61989J0022
INFORME PARA LA VISTA
presentado en el asunto C-22/89 (
*1
)
I. Exposición de los hechos
1.
El Reglamento (CEE) n° 685/69 de la Comisión, de 14 de abril de 1969, relativo a las modalidades de aplicación de las intervenciones en el mercado de la mantequilla y de la nata (DO L 90, p. 12; EE 03/03, p. 83), establece el régimen de compra, por los organismos de intervención, de la mantequilla destinada al almacenamiento público. El apartado 1 del artículo 6 de este Reglamento, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1836/86 de la Comisión, de 12 de junio de 1986 (DO L 158, p. 57), prevé que:
«la mantequilla se someterá a un período de prueba de almacenamiento. Dicho período se fija en dos meses a partir del día de la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico designado por el organismo de intervención [...]».
A tenor del apartado 2 de este texto, modificado por el Reglamento (CEE) n° 1829/80 de la Comisión, de 11 de julio de 1980 (DO L 178, p. 22; EE 03/18, p. 149),
«por su oferta, en el caso en que, durante el período probatorio de almacenamiento, la disminución de la calidad de la mantequilla resulte superior a la que se produce normalmente en la conservación de una mantequilla que responda a las exigencias contempladas en el artículo 2, el vendedor se comprometerá :
—
a hacerse cargo de la mercancía de que se trate,
—
si se hubiere efectuado el pago, a devolver al organismo de intervención el precio de la mercancía defectuosa calculado tomando como base el precio de compra,
—
a pagar los gastos de almancenamiento de las cantidades de que se trate a partir del día de la recepción de la mercancía y hasta la fecha de salida,
[...]».
2.
En la Decisión 88/630/CEE de la Comisión, de 29 de noviembre de 1988, relativa a la liquidación de cuentas de los Estados miembros en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agraria (FEOGA), sección «Garantía», durante el ejercicio financiero de 1986 (DO L 353, p. 30), la Comisión excluyó la financiación de los gastos efectuados por los Países Bajos por un importe de 3.183.100,46 HFL. Este importe comprende, para el sector de la leche, un total de 2.598.185,71 HFL, de los que 1.624.796 HFL van unidos al control anticipado de la calidad de conservación de la mantequilla destinada al almacenamiento público.
3.
En el informe de síntesis de 15 de julio de 1988, relativo a los resultados de control para la liquidación de cuentas del FEOGA en concepto del ejercicio de 1986, la Comisión expuso en el punto 3.3.4.2 que, con arreglo a los apartados 1 y 2 del artículo 6 del citado Reglamento n° 685/69, el control de calidad de conservación de la mantequilla entregada a los organismos de intervención no debía efectuarse antes del sexagésimo día siguiente a la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico.
4.
La Comisión, a este respecto, se remite al informe sumario de la reunión 726 del comité de gestión de la leche y de los productos lácteos de 16 de agosto de 1985 (en lo sucesivo, «informe de 1985»), en el que según ella declaró que el objetivo del apartado 1 del artículo 6 del citado Reglamento n° 685/69, es asegurar que la mantequilla ofrecida a la intervención soporte una duración de almacenamiento de dos meses sin sufrir un deterioro de calidad inaceptable. Así pues, los controles del organismo de intervención deben efectuarse al término de este período de prueba. Las necesidades de una buena administración de los controles podía llevar legítimamente al organismo de intervención a no efectuar controles en el mismo almacén todos los días de la misma semana, sino a efectuarlos de un modo periódico. No obstante, la periodicidad de los controles debería organizarse de manera que no impusiera al operador una sensible prolongación del período de prueba.
5.
Asimismo, el informe de síntesis hace referencia a notas interpretativas relativas al citado Reglamento n° 685/69, de 18 de marzo de 1986 (VI/2214/86), donde, a propósito del apartado 2 del artículo 6, se indicó que si al término del período probatorio se demostraba que la mantequilla no respondía a las exigencias de calidad, el vendedor debía pagar los gastos de almacenamiento.
6.
A partir de los análisis efectuados en los Estados que han aplicado correctamente la normativa, y que demuestran que las cantidades rechazadas después de un segundo análisis sólo constituyen un pequeño porcentaje del total de las cantidades entregadas, la Comisión decidió no financiar el 0,25 % de todas las cantidades de mantequilla entregadas que hayan sido objeto de control antes del sexagésimo día.
II. Procedimiento escrito y pretensiones de las partes
1.
El recurso del Reino de los Países Bajos se registró en la secretaría del Tribunal de Justicia el 30 de enero de 1989.
