62020CJ0118
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (velkého senátu)
18. ledna 2022 (
*1
)
„Řízení o předběžné otázce – Občanství Unie – Články 20 a 21 SFEU – Oblast působnosti – Vzdání se státního občanství členského státu za účelem nabytí státního občanství jiného členského státu v souladu s příslibem tohoto jiného členského státu, že dotyčnému udělí státní občanství – Odvolání tohoto příslibu z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti – Zásada proporcionality – Stav bez státní příslušnosti“
Ve věci C‑118/20,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko) ze dne 13. února 2020, došlým Soudnímu dvoru dne 3. března 2020, v řízení
JY
proti
Wiener Landesregierung,
SOUDNÍ DVŮR (velký senát),
ve složení K. Lenaerts, předseda, A. Arabadžev, A. Prechal, K. Jürimäe, C. Lycourgos (zpravodaj), S. Rodin a I. Jarukaitis, předsedové senátů, F. Biltgen, P. G. Xuereb, N. Piçarra a L. S. Rossi, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
vedoucí soudní kanceláře: D. Dittert, vedoucí oddělení,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 1. března 2021,
s ohledem na vyjádření předložená:
–
za JY G. Klammerem a E. Daigneaultem, Rechtsanwälte,
–
za rakouskou vládu A. Poschem, D. Hudskym, J. Schmoll a E. Samoilovou, jako zmocněnci,
–
za estonskou vládu N. Grünberg, jako zmocněnkyní,
–
za francouzskou vládu A.-L. Desjonquères, N. Vincent a D. Duboisem, jako zmocněnci,
–
za nizozemskou vládu J. M. Hoogveldem, jako zmocněncem,
–
za Evropskou komisi S. Grünheid a E. Montaguti, jako zmocněnkyněmi,
po vyslechnutí stanoviska generálního advokáta na jednání konaném dne 1. července 2021,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se v podstatě týká výkladu článku 20 SFEU.
2
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi JY a Wiener Landesregierung (vláda spolkové země Vídeň, Rakousko) ve věci rozhodnutí této vlády odvolat příslib udělení rakouského státního občanství osobě JY a zamítnout její žádost o udělení tohoto občanství.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Úmluva o omezení případů bezdomovectví
3
Článek 7 odst. 2 Úmluvy OSN o omezení případů bezdomovectví, která byla přijata v New Yorku dne 30. srpna 1961 a vstoupila v platnost dne 13. prosince 1975 (dále jen „Úmluva o omezení případů bezdomovectví“), stanoví:
„Občan smluvního státu usilující o naturalizaci v cizí zemi nepozbude svého občanství, pokud nenabyl občanství této cizí země nebo ujištění, že ho nabude.“
Evropská úmluva o státním občanství
4
Evropská úmluva o státním občanství, jež byla přijata dne 6. listopadu 1997 v rámci Rady Evropy, vstoupila v platnost dne 1. března 2000 a k tomuto datu vstoupila v platnost i pro Rakouskou republiku.
5
Článek 4 této úmluvy, nadepsaný „Zásady“, stanoví:
„Normy každého smluvního státu o státním občanství vycházejí z těchto zásad:
a) každý má právo na státní občanství;
b) je třeba se vyhýbat stavu, kdy osoba je bez státní příslušnosti;
[…]“
6
Článek 7 uvedené úmluvy, nadepsaný „Pozbývání státního občanství ze zákona nebo z iniciativy smluvního státu“, stanoví:
„1.   Smluvní stát nesmí ve svém vnitrostátním právu stanovit, že jeho státního občanství se pozbývá ze zákona nebo z iniciativy smluvního státu, s výjimkou následujících případů:
a)
dobrovolné nabytí jiného státního občanství;
b)
nabytí státního občanství podvodem, nebo na základě poskytnutí nepravdivých informací nebo zatajení jakýchkoli významných skutečností žadatelem;
[…]
d)
chování závažně poškozující důležité státní zájmy smluvního státu;
[…]
3.   Smluvní stát nesmí ve svém vnitrostátním právu stanovit, že jeho státního občanství se podle odstavce 1 a 2 tohoto článku pozbývá, stala-li by se dotyčná osoba v důsledku toho osobou bez státní příslušnosti, s výjimkou případů uvedených v odst. 1 písm. b) tohoto článku.“
7
Článek 8 téže úmluvy, nadepsaný „Pozbývání státního občanství z iniciativy jednotlivce“, v odstavci 1 stanoví:
„Každý smluvní stát povolí zřeknutí se jeho státního občanství, pokud se tím dotyčná osoba nestane osobou bez státní příslušnosti.“
8
Článek 15 Evropské úmluvy o státním občanství stanoví:
„Ustanovení této Úmluvy neomezují právo smluvních států stanovit svým vnitrostátním právem, zda:
a)
jeho státním občanům, kteří nabudou státního občanství jiného státu nebo je již mají, bude občanství tohoto státu zachováno nebo jej pozbudou;
b)
nabytí nebo zachování jeho státního občanství bude podmíněno zřeknutím se jiného státního občanství nebo jeho pozbytím.“
9
Článek 16 této úmluvy stanoví:
„Smluvní stát nebude nabytí nebo zachování svého státního občanství podmiňovat zřeknutím se nebo pozbytím jiného státního občanství v případech, kdy takové zřeknutí se nebo pozbytí není možné nebo je nelze rozumně požadovat.“
Unijní právo
10
Článek 20 SFEU stanoví:
„1.   Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.
