62005CC0299_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I – Einleitung
1. Der Anwendungsbereich der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71(2) erstreckt sich seit der Verordnung (EWG) Nr. 1247/92(3) auch auf beitragsunabhängige Sonderleistungen, also Leistungen, die sowohl Elemente der Sozialversicherung als auch der Sozialhilfe aufweisen. Allerdings gelten für diese Leistungen besondere Regelungen; sie brauchen insbesondere nicht an Gebietsfremde gezahlt zu werden.
2. Die Verordnung (EG) Nr. 647/2005(4) zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 fasste die Definition der beitragsunabhängigen Sonderleistungen neu. Der Gesetzgeber bezeichnet diese Leistungen nunmehr als besondere beitragsunabhängige Geldleistungen.(5) Außerdem änderte er den Anhang IIa, der die verschiedenen in diese Kategorie fallenden nationalen Leistungen aufführt.
3. Mit der vorliegenden Nichtigkeitsklage greift die Kommission Einträge in Anhang IIa an, die Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich betreffen. Sie ist der Ansicht, die fraglichen Leistungen seien keine Sonderleistungen im Sinne des geänderten Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 und müssten daher aus dem Anhang IIa gestrichen werden.
II – Rechtlicher Rahmen
A – Gemeinschaftsrecht
4. Der erste Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 647/2005 lautet:
„Einige Bestimmungen der Verordnungen (EWG) Nr. 1408/71 und (EWG) Nr. 574/72 sollten geändert werden, um die neueste Entwicklung in der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaft[en] zu berücksichtigen, die Anwendung dieser Verordnungen zu erleichtern und Änderungen der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der sozialen Sicherheit Rechnung zu tragen.“
5. Das gesetzgeberische Ziel der Änderung der Vorschriften zu den beitragsunabhängigen Sonderleistungen konkretisiert der dritte Erwägungsgrund:
„In Anbetracht der Urteile in den Rechtssachen Friedrich Jauch/Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter und Ghislain Leclere und Alina Deaconescu/Caisse nationale des prestations familiales, in denen es um die Qualifizierung von beitragsunabhängigen Sondergeldleistungen ging, ist aus Gründen der Rechtssicherheit eine Präzisierung der beiden kumulativ zu berücksichtigenden Kriterien erforderlich, damit derartige Leistungen in Anhang IIa der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 aufgeführt werden können. Auf dieser Grundlage sollte der Anhang überarbeitet werden, und zwar unter Berücksichtigung von Änderungen der Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten, die diese Art von Leistungen berühren, die als Mischleistungen Gegenstand einer speziellen Koordinierung sind …“
6. Zu den Änderungen, die Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 betreffen, erläutert der sechste Erwägungsgrund:
„Im Zuge der Überarbeitung des Anhangs IIa der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 werden einige bestehende Einträge gestrichen und zur Berücksichtigung von Änderungen der Rechtsvorschriften in manchen Mitgliedstaaten einige neue Einträge aufgenommen …“
7. Art. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 bestimmt:
„Für die Anwendung dieser Verordnung werden die nachstehenden Begriffe wie folgt definiert:
…
u) i)	‚ Familienleistungen ‘ :
alle Sach- oder Geldleistungen, die zum Ausgleich von Familienlasten im Rahmen der in Artikel 4 Abs. 1 Buchst. h genannten Rechtsvorschriften bestimmt sind, jedoch mit Ausnahme der in Anhang I aufgeführten besonderen Geburts- oder Adoptionsbeihilfen“
8. Den sachlichen Geltungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 legte Art. 4 bislang(6) wie folgt fest:
„(1) Diese Verordnung gilt für alle Rechtsvorschriften über Zweige der sozialen Sicherheit, die folgende Leistungsarten betreffen:
a) Leistungen bei Krankheit und Mutterschaft,
b) Leistungen bei Invalidität einschließlich der Leistungen, die zur Erhaltung oder Besserung der Erwerbsfähigkeit bestimmt sind,
…
h) Familienleistungen.
(2a) Diese Verordnung gilt auch für beitragsunabhängige Sonderleistungen, die unter andere als die in Abs. 1 erfassten oder die nach Abs. 4 ausgeschlossenen Rechtsvorschriften oder Systeme fallen, sofern sie
a) entweder in Versicherungsfällen, die den in Abs. 1 Buchst. a) bis h) aufgeführten Zweigen entsprechen, ersatzweise, ergänzend oder zusätzlich gewährt werden
b) oder allein zum besonderen Schutz der Behinderten bestimmt sind.
…
(4) Diese Verordnung ist [nicht] … auf die Sozialhilfe … anzuwenden.“
9. Die Verordnung Nr. 647/2005 änderte Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 wie folgt:
„Dieser Artikel gilt für besondere beitragsunabhängige Geldleistungen, die nach Rechtsvorschriften gewährt werden, die aufgrund ihres persönlichen Geltungsbereichs, ihrer Ziele und/oder ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl Merkmale der in Abs. 1 genannten Rechtsvorschriften der sozialen Sicherheit als auch Merkmale der Sozialhilfe aufweisen.
Der Ausdruck ‚besondere beitragsunabhängige Geldleistungen‘ bezeichnet die Leistungen,
a) die dazu bestimmt sind:
i) einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die Risiken zu gewähren, die von den in Absatz 1 genannten Zweigen der sozialen Sicherheit gedeckt sind, und den betreffenden Personen ein Mindesteinkommen zur Bestreitung des Lebensunterhalts garantieren, das in Beziehung zu dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat steht,
oder
ii) allein dem besonderen Schutz des Behinderten zu dienen, der eng mit dem sozialen Umfeld dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat verknüpft ist,
und
b) deren Finanzierung ausschließlich durch obligatorische Steuern zur Deckung der allgemeinen öffentlichen Ausgaben erfolgt und deren Gewährung und Berechnung nicht von Beiträgen hinsichtlich der Leistungsempfänger abhängen; jedoch sind Leistungen, die zusätzlich zu einer beitragsabhängigen Leistung gewährt werden, nicht allein aus diesem Grund als beitragsabhängige Leistungen zu betrachten;
und
c) die in Anhang IIa aufgeführt sind.“
10. Unter Streichung bestehender Einträge und Aufnahme einiger neuer Leistungen fasste Anhang I Nr. 2 der Verordnung Nr. 657/2005 Anhang IIa(7) der Verordnung Nr. 1408/71 insgesamt neu. Die Einträge für Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich führen ohne inhaltliche Änderung u. a. folgende Leistungen auf:
„W. FINNLAND
…
b) Kinderbetreuungsbeihilfe (Gesetz über die Kinderbetreuungsbeihilfe, 444/69)(8) ;
…
X. SCHWEDEN
…
c) Behindertenbeihilfe und Pflegebeihilfe für behinderte Kinder (Gesetz 1998: 703)(9) .
Y. VEREINIGTES KÖNIGREICH
…
d) Unterhaltsbeihilfe für Behinderte (Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 vom 27. Juni 1991, Abschnitt 1 and Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991 vom 24. Juli 1991, Artikel 3)(10) ;
e) Unterstützungsbeihilfe (Social Security Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 35, und Social Security (Northern Ireland) Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 35)(11) ;
f) Pflegegeld (Social Security Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 37, und Social Security (Northern Ireland) Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 37)(12) .“
B – Nationales Recht
1. Finnische Kinderbetreuungsbeihilfe (Gesetz über die Kinderbetreuungsbeihilfe, 444/1969)
11. Das finnische Gesetz über die Kinderbetreuungsbeihilfe gewährt eine Geldleistung, sofern ein Kind infolge einer Krankheit, einer Behinderung oder einer anderen Schädigung während eines Zeitraums von mindestens sechs Monaten besonderer Pflege, Betreuung oder Rehabilitation bedarf und dies besondere Belastungen finanzieller oder anderer Art nach sich zieht. Anspruchsberechtigt sind Kinder unter 16 Jahren, die ihren Wohnsitz in Finnland haben.
12. Die Höhe der Beihilfe richtet sich allein nach dem individuellen Behandlungs-, Betreuungs- bzw. Rehabilitationsbedarf des Kindes und ist in drei Sätze geteilt. Das Einkommen der Eltern des pflegebedürftigen Kindes sowie Beitrags- und Beschäftigungszeiten finden keine Berücksichtigung. Ob die Leistung lediglich für einen bestimmten Zeitraum oder unbefristet gewährt wird, hängt von der Dauer der Pflegebedürftigkeit des Kindes ab. Eine Veränderung des Gesundheitszustands des Kindes kann zum Verlust des Anspruchs bzw. einer Anpassung der Höhe der Beihilfe führen.
13. Der Anspruch auf die Kinderbetreuungsbeihilfe erlischt gemäß Art. 4 des finnischen Gesetzes, sobald das Kind länger als drei Monate in einem Krankenhaus oder einer anderen öffentlichen bzw. staatlich finanzierten Pflegeeinrichtung versorgt wird.
2. Behindertenbeihilfe und Pflegebeihilfe für behinderte Kinder in Schweden (Gesetz 1998: 703)
14. Die schwedischen Beihilfen greifen ineinander und teilen die wesentlichen Anspruchsvoraussetzungen. Die Pflegebeihilfe für behinderte Kinder wird bis zum 19. Lebensjahr gewährt. Anschließend beginnt der Anspruchszeitraum der Behindertenbeihilfe. Die Leistungen setzen weder eine Berufstätigkeit, noch bestimmte Beschäftigungs- bzw. Beitragszeiten voraus. Eine funktionelle oder organisatorische Verbindung mit einem Beitragssystem besteht nicht. Beide Leistungen verlangen eine umfassende Einzelfallprüfung des Bedarfs. Ändert sich der Bedarf, werden die Anspruchsvoraussetzungen erneut überprüft.
a) Pflegebeihilfe für behinderte Kinder
15. Die Leistung kommt Eltern zugute, deren Kind aufgrund einer Krankheit, einer geistigen Schädigung oder einer anderen Behinderung in einem Zeitraum von mindestens sechs Monaten pflegebedürftig ist oder einer Beaufsichtigung bedarf. Darüber hinaus besteht ein Anspruch auf die Pflegebeihilfe, wenn die Krankheit oder die Behinderung des Kindes zusätzliche Kosten verursacht.
16. Die Höhe der Pflegebeihilfe, für die das schwedische Gesetz vier ve rschiedene monatliche Sätze vorsieht, richtet sich ausschließlich nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit und dem individuellen Bedarf der Beaufsichtigung sowie dem Umfang der Zusatzkosten. Die gleichen Kriterien sind für die Dauer der Bewilligung maßgeblich.
17. Die Anspruchsvoraussetzungen werden außer bei Änderungen des Bedarfs mindestens im Abstand von zwei Jahren anhand gesetzlich festgelegter Kriterien überprüft. Das Einkommen der Eltern bleibt dagegen ebenso unberücksichtigt wie der Umstand, ob sie wegen der Pflege ihres Kindes ihre Berufstätigkeit aufgegeben oder reduziert haben.
