61971C0049
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL K. ROEMER
VAN 18 JANUARI 1972 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Ter inleiding op de twee onderhavige, bij beschikking van november 1971 voor de mondelinge behandeling gevoegde zaken (zaken 49-71 en 50-71) zij het volgende opgemerkt.
Reeds uit andere procedures is ons bekend dat verordening nr. 120/67 van de Raad van 13 juli 1967 (PB nr. 117, blz. 2269) de definitieve ordening der markten in de sector granen met een uniform prijsstelsel tot stand bracht (gemeenschappelijke richtprijzen, drempelprijzen en uniforme interventieprijzen). Ingevolge artikel 7 zijn de nationale interventiebureaus gedurende het gehele verkoopseizoen verplicht tot aankoop van de in de Gemeenschap geoogste granen welke hun worden aangeboden (met name zachte tarwe en gerst). De interventie is nader geregeld in verordening nr. 132/67 van de Raad van 13 juni 1967 (PB nr. 120, blz. 2364) en — voor zover hier van belang — in verordening nr. 1028/68 van de Commissie van 19 juli 1968) PB nr. L 176, blz. 1) „houdende vaststelling van de procedures en voorwaarden voor de overname van granen door de interventiebureaus voor het verkoopseizoen 1968-1969”. Ik zal straks nader op deze regelingen ingaan.
Voor het ogenblik wil ik slechts in herinnering brengen dat de koers van de Franse frank in het voorjaar van 1969 begon af te brokkelen in verband met de toen verwachte devaluatie van de Franse frank. Ondernemingen uit andere Lid-Staten die goederen naar Frankrijk hadden geëxporteerd met een langlopend betalingskrediet in Franse franken, hebben hun exportvorderingen in Franse franken toen voor een lager bedrag, dus beneden de officiële koers, verkocht en aldus bepaalde importeurs (o.a. in de Bondsrepubliek Duitsland) in staat gesteld Frans graan tegen de interventieprijs te kopen en, ondanks de aan de transactie verbonden kosten, blijkbaar met winst aan het Duitse interventiebureau (de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel te Frankfurt am Main) te verkopen. Aangezien dergelijke transacties op grote schaal plaatsvonden, kreeg het Duitse interventiebureau moeilijkheden met de opslagruimte. Daarom wendde de Bondsregering zich op 2 mei 1969 tot de Commissie van de Europese Gemeenschappen met het verzoek vrijwaringsmaatregelen overeenkomstig artikel 226 van het EEG-Verdrag te nemen. Aan dit verzoek voldeed de Commissie bij beschikking van 8 mei 1969. Daarin werd de Bondsrepubliek gemachtigd „de aankopen van zachte tarwe en gerst, bedoeld in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 120/67, te beperken tot het in deze Lid-Staat geoogste graan”. Het Duitse interventiebureau was alleen verplicht buitenlands graan „dat aan het interventiebureau was aangeboden voordat deze beschikking van kracht werd” alsnog ter interventie over te nemen. Overeenkomstige machtigingen werden overigens gelijktijdig aan het koninkrijk België en het koninkrijk der Nederlanden verleend. In de loop van het geding is gebleken dat de tot de Bondsrepubliek gerichte beschikking onmiddellijk is bekendgemaakt en overeenkomstig artikel 191 van het EEG-Verdrag op 8 mei 1968, te 18.40 uur, in werking is getreden. — In aansluiting daarop publiceerde de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel in de Bundesanzeiger van 10 mei 1969 de volgende, op 8 mei 1969 vastgestelde, bekendmaking: „Op last van de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten en overeenkomstig de communautaire beschikking van 8 mei 1969 zal de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel vanaf heden nog slechts interveniëren voor in de Bondsrepubliek Duitsland geoogste zachte tarwe en gerst. Zachte tarwe en gerst die voor de inwerkingtreding van genoemde beschikking (8 mei 1969 te 18.40 uur) bij de Einfuhr- und Vorratsstelle ter interventie werden aangeboden, vallen niet onder bovenbedoelde regeling.” Naderhand, namelijk op 17 juni 1969, werd in overleg met de Bundesminister für Wirtschaft een verordening van de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vastgesteld, waarvan paragraaf 1 luidt: „Interventieaankopen van zachte tarwe en gerst, als bedoeld in artikel 7, lid 1, van verordening nr. 120/67, worden beperkt tot in Duitsland geoogst graan.” Ingevolge paragraaf 3 van bedoelde (Duitse) verordening werd deze bepaling „van kracht op 9 mei 1969 te 8.45 uur”.
De firma's Hagen en Wünsche, verzoeksters in het hoofdgeding (hierna te noemen verzoekster sub 1 en verzoekster sub 2), worden door genoemde regelingen getroffen.
