61999CC0474_EL
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
I - Εισαγωγή
1. Στην υπό εξέταση υπόθεση, η οποία στηρίζεται στο άρθρο 226 ΕΚ, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ζητεί από το Δικαστήριο να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, παραλείποντας να θεσπίσει τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που απαιτούνται για τη συμμόρφωσή της προς την οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (στο εξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία. Η Επιτροπή ζητεί ειδικότερα από το Δικαστήριο να διαπιστώσει την παράβαση των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας .
2. Ειδικότερα, η παράβαση που προσάπτει η Επιτροπή αφορά την κανονιστική ρύθμιση για το περιβάλλον που θεσπίστηκε στο Βασίλειο της Ισπανίας, στο οποίο η εθνική νομοθεσία περιέχει τις βασικές διατάξεις, ενώ οι περιφέρειες, οι οποίες ονομάζονται αυτόνομες κοινότητες, είναι αρμόδιες για τη θέσπιση της παράγωγης νομοθεσίας. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η ισπανική νομοθεσία δεν είναι ικανοποιητική για δύο στενώς συνδεόμενους μεταξύ τους λόγους. Αφενός, η εθνική νομοθεσία επιβάλλει υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον μόνο για ένα πολύ περιορισμένο τμήμα των κατηγοριών σχεδίων που εμπίπτουν στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας. Αφετέρου, από την εξέταση της νομοθεσίας των αυτόνομων κοινοτήτων στην οποία προέβη η Επιτροπή προκύπτει ότι, μολονότι οι περισσότερες από αυτές θέσπισαν μέτρα σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για ορισμένες κατηγορίες σχεδίων, οι κανόνες αυτοί εξαλείφουν μόνον εν μέρει τις ανεπάρκειες της εθνικής νομοθεσίας.
3. Η Ισπανική Κυβέρνηση απορρίπτει τη θέση της Επιτροπής σε πολλά σημεία. Υποστηρίζει, συναφώς, ότι η μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο περιέχει, εν πάση περιπτώσει, πολύ περισσότερα στοιχεία απ' όσα επικαλείται η Επιτροπή. Υπό τις περιστάσεις αυτές, η ασφάλεια δικαίου επιβάλλει στο Δικαστήριο την υποχρέωση να εκθέσει επακριβώς - σε περίπτωση καταδίκης του Βασιλείου της Ισπανίας - σε τι ακριβώς συνίσταται η παράβαση.
ΙΙ - Νομικό πλαίσιο
Κοινοτικό δίκαιο
4. Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας ορίζει ότι:
«Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις ώστε τα σχέδια που, ιδίως, λόγω της φύσης, του μεγέθους ή της θέσης τους [του τόπου πραγματοποιήσεώς τους] μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον να υποβάλλονται σε εκτίμηση όσον αφορά τις επιπτώσεις τους πριν δοθεί η άδεια.
Αυτά τα σχέδια καθορίζονται στο άρθρο 4.»
5. Το άρθρο 3 ορίζει ότι:
«Η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον εντοπίζει, περιγράφει και αξιολογεί κατάλληλα, σε συνάρτηση με κάθε ειδική περίπτωση και σύμφωνα με τα άρθρα 4 έως 11, τις άμεσες και έμμεσες επιπτώσεις ενός σχεδίου πάνω στους εξής παράγοντες:
- στον άνθρωπο, στην πανίδα και στη χλωρίδα,
- στο έδαφος, στα ύδατα, στον αέρα, στο κλίμα και στο τοπίο,
- στην αλληλεπίδραση των παραγόντων που αναφέρονται στην πρώτη και δεύτερη περίπτωση,
- στα υλικά αγαθά και στην πολιτιστική κληρονομιά.»
6. Το άρθρο 4 ορίζει ότι:
«1. Τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι, με την επιφύλαξη του άρθρου 2, παράγραφος 3, υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.
2. Τα σχέδια τα οποία υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ υποβάλλονται σε εκτίμηση, σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10, όταν τα κράτη μέλη κρίνουν ότι το απαιτούν τα χαρακτηριστικά τους. ρος τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη μπορούν ιδίως να συγκεκριμενοποιούν ορισμένους τύπους σχεδίων προς εκτίμηση ή να καθορίζουν τα κριτήρια ή/και τα κατώφλια [κατώτατα όρια] που πρέπει να επιλεγούν προκειμένου να μπορεί να καθοριστεί ποια από τα σχέδια που υπάγονται στις κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ πρέπει να υποβληθούν σε εκτίμηση σύμφωνα με τα άρθρα 5 έως 10.»
7. Το παράρτημα ΙΙ, στο οποίο παραπέμπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, απαριθμεί ένα μεγάλο μέρος των κατηγοριών σχεδίων, τα οποία κατατάσσονται ανάλογα με το είδος των δραστηριοτήτων. Ενδεικτικώς, αναφέρω τα σημεία 1 έως 6: γεωργία, εξορυκτικές βιομηχανίες, ενεργειακή βιομηχανία, μεταλλουργία, υαλουργία και χημική βιομηχανία.
Εθνικό δίκαιο
8. Κατά το ισπανικό συνταγματικό δίκαιο, την αρμοδιότητα στον τομέα του περιβάλλοντος ασκούν από κοινού το κράτος και οι αυτόνομες κοινότητες . Αυτό ισχύει τόσο σε επίπεδο νομοθετικής εξουσίας όσο και σε επίπεδο εκτελεστικής εξουσίας. Το κράτος είναι αρμόδιο για τη θέσπιση της βασικής νομοθεσίας και οι αυτόνομες κοινότητες για τη θέσπιση της παράγωγης νομοθεσίας. Οι αυτόνομες κοινότητες έχουν τη δυνατότητα θεσπίσεως πρόσθετων μέτρων προστασίας. Τα εκτελεστικά μέτρα εμπίπτουν, κατ' αρχήν, στην αρμοδιότητα των αυτόνομων κοινοτήτων. Ωστόσο, το Tribunal Constitucional (Ισπανία) δέχθηκε ότι, σε εξαιρετικές περιπτώσεις, το κράτος, που είναι αρμόδιο για τη θέσπιση της βασικής νομοθεσίας, μπορεί να λάβει τα αναγκαία εκτελεστικά μέτρα για να αποφευχθεί ανεπανόρθωτη ζημία και για να διασφαλιστεί η εκπλήρωση των αντικειμενικών απαιτήσεων της βασικής νομοθεσίας. Το Tribunal Constitucional διευκρίνισε, περαιτέρω, ότι αυτή η κατανομή αρμοδιοτήτων ίσχυε και για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου.
9. Αυτή η κατανομή αρμοδιοτήτων είχε ως συνέπεια ότι όλες σχεδόν οι ισπανικές αυτόνομες κοινότητες θέσπισαν νομοθεσία στον τομέα της αξιολογήσεως που συμπληρώνει την εθνική νομοθεσία. Τούτο δεν ισχύει για τις αυτόνομες πόλεις Ceuta και Melilla, στις οποίες δεν ανατέθηκε καμία νομοθετική αρμοδιότητα στον τομέα του περιβάλλοντος, παρά τα αναφερόμενα στο προηγούμενο σημείο. Επιπλέον, η αυτόνομη κοινότητα της Rioja δεν άσκησε τις νομοθετικές αρμοδιότητες που της παραχωρήθηκαν.
10. Σε εθνικό επίπεδο, το βασιλικό νομοθετικό διάταγμα 1302/1986, της 28ης Ιουνίου 1986, για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, και το βασιλικό διάταγμα 1131/1988, της 30ής Σεπτεμβρίου 1988, περί εγκρίσεως του κανονισμού εκτελέσεως του βασιλικού νομοθετικού διαταγμάτος 1302/1986, είναι τα πρώτα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Το παράρτημα του βασιλικού νομοθετικού διατάγματος 1302/1986 απαριθμεί τα σχέδια του παραρτήματος Ι της οδηγίας καθώς και τέσσερις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ.
11. Επιπλέον, κατ' εφαρμογή του άρθρου 6, παράγραφος 3, του βασιλικού διατάγματος 1997/1995, της 7ης Δεκεμβρίου 1995, κάθε σχέδιο που αναφέρεται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας και επηρεάζει μια ειδική ζώνη διατηρήσεως υποβάλλεται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. ρόκειται για τις ειδικές ζώνες διατηρήσεως τις οποίες αφορά η οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (στο εξής: η οδηγία περί οικοτόπων). Στην παρούσα υπόθεση, η Επιτροπή υποστηρίζει, εξάλλου, ότι η εκτίμηση που προβλέπει το διάταγμα αυτό δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της οδηγίας.
12. Για πολλούς τομείς δραστηριότητας υφίστανται, περαιτέρω, ειδικές εθνικές ρυθμίσεις περιέχουσες διατάξεις για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Αναφέρω, μεταξύ άλλων, τον νόμο 54/1997, της 27ης Νοεμβρίου 1997, για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας.
