DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
5. juni 2012 (*)
»Fælles landbrugspolitik – den generelle arealbetalingsordning – forordning (EF) nr. 1973/2004 – artikel 138, stk. 1 – udelukkelse fra en støtte, såfremt der foreligger unøjagtigheder vedrørende det anmeldte areal – sanktionens administrative eller strafferetlige karakter – forbuddet mod dobbeltstraf – princippet ne bis in idem«
I sag C-489/10,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Sąd Najwyższy (Polen) ved afgørelse af 27. september 2010, indgået til Domstolen den 12. oktober 2010, i straffesagen mod
Łukasz Marcin Bonda,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, afdelingsformændene A. Tizzano, J.N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.-C. Bonichot og A. Prechal samt dommerne A. Rosas, R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann, A. Borg Barthet (refererende dommer), L. Bay Larsen, M. Berger og E. Jarašiūnas,
generaladvokat: J. Kokott
justitssekretær: fuldmægtig K. Sztranc-Sławiczek,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 4. oktober 2011,
efter at der er afgivet indlæg af:
–        Łukasz Marcin Bonda ved adwokat J. Markowicz
–        den polske regering ved M. Szpunar, D. Krawczyk og B. Majczyna, som befuldmægtigede
–        den østrigske regering ved C. Pesendorfer, som befuldmægtiget
–        Europa-Kommissionen ved A. Bouquet og A. Szmytkowska, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 15. december 2011,
afsagt følgende
Dom
1        Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 138, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1973/2004 af 29. oktober 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 for så vidt angår støtteordningerne i henhold til afsnit IV og IVa i nævnte forordning og anvendelsen af udtagne arealer til produktion af råvarer (EUT L 345, s. 1).
2        Anmodningen er blevet forelagt i forbindelse med retsforfølgelse af Łukasz Marcin Bonda på grund af svig begået af denne i hans erklæring vedrørende udnyttet landbrugsareal, der er støtteberettiget under arealbetalingsordningen.
Retsforskrifter
International ret
3        Artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, der blev undertegnet i Strasbourg den 22. november 1984 (herefter »protokol nr. 7«), bestemmer:
»Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.«
EU-retten
Forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95
4        Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 2988/95 af 18. december 1995 om beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser (EFT L 312, s. 1) anfører i fjerde, femte, niende, tiende og tolvte betragtning:
»for at gøre bekæmpelsen af svig, der skader Fællesskabernes finansielle interesser, mere effektiv er det nødvendigt at indføre et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken;
de handlinger, der betragtes som uregelmæssigheder, samt de administrative foranstaltninger og sanktioner i den forbindelse fastsættes i retsreglerne på de enkelte områder i overensstemmelse med denne forordning;
[…]
fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner truffet i forbindelse med gennemførelsen af målene i den fælles landbrugspolitik udgør en integrerende del af støtteordningerne; de har deres egen målsætning, som ikke berører medlemsstaternes kompetente myndigheders vurdering af de pågældende økonomiske beslutningstageres adfærd i strafferetlig henseende; effektiviteten skal sikres ved, at fællesskabsreglerne får umiddelbar virkning, og ved fuld gennemførelse af samtlige fællesskabsforanstaltninger, når vedtagelse af forebyggende foranstaltninger ikke har gjort det muligt at nå dette mål;
i medfør af det generelle rimelighedskrav og af proportionalitetsprincippet samt i lyset af princippet om ne bis in idem, bør der, under iagttagelse af gældende fællesskabsret og bestemmelserne i de specifikke fællesskabsforskrifter, der findes ved denne forordnings ikrafttræden, fastsættes bestemmelser for at undgå, at der for den samme handling pålægges den samme person både økonomiske fællesskabssanktioner og nationale strafferetlige sanktioner;
[…]
denne forordning berører ikke anvendelsen af medlemsstaternes strafferet.«
5        I denne forordnings artikel 1 bestemmes følgende:
»1.      Med henblik på beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser vedtages der generelle regler for ensartet kontrol og for administrative foranstaltninger og sanktioner i forbindelse med uregelmæssigheder vedrørende fællesskabsretten.
