Édition provisoire
CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. NICHOLAS EMILIOU
présentées le 26 mars 2026 (1)
Affaire C‑611/24
MA
contre
Upravitelen savet na Balgarska narodna banka
[demande de décision préjudicielle formée par le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie)]
« Renvoi préjudiciel – Statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne – Décision relevant de ses fonctions un
sous-gouverneur
d’une banque centrale nationale – Article 14.2 des statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne – Applicabilité – Article 130 TFUE – Principe de l’indépendance des banques centrales nationales »
I.      Introduction
1.        « Dans les pays où il n’existe pas de banques centrales d’émission, il devrait en être créée une [...]. Les Banques et particulièrement les Banques d’émission devraient être soustraites à toute influence politique et devraient être gérées uniquement en s’inspirant des principes d’une politique financière de prudence » (2).
2.        Ces mots, écrits lors de la Conférence financière internationale de 1920 (3), restent d’actualité
en ce qu’ils mettent en évidence deux aspects essentiels des banques centrales.
3.        Ils témoignent, en premier lieu, de la solide implantation, dans les ordres constitutionnels contemporains, des banques centrales au sein de l’architecture des plus hautes autorités publiques. Bien que séparées de la « trinité » classique qui caractérise l’organisation de la puissance publique
dans les démocraties modernes (pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire), les banques centrales occupent une place importante au sein de cette structure, comme l’atteste notamment l’attention portée à leur statut dans divers documents constitutionnels, qui les qualifient parfois explicitement d’« indépendantes » (4).
4.        L’importance de la
place
des banques centrales par rapport à celle des autres pouvoirs de l’État, et
l’étendue ou la légitimité des compétences attribuées à ces dernières, continuent assurément
d’alimenter la discussion (5). Cela étant, les considérations précédemment évoquées
montrent également, en second lieu, l’importance accordée à la nécessité pour les banques centrales de rester à l’abri de l’influence extérieure dans l’exercice de leurs fonctions. Bien que les limites précises de leur autonomie puissent également être discutées, il est généralement admis que les banques centrales doivent être en mesure de s’acquitter de leurs missions, en tant qu’acteurs clés au sein des « constitutions monétaires » (6), d’une manière qui ne soit pas conditionnée par des cycles politiques ou des aléas à court terme, comme l’a d’ailleurs relevé la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre de la présente procédure (7).
5.        En droit de l’Union, l’exigence selon laquelle les banques centrales doivent être préservées des influences extérieures est consacrée à l’article 130 TFUE et à l’article 7, rédigé en des termes pratiquement identiques, des Statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les « statuts du SEBC et de la BCE ») (8). Ces dispositions
prévoient, en substance, que ni la BCE, ni une banque centrale nationale d’un État membre, ni un membre quelconque de leurs organes de décision
ne sollicitent ni n’acceptent des instructions d’un quelconque organe externe. À l’inverse, les institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi que les gouvernements des États membres s’engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE ou des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions.
6.        Cette expression générale de l’indépendance des banques centrales est complétée
par l’article 14.2 des
statuts du SEBC et de la BCE, qui, en particulier, limite à deux cas la possibilité de relever de ses fonctions un gouverneur d’une banque centrale nationale avant l’expiration de son mandat : premièrement, lorsqu’il
« ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions » et, deuxièmement, lorsqu’il
« a commis une faute grave ».
7.        Dans l’arrêt Rimšēvičs (9), la Cour a déjà eu l’occasion de se pencher sur le
second
volet de ces
critères de révocabilité (faute grave). Dans cette affaire, toutefois, aucun élément de preuve d’une faute n’avait été avancé, de sorte que la Cour a pu limiter son examen à un aspect relativement abstrait, à savoir le niveau de preuve applicable, et conclure que, pour qu’une interdiction provisoire, faite au gouverneur concerné, d’exercer ses fonctions soit justifiée, des indices suffisants que celui-ci a commis une faute grave doivent exister (10).
8.        La présente affaire offre à la Cour une occasion supplémentaire – et, à vrai dire, d’une plus grande ampleur – de revenir sur ces
critères de révocabilité
et d’examiner les limites que cette garantie d’indépendance des banques centrales nationales, ainsi que son expression plus générale à l’article 130 TFUE et à l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE, imposent aux États membres lorsqu’ils définissent les conditions dans lesquelles un membre d’un organe dirigeant d’une banque centrale nationale peut être relevé de ses fonctions.
9.        La nécessité de répondre à cette question découle de la décision du Conseil des gouverneurs de la Banque nationale de Bulgarie (ci‑après la « BNB ») par laquelle celui-ci a constaté qu’étaient réunis les motifs justifiant que MA soit relevé de ses fonctions de sous‑gouverneur et de chef du département « Émissions » (ci-après la « décision de la BNB »).
10.      Cette décision faisait suite aux constatations d’un autre organe, la Komisia za protivodeystvie na koruptsiata (commission pour la répression de la corruption, Bulgarie, ci-après la « KPK »), qui avait identifié un certain nombre
d’incompatibilités entre les fonctions
exercées par MA en tant que sous-gouverneur de la BNB et plusieurs de ses autres activités (ci-après la « décision de la KPK »). Ces préoccupations portaient, en premier lieu, sur la participation de MA, au moment de son élection en tant que sous-gouverneur, dans une société commerciale à responsabilité limitée et, en second lieu, sur sa qualité de membre des conseils d’administration de deux personnes morales à but non lucratif, à savoir un club de golf et un institut de recherche. Il apparaît également que MA n’a pas mis fin à ces participations dans les délais impartis.
11.      En adoptant sa décision, le Conseil des gouverneurs de la BNB a tenu compte de la décision de la KPK et a conclu que MA ne pouvait pas être considéré comme remplissant les conditions nécessaires à
l’exercice de ses fonctions de sous-gouverneur et qu’il avait, en outre, commis une faute grave. En d’autres termes, le Conseil des gouverneurs a estimé que la révocation de MA était justifiée par les deux motifs prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE. Bien que, ainsi qu’il a déjà été relevé, cette disposition vise la situation des gouverneurs des banques centrales nationales, le législateur bulgare a choisi d’étendre l’application des
critères de révocabilité
qui y sont
énoncés
aux autres membres du Conseil des gouverneurs de la BNB.
12.      MA conteste la légalité de la décision de la BNB devant le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie), la juridiction de renvoi dans la présente procédure. Il soutient, en particulier, que l’existence d’aucun des deux motifs de révocation n’a été établie en l’espèce. Dans ce contexte, la juridiction de renvoi a saisi la Cour de plusieurs questions qui, en substance, soulèvent les interrogations suivantes.
13.      Premièrement, la juridiction de renvoi souhaite savoir si le principe de l’indépendance des banques centrales nationales permet l’instauration d’une obligation – imposée par le droit national aux membres de leurs organes de décision, tels que le sous-gouverneur – de déclarer leur participation en tant qu’associés dans des sociétés et leur participation dans des personnes morales à but non lucratif (cinquième question). Deuxièmement, étant donné que l’affaire concerne un
sous‑gouverneur d’une banque centrale nationale et non son gouverneur, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur l’applicabilité des
critères de révocabilité prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE (première et deuxième questions). Troisièmement, elle souhaite obtenir des éclaircissements sur la compatibilité avec le droit de l’Union de plusieurs éléments du droit national susceptibles de conduire à la conclusion que la personne concernée ne réunit pas les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions, conformément à l’un des deux motifs de révocation énoncés dans le cadre de ces critères (troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième questions). Quatrièmement, elle cherche à savoir si la compétence de la BNB pour apprécier l’existence d’une faute grave, qui constitue l’autre volet de ces critères, est compatible avec le droit de l’Union (huitième question).
14.      Il s’ensuit que le présent renvoi préjudiciel met en avant la question du pouvoir des États membres de déterminer les conditions dans lesquelles un membre de l’organe de décision d’une banque centrale nationale peut être relevé de ses fonctions. Les questions auxquelles la Cour est appelée à répondre
concernent donc les limites que le droit de l’Union peut imposer à ce pouvoir et qui visent, comme je l’expliquerai, à assurer la stabilité du mandat des gouverneurs des banques centrales nationales et, partant, à préserver la capacité de ces institutions à accomplir leurs missions,
ainsi qu’à les protéger contre les interventions arbitraires.
II.    Le cadre juridique
A.      Le droit de l’Union
15.      Aux termes de l’article 130 TFUE, « [d]ans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par les traités et les statuts du SEBC et de la BCE, ni la [BCE], ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi que les gouvernements des États membres s’engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la [BCE] ou des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions ».
16.      L’article 131 TFUE dispose que « [c]haque État membre veille à la compatibilité de sa législation nationale, y compris les statuts de sa banque centrale nationale, avec les traités et les statuts du SEBC et de la BCE ».
17.      L’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE, intitulé « Indépendance »,
énonce que, « [c]onformément à l’article 130 [TFUE], dans l’exercice des pouvoirs et dans l’accomplissement des missions et des devoirs qui leur ont été conférés par les traités et par les présents statuts, ni la BCE, ni une banque centrale nationale, ni un membre quelconque de leurs organes de décision ne peuvent solliciter ni accepter des instructions des institutions, organes ou organismes de l’Union, des gouvernements des États membres ou de tout autre organisme. Les institutions, organes ou organismes de l’Union ainsi que les gouvernements des États membres s’engagent à respecter ce principe et à ne pas chercher à influencer les membres des organes de décision de la BCE ou des banques centrales nationales dans l’accomplissement de leurs missions ».
18.      L’article 14 des statuts du SEBC et de la BCE, intitulé « Les banques centrales nationales », prévoit :
« [...]
14.2. Les statuts des banques centrales nationales prévoient en particulier que la durée du mandat du gouverneur d’une banque centrale nationale n’est pas inférieure à cinq ans.
Un gouverneur ne peut être relevé de ses fonctions que s’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave. Un recours contre la décision prise à cet effet peut être introduit auprès de la Cour de justice par le gouverneur concerné ou le conseil des gouverneurs pour violation des traités ou de toute règle de droit relative à leur application. Ces recours doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance.
[...] »
B.      Le droit bulgare
1.      La loi relative à la Banque nationale de Bulgarie
19.      Aux termes de l’article 11 du Zakon za balgarskata narodna banka (loi relative à la Banque nationale de Bulgarie, ci-après la « loi sur la BNB ») :
« (1) Le Conseil des gouverneurs est composé de sept membres : le gouverneur de la Banque, les trois sous-gouverneurs et trois autres membres.
(2) Les membres du Conseil des gouverneurs sont des citoyens bulgares.
(3) [...] Sont élues ou nommées membres du Conseil des gouverneurs des personnes d’une grande moralité et qui sont des professionnels éminents dans le domaine de l’économie, de la finance ou de la banque.
(4) [...] Ne peut pas être membre du Conseil des gouverneurs, une personne :
1. qui a été condamnée à une peine privative de liberté pour une infraction intentionnelle ;
2. qui a été déclarée en faillite en tant qu’entrepreneur individuel ou associé commandité d’une société commerciale ;
3. qui a été, au cours des deux dernières années précédant la date du jugement déclarant une société commerciale ou une coopérative en faillite, membre de leur organe de direction ou de contrôle ;
4. [...] qui est entrepreneur individuel, associé commandité d’une société commerciale, gérant, mandataire commercial, représentant commercial, fondé de pouvoir, intermédiaire commercial, liquidateur ou administrateur judiciaire, membre d’un organe de gestion ou de contrôle d’une société commerciale ou d’une coopérative, à l’exception des sociétés dans lesquelles la [BNB] détient une participation ;
5. [...] qui est le conjoint, ou le concubin de fait, ou le parent en ligne directe, ou le parent en ligne collatérale jusqu’au quatrième degré, ou le parent par alliance jusqu’au deuxième degré, d’un autre membre du Conseil des gouverneurs de la [BNB]. »
20.      L’article 12 de la loi sur la BNB dispose :
« [...]
(5) [...] Le gouverneur et les sous-gouverneurs ne peuvent exercer aucune activité autre que l’enseignement ou en qualité de membres des organes des sociétés dans lesquelles la [BNB] détient une participation ou d’organisations internationales dans le cadre de l’activité de la [BNB], sauf lorsque l’intéressé est nommé premier ministre par intérim conformément à l’article 99, paragraphe 5, de la Constitution de la République de Bulgarie. Ils peuvent exercer une activité non rémunérée en vertu d’une décision adoptée à l’unanimité par le Conseil des gouverneurs, s’il n’y a pas de conflit d’intérêts.
[...]
(10) [...] Le gouverneur, les sous-gouverneurs et les autres membres du Conseil des gouverneurs soumettent à l’autorité qui les a élus ou nommés les déclarations visées à l’article 49, paragraphe 1, point 3, du Zakon za protivodeystvie na koruptsiata [(loi relative à la lutte contre la corruption, ci-après le « ZPK »)]. [...] »
21.      Selon
l’article 14 de la loi sur la BNB :
« (1) [...] L’autorité compétente visée à l’article 12 ne peut relever de manière anticipée de ses fonctions un membre du Conseil des gouverneurs que lorsque ce membre ne remplit pas les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions, ou lorsqu’il a été reconnu coupable d’une faute grave au sens de l’article 14.2 des statuts du [SEBC et de la BCE].
(2) [...]
L’existence du motif justifiant qu’un sous-gouverneur ou autre membre du Conseil des gouverneurs, à l’exception du gouverneur, soit relevé de ses fonctions de manière anticipée est constatée par décision du Conseil des gouverneurs, adoptée selon les modalités arrêtées par ledit Conseil. Le membre du Conseil des gouverneurs dont il a été proposé qu’il soit relevé de ses fonctions cesse d’exercer ses pouvoirs à compter de la date de la décision du Conseil des gouverneurs. La décision du Conseil des gouverneurs peut être contestée devant le Varhoven administrativen sad [(Cour administrative suprême)] dans un délai de sept jours. Le Varhoven administrativen sad [(Cour administrative suprême)] se prononce, dans un délai de quatorze jours à compter du dépôt du recours, par un arrêt qui est définitif. L’arrêt passé en force de chose jugée est transmis à l’autorité qui, en vertu de l’article 12, est compétente pour relever [un membre] de ses fonctions de manière anticipée. »
2.      La législation dans le domaine de la lutte contre la corruption
22.      Il ressort de la décision de renvoi que deux instruments législatifs nationaux étaient, à des moments différents, pertinents pour les faits au principal dans le domaine de la lutte contre la corruption, à savoir le Zakon za protivodeystvie na koruptsiata i za otnemane na nezakonno pridobitoto imushtestvo (loi relative à la lutte contre la corruption et à la confiscation de biens acquis illégalement, ci-après le « ZPKONPI ») et le ZPK.