Verzoekster sub 1 heeft namelijk in januari en februari 1969 in Frankrijk zomergerst en zachte tarwe gekocht en deze door middel van een op 5 mei 1969 gedateerd (op 6 mei 1969 tegen 11 uur bij geadresseerde binnengekomen) formulier bij de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide ter interventie aangeboden, zulks in overeenstemming met de door deze instantie uitgevaardigde Richtlinien, waarop ik nog nader zal ingaan. Als commercialisatiecentrum was Mannheim gekozen; de plaats waar de goederen zich op het tijdstip van aanbieding bevonden, was niet vermeld. De aangeboden partijen waren op dat tijdstip namelijk op transport. De gerst was tijdelijk opgeslagen in Straatsburg, werd daar verscheept en kwam in de namiddag van 9 mei 1969 te Mannheim aan. De aangeboden tarwe was aan boord van een schip dat op 12 mei Straatsburg passeer de en op 14 mei in Mannheim aankwam. Verzoekster stelde de Einfuhr- und Vorratsstelle op 12 en 14 mei in kennis van de aankomst van het graan op de plaats van overname te Mannheim. Bij mededelingen van 10 en 11 juni 1969 weigerde de Einfuhr- und Vorratsstelle echter de partijen graan over te nemen. Zij wees erop dat zij vanaf 9 mei niet meer verplicht was buitenlands graan te kopen en dat de voor dit tijdstip gedane aanbiedingen niet geldig konden worden geacht, omdat daarin niet was vermeld waar de goederen zich bevonden.
Evenzo verging het verzoekster sub 2, die in februari 1969 in Frankrijk zachte tarwe had gekocht. Zij had deze tarwe door middel van drie op 8 mei 1969 gedateerde (op 9 mei 1969 tegen 12 uur bij geadresseerde binnengekomen) formulieren ter interventie aangeboden. In het eerste formulier was als plaats van overname de firma Silo Kiel-Nordhafen te Kiel-Wik aangegeven, terwijl volledigheidshalve was vermeld dat de goederen sedert 6 mei hierheen varende waren. In het tweede formulier was de firma Rhenus GmbH te Stuttgart als plaats van overname aangegeven en was vermeld dat de goederen sinds 7 mei daarheen varende waren. De opgaven in het derde formulier stemmen overeen met die in het tweede formulier. Op 12 mei 1969 werden de partijen graan naar de aangegeven plaatsen van overname gebracht.
Bij brief van 12 mei 1969 deelde verzoekster de Einfuhr- und Vorratsstelle mede dat het aangeboden graan zich op de aangegeven plaats bevond. — In deze gevallen werd de interventie op 14 mei 1969 telefonisch geweigerd. In antwoord op een klacht van de importfirma gaf de Einfuhr- und Vorratsstelle bij schriftelijke mededeling van 28 mei 1969 te kennen dat zij vanaf 9 mei 1969 niet meer verplicht was buitenlands graan te kopen. De aanbiedingen waren niet geldig, aangezien de goederen zich op het ogenblik van de aanbieding niet in een opslagplaats bevonden, maar op zee, respectievelijk in de buurt van Mannheim varende waren.
De beide importeurs achten dit standpunt onjuist. Naar hun mening is de datum van verzending der aanbiedingen bepalend. Bovendien zijn aanbiedingen ook zonder aanduiding van de opslagplaats geldig; het is voldoende dat de goederen in de opgegeven maand van levering de plaats van overname bereiken. — De importeurs gingen derhalve in beroep bij het Verwaltungsgericht Frankfurt en, toen zij daar niet of slechts ten dele in het gelijk werden gesteld, in hoger beroep bij het Hessische Verwaltungsgerichtshof. Aangezien in de gedingen vragen over de uitlegging van gemeenschapsrecht opkomen, die naar de mening van deze rechterlijke instantie bepalend zijn voor de beslissing, schorste het Verwaltungsgerichtshof de gedingen bij beschikkingen van 19 juli 1971 en verzocht — in beide zaken in gelijke bewoordingen — het Hof van Justitie bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen inzake de volgende vragen:
1.
a)
Dienen de in deze verordeningen gebezigde termen „aanbieding” en „aangeboden” in de verschillende Lid-Staten van de Europese Economische Gemeenschappen telkens volgens de nationale bepalingen en regels te worden uitgelegd, of
b)
heeft de Europese Economische Gemeenschap een eigen begrip „aanbieding” ontwikkeld, dat derhalve in alle Lid-Staten op dezelfde wijze moet worden geïnterpreteerd?
2.
In het geval sub 1. b):
a)
Is de term „aanbieding” aldus te verstaan dat een aanbieding van graan voor interventie reeds geacht kan worden te zijn gedaan op het tijdstip waarop de aanbieder zijn aanbod verzendt, ook al heeft het interventiebureau dit nog niet ontvangen,
of
b)
is er pas sprake van een geldig aanbod op het tijdstip waarop het bij het interventiebureau binnenkomt?
3.