13. Για τη μεταφορά στο ισπανικό δίκαιο της οδηγίας 97/11, με την οποία τροποποιήθηκε σε μεγάλο βαθμό η επίμαχη οδηγία, θεσπίστηκε ένα βασιλικό νομοθετικό διάταγμα σχετικό με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον . Το διάταγμα αυτό τέθηκε σε ισχύ στις 8 Οκτωβρίου 2000.
ΙΙΙ - Τα πραγματικά περιστατικά και η διαδικασία
14. Με έγγραφο της 28ης Φεβρουαρίου 1990, η Επιτροπή όχλησε το Βασίλειο της Ισπανίας, διότι θεωρούσε ότι η πλειονότητα των σχεδίων που απαριθμούνταν στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας δεν υποβαλλόταν στην Ισπανία σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Κατόπιν αυτού, η Ισπανική Κυβέρνηση, με έγγραφο της 2ας Μαΐου 1990, αμφισβήτησε την άποψη της Επιτροπής, υποστηρίζοντας ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας παρείχε στα κράτη μέλη ευρεία εξουσία εκτιμήσεως προκειμένου να αποφασίζουν αν οι κατηγορίες των σχεδίων που απαριθμεί το παράρτημα ΙΙ έπρεπε να υποβάλλονται σε υποχρεωτική εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Η Ισπανική Κυβέρνηση επισήμανε επίσης τα νομοθετικά μέτρα τα οποία εξασφάλιζαν τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
15. Η Επιτροπή απηύθυνε, με έγγραφο της 23ης Δεκεμβρίου 1992, αιτιολογημένη γνώμη στην οποία η Ισπανική Κυβέρνηση απάντησε με έγγραφο της 3ης Μαρτίου 1993. Με το έγγραφο αυτό, η εν λόγω κυβέρνηση ενέμεινε στη θέση της, προσθέτοντας ότι το βασιλικό νομοθετικό διάταγμα 1302/1986 αφορούσε ορισμένο αριθμό σχεδίων, ότι οι θεσπισθείσες από τις αυτόνομες κοινότητες νομοθεσίες επαναλάμβαναν το μεγαλύτερο μέρος των σχεδίων και ότι, επιπλέον, σε πολλές περιπτώσεις ακολουθούνταν ανεπίσημη διαδικασία.
16. ολύ αργότερα, στις 18 Δεκεμβρίου 1998, η Επιτροπή απηύθυνε στο Βασίλειο της Ισπανίας πρόσθετη αιτιολογημένη γνώμη. Η Ισπανική Κυβέρνηση απάντησε στην αιτιολογημένη αυτή γνώμη με έγγραφο της 25ης Φεβρουαρίου 1999, διαβίβασε δε επίσης στην Επιτροπή αντίγραφο του νομοσχεδίου για την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον καθώς και διάφορα νομοθετήματα των αυτόνομων κοινοτήτων. Δύο άλλα έγγραφα, της 9ης Απριλίου και της 22ας Απριλίου 1999 συμπλήρωσαν τις πληροφορίες που είχαν διαβιβαστεί στην Επιτροπή.
17. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή στις 9 Δεκεμβρίου 1999, διότι θεωρούσε ότι είχε εξαλειφθεί μόνον ένα μικρό μέρος των παραβάσεων που είχαν προηγουμένως διαπιστωθεί.
18. Κατά την έγγραφη διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, η Επιτροπή προσήψε, μεταξύ άλλων, στην Ισπανική Κυβέρνηση ότι δεν της είχε αποστείλει αντίγραφα πολλών από τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. ρόκειται, ειδικότερα, για τα μέτρα που θέσπισαν οι αυτόνομες κοινότητες. Η αιτίαση αυτή ώθησε την Ισπανική Κυβέρνηση να επισυνάψει στο υπόμνημα ανταπαντήσεως σημαντικό αριθμό ρυθμίσεων χωρίς, ωστόσο, να αναφέρει ειδικώς με ποιες διατάξεις επρόκειτο να μεταφερθεί η οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο. Στην παρούσα υπόθεση διεξήχθη επ' ακροατηρίου συζήτηση στις 10 Ιανουαρίου 2002.
IV - Επιχειρήματα των διαδίκων
19. Με το δικόγραφο της προσφυγής της, η Επιτροπή εκθέτει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας πρέπει να ερμηνευθεί υπό το φως των διατάξεων του άρθρου 2, παράγραφος 1. H διάταξη αυτή επιβάλλει στα κράτη μέλη να εκτιμούν, για κάθε περίπτωση χωριστά, τα χαρακτηριστικά κάθε σχεδίου που εμπίπτει στο παράρτημα ΙΙ. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα διευκολύνσεως της εκτιμήσεως αυτής με τον καθορισμό κριτηρίων και/ή ορίων. Εντούτοις, δεν επιτρέπεται σε καμία περίπτωση σε κράτος μέλος να εξαιρέσει εκ των προτέρων από την εν λόγω εκτίμηση ολόκληρες κατηγορίες σχεδίων. Η Επιτροπή παραπέμπει συναφώς στην απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, για την οποία θα γίνει εκ νέου λόγος στο τμήμα V των προτάσεών μου.
20. Η Επιτροπή παραθέτει στην συνέχεια τις κατηγορίες σχεδίων τις οποίες δεν έχει περιλάβει η εθνική νομοθεσία της Ισπανίας. Κατόπιν της προβολής του επιχειρήματος των ισπανικών αρχών ότι οι ρυθμίσεις των αυτόνομων κοινοτήτων εξαλείφουν τις ανεπάρκειες της εθνικής ρυθμίσεως, η Επιτροπή ανέλυσε το περιεχόμενο των κειμένων που της υποβλήθηκαν και διαπίστωσε σ' αυτά πρόδηλες ανεπάρκειες.
21. Η Επιτροπή απορρίπτει επίσης το επιχείρημα της Ισπανίας ότι ορισμένα σχέδια του παραρτήματος ΙΙ εξετάζονται στο πλαίσιο ανεπίσημων διαδικασιών παρεμφερών προς εκείνες που εφαρμόζονται για τα σχέδια του παραρτήματος Ι. Η Επιτροπή, στηριζόμενη στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, θεωρεί ότι μια απλή διοικητική πρακτική δεν μπορεί να θεωρηθεί μέτρο μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
22. Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση υποβάλλει λεπτομερή πίνακα της εθνικής νομοθεσίας και της νομοθεσίας των αυτόνομων κοινοτήτων. Η Ισπανία ισχυρίζεται ότι όλα αυτά τα μέτρα τηρούν τις απαιτήσεις της οδηγίας και, για τον λόγο αυτόν, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί. Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό στο περιεχόμενο του βασιλικού διατάγματος 1997/1995, το οποίο κάνει λόγο για το σύνολο των σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ. Τα εν λόγω σχέδια πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον σε περίπτωση που θίγουν σε σημαντικό βαθμό τις λεγόμενες «ειδικές ζώνες συντηρήσεως». Η Ισπανική Κυβέρνηση χρησιμοποιεί επίσης ως κριτήριο κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 1, της οδηγίας τον «τόπο στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθεί» ένα σχέδιο. Σύμφωνα με την Ισπανική Κυβέρνηση, το κοινοτικό δίκαιο δέχεται το κριτήριο αυτό.
23. Η Επιτροπή διευκρίνισε τις αιτιάσεις της με το υπόμνημα απαντήσεως και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση.
24. Η Επιτροπή αμφισβητεί τον τρόπο με τον οποίο η Ισπανική Κυβέρνηση της κοινοποίησε τα μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Συγκεκριμένα, η νομοθεσία στην οποία παραπέμπει η Ισπανική Κυβέρνηση δεν κοινοποιήθηκε ποτέ στην Επιτροπή ως μέτρο μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Στο υπόμνημα αντικρούσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση περιορίστηκε στην παρατήρηση ότι η εν λόγω ρύθμιση προβλέπει την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον χωρίς να διευκρινίζει τις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ που υποβάλλονται σε τέτοια εκτίμηση. Επιπλέον, τα αντίγραφα της ρυθμίσεως αυτής κοινοποιήθηκαν μόνον όταν κατατέθηκε το υπόμνημα ανταπαντήσεως, χωρίς να διευκρινιστεί περαιτέρω ποιες διατάξεις επρόκειτο να μεταφέρουν την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο· σημειωτέον ότι η νομοθεσία των αυτόνομων κοινοτήτων περιλαμβάνει ιδιαιτέρως μεγάλο αριθμό διατάξεων. Στο πλαίσιο αυτό, η ακριβής εξέταση της εν λόγω ρυθμίσεως κατέστη δυσχερής. εραιτέρω, η μέθοδος που εφάρμοσε η Ισπανική Κυβέρνηση απάδει προς την υποχρέωση που επιβάλλει το άρθρο 12, παράγραφος 2, της οδηγίας, σύμφωνα με το οποίο τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή το κείμενο των κρίσιμων διατάξεων εσωτερικού δικαίου. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να λάβει υπόψη αυτήν την τακτική της Ισπανικής Κυβερνήσεως κατά την εξέταση του βάρους αποδείξεως.
