powiązane, ale faktycznie współzależne, i na których współpraca na różnych poziomach jest niezbędna do zapewnienia samego istnienia produktu końcowego(67). W szczególności w „ekosystemie” piłkarskim różne kategorie podmiotów gospodarczych (kluby, federacje krajowe i międzynarodowe, zawodnicy, agenci, sponsorzy, nadawcy itd.) muszą współdziałać i do pewnego stopnia współpracować w celu zapewnienia rentowności systemu i jego atrakcyjności dla konsumentów końcowych: kibiców. To oni ostatecznie finansują, bezpośrednio i pośrednio, cały sektor piłkarski. Gdyby produkt końcowy (mecze i turnieje piłkarskie) był nieatrakcyjny, wiele podmiotów zaangażowanych w ten ekosystem nie mogłyby nadal prowadzić swojej działalności.
66.      Zatem w zakresie, w jakim – jak ustalił Oberlandesgericht Frankfurt am Main (wyższy sąd krajowy we Frankfurcie nad Menem) – działalność agentów może mieć bezpośredni i znaczący wpływ na uczciwość rywalizacji, wyniki i zdrowie sportowców, bez trudu przychodzi mi stwierdzenie, że przepisy dotyczące działalności agentów mogą wpływać na sferę zadań związku sportowego. Oczywiście dzieje się tak jedynie wówczas, gdy dany zbiór przepisów reguluje aspekty działalności agentów, w odniesieniu do których spełnione jest kryterium „bezpośredniego i znaczącego wpływu”.
67.      Tym bardziej nie widzę podstaw dla argumentów, że takie regulacje mogą dotyczyć jedynie etyki zawodowej członków związku sportowego lub reguł gry i sposobu rozgrywania zawodów. W tym względzie uważam, że argumenty te mogą wynikać z mylenia pojęć. Z jednej strony Trybunał orzekł, że niektóre „przepisy czysto sportowe” nie są objęte zakresem stosowania unijnych przepisów prawa konkurencji, ponieważ, jak wyjaśniłem w mojej opinii w sprawie RRC Sports(68), przepisy te nie dotyczą ekonomicznych aspektów sportu i nie wywołują skutków ograniczających o pewnym znaczeniu dla danej działalności gospodarczej. Z drugiej strony środki takie jak te, które były rozpatrywane w orzecznictwie
Meca‑Medina, dotyczą bezpośrednio działalności gospodarczej i mogą rzeczywiście mieć wpływ na jej prowadzenie, co może ewentualnie mieć konsekwencje dla konkurencyjności rynków. Jako takie środki te wchodzą co do zasady w zakres stosowania unijnych przepisów dotyczących konkurencji. Trybunał stwierdził jedynie, że przy spełnieniu określonych warunków środki te nie są objęte zakazami ustanowionymi w art. 101 ust. 1 i art. 102 TFUE.
68.      Moim zdaniem istnieją trzy główne pytania, na które powinien odpowiedzieć sąd mający za zadanie ustalenie, czy wydany przez związek sportowy
zbiór przepisów, którego skutki wykraczają poza podstawową działalność samego związku, może zostać poddany kontroli na podstawie orzecznictwa Meca‑Medina. Po pierwsze, czy interes chroniony takimi regulacjami może zostać uznany w prawie Unii za rzeczywiście stanowiący interes publiczny? Po drugie, w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy realizacja tego celu należy ogólnie do zadań związków, które zostały uznane lub zaakceptowane przez właściwe organy publiczne? Po trzecie, jeżeli tak, to czy regulamin związku rzeczywiście służy realizacji tego interesu?
69.      Jeżeli odpowiedź na te trzy pytania jest twierdząca, uważam, że sporny zbiór przepisów może co do zasady być badany w świetle testu Meca‑Medina, nawet jeśli dotyczy również działalności gospodarczej przedsiębiorstw, które nie są reprezentowane przez związek (i w jego ramach).
