ARRÊT DE LA COUR (grande chambre)
18 décembre 2007 (*)
«Manquement d’État – Marchés publics – Articles 43 CE et 49 CE – Services de transport d’urgence en ambulance»
Dans l’affaire C‑532/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 19 décembre 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. K. Wiedner et X. Lewis, en qualité d’agents, assistés de M. J. Flynn, QC, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Irlande, représentée par M. D. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de MM. A. Collins et E. Regan, SC, ainsi que de M. C. O’Toole, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par:
Royaume des Pays-Bas, représenté par Mmes H. G. Sevenster et C. Wissels ainsi que par M. P. van Ginneken, en qualité d’agents,
partie intervenante,
LA COUR (grande chambre),
composée de M. V. Skouris, président, MM. P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas, K. Lenaerts, G. Arestis (rapporteur) et U. Lõhmus, présidents de chambre, M. J. N. Cunha Rodrigues, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. J. Makarczyk, M. Ilešič, J. Malenovský et J. Klučka, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme K. Sztranc-Sławiczek, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 4 avril 2006,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 septembre 2006,
rend le présent
Arrêt
1        Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en permettant au Dublin City Council (ci-après le «DCC»), qui a succédé à la Dublin Corporation Fire Brigade, de fournir des services de transport d’urgence en ambulance sans que l’Eastern Regional Health Authority (ci-après l’«Autorité»), précédemment dénommée Eastern Health Board, ait assuré une publicité préalable, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 43 CE et 49 CE ainsi que des principes généraux du droit communautaire.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
2        Les dispositions qui régissent la passation des marchés publics de services figurent dans la directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (JO L 209, p. 1), telle que modifiée par la directive 97/52/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 1997 (JO L 328, p. 1, ci-après la «directive 92/50»). L’article 1er, sous a), de la directive 92/50 prévoit notamment que les marchés publics de services sont des contrats à titre onéreux, conclus par écrit entre un prestataire de services et un pouvoir adjudicateur.
La réglementation nationale
3        L’article 65, paragraphe 1, de la loi de 1953 sur la santé publique (Health Act 1953), dans sa version en vigueur en 1999, qui est applicable au présent litige (ci-après la «Health Act»), prévoit:
«Sous réserve de directives générales données par le Ministre, et selon les modalités qu’elle juge utile d’imposer, une autorité sanitaire peut apporter à tout organisme fournissant ou proposant de fournir un service similaire ou complémentaire à celui qu’elle est susceptible d’offrir un ou plusieurs des concours suivants:
a)      contribuer aux dépenses engagées par l’organisme.»
4        L’article 57 de la Health Act dispose:
«Une collectivité sanitaire peut parvenir à des arrangements pour la fourniture des ambulances ou d’autres moyens de transport pour le transfert des patients […]»
5        Aux termes de l’article 25 de la loi de 1981 sur les services de protection contre l’incendie (Fire Services Act 1981):
«Une autorité de protection contre les incendies peut effectuer ou participer à une opération d’urgence, qu’il y ait ou non risque d’incendie, et peut en conséquence prendre les mesures qu’elle juge utiles à l’exercice de cette fonction pour le sauvetage ou la sauvegarde des personnes et la protection de la propriété.»
6        L’article 9, paragraphe 1, sous a), de la Fire Services Act 1981 prévoit que «the council of a county» est l’autorité de protection contre les incendies aux fins de ladite loi.
Les faits à l’origine du recours et la procédure précontentieuse
7        Le DCC, qui est responsable du service des sapeurs-pompiers à Dublin, fournit des services de transport d’urgence en ambulance dans une partie de la zone dépendant de l’Autorité, notamment dans la ville de Dublin. Il a assuré ce service en qualité d’autorité sanitaire jusqu’en 1960, puis en qualité d’autorité locale au moyen de son service permanent de protection contre l’incendie.
