62023TJ0370_RES
Cauza T‑370/23
(publicare în extras)
Samer Kamal Al‑Assad
împotriva
Consiliului Uniunii Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a noua) din 4 septembrie 2024
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică înghețarea fondurilor și a resurselor economice – Includerea numelui reclamantului pe listă – Criteriul apartenenței familiale – Excepție de nelegalitate – Cerință potrivit căreia orice restrângere trebuie să fie prevăzută de lege – Eroare de apreciere – Drept de proprietate”
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Control restrâns pentru normele generale – Criterii de adoptare a măsurilor restrictive – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva membrilor familiilor Assad sau Makhlouf – Întindere – Respectarea principiului securității juridice care impune claritatea, precizia și previzibilitatea efectelor normelor juridice
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (1) și alin. (2) lit. (a) și (b) și art. 28 alin. (1) și (2); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului și Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a) și alin. (1a) lit. (b)]
(a se vedea punctele 54-65, 72 și 73)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Natura acestor măsuri – Lipsa caracterului penal
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (1)-(3) și art. 28 alin. (1)-(3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a), alin. (1a) lit. (b) și alin. (1b)]
(a se vedea punctele 68 și 84)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Încălcarea principiului proporționalității – Încălcarea principiului nediscriminării – Inexistență
[art. 5 alin. (4) TUE; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Deciziile (PESC) 2015/1836 și (PESC) 2023/847, art. 27 alin. (1)-(3) și art. 28 alin. (1)-(3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului și Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a), alin. (1a) lit. (b) și alin. (1b)]
(a se vedea punctele 81-83 și 85-94)
Uniunea Europeană – Controlul jurisdicțional al legalității actelor instituțiilor – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Întinderea controlului – Includerea reclamantului în lista anexată la decizia atacată ca urmare a apartenenței sale la familiile Assad sau Makhlouf – Documente accesibile publicului – Valoare probantă
[Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 47; Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/847, anexă; Regulamentele nr. 36/2012 și 2023/844 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 105, 108 și 109)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva oamenilor de afaceri importanți care acționează în Siria și a membrilor familiilor Assad sau Makhlouf – Admisibilitate – Condiții
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836, art. 27 alin. (1) și alin. (2) lit. (a) și (b) și art. 28 alin. (1) și (2); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului și Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a) și alin. (1a) lit. (b)]
(a se vedea punctele 112, 115 și 117)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive specifice împotriva anumitor persoane și entități având în vedere situația din Siria – Decizia 2013/255/PESC și Regulamentul nr. 36/2012 – Prezumție de asociere cu regimul sirian împotriva membrilor familiilor Assad sau Makhlouf – Admisibilitate – Condiții – Prezumție refragabilă – Proba contrară – Inexistență
[Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836 și Decizia (PESC) 2023/847, art. 27 alin. (1)-(3) și art. 28 alin. (1)-(3); Regulamentul nr. 36/2012 al Consiliului, Regulamentul 2015/1828 al Consiliului, art. 15 alin. (1) lit. (a), alin. (1a) lit. (b) și alin. (1b), și Regulamentul 2023/844]
(a se vedea punctele 116 și 118-126)
Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive împotriva Siriei – Înghețarea fondurilor și restricții în materie de admitere a persoanelor, a entităților sau a organismelor asociate regimului sirian – Restricții privind dreptul de proprietate – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență
[art. 5 alin. (4) și art. 29 TFUE; art. 215 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 17 și art. 52 alin. (1); Decizia 2013/255/PESC a Consiliului, astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2023/847, anexă; Regulamentele nr. 36/2012 și 2023/844 ale Consiliului]
(a se vedea punctele 133-145)
Rezumat
Prin hotărârea sa, Tribunalul respinge acțiunea în anulare introdusă de domnul Samer Kamal Al Assad împotriva actelor prin care numele său a fost inclus în anul 2023 (
1
) de către Consiliul Uniunii Europene în listele persoanelor vizate de măsuri restrictive având în vedere situația din Siria.
Această cauză permite Tribunalului să se pronunțe, pentru prima dată, cu privire la legalitatea criteriului care permite Consiliului să adopte măsuri restrictive împotriva „membrilor familiilor Assad sau Makhlouf” care figurează la articolul 27 alineatul (2) litera (b) și la articolul 28 alineatul (2) litera (b) din Decizia 2013/255 (
2
), astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836 (denumit în continuare „criteriul apartenenței familiale”). În plus, în anul 2015, articolul 15 din Regulamentul nr. 36/2012 (
3
) a fost completat de un alineat (1a) litera (b), care prevede înghețarea activelor membrilor acestor familii.
