62016TJ0028
A TÖRVÉNYSZÉK ÍTÉLETE (második tanács)
2014. április 3. (
*1
)
„EMGA és EMVA — A finanszírozásból kizárt kiadások — Vidékfejlesztés — Birtokrendezések és falumegújítások — A műveletek kiválasztási szempontjai — A lojális együttműködés elve — Szubszidiaritás — Jogos bizalom — Arányosság — Indokolási kötelezettség”
A T‑28/16. sz. ügyben,
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik kezdetben: T. Henze és A. Lippstreu, később: T. Henze és D. Klebs, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Európai Bizottság (képviselik: J. Aquilina és B. Eggers, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
az EUMSZ 263. cikken alapuló, és az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. november 13‑i (EU) 2015/2098 bizottsági végrehajtási határozat (HL 2015. L 303., 35. o.) melléklete 1. cikkének megsemmisítése iránti kérelem tárgyában, amennyiben azok a Németországi Szövetségi Köztársaság illetékes kifizető ügynöksége által az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap (EMVA) terhére teljesített kifizetéseket összesen 7719920,30 euró összegben kizárták az Európai Unió finanszírozásából,
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács),
tagjai: M. Prek elnök, F. Schalin (előadó) és J. Costeira bírák,
hivatalvezető: S. Bukšek Tomac tanácsos,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára és a 2016. december 13‑i tárgyalásra,
meghozta a következő
Ítéletet
A jogvita előzményei
1
Amint az az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról szóló, 2005. szeptember 20‑i 1698/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 277., 1. o.; helyesbítés: HL 2007. L 4., 10. o., HL 2006. L 206., 23. o.,) 15. cikkéből kitűnik, az EMVA a tagállamokban vidékfejlesztési programokon keresztül működik, amelyek számos regionális programot is tartalmazhatnak; a Németországi Szövetségi Köztársaság szövetségi berendezkedésére tekintettel e tagállam esetében is ez a helyzet.
2
Ami a 2007–2013‑os programozási időszakot illeti, a Bajor Szabadállamra (Németország) vonatkozó „Bayerisches Zukunftsprogramm Agrarwirtschaft und Ländlicher Raum 2007–2013 aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds (ELER) gemäss Verordnung (EG) Nr. 1698/2005” (a 2007–2013‑as időszakra vonatkozó, az 1698/2005 rendelet alapján az EMVA által nyújtott bajor mezőgazdasági és vidékfejlesztési program, a továbbiakban: BayZal) amely a birtokrendezés és a falumegújítás tárgyában tartalmaz cselekvéseket, benyújtották az Európai Közösségek Bizottságához, amely azt a 2007. szeptember 5‑i C(2007) 3994 végleges határozattal (a továbbiakban: 2007. szeptember 5‑i határozat) jóváhagyta, amely határozat az EMVA általi finanszírozás teljes maximális összegét az egész programozási időszak tekintetében 1253943708 euróban határozta meg.
3
A szolgálatai által 2009. március 2‑tól 6‑ig elvégzett első ellenőrzés alapján a Bizottság úgy vélte, hogy a 2007‑es és a 2008‑as évek tekintetében a bajorországi birtokrendezésre és falumegújításra irányuló műveletek kiválasztási szempontjai alkalmazásában mulasztások történtek, és hogy ez az egyik kulcsfontosságú szempont hiányát jelenti. Az 1290/2005/EK tanácsi rendeletnek a kifizető ügynökségek és más testületek akkreditációja és az EMGA és az EMVA számláinak elszámolása tekintetében történő alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2006. június 21‑i 885/2006/EK bizottsági rendelet (HL 2006. L 171., 90. o.; helyesbítés: HL 2009. L 52., 17. o.) értelmében az egyeztető szervhez fordulást magában foglaló eljárás végén a Bizottság 10%‑os átalányterhelésnek, azaz 1040620,50 eurónak megfelelő pénzügyi korrekciót alkalmazott a szóban forgó projektekre, amelyek a 2007‑es és 2008‑as évben az EMVA általi finanszírozásból részesültek.
4
2013. július 8‑tól 12‑ig a Bizottság szolgálatai elvégeztek egy második vizsgálatot, amely többek között a BayZal keretében a birtokrendezések és a falumegújítások végrehajtására vonatkozott a Bajorországban létrehozott irányítási és ellenőrző rendszerek ellenőrzése érdekében.
5
A 2013. szeptember 3‑i levélben a Bizottság közölte a német hatóságokkal a vizsgálat eredményeit, és arról tájékoztatta őket, hogy a Bajorországban az EMVA által támogatott műveletek kiválasztási szempontjainak meghatározásánál és alkalmazásánál hiányosságok állnak fenn a 2007–2008‑as évek tekintetében – amely esetben már sor került a korrekcióra –, továbbá a 2009–2012‑es évek, valamint a 2013‑as évtől kezdődő időszak tekintetében. A Bizottság szolgálatai és a német hatóságok között kétoldalú párbeszéd kezdődött. A 885/2006 rendelet 16. cikke értelmében egy második egyeztető eljárás is elkezdődött, amely azonban nem vezetett eredményre.
6
2015. november 13‑án a Bizottság végül elfogadta az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) és az EMVA terhére a tagállamok által kifizetett egyes kiadásoknak az európai uniós finanszírozásból való kizárásáról szóló, 2015. november 13‑i (EU) 2015/2098 bizottsági végrehajtási határozatot (HL 2015. L 303., 35. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat), amellyel a 2009–2014‑es években a Bajorországban a német hatóságok részéről felmerült költségeket illetően 10%‑os átalánykorrekciót alkalmazott. A számítási alapok helyesbítését követően, mivel a Bizottság eredetileg 11046145,96 euró összegű korrekciót helyezett kilátásba, a korrekció végső összege 7719920 euró lett.
7
A Bizottság által előterjesztett kifogások – amelyek miatt a megtámadott határozat elfogadásra került – szerepelnek mind abban a jelentésben, amelyet az egyeztető szerv a német hatóságok által a második vizsgálatot követően indított eljárás keretében 2015. június 12‑én készített, mind a Bizottság által 2015. október 19‑én készített összefoglaló jelentésben (a továbbiakban: összefoglaló jelentés). Ezeket a kifogásokat lényegében az alábbiak szerint lehet összefoglalni:
8
A bajorországi birtokrendezések és falumegújítások, a német hatóságok előterjesztése szerint, három szakaszban zajlanak:
—
az első szakasz, amely a kezdeti és a konzultációs szakasznak felel meg, lehetővé teszi a regionális, települési vagy helyi szereplők találkozását a velük való konzultáció, a célok tisztázása, a megbízások kiosztása, és annak eldöntése érdekében, hogy a különböző szereplők kívánják‑e az eljárást folytatni, és a lehetséges támogatási formákat igénybe venni; ezt a szakaszt a hatáskörrel rendelkező regionális hatóságok, a jelen esetben az Ämter für ländliche Entwicklung (vidékfejlesztési hivatalok) indítják, ha álláspontjuk szerint szükséges a birtokrendezésre vagy falumegújításra irányuló eljárás, és az érdekelt felek érdekében ezt az eljárást meg kell indítani;
—
a második szakasz a vidékfejlesztési hivatalok által, a birtokrendezésre vagy a falumegújításra irányuló eljárás megindítására vonatkozó határozathozatalból áll, ami az érdekelt felek földtulajdonosokból és a tulajdonjogok jogosultjaiból álló közösségének létrehozását eredményezi, amely közösség a támogatások kérelmezője és kedvezményezettje lesz;
—
a harmadik szakasz az egyes érintett területeken a birtokrendezés vagy a falumegújítás részletes tervezéséből és konkrét végrehajtásából áll.
9
Márpedig először is a Bizottság szerint a 2007‑as és a 2008‑as évben a birtokrendezési és a falumegújítási műveleteket nem az illetékes testület által meghatározott kiválasztási szempontok alapján hagyták jóvá, amint azt az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése előírja.
10
Másodszor, ami a 2009–2012‑es éveket illeti, a projektek kiválasztási szempontjait, amelyek eredetileg a BayZalban szerepeltek, a monitoringbizottság 2008. december 22‑i határozatától kezdődően – amely bizottságot az 1698/2005 rendelet 77. cikke alapján hozták létre és a feladata a 2007–2013‑as programozási időszak során alkalmazandó kiválasztási szempontok vizsgálata volt (a továbbiakban: 2008. december 22‑i határozat) – kétségtelenül módosították a birtokrendezési és a falumegújítási műveletek első és második szakasza tekintetében, a Bizottság azonban úgy véli, hogy ezek a szempontok nem alkalmasak a támogatható projektek kiválasztására, mivel az említett projekteket nem rangsorolták, és azok kiválasztása tisztázatlan jellegű, tehát nem átlátható. Ezenkívül az eljárások megindításáról való döntés céljából egyetlen kiválasztási szempontot sem került rögzítésre. Ez utóbbi eljárások olyan különböző projektekből vagy műveletekből állnak, amelyek a rájuk vonatkozó határozat meghozatalának időpontjában nem ismertek, ezért azokat csak az eljárás megindítását követő évek során hagyják jóvá.
11
Harmadszor, ami a 2013‑as évet illeti, az új kiválasztási szempontokat 2012 decemberében hagyták jóvá, és azokat az előválogatási folyamatra azaz a Bajorországban indított kiválasztási eljárásokra is alkalmazni kell. A kiválasztási szempontok alkalmazására három ellenőrzési lista útján kerül sor:
—
az A ellenőrzési lista azokat a kiválasztási szempontokat tartalmazza, amelyek alapján megvizsgálható, hogy az eljárást a BayZal munkaprogramjával összhangban állónak lehet‑e tekinteni, és az utóbbi programba fel lehet‑e venni;
—
a B ellenőrzési lista azokat a kiválasztási szempontokat tartalmazza, amelyek alapján megvizsgálható, hogy valamely, a munkaprogramba felvehető eljárás vagy munkaprogram végrehajtása elkezdődhet‑e;
—
a C ellenőrzési lista azokat a kiválasztási szempontokat tartalmazza, amelyek alapján valamely projektet ki lehet választani.