2.
Visto el informe del Juez Ponente y oído el Abogado General, el Tribunal de Justicia decidió iniciar la fase oral sin previo recibimiento a prueba.
3.
El Reino de los Países Bajos, parte demandante, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Anule la decisión de la Comisión de 29 de noviembre de 1988, C(88) 2250 def. (Decisión 88/630), en la medida en que se dirige a excluir de la financiación comunitaria las facturas de almacenamiento público de mantequilla que los Países Bajos presentaron para el ejercicio presupuestario 1986 y que se elevan a un importe de 1.624.796 HFL;
—
Condene en costas a la parte demandada.
4.
La Comisión, parte demandada, solicita al Tribunal de Justicia que:
—
Desestime el recurso del Gobierno neerlandés por infundado;
—
Condene en costas al Reino de los Países Bajos.
III. Motivos y alegaciones de las partes
1.
El Reino de los Países Bajos sostiene, en primer lugar, que la Comisión ha infringido el Reglamento (CEE) n° 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, relativo a la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en combinación con el citado Reglamento n° 685/69.
Una interpretación literal del artículo 6 evidencia que el control debe efectuarse antes de que expire el período probatorio de almacenamiento. En efecto, el apartado 2 de este texto dispone que en el transcurso de este período debe aparecer si la disminución de la calidad de la mantequilla es o no superior a la normal.
Según el Gobierno de los Países Bajos esta interpretación es conforme con el sistema del citado Reglamento n° 685/69. El hecho de que el organismo de intervención tome a su cargo la mantequilla está sometido a la condición de que durante el período de prueba no aparezca una disminución anormal de la calidad. La prohibición de controles antes de la expiración del mismo significaría que ésta no ponga fin a la incertidumbre relativa al carácter intangible de la transmisión de la propiedad. Ahora bien, el vendedor tiene interés en que se concrete el destino de la operación a lo más tardar al final del período probatorio, tanto en relación con la cantidad de mantequilla de que se trate como en relación con su posible compromiso económico.
El Reglamento pretende garantizar que la calidad de la mantequilla es suficiente en las condiciones de conservación existentes en el almacén frigorífico. Ahora bien, una investigación efectuada en Dinamarca en 1977 demuestra que si no ha aparecido ninguna disminución anormal de la calidad de la mantequilla almacenada en un almacén frigorífico después de 45 días, tampoco se producirá después de 60 días.
Tanto el informe de 1985 como la nota interpretativa de 18 de marzo de 1986 no hablan en absoluto de un control después de expirar el período de prueba, sino de un control al final de éste. Al subrayar la necesidad de que la organización de los controles no imponga a los comerciantes una prolongación considerable del período de prueba, estos textos confirman la exactitud de la interpretación de los Países Bajos. Por lo demás, el Servicio Jurídico de la Comisión no está facultado para interpretar una normativa comunitaria de un modo que vincule a los Estados miembros.
Según el Reino de los Países Bajos, la Comisión se equivoca al alegar las disposiciones de los guiones 2 y 3 del apartado 2 del artículo 6, que prevén expresamente la posibilidad de que no aparezca un resultado de control negativo hasta después de que el organismo de intervención se haya hecho cargo de la mantequilla. Este texto no existía en su actual redacción antes del citado Reglamento n° 1829/80. El Reglamento n° 1836/86 de la Comisión, de 12 de junio de 1986 (DO L 158, p. 57), trasladó la fecha de aceptación de la mantequilla por el organismo de intervención, hasta entonces fijada a su entrada en el almacén frigorífico, al sexagésimo día siguiente a dicha entrada. Hasta esta modificación, en caso de obligación de hacerse cargo de la mantequilla a causa de la mala conservación, los gastos habrían podido cargarse a los proveedores a partir del día de entrada de la mantequilla, es decir, a partir del inicio del período de prueba. Por lo demás, el Reglamento (CEE) n° 2814/86 de la Comisión, de 11 de septiembre de 1986 (DO L 260, p. 14), amplió el plazo para hacerse cargo a 120 días, sin modificar las disposiciones del apartado 2 del artículo 6.
En segundo lugar, el Reino de los Países Bajos alega que la Comisión ha violado el principio de seguridad jurídica o cualquier otro principio general en que se basa el ordenamiento jurídico comunitario.
