Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. BRKAN
van 26 november 2025
(1)
Zaak T‑589/24
A-GmbH
tegen
Hauptzollamt C
[verzoek van het Bundesfinanzhof (hoogste federale rechter in belastingzaken, Duitsland) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Douane-unie – Douanewetboek – Verordeningen (EEG) nr. 2913/92 en (EU) nr. 952/2013 – Regeling passieve veredeling – Gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten – Plaatsing voor uitvoer bij een douanekantoor dat niet in de vergunning is vermeld en dat gelegen is in een andere lidstaat dan de lidstaat die de vergunning heeft afgegeven – Ruwe grondnotenolie ”
Inleiding
1.        In het kader van de internationale arbeidsverdeling maken talrijke ondernemingen in de Europese Unie om economische of technische redenen gebruik van passieve veredeling, te weten de uitvoer van goederen buiten de Unie met het doel deze na bewerking, verwerking of herstelling weder in te voeren(2).
2.        De bepalingen van het communautair douanewetboek(3) (hierna: „CDW”) en het douanewetboek van de Unie(4) (hierna: „DWU”) betreffende de regeling passieve veredeling beogen te voorkomen dat op Uniegoederen die met het oog op veredeling(5) worden uitgevoerd, douanerechten worden geheven wanneer zij opnieuw worden ingevoerd op het grondgebied van de Unie(6). Zo worden veredelingsproducten/behandelde producten(7) overeenkomstig artikel 145, lid 1, CDW en artikel 259, lid 1, DWU met gehele of gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten in het vrije verkeer gebracht.
3.        Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesfinanzhof (hoogste federale rechter in belastingzaken, Duitsland), de verwijzende rechter, betreft de uitlegging van de bepalingen van het CDW en de verordening ter uitvoering van dat wetboek(8) (hierna: „UVCDW” en samen met het CDW de „oude douanewetgeving”) alsmede die van het DWU, de gedelegeerde verordening ter aanvulling van dat wetboek(9) (hierna: „GVDWU”) en de uitvoeringsverordening tot vaststelling van de uitvoeringsvoorschriften ervan(10) (hierna: „UVDWU” en samen met het DWU en de GVDWU de „nieuwe douanewetgeving”) met betrekking tot de toepassing van de regeling passieve veredeling.
4.        Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Duitse vennootschap A-GmbH (hierna: „verzoekster in het hoofdgeding”) en het Hauptzollamt C (hoofddouanekantoor C; hierna: „HDK”). Dit geding heeft betrekking op het gebruik, door verzoekster in het hoofdgeding, van een vergunning voor passieve veredeling die op 1 december 2014 door het HDK werd verleend, voor het plaatsen onder de regeling passieve veredeling van Uniegoederen bij een kantoor in Nederland dat niet in die vergunning was aangewezen.
Toepasselijke bepalingen
5.        In het kader van de onderhavige zaak zijn met name de artikelen 84, 85, 87, 145 en artikel 150, lid 2, CDW, de artikelen 500 en 501 UVCDW, artikel 77, artikel 86, lid 6, artikel 211, lid 1, en artikel 259, DWU, artikel 254 GVDWU en artikel 261, lid 1, onder c), UVDWU relevant.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
6.        Op 1 december 2014 heeft het HDK
verzoekster in het hoofdgeding een vergunning voor passieve veredeling verleend met het oog op de productie, door een in Zwitserland gevestigd bedrijf, van grondnotenolie als veredelingsproduct dat het resultaat is van veredeling of verwerking. De tijdelijk uitgevoerde goederen waren ruwe grondnotenolie.
7.        In de door het HDK afgegeven vergunning zijn twee douanekantoren in Duitsland (douanekantoor W en douanekantoor Z) aangewezen voor de plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen. De douaneregeling kon bij eender welk Duits douanekantoor worden gezuiverd. Het controlekantoor was het HDK.
8.        In de periode van juni 2015 tot en met september 2017 heeft verzoekster in Nederland ruwe grondnotenolie gekocht die daar in het vrije verkeer was gebracht. Deze Uniegoederen werden bij een douanekantoor in Nederland (NL000xxx) aangegeven voor rechtstreekse uitvoer naar Zwitserland onder vermelding van douaneregelingcode 1000 (definitieve uitvoer zonder voorafgaande regeling). Na de veredeling/verwerking in Zwitserland heeft verzoekster in het hoofdgeding tussen 29 juni 2015 en 11 september 2017 het veredelingsproduct in Zwitserland onder de regeling „in het vrije verkeer brengen” in de Unie geplaatst met douaneregelingcode 4000 (gelijktijdige aangifte voor het vrije verkeer en tot verbruik van goederen zonder voorafgaande regeling). Voor de douanewaarde had verzoekster in het hoofdgeding de kosten van de veredeling/verwerking in Zwitserland opgegeven en niet de waarde van de ingevoerde verwerkte grondnotenolie.
9.        Het HDK heeft de op 1 december 2014 verleende vergunning voor passieve veredeling gewijzigd door met ingang van 16 maart 2018 het douanekantoor van Nederland (NL000xxx) toe te voegen als kantoor voor de plaatsing van tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling.
10.      Op 25 juli 2018 heeft het HDK de douanerechten nagevorderd op grond dat verzoekster in het hoofdgeding geen gebruik kon maken van de regeling passieve veredeling omdat zij de Uniegoederen niet had aangegeven onder de regelingcode 2100 (tijdelijke uitvoer in het kader van de regeling passieve veredeling zonder voorafgaande regeling) bij de in de vergunning aangewezen Duitse douanekantoren.
11.      Verzoekster in het hoofdgeding heeft bezwaar gemaakt tegen deze heffing van rechten door het HDK. Bovendien heeft zij bij het douanekantoor van Nederland de douaneaangiften voor de uitvoer van ruwe grondnotenolie laten wijzigen om in die aangiften niet alleen de douaneregelingcode voor passieve veredeling (code 2100 in vak 37) aan te brengen, maar ook een verwijzing naar de veredelingsvergunning (in vak 44). Bij aanslag van 5 december 2018 heeft het HDK het bedrag van de na te vorderen rechten verlaagd en het bezwaar afgewezen voor het overige.
12.      Het Finanzgericht (belastingrechter in eerste aanleg, Duitsland), waarbij verzoekster in het hoofdgeding beroep had ingesteld, oordeelde dat zij de grondnotenolie niet met gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten had kunnen invoeren krachtens artikel 145 CDW, omdat zij geen gebruik had gemaakt van de door het HDK verleende vergunning en de tijdelijk uitgevoerde goederen niet onder de regeling passieve veredeling had geplaatst.
13.      In het kader van haar bij de verwijzende rechter ingestelde beroep in Revision betoogt verzoekster in het hoofdgeding in wezen dat de vraag of een aangifte is ingediend bij een douanekantoor dat in Duitsland of Nederland niet bevoegd is, zonder belang is, temeer daar het DHK over andere middelen beschikt om na te gaan dat aan de voorwaarden voor identificatie van de goederen is voldaan.
14.      Het Bundesfinanzhof is van oordeel dat de uitkomst van de aanhangige beroepen afhangt van de uitlegging van de bepalingen van de oude en de nieuwe douanewetgeving. Het heeft de zaak daarom geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Is gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten na toepassing van de regeling passieve veredeling als bedoeld in artikel 145, lid 1, [CDW] of artikel 259, lid 1, [DWU] uitgesloten wanneer de douaneaangifte voor de tijdelijk uitgevoerde goederen is aanvaard door een douanekantoor dat in de vergunning voor passieve veredeling in de zin van artikel 85 juncto artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, CDW of artikel 211, lid 1, onder a), DWU niet wordt genoemd als douanekantoor voor de plaatsing onder de douaneregeling?
2)      Moet artikel 150, lid 2, CDW aldus worden uitgelegd dat het enkel betrekking heeft op de verplichtingen die na de plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen onder de douaneregeling passieve veredeling bestaan, of is deze bepaling ook al van toepassing op de verplichtingen die verband houden met de indiening van de douaneaangifte tot plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling?
3)      Is artikel 86, lid 6, DWU van overeenkomstige toepassing wanneer de douaneschuld overeenkomstig artikel 77, lid 1, onder a), DWU is ontstaan door het in het vrije verkeer brengen van veredelingsproducten?”
15.      In de procedure bij het Hof hebben de Belgische regering, de Commissie en verzoekster in het hoofdgeding opmerkingen ingediend. De Commissie en verzoekster in het hoofdgeding hebben deelgenomen aan de terechtzitting van 8 september 2025, waarbij zij hebben geantwoord op de schriftelijke en mondelinge vragen van het Gerecht.
