62020CJ0037_RES
Gevoegde zaken C‑37/20 en C‑601/20
WM (C‑37/20) en Sovim SA (C‑601/20)
tegen
Luxembourg Business Registers
[twee verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Tribunal d’arrondissement (Luxemburg)]
Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 november 2022
„Prejudiciële verwijzing – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering – Richtlijn (EU) 2018/843 tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 – Wijziging van artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van laatstgenoemde richtlijn – Toegang van elk lid van de bevolking tot informatie over uiteindelijk begunstigden – Geldigheid – Artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Eerbiediging van het privéleven en van het familie- en gezinsleven – Bescherming van persoonsgegevens”
Harmonisatie van de wetgevingen – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering – Richtlijn 2015/849 – Wijziging die de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat elk lid van de bevolking toegang heeft tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten – Ernstige inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven en in het recht op bescherming van persoonsgegevens – Rechtvaardiging – Eerbiediging van het legaliteitsbeginsel en van de wezenlijke inhoud van de grondrechten – Bestaan van een doelstelling van algemeen belang – Inmenging die niet noodzakelijk en evenredig is – Ongeldigheid
[Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7 en 8; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2015/849, art. 30, leden 1, 5 en 9, en 2018/843, overwegingen 30 en 31 en art. 1, punt 15, c)]
(zie punten 37‑44, 47‑52, 57‑59, 66, 67, 71‑76, 81‑85, 88 en dictum)
Grondrechten – Eerbiediging van het privéleven – Bescherming van persoonsgegevens – Beperkingen – Voorwaarden
(Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 7, 8 en 52, lid 1)
(zie punten 46, 63‑65)
Harmonisatie van de wetgevingen – Voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en terrorismefinanciering – Richtlijn 2015/849 – Wijziging die de lidstaten verplicht ervoor te zorgen dat elk lid van de bevolking toegang heeft tot informatie over de uiteindelijk begunstigden van binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten – Ernstige inmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven en in het recht op bescherming van persoonsgegevens – Rechtvaardiging – Beroep op het transparantiebeginsel als doelstelling van algemeen belang die de betrokken inmenging kan rechtvaardigen – Ontoelaatbaarheid
[Art. 1 en 10 VEU; art. 15 VWEU; richtlijn 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad, zoals gewijzigd bij richtlijn 2018/843, art. 30, lid 5, eerste alinea, c)]
(zie punten 60‑62)
Samenvatting
De antiwitwasrichtlijn (
1
) verplicht de lidstaten ter bestrijding en voorkoming van het witwassen van geld en de financiering van terrorisme een register bij te houden dat informatie bevat over de uiteindelijk begunstigden (
2
) van binnen hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten. Na een wijziging van deze richtlijn bij richtlijn 2018/843 (
3
) moet een deel van die informatie in alle gevallen voor elk lid van de bevolking (hierna: „grote publiek”) toegankelijk zijn. Overeenkomstig de aldus gewijzigde antiwitwasrichtlijn (hierna: „gewijzigde antiwitwasrichtlijn”) heeft de Luxemburgse wetgever (
4
) een register van uiteindelijk begunstigden (hierna: „RUB”) ingesteld, dat bedoeld is om bepaalde informatie over de uiteindelijk begunstigden van geregistreerde entiteiten te bewaren en ter beschikking te stellen. Het RUB is voor iedereen toegankelijk.
In die context hebben WM en Sovim SA bij de Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (rechter in eerste aanleg Luxemburg, Luxemburg) elk een zaak aangespannen tegen Luxembourg Business Registers, beheerder van het RUB, omdat die hun verzoeken heeft afgewezen om het grote publiek toegang te weigeren tot informatie die in de eerste zaak betrekking had op WM, als uiteindelijk begunstigde van een vastgoedmaatschappij, en in de tweede zaak op de uiteindelijk begunstigde van Sovim SA. De Tribunal d’arrondissement de Luxembourg stelt zich met name vragen over de geldigheid van de Unierechtelijke bepalingen waarbij het stelsel van publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden is ingevoerd, en heeft daarom het Hof in het kader van die twee zaken een prejudiciële vraag ter beoordeling van de geldigheid gesteld.
