61989CC0099_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . I den sag, som er baggrunden for, at Sozialgericht Frankfurt am Main den 13 . marts 1989 forelagde et praejudicielt spoergsmaal, er parterne uenige om de boernetilskud, sagsoegte, Bundesanstalt fuer Arbeit, udbetaler . Sagsoegeren, F . Yáñez-Campoy, har bopael og loennet beskaeftigelse i Forbundsrepublikken Tyskland . Hans boern, Francisco José og Enrique, bor i Spanien .
2 . Sagsoegeren har kraevet, at der med virkning fra januar 1986 udbetales boernetilskud med de beloeb, der er fastsat i tysk lovgivning . Efter hans opfattelse har han for sine to boern ret til boernetilskud i henhold til tysk lovgivning, som om boernene boede i Forbundsrepublikken - hans beskaeftigelsesstat . Bundesanstalt fuer Arbeit mener derimod, at sagsoegeren indtil den 31 . december 1988 kun har ret til de - lavere - ydelser, der er fastsat i den tysk-spanske overenskomst om social sikring af 4 . december 1973 ( 1 ).
3 . Sagen for Sozialgericht drejede sig i det vaesentlige om, om artikel 73, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( 2 ) som affattet inden forordningen blev aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 3427/89 ( 3 ), fandt anvendelse paa sagsoegeren med virkning fra den 15 . januar 1986, selv om en saadan anvendelse i henhold til artikel 60, stk . 1, foerste afsnit, i akten vedroerende vilkaarene for Kongeriget Spaniens og Republikken Portugals tiltraedelse og tilpasningerne af Traktaterne ( 4 ) ( herefter benaevnt "tiltraedelsesakten ") var udelukket indtil den 31 . december 1988 "indtil ikrafttraedelsen af den ensartede loesning for samtlige medlemsstater, der er omhandlet i artikel 99 i forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ". I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 1, andet afsnit, er det derimod artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71, som i den naevnte periode fandt analog anvendelse . I henhold til tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 2, var en raekke bilaterale overenskomster om social sikring, herunder den allerede naevnte tysk-spanske overenskomst af 4 . december 1973, fortsat gaeldende .
4 . Sagsoegeren var af den opfattelse, at den ensartede loesning, der er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 1, i henhold til Domstolens dom i Pinna I-sagen ( 5 ) indfoertes den 15 . januar 1986 .
5 . Sagsoegte bestred dette, idet det anfoertes, at dommen ikke vedroerte arbejdstagere fra de tiltraadte medlemsstater Spanien og Portugal .
6 . I dommen i Pinna I-sagen, hvor Domstolen tog stilling til en praejudiciel anmodning fra den franske Cour de cassation, kendte Domstolen for ret :
"1 ) Artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, for saa vidt arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, ikke er berettiget til franske boernetilskud for de af deres familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade .
2 ) Bortset fra tilfaelde, hvor arbejdstagere har anlagt retssag eller indgivet en hermed sidestillet klage inden dagen for afsigelsen af denne dom, kan det forhold, at artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, ikke paaberaabes til stoette for krav vedroerende boernetilskud for perioder forud for denne dag ."
7 . Paa grundlag af dommen og som led i samme sag udsatte Cour de cassation paa ny afgoerelsen og forelagde Domstolen praejudicielle spoergsmaal vedroerende dommens retsvirkninger . I dommen af 2 . marts 1989, Pinna II ( 6 ), kendte Domstolen som svar paa den praejudicielle anmodning for ret :
"Saa laenge Raadet ikke har udstedt nye bestemmelser, der er i overensstemmelse med EOEF-Traktatens artikel 51, bevirker afgoerelsen om ugyldigheden af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71, at den i forordningens artikel 73, stk . 1, fastlagte ordning vedroerende udbetaling af familieydelser finder anvendelse i alle tilfaelde ."
8 . Den 13 . marts 1989 afsagde Sozialgericht Frankfurt am Main kendelse om udsaettelse af sagen, indtil Domstolen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 177 havde truffet praejudiciel afgoerelse vedroerende foelgende spoergsmaal :
"Traadte den ensartede loesning for samtlige medlemsstater, der er omhandlet i artikel 99 i forordning nr . 1408/71, i kraft i januar 1986, og finder forordningens artikel 73, stk . 1, i saa fald anvendelse paa de i Spanien bosatte boern af spanske arbejdstagere, der har beskaeftigelse i Forbundsrepublikken, med virkning fra januar 1986?"
9 . Den forelaeggende retsinstans er af den opfattelse, at spoergsmaalet maa besvares bekraeftende .