12
A C ellenőrzési lista elkészítéséről már 2008 decemberében döntést hoztak, és azt a 2009‑es évtől alkalmazzák. Az A és a B ellenőrzési listákat 2013‑ban készítették el, és azokat 2009‑ig visszamenőleg minden eljárásra és projektre alkalmazzák.
13
A Bizottság mindazonáltal úgy véli, hogy az ellenőrzési listák továbbra sem elegendőek, különösen amennyiben azok még mindig nem tartalmazzák a Bajorországban alkalmazott eljárások rangsorát, és amennyiben azok nem alkalmazhatók azokra az eljárásokra, amelyek megindításáról még nem hoztak döntést, ezért ebben a szakaszban a műveletek és a projektek kiválasztása továbbra sem átlátható.
Az eljárás és a felek kérelmei
14
A Törvényszék Hivatalához 2016. január 26‑án benyújtott keresetlevelével a Németországi Szövetségi Köztársaság előterjesztette a jelen keresetet.
15
Az ellenkérelmet, a választ és a viszonválaszt 2016. április 8‑án, május 25‑én, illetőleg július 7‑én nyújtották be a Törvényszék Hivatalához.
16
A Németországi Szövetségi Köztársaság az kéri, hogy a Törvényszék:
—
semmisítse meg a megtámadott rendelet 1. cikkét és mellékletét, amennyiben azok a Németországi Szövetségi Köztársaság illetékes kifizető ügynöksége által az EMVA terhére teljesített kifizetéseket összesen 7719920,30 euró összegben kizárták az Európai Unió finanszírozásából;
—
a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
17
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
—
utasítsa el a keresetet;
—
a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A jogkérdésről
18
A Németországi Szövetségi Köztársaság a keresetében négy jogalapra hivatkozik.
19
Először is a Bizottság téves jogalkalmazására hivatkozik, amely az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése ugyanezen rendelet 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett rendelkezésének megsértéséből áll, amennyiben a Bizottság az EMVA terhére figyelembe vett kiadások támogathatósági szempontjai vonatkozásában megsértette az említett rendelet rendelkezéseit.
20
Másodszor az 1698/2005 rendelet 6. cikkéből következő partnerség elvének, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdéséből következő lojális együttműködés elvének és a bizalomvédelem elvének megsértésére hivatkozik, mivel a Bizottság figyelmen kívül hagyta egy olyan gyakorlat megalapozottságát, amelyet ő maga hagyott jóvá, illetve amelyet nem ellenzett.
21
Harmadszor az EUSZ 5. cikkből eredő szubszidiaritás elvének megsértésére hivatkozik, mivel a Bizottság beavatkozott a tagállamok eljárási autonómiájába és területrendezésre vonatkozó jogosítványaiba.
22
Negyedszer a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1290/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és a tanácsi rendelet (HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 7. o.) 52. cikke (2) bekezdésének és a közös agrárpolitika finanszírozásáról szóló, 2005. június 21‑i 1290/2005/EK tanácsi rendelet (HL 2005. L 209., 1. o.) 31. cikke (2) bekezdésének és az arányosság elvének megsértésére hivatkozik, amennyiben az általa alkalmazott 10%‑os átalánykorrekcióval a Bizottság egyrészt helytelenül értékelte a kiválasztási szempontokkal összefüggő, mindenképpen lényegtelen, esetleges jogsértés természetét és terjedelmét, másrészt nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az Uniót nem érte pénzbeli kár, és az esetében az ilyen kár elszenvedésének tényleges kockázata sem merült fel. Ráadásul a megtámadott határozat indokolása ebben a tekintetben hiányos.
Az első jogalapról, amely az 1698/2005 rendelet 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett ugyanezen rendelet 71. cikke (2) bekezdése rendelkezésének azáltal való megsértésén alapul, hogy a Bizottság nem vette figyelembe a kiadások támogathatósági feltételeit
23
Először is a Németországi Szövetségi Köztársaság a keresetlevélben arra emlékeztet, hogy az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése értelmében a kiadások csak abban az esetben jogosultak az EMVA‑ból támogatásra, ha azok a műveletek kapcsán merültek fel, az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal összhangban, azzal hogy a „művelet” fogalma ugyanezen rendelet 2. cikke e) pontjának meghatározása szerint „az érintett vidékfejlesztési program számára meghatározott szempontok szerint kiválasztott és egy vagy több kedvezményezett által végrehajtott projekt, szerződés, megállapodás vagy egyéb cselekvés, amely lehetővé teszi a 4. cikkben meghatározott célkitűzések elérését”.
24
Márpedig a Bizottság azt követeli meg, hogy a kiválasztási szempontokat a Bajorországban alkalmazotthoz hasonló birtokrendezésre és falumegújításra irányuló eljárás első és második szakasza során alkalmazzák, noha ezek a szakaszok az említett eljárást megelőzik, és azokban még nem léteznek sem műveletek, sem kedvezményezettek, legfeljebb „potenciális kedvezményezettek”; az utóbbiak csak a birtokrendezésre és falumegújításra irányuló művelet harmadik szakaszában jelennek meg, az érdekelt felek közösségének létrehozása után, amely közösség a támogatás kérelmezőjének minőségét fogja megszerezni.
25
Másodszor a Bizottság tévesen véli úgy, hogy a birtokrendezésre és falumegújításra irányuló művelet első két szakasza során a német hatóságok a projektek tekintetében jogellenes előválogatást végeznek, amennyiben nem átlátható szempontok alapján döntenek a harmadik szakasz megindításáról. Márpedig a német hatóságok szerint ez a két szakasz egy komplex tájékoztatási, tanácsadási és határozathozatali folyamatba illeszkedik, amely egyrészt az eljárás megindítása célszerűségének értékelésére szolgál, másrészt annak megvizsgálására, hogy teljesültek‑e a birtokrendezésre vonatkozó szövetségi jogszabályból eredő előzetes feltételek. A Bizottság e kifogása továbbá hiányos indokolást tartalmaz.
26
Harmadszor, ami magukat a kiválasztási szempontokat illeti, a Bizottság túlzott követelményeket támasztott, amelyek nem felelnek a hatályos jognak, és nem szerepelnek az 1698/2005 rendeletben, amennyiben a Bizottság azt kéri, hogy határozzák meg a projektek rangsorát, készítsenek áttekintő táblázat formájában kiválasztási listát, vagy akár azt, hogy állapítsák meg, hogy melyik eljárás felel meg leginkább a kiválasztási szempontoknak. Márpedig a támogatható projekteket valóban alávetették a kiválasztási szempontoknak, így különösen azoknak, amelyeket a Bizottság képviselői jelentétében hozott, 2008. december 22‑i határozattal állapítottak meg. A 2008. december 22‑i határozat a mellékletében tartalmazta a vidékfejlesztéssel kapcsolatos kiválasztási szempontokra vonatkozó C ellenőrzési listát, amelyet később az A és a B ellenőrzési listával egészítették ki.
27
A német hatóságok másodlagosan azt is megjegyzik, hogy a Bizottság a saját iránymutatásait is figyelmen kívül hagyta, amelyek „Az 1257/1999/EK tanácsi rendelettel bevezetett vidékfejlesztési intézkedések irányítási, ellenőrzési és szankciórendszereinek végrehajtásáról szóló iránymutatások – Az EMOGA Garanciarészlegéből finanszírozott vidékfejlesztési intézkedések” című, 2002. július 23‑i VI/10535/99. sz. dokumentumból következnek, amely iránymutatásokat 2002‑ben fogadta el, és amelyeket a német hatóságokhoz szóló 2009. május 11‑i közleményében is megemlített. Igaz ugyan, hogy ezek az iránymutatások a közös agrárpolitikához (KAP), nem pedig az EMVA‑hoz tartozó közvetlen kifizetésekre vonatkoznak. Mindazonáltal ebből arra lehet következtetni, hogy a kiválasztási szempontok kizárólag azon konkrét támogatási kérelmek közül való választásra szolgálnak, amelyeket támogathatónak tartottak. Ezek a szempontok tehát csak akkor tesznek szert tényleges jelentőségre, amikor tényleges választásra van szükség például amiatt, hogy a projektek számára tekintettel a pénzügyi források korlátozottak, ami a német hatóságok szerint a jelen esetben nincs így.
28
A válasz szakaszában a Németországi Szövetségi Köztársaság az 1698/2005 rendelet rendelkezéseinek a Bizottság általi téves értelmezésére vonatkozó érvelését az „intézkedések” és a „műveletek” között fennálló különbség hangsúlyozásával kívánja megerősíteni, amelyek az 1698/2005 rendelet 2. cikkének d) pontja, illetőleg 2. cikkének e) pontjában szereplő meghatározás tárgyát képezi. Így a birtokrendezési eljárás e meghatározások értelmében pontosan nem „művelet”, hanem „intézkedés”, mivel az intézkedések a „műveletek” felett helyezkednek el. Márpedig az uniós jog egyáltalán nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a kiválasztási szempontokat már az intézkedések szakaszában alkalmazzák, mivel még nem érték el az ahhoz szükséges megvalósulási szintet, hogy már műveletről lehessen beszélni. Ezenkívül abban a korai szakaszban, amelyből a Bizottság ki kíván indulni, még nem létezik az 1698/2005 rendelet értelmében vett „kedvezményezett”. A Bizottság által alkalmazott „potenciális kedvezményezett” fogalmának nincs jogi hatálya, és e fogalom használatával a Bizottság hallgatólagosan elismeri, hogy a birtokrendezésre és a falumegújításra irányuló eljárás első és a második szakasza során még nem létezik konkrét kedvezményezett. A Németországi Szövetségi Köztársaság egyébiránt vitatja a Bizottság azon állítását, amely szerint ő osztaná a Bizottság álláspontját, tekintettel arra, hogy a vele szemben 2013‑ban kiszabott, a 2007‑es és a 2008‑as évre vonatkozó pénzügyi korrekcióval szemben nem indított bírósági keresetet.
