62014FJ0034_IT
Parti
Motivazione della sentenza
Dispositivo
Parti
Nella causa F‑34/14,
Avente ad oggetto un ricorso proposto ai sensi dell’articolo 270 TFUE,
DP, ex agente contrattuale dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia, residente in Idrija (Slovenia), rappresentata da S. Pappas, avvocato,
ricorrente,
contro
Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia (ACER),
rappresentata da P. Martinet e S. Vaona, in qualità di agenti, assistiti da D. Waelbroeck e A. Duron, avvocati,
convenuta,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Terza Sezione),
composto da S. Van Raepenbusch, presidente, M.I. Rofes i Pujol e E. Perillo (relatore), giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 4 marzo 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1. Con ricorso pervenuto alla cancelleria del Tribunale l’11 aprile 2014, DP chiede, da un lato, l’annullamento della decisione del 20 dicembre 2013 con la quale il direttore dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia (ACER o, in prosieguo: l’«Agenzia») ha negato il rinnovo del suo contratto e, dall’altro, la condanna dell’ACER a versarle una somma di EUR 10 000 a titolo di risarcimento del preteso danno morale subito.
Contesto normativo
2. Il contesto normativo è costituito innanzitutto dagli articoli 3 bis e 85, paragrafo 1, del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea, nella sua versione applicabile alla controversia (in prosieguo: il «RAA»).
3. In seguito, l’articolo 28, dal titolo «Personale», del regolamento (CE) n. 713/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, che istituisce [l’ACER] (GU L 211, pag. 1) prevede:
«1. Al personale dell’Agenzia, compreso il direttore, si applicano lo [S]tatuto dei funzionari [dell’Unione europea], il [RAA] e le regole adottate congiuntamente dalle istituzioni [dell’Unione europea] ai fini dell’applicazione [di detto] [S]tatuto e del [RAA].
2. Il consiglio di amministrazione, di concerto con la Commissione [europea], adotta le modalità di applicazione adeguate, a norma dell’articolo 110 dello [S]tatuto dei funzionari [dell’Unione europea].
(…)».
4. Inoltre, la decisione n. 2011/11 del consiglio di amministrazione dell’ACER, del 1° giugno 2011, relativa all’adozione delle disposizioni generali di esecuzione delle procedure che regolano l’assunzione e l’impiego di agenti contrattuali presso l’ACER (in prosieguo: le «DGE») prevede, all’articolo 6, dal titolo «Durata dei contratti»:
«1. Gli [agenti contrattuali ai sensi dell’articolo 3 bis del RAA] possono essere assunti, qualora si tratti del loro primo contratto, per un periodo fisso di tre mesi come minimo e di cinque anni come massimo.
2. Nei gruppi di funzioni II, III e IV, ogni rinnovo del contratto avviene a [tempo determinato] per tre mesi come minimo e cinque anni come massimo. Un secondo rinnovo senza interruzione che sfoci in un contratto a tempo indeterminato può essere concesso solo se la durata complessiva dei due primi contratti raggiunge come minimo cinque anni.
(…)».
5. Infine, l’articolo 2, terzo comma, della decisione n. 2013/11 del direttore dell’ACER, del 28 maggio 2013, relativa al rinnovo dei contratti prima della loro scadenza (in prosieguo: la «decisione n. 2013/11») dispone che, «[n]el caso di un agente che abbia espletato le sue mansioni in forza di un contratto a tempo determinato per un periodo superiore a [un] anno e non eccedente i [tre] anni, la decisione di rinnovare o meno il contratto dev’essere presa e notificata entro e non oltre [tre] mesi prima del termine di detto contratto».
Fatti
6. La ricorrente è stata assunta dall’ACER il 1° gennaio 2011 in qualità di agente contrattuale, ai sensi dell’articolo 3 bis del RAA, nel gruppo di funzioni II, con inquadramento nel grado 5, 1° scatto. Il contratto è stato concluso per un anno, sino al 31 dicembre 2011, poi, a seguito di una clausola addizionale, è stato rinnovato una prima volta per due anni, sino al 31 dicembre 2013.
7. Con messaggio di posta elettronica del 15 marzo 2013, la ricorrente ha reso noto al servizio risorse umane dell’ACER (in prosieguo: il «servizio risorse umane») il suo interesse per un secondo rinnovo del suo contratto. Il direttore dell’ACER (in prosieguo: il «direttore»), nella sua qualità di autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione dell’ACER (in prosieguo: l’«AACC»), ne è stato anch’esso informato.
8. Dopo aver ricevuto, il 1° ottobre 2013, un messaggio di posta elettronica del servizio risorse umane con cui veniva comunicato che la «procedura di rinnovo del [suo] contratto [era] in corso» e che il direttore «[avrebbe] firm[ato] il fascicolo [il giorno successivo]», la ricorrente si è vista proporre, il 2 ottobre 2013, un contratto di agente contrattuale ai sensi dell’articolo 3 bis del RAA, alle stesse condizioni di gruppo di funzioni, di grado e di scatto del contratto che scadeva il 31° dicembre 2013, a tempo determinato per un periodo di due anni a partire dal 1° gennaio 2014.
