62004CC0251_NL
Conclusie van de advocaat generaal
Conclusie van de advocaat generaal
1. In deze zaak verzoekt de Commissie het Hof, krachtens artikel 226 EG vast te stellen dat de Helleense Republiek, door enkel vaartuigen die de Griekse vlag voeren toe te staan sleepdiensten te verrichten op open zee binnen de Griekse territoriale wateren(2), de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 1 van verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad van 7 december 1992 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer).(3)
Toepasselijk gemeenschapsrecht
2. In titel III van het derde deel van het EG-Verdrag („Het vrije verkeer van personen, diensten en kapitaal”) hebben de artikelen 49 tot en met 55 betrekking op diensten.
3. Artikel 49, eerste alinea, EG bepaalt:
„In het kader van de volgende bepalingen zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lidstaten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.”
4. In artikel 51, lid 1, EG wordt bepaald dat het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer.
5. Artikel 54 EG bepaalt:
„Zolang de beperkingen op het vrij verrichten van diensten niet zijn opgeheven, passen de lidstaten deze zonder onderscheid naar nationaliteit of naar verblijfplaats toe op al degenen die diensten verrichten als bedoeld in de eerste alinea van artikel 49.”
6. Artikel 80, lid 2, EG, dat is opgenomen in titel V van het derde deel van het Verdrag („Vervoer”), bepaalt dat de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen kan besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart en de luchtvaart zullen kunnen worden genomen.
7. Op basis van deze bepaling, destijds artikel 84, lid 2, EEG-Verdrag, heeft de Commissie de Raad aanvankelijk één ontwerpverordening voorgesteld tot toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de Gemeenschap.(4) Behoudens bepaalde beperkingen, moest deze toepassing vinden op zeevervoerdiensten binnen lidstaten, tussen lidstaten en tussen lidstaten en derde landen. Deze ontwerpverordening is evenwel niet vastgesteld.
8. Nadien heeft de Raad op diezelfde basis twee samenhangende verordeningen vastgesteld. Verordening nr. 4055/86 paste het beginsel van het vrij verrichten van diensten toe op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen.(5) Verordening nr. 3577/92 paste dat beginsel toe op het zeevervoer binnen lidstaten (cabotage in het zeevervoer).
9. De overwegingen van de considerans van verordening nr. 3577/92 luiden, voor zover van belang:
„[...]
[2] Overwegende dat het vrij verrichten van diensten op het gebied van het zeevervoer overeenkomstig artikel 61 van het Verdrag door de bepalingen in de titel betreffende het vervoer moet worden geregeld;
[3]	Overwegende dat de opheffing van de beperkingen op het verrichten van zeevervoerdiensten binnen de lidstaten noodzakelijk is voor de totstandbrenging van de interne markt; dat de interne markt een gebied omvat waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is verzekerd;
[...]
[8]	Overwegende dat de tenuitvoerlegging van deze vrijheid geleidelijk dient te verlopen en niet noodzakelijkerwijs voor alle betrokken diensten op uniforme wijze tot stand dient te komen, rekening houdend met de aard van bepaalde specifieke diensten en de mate van inspanning die bepaalde economieën in de Gemeenschap die verschillen in ontwikkeling vertonen zich zullen moeten getroosten;
[...]
[11] Overwegende dat, gezien de noodzaak om te zorgen voor een goede werking van de interne markt en mogelijke aanpassingen in het licht van de ervaring, de Commissie verslagen dient uit te brengen over de tenuitvoerlegging van deze verordening, zo nodig vergezeld van nadere voorstellen”.
10. Artikel 1, lid 1, van verordening nr. 3577/92 bepaalt:
„Met ingang van 1 januari 1993 wordt het vrij verrichten van zeevervoerdiensten binnen een lidstaat (cabotage in het zeevervoer) ingevoerd voor reders uit de Gemeenschap die met in een lidstaat geregistreerde schepen varen welke de vlag van een lidstaat voeren, mits die schepen voldoen aan alle eisen voor toelating tot cabotage van die lidstaat, met inbegrip van bij EUROS geregistreerde schepen, zodra dit register door de Raad is goedgekeurd.”(6)
11. In de zin van verordening nr. 3577/92, wordt volgens artikel 2, punt 1, ervan
„[...] onder ‚zeevervoerdiensten binnen een lidstaat (cabotage in het zeevervoer)’ verstaan: diensten die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht en met name het volgende omvatten:
a) cabotage met het vasteland: het vervoer over zee van passagiers of goederen tussen havens op het vasteland of het hoofdgrondgebied van een lidstaat, waarbij geen eilanden worden aangedaan;
b) ‚off-shore’-bevoorradingsdiensten: het vervoer over zee van passagiers of goederen tussen een haven in een lidstaat en installaties of bouwwerken op het continentale plat van die lidstaat;
c) cabotage met eilanden: het vervoer over zee van passagiers of goederen tussen:
– havens op het vasteland en op een of meer eilanden van een lidstaat;
– havens op eilanden van een lidstaat;
Ceuta en Melilla worden op dezelfde wijze behandeld als havens op eilanden.”
