62016CC0195
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
MICHALA BOBEKA
przedstawiona w dniu 16 maja 2017 r. (
1
)
Sprawa C‑195/16
Staatsanwaltschaft Offenburg
przeciwko
I
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Amtsgericht Kehl (sąd rejonowy w Kehl, Niemcy)]
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym – Transport – Prawo jazdy – Wzajemne uznawanie – Zakres zastosowania – Tymczasowe zaświadczenie wydane przez inne państwo członkowskie jako dowód uprawnienia do kierowania pojazdem na swoim terytorium – Postępowanie karne w związku z brakiem prawa jazdy – Rozróżnienie pomiędzy uprawnieniem do kierowania pojazdem a prawem jazdy – Charakter sankcji – Sankcje za wykroczenie czy za występek
I. Wprowadzenie
1.
I (zwany dalej „oskarżonym”) zdał egzaminy na prawo jazdy we Francji. W oczekiwaniu na wydanie ostatecznego prawa jazdy zostało mu wydane tymczasowe zaświadczenie jako dowód nabycia uprawnienia do kierowania pojazdem. Miesiąc później został on zatrzymany w trakcie prowadzenia samochodu w Kehl, Niemcy. Okazane tymczasowe zaświadczenie francuskie nie zostało zaakceptowane jako dokument uznawany w świetle prawa niemieckiego. Został on oskarżony o prowadzenie pojazdu bez posiadania stosownego uprawnienia, czyli o dopuszczenie się występku.
2.
W związku z powyższym stanem faktycznym krajowy sąd karny orzekający w pierwszej instancji, Amtsgericht Kehl (sąd rejonowy w Kehl, Niemcy), przedłożył Trybunałowi dwa zestawy pytań: po pierwsze, jaki rodzaj dokumentów państwa członkowskie zobowiązane są uznać – w świetle zarówno prawa pierwotnego, jak i prawa wtórnego Unii – jako dowód istnienia uprawnienia do kierowania pojazdem? Czy należy akceptować wyłącznie znormalizowane ostateczne prawa jazdy? Czy też należy także uznawać tymczasowe zaświadczenia wydawane przez właściwe organy innego państwa członkowskiego? Po drugie, jaki rodzaj sankcji może zastosować państwo członkowskie wobec osoby, która, pomimo że nabyła uprawnienie do kierowania pojazdem, nie jest jednak w stanie przedłożyć na tę okoliczność dowodu w postaci prawa jazdy wystawionego w ostatecznej znormalizowanej formie, przewidzianej we właściwych przepisach prawa wtórnego Unii?
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwany dalej „TFUE”)
3.
Artykuł 18 akapit pierwszy stanowi: „W zakresie zastosowania Traktatów i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”.
4.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 TFUE, „każdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w Traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
5.
Artykuł 45 ust. 1 TFUE ma następujące brzmienie: „Zapewnia się swobodę przepływu pracowników wewnątrz Unii”.
6.
Artykuł 49 TFUE stanowi, że ograniczenia „swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane”.
7.
Artykuł 56 akapit pierwszy TFUE stanowi, że „W ramach poniższych postanowień ograniczenia w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia”.
2.
Dyrektywa 2006/126
8.
Motyw 2 dyrektywy w sprawie praw jazdy (
2
) (zwanej dalej „dyrektywą”) stanowi, że „Zasady dotyczące praw jazdy stanowią zasadnicze elementy wspólnej polityki transportowej, przyczyniają się do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawniają swobodny przepływ osób osiedlających się w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, w którym wydano prawo jazdy […]. Pomimo postępów osiągniętych w dziedzinie harmonizacji zasad dotyczących praw jazdy nadal istnieją zasadnicze różnice pomiędzy państwami członkowskimi w zakresie zasad dotyczących okresów, na jakie przedłużana jest ważność praw jazdy, oraz podkategorii pojazdów, które to zasady wymagały pełniejszego zharmonizowania w celu wsparcia realizacji polityk wspólnotowych”.
9.
Motyw 3 ma następujące brzmienie: „Przewidziana w dyrektywie 91/439/EWG możliwość ustanowienia przepisów krajowych w odniesieniu do okresu ważności prowadzi do współistnienia różnych przepisów w różnych państwach członkowskich i ponad 110 różnych wzorów praw jazdy obowiązujących w państwach członkowskich. Z perspektywy obywateli, służb policji oraz organów administracji odpowiedzialnych za zarządzanie prawami jazdy, stan taki skutkuje brakiem przejrzystości oraz prowadzi do fałszowania dokumentów, które czasami zostały wydane przed kilkudziesięciu laty”.
10.
Zgodnie z motywem 5 „[n]iniejsza dyrektywa nie powinna naruszać istniejących uprawnień do kierowania pojazdami nadanych lub nabytych przed datą jej zastosowania”.
11.
Motyw 8 ma następujące brzmienie: „Z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego powinny zostać ustanowione minimalne wymagania, jakim podlega wydawanie praw jazdy. Należy podjąć harmonizację wymagań dotyczących egzaminów na prawo jazdy oraz wydawania praw jazdy […]”.
12.
Artykuł 1 ust. 1 stanowi: „Państwa członkowskie wprowadzają krajowe prawo jazdy oparte na wzorze wspólnotowym określonym w załączniku I, zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy. Emblemat umieszczony na pierwszej stronie wspólnotowego wzoru prawa jazdy zawiera znak wyróżniający państwa członkowskiego, które wydało prawo jazdy”.
13.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 „prawa jazdy wydawane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”.
14.
W myśl art. 3 ust. 3 „Państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 19 stycznia 2033 r., wszystkie prawa jazdy wydawane lub znajdujące się w obiegu spełniały wszystkie wymagania niniejszej dyrektywy”.
15.
Artykuł 4 ust. 1 stanowi: „Prawo jazdy określone w art. 1 upoważnia do kierowania pojazdami o napędzie silnikowym, które należą do kategorii zdefiniowanych poniżej […]”.
16.
Artykuł 5 ust. 1 brzmi: „W prawie jazdy wymienione są warunki na podstawie których kierowca jest uprawniony do kierowania pojazdem”.
17.
Artykuł 7 ust. 1 stanowi, że „Prawa jazdy są wydawane tylko tym kandydatom, którzy:
(a)
zdali egzamin umiejętności i zachowania oraz egzamin teoretyczny i zadowalająco przeszli badanie lekarskie, zgodnie z przepisami załączników II i III;
[…]”.
B. Prawo niemieckie
1.
Fahrerlaubnis-Verordnung (rozporządzenie w sprawie pozwoleń na kierowanie pojazdami)
18.
Paragraf 4 Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr (
3
) (rozporządzenia w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego) (zwanego dalej „FeV”’) określa zasady dotyczące pozwoleń na prowadzenie pojazdów silnikowych oraz wymogów identyfikacyjnych:
„(1)   Osoba kierująca pojazdem silnikowym na drodze publicznej musi posiadać uprawnienie do kierowania […].
(2)   Dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem jest ważne urzędowe zaświadczenie (prawo jazdy). Osoba kierująca pojazdem silnikowym zobowiązana jest posiadać prawo jazdy przy sobie i okazywać go do kontroli na żądanie właściwego organu. Międzynarodowe prawo jazdy lub zagraniczne krajowe prawo jazdy oraz ich tłumaczenie wymagane na podstawie § 29 ust. 2 zdanie drugie należy posiadać przy sobie i okazywać je do kontroli na żądanie właściwego organu.
(3)   W drodze odstępstwa od ust. 2 zdanie pierwsze, uprawnienie do kierowania pojazdem można wykazać zaświadczeniem innym niż prawo jazdy, jeżeli jest to wyraźnie przewidziane lub zostało wydane wyraźne upoważnienie w tym zakresie. Ustęp 2 zdanie drugie ma zastosowanie mutatis mutandis wobec zaświadczenia w rozumieniu zdania pierwszego”.
19.
Paragraf 22 jest zatytułowany „Procedura stosowana przez właściwy organ i ośrodek badań technicznych”. Stanowi on, że:
„[…]
(3)   Jeżeli zostały spełnione wszystkie wymogi przyznania uprawnienia do kierowania pojazdem, organ wystawiający prawa jazdy zobowiązany jest do wydania prawa jazdy.
