62011CC0630_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
1. I de foreliggende sager skal Domstolen præcisere, om indgivelse af en ansøgning om støtte, forud for gennemførelsen af arbejderne, i forbindelse med undersøgelsen af en regional statsstøttes forenelighed med det indre marked er en absolut nødvendig forudsætning for at kunne bevise tilskyndelseseffekten og dermed støttens nødvendighed.
2. Baggrunden for disse sager er appeller iværksat af HGA Srl m.fl. (2) (sag C-630/11 P), Regione autonoma della Sardegna (sag C-631/11 P), Timsas Srl (3) (sag C-632/11 P) og Grand Hotel Abi d’Oru SpA (4) (sag C-633/11 P) (herefter tilsammen »appellanterne«), som nedlægger påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 20. september 2011, forenede sager T-394/08, T-408/08, T-453/08 og T-454/08 (5), Regione autonoma della Sardegna m.fl. mod Kommissionen, hvormed Retten ikke gav medhold i deres søgsmål om annullation af Kommissionens beslutning 2008/854/EF af 2. juli 2008 om støtteordningen »Regionallov nr. 9 af 1998 – Misbrug af støtte N 272/98« Statsstøttesag C 1/04 (ex NN 158/03 og CP 15/2003) (6) .
3. I den anfægtede beslutning vurderede Europa-Kommissionen, at statsstøtte tildelt i henhold til en italiensk regionallov i strid med kravet om, at støtteansøgningen skal indgives inden arbejdet påbegyndes, som er opstillet i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (7), derfor var uforenelig med det indre marked.
4. Da dette punkt udgør hovedelementet i drøftelserne, vil jeg i dette forslag til afgørelse fokusere på dette juridiske aspekt af tvisten, idet de øvrige bestemmelser i den appellerede dom forekommer mig at være uomtvisteligt stadfæstede.
I – Retsforskrifter
5. Med retningslinjerne blev Kommissionens praksis i forbindelse med gennemførelsen af de undtagelser, der er anført i artikel 107, stk. 3, TEUF, kodificeret.
6. Kommissionen offentliggjorde i 1998 retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte. I 1998-retningslinjernes punkt 4.2 bestemmes, at det »[…] fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden arbejderne påbegyndes«.
7. I disse retningslinjers punkt 6.1 præciseres følgende:
»Kommissionen [vil] vurdere regionalstøtteforanstaltningernes forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af nærværende retningslinjer, så snart de er vedtaget. De støtteprojekter, der er anmeldt, inden nærværende retningslinjer meddeles til medlemsstaterne, og som Kommissionen endnu ikke har truffet endelig beslutning om, vil dog blive vurderet på grundlag af de gældende kriterier på anmeldelsestidspunktet.«
II – De faktiske omstændigheder, der ligger til grund for tvisterne
8. Den 10. marts 1998 offentliggjordes i De Europæiske Fællesskabers Tidende
Kommissionens nye retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte. På grund af det ene punkt, som dette forslag til afgørelse udelukkende fokuserer på, skal jeg nævne indholdet af disse retningslinjers punkt 4.2, hvori det kræves, at det skal fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden arbejderne påbegyndes.
9. Den 11. marts 1998 vedtog Regione autonoma della Sardegna legge regionale n° 9, incentivi per la riqualificazione e l’adeguamento delle strutture alberghiere e norme modificative e integrative della legge regionale 14 settembre 1993, n. 40 (interventi creditizi a favore dell’industria alberghiera) (8) (regionallov nr. 9 om tilskyndelsesforanstaltninger til at renovere og tilpasse hotelvirksomhederne og bestemmelser, der ændrer og supplerer regionallov nr. 40 af 14.9.1993), der trådte i kraft den 5. april 1998, og hvormed der åbnes mulighed for at yde støtte til indledende investeringer i hotelsektoren på Sardinien (Italien).
10. De italienske myndigheder anmeldte denne indledende støtteordning med regionalt sigte, der udmøntes i lov nr. 9/1998, til Kommissionen ved skrivelse af 6. maj 1998.
11. Som svar på Kommissionens anmodning om supplerende oplysninger har de italienske myndigheder ved skrivelse af 22. juni 1998 oplyst denne om, at gennemførelsesbestemmelserne til den indledende støtteordning først ville blive vedtaget efter Kommissionens eventuelle godkendelse af ordningen.
