ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
21 de setembro de 2017 (*)
«FEAGA e Feader – Despesas excluídas do financiamento – Regulamento (CE) n.° 1290/2005 – Regime de apoio direto aos agricultores – Regulamentos (CE) n.os 73/2009 e 1122/2009 – Regime das quotas leiteiras – Regulamentos (CE) n.os 1788/2003 e 595/2004 – Substituição dos controlos in loco das explorações agrícolas por controlos administrativos»
No processo T‑261/16,
República Portuguesa, representada por L. Inez Fernandes, M. Figueiredo, J. Saraiva de Almeida e P. Estȇvão, na qualidade de agentes,
recorrente,
contra
Comissão Europeia, representada inicialmente por A. Lewis, G. Braga da Cruz e J. Guillem Carrau, e em seguida por A. Lewis e B. Rechena, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.° TFUE, destinado à anulação da Decisão de Execução (UE) 2016/417 da Comissão, de 17 de março de 2016, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2016, L 75, p. 16), entre as quais as efetuadas pela República Portuguesa no âmbito das «[o]utras ajudas diretas – [a]rtigos 68.° a 72.° do Regulamento n.° 73/2009» para os exercícios financeiros de 2011 a 2013 no montante total de 385 762,22 euros,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção),
composto por: A. M. Collins, presidente, R. Barents (relator) e J. Passer, juízes,
secretário: G. Predonzani, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 28 de abril de 2017,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Regulamentação da União que rege o financiamento da política agrícola comum e regulamentação da União relativa às medidas de apoio específico
1        A regulamentação de base relativa ao financiamento da política agrícola comum é constituída pelo Regulamento (CE) n.° 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), aplicável ao presente litígio, como o reconheceu a Comissão Europeia aquando da audiência numa questão colocada pelo Tribunal Geral, o que ficou registado na ata da audiência.
2        O artigo 3.° do Regulamento n.° 1290/2005 dispõe:
«1.      O [Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA)] financia, em gestão partilhada entre os Estados‑Membros e a Comunidade, as despesas a seguir indicadas, efetuadas de acordo com o direito comunitário:
a)      As restituições fixadas para a exportação de produtos agrícolas para países terceiros;
b)      As intervenções destinadas à regularização dos mercados agrícolas;
c)      Os pagamentos diretos a agricultores previstos no âmbito da política agrícola comum;
d)      A contribuição financeira da Comunidade para as ações de informação e de promoção dos produtos agrícolas no mercado interno da Comunidade e em países terceiros, realizadas por intermédio dos Estados‑Membros com base em programas que não os referidos no artigo 4.°, aprovados pela Comissão.
2.      O FEAGA financia, de forma centralizada, as despesas a seguir indicadas, efetuadas de acordo com o direito [da União]:
a)      A contribuição financeira da Comunidade para ações veterinárias pontuais, ações de controlo nos domínios veterinário, dos géneros alimentícios e dos alimentos para animais, programas de erradicação e de vigilância das doenças animais (medidas veterinárias), bem como ações fitossanitárias;
b)      A promoção dos produtos agrícolas, efetuada diretamente pela Comissão ou por intermédio de organizações internacionais;
c)      As medidas, decididas nos termos da legislação comunitária, destinadas a assegurar a conservação, caracterização, recolha e utilização dos recursos genéticos na agricultura;
d)      A criação e manutenção de sistemas de informação contabilística agrícola;
e)      Os sistemas de inquérito agrícola, incluindo os inquéritos sobre a estrutura das explorações agrícolas;
f)      As despesas relativas aos mercados das pescas.»
3        O artigo 9.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 1290/2005, sob a epígrafe «Proteção dos interesses financeiros da [União] e garantias relativas à gestão dos fundos [da União]», especifica:
«Os Estados‑Membros devem adotar, no âmbito da política agrícola comum, todas as disposições legislativas, regulamentares e administrativas, bem como quaisquer outras medidas necessárias para assegurar uma proteção eficaz dos interesses financeiros da [União] [...]»
4        O artigo 31.° do Regulamento n.° 1290/2005, sob a epígrafe «Apuramento da conformidade», prevê:
«1.      Sempre que constate que determinadas despesas abrangidas pelo n.° 1 do artigo 3.° e pelo artigo 4.° não foram efetuadas de acordo com as regras comunitárias, a Comissão decide dos montantes a excluir do financiamento comunitário, pelo procedimento a que se refere o n.° 3 do artigo 41.°
2.      A Comissão avalia os montantes a excluir, tendo nomeadamente em conta a importância da falta de conformidade constatada. A Comissão toma em consideração a natureza e a gravidade da infração, bem como o prejuízo financeiro para a Comunidade.
3.      Antes de qualquer decisão de recusa de financiamento, os resultados das verificações da Comissão, bem como as respostas do Estado‑Membro em causa, são objeto de comunicações escritas, após o que ambas as partes tentarão chegar a acordo quanto às medidas a adotar.
Na falta de acordo, o Estado‑Membro pode solicitar o início de um procedimento para conciliação das respetivas posições num prazo de quatro meses; os resultados desse procedimento constarão de um relatório a apresentar à Comissão, que o analisará antes de se pronunciar sobre uma eventual recusa de financiamento.
[…]»
5        O Regulamento (CE) n.° 73/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da Política Agrícola Comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.° 1290/2005 (CE) n.° 247/2006 e (CE) n.° 378/2007, e revoga o Regulamento (CE) n.° 1782/2003 (JO 2009, L 30, p. 16), prevê, no seu artigo 20.°, sob a epígrafe «Verificação das condições de elegibilidade»:
«1.      Os Estados‑Membros procedem a controlos administrativos dos pedidos de ajuda, a fim de verificar as condições de elegibilidade para a ajuda.
2.      Os controlos administrativos são completados por um sistema de controlos in loco, para verificação da elegibilidade para a ajuda. Para o efeito, os Estados‑Membros estabelecem um plano de amostragem das explorações agrícolas.
Os Estados‑Membros podem recorrer a técnicas de teledeteção e ao sistema mundial de navegação por satélite (GNSS) para a realização dos controlos in loco das parcelas agrícolas.
3.      Cada Estado‑Membro designa uma autoridade encarregada de assegurar a coordenação dos controlos previstos no presente capítulo.
Sempre que um Estado‑Membro decida confiar uma parte das funções a desempenhar em execução do presente capítulo a organismos ou empresas especializados, as referidas funções devem permanecer sob o controlo e a responsabilidade da autoridade designada.»
6        O artigo 22.°, n.° 1, do Regulamento n.° 73/2009 especifica:
«Os Estados‑Membros procedem a controlos in loco para verificar o cumprimento, pelos agricultores, das obrigações referidas no Capítulo 1.»