70.      Powtórzę, że nie można tego uznać za przyznanie carte blanche związkom sportowym. Nie pozostaje bynajmniej bez znaczenia stopień powiązania między podstawową działalnością związku a działalnością osoby trzeciej (w tym przypadku usługami agentów). Przeciwnie, ma on oczywisty wpływ na stosowanie orzecznictwa Meca‑Medina w odniesieniu do koniecznego i proporcjonalnego charakteru przedmiotowego zbioru przepisów. Pełni on podwójną i uzupełniającą rolę.
71.      Z jednej strony im słabszy jest bowiem wpływ, jaki osoby trzecie mogą wywierać na działalność i proces decyzyjny związku, który przyjął dany zbiór przepisów, tym mniejsze jest prawdopodobieństwo, że regulacje te mogą zostać uznane za konieczne lub proporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu.
72.      Z drugiej strony im większy jest wpływ, jaki
dany zbiór przepisów wywiera na działalność gospodarczą osób trzecich, tym bardziej regulacje te można uznać za niekonieczne lub nieproporcjonalne do osiągnięcia zamierzonego celu.
73.      W tym kontekście nie muszę chyba dodawać, że rzeczywisty i znaczący udział zainteresowanych osób trzecich w procedurze przyjmowania danego zbioru przepisów z pewnością przyczyniłby się do zapewnienia jego konieczności i proporcjonalnego charakteru, a także do umocnienia jego wiarygodności.
74.      W świetle powyższych rozważań jestem zdania, że na pierwsze pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż art. 101 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że orzecznictwo Meca‑Medina ma zastosowanie do wydanego przez związek sportowy
zbioru przepisów dotyczących korzystania z usług przedsiębiorstw działających na rynkach znajdujących się na wyższym lub niższym szczeblu w stosunku do działalności związku (lub jego członków), o ile usługi te mogą mieć bezpośredni i znaczący wpływ na podstawową działalność związku.
75.      Po zaproponowaniu odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne i przed przystąpieniem do analizy drugiego pytania prejudycjalnego chciałbym dodać ostatnią uwagę.
76.      Rozumiem, że zbiór przepisów zaskarżony przez powodów w postępowaniu głównym jest w dużej mierze podobny do przepisów zakwestionowanych przez powodów w postępowaniu, które doprowadziło Landgericht Mainz (sąd krajowy w Moguncji, Niemcy) do skierowania wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w sprawie RRC Sports. W mojej opinii w tej sprawie starałem się pomóc w udzieleniu sądowi odsyłającemu pewnych wskazówek co do sposobu, w jaki orzecznictwo Meca‑Medina powinno być stosowane w odniesieniu do regulacji będących przedmiotem tego postępowania, które, o ile dobrze rozumiem, są podobne do regulacji będących przedmiotem niniejszej sprawy(69). Mam zatem nadzieję, że rozważania przedstawione w tej opinii mogą być przydatne również dla Bundesgerichtshof (federalnego trybunału sprawiedliwości).
B.      W przedmiocie pytania drugiego
77.      Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy test Meca‑Medina należy stosować w odniesieniu do wszystkich regulacji zbioru przepisów rozpatrywanych łącznie, czy też do każdej z tych regulacji z osobna w świetle ich szczególnych cech (takich jak bliskie lub dalekie powiązanie tych regulacji z działalnością związku).
78.      W tym względzie zgadzam się z Komisją, że co do zasady każdą regulację zawartą w regulaminie przyjętym przez samorząd zawodowy lub związek sportowy należy analizować oddzielnie. Przedmiot tych regulacji może być inny i mogą one dotyczyć różnych rynków i kategorii przedsiębiorstw lub mieć wpływ na różne rynki i kategorie przedsiębiorstw. Podejście to zostało wyraźnie potwierdzone w wyroku Superleague, w którym Trybunał dokonał indywidualnej oceny zgodności poszczególnych regulacji.
79.      Mogą jednak wystąpić sytuacje, w których podział zbioru regulacji (całego regulaminu lub niektórych jego części) na poszczególne części składowe lub podczęści byłby sztuczny, ponieważ ów zbiór regulacji stanowi niepodzielną całość, a jego wpływ może być skutecznie oceniany tylko wtedy, gdy jest on rozpatrywany jako całość. Istotny jest mechanizm stworzony przez te regulacje, a fakt, że
może on zostać wprowadzony w drodze jednej lub szeregu regulacji, jest formalnością.
