61979C0004(01)
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL H. MAYRAS
(na heropening van de mondelinge behandeling)
VAN 17 JUNI 1980 (
1
)
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
Op in feite ongebruikelijke wijze heeft het Hof in de onderhavige zaken, waarin ik had geconcludeerd op 11 maart 1980, de mondelinge behandeling heropend door verzoeksters in de hoofdgedingen, de Franse en de Italiaanse regering, de Raad en de Commissie uit te nodigen schriftelijk opmerkingen te maken over de bij uw beschikking van 26 maart 1980 gevoegde vragen.
Verzoeksters in de hoofdgedingen, de Franse regering en de Commissie hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt om hun standpunt schriftelijk toe te lichten. De Raad heeft mondelinge opmerkingen gemaakt.
Tijdens de voortzetting van de mondelinge behandeling is mij ter kennis gekomen dat bepaalde concurrenten van verzoeksters in de hoofdgedingen bij het Finanzgericht Hamburg beroep hadden ingesteld tegen de door de Commissie naderhand aangebrachte wijzigingen van de monetaire compenserende bedragen (hierna: mcb's). Ik kan er slechts nota van nemen dat dit geschil het Hof nog niet ter prejudiciële beslissing is voorgelegd, en constateren dat de Duitse regering, die als spreekbuis kon dienen voor het belang van de Duitse producenten bij de oplossing van de gestelde vragen, het niet raadzaam heeft geacht in dat stadium van de procedure te interveniëren, hoewel 's Hofs beschikking haar was betekend.
Nu mij eveneens de gelegenheid is geboden te worden gehoord, zou ik op bepaalde opmerkingen willen reageren en de volgende aanvullingen willen geven.
I —
De Commissie wenst een misverstand uit de weg te ruimen dat mij volgens haar op een dwaalspoor heeft gebracht in mijn conclusie. In haar schriftelijke opmerkingen had zij gesteld dat de kwalificatie van de bijprodukten met het oog op hun indeling in het gemeenschappelijk douanetarief alsmede hun rendement tussen de Duitse en de Franse industrie worden betwist en dat de Franse regering steeds heeft betoogd dat voedermeel uitsluitend in post 23.02 A I b) moet worden ingedeeld. Voorts had zij opgemerkt dat de sub a, b en c, gegeven voorbeelden aantonen, dat geen uniforme opvatting bestaat over de kwalificatie van de produkten met het oog op hun indeling in het gemeenschappelijk douanetarief en hun rendement (de situatie in de andere Lid-Staten zou tot nog andere resultaten leiden). Gezien deze tegenstrijdigheden — zo vervolgde zij — gaan de diensten van de Commissie ervan uit, dat voedermeel voor 50 % onder post 23.02 A I a) en voor 50 % onder post 23.02 A I b) valt. Verzoeksters in de hoofdgedingen wijzen erop, dat voedermeel door de Franse administratieve en douaneautoriteiten in post 23.02 AI b) wordt ingedeeld.
Ik heb gemeend daaruit te kunnen afleiden dat sprake was van „meningsverschillen over de indeling” van de bijprodukten in het gemeenschappelijk douanetarief. En in de aanhef van uw vragen heeft u opgemerkt dat „de Commissie antwoordt ... dat voorts verschillen van mening over de indeling bestaan”. Tenzij ik mij vergis in de betekenis van het Frans, blijf ik bij mijn opvatting dat de opmerkingen van de Commissie aan duidelijkheid niets te wensen overlieten.
Het gemeenschappelijk douanetarief bevat een criterium: indien het zetmeelgehalte van het produkt in gewicht minder dan 35 % bedraagt, moet het worden ingedeeld in post 23.02 A I a); indien dat gehalte groter is, moet het produkt in post 23.02 A I b) worden ingedeeld.
II —
De Commissie betoogt, dat na aftrek van 6,2 % van het voor maïszetmeel geldende mcb en van 10 % van het voor de bijprodukten van zetmeel geldende mcb, de aanpassing van de voor de verwerkte produkten geldende mcb's aan het mcb geldend voor het basisprodukt, nagenoeg is bereikt.
