62016CJ0335
ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (šestého senátu)
30. března 2017 (
1
)
„Řízení o předběžné otázce — Životní prostředí — Odpady — Směrnice 2008/98/ES — Krytí nákladů spojených s nakládáním s odpady — Zásada ‚znečišťovatel platí‘ — Pojem ‚držitelé odpadu‘ — Cena účtovaná za nakládání s odpady — Zvláštní poplatek určený k financování kapitálových investic“
Ve věci C‑335/16,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 267 SFEU, podaná rozhodnutím Općinskiho sudu u Velikoj Gorici (městský soud ve Veliké Gorici, Chorvatsko) ze dne 3. června 2016, došlým Soudnímu dvoru dne 15. června 2016, v řízení
VG Čistoća d.o.o.
proti
Đuru Vladikovi,
Ljubici Vladika,
SOUDNÍ DVŮR (šestý senát),
ve složení E. Regan, předseda senátu, J.-C. Bonichot (zpravodaj) a S. Rodin, soudci,
generální advokát: M. Szpunar,
vedoucí soudní kanceláře: A. Calot Escobar,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření předložená:
—
za VG Čistoća d.o.o. Ž. Galekovićem, direktor,
—
za chorvatskou vládu T. Gallim, jako zmocněncem,
—
za Evropskou komisi E. Sanfrutos Cano a M. Mataijou, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1
Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásady „znečišťovatel platí“ a čl. 14 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady (ES) 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic (Úř. věst. 2008, L 312, s. 3).
2
Tato žádost byla podána v rámci sporu mezi VG Čistoća d.o.o., městským podnikem pro nakládání s odpady, na straně jedné a Đurem Vladikou a Ljubicí Vladika, uživateli služby nakládání s odpady, na straně druhé ohledně zaplacení faktur za sběr a nakládání s městskými odpady za období od října 2013 do září 2014.
Právní rámec
Unijní právo
3
Bod 1 odůvodnění směrnice 2008/98 zní takto:
„Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES ze dne 5. dubna 2006 o odpadech [(Úř. věst. 2006, L 114, s. 9)] stanoví právní rámec pro nakládání s odpady ve Společenství. Definuje klíčové pojmy, jako jsou odpady, využití a odstraňování odpadů, a zavádí základní požadavky pro nakládání s odpady, zvláště povinnost zařízení nebo podniků zabývajících se nakládáním s odpady získat povolení nebo registraci a povinnost členských států vypracovat plány pro nakládání s odpady. Dále stanoví hlavní zásady, jako je například povinnost nakládat s odpady takovým způsobem, aby to nemělo nepříznivý dopad na životní prostředí a lidské zdraví, podpora při uplatňování hierarchie způsobů nakládání s odpady a v souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘ požadavek, podle něhož náklady na odstraňování odpadů nese držitel odpadu, předchozí držitelé či výrobci výrobků, z nichž odpad vznikl.“
4
Bod 8 odůvodnění směrnice 2008/98 stanoví:
„Proto je nezbytné revidovat směrnici [2006/12] s cílem upřesnit klíčové pojmy, jako jsou definice odpadu, využití a odstraňování, posílit opatření, která je nutno přijmout v zájmu předcházení vzniku odpadů, zavést přístup, který zohledňuje celý životní cyklus výrobků a materiálů, a nikoli jen fázi odpadu, a s cílem zaměřit se na snižování vlivu vzniku odpadů a nakládání s nimi na životní prostředí, což povede ke zvýšení hospodářské hodnoty odpadu. Za účelem zachování přírodních zdrojů by dále mělo být podporováno využití odpadů a použití materiálů získaných využitím odpadu. V zájmu jasnosti a srozumitelnosti je třeba směrnici [2006/12] zrušit a nahradit.“
5
Body 25 a 26 odůvodnění směrnice 2008/98 uvádějí:
„(25)
Je vhodné rozdělit náklady takovým způsobem, aby odrážely skutečné environmentální náklady spojené se vznikem odpadů a s nakládáním s nimi.
