61998CC0310_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
1 Les affaires jointes C-310/98 et C-406/98 ont pour objet des demandes adressées à notre Cour en application de l'article 177 du traité CE (devenu article 234 CE) par le Bundesfinanzhof et tendant à obtenir une décision à titre préjudiciel sur l'interprétation des articles 454 et 455 du règlement (CEE) n, 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n, 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (1) (ci-après le «règlement d'application»).
I - Cadre juridique
2 Les articles 454, paragraphe 3, et 455, qui ont trait aux transports internationaux de marchandises sous le couvert du carnet TIR, sont rédigés comme suit:
Article 454, paragraphe 3:
«Lorsqu'il n'est pas possible de déterminer le territoire sur lequel l'infraction ou l'irrégularité a été commise, celle-ci est réputée avoir été commise dans l'État membre où elle a été constatée à moins que, dans le délai prévu à l'article 455 paragraphe 1, la preuve ne soit apportée, à la satisfaction des autorités douanières, de la régularité de l'opération ou du lieu où l'infraction ou l'irrégularité a été effectivement commise.
Si, à défaut d'une telle preuve, ladite infraction ou irrégularité demeure réputée avoir été commise dans l'État membre où elle a été constatée, les droits et autres impositions afférents aux marchandises en cause sont perçus par cet État membre conformément aux dispositions communautaires ou nationales.
Si, ultérieurement, l'État membre où ladite infraction ou irrégularité a effectivement été commise vient à être déterminé, les droits et autres impositions - à l'exception de ceux perçus, conformément au deuxième alinéa, au titre de ressources propres de la Communauté - dont les marchandises sont passibles dans cet État membre lui sont restitués par l'État membre qui avait initialement procédé à leur recouvrement. Dans ce cas, l'excédent éventuel est remboursé à la personne qui avait initialement acquitté les impositions.
Si le montant des droits et autres impositions initialement perçus et restitués par l'État membre qui avait procédé à leur recouvrement est inférieur au montant des droits et autres impositions exigibles dans l'État membre où l'infraction ou irrégularité a été effectivement commise, cet État membre perçoit la différence conformément aux dispositions communautaires ou nationales.»
3 L'article 455 dispose que:
«1. S'il est constaté que, au cours ou à l'occasion d'un transport effectué sous le couvert d'un carnet TIR ou d'une opération de transit effectuée sous le couvert d'un carnet ATA, une infraction ou une irrégularité a été commise, les autorités douanières en donnent notification au titulaire du carnet TIR ou du carnet ATA et à l'association garante, dans le délai prévu, selon le cas, à l'article 11 paragraphe 1 de la convention TIR ou à l'article 6 paragraphe 4 de la convention ATA.
2. La preuve de la régularité de l'opération effectuée sous couvert d'un carnet TIR ou d'un carnet ATA au sens de l'article 454 paragraphe 3 premier alinéa doit être apportée dans le délai prévu, selon le cas, à l'article 11 paragraphe 2 de la convention TIR ou à l'article 7 paragraphes 1 et 2 de la convention ATA.
3. La preuve peut notamment être apportée à la satisfaction des autorités douanières:
a) par la production d'un document certifié par les autorités douanières, établissant que les marchandises en cause ont été présentées au bureau de destination. Ce document doit comporter l'identification desdites marchandises
ou
b) par la production d'un document douanier de mise à la consommation délivré dans un pays tiers ou de sa copie ou photocopie; cette copie ou photocopie doit être certifiée conforme, soit par l'organisme qui a visé le document original, soit par les services officiels du pays tiers concerné, soit par les services officiels d'un des États membres. Ce document doit comporter l'identification des marchandises en cause
ou
c) en ce qui concerne la convention ATA...».
4 Les dispositions que nous venons de citer s'appliquent sans préjudice des dispositions spécifiques du règlement (CEE) n, 2112/78 du Conseil, du 25 juillet 1978, concernant la conclusion de la convention douanière relative au transport international de marchandises sous le couvert de carnets TIR (convention TIR), en date, à Genève, du 14 novembre 1975 (2).
5 L'article 11 de la convention TIR, qui retiendra notre attention dans la suite, dispose que:
«1. En cas de non-décharge d'un carnet TIR, ou lorsque la décharge d'un carnet TIR comporte des réserves, les autorités compétentes n'auront pas le droit d'exiger de l'association garante le paiement des sommes visées à l'article 8 paragraphes 1 et 2 si, dans un délai d'un an, à compter de la date de la prise en charge du carnet TIR par ces autorités, elles n'ont pas avisé par écrit l'association de la non-décharge ou de la décharge avec réserves. Cette disposition sera également applicable en cas de décharge obtenue d'une façon abusive ou frauduleuse, mais alors le délai sera de deux ans.
2. La demande de paiement des sommes visées à l'article 8 paragraphes 1 et 2 sera adressée à l'association garante au plus tôt trois mois à compter de la date à laquelle cette association a été avisée que le carnet n'a pas été déchargé, qu'il a été déchargé avec réserves ou que la décharge a été obtenue d'une façon abusive ou frauduleuse, et au plus tard deux ans à compter de cette même date. Toutefois, en ce qui concerne les cas qui sont déférés à la justice dans le délai sus-indiqué de deux ans, la demande de paiement sera adressée dans un délai d'un an à compter de la date à laquelle la décision judiciaire est devenue exécutoire.
3. Pour acquitter les sommes exigées, l'association garante disposera d'un délai de trois mois à compter de la date de la demande de paiement qui lui aura été adressée. L'association obtiendra le remboursement des sommes versées si, dans les deux ans suivant la date de la demande de paiement, il a été établi à la satisfaction des autorités douanières qu'aucune irrégularité n'a été commise en ce qui concerne l'opération de transport en cause.»
6 Les articles 454, paragraphe 3, et 455, précités, font aussi référence à la convention ATA (3) qui est, cependant, sans pertinence dans les présentes affaires.
II - Faits et procédure
7 Les faits à l'origine des présentes affaires sont représentatifs de nombre de cas très similaires actuellement pendants devant les juridictions allemandes et peuvent être résumés comme suit:
8 En 1994, les entreprises de transports polonaises Sagpol et Met-Trans ont effectué, au départ de la Pologne et dans le cadre du transit externe sous couvert du carnet TIR, l'une, un transport de beurre et l'autre, une livraison de sucre, vers une destination située sur le territoire douanier communautaire.
9 Le bureau de douane de départ, situé à Pomellen en Allemagne, leur avait assigné une date limite de représentation des marchandises aux bureaux de douane de destination, se trouvant à Madrid (Espagne) pour le transport de beurre et à Porto (Portugal) pour l'envoi de sucre.
10 Il est résulté des recherches et contrôles effectués par le Hauptzollamt Neubrandenburg (ci-après le «Hauptzollamt») que, dans les deux cas, les marchandises en transit n'avaient jamais été représentées aux bureaux de douane de destination. De ce fait, dans les deux affaires, la souche du volet n, 2 des carnets TIR en question, destinée à être retournée par le bureau de douane de destination au bureau de douane de départ pour lui permettre de conclure l'opération de transit, ne l'a pas été.
11 Au cours des procédures engagées par le Hauptzollamt, des souches de volet n, 2 ont surgi, mais il s'est avéré qu'elles étaient munies de faux tampons et, pour l'une d'elles, d'une fausse signature.
12 Dans l'une et l'autre affaire, le Hauptzollamt a informé les entreprises de transports tant de la non-représentation des marchandises que de l'impossibilité de déterminer le lieu où l'infraction avait été commise.