7        O artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009 dispõe, nomeadamente:
«1.      Os Estados‑Membros podem conceder apoio específico aos agricultores nas condições estabelecidas no presente capítulo:
[…]
b)      Para compensar as desvantagens específicas que afetem os agricultores nos setores dos produtos lácteos, da carne de bovino, da carne de ovino e caprino e do arroz em zonas economicamente vulneráveis ou ambientalmente sensíveis ou, nesses mesmos setores, para tipos de agricultura economicamente vulneráveis;
[…]
e)      Sob a forma de contribuições para fundos mutualistas relativos a doenças dos animais e das plantas e incidentes ambientais […]
4.      O apoio referido:
[…]
b)      Na alínea b) do n.° 1 do presente artigo assume a forma de pagamentos complementares anuais, tais como pagamentos por cabeça ou prémios de pastagem;
[…]
d)      Na alínea e) do n.° 1 do presente artigo assume a forma de pagamentos compensatórios […]»
8        O artigo 142.° do Regulamento n.° 73/2009, sob a epígrafe «Regras de execução», dispõe:
«As regras de execução do presente regulamento são aprovadas nos termos do n.° 2 do artigo 141.° e devem incluir, nomeadamente:
[…]
n)      Regras relativas aos controlos administrativos, aos controlos in loco e aos controlos por teledeteção;
[…]»
9        Nesta perspetiva, foi adotado o Regulamento (CE) n.° 1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento n.° 73/2009 no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor vitivinícola (JO 2009, L 316, p. 65).
10      Sob o título III «Controlos», os artigos 26.° a 54.° do Regulamento n.° 1122/2009 definem as modalidades dos referidos controlos.
11      O artigo 26.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009 prevê que «[o]s controlos administrativos e in loco previstos [no referido] regulamento são efetuados de modo a assegurar a verificação eficaz do cumprimento dos requisitos de concessão das ajudas e dos requisitos e normas aplicáveis no âmbito da condicionalidade».
12      A secção I do capítulo II do referido regulamento, relativa aos «Controlos administrativos», prevê, no seu artigo 28.°, sob a epígrafe «Controlos cruzados»:
«1. Os controlos administrativos previstos no artigo 20.° do Regulamento [...] n.° 73/2009 devem permitir a deteção de irregularidades, nomeadamente a deteção automática através de meios informáticos, incluindo controlos cruzados:
[…]
b)      Dos direitos ao pagamento, para verificar a sua existência e a elegibilidade para a ajuda;
[…]
e)      Através da base de dados informatizada referente aos bovinos, para verificar a elegibilidade para a ajuda e evitar que a mesma ajuda seja concedida mais que uma vez relativamente ao mesmo ano civil;
[…]»
13      O artigo 29.° do Regulamento n.° 1122/2009, sob a epígrafe «Controlos administrativos do apoio específico», dispõe:
«1.      Devem ser controladas todas as candidaturas para cada medida a título do apoio específico relativamente à qual é tecnicamente possível efetuar controlos administrativos. Os controlos devem, em especial, assegurar que:
a)      As condições de elegibilidade a título do apoio específico são observadas;
b)      Não se verifica a existência de financiamento duplo através de outros regimes comunitários;
c)      Os agricultores não recebem sobrecompensações no que se refere às contribuições financeiras previstas no artigo 70.°, n.° 3, e no artigo 71.°, n.° 7, do Regulamento […] n.° 73/2009;
d)      Se for caso disso, foram apresentados documentos comprovativos que provem a elegibilidade.
2.      Se for caso disso, os Estados‑Membros podem utilizar provas recebidas de outros serviços, organismos ou organizações, com vista à verificação do respeito dos critérios de elegibilidade. Contudo, devem assegurar‑se de que o funcionamento do serviço, organismo ou organização em causa oferece garantias suficientes quanto ao controlo do respeito desses critérios.»
14      A subsecção I, intitulada «Disposições comuns», da secção II do capítulo II do Regulamento n.° 1122/2009, relativa aos «[c]ontrolos in loco», prevê, no seu artigo 30.°, sob a epígrafe «Taxa de controlo»:
«1.      O número total de controlos in loco abrange, anualmente, pelo menos 5% dos agricultores que apresentem pedidos no âmbito do regime de pagamento único, do regime de pagamento único por superfície, ou de pagamentos por superfície a título do apoio específico. Os Estados‑Membros assegu[ram] que os controlos in loco abranjam, pelo menos, 3% dos agricultores que apresentem pedidos de ajuda ao abrigo de cada um dos outros regimes de ajuda “superfícies” previstos nos títulos III, IV e V do Regulamento [...] n.° 73/2009.
2.      Anualmente, os controlos in loco incidem, pelo menos:
[…]
b)      Em 5% de todos os agricultores que solicitem ajuda a título dos regimes de ajuda “bovinos”, pagamentos por cabeça ou por cabeça normal referentes a bovinos a título do apoio específico ou do apoio específico com base na quota individual de leite determinada em conformidade com o artigo 65.° do Regulamento (CE) n.° 1234/2007 ou apoio específico com base na produção efetiva de leite. Contudo, caso a base de dados informatizada referente aos bovinos não proporcione os níveis de garantia e de execução necessários para a correta gestão dos regimes de ajuda em causa, a referida percentagem é aumentada para 10%.
Os controlos in loco abrangem igualmente, pelo menos, 5% de todos os animais, por regime de ajuda, relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos;
[…]»
15      A subsecção IV da secção II do Regulamento n.° 1122/2009, relativa aos «[c]ontrolos in loco relativos ao apoio específico», especifica, no seu artigo 46.°, sob a epígrafe «Disposições especiais relativas ao apoio específico»:
«1.      No que respeita ao apoio específico previsto no artigo 68.° do Regulamento […] n.° 73/2009, os Estados‑Membros aplicam as disposições do [título III do presente regulamento]. Contudo, se, devido à estrutura do regime em causa, a aplicação das referidas disposições não se revelar adequada, os Estados‑Membros devem prever controlos que assegurem um nível de controlo equivalente ao estabelecido [no título III do presente regulamento].
Os Estados‑Membros verificam, nomeadamente:
a)      Quando controlam os pedidos de pagamentos dos fundos mutualistas, ao abrigo do artigo 68.°, n.° 1, alínea e), do Regulamento […] n.° 73/2009, se:
i)      os agricultores eram efetivamente elegíveis para a compensação paga pelo fundo,
ii)      a compensação foi efetivamente paga aos agricultores filiados, em conformidade com o artigo 71.° do Regulamento [...] n.° 73/2009;
b)      Quando controlam in loco as operações de investimento a apoiar a título do apoio específico previsto no artigo 68.° do Regulamento [...] n.° 73/2009, se o investimento em causa foi realizado.