12. Ved skrivelse af 28. september 1998 har de italienske myndigheder oplyst Kommissionen om, at tildelingen af støtte kun kunne vedrøre projekter, der skulle gennemføres »senere«, og at denne betingelse blev bekræftet i gennemførelsesbestemmelserne til lov nr. 9/1998.
13. Ved skrivelse af 12. november 1998 har Kommissionen besluttet at godkende støtteordningen med regionalt sigte (9), idet den fastslog, at den var forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF. I denne godkendelsesbeslutning fastslog Kommissionen navnlig, at ansøgninger om finansiering skulle indgives, inden gennemførelsen af projekterne blev påbegyndt.
14. Regione autonoma della Sardegna vedtog dernæst den 29. april 1999 dekret nr. 285 om anvendelse af lov nr. 9/1998 (10) . I dette dekret bestemtes det, at den indledende støtteordning skulle anvendes i forbindelse med en opfordring til at indgive ansøgninger, at den ydede støtte skulle vedrøre projekter, der skulle realiseres efter indgivelsen af støtteansøgningerne, og at de tilskudsberettigede udgifter først kunne afholdes efter indgivelsen af de nævnte ansøgninger. Overgangsbestemmelserne foreskrev imidlertid i strid med 1998-retningslinjerne, der var udstedt lidt over et år forinden, at de udgifter, der var afholdt efter den 5. april 1998, hvor lov nr. 9/1998 trådte i kraft, var tilskudsberettigede ved den første anvendelse af dekret nr. 285/1999.
15. Den 27. juli 2000 vedtog Regione autonoma della Sardegna anordning nr. 33/3 (deliberazione n° 33/3), der ophævede dekret nr. 285/1999 på grund af formelle mangler, som påvirkede sidstnævnte, og anordning nr. 33/4 (deliberazione n° 33/4), der fastsatte nye gennemførelsesbestemmelser til den indledende støtteordning, som denne gang klart respekterede forskrifterne i 1998-retningslinjernes punkt 4.2, sidste afsnit, idet »overgangsbestemmelsen« blev ophævet.
16. Samme dag vedtog Regione autonoma della Sardegna ligeledes anordning nr. 33/6 (deliberazione n° 33/6), der foreskrev, at for så vidt som offentliggørelsen af dekret nr. 285/1999, der indeholdt bestemmelser, som ikke var i overensstemmelse med EU-retten, hos eventuelle støttemodtagere kunne skabe en forventning om, at alt arbejde udført efter den 5. april 1998 var støtteberettiget, skulle der ved den første anvendelse af lov nr. 9/1998 tages hensyn til arbejde, udført efter denne dato, for så vidt som dette havde været genstand for en støtteansøgning omfattet af den første årlige ansøgningsindkaldelse.
17. Som svar på Kommissionens anmodning vedrørende de eksisterende støtteordningers overensstemmelse med 1998-retningslinjerne, som var gældende fra og med den 1. januar 2000, har de italienske myndigheder ved skrivelse af 2. november 2000 bekræftet over for Kommissionen, at de havde respekteret princippet om støttens nødvendighed ved at nævne anordning nr. 33/4, hvoraf det udtrykkeligt fremgår, at udgifter afholdt efter indgivelsen af støtteansøgningen er støtteberettigede, uden at nævne anordning nr. 33/6.
18. Efter Regione autonoma della Sardegnas offentliggørelse af den første ansøgningsindkaldelse den 29. december 2000 anmodede Kommissionen ved skrivelse af 28. februar 2001 de italienske myndigheder om supplerende oplysninger om, hvordan betingelsen om, at støtteansøgningen skulle indgives inden gennemførelsen af projektet, var blevet overholdt i forbindelse med disse indkaldelser.
19. Ved skrivelse af 25. april 2001 bekræftede de italienske myndigheder igen, at støtteordningen var forenelig med 1998-retningslinjerne, ved på ny at vedlægge anordning nr. 33/4, men endnu en gang uden at anordning nr. 33/6 blev nævnt.
20. I forlængelse af en klage af 21. februar 2003 over, at den indledende støtteordning blev anvendt på en måde, der udgjorde misbrug, anmodede Kommissionen de italienske myndigheder om supplerende oplysninger, og den 22. marts 2003 nævnte de for første gang anordning nr. 33/6.
