ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)
6 mars 2003(1)
«Directive 79/409/CEE - Protection des oiseaux sauvages et de leurs habitats - Zones de protection spéciale»
Dans l'affaire C-240/00,
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. E. Paasivirta et R. B. Wainwright, en qualité d'agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République de Finlande, représentée par Mme T. Pynnä, en qualité d'agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que, en ne procédant pas au classement complet et définitif des zones de protection spéciale, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1),
LA COUR (sixième chambre),
composée de M. J.-P. Puissochet, président de chambre, MM. R. Schintgen et C. Gulmann (rapporteur), Mme F. Macken et M. J. N. Cunha Rodrigues, juges,
avocat général: M. P. Léger,
greffier: M. H. von Holstein, greffier adjoint,
vu le rapport d'audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l'audience du 28 février 2002,
ayant entendu l'avocat général en ses conclusions à l'audience du 25 avril 2002,
rend le présent
Arrêt
1.
Par requête déposée au greffe de la Cour le 15 juin 2000, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l'article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne procédant pas au classement complet et définitif des zones de protection spéciale, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1, ci-après la «directive oiseaux»).
La directive oiseaux
2.
L'article 4, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive oiseaux prévoit:
«1.    Les espèces mentionnées à l'annexe I font l'objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d'assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte:
a)    des espèces menacées de disparition;
b)    des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
c)    des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;
d)    d'autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.
2.    Les États membres prennent des mesures similaires à l'égard des espèces migratrices non visées à l'annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d'hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d'importance internationale.
3.    Les États membres adressent à la Commission toutes les informations utiles de manière à ce qu'elle puisse prendre les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1, d'une part, et au paragraphe 2, d'autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d'application de la présente directive.»
La procédure précontentieuse
3.
Par lettre du 11 octobre 1996, les autorités finlandaises ont adressé à la Commission des informations relatives à 15 territoires classés en zones de protection spéciale (ci-après les «ZPS») et couvrant une superficie totale de 967 km2.
4.
Le 10 juillet 1998, la Commission a adressé à la république de Finlande une lettre de mise en demeure reprochant à cette dernière le non-respect des dispositions de l'article 4, paragraphes 1, 2 et 3, de la directive oiseaux. Dans cette lettre, il était constaté que la liste des ZPS adressée à la Commission par ledit État membre le 11 octobre 1996 était manifestement incomplète et ne suffisait pas à satisfaire aux exigences de la directive oiseaux. Ladite lettre mentionnait certains exemples précis de sites, tels que les tourbières de Kemihaara, qu'il aurait fallu classer en ZPS.
5.
Par lettre du 9 octobre 1998, le gouvernement finlandais a informé la Commission que le Conseil des ministres finlandais avait adopté, le 20 août 1998, une décision relative à la proposition finlandaise Natura 2000, conformément à la directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (JO L 206, p. 7, ci-après la «directive habitats»). Cette décision (ci-après la «décision du Conseil des ministres») contiendrait la liste des ZPS désignées conformément à l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux.
6.
Dans cette même lettre, il était indiqué que la décision du Conseil des ministres, qui avait été communiquée à titre provisoire à la Commission par lettre du 3 septembre 1998, serait notifiée à cette dernière au terme du délai de recours prévu par la loi finlandaise en matière de décisions du Conseil des ministres, soit au plus tôt en novembre 1998. Le gouvernement finlandais soulignait en outre que la liste des ZPS devant être transmise à la Commission indiquerait également les zones faisant l'objet d'un recours devant une juridiction nationale et qui ne pourraient de ce fait être intégrées au réseau Natura 2000 en tant que ZPS que lorsqu'il aurait été statué sur ces recours. À la fin de ladite lettre, il était précisé que les tourbières de Kemihaara n'avaient pas été incluses dans la proposition relative au programme Natura 2000.
7.