10 . Efter afslutningen af skriftvekslingen i den foreliggende sag har Raadet udstedt forordning nr . 3427/89 . Forskellen mellem ordlyden af artikel 73 i forordning nr . 1408/71 som affattet i ovennaevnte aendringsforordning og den oprindelige ordlyd er i det vaesentlige, at bestemmelsen er udvidet til ogsaa at omfatte selvstaendige erhvervsdrivende og navnlig, at den ikke laengere indeholder en regel svarende til reglen i artikel 73, stk . 2, i den tidligere affattelse .
11 . I henhold til artikel 3 i forordning nr . 3427/89 anvendes forordningen fra den 15 . januar 1986 .
12 . For saa vidt angaar yderligere enkeltheder vedroerende de faktiske omstaendigheder, parternes argumenter samt de gaeldende bestemmelser, skal jeg tillade mig at henvise til retsmoederapporten . Jeg vil vende tilbage til retsmoederapporten i det omfang, det er noedvendigt som led i mit forslag til afgoerelse .
B - Stillingtagen
Retsvirkningerne af dommen i Pinna I-sagen
13 . I mit forslag til afgoerelse i sag 359/87 ( Pinna II ) har jeg allerede behandlet det spoergsmaal, om den ensartede loesning, der er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 1, ( og den tilsvarende bestemmelse i artikel 220, stk . 1 ) er traadt i kraft i medfoer af dommen i Pinna I-sagen . Det fremgaar af afsnit 44 og 45 i mit forslag, som jeg skal tillade mig at henvise til, at spoergsmaalet efter min opfattelse maa besvares benaegtende . I oevrigt er jeg enig med Kommissionen i, at Pinna I-dommen kun vedroerer forholdet mellem Frankrig og de oevrige ni af de oprindelige medlemsstater, mens tiltraedelsesaktens artikel 60 regulerer forholdet mellem Spanien og de oprindelige ti medlemsstater, idet henvisningen til artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 maa betragtes som en henvisning, der alene vedroerer retsvirkningerne .
14 . Af disse grunde kan det synspunkt, at den ensartede loesning, der er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 60, skulle vaere indfoert i medfoer af dommen i Pinna I-sagen, efter min opfattelse paa forhaand afvises .
Retsvirkningerne af forordning nr . 3427/89
15 . I - For saa vidt angaar forordning nr . 3427/89, er parterne enige om, at den indeholder den ensartede loesning, der er omhandlet i tiltraedelsesaktens artikel 60 og i artikel 99 i forordning nr . 1408/71 ( 7 ). Jeg skal derfor heller ikke goere det spoergsmaal til et problem . Indholdet af artikel 73 i dens nye affattelse ( 8 ) og navnlig den foerste betragtning til forordningen, hvori der udtrykkeligt henvises til artikel 99 i forordning nr . 1408/71, taler for sig selv .
16 . Hvad der derimod omtvistes, er retsvirkningen af artikel 3, som bestemmer, at forordningen "anvendes fra den 15 . januar 1986 ". Problemet er, om forordningen, som blev udstedt ( den 30 . oktober 1989 ), offentliggjort ( den 16 . november 1989 ) og traadte i kraft ( den 16 . november 1989 ), dvs . efter den frist, der er fastsat i tiltraedelsesaktens artikel 60 ( 31 . december 1988 ), har betydning for retsstillingen for boern af spanske ( og portugisiske ) arbejdstagere i perioden fra den 15 . januar 1986 til udloebet af ovennaevnte frist .
17 . Sagsoegeren, den spanske og portugisiske regering samt Kommissionen mener, at spoergsmaalet maa besvares bekraeftende, mens den tyske og franske regering er af den modsatte opfattelse .
18 . De fremfoerte argumenter vedroerer to forskellige spoergsmaal . For det foerste maa det undersoeges, om henvisningen i tiltraedelsesaktens artikel 60 kan omfatte forordningsbestemmelser, som er udstedt efter fristens udloeb, og som - med tilbagevirkende gyldighed - indeholder bestemmelser vedroerende perioden mellem tiltraedelsesaktens ikrafttraeden og udloebet af ovennaevnte frist ( konkret : perioden mellem den 15 . januar 1986 og den 31 . december 1988 ); for det andet maa der ved fortolkningen af forordning nr . 3427/89, som den er, rejses det spoergsmaal, om den faktisk regulerer retsstillingen for boern af spanske arbejdstagere i den paagaeldende periode . Hvis begge spoergsmaal maa besvares bekraeftende, bliver resultatet ( 9 ), at det praejudicielle spoergsmaal maa besvares bekraeftende .
19 . II - I den forbindelse vil jeg foerst beskaeftige mig med fortolkningen af artikel 60, som er kernen i parternes argumentation .