21. Kommissionen vedtog den 3. februar 2004 en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF vedrørende misbrug af den indledende støtteordning (11) . Kommissionen vurderede, at de italienske myndigheder hverken havde overholdt forpligtelsen i beslutningen om godkendelse eller betingelserne i 1998-retningslinjerne, og den konkluderede derfor, at der kunne være sket misbrug af den indledende støtteordning, jf. artikel 16 i forordning (EF) nr. 659/1999 (12), og den nærede tvivl om, hvorvidt den støtte, der var tildelt investeringsprojekter, som var påbegyndt, inden der var indsendt ansøgning herom, var forenelig med det indre marked.
22. De italienske myndigheder og Grand Hotel Abi d’Oru fremsendte deres bemærkninger til Kommissionen henholdsvis den 19. april 2004 og den 25. juni 2005 og den 30. april 2004.
23. Den 22. november 2006 meddelte Kommissionen Den Italienske Republik sin beslutning om ændring og udvidelse af den verserende procedure C 1/2004 efter artikel 108, stk. 2, TEUF (13) . Heri anførte den bl.a., at anordning nr. 33/6 ikke nævnes i beslutningen om at indlede proceduren, selv om det er på grundlag af denne, at der i 28 sager angiveligt er tildelt støtte til investeringer, der er foretaget før indgivelsen af støtteansøgningen, og ikke på grundlag af anordning nr. 33/4. Endvidere har Kommissionen anført, at begrebet misbrug af støtte efter artikel 16 i forordning nr. 659/1999, som beslutningen om at indlede proceduren henviser til, omfatter situationer, hvor modtageren af en godkendt støtte anvender denne i strid med betingelserne i afgørelsen om støttetildeling, og ikke situationer, hvor en medlemsstat indfører ny, ulovlig støtte ved at ændre en eksisterende støtteordning [artikel 1, litra c) og f), i forordning nr. 659/1999].
24. Kommissionen har vedtaget den anfægtede beslutning, hvori den konkluderede, at støtteordningen, således som den er anvendt, ikke overholder godkendelsesbeslutningen, og at de støtteprojekter, der er påbegyndt før indgivelsen af enhver støtteansøgning, derfor skal anses for ulovlige.
25. Den anfægtede beslutnings konklusion har følgende ordlyd:
»Artikel 1
Den statsstøtte, der er ydet i medfør af [lov nr. 9/1998] på basis af Den Italienske Republiks ulovlige gennemførelse af anordning (deliberazione) nr. 33/6 og første ansøgningsindkaldelse, er uforenelig med fællesmarkedet, medmindre støttemodtageren har indsendt ansøgning om støtte under ordningen, inden arbejdet i forbindelse med det indledende investeringsprojekt er blevet iværksat.
[…]«
III – Retsforhandlingerne ved Retten og den appellerede dom
26. Ved stævninger indgivet til Rettens Justitskontor den 16. og 25. september 2008 og den 3. og 6. oktober 2008 har Regione autonoma della Sardegna, SF Turistico Immobiliare Srl, Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru nedlagt påstand om hel eller delvis annullation af den anfægtede beslutning.
27. Sagsøgerne har ifølge den appellerede dom gjort flere anbringender gældende, herunder det, der er relevant her, nemlig anbringendet om en åbenbart fejlagtig vurdering af, om der findes en tilskyndelseseffekt. De har gjort gældende, at Kommissionen ikke havde vurderet den omtvistede ordnings tilskyndelseseffekt korrekt, henset til det lokale markeds kendetegn og i lyset af den subjektive opfattelse, som de erhvervsdrivende har vedrørende den måde, støtteforanstaltningerne virker på. I denne henseende har de fremført flere argumenter vedrørende uanvendeligheden af retningslinjerne af 1998, bestemmelserne vedrørende en tidligere støtteordning, sammenhængen i national lovgivning, den sikkerhed, som virksomhederne havde ved vedtagelsen af lov nr. 9/1998, for at kunne modtage den støtte, der var foreskrevet heri, samt den særlige situation eller adfærden hos modtagerne af den omtvistede støtte.
28. Retten fremhævede i den appellerede doms præmis 213-215, at en simpel konstatering af, at støtteansøgningen er indgivet før iværksættelsen af projektet, er et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt kriterium, som gør det muligt for Kommissionen at antage, at der findes en tilskyndelseseffekt, og den fremførte endvidere, at der i forbindelse med dette anbringende følgelig ikke skal sættes spørgsmålstegn ved dette kriterium, men det skal alene undersøges, om sagsøgerne har bevist, at der i den foreliggende sag foreligger omstændigheder, der kan sikre den omtvistede ordnings tilskyndelseseffekt, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af de pågældende projekter (14) .