23.      Premièrement, aux termes de l’article 6, paragraphe 1, point 12, du ZPKONPI (abrogé à compter du 6 octobre 2023) et de l’article 6, paragraphe 1, point 12, du ZPK, libellés de manière similaire, « [c]onstituent des personnes occupant [des/de hautes (11)] fonctions publiques, au sens de la présente loi »
« le gouverneur, les sous‑gouverneurs, les membres du Conseil des gouverneurs et le secrétaire général de la [BNB] ».
24.      Deuxièmement, selon
l’article 35, paragraphe 1, du ZPKONPI et l’article 49, paragraphe 1, du ZPK, libellés de manière similaire :
« (1) Les personnes occupant [des/de hautes (12)] fonctions publiques [...] introduisent les déclarations suivantes :
1. une déclaration sur les incompatibilités ;
2. une déclaration de patrimoine et d’intérêts ;
3. une déclaration de changement des circonstances déclarées dans la déclaration visée au point 1 ;
4. une déclaration de changement des circonstances déclarées dans la déclaration visée au point 2, en ce qui concerne les intérêts et en ce qui concerne l’origine des fonds dans l’hypothèse d’un remboursement anticipé de dettes ou de prêts.
(2) [...] Les déclarations visées au paragraphe 1, points 1 et 3, sont adressées à l’autorité investie du pouvoir d’élection ou de nomination [...] ; les déclarations visées au paragraphe 1, points 2 et 4, sont adressées à la commission [pour la répression de la corruption et pour la confiscation des avoirs illégalement acquis] »
(cette dernière référence ayant été remplacée à l’article 49, paragraphe 4, du ZPK par la référence à la
KPK).
25.      Aux termes de l’article 37 du ZPKONPI et de l’article 51 du ZPK, libellés de manière similaire :
« (1) Les personnes occupant [des/de hautes (13)] fonctions publiques [...] introduisent auprès de la commission une déclaration concernant leur patrimoine et leurs intérêts dans le pays et à l’étranger, dans laquelle elles déclarent :
[...]
12. [(14)]
si elles ont eu une participation dans des sociétés commerciales [ou dans des sociétés civiles] [(15)], si elles ont siégé dans des organes de direction ou de contrôle de sociétés commerciales, de personnes morales à but non lucratif ou de coopératives, ainsi que si elles ont exercé une activité d’entrepreneur individuel, à la date de leur élection ou nomination ainsi qu’au cours des douze mois précédant cette date ;
[...] »
26.      En vertu de l’article 38, paragraphe 1, point 1, du ZPKONPI, une déclaration de patrimoine et d’intérêts devait être déposée
dans un délai d’un mois à compter de l’accession à la haute fonction publique. L’article 38, paragraphe 1, point 2, prévoyait que, « [d]ans un délai d’un mois à compter du dépôt de la déclaration de patrimoine et d’intérêts, l’intéressé peut apporter des modifications à sa déclaration, lorsque cela est nécessaire pour éliminer des lacunes ou des erreurs dans les circonstances déclarées ».
27.      Cette disposition semble avoir été remplacée par l’article 53 du ZPK, aux termes duquel « [l]es personnes occupant des fonctions publiques introduisent les déclarations visées à l’article 49, paragraphe 1, points 3 et 4, dans le délai d’un mois à compter du moment où le changement est survenu ».
28.      Enfin, l’article 7 du ZPK dispose que « [l]’autorité chargée de prévenir et de réprimer la corruption et de constater les conflits d’intérêts au sens de la présente loi est la [KPK] ».
29.      Aux termes de l’article 13, paragraphe 1, point 8, du ZPK, la KPK « examine des signalements ayant trait aux déclarations relatives aux incompatibilités des personnes occupant des fonctions publiques et, lorsqu’une incompatibilité est constatée, saisit l’autorité investie du pouvoir d’élection ou de nomination afin que celle-ci agisse en conséquence ».
III. Les faits à l’origine du litige, la procédure au principal et les questions préjudicielles
30.      MA a été élu sous-gouverneur de la BNB et chef du département « Émissions » (l’un des trois principaux départements de la BNB) le 26 juillet 2023 par le Narodno sabranie na Republika Bulgaria (Assemblée nationale de la République de Bulgarie).
31.      Le 27 juillet 2023, il a déposé auprès de l’Assemblée nationale une déclaration sur les incompatibilités, au titre de l’article 35, paragraphe 1, point 1, du ZPKONPI, lu en combinaison avec l’article 11, paragraphe 4, point 4, et l’article 12, paragraphe 5, de la loi sur la BNB (ci-après la « déclaration sur les incompatibilités »).
32.      Le 11 août 2023, MA a déposé une déclaration initiale de patrimoine et
d’intérêts auprès de la KPK au titre de
l’article 35, paragraphe 1, point 2, du ZPKONPI. Dans cette déclaration, MA a indiqué détenir une participation de 2 % dans une société commerciale à responsabilité limitée (Iontech Engineering OOD), tout en chiffrant la valeur de cette participation à 117 000 leva bulgares (BGN) (environ 58 500 euros)
(ci-après la « déclaration initiale de patrimoine et d’intérêts »).
33.      Le 8 novembre 2023, MA a cédé la propriété des parts sociales qu’il détenait dans Iontech Engineering pour un montant de 100 BGN (environ 50 euros).
34.      Le 13 novembre 2023, en application de l’article 49, paragraphe 1, point 4, du ZPK, MA a notifié à la KPK une modification de la déclaration initiale de patrimoine et d’intérêts, en estimant la valeur de sa participation dans Iontech Engineering à 100 BGN (environ 50 euros) (16). Il a également indiqué que, à la date de sa nomination, il était membre des conseils d’administration de deux personnes morales à but non lucratif, à savoir le Balkanski-Panitsa institut za nauchni izdirvania (Institut des hautes études Balkanski-Panitza, ci-après l’« Institut des hautes études ») et le Golf Klub Blagoevgrad
(ci-après le « Golf Klub ») (ci-après la « deuxième déclaration de patrimoine et d’intérêts »).
35.      Le 23 novembre 2023, la cession des parts sociales mentionnée au point 33 des présentes conclusions a été transcrite dans le registre du commerce. MA a été radié d’entre les membres du conseil d’administration des deux personnes morales à but non lucratif le 15 décembre 2023 et le 17 janvier 2024
respectivement.
36.      Le 7 février 2024, MA a soumis à la KPK une nouvelle déclaration de patrimoine et d’intérêts, conformément à l’article 49, paragraphe 1, point 4, du ZPK (ci-après la « troisième déclaration de patrimoine et d’intérêts »). Dans cette déclaration, il a notamment indiqué que, à la date de son élection ou de sa nomination, il ne détenait aucune participation dans une société commerciale et qu’il n’était pas membre d’un organe de gestion ou de contrôle d’une personne morale sans but lucratif ou d’une coopérative. Il a en outre déclaré ne pas avoir détenu de participation dans une société commerciale au cours des douze mois précédant la date de son élection ou de sa nomination.
37.      Par décision du 24 juin 2024, la KPK a constaté, sur le fondement de l’article 13, paragraphe 1, point 8, du ZPK, l’incompatibilité des fonctions exercées par MA en sa qualité de sous-gouverneur de la BNB et de chef du département « Émissions »
de la BNB avec, d’une part, sa participation dans Iontech Engineering et, d’autre part, ses activités, en l’absence d’autorisation du Conseil des gouverneurs de la BNB, en tant que membre du conseil d’administration des deux personnes morales sans but lucratif.
38.      Le 27 juin 2024, la KPK a notifié cette décision à la BNB et à l’Assemblée nationale. MA s’est vu accorder, à sa demande, un congé sans solde.
39.      Le 1er juillet 2024, MA a introduit un recours contre la décision de la KPK devant l’Administrativen sad Sofia-grad (tribunal administratif de la ville de Sofia, Bulgarie) (17).
40.      Le 16 juillet 2024, MA a présenté des observations écrites devant le
Conseil des gouverneurs de la BNB, dans lesquelles il contestait notamment l’existence de motifs justifiant sa
révocation, formulait des demandes de preuve et demandait à être entendu en présence de son avocat.
41.      Le même jour, le Conseil des gouverneurs de la BNB a adopté sa décision constatant que les motifs justifiant de relever MA de ses fonctions de sous-gouverneur et chef du département « Émissions » étaient réunis.
42.      Plus particulièrement, et compte tenu de la décision de la KPK, le Conseil des gouverneurs de la BNB a conclu que MA ne satisfaisait pas aux conditions nécessaires à
l’exercice de
ses fonctions. Tout en jugeant que ce constat était, en soi, constitutif d’un motif suffisant de révocation, il a également estimé que ce même comportement constituait une faute grave (18).
43.      MA a cessé d’exercer ses fonctions de sous-gouverneur et de membre du Conseil des gouverneurs de la BNB à compter de la date de la décision de la BNB. Il a contesté cette décision devant la juridiction de renvoi, qui a rejeté sa demande de suspension
de
l’exécution de ladite décision et qui a sursis à statuer afin de poser les questions préjudicielles suivantes
à la Cour :
« 1)      Convient-il d’interpréter les critères pour relever de ses fonctions le gouverneur [d’une Banque centrale nationale], visés à l’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE], ainsi que la procédure de contestation de la décision de relever le gouverneur de ses fonctions, en ce sens qu’ils s’appliquent à tous les membres des organes de décision d’une banque centrale nationale ?
2)      Dans l’hypothèse où la réponse à la première question serait négative, l’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] autorise-t-il une législation nationale introduisant, pour relever les membres des organes de décision d’une banque centrale nationale de leurs fonctions, les mêmes critères que ceux prévus à cet effet, concernant le gouverneur, dans la disposition précitée ?
3)      L’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] permet-il de cumuler l’exercice de la fonction de gouverneur d’une banque centrale nationale avec la participation à une société de capitaux en qualité d’associé, ouvrant droit à une part des bénéfices de la société proportionnelle à la participation ?
4)      L’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] permet-il de cumuler l’exercice de la fonction de gouverneur d’une banque centrale nationale avec la participation dans l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif qui, en vertu de ses statuts, peut exercer des activités économiques, sans qu’ait été prise une décision [d’approbation] unanime du Conseil des gouverneurs de la banque centrale nationale ainsi que la législation nationale l’exige pour l’exercice d’une activité non rémunérée ?
5)      Les dispositions de l’article 131 TFUE et de l’article 7 [des
statuts du SEBC et de la BCE] autorisent-elles une législation nationale, laquelle impose aux membres des organes de prise de décision d’une banque centrale nationale, en tant que personnes occupant une fonction publique au sens du droit national, de déclarer à l’autorité publique compétente, dans un délai déterminé à compter de leur entrée en fonction, leur participation en tant qu’associés dans des sociétés de capitaux ou leur participation dans l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif ?
6)      Les dispositions de l’article 131 TFUE et de l’article 7 [des
statuts du SEBC et de la BCE] autorisent-elles une législation nationale qui impose au gouverneur d’une banque centrale nationale, en tant que personne occupant une fonction publique au sens du droit national, d’agir, dans un délai déterminé à compter de son entrée en fonction, pour mettre fin à sa participation en tant qu’associé dans une société de capitaux et à sa participation à des organes de direction de personnes morales à but non lucratif ?
7)      L’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] permet-il une interprétation qui traite le gouverneur d’une banque centrale nationale, lequel a mis fin hors du délai légal à une incompatibilité avec les fonctions qu’il exerce, comme une personne ne remplissant pas les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ?
8)      Les dispositions de l’article 131 TFUE et des articles 7 et 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] autorisent-elles une législation nationale qui permet à l’autorité chargée de constater l’existence du motif justifiant que l’intéressé soit relevé de ses fonctions d’apprécier, aux fins et dans le cadre de cette procédure spécifique, si une faute grave au sens de l’article 14.2 [des
statuts du SEBC et de la BCE] a été commise ? »
44.      Des observations écrites ont été déposées par MA, la BNB, le gouvernement espagnol, la BCE, et la Commission européenne. Ces parties intéressées ont été entendues en leurs plaidoiries lors de l’audience qui s’est tenue le 18 novembre 2025.
IV.    Appréciation
45.      Je rappelle que l’affaire au principal trouve son origine dans les informations fournies par MA, sous la forme de plusieurs déclarations déposées
conformément à la législation applicable, à la suite de sa nomination en tant que sous-gouverneur de la BNB et concernant sa participation dans une société commerciale et ses fonctions au sein de
personnes morales à but non lucratif. Dans ce contexte, j’entamerai mon analyse par la cinquième question, par laquelle la Cour est invitée à examiner, à la lumière du principe d’indépendance des banques centrales nationales, la compatibilité de l’obligation imposée à un membre de l’organe de décision d’une telle banque comme le sous-gouverneur de déclarer les situations telles que celles décrites ci-dessus (A). Je note ensuite que la décision constatant la nécessité de démettre MA de ses fonctions est fondée sur l’idée que ces situations relèvent des motifs de révocation prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE. Je me pencherai donc sur les première et deuxième questions, par lesquelles la Cour est invitée à déterminer si cette disposition est applicable aux circonstances de l’espèce (B). Je poursuivrai en abordant les doutes exprimés par la juridiction de renvoi quant à la question de savoir si les dispositions applicables du droit de l’Union permettent de conclure que des intérêts tels que ceux dont il est fait état dans l’affaire au principal peuvent justifier la
révocation d’un (sous-)gouverneur d’une banque centrale nationale et si une telle conclusion peut être tirée lorsque les solutions nécessaires n’ont pas été mises en œuvre dans les délais applicables (troisième, quatrième, sixième et septième questions) (C). Enfin, j’examinerai la huitième question, par laquelle la Cour est invitée à déterminer si l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE permet à l’organe national compétent pour constater le motif de révocation
d’apprécier si l’existence d’une « faute grave », l’un des deux motifs de révocation prévus par cette disposition, a été établie (D).