8        En application de l’article 65 de la Health Act et pour assister financièrement la fourniture des services de transport d’urgence en ambulance, l’East Coast Area Health Board, qui est une collectivité compétente en matière de santé distincte de l’Autorité et qui exerce ses fonctions par délégation de celle-ci, effectue des versements annuels au profit du DCC, dont le montant final est déterminé à la suite de négociations entre ce dernier et ladite collectivité. Ce montant représente une partie des dépenses exposées par le DCC pour la fourniture des services en question.
9        Au cours du mois de juin de l’année 1998, l’Eastern Health Board et la Dublin Corporation Fire Brigade ont rédigé un projet d’accord concernant la fourniture de services de transport d’urgence en ambulance. Au début de l’année 2003, soit à une date correspondant au terme du délai fixé dans l’avis motivé, ledit projet contenait les modalités de financement entre ces deux entités et constituait un aperçu de la gestion des dépenses publiques afférentes à un tel projet.
10      Ce projet d’accord a donné lieu à une plainte déposée devant la Commission dans laquelle il était soutenu qu’il aurait dû faire l’objet d’une publicité préalable conformément aux exigences de la directive 92/50. Une correspondance entre la Commission et les autorités irlandaises a été établie dans le but de savoir s’il existait un contrat auquel se serait appliquée une quelconque obligation de publicité.
11      Considérant que la fourniture de services de transport d’urgence en ambulance à l’Autorité, effectuée sur le fondement d’un accord conclu sans publicité préalable, n’était pas conforme aux dispositions des articles 43 CE et 49 CE, la Commission a engagé la procédure en manquement prévue à l’article 226 CE.
12      Après avoir mis l’Irlande en demeure de présenter ses observations, la Commission a, le 17 décembre 2002, émis un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
13      Estimant que la réponse de l’Irlande audit avis motivé était insatisfaisante, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Argumentation des parties
14      La Commission fait valoir que le mécanisme en application duquel des services de transport d’urgence en ambulance sont fournis par le DCC, en vertu d’un accord conclu avec l’Autorité et qui n’ont fait l’objet d’aucune publicité, constitue une violation des articles 43 CE et 49 CE ainsi que des principes généraux du droit communautaire.
15      Selon la Commission, en l’absence d’un contrat écrit, la fourniture de tels services échappe au champ d’application de la directive 92/50. Toutefois, ledit mécanisme devrait être examiné au regard des libertés fondamentales et des principes généraux du droit communautaire, au nombre desquels figure le principe de transparence.
16      La Commission, invoquant l’arrêt du 9 juillet 1987, CEI et Bellini (27/86 à 29/86, Rec. p. 3347), fait valoir que le droit communautaire s’applique intégralement aux situations qui ne relèvent pas des directives sur les marchés publics. Elle ajoute que, selon les points 60 à 62 de l’arrêt du 7 décembre 2000, Telaustria et Telefonadress (C‑324/98, Rec. p. I-10745), le respect des règles du traité CE relatives aux libertés fondamentales en général et du principe de non‑discrimination en raison de la nationalité en particulier implique, notamment, une obligation de transparence qui permet une ouverture du marché des services à la concurrence ainsi que le contrôle de l’impartialité des procédures d’adjudication.
17      À cet égard, la Commission estime que les considérations précédentes s’appliquent à la fourniture de services de transport d’urgence en ambulance. Elle fait valoir que le DCC fournit de tels services contre rémunération à l’initiative de l’Autorité. En effet, cette dernière jouerait un rôle actif lorsqu’elle vérifie que les services fournis satisfont à ses exigences et contrôle le montant qu’elle versera en contrepartie de ceux‑ci. La Commission relève également que la contribution financière de l’Autorité semble s’élever à la quasi-totalité des dépenses exposées par le DCC pour la fourniture de ces services.
18      L’Irlande conteste le manquement qui lui est reproché.
19      Lors de l’audience, cet État membre a précisé que le présent litige concerne les services d’intervention d’urgence («mobile emergency medical service»), qui doivent être fournis dans le cadre d’un service public. Il fait valoir que la Commission n’a pas prouvé que le DCC assure les services de transport d’urgence en ambulance à l’initiative de l’Autorité ni démontré que l’accord conclu entre cette dernière et le DCC constitue la passation d’un «marché public».
