62015CC0391
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MICHEL BOBEK
föredraget den 8 september 2016 (
1
)
Mål C‑391/15
Marina del Mediterráneo, SL,
Marina del Mediterráneo Duquesa, SL,
Marina del Mediterráneo Estepona, SL,
Marina del Mediterráneo Este, SL,
Marinas del Mediterráneo Torre, SL,
Marina del Mediterráneo Marbella, SL,
Gómez Palma, SC
Enrique Alemán, SA,
Cyes Infraestructuras, SA,
Cysur Obras y Medioambiente, SA
mot
Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía,
Agencia Pública de Puertos de Andalucía,
UTE Nassir Bin Abdullah and Sons, SL,
Puerto Deportivo de Marbella, SA,
Ayuntamiento di Marbella
(begäran om förhandsavgörande från Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Högsta domstolen i Andalusien, Spanien))
”Begäran om förhandsavgörande — Offentlig upphandling — Tilldelningsförfarande — Beslut att tillåta en anbudssökande att delta i en upphandling — Påstådd rättsstridighet — Förberedande åtgärd — Omedelbar eller uppskjuten prövning — Direkt effekt”
I – Inledning
1.
Företagsgruppen Marina del Mediterráneo, SL, m.fl. (sökandena i det nationella målet, nedan kallade sökandena) ansökte om ett byggkoncessionskontrakt avseende utvidgningen av en hamn i Spanien. En annan företagsgrupp ansökte också om kontraktet. Sökandena ansåg emellertid att sistnämnda företagsgrupp inte uppfyllde villkoren för att lämna anbud. Genom en ansökan om särskild prövning i upphandlingsförfarande ifrågasatte därför sökandena beslutet att tillåta den andra företagsgruppen att delta i upphandlingen. Den hänskjutande domstolen meddelade emellertid sökandena att det kunde finnas skäl för att inte i sak pröva ett omtvistat förvaltningsrättsligt överklagande av den typ sökandena hade ingett, eftersom föremålet för överklagandet var en rent förberedande åtgärd, nämligen tillåtelse för en anbudssökande att delta i upphandlingen.
2.
I förevarande mål har domstolen ombetts att fastställa den unionsrättsliga normen för prövning av förberedande åtgärder under en offentlig upphandling, såsom ett beslut att tillåta ett företag att lämna anbud. Domstolen har särskilt ombetts att besvara följande fråga: Innebär direktiv 89/665/EEG (
2
) (nedan kallat rättsmedelsdirektivet) att medlemsstaterna är skyldiga att genomföra en omedelbar och oberoende prövning av varje beslut från den upphandlande myndigheten eller är det möjligt att skjuta upp prövningen till ett senare skede av upphandlingsförfarandet?
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätt
3.
Syftet med rättsmedelsdirektivet, i dess lydelse enligt direktiv 2007/66/EG, (
3
) är att säkerställa en effektiv tillämpning av EU-direktiv om offentlig upphandling genom att göra medlemsstaterna skyldiga att tillhandahålla effektiva och snabba rättsmedel vid överträdelse av unionsrätten eller nationella bestämmelser som införlivar unionsrätten.
4.
I andra skälet i direktivet anges följande: ”Gällande bestämmelser för tillämpning av direktiven på såväl nationell som gemenskapsnivå är inte alltid tillräckliga för att garantera efterlevnad av i sammanhanget relevanta gemenskapsregler, i synnerhet inte i ett skede, då överträdelser kan korrigeras.”
5.
Artikel 1 i rättsmedelsdirektivet har följande lydelse:
”1.   Detta direktiv ska tillämpas på avtal som avses i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster[ (
4
)], såvida inte sådana avtal omfattas av undantag i enlighet med artiklarna 10–18 i det direktivet.
Avtal enligt detta direktiv inbegriper offentliga kontrakt, ramavtal, byggkoncessioner och dynamiska inköpssystem.
Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att en upphandlande myndighets beslut gällande avtal som omfattas av direktiv 2004/18/EG kan prövas effektivt, och i synnerhet så skyndsamt som möjligt enligt villkoren i artiklarna 2–2f i detta direktiv, när det görs gällande att sådana beslut har inneburit en överträdelse av gemenskapslagstiftningen om offentlig upphandling eller nationella bestämmelser som införlivar denna lagstiftning.
…
3.   Medlemsstaterna ska se till att prövningsförfarandena ska vara tillgängliga på de villkor som medlemsstaterna själva anger, åtminstone för var och en som har eller har haft intresse av att få ingå ett visst avtal och som har lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av en påstådd överträdelse.”
6.
I artikel 2.1 åläggs medlemsstaterna att
”se till att de åtgärder som vidtas vad avser prövningsförfarandena i artikel 1 innehåller bestämmelser om befogenheter att
a)
vid första möjliga tillfälle och genom interimistiskt förfarande vidta provisoriska åtgärder i syfte att korrigera den påstådda överträdelsen eller förhindra att de berörda intressena skadas ytterligare, inbegripet åtgärder för att skjuta upp eller garantera uppskovet av förfarandet för tilldelning av ett offentligt kontrakt eller av genomförandet av ett beslut som fattats av den upphandlande myndigheten,
b)
antingen åsidosätt[a] eller garantera åsidosättande av beslut som fattats på olagligt sätt, inbegripet undanröjande av diskriminerande tekniska, ekonomiska eller finansiella specifikationer i anbudsinfordran, kontraktshandlingarna eller något annat dokument som avser tilldelningsförfarandet,
c)
bevilja skadestånd till personer som skadats av en överträdelse.”
7.
Rådets direktiv 92/13/EEG av den 25 februari 1992, i dess lydelse enligt direktiv 2007/66, samordnar lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. (
5
)
8.
Artikel 1 i direktiv 92/13 motsvarar artikel 1 i rättsmedelsdirektivet men skiljer sig på två punkter. För det första är den förstnämnda artikeln tillämplig på sektorer som regleras av direktiv 2004/17/EG (
6
) (i stället för av direktiv 2004/18) och för det andra anges inte uttryckligen att byggkoncessioner omfattas.
9.
Det finns även stora likheter mellan artikel 2.1 i direktiv 92/13 och artikel 2.1 i rättsmedelsdirektivet. Till skillnad från artikel 2.1 i rättsmedelsdirektivet anges dock uttryckligen i artikel 2.1 b i direktiv 92/13 att det går att undanröja diskriminerande tekniska, ekonomiska eller finansiella specifikationer i meddelanden om upphandling, meddelanden i förhand om upphandling och meddelande om ett särskilt system för urval av leverantörer.
