Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
D. SPIELMANN
van 16 april 2026 (1)
Zaak C‑254/25
A.A.
tegen
Wojewoda Śląski
[verzoek van de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (bestuursrechter in eerste aanleg Gliwice, Polen) om een prejudiciële beslissing]
„ Prejudiciële verwijzing – Immigratiebeleid – Voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie – Richtlijn (EU) 2016/801 – Procedurele waarborgen – Opschorting van de termijnen voor de behandeling van door onderdanen van derde landen ingediende vergunningsaanvragen – Recht op een doeltreffende voorziening in rechte – Gelijkwaardigheidsbeginsel ”
Inleiding
1.        Het verzoek om een prejudiciële beslissing is ingediend door de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (bestuursrechter in eerste aanleg Gliwice, Polen) in het kader van een geding tussen A.A. (hierna: „verzoeker”), een derdelander, en de Wojewoda Śląski (woiwodschap Silezië, Polen) (hierna: „woiwodschap”).
De context van het hoofdgeding is de invasie van Oekraïne door de Russische Federatie in februari 2022, die heeft geleid tot een aanzienlijke toestroom van ontheemden in Polen. De Poolse wetgever heeft bepalingen vastgesteld om, ten eerste, de termijnen voor de behandeling van aanvragen voor verblijfsvergunningen, met name met het oog op studie, op te schorten en, ten tweede, de toepassing van de nationale regels inzake nalatigheid van de bevoegde instantie uit te sluiten, zodat aan deze instantie geen geldelijke sanctie kan worden opgelegd wegens niet-inachtneming van de termijnen voor het nemen van een besluit.
2.        Het hoofdgeding betreft het uitblijven van een besluit binnen de gestelde termijnen over de door een derdelander ingediende aanvraag voor een tijdelijk verblijf met het oog op studie en de onmogelijkheid om beroep in te stellen tegen de traagheid van de overheidsdiensten of om een passende financiële vergoeding te verkrijgen. In de zaak wordt het Hof derhalve verzocht om in het licht van het Unierecht te oordelen over de uitsluiting, door de relevante nationale wettelijke regeling, van beroep door derdelanders
tot vaststelling dat de Poolse overheidsinstanties traag te werk gaan bij de behandeling van een aanvraag voor een tijdelijke verblijfsvergunning met het oog op studie, tot veroordeling van de overheidsinstantie tot betaling van een passend bedrag ter vergoeding van de schending van het recht op overheidshandelen zonder onnodige vertraging en tot oplegging van een termijn
waarbinnen een besluit moet worden genomen.
3.        Deze beoordeling zal met name worden verricht in het licht van artikel 34 van richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten(2) en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Handvest
4.        In de onderhavige zaak is artikel 47 van het Handvest („Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”) relevant.
Richtlijn 2016/801
5.        Artikel 5 van richtlijn 2016/801, met als opschrift „Beginselen”, bepaalt in de leden 1 en 3:
„1.      Toelating van een derdelander in de zin van deze richtlijn is alleen mogelijk indien na controle van het dossier blijkt dat hij voldoet aan:
a)      de algemene voorwaarden die zijn gesteld in artikel 7, en
b)      de relevante specifieke voorwaarden die zijn gesteld in artikel 8, 11, 12, 13, 14 of 16.
[...]
3.      Wanneer aan alle algemene en aan de relevante specifieke voorwaarden is voldaan, heeft de derdelander recht op een vergunning.
Indien een lidstaat verblijfstitels alleen op het eigen grondgebied afgeeft en aan alle toelatingsvoorwaarden van deze richtlijn is voldaan, verstrekt de betrokken lidstaat de derdelander het vereiste visum.”
6.        Artikel 34 van deze richtlijn, met als opschrift „Procedurele waarborgen en transparantie”, bepaalt:
„1.      De bevoegde instanties van de betrokken lidstaat nemen een besluit over de aanvraag voor een vergunning of voor verlenging ervan en stellen de aanvrager, overeenkomstig de nationale wettelijke kennisgevingsprocedures van de betrokken lidstaat, zo spoedig mogelijk en uiterlijk 90 dagen na de datum waarop de volledige aanvraag is ingediend, schriftelijk in kennis van hun besluit.
[...]
3.      Indien de ter staving van de aanvraag verstrekte informatie of documentatie onvolledig is, delen de bevoegde instanties de aanvrager binnen een redelijke termijn mee welke aanvullende gegevens vereist zijn en stellen zij voor de verstrekking hiervan een redelijke termijn vast. De in [lid 1] bedoelde termijn wordt opgeschort totdat de bevoegde autoriteiten de gevraagde aanvullende informatie hebben ontvangen. Indien de aanvullende informatie of documenten niet binnen de gestelde termijn worden verstrekt, kan de aanvraag worden afgewezen.
[...]
5.      Een besluit tot niet-ontvankelijk verklaren, afwijzing van de aanvraag, of niet-verlenging of intrekking van een vergunning kan juridisch worden aangevochten in de betrokken lidstaat, overeenkomstig het nationale recht. De rechterlijke of bestuursrechtelijke instantie waar een beroep kan worden ingesteld en de beroepstermijn worden in de schriftelijke kennisgeving vermeld.”
Uitvoeringsbesluit 2022/382
7.        Volgens de overwegingen 3 en 7 van uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van de Raad van 4 maart 2022 tot vaststelling van het bestaan van een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne in de zin van artikel 5 van richtlijn 2001/55/EG, en tot invoering van tijdelijke bescherming naar aanleiding daarvan(3), heeft de invasie van Oekraïne door de Russische Federatie, die op 24 februari 2022 door de Europese Raad is veroordeeld, geleid tot een massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne die niet naar hun land of regio van oorsprong kunnen terugkeren en kan de omvang van deze toestroom ertoe leiden dat de asielstelsels van de lidstaten de aankomsten niet kunnen verwerken zonder nadelige gevolgen voor de goede werking ervan en voor de belangen van de betrokkenen en van andere personen die om bescherming vragen.
Uitvoeringsbesluit 2024/1836
8.        Volgens de overwegingen 7 en 8 van uitvoeringsbesluit (EU) 2024/1836 van de Raad van 25 juni 2024 tot verlenging van de tijdelijke bescherming zoals ingevoerd bij uitvoeringsbesluit [2022/382](4) impliceren de voortzetting van de oorlog, de moeilijke humanitaire omstandigheden, de instabiliteit en het risico van escalatie dat nieuwe grootschalige aankomsten niet kunnen worden uitgesloten en dat een risico voor de efficiënte werking van de nationale asielstelsels blijft bestaan, zodat de tijdelijke bescherming moet worden verlengd om te zorgen voor onmiddellijke bescherming en toegang tot een geharmoniseerd pakket rechten met minder formaliteiten, en om te voorkomen dat het stopzetten van de tijdelijke bescherming leidt tot gelijktijdige en massale indiening van verzoeken om internationale bescherming die deze stelsels zouden kunnen overstelpen.
