61989C0022
ΠΡΟΤΆΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΫ ΕΙΣΑΓΓΕΛΈΑ
F. G. JACOBS
της 7ης Νοεμβρίου 1990 (
*1
)
Κύριε Πρόεδρε,
Κύριοι δικαοτές,
1.
Στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας, η Ολλανδική Κυβέρνηση ζητεί να ακυρωθεί η απόφαση 88/630/ΕΟΚ της Επιτροπής, της 29ης Νοεμβρίου 1988, σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ για το 1986 ( ΕΕ L 353, σ. 30 ), κατά το μέτρο που με την απόφαση αυτή η Επιτροπή αρνείται να καταλογίσει στο ΕΓΤΠΕ ποσό 1624796 φιορινιών ( HFL ) επικαλούμενη ότι οι ολλανδικές αρχές παρέβησαν τους κοινοτικούς κανόνες περί ποιοτικού ελέγχου για το βούτυρο παρεμβάσεως.
2.
Η διαφορά είναι απλή και αφορά την ερμηνεία των κρίσιμων κοινοτικών κανόνων. Οι κανόνες αυτοί περιλαμβάνονται στον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 685/69 της Επιτροπής, της 14ης Απριλίου 1969, περί των λεπτομερειών εφαρμογής των παρεμβάσεων στην αγορά του βουτύρου και της κρέμας γάλακτος ( ΕΕ ειδ. έκδ. 03/004, σ. 110), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό ( ΕΟΚ ) 1829/80, της 11ης Ιουλίου 1980 (ΕΕ ειδ. έκδ. 03/029, σ. 124), και με τον κανονισμό (ΕΟΚ) 1836/86 της Επιτροπής, της 12ης Ιουνίου 1986 (ΕΕ L 158, σ. 57 ).
3.
Κατά τον κανονισμό 685/69, οι οργανισμοί παρεμβάσεως πρέπει να αγοράζουν μόνον το βούτυρο που πληροί ορισμένες απαιτήσεις, κυρίως απαιτήσεις σχετικά με την καλή διατήρηση ( άρθρα 2 και 3 ). Προς τούτο, το άρθρο 6, παράγραφος 1 ( όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό 1836/86) ορίζει ότι πριν από την οριστική αγορά, το βούτυρο πρέπει να αποθηκεύεται προηγουμένως για δοκιμαστική περίοδο δύο μηνών η οποία υπολογίζεται από την ημέρα εισόδου του βουτύρου στην ψυκτική εγκατάσταση. Κατά το άρθρο 6, παράγραφος 2 (στη διατύπωση του κανονισμού 1829/80), με την προσφορά του, ο πωλητής αναλαμβάνει την υποχρέωση, « στην περίπτωση όπου, κατά τη διάρκεια της αποδεκτής περιόδου αποθεματοποιήσεως, η ελάττωση της ποσότητας [η υποβάθμιση της ποιότητας] του βουτύρου είναι ανώτερη από εκείνη που προκύπτει ομαλά από τη διατήρηση ενός βουτύρου που πληροί τις απαιτήσεις που προβλέπονται στο άρθρο 2 », να αναλάβει το εν λόγω εμπόρευμα, να αποδώσει την τιμή αγοράς η οποία ενδεχομένως έχει καταβληθεί ήδη και να καταβάλει τα έξοδα αποθεματοποιήσεως που ορίζονται από την ημέρα παραλαβής έως την ημέρα εξόδου του βουτύρου.
4.
Δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο 6 επιβάλλει σιωπηρά στη διοίκηση των κρατών μελών να διενεργεί ελέγχους σχετικά με τη δυνατότητα διατηρήσεως του βουτύρου κατά τη δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως προκειμένου να διαπιστωθεί αν υπήρξε μη φυσιολογική η υποβάθμιση της ποιότητας του. Η διαφορά αναφέρεται στο ζήτημα πότε έπρεπε να διενεργηθούν οι έλεγχοι αυτοί. Η πρακτική της ολλανδικής διοικήσεως συνίσταται στη λήψη δειγμάτων κατά το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου των δύο μηνών, κατά μέσο όρο την 53η ημέρα. Κατά τη γνώμη της Επιτροπής, οι έλεγχοι δεν έπρεπε να διενεργούνται πριν από το τέλος της περιόδου αυτής, το ενωρίτερο την τελευταία ημέρα, το αργότερο αρκετές ημέρες μετά.
5.
Στην υπόθεση C-11/90, Κάτω Χώρες κατά Επιτροπής, τίθεται το ίδιο ζήτημα σε σχέση με την εκκαθάριση των λογαριασμών για το 1987 και η επίλυση της παρούσας διαφοράς θα καθορίσει προφανώς και την έκβαση στην υπόθεση αυτή. Στην υπόθεση C-28/89, Γερμανία κατά Επιτροπής, τίθεται επίσης το ίδιο ζήτημα, μεταξύ άλλων. Η προφορική διαδικασία στην τελευταία αυτή υπόθεση διεξήχθη στις 9 Οκτωβρίου 1990 και επιφυλάχθηκα να αναπτύξω τις προτάσεις μου στην παρούσα υπόθεση ώστε να μελετήσω συγχρόνως τις δύο υποθέσεις.
6.
Στην υπόθεση που μας απασχολεί σήμερα, η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι από τη διατύπωση του άρθρου 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 685/69, που αναφέρεται στην υποβάθμιση της ποιότητας « κατά τη δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως », προκύπτει ότι ο έλεγχος πρέπει να γίνεται πριν από το τέλος της περιόδου αυτής. Υπογραμμίζει ότι, ενόψει των συνεπειών οι οποίες θα προέκυπταν από τη μη παραλαβή του βουτύρου που δεν θα πληρούσε τις απαιτήσεις, είναι προς το συμφέρον του πωλητή να γνωρίζει — πριν από το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου — αν το βούτυρο του θα αγοραστεί ή όχι: η ερμηνεία της Επιτροπής έχει στην πράξη ως συνέπεια την παράταση της δοκιμαστικής περιόδου, η οποία αφήνει τον πωλητή σε συνεχή αβεβαιότητα και θα μπορούσε να συνεπάγεται γι' αυτόν υψηλότερο κόστος αποθηκεύσεως. Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί επίσης ότι η ερμηνεία της συμφωνεί πλήρως με τον σκοπό του άρθρου 6, που συνίσταται στο να εξασφαλίζει ότι το βούτυρο πληροί τις αναγκαίες προϋποθέσεις καλής διατηρήσεως. Σχετικώς, στηρίζεται σε δανική μελέτη ( επισυναπτόμενη στην προσφυγή ) σχετικά με την επίπτωση της θερμοκρασίας στη δυνατότητα διατηρήσεως των διαφόρων ποικιλιών βουτύρου που τοποθετούνται σε ψυκτικούς χώρους. Κατά την Ολλανδική Κυβέρνηση, η μελέτη αυτή επιτρέπει τη σκέψη ότι το βούτυρο που τοποθετείται σε ψυκτικούς χώρους σε θερμοκρασία — 18o C και δεν υπέστη μη φυσιολογική υποβάθμιση της ποιότητας μετά από 45ημέρες δεν θα εμφανίσει τέτοια υποβάθμιση μετά από 60 ημέρες. Η Ολλανδική Κυβέρνηση συνάγει απ' αυτό ότι οποιαδήποτε μη φυσιολογική υποβάθμιση της ποιότητας εκδηλώνεται σε σχετικά πρώιμο στάδιο της δοκιμαστικής περιόδου. Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται εξάλλου ότι η άρνηση καταλογισμού στο ΕΓΤΠΕ αντιβαίνει στην αρχή της ασφάλειας δικαίου και/ή της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, καθόσον μόλις το 1987η Επιτροπή αμφισβήτησε την ολλανδική ερμηνεία του κανονισμού. Τέλος, ισχυρίζεται ότι η απόφαση της Επιτροπής δεν είναι προσηκόντως αιτιολογημένη, ειδικότερα όσον αφορά την αναλογία των δαπανών που δεν καταλογίστηκαν στο ΕΓΤΠΕ.