13 Il leur a fixé un délai de trois mois, afin de prouver le lieu effectif de l'infraction.
14 C'est dans ce délai que Met-Trans s'est efforcée d'établir le lieu où l'infraction avait été commise, en faisant parvenir au Hauptzollamt les factures et ordres de transport ainsi qu'une attestation testimoniale du chauffeur qui avait effectué le transport.
15 Le Hauptzollamt a cependant écarté ces moyens de preuve comme non satisfaisants et émis un avis de recouvrement à charge de Met-Trans. Après avoir réclamé en vain contre cet avis de recouvrement, le transporteur s'est pourvu devant le Finanzgericht, qui a jugé que le Hauptzollamt n'avait pas été compétent pour l'émettre au motif que Met-Trans avait prouvé, dans le délai et de manière satisfaisante, que le lieu effectif de l'infraction était Porto.
16 La société Sagpol, qui ne s'était pas manifestée dans le délai qui lui avait été imparti, s'est également vu notifier un avis de recouvrement.
17 Elle a réagi par une réclamation en se prévalant d'une copie de la lettre de voiture CMR et de l'ensemble de documents dont elle disposait - entre autres des factures de carburant - et qu'elle estimait susceptibles de prouver que la marchandise avait effectivement été acheminée à Madrid. Elle a fait, en plus, état d'une attestation testimoniale de son chauffeur.
18 Face au rejet de sa réclamation, elle s'est pourvue devant le Finanzgericht qui a dit pour droit que le Hauptzollamt n'était pas compétent pour émettre l'avis de recouvrement en cause, pour la raison que Sagpol avait, dans les délais, prouvé de manière satisfaisante que le lieu effectif de l'infraction était Madrid.
19 Dans les deux affaires, le Hauptzollamt s'est pourvu en «Revision» devant le Bundesfinanzhof, qui nous a adressé cinq questions préjudicielles.
III - Les questions préjudicielles
20 Les questions soulevées au sujet de l'affaire Sagpol s'énoncent comme suit:
«1) Est-il compatible avec l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et avec l'article 455, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n, 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire (JO L 253, p. 1) de convenir qu'au cas où un lot de marchandises placé sous le régime du transit externe sous couvert d'un carnet TIR n'a pas été présenté au bureau de destination, les autorités douanières de l'État membre de départ imposent au titulaire du carnet un délai de forclusion de trois mois pour fournir une preuve satisfaisante du lieu effectif de l'infraction avec pour conséquence que les éléments de preuve qui sont fournis par la suite n'affectent pas la compétence de l'État membre de départ en ce qui concerne la perception des taxes?
Au cas où la question qui vient d'être posée appelle une réponse négative: dans quel délai le titulaire du carnet TIR est-il en droit de faire la preuve du lieu effectif de l'infraction?
2) Dans la mesure où la réponse aux questions posées sous 1 conduit à conclure que le titulaire du carnet n'a pas laissé passer le délai pour faire la preuve du lieu effectif de l'infraction:
Quelles conditions faut-il exiger de la preuve du lieu effectif de l'infraction commise au cours d'un transport sous couvert du carnet TIR, pour qu'elle satisfasse les autorités douanières [article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CEE) n, 2454/93]? Les déclarations du titulaire du carnet et le témoignage du chauffeur du camion qui a effectué le transport pour celui-ci peuvent-ils suffire à établir cette preuve, ou ne peut-elle être apportée qu'au moyen de documents dont il résulte clairement que les autorités compétentes de l'autre État membre ont constaté que l'infraction avait été commise sur leur territoire?
3) Si la Cour devait admettre que la preuve du lieu effectif de l'infraction a été apportée dans les délais et si elle était d'avis que la preuve du lieu effectif de l'infraction peut être fournie de la manière qui a été décrite:
L'article 454, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas, du règlement (CEE) n, 2454/93 doit-il être interprété en ce sens qu'il s'applique également dans le cas où les droits et autres impositions ont été perçus dans l'État membre où l'infraction a été constatée, bien qu'il ait été prouvé de manière satisfaisante dans le délai prescrit à cette fin en application de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et de l'article 455, premier alinéa, du règlement n, 2454/93 que le lieu effectif de l'infraction se situait dans un autre État membre?»
21 Les questions préjudicielles dans l'affaire Met-Trans ont été formulées de la manière suivante:
«1) Quelles conditions faut-il exiger de la preuve du lieu effectif de l'infraction commise au cours d'un transport sous couvert du carnet TIR, pour qu'elle satisfasse les autorités douanières [article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement (CEE) n, 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, JO L 253 p. 1]? Les déclarations du titulaire du carnet et le témoignage du chauffeur du camion qui a effectué le transport pour celui-ci peuvent-ils suffire à établir cette preuve, ou ne peut-elle être apportée qu'au moyen de documents dont il résulte clairement que les autorités compétentes de l'autre État membre ont constaté que l'infraction avait été commise sur leur territoire?
2) Si la Cour devait admettre la possibilité d'apporter la preuve du lieu effectif de l'infraction au moyen de déclarations du titulaire du carnet et du témoignage du chauffeur du camion qui a exécuté le transport, les troisième et quatrième alinéas de l'article 454, paragraphe 3, du règlement (CEE) n, 2454/93 doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'appliquent également dans le cas où les droits et autres impositions ont été perçus dans l'État membre où l'infraction a été constatée, bien qu'il soit prouvé de manière satisfaisante que le lieu effectif de l'infraction se situait dans un autre État membre?»
22 À la lecture des questions posées par le Bundesfinanzhof, on se rend aisément compte que la deuxième question dans l'affaire Sagpol correspond à la première dans l'affaire Met-Trans. De même, l'objet de la troisième question dans l'affaire Sagpol est identique à celui de la seconde question posée dans le cadre de l'affaire Met-Trans.
23 Les cinq questions soumises à la Cour se réduisent, en fin de compte, à trois, relatives:
- au délai de preuve du lieu effectif de l'infraction;
- aux modes de preuve admissibles à cet égard;
- aux conséquences d'une reconnaissance du caractère satisfaisant des preuves apportées intervenant après l'expiration du délai réglementaire.
A - Quant au délai de preuve
(Première question posée dans le cadre de l'affaire Sagpol)
24 La première question posée par le Bundesfinanzhof revient, en substance, à demander si l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et l'article 455, paragraphe 1, du règlement d'application doivent être interprétés en ce sens que, au cas où un lot de marchandises placé sous le régime du transit externe sous couvert d'un carnet TIR n'a pas été présenté au bureau de destination, les autorités douanières de l'État membre de départ sont en droit d'imposer au titulaire du carnet un délai de forclusion de trois mois pour fournir une preuve satisfaisante du lieu effectif de l'infraction.
25 Le Bundesfinanzhof voudrait savoir, en outre, si les éléments de preuve qui sont fournis par la suite n'affectent pas la compétence de l'État membre de départ en ce qui concerne la perception des taxes.
26 Le Bundesfinanzhof estime que, si les dispositions combinées de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et de l'article 455, paragraphe 1, du règlement d'application renvoient bien à l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR, il reste néanmoins douteux que le délai figurant à l'article 11, paragraphe 1, puisse être appliqué à la preuve du lieu effectif de l'infraction. Il fonde ses doutes sur plusieurs considérations tirées du texte même des articles en question. Il relève que le délai prévu à l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR est un délai qui doit être respecté par les autorités douanières, alors que le délai prévu à l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement d'application doit être respecté par le débiteur de la dette douanière. De plus, le délai prévu par l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR ne débute pas lors de la communication adressée par l'autorité douanière à l'association garante, mais lors de la prise en charge du carnet TIR, alors que le délai prévu selon l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement d'application ne devrait raisonnablement commencer à courir qu'au moment de la communication faite par l'autorité douanière.