Desde la entrada en vigor del citado Reglamento n° 685/69, los Países Bajos procedieron a controles en el transcurso del período de prueba; el plazo medio fue de 53 días. La Comisión no se opuso a esta interpretación del artículo 6, de la que debía haber tenido conocimiento, hasta efectuar los controles FEOGA para el ejercicio financiero de 1986. Al no rechazarla formalmente con anterioridad, la Comisión hizo pensar que podía adherirse a dicha interpretación. Si el poder ejecutivo comunitario estimaba que debía modificar la interpretación anteriormente en vigor, habría debido informar de ello a los Estados miembros encargados de la ejecución del Reglamento en cuestión. Aún suponiendo que la interpretación dada por la Comisión sea válida, debería haberse modificado el Reglamento; en efecto, el hecho de que diferentes Estados miembros procedan a una interpretación divergente de la interpretación de la Comisión pone en evidencia la falta de claridad del artículo 6.
La interpretación que da la Comisión lleva a añadir al período de prueba un plazo suplementario a efectos de control, lo que perjudica la seguridad jurídica del licitador de mantequilla.
El Reino de los Países Bajos sostiene, además, que la Comisión no motivó suficientemente su decisión en el informe de síntesis. El informe de 1985 y la nota interpretativa de 18 de marzo de 1986 no sirven para respaldar su tesis. Asimismo, la Comisión omitió la motivación de su negativa a financiar el 0,25 % de la mantequilla almacenada, controlada antes del sexagésimo día.
2.
La Comisión sostiene que tanto de la letra como del espíritu del artículo 6 del citado Reglamento n° 685/69 resulta que el control de calidad de la mantequilla debe realizarse después del transcurso del período de prueba. En efecto, el vendedor sólo queda libre de las obligaciones que ha asumido después de expirar el período de prueba, sin que se haya detectado una disminución anormal de la calidad de la mantequilla almacenada.
El objeto del período de prueba es limitar el riesgo, para la Comunidad, de una anormal disminución de la calidad de la mantequilla en el transcurso del período posterior del almacenamiento de intervención. Las alegaciones derivadas del estudio danés, cuya exactitud científica, por otra parte, no está libre de reservas, no son pertinentes.
El apartado 2 del artículo 6 quiere decir que el vendedor, quien debe suministrar mantequilla que se conserve normalmente, tiene la obligación de hacerse cargo de ella en caso de disminución anormal de su calidad durante el período de prueba, y no que esta obligación sólo sea válida durante dicho período. Dado que al vendedor le interesa saber a qué atenerse lo más pronto posible, las notas de 1985 subrayan que el control debe efectuarse en un momento tal que el período de prueba no se prolongue sensiblemente. Sin embargo, el interés del vendedor no puede justificar controles efectuados antes de expirar ese período.
Los guiones segundo y tercero del apartado 2 del artículo 6 prevén expresamente la posibilidad de que el resultado de control ne-. gativo sólo se conozca después de que el organismo de intervención la haya tomado a su cargo, o aún después del pago de la mantequilla. Las modificaciones posteriores de la fecha de toma a cargo no privan de valor a esta alegación.
La Comisión niega la violación de los principios generales del Derecho.
Esta institución no comprobó hasta 1987 la práctica efectuada en los Países Bajos, cosa que, por lo demás, no niega la parte demandante. Por esto no puede alegar la tolerancia por parte de la Comisión. Por otra parte, los datos de que dispone la Comisión demuestran que el control se hace en numerosas ocasiones pasados los 48 días, 46 días, incluso 41 días después de la entrada de la mantequilla en el almacén frigorífico.
Los Países Bajos se equivocan al alegar que la Comisión ha modificado su interpretación sin informar a los Estados miembros. El informe de 1985 indica claramente que el control debe efectuarse al término del período de prueba; las autoridades neerlandesas habrían debido conocer a lo más tardar en 1985 la interpretación adoptada por la Comisión. El Reglamento y la exposición que del mismo hizo la Comisión en 1985 son suficientemente claros y no había necesidad de proceder a una modificación. La nota interpretativa de 18 de marzo de 1986, aun cuando se refiere esencialmente a la interpretación del Reglamento (CEE) n° 521/86 de la Comisión, de 27 de febrero de 1986 (DO L 51, p. 65), confirma la interpretación de la Comisión.
Según la Comisión, el informe de síntesis da una información completa sobre la interpretación correcta del artículo 6 y de las conclusiones que la Comisión deduce del mismo. Asimismo contiene una explicación sobre el porcentaje de mantequilla excluido de la financiación. Por consiguiente, el motivo derivado de la falta de motivación carece de fundamento.
F. A. Schockweiler
Juez Ponente
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.