20 . 1 . Her vil jeg gerne foerst komme ind paa et argument, som den tyske regering har fremfoert, og som egentlig kun er fremfoert til stoette for dens fortolkning af artikel 3 i forordning nr . 3427/89, men som efter min opfattelse ogsaa har relation til tiltraedelsesaktens artikel 60 . Problemet er, om en indfoerelse med tilbagevirkende gyldighed af den ensartede loesning i forholdet til spanske arbejdstagere ikke allerede er udelukket i kraft af formuleringen af det foerste saetningsled (" indtil krafttraedelsen af den ensartede loesning "). Hvis man besvarede dette spoergsmaal bekraeftende, ville forordning nr . 3427/89 ikke kunne udloese retsvirkninger med hensyn til perioden frem til den 31 . december 1988 for de spanske arbejdstagere, der er omfattet af tiltraedelsesaktens artikel 60 .
21 . Kan det antages, at begrebet "ikrafttraedelse" kan vedroere et tidspunkt, der ligger forud for offentliggoerelse af den paagaeldende forordning? Dette er ikke ganske utvivlsomt .
22 . Ikrafttraedelsestidspunktet er det tidspunkt, hvor retsvirkningerne - altsaa de rettigheder og forpligtelser, som retsakten udloeser - affoedes, og hvor de finder anvendelse paa de situationer, der er omfattet af dem ( 10 ). Saaledes bestemmer EOEF-Traktatens artikel 191, at forordninger traeder i kraft paa "det i forordningerne fastsatte tidspunkt" ( eller, hvis et saadant ikke er angivet, den tyvende dag efter offentliggoerelsen ). At en forordning kan "traede i kraft", inden den bliver offentliggjort, er saaledes ikke i sig selv uforeneligt med ovennaevnte princip ( 11 ).
23 . Derimod synes det i forbindelse med aendringsforordningerne til forordning nr . 1408/71 - dette gaelder ogsaa for forordning nr . 3427/89 - at vaere gaengs terminologi kun at anvende begrebet "ikrafttraedelse" som betegnelse for den dato, hvor retsvirkningerne indtraeder, naar dette tidspunkt falder sammen med offentliggoerelsen eller ligger et vist antal dage efter det tidspunkt . Hvis retsvirkningerne derimod skal indtraede inden offentliggoerelsestidspunktet, udtrykker lovgiver sig normalt anderledes : Forordningen eller visse af dens bestemmelser "anvendes fra ..." ( 12 ).
24 . En saadan terminologi kan begrundes ud fra foelgende betragtning . Saafremt en retsakt fastsaetter retsvirkninger bestaaende af rettigheder og forpligtelser med hensyn til fortiden, kan det kun betyde, at disse rettigheder og forpligtelser er udloest for perioden forud for offentliggoerelsen, men at de endnu ikke er udoevet eller opfyldt og skal kunne det . Ellers giver tilbagevirkende gyldighed ingen mening : En tid, der allerede er gaaet, kommer ikke tilbage . Det afgoerende tidspunkt er her ikrafttraedelsestidspunktet .
25 . Lad mig illustrere det med et eksempel : Lad os antage, at Domstolen ikke havde afsagt de to domme i Pinna-sagerne; i saa fald ville de kompetente franske myndigheder, som modtog en anmodning herom, i medfoer af artikel 73 som affattet i forordning nr . 3427/89 foerst have vaeret forpligtet til at foretage efterbetalinger for i udlandet boende boern af vandrende arbejdstagere for perioden efter den 15 . januar 1986 fra det tidspunkt, hvor ovennaevnte forordning traadte i kraft . Dette ville navnlig betyde, at det ikke paa forhaand kan antages, at der foreligger en retsstridig forsinkelse med hensyn til perioden forud for ordningens ikrafttraedelse .
26 . Efter denne terminologi betegner ikrafttraedelsestidspunktet kort sagt det tidspunkt, hvor alle retsvirkninger udloeses; bestemmelser vedroerende tidsrummet forud for ikrafttraedelsestidspunktet udloeser kun retsvirkninger med hensyn til fortiden i det omfang referenceperioden for rettighederne og forpligtelserne ligger forud for retsaktens ikrafttraedelse . Kan man ud fra den saaledes definerede forskel mellem det tidspunkt, hvor en forordningsbestemmelse traeder i kraft, og det forud herfor liggende tidspunkt, fra hvilket den finder anvendelse, sige, at det inden for rammerne af tiltraedelsesaktens artikel 60 under alle omstaendigheder var den i artiklen fastsatte overgangsordning, der var gaeldende, inden den ensartede loesning "traadte i kraft"?
27 . Efter min opfattelse maa det spoergsmaal besvares benaegtende .