27 L'entreprise Sagpol, de son côté, affirme que, puisque tant l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, que l'article 455, paragraphe 1, renvoient aux dispositions de l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR, le délai dans lequel le titulaire du carnet TIR peut apporter la preuve du lieu de l'infraction doit être d'un an.
28 La Commission et les gouvernements qui ont présenté des observations invoquent, au contraire, un accord administratif selon lequel les États membres sont convenus que le délai de preuve est de trois mois. Cela correspondrait, d'ailleurs, au délai fixé, en ce qui concerne le régime du transit communautaire externe, par l'article 379 du règlement, ainsi qu'au principe d'effet utile des règles communautaires, puisqu'un délai plus long pourrait empêcher la perception des droits pour des raisons de prescription.
Appréciation
29 Il est incontestable que les textes auxquels nous sommes confrontés sont confus et que la Commission a raison de parler à ce propos de «négligence juridique».
30 Rappelons que l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement d'application énonce que:
«Lorsqu'il n'est pas possible de déterminer le territoire sur lequel l'infraction ou l'irrégularité a été commise, celle-ci est réputée avoir été commise dans l'État membre où elle a été constatée à moins que, dans le délai prévu à l'article 455 paragraphe 1, la preuve ne soit apportée, à la satisfaction des autorités douanières, de la régularité de l'opération ou du lieu où l'infraction ou l'irrégularité a été effectivement commise.»
31 Il ressort des termes mêmes de cette disposition que le législateur communautaire entendait soumettre la preuve de la régularité de l'opération et la preuve du lieu de l'infraction ou de l'irrégularité à un délai identique.
32 L'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, renvoie, à cet égard, à l'article 455, paragraphe 1, qui renvoie lui-même à l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR, précité.
33 Mais, l'article 455, paragraphe 2, du règlement d'application prévoit, de son côté, que «La preuve de la régularité de l'opération ... au sens de l'article 454 paragraphe 3 premier alinéa» doit être apportée dans le délai prévu à l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR.
34 La mise en oeuvre purement mécanique des renvois successifs aboutit ainsi à une situation absurde dans laquelle le délai à observer est soumis, en même temps, à des durées différentes, selon que le renvoi pris en considération est celui fait à l'article 11, paragraphe 1, ou à l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR.
35 On est donc forcé de conclure que les auteurs du règlement d'application ont dû faire l'une des deux erreurs suivantes:
- ils ont, à tort, prévu à l'article 454, paragraphe 3, que le délai pour la preuve de la régularité de l'opération devait être également celui auquel renvoie l'article 455, paragraphe 1, c'est-à-dire celui de l'article 11, paragraphe 1, de la convention TIR; dans ce cas, ils n'ont pas réellement voulu soumettre les deux preuves au même délai;
- ils ont, à tort, prévu à l'article 455, paragraphe 2, que le délai de preuve de la régularité de l'opération devait être celui prévu à l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR.
36 Or, plusieurs éléments tendent à démontrer que c'est la première de ces deux erreurs qui a été commise.
37 On est amené à constater, en premier lieu, que le contenu matériel de l'article 455, paragraphe 1, du règlement d'application n'a aucun rapport direct avec le contenu de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa.
38 En effet, l'article 455, paragraphe 1, ne mentionne nulle part le délai de preuve de la régularité de l'opération ou du lieu de l'infraction.
39 Comme le souligne le Bundesfinanzhof, cette disposition concerne uniquement le délai dans lequel les autorités douanières doivent notifier au titulaire du carnet TIR et à l'association garante l'information qu'une infraction ou une irrégularité a été commise au cours ou à l'occasion d'un transport effectué sous couvert d'un carnet TIR.
40 S'il n'y avait le renvoi que l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, opère vers l'article 455, paragraphe 1, nul ne songerait donc à se référer à ce dernier paragraphe pour y rechercher le délai de preuve de la régularité de l'opération ou du lieu de l'infraction.
41 En revanche, le rapport entre le contenu de l'article 455, paragraphe 2, et celui de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, saute aux yeux.
42 L'article 455, paragraphe 2, est, en effet, entièrement consacré au problème de la détermination du délai de preuve de la régularité de l'opération au sens de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa.
43 On est donc en droit de conclure que c'est par mégarde que le législateur a inséré, dans l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, un renvoi à l'article 455, paragraphe 1, et que ce renvoi aurait dû être fait à l'article 455, paragraphe 2.
44 Il s'ensuit que, tant pour le délai de la preuve de la régularité de la procédure que pour le délai de preuve du lieu effectif de l'infraction, il faut se référer à l'article 455, paragraphe 2, et au renvoi qu'il opère vers l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR.
45 Le Bundesfinanzhof fait cependant observer que l'on «ne saurait déduire de l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR ... de délai valable pour une réglementation concernant la compétence, au motif que cet article présuppose que l'avis de mise en recouvrement a été émis par l'autorité compétente».
46 La Commission fait sienne cette réflexion du Bundesfinanzhof en écrivant que:
«... l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR, auquel ledit paragraphe fait référence, ne permet de dégager, lui non plus, aucun délai valable pour déterminer quelle est l'autorité compétente - comme l'explique déjà, à juste titre, le Bundesfinanzhof dans son ordonnance de renvoi - puisqu'il présume que l'avis de mise en recouvrement est émis par une autorité compétente.»
47 Il existe, cependant, une disposition qui, à notre avis, règle la question de la compétence. L'article 215, paragraphe 3, du code des douanes prévoit ce qui suit:
«Lorsqu'un régime douanier n'est pas apuré pour une marchandise, la dette douanière est considérée comme née:
- au lieu où la marchandise a été placée sous le régime.»
48 Cette disposition ne précise pas expressément que c'est aussi l'autorité douanière du lieu où naît la dette qui est compétente pour en calculer le montant exact et la percevoir, mais on ne voit pas comment il pourrait en être autrement (4).
49 C'est donc le bureau de départ qui est compétent pour procéder au recouvrement des droits et taxes applicables à une opération de transit communautaire non apurée.
50 L'article 454 du règlement d'application donne, cependant, encore au titulaire du carnet TIR (et logiquement aussi à l'association garante) la possibilité de mettre en cause la compétence du bureau de départ (5) en prouvant que l'opération a, malgré tout, été apurée ou qu'une infraction a eu lieu en un endroit précis.
51 C'est donc en tant qu'autorité de l'État «compétent jusqu'à preuve du contraire» que le bureau de départ fait courir le délai pendant lequel la preuve de la compétence d'un autre État membre peut être apportée.
52 Ce délai peut être déduit, comme nous l'avons signalé plus haut, de l'article 11, paragraphe 2, de la convention TIR.
53 Il résulte de cette disposition que l'autorité compétente du pays de départ de l'opération adressera à l'association garante la demande de paiement des sommes dues «au plus tôt trois mois à compter de la date à laquelle cette association a été avisée que le carnet n'a pas été déchargé».
54 L'association dispose ainsi automatiquement d'un délai de trois mois pour prouver la régularité de l'opération ou le lieu où l'infraction a été commise, puisque, avant l'écoulement d'un tel délai, aucune demande de paiement ne peut lui être adressée.
55 Certes, l'article 11, paragraphe 2, ne prévoit pas que le bureau de départ doit fixer à l'association garante ou au titulaire du carnet TIR un délai de trois mois, mais elle lui permet certainement de le faire, puisqu'un tel délai se dégage indirectement de l'interdiction d'adresser une demande de paiement avant l'écoulement de ce délai.