9. Ritenendo che tale nuovo contratto non le attribuisse il giusto scatto e non costituisse un rinnovo del suo contratto iniziale, la ricorrente non lo ha firmato e ne ha chiesto la «rettifica» al servizio risorse umane, il 9 ottobre 2013. Dopo uno scambio di messaggi di posta elettronica tra la ricorrente e i servizi dell’ACER, il 31 ottobre 2013 il direttore ha reso noto alla ricorrente di restare in attesa del parere del servizio risorse umane prima di prendere una decisione.
10. L’11 novembre 2013, il direttore ha comunicato alla ricorrente che, a seguito di una riunione con il servizio risorse umane e con il servizio giuridico dell’ACER, essi stavano esaminando la possibilità di modificare la clausola addizionale con la quale il contatto iniziale era stato rinnovato per un periodo di due anni al fine di portare tale periodo a quattro anni. La ricorrente ha risposto, in sostanza, che ella si rimetteva all’Agenzia per trovare una soluzione che fosse conforme alla normativa vigente e che sperava di ricevere presto la «versione rettificata del (…) rinnovo del [s]uo contratto».
11. Con messaggio di posta elettronica del 25 novembre 2013, il servizio giuridico dell’Agenzia ha sostanzialmente chiesto alla direzione generale (DG) «Risorse umane e sicurezza» della Commissione europea se, nelle circostanze del caso di specie, il rinnovo del contratto della ricorrente fosse possibile alla luce dell’articolo 6 delle DGE.
12. Con messaggio di posta elettronica del 27 novembre 2013, la DG «Risorse umane e sicurezza» della Commissione ha trasmesso un parere della sua unità «Rapporti con le pubbliche amministrazioni, le agenzie e gli uffici amministrativi» al servizio risorse umane. Tale parere giuridico precisava che il progettato rinnovo non rispettava l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE, ma che tale disposizione era a sua volta in contrasto con l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA in quanto non prevedeva alcuna possibilità di deroga. Nel parere si precisava che, stando così le cose, si doveva seguire il ragionamento esposto nella sentenza Commissione/Petrilli (T‑143/09 P, EU:T:2010:531) e considerare che l’AACC poteva rinnovare il contratto della ricorrente a condizione di indicare i motivi per i quali l’interesse del servizio, nelle particolari circostanze del caso di specie, giustificava una deroga all’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE. Nel parere si precisava altresì che l’articolo 6 delle DGE avrebbe potuto essere successivamente modificato a l fine di prevedere una possibilità di deroga, accompagnata se del caso da garanzie procedurali.
13. Il 12 dicembre 2013, in occasione della riunione del consiglio di amministrazione dell’ACER, il direttore ha attirato l’attenzione dei partecipanti su una possibile incompatibilità dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE con il RAA. Dal verbale di tale riunione risulta che il direttore ha altresì informato il consiglio di amministrazione del fatto che l’ACER si trovava di fronte al caso di un agente il cui contratto era stato già rinnovato una prima volta senza che la durata complessiva del contratto iniziale e del primo rinnovo raggiungesse i cinque anni e non avrebbe quindi probabilmente potuto essere rinnovato una seconda volta.
14. Con messaggio di posta elettronica del 19 dicembre 2013, la ricorrente ha sostanzialmente informato il direttore di essere pronta a firmare la proposta di modifica della clausola addizionale al suo contratto iniziale che portava da due a quattro anni il periodo del primo rinnovo. Ella ha precisato di disapprovare tale soluzione, ma di non avere alternative se voleva continuare a lavorare per l’Agenzia.
15. Con messaggio di posta elettronica e con raccomandata del 20 dicembre 2013, dei quali la ricorrente ha accusato ricevuta, rispettivamente, il 20 e il 23 dicembre 2013, il direttore, nella sua qualità di AACC, le ha comunicato la sua decisione di non rinnovare il suo contratto (in prosieguo: la «decisione di non rinnovo»). Egli ha sottolineato di essere dispiaciuto per tale decisione, precisando nel contempo di non aver trovato alcuna soluzione che fosse giuridicamente soddisfacente, alla luce delle disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA e dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE. La decisione di non rinnovo non faceva alcun riferimento al parere dell’unità «Rapporti con le pubbliche amministrazioni, le agenzie e gli uffici amministrativi» che la DG «Risorse umane e sicurezza» della Commissione aveva trasmesso al servizio risorse umane con messaggio di posta elettronica del 27 novembre 2013.
16. Con messaggio di posta elettronica del 22 dicembre 2013, la ricorrente ha ricordato al direttore, elencandole, le varie possibilità che l’Agenzia aveva prospettato una dopo l’altra per rinnovare il suo contratto, asserendo che, dal canto suo, ella desiderava semplicemente continuare a lavorare per l’ACER (in prosieguo: il «messaggio di posta elettronica del 22 dicembre 2013»).
17. Con messaggio di posta elettronica del 23 dicembre 2013, il direttore ha nuovamente espresso il suo rammarico per non aver trovato una soluzione per rinnovare il suo contratto e per il fatto che nessuna delle possibilità prospettate fosse stata giudicata «sufficientemente solida per essere praticabile».