(26)
Zásada ‚znečišťovatel platí‘ je hlavní zásadou na evropské i mezinárodní úrovni. Původce odpadu a držitel odpadu by měli s odpadem nakládat způsobem, který zajistí vysokou úroveň ochrany životního prostředí a lidského zdraví.“
6
Článek 3 této směrnice stanoví:
„Pro účely této směrnice se rozumí:
[…]
5)
‚původcem odpadu‘ jakákoliv osoba, při jejíž činnosti vznikají odpady (prvotní původce odpadu), nebo osoba, která provádí předzpracování, směšování nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna povahy nebo složení těchto odpadů;
6)
‚držitelem odpadu‘ původce odpadu nebo fyzická či právnická osoba, která má tyto odpady v držení;
[…]
9)
‚nakládáním s odpady‘ sběr, přeprava, využití a odstraňování odpadů, včetně dozoru nad těmito činnostmi a následné péče o místa odstranění a včetně činností prováděných obchodníkem nebo zprostředkovatelem;
10)
‚sběrem‘ shromažďování odpadu, včetně předběžného třídění a předběžného skladování odpadu pro účely přepravy do zařízení na zpracování odpadu;
11)
‚tříděným sběrem‘ sběr, kdy je tok odpadů oddělen podle druhu a povahy odpadu s cílem usnadnit specifické zpracování;
[…]
14)
‚zpracováním‘ využití nebo odstranění, zahrnující i přípravu před využitím nebo odstraněním;
[…]
17)
‚recyklací‘ jakýkoli způsob využití, jímž je odpad znovu zpracován na výrobky, materiály nebo látky, ať pro původní nebo pro jiné účely. Zahrnuje přepracování organických materiálů, ale nezahrnuje energetické využití a přepracování na materiály, které mají být použity jako palivo nebo jako zásypový materiál;
[…]“
7
Článek 11 odst. 1 směrnice 2008/98 stanoví:
„Členské státy přijmou vhodná opatření na podporu opětovného použití výrobků a činností úpravy za účelem opětovného použití, zejména tvorbou a podporou sítí pro opravy a opětovné použití, využíváním ekonomických nástrojů, kritérií pro veřejné zakázky, množstevních cílů nebo jiných opatření.
Členské státy přijmou opatření na podporu vysoce kvalitní recyklace a schválí za tímto účelem systémy tříděného sběru, pokud je to proveditelné z hlediska technického, hospodářského a z hlediska životního prostředí a je-li to nutné pro zaručení nezbytných norem kvality pro příslušná odvětví zabývající se recyklací.
[…]“
8
Článek 14 této směrnice uvádí:
„1.   V souladu se zásadou ‚znečišťovatel platí‘ musí náklady spojené s nakládáním s odpady nést prvotní původce odpadu, nebo současný či předchozí držitel odpadu.
2.   Členské státy mohou rozhodnout, že náklady spojené s nakládáním s odpady musí částečně nebo plně nést výrobce výrobků, z něhož se stal odpad, a že tyto náklady mohou sdílet distributoři tohoto výrobku.“
9
Článek 15 odst. 1 směrnice 2008/98 stanoví:
„Členské státy přijmou nezbytná opatření s cílem zajistit, aby každý prvotní původce nebo jiný držitel odpadu prováděl zpracování odpadů sám nebo aby odpad nechal zpracovat prostřednictvím zprostředkovatele nebo zařízení nebo podniku, který provádí činnosti zpracování odpadů, nebo prostřednictvím soukromého nebo veřejného zařízení provádějícího sběr odpadů v souladu s články 4 a 13.“
Chorvatské právo
10
Článek 20 odst. 1 Zakona o komunalnom gospodarstvu (zákon o hospodaření obcí), ve znění účinném v době rozhodné z hlediska skutkového stavu v původním řízení, stanoví:
„Ceny účtované za komunální služby umožňují financovat provádění následujících komunálních činností:
[…]
4.
udržování čistoty, pokud jde o sběr a odvoz komunálních odpadů,
5.
ukládání komunálního odpadu
[…]“
11
Článek 4 Zakona o održivom gospodarenju otpadom (zákon o udržitelném nakládání s odpady) stanoví:
„(1)   Ve smyslu tohoto zákona se rozumí:
[…]
10.
‚činností sběru odpadu‘ postup běžného sběru a postup neodkladného sběru odpadů, jakož i postup sběru odpadů v recyklačním zařízení;
[…]
39.
‚držitelem odpadu‘ původce odpadu nebo fyzická či právnická osoba, která má odpad v držení;
[…]
48.