Os controlos a que se refere o segundo parágrafo, alínea a), podem ser efetuados através de uma amostra de 10%, pelo menos, dos agricultores em causa.
2.      Os controlos a nível da exploração agrícola podem ser substituídos por controlos administrativos ou controlos aos nível dos serviços, dos organismos ou das organizações que forneçam elementos de prova que permitam verificar o respeito dos critérios de elegibilidade previstos no artigo 29.°, n.° 2, desde que o Estado‑Membro assegure que a eficácia dos controlos seja, pelo menos, idêntica à alcançada pelos controlos in loco.»
16      O Regulamento (CE) n.° 595/2004 da Comissão, de 30 de março de 2004, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1788/2003 do Conselho que institui uma imposição no setor do leite e dos produtos lácteos (JO 2004, L 94, p. 22), especifica, no seu artigo 20.°, sob a epígrafe «Controlos no local»:
«Os controlos no local serão efetuados de modo inopinado. Todavia, desde que o objetivo do controlo não fique comprometido, pode efetuar‑se a sua notificação prévia com a antecedência estritamente necessária.
Se for caso disso, os controlos no local nos termos do presente regulamento, bem como quaisquer outros controlos previstos na regulamentação comunitária, serão realizados simultaneamente.»
17      O artigo 21.° do Regulamento n.° 595/2004, sob a epígrafe «Controlos das entregas e das vendas diretas», prevê:
«1.      No que diz respeito às entregas, os controlos serão efetuados a nível da exploração, do transporte do leite e do comprador. Em todas as fases, os Estados‑Membros verificarão na prática a exatidão do registo e da contabilização do leite comercializado através de controlos no local que incidirão, designadamente:
a)      A nível da exploração, no estatuto de produtor na aceção da alínea c) do artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 1788/2003, bem como na compatibilidade entre as entregas e a capacidade de produção;
[…]
2.      No que diz respeito às vendas diretas, os controlos incidirão, designadamente:
a)      A nível da exploração, no estatuto de produtor na aceção da alínea c) do artigo 5.° do Regulamento (CE) n.° 1788/2003, bem como na compatibilidade entre as vendas diretas e a capacidade de produção;
b)      No rigor da declaração referida no n.° 1 do artigo 11.° do presente regulamento, nomeadamente através dos documentos referidos no n.° 6 do seu artigo 24.°»
18      O artigo 22.° do Regulamento n.° 595/2004, sob a epígrafe «Intensidade dos controlos», dispõe:
«1.      Os controlos referidos no n.° 1 do artigo 21.° devem incidir, pelo menos:
a)      Em 1% dos produtores para o período de 12 meses de 2004/2005 e em 2% dos produtores para os períodos de 12 meses seguintes;
[…]
2.      Os controlos referidos no n.° 2 do artigo 21.° abrangerão, pelo menos, 5% dos produtores.
3.      Durante um período de cinco anos, cada comprador deve ser sujeito a, pelo menos, um controlo.»
Diretrizes da Comissão
19      As diretrizes da Comissão para a aplicação das correções financeiras foram definidas no Documento n.° VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento n.° VI/5330/97»).
20      O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97, relativo às consequências financeiras, no âmbito do apuramento das contas da Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), de deficiências nos controlos realizados pelos Estados‑Membros, enuncia, na parte sob a epígrafe «Introdução»:
«Sempre que a Comissão verificar que um determinado pagamento diz respeito a um pedido que não satisfaz as regras comunitárias, as consequências financeiras são claras: a não ser que o pagamento irregular já tenha sido detetado pelos organismos nacionais de controlo e que tenham sido tomadas adequadas medidas de correção e de recuperação (v. anexo 4), a Comissão deve recusar o seu financiamento pelo orçamento comunitário. Quando as consequências financeiras resultarem de um exame de despesas relativo a um grande número de processos, sempre que possível, o montante a recusar será calculado com base numa extrapolação dos resultados do exame de uma amostra representativa de processos. Deve ser aplicado o mesmo método de extrapolação a todos os Estados‑Membros, inclusive no que diz respeito ao grau de confiança e materialidade, à estratificação da população, à dimensão da amostra e à avaliação dos erros de amostragem em relação às implicações financeiras totais.
Sempre que um Estado‑Membro não respeitar a regulamentação comunitária relativa à verificação da elegibilidade dos pedidos, essa falha, em si mesma, implica que os pagamentos infringem as regras comunitárias aplicáveis à medida em causa e à exigência geral, formulada no artigo 8.° do Regulamento n.° 729/70, de deteção e prevenção de irregularidades por parte dos Estados‑Membros. Tal não implica necessariamente a irregularidade de todos os pedidos, mas significa um aumento do risco de serem imputados ao [FEOGA] pagamentos irregulares. Embora, em certos casos flagrantes, a Comissão pudesse estar habilitada a recusar toda a despesa em causa se não fossem efetuados os controlos exigidos por um regulamento, num certo número de casos o montante recusado seria, com toda a probabilidade, superior à perda financeira sofrida pela Comunidade. Deve, pois, proceder‑se a uma determinação da perda financeira aquando da avaliação das correções financeiras.
[…]»
21      O anexo 2 do documento n.° VI/5330/97 enuncia, na sua parte sob a epígrafe «Diretrizes para a aplicação de correções forfetárias»:
«Pode ser encarada a aplicação de correções forfetárias quando as informações resultantes do inquérito não permitam ao auditor avaliar a perda por uma extrapolação de perdas determinadas, por meios estatísticos ou por referência a outros dados verificáveis, mas o autorizam a concluir que o Estado‑Membro não procedeu às adequadas verificações da elegibilidade dos pedidos pagos.
[…]
Com base nestes princípios, os controlos podem ser divididos em duas categorias:
os controlos‑chave são os controlos físicos e administrativos requeridos para verificar os elementos de fundo, designadamente a realidade do objeto do pedido, a quantidade e as condições qualitativas, incluindo o cumprimento dos prazos, as exigências de colheita, os períodos de retenção, etc. São efetuados no local através de verificações cruzadas com dados independentes, tais como registos cadastrais;
os controlos ancilares são operações administrativas requeridas para tratar corretamente os pedidos, tais como a verificação do cumprimento dos prazos para a sua apresentação, a identificação de pedidos em duplicado com o mesmo objeto, a análise de risco, a aplicação de sanções e a supervisão adequada dos procedimentos.
