Edição provisória
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção)
7 de maio de 2026 (*)
« Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Política de asilo — Estatuto de proteção subsidiária — Diretiva 2011/95/UE — Artigo 26.° — Acesso ao emprego — Artigo 29.° — Proteção social — Igualdade de tratamento — Medida de proteção social e de acesso ao emprego — Condição de residência de pelo menos dez anos, dos quais os dois últimos anos de forma contínua — Discriminação indireta »
No processo C‑747/22,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.° TFUE, pelo Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo, Itália), por Decisão de 15 de novembro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 7 de dezembro de 2022, no processo
KH
contra
Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Grande Secção),
composto por: K. Lenaerts, presidente, T. von Danwitz, vice‑presidente, F. Biltgen, K. Jürimäe, I. Jarukaitis (relator), I. Ziemele, J. Passer e O. Spineanu‑Matei, presidentes de secção, S. Rodin, E. Regan, D. Gratsias, M. Gavalec, Z. Csehi, N. Fenger e R. Frendo, juízes,
advogado‑geral: N. Emiliou,
secretário: C. Di Bella, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 17 de junho de 2025,
vistas as observações apresentadas:
–        em representação de KH, por A. Guariso, G. Maggi e I. Traina, avvocati,
–        em representação do Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), por M. Boccia Neri, M. Sferrazza e V. Stumpo, avvocati,
–        em representação do Governo Italiano, por S. Fiorentino e G. Palmieri, na qualidade de agentes, assistidos por M. Cherubini e P. Gentili, avvocati dello Stato,
–        em representação da Comissão Europeia, por A. Azéma, M. Debieuvre e. Montaguti, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral na audiência de 30 de outubro de 2025,
profere o presente
Acórdão
1        O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida (JO 2011, L 337, p. 9).
2        Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe KH, beneficiário do estatuto conferido pela proteção subsidiária em Itália, ao Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (Instituto Nacional da Segurança Social, Itália), a respeito da decisão deste último de revogar a concessão do «rendimento de cidadania» que tinha sido concedido a KH.
Quadro jurídico
Direito da União
3        Os considerandos 12, 41, 42 e 45 da Diretiva 2011/95 enunciam:
«(12)      O principal objetivo da presente diretiva consiste em assegurar, por um lado, que os Estados‑Membros apliquem critérios comuns de identificação das pessoas que tenham efetivamente necessidade de proteção internacional e, por outro, que exista em todos os Estados‑Membros um nível mínimo de benefícios à disposição dessas pessoas.
[...]
(41)      A fim de melhorar o exercício efetivo dos direitos e benefícios estabelecidos na presente diretiva pelos beneficiários de proteção internacional, é necessário ter em conta as suas necessidades específicas e os problemas particulares de integração com que se confrontam.
Tais considerações não deverão normalmente conduzir a um tratamento mais favorável do que o conferido aos seus nacionais, sem prejuízo da possibilidade de os Estados‑Membros introduzirem ou manterem normas mais favoráveis.
(42)      Neste contexto, deverão ser desenvolvidos esforços, em especial, para resolver os problemas que impedem o acesso efetivo dos beneficiários de proteção internacional a oportunidades de formação ligadas ao emprego e à formação profissional, nomeadamente devido a condicionalismos financeiros.
[...]
(45)      Especialmente a fim de evitar privações sociais, é conveniente proporcionar aos beneficiários de proteção internacional assistência social e meios de subsistência adequados, de forma não discriminatória e no contexto do sistema de segurança social. [...] A possibilidade de limitar tal assistência às prestações sociais de base deverá ser entendida como abrangendo pelo menos o rendimento mínimo de subsistência, a assistência em caso de doença ou a gravidez e o auxílio parental, na medida em que tais benefícios sejam concedidos aos cidadãos nacionais ao abrigo do direito nacional.»
4        O artigo 1.° desta diretiva, sob a epígrafe «Objeto», dispõe:
«A presente diretiva tem por objetivo estabelecer normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados e pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida.»
5        O artigo 2.° da referida diretiva, sob a epígrafe «Definições», prevê:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
a)      “Proteção internacional”, o estatuto de refugiado e o estatuto de proteção subsidiária, definidos nas alíneas e) e g);
b)      “Beneficiário de proteção internacional”, uma pessoa a quem foi concedido o estatuto de refugiado ou o estatuto de proteção subsidiária, definidos nas alíneas e) e g);
[...]
f)      “Pessoa elegível para proteção subsidiária”, o nacional de um país terceiro ou um apátrida que não possa ser considerado refugiado, mas em relação ao qual se verificou existirem motivos significativos para acreditar que, caso volte para o seu país de origem ou, no caso de um apátrida, para o país em que tinha a sua residência habitual, correria um risco real de sofrer ofensa grave na aceção do artigo 15.°, e ao qual não se aplique o artigo 17.°, n.os 1 e 2, e que não possa ou, em virtude dos referidos riscos, não queira pedir a proteção desse país;
[...]
m)      “Autorização de residência”, uma autorização ou licença emitida pela autoridade de um Estado‑Membro nos termos da sua lei que permita a um nacional de um país terceiro ou a um apátrida residirem no seu território;
[...]»