28 . Lad mig foerst sige, saaledes som ogsaa EOEF-Traktatens artikel 191 lader formode, at ovennaevnte terminologi hverken retligt eller logisk er tvingende noedvendig ( 13 ).
29 . Men navnlig er det ikke givet, at den valgte formulering er et praecist udtryk for den objektive mening og det objektive formaal med det paagaeldende forbehold . Det kan utvivlsomt udledes af tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 1, at indfoerelsen ( ikrafttraedelsen ) af den ensartede loesning under alle omstaendigheder - inden fristen udloeb den 31 . december 1988 - ville bringe overgangsperioden til ophoer . Som ordningen er opbygget, har den ensartede loesning, saaledes som Kommissionen med rette har bemaerket, forrang for dens egen overgangsordning .
30 . Grundene hertil kan selvfoelgelig vaere forskellige, saaledes som det ogsaa viste sig under den mundtlige forhandling . Navnlig ligger den antagelse naer, at tiltraedelsesaktens forfattere ikke har villet laegge hindringer i vejen for, at alle medlemsstater og alle Faellesskabets arbejdstagere - herunder spanske og portugisiske arbejdstagere - samtidig kunne omfattes af den ensartede loesning . Jeg skal henvise til formuleringen i begyndelsen af aktens artikel 60, stk . 1, som er inspireret af artikel 99 i forordning nr . 1408/71 (" indtil ikrafttraedelsen af den ensartede loesning for samtlige medlemsstater ..." ( 14 )).
31 . For saa vidt angaar forholdet mellem denne maalsaetning paa den ene side og hensigten og formaalet med den overgangsperiode paa tre aar, der er fastsat i tiltraedelsesaktens artikel 60, paa den anden, kan man i hvert fald sige, at den oekonomiske indroemmelse over for de oprindelige medlemsstater, som der var i overgangsperioden, var en midlertidig loesning paa ganske samme maade som retstilstanden efter forordningens artikel 73, stk . 2, inden indfoerelsen af den ensartede loesning i artikel 99 i forordning nr . 1408/71, var betegnet som midlertidig ( 15 ). Vurderet ud fra tiltraedelsesakten kunne udloebet af den midlertidige retstilstand, der var gaeldende i overgangsperioden, knyttes til udloebet af den i artikel 99 naevnte overgangsordning, dvs . laegges i haenderne paa Raadet, uden at der var grund til at befrygte en ukontrolleret udhuling af indroemmelsen : Foranstaltninger i henhold til EOEF-Traktatens artikel 51 skal vedtages med enstemmighed . Dermed var det udelukket, at overgangsbestemmelserne i tiltraedelsesaktens artikler 60 og 220 kunne saettes ud af kraft til fordel for den ensartede loesning, uden at de medlemsstater, til fordel for hvilke de var indfoert, medvirkede . Omvendt var der aabnet mulighed for, at der foer tiden kunne indfoeres en definitiv ordning, som omfattede alle medlemsstater og arbejdstagere, og som var i overensstemmelse med alle medlemsstaternes oenske .
32 . Naar man saaledes aabenbart har tillagt en ensartet loesning, som alle medlemsstater var enige i, en fortrinsstilling, og hvor navnlig de ti oprindelige medlemsstaters interesser var sikret, var en eventuel begraensning i den forstand, at det skulle vaere udelukket at indfoere den ensartede loesning for spanske ( og portugisiske ) arbejdstagere med tilbagevirkende gyldighed, ud fra tiltraedelsesakten hverken oenskelig eller noedvendig .
33 . Naar tiltraedelsesaktens forfattere alligevel har anvendt udtrykket "ikrafttraedelse" kan det skyldes, at de ikke har forudset den situation, der her er opstaaet . Tiltraedelsestraktaten af 12 . juni 1985, som tiltraedelsesakten i henhold til dens artikel 1, stk . 2, er knyttet til som bilag, traadte - efter ratifikation af de hoeje kontraherende parter - i kraft den 1 . januar 1986 ( jf . tiltraedelsestraktatens artikel 2, stk . 2 ). Paa det tidspunkt var behandlingen af Pinna I-sagen ganske vist indledt, men dommen var endnu ikke afsagt; paa det tidspunkt stod det saaledes ikke fast, om der maatte indfoeres en ordning med tilbagevirkende gyldighed, som omfattede perioden mellem domsafsigelsen og ikrafttraedelsen af den omtvistede forordning . Alt i alt kunne aktens forfattere derfor principielt gaa ud fra, at formaalet med det forbehold, der var taget omkring den ensartede loesning, saadan som jeg netop har fremlagt det, ville blive naaet i kraft af den valgte formulering .