[…]
Sempre que os próprios serviços de controlo dos Estados‑Membros detetarem essas deficiências, nas condições mencionadas no anexo 4, as correções forfetárias não são adequadas.
[…]
Quando um ou vários controlos‑chave não são efetuados ou são efetuados de um modo tão deficiente ou tão pouco frequente que se tornam ineficazes para a determinação da elegibilidade do pedido ou a prevenção da irregularidade, justifica‑se uma correção de 10%, dado ser legítimo concluir ter existido um risco elevado de amplas perdas para o FEOGA.
Quando todos os controlos‑chave são efetuados, mas não no número, frequência ou profundidade exigidos pelos regulamentos, justifica‑se uma correção de 5%, uma vez que se pode razoavelmente concluir que não proporcionam o nível esperado de garantia da regularidade dos pedidos e que o risco de perdas para o Fundo é significativo.
Quando um Estado‑Membro tiver executado adequadamente os controlos‑chave, mas não tiver efetuado um ou mais controlos ancilares, justifica‑se uma correção de 2%, atendendo ao menor risco de perda para o Fundo e à menor gravidade da infração.
De igual modo, justifica‑se uma correção de 2% quando um Estado‑Membro não tenha tomado medidas de melhoria da execução dos controlos ancilares ou medidas que resultem dos regulamentos comunitários, e a Comissão lhe tenha notificado, nomeadamente nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 1663/95, a necessidade de aplicação dessas medidas para se alcançar o objetivo prosseguido pelos regulamentos, ou para se atingir um nível razoável de proteção contra as fraudes e irregularidades ou para assegurar um controlo adequado relativamente aos fundos comunitários.
[…]
A taxa de correção deve ser aplicada à parte dos fundos para os quais a despesa representou um risco. Quando a deficiência resultar da carência do Estado‑Membro em adotar um sistema de controlo adequado, a correção deve ser aplicada à despesa total da medida em causa para a qual o sistema de controlo é requerido. Quando houver motivos para supor que a deficiência se limita à não aplicação por um departamento ou região do sistema de controlo adotado pelo Estado‑Membro, a correção deve limitar‑se à despesa controlada por esse departamento ou região.
[…]
Quando os regulamentos exijam explicitamente um controlo determinado, o Estado‑Membro não tem outras alternativas que não sejam a aplicação do controlo ou a obtenção de uma dispensa. Os Estados‑Membros devem apresentar um pedido por escrito à Comissão, como estabelecido na nota de rodapé, e, após consulta do serviço jurídico e do controlo financeiro, a Comissão deve responder no prazo de dois meses ou, se necessário, indicar que responderá numa data posterior.»
22      A nota de pé de página tem a seguinte redação:
«As circunstâncias específicas de um Estado‑Membro podem tornar impraticável a realização de um controlo exigido segundo o método especificado. Desde que seja apresentado por escrito um pedido de substituição desse controlo por controlos equivalentes ou compensatóri[o]s, e não seja recebida qualquer objeção no prazo de dois meses, podem os mesmos ser aceites como compensatórios do incumprimento, desde que a auditoria de apuramento lhe[s] reconheça a devida eficácia.»
Regulamentação nacional relativa às medidas de apoio específico
23      A República Portuguesa adotou, com fundamento no artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009, o despacho normativo n.° 2/2010 do Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas, de 22 de janeiro de 2010 (Diário da República, 2.ª série, n.° 20, de 29 de janeiro de 2010) (a seguir «despacho normativo n.° 2/2010»). O despacho normativo n.° 2/2010 prevê, nomeadamente, medidas de apoio específico a conceder aos agricultores, para tipos específicos de agricultura importantes para a proteção ou a valorização do ambiente, para a melhoria da qualidade dos produtos agrícolas e para tipos de agricultura economicamente vulneráveis do setor dos produtos lácteos.
24      Mais especificamente, uma dessas medidas destina‑se a manter os atuais níveis de produção de certo tipo de explorações que produzem leite de vaca ou leite de ovelha, com o objetivo de compensar as desvantagens específicas que afetam estes tipos de agricultura (artigo 22.° do despacho normativo n.° 2/2010).
25      Nos termos do artigo 23.°, n.° 1, do despacho normativo n.° 2/2010:
«O apoio específico é pago anualmente sob a forma de pagamentos complementares, através de duas ações:
a)      Ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira;
b)      Ajuda por ovelha de leite.»
26      O artigo 23.°, n.° 2, do despacho normativo n.° 2/2010 dispõe:
«Para efeitos do pagamento complementar referido na alínea a) do número anterior [ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira], o equivalente de vacas leiteiras objeto de pagamento é calculado dividindo a quota leiteira detida pelo agricultor a 1 de abril do ano de candidatura ao apoio específico pelo rendimento médio de leite de vaca correspondente a 6 500 kg.»
27      No que diz respeito às «[c]ondições de elegibilidade ao pagamento complementar para o leite de vaca», o artigo 24.° do despacho normativo n.° 2/2010 especifica:
«Podem candidatar‑se ao pagamento complementar para o leite de vaca os agricultores que detenham quota leiteira a 1 de abril do ano em que se candidatam e que tenham feito entregas de leite de vaca ou vendas diretas no primeiro trimestre da campanha que se inicia nesse mesmo ano.»
28      Por último, no que respeita ao sistema de controlo deste apoio específico, no uso da faculdade conferida pelo artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009, a República Portuguesa estabeleceu, no artigo 32.° do despacho normativo n.° 2/2010, as seguintes disposições:
«1.      As medidas de apoio específico previstas no presente despacho normativo estão sujeitas a controlos administrativos e no local das explorações agrícolas.
2.      Os controlos administrativos referidos no número anterior visam assegurar, designadamente:
a)      O cumprimento das condições de elegibilidade;
b)      Que todos os documentos exigidos foram apresentados;
c)      Que não existe duplo financiamento em relação à medida em causa.
3.      Os controlos no local das explorações agrícolas podem ser substituídos por controlos junto das entidades referidas no presente despacho ou de entidades terceiras com elas relacionadas, com vista à verificação das condições de elegibilidade.
4.      As organizações de produtores reconhecidas mantêm à disposição das autoridades nacionais de controlo as informações relacionadas com todos os elementos constantes do contrato de transformação.
5.      Para efeitos da verificação das condições de elegibilidade referidas no artigo 26.° podem ser solicitados documentos que comprovem a comercialização do leite de ovelha.»
Antecedentes do litígio e decisão impugnada
29      Em 30 de novembro de 2011, as autoridades portuguesas transmitiram à Comissão o relatório referido no artigo 84.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009, acompanhado, nomeadamente, de um quadro com as informações relativas ao artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009.