6        O artigo 26.° da mesma diretiva, sob a epígrafe «Acesso ao emprego», dispõe:
«1.      Imediatamente após a concessão da proteção, os Estados‑Membros devem autorizar os beneficiários da proteção internacional a exercer atividades por conta de outrem ou por conta própria, sob reserva das regras gerais aplicáveis à profissão e aos empregos na Administração Pública.
2.      Os Estados‑Membros devem assegurar que sejam proporcionadas aos beneficiários de proteção internacional oportunidades de formação ligadas ao emprego para adultos, formação profissional, incluindo cursos de formação para melhorar as qualificações, experiência prática no local de trabalho e aconselhamento pelos serviços de emprego, em condições equivalentes às dos respetivos nacionais.
3.      Os Estados‑Membros devem envidar esforços para facilitar o pleno acesso dos beneficiários de proteção internacional às atividades referidas no
n.° 2.
[...]»
7        Nos termos do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, sob a epígrafe «Segurança social»:
«1.      Os Estados‑Membros devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional recebam, no Estado‑Membro que lhes concedeu essa proteção, a assistência social necessária, à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro.
2.      Em derrogação da regra geral estabelecida no
n.° 1, os Estados‑Membros podem limitar a assistência social a conceder aos beneficiários do estatuto de proteção subsidiária às prestações sociais de base, que nesse caso serão prestadas ao mesmo nível e segundo os mesmos critérios de elegibilidade dos respetivos nacionais.»
Direito italiano
8        O artigo 1.° do decreto‑legge n.° 4 —
Disposizioni urgenti in materia di reddito di cittadinanza e di pensioni (Decreto‑Lei
n.° 4, que estabelece Disposições Urgentes relativas ao Rendimento de Cidadania e às Pensões), de 28 de janeiro de 2019 (GURI
n.° 23, de 28 de janeiro de 2019), convertido em lei pela legge n.° 26 (Lei
n.° 26), de 28 de março de 2019 (GURI
n.° 75, de 29 de março de 2019) (a seguir «Decreto‑Lei
n.° 4/2019»), dispõe, no
n.° 1:
«É criado, a partir de abril de 2019, o rendimento de cidadania [...] como medida fundamental da política ativa do trabalho para garantir o direito ao trabalho, combater a pobreza, a desigualdade e a exclusão social, bem como promover o direito à informação, à educação, à formação e à cultura através de políticas de apoio económico e de inclusão social das pessoas em risco de exclusão na sociedade e no mercado do trabalho.
O [rendimento de cidadania] constitui um nível de prestação social de base dentro dos limites dos recursos disponíveis.»
9        O artigo 2.° deste decreto‑lei, sob a epígrafe «Beneficiários», define as condições de acesso ao rendimento de cidadania. Estas condições prendem‑se, por um lado, com a nacionalidade, a residência e a residência permanente do requerente e, por outro, designadamente com os rendimentos, o património e o usufruto de bens duradouros do seu agregado familiar. Quanto a estas primeiras condições, este artigo 2.° prevê, no seu
n.° 1:
«O [rendimento de cidadania] é concedido aos agregados familiares que, no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação, preencham cumulativamente as seguintes condições:
a)      relativamente às condições de nacionalidade, residência e permanência, a pessoa do agregado familiar que solicita a prestação deve, cumulativamente:
1)      ter nacionalidade italiana, nacionalidade de um Estado‑Membro da União [Europeia] [...], ou [ser] membro da sua família, [...], que seja titular do direito de residência ou do direito de residência permanente, ou [ser] nacional de um país terceiro titular de um título de residência [da União para residentes de] longa duração;
2)      residir em Itália há, pelo menos, 10 anos, dos quais os últimos dois anos de forma ininterrupta, considerados no momento da apresentação do pedido e durante todo o período de pagamento da prestação.
[...]»
10      O artigo 3.° do referido decreto‑lei, sob a epígrafe «Prestação económica», dispõe:
«1.      A prestação económica
[do rendimento de cidadania] conferida pelo rendimento de cidadania de base é constituída por dois elementos:
a)      uma componente destinada a complementar o rendimento do agregado familiar
[...];
b)      uma componente destinada a complementar o rendimento dos agregados familiares que residem em habitação arrendada, igual ao montante da renda anual prevista no contrato de arrendamento [...] até ao limite de 3 360 euros por ano.
[...]
6.      O [rendimento de cidadania] é concedido pelo período durante o qual o beneficiário preenche as condições referidas no artigo 2.°, em todo o caso, por um período contínuo, que não pode exceder 18 meses.
O [rendimento de cidadania] pode ser renovado [...]»
11      O artigo 4.°,
n.° 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 prevê que a concessão do «rendimento de cidadania» está subordinada, designadamente, à participação num programa personalizado de acompanhamento à inserção profissional e
social, que inclua atividades de reconversão profissional, a prossecução dos estudos, bem como outros compromissos definidos pelos serviços competentes em matéria de inserção profissional e social.