Numele reclamantului, un om de afaceri de cetățenie siriană, a fost inclus în listele în litigiu în calitate de membru al familiei Assad, implicat în activități legate de producția și de comerțul cu stupefiante.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește, în primul rând, motivul întemeiat pe nerespectarea, prin criteriul apartenenței familiale, a principiului legalității și, pe cale de consecință, pe o atingere adusă dreptului de proprietate și dreptului la respectarea vieții private și de familie, Tribunalul observă mai întâi că nici dreptul de proprietate, cum nici dreptul la respectarea vieții private nu constituie prerogative absolute. În conformitate cu articolul 52 alineatul (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), exercitarea acestora poate face obiectul unor restricții în măsura în care restrângerile în cauză sunt prevăzute de lege, respectă substanța dreptului fundamental în cauză și, cu respectarea principiului proporționalității, sunt necesare și răspund unor obiective de interes general recunoscute de Uniune.
Tribunalul amintește în continuare că principiul legalității, consacrat prin expresia „prevăzută de lege”, care figurează la articolul 52 alineatul (1) din cartă, implică faptul că orice restrângere a drepturilor și libertăților consacrate de aceasta din urmă trebuie să aibă un temei juridic care să definească el însuși, în mod clar și precis, întinderea restrângerii exercitării acestora. Totuși, această cerință nu exclude ca, pe de o parte, restrângerea în cauză să fie formulată în termeni suficient de deschiși pentru a se putea adapta unor situații diferite, precum și schimbărilor de situație și ca, pe de altă parte, Curtea de Justiție a Uniunii Europene să poată, dacă este cazul, să precizeze, pe calea interpretării, întinderea concretă a restrângerii atât în raport cu înșiși termenii reglementării Uniunii în cauză, cât și cu economia sa generală și cu obiectivele pe care le urmărește.
În speță, Tribunalul apreciază că criteriul apartenenței familiale nu permite Consiliului să supună unor măsuri restrictive toate persoanele care poartă numele de familie Assad, indiferent dacă sunt sau nu asociate familiei menționate care se află în prezent la putere în Siria.
Astfel pe de o parte, toate deciziile de includere în lista în litigiu se iau la nivel individual și de la caz la caz, ținând seama de proporționalitatea măsurii (
4
). Pe de altă parte, criteriul apartenenței familiale se înscrie într‑un cadru juridic clar delimitat de obiectivele urmărite (
5
), printre altele de reglementarea de bază (
6
).
Pe de altă parte, întinderea criteriului apartenenței familiale, deși este formulat în termeni deschiși, este delimitată de considerentul (7) al Deciziei 2015/1836 și, prin urmare, nu poate viza decât un cerc de persoane care pot fi identificate în mod clar, și anume cele care au legătură cu familia Assad în prezent la putere în Siria. Rezultă că persoanele care poartă numele de familie Assad intră în domeniul de aplicare al criteriului apartenenței familiale numai dacă au o legătură de rudenie cu familia Assad care guvernează în prezent Siria. În plus, persoanelor care au o legătură de rudenie cu familia Assad la putere în Siria li se pot include numele pe listele în litigiu în temeiul criteriului apartenenței familiale, chiar dacă acestea nu poartă numele de familie Assad.
În sfârșit, în ceea ce privește argumentația reclamantului referitoare la nerespectarea principiului răspunderii personale, Tribunalul precizează că, desigur, reiese din jurisprudență că, în temeiul principiului individualizării pedepselor și a sancțiunilor, o persoană, fizică sau juridică, nu trebuie să fie sancționată decât pentru faptele care îi sunt imputate în mod individual. Totodată, prin natura lor conservatorie, precum și prin finalitatea lor preventivă, măsurile restrictive se disting de sancțiunile penale sau administrative. Mai precis, obiectivul urmărit de măsurile restrictive adoptate având în vedere situația din Siria nu este de a sancționa persoanele sau entitățile pe care le vizează, ci de a exercita, prin intermediul acestora, o presiune asupra regimului sirian pentru a pune capăt politicii de represiune violentă împotriva populației civile din Siria. În plus, orice decizie de includere pe listele în litigiu este luată pe bază individuală, astfel încât nu poate fi instituită nicio includere sistematică pe baza criteriului apartenenței familiale. Prin urmare, reclamantul nu se poate prevala de principiul răspunderii personale pentru a contesta legalitatea acestui criteriu.
Întrucât apreciază, așadar, că criteriul apartenenței familiale coroborat cu obiectivul care constă în a face presiuni asupra regimului sirian pentru a‑l constrânge să pună capăt politicii sale de represiune definește, în mod obiectiv și suficient de precis, o categorie circumscrisă de persoane susceptibile să facă obiectul unor măsuri restrictive, Tribunalul concluzionează că acest criteriu instituie o dispoziție clară și precisă, care îndeplinește cerințele impuse de principiul legalității.