Toepasselijk nationaal recht
12. Artikel 11, lid 1, sub b, van het Griekse wetboek van publiek zeerecht staat enkel vaartuigen die de Griekse vlag voeren toe op zee in de territoriale wateren sleep‑ en hulpdiensten te verrichten.
13. Krachtens artikel 188, lid 2, van het wetboek dienen de voorwaarden voor het verstrekken van een sleepvergunning, het sleepreglement, de gevallen van verplicht slepen, de sleeprechten in havens en ankerwateren „en alle overige noodzakelijke bijzonderheden” te worden vastgelegd in een door de havenautoriteit opgesteld havenreglement.
14. Artikel 188, lid 3, van het wetboek bepaalt:
„De omvang van het sleeprecht, het incidenteel of in noodgevallen verrichten van sleepdiensten door andere vaartuigen, overeenkomstige rechten van sleepboten en andere vaartuigen die de vlag voeren van een andere staat dan de Helleense Republiek, alsmede alle overige daarmee samenhangende bijzonderheden, worden geregeld bij presidentieel decreet.”
15. Artikel 1, lid 1, van presidentieel decreet nr. 45/83 inzake het slepen van vaartuigen, bepaalt in hoofdzaak dat het verrichten van professionele sleepdiensten tussen twee plaatsen binnen de Griekse territoriale wateren, alsmede het verrichten van alle diensten die direct samenhangen met een dergelijke verrichting, zijn voorbehouden aan vaartuigen die de Griekse vlag voeren. Dergelijke vaartuigen moeten conform de geldende wetgeving zijn ingedeeld als sleepboten en een vergunning hebben van de bevoegde havenautoriteit.
16. Artikel 4, lid 2, van een algemeen havenreglement, vastgesteld door de bevoegde autoriteit die bevoegdheden uitoefent conform de bij artikel 188, lid 2, van het wetboek verleende bevoegdheid, bepaalt dat de reder van een vaartuig die een havensleepvergunning aanvraagt, aan de havenautoriteit documenten dient over te leggen, waaronder een bewijs van nationaliteit.(7)
Procesverloop
17. Op 18 januari 2001 heeft de Commissie de Helleense Republiek overeenkomstig artikel 226, eerste alinea, EG een aanmaningsbrief gezonden, waarin zij uiteenzette dat naar haar oordeel de artikelen 11, lid 1, sub b, en 188, leden 2 en 3, van het wetboek van publiek zeerecht en artikel 1, lid 1, van presidentieel decreet nr. 45/83 in strijd waren met artikel 1 van verordening nr. 3577/92.
18. De Helleense Republiek heeft bij brief van 27 maart 2001 geantwoord dat verordening nr. 3577/92 niet van toepassing is op sleepdiensten. Artikel 2, punt 1, van de verordening definieert sleepdiensten en maritieme hulpverlening niet als zeevervoerdiensten, zodat sleepdiensten niet binnen de werkingssfeer van de verordening vallen. De Helleense Republiek heeft hieraan toegevoegd dat de Raad, in een recent voorstel voor een richtlijn(8) inzake toegang tot de markt voor havendiensten, had verwezen naar een Groenboek van de Commissie van december 1997 inzake Havens en Maritieme Infrastructuur(9), waarin de Commissie voor het eerst haar voornemen kenbaar had gemaakt de havendiensten te reguleren. Het was derhalve tegenstrijdig van de zijde van de Commissie om voor te stellen het verrichten van dergelijke diensten te reguleren en tegelijkertijd te onderzoeken of de Griekse wetgeving verenigbaar was met het gemeenschapsrecht op dat gebied. Ten slotte heeft de Commissie volgens de Helleense Republiek ook erkend dat in meerdere andere lidstaten situaties bestaan die identiek zijn aan de situatie die voortvloeit uit de gewraakte Griekse wetgeving.
19. Op 22 juli 2002 zond de Commissie de Helleense Republiek overeenkomstig artikel 226 EG een met redenen omkleed advies. Zij bleef bij het in haar aanmaningsbrief verdedigde standpunt, maar voegde hieraan toe dat ook artikel 4, lid 2, van het algemeen havenreglement in strijd was met artikel 1 van verordening nr. 3577/92.
20. De Helleense Republiek heeft het met redenen omkleed advies beantwoord bij brief van 13 november 2002, waarin zij haar standpunt handhaafde dat sleepdiensten geen zeevervoerdiensten in de zin van verordening nr. 3577/92 vormden.
21. Daarop heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld. Zij concludeert (blijkens de verduidelijking ter terechtzitting) dat het het Hof behage:
– vast te stellen dat de Helleense Republiek, door enkel vaartuigen die de Griekse vlag voeren toe te staan sleepdiensten te verrichten op open zee binnen de Griekse territoriale wateren, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens artikel 1 van verordening nr. 3577/92 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer);
– De Helleense Republiek te verwijzen in de kosten.