12      O artigo 7.° deste decreto‑lei, sob a epígrafe «Sanções», prevê, no seu
n.° 4, que, «se a Administração que paga as prestações verificar que as declarações e informações fornecidas em apoio do pedido não correspondem à realidade [...], essa Administração profere a revogação imediata da prestação de assistência, com efeitos retroativos. Na sequência da revogação, o beneficiário é obrigado a restituir o que foi indevidamente recebido».
Litígio no processo principal e questão prejudicial
13      O recorrente no processo principal chegou a Itália em 2011 e obteve aí o estatuto conferido pela proteção subsidiária. Possui, a este título, uma autorização de residência e reside de forma contínua no território italiano desde 2013. Tendo declarado que preenchia o requisito de residência de pelo menos dez anos em Itália (a seguir «requisito de residência»), previsto no artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), ponto 2, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019, foi‑lhe concedido o «rendimento de cidadania» previsto neste decreto‑lei.
14      Na sequência de inspeções, o INPS, por carta de 13 de outubro de 2021, observou que esta condição não estava preenchida, revogou a concessão do «rendimento de cidadania», pediu a restituição dos montantes indevidamente pagos a título desta concessão e recusou conceder‑lhe a referida prestação para o futuro.
15      O recorrente no processo principal intentou uma ação no Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo, Itália), que é o órgão jurisdicional de reenvio, pedindo que esse órgão jurisdicional declarasse o caráter discriminatório da revogação do «rendimento de cidadania» decidida pelo INPS, e, consequentemente, reconhecesse o seu direito ao «rendimento de cidadania» para o período compreendido entre dezembro de 2020 e abril de 2021, e condenasse o INPS no pagamento do montante devido a título dessa prestação, até ao montante que lhe tinha sido concedido no momento da revogação, bem como relativamente ao período posterior a esta e até ao termo do período de 18 meses, previsto no artigo 3.°,
n.° 6, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019.
16      O recorrente no processo principal pediu, a este respeito, que não lhe fosse aplicado o requisito de residência, com o fundamento de que este requisito é contrário aos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, que preveem a igualdade de tratamento entre os nacionais e os beneficiários de proteção internacional em matéria de acesso ao emprego e de prestações de segurança social, e que constitui uma discriminação indireta em razão da nacionalidade. Por esta razão, e uma vez que o formulário preestabelecido pelo INPS não permite pedir a concessão do «rendimento de cidadania» sem confirmar que este requisito está preenchido, uma falsa declaração relativa à mesma não tem consequências no que se refere à concessão do «rendimento de cidadania».
17      O INPS contesta a procedência dos pedidos do recorrente no processo principal, alegando que o «rendimento de cidadania» não constitui uma prestação de assistência social ou de proteção social, conforme referidas nos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, na medida em que, como declarou a Corte costituzionale (Tribunal Constitucional, Itália), tal rendimento não é uma medida social destinada a satisfazer uma necessidade primária do indivíduo, mas prossegue objetivos diversos e mais articulados de política ativa de emprego e de inserção social.
18      O órgão jurisdicional de reenvio considera que, para efeitos da resolução do litígio no processo principal, é necessário submeter um pedido de decisão prejudicial ao Tribunal de Justiça, uma vez que, se este último constatar que o requisito de residência é contrário ao direito da União, a norma que prevê tal requisito não deve ser aplicada e os pedidos do recorrente no processo principal devem ser julgados procedentes.
19      Além disso, o referido órgão jurisdicional indica que o «rendimento de cidadania» está abrangido pela categoria das «prestações de assistência social», na aceção do artigo 29.° da Diretiva 2011/95 porquanto é financiado pelos recursos provenientes da fiscalidade geral, pago pelo INPS, atribuído em caso de recursos insuficientes para fazer face às necessidades básicas, como demonstram, nomeadamente, as várias referências do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 à «pobreza» e à «exclusão social», e que o limite máximo de rendimentos para requerer a sua concessão é particularmente baixo. O referido órgão jurisdicional salienta ainda
que, segundo a prática do INPS, os beneficiários de proteção internacional também são elegíveis para o «rendimento de cidadania», mesmo que não sejam especificamente mencionados no artigo 2.°, alínea a), ponto 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019.
20      Além disso, esse mesmo órgão jurisdicional considera que, tendo em conta a natureza composta do «rendimento de cidadania», importa também examinar a sua conformidade com o artigo 26.° da Diretiva 2011/95, relativo à igualdade de tratamento no domínio do acesso ao emprego. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio considera que certas atividades previstas pela regulamentação nacional em causa no processo principal em benefício dos beneficiários do «rendimento de cidadania» estão abrangidas pelo conceito de «serviços de aconselhamento», na aceção deste artigo 26.° Em especial, esta regulamentação institui um programa personalizado de acompanhamento da integração profissional que inclui atividades de reconversão profissional, o prosseguimento dos estudos, bem como outros compromissos destinados aos beneficiários da referida dotação. Prevê também
a obrigação de estes últimos se submeterem a entrevistas de aptidão psicológica e a qualquer eventual prova de seleção com vista a uma contratação, mediante indicação dos serviços competentes, e de aceitarem ofertas de emprego enviadas pelo Centro per l’impiego (Centro para o Emprego, Itália).