29
Az Észak‑Rajna‑Vesztfália (Németország) és Mecklenburg‑Előpomeránia (Németország) tartományban folyamatban lévő eljárásokra vonatkozóan a Bizottság által tett összehasonlítást illetően, amelyre a Bizottság példaként hivatkozik, a német hatóságok úgy érvelnek, hogy annak nincs relevanciája, különösen mivel a birtokrendezésre vonatkozó szövetségi jogszabály lehetővé teszi, hogy a birtokrendezés terén a hatáskörrel rendelkező hatóság lényeges feladatait az érdekelt felek közösségére bízzák, és a birtokrendezésre vonatkozó szövetségi jogszabály végrehajtására szolgáló bajor jogszabály értelmében egyedivé teszi a Bajor Szabadállam esetét. Egyébiránt a Mecklenburg‑Előpomerániát illetően hivatkozott eljárás kizárólag a 2014–2020‑as programozási időszakra vonatkozik.
30
A Bizottság vitatja a német hatóságok érvelését, és arra hivatkozik, hogy az általa, különösen az egyeztető eljárás során és az összefoglaló jelentésben megfogalmazott kifogások megalapozottak.
31
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy ha a Bizottság az uniós jogi rendelkezések tagállamok általi megsértése miatt megtagadja bizonyos kiadásoknak az Európai Mezőgazdasági Garanciaalap (EMGA) vagy az EMVA terhére történő elszámolását, a Bizottság feladata az említett jogsértések bizonyítása (1999. október 28‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet, C‑253/97, EU:C:1999:527, 6. pont). Más szavakkal, a Bizottság köteles indokolni azt a határozatát, amellyel megállapítja, hogy az érintett tagállam elmulasztotta az ellenőrzéseket vagy azokat hibásan hajtotta végre (2003. május 8‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑349/97, EU:C:2003:251, 46. pont).
32
A Bizottság azonban nem a nemzeti hatóságok által végrehajtott ellenőrzések elégtelenségének vagy az azok által ismertetett számadatok szabálytalanságának kimerítő jellegű bemutatására köteles, hanem arra, hogy bizonyítsa az ellenőrzések vagy e számadatok tekintetében benne felmerült komoly és észszerű kétséget (2001. szeptember 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet, C‑263/98, EU:C:2001:455, 36. pont; 2003. május 8‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑349/97, EU:C:2003:251, 47. pont).
33
Ezt követően e tagállam feladata annak bizonyítása, hogy fennállnak a Bizottság által elutasított támogatás feltételei (lásd ebben az értelemben: 2001. szeptember 20‑iBelgium kontra Bizottság ítélet, C‑263/98, EU:C:2001:455, 37. pont). Más szavakkal, az érintett tagállam nem cáfolhatja a Bizottság álláspontját kizárólag olyan állításokkal, amelyeket nem támaszt alá megbízható és működő ellenőrző rendszer meglétének bizonyításával. Amennyiben nem tudja bizonyítani, hogy a Bizottság megállapításai pontatlanok, azok komoly kétségeket kelthetnek a megfelelő és hatékony felügyeleti és ellenőrzési intézkedések összességének végrehajtását illetően (1999. október 28‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet, C‑253/97, EU:C:1999:527, 7. pont; 2003. május 8‑iSpanyolország kontra Bizottság ítélet, C‑349/97, EU:C:2003:251, 48. pont).
34
A jelen esetben rá kell mutatni, hogy a KAP általános keretében az uniós vidékfejlesztési politikának az EMVA‑t alkotó finanszírozási és programozási eszközök útján történő végrehajtása az uniós vidékfejlesztési politika az Unió és a tagállamok közötti megosztott igazgatás elvén alapul, oly módon, hogy az uniós jog alkotja azt az általános jogi keretet, amelyet a nemzeti jogoknak ki kell egészíteniük (Saugmandsgaard Øe főtanácsnok Občina Gorje ügyre vonatkozó indítványa, C‑111/15, EU:C:2016:280, 7. pont).
35
Először is, az EMVA finanszírozását uniós szinten szabályozó rendelkezések a 2007–2013‑as programozási időszak tekintetében az 1290/2005 rendeletben találhatók. A 2014–2020 közötti programozási időszakra az 1306/2013 rendelet vonatkozik.
36
Az EMVA működését a 2007–2013‑as programozási időszak során szabályozó általános rendelkezések az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2013. L 347., 487. o.; helyesbítés: HL 2016. L 130., 1. o.) módosított 1698/2005 rendeletben találhatók, amely a következő programozási időszakra vonatkozik.
37
Az e rendeletben előírt vidékfejlesztési támogatást négy tengely keretében hajtják végre, amelyeket az említett rendelet IV. címében szereplő ugyanennyi szakasz szabályoz. Az 1. szakasz, amelynek címe „1. Tengely – A mezőgazdasági és erdészeti ágazat versenyképességének javítása” a 30. cikkében azt mondja ki, hogy a támogatás „különösen […] a birtokrendezéssel és a termőföld minőségének javításával […] összefüggő műveletekre terjedhet ki”. A 3. szakasz, amelynek címe „3. Tengely – A vidéki élet minősége és a vidéki gazdaság diverzifikálása” az 52. cikkében azt mondja ki, hogy „Az e szakasz szerinti támogatás a következőket tartalmazza: […] a vidéki területek életminőségének javítására irányuló intézkedések, amelyek az alábbiakat tartalmazzák: […] a falvak megújítása és fejlesztése”. Egyrészt a mezőgazdasági földterületek birtokrendezési műveletei, másrészt a falumegújításra irányuló műveletek tehát két különböző tengelyhez tartoznak.
38
Az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése értelmében „a kiadások csak abban az esetben jogosultak az EMVA‑ból támogatásra, ha azok a kérdéses programot irányító hatóság által vagy annak felelősségi körében meghatározott műveletek kapcsán merültek fel, az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal összhangban”. Az 1698/2005 rendelet 2. cikke e) pontjának meghatározása szerint „»művelet«: az érintett vidékfejlesztési program számára meghatározott szempontok szerint kiválasztott és egy vagy több kedvezményezett által végrehajtott projekt, szerződés, megállapodás vagy egyéb cselekvés, amely lehetővé teszi a 4. cikkben meghatározott célkitűzések elérését”. Ugyanezen irányelv 2. cikke d) pontjának meghatározása szerint: „»intézkedés«: a 4. cikk (2) bekezdésében említett tengelyek végrehajtásához hozzájáruló műveletek sorozata”.
39
Az 1698/2005 rendelet részletes alkalmazási szabályainak megállapításáról szóló, 2006. december 15‑i 1974/2006/EK bizottsági rendeletben (HL 2006. L 368., 15. o.; helyesbítés: HL 2007. L 252., 7. o.) kiegészítő rendelkezések szerepelnek, köztük a 48. cikk (1) bekezdése, amely azt írja elő, hogy az Unió pénzügyi érdekei hatékony védelmének biztosítása érdekében „a tagállamok biztosítják, hogy az általuk végrehajtani szándékozott valamennyi vidékfejlesztési intézkedés igazolható és ellenőrizhető legyen”, és „e célból a tagállamok olyan ellenőrzési rendelkezéseket határoznak meg, amelyek észszerű biztosítékot nyújtanak számukra arra vonatkozóan, hogy tiszteletben tartják a jogosultsági kritériumokat és az egyéb kötelezettségvállalásokat”.
40
Az 1305/2013 rendelet 49. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy „[t]örekedni kell arra, hogy [a vidékfejlesztési program irányító hatósága által a monitoringbizottsággal folytatott konzultációt követően meghatározott] kiválasztási kritériumok biztosítsák a kérelmezők közötti egyenlő bánásmódot, a pénzügyi források megfelelőbb felhasználását és az intézkedések céljainak az uniós vidékfejlesztési prioritásokkal összhangban történő meghatározását”, és hogy „[a] kiválasztási kritériumok meghatározásakor és alkalmazásakor a művelet nagysága kapcsán figyelembe kell venni az arányosság elvét”.
41
Másodszor, ami a bajorországi birtokrendezésre és falumegújításra vonatkozó német szövetségi jogszabályból eredő szabályokat illeti, ez utóbbiakat a legutóbb 2008. december 19‑én (BGBl. 2008. I, 2794. o.) módosított Flurbereinigungsgesetznek az 1976. március 16‑án felülvizsgált változata (a birtokrendezésről szóló törvény, BGBl. 1976. I, 546. o.; a továbbiakban: FlurbG) szabályozza. A FlurbG 1. és 37. §‑ára tekintettel a birtokrendezések a földtulajdonok átszervezéséből állnak, így különösen szétszabdalt vagy gazdaságtalanul kialakított települési mezőgazdasági földterületek és földtulajdonok újbóli felosztásával, a mezőgazdasági és erdőgazdasági munkakörülmények javítása érdekében.
42
A szövetségi szinten a FlurbG‑ban meghatározott jogi hátteret a Bajor Szabadállamban a Gesetz zur Ausführung des Flurbereinigungsgesetzes (a birtokrendezési törvény végrehajtásáról szóló törvény) egészíti ki. A vidékfejlesztési hivatalok kezdeményezik a falumegújítás és a birtokrendezés területére irányuló fellépéseket, és e hivatalok e területek felelősei is.
43
Ami az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése ugyanezen rendelet 2. cikkének e) pontjával együttesen értelmezett rendelkezésének megsértéséből álló, a Bizottság által elkövetett állítólagos téves jogalkalmazást illeti, emlékeztetni kell arra, hogy valamely rendelet és az abban hivatkozott nemzeti jogi rendelkezések közötti kapcsolat esetén valamely rendelet közvetlen alkalmazhatósága nem képezi akadályát annak, hogy a rendelet szövege az uniós intézményt vagy a tagállamot végrehajtási intézkedések meghozatalára hatalmazza fel, és hogy ebben az esetben e hatáskör gyakorlásának szabályait az érintett tagállam közjoga határozza meg (lásd analógia útján: 1979. szeptember 27‑iEridania‑Zuccherifici nazionali et Società italiana per l’industria degli zuccheri ítélet, 230/78, EU:C:1979:216, 34. pont).