(4)   […] Po pomyślnym zakończeniu egzaminu, ekspert lub egzaminator, względnie organ wystawiający prawa jazdy wydaje prawo jazdy po wstawieniu daty wystawienia. Prawo jazdy wydaje się, gdy zostanie ustalona w sposób nie pozostawiający wątpliwości tożsamość kandydata. W przypadku wydania prawa jazdy przez eksperta lub egzaminatora, zawiadamia on o tym organ wystawiający prawa jazdy oraz potwierdza datę wystawienia. Przesyła on również organowi wystawiającemu prawa jazdy świadectwa szkolenia. Uprawnienie do kierowania pojazdem udzielane jest przez wydanie prawa jazdy lub w braku prawa jazdy, czasowego zaświadczenia o egzaminie, które służy wykazaniu wyłącznie w Niemczech uprawnienia do kierowania pojazdem, zgodnie z załącznikiem 8a”.
20.
Paragraf 29 przewiduje możliwość uznawania, pod określonymi warunkami, zagranicznych uprawnień do kierowania pojazdem. Stanowi on:
„(1)   Posiadacze zagranicznych praw jazdy mogą kierować pojazdami w Niemczech w zakresie swoich uprawnień, jeżeli nie mają oni stałego miejsca zamieszkania w Niemczech w rozumieniu § 7 […].
(2)   Uprawnienie do kierowania pojazdem zostanie wykazane za pomocą ważnego krajowego lub międzynarodowego prawa jazdy. […] Zagraniczne prawa jazdy sporządzone w języku innym niż niemiecki, a które nie zostały wystawione w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej […], wymagają tłumaczenia.
(3)   Uprawnienie, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania wobec osób posiadających zagraniczne uprawnienie do kierowania pojazdem,
1.
gdy są one jedynie w posiadaniu szkoleniowego prawa jazdy lub innego prawa jazdy wystawionego tymczasowo;
[…]”.
21.
Paragraf 75 ust. 4 stanowi, że niedopełnienie obowiązku posiadania prawa jazdy przy sobie (i okazania go na żądanie właściwych organów) stanowi wykroczenie („Ordnungswidrigkeit”).
2.
Straßenverkehrsgesetz (Prawo o ruchu drogowym)
22.
Paragraf 21 Straßenverkehrsgesetz (
4
) (zwanego dalej „StVG”) przewiduje następujące kary:
„(1)   Kto, bez wymaganego uprawnienia, kieruje pojazdem silnikowym […] podlega karze pozbawienia wolności do jednego roku lub karze grzywny.
(2)   Jeżeli sprawca dopuszcza się czynu określonego w ust. 1 wskutek niedbalstwa […] podlega on karze pozbawienia wolności do 6 miesięcy lub karze grzywny w wysokości 180 stawek dziennych […]”.
III. Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem odsyłającym i pytania prejudycjalne
23.
W dniu 17 kwietnia 2015 r. oskarżony zdał egzaminy na prawo jazdy we Francji, w której ma on również miejsce zamieszkania. Zyskał on tym samym uprawnienie do wydania mu prawa jazdy do kierowania pojazdami kategorii B. We Francji ostateczne prawo jazdy nie jest wydawane natychmiast. Wydanie tego dokumentu może trwać do kilku tygodni lub miesięcy (
5
). W związku z powyższym, oskarżonemu zostało wydane czasowe zaświadczenie (Certificat d’Examen du Permis de Conduire, zwane także „CEPC”) (
6
).
24.
Po upływie około jednego miesiąca, w dniu 15 maja 2015 r. oskarżony został zatrzymany, prowadząc samochód w Kehl. Nie mógł on okazać ważnego niemieckiego prawa jazdy. Okazał jednak czasowe zaświadczenie, CEPC, wraz z urzędowym dowodem tożsamości.
25.
Prokuratura w Offenburgu postawiła oskarżonemu zarzut popełnienia występku prowadzenia pojazdu bez stosownego uprawnienia, co stanowi naruszenie § 21 StVG. Ważność czasowego zaświadczenia jest ograniczona do terytorium Francji. W świetle prawa niemieckiego, nie jest ono honorowane jako ważne pozwolenie na kierowanie pojazdem w Niemczech.
26.
Prokuratura złożyła wniosek o wydanie nakazu karnego wobec oskarżonego do sądu orzekającego w pierwszej instancji, Amtsgericht Kehl (sądu rejonowego w Kehl). Sąd ten powziął wątpliwości co do zgodności ewentualnego wyroku skazującego z szeregiem przepisów prawa Unii. Sąd odsyłający zwraca się z zapytaniem, czy w świetle prawa Unii oskarżony istotnie posiadał pozwolenie uprawniające go do kierowania pojazdem w Niemczech. Jeżeli taki dowód uprawnienia kierowania pojazdem należałoby uznać, w związku z czym nie zostałby popełniony występek, sąd odsyłający zwraca się z zapytaniem, czy z okoliczności sprawy mimo wszystko nie wynika, że zostało popełnione wykroczenie.
27.
W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. Amtsgericht Kehl (sąd rejonowy w Kehl, Niemcy) przedłożył Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
1)
Czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 2 dyrektywy 2006/126 lub art. 18, 21, 45, 49 i 56 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które odmawia uznania pozwolenia na kierowanie pojazdem (Fahrerlaubnis) uzyskanego w innym państwie członkowskim, w szczególności gdy to pozwolenie zostało uzyskane zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/126?
2)
Czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 2 dyrektywy 2006/126 lub art. 18, 21, 45, 49 i 56 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które odmawia uznania dokumentu legitymacyjnego, który został wydany przez inne państwo członkowskie posiadaczowi pozwolenia na kierowanie pojazdami uzyskanego w tym państwie członkowskim zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/126, nawet jeśli dane państwo członkowskie ograniczyło ważność tego dokumentu legitymacyjnego pod względem czasowym i do własnego terytorium, a ponadto dokument ten nie spełnia wymogów dotyczących wzoru prawa jazdy określonego w dyrektywie 2006/126?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze: czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 2 dyrektywy 2006/126 lub art. 18, 21, 45, 49 i 56 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które za kierowanie pojazdem przewiduje karę z tytułu występku z tego względu, że kierowca nie jest uprawniony do jazdy, mimo że w innym państwie członkowskim uzyskał pozwolenie na kierowanie pojazdami zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/126, nie mogąc jednak tego udowodnić za pomocą dokumentu legitymacyjnego, który odpowiada wzorowi prawa jazdy określonemu w dyrektywie 2006/126?
4)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie drugie: czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 2 dyrektywy 2006/126 lub art. 18, 21, 45, 49 i 56 TFUE, należy interpretować w ten sposób, że stoi ono na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, w którym osobie ubiegającej się o prawo jazdy ostateczne prawo jazdy zostaje wręczone zwykle bezpośrednio po zdaniu praktycznego egzaminu z jazdy, które to uregulowanie przewiduje mandat za kierowanie pojazdem z tytułu wykroczenia z tego względu, że kierowca, który uzyskał pozwolenie na kierowanie pojazdami w innym państwie członkowskim zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/126, w trakcie jazdy nie posiada przy sobie ostatecznego prawa jazdy w celu udowodnienia przysługującego mu uprawnienia do kierowania pojazdami z tego powodu, że nie zostało mu ono jeszcze wydane z uwagi na specyfikę procedury wydawania ostatecznego prawa jazdy w tym państwie członkowskim, na którą kierowca nie ma wpływu, lecz zamiast tego posiada przy sobie w trakcie jazdy urzędowe zaświadczenie spełnienia warunków koniecznych do uzyskania prawa jazdy?”.
28.
Królestwo Niderlandów, Rzeczpospolita Polska oraz Komisja Europejska przedłożyły uwagi na piśmie.
IV. Ocena
29.
W pytaniach pierwszym i drugim sąd odsyłający w istocie zmierza do ustalenia, czy państwa członkowskie zobowiązane są do honorowania jedynie znormalizowanego i ostatecznego prawa jazdy wystawionego zgodnie z dyrektywą 2006/126 jako ważnego dokumentu stwierdzającego uprawnienie do kierowania pojazdem, czy też są one zobowiązane do honorowania innych dokumentów, które także wykazują, iż uprawnienie takie istnieje w innym państwie członkowskim. W pytaniach trzecim i czwartym sąd ten zwraca się z zapytaniem, jakie sankcje, jeśli w ogóle, mogą zostać nałożone na kierowcę, który nabył uprawnienie do kierowania pojazdem w państwie członkowskim, nie jest on natomiast jeszcze w stanie wykazać tej okoliczności ostatecznym, znormalizowanym prawem jazdy.
30.