21      O órgão jurisdicional de reenvio indica que o requisito de residência é indistintamente aplicável a todos os requerentes do «rendimento de cidadania». Contudo, só aparentemente seria neutro, uma vez que seria mais difícil para um estrangeiro preencher este requisito do que para um cidadão italiano. É o caso, em especial, dos requerentes de proteção internacional que, por hipótese, são nacionais de países terceiros nos quais viveram pelo menos uma parte da sua vida. Com efeito, a proporção de pessoas que não residiram em Itália no período compreendido entre 2010 e 2020 é de apenas 0,48 % para os nacionais italianos contra 56 % para as pessoas que beneficiam de proteção internacional neste Estado‑Membro.
22      Quanto à eventual justificação do requisito de residência, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a finalidade deste requisito é o «enraizamento territorial». Ora, segundo esse órgão jurisdicional, primeiro, dado que a finalidade do «rendimento de cidadania» é a integração dos seus beneficiários, essa mesma finalidade não pode ser a condição da sua obtenção. Segundo, este requisito pode ser preenchido pela prova de períodos fragmentados de presença do requerente em causa no território italiano, o que, por conseguinte, não é de modo nenhum suscetível de demonstrar o seu «enraizamento territorial» nem um prognóstico sério quanto à sua presença futura nesse território. Além disso, o referido órgão jurisdicional constata que, para beneficiar do «rendimento de cidadania», o requerente deve, em todo o caso, residir de forma estável no território italiano pelo menos durante o período de pagamento dessa prestação. Por outro lado, é necessário que os membros maiores do agregado familiar a que esse requerente pertence estejam imediatamente disponíveis para seguir formações e para responder às ofertas de emprego, e que o referido requerente participe num programa personalizado de acompanhamento à integração profissional e à inserção social.
23      Em todo o caso, o referido requisito de residência é desproporcionado e excessivo, à luz, em especial, dos Acórdãos de 27 de março de 1985, Scrivner e Cole (122/84, EU:C:1985:145), e de 10 de novembro de 1992, Comissão/Bélgica (C‑326/90, EU:C:1992:419), relativos ao requisito de residência de cinco anos exigido para a concessão, nomeadamente, do mínimo de meios de existência (minimex). Além disso, como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fixação de um critério baseado na residência de longa duração constitui uma discriminação indireta em detrimento dos estrangeiros, que é proibida quando não se baseie em considerações objetivas independentes da nacionalidade das pessoas em causa ou quando não seja proporcionada em relação ao objetivo prosseguido.
24      Por outro lado, o requisito de residência é demasiado exclusivo na medida em que não tem em conta outros fatores de conexão possíveis dos requerentes do «rendimento de cidadania» à República Italiana, como a inscrição no registo da população, a existência de um contrato de arrendamento de uma determinada duração ou de relações de trabalho ou de formações anteriores ao pedido desse rendimento, a inscrição dos filhos na escola ou o reagrupamento familiar neste Estado‑Membro.
25      Nestas circunstâncias, o Tribunale ordinario di Bergamo (Tribunal Comum de Bérgamo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Devem os artigos 29.° e 26.° [da] Diretiva 2011/95 ser interpretados no sentido de que se opõem a uma norma nacional como a do artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), [do] Decreto Lei
n.° 4/2019, que faz depender o acesso a uma prestação de combate à pobreza e de apoio ao emprego e à inserção social, como o “reddito di cittadinanza” [(rendimento de cidadania)], do requisito de dez anos de residência em Itália, além do requisito de 2 anos de residência ininterrupta durante o período que antecede o pedido?»
Tramitação processual no Tribunal de Justiça
26      Em conformidade com o disposto no artigo 16.°, terceiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, a República Italiana pediu que os presentes processos fossem julgados em Grande Secção, o que foi registado pelo Tribunal de Justiça em 13 de maio de 2025.
27      Por Decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 10 de julho de 2023, a instância no presente processo foi suspensa até à decisão que ponha termo à instância nos processos apensos C‑112/22 e C‑223/22. A tramitação do presente processo foi retomada em 5 de agosto de 2024, na sequência da prolação do Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social— Discriminação indireta) (C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636).
Quanto à competência do Tribunal de Justiça
28      Nas suas observações escritas, o Governo Italiano sustenta que o Tribunal de Justiça não é competente para responder à questão submetida uma vez que as disposições nacionais aplicáveis no processo principal dizem respeito a uma prestação prevista na regulamentação nacional que é da competência exclusiva dos Estados‑Membros. O «rendimento de cidadania» em causa no processo principal não é uma medida de assistência social, que tenha simplesmente por objetivo assegurar às pessoas em causa um determinado nível de rendimento, antes constitui uma medida complexa destinada sobretudo a promover a inclusão social e a reintegração das pessoas em causa no mercado de trabalho.
