62019CJ0106_RES
Съединени дела C‑106/19 и C‑232/19
Италианска република
и
Comune di Milano
срещу
Съвет на Европейския съюз
и
Европейски парламент
Решение на Съда (голям състав) от 14 юли 2022 година
„Жалба за отмяна — Институционално право — Регламент (ЕС) 2018/1718 — Определяне на Амстердам (Нидерландия) за седалище на Европейската агенция по лекарствата (ЕМА) — Член 263 ДФЕС — Допустимост — Правен интерес — Процесуална легитимация — Пряко и лично засягане — Решение за определяне на мястото на установяване на седалището на агенция на Европейския съюз, прието от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета — Липса на задължително действие в правния ред на Съюза — Прерогативи на Европейския парламент“
Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Правен интерес — Регламент за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза — Жалба, подадена от регионално или местно образувание, кандидат за приемане на това седалище — Допустимост
(член 263 ДФЕС; Регламент 2018/1718)
(вж. т. 55—57)
Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Процесуална легитимация — Актове, които ги засягат пряко и лично — Регламент за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза — Жалба, подадена от регионално или местно образувание, кандидат за приемане на това седалище — Допустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; Регламент 2018/1718)
(вж. т. 58—60, 77 и 78)
Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които пряко ги засягат — Кумулативни критерии — Пряко засягане и липса на право на преценка на адресатите, натоварени с изпълнението на актове на Съюза — Акт, който поражда пряко последици за правното положение на жалбоподателя — Регламент за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза — Жалба, подадена от регионално или местно образувание, кандидат за приемане на това седалище — Процесуална легитимация — Включване
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; Регламент 2018/1718)
(вж. т. 61—67)
Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Лично засягане — Критерии — Регламент за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза — Жалба, подадена от регионално или местно образувание, кандидат за приемане на това седалище — Процесуална легитимация — Включване
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; Регламент 2018/1718)
(вж. т. 68—72)
Европейски съюз — Седалище на институциите — Определяне — Член 341 ДФЕС — Приложно поле — Определяне на седалищата на органи, служби и агенции на Съюза — Изключване — Определяне на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ЕМА) от представителите на правителствата на държавите членки — Решение от политическо естество, без задължително правно действие в правото на Съюза — Компетентност за законодателя на Съюза
(член 13, параграф 1 ДЕС; член 114 ДФЕС, член 168, параграф 4 ДФЕС, член 340, втора алинея ДФЕС и член 341 ДФЕС; Протокол № 6, член 2 от решение на представителите на правителствата на държавите членки от 12 декември 1992 г.; Регламент 2018/1718)
(вж. т. 112—115, 120, 122, 126—136 и 139—142)
Европейски съюз — Институционално равновесие — Последствия — Спазване на разпределението на областите на компетентност — Правомощия на държавите членки и законодателни правомощия, предоставени на Европейския парламент и на Съвета — Обикновена законодателна процедура — Регламент за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза — Изпълнение на решението за определяне на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ЕМА), прието от представителите на правителствата на държавите членки в рамките на заседание на Съвета — Липса на последици за компетентността на законодателя на Съюза
(член 13, параграф 2 ДЕС, член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС)
(вж. т. 145—149)
Резюме
Съдът е сезиран с пет жалби за отмяна на различни актове, приети, от една страна, от представителите на правителствата на държавите членки, и от друга страна, от Съвета и Европейския парламент, във връзка с определянето на седалището на две европейски агенции.
Две жалби са подадени съответно от Италия и от Comune di Milano (община Милано, Италия), от една страна, срещу Съвета за отмяна на решението от 20 ноември 2017 г. (
1
), прието от представителите на правителствата на държавите членки (съединени дела C‑59/18 и C‑182/18), и от друга страна, срещу Парламента и Съвета за отмяна на Регламент (ЕС) 2018/1718 (
2
) (съединени дела C‑106/19 и C‑232/19), във връзка с определянето на град Амстердам (Нидерландия) за ново седалище на Европейската агенция по лекарствата (ЕМА). Друга жалба е подадена от Парламента срещу Съвета за отмяна на решението от 13 юни 2019 г. (
3
), взето с общото съгласие на представителите на правителствата на държавите членки, с което за седалище на Европейския орган по труда (ЕОТ) се определя Братислава (Словакия) (дело C‑743/19).
По делата относно седалището на EMA след Брексит държавните или правителствените ръководители одобряват процедура за приемане на решение за преместване на посоченото седалище, установено до този момент в Лондон (Обединено кралство). След провеждане на тази процедура предложението на Нидерландия печели срещу това на Италия (Милано). След това с решението от 20 ноември 2017 г. представителите на правителствата на държавите членки определят, в рамките на заседание на Съвета, град Амстердам за ново седалище на EMA. Това решение е утвърдено с обжалвания регламент след провеждане на обикновена законодателна процедура с участието на Парламента. Италия и община Милано обаче поддържат, че тъй като с решението за определяне на новото седалище на ЕМА се определя седалището на агенция, а не на институция на Съюза, то е от изключителната компетентност на Съюза и всъщност трябва да се счита за решение на Съвета. Поради това те оспорват законосъобразността на това решение като основание на обжалвания регламент и освен това поддържат, че Парламентът не е упражнил напълно законодателните си правомощия при приемането на този регламент.