Analyse
Overwegingen vooraf
16.      De douaneregeling passieve veredeling stelt marktdeelnemers in de Unie in staat Uniegoederen tijdelijk naar een derde land uit te voeren om ze daar te veredelen/verwerken en vervolgens opnieuw in de Unie in te voeren met volledige of gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten. Deze douaneregeling verloopt in verschillende fasen. In de eerste plaats vereist het gebruik van deze regeling de afgifte van een vergunning(11) waarin de voorwaarden worden vermeld waaronder deze mag worden toegepast(12). In de tweede plaats moeten de Uniegoederen die in een derde land zullen worden veredeld/verwerkt, voor tijdelijke uitvoer onder de regeling passieve veredeling(13) worden geplaatst. In de derde plaats worden goederen die onder de regeling passieve veredeling zijn geplaatst, veredeld/verwerkt in een derde land. In de vierde plaats moeten de tijdelijk uitgevoerde goederen die in de vorm van veredelingsproducten opnieuw zijn ingevoerd – na deze handelingen in het derde land overeenkomstig artikel 150, lid 1, CDW en artikel 259, lid 1, DWU – onder de regeling voor het vrije verkeer worden geplaatst om in aanmerking te komen voor gehele of gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten.
17.      In het hoofdgeding draait de kern van het geschil om het feit dat de Uniegoederen, die tijdelijk naar Zwitserland werden uitgevoerd voor veredeling/bewerking, bij een douanekantoor in Nederland voor uitvoer zijn aangegeven. Dit Nederlandse douanekantoor, gelegen in een andere lidstaat dan de lidstaat die de vergunning heeft verleend, was echter niet aangewezen in de vergunning die op 1 december 2014 door de Duitse douaneautoriteit, namelijk het HDK, was afgegeven. Daarnaast vermeldt de verwijzingsbeslissing tevens fouten in de uitvoeraangiften en in de aangiften voor het vrije verkeer van de ingevoerde producten, met de kanttekening dat het Nederlandse douanekantoor heeft ingestemd met het achteraf aanpassen van de uitvoeraangiften om de fouten daarin te corrigeren. Deze aangiften vermeldden met name onjuiste douaneregelingcodes, die nadien zijn gewijzigd(14).
18.      Het is van belang te benadrukken dat de vergunning die door het HDK op 1 december 2014 werd verleend, door verzoekster in het hoofdgeding is gebruikt voor handelingen die plaatsvonden tussen juni 2015 en september 2017. Overeenkomstig artikel 288, lid 2, DWU, zoals gerectificeerd(15), met uitzondering van de bepalingen inzake de vaststelling van gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen, is het DWU op 1 mei 2016 in werking getreden. Bovendien bleven, overeenkomstig artikel 251, lid 1, onder a), GVDWU, de op grond van het CDW en het UVCDW verleende vergunningen geldig tot het einde van hun geldigheidsduur, mits deze duur niet langer was dan 1 mei 2019(16). Een bijzonderheid van het hoofdgeding is dus dat het gebruik van de vergunning van het HDK achtereenvolgens onder de oude douanewetgeving en vervolgens onder de nieuwe douanewetgeving viel. Aangezien de nieuwe douanewetgeving bepaalde wijzigingen heeft aangebracht in enkele bepalingen die van toepassing zijn op het hoofdgeding, zal ik de door de verwijzende rechter gestelde vragen afzonderlijk onderzoeken, voor zover zij betrekking hebben op enerzijds de oude wetgeving en anderzijds de nieuwe douanewetgeving.
Vragen in verband met de oude douanewetgeving
De eerste vraag, voor zover deze betrekking heeft op de oude wetgeving
19.      In zijn beslissing preciseert de verwijzende rechter dat verzoekster in het hoofdgeding niet beschikte over een grensoverschrijdende vergunning, namelijk een vergunning waarbij de douaneautoriteiten van meerdere lidstaten betrokken zijn voor de toepassing van een economische douaneregeling(17). Een dergelijke vergunning wordt verleend op grond van artikel 500 UVCDW. In het hoofdgeding waren in de door het DHK afgegeven vergunning uitsluitend Duitse douanekantoren aangewezen voor het plaatsen van tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling, voor de zuivering van de regeling en voor het toezicht op het gebruik van deze douaneregeling.
20.      Aangezien uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat verzoekster in het hoofdgeding niet over een grensoverschrijdende vergunning beschikte, en het ontbreken van een grensoverschrijdende vergunning op zich de vraag oproept of de uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling zijn geplaatst, stel ik voor de eerste vraag te herformuleren(18). Kort samengevat vraagt de verwijzende rechter of – in een situatie waarin Uniegoederen tot 30 april 2016 voor uitvoer naar een derde land zijn aangegeven om daar te worden veredeld, bij een kantoor van plaatsing dat is gelegen in een lidstaat waarvan de douaneautoriteit niet vooraf heeft ingestemd met de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling – artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van dat wetboek en artikel 500, lid 1, UVCDW, zich verzet tegen de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten in het kader van de regeling passieve veredeling, zoals bepaald in artikel 145, lid 1, CDW.
21.      Voor de beantwoording van deze vraag moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat overeenkomstig artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van dat wetboek, voor het gebruik van de regeling passieve veredeling een vergunning moet zijn afgegeven door een douaneautoriteit. Aangezien het gebruik van deze douaneregeling nadelige gevolgen kan hebben voor veredelaars binnen de Unie, doordat het de verplaatsing van bepaalde activiteiten naar landen buiten de Unie vergemakkelijkt(19), mag deze douaneregeling overeenkomstig artikel 148, onder c), CDW, gelezen in samenhang met de artikelen 502 en 585 UVCDW, niet worden toegekend indien de douaneautoriteit die bevoegd is voor de afgifte van de vergunning over gegevens beschikt waaruit blijkt dat de wezenlijke belangen van de veredelaars binnen de Unie ernstig worden geschaad(20). Bovendien volgt uit artikel 87, lid 1, CDW dat de vergunning voor het gebruik van een douaneregeling de voorwaarden voor de toepassing daarvan moet bevatten. Wat de passieve veredeling betreft, wordt overeenkomstig artikel 148, onder b), CDW in beginsel slechts vergunning verleend om van deze regeling gebruik te maken indien kan worden vastgesteld dat de veredelingsproducten het resultaat zijn van de behandeling van de tijdelijk uitgevoerde goederen. Bijgevolg bepaalt artikel 586, lid 1, UVCDW dat in de vergunning de middelen en methoden worden vermeld die nodig zijn om een dergelijke verificatie uit te voeren. In de vergunning moet ook worden vermeld binnen welke termijn de regeling moet worden gezuiverd(21) en, in voorkomend geval, het opbrengstpercentage of de wijze waarop dat moet worden bepaald(22).
22.      Het belang van het beschikken over een vergunning om voor de regeling passieve veredeling in aanmerking te komen, wordt bevestigd door artikel 505, onder b), UVCDW. Op grond van die bepaling moet een vergunning worden afgegeven door de bevoegde douaneautoriteiten, ook in bepaalde gevallen waarin het verzoek om toepassing van de regeling kan worden ingediend via een douaneaangifte in plaats van een schriftelijke vergunningaanvraag volgens het model in bijlage 67 bij UVCDW(23). Evenzo blijkt uit artikel 505, onder c), van deze verordening dat de bevoegde douaneautoriteiten ook de aanvragen tot wijziging van een vergunning moeten aanvaarden.
23.      In de tweede plaats bepaalt artikel 500, lid 1, UVCDW, gelezen in samenhang met artikel 1, punt 13, derde streepje, van die verordening, die van toepassing waren op het tijdstip van vaststelling van het besluit van het HDK, dat wanneer meerdere lidstaten betrokken zijn bij de toepassing van een economische douaneregeling, een grensoverschrijdende vergunning slechts kan worden afgegeven nadat de douaneautoriteiten van de betrokken lidstaten daarmee vooraf hebben ingestemd.
24.      Voor de vaststelling van een grensoverschrijdende vergunning vereist artikel 500, lid 3, eerste alinea, UVCDW dat het ontwerp van vergunning dat is opgesteld door de douaneautoriteit waarbij de aanvraag voor gebruik van de regeling passieve veredeling is ingediend, aan de douaneautoriteiten van de andere lidstaat wordt meegedeeld, zodat zij eventuele bezwaren kunnen formuleren. De tweede alinea van deze bepaling preciseert dat indien er bezwaren zijn en geen overeenstemming wordt bereikt, de aanvraag wordt afgewezen op de punten waarop de bezwaren betrekking hadden. Artikel 500, lid 4, eerste alinea, UVCDW bepaalt dat de grensoverschrijdende vergunning kan worden verleend indien geen bezwaar is gemaakt tegen het ontwerp van vergunning. Een aanvraag voor een grensoverschrijdende vergunning wordt dus toegekend indien de douaneautoriteiten van de andere lidstaat geen bezwaar maken(24). In dat geval bepaalt de tweede alinea van deze bepaling dat een kopie van de grensoverschrijdende vergunning aan alle betrokken douaneautoriteiten wordt toegezonden.