Par lettre du 15 décembre 1998, le gouvernement finlandais a déclaré que, pendant le délai de recours, environ 850 demandes avaient été introduites devant le Korkein hallinto-oikeus (Finlande), visant à obtenir la modification de 610 points différents de la décision du Conseil des ministres. De nombreux recours auraient visé à obtenir que celle-ci soit rectifiée sur plusieurs points. À cet égard, ce gouvernement précisait qu'il se réservait la possibilité de modifier la liste des zones entrant dans le réseau Natura 2000 adressée à la Commission dans le sens indiqué par ladite juridiction nationale lorsque cette dernière aurait statué sur les recours dont elle était saisie. Dès lors, au regard de l'Union européenne, la décision susmentionnée n'aurait pas concerné les zones faisant l'objet d'un recours. Ainsi, les ZPS prévues par la directive oiseaux ne pourraient être intégrées audit réseau que lorsque le Korkein hallinto-oikeus aurait statué sur les recours dans un sens permettant une telle intégration.
8.
Par lettre du 17 décembre 1998, la Commission a émis un avis motivé dans lequel elle considérait que le classement de certains sites en ZPS établi par les autorités finlandaises n'était pas suffisant ou, à tout le moins, que celles-ci ne lui avaient pas fourni la liste complète des ZPS à classer comme telles ni les informations d’ordre géographique nécessaires à cet égard. Selon la Commission, la république de Finlande aurait dû, compte tenu des données scientifiques disponibles, classer en ZPS au moins les 91 zones répertoriées dans le rapport BirdLife de 1997 (ci-après le «rapport BirdLife») comme zones importantes pour la conservation des oiseaux (il s’agit des «Important Bird Areas», ci-après les «IBA»). Parmi ces zones, 12 d'entre elles seulement auraient été classées en ZPS. La Commission a de nouveau souligné que les tourbières de Kemihaara, notamment, n'avaient pas été classées en ZPS, bien que cette région figure dans ledit rapport.
9.
Par lettre du 23 décembre 1998, les autorités finlandaises ont communiqué à la Commission la décision du Conseil des ministres, comprenant notamment une liste de 439 ZPS dont la superficie totale représente environ 2,81 millions d'hectares.
10.
Ladite décision précise cependant que, au regard de la Communauté européenne, la proposition finlandaise ne concerne pas les zones faisant l'objet d'un recours. S’agissant des ZPS prévues par la directive oiseaux, cela signifierait que la liste de celles-ci adressée à la Commission indique les zones faisant l'objet d'un recours devant le Korkein hallinto-oikeus et ne pouvant de ce fait être intégrées dans le réseau Natura 2000 comme ZPS qu'après que ladite juridiction aura statué sur ces recours dans un sens permettant leur intégration à ce réseau.
11.
Par lettre du 11 février 1999, les autorités finlandaises ont répondu à l'avis motivé de la Commission. Elles ont notamment indiqué que les ZPS proposées en vue de leur incorporation dans le réseau Natura 2000 avaient été délimitées au moyen de critères scientifiques. Cette lettre confirmait en outre que, compte tenu des recours pendants contre la décision du Conseil des ministres, celle-ci n'avait pas force de loi.
12.
Par lettre adressée à la Commission le 19 mars 1999, les autorités finlandaises ont précisé que, même en ce qui concerne les ZPS n’ayant pas fait l’objet d’un recours spécifique, la décision du Conseil des ministres pourrait être modifiée en raison des décisions de justice rendues à la suite de recours ayant invoqué des vices de procédure.
Sur le recours
13.
La Commission fait grief à la république de Finlande, en premier lieu, de ne pas avoir opéré un classement définitif des ZPS et, en second lieu, de ne pas avoir opéré un classement complet de celles-ci.
Sur le grief tiré de l’absence de classement définitif des ZPS
Arguments des parties
14.