A.      La déclaration relative à des participations dans des sociétés commerciales et à la participation dans les organes de direction de personnes morales à but non lucratif (cinquième question)
46.      Par sa cinquième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir, en substance, si les dispositions du droit de l’Union consacrant le principe de l’indépendance des banques centrales (article 130 TFUE et article 7 des statuts du SEBC et de la BCE) autorisent une législation nationale qui impose aux membres d’un organe de décision d’une banque centrale nationale de déclarer à l’autorité publique compétente, dans un délai déterminé à compter de leur entrée en fonction, leur participation en tant qu’associés dans des sociétés commerciales et dans les organes de direction de personnes morales à but non lucratif. Je rappelle à cet égard que ces dispositions du droit de l’Union expriment le principe de l’indépendance des banques centrales nationales, qui s’applique à tous les membres des organes de décision de
l’ensemble de ces banques, indépendamment de la question de savoir si elles font partie ou non de la zone euro (19).
47.      Il convient de préciser d’emblée que je comprends la référence, dans le libellé de la question, à « l’autorité publique compétente » comme désignant la KPK. Cette observation
n’est pas sans importance, car la législation nationale applicable prévoit deux types de déclarations :
une
« déclaration sur les incompatibilités », devant être adressée à l’autorité investie du pouvoir de nomination, à savoir l’Assemblée nationale,
et une
« déclaration de patrimoine et d’intérêts », devant être adressée à
la KPK. À mon sens, seule cette dernière catégorie semble pertinente aux fins de la présente appréciation.
48.      Il résulte à cet égard de l’article 37, point 12, du ZPKONPI et de l’article 51, point 13, du ZPK, rédigés
en des termes similaires, qu’une personne exerçant une fonction publique, en particulier celle de sous-gouverneur de la BNB, est tenue de déclarer à la KPK, notamment, toute participation qu’elle aurait ou aurait eue dans des sociétés commerciales et dans les organes de direction ou de contrôle de personnes morales à but non lucratif ou de coopératives, à la date de sa nomination ainsi qu’au cours des douze mois précédant cette date.
49.      Il convient d’ajouter que, ainsi qu’il ressort du dossier, la KPK est une autorité administrative indépendante, spécialisée et permanente à laquelle ont été confiées des responsabilités tant dans le domaine de la prévention et de la lutte contre la corruption que dans celui de l’identification des conflits d’intérêts (20). Comme en l’espèce et ainsi que je l’expliquerai plus en détail dans la section D des présentes conclusions, la
décision de la KPK peut déclencher une action de la part du Conseil des gouverneurs de la BNB en vue de déterminer si l’existence d’un motif de révocation au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE a été établie.
50.      Au vu de ces éléments, je ne vois guère comment une obligation imposée à un membre de l’organe de décision d’une banque centrale nationale, tel que le sous-gouverneur, de présenter des déclarations à un organe tel que la KPK, faisant état de
ses participations dans des entités à but lucratif ou non lucratif, pourrait donner lieu
à une incompatibilité avec le principe de l’indépendance des banques centrales nationales. Au contraire, comme le soutiennent la BNB, le gouvernement espagnol, la BCE et la Commission, une telle obligation contribue à préserver cette indépendance. C’est précisément par l’examen de ces déclarations que des menaces potentielles pour l’indépendance d’une banque centrale peuvent être identifiées et, le cas échéant, combattues.
51.      Cela étant, lorsque le mécanisme de ces déclarations est associé à une procédure ultérieure visant à établir l’existence d’un motif de révocation au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, il est naturellement essentiel que les conditions régissant ces déclarations soient clairement définies, en ce qui concerne tant les situations à mentionner que les délais applicables.
52.      À cet égard, et sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, les dispositions de droit national applicables, telles que rappelées au point 48 des présentes conclusions, semblent définir avec suffisamment de clarté l’obligation de déclaration d’une participation dans des entités à but lucratif
ou
non lucratif.
53.      En outre, il ressort du libellé de la cinquième question et de la décision de renvoi que le délai de présentation de la déclaration en cause commence à courir dès la prise de fonctions de l’intéressé et que sa durée est d’un mois (21). In abstracto, et en l’absence d’arguments spécifiques contraires, un tel délai semble ménager un équilibre raisonnable entre la nécessité de préserver l’indépendance de la banque centrale –
laquelle s’opposerait à un délai excessivement long par rapport à la durée du mandat du sous-gouverneur – et la nécessité de laisser à l’intéressé suffisamment de temps pour se conformer à l’obligation en question.
54.      Je suis donc d’avis que l’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE ne font pas obstacle à des dispositions de droit national imposant au sous-gouverneur d’une banque centrale nationale de présenter à l’autorité nationale compétente une déclaration faisant état de sa participation en tant qu’associé dans une société ou de sa participation dans l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif.
55.      Cette conclusion me permet d’aborder l’interrogation suivante, qui concerne la possibilité de relever de ses fonctions un tel membre d’un organe de décision d’une banque centrale nationale lorsque les informations dont il est fait état
amènent à conclure que l’un des motifs de révocation prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE est démontré.
B.      L’applicabilité de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE (première et deuxième questions)
56.      Dans la présente section, j’expliquerai que les critères régissant la révocation d’un gouverneur d’une banque centrale nationale, prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE (les critères de révocabilité), ne s’appliquent, en vertu du droit de l’Union, qu’aux gouverneurs des banques centrales nationales (1). J’expliquerai ensuite que les États membres restent libres d’étendre l’applicabilité de ces critères à d’autres membres des organes de décision de leurs banques centrales nationales (2).
1.      La portée de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE (première question)
57.      Il convient de rappeler que, en vertu de l’article 14.2, premier alinéa, des statuts du SEBC et de la BCE, « [l]es statuts des banques centrales nationales prévoient en particulier que la durée du mandat du gouverneur d’une banque centrale nationale n’est pas inférieure à cinq ans ». Cette disposition énonce, en son second alinéa, qu’« [u]n gouverneur ne peut être relevé de ses fonctions que s’il ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave » (22).
Ladite disposition prévoit également qu’« [u]n recours contre la décision prise à
cet effet peut être introduit auprès de la Cour de justice par le gouverneur concerné ou le conseil des
gouverneurs [de la BCE] pour violation [du traité FUE] ou de toute règle de droit relative à [son] application ».
58.      Il s’ensuit que l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE contient trois règles distinctes. Premièrement, il établit une règle relative à la durée minimale du mandat du gouverneur d’une banque centrale nationale ;
deuxièmement, il précise deux situations dans lesquelles il peut être mis fin prématurément à ce mandat (les critères de révocabilité), et,
troisièmement, il instaure une voie de recours spécifique, conférant au gouverneur concerné et au conseil des gouverneurs de la BCE la qualité pour attaquer une telle décision devant la Cour.
59.      Le libellé clair de cette disposition montre que, pour chacun de ces trois aspects, elle ne s’applique qu’aux gouverneurs et non aux autres membres des organes
de décision des banques centrales nationales.
60.      Cette conclusion est, de surcroît, corroborée par le contexte dans lequel s’inscrit cette disposition ainsi que par les objectifs qu’elle poursuit.
61.      Comme il a déjà été relevé, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE complète l’article 130 TFUE, repris en substance à l’article 7 desdits
statuts, lequel, ainsi que la Cour l’a rappelé, reflète l’importance que les auteurs des traités ont accordée à la garantie que la BCE et le SEBC soient à même de s’acquitter de manière indépendante des missions qui leur sont conférées (23).
62.      Dans ce contexte, la Cour a souligné, dans l’arrêt Rimšēvičs, que les trois règles contenues à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE ont pour objet de « garantir l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales » qui, avec la BCE, constituent le SEBC (24). Par ailleurs, les particularités de la voie de recours instituée par la troisième règle de cette disposition, qui constitue une forme spécifique de recours en annulation dirigé contre une mesure nationale (25), ont conduit la Cour à considérer la logique sous-tendant
l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
comme recouvrant un « système très intégré voulu par les auteurs des traités pour le SEBC » (26).
63.      La Cour a également expliqué la raison d’être de ce régime en se référant au lien institutionnel spécifique entre les « gouverneurs de la zone euro » et la BCE, étant donné que ces gouverneurs sont des membres de droit du conseil des gouverneurs de la BCE, principal organe de décision tant de la BCE que du SEBC (27). Par souci d’exhaustivité, j’ajouterai que, si cet aspect illustre avec une clarté particulière le caractère « très intégré » du système, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE n’est pas, contrairement à certaines autres dispositions de ces statuts, limité dans son application aux États membres de la zone euro. Les États membres « faisant l’objet d’une dérogation » (28) au sens de l’article 139, paragraphe 1, TFUE participent au SEBC à part entière (29), ce qui explique que les garanties prévues à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
leur soient également applicables.
64.      En tout état de cause, contrairement à ce qu’affirment MA, la BNB, la BCE et le gouvernement espagnol, ni la nature spécifique du système instauré par la disposition susmentionnée, ni, plus généralement, la nécessité de préserver l’indépendance des banques centrales nationales dans le cadre de la BCE (et du SEBC) ne signifient que les
critères de révocabilité prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE s’appliquent, en droit de l’Union, aux membres des organes de décision des banques centrales nationales autres que les gouverneurs.
65.      Au vu de ce qui précède, et comme le soutient également la Commission, si le rôle particulier des gouverneurs au sein du SEBC (et, en particulier, des « gouverneurs de la zone euro ») explique que la disposition en cause s’adresse spécifiquement à eux, l’objectif de préservation de l’indépendance des banques centrales nationales ne saurait être invoqué pour étendre, contra legem, le champ d’application personnel de cette disposition.
66.      Toutefois, comme je l’expliquerai ci-après, rien dans la raison d’être de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE n’empêche un État membre de prévoir, en vertu de son droit national, que les
critères de révocabilité s’appliquent également aux autres membres de l’organe de décision de sa banque centrale nationale, tels qu’un sous-gouverneur.
2.      L’applicabilité étendue des critères de révocabilité (deuxième question)
67.      Comme il a déjà été mentionné, le législateur bulgare a décidé, au moyen de
l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur la BNB, de rendre les
critères de révocabilité prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE applicables à tous les membres des organes de décision de la Banque nationale de Bulgarie.
68.      Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi s’interroge sur la compatibilité d’une telle extension avec cette disposition desdits statuts.
69.      Comme je l’ai déjà laissé entendre, je ne constate aucune difficulté à cet égard.
70.      Premièrement, rien dans le droit de l’Union n’empêche les États membres de s’inspirer d’une règle spécifique du droit de l’Union et de la rendre applicable, en vertu du droit national, à des situations pour lesquelles cette règle n’était pas initialement conçue.
71.      Deuxièmement, conclure le contraire ne serait justifié que si une telle extension du champ d’application d’une règle du droit de l’Union portait atteinte à son efficacité ou violait une autre disposition de ce droit.
72.      Dans les circonstances de la présente affaire, je relève que, en vertu de l’article 131 TFUE, la législation des États membres doit être compatible avec les traités et les statuts du SEBC et de la BCE. Cette exigence renvoie, en particulier, à l’article 130 TFUE et à l’article 7 desdits
statuts, qui, ainsi qu’il a déjà été observé, consacrent le principe de l’indépendance des banques centrales nationales, applicable à tous les membres de leurs organes de décision. Ce principe exige que ces banques soient préservées
des pressions politiques afin de permettre au SEBC de s’acquitter efficacement de ses missions, en particulier le maintien de la stabilité des prix, comme le prévoit l’article 282 TFUE, grâce à l’exercice indépendant des pouvoirs dont il dispose (30).
73.      Dans cette optique, je rappelle l’explication susmentionnée de la Cour selon laquelle l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE vise à préserver l’indépendance fonctionnelle des gouverneurs des banques centrales nationales. S’agissant plus particulièrement des
critères de révocabilité prévus à cette disposition, les rédacteurs des traités, en limitant aux deux situations qui y sont définies la possibilité pour un gouverneur d’être relevé de manière anticipée
de ses fonctions, ont doté les banques centrales nationales d’une garantie spécifique destinée à assurer la continuité et la cohérence du processus décisionnel, à l’abri des considérations politiques à court terme. Étant donné que les
critères de révocabilité préservent, en principe, la possibilité pour un gouverneur de rester en fonction pendant toute la durée de son mandat, la décision d’étendre cette protection à tous les membres de l’organe de décision d’une banque centrale nationale, lesquels peuvent également être impliqués dans l’accomplissement des missions liées au SEBC, contribue à l’indépendance fonctionnelle de l’institution dans son ensemble, en assurant à ces membres la même protection contre les révocations arbitraires.
74.      À cet égard, il n’est guère besoin de rappeler que les missions conférées aux banques centrales nationales par le droit de l’Union dans le cadre du SEBC ne sont pas nécessairement réservées aux seuls gouverneurs (31). En outre, même lorsque certaines missions leur sont réservées, les statuts du SEBC et de la BCE
prévoient la possibilité qu’un gouverneur soit remplacé, comme il ressort de
l’article 10.2 de ces
statuts (32). Dans le même ordre d’idées, l’Institut monétaire européen, auquel la BCE a succédé, a indiqué, dans son rapport sur la convergence de 1995, que l’indépendance des banques centrales nationales « serait encore mieux assurée si les mêmes règles [que celles prévues, notamment, par les
critères de révocabilité] s’appliquaient aussi
aux autres membres des organes de décision des banques centrales nationales exerçant des missions relatives au SEBC » (33).
75.      En conséquence, il convient de répondre aux première et deuxième questions préjudicielles que
l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE s’applique, en droit de l’Union, uniquement aux gouverneurs des banques centrales nationales. Toutefois, cette disposition ne s’oppose pas à une législation nationale qui rend également applicable au sous-gouverneur d’une telle banque les
critères de révocabilité qui y sont
énoncés.
76.      Cette conclusion me permet de passer à l’examen de la série de questions suivante, qui porte sur le point de savoir si la disposition susmentionnée du droit de l’Union autorise à conclure que les motifs justifiant de relever une personne concernée de ses fonctions sont établis dans des circonstances telles que celles de l’espèce.
C.      La possibilité (ou l’impossibilité) de détenir certains éléments de patrimoine et d’exercer certaines activités (troisième, quatrième, sixième et septième questions)
77.      Par ses troisième et quatrième questions, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
autorise une situation dans laquelle le gouverneur d’une banque centrale nationale, d’une part, détient une participation au capital d’une société commerciale ouvrant droit à une part des bénéfices de cette société (troisième question) et, d’autre part, siège, sans l’autorisation requise, dans
l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif susceptible d’exercer une activité économique (quatrième question).