По делото относно седалището на ЕОТ, представителите на правителствата на държавите членки одобряват с общо съгласие процедурата и критериите за определяне на седалището на този орган. Следвайки тази процедура на заседание на Съвета, те приемат решението за определяне на Братислава за седалище на EОТ. Парламентът поддържа, че действителният автор на това решение е Съветът и че тъй като става дума за правно обвързващ акт на Съюза, решението може да се оспори пред Съда с жалба за отмяна.
С три решения, постановени от голям състав, Съдът доразвива практиката си относно правната уредба за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза. Той приема по-специално, че решенията за определяне на новото седалище на EMA и на седалището на EОТ са актове от политическо естество, приети само от държавите членки в това им качество, а не като членове на Съвета, поради което тези актове не подлежат на предвидения в член 263 ДФЕС контрол за законосъобразност. Тези решения не могат да се приравнят на решения, приети на основание член 341 ДФЕС (
4
), който се отнася единствено до определянето на седалищата на институциите на Съюза (
5
). Следователно тази разпоредба не може да представлява правно основание на посочените решения.
Съображения на Съда
–
По допустимостта на жалбата, подадена от регионално или местно образувание срещу Регламента за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза (съединени дела C‑106/19 и C‑232/19)
Най-напред, Съдът припомня, че жалбата на регионално образувание не може да се приравни на жалба на държава членка по смисъла на член 263 ДФЕС и че следователно такова образувание трябва да докаже както правен интерес, така и процесуална легитимация. След като констатира, че община Милано има правен интерес, тъй като евентуалната отмяна на обжалвания регламент би довела до възобновяване на законодателната процедура за определяне на седалището на EMA, а община Милано е кандидат за приемане на това седалище, Съдът приема, че това образувание е пряко и лично засегнато от този регламент и следователно е процесуално легитимирано да иска неговата отмяна. В това отношение той констатира, от една страна, че този законодателен акт не оставя никакво право на преценка на своите адресати и от друга страна, че община Милано е участвала конкретно в процедурата по подбор на седалището на ЕМА и това я поставя в положение, което я индивидуализира по същия начин, както адресат на акта.
–
По компетентността на Съда да разглежда решения на държавите членки за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза (съединени дела C‑59/18 и C‑182/18 и дело C‑743/19)
Най-напред Съдът припомня, че в рамките на жалба за отмяна съдът на Съюза е компетентен да контролира само законосъобразността на актовете, които се считат за актове на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза. Следователно актовете, приети от представителите на правителствата на държавите членки, които действат в това качество и така упражняват колективно правомощията на държавите членки, не подлежат на контрол за законосъобразност, упражняван от съда на Съюза, освен ако с оглед на съдържанието и обстоятелствата около приемането му въпросният акт всъщност представлява решение на Съвета. Поради това Съдът уточнява, че решенията за определяне на новото седалище на EMA и на седалището на EОТ могат да се разглеждат само в светлината на правната уредба за определяне на седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза.
В това отношение той извършва текстуален, контекстуален и телеологичен анализ, за да провери дали член 341 ДФЕС може да се използва като основание за приемането на тези решения (
6
).
На първо място, Съдът подчертава, че в текста на член 341 ДФЕС формално са посочени само „институциите на Съюза“.
На второ място, що се отнася до контекста на тази разпоредба, Съдът приема по-специално, че е непродуктивно да се изтъква широкото тълкуване, което той е дал на това понятие в областта на извъндоговорната отговорност (
7
), за определяне по аналогия на приложното поле на тази разпоредба. Освен това Съдът посочва, че по-ранната институционална практика — на която се позовава Съветът и по силата на която седалищата на органите, службите и агенциите на Съюза се определят въз основа на политически избор, който се извършва само от представителите на правителствата на държавите членки — далеч не е общо разпространена, не се ползва с институционално признание и при всички положения не може да установи прецедент, обвързващ институциите.
На трето място, що се отнася до целта на член 341 ДФЕС, Съдът най-напред уточнява, че тя е да се запазят правомощията на държавите членки да вземат решения за определяне на седалищата само на институциите на Съюза. По-нататък той посочва, че органите, службите и агенциите на Съюза се създават с акт на вторичното право, приет на основание на материалноправните разпоредби за прилагане на политиката на Съюза, в която участват съответният орган, служба или агенция. Решението за определяне на седалищата им обаче е неразделна част от решението за тяхното създаването. Следователно законодателят на Съюза по принцип има изключителната компетентност да определя седалището на орган, служба или агенция на Съюза, по същия начин, по който има компетентност да определя техните правомощия и организация. Накрая, Съдът подчертава, че фактът, че решението за определяне на седалището на орган, служба или агенция на Съюза може да има значително политическо измерение, не е пречка това решение да бъде взето от законодателя на Съюза в съответствие с процедурите, предвидени от материално релевантните разпоредби на Договорите.