Sąd odsyłający przedłożył pytania w przedmiocie dwóch rodzajów przepisów prawa Unii: dyrektywy, ale także kilku przepisów prawa pierwotnego: postanowień TFUE o swobodzie przemieszczania się, zakazie dyskryminacji oraz obywatelstwie Unii. Podzielam pogląd sądu odsyłającego, że oba rodzaje przepisów mają znaczenie dla niniejszej sprawy. Dla jasności wywodu, odniosę się po kolei do każdego z nich oddzielnie.
31.
Struktura niniejszej opinii jest następująca. Rozpocznę uwagą wstępną, od rozróżnienia dwóch pojęć mających kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy: uprawnieniem do kierowania pojazdem a prawem jazdy z drugiej strony (A). Następnie dokonam oceny obowiązków państw członkowskich wynikających z dyrektywy (B) przed oceną ogólnych zobowiązań wynikających z traktatów przy nakładaniu sankcji w dziedzinach objętych zakresem stosowania prawa pierwotnego Unii (C).
A. Uwaga terminologiczna: „uprawnienie do kierowania pojazdem” a „prawo jazdy”
32.
Istnieje oczywiste rozróżnienie zarówno w prawie Unii, jak i w szeregu krajowych porządków prawnych: powstanie uprawnienia do wykonywania określonej działalności, takiego jak „uprawnienia do kierowania pojazdem”, które należy odróżnić od możliwości udowodnienia tej okoliczności przez posiadacza tego uprawnienia poprzez okazanie właściwego dokumentu (bez względu na to, czy nosi on nazwę zaświadczenia, dokumentu legitymacyjnego czy też pozwolenia), takiego jak „prawo jazdy”. Uprawnienie powstaje po spełnieniu wszystkich przesłanek wymaganych przepisami prawa. Jeśli zostały one spełnione, zostaje wystawione zaświadczenie w celu poświadczenia tej okoliczności (
7
).
33.
Na szczeblu prawa Unii, ww. rozróżnienie w kontekście praw jazdy występuje zarówno w samej dyrektywie, jak i w orzecznictwie Trybunału poprzedzającym przyjęcie ww. dyrektywy.
34.
Jak wskazuje na to sam tytuł, dyrektywa zasadniczo dotyczy harmonizacji i normalizacji zaświadczenia, czyli prawa jazdy. Dotyczy ona jednak także uprawnienia do kierowania pojazdem, określając niektóre minimalne wymogi materialnoprawne, które powinny zostać spełnione w celu uzyskania tego uprawnienia. W szczególności, oprócz wieku, dyrektywa określa minimalne wymagania dotyczące egzaminów na prawo jazdy i wydawania prawa jazdy, a także minimalne wymagania dotyczące fizycznej i psychicznej zdolności do kierowania pojazdami, zgodnie z art. 4 i art. 7 ust. 1 dyrektywy, w związku z załącznikami II i III (
8
).
35.
Następnie, wyrok Skanavi (
9
) dotyczy sprawy sprzed przyjęcia dyrektywy 2006/126. Pomimo iż dotyczy on nieco odmiennego stanu faktycznego, Trybunał w sposób ogólny stwierdził, że „wydanie prawa jazdy przez państwo członkowskie w zamian za prawo jazdy wydane przez inne państwo członkowskie nie stanowi podstawy uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym na terytorium państwa przyjmującego, które jest bezpośrednio przyznawane na podstawie prawa wspólnotowego, lecz dowód istnienia przedmiotowego uprawnienia” (
10
).
36.
Tym samym Trybunał jasno potwierdził, że prawo jazdy jest tylko dowodem istniejącego uprawnienia do kierowania pojazdem. Uprawnienie to oznacza, że wszystkie przewidziane w dyrektywie przesłanki umożliwiające danej osobie kierowanie pojazdem zostały spełnione. Samo „prawo jazdy” jest ostatecznym dokumentem wykazującym ww. uprawnienie, wydane w znormalizowanej formie, zgodnie z wymogami dyrektywy. Jak stwierdził Trybunał, „posiadanie prawa jazdy wydanego przez państwo członkowskie należy zatem uważać za stanowiące dowód, że posiadacz tego prawa jazdy w dniu jego wydania spełniał rzeczone warunki” (
11
). Tym samym, uprawnienie do kierowania pojazdem wynika ze zdarzenia prawnego, to znaczy, faktycznego spełnienia wszelkich wymogów fizycznych, umysłowych i intelektualnych koniecznych do uzyskania tegoż uprawnienia. Natomiast dokument będący prawem jazdy jest pewnego rodzaju urzędowym poświadczeniem istnienia uprawnienia.
37.
Wreszcie, pozostając nadal na szczeblu prawa Unii, należy zwrócić uwagę, iż Trybunał potwierdził istnienie podobnego rozróżnienia w innych dziedzinach. Na przykład, Trybunał dokonał analogicznego rozróżnienia pomiędzy prawem pobytu, które zostało nabyte z chwilą spełnienia przesłanek określonych prawem Unii, a kartą pobytu. Trybunał w szczególności stwierdził, że „deklaratoryjny charakter kart pobytu oznacza, że karty te potwierdzają jedynie już istniejące prawo (
12
). Wydanie „obywatelowi państwa członkowskiego dokumentu pobytowego powinno zostać uznane nie za akt konstytutywny, lecz za akt, którym państwo członkowskie stwierdza indywidualną sytuację obywatela innego państwa członkowskiego” (
13
). Na tej podstawie Trybunał dalej stwierdził, że zarówno w odniesieniu do obywatela państwa członkowskiego, jak i obywatela państwa trzeciego będącego małżonkiem obywatela państwa członkowskiego, ich prawo pobytu przysługuje bezpośrednio na podstawie prawa Unii, niezależnie od wydania dokumentu pobytowego przez właściwy organ państwa członkowskiego (
14
).
38.
Tym samym okoliczność, że prawo Unii czyni rozróżnienie pomiędzy ww. dwoma pojęciami, nie powinna być postrzegana jako zaskakująca na szczeblu krajowym. Nawet wręcz przeciwnie. Rozróżnienie pomiędzy powstaniem uprawnienia jako zdarzenie prawne z jednej strony, a następcze bądź równoległe wydanie zaświadczenia o charakterze deklaratoryjnym poświadczającego przedmiotowe zdarzenie z drugiej strony, typowo występuje w wielu systemach prawnych państw członkowskich.
39.
W konkretnym kontekście prawa jazdy, sąd odsyłający wskazuje, że rozróżnienie pomiędzy uprawnieniem do kierowania pojazdem a prawem jazdy istnieje zarówno w niemieckich, jak i francuskich przepisach prawa. Rozróżnienie to zostaje następnie wprowadzone do świata sankcji, w którym stanowi ono podstawę rozróżnienia pomiędzy sankcjami grożącymi za występek a grożącymi za wykroczenie. W obu porządkach prawnych kierowanie pojazdem pomimo braku stosownego uprawnienia jest czynem zagrożonym karą jako występek. Kierowanie bez posiadania prawa jazdy, jednakże po uzyskaniu uprawnienia w tym zakresie, jest czynem zagrożonym karą jako wykroczenie.
40.
W tym względzie zgadzam się z sądem odsyłającym: na ogół, pojęcia „uprawnienia do kierowaniem pojazdem” nie należy mylić z pojęciem „prawa jazdy”. Są to oczywiście pojęcia nierozłącznie ze sobą związane. Wydanie prawa jazdy uzależnione jest od istnienia uprawnienia. Oba te pojęcia w pewnym jednak zakresie są niezależne od siebie, na co wskazuje zjawisko, które można określić jako rozbieżność lub niedopasowanie w czasie pomiędzy uprawnieniem a dokumentem urzędowym.
41.
Jak wynikałoby z postępowania głównego, można posiadać uprawnienie do kierowania pojazdem, nie będąc jednak jeszcze w posiadaniu odpowiedniego prawa jazdy. Ewentualnie można posiadać uprawnienie do kierowania pojazdem, nie będąc jednak w posiadaniu prawa jazdy w formie przepisanej obecnie przez dyrektywę. W takiej sytuacji znalazłyby się właśnie osoby posiadające prawo jazdy wydane przed wejściem w życie dyrektywy.
42.
I odwrotnie, można rozważyć ewentualność, aby osoba posiadała prawo jazdy nie mając uprawnienia do dalszego kierowania pojazdem. Pomijając przypadki oszustwa, taka sytuacja może powstać, gdy indywidualne uprawnienie do kierowania pojazdem zostało zawieszone lub cofnięte, natomiast zainteresowana osoba jeszcze nie zwróciła prawa jazdy.
43.