78.      Par ses sixième et septième questions, la juridiction de renvoi cherche en outre à savoir, d’une part, si le premier volet des
critères de révocabilité (les conditions nécessaires à
l’exercice des fonctions) admet
que soit imposée au gouverneur l’obligation d’adopter, dans un délai déterminé à compter de son entrée en fonction, des mesures destinées à mettre fin à de telles participations (sixième question) et, d’autre part, lorsqu’il est mis fin tardivement
à ces participations, si cela permet de conclure que ce premier volet desdits critères est rempli (septième question) (34).
79.      Afin de répondre à ces questions, j’examinerai la logique sur laquelle reposent les
critères de révocabilité (1) ainsi que les implications qui en découlent (2).
1.      Les critères de révocabilité : observations générales
80.      La
première chose à rappeler est que l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE limite
à deux cas de figure la possibilité pour un État membre de relever un gouverneur de ses fonctions
de manière anticipée :
lorsqu’il ne réunit plus
les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou lorsqu’il a commis une faute grave. Les États membres ne sont donc pas autorisés à ajouter à cette liste d’autres motifs justifiant qu’un gouverneur soit relevé de ses fonctions
de manière anticipée. La question de savoir si un gouverneur peut être relevé de ses fonctions doit être appréciée exclusivement au regard de ces deux motifs (35).
81.      Comme il a déjà été expliqué, les
critères de révocabilité
sont un instrument spécifique destiné à préserver l’indépendance fonctionnelle des banques centrales nationales. La poursuite effective de cet objectif exige que les gouverneurs puissent, en principe, rester en fonction pendant toute la durée de leur mandat, sous la seule réserve de ces deux exceptions.
82.      Par ailleurs, l’utilisation du verbe « pouvoir » dans la disposition susmentionnée indique que, même lorsque l’existence de l’un des motifs de révocation
est établie, le gouverneur ne doit pas nécessairement être révoqué. L’article 14.2
des statuts du SEBC et de la BCE confère donc aux États membres une certaine marge d’appréciation quant à l’opportunité d’une révocation
dans les circonstances d’une affaire donnée, sous réserve toutefois de la nécessité de préserver l’effet utile de la garantie d’indépendance.
83.      Dans ce contexte, j’examinerai à présent les deux motifs de révocation de manière plus détaillée.
a)      Le non-respect des conditions nécessaires à l’exercice des fonctions
84.      En ce qui concerne le premier motif de révocation, j’ai déjà relevé qu’il s’inscrit dans un ensemble plus large de critères régissant les circonstances dans lesquelles un gouverneur peut être relevé de ses fonctions. En l’absence de tout renvoi à la législation des États membres, ces critères doivent être considérés comme une notion autonome du droit de l’Union (36). Néanmoins, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE ne fournissant aucune indication quant à la nature des « conditions nécessaires à l’exercice [des] fonctions », la définition de ces conditions est, en principe, laissée à l’appréciation des États membres (37), sous réserve de certaines limites que j’exposerai ci‑après.
85.      Une analyse comparative montre que, s’agissant de la fonction de membre des organes de décision des banques centrales nationales, les législations internes
en cause adoptent des approches diverses tant en ce qui concerne le niveau de détail que le contenu des conditions d’éligibilité et d’inéligibilité. Ces conditions ont
normalement
trait à des qualités d’ordre général telles que l’intégrité, la bonne réputation ou l’expertise reconnue (38), ou à des exigences plus spécifiques inspirées par des considérations analogues, comme l’absence de condamnation pénale ou de procédure d’insolvabilité, ou la possession d’un diplôme universitaire (en général ou dans un domaine particulier, tel que l’économie ou la finance) (39).
86.      Dans le même temps, l’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE, lesquels, encore une fois, s’appliquent à tous les membres des organes de décision des banques centrales nationales, consacrent l’objectif de l’indépendance de ces banques. La poursuite effective de cet objectif implique certaines contraintes que les États membres doivent respecter, tant pour définir les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions en cause que pour apprécier si le premier des
critères de révocabilité est rempli.
87.      Dans le présent contexte, cette limite générale trouve son expression dans deux exigences plus spécifiques.
88.      Premièrement, les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions doivent être formulées avec suffisamment de clarté pour éviter les abus ou l’instrumentalisation, sans quoi le recours au premier motif de révocation figurant à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE pourrait porter atteinte à l’effet utile même de cette disposition (40). Plutôt que de constituer une garantie contre les pressions extérieures et les
révocations arbitraires, il pourrait, précisément,
ouvrir la porte à la concrétisation de ces risques. La clarté des dispositions régissant les circonstances dans lesquelles un membre d’une banque centrale nationale peut exercer ses fonctions ou être révoqué revêt donc une importance primordiale pour l’existence d’un environnement institutionnel stable et impartial.
89.      Cette exigence de clarté n’exclut évidemment pas le recours à des conditions ouvertes, telles que celles mentionnées précédemment (intégrité, réputation, etc.). Dans de tels cas, l’appréciation de la question de savoir si ces conditions sont (encore) remplies impliquera nécessairement un examen de plusieurs facteurs (qui sera rarement requis dans le cas de conditions définies de manière restrictive, telles que l’absence de condamnation pénale). Le niveau de généralité avec lequel ces conditions sont définies est, à mon sens, un élément qui affectera l’analyse de proportionnalité visant à déterminer si la personne concernée peut et doit être relevée de ses fonctions au titre de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, une telle analyse nécessitant une mise en balance, notamment, de l’intérêt à préserver l’indépendance de la banque et de l’intérêt à la stabilité des fonctions.
90.      En outre, l’autonomie des États membres leur permet également de prévoir des exigences négatives identifiant certaines situations comme étant incompatibles avec les fonctions exercées, indépendamment de la question de savoir si elles donnent lieu à un conflit d’intérêts concret. En d’autres termes, les États membres peuvent, selon moi, exiger non seulement l’absence de conflits d’intérêts réels ou potentiels, mais également l’absence de situations pouvant raisonnablement être perçues comme telles. Ces interdictions peuvent aller d’interdictions absolues à des régimes permettant de décider d’exceptions au cas par cas (41).
91.      L’approche consistant à traiter certaines situations comme étant incompatibles avec les fonctions exercées, indépendamment de tout conflit d’intérêts réel ou potentiel, est justifiée par le fait qu’elles peuvent être perçues comme généralement susceptibles de faire naître, dans l’esprit du public, des doutes quant à la question de savoir si les membres des organes de décision des banques centrales nationales agissent dans l’intérêt public et non en fonction d’intérêts privés (42). De tels doutes risquent d’entamer la crédibilité de l’institution elle-même (43), de sorte qu’il est légitime pour les États membres de veiller à ce que des situations susceptibles de produire cet effet ne se présentent pas (44).
92.      Deuxièmement, indépendamment de la question de savoir si l’État membre opte pour des conditions ouvertes ou définies
de manière restrictive, le cadre qui en résulte doit être complet. En particulier, lorsque des conditions négatives (des incompatibilités) sont énumérées, l’existence d’une liste explicite ne saurait rendre impossible la résolution d’un conflit d’intérêts survenant dans une situation non expressément couverte par cette liste.
93.      Bien qu’un conflit d’intérêts ne soit pas, en tant que tel, mentionné comme motif de révocation à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, il n’est guère besoin de souligner que l’absence de conflit d’intérêts est inhérente à l’exigence selon laquelle les missions confiées aux banques centrales doivent être accomplies de manière indépendante (45), de la même façon que l’impartialité est consubstantielle à
l’exigence d’indépendance des juges (46) ou des membres de la Cour des comptes européenne (47).
94.      Lorsqu’un conflit d’intérêts survient mais ne
relève pas d’une catégorie abstraite prédéfinie d’incompatibilités, une appréciation au cas par cas, en application du principe de proportionnalité, est,
à mon sens,
nécessaire pour déterminer si ce conflit peut justifier une
révocation, comme l’ont fait valoir, en substance, la BCE et le gouvernement espagnol dans la présente procédure. Cette précision ayant été apportée, je me pencherai à présent sur le second volet des
critères de révocabilité
énoncés à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
b)      Faute grave
95.      Je commencerai par observer que, en l’absence de tout renvoi au droit national dans l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, la notion de « faute grave » doit être considérée comme une notion autonome du droit de l’Union. Cette notion n’étant pas définie (48), elle doit être interprétée conformément au sens habituel des termes en question dans le langage courant, en tenant compte des objectifs poursuivis par la réglementation dont ils font partie et du contexte dans lequel ils
sont utilisés (49).
96.      Dans son sens habituel, l’adjectif « grave »
indique un certain degré de gravité, tandis que le mot « faute » désigne « un comportement inacceptable ou répréhensible de la part d’une personne occupant une position d’autorité ou de responsabilité » (50).
97.      S’agissant du contexte et des objectifs pertinents, trois considérations revêtent, à mon sens, une importance particulière.
98.      Premièrement, la notion de « faute grave »
relève des garanties visant à préserver l’indépendance d’une institution contre les ingérences extérieures dans l’accomplissement de ses missions. Elle est, en outre, liée à une conséquence aussi importante que celle de la
révocation d’un gouverneur d’une banque centrale nationale, mesure qui affecte nécessairement –
ne serait-ce que temporairement, jusqu’au remplacement de ce dernier –, le fonctionnement du SEBC et de la BCE. Il en est ainsi,
en particulier, mais pas exclusivement, lorsque le gouverneur d’une banque centrale nationale d’un État membre de la zone euro est concerné (51).
Cette considération implique que
le seuil de la
« faute grave »
ne saurait être fixé trop bas (52).
99.      Deuxièmement, cette même notion vise également à protéger la crédibilité de l’institution – et ainsi sa capacité à accomplir ses missions –
d’un comportement interne de ses membres susceptible de mettre en péril les qualités susmentionnées. L’indépendance dont jouit l’institution a pour corollaire la responsabilité de ses membres, qui vise à garantir que leur comportement n’ait pas de répercussions sur la confiance du public dans l’institution (53).
Cette considération exige que le critère applicable soit suffisamment flexible pour englober tout comportement qui affecte gravement soit la capacité de l’institution à s’acquitter de ses missions, soit la confiance que le public place dans
l’indépendance de son fonctionnement.
100. En raison de sa nature même, l’appréciation des deux aspects que je viens de décrire doit
être effectuée au cas par cas et tenir compte d’un ensemble de facteurs, tels que ceux identifiés par la BCE dans la présente procédure : en particulier, la nature de la violation, les circonstances dans lesquelles celle-ci s’est produite, le fait qu’elle résulte d’un comportement intentionnel ou d’une négligence grave, l’ampleur du préjudice causé et son incidence concrète sur le fonctionnement de l’institution ou sur son image publique.
101. Troisièmement, j’ajouterai que, contrairement à ce que soutiennent la BCE et la Commission, il ne m’apparaît pas que le motif tiré d’une faute grave et celui relatif au non‑respect des conditions nécessaires à l’exercice des fonctions s’excluent nécessairement l’un l’autre. Il est vrai que,
dans de nombreuses
situations, le fait de ne pas remplir certaines conditions sera peu susceptible de constituer une faute grave. Tel est, selon moi, typiquement le cas de certaines activités incompatibles, lorsqu’elles sont interdites in abstracto, en l’absence de tout conflit d’intérêts déterminé. Il ne s’ensuit pas pour autant que le non‑respect d’une condition spécifique nécessaire à l’exercice des fonctions ne puisse jamais, en soi, constituer également une faute grave. Dans le même exemple, tel pourrait être le cas lorsque, de fait,
une activité interdite est exercée et donne lieu à un conflit d’intérêts
affectant le fonctionnement indépendant de l’institution ou la confiance du public dans son fonctionnement indépendant. Le non‑respect de la condition tenant à l’absence de condamnation pénale peut être cité à titre d’illustration supplémentaire.
102. C’est à la lumière de ces considérations générales que j’examinerai à présent les situations de fait en cause dans la procédure au principal.
2.      Analyse des situations de fait en cause (troisième, quatrième, sixième et septième questions)
103. La manière la plus appropriée de tirer parti des
développements qui précèdent dans le contexte de la présente affaire est, d’une part, d’examiner la participation de MA dans la société commerciale (a) et, d’autre part, de se pencher sur son implication dans les personnes morales à but non lucratif (b).
a)      La participation dans une société commerciale (troisième, sixième et septième questions)
104. La
première situation de fait qui a conduit la BNB à constater que les deux motifs de révocation prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE étaient réunis concerne la participation de 2 % de MA dans une société au moment de sa nomination. Je dois avouer ne pas saisir tout à fait clairement comment cette conclusion a été tirée, puisqu’il ne ressort pas du cadre juridique national décrit dans la décision de renvoi qu’une telle participation constitue une incompatibilité « abstraite », indépendamment de tout conflit d’intérêts réel, comme l’ont également relevé la BCE et la Commission.
105. Dans un souci de clarté, je rappelle
que l’article 11, paragraphe 4, point 4, de la loi sur la BNB
déclare incompatible avec la fonction, notamment, de sous-gouverneur, la qualité, entre autres,
d’« entrepreneur individuel, [d’]associé commandité d’une société commerciale, [de] gérant [...] [ou de] membre d’un organe de gestion ou de contrôle d’une société commerciale ou d’une coopérative [...] ». Je rappelle également que Iontech Engineering, la société concernée, est décrite dans la décision de renvoi comme une société commerciale à responsabilité limitée dans laquelle MA détient une participation de 2 %. Cela laisserait entendre que la situation de MA ne relève pas du champ d’application de cette disposition, bien que la BNB semble être d’un avis contraire (54).
106. S’il appartient naturellement à la juridiction de renvoi de vérifier ce point, je note que la troisième question préjudicielle
repose sur la prémisse que
la participation dans la société concernée n’est pas, en soi, interdite par le droit national applicable. Je retiendrai donc cette prémisse à titre d’hypothèse principale et n’aborderai l’hypothèse alternative – à savoir l’interdiction d’une telle participation – qu’à titre subsidiaire et dans un souci d’exhaustivité.