Ik zou op het volgende willen wijzen:
—
die verminderingen zijn eerst aangebracht op 28 mei 1979, terwijl de verordeningen waarvan u de geldigheid heeft te beoordelen, van vroegere datum zijn;
—
ter rechtvaardiging van de uitsluiting van kiemen bij de „berekening van de invloed” — terwijl voor die produkten, terecht of ten onrechte, nog steeds mcb's bestaan — voert de Commissie aan, dat die bijprodukten nagenoeg niet worden verhandeld. Zij verklaart zich evenwel bereid, zo het Hof de toepassing van de verwerkingscoëfficiënten excessief mocht achten, hun toepassing op kiemen af te schaffen;
—
anders dan in het geval van de meelfabrikanten, is — zelfs na die verminderingen — genoemde „aanpassing” of anders gezegd het neutraliteitsbeginsel, slechts grosso modo bereikt voor de griesmeel- en zetmeelfabrikanten. Deze vaststelling berust op een beoordeling van de situatie in niet slechts een enkele Lid-Staat, maar in alle Lid-Staten met een gedevalueerde valuta, met name het Verenigd Koninkrijk. Weliswaar moet men — zoals de Commissie betoogt — de situatie in alle Lid-Staten in aanmerking nemen om het effect van de aanpassing te schatten, maar ook mag niet worden vergeten dat in datzelfde kader of in het kader van de handel met derde landen, de daadwerkelijke compensatie uit de som van de positieve en de negatieve bedragen voortvloeit;
—
het is niet zeker, dat indien bij de berekening van de mcb's voor op basis van maïs verwerkte produkten geen rekening wordt gehouden met de maandelijkse verhogingen van de interventieprijs van maïs, verzoeksters, gevestigd in een land met een zwakke valuta, worden bevoordeeld. Immers bij de berekening van het mcb voor het basisprodukt wordt met dat element evenmin rekening gehouden, terwijl tussen het voor dat produkt geldende bedrag en de bedragen welke het afgeleide produkt treffen een zodanige afhankelijkheid bestaat, dat het verdwijnen van dat voordeel op het niveau van de afgeleide produkten voor de producent de mogelijkheid zou bieden zijn basisprodukt zelfs binnenslands goedkoper te betrekken.
III —
Het Hof heeft de Commissie tevens verzocht om nadere uitlegging van haar opmerking, dat op grond van de logica van het agromonetair stelsel de berekeningsgrondslag van de mcb's voor maïszetmeel nooit hoger zou kunnen zijn dan de interventieprijs van de maïs die als grondstof heeft gediend.
1.
De Commissie stelt in de eerste plaats dat zij de in de litigieuze verordeningen neergelegde coëfficiënten zonder meer heeft overgenomen uit het heffingstelsel van verordening nr. 2744/75 van de Raad. Voorts zou zij voor de vaststelling van de voor de afgeleide produkten geldende coëfficiënten rekening hebben gehouden met de economische bescherming welke noodzakelijk is voor een stabilisatie van de prijzen van die produkten. Terwijl de Raad bij zijn standpunt blijft, dat tussen zijn verordening en de regelingen van de Commissie geen noodzakelijk verband bestaat, houdt de Commissie staande, dat tussen de mcb's en de heffingen een noodzakelijk verband bestaat. Tot slot merkt zij op, dat zij de regeling van de voor de berekening van de mcb's aangewende verwerkingscoëfficiënten heeft verfijnd op basis van zeer ingewikkelde economische en technische factoren.
2.
Voor de berekening van de mcb's voor gries en griesmeel van maïs is de Commissie uitgegaan van de interventieprijs van maïs. Zij tekent hierbij aan, dat zij geen rekening kon houden met de produktierestitutie — terwijl die subsidie toch voor de ondernemer in die sector de maatregel vormt die zijn aankoopprijs van maïs doorslaggevend beïnvloedt — aangezien die restitutie bij verordening nr. 665/75 van de Raad van 4 maart 1975 was afgeschaft. Juridisch en economisch gezien zou dat eerst mogelijk zijn geweest nadat bij de verordeningen nrs. 1125/78 en 1127/78 van de Raad van 22 mei 1978 met ingang van 19 oktober 1977 weer produktierestituties waren ingevoerd voor gries en griesmeel die in de brouwerij-industrie worden gebruikt (en voor quellmehl voor bakdoeleinden) : in de arresten van 19 oktober 1977 (gevoegde zaken 117/76 en 16/77, Ruckdeschel, en gevoegde zaken 124/76 en 20/77, Moulins Pont-à-Mousson, Jurispr. 1977, blz. 1753 en 1795) heeft het Hof het immers onverenigbaar met het gelijkheidsbeginsel geoordeeld, voor bepaalde produkten een produktierestitutie te verlenen doch voor andere produkten, met dezelfde afzetmarkten, dergelijke restituties niet toe te kennen. Evenwel moet hieraan worden toegevoegd, dat het Hof in zijn arrest van 4 oktober 1979 (Dumortier) de produktierestituties voor net tussen 1 augustus 1975 en 1 oktober 1977 gelegen tijdvak praktisch weer heeft ingevoerd door de Gemeenschap te veroordelen, aan een zeker aantal maïsverwerkende bedrijven een bedrag gelijk aan de produktierestituties voor gries te betalen.