25.      Uit een letterlijke uitlegging van artikel 500 UVCDW volgt dus dat een grensoverschrijdende vergunning om gebruik te maken van een douaneregeling niet kan worden verleend zonder voorafgaande toestemming van de douaneautoriteiten van de lidstaten die bij de toepassing van die regeling betrokken zijn.
26.      Deze letterlijke uitlegging lijkt mij te worden bevestigd door de context, waaruit blijkt dat voor het verlenen van een grensoverschrijdende vergunning vooraf de instemming nodig is van de douaneautoriteiten van de betrokken lidstaten. Overeenkomstig artikel 501 UVCDW kunnen de douaneautoriteiten van verschillende lidstaten namelijk alleen wanneer zij in beginsel overeenstemming hebben bereikt over de criteria en voorwaarden voor de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning, ook overeenkomen om de voorafgaande toestemming overeenkomstig artikel 500, lid 1, UVCDW en de mededeling bedoeld in artikel 500, lid 4, tweede alinea, te vervangen door een eenvoudige kennisgeving. Wanneer een dergelijke overeenstemming bestaat, bepaalt artikel 501, lid 3, onder a), UVCDW dat, met name in het kader van de regeling passieve veredeling, geen kennisgeving vereist is wanneer het enige element waarbij verschillende douaneadministraties zijn betrokken het zogenoemde driehoeksverkeer is, dat wil zeggen wanneer het kantoor van zuivering verschilt van het kantoor van plaatsing(25). Alleen wanneer er tussen de douaneadministraties van verschillende lidstaten in beginsel overeenstemming bestaat over de criteria en de voorwaarden voor het verlenen van een grensoverschrijdende vergunning, kan een dergelijke vergunning dus worden verleend zonder voorafgaande toestemming van de douaneautoriteiten van de andere lidstaten. In de verwijzingsbeslissing wordt echter niet vermeld dat er een dergelijke overeenstemming inzake passieve veredeling tussen de Duitse en Nederlandse douaneautoriteiten bestaat.
27.      Wat het doel van de bepalingen inzake de grensoverschrijdende vergunning betreft, is de vereiste van een voorafgaande toestemming van de douaneautoriteiten van de betrokken lidstaten bij een verzoek om gebruik te maken van een economische douaneregeling, zoals vastgelegd in artikel 500, lid 1, UVCDW, bedoeld om te waarborgen dat deze autoriteiten het erover eens zijn dat aan de voorwaarden voor het verlenen van de vergunning is voldaan en dat zij instemmen met het gebruik van de betrokken douaneregeling op hun grondgebied. In het kader van de regeling passieve veredeling is het vereiste van voorafgaande toestemming van bijzonder belang, aangezien een van de in artikel 148 CDW genoemde voorwaarden voor de toekenning van deze douaneregeling een economische voorwaarde betreft, namelijk dat er geen aanwijzingen mogen bestaan dat de wezenlijke belangen van de veredelaars van de Unie ernstig worden geschaad.
28.      Eveneens is, met het oog op de verlening van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling, de in artikel 500, lid 3, UVCDW vastgestelde procedure erop gericht de betrokken douaneautoriteiten in staat te stellen onderlinge overeenstemming te bereiken over de wijze van toepassing van deze regeling. Dit betreft met name de middelen en methoden waarmee kan worden vastgesteld dat de veredelingsproducten het resultaat zijn van de behandeling van de tijdelijk uitgevoerde goederen(26), de termijn waarbinnen de regeling moet worden gezuiverd(27), alsook, in voorkomend geval, het opbrengstpercentage of de wijze waarop dat moet worden bepaald(28).
29.      Uit de letterlijke, contextuele en teleologische uitlegging van de bepalingen betreffende de grensoverschrijdende vergunning blijkt dus dat, wanneer de douaneautoriteit waarbij een aanvraag voor passieve veredeling is ingediend, geen ontwerpvergunning meedeelt aan de douaneautoriteiten van een andere lidstaat die bij de toepassing van deze regeling betrokken is, deze laatste niet in de procedure van artikel 500, leden 2 en 3, UVCDW zijn geraadpleegd en dus niet vooraf hun instemming met dat ontwerp van vergunning hebben kunnen betuigen. Ik meen dan ook dat de vergunning die door een lidstaat is verleend, niet van toepassing is ratione loci op het grondgebied van andere lidstaten die niet vooraf hun instemming met deze vergunning hebben gegeven(29). Hieruit volgt dat de houder van een dergelijke vergunning zich niet op deze vergunning kan beroepen om tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling te plaatsen bij een douanekantoor in een lidstaat die zijn voorafgaande toestemming niet heeft verleend. Bijgevolg kunnen Uniegoederen die bij een douanekantoor in een lidstaat waar de vergunning ratione loci niet van toepassing is voor uitvoer worden aangegeven, niet worden beschouwd als onder de regeling passieve veredeling vallend en komen zij niet in aanmerking voor de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten waarin artikel 145, lid 1, CDW voorziet. De plaatsing van tijdelijk uitgevoerde goederen bij een douanekantoor in een lidstaat die zijn voorafgaande toestemming niet heeft gegeven, kan immers worden gelijkgesteld met plaatsing zonder vergunning in de zin van artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, CDW.
30.      In casu zijn de Nederlandse douaneautoriteiten niet geraadpleegd en hebben zij geen voorafgaande toestemming gegeven voor de vergunning voor passieve veredeling die het HDK op 1 december 2014 heeft afgegeven. Bovendien heeft de verwijzende rechter niet vermeld dat er in beginsel overeenstemming bestond tussen de Duitse en Nederlandse autoriteiten in de zin van artikel 501 UVCDW. De door het HDK verleende vergunning was dus niet van toepassing op het grondgebied van Nederland voor het onder de regeling passieve veredeling plaatsen van tijdelijk uitgevoerde goederen. Bijgevolg ben ik van mening dat de ruwe grondnotenolie die tussen juni 2015 en 30 april 2016 bij het douanekantoor (NL000xxx) voor uitvoer naar Zwitserland is aangegeven, niet onder de regeling passieve veredeling was geplaatst. De uit Zwitserland ingevoerde verwerkte grondnotenolie kwam bij het in het vrije verkeer brengen in Duitsland dan ook niet in aanmerking voor de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten waarin deze douaneregeling voorziet.
31.      Het douanekantoor (NL000xxx) heeft dan wel ingestemd met de wijziging van de uitvoeraangiften, met name om (in vak 44) een verwijzing op te nemen naar de vergunning die door het HDK op 1 december 2014 is afgegeven.
De toestemming van de bevoegde douaneautoriteiten van de andere betrokken lidstaat, als bedoeld in artikel 500, lid 1, UVCDW, is echter een voorafgaande toestemming. Deze toestemming moest door de bevoegde Nederlandse autoriteit worden verleend in het kader van de procedure van artikel 500, leden 2 en 3, UVCDW vóór de uitvoer van de goederen naar Zwitserland. Het ontbreken van de vereiste voorafgaande toestemming – die in 2014 had moeten worden verleend – kan echter niet worden gecompenseerd door een latere, in 2018 uitgevoerde wijziging van de uitvoeraangiften.
32.      De verwijzende rechter vraagt zich ook af of artikel 26 DWU impliceert dat het HDK gebonden is aan de in 2018 door het Nederlandse douanekantoor (NL000xxx) aangebrachte wijzigingen van de uitvoeraangiften. Volgens deze bepaling, die ratione temporis van toepassing is op besluiten van de douaneautoriteiten die vanaf 1 mei 2016 zijn genomen, zijn besluiten betreffende de toepassing van de douanewetgeving geldig op het gehele douanegebied van de Unie, tenzij de gevolgen van een besluit beperkt zijn tot een of meer lidstaten. Zoals blijkt uit punt 30 hierboven, betrof de toestemming van het HDK tot en met 30 april 2016 echter uitsluitend het Duitse grondgebied, omdat de bevoegde Nederlandse autoriteiten geen voorafgaande toestemming hadden gegeven als bedoeld in artikel 500, lid 1, UVCDW. Bijgevolg kan de latere toevoeging van een eenvoudige verwijzing naar de vergunning in de door het douanekantoor (NL000xxx) gewijzigde uitvoeraangiften niet fungeren als vervanging van de toestemming van de Nederlandse autoriteiten, die vereist was op het moment van de vaststelling van de grensoverschrijdende vergunning. De mogelijkheid voor een douanekantoor in een lidstaat om een douaneaangifte te wijzigen op een manier die leidt tot een wijziging van een door de douaneautoriteiten van een andere lidstaat verleende vergunning – bijvoorbeeld door het toevoegen van een douanekantoor van plaatsing dat niet in de vergunning is opgenomen – zou in strijd zijn met artikel 26 DWU. Deze bepaling is immers niet van toepassing wanneer de gevolgen van een besluit zich beperken tot het grondgebied van één lidstaat. Aangezien de gevolgen van de vergunning van het HDK zich beperkten tot het Duitse grondgebied, ben ik van mening dat het HDK niet gebonden is door de wijzigingen in de douaneaangiften betreffende de uitvoer tussen juni 2015 en 30 april 2016 die zijn aangebracht door het douanekantoor (NL000xxx).