7.
Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι η ερμηνεία της συνάδει προς τον σκοπό της δοκιμαστικής περιόδου η οποία, εξασφαλίζοντας ότι το βούτυρο ανταποκρίνεται στα απαιτούμενα κριτήρια όσον αφορά τη διατήρηση, μειώνει τον κίνδυνο — για την Κοινότητα — αλλοιώσεως της ποιότητας του βουτύρου κατά την περίοδο αποθεματοποιήσεως στην παρέμβαση που ακολουθεί τη δοκιμαστική περίοδο. Ακόμη και αν τα αποδεκτά αποτελέσματα που ελήφθησαν κατόπιν ελέγχων οι οποίοι διενεργήθησαν στο τέλος της δοκιμαστικής περιόδου μπορεί να δείχνουν ότι το βούτυρο ανταποκρίνεται πιθανόν στα κριτήρια που απαιτούνται στο τέλος της περιόδου αυτής, αυτό όμως δεν μπορεί να αποδεικνύεται με βεβαιότητα. Η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι το συμφέρον του πωλητή να γνωρίζει ποιες είναι οι υποχρεώσεις του μπορεί να ικανοποιηθεί με τη διενέργεια των ελέγχων ευθύς ως είναι δυνατό μετά το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου. Όσον αφορά τα επιχειρήματα σχετικά με την ασφάλεια δικαίου και τη δικαιολογημένη εμπιστοσύνη, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι δεν διαπίστωσε την ολλανδική πρακτική πριν από τη διενέργεια ορισμένων επιθεωρήσεων το 1987' εν πάση περιπτώσει, διευκρίνισε την ερμηνεία της σε συνεδρίαση της επιτροπής διαχειρίσεως για το γάλα τον Αύγουστο 1985 και την επιβεβαίωσε με ερμηνευτικό σημείωμα τον Μάρτιο 1986. 'Ετσι, τα κράτη μέλη είχαν αρκετό χρόνο για να προσαρμόσουν την πρακτική τους προς την ορθή ερμηνεία.
8.
Κατά τη γνώμη μου, η διατύπωση του κανονισμού συνηγορεί υπέρ της αυστηρής ερμηνείας της Επιτροπής. Το άρθρο 6, παράγραφος 1, ορίζει ότι το βούτυρο υποβάλλεται σε «δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως » που έχει ως στόχο, όπως προκύπτει από τους παρατιθέμενους όρους, να καταστεί δυνατή η εξακρίβωση της ιδιότητας διατηρήσεως του βουτύρου πριν από την οριστική του απόκτηση από τον οργανισμό παρεμβάσεως. Η δοκιμαστική περίοδος ορίζεται ρητά σε δύο μήνες — ούτε περισσότερους ούτε λιγότερους. Έτσι, από το άρθρο 6, παράγραφος 1, προκύπτει σαφώς ότι ο έλεγχος της ιδιότητας διατηρήσεως δεν μπορεί να πραγματοποιηθεί πριν το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου.
9.