B – Nationell rätt
10.
Den administrativa åtgärd mot vilken talan kan väckas definieras i artikel 25.1 i Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (lag 29/1998 om förvaltningsdomstolarna) (nedan kallad LJCA) av den 13 juli 1998, i vilken det stadgas att ”administrativa överklaganden kan tas upp till sakprövning med avseende på bestämmelser av allmän karaktär, liksom med avseende på uttryckliga eller underförstådda åtgärder av den offentliga förvaltningen som avslutar det administrativa förfarandet, oavsett om detta sker, slutligt eller under handläggning, om dessa direkt eller indirekt avgör ärendet i sak, inte ger möjlighet till fortsatt handläggning, inte ger möjlighet att försvara sig eller orsakar irreparabel skada för legitima rättigheter eller intressen”.
11.
I artikel 107.1 i Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo común (lag nr 30/1992 om det rättsliga systemet för offentliga myndigheter och om det allmänna förvaltningsförfarandet) av den 26 november 1992, i dess lydelse enligt lag nr 4/1999 av den 13 januari 1999, begränsas möjligheten till att administrativt överklagande på följande sätt:
”Endast sådana beslut och åtgärder kan överklagas som direkt eller indirekt avgör ärendet i sak, inte ger möjlighet till fortsatt handläggning, inte ger möjlighet att försvara sig eller som orsakar irreparabel skada för legitima rättigheter eller intressen. De berörda kan begära omprövning på samtliga de grunder för upphävande eller ogiltigförklaring som föreskrivs i artiklarna 62 och 63 i denna lag.
Anmärkningar mot förberedande åtgärder kan åberopas av berörda personer för att beaktas i det beslut som avslutar förfarandet.”
12.
I Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público (lag 30/2007 om offentlig upphandling) av den 30 oktober 2007, i dess lydelse enligt lag 34/2010 av den 5 augusti 2010, fastställs bestämmelser om ansökan om särskild prövning i upphandlingsförfarande. På upphandlingsområdet får den allmänna regel som föreskrivs i artikel 107.1 i ovannämnda lag 30/1992 konkret form i artikel 310.2 i lag 30/2007. I denna föreskrivs att ”[f]öljande handlingar kan överklagas:
a)
Meddelanden om upphandling, förfrågningsunderlag och kontraktshandlingar i vilka villkoren för upphandlingen fastställs.
b)
Förberedande åtgärder som vidtagits under upphandlingsförfarandet, när de direkt eller indirekt avgör tilldelningen av kontrakt, hindrar förfarandets fortgående, hindrar möjligheten till försvar eller orsakar irreparabel skada för legitima rättigheter eller intressen. Åtgärder genom vilka upphandlingskommissionen beslutar att utesluta en anbudsgivare anses vara förberedande åtgärder som hindrar förfarandets fortgående.
c)
De upphandlande myndigheternas beslut om tilldelning av kontrakt.”
III – Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
13.
Agencia Pública de Puertos de Andalucía (hamnmyndigheten i Andalusien) är en specialenhet inom Consejería de Obras Públicas y Vivienda de la Junta de Andalucía (avdelningen för offentliga bygg- och anläggningsarbeten och bostäder i Andalusien), men är funktionellt oberoende och en egen juridisk person.
14.
Hamnmyndigheten i Andalusien inledde en offentlig upphandling avseende utvidgningen av hamnen La Bajadilla i Marbella. Under upphandlingsförfarandet gav den upphandlande myndigheten två företagsgrupper tillåtelse att delta i upphandlingen: i) Marina del Mediterráneo, SL, m.fl., en tillfällig företagssammanslutning (union temporal de empresas) verksam under namnet Marina internacional de Marbella och ii) en annan tillfällig företagssammanslutning bestående av Ayuntamiento de Marbella (Marbellas kommunfullmäktige), det kommunala företaget Puerto Deportivo de Marbella, SA, och företaget Nasir Bin Abdullah and Sons, SL.
15.
Genom att inge en ansökan om särskild prövning i upphandlingsförfarande (recurso especial en materia de contratación) till generaldirektören för hamnmyndigheten i Andalusien (Director Gerente de la Agencia Pública de Puertos de Andalucía) ifrågasatte sökandena den 12 april 2011 den upphandlande myndighetens beslut att tillåta den andra företagssammanslutningen att lämna anbud.
16.
Sökandena gjorde gällande att det hade skett en överträdelse såväl av unionslagstiftningen som av nationell lagstiftning. Enligt sökandena borde den andra tillfälliga företagssammanslutningen inte ha beviljats tillåtelse att delta i upphandlingen, eftersom a) Marbellas kommunfullmäktige är en offentlig myndighet och därför inte kan betraktas som företag, i den mening som avses i definitionen av anbudsgivare i nationell rätt, b) den andra tillfälliga företagssammanslutningen inte uppfyller villkoren avseende ekonomisk och finansiell ställning och c) Marbellas kommunfullmäktige inte kan anses vara en ekonomisk aktör, eftersom det skulle innebära ett åsidosättande av reglerna om fri konkurrens och anbudsgivarnas likställdhet.
17.
Den 3 maj 2011 utfärdade generaldirektören för hamnmyndigheten i Andalusien det omtvistade beslutet, i vilket sökandenas ansökan avslogs. I beslutet konstaterade generaldirektören för det första att offentliga myndigheter kan delta i ett upphandlingsförfarande utan att principen om fri konkurrens undergrävs, och för det andra att det hade fastställts att den andra tillfälliga företagssammanslutningen var solvent.
18.
Den 5 juli 2011 väckte Marina del Mediterráneo, SL, m.fl. (sökandena) talan vid den hänskjutande domstolen. Sökandena har yrkat att det omtvistade beslutet och de åtgärder som följde på detta ska ogiltigförklaras, särskilt beslutet att tilldela kontraktet till den andra tillfälliga företagssammanslutningen. Sökandena har dessutom yrkat att de ska förklaras vara enda anbudsgivare och tillerkännas ersättning för den skada som de lidit.
19.
Genom beslut av den 19 februari 2015 underrättade den hänskjutande domstolen parterna om att deras talan eventuellt inte kunde tas upp till sakprövning, eftersom nationella bestämmelser utesluter prövning av åtgärder av rent förberedande karaktär. I enlighet med dessa nationella bestämmelser är en upphandlingskommissions beslut att inte utesluta en anbudsgivare, utan tvärtom tillåta anbudsgivaren att delta i upphandlingen, inte en åtgärd som kan överklagas till domstol.