In het geval sub 1. b):
a)
Is er sprake van een geldig en voor aanneming in aanmerking komend aanbod, indien daarin niet is aangegeven waar het aangeboden graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevindt of bevond, of
b)
is het voor een geldig en voor aanneming in aanmerking komend aanbod vereist, dat daarin tevens is aangegeven, waar het aangeboden graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevond?
4.
In het geval sub 3. b):
a)
Is er slechts sprake van een geldig aanbod, indien tegelijkertijd alle wezenlijke gegevens, waaronder opgave van de plaats waar het aangeboden graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevond, worden vermeld, of
b)
kan een aanbod waarbij aanvankelijk niet de vereiste opgave is gedaan van de plaats waar het graan zich op het tijdstip van aanbieding bevond, naderhand door latere opgave hiervan worden aangevuld?
5.
In het geval sub 4.b):
a)
Dient een op deze wijze successief ingediend aanbod geacht te worden te zijn gedaan op het tijdstip waarop het aanvankelijk onvolledige aanbod was gedaan,
of
b)
dient een dergelijk aanbod geacht te worden pas te zijn gedaan op het tijdstip waarop alsnog de plaats wordt aangegeven, waar het aangeboden graan zich op het tijdstip van aanbieding bevond?
6.
a)
Dienen de woorden „zich op het ogenblik van de aanbieding bevindt” in artikel 1, lid 1, van verordening nr. 132/67/EEG van de Raad, aldus te worden verstaan dat het aangeboden graan op het ogenblik van de aanbieding op een bepaalde plaats moet zijn opgeslagen,
of
b)
kan eveneens graan worden aangeboden dat nog op transport is, voor zover het wordt aangeboden voor een commercialisatiecentrum, gekozen uit de drie centra welke het dichtst gelegen zijn bij de feitelijke plaats waar het graan zich bij het transport op het ogenblik van de aanbieding bevond?
7.
a)
Zijn in genoemde verordeningen de bepalingen inzake de algemene interventievoorschriften en met name inzake het doen van aanbiedingen voor interventie, van dwingende aard,
of
b)
kunnen de afzonderlijke Lid-Staten afwijkende bepalingen vaststellen of een rechtmatig te achten afwijkende gedragslijn ontwikkelen?
Over deze vragen hebben verzoeksters in het hoofdgeding, de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel te Frankfurt en de Commissie van de Europese Gemeenschappen schriftelijke en mondelinge opmerkingen gemaakt. — Wij zullen thans ons standpunt ten aanzien van deze vragen bepalen.
1.
Allereerst moet worden opgemerkt dat het zwaartepunt van het onderzoek ligt bij de beschikking van de Commissie van 8 mei 1969, waarbij — als gezegd — de Bondsrepubliek werd gemachtigd tot een interventiestop voor buitenlands graan, met dien verstande dat buitenlands graan dat vóór de inwerkingtreding van de beschikking (dus vóór 8 mei te 18.40 uur) ter interventie werd aangeboden, in ieder geval moest worden aanvaard.
De vraag wanneer van deze machtiging geldig gebruik kon worden gemaakt, is een kwestie van nationaal recht. Hiertoe kan de op last van de Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten uitgevaardigde bekendmaking van de Einfuhr- und Vorratsstelle van 8 mei in aanmerking komen. Ook kan (gelet op de bepalingen van de Duitse grondwet en de uitvoeringswet EEG van 30 juni 1967) de in juni 1969 vastgestelde verordening een rol spelen, alsmede de vraag of daaraan terugwerkende kracht kon worden gegeven. — In ieder geval staat vast dat de algemene interventieregeling die de interventiebureaus verplichtte het in de Gemeenschap geoogste graan te accepteren gold tot het tijdstip waarop van de machtiging geldig gebruik werd gemaakt. De enige betekenis van het in de beschikking der Commissie gemaakte voorbehoud is dus dat ter interventie aangeboden graan vóór de inwerkingtreding der beschikking onder alle omstandigheden moest worden geaccepteerd. Het voorbehoud wil niet zeggen dat ook bij een latere toepassing van de machtiging, alleen buitenlands graan dat vóór de inwerkingtreding der beschikking was aangeboden, ter interventie moest worden aangenomen.
Het leek mij wenselijk dit punt bij de aanvang van de juridische beschouwing van het onderhavige geval duidelijk te stellen; ook de Commissie hechtte belang hieraan. De verwijzende rechter zal echter moeten beslissen of dit consequenties heeft voor de beslissing in het nationale geding.
2.
De eerste vraag heeft betrekking op de termen „aanbieding” en „aangeboden” in de beschikking van de Commissie en in een aantal gemeenschapsverordeningen (verordeningen nrs. 120, 132 en 1028). Gevraagd wordt of de inhoud daarvan wordt bepaald volgens de voorschriften van het nationale recht of dat wij hier te maken hebben met een gemeenschapsrechtelijk begrip dat in alle Lid-Staten op dezelfde wijze moet worden uitgelegd.
