62018CC0089
GIOVANNI PITRUZZELLA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. március 14. (
1
)
C‑89/18. sz. ügy
A
kontra
Udlændinge‑og Integrationsministeriet
(az Østre Landsret [keleti fellebbviteli bíróság, Dánia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – Az EGK–Törökország társulási megállapodás – Az érintett tagállamban munkavállalóként lakóhellyel rendelkező harmadik állambeli állampolgárok házastársának az e tagállamba történő első belépése feltételeit szigorító nemzeti szabályozás – Családegyesítés – Arra vonatkozó követelmény, hogy a fogadó tagállamhoz való kötődés erősebb legyen a származás szerinti harmadik államhoz való kötődésnél – 1/80 határozat, 13. cikk – »Standstill« klauzula – Új korlátozás – Közérdeken alapuló kényszerítő indok – Sikeres beilleszkedés mint célkitűzés – Az új korlátozás szükséges és arányos jellege”
1.
Előfordulhat, hogy az uniós jog által biztosított egyéni jogok lehetséges ellentmondásba kerülnek a tagállamok nemzeti identitásával, amelynek tiszteletben tartását ugyanez az Unió vállalta, amint az az EUSZ 4. cikk (2) bekezdéséből kitűnik. Ilyen esetben a Bíróságnak kell e két, a priori eltérő érdek között a szükséges, de kényes egyensúlyt megteremtenie az arányosság elvének megvalósításával. Ezt a feladatot bízzák ismét a Bíróságra a jelen előzetes döntéshozatalra utalás keretében, amelynek kapcsán arról fog határozatot hozni, hogy jogszerűen követelhető‑e a fogadó tagállam munkaerőpiacába rendesen beilleszkedett török munkavállaló házastársától az említett munkavállalóval történő családegyesítés céljából igényelt tartózkodási engedély megadása érdekében – az Unió területén az utóbbi számára biztosított jogok sérelme nélkül – annak bizonyítása, hogy a pár erősebben kötődik a fogadó tagállamhoz, mint a származási államához.
I. Bevezetés
2.
Az alapeljárás felperese, A Törökországban született török állampolgár, aki 1983. május 24‑én összeházasodott a szintén török állampolgárságú B‑vel. A házaspárnak négy gyermeke született Törökországban, mielőtt 1998. június 24‑én felbontották a házasságukat. 1999. január 7‑én B összeházasodott egy Dániában lakóhellyel rendelkező német állampolgárral. B – uniós polgár házastársaként – 1999. július 6‑tól tartózkodási engedéllyel rendelkezett Dániában. 2006‑ban állandó tartózkodási engedélyt kapott az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
2
) átültető dán rendelkezések alapján. Az A és B házasságából született négy gyermek szintén rendelkezik dániai tartózkodási engedéllyel a B‑vel való családegyesítés jogcímén.
3.
2009. június 25‑én felbontották B‑nek és német állampolgárságú házastársának a házasságát. 2009. augusztus 28‑án Dániában B ismét összeházasodott A‑val. 2009. szeptember 3‑án A dániai tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be az Udlændingeservice‑hez (bevándorlási hivatal) a B‑vel kötött házassága címén, akivel kapcsolatban nem vitatott, hogy munkavállaló.
4.
2010. május 26‑án a bevándorlási hivatal elutasította e kérelmet az udlændingelovennek (a külföldiekről szóló törvény) (
3
) az alapeljárásban szóban forgó határozat elfogadásának idején hatályos 9. §‑a (1) bekezdésének 1. pontja és a (7) bekezdése alapján, amelynek értelmében:
„(1)   Kérelemre tartózkodási engedély adható ki:
1.
annak a 24 év feletti nem dán állampolgárnak, aki egy Dániában állandó lakóhellyel rendelkező, 24 év feletti személlyel házasságban vagy tartós élettársi kapcsolatban él és vele közös tartózkodási hellyel rendelkezik, ha
[…]
d)
az elmúlt három évet meghaladó időszakban állandó tartózkodási engedéllyel rendelkezett Dániában
[…]
(7)   Különösen nyomós indok […] hiányában, az 1) bekezdés 1. pontjának b–d) alpontja […] alapján tartózkodási engedély csak akkor adható meg, ha a házastársak vagy az élettársak összességében jobban kötődnek Dániához, mint valamely más országhoz”.
5.
A 2010. szeptember 30‑i határozatával a minisztérium elutasította a 2010. május 26‑i határozattal szemben A által benyújtott fellebbezést azzal az indokkal, hogy A és B nem tett eleget a kötődésre vonatkozó azon feltételnek, amely szerint a házastársaknak összességében jobban kell kötődniük Dániához, mint valamely harmadik országhoz. A minisztérium az alkalmazandó jog és e kötődés alkalmazási és értékelési feltételeire történő emlékeztetést követően vizsgálta, hogy A és B jobban kötődik‑e Dániához, mint Törökországhoz, azáltal, hogy összevetette B kötődését Dániához és a származási országához, valamint A kötődését a származási országához. Mivel A kérelme nem tartalmazott olyan személyes indokot, sem olyan különös orvosi körülményt, amely indokolhatná a tartózkodási engedély megadását a Dániához való kötődés hiánya ellenére, a minisztérium elutasította A kérelmét, és felhívta őt és két gyermekét, hogy a családi életüket Törökországban folytassák.
6.
2014. március 10‑én A a Retten i Aalborg (aalborgi elsőfokú bíróság, Dánia) előtt keresetet indított e határozat megsemmisítése iránt, családegyesítési kérelmének ismételt vizsgálatát kérve. Az ügyet 2014. május 26‑án a Københavns byret (koppenhágai körzeti bíróság, Dánia) elé utalták, amely 2016. december 14‑én a kérdést előterjesztő bíróság elé utalta azt, mivel a nemzeti jog feljogosítja az elsőfokú bíróságokat, hogy az elvi kérdéseket felvető ügyeket utalják a fellebbviteli bíróságok elé annak érdekében, hogy azok első fokon hozzanak határozatot. A a 2014. szeptember 30‑i határozat (
4
) megsemmisítését kéri, valamint családegyesítési kérelmének új vizsgálatát.