18. Der Anspruch auf die Pflegebeihilfe erlischt grundsätzlich, sobald das Kind in einer öffentlichen bzw. staatlich finanzierten Pflegeeinrichtung untergebracht wird.
b) Behindertenbeihilfe
19. Einen Anspruch auf die Behindertenbeihilfe haben Versicherte, die aufgrund einer Reduzierung ihrer Funktionsfähigkeit, welche vor dem 65. Lebensjahr aufgetreten ist, auf dauernde Unterstützung im Alltag angewiesen sind (Art. 5 Ziff. 1 des schwedischen Gesetzes), einer Dauerhilfe durch Dritte bedürfen, um ihre Berufstätigkeit ausüben zu können (Art. 5 Ziff. 2), oder in verschiedenen Situationen beachtliche Zusatzkosten tragen müssen (Art. 5 Ziff. 3). Liegen alle drei Voraussetzungen vor oder treffen Ziff. 1 oder Ziff. 2 mit dem Kriterium aus Ziff. 3 zusammen, bemisst sich der Anspruch auf der Grundlage des Gesamtumfangs des Bedarfs. Beitrags- bzw. Beschäftigungszeiten des Leistungsempfängers bleiben dabei außer Betracht.
20. Der Grad der Pflegebedürftigkeit bzw. der Umfang der Zusatzkosten sind im Einzelfall entscheidend für die Höhe der Behindertenbeihilfe; Art. 6 des schwedischen Gesetzes sieht drei verschiedene Leistungssätze vor. Die schwedische Regierung weist darauf hin, dass für die Beurteilung des Bedarfs im Einzelfall keine festgelegten Kriterien existieren. Vielmehr werden die finanziellen Lasten aufgrund des Bedarfs des Begünstigten berücksichtigt, soweit sie als vernünftig und gerechtfertigt angesehen werden.
3. Nationale Regelungen im Vereinigten Königreich
21. Die Unterhaltsbeihilfe für Behinderte und die Unterstützungsbeihilfe hängen im Wesentlichen von den gleichen Anspruchsvoraussetzungen ab. Das Pflegegeld ergänzt die beiden Leistungen.
a) Unterhaltsbeihilfe für Behinderte – Disability Living Allowance and Disability Working Allowance Act 1991 vom 27. Juni 1991, Abschnitt 1, und Disability Living Allowance and Disability Working Allowance (Northern Ireland) Order 1991 vom 24. Juli 1991, Artikel 3
22. Die Unterhaltsbeihilfe für Behinderte besteht aus zwei Komponenten, namentlich dem Pflegebestandteil sowie dem Mobilitätsbestandteil. Die Beteiligten haben übereinstimmend festgehalten, dass der Mobilitätsbestandteil als beitragsunabhängige Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung durch die Verordnung Nr. 647/2005 zu Recht in Anhang IIa verblieben ist.
23. Der Pflegebestandteil steht schwer körperlich oder geistig behinderten Menschen unter 65 Jahren zu, die häufiger oder ständiger Betreuung bedürfen und das Wohnsitz- bzw. Aufenthaltskriterium erfüllen. Der Anspruch kann auch über dieses Alter hinaus fortbestehen, wenn die Leistung vor dem Erreichen des 65. Lebensjahres bereits gewährt wurde. Im Einzelnen setzen die nationalen Regelungen voraus, dass während näher bezeichneter Zeiträume tagsüber bzw. nachts die Aufmerksamkeit eines Dritten im Zusammenhang mit den Körperfunktionen erforderlich ist oder die Abwehr einer erheblichen Gefahr für den Begünstigten oder andere seine ständige Beaufsichtigung notwendig macht.
24. Die Bewilligung sowie die Höhe der Leistung richten sich allein nach dem zeitlichen Umfang des individuellen Bedarfs an Aufmerksamkeit bzw. Beaufsichtigung. Die drei verschiedenen Sätze werden unabhängig davon gewährt, ob der Leistungsempfänger über ein Einkommen verfügt, einer Berufstätigkeit nachgeht, berufsunfähig ist oder sonstige Sozialleistungen erhält. In der Verwendung der Mittel sind die Anspruchsberechtigten frei.
b) Unterstützungsbeihilfe – Social Security Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 35, und Social Security (Northern Ireland) Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 35
25. Die Unterstützungsbeihilfe unterscheidet sich von der Unterhaltsbeihilfe insoweit, als ein Anspruch erst ab dem 65. Lebensjahr bestehen kann und lediglich zwei verschiedene Sätze zur Verfügung stehen. Eine Bewilligung ist ausgeschlossen, wenn der Begünstigte bereits die Unterhaltsbeihilfe bezieht.
c) Pflegegeld – Social Security Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 37, und Social Security (Northern Ireland) Act 1975 vom 20. März 1975, Abschnitt 37
26. Adressaten des Pflegegeldes sind Privatpersonen mit Wohnsitz bzw. Aufenthalt im Vereinigten Königreich, die einem Empfänger der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte bzw. der Unterstützungsbeihilfe regelmäßig unbezahlte Pflegeleistungen im Umfang von mindestens 35 Stunden wöchentlich erbringen. Ob die Gewährung des Pflegegeldes von dem Einkommen des Pflegenden abhängt, lässt sich den Akten nicht zweifelsfrei entnehmen.(13)
III – Verfahren und Anträge
27. Die Kommission hat am 26. Juli 2005 Klage beim Gerichtshof eingereicht und beantragt,
– die Bestimmungen unter den Abschnitten W. Finnland, Buchst. b, X. Schweden, Buchst. c und Y. Vereinigten Königreich, Buchst. d, e und f des Anhangs I Punkt 2 der Verordnung (EG) Nr. 647/2005 vom 13. April 2005 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 für nichtig zu erklären;
– den Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
28. Das Europäische Parlament beantragt,
– die Klage der Kommission für unzulässig zu erklären,
– hilfsweise die Klage abzuweisen,
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
29. Der Rat beantragt,
– die Klage abzuweisen,
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
30. Das Vereinigte Königreich, das Königreich Schweden und Finnland unterstützen die Anträge des Europäischen Parlaments und des Rates als Streithelfer.
IV – Rechtliche Würdigung
A – Zur Zulässigkeit
1. Zur Verfristung der Klage und zum Vorliegen eines angreifbaren Rechtsakts
31. Das Parlament vertritt die Auffassung, die vorliegende Nichtigkeitsklage sei verfristet. Für die Berechnung der Zweimonatsfrist gemäß Art. 230 Abs. 5 EG sei nicht die Veröffentlichung der Verordnung Nr. 647/2005 entscheidend, da diese die streitgegenständlichen Leistungen – von Änderungen der Fundstellen abgesehen – unverändert im Anhang belassen habe. Vielmehr habe der Rechtsakt den Fristbeginn ausgelöst, der die Leistungen erstmals in Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 aufgenommen habe.(14) Wähle der Gesetzgeber aus Gründen der Rechtsklarheit und der Transparenz den Weg der Neufassung des Anhangs IIa statt einzelne Punkte zu streichen, verbiete es der Grundsatz der Rechtssicherheit, die Klagefrist des Art. 230 Abs. 5 EG für bereits zuvor bestehende Regelungen erneut in Gang zu setzen.
32. Das Parlament weist darauf hin, dass die neu formulierte Definition der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen in Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 nicht zu einer materiellen Änderung des rechtlichen Rahmens geführt, sondern den Wortlaut der Bestimmung nur der Auslegung durch den Gerichtshof(15) angepasst habe.
33. Die Kommission hält dem unter Hinweis auf den dritten Erwägungsgrund entgegen, die Verordnung Nr. 647/2005 habe den Anhang IIa nicht lediglich bestätigt. Die Kriterien für eine beitragsunabhängige Sonderleistung seien der Rechtsprechung gemäß verändert worden, und zahlreiche Leistungen, die diesen Kriterien nicht entsprachen, seien aus dem Anhang IIa entfernt worden. Die Streichung der hier angegriffenen Leistungen sei jedoch an der Weigerung der drei betroffenen Mitgliedstaaten im Rat gescheitert.
34. Die Kommission vertritt darüber hinaus den Standpunkt, dass die Neufassung eines Sekundärrechtsakts selbst dann eine anfechtbare Entscheidung des Gesetzgebers darstelle, wenn er den Inhalt eines Anhangs unangetastet lasse. Im vorliegenden Fall gelte dies umso mehr, als die Kommission auf den teilweisen Verstoß des Anhangs gegen Gemeinschaftsrecht hingewiesen habe.
35. Die Klage sei auch deswegen zulässig, weil damit der Verstoß des Anhangs IIa gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit geltend gemacht werde.(16) Indem der Gesetzgeber Einträge in Anhang IIa beibehalte, die keine tatsächlich beitragsunabhängigen Sonderleistungen darstellten, verhindere er, dass Betroffene in klarer und vorhersehbarer Weise ihre Rechte aus dem Gemeinschaftsrecht erkennen und sich gegebenenfalls auf die Exportierbarkeit einer Leistung berufen.
36. Zunächst ist die Verfristung der Klage von der Frage zu unterscheiden, ob die Verordnung Nr. 647/2005 hinsichtlich der angegriffenen Bestimmungen in Anhang IIa einen anfechtbaren Rechtsakt darstellt.
37. Die Klage der Kommission auf Nichtigerklärung der Verordnung Nr. 647/2005 ist unstreitig innerhalb der Frist von zwei Monaten nach der Veröffentlichung des angegriffenen Rechtsakts im Amtsblatt eingegangen, die Art. 230 Abs. 5 EG einräumt.(17)
38. Tatsächlich rügt das Parlament auch eher, dass die Verordnung Nr. 647/2005 hinsichtlich der angegriffenen Bestimmungen keinen anfechtbaren Rechtsakt darstellt, sondern die bestehenden Regelungen lediglich bestätigte und damit keine neue Klagefrist in Gang setzte.
39. Eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 EG ist gegen alle Handlungen der Organe statthaft, die dazu bestimmt sind, eine verbindliche Rechtswirkung zu erzeugen.(18)
40. Für Entscheidungen hat der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung festgestellt, dass sie nicht Gegenstand einer Nichtigkeitsklage sein können, wenn sie wiederholende Verfügungen darstellen.(19) Bestätigt eine Verfügung lediglich eine frühere Handlung, vermag sie keine neue Klagefrist in Gang zu setzen.(20) Die Nichtigkeitsklage gegen die bestätigende Handlung stellte nämlich die mittelbare Anfechtung der früheren Entscheidung dar und ermöglichte auf diese Weise die Umgehung der Klagefrist des Art. 230 Abs. 5 EG.(21)
41. Ob diese Rechtsprechung auf Verordnungen übertragbar ist, kann hier offen bleiben. Die Verordnung Nr. 647/2005 bestätigt die bestehenden Regelungen zu beitragsunabhängigen Sonderleistungen nämlich nicht lediglich, sondern ändert die bisherige Rechtslage.