În al doilea rând, Tribunalul respinge motivul întemeiat pe o încălcare a principiului nediscriminării. Cu titlu introductiv, Tribunalul amintește că principiul egalității de tratament, a cărui expresie particulară o constituie principiul nediscriminării, interzice ca situații comparabile să fie tratate în mod diferit sau ca situații diferite să fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv.
O diferență de tratament este justificată atât timp cât este întemeiată pe un criteriu obiectiv și rezonabil, iar această diferență este proporțională cu scopul urmărit de tratamentul în discuție.
Tribunalul arată însă că Consiliul dispune, în materie de măsuri restrictive, de o largă putere de apreciere în ceea ce privește definirea și adoptarea criteriilor de includere. Prin urmare, legalitatea măsurilor restrictive nu este condiționată de constatarea efectelor imediate ale acestora, ci necesită numai ca acestea să nu fie în mod vădit inadecvate în raport cu obiectivul pe care instituția competentă intenționează să îl urmărească.
Or, în speță Tribunalul arată mai întâi că, contrar celor susținute de recurent, măsurile restrictive adoptate în temeiul criteriului apartenenței familiale nu constituie o sancțiune penală. În plus, acestea urmăresc un obiectiv de interes general recunoscut de Uniune. În consecință, înghețarea fondurilor și a altor resurse economice, precum și interdicția de a intra pe teritoriul Uniunii în privința persoanelor identificate ca fiind implicate în susținerea regimului sirian nu pot, ca atare, să fie considerate inadecvate.
În continuare, Tribunalul subliniază că reclamantul nu precizează modul în care sau persoanele în raport cu care ar fi discriminatorie punerea în aplicare a criteriului apartenenței familiale. Acesta nu furnizează nici exemple concrete ale altor persoane care s‑ar afla într‑o situație comparabilă cu a sa și care ar fi tratate în mod diferit. Prin urmare, Tribunalul nu este în măsură să verifice dacă afirmațiile sale sunt întemeiate în fapt.
În sfârșit, Tribunalul respinge argumentul reclamantului potrivit căruia criteriul apartenenței familiale ar conduce la un rezultat disproporționat în raport cu obiectivul urmărit de măsurile restrictive, în măsura în care, în calitate de nepot de văr al președintelui sirian, i‑ar fi imposibil să răstoarne prezumția unei legături cu regimul sirian. Astfel, din actele atacate reiese că orice persoană, în pofida calității sau a statutului în temeiul căruia numele său a fost inclus în listele în litigiu, poate aduce probe prin care urmărește repunerea în discuție a includerii sau a menținerii numelui său în acestea.
Având în vedere toate aceste elemente, Tribunalul respinge excepția de nelegalitate în ansamblul său.
(
1
)	Decizia de punere în aplicare (PESC) 2023/847 a Consiliului din 24 aprilie 2023 privind punerea în aplicare a Deciziei 2013/255/PESC privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2023, L 109, p. 26) și Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2023/844 al Consiliului din 24 aprilie 2023 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 36/2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria (JO 2023, L 109, p. 1).
(
2
)	Decizia 2013/255/PESC a Consiliului din 31 mai 2013 privind măsuri restrictive împotriva Siriei (JO 2013, L 147, p. 14), astfel cum a fost modificată prin Decizia (PESC) 2015/1836 a Consiliului din 12 octombrie 2015 (JO 2015, L 266, p. 75).
(
3
)	Regulamentul (UE) nr. 36/2012 al Consiliului din 18 ianuarie 2012 privind măsuri restrictive având în vedere situația din Siria și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (UE) 2015/1828 al Consiliului din 12 octombrie 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).
(
4
)	A se vedea articolul 27 alineatul (4) și articolul 28 alineatul (4) din Decizia 2013/255, astfel cum a fost modificată prin Decizia 2015/1836.
(
5
)	Din considerentul (7) al Deciziei 2015/1836 reiese că puterea regimului sirian actual se află „în principal în rândul membrilor influenți ai familiilor Assad și Makhlouf” și că, în consecință, Consiliul a prevăzut măsuri restrictive împotriva anumitor membri ai acestor familii, „atât pentru a influența în mod direct regimul sirian prin intermediul membrilor respectivelor familii pentru ca acesta să își modifice politica de represiune, cât și pentru a evita riscul de eludare a măsurilor restrictive de către membrii familiilor menționate”.
(
6
)	Regulamentul nr. 36/2012 și Decizia 2013/255.