La Commission fait valoir que la liste des territoires désignés comme ZPS qui lui a été adressée par les autorités finlandaises le 23 décembre 1998 n’est pas définitive, puisque des modifications peuvent y être apportées à la suite du jugement des recours actuellement pendants devant le Korkein hallinto-oikeus. Dès lors, la république de Finlande aurait violé les dispositions de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux. En outre, faute d’avoir reçu la liste définitive des ZPS situées sur le territoire finlandais, la Commission n’aurait pu arrêter les mesures nécessaires en vue de constituer un réseau cohérent, ainsi que le prévoit l’article 4, paragraphe 3, de ladite directive.
15.
Le gouvernement finlandais reconnaît qu’il n’avait pas transmis la liste définitive des ZPS à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. En effet, à cette date, la décision du Conseil des ministres n’était pas encore entrée en vigueur en raison des recours dont elle était frappée. Toutefois, il conteste que ce retard ait porté préjudice à la réalisation des objectifs des directives oiseaux et habitats ainsi qu’à la poursuite des travaux de la Commission. En effet, les autorités finlandaises auraient communiqué à la Commission, par lettre du 18 décembre 1998, soit avant le terme dudit délai, les renseignements afférents à toutes les zones proposées par elles en vertu de la directive habitats et à toutes les ZPS classées au titre de la directive oiseaux. Ces renseignements, notifiés au moyen du formulaire prescrit par la décision 97/266/CE de la Commission, du 18 décembre 1996, concernant le formulaire d’information d’un site proposé comme site Natura 2000 (JO 1997, L 107, p. 1), répondraient donc aux exigences de l’article 4, paragraphe 3, de la directive oiseaux.
Appréciation de la Cour
16.
Il convient de rappeler que l’article 4, paragraphe 1, de la directive oiseaux impose aux États membres une obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation des espèces mentionnées à l’annexe I de cette directive (voir arrêt du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas, C-3/96, Rec. p. I-3031, point 55). En vertu du paragraphe 2 de la même disposition, les États membres classent également en ZPS les aires de reproduction, de mue et d’hivernage des espèces migratrices non visées à ladite annexe dont la venue est régulière, ainsi que les zones de relais dans leur aire de migration (voir, en ce sens, arrêt du 18 mars 1999, Commission/France, C-166/97, Rec. p. I-1719, points 14 et 15, et du 7 décembre 2000, Commission/France, C-374/98, Rec. p. I-10799, point 16).
17.
Il n’est pas contesté que certains des sites figurant sur la liste des ZPS énumérées dans la décision du Conseil des ministres devaient être classés en ZPS en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux.
18.
Il est constant que, la décision du Conseil des ministres n’étant pas encore entrée en vigueur à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé en raison des recours dont elle faisait l’objet, lesdits sites n’étaient pas classés de manière définitive en ZPS.
19.
Or, un classement virtuel de sites en ZPS, tel que celui résultant de la décision du Conseil des ministres, modifiable en fonction du jugement des recours intentés à l’encontre de celle-ci, ne saurait être considéré comme constituant une exécution valable de l’obligation de classement qui incombe aux États membres en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux.
20.
Au demeurant, l’absence d’un classement définitif en ZPS des sites en question est susceptible d’empêcher la Commission de prendre, conformément à l’article 4, paragraphe 3, de la directive oiseaux, les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les ZPS constituent un réseau cohérent.
21.
Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que, en ne procédant pas au classement définitif en ZPS de certains sites figurant sur la liste des ZPS énumérées dans la décision du Conseil des ministres, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux. Par conséquent, le recours de la Commission doit être considéré comme fondé sur ce point.
Sur le grief tiré du caractère incomplet de la liste des ZPS
Arguments des parties
22.