‚původcem odpadu‘ jakákoliv osoba, při jejíž činnosti vznikají odpady nebo osoba, která provádí předzpracování, směšování nebo jiné činnosti, jejichž výsledkem je změna složení nebo povahy těchto odpadů;
[…]“
12
Článek 6 odst. 1 tohoto zákona uvádí, že nakládání s odpady se zakládá na dodržování zásad vyplývajících z vnitrostátního práva, unijního práva a mezinárodního práva v oblasti životního prostředí a zejména na zásadě „znečišťovatel platí“, podle které „původce odpadu, předchozí držitel odpadu či držitel odpadu nesou náklady na nakládání s odpady a jsou finančně odpovědní za provádění opatření určených k nápravě škody, kterou způsobili nebo mohli způsobit“.
13
Článek 6 odst. 2 uvedeného zákona stanoví:
„Náklady spojené s nakládáním odpady nese výrobce výrobku, z něhož se stal odpad, nebo původce odpadu.“
14
Článek 28 téhož zákona stanoví:
„(1)   Územně samosprávný celek je na svém území povinen zajistit:
[…]
2.
tříděný sběr odpadu z papíru, kovu, skla, plastu a textilu, jakož i (objemného) neskladného komunálního opadu;
[…]“
15
Článek 30 zákona o udržitelném nakládání s odpady, nadepsaný „Veřejná služba sběru směsného komunálního odpadu a biologicky rozložitelného komunálního odpadu“, uvádí:
„(1)   Veřejná služba sběru směsného komunálního odpadu a biologicky rozložitelného komunálního odpadu zahrnuje sběr těchto odpadů od různých uživatelů prostřednictvím kontejnerů v rámci dané oblasti poskytování služeb, jakož i přepravu odpadu k osobě oprávněné provést jeho zpracování.
[…]
(6)   Uživatel služby uvedené v odstavci 4 tohoto článku je povinen:
[…]
3.
nést náklady spojené s nakládáním s komunálními odpady v poměru k množství odpadů odevzdaného poskytovateli služeb.“
16
Článek 33 tohoto zákona stanoví:
„(1)   Poskytovatel služeb je povinen stanovit cenu veřejné služby uvedené v čl. 30 odst. 1 tohoto zákona způsobem, který zajistí použití zásady ‚znečišťovatel platí‘, hospodářsky životaschopný provoz, jakož i bezpečnost, řádnost a kvalitu služby poskytované v souladu s ustanoveními tohoto zákona […]
(2)   Poskytovatel služby je povinen účtovat uživateli veřejné služby uvedené v čl. 30 odst. 1 tohoto zákona cenu v poměru k množství odpadu odevzdaného během účetního období, přičemž toto kritérium množství se odvíjí od množství odevzdaného odpadu nebo objemu kontejnerů na odpady a četností jejich vyprázdnění v souladu s rozhodnutím ve smyslu čl. 30 odst. 7 tohoto zákona.
[…]
(4)   Poskytovatel služeb je povinen zahrnout do ceny veřejné služby uvedené v čl. 30 odst. 1 tohoto zákona následující náklady: náklady na pořízení a údržbu zařízení pro sběr odpadů, náklady na přepravu odpadu, náklady na zpracování odpadu a další náklady stanovené nařízením uvedené v čl. 29 odst. 10 tohoto zákona.
[…]“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
17
Spor v původním řízení se týká úhrady faktur, které VG Čistoća vystavovala D. Vladikovi a L. Vladika za nakládání s odpady z domácnosti za měsíce říjen 2013 až září 2014, které činily za každý měsíc 78,61 chorvatských kun (HRK) (přibližně 10,54 eura).
18
Žalovaní v původním řízení zpochybňují platbu části faktur, která odpovídá tříděnému sběru, recyklaci a ukládání odpadů, které byly neoprávněně vypuštěny do životního prostředí, jakož i platbě zvláštního poplatku, který je určen k financování kapitálových investic provedených podnikem nakládajícím s odpady za účelem recyklací. Naproti tomu nic nenamítají proti zaplacení části faktur dlužné za odvoz a ukládání skutečně vyprodukovaných a odvezených odpadů.
19
VG Čistoća se obrátila na Općinski sud u Velikoj Gorici (městský soud ve Veliké Gorici, Chorvatsko), aby dosáhla zaplacení částek dlužných D. Vladikou a L. Vladika.
20
Předkládající soud upřesňuje, že posledně uvedení disponují pouze jedním kontejnerem o objemu 120 litrů a že VG Čistoća provádí za účelem fakturace služeb nakládání s odpady měsíční vyúčtování za odvoz odpadů podle velikosti použitých kontejnerů. Tato společnost tedy fakturuje na základě objemu vyprázdněných kontejnerů, a nikoliv na základě hmotnosti odpadů skutečně vyprodukovaných žalovanými v původním řízení.