25. Η Επιτροπή θέτει τέσσερα κριτήρια που πρέπει να πληρούνται για να ληφθούν υπόψη τα νομοθετικά μέτρα:
- η ρύθμιση πρέπει να έχει τεθεί σε ισχύ το αργότερο στις 25 Φεβρουαρίου 1999,
- η ρύθμιση πρέπει να κάνει λόγο για τα σχέδια που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας,
- η προβλεπόμενη από τη ρύθμιση εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον πρέπει να τηρεί τις απαιτήσεις της οδηγίας, όσον αφορά τόσο τη διαδικασία όσο και την πληροφόρηση του κοινού,
- η υποχρεωτική εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον δεν πρέπει να περιορίζεται σε ορισμένους (ευαίσθητους) τομείς.
26. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι η Ισπανική Κυβέρνηση παρέθεσε είκοσι πέντε εθνικά νομοθετικά μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο . Η Επιτροπή δεν αποκλείει ότι ο νόμος 54/97, περί ρυθμίσεως του τομέα ηλεκτρικής ενέργειας, ο οποίος προβλέπει την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον σε περίπτωση μεταφοράς μεγάλων ποσοτήτων ηλεκτρικής ενέργειας με εναέρια καλώδια, συνιστά μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων του παραρτήματος ΙΙ, σημείο 3, στοιχείο β__ δεύτερη κατηγορία (μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας με εναέρια καλώδια). Εντούτοις, η Επιτροπή επισημαίνει ότι ενημερώθηκε για τη ρύθμιση αυτή μετά την παρέλευση της προθεσμίας που έταξε με την πρόσθετη αιτιολογημένη γνώμη.
27. Όσον αφορά τις άλλες εθνικές ρυθμίσεις στις οποίες παραπέμπει η Ισπανική Κυβέρνηση - είτε πρόκειται για τη γενική νομοθεσία είτε για την αφορώσα επιμέρους τομείς νομοθεσία -, η Επιτροπή διατυπώνει την αιτίαση ότι οι εν λόγω ρυθμίσεις δεν κάνουν λόγο για την προβλεπόμενη από την οδηγία διαδικασία. Η Επιτροπή προβάλλει, περαιτέρω, τις εξής ειδικές αιτιάσεις:
- To βασιλικό διάταγμα 1997/1995, της 7ης Δεκεμβρίου 1995, για τη θέσπιση μέτρων για τη διασφάλιση της βιοποικιλότητας, δεν μπορεί να αποτελέσει ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, διότι αφορά μόνον τις ειδικές ζώνες διατηρήσεως. Επιπλέον, αυτή η ρύθμιση δεν περιέχει καμία εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον κατά την έννοια της οδηγίας, αλλά συνιστά μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας περί οικοτόπων.
- H διαδικασία που προβλέπεται από το βασιλικό διάταγμα 2114/1961, της 30ής Νοεμβρίου 1961, για τις οχληρές, επιβλαβείς και επικίνδυνες δραστηριότητες, δεν τηρεί τις προβλεπόμενες από την οδηγία απαιτήσεις. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το διάταγμα αυτό δεν έλαβε υπόψη όλες τις παραμέτρους που απαριθμούνται στο άρθρο 3 της οδηγίας, γεγονός που, κατά την Επιτροπή, δεν προκαλεί έκπληξη, δεδομένης της εποχής κατά την οποία θεσπίστηκε η εν λόγω ρύθμιση.
- O νόμος 46/1999, της 13ης Δεκεμβρίου 1999, περί υδάτων και το βασιλικό διάταγμα 1836/1999, της 3ης Δεκεμβρίου 1999, περί πυρηνικών εγκαταστάσεων, θεσπίστηκαν μετά την παρέλευση της προθεσμίας που έταξε η πρόσθετη αιτιολογημένη γνώμη.
- O νόμος 25/1988, της 29ης Ιουλίου 1988, και το βασιλικό διάταγμα 1812/1994, της 2ας Σεπτεμβρίου 1994, για την εφαρμογή του γενικού κανονισμού περί οδών, δεν μπορούν να θεωρηθούν μέτρα μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, διότι αφορούν μόνον τομείς εξαιρουμένους από την υποχρέωση εκτιμήσεως.
- O νόμος 22/1988, της 28ης Ιουλίου 1988, περί ακτών, προβλέπει την πραγματοποίηση προηγούμενης εκτιμήσεως για ορισμένες δραστηριότητες. Ούτε ο νόμος ούτε το διάταγμα περί εκτελέσεως του νόμου αυτού παραπέμπουν στις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας.
- Ο νόμος 34/1998, της 7ης Οκτωβρίου 1998, περί υδρογονανθράκων, προβλέπει την πραγματοποίηση προηγούμενης εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Δεδομένης, ιδίως, της γενικότητας της διατάξεως αυτής, δεν είναι βέβαιο ότι η εν λόγω διάταξη συνάδει προς τις διατάξεις της οδηγίας. Η οικεία διάταξη δεν παραπέμπει στις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας.
- Η Επιτροπή υπενθυμίζει τη θέση της περί απλής διοικητικής πρακτικής. Στηριζόμενη στη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή υπενθυμίζει περαιτέρω ότι οι εσωτερικές πολιτικές περιστάσεις δεν μπορούν ποτέ να δικαιολογήσουν την ατελή μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
28. Βάσει των στοιχείων που διαθέτει, η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον ρυθμίζεται επαρκώς από την ισπανική νομοθεσία όσον αφορά 6 από τις 83 κατηγορίες που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας.
29. Όσον αφορά τη νομοθεσία των αυτόνομων κοινοτήτων, η άποψη της Επιτροπής είναι η εξής:
- Από την κοινοποιηθείσα νομοθεσία προκύπτει, εν γένει, ότι οι αυτόνομες κοινότητες άσκησαν την αρμοδιότητά τους στον τομέα του περιβάλλοντος χωρίς το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας να έχει μεταφερθεί ορθώς στην έννομη τάξη καθεμιάς απ' αυτές.
- Σε καμία αυτόνομη κοινότητα δεν υποβάλλεται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον το σύνολο των σχεδίων που εμπίπτουν στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας.
30. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή κατέταξε τις αυτόνομες κοινότητες ως εξής:
- Στις αυτόνομες πόλεις Ceuta et Melilla και στη Rioja δεν έχει θεσπιστεί καμία ρύθμιση.
- Στη Nαβάρα δεν υφίσταται καμία σχετική με τις εν λόγω εκτιμήσεις διάταξη παραπέμπουσα στα σχέδια του παραρτήματος ΙΙ.
- Οι κοινότητες της Καταλονίας, της Eξτρεμαδούρας, της Aραγονίας, της Γαλικίας και των Aστουριών έχουν θεσπίσει ειδικούς κανόνες όσον αφορά τις εκτιμήσεις των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Οι κανόνες αυτοί περιορίζονται σε ορισμένους τομείς. Για να προβλεφθεί, μεταξύ άλλων, η υποχρέωση πραγματοποιήσεως των εκτιμήσεων αυτών σε άλλους τομείς, καθίσταται αναγκαία η θέσπιση επιπλέον μέτρων.
- Οι άλλες αυτόνομες κοινότητες έχουν θεσπίσει - ειδικούς - κανόνες περιέχοντες υποχρεωτικές εκτιμήσεις των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Εντούτοις, από μια πρώτη ανάλυση των κανόνων αυτών προκύπτει ότι απαιτούνται διορθώσεις και ενδεχομένως προσθήκες.
Οι ανωτέρω παρατηρήσεις εκτίθενται λεπτομερώς σε πίνακα που επισυνήψε η Επιτροπή στο υπόμνημα απαντήσεως .
31. Η Ισπανική Κυβέρνηση, με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, επανέρχεται, κατ' αρχάς, στην άποψη ότι η Επιτροπή δεν εκτίμησε ορθώς την κατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ του κράτους και των αυτόνομων κοινοτήτων. Το ισπανικό Σύνταγμα αναθέτει στο κράτος την αρμοδιότητα θεσπίσεως της βασικής νομοθεσίας στον τομέα του περιβάλλοντος. Με απόφαση της 4ης Ιουλίου 1991, το Tribunal Constitucional έκρινε ότι, στον τομέα του περιβάλλοντος, η υποχρέωση του κράτους να αφήνει, με τη βασική νομοθεσία, περιθώρια για τη ρύθμιση των ζητημάτων από τις αυτόνομες κοινοτήτες είναι λιγότερο έντονη σε σχέση με άλλους τομείς. Το Tribunal Constitucional θεωρεί ότι η βασική νομοθεσία καθορίζει το ελάχιστο όριο προστασίας στον τομέα του περιβάλλοντος σε εθνικό επίπεδο, το επίπεδο προστασίας όμως αυτό μπορεί να είναι ανώτερο βάσει των ρυθμίσεων των αυτόνομων κοινοτήτων. Είναι δυνατόν, επομένως, ορισμένες από τις περιπτώσεις που προβλέπει το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας να ρυθμίζονται τόσο σε εθνική όσο και σε περιφερειακή κλίμακα. Το Tribunal Constitucional διευκρινίζει, περαιτέρω, ότι οι κανόνες της (βασικής) εθνικής νομοθεσίας εφαρμόζονται σε κάθε περίπτωση στις αυτόνομες κοινότητες, ακόμη και αν η ρύθμιση των κοινοτήτων αυτών δεν παραπέμπει ειδικώς στους εν λόγω κανόνες. Ο πίνακας της Επιτροπής αποδεικνύει ότι η Επιτροπή δεν λαμβάνει υπόψη το στοιχείο αυτό.