22. De Helleense Republiek concludeert dat het het Hof behage, het beroep ongegrond te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
Beoordeling
23. Volgens vaste rechtspraak wordt het voorwerp van een geschil uit hoofde van artikel 226 EG afgebakend door de precontentieuze procedure.(10) Het beroep moet de grieven coherent en nauwkeurig uiteenzetten, zodat het Hof de omvang van de verweten schending van het gemeenschapsrecht precies kan begrijpen, hetgeen noodzakelijk is opdat het Hof het bestaan van de vermeende niet-nakoming kan beoordelen.(11) De conclusies moeten op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet.(12)
24. Opgemerkt zij, dat de Commissie haar verzoekschrift uitsluitend heeft gebaseerd op verordening nr. 3577/92. Zij heeft het Hof niet
verzocht om subsidiair vast te stellen dat de Griekse wetgeving waartegen zij bezwaar maakt, die duidelijk onderscheid maakt tussen vaartuigen op basis van nationaliteit, diensten regelt die, welbeschouwd, geen
zee vervoer diensten zijn, en derhalve in strijd is met de algemene verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten (inzonderheid artikel 49, lid 1, of artikel 54 EG) en/of andere bepalingen van gemeenschapsrecht (zoals artikel 12 EG), gelezen in samenhang met deze bepalingen. De enige in de precontentieuze procedure en in het verzoekschrift voor het Hof opgeworpen vraag is of de gewraakte nationale wetgeving artikel 1 van verordening nr. 3577/92 schendt. Het Hof dient zijn beoordeling derhalve te beperken tot die vraag. Ik zal hierna dan ook bewust niet ingaan op de vraag of sleepdiensten verricht op open zee, indien zij niet
vallen onder verordening nr. 3577/92, desalniettemin binnen de werkingssfeer van andere bepalingen van gemeenschapsrecht vallen.
25. Het is voorts vaste rechtspraak, dat artikel 1 van verordening nr. 3577/92 het beginsel van het vrij verrichten van cabotagediensten in het zeevervoer binnen de Gemeenschap vastlegt.(13) Uiteraard moeten de betrokken diensten wel binnen de werkingssfeer van de richtlijn vallen. Voor de sector cabotage in het zeevervoer zijn aldus de toepassingsvoorwaarden van dit beginsel zoals neergelegd in de artikelen 49 EG en 51 EG gedefinieerd.(14) Evenzo heeft het Hof de uit artikel 49 EG voortvloeiende regels reeds toegepast zowel in de context van verordening nr. 4055/86(15) als in die van verordening nr. 3577/92.(16)
26. Het lijkt mij evident – en de Helleense Republiek beweert inderdaad niet echt het tegendeel – dat als
sleepdiensten op open zee onder verordening nr. 3577/92 vallen, het Hof op grond van deze rechtspraak het beroep gegrond dient te verklaren.
27. De enige vraag waarvan de uitkomst van het onderhavige beroep afhangt is derhalve, of sleepdiensten op open zee vallen binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92, zoals omschreven in artikel 2, punt 1, ervan.
De verhouding tussen het algemene beginsel van het vrij verrichten van diensten en de „diensten op het gebied van het vervoer”
28. Het verrichten van diensten in het algemeen is reeds bij artikel 49 EG geliberaliseerd. Het Verdrag maakt een uitzondering voor „diensten op het gebied van het vervoer” door – in artikel 51, lid 1, EG – te bepalen dat het vrije verkeer van dergelijke diensten „wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer”. Aangezien deze categorie van diensten een uitzondering vormt op de algemene regel, moet zij, overeenkomstig de gebruikelijke uitleggingsregels, eng worden uitgelegd. Dit impliceert dat alleen die diensten die per definitie tot „vervoer” behoren, binnen de uitzondering vallen. Indien dit het geval is, moeten specifieke bepalingen overeenkomstig het huidige artikel 80, lid 2, EG worden vastgesteld, zodat (bijvoorbeeld) de „algemene” regels inzake het vrij verrichten van diensten erop kunnen worden toegepast.
29. Naar mijn mening zijn er plausibele redenen om te stellen dat diensten die samenhangen met vervoer, hetzij als incidentele, hetzij als ondersteunende (maar daarvan scheidbare) diensten, geen specifieke bepalingen behoeven om ze binnen de werkingssfeer van de normale regels inzake het vrij verrichten van diensten te brengen, aangezien zij reeds door deze regels worden gedekt. Dit argument lijkt vooral te overtuigen met betrekking tot diensten die slechts oppervlakkig met vervoer zijn verbonden. Andere diensten kunnen wellicht zo nauw met de „essentie” van vervoer samenhangen dat ook zij enkel moeten (en kunnen) worden geliberaliseerd door middel van een op basis van artikel 80, lid 2, EG vastgestelde verordening.
30. In ieder geval lijkt het mij van essentieel belang voor de rechtszekerheid, de correcte vervulling van de op de lidstaten rustende verplichtingen en de transparantie (zodat gemeenschapsburgers zich rechtstreeks van de omvang van hun uit het gemeenschapsrecht voortvloeiende rechten kunnen verzekeren), dat in wetgeving die uitdrukkelijk tot strekking heeft het beginsel van het vrij verrichten van diensten toe te passen
op het gebied van het vervoer, de definities voor het vaststellen van de betrokken categorieën van diensten duidelijk en ondubbelzinnig zijn.