21
Tento soud se domnívá, že aby bylo zajištěno dodržování zásady rovnosti, měla by žalobkyně v původním řízení zavést systém sběru, který by umožňoval fakturovat pouze odpady skutečně vyprodukované uživateli. Předkládající soud má dále za to, že uživatelům by měly být dány k dispozici zvláštní kontejnery pro sběr odpadů, které podléhají zvláštnímu sběru (papír, plasty, smíšený odpad). Předkládající soud doplňuje, že uživatelé by neměli být nuceni platit za odstraňování odpadů recyklací. Klade si tedy otázku, zda jsou uživatelé povinni platit všechny položky uvedené na fakturách vystavených za nakládání s komunálními odpady.
22
Za těchto podmínek se Općinski sud u Velikoj Gorici (městský soud ve Veliké Gorici, Chorvatsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Jakým způsobem se podle unijního práva vypočítává poplatek za sběr a svoz odpadů z domácností a jakým způsobem hradí občané Evropské unie faktury za sběr a svoz komunálního odpadu – platí za sběr a svoz odpadů z domácností v závislosti na objemu prázdných nádob či kontejnerů, nebo v závislosti na objemu odvezeného odpadu, a hradí vedle toho ještě další poplatky?“
K předběžné otázce
23
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda musí být článek 14 a čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 vykládány v tom smyslu, že brání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která zaprvé stanoví, že uživatelé služby zpracování odpadu platí cenu vypočtenou na základě objemu kontejneru, který je jim dán k dispozici, a nikoliv na základě hmotnosti skutečně odvezeného odpadu, a zadruhé, že tito uživatelé hradí dodatečný poplatek, jehož výnos je určen na financování nezbytných investic do zpracování sesbíraného odpadu.
24
Podle článku 14 směrnice 2008/98 a v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ musí náklady spojené s nakládáním s odpady nést prvotní původce odpadu nebo současný či předchozí držitel odpadu. Tato finanční povinnost těmto držitelům náleží z důvodu jejich podílu na vzniku uvedeného odpadu (obdobně viz rozsudky ze dne 24. června 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 77, jakož i ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 45).
25
Pokud jde o financování nákladů spojených s nakládáním a odstraňováním komunálního odpadu, vzhledem k tomu, že se jedná o službu poskytovanou hromadně skupině „držitelů“, jsou členské státy povinny v souladu s článkem 15 směrnice 2008/98 zajistit, aby v zásadě všichni uživatelé této služby, z titulu „držitelů“ ve smyslu článku 3 téže směrnice, nesli společně celkové náklady na odstraňování tohoto odpadu (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 46).
26
Za současného stavu unijního práva neexistuje žádná právní úprava přijatá na základě článku 192 SFEU, která by ukládala členským státům přesný způsob zajištění financování nákladů na odstraňování komunálního odpadu, a toto financování proto může být v závislosti na volbě dotyčného členského státu zajištěno libovolně prostřednictvím daně, poplatku nebo jakýmkoliv jiným způsobem. Za těchto podmínek může použití kritérií fakturace založených na objemu kontejneru, který je dán k dispozici uživatelům, v závislosti zejména na ploše nemovitostí, jež užívají, a na způsobu jejich využití, umožňovat výpočet nákladů na odstraňování tohoto odpadu a jejich rozdělení mezi jednotlivé „držitele“ vzhledem k tomu, že tento parametr může přímo ovlivňovat výši uvedených nákladů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, body 48 a 50).
27
Proto taková vnitrostátní právní úprava, jako je úprava dotčená v původním řízení, která pro financování nakládání s komunálním odpadem a jeho odstraňování stanoví cenu vypočtenou na základě odhadovaného objemu vyprodukovaného odpadu, a nikoliv na základě hmotnosti odpadu skutečně vyprodukovaného a předaného ke sběru, nemůže být za současného stavu unijního práva považována za odporující článku 14 a čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 51).
28
Platí to stejně, pokud jde o zavedení dodatečného poplatku, který je určen k financování nezbytných investic na zpracování odpadu, včetně jeho recyklace.
29
V souladu s čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 musí totiž členské státy přijmout nezbytná opatření s cílem zajistit, aby se původci odpadu společně podíleli na investicích nezbytných ke splnění cílů uvedených v čl. 11 odst. 1, v článku 14 a v čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98, z důvodu jejich podílu na vzniku odpadu (obdobně viz rozsudky ze dne 24. června 2008, Commune de Mesquer, C‑188/07, EU:C:2008:359, bod 77, jakož i ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, bod 46).