In zijn arrest verklaart het Hof (Grote kamer) richtlijn 2018/843 ongeldig voor zover daarbij de antiwitwasrichtlijn in die zin is gewijzigd dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de informatie over de uiteindelijk begunstigden van op hun grondgebied opgerichte vennootschappen en andere juridische entiteiten in alle gevallen voor het grote publiek toegankelijk is. (
5
)
Beoordeling door het Hof
In de eerste plaats stelt het Hof vast dat de toegang van het grote publiek tot informatie over de uiteindelijk begunstigden waarin de gewijzigde antiwitwasrichtlijn voorziet, een ernstige inmenging vormt in de grondrechten op eerbiediging van het privéleven en op bescherming van persoonsgegevens, die respectievelijk zijn neergelegd in de artikelen 7 en 8 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dienaangaande merkt het Hof op dat de betrokken gegevens informatie bevatten over geïdentificeerde natuurlijke personen, namelijk de uiteindelijk begunstigden van vennootschappen en andere juridische entiteiten die binnen het grondgebied van de lidstaten zijn opgericht, zodat de toegang van het grote publiek tot die gegevens raakt aan het grondrecht op bescherming van het privéleven. Bovendien vormt de terbeschikkingstelling ervan aan het grote publiek een verwerking van persoonsgegevens. Het Hof voegt daaraan toe dat deze terbeschikkingstelling aan het grote publiek een inmenging vormt in de twee genoemde grondrechten, ongeacht het latere gebruik van de meegedeelde informatie. (
6
)
Wat de ernst van deze inmenging betreft, wijst het Hof erop dat voor zover de aan het grote publiek ter beschikking gestelde informatie betrekking heeft op de identiteit van de uiteindelijk begunstigde en op de aard en omvang van zijn economische belangen in vennootschappen en andere juridische entiteiten, op basis van deze informatie een profiel kan worden opgemaakt met bepaalde persoonlijke identificatiegegevens, de financiële situatie van de betrokkene en de economische sectoren, landen en specifieke ondernemingen waarin hij heeft geïnvesteerd. Bovendien wordt deze informatie voor een potentieel onbeperkt aantal personen toegankelijk, zodat een dergelijke verwerking van persoonsgegevens die informatie ook vrij toegankelijk kan maken voor personen die om redenen die geen verband houden met de door die maatregel nagestreefde doelstelling informatie wensen te verkrijgen over de situatie van een uiteindelijk begunstigde, in het bijzonder op materieel en financieel gebied. Dit is des te gemakkelijker wanneer de gegevens op internet kunnen worden geraadpleegd. Bovendien worden de mogelijke gevolgen voor de betrokkenen van een eventueel misbruik van hun gegevens nog verergerd doordat deze gegevens, wanneer zij eenmaal ter beschikking van het grote publiek zijn gesteld, niet alleen vrijelijk kunnen worden geraadpleegd, maar ook kunnen worden opgeslagen en verspreid, en het voor deze personen dus nog moeilijker of zelfs nagenoeg onmogelijk wordt om zich doeltreffend tegen misbruik te verdedigen.
In de tweede plaats merkt het Hof in het kader van het onderzoek naar de rechtvaardiging van de betrokken inmenging ten eerste op dat aan het legaliteitsbeginsel is voldaan. De beperking op de uitoefening van bovengenoemde grondrechten als gevolg van de toegang van het grote publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden is namelijk ingevoerd bij een wetgevingshandeling, te weten de gewijzigde antiwitwasrichtlijn. Bovendien vermeldt deze richtlijn dat deze informatie toereikend, accuraat en actueel moet zijn en somt zij uitdrukkelijk bepaalde gegevens op waar het publiek toegang toe moet krijgen. Voorts stelt zij de voorwaarden vast waaronder de lidstaten kunnen voorzien in uitzonderingen op een dergelijke toegang.