42. Dass die Verordnung Nr. 647/2005 die beanstandeten Bestimmungen in Anhang IIa unverändert beibehielt, ist für die Frage, ob sie insoweit verbindliche Rechtswirkungen erzeugt, nicht ausschlaggebend. Im Urteil Jauch(22) hat der Gerichtshof festgelegt, dass die materiellen Kriterien in Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 den rechtlichen Rahmen für beitragsunabhängige Sonderleistungen vorgeben und die bloße Eintragung einer Leistung in Anhang IIa keine selbständige Rechtsfolge auslöst, wie die Kommission zu Recht anmerkt.
43. Ob die Verordnung Nr. 647/2005 die Rechtslage im Hinblick auf beitragsunabhängige Sonderleistungen modifiziert hat, lässt sich demnach nicht isoliert anhand des Anhangs IIa bestimmen. Vielmehr sind die im Anhang aufgeführten Leistungen im Licht des Art. 4 Abs. 2a zu beurteilen. Diese Vorschrift ist durch die Verordnung Nr. 647/2005 aber verändert worden. Zwar spricht der dritte Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 647/2005 von einer Präzisierung der Kriterien in Anbetracht der Urteile in den Rechtssachen Jauch und Leclere(23) . Selbst wenn es jedoch gelungen ist, die Kriterien des Gerichtshofs unverändert in Gesetzestext zu gießen, erhielten sie dadurch eine andere rechtliche Qualität.
44. Auch der Einwand des Parlaments, die Vertragsverletzungsverfahren gegen Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich stellten unter Beweis, dass die Kommission selbst von der Existenz der angegriffenen Bestimmungen vor Erlass der Verordnung Nr. 647/2005 ausgegangen sei, verfängt nicht. In diesen Verfahren beanstandete die Kommission nämlich, dass die betroffenen Regelungen materiell nicht die in Art. 4 Abs. 2a in der alten Fassung genannten Voraussetzungen erfüllten.
45. Selbst wenn man annähme, die Neufassung der materiellen Kriterien habe den rechtlichen Rahmen für beitragsunabhängige Sonderleistungen nicht modifiziert, so traf der Gesetzgeber dennoch eine anfechtbare Entscheidung über die einzelnen Einträge in Anhang IIa.
46. Bereits in ihrem Vorschlag für die Verordnung Nr. 647/2005(24) forderte die Kommission Parlament und Rat auf, die Einträge zu überprüfen. In dem Entwurf der Begründung des Rates zur Annahme eines Gemeinsamen Standpunkts(25) legte der Rat dar, dass er sich bemüht habe, Übereinstimmung über die Kriterien für die Aufnahme von Einträgen in Anhang IIa zu erzielen, und dass auf dieser Grundlage Einvernehmen über die Einstufung der großen Mehrheit der Einträge hergestellt werden konnte.(26) Zwar habe keine Einstimmigkeit über den Vorschlag der Kommission erreicht werden können, bestimmte Einträge aus Anhang IIa zu streichen, da die betreffenden Mitgliedstaaten die Ansicht vertreten hätten, die Einträge erfüllten die Anforderungen des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 in der neuen Fassung.(27) Um die Annahme der Verordnung zu ermöglichen, sei der Rat jedoch übereingekommen,
„diese Einträge in Anhang IIa beizubehalten, bis im Wege der weiteren Rechtsprechung des EuGH die maßgeblichen Kriterien geklärt werden, was dann gegebenenfalls eine Überarbeitung dieses Anhangs zur Folge haben könnte“.(28)
47. Anders ausgedrückt lag dem Erlass der Verordnung Nr. 647/2005 zwar nicht die Beurteilung zugrunde, dass sämtliche Einträge in Anhang IIa den neu gefassten Kriterien des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 zweifelsfrei entsprächen. Der Gesetzgeber traf jedoch die Entscheidung, die hier angegriffenen Einträge in Anhang IIa zu belassen, um sie einer Überprüfung durch den Gerichtshof zugänglich zu machen.
48. Der Einwand des Parlaments, der Gesetzgeber habe die neu formulierten Kriterien bereits in Art. 70 Abs. 2 der Verordnung Nr. 883/2004(29) wortgleich verwendet, führt nicht zu einer anderen Beurteilung. Da das Parlament und der Rat den Inhalt des Anhangs X (besondere beitragsunabhängige Geldleistungen) zu Art. 70 Abs. 2 Buchst. c dieser Verordnung noch nicht festgelegt haben, konnte die Kommission in diesem Fall keine Nichtigkeitsklage erheben, um einzelne Einträge auf ihre Vereinbarkeit mit den Kriterien für beitragsunabhängige Sonderleistungen überprüfen zu lassen.
49. Die Kommission führt schließlich zu Recht an, dass der Grundsatz der Rechtssicherheit eine Überprüfung gebietet. Andernfalls würden die Betroffenen über die Vereinbarkeit der Einträge in Anhang IIa mit den Kriterien des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 zumindest so lange im Zweifel gelassen, bis sich der Gerichtshof in Vorabentscheidungsverfahren punktuell zu dem Charakter einzelner Leistungen äußern könnte.
50. Im Ergebnis ist also festzustellen, dass es sich bei der Verordnung Nr. 647/2005 hinsichtlich der beanstandeten Bestimmungen in Anhang IIa um einen anfechtbaren Rechtsakt im Sinne des Art. 230 Abs. 1 EG handelt.
2. Zur Teilanfechtung der Verordnung
51. Nach ständiger Rechtsprechung kann der Gerichtshof einen Rechtsakt nicht für teilnichtig erklären, wenn die angegriffenen Teile untrennbar mit dem Ganzen des Rechtsakts verbunden sind, so dass die Substanz der Regelung im Fall ihrer Aufhebung verändert würde.(30)
52. Da Leistungen, die im Anhang IIa aufgeführt sind, stets den materiellen Tatbestand des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung 1408/71 erfüllen müssen, um als beitragsunabhängige Sonderleistung anerkannt zu werden(31), hat die Streichung einer Leistung aus Anhang IIa keine Auswirkung auf die Kriterien. Indem der Gerichtshof in dem Urteil Leclere(32) Anhang IIa im Tenor für ungültig erklärt hat, soweit er die dort beanstandete luxemburgische Mutterschaftsbeihilfe aufführte, hat er bereits anerkannt, dass es sich bei den Einträgen in Anhang IIa um abtrennbare Teile handelt.
B – Zur Begründetheit
1. Vorbemerkung zum gerügten Rechtsverstoß
53. Die Klage ist begründet, wenn die angegriffenen Bestimmungen des Anhangs I, Ziff. 2 der Verordnung Nr. 647/2005, also die Neufassung des Anhangs IIa in Bezug auf die streitgegenständlichen Einträge betreffend Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich, rechtswidrig sind.
54. Die Kommission rügt, dass die entsprechenden Leistungen nicht den Kriterien der ebenfalls durch die Verordnung Nr. 647/2005 neu gefassten Definition der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistung in Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71(33) entsprechen.
55. Auf den ersten Blick wird folglich ein Widerspruch zwischen zwei Normen gleichen Ranges geltend gemacht, da der Anhang I ebenfalls Teil der Verordnung Nr. 647/2005 ist, also vom gleichen Autor stammt und in demselben Verfahren erlassen wurde wie die anderen Teile der Verordnung. Ein solcher Widerspruch verletzte den Grundsatz der Rechtssicherheit. Dieses grundlegende Prinzip des Gemeinschaftsrechts verlangt nämlich, dass eine Regelung klar und deutlich ist, damit die Betroffenen ihre Rechte und Pflichten unzweideutig erkennen und somit ihre Vorkehrungen treffen können.(34) Aus dem Verstoß gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit allein ließe sich aber nicht folgern, dass nur eine der sich widersprechenden Bestimmungen gleichen Ranges aufzuheben ist und welche dies sein soll.
56. Wie sich aus der etablierten Rechtsprechung ergibt, liegt jedoch nicht nur ein Konflikt gleichrangiger Normen vor. Ausgangspunkt für die Klärung dieser Problematik ist das Urteil Jauch(35), in dem der Gerichtshof
Folgendes ausgeführt hat:
„Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes … [ist] die aufgrund von Artikel 51 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 42 EG) ergangene Verordnung Nr. 1408/71 … im Licht des Zweckes dieses Artikels auszulegen; dieser besteht in der Herstellung größtmöglicher Freizügigkeit der Wanderarbeitnehmer. Der Zweck der Artikel 48 und 49 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 39 EG und 40 EG), 50 EG-Vertrag (jetzt Artikel 41 EG) und 51 EG-Vertrag würde verfehlt, wenn die Arbeitnehmer, die von ihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch gemacht haben, Vergünstigungen der sozialen Sicherheit verlören, die ihnen die Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats sichern, insbesondere wenn diese Vergünstigungen die Gegenleistung der von ihnen gezahlten Beiträge darstellen.“
57. Letztlich ergibt sich auf der Grundlage der Jauch-Rechtsprechung ein Vorrang des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 vor den Einträgen in ihrem formal gleichrangigen Anhang IIa. Der Vorrang folgt daraus, dass der Gerichtshof Art. 4 in Verbindung mit Art. 10 und Art. 10a der Verordnung Nr. 1408/71 als Konkretisierung der höherrangigen Arbeitnehmerfreizügigkeit betrachtet. Darauf hat sich mittlerweile auch die Kommission eingestellt und bemüht sich den Anhang IIa den Vorgaben der Rechtsprechung anzupassen, wie sie mündlich vorgetragen hat. Die daraus resultierende Einschränkung des gesetzgeberischen Spielraums bei der Ausfüllung des unbestimmten Rechtsbegriffs der beitragsunabhängigen Sonderleistung dient der Gewährleistung der Arbeitnehmerfreizügigkeit. Zwar ist der Begriff des Arbeitnehmers der Verordnung Nr. 1408/71 weiter als der des Art. 39 EG. Jedoch kommen die im vorliegenden Verfahren betroffenen Leistungen jedenfalls auch Arbeitnehmern im Sinne des Vertrages und ihren Familienangehörigen zugute.
58. Es steht dem Gemeinschaftsgesetzgeber in diesem Rahmen zwar dennoch frei, Vorschriften zu erlassen, die von dem Grundsatz, dass Leistungen der sozialen Sicherheit exportiert werden können, abweichen.(36) Solche Ausnahmevorschriften, die die Gewährung bestimmter Sonderleistungen vom Wohnort im Inland abhängig machen, sind jedoch eng auszulegen.(37)
59. Daraus folgt, dass es gegen Art. 39 und 42 EG verstößt, Leistungen in den Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 aufzunehmen, wenn die Voraussetzungen für ihre Qualifikation als besondere beitragsunabhängige Geldleistungen gemäß Artikel 4 Absatz 2a der Verordnung nicht vorliegen.(38) Die Beschränkung der Arbeitnehmerfreizügigkeit durch Wohnortklauseln in nationalen Leistungsgesetzen ist vielmehr nur bei „echten“ beitragsunabhängigen Sonderleistungen gerechtfertigt.