32. Η Ισπανική Κυβέρνηση απαντά στην αιτίαση της Επιτροπής σύμφωνα με την οποία δεν της κοινοποιήθηκε κανένα αντίγραφο της κρίσιμης νομοθεσίας. Η Ισπανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι αυτό δεν ήταν αναγκαίο, διότι η Επιτροπή μπορούσε να αναζητήσει όλες τις ρυθμίσεις στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως της Ισπανίας. Εν πάση περιπτώσει, τα σχετικά με τον εντοπισμό των ρυθμίσεων αυτών στοιχεία είχαν παρασχεθεί. Η Ισπανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η αποστολή των κειμένων είναι όχι μόνον άσκοπη αλλά και παράλογη και διευκρινίζει ότι επισυνήψε τα κείμενα αυτά στο υπόμνημα ανταπαντήσεως, διότι η Επιτροπή της είχε ζητήσει ρητώς την κοινοποίησή τους.
33. H Ισπανική Κυβέρνηση διακρίνει μεταξύ της υποχρεώσεως μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο και της υποχρεώσεως κοινοποιήσεως στην Επιτροπή των μέτρων μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, κατ' εφαρμογή του άρθρου 12, παράγραφος 2, της οδηγίας. Για την παράβαση της τελευταίας αυτής υποχρεώσεως δεν γίνεται λόγος στο δικόγραφο της προσφυγής και η παράβαση αυτή δεν πρέπει, κατά συνέπεια, να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας.
34. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ισπανική Κυβέρνηση παρατήρησε ότι οι έννοιες των σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ δεν αποτέλεσαν αντικείμενο ενιαίας ερμηνείας εκ μέρους των εμπειρογνωμόνων. Επιπλέον, ο κοινοτικός νομοθέτης επέλεξε να εκδώσει οδηγία και όχι κανονισμό, πράγμα το οποίο συνεπάγεται ότι, κατά τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο, το κράτος μέλος είχε τη δυνατότητα να λάβει υπόψη ορισμένες ειδικές γεωγραφικές περιστάσεις.
35. Ομοίως, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ισπανική Κυβέρνηση αμφισβήτησε το έννομο συμφέρον της Επιτροπής, στο μέτρο που η Ισπανία εξέδωσε στο μεταξύ μια ρύθμιση για τη μεταφορά της οδηγίας 97/11. Η ρύθμιση αυτή ανταποκρίνεται κανονικά - με την επιφύλαξη μιας μεταβατικής περιόδου - στις απαιτήσεις του κοινοτικού δικαίου σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, όπως προκύπτει από έγγραφο της Επιτροπής.
36. Συνεπώς, η Ισπανική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο περιέχει πολύ περισσότερα στοιχεία απ' ό,τι ισχυρίζεται η Επιτροπή. Στην περίπτωση αυτή, η ασφάλεια δικαίου επιβάλλει στο Δικαστήριο, σε περίπτωση καταδίκης του Βασιλείου της Ισπανίας, την υποχρέωση να εκθέσει σε τι ακριβώς συνίσταται η παράβαση, σύμφωνα με την απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας .
37. Η Ισπανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η Επιτροπή δίδει ιδιαίτερα στενή ερμηνεία στις διατάξεις του παραρτήματος ΙΙ. αραπέμποντας στις προτάσεις μου στην υπόθεση Επιτροπή κατά Γερμανίας, η εν λόγω κυβέρνηση ερμηνεύει το παράρτημα αυτό ευρύτερα: υποστηρίζει ότι δεν είναι αναγκαία η αντιγραφή του παραρτήματος ΙΙ στην εθνική νομοθεσία, αντιθέτως προς το παράρτημα Ι. Οι περιστάσεις τις οποίες έπρεπε να λάβουν υπόψη τα κράτη μέλη κατά τον καθορισμό των κριτηρίων και/ή των κατώτατων ορίων, ήτοι η φύση, οι διαστάσεις και ο τόπος στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθούν τα σχέδια, είναι ισοδύναμες. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα κράτη μέλη μπορούν έτσι να περιορίζουν την πραγματοποίηση της εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον σε ορισμένες ευαίσθητες ζώνες. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, η ερμηνεία της Επιτροπής συνεπάγεται αδίκως ότι ορισμένες διατάξεις της ρυθμίσεως της Καταλονίας και των Καναρίων νήσων δεν γίνονται δεκτές.
38. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση απορρίπτει τη θέση της Επιτροπής επί των εθνικών νομοθετικών μέτρων ως προς ένα ειδικό ζήτημα. Η εν λόγω κυβέρνηση θεωρεί ότι το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 τηρεί τις απαιτήσεις της οδηγίας. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας παρέχει στα κράτη μέλη τη δυνατότητα να καθορίζουν κριτήρια και/ή κατώτατα όρια. Στην περίπτωση αυτή, τα εν λόγω κριτήρια είναι τα εξής: πρέπει να πρόκειται για σχέδια ικανά να θίξουν αισθητώς τις ειδικές ζώνες διατηρήσεως. Κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Επιτροπή παρέπεμψε εκ νέου, ως προς το ζήτημα αυτό, στη νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία το γεγονός ότι ένα κράτος μέλος κάνει χρήση περιθωρίων εκτιμήσεως - κατά τον καθορισμό κριτηρίων ή κατώτατων ορίων - δεν πρέπει να οδηγεί στην πάγια εξαίρεση ορισμένων σχεδίων από την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον .
39. Επιπλέον, κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, η Επιτροπή δεν αναγνωρίζει την απλουστευμένη διαδικασία εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον που εφαρμόζεται στη Μουρκία και στην Καστίλλη-Λεόν, μολονότι, σύμφωνα με το υπόμνημα απαντήσεως, αναγνωρίζει τη διαδικασία αυτή στη Xώρα των Βάσκων.
40. Η Ισπανική Κυβέρνηση εξετάζει στη συνέχεια τα μέτρα που θέσπισαν οι διάφορες αυτόνομες κοινότητες. ρος τούτο, κατάρτισε πίνακα, τον οποίο υπέβαλε στο Δικαστήριο. Από τον πίνακα αυτό προκύπτει ότι, σε σύγκριση με τον πίνακα της Επιτροπής, πολύ περισσότερες κατηγορίες σχεδίων έχουν καλυφθεί στις διάφορες κοινότητες. Τούτο δεν αφορά όλες τις κατηγορίες σχεδίων.
V - Η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το άρθρο 4, παράγραφος 2
41. Το Δικαστήριο, με την απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, ερμήνευσε το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας. Κατά το Δικαστήριο, το άρθρο 4, παράγραφος 2, δεν απονέμει στα κράτη μέλη την εξουσία να εξαιρούν συνολικώς και οριστικώς μία ή περισσότερες κατηγορίες του παραρτήματος ΙΙ από τη δυνατότητα εκτιμήσεως. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, το Δικαστήριο έκρινε, στο πλαίσιο αυτό, ότι ο όρος «κατηγορία» δεν αφορά τις δώδεκα (κύριες) κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος, αλλά υποδιαιρέσεις όλων αυτών των κατηγοριών, καθεμιάς από τις οποίες προηγείται ένα γράμμα της αλφαβήτου.
42. Το Δικαστήριο έκρινε, με την προπαρατεθείσα απόφαση Επιτροπή κατά Βελγίου, ότι ο ίδιος ο κοινοτικός νομοθέτης είχε θεωρήσει ότι όλες οι κατηγορίες σχεδίων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ μπορούν ενδεχομένως, ανάλογα με τα χαρακτηριστικά που εμφανίζουν τα σχέδια κατά την κατάρτισή τους, να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον.
43. Το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών περιορίζεται στη δυνατότητά τους να υποβάλλουν ορισμένα «είδη σχεδίων» σε υποχρεωτική εκτίμηση. Τα κράτη μέλη μπορούν επίσης να καθορίζουν τα κριτήρια και/ή τα κατώτατα όρια βάσει των οποίων εξακριβώνεται ποια σχέδια πρέπει να τύχουν εκτιμήσεως.