18. Con messaggio di posta elettronica del 30 dicembre 2013, la ricorrente ha chiesto al direttore di sospendere gli effetti della decisione di non rinnovo, facendo valere che ella stava per presentare un reclamo contenente gli argomenti del suo avvocato a sostegno del rinnovo del suo contratto. Ella ha anche sottolineato il carattere inaspettato della decisione di non rinnovo asserendo di ritenere di aver diritto ad un preavviso.
19. Con messaggio di posta elettronica del 31 dicembre 2013, il direttore ha ricordato alla ricorrente che non vi era alcuna possibilità «giuridicamente praticabile» per rinnovare il suo contratto, assicurandole tuttavia che il servizio risorse umane e il servizio giuridico dell’Agenzia avrebbero riesaminato la situazione e che ella sarebbe stata informata di un’eventuale conclusione favorevole.
20. Con messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014, la ricorrente ha fatto presente al direttore che, nel riesaminare la sua situazione, si sarebbero dovuti prendere in considerazione il principio di buona amministrazione, la possibilità riconosciuta alle agenzie dal nuovo Statuto dei funzionari dell’Unione europea, applicabile a partire dal 1° gennaio 2014, di derogare alle disposizioni generali di esecuzione adottate dalla Commissione, il principio della gerarchia delle norme, la chiara formulazione dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA e, infine, il contrasto tra l’articolo 6 delle DGE e l’articolo 85 del RAA (in prosieguo: il «messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014»). Ella ha altresì sottolineato che, malgrado il fatto di aver manifestato il suo interesse per un rinnovo del suo contratto nove mesi prima della scadenza di quest’ultimo, ella aveva beneficiato di soli due giorni lavorativi di preavviso dopo la notifica della decisione di non rinnovo.
21. Lo stesso 3 gennaio 2014, il direttore ha reso noto alla ricorrente che il suo messaggio di posta elettronica di pari data era stato trasmesso al servizio risorse umane e al servizio giuridico dell’Agenzia e che egli l’avrebbe ricontattata non appena avesse ricevuto le loro risposte.
22. Con messaggio di posta elettronica del 13 gennaio 2014, il direttore ha comunicato alla ricorrente di aver proceduto, con l’ausilio del servizio risorse umane e del servizio giuridico dell’Agenzia, al riesame della sua situazione alla luce degli argomenti esposti nel messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014, argomenti aggiuntivi che non gli fornivano però un fondamento giuridico tale da consentirgli di rinnovare il contratto (in prosieguo: la «decisione del 13 gennaio 2014»). Egli ha precisato che l’articolo 85 del RAA e l’articolo 6 delle DGE non erano incompatibili, che le DGE, prima di essere adottate, erano state sottoposte al servizio giuridico della Commissione, il quale non aveva sollevato alcuna obiezione né espresso commenti al riguardo, e che l’applicazione congiunta dell’articolo 85 del RAA e dell’articolo 6 delle DGE non gli lasciava molta scelta nel caso di specie.
Conclusioni delle parti
23. La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la decisione di non rinnovo;
– condannare l’ACER a versarle la somma di EUR 10 000 a titolo di risarcimento del preteso danno morale da lei subito;
– condannare l’ACER alle spese.
24. L’ACER chiede che il Tribunale voglia:
– dichiarare il ricorso irricevibile;
– in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sulla ricevibilità del ricorso
Argomenti delle parti
25. L’ACER ritiene che il ricorso non sia stato proposto entro il termine previsto dall’articolo 91, paragrafo 3, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea, nella sua versione anteriore all’entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo statuto dei funzionari dell’Unione europea e il [RAA] (in prosieguo: lo «Statuto»). Il messaggio di posta elettronica del 22 dicembre 2013, o addirittura il messaggio di posta elettronica della ricorrente del 19 dicembre 2013, dovrebbe essere considerato come un reclamo contro la decisione di non rinnovo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto. Sin dal giorno successivo, il 23 dicembre 2013, l’Agenzia avrebbe risposto con messaggio di posta elettronica a tale reclamo. I successivi messaggi di posta elettronica della ricorrente, quello in data 30 dicembre 2013 e quello del 3 gennaio 2014, costituirebbero solo una ripetizione del reclamo iniziale. Le due decisioni di risposta a questi ultimi sarebbero quindi meramente confermative della decisione contenuta nel messaggio di posta elettronica del 23 dicembre 2013.
26. Poiché il termine di ricorso, secondo l’ACER, ha iniziato a decorrere il 23 dicembre 2013, il ricorso proposto l’11 aprile 2014 sarebbe tardivo.
27. La ricorrente ritiene che il ricorso sia ricevibile. Il suo avvocato, nel corso dell’udienza, ha chiesto di poter presentare un nuovo documento diretto a suffragare la ricevibilità del ricorso.
Giudizio del Tribunale
28. Occorre ricordare che l’esatta qualificazione giuridica degli scritti inviati dalla ricorrente all’AACC preliminarmente alla proposizione del ricorso rientra in via esclusiva nel giudizio del Tribunale (v. in questo senso, sentenza Politi/Fondazione europea per la formazione, C‑154/99 P, EU:C:2000:354, punto 16).