La Commission rappelle que le rapport BirdLife, élaboré en collaboration avec la direction finlandaise de l’environnement et proposé en vue d’établir la liste des IBA, dénombrait 96 zones méritant de figurer sur la liste des ZPS relative au territoire finlandais. La république de Finlande n’aurait toutefois procédé qu’au classement de 69 seulement de ces zones. En particulier, les tourbières de Kemihaara, qui sont répertoriées dans le rapport BirdLife comme un site d’importance internationale, ne figureraient pas sur la liste des ZPS recensées dans la décision du Conseil des ministres. La valeur ornithologique de ces tourbières tiendrait au fait qu’elles constituent l’une des zones de nidification d'espèces énumérées à l’annexe I de la directive oiseaux. L’absence de mention de ce site ainsi que de 17 autres sites importants pour la conservation des oiseaux sauvages parmi les ZPS proposées par ledit État membre prouverait que les autorités finlandaises n’ont pas tenu compte de critères scientifiques lors de la procédure de classement des ZPS.
23.
La Commission ajoute que le rapport BirdLife a été confirmé, en ce qui concerne la liste des IBA finlandaises, par l’ouvrage sur les IBA en Europe, intitulé «Important Bird Areas in Europe», Volume 1: Northern Europe, BirdLife Conservation Series n° 8, BirdLife International, 2000. Compte tenu de la dimension européenne de cet inventaire des IBA et de sa valeur scientifique, la république de Finlande aurait dû, si elle entendait le contester, fournir des éléments de preuve scientifiques. Or, malgré les demandes de la Commission en ce sens, les autorités finlandaises n’auraient pas produit d’éléments permettant de vérifier qu’elles se sont fondées sur des critères scientifiques pour procéder au choix des sites à classer en ZPS. En tout état de cause, il serait évident que des zones dont la valeur ornithologique est importante n’auraient pas été classées en ZPS.
24.
Le gouvernement finlandais soutient, en premier lieu, qu’il s’est fondé sur les critères scientifiques énoncés par la directive oiseaux pour dresser la liste des ZPS finlandaises. À cet égard, il indique qu’il a transmis à la Commission des informations complètes relatives aux critères l’ayant guidé dans le choix de ces ZPS en utilisant le formulaire prévu dans la décision 97/266. En outre, il précise que le Korkein hallinto-oikeus, durant l’été de l’année 2000, a statué sur la totalité des recours dirigés contre la décision du Conseil des ministres. Cette juridiction aurait considéré que les critères de choix et de délimitation des ZPS étaient de nature écologique, comme l’exigent les directives oiseaux et habitats. Elle serait parvenue à cette conclusion après avoir procédé à un examen approfondi de chaque recours et après avoir vérifié que ladite décision repose, s’agissant de chacune des zones et de la délimitation de celles-ci, sur des faits exacts et sur des études de la valeur écologique des sites fondées sur des connaissances scientifiques fiables. À l’issue de cet examen, le Korkein hallinto-oikeus aurait:
—    accueilli les recours relatifs à 50 zones, parmi lesquelles 18 ZPS mentionnées dans la décision du Conseil des ministres;
—    ordonné des modifications de la délimitation de 4 ZPS et, pour les 14 autres ZPS, renvoyé l’affaire au Conseil des ministres pour qu’il les agrandisse ou les réduise selon les cas, et
—    renvoyé l’affaire au Conseil des ministres pour 4 sites qui ne figurent pas dans le projet Natura 2000. Il s’agit des tourbières de Kemihaara ainsi que des sites du Karunginjärvi, de Peuralamminneva et de Korpoo Långviken.
25.
En deuxième lieu, le gouvernement finlandais fait valoir que le rapport BirdLife ne constitue pas un moyen de preuve scientifique permettant d’apprécier si la république de Finlande a classé comme ZPS les territoires les plus appropriés au sens de l’article 4 de la directive oiseaux. D’abord, ce rapport n’aurait pas été complet à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, de sorte qu’il n’était pas certain que toutes les zones qui y étaient proposées en tant qu’IBA seraient confirmées au niveau international ni que d’autres sites ne seraient pas proposés par BirdLife Finlande, organisme regroupant les associations ornithologiques finlandaises. Ensuite, les critères adoptés pour proposer lesdites zones comme IBA ne se prêteraient pas bien à l’évaluation de l’avifaune finlandaise et des erreurs auraient été commises en ce qui concerne le comptage des spécimens des espèces d’oiseaux protégées. Enfin, certaines zones feraient défaut dans le rapport BirdLife alors qu’elles présenteraient de l’importance pour l’avifaune, y compris sur le plan international.