7.
A kérdést előterjesztő bíróság utal arra, hogy az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodáshoz – amelyet 1963. szeptember 12‑én Ankarában írt alá egyrészről a Török Köztársaság, másrészről az EGK tagállamai és a Közösség, és amely megállapodást a Közösség nevében az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozat (
5
) (HL 1964. L 217., 3685. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 10. o.) kötött meg, hagyott jóvá és erősített meg (a továbbiakban: társulási megállapodás) – csatolt, a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi határozat (a továbbiakban: 1/80 határozat) 13. cikke alkalmazandó, mivel nem vitatott, hogy B török munkavállaló. Márpedig e cikk tiltja a tagállamoknak „új korlátozások bevezetését a területükön – a tartózkodást és foglalkoztatást illetően – a jogilag rendezett helyzetben lévő munkavállalók és családtagjaik munkavállalási feltételeire vonatkozóan”. A kérdést előterjesztő bíróság szerint az 1/80 határozat hatálybalépése idején a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdéséhez hasonló egyetlen szabály sem volt alkalmazandó, így e rendelkezés az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett új korlátozásnak minősül.
8.
A kérdést előterjesztő bíróság emlékeztet a Bíróság ítélkezési gyakorlatára, amelynek értelmében az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett korlátozás tiltott, „kivéve ha az az e határozat 14. cikkében említett korlátozások körébe tartozik, vagy azt valamely közérdeken alapuló kényszerítő ok indokolja, azaz alkalmas a követett törvényes cél elérésének biztosítására, és nem lépi túl az annak eléréséhez szükséges mértéket” (
6
). A 2000. és a 2002. évi törvényjavaslat (
7
) indokolásából kitűnik, hogy a kötődésre vonatkozó feltétellel elérni kívánt célkitűzés a sikeres beilleszkedésen alapul. Az eljáró bíróság megjegyzi, miszerint a Bíróság már megállapította, (
8
) hogy egy ilyen célkitűzés közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősülhet. Lényegében tehát azt kell meghatározni, hogy – a származási államhoz képest – a Dániához történő erősebb kötődés követelménye alkalmas‑e a jogszerűen követett célkitűzés biztosítására anélkül, hogy túllépné az annak eléréséhez szükséges mértéket.
9.
E körülmények között határozott úgy az Østre Landsret (keleti regionális fellebbviteli bíróság, Dánia), hogy felfüggeszti az eljárást, és a Bíróság Hivatalához 2018. február 8‑án beérkezett előzetes döntéshozatalra utaló határozatával a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:
„1)
Amennyiben a házastársak közötti családegyesítésre olyan »új korlátozásokat« vezettek be, amelyek első ránézésre sértik [az 1/80 határozat 13. cikkében foglalt] »standstill« klauzulát, és ezeket a korlátozásokat az Európai Unió Bíróságának a 2016. április 12‑iGenc ítéletében (C‑561/14, EU:C:2016:247) és 2017. március 29‑iTekdemir ítéletében (C‑652/15, EU:C:2017:239) elismert »sikeres beilleszkedéssel« kapcsolatos megfontolások igazolják, egy olyan szabály, mint a külföldiekről szóló dán törvény (Udlændingeloven) 9. §‑ának 7) bekezdése – amely szerint egyebek mellett a Dániában tartózkodási engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgár és annak házastársa közötti családegyesítés általános feltétele az, hogy a pár erősebben kötődjön Dániához, mint Törökországhoz – úgy tekintendő‑e, hogy »azt valamely közérdeken alapuló kényszerítő ok indokolja, alkalmas a törvényes cél elérésének biztosítására, és nem lépi túl az annak eléréséhez szükséges mértéket«?
2)
Az 1. kérdésre adott igenlő válasz esetén, aminek eredményeként a kötődésre vonatkozó feltétel általában alkalmasnak minősül arra, hogy a beilleszkedésre irányuló célkitűzés megvalósulását biztosítsa, lehetséges‑e a korlátozás tesztjének és az arányosság követelményének megsértése nélkül
i.
olyan gyakorlat alkalmazása, amely alapján, amennyiben a tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkező házastárs (a családegyesítő) először 12‑13 évesen vagy később érkezett Dániába, a családegyesítő e tagállamhoz való kötődésének értékelése során jelentős súllyal esnek latba a következő körülmények:
–
az illető vagy körülbelül 12 évig hosszú távon jogszerűen tartózkodott a tagállamban;
–
vagy a tagállamban tartózkodott és állandó munkaviszonya volt a tagállamban, amely jelentős kapcsolatot és a tagállam nyelvén való kommunikációt is jelentett a munkatársakkal és az ügyfelekkel, és amely jelentős megszakítások nélkül legalább négy vagy öt évig fennállt;
–
vagy oly módon tartózkodott a tagállamban és rendelkezett ott állandó munkaviszonnyal, hogy az nem jelentett jelentős kapcsolatot és a tagállam nyelvén való kommunikációt a munkatársakkal és az ügyfelekkel, és amely jelentős megszakítások nélkül legalább hét vagy nyolc évig fennállt;
ii.
olyan gyakorlat alkalmazása, amely alapján a kötődésre vonatkozó követelmény teljesülése ellen szól, ha a családegyesítő jelentős köteléket tartott fenn a hazájával, a hazájába való gyakori vagy hosszabb látogatások formájában, míg a rövidebb vakáció vagy oktatási célú tartózkodás nem szól az engedély megadása ellen;
iii.
olyan gyakorlat alkalmazása, amely alapján erőteljesen a kötődésre vonatkozó feltétel teljesülése ellen szól, ha az úgynevezett »házas, elvált, majd újraházasodott« helyzet áll fenn?”