20.
Genom beslut av den 9 juli 2015 vilandeförklarade Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Högsta domstolen i Andalusien, Spanien) målet och begärde ett förhandsavgörande från domstolen avseende följande frågor:
”1)
Ska, mot bakgrund av principerna om lojalt samarbete och direktivens ändamålsenliga verkan, artiklarna 1.1 och 2.1 a och b i direktiv 89/665 tolkas så att de utgör hinder för nationella bestämmelser, såsom de som föreskrivs i artikel 310.2 i Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (lag 30/2007 av den 30 oktober 2007 om offentlig upphandling) (nu artikel 40.2 RDLeg 3/2011, que aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (RDLeg 3/2011, genom vilken den kodifierade versionen av lagen om offentlig upphandling antogs)), i den mån de hindrar att förberedande åtgärder antagna av den upphandlande myndigheten – såsom beslutet att tillåta ett anbud från en anbudsgivare, med avseende på vilken det påstås att det inte visats att bestämmelserna om teknisk och ekonomisk ställning enligt nationell lagstiftning och unionslagstiftning är uppfyllda – görs till föremål för ansökan om särskild prövning i upphandlingsförfarande?
2)
För det fall svaret på den första frågan är jakande, har artiklarna 1.1 och 2.1 a och b i direktiv 89/665 direkt effekt?”
21.
Marina del Mediterráneo, SL, m.fl., avdelningen för offentliga bygg- och anläggningsarbeten och bostäder i Andalusien, Andalusiens hamnmyndighet, den österrikiska, den italienska och den spanska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. Med undantag av den italienska regeringen yttrade sig alla som deltog i det skriftliga förfarandet även muntligen vid den förhandling som hölls den 29 juni 2016.
IV – Bedömning
22.
Innan jag övergår till själva bedömningen har jag två inledande anmärkningar. Vid förhandlingen konstaterades det för det första att värdet på det aktuella offentliga kontraktet uppgick till 77000000 euro. De minimivillkor avseende ett kontrakts värde som anges i artikel 7 i direktiv 2004/18 och artikel 16 i direktiv 2004/17 förefaller således vara uppfyllda.
23.
För det andra har den spanska regeringen gjort gällande att förevarande begäran om förhandsavgörande trots det ska avvisas, eftersom rättsmedelsdirektivet endast är tillämpligt på sådana kontrakt som avses i direktiv 2004/18, som reglerar traditionell offentlig upphandling. Den spanska regeringen anser att den aktuella situationen i stället faller inom tillämpningsområdet för direktiv 2004/17 (och därför regleras av direktiv 92/13), eftersom det i artikel 7 b i direktiv 2004/17 anges att direktivet omfattar verksamhet som avser utnyttjande av ett geografiskt område i syfte att tillhandahålla flygplatser och kusthamnar och inlandshamnar eller andra terminaler för transport i luften, till havs eller på inre vattenvägar.
24.
Det ankommer på den nationella domstolen att, efter att ha fastställt de faktiska omständigheterna i målet, det offentliga kontraktets detaljer och exakt vilken verksamhet som det kontraktet syftar till, avgöra vilket av de två direktiven – rättsmedelsdirektivet och direktiv 92/13 – som är tillämpligt i förevarande fall. Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen har ställt sina frågor med uttrycklig hänvisning till rättsmedelsdirektivet kommer jag i förevarande förslag till avgörande uteslutande hålla mig till tolkningen av detta direktiv. Man bör dock hålla i minne att relevanta bestämmelser i de båda direktiven i hög grad är likalydande.
A – Fråga 1
25.
Genom sin första fråga önskar den nationella domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida rättsmedelsdirektivet innebär en skyldighet att omedelbart pröva varje beslut som den upphandlande myndigheten fattar, inklusive sådana åtgärder av förberedande karaktär som en tillåtelse för en anbudssökande att lämna anbud i ett upphandlingsförfarande.
26.
För att besvara den frågan går jag till väga på följande sätt: Efter några allmänna anmärkningar (avsnitt 1) förklarar jag varför jag anser att rättsmedelsdirektivet i regel gör det möjligt för en upphandlande myndighet att skjuta upp åtgärder av rent förberedande karaktär (avsnitt 2). Beslutet att tillåta en annan konkurrent att delta i ett öppet anbudsförfarande utgör en sådan åtgärd (avsnitt 3).
1. Allmänna anmärkningar
27.
För det första har den spanska regeringen hävdat att domstolen redan i domen kommissionen/Spanien (
7
) har slagit fast att artikel 310.2 i lagen om offentlig upphandling (eller snarare dess föregångare, vars lydelse var snarlik) inte strider mot rättsmedelsdirektivet.
28.
I det målet gjorde kommissionen gällande att Spanien hade åsidosatt rättsmedelsdirektivet, bland annat genom att ”göra det möjligt att överklaga alla beslut som de upphandlande myndigheterna fattar, däribland alla handläggningsbeslut, i förfaranden vid offentlig upphandling”. Domstolen konstaterade att just denna anmärkning inte kunde godtas och förklarade följande: ”Kommissionen har inte […] visat att dessa bestämmelser inte säkerställer ett adekvat rättsligt skydd för personer som skadats genom överträdelse av de tillämpliga gemenskapsbestämmelserna eller av de nationella bestämmelser genom vilka denna rätt har införlivats.” (
8
)
29.
Enligt min tolkning av domen kommissionen/Spanien, och utan att bedöma kommissionens talan i sak, avvisade domstolen kommissionens talan just på grund av att kommissionen inte hade kunnat styrka att unionsrätten hade åsidosatts. Enligt min uppfattning kan det beslutet därför inte tolkas som en förklaring att spansk rätt är förenlig med unionsrätten. Den frågan besvarades nämligen aldrig.
30.
För det andra ska det understrykas att den fråga som ställts i förevarande begäran om förhandsavgörande inte handlar om uteslutandet av en prövning av förberedande åtgärder, utan om möjligheten att skjuta upp prövningen till en senare tidpunkt. Enligt de relevanta spanska bestämmelserna kan åtgärder av rent förberedande karaktär inte överklagas separat genom en ansökan om särskild (domstols)prövning i upphandlingsförfarande. Som den spanska regeringen påpekat är detta uteslutande tänkt att förbättra processekonomin. Tanken är att upphandlingsförfarandet inte ska försenas på ett orimligt sätt. Det har emellertid också påpekats att detta uteslutande inte hindrar att förberedande åtgärder prövas i ett senare skede, i samband med prövningen av det slutliga beslutet om tilldelning.