33.      Gelet op een en ander geef ik het Gerecht in overweging de eerste vraag, voor zover zij betrekking heeft op de oude wetgeving, aldus te beantwoorden dat – in een situatie waarin Uniegoederen tot 30 april 2016 voor uitvoer naar een derde land zijn aangegeven om daar te worden veredeld, bij een kantoor van plaatsing dat is gelegen in een lidstaat waarvan de douaneautoriteit niet vooraf heeft ingestemd met de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling – artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van dat wetboek en artikel 500, lid 1, UVCDW, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten in het kader van de regeling passieve veredeling, zoals bepaald in artikel 145, lid 1, CDW.
Tweede vraag
34.      Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 150, lid 2, CDW van toepassing is op verzuimen die zich voordoen bij het onder de regeling passieve veredeling brengen van tijdelijk uitgevoerde goederen, dan wel uitsluitend op verzuimen die zich na dat onderbrengen voordoen. Net als bij de eerste vraag ben ik, gelet op de uiteenzetting in de verwijzingsbeslissing over het ontbreken van een grensoverschrijdende vergunning, van mening dat de tweede vraag dient te worden geherformuleerd. Kort samengevat vraagt de verwijzende rechter of artikel 150, lid 2, CDW van toepassing is in een situatie waarin Uniegoederen tot 30 april 2016 voor uitvoer naar een derde land om daar te worden veredeld zijn aangegeven bij een kantoor van plaatsing dat is gelegen in een lidstaat waarvan de douaneautoriteit niet vooraf heeft ingestemd met de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling.
35.      Volgens artikel 150, lid 2, CDW wordt de gedeeltelijke vrijstelling van de invoerrechten niet verleend voor veredelingsproducten die in het vrije verkeer zijn gebracht, wanneer aan een van de voorwaarden of verplichtingen met betrekking tot de regeling passieve veredeling niet is voldaan, tenzij vaststaat dat dit verzuim zonder werkelijke gevolgen is gebleven voor de juiste werking van deze regeling.
36.      De bewoordingen van artikel 150, lid 2, CDW – met name in het Duits, het Engels, het Frans, het Italiaans, het Kroatisch, het Nederlands, het Roemeens, het Sloveens en het Spaans – hebben in wezen betrekking op de voorwaarden en verplichtingen met betrekking tot de regeling passieve veredeling. Mijns inziens impliceert deze formulering dat deze bepaling van toepassing is in het kader van de regeling passieve veredeling. Met andere woorden, om zich op deze bepaling te kunnen beroepen, moet een marktdeelnemer vooraf tijdelijk uitgevoerde goederen onder deze regeling hebben geplaatst bij een douanekantoor. Zoals echter blijkt uit de punten 29 en 30 hierboven, kunnen goederen die met het oog op veredeling in een derde land zijn geplaatst bij een douanekantoor in een andere lidstaat dan de lidstaat die de vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling heeft afgegeven, bij gebreke van een grensoverschrijdende vergunning niet worden geacht daadwerkelijk onder de regeling passieve veredeling te zijn geplaatst omdat die vergunning niet van toepassing is op het grondgebied van de lidstaten die hun voorafgaande toestemming niet hebben gegeven zoals vereist door artikel 500, lid 1, UVCDW.
37.      De letterlijke uitlegging van artikel 150, lid 2, CDW wordt mijns inziens bevestigd door de context en het doel van deze bepaling. Ten eerste, zoals in punt 21 hierboven is opgemerkt, bepaalt artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van dat wetboek, dat het gebruik van de regeling passieve veredeling alleen mogelijk is als daarvoor een vergunning is verleend. Gezien dit vereiste moet worden aangenomen dat artikel 150, lid 2, CDW niet van toepassing is wanneer geen vergunning voor het gebruik van deze regeling(30) is verleend of wanneer geen grensoverschrijdende vergunning door de douaneautoriteiten van de betrokken lidstaten is afgegeven. In het kader van de oude douanewetgeving was de enige mogelijkheid om het ontbreken van een (grensoverschrijdende) vergunning alsnog te verhelpen teneinde in aanmerking te komen voor een volledige of gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten op grond van artikel 145, lid 1, CDW, het verkrijgen van een vergunning met terugwerkende kracht bij wijze van uitzondering, mits voldaan werd aan de voorwaarden van artikel 508, lid 3, UVCDW.
38.      Ten tweede bestaat het doel van artikel 150, lid 2, CDW erin om de goede werking van deze douaneregeling inhoudelijk voorrang te geven boven procedurele of formele overwegingen. Het bepaalt immers dat in geval van een verzuim dat geen afbreuk doet aan de goede werking van de regeling passieve veredeling, alsnog een gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten kan worden verleend voor veredelingsproducten die in het vrije verkeer zijn gebracht. In die zin heeft het Hof inderdaad geoordeeld dat kan worden aangetoond dat een fout geen gevolgen heeft voor de goede werking van de regeling indien de marktdeelnemer ondubbelzinnig kan aantonen dat de veredelingsproducten het resultaat zijn van tijdelijk uitgevoerde goederen(31). Toch kan artikel 150, lid 2, CDW niet tot doel hebben het ontbreken van de vergunning die vereist is op grond van artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van datzelfde wetboek, te verhelpen. Deze bepaling ziet namelijk enkel op de voorwaarden en verplichtingen met betrekking tot de regeling passieve veredeling, terwijl die vergunning een essentiële en voorafgaande voorwaarde vormt voor het gebruik van die regeling, overeenkomstig de voorwaarden die door de bevoegde douaneautoriteit in de vergunning zijn vastgelegd. Bovendien kan deze bepaling evenmin worden aangewend om de verplichting te omzeilen die is neergelegd in artikel 500, lid 1, UVCDW, namelijk de verplichting om te beschikken over een grensoverschrijdende vergunning die vooraf door de betrokken douaneautoriteiten is goedgekeurd, indien een economische douaneregeling wordt gebruikt waarbij meerdere lidstaten zijn betrokken.
39.      In casu, en gelet op de vaststelling in de verwijzingsbeslissing dat geen sprake was van een grensoverschrijdende vergunning – aangezien het verzuim erin bestond dat de goederen voor uitvoer waren geplaatst bij een douanekantoor in een lidstaat waar de vergunning van het HDK niet van toepassing was, juist wegens het ontbreken van een dergelijke grensoverschrijdende vergunning – ben ik van mening dat artikel 150, lid 2, CDW niet van toepassing is op een dergelijk verzuim, aangezien dit feitelijk neerkomt op het ontbreken van een vergunning.
40.      De verwijzende rechter merkt op dat, indien de tijdelijk uitgevoerde goederen bij een niet in de vergunning aangewezen Duits douanekantoor waren geplaatst, artikel 150, lid 2, van toepassing zou zijn geweest overeenkomstig een dienstinstructie van de Duitse autoriteiten inzake passieve veredeling van 17 februari 2012. Mijns inziens vormt de oude douanewetgeving geen obstakel voor de bedoelde administratieve praktijk met betrekking tot de toepassing van artikel 150, lid 2, CDW. In een dergelijk geval worden de tijdelijk uitgevoerde goederen immers onder de regeling passieve veredeling geplaatst bij een douanekantoor in een lidstaat die onder de vergunning voor het gebruik van deze regeling valt. Een vergelijkbaar geval zou denkbaar zijn geweest indien Duitsland en Nederland in beginsel overeenstemming hadden bereikt in de zin van artikel 501, lid 1, UVCDW betreffende passieve veredeling(32). Een dergelijke overeenstemming zou namelijk hebben betekend dat de vergunning van het HDK ook in Nederland van toepassing zou zijn geweest. In beide gevallen zou het verzuim dus geen tekortkoming van de in artikel 84 CDW bedoelde vergunning zijn, maar een plaatsing van tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling bij een douanekantoor dat niet in de vergunning is aangewezen. Ik ben van mening dat artikel 150, lid 2, van toepassing is op een dergelijk verzuim.