44. Η ερμηνεία αυτή επιβεβαιώθηκε και διευκρινίστηκε με την απόφαση Kraaijeveld κ.λπ., σε μια υπόθεση που αφορούσε κατασκευαστικά έργα, και συγκεκριμένα την ενίσχυση προχώματος κατά μήκος πλωτής οδού . Το Δικαστήριο θεωρεί ότι η χρήση της εξουσίας καθορισμού των προϋποθέσεων, κριτηρίων και κατώτατων ορίων δεν απαλλάσσει τα κράτη μέλη από την υποχρέωση κατ' ιδίαν εξετάσεως κάθε σχεδίου προκειμένου να εξακριβώνεται αν το σχέδιο πληροί τα κριτήρια του άρθρου 2, παράγραφος 1, της οδηγίας.
45. Το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτουν τα κράτη μέλη περιορίζεται από την προβλεπόμενη από το άρθρο 2, παράγραφος 1, υποχρέωση υποβολής των σχεδίων που μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον σε εκτίμηση των επιπτώσεων αυτών, ιδίως λόγω της φύσεώς τους, των διαστάσεών τους ή του τόπου στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθούν. Έτσι, ένα κράτος μέλος που καθορίζει τα κριτήρια και/ή τα κατώτατα όρια με τέτοιον τρόπο ώστε, στην πράξη, το σύνολο των σχεδίων (ορισμένης κατηγορίας) να εξαιρείται εκ προοιμίου από την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων υπερβαίνει το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει δυνάμει των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας, εκτός εάν το σύνολο των εξαιρουμένων σχεδίων μπορεί να θεωρηθεί, βάσει συνολικής εκτιμήσεως, ότι δεν είναι ικανό να επηρεάσει σημαντικά το περιβάλλον.
46. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, το Δικαστήριο διασαφήνισε τη νομολογία του. Ένα κράτος μέλος που περιορίζεται στον καθορισμό των κριτηρίων και/ή των κατώτατων ορίων λαμβάνοντας υπόψη μόνο τις διαστάσεις των σχεδίων και όχι τη φύση ή τον τόπο στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθούν, υπερβαίνει το περιθώριο εκτιμήσεως που διαθέτει δυνάμει των άρθρων 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, της οδηγίας. Συγκεκριμένα, ένα σχέδιο, περιορισμένων έστω διαστάσεων, μπορεί να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον όταν αφορά μια τοποθεσία όπου οι περιβαλλοντικοί παράγοντες που περιγράφονται στο άρθρο 3 της οδηγίας, όπως η πανίδα και η χλωρίδα, το έδαφος, το κλίμα ή η πολιτιστική κληρονομιά, επηρεάζονται από οποιαδήποτε μεταβολή . Επιπλέον, ένα κράτος μέλος πρέπει να εξασφαλίζει ότι ο σκοπός της ρυθμίσεως δεν θα καταστρατηγηθεί με κατάτμηση των σχεδίων .
47. Για να ολοκληρώσω αυτήν την ανάλυση, παραπέμπω επίσης - κατά κάποιον τρόπο επικουρικώς - στην απόφαση WWF κ.λπ., με την οποία το Δικαστήριο επιβεβαίωσε την προηγούμενη νομολογία του και εξέτασε επίσης το άμεσο αποτέλεσμα των διατάξεων της επίμαχης οδηγίας στην περίπτωση κατά την οποία ένα κράτος μέλος υπερβαίνει το περιθώριο εκτιμήσεως που του αναγνωρίσθηκε.
IV - Ανάλυση
48. Θα ήθελα καταρχάς να εξετάσω το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η παρούσα υπόθεση διατυπώνοντας τέσσερις προκαταρκτικές παρατηρήσεις. Στη συνέχεια θα εξετάσω την έκταση της διαφοράς. Το αντικείμενο της διαφοράς, ήτοι η παράβαση ορισμένων διατάξεων της οδηγίας, θα εξεταστεί στο τέλος.
ροκαταρκτικές παρατηρήσεις
49. Κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου επ' ακροατηρίου συζήτηση, τέθηκε το ερώτημα γιατί η Επιτροπή εμμένει στην παρούσα διαδικασία, ενώ στο μεταξύ έχει τεθεί σε ισχύ στην Ισπανία νέα νομοθεσία, κατ' εφαρμογή της οδηγίας 97/11 . Η Επιτροπή εκθέτει δύο λόγους για τους οποίους εμμένει, παρά ταύτα, στη διαδικασία. Καταρχάς, η νέα ρύθμιση ουδόλως κάνει λόγο για τα σχέδια που εγκρίθηκαν πριν από την έναρξη ισχύος της. Δεύτερον, η νέα ρύθμιση προβλέπει μακρόχρονες μεταβατικές περιόδους.
50. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή διαθέτει διακριτική ευχέρεια προκειμένου να κρίνει αν θα κινήσει τη διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ και αν στη συνέχεια θα εμμείνει στη διαδικασία αυτή. Το δε Δικαστήριο κρίνει μόνον αν υφίσταται παράβαση υποχρεώσεως απορρέουσας από τη Συνθήκη και δεν κρίνει αν η Επιτροπή χρησιμοποιεί ορθώς τη διακριτική ευχέρειά της. Τελείως επικουρικώς, προσθέτω ότι εν προκειμένω, κατά την άποψή μου, τα επιχειρήματα της Επιτροπής είναι απολύτως βάσιμα.
51. Ως δεύτερη προκαταρκτική παρατήρηση, θα ήθελα να αναφερθώ εκ νέου στο ζήτημα των υποχρεώσεων που υπέχει ένα κράτος μέλος όταν η μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο πραγματοποιείται σε περιφερειακό επίπεδο. Με την απόφαση Επιτροπή κατά Γερμανίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, παραλείποντας να προβλέψει την υποχρέωση των ομόσπονδων κρατών της να διασφαλίσουν την εφαρμογή διαφόρων μέτρων μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη. Φρονώ ότι, βάσει του ισχύοντος κοινοτικού δικαίου, οι αρχές κράτους μέλους στο οποίο η αρμοδιότητα εφαρμογής μιας οδηγίας μετακυλίεται εν όλω ή εν μέρει στις περιφερειακές αρχές υπέχουν τουλάχιστον την εξής υποχρέωση: απόκειται στις αρχές του κράτους αυτού να μεριμνήσουν ώστε η εν λόγω εφαρμογή σε περιφερειακό επίπεδο να είναι αποτελεσματική. Εν προκειμένω, ο έλεγχος αυτός πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα την παρέμβαση των αρχών του οικείου κράτους σε περίπτωση κατά την οποία μια περιφερειακή αρχή δεν ασκεί ορθώς τα καθήκοντα που της έχουν ανατεθεί, ήτοι τη μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Στην παρούσα υπόθεση, δεν αποδεικνύεται ούτε ότι οι εθνικές αρχές της Ισπανίας διενήργησαν τέτοιο έλεγχο ούτε ότι παρενέβησαν λόγω της ανεπαρκούς μεταφοράς της οδηγίας σε περιφερειακό επίπεδο.
52. Όπως επανειλημμένως δέχθηκε το Δικαστήριο, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται διατάξεις, πρακτικές ή καταστάσεις της εσωτερικής του εννόμου τάξεως προκειμένου να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων και των προθεσμιών που προβλέπει μια οδηγία . Συνοψίζοντας, θα ήθελα να επισημάνω ότι δεν είναι δυνατόν, στο κοινοτικό δίκαιο, να αποδοθεί αποφασιστική σημασία στις δυσκολίες μιας πολύπλοκης μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο από αποκεντρωμένους κρατικούς φορείς.
53. Επικουρικώς, θα ήθελα να παρατηρήσω ότι η κρατική οργάνωση της Ισπανίας δεν προβλέπει ότι η (μερική) μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο πρέπει οπωσδήποτε να διενεργείται από αποκεντρωμένα όργανα. Συγκεκριμένα, το κράτος είναι αρμόδιο για την έκδοση της βασικής νομοθεσίας. Δεν απαγορεύεται αυτή η βασική νομοθεσία να περιέχει όλα τα αναγκαία μέτρα για τη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Υπενθυμίζω ότι η Ισπανική Κυβέρνηση, κατά τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο της οδηγίας 97/11, επέλεξε πράγματι να ενσωματώσει όλους τους κανόνες μεταφοράς στη νομοθεσία του κράτους. Εντούτοις, η Ισπανική Κυβέρνηση προσάπτει στην Επιτροπή ότι δεν έλαβε υπόψη το σύστημα κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ του κράτους και των αυτόνομων κοινοτήτων. Θεωρώ ότι η αιτίαση αυτή ουδόλως ευσταθεί. ράγματι, η Επιτροπή εξετάζει συγχρόνως την εθνική νομοθεσία και τη νομοθεσία των αυτόνομων κοινοτήτων. Μόνον υπό τις συνθήκες αυτές συνάγει το συμπέρασμα ότι τα δύο επίπεδα νομοθεσίας, ακόμη και αν ληφθούν υπόψη από κοινού, δεν συνιστούν πλήρη μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
54. Η τρίτη προκαταρκτική παρατήρηση αφορά τη διαδικασία όπως αυτή εξελίχθηκε μέχρι σήμερα. Υπενθυμίζω ότι η διαδικασία του άρθρου 226 ΕΚ - που αφορά, εν προκειμένω, την ανεπαρκή μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο - δεν αποτελεί ποινική διαδικασία. Σε μια ποινική διαδικασία, απόκειται εν γένει στις διωκτικές αρχές να αποδείξουν την τέλεση αδικήματος. Ο κατηγορούμενος μπορεί να παραμείνει αδρανής και να περιοριστεί στην αμφισβήτηση των αποδεικτικών μέσων των διωκτικών αρχών.