Deze vraag is, althans voor een deel, gemakkelijk te beantwoorden. — Basisverordening nr. 120/67 zegt namelijk dat de aanbiedingen moeten voldoen aan bepaalde overeenkomstig artikel 7, lid 5, vast te stellen voorwaarden, terwijl in artikel 7, lid 2, sprake is van ingevolge de leden 4 en 5 vastgestelde voorwaarden, waaronder de interventiebureaus hun aankopen van graan verrichten. Artikel 7, lid 4, bepaalt: „Op voorstel van de Commissie stelt de Raad volgens de stemprocedure van artikel 43, lid 2, van het Verdrag de algemene interventievoorschriften …vast.” Voorts bepaalt lid 5 dat „de procedures en voorwaarden voor de overneming door de interventiebureaus” in uitvoeringsbepalingen volgens de procedure van artikel 26 worden vastgesteld (de Beheerscomitéprocedure). In artikel 1 van verordening nr. 132/67 is dan ook geregeld hoe aanbiedingen ter interventie moeten worden gedaan (namelijk voor een commercialisatiecentrum, gekozen uit de drie centra die het dichtst gelegen zijn bij de plaats waar het graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevindt). Bovendien is in artikel 3 van verordening nr. 1028/68 voorgeschreven dat iedere aanbieding tot verkoop bij interventie moet worden gedaan door een schriftelijke aanvraag bij een interventiebureau. Daarbij wordt gebruik gemaakt van formulieren die iedere twijfel aan de bindende kracht van deze voorschriften uitsluiten. In zoverre althans kan worden gezegd dat de term aanbieding in de gehele Gemeenschap dezelfde inhoud heeft.
Voorts kan met betrekking tot de eerste vraag nog het volgende worden opgemerkt. Wanneer in gemeenschapsregelingen bepaalde termen worden gebruikt, kan men, juist omdat het gemeenschapsrecht overal dezelfde draagwijdte moet hebben, in twijfelgevallen aannemen, dat het eenvormige begrippen zijn. Is dit niet het geval en wordt de begripsbepaling bij voorbeeld overgelaten aan het nationale recht, dan moet dit duidelijk, dat wil zeggen uitdrukkelijk zijn gezegd of onmiskenbaar kunnen worden afgeleid uit het doel van een bepaling. — Voor het interventiestelsel is in dit verband het feit van belang dat het een eenvormige regeling voor de gehele Gemeenschap is (de considerans van verordening nr. 132/67 spreekt uitdrukkelijk van „gemeenschappelijke interventiemaatregelen”). Voor de gehele Gemeenschap geldt één systeem van interventieprijzen die de Raad, uitgaande van één algemene basisprijs, voor een reeks commercialisatiecentra naar gelang van hun geografische ligging zodanig vaststelt dat de bestaande handelsstromen zoveel mogelijk worden gehandhaafd. Voorts geldt het beginsel dat in de Gemeenschap geoogst graan overal in de Gemeenschap ter interventie kan worden aangeboden. In deze omstandigheden kan ik mij niet voorstellen dat het kernbegrip „aanbieding”, waaraan de verplichting tot interventie is gekoppeld, volgens nationale rechtsregels verschillend zou kunnen worden uitgelegd. Ten slotte mag men niet uit het oog verliezen dat het hier in de eerste plaats gaat om een beschikking van de Commissie en om een daarin voorkomende term. Als gezegd, moet deze term een — aan de hand van de communautaire vereisten gekozen — absolute grens aan de machtiging stellen en overigens voor verschillende Lid-Staten, waaraan de machtiging werd verleend, dezelfde betekenis hebben. Ongetwijfeld pleit ook dit laatste ervoor de term een gemeenschapsrechtelijke betekenis toe te kennen.
Daarmee staat wel vast dat op de eerste vraag moet worden geantwoord dat de termen „aanbieding” en „aangeboden” in wezen in de gehele Gemeenschap dezelfde betekenis hebben.
3.
De verwijzende rechter vraagt in de tweede plaats of een aanbieding ter interventie kan worden geacht te zijn gedaan op het tijdstip van de verzending, of eerst na binnenkomst bij het interventiebureau. De Einfuhr- und Vorratsstelle en de Commissie stellen zich op dit laatste standpunt, terwijl verzoekster sub 2 het tijdstip van verzending bepalend acht (haar verzoeken waren immers pas op 9 mei na 8.45 uur bij de Einfuhr- und Vorratsstelle binnengekomen).