107. S’agissant de l’hypothèse principale, je ne considère pas que le principe d’indépendance consacré à l’article 130 TFUE et à l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE s’oppose à une règle de droit national qui n’interdit pas au sous-gouverneur d’une banque centrale nationale de détenir une participation dans une société commerciale à responsabilité limitée, ainsi que l’a relevé la Commission.
108. Je renvoie, à cet égard, aux observations que j’ai formulées précédemment dans les présentes conclusions en ce qui concerne
l’autonomie dont disposent les États membres pour fixer les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions, sous réserve de l’obligation de prévoir des mécanismes capables d’identifier les conflits d’intérêts au cas par cas.
109. Je relève, par analogie, que, s’agissant du président de la BCE, les
règles applicables prévoient que « [l]a gestion de [ses] actifs personnels [...], au-delà des actifs nécessaires à l’usage personnel et familial normal, est organisée de manière à garantir leur indépendance et l’absence de conflit d’intérêts et à empêcher toute utilisation d’informations privilégiées par le président » (55). Des dispositions plus détaillées figurent dans le code de conduite de la BCE et dans l’orientation de la BCE sur le cadre d’éthique professionnelle. Aucun de ces instruments n’exclut de manière absolue les participations dans des sociétés commerciales à responsabilité limitée ;
ils établissent plutôt des mécanismes destinés à détecter et à empêcher les conflits d’intérêts ainsi que
l’utilisation indue
d’informations susceptibles d’influencer les marchés (56).
110. Dans cette optique, si la juridiction de renvoi devait déclarer que la participation en cause ne tombe pas sous le coup d’une interdiction abstraite, il s’ensuivrait qu’elle devrait
déterminer si elle donne lieu à un conflit d’intérêts et ne pourrait conclure que le premier volet des
critères de révocabilité
est rempli
que si un tel conflit était établi et s’avérait être de nature à justifier la révocation. Cette appréciation doit tenir compte de l’ensemble des circonstances pertinentes, afin de déterminer si elles créent un risque réel ou potentiel qu’un intérêt personnel puisse influencer, ou être perçu comme influençant, l’exercice impartial et objectif des fonctions. Parmi les facteurs pertinents peuvent figurer, notamment, l’importance de la participation et des droits qui y sont attachés ainsi que la structure, la taille ou l’activité de la société commerciale concernée (57).
111. Par ailleurs, en réponse aux aspects pertinents des sixième et septième questions, j’observe que, lorsqu’un conflit d’intérêts est identifié au cas par cas, la marge d’appréciation inhérente à l’application des critères de révocabilité
permet, à mon sens, à la législation nationale de rendre possible la résolution du conflit dans un délai spécifique et approprié, faute de quoi la personne concernée peut alors être considérée comme ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions (58). Je crois comprendre que ces questions sous-entendent que le cadre juridique national permet
de mettre fin à une « incompatibilité », au sens du droit interne, dans un délai d’un mois, et que cette possibilité pourrait également s’appliquer lorsqu’un conflit d’intérêts est identifié au cas par cas. Comme l’a fait valoir la BCE, la réponse à la question de savoir si un tel délai est adéquat dépend
des circonstances.
Je note, dans ce contexte, que ce qui a été considéré, en l’espèce, comme le point de départ pertinent de ce délai n’apparaît pas tout à fait clairement, ainsi que l’a également relevé la BCE (59). Il incombe
dès lors à la juridiction de renvoi de se prononcer sur ces éléments.
112. Enfin, la possibilité de résoudre un conflit d’intérêts doit elle-même être appréciée au regard de l’obligation de garantir l’indépendance des banques centrales nationales, telle que consacrée, notamment, à l’article 130 TFUE. À mon sens, la protection effective dont cette indépendance doit faire l’objet exclut le recours à cette solution lorsque la nature du conflit d’intérêts est telle qu’il est susceptible de conduire à la conclusion qu’il a déjà été porté atteinte à la confiance du public dans l’indépendance de l’institution, ou que le fonctionnement de l’institution a déjà été compromis, ou encore qu’il a donné lieu à une « faute grave » au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
113. En ce qui concerne, à présent, la
seconde
hypothèse (alternative), qui postule
que la participation d’un sous-gouverneur dans une société commerciale à responsabilité limitée est interdite (ce qui semble être la manière dont la Commission comprend la troisième question préjudicielle), je ne vois pas en quoi une telle règle pourrait être contraire à l’article 130 TFUE et à l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE.
114. Il pourrait certes être objecté que toute participation dans une société commerciale à responsabilité limitée ne donne pas lieu à un conflit d’intérêts personnel. On pourrait dès lors
soutenir qu’une telle participation ne met pas nécessairement en péril l’indépendance de l’organe de décision d’une banque centrale nationale, comme l’a suggéré le gouvernement espagnol, et qu’une appréciation au cas par cas serait donc préférable.
115. Toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, la marge d’appréciation dont disposent les États membres en la matière est relativement large, eu égard, notamment, à l’objectif légitime tendant à éviter des situations susceptibles de faire naître des doutes quant au point de savoir si les fonctions d’une banque centrale nationale sont exercées dans le seul intérêt général, ainsi que
l’a fait valoir, en substance, la Commission. Par sa nature même, la poursuite de cet objectif, qui vise non seulement à empêcher
les conflits d’intérêts réels, mais également à sauvegarder l’image publique de l’institution, n’est pas subordonnée au fait que la personne concernée dispose d’une possibilité réaliste d’utiliser indûment les informations obtenues dans l’exercice de ses fonctions.
116. Dans l’éventualité où la juridiction nationale conclurait que la participation en cause était interdite, je renvoie à ce que j’ai indiqué précédemment
en ce qui concerne la possibilité de remédier à cette situation, dans la mesure où une telle possibilité semble être prévue par le droit national applicable.
b)      La participation non autorisée dans les organes de direction de personnes morales à but non lucratif (quatrième, sixième et septième questions)
117. Je rappelle que la seconde situation invoquée à l’encontre de MA découle de ce que, au moment de sa nomination, il était membre du conseil d’administration de deux personnes morales à but non lucratif susceptibles d’exercer une activité économique, à savoir l’Institut pour la recherche scientifique et le Golf Klub, sans avoir obtenu l’autorisation préalable requise en vertu de l’article 12, paragraphe 5, de la loi sur la BNB (60).
118. Je note que MA a fait valoir, lors de l’audience, que cette disposition est trop générale pour pouvoir être considérée comme établissant une condition nécessaire à l’exercice de ses fonctions. À cet égard, il appartient naturellement à la juridiction de renvoi de
qualifier précisément ladite disposition à la lumière de l’ensemble des éléments pertinents du droit interne. Cela étant, les informations contenues dans la décision de renvoi, ainsi que le libellé de cette disposition telle qu’elle est présentée, suggèrent qu’elle établit effectivement une condition négative de l’exercice des fonctions (61). Si tel était le cas, elle constituerait une condition nécessaire à l’exercice des fonctions au sens de l’article 14.2
des statuts du SEBC et de la BCE.
119. Conformément à ce que j’ai indiqué précédemment, et à l’instar de la Commission, j’estime que les États membres sont libres de prévoir une interdiction générale de toutes les activités parallèles, y compris celles qui ne sont pas
rémunérées, et d’assortir cette interdiction générale de la possibilité d’autorisations au cas par cas, comme il semble ressortir de l’article 12, paragraphe 5, de la loi sur la BNB. Je considère également que, lorsqu’une telle interdiction n’est pas respectée, il peut être justifié de conclure que les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions ne sont pas réunies, pour autant que les exigences
applicables à la demande d’autorisation soient suffisamment claires.
120. Une telle conséquence peut paraître sévère, ainsi que l’a relevé la Commission. Toutefois, comme elle l’a également fait observer, les membres des organes de décision d’une banque centrale nationale tels qu’un sous-gouverneur sont investis d’un niveau de responsabilité particulièrement élevé et exercent une influence significative sur la manière dont une telle banque accomplit ses missions. Leur comportement est donc particulièrement susceptible d’affecter la perception,
par le public, du fonctionnement de la banque centrale nationale. Ce constat justifie, comme je l’ai déjà expliqué, qu’un État membre interdise certaines situations dans lesquelles ces membres pourraient se trouver ou certaines activités qu’ils pourraient exercer s’il en était autrement, afin d’éviter que le fonctionnement indépendant de la banque ne soit compromis et de préserver la confiance du public dans le fait que la banque agit sans être influencée par les intérêts privés de ses membres ou de tiers.
121. Au regard de ce contexte, lorsque la législation nationale impose à un membre d’une banque centrale nationale tel que son sous‑gouverneur
de ne pas occuper de fonctions extérieures sans autorisation, et que cette exigence n’est pas respectée, les États membres sont, à mon sens, en droit de considérer que le fait de ne pas tirer les conséquences appropriées au titre du premier volet des
critères de révocabilité priverait ladite exigence de son effet utile et risquerait de porter atteinte à la confiance que le public place dans l’institution dans son ensemble.
122. Cela étant, et comme je l’ai déjà indiqué, les conditions (y compris négatives) nécessaires à l’exercice des fonctions doivent être suffisamment claires. Dans le contexte de la présente affaire, cela implique, en particulier, de la clarté quant au moment auquel l’autorisation doit être obtenue et s’agissant de la question de savoir si le droit applicable prévoit la possibilité de remédier à l’incompatibilité qui pourrait se manifester (notamment si l’intéressé ne demande pas d’autorisation). L’existence d’une telle possibilité semble, une fois encore, être implicite dans les sixième et septième questions préjudicielles. Il appartient naturellement à la juridiction de renvoi de vérifier et d’apprécier ces éléments à la lumière des considérations générales exposées dans la sous-section précédente des présentes conclusions.
123. Au vu de ce qui précède, je considère, en réponse aux troisième, quatrième, sixième et septième questions, premièrement, que l’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE ne s’opposent pas à une législation nationale qui n’interdit pas au sous‑gouverneur d’une banque centrale nationale de détenir une participation dans une société commerciale à responsabilité limitée, pour autant que cette législation comporte un mécanisme permettant de déterminer si, au vu des circonstances particulières du cas d’espèce, une telle participation donne lieu à un conflit d’intérêts
de nature à affecter le fonctionnement indépendant de la banque centrale nationale ou la confiance du public dans cette indépendance. Lorsqu’un tel conflit d’intérêts a été identifié et qu’il existe une possibilité d’y mettre fin dans un délai donné, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE doit être interprété en ce sens que, si l’intéressé ne met pas fin à ce conflit dans ce délai, il peut être considéré comme ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions, pour autant que le délai imparti soit approprié et que son point de départ soit clairement défini.
124. Deuxièmement, l’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE ne s’opposent pas à une législation nationale qui interdit la participation d’un sous-gouverneur
dans
l’organe de direction d’une personne morale
à but non lucratif, sans l’autorisation de l’organe compétent. Lorsque le droit national permet de mettre fin à une telle activité incompatible dans un délai donné à compter de la nomination, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE doit être interprété en ce sens que, si l’intéressé ne met pas fin à cette activité dans ce délai, il peut être considéré comme ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions, pour autant que le délai imparti soit approprié et que son point de départ soit clairement défini.
D.      L’étendue de la compétence de la BNB pour établir l’existence d’une faute grave (huitième question)
125. Par sa huitième question, la juridiction de renvoi cherche à savoir si
les dispositions de l’article 131 TFUE, lu en combinaison avec les articles 7 et 14.2 des
statuts du SEBC et de la BCE, autorisent une législation nationale qui permet à l’autorité chargée de constater l’existence du motif justifiant que l’intéressé soit relevé de ses fonctions d’apprécier, à cette fin, si une faute grave au sens de l’article 14.2 des
statuts du SEBC et de la BCE a été commise.
126. À mon sens, cette question appelle une réponse très brève :
non seulement le droit de l’Union permet à l’autorité compétente de procéder à une telle appréciation, mais il lui impose de le faire.
127. Pour développer ce point de vue, je me pencherai
tout d’abord sur le contexte juridique national et sur les circonstances de l’affaire au principal qui semblent avoir donné lieu à la huitième question
(1). J’exposerai ensuite mon appréciation juridique (2). Enfin, plusieurs parties intéressées ayant souligné l’importance du contrôle juridictionnel dans le présent contexte, je reviendrai sur cet aspect à titre de conclusion (3).
1.      Le contexte juridique national et les circonstances de l’affaire au principal
128. Je rappelle que, en vertu du droit national applicable, il appartient au Conseil des gouverneurs de la BNB de déterminer si l’existence de l’un des motifs de révocation de l’un de ses membres (autre que le gouverneur) est établie (62). Je rappelle également que ces motifs, pour tous les membres, sont ceux visés à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE. Bien que la décision de la BNB ait constaté que l’existence des deux motifs était établie en ce qui concerne MA, la huitième question ne vise que le motif tiré d’une faute grave.
129. La décision de la BNB a été adoptée à la suite de celle de la KPK concernant les incompatibilités entre les
fonctions de MA, notamment en tant que sous-gouverneur de la BNB, et sa participation
dans une société commerciale à responsabilité limitée
ainsi que dans l’organe de direction des deux personnes morales à but non lucratif concernées (63).
130. À cet égard, il ressort de la décision de renvoi que la KPK est chargée, de manière plus générale, de constater l’existence d’incompatibilités entre certaines fonctions publiques, dont celles de gouverneur et de
sous-gouverneur de la BNB, et d’autres activités exercées par les titulaires de ces fonctions. En vertu de l’article 13, paragraphe 1, point 8, du ZPK, lorsqu’une incompatibilité est constatée, la KPK saisit l’organe public compétent afin que celui-ci agisse en conséquence. Je crois comprendre que cela s’est produit lorsque la KPK a notifié à l’Assemblée nationale et à la BNB ses conclusions relatives à MA.
131. La juridiction de renvoi précise en outre que le Conseil des gouverneurs de la BNB est lié par la décision de la KPK quant à l’existence de l’incompatibilité. Si la juridiction de renvoi ajoute que, en l’occurrence, le Conseil des gouverneurs de la BNB a vérifié l’existence de ces incompatibilités en consultant des sources accessibles au public, telles que les registres du commerce, j’interprète cette explication en ce sens, d’une part, que le Conseil des gouverneurs de la BNB est lié par les constatations de fait de la KPK et par leur qualification juridique en tant qu’« incompatibilités » au sens du droit national et, d’autre part, que cette décision est un élément déclenchant obligatoirement
l’examen, par la BNB,
de la question de savoir si les incompatibilités en cause constituent un motif de révocation.