30      Como resulta da «[c]omunicação “art. 68.°” sobre o ano civil anterior»/«[a]no de pedidos 2010»/«[a]rtigo 68.°/72.° (3.°) do Regulamento 73/2009», para o apoio específico «[a]juda por cabeça equivalente de vaca leiteira», o organismo nacional pagador apresentou, na sequência dos controlos nas explorações, os dados estatísticos seguintes:
«A. Número total de pedidos apresentados: 154 672 kgs
B. Número total de pedidos admissíveis/quilos elegíveis 154 672 kgs
C. a) Controlos administrativos: 154 672 kgs
C. b) Controlos in loco após seleção baseada no risco: 0 kgs
C. c) Controlos in loco após seleção aleatória: 0 kgs»
31      Em 28 de maio de 2013, a Comissão enviou às autoridades portuguesas uma comunicação a título do artigo 1.°, n.° 1, do Regulamento (CE) n.° 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece as regras de execução do Regulamento n.° 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90). Nessa comunicação, a Comissão indicou que, depois de ter analisado as estatísticas de controlo comunicadas pelas referidas autoridades, considerava que esses controlos não tinham integralmente respeitado as exigências da regulamentação da União Europeia, pelo que havia que aplicar medidas corretivas definidas em anexo. No anexo a esta comunicação, a Comissão considerou que a inexistência de controlo in loco dos agricultores que pretendiam beneficiar da medida de apoio aplicada por Portugal constituía uma violação do artigo 46.° e do artigo 30.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009.
32      Por ofício de 4 de dezembro de 2013, as autoridades portuguesas alegaram, em resposta aos argumentos da Comissão, que a eficácia dos controlos assentava na verificação administrativa da totalidade dos pedidos apresentados, atendendo ao tipo de critérios de elegibilidade estabelecido, pelo que contestaram a aplicação do artigo 30.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009. As autoridades portuguesas sublinharam que o pagamento complementar para o leite de vaca no âmbito do «apoio específico a tipos de agricultura economicamente vulneráveis no setor dos produtos lácteos», instituído no despacho normativo n.° 2/2010, não é processado aos beneficiários «por animal, ou seja por cabeça efetiva ou por cabeça normal de bovino», mas por «cabeça equivalente de vaca leiteira». Por outro lado, por se tratar de um apoio específico instituído nos termos do artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009, os controlos in loco eram especialmente regidos pelas disposições combinadas dos n.os 1 e 2 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1122/2009, através das quais a Comissão concedeu aos Estados‑Membros a faculdade de prever substituir os controlos na exploração por controlos administrativos ou controlos ao nível dos serviços, organismos ou organizações.
33      Por carta de 31 de janeiro de 2014, a Comissão reiterou a sua posição segundo a qual a inexistência de controlos in loco não era conforme com o disposto no artigo 30.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009 e envolvia um risco para o Fundo no respeitante aos exercícios financeiros entre 2011 e 2013. A Comissão recordou que o artigo 30.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009 exige, de forma explícita, que os requerentes de ajuda a título do apoio específico com base na quota individual de leite sejam submetidos a controlos in loco.
34      Por ofício de 19 de maio de 2014, as autoridades portuguesas precisaram que, tendo em conta, por um lado, a realização de controlos in loco no âmbito do Regime de Gestão das Quotas Leiteiras e, por outro, atendendo ao tipo de critérios de elegibilidade estabelecidos no pagamento complementar para o leite de vaca, o controlo administrativo efetuado no âmbito deste apoio era eficaz, na medida em que, antes de mais, todos os beneficiários pagos eram detentores do efetivo leiteiro no ano da candidatura, em seguida, eram detentores de uma quota leiteira a 1 de abril do ano em que se candidataram e, por último, efetuaram entregas de leite no primeiro trimestre da campanha que se iniciava no ano da candidatura ou vendas diretas.
35      Por carta de 5 de janeiro de 2015, a Comissão manteve a sua «posição segundo a qual existe uma exigência regulamentar inequívoca de que os requerentes de um “apoio específico com base na quota individual de leite” devem ser objeto de controlos in loco. A ausência de controlos in loco não é conforme com as disposições regulamentares atrás referidas e cria um risco para o Fundo no respeitante aos exercícios em causa, dado não ter sido comprovado que as quantidades de leite entregues foram efetivamente produzidas pelos requerentes (por exemplo, através da verificação in loco de que os requerentes detêm um efetivo leiteiro suficiente para justificar tais quantidades)». Todavia, tendo considerado que esse risco era baixo, dada a natureza da medida de apoio em causa, a Comissão considerou que não se justificava uma correção financeira de 10%, nem mesmo uma correção de 5%, justificando‑se antes uma correção de 2%.
36      Em 13 de fevereiro de 2015, as autoridades portuguesas dirigiram ao Secretariado do Órgão de Conciliação o pedido de conciliação previsto no artigo 16.° do Regulamento n.° 885/2006. Defenderam que, tendo em conta a estrutura do regime específico em causa – a saber, «ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira» –, a aplicação das disposições do título III do Regulamento n.° 1122/2009 não se tinha revelado adequada, pelo que o Estado português tinha previsto, no artigo 32.° do despacho normativo n.° 2/2010, controlos que assegurariam um nível de controlo equivalente ao estabelecido no referido título. As autoridades portuguesas acrescentaram que, na medida em que os requisitos previstos no artigo 30.°, n.° 2, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009 para os controlos in loco eram inadequados, não eram aplicáveis às medidas de apoio específico, tendo esses controlos sido substituídos por controlos administrativos ou por controlos ao nível dos serviços. As autoridades portuguesas precisaram que a inexistência de controlos in loco era justificada relativamente ao apoio específico «[a]juda por cabeça equivalente de vaca leiteira», uma vez que essa inexistência não representava qualquer risco para o Fundo.
37      Segundo as autoridades portuguesas, os controlos ao nível da exploração agrícola foram substituídos, em conformidade com o artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009, por controlos administrativos ou controlos ao nível dos serviços, que permitiram verificar o respeito dos critérios de elegibilidade previstos no artigo 29.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009 e nos artigos 23.° e 24.° do despacho normativo n.° 2/2010, e assegurar que a eficácia destes controlos tivesse sido, pelo menos, idêntica à suscetível de poder ter sido alcançada pelos controlos in loco.