31. Het bestaan van sleepdiensten is geen geheim. Het is derhalve betreurenswaardig dat verordening nr. 3577/92 (op de een of andere manier) helemaal niets zegt over het onderwerp sleepdiensten.
Uitlegging van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92
32. Artikel 2, punt 1, begint met de vaststelling dat onder de term „zeevervoerdiensten binnen een lidstaat (cabotage in het zeevervoer)” wordt verstaan: „diensten die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht”. Vaststaat dat de betrokken sleepdiensten aan deze voorwaarde voldoen. Vervolgens stelt artikel 2, punt 1, vast dat cabotage in het zeevervoer „met name [...] [omvat]” drie categorieën van activiteiten: cabotage met het vasteland, „off-shore”-bevoorradingsdiensten en cabotage met eilanden.(17)
33. De Helleense Republiek betoogt dat dit een limitatieve opsomming is van de zeevervoerdiensten die binnen de werkingssfeer van dit artikel vallen. Onder de in de Griekse versie gebruikte term (ειδικότερα) moet worden verstaan „meer in het bijzonder”, en niet „met name”. Indien artikel 2, punt 1, zou zijn bedoeld als een illustratieve in plaats van een uitputtende opsomming, zou eerder het woord „bijvoorbeeld” zijn gebruikt. Derhalve heeft artikel 2, punt 1, enkel betrekking op het vervoer op zee van goederen of passagiers. Sleepdiensten kunnen niet worden ingedeeld onder de personen‑ of goederenvervoerdiensten. Veeleer gaat het om ondersteunende diensten die tot doel hebben te voorkomen dat het gesleepte vaartuig („het sleepobject”) schade oploopt. Slepen bestaat in het verplaatsen van het sleepobject, niet van passagiers of goederen. Het sleepobject is zelf ook geen goed, maar een vervoermiddel dat hulp nodig heeft.
34. Volgens de Commissie tonen de woorden „met name” aan, dat artikel 2, punt 1, illustratief is en dat de daarin gegeven definitie van zeevervoerdiensten ruim moet worden uitgelegd. Derhalve dient dit artikel aldus te worden opgevat dat het mede sleepdiensten omvat, aangezien deze diensten daadwerkelijk zeevervoerdiensten zijn die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht.
35. Ik ben het in zoverre met de Commissie eens: mijns inziens toont de term „met name” aan dat de drie begrippen „cabotage met het vasteland”, „‚off-shore’-bevoorradingsdiensten” en „cabotage met eilanden”, zoals gedefinieerd, in beginsel geen uitputtende lijst beogen te vormen van de diensten die moeten worden aangemerkt als „zeevervoerdiensten” in de zin van verordening nr. 3577/92. Andere taalversies van artikel 2, punt 1, die ik heb onderzocht, bevatten formuleringen die overeenstemmen met de term „met name”(18), hetgeen mijns inziens erop duidt dat de wetgever veeleer wilde aangeven op wat voor verschillende soorten zeevervoerdiensten verordening nr. 3577/92 van toepassing is, dan dat hij deze uitputtend heeft willen definiëren.
36. Naar mijn mening kan het Hof het onderhavige beroep op twee manieren benaderen. Het kan de wezenlijke kenmerken vaststellen van dat wat duidelijk valt
onder de in artikel 2, punt 1, neergelegde definitie en zich vervolgens afvragen of sleepdiensten, naar hun aard, redelijkerwijs met dergelijke diensten kunnen worden gelijkgesteld, zodat zij (ook al vallen zij niet uitdrukkelijk onder de definities van cabotage met het vasteland, „off-shore”-bevoorradingsdiensten en cabotage met eilanden) vanwege de term „met name” bij deze definitie moeten worden ondergebracht. Als tweede mogelijkheid kan het Hof de lacune in de tekst opvullen – waar de Commissie impliciet op aandringt – en oordelen dat sleepdiensten „vanzelfsprekend” een zo essentieel onderdeel vormen van het zeevervoer, dat de gemeenschapswetgever wel de bedoeling „moet” hebben gehad ze bij de in artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 neergelegde definitie onder te brengen, ook al bezitten zij niet
de wezenlijke kenmerken van de sub a, b en c, uitdrukkelijk genoemde activiteiten.
37. De drie in artikel 2, punt 1, uitdrukkelijk genoemde vormen van cabotage geven de voornaamste activiteiten aan die volgens de gemeenschapswetgever moeten worden ingedeeld onder „zeevervoerdiensten”. Behalve dat zij diensten zijn die gewoonlijk tegen vergoeding worden verricht, hebben cabotage met het vasteland, „off-shore”-bevoorradingsdiensten en cabotage met eilanden met elkaar gemeen dat zij bestaan in (i) „het vervoer over zee van passagiers of goederen” (ii) tussen twee plaatsen binnen dezelfde lidstaat – of deze zich nu bevinden op het vasteland, op een eiland of op een off-shore-installatie of voorziening die is gesitueerd op het continentaal plateau van de lidstaat.