Powyższe nie stanowi czysto teoretycznej dyskusji. Niesie ze sobą wymierne praktyczne skutki. W szczególności, prowadzi to do jednego nieuniknionego wniosku: powstanie uprawnienia do prowadzenia pojazdu jest samoistnym zdarzeniem prawnym, z którego wynikają związane wyłącznie z nim skutki prawne, niezależnie od istnienia zaświadczenia poświadczającego ww. zdarzenie w odpowiedniej znormalizowanej formie wymaganej dla prawa jazdy. Jest to okoliczność mająca ogromne znaczenie dla ewentualnych sankcji. Zanim jednak odniosę się do tego zagadnienia, w pierwszej kolejności należy zbadać zobowiązanie państw członkowskich do wynikającego z dyrektywy wzajemnego uznawania.
B. Obowiązki państw członkowskich wynikające z dyrektywy 2006/126
44.
W części pierwszej pytania pierwszego i drugiego, do których można odnieść się łącznie, sąd odsyłający w istocie zmierza do ustalenia, czy dyrektywa 2006/126 zobowiązuje państwa członkowskie do honorowania czasowego zaświadczenia wydanego przez inne państwo członkowskie jako ważnego dowodu posiadania uprawnienia do kierowania pojazdem.
45.
Krótko mówiąc, moja odpowiedź brzmi „nie”. Dyrektywa w istocie zawiera niektóre przepisy o przesłankach, które winny zostać spełnione w celu uzyskania uprawnienia do prowadzenia pojazdu. Jedyny jednak obowiązek, jaki w oczywisty sposób wynika z przepisów dyrektywy, to wzajemne uznawanie znormalizowanego dokumentu zwanego „prawem jazdy”, którego harmonizację dyrektywa faktycznie przewiduje.
46.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy „prawa jazdy wydane przez państwa członkowskie są wzajemnie uznawane”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, klauzula o wzajemnym uznawaniu „przewiduje wzajemne uznawanie, bez jakichkolwiek formalności, praw jazdy wydawanych przez państwa członkowskie. Przepis ten nakłada na państwa członkowskie jasne i wyraźne zobowiązanie, które nie pozostawia żadnego zakresu uznania w odniesieniu do działań, które należy podjąć w celu zastosowania się do niego” (
15
).
47.
Tym samym istnieje bezwzględnie sformułowany obowiązek wzajemnego uznawania. Sąd odsyłający zwraca się jednakże z zapytaniem, jak należy rozumieć wyrażenie „prawa jazdy” dla celów tego przepisu. Dla sądu odsyłającego powstaje wątpliwość, czy wyrażenie „prawa jazdy” oznacza, że art. 2 dyrektywy wymaga uznania uprawnienia do kierowania pojazdem tylko wtedy, gdy jako dokument legitymacyjny wystawione zostało urzędowe prawo jazdy, czy też obowiązek uznania obejmuje prawo do kierowania pojazdem, niezależnie od istnienia urzędowego prawa jazdy. Ta niejasność wynika zdaniem sądu odsyłającego z potrzeby przewidzenia przez dyrektywę zasadniczego uznawania uprawnień do kierowania pojazdami we wszystkich państwach członkowskich z uwagi na brak jednolitego unijnego prawodawstwa dotyczącego uprawnień do kierowania pojazdami.
48.
Zgodnie z argumentacją przedstawioną przez rządy niderlandzki i polski, a także przez Komisję, obowiązek wzajemnego uznawania na podstawie dyrektywy ma wyłącznie zastosowanie wobec praw jazdy, to znaczy, znormalizowanych zaświadczeń poświadczających istnienie uprawnienia do kierowania pojazdem.
49.
Zgadzam się. Moim zdaniem, zobowiązanie do wzajemnego uznawania określone w art. 2 ust. 1 dyrektywy dotyczy wyłącznie znormalizowanego prawa jazdy jako urzędowego dokumentu wykazującego w sposób rozstrzygający uprawnienie do prowadzenia pojazdu. Ani tekst, ani kontekst, ani też cele dyrektywy nie mogą być poddawane wykładni rozszerzającej w ten sposób, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek automatycznego uznawania dokumentów, które nie zostały wyraźnie przewidziane w przepisach dyrektywy.
50.
Po pierwsze, art. 2 ust. 1 dyrektywy stanowi wprost o wzajemnym uznawaniu „praw jazdy” wydawanych przez państwa członkowskie. Mając na uwadze rozróżnienie poczynione w poprzedniej sekcji niniejszej opinii pomiędzy uprawnieniem a jego poświadczeniem, jest wręcz oczywiste, że wyrażenie „prawo jazdy” oznacza fizyczny dokument będący urzędowym poświadczeniem spełnienia warunków na dopuszczenie do kierowania pojazdem. Powyższe znajduje także potwierdzenie w wyrażeniach występujących w innych wersjach językowych dyrektywy, takich jak: w wersji niemieckiej „Führerscheine”; w wersji francuskiej „permis de conduire”; w wersji czeskiej „ridičské průkazy”; w wersji hiszpańskiej „permisos de conducción”; w wersji włoskiej „patenti di guida”. Wszystkie powyższe wyrażenia w oczywisty sposób odnoszą się do samego dokumentu.
51.
Po drugie, wykładnia systemowa dyrektywy prowadzi do identycznego rezultatu. Przepisy dyrektywy ukierunkowane są na format samego prawa jazdy. Dyrektywa zawiera precyzyjne wymogi w zakresie układu graficznego, treści i cech fizycznych oraz zabezpieczeń dokumentu, który ma za zadanie wykazać, w sposób znormalizowany i jednolity, istnienie uprawnienia do kierowania pojazdem.
52.
Co się tyczy układu graficznego, krajowe prawo jazdy winno być oparte na wzorze Unii określonym w załączniku I, zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy. Wzór ten przedstawia wygląd, jaki powinno mieć prawo jazdy w Unii oraz objaśnia rodzaj i kolejność informacji, które powinno ono zawierać. Co się tyczy treści, art. 5 ust. 1 dyrektywy nakłada wymóg, aby w prawie jazdy wymienione zostały warunki, na podstawie których kierowca jest uprawniony do kierowania pojazdem. Ponadto, dyrektywa wymaga stosowania środków ochrony w celu uniknięcia ryzyka podrabiania praw jazdy. W szczególności, art. 3 ust. 2 w związku z załącznikiem I wprost zobowiązuje, aby materiał użyty do wykonania prawa jazdy był zabezpieczony przed podrabianiem.
53.
Co więcej, sięgnięcie do genezy potwierdza, że cel prawodawstwa Unii (Wspólnoty) w tej dziedzinie pozostaje ten sam. Także przepisy będące poprzednikiem obecnie obowiązującej dyrektywy (
16
) były ukierunkowane na zharmonizowanie samego dokumentu jako takiego (
17
).
54.
Wreszcie, po trzecie, ogólny cel dyrektywy także przemawia za wnioskiem, że obowiązek wzajemnego uznawania dotyczy wyłącznie urzędowego dokumentu, czyli samego prawa jazdy.
55.
Motyw 2 dyrektywy wskazuje, że przyczyni się ona do poprawy bezpieczeństwa na drogach i usprawnienia swobodnego przepływu osób. Motywy 3 i 4 ze swojej strony podkreślają konieczność rozwiązania problemów związanych z przejrzystością oraz zapobieganiem fałszerstwom. Uzasadnieniem leżącym u podstaw ostatecznego (
18
) wprowadzenia znormalizowanego prawa jazdy ważnego na całym terytorium Unii, jest zastąpienie ponad 110 różnych wzorów praw jazdy obowiązujących w państwach członkowskich. Z uwagi na okoliczność, iż mogą wystąpić trudności związane z oceną ich ważności, taka różnorodność może prowadzić do ewentualnych oszustw.
56.
Wszystkie wyżej omówione cele prowadzą do jednego wniosku: dyrektywa ma za zadanie wprowadzenie jednego znormalizowanego prawa jazdy, które pozwoli na jego natychmiastowe i łatwe rozpoznanie przez wszelkie organy w dowolnym miejscu na terytorium Unii. Byłoby zatem wbrew temu ogólnemu celowi dyrektywy, jeżeli miałaby ona być interpretowana w ten sposób, że zobowiązuje ona do ponownego uznawania przez państwo członkowskie wszelkiego rodzaju dokumentów wydawanych przez inne państwo członkowskie w celu wykazania uprawnienia do kierowania pojazdem.
57.
Jednocześnie, jak już wspomniano w pkt 34 niniejszej opinii, dyrektywa także przewiduje szereg elementów zharmonizowania uprawnienia do kierowania pojazdem poprzez określenie materialnych i formalnych przesłanek wydawania prawa jazdy, takich jak wiek bądź zdolność do kierowania pojazdem.