80.      Podobnie mogą istnieć regulacje, z których każda, rozpatrywana odrębnie, nie ogranicza odczuwalnie konkurencji, lecz które rozpatrywane jako całość mogą wywoływać bardziej znaczący wpływ na konkurencyjność danego rynku.
81.      W dwóch opisanych powyżej sytuacjach wydaje mi się, że właściwa ocena zbioru przepisów związku na gruncie unijnego prawa konkurencji wymaga od właściwych organów przeprowadzenia analizy, w ramach której całość lub część tych regulacji jest oceniana łącznie.
82.      Pragnę również dodać, że dokonując oceny poszczególnych regulacji lub zbioru przepisów w ramach testu Meca‑Medina, należy wziąć pod uwagę, na ile działalność związku jest blisko (lub daleko) powiązana z działalnością przedsiębiorstw, których te regulacje dotyczą, nawet jeśli działają one na odrębnym, choć powiązanym rynku. Jak wyjaśniono w punktach 70–72 powyżej, jest to element szczególnie istotny dla oceny, czy przedmiotowe regulacje są konieczne i proporcjonalne w świetle ich wkładu wniesionego w promowanie interesu publicznego, do którego dąży regulamin.
83.      W związku z powyższym proponuję, aby Trybunał odpowiedział na drugie pytanie prejudycjalne w ten sposób, że test Meca‑Medina należy co do zasady stosować do każdej regulacji zawartej w zbiorach przepisów przyjętych przez stowarzyszenie zawodowe lub związek sportowy, chyba że ze względu na pewne szczególne okoliczności miarodajna ocena wymaga łącznej oceny niektórych lub wszystkich tych regulacji. W tym kontekście stopień bliskości powiązania (lub oddalenie) między działalnością związku a działalnością przedsiębiorstw trzecich, których dotyczą regulacje, jest elementem istotnym przy ocenie, czy przedmiotowe regulacje są konieczne i proporcjonalne w świetle uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym.
IV.    Wnioski
84.      Podsumowując, proponuję, aby na pytania prejudycjalne przedstawione przez Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości, Niemcy) Trybunał odpowiedział następująco:
Artykuł 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
1)      Zasady wynikające z orzecznictwa Meca‑Medina mają zastosowanie do wydanego przez związek sportowy zbioru przepisów, który reguluje korzystanie z usług przedsiębiorstw nienależących do związku działających na rynkach wyższego lub niższego szczebla w stosunku do działalności związku (lub jego członków), o ile usługi te mogą mieć bezpośredni i znaczący wpływ na podstawową działalność związku.
2)      Warunki ustanowione w orzecznictwie Meca‑Medina powinny co do zasady być stosowane w odniesieniu do każdej regulacji zawartej w zbiorach przepisów przyjętych przez stowarzyszenie zawodowe lub związek sportowy, chyba że ze względu na pewne szczególne okoliczności miarodajna ocena wymaga łącznej oceny niektórych lub wszystkich tych regulacji. W tym kontekście stopień bliskości powiązania (lub oddalenie) między działalnością związku a działalnością przedsiębiorstw trzecich, których dotyczą regulacje, jest elementem istotnym przy ocenie, czy przedmiotowe regulacje są konieczne i proporcjonalne w świetle uzasadnionego celu leżącego w interesie publicznym.
1      Język oryginału: angielski.
2      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., International Skating Union/Komisja (C‑124/21 P, EU:C:2023:1012) (zwany dalej „wyrokiem ISU”).
3      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2023:1011) (zwany dalej „wyrokiem Superleague”).
4      Wyrok z dnia 21 grudnia 2023 r., Royal Antwerp Football Club (C‑680/21, EU:C:2023:1010) (zwany dalej „wyrokiem Royal Antwerp”).