38. Dat wekt geen verbazing. Mijns inziens dekt de term „zeevervoer” van nature vervoer van passagiers en/of goederen van een plaats van vertrek naar een plaats van aankomst. Vóór deze betekenis van het begrip zeevervoer spreekt ook de aard van de zeevervoerdiensten die uitdrukkelijk worden genoemd in verordening nr. 4055/86(19) en in de eerdere (niet vastgestelde) ontwerpverordening houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer.(20)
39. Andere situaties die aan deze criteria voldoen (bijvoorbeeld het vervoer over zee van passagiers of goederen tussen twee plaatsen binnen dezelfde lidstaat), kunnen naar mijn mening met een beroep op het begrip „met name” bij de definitie van artikel 2, punt 1, van de verordening worden ondergebracht. De natuurlijke materiële reikwijdte van de definitie, zoals die in de tekst is neergelegd, strekt zich evenwel niet verder uit.
40. In repliek beroept de Commissie zich op haar eigen mededeling inzake de interpretatie van verordening nr. 3577/92(21), ten bewijze dat sleepdiensten op open zee reeds binnen de werkingssfeer van deze verordening vallen. De mededeling zelf bevat evenwel geen argumenten op grond waarvan artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 op die wijze moet worden opgevat. Zij stelt alleen dat de tekst zo moet worden opgevat. Dit brengt ons niet veel verder.
41. Men zou kunnen denken dat de door mij gevolgde, restrictievere benadering indruist tegen de benadering die het Hof heeft gevolgd in de vier zaken waarin het tot nu toe verordening nr. 3577/92 heeft onderzocht: Analir, Commissie/Griekenland, Commissie/Spanje(22) en Agip Petroli.(23) Mij lijkt er evenwel een fundamenteel verschil te bestaan.
42. In al deze zaken vielen de betrokken diensten zonder enige twijfel onder de definitie van „cabotage in het zeevervoer” van artikel 2, punt 1, zodat de verordening derhalve in beginsel op deze diensten van toepassing was. De aan het Hof gestelde vragen hadden betrekking op de exacte werkingssfeer van de verordening. Mag het verrichten van cabotage met eilanden afhankelijk worden gesteld van de afgifte van een voorafgaande administratieve vergunning en zo ja, onder welke omstandigheden (Analir)? Kon de Helleense Republiek de Peloponnesos als een „eiland” behandelen en nationale regels inzake bemanning toepassen op cruiseschepen van meer dan 650 bruto ton uit de Gemeenschap die cabotage met eilanden verrichten (Commissie/Griekenland)? Was het juist, de Ría de Vigo aan te merken als „zee”, en Vigo, Cangas, Moaña en de Cíes-eilanden als „havens” in de zin van verordening nr. 3577/92, zodat de binnen deze ría krachtens een overheidsconcessie verrichte zeevervoerdiensten onder de verordening vielen (Commissie/Spanje)? Kon een lidstaat, om misbruik te voorkomen, vereisen dat, om in aanmerking te komen voor de regeling van artikel 3, lid 3, van verordening nr. 3577/92 (regels van de vlagstaat inzake bemanning), een internationale reis die plaatsvindt vóór of na een cabotage met eilanden in zijn wateren geen reis in ballast is (Agip Petroli)?
43. In de onderhavige zaak gaat het daarentegen om de vraag of de betrokken diensten überhaupt binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92 vallen. Mijns inziens verschilt een dergelijke vraag naar zijn aard zowel van de vragen die betrekking hebben op de uitlegging van bepaalde (ongedefinieerde) termen, als van de vragen inzake de mate waarin de lidstaten bevoegd blijven om aangelegenheden die onder de verordening vallen te regelen (bijvoorbeeld om misbruik te voorkomen of om gerechtvaardigde veiligheidsdoeleinden na te streven).
44. Ik zal derhalve nagaan of sleepdiensten al dan niet voldoen aan de dubbele voorwaarde dat het daarbij moet gaan om (i) „vervoer over zee van passagiers of goederen” (ii) tussen twee punten in dezelfde lidstaat.
Aard van sleepdiensten
45. Bij het slepen gaat het over het algemeen niet om vervoer over zee van passagiers of goederen. Veeleer gaat het om hulp bij het verplaatsen van een vaartuig, boorinstallatie, platform of boei.(24) Over het algemeen is het doel dat wordt gediend met sleepdiensten een ander dan dat wat wordt gediend met de vormen van cabotage die uitdrukkelijk worden opgesomd en gedefinieerd in artikel 2, punt 1.
46. Het volgende voorbeeld kan een en ander nader verduidelijken. Stel, een olietanker met motorpech ligt vijf zeemijl ten zuidwesten van de Lizard(25), bij een zuidenwind kracht vier, een zuidwestelijke deining en een naar het Kanaal afgaand tij. De kapitein van de tanker zal ongetwijfeld per radio dringend verzoeken om sleepdiensten van minstens één zeewaardige sleepboot, ter voorkoming van levensgevaar voor de bemanningsleden, verlies van de lading, beschadiging van de kiel en de daardoor te verwachten milieuschade. Dit slepen zou zeker noodzakelijk zijn om het schip in staat te stellen zijn reis veilig te voltooien en zijn lading olie te vervoeren naar de plaats van bestemming. Het zou evenwel normaal gesproken niet worden aangemerkt als „vervoer” van de olie of de tanker. Een sleepboot die een andere boot behulpzaam is bij het manoeuvreren, of die het eigen voortstuwingsmechanisme van dit schip in geval van storing of uitval aanvult of vervangt, is bezig met het helpen van het vaartuig waarmee de passagiers of goederen worden vervoerd. De sleepboot is echter zelf niet het vervoerende vaartuig.