Δεν είναι δυνατό να αποδοθεί στους όρους « κατά τη δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως», που περιλαμβάνονται στο άρθρο 6, παράγραφος 2, η βεβιασμένη ερμηνεία που δίδει σ' αυτούς η Ολλανδική Κυβέρνηση. Οι λέξεις αυτές δεν μπορεί να σημαίνουν ότι αρκεί να πραγματοποιούνται οι έλεγχοι όσον αφορά την ποιότητα διατηρήσεως κατά τη δοκιμαστική περίοδο, καθόσον αυτό αντιφάσκει κατάφορα προς ό,τι επιτάσσει το άρθρο 6, παράγραφος 1, κατά το οποίο η δοκιμαστική περίοδος ορίζεται σε δύο μήνες. Κατά τη γνώμη μου, το άρθρο 6, παράγραφος 2, αφορά αποκλειστικά τις συνέπειες της διαπιστώσεως, στο τέλος της δοκιμαστικής περιόδου, ότι το βούτυρο υπέστη μη φυσιολογική υποβάθμιση της ποιότητας και δεν περιλαμβάνει καμιά ένδειξη όσον αφορά την ημερομηνία των ελέγχων.
10.
Ο σκοπός της μεταβατικής περιόδου των δύο μηνών και των ποιοτικών ελέγχων, δηλαδή η εξασφάλιση της καλής διατηρήσεως προτού το βούτυρο τοποθετηθεί οριστικά στα αποθέματα παρεμβάσεως, συνηγορεί επίσης υπέρ της αυστηρής ερμηνείας του κανονισμού.
11.
Ασφαλώς, είναι δυνατό ο στόχος αυτός να μπορεί να επιτευχθεί με άλλες μεθόδους. Η Ολλανδική Κυβέρνηση, στηριζόμενη στη δανική έκθεση που παρατέθηκε ήδη, ισχυρίζεται ότι έλεγχοι που πραγματοποιήθηκαν δεκατέσσερις μόνον ημέρες επί δειγμάτων τα οποία είχαν ληφθεί από βούτυρο κατά την είσοδο στην ψυκτική εγκατάσταση και διατηρήθηκαν σε θερμοκρασία 13o C παρέχουν ήδη επαρκή εγγύηση καλής διατηρήσεως και το βούτυρο το οποίο υφίσταται τους ελέγχους αυτούς επιτυχώς δεν θα υποστεί σοβαρή υποβάθμιση της ποιότητας επί 564 περίπου ημέρες. Αν πράγματι συμβαίνει κάτι τέτοιο, αυτό σημαίνει ότι η δοκιμαστική περίοδος των δύο μηνών είναι μεγαλύτερη από ό,τι επιβάλλεται και ο κανονισμός πρέπει να τροποποιηθεί προκειμένου να ληφθεί υπόψη η τεχνική πρόοδος στις μεθόδους ελέγχου. Το ζήτημα είναι τεχνικής φύσεως και ασφαλώς δεν λύθηκε με την παρούσα διαδικασία. Η χρησιμότητα της δανικής εκθέσεως υπήρξε αντικείμενο γραπτής ερωτήσεως του Δικαστηρίου προς την Ολλανδική Κυβέρνηση· οι ερωτήσεις που υποβλήθηκαν κατά την προφορική διαδικασία, όπως και οι δοθείσες απαντήσεις, δεν εξάλειψαν, κατά τη γνώμη μου, τις αμφιβολίες όσον αφορά το περιεχόμενο της.
12.
Εν πάση περιπτώσει, το Δικαστήριο έκρινε πάντοτε, ιδίως στην υπόθεση 819/79, Γερμανία κατά Επιτροπής (Συλλογή 1981, σ. 21) ότι, όταν η κοινοτική νομοθεσία επιβάλλει συγκεκριμένο σύστημα ελέγχου, η αναγκαιότητα ομοιόμορφης εφαρμογής των κοινοτικών κανονισμών επιβάλλει στα κράτη μέλη να συμμορφώνονται προς το σύστημα αυτό, ώστε δεν χρειάζεται να εξεταστεί αν άλλο σύστημα μπορούσε να είναι εξίσου αποτελεσματικό με το επιβληθέν σύστημα. Κατά συνέπεια, εφόσον ο κανονισμός 685/69 ορίζει δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως δύο μηνών, κατά τη γνώμη μου δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία ότι οι αρχές των κρατών μελών οφείλουν να ελέγχουν την ποιότητα διατηρήσεως στο τέλος της εν λόγω δοκιμαστικής περιόδου, έστω και αν έχουν πραγματοποιήσει ήδη άλλους ελέγχους στην αρχή ή κατά την περίοδο αυτή.