55. Αντιθέτως, η προβλεπόμενη από το άρθρο 226 ΕΚ διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως αποτελεί σε ορισμένες περιπτώσεις αναγκαία συνέχεια της διεπόμενης από το άρθρο 10 ΕΚ μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Η συνεργασία μεταξύ της Επιτροπής και του κράτους μέλους αποτελεί προτεραιότητα κατά την εν λόγω μεταφορά. Η ανάγκη συνεργασίας εξακολουθεί να είναι σημαντικότατη ακόμη και μετά την κίνηση της διαδικασίας λόγω παραβάσεως. Όπως είχα υποστηρίξει με τις προτάσεις μου στην υπόθεση Φινλανδία κατά Επιτροπής, το κράτος μέλος μπορεί να ενεργεί πρωτίστως βάσει της διαδικαστικής θέσεως στην οποία βρίσκεται, αυτό όμως δεν σημαίνει ότι μπορεί να εμποδίζει πλήρως την εξέλιξη της διαδικασίας.
56. Στο πλαίσιο αυτό, εμμένω στο γεγονός ότι, βάσει της Συνθήκης ΕΚ, τα κράτη μέλη είναι συνυπεύθυνα για την εύρυθμη λειτουργία της κοινοτικής έννομης τάξεως. Η συνυπευθυνότητα αυτή εκφράζεται ιδίως με το άρθρο 10 ΕΚ. Τα κράτη μέλη διευκολύνουν την εκπλήρωση των καθηκόντων των κοινοτικών οργάνων. Η υποχρέωση αυτή απαιτεί ορισμένες φορές ενεργή συνεργασία με τα όργανα, στο μέτρο που αυτό μπορεί να συμβάλει ή είναι αναγκαίο για την επιτυχή εκπλήρωση των καθηκόντων τους. Εν προκειμένω, ο έλεγχος της μεταφοράς οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο απόκειται ακριβώς στην Επιτροπή. Η ευθύνη ενός κράτους μέλους να επιδεικνύει τη μεγαλύτερη δυνατή διαφάνεια ως προς τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του συνόλου των διατάξεων μιας οδηγίας απορρέει από το άρθρο 10 ΕΚ. Φυσικά το κράτος μέλος οφείλει να επιδεικνύει ακόμη περισσότερο πνεύμα συνεργασίας όταν η εν λόγω μεταφορά είναι πολύπλοκη· για παράδειγμα, όταν η μεταφορά διενεργείται από αποκεντρωμένα όργανα.
57. Ομοίως, απόκειται στην Επιτροπή - όπως συμβαίνει και στην προβλεπόμενη από το άρθρο 226 ΕΚ διαδικασία διαπιστώσεως παραβάσεως - να προσκομίσει τα αναγκαία αποδεικτικά μέσα προς στήριξη της θέσεώς της όσον αφορά τις παραβάσεις κράτους μέλους. Αντιθέτως, το άρθρο 10 ΕΚ επιβάλλει υποχρέωση στο κράτος μέλος, όπως εξήγησα στο προηγούμενο σημείο. Συγκεκριμένα, το κράτος μέλος πρέπει να προσκομίσει στην Επιτροπή τα αναγκαία στοιχεία προκειμένου να της παράσχει τη δυνατότητα να ελέγξει αν και κατά πόσον οι απορρέουσες από μια οδηγία υποχρεώσεις εκπληρώθηκαν. Κατά συνέπεια, τα στοιχεία αυτά πρέπει να δίδουν στην Επιτροπή να τη δυνατότητα να αποδείξει τους ισχυρισμούς της.
58. Από πλευράς ορθής διεξαγωγής της παρούσας διαδικασίας, δεν μπορώ να συναγάγω το συμπέρασμα ότι η Ισπανική Κυβέρνηση έλαβε υπόψη το άρθρο 10 ΕΚ. ρέπει να προσαφθεί, μεταξύ άλλων, στην Ισπανική Κυβέρνηση το γεγονός ότι οι ιδιαιτέρως εκτενείς ρυθμίσεις των αυτόνομων κοινοτήτων ανακοινώθηκαν στην Επιτροπή μόλις κατά το στάδιο του υπομνήματος ανταπαντήσεως - και μάλιστα χωρίς να διευκρινιστεί ποιες ακριβώς είναι οι διατάξεις που εφάρμοζαν την οδηγία. Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε λεπτομερώς όλες τις διατάξεις των αυτόνομων κοινοτήτων είναι, κατά την άποψή μου, απολύτως λογικό. Δεν είναι δυνατόν να επιβληθεί στην Επιτροπή η υποχρέωση να αναζητεί η ίδια την κρίσιμη νομοθεσία των αυτόνομων κοινοτήτων στα διάφορα φύλλα της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως της Ισπανίας.
59. Επιπλέον, σε μια κατάσταση όπως η προκείμενη, δεν απόκειται στο Δικαστήριο να εξετάσει λεπτομερώς κάθε διάταξη που έχουν θεσπίσει οι περιφέρειες. Μια τέτοια εκτίμηση δεν άπτεται του αντικειμένου της παρούσας διαδικασίας. Θα μπορούσε να ισχύει το αντίθετο, αν η Ισπανική Κυβέρνηση είχε προσκομίσει στην Επιτροπή, κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, τα στοιχεία με τα οποία εκείνη θα μπορούσε να διευκρινίσει την προσφυγή της. Επιπλέον, για να εξεταστεί λεπτομερώς η νομοθεσία των αυτόνομων κοινοτήτων, το Δικαστήριο θα έπρεπε να διεξαγάγει δυσανάλογες έρευνες στο μέτρο που η Ισπανική Κυβέρνηση παρέλειψε, ακόμη και κατά την ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία, να εκθέσει με σύστημα τα σημεία των κοινοποιηθεισών ρυθμίσεων στα οποία μνημονεύονται οι διάφορες κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας. Ενώπιον του Δικαστηρίου, απόκειται στους διαδίκους - και όχι στο Δικαστήριο - να αποδείξουν τα περιστατικά που εκθέτουν.
60. Κατά την άποψή μου, το αίτημα που διατύπωσε η Ισπανική Κυβέρνηση κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, ότι δηλαδή το Δικαστήριο πρέπει να προβεί σε λεπτομερή εξέταση της εθνικής και περιφερειακής νομοθεσίας της Ισπανίας, είναι αντίθετο προς τη στάση της κατά τις προγενέστερες φάσεις της διαδικασίας. Συναφώς, η Ισπανική Κυβέρνηση παραπέμπει στην απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, από την οποία συνάγει ότι, για την προστασία της ασφάλειας δικαίου, το Δικαστήριο πρέπει να προσδιορίσει λεπτομερώς την παράβαση. Δεν καθίσταται απολύτως αντιληπτό το συμπέρασμα στο οποίο κατατείνει η Ισπανική Κυβέρνηση. Βεβαίως, η επίμαχη απόφαση περιέχει πολλά κρίσιμα για την υπό εξέταση υπόθεση στοιχεία, ουδόλως όμως τίθεται, εν προκειμένω, ζήτημα λεπτομερούς εξετάσεως όλων των μέσων μεταφοράς της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
61. Η τέταρτη προκαταρκτική παρατήρησή μου αποτελεί προέκταση της τρίτης. Η στάση της Ισπανικής Κυβερνήσεως είχε επίσης ως αποτέλεσμα ότι, στην παρούσα υπόθεση, η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία δεν χρησιμοποιήθηκε πλήρως. Υπενθυμίζω ότι η διαδικασία του άρθρου 223, παράγραφος 1, ΕΚ δεν σκοπεί μόνο στην προστασία των δικαιωμάτων των κρατών μελών, αλλά και στον προσδιορισμό του αντικειμένου της δίκης . Εν προκειμένω, κατέστη αδύνατο για την Επιτροπή να εξετάσει τη διαφορά σε σχέση ακριβώς με τις πλημμέλειες που ενέχει πράγματι η ισπανική νομοθεσία.