47. Het is mogelijk dat sommige situaties – bijvoorbeeld die waarin een zeewaardige sleepboot een boorinstallatie, platform of boei verplaatst naar een specifieke bestemming – overeenkomsten vertonen met het gewone vervoer van goederen.(26) In haar verzoekschrift en de door haar gevorderde vaststelling doet de Commissie evenwel geen poging om onderscheid aan te brengen tussen de diverse verschillende activiteiten die kunnen worden uitgevoerd door vaartuigen die sleepdiensten verrichten. Bijgevolg ben ik van mening dat het Hof bij de beoordeling van het onderhavige beroep dient uit te gaan van sleepdiensten in algemene zin.
48. Indien ik gelijk heb dat het bij „zeevervoerdiensten” in de zin van artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 moet gaan om vervoer over zee van passagiers en/of goederen tussen een plaats van vertrek en een plaats van aankomst, volgt hieruit dat sleepdiensten in de regel niet onder deze definitie vallen.
49. Mijns inziens dient het Hof artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 niet aldus op te vatten dat hieronder alle diensten vallen die op enigerlei wijze samenhangen, of als bijkomstige of ondersteunende dienst verbonden zijn met het verrichten van zeevervoerdiensten binnen lidstaten, ongeacht of deze diensten de wezenlijke kenmerken vertonen van de uitdrukkelijk in artikel 2, punt 1, genoemde activiteiten.
50. Ten eerste is noch in de considerans, noch in de materiële bepalingen van verordening nr. 3577/92 een grondslag te vinden voor een dergelijke uitlegging.
51. Blijkens de considerans van verordening nr. 3577/92 strekt deze er niet toe om in één klap te komen tot een volledige geliberaliseerde markt van alle met zeevervoer samenhangende diensten. In de achtste overweging wordt verklaard dat de tenuitvoerlegging van het vrij verrichten van diensten „geleidelijk dient te verlopen en niet noodzakelijkerwijs voor alle betrokken diensten op uniforme wijze tot stand dient te komen”. Artikel 10 bepaalt dat de Commissie de Raad om de twee jaar een verslag overlegt over de uitvoering van deze verordening, en in voorkomend geval tevens de nodige voorstellen indient. Bovendien heeft het Hof recentelijk bevestigd dat „eraan herinnerd [zij] dat de door de verordening nagestreefde doelstelling van liberalisering, [...] te weten de opheffing van de beperkingen op het verrichten van zeevervoerdiensten binnen de lidstaten, nog niet volledig is bereikt”.(27) Blijkbaar heeft de Commissie geen aanvullende voorstellen ingediend ertoe strekkende dat het beginsel van het vrij verkeer van diensten uitdrukkelijk moet worden toegepast op sleepdiensten op open zee.(28)
52. Ten tweede wordt het, indien artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 aldus moet worden opgevat dat hieronder alle diensten vallen die op enigerlei wijze samenhangen, of als bijkomstige of ondersteunende dienst verbonden zijn met het verrichten van zeevervoerdiensten binnen lidstaten, ongeacht of deze diensten de wezenlijke kenmerken vertonen van de uitdrukkelijk in deze bepaling genoemde activiteiten, zeer moeilijk, zo niet onmogelijk om op basis van de tekst de daadwerkelijke reikwijdte van het begrip zeevervoerdiensten te bepalen (waarmee wordt voorbijgegaan aan het doel van artikel 2, punt 1, te weten, eerst en vooral, het geven van definities). Een dergelijke uitlegging zou in strijd zijn met het beginsel van rechtszekerheid. Dit kan worden aangetoond met een voorbeeld.
53. Laten we nu eens aannemen dat artikel 2, punt 1, van verordening nr. 3577/92 aldus moet worden opgevat dat hieronder alle diensten vallen die op enigerlei wijze „samenhangen” of als „bijkomende” of „ondersteunende” diensten verbonden zijn met het verrichten van zeevervoerdiensten. In dat geval zouden (bijvoorbeeld) de activiteiten van de volgende vaartuigen, of althans een deel ervan, moeilijk buiten de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92 kunnen vallen: hydrografische vaartuigen (die de noodzakelijke gegevens verstrekken voor het corrigeren en bijwerken van kaarten), baggervaartuigen (die de vaargeulen tot een bepaalde diepgang vrijhouden), loodsboten (gebruikmaking van loodsdiensten is soms facultatief, soms verplicht), lichtschepen en vaartuigen die navigatietekens en boeien plaatsen (alle van essentieel belang voor het navigeren), vaartuigen of geautomatiseerde berichtenstations die gegevens verstrekken voor scheepsweerberichten (meteorologie is een wezenlijk element voor het veilig navigeren) en reddingsboten (de redders in geval van uiterste nood). Al deze vaartuigen verrichten diensten die op enigerlei wijze een bijdrage leveren tot het zeevervoer. Waar zou de grens moeten liggen? Het is duidelijk dat een dergelijke benadering aan artikel 2, punt 1, een vrijwel ongelimiteerde werkingssfeer zou geven, en voorbij zou gaan aan het feit dat het doel van deze bepaling nu juist is gelegen in het definiëren van zeevervoerdiensten die binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92 vallen.