Ten tweede maakt het Hof duidelijk dat de betrokken inmenging geen afbreuk doet aan de wezenlijk inhoud van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten. Weliswaar bevat de gewijzigde antiwitwasrichtlijn geen uitputtende lijst van gegevens waartoe het grote publiek toegang moet krijgen en kunnen de lidstaten toegang verlenen tot aanvullende informatie, maar enkel passende informatie over de uiteindelijk begunstigden en over de door hen gehouden economische belangen kan worden verzameld en bewaard en bijgevolg eventueel publiek toegankelijk worden gemaakt, hetgeen onder meer informatie uitsluit waarvoor geen toereikend verband met de doelstellingen van de gewijzigde antiwitwasrichtlijn bestaat. Het blijkt niet dat de terbeschikkingstelling van informatie aan het grote publiek waarbij een dergelijk verband wel aanwezig is, op enigerlei wijze afbreuk zou doen aan de wezenlijke inhoud van de bedoelde grondrechten.
Ten derde benadrukt het Hof dat de Uniewetgever, door te voorzien in de toegang van het grote publiek tot informatie over uiteindelijk begunstigden, beoogt het witwassen van geld en de financiering van terrorisme te voorkomen door via een grotere transparantie een omgeving te creëren die minder gemakkelijk daartoe kan worden gebruikt, wat een doelstelling van algemeen belang vormt die zelfs zware inmengingen in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen.
Ten vierde stelt het Hof in het kader van de beoordeling van het passende, noodzakelijke en evenredige karakter van de betrokken inmenging vast dat de toegang van het grote publiek tot informatie over de uiteindelijk begunstigden kan bijdragen tot de verwezenlijking van deze doelstelling.
Het Hof is evenwel van mening dat deze inmenging niet kan worden geacht beperkt te zijn tot wat strikt noodzakelijk is. Om te beginnen kan niet worden aangetoond dat die inmenging strikt noodzakelijk is op grond van het feit dat het criterium „legitiem belang” – waarover volgens de antiwitwasrichtlijn, in de versie van vóór de wijziging ervan bij richtlijn 2018/843, iedereen die toegang wenste te krijgen tot informatie over de uiteindelijk begunstigden moest beschikken – moeilijk toepasbaar was en dat de toepassing ervan tot willekeurige beslissingen kon leiden. Het feit dat het moeilijk kan zijn om nauwkeurig vast te stellen in welke gevallen en onder welke voorwaarden publieke toegang tot informatie over de uiteindelijk begunstigden mogelijk is, kan niet rechtvaardigen dat de Uniewetgever bepaalt dat alle leden van de bevolking toegang hebben tot deze informatie.
Voorts blijkt uit de toelichting in richtlijn 2018/843 evenmin dat de betrokken inmenging strikt noodzakelijk is. (
7
) Volgens deze toelichting zou publieke toegang tot informatie over uiteindelijk begunstigden meer onderzoek van informatie door de maatschappij, met name door de pers of maatschappelijke organisaties, mogelijk maken, en hebben bijgevolg zowel de pers als de maatschappelijke organisaties die zich bezighouden met de voorkoming en bestrijding van het witwassen van geld en terrorismefinanciering een legitiem belang bij toegang tot de betrokken informatie. Hetzelfde geldt voor personen die de identiteit van de uiteindelijk begunstigden van een vennootschap of een andere juridische entiteit willen kennen omdat zij mogelijkerwijs transacties met hen zullen aangaan, en voor financiële instellingen en autoriteiten die betrokken zijn bij de bestrijding van delicten op het gebied van het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
Daarenboven is de betrokken inmenging evenmin evenredig. Dienaangaande stelt het Hof vast dat de materiële regels die deze inmenging regelen, niet voldoen aan het vereiste van duidelijkheid en nauwkeurigheid. De gewijzigde witwasrichtlijn bepaalt immers dat het grote publiek „ten minste” tot de daarin bedoelde gegevens toegang moet hebben, en verleent de lidstaten de mogelijkheid om toegang te verlenen tot aanvullende informatie, waaronder „ten minste” de geboortedatum of de contactgegevens van de betrokken uiteindelijk begunstigde. Door het gebruik van de uitdrukking „ten minste” staat deze richtlijn toe dat gegevens die niet voldoende bepaald of identificeerbaar zijn, aan het publiek beschikbaar worden gesteld.