29. Costituisce un reclamo, ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto, la lettera con la quale un funzionario, senza chiedere espressamente la revoca della decisione controversa, manifesta chiaramente la sua volontà di contestare la decisione che gli arreca pregiudizio. A questo proposito, il contenuto dell’atto prevale sulla forma (sentenza Mendes/Commissione, F‑125/11, EU:F:2013:35, punto 34, e giurisprudenza citata).
30. Nella fattispecie, occorre anzitutto rilevare che solo nel messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014 la ricorrente ha manifestato chiaramente la sua volontà di contestare la decisione di non rinnovo, di cui ella ha chiesto il «riesame», facendo valere diversi motivi dettagliati (v. punto 20 della presente sentenza). Il messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014 deve dunque essere qualificato come reclamo ai sensi dell’articolo 90, paragrafo 2, dello Statuto.
31. Si deve poi parimenti constatare che, nel messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014, la ricorrente ha sollevato censure non figuranti in nessun modo nel messaggio di posta elettronica del 19 dicembre 2013 né nel messaggio di posta elettronica del 22 dicembre 2013, in particolare il contrasto tra l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE e l’articolo 85 del RAA e la violazione del principio della gerarchia delle norme. Orbene, solo nella sua decisione del 13 gennaio 2014 il direttore, nella sua qualità di AACC, ha risposto per la prima volta a tali censure. Pertanto, in ogni caso, proprio alla data della notifica di tale decisione adottata in risposta al messaggio di posta elettronica del 3 gennaio 2014 avente valore di reclamo, ossia il 13 gennaio 2014, il termine di ricorso ha iniziato a decorrere (sulla ricevibilità di una serie di reclami in successione, v. sentenze Ghignone e a./Consiglio, T‑44/97, EU:T:2000:258, punto 39; Collotte/Commissione, F‑58/07, EU:F:2008:170, punto 32, e giurisprudenza citata, e D’Agostino/Commissione, F‑93/12, EU:F:2013:155, punto 30, che forma oggetto di impugnazione dinanzi al Tribunale dell’Unione europea, causa T‑670/13 P). Il ricorso proposto l’11 aprile 2014 non è dunque tardivo.
32. Ne consegue che l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’ACER e basata sulla tardività del ricorso non è fondata e dev’essere respinta, senza che occorra pronunciarsi sulla domanda della ricorrente di presentare una nuova offerta di prova.
Sulla domanda diretta all’annullamento della decisione di non rinnovo
33. A sostegno della sua domanda di annullamento, la ricorrente, nel suo ricorso, ha dedotto un motivo principale, fondato sull’illegittimità dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE alla luce dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA, e un motivo, dedotto in subordine, fondato su una giustificazione erronea della decisione di non rinnovo.
34. Tuttavia, nel corso dell’udienza, l’avvocato della ricorrente ha dichiarato di rinunciare al motivo dedotto in subordine.
35. Occorre dunque pronunciarsi sul motivo unico, relativo all’illegittimità dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE alla luce dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA.
Argomenti delle parti
36. La ricorrente sostiene che l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE, sul quale si fonda la decisione di non rinnovo, sarebbe in contrasto con l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA.
37. In primo luogo, secondo la ricorrente, l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE, che permette all’AACC di concedere un secondo rinnovo solo a condizione che i due primi contratti si estendano per un periodo di almeno cinque anni, introdurrebbe un’eccezione alla possibilità di beneficiare di un secondo rinnovo del contratto di agente contrattuale prevista dall’articolo 85, paragrafo 1, del RAA. L’effetto dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE sarebbe quello di restringere l’ambito di applicazione dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA, introducendo, per la concessione di un secondo rinnovo, una condizione non prevista dal RAA, e cioè quella che l’interessato abbia lavorato in seno all’Agenzia per almeno cinque anni.
38. Una siffatta deroga sarebbe illegittima, tenuto conto della gerarchia delle norme e del fatto che le disposizioni dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA sarebbero chiare, esaurienti e precise e non lascerebbero alcun margine discrezionale all’amministrazione per considerare che taluni contratti non possano beneficiare di un secondo rinnovo. L’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE avrebbe l’effetto di permettere all’Agenzia di impedire un rinnovo del contratto a tempo indeterminato proponendo all’agente, in maniera arbitraria, un contratto iniziale e un primo rinnovo aventi una durata complessiva inferiore alla durata richiesta di cinque anni.
39. In secondo luogo, sempre secondo la ricorrente, anche qualora l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE vada interpretato nel senso che introduce un’eccezione non alla possibilità di beneficiare di un secondo rinnovo, ma alla regola secondo la quale il secondo rinnovo può essere concesso solo a tempo indeterminato, occorrerebbe considerarlo in contrasto con l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA.
40. A questo proposito, la ricorrente sostiene, facendo valere la sentenza Scheefer/Parlamento (F‑105/09, EU:F:2011:41, punti 51 e da 53 a 55), che la regola concernente la durata a tempo indeterminato del secondo rinnovo sarebbe stata introdotta al fine di tutelare la stabilità dell’impiego, la quale sarebbe un obiettivo fondamentale della direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato (GU L 175, pag. 43) e dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, concluso il 18 marzo 1999, che vi è annesso. L’articolo 85, paragrafo 1, del RAA dovrebbe pertanto formare oggetto di un’interpretazione che gli garantisca un’ampia portata, dato che il suo obiettivo è quello di impedire all’amministrazione di abusare del suo potere ricorrendo ad una successione di contratti a tempo determinato.