41.      Uit artikel 87, lid 2, CDW, gelezen in samenhang met artikel 510(33) en artikel 496, onder f), UVCDW(34), blijkt namelijk dat de plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen bij het in de vergunning aangewezen kantoor van plaatsing een verplichting is met betrekking tot de regeling passieve veredeling. In dit verband heeft het feit dat het verzuim zich voordeed op het moment dat de tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling werden geplaatst, volgens mij niet tot gevolg dat artikel 150, lid 2, CDW niet van toepassing zou zijn. Indien de tijdelijk uitgevoerde goederen worden geacht onder de regeling passieve veredeling te zijn geplaatst, moet deze bepaling immers van toepassing zijn. Bovendien bepaalt het eerste deel van de zin van artikel 150, lid 2, dat de douaneautoriteiten in beginsel geen vrijstelling van invoerrechten mogen verlenen in geval wordt verzuimd aan een van de aan deze regeling verbonden voorwaarden of verplichtingen. Indien inbreuken op een voorwaarde of verplichting met betrekking tot de plaatsing van goederen onder de regeling passieve veredeling niet zouden worden geacht onder artikel 150, lid 2, te vallen, zouden de douaneautoriteiten derhalve geen vrijstelling van invoerrechten kunnen weigeren wanneer aan een van die voorwaarden of verplichtingen niet is voldaan(35). Zoals uit punt 38 hierboven blijkt, beoogt het tweede deel van artikel 150, lid 2, ervoor te zorgen dat de marktdeelnemer de goede werking van de regeling passieve veredeling inhoudelijk laat primeren boven procedurele of formele overwegingen. Wanneer een marktdeelnemer tijdelijk uitgevoerde goederen onder de regeling passieve veredeling plaatst in een lidstaat waar de vergunning voor het gebruik van deze regeling van toepassing is, moet hij zich dus kunnen beroepen op artikel 150, lid 2, CDW. In geval van verzuimen zoals de plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen bij een niet in de vergunning genoemd douanekantoor of wegens vergissingen in de aangiften voor tijdelijke uitvoer, moet deze marktdeelnemer dus de mogelijkheid hebben om aan te tonen dat dergelijke verzuimen geen gevolgen hebben gehad voor de juiste werking van de regeling. Daartoe moet hij bewijsmateriaal overleggen waaruit ondubbelzinnig blijkt dat de veredelingsproducten het resultaat zijn van de behandeling van de tijdelijk uitgevoerde goederen.
42.      Gelet op een en ander geef ik het Gerecht in overweging de tweede vraag in die zin te beantwoorden dat artikel 150, lid 2, CDW aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling van toepassing is in een situatie waarin Uniegoederen tot 30 april 2016 voor uitvoer naar een derde land zijn aangegeven om daar te worden veredeld, bij een kantoor van plaatsing dat is gelegen in een lidstaat waarvan de douaneautoriteit niet vooraf heeft ingestemd met de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling.
Vragen in verband met de nieuwe douanewetgeving
43.      Met zijn eerste vraag, voor zover deze betrekking heeft op de nieuwe douanewetgeving, wenst de verwijzende rechter te vernemen of een verzuim bestaande in het onder de regeling passieve veredeling plaatsen van tijdelijk uitgevoerde goederen bij een douanekantoor dat niet is aangewezen in de vergunning als bedoeld in artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU, in de weg staat aan de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten op grond van artikel 259, lid 1, van dat wetboek. Deze vraag houdt verband met de derde vraag waarmee de verwijzende rechter wenst te vernemen of dit verzuim kan worden verholpen door overeenkomstige toepassing van artikel 86, lid 6, DWU wanneer op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van dat wetboek een douaneschuld ontstaat. Volgens mij moeten beide vragen daarom samen worden behandeld.
44.      De verwijzende rechter merkt op dat de bepalingen van de nieuwe wetgeving geen grensoverschrijdende vergunning meer vereisen met voorafgaande toestemming van de douaneautoriteiten van de andere betrokken lidstaat. Artikel 261, lid 1, onder c), UVDWU bepaalt dat het gebruik van de raadplegingsprocedure om de voorafgaande overeenstemming te verkrijgen van de lidstaten waarop een vergunningaanvraag betrekking heeft, zoals bedoeld in artikel 260 van diezelfde verordening, niet vereist is wanneer een vergunningaanvraag waarbij verschillende lidstaten betrokken zijn, een handeling is waarbij het kantoor van plaatsing niet hetzelfde is als het kantoor van aanzuivering. Aangezien de vergunning in deze zaak echter is verleend onder de oude regels, meer bepaald op 1 december 2014, rijst de vraag welke regels van toepassing zijn op de plaatsingen van Uniegoederen voor uitvoer op grond van deze vergunning die plaatsvonden vanaf 1 mei 2016: de nieuwe of de oude regels.
45.      Bijgevolg moet om te beginnen worden onderzocht welke regels ratione temporis van toepassing zijn op het gebruik van de vergunning van het HDK vanaf 1 mei 2016.
Toepassing ratione temporis van de nieuwe bepalingen inzake vergunningen waarbij verschillende lidstaten betrokken zijn
46.      Zoals blijkt uit punt 18 hierboven, blijft de op 1 december 2014 door het HDK verleende vergunning geldig na 1 mei 2016, overeenkomstig artikel 251, lid 1, onder a), GVDWU. Derhalve moet worden vastgesteld welke regels vanaf die datum van toepassing zijn op het gebruik van de vergunning van het HDK.
47.      Wat in dit verband de temporele werkingssfeer van de nieuwe regels van de Unie betreft, moet volgens vaste rechtspraak(36) een onderscheid worden gemaakt naargelang het procedureregels dan wel materiële regels betreft. Eerstgenoemde regels worden in het algemeen geacht te gelden voor alle bij de inwerkingtreding ervan aanhangige geschillen, in tegenstelling tot laatstgenoemde regels, die doorgaans aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op de toekomstige gevolgen van situaties die onder de oude wettelijke regeling zijn ontstaan alsmede op nieuwe rechtssituaties, maar niet op situaties die vóór de inwerkingtreding van deze regels zijn verworven, behoudens voor zover uit de bewoordingen, het doel of de opzet van die regels duidelijk blijkt dat aan die regels een dergelijk gevolg moet worden toegekend.
48.      Wat betreft de regels die bepalen of voorafgaande instemming van alle bij de toepassing van een douaneregeling betrokken lidstaten vereist is, dienen deze – aangezien zij doorslaggevend zijn voor de mogelijkheid om aanspraak te maken op een vrijstelling als bedoeld in die douaneregeling op het grondgebied van die lidstaten – te worden aangemerkt als materiële regels(37). Hoewel kan worden betwist of de betrokken vergunning van het HDK, verleend op 1 december 2014, een eerder verworven rechtssituatie tot stand bracht(38), dient te worden opgemerkt dat de nieuwe douanewetgeving overgangsbepalingen bevat, met name ten aanzien van de nieuwe regels inzake vergunningen waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn.
49.      Artikel 254 GVDWU bepaalt namelijk dat vergunningen die onder de oude wetgeving zijn verleend, vanaf 1 mei 2016 worden toegepast onder de voorwaarden zoals die zijn neergelegd in de overeenkomstige bepalingen van het DWU, de GVDWU en de UVDWU. Aangezien deze overgangsbepaling betrekking heeft op de voorwaarden waaronder een vergunning die op 1 mei 2016 reeds geldig was, vanaf die datum wordt toegepast, is het niet vanzelfsprekend dat de bepalingen van de nieuwe wetgeving betreffende de verleningsvoorwaarden van vergunningen op dergelijke vergunningen van toepassing zijn. Bijlage 90 bij de GVDWU omvat evenwel een concordantietabel waarin is aangegeven welke bepalingen van de nieuwe douanewetgeving van toepassing zijn op vergunningen die zijn verleend op grond van de oude wetgeving(39). Een van de bepalingen in deze bijlage is artikel 260 UVDWU, waarvan de derde alinea bepaalt dat geen vergunning waarbij meer dan een lidstaat is betrokken zal worden afgegeven zonder voorafgaande overeenstemming van de betrokken douaneautoriteiten over de ontwerpvergunning. Bijlage 90 verwijst ook naar artikel 261 UVDWU, waarvan de eerste alinea, onder c), een uitzondering kent op de eis van voorafgaande overeenstemming, namelijk indien de enige betrokkenheid van een andere lidstaat bestaat uit het feit dat het kantoor van plaatsing afwijkt van het kantoor van aanzuivering.