56 De surcroît, la même solution se dégage d'un raisonnement par analogie que l'on peut conduire par rapport au régime du transit communautaire externe (6). La disposition pertinente de ce régime, à savoir l'article 379, paragraphe 2, du règlement d'application prévoit ce qui suit:
«La notification visée au paragraphe 1 doit indiquer notamment le délai dans lequel la preuve de la régularité de l'opération de transit ou du lieu où l'infraction a été effectivement commise peut être apportée au bureau de départ, à la satisfaction des autorités douanières. Ce délai est de trois mois à compter de la date de la notification visée au paragraphe 1...».
57 Rappelons, par ailleurs, que, si elles n'avaient pas déjà été placées sous le carnet TIR en Pologne, les marchandises en provenance de ce pays tiers et destinées à être acheminées dans un endroit précis du territoire douanier communautaire sous un régime de transit auraient été soumises au régime du transit communautaire externe.
58 Si un délai de preuve plus long devait s'appliquer dans le cadre du régime TIR, cela pourrait avoir l'effet d'encourager le recours à ce régime dans le seul but d'échapper aux dispositions plus sévères de l'article 379, paragraphe 2.
59 Enfin, le Bundesfinanzhof et la Commission nous informent que, à des fins de clarification, un accord administratif a été conclu entre les États membres et accepté par le comité de transit de la Communauté. Selon cet accord, les États membres sont convenus que dans le cadre du transit TIR le délai de preuve de la régularité de l'opération est de trois mois. Cet accord a été inséré au «Recueil des accords administratifs». Il est joint au mémoire de la Commission.
60 Le Bundesfinanzhof et la Commission renvoient encore à une lettre que la Commission a adressée au ministère fédéral des Finances, en date du 16 mars 1998, d'après laquelle le délai fixé à l'accord administratif devrait également être appliqué à la preuve du lieu de l'infraction.
61 On ne peut, évidemment, que s'interroger sur la valeur juridique de telles lignes directrices ou d'une telle lettre adoptées en l'absence de toute publicité et qui, en dehors de tous les mécanismes normaux permettant au législateur communautaire de légiférer, devraient servir sinon à combler les lacunes des règlements, du moins à les interpréter.
62 Comme elles représentent cependant l'opinion unanime des membres du Conseil, qui est l'auteur du code des douanes, et de la Commission, qui est l'auteur du règlement d'application de ce code, ces lignes directrices confirment que l'interprétation des textes que nous vous avons proposée ci-dessus correspond bien à l'intention de leurs auteurs.
63 Il n'est, dès lors, pas étonnant que les gouvernements qui ont présenté des observations au sujet de cette première question, à savoir les gouvernements français et finlandais et, à l'audience, le gouvernement danois, aient proposé de donner une réponse positive à celle-ci.
64 S'agissant enfin des observations de l'entreprise Sagpol, il y a lieu de constater que cette dernière n'a pas mis en avant des considérations tirées de la nature particulière du régime TIR qui seraient de nature à démontrer qu'il faudrait appliquer, dans le cadre de ce régime, un délai de preuve différent de celui applicable dans le cadre du régime de transit communautaire externe.
65 Les principes de proportionnalité, de sécurité juridique et d'égalité de traitement, invoqués par Sagpol, ne sauraient vous conduire à réserver une réponse différente à la première question.
66 Une entreprise de transports internationaux qui utilise le régime TIR doit savoir que son premier devoir est de mener ce régime à bonne fin en présentant les marchandises à un bureau de douane dans le pays de destination. La liste de ces bureaux étant disponible au moins au bureau de départ, l'entreprise doit donner à son chauffeur l'adresse exacte de ce bureau et lui enjoindre de ne pas enlever les scellements avant d'en avoir reçu l'autorisation dans ce bureau. L'entreprise est également censée connaître les conséquences qui découlent pour elle d'un non-apurement du régime TIR. Elle doit nécessairement déduire de toutes ces obligations que, au cas où une infraction ou une irrégularité se produit, elle a le devoir de présenter, dans les plus brefs délais, un maximum d'éléments de preuve susceptibles de démontrer en quel endroit l'infraction ou l'irrégularité s'est produite. La fixation d'un délai de trois mois pour rassembler et présenter ces éléments de preuve ne saurait, dès lors, violer le principe de proportionnalité.
67 Quant au principe de sécurité juridique, il exige, lui aussi, que l'issue d'une opération de ce type soit clarifiée le plus rapidement possible, ce à quoi contribue la fixation d'un délai de trois mois.
68 Enfin, le principe d'égalité n'est pas violé, car les mêmes règles s'appliquent à tous les transporteurs se trouvant dans une situation comparable.
69 Dans le cadre de la même question, le Bundesfinanzhof demande également si le droit, pour un État membre, de fixer un tel délai de forclusion de trois mois, a pour conséquence que les éléments de preuve qui sont fournis par la suite n'affectent pas la compétence de l'État membre de départ en ce qui concerne la perception des taxes.
70 Or, il résulte des développements qui précèdent que, si, au terme de cette période de trois mois, la preuve du lieu effectif de l'infraction n'a pas été rapportée ou si les éléments de preuve fournis n'établissent pas à la satisfaction des «autorités douanières» le lieu de l'infraction, la compétence de l'État membre du bureau de départ est définitivement établie, ce qui permet à cet État membre de percevoir les droits et taxes qui sont dus.
71 Comme il n'est pas contesté que le paiement de ces impositions est dû et que le problème porte uniquement sur l'identification de l'État membre qui est en droit de les percevoir, l'efficacité du système exige que des preuves apportées «ultérieurement», c'est-à-dire après l'écoulement des trois mois, ne donnent lieu qu'à des transferts entre États membres et à un remboursement à l'opérateur dans le cas où il y a eu excédent de paiement.
72 Les intérêts de l'opérateur sont, de toute façon, sauvegardés lorsqu'il s'avère, même après l'écoulement du délai de trois mois, que les droits et taxes ont, en réalité, été acquittés dans le pays de destination des marchandises.
73 Dans cette hypothèse s'applique, en effet, l'article 11, paragraphe 3, deuxième phrase, de la convention TIR, dont il résulte que «l'association obtiendra le remboursement des sommes versées si, dans les deux ans suivant la date de la demande de paiement, il a été établi à la satisfaction des autorités douanières qu'aucune irrégularité n'a été commise en ce qui concerne l'opération de transport en cause».
74 C'est dans le cadre de la troisième question que nous examinerons la situation dans laquelle les éléments de preuve fournis dans le délai mais considérés comme non satisfaisants par les autorités douanières sont, malgré tout, reconnus comme satisfaisants par une juridiction après l'expiration du délai de trois mois.
75 Pour toutes les raisons qui précèdent, nous vous proposons de répondre à la première question posée par le Bundesfinanzhof dans l'affaire Sagpol, de la manière suivante:
«Il est compatible avec l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et avec l'article 455, paragraphe 1, du règlement d'application du code des douanes, que, au cas où un lot de marchandises placé sous le régime du transit externe, sous couvert d'un carnet TIR, n'a pas été représenté au bureau de destination, les autorités douanières imposent au titulaire du carnet TIR un délai de forclusion de trois mois pour fournir une preuve satisfaisante du lieu effectif de l'infraction avec, pour conséquence, que les éléments de preuve qui sont fournis par la suite n'affectent pas la compétence de l'État membre de départ en ce qui concerne la perception des taxes.»