Hoe dit ook zijn, bij de verlaging van de produktierestitutie heeft de Commissie geen rekening gehouden met het feit dat die restitutie in de groene valuta wordt betaald en heeft zij er derhalve niet de welbekende monetaire coëfficiënt op toegepast.
3.
De Commissie betoogt dat het heffingstelsel behalve technische, ook landbouwpolitieke elementen bevat. Tot staving van haar betoog geeft zij een uiteenzetting van de motivering van een ontwerpverordening van de Raad van 1964. Daarin werd overwogen dat ingeval bij de verwerking van een zelfde graansoort verscheidende verwerkte produkten worden verkregen, het variabele element van het als hoofdprodukt aangemerkte produkt tot nu toe werd berekend op basis van de hoeveelheid grondstof die werd verondersteld daadwerkelijk te zijn verwerkt, terwijl dat van de andere produkten (kiemen, zemelen, enz.) werd berekend aan de hand van de voor een stabilisatie van de prijzen van dat produkt noodzakelijk geachte bescherming. Dit systeem — zo werd voorts opgemerkt — is economisch gezien gerechtvaardigd, want het verband tussen de prijzen van de uit een zelfde graansoort verkregen produkten vloeit veeleer voort uit de handelspolitiek of uit de marktsituatie dan uit de invloed van de kostprijs van elk der produkten. Bijgevolg werd in het ontwerp overwogen dat het passend was, te voorzien in een verlaagde heffing voor ingevoerde rijsten maïszemelen, met een gehalte aan zetmeel van meer dan 35 %, maar waarvan de bestemming tot veevoeder werd verzekerd door ze een denatureringsproces te doen ondergaan.
Uit het bovenstaande blijkt weliswaar duidelijk de rol van de verwerkingscoëfficiënten in het heffingstelsel, te weten de bescherming en de stabilisatie van de gemeenschappelijke markt, maar er volgt geenszins uit dat de coëfficiënten die in het agromonetair stelsel voor de berekening van mcb's worden toegepast, op legitieme wijze een aanvullend beschermend en stabiliserend element kunnen vormen. Dit temeer waar de Raad bevoegd is, de verwerkingscoëfficiënten een dergelijke rol te laten spelen.
4.
De Commissie betoogt vervolgens, dat volgens de door haar verdedigde en door het Hof gewettigde filosofie van het agromonetair stelsel, de in te voeren mcb's moeten worden beperkt tot de bedragen die strikt noodzakelijk zijn ter compensatie van de invloed van de monetaire evenementen of de prijzen van aan interventiemaatregelen onderworpen landbouwprodukten, en zulks alleen in de gevallen waarin die invloed verstoringen zou veroorzaken in de handel in die produkten binnen de Gemeenschap en met derde landen. Door de interventieprijs als berekeningsbasis voor de mcb's aan te houden, kan in beginsel weliswaar een minimumniveau voor die bedragen worden vastgesteld, maar — aldus de Commissie — binnen de gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen kan het bestaan van de produktierestitutie eventueel tot gevolg hebben, dat de marktprijs van zetmeel onder het niveau ligt dat uit de interventieprijs van maïs zou voortvloeien. Voor de berekening van de mcb's voor zetmeelprodukten zou zij derhalve niet zijn uitgegaan van de interventieprijs, die volgens haar niet meer zijn normale rol voor de vaststelling van de marktprijs speelde, maar van de drempelprijs, die de belangrijkste „invloedprijs” vormde voor de handel in maïs, een produkt waaraan in de Gemeenschap een tekort bestaat.
Evenwel wijst volgens mij de door de Commissie genoemde jurisprudentie niet in de richting van het door haar ingenomen standpunt.
In zaak 154/73 (Becher, arrest van 15 januari 1974, Jurispr. 1974, blz. 19) had de Commissie betoogd dat het niet mogelijk was, de op de berekening van de heffingen toegepaste methodes systematisch op de berekening van de mcb's toe te passen. In het licht van deze stelling moet rechtsoverweging 7 van genoemd arrest worden begrepen; ik citeer: „dat immers artikel 2 van verordening nr. 974/71, waarin als uitgangspunt ter berekening der compenserende bedragen de term ‚prijzen' wordt gebezigd, de Commissie niet noodzakelijkerwijze verplicht de cif-prijs als referentieprijs te kiezen, doch haar een zekere vrijheid laat een andere prijs aan te houden, ook al wijkt deze af van de bij handelscontracten in werkelijkheid bedongen prijzen”.