29      A este respeito, basta referir que, no presente processo, o pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do direito da União, em especial, os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95,
o que é manifestamente da competência do Tribunal de Justiça
[v., por analogia, Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta), C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636,
n.° 26 e jurisprudência aí referida].
30      Além disso, na medida em que, com esta exceção de incompetência, o Governo Italiano alega que o «rendimento de cidadania» em causa no processo principal não está abrangido pelo âmbito de aplicação dos referidos artigos 26.° e 29.°, há que constatar que tal acusação não é suscetível de pôr em causa a competência do Tribunal de Justiça para responder à questão submetida. Efetivamente, a aplicabilidade e o alcance dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95 devem ser determinados no âmbito da apreciação quanto ao mérito desta questão [v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social— Discriminação indireta), C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636,
n.° 27 e jurisprudência aí referida].
31      Daqui resulta que o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar sobre o pedido de decisão prejudicial.
Quanto à questão prejudicial
32      Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina a aplicação, aos nacionais de países terceiros beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, de uma medida nacional de luta contra a pobreza e de apoio ao acesso ao trabalho e à inserção social à condição, também
oponível aos nacionais deste Estado‑Membro, de terem residido no referido Estado‑Membro durante, pelo menos, dez anos, dos quais os dois últimos anos de forma contínua.
Quanto ao âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95
33      O INPS e o Governo Italiano consideram que uma medida como o «rendimento de cidadania» não está abrangida pelo âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95. Alegam que o «rendimento de cidadania» não é uma mera prestação de assistência social destinada a fazer face a uma situação de necessidade financeira, mas sim uma medida personalizada mais ampla, que se inscreve num quadro mais vasto que inclui tanto o apoio aos agregados familiares em situação de pobreza como compromissos assumidos por esses agregados para alcançar objetivos específicos, com vista a ajudá‑los a tornarem‑se autónomos. Afirmam designadamente que a concessão desta prestação está subordinada a uma declaração de disponibilidade imediata para trabalhar por parte dos membros maiores de idade do agregado familiar, bem como à assinatura de um «pacto para o trabalho» celebrado com um centro de emprego. Daqui deduzem que o «rendimento de cidadania» se trata principalmente de uma medida de reinserção profissional e de inclusão social, cuja natureza composta foi, aliás, constatada pela Corte costituzionale (Tribunal Constitucional).
34      A este respeito, no que respeita, em primeiro lugar, ao artigo 26.° da Diretiva 2011/95, sob a epígrafe «Acesso ao emprego», este prevê, no seu
n.° 2, que os Estados‑Membros devem assegurar que sejam proporcionadas aos beneficiários de proteção internacional oportunidades de formação ligadas ao emprego para adultos, formação profissional, incluindo cursos de formação para melhorar as qualificações, experiência prática no local de trabalho e aconselhamento pelos serviços de emprego, entre os quais figuram, nos termos do artigo 2.°, alínea f), desta diretiva, os beneficiários do estatuto de proteção subsidiária, em condições equivalentes às dos respetivos nacionais. Como resulta da utilização, na maior parte das versões linguísticas deste artigo 26.°,
n.° 2, dos termos «tais como», a enumeração destas atividades não é taxativa, mas tem um caráter exemplificativo, uma vez que esta disposição também se alarga
a outras atividades de aconselhamento e de formação ligadas ao emprego e à integração profissional. Além disso, o
n.° 3 do referido artigo 26.° indica que os Estados‑Membros devem envidar esforços para facilitar o pleno acesso desses beneficiários de proteção internacional às atividades referidas.
35      As obrigações previstas no artigo 26.°, n.os 2 e 3, da Diretiva 2011/95 visam, assim, garantir o efeito útil do princípio enunciado no
n.° 1 deste artigo, segundo o qual, imediatamente após a concessão da proteção, os Estados‑Membros devem autorizar os beneficiários da proteção internacional a exercer atividades por conta de outrem ou por conta própria. Para o efeito, em aplicação destes n.os 2 e 3, os Estados‑Membros não só são obrigados a proporcionar, em condições equivalentes às aplicáveis aos seus nacionais, aos beneficiários de proteção internacional atividades de aconselhamento e formação relacionadas com o emprego e a integração profissional, como as indicadas no referido
n.° 2, como devem também
esforçar‑se por facilitar o pleno acesso destes a tais atividades, o que pode implicar, nomeadamente, a tomada de iniciativas com vista a eliminar os obstáculos suscetíveis de entravar esse acesso.
36      Efetivamente, como decorre, nomeadamente, dos considerandos 41 e 42 da Diretiva 2011/95, é necessário ter em conta as suas necessidades específicas e os problemas particulares de integração com que se confrontam os beneficiários de proteção internacional e, por conseguinte, envidar esforços para resolver os problemas que impedem o acesso efetivo dos beneficiários de proteção internacional a oportunidades de formação ligadas ao emprego e à formação profissional.