B - Quant aux modes de preuve admissibles
(Première question dans l'affaire Met-Trans et deuxième question dans l'affaire Sagpol)
76 Le Bundesfinanzhof désire savoir ce qui est une preuve du lieu effectif de l'infraction commise au cours d'un transport sous couvert du carnet TIR devant être considérée comme satisfaisante au sens de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa du règlement d'application. Il demande si les déclarations du titulaire du carnet et le témoignage du chauffeur du camion qui a effectué le transport pour celui-ci peuvent suffire à établir cette preuve ou si elle ne peut être apportée qu'au moyen de documents dont il résulte clairement que les autorités compétentes de l'autre État membre ont constaté que l'infraction avait été commise sur leur territoire.
77 Commençons par clarifier deux points qui serviront de base à notre raisonnement.
78 Le Bundesfinanzhof constate, au point II, sous 4 b), de son ordonnance dans l'affaire Met-Trans, «que les moyens de preuve qui sont admis pour établir le lieu réel de l'infraction ne sont pas réglementés, à la différence de ce qui se passe à l'article 455, paragraphe 3, du règlement n, 2454/93 pour la preuve de la régularité du transport sous couvert du carnet TIR. Ainsi, si l'on se réfère au texte de cet article, tous les moyens de preuve sont admis s'il en résulte, avec une vraisemblance à la limite de la certitude, que l'infraction s'est produite en un lieu déterminé». Le Bundesfinanzhof explique par la suite pourquoi il estime que tous les moyens de preuve ne devraient cependant pas être admis, et c'est sur ce point que se concentrera l'essentiel de l'examen qui va suivre.
79 À ce stade, on peut cependant déjà retenir, en accord avec le Bundesfinanzhof, que les documents prévus à l'article 455, paragraphe 3, ne concernent que la preuve de la régularité de l'opération et que le règlement n'en prescrit pas d'autres pour fournir la preuve du lieu de l'infraction. Cela n'a, d'ailleurs, pas été contesté au cours de la procédure devant la Cour.
80 En second lieu, il faut examiner s'il est possible à la Cour de donner une orientation au Bundesfinanzhof au sujet de la portée qu'il convient d'attacher à l'expression «glaubhaft nachweisen» (littéralement: apporter la preuve d'une manière crédible), notion qui a été rendue dans les autres versions linguistiques par l'expression «apporter la preuve à la satisfaction des autorités douanières».
81 Le Bundesfinanzhof fait observer que dans la version allemande de l'article 378, paragraphe 1, du règlement d'application, relatif au régime du transit communautaire externe, le terme «glaubhaft» ne figure pas. Il en déduit que dans ce cas l'opérateur doit apporter la preuve complète de ce qu'il affirme («Nachweis» tout court étant, semble-t-il, plus fort que «glaubhafter Nachweis»). Or, il ne serait pas concevable que dans le cadre du régime TIR des exigences moindres puissent être imposées en ce qui concerne la preuve du lieu de l'infraction. Le Bundesfinanzhof en conclut que, dans les deux hypothèses, l'opérateur devrait donc donner aux autorités «l'impression d'une vraisemblance à la limite de la certitude» («die an Sicherheit grenzende Wahrscheinlichkeit») quant au fait affirmé et pas seulement «l'impression du caractère fortement vraisemblable» du fait («den Eindruck der überwiegenden Wahrscheinlichkeit»), au sens du droit civil allemand.
82 Nous ne pensons cependant pas qu'une interprétation à ce point nuancée des textes en cause soit possible, compte tenu du fait que les différentes versions linguistiques font également foi et qu'elles ne concordent pas entièrement en l'espèce.
83 Ainsi, par exemple, on peut constater que dans les versions anglaise, espagnole, française, italienne, néerlandaise et portugaise de l'article 378, paragraphe 1, figurent bien les mots «à la satisfaction des autorités douanières», qui correspondent à «glaubhaft».
84 Ensuite, il convient de signaler que, à propos de la même formule «à la satisfaction des autorités compétentes», qui se trouvait également à l'article 2, sous d), de la directive 79/623/CEE du Conseil, du 25 juin 1979, relative à l'harmonisation des dispositions législatives, réglementaires et administratives en matière de dette douanière (7), abrogée entre-temps, la Cour a déclaré au point 24 de son arrêt du 17 septembre 1996 (8) que «le membre de phrase ... à la satisfaction des autorités compétentes ... contenu à l'article 2, sous d), de la directive 79/623, superflu en lui-même, ne fait qu'insister sur la tâche de vérification qui incombe, en tout état de cause, aux autorités nationales compétentes sous le contrôle des juridictions nationales».
85 La version allemande de l'article 2, sous d), de la directive 79/623 n'employait pas le terme «glaubhaft» pour rendre l'idée de «à la satisfaction», mais énonçait: «...es sei denn, daß sich diese Unterlassungen nachweislich auf die ordnungsgemäße Abwicklung der betreffenden vorübergehenden Verwahrung oder des betreffenden Zollverfahrens nicht wirklich ausgewirkt haben».
86 Il ne faut donc pas attacher de signification particulière au terme «glaubhaft» tel qu'il figure à l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement d'application. Il faut comprendre l'ensemble du passage comme signifiant que les éléments présentés afin d'établir le lieu de l'infraction ne seront pas retenus à défaut d'être convaincants. Une preuve qui ne saurait emporter la conviction des autorités douanières ainsi que des juridictions qui les contrôlent n'en est pas une. Si le critère dégagé à cet égard par la jurisprudence allemande est celui de «l'impression d'une vraisemblance à la limite de la certitude», nous ne voyons pas ce qui s'opposerait à son application dans le contexte de l'article 454.
87 Reste à savoir s'il est possible de déduire des articles 454 et 455 que certains moyens de preuve seulement sont admissibles pour prouver «à la satisfaction» des autorités douanières que l'infraction a été commise en un lieu déterminé.
88 Comme tant la compétence des États membres pour le recouvrement de la dette douanière que le montant de la dette douanière dépendent de cette preuve, le Bundesfinanzhof se demande si les déclarations du titulaire du carnet TIR, les témoignages et des documents tels que factures et ordres de transport sont des preuves suffisantes, car elles échapperaient «dans une large mesure à un contrôle juridique objectif». Le Bundesfinanzhof fait valoir que «le recouvrement des droits à l'importation en cas d'infraction doit être assuré dans toute la mesure du possible» ce qui ne serait réalisable que si «la preuve du lieu effectif de l'infraction s'impose non seulement à l'État membre dans lequel celle-ci a été constatée, mais également à l'État membre dans lequel l'infraction est censée avoir été réellement commise». Le Bundesfinanzhof estime, dès lors, qu'il faut rendre objective la preuve du lieu réel de l'infraction en n'admettant «conformément à l'esprit et à la finalité de cet article, de même que dans le cas de l'article 455, paragraphe 3, seuls certains moyens de preuve du lieu réel de l'infraction» qui pourraient «consister en documents écrits dont il ressort clairement que les autorités compétentes d'un autre État membre ont constaté que l'infraction commise dans le cadre d'une opération sous couvert du carnet TIR l'a effectivement été sur leur territoire».
89 Les gouvernements français, néerlandais et finlandais ainsi que la Commission partagent l'opinion du Bundesfinanzhof.
90 Le gouvernement suédois fait valoir, en revanche, que «le fait que l'on doive donner aux autorités douanières ... des éléments de preuve satisfaisants quant au lieu où l'infraction ou l'irrégularité a été commise, implique en soi qu'il doit y avoir de la place pour différents moyens de preuve et différentes appréciations de ces moyens de preuve».
91 Il n'est pas possible d'établir un parallèle entre l'article 454 et l'article 455, paragraphe 3, car ces deux dispositions visent des situations différentes et l'article 455, paragraphe 3, ne constitue même pas une disposition exhaustive en matière de preuves admissibles.