2.   Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami. Mají mimo jiné:
a)
právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států;
[…]“
Rakouské právo
11
Ustanovení § 10 Staatsbürgerschaftsgesetz 1985 (zákon o státním občanství z roku 1985) (BGBl. 311/1985), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „zákon o státním občanství“), stanoví:
„(1)   Nestanoví-li tento spolkový zákon jinak, může být cizinci uděleno státní občanství, pouze pokud
[…]
6.
jeho dosavadní chování poskytuje záruku, že má kladný vztah k republice a nepředstavuje nebezpečí pro veřejný klid, pořádek a bezpečnost, ani neohrožuje jiné veřejné zájmy uvedené v čl. 8 odst. 2 [Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950];
[…]
(2)   Státní občanství nemůže být cizinci uděleno,
[…]
2.
byl-li více než jednou pravomocně odsouzen za zvlášť závažný správní delikt […]
[…]
(3)   Státní občanství nemůže být uděleno cizinci, který má státní občanství jiného státu, pokud
1.
neučiní úkony nezbytné k ukončení dosavadního státoobčanského svazku, ačkoliv je učinit může a lze je od něj rozumně požadovat […]
[…]“
12
Ustanovení § 20 odst. 1 až 3 zákona o státním občanství stanoví:
„(1)   Udělení státního občanství se cizinci nejprve přislíbí pro případ, že do dvou let prokáže, že jeho vztah s předchozím domovským státem zanikl, pokud
1.
není osobou bez státní příslušnosti;
2.
[…] a
3.
tento příslib mu umožní nebo usnadní ukončení vztahu s dosavadním domovským státem.
(2)   S výjimkou § 10 odst. 1 bodu 7 musí být příslib udělení státního občanství odvolán, pokud cizinec přestal splňovat některou z podmínek pro jeho udělení.
(3)   Státní občanství, jehož udělení bylo přislíbeno, musí být uděleno, jakmile cizinec
1.
ukončil vztah s předchozím domovským státem nebo
2.
prokáže, že není s to učinit úkony nezbytné k ukončení předchozího vztahu s domovským státem nebo tyto úkony od něj nelze rozumně požadovat.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13
Dopisem ze dne 15. prosince 2008 požádala JY, v té době estonská státní příslušnice, o udělení rakouského státního občanství.
14
Niederösterreichische Landesregierung (vláda spolkové země Dolní Rakousko, Rakousko) rozhodnutím ze dne 11. března 2014 přislíbila JY mimo jiné na základě § 20 zákona o státním občanství udělení rakouského státního občanství, jestliže do dvou let předloží doklad o tom, že již není občankou Estonské republiky.
15
JY, která v mezidobí přemístila své hlavní bydliště do Vídně (Rakousko), předložila ve lhůtě dvou let potvrzení Estonské republiky o tom, že na základě rozhodnutí vlády tohoto členského státu ze dne 27. srpna 2015 pozbyla občanství uvedeného členského státu. Od pozbytí tohoto státního občanství je JY osobou bez státní příslušnosti.
16
Rozhodnutím ze dne 6. července 2017 Wiener Landesregierung (vláda spolkové země Vídeň, Rakousko), která se stala příslušnou k posouzení žádosti JY, zrušila rozhodnutí Niederösterreichische Landesregierung (vláda spolkové země Dolní Rakousko) ze dne 11. března 2014 podle § 20 odst. 2 zákona o státním občanství a na základě § 10 odst. 1 bodu 6 tohoto zákona zamítla žádost JY o udělení rakouského státního občanství.
17
K odůvodnění svého rozhodnutí Wiener Landesregierung (vláda spolkové země Vídeň) uvedla, že se JY poté, co jí bylo přislíbeno udělení rakouského státního občanství, dopustila dvou závažných správních deliktů spočívajících v tom, že své vozidlo neopatřila známkou technické kontroly, a v řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu, a dále že byla odpovědná za osm správních deliktů spáchaných v letech 2007 až 2013, tedy předtím než jí byl dán tento příslib. Podle tohoto správního orgánu již tedy JY nesplňuje podmínky pro udělení státního občanství stanovené v § 10 odst. bodě 6 zákona o státním občanství.
