62010CC0539
CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. VERICA TRSTENJAK
presentadas el 6 de junio de 2012 (
1
)
Asuntos acumulados C-539/10 P y C-550/10 P
Stichting Al-Aqsa
contra
Consejo de la Unión Europea
y
Reino de los Países Bajos
contra
Stichting Al-Aqsa
«Recurso de casación — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de activos — Posición común 2001/931/PESC — Artículo 1, apartados 4 y 6 — Reglamento (CE) no 2580/2001 — Artículo 2, apartado 3 — Requisitos de permanencia de una persona o entidad en la lista de afectados por la congelación de activos — Decisión de una autoridad nacional competente — Supresión de una medida nacional»
I. Introducción
1.
El presente recurso de casación tiene por objeto la congelación de activos de Stichting Al-Aqsa en el marco de las medidas de la Unión en la lucha contra el terrorismo.
2.
Los riesgos que se derivan del terrorismo han llevado a las Naciones Unidas, a la Unión Europea y a sus Estados miembros a adoptar medidas restrictivas. El objetivo de dichas medidas es privar a las personas y entidades de las que se presuma que prestan apoyo a actividades terroristas de su margen de actuación económico, congelando sus activos.
3.
A la vista de la Resolución 1373 (2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas de 28 de septiembre de 2001, (
2
) el Consejo de la Unión Europea, en su Posición común 2001/931/PESC, (
3
) esbozó los principios básicos para aplicar un sistema de medidas con el fin de luchar contra el terrorismo.
4.
Conforme a dicho sistema, cuando la Unión disponga de información que muestre que una autoridad ha adoptado una decisión relativa a la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, la persona o entidad en cuestión será incluida en una lista de personas y entidades, cuyos activos serán congelados. (
4
) A dicha Posición común se le adjuntaba como anexo una primera lista.
5.
Con el sistema esbozado por la Posición común 2001/931 conecta, en lo sustancial, el Reglamento (CE) no 2580/2001 del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo. (
5
) Éste se concibe como una medida necesaria a escala de la Unión para seguir aplicando los objetivos de la Posición común 2001/931 y complementar los procedimientos administrativos y judiciales relativos a las organizaciones terroristas en la Unión Europea y en terceros países. (
6
) En este contexto y con arreglo a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, incumbe al Consejo, partiendo de los criterios de la Posición común 2001/931, (
7
) establecer, revisar y, en su caso, modificar una lista de personas y entidades cuyos activos deben congelarse. El Consejo presentó su primera lista conforme al artículo 2 del Reglamento no 2580/2001 el 27 de diciembre de 2001, es decir, al mismo tiempo que dicho Reglamento.
6.
En el curso de una revisión periódica de dicha lista, el Consejo debe verificar si continúa estando justificada la permanencia en la lista de las personas y entidades de que se trate y la congelación de sus activos. Si ya no lo está, la lista deberá ser modificada. En cumplimiento de dicha función, el Consejo dicta en intervalos periódicos actos jurídicos de aplicación del Reglamento no 2580/2001, mediante los cuales, una vez revisada la lista, ésta es reemplazada por una nueva.
7.
Los presentes asuntos acumulados giran en torno a la revisión y, en su caso, modificación de dichas listas. En concreto, se trata de la cuestión de en qué medida el Consejo debe tener en cuenta las situaciones de hecho y de Derecho en el Estado miembro y su evolución, a la hora de decidir si una persona o entidad debe continuar en la lista y si sus activos deben continuar congelados.
II. Marco legal
A. Posición común 2001/931
8.
El artículo 1 de dicha Posición común dispone:
«[…]
4)   La lista que figura en el anexo se confeccionará sobre la base de informaciones concretas o de elementos del expediente que muestren que una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto de las personas, grupos y entidades mencionados, tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista, como de la tentativa de cometer, o de participar, o de facilitar dicho acto, basada en pruebas o en indicios serios y creíbles, o si se trata de una condena por dichos hechos. Las personas, grupos y entidades identificados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como relacionadas con el terrorismo y contra los cuales se hayan ordenado sanciones podrán ser incluidos en la lista.
A efectos del presente apartado, se entenderá por autoridad competente una autoridad judicial, o, cuando las autoridades judiciales no tengan competencia en el ámbito contemplado en este apartado, una autoridad competente equivalente en dicho ámbito.
[…]
6)   Los nombres de las personas y entidades que figuran en la lista del anexo se revisarán periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista está justificada.»
B. Reglamento no 2580/2001
9.
El artículo 2 del Reglamento no 2580/2001 (
8
) dispone:
«1.   Excepto en los casos autorizados en los artículos 5 y 6,
a)
se congelarán todos los fondos, otros activos financieros y recursos económicos cuya propiedad, pertenencia o tenencia la ostente una persona física o jurídica, grupo o entidad incluidos en la lista contemplada en el apartado 3 del artículo 2,
[…]
3.   El Consejo, por unanimidad, establecerá, revisará y modificará la lista de personas, grupos y entidades a los que se aplica el presente Reglamento, con arreglo a las disposiciones previstas en los apartados 4, 5 y 6 del artículo I de la Posición común 2001/931/PESC. Dicha lista hace referencia a:
i)
las personas físicas que cometan o traten de cometer un acto de terrorismo, participen en él o faciliten su comisión;
ii)
las personas jurídicas, grupos o entidades que cometan o traten de cometer un acto de terrorismo, participen en él o faciliten su comisión;
iii)
las personas jurídicas, grupos o entidades que sean propiedad o estén controlados por una o más personas físicas o jurídicas, grupos o entidades enumerados en los incisos i) y ii); o
iv)
las personas físicas o jurídicas, grupos o entidades que actúen en nombre o bajo la dirección de una o más personas físicas o jurídicas, grupos o entidades enumerados en los incisos i) y ii).»
10.