92 À défaut d'indication quelconque dans le règlement communautaire sur ce que l'on entend par «preuve ... à la satisfaction des autorités», il doit appartenir à la juridiction nationale d'apprécier, sur la base du droit procédural national, ce que l'on doit tenir comme étant une preuve apportée à la satisfaction des autorités et qu'il n'y a pas lieu, dans un cas tel que celui de l'espèce, de restreindre les moyens de preuve au seul document officiel suggéré par le Bundesfinanzhof lorsqu'une telle restriction ne ressort pas de l'acte juridique lui-même. Si le droit d'administrer les preuves devait être limité d'une manière ou d'une autre, il y aurait lieu de faire intervenir le législateur.
93 Lors des observations qu'il a présentées à l'audience, le gouvernement danois a déclaré partager pour l'essentiel l'opinion exprimée par le gouvernement suédois et par les entreprises défenderesses au principal. Ce gouvernement ne peut pas accepter que l'on puisse déduire de l'expression «à la satisfaction des autorités douanières» un alourdissement de la charge de la preuve.
94 Lorsqu'il n'existe pas d'obligation expresse en droit communautaire, soit dans l'acte pertinent, soit dans la jurisprudence de la Cour, il appartient aux États membres, dans le cadre de leur droit procédural, de déterminer les preuves nécessaires, à condition qu'ils appliquent les mêmes critères que ceux appliqués en ce qui concerne le percepteur des impôts nationaux.
95 N'admettre, à titre de preuve, que des documents officiels émanant des autorités de l'État membre en question reviendrait à exiger l'impossible. Il ne serait pas non plus facile de définir ce qu'il faudrait entendre par moyen de preuve objectif et moyen de preuve subjectif.
Appréciation
96 Le raisonnement par analogie que nous proposent plusieurs gouvernements et la Commission ne nous convainc pas. Une analyse de la structure logique des articles 454 et 455 suggère un raisonnement a contrario plutôt qu'un raisonnement par analogie.
97 L'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, nous dit que l'infraction est réputée avoir été commise dans l'État membre où elle a été constatée, à moins que la preuve ne soit apportée, à la satisfaction des autorités douanières,
- de la régularité de l'opération
- ou du lieu où l'infraction ou l'irrégularité a été commise.
98 L'article 455, paragraphe 3, nous apprend ensuite que la preuve de la régularité de l'opération peut notamment être apportée par les documents qu'il énumère. En revanche, on ne trouve nulle part une indication en ce qui concerne le mode de preuve du lieu de l'infraction.
99 Face à ces textes, la réaction la plus logique est-elle de conclure que la preuve du lieu de l'infraction ou de l'irrégularité doit donc également être produite par des documents (raisonnement par analogie) ou bien que la preuve de l'irrégularité n'a pas besoin d'être apportée à l'aide de documents, puisque le texte ne prévoit rien de tel et que même la preuve de la régularité pouvait, à l'époque des faits, aussi être apportée par d'autres moyens (raisonnement a contrario)? C'est évidemment la deuxième réponse qu'il faut, à nos yeux, retenir.
100 En 1997 (9), la Commission a limité les modes de preuve de la régularité des opérations aux documents indiqués en supprimant le mot «notamment». C'eût été l'occasion pour elle d'introduire également le principe de la preuve du lieu de l'irrégularité par un document officiel.
101 Les arguments mis en avant en faveur de cette solution dans le cadre de la présente procédure - et qui sont loin d'être dénués de valeur - étaient certainement déjà connus à l'époque. Comme cela n'a pas été fait, il est permis d'en conclure que l'on voulait maintenir, à cet égard, une certaine flexibilité, notamment pour permettre à un transporteur de bonne foi de se disculper.
102 Ainsi, dans le jugement qu'il a rendu dans l'affaire Sagpol, le Finanzgericht a rappelé que, dès lors, à partir du moment où le lieu de l'infraction peut être déterminé, le transporteur de bonne foi a généralement un intérêt, dans beaucoup de cas, existentiel à ce que, à cet endroit, des responsables de la fraude pouvant entrer en ligne de compte à titre de débiteurs solidaires sur la base de l'article 213 du code des douanes (10) puissent être identifiés.
103 Force est, par ailleurs, de reconnaître, d'une part, qu'il est très difficile pour une autorité officielle d'apporter la preuve du lieu d'une infraction que l'on a - par définition - pris soin de lui cacher, et, d'autre part, qu'il n'est pas totalement impossible de prouver le lieu où une infraction a été commise au moyen de divers éléments de preuve.
104 En effet, ce n'est que très exceptionnellement que les autorités douanières ou de police du pays (supposé) de l'infraction seront à même de certifier, par exemple,
- que les marchandises ont été retrouvées dans le hangar d'une firme douteuse qui ne pouvait pas faire état du paiement des droits et taxes et qui était en train de les écouler en dehors des circuits commerciaux normaux;
- que des personnes ont été arrêtées parce qu'il avait été constaté qu'elles s'étaient confectionné des uniformes de douanier et de faux tampons pour procéder à un pseudo-dédouanement d'un transport TIR;
- que des douaniers font l'objet de poursuites parce qu'ils sont soupçonnés de s'être laissé corrompre par des opérateurs criminels pour procéder à des pseudo-dédouanements sans perception des droits et taxes.
105 À l'inverse, même si les déclarations du titulaire du carnet et le témoignage du chauffeur du camion seront nécessairement sujets à caution, il ne devrait pas être exclu que l'autorité compétente puisse parvenir à la conclusion qu'il a été démontré, d'une manière convaincante à ses yeux, que l'infraction ou l'irrégularité ont été commises à un certain endroit lorsqu'elle est en présence d'un faisceau d'indices concordants, tels que:
- l'identification du lieu de destination sur le carnet TIR;
- l'existence d'ordres et de factures de transport;
- des déclarations du titulaire du carnet et du chauffeur revêtant une forte crédibilité;
- des factures d'essence et de péage autoroutier;
- l'absence totale d'éléments suggérant que la marchandise aurait pu déjà être déchargée dans le pays du bureau de départ ou dans l'un des autres pays traversés.
106 Nous vous proposons, en conséquence, de répondre de la manière suivante à la première question dans l'affaire Met-Trans et à la deuxième question dans l'affaire Sagpol:
«Pour qu'elle satisfasse les autorités douanières d'un État membre au sens de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n, 2454/93, la preuve du lieu effectif de l'infraction commise au cours du transport sous couvert du carnet TIR ne doit pas être apportée nécessairement au moyen de documents dont il résulte clairement que les autorités compétentes de l'autre État membre ont constaté que l'infraction avait été commise sur leur territoire.»
C - Quant aux preuves acceptées après l'expiration du délai
(Seconde question dans l'affaire Met-Trans et troisième question dans l'affaire Sagpol)
107 L'article 454, paragraphe 3, du règlement d'application prévoit en ses troisième et quatrième alinéas comment il convient de procéder si l'État membre où l'infraction a été commise vient à être déterminé après l'expiration du délai qui avait été fixé au transporteur ou à l'association garante.
108 Ces deux alinéas sont rédigés, rappelons-le, de la manière suivante:
«Si, ultérieurement, l'État membre où ladite infraction ou irrégularité a effectivement été commise vient à être déterminé, les droits et autres impositions - à l'exception de ceux perçus, conformément au deuxième alinéa, au titre de ressources propres de la Communauté - dont les marchandises sont passibles dans cet État membre lui sont restitués par l'État membre qui avait initialement procédé à leur recouvrement. Dans ce cas, l'excédent éventuel est remboursé à la personne qui avait initialement acquitté les impositions.