50.      Derhalve ben ik van mening dat de Commissie, bij het vaststellen van de overgangsmaatregelen waarin is voorzien in de GVDWU, beoogde te waarborgen dat de nieuwe bepalingen inzake vergunningen waarbij meerdere lidstaten betrokken zijn, vanaf 1 mei 2016 ook van toepassing zouden zijn op vergunningen die onder de oude wetgeving waren verleend.
51.      Bijgevolg volgt uit de overgangsbepaling van artikel 254 GVDWU, gelezen in samenhang met bijlage 90 bij deze verordening, dat artikel 261, lid 3, UVDWU met ingang van 1 mei 2016 van toepassing is op het gebruik van de door het HDK verleende vergunning. Het lijkt mij belangrijk te vermelden dat een dergelijke oplossing niet tot gevolg zou hebben dat deze bepaling terugwerkende kracht krijgt, aangezien zij de vergunning van het HDK niet vóór 1 mei 2016 van toepassing maakt op het grondgebied van Nederland.
Ten gronde
52.      Er zij op gewezen dat artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU(40) vergelijkbaar is met artikel 85 CDW, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van dat wetboek, aangezien ook daarin een vergunning van de douaneautoriteiten wordt vereist om gebruik te kunnen maken van de regeling passieve veredeling. Bijgevolg kan een marktdeelnemer vanaf 1 mei 2016, net als onder de oude douanewetgeving was bepaald, noch tijdelijk uitgevoerde goederen onder deze douaneregeling plaatsen, noch gebruikmaken van de in artikel 259, lid 1, DWU bedoelde vrijstelling van invoerrechten in het kader daarvan, indien hij niet beschikt over een door de douaneautoriteiten verleende vergunning.
53.      Aangezien artikel 261, lid 1, onder c), UVDWU in casu vanaf 1 mei 2016 van toepassing is op de door het HDK verleende vergunning, gold deze vergunning vanaf die datum ook op het Nederlandse grondgebied, ook al hadden de douaneautoriteiten van die lidstaat geen voorafgaande toestemming verleend. Aangezien de uitvoer van ruwe grondnotenolie naar Zwitserland vanaf 1 mei 2016 valt onder de door het HDK verleende vergunning, zijn deze goederen te kwalificeren als tijdelijk uitgevoerde goederen die bij het douanekantoor (NL000xxx) onder de regeling passieve veredeling zijn geplaatst.
54.      De betrokken goederen zijn evenwel onder de regeling passieve veredeling geplaatst bij een douanekantoor dat niet was aangewezen in de vergunning als bedoeld in artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU. Om die reden moet worden nagegaan of het onder de nieuwe douanewetgeving nog steeds verplicht is om de tijdelijk uitgevoerde goederen te plaatsen bij de in de vergunning aangewezen douanekantoren van plaatsing. In dit verband zij erop gewezen dat artikel 211, lid 1, tweede alinea, DWU bepaalt dat de vergunning om gebruik te maken van een douaneregeling de voorwaarden bevat waaronder deze regeling moet worden toegepast. Uit bijlage A bij de GVDWU blijkt dat de vergunning de aanduiding moet bevatten van het kantoor of de kantoren van plaatsing waar de tijdelijk uitgevoerde goederen moeten worden geplaatst(41). Bovendien wordt het „douanekantoor van plaatsing” in artikel 1, punt 17, GVDWU gedefinieerd als het douanekantoor dat is vermeld in de vergunning voor een bijzondere regeling zoals bedoeld in artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU, en dat gemachtigd is om goederen voor een bijzondere regeling vrij te geven. Daarbij bepaalt artikel 263 UVDWU dat de bevoegde autoriteit in uitzonderlijke gevallen kan toestaan dat de douaneaangifte wordt ingediend bij een douanekantoor dat niet in de vergunning is vermeld. In het kader van de nieuwe wetgeving is het derhalve verplicht om tijdelijk uitgevoerde goederen te plaatsen bij een kantoor dat is aangewezen in de vergunning als bedoeld in artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU, om de regeling passieve veredeling te kunnen toepassen.
55.      Hieruit volgt dat de plaatsing van de tijdelijk uitgevoerde goederen bij een niet in de vergunning genoemd douanekantoor een verzuim van deze verplichting vormt. Hoewel artikel 259, lid 1, DWU voor de toekenning van vrijstelling van invoerrechten niet uitdrukkelijk vereist dat de aan de regeling passieve veredeling verbonden voorwaarden en verplichtingen in acht worden genomen, vloeit een dergelijk vereiste niettemin inhoudelijk voort uit die bepaling – ondanks een dubbelzinnige formulering ervan(42) – alsmede uit artikel 211, lid 1, tweede alinea, van dat wetboek. Anders zou men namelijk van een dergelijke vrijstelling kunnen profiteren zonder de voorwaarden en verplichtingen na te leven, waardoor die hun werkelijke betekenis zouden verliezen.
56.      Derhalve rijst de vraag of, in geval van verzuim, alsnog regularisatie mogelijk is, zodat de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten behouden blijft bij het in het vrije verkeer brengen van de veredelingsproducten. Aangezien de nieuwe wetgeving geen bepaling bevat die vergelijkbaar is met artikel 150, lid 2, CDW, wenst de verwijzende rechter in dit verband te vernemen of artikel 86, lid 6, DWU van overeenkomstige toepassing is wanneer de douaneschuld ontstaat op grond van artikel 77, lid 1, onder a), wegens het in het vrije verkeer brengen van de veredelingsproducten.
57.      Artikel 86, lid 6, DWU bepaalt dat, indien de douanewetgeving in een gehele of gedeeltelijke vrijstelling van invoer- of uitvoerrechten voorziet, die vrijstelling ook van toepassing is indien een douaneschuld ontstaat overeenkomstig de artikelen 79 of 82 DWU, mits het verzuim dat tot het ontstaan van de douaneschuld heeft geleid, geen poging tot bedrog inhield. Uit een letterlijke uitlegging van deze bepaling blijkt dat zij niet van toepassing is wanneer een douaneschuld ontstaat wegens het in het vrije verkeer brengen op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van dat wetboek.
58.      Deze letterlijke uitlegging wordt bevestigd door de context van deze bepaling. De artikelen 79 en 82 DWU hebben immers uitsluitend betrekking op douaneschulden die zijn ontstaan door het niet nakomen van verplichtingen uit hoofde van de douanewetgeving of van bepaalde voorwaarden. Het in het vrije verkeer brengen van niet-Uniegoederen behoort echter niet tot de gevallen bedoeld in de artikelen 79 en 82 DWU.
59.      Bovendien moet met betrekking tot het doel van artikel 86, lid 6, DWU worden opgemerkt dat deze bepaling in de plaats is getreden van artikel 212 bis CDW, dat bij verordening (EG) nr. 82/97(43) was ingevoerd en bij verordening (EG) nr. 2700/2000(44) werd uitgebreid tot de differentiële heffing in het kader van de passieve veredeling. Uit overweging 9 van laatstgenoemde verordening blijkt dat de wetgever deze uitbreiding beoogde voor gevallen waarin „een douaneschuld ontstaat om andere redenen dan het in het vrije verkeer brengen”. Daarom was artikel 212 bis CDW, zoals gewijzigd bij verordening nr. 2700/2000, beperkt tot gevallen waarin de douaneschuld ontstond door het niet-nakomen van bepaalde douanevoorschriften op grond van de artikelen 202 tot en met 205, 210 of 211 CDW en niet als gevolg van het in het vrije verkeer brengen op grond van artikel 201, lid 1, onder a), van dat wetboek. Dat is ook de reden waarom artikel 86, lid 6, DWU, zich beperkt tot gevallen waarin een douaneschuld ontstaat als gevolg van een niet-naleving op grond van de artikelen 79 of 82 en niet als gevolg van het in het vrije verkeer brengen op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van dat wetboek.
60.      Verzoekster in het hoofdgeding betoogt dat artikel 86, lid 6, op overeenkomstige wijze moet worden toegepast wanneer de douaneschuld ontstaat door het in het vrije verkeer brengen op grond van artikel 77, lid 1, onder a), DWU, als gevolg van een leemte in de douanewetgeving. Volgens de rechtspraak is de overeenkomstige toepassing van een bepaling ten aanzien van een marktdeelnemer mogelijk wanneer de voor hem geldende regeling enerzijds in hoge mate overeenstemt met de regeling waarvan de overeenkomstige toepassing wordt beoogd, en anderzijds een leemte bevat die onverenigbaar is met een algemeen beginsel van het Unierecht en die door deze overeenkomstige toepassing kan worden opgevuld(45).