Las excepciones mencionadas en el artículo 2, apartado 1, prevén en esencia que se podrán descongelar los activos congelados, en el medida en que sean necesarios para cubrir las necesidades vitales esenciales de las personas en cuestión o de los miembros de sus familias, (
9
) y que, bajo ciertos requisitos, se podrán otorgar otras autorizaciones específicas de descongelación. (
10
)
III. Antecedentes del litigio
11.
Stichting Al-Aqsa (en lo sucesivo, «Al-Aqsa») se opone desde el año 2003 por vía judicial (
11
) a la congelación de sus activos y a varias medidas sucesivas del Consejo, en lo que afectan a Al-Aqsa, en virtud de las cuales fue incorporada a las correspondientes listas del Consejo y permaneció en ellas.
12.
En último término, las medidas del Consejo se fundamentan en una resolución sancionadora neerlandesa en materia de terrorismo de 7 de abril de 2003, la Sanctieregeling terrorisme 2003, (
12
) que procede examinar a continuación y a título preliminar debido a su especial relevancia para la congelación de los activos de Al-Aqsa.
13.
La Sanctieregeling terrorisme 2003 se dictó sobre la base de la Sanctiewet 1977 (ley neerlandesa de 1977 sobre sanciones), con remisión a la Resolución de la ONU antes mencionada. Mediante dicha resolución ministerial, en cierto modo de carácter provisional, (
13
) se congelaron los activos de Al-Aqsa hasta la entrada en vigor del correspondiente acto jurídico de la Unión, (
14
) por financiar presuntamente a una entidad que apoyaba el terrorismo. (
15
)
14.
En un procedimiento de medidas provisionales en los Países Bajos, Al-Aqsa solicitó la suspensión de la ejecución de dicha resolución ministerial. Mediante resolución de 3 de junio de 2003 (
16
) el Rechtbank te ’s-Gravenhage, tras consultar a título confidencial la documentación del Algemene veiligheids- en inlichtingendiensten (Servicio General de Información y Seguridad), halló suficientes indicios para apreciar que, como se expone en la motivación de la Sanctieregeling terrorisme 2003, Al-Aqsa apoya con sus fondos a una organización terrorista. (
17
) por lo que desestimó la solicitud de Al-Aqsa de suspensión de la ejecución de la medida de congelación.
15.
Sin embargo, con efectos de 3 de agosto de 2003 se derogó la Sanctieregeling terrorisme 2003 (
18
) con el argumento de que había quedado «obsoleta» tras haberse aprobado la Decisión 2003/480/CE del Consejo, de 27 de junio de 2003, relativa a la aplicación del apartado 3 del artículo 2 del Reglamento (CE) no 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y por la que se deroga la Decisión 2002/974/CE, (
19
) pues Al-Aqsa había sido incorporada ahora a una lista del Consejo sobre congelación de activos.
16.
Tras la derogación de la resolución ministerial neerlandesa, Al-Aqsa permaneció, no obstante, en la citada lista del Consejo y en las listas posteriores, pues el Consejo no apreció motivos para modificarlas en lo concerniente a Al-Aqsa.
17.
Mediante escrito de 23 de abril de 2007 y, de nuevo, mediante escrito de 29 de junio de 2007, referido a la Decisión 2007/445/CE del Consejo, (
20
) el Consejo, a fin de cumplir con el deber de motivar la permanencia de Al-Aqsa en la lista, indicó los siguientes motivos: (
21
)«[…] El Ministro de Asuntos Exteriores y el Ministro de Hacienda [de los Países Bajos] decidieron […] congelar todos los activos pertenecientes a [Al-Aqsa]. Esta decisión fue ratificada por la resolución […] de 3 de junio de 2003, dictada por el Presidente de la Sección de lo Civil del Rechtbank te ’s-Gravenhage. Esta resolución concluye que [Al-Aqsa] debe ser considerada como una organización que apoya a Hamas y que le permite o facilita la comisión de actividades terroristas. Así pues, una autoridad competente ha adoptado una decisión respecto a [Al-Aqsa] […]. El Consejo está convencido de que siguen siendo válidos los motivos que justificaron la inclusión de [Al-Aqsa] en la [lista]». (
22
)
IV. Procedimiento en primera instancia y sentencia recurrida
18.
Al-Aqsa consideró que los motivos del Consejo, reproducidos en el punto 17 de las presentes conclusiones, no eran convincentes y demandó al Consejo ante el Tribunal General, solicitando la anulación de cinco medidas del Consejo, sucesivas en el tiempo y con contenidos fundamentados en los mismos motivos, en las que se dispone la congelación de activos (en lo sucesivo, «medidas impugnadas»), (
23
) en la medida en que estos actos afectan a Al-Aqsa, que se declare que el Reglamento no 2580/2001 no le es aplicable y que se condene en costas al Consejo.
19.
En esencia, en la sentencia recurrida se expone lo siguiente acerca del tercer motivo de la demanda de Al-Aqsa: (
24
)
«164
El Tribunal destacó […] que […] el Consejo […] no puede ignorar los resultados posteriores de estas investigaciones o de estos procedimientos […]
[…]
168
En la sentencia Sison II [ (
25
)] […] el Tribunal contempló también la posibilidad de que una investigación policial o de seguridad concluya sin dar lugar a un procedimiento judicial, por no haberse podido obtener pruebas suficientes [...] El Tribunal subrayó que sería inadmisible que el Consejo no tuviera en cuenta dichos datos, que integran el conjunto de la información relevante que debe tomarse en consideración para apreciar la situación […] Resolver de otro modo supondría atribuir al Consejo y a los Estados miembros la facultad exorbitante de congelar indefinidamente las cuentas de una persona prescindiendo de todo control jurisdiccional y cualquiera que fuese el resultado de los procedimientos judiciales que pudieran incoarse.