44
Ha valamely rendelet ilyen felhatalmazást tartalmaz, ebből még nem következik, hogy a tagállam a végrehajtási szabályok megállapítása terén korlátlan mérlegelési jogkörrel rendelkezne, és az sem, hogy e szabályoknak valamely meghatározott tartalommal kellene rendelkezniük. A tagállam feladata az, hogy az ebben az összefüggésben konkrétan alkalmazandó, vagy akár a szóban forgó szabályozási tevékenység konkrét jogalapját képező uniós szabályok által meghatározott feltételeket és korlátokat tiszteletben tartsa (lásd ebben az értelemben: 2015. december 11‑iFinnország kontra Bizottság ítélet, T‑124/14, EU:T:2015:955, 44. pont).
45
A fent kifejtett megfontolások fényében rá kell mutatni arra, hogy az 1698/2005 rendelet (61) preambulumbekezdéséből és a 71. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy a szubszidiaritás elvének megfelelően a kiadások támogathatóságára vonatkozó szabályokat főszabály szerint nemzeti szinten határozzák meg, és hogy a kiadások csak akkor jogosultak a támogatásra, ha azok az illetékes testület által rögzített kiválasztási szempontokkal összhangban meghatározott műveletek kapcsán merültek fel.
46
A jelen esetben úgy tűnik, hogy a kiadások EMVA‑ból való támogathatóságának meghatározását lehetővé tévő kiválasztási szempontok rögzítése megfelel az 1698/2005 rendeletben meghatározott célkitűzések – a jelen esetben az EMVA‑ból nyújtott vidékfejlesztési támogatás – végrehajtása érdekében a nemzeti hatóságokra bízott végrehajtási intézkedéseknek.
47
Ebben az összefüggésben a német hatóságoknak kell eljárniuk a számukra az 1698/2005 rendeletben adott felhatalmazásban rögzített iránymutatások és korlátozások tiszteletben tartásával, egyrészt az érintett kiadások kiválasztási szempontjainak rögzítésével, másrészt az említett szempontok alkalmazásával.
48
A birtokrendezés és a falumegújítások végrehajtásának részletes szabályait azonban teljes egészében a nemzeti jogban kell szabályozni. Az 1698/2005 rendelet ugyanis nem teszi lehetővé, hogy a Bizottság az érintett tagállambeli birtokrendezések és falumegújítások megvalósítására meghatározott eljárást vagy jogalkotási döntéseket írjon elő.
49
Amennyiben azonban a német hatóságok a bajorországi birtokrendezések és falumegújítások keretében felmerült kiadások tekintetében kérnek az EMVA‑ból támogatást, meg kell vizsgálni, először is, hogy léteznek‑e olyan kiválasztási szempontok, amelyek megfelelnek az 1698/2005 rendelet által követett célkitűzéseknek, másodszor az említett szempontok hatékony alkalmazása feltételeinek.
50
A birtokrendezések és falumegújítások „műveleteknek” történő minősítését illetően, ami az 1698/2005 rendelet 2. cikkének e) pontja értelmében szükségessé teszi a kiválasztási szempontoknak való alávetésüket, rá kell mutatni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést főszabály szerint az egész Unióban önállóan és egységesen kell értelmezni (lásd analógia útján: 2012. október 25‑iKetelä ítélet, C‑592/11, EU:C:2012:673, 34. pontját, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
51
Márpedig a Bizottság állításának megfelelően az 1698/2005 rendelet 2. cikkének e) pontja szerinti „művelet” fogalmának meghatározása – amely olyan „projektre, szerződésre, megállapodásra vagy egyéb cselekvésre” utal, amelyet egy vagy több kedvezményezett hajt végre a vidékfejlesztés támogatása célkitűzéseinek elérése érdekében – rendkívül széles, ami lehetővé teszi annak biztosítását, hogy az érintett műveletek különböző típusai ellenére, és a szóban forgó nemzeti eljárás sajátos helyzetétől függetlenül, valamely, a szabályozásban előírthoz hasonló kiválasztást szabályszerűen alkalmaznak.
52
A birtokrendezéseket és a falumegújításokat, attól az időponttól, hogy azok valamely projekt, szerződés, megállapodás vagy bármely egyéb cselekvés részeivé válnak – amelyeknek valamely konkrét megvalósításhoz kell vezetniük –, műveleteknek kell tekinteni, ezért azokat alá kell vetni 1698/2005 rendeletben előírt kiválasztási szempontoknak.
53
Ezzel szemben meg kell állapítani, hogy az 1698/2005 rendelet 2. cikkének d) pontja szerinti „intézkedés” fogalmát, amennyiben az „a tengelyek végrehajtásához hozzájáruló műveletek sorozatának” felel meg, a műveletek absztrakt kategóriájának kell tekintetni, amelyet a tagállamok szabadon választhatnak a fejlesztési programjukban annak érdekében, hogy az 1698/2005 rendeletben említett négy tengely egyikének megvalósítását előmozdítsák. A birtokrendezés tehát intézkedésnek minősül, amikor az a mezőgazdasági földterületek használatának észszerűsítéséből álló általános cselekvést jelöli ki. Ugyanez vonatkozik a falumegújításra is, amikor az a vidéki területek életkörülményeinek általános javításából álló általános cselekvést jelöli ki. Fordított esetben: attól az időponttól, amikor a birtokrendezés vagy valamely falu megújítása egy azonosítható, többek között egy földrajzi helyhez vagy egyének azonosított közösségéhez kapcsolódó cselekvés részévé válik, azt műveletnek kell tekinteni.
54
Tekintettel az 1698/2005 rendelet azonnali és közvetlen hatályára, ebből a minősítésből a kiválasztási szempontok alkalmazásának előírása következik, függetlenül attól, hogy a szóban forgó művelet a nemzeti szabályozásra tekintettel milyen szakaszában van. Az ellenkező elfogadása kérdésessé tenné az uniós jogi fogalmak önálló és egységes alkalmazásának elvét.
55
A Németországi Szövetségi Köztársaságnak tehát téves az az álláspontja, hogy a bajorországi birtokrendezések és falumegújítások sajátos helyzete – azok első két szakasza során a konkrét projektek vagy a kedvezményezettek közösségeinek hiánya miatt – megakadályozná a kiválasztási szempontok alkalmazását.
56
A Németországi Szövetségi Köztársaság egyébiránt elismeri annak a lehetőségét, hogy a bajorországi birtokrendezési és falumegújítási műveletek két kezdeti szakaszát alávessék a kiválasztási szempontoknak, mivel a 2008. december 22‑i határozatot követően módosította azon projektek kiválasztási szempontjait, amelyek eredetileg a BayZal‑ban szerepeltek, azzal a célkitűzéssel, hogy azokat az első és a második szakaszban alkalmazza, jóllehet ezeket a szempontokat a Bizottság alkalmazhatatlannak tekintette. Egyébiránt a Bizottság által mellékletként előterjesztett dokumentum, amely a Regierungsbezirk der Oberpfalz (oberpfalzi körzet, Németország), hatóságától származik, és amelynek címe „Az oberpfalzi körzet adminisztrációja és a regensburgi vidékfejlesztési igazgatás 2003‑as munkaprogramja – 2003‑as ütemterv”, lehetővé teszi azt a megállapítást, hogy a helyi hatóságok a birtokrendezési és a falumegújítási projektek kérelmeit azok négy csoportra való felosztása érdekében rangsorolják, amely csoportok egy birtokrendezési rendelet többé‑kevésbé távoli esedékességétől függően részesültek támogatásban. Márpedig, amint azt a Bizottság megjegyzi, a legrégebbi kérelmeket már 1985‑ben nyilvántartásba vették, és az elintézetlen kérelmek jelentős száma arra utal, hogy azok nem mindegyike részesült finanszírozásban különösen amiatt, hogy azokat nem vették fel a helyileg illetékes vidékfejlesztési hivatal munkaprogramjába.
57
Ezek a megállapítások lehetővé teszik a német hatóságoknak a Bizottság által megfogalmazott, megalapozottnak tűnő kifogással szembeni ellenvetéseinek elutasítását, amely szerint a Bajorországban hatályban lévő birtokrendezési és falumegújítási eljárás első két szakasza során az illetékes hatóságok valójában az EMVA finanszírozásából való részesedésre szánt projektek előválogatását végzik, hanem nem átlátható szempontok szerint döntenek a harmadik szakasz megindításáról, ami ráadásul sérti az egyenlő bánásmód elvét, amelyre jogszerűen hivatkozhatnak az EMVA finanszírozásából részesülni kívánó szervezetek és egyének. Ez a helyzet, amely a 2008. december 22‑i határozat elfogadása előtt is fennállt, ezt követően is fennmaradt.
58
Amint azt ugyanis a Németországi Szövetségi Köztársaság a keresetlevelének 54. pontjában elismeri, noha az A ellenőrzési listát a 2008. december 22‑i határozat keretében nyújtották be, annak érdekében hogy javítsanak a birtokrendezési vagy falumegújítási eljárást megindító határozat elfogadásához szükséges előkészítő munkálatok dokumentációján, ez a lista nem tartalmazza az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése szerinti kiválasztási szempontokat, mivel a német hatóságoknak mindenesetre az az álláspontja, hogy ebben a szakaszban – noha ők határoznak valamely műveletnek a BayZal munkaprogram keretébe való felvételéről – a támogatásnak még nincs kedvezményezettje, és nincs lehetőség konkrét projektek finanszírozási kérelmeinek benyújtására.