Pools recht
Wet van 12 maart 2022
9.        De ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (wet betreffende bijstand aan Oekraïense burgers in verband met het gewapende conflict in die staat) van 12 maart 2022(5) is vastgesteld naar aanleiding van uitvoeringsbesluit 2022/382. Deze wet bevat bijzondere regels voor de regularisatie van het verblijf van Oekraïense burgers die op het grondgebied van Polen zijn aangekomen. De geconsolideerde tekst van deze wet(6), waarin de wijzigingen zijn opgenomen die zich sinds de vaststelling ervan hebben voorgedaan, bevat artikel 100d, dat van toepassing is op de feiten van het hoofdgeding en luidt als volgt:
„1.      Gedurende de periode tot en met 30 september 2025 lopen
geen termijnen voor de behandeling van zaken betreffende
1)      de verlening aan vreemdelingen van:
a)      een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd,
b)      een permanente verblijfsvergunning,
c)      een EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen,
2)      de wijziging van:
a)      de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd en van de arbeidsvergunning,
b)      de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd met het oog op een hooggekwalificeerde baan,
3)      de intrekking jegens vreemdelingen van:
a)      de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd,
b)      de permanente verblijfsvergunning,
c)      de EU-verblijfsvergunning voor langdurig ingezetenen
– en worden reeds lopende termijnen in de door de woiwodschap gevoerde procedures voor die periode opgeschort.
2.      De handelingen die gedurende de in lid 1 bedoelde periode in het kader van de in lid 1 bedoelde procedures worden verricht, hebben rechtskracht.
3.      Gedurende de in lid 1 bedoelde periode:
1)      zijn de bepalingen betreffende
de nalatigheid van de met de procedure belaste instantie in de in lid 1 bedoelde gevallen en haar verplichting om de partij of de deelnemer aan de procedure ervan in kennis te stellen dat de zaak niet tijdig is behandeld, niet van toepassing;
2)      kan de met de procedure belaste instantie in de in lid 1 bedoelde gevallen niet worden bestraft met een geldboete en wordt er geen veroordeling tot betaling van geldbedragen aan verzoekers uitgesproken op grond dat de met de procedure belaste autoriteit niet binnen de bij wet gestelde termijnen een besluit heeft genomen.
4.      Staken van het handelen door de met de procedure belaste instantie in de in lid 1 bedoelde gevallen of te laat handelen binnen de in lid 1 bedoelde periode kan geen grondslag vormen voor een beroep wegens nalaten, noch voor een beroep wegens buitensporig lange duur van de procedure of wegens schending van het recht van de partij op een zo spoedig mogelijke behandeling van haar zaak.”
10.      Artikel 100d is in werking getreden op 1 januari 2023 en is herhaaldelijk gewijzigd, waarbij de einddata voor de opschorting van de termijnen zijn vastgesteld op achtereenvolgens 24 augustus 2023, 4 maart 2024 en 30 juni 2024. Bij dit artikel is artikel 100c van deze wet (van toepassing tot en met 31 december 2022) vervangen.
Ustawa o cudzoziemcach
11.      Artikel 3 van de ustawa o cudzoziemcach (vreemdelingenwet) van 12 december 2013(7) (hierna: „vreemdelingenwet”) bepaalt:
„Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
2)      vreemdeling: een persoon die niet de Poolse nationaliteit bezit;
[...]”
12.      Artikel 112a van de vreemdelingenwet bepaalt:
„1.      Het besluit over de verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd aan een vreemdeling wordt binnen 60 dagen genomen.
2.      De in lid 1 bedoelde termijn gaat in op de datum waarop de laatste van de volgende feiten heeft plaatsgevonden:
1)      de vreemdeling heeft persoonlijk een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ingediend of heeft zich na de indiening van de aanvraag persoonlijk bij de woiwodschap gemeld, tenzij de verplichting om zich persoonlijk te melden niet geldt voor de vreemdeling, of
2)      de vreemdeling heeft een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ingediend die aan de vormvereisten beantwoord of is geregulariseerd, of
3)      de vreemdeling heeft de in artikel 106, lid 2, punt 2, bedoelde documenten overgelegd dan wel de in artikel 106, lid 2a, bedoelde, door de woiwodschap opgelegde termijn is verstreken.
3.      In het geval van de in artikel 139a, lid 1, en artikel 139o, lid 1, bedoelde procedure voor het verlenen van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd gaat de in lid 1 bedoelde termijn in op de datum waarop de laatste van de volgende feiten heeft plaatsgevonden:
1)      de ontvangende entiteit heeft een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 139a, lid 1, of artikel 139o, lid 1, ingediend die aan de vormvereisten voldoet of is geregulariseerd, of
2)      de ontvangende entiteit heeft de in artikel 106a, lid 2, punt 2, bedoelde documenten overgelegd, dan wel de in artikel 106a, lid 3, bedoelde, door de woiwodschap opgelegde termijn is verstreken.
4.      De beroepsprocedure betreffende de verlening van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd aan een vreemdeling eindigt binnen 90 dagen.
5.      Indien het beroep niet voldoet aan de wettelijke vereisten, gaat de in lid 4 bedoelde termijn in op de datum waarop het beroep is geregulariseerd.”
Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
13.      Artikel 53, lid 2b, van de ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wet tot vaststelling van het wetboek bestuursprocesrecht) van 30 augustus 2002(8) bepaalt:
„Het beroep wegens nalaten of wegens buitensporige duur van de procedure kan te allen tijde worden ingesteld nadat aan de bevoegde instantie een herinnering is verzonden.”
14.      Artikel 149 van deze wet bepaalt:
„1.      Wanneer de rechter het beroep wegens nalaten of wegens buitensporige duur van de door de instanties gevoerde procedure in de in artikel 3, lid 2, punten 1 tot en met 4, bedoelde gevallen, of wegens buitensporige duur van de procedure in de in artikel 3, lid 2, punt 4a, bedoelde gevallen, toewijst,
1)      gelast hij dat de instantie binnen een bepaalde termijn een handeling, een interpretatiebesluit of een maatregel vaststelt;
2)      gelast hij dat de instantie het bestaan van een wettelijk recht of een wettelijke verplichting vaststelt of erkent;
3)      verklaart hij dat de instantie nalatig is geweest of de procedure buitensporig lang is geweest.
1a.      De rechter verklaart of het nalaten
door de instantie of de buitensporig lange duur van de door de instantie gevoerde procedure een flagrante schending van het recht oplevert.