41. Infine, durante l’udienza, l’avvocato della ricorrente ha fatto valere che le DGE sarebbero state adottate senza consultazione del comitato del personale dell’Agenzia e che esse non avrebbero formato oggetto di adeguata pubblicità.
42. Dal canto suo, l’ACER conclude per il rigetto del motivo, sostenendo che l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE non contrasta con l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA e che, pertanto, la decisione di non rinnovo non è viziata da errore di diritto.
43. In primo luogo, l’ACER fa valere che, conformemente alla sentenza Commissione/Macchia (T‑368/12 P, EU:T:2014:266, punto 60), la quale, nella fattispecie, sarebbe pertinente per analogia, l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA non potrebbe essere interpretato nel senso che abbia lo scopo di garantire la continuità dell’impiego degli agenti contrattuali.
44. In secondo luogo, l’ACER fa valere che, secondo la giurisprudenza, un agente contrattuale titolare di un contratto a tempo determinato non ha, in linea di principio, alcun diritto al rinnovo del suo contratto, rinnovo che è solo una mera possibilità, subordinata alla condizione che esso sia conforme all’interesse del servizio. L’amministrazione avrebbe un ampio potere discrezionale in materia di rinnovo di contratti. La durata del rapporto di lavoro tra un’istituzione e un agente contrattuale sarebbe disciplinata dal contratto concluso tra le parti.
45. Di conseguenza, a meno che ciò non conduca ad un’utilizzazione abusiva dei contratti a tempo determinato, il rinnovo dei contratti potrebbe essere soggetto a condizione. L’ACER avrebbe sottoposto tale rinnovo a condizione tramite le DGE, le quali precisano in maniera trasparente i criteri sui quali si basano le decisioni di rinnovo. Le DGE sarebbero «complementari e coerenti» rispetto all’articolo 85, paragrafo 1, del RAA.
46. In terzo luogo, l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE seguirebbe il modello suggerito dalla Commissione nel 2011 al fine, da una parte, di armonizzare la normativa delle agenzie e, dall’altra, di garantire una «simmetria nel trattamento degli agenti contrattuali e degli agenti temporanei» al fine di evitare che gli agenti contrattuali possano ottenere un contratto a tempo indeterminato in un termine più breve rispetto agli agenti temporanei in seno alla stessa agenzia. La Commissione avrebbe del resto «avallato» il regolamento di esecuzione dell’ACER.
47. Inoltre, l’ACER asserisce di non essere stata in grado di osservare pienamente la procedura esposta nella decisione n. 2013/11, dato che il «criterio preliminare fondamentale[,] e cioè quello di poter beneficiare del rinnovo», non era soddisfatto nel caso di specie.
48. Infine, l’ACER ha fatto valere, durante l’udienza, che le censure sollevate dall’avvocato della ricorrente durante detta udienza e fondate sulla mancata consultazione del comitato del personale dell’Agenzia prima dell’adozione delle DGE e sulla mancata pubblicazione delle DGE sarebbero nuove e quindi irricevibili.
Giudizio del Tribunale
49. A sostegno della domanda di annullamento della decisione di non rinnovo, la ricorrente solleva un’eccezione di illegittimità dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE alla luce dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA.
50. Ai sensi dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA, «[i]l contratto di un agente contrattuale di cui all’articolo 3 bis [del RAA] è concluso a tempo determinato per un periodo compreso fra tre mesi e cinque anni. Il contratto può essere rinnovato una sola volta per una durata determinata non superiore a cinque anni. Il contratto iniziale e il primo rinnovo devono avere una durata complessiva minima di sei mesi per il gruppo di funzioni I e di nove mesi per gli altri gruppi di funzioni. I rinnovi successivi devono avere durata indeterminata (…)».
51. Come l’ACER ha fatto giustamente valere, si deve ricordare che, anche se l’articolo 85, paragrafo 1, del RAA prevede la possibilità di un secondo rinnovo, non si tratta di un diritto conferito all’interessato né di una garanzia di una certa continuità di impiego, ma di una possibilità rimessa alla discrezionalità dell’AACC. Infatti, secondo la giurisprudenza, le istituzioni dispongono di un ampio potere discrezionale nell’organizzazione dei loro servizi in funzione dei compiti loro affidati e nell’assegnazione, ai fini di questi ultimi, del personale che si trova a loro disposizione, a condizione tuttavia che detta assegnazione venga effettuata nell’interesse del servizio (v., in questo senso, sentenze Commissione/Petrilli, EU:T:2010:531, punto 34, e giurisprudenza citata, e Commissione/Macchia, EU:T:2014:266, punti 49 e 60).
52. Tuttavia, l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE fa dipendere la possibilità di concedere un secondo rinnovo del contratto a tempo indeterminato dalla condizione, sine qua non, che la durata cumulata del contratto iniziale e del suo primo rinnovo raggiunga un minimo di cinque anni. Se tale condizione non viene soddisfatta, ogni possibilità di rinnovo, su domanda o anche d’ufficio, è obbligatoriamente esclusa.