29. Retten forkastede sagsøgernes argumenter vedrørende deres særlige situation eller deres adfærd, inden den gik over til at undersøge de argumenter, der generelt vedrørte den omtvistede ordning.
30. Med hensyn til argumentet om, at alene ikrafttrædelsen af lov nr. 9/1998 gav virksomhederne sikkerhed for at kunne modtage støtten, anførte Retten, at Kommissionen har enekompetence til under forbehold af Unionens retsinstansers prøvelsesret at træffe afgørelse om, hvorvidt støtteforanstaltninger eller en støtteordning er forenelige med det indre marked (15), og at alene vedtagelse af nationale retlige bestemmelser om indførelse af en støtteordning ikke kan give de potentielle støttemodtagere under denne ordning en berettiget forventning om at kunne modtage den omhandlede støtte, hvis Kommissionen ikke træffer en beslutning om denne forenelighed (16) .
31. Retten udledte heraf, at dette var tilfældet med bestemmelserne i lov nr. 9/1998. Den nævnte endvidere den omstændighed, at godkendelsesbeslutningen under alle omstændigheder slukkede ethvert håb, som eventuelle modtagere kunne have vedrørende støtteberettigelsen af projekter, der var iværksat inden indsendelsen af støtteansøgninger, da den pågældende beslutning udtrykkeligt udelukker tildeling af støtte til sådanne projekter i henhold til den ved lov nr. 9/1998 indførte ordning (17) .
32. Retten gav ikke sagsøgerne medhold i deres påstand og pålagde dem at afholde Kommissionens omkostninger, med undtagelse af omkostninger afholdt på grund af interventionen, samt deres egne omkostninger.
IV – Retsforhandlingerne ved Domstolen og parternes påstande
33. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 29. marts 2012 er sagerne C-630/11 P – C-633/11 P i overensstemmelse med artikel 54 i Domstolens procesreglement blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen.
34. HGA m.fl. og Regione autonoma della Sardegna har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves og/eller ændres.
– Den anfægtede beslutning annulleres.
35. Timsas og Grand Hotel Abi d’Oru har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Den anfægtede beslutning annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger i første og anden instans.
36. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Appellerne forkastes.
– Appellanterne tilpligtes at betale sagens omkostninger i første og anden instans.
V – Om appellerne
A – Appellanternes argumenter om anbringendet om en åbenbar fejlagtig vurdering af eksistensen af en tilskyndelseseffekt
37. HGA m.fl. har med deres fjerde anbringende og Regione autonoma della Sardegna har med sit første anbringende kritiseret Retten for at have tilsidesat principperne om nødvendighed og tilskyndelseseffekt. De mener, at den appellerede dom er ulovlig, idet Retten har fastslået, at det for at udelukke støttens tilskyndelseseffekt og nødvendighed var tilstrækkeligt at anvende kravet om, at der skal indsendes en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, hvilket krav er relevant og hensigtsmæssigt med hensyn til vurderingen af en støtteordnings tilskyndelseseffekt (18) . De mener, at den burde have fastslået, at alene en manglende indgivelse af støtteansøgningen, inden projekterne iværksættes, ikke kan anses for at være tilstrækkeligt til at udelukke støttens tilskyndelseseffekt og nødvendighed.
38. Ifølge HGA m.fl. og Regione autonoma della Sardegna kunne Kommissionen have taget hensyn til andre omstændigheder i sin vurdering af støttens forenelighed, for så vidt som en forhåndsansøgning om støtte ikke er en lovbestemt pligt, men blot et vurderingskriterium.
39. For det første henviser de til den omstændighed, at sagsøgerne havde fået sikkerhed for, at de ville modtage støtte, allerede inden de havde indgivet deres ansøgning, da de ubestrideligt opfyldte de krav, der var fastsat i lov nr. 9/1998.
40. For det andet påstår HGA m.fl. og Regione autonoma della Sardegna, at den omstændighed, at de vidste, at anvendelsesbetingelserne for artikel 107, stk. 3, litra a) og/eller c), TEUF var opfyldt, var bevis for, at der fandtes en tilskyndelseseffekt.
41. For det tredje nævner de den omstændighed, at de kunne have iværksat renoveringsprogrammer i henhold til andre støtteordninger end den, der er omhandlet i lov nr. 9/1998.