59
A bizonyítási kötelezettség megsértését, amelyre a német hatóságok a finanszírozási kérelmek jogellenes előválogatására vonatkozó bizottsági kifogást illetően hivatkoznak, úgyszintén el kell utasítani. A KAP területén a számlák elszámolására vonatkozó határozatok kidolgozásának sajátos kontextusában valamely határozat indokolását elegendőnek kell tekinteni, ha címzett állam szorosan kapcsolódott e határozat kidolgozási folyamatához, és ismerte azokat az indokokat amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy nem köteles az EMGA‑ra vagy az EMVA‑ra terhelni a vitatott összeget (lásd ebben az értelemben: 1990. december 13‑iHollandia kontra Bizottság ítélet, C‑22/89, EU:C:1990:471, 18. pont). Márpedig a német hatóságok a megtámadott határozat elfogadása előtt a 885/2006 rendelet 16. cikke értelmében részt vettek az egyeztető eljárásban, ezért szorosan kapcsolódtak e határozat kidolgozási folyamatához, és ismerték azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy nem köteles az EMVA‑ra terhelni a vitatott összegeket, amely indok a birtokrendezési és falumegújítási eljárások első két szakasza során a projekteknek, a Bajorországban alkalmazotthoz hasonló jogellenes kiválasztása volt.
60
Végül, ami Németországi Szövetségi Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint a Bizottság túlzott követelményeket támaszt a kiválasztási szempontokat illetően, a következőket kell megállapítani.
61
Emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha a KAP területén az Unió másodlagos jogi szabályának értelmezésére van szükség, azt amennyire lehet, úgy kell értelmezni hogy összhangban legyen a Szerződés rendelkezéseivel (lásd: 2011. április 13‑iNémetország kontra Bizottság ítélet, T‑576/08, nem tették közzé, EU:T:2011:166, 103. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
62
A jelen esetben az 1698/2005 rendelet 71. cikke (2) bekezdésének és e rendelet 2. cikke c) pontjának együttesen értelmezett rendelkezéseiből az következik, hogy a műveletek, így a birtokrendezési vagy falumegújítási műveletek kapcsán a kiválasztási szempontokkal összhangban kell kiadásokat vállalni. Márpedig, amint az az 1698/2005 rendelet 73. cikkéből kifejezetten következik, az uniós intézmények és a tagállamok közötti megosztott irányítás keretében a Bizottság feladata, hogy a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást az EK 274. cikkel összhangban biztosítsa, amely cikk rendelkezései azóta az EUMSZ 317. cikkben szerepelnek.
63
Noha a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét nem kell egy egyszerű számviteli definíció szintjére egyszerűsíteni, az magában foglalja, hogy a költségvetési előirányzatokat a gazdaságosság, az eredményesség és a hatékonyság elvének megfelelően használják fel, amely utóbbi elv az igénybe vett források és az elért eredmények közötti legjobb kapcsolatra vonatkozik, amint az Európai Közösségek általános költségvetésére alkalmazandó költségvetési rendeletről szóló, 2002. június 25‑i 1605/2002/EK, Euratom módosított tanácsi rendelet (HL 2002. L 248., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 4. kötet, 74. o.; helyesbítés: HL 2007. L 99., 18. o.) 28a. cikkéből, valamint az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2012. október 25‑i 966/2012/EU, Euratom európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2012. L 298., 1. o.) 30. cikkéből következik.
64
Ezen elvek tiszteletben tartása azzal jár, hogy az elfogadott kiválasztási szempontoknak elsősorban azon műveletek finanszírozását kell lehetővé tenniük, amelyek a leginkább megfelelnek a vidékfejlesztés célkitűzéseinek, amint az az 1698/2005 rendeletben említett négy tengelyből következik.
65
Biztosítani kell tehát, hogy az elfogadott szempontok tegyék lehetővé annak megállapítását, hogy az összes olyan művelet közül, amelyre vonatkozóan az EMVA finanszírozását kérték, melyek a leginkább alkalmasak az 1698/2005 rendelet útján a KAP célkitűzésének elérésére.
66
Ennek keretében, figyelembe véve az Unió és a tagállamok közötti együttműködést, noha a német hatóságok szabadon meghatározhatják a kiválasztási szempontok listáját, anélkül hogy az szükségszerűen magában foglalná a műveletek értékelési rendszerét vagy számszerű rangsorolását, e listának mindazonáltal lehetővé kell tennie azon műveletek meghatározását, amelyeknek az érdemeikre tekintettel az EMVA támogatásából elsődlegesen kell részesülniük.
67
Így azt kell megvizsgálni, hogy a német hatóságok által alkalmazott kiválasztási szabályok összhangban vannak‑e ezekkel a követelményekkel.
68
Ebben az összefüggésben rá kell mutatni, amint azt helyesen emeli ki a Bizottság, hogy a műveletek támogathatósági szempontjait meg kell különböztetni a kiválasztási szempontoktól.
69
A támogathatósági szempontok legfeljebb annak megállapítását teszik lehetővé, hogy a műveletek eleget tesznek‑e az EMVA finanszírozásából való részesülés lényeges feltételeinek – így azok nagy vonalakban szerepelnek a KAP célkitűzései között, amint azokat a BayZal tartalmazza – az érdemeik alapján elsősorban finanszírozandó műveletek azonosítását azonban nem.
70
A német hatóságok megvizsgálandó kiválasztási szempontjai egyrészt azok, amelyeket 2008 decemberében, a Bizottság első ellenőrzését követően vezettek be, és amelyek a C ellenőrzési listában szerepelnek, másrészt azok, amelyeket 2012 decemberében fogadtak el, és amelyek az A és a B ellenőrzési listákon szerepelnek.
71
„Az EMGA egy vagy több pénzügyi intézkedésére vonatkozó kérelem szempontjai” című C ellenőrzési lista annak az ellenőrzési listának felel meg, amelyet a német hatóságok már 2008 decemberében kidolgoztak.
72
Az ellenőrzési lista három táblázatból áll, amelyek közül az első, „A BayZal célkitűzéseivel való összhang” című táblázat az annak vizsgálatára szolgáló kérdések listáját tartalmazza, hogy a szóban forgó művelet megfelel‑e a BayZal célkitűzéseinek. A második táblázat, amely „Valamennyi intézkedési szabályzat közös kiválasztási szempontjaira” vonatkozik, annak vizsgálatára szolgál, hogy teljesültek‑e a támogatásból való részesülést lehetővé tévő érdemi feltételek, különös tekintettel a projekt jogosultjának megbízhatóságára és teljesítményére, a biztosított finanszírozása, az arra vonatkozó biztosítékra, hogy a műveletet támogatható régióban, a programozási időszak során és kettős finanszírozástól mentesen valósítják meg. A harmadik táblázat, amelynek címe „A különböző intézkedési szabályzatok sajátos kiválasztási szempontjai”, összefoglaló céllal öt szempontot tartalmaz, köztük a művelet munkaprogramba való felvételét, amelyek közül legalább kettőnek teljesülnie kell annak érdekében, hogy a művelet az EMVA támogatására jogosult legyen.
73
Noha a C ellenőrzési lista szempontjai valamely művelet támogatható jellegét határozzák meg, azok nem tartalmazzák azokat az elemeket, amelyek lehetővé tennék e projektek és más, támogatható projektek összehasonlító értékelését. E körülmények között ezek a szempontok nem felelnek meg az 1698/2005 rendelet követelményeinek.
74
„Az eljárás/művelet munkaprogramba való felvételének szempontjai” című A ellenőrzési lista négy táblázatból áll, amelyeknek címe: „A vidéki területek fejlesztése (stratégia)”, „Regionális együttműködések”, „Települési részvétel és a települési adminisztráció aktuális teljesítménye”, valamint „A vidékfejlesztés célkitűzéseinek való megfelelés”.
75
Ez a négy táblázat számos szempontot sorol fel, amelyek teljesülését annak eldöntése érdekében kell megvizsgálni, hogy valamely birtokrendezési eljárás iránti kérelmet fel kell‑e venni a munkaprogramba. Márpedig, amint azt a Bizottság megjegyzi, nincs kapcsolat a szempontok között, azaz az „igen” és a „nem” válaszok száma és azon átfogó értékelés között, amely szerint a birtokrendezési vagy falumegújítási műveletnek megfelelő eljárás felvehető az illetékes vidékfejlesztési hivatal munkaprogramjába.
76
Az A ellenőrzési lista, noha lehetővé teszi valamely művelet elvi támogathatóságának vizsgálatát, nem enged meg semmilyen összehasonlítást, és az még kevésbé felel meg az 1698/2005 rendelet követelményeinek.
77
„Az eljárás/művelet bevezetésének szempontjai” című B ellenőrzési lista annak eldöntését teszi lehetővé, hogy a Bajorországban hatályos jogszabály alapján a birtokrendezési eljárás megindításáról szükség van‑e formális határozathozatalra.
78
Ez a lista csak hat formális szempontot tartalmaz annak eldöntése céljából, hogy megindítható‑e valamely eljárás, köztük az eljárás vagy a művelet munkaprogramba való tényleges felvételének szempontját. Márpedig ezek a szempontok az esetleges EMVA finanszírozási jogosultságra is vonatkoznak, azonban nyilvánvalóan nem teszik lehetővé a más műveletekkel való összehasonlítást.
79
Ami a német hatóságok azon érvét illeti, amely szerint – a Bizottság által a 2009. május 11‑i levelében hivatkozott VI/10535/99. sz. dokumentumra tekintettel – a műveletek kiválasztása pusztán „esetleges”, így annak nincs kötelező jellege, rá kell mutatni, hogy a VI/10535/99. sz. dokumentumban szereplő iránymutatások az előző programozási időszakra (2000–2006) vonatkoznak, és hogy a kiválasztás fakultatív jellege nem szerepel az 1698/2005 rendeletben.
80
A VI/10535/99. sz. dokumentumra tehát nem lehet hivatkozni a rendelet kötelező rendelkezései alkalmazásának megakadályozása érdekében. Ezenkívül rá kell mutatni arra, hogy a Bizottság 2009. május 11‑i levelének szövege szerint a VI/10535/99. sz. dokumentum a kiválasztási szempontok alkalmazási szabályai, nem pedig e szabályok végrehajtásának vagy végre nem hajtásának megfelelősége miatt került megemlítésre.
81
A fentiek összességéből az következik, hogy a Bizottság nem követett el hibát annak megállapításával egyrészt, hogy az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése a műveletek összehasonlító kiválasztását lehetővé tévő szempontokat ír elő, másrészt hogy a Bajorországban alkalmazott szempontok nem felelnek meg ennek a követelménynek.