18
Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni, Rakousko) žalobu podanou JY proti uvedenému rozhodnutí rozsudkem ze dne 23. ledna 2018 zamítl. Uvedený soud nejprve poukázal na to, že příslib rakouského státního občanství může být podle § 20 odst. 2 zákona o státním občanství odvolán také tehdy, když – jako v projednávaném případě – důvod pro zamítnutí vyvstane po předložení důkazu o pozbytí dřívějšího státního občanství, a poté zdůraznil, že pokud jde o závažné správní delikty spáchané JY, je první z nich způsobilý ohrozit ochranu bezpečnosti veřejného provozu a druhý z nich zvláště ohrozit bezpečnost ostatních účastníků silničního provozu. Podle uvedeného soudu tak oba tyto závažné správní delikty, posuzované společně s osmi správními delikty spáchanými v letech 2007 až 2013, již neumožňují učinit pro JY příznivou prognózu ve smyslu § 10 odst. 1 bodu 6 tohoto zákona. Dlouhodobý pobyt JY v Rakousku ani její profesní a osobní integrace v tomto členském státě nemohou tento závěr zpochybnit.
19
Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni) měl dále za to, že vzhledem k existenci těchto deliktů je rozhodnutí dotčené v původním řízení přiměřené ve světle Úmluvy o omezení případů bezdomovectví. Uvedený soud měl rovněž za to, že věc dotčená v původním řízení nespadá do působnosti unijního práva.
20
JY podala proti uvedenému rozsudku opravný prostředek „Revision“ k Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud, Rakousko).
21
Uvedený soud vysvětluje, že rakouské právo upravující státní občanství vychází mimo jiné ze zásady, že je třeba pokud možno předcházet vícenásobnému státnímu občanství. Kromě toho různé zahraniční právní řády v zájmu zamezení bezdomovectví nepřipouštějí předchozí pozbytí státního občanství. Nepožadují však, aby bylo nejprve získáno druhé (v projednávané věci rakouské) státní občanství, nýbrž jim postačuje pouhý příslib jeho udělení.
22
Zmíněný soud uvádí, že příslib uvedený v § 20 odst. 1 zákona o státním občanství zakládá právo na udělení státního občanství, které je podmíněno pouze důkazem o tom, že došlo k pozbytí občanství jiného státu. Příslib však musí být podle § 20 odst. 2 tohoto zákona odvolán, pokud cizinec již nesplňuje jednu z podmínek nutných pro udělení státního občanství.
23
Předkládající soud přitom zdůrazňuje, že s ohledem na správní delikty, kterých se JY dopustila předtím i poté, co jí bylo přislíbeno udělení rakouského státního občanství, byly v projednávané věci naplněny podmínky pro odvolání tohoto příslibu ve smyslu § 20 odst. 2 zákona o státním občanství, neboť dotyčná již nesplňovala jeden z požadavků pro udělení rakouského státního občanství, a sice požadavek uvedený v § 10 odst. 1 bodě 6 tohoto zákona.
24
Vyvstává však otázka, zda situace JY spadá svou povahou a důsledky do působnosti unijního práva a zda příslušný správní orgán měl při přijímání rozhodnutí dotčeného ve věci v původním řízení toto právo dodržovat, zejména zásadu proporcionality zakotvenou unijním právem.
25
V tomto ohledu má předkládající soud stejně jako Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni) za to, že takováto situace do působnosti unijního práva nespadá.
26
Ke dni přijetí rozhodnutí o odvolání příslibu dotčeného v původním řízení, což je datum rozhodné pro posouzení opodstatněnosti rozsudku Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni), totiž JY již neměla status občana Unie. Na rozdíl od situací, které byly základem rozsudku ze dne 2. března 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), a rozsudku ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další (C‑221/17, EU:C:2019:189), totiž toto rozhodnutí nemělo za následek pozbytí státního občanství. Naopak z důvodu odvolání příslibu udělení rakouského státního občanství ve spojení se zamítnutím její žádosti o udělení rakouského státního občanství pozbyla JY podmíněně získané právo znovu nabýt občanství Unie, kterého se předtím sama vzdala.
27
Nicméně pro případ, že by taková situace, jako je situace JY, spadala do působnosti unijního práva, zamýšlí se předkládající soud nad tím, zda příslušné vnitrostátní orgány a soudy musí v souladu s judikaturou Soudního dvora ověřit, zda odvolání příslibu udělit dotyčné státní občanství, jež dotčené osobě brání v opětovném nabytí občanství Unie, je s ohledem na důsledky takového rozhodnutí pro situaci dotyčné osoby z hlediska unijního práva slučitelné se zásadou proporcionality. Uvedený soud je toho názoru, že by v tomto případě bylo logické, aby byl takový přezkum proporcionality vyžadován, a v projednávaném případě si klade otázku, zda je v tomto ohledu rozhodující prostá skutečnost, že se JY vzdala svého občanství Unie tím, že sama ukončila jedinečný vztah solidarity a loajality, který ji pojil s Estonskem, jakož i vzájemnost práv a povinností s tímto členským státem, které byly základem vztahu založeného státním občanstvím (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další, C‑221/17, EU:C:2019:189, bod 33).