Wanneer men om te beginnen uitgaat van het algemene begrip aanbieding, dan zijn er stellig tal van aanwijzingen voor de juistheid van de door de Einfuhr- und Vorratsstelle verdedigde opvatting, dat de aanbieding bij de geadresseerde moet zijn aangekomen. Illustratief is reeds dat de aanbiedingen volgens de verordeningen nrs. 132 en 1028 bij het interventiebureau moeten worden gedaan. — Indien men bij ontbreken van nadere bepalingen teruggrijpt naar het nationale recht, stuit men bij het begrip aanbieding (een wilsverklaring met de bedoeling rechtsgevolgen teweeg te brengen) op een constatering uit de beginjaren van het Hof (Zaak 8-56, Jurisprudentie, Deel III, blz. 197) dat het een „in de zes landen der Gemeenschap algemeen aanvaarde rechtsregel (is) dat een schriftelijke wilsverklaring haar volle werking uitoefent, zodra zij eenmaal op regelmatige wijze binnen het bereik van de geadresseerde is gekomen”. — Ten slotte moet zeker ook worden gewezen op een verwant probleem, namelijk de inwerkingtreding van verzoeken in ander verband (bij de afgifte van certificaten en de prefixatie van heffingen). Niet alleen de Franse redactie van de artikelen 12, 15 en 16 van verordening nr. 120 en van artikel 6 van verordening nr. 1373/70 „jour du dépot” (PB 1970, nr. L 158, blz. 1) pleit voor de inwerkingtreding van een verzoek bij overhandiging, doch ook het feit dat bedoelde regeling kennelijk uitgaat van het tijdstip van ontvangst der verzoeken. Hiertoe verwijs ik naar de opmerkingen van de Commissie op bladzijde 10 van haar memorie in de zaak 50-70, alsmede naar haar verklaringen nopens verordening nr. 2591/69 (inzake de toepassing van de vrijwaringsclausule van artikel 20 van verordening nr. 120/67 (PB 1967, nr. L 324, blz. 1)).
Nu hieruit derhalve blijkt dat bij aanbiedingen in het algemeen het tijdstip van ontvangst bepalend is, kan uit het feit dat in de beschikking der Commissie van 8 mei 1969 slechts sprake is van aanbiedingen, zonder meer worden afgeleid dat hier dezelfde eisen gelden. Het ingaan van de aanbieding bij verzending zou zeker als een afwijking, een uitzondering moeten worden beschouwd, en men mag aannemen dat — wanneer dit de bedoeling was geweest — het duidelijk tot uitdrukking zou zijn gebracht. — Overigens wordt in deze uitlegging ook rekening gehouden met de betrokken belangen. Het voorbehoud in de machtigingsbeschikking der Commissie voor lopende interventies heeft immers ten doel verkregen rechten te beschermen. Evenals de Commissie ben ik echter van mening dat er met betrekking tot de interventieverplichting eerst sprake is van een te beschermen belang, indien er een deugdelijke aanbieding is, indien de wilsverklaring voor de Einfuhr- und Vorratsstelle duidelijk kenbaar wordt en aanleiding geeft tot het nemen van interventiemaatregelen. Ik zie echter geen dwingende redenen voor een verdere bescherming. Hierbij moge men bedenken dat ook na de invoering van de nationale vrijwaringsmaatregelen — krachtens de machtigingsbeschikking der Commissie — de mogelijkheid bleef bestaan interventiemaatregelen te nemen in de Lid-Staat waar het graan is geoogst, en tevens dat onder normale omstandigheden, bij een normale werking van het interventiestelsel (dat ten doel heeft de producenten minimumprijzen te garanderen) het grensoverschrijdende goederenverkeer geen regel, maar uitzondering is. Bij transacties als de onderhavige, die hun aanleiding vonden in de bewegingen en de bijzondere constellatie van een nationale valuta, kan dan ook met recht worden gesproken van bijzondere interventies. Op grond hiervan mag worden aangenomen dat de betrokkenen op de hoogte waren van het uitzonderlijk karakter dezer transacties en van de daaraan verbonden risico's en niet konden rekenen op bijzondere bescherming van hun rechtspositie.
Samenvattend kan derhalve worden gesteld dat voor het begrip „aanbieding” niet slechts in het algemeen, maar ook volgens de beschikking van de Commissie van 8 mei 1969, het tijdstip van binnenkomst bij de geadresseerde bepalend is.
4.
Een derde reeks gezamenlijk te behandelen vragen betreft de plaats waar het ter interventie aangeboden graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevindt. De nationale rechter vraagt of het graan op het ogenblik van aanbieding op een bepaalde plaats vast moet zijn opgeslagen, of dat ook graan op transport voor interventie kan worden aangeboden. Voorts vraagt hij of een aanbieding slechts geldig is wanneer is aangegeven waar het graan zich op het tijdstip van de aanbieding bevindt.