60. Wie die Kommission also im Ergebnis zutreffend geltend macht, ist zu prüfen, ob die beanstandeten Leistungen die Kriterien einer besonderen beitragsunabhängigen Geldleistung gemäß Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung der Verordnung Nr. 647/2005 erfüllen. Ist dies nicht der Fall muss die Verordnung Nr. 647/2005 insoweit aufgehoben werden, wie sie die Eintragung der entsprechenden Leistungen in den Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 vorsieht.
2. Zur Systematik des Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71
61. Der Einleitungssatz des Art. 4 Abs. 2a beschreibt besondere beitragsunabhängige Geldleistungen als Leistungen, deren Rechtsgrundlage aufgrund ihres persönlichen Geltungsbereichs, ihrer Ziele und/oder ihrer Anspruchsvoraussetzungen sowohl Merkmale einer klassischen Leistung der sozialen Sicherheit
im Sinne des Art. 4 Abs. 1 als auch solche der Sozialhilfe
aufweist.
62. Art. 4 Abs. 2a Buchst. a nennt zwei Kategorien von Sonderleistungen, nämlich Leistungen, (i) die dazu bestimmt sind, einen zusätzlichen, ersatzweisen oder ergänzenden Schutz gegen die klassischen Sozialversicherungsrisiken zu gewähren und den Begünstigten ein Mindesteinkommen zu garantieren, das sich an dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld in dem betreffenden Mitgliedstaat orientiert, und Leistungen, (ii) die allein den besonderen Schutz des Behinderten bezwecken, der eng mit dem sozialen Umfeld dieser Person in dem betreffenden Mitgliedstaat verknüpft ist.
63. Außer dem Einleitungssatz setzt nur Ziff. i) sowohl den Bezug zu einem klassischen Zweig der sozialen Sicherheit als auch die Garantie eines Mindesteinkommens als Element der Sozialhilfe ausdrücklich voraus. Ziff. ii) greift den Bezug zu einem Zweig sozialen Sicherheit und zur Sozialhilfe dagegen nicht nochmals auf. Daher fragt sich, ob Leistungen zum besonderen Schutz des Behinderten ebenfalls beide Merkmale in sich vereinen müssen.
64. Dafür spricht, dass der Mischcharakter der Leistungen bereits im Einleitungssatz des Art. 4 Abs. 2a genannt wird, der sich auf beide im folgenden Buchst. a genannten Kategorien von Sonderleistungen bezieht.
65. Dass Leistungen zum besonderen Schutz Behinderter im Sinne von Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) Verordnung Nr. 1408/71 einen Bezug zu einem Zweig der sozialen Sicherheit haben müssen, ist schon deswegen notwendig, weil sonst der Anwendungsbereich der Verordnung Nr. 1408/71 gar nicht eröffnet wäre.
66. Zusätzlich müssen sie Elemente der Sozialhilfe aufweisen. Würde nämlich der Bezug zu einem Zweig der sozialen Sicherheit genügen, stellten Leistungen zum besonderen Schutz Behinderter stets Sonderleistungen im Sinne der Ziff. ii) dar und wären nach Art. 10a der Verordnung Nr. 1408/71 vom Grundsatz der Exportierbarkeit von Leistungen der sozialen Sicherheit allgemein ausgenommen. Abgesehen davon, dass bereits der Wortlaut des Einleitungssatzes von Art. 4 Abs. 2 a dagegen spricht, würde dies Behinderte auch erheblich benachteiligen; denn vergleichbare Leistungen an nicht behinderte Menschen, z. B. Pflegeleistungen an alte Menschen, sind exportierbar.
67. Ungeachtet der einzelnen Merkmale der besonderen beitragsunabhängigen Geldleistungen schließt die Systematik der Verordnung Nr. 1408/71, welche auch die Verordnung Nr. 647/2005 beibehalten hat, die Qualifikation einer Leistung als Sonderleistung jedenfalls aus, wenn sie allein unter Art. 4 Abs. 1 fällt.(39) Der Gerichtshof qualifiziert eine Leistung in ständiger Rechtsprechung als Leistung der sozialen Sicherheit, wenn sie einerseits dem Begünstigten aufgrund eines gesetzlich umschriebenen Tatbestandes gewährt wird, ohne dass im Einzelfall eine in das Ermessen gestellte Prüfung des persönlichen Bedarfs erfolgt, und wenn sie sich andererseits auf eines der in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 aufgezählten Risiken bezieht.(40)
68. Steht fest, dass die beanstandeten Leistungen nicht unter Art. 4 Abs. 1 fallen, sondern lediglich Merkmale
einer Leistung der sozialen Sicherheit aufweisen, verlangt der Mischcharakter im Sinne des Art. 4 Abs. 2a, dass auch Elemente der Sozialhilfe die Leistungen kennzeichnen. Dies ist der Fall, wenn sie ohne Berücksichtigung bestimmter Beschäftigungs- oder Beitragszeiten in Abhängigkeit von der Bedürftigkeit gewährt werden, wobei der Bedarf nach objektiven gesetzlichen Kriterien bestimmt werden kann.(41)
69. Leistungen zum besonderen Schutz Behinderter sind darüber hinaus durch den Zweck charakterisiert, die Integration behinderter Menschen in die Gesellschaft zu fördern und ihnen eine Teilhabe am gesellschaftlichen Leben zu ermöglichen.
3. Beurteilung der streitigen Leistungen
a) Zum Sonderleistungscharakter der finnischen Kinderbetreuungsbeihilfe
i) Zugehörigkeit der finnischen Kinderbetreuungsbeihilfe zu einem der in Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 genannten Zweige der sozialen Sicherheit
70. Ob die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe einem der Zweige der sozialen Sicherheit zugeordnet werden kann, richtet sich nach dem Zweck der Leistung.
71. Der Rat, das Parlament und die finnische Regierung tragen vor, die Kinderbeutreuungsbeihilfe habe die Aufgabe, den besonderen Schutz und die gesellschaftliche Eingliederung behinderter oder kranker Kinder zu gewährleisten. Sie verfolge das Ziel, spezifische Pflegemaßnahmen sowie Maßnahmen der physischen und psychischen Rehabilitation zu ermöglichen und einer späteren Arbeitsunfähigkeit vorzubeugen. Die finnische Regierung betont, dass die Kinderbetreuungsbeihilfe nicht allgemein darauf abziele, die Einkommenseinbußen der Eltern(42) oder die Ausgaben der Familie auszugleichen.
72. Die Kommission meint dagegen, die Kinderbetreuungsbeihilfe sei jedenfalls auch dazu bestimmt, die finanzielle Belastung der Eltern abzufedern, die ihr krankes oder behindertes Kind in der Familie pflegen statt es in einer Einrichtung unterzubringen. Damit ziele sie auch darauf ab, die finanziellen Einbußen abzumildern, die der Verzicht auf ein Vollerwerbseinkommen mit sich bringt. Unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs(43) schließt die Kommission aus den genannten Merkmalen, dass es sich bei der Kinderbetreuungsbeihilfe um eine Familienleistung im Sinne des Art. 1 Buchst. u Ziff. i) der Verordnung 1408/71 handelt.
73. Im Urteil Offermanns(44) hat der Gerichtshof festgestellt, dass mit dem „Ausgleich von Familienlasten“ im Sinne von Art. 1 Buchst. u Ziff. i) ein staatlicher Beitrag zum Familienbudget gemeint ist, der die Kosten für den Unterhalt von Kindern verringern soll.
74. Die finnische Regierung verweist allerdings zu Recht darauf, dass sich jede Geldleistung auf die Mittel auswirkt, die einer Familie zur Verfügung stehen. Die bloße Wirkung einer Leistung, das Familieneinkommen zu erhöhen, ist für deren Qualifikation als Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) also nicht ausreichend. Vielmehr muss die Leistung gezielt darauf gerichtet sein, Familien von den Kosten für den Unterhalt von Kindern zu entlasten.
75. Die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe knüpft indes nicht an die allgemeinen Unterhaltskosten an, sondern an den Sonderbedarf für die Betreuung eines behinderten Kindes. So richtet sich die Höhe der Leistung nach der Pflegebedürftigkeit des Kindes und den daraus resultierenden wirtschaftlichen Belastungen. Außerdem verringert sich der Anspruch oder erlischt, wenn sich der Gesundheitszustand verbessert oder das Kind länger als drei Monate in einer öffentlichen oder staatlich finanzierten Pflegeeinrichtung untergebracht wird. Entscheidend ist also der Fortbestand des Sonderbedarfs.
76. Mit dem Zweck, spezielle Pflege- und Rehabilitationsmaßnahmen im Kreis der Familie zu ermöglichen sowie die Lebensumstände der Begünstigten zu verbessern, zielt die Kinderbetreuungsbeihilfe damit auf die Deckung des Risikos der Pflegebedürftigkeit ab. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs(45) fallen Pflegeleistungen als Leistungen bei Krankheit unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71.
77. Dass die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe als Pflegeleistung unter das in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71 bezeichnete Risiko fällt, hat die Kommission nicht gerügt. Vielmehr hat sie die Leistung zu Unrecht als Familienleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. h qualifiziert. Die Klage der Kommission wäre insoweit bereits als unbegründet abzuweisen, wenn der Gerichtshof die Kinderbetreuungsbeihilfe nicht von sich aus einem anderen der in Art. 4 Abs. 1 genannten Risiken zuordnen könnte, sondern an die Qualifikation der Kommission gebunden wäre.
78. In der Klageschrift machte die Kommission jedoch nicht den Charakter der finnischen Leistung als Familienleistung als Klagegrund geltend, sondern erhob vielmehr die Rüge der Unvereinbarkeit der streitgegenständlichen Leistungen mit den Kriterien des Art. 4 Abs. 2a und der Rechtsprechung des Gerichtshofs. Dazu legte die Kommission den erforderlichen Mischcharakter einer Leistung, nämlich die Zugehörigkeit zu einem Zweig der sozialen Sicherheit einerseits sowie die Abhängigkeit von der Bedürftigkeit andererseits allgemein dar.(46)
79. Da der Sondercharakter einer Leistung davon abhängt, dass diese beiden Elemente kumulativ vorliegen, reichte es für die Unvereinbarkeit einer Leistung mit den Kriterien des Art. 4 Abs. 2a bereits aus, wenn das Fehlen eines der Merkmale nachgewiesen würde. Die Kommission stützt ihre Rüge auch auf das unter ii) zu prüfende Fehlen des Sozialhilfeelements und baut dieses Argument in der Klageerwiderung weiter aus.(47) Die Einordnung der finnischen Leistung unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. h ist demnach lediglich als ein Argument zu verstehen, mit dem die Kommission ihren vorgebrachten Klagegrund zu stützen suchte.