82
Arra is rá kell mutatni, hogy noha a német hatóságok csak az 1698/2005 rendelet megsértésére hivatkoznak, amely a 2007–2013‑as programozási időszakra vonatkozik, a birtokrendezési és a falumegújítási műveletek kiválasztási kötelezettségét a 2014–2020‑as programozási időszakra is fenntartották, amint az az 1305/2013 rendelet 49. cikkéből kitűnik. Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság a 2014‑es év tekintetében nem bizonyította, hogy a Bizottság hibát követett volna el az összehasonlító kiválasztási szempontok alkalmazásának megkövetelésével, a megtámadott határozattal szemben ebben a tekintetben nem merül fel kifogás.
83
A fenti elemzésre tekintettel az első jogalapot el kell utasítani.
Az 1698/2005 rendelet 6. cikkéből következő partnerségi elv megsértésén, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdéséből következő lojális együttműködés elvének és a bizalomvédelem elvének megsértésén alapuló második jogalapról
84
A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy érvel, hogy a megtámadott határozat elfogadásával a Bizottság megsértette a partnerségi elvet, továbbá az Unió és a tagállamok közötti kölcsönös lojalitás kötelezettségét, amelyek az 1698/2005 rendelet 6. cikkének (1) és (3) bekezdéséből és az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdéséből következnek.
85
A Németországi Szövetségi Köztársaság először is kifejti, hogy a 2007. szeptember 5‑i határozattal Bizottság jóváhagyta a BayZalt. Márpedig ez utóbbi részletesen tartalmazta a Bajorországban a birtokrendezés és a falumegújítás területén hatályban lévő eljárást, így különösen ezen eljárás különböző szakaszait, és annak időtartamát, amely több évre is kiterjedhet, valamint azt, hogy a programozási időszak 2007‑es kezdete előtt elhatározott és már a végrehajtás szakaszában lévő műveleteket és projekteket is finanszírozni kell.
86
A 2007. szeptember 5‑i határozat, mivel azt kilenc hónapos egyeztetési szakasz előzte meg, lehetővé tette a Bizottság számára a Bajorországban hatályban lévő eljárás összes lényeges vonatkozásának megismerését, ezért a Bizottság nem kifogásolhatja azt, hogy a német hatóságok ilyen módon jártak el. Végül a Bizottság feladata lett volna az, hogy a 2007. szeptember 5‑i határozatot módosító határozat fogadjon el, ha a német hatóságok részéről eltérő gyakorlatot tekintett volna szükségesnek, amit azonban nem tett meg.
87
Másodszor a monitoringbizottság 2007 novemberétől a Bizottság képviselőinek jelenlétében többször is összeült. Márpedig, azt követően, hogy a Bizottság az eredetileg tervezett megközelítést ellenezte, további kiválasztási szempontok kerültek meghatározásra. A Bizottság képviselői e szempontok tekintetében nem fejeztek ki kétségeket, és az ellen sem emeltek kifogást, hogy az elegendő pénzügyi források miatt nem volt szükség a műveletek rangsorolására.
88
A német hatóságok, amelyek úgy nyilatkoznak, hogy bíztak azokban az elvárásokban, amelyeket Bizottság a BayZal érvényesítésével és a monitoringbizottság ülésén jelenlévő képviselőinek hozzáállásával keltett bennük, a bizalomvédelem elvének megsértésére hivatkoznak.
89
A válaszban a német hatóságok másodlagosan, az 1698/2005 rendelet esetleges megsértése tekintetében a Bizottság megosztott felelősségére is hivatkoznak, aminek mindenképpen korlátoznia kell a pénzügyi korrekció összegét.
90
A Bizottság a második jogalap elutasítását kéri, azzal az indokkal, hogy az Unió másodlagos joga, a jelen esetben az 1698/2005 rendelet, elsőbbséget élvez a BayZal rendelkezéseivel szemben. Úgy érvel, hogy noha a BayZalt valóban jóváhagyta, ez nem képezi akadályát annak, hogy a német hatóságok a szóban forgó műveletek összehasonlító kiválasztását alkalmazzák.
91
A Bizottság egyébiránt kifejti, hogy noha a képviselői részt vettek a monitoringbizottság munkájában, a részvétel konzultatív jellegű volt, amint azt az 1698/2005 rendelet 77. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése előírja. E körülmények között a Bizottság minden arra vonatkozó elgondolást cáfol, hogy a német hatóságok által igényelt, az összehasonlító kiválasztási szempontok alkalmazását kizáró eljárási módot jóváhagyták volna. A Bizottság többek között az általa 2009. május 11‑én a német hatóságokhoz intézett levélre hivatkozik, amelyben egyértelműen említést tett az ilyen szempontok alkalmazásának szükségességéről.
92
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének első albekezdése kimondja, hogy az Unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában. Ezenkívül az 1698/2005 rendelet 6. cikkének (1) bekezdése szerint „[a]z EMVA‑ból származó támogatást szoros együttműködés […] révén kell végrehajtani a Bizottság és a tagállam között, valamint a nemzeti szabályok és gyakorlat alapján a tagállam által kijelölt hatóságokkal és testületekkel”, azzal, hogy ugyanezen cikk (3) bekezdése szerint „[a] partnerséget be kell vonni a nemzeti stratégiai terv elkészítésébe és monitoringjába, valamint a vidékfejlesztési programok elkészítésébe, végrehajtásába, monitoringjába és értékelésébe”.
93
A bizalomvédelem elve az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az Unió alapvető elvei közé tartozik. Az ezen elvre való hivatkozás joga ugyanis minden jogalanyt megillet, akiben valamely uniós intézmény megalapozott várakozásokat keltett (lásd: 2013. március 14‑iAgrargenossenschaft Neuzelle ítélet, C‑545/11, EU:C:2013:169, 23. és 24. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
94
Ilyen remények keltésére alkalmas biztosítéknak minősül a közlés formájától függetlenül a feljogosított és megbízható forrásból származó pontos, feltétlen és egybehangzó tájékoztatás. Ezzel szemben senki nem hivatkozhat az említett elv megsértésére, akinek a közigazgatás nem adott konkrét biztosítékokat (2013. március 14‑iAgrargenossenschaft Neuzelle ítélet, C‑545/11, EU:C:2013:169, 25. pont).
95
A jelen esetben először is arra kell rámutatni, amint arra a Bizottság is hivatkozik, hogy annak a körülménynek, hogy a BayZal nem írta elő, hogy az EMVA támogatás nyújtását a potenciálisan támogatható műveletek esetében az összehasonlító kiválasztási szempontok alkalmazásának kell alávetni, nincs jelentősége az 1698/2005 rendelet 71. cikke (2) bekezdésének a fenti 65. és 66. pontban kifejtett értelmezése szempontjából, amely szerint az ilyen szempontok alkalmazása kötelező jellegű (lásd analógia útján: 2016. július 7‑iLengyelország kontra Bizottság ítélet, C‑210/15 P, nem tették közzé, EU:C:2016:529, 43. pont).
96
Mivel ez az értelmezés mind a német hatóságok, mind a Bizottság számára kötelező, ez azzal a következménnyel jár, hogy először is az összehasonlító kiválasztási szempontok kidolgozása, másodszor azok alkalmazása is kötelező volt.
97
Ennélfogva a BayZal Bizottság általi jóváhagyása nem járhatott azzal a következménnyel, hogy az utóbbi lemondjon az összehasonlító kiválasztási szempontok követelményéről, amivel mindenesetre túllépett volna a hatáskörén. Következésképpen a Németországi Szövetségi Köztársaság félreérti a BayZal jóváhagyásának hatályát.
98
Mindenesetre az sem tartozik a Bizottság feladatai közé, hogy a 2007. szeptember 5‑i határozatot módosító határozatot fogadjon el. A BayZal, és a FlurbG‑ben és a AGFlurbG‑ben foglalt nemzeti szabályozás rendelkezéseivel ugyanis összhangban van az összehasonlító kiválasztási szempontok alkalmazása. A német hatóságok mulasztását ezzel szemben e szempontok kidolgozásának és alkalmazásának elmaradása jelenti.
99
Másodszor azt is hangsúlyozni kell, hogy az 1698/2005 rendelet 77. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében a Bizottság szolgálatainak a monitoringbizottság ülésein való részvétele tanácsadói jellegű volt, ezért velük szemben nem lehet felróni az ennek keretében általuk elfoglalt állítólagos határozott álláspontot. Ráadásul úgy tűnik, hogy a 2008 decemberében bevezetett módosításokat követően egyet nem értésüknek adtak hangot az összehasonlító kiválasztási szempontok hiányát illetően. Mindez többek között abból a levélből tűnik ki, amelyet a Bizottság 2009. május 11‑én intézett a német hatóságokhoz, és amely a mellékletének 2.2.2 pontjában, az „Új ellenőrzési lista »kiválasztási szempontok a vidékfejlesztésben«” cím alatt, az új projekteknek a 2009 előtt bevezetett projektekkel való összehasonlításának szabályaival kapcsolatos kétségeket tartalmazza, amely a német hatóságoknak az említett projektek kiválasztási szabályainak világosabb kifejtésére irányuló kérelmével egészül ki.
100
A Németországi Szövetségi Köztársaság tehát tévesen hivatkozik a partnerségi elv és a lojalitási kötelezettség megsértésére, valamint a Bizottság állítólagos megosztott felelősségére. A Németországi Szövetségi Köztársaság úgyszintén megalapozatlanul hivatkozik a pontos, feltétlen, egybehangzó és a Bizottság szolgálataitól származó tájékoztatásra, amely szerint a kiválasztási rendszer a fennálló formájában megfelelő volt. A bizalomvédelem elvének megsértésén alapuló érvet tehát úgyszintén el kell utasítani.
101
A fenti elemzésre tekintettel a második jogalapot el kell utasítani.