28
Za těchto podmínek se Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Spadá situace fyzické osoby, která se stejně jako navrhovatelka v původním řízení o opravném prostředku ‚Revision‘ vzdala státního občanství jediného členského státu Unie, a v důsledku toho i občanství Unie, aby nabyla státní občanství jiného členského státu v souladu s příslibem udělení státního občanství jiného členského státu, o které požádala, a jejíž možnost znovu nabýt občanství Unie následně zanikla odvoláním tohoto příslibu, svou povahou a důsledky do působnosti unijního práva, takže při odvolání příslibu udělit státní občanství musí být k tomuto právu přihlíženo?
V případě kladné odpovědi na [první otázku]:
2)
Musí příslušné vnitrostátní orgány včetně případně vnitrostátních soudů v rámci rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství členského státu ověřit, zda je odvolání příslibu, jímž zaniká možnost opětovného získání občanství Unie, s ohledem na jeho důsledky pro situaci dotčené osoby z hlediska unijního práva slučitelné se zásadou proporcionality?“
K předběžným otázkám
K první otázce
29
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda situace osoby, která je státním občanem pouze jednoho členského státu a tohoto občanství se vzdá – v důsledku čehož ztratí status občana Unie – aby nabyla státní občanství jiného členského státu v návaznosti na příslib orgánů posledně uvedeného členského státu, že jí toto občanství bude uděleno, spadá svou povahou a svými důsledky do působnosti unijního práva, je-li tento příslib odvolán s tím důsledkem, že je této osobě znemožněno znovu nabýt status občana Unie.
30
Je třeba bez dalšího zdůraznit, že v souladu s § 20 odst. 1 zákona o státním občanství je cizinci, který splňuje podmínky stanovené tímto ustanovením, přislíbeno udělení rakouského státního občanství, pokud ve lhůtě dvou let prokáže, že jeho vztah ke státu jeho původu zanikl. Z toho plyne, že v rámci řízení o udělení státního občanství je pro udělení rakouského státního občanství tomuto cizinci v návaznosti na takový příslib jako předchozí podmínka vyžadováno pozbytí jeho předchozího státního občanství.
31
V prvním sledu proto ztráta – přinejmenším dočasná – statusu občana Unie takové osoby, jako je JY, která má pouze státní občanství svého členského státu původu a zahajuje řízení o udělení státního občanství za účelem nabytí rakouského státního občanství, vyplývá přímo z toho, že vláda členského státu původu na žádost této osoby ukončila státoobčanský svazek s touto osobou.
32
Teprve v druhém sledu vede rozhodnutí příslušných rakouských orgánů o odvolání příslibu udělení rakouského státního občanství k tomu, že tato osoba definitivně ztratí status občana Unie.
33
V okamžiku, k němuž musí být podle předkládajícího soudu posouzena opodstatněnost žaloby, která mu byla předložena, tedy v okamžiku, kdy bylo vydáno rozhodnutí o odvolání příslibu udělení rakouského státního občanství, se JY již stala osobou bez státní příslušnosti, a ztratila tedy status občana Unie.
34
Uvedený soud a rakouská vláda z toho dovozují, že situace dotčená v původním řízení nespadá do působnosti unijního práva, a v tomto ohledu upřesňují, že se tato situace liší od situací, ve kterých byly vydány rozsudky ze dne 2. března 2010, Rottmann (C‑135/08, EU:C:2010:104), a ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další (C‑221/17, EU:C:2019:189).
35
Je však třeba zaprvé uvést, že v takové situaci, jako je situace JY, sice ztráta statusu občana Unie vyplývá ze skutečnosti, že členský stát původu této osoby na její žádost ukončil státoobčanský svazek s touto osobou, avšak tato žádost byla podána v rámci řízení o udělení státního občanství, jehož cílem bylo nabýt rakouské státní občanství, a je důsledkem toho, že uvedená osoba s ohledem na příslib, že jí bude uděleno rakouské státní občanství, vyhověla požadavkům plynoucím jak ze zákona o státním občanství, tak z rozhodnutí, kterým jí byl tento příslib dán.
36
Za těchto podmínek nelze mít za to, že se taková osoba, jako je JY, dobrovolně vzdala statusu občana Unie. Naopak – vzhledem k tomu, že obdržela příslib hostitelského členského státu, že jí bude uděleno jeho státní občanství, je účelem žádosti o ukončení státoobčanského svazku s členským státem, jehož je státní příslušnicí, umožnit jí, aby splnila podmínku nabytí tohoto státního občanství a po jeho nabytí i nadále požívala statusu občana Unie a práv s ním souvisejících.
37
Zadruhé je třeba připomenout, že vymezení podmínek pro nabývání a pozbývání státního občanství spadá v souladu s mezinárodním právem do pravomoci členských států a že v situacích, na které se uplatní unijní právo, musí dotyčná vnitrostátní pravidla toto právo respektovat (rozsudek ze dne 14. prosince 2021, V.М.А., C‑490/20, EU:C:2021:1008, bod 38 a citovaná judikatura).