80. Zwar ist der Gerichtshof an die vom Kläger geltend gemachten Klagegründe gebunden, nicht aber an die einzelnen zu ihrer Untermauerung vorgetragenen Argumente. Sonst wäre er möglicherweise daran gehindert, seine Entscheidung auf die zutreffenden rechtlichen Erwägungen zu stützen.(48) Der Gerichtshof kann die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe demnach entgegen der Argumentation der Kommission auch einem anderen Zweig der sozialen Sicherheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1408/71 zuordnen.
ii) Gewährung aufgrund eines gesetzlichen Tatbestands und Unabhängigkeit der Leistung von einer in das Ermessen gestellten Einzelfallprüfung des persönlichen Bedarfs
81. Die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe wird aufgrund eines gesetzlich definierten Tatbestands gewährt. Liegen die Voraussetzungen nach den Vorschriften des finnischen Gesetzes vor, ergibt sich aus dessen Art. 1 ein Rechtsanspruch auf die Kinderbetreuungsbeihilfe.
82. Der Rat, das Parlament sowie die finnische Regierung führen als Nachweis für den Sonderleistungscharakter der Kinderbetreuungsbeihilfe an, dass ihre Bewilligung von einer umfassenden Beurteilung der Pflegebedürftigkeit sowie der persönlichen Situation des Kindes im Einzelfall abhängt, in die zwar wirtschaftliche Belastungen aufgrund des Zustands des Kindes, nicht jedoch Beschäftigungs- und Beitragszeiten der Eltern einfließen.
83. Stellt man Leistungen der sozialen Sicherheit Sozialhilfeleistungen als Gegenbegriff gegenüber, lässt sich aus der Definition des Gerichtshofs der Leistung der sozialen Sicherheit e contrario schließen, dass Sozialhilfe aufgrund einer Ermessensentscheidung gewährt wird, die sich am persönlichen Bedarf orientiert.(49)
84. Aus Art. 2 des finnischen Gesetzes geht hervor, dass sich die Höhe der Kinderbetreuungsbeihilfe im Einzelfall nach objektiven Kriterien bemisst, nämlich in erster Linie nach dem Grad der Belastungen finanzieller oder anderer Art aufgrund des Pflegebedarfs des Kindes. Der Umfang des Pflegebedarfs ergibt sich nach den Ausführungen der finnischen Regierung aus ärztlichen Gutachten, einem Bericht über die Notwendigkeit einer Pflegemaßnahme bzw. weiteren Stellungnahmen von Gesundheits- oder Sozialbehörden. Inwieweit die gesetzlichen Regelungen dem zuständigen Träger der Pensionskasse „kela“ ( kansaneläkelaitos ) insoweit einen Beurteilungsspielraum eröffnen, geht aus den Akten nicht zweifelsfrei hervor.
85. Entgegen der Darstellung des Rats und der Regierung des Vereinigten Königreichs meint die Kommission zu Recht, dass eine Leistung ungeachtet des Beurteilungsspielraums nur dann Elemente der Sozialhilfe aufweist, wenn die Gewährung von der finanziellen
Bedürftigkeit abhängt.(50) Anders lassen sich Leistungen der Sozialhilfe nicht von Leistungen der sozialen Sicherheit abgrenzen. Diese decken nämlich typischerweise besonderen Bedarf aufgrund sonstiger persönlicher Umstände ab, ohne das Einkommen des Begünstigten zu berücksichtigen.(51)
86. Die finanzielle Bedürftigkeit stellt jedoch gerade kein Kriterium für die Bewilligung der Kinderbetreuungsbeihilfe dar. Zwar bezieht „kela“ nach dem Vorbringen der finnischen Regierung auch zusätzliche Ausgaben der Familie wie beispielsweise die Transportkosten für einen Arztbesuch in die Beurteilung ein und berücksichtigt Belastungen anderer Art, welche die Familie im Antrag auf die Leistung geltend macht. Der Anspruch auf die Kinderbetreuungsbeihilfe hängt jedoch nicht davon ab, dass die Eltern die zusätzlichen Aufwendungen nicht aus eigenen Mitteln bestreiten können. Vielmehr findet ihr Einkommen oder Vermögen gerade keine Berücksichtigung.
87. Im Urteil Kersbergen-Lap(52) hat der Gerichtshof allerdings festgestellt, dass die dort streitige Beihilfe nach dem Gesetz über die Arbeitsunfähigkeitsversicherung junger Behinderter den Charakter einer Sozialhilfeleistung aufweise, obwohl sie gewährt wird, ohne dass die finanzielle Bedürftigkeit oder das Vermögen der Betroffenen geprüft werden. Zur Begründung führte er an, dass „die meisten der jungen Behinderten, wenn sie diese Leistung nicht erhielten, nicht über ausreichende Existenzmittel verfügen [würden]“.(53)
88. Diese Schlussfolgerung lässt sich im Fall der Kinderbetreuungsbeihilfe nicht in allgemeingültiger Weise ziehen. Die Anspruchsberechtigten der Kinderbetreuungsbeihilfe, Kinder unter 16 Jahren, leiten ihre Lebensstellung von ihren Eltern ab. Die Pflegebedürftigkeit des Kindes zieht somit nicht generell seine finanzielle Bedürftigkeit nach sich. Selbst wenn man auf die Eltern abstellt, trifft die gezogene Konsequenz nicht zu. Trotz der Pflegebedürftigkeit ihres Kindes können Eltern nämlich über ausreichende finanzielle Mittel aus Einkommen oder Vermögen verfügen, zumal die Gewährung der Leistung nicht von der Aufgabe der Berufstätigkeit durch einen oder beide Elternteile abhängt.
iii) Weitere Voraussetzungen nach Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii)
89. Ungeachtet der Feststellung, dass die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe keine Sonderleistung darstellt, erfüllt sie auch die weiteren Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) nicht. Die Leistung dient nicht allein dem besonderen Schutz von Behinderten, sondern wird gemäß Art. 2 des finnischen Gesetzes auch Kindern gewährt, deren Pflegebedürftigkeit auf einer Krankheit beruht. Selbst eine lang andauernde oder chronische Krankheit, die einen besonderen Pflegebedarf auslöst, kann nicht ohne weiteres mit einer Behinderung gleichgesetzt werden.(54)
90. Ebenso wenig begründet der Hinweis des Rats, des Parlaments und der finnischen Regierung, dass die Kinderbetreuungsbeihilfe eng mit dem sozio-ökonomischen Umfeld in Finnland verbunden sei, den Sonderleistungscharakter. Selbst wenn sich die Leistungssätze an den Kosten orientieren, die bei der Pflege behinderter oder kranker Kinder in Finnland entstehen, liegen schon die übrigen Kriterien einer Mischleistung nicht vor.
iv) Zwischenergebnis
91. Bei der finnischen Kinderbetreuungsbeihilfe handelt es sich nicht um eine Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung durch die Verordnung Nr. 647/2005, sondern um eine Leistung bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71. Der Abschnitt W. Finnland, Buchst. b des Anhangs I Nr. 2 der Verordnung Nr. 647/2005 ist daher für nichtig zu erklären.
b) Zum Sonderleistungscharakter der schwedischen Pflegebeihilfe für behinderte Kinder
92. Die schwedische Pflegebeihilfe für behinderte Kinder weist große Ähnlichkeiten mit der finnischen Kinderbetreuungsbeihilfe aus und unterscheidet sich lediglich insofern, als sie statt drei vier verschiedene monatliche Leistungssätze vorsieht.
93. Zu der Zielsetzung der Leistung hebt die schwedische Regierung hervor, dass die Pflegebeihilfe für behinderte Kinder ausschließlich den Bedarf abdecken soll, der über den eines nicht behinderten Kindes hinausgeht. Deshalb beziehe sich die Leistung nicht auf die Risiken, die Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1408/71 erfasse. Vielmehr gewährleiste die Pflegebeihilfe als wirtschaftliche Unterstützung, dass ein krankes oder behindertes Kind die für eine bestmögliche Entwicklung erforderliche Pflege zu Hause statt in einer Einrichtung erhalte. Die Pflegebeihilfe bezwecke deshalb ausschließlich den besonderen Schutz Behinderter, der eng mit dem sozialen Umfeld des Betroffenen in dem Mitgliedstaat verknüpft ist.
94. Aus dem Zweck der Leistung ergibt sich, dass die Pflegebeihilfe für behinderte Kinder den Sonderbedarf aufgrund der Pflegebedürftigkeit des Kindes abdeckt. Entgegen der Auffassung der Kommission handelt es sich deshalb nicht um eine Familienleistung im Sinne des Art. 1 Buchst. u Ziff. i) und Art. Art. 4 Abs. 1 Buchst. h der Verordnung Nr. 1408/71, da sie gerade nicht den allgemeinen Aufwand Erziehung und Betreuung eines Kindes erfasst. Vielmehr ist die Leistung wie die geprüfte finnische Leistung als Leistung bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71 einzustufen.
95. Für eine Qualifikation der Pflegebeihilfe als Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) bleibt entgegen dem Vorbringen des Rats, des Parlaments und der schwedischen Regierung kein Raum. Wie bei der finnischen Kinderbetreuungsbeihilfe fehlt es nämlich bereits an dem Mischcharakter der Leistung, da sie einkommensunabhängig und aufgrund eines Rechtsanspruchs aus Art. 8 des schwedischen Gesetzes gewährt wird und nicht von einer in das Ermessen gestellten Prüfung der finanziellen Bedürftigkeit im Einzelfall abhängt.
96. Die schwedische Pflegebeihilfe für behinderte Kinder stellt keine beitragsunabhängige Geldleistung nach Art. 4 Abs. 2a der Verordnung Nr. 1408/71 dar, sondern eine Leistung bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a dieser Verordnung. Der Abschnitt X. Schweden, Buchst. c des Anhangs I Nr. 2 der Verordnung Nr. 647/2005 ist daher insoweit für nichtig zu erklären.
c) Zum Sonderleistungscharakter der schwedischen Behindertenbeihilfe
97. Ausgehend von dem Zweck der Behindertenbeihilfe ist wiederum zu prüfen, ob die Leistung unter einen der in Art. 4 Abs. 1 genannten Zweige der sozialen Sicherheit fällt.
98. Die Beteiligten schreiben der Behindertenbeihilfe übereinstimmend die Funktion zu, die zusätzlichen Kosten im Alltag auszugleichen, die den Begünstigten aufgrund ihrer Behinderung entstehen. Der Rat, das Parlament sowie die schwedische Regierung ziehen daraus den Schluss, dass die Leistung andere als durch eine Krankheit verursachte Umstände betreffe, zumal eine Behinderung nicht mit einer Krankheit gleichgesetzt werden dürfe. Sie diene somit der gesellschaftlichen Integration und dem ausschließlichen Schutz behinderter Menschen. Es handele sich demnach um eine Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii). Die Kommission kommt dagegen unter Verweis auf das Urteil Jauch(55) zu dem Ergebnis, dass die Leistung die Verbesserung des Gesundheitszustands sowie der Lebensbedingungen pflegebedürftiger Personen bezwecke und somit als Leistung bei Krankheit unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. a falle.