37      No caso em apreço, como indicou o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 4.°,
n.° 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 prevê que a concessão do «rendimento de cidadania» está subordinada, nomeadamente, à participação num programa personalizado de acompanhamento à inserção profissional e social, que inclua atividades de reconversão profissional, a prossecução dos estudos e outros compromissos definidos pelos serviços competentes. Como salientou o advogado‑geral nos n.os 34 a 36 das suas conclusões, por um lado, as atividades enumeradas nesta disposição coincidem, consequentemente, em larga medida, com as mencionadas no artigo 26.°,
n.° 2, da Diretiva 2011/95. Por outro lado, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, o artigo 4.°,
n.° 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 prossegue o mesmo objetivo que o artigo 26.°,
n.° 2, da Diretiva 2011/95, a saber, facilitar a integração das pessoas em causa no mercado de trabalho.
38      A este respeito, embora o considerando 42 da Diretiva 2011/95 sublinhe expressamente que devem ser desenvolvidos esforços para resolver os problemas, nomeadamente de natureza financeira, que impedem o acesso efetivo dos beneficiários de proteção internacional a oportunidades de formação ligadas ao emprego e à formação profissional, o artigo 1.°,
n.° 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 prevê que o «rendimento de cidadania» é uma medida fundamental da política ativa do trabalho que visa, nomeadamente, garantir o direito ao emprego através de políticas que visem o apoio económico das pessoas em risco de exclusão da sociedade e do mundo do trabalho. Daqui decorre, sob reserva de verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, que este decreto‑lei reconhece a necessidade, identificada por esta diretiva, de conceder uma forma de apoio financeiro às pessoas em causa, que, de outro modo, correriam o risco de não poder participar nas atividades de formação e de aconselhamento que lhes são dirigidas.
39      No que respeita, em segundo lugar, ao artigo 29.° da Diretiva 2011/95, este dispõe que os Estados‑Membros devem assegurar que os beneficiários de proteção internacional recebam, no Estado‑Membro que lhes concedeu essa proteção, a assistência social necessária, à semelhança dos nacionais desse Estado‑Membro.
40      A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que o conceito de prestações «de assistência social» faz referência a todos os regimes de auxílios instituídos por autoridades públicas, seja a nível nacional, regional ou local, aos quais recorre um indivíduo que não disponha de recursos suficientes para fazer face às suas necessidades básicas e às da sua família (Acórdão de 28 de outubro de 2021, ASGI e o., C‑462/20, EU:C:2021:894,
n.° 34).
41      Ora, há que salientar que, segundo o artigo 1.°,
n.° 1, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019, o «rendimento de cidadania» corresponde precisamente a um nível essencial de prestações dentro dos limites dos recursos disponíveis, com vista, nomeadamente, a lutar contra a pobreza e a exclusão social. Como salientou o órgão jurisdicional de reenvio, esta prestação constitui uma medida de assistência, da qual um dos objetivos essenciais é «combater a pobreza», nomeadamente completando o rendimento dos seus beneficiários para lhes permitir fazer face às necessidades básicas. Além disso, como também indicou o órgão jurisdicional de reenvio, esta medida é financiada pelos recursos provenientes da fiscalidade geral, é paga pelo INPS e é concedida aos requerentes que não dispõem, em termos de rendimentos e de património, de recursos suficientes.
42      Todavia, o Governo Italiano sustenta que o «rendimento de cidadania» não constitui uma «prestação social de base», na aceção do
n.° 2 do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, pelo que, em substância, não há que tratar os beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, no que respeita a esta medida nacional, de forma igual aos nacionais italianos.
43      A este respeito, é certo que, em conformidade com o
n.° 2 do artigo 29.° da Diretiva 2011/95, os Estados‑Membros podem limitar às prestações sociais de base a assistência social concedida aos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária. No entanto, por um lado, há que salientar que este
n.° 2 estabelece uma derrogação à regra geral prevista no
n.° 1 deste mesmo artigo e deve, por conseguinte, ser interpretada de forma restrita (Acórdão de 29 de abril de 2004, Kapper, C‑476/01, EU:C:2004:261,
n.° 72). Além disso, estas prestações sociais de base abrangem, no mínimo, segundo o considerando 45 desta diretiva, a concessão de um apoio, nomeadamente, sob a forma de um rendimento mínimo. Ora, como observou o advogado‑geral no
n.° 53 das suas conclusões e sob reserva das verificações a efetuar pelo órgão jurisdicional de reenvio, resulta do preâmbulo do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 que o objetivo da medida em causa é assegurar um nível mínimo de subsistência.
44      Por outro lado, e em todo o caso, não resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça que a República Italiana tenha manifestado a sua intenção de recorrer à derrogação ao princípio da igualdade de tratamento prevista no referido
n.° 2 e de limitar a igualdade de tratamento dos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária apenas às prestações sociais de base [v., por analogia, Acórdãos de 24 de abril de 2012,
Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 87 e 88, e de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta),  C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636, n.° 42].
45      Decorre de todas as considerações precedentes que o «rendimento de cidadania» previsto na regulamentação italiana em causa no processo principal — que é uma prestação de natureza composta, uma vez que é, por um lado, uma medida que inclui atividades e serviços referidos no artigo 26.° da Diretiva 2011/95 e, por outro, uma prestação de assistência social, na aceção do artigo 29.° desta diretiva —, está abrangido pelo âmbito de aplicação destes artigos, o que cabe, no entanto, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar tendo em conta as considerações expostas nos n.os 34 a 44 do presente acórdão.