Het komt mij voor dat ook de beantwoording van deze vragen geen bijzondere moeilijkheden oplevert. — Uit de betrokken bepalingen blijkt duidelijk hoe het interventiestelsel werkt. Ingevolge artikel 1 van verordening nr. 132/67 moet elke aanbieding voor interventie worden gedaan voor een commercialisatiecentrum, gekozen uit de drie centra welke het dichtst gelegen zijn bij de plaats waar het graan zich op het ogenblik van de aanbieding bevindt. Hiertoe dienen onder dichtstbijgelegen commercialisatiecentra die centra te worden verstaan, waarvoor interventieprijzen zijn vastgesteld en waarheen het graan tegen de laagste kosten kan worden vervoerd. De interventiebureaus wijzen dan de plaats aan waar het graan wordt overgenomen. Indien het interventiebureau het graan overneemt op een andere plaats dan het door de verkoper aangewezen commercialisatiecentrum, is de te betalen prijs gelijk aan de interventieprijs welke geldt voor het door de verkoper aangewezen commercialisatiecentrum, verminderd met de gunstigste kosten van vervoer van de plaats waar het graan zich op het ogenblik van de aanbieding bevindt naar dit commercialisatiecentrum. Indien het interventiebureau het graan niet overneemt in het door de verkoper aangewezen commercialisatiecentrum noch op de plaats waar het graan zich op het ogenblik van de aanbieding bevindt, worden — blijkens artikel 2 van verordening nr. 132/67 — de kosten van vervoer van de plaats waar het graan zich bevindt naar die waar het wordt overgenomen, door het interventiebureau gedragen.
Van belang is dus dat de aanbieder naar gelang van de opslagplaats van het graan moet kiezen uit drie bepaalde commercialisatiecentra en voorts dat het interventiebureau daarna — blijkens verordening nr. 1028 zo spoedig mogelijk — de plaats moet aanwijzen waar het graan wordt overgenomen. Hierbij laat het zich onder meer leiden door de desbetreffende en — blijkens verordening nr. 132/67 — door haar te bepalen vervoerkosten. — Derhalve kan worden aangenomen dat het interventiestelsel ervan uitgaat dat het aangeboden graan zich op het ogenblik van de aanbieding op een vaste opslagplaats bevindt. Gesteld immers dat het al mogelijk is voor goederen op transport die voortdurend van plaats wisselen, ten tijde van de aanbieding een commercialisatiecentrum te kiezen, dan ligt het voor de hand dat de op de interventiebureaus rustende verplichting tot controle van de juistheid dier keuze in dat geval ernstig wordt bemoeilijkt, zo niet onmogelijk gemaakt. — De regeling brengt voorts mee dat de opslagplaats in de aanbieding terstond moet worden aangegeven. Het interventiebureau moet de aanwijzing immers zo spoedig mogelijk doen, dus zonder tijdrovend onderzoek en navragen, zulks mede in verband met de vervoersonkosten, die uit een oogpunt van zuinig beheer zo laag mogelijk moeten worden gehouden. — Uit de considerans en de tekst van de interventieregeling kan derhalve worden afgeleid dat een aanbieding voor interventie slechts geldig is, wanneer de vaste opslagplaats is aangegeven waar de goederen zich op het tijdstip der aanbieding bevinden. Met deze conclusie zou men eigenlijk genoegen kunnen nemen, daar het toch immers in hoofdzaak gaat om de gemeenschapsrechtelijke betekenis van het begrip „aanbieding” in de beschikking van de Commissie van mei 1969, dat met de daaraan verbonden beperking der aan de nationale wetgever verleende machtiging in het centrum van de discussie staat.
Volledigheidshalve moet echter nog worden aangetoond dat dit antwoord, zelfs wanneer men de bijzonderheden van het nationale recht in aanmerking neemt, ongewijzigd standhoudt. — In dit verband denken wij aan de verwijzing van verzoeksters naar Duitse uitvoeringsbepalingen, dat wil zeggen de Richtlinien die de Einfuhr- und Vorratsstelle na overleg met de vertegenwoordigers van de Duitse graanhandel op 3 oktober 1967 heeft vastgesteld en die volgens de bekendmaking van 1 augustus 1968 ook golden voor het verkoopseizoen 1968-1969. Daaruit blijkt volgens verzoeksters dat de Einfuhr- und Vorratsstelle reeds tevoren een aantal opslagplaatsen met bijzondere overnameprijzen had vastgesteld, waardoor zij de betrokkenen had genoopt dienovereenkomstige opslagcontracten te sluiten. Inderdaad wordt in nr. 5.11 van de Richtlinien bepaald dat de Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide, overeenkomstig een door haar genomen beschikking van algemene strekking, graan dat zich in bepaalde opslagplaatsen bevindt en haar voor interventie wordt aangeboden, aldaar (opslagplaatsen bedoeld in bijlage C) zal overnemen. Volgens deze regeling zou de aanwijzing van de plaats van overname, die krachtens het interventiestelsel alleen door de Einfuhr- und Vorratsstelle kan geschieden, dus reeds in algemene zin zijn geschied, zodat de eis dat het graan zich op het tijdstip van de aanbieding in een vaste opslagplaats bevindt, zinloos is. Bij gevolg moeten ook aanbiedingen waarin de opslagplaats niet is aangegeven, geldig worden geacht.