13.
Η Ολλανδική Κυβέρνηση επιμένει στο ότι ο πωλητής έχει συμφέρον να γνωρίζει ποια είναι η κατάσταση του όσον αφορά το βούτυρο κατά τη δοκιμαστική περίοδο αποθεματοποιήσεως, όπως και τον κίνδυνο διαφορών σχετικά με τους ελέγχους που διενεργούνται μετά το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου. Κατά τη γνώμη μου, πάντως, το νόμιμο συμφέρον του πωλητή μπορεί να προστατευθεί προσηκόντως με τη διενέργεια ελέγχων όσο το δυνατό γρηγορότερα στο τέλος της περιόδου. Επιπροσθέτως, φαίνεται απίθανο ότι, όταν οι έλεγχοι διενεργούνται το αργότερο μερικές ημέρες μετά τη λήξη της δοκιμαστικής περιόδου, ο πωλητής μπορεί να ισχυρίζεται κατά τρόπο πειστικό ότι η μη φυσιολογική υποβάθμιση της ποιότητας που αποκαλύφθηκε με τους ελέγχους δεν σημειώθηκε κατά την περίοδο αυτή.
14.
Νομίζω επίσης ότι τα επιχειρήματα σχετικά με την ασφάλεια δικαίου και την προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης πρέπει να απορριφθούν. Η ίδια η Ολλανδική Κυβέρνηση επισύναψε στην προσφυγή της τα πρακτικά ( στα γαλλικά ) της 726ης συνεδριάσεως της επιτροπής διαχειρίσεως του γάλακτος και των γαλακτοκομικών προϊόντων, που συνήλθε στις 16 Αυγούστου 1985, τα οποία περιλαμβάνουν στο σημείο 7f ) ( 1 ) ερμηνευτική δήλωση της Επιτροπής κατά την οποία « οι έλεγχοι του οργανισμού παρεμβάσεως πρέπει ( επομένως ) να διενεργούνται στο τέλος αυτής της δοκιμαστικής περιόδου » ( η υπογράμμιση δική μου ). Η Ολλανδική Κυβέρνηση επισυνάπτει επίσης ερμηνευτικό σημείωμα της Επιτροπής (στα αγγλικά) της 18ης Μαρτίου 1986, όπου, στο σημείο 2, δεύτερη περίπτωση, και σε σχέση με το άρθρο 6, παράγραφος 2, του κανονισμού 685/69, εκτίθενται οι συνέπειες μιας καταστάσεως κατά την οποία, «avo τέλος της δοκιμαστικής περιόδου, προκύπτει ότι το βούτυρο δεν πληροί τις απαιτήσεις ποιότητας του άρθρου 2 (...)» (η υπογράμμιση δική μου). Η Ολλανδική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι οι δηλώσεις αυτές και ειδικότερα, οι υπογραμμιζόμενοι όροι, προκαλούσαν σύγχυση, ήταν διφορούμενοι και μπορούσαν λογικά να την οδηγήσουν στη σκέψη ότι οι έλεγχοι που διενεργούνταν προς το τέλος της δοκιμαστικής περιόδου μπορούσαν να γίνουν δεκτοί. Κατά τη γνώμη μου, ωστόσο, οι δύο αυτές δηλώσεις δεν είναι καθόλου διφορούμενες· επιπλέον, τα πρακτικά της συνεδριάσεως της 16ης Αυγούστου 1985 αίρουν οποιαδήποτε ενδεχόμενη αμφιβολία επί του ζητήματος καθόσον, στο σημείο 7f) (2) αναφέρουν την άποψη της Επιτροπής κατά την οποία οι έλεγχοι δεν πρέπει να διενεργούνται κατά τέτοιο τρόπο ώστε να επιβάλλουν στον πωλητή « αισθητή παράταση » της δοκιμαστικής περιόδου. Επομένως, φαίνεται ότι τα κράτη μέλη είχαν ειδοποιηθεί προσηκόντως ως προς την ερμηνεία της Επιτροπής από του μηνός Αυγούστου 1985, ώστε ήταν σε θέση να προσαρμόσουν την πρακτική τους πριν από το τέλος του έτους 1986.