Wat voorts de afweging tussen de ernst van deze inmenging en het belang van de beoogde doelstelling van algemeen belang betreft, erkent het Hof dat deze doelstelling, gelet op het belang ervan, een zelfs ernstige inmenging in de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten kan rechtvaardigen.
Niettemin is de bestrijding van het witwassen van geld en van terrorismefinanciering in de eerste plaats een zaak van de overheid en van entiteiten zoals kredietinstellingen of financiële instellingen die uit hoofde van hun activiteiten specifieke verplichtingen op dit gebied hebben. Om die reden bepaalt de gewijzigde witwasrichtlijn dat informatie over de uiteindelijk begunstigde in alle gevallen toegankelijk moet zijn voor de bevoegde autoriteiten en de financiële-inlichtingeneenheden, zonder enige beperking, en voor de meldingsplichtige entiteiten, in het kader van het cliëntenonderzoek. (
8
)
Voorts leidt de bij richtlijn 2018/843 ingevoerde regeling, in vergelijking met de vroegere regeling, die bepaalde dat naast de bevoegde autoriteiten en bepaalde entiteiten ook elke persoon of organisatie die een legitiem belang kon aantonen toegang had tot de informatie over de uiteindelijk begunstigden, tot een aanzienlijk zwaardere aantasting van de door de artikelen 7 en 8 van het Handvest gewaarborgde grondrechten, zonder dat dit kan worden gecompenseerd door de eventuele voordelen die deze laatste regeling ten opzichte van de eerste regeling zou kunnen bieden op het gebied van de strijd tegen het witwassen van geld en terrorismefinanciering.
(
1
)	Richtlijn (EU) 2015/849 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2015 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, tot wijziging van verordening (EU) nr. 648/2012 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad en richtlijn 2006/70/EG van de Commissie (PB 2015, L 141, blz. 73; hierna: „antiwitwasrichtlijn”).
(
2
)	Volgens artikel 3, punt 6, van de antiwitwasrichtlijn zijn de uiteindelijk begunstigden alle natuurlijke personen die de uiteindelijke eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over de cliënt en/of de natuurlijke personen voor wier rekening een transactie of activiteit wordt verricht.
(
3
)	Richtlijn (EU) 2018/843 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018 tot wijziging van richtlijn (EU) 2015/849 inzake de voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering, en tot wijziging van de richtlijnen 2009/138/EG en 2013/36/EU (PB 2018, L 156, blz. 43).
(
4
)	Loi du 13 janvier 2019 instituant un Registre des bénéficiaires effectifs (wet van 13 januari 2019 tot instelling van een register van uiteindelijk begunstigden; Mémorial A 2019, nr. 15).
(
5
)	Ongeldigheid van artikel 1, punt 15, onder c), van richtlijn 2018/843 tot wijziging van artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder c), van de antiwitwasrichtlijn.
(
6
)	Arrest van 21 juni 2022, Ligue des droits humains (C‑817/19, EU:C:2022:491, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
(
7
)	Het betreft de toelichting in overweging 30 van richtlijn 2018/843.
(
8
)	Artikel 30, lid 5, eerste alinea, onder a) en b), van de gewijzigde antiwitwasrichtlijn.