Az EUSZ 5. cikkből eredő szubszidiaritás elvének megsértésén alapuló harmadik jogalapról
102
A harmadik jogalap keretében Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy az 1698/2005 rendelet kiterjesztő értelmezésével, amely a Bajorországban hatályban lévő birtokrendezési és falumegújítási eljárások különböző szakaszaiban kiválasztási szempontok alkalmazását írja elő, a Bizottság a területrendezés tárgyában a tagállamok és a települések eljárási autonómiájának megsértésével figyelmen kívül hagyja szubszidiaritás elvét. Márpedig olyan tárgyról van szó, amelynek irányítása jobban biztosítható a tagállamok és adott esetben a regionális vagy helyi szereplők által, és amelynek szervezése Németországban alkotmányos jellegű oltalomban részesül.
103
A Bizottság azt a célkitűzést követi, hogy Bajorországban a birtokrendezési és falumegújítási eljárás három szakaszát egyetlen szakaszra csökkentse, ami negatív hatással fog járni az állampolgári részvételre, és rosszul előkészített projektek figyelembevételéhez fog vezetni, ami többletköltségekkel fog járni.
104
Ebben az összefüggésben a Németországi Szövetségi Köztársaság megismétli azt az érvelését, amely szerint az 1698/2005 rendelet csak azon műveletek vonatkozásában ír elő kiválasztási szempontokat, amelyeket a harmadik szakaszban azonosítottak.
105
A Bizottság a harmadik jogalap elutasítását kéri, azzal az indokkal, hogy a nemzeti szabályozások még a szubszidiaritás elvére tekintettel sem tehetik érvénytelenné az uniós jogból eredő, közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseket.
106
A Bizottság mindenesetre vitatja, hogy át kívánná venni az ellenőrzést a Bajorországban hatályos eljárás fölött, amely eljárást szerinte teljes mértékben össze lehet egyeztetni a kiválasztási szempontok alkalmazásának kötelezettségével. Kifejti, hogy ha a német hatóságok úgy vélik, hogy ezt nem képesek megtenni, arra is lehetőségük van, hogy az 1698/2005 rendeletben meghatározott érintett tengely más intézkedései közül válasszanak.
107
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 5. cikk (3) bekezdésében foglalt szubszidiaritás elve alapján, azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az Unió csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok uniós szinten jobban megvalósíthatók (2009. június 17‑iPortugália kontra Bizottság ítélet, T‑50/07, nem tették közzé, EU:T:2009:206, 105. pont).
108
A jelen esetben az szubszidiaritás elve figyelembevételének szükségessége kitűnik többek között az 1698/2005 rendelet (61) preambulumbekezdésének szövegéből, amelynek értelmében „[a] szubszidiaritás elvének megfelelően és a kivételekre is figyelemmel a kiadások támogathatóságára vonatkozó nemzeti szabályokra van szükség”, és amely kiegészül ugyanezen rendelet (63) preambulumbekezdésével, amely szerint „[a]z EMVA keretében hozott intézkedések decentralizált végrehajtását különösen a megvalósítás minőségére, az eredményekre, a hatékony és eredményes pénzgazdálkodásra és ellenőrzésre vonatkozó garanciáknak kell kísérniük”.
109
Ebben a tekintetben a Bizottság mint az uniós költségvetés végrehajtásának felelőse egyrészt köteles arra, hogy megvizsgálja azokat a feltételeket, amelyek mellett a finanszírozásokat kifizették, és az ellenőrzéseket elvégezték, másrészt arra, hogy a kiadásokat csak akkor finanszírozza, ha e körülmények alapján az uniós szabályokkal való összhangot illetően valamennyi szükséges biztosíték rendelkezésre áll (lásd analógia útján: 2009. június 17‑iPortugália kontra Bizottság ítélet, T‑50/07, nem tették közzé, EU:T:2009:206, 106. pont).
110
Noha a Bizottság és a német hatóságok közötti szerepmegosztás azt eredményezi, hogy az utóbbiak feladatává válik a kiadások támogathatóságát szabályozó releváns nemzeti szabályok kidolgozása, különösen amennyiben az 1698/2005 rendelet ebben a kérdésben a nemzeti végrehajtási intézkedésekre utal, a Bizottság köteles annak ellenőrzésére, hogy a német hatóságok ezen a területen ténylegesen eleget tesznek‑e a kötelességeiknek, ez azonban egyáltalán nem ruház a Bizottságra olyan hatáskört, amely lehetővé tenné számára, hogy a birtokrendezési és a falumegújítási eljárásra vonatkozó nemzeti jogszabály tekintetében különös szabályokat írjon elő.
111
Amint azt a Bizottság előterjeszti, az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdése értelmében a tagállamokat terhelő kötelezettségek az érintett műveletek összehasonlító kiválasztásának elvégzését lehetővé tévő kiválasztási szempontok alkalmazásából állnak, ami elérhető célkitűzésnek tűnik, anélkül hogy ez a birtokrendezési és a falumegújítási eljárást szabályozó nemzeti vagy akár tartományi jogszabály megkérdőjelezésével járna.
112
A Németországi Szövetségi Köztársaság tehát megalapozatlanul hivatkozik a szubszidiaritás elvének megsértésére, mivel nem bizonyítja, hogy a Bizottság beavatkozott volna a hatáskörébe, ahogy az a szubszidiaritás elvének alkalmazásából következik, az 1698/2005 rendelet 71. cikke (2) bekezdése tiszteletben tartásának megkövetelésével.
113
A fenti elemzés szerint ezen harmadik jogalapot el kell vetni.
Az 1306/2013 rendelet 52. cikke (2) bekezdésének, az 1290/2005 rendelet 31. cikke (2) bekezdésének, az arányosság elvének, valamint az indokolási kötelezettségnek a megsértésére alapított negyedik jogalapról
114
A Németországi Szövetségi Köztársaság, amely a negyedik jogalap keretében megismétli azt az állítását, amely szerint nem sértette meg az 1698/2005 rendelet rendelkezéseit, másodlagosan arra hivatkozik, hogy a Bizottság azáltal, hogy vele szemben 10%‑os átalánykorrekciót szabott ki, mindenképpen helytelenül értékelte a jogsértés korlátozott terjedelmét, figyelmen kívül hagyva azt a tényt, hogy az Uniót nem érte pénzügyi kár, és ennek még a kockázata sem állt fenn.
115
Márpedig a Bizottság, azáltal hogy „Az EMOGA Garanciarészlege számlaelszámolási határozatának az előkészítése tekintetében felmerülő pénzügyi következmények számítására vonatkozó iránymutatások” című, 1997. december 23‑i VI/5330/97. sz. dokumentumban meghatározott pénzügyi korrekciók alkalmazására vonatkozó iránymutatásokra hivatkozott, tévesen vélte úgy, hogy kulcsfontosságú ellenőrzést sértettek meg.
116
Ugyanis az összes olyan műveletnél, amelyek esetében az EMVA‑ból történő finanszírozást kérelmeztek, teljesültek az 1698/2005 rendelet rendelkezéseiből következő támogathatósági feltételek, amit egyébiránt az egyeztető szerv is elismert, a projektek összhangban voltak az EMVA célkitűzéseivel, és elegendő pénzügyi forrás is rendelkezésre állt. Ráadásul a VI/5330/97. sz. dokumentumban szereplő kulcsfontosságú ellenőrzések meghatározása nem foglalja magában a kiválasztási szempontokat.
117
Egyedül a szóban forgó műveletek támogatható jellege értékelésének abszolút lehetetlensége járhat 10%‑os korrekcióval, az azonban nem, hogy az összes támogatható művelet közül a legjobb projektek kiválasztásának állítólag hiányosságai voltak.
118
A 10%‑os korrekció úgyszintén megsérti az 1306/2013 rendelet 52. cikkének (2) bekezdését és az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdését, amennyiben Bizottság nem vette figyelembe a jogsértés természetét, mivel a kiadások támogathatósága értékelésének hiányosságait a kiválasztási eljárás hiányosságainak tekintette.
119
A bizonyítási kötelezettség megsértése végül abban áll, hogy a Bizottság nem fejtette ki az iránymutatásainak megfelelően, hogy miből áll a kulcsfontosságú ellenőrzéseknek a kiválasztási szempontokra tekintettel való megsértése.
120
A válaszban a Németországi Szövetségi Köztársaság kifejti, hogy a Törvényszék előtti eljárás írásbeli szakasza során a Bizottság a 10%‑os mértékű korrekció vonatkozásában utólagos igazolást terjesztett elő, kifejtve, hogy más tagállamok esetében ugyanilyen jellegű hiányosság miatt 5%‑ra korlátozott pénzügyi korrekciót alkalmaztak, mivel ők mindazonáltal pontrendszert használtak a műveletek rangsorolására. Márpedig, azonkívül hogy ez az indokolás elkésett, az azt megalapozó indok ellentmondásban áll azzal a ténnyel, hogy az 1698/2005 rendelet a műveletek rangsorolására nem ír elő pontrendszert.
121
Végül a Bizottság azon állítását, amely szerint a Németországi Szövetségi Köztársaság a szabályszerű kiválasztás esetében még az adminisztratív ellenőrzés elvégzését sem biztosította, az utóbbi azzal cáfolja, hogy éppen ellenkezőleg, minden egyes művelet ellenőrzését elvégezte és dokumentálta.
122
A Bizottság kifejti, hogy a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2011. január 27‑i 65/2011/EU bizottsági rendelet (HL 2011. L 25., 8. o.; helyesbítés: HL 2011. L 201., 20. o.) 24. cikke értelmében az adminisztratív ellenőrzéseket a műveletek kiválasztása keretében kell elvégezni. Márpedig a műveletek kiválasztása nem csak abból áll, hogy kitöltik az A, B és C ellenőrzési listákat, és megvizsgálják, hogy a kiadások a BayZalba való felvételükre tekintettel támogathatók‑e, hanem abból is, hogy biztosítják a potenciálisan támogatható műveletek szabályszerű kiválasztását.