1b.      In het in lid 1, punten 1 en 2, bedoelde geval kan de rechter bovendien –
wanneer de aard van de zaak en de elementen feitelijk en rechtens, die geen redelijke twijfel doen rijzen, dit toelaten –
uitspraak doen over het bestaan van het recht of de verplichting.
2.      In het in lid 1 bedoelde geval kan de rechter de instantie bovendien ambtshalve of op verzoek van de partij een geldboete opleggen waarvan het bedrag overeenkomstig artikel 154, lid 6, is vastgesteld of de instantie veroordelen tot betaling aan de verzoeker van een geldsom ten belope van de helft van het in artikel 154, lid 6, bedoelde bedrag.”
15.      Artikel 153 van die wet luidt:
„De juridische beoordeling en de aanwijzingen over het verdere verloop van de procedure in de beslissing van de rechter zijn bindend voor de instanties waartegen beroep is ingesteld wegens hun handelen of nalaten, dan wel wegens de buitensporig lange duur van de procedure, alsmede voor de rechterlijke instanties, tenzij de wettelijke bepalingen zijn gewijzigd.”
Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
16.      Op 17 april 2024 heeft verzoeker, een derdelander, bij de woiwodschap een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd ingediend met het oog op een universitaire studie in Polen. Bij gebreke van een besluit van de woiwodschap binnen de in het nationale recht gestelde termijn heeft verzoeker hem op 25 oktober 2024 een herinnering gezonden.
17.      Aangezien nog steeds geen besluit op zijn aanvraag was genomen, heeft verzoeker op 22 november 2024 beroep wegens nalaten tegen de woiwodschap
ingesteld bij de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, de verwijzende rechter. In zijn beroep heeft verzoeker de woiwodschap verweten dat de termijn voor de behandeling van de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd kennelijk was overschreden, en verzocht de woiwodschap te gelasten deze vergunning binnen 14 dagen af te geven en hem te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding of, subsidiair, tot betaling van een geldboete.
18.      De woiwodschap heeft in zijn verweerschrift geconcludeerd tot verwerping van het beroep, waarbij hij zich met name heeft beroepen op artikel 100d van de wet van 12 maart 2022. Overeenkomstig dat artikel beginnen de termijnen voor de behandeling van aanvragen in door de woiwodschap gevoerde procedures pas te lopen op 30 september 2025 of worden zij tot die datum opgeschort, met als rechtvaardiging de opeenvolgende toenamen van het aantal aanvragen voor een verblijfsvergunning als gevolg van de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie op 24 februari 2022. Het einde van die opschorting was aanvankelijk vastgesteld op 31 december 2022, maar is herhaaldelijk uitgesteld. De woiwodschap heeft tevens opgemerkt dat artikel 100d bepaalt dat de bepalingen betreffende nalatigheid van de instantie en haar verplichting om de partij ervan in kennis te stellen dat de zaak niet binnen de gestelde termijn zou worden behandeld, tot en met 30 september 2025 niet van toepassing zijn, en dat aanvragers geen beslissing tot oplegging van een geldboete of schadevergoeding wegens niet-naleving van de wettelijke termijnen kunnen verkrijgen.
19.      Aangezien de verwijzende rechter betwijfelt of de opschorting van de termijnen en de onmogelijkheid voor derdelanders om een doeltreffende voorziening in rechte wegens nalaten van overheidsdiensten in te stellen verenigbaar is met het Unierecht, heeft hij de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)      Staan de Verdragsbeginselen van:
a)      de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten (artikel 2 en artikel 6, lid 3, [VEU]);
b)      evenredigheid (artikel 52, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, van het [Handvest], en artikel 6, lid 1, VEU);
c)      de voorrang van het Unierecht en de doeltreffendheid ervan (artikel 4, lid 3, VEU);
d)      het ‚recht op behoorlijk bestuur’ (opgevat als een beginsel van het Unierecht krachtens artikel 41, leden 1 tot en met 4, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan en artikel 6, lid 1, VEU, en als zodanig afgeleid uit de rechtspraak van het Hof),
eraan in de weg dat het nationale recht om organisatorische of economische redenen langdurig en onder herhaaldelijke verlenging vreemdelingen (derdelanders) het recht onthoudt op een doeltreffende voorziening in rechte tegen de traagheid van de overheidsdiensten (herinnering, een beroep wegens nalaten of wegens de buitensporig lange duur van de procedure), gelet op onder meer de vereisten van artikel 34, leden 1 en 3, van richtlijn [2016/801]?
2)      Moeten het in punt 1 onder de aandacht gebrachte feit dat vreemdelingen die burger zijn van een derde staat in het kader van het nationale recht langdurig en onder herhaaldelijke verlenging de mogelijkheid wordt onthouden om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen tegen de traagheid van de overheidsdiensten alsook het feit dat de nationale bestuursrechter een overheidsdienst er niet toe kan veroordelen om een passende geldsom te betalen als vergoeding voor de inbreuk op het recht op behandeling van een zaak zonder onnodige vertraging en om binnen een door de rechter gestelde termijn een bestuurlijke handeling vast te stellen, terwijl deze rechten niet worden ontzegd aan Poolse burgers in het kader van hun administratieve aangelegenheden, aldus worden uitgelegd dat zij:
a)      niet in overeenstemming zijn met de vereisten van het algemeen belang en de werkingssfeer van de grondrechten van de Unie buitensporig beperken (artikel 2 VEU en artikel 6, leden 1 en 3, ervan, gelezen in samenhang met artikel 52, leden 1 tot en met 3, van het Handvest),
b)      vreemdelingen die burger zijn van een derde staat discrimineren (artikel 2 VEU, artikelen 10 en 18 VWEU en artikel 20 en artikel 21, leden 1 en 2, van het Handvest),
c)      het beginsel van rechtvaardigheid schenden (artikel 2 VEU);
d)      de daadwerkelijke en doeltreffende toegang tot de rechter belemmeren (artikel 2 VEU, artikel 67, lid 4, VWEU en artikel 47 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, ervan)?”
20.      De Poolse regering en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
Analyse
21.      Met zijn prejudiciële vragen, die ik samen zal onderzoeken, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of de wet van 12 maart 2022 in strijd is met het Unierecht, met name met artikel 34, leden 1 en 3, van richtlijn 2016/801, doordat deze wet, om organisatorische of economische redenen, de uitsluiting krachtens het nationale recht van het recht van derdelanders op een doeltreffende voorziening in rechte tegen het stilzitten van de overheidsinstanties duurzaam en herhaaldelijk heeft verlengd en de nationale bestuursrechters de mogelijkheid heeft ontzegd om, ten eerste, de overheid te veroordelen tot betaling van een passend bedrag ter vergoeding van de schending van het recht op overheidshandelen zonder onnodige vertraging, en ten tweede, te gelasten dat binnen een door de rechter gestelde termijn een besluit wordt vastgesteld.