58.
O ile mi jednak wiadomo, wyżej omówione minimalne wymagania były stopniowo wprowadzane jako niezbędny warunek wstępny dla wzajemnego uznawania praw jazdy. Wniosek ten już można było wywieść z orzeczenia Choquet, w którym Trybunał w 1978 r. odmówił uznawania praw jazdy wydawanych przez inne państwa członkowskie, chyba że wymagania związane z wydawaniem tychże praw jazdy zostałyby w wystarczającym zakresie zharmonizowane (
19
).
59.
Tym samym idąc tym tokiem rozumowania, prawodawca Unii określił w kolejnych zmianach niektóre minimalne wymagania jako warunek wstępny dla wzajemnego uznawania praw jazdy. Nie uważam jednak, iż elementy minimalnej i raczej pomocniczej harmonizacji niektórych elementów uprawnienia do kierowania pojazdami mogłyby zostać odwrócone o sto osiemdziesiąt stopni w ten sposób, aby stanowiły wyraz harmonizacji i wynikającego zeń obowiązku wzajemnego uznawania samego uprawnienia do kierowania pojazdem. Harmonizacja niektórych warunków wstępnych w celu ułatwienia wzajemnego uznawania ostatecznego dokumentu nie oznacza zarazem wzajemnego uznawania tychże warunków wstępnych. Pomimo iż chętnie przyznaję, że „harmonizacja ukradkiem” bądź w dużym stopniu niezamierzona „harmonizacja przez przypadek” są atrakcyjnymi tytułami dla artykułu akademickiego, nie uważam jednak, iż stanowiłaby właściwy punkt wyjścia dla wykładni zakresu zobowiązań państw członkowskich wynikających z prawa wtórnego.
60.
Z powyższego wynika, że art. 2 dyrektywy 2006/126 nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwa członkowskie do uznawania dokumentów poświadczających uzyskanie uprawnienia do prowadzenia pojazdu w innym państwie członkowskim, innych niż tych, które spełniają wymagania ww. dyrektywy.
C. Nadrzędne obowiązki państw członkowskich na podstawie traktatów
61.
W poprzedniej sekcji niniejszej opinii wskazałem, iż moim zdaniem, dyrektywy nie można interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ona państwa członkowskie do uznawania uprawnienia do prowadzenia pojazdu uzyskanego w innym państwie członkowskim. Dyrektywa wyłącznie zobowiązuje państwa członkowskie do wydawania, a następnie także uznawania znormalizowanego poświadczenia jasno określonego w dyrektywie, którym jest jednolite prawo jazdy.
62.
Zachodzi jednak potrzeba rozważenia drugiej części obu pytań przedłożonych przez sąd krajowy – jakie są zobowiązania państw członkowskich w tej dziedzinie w świetle prawa pierwotnego? Charakter tych zobowiązań jest ściśle powiązany z pytaniami trzecim i czwartym zadanymi przez sąd krajowy. Dotyczą one charakteru sankcji, o ile występują, które mogą zostać nałożone na oskarżonego przez państwo członkowskie za kierowanie pojazdem bez odpowiedniego prawa jazdy, jednakże posiadającego wyłącznie czasowe zaświadczenie poświadczające uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim.
63.
W pozostałych częściach niniejszej opinii przystępuję do analizy tych pytań. Po zidentyfikowaniu właściwych przepisów prawa pierwotnego (1), przeprowadzę analizę zgodności tych przepisów z sankcjami za występek i za wykroczenia nakładanymi za kierowanie pojazdem bez prawa jazdy (2).
1.
Właściwe przepisy prawa pierwotnego: swoboda przepływu i zasada niedyskryminacji
64.
Dyrektywa wyłącznie przewiduje wzajemne uznawanie praw jazdy. Nie zawiera ona żadnych przepisów o ewentualnym nakładaniu sankcji za brak uprawnienia do kierowania pojazdem lub za brak okazania urzędowego prawa jazdy lub podobnego dokumentu.
65.
W związku z powyższym, podobnie jak w innych dziedzinach prawa Unii, w braku w porządku prawnym Unii przepisu regulującego przedmiotowe zagadnienie, co do zasady do państw członkowskich należy ustanowienie sankcji (
20
).
66.
Przy wykonywaniu jednakże tegoż uprawnienia, państwa członkowskie w dalszym ciągu zobowiązane są do zastosowania się do pozostałych wymogów prawa Unii, w szczególności prawa pierwotnego. W sprawach niewchodzących w zakres zastosowania prawa wtórnego, jednakże w oczywisty sposób wchodzących w zakres zastosowania prawa Unii, zastosowanie ma prawo pierwotne Unii, jak również wynikające zeń zobowiązania.
67.
Sąd odsyłający wskazuje, że sankcje za występek i za wykroczenie za kierowanie pojazdem bez prawa jazdy uznawanego w Niemczech, lecz na podstawie czasowego zaświadczenia wydanego w innym państwie członkowskim, mogą uchybiać ogólnemu zakazowi dyskryminacji określonemu w art. 18 TFUE i podstawowym swobodom określonym w art. 21, 45, 49 i 56 TFUE.
68.
Na wstępie zwracam uwagę, że niniejszy stan faktyczny w oczywisty sposób wchodzi w zakres zastosowania traktatów na podstawie co najmniej dwóch odrębnych względów: po pierwsze, jak już stwierdził Trybunał w wyroku Skanavi, uprawnienie do kierowania pojazdem faktycznie wynika z prawa Unii (
21
); po drugie, jest w każdym wypadku oczywiste, że oskarżony skorzystał ze swobody przemieszczania się na terytorium Unii.
69.
Co się w szczególności tyczy swobody przemieszczania się, nie podano konkretnych powodów, dlaczego oskarżony przebywał na terytorium Niemiec. Do sądu krajowego należy zatem ustalenie, jakiego rodzaju swobody przepływu wchodziły w grę w postępowaniu głównym. W celu udzielenia pomocy sądowi odsyłającemu w tym zakresie zachodzi możliwość udzielenia w tym względzie ogólnych wskazówek. Możliwych jest tu kilka wariantów.
70.
Po pierwsze, oskarżony mógł udać się samochodem do Niemiec w celu dokonania konkretnych czynności o charakterze gospodarczym, takich jak poszukiwanie zatrudnienia, założenie przedsiębiorstwa, albo też skorzystanie z usług lub świadczenie ich. W tym względzie, mając na uwadze wagę indywidualnych środków transportu, brak uznania czasowego zaświadczenia wydanego przez inne państwo członkowskie może mieć wpływ na faktyczne wykonywanie szeregu zawodów przez osoby zatrudnione lub samozatrudnione (
22
). Tym samym, odmowa uznania czasowego zaświadczenia najprawdopodobniej utrudnia swobodę przemieszczania się pracowników bądź swobodę przedsiębiorczości.
71.
Po drugie, oskarżony mógł udać się samochodem do Niemiec po prostu w celach rekreacyjnych. Przy takim scenariuszu prawdopodobnie korzystał z usług w charakterze turysty. Pomimo iż nie należy to być może do głównych celów traktatów, z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że swoboda świadczenia usług obejmuje również przysługującą usługobiorcy swobodę przemieszczania się do innego państwa członkowskiego w celu skorzystania tam z usługi (
23
). Tym samym, krajowy zakaz uznawania zagranicznego czasowego zaświadczenia uprawniającego do kierowania pojazdem może być postrzegany jako ograniczenie korzystania z usług.
72.
Po trzecie, według informacji przekazanej przez sąd odsyłający, oskarżony jest obywatelem francuskim, a tym samym obywatelem Unii Europejskiej. Z tego też względu jego sytuacja także wchodzi w zakres stosowania przepisów materialnych prawa Unii: skorzystał on ze swobody przemieszczania się na terytorium Unii w ramach pojęcia obywatelstwa Unii określonego w art. 21 ust. 1 TFUE.
73.
Podsumowując, do sądu krajowego należy stwierdzenie, jaka podstawowa swoboda została uruchomiona w niniejszej sprawie. Skoro jednak oskarżony zdaje się być obywatelem Unii, moim zdaniem nawet nie zachodzi konieczność wywodzenia (niekiedy w sposób wątpliwy) związków z jedną z konkretnych swobód. Bycie obywatelem swobodnie przemieszczającym się na terytorium Unii powinno być wystarczające samo w sobie; cóż przecież mogłoby wchodzić w zakres pojęcia obywatelstwa Unii, jeśli nie prawo do swobodnego podróżowania na jej terytorium? „Autoraedarius europeus sum” (
24
).