132. Enfin, il ressort de la décision de renvoi que MA a contesté la légalité de la décision de la KPK devant l’Administrativen sad Sofia grad (tribunal administratif de la ville de Sofia). MA, la BNB, la Commission et la BCE indiquent dans leurs observations écrites que cette juridiction a déclaré la décision de la KPK
nulle et non avenue le 11 décembre 2024 (c’est-à-dire après que le présent renvoi préjudiciel a été effectué). Sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, et d’après MA et la Commission, les motifs de cette annulation ont trait à
l’illégalité formelle (la KPK n’aurait pas été investie
d’un mandat par
l’Assemblée nationale au cours de la période pertinente) et
au contenu de la décision (les faits examinés ne constituaient pas une incompatibilité),
ainsi qu’à d’autres aspects (en particulier, l’absence de notification de la procédure à MA et le caractère incomplet des éléments de preuve recueillis).
133. La BNB relève pour sa part que la KPK a interjeté appel de ce jugement d’annulation et que l’appel est pendant devant la juridiction de renvoi dans le cadre d’une procédure distincte. En réaction à ces développements, MA fait valoir, dans la présente procédure, que la décision de la BNB, adoptée à la suite de celle de la KPK, ne saurait être confirmée,
dans la mesure où elle constitue une conséquence directe et automatique de cette dernière, tandis que la BNB soutient que sa décision repose sur des motifs autonomes. C’est naturellement à la juridiction de renvoi qu’il appartient de résoudre cette question, en ce compris les effets que l’annulation de la décision de la KPK est susceptible d’avoir si elle est confirmée en appel. J’estime toutefois que la légalité de la décision de la BNB demeure, en tout état de cause, l’un des éléments que cette juridiction est appelée à examiner, quoique sous un angle différent.
2.      Le fond de la huitième question
134. Je relève que les dispositions du droit de l’Union en cause, à savoir les articles 130 et 131 TFUE ainsi que les articles 7 et 14 des statuts du SEBC et de la BCE, ne contiennent aucune règle régissant les conditions d’exercice de la compétence de l’organe chargé, en vertu du droit national, d’établir l’existence des motifs de révocation au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
135. Cet aspect relève donc du pouvoir d’appréciation des États membres, sous réserve de la nécessité de préserver l’effet utile des dispositions susmentionnées du droit de l’Union (tout en assurant la cohérence avec les droits garantis par l’ordre juridique de l’Union, en particulier la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, ci‑après la « Charte ») (64).
136. Dans le présent contexte, il ressort en particulier de ce qui précède que les pouvoirs dont est investie l’autorité compétente (en l’occurrence, le Conseil des gouverneurs de la BNB) doivent permettre de préserver de manière effective
l’indépendance de la banque centrale nationale et, partant, d’apprécier
de manière effective les éléments qui relèvent des
critères de révocabilité
prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
137. À cet égard, premièrement, je considère que le principe de l’indépendance des banques centrales nationales ne fait pas obstacle, en soi, à une situation dans laquelle les constatations d’un autre organe, tel que la KPK, déclenchent l’action de l’autorité
compétente
pour apprécier l’existence de motifs de révocation, comme l’est le Conseil des gouverneurs de la BNB.
138. Il me semble en effet que différents organes au sein de l’administration publique peuvent se voir confier des mandats spécifiques pour veiller au bon fonctionnement de cette administration. Je relève, par analogie, que la Cour n’a vu aucune atteinte à
l’indépendance de la BCE dans le fait que le législateur de l’Union a conféré à l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) des compétences d’enquête
dans le domaine de la lutte contre la fraude susceptibles de s’appliquer à la BCE (65). La Cour a souligné que l’indépendance de la BCE, consacrée à l’article 130 TFUE (ancien article 108 CE), « n’a pas pour conséquence de [...] détacher [la BCE] totalement de la Communauté européenne et de l’exempter de toute règle du droit communautaire » (66). Ce constat reflète l’idée plus générale selon laquelle l’indépendance des banques centrales n’exige pas une
séparation
totale d’autres parties de l’administration publique, mais (simplement) une
imperméabilité
à l’égard d’influences extérieures qui préserve sa capacité à s’acquitter de ses missions de manière indépendante.
139. Pour en revenir aux circonstances de l’espèce, l’affirmation abstraite selon laquelle l’exigence d’indépendance ne fait pas obstacle à un système de déclenchement spécifique (qui oblige une autorité compétente telle que le Conseil des gouverneurs de la BNB à agir) ne signifie pas qu’un tel mécanisme est compatible avec le principe susmentionné, indépendamment de
ses modalités de fonctionnement et de ses caractéristiques. Je relève, toujours par analogie, que, dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt
du 10 juillet 2003, Commission/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395), la Cour a mentionné diverses garanties visant à préserver l’indépendance de l’OLAF et
à assurer que celui-ci agit dans le plein respect du droit de l’Union, en vue d’atteindre un objectif clairement délimité, par des moyens précisément énumérés (67). Cela étant dit, en l’absence de tout argument tendant à établir que le fonctionnement de la KPK était, en soi,
irrégulier, je me limiterai à cette affirmation générale (68).
140. Deuxièmement, l’exigence inhérente au
principe de l’indépendance des banques centrales n’exclut pas que le Conseil des gouverneurs de la BNB soit lié par les constatations de fait
opérées par la KPK et par leur qualification juridique en tant qu’« incompatibilité » au sens du droit national. Je suis donc d’avis que le principe de l’indépendance des banques centrales nationales n’oblige pas (et, partant,
n’habilite pas) l’autorité compétente pour établir les motifs de révocation
à
réexaminer et à remplacer les effets juridiques des actes administratifs nationaux (y compris les constatations de fait
opérées et les qualifications juridiques effectuées). Cette observation vaut, selon moi, même lorsque cette autorité est un organe d’une banque centrale nationale. À moins que des règles spécifiques du droit national n’en disposent autrement, toute conclusion contraire impliquerait que cette autorité compétente peut empiéter sur les compétences d’autres organes de l’administration publique, comme la BNB l’a souligné, en substance, lors de l’audience (69). Admettre le contraire signifierait en outre que l’autorité compétente pour établir les motifs de la
révocation pourrait se substituer à l’organe administratif concerné (tel que la police, les autorités fiscales, etc.), ce qui pourrait, de surcroît, aboutir à l’adoption de décisions divergentes en ce qui concerne la même situation de fait et sa qualification juridique en vertu de la même législation, en violation du principe de sécurité juridique.
141. Troisièmement, la poursuite effective de l’objectif visant à assurer l’indépendance des banques centrales exclut néanmoins toute automaticité dans l’appréciation de l’existence d’un motif de révocation, comme le soutiennent MA, la BNB et le gouvernement espagnol. En d’autres termes, la protection effective de l’indépendance des banques centrales nationales n’admet pas une règle de droit national qui obligerait l’autorité compétente à conclure automatiquement, sans aucune appréciation autonome, qu’un motif de révocation est établi, en se limitant à extrapoler une telle conclusion à partir de constatations factuelles et juridiques
opérées par une autre autorité en vertu d’un ensemble spécifique de règles nationales poursuivant un objectif différent (indépendamment du fait que cet objectif puisse être lié à celui que
poursuivent les critères de révocabilité
en cause en l’espèce). Une telle approbation sans discussion
s’opposerait à la logique même de l’adoption initiale de motifs autonomes de révocation
ainsi qu’à la possibilité de procéder à une appréciation au cas par cas lorsque cette appréciation est requise (70). Je note que la question de savoir si le Conseil des gouverneurs de la BNB a procédé à une appréciation autonome des motifs de révocation est contestée entre les parties au principal, et c’est naturellement à la juridiction de renvoi qu’il appartient d’examiner cet aspect.
142. Enfin, quatrièmement, lorsque la compétence pour établir les motifs de révocation est conférée à une autorité et qu’il n’existe pas d’autres règles susceptibles d’habiliter d’autres organes à initier la procédure devant elle (ce qui, sous réserve de vérification par la juridiction de renvoi, semble être le cas du Conseil des gouverneurs de la BNB) (71), je considère que l’autorité compétente doit avoir le pouvoir d’engager d’office la procédure. En de telles circonstances, je ne vois pas quelle autre solution pourrait garantir l’efficacité des
critères de révocabilité prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
ainsi que, par extension, l’effectivité de la protection de l’indépendance des banques centrales.
143. En effet, si je saisis correctement
la situation au regard du droit national en cause, l’obligation pour la KPK de saisir le Conseil des gouverneurs de la BNB est limitée aux situations définies comme des « incompatibilités »
en droit interne. Toutefois, les situations susceptibles de constituer
une faute grave au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE peuvent être diverses. Si j’ai précisé les critères qui devraient guider l’application de cette notion, les situations factuelles susceptibles d’être qualifiées de « faute grave » ne sauraient être énumérées à l’avance de manière exhaustive. Par conséquent, la définition des « incompatibilités » au sens de la législation concernée ne saurait englober tout scénario qui pourrait être pertinent aux fins de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
Cela exige, selon moi, que l’autorité chargée d’établir s’il existe un motif de révocation fondé sur une faute grave agisse d’office lorsque des faits pertinents sont portés à sa connaissance ou sont révélés à la suite de sa propre enquête et qu’ils indiquent que l’indépendance des banques centrales pourrait être compromise, comme le soutiennent, en substance, la BNB et le gouvernement espagnol.
144. À cette fin, l’autorité compétente doit, à mon sens, être autorisée à recueillir autant d’éléments de preuve pertinents qu’il est légalement possible en vertu de la législation applicable, y compris en coopération avec les organes compétents ou en consultant des informations accessibles au public, telles que celles figurant dans les registres publics du commerce, pour parvenir à une conclusion éclairée quant à l’existence d’un motif de révocation
fondé sur une
faute grave, dans le plein respect des droits de la défense de la personne concernée (72).
145. À la lumière des considérations qui précèdent, je conclus que l’article 130 TFUE ainsi que les articles 7 et 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE doivent être interprétés en ce sens qu’ils exigent que l’autorité chargée d’établir les motifs de révocation soit autorisée à apprécier, à cette fin, si l’intéressé a commis une faute grave au sens de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE.
146. Bien que cette conclusion apporte une réponse à la huitième question, je souhaite réagir à des arguments spécifiques avancés par certaines parties intéressées en ce qui concerne le contrôle juridictionnel dans le cadre de la procédure dans son ensemble.
3.      Le contrôle juridictionnel dans le cadre de la procédure
147. Deux argumentations distinctes ont été développées au cours de la présente procédure, chacune portant sur un aspect différent du contrôle juridictionnel.
148. Tout d’abord, la BCE, soutenue lors de l’audience par le gouvernement espagnol, a fait valoir que la constatation d’une faute grave devrait être précédée d’une décision de justice.
149. La BCE a fait valoir plus précisément que, si le principe d’inamovibilité inhérent à l’indépendance des banques centrales impose à l’autorité compétente d’apprécier la gravité de la faute et le caractère proportionné de la
révocation, c’est à une juridiction indépendante qu’il appartient de déterminer, dans un premier temps, si une faute a été commise. Cette conclusion est, selon la BCE, étayée par le libellé de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE dans certaines versions linguistiques (73).
150. Cette position ne me convainc pas.
Si l’expression « guilty of serious misconduct » dans certaines versions linguistiques pourrait, à première vue, être interprétée comme se référant à une
constatation judiciaire préalable de culpabilité (concernant une infraction pénale) (74), d’autres versions linguistiques renvoient plus largement à une faute grave ayant été « commise » (75), ce qui n’implique pas une telle exigence.
151. En outre, cette interprétation irait à l’encontre de l’objectif poursuivi par l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, à savoir la protection de l’indépendance des banques centrales. Bien qu’un comportement portant gravement atteinte à l’indépendance d’une institution puisse également constituer une infraction pénale et, au bout du compte, faire l’objet d’une procédure pénale, une telle procédure peut, en tout état de cause, prendre un temps considérable. Comme la BCE l’a elle-même reconnu, il peut exister des situations dans lesquelles l’autorité compétente doit être en mesure d’agir avec célérité, sur la base des éléments de preuve disponibles, y compris dans les cas où
ces éléments sont accablants (vidéosurveillance,
par exemple) ou dans lesquels les faits sont clairs et incontestés (aveux) (76).
152. Cela étant, je partage l’avis de MA, de la Commission et de la BCE selon lequel, lorsque la décision établissant un motif de révocation est prise par un organe qui n’est pas une juridiction, un contrôle juridictionnel effectif conformément à l’article 47 de la Charte doit être possible (77).
153. Dans ce contexte, la Commission a exprimé des doutes quant à la compatibilité avec le droit à une protection juridictionnelle effective des délais prévus par la législation nationale, laquelle
fixe, en substance, un délai de recours très bref et un délai tout aussi bref
imparti à la juridiction pour statuer. Elle s’est référée, à cet égard, au rapport de la BCE sur la convergence
de 2024, qui identifie comme une imperfection résiduelle « le bref délai de recours et le délai très serré dans lequel la procédure judiciaire doit se dérouler, prévus à [l’actuel article 14, paragraphe 2, de la loi sur la BNB] » (78). C’est ce qui ressort également du rapport sur la convergence de 2025 (79).
154. Je partage,
à première vue, ces préoccupations. Toutefois, aucune question préjudicielle n’a été posée à la Cour à ce sujet, lequel n’a donc pas été pleinement débattu devant elle. J’observe également que le gouvernement bulgare n’a pas participé à la présente procédure. Dans ces conditions, j’estime qu’il n’y a pas lieu d’examiner cette question ici.
155. Dans l’hypothèse où la Cour souhaiterait néanmoins aborder cette question, eu égard, notamment,
au délai très bref imposé à la juridiction de renvoi (qui sera semble-t-il pertinent
une fois que la Cour aura donné sa réponse dans la présente affaire), je formulerai les brèves observations suivantes.
156. De façon générale, l’existence de délais pour le contrôle juridictionnel n’est pas, en soi, problématique, dès lors que ceux-ci
poursuivent
l’objectif légitime d’assurer la célérité de la procédure. Il est toutefois difficile d’apprécier in abstracto si un délai particulier est approprié en toutes circonstances. Ce qui peut être approprié dans une situation peut s’avérer insuffisant dans une autre (80).