53. Orbene, quando un’istituzione o un’agenzia è autorizzata ad emanare disposizioni generali di esecuzione dirette ad integrare o ad applicare le disposizioni gerarchicamente superiori e vincolanti dello Statuto o del RAA, l’autorità competente non può né andare contra legem, in particolare adottando disposizioni la cui applicazione sia in contrasto con le finalità delle disposizioni statutarie o le privi di ogni effetto utile, né esimersi dall’osservanza dei principi generali di diritto, come il principio di buona amministrazione, il principio di parità di trattamento e quello della tutela del legittimo affidamento (v., in questo senso, sentenza Commissione/Petrilli, EU:T:2010:531, punto 35, e giurisprudenza citata).
54. Infatti, secondo la giurisprudenza, le disposizioni generali di esecuzione adottate nell’ambito dell’articolo 110, primo comma, dello Statuto possono stabilire criteri idonei a orientare l’amministrazione nell’esercizio del suo potere discrezionale o a precisare la portata delle disposizioni dello Statuto che risultino poco chiare. Per contro, sul piano giuridico, tali disposizioni generali di esecuzione non possono restringere, attraverso la precisazione di un termine statutario chiaro, il campo di applicazione dello Statuto o del RAA né stabilire norme che deroghino alle disposizioni gerarchicamente superiori, come le disposizioni dello Statuto e del RAA o i principi generali di diritto (sentenze Brems/Consiglio, T‑75/89, EU:T:1990:88, punto 29, e giurisprudenza citata, e Ianniello/Commissione, T‑308/04, EU:T:2007:347, punto 38, e giurisprudenza citata).
55. Così, nella sentenza Brems/Consiglio (EU:T:1990:88, punto 30), il Tribunale di primo grado delle Comunità europee ha dichiarato illegittimi gli articoli 3 e 7 della decisione del Consiglio del 15 marzo 1976 recante adozione delle disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 2, paragrafo 4, dell’allegato VII dello Statuto, per il motivo che, sforzandosi di precisare i termini «qualsiasi altra persona», di cui all’articolo 2, paragrafo 4, dell’allegato VII dello Statuto, detti articoli 3 e 7 avevano imposto limiti di età minima e massima applicabili a persone equiparabili ad un figlio a carico e avevano, in questo modo, escluso d’ufficio dall’ambito di applicazione dell’articolo 2, paragrafo 4, dell’allegato VII dello Statuto tutte le persone che si trovavano entro i limiti di età imposti, privando quindi l’autorità che ha il potere di nomina della possibilità di esercitare il proprio potere discrezionale in ciascun caso concreto.
56. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, si deve constatare che l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE restringe la portata dell’articolo 85, paragrafo 1, del RAA, in quanto introduce, per il rinnovo di un contratto di agente contrattuale ai sensi dell’articolo 3 bis del RAA, un’ulteriore condizione non prevista dal RAA e che osta all’esercizio del potere discrezionale conferito all’amministrazione, senza che una siffatta restrizione possa essere obiettivamente giustificata dall’interesse del servizio. Orbene, salvo espressa autorizzazione a tal fine, una decisione interna dell’ACER di portata generale, come le DGE, non può giuridicamente restringere la portata di una norma esplicita prevista dallo Statuto o dal RAA (v., in questo senso, sentenza Commissione/Petrilli, EU:T:2010:531, punti 31 e 36, e giurisprudenza citata).
57. D’altro canto, gli argomenti addotti dall’ACER in ordine agli obiettivi perseguiti con l’adozione delle DGE non possono essere accolti.
58. In primo luogo, né la necessità di armonizzare la prassi delle agenzie e della Commissione in materia di assunzione e di impiego degli agenti contrattuali né l’esigenza di garantire una «simmetria» di trattamento tra gli agenti temporanei e gli agenti contrattuali quanto alla durata del servizio richiesta per poter beneficiare di un contratto a tempo indeterminato, supponendo provate tali esigenze, sono tali da giustificare l’inosservanza del principio della gerarchia delle norme.
59. In secondo luogo, neppure il fatto che le disposizioni dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE siano identiche a quelle dell’articolo 6 della decisione C(2004) 1313 della Commissione, del 7 aprile 2004, che stabilisce le disposizioni generali di esecuzione relative alle procedure che disciplinano l’assunzione e l’impiego degli agenti contrattuali presso la Commissione è tale da giustificare che l’AACC si privi automaticamente del suo potere discrezionale nell’ambito del rinnovo del contratto di un agente contrattuale. Inoltre, si deve osservare che l’articolo 6 della decisione C(2011) 1264 della Commissione, del 2 marzo 2011, relativa alle disposizioni generali di esecuzione dell’articolo 79, paragrafo 2, del RAA, che disciplina le condizioni di impiego degli agenti contrattuali assunti dalla Commissione in forza degli articoli 3 bis e 3 ter del RAA, e che è stata adottata prima delle DGE, non prevede più alcuna condizione di durata minima del contratto iniziale e del suo primo rinnovo per ottenere un secondo rinnovo.