22.      Voor de beantwoording van deze vragen, waarin het Hof wordt verzocht te beoordelen of een dergelijke uitsluiting van beroepsmogelijkheden verenigbaar is met het Unierecht, in het bijzonder met de relevante bepalingen van richtlijn 2016/801 en met artikel 47 van het Handvest(9), lijkt het mij noodzakelijk om achtereenvolgens verschillende aspecten te onderzoeken. In de eerste plaats zal ik
herinneren aan de doelstelling van richtlijn 2016/801 teneinde de functie en de draagwijdte van de procedure voor de afgifte van een onder dit instrument vallende verblijfsvergunning te verduidelijken. In de tweede plaats zal ik in het licht van artikel 34 van deze richtlijn en het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming dat door artikel 47 van het Handvest wordt gewaarborgd, de nationale regelgeving beoordelen die de termijnen voor de behandeling van aanvragen voor een verblijfsvergunning die door burgers van derde landen zijn ingediend met het oog op studie op het Poolse grondgebied, niet van toepassing heeft verklaard of heeft opgeschort. In dat verband moet worden onderzocht of en in hoeverre deze regeling afbreuk doet aan het nuttig effect van richtlijn 2016/801, met name in het licht van de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid. In de derde plaats zal ik het argument van de Poolse regering onderzoeken dat er sprake is van overmacht en beoordelen of de aanzienlijke toestroom van ontheemden als gevolg van de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie een geval van overmacht kan vormen dat de afwijkingen van het relevante Unierecht kan rechtvaardigen.
Doel van richtlijn 2016/801 en termijn van artikel 34, lid 3, voor de behandeling van aanvragen voor een verblijfsvergunning
23.      In de eerste plaats is het uitgangspunt van het onderzoek de formulering van artikel 1, lid 1, van richtlijn 2016/801, dat bepaalt dat
„[d]e bevoegde instanties van de betrokken lidstaat [...] een besluit over de aanvraag voor een vergunning of voor verlenging ervan [nemen] en [...] de aanvrager, overeenkomstig de nationale wettelijke kennisgevingsprocedures van de betrokken lidstaat, zo spoedig mogelijk en uiterlijk 90 dagen na de datum waarop de volledige aanvraag is ingediend, schriftelijk in kennis [stellen] van hun besluit”.
24.      Uit de verwijzing naar een „zo spoedig mogelijke” behandeling, in combinatie met de vaststelling van een maximumtermijn van 90 dagen(10), blijkt de opzet van deze richtlijn, die tot doel heeft de voorwaarden voor toegang en verblijf te verbeteren en te vereenvoudigen, met name om de betrokkenen in staat te stellen bij aanvang van het academisch jaar aanwezig te zijn en hun studieproject daadwerkelijk te organiseren.(11) Met andere woorden, de snelheid waarmee op een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor studiedoeleinden wordt beslist, vormt een essentieel onderdeel van de bij richtlijn 2016/801 ingevoerde regeling.
25.      Volgens artikel 5, lid 3, van deze richtlijn zijn de lidstaten gehouden een verblijfstitel voor studiedoeleinden af te geven aan een aanvrager die voldoet aan de vereisten van de artikelen 7 en 11 ervan. Zoals de Commissie in haar opmerkingen heeft aangegeven, impliceert het begrip afgifte
dat de bevoegde nationale instanties de aanvraag binnen de termijn van 90 dagen behandelen en daarover een besluit nemen door de vergunning te verstrekken wanneer aan de voorwaarden is voldaan dan wel de aanvraag te weigeren wanneer dat niet het geval is.(12)
26.      Wat betreft, in de tweede plaats, de vraag of het Unierecht voorziet in gronden voor opschorting van deze maximumtermijn, moet worden vastgesteld dat artikel 34, lid 3, van richtlijn 2016/801 slechts voorziet in één grond voor opschorting, namelijk dat de aanvraag onvolledig is en de bevoegde instanties de aanvrager om aanvullende informatie verzoeken. In dat geval stellen deze instanties voor de verstrekking van de vereiste informatie een redelijke termijn vast, waardoor de in artikel 34, lid 1, bedoelde termijn wordt opgeschort totdat die informatie is ontvangen. Hieruit volgt dat richtlijn 2016/801, zoals de Commissie benadrukt, niet
voorziet in de mogelijkheid voor de lidstaten om bij wijze van uitzondering de termijnen voor de vaststelling van besluiten inzake verblijfsvergunningen buiten dit nauwkeurig afgebakende geval op te schorten of te verlengen.
27.      Uit het voorgaande volgt dat de betrokken nationale wettelijke regeling, voor zover zij bepaalt dat de termijnen voor de behandeling van aanvragen voor tijdelijke verblijfsvergunningen niet beginnen te lopen of, wanneer zij zijn ingegaan, worden opgeschort voor de periode die in de door de woiwodschap gevoerde procedures in aanmerking wordt genomen, belet dat de in artikel 34, lid 1, van deze richtlijn gestelde termijn verstrijkt, afgezien van het in artikel 34, lid 3, van richtlijn 2016/801 bedoelde geval. Een dergelijke regeling kan in beginsel in strijd zijn met het door de Uniewetgever beoogde geharmoniseerde kader. De doelstellingen van richtlijn 2016/801, zoals die met name blijken uit de overwegingen 3 en 14 ervan, zouden immers worden miskend indien vertragingen bij de behandeling van de aanvragen ertoe zouden leiden dat de betrokken studenten hun studie niet aan het begin van het academisch jaar kunnen oppakken of zich zelfs niet kunnen inschrijven. In een dergelijke situatie kan zelfs een derdelander die de nodige zorgvuldigheid aan de dag legt, voor de duur van de opeenvolgende opschortingen van de behandeling van de aanvraag voor een verblijfsvergunning voor studiedoeleinden niet de volle werking van de rechten genieten die deze richtlijn hem verleent.
28.      In het hoofdgeding gaat de opschorting van de termijnen gepaard met de niet-toepasselijkheid van de in artikel 100d, lid 3, van de wet van 12 maart 2022 bedoelde beroepsmogelijkheden. Derhalve moet worden onderzocht of deze blokkering van de gang naar de rechter in overeenstemming is met richtlijn 2016/801 en met artikel 47 van het Handvest.
Artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801 en het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming
29.      Ik kom nu tot de kern van de vragen van de verwijzende rechter, die in wezen betrekking hebben op de vraag of de niet-toepasselijkheid van de voorziening in rechte wegens nalatigheid van de overheid in de context van de opschorting van de termijnen voor de behandeling van aanvragen voor tijdelijke verblijfsvergunningen en de uitsluiting van de mogelijkheid om de bevoegde instantie een geldboete op te leggen of haar te veroordelen tot betaling van een vergoeding aan de aanvragers verenigbaar zijn met het Unierecht.
30.      In dit verband merk ik om te beginnen op dat een besluit tot niet-ontvankelijkverklaring of afwijzing van een aanvraag alsmede elk besluit tot weigering van verlenging of tot intrekking van een vergunning volgens artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801 vatbaar moet zijn voor beroep in de betrokken lidstaat, overeenkomstig het nationale recht.
31.      Wanneer een aanvraag tot toelating tot het grondgebied van een lidstaat voor studiedoeleinden wordt afgewezen, biedt artikel 34, lid 5, de betrokken derdelander dus expliciet de mogelijkheid om in beroep te gaan overeenkomstig het nationale recht van de lidstaat die dat besluit heeft genomen.(13)
32.      Het Hof heeft gepreciseerd dat de Uniewetgever, door aan te geven dat het beroep overeenkomstig het nationale recht moet worden ingesteld, het aan de lidstaten heeft overgelaten om te beslissen over de aard en procedurele voorwaarden van de beroepsmogelijkheden die openstaan voor aanvragers die onder richtlijn 2016/801 vallen. De aard en de concrete regeling van de in artikel 34, lid 5, van deze richtlijn bedoelde beroepsprocedure moeten evenwel worden bepaald met inachtneming van artikel 47 van het Handvest.(14)
33.      In dit verband zij eraan herinnerd dat de werkingssfeer van het Handvest, wat handelingen van de lidstaten betreft, wordt omschreven in artikel 51, lid 1, van het Handvest, op grond waarvan de bepalingen van het Handvest tot de lidstaten gericht zijn wanneer zij het Unierecht ten uitvoer brengen. Deze bepaling bevestigt de vaste rechtspraak van het Hof waarin is geoordeeld dat de door de rechtsorde van de Unie gewaarborgde grondrechten van toepassing zijn in alle door het Unierecht beheerste situaties, maar niet daarbuiten.(15) Aangezien het hoofdgeding onder richtlijn 2016/801 valt, is artikel 47 van het Handvest daarop van toepassing.
34.      Hieruit volgt dat, zoals het Hof met name in het arrest Darvate(16) in herinnering heeft gebracht, het bij gebreke van een Unieregeling ter zake weliswaar een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat is om de bevoegde rechterlijke instanties aan te wijzen en de procedureregels vast te stellen voor vorderingen die worden ingediend ter bescherming van de aan het Unierecht ontleende individuele rechten, maar dat de lidstaten er in alle gevallen verantwoordelijk voor zijn te verzekeren dat het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming van deze rechten wordt geëerbiedigd, zoals is gewaarborgd in artikel 47 van het Handvest.
35.      Het Hof heeft de draagwijdte van artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801 al verduidelijkt, met name in de arresten
Perle en Darvate. Ten eerste blijkt uit het arrest Darvate
dat deze bepaling, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, niet vereist dat de derdelander beschikt over een uitzonderlijk beroep in het kader van een spoedprocedure om op te komen tegen de afwijzing van zijn verzoek om toelating voor studiedoeleinden, zelfs niet wanneer de inachtneming van de termijnen van de gewone beroepsweg het verloop van zijn studie in gevaar kan brengen, noch over een beroep dat de rechter de bevoegdheid verleent om voorlopige maatregelen te bevelen om de instanties te gelasten opnieuw te beslissen met het oog op de afgifte van de gevraagde vergunning of de bevoegdheid om zijn beoordeling in de plaats te stellen van die van de overheid of om zelf een nieuw besluit vast te stellen.
36.      Ten tweede blijkt uit het arrest Perle dat deze bepaling, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, zich er niet tegen verzet dat het beroep tegen een weigeringsbesluit de vorm aanneemt van een beroep tot nietigverklaring, zonder dat de rechter substitutiebevoegdheid heeft of een nieuw besluit kan vaststellen, mits de voorwaarden waaronder dit beroep wordt ingesteld en, in voorkomend geval, de uitspraak op dat beroep ten uitvoer wordt gelegd, het mogelijk maken om op korte termijn een nieuw besluit te nemen dat in overeenstemming is met de beoordeling van de rechter, zodat een voldoende zorgvuldige derdelander de volle werking kan genieten van de rechten die hij aan richtlijn 2016/801 ontleent.(17)
37.      Ik stel echter vast dat er een aanzienlijk verschil bestaat tussen deze arresten en het hoofdgeding. In de hierboven
genoemde zaken hadden de aan het Hof gestelde vragen betrekking op de aard en de toereikendheid van de beroepsmogelijkheden in de betrokken nationale rechtsorden en op de vraag of het Unierecht, met inbegrip van artikel 47 van het Handvest, de lidstaten verplichtte aanvullende beroepsprocedure in te voeren.(18) Het ging er met andere woorden om te beoordelen of een beroep tot nietigverklaring volstond, dan wel of het moest worden aangevuld met een uitzonderlijk beroep, voorlopige maatregelen of de verlening van een substitutiebevoegdheid aan de rechter.
38.      Dat is in het onderhavige hoofdgeding anders. De verwijzende rechter wordt niet geconfronteerd met de vraag welke rechtswegen moeten openstaan om te voldoen aan de vereisten van artikel 34, lid 5, van richtlijn 2016/801, maar met de vraag of een nationale regeling op grond waarvan al in de nationale rechtsorde bestaande beroepsprocedures die normaliter openstaan voor derdelanders die een tijdelijke verblijfsvergunning voor studiedoeleinden hebben aangevraagd, gedurende een langere periode buiten toepassing worden gesteld, verenigbaar is met het Unierecht.
39.      Volgens de rechtspraak heeft het Unierecht, met inbegrip van de bepalingen van het Handvest, weliswaar niet tot gevolg dat de lidstaten worden verplicht om andere beroepswegen in te voeren dan de beroepswegen
die in het nationale recht zijn vastgesteld, maar moet niettemin uit de opzet van de betrokken nationale rechtsorde blijken dat er een rechtsgang is waarmee
de eerbiediging van de rechten die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, kan worden verzekerd, al was het maar incidenteel.(19)
40.      Zoals de Commissie opmerkt, en onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten vaststellingen,
volgt in casu evenwel niet uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat de belanghebbenden gedurende de toepassingsperiode van artikel 100d van de wet van 12 maart 2022 beschikken over een andere beroepsmogelijkheid dan de beroepsweg die door deze bepaling niet van toepassing is verklaard waarmee zij nalatigheid van de bevoegde overheidsinstantie kunnen doen vaststellen of vergoeding van de geleden schade kunnen verkrijgen. Het lijkt mij echter inherent aan de idee van een geharmoniseerde maximumtermijn zoals die van artikel 34, lid 1, van richtlijn 2016/801 dat de aanvrager in het nationale recht over doeltreffende middelen beschikt om op te komen tegen het stilzitten van de overheid of buitensporige vertraging waardoor die termijn zinledig zou worden.