99. Bei der Beurteilung des Charakters der Behindertenbeihilfe ist zwischen den verschiedenen Anspruchsvarianten zu unterscheiden.
100. Soweit die Behindertenbeihilfe den Sonderbedarf ausgleicht, den die Pflegebedürftigkeit des Leistungsempfängers aufgrund seiner Behinderung erzeugt (Art. 5 Ziff. 1 des schwedischen Gesetzes), sichert sie die erforderliche Hilfe und Betreuung des Begünstigten im Alltag. Die Leistung verfolgt wie der Rat zu Recht darlegt den Zweck, die gleichen Ausgangsbedingungen und Möglichkeiten zu schaffen, wie sie Menschen ohne Behinderung antreffen. Indem sie dem behinderten Menschen die finanziellen Mittel zur Verfügung stellt, um seinen Bedarf an Pflegeleistungen durch Dritte zu decken, besteht ihr Ziel gleichzeitig in einer Verbesserung des Gesundheitszustands des Leistungsempfängers. Damit knüpft die Leistung jedoch nicht an der Behinderung als solche an, sondern deckt das Risiko der Pflegebedürftigkeit ab. Worauf der Pflegebedarf beruht, kann für die Beurteilung des Wesens der Leistung nicht entscheidend sein. Insoweit unterscheidet sich die Leistung also nicht von den Pflegeleistungen, die der Gerichtshof in ständiger Rechtsprechung(56) als Leistung bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung qualifiziert.
101. Aus Art. 5 Ziff. 2 des schwedischen Gesetzes ergibt sich, dass die Behindertenbeihilfe auch die Erwerbsfähigkeit des Leistungsempfängers sichern soll. Insoweit verfolgt die Behindertenbeihilfe nicht das Ziel, den Gesundheitszustand und die Lebensbedingungen des behinderten Menschen zu verbessern. Eine Leistung bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a scheidet demnach aus. In dieser Anspruchsvariante betrifft die Leistung aber das Risiko der Minderung oder Aufhebung der Erwerbsfähigkeit und fällt als Leistung bei Invalidität unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. b.(57) Die insoweit abweichende Beurteilung der Kommission steht dieser Qualifikation der Leistung nicht entgegen.(58)
102. In der dritten Anspruchsvariante (Art. 5 Ziff. 3 des schwedischen Gesetzes) dient die Leistung zum Ausgleich für sonstige Zusatzkosten, die der behinderte Mensch in verschiedenen Situationen tragen muss. Welche Zusatzkosten im Einzelnen von der dritten Variante erfasst sein sollen, präzisier t die schwedische Vorschrift nicht. Die Stellungnahmen der Parteien klären diese Frage ebenso wenig. Neben zusätzlichen finanziellen Aufwendungen beispielsweise für Schonkost sind auch Zusatzkosten für spezielle Einrichtungsgegenstände, Vorrichtungen oder Fortbewegung und Transport denkbar.
103. In Anbetracht der Unterschiedlichkeit der in Betracht kommenden Aufwendungen überzeugt die Auffassung der Kommission nicht, dass die Leistung ausschließlich oder schwerpunktmäßig der Verbesserung des Gesundheitszustands des Begünstigten dient. Möglicherweise könnte die Leistung insoweit aber als Leistung bei Invalidität eingeordnet werden, denn Art. 4 Abs. 1 Buchst. b der Verordnung Nr. 1408/71 erfasst nach ständiger Rechtsprechung auch Beihilfen an Behinderte.(59)
104. Ob die Leistung einem Zweig der sozialen Sicherheit zuzuordnen ist und gegebenenfalls welchem, kann jedoch im Ergebnis offen bleiben. Zum einen wird diese Leistungsvariante in dem Eintrag der schwedischen Leistungen im Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 nicht gesondert aufgeführt, so dass eine Teilaufhebung nur hinsichtlich dieser Variante nicht in Betracht käme, selbst wenn die Leistung in dieser Variante den besonderen Schutz Behinderter bezweckte.(60) Zum anderen fehlt es auch hier an einem Sozialhilfeelement, das der Leistung den für die Qualifikation als Sonderleistung erforderlichen Mischcharakter verleiht, da Leistung unabhängig von der finanziellen Bedürftigkeit des Begünstigten gewährt wird.
105. Wie schon im Hinblick auf die finnische Kinderbetreuungsbeihilfe ausgeführt, ändert das Urteil Kersbergen-Lap und Dams-Schipper(61) nichts an dieser Beurteilung. Dass behinderte Menschen, die zeitintensiver Hilfe im Alltag bzw. einer ständigen Unterstützung zur Ausübung ihrer Berufstätigkeit bedürfen oder die aufgrund ihrer eingeschränkten Funktionsfähigkeit zusätzliche finanzielle Aufwendungen tragen müssen, regelmäßig nicht über ausreichende Existenzmittel verfügen, trifft nicht zu. Solange sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen, können sie jedenfalls teilweise ihren Lebensunterhalt über ihr Einkommen sichern. Selbst soweit dies nicht der Fall ist, kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Begünstigten über Vermögen verfügen, das ihren Lebensunterhalt deckt.
106. Die schwedische Behindertenbeihilfe erfüllt somit nicht die Kriterien einer beitragsunabhängigen Sonderleistung. Der Abschnitt X. Schweden, Buchst. c des Anhangs I Nr. 2 der Verordnung Nr. 647/2005 ist daher insgesamt für nichtig zu erklären.
d) Zum Sonderleistungscharakter der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte sowie der Unterstützungsbeihilfe nach dem Recht des Vereinigten Königreichs
107. Die Unterhaltsbeihilfe für Behinderte und die Unterstützungsbeihilfe beruhen abgesehen von dem Alterskriterium im Wesentlichen auf den gleichen Anspruchsvoraussetzungen. Deshalb können sie sich in ihrem Wesen nicht unterscheiden. Da die Beteiligten den Mobilitätsbestandteil der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte übereinstimmend als Leistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) anerkannt haben, ist nur der Charakter des Pflegebestandteils sowie der Unterstützungsbeihilfe anhand des Leistungszwecks zu prüfen.
i) Beurteilung des Pflegebestandteils der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte sowie der Unterstützungsbeihilfe
108. Die Kommission ordnet die Beihilfen unter Hinweis auf das Urteil Jauch(62) der Kategorie der Leistungen bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a zu. Das Parlament, der Rat sowie die Regierung des Vereinigten Königreichs verweisen dagegen auf die Urteile Snares(63) und Partridge(64) und sehen die Voraussetzungen einer beitragsunabhängigen Sonderleistung im Sinne des Art. 4 Abs. 2a Buchst. a Ziff. ii) erfüllt. Die Beihilfen trügen dazu bei, den Begünstigten möglichst ähnliche Lebensbedingungen wie der übrigen Bevölkerung zu sichern und seien daher mit dem wirtschaftlichen und sozialen Umfeld des Leistungsempfängers verknüpft.
109. Aus der Abhängigkeit der Leistungen von dem Aufwand des Dritten für die Betreuung des Behinderten lässt sich schließen, dass die Beihilfen die Mehraufwendungen pauschal abgelten sollen, welche die Pflegebedürftigkeit des Leistungsempfängers aufgrund einer Behinderung hervorruft. Den Anknüpfungspunkt für die Bewilligung der Beihilfen bildet somit nicht die Behinderung an sich, sondern die daraus resultierende Pflegebedürftigkeit. Eine Behinderung allein reicht nämlich nicht aus, um den Anspruch auf die Beihilfen zu eröffnen. Zwar sind die Empfänger nach den Angaben der britischen Regierung darin frei, wie sie die Mittel einsetzen. Aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber für die Gewährung der Leistung an die Höhe des Pflegebedarfs anknüpft, folgt indes, dass sie in erster Linie zum Ausgleich entsprechender Kosten bestimmt ist. Als Pflegeleistungen fallen die Beihilfen nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71.(65) Die Urteile Snares(66) und Partridge(67) stehen dem nicht entgegen, da der Gerichtshof in diesen Verfahren die Natur der beiden Beihilfen nicht anhand materieller Kriterien überprüft hat.(68)
110. Das Parlament wendet jedoch ein, die Beihilfen nach dem Recht des Vereinigten Königreichs unterschieden sich von der Pflegeleistung, die das Urteil Jauch zum Gegenstand hatte, da sie nicht von einem Rentenanspruch abhingen. So habe Generalanwalt Alber in seinen Schlussanträgen in der Rechtssache Jauch hervorgehoben, dass dieses Merkmal bei der Beurteilung des Leistungscharakters zu berücksichtigen sei.(69)
111. Entgegen dieser These erachtete der Gerichtshof es für die Einordnung der Leistung als unbeachtlich, dass das Pflegegeld die Rente im Hinblick auf die Pflegebedürftigkeit des Betroffenen finanziell ergänzen soll.(70) Unter Hinweis auf das Urteil Molenaar(71) stellte der Gerichtshof klar, dass die Umstände der Gewährung des Pflegegelds an seinem Wesen nichts ändern.(72)
112. Den streitgegenständlichen Leistungen fehlt es auch an Elementen der Sozialhilfe. Unter den Voraussetzungen des § 72 des Social Security Contributions and Benefits Act 1992 steht dem Begünstigten ein Rechtsanspruch auf den Pflegebestandteil der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte zu. Einen Rechtsanspruch auf die Unterstützungsbeihilfe gewährt bei Vorliegen der Voraussetzungen § 64 dieses Gesetzes.
113. Die Höhe der Beihilfen richtet sich ausschließlich nach dem Umfang des Betreuungsbedarfs. Gemäß § 65 Abs. 3 des Social Security Contributions and Benefits Act 1992 wird der höhere Satz der Unterstützungsbeihilfe gewährt, wenn der Begünstigte in einem näher festgelegten Zeitraum tagsüber und nachts der Betreuung bedarf. In allen anderen Fällen verbleibt es bei dem niedrigeren Satz. § 72 Abs. 4 dieses Gesetzes teilt die drei Sätze der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte ebenfalls entsprechend dem Zeitraum und dem Betreuungsaufwand zu. Die finanzielle Bedürftigkeit hat in beiden Fällen keinen Einfluss auf die Höhe der Beihilfen.
114. Zwar hebt die britische Regierung hervor, die Abhängigkeit der Beihilfen von der Pflegebedürftigkeit beruhe auf der Annahme, dass dadurch diejenigen in den Genuss der Leistungen kämen, die auch die höchsten Zusatzkosten aufgrund ihrer Behinderung tragen müssten und deshalb am meisten auf die Beihilfen angewiesen seien.