38
Článek 20 odst. 1 SFEU mimoto přiznává každé osobě, která má státní příslušnost členského státu, status občana Unie, který je podle ustálené judikatury předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států [rozsudek ze dne 15. července 2021, A (Veřejná zdravotní péče), C‑535/19, EU:C:2021:595, bod 41 a citovaná judikatura].
39
Pokud přitom příslušné orgány hostitelského členského státu v rámci řízení o udělení státního občanství odvolají příslib udělení občanství tohoto státu, ocitne se dotyčná osoba, která byla státním příslušníkem pouze jednoho jiného členského státu a vzdala se svého původního státního občanství za účelem splnění požadavků spojených s tímto řízením, v situaci, kdy nemůže nadále uplatňovat práva vyplývající z jejího statusu občana Unie.
40
Takové řízení jako celek, i když je jeho součástí správní rozhodnutí jiného členského státu, než je členský stát, o jehož státní občanství je žádáno, má tudíž dopad na status přiznaný článkem 20 SFEU státním příslušníkům členských států, jelikož může vést k tomu, že osoba nacházející se v takové situaci, jako je situace JY, ztratí všechna práva spojená s tímto statusem, i když v okamžiku, kdy bylo řízení o udělení státního občanství zahájeno, měla tato osoba státní občanství členského státu, a tedy i status občana Unie.
41
Zatřetí je nesporné, že JY jakožto estonská státní příslušnice využila svobody pohybu a pobytu na základě čl. 21 odst. 1 SFEU tím, že se usadila v Rakousku, kde pobývá již několik let.
42
Soudní dvůr již přitom konstatoval, že práva přiznaná občanu Unie článkem 21 odst. 1 SFEU mají zejména usnadnit postupnou integraci dotyčného občana Unie do společnosti hostitelského členského státu (rozsudek ze dne 14. listopadu 2017, Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, bod 56).
43
Logika postupné integrace, kterou toto ustanovení Smlouvy o FEU podporuje, tedy vyžaduje, aby situace občana Unie, kterému byla přiznána práva na základě uvedeného ustanovení z důvodu výkonu jeho práva volného pohybu v rámci Unie a kterému hrozí nejen ztráta možnosti požívat těchto práv, ale i ztráta samotného postavení občana Unie, přestože prostřednictvím naturalizace v hostitelském členském státě usiloval o užší začlenění do společnosti tohoto státu, spadala do působnosti ustanovení Smlouvy týkajících se občanství Unie.
44
Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na první otázku odpovědět tak, že situace osoby, která je státním občanem pouze jednoho členského státu a tohoto občanství se vzdá – v důsledku čehož ztratí status občana Unie – aby nabyla státní občanství jiného členského státu v návaznosti na příslib orgánů posledně uvedeného členského státu, že jí toto občanství bude uděleno, spadá svou povahou a důsledky do unijního práva, je-li tento příslib odvolán s tím důsledkem, že je této osobě znemožněno znovu nabýt status občana Unie.
K druhé otázce
45
Podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 20 SFEU vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, a případně vnitrostátní soudy hostitelského členského státu jsou povinny ověřit, zda je rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství tohoto členského státu, v jehož důsledku dotyčná osoba s konečnou platností ztratí status občana Unie, slučitelné se zásadou proporcionality s ohledem na jeho důsledky pro situaci této osoby.
46
Jak bylo připomenuto v bodě 38 tohoto rozsudku, status občana Unie přiznaný článkem 20 odst. 1 SFEU každé osobě, která má státní příslušnost členského státu, je předurčen být základním statusem státních příslušníků členských států. Článek 20 odst. 2 písm. a) SFEU v tomto ohledu stanoví, že občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami a mají mimo jiné právo svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států.
47
Přitom pokud v rámci řízení o udělení státního občanství zahájeného v členském státě tento členský stát na základě své pravomoci vymezit podmínky nabývání a pozbývání státního občanství vyžaduje, aby se občan Unie vzdal státního občanství členského státu svého původu, výkon a užitečný účinek práv, která pro tohoto občana Unie vyplývají z článku 20 SFEU, vyžadují, aby nebyl nikdy vystaven nebezpečí ztráty svého základního statusu občana Unie pouze z důvodu provedení tohoto řízení.
48
Jakákoli ztráta tohoto statusu, byť dočasná, totiž znamená, že je dotyčná osoba na neurčitou dobu zbavena možnosti požívat všech práv, která jí tento status přiznává.
49
V tomto ohledu je třeba připomenout, že zásady vyplývající z unijního práva, co se týče pravomoci členských států v oblasti státního občanství, jakož i jejich povinnosti vykonávat tuto pravomoc v souladu s unijním právem, se uplatní jak na hostitelský členský stát, tak na členský stát původního státního občanství (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 62).