157. Dans le présent contexte, la nécessité d’assurer la continuité du fonctionnement de la banque centrale nationale justifie certes le
besoin d’un contrôle juridictionnel rapide. En même temps,
l’importance de la décision litigieuse pour le fonctionnement de la banque centrale concernée et ses conséquences potentiellement graves pour l’intéressé, ainsi que la nécessité de respecter les droits de la défense, peuvent empêcher la juridiction nationale d’achever son contrôle dans un délai extrêmement court. Si une telle situation devait se présenter, j’estime que le juge national devrait pouvoir écarter ce délai et rendre sa décision le plus tôt possible après l’expiration de celui-ci (81).
V.      Conclusion
158. Eu égard aux considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre dans les termes suivants aux questions
qui lui ont été posées par le Varhoven administrativen sad (Cour administrative suprême, Bulgarie) :
1)      L’article 130 TFUE et l’article 7 des Statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne (ci-après les « statuts du SEBC et de la BCE »)
doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne font pas obstacle à des dispositions de droit national imposant à un membre de l’organe de décision d’une banque centrale nationale, tel qu’un sous-gouverneur, de présenter à l’autorité nationale compétente une déclaration faisant état de ses intérêts, tels que sa participation en tant qu’associé dans une société de capitaux ou sa participation dans l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif (cinquième question).
2)      L’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
doit être interprété en ce sens qu’il est applicable, en droit de l’Union, uniquement aux gouverneurs des banques centrales nationales. Toutefois, cette disposition doit être interprétée en ce sens qu’elle
ne s’oppose pas à une législation nationale qui rend également applicables au sous-gouverneur d’une telle banque
les conditions de fond qui y sont définies, en vertu desquelles un gouverneur d’une banque centrale nationale peut être relevé prématurément de ses fonctions (première et deuxième questions).
3)      L’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE
doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une
législation nationale qui n’interdit pas au sous-gouverneur d’une banque centrale nationale de détenir une participation dans une société commerciale à responsabilité limitée, pour autant que cette législation comporte un mécanisme permettant de déterminer si, au vu des circonstances particulières du cas d’espèce, une telle participation donne lieu à un conflit d’intérêts de nature à affecter le fonctionnement indépendant de la banque centrale nationale ou la confiance du public dans cette indépendance. Lorsqu’un tel conflit d’intérêts a été identifié et qu’il existe une possibilité d’y mettre fin dans un délai donné après la nomination, l’article 14.2 desdits statuts doit être interprété en ce sens que, si l’intéressé n’a pas
mis fin à ce conflit dans ce délai, il peut être considéré comme ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions, pour autant que le délai imparti soit approprié et que son point de départ soit clairement défini.
L’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE
doivent également être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à
une législation nationale qui interdit la participation d’un sous-gouverneur dans l’organe de direction d’une personne morale à but non lucratif, sans l’autorisation de l’organe compétent. Lorsque le droit national permet de mettre fin à une telle activité incompatible dans un délai donné
après la nomination,
l’article 14.2 desdits statuts doit être interprété en ce sens que, si l’intéressé n’a pas mis fin à cette activité dans ce délai, il peut être considéré comme ne remplissant plus les conditions nécessaires à l’exercice des fonctions, au sens de cette disposition, pour autant que le délai imparti soit approprié et que son point de départ soit clairement défini (troisième, quatrième, sixième et septième questions).
4)      L’article 130 TFUE ainsi que les articles 7 et 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE
doivent être interprétés en ce sens qu’ils exigent que l’autorité compétente pour établir les motifs de révocation d’un gouverneur d’une banque centrale nationale soit habilitée à apprécier, à cette fin, si l’intéressé a commis une faute grave au sens de l’article 14.2 desdits statuts (huitième question).
1      Langue originale : l’anglais.
2      Société des Nations,
« Résolutions XIV et III »,
Rapport de la Conférence financière internationale, Th. Dewarichet, Bruxelles, 1920,
p. 23 et 26 ; archives des Nations unies à Genève (Suisse) :
S145D/99/15. Cette citation est également mentionnée dans Tucker, P., Unelected Power : The Quest for Legitimacy in Central Banking and the Regulatory State, Princeton University Press, 2018, p. xvi-656, en particulier p. 4.
3      Voir Hill, M., The Economic and Financial Organization of the League of Nations. A Survey of Twenty-Five Years’ Experience, Carnegie Endowment for International Peace, Washington, 1946, p. xv-168, en particulier p. 24, et Pauly, L.W., The League of Nations and the Foreshadowing of the International Monetary Fund. Essays in International Finance, no 201, Princeton University, New Jersey, 1996, p. 1 à 47, en particulier p. 7.
4      Voir, en ce qui concerne les États membres de l’Union,
article 53 de l’Ustav Republike Hrvatske (constitution croate), article 56 de l’Ústava Slovenskej republiky (constitution slovaque), article 152 de l’Ustava Republike Slovenije (constitution slovène) et
article 13 du Sveriges grundlagar (constitution suédoise). Voir également article 118, paragraphe 2,
du Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας (constitution chypriote) ou
article 98 de l’Ústava České republiky (constitution tchèque).
5      Voir, par exemple, Tucker, P., « How the European Central Bank and Other Independent Agencies Reveal a Gap in Constitutionalism : A Spectrum of Institutions for Commitment », German Law Journal, vol. 22, no 6, 2021, p. 999 à 1027 ; ou van’t Klooster, J., « Central Banks », dans Bellamy, R. et King, J. (éd.), The Cambridge Handbook of Constitutional Theory, Cambridge University Press, 2025, p. 622 à 638.
6      Ce terme désigne, de manière générale, les règles et mécanismes qui régissent un système monétaire donné. Sur cette notion, voir van’t Klooster, J., note en bas de page 5 des présentes conclusions, op. cit., p. 624, où figurent d’autres références.
7      En référence au litige en cours
né de la récente
décision de démettre de ses fonctions l’un des membres du Conseil des gouverneurs de la Réserve fédérale des États-Unis d’Amérique : Donald J. Trump, président des États-Unis, requérant,
c. Lisa D. Cook e.a., no 25A312.
8      Figurant dans le protocole no 4 annexé au traité UE et au traité FUE.
9      Arrêt du 26 février 2019, Rimšēvičs et BCE/Lettonie (C‑202/18 et C‑238/18, ci‑après l’« arrêt Rimšēvičs », EU:C:2019:139, points 89
à
96).
10      Arrêt Rimšēvičs, points 92, 94 et 96.
11      Cet adjectif apparaît uniquement à l’article 6, paragraphe 1, point 12, du ZPKONPI.
12      La même observation s’applique mutatis mutandis.
13      Cet adjectif apparaît uniquement à l’article 37, paragraphe 1, du ZPKONPI.
14      Dans le cas du ZPK, le point pertinent de l’article 51, paragraphe 1, est le point 13.
15      Ces termes apparaissent uniquement à l’article 51, paragraphe 1, point 13, du ZPK.
16      Les raisons de la baisse de la valeur de cette participation ne sont pas claires.
17      Comme je l’expliquerai par la suite dans les présentes conclusions, cette procédure semble avoir abouti à l’annulation de la décision de la KPK. L’appel interjeté contre le jugement en cause semble être pendant.
18      Je rappelle que ces motifs sont énoncés à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, visés à l’article 14, paragraphe 1, de la loi sur la BNB.
19      Par conséquent, la circonstance que, à l’époque des faits, la Bulgarie ne faisait pas encore partie de la zone euro n’a aucune incidence en l’espèce (elle l’a rejointe le 1er janvier 2026). Voir règlement (UE) 2025/1408 du Conseil, du 8 juillet 2025, modifiant le règlement (CE) no 974/98 en ce qui concerne l’introduction de l’euro en Bulgarie (JO L, 2025/1408).
20      Elle est composée de trois membres élus par l’Assemblée nationale (à la majorité des deux tiers de tous les députés après discussion en commission spéciale de nomination) pour un mandat de six ans.
21      Voir article 38, paragraphe 1, du ZPKONPI.
22      Mise en italique par mes soins.
23      Arrêt Rimšēvičs, point 46. Voir, également, arrêt du 16 juin 2015, Gauweiler e.a. (C‑62/14, EU:C:2015:400, point 40).
24      Arrêt Rimšēvičs, point 48. Je rappelle que, en vertu de l’article 282, paragraphe 1, TFUE, « [l]a [BCE] et les banques centrales nationales constituent le [SEBC] ».
25      Arrêt Rimšēvičs, points 66 à 71.
26      Ibid., point 70.
27      L’article 283, paragraphe 1, TFUE prévoit que « [l]e conseil des gouverneurs de la [BCE] se compose des membres du directoire de la [BCE] et des gouverneurs des banques centrales nationales des États membres dont la monnaie est l’euro ». Voir, également, articles 8 et 10.1 des statuts du SEBC et de la BCE.
28      Voir article 42.1 des statuts du SEBC et de la BCE.
29      Voir article 141, paragraphe 2, TFUE. Les gouverneurs des banques centrales nationales des États membres faisant l’objet d’une dérogation sont membres du conseil général de la BCE, l’un des trois organes de décision de la BCE. Voir article 129, paragraphe 1, TFUE ainsi qu’article 9.3 et article 44 des statuts du SEBC et de la BCE.
30      Arrêt Rimšēvičs, points 47 et 48 ainsi que jurisprudence citée.
31      En vertu des articles 3.2 et 3.5 de la décision 2004/257/CE de la Banque centrale européenne, du 19 février 2004, portant adoption du règlement intérieur de la Banque centrale européenne (BCE/2004/2) (JO 2004, L 80, p. 33, telle que modifiée, ci-après le « règlement intérieur de la BCE »), la participation aux réunions du conseil des gouverneurs de la BCE n’est pas réservée aux gouverneurs, qui peuvent être accompagnés d’une personne.
32      Aux termes du deuxième alinéa de cette disposition : « [...] [le règlement intérieur de la BCE] prévoit également qu’un membre du conseil des gouverneurs empêché d’assister aux réunions du conseil des gouverneurs pendant une période prolongée peut désigner un suppléant pour le remplacer en tant que membre du conseil des gouverneurs ». Voir, également, articles 3.3, 4.4 et 4.5 du règlement intérieur de la BCE ainsi que, mutatis mutandis, article 1.2 du code de conduite applicable aux responsables de haut niveau de la BCE (JO 2022, C 478, p. 3), adopté
par la BCE (ci-après le « code de conduite de la BCE »).
33      Cet argument était fondé sur le fait que
la disposition légale qui a été remplacée par l’article 130 TFUE et l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE font explicitement référence aux « membres des organes de décision [...] des banques centrales nationales » (mise en italique par mes soins). Institut monétaire européen, Les progrès en matière de convergence, Francfort-sur-le-Main,
1995, p. 93.
34      Dans la mesure où ces questions visent, notamment, l’interprétation d’une règle du droit de l’Union qui concerne les gouverneurs des banques centrales nationales plutôt que les sous-gouverneurs (comme dans l’affaire au principal), il pourrait être soutenu que l’interprétation sollicitée n’a aucun rapport avec les faits de l’espèce, de sorte que les questions concernées seraient irrecevables. Toutefois, je considère que, conformément à la jurisprudence constante issue de l’arrêt du 18 octobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360), il est de l’intérêt manifeste de l’ordre juridique de l’Union que
la Cour fournisse l’interprétation demandée, afin d’éviter des divergences futures quant à l’appréhension des
critères de révocabilité. En effet, l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE a été rendu applicable par le droit national au moyen d’un renvoi direct et inconditionnel (à
l’article 14.1 de la loi sur la BNB), sans aucune modification de sa finalité ou de sa portée.
Voir arrêts du 18 octobre 1990, Dzodzi (C‑297/88 et C‑197/89, EU:C:1990:360, points 36 et 37),
ainsi que du 13 octobre 2022, Baltijas Starptautiskā Akadēmija et Stockholm School of Economics in Riga (C‑164/21 et C‑318/21, EU:C:2022:785, point 35 et jurisprudence citée). Sur la jurisprudence Dzodzi, voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire J & S Service (C‑620/19, EU:C:2020:649, points 27 à 74).
35      Voir, également, conclusions de l’avocate générale Kokott dans les affaires Rimšēvičs/Lettonie et BCE/Lettonie (C‑202/18 et C‑238/18, ci-après les « conclusions dans l’affaire Rimšēvičs », EU:C:2018:1030, point 156).
36      Voir conclusions dans l’affaire Rimšēvičs, point 77.
37      Par analogie, la même conclusion découle du raisonnement suivi par la Cour dans le contexte de la procédure nationale de sélection d’un candidat aux fonctions de juge du Tribunal de l’Union européenne,
dans l’arrêt du 29 juillet 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, points 54 et 57).
Comme la Cour l’a rappelé, le droit de l’Union se limite à exiger des « garanties d’indépendance » et la « capacité requise pour l’exercice de hautes fonctions juridictionnelles » (article 19, paragraphe 2, TUE et article 254 TFUE).
Voir également mes conclusions dans l’affaire Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, point 54).
38      Voir, par analogie, article 283, paragraphe 2,
TFUE et article 11.2 des statuts du SEBC et de la BCE, prévoyant que
le président, le vice-président et les autres membres du directoire
de la BCE doivent être choisis
« parmi des personnes dont l’autorité et l’expérience professionnelle dans le domaine monétaire ou bancaire sont reconnues ».
39      Pour un aperçu de la législation nationale,
voir Cour de justice de l’Union européenne, note de recherche de la direction de la Recherche et Documentation, Désignation, incompatibilités, prévention des conflits et révocation des membres des organes décisionnels des banques centrales nationales, 25/008, novembre 2025, en particulier p. 12 à 17. Je relève que certaines des conditions mentionnées
figurent également à l’article 11, paragraphes 3 et 4,
de la
loi sur la BNB.
40      Voir, par analogie, mes conclusions dans l’affaire Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:325, point 48).
41      Voir note de recherche mentionnée
dans la note en bas de page 39 des présentes conclusions et, par analogie, article 11.1 des statuts du SEBC et de la BCE, qui dispose que «[l]es membres [du directoire de la BCE] assurent leurs fonctions à temps plein. Aucun membre ne peut exercer une profession, rémunérée ou non, à moins qu’une dérogation ne lui ait été accordée à titre exceptionnel par le conseil des gouverneurs ». Voir, également, article 3 des conditions d’emploi du président de la Banque centrale européenne (SEC/GovC/X/18/163a), intitulé « Incompatibilités », qui prévoit, au point a), que « le président [de la BCE] s’abstient de toute transaction économique ou commerciale et démissionne de toute fonction susceptible de compromettre son indépendance ou de lui donner la possibilité d’utiliser des informations privilégiées ».