20      En ce qui concerne le financement de ces services, l’Irlande relève que l’Autorité y participe dans l’exercice de ses fonctions, conformément aux dispositions de la Health Act, et que sa contribution financière ne couvre qu’une partie des dépenses exposées par le DCC. En l’espèce, il n’y aurait pas de prix défini et l’Autorité s’efforcerait de contrôler ou de limiter le montant que la loi l’autorise à verser au DCC au titre de sa participation au coût desdits services.
21      L’Irlande soutient que l’article 25 de la Fire Services Act 1981 confère spécifiquement les pouvoirs légaux de fournir des services de transport d’urgence en ambulance au DCC. Ce dernier aurait assuré ce service en sa qualité d’autorité locale qui, en vertu du droit national, est également l’autorité de protection contre les incendies.
22      L’Irlande fait valoir que le fait que les services de transport d’urgence en ambulance et les services de lutte contre l’incendie sont concentrés dans une seule et même collectivité publique constitue un avantage en termes de santé et de sécurité publiques puisque tous les membres des sections combinées de transport en ambulance et de lutte contre l’incendie ont reçu une formation concernant les soins médicaux d’urgence.
23      Par ailleurs, l’Irlande relève que, conformément à l’arrêt de la Cour du 27 septembre 1988, Humbel (263/86, Rec. p. 5365), lesdits services, qui relèvent de l’annexe 1 B de la directive 92/50, ne sont pas des prestations normalement fournies contre rémunération et relevant à ce titre des articles 43 CE et 49 CE.
24      En ce qui concerne l’éventuelle discrimination en raison de la nationalité, l’Irlande fait valoir que son droit national n’interdit pas aux prestataires de services de transport d’urgence en ambulance originaires d’un autre État membre de s’établir ou de fournir leurs services en Irlande.
25      En effet, cet État membre considère que la Commission n’a relevé aucune disposition portant discrimination directe ou indirecte, que ce soit dans la Fire Services Act 1981 ou dans la Health Act. En l’espèce, l’Irlande s’appuie sur l’arrêt du 17 juin 1997, Sodemare e.a. (C-70/95, Rec. p. I-3395), dans lequel la Cour a jugé qu’il n’était pas contraire au principe d’égalité de traitement de réserver la participation au système d’assistance sociale, ayant pour objet la mise à disposition de résidences pour personnes âgées, à des opérateurs privés ne poursuivant pas un but lucratif.
26      L’Irlande ajoute que les articles 43 CE et 49 CE ne sont pas applicables puisque les services en cause sont des «services d’intérêt économique général» et que leur financement public se borne strictement à ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts réels de tels services.
27      Le Royaume des Pays-Bas, qui a été admis à intervenir au soutien des conclusions de l’Irlande par ordonnance du président de la Cour du 15 juin 2004, soutient que le principe de transparence ne s’applique pas à une situation ne présentant aucun lien avec le marché intérieur, en l’occurrence la libre prestation des services. À titre subsidiaire, cet État membre fait valoir que, même si la Cour devait juger que le principe de transparence doit être respecté lorsque la directive 92/50 n’est pas applicable, il revient aux États membres de préciser la notion de degré de publicité adéquat.
Appréciation de la Cour
28      À titre liminaire, il y a lieu de constater que, ainsi qu’il ressort des conclusions de la requête introductive d’instance, le présent recours en manquement ne concerne pas l’application de la directive 92/50, mais porte sur la question de savoir si la fourniture, sans publicité préalable, par le DCC, de services de transport d’urgence en ambulance est contraire aux règles fondamentales du traité et, plus particulièrement, à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services respectivement consacrées aux articles 43 CE et 49 CE.