74.
W każdym razie, we wszystkich sytuacjach, które mieszczą się w przedmiotowym zakresie stosowania prawa Unii, każdy obywatel Unii ma prawo powołania się na art. 18 akapit pierwszy TFUE, zakazujący wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Do sytuacji tych należy, niezależnie od innych podstawowych swobód, wykonywanie swobody przemieszczania się na terytorium państw członkowskich przyznanej przez art. 21 TFUE (
25
).
75.
Zakazując „wszelkiej dyskryminacji ze względu na przynależność państwową”, art. 18 TFUE wymaga równego traktowania osób znajdujących się w sytuacji objętej zakresem stosowania traktatów (
26
). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, zasada niedyskryminacji zakazuje nie tylko dyskryminacji bezpośredniej opartej na przynależności państwowej, lecz również wszelkich pośrednich form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (
27
). O ile przepis prawa krajowego nie jest obiektywnie uzasadniony i nie jest proporcjonalny do realizowanego celu, należy uznać go za pośrednio dyskryminujący, gdy ze swej natury dotyka on bardziej obywateli innych państw członkowskich niż obywateli danego państwa członkowskiego (
28
).
2.
Zgodność sankcji za występek i za wykroczenie z prawem pierwotnym Unii
76.
Obecnie przechodzę do zagadnienia, w jaki sposób należy stosować ww. zasady ogólne w niniejszej sprawie. W szczególności, czy ewentualne sankcje za występek lub za wykroczenie w sytuacji, w której dana osoba nie może wykazać istnienia uprawnienia do kierowania pojazdem poprzez okazanie znormalizowanego prawa jazdy, są zgodne ze swobodą przemieszczania się i zakazem dyskryminacji?
77.
Niderlandy twierdzą, iż do państw członkowskich należy ustanowienie sankcji, zarówno za występek jak i za wykroczenie, jednakże pod warunkiem, że będą one niedyskryminujące, proporcjonalne i skuteczne.
78.
Komisja potwierdza, że sankcje wchodzą w zakres uprawnień państw członkowskich. Czyni ona jednak rozróżnienie pomiędzy dwoma kategoriami osób: tymi, które nabyły uprawnienie do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim, a tymi, które jeszcze go nie nabyły bądź zostały go pozbawione. Według Komisji, wyłącznie ta druga kategoria może być zagrożona sankcjami karnymi.
79.
Przychylam się do stanowiska Komisji. W niniejszej sprawie, posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdem, uzyskanego w innym państwie członkowskim, stoi na przeszkodzie nałożeniu sankcji karnych. Z drugiej strony, istnieje moim zdaniem możliwość nałożenia sankcji za wykroczenie za niemożność prawidłowego wykazania istnienia tego uprawnienia za pomocą wymaganego znormalizowanego prawa jazdy.
80.
Do zagadnienia tego można podejść na dwa sposoby: po pierwsze, od strony ograniczenia dowolnej podstawowej swobody, stwierdzonego przez sąd krajowy. Po drugie, od strony zakazu (pośredniej) dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, zakorzenionego w obywatelstwie Unii i w art. 18 akapit pierwszy TFUE. Ostatecznie jednak obie drogi argumentacji prowadzą do tego samego skrzyżowania: w stosunku do kogo miałaby dana osoba być traktowana w mniej korzystny sposób (dyskryminacyjnie)?
81.
Istnieją dwie warstwy dla dokonania potencjalnego porównania w niniejszej sprawie. Po pierwsze, należy skupić się nad tym, co jest karalne. Za jakie konkretne niedopełnienie obowiązku zostaje nałożona sankcja? Po drugie, czy przedmiotowe dokumenty, to znaczy czasowe zaświadczenia uprawniające do kierowania pojazdem wydane na szczeblu krajowym, istotnie są porównywalne dla tych celów?
82.
Jak użytecznie wyjaśnił sąd krajowy w postanowieniu odsyłającym, karalny za występek na podstawie prawa niemieckiego jest brak posiadania uprawnienia do kierowania pojazdem, czyli brak uprawnienia do wykonywania tej czynności w ogóle. Natomiast sankcja za wykroczenie przewidziana jest w sytuacjach, w których kierowca nie ma możliwości okazania wymaganego dokumentu we właściwej formie na żądanie okazania go właściwemu organowi (zazwyczaj policji). Innymi słowy sankcja za wykroczenie zostaje nałożona za niedopełnienie obowiązku okazania wymaganego dokumentu do kontroli, a jednocześnie zainteresowany faktycznie posiada odpowiadające temu dokumentowi uprawnienie.
83.
Istota zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową polega na traktowaniu innych osób w sposób nie mniej korzystny niż własnych obywateli. Oznacza to co najmniej rozciągnięcie krajowej systematyki na porównywalne sytuacje mające swoje źródło w innych państwach członkowskich, z jednoczesnym zachowaniem lojalnego podejścia i dobrej wiary wobec czynności i decyzji innych państw członkowskich.
84.
W niniejszej sprawie, mając na uwadze stan faktyczny ustalony przez sąd krajowy, oskarżony posiadał uprawnienie do kierowania pojazdem, wydane mu we Francji. Nie mógł po prostu fizycznie okazać wymaganego znormalizowanego prawa jazdy w celu wykazania tej okoliczności. Pomijając zagadnienie dowodów, których stwierdzenie należy do sądu krajowego, a także przyjmując, iż zostało w oczywisty sposób ustalone, że w chwili zatrzymania oskarżony posiadał uprawnienie do kierowania pojazdem, to nie może on podlegać sankcji karnej jakby nie posiadał tegoż uprawnienia.
85.
Innymi słowy, kluczowym zagadnieniem jest, w jaki sposób zostałby potraktowany w podobnej sytuacji kierowca posiadający „niemieckie uprawnienie do kierowania pojazdem”? Sąd odsyłający stwierdził, że w Niemczech prawo jazdy wydawane jest natychmiast po zdaniu wszystkich koniecznych egzaminów. Sąd krajowy nawiązuje jednakże również do § 22 ust. 4 FeV. Przepis ten, na zasadzie wyjątku, przewiduje czasowe zaświadczenie o egzaminie, ważne wyłącznie na terytorium Niemiec, które służy wykazaniu uprawnienia do kierowania pojazdem.
86.
Powyższe oznacza, że osoba, która zdała egzaminy na prawo jazdy w Niemczech, a tym samym uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdem, zatrzymana przez policję przed wydaniem ostatecznego, znormalizowanego prawa jazdy, nie tylko nie podlega sankcji za występek, ale nie podlega ona również sankcji za wykroczenie. Tak się dzieje z tej przyczyny, że czasowe zaświadczenie o egzaminie wystawione przez organy niemieckie, jest, w świetle prawa niemieckiego, zgodnym z prawem i wystarczającym dowodem wykazującym uprawnienie do kierowania pojazdem.
87.
To prowadzi mnie do drugiej kwestii: nakładanie sankcji za wykroczenie oraz porównywalność czasowych zaświadczeń.
88.
Przyjmując skrajne stanowisko, argumenty oparte na zakazie dyskryminacji i obowiązku wzajemnego uznawania na mocy prawa pierwotnego mogłyby w rzeczy samej wskazywać, iż skoro Niemcy honorują niemieckie czasowe zaświadczenie o egzaminie, to powinny także honorować francuskie CEPC. Niemcy, o ile honorują krajowe czasowe zaświadczenia, muszą wobec powyższego także honorować takie świadectwa z innych państw członkowskich.
89.
Nie sądzę, aby zobowiązania oparte na prawie pierwotnym były aż tak daleko idące, z trzech zasadniczych przyczyn.
90.
Po pierwsze, dyrektywa wprowadziła zharmonizowany system wzajemnego uznawania praw jazdy. Z konstytucyjnego punktu widzenia, zobowiązania wynikające z prawa pierwotnego pozostają istotne i mają zastosowanie w ramach tegoż systemu, jak wskazano w poprzedniej sekcji niniejszej opinii. Nie uważam jednak, iż mogą one być interpretowane w tak skrajny sposób, że faktycznie wprowadziłyby ponownie zobowiązanie do uznawania w pełnym zakresie wszelkich dokumentów wydawanych przez państwa członkowskie. Jednocześnie nie uważam, iż wymaga ono zaprzeczenia dokonanych wyborów w zakresie prawodawstwa na szczeblu prawa wtórnego, czyli innymi słowy, powrotu do Europy z tuzinami różnorodnych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdem, wystawianych w poszczególnych państwach członkowskich (
29
).