Het Hof heeft bijgevolg geoordeeld dat de Commissie voor de toepassing van artikel 2, lid 1, van verordening nr. 974/71, rechtmatig van een gemiddelde „gedurende een nader te bepalen periode” genoteerde cif-prijs had kunnen uitgaan en dat zij die gemiddelde prijs slechts had hoeven te wijzigen in geval van een aanzienlijke wijziging (in het algemeen van 10 % naar boven of naar beneden) ten opzichte van de tevoren vastgestelde prijs, terwijl verzoekster in het hoofdgeding staande hield dat niet alleen van de cif-prijs had moeten worden uitgegaan, maar ook met de wijzigingen van die prijs op korte termijn rekening had moeten worden gehouden.
Maar dit impliceert niet dat de Commissie voor de toepassing van artikel 2, lid 2, een andere prijs kon kiezen dan die waarvan voor de toepassing van artikel 2, lid 1, was uitgegaan.
Weliswaar wordt in de sector rundvlees voor de berekening van de mcb's niet de interventieprijs, maar de marktprijs aangehouden, doch deze afwijking vloeit voort uit verordening nr. 471/75 van de Raad van 27 februari 1975, die verordening nr. 974/71 op dit punt heeft gewijzigd.
Door de rechterrapporteurs met vragen bestormd, heeft de Commissie toegegeven dat zij haar aan artikel 2, lid 2, ontleende bevoegdheid heeft uitgeoefend ter vergroting van de bescherming die de heffing aan de producenten in landen met een sterke valuta verleent ten opzichte van derde landen, met als gevolg dat die vergroting heeft geleid tot distorsies van het intracommunautaire handelsverkeer ten nadele van de landen met een zwakke valuta. Een dergelijk doel is geheel vreemd aan artikel 1, lid 3, van verordening nr. 974/71, dat de vaststelling van mcb's enkel voorschrijft voor zover de monetaire fluctuaties tot verstoringen van de handel in landbouwprodukten zouden leiden: de in artikel 2, lid 2, neergelegde berekeningsmethode heeft niet tot doel, bij te dragen aan de versterking van de bescherming ten opzichte van derde landen, die door de heffingen en de restituties wordt verzekerd; in ieder geval mag zij geen verstoringen van de handel tussen Lid-Staten meebrengen.
Volgens het arrest van 22 januari 1976 (zaak 55/75, Balkan-Import-Export, Jurispr. 1976, blz. 19) moet de Commissie rekening houden met de invloed van de waardevermindering of -vermeerdering van de munteenheid van een Lid-Staat op de handel tussen derde landen en die Lid-Staat. Het Hof heeft dit beginsel vastgesteld waar het ging om het in aanmerking nemen, in het kader van artikel 1, lid 2, tweede alinea, van produktengroepen die onder eenzelfde douanepost vallen; het heeft iets dergelijks niet opgemerkt naar aanleiding van artikel 2, lid 2, van verordening nr. 974/71. Het Hof heeft er voorts op gewezen, dat de Commissie ook rekening moet houden met de invloed van die waardevermindering of waardevermeerdering op de handel tussen de verschillende Lid-Staten.
Ik blijf bij mijn standpunt, dat de Commissie de mcb's middels de forfaitaire berekeningswijze een rol laat spelen die hun niet toekomt in het kader van artikel 2, lid 2, van de basisverordening, waar zij betoogt dat een eventuele aanpassingsregel een economische en niet enkel een rekenkundige benadering vereist. Bijgevolg speelt de berekening van de mcb's niet meer de rol zoals die in 's Hofs rechtspraak nauwkeurig is omschreven. Een dergelijk economisch doel in de ruime zin des woords behoort tot de uitsluitende bevoegdheden van de Raad en niet tot die van de Commissie. De mcb's dienen geen substituut voor heffingen of voor restituties te zijn; indien het als gevolg van de nieuwe regeling van de mcb's noodzakelijk mocht blijken, de vaststelling van de heffing op het basisprodukt te herzien, zou dit in het passende kader moeten geschieden.
5.