С оглед на изложеното Съдът стига до извода, че член 341 ДФЕС не може да се тълкува в смисъл, че урежда определянето на седалището на орган, служба или агенция на Съюза като EMA или EОТ и че компетентността за определяне на седалищата на тези агенции принадлежи не на държавите членки, а на законодателя на Съюза по реда на обикновената законодателна процедура.
След това Съдът разглежда въпроса дали е компетентен да се произнесе по валидността на решенията за определяне на новото седалище на EMA и на седалището на EОТ на основание член 263 ДФЕС. В това отношение той припомня, че единственият релевантен критерий за изключване на компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат жалби срещу актове, приети от представителите на правителствата на държавите членки, е свързан с техния автор, независимо от задължителното им правно действие. Да се разшири понятието за актове, които подлежат на обжалване по член 263 ДФЕС, като в него се включат и актовете, приети от държавите членки, дори по взаимно съгласие, в крайна сметка би означавало да се допусне пряк контрол от съда на Съюза върху актовете на държавите членки и по този начин да се заобиколят специално предвидените средства за правна защита, в случай на неизпълнение на задълженията им по Договорите.
Накрая, Съдът уточнява, че по съображения както за правна сигурност, така и за ефективна съдебна защита, законодателят на Съюза следва да приеме акт на Съюза, който утвърждава или, напротив, се отклонява от приетото от държавите членки политическо решение. Тъй като посоченият акт по необходимост предхожда всяка конкретна мярка за установяване на седалището на съответната агенция, само този акт на законодателя на Съюза може да произведе задължително правно действие в рамките на правото на Съюза.
Съдът заключава, че решенията на представителите на правителствата на държавите членки за определяне на новото седалище на EMA и на седалището на EОТ (съединени дела C‑59/18 и C‑182/18 и дело C‑743/19), представляват не актове на Съвета, а актове от политическо естество, без задължително правно действие, приети колективно от държавите членки, поради което срещу тях не може да се подава жалба за отмяна по член 263 ДФЕС. Така Съдът отхвърля жалбите по тези дела с мотива, че те са насочени срещу актове, чиято законосъобразност той не е компетентен да проверява.
–
По валидността на законодателния акт, с който се определя седалището на орган, служба или агенция на Съюза (съединени дела C‑106/19 и C‑232/19)
Що се отнася до обжалвания регламент, с който Съветът и Парламентът утвърждават чрез обикновената законодателна процедура решението на представителите на правителствата на държавите членки за определяне на новото седалище на EMA, Съдът припомня, че съдържанието на този регламент трябва да се определи единствено от тези институции съгласно прогласените в Договора за ЕС принципи на предоставената компетентност и на институционалното равновесие (
8
). В това отношение той подчертава, че на споменатото решение не може да се придава задължителна сила, която може да ограничи правото на преценка на законодателя на Съюза. Следователно това решение има силата на акт на политическо сътрудничество, който в никакъв случай не засяга правомощията, които са предоставени на институциите на Съюза в рамките на обикновената законодателна процедура. Така неучастието на Парламента в процеса, довел до приемането на посоченото решение, в никакъв случай не представлява нарушение, нито заобикаляне на прерогативите на тази институция в качеството ѝ на съзаконодател и политическото въздействие на посоченото решение върху законодателните правомощия на Парламента и Съвета не може да представлява основание за отмяна от Съда на обжалвания регламент. Тъй като решението от 20 ноември 2017 г. няма никакво задължително правно действие в правото на Съюза, Съдът заключава, че това решение не може да бъде правно основание на обжалвания регламент, поради което законосъобразността на последния не може да бъде засегната от евентуални нередности при приемането на посоченото решение.
(
1
)	Решение, прието в рамките на заседание на Съвета, за определяне на град Амстердам за ново седалище на Европейската агенция по лекарствата (EMA) (наричано по-нататък „решението за определяне на новото седалище на EMA“).
(
2
)	Регламент (ЕС) 2018/1718 на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 726/2004 по отношение на местонахождението на седалището на Европейската агенция по лекарствата (ОВ L 291, 2018 г., стр. 3, наричан по-нататък „обжалваният регламент“).
(
3
)	Решение (ЕС) 2019/1199 взето с общото съгласие на представителите на правителствата на държавите членки от 13 юни 2019 година относно местонахождението на седалището на Европейския орган по труда (ОВ L 189, 2019 г., стр. 68, наричано по-нататък „решението за определяне на седалището на ЕОТ“).
(
4
)	Член 341 ДФЕС предвижда, че „[с]едалището на институциите на Съюза се определя по общо съгласие между правителствата на държавите членки“.
(
5
)	Посочени в член 13, параграф 1 ДЕС.
(
6
)	По същество Съдът разсъждава по сходен начин по съединени дела C‑106/19 и C‑232/19.
(
7
)	На основание член 340, втора алинея ДФЕС.
(
8
)	Член 13, параграф 2 ДЕС.