169
Cabe aplicar las mismas consideraciones en el caso de que una medida administrativa nacional de congelación de fondos o de prohibición de una organización por tener carácter terrorista sea revocada por su autor o anulada por una resolución judicial […]
170
[…] en el presente asunto consta que la Sanctieregeling fue derogada el 3 de agosto de 2003, muy poco tiempo después de la entrada en vigor, el 28 de junio de 2003, de la medida comunitaria inicial de congelación de fondos de la demandante.
171
Es cierto, a este respecto, que, según la Decisión impugnada, [ (
26
)] ésta se basa no en la propia Sanctieregeling, sino exclusivamente en la resolución de medidas provisionales […] No obstante, […] no es posible en el presente caso tomar aisladamente en consideración la resolución de medidas provisionales sin tener en cuenta, al mismo tiempo, la Sanctieregeling.
172
Así pues, tras la derogación de la Sanctieregeling en el ordenamiento jurídico neerlandés, la resolución de medidas provisionales, que, como se acaba de recordar, forma con aquélla una unidad indisociable, ya no puede servir de fundamento a una medida comunitaria de congelación de los fondos de la demandante.
173
En efecto, mediante dicha resolución el juez de medidas provisionales se limitó a denegar la suspensión provisional de los efectos de la Sanctieregeling. Ahora bien, la Sanctieregeling dejó definitivamente de producir todo efecto jurídico al ser derogada. La misma conclusión cabe aplicar, por consiguiente, a los efectos jurídicos propios de la resolución de medidas provisionales, toda vez que ésta no constituía más que una apreciación provisional, sin perjuicio de lo que pudiera resolverse en cuanto al fondo al término del proceso.
174
A este respecto, el Tribunal considera, igualmente, que la resolución de medidas provisionales no puede tener, de cara únicamente a la aplicación del Reglamento no 2580/2001, efectos jurídicos autónomos respecto de los de la Sanctieregeling y que, en este caso, se mantendrían a pesar de que ésta dejara de ser una norma vigente de Derecho neerlandés. Por otra parte, no sería coherente con el sistema general de este Reglamento, caracterizado por la prevalencia que debe reconocerse a los elementos del procedimiento nacional en la apreciación del Consejo, el hecho de que la Sanctieregeling, la cual ha dejado de surtir efectos en el ordenamiento jurídico neerlandés, continuara produciéndolos indirecta e indefinidamente en el ordenamiento jurídico comunitario a través de una resolución de medidas provisionales.
175
Ello resulta especialmente cierto si se tiene en cuenta que la resolución de medidas provisionales, dictada a raíz del recurso interpuesto por la demandante, es el resultado de una iniciativa que podía promoverse o no respecto de la Sanctieregeling. Se desprende, en efecto, de su exposición de motivos que fue adoptada “en tanto se adoptaba una decisión comunitaria” y que debía derogarse “en el momento en que entrara en vigor tal decisión” […]. Según las explicaciones del Reino de los Países Bajos en la vista, esta derogación obedecía únicamente a la voluntad del Gobierno neerlandés de evitar el solapamiento de una medida nacional y de una medida comunitaria de congelación de los fondos de la demandante. De ello se deduce que la Sanctieregeling habría sido derogada, en cualquier caso, inmediatamente después de la adopción de la medida comunitaria inicial de congelación de los fondos de la demandante, con independencia de que la demandante iniciara un procedimiento de medidas provisionales o en cuanto al fondo.
176
Un mecanismo de estas características es también contrario al sistema general del Reglamento no 2580/2001, que supedita la adopción de una medida comunitaria de congelación de fondos bien a la incoación y la instrucción activa de un procedimiento nacional que tenga por objeto directo y principal la imposición de una medida preventiva o represiva contra el interesado, en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste […], bien a la adopción y ejecución de una resolución por la que se condene al interesado por tales hechos.
177
Ahora bien, en el supuesto que nos ocupa, la decisión de congelación de fondos, adoptada en un primer momento en el ámbito nacional, está justificada “en tanto se adopta una decisión comunitaria”, y la medida comunitaria está justificada, a su vez, por la adopción de la medida nacional, la cual queda inmediatamente derogada. Este mecanismo ha de calificarse de círculo vicioso.
178
El Consejo, lejos de poder seguir basándose en la resolución de medidas provisionales, habría debido extraer la consecuencia lógica que se derivaba de la derogación de la medida nacional de congelación de fondos y apreciar que el Derecho nacional ya no ofrecía una “cimentación” que justificara de manera suficiente en Derecho el mantenimiento de la medida comunitaria equivalente, y ello con independencia de los recursos judiciales que pudieran interponerse contra la medida nacional derogada.
[…]
180
En las circunstancias del caso de autos, caracterizadas principalmente por la derogación de la Sanctieregeling, procede, al contrario, apreciar que el Consejo sobrepasó los límites de su facultad de apreciación al mantener indefinidamente a la demandante en la lista controvertida cuando procedió a la revisión periódica de su situación con arreglo al artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931 y al artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, por el solo hecho de que la resolución del juez de medidas provisionales no fuera anulada, en el sistema judicial neerlandés, por el órgano jurisdiccional competente en materia de recurso sobre medidas provisionales o por el órgano jurisdiccional competente para pronunciarse sobre el fondo, aunque en el ínterin fuera derogada por su autor la resolución administrativa respecto de cuyos efectos se solicitó a este juez la suspensión.
181
Ello es tanto más cierto cuanto que, como sostuvo la demandante en la vista sin ser rebatida por las otras partes, tras la derogación de la Sanctieregeling y exceptuando la ejecución de la Decisión impugnada en el ámbito del Derecho nacional, las autoridades neerlandesas competentes, administrativas o judiciales, no han adoptado ninguna otra iniciativa tendente a la imposición de una sanción penal o económica a la demandante en relación con la lucha contra el terrorismo y debido a su implicación en éste.
[...]
184
En estas condiciones, no procede pronunciarse sobre la pretensión de que se declare, con arreglo al artículo 241 CE, la ilegalidad del Reglamento no 2580/2001 (véase, en este sentido, la sentencia Al Aqsa [I], apartados 66 y 67; véase, igualmente, la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2008, Comisión/Consejo, C 91/05, Rec. p. I-3651, apartado 111).»