De Commissie erkent in een door haar diensten opgesteld en op 26 en 27 maart 1979 aan de Raad voorgelegd werkdocument — door haar geproduceerd als bijlage bij haar opmerkingen in de zaak-Société Havraise Dervieu Detaliais — dat het vanzelf spreekt, dat de voor de afgeleide produkten geldende mcb's in beginsel niet hoger zouden moeten zijn dan die welke op het basisprodukt van toepassing zijn. Het in aanmerking nemen van de interventieprijs, verminderd met de produktierestitutie, kan nooit leiden tot een overcompensatie ten opzichte van de marktrealiteit. Indien de interventieprijs in de economische werkelijkheid niet meer zijn normale rol speelt voor de marktoriëntering, is de oplossing gelegen in zijn wijziging of in de afschaffing van de produktierestitutie volgens de passende procedure, en niet in een correctie door middel van de mcb's. Deze laatste maken weliswaar deel uit van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar zijn niet onaantastbaar.
De Commissie erkent dat, ofschoon zij langzaam maar zeker tot een voorzichtige en geleidelijke vermindering van de mcb's is overgegaan, dit heeft geleid tot een zekere incoherentie die op zichzelf zou kunnen worden bekritiseerd. Zij voegt hieraan evenwel toe, dat het verschil tussen beide soorten coëfficiënten (voor het basisprodukt en voor de verwerkte produkten) zeer moeilijk zou kunnen worden vergroot zonder haar ernstig aan het denken te zetten over een herziening van de voor de berekening van de heffingen en de restituties toegepaste verwerkingscoëfficiënten.
Deze laatste overweging houdt mijns inziens geen verband met de vraag. In ieder geval maakte de Raad reeds op 22 mei 1978 — in verordening nr. 1125/78 tot wijziging van verordening nr. 2727/75 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector granen — melding van een „algemene bestudering van het stelsel van restituties bij de produktie in de sector zetmeelhoudende produkten”, en die bestudering is niet geëindigd met de vaststelling van verordening nr. 783/80 van de Commissie van 31 maart 1980 tot vaststelling van de restituties bij uitvoer van op basis van granen en rijst verwerkte produkten. De Commissie kan en moet weliswaar serieus nadenken over een herziening van de voor de berekening van de heffingen en de restituties toegepaste verwerkingscoëfficiënten, zulks met name gezien de aanzienlijke wijzigingen van de importen van maniokmeel in de Gemeenschap en de situatie van dat produkt op de wereldmarkt, maar uiteindelijk is het de Raad die deze coëfficiënten dient vast te stellen, zoals ook de door het Hof erkende economische beoordelingsvrijheid in de sector aardappelzetmeel (arrest van 12 juli 1979, zaak 166/78, Italië/Raad, Jurispr. 1979, blz. 2575, rechtsoverweging 20) aan de Raad en niet aan de Commissie toekomt.
De Commissie erkent ten slotte dat indien zij voor de berekening van de mcb's voor maïs, bestemd voor de verwerking tot zetmeel, enkel is uitgegaan van de interventieprijs, de reden daarvoor is dat de „toenadering” tot de bevoorradingsprijs — in theorie mogelijk — de instelling van een douanecontrole aan de grens vereiste om te waken over het gebruik van het basisprodukt, al naar gelang dit is bestemd voor de vervaardiging van veevoeder, de vervaardiging van gries of voor de brouwerijindustrie. Van deze controle zou zij hebben afgezien met het oog op haar onevenredig karakter. Maar een dergelijk systeem bestaat reeds om de gegrondheid te onderzoeken van de toekenning van produktierestituties, terwijl een soortgelijk systeem is ingevoerd voor boter, gebruikt voor de banketbakkerij. Ik zie dan ook niet in, waarom een en ander niet mogelijk zou zijn in een verhoudingsgewijs even belangrijke sector.
IV —
Met betrekking tot de beperking van de gevolgen van een eventuele ongeldigverklaring zou ik nog twee opmerkingen willen maken. In de eerste plaats kan het Hof in het kader van de gestelde vragen niet rechtstreeks oordelen over de toepassing van het gemeenschapsrecht op de onderhavige of op overeenkomstige gevallen. Voorts zou rekening moeten worden gehouden met het arrest van 12 juni 1980 in de zaak-Express Dairy Foods. Het betreft hier een nauw verwant terrein, namelijk de mcb's voor wei in poedervorm. In dit arrest heeft uw Hof geweigerd, artikel 174, tweede alinea, EEG-Verdrag op overeenkomstige wijze toe te passen.
Voor het overige verwijs ik geheel naar mijn conclusie van 11 maart 1980.
(
1
)	Vertaald uit het Frans.