31.
I sin första fråga åberopar den hänskjutande domstolen för det tredje endast artikel 1.1 och artikel 2.1 a i rättsmedelsdirektivet. I förevarande mål är emellertid även artikel 1.3 i rättsmedelsdirektivet relevant. Det finns en logisk koppling mellan begreppet ett prövningsbart beslut fattat av den upphandlande myndigheten och frågan om talerätt. Enligt artikel 1.3 i rättsmedelsdirektivet ska medlemsstaterna se till att prövningsförfaranden är tillgängliga, åtminstone för var och en som har eller har haft intresse av att få ingå ett visst avtal och som har lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av en påstådd överträdelse.
32.
Den fråga som ska bedömas i följande avsnitt är således huruvida dessa tre bestämmelser, lästa tillsammans, innebär ett krav på omedelbar och oberoende prövning av varje beslut som den upphandlande myndigheten fattar, inklusive förberedande åtgärder som tillåtelse för en anbudssökande att lämna anbud.
2. Uppskjuten prövning av förberedande åtgärder enligt rättsmedelsdirektivet
33.
Enligt en bokstavlig tolkning av artikel 1.3 bör varje beslut som fattas under ett upphandlingsförfarande kunna prövas så länge följande två villkor avseende talerätten är uppfyllda: sökanden måste i) ha ett intresse av att få ingå ett visst avtal och ii) ha lidit skada eller riskera att lida skada till följd av en påstådd överträdelse.
34.
En sådan tolkning skulle dock få långtgående konsekvenser. Att definiera talerätten på ett sådant brett och tämligen gränslöst sätt innebär att vartenda beslut, oavsett hur marginellt och underordnat det är, omedelbart skulle kunna överklagas och upphandlingsförfarandet i praktiken stoppas. Trots det anser jag att det måste göras en avvägning mellan de olika berörda intressena i offentliga upphandlingsförfaranden, (
9
) nämligen, å ena sidan, intresset av rätten till domstolsprövning och rättslig prövning för att kunna invända mot vissa aspekter av förfarandet, och, å andra sidan, intresset av ett effektivt förfarande och effektiv rättsskipning.
35.
Som kommissionen riktigt har påpekat har domstolen gett begreppet ”beslut som fattats av upphandlande myndigheter” en vid tolkning. Domstolen har slagit fast att det i artikel 1.1 i rättsmedelsdirektivet inte anges någon begränsning vad gäller nämnda besluts natur eller innehåll, (
10
) att omfattningen av domstolsprövningen inte får tolkas restriktivt (
11
) och att varje åtgärd som vidtas av en upphandlande myndighet i samband med en offentlig upphandling av tjänster som faller inom det materiella tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiv och som kan ha rättslig verkan utgör ett beslut som kan bli föremål för ansökan om överprövning i den mening som avses i artikel 1.1. (
12
)
36.
Enligt min mening innebär uttrycket ”som kan bli föremål för ansökan om överprövning” emellertid inte ”som kan bli föremål för ansökan om omedelbar och oberoende prövning”. Jag anser inte att medlemsstaterna enligt rättsmedelsdirektivet är skyldiga att genomföra en omedelbar prövning av varje steg i upphandlingsförfarandet, exempelvis ett beslut att tillåta en anbudssökande att delta i upphandlingen. Ovanstående slutsats följer av rättsmedelsdirektivets lydelse, natur, utveckling och syfte.
37.
För det första erinrar jag om att den relativt vida definition av talerätt som ges i artikel 1.3 i rättsmedelsdirektivet föregås av ett viktigt villkor: ”Medlemsstaterna ska se till att prövningsförfarandena ska vara tillgängliga på de villkor som medlemsstaterna själva anger, åtminstone för …”. (
13
)
38.
Denna formulering innehåller en uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas nationella lagar och bekräftar att rättsmedelsdirektivet ska ses som ett redskap för att åstadkomma en lägsta harmoniseringsnivå. Som rättsmedelsdirektivets titel antyder, är syftet med direktivet att samordna lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten. I direktivet definieras inte uttryckligen vilken omfattning det prövningsförfarande ska ha som medlemsstaterna ska inrätta för att detta ska kunna åstadkommas. (
14
) Direktivet innehåller endast de minimivillkor som prövningsförfarande i nationella rättsordningarna måste uppfylla, för att säkerställa att de unionsrättsliga bestämmelserna på området för offentlig upphandling iakttas. (
15
)
39.
Medlemsstaterna har därför ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning vad avser valet mellan de processrättsliga skyddsregler som anges i rättsmedelsdirektivet. (
16
) I avsaknad av unionsbestämmelser på området ankommer det på varje medlemsstat att, i enlighet med artikel 1.3 i rättsmedelsdirektivet och med principen om processuell autonomi för medlemsstaterna, fastställa detaljerade regler för det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet i syfte att säkerställa skyddet av de rättigheter för enskilda som följer av unionsrätten. Medlemsstaterna måste dock utöva sin befogenhet i enlighet med effektivitetsprincipen. De får därför inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten. (
17
)
40.
Domstolen har framför allt godtagit möjligheten att i nationell lagstiftning fastställa vissa villkor som en prövning av åtgärder inom ramen för en offentlig upphandling måste uppfylla, exempelvis en tidsgräns efter vilken det inte längre är möjligt att ifrågasätta beslut från den upphandlande myndigheten, (
18
) eller andra former av processuella begränsningar, inklusive ett mer koncentrerat rättsligt förfarande. (
19
)
41.
Av samma skäl får medlemsstaterna vid utövandet av sin processuella autonomi även fastställa regler för att hindra sökande från att när som helst ifrågasätta vissa åtgärder i offentliga upphandlingsförfaranden, eftersom det i rättsmedelsdirektivet inte fastställs någon specifik tidpunkt vid vilken överprövningen ska ske. (
20
) I stället för ett krav på omedelbar prövning av varje typ av åtgärd under upphandlingsförfarandet anges i skäl 2 i direktivet endast att efterlevnaden av de relevanta unionsreglerna ska säkerställas ”i ett skede, då överträdelser kan korrigeras”. Med beaktande av andra språkversioner har domstolen tolkat detta som ”när överträdelserna ännu kan rättas till” eller ”korrigeras”. (
21
)
42.