20.
Con arreglo a dichos fundamentos, la sentencia recurrida contiene la siguiente parte dispositiva:
«1)
Anular, en cuanto afectan a [Al Aqsa], la Decisión 2007/445/CE […], la Decisión 2007/868/CE […], la Decisión 2008/583/CE […], la Decisión 2009/62/CE […], y el Reglamento […] no 501/2009 […].
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Condenar al Consejo […] a cargar con sus propias costas y, además, con las costas en que haya incurrido [Al Aqsa].
4)
El Reino de los Países Bajos y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.»
V. Procedimiento ante el Tribunal de Justicia, pretensiones y alegaciones esenciales de las partes en el recurso de casación
21.
La citada sentencia ha sido recurrida en casación tanto por Al-Aqsa (asunto C-539/10 P) como por el Reino de los Países Bajos (asunto C-550/10 P). Mediante auto de 4 de febrero de 2011, el Presidente del Tribunal de Justicia acordó la acumulación de ambos asuntos a efectos de un procedimiento escrito común y un procedimiento oral común, así como para su decisión conjunta.
A. Asunto C-539/10 P
22.
En el procedimiento de recurso de casación, Al-Aqsa solicita en el asunto C-539/10 P:
—
que se anule la sentencia recurrida, en la medida en que la recurrente presenta motivos y alegaciones contra los fundamentos de Derecho de dicha sentencia y, resolviendo de nuevo, que se estimen las pretensiones de la recurrente formuladas en primera instancia adaptándose los motivos en los que se basa la sentencia recurrida;
—
y que se condene al Consejo a pagar las costas del procedimiento en ambas instancias.
23.
Para fundamentar sus pretensiones, Al-Aqsa alega, en esencia, que el Tribunal incluyó en su sentencia fundamentos jurídicos por los que se declararon infundados los motivos de recurso. Así, entre otros, el Tribunal consideró que la Sanctieregeling, mientras estuvo vigente, en relación con la resolución de medidas provisionales satisfacía lo exigido por la Posición común 2001/931 en cuanto a la congelación de activos. (
27
) Al-Aqsa no está conforme con dichas consideraciones y teme que, si la sentencia recurrida deviniera firme sin cambiar su motivación, esto tendría consecuencias negativas para ella, pues, conforme a las consideraciones del Tribunal, son previsibles nuevos actos jurídicos neerlandeses, a los que a su vez podría recurrir el Consejo para disponer medidas de congelación de sus activos. Afirma que, en primer lugar, el Tribunal se excedió en sus facultades de control determinando él mismo qué prueba debe considerarse una «decisión» en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931. En segundo lugar, afirma que el Tribunal juzgó indebidamente que la Sanctieregeling, en su caso, conjuntamente con el auto del juez de medidas provisionales, podía considerarse una decisión en el sentido del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931. Sostiene que el Tribunal se excedió, por último, en sus competencias al interpretar él mismo el auto, o por lo menos incurrió en un error de apreciación manifiesto en la interpretación del auto. Entiende que, por tanto, las medidas impugnadas deben anularse, adaptándose los motivos en los que se basa la sentencia recurrida.
24.
El Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Reino de los Países Bajos solicitan, en esencia, que se desestime el recurso de casación de Al-Aqsa por inadmisible, pues no se dirige contra la parte dispositiva de la sentencia recurrida y únicamente pretende una modificación de los fundamentos de la sentencia. Por lo tanto, afirman que el recurso de casación es inadmisible a la luz del artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, con arreglo al cual el recurso de casación podrá interponerse únicamente por una parte cuyas pretensiones hayan sido al menos parcialmente desestimadas.
25.
En su réplica, Al-Aqsa aduce que en primera instancia no fueron estimadas todas sus pretensiones, pues no se estimó la pretensión de que se declarase que el Reglamento no 2580/2001 no le era aplicable. Afirma que, en consecuencia, el artículo 56 del Estatuto no impide la interposición de su recurso de casación. Sostiene que, mientras no se declare que el Reglamento no 2580/2001 no le es aplicable, se verá constantemente sometida a que se adopten nuevas medidas del Consejo dirigidas contra ella.
B. Asunto C-550/10 P
26.
El Reino de los Países Bajos, a cuya pretensión, en lo esencial, se adhiere la Comisión, solicita:
—
que se anule la sentencia recurrida y se devuelva el asunto al Tribunal General;
—
y que se condene en costas a Al-Aqsa.
27.
Como fundamento de sus pretensiones, el Reino de los Países Bajos aduce, en esencia, que el Tribunal interpretó de forma equivocada el artículo 1 de la Posición común 2001/931 y el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, al declarar que la resolución de medidas provisionales, una vez derogada la Sanctieregeling, ya no podía servir de fundamento para la permanencia de Al-Aqsa en la lista de la UE sobre congelación de fondos. El Consejo no plantea al respecto pretensión formal, si bien aclara explícitamente que, con su respuesta al recurso de casación, no desea oponerse a lo manifestado por los Países Bajos.
28.
Al-Aqsa solicita que el recurso de casación sea desestimado con imposición de costas y, por lo demás, reitera las pretensiones ya formuladas en el asunto C-539/10 P.
VI. Apreciación jurídica
A. Asunto C-539/10 P
1. Inadmisibilidad del recurso
29.
A mi parecer, el recurso de Al-Aqsa es inadmisible.
a) Inadmisibilidad de la pretensión del recurso de casación
30.
Como se desprende del escrito de recurso de casación, el recurso de Al-Aqsa se dirige «contra los fundamentos de Derecho de dicha sentencia [recurrida]» y persigue su anulación, «adaptándose los motivos en los que se basa la sentencia recurrida».
31.