38      Em 16 de junho de 2015, o Órgão de Conciliação dirigiu o seu relatório ao Governo português. O Órgão de Conciliação constatou que não tinha sido possível alcançar uma conciliação. Considerou que os controlos administrativos e in loco ao abrigo do regime de quotas leiteiras pareciam dar garantias suficientes quanto ao bom funcionamento do regime de apoio complementar e indicou que, dado que os pagamentos efetuados ao abrigo do referido regime se baseavam no «equivalente vacas leiteiras» – através da quota leiteira detida pelo beneficiário –, e não no número de vacas leiteiras presentes na exploração, não via a relevância dos controlos in loco dos animais.
39      Foi neste contexto que a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2016/417, de 17 de março de 2016, que exclui do financiamento da União determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (JO 2016, L 75, p. 16), entre as quais as efetuadas pela República Portuguesa no âmbito das «[o]utras ajudas diretas – [a]rtigos 68.° a 72.° do Regulamento n.° 73/2009» para os exercícios financeiros de 2011 a 2013, no montante total de 385 762,22 euros (a seguir «decisão impugnada»).
Tramitação processual e pedidos das partes
40      Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 25 de maio de 2016, a República Portuguesa interpôs o presente recurso.
41      A Comissão apresentou contestação na Secretaria do Tribunal Geral em 15 de julho de 2016. A República Portuguesa apresentou na Secretaria do Tribunal Geral uma réplica em 30 de agosto de 2016 e a Comissão apresentou uma tréplica em 12 de outubro de 2016.
42      A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        anular a decisão impugnada na parte em que lhe aplica uma correção financeira relativa a despesas declaradas no âmbito da medida de apoio específico ao abrigo do artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009 para os exercícios de 2011 a 2013 no valor de 385 762,22 euros;
–        condenar a Comissão nas despesas.
43      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–        negar provimento ao recurso;
–        condenar a República Portuguesa nas despesas.
Questão de direito
44      A República Portuguesa invoca dois fundamentos de recurso: o primeiro fundamento é relativo à violação do artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009 e o segundo fundamento é relativo à violação do artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009
45      O Governo português alega ter utilizado a faculdade conferida pelo artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009, segundo a qual, desde que o Estado‑Membro assegure que a eficácia dos controlos é, pelo menos, idêntica à alcançada pelos controlos in loco, os controlos a nível da exploração agrícola podem ser substituídos por controlos administrativos ou por controlos ao nível dos serviços, dos organismos ou das organizações que forneçam elementos de prova que permitam verificar o respeito dos critérios de elegibilidade. Segundo as autoridades portuguesas, os controlos in loco foram substituídos por controlos administrativos ou por controlos ao nível dos serviços pelo facto de estes serem mais adequados. Esta disposição permite, por conseguinte, substituir os controlos nas explorações pelos controlos administrativos. Por outro lado, as autoridades portuguesas precisaram que, tendo em conta, por um lado, a realização de controlos no local no âmbito do Regime de Gestão das Quotas Leiteiras e, por outro lado, atendendo ao tipo de critérios de elegibilidade estabelecidos no pagamento complementar para o leite de vaca, o controlo administrativo efetuado nesta ajuda foi absolutamente eficaz. Assim, segundo a jurisprudência, cabe à Comissão fazer prova da seriedade e da razoabilidade da dúvida que tem a respeito de tais controlos. Ora, dado que os pagamentos ao abrigo do regime de apoio direto aos agricultores se baseiam no «equivalente de vacas leiteiras» – através da quota leiteira detida pelo beneficiário –, e não no número de vacas leiteiras presentes na exploração, não é relevante proceder a um controlo in loco, uma vez que os controlos administrativos permitem uma eficácia dos controlos pelo menos idêntica à obtida pelos controlos in loco.
46      A este respeito, por um lado, há que recordar que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1290/2005 impõe aos Estados‑Membros a obrigação geral de tomarem as medidas necessárias para se certificarem da veracidade e da regularidade das operações financiadas pelo FEOGA, prevenirem e perseguirem as irregularidades e recuperarem os montantes perdidos como consequência de irregularidades ou negligências, mesmo que o ato da União específico não preveja expressamente a adoção de medidas de controlo particulares. Por outro lado, resulta desta disposição, considerada à luz da obrigação de colaboração leal com a Comissão, instituída pelo artigo 4.°, n.° 3, TUE, que, no que se refere mais especialmente à utilização correta dos recursos da União, os Estados‑Membros estão obrigados a organizar um conjunto de controlos administrativos e de fiscalizações no local que lhes permitam assegurar‑se de que as condições materiais e formais para a concessão dos prémios em causa foram corretamente observadas (v., neste sentido, acórdãos de 11 de janeiro de 2001, Grécia/Comissão, C‑247/98, EU:C:2001:4, n.° 81, e de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.° 11).
47      Além disso, o Tribunal de Justiça sublinhou que, por um lado, o controlo administrativo e a inspeção no local foram concebidos pelo legislador da União como dois meios de verificação que, embora distintos, se completam reciprocamente e que, por outro lado, o controlo administrativo, que precede as inspeções no local, deve ser efetuado de forma a permitir às autoridades nacionais retirar todas as conclusões possíveis, certezas ou dúvidas, acerca do respeito das condições de concessão das ajudas ou dos prémios (v. acórdão de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comissão, C‑418/06 P, EU:C:2008:247, n.° 72 e jurisprudência referida).
48      Importa recordar que o artigo 20.° do Regulamento n.° 73/2009, que foi adotado pelo Conselho da União Europeia e que é o regulamento de base em matéria de regimes de apoio direto aos agricultores, prevê, por um lado, no seu n.° 1, que os Estados‑Membros procedem a controlos administrativos dos pedidos de ajuda apresentados pelos agricultores, a fim de verificar as condições de elegibilidade para a ajuda, e, por outro, no seu n.° 2, que os referidos controlos são completados por um sistema de controlos in loco (acórdão de 10 de abril de 2014, Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom‑Boelhouwer, C‑485/12, EU:C:2014:250, n.os 39 e 42).
49      É, por conseguinte, claramente estabelecido pelo Regulamento n.° 73/2009, que é um regulamento do Conselho e que é específico do regime de apoio direto aos agricultores, que os controlos são simultaneamente administrativos e in loco.
50      O Governo português baseia‑se, contudo, no artigo 46.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1122/2009, que dispõe que, «se, devido à estrutura do regime em causa, [a aplicação das disposições do título III do presente regulamento] não se revelar adequada, os Estados‑Membros devem prever controlos que assegurem um nível de controlo equivalente ao estabelecido no presente título».