91.
Po drugie, należy pamiętać, że zarówno w systemie francuskim, jak i niemieckim, czasowe zaświadczenia uprawniające do kierowania pojazdami wystawiane są nie tylko z ograniczeniami czasowymi, ale również terytorialnymi. Moim zdaniem, powyższe powoduje, że znajdują się one poza zakresem porównywalnych poświadczeń uprawnienia do kierowania pojazdem, jeżeli, dla celów wykazania tegoż uprawnienia, osoba, której taki dokument został wydany, lekceważy nałożone w oczywisty sposób ograniczenia na przedmiotowe zaświadczenia, a następnie usiłuje powoływać się na nie poza zakresem ich „zastosowania”, zarówno pod względem czasowym, jak i geograficznym.
92.
Po trzecie, co być może jest najważniejsze, należy przypomnieć, co dokładnie jest karalne grzywną za wykroczenie: rozumiem, iż jest to niedopełnienie obowiązku okazania dokumentacji we właściwej formie na żądanie właściwych organów. Z tego punktu widzenia nie da się zaprzeczyć, iż osoba posiadająca jedyne czasowe zaświadczenie wydane w innym państwie członkowskim, z wyraźnie ograniczonym zakresem czasowym i geograficznym, a tym samym nie w pełni podlegające uznaniu – nie dochowała ww. obowiązków dowodowych. Oskarżony po prostu z definicji nie był w stanie okazać właściwego dokumentu. Może on zatem podlegać karze za wykroczenie.
93.
Innymi słowy, państwa członkowskie oczywiście posiadają swobodę nakładania sankcji w przypadku braku okazania zażądanych zgodnie z prawem dokumentów do kontroli. Sankcji podlega w tej sytuacji jednak niedopełnienie obowiązku ze strony danej osoby posiadania przy sobie właściwej dokumentacji, jeżeli taki obowiązek wynika z przepisów prawa; a nie brak uprawnienia, w związku z którym prawo jazdy (dokument legitymacyjny) zostało wydane. Jeżeli miałaby zostać nałożona kara, to właśnie za niedochowanie tychże przepisanych obowiązków dowodowych. Jest to również kara za ewentualne następcze czynności administracyjne związane z weryfikacją przy pomocy różnych sposobów istnienia uprawnienia, które powinno było zostać ustalone w szybki i jednolity sposób przy pomocy wymaganego znormalizowanego prawa jazdy.
94.
Dla wyczerpującego przedstawienia sprawy, dodam, iż moim zdaniem, rozumowanie oparte wyłącznie na postanowieniach traktatu o swobodzie przepływu prowadziłoby do tego samego wniosku. I znów, wyrok Skanavi (
30
) zawiera użyteczne wskazówki. Przedmiotem sprawy była zgodność sankcji karnych nałożonych na obywatelkę grecką. Zamieszkiwała ona na stałe w Niemczech w związku z działalnością gospodarczą, zgodnie ze swobodą przedsiębiorczości. Jako skarżąca w ww. sprawie, została ona ukarana za niedopełnienie obowiązku dokonania wymiany greckiego prawa jazdy na niemieckie.
95.
Trybunał orzekł, że swoboda przedsiębiorczości sprzeciwia się, „aby osoba kierująca pojazdem silnikowym, która mogła uzyskać prawo jazdy w państwie przyjmującym w zamian za prawo jazdy wydane w innym państwie członkowskim, która jednakże nie dokonała wymiany w przepisanym terminie, była traktowana jako osoba kierująca pojazdem bez prawa jazdy, a następnie aby podlegała karze pozbawienia wolności lub karze grzywny” (
31
). Trybunał doszedł do tego wniosku uznając, że obowiązek wymiany praw jazdy „zasadniczo stanowi sposób spełnienia wymogów administracyjnych” (
32
).
96.
Podobne rozumowanie byłoby także właściwe w niniejszej sprawie. Dotyczy ona również osoby, która jeszcze nie otrzymała prawa jazdy we właściwym formacie, jednakże uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdem w państwie zamieszkania. Krajowy obowiązek okazania znormalizowanego, ostatecznego prawa jazdy, w przeciwieństwie do czasowego zaświadczenia, może być również postrzegany jako wymóg o charakterze administracyjnym. Uzyskanie prawa jazdy danego formatu stanowi formalność mającą na celu stwierdzenie w sposób rozstrzygający uprawnienia do kierowania pojazdem.
97.
Analogia z wyrokiem Skanavi jest być może jeszcze bardziej trafna w niniejszej sprawie. Przyczyną takiego stanu rzeczy jest okoliczność, że wydanie prawa jazdy nie jest zależne od oskarżonego. Jak słusznie stwierdził sąd odsyłający, nie miał on wpływu na termin, w jakim zostanie ono mu doręczone: taka sytuacja nie występowała w sprawie Skanavi.
98.
Analogicznie, potraktowanie osoby, która uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim, lecz jeszcze nie otrzymała prawa jazdy, jako osoby kierującej pojazdem bez prawa jazdy i zagrożonej ewentualną sankcją karną (niezależnie od tego, czy pozbawieniem wolności czy też tylko karą grzywny, jednakże skutkującą tym, że zostałaby wpisana do rejestru karnego) byłoby nieproporcjonalne do powagi naruszenia w świetle wynikłych konsekwencji (
33
).
99.
I znów, można przyjąć szerszą analogię z niedopełnieniem formalności związanych z ustaleniem prawa pobytu danej osoby, takich jak wymogu zameldowania pobytu w terminie trzech dni po wjeździe na terytorium państwa członkowskiego. W tym względzie Trybunał orzekał, że państwa członkowskie nie mogą nakładać kar oczywiście nieproporcjonalnych w stosunku do powagi naruszenia, godząc tym w swobodę przemieszczania się (
34
). W tym zakresie środki w postaci aresztowania lub wydalenia zastosowane wyłącznie na podstawie niedopełnienia przez osobę zainteresowaną formalności prawnych związanych z kontrolą cudzoziemców godzą w samą istotę prawa pobytu przyznanego bezpośrednio przez prawo Unii i są oczywiście nieproporcjonalne w stosunku do powagi naruszenia (
35
). Organy krajowe są jednak uprawnione do nakładania kar za niedopełnienie takich wymogów, porównywalnych do kar za wykroczenia popełnione przez swoich własnych obywateli (
36
).
100.
Z powyższego wynika, że artykuły 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ściganiu przez państwo członkowskie jako występku kierowania pojazdem w sytuacji, gdy kierowca uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim zgodnie z wymaganiami dyrektywy 2006/126, jednakże z przyczyn o charakterze administracyjnym, na które nie ma on wpływu, nie jest w stanie okazać w trakcie kontroli dokumentu na tę okoliczność spełniającego wymagania tejże dyrektywy.
V. Podsumowanie
101.
W świetle powyższych rozważań proponuję, by Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na przedłożone przez Amtsgericht Kehl (sąd rejonowy w Kehl, Niemcy) pytania prejudycjalne:
–
Artykułu 2 dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy nie należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwa członkowskie do uznawania dokumentów poświadczających uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim, innych niż spełniające wymagania tejże dyrektywy.
–
Artykuły 18 i 21 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie ściganiu przez państwo członkowskie jako występku kierowania pojazdem w sytuacji, gdy kierowca uzyskał uprawnienie do kierowania pojazdem w innym państwie członkowskim zgodnie z wymogami dyrektywy 2006/126, jednakże z przyczyn o charakterze administracyjnym, na które nie ma on wpływu, nie jest w stanie okazać w trakcie kontroli dokumentu na tę okoliczność spełniającego wymagania tejże dyrektywy.
(
1
)	Język oryginału: angielski.
(
2
)	Dyrektywa 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (przekształcenie) (Dz.U. 2006, L 403, s. 18).
(
3
)	Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straßenverkehr vom 13. Dezember 2010, zuletzt geändert durch Art. 1, Art. 2 der Elften Verordnung zur Änderung der Fahrerlaubnis-Verordnung und anderer straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften vom 21. Dezember 2016 [rozporządzenia w sprawie dopuszczenia osób do ruchu drogowego (rozporządzenia w sprawie pozwoleń na kierowanie pojazdami, zwane dalej „FeV”) z dnia 13 grudnia 2010 r. (BGBl. I, s. 1980), w brzmieniu zmienionym ostatnio przez art. 1 i 2 jedenastego rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie pozwoleń na kierowanie pojazdami i innych przepisów drogowych z dnia 21 grudnia 2016 r. (BGBl. 2016 I, s. 3083)].