29      Il ressort de la jurisprudence de la Cour que, sans préjudice de l’obligation des États membres, en vertu de l’article 10 CE, de faciliter l’accomplissement de la mission de la Commission, consistant notamment, selon l’article 211 CE, à veiller à l’application des dispositions du traité ainsi que des dispositions prises par les institutions en vertu de celui-ci (arrêt du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, Rec. p. I‑3331, point 42), dans le cadre d’un recours en manquement, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque (voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne, C‑404/00, Rec. p. I‑6695, point 26, et du 26 avril 2007, Commission/Italie, C‑135/05, Rec. p. I‑3475, point 26 ).
30      La Commission fait valoir que le maintien d’un accord entre le DCC et l’Autorité, en l’absence de toute publicité préalable, constitue une violation des règles du traité et, partant, des principes généraux du droit communautaire, notamment du principe de transparence.
31      Au soutien de sa thèse, la Commission considère que, même en l’absence d’un contrat écrit détaillant les modalités selon lesquelles les services doivent être fournis par le DCC, la correspondance jointe à la lettre du 19 septembre 2002 indique que l’ampleur de ces services et les principes de leur rémunération ont été examinés par les parties et formalisés dans un projet d’accord conclu au cours du mois de juin de l’année 1998. Plus particulièrement, dans une lettre du 15 janvier 1999, annexée à la lettre du 19 septembre 2002, le responsable financier du DCC aurait constaté que les négociations sur le financement du service de transport d’urgence en ambulance avaient abouti, en juin 1998, à un accord déterminant les charges futures imputées par le DCC à l’Autorité.
32      La Commission soutient qu’il semble que le DCC et l’Autorité sont convenus de conclure un accord portant sur le niveau des services à accomplir et qu’un contrat en ce sens a été rédigé. Dès lors, selon la Commission, le DCC fournit des services de transport d’urgence en ambulance à l’initiative de l’Autorité et contre rémunération.
33      À cet égard, il y a lieu de relever qu’il ressort du dossier que la législation nationale habilite tant l’Autorité que le DCC à effectuer des services de transport d’urgence en ambulance. Aux termes de l’article 25 de la Fire Services Act 1981, une autorité de protection contre les incendies peut effectuer ou participer à une opération d’urgence, qu’il y ait ou non risque d’incendie, et peut en conséquence prendre les mesures qu’elle juge utiles à l’exercice de cette fonction pour le sauvetage ou la sauvegarde des personnes et la protection de la propriété. Ainsi, conformément à l’article 9 de cette même loi, une autorité locale telle que le DCC est l’autorité responsable du service de protection contre les incendies.
34      Depuis 1899 et jusqu’à l’année 1960, le DCC a assuré des services de transport d’urgence en ambulance en qualité d’autorité sanitaire. Par la suite, il a agi en tant qu’autorité locale et, en vertu de l’article 25 de la Fire Services Act 1981, il a fourni lesdits services au moyen de son service permanent de protection contre l’incendie.
35      Par conséquent, il ne saurait être exclu que le DCC fournit de tels services au public en exerçant ses propres compétences, directement tirées de la loi, et en utilisant ses fonds propres, bien qu’il perçoive à cette fin une contribution versée par l’Autorité et couvrant une partie des frais correspondant au coût de ces services.
36      À cet égard, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 29 du présent arrêt, il incombe, en l’espèce, à la Commission d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence d’une passation de marchés publics, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque.
37      Or, ni les arguments de la Commission ni les pièces produites ne démontrent qu’il aurait existé une passation d’un marché public, étant donné qu’il ne saurait être exclu que le DCC fournit des services de transport d’urgence en ambulance en exerçant ses propres compétences, directement tirées de la loi. Au demeurant, la simple existence, entre deux entités publiques, d’un mécanisme de financement concernant de tels services n’implique pas que les prestations de services concernées constituent une passation de marchés publics qu’il y aurait lieu d’apprécier au regard des règles fondamentales du traité.
38      La Commission n’ayant pas établi que l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité, le présent recours doit être rejeté.
Sur les dépens
39      Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. L’Irlande ayant conclu à la condamnation de la Commission et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) déclare et arrête:
1)      Le recours est rejeté.
2)      La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l’anglais.