54. Derhalve concludeer ik dat de Helleense Republiek artikel 1 van verordening nr. 3577/92 niet heeft geschonden door enkel vaartuigen die de Griekse vlag voeren toe te staan sleepdiensten te verrichten op open zee in de Griekse wateren, aangezien sleepdiensten niet vallen binnen de werkingssfeer van verordening nr. 3577/92, zoals thans geformuleerd. De Commissie heeft het Hof niet gevraagd om vast te stellen dat de nationale wetgeving waartegen zij bezwaar maakt – waarvan de effecten duidelijk verschillen naar gelang van nationaliteit – enig ander aspect van gemeenschapsrecht schendt. Derhalve concludeer ik tot verwerping van het beroep van de Commissie.
Kosten
55. In haar stukken heeft de Helleense Republiek verwijzing in de kosten gevorderd. Ik zie geen reden om af te wijken van de gangbare praktijk van het Hof. Derhalve dient de Commissie, overeenkomstig artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, te worden verwezen in de kosten.
Conclusie
56. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging
– het beroep af te wijzen;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
(1) .
(2)  –	In haar stukken heeft de Commissie verklaard, dat haar verzoekschrift betrekking had op sleepdiensten „op volle zee”. Ter terechtzitting heeft zij evenwel uitgelegd, dat het gebied dat naar internationaal recht wordt aangeduid met de term „volle zee” [zie bijvoorbeeld artikel 37 van het Verdrag van de Verenigde Naties van 10 december 1982 inzake het recht van de zee (Verdrag van Montego Bay)] niet identiek was aan het gebied waarop haar verzoekschrift betrekking heeft. In antwoord op een andere vraag van het Hof, heeft de Commissie verklaard dat het verzoekschrift sleepdiensten betrof die werden verricht in zeegebieden buiten de havens, maar binnen de Griekse territoriale wateren, inclusief de kustzones. In deze conclusie zal ik deze gebieden aanduiden als „open zee binnen de Griekse territoriale wateren” en de betrokken diensten als „sleepdiensten op open zee binnen de Griekse territoriale wateren”.
(3)  –	PB L 364, blz. 7.
(4)  –	Ontwerpverordening van de Raad houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer (COM (1985) 90 def.) (PB C 212, blz. 4).
(5)  –	Verordening (EEG) nr. 4055/86 van de Raad van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen (PB L 378, blz. 1).
(6)  – EUROS was de naam van een communautair scheepsregister: zie het voorstel voor een verordening van de Raad inzake de totstandbrenging van een communautair scheepsregister en de voorziening in de mogelijkheid van het voeren van de communautaire vlag door zeeschepen (COM (1989) 266 def.). Het voorstel is in 1997 ingetrokken (PB C 2, blz. 2) en het EUROS-register is derhalve nooit tot stand gebracht.
(7)  –	Krachtens artikel 1, lid 1, van presidentieel decreet nr. 45/83 heeft dit bewijs van nationaliteit vermoedelijk betrekking op de staat waarin het schip is geregistreerd.
(8)  –	Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake toegang tot de markt voor havendiensten (COM (2001) 35 def; PB C 154, blz. 290).
(9)  –	COM (1997) 678 def.
(10)  –	Arresten Hof van 28 maart 1985, Commissie/Italië (274/83, Jurispr. blz. 1077, punt 19), en 29 september 1998, Commissie/Duitsland (C‑191/95, Jurispr. blz. I‑5449, punt 55).
(11)  –	Arrest Hof van 4 mei 2006 Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑98/04, Jurispr. blz. I‑00000).
(12)  –	Arrest Hof van 15 juni 2006 (Commissie/Frankrijk, Jurispr. blz. I‑00000).
(13)  –	Arrest Hof van 21 oktober 2004, Commissie/Griekenland (C‑288/02, Jurispr. blz. I‑10071, punt 29). Gelet op de werkingssfeer van de verordening, moet de aldus vastgelegde vrijheid zo worden opgevat, dat zij ook geldt voor cabotagediensten in het zeevervoer binnen een lidstaat.
(14)  –	Arrest Hof van 20 februari 2001, Analir e.a. (C‑205/99, Jurispr. blz. I‑1271, punt 20).
(15)  –	Zie bijvoorbeeld arrest Hof van 13 juni 2002, Sea-Land Service en Nedlloyd Lijnen (gevoegde zaken C‑430/99 en C‑431/99, Jurispr. blz. I‑5235, punten 30‑32).