Una pretensión como ésta no satisface lo exigido por el artículo 113, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, (
28
) conforme al cual las pretensiones del recurso de casación deben tener por objeto la anulación, total o parcial, de la resolución del Tribunal de Primera Instancia, es decir, de su parte dispositiva y de los motivos sustanciales en que se base la sentencia.
32.
Los motivos del recurso de casación que se aducen se dirigen contra los motivos del recurso de Al-Aqsa que no prosperaron en primera instancia. Sin embargo, Al-Aqsa en último término venció, pues la sentencia recurrida estimó el tercer motivo del recurso y anuló las medidas impugnadas en lo que afectan a Al-Aqsa. Sin embargo, es inadmisible un recurso dirigido únicamente contra una parte de los fundamentos de la sentencia, que además no son sustanciales. (
29
)
b) Falta de interés en ejercitar la acción: falta de consecuencias negativas para Al-Aqsa en caso de firmeza de la sentencia recurrida
33.
Tampoco se aprecian perjuicios para Al-Aqsa en caso de que la sentencia recurrida devenga firme. Las alegaciones de Al-Aqsa en ese sentido no resultan convincentes.
34.
En realidad, en un posible nuevo procedimiento contra una eventual nueva medida de congelación de sus activos, Al-Aqsa aún podría reiterar aquellos motivos del recurso que no hayan sido estimados en primera instancia, sin que al respecto se le pueda oponer el efecto de cosa juzgada de la sentencia recurrida.
35.
Efectivamente, la autoridad de cosa juzgada sólo afecta a los extremos de hecho y de Derecho que fueron efectiva o necesariamente zanjados por la resolución judicial de que se trate, (
30
) y en el presente asunto, por tanto, únicamente a las apreciaciones relativas al tercer motivo del recurso, que finalmente prosperó. Además, un eventual recurso contra una nueva medida del Consejo frente a Al-Aqsa no se referiría a los mismos hechos ni tendría el mismo objeto, sino más bien un objeto litigioso completamente diferente, condicionado por la nueva medida. En consecuencia, no cabe temer un efecto de bloqueo a causa de los efectos de cosa juzgada.
c) Inadmisibilidad del recurso de casación en relación con la pretensión no estimada de declarar que el Reglamento no 2580/2001 no le era aplicable a Al-Aqsa
i) Falta de la correspondiente pretensión del recurso de casación
36.
Asimismo, no es preciso dilucidar si Al-Aqsa, como aduce en su escrito de réplica, podría haber interpuesto un recurso de casación por no haber estimado el Tribunal su pretensión de que se declarase que el Reglamento no 2580/2001 no le era aplicable, pues, por una parte, dicho aspecto no fue abordado sino en su escrito de réplica y, por otra parte, no guarda ninguna relación apreciable con la específica pretensión del recurso de casación planteada por Al-Aqsa ni con su motivación.
ii) Falta de desestimación en el sentido de lo dispuesto en el artículo 56 del Estatuto
37.
En aras de la integridad de la argumentación debe señalarse, no obstante, que un recurso de casación como el presente tampoco habría prosperado. No cabe hablar de una desestimación en el sentido de lo dispuesto en el artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia pues, como se desprende del apartado 184 de la sentencia recurrida, el Tribunal no desestimó la excepción de ilegalidad que Al-Aqsa formuló respecto del Reglamento citado, sino que, a la vista de que las medidas impugnadas en cualquier caso debían ser anuladas en lo que afectaban a Al-Aqsa, ni siquiera entró a examinarla.
38.
Ante la falta de relevancia de esta cuestión jurídica no cabe reprochar tal forma de proceder del Tribunal. Si bien la parte dispositiva de la sentencia induce a error en la medida en que sugiere que las pretensiones de Al-Aqsa han sido parcialmente desestimadas, de la lectura de la parte dispositiva a la luz del apartado 184 de la sentencia recurrida se deduce claramente que se quiere decir lo mismo que en el apartado 66 de la sentencia Al-Aqsa I, antes citada, al que además se remite expresamente, y que en la parte dispositiva de dicha sentencia, es decir, que no era necesario examinar la excepción de ilegalidad formulada respecto del Reglamento no 2580/2001.
2. Conclusión parcial
39.
Por todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de casación de Al?Aqsa.
B. Asunto C-550/10 P
40.
Considero que el recurso de casación del Reino de los Países Bajos, por el que se pretende la anulación de la sentencia recurrida, es admisible pero infundado.
41.
En la medida en que la reiteración de las pretensiones de Al-Aqsa en el asunto C-550/10 P, ya planteadas en el asunto C-539/10 P, deba calificarse como adhesión a la casación, deberá desestimarse como inadmisible por los mismos motivos que su recurso de casación en el asunto C-539/10 P.
1. Falta de fundamento del recurso de casación de los Países Bajos
42.
De la argumentación rebatida de la sentencia recurrida en lo referente al tercer motivo del recurso no se desprende ningún error de Derecho. De hecho, acertadamente se señala en el apartado 178 de la sentencia recurrida que el «Consejo, lejos de poder seguir basándose en la resolución de medidas provisionales, habría debido extraer la consecuencia lógica que se derivaba de la derogación de la medida nacional de congelación de fondos y apreciar que el Derecho nacional ya no ofrecía una “cimentación” que justificara de manera suficiente en Derecho el mantenimiento de la medida comunitaria equivalente».
43.
Que esta apreciación del Tribunal es convincente se pone de manifiesto si tenemos presente la sistemática de las medidas en la lucha contra el terrorismo, según resulta de los actos jurídicos de la Unión, y se le contraponen las circunstancias de hecho y de Derecho de la sentencia recurrida.
a) Sistemática de las medidas restrictivas en la lucha contra el terrorismo
44.
Resulta importante constatar, en primer lugar, que las controvertidas medidas de la Unión en la lucha contra el terrorismo no quedan a la libre discreción del Consejo, pues guardan una estrecha relación con la legislación nacional de los Estados miembros.