42. Regione autonoma della Sardegna gør dernæst gældende, at 1998-retningslinjerne var blevet udarbejdet samtidigt med lov nr. 9/1998, og virksomhederne kunne derfor ikke tage hensyn til dem, og at den ordning, der var gældende frem til datoen for godkendelsesbeslutningen, ikke krævede, at ansøgningen skulle være indgivet, inden projekterne blev påbegyndt.
43. Endelig baserer HGA m.fl., Regione autonoma della Sardegna og Timsas sig på retspraksis i sagen Graphischer Maschinenbau mod Kommissionen (19), hvorefter Kommissionen ikke af det forhold alene, at arbejderne var påbegyndt forud for anmeldelsen af den støtte, som skulle finansiere dem, kan udlede, at kravet om tilskyndelse ikke var opfyldt (20) .
44. Kommissionen forkaster alle appellanternes argumenter, da de er ubegrundede eller ikke kan antages til realitetsbehandling.
B – Bedømmelse
45. Det skal først og fremmest anføres, at ovennævnte retspraksis i sagen Graphischer Maschinenbau mod Kommissionen ikke finder anvendelse i den foreliggende sag.
46. Denne retspraksis, som HGA m.fl., Regione autonoma della Sardegna og Timsas gør gældende, og hvorefter Kommissionen ikke alene på grundlag af den omstændighed, at arbejdet er iværksat inden datoen for anmeldelsen af den støtte, som skulle finansiere det, kan udlede, at kravet om tilskyndelse ikke var opfyldt (21), finder ikke anvendelse på de foreliggende sager, da sammenhængen i den sag, der gav anledning til denne retspraksis, var en helt anden, idet der i nævnte sag var tale om Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (22) . Den pågældende virksomhed, hvis økonomiske situation var af en sådan karakter, at den havde behov for støtte til omstrukturering for at sikre dens overlevelse, kunne ikke vente på, at den havde absolut sikkerhed for, at denne støtte ville blive udbetalt, inden den gennemførte sit omstruktureringsprogram for atter at blive levedygtig.
47. Dernæst skal det anføres, at jeg mener, at HGA m.fl. og Regione autonoma della Sardegna læser den appellerede dom forkert, hvilket også Kommissionen gør gældende i sit svarskrift.
48. I modsætning til hvad Retten fastslår, hævder de således, at alene en manglende indgivelse af støtteansøgningen, inden projekterne iværksættes, ikke kan anses for at være tilstrækkeligt til at udelukke støttens tilskyndelseseffekt og nødvendighed.
49. Det skal dog fastslås, at Retten – efter at have understreget, at kravet om, at støtteansøgningen skal indgives, inden investeringsprojektet iværksættes, udgjorde et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt krav, hvorefter Kommissionen kan gå ud fra, at der er tale om en tilskyndelseseffekt (23) – tilføjede, at det skal undersøges, om sagsøgerne havde bevist, at der foreligger omstændigheder, der kan sikre den omtvistede ordnings tilskyndelseseffekt, selv ved en manglende indsendelse af ansøgningen før iværksættelsen af de pågældende projekter (24) .
50. Retten undersøgte således de forskellige omstændigheder, som appellanterne havde gjort gældende, og konkluderede, at de ikke kunne sikre støtteordningen en tilskyndelseseffekt.
51. Den konkluderede således ikke, i modsætning til hvad appellanterne hævder, at kriteriet om manglende indgivelse af støtteansøgningen, inden arbejdet blev iværksat, nødvendigvis skulle resultere i, at en tilskyndelseseffekt måtte udelukkes uden mulighed for at bevise det modsatte.
52. Til trods for appellanternes fejlagtige læsning af de relevante passager i den appellerede dom, forholder det sig ikke desto mindre således, at de med deres anbringende ønsker at sætte spørgsmålstegn ved Rettens vurdering af, om støtten har en tilskyndelseseffekt eller ej.
53. I sin vurdering fastslår Retten, at kriteriet om, at støtteansøgningen skal indgives, inden projekterne iværksættes, indebærer en formodning om en tilskyndelseseffekt og ikke en absolut nødvendig betingelse for støttens nødvendighed.
54. Selv om jeg er enig i det resultat, som Retten i sidste ende nåede frem til, dvs. afvisning af appellanternes krav, mener jeg dog, at Retten i dommens præmisser har begået en retlig fejl, som skal berigtiges af hensyn til fremtidige søgsmål.
55. For at en støtte skal kunne erklæres forenelig med det indre marked i medfør af artikel 107, stk. 3, TEUF, skal den overholde visse grundlæggende principper, herunder støttens nødvendighed.
56. Generelt har Kommissionen enekompetence til under forbehold af Unionens retsinstansers fulde prøvelsesret at træffe afgørelse om, hvorvidt støtten er forenelig med det indre marked. Den skal på grundlag af en vurdering af den foreslåede generelle ordning i forhold til det fastsatte mål bestemme, om den samlet set kan accepteres.
57. Domstolen stadfæstede princippet om støttens nødvendighed i sin dom i sagen Philip Morris Holland mod Kommissionen (25) . I henhold til dette princip kan støtte, uden hvilken støttemodtagerne under alle omstændigheder ville have virkeliggjort det tilsigtede mål, ikke erklæres forenelig med det indre marked (26) .
58. Den påtænkte støttes tilskyndelseseffekt over for virksomhederne er i sidste ende blot et konkret udtryk for dens nødvendighed. Er det den af Kommissionen godkendte støtte, der har tilskyndet virksomhederne til at deltage i projektet? Hvordan skal denne tilskyndelseseffekt i givet fald karakteriseres? Og det på en så meget desto mindre anfægtelig måde, som den er beviset for støttens nødvendighed, der er en grundlæggende betingelse for den påtænkte ordnings forenelighed med traktaten.
59. Kommissionen har objektivt formaliseret princippet om støttens nødvendighed i 1998-retningslinjerne. Disse retningslinjer bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens handlinger (27) .
60. I tilfælde af f.eks. sidestilling, succession eller overlapning af flere støtteordninger vedrørende den samme region mener jeg, at kriteriet om, at støtteansøgningen skal indgives, inden projekterne iværksættes, som efter min mening på grund af dets karakter bør henvise til en bestemt ordning, der er godkendt af Kommissionen (28), udgør et kriterium, som udelukker enhver tvivl, enhver tvist, enhver juridisk usikkerhed. Det skal i øvrigt bemærkes, at dette kriterium ikke på nogen måde er til skade for virksomhederne, da indgivelse af støtteansøgningen, inden projektet iværksættes, gør, at nødvendigheden, der er en væsentlig betingelse, automatisk er påvist, når dette krav er opfyldt, uden at dette punkt kan bestrides.
61. Som Retten med rette udtaler i den appellerede doms præmis 208, følger det af 1998-retningslinjernes indledende del, at de på generel og abstrakt vis fastsætter, hvilke kriterier Kommissionen følger ved sin vurdering af, om statsstøtte med regionalt sigte kan godkendes som værende forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra a) og c), TEUF og følgelig sikrer retssikkerheden for de medlemsstater, der yder sådan støtte. Det krav, der er opstillet i retningslinjernes punkt 4.2, hvorefter det fastsættes i støtteordningerne, at anmodningen om støtte skal indgives, inden gennemførelsen af projekterne påbegyndes, finder anvendelse på enhver støtte, der er omfattet af disse retningslinjer, uanset deres mål, form eller beløb, og jeg mener derfor, at de fuldt ud opfylder kravet om sikkerhed og tager hensyn til den nøjagtige karakter af Kommissionens rolle, således som det følger af sagens natur.
62. Som Retten med rette udtaler i den appellerede doms præmis 215, har kravet i 1998-retningslinjernes punkt 4.2 til formål at fastslå, om en støtteforanstaltning har en tilskyndelseseffekt og dermed en nødvendig karakter i en situation, hvor det ikke er muligt at foretage en fuldstændig undersøgelse af samtlige økonomiske aspekter vedrørende fremtidige støttemodtageres individuelle investeringsbeslutninger. Den gør i denne forbindelse gældende, at det fremgår af 1998-retningslinjernes punkt 2, stk. 2-4, at Kommissionen i princippet kun godkender støtte med regionalt sigte i form af støtteordninger, eftersom den mener, at individuel ad hoc-støtte ikke opfylder betingelsen om, at der skal sikres balance mellem den fordrejning af konkurrencen, støtten medfører, og de fordele, støtten har for udviklingen i en ugunstigt stillet region. Ved undersøgelsen af, om en anmeldt støtteordning er forenelig med det indre marked, er de særlige omstændigheder, der gør sig gældende for de enkelte potentielle støttemodtagere og for de konkrete projekter, for hvilke de kan anmode om støtte, dog pr. definition ukendte for Kommissionen. Retten udleder heraf, at sidstnævnte med henblik på at vurdere, om en støtteordning er forenelig med det indre marked, skal basere sig på kriterier, der enten er uafhængige af de særlige omstændigheder hos fremtidige modtagere, eller som er ens for alle fremtidige modtagere. At kræve, at støtteansøgningen indgives inden iværksættelsen af det støttede projekt, gør det muligt at sikre, at den pågældende virksomhed klart og tydeligt har tilkendegivet et ønske om at få støtte fra den pågældende ordning, før det nævnte projekt iværksættes. Dette gør det således muligt at undgå, at der efterfølgende indsendes ansøgninger vedrørende projekter, der allerede er iværksat, uanset om der findes en støtteordning.
63. Det følger efter min mening af ovenstående bemærkninger, som jeg gentager for egen regning, at Kommissionen med rette kunne indføre et objektivt kriterium, som skulle fastslå ek sistensen af en tilskyndelseseffekt, og at det valgte kriterium, nemlig indgivelse af støtteansøgningen inden iværksættelsen af projekterne, er et hensigtsmæssigt og relevant værktøj til at fastslå og ikke blot formode støttens tilskyndelseseffekt.
64. Desuden nævner Retten i den appellerede doms præmis 169, at det fremgår af såvel den administrative procedure mellem Kommissionen og Regione autonoma della Sardegna som af sidstnævntes adfærd ved Retten, at denne var bevidst om betingelsen om, at der skulle indgives en støtteansøgning, inden arbejdet blev iværksat. Retten har, som Kommissionen med rette har fremhævet, udtalt, at Regione autonoma della Sardegna aldrig har benægtet, hverken i dens skriftveksling med Kommissionen eller for Retten, at den har forpligtet sig til kun at yde støtte til projekter, der var påbegyndt efter indsendelse af en støtteansøgning.
65. Jeg mener således, at en implicit anerkendelse af, at betingelsen om, at støtteansøgningen skulle indsendes inden påbegyndelsen af arbejdet, nødvendigvis skal være opfyldt, underbygges af skriftvekslingen mellem Kommissionen og de italienske myndigheder i løbet af den administrative procedure. Det fremgår af denne skriftveksling, at Kommissionen gentagne gange anmodede de italienske myndigheder om svar på, om de havde overholdt princippet om støttens nødvendighed, og myndighederne bekræftede stedse, at de respekterede kravet om indgivelse af en forudgående ansøgning (29) . Under denne skriftveksling, der blev gennemført på grundlag af artikel 4, stk. 3, TEU, hvoraf det fremgår, at i medfør af princippet om loyalt samarbejde respekterer Den Europæiske Union og medlemsstaterne hinanden og bistår hinanden ved gennemførelsen af de opgaver, der følger af traktaterne, valgte de italienske myndigheder i stedet for at forhandle med Kommissionen om den overgangsordning, der blev indført med anordning nr. 33/6, ganske enkelt at skjule dens eksistens. Da de italienske myndigheder vedtog dekret nr. 285/1999 og anordning nr. 33/6, vidste de helt sikkert, at de var i strid med godkendelsesbeslutningen, da Kommissionen, som Retten har anført i den appellerede doms præmis 168, i den del af godkendelsesbeslutningen, der vedrører beskrivelsen af den godkendte ordning, utvetydigt har anført, at »virksomhederne skal indgive en finansieringsansøgning, inden investeringsprojekterne igangsættes«.
66. Henset til alle disse elementer mener jeg således, at Retten har begået en retlig fejl ved i den appellerede doms præmis 215 og 226 at fastslå, at kravet om, at der skal indsendes en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, er et enkelt, relevant og hensigtsmæssigt kriterium, som gør det muligt for Kommissionen at formode, at der findes en tilskyndelseseffekt, i stedet for at fastslå, at indsendelse af en støtteansøgning, inden projekterne iværksættes, efter Kommissionens godkendelse er en absolut uomgængelig betingelse for støttens nødvendighed. Denne uomgængelige karakter kan kun drages i tvivl og tillade undersøgelsen af andre omstændigheder i det tilfælde, hvor – i forbindelse med undersøgelsen af foreneligheden af en særlig støtteordning – elementer hidrørende fra Kommissionen (korrespondance, erklæringer, afgørelser, meddelelser etc.) har kunnet vildlede med hensyn til anvendelsen eller betingelserne for anvendelse af 1998-retningslinjernes punkt 4.2, sidste afsnit, på den pågældende ordning. Jeg mener, at denne vurdering bestyrkes af de supplerende forholdsregler, som Kommissionen har fastsat i retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (30) .