34 . Heraf maa jeg udlede, at man med denne formulering ikke oenskede at undtage bestemmelser med tilbagevirkende gyldighed omkring en ensartet loesning fra den henvisning, jeg her har behandlet . Det er derfor min opfattelse, at henvisningen ogsaa omfatter saadanne bestemmelser med tilbagevirkende gyldighed .
35 . 2 . Jeg vil herefter gaa over til at behandle det spoergsmaal, der er rejst af den franske regering, og som gaar ud paa, om - omvendt - muligheden for en tilbagevirkende gyldighed ikke burde vaere fastsat udtrykkeligt i tiltraedelsesaktens artikel 60 . Den franske regering har anfoert, at dette er paakraevet, naar henses til Domstolens praksis, hvorefter en eventuel tilbagevirkende gyldighed af forordningsbestemmelser skal vaere fastsat udtrykkeligt eller i det mindste klart ( 16 ). Vel vedroerer disse afgoerelser kun direkte de forordninger, hvis tilbagevirkende gyldighed var omtvistet, og ikke ogsaa bestemmelser, der henviser til saadanne ordninger, men paa det punkt maa de naevnte principper dog anvendes analogt .
36 . Efter min opfattelse er det ikke paa dette sted noedvendigt generelt at behandle det synspunkt . Jeg har i hvert fald vanskeligt ved at se, at den fortolkning af tiltraedelsesaktens artikel 60, som Kommissionen, sagsoegeren og den spanske og portugisiske regering anlaegger, skulle vaere i strid med det retssikkerhedsprincip, som ovennaevnte afgoerelser er baseret paa . I sagen her taler alt, maaske bortset fra udtrykket "ikrafttraedelse", der som allerede naevnt ikke kan tillaegges saerlig vaegt, for det synspunkt, at der ud fra opbygningen af og formaalet med artikel 60 ogsaa kunne ske en indfoerelse af den ensartede loesning med tilbagevirkende gyldighed . I henhold til de afgoerelser, den franske regering har paaberaabt sig, kraeves der ikke - selv med hensyn til retsforskrifter, hvis egen tilbagevirkende gyldighed omtvistes - at en saadan tilbagevirkende gyldighed er fastsat udtrykkeligt; det er derimod tilstraekkeligt, at der "i forordningens ... formaal" er "klare holdepunkter" for at antage en tilbagevirkende gyldighed ( 17 ), eller at det af bestemmelsens formaal eller opbygning klart fremgaar, at den skal have en saadan retsvirkning ( 18 ). Den franske regerings argument, hvorefter retssikkerhedsprincippet taler for en snaever fortolkning af henvisningen i tiltraedelsesaktens artikel 60, er efter min opfattelse saaledes ikke holdbart .
37 . 3 . Ud fra disse betragtninger kan ogsaa det spoergsmaal besvares, om ikke den mulighed, tiltraedelsesaktens artikel 60 principielt hjemler for at indfoere den ensartede loesning med tilbagevirkende gyldighed, under alle omstaendigheder var udelukket efter udloebet af fristen den 31 . december 1988 . Hertil har den franske regering anfoert, at der i tiltraedelsesaktens artikel 60 ikke er taget hoejde for det tilfaelde, at den ensartede loesning endnu ikke maatte vaere naaet paa det tidspunkt .
38 . Man kan sikkert ikke se bort fra, at tiltraedelsesaktens forfattere selv utvivlsomt er gaaet ud fra, at bestemmelserne vedroerende den ensartede loesning ville blive udstedt mellem den 1 . januar 1986 og den 31 . december 1988 . Ogsaa paa det punkt maa det vaere aanden bag formaalet med henvisningen, der er udslaggivende, og her maatte udoevelsen af denne mulighed for at lovgive fuldt ud tilkomme Raadet . Hermed er ogsaa den franske regerings andet argument om, at tiltraedelsesakten har forrang for de bestemmelser, der regulerer retstilstanden i overgangsperioden, gendrevet . Som allerede naevnt indebaerer henvisningen netop, at det overlades Raadet at traeffe afgoerelse om, om der for perioden forud for den 31 . december 1988 skal udstedes bestemmelser, der fraviger tiltraedelsesaktens artikel 60 og dermed har forrang .
39 . III - Endelig kan der naeppe rejses berettiget tvivl om, at forordning nr . 3427/89 faktisk regulerer retstilstanden for spanske ( og portugisiske ) arbejdstagere for perioden 15 . januar 1986 - 31 . december 1988 .
40 . 1.a ) Hvad for det foerste angaar formuleringen af bestemmelsen om tilbagevirkende gyldighed ("... anvendes fra den 15 . januar 1986 "), forstaar jeg den ikke paa den maade, at retskrav med hensyn til boern af spanske og portugisiske vandrende arbejdstagere er undtaget fra den tilbagevirkende gyldighed . Et saadant synspunkt ville kun kunne udledes af sammenhaengen med formuleringen i tiltraedelsesaktens artikel 60 hhv . artikel 220; dette giver mig anledning til at fremkomme med tre bemaerkninger .
41 . For det foerste har lovgiver ikke kunnet ignorere formaalet med disse bestemmelser i tiltraedelsesakten, saaledes som jeg allerede har forklaret dem . Vi kan vel gaa ud fra, at lovgiver var bekendt med sammenhaengen mellem de vanskelige og langvarige droeftelser vedroerende den ensartede loesning og ordlyden af tiltraedelsesaktens artikel 60 ( 220 ). Hvis man under disse omstaendigheder havde oensket at undtage spanske og portugisiske arbejdstagere fra anvendelsesomraadet for bestemmelsen om tilbagevirkende gyldighed, ville det have vaeret naerliggende at fastsaette en udtrykkelig bestemmelse som bestemmelsen i forordningens artikel 3, stk . 3 ( 19 ).
42 . For det andet lader den omstaendighed, at der ikke findes en saadan udtrykkelig bestemmelse, sig saa meget desto mindre forklare, som en udelukkelse af spanske og portugisiske arbejdstagere fra anvendelsesomraadet for bestemmelsen om tilbagevirkende gyldighed burde have vaeret praeciseret ud fra to synspunkter . For saa vidt angaar arbejdstagerne selv, kan en saadan begraensning af den tilbagevirkende gyldighed kun vedroere perioden frem til den 31 . december 1988; efter dette tidspunkt, dvs . for perioden mellem den 1 . januar 1989 og den 16 . november 1989, kan tiltraedelsesaktens artikel 60 ( 220 ) ikke have betydning for fortolkningen af forordning nr . 3427/89 . For det andet omfatter den naevnte ordning i henhold til tiltraedelsesakten ikke selvstaendige erhvervsdrivende ( 20 ), som i henhold til artikel 73 i forordning nr . 1408/71, som affattet i forordning nr . 3427/89, fremover er ligestillet med arbejdstagere . Heller ikke paa det punkt kommer det af grunde, der kan udledes af tiltraedelsesaktens artikel 60 ( 220 ), i betragtning at anlaegge en snaever fortolkning af bestemmelsen om tilbagevirkende gyldighed . Jeg kan ikke forestille mig, at forordningens forfattere har villet lade opfindsomheden hos de personer, der skal anvende forordningen, foere til alle disse differentieringer .
43 . For det tredje maa man ikke glemme, at der i betragtning 1 til forordningen udtrykkeligt henvises til artikel 99 i forordning nr . 1408/71 . Heri tales der ogsaa om en ensartet loesning for samtlige medlemsstater ( 21 ). Hvis man havde oensket at goere undtagelser fra dette grundlaeggende synspunkt, ville dette sikkert vaere kommet klarere til udtryk .
44 . Formuleringen af artikel 3 i forordning nr . 3427/89 taler saaledes ikke paa nogen maade for en snaever fortolkning, og forordningens opbygning og formaal taler endog helt klart imod en saadan fortolkning .
45 . b ) Den erklaering, som forbundsregeringen lod optage i Raadets moedereferat, aendrer intet herved . I erklaeringen hedder det :
"Forbundsrepublikken Tyskland erklaerer i overensstemmelse med den opfattelse, Kommissionen har gjort gaeldende for Domstolen : 'Den omstaendighed, at naervaerende forordning i henhold til artikel 3 anvendes med tilbagevirkende gyldighed fra den 15 . januar 1986, er ikke ensbetydende med, at en ensartet loesning i henhold til tiltraedelsesakten for Spanien og Portugal er traadt i kraft med tilbagevirkende gyldighed' ."
46 . Jeg kan helt tilslutte mig Domstolens klare synspunkt, som er sammenfattet paa foelgende maade i dommen i sag 143/83, som vedroerer et traktatbrudssoegsmaal pga . manglende overholdelse af et direktiv : "Efter Domstolens faste praksis kan saadanne ensidige erklaeringer ikke paaberaabes ved fortolkningen af faellesskabsbestemmelser, da den objektive raekkevidde af regler, der er vedtaget af de faelles institutioner, ikke kan aendres gennem forbehold eller indvendinger, som medlemsstaterne maatte formulere under deres udarbejdelse" ( 22 ). Disse principper gaelder i endnu hoejere grad ved fortolkningen af forordninger, idet kun den offentliggjorte tekst udloeser retsvirkninger, jf . EOEF-Traktatens artikel 191; ikke-offentliggjorte erklaeringer, som ikke er omtalt i forordningen, affoeder ikke retsvirkninger .
47 . 2 . Endelig vil jeg komme ind paa det argument, den franske regering fremfoerte under den mundtlige forhandling, og hvorefter den ovenfor naevnte snaevre fortolkning af bestemmelsen om tilbagevirkende gyldighed er noedvendig ud fra retssikkerhedshensyn . Ifoelge den franske regering vil en anden fortolkning goere det paakraevet efterfoelgende at rekonstruere den tidligere situation, hvilket giver anledning til problemer; man maatte forvente en lang raekke retssager .
48 . Jeg vil gerne foerst understrege, at den franske regering - med rette - ikke har paaberaabt sig, at princippet om forbud mod forskelsbehandling er tilsidesat . Dette princip, som Domstolen har udviklet i dommene af 25 . januar 1979 i Racke-sagen ( 23 ) og Decker-sagen ( 24 ), og hvorefter bestemmelser med tilbagevirkende gyldighed kun undtagelsesvis er forenelige med retssikkerhedsprincippet, har udelukkende til formaal at beskytte EF-borgernes interesser mod ( EF-)myndighedernes foranstaltninger, der er bebyrdende for dem . Dette foelger af den forfatningsmaessige baggrund for princippet om forbud mod tilbagevirkende gyldighed, som generaladvokat Warner allerede behandlede indgaaende i forslaget til afgoerelse i sag 7/76 ( 25 ), og som Domstolen fremhaevede i dommene i Racke - og Decker-sagerne, idet den i samme forbindelse henviste til begrebet beskyttelse af den berettigede forventning .
49 . I den foreliggende sag er den bestemmelse, der er tillagt tilbagevirkende gyldighed, begunstigende for de EF-borgere, der er omfattet af dem . Den formodning for, at en bestemmelse med tilbagevirkende gyldighed er ugyldig, som Domstolen udviklede i ovennaevnte afgoerelser, kommer derfor ikke i betragtning . Ogsaa i dommen i Delbar-sagen ( 26 ) gik Domstolen uden videre ud fra, at artikel 73 i forordning nr . 1408/71 i den nye affattelse ogsaa omfattede selvstaendige erhvervsdrivende ( 27 ), og dette med tilbagevirkende gyldighed fra den 15 . januar 1986 ( 28 ).
50 . Til stoette for den snaevre fortolkning, den franske regering forfaegter, maatte man derfor finde positive holdepunkter for, at den tilbagevirkende gyldighed for det her omtvistede omraade, og som er fastsat i artikel 3 i forordning nr . 3427/89, er uforenelig med retssikkerhedsprincippet .
51 . Her er jeg for det foerste overbevist om, at hvis de problemer, der er henvist til, overhovedet eksisterer, kan de ikke ud fra et retssikkerhedssynspunkt begrunde en fortolkning, som er i overensstemmelse med ordlyden og opbygningen af bestemmelsen, og som foelgelig goer bestemmelsen betinget af en raekke vaesentlige omstaendigheder, der ikke kan defineres . Efter afsigelsen af dommen i Pinna I-sagen maatte alle beroerte endvidere vaere indstillet paa, at den ensartede loesning ville blive indfoert med tilbagevirkende gyldighed : Man maatte forvente, at lovgiver ville fastsaette det tidspunkt, fra hvilket bestemmelsen fandt anvendelse, til den 15 . januar 1986, allerede for at udelukke problemer i forbindelse med forholdet mellem retstilstanden efter dommen og retstilstanden i henhold til ( den ex nunc gaeldende ) forordning . Selv om den paagaeldende dom som ovenfor naevnt ikke havde betydning for de spanske og portugisiske arbejdstagere, der var omfattet af tiltraedelsesaktens artikler 60 og 220, maatte man dog paa baggrund af bestraebelserne for at naa en ensartet loesning for samtlige medlemsstater regne med, at spanske og portugisiske arbejdstagere hurtigst muligt ville blive ligestillet med andre vandrende arbejdstagere .
52 . Alt i alt kan retssikkerhedshensyn derfor heller ikke begrunde en snaever fortolkning af artikel 3 i forordning nr . 3427/89 .
C - Sammenfatning
53 . Sammenfattende skal jeg derfor foreslaa, at det spoergsmaal, Sozialgericht Frankfurt am Main har forelagt, besvares med, at spanske arbejdstagere, som har beskaeftigelse i Forbundsrepublikken Tyskland, fra den 15 . januar 1986 har ret til boernetilskud efter tysk lov ( Bundeskindergeldgesetz ) for deres i Spanien boende boern .
(*) Originalsprog : tysk .