50
Z toho plyne, že pokud státní příslušník jednoho členského státu požádá o zrušení svého státního občanství, aby mohl nabýt státní občanství jiného členského státu, a požívat tak i nadále statusu občana Unie, neměl by členský stát původu na základě příslibu daného tímto jiným členským státem, že dotyčné osobě bude uděleno státní občanství tohoto státu, přijímat konečné rozhodnutí o zániku státního občanství, aniž by se ujistil, že toto rozhodnutí vstoupí v platnost až poté, co uvedená osoba nabude nové státní občanství.
51
Nicméně v situaci, kdy již dotyčná osoba dočasně ztratila status občana Unie z důvodu, že v rámci řízení o udělení státního občanství jí členský stát původu odňal občanství před tím, než skutečně nabyla státní občanství hostitelského členského státu, má povinnost zajistit užitečný účinek článku 20 SFEU především posledně uvedený členský stát. Tato povinnost platí zejména v případě, kdy se uvedený členský stát rozhodne odvolat předchozí příslib udělení státního občanství daný této osobě, pokud toto rozhodnutí může vést k definitivní ztrátě statusu občana Unie. Takové rozhodnutí tedy může být přijato pouze na základě legitimních důvodů a při dodržení zásady proporcionality.
52
V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že je legitimní, že členský stát chce chránit jedinečný vztah solidarity a loajálnosti mezi ním samotným a svými státními příslušníky, jakož i vzájemnost práv a povinností, které jsou základem vztahu založeného státním občanstvím (rozsudky ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 51, a ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další, C‑221/17, EU:C:2019:189, bod 33).
53
V projednávaném případě, jak uvedla rakouská vláda a jak vyplývá z § 10 odst. 3 zákona o státním občanství, je jedním z účelů tohoto zákona zabránit tomu, aby tatáž osoba měla více státních občanství. Ustanovení § 20 odst. 1 uvedeného zákona je jedním z ustanovení, která jsou určena právě k dosažení tohoto cíle.
54
V tomto ohledu je třeba na jedné straně poznamenat, že takový členský stát, jako je Rakouská republika, může mít při výkonu své pravomoci vymezit podmínky pro nabytí a pozbytí státního občanství legitimně za to, že je třeba zabránit nežádoucím účinkům držení několika státních občanství.
55
Legitimita tohoto cíle je v zásadě potvrzena článkem 15 písm. b) Evropské úmluvy o státním občanství, podle kterého ustanovení této úmluvy neomezují právo smluvních států stanovit svým vnitrostátním právem, zda bude nabytí nebo zachování jeho státního občanství podmíněno zřeknutím se jiného státního občanství nebo jeho pozbytím. Jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 92 svého stanoviska, je tato legitimita ještě posílena článkem 7 odst. 2 Úmluvy o omezení případů bezdomovectví, podle kterého občan smluvního státu usilující o naturalizaci v cizí zemi nepozbude svého občanství, pokud nenabyl občanství této cizí země nebo ujištění, že ho nabude.
56
Na druhé straně § 20 odst. 2 zákona o státním občanství stanoví, že příslib udělení rakouského státního občanství bude odvolán, pokud již dotyčná osoba nesplňuje byť jen jednu z podmínek vyžadovaných pro udělení tohoto občanství. Mezi tyto podmínky patří podmínka stanovená v § 10 odst. 1 bodě 6 tohoto zákona, podle kterého dotyčná osoba musí s ohledem na své dosavadní chování poskytnout záruku, že má kladný vztah k Rakouské republice a nepředstavuje nebezpečí pro veřejný klid, pořádek a bezpečnost, ani neohrožuje jiné veřejné zájmy uvedené v čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
57
Přitom rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství z důvodu, že dotyčná osoba nemá kladný vztah k členskému státu, jehož státní občanství si přeje získat, a že její chování může ohrozit veřejný pořádek a bezpečnost tohoto členského státu, je založeno na důvodu obecného zájmu (obdobně viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 51).
58
Nicméně s ohledem na význam, který primární právo přisuzuje statusu občana Unie, který, jak bylo připomenuto v bodech 38 a 46 tohoto rozsudku, představuje základní status státních příslušníků členských států, je věcí příslušných vnitrostátních orgánů a vnitrostátních soudů, aby ověřily, zda rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství, pokud vede ke ztrátě statusu občana Unie a práv z něj vyplývajících, je v souladu se zásadou proporcionality, co se týče jeho důsledků pro situaci dotyčné osoby, a případně jejích rodinných příslušníků z hlediska unijního práva (obdobně viz rozsudky ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 56, a ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další, C‑221/17, EU:C:2019:189, bod 40).
59
Přezkum dodržení zásady proporcionality zakotvené unijním právem vyžaduje posouzení individuální situace dotyčné osoby a případně její rodiny, aby bylo možné určit, zda má rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství, pokud je spojeno se ztrátou statusu občana Unie, důsledky, které ve vztahu k cíli sledovanému vnitrostátním zákonodárcem nepřiměřeně ovlivňují normální vývoj rodinného a profesního života této osoby z hlediska unijního práva. Takové důsledky nemohou být hypotetické nebo potenciální (obdobně viz rozsudek ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další, C‑221/17, EU:C:2019:189, bod 44).