Si le montant des droits et autres impositions initialement perçus et restitués par l'État membre qui avait procédé à leur recouvrement est inférieur au montant des droits et autres impositions exigibles dans l'État membre où l'infraction ou l'irrégularité a été effectivement commise, cet État membre perçoit la différence conformément aux dispositions communautaires ou nationales.»
109 Le Bundesfinanzhof souhaite savoir si les dispositions que nous venons de citer s'appliquent également dans le cas où les droits et autres impositions ont été perçus dans l'État membre où l'infraction a été constatée, bien qu'il ait été prouvé de manière satisfaisante, dans le délai prescrit, que le lieu effectif de l'infraction se situait dans un autre État membre.
110 Il importe de préciser, en premier lieu, la portée de l'expression «dans le délai prescrit», qui ne figure que dans la troisième question de l'affaire Sagpol. Il va de soi que, si une preuve satisfaisante du lieu de l'infraction est apportée et acceptée par l'autorité douanière dans le délai de trois mois, cette autorité ne procédera pas au recouvrement des droits et que la question d'une application de l'article 454, paragraphe 3, troisième alinéa, ne se pose pas.
111 La question ne vise donc que l'hypothèse où les autorités douanières ont procédé à la perception des droits et autres impositions, parce qu'elles ont considéré que les preuves produites dans le délai prescrit n'étaient pas satisfaisantes et qu'il est établi ultérieurement, par une décision judiciaire, que les preuves en question devaient bien être acceptées.
112 Est-ce que, dans ce cas, la perception des droits et autres impositions doit être considérée comme nulle et non avenue, avec comme conséquence que ce qui a été perçu doit être remboursé à l'opérateur économique? Ou bien, la perception doit-elle être considérée comme valablement faite, avec comme conséquence que les droits et impositions (à l'exception de ceux perçus au titre des ressources propres de la Communauté) doivent simplement être transmis par l'État membre qui les a perçus à l'État membre dans lequel il s'est avéré finalement que l'infraction avait été commise (l'opérateur économique ne se voyant rembourser qu'un excédent éventuel résultant d'un taux de taxation plus élevé dans le pays du bureau de départ)?
113 Le Bundesfinanzhof estime qu'il serait concevable de faire appel, au-delà du libellé de l'article 454, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas, à son esprit et à sa finalité pour conclure que, dans pareil cas, les montants perçus ne doivent pas être remboursés. Cela permettrait d'éviter que le délai de prescription figurant à l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes ne s'oppose, le cas échéant, au recouvrement des droits par l'État finalement compétent.
114 Le Bundesfinanzhof fait, cependant, part de «sérieux doutes sur la pertinence d'une interprétation aussi large des dispositions précitées».
115 Le gouvernement français (affaire Sagpol) est d'avis que le mécanisme de compensation entre États prévu par l'article 454, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas, du règlement d'application s'applique en tout état de cause, et ce sur la base de l'article 217, paragraphe 1, du code des douanes («tout montant de droits à l'importation ou de droits à l'exportation qui résulte d'une dette douanière ... doit être calculé par les autorités douanières dès qu'elles disposent des éléments nécessaires...») et au nom de la «sécurité juridique des opérateurs qui pourraient se voir réclamer, dans la limite du délai de prescription, des droits et taxes dans un État membre alors qu'ils les auraient déjà acquittés dans un autre État membre».
116 Le gouvernement finlandais estime que la décision de recouvrement prise en vertu de l'article 454, paragraphes 2 et 3, par des autorités douanières dont l'incompétence en l'espèce est constatée après coup, n'est pas annulée comme illégale, puisque le transfert des droits entre États membres est organisé par la mise en oeuvre de la procédure de restitution de l'article 454, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas.
117 Le gouvernement néerlandais est d'avis que l'article 454, paragraphe 3, troisième et quatrième alinéas, est également d'application, ne fût-ce que par analogie, du fait que sa non-application conduirait dans pratiquement tous les cas, compte tenu du délai déjà écoulé pendant la procédure, à l'impossibilité de recouvrer les droits et impositions en cause, en raison du délai de prescription déterminé à l'article 221, paragraphe 3, du code des douanes.
118 La Commission adopte le même raisonnement. Elle considère que l'esprit et la finalité
des dispositions de l'article 454, paragraphe 3, semblent imposer d'interpréter le troisième alinéa en ce sens qu'il y a eu «constatation ultérieure» du lieu effectif de l'infraction.
119 Les sociétés Met-Trans et Sagpol soutiennent que, à partir du moment où le caractère satisfaisant de la preuve est reconnu, même longtemps après l'écoulement du délai, l'avis de recouvrement doit être annulé et les sommes éventuellement versées doivent être remboursées.
Appréciation
120 Rappelons, tout d'abord, que nous ne sommes pas dans l'hypothèse où c'est la régularité de l'opération qui vient à être établie après l'écoulement du délai de trois mois: dans ce cas le redevable (transporteur ou association garante) sera parvenu à démontrer qu'il a effectivement dédouané la marchandise dans le pays de destination, et il se verra rembourser les sommes qui ont été perçues une deuxième fois dans le pays du bureau de départ, parce que la preuve de la régularité n'avait pas pu être apportée dans le délai de trois mois (article 11, paragraphe 3, de la convention TIR).
121 Nous ne sommes pas non plus dans la situation où le redevable ne présente, qu'après le délai de trois mois, la preuve du lieu où l'infraction a été commise. Dans cette hypothèse, l'article 454, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement d'application prévoit que les droits et autres impositions - à l'exception de ceux perçus au titre de ressources propres de la Communauté - dont les marchandises sont passibles dans l'État où l'infraction a été commise sont «restitués» à cet État par l'État membre qui avait initialement procédé à leur recouvrement. Le transporteur qui avait initialement acquitté les impositions ne se voit rembourser que l'excédent éventuel résultant de la différence entre les droits et autres impositions exigibles, respectivement dans l'État membre de départ et l'État membre où l'infraction a été commise. Si les droits sont plus élevés dans ce dernier État, le redevable devra verser à celui-ci la différence.
122 Pour rigoureuse qu'apparaisse cette solution, on ne doit pas perdre de vue que dans ce cas ce transporteur n'a pas fait preuve de diligence et que cela justifie qu'une priorité absolue soit donnée à la perception des droits et taxes.
123 Est-il pour autant juste de réserver le même traitement au transporteur qui a apporté, dans le délai prescrit, des preuves rejetées comme insuffisantes par l'autorité douanière et ensuite reconnues comme satisfaisantes par l'autorité judiciaire?
124 Nous ne le pensons pas. Tout d'abord, en vertu d'un principe général du droit, lorsqu'une décision d'une autorité ou une appréciation ayant eu des conséquences juridiques est annulée, les justiciables se retrouvent placés dans la situation antérieure. (C'est pour cette raison, d'ailleurs, que les délais de prescription sont interrompus par une action en justice.) Une preuve présentée dans les délais mais qui n'est reconnue comme satisfaisante par la suite doit, dès lors, être considérée comme ayant été présentée de manière satisfaisante pendant le délai, avec toutes les conséquences qui en découlent.
125 En second lieu, on ne peut pas négliger le fait que l'article 215 du code des douanes et l'article 454, paragraphe 3, du règlement d'application n'établissent qu'une présomption de compétence en faveur du bureau de douane de l'État où l'infraction a été constatée. Cette présomption est réfragable. Si, dans le délai prévu, la preuve a été rapportée à la satisfaction des autorités douanières, la présomption ne joue plus: l'État compétent pour la perception des droits et autres taxes sur les marchandises est alors celui où l'infraction a été commise.