61.      Ten eerste lijkt de wetgeving geen leemte te bevatten die de overeenkomstige toepassing van artikel 86, lid 6, DWU zou rechtvaardigen wanneer de douaneschuld ontstaat op grond van artikel 77, lid 1, onder a), DWU. Indien de wetgever artikel 86, lid 6, DWU had willen uitbreiden tot douaneschulden die zijn ontstaan door het in het vrije verkeer brengen, zou hij deze bepaling immers niet uitdrukkelijk hebben beperkt tot andere douaneschulden dan degene
die zijn ontstaan wegens het in het vrije verkeer brengen. In die zin blijkt uit overweging 32 van het DWU dat de wetgever onderscheid heeft willen maken tussen, enerzijds, de gevallen waarin de douaneschuld bij invoer ontstaat door de indiening van een douaneaangifte voor het vrije verkeer of de tijdelijke invoer (te weten de in artikel 77, lid 1, DWU bedoelde gevallen) en, anderzijds, alle andere gevallen waarin een douaneschuld bij invoer ontstaat (te weten de in artikel 79, lid 1, DWU bedoelde gevallen). Voor zover artikel 86, lid 6, zich beperkt tot douaneschulden bij invoer die op grond van artikel 79 DWU zijn ontstaan in het kader van het gebruik van de regeling passieve veredeling, ziet deze bepaling bovendien uitsluitend op verzuimen die zich voordoen tussen de wederinvoer van de veredelingsproducten in de Unie en het in het vrije verkeer brengen ervan. Artikel 86, lid 6, DWU zou dus met name van toepassing zijn wanneer veredelingsproducten na hun wederinvoer in de Unie onder de regeling voor douanevervoer worden geplaatst en deze regeling niet correct wordt toegepast(46).
62.      Ten tweede is verzoekster van mening dat de overeenkomstige toepassing van artikel 86, lid 6, DWU gerechtvaardigd is door het bestaan van een verschil in behandeling ten opzichte van marktdeelnemers die gebruikmaken van de regeling actieve veredeling, aangezien hun verzuimen in het kader van die regeling kunnen worden geregulariseerd op grond van artikel 124, lid 1, onder h), DWU. Aangezien deze laatste bepaling betrekking heeft op het tenietgaan van douaneschulden die zijn ontstaan door het niet-naleven van douanevoorschriften, lijkt zij mij ook van toepassing in het kader van de regeling passieve veredeling. Een verzuim bij de plaatsing van goederen onder de regeling passieve veredeling zou immers in theorie(47) kunnen leiden tot het ontstaan van een douaneschuld bij uitvoer op grond van artikel 82, lid 1, onder a), DWU, wegens het niet-nakomen van een van de verplichtingen die in de douanewetgeving zijn vastgelegd met betrekking tot het uitgaan van de goederen. Om een dergelijke douaneschuld te doen tenietgaan, zou een marktdeelnemer die gebruikmaakt van de regeling passieve veredeling – in gevallen waarin uitvoerrechten verschuldigd zijn – een beroep kunnen doen op artikel 124, lid 1, onder h), DWU.
63.      Zoals verzoekster in het hoofdgeding opmerkt, vereist overweging 38 van het DWU inderdaad dat rekening wordt gehouden met de goede trouw van de betrokkene wanneer de douaneschuld ontstaat door niet-naleving van de douanewetgeving. Het is echter vaste rechtspraak dat in de preambule van een Uniehandeling weliswaar de inhoud van de bepalingen van deze handeling kan worden gepreciseerd en uitleggingsgegevens kunnen worden verschaft die duidelijkheid kunnen brengen over de wil van de auteur van die handeling, maar dat die preambule geen bindende rechtskracht heeft en niet kan worden aangevoerd om van de bepalingen zelf van de handeling in kwestie af te wijken of om deze bepalingen uit te leggen in een zin die in strijd is met de bewoordingen ervan(48).
64.      Bijgevolg ben ik van mening dat artikel 86, lid 6, DWU niet op overeenkomstige wijze mag worden toegepast wanneer een douaneschuld ontstaat op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van dat wetboek.
65.      Gelet op een en ander geef ik het Gerecht in overweging om op de vragen betreffende de nieuwe douanewetgeving te antwoorden dat artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU, gelezen in samenhang met de tweede alinea van deze bepaling, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten als bedoeld in artikel 259, lid 1, van deze verordening wanneer tijdelijk uitgevoerde goederen vanaf 1 mei 2016 onder de regeling passieve veredeling worden geplaatst bij een kantoor van plaatsing dat niet is aangewezen in de vergunning voor het gebruik van die bijzondere douaneregeling. Bovendien moet artikel 86 DWU aldus worden uitgelegd dat het niet op overeenkomstige wijze van toepassing is wanneer een douaneschuld ontstaat op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van deze verordening.
Conclusie
66.      Gelet op een en ander geef ik het Gerecht in overweging om de prejudiciële vragen van het Bundesfinanzhof te beantwoorden als volgt:
„1)       In een situatie waarin Uniegoederen tot 30 april 2016 voor uitvoer naar een derde land zijn aangegeven om daar te worden veredeld, bij een kantoor van plaatsing dat is gelegen in een lidstaat waarvan de douaneautoriteit niet vooraf heeft ingestemd met de afgifte van een grensoverschrijdende vergunning voor het gebruik van de regeling passieve veredeling,
–        moet artikel 85 van verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek, gelezen in samenhang met artikel 84, lid 1, onder b), vijfde streepje, van die verordening, alsmede artikel 500, lid 1, van verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 993/2001 van de Commissie van 4 mei 2001,
aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten in het kader van de regeling passieve veredeling, zoals bepaald in artikel 145, lid 1, van verordening nr. 2913/92;
–        moet artikel 150, lid 2, van verordening nr. 2913/92 aldus worden uitgelegd dat het niet van toepassing is.
2)      Artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), van verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie, gelezen in samenhang met de tweede alinea van deze bepaling
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen de gedeeltelijke vrijstelling van invoerrechten als bedoeld in artikel 259, lid 1, van deze verordening wanneer tijdelijk uitgevoerde goederen vanaf 1 mei 2016 onder de regeling passieve veredeling worden geplaatst bij een kantoor van plaatsing dat niet is aangewezen in de vergunning voor het gebruik van die bijzondere douaneregeling.
Artikel 86, lid 6, van verordening nr. 952/2013
moet aldus worden uitgelegd dat
het niet op overeenkomstige wijze van toepassing is wanneer een douaneschuld ontstaat op grond van artikel 77, lid 1, onder a), van deze verordening.”
M. Brkan
Ingediend ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 november 2025.
ondertekeningen
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      Zie met name de eerste overweging van verordening (EEG) nr. 2473/86 van de Raad van 24 juli 1986 betreffende de regeling passieve veredeling en het systeem uitwisselingsverkeer (PB 1986, L 212, blz. 1). Zie ook Fabio, M., Customs law of the European Union, Wolters Kluwer, 2012, in het bijzonder punt 14‑5; Lyons, T., EU Customs Law, 3e druk, Oxford University Press, 2018, in het bijzonder blz. 436 en 453.
3      Verordening (EEG) nr. 2913/92 van de Raad van 12 oktober 1992 tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1992, L 302, blz. 1).
4      Verordening (EU) nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 269, blz. 1).
5      In het CDW worden de handelingen die worden uitgevoerd op goederen die naar een derde land worden uitgevoerd, aangeduid met de term „veredeling” [zie artikel 145, lid 3, onder b)], en ook in het DWU worden zij aangeduid met de term „veredeling” [zie artikel 5, punt 37)].
6      Zie in die zin arrest van 21 juli 2016, Argos Supply Trading (C‑4/15, EU:C:2016:580, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
7      In het CDW worden producten die veredelingshandelingen hebben ondergaan aangeduid als „veredelingsproducten” [zie artikel 145, lid 3, onder c)] en ook in het DWU worden zij aangeduid als „veredelingsproducten” [zie artikel 5, punt 30)].
8      Verordening (EEG) nr. 2454/93 van de Commissie van 2 juli 1993 houdende vaststelling van enkele bepalingen ter uitvoering van verordening nr. 2913/92 van de Raad tot vaststelling van het communautair douanewetboek (PB 1993, L 253, blz. 1), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 993/2001 van de Commissie van 4 mei 2001 (PB 2001, L 141, blz. 1).
9      Gedelegeerde verordening (EU) 2015/2446 van de Commissie van 28 juli 2015 tot aanvulling van verordening nr. 952/2013 (PB 2015, L 343, blz. 1).
10      Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie van 24 november 2015 houdende nadere uitvoeringsvoorschriften voor enkele bepalingen van verordening nr. 952/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2015, L 343, blz. 558).