60
V tomto ohledu je třeba ověřit zejména to, zda je toto rozhodnutí odůvodněno vzhledem k závažnosti protiprávního jednání dotyčné osoby, jakož i možnosti této osoby získat zpět původní státní občanství (obdobně viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 56).
61
V rámci tohoto zkoumání proporcionality je zejména odpovědností příslušných vnitrostátních orgánů a případně vnitrostátních soudů se ujistit o tom, že takové rozhodnutí je v souladu se základními právy zaručenými Listinou základních práv Evropské unie, na jejichž dodržování Soudní dvůr dbá, a zejména s právem na respektování rodinného života, které je zakotveno v článku 7 Listiny, případně ve spojení s povinností zohlednit nejvlastnější zájem dítěte uznaný v čl. 24 odst. 2 Listiny (obdobně viz rozsudek ze dne 12. března 2019, Tjebbes a další, C‑221/17, EU:C:2019:189, bod 45 a citovaná judikatura).
62
Pokud jde v projednávaném případě zaprvé o možnost JY získat zpět estonské státní občanství, musí předkládající soud zohlednit skutečnost, že podle informací poskytnutých estonskou vládou na jednání estonské právo vyžaduje, aby osoba, která rozvázala státoobčanský svazek s Estonskou republikou, mimo jiné osm let pobývala v tomto členském státě, aby mohla získat občanství tohoto státu zpět.
63
Je však třeba zdůraznit, že členskému státu nemůže být bráněno v odvolání příslibu udělení svého státního občanství pouze z toho důvodu, že dotyčná osoba, která již nesplňuje podmínky vyžadované pro nabytí tohoto státního občanství, může jen obtížně získat zpět státní občanství členského státu svého původu (obdobně viz rozsudek ze dne 2. března 2010, Rottmann, C‑135/08, EU:C:2010:104, bod 57).
64
Pokud jde zadruhé o závažnost deliktů spáchaných JY, z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že jí bylo vytýkáno, že se poté, co jí byl poskytnut příslib udělení rakouského státního občanství, dopustila dvou závažných správních deliktů, z nichž první spočíval v tom, že své vozidlo neopatřila známkou technické kontroly, a druhý v řízení motorového vozidla pod vlivem alkoholu, a dále že byla odpovědná za osm správních deliktů, k nimž došlo v letech 2007 až 2013, předtím než jí byl dán tento příslib.
65
Pokud jde na jedné straně o těchto osm správních deliktů, je třeba poznamenat, že byly známy v době, kdy byl uvedený příslib dán, a nebyly na překážku jeho poskytnutí. Tyto delikty již proto nelze zohlednit jako základ pro rozhodnutí o odvolání tohoto příslibu.
66
Pokud jde na druhé straně o oba správní delikty spáchané JY poté, co jí byl dán příslib udělení rakouského státního občanství, Verwaltungsgericht Wien (správní soud ve Vídni) považoval jeden z nich za delikt „ohrožující bezpečnost veřejné dopravy“ a druhý z nich za delikt, „který zvláště ohrožuje bezpečnost ostatních účastníků silničního provozu“. Podle předkládajícího soudu představuje posledně uvedený delikt „vážné porušení norem sloužících k zajištění pořádku a bezpečnosti silničního provozu“ a může „sám o sobě doložit nesplnění podmínek pro udělení státního občanství stanovených v § 10 odst. 1 bodě 6 zákona o státním občanství, […] aniž by přitom bylo rozhodující množství alkoholu v krvi“.
67
Rakouská vláda ve svém písemném vyjádření uvedla, že podle ustálené judikatury Verwaltungsgerichtshof (Nejvyšší správní soud) je v rámci řízení upraveného v § 20 odst. 2 zákona o státním občanství ve spojení s § 10 odst. 1 bodem 6 tohoto zákona třeba zohlednit celkové chování žadatele o státní občanství, zejména delikty, kterých se dopustil. Rozhodující otázkou je podle uvedené vlády, zda se jedná o protiprávní jednání odůvodňující závěr, že žadatel o udělení státního občanství nebude ani v budoucnu dodržovat základní ustanovení přijatá na ochranu před ohrožením života, zdraví, bezpečnosti a veřejného pořádku nebo na ochranu jiných právních zájmů zakotvených v čl. 8 odst. 2 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
68
V tomto ohledu je třeba připomenout, že jako odůvodnění rozhodnutí vedoucího ke ztrátě statusu občana Unie přiznaného článkem 20 SFEU státním příslušníkům členských států musí být pojmy „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“ vykládány striktně a jejich dosah ostatně nemůže být určován jednostranně členskými státy bez kontroly ze strany unijních orgánů (obdobně viz rozsudek ze dne 13. září 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, bod 82).