10.
A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem kapcsán A, a dán kormány és az Európai Bizottság tett írásbeli észrevételeket.
11.
A Bíróság előtt 2018. december 13‑án tartott tárgyaláson A, a dán kormány, valamint a Bizottság ismertette szóbeli észrevételeit.
II. Elemzés
12.
Ezen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel, amelyeket együtt kell vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keres választ, hogy az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló nemzeti rendelkezés, amely az érintett tagállamban jogszerűen tartózkodó török munkavállaló és török állampolgár házastársa közötti családegyesítést ahhoz a feltételhez köti, hogy a házastársak jobban kötődjenek Dániához, mint valamely más országhoz, az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett új korlátozásnak minősül‑e.
13.
Bevezetésképp megjegyzem, hogy a jelen ügy a Genc ügy (
9
) folytatásába illeszkedik. Abban az ügyben a Bíróságnak az 1/80 határozat 13. cikkének és a külföldiekről szóló ugyanezen törvény egy másik rendelkezésének összeegyeztethetőségét kellett értékelnie, amely az érintett tagállamban jogszerűen lakóhellyel rendelkező török munkavállaló és kiskorú gyermeke családegyesítését ahhoz a feltételhez kötötte, hogy a gyermeknek olyan köteléke álljon vagy állhasson fenn e tagállammal, amely megalapozhatja sikeres beilleszkedését, ha az érintett gyermek és másik szülője a származási államban vagy egy másik államban rendelkezik lakóhellyel, és a családegyesítési kérelmet két évvel azt követően nyújtották be, hogy az érintett tagállamban lakóhellyel rendelkező szülő határozatlan időre szóló tartózkodási engedélyt kapott. A jelen ügyre vonatkozóan számos tanulság vonható le a Genc ítéletből. (
10
) Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből egyébiránt kitűnik, hogy a dán közigazgatási szerv levonta a következtetéseket ezen ítéletből a külföldiekről szóló törvény szóban forgó konkrét rendelkezését illetően, de nem történt említés azokról a feltételekről, amelyeket egy török munkavállaló házastársa által kérelmezett családegyesítés esetében és különösen a Dániához kötődés követelménye kapcsán kell teljesíteni. Bár a dán közigazgatási szerv látszólag meg van győződve arról, hogy a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdése – noha az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett új korlátozásnak minősül – jogszerű, mivel közérdeken alapuló kényszerítő ok indokolja, és alkalmas a kitűzött cél elérésére anélkül, hogy túllépné az eléréséhez szükséges mértéket, a kérdést előterjesztő bíróságnak több kételye van.
A.
A közérdeken alapuló kényszerítő okkal igazolt új korlátozás fennállásáról
14.
Amint arra a kérdést előterjesztő bíróság emlékeztetett, az 1/80 határozat 13. cikkében foglalt standstill klauzula általános jelleggel tiltja minden olyan új belső intézkedés bevezetését, amelynek az lenne a célja vagy hatása, hogy a gazdasági szabadságnak az érintett tagállam területén történő, török állampolgár általi gyakorlását azon feltételeknél korlátozóbb feltételeknek vesse alá, mint amelyek az említett határozatnak e tagállam vonatkozásában történt hatálybalépése időpontjában irányadók voltak. (
11
)
15.
Az iratokból kitűnik, hogy a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdése az 1/80 határozat Dániában történő hatálybalépését követően került bevezetésre, és az szigorítja a török munkavállalók azon házastársának belépési feltételeit, akik Dániában kívánnak az előbbihez csatlakozni. Nem vitatott, hogy B a dán munkaerőpiacon rendszeresen foglalkoztatott munkavállaló. A tartózkodási engedélyt kér a férjéhez történő csatlakozás érdekében. E körülmények között abban az esetben kell az alapeljárásban szóban forgó nemzeti rendelkezést mellőzni, amennyiben az új korlátozás jellegénél fogva érinti B dániai munkavállalására vonatkozó szabadságát. (
12
) B‑nek török munkavállalóként a Dániában való letelepedésére és különösen ottmaradására vonatkozó döntését ugyanis negatívan befolyásolhatja, ha a nemzeti szabályozás nehezíti vagy lehetetlenné teszi a családegyesítést, mivel B arra kényszerülhet, hogy válasszon a dániai tevékenysége és a törökországi családi élete között. (
13
) Az alapeljárásban szóban forgó nemzeti szabályozás, amely a családegyesítést nehezíti azáltal, hogy – a fogadó tagállamban az 1/80 határozat hatálybalépése idején fennálló feltételekhez képest – szigorítja azokat a feltételeket, amelyek mellett valamely török munkavállalóhoz az említett tagállam területén csatlakozhat a házastársa, és amely következésképpen érinti az említett munkavállaló gazdasági tevékenységének gyakorlását, az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett „a török állampolgár munkavállalók szabad mozgása”„új korlátozásnak” minősül e tagállamban.
16.
Egy ilyen korlátozás tiltott, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság emlékeztet, kivéve ha az 1/80 határozat 14. cikkében említett korlátozások (
14
) körébe tartozik – amelyre nem hivatkoztak az alapeljárás keretében – vagy azt valamely közérdeken alapuló kényszerítő ok indokolja, alkalmas a követett törvényes cél elérésének biztosítására és nem lépi túl az annak eléréséhez szükséges mértéket. (
15
)
17.
Valamely közérdeken alapuló kényszerítő indok követelményére vonatkozóan a Bíróság már megállapította, hogy „a harmadik ország állampolgárai érintett tagállamban való beilleszkedésének biztosítására irányuló cél […] minősülhet [ilyen] oknak”, (
16
) miután emlékeztetett arra, hogy „az uniós jog keretében milyen jelentőségük van a beilleszkedéssel kapcsolatos intézkedéseknek, amint az kitűnik az EUMSZ 79. cikk (4) bekezdéséből, […] valamint több irányelvből, […] amelyek akként rendelkeznek, hogy a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedése kulcsfontosságú a gazdasági és társadalmi kohézió elősegítéséhez, amely az Unió Szerződésben kimondott alapvető célja” (
17
).
18.
A dán kormány közérdeken alapuló kényszerítő okként a migrációs hullámok hatékony kezelésére is hivatkozik, amelyet magasabb rendű megfontolásnak tekint és a korábban hivatkozott kényszerítő okhoz kapcsolódik, mivel az említett kezelés a valamely tagállamban tartózkodási engedéllyel rendelkező vagy arra jogosult személyek beilleszkedésének biztosítását is előírja. A dán kormány úgy véli, hogy a külföldieknek a teljes lakossághoz viszonyított aránya hatással van a beilleszkedés sikerességére. Anélkül, hogy a Bíróságnak állást kellene foglalnia e kapcsolatról és ezen arányról, emlékeztetek arra, hogy a Bíróság már megállapította, hogy „a jogellenes beutazás és tartózkodás megakadályozására irányuló célkitűzés az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett közérdeken alapuló kényszerítő oknak minősül” (
18
), és hogy „a migrációs hullámok hatékony kezelésére irányuló célkitűzés [ilyen] oknak minősülhet” (
19
), amely indokolhatja az említett rendelkezés értelmében vett új korlátozást.
19.
Nehezen tartom elképzelhetőnek, hogy a Bíróság visszatérne ezen állításokhoz, annál is inkább, mert valamely közérdeken alapuló kényszerítő ok fennállása nem elegendő ahhoz, hogy az új korlátozást az 1/80 határozat 13. cikke által engedélyezettnek tekintsük, mivel az is elengedhetetlen, hogy szükséges és arányos legyen, ami a jelen előzetes döntéshozatal kérdéskörének a valódi központja.
B.
Az új korlátozás szükséges és arányos jellegéről
1. A jogszabály és a nemzeti gyakorlatok bemutatása
20.
A nemzeti szabályozás előírja, hogy minden 24 év feletti külföldi, aki egy Dániában lakóhellyel és több mint három éve állandó tartózkodási engedéllyel rendelkező, szintén 24 év feletti személlyel szilárd és tartós kapcsolatban él, tartózkodási engedélyt kérhet. Ugyanakkor, amennyiben a Dániában lakóhellyel rendelkező személy (a továbbiakban: családegyesítő) nem szerezte meg a dán állampolgárságot 28 éves koráig, a házastársa csak akkor kaphat ilyen tartózkodási engedélyt, ha a házastársakat Dániához erősebb kötelék fűzi, mint amely valamely harmadik állam irányában állhat fenn.
21.
E nemzeti intézkedés hatályának helyes és teljes megértése ugyanakkor a betű szerinti értelmezésen túlmutató értelmezést, és – amint azt az ítélkezési gyakorlat (
20
) előírja – az intézkedés végrehajtási módjainak vizsgálatát követeli meg, amint az a jelen esetben a 2000. és 2002. évi törvények előkészítő munkálataiból, (
21
) valamint a 2005‑ös körlevélből (
22
) következik.
22.
Így amikor a hatóságoknak meg kell határozni, hogy a családegyesítést kérelmező pár jobban kötődik‑e Dániához, mint a származási államához (államaihoz), valamennyi rendelkezésükre álló tényt figyelembe véve, összességében kell azokat értékelniük. Össze kell vetniük egyrészt a családegyesítő – jelen esetben a török munkavállaló – Dániához kötődését és másrészt a házastársának a származási országához való kötődését. Figyelembe kell venniük a családegyesítőnek a házastárs származási országához való kötődését is. Figyelembe veszik különösen a házastársak születési helyét, azt a helyet, ahol gyermekkorukat töltötték, ahol iskolába jártak, a származási országban való tartózkodás gyakoriságát és hosszát. Tekintetbe kell venni a házastársak Dániában fennálló családi kapcsolatait a származási országban fenntartott családi kapcsolatokhoz viszonyítva, különösen, ha a családegyesítő valamelyik vagy mindkét szülője ugyanabból az országból származik, mint a házastárs. Az a kérdés, hogy ki gyakorolja a szülői felügyeleti jogot vagy kinek van láthatási joga a Dániában lakóhellyel rendelkező kiskorú gyermekekkel szemben, szintén megfontolás tárgya, anélkül azonban, hogy meghatározó lenne. A házastársak nyelvismeretét és az egymás között használt nyelvet szintén figyelembe veszik. Egyébiránt a házastársaknak a Dániához való tanulmányi és szakmai szempontú kötődését vizsgálni fogják, ugyanúgy, ahogy a Dániában eltöltött időt, valamint a családegyesítő és/vagy a házastárs származási országában való tartózkodás gyakoriságát és időtartamát. (
23
) Nem csupán a munkaerőpiaci jelenlét időtartamát elemzik, mivel a foglalkoztatás jellege is jelentős, ugyanúgy mint az a kérdés is, hogy a szóban forgó munkát a Dániában megszerzett képesítéseknek köszönhetően lehetett‑e elvállalni. Így ha a családegyesítő négy vagy öt évig olyan munkát végzett, amely hozzájárult a dán társadalomba történő beilleszkedéséhez, e munkavégzésnek a nyilvánossággal fennálló kapcsolata miatt, vagy a kollégáival vagy az ügyfelekkel történő dán nyelvű kommunikáció következtében, úgy lehet tekinteni, hogy erős a Dániához kötődés, még akkor is, ha a tartózkodás csak „négy vagy öt év” (
24
). Ellenben egy ugyanolyan időtartamban végzett stabil foglalkoztatás, amely nem teszi lehetővé a dánul beszélő közönséggel való lényeges kapcsolatot, nem teszi lehetővé ilyen kötődés létrehozatalát. Ebben az esetben a tartózkodás és a munkavégzés időtartama „hét vagy nyolc év” (
25
).
23.
Az a tény, hogy a családegyesítő és a kérelmező korábban összeházasodott, vagy a származási országukban együtt éltek a családegyesítő Dániába érkezését megelőzően, és hogy a pár ezután – a családegyesítő Dániába érkezését követő újraházasodása alapján – kérelmezi a családegyesítést és a végleges tartózkodási engedély megadását („házas, elvált, újraházasodott” helyzet), nagymértékben a Dániához való erősebb kötődés fennállta ellen szól. Az a tény, hogy a családegyesítő újraházasodott, a dán hatóságok véleménye szerint azt jelzi, hogy erősen kötődik a kérelmezőhöz és a származási országhoz.
24.
Bizonyos esetekben különleges okok a házastárs tartózkodási engedélyének megadása mellett szólhatnak annak ellenére, hogy nincs erős kötődés Dániához. Ez a helyzet például, amikor az ilyen engedély elutasítása arra kényszeríti a házastársakat, hogy olyan országban éljenek, ahová a családegyesítő nem utazhat be vagy nem tartózkodhat ott, továbbá a családegyesítő súlyos betegsége, fogyatékossága, nagyon idős kora esetén. Valamely különös ok fennállása akkor is elfogadható, ha a családegyesítő szülői felügyeleti jogot gyakorol vagy láthatási joga van a Dániában élő kiskorú gyermekeket illetően. (
26
) Végül a Dániához való erősebb kötődés feltétele nem alkalmazandó a Dániában született és ott felnőtt, lakóhellyel rendelkező személyek között kötött házasság, vagy olyan személyek esetén, akik gyermekként érkeztek Dániába, ott nőttek fel és jogszerűen ott tartózkodtak huszonnyolc éven keresztül.
25.
Az alapeljárásban szóban forgó határozatból kitűnik, hogy a minisztérium átfogóan értékelte A és házastársa helyzetét, és követte az általam leírt iránymutatásokat. Megállapította, hogy A Törökországban született és nőtt fel, valamint ott is járt iskolába; házastársával török vagy kurd nyelven beszélnek; A ritka dániai tartózkodásai nem eredményezték a Dániához való kötődését. Ami B helyzetét illeti, a minisztérium megállapította, hogy Törökországban született és nőtt fel; későn – először 1999‑ben – érkezett Dániába; ezen időpontot megelőzően hosszú ideig A‑val élt együtt Törökországban, és ezen időponttól kezdve gyakran tartózkodott a származási országában, három hónapig terjedő időtartamra is; közeli családtagjai (szülei és két testvére) még mindig Törökországban élnek; négy másik testvére Dániában van; bár kötődik a dán munkaerőpiachoz, figyelemmel a B által Dániában korábban vagy jelenleg betöltött különböző állások jellegére és időtartamára, azok nem olyan jellegűek, hogy enyhítenék B‑nek a Törökországhoz való erős kötődését; a pár helyzete, amelynek tagjai először összeházasodtak, majd elváltak, majd újraházasodtak, miután B megkapta az állandó tartózkodási engedélyt, a Dániához való erős kötődés ellen szól, (
27
) első feleségével történő újbóli házasságkötése arra utal, hogy B még mindig kötődik A‑hoz és a származási országához. Ami a pár gyermekeit illeti, a minisztérium megállapította, hogy mind Törökországban születtek és ott éltek, mielőtt Dániába mentek volna apjuk után; ketten már nagykorúak; e körülmények között vélelmezni lehet, hogy megőrizték a nyelvi, kulturális és családi kapcsolatokat Törökországgal; mivel a gyermekek már éltek külön az anyjuktól, ez a házastársak döntése volt, hogy így bontják meg a család egységét, és A a két kisebb gyermekével visszatérhetett Törökországba anélkül, hogy e helyzet az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. november 4‑én Rómában aláírt európai egyezmény (Magyarországon kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény) 8. cikkének (1) bekezdésével ellentétes lenne.
2. Elemzés az arányosság elve szempontjából
26.
A Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely török munkavállaló családtagjára alkalmazott, családegyesítést szabályozó nemzeti szabályozás esetén a nemzeti hatóságoknak „kellően pontos, objektív és hátrányos megkülönböztetéstől mentes kritériumok alapján kell értékelnie, amelyeket esetről esetre vizsgálnia kell, ami hatékony jogorvoslat útján megtámadható, indokolt határozathoz vezet, és elejét veszi a következetes elutasítás közigazgatási gyakorlatának” (
28
). Nyilvánvaló, hogy a minisztérium részletesen indokolta az elutasító határozatát, amelyet a felperes a kérdést előterjesztő bíróság előtt tudott megtámadni. Ami számomra problematikusabbnak tűnik, az a kritériumok sokasága, ami egy bizonyos kiszámíthatatlanság érzetét kelti. (
29
)
27.
Először is megjegyzem, hogy a hatóságok által végzett értékelés mind a Dániában már jelen lévő házastársnak – ami B‑t illeti, közel húsz éve –, mind az alapeljárás felperesének összességében történő értékelése. Felmerül bennem a kérdés, hogy – a családegyesítési célú tartózkodási engedélyre vonatkozó kérelem jellegére tekintettel – nem ellentmondásos‑e kissé megkövetelni, hogy a felperes is erősebben kötődjön Dániához, mint a származási államához. A családegyesítést ugyanis fogalmilag olyan helyzetben kérelmezik, amelyben a közös életet meg kellett szakítani, vagy az nem lehetséges, és amelyben a pár tagjai külön élnek. Nem tagadható az sem, hogy a családegyesítések egy konzekvens része olyan helyzeteket érint, amelyekben a pár két tagjának állampolgársága azonos, vagy ugyanabból az államból származnak, amelynek területén megkezdték a közös életüket. Ez a török munkavállalók kapcsán is igaz. Amikor az EGK–Törökország társulási megállapodás és az 1/80 határozat rögzítette a török munkavállalók családtagjainak jogi helyzetét, az én olvasatomban e két szöveg szerkesztői elsősorban – bár nem kizárólag (
30
) – a török állampolgárságú családtagokra gondoltak. Következésképpen egy családegyesítési kérelem összefüggésében, amely általában feltételezi, hogy a származási államban családi kötelék jön létre, és hogy a fogadó tagállamban a családi egység ismételt létrehozatalára törekednek, felmerül a kérdés, hogy milyen mértékben telepítsék a kérelmező házastársakra annak bizonyításának terhét, hogy erősebben kötődnek Dániához, mint a származási államukhoz, nem egy bizonyos probatio diabolica megjelenítését követeli‑e meg tőlük, különösen, mivel a közigazgatási gyakorlatban nem jelennek meg különös súllyal azok a feltételek, amelyeket a családegyesítési célból tartózkodási engedélyt kérő személy nem teljesített.
28.
Másképp fogalmazva nyilvánvaló, hogy a két azonos állampolgárságú személyből – mint A és B – álló párok nehezebben teljesítik a Dániához történő erősebb kötődés feltételét, mivel a születési helyre, a gyermekkorra és az iskolákra, a nyelvismeretekre és a családi kapcsolatokra vonatkozó feltételek nehezebben teljesíthetők, amennyiben valamelyik házastárs még a származási államában van, ahol az egész életét töltötte, és maga a török munkavállaló nehezen tudja ezt kiegyenlíteni, ha az említett államot felnőttként hagyta el. A dán hatóságok nem számíthatnak arra sem, hogy az említett férj vagy az említett feleség hosszú ideig tartózkodott Dániában annak érdekében, hogy ott társadalmi kapcsolatokat alakítson ki, mivel pontosan ez a kérelem célja, és egy ilyen rendszeres tartózkodás eddig akadályokba ütközött vagy rövid időszakokra korlátozódott. (
31
) A török munkavállalónak a származási államában történő rendszeres és átlagos időtartamú tartózkodásait az említett államhoz történő (túlzottan) jelentős kötődés jeleként értelmezik, mivel azonban a közös élet még nem lehetséges Dániában, a házastársi, sőt családi életet csak szórványosan, e gyakori utazásokkal lehet fenntartani, a török munkavállaló Dániában végzett szakmai tevékenységéhez kapcsolódó követelményeknek való megfelelés határain belül.
29.
A dán hatóságok által figyelembe vett feltételek továbbá a dán kormány állításai szerint nem abszolút és nem kumulatív jellegűek. Önmagában egyik sem meghatározó. Pontatlannak is bizonyulhatnak. Így a „késve”, tehát a „12‑13” éves kor után történő Dániába érkezés (
32
) esetén a munkavállaló legalább 12 éves tartózkodása szükséges, de ezen időtartam lerövidülhet a Dániában történő képzés vagy munkavállalás esetén, azzal a feltétellel mindenesetre, hogy a foglalkoztatás meghatározott jellegű legyen oly módon, hogy a négy vagy öt évig foglalkoztatott munkavállaló teljesíthesse a kötődésre vonatkozó feltételt. Valamely munkahelyi foglalkoztatás ezen időtartama hét vagy nyolc évre növekedhet, amennyiben a foglalkoztatás nem tekinthető olyan jellegűnek, amely hozzájárul a munkavállaló dániai beilleszkedéséhez. A kérelmező számára ez bizonyos kiismerhetetlenség benyomását kelti, amely a határozathozatal során végső soron széles mérlegelési jogkört biztosít a közigazgatási hatóságoknak. Úgy tűnik, hogy a Bíróság által támasztott és a fentiekben hivatkozott követelmény, amely szerint a hatóságoknak pontos feltételek alapján kell döntést hozniuk, nem teljesül.
30.
A „házas/elvált/újraházasodott” helyzetet illetően a kérdést előterjesztő bíróság azt állítja, hogy itt egy megdönthetetlen vélelemről van szó, amely kizárja a házastársak személyes helyzetének és beilleszkedési képességének bármely figyelembevételét, és amely a családegyesítési célból kérelmezett tartózkodási engedély szinte automatikus elutasító gyakorlatához vezet. Ha ez az eset áll fenn, e vélelem önmagában ellentétes lenne a Bíróság ítélkezési gyakorlatával. (
33
) Mindenesetre a dán kormány állításai szerint e vélelmet csak egy olyan jelként értelmezik, mint amely nagymértékben ellentmond a Dániához történő erős kötődés fennállásának. Még ha a gyakorlat nem is bizonyul olyan drasztikusnak, mint ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság bemutatta, akkor is nehezen látom a valódi összefüggést az ilyen „házas/elvált/újraházasodott” helyzet, és a sikeres beilleszkedés és/vagy a migrációs hullámok hatékony kezelésének szempontja között. Ha a dán hatóságok egy ilyen helyzettel szemben törvénysértést gyanítanak, mivel az újraházasodás kételyeket ébreszt bennük a török munkavállaló számára a tartózkodási engedély megszerzését lehetővé tevő házasság őszinte voltát illetően, e kételyeket a B‑vel szembeni konkrét tényeknek meg kellene erősíteniük. Az iratokból márpedig nem tűnik ki, hogy a dán kormány általános jelleggel, vagy különösen az A és B által alkotott párt illetően bizonyította a „házas/elvált/újraházasodott” és valamely csalás közötti összefüggést. Ennélfogva egy ilyen vélelem létjogosultsága, még ha egyszerű is, megkérdőjelezhető.
31.
Végül és talán főként, a figyelembe vett feltételek többsége önmagában elég távol áll a török munkavállaló házastársának vagy az említett munkavállalóval alkotott párnak a dán társadalomba való sikeres beilleszkedésének kérdésétől, amely a hivatkozott közérdeken alapuló kényszerítő okok közül az első. Nem szükségszerűen látok ugyanis ellentmondást a származási országgal történő szoros kapcsolat fenntartása és a fogadó államba való beilleszkedési képesség között. Egyébiránt a dán hatóságok értékelését irányító szempontok többsége olyan tényeken alapul, amelyekre a házastársnak nem volt befolyása (mint például a születési hely, az iskoláztatás helye, családi kapcsolatok stb.). Nem teszik lehetővé a beilleszkedés hiányának megállapítását, mint ahogy nem teszik lehetővé a sikeres beilleszkedés előre vetítését sem. Ezek ugyanis inkább semlegesek ebből a szempontból. Véleményem szerint az elérni kívánt célkitűzéssel jobban összhangban állna a jövőre vonatkozó, olyan pozitív feltételek előírása a kérelmezőkkel szemben, mint például – a családegyesítés engedélyezését követő észszerű határidőn belül – a nyelv vagy a dán társadalom ismerete bizonyos szintjének elérésére vonatkozó kötelezettség.
32.
Ami a hivatkozott második közérdeken alapuló kényszerítő okot, tehát a migrációs hullámok hatékony kezelését illeti, itt szintén nehezen tudok bármilyen logikai összefüggést megállapítani a figyelembe vett különböző feltételek és az elérni kívánt célkitűzés között. Közelebbről mit tár fel a migrációs hullámok kezeléséről a felperes születési helye, a házastársával használt nyelv, vagy az a hely, ahol a szülei élnek?
33.
Az 1/80 határozat 13. cikke előírja a tagállamok számára, hogy vegyék figyelembe az olyan török munkavállalók egyedi helyzetét, akik nem vehetők teljes mértékben egy tekintet alá az uniós polgárokkal, nem teljesen olyanok, mint más harmadik állambeli állampolgárok, és ezen egyedi jogállás szempontjából tűnik számomra úgy az alapeljárásban szóban forgó nemzeti jogszabály, hogy egyszerre túlzottan és időnként logikátlanul erősíti az annak érdekében teljesítendő feltételeket, hogy az érintett török munkavállaló a fogadó állam területén folytathassa vagy újrakezdhesse a házastársával folytatott életét. A nemzeti jogszabály B‑vel szemben történő végrehajtásának következményei ezenkívül – a házastársán keresztül –jóval túlmutatnak a házastársi helyzetén, mivel a dán hatóságok felhívták A‑t, és a Dániában letelepedett és családegyesítés címén tartózkodási engedéllyel rendelkező két gyermekét, hogy „Törökországban éljenek és családi életüket [ott] folytassák” (
34
). Nyilvánvaló tehát, hogy az alapeljárásban szóban forgó nemzeti intézkedés érinti B arra vonatkozó szabadságát, hogy munkavállalói tevékenységet végezzen, arra kötelezve őt, hogy válasszon – véleményem szerint nem igazolt módon – a Dániában végzett munkája és a Törökországban lévő családja között.
34.
E körülmények között és a fenti okok összessége alapján egyértelmű, hogy a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdése nem alkalmas a törvényes cél biztosítására, és túllépi az eléréséhez szükséges mértéket.
35.
Következésképpen elemzésemből az következik, hogy az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely a fogadó tagállamban jogszerűen tartózkodó török munkavállaló és házastársa közötti családegyesítést ahhoz a feltételhez köti, hogy a házastársak erősebben kötődjenek a fogadó tagállamhoz, mint a származás szerinti harmadik államhoz vagy államokhoz, az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett új korlátozásnak minősül, és az ilyen korlátozás nem igazolt.
III. Végkövetkeztetés
36.
A fenti megfontolások összességére figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy az Østre Landsret (keleti fellebbviteli bíróság, Dánia) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:
Az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló nemzeti intézkedés, amely a fogadó tagállamban jogszerűen tartózkodó török munkavállaló és házastársa közötti családegyesítést ahhoz a feltételhez köti, hogy a házastársak erősebben kötődjenek a fogadó tagállamhoz, mint a származás szerinti harmadik államhoz vagy államokhoz, az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulást létrehozó megállapodáshoz – amelyet 1963. szeptember 12‑én Ankarában írt alá egyrészről a Török Köztársaság, másrészről az EGK tagállamai és a Közösség, és amely megállapodást a Közösség nevében az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozat kötött meg, hagyott jóvá és erősített meg – csatolt, a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi határozat 13. cikke értelmében vett új korlátozásnak minősül. Az ilyen korlátozás nem igazolt.
(
1
)	Eredeti nyelv: francia.
(
2
)	HL 2004. L 158., 77. o., magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.
(
3
)	E rendelkezéseket a külföldiekről szóló törvénybe a lov nr. 365 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingeloven og ægteskabsloven med flere love (a külföldiekről szóló törvényt, a házasságról szóló törvényt stb. módosító 2002. június 6‑i 365. sz. törvény) vezette be, amely kiszélesítette és megszigorította a lov nr. 424 af 31. maj 2000‑rel (2000. május 31‑i 424. sz. törvény) bevezetett, a kötődésre vonatkozó feltételeket. A kötődésre vonatkozó feltételeknek a 2002. évi jogszabály‑módosítással bevezetett e szigorítása azon követelményhez vezetett, hogy a házastársaknak erősebben kellett kötődniük Dániához, mint más országhoz. A Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (menekültügyi, bevándorlási és integrációügyi minisztérium, a továbbiakban: minisztérium) 2005. december 1‑jei körlevele pontosította a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdésére vonatkozó követendő gyakorlatot. Egy 2011‑es jogszabály‑módosítás alkalmával tovább szigorították a Dániához történő erős kötődésre vonatkozó feltételt, mielőtt a jogalkotó úgy határozott, hogy visszatér a külföldiekről szóló törvény 9. §‑a 7) bekezdésének 2003‑as szövegéhez. A Bíróság előtti tárgyaláson a dán kormány kifejtette, hogy a külföldiekről szóló törvény 9. §‑ának 7) bekezdését 2018‑ban hatályon kívül helyezték a beilleszkedésre vonatkozó követelménnyel történő felváltása érdekében. Az elemzés további részében a külföldiekről szóló törvény 9. §‑a 7) bekezdésének a 2003‑as változatát fogom vizsgálni, mivel az alapeljárásban 2010‑ben hozott határozat elfogadásának idején ezt kellett alkalmazni.
(
4
)	Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem említi a minisztérium 2017. augusztus 24‑i határozatát is, amellyel ez utóbbi megerősítette az A által benyújtott új családegyesítési kérelemnek az Udlændingestyrelsen (bevándorlási hivatal, Dánia) általi 2014. december 1‑jei elutasítását. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből ugyanakkor kitűnik, hogy az új kérelem a kérdést előterjesztő bíróság előtti keresetre összpontosít, minthogy az a minisztérium 2010. szeptember 30‑i határozata ellen irányul.
(
5
)	HL 1964. 217., 3685.
(
6
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
7
)	Lásd a jelen indítvány 3. lábjegyzetét.
(
8
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247); 2017. március 29‑iTekdemir ítélet (C‑652/15, EU:C:2017:239).
(
9
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
10
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247).
(
11
)	Lásd: 2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 33. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
12
)	Analógia útján lásd: 2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 37. pont).
(
13
)	Analógia útján lásd: 2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 40. pont); 2018. augusztus 7‑iYön ítélet (C‑123/17, EU:C:2018:632, 61. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
14
)	Tehát közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi megfontolások alapján.
(
15
)	Lásd többek között: 2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
16
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 56. pont).
(
17
)	Lásd többek között: 2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 55. pont). Lásd szintén: Mengozzi főtanácsnok Genc ügyre vonatkozó indítványa (C‑561/14, EU:C:2016:28, 31. és azt követő pontok).
(
18
)	2017. március 29‑iTekdemir ítélet (C‑652/15, EU:C:2017:239, 38. pont).
(
19
)	2017. március 29‑iTekdemir ítélet (C‑652/15, EU:C:2017:239, 39. pont). Lásd szintén: Mengozzi főtanácsnok Tekdemir ügyre vonatkozó indítványa (C‑652/15, EU:C:2016:960, 17. pont); 2018. augusztus 7‑iYön ítélet (C‑123/17, EU:C:2018:632, 77. pont).
(
20
)	2018. augusztus 7‑iYön ítélet (C‑123/17, EU:C:2018:632, 81. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
(
21
)	Lásd a jelen indítvány 3. lábjegyzetét.
(
22
)	Lásd a jelen indítvány 3. lábjegyzetét.
(
23
)	Hacsak a családegyesítőnek a házastárs származási országban való tartózkodása nem valamely dán hatósághoz, nemzetközi szervezethez vagy megfelelőjéhez vagy valamely külföldön lévő dán vállalkozáshoz szakmai okokból történő kiküldetés következménye.
(
24
)	Lásd az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések szövegét.
(
25
)	Lásd az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések szövegét.
(
26
)	A Dániához való erős kötődés elemzése keretében e feltétel is figyelembevételre kerül: lásd a jelen indítvány 21. pontját.
(
27
)	Amint az a kötődési feltételeknek a családegyesítés iránti kérelem keretében történő végrehajtásáról szóló, 2005. december 1‑jei körlevélből kitűnik.
(
28
)	2016. április 12‑iGenc ítélet (C‑561/14, EU:C:2016:247, 66. pont).
(
29
)	Ezen kiszámíthatatlanság miatt az alapeljárás felperese kételkedik abban, hogy a nemzeti bíróságok teljes bírósági felülvizsgálatot tudnak gyakorolni a nemzeti közigazgatás határozatai felett.
(
30
)	Azt a kérdést, hogy egy török munkavállaló „családtagjának” az 1/80 határozat 7. cikke első albekezdésének értelmében vett fogalma a török állampolgárságú említett családtagokra korlátozódik‑e, a 2012. július 19‑iDülger ítélet (C‑451/11, EU:C:2012:504) alapjául szolgáló ügy keretében a Bíróság elé terjesztették, és az nemleges választ kapott a Bíróság részéről.
(
31
)	Beleértve időnként a gazdasági okokat is. E tekintetben osztom a Mengozzi főtanácsnok Genc ügyre vonatkozó indítványában (C‑561/14, EU:C:2016:28, 49. pont) kifejtett álláspontot.
(
32
)	Lásd az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések szövegét.
(
33
)	Lásd: 2014. július 10‑iDogan ítélet (C‑138/13, EU:C:2014:2066, 38. pont).
(
34
)	Lásd a jelen indítvány 5. pontját.