Tegen deze op het eerste gezicht overtuigende redenering kan echter wel het een en ander worden ingebracht. — In de eerste plaats staat vast dat de bovengenoemde vereenvoudigde procedure (zoals de betrokkenen haar noemen) niet de enige is die wordt toegepast, doch dat daarnaast ook de — zo men wil — normale regeling van verordening nr. 132 wordt toegepast. In dit geval eist de Einfuhr- und Vorratsstelle in het door haar gebruikte formulier uitdrukkelijk opgave van de opslagplaats op het tijdstip van de aanbieding. Deze laatste procedure is blijkens de overwegingen van de verwijzingsbeschikking en de processtukken kennelijk ten aanzien van verzoekster sub 1 gevolgd. In zoverre althans zijn de verwijzingen van verzoeksters naar de procedurevoorschriften van de Einfuhr- und Vorratsstelle irrelevant. — Bovendien moet worden nagegaan of de door verzoeksters gegeven voorstelling van de zogenaamde vereenvoudigde procedure inderdaad juist is. Waar in de Richtlinien van de Einfuhr- und Vorratsstelle sprake is van overeenkomsten tussen verkopers en entrepothouders, zijn namelijk duidelijk na dit tijdstip gesloten overeenkomsten bedoeld, zoals blijkt uit de uitdrukkelijke verwijzing naar het aannemen van het aanbod. Bovendien — en dat is van nog meer belang — geldt naar het schijnt ook in het kader van de vereenvoudigde procedure de voorwaarde dat het aangeboden graan op het ogenblik van de aanbieding op een vaste plaats moet zijn opgeslagen. Aldus moet volgens de duidelijke toelichting van de Einfuhr- und Vorratsstelle het voor beide procedures voorgeschreven formulier D worden begrepen, aangezien daarin onder punt 7, bij toepassing van de vereenvoudigde procedure, uitdrukkelijk moet worden medegedeeld dat het graan zich reeds in een bepaald veem bevindt. Er is dus geen sprake van dat in het kader van de vereenvoudigde procedure de opslagplaats en de opgave daarvan niet van belang zijn. Dit is ook logisch. Zoals bij de mondelinge behandeling is uiteengezet, brengt de aanvaarding van een aanbod een vrij omvangrijke administratieve omslag mede. Daarom mag er op dat tijdstip geen twijfel over bestaan dat het betrokken interventiebureau voor dit aanbod hoegenaamd bevoegd is, met andere woorden dat het graan zich in zijn ressort bevindt.
Zelfs al zouden voor de beantwoording van de gestelde vraag de nationale procedurevoorschriften bepalend zijn, dan nog moet derhalve worden vastgehouden aan de conclusie dat op het moment van de aanbieding voor interventie tevens de opslagplaats moet worden opgegeven.
5.
Vervolgens vraagt de verwijzende rechter of aanbiedingen waarin niet is aangegeven waar het graan zich op dat moment bevond, kunnen worden aangevuld en of een dergelijk aanbod moet worden geacht pas geldig te zijn gedaan op het tijdstip waarop de opslagplaats alsnog wordt aangegeven.
Mijns inziens behoeven wij bij dit punt niet lang stil te staan. — Aangezien de aanvulling van een onvolledig aanbod geen ongebruikelijke rechtsfiguur is en de communautaire regels niet eisen dat alle voorgeschreven gegevens gelijktijdig worden verstrekt, is er in dit opzicht niets dat tegen een aanvulling van aanbiedingen ter interventie spreekt. Indien derhalve bij aanbieding van graan op transport het interventiebureau op de hoogte wordt gesteld zodra het graan de opslagplaats bereikt, waarmede tegelijk te kennen wordt gegeven dat de aanbieding wordt gehandhaafd, dan moet daarin een geoorloofde aanvulling van de aanbieding worden gezien. In het kader van de normale interventiepraktijk betekent dit dat de aanbieding vanaf dit tijdstip, dat wil zeggen vanaf de ontvangst van de aanvullende opgaven, in behandeling wordt genomen, dus ex nunc geldt. Daar in de machtigingsbeschikking van de Commissie anderzijds niet uitdrukkelijk iets anders is bepaald, zal ook in de bijzondere situatie waarop de beschikking doelt geen terugwerkende kracht van aanvankelijk onvolledige aanbiedingen ten nadele van het interventiebureau mogen worden aangenomen, doch moet de aanbieding eerst worden geacht te zijn gedaan op het tijdstip waarop zij is aangevuld.
In die zin dient de vierde reeks vragen in de verwijzingsbeschikking te worden beantwoord.
6.
Ten slotte vraagt het Hessische Verwaltungsgerichtshof of de Lid-Staten bepalingen kunnen vaststellen of een gedragslijn kunnen ontwikkelen, die afwijken van de algemene communautaire in terventievoorschriften, met name inzake het doen van aanbiedingen voor interventie.