(
4
)	Straßenverkehrsgesetz, in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. März 2003, (BGBl. I s. 310, sprostowanie s. 919), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes zur Stärkung der Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung vom 6. März 2017 [Prawo o ruchu drogowym (zwane dalej „StVG”), w brzmieniu ogłoszonym w dniu 5 marca 2003 r. (BGBl. 2003 I, s. 310, sprostowanie s. 919), ostatnio zmienione art. 3 ustawy o wzmożeniu przeciwdziałania niezgłoszonej pracy i nielegalnemu zatrudnieniu z dnia 6 marca 2017 r. (BGBl. 2017 I, s. 399)].
(
5
)	Sąd odsyłający stwierdził, że organy francuskie wydały oskarżonemu ostateczne prawo jazdy w dniu 9 lipca 2015 r.
(
6
)	Zgodnie z prawem francuskim, CEPC wydawane jest jako czasowe pozwolenie na kierowanie pojazdem do chwili wydania ostatecznego prawa jazdy (prawa jazdy znormalizowanego formatu zgodnie ze specyfikacjami zawartymi w załączniku I dyrektywy 2006/126). Należy go okazać do kontroli na terytorium kraju, wraz z ważnym dowodem osobistym, zamiast prawa jazdy. Jest ono ważne przez okres nieprzekraczający czterech miesięcy od dnia pomyślnego złożenia egzaminu [zob. art. 4 I 1° Arrêté du 20 avril 2012 fixant les conditions d’établissement, de délivrance et de validité du permis de conduire (JORF z dnia 6 maja 2012 r., s. 8050) (rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2012 r. w sprawie określania warunków sporządzania, wystawiania i ważności prawa jazdy)].
(
7
)	Oczywiście inna kategoria obejmuje dokumenty urzędowe, skutkujące powstaniem uprawnienia (o charakterze konstytutywnym), które jednak nie dotyczą niniejszej sprawy. W takich przypadkach uprawnienie powstaje wyłącznie z chwilą wystawienia odpowiedniego dokumentu, zazwyczaj w formie decyzji administracyjnej. Dokumenty o charakterze konstytutywnym są jednak odrębne od dokumentów mających wyłącznie charakter deklaratoryjny.
(
8
)	Dyrektywa ustanowiła jedynie minimalny stopień harmonizacji wymagań przepisów krajowych dotyczących warunków, jakim podlega wydawanie praw jazdy – zob. wyrok z dnia 1 marca 2012 r., Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, pkt 53).
(
9
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
10
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 34).
(
11
)	Zobacz wyrok z dnia 1 marca 2012 r., Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, pkt 42).
(
12
)	Zobacz wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 54).
(
13
)	Zobacz wyrok z dnia 25 lipca 2002 r., MRAX (C 459/99, EU:C:2002:461, pkt 74). Zobacz także wyrok z dnia 21 lipca 2011 r., Dias (C‑325/09, EU:C:2011:498, pkt 48). Zwracam uwagę, że ww. wyroki odnoszą się do odwrotnej sytuacji od tej w postępowaniu głównym. Dotyczą one konsekwencji wynikających z prawa Unii w związku z posiadaniem karty pobytu w sytuacji, gdy materialnoprawne przesłanki prawa pobytu nie zostały spełnione.
(
14
)	Zobacz wyrok z dnia 25 lipca 2002 r., MRAX (C 459/99, EU:C:2002:461, pkt 74).
(
15
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 29 kwietnia 2004 r., Kapper (C‑476/01, EU:C:2004:261, pkt 45); z dnia 26 czerwca 2008 r., Wiedemann i Funk (C‑329/06 i C‑343/06, EU:C:2008:366, pkt 50); z dnia 1 marca 2012 r., Akyüz (C‑467/10, EU:C:2012:112, pkt 40).
(
16
)	Dyrektywa Rady 91/439/EWG z dnia 29 lipca 1991 r. w sprawie praw jazdy (Dz.U. L 237, 1991, s. 1).
(
17
)	Zobacz w szczególności załącznik I do dyrektywy 91/439, dotyczący wspólnotowego wzoru prawa jazdy.
(
18
)	W tym miejscu należy podkreślić wyraz „ostatecznie”. Dyrektywa w oczywisty sposób przewiduje stopniowe wycofanie wcześniejszych dokumentów krajowych przez stosunkowo długi okres, w przeciągu którego ww. krajowe dokumenty mają być uznawane na podstawie dyrektywy (zob. w tym względzie motyw 5 i art. 3 ust. 3 dyrektywy).
(
19
)	Wyrok z dnia 28 listopada 1978 r., Choquet (16/78, EU:C:1978:210, pkt 7).
(
20
)	Zobacz wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 36), z dnia 29 października 1998 r., Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, pkt 25).
(
21
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 34).
(
22
)	Zobacz analogicznie wyrok z dnia 28 listopada 1978 r., Choquet (16/78, EU:C:1978:210, pkt 4 in fine). Zobacz także wyroki: z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 36, 39); z dnia 29 października 1998 r., Awoyemi (C‑230/97, EU:C:1998:521, pkt 26).
(
23
)	Zobacz wyroki: z dnia 31 stycznia 1984 r., Luisi i Carbone (286/82 i 26/83, EU:C:1984:35, pkt 16); z dnia 2 lutego 1989 r., Cowan (186/87, EU:C:1989:47, pkt 15).
(
24
)	Pozostaję wdzięczny za inspirację ze strony rzecznika generalnego F.J. Jacobsa, „civis europeus sum” w jego opinii do sprawy Konstantinidis (C‑168/91, EU:C:1992:504, pkt 46).
(
25
)	Zobacz w szczególności wyroki: z dnia 2 października 2003 r., Garcia Avello (C‑148/02, EU:C:2003:539, pkt 24); z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 31); z dnia 22 grudnia 2010 r., Sayn-Wittgenstein (C‑208/09, EU:C:2010:806, pkt 53, 54).
(
26
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 2 lutego 1989 r., Cowan (186/87, EU:C:1989:47, pkt 10), z dnia 6 września 2016 r., Petruhhin (C‑182/15, EU:C:2016:630, pkt 29).
(
27
)	Zobacz wyroki: z dnia 18 lipca 2007 r., Hartmann (C‑212/05, EU:C:2007:437, pkt 29); z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 40); z dnia 25 stycznia 2011 r., Neukirchinger (C‑382/08, EU:C:2011:27, pkt 32, 34); z dnia 18 marca 2014 r., International Jet Management(C‑628/11, EU:C:2014:171, pkt 64).
(
28
)	Zobacz wyroki: z dnia 30 listopada 2000 r., Österreichischer Gewerkschaftsbund (C‑195/98, EU:C:2000:655, pkt 40), z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in. (C‑73/08, EU:C:2010:181, pkt 41).
(
29
)	Co się tyczy zależności pomiędzy zharmonizowanymi systemami prawa wtórnego a postanowieniami traktatów, zob. w szczególności wyroki: z dnia 5 kwietnia 1979 r., Ratti (148/78, EU:C:1979:110, pkt 36), z dnia 5 października 1994 r., Centre d’insémination de la Crespelle (C‑323/93, EU:C:1994:368, pkt 31). Co się tyczy nieco odmiennej wykładni, zob. także wyroki: z dnia 22 stycznia 2002 r., Dreessen (C‑31/00, EU:C:2002:35, pkt 27), z dnia 13 listopada 2003 r., Morgenbesser (C‑313/01, EU:C:2003:612, pkt 43).
(
30
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70).
(
31
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 39).
(
32
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 35).
(
33
)	Zobacz wyrok z dnia 29 lutego 1996 r., Skanavi i Chryssanthakopoulos (C‑193/94, EU:C:1996:70, pkt 37).
(
34
)	Zobacz podobnie wyroki: z dnia 3 lipca 1980 r., Pieck (157/79, EU:C:1980:179, pkt 19), z dnia 12 grudnia 1989 r., Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, pkt 14).
(
35
)	Zobacz wyroki: z dnia 25 lipca 2002 r., MRAX (C‑459/99, EU:C:2002:461, pkt 78), z dnia 17 lutego 2005 r., Oulane (C‑215/03, EU:C:2005:95, pkt 40).
(
36
)	Zobacz wyroki: z dnia 3 lipca 1980 r., Pieck (157/79, EU:C:1980:179, pkt 19), z dnia 12 grudnia 1989 r., Messner (C‑265/88, EU:C:1989:632, pkt 14).