69
Soudní dvůr například rozhodl, že pojem „veřejný pořádek“ předpokládá v každém případě vedle narušení společenského pořádku, které představují všechna porušení práva, existenci skutečné, aktuální a dostatečně závažné hrozby pro některý ze základních zájmů společnosti. Pokud jde o pojem „veřejná bezpečnost“, z judikatury Soudního dvora vyplývá, že tento pojem zahrnuje vnitřní i vnější bezpečnost členského státu, a veřejná bezpečnost tedy může být dotčena zásahem do fungování orgánů a základních veřejných služeb, jakož i hrozbou pro přežití obyvatelstva, stejně jako nebezpečím vážného narušení vnějších vztahů nebo mírového soužití národů anebo zásahem do vojenských zájmů (rozsudek ze dne 13. září 2016, Rendón Marín, C‑165/14, EU:C:2016:675, bod 83 a citovaná judikatura).
70
V projednávaném případě je třeba uvést, že s ohledem na povahu a závažnost obou správních deliktů uvedených v bodě 66 tohoto rozsudku, jakož i na požadavek striktního chápání pojmů „veřejný pořádek“ a „veřejná bezpečnost“ se nejeví, že by JY představovala skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu, kterou je dotčen základní zájem společnosti, nebo ohrožení veřejné bezpečnosti Rakouské republiky. Je pravda, že tyto delikty představují porušení ustanovení zákona o silničním provozu, které ohrožuje bezpečnost silničního provozu. Jak z písemného vyjádření předloženého JY, tak z odpovědi rakouské vlády na otázku položenou Soudním dvorem na jednání však vyplývá, že oba tyto správní delikty, které mimochodem vedly k relativně nízkým pokutám ve výši 112 eur a 300 eur, nemohly mít za následek odnětí řidičského oprávnění JY, a tedy zákaz řízení motorového vozidla na veřejných komunikacích.
71
Porušení zákona o silničním provozu, za něž lze uložit pouhé správní pokuty, nelze považovat za porušení, která by mohla prokázat, že osoba odpovědná za tyto delikty představuje hrozbu pro veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost, která by mohla odůvodnit definitivní ztrátu jejího statusu občana Unie. To platí tím spíše, že v daném případě tyto delikty vedly k uložení menších správních pokut a nezbavily JY oprávnění nadále řídit motorové vozidlo na veřejných komunikacích.
72
Je třeba ostatně dodat, že v případě, že by předkládající soud konstatoval, že v souladu s příslibem udělení rakouského státního občanství již bylo toto státní občanství dotyčné osobě uděleno, nemohou takové delikty samy o sobě vést k odnětí státního občanství.
73
S ohledem na významné důsledky pro situaci JY, zejména pokud jde o normální vývoj jejího rodinného a profesního života, jež jsou spojeny s rozhodnutím o odvolání příslibu udělení rakouského státního občanství, v jehož důsledku se ztráta statusu občana Unie stane konečnou, se toto rozhodnutí nejeví jako přiměřené závažnosti deliktů spáchaných touto osobou.
74
Vzhledem k předchozím úvahám je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, a případně vnitrostátní soudy hostitelského členského státu jsou povinny ověřit, zda je rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství tohoto členského státu, v jehož důsledku dotyčná osoba s konečnou platností ztratí status občana Unie, slučitelné se zásadou proporcionality s ohledem na jeho důsledky pro situaci této osoby. Tomuto požadavku slučitelnosti se zásadou proporcionality není vyhověno, je-li takovéto rozhodnutí odůvodněno správními delikty porušujícími zákon o silničním provozu, jež jsou podle platného vnitrostátního práva trestány pouhou peněžitou sankcí.
K nákladům řízení
75
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Situace osoby, která je státním občanem pouze jednoho členského státu a tohoto občanství se vzdá – v důsledku čehož ztratí status občana Unie – aby nabyla státní občanství jiného členského státu v návaznosti na příslib orgánů posledně uvedeného členského státu, že jí toto občanství bude uděleno, spadá svou povahou a důsledky do unijního práva, je-li tento příslib odvolán s tím důsledkem, že je této osobě znemožněno znovu nabýt status občana Unie.
2)
Článek 20 SFEU musí být vykládán v tom smyslu, že příslušné vnitrostátní orgány, a případně vnitrostátní soudy hostitelského členského státu jsou povinny ověřit, zda je rozhodnutí o odvolání příslibu udělení státního občanství tohoto členského státu, v jehož důsledku dotyčná osoba s konečnou platností ztratí status občana Unie, slučitelné se zásadou proporcionality s ohledem na jeho důsledky pro situaci této osoby. Tomuto požadavku slučitelnosti se zásadou proporcionality není vyhověno, je-li takovéto rozhodnutí odůvodněno správními delikty porušujícími zákon o silničním provozu, jež jsou podle platného vnitrostátního práva trestány pouhou peněžitou sankcí.
Podpisy
(
*1
) – Jednací jazyk: němčina.