41.      Voorts is het volgens vaste rechtspraak van het Hof, bij het ontbreken van Unievoorschriften ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie een zaak van de interne rechtsorde van de lidstaten om de procedureregels vast te stellen voor vorderingen in rechte die worden ingediend ter bescherming van de rechten van de justitiabelen, op voorwaarde evenwel dat die regels niet ongunstiger zijn dan de regels die voor soortgelijke situaties naar nationaal recht gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel) en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(20)
42.      In het hoofdgeding rijst
volgens mij een probleem vanuit het oogpunt van het gelijkwaardigheidsbeginsel, aangezien de nationale wetgever beroepsmogelijkheden die in een situatie als die van het hoofdgeding in beginsel openstaan voor een categorie personen, te weten „vreemdelingen” in de zin van artikel 100d, lid 1, punt 1, van de wet van 12 maart 2022 die zich willen beklagen over het nalaten van de overheid om te beslissen op hun aanvragen voor een vergunning tot tijdelijk verblijf voor studiedoeleinden, buiten toepassing laat, terwijl die beroepsmogelijkheden wel beschikbaar blijven voor Poolse burgers die in andere gevallen waarin de overheidsinstanties nalaten te beslissen op een verzoek dat uitsluitend onder het nationale recht valt, het stilzitten van de overheid willen aanvechten.
43.      Er moet echter nog rekening worden gehouden met de bijzondere context waarin de litigieuze bepaling is vastgesteld, namelijk de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie en de grote toestroom van mensen naar Polen. Derhalve moet worden onderzocht welke draagwijdte dit door de verwijzende rechter genoemde en de Poolse regering aangevoerde gegeven kan hebben voor de beoordeling in het licht van het Unierecht en dus voor het antwoord op de prejudiciële vragen.
Overmachtargument
44.      Mijns inziens is het moeilijk te rechtvaardigen om de verenigbaarheid van artikel 100d van de wet van 12 maart 2022 met richtlijn 2016/801 te beoordelen zonder rekening te houden met de omstandigheden die de Poolse regering aanvoert als reden voor de vaststelling van die bepaling. Volgens de Poolse regering heeft de aanzienlijke toestroom van ontheemden uit Oekraïne als gevolg van de Russische agressie het administratieve apparaat verlamd en een geval van overmacht(21) veroorzaakt dat de vaststelling van uitzonderlijke en voorlopige nationale maatregelen rechtvaardigt, zoals de niet-toepasselijkheid van de in artikel 100d, lid 3, van die wet bedoelde beroepsmogelijkheden.
45.      Het begrip overmacht
veronderstelt volgens de rechtspraak van het Hof dat er sprake is van abnormale en onvoorzienbare omstandigheden die zich hebben voorgedaan buiten toedoen van degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen ondanks alle voorzorgsmaatregelen niet konden worden vermeden.(22) Bovendien moet de draagwijdte van dat begrip worden vastgesteld met inachtneming van het rechtskader waarin het effect dient te sorteren, aangezien dit begrip op de verschillende gebieden van het recht van de Unie niet dezelfde inhoud heeft.(23)
46.      Uit de rechtspraak blijkt eveneens dat het Hof in het kader van een beroep wegens niet-nakoming krachtens
artikel 258 VWEU bij wijze van uitzondering overmacht als rechtvaardiging voor de niet-nakoming door een lidstaat van zijn uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen kan aanvaarden, mits aan de voorwaarden daarvoor is voldaan. Een lidstaat die „tijdelijk wordt geconfronteerd met onoverkomelijke” moeilijkheden kan zich in dit verband slechts op overmacht beroepen voor de periode die strikt noodzakelijk is om die moeilijkheden op te lossen.(24)
47.      Zoals advocaat-generaal Medina in haar conclusie in de zaak Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth e.a.(25) heeft opgemerkt, zijn de vereisten om een dergelijke rechtvaardiging vast te stellen echter bijzonder strikt. Een beroep op overmacht is slechts toegestaan wanneer naar behoren is aangetoond dat het objectief onmogelijk is om de uit het Unierecht voortvloeiende verplichtingen na te komen. Zelfs in abnormale en onvoorzienbare omstandigheden blijft een lidstaat gehouden om alle passende maatregelen te nemen die in zijn macht liggen om ervoor te zorgen dat het Unierecht wordt nageleefd.
48.      In het bijzonder volgt uit de rechtspraak dat de gevolgen van een situatie van overmacht niet langer kunnen voortduren dan de tijd die een voldoende nauwgezette overheid daadwerkelijk nodig heeft om deze situatie het hoofd te bieden en zich daaraan aan te passen.(26) Bovendien moet de lidstaat specifieke en nauwkeurige argumenten aanvoeren waarmee kan worden aangetoond dat er sprake is van „overmacht”(27) en moeten de aangevoerde gebeurtenissen per definitie van korte duur zijn en een beperkte impact hebben(28).
49.      Uit al deze overwegingen volgt dat een lidstaat die tijdelijk wordt geconfronteerd met onoverkomelijke moeilijkheden zich op overmacht kan beroepen, maar slechts voor de periode die nodig is om die moeilijkheden op te lossen.(29)
50.      In het hoofdgeding staat het aan de verwijzende rechter om in het licht van alle relevante omstandigheden vast te stellen of de toestroom naar Polen van ontheemden als gevolg van de agressie tegen Oekraïne door de Russische Federatie sinds februari 2022 een geval van overmacht kan vormen waarmee uitzonderlijke en voorlopige nationale maatregelen, zoals het buiten toepassing laten van de in artikel 100d, lid 3, van de wet van 12 maart 2022 neergelegde beroepsmogelijkheden, kunnen worden gerechtvaardigd.
51.      Om de verwijzende rechter nuttige aanwijzingen te geven lijkt het mij evenwel opportuun om te wijzen op verschillende factoren waarmee hij rekening zou kunnen houden bij zijn beoordeling of er sprake is van overmacht in de zin van de rechtspraak van het Hof.
52.      In de eerste plaats zou de verwijzende rechter rekening kunnen houden met het temporele aspect. Indien de toestroom verband houdt met gebeurtenissen die zich in 2022 hebben voorgedaan, moet worden beoordeeld in hoeverre de opeenvolgende verlengingen tot en met 30 september 2025 van de onmogelijkheid voor derdelanders om van in artikel 100d, lid 3, van de wet van 12 maart 2022 bedoelde beroepsmogelijkheden gebruik te maken, nog kunnen worden beschouwd als het gevolg van een abnormale en onvoorzienbare gebeurtenis.
53.      In de tweede plaats moet worden onderzocht of de bevoegde instanties een minder ingrijpende maatregel hebben overwogen, zoals een gerichte aanpassing van de termijnen, voorrang voor bepaalde dossiers, overgangsmaatregelen of een temporele gradatie van de toepassing van de betrokken maatregel.
54.      In de derde plaats moet worden beoordeeld of de nationale wetgever de noodzaak en de verlenging van de litigieuze maatregel heeft gestaafd met concrete en verifieerbare gegevens. De verwijzende rechter zou met name kunnen nagaan of de wet of de motivering ervan gebaseerd is op gegevens die bijvoorbeeld betrekking hebben op de ontwikkeling van het aantal aanvragen, de daadwerkelijke verwerkingscapaciteit, de verdeling van de administratieve lasten of de aantoonbare onmogelijkheid om andere oplossingen toe te passen. Het ontbreken van dergelijke gegevens of het ontbreken van een redenering die deze factoren koppelt aan de keuze voor een algemene blokkering van de betrokken rechtswegen zou volgens mij het overmachtargument verzwakken.
55.      Gezien het voorgaande ben ik van mening dat op de gestelde vragen moet worden geantwoord dat artikel 34, leden 1 en 3, van richtlijn 2016/801, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die, wanneer er geen sprake is van overmacht in de zin van de rechtspraak van het Hof, voor een derdelander de –
in het nationale recht neergelegde –
mogelijkheid uitsluit om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen wegens nalatigheid of traagheid van de bevoegde overheidsinstantie bij de behandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op studie, en om binnen een bepaalde termijn een besluit op deze aanvraag te verkrijgen.
Conclusie
56.      Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach te beantwoorden als volgt:
„Artikel 34, leden 1 en 3, van richtlijn (EU) 2016/801 van het Europees Parlement en de Raad van 11 mei 2016 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van derdelanders met het oog op onderzoek, studie, stages, vrijwilligerswerk, scholierenuitwisseling, educatieve projecten of au-pairactiviteiten, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie,
moet aldus worden uitgelegd dat
het zich verzet tegen een nationale wettelijke regeling die, wanneer er geen sprake is van overmacht in de zin van de rechtspraak van het Hof, voor een derdelander de –
in het nationale recht neergelegde –
mogelijkheid uitsluit om een doeltreffende voorziening in rechte in te stellen
wegens nalatigheid of traagheid van de bevoegde overheidsinstantie bij de behandeling van een aanvraag voor een verblijfsvergunning met het oog op studie, en om binnen een bepaalde termijn een besluit op deze aanvraag te verkrijgen.”
1      Oorspronkelijke taal: Frans.
2      PB 2016, L 132, blz. 21.
3      PB 2022, L 71, blz. 1.
4      PB L, 2024/1836.
5      Dz. U. van 2022, volgnr. 583.
6      Dz. U. van 2025, volgnr. 337 (hierna: „wet van 12 maart 2022”).
7      Dz. U. van 2024, volgnr. 769.
8      Dz. U. van 2024, volgnr. 935.
9      Hoewel de verwijzende rechter ook refereert aan de beginselen van de rechtsstaat en de eerbiediging van de mensenrechten (artikel 2 en artikel 6, lid 3, VEU), het evenredigheidsbeginsel (artikel 52, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, van het Handvest en artikel 6, lid 1, VEU), het beginsel van voorrang en doeltreffendheid van het Unierecht (artikel 4, lid 3, VEU) en het recht op behoorlijk bestuur (artikel 41, leden 1 tot en met 4, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 51, lid 1, van het Handvest en artikel 6, lid 1, VEU), alsmede aan de artikelen 10 en 18 VWEU, artikel 20 en artikel 21, leden 1 en 2, van het Handvest en artikel 67, lid 4, VWEU, ben ik van mening dat het antwoord van het Hof uitsluitend betrekking kan hebben op artikel 34 van richtlijn 2016/801, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest. In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat het Hof in het kader van de bij artikel 267 VWEU ingestelde procedure van samenwerking tussen de nationale rechterlijke instanties en het Hof, de nationale rechter een nuttig antwoord dient te geven aan de hand waarvan hij het bij hem aanhangige geding kan beslechten. Daartoe kan het Hof de voorgelegde vragen herformuleren en de uitlegging in voorkomend geval beperken tot de relevante bepalingen die in het verzoek om een prejudiciële beslissing aan de orde zijn gesteld. Zie bijvoorbeeld arrest van 26 januari 2023, Ministerstvo na vatreshnite raboti (Politiële registratie van biometrische en genetische gegevens) (C‑205/21, EU:C:2023:49, punt 77), waarin het Hof de derde prejudiciële vraag van de verwijzende rechter opnieuw heeft geformuleerd.
10      De Republiek Polen heeft deze verplichting in Pools recht omgezet
met artikel 112a, lid 1, van de vreemdelingenwet, dat voorziet in een termijn van 60 dagen.
11      Zie overweging 14 van richtlijn 2016/801. Voorts staat in overweging 3 van deze richtlijn te lezen dat „door immigratie van buiten de Unie [...] de Unie de beschikking [kan] krijgen over hooggekwalificeerde personen, en met name studenten en onderzoekers uit derde landen [...] steeds vaker [worden] gevraagd. Deze personen spelen een belangrijke rol bij de formering van de belangrijkste troef van de Unie – het menselijk kapitaal – en daarmee de totstandbrenging van slimme, duurzame en inclusieve groei, waardoor zij bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van de Europa 2020-strategie”. Zie over het doel van richtlijn 2016/801, zoals blijkt uit de overwegingen 3 en 14 ervan, arrest van 29 juli 2024, Perle (C‑14/23, EU:C:2024:647, punt 45; hierna: „arrest Perle”).
12      Zie naar analogie arrest van 27 juni 2018, Diallo (C‑246/17, EU:C:2018:499, punten 34‑38). Zie ook overweging 30 van richtlijn 2016/801, die luidt: „Wanneer aan alle algemene en specifieke toelatingsvoorwaarden is voldaan, dienen de lidstaten binnen een bepaalde termijn een vergunning af te geven. Indien een lidstaat uitsluitend verblijfsvergunningen op het eigen grondgebied afgeeft en aan alle toelatingsvoorwaarden van deze richtlijn is voldaan, dient die lidstaat de betrokken derdelander het vereiste visum te verstrekken en ervoor te zorgen dat de bevoegde instanties daartoe efficiënt samenwerken. Indien de lidstaat geen visa afgeeft, dient hij aan de betrokken derdelander een gelijkwaardige toegangsvergunning af te geven.”