Sett till hur andra delen av artikel 1.3 i rättsmedelsdirektivet är formulerad, det större sammanhanget och domstolens rättspraxis, förefaller det inte finnas något krav på omedelbar prövning av varje potentiell rättsstridighet vid varje tidpunkt. Prövningen kan genomföras i ett senare skede, förutsatt att den påstådda rättsstridigheten ännu kan rättas till.
43.
För det andra tyder förarbetena till direktivet på att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att kräva omedelbar prövning av varje enskilt beslut som fattas under upphandlingsförfarandet.
44.
I sitt ursprungliga förslag formulerade kommissionen artikel 1.1 på följande sätt: ”Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att det finns tillgång till effektiva förvaltningsrättsliga rättsmedel och/eller en effektiv domstolsprövning i varje skede av upphandlingsförfarandet …” (
22
) Efter Europaparlamentets yttrande vid dess första behandling av förslaget behöll kommissionen en liknande formulering i sitt ändrade förslag. (
23
) Det kan hävdas att om den ursprungliga formuleringen hade behållits, hade detta inneburit att varje åtgärd under upphandlingsförfarandet hade kunnat ifrågasättas. Eftersom rådet till slut gav upp kravet på prövning ”i varje skede av upphandlingsförfarandet” tycks lagstiftarens avsikt i slutändan snarare ha varit det motsatta.
45.
Som framgår av direktiv 2007/66, genom vilket rättsmedelsdirektivet ändrades, har lagstiftarens avsikt dessutom inte ändrats över tid. I direktiv 2007/66 pekades inga särskilda brister ut i de prövningsmekanismer som medlemsstaterna tillhandahöll före tilldelningsbeslutet. Genom direktiv 2007/66 infördes framför allt en minimiperiod under vilken det aktuella avtalet inte får ingås, och som börjar löpa omedelbart efter tilldelningsbeslutet, för att undvika att ett undertecknande av avtalet stressas fram och för att säkerställa effektiv prövning av själva tilldelningsbeslutet.
46.
Både i de skriftliga yttrandena och vid den muntliga förhandlingen fördes för det tredje omfattande diskussioner om syftet med rättsmedelsdirektivet. Undergrävs rättsmedelsdirektivets övergripande syfte, eller ändamålsenliga verkan, om det går (eller inte går) att omedelbart ifrågasätta varje enskild åtgärd under upphandlingsförfarandet?
47.
Svaret på den frågan beror naturligtvis på vad det främsta syftet med rättsmedelsdirektivet är. Det lär inte komma som en överraskning att det i skälen i direktivet anges att det specifika syftet med rättsmedelsdirektivet är att ge företag tillgång till effektiva rättsmedel så att de inte hindras från att lämna anbud på grund av otillräckligt domstolsskydd, samt att ge större garantier för insyn och icke-diskriminering i upphandlingsförfaranden.
48.
Precis som på varje annat rättsområde måste emellertid varje förfarande och alla processuella rättigheter som garanteras genom detta fortfarande vara knutna till förfarandets sakinnehåll och övergripande syfte. Processuella rättigheter får inte förvandlas till en uppsättning flytande rättigheter, frikopplade från allt påtagligt samband med en persons rättsliga ställning i det enskilda fallet. För att uttrycka det med hjälp av en metafor: Förfarandet kan vara en god tjänare, men är en dålig herre.
49.
Rättsmedelsdirektivet och de rättigheter som anges i detta utgör enligt min mening inte ett mål i sig. De är medel för att uppnå ett mål, nämligen ett välövervägt, rättvist, konkurrenskraftigt, öppet och icke-diskriminerande beslut om tilldelning av ett offentligt kontrakt som, om möjligt, meddelas relativt snabbt. Omformulerat på detta sätt är det uppenbart att man för att nå detta mål måste göra en avvägning mellan, å ena sidan, effektiv domstolsprövning och, å andra sidan, behovet av att ingå avtal inom skäl tid.
50.
Om det, såsom kommissionen har gjort gällande, borde vara möjligt att i domstol ifrågasätta varje åtgärd när som helst, så skulle handläggningstiden vid offentliga upphandlingar (som i flera medlemsstater för närvarande inte är ett av de snabbaste administrativa förfarandena (
24
)) knappast minskas. Möjligheten att angripa varje enskild förberedande åtgärd skulle dessutom inte leda till ett effektivare domstolsskydd utan snarare till att systemet skulle korkas igen. (
25
) Domstolen har själv förtydligat att ett fullständigt uppnående av målet för rättsmedelsdirektivet skulle äventyras om anbudssökande och anbudsgivare tilläts att åberopa överträdelser av reglerna för offentlig upphandling i varje skede av upphandlingsförfarandet, eftersom den upphandlande myndigheten då skulle tvingas att börja om hela förfarandet för att korrigera överträdelserna. (
26
)
51.
Vid avvägningen mellan, å ena sidan, obegränsad tillgång till domstolsprövning och, å andra sidan, processekonomi och ett effektivt förfarande, erinrar jag avslutningsvis om att det varken i unionsrätten eller i medlemsstaternas rättsordningar i allmänhet (
27
) finns något krav på omedelbar prövning av förberedande åtgärder.
52.
Vad gäller förberedande rättsakter som antas av Europeiska unionen erinrar jag om att även om rent förberedande åtgärder som sådana inte kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring, kan de eventuella rättsliga fel som de kan vara behäftade med åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakt i vars beredande de ingår. (
28
)
53.
Vad gäller medlemsstaterna har domstolen även funnit att inom ramen för nationella åtgärder som har vidtagits under ett tilldelningsförfarande ska det enligt nationell rätt vara möjligt att åberopa en överträdelse av unionsrätten i ett tidigare beslut fattat av den upphandlande myndigheten till stöd för en talan avseende andra beslut fattade av samma myndighet. (
29
)
54.
Sammanfattningsvis anser jag inte att nationella bestämmelser som skjuter upp domstolsprövningen av förberedande åtgärder till ett senare skede automatiskt bör anses oförenliga med rättsmedelsdirektivet, förutsatt att effektiv prövning av dessa åtgärder tillhandahålls i ett senare skede och åtminstone när beslutet om tilldelning av kontraktet fattas, eftersom detta är ”den upphandlande myndighetens viktigaste beslut” (
30
).
3. Ett beslut om att tillåta en anbudssökande att delta i upphandlingen
55.