42      Voir, par analogie, arrêt du 29 juillet 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, point 54).
43      Je rappelle, par analogie, la réflexion de l’avocat général Geelhoed en ce qui concerne l’exigence d’indépendance des membres de la Commission, énoncée à l’article 213, paragraphe 2, CE (devenu article 17, paragraphe 3, TUE) : « [l]es qualités personnelles de ces personnes reflètent directement la confiance que le grand public place dans les institutions communautaires, leur crédibilité et, partant, leur efficacité ». Voir conclusions de l’avocat général Geelhoed dans l’affaire Commission/Cresson (C‑432/04, ci-après les « conclusions dans l’affaire Commission/Cresson », EU:C:2006:140, point 67).
44      J’observe que le considérant 1 du code de conduite de la BCE mentionné dans la note en bas de page 32 des présentes conclusions indique que la BCE « est tenue d’agir au service de l’intérêt public et de garantir les normes d’intégrité les plus élevées. Par conséquent, la BCE place la responsabilité, la transparence et les normes d’éthique professionnelle les plus élevées au cœur de son approche de gouvernance d’entreprise. Le respect de ces principes constitue un élément clé de sa crédibilité et est essentiel pour obtenir la confiance des citoyens européens ». Voir, également, considérants 3 et 5 de l’orientation (UE) 2021/2253 de la Banque centrale européenne, du 2 novembre 2021, établissant les principes d’un cadre d’éthique professionnelle pour l’Eurosystème (BCE/2021/49) (JO 2021, C 454, p. 7)
(ci-après l’« orientation de la BCE sur le cadre d’éthique professionnelle ») ainsi que conclusions dans l’affaire Commission/Cresson, point 73.
45      Voir, également, conclusions dans l’affaire Rimšēvičs, point 101, se référant à l’indépendance comme « le noyau dur intangible » des conditions nécessaires à l’exercice des fonctions. Voir, en outre, article 6 du code de conduite de la BCE mentionné dans la note en bas de page 32 des présentes conclusions.
46      Voir, par exemple, arrêt du 29 juillet 2024, Valančius (C‑119/23, EU:C:2024:653, point 48 et jurisprudence citée).
47      Arrêt du 30 septembre 2021, Cour des comptes/Pinxten (C‑130/19, EU:C:2021:782, point 868).
48      Les autres versions linguistiques ne fournissent pas non plus d’indications particulières (voir, notamment, « faute grave »
dans la version en langue française, « σοβαρό παράπτωμα »
dans la version en langue grecque, « falta grave »
dans la version en langue espagnole, « gravi mancanze »
dans la version en langue italienne
et
« schwere Verfehlung »
dans la version en langue allemande). La même observation vaut pour trois autres cas dans lesquels cette notion apparaît dans le droit primaire de l’Union, dans un contexte connexe ou comparable (voir article 11.4 des statuts du SEBC et de la BCE en ce qui concerne les membres du directoire de la BCE ; article 228, paragraphe 2, TFUE s’agissant du Médiateur européen,
et article 247 TFUE pour ce qui est des membres de la Commission).
49      Voir, par exemple, arrêt du 7 novembre 2024, Burdene (C‑126/23, EU:C:2024:937, point 36 et jurisprudence citée).
50      https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/misconduct, https://dictionary.cambridge.org/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/serious, https://www.collinsdictionary.com/dictionary/english/misconduct.
51      Voir, à cet égard, l’explication fournie aux points 62 et 63 des présentes conclusions.
52      Voir également, en ce sens, conclusions dans l’affaire Rimšēvičs, point 104.
53      Conclusions dans l’affaire Commission/Cresson, point 67.
54      Selon la BNB, la participation de MA relève du champ d’application de l’article 11, paragraphe 4, point 4, de la loi sur la BNB. Dans ses observations écrites, elle mentionne les caractéristiques d’une société à responsabilité limitée en droit bulgare et fait valoir, en substance, que toute participation dans une société à responsabilité limitée conduit automatiquement à être membre de l’organe de gestion
d’une telle société.
55      Article 3, sous b), des conditions d’emploi du président de la Banque centrale européenne, mentionnées dans la note en bas de page 41 des présentes conclusions.
56      Code de conduite de la BCE visé dans la note en bas de page 32, en particulier articles 11, 16 et 17. Voir, également, articles 10 et 11 de l’orientation de la BCE sur le cadre d’éthique professionnelle mentionnée dans la note en bas de page 44 des présentes conclusions. Il convient de relever que, conformément à l’article 1er, paragraphe 1, de
l’orientation de la BCE sur le cadre d’éthique professionnelle, ce texte ne s’applique qu’aux banques centrales de l’Eurosystème et à leurs fonctionnaires. À l’époque des faits, la Bulgarie n’avait pas encore rejoint l’Eurosystème. Voir note en bas de page 19 des présentes conclusions.
57      Voir, par analogie, la définition du conflit d’intérêts figurant tant à l’article 11 du code de conduite de la BCE,
visé dans la note en bas de page 32 des présentes conclusions, qu’à l’article 2, point 9,
de l’orientation de la BCE sur le cadre d’éthique professionnelle, mentionnée dans la note en bas de page 44 des présentes conclusions.
58      Il ressort du dossier que l’article 36, paragraphe 3, du ZPKONPI et l’article 50, paragraphe 3, du ZPK imposent à la personne qui a déclaré l’existence d’une incompatibilité
d’entreprendre, dans un délai d’un mois à compter du dépôt de la déclaration, les actions nécessaires pour faire cesser l’incompatibilité et d’en fournir la preuve à l’autorité investie du pouvoir d’élection ou de nomination.
En l’absence de telles mesures correctives, l’autorité investie du pouvoir d’élection ou de nomination – en l’occurrence, l’Assemblée nationale –
entreprend des actions pour rompre la relation juridique (article 36, paragraphe 4, du ZPKONPI et article 50, paragraphe 4, du ZPK).
Ces dispositions semblent faire référence à la déclaration sur les incompatibilités qui doit être soumise à l’Assemblée nationale en application de l’article 35, paragraphe 1, points 1 et 2, du ZPKONPI
ainsi que de l’article 50 du ZPK, rédigé en des termes similaires. Toutefois, comme je l’ai déjà expliqué, la procédure au principal semble avoir été initiée par une déclaration concernant le patrimoine et les intérêts déposée auprès de la KPK. Ainsi qu’il a déjà été indiqué, le lien entre le contenu d’une telle déclaration et l’obligation de mettre fin à une « incompatibilité » n’est pas clair et, en tout état de cause, il appartient à la juridiction de renvoi de le vérifier.
59      Je rappelle également que, en l’espèce, trois déclarations distinctes concernant le patrimoine et les intérêts ont été déposées à la suite de la nomination de MA, et la façon dont l’obligation de mettre fin à toute incompatibilité déclarée a été appréciée s’agissant, en particulier, des première et deuxième déclarations ne m’apparaît pas clairement.
60      Pour rappel, cette disposition prévoit que le gouverneur et les sous-gouverneurs de la BNB
« peuvent exercer une activité non rémunérée en vertu d’une décision adoptée à l’unanimité par le Conseil des gouverneurs, s’il n’y a pas de conflit d’intérêts ».
61      Il apparaît, comme l’a fait valoir la BNB, que l’objectif de ladite disposition est d’empêcher les conflits d’intérêts, leur absence étant, ainsi qu’il a été expliqué, inhérente à l’exigence d’indépendance consacrée à l’article 130 TFUE et à l’article 7 des statuts du SEBC et de la BCE.
62      Cette exclusion ne devrait pas interférer avec l’analyse.
Ce qui importe en l’espèce, c’est que l’organe en question est investi du pouvoir d’apprécier les
critères de révocabilité
rendus applicables, en particulier, au sous-gouverneur de la BNB.
À cet égard, aucune information spécifique n’a été fournie quant à la procédure de révocation du gouverneur de la BNB.
Il semble toutefois découler de l’article 14.1 de la loi sur la BNB qu’une décision à cet effet est prise directement par l’autorité investie du pouvoir de nomination, à savoir l’Assemblée nationale.
Cette dernière semble également compétente pour révoquer les autres membres du Conseil des gouverneurs de la BNB à la suite d’une décision, telle que celle en cause dans la présente affaire, adoptée par cet
organe.
63      Il ressort du dossier que, conformément au § 7 des dispositions additionnelles du
ZPKONPI et au § 1, point 4,
des dispositions additionnelles
du ZPK, l’« incompatibilité » est définie comme le fait d’exercer une autre fonction ou une activité qui, en vertu de la Constitution ou d’une disposition légale, est incompatible avec la qualité de titulaire d’une haute fonction publique.
64      Voir, par analogie, arrêts du 4 juin 2020, C.F. (Contrôle fiscal) (C‑430/19, EU:C:2020:429, point 45 et jurisprudence citée), et du 18 avril 2024, Heureka Group (Comparateurs de prix en ligne) (C‑605/21, EU:C:2024:324, point 52 et jurisprudence citée).
65      Arrêt du 10 juillet 2003, Commission/BCE (C‑11/00, EU:C:2003:395, points 130 à 145).
66      Ibid., point 135.
67      Ibid., points 139 à 141.
68      La question de savoir si le fonctionnement de la KPK reposait, à l’époque des faits, sur une base juridique appropriée est évidemment une question quelque peu différente, et je crois comprendre qu’elle fait l’objet de l’appel pendant devant la juridiction de renvoi, comme je l’ai indiqué précédemment.
69      Cette observation devrait bien entendu être adaptée si l’autorité compétente pour établir les motifs de la révocation était une juridiction.
Voir, par analogie, article 11.4 des statuts du SEBC et de la BCE, aux termes duquel,
« [s]i un membre du directoire [de la BCE] ne remplit plus les conditions nécessaires à l’exercice de ses fonctions ou s’il a commis une faute grave, la Cour de justice peut, à la requête du conseil des gouverneurs ou du directoire, le démettre d’office de ses fonctions ».
70      Je rappelle que la huitième question ne porte que sur ce motif de révocation.
71      Pour un exemple différent, voir disposition citée dans la note en bas de page 69 des présentes conclusions.
72      Ce principe constitue l’un des éléments « opérationnels » du droit à une bonne administration : voir conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Ispas (C‑298/16, EU:C:2017:650, point 87). Il est de jurisprudence constante que le respect des droits de la défense doit être assuré dès lors qu’une décision susceptible de faire grief à une
personne est adoptée. Voir, également, par exemple, arrêt du 4 juin 2020, C.F. (Contrôle fiscal) (C‑430/19, EU:C:2020:429, point 29 et jurisprudence citée). Je ne vois aucune raison s’opposant à ce que le principe du respect des droits de la défense s’applique lorsque la décision en question est prise par un organe d’une banque centrale nationale, pour autant qu’une telle décision affecte la situation juridique de la personne concernée.
73      La BCE se réfère aux versions en langues allemande (« eine schwere Verfehlung begangen hat »), anglaise (« has been guilty of serious misconduct »), française (« a commis une faute grave ») et italienne (« è reso colpevole di gravi mancanze »).
74      Voir versions en langues anglaise et italienne citées dans la note en bas de page précédente.
75      Voir, à cet égard, versions en langues allemande (« eine schwere Verfehlung begangen hat »), française (« a commis une faute grave »), espagnole (« haya incurrido en falta grave ») et tchèque (« nebo se dopustí vážného pochybení »).
76      Je constate que, dans l’arrêt Rimšēvičs,
la Cour a qualifié l’acte attaqué de décision relevant de l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, nonobstant l’absence de toute constatation judiciaire préalable de la responsabilité pénale.
Il me semble que si une exigence aussi importante avait été inhérente à la notion
de
« faute grave », elle aurait fourni un motif d’annulation évident et suffisant dans cette affaire (annulation que la Cour a prononcée pour un autre motif). Cela étant, cette affaire concernait une interdiction temporaire faite à un
gouverneur d’exercer ses missions en tant que gouverneur d’une banque centrale nationale. Quoi qu’il en soit, à la lumière de la conclusion à laquelle je suis parvenu
sur cet aspect, je considère qu’il n’est pas nécessaire d’aborder la distinction opérée par la BCE
selon laquelle l’exigence d’une décision judiciaire préalable ne s’appliquerait pas dans le cas de l’autre motif de révocation, à savoir le non-respect des conditions nécessaires à l’exercice des fonctions.
77      En ce qui concerne les droits spécifiques en cause, une décision mettant en œuvre les critères de révocabilité prévus à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE est susceptible d’affecter à la fois le droit de la personne concernée de rester en fonction pendant la durée minimale du mandat et les droits garantis par la Charte (tels que, en l’espèce, le droit de propriété ou le droit à la liberté d’association).
La décision de renvoi ne précise pas la durée du mandat des membres du Conseil des gouverneurs de la BNB.
La Commission et la BCE indiquent néanmoins que cette durée est de six ans (article 12, paragraphe 4, de la loi sur la BNB).
S’il n’est pas certain que cette durée reflète une « exportation normative » de la règle relative à la durée minimale du mandat, prévue à l’article 14.2 des statuts du SEBC et de la BCE, le droit de rester en fonction jusqu’à l’expiration du mandat constitue, en tout état de cause, un corollaire de la garantie d’indépendance consacrée à l’article 130 TFUE et à l’article 7 desdits statuts.
78      Commission européenne, Rapport de 2024 sur l’état de la convergence, document institutionnel 294, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2024, p. 43.
79      Commission européenne, Rapport de 2025 sur l’état de la convergence, Bulgarie,
document institutionnel
320, Office des publications de l’Union européenne, Luxembourg, 2025, p. 25.
80      Conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, points 48, 53 et 56).
81      Par analogie avec ce que la Cour a déclaré dans l’arrêt du 19 mars 2020, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2020:216, points 36 et 37). Voir, également, conclusions de l’avocat général Bobek dans l’affaire Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (C‑406/18, EU:C:2019:1055, point 69, renvoyant à la jurisprudence qui rappelle que l’article 47 de la Charte est d’effet direct et permet donc d’écarter toute réglementation contraire).