115. Den Schluss des Gerichtshofs in dem Urteil Kersbergen-Lap und Dams-Schipper(73), dass die meisten Begünstigten nicht über ausreichende Existenzmittel verfügen würden, wenn sie die Beihilfen nicht erhielten, lässt die Ausgestaltung der Leistungen im vorliegenden Fall jedoch nicht zu. Zwar mag es unerheblich sein, dass die Vermögensverhältnisse unberücksichtigt bleiben, da die meisten Anspruchsberechtigten wahrscheinlich nicht über ausreichende finanzielle Mittel aus Vermögen verfügen. Wie die britische Regierung jedoch klarstellt, setzt der Anspruch keine Erwerbsunfähigkeit voraus. Etwa 100 000 Empfänger der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte sind nach der Darstellung der britischen Regierung erwerbstätig. Es steht also nicht fest, dass die meisten der Begünstigten ohne eine der beiden Beihilfen nicht über ausreichende Existenzmittel verfügen würden.
ii) Zwischenergebnis
116. Die Unterhaltsbeihilfe für Behinderte – mit Ausnahme des Mobilitätsbestandteils – sowie die Unterstützungsbeihilfe stellen Leistungen bei Krankheit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71 dar.
117. Da der Eintrag unter Abschnitt Y. Vereinigtes Königreich, Buchst. d die gesetzliche Regelung für die Unterhaltsbeihilfe insgesamt nennt, ohne den Pflege- und den Mobilitätsbestandteil gesondert zu erwähnen, kann dieser Eintrag auch nur insgesamt aufgehoben werden.
118. Damit wird zwar eine Leistung aus dem Anhang IIa gestrichen, die in Teilen die Voraussetzungen für Sonderleistungen erfüllt. Jedoch kann dies nicht dazu führen, dass der Eintrag insgesamt erhalten bleiben kann. Denn der Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 soll im Interesse der Rechtssicherheit klarstellen, welche Leistungen unter Artikel 4 Abs. 2a Buchst. c der Verordnung fallen. Dabei gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, dass der Einzelne aus der Vorschrift klar entnehmen kann, welches seine Rechte und Pflichten sind.(74) Würde der Eintrag nicht insgesamt gestrichen, wäre für die Empfänger der Unterstützungsbeihilfe, soweit sie nicht dem Mobilitätsbestandteil zuzurechnen ist, nicht ersichtlich, dass die Leistung tatsächlich keine beitragsunabhängige Sonderleistung darstellt, die gemäß Art. 10a nur am Wohnort beansprucht werden kann.
119. Dem Gesetzgeber wäre es jedoch möglich, den Mobilitätsbestandteil der Unterhaltsbeihilfe gesondert wieder in den Anhang einzufügen. Solange dies nicht geschehen ist, kann der Mobilitätsbestandteil nicht als beitragsunabhängige Sonderleistung behandelt werden, auch wenn die materiellen Voraussetzungen dafür gegeben sind. Gemäß Art. 4 Abs. 2a Buchst. c der Verordnung Nr. 1408/71 ist nämlich zusätzlich die Eintragung in Anhang IIa der Verordnung notwendig.
120. Zwar kann der Gerichtshof gemäß Art. 231 Abs. 2 EG anordnen, dass die Wirkungen einer für nichtig erklärten Verordnung aufrechterhalten werden. Daran könnte man im Bezug auf den Mobilitätsbestandteil denken, da seine Aufnahme in den Anhang IIa der Verordnung Nr. 1408/71 prinzipiell möglich wäre. Ebenso wie der Eintrag aber nicht teilweise für nichtig erklärt werden kann, scheidet auch eine Aufteilung zum Zweck der Anordnung der Fortgeltung durch den Gerichtshof aus.
e) Zum Sonderleistungscharakter des Pflegegelds nach dem Recht des Vereinigten Königreichs
121. Das Pflegegeld stellt eine Ergänzung der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte bzw. der Unterstützungsbeihilfe dar. Es wird nämlich nur gewährt, wenn der Pflegebedürftige eine dieser beiden Beihilfen empfängt. Wegen des Komplementärcharakters des Pflegegelds besteht nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs(75) kein Anlass, das Wesen dieser Leistung abweichend von dem der Unterhaltsbeihilfe und der Unterstützungsbeihilfe zu beurteilen. Das Pflegegeld lässt sich somit ebenfalls dem in Art. 4 Abs. 1 Buchst. a genannten Zweig der sozialen Sicherheit zuordnen.
122. Die Bewilligung der Leistung bzw. deren Höhe hängen wiederum nicht von der finanziellen Bedürftigkeit ab. Ob das Einkommen bzw. das Vermögen der Pflegeperson zu einer Deckelung der Leistung bzw. zum Erlöschen des Anspruchs führen kann, ist für die Beurteilung des Wesens der Leistung unerheblich. Auch wenn das Pflegegeld dem pflegenden Dritten gewährt wird, stellt es dennoch eine ergänzende Leistung an den Empfänger der Unterhaltsbeihilfe für Behinderte bzw. der Unterstützungsbeihilfe dar. (76) Sein Einkommen und Vermögen bleiben bei der Bewilligung des Pflegegelds jedoch unberücksichtigt.
123. Das Pflegegeld fällt folglich als Leistung bei Krankheit unter Art. 4 Abs. 1 Buchst. a der Verordnung Nr. 1408/71. Abschnitt Y. Vereinigtes Königreich, Buchst. f des Anhangs I Nr. 2 der Verordnung Nr. 647/2005 ist daher für nichtig zu erklären.
V – Kosten
124. Gemäß Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung hat die unterliegende Partei auf Antrag der Gegenseite die Prozesskosten zu tragen. Besteht der unterliegende Teil aus mehreren Personen, entscheidet der Gerichtshof über die Verteilung der Kosten. Die Kommission hat einen entsprechenden Antrag gestellt. Zwischen Rat und Parlament sind die Kosten hälftig zu teilen.
125. Gemäß Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung tragen Mitgliedstaaten, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Finnland, Schweden sowie das Vereinigte Königreich müssen daher jeweils ihre eigenen Kosten tragen.
VI – Ergebnis
126. Im Ergebnis schlage ich dem Gerichthof vor, wie folgt zu entscheiden:
1. Anhang I Nr. 2 der Verordnung (EG) Nr. 647/2005 vom 13. April 2005 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 Abschnitte W. Finnland, Buchst. b, X. Schweden, Buchst. c und Y. Vereinigten Königreich, Buchst. d, e und f werden für nichtig erklärt.
2. Der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte mit Ausnahme der Kosten Finnlands, Schwedens sowie des Vereinigten Königreichs.
3. Finnland, Schweden und das Vereinigte Königreich tragen ihre eigenen Kosten.
(1) .
(2)  –	Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. 1971, L 149, S. 2).
(3)  –	Verordnung (EWG) Nr. 1247/92 des Rates vom 30. April 1992 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern (ABl. 1992, L 136, S. 1).
(4)  –	Verordnung (EG) Nr. 647/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. April 2005 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 (ABl. 2005, L 117, S. 1).
(5)  –	Beide Begriffe werden im Folgenden synonym verwendet.
(6)  –	Art. 4 der Verordnung Nr. 1408/71 in der durch die Verordnung (EG) Nr. 118/97 des Rates vom 2. Dezember 1996 (ABl. 1997, L 28, S. 1) geänderten und aktualisierten Fassung. Den Abs. 2a hatte erstmals die Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3) eingefügt.
(7)  –	Ursprünglich eingefügt durch die Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3).
(8)  – Erstmals aufgenommen in den Anhang IIa unter Abschnitt N. Buchst. a durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge, Anhang I – Liste nach Art. 29 der Beitrittsakte – IV. Sozialpolitik – A. Soziale Sicherheit (ABl. 1994, C 241, S. 61).
(9)  – Durch die Akte über die Bedingungen des Beitritts des Königreichs Norwegen, der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden (zitiert in Fn. 8) waren die entsprechenden nationalen Vorgängerregelungen unter Abschnitt O. Buchst. b und c in Anhang IIa aufgenommen worden.
(10)  – Seit der Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3) unter Abschnitt L. Buchst. f in Anhang IIa aufgeführt.
(11)  – Bei der Einführung des Anhangs IIa durch die Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3) unter Buchst. Abschnitt L. Buchst. d aufgenommen.
(12)  – Entspricht Abschnitt L. Buchst. b des Anhangs IIa in der ursprünglichen Fassung durch die Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3).
(13)  –	Die britische Regierung beschreibt das Pflegegeld in ihrem Streithilfeschriftsatz als einkommensunabhängige Leistung und stellt klar, dass Empfänger des Pflegegelds einer Erwerbstätigkeit nachgehen können, solange diese mit der erforderlichen wöchentlichen Mindestpflegeleistung vereinbar ist. Etwa 30 000 Anspruchsberechtigte sind nach der Darstellung der britischen Regierung berufstätig. Das Europäische Parlament behauptet in der Klagebeantwortung dagegen, die Gewährung des Pflegegeldes hänge davon ab, dass der Pflegende nicht bereits über ausreichende Mittel verfügt. Ebenso scheint die Kommission von einer Deckelung der Leistung abhängig von dem eigenen Einkommen der Pflegeperson auszugehen. Aus den nationalen Regelungen, die der Klagebeantwortung des Rates beilagen, ergibt sich keine Einkommensabhängigkeit.
(14)  –	Die britischen Leistungen gehörten bereits dem durch die Verordnung Nr. 1247/92 (zitiert in Fn. 3) neu eingefügten Anhang IIa an. Die Beitrittsakte von 1994 (zitiert in Fn. 8) fügte die finnische sowie die schwedischen Leistungen der Liste hinzu (vgl. oben, Nr. 10 dieser Schlussanträge).
(15)  –	Das Parlament verweist auf die Urteile vom 8. März 2001, Jauch (C-215/99, Slg. 2001, I-1901), und vom 31. Mai 2001, Leclere und Deaconescu (C-43/99, Slg. 2001, I-4265).
(16)  –	Die Kommission verweist dazu auf die Urteile vom 9. Juli 1981, Gondrand Frères und Garancini (169/80, Slg. 1981, S. 1931), vom 13. Februar 1996 Van Es Douane Agenten (C-143/93, Slg. 1996, I-431, Randnr. 27), vom 15. Februar 1996, Duff u. a. (C-63/93, Slg. 1996, I-569, Randnr. 20), sowie auf das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 21. Oktober 1997, Deutsche Bahn/Kommission (T-229/94, Slg. 1997, II-1689, Randnr. 113).
(17)  –	Die Verordnung wurde am 4. Mai 2005 veröffentlicht. Die Klage ging zwar erst am 26. Juli 2005 ein. Gemäß Art. 81 § 1 der Verfahrensordnung ist die Frist jedoch vom Ablauf des vierzehnten Tages nach der Veröffentlichung der Maßnahme zu berechnen und verlängert sich gemäß Art. 81 § 2 der Verfahrensordnung um die Entfernungsfrist von zehn Tagen.
(18)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 16. Juni 2005, Italien/Kommission (C-138/03, C-324/03 und C-431/03, Slg. 2005, I-10043, Nr. 45 mit weiteren Nachweisen).