123
A Bizottság szerint így nem ellenőrizték a központi folyamatot – amelynek útján a helyi adminisztrációnak döntenie kell arról, hogy valamely művelet EMVA‑ból való finanszírozását engedélyezi‑e, vagy sem – mivel az A, B és C ellenőrzési listák egyáltalán nem biztosítják a projektek összehasonlító értékelését. A támogatott műveletek összességében megfelelnek a támogatási szempontokkal összhangban lévő költségeknek, ezért az EMVA által viselt kockázat nem 100%‑os. Mindazonáltal az összehasonlító vizsgálat hiánya fokozott kockázatot teremt, és kulcsfontosságú ellenőrzést érintő hiányosságról van szó, amely 10%‑os mértékű korrekció alkalmazását teszi szükségessé.
124
A Bizottság a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott indokolási kötelezettség megsértésére tekintettel azt is kifejti, hogy a 10%‑os mértéket – amely eltér a tagállamok esetében alkalmazott 5%‑os mértékű korrekciótól – a műveletek szabályszerű kiválasztásának teljes hiánya miatt, és nem a pontokon alapuló értékelési rendszer használatának hiánya miatt fogadták el. A Németországi Szövetségi Köztársaságot az adminisztratív eljárás során történt levélváltás és a Bizottság összefoglaló jelentése útján rendszeresen tájékoztatták erről a helyzetről, ezért ismerte a 10%‑os mérték alkalmazásának indokait.
125
Az EMVA‑hoz kapcsolódó vonatkozó pénzügyi korrekciókat illetően az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság a kizárásra kerülő pénzösszegeket különösen abból a szempontból vizsgálja meg, hogy mekkora a feltárt meg nem felelés jelentősége. A Bizottság figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá a Közösség által elszenvedett pénzügyi veszteséget (2015. február 26‑iLitvánia kontra Bizottság ítélet, T‑365/13, EU:T:2015:113, nem tették közzé, 52. pont).
126
A VI/5330/97. sz. dokumentum a 2. mellékletében kifejti a tagállamok által végzett ellenőrzések hiányosságainak pénzügyi következményeit. Ha a vizsgálat során szolgáltatott információk nem teszik lehetővé, hogy a meghatározott veszteségek extrapolációból kiindulva statisztikai eszközökkel, vagy más ellenőrizhető adatokra való hivatkozással, az Unió által az ellenőrzés hiánya miatt elszenvedett veszteséget megállapítsák, a veszteség kockázatának nagysága függvényében átalányalapon kiszámított pénzügyi korrekciót lehet kilátásba helyezni (2015. február 26‑iLitvánia kontra Bizottság ítélet, T‑365/13, EU:T:2015:113, nem tették közzé, 53. pont).
127
A VI/5330/97. sz. dokumentumban az uniós alapok esetében a veszteség kockázata fokának meghatározása érdekében a Bizottság két kategóriába sorolja az ellenőrzéseket. A kulcsfontosságú ellenőrzések az érdemi elemek, különösen a kérelem tárgyának valósága, a mennyiség és a minőségi feltételek, ideértve a határidők betartását is, a betakarítással kapcsolatos követelmények, stb., tárgyi és adminisztratív ellenőrzése. Az ilyen ellenőrzéseket a helyszínen kell elvégezni a független forrásokból, úgymint a telekkönyvi nyilvántartásokból származó információkkal való összevetés útján. A másodlagos ellenőrzések a kérelmek megfelelő kezeléséhez szükséges adminisztratív intézkedések, így például a benyújtási határidők betartásának ellenőrzése, az azonos tárgyra vonatkozóan kétszeresen beadott kérelmek azonosítása, a kockázatelemzés, a szankciók alkalmazása és az eljárások megfelelő felülvizsgálata (2015. február 26‑iLitvánia kontra Bizottság, T‑365/13, EU:T:2015:113, nem tették közzé, 54. pont).
128
A nem támogatható kiadások kiszámítása tekintetében a VI/5330/97. sz. dokumentum az átalánykorrekciók négy kategóriáját írja elő:
—
a kiadások 25%‑a abban az esetben, ha az ellenőrzési rendszer végrehajtására egyáltalán nem, vagy nagymértékű hiányosságok mellett került sor, és ha nagyon gyakori szabálytalanságokra utaló, vagy a szabálytalan vagy csalárd gyakorlatok elleni küzdelem tekintetében elkövetett hanyagságra utaló jelek állnak fenn, és következésképpen különösen nagy mértékű veszteségnek a kockázata áll fenn az EMGA tekintetében;
—
a kiadások 10%‑a abban az esetben, ha egy vagy több kulcsfontosságú ellenőrzést nem végeztek el, illetve azokat olyan rosszul vagy ritkán végezték el, hogy alkalmatlanok voltak a kérelmek támogathatóságának a megállapítására vagy a szabálytalanságok megelőzésére, és ha ezért észszerűen feltételezhető, hogy komoly kockázata merült fel annak, hogy az EMGA súlyos veszteségeket szenved;
—
a kiadások 5%‑a abban az esetben, ha minden kulcsfontosságú ellenőrzést elvégeztek, de nem tartották be azoknak a rendeletekben előírt számát, gyakoriságát vagy szigorúságát, és ezért észszerűen arra a következtetésre lehet jutni, hogy ezek az ellenőrzések a kérelmek szabályosságára vonatkozóan nem nyújtják az elvárt szintű biztosítékot, és ha az EMGA részéről elszenvedett veszteségek kockázata jelentős mértékű;
—
a kiadások 2%‑a abban az esetben, ha a tagállam megfelelően elvégezte a kulcsfontosságú ellenőrzéseket, de egy vagy több másodlagos ellenőrzésnek az elvégzését teljes mértékben elmulasztotta, és következésképpen az EMGA veszteségének a kockázata csekélyebb, és a jogsértés kevésbé súlyos.
129
A jelen esetben az összefoglaló jelentés következtetéseiből az tűnik ki, hogy a Bizottság úgy vélte, hogy a műveletek kiválasztása továbbra sem átlátható, és ez kockázatot jelent az EMVA számára, ezért 10%‑os átalánykorrekciót kellett alkalmazni.
130
Amint azt a Bizottság kifejti, a kiválasztás nem átlátható jellege nem abból ered, hogy a német hatóságok ne alkalmaztak volna osztályozási rendszert is magában foglaló különleges értékelési szempontrendszert, hanem alapvetően abból, hogy elmaradt az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdésében előírt összehasonlító kiválasztási szempontok alkalmazása – amint az az első jogalap vizsgálata alkalmával ismertetésre került –, ezért a német hatóság megsértették az említett rendelkezés értelmében őket terhelő kötelezettségeket.
131
Az 1290/2005 rendelet 31. cikkének (2) bekezdése alapján a Bizottság feladata, hogy levonja a megállapított kötelezettségszegés következményeit, azáltal hogy megvizsgálja a feltárt meg nem felelés jelentőségét, figyelembe veszi a jogsértés természetét és súlyát, továbbá az Unió által elszenvedett pénzügyi veszteséget.
132
A megállapított kötelezettségszegést – amennyiben az megakadályozta a német hatóságokat abban, hogy az 1698/2005 rendelet 71. cikkének (2) bekezdésében foglalt feltételek szerint döntsenek a finanszírozási kérelmek támogathatóságáról – ebből következően kulcsfontosságú ellenőrzést érintő hiányosságnak kell tekinteni, amelyről észszerűen feltételezhető, hogy az EMGA súlyos veszteségeinek komoly kockázatát okozza. Ugyanis a minden műveletre elegendő pénzügyi forrás rendelkezésre állására vonatkozó állítás ténybelileg nem állja meg a helyét, ha az összes birtokrendezési vagy falumegújítási kérelmet figyelembe vesszük, így különösen azokat, amelyeket nem vettek fel a helyileg illetékes vidékfejlesztési hivatal munkaprogramjába. A német hatóságok kötelezettségszegése annak a kockázatát is magában hordozza, hogy az uniós forrásokat a szükséges érdemekkel nem rendelkező műveletekre különítik el, ezért mindenképpen hatástalannak kell tekinteni a Németországi Szövetségi Köztársaság arra vonatkozó érvét, hogy az elegendő pénzügyi forrás rendelkezésre állására tekintettel az Uniót nem érte pénzügyi kár, és ennek még a kockázata sem állt fenn.
133
Úgy tűnik, hogy az érintett egyedi esetek határozatlan számára és azok körülményeire tekintettel a viselt kockázat absztrakt értékelésének keretében a nem támogatható kiadások átalányösszegét a VI/5330/97. sz. dokumentumban található előírásokra tekintettel helytállóan értékelték 10%‑ra.
134
A Bizottság tehát e mérték megállapításával – a német hatóságok állításával ellentétben – sem az 1306/2013 rendelet 52. cikke (2) bekezdésének, sem az 1290/2005 rendelet 31. cikke (2) bekezdésének rendelkezéseit, sem pedig az arányosság elvét nem sértette meg.
135
Ami az indokolási kötelezettség állítólagos megsértését illeti, újból emlékeztetni kell arra, hogy mivel a német hatóságok a megtámadott határozat elfogadása előtt részt vettek a 885/2006 rendelet 16. cikke szerinti egyeztető tárgyaláson, nyilvánvalóan szorosan kapcsolódtak e határozat kidolgozási folyamatához. Ismerték tehát azokat az indokokat, amelyek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy 10%‑os átalánykorrekciót kell alkalmaznia.
136
Ennélfogva nem tűnik úgy, hogy a bizonyos tagállamokkal szemben megállapított 5%‑os mértékű korrekcióra való hivatkozás a Bizottság által a 10%‑os mértékű korrekció igazolásaként, utólagosan nyújtott indokolás volna. A Németországi Szövetségi Köztársaság erre vonatkozó érvelését tehát el kell utasítani.
137
A fenti elemzésre tekintettel a negyedik jogalapot, és ebből következően a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
138
A Törvényszék eljárási szabályzata 134. cikkének (1) bekezdése alapján a Törvényszék a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
139
Mivel a Németországi Szövetségi Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (második tanács)
a következőképpen határozott:
1)
A Törvényszék a keresetet elutasítja.
2)
A Törvényszék a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
Prek
Schalin
Costeira
Kihirdetve Luxembourgban, a 2017. április 3‑i nyilvános ülésen.
(
*1
)	Az eljárás nyelve: német.