Om det kan anses förenligt med rättsmedelsdirektivet att skjuta upp prövningen av vissa typer av förberedande åtgärder är nästa viktiga fråga att besvara vilka typer av åtgärder som får skjutas upp.
56.
Jag anser att skiljelinjen mellan åtgärder som måste vara omedelbart prövningsbara och åtgärder som inte måste vara omedelbart prövningsbara bör gå mellan åtgärder som har negativa rättsverkningar för företag och åtgärder som inte har sådan verkan. Omedelbar prövning måste tillhandahållas för de förstnämnda åtgärderna, men inte nödvändigtvis för de sistnämnda åtgärderna.
57.
Redan i domen Stadt Halle skilde domstolen mellan rent förberedande åtgärder som inte kan bli föremål för en ansökan om överprövning – såsom förstudier inför ett kontrakt eller åtgärder som är rent förberedande och ryms inom ramen för den upphandlande myndighetens interna övervägande (
31
) – och sådana beslut fattade av den upphandlande myndigheten som måste kunna ifrågasättas. I nämnda dom slog domstolen framför allt fast att den senare typen av beslut är sådana som kan ha rättslig verkan. Domstolen redogjorde dock inte närmare för sin slutsats i det målet. (
32
)
58.
Om jag skulle vidareutveckla domstolens synsätt i domen Stadt Halle, blir slutsatsen att medlemsstaterna enligt rättsmedelsdirektivet är skyldiga att tillhandahålla omedelbar prövning av olagliga åtgärder som skadar den potentiella anbudsgivaren på ett sätt som gör det överdrivet svårt eller omöjligt för den anbudsgivaren att på ett meningsfullt sätt fortsätta att delta i ett upphandlingsförfarande, vilket strider mot principerna om öppenhet och rättvis konkurrens inom upphandlingsförfarandet.
59.
Detta skulle framför allt bli fallet när ett företag i praktiken inte längre kan delta i upphandlingen, eller, om det fortfarande kan delta, om den omtvistade åtgärden leder till att konkurrensen kraftigt snedvrids. (
33
) I domen Grossmann Air Service, slog domstolen fast att en person omedelbart bör ansöka om prövning av den upphandlande myndighetens beslut att fastställa specifikationerna för upphandlingsförfarandet, om denne anser att specifikationerna är diskriminerande gentemot densamme, i den mån de i praktiken hindrar denne från att delta i upphandlingsförfarandet. Att tvinga en person att invänta delgivningen av beslutet om tilldelning av kontraktet innan denne kan ifrågasätta lagligheten i specifikationerna befanns inte uppfylla skyndsamhets- och effektivitetsmålen i rättsmedelsdirektivet. En sådan försening i inledandet av prövningsförfarandena ansågs vara till skada för en effektiv tillämpning av direktiven om tilldelning av kontrakt. (
34
)
60.
Om ovanstående tillämpas på beslutet att tillåta en anbudssökande att lämna anbud förefaller ett sådant beslut inte inverka negativt på andra anbudssökandes rättsliga situation, särskilt i ett öppet förfarande där konkurrensen måste vara så stor som möjligt.
61.
I detta avseende är det nödvändigt att skilja mellan negativa rättsverkningar som får omedelbara återverkningar på ett företags rättsliga ställning och rent faktiska konsekvenser för ett företag som deltar i en upphandling. Jag medger villigt att beslutet att låta en annan konkurrent delta i ett öppet anbudsförfarande kan få vissa faktiska återverkningar på andra konkurrenters ställning. De kan tvingas reagera på något sätt och eventuellt anpassa sin strategi. Såvitt inte alla bestämmelser avseende offentlig upphandling avfattas som objektiva, rättsligt abstrakta, maximer som varje potentiell konkurrent kan tillämpa som sin subjektiva rätt, inverkar beslutet att tillåta en anbudssökande att delta i upphandlingen emellertid (ännu) inte negativt på deras rättsliga ställning.
62.
Ytterligare stöd för att skjuta upp prövningen av ett beslut att tillåta en anbudssökande att delta i upphandlingen går slutligen att hitta i den omständigheten att åtskillnaden mellan urvalskriterier och tilldelningskriterier långsamt håller på att försvinna. I öppna förfaranden får den upphandlande myndigheten enligt de nya upphandlingsdirektiven besluta att bedöma anbud innan den kontrollerar att det inte föreligger något skäl för uteslutning och att urvalskriterierna uppfylls. (
35
) Dessutom kan vissa aspekter som normalt ingår i förfarandet för att välja ut anbudssökande, såsom organisation, kvalifikationer och personalens erfarenhet, numera bedömas i tilldelningsskedet. (
36
)
63.
Det skulle därför strida mot unionslagstiftarens nuvarande synsätt att hävda att en oberoende prövning av beslutet att tillåta en anbudssökande att delta i upphandlingen, som genomförs separat från prövningen av beslutet att tilldela kontraktet, bör följa av förekomsten av ett separat, oberoende steg i upphandlingsförfarandet, om de två stegen faktiskt närmar sig varandra. (
37
)
64.
Mot bakgrund av ovanstående anser jag att rättsmedelsdirektivet inte innebär att en medlemsstat är skyldig att tillhandahålla omedelbar och oberoende prövning av ett beslut att låta en annan konkurrent delta i ett öppet upphandlingsförfarande. Medlemsstatens bestämmelser måste emellertid garantera att en invändning mot det beslutets rättsstridighet kan åberopas till stöd för en talan som väckts mot det slutliga beslutet att tilldela kontraktet, när detta beslut grundas på tidigare beslut att låta anbudssökande delta i upphandlingen.
65.
När det gäller artikel 310.2 i den spanska lagen om upphandling konstaterar jag att det i denna görs en åtskillnad mellan följande två typer av förberedande åtgärder som vidtas i upphandlingsförfaranden: i) åtgärder som direkt eller indirekt avgör tilldelningen av kontrakt, hindrar förfarandets fortgående, hindrar möjligheten till försvar eller orsakar irreparabel skada för legitima rättigheter eller intressen, och ii) andra åtgärder som inte uppfyller något av dessa kriterier. De förstnämnda åtgärderna kan bli föremål för omedelbar prövning genom en ansökan om särskild prövning i upphandlingsförfarande. De sistnämnda åtgärderna kan inte bli föremål för en sådan prövning.
66.
Det ankommer inte på domstolen att tolka nationell rätt för att fastställa huruvida hela artikel 310.2 och alla förberedande åtgärder som kan tänkas falla inom eller utanför tillämpningsområdet för den artikeln är förenliga med unionsrätten. Det svar som ges i förevarande förslag till avgörande rör endast en typ av förberedande åtgärder, nämligen beslut att tillåta en konkurrent att delta i ett öppet offentligt upphandlingsförfarande. Vad gäller andra förberedande åtgärder som kan vidtas enligt spansk rätt, ankommer det på den nationella domstolen att konkret avgöra huruvida artikel 310.2 utgör hinder för omedelbar prövning av förberedande åtgärder som ger upphov till negativa rättsverkningar för företag.
67.
Jag anser därför att artikel 1.1 och 1.3 samt artikel 2.1 i rättsmedelsdirektivet inte utgör hinder för sådana nationella bestämmelser som de omtvistade bestämmelserna i det nationella målet, förutsatt att
—
de nationella bestämmelserna inte utgör hinder för omedelbar prövning av förberedande åtgärder som ger upphov till negativa rättsverkningar för företag,
—
det går att åberopa en invändning om rättsstridighet avseende förberedande åtgärder som inte leder till negativa rättsverkningar, såsom ett beslut att tillåta en anbudssökande att delta i ett upphandlingsförfarande, till stöd för en talan mot det slutliga beslutet att tilldela kontraktet när detta beslut grundas på dessa förberedande åtgärder.
B – Den andra frågan
68.
Mot bakgrund av mitt förslag till hur den hänskjutande domstolens första fråga bör besvaras finns det, åtminstone enligt den uttryckliga formuleringen i den hänskjutande domstolens frågor, ingen anledning att besvara den andra frågan. För fullständighetens skull och för att bistå domstolen fullt ut skulle emellertid ett kortfattat svar på den andra frågan, rörande huruvida artiklarna 1.1, 2.1 a och 2.1 b i rättsmedelsdirektivet har direkt effekt, se ut på följande sätt.
69.
I domen Koppensteiner har domstolen redan slagit fast att artiklarna 1.1 och 2.1 b i rättsmedelsdirektivet är ovillkorliga och tillräckligt precisa för att ligga till grund för en rättighet som den enskilde kan åberopa. (
38
) Det råder därför ingen tvekan om att dessa bestämmelser har direkt effekt.
70.
Men hänsyn till hur klart och tydligt artikel 2.1 a är formulerad, och hur nära den till sin funktion står artikel 2.1 b, ser jag ingen anledning till varför samma slutsats inte även bör gälla för artikel 2.1 a.
71.
Jag anser följaktligen att samtliga tre bestämmelser, det vill säga artiklarna 1.1, 2.1 a och 2.1 b i rättsmedelsdirektivet har direkt effekt.
C – Post scriptum
72.
Rättsmedelsdirektivet innehåller ett krav på effektiv prövning, men inte nödvändigtvis på enhetlig prövning. För att garantera ett effektivt domstolsskydd måste det göras en avvägning mellan obegränsad tillgång till domstolsprövning under upphandlingsförfarandet och process- och rättsekonomiska hänsyn. Det viktiga är i slutändan effektiv och snabb prövning av själva tilldelningsbeslutet, och att det under denna prövning går att ifrågasätta samtliga steg som har föregått beslutet så att eventuella rättsstridigheter kan rättas till i tid.
73.
Genom rättsmedelsdirektivet införs således en miniminivå. Mot bakgrund av vad som ovan anförts, anser jag inte att det är nödvändigt att göra det obligatoriskt att låta varje beslut som fattas av den upphandlande myndigheten bli föremål för omedelbar och oberoende prövning för att den miniminivån ska uppnås.
74.
Det finns i själva verket flera tänkbara modeller som skulle kunna uppfylla de miniminivåer som anges i rättsmedelsdirektivet. En medlemsstat kan välja att så långt det är möjligt koncentrera sin prövning till ett enda tillfälle, i ett, slutligt beslut. En annan medlemsstat kan tvärtom besluta sig för att tillåta prövning av varje enskilt steg i förfarandet, men sedan undanta de frågor som redan behandlats från en eventuell prövning av det, slutliga beslutet. Det finns således ett visst utrymme för flexibilitet, förutsatt att alla steg i upphandlingsförfarandet vid någon tidpunkt blir föremål för en effektiv och snabb domstolsprövning.
75.
Den omständigheten att en viss minimiharmoniseringsnivå medför att medlemsstaterna inte är skyldiga att vidta åtgärder hindrar dem samtidigt inte på något sätt från att ändå göra detta. Framför allt finns det absolut inte något som hindrar att medlemsstaterna, om de så önskar, tillhandahåller mer omfattande rättsmedel, inklusive oberoende och omedelbar domstolsprövning av de förberedande åtgärder som eventuellt antas under ett upphandlingsförfarande.
V – Förslag till avgörande
76.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar den första fråga som ställts av Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Högsta domstolen i Andalusien, Spanien) på följande sätt:
Artikel 1.1 och artikel 1.3 samt artikel 2.1 i rådets direktiv 89/665/EEG av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten utgör inte hinder för nationella bestämmelser, såsom de omtvistade bestämmelserna i det nationella målet, förutsatt att
—
de nationella bestämmelserna inte utgör hinder för omedelbar prövning av förberedande åtgärder som ger upphov till negativa rättsverkningar för företag,
—
det går att åberopa en invändning om rättsstridighet avseende förberedande åtgärder som inte ger upphov till negativa rättsverkningar, såsom ett beslut att tillåta en anbudssökande att delta i ett upphandlingsförfarande, till stöd för en talan mot det slutliga beslutet att tilldela kontraktet när detta beslut grundas på dessa förberedande åtgärder.
(
1
)	Originalspråk: engelska.
(
2
)	Rådets direktiv av den 21 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten (EGT L 395, 1989, s. 33; svensk specialutgåva, område 6, volym 3 s. 48).
(
3
)	Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling (EUT L 335, 2007, s. 31).
(
4
)	EUT L 134, 2004, s. 114.
(
5
)	EGT L 76, 1992, s 14; svensk specialutgåva, område 6, volym 3, s. 127.
(
6
)	Europaparlamentets och rådets direktiv av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (EUT L 134, 2004, s. 1).
(
7
)	Se dom av den 15 maj 2003, kommissionen/Spanien (C‑214/00, EU:C:2003:276).
(
8
)	Dom av den 15 maj 2003, kommissionen/Spanien (C‑214/00, EU:C:2003:276, punkt 80).