11      Artikel 85 CDW en artikel 211, lid 1, eerste alinea, onder a), DWU.
12      Artikel 87, lid 1, CDW en artikel 211, lid 1, tweede alinea, DWU.
13      Artikel 277 en artikel 589, lid 1, UVCDW en artikel 269, lid 3, DWU.
14      Het Nederlandse douanekantoor heeft de wijzigingen in de uitvoeraangiften aanvaard, met name wat betreft de douaneregelingcodes.
15      Rectificatie van verordening nr. 952/2013 van het Europees Parlement en van de Raad van 9 oktober 2013 tot vaststelling van het douanewetboek van de Unie (PB 2013, L 287, blz. 90).
16      Hoewel in de verwijzingsbeslissing niet wordt vermeld voor hoelang de door het HDK op 1 december 2014 verleende vergunning geldig was, was deze noodzakelijkerwijs van beperkte duur. Artikel 507, lid 3, UVCDW bepaalde namelijk dat in geval van passieve veredeling de geldigheidsduur van de vergunning in beginsel niet langer mocht zijn dan drie jaar.
17      Artikel 1, punt 13, derde streepje, UVCDW, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1192/2008 van de Commissie van 17 november 2008 (PB 2008, L 329, blz. 1).
18      Volgens vaste rechtspraak belet de omstandigheid dat een nationale rechterlijke instantie bij de formulering van een prejudiciële vraag formeel heeft verwezen naar bepaalde voorschriften van het Unierecht, het Gerecht niet om deze rechterlijke instantie alle uitleggingsgegevens te verschaffen die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de bij haar aanhangige zaak, ongeacht of die rechterlijke instantie er in haar vragen melding van maakt. Het staat dus aan het Gerecht om uit alle door de nationale rechterlijke instantie verschafte gegevens en met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de aspecten van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arrest van 19 maart 2020, „Agro in 2001”, C‑234/18, EU:C:2020:221, punt 46 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
19      Zie in die zin conclusie van advocaat-generaal Saugmandsgaard Øe in de zaak Argos Supply Trading (C‑4/15, EU:C:2016:223, punt 70). Zie ook Giffoni, M., La réglementation de l’Union européenne, L.G.D. J. 2012, in het bijzonder blz. 247.
20      Opgemerkt zij dat het Hof heeft geoordeeld dat het begrip „veredelaars” in de zin van artikel 148, onder c), CDW ruim moet worden uitgelegd en niet alleen de Unieproducenten van soortgelijke producten als de veredelingsproducten omvat, maar ook de verschillende Unieproducenten van soortgelijke producten als de grondstoffen of producten van buiten de Unie die bestemd zijn om in het kader van de veredeling te worden vermengd met tijdelijk uitgevoerde Uniegoederen (arrest van 21 juli 2016, Argos Supply Trading, C‑4/15, EU:C:2016:580, punt 45).
21      Artikel 588, lid 1, UVCDW.
22      Artikel 517, lid 1, UVCDW.
23      Dit zijn de vier in artikel 497, lid 3, onder d), UVCDW genoemde gevallen.
24      Voor een gedetailleerde beschrijving van de procedure voor de vaststelling van een grensoverschrijdende vergunning, zie Henke, R., „Artikel 85”, Zollkodex, C. H. Beck, 6e druk, 2013, punten 21‑24.
25      Artikel 496, onder h), UVCDW.
26      Artikel 586, lid 1, UVCDW.
27      Artikel 588, lid 1, UVCDW.
28      Artikel 517, lid 1, UVCDW.
29      De beperkte toepasselijkheid van een vergunning om gebruik te maken van de regeling passieve veredeling op het grondgebied van de lidstaten die daarmee hebben ingestemd, werd uitdrukkelijk vermeld in de oorspronkelijke versie van artikel 751, lid 2, tweede alinea, UVCDW. Hoewel deze bepaling op 1 juli 2001 is ingetrokken in het kader van de rationalisering van de bepalingen van de UVCDW waarin verordening nr. 993/2001 voorziet, lijkt het mij dat het behoud van de eis van voorafgaande overeenstemming in artikel 500, lid 1, UVCDW impliceert dat het territoriale toepassingsgebied van een vergunning beperkt is tot het grondgebied van de lidstaten die hun toestemming hebben gegeven.
30      Zie in die zin bijvoorbeeld Diemel, K., „Heilung von Verfehlungen im Zusammenhang mit der passiven Veredelung nach Art. 150 Abs. 2 ZK”, Zeitschrift für Zölle und Verbrauchsteuern, 2011, nr. 4, in het bijzonder blz. 93.
31      Arrest van 2 oktober 2003, GEFCO (C‑411/01, EU:C:2003:536, punten 52 en 55).
32      Het bestaan van een dergelijke overeenstemming zou het mogelijk hebben gemaakt om de grensoverschrijdende vergunning te vervangen door een eenvoudige kennisgeving overeenkomstig lid 1 van deze bepaling, of zelfs om af te zien van deze kennisgeving indien de enige betrokkenheid van een andere lidstaat bestaat uit passieve veredeling met driehoeksverkeer.
33      Volgens deze bepaling kan alleen het controlekantoor, namelijk het kantoor dat in de vergunning is aangewezen als bevoegd om de douaneregeling te controleren, toestaan dat de douaneaangifte bij een ander dan de in de vergunning genoemde douanekantoren wordt ingediend.
34      In deze bepaling wordt het „douanekantoor van plaatsing” gedefinieerd als het (of de) in de vergunning vermelde douanekantoor of douanekantoren dat of die bevoegd is of zijn aangiften tot plaatsing van goederen onder een douaneregeling te aanvaarden.
35      In de zaak die aanleiding gaf tot het arrest van 2 oktober 2003, GEFCO (C‑411/01, EU:C:2003:536) heeft het Hof geoordeeld dat artikel 150, lid 2, CDW van toepassing was op een fout in aangiften van tijdelijke uitvoer, namelijk een fout die was gemaakt toen de goederen onder een regeling passieve veredeling werden geplaatst.
36      Zie in die zin arrest van 21 oktober 2021, Beeren-, Wild-, Feinfrucht (C‑825/19, EU:C:2021:869, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37      Op douanegebied zijn de regels die bepalend zijn voor het ontstaan van de douaneschuld materiële regels. Zie in die zin arrest van 21 oktober 2021, Beeren-, Wild-, Feinfrucht (C‑825/19, EU:C:2021:869, punt 33). Zie ook de samenvatting van de rechtspraak in de conclusie van advocaat-generaal Tanchev in de zaak Beeren-, Wild-, Feinfrucht (C‑825/19, EU:C:2021:453, punten 22‑27).
38      Het Hof heeft onlangs geoordeeld dat de toekenning, door middel van een machtiging, van individuele gebruiksrechten voor radiofrequenties voor een periode van vijftien jaar een definitief verworven situatie vormt. Zie in die zin arrest van 27 februari 2025, T‑2 (C‑562/23, EU:C:2025:126, punt 45).
39      De bepalingen van de nieuwe wetgeving die van toepassing is op de regeling passieve veredeling zijn opgenomen in regel 27 van bijlage 90 bij GVDWU.
40      Artikel 211 DWU is opgenomen in de lijst van bepalingen in bijlage 90 bij GVDWU, die met ingang van 1 mei 2016 van toepassing zijn op passieve veredeling.
41      Volgens bijlage A bij de GVDWU is de vermelding van het of de douanekanto(o)r(en) van plaatsing (namelijk identificatie-element 4/10) een gemeenschappelijke gegevensvereiste voor aanvragen en besluiten die onder meer in vergunningen voor passieve veredeling moeten worden opgenomen (kolom 8 b).
42      Zoals geformuleerd, zou de tweede volzin van artikel 259, lid 1, DWU de indruk kunnen wekken dat enkel aan de vergunningsvoorwaarden moet worden voldaan wanneer een andere persoon dan de vergunninghouder bij het in het vrije verkeer brengen van de veredelingsproducten om vrijstelling verzoekt.
43      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 19 december 1996 tot wijziging van verordening nr. 2913/92 (PB 1997, L 17, blz. 1).
44      Verordening van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2000 tot wijziging van verordening nr. 2913/92 (PB 2000, L 311, blz. 17).
45      Zie in die zin arrest van 11 november 2010, Grootes (C‑152/09, EU:C:2010:671, punt 41 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46      Zie in die zin Traub, T., „Artikel 86”, UZK, Zollkodex der Union, 9e druk, C. H. Beck, 2025, punt 73.
47      In de praktijk komt het zelden voor dat goederen onderhevig zijn aan uitvoerrechten. Zie in die zin Böhne, M., „Artikel 267”, UZK, Zollkodex der Union, 9e druk, C. H. Beck, 2025, punt 10.
48      Arrest van 21 maart 2024, LEA (C‑10/22, EU:C:2024:254, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).