5      Wyrok z dnia 4 października 2024 r., FIFA (C‑650/22, EU:C:2024:824) (zwany dalej „wyrokiem FIFA”).
6      Wyrok z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in. (C‑309/99, EU:C:2002:98) (zwany dalej „wyrokiem Wouters”).
7      Wyrok z dnia 18 lipca 2006 r., Meca‑Medina i Majcen/Komisja (C‑519/04 P, EU:C:2006:492) (zwany dalej „wyrokiem Meca‑Medina”).
8      Zobacz wyroki: z dnia 18 stycznia 2024 r., Lietuvos notarų rūmai i in. (C‑128/21, EU:C:2024:49, pkt 97–105); z dnia 25 stycznia 2024 r., Em akaunt BG (C‑438/22, EU:C:2024:71, pkt 21–35, 42–54).
9      C-209/23
(zwany dalej „wyrokiem RRC Sports”).
10      C-133/24 (zwany dalej „wyrokiem CD Tondela”).
11      W okólniku tym stwierdzono, że jako wynagrodzenie można uzgodnić jednorazową płatność ryczałtową lub wynagrodzenie wypłacane w ratach zróżnicowane w zależności od rekompensaty transferowej otrzymanej w przypadku usługi pośrednictwa w sprzedaży. Jednak wynagrodzenie to nie powinno stanowić udziału procentowego.
12      Zobacz w szczególności i z innymi odniesieniami G. Monti, art. 81 EC and Public Policy, Common Market Law Review,
Vol. 39, Issue 5, 2002, s. 1068, 1087–1090; A.P. Komninos, Non-competition Concerns: Resolution of Conflicts in the Integrated Article 81 EC, Working Paper (L) 08/05, The University of Oxford Centre for Competition Law and Policy, s. 10 i nast.; R. Nazzini, Article 81 EC between time present and time past: A normative critique of „restriction of competition” in EU law, Common Market Law Review, Vol. 43, Issue 2, 2006, s. 521 i nast..; R.Whish., Competition Law, 6th ed., Oxford University Press, 2006, s. 126–131.
13      Zobacz analogicznie wyrok z dnia 18 września 2001 r., M6 i in./Komisja (T‑112/99, EU:T:2001:215, pkt 75–77)..
14      Wymienić tu można w szczególności wyroki: z dnia 11 września 2014 r., CB/Komisja (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204); z dnia 6 września 2017 r., Intel/Komisja (C‑413/14 P, EU:C:2017:632); z dnia 2 kwietnia 2020 r., Budapest Bank i in. (C‑228/18, EU:C:2020:265); z dnia 30 stycznia 2020 r., Generics (UK) i in. (C‑307/18, EU:C:2020:52); z dnia 10 września 2024 r., Google i Alphabet/Komisja (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726).
15      Bardziej szczegółowo zobacz moja opinia w sprawie RRC Sports, pkt 26.
16      Zobacz w szczególności wyrok z dnia
5 grudnia 2024 r., Tallinna Kaubamaja Grupp i KIA Auto (C 606/23, EU:C:2024:1004, pkt 22 i nast.).
17      Zobacz na przykład podobnie wyrok z dnia 4 czerwca
2009 r., T-Mobile Netherlands i in. (C‑8/08, EU:C:2009:343, pkt 36–39).
18      Wyrok z dnia 11 września 2014 r., CB/Komisja (C‑67/13 P, EU:C:2014:2204, pkt 48, 87).
19      Wyrok z dnia 2 kwietnia 2020 r., Budapest Bank i in. (C‑228/18, EU:C:2020:265, pkt 51–86).
20      Wyrok z dnia 26 października 2023 r., EDP – Energias de Portugal i in. (C‑331/21, EU:C:2023:812, pkt 87–94).
21      Wyrok z dnia 19 września 2024 r., Booking.com i Booking.com (Deutschland) (C‑264/23, EU:C:2024:764, pkt 51).
22      Ibidem, pkt 52.
23      Zarówno w wyroku Wouters
(pkt 109), jak i w wyroku Meca‑Medina (pkt 42, 47) Trybunał uznał bowiem za istotny precedens wyrok z dnia 15 grudnia 1994 r., DLG (C‑250/92, EU:C:1994:413), w którym doktryna „ograniczeń akcesoryjnych” została uznana za mającą zastosowanie. W tej kwestii zob. także opinia rzecznika generalnego A. Rantosa w sprawie European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2022:993, pkt 87–92).
24      Zobacz pkt 30 niniejszej opinii.
25      W tym względzie ograniczę się do odesłania do opinii rzecznika generalnego F.G. Jacobsa w sprawach połączonych Pavlov i in. (od C‑180/98 do C‑184/98, EU:C:2000:151, pkt 92): „Stwierdziłem, że specyfika rynków usług świadczonych w ramach wolnych zawodów wymaga pewnej formy regulacji. Przeciwnicy samorządów zawodowych nalegają na to, aby to państwo, a przynajmniej organy regulacyjne kontrolowane przez państwo, regulowały wolne zawody, biorąc pod uwagę ryzyko nadużyć nieodłącznie związane z uprawnieniami regulacyjnymi. Niemniej jednak z ekonomicznego punktu widzenia pojawia się ponownie problem informacyjny. Złożony charakter tych usług i ich ciągła ewolucja poprzez szybko zmieniającą się wiedzę i rozwój techniczny utrudniają parlamentom i rządom przyjęcie niezbędnych szczegółowych i aktualnych przepisów. Samoregulacja wolnych zawodów przez ich doświadczonych przedstawicieli jest często korzystniejsza, ponieważ pozwala reagować z niezbędną elastycznością. Głównym wyzwaniem dla każdego systemu prawa konkurencji jest zatem zapobieganie nadużywaniu przez wolne zawody uprawnień regulacyjnych bez pozbawiania ich autonomii regulacyjnej”.
26      W celu odróżnienia go od „akcesoryjności regulacyjnej”, o której mowa w orzecznictwie Meca‑Medina, orzecznictwo to jest czasami określane jako odnoszące się do „akcesoryjności handlowej”. Zobacz na przykład R. Whish, przypis 12 powyżej,
op.cit., s. 128.
27      Zobacz na przykład wyroki: z dnia 25 października 1977 r., Metro SB‑Großmärkte/Komisja (26/76, EU:C:1977:167, pkt 22); z dnia 28 stycznia 1986 r., Pronuptia de Paris (161/84, EU:C:1986:41, pkt 15–27).
28      Zobacz wyrok Superleague, pkt 183 i przytoczone tam orzecznictwo (podkreślenie moje).
29      Punkt 97 tego wyroku.
30      Punkt 43 oraz 45 tego wyroku. Zobacz także art. 165 ust. 2 TFUE.
31      Wyrok z dnia 28 lutego 2013 r., Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas (C‑1/12, EU:C:2013:127, pkt 95) (zwany dalej „wyrokiem OTOC”).
32      Wyrok z dnia 18 lipca 2013 r. (C‑391/12, EU:C:2013:489, pkt 55,
56).
33      Wyrok z dnia 4 września 2014 r., API i in. (od C‑184/13 do C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 i C‑208/13, EU:C:2014:2147, pkt 50, 51).
34      Oczywiście sytuacja ta nie może obejmować formalnego przyznania przez władze państw członkowskich uprawnień regulacyjnych stowarzyszeniu zawodowemu, przy jednoczesnym zachowaniu uprawnień do określania kryteriów interesu publicznego i podstawowych zasad, z którymi muszą być zgodne przepisy stowarzyszenia, a także uprawnień do przyjmowania decyzji w ostateczności. W istocie w takich przypadkach zasady przyjęte przez stowarzyszenie zawodowe pozostają środkami państwowymi i nie są objęte postanowieniami traktatu mającymi zastosowanie do przedsiębiorstw. Zobacz podobnie wyrok OTOC, pkt 54.
35      Punkt 110 wyroku (podkreślenie moje). Zobacz także pkt 105 i 107 tego wyroku.
36      Podkreślenie moje. Zobacz wyroki: Superleague i in. (pkt 197); Royal Antwerp (pkt 124); FIFA (pkt 156).
37      Jak zauważył rzecznik generalny P. Léger
w opinii w sprawie Wouters i in. (C‑309/99, EU:C:2001:390), samo pojęcie „związku przedsiębiorstw” odgrywa szczególną rolę w (obecnym) art. 101 ust. 1 TFUE, ponieważ „jego celem jest uniknięcie sytuacji, w której przedsiębiorstwa unikają zastosowania względem nich reguł konkurencji z powodu samej formy, w jakiej koordynują one swoje zachowania na rynku.
Aby zagwarantować skuteczność tej zasady, [art. 101 ust. 1 TFUE] dotyczy nie tylko bezpośrednich sposobów tej koordynacji między przedsiębiorstwami (porozumień i praktyk uzgodnionych), lecz również zinstytucjonalizowanych form współpracy, czyli sytuacji, w których podmioty gospodarcze działają za pośrednictwem wspólnej struktury bądź wspólnego organu”. Zobacz pkt 62 tej opinii (C‑309/99, EU:C:2001:390).
38      Zobacz podobnie w szczególności wyroki: z dnia 25 października 1977 r., Metro SB‑Großmärkte/Komisja (26/76, EU:C:1977:167, pkt 21); z dnia 26 stycznia 2005 r., Piau/Komisja (T‑193/02, EU:T:2005:22, pkt 100–106); z dnia 23 listopada 2006 r., Asnef‑Equifax i Administración del Estado (C‑238/05, EU:C:2006:734, pkt 67); a także z dnia 25 stycznia 2024 r., Em akaunt BG (C‑438/22, EU:C:2024:71, pkt 33). W pkt 75–95 mojej opinii w sprawie RRC Sports poczyniłem kilka uwag na temat art. 101 ust. 3 TFUE.
39      Zobacz w tym względzie P.C. Mavroidis, D. Neven, „Legitimate Cels in antitrust analysis: The FIFA regulation of agents and the right to regulate football in Europe”, Concurrences nr 1‑2024, art. nr 117111.
40      Punkt 100 tego wyroku.
41      Wyrok z dnia 30 września 2004 r., Meca‑Medina i Majcen/Komisja (T‑313/02, EU:T:2004:282, pkt 38, 46).
42      Wyrok z dnia 4 września 2014 r., API i in. (od C‑184/13 do C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 i C‑208/13, EU:C:2014:2147, pkt 46, 47).
43      Wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r., ONP i in./Komisja (T‑90/11, EU:T:2014:1049, pkt 347).
44      Punkt 99 tego wyroku
45      Zobacz w szczególności orzecznictwo przywołane w przypisach 2–5 i 7 powyżej.
46      Punkt 183
tego wyroku.
47      Zobacz wyrok Meca‑Medina, pkt 43–45.
48      Zobacz między innymi wyroki: z dnia 15 grudnia 1995 r., Bosman (C‑415/93, EU:C:1995:463, pkt 106);
a także z dnia 16 marca 2010 r., Olympique Lyonnais (C‑325/08, EU:C:2010:143, pkt 39).
49      Zobacz podobnie wyrok FIFA, pkt 99.
50      A.M. Brandenburger, B.J. Nalebuff, Co-opetition:
A Revolution Mindset that Combines Competition and Cooperation, Crown Business, 1996.
51      Zobacz w tym względzie również moja opinia w sprawie RRC Sports, pkt 91.
52      C‑680/21, EU:C:2023:188, pkt 56–60.
53      Zobacz na przykład Biuro Narodów Zjednoczonych ds. Narkotyków i Przestępczości, Global Report on Corruption in Sport, 2022 (dostępne online), s. 3. Zobacz także komunikat Komisji „Developing the european dimension in sport” z dnia 18 stycznia 2011 r., COM(2011) 12 wersja ostateczna, sekcja 41.1. W przedmiocie tej kwestii zob. także pkt 94 mojej opinii w sprawie RRC Sports.
54      Podobnie B. Van Rompuy, EU Court of Justice Delineates the Scope of the Wouters Exception, Kluwer Competition Law Blog, 15 stycznia 2024 r.
55      Zobacz w tym kontekście opinia rzecznika generalnego A. Rantosa w sprawie European Superleague Company (C‑333/21, EU:C:2022:993, pkt 89 i przytoczone tam orzecznictwo).
56      Zobacz podobnie wyroki: z dnia 4 października 2011 r., Football Association Premier League i in. (C‑403/08 i C‑429/08, EU:C:2011:631, pkt 134–146); Superleague, pkt 210–241. W obu przypadkach nie rozważano nawet ewentualnego zastosowania orzecznictwa Meca‑Medina do badanych środków.
57      Zobacz wyrok z dnia 30 września 2004 r., Meca‑Medina i Majcen/Komisja (T‑313/02, EU:T:2004:282, pkt 57). W przedmiocie odwołania zob. pkt 46 i nast. wyroku Trybunału w sprawie Meca‑Medina.
58      Zobacz pkt 23–45 tej opinii.
59      Punkt 185 tego wyroku. Orzecznictwo nie było bowiem wystarczająco jasne w tej kwestii: porównaj wyrok z dnia 23 listopada 2017 r., CHEZ Elektro Bulgaria i FrontEx International (C‑427/16 i C‑428/16, EU:C:2017:890, pkt 53) z orzecznictwem przytoczonym w pkt 183 wyroku Superleague. Jednakże, jak wyjaśniono powyżej, wymóg ten był zawsze wspominany w orzecznictwie dotyczącym „akcesoryjności handlowej”.
60      Zobacz na przykład S. Weatherill, The impact of the rulings of 21 December 2023 on the structure of EU sports law, International Sports Law Journal, Vol. 23, 2023, s. 409–415.
61      Co ciekawe, niedawno argumentowano (G. Gryllos, G., „Anticompetitive object / effect: An overview of EU and national case law”, 21 marca 2025 r., e-Competitions, Art. No. 123946, s. 9), że zawarte w orzecznictwie Unii wymogi, aby uzasadnione cele leżące w interesie publicznym nie miały charakteru antykonkurencyjnego oraz aby dany środek nie eliminował wszelkiej konkurencji, przypominają stanowisko zajęte przez sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych w niektórych sprawach dotyczących sportu. W sprawach tych sąd ten odmówił przyznania specjalnego zwolnienia z Sherman Act
na rzecz ograniczeń w handlu nałożonych przez związki sportowe, uzasadniając to tym, że wspomniane ograniczenia służyły celom społecznym ważniejszym niż konkurencja. Zobacz ostatnio opinia sądu najwyższego Stanów Zjednoczonych z dnia 21 czerwca 2021 r. [141 S. Ct. 2141 (2021)].
62      Na tym rynku kluby i zawodnicy działają wyłącznie jako odbiorcy usług.
63      2021/2058 (INI) (Dz.U. 2022, C 224, s. 2). Podkreślenie moje. Wyrażenie „ostatnie reformy” odsyłało, o ile rozumiem, do tych, które doprowadziły do przyjęcia FIFA Football Agent Regulations (przepisów FIFA dotyczących agentów piłkarskich).
64      Zobacz na przykład „Study on Sports Agents in the European Union”, badanie zlecone przez Komisję Europejską, listopad 2009 r., s. 3, 4, 168, 169; R. Parrish i in., Promoting and Supporting Good Governance in the European Football Agents Industry – Sprawozdanie końcowe, opublikowane przez Komisję Europejską, 2019, s. 3, 4, 95, 96, 127–129.
65      Zobacz pkt 32 niniejszej opinii.
66      Zobacz pkt 42 niniejszej opinii
67      Zobacz odpowiednio wyrok z dnia 11 kwietnia 2000 r., Deliège (C‑51/96 i C‑191/97, EU:C:2000:199, pkt 56, 57).
68      Zobacz pkt 17–28 tej opinii.
69      Zobacz pkt 53–113 tej opinii.