15.
Τέλος, θα απέρριπτα επίσης το επιχείρημα της Ολλανδικής Κυβερνήσεως κατά το οποίο, ενόψει των ερμηνευτικών δυσχερειών που τίθενται με το άρθρο 6 του κανονισμού 685/69 και του αριθμού των κρατών μελών που εφάρμοσαν διαφορετική ερμηνεία από εκείνη της Επιτροπής, οι λόγοι μη καταλογισμού ορισμένων ποσών στο ΕΓΤΠΕ, και οι οποίοι περιλαμβάνονται στη συνοπτική έκθεση σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του έτους 1986, πρέπει να θεωρηθούν ως απρόσφοροι. Η θέση της Επιτροπής εκτίθεται πλήρως στα σημεία 3.3.4.2 (σ. 54-55) της συνοπτικής εκθέσεως και έχω αναφέρει ήδη ότι, κατά τη γνώμη μου, τίποτε δεν μπορούσε να θεμελιώσει διαφορετική ερμηνεία, έστω και αν αυτή ήταν η ερμηνεία σχετικά μεγάλου αριθμού κρατών μελών. Όσον αφορά το συγκεκριμένο ποσοστό των μη καταλογι-σθέντων ποσών, δηλαδή 0,25 ο/ο των οικείων δαπανών, από τη συνοπτική έκθεση προκύπτει ότι η Επιτροπή κατέληξε σ' αυτό στηριζόμενη σε δύο σκέψεις. Πρώτον, οι ποιοτικοί έλεγχοι στην παραγωγή που πραγματοποιήθηκαν στα πέντε ενδιαφερόμενα κράτη μέλη ήταν στο σύνολο τους πρόσφοροι. Δεύτερον, οι ποιοτικοί έλεγχοι διατηρήσεως που πραγματοποιήθηκαν στα κράτη μέλη τα οποία τήρησαν τις ορθές διαδικασίες απέδειξαν ότι μόνον ένα μικρό ποσοστό των συνολικών ποσοτήτων δεν πληρούσε τις απαιτήσεις. Ασφαλώς, είναι ακριβές ότι οι παράγοντες αυτοί δεν εξηγούν πλήρως το συγκεκριμένο ποσοστό στο οποίο κατέληξε η Επιτροπή. Εφόσον όμως ήταν αδύνατο για την Επιτροπή να καθορίσει ποιος έπρεπε να είναι ο ακριβής αριθμός όσον αφορά καθένα από τα πέντε ενδιαφερόμενα κράτη μέλη, και εφόσον η άλλη δυνατή προσέγγιση θα ήταν ο μη καταλογισμός στο ΕΓΤΠΕ του συνόλου των σχετικών δαπανών, θεωρώ ότι οι λόγοι που δόθηκαν για την υιοθέτηση του ποσοστού αυτού πρέπει να θεωρηθούν ως πρόσφοροι.
16.
Κατά συνέπεια, θεωρώ ότι το Δικαστήριο πρέπει να απορρίψει την προσφυγή και να καταδικάσει το Βασίλειο των Κάτω Χωρών στα δικαστικά έξοδα.
(
*1
)	Γλώσσα του πρωτοτύπου: η αγγλική.