45.
Las medidas del Consejo para congelar activos, con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 en relación con el artículo 1 de la Posición común 2001/931, se articulan en dos fases.
46.
Para que el Consejo tan siquiera pueda actuar, con arreglo al artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, en relación con el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, se precisa, en primer lugar, que una autoridad competente de un Estado miembro haya adoptado una decisión, basada en pruebas serias y creíbles, relativa a la «apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista» (en lo sucesivo, «decisión de investigación»).
47.
Únicamente en virtud de tal decisión de investigación (o, con mayor razón, en virtud de una condena por el correspondiente delito) puede actuar el Consejo y, cuando una persona haya sido incorporada a su lista, en una segunda fase (véase el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 en relación con el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931), la revisará periódicamente con el fin de asegurar que «su permanencia [la del afectado] en la lista está justificada».
48.
Con ocasión de dicho examen, el Consejo dispone de un amplio margen de apreciación. Sin embargo, a la vista de la conexión sistemática de las medidas restrictivas del Consejo con la decisión de investigación de la autoridad competente de un Estado miembro, sí que queda claro a partir de qué momento el Consejo debe entender necesariamente que la permanencia del afectado en la lista ya no está justificada: en concreto, cuando a la luz de las circunstancias de hecho y de Derecho en el Estado de la autoridad competente ya no pueda considerarse que el afectado, aún no condenado, continúa siendo objeto de investigación, pues en último término es únicamente dicha investigación lo que justifica la medida del Consejo.
49.
Sin embargo, el Consejo, a la vista de la sistemática del artículo 1 de la Posición común 2001/931, a la que se remite el Reglamento no 2580/2001, debe apreciar dicho estado de la investigación aplicando de forma determinante un criterio formalizado. Debe atender, por una parte, a si subsiste de forma jurídicamente válida una decisión de una autoridad competente, basada en pruebas serias y creíbles, y, por otra parte, debe comprobar si dicha decisión continúa siendo aplicada, es decir, si se continúan realizando actos de investigación basados en ella.
50.
En ese sentido, la revisión periódica de la lista por el Consejo protege al afectado de dos riesgos que en un Estado de Derecho no se pueden admitir: en primer lugar, de que permanezca en la lista a pesar de que las medidas de investigación incoadas contra él hayan sido archivadas, no tuvieron éxito o resultan estériles, sin que esto se refleje en la correspondiente resolución de archivo que lo exculpe y, en segundo lugar, de que permanezca en la lista cuando la propia decisión de investigación, en virtud de un actus contrarius de la autoridad competente o de una resolución judicial, ha dejado de tener efecto. En este último caso, el Consejo debe necesariamente modificar la lista.
51.
En efecto, conforme a la finalidad de la Posición común 2001/931, a la que se remite el Reglamento no 2580/2001 y que presupone una decisión de una autoridad competente, basada en pruebas serias y creíbles, una vez que tal decisión ha dejado de tener efecto ya no cabe considerar que subsista una eventual justificación de las medidas restrictivas del Consejo.
52.
A la luz de las apreciaciones que anteceden, queda claro que, al contrario de lo que alegan los Países Bajos, ya no podía justificarse la permanencia de Al-Aqsa en la lista del Consejo.
b) Falta de una decisión en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, en relación con lo establecido en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931
53.
Tras la derogación de la resolución ministerial podría decirse que la resolución de medidas provisionales, el único punto de apoyo que le quedaba al Consejo, se quedó en el aire y, como tal, no contenía ninguna afirmación sobre el inicio de medidas de investigación contra Al-Aqsa, por lo que no podía constituir ninguna «decisión» en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, en relación con lo establecido en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931.
i) Insuficiencia de la sentencia como «decisión» tras la derogación de la resolución ministerial
54.
Efectivamente, aún reconociendo al Consejo un amplio margen de apreciación, no puede defenderse que la sentencia neerlandesa en el procedimiento de medidas provisionales, considerada de forma aislada y tras la derogación de la resolución ministerial, siga siendo una «decisión […], tanto si se trata de la apertura de investigaciones o de procedimientos en relación con un acto terrorista» en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001, en relación con lo establecido en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931.
55.
Por una parte, las valoraciones y afirmaciones contenidas en la resolución ministerial ya no pueden atribuirse a la sentencia, una vez derogada la citada resolución, de modo que la sentencia se ha visto privada de toda base.
56.
Es cierto que la sentencia neerlandesa, tras examinar el expediente, consideró que en el año 2003 existieron contactos entre Al-Aqsa y grupos terroristas que no permitieron suspender la ejecución de la resolución ministerial. Sin embargo, esa apreciación judicial de los hechos, referente al año 2003 y que de todos modos nada concreto afirma sobre el eventual estado de la investigación o sobre las resoluciones que se hayan podido dictar al respecto, no puede interpretarse como decisión referente a la apertura de investigaciones en el sentido de lo previsto en la Posición común 2001/931 y en el Reglamento no 2580/2001.
57.
Tampoco puede calificarse, considerado de forma aislada, el procedimiento conducente a la sentencia neerlandesa como un procedimiento que, de forma directa y en cuanto al fondo, persiga imponer al afectado una medida preventiva o represiva en el marco de la lucha contra el terrorismo y por su implicación en el terrorismo. De hecho, el procedimiento promovido por Al-Aqsa ante el órgano jurisdiccional neerlandés, considerado de forma aislada, perseguía precisamente todo lo contrario.
58.
Por otra parte, de la sentencia neerlandesa tampoco se desprende referencia alguna a la subsistencia de una resolución de investigación contra Al-Aqsa en los Países Bajos, en su caso, independiente de la resolución ministerial. Por el contrario, las investigaciones en los Países Bajos contra Al-Aqsa, incluso después de varios años, no parecen haber logrado ningún resultado digno de mención. (
31
)
59.