51      Contudo, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que permite substituir os controlos in loco por controlos administrativos. Com efeito, o artigo 46.°, n.° 1, alíneas a) e b), do Regulamento n.° 1122/2009, o qual é o regulamento de execução do Regulamento n.° 73/2009, prevê as modalidades do controlo. Ora, o artigo 46.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1122/2009 dispõe, em particular, que os Estados‑Membros verificam, nomeadamente, «quando controlam in loco as operações de investimento a apoiar a título do apoio específico previsto no artigo 68.° do Regulamento n.° 73/2009, se o investimento em causa foi realizado». Assim, ao prever a aplicação dos controlos in loco, esta disposição não pode ser invocada em apoio da tese segundo a qual os controlos in loco podem ser substituídos por controlos administrativos.
52      Em contrapartida, é verdade, como salientou o Governo português, que o artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1122/2009 especifica que «[o]s controlos a nível da exploração agrícola podem ser substituídos por controlos administrativos ou controlos ao nível dos serviços, dos organismos ou das organizações [...], desde que o Estado‑Membro assegure que a eficácia dos controlos seja, pelo menos, idêntica à alcançada pelos controlos in loco».
53      A título preliminar, deve ser desde já salientado que as autoridades portuguesas não pretendem realmente que os controlos que aplicaram garantam uma equivalência na eficácia em relação aos controlos in loco, mas antes baseiam‑se em considerações de natureza prática que guiaram as suas escolhas, no sentido de que teria sido adequado efetuar esses mesmos controlos no âmbito dos controlos previstos no Regulamento n.° 595/2004, uma vez que as quotas leiteiras dependem das quantidades de leite produzido, ou seja, do número de vacas existentes na exploração.
54      Com efeito, como decorre das observações do Governo português, os controlos in loco dos beneficiários dos apoios ao abrigo do Regulamento n.° 73/2009 foram efetuados em conformidade com as condições estabelecidas pela regulamentação em matéria de quotas leiteiras, a saber, o Regulamento n.° 595/2004, pelo facto de os beneficiários dos apoios ao nível das quotas leiteiras e ao nível do regime de apoio direto serem idênticos, e não em conformidade com as condições estabelecidas pelo Regulamento n.° 73/2009.
55      O Governo português considerou assim, na sua carta de 13 de fevereiro de 2015, que «a aplicação das disposições do [t]ítulo III do Regulamento n.° 1122/2009 não se revelou adequada», sem no entanto indicar as razões pelas quais os controlos in loco não eram, no caso em apreço, adequados.
56      Por outro lado, há que constatar que, em qualquer caso, os controlos administrativos estabelecidos pela República Portuguesa não podem ser considerados equivalentes aos controlos in loco nas explorações, na medida em que os controlos efetuados no âmbito do regime das quotas leiteiras do Regulamento n.° 595/2004 não podem substituir‑se aos controlos in loco previstos no âmbito do Regulamento n.° 73/2009.
57      Com efeito, em primeiro lugar, o objetivo dos controlos não é idêntico. O objetivo dos controlos no âmbito do Regulamento n.° 1122/2009 é, como acertadamente salientou a Comissão, verificar se a exploração agrícola sujeita ao controlo in loco detém, efetivamente, o número de animais relativamente aos quais requer o apoio específico. Assim, o objetivo último desta regulamentação é o de apoiar certas explorações para que mantenham o seu nível de produção.
58      A este respeito, enquanto os controlos previstos pelo despacho normativo n.° 2/2010 se referem à «ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira» – como decorre, nomeadamente, do artigo 23.°, n.° 1, do referido despacho, acima citado no n.° 25 – e, por conseguinte, à quantidade de leite efetivamente produzida ou entregue, o Regulamento n.° 73/2009 não faz qualquer referência a esse conceito, mas ao de «pagamentos por cabeça» – como decorre do artigo 68.°, n.° 4, alínea b), do referido regulamento, acima citado no n.° 7. Do mesmo modo, o artigo 30.°, n.° 2, alínea b), segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1122/2009 prevê, em especial, que «os controlos in loco abrangem igualmente, pelo menos, 5% de todos os animais, por regime de ajuda, relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos».
59      Assim, os controlos previstos pelo Regulamento n.° 73/2009 devem incidir diretamente sobre a presença dos próprios animais e não, como a República Portuguesa salientou, de forma indireta, por meio do cálculo da produção de leite.
60      Esta interpretação é corroborada pelo considerando 36 do Regulamento n.° 1122/2009, que faz apenas referência aos «pagamentos […] concedidos por [...] animal». O controlo dos animais presentes na exploração na aceção do conceito de «ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira», aplicado pela República Portuguesa, não figura em nenhuma disposição do Regulamento n.° 73/2009 ou do Regulamento n.° 1122/2009.
61      Em contrapartida, o objetivo dos controlos in loco no âmbito do regime das quotas leiteiras previsto no Regulamento n.° 595/2004 é garantir que os produtores não produzem mais leite acima da quota que detêm. O controlo consiste, por conseguinte, em verificar, como decorre precisamente do artigo 21.° do Regulamento n.° 595/2004, o estatuto do produtor assim como a compatibilidade entre as entregas e a capacidade de produção. Por conseguinte, como acertadamente sublinhou a Comissão, não é necessário, no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 595/2004, verificar o número de animais da exploração, sendo os controlos in loco de caráter documental e contabilístico relativamente às entregas de leite e às vendas diretas.
62      A República Portuguesa confirmou aliás, na sua petição, que os controlos in loco que estabeleceu no âmbito do apoio instaurado ao abrigo do Regulamento n.° 1122/2009 eram, na verdade, controlos obrigatórios efetuados no âmbito do Regulamento n.° 595/2004, na medida em que não incidem sobre o número de animais de exploração, mas sobre vários outros dados administrativos e contabilísticos.
63      Em segundo lugar, a intensidade dos controlos é também, como acertadamente sublinhou a Comissão, diferente.
64      Com efeito, conforme decorre do artigo 30.° do Regulamento n.° 1122/2009, o número total de controlos in loco efetuados anualmente abrange pelo menos 5% do conjunto de agricultores que apresentem pedidos no âmbito do regime de apoio específico e, para cada um dos regimes, os controlos in loco abrangem igualmente, pelo menos, 5% de todos os animais relativamente aos quais tenham sido apresentados pedidos.
65      Em contrapartida, em conformidade com o artigo 22.°, n.° 1, alínea a), do Regulamento n.° 595/2004, a realização dos controlos in loco pelas autoridades nacionais é limitada a 2% dos produtores que beneficiam do regime das quotas leiteiras.