30
V dané oblasti a za současného stavu unijního práva sice mají příslušné vnitrostátní orgány širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o určení způsobu vypočtení cen, jako jsou náklady spojené s nakládáním s odpady a dodatečný poplatek dotčené v původním řízení, předkládajícímu soudu přísluší nicméně na základě skutkového a právního stavu, který mu byl předložen, ověřit, zda požadovaná cena, jakož i tento dodatečný poplatek nevedou k tomu, že jsou některým „držitelům“, přičteny náklady zjevně neúměrné vzhledem k objemu nebo povaze odpadu, který jsou schopni produkovat (obdobně viz rozsudek ze dne 16. července 2009, Futura Immobiliare a další, C‑254/08, EU:C:2009:479, body 55 a 56).
31
Za tímto účelem je třeba zohlednit zejména kritéria spojená s druhem nemovitostí, které uživatelé užívají, plochou a účelovým určením těchto nemovitostí, schopností „držitelů“ vyprodukovat odpad, objemem kontejnerů daným uživatelům k dispozici, jakož i četností sběru odpadu, jelikož tyto parametry mohou přímo ovlivňovat výši nákladů na nakládání s odpady a jejich odstraňování.
32
Vzhledem ke všem výše uvedeným úvahám je třeba na položenou otázku odpovědět tak, že článek 14 a čl. 15 odst. 1 směrnice 2008/98 musí být vykládány v tom smyslu, že za současného stavu unijního práva nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která za účelem financování služby nakládání s komunálním odpadem a jeho odstraňování stanoví cenu vypočtenou na základě odhadovaného objemu odpadu produkovaného uživateli této služby, a nikoliv na základě množství odpadu, které tito uživatelé skutečně vyprodukovali a odevzdali ke sběru, jakož i platbu dodatečného poplatku těmito uživateli, jakožto držiteli odpadu, jehož výnos je určen k financování nezbytných kapitálových investic na zpracování odpadu, včetně jeho recyklace. Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby na základě skutkového a právního stavu, který mu byl předložen, ověřil, zda toto nevede k tomu, že jsou některým „držitelům“ přičteny náklady zjevně neúměrné vzhledem k objemu nebo povaze odpadu, který jsou schopni vyprodukovat. Za tímto účelem může vnitrostátní soud zejména zohlednit kritéria spojená s druhem nemovitostí, které uživatelé užívají, plochou těchto nemovitostí a jejich účelovým určením, schopností „držitelů“ vyprodukovat odpad, objemem kontejnerů daných uživatelům k dispozici, jakož i četností sběru odpadu, jelikož tyto parametry mohou přímo ovlivňovat výši nákladů spojených s nakládáním s odpady.
K nákladům řízení
33
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (šestý senát) rozhodl takto:
Článek 14 a čl. 15 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic musí být vykládány v tom smyslu, že za současného stavu unijního práva nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je úprava dotčená v původním řízení, která za účelem financování služby nakládání s komunálním odpadem a jeho odstraňování stanoví cenu vypočtenou na základě odhadovaného objemu odpadu produkovaného uživateli této služby, a nikoliv na základě množství odpadu, které tito uživatelé skutečně vyprodukovali a odevzdali ke sběru, jakož i platbu dodatečného poplatku těmito uživateli, jakožto držiteli odpadu, jehož výnos je určen k financování nezbytných kapitálových investic na zpracování odpadu, včetně jeho recyklace. Předkládajícímu soudu nicméně přísluší, aby na základě skutkového a právního stavu, který mu byl předložen, ověřil, zda toto nevede k tomu, že jsou některým „držitelům“ přičteny náklady zjevně neúměrné vzhledem k objemu nebo povaze odpadu, který jsou schopni vyprodukovat. Za tímto účelem může vnitrostátní soud zejména zohlednit kritéria spojená s druhem nemovitostí, které uživatelé užívají, plochou těchto nemovitostí a jejich účelovým určením, schopností „držitelů“ vyprodukovat odpad, objemem kontejnerů daných uživatelům k dispozici, jakož i četností sběru odpadu, jelikož tyto parametry mohou přímo ovlivňovat výši nákladů spojených s nakládáním s odpady.
Podpisy.
(
1
) – Jednací jazyk: chorvatština.