2.      Som uregelmæssighed betragtes enhver overtrædelse af en fællesskabsbestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade De Europæiske Fællesskabers almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af De Europæiske Fællesskaber, enten ved formindskelse eller bortfald af indtægter, der stammer fra de egne indtægter, der opkræves direkte for Fællesskabernes regning, eller ved afholdelse af en uretmæssig udgift.«
6        Forordningens artikel 2 bestemmer:
»1.      Kontrol samt administrative foranstaltninger og sanktioner anvendes, i det omfang de er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af fællesskabsretten. De skal være effektive, stå i et rimeligt forhold til uregelmæssigheden og have en afskrækkende virkning for at sikre den fornødne beskyttelse af De Europæiske Fællesskabers finansielle interesser.
2.      Der kan ikke pålægges en administrativ sanktion, som ikke var indført ved en fællesskabsretsakt, inden uregelmæssigheden fandt sted. Ændres bestemmelserne om administrative sanktioner i en fællesskabsretsakt efterfølgende, anvendes de mindst strenge bestemmelser med tilbagevirkende kraft.
3.      Bestemmelserne i fællesskabsretten fastlægger arten og omfanget af de administrative foranstaltninger og sanktioner, der er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af de pågældende regler, i forhold til uregelmæssighedens art og alvor, den indrømmede eller opnåede fordel og graden af ansvar.
4.      Med forbehold af gældende fællesskabsret er det medlemsstaternes lovgivning, der gælder for procedurerne for gennemførelsen af kontrol, og af fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner.«
7        Artikel 4 i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»1.      Enhver uregelmæssighed medfører i almindelighed tilbagekaldelse af den uberettiget opnåede fordel:
–        ved forpligtelse til at betale de skyldige beløb eller tilbagebetale de uberettiget oppebårne beløb
–        ved fuldstændig eller delvis fortabelse af den sikkerhed, der er stillet, enten til støtte for anmodningen om den indrømmede fordel eller ved modtagelsen af et forskud.
2.      Anvendelsen af de i stk. 1 omhandlede foranstaltninger er begrænset til tilbagekaldelse af den opnåede fordel, eventuelt med tillæg af rente, som kan beregnes efter en fast sats.
3.      Handlinger, som bevisligt har til formål at opnå en fordel, der er i modstrid med sigtet for de på området gældende fællesskabsregler, ved kunstigt at skabe de nødvendige forudsætninger for at opnå denne fordel, bevirker, alt efter tilfældet, enten at fordelen ikke indrømmes, eller at den tilbagekaldes.
4.      Foranstaltningerne i denne artikel betragtes ikke som sanktioner.«
8        Denne forordnings artikel 5 har følgende ordlyd:
»1.      Forsætlige eller uagtsomme uregelmæssigheder kan medføre følgende administrative sanktioner:
a)      betaling af en administrativ bøde
b)      betaling af et beløb, der overstiger de uberettiget oppebårne eller de unddragne beløb, eventuelt med tillæg af rente; dette supplerende beløb, som fastsættes efter en procentsats, der fastlægges i særregler, må ikke overstige, hvad der anses for strengt nødvendigt for at give det en afskrækkende virkning
c)      fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel
d)      udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted
e)      midlertidig tilbagekaldelse af en godkendelse eller anerkendelse, der er nødvendig for at deltage i en fællesskabsstøtteordning
f)      fortabelse af en sikkerhed, der er stillet med henblik på overholdelse af betingelserne i en ordning, eller genindbetaling af en uberettiget udbetalt sikkerhedsstillelse
g)      andre sanktioner af udelukkende økonomisk art, der har tilsvarende rækkevidde og virkning, og som er fastsat i regler for de enkelte sektorer, der er vedtaget af Rådet under hensyn til den berørte sektors særlige behov og under overholdelse af de gennemførelsesbeføjelser, som Rådet har tildelt Kommissionen.
2.      Med forbehold af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan andre uregelmæssigheder kun give anledning til de i stk. 1 omhandlede sanktioner, som ikke kan sidestilles med strafferetlige sanktioner, hvis sådanne sanktioner er nødvendige for at sikre en korrekt anvendelse af bestemmelserne.«
9        Artikel 6 i forordning nr. 2988/95 bestemmer:
»1.      Med forbehold af de administrative fællesskabsforanstaltninger og -sanktioner, der er vedtaget på grundlag af de regler, der ved denne forordnings ikrafttræden gælder for de enkelte sektorer, kan pålæggelsen af økonomiske sanktioner som f.eks. administrative bøder suspenderes af den kompetente myndighed, hvis der er anlagt straffesag mod vedkommende for samme forhold. Ved suspensionen af den administrative procedure suspenderes den i artikel 3 omhandlede forældelsesfrist.
2.      Hvis straffesagen indstilles, genoptages den suspenderede administrative procedure.
3.      Når straffesagen er afsluttet, genoptages den suspenderede administrative procedure, hvis dette ikke strider mod generelle retsprincipper.
4.      Når den administrative procedure genoptages, sørger den administrative myndighed for, at der anvendes en sanktion, der mindst svarer til den i fællesskabsreglerne foreskrevne, idet den kan tage hensyn til alle de sanktioner, som den retslige myndighed har pålagt den samme person for de samme forhold.
5.      Stk. 1-4 gælder ikke for økonomisk sanktioner, der er en integrerende del af ordningerne for finansiel støtte, og som kan anvendes uafhængigt af eventuelle strafferetlige sanktioner, hvis og i det omfang de ikke kan sidestilles med sådanne sanktioner.«
Forordning (EF) nr. 1782/2003
10      Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001 (EUT L 270, s. 1) og berigtigelse EUT 2004 L 94, s. 70), som ændret ved Kommissionens forordning (EF) nr. 118/2005 af 26. januar 2005 (EUT L 24, s. 15, herefter »forordning nr. 1782/2003«), anfører i sin 21. betragtning:
»Den fælles landbrugspolitiks støtteordninger omfatter direkte indkomststøtte særlig med henblik på at sikre landbrugerne en rimelig levestandard. Dette mål hænger nøje sammen med bevarelsen af landdistrikterne. For at undgå fejlfordeling af fællesskabsmidlerne bør der ikke foretages støtteudbetalinger til landbrugere, der kunstigt har skabt betingelser for sådanne betalinger.«
11      Artikel 24 i forordning nr. 1782/2003 bestemmer:
»1.      Såfremt det konstateres, at landbrugeren ikke opfylder betingelserne for at være berettiget til støtten som omhandlet i denne forordning eller artikel 2a i forordning (EF) nr. 1259/1999, anvendes der helt eller delvis nedsættelser eller udelukkelser, som fastsættes efter proceduren i artikel 144, stk. 2, i nærværende forordning, for den betaling, der er ydet eller skal ydes, og for hvilken støtteberettigelsesbetingelserne […] er opfyldt, hvilket i øvrigt ikke berører nedsættelserne og udelukkelserne omhandlet i denne forordnings artikel 6.
2.      Nedsættelsesprocenten gradueres efter, hvor alvorlig, omfattende, varig og hyppig den konstaterede manglende overholdelse er, og kan gå helt op til fuldstændig udelukkelse fra en eller flere støtteordninger i et eller flere kalenderår.«
Forordning nr. 1973/2004
12      Det anføres i 69. betragtning til forordning nr. 1973/2004:
»Ifølge artikel 143b i [...] forordning [...] nr. 1782/2003 kan Tjekkiet, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Malta, Polen, Slovenien og Slovakiet (de nye medlemsstater) erstatte de direkte betalinger med en generel betaling (»den generelle arealbetalingsordning«). Tjekkiet, Estland, Cypern, Letland, Litauen, Ungarn, Polen og Slovakiet har truffet dette valg. Der bør derfor fastsættes gennemførelsesbestemmelser for den generelle arealbetalingsordning.«
13      Denne forordnings artikel 138 bestemmer:
»1.      Hvis det efter administrativ kontrol eller kontrol på stedet konstateres, at den fastslåede forskel mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal, jf. definitionen i artikel 2, nr. 22), i forordning (EF) nr. 796/2004, udgør mere end 3%, men ikke mere end 30% af det fastslåede areal, nedsættes det beløb, der skal udbetales under den generelle arealbetalingsordning, for det pågældende år med et beløb, som svarer til to gange den fastslåede forskel, bortset fra tilfælde af force majeure eller ekstraordinære omstændigheder som fastlagt i artikel 72 i forordning (EF) nr. 796/2004.
Er forskellen på mere end 30% af det fastslåede areal, udbetales der ikke støtte for det pågældende år.
Er forskellen på over 50%, udelukkes landbrugeren endnu en gang fra at modtage støtte på indtil det beløb, der svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal. Dette beløb fratrækkes de støttebetalinger, som landbrugeren har ret til i forbindelse med de ansøgninger, som han indgiver i de tre kalenderår, der følger efter kalenderåret for konstateringen.
2.      Hvis forskellene mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal skyldes forsætlige uregelmæssigheder, udbetales den støtte, som landbrugeren har ret til, ikke for det pågældende kalenderår.
Er forskellen på over 20% af det fastslåede areal, udelukkes landbrugeren desuden endnu en gang fra at modtage støtte på indtil det beløb, der svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal. Dette beløb fratrækkes de støttebetalinger, som landbrugeren har ret til i forbindelse med de ansøgninger, som han indgiver i de tre kalenderår, der følger efter kalenderåret for konstateringen.
3.      Ved bestemmelse af det fastslåede areal, jf. definitionen i artikel 2, nr. 22), i forordning (EF) nr. 796/2004, anvendes artikel 143b, stk. 5, og artikel 143b, stk. 6, første afsnit, i forordning [...] nr. 1782/2003 samt artikel 137 i nærværende forordning.«
Den polske lovgivning
14      Artikel 297, stk. 1, i lov af 6. juni 1997, der indeholder straffeloven (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, Dz. U fra 1997 nr. 88, position 553), bestemmer:
»Den, som med henblik på at opnå kredit, lån, kaution, sikkerhed, remburs, bevilling, tilskud, en bekræftelse fra en bank om en forpligtelse, der hidrører fra kaution, sikkerhed eller en lignende finansiel ydelse med et bestemt økonomisk formål, et elektronisk betalingsmiddel eller en offentlig ordre til sig selv eller til enhver anden person fra en bank eller en organisatorisk enhed, der udøver en lignende økonomisk aktivitet i henhold til lov, eller et organ eller en institution, der råder over offentlige midler, har fremlagt et dokument, der er forfalsket, ændret, som indeholder vildledende eller svigagtige påstande, eller en svigagtig erklæring vedrørende omstændigheder af afgørende betydning for at få finansiel bistand, betalingsmidlet eller den nævnte ordre, straffes med frihedsberøvelse på mellem tre måneder og fem år.«
15      I artikel 17, stk. 1, nr. 7) og 11), i lov af 6. juni 1997, der indeholder strafferetsplejeloven (ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. fra 1997, nr. 89, position 555, herefter »strafferetsplejeloven«), er fastsat:
»Sagen indledes ikke, eller afsluttes, selv om den allerede er iværksat, når:
[…]
en straffesag vedrørende de samme faktiske omstændigheder og den samme person er definitivt afsluttet eller allerede verserer.
[…]
andre omstændigheder udelukker retsforfølgelse.
[…]«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
16      Den 16. maj 2005 indgav Łukasz Marcin Bonda en ansøgning til Biuro Powiatowe Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (regionskontoret for agenturet for omstrukturering og modernisering af landbruget, herefter »regionskontoret«) om en direkte betaling for 2005.
17      I denne ansøgning afgav Łukasz Marcin Bonda en urigtig erklæring om størrelsen af de dyrkede landbrugsarealer og om de på disse arealer dyrkede afgrøder, idet erklæringen angav 212,78 ha i stedet for 113,49 ha.
18      Den 25. juni 2006 vedtog direktøren for regionskontoret i henhold til artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004 en beslutning, hvorved Łukasz Marcin Bonda dels fik afslag på direkte arealbetaling for 2005, dels blev pålagt en sanktion, der bestod i fortabelse af retten til direkte arealbetaling med et beløb, der svarer til forskellen mellem det faktiske areal og det anmeldte areal, for de tre år, der følger efter det år, hvor den urigtige erklæring var blevet afgivet.
19      Ved dom af 14. juli 2009 dømte Sąd Rejonowy w Goleniowie (byretten i Goleniów) Łukasz Marcin Bonda for bidragssvig i henhold til artikel 297, stk. 1, i lov af 6. juni 1997, der indeholder straffeloven, med den begrundelse, at han for at opnå udbetaling af støtte havde afgivet urigtige oplysninger om forhold, som var af væsentlig betydning for at opnå direkte arealbetaling. Łukasz Marcin Bonda blev idømt otte måneders frihedsstraf, idet straffuldbyrdelsen blev udsat med to år, samt en bøde svarende til 80 dagbøder a 20 PLN.
20      Łukasz Marcin Bonda appellerede denne dom til Sąd Okręgowy w Szczecinie (den regionale ret i Stettin), der ophævede dommen og fastslog, at straffesagen skulle indstilles, fordi Łukasz Marcin Bonda allerede var blevet pålagt en administrativ sanktion for de samme forhold. Den pågældende ret fastslog herefter, at det var ufornødent at træffe afgørelse i sagen, og indstillede ved afgørelse af 19. marts 2010 sagen i henhold til strafferetsplejelovens artikel 17, stk. 1, nr. 11.
21      Prokurator Generalny (anklagemyndigheden) iværksatte kassationsappel til prøvelse af denne dom for Sąd Najwyższy (højesteret), hvori den gjorde gældende, at der forelå en grov tilsidesættelse af en processuel bestemmelse i artikel 17, stk. 1, nr. 11).
22      Sąd Najwyższy var af den opfattelse, at selv om der ikke foreligger nogen tvivl om, at de forhold, for hvilke der i henhold til artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2001 blev iværksat foranstaltninger mod Łukasz Marcin Bonda, er identiske med de forhold, som udgør genstanden for afgørelsen i straffesagen, finder Sąd Najwyższy imidlertid, at for så vidt som den er baseret på strafferetsplejelovens artikel 17, stk. 1, nr. 11), i, er beslutningen om indstilling af straffesagen mod Łukasz Marcin Bonda fejlagtig.
23      Sąd Najwyższy finder således, at alene artikel 17, stk. 1, nr. 7), i strafferetsplejeloven kan udgøre det korrekte retsgrundlag, der kan bringe denne procedure til ophør. Med henblik på at afgøre tvisten i hovedsagen skal det derfor undersøges, om den af regionskontoret iværksatte procedure har en strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse. Den forelæggende ret har i denne forbindelse præciseret, at såfremt en ordlydsfortolkning af denne bestemmelse medfører, at dette spørgsmål skal besvares benægtende, skal denne imidlertid fortolkes i lyset af artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7.
24      Under disse omstændigheder finder Sąd Najwyższy, at det er nødvendigt at undersøge den retlige beskaffenhed af den sanktion, der er blevet pålagt landbrugeren i henhold til artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004.
25      Da Sąd Najwyższy finder, at tvistens udfald afhænger af fortolkningen af den nævnte artikel 138, stk. 1, har den besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Hvilken retlig beskaffenhed har den sanktion efter artikel 138 i [forordning nr. 1973/2004], som består i, at en landbruger i årene, der efterfølger det år, hvor han har fremlagt en urigtig erklæring om [...] det areal, der danner grundlag for den direkte betaling, nægtes direkte betalinger?«
Om det præjudicielle spørgsmål
26      Med det præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004 skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er foreskrevet i andet og tredje afsnit i denne bestemmelse om, at landbrugeren udelukkes fra at modtage støtte for det år, med hensyn til hvilket han har fremlagt en urigtig erklæring om det støtteberettigede areal, og at det beløb, som han har ret til i de følgende tre kalenderår, nedsættes med et beløb, der svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal, udgør strafferetlige sanktioner.
27      Det bemærkes indledningsvis, at Sąd Najwyższy har anmodet Domstolen om en fortolkning af artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004, for så vidt som princippet ne bis in idem, der er indeholdt i artikel strafferetsplejelovens 17, stk. 1, nr. 7, kun kan finde anvendelse under hovedsagen, såfremt foranstaltningerne i denne artikel 138, stk. 1, kan betragtes som kvalificeres sanktioner.
28      Det bemærkes i denne henseende, at Domstolen allerede har fastslået, at sanktioner i lovgivningen om den fælles landbrugspolitik, såsom midlertidig udelukkelse af en erhvervsdrivende fra at være omfattet af en støtteordning, ikke har karakter af straf (jf. dom af 18.11.1987, sag 137/85, Maizena m.fl., Sml. s. 4587, præmis 13, af 27.10.1992, sag C-240/90, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 5383, præmis 25, og af 11.7.2002, sag C-210/00, Käserei Champignon Hofmeister, Sml. I, s. 6453, præmis 43).
29      Domstolen har således fastslået, at en sådan udelukkelse skal forhindre de talrige uregelmæssigheder, der begås i forbindelse med landbrugsstøtten, og som, idet de belaster Unionens budget, kan skade de foranstaltninger, institutionerne træffer på dette område for at stabilisere markederne, opretholde landbrugernes levestandard og sikre forbrugerne rimelige priser (jf. dommen i sagen Käserei Champignon Hofmeister, præmis 38).
30      Domstolen har til støtte for sin opfattelse ligeledes bemærket, at de regler, der var blevet overtrådt, kun retter sig til erhvervsdrivende, der frit havde valgt at anvende en støtteordning for landbruget (jf. dommen i sagen Maizena m.fl., præmis 13, i sagen Tyskland mod Kommissionen, præmis 26, og i sagen Käserei Champignon Hofmeister, præmis 41). Domstolen har tilføjet, at da ydelse af støtte i forbindelse med en EU-støtteordning nødvendigvis er betinget af, at den berettigedes ærlighed og troværdighed ikke kan betvivles, udgør sanktionen i tilfælde af manglende opfyldelse af disse betingelser et særligt administrativt middel, der er en integrerende del af støtteordningen og skal sikre en fornuftig forvaltning af Unionens offentlige midler (dommen i sagen Käserei Champignon Hofmeister, præmis 41).
31      Der foreligger ingen omstændigheder, der kan begrunde en anden besvarelse for så vidt angår foranstaltningerne i artikel 138, stk. 1, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 1973/2004.
32      Det er således ikke bestridt, at det kun er de erhvervsdrivende, der har ansøgt om at være omfattet af støtteordningen, der er indført ved forordning nr. 1973/2004, der kan pålægges foranstaltninger i henhold til dennes artikel 138, stk. 1, andet og tredje afsnit, når det fremgår, at de oplysninger, der er indgivet af sådanne erhvervsdrivende til støtte for deres ansøgning, er fejlagtige. Disse foranstaltninger udgør desuden et særligt administrativt middel, der er en integrerende del af en særlig støtteordning og skal sikre en god forvaltning af Unionens offentlige midler.
33      Det skal i denne forbindelse tilføjes, at det for det første følger af artikel 1 i forordning nr. 2988/95, der fastsætter et fælles regelsæt for alle områder af fællesskabspolitikken, at som »uregelmæssighed« betragtes enhver overtrædelse af en EU-retlig bestemmelse, som kan tilskrives en økonomisk beslutningstagers handling eller undladelse, der skader eller kunne skade Unionens almindelige budget eller budgetter, der forvaltes af Den Europæiske Union og giver anledning til anvendelse af »administrative foranstaltninger og sanktioner«.
34      Endvidere fremgår det af artikel 5, stk. 1, litra c) og d), i forordning nr. 2988/95, at fuldstændig eller delvis fortabelse af en fordel, der er indrømmet i henhold til fællesskabslovgivningen, også selv om den pågældende uberettiget kun har nydt godt af en del af denne fordel, samt udelukkelse fra eller tilbagekaldelse af en fordel i en senere periode end den, hvor uregelmæssigheden fandt sted, udgør administrative sanktioner. Disse to tilfælde er omfattet af 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004.
35      Mens artikel 6, stk. 1-4, i forordning nr. 2988/1995 indeholder de regler, under hvilke der tages hensyn til en national straffesag i en administrativ procedure i henhold til EU-retten, fremgår det endelig af niende betragtning til og af artikel 6, stk. 5, i denne forordning, at de administrative sanktioner truffet i forbindelse med gennemførelsen af målene i den fælles landbrugspolitik udgør en integrerende del af støtteordningerne, at de har deres egen målsætning, og at de kan anvendes uafhængigt af eventuelle strafferetlige sanktioner, hvis og i det omfang de ikke kan sidestilles med sådanne sanktioner.
36      Den administrative karakter af de foranstaltninger, som er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 1973/2004, ændres ikke ved gennemgangen af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende begrebet »strafferetspleje« som omhandlet i artikel 4, stk. 1, i protokol nr. 7, som den forelæggende ret har henvist til.
37      Ifølge denne retspraksis er tre kriterier vigtige i den henseende. Det første kriterium er den retlige kvalifikation af overtrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve overtrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og graden af hårdhed af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols dom af 8.6.1976 i sagen Engels mod Nederlandene, serie A, nr. 22A, præmis 80-82, og dom af 10.2.2009 i sagen Zolotoukhine mod Rusland, sag nr. 14939/03, præmis 52 og 53).
38      Hvad angår det første kriterium bemærkes, at de foranstaltninger, som er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004, ikke anses for at have strafferetlig karakter i EU-retten, der i det foreliggende tilfælde skal ligestilles med »national ret« som omhandlet i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis.
39      Hvad angår det andet kriterium skal det undersøges, om den sanktion, der er pålagt den erhvervsdrivende, bl.a. har et repressivt formål.
40      I det foreliggende tilfælde fremgår det af den vurdering, der er foretaget i denne doms præmis 28-32, at de foranstaltninger, som er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 1973/2004, kun kan finde anvendelse på de erhvervsdrivende, som anmoder om anvendelse af den støtteordning, der er indført ved denne forordning, og at formålet med disse foranstaltninger ikke er repressivt, men hovedsageligt består i at beskytte forvaltningen af Unionens midler gennem en midlertidig udelukkelse af den modtager, der har fremsat urigtige oplysninger i sin støtteansøgning.
41      Som generaladvokaten har anført i punkt 65 i forslaget til afgørelse, taler det derudover imod disse foranstaltningers repressive karakter, at det er en forudsætning for nedsættelsen af det støttebeløb, der kan tildeles landbrugeren for de år, der følger efter det år, hvor der er konstateret en uregelmæssighed, at der indgives en ansøgning for disse år. Hvis landbrugeren ikke indgiver en ansøgning i de følgende år, bliver den sanktion, der pådrages i henhold til artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004, således uden virkning. Dette er ligeledes tilfældet, hvis denne landbruger ikke længere opfylder betingelserne for tildeling af støtten. Sanktionen bliver endelig ligeledes delvis uden virkning, når størrelsen af den støtte, som landbrugeren kan kræve for de følgende år, er mindre end den indeholdelse heri, der skal foretages i henhold til foranstaltningen om nedsættelse af den uretmæssigt modtagne støtte.
42      Det følger heraf, at det andet kriterium, der er nævnt i denne doms præmis 37, ikke er tilstrækkeligt til at give de foranstaltninger som er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004, en karakter af straf.
43      Hvad angår det tredje kriterium bemærkes, at ud over det anførte i denne doms præmis 41, medfører de sanktioner, der er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, andet og tredje afsnit, i forordning nr. 1973/2004, alene, at den pågældende landbruger fratages udsigten til at modtage støtte.
44      De nævnte sanktioner kan derfor ikke sidestilles med strafferetlige sanktioner på grundlag af det tredje kriterium, der er nævnt i denne doms præmis 37.
45      Det følger af samtlige ovenfor anførte betragtninger, at de sanktioner, der er foreskrevet i artikel 138, stk. 1, i forordning nr. 1973/2004, ikke har kendetegn, der gør det muligt at betragte dem som strafferetlige sanktioner.
46      Det forelagte spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 138, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1973/2004 af 29. oktober 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er foreskrevet i andet og tredje afsnit i denne bestemmelse om, at landbrugeren udelukkes fra at modtage støtte for det år, med hensyn til hvilket han har fremlagt en urigtig erklæring om det støtteberettigede areal, og at det beløb, som han har ret til i de følgende tre kalenderår, nedsættes med et beløb, der svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal, ikke udgør strafferetlige sanktioner.
Sagens omkostninger
47      Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
Artikel 138, stk. 1, i Kommissionens forordning (EF) nr. 1973/2004 af 29. oktober 2004 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1782/2003 for så vidt angår støtteordningerne i henhold til afsnit IV og IVa i nævnte forordning og anvendelsen af udtagne arealer til produktion af råvarer skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er foreskrevet i andet og tredje afsnit i denne bestemmelse om, at landbrugeren udelukkes fra at modtage støtte for det år, med hensyn til hvilket han har fremlagt en urigtig erklæring om det støtteberettigede areal, og at det beløb, som han har ret til i de følgende tre kalenderår, nedsættes med et beløb, der svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det fastslåede areal, ikke udgør strafferetlige sanktioner.
Underskrifter
* Processprog: polsk.