13      Zie arrest Perle (punt 61) en arrest van 19 juni 2025, Darvate e.a. (C‑299/23, EU:C:2025:461, punt 27; hierna: „arrest Darvate”).
14      Zie arrest Darvate (punten 28 en 29).
15      Zie arrest van 10 maart 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
16      Arrest Darvate (punt 30). Zie ook arrest van 14 mei 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU en C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, punt 142 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17      Zie arresten Perle (punt 67) en Darvate (punten 45 en 46).
18      Zie dienaangaande arrest Darvate (punt 33).
19      Zie in die zin arrest Darvate (punt 33). Zie ook arresten van 13 maart 2007, Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, punt 40), en 24 oktober 2018, XC e.a. (C‑234/17, EU:C:2018:853, punt 51).
20      Zie arresten van 13 december 2017, El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, punt 26), en 10 maart 2021, Konsul Rzeczypospolitej Polskiej w N. (C‑949/19, EU:C:2021:186, punt 43).
21      De Poolse regering verwijst in dit verband naar de overwegingen 3 en 7 van uitvoeringsbesluit 2022/382, waarin de Russische agressie als onvoorzienbaar, niet-uitgelokt en ongerechtvaardigd wordt aangemerkt,
en voert aan dat deze overwegingen bevestigen dat de massale toestroom van ontheemden uit Oekraïne voldoet aan de voorwaarden die in de rechtspraak van het Hof zijn geformuleerd om te kunnen spreken van „overmacht”. Zij beroept zich ook op overweging 7 van uitvoeringsbesluit 2024/1836, waarin staat te lezen dat niet was uitgesloten dat zich vanuit Oekraïne verdere grootschalige aankomsten voordoen en dat er een risico voor de efficiënte werking van de nationale asielstelsels blijft bestaan. Ik merk op dat in de bewoordingen van de aldus aangehaalde overwegingen als zodanig noch de Russische agressie in Oekraïne als „onvoorzienbare” omstandigheid, noch de toestroom van ontheemden uit dat land als „overmacht” wordt gekwalificeerd.
22      Zie arrest van 30 september 2021, Rekenkamer/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, punt 781).
23      Zie arrest van 25 januari 2017, Vilkas (C‑640/15, EU:C:2017:39, punten 53 en 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24      Zie arrest van 25 januari 2024, Commissie/Ierland (Trihalomethanen in het drinkwater) (C‑481/22, EU:C:2024:85, punt 92). Zie dienaangaande de conclusie van advocaat-generaal Medina in de zaak Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth e.a. (C‑97/24, EU:C:2025:269, punt 36).
25      C‑97/24, EU:C:2025:269, punt 37. Advocaat-generaal Medina voegt daar in hetzelfde punt van haar conclusie aan toe dat „uit de strikte uitlegging van ‚overmacht’ [volgt], zoals de uitdrukking ‚tijdelijke onoverkomelijke moeilijkheden’ aangeeft, dat indien de gebeurtenis die de nakoming onmogelijk heeft gemaakt, tijdelijk is, de Unierechtelijke verplichting slechts kan worden opgeschort voor de duur van de gebeurtenis en voor een redelijk korte periode”.
26      Zie in die zin arrest van 11 juli 1985, Commissie/Italië (101/84, EU:C:1985:330, punt 16).
27      Zie in die zin arrest van 19 december 2012, Commissie/Italië (C‑68/11, EU:C:2012:815, punt 65).
28      Zie in die zin arrest van 25 januari 2024, Commissie/Ierland (Trihalomethanen in het drinkwater) (C‑481/22, EU:C:2024:85, punt 93).
29      Zie de conclusie van advocaat-generaal Medina in de zaak Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth e.a. (C‑97/24, EU:C:2025:269, punt 40).
Voorts lijkt het mij wenselijk rekening te houden met de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in soortgelijke zaken waarin een staat migratiedruk aanvoert om een inbreuk op de beroepsmogelijkheden waarover de betrokkenen beschikken te rechtvaardigen. Deze verwijzing is des te relevanter omdat, daar waar het Handvest rechten bevat die corresponderen met de rechten die worden gewaarborgd door het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), artikel 52, lid 3, van het Handvest ertoe strekt de nodige samenhang tussen die rechten te waarborgen, onverminderd de autonomie van het Unierecht. Zo heeft het EHRM in zijn arrest van 13 december 2012, De Souza Ribeiro tegen Frankrijk [GC] (CE:ECHR:2012:1213JUD002268907), betreffende de verwijdering van een Braziliaanse staatsburger vanuit Guyana, die ongeveer 50 minuten na de indiening van een verzoek tot opschorting bij een rechter was uitgevoerd, opgemerkt dat de bijzonder snelle tenuitvoerlegging van de maatregel, die uitsluitend was gebaseerd op het besluit van de prefectorale autoriteit, in de praktijk tot gevolg had gehad dat de bestaande beroepsmogelijkheden onwerkzaam werden en dus niet meer beschikbaar waren (§ 95), en dat de rechtmatigheid van de litigieuze maatregel ten aanzien van de verzoeker niet voldoende grondig en met passende procedurele waarborgen door een interne instantie was onderzocht (§ 96). Het EHRM heeft daarbij geoordeeld dat de geografische ligging van Guyana, de grote migratiedruk die het ondervond en het risico van de door de verwerende staat aangevoerde overbelasting van de rechterlijke instanties als zodanig geen rechtvaardiging vormden voor de uitzonderingsregeling waarin de wetgeving voorzag, noch voor de werking ervan. Het EHRM heeft eraan herinnerd dat de beoordelingsmarge waarover staten met betrekking tot de wijze van uitvoering van artikel 13 EVRM beschikken, er niet toe mag leiden dat de betrokkenen minimale procedurele waarborgen tegen willekeurige verwijdering worden ontnomen (§ 97). Deze zaak had betrekking op verwijdering in een context van illegale migratie en niet op de in het hoofdgeding aan de orde zijnde procedure van verblijf met het oog op studie, maar ik ben van mening dat zij niettemin een punt van algemene strekking voor het voetlicht brengt, namelijk dat migratiedruk
niet kan rechtvaardigen dat het recht op daadwerkelijke rechterlijke bescherming wordt uitgehold, zelfs niet wanneer die migratiedruk gepaard gaat met een risico van een aanzienlijke verzwaring van de last van de rechterlijke instanties.