126 Il doit en être de même, lorsque ce n'est qu'à l'expiration du délai de preuve imposé au débiteur de la dette douanière que les éléments de preuve fournis sont reconnus comme ayant rapporté «la preuve du lieu de l'infraction à la satisfaction des autorités douanières», dès lors que cette reconnaissance se fait sur la base d'éléments de preuve rapportés dans le délai prescrit.
127 Dans ce cas, également, il résulte des éléments de preuve finalement reconnus comme convaincants que l'État membre du bureau de départ n'avait pas eu la compétence nécessaire pour percevoir les droits et autres impositions. Il doit, dès lors, les rembourser.
128 Si le Bundesfinanzhof, les États membres intervenants et la Commission hésitent à accepter cette conclusion, c'est parce qu'ils craignent que, dans ce cas, les autorités de l'État membre où l'infraction a été commise n'aient plus la possibilité de percevoir les impositions à cause de l'expiration du délai de prescription.
129 Le risque d'une telle perte financière pour la Communauté et l'État membre compétent ne saurait, cependant, suffire pour mettre en échec le principe général du droit évoqué ci-dessus et le principe inscrit au paragraphe 2 de l'article 454, où l'on peut lire ce qui suit:
«Quand il est constaté que, au cours ou à l'occasion d'un transport effectué sous le couvert d'un carnet TIR ... une infraction ou une irrégularité a été commise dans un État membre déterminé, le recouvrement des droits et autres impositions éventuellement exigibles est poursuivi par cet État membre conformément aux dispositions communautaires ou nationales, sans préjudice de l'exercice des actions pénales.»
130 Comme la troisième question part de l'hypothèse qu'une telle constatation a été faite, il y a lieu d'appliquer le texte que nous venons de citer.
131 Enfin, dans son arrêt du 21 octobre 1999 (11), la Cour était également confrontée au problème de savoir si le risque d'une non-perception des droits et taxes pouvait suffire à écarter l'objection de l'incompétence de l'autorité qui les avait perçus.
132 Il s'agissait, en l'occurrence, de l'ancien règlement du Conseil sur le transit communautaire externe qui prescrivait déjà, comme l'article 379 du règlement d'application en cause dans la présente affaire, que le bureau de départ devait fixer un délai de trois mois au principal redevable pour fournir la preuve du lieu où l'infraction avait effectivement été commise.
133 Au point 36 de cet arrêt vous avez dit pour droit ce qui suit:
«... il résulte implicitement du libellé de l'article 36, paragraphe 3, troisième alinéa, du règlement n, 222/77 que l'application de cette disposition présuppose que les autorités de l'État membre dont dépend le bureau de départ sont habilitées à procéder au recouvrement des droits et autres impositions. Or, il découle de la réponse à la première question que, à défaut d'avoir notifié au principal obligé le délai de trois mois visé à l'article 11 bis, paragraphe 2, du règlement n, 1062/87, lesdites autorités n'ont pu valablement acquérir la compétence pour percevoir les droits afférents à l'entrée des marchandises. Elles ne peuvent, en conséquence, s'opposer au remboursement de sommes qu'elles n'étaient pas habilitées à recouvrer, sans qu'il y ait lieu, au demeurant, ainsi que le relève M. l'avocat général aux points 70 et 71 de ses conclusions, d'établir une distinction entre les droits perçus à titre de ressources propres de la Communauté et les autres droits et impositions.»
134 Pour toutes ces raisons, nous vous proposons de répondre à cette question que les troisième et quatrième alinéas de l'article 454 du règlement d'application doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'appliquent pas dans le cas où les droits et autres impositions ont été perçus dans l'État membre où l'infraction a été constatée, et que ce n'est qu'après l'expiration du délai de preuve imposé au transporteur que les éléments de preuve, fournis dans le délai prescrit, sont reconnus comme ayant rapporté la preuve du lieu de l'infraction à la satisfaction des autorités compétentes.
IV - Conclusions
135 Pour l'ensemble des raisons exposées ci-dessus, nous vous proposons de donner les réponses suivantes aux questions posées par le Bundesfinanzhof:
«1) Il est compatible avec l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, et avec l'article 455, paragraphe 1, du règlement (CEE) n, 2454/93 de la Commission, du 2 juillet 1993, fixant certaines dispositions d'application du règlement (CEE) n, 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire, que, au cas où un lot de marchandises placé sous le régime du transit externe, sous couvert d'un carnet TIR, n'a pas été représenté au bureau de destination, les autorités douanières imposent au titulaire du carnet TIR un délai de forclusion de trois mois pour fournir une preuve satisfaisante du lieu effectif de l'infraction avec, pour conséquence, que les éléments de preuve qui sont fournis par la suite n'affectent pas la compétence de l'État membre de départ en ce qui concerne la perception des taxes.
2) Pour qu'elle satisfasse les autorités douanières d'un État membre au sens de l'article 454, paragraphe 3, premier alinéa, du règlement n, 2454/93, précité, la preuve du lieu effectif de l'infraction commise au cours du transport sous couvert du carnet TIR ne doit pas être apportée nécessairement au moyen de documents dont il résulte clairement que les autorités compétentes de l'autre État membre ont constaté que l'infraction avait été commise sur leur territoire.
3) Les troisième et quatrième alinéas de l'article 454 du règlement n, 2454/93, précité, doivent être interprétés en ce sens qu'ils ne s'appliquent pas dans le cas où les droits et autres impositions ont été perçus dans l'État membre où l'infraction a été constatée, et que ce n'est qu'après l'expiration du délai de preuve imposé au transporteur que les éléments de preuve, fournis dans le délai prescrit, sont reconnus comme ayant rapporté la preuve du lieu de l'infraction à la satisfaction des autorités compétentes.»
(1) - JO L 253, p. 1. Le règlement (CEE) n, 2913/92 établissant le code des douanes communautaire porte la date du 12 octobre 1992. Il a été publié au JO L 302, p. 1.
(2) - JO L 252, p. 1.
(3) - Convention douanière sur le carnet ATA pour l'admission temporaire de marchandises (Convention ATA). Faite à Bruxelles, le 6 décembre 1961.
(4) - Entre-temps, l'article 215 a été modifié afin de rendre cela explicite. Voir le règlement (CE) n, 955/1999 du Parlement européen et du Conseil, du 13 avril 1999, modifiant le règlement n, 2913/92 en ce qui concerne le régime du transit externe (JO L 119, p. 1).
(5) - Cette dérogation apportée implicitement par le règlement d'application au règlement de base était évidemment contestable au plus haut degré, mais cela n'a pas d'implication pratique pour le cas qui nous occupe. Entre-temps ce problème a été résolu par la modification de l'article 215 intervenue dans le cadre du règlement cité à la note précédente.
(6) - Sur le raisonnement par analogie, voir, notamment, les arrêts du 19 juin 1979, Brouwer-Kaune (180/78, Rec. p. 2111), et du 12 décembre 1985, Krohn (165/84, Rec. p. 3997).
(7) - JO L 179, p. 31.
(8) - Arrêt Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio e.a. (C-246/94 à C-249/94, Rec. p. I-4373).
(9) - Voir règlement (CE) n, 12/97 de la Commission, du 18 décembre 1996, modifiant le règlement n, 2454/93 (JO L 9, p. 1).
(10) - Article 213 du code des douanes: «Lorsqu'il y a plusieurs débiteurs pour une même dette douanière, ils sont tenus au paiement de cette dette à titre solidaire».
(11) - Arrêt Lensing et Brockhausen (C-233/98, non encore publié au Recueil).