62024TO0204
BESCHIKKING VAN HET GERECHT (Zevende kamer)
23 mei 2025 (
*1
)
„Beroep tot nietigverklaring – Europees Systeem voor financieel toezicht – Onderzoek wegens een inbreuk op het Unierecht – Aanbeveling van de Eiopa waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om het Unierecht na te leven – Artikel 17, lid 3, van verordening (EU) nr. 1094/2010 – Niet voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid”
In zaak T‑204/24,
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., gevestigd te Bratislava (Slowakije), vertegenwoordigd door A. Börner, S. Henrich en S. Förster, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa), vertegenwoordigd door A. Terstegen-Verhaag en S. Dispiter als gemachtigden, bijgestaan door H.‑G. Kamann, advocaat,
verweerster,
geeft
HET GERECHT (Zevende kamer),
samengesteld als volgt: K. Kowalik-Bańczyk (rapporteur), president, E. Buttigieg en G. Hesse, rechters,
griffier: V. Di Bucci,
gezien de stukken, met name:
–
de exceptie van niet-ontvankelijkheid die de Eiopa bij op 16 juli 2024 ter griffie van het Gerecht neergelegde akte heeft opgeworpen,
–
de opmerkingen van verzoekster over de exceptie van niet-ontvankelijkheid, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 29 augustus 2024,
–
de verzoeken tot interventie van de Slowaakse Republiek en de Europese Commissie, neergelegd ter griffie van het Gerecht op respectievelijk 23 juli en 2 augustus 2024,
de navolgende
Beschikking
1
Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., nietigverklaring van de aanbeveling van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa) van 16 mei 2022 aan de Národná banka Slovenska inzake de maatregelen die nodig zijn om te voldoen aan richtlijn 2009/138/EG (hierna: „bestreden handeling”).
Voorgeschiedenis van het geding
2
Verzoekster is een in Slowakije gevestigde levensverzekeringsmaatschappij die onder toezicht staat van de Národná banka Slovenska (nationale bank van Slowakije; hierna: „NBS”).
3
Op 17 maart 2022 heeft de Eiopa een onderzoek geopend overeenkomstig artikel 17, lid 2, van verordening (EU) nr. 1094/2010 van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 tot oprichting van een Europese toezichthoudende autoriteit (Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen), tot wijziging van besluit nr. 716/2009/EG en tot intrekking van besluit 2009/79/EG van de Commissie (PB 2010, L 331, blz. 48). Dit onderzoek had tot doel vast te stellen of de NBS haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van verzoekster had uitgeoefend overeenkomstig richtlijn 2009/138/EG van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2009 betreffende de toegang tot en uitoefening van het verzekerings- en het herverzekeringsbedrijf (Solvabiliteit II) (PB 2009, L 335, blz. 1).
4
Op 16 mei 2022 heeft de Eiopa de bestreden handeling vastgesteld krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010.
5
Bij die gelegenheid heeft de Eiopa om te beginnen vastgesteld dat verzoekster de regels inzake de technische voorzieningen, het solvabiliteitskapitaalvereiste en het minimumkapitaalvereiste alsmede de uit richtlijn 2009/138 voortvloeiende beleggingsregels niet in acht had genomen (punten 58‑80 en 101 van de bestreden handeling). Vervolgens heeft de Eiopa de door de NBS ten aanzien van verzoekster genomen toezichtsmaatregelen onderzocht en geconcludeerd dat de NBS, door niet tijdig en op evenredige wijze de nodige corrigerende maatregelen te treffen, het Unierecht had geschonden en de krachtens artikel 29, lid 1, en artikel 34, leden 1, 2 en 6, van richtlijn 2009/138 op haar rustende toezichtverplichtingen niet was nagekomen (punten 81‑100, 103 en 105 van de bestreden handeling). Ten slotte was de Eiopa van mening dat de NBS thans zo snel mogelijk moest handelen en maatregelen moest treffen om aan het Unierecht te voldoen (punten 97, 100, 104 en 105 van de bestreden handeling).
6
Bijgevolg heeft de Eiopa in punt 105 van de bestreden handeling de volgende twee „aanbevelingen” tot de NBS gericht:
„1. [D]e NBS zou[,] binnen een termijn van 45 kalenderdagen [...], een standpunt moeten innemen, controles moeten verrichten en conclusies moeten trekken met betrekking tot de naleving door [verzoekster] van [h]aar besluit van 19 april 2021 inzake inbreuken op de beleggings[regels] en [h]aar besluit van 14 januari 2022 inzake inbreuken op [de regels betreffende] technische voorzieningen.
2. De NBS zou overeenkomstig de artikelen 76, 138, 139 en 141 van richtlijn [2009/138] de nodige bepalingen en maatregelen moeten vaststellen om te verzekeren dat [verzoekster] binnen de voorgeschreven termijnen [aan haar verplichtingen] voldoet, in het kader van een alomvattende/geïntegreerde interventiestrategie van de NBS die leidt tot een duurzaam en structureel herstel van alle inbreuken of, waar passend of bindend, tot de intrekking van [verzoeksters] vergunning uit hoofde van artikel 144 van richtlijn [2009/138].”
7
Voorts heeft de Eiopa de NBS verzocht haar binnen tien dagen in kennis te stellen van de maatregelen die zij had genomen of voornemens was te nemen om de inachtneming van het Unierecht te verzekeren (punt 106 van de bestreden handeling).
8
Op 13 september 2022 heeft de Europese Commissie, krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1094/2010, advies C(2022) 6455 final vastgesteld, dat tot de NBS was gericht, inzake de maatregelen die nodig waren om te voldoen aan richtlijn 2009/138. Verzoekster heeft tegen dit advies beroep tot nietigverklaring ingesteld bij het Gerecht, dat is ingeschreven onder zaaknummer T‑179/24.
9
Op 31 oktober 2022 heeft de NBS verzoeksters vergunning ingetrokken (hierna: „besluit tot intrekking van de vergunning”). Op 1 juni 2023 heeft de NBS deze intrekking bevestigd.
Conclusies van partijen
10
Verzoekster verzoekt het Gerecht:
–
de bestreden handeling nietig te verklaren;
–
de Eiopa in de kosten te verwijzen.
11
De Eiopa verzoekt het Gerecht:
–
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
–
verzoekster in de kosten te verwijzen.
12
Verzoekster verzoekt het Gerecht bovendien, in het kader van maatregelen tot organisatie van de procesgang of maatregelen van instructie, de Eiopa te gelasten om in essentie alle documenten inzake de haar betreffende toezichtprocedures over te leggen.
In rechte
Exceptie van niet-ontvankelijkheid
13
Volgens artikel 130, leden 1 en 7, van zijn Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht, indien de verwerende partij daarom verzoekt, uitspraak doen over de niet-ontvankelijkheid zonder daarbij op de zaak ten gronde in te gaan. In casu acht het Gerecht zich voldoende geïnformeerd door de stukken in het dossier en zal het uitspraak doen zonder de behandeling voort te zetten en zonder dat de door verzoekster gevraagde maatregelen tot organisatie van de procesgang of maatregelen van instructie hoeven te worden getroffen.
14
In haar exceptie van niet-ontvankelijkheid betoogt de Eiopa, ten eerste, dat tegen de bestreden handeling geen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld omdat zij geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, ten tweede, dat deze handeling hooguit een voorbereidende handeling is die verzoekster niet rechtstreeks raakt en, ten derde, dat het beroep niet binnen de beroepstermijn is ingediend.
15
Verzoekster betwist de drie onderdelen van de exceptie van niet-ontvankelijkheid. Zij voert met name aan dat de bestreden handeling bindende rechtsgevolgen teweegbrengt en derhalve vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring. Kort gezegd zet zij uiteen dat deze handeling de NBS verplicht een vooraf vastgestelde maatregel te nemen, namelijk de intrekking van haar vergunning.
16
Om te beginnen moet het eerste onderdeel van de exceptie van niet-ontvankelijkheid worden onderzocht en moet dus worden vastgesteld of de bestreden handeling behoort tot de handelingen die krachtens artikel 263 VWEU vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring.
17
Volgens artikel 263, eerste alinea, VWEU gaat de Unierechter de wettigheid na van de handelingen van de instellingen, organen en instanties van de Unie „waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd.”
18
Daaruit volgt dat het in artikel 263 VWEU bedoelde beroep tot nietigverklaring openstaat tegen alle door de instellingen, organen en instanties van de Unie vastgestelde maatregelen of bepalingen, ongeacht de aard of de vorm ervan, die beogen bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (arrest van 31 maart 1971, Commissie/Raad, 22/70, EU:C:1971:32, punten 39 en 42; zie ook arrest van 15 juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19
Daarentegen zijn alle handelingen van de Unie die geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengen, aan het rechterlijk toezicht als bedoeld in artikel 263 VWEU onttrokken (zie arrest van 15 juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punt 37 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
20
Dit geldt met name voor aanbevelingen, die niet tot doel hebben bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen. Door aanbevelingen in een afzonderlijke categorie van handelingen van de Unie in te delen en door uitdrukkelijk te bepalen dat zij „niet verbindend” zijn, heeft artikel 288, vijfde alinea, VWEU de instellingen, organen en instanties van de Unie die bevoegd zijn om aanbevelingen aan te nemen, namelijk een bevoegdheid tot aanmoediging en overreding willen toekennen die verschilt van de bevoegdheid om bindende handelingen vast te stellen (zie in die zin arresten van 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punten 26 en 27, en 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punten 79, 80 en 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
21
Dat aanbevelingen niet vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring geldt evenwel niet indien de bestreden handeling vanwege de inhoud ervan geen echte aanbeveling is (arrest van 20 februari 2018, België/Commissie, C‑16/16 P, EU:C:2018:79, punt 29).
22
Om vast te stellen of een handeling bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, moet worden gekeken naar de inhoud van die handeling en moeten de gevolgen ervan worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling, het orgaan of de instantie van de Unie die de handeling heeft vastgesteld (zie arrest van 15 juli 2021, FBF, C‑911/19, EU:C:2021:599, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Daarnaast kan ook rekening worden gehouden met een subjectief criterium dat verband houdt met het voornemen dat de opsteller van de handeling ertoe heeft gebracht deze vast te stellen (zie in die zin arrest van 6 mei 2021, ABLV Bank e.a./ECB, C‑551/19 P en C‑552/19 P, EU:C:2021:369, punt 42).
23
Wat in casu in de eerste plaats de inhoud van de bestreden handeling betreft, zoals samengevat in de punten 5 en 6 hierboven, moet worden opgemerkt dat deze handeling zich beperkt tot de vaststelling dat verzoekster en de NBS een inbreuk op het Unierecht hebben begaan en tot het formuleren van twee aanbevelingen aan de NBS waarin wordt uiteengezet welke maatregelen de NBS moet nemen om een einde te maken aan die inbreuk. Deze maatregelen behelzen in essentie dat verzoeksters situatie binnen een termijn van 45 dagen opnieuw wordt onderzocht en dat voor haar een „alomvattende/geïntegreerde” strategie wordt vastgesteld, die leidt tot een herstel van alle inbreuken of tot de intrekking van haar vergunning.
24
Wat in de tweede plaats de bewoordingen van de bestreden handeling betreft, moet worden vastgesteld dat deze handeling in de twee authentieke versies ervan zowel in de titel als in de motivering (punten 1, 2, 14, 18, 55, 105 en 106 van de bestreden handeling) wordt omschreven als een aanbeveling („recommendation” in de Engelse versie en „odporúčanie” in de Slowaakse versie). Benadrukt moet worden dat de verwijzing naar het begrip „aanbeveling” een duidelijke aanwijzing vormt dat de inhoud van die handeling niet is bedoeld om bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (beschikking van 26 januari 2011, FIBE/Parlement, T‑550/10, niet gepubliceerd, EU:T:2011:19, punt 19; zie ook, naar analogie, arrest van 1 december 2005, Italië/Commissie, C‑301/03, EU:C:2005:727, punten 21 en 22).
25
Bovendien is de bestreden handeling zowel in de Engelse als in de Slowaakse taalversie hoofdzakelijk in niet-dwingende bewoordingen gesteld. Zo wordt herhaaldelijk de voorwaardelijke wijs gebruikt, onder andere in de twee in punt 6 hierboven genoemde aanbevelingen, zoals blijkt uit het gebruik van de termen „should” (zou moeten) in het Engels en „by mala” (zou moeten) in het Slowaaks (punten 100, 104 en 105 van de bestreden handeling).
26
Aangaande in de derde plaats de context waarin de bestreden handeling is vastgesteld en de bevoegdheden van de opsteller ervan, moet in herinnering worden gebracht dat – zoals naar voren komt uit overweging 27 van verordening nr. 1094/2010 – artikel 17 van deze verordening een „drietrapsmechanisme” invoert in gevallen waarin nationale autoriteiten in hun toezichtpraktijk verplichtingen van Unierecht niet, onjuist of ontoereikend zouden hebben toegepast, met name van de in artikel 1, lid 2, van die verordening bedoelde handelingen, waaronder richtlijn 2009/138.
27
In een eerste fase onderzoekt de Eiopa overeenkomstig artikel 17, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010 in voorkomend geval de aangevoerde inbreuk op of niet-toepassing van het Unierecht. Na afloop van dat onderzoek kan de Eiopa krachtens artikel 17, lid 3, eerste alinea, van die verordening tot de betrokken nationale autoriteit „een aanbeveling richten waarin wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn om aan het Unierecht te voldoen.”
28
Ingeval de betrokken nationale autoriteit binnen één maand na ontvangst van de aanbeveling van de Eiopa niet aan het Unierecht heeft voldaan, kan de Commissie in een tweede fase krachtens artikel 17, lid 4, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010 „een formeel advies uitbrengen op grond waarvan [deze] autoriteit de maatregelen dient te nemen die nodig zijn om het Unierecht na te leven.”
29
In een derde fase kan de Eiopa, ingeval de betrokken nationale autoriteit het formeel advies van de Commissie niet binnen de daarin bepaalde termijn naleeft en indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, krachtens artikel 17, lid 6, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010 een tot de betreffende financiële instelling gericht „individueel besluit nemen op grond waarvan de financiële instelling de nodige maatregelen dient te nemen om te voldoen aan haar verplichtingen volgens het Unierecht, met inbegrip van de stopzetting van haar activiteiten.”
30
Uit de bewoordingen van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 blijkt dus dat in de door de Eiopa overeenkomstig artikel 17, lid 3, van die verordening gegeven aanbevelingen de nodige maatregelen slechts worden „uiteengezet”, terwijl de formele adviezen die de Commissie uitbrengt op grond van artikel 17, lid 4, van die verordening en de individuele besluiten die de Eiopa vaststelt krachtens artikel 17, lid 6, van die verordening, ertoe leiden dat de respectieve adressaat ervan maatregelen „dient te nemen”.
31
Voorts bepaalt artikel 17, lid 7, tweede alinea, van verordening nr. 1094/2010 dat de betrokken nationale autoriteiten bij het nemen van een maatregel met betrekking tot aangelegenheden die onderworpen worden aan een formeel advies van de Commissie of aan een individueel besluit van de Eiopa, zich „conformeren [...] aan het formeel advies, of het besluit, al naar het geval”. Noch deze bepaling noch enige andere bepaling van verordening nr. 1094/2010 schrijft evenwel voor dat deze autoriteiten verplicht zijn om de aanbevelingen van de Eiopa op te volgen.
32
Zowel uit de bewoordingen van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 als uit de opzet van het door deze bepaling ingevoerde drietrapsmechanisme volgt dus dat de aanbevelingen die de Eiopa geeft op grond van artikel 17, lid 3, van die verordening gewone aanbevelingen zijn, die niet beogen zelf bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen voor de betrokken nationale autoriteit of de betreffende financiële instelling. De formele adviezen die de Commissie krachtens artikel 17, lid 4, van verordening nr. 1094/2010 uitbrengt en de individuele besluiten die de Eiopa overeenkomstig artikel 17, lid 6, van die verordening vaststelt, hebben daarentegen wel bindende rechtsgevolgen voor de adressaten ervan.
33
Overigens heeft het Hof reeds geoordeeld dat de aanbevelingen die de Europese Bankautoriteit (EBA) had gegeven op grond van een bepaling met dezelfde bewoordingen als artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010, behoorden tot de in artikel 288, vijfde alinea, VWEU bedoelde categorie van handelingen van de Unie en derhalve niet beoogden bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in die zin arrest van 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punten 79 en 80). Tegen dergelijke aanbevelingen kan dus geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU worden ingesteld (zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Campos Sánchez-Bordona in de zaak Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2020:729, punt 82).
34
Wat in de vierde plaats en aanvullend het voornemen betreft van de opsteller van de bestreden handeling, wijst niets in het dossier erop dat de Eiopa, door deze handeling vast te stellen krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010, eigenlijk een handeling met bindende kracht heeft willen vaststellen en geen handeling tot loutere aanmoediging en overreding. De bestreden handeling bevat meer bepaald geen enkele uitdrukkelijke aanwijzing dat de NBS de daarin vervatte aanbevelingen hoeft op te volgen.
35
In deze omstandigheden en gelet op bovenstaande overwegingen in de punten 23 tot en met 34, moet worden geoordeeld dat de bestreden handeling geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt, zodat zij niet vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU.
36
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door verzoeksters argumenten.
37
Ten eerste betoogt verzoekster dat de bindende kracht van de bestreden handeling voortvloeit uit de bewoordingen van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010, uit de opzet van het door deze bepaling ingevoerde mechanisme, alsook uit de besluitvormingsprocedures van de Eiopa als bedoeld in artikel 39 van die verordening.
38
In dit verband moet om te beginnen worden opgemerkt dat de bewoordingen van artikel 17 van verordening nr. 1094/2010 verzoeksters betoog niet ondersteunen.
39
Hoewel artikel 17, lid 3, eerste alinea, van verordening nr. 1094/2010 bepaalt dat in de aanbeveling van de Eiopa „wordt uiteengezet welke maatregelen nodig zijn”, stellen deze bewoordingen slechts de inhoud van die aanbeveling vast en verlenen zij daaraan geen dwingend en limitatief karakter met betrekking tot de aard van de maatregelen die de betrokken nationale autoriteit kan nemen.
40
Voorts is het juist dat artikel 17, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1094/2010 de betrokken nationale autoriteit verplicht om de Eiopa op de hoogte te brengen van de maatregelen die zij heeft genomen of voornemens is te nemen om de inachtneming van het Unierecht te verzekeren. Deze informatieplicht, die in punt 106 van de bestreden handeling in herinnering is gebracht (zie punt 7 hierboven), houdt evenwel niet in dat de door de betrokken nationale autoriteit getroffen of voorgenomen maatregelen in overeenstemming moeten zijn met de maatregelen in de aanbeveling van de Eiopa.
41
Verder volgt uit artikel 39, lid 2, eerste en derde zin, van verordening nr. 1094/2010 dat de Eiopa „adressaten” van een aanbeveling als bedoeld in artikel 17, lid 3, van die verordening op de hoogte moet brengen van haar voornemen om die aanbeveling aan te nemen, teneinde hen in staat te stellen hun standpunten kenbaar te maken. Anders dan verzoekster stelt, kan uit deze bepalingen evenwel niet worden afgeleid dat die aanbeveling is gericht tot de betreffende financiële instelling, noch dat deze aanbeveling een bindend besluit is. Artikel 17, lid 3, van die verordening vermeldt namelijk geen andere adressaten dan de betrokken nationale autoriteit en bepaalt niet dat een dergelijke aanbeveling bindende rechtsgevolgen heeft voor die autoriteit of voor de betreffende financiële instelling.
42
Ten slotte kan de kwestie of de krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010 gedane aanbevelingen al dan niet bindend zijn, niet afhangen van de nadere regels van de procedure tot vaststelling van een formeel advies van de Commissie op grond van artikel 17, lid 4, van die verordening ingeval de betrokken nationale autoriteit, na een aanbeveling van de Eiopa, nog steeds niet aan het Unierecht heeft voldaan. Het is dus niet van belang dat de Commissie in dat geval een formeel advies kan uitbrengen zonder dat zij vooraf enige „bijkomende maatregelen van instructie” hoeft te treffen.
43
Ten tweede voert verzoekster aan dat de bestreden handeling is vastgesteld in het kader van een procedure voor een specifieke financiële instelling en betrekking heeft op specifieke maatregelen voor die instelling, zoals de intrekking van haar vergunning. Zij is van mening dat de aanbeveling van de Eiopa in een dergelijk geval bindende rechtsgevolgen teweegbrengt.
44
Dienaangaande moet erop worden gewezen dat artikel 17, lid 1, van verordening nr. 1094/2010 ziet op elke situatie waarin een nationale autoriteit een inbreuk op het Unierecht begaat, met inbegrip van „met name” het geval waarin die autoriteit „niet [...] [verzekert] dat een financiële instelling de in [het Unierecht] vastgestelde eisen vervult.” Hieruit volgt dat de omstandigheid dat een krachtens deze bepaling gedane aanbeveling betrekking heeft op een specifieke financiële instelling en daarin specifieke maatregelen voor die instelling worden aanbevolen, er niet kan toe leiden dat deze aanbeveling bij wijze van uitzondering of afwijking bindend wordt.
45
Daaraan moet worden toegevoegd dat – anders dan verzoekster stelt – het in punt 33 hierboven genoemde arrest van 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka (C‑501/18, EU:C:2021:249), is gewezen naar aanleiding van een aanbeveling van de EBA die betrekking had op een specifieke financiële instelling, namelijk de Korporativna targovska banka AD. Bijgevolg kan het in dat arrest vermelde beginsel dat de aanbevelingen van de EBA niet tot doel hebben bindende rechtsgevolgen teweeg te brengen naar analogie worden toegepast op de onderhavige zaak.
46
Ten derde voert verzoekster in essentie aan dat de Eiopa, door een definitief standpunt in te nemen, de beoordelingsbevoegdheid van de NBS heeft willen beperken en tenietdoen door haar een onmiddellijke intrekking van haar vergunning op te leggen, met uitsluiting van een meer stapsgewijze benadering en van enige andere maatregel.
47
In dit verband zij om te beginnen vastgesteld dat de bestreden handeling in niet-dwingende bewoordingen is gesteld (zie punt 25 hierboven) en slechts aanbevelingen bevat (zie punt 23 hierboven), zonder de NBS te verplichten of te verbieden een specifieke maatregel te nemen.
48
De Eiopa heeft het met name aan de NBS overgelaten om te bepalen of zij de lijst van mogelijke en evenredige maatregelen daadwerkelijk had uitgeput, dan wel of er daarentegen nog andere maatregelen bestonden (punt 104 van de bestreden handeling). Dientengevolge heeft zij de NBS slechts aanbevolen „de nodige bepalingen en maatregelen vast te stellen” en haar alleen verzocht de vergunning in te trekken wanneer deze maatregel „passend of bindend” is (tweede aanbeveling in punt 105 van de bestreden handeling, aangehaald in punt 6 hierboven). Hieruit volgt dat verzoekster niet op goede gronden kan stellen dat de Eiopa de NBS heeft verplicht haar vergunning in te trekken, met uitsluiting van een meer stapsgewijze benadering en van enige andere maatregel.
49
Naast het feit dat de Eiopa geen definitief standpunt heeft ingenomen over de aard van de te nemen maatregelen, betoogt verzoekster voorts ten onrechte dat wanneer een instelling, orgaan of instantie van de Unie een definitief standpunt heeft ingenomen en aldus de wil tot uitdrukking heeft gebracht om een inleidend onderzoek af te sluiten, tegen de vastgestelde handeling nog steeds beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld, zoals zou volgen uit het arrest van 18 november 2010, NDSHT/Commissie (C‑322/09 P, EU:C:2010:701, punt 58). In de punten 51 tot en met 56 van dat arrest heeft het Hof namelijk kortweg enkel geoordeeld dat wanneer de Commissie, na een klacht te hebben onderzocht, impliciet weigerde de in artikel 108, lid 2, VWEU bedoelde procedure tot onderzoek van staatssteun in te leiden, zij geen eenvoudige voorlopige maatregel maar een definitief besluit vaststelde, dat bindende rechtsgevolgen teweegbracht en derhalve vatbaar was voor beroep tot nietigverklaring. Dat arrest betrof dus een geval waarin de betreffende instelling over een beslissingsbevoegdheid beschikte en niet, zoals in de onderhavige zaak, over een loutere bevoegdheid om aanbevelingen te richten tot de betrokken nationale autoriteit.
50
Voorts volstaat de omstandigheid – gesteld al dat deze is aangetoond – dat de Eiopa een vorm van „politieke druk” op de NBS heeft uitgeoefend zodat zij verzoeksters vergunning zou intrekken, niet om aan te nemen dat deze autoriteit de bedoeling had om verder te gaan dan haar bevoegdheid tot aanmoediging en overreding, en om een bindende handeling vast te stellen waarin artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010 niet voorziet.
51
Ten slotte vloeit het feit – zelfs indien dit wordt aangenomen – dat de bestreden handeling de aanleiding was voor de vaststelling van advies C(2022) 6455 final (zie punt 8 hierboven), en vervolgens voor het besluit tot intrekking van de vergunning, enkel voort uit het bestaan van procedures waarbij enerzijds de Eiopa en de Commissie en anderzijds de nationale autoriteiten, waaronder de NBS, betrokken zijn en met elkaar interageren. Een dergelijke omstandigheid kan er dus niet toe leiden dat de bestreden handeling bindend wordt.
52
Ten vierde betoogt verzoekster in essentie dat de mogelijkheid om een rechtstreeks beroep in te stellen tegen de bestreden handeling noodzakelijk is om effectieve rechterlijke bescherming te waarborgen overeenkomstig artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”). Zij zet uiteen dat een beroep bij de Slowaakse rechterlijke instanties tegen het besluit tot intrekking van de vergunning, met een incidentele betwisting van de wettigheid van de bestreden handeling, onzeker en ontoereikend zou zijn.
53
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat het recht op effectieve rechterlijke bescherming, zoals gewaarborgd door artikel 47, eerste alinea, van het Handvest, niet tot doel heeft het in de Verdragen neergelegde systeem van rechterlijke toetsing en met name de ontvankelijkheidsregels voor rechtstreekse beroepen bij de Unierechter te wijzigen. Aldus worden de in artikel 263 VWEU neergelegde ontvankelijkheidsvoorwaarden uitgelegd in het licht van het recht op effectieve rechterlijke bescherming, zonder evenwel deze uitdrukkelijk door het VWEU gestelde voorwaarden onwerkzaam te maken (zie in die zin arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 43 en 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De uitlegging van het begrip „voor beroep vatbare handeling” in het licht van artikel 47 van het Handvest mag er dan ook niet toe leiden dat de in artikel 263, eerste alinea, VWEU gestelde voorwaarde inzake bindende rechtsgevolgen wordt uitgehold, omdat anders de bij het VWEU aan de Unierechter verleende bevoegdheden zouden worden overschreden (zie arrest van 9 juli 2020, Tsjechië/Commissie, C‑575/18 P, EU:C:2020:530, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54
Dat zou juist wel het geval zijn indien het verzoekster was toegestaan om beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen een aanbeveling van de Eiopa die geen voor beroep vatbare handeling vormt in de zin van de in de punten 18 tot en met 22 hierboven aangehaalde rechtspraak.
55
Voorts zij opgemerkt dat de Unierechter bevoegd is om zonder enige uitzondering bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de geldigheid van handelingen van de instellingen van de Unie, en met name over de geldigheid van de door de Eiopa krachtens artikel 17, lid 3, van verordening nr. 1094/2010 gedane aanbevelingen (zie in die zin en naar analogie arrest van 25 maart 2021, Balgarska Narodna Banka, C‑501/18, EU:C:2021:249, punten 82 en 83 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hieruit volgt dat de Slowaakse rechterlijke instanties in het kader van een beroep tegen de door de NBS getroffen maatregelen, en met name tegen het besluit tot intrekking van de vergunning, indien nodig het Hof bij prejudiciële verwijzing kunnen verzoeken om beoordeling van de geldigheid van de bestreden handeling.
56
De praktische moeilijkheden die verzoekster aanvoert met betrekking tot de doeltreffendheid van een beroep bij de Slowaakse rechterlijke instanties en van een incidentele toetsing van de bestreden handeling, blijken niet onoverkomelijk.
57
Om te beginnen lijkt de omstandigheid dat de NBS zich in het besluit tot intrekking van de vergunning niet op de bestreden handeling heeft gebaseerd en er zelfs niet naar heeft verwezen, de stelling van de Eiopa te ondersteunen dat de NBS niet aan die handeling heeft voldaan en een andere benadering heeft gevolgd. In een dergelijk geval zou kunnen blijken dat een prejudiciële beslissing over de geldigheid van die handeling niet noodzakelijk is.
58
Wat voorts de „vertrouwelijke” aard van de tussen de NBS, de Eiopa en de Commissie uitgewisselde documenten betreft, kunnen de Slowaakse rechterlijke instanties zo nodig van de NBS verlangen dat zij deze documenten overlegt of, bij gebreke daarvan, de Eiopa en de Commissie verzoeken deze documenten te verstrekken. Het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking verlangt immers in beginsel dat de instellingen, instanties en organen van de Unie de door een nationale rechter gevraagde informatie zo snel mogelijk meedelen (zie in die zin arrest van 26 november 2002, First en Franex, C‑275/00, EU:C:2002:711, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59
Wat vervolgens de duur en de aangevoerde niet-schorsende werking van de procedure bij de Slowaakse rechterlijke instanties betreft, onderbouwt verzoekster haar stelling niet. Dat tegen een beslissing geen schorsend beroep kan worden ingesteld, is hoe dan ook niet noodzakelijkerwijs in strijd met het recht op effectieve rechterlijke bescherming (zie in die zin en naar analogie arrest van 17 december 2015, Tall, C‑239/14, EU:C:2015:824, punt 59). Bovendien volgt zowel uit artikel 47, eerste alinea, van het Handvest als uit artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU dat de lidstaten moeten voorzien in een stelsel van beroepsmogelijkheden en procedures dat de eerbiediging van het recht op effectieve rechterlijke bescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden kan verzekeren (zie in die zin arrest van 28 april 2015, T & L Sugars en Sidul Açúcares/Commissie, C‑456/13 P, EU:C:2015:284, punten 49 en 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60
Ten slotte kan de enkele omstandigheid dat de Commissie op 24 april 2024 heeft besloten om krachtens artikel 258 VWEU een inbreukprocedure in te leiden tegen de Slowaakse Republiek op grond dat de NBS haar verplichtingen niet is nagekomen bij de uitoefening van haar toezichtsbevoegdheden ten aanzien van verzoekster, hoe dan ook niet tot doel of tot gevolg hebben dat verzoekster een effectieve rechterlijke bescherming voor de Slowaakse rechterlijke instanties wordt ontnomen.
61
Uit een en ander volgt dat tegen de bestreden handeling geen beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld omdat zij geen bindende rechtsgevolgen teweegbrengt.
62
Zonder dat de overige onderdelen van de exceptie van niet-ontvankelijkheid hoeven te worden onderzocht, moet het eerste onderdeel van deze exceptie dus worden aanvaard en moet het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Verzoeken tot interventie
63
Volgens artikel 142, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering raakt de interventie zonder voorwerp wanneer het verzoekschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard. Aangezien het beroep in casu niet-ontvankelijk wordt verklaard, hoeft niet meer te worden beslist op de verzoeken om toelating tot interventie van de Slowaakse Republiek en de Commissie.
Kosten
64
In de eerste plaats wordt volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Eiopa te worden verwezen in haar eigen kosten en die van de Eiopa, met uitzondering van de kosten in verband met de verzoeken om toelating tot interventie.
65
In de tweede plaats is in artikel 144, lid 10, van het Reglement voor de procesvoering bepaald dat de indiener van een verzoek om toelating tot interventie en de hoofdpartijen ieder hun eigen kosten dragen die verband houden met het verzoek om toelating tot interventie, indien er in de hoofdzaak een einde komt aan het geding voordat op dat verzoek is beslist. In casu dragen verzoekster, de Eiopa, de Slowaakse Republiek en de Commissie elk hun eigen kosten in verband met de verzoeken om toelating tot interventie.
HET GERECHT (Zevende kamer),
beschikt:
1)
Het beroep wordt verworpen.
2)
Op de verzoeken om toelating tot interventie van de Slowaakse Republiek en de Europese Commissie hoeft niet meer te worden beslist.
3)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa a.s., wordt verwezen in haar eigen kosten en die van de Europese Autoriteit voor verzekeringen en bedrijfspensioenen (Eiopa), met uitzondering van de kosten in verband met de verzoeken om toelating tot interventie.
4)
Novis Insurance Company, Novis Versicherungsgesellschaft, Novis Compagnia di Assicurazioni, Novis Poisťovňa, de Eiopa, de Slowaakse Republiek en de Commissie dragen elk hun eigen kosten in verband met de verzoeken om toelating tot interventie.
Luxemburg, 23 mei 2025.
De griffier
V. Di Bucci
De president
K. Kowalik-Bańczyk
(
*1
)	Procestaal: Engels.