Por tanto, por sí sola considerada, la sentencia no satisface lo que exigen el Reglamento no 2580/2001 y la Posición común 2001/931 a una decisión de investigación. Aun incorporando la resolución ministerial, difícilmente la sentencia podría considerarse comprendida en el concepto de «decisión» de la Posición común 2001/931, lo que en cualquier caso ahora parece imposible.
ii) Requisitos mínimos del concepto de «decisión» en el sentido de lo establecido en el Reglamento no 2580/2001 y en la Posición común 2001/931
60.
Incluso considerando en conjunto la resolución ministerial (que en aquel momento aún estaba vigente) y la resolución de medidas provisionales, fue necesario un esfuerzo considerable para, obviando las reservas relativas a la forma jurídica, calificar la relación entre sentencia neerlandesa y la resolución ministerial como «decisión» en el sentido de la normativa de la Unión citada.
61.
De hecho, ni en el caso de la resolución ministerial, que en esencia era una medida de congelación de activos, ni en el caso de la resolución de medidas provisionales, en que no se trataba de la apertura de investigaciones, sino de una pretensión de suspensión de la ejecución de la congelación de recursos en el sentido de lo previsto en la resolución ministerial, podía hablarse en sentido propio de la «apertura de investigaciones o de una condena en relación con un acto terrorista».
62.
No obstante, el Consejo únicamente se refirió a estos dos actos jurídicos neerlandeses a la hora de motivar la permanencia de Al-Aqsa en la lista. Por ello, la sentencia recurrida hace referencia, con acierto, a la situación de las posibles decisiones en los Países Bajos, que describe como «que podía promoverse o no» (
32
) y como «círculo vicioso». (
33
)
iii) Conclusión parcial
63.
Por lo tanto, una vez derogada la resolución ministerial neerlandesa, en el presente asunto falta una decisión de investigación nacional, que, para servir de base válida al Consejo, debe dictarse en un procedimiento nacional que de forma directa y en cuanto al fondo persiga imponer al afectado una medida preventiva o represiva en el marco de la lucha contra el terrorismo y por su implicación en éste.
64.
A la vista de las circunstancias de hecho y de Derecho en el momento relevante, resulta dudoso que en los Países Bajos, en realidad, se haya incoado y se esté incoando, con un mínimo alcance, un procedimiento para imponer medidas preventivas o represivas, una vez que tras la incorporación de Al-Aqsa a la lista del Consejo la resolución ministerial fue calificada de «obsoleta» y derogada y, en cualquier caso, no pudo darse por supuesto por el Consejo sin incurrir en un error en el ejercicio de su margen de apreciación.
c) Consecuencias de la falta de una decisión en el sentido de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 y en el artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931
65.
Una vez que la resolución ministerial dejó de estar vigente, el Consejo debería haber examinado de nuevo y a fondo la medida impuesta a Al-Aqsa, a fin de determinar una decisión, en el sentido de lo dispuesto en el artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931, que pudiera haber justificado la permanencia de Al-Aqsa en la lista controvertida, pero nada de eso ocurrió.
66.
Como el Consejo, que ya sólo podía basarse en la sentencia neerlandesa, no podía continuar aduciendo la justificación utilizada, por ser ésta insuficiente, incurrió en un error en el ejercicio de su margen de apreciación al mantener a Al-Aqsa en la lista, lo que debió tener como consecuencia la anulación de las medidas impugnadas, en la extensión pretendida por Al-Aqsa.
67.
A falta de una decisión concluyente de una autoridad competente y a la luz de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 en relación con lo establecido en el artículo 1, apartado 6, de la Posición Común 2001/931, era imposible mantener vigente la decisión del Consejo de seguir incluyendo a Al-Aqsa en la lista sin modificar la motivación. (
34
)
d) Consideraciones sobre los derechos fundamentales
68.
Este resultado también parece imponerse a la luz de los derechos fundamentales de Al-Aqsa.
69.
Es cierto que la Carta de los Derechos Fundamentales no es aplicable, ratione temporis, a los hechos del caso de autos, de modo que habría que recurrir a los derechos fundamentales en su calidad de principios generales del Derecho de la Unión.
70.
Pero, a la vista de la gravedad de la injerencia en el derecho de propiedad, a la que se ven expuestos los afectados cuando sus activos son congelados únicamente en virtud de sospechas y de medidas de investigación dirigidas contra ellos, parece apropiado que, si una injerencia así está realmente justificada, se le apliquen requisitos muy exigentes. (
35
)
71.
Por lo tanto, para respetar debidamente el mandato de salvaguardar la propiedad, derivado de los derechos fundamentales, el Consejo debe examinar a conciencia si existe una decisión que justifique la congelación y si dicho requisito subsiste y, en caso de revocación de la decisión inicial, debe condicionar la permanencia del afectado en la lista a que exista una nueva decisión que también justifique la congelación. En cambio, a diferencia del asunto C-27/09 P, (
36
) en el presente asunto no fue así.
2. Conclusión parcial
72.
Por lo tanto, debe desestimarse también el recurso de casación de los Países Bajos.
VII. Costas
73.
Desestimadas las pretensiones de ambos recurrentes, conforme al artículo 69, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, aplicable al recurso de casación con arreglo al artículo 118 del citado Reglamento, parece razonable que cada parte abone sus propias costas.
VIII. Conclusión
74.
A la luz de las consideraciones precedentes, propongo al Tribunal de Justicia que se pronuncie del modo siguiente:
1)
Desestimar los recursos de casación.
2)
Stichting Al-Aqsa, el Reino de los Países Bajos, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea cargarán respectivamente con sus propias costas.
(
1
)	Lengua original: alemán.
(
2
)	Se puede consultar en http://www.un.org/Docs/scres/2001/sc2001.htm.
(
3
)	Posición común del Consejo, de 27 de diciembre de 2001, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo (DO L 344, p. 93).
(
4
)	Artículo 1, apartado 4, y artículo 2 de la Posición común 2001/931.