(19)  –	Urteile vom 22. März 1961, SNUPAT/Hohe Behörde (42/59 und 49/59, Slg. 1961, 111, 158), vom 25. Oktober 1977, Metro/Kommission (26/76, Slg. 1977, 1875, Randnr. 4), vom 15. Dezember 1988, Irish Cement Ltd./Kommission (166/86 und 220/86, Slg. 1988, 6473, Randnr. 16), vom 25. Mai 1993, Foyer culturel du Sart-Tilman/Kommission (C-199/1991, Slg. 1993, I-2667, Randnr. 23), vom 11. Januar 1996, Zunis Holding SA u. a./Kommission (C-480/93 P, Slg. 1996, I-1, Randnrn. 13 f.), und vom 9. Dezember 2004, Kommission/Greencore (C-123/03 Slg. 2004, I‑11647, Randnr. 39).
(20)  –	Urteil vom 15. Juni 1976, Wack/Kommission (1/76, Slg. 1976, 1017, Randnr. 7).
(21)  –	Urteile vom 29. Juni 1995, Spanien/Kommission (C-135/93 Slg. 1995, I-1651, Randnr. 17), und vom 5. Mai 1998, Vereinigtes Königreich/Kommission (C-180/96, Slg. 1998, I-2265, Randnr. 28).
(22)  –	Zitiert in Fn. 15, Randnr. 21.
(23)  –	Zitiert in Fn. 15.
(24)  –	Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71, KOM(2003) 468 endg. vom 31.7.2003, S. 7/8.
(25)  –	Entwurf der Begründung des Rates, Annahme des Gemeinsamen Standpunktes des Rates im Hinblick auf den Erlass der Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbstständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, und der Verordnung (EWG) Nr. 574/72 des Rates über die Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 vom 5. November 2004, 12062/04 ADD 1, SOC 382, CODEC 968, Interinstitutionelles Dossier 2003/0184 (COD). Vgl. zum Ganzen auch die Klagebeantwortung des Rates, Nr. 8-11.
(26)  –	Entwurf der Begründung des Rates (zitiert in Fn. 25), S. 7. Vgl. auch den sechsten Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 647/2005 (zitiert in Fn. 4).
(27)  –	Entwurf der Begründung des Rates (zitiert in Fn. 25), S. 7.
(28)  – Entwurf der Begründung des Rates (zitiert in Fn. 25), S. 8.
(29)  –	Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit (ABl. 2004, L 200, S. 1).
(30)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 8. September 2005, Parlament/Rat (C-540/03, Slg. 2006, I-5769, Nr. 46 mit weiteren Nachweisen).
(31)  –	Vgl. Urteil Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnrn. 21 und 22) sowie unten, Nrn. 56 ff.
(32)  –	Zitiert in Fn. 15.
(33)  –	Vgl. Seite 7 der Klageschrift, Punkt III._: „MOYEN: INCOMPATIBILITE AU REGARD DES CRITERES DE L'ARTICLE 4 PARAGRAPHE 2 BIS ET DE LA JURISPRUDENCE DE LA COUR DES PRESTATIONS FIGURANT AU POINT 2 DE L'ANNEXE I SOUS W. b) X. c) ET Y d) e) ET f) DU REGLEMENT N°647/2005“.
(34)  –	Urteile Gondrand Frères und Garancini (zitiert in Fn. 16), Van Es Douane Agenten (zitiert in Fn. 16, Randnr. 27), und vom 10. Januar 2006, International Air Transport Association u. a. (C-344/04, Slg. 2006, I- 403, Randnr. 68).
(35) –	Zitiert in Fn. 15, Randnr. 20. Siehe auch Urteil vom 21. Februar 2006, Hosse (C-286/03, Slg. 2006, I-1771, Randnr. 24).
(36)  –	Urteile vom 4. November 1997, Snares (C-20/96, Slg. 1997, I-6057, Randnr. 41), Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 21), und Hosse (zitiert in Fn. 35, Randnr. 25)
(37)  –	Vgl. Urteile Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 21), Hosse (zitiert in Fn. 35, Randnr. 25) und vom 16. Januar 2007, Perez Naranjo (C-265/05, noch in amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr 29).
(38)  –	Vgl. Urteil Leclere (zitiert in Fn. 15, Randnr. 37).
(39)  –	Urteil Hosse (zitiert in Fn. 35, Randnr. 36).
(40)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 20. Oktober 2005, Hosse (C-286/03, Slg. 2006, I‑1771, Nr. 51 mit weiteren Nachweisen).
(41)  –	Vgl. meine Schlussanträge vom 25. November 2003, Skalka (C-160/02 Slg. 2004, I-5613, Nrn. 55 und 56).
(42)  –	Etwaige Einkommenseinbußen deckt nach den Ausführungen der Finnischen Republik das Pflegegeld ( erityishoitoraha ) ab. Es wird nach dem Gesetz 1224/2004 über die Krankenversicherung ( sairausvakuutuslaki ) gewährt und stellt eine Leistung der sozialen Sicherheit im Sinne der Verordnung Nr. 1408/71 dar.
(43)  –	Urteil vom 6. Juli 1992, Hughes (C-78/91, Slg. 1992, I-4839, Randnrn. 15-17, 19 und 20), vom 15. März 2001, Offermanns (C-85/99, Slg. 2001, I-2261, Randnr. 41), vom 7. November 2002, Maaheimo (C-333/00 Slg. 2002, I-10087, Randnrn. 24 und 25), und vom 10. Oktober 1996, Hoever und Zachow (C-245/94 und C-312/94, Slg. 1996, I-4895, Randnr. 25).
(44)  –	Zitiert in Fn. 43, Randnr. 41.
(45)  –	Urteile vom 5. März 1998, Molenaar (C-160/96, Slg. 1998, I-843, Randnrn. 22, 24 und 25), Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 28), vom 8. Juli 2004, Gaumain-Cerri (C-502/01 und C-31/02, Slg. 2004, I-6483, Randnr. 20), und Hosse (zitiert in Fn. 35, Randnr. 46).
(46)  –	Vgl. Nrn. 18 und 19 der Klageschrift.
(47)  –	Dies ist zulässig, vgl. die Urteile vom 19. Mai 1983, Verros/Parlament (306/81, Slg. 1983, S. 1755, Randnrn. 9 und 10), und vom 22. November 2001, Niederlande/Rat (C-301/97, Slg. 2001, I-8853, Randnr. 169).
(48)  –	Vgl. zum Ganzen den Beschluss vom 27. September 2004, UER/Kommission (C‑470/02 P, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnr. 69), sowie die Schlussanträge des Generalanwalts Léger vom 2. April 1998, Parlament/Gutiérrez de Quijano y Lloréns (C-252/96 P, Slg. 1998, I-7421, Nrn. 34 bis 37), und die Schlussanträge des Generalanwalts Cosmas vom 6. Juli 1999, Niederlande und van der Wal/Kommission (C-174/98 P und C-189/98 P, Slg. 2000, I-1, Nrn. 95 und 96).
(49)  –	Vgl. Schlussanträge Hosse (zitiert in Fn. 40, Nr. 67).
(50)  –	Vgl. Schlussanträge Hosse (zitiert in Fn. 40, Nr. 69).
(51)  –	Vgl. Schlussanträge Hosse (zitiert in Fn. 40, Nr. 69).
(52)  –	Urteil vom 6. Juli 2006, Kersbergen-Lap und Dams-Schipper (C-154/05, Slg. 2006, I-6249, Randnrn. 31 und 32).
(53)  –	Urteil Kersbergen-Lap und Dams-Schipper (zitiert in Fn. 52, Randnr. 32).
(54)  –	Vgl. zur Abgrenzung des Begriffs der Behinderung im Sinne der Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27. November 2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Verwirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABl. L 303, S. 16) vom Begriff der Krankheit: Urteil vom 11. Juli 2006, Chacón Navas (C-13/05, Slg. 2006, I-6467, Randnrn. 43 ff.).
(55)  –	Zitiert in Fn. 15, Randnr. 28.
(56)  –	Vgl. die Urteile zitiert in Fn. 45.
(57)  –	Vgl. die Urteile vom 16. November 1972, Heinze (14/72, Slg. 1972, 1105, Randnr. 8), Land Niedersachsen (15/72, Slg. 1972, 1127, Randnr. 8) und Allgemeine Ortskrankenkasse Hamburg (16/72, Slg. 1972, 1141, Randnr. 8).
(58)  –	Siehe oben, Nrn. 77 ff.
(59)  –	Urteile vom 28. Mai 1974, Callemeyn (187/73 Slg. 1974, 553, Randnr. 11), vom 9. Oktober 1974, Biason (24/74, Slg. 1974, 999, Randnr. 12), vom 20. Juni 1991, Newton (C-356/89, Slg. 1991, I-3017, Randnr. 15), vom 27. Mai 1993, Schmid (C-310/91, Slg. 1993, I-3011, Randnr. 10), vom 13. November 1974, Costa (39/74, Slg. 1974, S. 1251, Randnr. 11), und vom 20. April 1994, Youfsi (C-58/93, Slg. 1994, I-1353, Randnr. 25).
(60)
–		Siehe zu dieser Problematik auch näher unten, Nrn. 116 bis 119.
(61)  –	Zitiert in Fn. 52.
(62)  –	Zitiert in Fn. 15, Randnr. 28.
(63)  –	Urteil Snares (zitiert in Fn. 36), das die Unterhaltsbeihilfe für Behinderte zum Gegenstand hatte.
(64)  –	Urteil vom 11. Juni 1998, Partridge (C-297/96, Slg. 1998, I-3467), das die Unterstützungsbeihilfe zum Gegenstand hatte.
(65)  –	Vgl. die Urteile zitiert in Fn. 45.
(66)  –	Zitiert in Fn. 63.
(67)  –	Zitiert in Fn. 64.
(68)  –	Vgl. Urteil Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 17).
(69)  –	Schlussanträge vom 14. Dezember 2000, Jauch (C-215/99, Slg. 2001, I-1901, Nrn. 98 und 99).
(70)  –	Urteil Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 28).
(71)  –	Zitiert in Fn. 45.
(72)  –	Urteil Jauch (zitiert in Fn. 15, Randnr. 28).
(73)  –	Zitiert in Fn. 52, Randnr. 32.
(74)  –	Vgl. die in Fn. 16 zitierten Urteile sowie die Urteile vom 4. Juni 2002, Kommission/Frankreich (C-483/99, Slg. 2002, I-4781, Randnr. 50), vom 13. Mai 2003, Kommission/Spanien (C-463/00, Slg. 2003, I-4581, Randnrn. 74 und 75), und vom 25. Januar 2007, Festersen (C-370/05, Slg. 2007, I-0000, Randnr. 43).
(75)  –	Vgl. zuletzt das Urteil Gaumain-Cerri (zitiert in Fn. 45, Randnrn. 20 und 21) sowie das Urteil Molenaar (zitiert in Fn. 45).
(76)  –	Vgl. das Urteil Gaumain-Cerri (zitiert in Fn. 45, Randnr. 21).