26.
Le gouvernement finlandais conclut sur ce point qu’il n’aurait pas pu fonder son choix des ZPS sur le seul rapport BirdLife, à moins qu’il n’ait existé une liste des IBA définitive et entérinée sur le plan international.
27.
En troisième lieu, ce gouvernement fait valoir que la liste des ZPS finlandaises ne serait insuffisante que si le nombre et la superficie des sites désignés à ce titre étaient manifestement inférieurs au nombre et à la superficie des sites considérés comme les plus appropriés à la conservation des espèces d’oiseaux visées à l’article 4 de la directive oiseaux. Or, les autorités finlandaises auraient classé en ZPS un nombre plus élevé de sites et une superficie totale plus étendue que ceux prévus par l’inventaire des IBA publié en 1989 ou par la liste des IBA proposées dans le rapport BirdLife. En tout état de cause, il ne découlerait ni de l’article 4 de la directive ni de la jurisprudence de la Cour que la liste des ZPS finlandaises doit être conforme à la liste des IBA énumérées dans le rapport BirdLife. Il ne ressortirait pas davantage de la jurisprudence que les autorités finlandaises doivent justifier scientifiquement la non-inclusion dans la liste des ZPS de sites figurant sur ladite liste des IBA.
Appréciation de la Cour
28.
Il importe de rappeler que, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la décision du Conseil des ministres incluait une liste de ZPS qui non seulement n’était pas en vigueur, mais n’était pas non plus définitive, cette liste pouvant être modifiée notamment par des ajouts ou des retraits de sites, ainsi que l’a indiqué le gouvernement finlandais.
29.
Dans ces conditions, il n’y a pas lieu d’examiner le grief de la Commission en ce qu’il est fondé sur la circonstance que la liste des ZPS figurant dans la décision du Conseil des ministres est incomplète au motif qu’elle ne prévoit le classement en ZPS que de 69 des 96 sites retenus dans le rapport BirdLife comme méritant de bénéficier d’un tel classement.
30.
En effet, compte tenu du fait que, à la date d’expiration dudit délai, la liste en question n’était pas en vigueur et avait un caractère non définitif et modifiable, le grief ainsi invoqué par la Commission ne concerne pas une situation effective au moment pertinent aux fins d’apprécier l’existence d’un éventuel manquement.
31.
Néanmoins, il est constant que, à la date susdite, seuls 15 sites avaient été définitivement classés comme ZPS en Finlande. Il est également constant que ce classement n’était, en tout état de cause, pas suffisant au regard des obligations incombant à la république de Finlande en vertu de la directive oiseaux et, notamment, de son article 4, paragraphes 1 et 2.
32.
Il convient donc de constater que, en ne procédant pas au classement complet en ZPS des sites les plus appropriés au sens de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites dispositions. Dès lors, le recours de la Commission doit également être accueilli sur ce point.
33.
En conséquence, force est de constater que, en ne procédant pas au classement définitif et complet des ZPS situées sur son territoire, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive oiseaux.
Sur les dépens
34.
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la république de Finlande et cette dernière ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR (sixième chambre)
déclare et arrête:
1)    En ne procédant pas au classement définitif et complet des zones de protection spéciale situées sur son territoire, la république de Finlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages.
2)     La république de Finlande est condamnée aux dépens.
Puissochet
Schintgen
Gulmann
Macken
Cunha Rodrigues
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 6 mars 2003.
Le greffier
Le président de la sixième chambre
R. Grass
J.-P. Puissochet
1: Langue de procédure: le finnois