(
5
)	DO L 344, p. 70. El «régimen jurídico dividido» (afirmado por Ohler. C-. en su comentario al art. 75, marg. 5, Streinz, R., EUV/AEUV, 2 Ed., Verlag C.H. Beck, Múnich 2011), con la coexistencia de medidas antiterroristas basadas, por un parte, en la Posición común y, por otra, en el Reglamento, se debe, entre otras razones, a que en virtud del Tratado de Maastricht el antiguo TUE y el TCE preveían bases jurídicas paralelas.
(
6
)	Véanse al respecto los considerandos quinto y sexto del Reglamento no 2580/2001, así como el apartado 8 de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 11 de julio de 2007, Al-Aqsa/Consejo (T-327/03, Rec. 2007) (en lo sucesivo, «Al-Aqsa I»).
(
7
)	El artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 se remite al artículo 1, apartados 4, 5 y 6, de la Posición común 2001/931.
(
8
)	Dicho Reglamento ha sido modificado en varias ocasiones y actualmente está en vigor en la versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) no 610/2010 del Consejo, de 12 de julio de 2010 (DO L 178, p. 1).
(
9
)	Véase el artículo 5 del Reglamento no 2580/2001.
(
10
)	Véase el artículo 6 del Reglamento no 2580/2001.
(
11
)	Véanse, entre otras, las sentencias Al-Aqsa I y del Tribunal de Primera Instancia de 9 de septiembre de 2010, Al-Aqsa/Consejo (T-348/07, Rec. p. II-4575; en lo sucesivo, «sentencia recurrida»).
(
12
)	Staatscourant de 7 de abril de 2003, no 68, p. 11; véanse los detalles en la sentencia Al-Aqsa I, apartados 16 a 21.
(
13
)	Así la motivación de la resolución ministerial, apartado 17 de la sentencia Al-Aqsa I y apartado 175 de la sentencia recurrida.
(
14
)	Artículo 2 de la Sanctieregeling terrorisme 2003.
(
15
)	En la motivación (en neerlandés) de la resolución ministerial se hace referencia a organizaciones que apoyan el terrorismo en «Midden-Oosten». Debe señalarse al respecto que la expresión neerlandesa «Midden-Oosten», no como la expresión en español «Oriente Medio [el idioma original de estas conclusiones es el alemán]», también comprende países que habitualmente se incluyen en Oriente Próximo.
(
16
)	Dicha resolución se reproduce, en extracto, en el apartado 125 de la sentencia recurrida.
(
17
)	Véanse los apartados 18 a 21 de la sentencia Al-Aqsa I.
(
18
)	Sobre la «Intrekking Sanctieregeling terrorisme 2003», véase el Staatscourant de 1 de agosto de 2003, no 146, p. 9, así como el apartado 170 de la sentencia recurrida.
(
19
)	DO L 160, p. 81.
(
20
)	Decisión de 28 de junio de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo y se derogan las Decisiones 2006/379/CE y 2006/1008/CE (DO L 169, p. 58).
(
21
)	La misma motivación se invocó también en las demás medidas impugnadas por Al-Aqsa en el asunto T-348/07, citado en la nota 11; véase al respecto el apartado 46 de la sentencia recurrida.
(
22
)	Véanse los apartados 4 y 10 de la sentencia recurrida.
(
23
)	En concreto se trataba, en primer lugar, de la Decisión 2007/445/CE; en segundo lugar, de la Decisión 2007/868/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2007, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 y se deroga la Decisión 2007/445 (DO L 340, p. 100); en tercer lugar, de la Decisión 2008/583/CE del Consejo, de 15 de julio de 2008, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 y se deroga la Decisión 2007/868 (DO L 188, p. 21), y, en cuarto lugar, de la Decisión 2009/62/CE del Consejo, de 26 de enero de 2009, por la que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 y se deroga la Decisión 2008/583 (DO L 23, p. 25), así como del Reglamento (CE) no 501/2009 del Consejo, de 15 de junio de 2009, por el que se aplica el artículo 2, apartado 3, del Reglamento no 2580/2001 y se deroga la Decisión 2009/62 (DO L 151, p. 14).
(
24
)	Véanse los apartados 164 a 181 de la sentencia recurrida.
(
25
)	Sentencia del Tribunal General de 30 de septiembre de 2009, Sison/Consejo (T-341/07, Rec. p. II-3625).
(
26
)	Se refiere a la Decisión 2007/445, es decir, a la primera de las medidas impugnadas.
(
27
)	Véanse, en particular, los apartados 63 a 69, 85 a 90 y 102 a 106 de la sentencia recurrida.
(
28
)	Véase, al respecto, la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de julio de 2011, Edwin/OAMI (C-263/09 P, Rec. p. I-5853), apartados 81 a 85.
(
29
)	Auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 17 de diciembre de 1998, Emesa Sugar/Consejo y otros [C-363/98 P (R), Rec. p. I-8787], apartados 44 a 46; véase también Wägenbaur, B., EuGH VerfO, Satzung und Verfahrensordnungen EuGH/EuG, Verlag C.H. Beck, Múnich 2008, art. 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia, ap. 6.
(
30
)	Auto del Tribunal de Justicia de 28 de noviembre de 1996, Lenz/Comisión (C-277/95 P, Rec. p. I-6109), apartado 50.
(
31
)	Véase el apartado 181 de la sentencia recurrida.
(
32
)	Véase el apartado 175 de la sentencia recurrida.
(
33
)	Véase el apartado 177 de la sentencia recurrida.
(
34
)	Véanse los apartados 159 a 165 de la sentencia recurrida.
(
35
)	Véase, sobre la relevancia del examen de la proporcionalidad en caso de medidas restrictivas adoptadas a fin de impedir la proliferación nuclear, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2012, Melli Bank/Consejo (C-380/09 P), apartados 44 y ss.
(
36
)	Sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran (Rec. p. I-13427), apartado 20.