46      Esta conclusão não é posta em causa pela argumentação do INPS e do Governo Italiano recordada no
n.° 33 do presente acórdão e relativa, essencialmente, a esta natureza composta e à complexidade do «rendimento de cidadania».
47      Efetivamente, como salientou também o advogado‑geral nos n.os 56 a 80 das suas conclusões, a natureza composta e a estrutura complexa do «rendimento de cidadania» não podem ter por efeito subtraí‑lo do âmbito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95. Por um lado, nada na redação destes artigos nem na sistemática desta diretiva indica que os referidos artigos são inaplicáveis a medidas que prossigam um duplo objetivo, correspondente aos respetivos objetivos destes dois artigos. Por outro lado, e sobretudo, o facto de excluir uma medida nacional como o «rendimento de cidadania» do âmbito de aplicação da Diretiva 2011/95 pelo facto de essa medida prosseguir tal duplo objetivo seria manifestamente contrário à finalidade dos seus artigos 26.° e 29.°
Quanto à compatibilidade de um requisito de residência como o que está em causa no processo principal com os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95
48      No que se refere à compatibilidade de um requisito de residência, como o exigido nos termos do artigo 2.°,
n.° 1, alínea a), ponto 2, do Decreto‑Lei
n.° 4/2019 no que respeita à concessão do «rendimento de cidadania», com os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, há que recordar que estes últimos artigos preveem a igualdade de tratamento entre os beneficiários de proteção internacional e os nacionais do Estado‑Membro que concedeu tal proteção.
49      Deste modo, os referidos artigos 26.° e 29.° constituem uma expressão do princípio da igualdade de tratamento enunciado no artigo 20.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que é um princípio geral do direito da União. Este princípio exige que situações comparáveis não sejam tratadas de maneira diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de maneira igual, a menos que uma diferenciação seja objetivamente justificada [Acórdão de 8 de março de 2022,
Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑Fürstenfeld (Efeito direto), C‑205/20, EU:C:2022:168,
n.° 54].
50      O referido princípio proíbe não só as discriminações ostensivas, mas também todas as formas dissimuladas de discriminação que, embora tendo por base critérios de distinção aparentemente neutros, produzem, de facto, os mesmos efeitos discriminatórios
[v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta),
C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636,
n.° 48]. A este respeito, o Tribunal de Justiça já declarou que devem ser consideradas indiretamente discriminatórias as condições do direito nacional que, embora indistintamente aplicáveis segundo a nacionalidade, afetem essencialmente ou na sua grande maioria os não nacionais, bem como as condições indistintamente aplicáveis que possam ser mais facilmente preenchidas pelos cidadãos nacionais do que pelos não nacionais ou ainda que possam funcionar, em especial, em detrimento destes últimos (v., por analogia, Acórdão de 5 de dezembro de 2019,
Bocero Torrico e Bode, C‑398/18 e C‑428/18, EU:C:2019:1050,
n.° 41 e jurisprudência aí referida).
51      No caso em apreço, é facto assente que o requisito de residência em causa no processo principal se aplica de forma idêntica tanto aos beneficiários de proteção internacional como aos nacionais italianos.
52      Todavia, no contexto de um processo relativo à mesma regulamentação nacional que está em causa no processo principal, o Tribunal de Justiça já salientou, por um lado, que tal requisito de residência
afeta principalmente os não nacionais entre os quais figuram, nomeadamente, os beneficiários de proteção internacional e, por outro, que a diferença de tratamento entre estes últimos e os cidadãos nacionais, que resulta do facto de uma regulamentação nacional prever essa condição, constitui uma discriminação indireta [v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta), C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636, n.os 50 e 52].
53      Aliás, é indiferente que a medida em causa no processo principal prejudique, sendo caso disso, tanto os nacionais que não estão em condições de respeitar esta mesma condição como os beneficiários de proteção internacional. Com efeito, uma medida pode ser considerada constitutiva de uma discriminação indireta, sem que seja necessário que tenha por efeito favorecer todos os cidadãos nacionais ou desfavorecer apenas os nacionais de países terceiros [v., neste sentido, Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta), C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636,
n.° 51].
54      Esta discriminação é, em princípio, proibida, a menos que seja objetivamente justificada. Ora, para ser justificada, deve ser apta a garantir a realização de um objetivo legítimo e não pode ir além do necessário para alcançar esse objetivo [Acórdão de 29 de julho de 2024, CU e ND (Assistência social — Discriminação indireta), C‑112/22 e C‑223/22, EU:C:2024:636,
n.° 53].
55      O Governo Italiano refere, nas suas observações escritas, que, dado que o «rendimento de cidadania» é um benefício económico cuja concessão está subordinada à participação dos membros maiores de idade do agregado familiar em causa num percurso de acompanhamento personalizado para o emprego e a inserção social com base em convenções específicas, a concessão deste benefício implica uma operação de inserção social e profissional muito complexa tanto do ponto de vista administrativo como económico.