(
9
)	Se dom av den 11 september 2014, Fastweb (C‑19/13, EU:C:2014:2194, punkt 63), och beslut av den 23 april 2015, kommissionen/Vanbreda Risk & Benefits (C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, punkterna 31 och 34).
(
10
)	Se dom av den 28 oktober 1999, Alcatel Austria m.fl. (C‑81/98, EU:C:1999:534, punkt 35).
(
11
)	Se dom av den 18 juni 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, punkt 61).
(
12
)	Se dom av den 11 januari 2005, Stadt Halle och RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, punkt 34).
(
13
)	Min kursivering.
(
14
)	Se dom av den 18 juni 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, punkterna 58–59).
(
15
)	Se dom av den 27 februari 2003, Santex (C‑327/00, EU:C:2003:109, punkt 47), och dom av den 6 oktober 2015, Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655, punkt 46).
(
16
)	Se dom av den 18 juni 2002, HI (C‑92/00, EU:C:2002:379, punkt 62), dom av den 9 december 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl. (C‑568/08, EU:C:2010:751, punkt 57), och dom av den 6 oktober 2015, Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655, punkt 44).
(
17
)	Se dom av den 6 oktober 2015, Orizzonte Salute (C‑61/14, EU:C:2015:655, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
(
18
)	Se dom av den 12 december 2002, Universale-Bau m.fl. (C‑470/99, EU:C:2002:746, punkt 79).
(
19
)	Se dom av den 9 december 2010, Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie m.fl. (C‑568/08, EU:C:2010:751).
(
20
)	Se dom av den 11 januari 2005, Stadt Halle och RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, punkt 38).
(
21
)	Se dom av den 28 oktober 1999, Alcatel Austria m.fl. (C‑81/98, EU:C:1999:534, punkt 33), dom av den 12 december 2002, Universale-Bau m.fl. (C‑470/99, EU:C:2002:746, punkt 74), och dom av den 11 januari 2005, Stadt Halle och RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, punkt 39). Min kursivering.
(
22
)	KOM(87) 134 slutlig (EGT C 230, 1987, s. 6). Min kursivering.
(
23
)	KOM(88) 733 slutlig (EGT C 15, 1989, s. 8): ”Medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att varje entreprenör som deltar i ett förfarande för tilldelning av ett offentligt … kontrakt, eller varje tredje man som har rätt att delta i en sådan upphandling, i varje skede av upphandlingsförfarandet har tillgång till effektiva och snabba förvaltningsrättsliga rättsmedel eller en effektiv domstolsprövning av varje beslut från den upphandlande myndigheten som innebär en överträdelse av gemenskapsbestämmelserna eller nationella bestämmelser om offentlig upphandling” (min kursivering).
(
24
)	För en allmänt jämförande översikt, se exempelvis de enskilda landsrapporterna och den allmänna rapporten i Neergaard, U. m.fl. (red.), Public Procurement Law: Limitations, Opportunities and Paradoxes: The XXVI FIDE Congress in Copenhagen, 2014, Congress Publications, Vol. 3, DJØF Publishing, Köpenhamn, 2014. Se även Delvolvé, P. (red.), ”Le contentieux des contrats publics en Europé”, Revue française de droit administratif, 2011, nr 1, s. 1 och följande sidor.
(
25
)	Vilket i praktiken leder till att påståenden som att komplexa förfaranden ”gör att det tar längre tid att bygga en bungalow på 1900-talet än en katedral på 1100-talet” inte begränsas till politisk satir (tv-serien Javisst, herr minister (Yes Minister), säsong 1, avsnitt 1: Open Government, ursprungligen sänt på BBC den 25 februari 1980).
(
26
)	Se dom av den 12 december 2002, Universale-Bau m.fl. (C‑470/99, EU:C:2002:746, punkt 75).
(
27
)	Se, exempelvis, för Frankrike: Guyomar, M. och Seiller, B., Contentieux administratif, Dalloz, 3 uppl., 2014, s. 295 och följande sidor; för Tyskland: Maurer, H., Allgemeines Verwaltungsrecht, Verlag C.H. Beck, 12 uppl., 1999, s. 181 och följande sidor, och s. 480 och följande sidor; för Italien: Gallo, C.E., Manuale di Giusitizia Amministrativa, G. Giappichelli Editore, 6 uppl., 2012, s. 143 och följande sidor; för Spanien: García de Enterría, E. och Fernández, T.R., Curso de Derecho Administrativo I, Civitas, 15 uppl., 2011, s. 595 och följande sidor.
(
28
)	Se dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen (60/81, EU:C:1981:264, punkt 12), och dom av den 18 mars 1997, Guérin automobiles/kommissionen (C‑282/95 P, EU:C:1997:159, punkt 34).
(
29
)	Se dom av den 27 februari 2003, Santex (C‑327/00, EU:C:2003:109, punkterna 64–65).
(
30
)	Se dom av den 28 oktober 1999, Alcatel Austria m.fl. (C‑81/98, EU:C:1999:534, punkt 38). Enligt skäl 13 i direktiv 2007/66 utgör en olaglig direkttilldelning av kontrakt även ”den allvarligaste överträdelsen av gemenskapslagstiftningen om offentlig upphandling”.
(
31
)	Se dom av den 11 januari 2005, Stadt Halle och RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, punkt 35).
(
32
)	Se dom av den 11 januari 2005, Stadt Halle och RPL Lochau (C‑26/03, EU:C:2005:5, punkt 34).
(
33
)	Se dom av den 12 februari 2004, Grossmann Air Service (C‑230/02, EU:C:2004:93).
(
34
)	Se dom av den 12 februari 2004, Grossmann Air Service (C‑230/02, EU:C:2004:93, punkterna 37 och 38).
(
35
)	Se särskilt artikel 56.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (EUT L 94, 2014, s. 65). Se även artikel 76.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (EUT L 94, 2014, s. 243).
(
36
)	Se artikel 67.2 b i direktiv 2014/24 och artikel 82.2 b i direktiv 2014/25.
(
37
)	I sin motivering till förslaget till direktiv konstaterade kommissionen följande: ”Åtskillnaden mellan urvalet av anbudsgivare och tilldelning av kontraktet, som ofta är en källa till fel och missförstånd, har gjorts mer flexibel” (förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om offentlig upphandling, KOM(2011) 896 slutlig, s. 9).
(
38
)	Se dom av den 2 juni 2005, Koppensteiner (C‑15/04, EU:C:2005:345, punkterna 38 och 39).