66      Decorre das considerações precedentes que, ao efetuar os controlos segundo as modalidades previstas pelo Regulamento n.° 595/2004, a República Portuguesa não pode pretender que os mesmos respondiam às exigências resultantes dos Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009, de forma que uma substituição dos controlos in loco previstos pelo Regulamento n.° 1122/2009 por controlos administrativos em conformidade com o Regulamento n.° 595/2004 não era adequada e os controlos não eram equivalentes.
67      Nestas condições, uma vez que a prova da equivalência dos controlos não foi produzida pela República Portuguesa, não é necessário examinar a posição sustentada pela Comissão, nos n.os 52 a 56 da sua contestação, segundo a qual considera, baseando‑se nas diretrizes que constam do documento n.° VI/5330/97, que, se a República Portuguesa tivesse pretendido substituir os controlos in loco por outro tipo de controlos, como os controlos estabelecidos no caso em apreço, devia, «nos termos da legislação aplicável», ter feito um pedido expresso nesse sentido junto da mesma e obter uma autorização.
68      Em face do exposto, improcede o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação do artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005
69      Segundo o Governo português, no quadro da estrutura do regime de ajuda em causa, a saber, a «ajuda por cabeça equivalente de vaca leiteira», os controlos in loco na exploração não podem ser considerados controlos‑chave ou mesmo controlos ancilares na aceção do documento n.° VI/5330/97. Alega, com efeito, que a Comissão não pode, razoavelmente, supor ou presumir que os controlos efetuados no âmbito da gestão dessa ajuda terão representado risco algum para o Fundo. Assim, ao aplicar uma correção financeira de 2% com fundamento no documento n.° VI/5330/97, quando, face à prova documental em causa, não estão preenchidos os requisitos de aplicação de tal correção financeira, a Comissão violou as regras do referido documento e, por conseguinte, o artigo 31.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1290/2005.
70      Importa recordar que, segundo jurisprudência constante, o FEOGA só financia as intervenções empreendidas de acordo com as disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. A este respeito, compete à Comissão provar a existência de uma violação destas disposições. Por conseguinte, a Comissão está obrigada a justificar a decisão pela qual declara a ausência ou as deficiências dos controlos efetuados pelo Estado‑Membro em causa (v. acórdão de 9 de janeiro de 2003, Grécia/Comissão, C‑157/00, EU:C:2003:5, n.° 15 e jurisprudência referida).
71      No caso em apreço, impõe‑se constatar que, no âmbito deste fundamento, o Governo português parte da premissa de que pode substituir os controlos in loco por controlos administrativos e utilizar o resultado dos controlos in loco efetuados no âmbito do Regulamento n.° 595/2004 para cumprir as suas obrigações decorrentes do Regulamento n.° 1122/2009.
72      Com efeito, o Governo português salienta que «não se revelou adequada a realização de controlos in loco na exploração, pelo que, no uso da faculdade conferida pela Comissão aos Estados‑Membros, os mesmos [poderiam] ser substituídos nos termos do disposto do artigo 46.°, n.° 2, do Regulamento [n.°] 1122/1999, por controlos que asseguraram um nível de controlo equivalente ao estabelecido no Título III [do referido] regulamento». O Governo português acrescenta ter também efetuado todos os controlos previstos pelo despacho normativo n.° 2/2010.
73      Contudo, importa recordar que, tendo em conta o conjunto de razões mencionadas no âmbito da análise do primeiro fundamento, o Governo português não demonstrou que os controlos administrativos que tinha efetuado eram equivalentes aos controlos in loco previstos pelos Regulamentos n.os 73/2009 e 1122/2009.
74      Daqui decorre que cabia à Comissão avaliar, em conformidade com as diretrizes que constam do documento n.° VI/5330/97, o risco de perda financeira para o Fundo, na medida em que o nível real das despesas irregulares, e, por conseguinte, o montante das perdas financeiras sofridas pela União, não podia ser determinado.
75      Nesta perspetiva, a Comissão devia, por conseguinte, determinar a natureza das irregularidades, em especial se as irregularidades constatadas dizem respeito a controlos‑chave ou a controlos ancilares, na aceção do documento n.° VI/5330/97.
76      A este respeito, na medida em que o Governo português pretende que os controlos in loco não podem, no caso do apoio em apreço, ser considerados como controlos‑chave na aceção do documento n.° VI/5330/97, nem mesmo como controlos ancilares, na aceção do referido documento, há que recordar que os controlos‑chave são os controlos físicos e administrativos exigidos para verificar os elementos de fundo (acórdão de 4 de outubro de 2012, Grécia/Comissão, T‑215/10, não publicado, EU:T:2012:521, n.° 71).
77      Além disso, por um lado, o Tribunal de Justiça já declarou que irregularidades relativas à realização dos controlos in loco fora dos prazos previstos afetavam controlos‑chave, tal como definidos no documento n.° VI/5330/97 (acórdão de 2 de dezembro de 2014, Itália/Comissão, T‑661/11, EU:T:2014:1016, n.° 108). O mesmo, por conseguinte, se aplica necessariamente quando a irregularidade consiste não apenas no facto de os prazos para efetuar os controlos in loco terem sido ultrapassados mas na inexistência total dos controlos in loco em conformidade com a regulamentação aplicável.
78      Por outro lado, à luz da categoria dos controlos afetada, a Comissão tinha legitimidade, em conformidade com as diretrizes que constam do documento n.° VI/5330/97, para aplicar uma taxa de correção financeira forfetária de 10%, na medida em que não tinha sido respeitada a execução de um controlo‑chave.
79      Contudo, a Comissão tomou em conta o facto de que, não obstante a inexistência de controlos in loco ao abrigo do Regulamento n.° 1122/2009, a República Portuguesa havia procedido a controlos administrativos dos processos ao abrigo do Regulamento n.° 595/2004. Além disso, mesmo que os controlos in loco efetuados no âmbito deste último regulamento não possam ser considerados como sendo da mesma natureza que os que devem ser realizados no âmbito do Regulamento n.° 1122/2009, há que constatar que a Comissão tomou em conta este elemento e considerou que, dada a natureza da irregularidade constatada, o risco inerente de perda para o Fundo era reduzido, pelo que considerou justificada a correção de 2%.
80      Procedendo desta forma, a Comissão não cometeu um erro ao aplicar uma correção inferior, a saber, uma correção de 2%, tomando em consideração o risco menor de perda para o Fundo.
81      Daqui se conclui que há que julgar improcedente o segundo fundamento, devendo assim ser negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
82      O artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa nas despesas e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Oitava Secção)
decide:
1)      É negado provimento ao recurso.
2)      A República Portuguesa é condenada nas despesas.
Collins
Barents
Passer
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 21 de setembro de 2017.
O secretário
O presidente
E. Coulon
A. M. Collins
* Língua do processo: português.