Ook het antwoord op deze vraag kan betrekkelijk kort zijn. Allereerst kan worden gewezen op verordening nr. 1028/68 van de Commissie van 19 juli 1968. Artikel 5 hiervan bepaalt dat de interventiebureaus „zonodig aanvullende procedures en voorwaarden voor overname” vaststellen, doch op voorwaarde dat de nationale bepalingen verenigbaar moeten zijn met de bepalingen van verordening nr. 1028 (en uiteraard ook met het overige ter zake geldende gemeenschapsrecht). — Voorts kan op grond van het bovengezegde zeker in het algemeen worden gesteld dat afwijkingen van dwingende gemeenschapsbepalingen en van essentiële regels voor de werking van het interventiestelsel met het oog op de 'noodzakelijke eenvormigheid van het stelsel niet zijn toegestaan. — Zoals wij zagen, geldt dit in de regel voor het doen van de aanbieding, voor de aan geldige aanbiedingen te stellen eisen en in het bijzonder voor de opgave van de opslagplaats. — Indien de verwijzende rechter — zoals verzoeksters menen en ook voor de hand ligt — in dit verband doelt op de zogenaamde vereenvoudigde Duitse procedure van overname (dus de voorafgaande algemene aanwijzing van plaatsen van overname), dan kan worden opgemerkt dat er geen reden voor twijfel aan de verenigbaarheid dier procedure met het gemeenschapsrecht is, omdat ook daar de voorwaarde geldt dat het graan zich op het ogenblik van de aanbieding in een vaste opslagplaats moet bevinden.
Bovendien kan wellicht nog het volgende worden opgemerkt. Het schijnt mij van belang dat de hier centraal staande beschikking van de Commissie slechts een machtiging bevat om nationale vrijwaringsmaatregelen te nemen. Van gemeenschapswege geldt daarbij slechts één beperking: aanbiedingen ter interventie, die naar gemeenschapsrecht geldig zijn gedaan vóór de inwerkingtreding van de beschikking der Commissie moeten in ieder geval worden geaccepteerd. Hoe deze machtiging overigens op nationaal niveau werd of kon worden gebruikt, is naar gemeenschapsrecht irrelevant. Zo is het in verband met bepaalde kenmerken van de nationale procedure en de nationale praktijk denkbaar dat het nationale recht grenzen stelt aan het gebruik van de door de Gemeenschap verleende machtiging. Mogelijkerwijs verplichten zij het interventiebureau niet slechts naar gemeenschapsrecht geldige aanbiedingen van buitenlands graan aan te nemen, doch ook — op grond van nationale rechtsbeginselen van de goede trouw en van het opgewekt vertrouwen — aanbiedingen die eerst na de inwerkingtreding van de nationale vrijwaringsmaatregelen geldig zijn geworden. Dergelijke conclusies ten aanzien van het nationale recht zijn niet uitgesloten, juist omdat wij hier slechts te maken hebben met een gemeenschapsrechtelijke machtiging, en niet met een verplichting om een bepaalde gedragslijn te volgen.
Met deze aanduiding wil ik echter volstaan en mijn opmerkingen over de laatste reeks vragen besluiten. Het overige moet aan de beoordeling van de verwijzende rechter worden overgelaten.
7.
Samenvattend stel ik derhalve voor de gestelde vragen als volgt te beantwoorden:
a)
De in de verordeningen nrs. 120, 132 en 1028 gebezigde termen „aanbieding” en „aangeboden” dienen niet volgens het nationale recht van de Lid-Staten die het interventiestelsel toepassen te worden uitgelegd, doch te worden omschreven als eigen begrippen van de Gemeenschap die een rol spelen in het kader van een communautair interventiestelsel en in de gehele Gemeenschap dezelfde betekenis hebben.
b)
Aanbiedingen van deze aard zijn geldig zodra zij zijn binnengekomen bij het interventiebureau waaraan zij zijn gericht.
c)
Uit de algemene interventievoorschriften volgt dat het ter interventie aangeboden graan op het ogenblik van de aanbieding op een vaste plaats moet zijn opgeslagen (dus niet op transport mag zijn) en dat aanbiedingen slechts geldig zijn wanneer daarin de plaats van opslag op het ogenblik van de aanbieding is aangegeven.
d)
Aanbiedingen die niet aan alle geldigheidsvoorwaarden voldoen en, met handhaving van de wil tot aanbieding, naderhand worden aangevuld (bij voorbeeld door opgave van de opslagplaats), zijn geldig vanaf het tijdstip waarop de aanvullende opgaven bij het interventiebureau binnenkomen.
e)
De interventiebureaus zijn op grond van artikel 5 van verordening nr. 1028 bevoegd aanvullende procedures en voorwaarden voor overname vast te stellen. Voor zover de interventieregeling dwingende voorschriften bevat en het om essentiële bepalingen voor de werking van het interventiestelsel gaat, kan in nationale uitvoeringsvoorschriften echter niet worden afgeweken van het gemeenschapsrecht.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.