62. Επιπλέον, η Ισπανική Κυβέρνηση μετέβαλε τη θέση της κατά τη διάρκεια της διαδικασίας. Κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, η Ισπανική Κυβέρνηση επισήμανε ότι δεν ήταν αναγκαίο να προβλεφθεί εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για όλες τις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας. Με το υπόμνημα αντικρούσεως, η Ισπανική Κυβέρνηση επανήλθε στο ζήτημα αυτό. Στη συνέχεια, η εν λόγω κυβέρνηση υποστήριξε ότι είχε μεταφέρει πλήρως το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας, δεδομένου ότι το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 ορίζει ότι κάθε σχέδιο που περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας και επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό τις ειδικές ζώνες προστασίας υποβάλλεται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον.
63. Εντούτοις, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, η Ισπανική Κυβέρνηση προδήλως μετέβαλε εκ νέου την άποψή της επ' αυτού και αναγνώρισε ότι η προσφυγή είναι εν μέρει βάσιμη. Συγκεκριμένα, αφενός, η Ισπανική Κυβέρνηση ζητεί λεπτομερή εξέταση εκ μέρους του Δικαστηρίου - πράγμα το οποίο δεν θα ήταν αναγκαίο, αν η προσφυγή απορριπτόταν εξ ολοκλήρου - και, αφετέρου, δεν αμφισβητεί τις αιτιολογημένες αντιρρήσεις που προβάλλει η Επιτροπή όσον αφορά τον χαρακτήρα της προβλεπόμενης από το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 διαδικασίας.
64. Εν συνόψει, οι τέσσερις αυτές προκαταρκτικές παρατηρήσεις έχουν, όσον αφορά την έκταση της διαφοράς, τις ακόλουθες συνέπειες:
- Δεν εναπόκειται στο Δικαστήριο να εκτιμήσει τα παραγωγικά αίτια της βουλήσεως της Επιτροπής στην παρούσα διαδικασία. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο πρέπει να αποφανθεί επί της ουσίας.
- Οι δυσκολίες σχετικά με την αποκεντρωμένη εφαρμογή της οδηγίας ουδόλως μπορούν να επηρεάσουν την εκτίμηση.
- Η παθητική και επομένως επικριτέα στάση της Ισπανικής Κυβερνήσεως στην παρούσα διαδικασία έχει ως συνέπεια ότι το Δικαστήριο δεν πρέπει να προβεί σε λεπτομερή εξέταση όλων των μέτρων εκτελέσεως.
- Τούτο απορρέει επίσης από το γεγονός ότι η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία δεν χρησιμοποιήθηκε πλήρως.
Η έκταση της διαφοράς
65. Η πρώτη οριοθέτηση που θα επιχειρήσω αφορά την έκταση των ζητημάτων που τίθενται στο πλαίσιο της παρούσας υποθέσεως.
66. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας μετέφερε πλημμελώς στο εσωτερικό δίκαιο τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας. Θεωρώ συναφώς ότι το Δικαστήριο πρέπει να περιοριστεί στη διαπίστωση ότι το Βασίλειο της Ισπανίας τέλεσε παράβαση και δεν πρέπει να εξετάσει λεπτομερώς κατά πόσον οι διάφορες αυτόνομες κοινότητες εφάρμοσαν την οδηγία. Όπως προεκτέθηκε, το Δικαστήριο δεν είναι υποχρεωμένο να προβεί σε εξέταση όλων των εκτελεστικών διατάξεων. Ομοίως, υπενθύμισα ήδη ότι απόκειται στις κεντρικές κρατικές αρχές να ελέγξουν ότι η οδηγία μεταφέρθηκε ορθώς σε ολόκληρη την επικράτειά τους.
67. Το πρώτο ερώτημα αφορά το ζήτημα αν το άρθρο 4, παράγραφος 2, το οποίο προβλέπει ότι όλες οι κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ της οδηγίας πρέπει να υποβάλλονται σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον, μεταφέρθηκε πλήρως, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ της οδηγίας, στην εθνική νομοθεσία της Ισπανίας. Σε περίπτωση που δοθεί αρνητική απάντηση στο ερώτημα αυτό, το δεύτερο ερώτημα είναι το εξής: επιτρέπουν οι θεσπισθέντες από τις αυτόνομες κοινότητες κανόνες, οι οποίοι προβλέπουν την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον για τις κατηγορίες σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ, την πλήρη εξάλειψη των πλημμελειών της εθνικής νομοθεσίας;
68. Η δεύτερη οριοθέτηση της εκτάσεως της διαφοράς αφορά την περίοδο την οποία καλύπτει η εκτίμηση. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζω την πλούσια νομολογία του Δικαστηρίου σύμφωνα με την οποία η ύπαρξη παραβάσεως εκτιμάται σε συνάρτηση με την κατάσταση του κράτους μέλους κατά τη λήξη της ταχθείσας με την αιτιολογημένη γνώμη προθεσμίας. Το Δικαστήριο δεν μπορεί να λάβει υπόψη τις μεταβολές που επήλθαν στη συνέχεια . Από τη νομολογία αυτή προκύπτει σαφώς ότι το ισπανικό βασιλικό διάταγμα που τέθηκε σε ισχύ στις 8 Οκτωβρίου 2000 και με το οποίο η εθνική νομοθεσία εναρμονίσθηκε πιθανώς με την οδηγία, δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο εκτιμήσεως.
69. Στην παρούσα υπόθεση υφίστανται, έναντι άλλων υποθέσεων, περισσότεροι λόγοι για να μη ληφθεί υπόψη η εκπρόθεσμη ρύθμιση, ήτοι η ρύθμιση που θεσπίστηκε μετά την παρέλευση της προθεσμίας που έταξε η αιτιολογημένη γνώμη. Η μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο έπρεπε να περατωθεί εντός τριών ετών από τη δημοσίευσή της, ήτοι μέχρι τις 3 Ιουλίου 1988 . Με έγγραφο της 28ης Φεβρουαρίου 1990, η Επιτροπή είχε ήδη οχλήσει την Ισπανική Κυβέρνηση. Η πρόσθετη αιτιολογημένη γνώμη, η οποία είναι αποφασιστική για την υπό εξέταση υπόθεση, απεστάλη στην Ισπανία στις 18 Δεκεμβρίου 1998. Με άλλα λόγια, η Ισπανική Κυβέρνηση είχε αρκετό χρόνο για να διορθώσει τις ενδεχόμενες πλημμέλειες της νομοθεσίας της.
70. Θα προβώ εν συντομία σε μια τρίτη οριοθέτηση. Όπως ορθώς επισημαίνει η Ισπανική Κυβέρνηση, η παρούσα διαφορά δεν αφορά ενδεχόμενη παράβαση του άρθρου 12, παράγραφος 2, της οδηγίας, περί της υποχρεώσεως των κρατών μελών να ανακοινώνουν στην Επιτροπή τα μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο. Τούτο σημαίνει ότι δεν είναι αναγκαίο για το Δικαστήριο να εξετάσει αν τα μέτρα μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο ανακοινώθηκαν εμπροθέσμως στην Επιτροπή.
Επί της ουσίας
71. Σύμφωνα με το σημείο 67 των προτάσεων, επιβάλλεται να εξεταστεί καταρχάς η εθνική ισπανική νομοθεσία. Η Επιτροπή θεωρεί ότι μεταφέρθηκαν ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο οι διατάξεις όσον αφορά 6 από τις 83 κατηγορίες σχεδίων που απαριθμούνται στο παράρτημα ΙΙ, το οποίο προβλέπει την πραγματοποίηση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Κατά συνέπεια, η διαφορά αφορά τις 77 κατηγορίες που υπολείπονται. Θεωρώ ότι ο νόμος 54/97, ο οποίος υποβάλλει σε εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον την κατασκευή ηλεκτρικών εναέριων καλωδίων σημαντικού μεγέθους, αποτελεί ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο των διατάξεων του παραρτήματος ΙΙ, σημείο 3, στοιχείο β__ δεύτερη τάξη (μεταφορά ηλεκτρικής ενέργειας με εναέρια καλώδια). Η Επιτροπή δεν είναι ιδιαιτέρως σαφής επ' αυτού. Εντούτοις, θεωρώ ότι το γεγονός ότι η ρύθμιση κοινοποιήθηκε εκπροθέσμως στην Επιτροπή - το οποίο δεν σημαίνει ότι ο κανονισμός αυτός τέθηκε εκπροθέσμως σε ισχύ! - ουδόλως μεταβάλλει τη διαπίστωση αυτή.
72. ρόκειται κατ' ουσίαν για τη διαπίστωση ότι το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 αποτελεί ορθή μεταφορά της οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Κατ' εφαρμογή του διατάγματος αυτού, κάθε σχέδιο που περιλαμβάνεται στο παράρτημα ΙΙ της οδηγίας και επηρεάζει σε σημαντικό βαθμό μια ειδική ζώνη διατηρήσεως πρέπει να υποβάλλεται σε αξιολόγηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Εναπόκειται στο Δικαστήριο να απαντήσει στο ερώτημα αν αυτή η οριοθέτηση των σχεδίων που εμφανίζουν το ειδικό αυτό χαρακτηριστικό αποτελεί κριτήριο δεκτό από το άρθρο 4, παράγραφος 2, της οδηγίας.
73. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το περιθώριο εκτιμήσεως των κρατών μελών περιορίζεται στην προβλεπόμενη από το άρθρο 2, παράγραφος 1, της οδηγίας υποχρέωση υποβολής σε εκτίμηση των σχεδίων που είναι ικανά να επηρεάσουν σε σημαντικό βαθμό το περιβάλλον, ιδίως λόγω της φύσεώς τους, των διαστάσεών τους ή του τόπου στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθούν.
74. Κατά συνέπεια, τα κράτη μέλη δεν μπορούν να εξαιρέσουν εκ των προτέρων σχέδια που έχουν, ενδεχομένως, σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Θεωρώ ότι έχει αποδειχθεί ότι ακόμη και τα σχέδια που ουδόλως γειτνιάζουν με την ειδική ζώνη διατηρήσεως, κατά την έννοια της οδηγίας περί οικοτόπων, μπορούν να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Θεωρώ, συναφώς, αποφασιστικής σημασίας το ότι το άρθρο 3 της οδηγίας 85/337 χρησιμοποιεί έναν ευρύ ορισμό της έννοιας περιβάλλον, ενώ η οδηγία περί των οικοτόπων σκοπεί μόνο στην προστασία της βιοποικιλότητας και, κατά συνέπεια, στο πλαίσιο της οδηγίας αυτής, αναφέρονται μόνον οι σημαντικές για τη βιοποικιλότητα ζώνες.
75. Επιβάλλεται να προστεθεί και το εξής: με την απόφαση Επιτροπή κατά Ιρλανδίας, το Δικαστήριο έκρινε ότι, κατά τον καθορισμό των κριτηρίων και/ή των κατώτατων ορίων, τα κράτη μέλη δεν πρέπει να λαμβάνουν υπόψη μόνον τη σπουδαιότητα των σχεδίων. Κατ' αναλογία προς την εν λόγω απόφαση, θεωρώ ότι τα κράτη δεν πρέπει ομοίως να λαμβάνουν υπόψη μόνον τον τόπο στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθούν τα σχέδια. Έτσι ένα σχέδιο μπορεί, παρά τον τόπο στον οποίο πρόκειται να πραγματοποιηθεί, να επηρεάζει - για παράδειγμα, λόγω της σπουδαιότητάς του - σε σημαντικό βαθμό το περιβάλλον.
76. Για τους προεκτεθέντες λόγους, καταλήγω στο συμπέρασμα ότι το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 δεν μετέφερε πλήρως την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο. Συναφώς, δεν εξετάζω το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η προβλεπόμενη από το διάταγμα διαδικασία αξιολογήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον δεν τηρεί τις απαιτήσεις της οδηγίας.
77. Ομοίως, ακόμη και αν οι άλλες εθνικές διατάξεις τύχουν συνδυαστικής εξετάσεως, δεν μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ο εθνικός νομοθέτης μετέφερε πλήρως την οδηγία στο εσωτερικό δίκαιο. Στο πλαίσιο αυτό, υπενθυμίζω τα τέσσερα κριτήρια της Επιτροπής. Για να θεωρηθεί μια διάταξη μέτρο μεταφοράς στο εσωτερικό δίκαιο, πρέπει να έχει τεθεί σε ισχύ πριν από την παρέλευση της προθεσμίας που τάσσει η αιτιολογημένη γνώμη· πρέπει, επίσης, να αναφέρει τα σχέδια του παραρτήματος ΙΙ, να τηρεί τις (διαδικαστικές) απαιτήσεις της οδηγίας και να μην περιορίζεται σε ορισμένους τομείς. Κατά την άποψή μου, δεν υφίσταται αμφιβολία περί της ορθότητας των κριτηρίων αυτών.
78. Η Επιτροπή εκθέτει στη συνέχεια ότι κανένα από τα εθνικά μέτρα που επικαλείται η Ισπανική Κυβέρνηση δεν ανταποκρίνεται στο σύνολο των κριτηρίων αυτών . Η Ισπανική Κυβέρνηση δεν αμφισβητεί το σημείο αυτό, με εξαίρεση ό,τι αφορά το βασιλικό διάταγμα 1997/1995 που εξετάστηκε ανωτέρω.
79. Στο σημείο αυτό, θα εξετάσω το ζήτημα αν οι θεσπισθέντες από τις αυτόνομες κοινότητες κανόνες επέτρεψαν την πλήρη εξάλειψη των πλημμελειών της εθνικής νομοθεσίας.
80. Χωρίς να προβώ σε ενδελεχή εξέταση του ζητήματος, φρονώ ότι μπορεί να δοθεί αρνητική μόνον απάντηση.
81. ρώτον, δεν αμφισβητείται ότι οι αυτόνομες πόλεις Ceuta και Melilla και η αυτόνομη κοινότητα της Rioja παρέλειψαν να θεσπίσουν νομοθεσία σχετικά με την εκτίμηση των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Κατά συνέπεια, το γεγονός ότι τα σχέδια που εκπονήθηκαν στις περιοχές αυτές δεν υποβάλλονται στην εν λόγω εκτίμηση παραβιάζει την οδηγία.
82. Δεύτερον, από τον πίνακα που υπέβαλε στο Δικαστήριο η Ισπανική Κυβέρνηση προκύπτει ότι, σε άλλες κοινότητες, υφίστανται σημαντικές ελλείψεις όσον αφορά την υποχρέωση εκτιμήσεως των επιπτώσεων στο περιβάλλον. Κατ' αρχάς, αναφέρω την κατάσταση της αυτόνομης κοινότητας της Nαβάρας, ως προς την οποία η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ουδεμία ρύθμιση υφίσταται για την εν λόγω εκτίμηση όσον αφορά τα σχέδια του παραρτήματος ΙΙ. Κατά την Ισπανική Κυβέρνηση, υφίσταται σχετική έννομη υποχρέωση για ένδεκα κατηγορίες σχεδίων, για ένα ασήμαντο δηλαδή μέρος των σχεδίων του παραρτήματος ΙΙ. Ομοίως, σύμφωνα με τον πίνακα, δεν συμπεριλαμβάνεται ένας σημαντικός αριθμός κατηγοριών σχεδίων. αραθέτω, ως παράδειγμα, τις Aστουρίες, την Κανταβρική, τις Καναρίους νήσους και τις Βαλεαρίδες, όπου εμφανίζονται οι σημαντικότερες ελλείψεις.
83. Λόγω διαφόρων γεωγραφικών συνθηκών, είναι δυνατόν να μην προβλέπεται η πραγματοποίηση εκτιμήσεως, σε κάποιες περιοχές, για ορισμένες κατηγορίες σχεδίων, υπό την προϋπόθεση βεβαίως ότι τα σχέδια των κατηγοριών αυτών δεν μπορούν να εκτελεσθούν στις οικείες περιοχές. ρόκειται, για παράδειγμα, για τις δραστηριότητες εξορύξεως ορισμένων πρώτων υλών (βλ. την υποδιαίρεση 2 του παραρτήματος ΙΙ), αν στις οικείες περιοχές δεν υπάρχουν οι εν λόγω πρώτες ύλες. Οι εξαιρέσεις που προβλέπουν οι αυτόνομες κοινότητες είναι, εντούτοις, πολύ ευρύτερες. αραθέτω το εξής παράδειγμα: τα σχέδια στον τομέα της βιομηχανίας τροφίμων εξαιρούνται στις Aστουρίες, στις Καναρίους νήσους, στις Βαλεαρίδες και στην Καστίλλη-Λεόν, ενώ από τον εν λόγω πίνακα δεν προκύπτει να υφίσταται στον τομέα αυτόν ρύθμιση ούτε σε εθνικό επίπεδο.
84. Τέλος, θα ήθελα να επανέλθω στο περί ανεπίσημης πρακτικής επιχείρημα που προέβαλε η Ισπανική Κυβέρνηση για να στηρίξει τον ισχυρισμό της ότι η οδηγία είχε πράγματι μεταφερθεί στο εσωτερικό δίκαιο. Εφόσον η Ισπανική Κυβέρνηση εξακολουθεί να εμμένει στη θέση αυτή, παραπέμπω στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία μια απλή διοικητική πρακτική, που μπορεί εκ φύσεως να τροποποιείται κατά βούληση από τη διοίκηση και στερείται κατάλληλης δημοσιότητας, δεν μπορεί να θεωρηθεί ορθή μεταφορά οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο .
VII - ρόταση
Κατόπιν των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο:
1) να αναγνωρίσει ότι το Βασίλειο της Ισπανίας, παραλείποντας να θεσπίσει τα νομοθετικά, κανονιστικά και διοικητικά μέτρα που απαιτούνται για τη συμμόρφωσή του προς τα άρθρα 2, παράγραφος 1, και 4, παράγραφος 2, σε συνδυασμό με το παράρτημα ΙΙ, της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον, παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από την εν λόγω οδηγία,
2) να καταδικάσει το Βασίλειο της Ισπανίας στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας.