61989CC0118_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . I denne sag har Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ved kendelse af 16 . marts 1989 forelagt Domstolen et praejudicielt spoergsmaal . Spoergsmaalet er, om artikel 9, stk . 2, tredje afsnit, i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2499/82 af 15 . september 1982 ( 1 ) er ugyldig, for saa vidt det heri bestemmes, at destilleriet skal betale hele stoetten tilbage, hvis det ikke inden en frist paa 90 dage har betalt producenten den i forordningen omhandlede minimumsopkoebspris .
2 . Spoergsmaalet er opstaaet under en tvist mellem firmaet Otto Lingenfelser ( herefter benaevnt "Lingenfelser "), som er en lille destillationsvirksomhed i Achern-Grossweier, og Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft, det efter forordningen kompetente interventionsorgan i Forbundsrepublikken Tyskland . Da der var forloebet mere end 90 dage, inden Lingenfelser efter levering havde betalt producenten, producentfaellesskabet "Deutsches Weintor" minimumsopkoebsprisen for tre partier vin, kraevede interventionsorganet stoetten for de tre varepartier tilbagebetalt . Det er den sag, destilleriet herefter anlagde ved Verwaltungsgericht til proevelse af tilbagesoegningskravet, som udgoer tvisten i hovedsagen .
3 . Ved forordning nr . 2499/82 blev der for vinproduktionsaaret 1982/83 fastsat bestemmelser om forebyggende destillation, som blev udstedt med hjemmel i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 337/79 af 5 . februar 1979 ( 2 ), der senere er aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 2144/82 af 27 . juli 1982 ( 3 ). Ved bestemmelserne blev der indfoert en ordning, hvorved producenter i henhold til de kontrakter, som de indgaar med destillerier, og som skal godkendes af det kompetente interventionsorgan, leverer destilleriet det i kontrakten fastsatte kvantum vin mod betaling af den minimumsopkoebspris, der er fastsat i artikel 5 i forordning nr . 2499/82 . Ifoelge forordningens artikel 9, stk . 1, skal destilleriet betale prisen senest 90 dage efter leveringen . Destilleriet selv faar udbetalt stoetten af interventionsorganet senest 90 dage efter fremlaeggelse af beviset for, at vinen er blevet destilleret, jfr . forordningens artikel 9, stk . 2, foerste afsnit . Endelig skal destilleriet ifoelge samme bestemmelses stk . 2, tredje afsnit, over for interventionsorganet dokumentere, at det har betalt minimumsopkoebsprisen inden 90 dage efter vinens faktiske levering, ligesom "de udbetalte beloeb (( skal )) tilbagebetales til interventionsorganet", hvis ikke dokumentationen herfor fremlaegges inden 120 dage efter destillationsbevisets fremlaeggelse .
4 . I den foreliggende sag havde Lingenfelser betalt minimumsopkoebsprisen for de tre partier vin, henholdsvis 92, 93 og 91 dage efter vinens faktiske levering . Ifoelge forklaringerne under den mundtlige forhandling skyldtes disse ret ubetydelige forsinkelser, at man i firmaet havde taget fejl med hensyn til, fra hvilket tidspunkt 90-dagesfristen loeber . Man troede nemlig, at fristen, som det aabenbart er normalt i handelsforhold i Forbundsrepublikken Tyskland, loeber fra det tidspunkt, da producenten modtager faktura, og ikke fra den faktiske levering .
5 . Jeg vil gerne her straks sige, at det argument vedroerende forordningens ordlyd, som ganske kort er blevet fremfoert af Lingenfelser og stoettes paa, at der er modstrid mellem den tyske, franske og engelske version af forordning nr . 2499/82, forekommer uholdbart . Ordene i den tyske version "Innerhalb von 90 Tagen nach Eingang bei der Brennerei" kan nemlig ikke fortolkes paa den maade, at de sigter til tidspunktet for destilleriets modtagelse af faktura, men sigter klart til tidspunktet for vinens "levering til destilleriet", saaledes som det fremgaar af bestemmelsen .
6 . Verwaltungsgerichts spoergsmaal drejer sig om, hvorvidt forordning nr . 2499/82 er gyldig, for saa vidt det bestemmes i forordningen, at hele stoetten fortabes, saafremt 90-dagesfristen for minimumsopkoebsprisens betaling overskrides . Det foerste problem her er, hvor bestemmelsen om, at hele stoettebeloebet fortabes, overhovedet findes i forordningen . Den nationale ret har udtrykkeligt henvist til artikel 9, stk . 2, tredje afsnit, i forordning nr . 2499/82 . Laeser man bestemmelsen, maa det imidlertid erkendes, at forordningen alene indeholder et udtrykkeligt krav om, at interventionsorganet skal tilbagesoege de udbetalte beloeb, saafremt destilleriet ikke inden 120 dage efter fremlaeggelse af destillationsbeviset har dokumenteret, at det har betalt minimumsprisen inden 90 dage efter vinens levering . Det er et spoergsmaal, om forordningen virkelig udtrykkeligt tillade interventionsorganet at tilbagesoege hele stoetten, saafremt minimumsprisen er betalt senere end 90 dage efter vinens levering . Maa det her antages, at et saadant tilbagesoegningskrav foelger forudsaetningsvis af bestemmelsen i artikel 9, stk . 2, tredje afsnit? Kommissionen har under den mundtlige forhandling gjort gaeldende, at interventionsorganet kan tilbagesoege hele stoetten, naar de noedvendige betingelser for at udbetale stoetten ikke er opfyldt, uden at dette behoever vaere udtrykkeligt fastsat i forordningen . Kommissionens befuldmaegtigede har i den forbindelse, som svar paa et spoergsmaal fra Domstolen, talt om, at et saadant krav paa tilbagesoegning af hele stoetten foelger af almindelige retsgrundsaetninger .
7 . Jeg skal paa dette stadium af min gennemgang af sagen bemaerke, at Kommissionens opfattelse nok ikke er juridisk forkert, men dog heller ikke er helt fri for ulemper . Naar man nemlig i en landbrugsforordning om stoette goer sig den ulejlighed at naevne visse tilfaelde, hvor interventionsorganet kan kraeve hele stoetten tilbage, men ikke opregner alle de tilfaelde, hvor der kan ivaerksaettes en saadan sanktion, foroeger man for mig at se risikoen for, at de erhvervsdrivende misfortolker forordningen . Naar der endvidere er tale om en forordning, som kan have betydelige konsekvenser for de erhvervsdrivende, finder jeg det ikke saerlig heldigt at beskrive nogle af retsfoelgerne udtrykkeligt i forordningen, men forudsaette andre . Dette vil utvivlsomt heller ikke goere det lettere for Domstolen at gennemfoere den proevelse vedroerende gyldigheden af et tilbagesoegningskrav paa hele stoetten, som Domstolen kan blive noedsaget til at foretage, saaledes som den foreliggende sag er et eksempel paa . Det kan nemlig meget vel vise sig overordentlig vanskeligt at bedoemme, om en implicit bestemmelse i en forordning er forenelig med EF-retten, og i saerdeleshed med proportionalitetsprincippet . Man maa derfor haabe, at Kommissionen ikke af bekvemmelighedsgrunde vil soege tilflugt i saadanne "almindelige retsgrundsaetninger", navnlig ikke, naar der er tale om retsforskrifter, som indeholder sanktioner for de tilfaelde, hvor erhvervsdrivende har forsoemt at opfylde forpligtelser, der paahviler dem . Jeg for min del vil i denne sag foretraekke at antage, at det foelger forudsaetningsvis af bestemmelsen i artikel 9, stk . 2, tredje afsnit, i forordning nr . 2499/82, at der ved en overskridelse af betalingsfristen paa 90 dage skal ivaerksaettes en sanktion bestaaende i en fortabelse af hele stoetten, eftersom bestemmelsen foreskriver denne sanktion, saafremt der ikke inden en naermere angiven frist fremlaegges dokumentation for, at minimumsopkoebsprisen er betalt inden 90 dage .
8 . Under hovedsagen har Lingenfelser paa to punkter rejst tvivl om, hvorvidt det er lovligt at tilbagesoege hele stoetten, saafremt 90-dagesfristen overskrides . Det foerste punkt, som Lingenfelser har behandlet mere indgaaende under den mundtlige forhandling end under skriftsvekslingen, vedroerer graenserne for Kommissionens bemyndigelse ifoelge Raadets forordning nr . 337/79 . Det andet punkt vedroerer proportionalitetsprincippet .
9 . Jeg skal herom straks bemaerke, at jeg ikke er blevet overbevist om rigtigheden af Lingenfelsers argumenter, hvorefter Domstolen boer statuere, at fastsaettelsen af en maksimal frist paa 90 dage for destilleriets betaling af minimumsopkoebsprisen til producenten er udtryk for en overdreven og unoedig regelfastsaettelse, som ligger uden for bemyndigelsen i forordning nr . 337/79; de har i oevrigt heller ikke overbevist Kommissionen eller interventionsorganet .
10 . Vedroerende det foerste punkt skal jeg bemaerke, at formaalet med forordning nr . 337/79 er at "stabilisere markederne" inden for vinsektoren og at "sikre en rimelig levestandard for den paagaeldende landbrugsbefolkning" ( 4 ). Med henblik herpaa udtales det i forordningen, at der "under visse omstaendigheder (( boer )) gives tilladelse til forebyggende destillation til en koebspris, der ikke opmuntrer til at producere vin af utilstraekkelig kvalitet" ( 5 ). Forordningens artikel 11 i forordning nr . 337/79 indeholder derfor generelle bestemmelser om forebyggende destillation, som dels fastsaetter, hvilke vine der kan komme i betragtning til en destillation, dels fastsaetter en koebspris, som destilleriets pris mindst skal udgoere . Artikel 11, stk . 5, bestemmer : "Afgoerelsen om at foretage den ... omhandlede destillation samt gennemfoerelsesbestemmelserne til denne artikel fastsaettes efter fremgangsmaaden i artikel 67 ...". Efter denne fremgangsmaade kan Kommissionen traeffe foranstaltninger efter hoering af en "forvaltningskomité ". Det er inden for rammerne af disse bestemmelser, at Kommissionen har vedtaget forordning nr . 2499/82 og bestemt, at destilleriet skal betale producenten koebesummen inden en frist paa 90 dage .
11 . Til stoette for sit argument om, at Kommissionen har gjort sig skyldig i en overdreven regelfastsaettelse og dermed har overskredet graenserne for sin befoejelse, har Lingenfelser gjort gaeldende, at det er overfloedigt at fastsaette en betalingsfrist paa 90 dage . For mig at se er det under naervaerende sag udelukket at gaa ind i en naermere droeftelse vedroerende nytten af de forskellige frister i artikel 9 i forordning nr . 2499/82 for at kunne fastslaa, om Kommissionen har holdt sig inden for graenserne af sin bemyndigelse efter forordning nr . 337/79 . Hermed ville man nemlig saette sig ud over den vide skoensbefoejelse, som tilkommer Kommissionen inden for et saa centralt omraade af den faelles landbrugspolitik . Dette skal forstaas saadan, at man i forbindelse med den proevelse af en retsforskrifts gyldighed, som er noedvendig i et saadant tilfaelde, selvsagt ikke kan efterproeve berettigelsen af hver enkelt af de paa omraadet trufne foranstaltninger . Ved gyldighedsproevelsen kan det alene efterproeves, om Kommissionen aabenbart har overskredet graenserne for sin skoensbefoejelse . Jeg finder imidlertid ikke, at Kommissionen ved at fastsaette en bestemt frist for destilleriets betaling af minimumsopkoebsprisen til producenten har udstedt en gennemfoerelsesbestemmelse, der kan siges at vaere aabenbart uden forbindelse med den ordning vedroerende forebyggende destillation, hvorom Raadet har fastsat de generelle rammebestemmelser . Som led i en politik baseret paa, at producenterne skal tilskyndes til at traekke deres vin tilbage fra markedet og levere den til destillation, finder jeg derfor ikke, at det i sig selv strider mod de tilstraebte formaal at fastsaette en frist, inden for hvilken producenten kan vaere sikker paa at faa udbetalt den minimumspris af destilleriet, som er fastsat i forordning nr . 337/79 .
12 . Jeg skal her tilfoeje, for saa vidt det har relevans i denne forbindelse, at de oevrige frister, der er naevnt i artikel 9 i forordning nr . 2499/82, ikke a priori synes at overlappe den i sagen anfaegtede 90-dagesfrist paa nogen maade . Den maksimale frist paa 90 dage fra destillationsbevisets fremlaeggelse, inden for hvilken interventionsorganet skal betale destilleriet stoetten, indebaerer ikke i sig selv nogen garanti for, hvor hurtigt producenten vil kunne modtage minimumsopkoebsprisen . Hvad angaar fristen paa 120 dage fra destillationsbevisets fremlaeggelse, foeler jeg mig ikke overbevist om det indlysende i de tilsvarende garantier, som denne frist ved foerste oejekast synes at kunne yde producenten i sammenligning med 90-dagesfristen, der loeber fra producentens levering af vinen .
13 . Jeg finder derfor ikke, at der ved efterproevelsen af, om Kommissionen aabenbart har overskredet graenserne for sine befoejelser - hvilket er det eneste, som er noedvendigt at paase ved undersoegelsen af, om Kommissionen har holdt sig inden for Raadets bemyndigelse - er fremkommet noget, der kan rejse tvivl om lovligheden af at fastsaette en vis maksimal frist for producentens betaling af prisen .
14 . Jeg skal herefter behandle spoergsmaalet, om det er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning at tilbagesoege hele den stoette, der er udbetalt destilleriet, naar dette ikke har betalt producenten minimumsopkoebsprisen inden udloebet af fristen paa 90 dage .
15 . Det vil i den forbindelse nok vaere nyttigt foerst at minde om de principper, som Domstolen har fastslaaet i sin praksis paa omraadet . I en sag, som vedroerte en sanktion bestaaende i, at der var naegtet frigivelse af en sikkerhed, fordi fristen for at fremlaegge beviser var overskredet, fandt Domstolen, at det maatte undersoeges, om sanktionen
"overskrider graenserne for, hvad der er hensigtsmaessigt og noedvendigt for at naa det oenskede maal" ( 6 ).
I en anden sag, hvor sikkerheden naegtedes frigivet, fordi den erhvervsdrivende ikke havde bevist, at bestemte maengder smoer var forarbejdet iden for den i EF-reglerne fastsatte frist, udtalte Domstolen, at det ved afgoerelsen af, om en EF-forskrift er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, for det foerste maatte undersoeges
"om de midler, som ivaerksaettes for at opfylde det tilsigtede maal, svarer til dets betydning, og for det andet, om de er noedvendige for at realisere det" ( 7 ).
I dommen af 24 . september 1985 i sagen Man mod IBAP gentog Domstolen noedvendigheden i at undersoege, om de ivaerksatte midler var "rimelige og noedvendige for at naa det tilsigtede maal", og bemaerkede videre :
"Naar der i en faellesskabsordning sondres mellem en hovedforpligtelse, hvis opfyldelse er noedvendig for at naa det tilsigtede maal, og en sekundaer forpligtelse, der i det vaesentlige er af administrativ karakter, kan man ikke uden at tilsidesaette proportionalitetsprincippet sanktionere manglende opfyldelse af den sekundaere forpligtelse lige saa strengt som manglende opfyldelse af hovedforpligtelsen" ( 8 ).
16 . De anfoerte principper er blevet naermere konkretiseret i dommen af 27 . november 1986 i Maas-sagen . Heri anfoerte Domstolen, at det efter fast praksis var noedvendigt for at kunne besvare det forelagte spoergsmaal - som vedroerte proportionalitetsprincippet og angik et tilfaelde, hvor der var sket en overskridelse af den i forordningen fastsatte frist for indskibning af korn - og rispartier til foedevarehjaelp - at undersoege
"om de (( i sagen omhandlede )) forpligtelser ... skal betragtes som hovedforpligtelser, hvis overholdelse er af fundamental betydning for faellesskabsordningens rette funktion, og hvis tilsidesaettelse kan sanktioneres ved fortabelse af hele sikkerheden, uden at det medfoerer en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet, eller om de skal anses for sekundaere forpligtelser, hvis tilsidesaettelse ikke maa sanktioneres med samme strenghed som manglende overholdelse af en hovedforpligtelse" ( 9 ).
17 . Saa vidt jeg kan se, bestaar den naermere konkretisering i, at sondringen mellem hovedforpligtelse og sekundaer forpligtelse er blevet noget systematiseret . I sine tidligere domme var Domstolen ganske vist nogle gange i forbindelse med anvendelsen af proportionalitetsprincippet inde paa denne sondring, men uden at den knyttede en saa direkte forbindelse mellem hovedforpligtelsen og sanktionen - i form af en fortabelse af hele beloebet - som den eksempelvis gjorde i Maas-dommen . Ifoelge dommen i sagen Man mod IBAP udelukker proportionalitetsprincippet, at der kan fastsaettes lige saa strenge sanktioner for at tilsidesaette en sekundaer forpligtelse som for at tilsidesaette en hovedforpligtelse . Maas-dommen er tilsyneladende baseret paa et princip om, at misligholdelse af hovedforpligtelsen som udgangspunkt kan imoedegaas med en haard sanktion, in casu fortabelse af hele sikkerheden . Domstolens seneste praksis paa omraadet synes altsaa paa en vis maade at bygge paa en formodning om, at det er rimeligt at lade hele stoettebeloebet eller sikkerheden gaa tabt, hvis hovedforpligtelsen ikke opfyldes . Kan denne formodning imidlertid ikke afkraeftes? Herom skal jeg bemaerke, at Domstolens tidligere domme tyder paa en vis relativitet, idet den fastslog, at sanktionen for at tilsidesaette en sekundaer forpligtelse ikke maatte vaere lige saa streng som ved tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse, uden at Domstolen dog udtrykkeligt udtalte, at det principielt er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning at lade hele beloebet gaa tabt - det vaere sig en stoette eller en sikkerhed - som sanktion for at tilsidesaette en hovedforpligtelse .
18 . Det kan videre konstateres, at i de sager, hvor Domstolen har paaset, at sanktionerne for at tilsidesaette sekundaere forpligtelser ikke er lige saa haarde som ved tilsidesaettelse af hovedforpligtelser, har sanktionerne for at tilsidesaette sidstnaevnte forpligtelser normalt bestaaet i fortabelsen af hele beloebet . Den omstaendighed, at Domstolen i flere domme har fastslaaet, at den i en forordning foreskrevne sanktion for at tilsidesaette en hovedforpligtelse, som bestaar i en fortabelse af hele beloebet, er uforholdsmaessig streng, saafremt den ogsaa efter samme forordning bringes i anvendelse ved tilsidesaettelse af en sekundaer forpligtelse, er dog ikke efter min opfattelse uden videre ensbetydende med, at Domstolen dermed har fastslaaet, at tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse som hovedregel vil medfoere fortabelse af hele beloebet . Domstolen har vel anerkendt, at det er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning at lade hele beloebet for den paagaeldende stoette eller sikkerhed gaa tabt ved tilsidesaettelse af en forpligtelse, hvis karakter af en vaesentlig forpligtelse eller en hovedforpligtelse udtrykkeligt er forbundet med risikoen for, at det stoettede produkt anvendes enten til et andet formaal end tilsigtet ( jfr . dommen af 2 . december 1982, RU-MI mod FORMA ( 10 ) eller i spekulationsoejemed ( jfr . foernaevnte dom i Fromançais-sagen ); men det er heller ikke efter min opfattelse ensbetydende med, at Domstolen kan siges at have godkendt, at det principielt er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning at lade hele stoettebeloebet eller sikkerheden gaa tabt selv ved den mindste tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse, uanset af hvilken art denne end maatte vaere .
19 . Ogsaa paa det punkt kan der drages en vis laere af Maas-dommen . Heri fastslog Domstolen nemlig, at en forpligtelse til at laste en vare inden for et naermere angivet tidsrum ubestrideligt havde karakter af en hovedforpligtelse, men at
"en forsinkelse paa nogle dage af lastningen af varen og af skibets afsejling (( dog ikke )) inden for soetransport ... kan anses for en tilsidesaettelse af denne forpligtelse" ( 11 ).
I dommen fastslog Domstolen endvidere, at det ikke under sagen var bestridt, at datoen for skibets ankomst til bestemmelseshavnen var overholdt, og konkluderede, at "en ringe overskridelse af lastefristen ikke begrunder fortabelse af hele sikkerheden, naar den ikke paavirker foedevarehjaelpesystemets rette funktion ". Hermed foretog Domstolen en korrektion af den opfattelse, at en sanktion bestaaende i en fortabelse af hele beloebet ved tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse principielt er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning . Korrektionen bestaar i en naermere vurdering af den paagaeldende pligtforsoemmelses karakter, hvor det som udgangspunkt nok antages, at misligholdelse af en hovedforpligtelse a priori kan medfoere fortabelse af hele beloebet, men at ikke enhver tilsidesaettelse af forpligtelsen uden videre udloeser denne sanktion .
20 . Domstolen anerkender altsaa tilsyneladende, at der bestaar en mulighed for at lempe den sanktion, som ivaerksaettes ved tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse, og som f.eks . bestaar i fortabelse af hele beloebet . Dermed anerkender Domstolen i virkeligheden, at proportionalitetsprincippet fortsat har gyldighed i tilfaelde, hvor der foreligger en tilsidesaettelse af en hovedforpligtelse uanset det tidligere anfoerte om, at det principielt er i overensstemmelse med en proportionalitetsgrundsaetning at lade hele beloebet gaa tabt . Naar man saaledes erkender, som det er sket i Domstolens praksis, at man ikke kan opgive ethvert krav om proportionalitet, hvor der er tale om tilsidesaettelse af hovedforpligtelser, vil det da ikke vaere rigtigst at laegge vaegten paa udtalelserne i de domme, der blev afsagt foer Maas-dommen? Som tidligere naevnt har Domstolen her opstillet to kriterier i sin praksis, der supplerer hinanden . Det foerste er, at det som foelge af proportionalitetsprincippet er noedvendigt at undersoege, dels om de midler, der kan bringes i anvendelse efter retsforskriften, staar i rimeligt forhold til forskriftens formaal, vurderet paa baggrund af formaalets betydning, dels om de er noedvendige for at opfylde formaalet . Det andet kriterium er, at det er udelukket i henhold til EF-regler at ivaerksaette lige saa haarde sanktioner for at overtraede en sekundaer forpligtelse som for at overtraede en hovedforpligtelse . For mig at se opfylder disse kriterier i tilstraekkelig grad formaalene med Domstolens proevelse paa grundlag af proportionalitetsprincippet . Jeg tror nemlig, at Domstolens praksis her frem for alt hviler paa et oenske om ikke at udelukke nogen virksomhed fra proportionalitetsprincippets krav, og at smidigheden i de to naevnte kriterier bedre tjener dette formaal end at knytte begrebet "hovedforpligtelse" for snaevert sammen med en bestemt sanktionstype . Jeg skal derfor i det foelgende henholde mig til disse mere smidige kriterier, som er bedre egnet til at sikre proportionalitetsprincippet den stoerst mulige gennemslagskraft .
21 . Ved proevelsen af, om proportionalitetsprincippet er blevet overholdt i denne sag, boer det foerst undersoeges, hvilke formaal den paagaeldende EF-forskrift tjener . Den i sagen omhandlede 90-dagesfrist skal her vurderes paa baggrund af den ellevte betragtning i forordning nr . 2499/82 . Den lyder saaledes : "det boer fastsaettes, at den minimumspris, der garanteres producenterne, normalt udbetales dem inden for saadanne tidsfrister, at de kan opnaa et udbytte, som svarer til det, de ville opnaa, hvis der var tale om salg paa normale markedsvilkaar" ( 12 ). Naar dette sammenholdes med det generelle formaal med ordningen for forebyggende destillation af vin, fremgaar det, at det er vigtigt, at et stort antal producenter tilskyndes til ikke at afsaette vin af utilstraekkelig kvalitet paa markedet, men i stedet saelge det til destillerier . Derfor boer det goeres attraktivt for producenterne at saelge vinen til destillerierne med henblik paa destillation . Som led heri er der fastsat en minimumsopkoebspris, som destilleriet skal betale producenten, samt fastsat en frist for minimumsopkoebsprisens betaling, da det er vigtigt, at producenterne ikke, naar de saelger vin med henblik paa destillation, modtager betalingen senere end det er normalt i handelsforhold . Det er det, som kommer til udtryk i den ellevte betragtning . Kravet om, at betaling sker inden de samme frister, der normalt gaelder i handelsforhold, er altsaa vaesentligt, saafremt ordningen for forebyggende destillation skal fungere tilfredsstillende .
22 . Maa det da, i betragtning af dette kravs betydning, anses for noedvendigt at fastsaette en ufravigelig frist paa 90 dage og at lade hele stoetten bortfalde, selv om destilleriet kun overskrider fristen med en ubetydelighed? Besvares dette spoergsmaal bekraeftende, forudsaettes det paa en vis maade, at selv den mindste fristoverskridelse, f.eks . blot med én dag, medfoerer, at betalingen af vinen til forebyggende destillation ikke sker paa tilsvarende vilkaar som i normale handelsforhold, og at den mindste afvigelse paa dette punkt vil afholde producenterne fra at saelge til destillerierne . Jeg har ikke i sagens akter fundet noget holdepunkt for den antagelse, at en helt ubetydelig overskridelse af 90-dagesfristen skulle have en saadan virkning . Der er tvaertimod grund til at spoerge, om den fastsatte betalingsfrist ikke gaar noget videre end kravet i den ellevte betragtning om, at producenten skal opnaa et udbytte svarende til det, som kan opnaas under normale markedsvilkaar . Naar man nemlig sammenligner med, hvad der er normal handelsskik i vinsektoren i Forbundsrepublikken Tyskland, jfr . forklaringerne under sagen, er fristen i henhold til forordning nr . 2499/82 - som loeber fra det tidspunkt, da vinen leveres til destilleriet - tilsyneladende kortere end i handelsforhold normalt, hvor den loeber fra det tidspunkt, da destilleriet modtager faktura . Det kan derfor vanskeligt fastholdes, at en helt ubetydelig fristoverskridelse vil give producenten en ringere stilling end ved et salg under normale handelsvilkaar . Saafremt betalingen kun overskrider forordningsfristen med nogle faa dage, sker den formodentlig endda hurtigere end efter de normale betalingsfrister, som gaelder i handelsforhold i Forbundsrepublikken Tyskland .
23 . Selv om man maa tage hensyn til den skoensbefoejelse, der tilkommer Kommissionen, naar den inden for rammerne af den faelles markedsordning udsteder gennemfoerelsesbestemmelser til de omhandlede retsforskrifter, synes det derfor allerede ved foerste oejekast tvivlsomt, om det er noedvendigt blot ved faa dages forsinkelse at ivaerksaette en sanktion bestaaende i en fortabelse af hele stoettebeloebet, for at sikre, at ordningen for forebyggende destillation af vin kan fungere tilfredsstillende og inden for rammerne af denne ordning sikre, at producenten faar udbetalt koebesummen paa tilsvarende vilkaar som i normale handelsforhold .
24 . Ogsaa ud fra et andet synspunkt er det tvivlsomt, om det er noedvendigt i tilfaelde af en ubetydelig overskridelse af 90-dagesfristen at ivaerksaette en sanktion bestaaende i en fortabelse af hele stoettebeloebet . Selv om det nemlig antages, at det er uomgaengeligt noedvendigt for ordningens tilfredsstillende funktion, at betaling erlaegges inden for frister som i handelsforhold i oevrigt, er det ikke umiddelbart indlysende, at en nedsaettelse af stoetten i forhold til fristoverskridelsens stoerrelse ikke skulle kunne yde den noedvendige garanti . Efter den ordning, som blev indfoert ved forordning nr . 2499/82, er det sikkerheden for at faa udbetalt stoettebeloebet, som giver destilleriet grundlag for at betale producenten minimumsopkoebsprisen . Dette er blevet staerkt understreget af Kommissionens befuldmaegtigede under den mundtlige forhandling . Enhver nedsaettelse af stoetten vil derfor paavirke destilleriets fortjeneste ved handelen . Under disse forhold maa det antages, at udsigten til en vaesentlig, omend delvis nedsaettelse, vil udgoere en tilstraekkelig tilskyndelse for destilleriet til at overholde den fastsatte frist .
25 . Endelig skal jeg anstille nogle overvejelser om bestemmelserne i artikel 12 i forordning nr . 2499/82, som angaar det tilfaelde, at der er destilleret en anden maengde end kontraktligt fastsat . Det er herom foreskrevet i bestemmelsen, at interventionsorganet, saafremt den eventuelle forskel mellem den faktisk destillerede og den i kontrakten anfoerte vin ligger inden for en tolerance paa 10%, skal udbetale stoette for den maengde vin, der faktisk er destilleret . Det maa her ud fra en modsaetningsslutning antages, at der overhovedet ikke udbetales nogen stoette, saafremt denne forskel udgoer mere end 10 %. Det er fuldt ud forstaaeligt, at der i EF-reglerne tages hensyn til omstaendigheder, som de erhvervsdrivende ikke har nogen indflydelse paa, og som medfoerer en nedsaettelse af den faktisk destillerede maengde vin . Det boer imidlertid fremhaeves, at da formaalet med den forebyggende destillationsordning er at holde den stoerst mulige maengde vin af mindre god kvalitet ude fra markedet for at sikre dettes stabilitet, er der ved forordning nr . 2499/82 indfoert en fast, kvantitativt graense for tilladelige svingninger paa 10%, hvis eneste foelge er, at der udbetales et forholdsmaessigt mindre stoettebeloeb . Men det vigtigste formaal med den forebyggende destillationsordning er dog, at vinen fjernes fra markedet . Det er dette formaal, som de forskellige mekanismer i forordning nr . 2499/82 skal fremme . Ifoelge Kommissionen er et kvantitativt udsving inden for 10%, uden at grundene hertil efterproeves naermere, imidlertid forenelige med en delvis udbetaling af stoetten, mens selv en ubetydelig overskridelse af en frist, som ikke tjener til opfyldelse af hovedformaalet med den forebyggende destillationsordning, men kun en af de forpligtelser, der skal bidrage til at fremme dette hovedformaal, efter Kommissionens opfattelse skal sanktioneres med fortabelsen af hele stoettebeloebet .
26 . Af det anfoerte slutter jeg, at hvis man med Kommissionen laegger til grund, at der kan udbetales en forholdsmaessig mindre stoette, saafremt den destillerede maengde er blevet nedsat med op til 10%, uden at dette bringer det vaesentlige formaal med den forebyggende destillationsordning i fare, kan man vanskeligt betragte det som uomgaengeligt noedvendigt, for opfyldelse af disse samme vaesentlige formaal, at lade hele stoettebeloebet gaa tabt ved selv den mindste overskridelse af den destilleriet paahvilende betalingsfrist . Det afgoerende er for mig at se ikke, som anfoert af Kommissionen, om menneskelige fejl paa grund af manglende agtpaagivenhed vanskeligere kan disculpere end de kemiske processer, saasom fordampning, men hvilken virkning tilsidesaettelsen af den paagaeldende forpligtelse har for opfyldelsen af de naevnte formaal . Jeg har imidlertid ikke fundet noget som helst holdepunkt i sagens akter for den antagelse, at en overskridelse af betalingsfristen med nogle faa dage skulle udgoere en saadan trussel for formaalenes opfyldelse, at der er grundlag for at ivaerksaette strengere sanktioner heroverfor end i det tilfaelde, hvor den maengde vin, som faktisk er fjernet fra markedet, er konstateret at vaere mindre end forudset .
27 . Jeg er hermed naaet til afslutningen af mit forslag til afgoerelse, men vil gerne fremsaette en sidste bemaerkning vedroerende systemet i forordning nr . 2499/82 . Man kan her ikke undgaa at blive forvirret over forordningens maerkvaerdige blanding af udtrykkeligt fastsatte og forudsatte sanktioner, samt over denne sammenstilling af hovedforpligtelser og sekundaere forpligtelser, hvis tilsidesaettelse imoedegaaes med lige strenge sanktioner, bestaaende i en fortabelse af hele stoettebeloebet, hvilket er i strid med de af Domstolens afgoerelser, som Kommissionen selv har henvist til . Artikel 9, stk . 2, tredje afsnit, er paa dette punkt dobbelt illustrerende, idet bestemmelsen dels indeholder en udtrykkelig forskrift om, at hele stoettebeloebet fortabes, saafremt der ikke inden en vis frist fremlaegges dokumentation for, at den sekundaere forpligtelse er opfyldt, dels forudsaetter, at der ivaerksaettes samme sanktion, som naar selve hovedforpligtelsen tilsidesaettes . Til slut skal jeg bemaerke, at spoergsmaalet om, hvorvidt den ordning, som blev indfoert ved forordning nr . 2499/82, har til formaal at forhindre destilleriet i at faa udbetalt stoetten, foer det har betalt producenten minimumsopkoebsprisen, eller tvaertimod at give det mulighed herfor, langt fra kan siges at vaere afklaret efter gennemgangen af sagens akter og de forklaringer, der er afgivet under den mundtlige forhandling . Forordningen synes at rumme begge muligheder, afhaengig af likviditeten og interventionsorganets velvilje . Dette er naturligvis ikke medvirkende til at klargoere ordningens indre logik eller den foreliggende tvists reelle betydning saa praecist, som man kunne oenske sig, eller den paagaeldende overskridelse . Det er derfor vanskeligt ogsaa paa dette punkt at godtgoere, at det skulle vaere noedvendigt at lade hele stoettebeloebet gaa tabt .
28 . Sammenfattende er det saaledes min opfattelse, at det paa den ene side var af vaesentlig betydning for den forebyggende destillationsordning, der blev indfoert ved forordning nr . 2499/82, at fastsaette en betalingsfrist svarende til den, der gaelder i normale handelsforhold, og at det tilkom Kommissionen at fastsaette laengden af denne frist . Jeg finder det paa den anden side ikke godtgjort, at selv en helt ubetydelig fristoverskridelse kan bringe de vaesentlige formaal med ordningen i en saadan fare, at det under alle forhold kan begrunde ivaerksaettelse af en sanktion bestaaende i en fortabelse af hele stoettebeloebet . Jeg er foelgelig af den opfattelse, at der hermed er sket en tilsidesaettelse af proportionalitetsprincippet .
29 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at kende for ret :
"Bestemmelsen i artikel 9, stk . 2, tredje afsnit, i forordning ( EOEF ) nr . 2499/82 er ugyldig, for saa vidt som den indeholder en sanktion om, at enhver overskridelse af den frist, destilleriet skal overholde ved betaling af minimumsopkoebsprisen til producenten, medfoerer fortabelse af hele stoettebeloebet ."
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) Forordning om bestemmelserne vedroerende forebyggende destillation for vinproduktionsaaret 1982/83 ( EFT L 267 af 16.9.1982, s . 16 ).
( 2 ) Forordning om den faelles markedsordning for vin ( EFT L 54 af 5.3.1979, s . 1 ).
( 3 ) Forordning om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 337/79 om den faelles markedsordning for vin ( EFT L 227 af 3.8.1982, s . 1 ).
( 4 ) Jfr . tredje betragtning til forordning nr . 337/79 .
( 5 ) Jfr . niende betragtning til forordning nr . 337/79 .
( 6 ) Jfr . dom af 20 . februar 1979, Buitoni mod FORMA, praemis 16 ( sag 122/78, Sml . s . 677 ); en ganske tilsvarende udtalelse findes i dommen af 17 . maj 1984, Denkavit Nederland, praemis 25 ( sag 15/83, Sml . s . 2171 ).
( 7 ) Jfr . dom af 23 . februar 1983, Fromançais mod FORMA, praemis 8 ( sag 66/82, Sml . s . 395 ); en ganske tilsvarende udtalelse findes i dommen af 1 . oktober 1985, OBEA mod Corman, praemis 36 ( sag 125/83, Sml . s . 3039 ).
( 8 ) Sag 181/84, Sml . 1985, s . 2889, praemis 20 .
( 9 ) Sag 21/85, Sml . 1986, s . 3537, praemis 15 .
( 10 ) Sag 272/81, Sml . 1982, s . 4167 .
( 11 ) Foernaevnte sag 21/85, praemis 17 .
( 12 ) Jfr . foerste punktum i betragtningen .