(16)  –	Zie bijvoorbeeld arrest Hof van 9 maart 2006, Commissie/Spanje (C‑323/03, Jurispr. blz. I‑2161, punten 44 en 45, en de volgende analyse). Ik beklemtoon het verschil tussen de toepassing van de regels inzake het vrij verrichten van diensten zoals neergelegd in artikel 49 EG in de context van de verordeningen nr. 4055/86 en nr. 3577/92, en de toepassing van artikel 49 zelf. Dat onderscheid wordt toegelicht in het arrest van het Hof van 17 mei 1994, Corsica Ferries Italia (C‑18/93, Jurispr. blz. I‑1783). In die zaak werd verzocht om een uitspraak over de vraag of nationale regelingen ten aanzien waarvan het Hof van oordeel was dat zij binnen de werkingssfeer van verordening nr. 4055/86 vielen, verenigbaar waren met artikel 49 EG (destijds artikel 59 EG-Verdrag). Het Hof paste het in dat artikel neergelegde discriminatieverbod toe, evenwel niet zonder daarbij erop te wijzen, dat het dit deed op basis van artikel 51, lid 1, EG (destijds artikel 61, lid 1, EG-Verdrag), artikel 80, lid 2, EG (destijds artikel 84, lid 2, EG-Verdrag) en artikel 1 van verordening nr. 4055/86 (zie punten 22‑37 van het arrest).
(17)  –	Zie punt 11 supra.
(18)  –	Bijvoorbeeld „in particular” in het Engels, „en particular” in het Spaans, „insbesondere” in het Duits, „notamment” in het Frans, „in particolare” in het Italiaans en „i synnerhet” in het Zweeds.
(19)  –	Aangehaald in voetnoot 5 supra: zie artikel 1, lid 4, sub a en b.
(20)  –	Aangehaald in voetnoot 4. Artikel 2, sub a‑d, van de ontwerp-verordening noemt: „het vervoer over zee van reizigers of goederen tussen de havens van enige lidstaat, met inbegrip van de overzeese gebieden van deze lidstaat”, „het vervoer over zee van reizigers of goederen tussen enige haven van een lidstaat en installaties of voorzieningen op het continentaal plat van deze lidstaat”, „het vervoer over zee van reizigers of goederen tussen enige haven van een lidstaat en enige andere haven van een lidstaat” en „het vervoer over zee van reizigers of goederen door een in een lidstaat gevestigde scheepvaartonderneming tussen de havens van een andere lidstaat en havens van een derde land”.
(21)  –	Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s – Interpretatie door de Commissie van verordening (EEG) nr. 3577/92 van de Raad houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer binnen de lidstaten (cabotage in het zeevervoer), COM (2003) 595 def.. Zie met name punt 3.3.
(22)  –	Respectievelijk aangehaald in voetnoten 14, 13 en 16 supra.
(23)  –	Arrest Hof van 6 april 2006, Agip Petroli (C‑456/04, Jurispr. blz. I‑3395).
(24)  –	Voor zover ik heb kunnen nagaan verschilt de situatie per lidstaat. Zo zijn Franse commentatoren het oneens over de vraag of een sleepverdrag een overeenkomst tot dienstverrichting is (op grond waarvan de bemanning van de sleepboot zich ten dienste stelt van het sleepobject) of een overeenkomst tot „vervoer”, op grond waarvan het sleepobject voor zijn verplaatsing is aangewezen op een „vervoerder” (de sleepboot) (zie Pestel-Debord, Le remorquage maritime: controverses et contentieux”, Le Droit Maritime Français, 2003, blz. 324‑327). Maar ook volgens deze laatste definitie kunnen sleepdiensten niet als (i) vervoer van goederen of passagiers worden aangemerkt (aangezien hetgeen wordt „vervoerd” het sleepobject zelf is, en niet wat het aan boord heeft), noch als (ii) vervoer vanaf een vertrekplaats naar een specifieke bestemming. In het Engelse recht is gesuggereerd dat de sleepboot met betrekking tot het sleepobject niet als vrachtvervoerder kan worden gekarakteriseerd (Davison en Snelson, The Law of Towage, 1990, blz. 2). De gebruikelijke definitie van slepen, naar Engels recht, stelt dat het sleepobject van de sleepboot enkel verlangt dat deze „de voortgang van zijn reis bespoedigt” (ibidem, blz. 1).
(25)  –	Lizard Point, Cornwall.
(26)  –	De contractuele regelingen voor dergelijke sleepobjecten zijn evenwel veel complexer dan die voor het gewone vervoer over zee van passagiers of goederen (zie Pestel-Debord, blz. 327‑335, en Davison en Snelson, blz. 15‑30, beide aangehaald in voetnoot 24 supra).
(27)  –	Agip Petroli, aangehaald in voetnoot 23 supra (punt 13).
(28)  –	In de veronderstelling dat een dergelijk voorstel daadwerkelijk vereist zou zijn om de verdragsbepalingen inzake het vrij verrichten van diensten toepasselijk te maken op sleepdiensten (zie de uiteenzetting in de punten 29 en 30 supra).