60. Infine, nel controricorso, l’ACER sostiene ancora che «l’Agenzia ha ipotizzato la possibilità, al suo interno, di ricorrere ad una forma di trattamento eccezionale», ma che, nella fattispecie, «[le] valutazioni [della ricorrente] per gli anni 2011 e 2012 non hanno fornito sufficienti elementi di prova di prestazioni eccezionali che consentano di giustificare una qualunque deroga al regolamento applicabile».
61. Orbene, un siffatto argomento non è tale da rispondere all’eccezione di illegittimità sollevata, in quanto l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE non prevede alcuna eccezione alla condizione di una durata complessiva di cinque anni del contratto iniziale e del suo primo rinnovo.
62. In ogni caso, risulta dai documenti agli atti ed in particolare dalla decisione di non rinnovo che l’ACER ha negato il rinnovo del contratto della ricorrente per il solo motivo che, nella fattispecie, la condizione imposta dall’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE di aver beneficiato di un contratto iniziale e di un primo rinnovo della durata complessiva di almeno cinque anni non era soddisfatta.
63. Orbene, secondo una giurisprudenza costante, anche se, nel sistema dei rimedi giuridici previsto dagli articoli 90 e 91 dello Statuto, l’amministrazione può essere indotta a modificare, quando respinge espressamente il reclamo, la motivazione sul fondamento della quale aveva adottato l’atto impugnato, una siffatta modifica non può avvenire dopo la proposizione dinanzi al Tribunale del ricorso diretto contro l’atto contestato. Inoltre, l’amministrazione non è autorizzata, in corso di causa, a sostituire una motivazione del tutto nuova ad una motivazione iniziale erronea (sentenza Allen/Commissione, F‑23/10, EU:F:2011:162, punto 98).
64. La giustificazione della decisione di non rinnovo fondata sulle prestazioni della ricorrente, fornita per la prima volta in corso di causa, non può pertanto essere presa in considerazione dal Tribunale nell’ambito del suo sindacato della legittimità della decisione di non rinnovo.
65. Ad abundantiam, il Tribunale osserva che tale giustificazione è manifestamente in contrasto con i documenti agli atti, dai quali risulta che l’Agenzia ha ripetutamente manifestato il suo desiderio di mantenere il rapporto di impiego che la vincolava alla ricorrente.
66. Tenuto conto di tutto quanto precede e alla luce, in particolare, della giurisprudenza citata ai punti da 53 a 56 della presente sentenza, si deve accogliere l’eccezione di illegittimità dell’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE e annullare la decisione di non rinnovo, senza che occorra pronunciarsi sulle due nuove censure presentate all’udienza dall’avvocato della ricorrente.
Sulla domanda di risarcimento
Argomenti delle parti
67. La ricorrente ritiene di aver subito un danno morale rilevante, non riparabile con l’annullamento della decisione di non rinnovo, a seguito del ritardo dell’ACER nell’adottare e nel notificare la decisione di non rinnovo, in violazione dell’articolo 2 della decisione n. 2013/11 che prevede a tal fine un termine di tre mesi prima della scadenza del contratto in corso.
68. La ricorrente fa valere che la decisione di non rinnovo le è stata notificata solo il 20 dicembre 2013, ossia qualche giorno prima della scadenza del suo contratto avvenuta il 31 dicembre 2013, mentre, a partire dal mese di ottobre, ella era stata costantemente rassicurata sul fatto che sarebbe stata trovata una soluzione e che il suo contratto sarebbe stato rinnovato. L’incertezza e la pressione psicologica derivanti da tale ritardo sarebbero divenute tali che la ricorrente sarebbe stata disposta ad accettare l’offerta del 19 dicembre 2013, che ella sapeva peraltro illegittima e contraria ai suoi interessi a lungo termine. Il ritardo intervenuto nel rinnovo del suo contratto avrebbe dunque moltiplicato gli effetti negativi della decisione di non rinnovo. A seguito della notifica di tale decisione, la ricorrente avrebbe del resto avuto una reazione di stress acuto, diagnosticata il 23 dicembre 2013.
69. La ricorrente chiede al Tribunale di fissare ex aequo et bono l’ammontare del risarcimento del danno morale da lei subito. Secondo la ricorrente, una somma di EUR 10 000 sarebbe adeguata.
70. L’ACER ammette che la decisione n. 2013/11 non è stata rispettata nel caso di specie, ma conclude per il rigetto della domanda di risarcimento. In primo luogo, la ricorrente non fornirebbe alcun elemento di prova a sostegno dell’affermazione relativa al suo stato di salute e, in ogni caso, il nesso di causalità tra il ritardo nell’adozione della decisione di non rinnovo e il deterioramento dello stato di salute della ricorrente non sarebbe provato.
71. In secondo luogo, l’ACER fa valere che il rinnovo del contratto non avviene di pieno diritto e che la ricorrente sapeva, a partire dalla conclusione della prima clausola addizionale nel 2011, che il suo contratto non avrebbe potuto essere rinnovato una seconda volta non essendo soddisfatta la condizione imposta dall’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE. L’Agenzia avrebbe attirato la sua attenzione sulle difficoltà giuridiche connesse al rinnovo del suo contratto.
72. In terzo luogo, cercando, nel corso del periodo dall’ottobre al dicembre 2013, una soluzione giuridicamente accettabile per conservare l’impiego della ricorrente, l’ACER avrebbe rispettato il suo dovere di diligenza, dando prova di attenzione e di comprensione nei suoi confronti.
73. In subordine, l’ACER considera che il risarcimento dovrebbe essere ridotto tenuto conto del fatto che la ricorrente è stata disoccupata solo tre mesi prima di entrare in servizio presso il Consiglio dell’Unione europea in una posizione almeno equivalente a quella che ella aveva in seno all’ACER. Inoltre, avendo ricevuto svariate offerte da altre istituzioni europee nel corso dei suoi ultimi mesi di attività in seno all’Agenzia, la ricorrente avrebbe avuto la possibilità di ridurre, se non di eliminare, le conseguenze negative della cessazione del suo rapporto contrattuale con l’ACER.
Giudizio del Tribunale
74. Ai sensi dell’articolo 2, terzo comma, della decisione n. 2013/11, nel caso di un agente che abbia prestato servizio in forza di un contratto a tempo determinato per un periodo superiore ad un anno e non eccedente i tre anni, la decisione di rinnovare o meno il contratto dev’essere presa e notificata al più tardi tre mesi prima della cessazione di detto contratto.
75. Orbene, è pacifico, nella fattispecie, che la decisione di non rinnovo è stata notificata alla ricorrente il 20 dicembre 2013, ossia solo undici giorni prima della scadenza del suo contratto, prevista il 31 dicembre 2013, e quindi in flagrante violazione dell’articolo 2, terzo comma, della decisione n. 2013/11.
76. Inoltre, se è vero che la decisione n. 2013/11 è stata adottata il 28 maggio 2013, non è meno vero che l’articolo 6, paragrafo 2, delle DGE, sul quale l’AACC si è fondata per giustificare la decisione di non rinnovo, era in vigore dal 1° giugno 2011. L’ACER, che la ricorrente aveva interpellato più di nove mesi prima della scadenza del suo contratto, disponeva pertanto del tempo necessario per cercare una soluzione per prorogare il contratto della ricorrente, senza essere costretta a superare il termine impartito per prendere la sua decisione.
77. Si deve dunque constatare che l’ACER ha commesso un illecito idoneo a far sorgere il diritto ad un risarcimento.
78. Inoltre, contrariamente a quanto sostiene l’ACER, la ricorrente ha sufficientemente dimostrato, sul piano giuridico, l’esistenza di un danno morale attinente all’incertezza che ha caratterizzato la sua vita lavorativa durante gli ultimi mesi di esecuzione del suo contratto, a seguito della mancanza di una decisione sulla prosecuzione del suo rapporto di lavoro con l’ACER, nonché l’esistenza di un nesso di causalità tra il ritardo nell’adozione della decisione di non rinnovo e il detto danno morale.
79. D’altro canto, le ricerche di impiego avviate dalla ricorrente e il fatto che ella abbia ricevuto e declinato diverse offerte di impiego nel corso dei suoi ultimi mesi di attività in seno all’Agenzia tendono a suffragare il fatto che le sue prestazioni professionali erano di buon livello e, tutt’al più, a illustrare così ulteriormente la situazione di incertezza nella quale l’ACER l’ha collocata.
80. Infine, la ricorrente ha dimostrato che l’annullamento della decisione di non rinnovo non era sufficiente a risarcire il danno morale subito, tenuto conto in particolare del mancato rispetto, da parte dell’ACER, dell’articolo 2, terzo comma, della decisione n. 2013/11.
81. Pertanto, fatti salvi i provvedimenti che l’ACER sarà tenuta a prendere a seguito dell’annullamento della decisione di non rinnovo, si deve accogliere la domanda di risarcimento e condannare l’ACER a versare alla ricorrente un indennizzo per la somma, valutata ex aequo et bono, di EUR 7 000.
Sulle spese
82. Ai sensi dell’articolo 101 del regolamento di procedura, fatte salve le altre disposizioni del capo VIII del titolo secondo di tale regolamento, la parte soccombente sopporta le proprie spese ed è condannata alle spese sostenute dalla controparte se ne è stata fatta domanda. In forza dell’articolo 102, paragrafo 1, dello stesso regolamento, per ragioni di equità, il Tribunale può decidere che una parte soccombente sopporti le proprie spese, ma sia condannata solo parzialmente alle spese sostenute dalla controparte, o addirittura che non debba essere condannata a tale titolo.
83. Risulta dalla motivazione formulata nella presente sentenza che l’ACER è soccombente. Inoltre, la ricorrente, nelle sue conclusioni, ha espressamente chiesto che l’ACER fosse condannata alle spese. Atteso che le circostanze del caso di specie non giustificano l’applicazione delle disposizioni di cui all’articolo 102, paragrafo 1, del regolamento di procedura, l’ACER dovrà sopportare le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute dalla ricorrente.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE DELLA FUNZIONE PUBBLICA (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione del 20 dicembre 2013 con la quale il direttore dell’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia ha negato il rinnovo del contratto di DP è annullata.
2) L’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia è condannata a versare a DP la somma di EUR 7 000.
3) L’Agenzia per la cooperazione fra i regolatori dell’energia sopporterà le proprie spese ed è condannata a sopportare le spese sostenute da DP.