( 1 ) BGBl . ( Bundesgesetzblatt ) 1977 II, s . 687 .
( 2 ) Raadets forordning af 14.6.1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet ( EFT 1971 II, s . 366 ), med senere aendringer ( jf . bilag I til Raadets forordning nr . 2001/83 af 2.6.1983, EFT L 230, s . 6 ).
( 3 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3427/89 af 30.10.1989 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, og forordning ( EOEF ) nr . 574/72 om regler til gennemfoerelse af forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 ( EFT L 331, s . 1 ).
( 4 ) EFT 1985, L 302, s . 23 .
( 5 ) Dom af 15.1.1986, Pietro Pinna ( sag 41/84, Sml . s . 1 ).
( 6 ) Dom af 2.3.1989, Pietro Pinna ( sag 359/87, Sml . s . 585 ).
( 7 ) I den affattelse, bestemmelsen havde, inden forordning nr . 3427/89 traadte i kraft; ved artikel 1, stk . 4, i naevnte forordning ophaevedes artikel 99 i forordning nr . 1408/71 .
( 8 ) Jf . ogsaa den nye affattelse i forordning nr . 3427/89 af de oevrige bestemmelser i tiltraedelsesaktens artikel 60, stk . 1, foerste afsnit, samt den verserende sag C-371/88, Kommissionen mod Frankrig .
( 9 ) Da spoergsmaalet er forelagt inden udstedelsen af ovennaevnte forordning, vedroerer det, saaledes som det ogsaa fremgaar af forelaeggelseskendelsens grunde, retsvirkningerne af dommen i Pinna I-sagen .
( 10 ) Grabitz : Kommentar zum EWG-Vertrag, artikel 191, afsnit 5 .
( 11 ) Jf . ogsaa definitionen af tilbagevirkende gldighed hos Grabitz, paa omtalte sted, artikel 191, afsnit 7 .
( 12 ) Jf . f.eks . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1660/85 af 13.6.1985 ( EFT L 160, s . 1 ) ( artikel 3, stk . 1-3 ) og Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2793/81 af 17.9.1981 ( EFT L 275, s . 1 ) ( artikel 3, stk . 2 ).
( 13 ) Den overholdes da heller ikke konsekvent : se f.eks . artikel 3 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 196/81 af 20.1.1981 ( EFT L 24, s . 3 ); her var der ganske vist kun faa dage mellem ikrafttraedelsestidspunktet og offentliggoerelsen .
( 14 ) Min understregning .
( 15 ) Jf . generaladvokat Mancini' s forslag til afgoerelse i sag 41/84 ( Pinna I ), a.st ., s . 3, 14 .
( 16 ) Den franske regering har henvist til dom af 29.1.1985, Gesamthochschule Duisburg ( sag 234/83, Sml . s . 327 ); jf . dog allerede dom af 12.11.1981, Salumi ( forenede sager 212/80-217/80, Sml . s . 2735 ).
( 17 ) Jf . dom af 29.1.1985 i sag 234/83, a.st ., praemis 20 .
( 18 ) Jf . dom af 12.11.1981 i de forenede sager 212/80-217/80, a.st ., praemis 9 .
( 19 ) Hvorefter den nye affattelse af artikel 76 i forordning nr . 1408/71 foerst anvendes fra den 1.5.1990 .
( 20 ) I overensstemmelse med anvendelsesomraadet for artiklerne 73 ff . i forordning nr . 1408/71 i den tidligere affattelse, som kun omfatter arbejdstagere - i modsaetning til, hvad der maa formodes ud fra forordningens titel (( jf . forordning ( EOEF ) nr . 1390/81 ( EFT L 143, s . 1 ) )), som ogsaa er gentaget i tiltraedelsesaktens artikel 60 - regulerer tiltraedelsesaktens artikel 60 udtrykkeligt kun retsstillingen for arbejdstagere .
( 21 ) Min understregning .
( 22 ) Dom af 30.1.1985, Kommissionen mod Danmark, praemis 13 ( sag 143/83, Sml . s . 427 ).
( 23 ) Sag 98/78, Racke ( Sml . s . 69 ).
( 24 ) Sag 99/78, Decker ( Sml . s . 101 ).
( 25 ) IRCA ( Sml . 1976, s . 1229, 1236 og 1237 ).
( 26 ) Dom af 5.12.1989, Delbar ( sag C-114/88, Sml . s . 4067 ).
( 27 ) Som bekendt var disse ikke omfattet af artikel 73 i forordning nr . 1408/71 i den tidligere affattelse og saaledes heller ikke af dommen i Pinna I-sagen .
( 28 ) Jf . praemis 10 i dommen i Delbar-sagen, a.st .