62023TJ0489_RES
Mål T‑489/23
Ilan Mironovich Shor
mot
Europeiska unionens råd
Tribunalens dom (femte avdelningen) av den 18 december 2024
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien – Frysning av tillgångar – Restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Förteckningar över de personer, enheter och organ som omfattas av frysningen av tillgångar och ekonomiska resurser eller av restriktioner för inresa till medlemsstaternas territorium – Beslut om att sökanden ska uppföras och kvarstå på dessa förteckningar – Anordnande och ledning av våldsamma demonstrationer – Artikel 1.1 a ii) och artikel 2.1 a ii) i beslut (Gusp) 2023/891 samt artikel 2.3 a ii) i förordning (EU) 2023/888 – Motiveringsskyldighet – Invändning om rättsstridighet – Oriktig bedömning – Näringsfrihet – Rätt till egendom – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar”
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Lagenlighetsprövningens omfattning
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkt 21)
Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Omfattning – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för personer som är ansvariga för åtgärder som undergräver eller hotar Moldaviens suveränitet och oberoende – Skyldighet att i motiveringen ange de specifika och konkreta omständigheter som rättfärdigar nämnda åtgärd – Beslut som har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den som berörs av beslutet, så att denne har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas mot vederbörande – Huruvida en kortfattad motivering kan tillåtas
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 26–33)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Beslut om frysning av tillgångar – Domstolsprövning av lagenligheten – Omfattning – Bestämmelse med allmän räckvidd som rör en individuell restriktiv åtgärd – Omfattas
(Artikel 29 FEU; artiklarna 275 andra stycket och 277 FEUF; rådets beslut (Gusp) 2023/891; rådets förordning 2023/888)
(se punkterna 42–44)
Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Rättsakter om att vidta restriktiva åtgärder med hänsyn till situationen i Moldavien – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för personer som anordnar, leder eller deltar i våldsamma demonstrationer eller i andra våldshandlingar – Artikel 29 FEU och artikel 215.2 FEUF – Tillåtet
(Artiklarna 3.5, 21, 24 och 29 FEU; artikel 215.2 FEUF; rådets beslut (Gusp) 2023/891, artiklarna 1.1 a ii och 2.1 a ii; rådets förordning 2023/888, artikel 2.3 a ii)
(se punkterna 50, 51 och 56–59)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Rättslig grund – Restriktiva åtgärder som föreskrivs i ett beslut och en förordning vilka har antagits med stöd av artikel 29 FEU respektive artikel 215 FEUF – Rådets befogenhet att anta restriktiva åtgärder som syftar till att stödja rättsstaten i ett ansökande tredjeland
(Artiklarna 21.2 b och 29 FEU; artikel 215.2 FEUF; rådets beslut (Gusp) 2023/891, artiklarna 1.1 a ii och 2.1 a ii; rådets förordning 2023/888, artikel 2.3 a ii)
(se punkt 62)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Lagenlighetsprövningens omfattning – Begränsad prövning avseende de allmänna bestämmelserna – Kriterier för att vidta restriktiva åtgärder – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för personer som anordnar, leder eller deltar i våldsamma demonstrationer eller i andra våldshandlingar – Omfattning – Iakttagande av proportionalitetsprincipen – Iakttagande av rättssäkerhetsprincipen
(Artikel 275 andra stycket FEUF; rådets beslut (Gusp) 2023/891, artikel 2.1 a ii; rådets förordning 2023/888, artikel 2.3 a ii)
(se punkterna 71–75, 78, 79 och 85)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Lagenlighetsprövningens omfattning – Sökandens namn upptas på förteckningen i bilagan till det angripna beslutet på grund av att vederbörande är ansvarig för åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende – Handlingar tillgängliga för allmänheten – Bevisvärde – Principen om fri bevisvärdering
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 102–112)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för personer som är ansvariga för åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende – Sökande som är ledare för det parti som har anordnat våldsamma demonstrationer i Ryska federationens intresse och med dess stöd – Oriktig bedömning – Föreligger ej
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 119, 129–137, 151 och 152)
Europeiska unionen – Domstolsprövning av lagenligheten av institutionernas rättsakter – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Lagenlighetsprövningens omfattning – Bevis för att åtgärden är välgrundad – Skyldighet för den behöriga unionsmyndigheten att vid bestridande visa att de skäl som har åberopats mot de berörda personerna eller enheterna är välgrundade – Omfattning av den behöriga myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning – Relevansen av bevisning som anförts i samband med ett tidigare beslut om uppförande när skälen är oförändrade, sökandens situation densamma och sammanhanget i Moldavien inte har utvecklats
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 154 och 160–163)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Tillämpningsområde – Personer som är ansvariga för åtgärder eller politik som undergräver eller hotar Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende – Begrepp – Personer som har begått nämnda handlingar tidigare, trots att det saknas bevis för att de för närvarande är inblandade eller deltar i sådana handlingar – Omfattas
(Rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt besluten (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244, artiklarna 1.1 a ii och 2.1 a ii; rådets förordningar 2023/888, artikel 2.3 a ii, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 158 och 159)
Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder som vidtagits med hänsyn till situationen i Moldavien – Förbud mot in- och genomresa samt frysning av tillgångar för personer som anordnar, leder eller deltar i våldsamma demonstrationer eller i andra våldshandlingar – Begränsning av rätten till egendom och rätten till näringsfrihet – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger ej
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 16 och 17; rådets beslut (Gusp) 2023/891, i dess lydelse enligt beslut (Gusp) 2023/1047 och (Gusp) 2024/1244; rådets förordningar nr 2023/888, 2023/1045 och 2024/1243)
(se punkterna 171–178 och 181)
Utomobligatoriskt skadeståndsansvar – Villkor – Faktisk och säker skada – Bedömning – Kriterier – Faktisk och säker skada föreligger inte
(Artikel 340 andra stycket FEUF)
(se punkterna 185 och 186)
Resumé
Genom sin dom ogillar tribunalen Ilan Mironovich Shors talan om ogiltigförklaring som han väckt mot de rättsakter genom vilka Europeiska unionens råd år 2023 uppförde, (
1
) och år 2024 bibehöll, (
2
) hans namn på förteckningen över personer och enheter som är föremål för restriktiva åtgärder mot bakgrund av situationen i Moldavien. Detta mål ger tribunalen möjlighet att för första gången uttala sig om lagenligheten av det kriterium för upptagande på förteckningen som gör det möjligt för rådet att anta restriktiva åtgärder mot personer som anordnar, leder eller deltar i våldsamma demonstrationer eller andra våldshandlingar, vilket anges i artikel 1.1 a ii) och artikel 2.1 a ii) i beslut 2023/891 (
3
) (nedan kallat kriterium ii). Det rör sig även om den första dom som meddelas inom ramen för de restriktiva åtgärder som införts med hänsyn till situationen i Moldavien där tribunalen prövar målet i sak.
Mot bakgrund av de destabiliserande handlingar som Republiken Moldavien stod inför antog Europeiska unionen restriktiva åtgärder för första gången i april 2023. De riktas särskilt mot personer som är ansvariga för, stödjer eller genomför handlingar eller politik som undergräver eller hotar detta tredjelands suveränitet och oberoende samt demokratin, rättsstaten, stabiliteten eller säkerheten i landet. (
4
)
Sökanden, som är en politiker och affärsman med moldaviskt och israeliskt medborgarskap, fick sina tillgångar och ekonomiska resurser frysta, bland annat på grund av sin roll i ledningen och anordnandet av våldsamma demonstrationer. Rådet anklagade sökanden för att vara inblandad i uppvigling till våld mot Republiken Moldaviens nuvarande regering och för att stödja prorysk verksamhet i detta land.
Tribunalens bedömning
För det första påpekar tribunalen, vad gäller kriterium ii, att rådet på ett begripligt och otvetydigt sätt har redogjort för de specifika och konkreta skälen till att det ansåg att de demonstrationer som leddes och anordnades av sökanden gjorde honom ansvarig för handlingar som undergrävde och hotade Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende samt demokratin, rättsstaten, stabiliteten och säkerheten i denna stat. Följaktligen, och mot bakgrund av det sammanhang i vilket rättsakterna antogs, underkänner tribunalen grunden avseende åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
För det andra underkänner tribunalen även såsom ogrundad invändningen om rättsstridighet avseende beslut 2023/891 och förordning 2023/888.
Tribunalen anser att kriterium ii kunde införas i unionens rättsordning genom beslut 2023/891 och förordning 2023/888, vilka är grundade på artikel 29 FEU respektive artikel 215.2 FEUF. Mot bakgrund av syftet med och innehållet i beslut 2023/891 har detta beslut nämligen ett direkt samband med de mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) som anges i artikel 21.2 b FEU, i det att beslutet syftar till att befästa och stödja demokratin och rättsstatsprincipen i Moldavien. Under dessa omständigheter kan anordnande eller ledning av eller deltagande i våldsamma demonstrationer eller andra våldshandlingar motivera en unionsåtgärd, inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som grundas på målet att befästa och stödja demokratin och rättsstatsprincipen i ett tredjeland. Tribunalen preciserar att våldsamma demonstrationer kan skada det berörda landets rättsliga och institutionella grundvalar och att de inte omfattas av den grundläggande rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster som garanteras i artikel 11 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (
5
) och i artikel 12.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
Tribunalen anser vidare att den personkrets som potentiellt kan bli föremål för restriktiva åtgärder grundade på kriterium ii inte är oproportionerlig. För att restriktiva åtgärder ska kunna vidtas på grundval av detta kriterium måste den berörda personens handlingar nämligen vara sådana att de kan äventyra eller hota Republiken Moldaviens suveränitet och oberoende, eller demokratin, rättsstatsprincipen, stabiliteten eller säkerheten i denna stat. Med andra ord måste nämnda handlingar kunna skada landets institutionella och rättsliga grundvalar. Restriktiva åtgärder får således inte vidtas mot personer som är ansvariga för anordnande, eller ledning av eller deltagande i demonstrationer som omfattas av rätten till frihet att delta i fredliga sammankomster.
Slutligen slår tribunalen fast att rådet inte gjorde någon oriktig bedömning när det fann att de våldsamma protester som leddes och anordnades av sökanden gjorde sökanden ansvarig för handlingar som undergrävde eller hotade demokratin och rättsstatsprincipen i Moldavien.
I detta avseende konstaterar tribunalen att skälen i de angripna rättsakterna är tillräckligt understödda för att det ska kunna fastställas dels att sökanden deltog i utbildningen av personer i syfte att framkalla oroligheter och turbulens vid demonstrationerna i Moldavien, dels att hans parti åren 2022 och 2023 anordnade våldsamma demonstrationer och sammankomster, huvudsakligen i huvudstaden Chisinau, med hjälp av betalda demonstranter. Det finns nämligen flera bevis som på ett konkret, precist och samstämmigt sätt visar att ett stort antal personer valts ut och betalats av sökandens parti för att delta i de aktuella demonstrationerna. Härav framgår bland annat att sökandens avsikt var att låta vissa personer med en särskild profil i stånd att orsaka oroligheter och turbulens delta i dessa demonstrationer mot ersättning, i syfte att skrämma regeringen. Det kan därför inte anses att dessa personer avsåg att utöva sin rätt till frihet att delta i fredliga sammankomster genom att delta i dessa demonstrationer för att uttrycka personliga åsikter.
Tribunalen påpekar vidare att de våldsamma demonstrationerna i fråga anordnades i Ryska federationens intresse och med dess stöd, på ett sådant sätt att de helt och hållet ingår i de åtgärder som destabiliserar den moldaviska regeringen, vilka de restriktiva åtgärderna i fråga syftar till att bemöta.
Slutligen anser tribunalen att även om rådet inte har visat att sökanden direkt eller indirekt anordnat, lett eller deltagit i våldsamma demonstrationer eller andra våldshandlingar sedan hans namn upptogs på de aktuella förteckningarna, så är inte enbart upplösningen av sökandens parti tillräcklig för att göra de restriktiva åtgärder som vidtagits mot honom obsoleta, eftersom rådet bedömde att hotet mot demokratin och rättsstaten samt mot Moldaviens stabilitet och säkerhet bestod.
Tribunalen noterar i detta avseende att anordnandet av våldsamma protester inte är beroende av att det politiska parti som sökanden var ordförande för existerar.
Den omständigheten att skälen för att ta upp sökandens namn på de aktuella förteckningarna hänvisar till en faktisk situation som förelåg innan de ursprungliga rättsakterna antogs och som alldeles nyligen har ändrats innebär inte nödvändigtvis att de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot honom genom nämnda rättsakter är obsoleta. Denna tolkning vinner stöd i artikel 8 andra stycket i beslut 2023/891 och i artikel 13.4 i förordning 2023/888. Dessa bestämmelser gör det möjligt att på de aktuella förteckningarna behålla personer och enheter som inte har gjort sig skyldiga till någon destabilisering av Republiken Moldavien under perioden före översynen, om detta fortfarande är motiverat med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter, och särskilt mot bakgrund av att de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna inte har uppnåtts.
Sökanden bildade för övrigt en ny politisk sammansättning omedelbart efter det att hans parti hade upplösts, och banden mellan sökanden och Ryska federationen försvann inte enbart på grund av att hans parti upplöstes i juni 2023.
Det sammanhang som låg till grund för att ursprungligen uppta sökandens namn på de aktuella förteckningarna har således inte utvecklats på ett sådant sätt att det hindrade rådet från att behålla sökandens namn på dessa förteckningar med stöd av kriterium ii genom att grunda sig på samma bevisning som den som låg till grund för att ursprungligen uppta hans namn på förteckningen.
Mot bakgrund av det ovan anförda ogillar tribunalen sökandens talan om ogiltigförklaring och, eftersom det inte är visat att det föreligger en faktisk och säker skada, sökandens skadeståndsyrkanden.
(
1
)	Rådets beslut (Gusp) 2023/1047 av den 30 maj 2023 om ändring av beslut (Gusp) 2023/891 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 140 I, 2023, s. 9), och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1045 av den 30 maj 2023 om genomförande av förordning (EU) 2023/888 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 140 I, 2023, s. 1).
(
2
)	Rådets beslut (Gusp) 2024/1244 av den 26 april 2024 om ändring av beslut (Gusp) 2023/891 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L, 2024/1242), och rådets genomförandeförordning (EU) 2024/1243 av den 26 april 2024 om genomförande av förordning (EU) 2023/888 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L, 2024/1243).
(
3
)	Rådets beslut (Gusp) 2023/891 av den 28 april 2023 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 114, 2023, s. 15).
(
4
)	Se artikel 1.1 i beslut 2023/891 och artikel 2.3 i rådets förordning 2023/888 av den 28 april 2023 om restriktiva åtgärder med anledning av åtgärder som destabiliserar Republiken Moldavien (EUT L 114, 2023, s. 1).
(
5
)	Undertecknad i Rom den 4 november 1950.