56      A este respeito, o referido Governo sustenta que uma medida como a que está em causa no processo principal pressupõe a mobilização de recursos económicos importantes. Tal medida iria além de uma simples prestação financeira concedida aos agregados familiares necessitados, uma vez que seria acompanhada de custos adicionais. Por conseguinte, faz sentido que o legislador nacional limite a aplicação da referida medida apenas às pessoas firmemente estabelecidas na comunidade nacional e que possam ser consideradas membros permanentes da mesma. Deste modo, segundo o Governo Italiano, o legislador nacional limitou devidamente o acesso a esta prestação aos beneficiários de proteção internacional que residem em Itália de forma permanente e que aí estão bem integrados.
57      Ora, importa recordar que a concessão, a uma pessoa, de prestações sociais implica, para a instituição chamada a fornecer essas prestações, um encargo, quer essa pessoa seja beneficiária de proteção internacional quer um nacional do Estado‑Membro em causa. Não se pode, portanto, constatar, a este respeito, uma diferença de situação entre estas duas categorias de pessoas (v., neste sentido, Acórdãos de 1 de março de 2016, Alo e Osso, C‑443/14 e C‑444/14, EU:C:2016:127,
n.° 55, e de 21 de novembro de 2018,
Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929,
n.° 34).
58      Além disso, como referiu, no essencial, o advogado‑geral no
n.° 92 das suas conclusões, admitir o argumento de que o legislador nacional tem o direito, atendendo aos custos administrativos e económicos da medida em causa, de limitar o acesso a esta última apenas aos beneficiários de proteção internacional estabelecidos de forma permanente e bem integrados no Estado‑Membro em causa, equivaleria a introduzir uma derrogação às regras enunciadas nos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, que não foi prevista pelo legislador da União.
59      Ora, o Tribunal de Justiça já declarou que os direitos conferidos pelo capítulo VII da Diretiva 2011/95, no qual se inscrevem os seus artigos 26.° e 29.°, sendo consequência da concessão do estatuto de refugiado e não da emissão de um título de residência, só podem ser limitados no respeito pelas condições fixadas por este capítulo, de modo que os Estados‑Membros não têm o direito de prever restrições que nele não constem. Uma vez que os artigos 26.° e 29.° se aplicam a todos os beneficiários de proteção internacional e, por conseguinte, também aos beneficiários de proteção subsidiária, não subordinam os direitos que lhes são reconhecidos à duração da sua permanência no Estado‑Membro em causa nem à duração do título de residência de que dispõem (v., neste sentido, Acórdão de 21 de novembro de 2018, Ayubi, C‑713/17, EU:C:2018:929, n.os 27 e 28).
60      De resto, como indicou, em substância, o advogado‑geral nos n.os 101 e 102 das suas conclusões, o estatuto dos beneficiários de proteção internacional não é permanente, devendo o Estado‑Membro em causa, com efeito, quando uma pessoa deixa de ser refugiado ou já não pode beneficiar do estatuto conferido pela proteção subsidiária, revogar o seu estatuto, suprimi‑lo ou recusá‑lo a renová‑lo, o que pode implicar a revogação da autorização de residência e o regresso da pessoa em causa ao seu país de origem. Daqui resulta que exigir aos beneficiários de proteção internacional que demonstrem que estão solidamente estabelecidos no Estado‑Membro em causa ou que provem a existência de um vínculo real e suficientemente estreito com a ordem jurídica desse Estado‑Membro, enquanto requisito de aplicação dos artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95, é contrário aos objetivos desta diretiva, entre os quais o de assegurar um nível mínimo de vantagens a esses beneficiários em todos os Estados‑Membros, em conformidade com o seu considerando 12.
61      Daqui decorre que um requisito de residência de pelo menos dez anos, dos quais os últimos dois anos de forma contínua, como aquele a que está subordinada a concessão do «rendimento de cidadania», constitui uma discriminação indireta em detrimento dos beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária que não se afigura objetivamente justificada.
62      À luz de todas as considerações precedentes, há que responder à questão submetida que os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina a aplicação, aos nacionais de países terceiros beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, de uma medida nacional de luta contra a pobreza e de apoio ao acesso ao trabalho e à inserção social à condição, também
oponível aos nacionais deste Estado‑Membro, de terem residido no referido Estado‑Membro durante pelo menos dez anos, dos quais os dois últimos anos de forma contínua.
Quanto às despesas
63      Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
Os artigos 26.° e 29.° da Diretiva 2011/95/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de proteção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para proteção subsidiária e ao conteúdo da proteção concedida,
devem ser interpretados no sentido de que:
se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina a aplicação, aos nacionais de países terceiros beneficiários do estatuto conferido pela proteção subsidiária, de uma medida nacional de luta contra a pobreza e de apoio ao acesso ao trabalho e à inserção social à condição, também oponível aos nacionais deste Estado‑Membro, de terem residido no referido Estado‑Membro durante pelo menos dez anos, dos quais os dois últimos anos de forma contínua.
Assinaturas
*      Língua do processo: italiano.