67. Selv om Retten har begået en retlig fejl, er denne fejl dog ikke af en sådan karakter, at den bør medføre ophævelse af den appellerede dom.
68. Under disse omstændigheder skal jeg bemærke, at det fremgår af fast retspraksis, at hvis præmisserne i en dom afsagt af Retten indeholder en tilsidesættelse af EU-retten, men konklusionen er berettiget af andre retlige grunde, må appellen forkastes (31) .
69. Det følger heraf, at for så vidt som – efter min opfattelse – Rettens forkastelse af appellanternes annullationssøgsmål er baseret på den manglende tilskyndelseseffekt og de øvrige forhold i tilknytning til de anbringender, som jeg ikke har undersøgt, kan den retlige fejl, som er omhandlet i den appellerede doms præmis 215 og 226, ikke ugyldiggøre denne dom (32) .
70. Jeg mener derfor, at appellerne bør forkastes.
VI – Sagens omkostninger
71. Det bestemmes i artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement, at såfremt der ikke gives appellanten medhold, eller såfremt der gives appellanten medhold, og Domstolen selv endeligt afgør sagen, træffer den afgørelse om sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellanterne skal betale sagens omkostninger, og da disse har tabt sagen, bør det pålægges dem at betale sagens omkostninger.
VII – Forslag til afgørelse
72. Henset til ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den træffer følgende afgørelse:
»1) Appellerne forkastes.
2) HGA Srl m.fl., Regione autonoma della Sardegna, Timsas Srl og Grand Hotel Abi d’Oru SpA betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	Herefter »HGA m.fl.«.
(3)
–	Herefter »Timsas«.
(4)
–	Herefter »Grand Hotel Abi d’Oru«.
(5)
–	Sml. II, s. 6255, herefter »den appellerede dom«.
(6)
– EUT L 302, s. 9, herefter »den anfægtede beslutning«.
(7)
–	EFT 1998 C 74, s. 9, herefter »1998-retningslinjerne«.
(8)
–	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 9 af 21.3.1998, herefter »lov nr. 9/1998«.
(9)
–	Herefter »godkendelsesbeslutningen«.
(10)
–	Bollettino ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna
nr. 15 af 8.5.1999, herefter »dekret nr. 285/1999«.
(11)
–	EUT C 79, s. 4, herefter »beslutningen om at indlede proceduren«.
(12)
–	Rådets forordning af 22.3.1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel [108 TEUF], EFT L 83, s. 1.
(13)
–	EUT 2007 C 32, s. 2.
(14)
–	Den appellerede doms præmis 226.
(15)
–	Dom af 22.3.1997, sag 78/76, Steinike & Weinlig, Sml. S. 595, præmis 9, af 21.11.1991, sag C-354/90, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires og Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon, Sml. I, s. 5505, præmis 14, og af 18.7.2007, sag C-119/05, Lucchini, Sml. I, s. 6199, præmis 52.
(16)
–	Jf. i denne retning dom af 20.9.1990, sag C-5/89, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 3437, præmis 14, og af 14.1.1997, sag C-169/95, Spanien mod Kommissionen, Sml. I, s. 135, præmis 51.
(17)
–	Den appellerede doms præmis 233 og 234.
(18)
–	Den appellerede doms præmis 226.
(19)
–	Rettens dom af 14.5.2002, sag T-126/99, Sml. II, s. 2427.
(20)
–	Præmis 43.
(21)
–	Ibidem.
(22)
–	EFT 1997 C 283, s. 2.
(23)
–	Den appellerede doms præmis 215.
(24)
–	Den appellerede doms præmis 226.
(25)
–	Dom af 17.9.1980, sag 730/79, Sml. s. 2671.
(26)
–	Præmis 17.
(27)
–	Dom af 7.3.2002, sag C-310/99, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 2289, præmis 52.
(28)
– Jeg kan ikke se, hvorledes en ansøgning, der ikke er godkendt af Kommissionen, vil kunne have den mindste tilskyndelsesvirkning, idet den således udgør et simpelt projekt.
(29)
–	Jf. punkt 12 og 17-19 i dette forslag til afgørelse.
(30) EUT 2006 C 54, s. 13.
(31)
–	Dom af 19.4.2012, sag C-221/10 P, Artegodan mod Kommissionen, præmis 94 og den deri nævnte retspraksis.
(32)
–	Jf. i denne retning dom af 26.4.2007, sag C-412/05 P, Alcon mod KHIM, Sml. I, s. 3569, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis.