61996CC0160_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
I - Introdução
1 Através da questão prejudicial que submete ao Tribunal de Justiça, o Sozialgericht Karlsruhe, da Alemanha, pretende ver interpretado, designadamente os artigos 6.º e 48.º, n.º 2, do Tratado CE.
2 O litígio no processo principal surgiu pelo facto de um casal de trabalhadores, ele neerlandês e ela alemã, residente em França e trabalhando na Alemanha, estar sujeito ao regime alemão de segurança contra o risco de dependência e dever pagar contribuições obrigatórias, embora não podendo beneficiar das prestações correspondentes enquanto residir no estrangeiro.
II - A dependência como risco passível de seguro
3 O risco de dependência como realidade social sempre existiu; porém, como objecto de segurança social é relativamente recente. Por isso, parece-me útil, antes de dar conta das disposições nacionais relevantes, referir algumas características essenciais deste risco, tal como elas resultam de um breve resumo da sua teoria e prática (1).
4 Entende-se por dependência, em termos gerais, a falta de autonomia de uma pessoa e, por essa razão, a necessidade de auxílio por parte de terceiros para a execução das tarefas da vida quotidiana.
A situação de dependência é frequentemente corolário da idade, podendo, no entanto, também ser devida a doença, enfermidade, acidente, etc.
Prestações sociais a favor das pessoas dependentes no sentido acima exposto existem desde há muito e continuam a existir, quer no quadro de ramos especiais de segurança social, como a velhice, a invalidez, etc., quer no quadro da assistência social. Verifica-se, porém, uma tendência para centralizar as prestações dispersas e para criar um ramo autónomo de segurança social contra o risco de dependência (2).
5 As prestações são pagas em espécie ou em dinheiro, ou conjuntamente. Em determinadas legislações, incumbe ao interessado a escolha do tipo de prestação que lhe convém. As prestações em espécie incluem cuidados ao domicílio ou, em casos mais graves, em estabelecimentos especializados, bem como a colocação à disposição do interessado dos medicamentos e aparelhos eventualmente necessários. Esses cuidados são prestados quer «informalmente», isto é, pelo cônjuge ou por outro membro da família ou parente (3), quer por voluntários, quer ainda por profissionais que cooperam com as instituições sociais competentes. As prestações pecuniárias consistem em prestações periódicas que são atribuídas em vez das prestações em espécie ou em paralelo com estas, por escolha ou não do interessado. O montante destas prestações depende fundamentalmente do grau de dependência e, eventualmente, também da situação económica da pessoa dependente (fundamentalmente quando a dependência é do foro da assistência social).
No que diz respeito à atribuição das prestações, existem duas prioridades: a) a prioridade da permanência em casa ou, mais geralmente, num ambiente familiar, em vez do internamento numa instituição, que permanece a excepção, isto, por razões de respeito da dignidade e do direito à autodeterminação da pessoa; e b) prioridade ao regresso a uma vida activa das pessoas, em vez de lhes atribuir simplesmente as prestações.
6 É concedida igualmente protecção aos terceiros que assistem a pessoa dependente, particularmente quando essa assistência é dada numa base profissional. Assim, em determinados países, a pessoa que presta assistência está segura, obrigatória ou facultativamente, através da pessoa dependente, e tem direito igualmente a determinados dias livres (remunerados) e a férias. Porém, há propostas para alargar estas vantagens também às pessoas que prestam assistência e que não são profissionais (como os familiares) (4).
III - As disposições nacionais
7 Na Alemanha, a assistência ao domicílio a pessoas que o necessitam foi consagrada pela primeira vez em 1988 no quadro do seguro de doença e foi incluída no livro V do Sozialgesetzbuch (código da segurança social, a seguir «SGB»). A finalidade visada com a atribuição destas prestações era, sempre que possível, a permanência em casa do interessado, evitando o seu internamento numa instituição.
No entanto, o interessado podia preferir, em vez da assistência ao domicílio, o pagamento de um subsídio mensal no montante de 400 DM, se estivesse em condições de assegurar por si próprio os cuidados adequados através de uma terceira pessoa.
8 Estas prestações foram substituídas e melhoradas a partir de 1 de Janeiro de 1995 pela Pflege versicherungs gesetz (lei relativa à segurança social contra o risco de dependência), que foi incluída no livro XI do SGB e que é a lei que regula o caso ora em apreço.
9 O risco de dependência consiste, também neste caso, na impossibilidade de uma pessoa cuidar de si própria autonomamente. Ou seja, é o risco em que incorrem as pessoas que têm necessidade, provisória ou permanentemente, de uma terceira pessoa para a realização de uma parte ou da totalidade das actividades da vida quotidiana, tais como a higiene corporal, a alimentação, a locomoção, as tarefas domésticas, etc. As pessoas dependentes não participam na vida activa (naturalmente, no sentido de que estão, de forma passageira ou permanentemente, incapazes para o trabalho) e não se espera que o seu estado de saúde melhore (5).
10 Estão obrigatoriamente abrangidas pelo seguro de dependência designadamente todas as pessoas seguradas, obrigatória ou facultativamente, contra o risco de doença. A gestão do seguro de dependência foi confiada às instituições de seguro de doença.
11 O seguro é financiado por contribuições dos trabalhadores e dos empregadores. O montante da contribuição eleva-se, para cada um deles, a 0,85% da respectiva remuneração bruta.
12 Relativamente às prestações, os segurados que tenham cumprido um certo período de seguro (um ano, que aumentará progressivamente até perfazer cinco anos no ano 2000) têm direito, em primeiro lugar, a cuidados ao domicílio, consistentes em prestações em espécie ou num subsídio mensal ou em ambos.
As prestações em espécie (§ 36) consistem essencialmente na colocação à disposição dos interessados de pessoal especializado, abrangido por uma convenção com as instituições de segurança social, para prestação de assistência domiciliária. O limite máximo mensal das prestações é função do grau de dependência (6).
A pessoa dependente tem direito a requerer, em vez das prestações em espécie, um subsídio mensal (a seguir, «subsídio de dependência»), que lhe permita garantir a forma adequada dos cuidados através de uma pessoa que a auxilie (§ 37) (7). Neste caso, a instituição para tal habilitada procede a um exame semestral (categorias I e II) ou trimestral (categoria III) da pessoa dependente, para verificar o estado desta.
O interessado tem sempre a possibilidade de recorrer em conjunto aos dois tipos de prestações (§ 38).
Prevê-se ainda a colocação à disposição do segurado das infra-estruturas de saúde e técnicas indispensáveis à melhoria do seu estado de saúde, como por exemplo, o aluguer ou a compra e instalação de aparelhos especiais, a execução de obras de adaptação do lar, ou ainda as despesas com a substituição, durante as férias e licenças, da pessoa que auxilia e que cuida habitualmente do segurado (§ 40).
13 Os segurados têm direito, em segundo lugar, a cuidados numa instituição, quando os cuidados ao domicílio se revelam insuficientes ou contra-indicados. Os cuidados numa instituição podem ser parciais ou completos. O organismo segurador toma a seu cargo, até um determinado limite, as despesas com os cuidados parciais num estabelecimento (§ 41) (8).
14 Por último, prevêem-se prestações a favor do auxiliar, como a tomada a cargo das suas contribuições para os seguros de doença e acidentes de trabalho (§ 44), bem como seminários especiais para a família do dependente e para as pessoas que lhe prestam cuidados voluntários (§ 45).
15 Nos termos do § 34, n.º 1, do livro XI do SGB, o direito a prestações é suspenso designadamente durante o tempo em que o segurado permanecer no estrangeiro, ainda que a necessidade de cuidados tenha surgido durante uma estadia provisória no estrangeiro (9).
IV - Matéria de facto
16 Manfred e Barbara Molenaar, recorrentes no processo principal, de nacionalidade neerlandesa e alemã, respectivamente, residem em França e trabalham na Alemanha.
17 Em Dezembro de 1994 e em Janeiro de 1995, a AOK Baden-Württemberg, recorrida no processo principal, informou-os de que, a partir de 1 de Janeiro de 1995, passariam a estar obrigatoriamente segurados contra o risco de dependência, pagando as correspondentes contribuições de seguro, mas que, nos termos do § 34 do SGB, o direito às prestações correspondentes ficaria suspenso enquanto mantivessem o seu domicílio no estrangeiro.
18 O casal Molenaar recorreu deste acto para o Sozialgericht Karlsruhe, pedindo:
a) a título principal, o reconhecimento do seu direito às prestações de dependência, desde que se verificassem os restantes requisitos legais, mesmo que a sua residência fosse no estrangeiro;
b) a título subsidiário, o reconhecimento do seu direito, naquelas condições, à restituição das despesas com a assistência em que tivessem incorrido;
c) a título ainda mais subsidiário, o reconhecimento de que não estavam sujeitos à obrigação de seguro de dependência;
d) a título subsidiaríssimo, a condenação da recorrida a dispensar os recorrentes da obrigação de seguro e a devolver-lhes as contribuições pagas.
19 O Sozialgericht julgou inadmissíveis os dois primeiros pedidos à luz do direito processual germânico, fundamentalmente por não estarem relacionados com uma situação concreta determinada susceptível de protecção (10).
20 O Sozialgericht considerou, porém, que os dois outros pedidos, e designadamente o terceiro, punham a questão de saber se os artigos 6.º e 48.º, n.º 2, do Tratado permitem que uma legislação nacional exija o pagamento de contribuições de seguro no quadro de um regime obrigatório de seguro contra um risco como o que está em causa no processo principal, quando as correspondentes prestações de seguro não são devidas pelo facto de a residência do beneficiário das prestações se situar noutro Estado-Membro. Por esta razão, o juiz nacional remeteu ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
V - A questão prejudicial
«Devem os artigos 6.º e 48.º, n.º 2, do Tratado CEE ser interpretados no sentido de que limitam o direito de um Estado-Membro instituir, no âmbito
de um seguro obrigatório, um regime de segurança social para cobertura do risco de necessidade de assistência pelo qual as pessoas que residem noutro Estado-Membro estão sujeitas a contribuições obrigatórias apesar de, em razão dessa residência, o seu direito a prestações estar excluído ou suspenso?»
VI - Quanto ao objecto do despacho de reenvio
21 Segundo jurisprudência assente, o artigo 6.º do Tratado, que consagra o princípio geral da proibição de discriminação em função da nacionalidade, só pode aplicar-se autonomamente a situações regidas pelo direito comunitário relativamente às quais o Tratado não prevê uma proibição particular de discriminação.
No domínio da livre circulação de trabalhadores, o princípio da proibição de discriminação está concretizado nos artigos 48.º a 51.º do Tratado, bem como nos actos dos órgãos institucionais das Comunidades adoptados com base nesses artigos e, mais particularmente, nos Regulamentos (CEE) n.º 1408/71 e n.º 1612/68.
Por conseguinte, quando um caso como o do processo principal é regulado por estes últimos artigos do Tratado e pelos regulamentos comunitários adoptados com base nesses mesmos artigos não é necessário que o Tribunal se pronuncie sobre a interpretação do artigo 6.º do Tratado (11).
22 Parece resultar da formulação da questão prejudicial que o tribunal de reenvio não tem dúvidas quanto à compatibilidade com o direito comunitário da cláusula de residência estabelecida no § 34 do SGB, mas se interroga sobre as implicações dessa cláusula relativamente à obrigação de sujeição ao seguro e de pagamento das contribuições para o seguro. O tribunal nacional também não coloca directamente a questão da caracterização jurídica do seguro em discussão à luz do direito comunitário. No entanto, resulta indirectamente da referência por ele feita aos artigos 19.º e 22.º do Regulamento n.º 1408/71 que considera o seguro abrangido no âmbito de aplicação material deste regulamento e, mais precisamente, no capítulo 1 do título III, que trata da doença e da maternidade. Além disso, a argumentação das partes que apresentaram observações no Tribunal está também, em grande parte, relacionada com a questão da sujeição das prestações em discussão ao Regulamento n.º 1408/71 e, eventualmente, ao Regulamento n.º 1612/68.
23 Do meu ponto de vista, estas questões são interdependentes e têm que ser resolvidas em particular. A questão prioritária é a da caracterização jurídica das prestações em causa do ponto de vista do direito comunitário. Como estas prestações têm manifestamente natureza social, há duas soluções: ou constituem prestações de segurança social, na acepção do artigo 51.º do Tratado e do Regulamento n.º 1408/71, caso em que se porá então a questão de saber em qual das categorias específicas previstas no artigo 4.º, n.º 1, desse regulamento se enquadram; ou constituem vantagens sociais, na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68, enquadrando-se eventualmente na assistência social. Da resposta a esta questão depende a resposta às questões relacionadas com a possibilidade de exportação das prestações em causa, com a obrigação de sujeição ao seguro e de pagamento das contribuições de seguro, tal como com a possibilidade de restituição das contribuições pagas. Por isso, as questões levantadas devem ser analisadas, em primeiro lugar, à luz do disposto nos artigos 48.º e 51.º do Tratado e, mais particularmente, nos Regulamentos n.º 1408/71 e n.º 1612/68.
24 Limitar-me-ei a lembrar a este respeito, que, segundo jurisprudência constante, nada impede o Tribunal de Justiça de analisar as questões que se colocam para além do objecto do despacho de reenvio, à luz das normas aplicáveis do direito comunitário, por forma a poder responder do modo mais completo possível ao tribunal nacional (12).
VII - O enquadramento jurídico comunitário
25 Tendo isso em conta, as disposições comunitárias que têm importância no caso ora em apreço são as seguintes:
i) Tratado CE
Artigo 6.º, primeiro parágrafo: «No âmbito de aplicação do presente Tratado, e sem prejuízo das suas disposições especiais, é proibida toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade.»
Artigo 48.º, n.º 2: «A livre circulação dos trabalhadores implica a abolição de toda e qualquer discriminação em razão da nacionalidade, entre os trabalhadores dos Estados-Membros, no que diz respeito ao emprego, à remuneração e demais condições de trabalho.»
ii) Regulamento n.º 1408/71 (13)
Artigo 4.º: «1. O presente regulamento aplica-se a todas as legislações relativas aos ramos de segurança social que respeitam a:
a) Prestações de doença e de maternidade;
b) Prestações de invalidez, incluindo as que são destinadas a manter ou a melhorar a capacidade de ganho;
c) Prestações de velhice;
...
2A. O presente regulamento aplica-se às prestações especiais de carácter não contributivo previstas numa legislação ou num regime que não sejam os referidos no n.º 1 ou que sejam excluídos a título do n.º 4, quando tais prestações se destinarem:
a) Quer a abranger, a título supletivo, complementar ou acessório, as eventualidades correspondentes aos ramos referidos nas alíneas a) a h) do n.º 1;
b) Quer exclusivamente a garantir a protecção específica dos deficientes.»
Artigo 10.º: «1. Salvo disposição contrária do presente regulamento, as prestações pecuniárias de invalidez, velhice ou sobrevivência, as rendas por acidente de trabalho ou doença profissional e os subsídios por morte adquiridos ao abrigo da legislação de um ou de mais Estados-Membros não podem sofrer qualquer redução, modificação, suspensão, supressão ou confisco, pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado-Membro que não seja aquele em que se encontra a instituição devedora...».
Artigo 10.º-A: «1. Não obstante o disposto no artigo 10.º e no título III, as pessoas a quem o presente regulamento é aplicável beneficiam das prestações especiais pecuniárias de carácter não contributivo referidas no n.º 2A do artigo 4.º exclusivamente no território do Estado-Membro em que residam e ao abrigo da legislação desse Estado, na medida em que tais prestações sejam mencionadas no Anexo II A. As prestações são pagas pela instituição do local de residência e ficam a cargo desta última.»
Artigo 19.º: «1. O trabalhador assalariado ou não assalariado que resida no território de um Estado-Membro que não seja o Estado competente e que preencha as condições exigidas pela legislação do Estado competente para ter direito às prestações, tendo em conta, quando necessário, o disposto no artigo 18.º, beneficiará no Estado em que reside:
a) Das prestações em espécie concedidas por conta da instituição competente pela instituição do lugar de residência, em conformidade com as disposições da legislação aplicada por esta instituição, como se aquele trabalhador nela estivesse inscrito;
b) Das prestações pecuniárias concedidas pela instituição competente, em conformidade com as disposições da legislação por ela aplicada...».
iii) Regulamento n.º 1612/68 (14)
Artigo 7.º: «1. O trabalhador nacional de um Estado-Membro não pode, no território de outros Estados-membros, sofrer, em razão da sua nacionalidade, tratamento diferente daquele que é concedido aos trabalhadores nacionais no que respeita a todas as condições de emprego e de trabalho, nomeadamente em matéria de remuneração, de despedimento e de reintegração profissional ou de reemprego, se ficar desempregado.
2. Aquele trabalhador beneficia das mesmas vantagens sociais e fiscais que os trabalhadores nacionais.»
VIII - Quanto ao mérito
A - Caracterização do seguro em discussão
26 A caracterização jurídica da legislação em discussão apresenta, logo de início, uma dificuldade prática, pelo facto de que, como já foi referido, no presente caso, o risco seguro não ocorreu. Com efeito, os recorrentes não se encontram numa situação de dependência, na acepção da legislação alemã e, por isso, nunca lhes foi atribuída nem negada a atribuição de uma determinada prestação de dependência, relativamente à qual o tribunal de reenvio tenha dúvidas (15). Isto facilitaria naturalmente as coisas, uma vez que o seguro em causa abrange toda uma variedade de prestações, que apresentam especificidades e cujo agrupamento num esquema único é bastante original. No entanto, como as observações das partes se centram fundamentalmente em torno das prestações em espécie e do subsídio de dependência, serão estas as prestações que terei em conta a seguir, sem esquecer, porém, o quadro em que se inserem.
27 Relacionado com esta caracterização, surge, a seguir, um problema de método que esconde um problema de fundo.
O primeiro problema consiste em saber se a análise deve começar, primeiro, pelo Regulamento n.º 1408/71 ou pelo Regulamento n.º 1612/68. Quanto a este aspecto, há acórdãos que dão prioridade a um regulamento, considerando habitualmente que, se a prestação couber no âmbito de aplicação do primeiro regulamento, fica prejudicada a análise do outro (16), ao passo que outros acórdãos procedem em sentido inverso (17).
O problema de fundo consiste em saber se a uma prestação só pode aplicar-se um regulamento (o que excluiria a aplicação do outro) ou se é possível a aplicação cumulativa dos dois regulamentos. A importância deste problema é evidente, visto que as regras dos dois regulamentos não são coincidentes. Contudo, a jurisprudência do Tribunal sobre esta questão também passou por algumas variações (18).
28 Apesar de não estar excluído, como explicarei oportunamente, que a referida prestação constitua, quanto à sua natureza, tanto uma prestação de segurança social como uma vantagem social, é mais correcto analisar primeiro se as prestações em discussão constituem prestações de segurança social. E isso porque, tanto o artigo 51.º do Tratado como as disposições do Regulamento n.º 1408/71 que o concretizam são disposições mais específicas do que as do artigo 48.º do Tratado e do Regulamento n.º 1612/68, adoptado com base neste último artigo.
a) Prestação de segurança social
29 A jurisprudência procede habitualmente à caracterização de uma prestação como «prestação de segurança social» em relação com o Regulamento n.º 1408/71, atribuindo particular importância designadamente ao facto de essa prestação se encontrar prevista, ou não, na lista dos ramos de segurança social a que se refere o artigo 4.º, n.º 1 deste mesmo regulamento. A caracterização da prestação como prestação de segurança social é deduzida por oposição às prestações de assistência social, expressamente excluídas pelo regulamento, com base no disposto no n.º 4 do artigo 4.º, particularmente no caso de algumas prestações mistas ou híbridas, que participam simultaneamente das duas categorias.
30 O Tribunal tem assim decidido de forma constante que a distinção entre as prestações excluídas do âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71 e as prestações por ele abrangidas assenta essencialmente nos «elementos constitutivos» de cada prestação, designadamente nas suas finalidades e nos pressupostos da sua atribuição e não na caracterização de uma prestação pela legislação nacional como prestação de segurança social (19).
31 O Tribunal também precisou várias vezes que uma prestação pode ser considerada uma prestação de segurança social caso seja concedida aos beneficiários com base numa situação legalmente definida, sem se proceder a qualquer apreciação individual e discricionária das necessidades pessoais (o que é característico da assistência social), desde que se relacione com um dos riscos enumerados expressamente no artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71 (20).
32 No entanto, o conceito de segurança social não deve ser confundido com os ramos concretos de segurança social enumerados taxativamente (21) nas alíneas a) a h) do n.º 1 do artigo 4.º do regulamento. Na verdade, o conceito de segurança social tem um conteúdo mais largo, autónomo e comunitário (22), que resulta do artigo 51.º do Tratado, isto é, de uma norma de valor superior ao Regulamento n.º 1408/71. É neste sentido, como conceito geral, que se deve admitir que o legislador comunitário o utiliza no primeiro período do artigo 4.º, n.º 1, do regulamento, para enumerar, de seguida, em especial, determinados riscos seguros relativamente aos quais entendeu estabelecer regras de coordenação.
33 É por esta razão que, frequentemente, a jurisprudência, especialmente em relação às prestações mistas e, mais em geral, em relação às prestações cuja classificação apresenta dificuldades, quando conclui que a prestação em causa se aproxima mais de uma prestação de segurança social do que de uma prestação de assistência social, decide que essa prestação «[se] insere, relativamente às pessoas referidas no Regulamento n.º 3, no domínio da segurança social, na acepção do artigo 51.º do Tratado e da regulamentação comunitária adoptada em aplicação daquela disposição» (23), ou que «se insere, relativamente às pessoas referidas no Regulamento n.º 1408/71, no domínio da segurança social, na acepção do artigo 51.º do Tratado» (24) ou ainda que «pertence, em princípio, ao domínio da segurança social, na acepção do artigo 51.º do Tratado e não está excluída do âmbito de aplicação do Regulamento n.º 1408/71, nos termos do disposto no artigo 4.º, n.º 4, deste mesmo regulamento» (25). Uma prestação considera-se abrangida por este conceito tendo em consideração o «carácter intrínseco de segurança social» (26) dessa prestação, isto é, tendo em consideração as especiais características que fazem dela uma prestação de segurança social e não outra espécie de prestação.
34 O facto de não constar dos diplomas referidos uma definição do conceito de segurança social (isto é, uma delimitação do conceito quanto ao fundo - técnica raramente utilizada pelo direito comunitário) não é de estranhar. O legislador evita «imobilizar» os conceitos jurídicos indefinidos que são variáveis e que estão continuamente em evolução. Estes conceitos ganham um conteúdo concreto no momento em que são aplicados pelo legislador e, em última análise, pelo Tribunal, à luz da finalidade prosseguida pelo artigo 51.º, que é a de assegurar a livre circulação dos trabalhadores, tendo em consideração a realidade jurídica e social do momento. Tal é o caso do conceito de segurança social. Por isso, o Regulamento n.º 3 e o Regulamento n.º 1408/71 que lhe sucedeu, que, pelo menos inicialmente, se limitavam a uma simples coordenação dos regimes nacionais de segurança social (27), deixando de lado a definição do referido conceito, procederam a uma enumeração dos ramos mais frequentes e, provavelmente, mais importantes, da segurança social na altura, deixando fora dessa enumeração os casos especiais ou então simplesmente desconhecidos de riscos seguros (28).
35 Por conseguinte, a questão da natureza de uma prestação como prestação de segurança social é, em parte, independente e anterior à questão de saber em que ramo específico da segurança social de entre os enumerados no regulamento se enquadra essa prestação. Em consequência, é perfeitamente concebível que uma prestação constitua uma prestação de segurança social, na acepção em que o termo é utilizado no artigo 51.º do Tratado e no regulamento, não estando, porém, ainda (29) incluída entre as prestações (previstas nas legislações) a que se refere o artigo 4.º, n.º 1, do regulamento, o que tem como consequência um vazio de direito.
36 A questão que surge, relativamente aos casos que recaem nesse vazio de direito entre o artigo 51.º do Tratado e a lista do Regulamento n.º 1408/71, é a de saber se, não havendo coordenação, podem ser resolvidos com base nas disposições do Tratado e nos princípios gerais do direito comunitário. A minha resposta é afirmativa. Valem neste caso as mesmas considerações que prevalecem no campo do estabelecimento de regras de inscrição no seguro e de regulamentação dos direitos e obrigações dos segurados, que, em princípio, é da competência dos Estados-Membros. Como o Tribunal decidiu, «cabe à legislação de cada Estado-Membro determinar as condições do direito ou da obrigação de se inscrever no regime de segurança social ou em tal ou tais outros ramos de semelhante regime desde que não seja feita a esse propósito discriminação entre nacionais e cidadãos de outros Estados-Membros» (30). Do mesmo modo, no domínio da segurança social em geral, que interessa ao direito comunitário porque diz respeito aos trabalhadores migrantes, os Estados-Membros devem respeitar os princípios gerais do direito comunitário, como o princípio da igualdade de tratamento, da não discriminação e da proporcionalidade (31). No entanto, o recurso a princípios tão gerais constitui, de algum modo, o ultimum refugium, que se justifica quando o caso concreto em causa não se encontra regulado por regras de direito especiais (32). Não é isso que acontece, porém, no presente caso.
b) Regulamento n.º 1408/71
37 Examinaremos, em primeiro lugar, as prestações ora em discussão, do ponto de vista dos recorrentes no processo principal, à luz do Regulamento n.º 1408/71.
38 Faz-se notar, liminarmente, que os recorrentes estão abrangidos no âmbito de aplicação pessoal do Regulamento n.º 1408/71, dado que se encontram segurados no regime de segurança social contra a doença na Alemanha (33).
39 A seguir, aplicando os critérios elaborados pela jurisprudência a respeito das prestações que se enquadram e das que não se enquadram no âmbito de aplicação material do regulamento, verificamos que estas constituem sem qualquer dúvida prestações de segurança social. Com efeito, independentemente do facto de prestações correspondentes às ora em causa caberem anteriormente, na Alemanha, no quadro do seguro de doença (34), um pressuposto da sujeição ao seguro de doença é a qualidade de segurado por doença, sendo a situação do segurado legalmente fixada, o seguro é obrigatório e implica o pagamento de contribuições, e a atribuição das prestações não cabe no poder discricionário da administração, não é função de uma apreciação das necessidades pessoais (salvo nos limites do quadro legalmente definido), nem toma em consideração como critério único ou principal a indigência ou a necessidade. E, embora a aplicação de cada um destes pressupostos não seja igualmente decisiva por si só, a sua conjugação é susceptível de conferir às prestações em causa a natureza de prestações de segurança social.
40 Tal não significa, evidentemente, sem mais, que as prestações em causa estão abrangidas pelo disposto no Regulamento n.º 1408/71. Como tem sido decidido, a enumeração dos riscos seguros constante do artigo 4.º, n.º 1, do regulamento é taxativa e só as legislações nacionais de segurança social que seguram esses riscos cabem no âmbito de aplicação material do regulamento (35).
41 À questão de saber se a legislação alemã contestada se enquadra nalgum destes casos deve ser dada resposta negativa, dado que o risco de dependência, embora ligado à idade, à doença ou à enfermidade, não se identifica com nenhum destes riscos em especial. Porém, o facto de uma legislação não se enquadrar directamente num desses casos não significa que fique só por isso imediatamente excluída do âmbito de aplicação do regulamento. Com efeito, o Tribunal considerou alargado o âmbito de aplicação material do regulamento às legislações que apresentam um nexo suficiente com aquelas às quais o regulamento se aplica expressamente (36), o que tem como consequência a sua equiparação a estas últimas (37).
42 As prestações em discussão, à primeira vista, poderiam constituir quer prestações de doença, quer prestações de velhice, quer prestações de invalidez.
43 Como o Tribunal decidiu, «as prestações de velhice referidas nos artigos 4.º, n.º 1, alínea c)... do Regulamento n.º 1408/71... caracterizam[-se] essencialmente pelo facto de se destinarem a assegurar meios de subsistência a pessoas que, atingindo uma certa idade, abandonam o seu emprego e deixam de estar obrigadas a permanecer à disposição do organismo de emprego» (38). Como as prestações ora em causa não se destinam a essa finalidade, não penso que tenham um laço de tal modo estreito com as prestações de velhice que possam ser a estas equiparadas. Nem tem importância decisiva o facto de, eventualmente, as prestações de dependência estarem estatisticamente relacionadas com as pessoas de idade, visto que esta caracterização é acidental e não necessária e, não pode, por conseguinte, ser caracterizada como um elemento constituinte da prestação.
44 Por motivos semelhantes, não penso que as prestações em causa apresentem, relativamente à prestação de invalidez, o grau de conexão indispensável que lhes permita serem equiparadas a estas últimas.
45 Resta-nos analisar as prestações em discussão em relação com as prestações de doença.
46 Há que começar por observar que o conceito de «prestações de doença» tem um conteúdo comunitário e terá que ser interpretado de modo uniforme (39). A delimitação deste conceito, porém, para o qual o Regulamento n.º 1408/71 não fornece uma definição, não pode ser efectuada através de critérios médicos rigorosos, mas com base em critérios jurídicos e na prática comum. Deste ponto de vista, é significativo, por um lado, que o artigo 18.º do Regulamento (CEE) n.º 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e suas famílias que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 74, p. 1; EE 05 F1 p. 156), ligue as prestações pecuniárias de doença à incapacidade para o trabalho e, por outro, que casos especiais de doença sejam tratados num capítulo especial, o capítulo 4 do título III do Regulamento n.º 1408/71 (Acidentes de trabalho e doenças profissionais) (40). De onde resulta que o conceito de doença do capítulo 2 do título III, que constitui o jus commune em matéria de (seguro de) doença, deve ter uma interpretação lata, de modo a incluir qualquer debilidade do organismo que implique incapacidade para o trabalho, desde que esta não seja regulada num capítulo especial do regulamento. Aliás, o Tribunal tem interpretado de forma lata o conceito de prestações de doença, por forma a incluir nestas as prestações que têm como finalidade, por exemplo, a prevenção e o regresso à actividade da pessoa. Assim, para caracterizar uma legislação destinada ao tratamento dos tuberculosos e à protecção dos que os rodeiam, o Tribunal, no acórdão Heinze (41), começou por sublinhar que o conceito de segurança social abrange um objectivo de protecção profiláctica que não é assimilável a uma simples medida de assistência (n.º 4). A seguir, o Tribunal considerou que «uma disposição que estabelece um nexo directo entre a qualidade de inscrito num regime de seguro-pensão e a aquisição do direito às prestações a cargo dos organismos de seguro-pensão a favor dos beneficiários e dos seus familiares, por estes terem contraído a tuberculose, e com vista, nomeadamente, ao seu restabelecimento, deve ser considerada como abrangida por uma legislação de segurança social...» (n.º 5) e que «prestações de segurança social que, sem terem relação com a `capacidade para obter rendimentos' do segurado, são atribuídas também aos membros da sua família e visam principalmente o restabelecimento do doente e a protecção dos que o rodeiam, devem ser consideradas como prestações de doença...» (n.º 8).
47 Tendo em conta o que precede e as características da legislação em discussão que já referimos (42), e, em particular, o facto de a inscrição no seguro de dependência ser obrigatória e consequência automática da inscrição no seguro de doença, parece-me que a legislação ora em causa trata a dependência como uma debilidade, como uma diminuição das forças do organismo que é assimilável a um conceito lato de doença (43). O seu objectivo é o de completar e alargar o seguro de doença, quer através das antigas prestações de doença, que permanecem tal como eram ou se enriquecem com novos elementos, quer através de novas prestações que continuam, no entanto, a servir o mesmo objectivo. Tendo isto em conta, este seguro, tomado no seu conjunto como um sistema de prestações, parece, à primeira vista, um «novo ramo» de segurança social, que apresenta algumas dificuldades de classificação nas categorias tradicionais a que se refere o artigo 4.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71. Julgo, porém, que através da interpretação extensiva adequada dos termos «segurança social» e «doença», por um lado, e da tomada em consideração das características do seguro em causa, por outro, este último é assimilável a um seguro de doença. Por conseguinte, as prestações em discussão devem ser equiparadas a prestações de doença em sentido lato. Quanto a este ponto, parecem aliás concordar quase todos os que apresentaram observações escritas no Tribunal (os recorrentes, os Governos alemão, austríaco e sueco), com excepção da Comissão, que hesita em ligar a dependência a um risco determinado e defende a necessidade de adopção de regras de coordenação.
48 Acrescente-se que, de um ponto de vista prático, a dependência, na acepção acima referida, está largamente associada aos restantes riscos seguros a que se refere o Regulamento n.º 1408/71, dos quais constitui, na realidade, o seguimento. Facto que facilita o funcionamento das prestações de dependência como prestações de doença, dado que estas, consistindo em diferentes prestações em espécie e pecuniárias, se ligam muito facilmente às prestações correspondentes aos restantes riscos seguros, que consistem, em regra, apenas em prestações pecuniárias (44).
49 Uma última observação para concluir a minha resposta ao problema da caracterização jurídica das prestações. Sublinhei há pouco o carácter ténue, na minha opinião, do nexo existente entre as prestações de velhice e as prestações de invalidez. Este carácter ténue não permite, ao que julgo, considerar que entre o risco de velhice ou de invalidez e o de dependência, bem como entre as prestações correspondentes, existe uma relação de «principal» a «secundário». É verdade que, nos acórdãos Biason, Giletti e o. e Comissão/França (45), se decidiu que um subsídio complementar que se destinava a aumentar as reformas de velhice, invalidez e sobrevivência se enquadrava no regime de segurança social do Regulamento n.º 1408/71, dado que constituía um elemento secundário das prestações já abrangidas pelo regulamento. Não penso, no entanto, que esta jurisprudência se aplique no presente caso, pelo menos no que se refere ao conceito estrito de prestações em espécie, e isto essencialmente por duas razões. Em primeiro lugar, nesses processos tratava-se de prestações da mesma natureza (reforma e aumento da reforma, isto é, prestações pecuniárias), facto este que não se verifica necessariamente no presente caso. Em segundo lugar, esse aumento constituía uma consequência «de pleno direito» da reforma de base, enquanto que, no presente processo, a atribuição de prestações de dependência constitui apenas uma consequência eventual da superveniência de outros riscos seguros.
c) Prestação em espécie ou prestação pecuniária
50 Admitindo que as prestações em causa constituem prestações de doença, é necessário ainda examinar a questão de saber se constituem prestações em espécie ou prestações pecuniárias. O problema só se põe relativamente ao subsídio de dependência, visto que relativamente às restantes prestações não existem dúvidas. Este problema é importante essencialmente no que se refere à possibilidade de exportar o subsídio de dependência, o que iremos analisar de seguida.
51 O Governo alemão, invocando o acórdão Vaassen-Göbbels (46), sustenta que o subsídio de dependência constitui um substituto das prestações em espécie. E isto porque, na realidade, é atribuído em substituição das restantes prestações de dependência previstas no SGB. O Governo alemão acrescenta que, apesar de o segurado não estar obrigado a apresentar provas da realização de determinadas despesas devidas à sua dependência, existem controlos periódicos destinados a verificar em que medida o subsídio corresponde às necessidades resultantes da dependência e, caso assim não seja, o subsídio pode ser cortado.
52 Ao contrário, os recorrentes, os Governos austríaco e sueco e a Comissão entendem que esse subsídio constitui uma prestação pecuniária. Fazem notar a este propósito que o subsídio mensal de dependência é fixo, que não é pago em contrapartida da realização de determinadas despesas e que não existe um controlo sistemático quanto à sua forma de utilização.
53 Segundo a jurisprudência, a expressão «prestações em espécie» não exclui que essa prestação consista no pagamento de montantes em dinheiro pela instituição devedora, por exemplo, sob a forma de reembolso de despesas com cuidados médicos e medicamentosos a que o segurado tenha sido sujeito e, evidentemente, independentemente de esses montantes serem pagos ao próprio trabalhador ou a terceiros (47). Aliás, as prestações pecuniárias limitam-se fundamentalmente a compensar a perda de remuneração do trabalhador doente e, por conseguinte, a cobrir as despesas com a sua sobrevivência diária, às quais, sem isso, não poderia fazer face (48).
54 No presente caso, não é possível pôr em dúvida que o subsídio de dependência é atribuído para permitir ao beneficiário assegurar ele próprio a forma dos cuidados adaptada, sob a supervisão periódica da instituição competente. Deste ponto de vista, o subsídio de dependência assemelha-se a uma prestação em espécie, como defende o Governo alemão.
55 Por outro lado, porém, o subsídio não tem o carácter de reembolso de determinadas despesas com cuidados médicos, como acontecia no caso Vaassen-Göbbels. Ao contrário, como correctamente sublinham as restantes partes que apresentaram observações no Tribunal, o montante do subsídio mensal é fixo, proporcional ao grau de dependência e eleva-se, como já foi dito (49), a metade do limite máximo mensal das prestações em espécie da categoria I e a pouco menos de metade das categorias II e III. Além disso, enquanto relativamente a casos graves da categoria III se prevê a possibilidade de aumentar as prestações em espécie, essa possibilidade já não existe, tanto quanto sei, em relação ao subsídio correspondente a essa categoria. Deste ponto de vista, o subsídio de dependência não parece constituir um «substituto» das prestações em espécie. E também não está excluído que uma instituição cubra apenas uma parte das despesas efectuadas pelo segurado, salvo que, nestes casos, restitui habitualmente uma percentagem das despesas - o que não acontece no presente caso.
56 Por outro lado, no caso ora em apreço, assume particular importância a própria possibilidade reconhecida pela legislação alemã ao segurado de escolher ele próprio a forma adequada de cuidados, frequentemente através de um familiar e, mais geralmente, de pessoas da sua confiança. A lei prevê esta possibilidade igualmente em casos graves da categoria III e não parece que existam regras rigorosas, nem restrições à liberdade do segurado de pedir o pagamento em dinheiro em vez das prestações em espécie. Esta liberdade de escolha não milita, de modo nenhum, a favor da caracterização do subsídio em discussão como uma prestação de doença em espécie ou como uma prestação de substituição desta. Com efeito, no caso das prestações de doença em espécie, sobretudo nos casos graves, o segurado está, regra geral, obrigado a seguir a terapia ou a conduta aconselhada pelo médico e não pode adaptá-la à sua vontade e ainda menos decidi-la ele próprio em contrapartida de um montante fixo em dinheiro.
57 Finalmente, o facto de o segurado estar sujeito a um controlo periódico e de a atribuição do subsídio poder, em determinadas circunstâncias - que confesso não compreender plenamente - ser interrompida, não me parece ser decisivo. E isto porque parece que esses controlos se destinam a verificar se existem ainda as condições legais da atribuição do subsídio (isto é, a apurar se o segurado está ainda em situação de dependência ou se se restabeleceu, caso este em que, logicamente, se deve interromper a atribuição do subsídio, bem como a verificar se o grau de dependência permanece inalterado ou se o estado do segurado melhorou ou piorou, caso em que, eventualmente, se põe a questão da sua passagem a uma outra categoria e, por conseguinte, do pagamento do subsídio correspondente à nova categoria), mais do que ao controlo da sua forma de utilização pelo segurado na prática.
Aliás, a realização de tais controlos não é original. Nos termos do artigo 18.º do Regulamento n.º 574/72, que define as modalidades de aplicação do artigo 19.º do Regulamento n.º 1408/71, é esse o objectivo prosseguido pelos controlos administrativos e médicos efectuados pela instituição do lugar de residência (ou pelos controlos médicos que a instituição competente está habilitada a efectuar): verificar se existe (ou se continua a existir) incapacidade para o trabalho, de modo a que o trabalhador receba (ou continue a receber) prestações pecuniárias de doença no seu lugar de residência.
58 À luz destas últimas características, que são as mais importantes, considero que o subsídio em discussão constitui uma prestação pecuniária de doença, destinada a compensar a perda de vencimento ou de pensão, segundo os casos, sofrida pelo segurado em consequência do aumento das despesas que a deterioração da sua saúde implica (50).
B - Possibilidade de exportação
59 Analisaremos de seguida a questão da possibilidade de exportação das prestações e especialmente do subsídio de dependência. A este respeito, o Governo alemão sustenta que o subsídio de dependência, como «substituto» de prestações de doença em espécie, não pode, em princípio, ser exportado quando o Estado de residência não prevê prestações semelhantes [artigo 19.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 1408/71]. As outras partes que apresentaram observações no Tribunal consideram, pelo contrário, que o subsídio de dependência em causa, sendo uma prestação pecuniária, pode ser exportado, quer com base no n.º 1 do artigo 19.º do Regulamento n.º 1408/71 (recorrentes e Governo austríaco), quer nos termos do disposto nos artigos 7.º e 48.º, n.º 2, do Tratado (Governo sueco e Comissão).
60 Antes de nos referirmos às disposições do Tratado, analisaremos a questão da possibilidade de exportação das prestações no quadro do regulamento.
61 Se se admitir a tese que defendi acima, isto é, que o subsídio em causa constitui uma prestação pecuniária de doença, o problema simplifica-se. Nos termos do artigo 19.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento n.º 1408/71, que executa o disposto no artigo 51.º, alínea b), do Tratado, não é permitida a supressão dessas prestações apenas pelo facto de o beneficiário residir no território de um Estado-Membro diferente daquele em que se encontra a instituição devedora (51). Por conseguinte, qualquer cláusula de residência constante de uma legislação nacional que tenha por efeito impedir a exportação de prestações pecuniárias de doença é contrária a estas disposições, e o tribunal nacional deve afastá-las. Esta conclusão resulta das próprias normas comunitárias acima referidas, sem que seja necessário referirmo-nos ao artigo 48.º, n.º 2, do Tratado e ao artigo 3.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, que estabelecem o princípio da proibição de discriminação em função da nacionalidade (52).
62 Veremos agora, porém, se o resultado seria idêntico, caso se tratasse de simples prestações de doença em espécie.
63 Devo dizer desde já que não concordo com a posição do Governo alemão de que prestações como as que estão em discussão, mesmo admitindo que são ambas prestações de doença em espécie, não podem ser exportadas, se nos outros Estados-Membros não existirem prestações de dependência semelhantes às alemãs.
64 O artigo 19.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento n.º 1408/71 (53) não tem, a meu ver, o sentido de que as prestações de doença são concedidas pela instituição do Estado de residência só quando este dispõe de um «regime» ou «ramo» de doença semelhante ao do Estado de emprego, mas também quando essa instituição tem, objectivamente, a possibilidade de conceder a prestação solicitada, independentemente da denominação específica do regime de segurança social em que a prestação se enquadra.
65 Com efeito, no acórdão Jordens-Vosters (54), o Tribunal declarou que deve entender-se que «prestações de doença» são todas as prestações atribuídas em caso de doença, incluindo, por exemplo, os cuidados de saúde, independentemente do tipo de legislação social que prevê essas prestações, desde que se trate de uma legislação relativa a um ramo de segurança social que lhes diga respeito (n.º 8).
Por conseguinte, essas prestações «... engloba[m] as prestações previstas por uma legislação em matéria de invalidez que revistam o carácter de prestações a título de cuidados de saúde de natureza médica ou cirúrgica» (n.º 9).
66 No mesmo acórdão, o Tribunal declarou ainda que o Regulamento n.º 1408/71, que «estabelece um conjunto de regras baseadas nomeadamente na proibição de discriminações por motivo da nacionalidade ou da residência e na manutenção dos direitos adquiridos por força do ou dos regimes de segurança social que lhe são ou lhe foram aplicados» (n.º 11), não pode ser interpretado, tendo em consideração igualmente os seus artigos 19.º e 28.º, no sentido de que obsta a que a instituição do Estado de emprego conceda ao segurado que reside noutro Estado-Membro prestações sociais complementares, que o segurado não tenha direito a pedir, mas que podem ser concedidas pela instituição do Estado de emprego (n.os 13 e 14).
67 Aliás, no acórdão Pierik I (55), o Tribunal, depois de declarar que «colocado no quadro dos objectivos gerais do Tratado, o artigo 22.º do regulamento [n., 1408/71] inscreve-se entre as medidas destinadas a permitir que um trabalhador nacional de um dos Estados-Membros da Comunidade beneficie, qualquer que seja a instituição nacional em que se encontra inscrito ou o seu lugar de residência, das prestações em espécie atribuídas em qualquer outro Estado-Membro» (n.º 14), considerou que a expressão «prestações em espécie concedidas, por conta da instituição competente, pela instituição do lugar de estada ou de residência» [artigo 22.º, n.º 1, alínea i)] não designa apenas as prestações em espécie concedidas no Estado-Membro de residência mas também as prestações que a instituição competente tenha possibilidade de conceder (n.º 21); e isto porque, como o Tribunal decidiu, o regulamento impõe que sejam concedidos ao trabalhador os cuidados mais adequados e mais eficazes para o seu estado de saúde, independentemente do seu lugar de residência ou do lugar, no interior da Comunidade, em que esses cuidados são dispensados (n.os 17 e 22).
68 Aliás, o Tribunal, no acórdão Pierik II (56), confirmando e completando o acórdão Pierik I, declarou, ainda em relação ao artigo 22.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71, que a instituição do Estado-Membro para onde o interessado se desloca para receber os cuidados necessários à sua saúde é obrigada, desde que exista autorização do Estado de emprego, a ministrá-los «mesmo que, ao abrigo da legislação que aplica, não seja obrigada mas tenha apenas o poder de os conceder» (n.os 13 e 15).
69 É certo que, nos acórdãos Pierik I e II, o Tribunal interpretou o artigo 22.º do Regulamento n.º 1408/71, que se refere a prestações de doença em espécie em caso de estada, isto é, de permanência temporária do trabalhador no estrangeiro [artigo 1.º, alínea i)], ao passo que «o artigo 19.º visa o trabalhador que reside num Estado-Membro diferente do Estado competente, ou seja, o trabalhador que tem aí a sua `residência habitual' [artigo 1.º, alínea h), do mesmo regulamento]» (57).
70 No entanto, a formulação quase coincidente dos dois artigos [19.º, n.º 1, alínea a), e 22.º, n.º 1, alínea i) - como, aliás, a dos artigos 25.º, n.º 1, alínea a), e 28.º, n.º 1, alínea a)] - não deixa dúvidas, julgo, quanto ao facto que devem aplicar-se os mesmos princípios a todas as prestações de doença em espécie do capítulo 1 do título III do regulamento (58). Portanto, no seu Estado de residência, o trabalhador deve beneficiar de todas as prestações de doença em espécie que a legislação desse Estado esteja em condições de prestar, qualquer que seja a denominação específica do sistema de protecção social em que se inserem. Por outras palavras, a concessão de prestações em espécie só pode ser recusada pela instituição do Estado de residência quando os cuidados necessários à saúde do segurado forem totalmente desconhecidos e a instituição não tenha qualquer possibilidade de os dispensar - e não apenas por a sua legislação não reconhecer prestações autónomas de dependência ou de, apesar de reconhecer esse tipo de prestações, o fazer no quadro de outro ramo de seguro.
71 Com efeito, seria incongruente e contrário aos objectivos prosseguidos pelo regulamento sustentar que este impõe, em caso de estadia temporária do trabalhador noutro Estado-Membro, uma elevada qualidade e todos os meios de protecção da sua saúde disponíveis, e que, em caso de residência habitual desse trabalhador nesse mesmo Estado-Membro, é suficiente uma qualidade inferior ou uma protecção da sua saúde com os meios à mão.
72 Se assim é relativamente às simples prestações em espécie, não vejo qualquer dificuldade na exportação do subsídio de dependência, mesmo no caso de este constituir um substituto de prestações de doença em espécie, como sustenta o Governo alemão. Na verdade, nenhuma das razões práticas que podem dificultar a exportação das simples prestações de doença em espécie (impossibilidade da instituição do lugar de residência de atribuir tais prestações, etc.) se verifica no presente caso. E isto porque, como já referi, no caso de o segurado optar pelo pagamento do subsídio de dependência, tem que ser ele próprio a assegurar os cuidados necessários através de algum próximo ou de uma pessoa da sua confiança. Desde que essas pessoas existam no seu lugar de residência, não vejo como poderia negar-se-lhe o direito de se socorrer dessas pessoas.
73 O Governo alemão alegou que a não exportação se justifica no presente caso pelo nexo estreito existente entre o seguro em discussão e o contexto social e económico concreto da Alemanha.
74 No acórdão Lenoir (59), o Tribunal distinguiu as prestações familiares abrangidas pelo artigo 77.º do Regulamento n.º 1408/71 das prestações excluídas do âmbito de aplicação deste artigo. Considerou assim excluídas do âmbito de aplicação do artigo duas prestações familiares previstas pela legislação francesa, isto é, os abonos de «início de ano lectivo» e de «salário único» (n.º 11), o que significa que não podiam ser exportadas em caso de mudança de residência do beneficiário para o estrangeiro. Pondo a questão da validade do artigo 77.º, pelo facto de este não abranger estes dois subsídios, o Tribunal entendeu que, interpretado correctamente, o artigo em causa era válido porque abrangia todas as prestações familiares concedidas com base em critérios objectivos, como o número de filhos e a idade. Pelo contrário, prestações de outra natureza [manifestamente o abono de salário único] e a prestação de início de ano lectivo «destinada a cobrir determinadas despesas ocasionadas pelo início do ano lectivo dos filhos estão, na maior parte das vezes, estreitamente relacionadas com o meio social e, portanto, com a residência dos interessados» (n.º 16).
75 No presente caso, porém, esta jurisprudência não é aplicável. Com efeito, tendo em consideração quanto acima foi exposto (60), o subsídio de dependência completa e melhora as prestações de doença e, portanto, é equiparável a prestações de doença, na acepção dos artigos 4.º, n.º 1, alínea a), e 19., do regulamento, e não está excluído por qualquer outra disposição. Tendo isto em conta, não pode ser-lhe reservado um tratamento diferente do das prestações às quais está equiparado (61). Por outro lado, não penso que este subsídio esteja especialmente ligado ao meio social e económico alemão, uma vez que o risco seguro é comum a todos os Estados-Membros, ainda que esteja coberto por outros regimes de protecção social ou que as prestações concedidas sejam parcialmente de natureza ou montante diferente.
76 No que se refere à alegação do Governo alemão de dificuldades de realização do controlo no estrangeiro, já foi dito o necessário acima no n.º 57. Limitar-me-ei, pois, a lembrar que, segundo jurisprudência assente, dificuldades de natureza prática surgidas na aplicação dos regulamentos em vigor não podem afectar os direitos conferidos aos particulares pelos princípios da legislação social da Comunidade, dado que os problemas práticos podem sempre ser submetidos à comissão administrativa prevista para esse efeito no artigo 81.º, alínea d), do regulamento (62).
Em qualquer caso, não pode admitir-se que dificuldades práticas possam conduzir à perda do direito a prestações, particularmente quando se trata de trabalhadores fronteiriços, como é o caso dos recorrentes no processo principal. Com efeito, como correctamente foi por estes realçado, mesmo que a instituição alemã competente pretenda fazer examinar o segurado através do seu próprio médico, este exame não é difícil nem particularmente dispendioso no caso de trabalhadores que residem a uma distância de poucos quilómetros da fronteira franco-alemã.
C - Inscrição no seguro e suas consequências
a) Inscrição no seguro
77 Através dos seus terceiro e quarto pedidos no tribunal de reenvio, os recorrentes tinham pedido subsidiariamente (quer dizer, no caso de se entender que não tinham direito a prestações enquanto residentes fora da Alemanha) a isenção da obrigação de inscrição no seguro e a restituição das contribuições pagas para este seguro.
78 O tribunal de reenvio considerou importantes estas questões, julgando implicitamente que a cláusula de residência imposta pela legislação alemã não apresentava problemas do ponto de vista do direito comunitário.
79 Já expus a minha opinião, isto é, que o seguro em discussão está abrangido pelo capítulo sobre prestações de doença do Regulamento n.º 1408/71, que regulamenta, entre outras, as questões de exportação das prestações de seguro correspondentes, bem como que uma cláusula de residência, como a constante do § 34 do SGB, contraria o disposto no regulamento. Se esta interpretação, que acolhe, no essencial, os pedidos principais dos recorrentes, obtiver provimento, as questões suscitadas pelos pedidos subsidiários deixam de ter objecto. Por esta razão, limitar-me-ei a um tratamento sumário destas questões.
80 O Tribunal tem salientado, de forma constante, que, na actual fase do direito comunitário, a competência para organizar os sistemas de segurança social continua a ser dos Estados-Membros (63). Entre os requisitos e as condições de inscrição num dos regimes obrigatórios de seguro como o ora em causa, figuram tanto a obrigação de inscrição num determinado ramo de seguro como a obrigação de pagamento de contribuições para o seu financiamento. Na verdade, estes regimes visam um fim social e são baseados no princípio da solidariedade, que pressupõe a obrigação de inscrição no regime em causa e o pagamento de contribuições de seguro, de modo a assegurar o equilíbrio económico deste e a sua sobrevivência (64).
81 Porém, como já expliquei (65), o poder dos Estados-Membros de legiferar no domínio da segurança social não é ilimitado. Os seus limites são definidos nos artigos 48.º a 51.º do Tratado, que não permitem a adopção de medidas de segurança social que se traduzam, directa ou indirectamente, em prejuízo dos trabalhadores migrantes. Assim, segundo a jurisprudência, cabe à legislação de cada Estado-Membro determinar as condições do direito ou da obrigação de se inscrever no regime de segurança social ou em tal ou tais outros ramos de semelhante regime desde que não seja feita a esse propósito discriminação entre nacionais e cidadãos de outros Estados-Membros (66). Com efeito, o fim visado pelo artigo 51.º do Tratado não poderia ser atingido se os Estados-Membros pudessem estabelecer condições de aquisição ou de manutenção do direito às prestações que só pudessem ser satisfeitas pelos nacionais, ou condições da perda ou suspensão desse direito tais que as mesmas sejam mais facilmente verificadas quanto aos nacionais de outros Estados-Membros do que quanto aos nacionais do Estado a que pertence a instituição competente (67).
82 No presente caso, é pacífico que os recorrentes, através da sua inscrição obrigatória no sistema alemão de seguro contra o risco de dependência, adquiriram, em princípio, direito às prestações correspondentes, mas que esse direito adquirido pode simplesmente ser suspenso pelo facto de residirem noutro Estado-Membro. Aliás, a sua inscrição nesse seguro foi efectuada com base na sua inscrição no seguro de doença, isto é, em função de critérios objectivos e independentemente do seu lugar de residência. Por conseguinte, no presente caso, era lícito à legislação alemã (68) obrigar os recorrentes a inscreverem-se no seguro de dependência alemão e a pagarem contribuições de seguro, apesar de residirem noutro Estado-Membro, tal como é lícita a invocação pelo Governo alemão, para este efeito, do princípio da solidariedade.
83 Acresce que o Tribunal já decidiu que o Regulamento n.º 3 (tal como o Regulamento n.º 1408/71) se aplica a legislações nacionais na sua totalidade e que, por conseguinte, o reembolso das contribuições para a segurança social integra o âmbito de aplicação material deste regulamento, uma vez que é regulamentado pelas legislações nacionais, que aplicam apenas os princípios gerais consagrados pelo regulamento, como o princípio da igualdade de tratamento e a supressão da cláusula de residência (69). Tendo isto em consideração, o Regulamento n.º 3 não excluía o reembolso das contribuições que a legislação nacional prevê, em determinadas condições, ainda que o segurado ficasse posteriormente sujeito ao seguro obrigatório de outro Estado-Membro, uma vez que tal afectaria a liberdade do segurado de decidir quanto aos seus próprios interesses no quadro das opções oferecidas por uma legislação nacional (70).
84 O Regulamento n.º 1408/71 refere-se, nalgumas das suas disposições, a problemas de reembolso de contribuições. Assim, o artigo 1.º, alínea t), determina que o termo «prestações» designa também os pagamentos efectuados a título de reembolso de contribuições; o artigo 10.º, n.º 2, estabelece que se a condição da restituição das contribuições, segundo o direito nacional, for a de deixar de estar abrangido pelo seguro obrigatório, não se considera que este seguro tenha cessado enquanto o interessado estiver abrangido pelo seguro obrigatório de outro Estado-Membro, etc. No entanto, estas disposições remetem, no essencial, para o direito ao reembolso de prestações tal como este se encontra eventualmente previsto pela legislação aplicável em cada caso, não definem um direito comunitário ao reembolso de prestações.
Finalmente, o artigo 17.º-A do regulamento, referido pelo Governo austríaco e que se refere ao direito do titular de uma pensão de pedir, em determinadas condições, para ser dispensado da aplicação da legislação do Estado de residência, é absolutamente especial e não pode ser aplicado por analogia, nem se pode dele deduzir um princípio geral.
85 Em consequência, os recorrentes só podem pedir para ser dispensados do seguro ou o reembolso das contribuições de seguro se algo de semelhante for permitido pela legislação nacional aplicável.
b) O recebimento de prestações em contrapartida da inscrição no seguro
86 Se a obrigação de inscrição no seguro e de pagamento de contribuições não contraria o direito comunitário, põe-se a questão de saber se os segurados adquirem um direito comunitário às prestações correspondentes, como alega, designadamente, o Governo austríaco.
87 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o direito comunitário trata a relação contribuições-prestações como uma relação que cria direitos e obrigações para as duas partes. No quadro desta relação, as prestações de seguro constituem a contrapartida do pagamento das contribuições, de modo que a obrigação de inscrição no seguro cria o direito a beneficiar das prestações correspondentes.
88 Foi assim decidido que «o sistema de totalização e de cálculo proporcional das prestações previsto no artigo 46.º [se baseia] no pressuposto de que essas prestações são normalmente financiadas e adquiridas com base nas contribuições próprias dos beneficiários e calculadas em função da duração da respectiva inscrição no regime de segurança social» (71).
89 Por outro lado, interpretando o artigo 33.º do Regulamento n.º 1408/71 (72), o Tribunal decidiu que «esta disposição demonstra que... só podem ser efectuadas retenções na pensão, por uma instituição de um Estado-Membro, aos beneficiários de um seguro que, em contrapartida, tenham direito a prestações de doença e maternidade, por parte da instituição desse Estado-Membro competente para essas prestações. Inversamente, essas retenções não podem ser efectuadas quando as prestações em causa não estão a cargo de uma instituição desse Estado-Membro. É o que acontece no caso dos segurados que residem no território de outro Estado-Membro e que têm direito, por causa dessa residência, a prestações da instituição competente deste último Estado-Membro, nos termos do disposto nos artigos 27.º a 32.º do Regulamento n.º 1408/71» (73).
90 O segundo parágrafo, aditado ao artigo 33.º pelo Regulamento n.º 2332/89, determina, ao invés, que o Estado de residência onde vigora um regime geral de segurança social e em virtude de cuja legislação o direito a pensão não é fundado não pode exigir ao beneficiário da pensão, pelo facto de este residir no território desse Estado, o pagamento de contribuições para efeitos de concessão das prestações que incumbem a uma instituição de outro Estado-Membro.
Interpretando o novo artigo, o Tribunal, no acórdão Noij (74), declarou que «Estas disposições inserem-se no objectivo do Regulamento n.º 1408/71, que é o de contribuir para o estabelecimento da liberdade de circulação de trabalhadores migrantes tão completa quanto possível. Para esse efeito, várias outras disposições visam a supressão de entraves a esta liberdade fundamental semelhantes às que resultam das contribuições em litígio, nomeadamente os que decorrem da transferência de residência de um Estado-Membro para outro e da aplicação simultânea de várias legislações nacionais. Ora, seria contrário a tal objectivo que, na falta de razões de interesse geral, um trabalhador [pudesse] ser privado de uma parte de uma pensão recebida nos termos da legislação de um Estado-Membro, pelo simples facto de ter ido residir para outro Estado-Membro» (n.º 13).
No mesmo acórdão, o Tribunal, entendendo que as regras estabelecidas pelo artigo 33.º «... constituem a aplicação de um princípio mais geral segundo o qual o titular de uma pensão... não pode ficar sujeito, em virtude da sua residência no território de um Estado-Membro, a contribuições para seguro obrigatório para cobertura das prestações a cargo de uma instituição de outro Estado-Membro» (n.º 14, sublinhados meus), declarou que tal não impedia, no entanto, o Estado-Membro da residência do interessado de o sujeitar a um regime geral de seguro (n.º15).
91 A importância, afirmada pelo direito comunitário, da relação contribuições-prestações ressalta claramente, na minha opinião, da expressa sujeição das prestações especiais não contributivas ao Regulamento n.º 1408/71, efectuada pelo Regulamento (CEE) n.º 1247/92 (75) (n.º2A do artigo 4.º). Estas prestações são desde então concedidas exclusivamente pela instituição do lugar de residência e a cargo desta (artigo 10.º-A), quando, antes desta alteração, lhes era aplicável, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal, o princípio da abolição da cláusula de residência. O facto exactamente de essas prestações não serem financiadas por contribuições dos segurados e de, por conseguinte, estarem exclusivamente ligadas às possibilidades e condições existentes no Estado que as atribui, permitiu ao Conselho exceptuá-las do princípio da abolição da cláusula de residência e ao Tribunal considerar que essa exclusão não contrariava o disposto no artigo 51.º do Tratado (76).
92 Pode, portanto, deduzir-se, na minha opinião, um princípio geral, que atravessa o direito comunitário da segurança social dos trabalhadores migrantes, segundo o qual estes, desde que tenham estado inscritos num regime obrigatório de seguro com pagamento de contribuições ao Estado competente e tenham adquirido um direito com base na legislação desse Estado, têm direito, em qualquer caso, a receber as prestações correspondentes de seguro, salvo disposição expressa em contrário de direito comunitário.
93 Este princípio seria de algum modo mais lato do que o princípio da manutenção dos direitos adquiridos ou da exportabilidade das prestações de seguro sob três aspectos fundamentais. Em primeiro lugar, acentuaria o carácter de direito pessoal do trabalhador migrante a beneficiar, em qualquer ponto da Comunidade, das vantagens para cujo financiamento ele contribuiu com o produto do seu trabalho ou mesmo eventualmente passando privações para tal. Reconhecer-se-ia assim a contribuição do trabalhador europeu, isto é, do cidadão europeu, para a construção da economia e do sistema de segurança social dos Estados-Membros, para os quais contribuiu com o seu trabalho. Em segundo lugar, sublinharia que o princípio da solidariedade, que, como já referi, rege os regimes obrigatórios de segurança social, não é unilateral. Isto é, não exige apenas sacrifícios ao trabalhador em benefício do sistema. Ao contrário, impõe ao sistema que demonstre solidariedade em relação ao trabalhador em caso de necessidade, isto é, em caso de ocorrência do risco seguro. Em terceiro lugar, abrangeria todas as prestações de seguro, tanto pecuniárias como em espécie, dado que estas últimas, sendo tão vitais como as primeiras, não diferem substancialmente daquelas, visto que ambas se destinam a satisfazer necessidades vitais do segurado. Deste modo, realçar-se-ia o significado real do artigo 51.º do Tratado, que, ao estabelecer que o Conselho deve tomar, designadamente, medidas que garantam «...b) o pagamento das prestações aos residentes nos territórios dos Estados-Membros», assegura um mínimo de protecção (77). O objectivo desta disposição só pode ser o de assegurar o «pagamento» de todas as prestações de seguro.
94 Poder-se-ia aplicar este princípio no presente caso - e já o foi tacitamente no quadro das presentes conclusões - igualmente às questões de caracterização jurídica e de enquadramento do seguro em discussão num dos ramos tradicionais do Regulamento n.º 1408/71 ou de interpretação do artigo 19.º, n.º 1, alínea a), do regulamento, relativamente ao pagamento das prestações de doença em espécie no estrangeiro.
95 Neste contexto, o argumento do Governo alemão de que os recorrentes têm de pagar vitaliciamente contribuições de seguro a um regime que, em caso de necessidade, não serve para lhes dar nada, dado que residem noutro Estado-Membro, e isto por razões de solidariedade, não é apenas um fraco argumento em si mesmo, é igualmente um argumento contrário ao direito comunitário.
D - Regulamento n.º 1612/68
96 Só duas palavras a propósito da eventual caracterização das prestações em discussão como vantagens sociais, na acepção do Regulamento n.º 1612/68, questão esta colocada pela Comissão.
97 Sobre a questão das relações entre o Regulamento n.º 1408/71 e o Regulamento n.º 1612/68, a jurisprudência tem tido algumas flutuações (78). Do exame da jurisprudência sobressaem duas tendências de base.
a) Segundo a primeira, o enquadramento de uma prestação num regulamento exclui o seu enquadramento no outro. Com efeito, nalguns casos, o Tribunal declara expressamente que a análise da questão de saber se a legislação ou a prestação em causa cabe no conceito de segurança social, na acepção do artigo 51.º do Tratado e do Regulamento n.º 3 ou do Regulamento n.º 1408/71, constitui uma questão prévia, porque, só em caso de resposta negativa, se pode colocar a questão de saber se constitui uma vantagem social na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68 (79).
b) Para a segunda tendência, que parece ter prevalecido, não é impossível que essa prestação caiba tanto no conceito de segurança social como no de vantagem social, o que tem como consequência a aplicação cumulativa dos dois regulamentos.
i) Assim, no acórdão Inzirillo (80), o Tribunal entendeu que um subsídio para deficientes adultos constitui tanto uma prestação de segurança social na acepção do artigo 51.º do Tratado e do Regulamento n.º 1408/71 (n.os 9 e 22) como uma vantagem social na acepção do artigo 7.º do Regulamento n.º 1612/68 (n.º 21).
ii) Seguiu-se-lhe o acórdão de 10 de Novembro de 1992, Comissão/Bélgica (81), no qual o Tribunal decidiu que o Reino da Bélgica, ao manter a exigência de um período de residência em território belga para que os trabalhadores dos outros Estados-Membros sujeitos à legislação belga pudessem beneficiar de subsídios para deficientes, do rendimento garantido às pessoas idosas e do mínimo de meios de subsistência (minimex), não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE e, nomeadamente, do artigo 7.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1612/68 e do artigo 3.º do Regulamento n.º 1408/71.
iii) Esta jurisprudência foi confirmada pelo acórdão de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo (82). Neste acórdão foi decidido, relativamente ao subsídio de maternidade, que «dado que o Regulamento n.º 1612/68 tem um alcance geral no que respeita à livre circulação dos trabalhadores, o artigo 7.º, n.º 2, deste regulamento pode ser aplicável às vantagens sociais que simultaneamente relevam do âmbito de aplicação específico do Regulamento n.º 1408/71» (n.º 21) (83).
iv) Esta posição foi também confirmada pelo Tribunal no acórdão Schmid (84) (n.º 17). Neste acórdão, o Tribunal declarou que, se as prestações para deficientes entram no âmbito de aplicação material do Regulamento n.º 1408/71 (n.º 10), tal não significa que possam ser solicitadas a favor de uma pessoa não abrangida pelo âmbito pessoal do regulamento [deficiente adulta filha de um trabalhador migrante (n.º 14)]. O Tribunal decidiu, no entanto, que o subsídio em causa constituía (também) uma vantagem social na acepção do Regulamento n.º 1612/68, que podia ser reivindicada pelo trabalhador migrante a favor de uma filha a seu cargo (n.º 26) (85).
98 Note-se, desde já, que os artigos 48.º e 49.º do Tratado, referidos no preâmbulo do Regulamento n.º 1612/68, e o artigo 51.º, invocado pelo Regulamento n.º 1408/71, não estão separados em compartimentos estanques. Os dois artigos integram-se no capítulo 1 do título III, que tem como objectivo a promoção da livre circulação dos trabalhadores. Além disso, como é sabido, o n.º 2 do artigo 48.º, ao referir-se à abolição das discriminações em razão da nacionalidade no que diz respeito «às condições de trabalho», pretende abranger também as normas de segurança social (86).
99 Apesar da conexão existente entre estas duas categorias e do seu objectivo comum, não penso que tal baste para aplicar cumulativamente os dois regulamentos em todos os casos. O artigo 51.º do Tratado é específico em relação ao artigo 48.º e ter-se-á que admitir que os regulamentos adoptados com base neles têm entre si a mesma espécie de relação. Além disso, quando foi adoptado o Regulamento n.º 1612/68, o Regulamento n.º 3, que regula as mesmas questões que o Regulamento n.º 1408/71 que o substituiu, estava já em vigor; por conseguinte, na falta de indicação em contrário, ter-se-á que admitir que o Regulamento n.º 1612/68 regula os aspectos não previstos no Regulamento n.º 3 (e, portanto, no Regulamento n.º 1408/71) e que estes regulamentos têm, pois, um âmbito de aplicação material diferente. Acresce que, com a aplicação do Regulamento n.º 1408/71 aos trabalhadores não assalariados (87), o âmbito de aplicação deste último regulamento é algo diferente.
100 Os acórdãos referidos nas alíneas i) a iv), supra, já não podem, na minha opinião, militar em sentido contrário. Efectivamente, dizem respeito às prestações especiais que se enquadravam simultaneamente na segurança social e na assistência social e que a jurisprudência do Tribunal classificou, regra geral, na primeira categoria. Agora, depois de a questão ter sido resolvida pelo Regulamento n.º 1247/92, as possibilidades de aplicação cumulativa dos dois regulamentos são muito limitadas, se é que ainda existem. Em qualquer caso, relativamente a prestações que estão claramente abrangidas pela segurança social como, na minha opinião, acontece no caso ora em discussão, reguladas pelas disposições pormenorizadas do Regulamento n.º 1408/71, não vejo o que poderiam acrescentar mais as disposições de carácter geral do Regulamento n.º 1612/68. Considero, portanto, que seria redundante a análise deste último regulamento.
101 Porém, se vier a ser entendido que as prestações em causa constituem uma vantagem social, dever-se-á recordar que os artigos 48.º do Tratado e 7., do regulamento proíbem as discriminações em razão da nacionalidade, não só as aparentes mas também as indirectas. São deste tipo nomeadamente, como bem o resume o acórdão O'Flynn (88), as que afectam essencialmente ou na sua maioria os trabalhadores migrantes, bem como outras condições que, sendo embora indistintamente aplicáveis, possam ser mais facilmente satisfeitas pelos trabalhadores nacionais do que pelos trabalhadores migrantes ou as que possam actuar particularmente em detrimento dos trabalhadores migrantes (n.º 18). Estas discriminações só são permitidas como excepção, desde que se justifiquem por razões objectivas e se forem proporcionais ao objectivo prosseguido pelo direito nacional (n.º 19).
102 É assim que deve ser considerada uma cláusula de residência como a ora em apreço, porque pode ser mais facilmente satisfeita pelos nacionais do que pelos trabalhadores dos restantes Estados-Membros (89). Na verdade, por um lado, o objectivo prosseguido pela prestação em causa, que é o de assegurar uma existência digna às pessoas dependentes, não tem qualquer relação com o seu lugar de residência e, por outro, o evitar das despesas com o controlo médico no estrangeiro não constitui, por si só, razão suficiente para a interrupção das prestações, especialmente quando se trata de trabalhadores fronteiriços, como no presente caso (90), sendo quando muito motivo para, eventualmente, reduzir o montante das prestações pagas, se se demonstrar que o seu custo é mais elevado do que o custo das prestações equivalentes concedidas aos nacionais residentes em zonas afastadas ou dificilmente acessíveis da Alemanha (91).
Tendo em consideração quanto foi dito, proponho que o Tribunal responda do seguinte modo à questão prejudicial:
IX - Conclusão
«Uma prestação como o subsídio de dependência em causa no processo principal deve ser equiparada a uma prestação pecuniária de doença, na acepção em que a expressão é utilizada no capítulo 1 do título III do Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.º 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996, e, por isso, regulada pelas disposições correspondentes do capítulo em causa, entre as quais figura o artigo 19.º, n.º 1.
Nestas condições, a obrigação de inscrição no seguro contra o risco de dependência e de pagamento das contribuições de seguro não contraria nenhuma disposição do Tratado CE ou do Regulamento n.º 1408/71.»
(1) - As informações a este respeito foram retiradas das observações escritas das partes no presente processo e no processo Jordy (C-40/97, ainda pendente), das actas da 6.a Conferência dos ministros da Segurança Social do Conselho da Europa, realizada em Lisboa de 29 a 31 de Maio de 1995 (Estrasburgo, 1995, a seguir «actas»), bem como do artigo do Prof. G. Igl: «Coordination et nouvelles formes de protection sociale», constante do volume comemorativo dos 25 anos de publicação do Regulamento (CEE) n.º 1408/71, ainda não publicado. Estes últimos elementos foram invocados e apresentados pelo Governo alemão e pela Comissão.
(2) - Relativamente aos Estados-Membros da União Europeia, a situação podia resumir-se do seguinte modo em 1995: a) Um primeiro grupo de países dá primazia a prestações autónomas a favor das pessoas dependentes (Alemanha, Áustria, Dinamarca,
Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido, Suécia). b) Noutros países, as prestações de dependência estão ligadas a outras prestações, como a reforma por velhice ou invalidez (Bélgica, Espanha). c) Num terceiro grupo de países, as prestações a favor de pessoas dependentes são fundamentalmente atribuídas através de regimes de assistência social, ou a nível local ou regional (França, Grécia, Itália). d) Noutros países, finalmente, existem determinadas prestações que, embora não se destinem especificamente a pessoas dependentes, cobrem, em parte, as necessidades destas (Países Baixos) - v. as actas, p. 61. Note-se, no entanto, que desde então foram efectuadas bastantes modificações, tendo sido votada uma nova lei em França, que decidiu criar uma prestação específica de dependência a favor das pessoas idosas (Lei n.º 97-60, de 24 de Janeiro de 1997, Journal officiel de la République française, de 25 de Fevereiro de 1997, p. 1280), sinal da rapidez de evolução no sector da segurança contra o risco de dependência.
(3) - É esse o caso mais frequente. São os heróis desconhecidos nos casos de pessoas dependentes, particularmente nos casos em que a pessoa dependente continua em casa. Parece, porém, que começa a haver consciência de que devem ser tomadas medidas de protecção igualmente destas pessoas, face aos múltiplos riscos que correm (psicológicos, de exclusão social, etc.), por se ocuparem em permanência de pessoas dependentes.
(4) - Actas, p. 52.
(5) - V. as observações apresentadas pelo Governo alemão no processo Jordy (C-40/97). Segundo este governo, este risco atinge actualmente cerca de 1,65 milhões de pessoas na Alemanha.
(6) - Categorias: I, até 750 DM; II, até 1 800 DM; III, até 2 800 DM. Nalguns casos, o limite mensal máximo da categoria III pode elevar-se a 3 750 DM.
(7) - O montante do subsídio mensal é fixo e é equivalente a cerca de metade do limite máximo do subsídio em espécie, isto é, 400 DM, 800 DM e 1 300 DM para as categorias I, II e III, respectivamente.
(8) - 750 DM, 1 500 DM e 2 100 DM para as categorias I, II e III, respectivamente.
(9) - São autorizadas, porém, as ausências no estrangeiro, por períodos de seis semanas em cada ano, do dependente e da pessoa que a ajuda, mantendo-se as prestações em dinheiro, fundamentalmente por motivo de férias (v. a resposta do Governo alemão à pergunta do Tribunal de Justiça nesta matéria).
(10) - Pretendendo significar, visivelmente, que não se punha a questão da atribuição de uma determinada prestação ou da restituição de determinadas despesas por não se ter concretizado o risco segurado.
(11) - V., nomeadamente, acórdão de 25 de Junho de 1997, Mora Romero (C-131/96, Colect., p. I-3659, n.os 10 a 12).
(12) - V. acórdãos de 23 de Maio de 1996, O'Flynn (C-237/94, Colect., p. I-2617, n.os 24 e 25), e de 13 de Março de 1997, Huijbrechts (C-131/95, Colect., p. I-1409, n.º 11), etc.
(13) - Regulamento (CEE) n.º 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 149, p. 2; EE 05 F1 p. 98), na versão alterada e actualizada pelo Regulamento (CE) n.º 118/97 do Conselho, de 2 de Dezembro de 1996 (JO 1997, L 28, p. 1).
(14) - Regulamento (CEE) n.º 1612/68 do Conselho, de 15 de Outubro de 1968, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade (JO L 257, p. 2; EE 05 F1 p. 77).
(15) - Deste ponto de vista, a situação é mais clara no processo pendente Jordy (C-40/97). Neste processo, um segurado alemão que recebia uma pensão de invalidez e um subsídio de dependência transferiu a sua residência para Espanha, o que teve como consequência que a instituição competente alemã lhe cortou o subsídio. O tribunal de reenvio, considerando que esse subsídio constitui uma prestação por doença, para efeitos do Regulamento n.º 1408/71, pergunta ao Tribunal de Justiça se tal prestação constitui uma prestação em espécie ou em dinheiro.
(16) - V., por exemplo, acórdão de 16 de Julho de 1992, Hughes (C-78/91, Colect., p. I-4839, n.º 29).
(17) - V., por exemplo, acórdãos de 12 de Julho de 1984, Castelli (261/83, Recueil, p. 3199), e de 10 de Março de 1993, Comissão/Luxemburgo (C-111/91, Colect., p. I-817, n.º 6).
(18) - V., adiante, n.os 96 e segs.
(19) - Acórdãos de 27 de Março de 1985, Hoeckx (249/83, Recueil, p. 973, n.º 11), de 10 de Outubro de 1996, Hoever e Zachow (C-245/94 e C-312/94, Colect., p. I-4895, n.º 17), etc. V. igualmente acórdão Hughes, já referido na nota 16, n.º 14.
(20) - V. acórdãos Hughes, já referido na nota 16, n.º 15, e Hoever e Zachow, já referido na nota 19, n.º 18.
(21) - V., adiante, n.º 40.
(22) - Isto mesmo já foi salientado pelo advogado-geral H. Mayras nas conclusões relativas ao processo 14/72 (acórdão de 16 de Novembro de 1972, Heinze, Recueil, p. 1105, Colect., p. 375), nas quais se refere a um «conceito comunitário de segurança social».
(23) - Acórdão de 13 de Novembro de 1974, Costa (39/74, Colect., p. 523, n.º 11).
(24) - Acórdãos de 9 de Outubro de 1974, Biason (24/74, Recueil, p. 999, n.º 15, Colect., p. 451), e de 16 de Dezembro de 1976, Inzirillo (63/76, Recueil, p. 2057, n.º 9, Colect., p. 839). Note-se que este último acórdão analisa seguidamente se o interessado cabe no âmbito de aplicação pessoal do regulamento (n.º 10).
(25) - Acórdão de 5 de Maio de 1983, Piscitello (139/82, Recueil, p. 1427, n.º 13).
(26) - V. acórdão Biason, já referido na nota 24, n.º 12, e acórdão de 24 de Fevereiro de 1987, Giletti e o. (379/85, 380/85, 381/85 e 93/86, Colect., p. 955, n.º 11). V. igualmente acórdão de 12 de Julho de 1990, Comissão/França (C-236/88, Colect., p. I-3613, n.º 10) (sublinhados meus).
(27) - Parece-me evidente que o regulamento se transformou, com o tempo, pelo menos parcialmente, num instrumento de harmonização das legislações nacionais de segurança social.
(28) - Como sublinhou o então advogado-geral G. F. Mancini, o artigo 4.º do Regulamento n.º 1408/71 enumera os nove sectores clássicos a que se aplica a Convenção da Organização Internacional do Trabalho (OIT) n.º 102, de 28 de Junho de 1952, «relativa à norma mínima em matéria de segurança social»), mas, com excepção de alguns casos (prestações familiares, subsídios por morte, etc.), não define as diferentes prestações (v. conclusões relativas ao processo 171/82 (acórdão de 5 de Julho de 1983, Valentini, Recueil, p. 2157, p. 2177).
(29) - V. acórdão de 11 de Julho de 1996, Otte (C-25/95, Colect., p. I-3745), no qual o Tribunal decidiu que um subsídio alemão de adaptação concedido aos trabalhadores das empresas em crise se aproxima das prestações de pré-reforma «ainda não regidas pelo Regulamento n.º 1408/71» (n.º 33).
(30) - Acórdão de 24 de Abril de 1980, Coonan, (110/79, Recueil, p. 1445, n.º 12).
(31) - Neste espírito, o Tribunal, em casos que apresentam elementos de estraneidade, tem julgado constantemente que os Estados-Membros devem respeitar os princípios básicos do Tratado, mesmo quando tomam medidas em domínios da sua competência, como é o caso da regulamentação da propriedade (acórdão de 6 de Novembro de 1984, Fearon, 182/83, Recueil, p. 3677, n.º 7), ou da propriedade literária ou artística (acórdão de 20 de Outubro de 1993, Phil Collins, C-92/92 e 326/92, Colect., p. I-5145, n.º 22), ou na área dos impostos directos (acórdão de 14 de Fevereiro de 1995, Schumacker, C-279/93, Colect., p. I-225, n.º 21), etc.
(32) - V. acórdão Mora Romero, já referido na nota 11.
(33) - V. acórdão de 4 de Novembro de 1997, Snares (C-20/96, Colect., p. I-0000, n.º 28).
(34) - V., acima, n.º 7.
(35) - V. acórdão Hoeckx, já referido na nota 19, n.º 12, e acórdão de 27 de Março de 1985, Scrivner (122/84, Recueil, p. 1027, n.os 16 e segs.).
(36) - V. acórdão Otte, já referido na nota 29, n.º 23.
(37) - V. acórdão Hughes, já referido na nota 16, n.º 22, e acórdão de 20 de Junho de 1991, Newton (C-356/89, Colect., p. I-3017, n.os 22 e segs.).
(38) - Acórdão Valentini, já referido na nota 28, n.º 14.
(39) - V. acórdão de 10 de Janeiro de 1980, Jordens-Vosters (69/79, Recueil, p. 75, n.º 7).
(40) - V. acórdão de 12 de Março de 1987, Rindone (22/86, Colect., p. 1339).
(41) - Já referido acima na nota 22. Deve salientar-se designadamente que a legislação alemã em causa neste processo previa diferentes prestações afins das que estão em causa no presente processo, como cuidados médicos ao domicílio ou em meio hospitalar, prestações em dinheiro, como o subsídio de sobrevivência e de inserção ou reinserção na vida activa, bem como prestações especiais, tais como ajuda à contratação de uma pessoa para prestar assistência ao domicílio ou de um substituto deste (v. conclusões do advogado-geral H. Mayras, Recueil 1972, p. 1119).
(42) - V., acima, n.os 7 e segs., e n.º 39.
(43) - Não posso deixar de observar que, em grego, língua da qual - como aliás também do latim - deriva fundamentalmente o vocabulário médico internacional, a origem etimológica da palavra «asthenia» (áóèÝíåéá) é a conjunção do prefixo indicativo de privação «á» com a palavra «óèÝíïò» (vigor, força), significando tanto a «afecção» como a «falta de robustez, de força, de vigor». E é precisamente esta falta que caracteriza a situação de dependência. Note-se que a palavra «áóèÝíåéá» (em francês: asthénie, em inglês: asthenia, em italiano e espanhol: astenhia, em alemão: Asthenie), na linguagem médica internacional significa uma situação patológica de falta de forças do organismo.
(44) - V. acórdão Jordens-Vosters, já referido na nota 39, n.º 7.
(45) - Já referidos na nota 26.
(46) - Acórdão de 30 de Junho de 1966 (61/65, Colect. 1965-1968, p. 401).
(47) - V. acórdão Vaassen-Göbbels, já referido na nota 46.
(48) - Acórdãos de 2 de Maio de 1996, Paletta (C-206/94, Colect., p. I-2357, n.º 20), de 6 de Abril de 1995, Del Grosso (C-325/93, Colect., p. I-939, n.º 25), e acórdão Vaassen-Göbbels, já referido na nota 46.
(49) - V. nota 7.
(50) - Quer pela compra de bens materiais, quer pelo pagamento de uma remuneração a uma terceira pessoa prestadora de serviços, quer ainda por despesas efectuadas para agradecer ao familiar ou à pessoa que lhe presta serviços a título voluntário, às quais não cabe pagar um «salário».
(51) - V. acórdão Newton, já referido na nota 37, respeitante a um subsídio de invalidez regido pelo artigo 10.º do Regulamento n.º 1408/71.
(52) - V. acórdão de 7 de Novembro de 1973, Smieja (51/73, Colect., p. 465, n.os 10 e segs.).
(53) - Refiro-me a este artigo apenas porque diz respeito a trabalhadores em actividade, como os recorrentes, e porque as partes o invocaram. Porém, o que é válido para este artigo é válido para os restantes artigos do capítulo 1 do título III do regulamento que têm a mesma formulação (v., adiante, n.º 56).
(54) - Já referido na nota 39.
(55) - Acórdão de 16 de Março de 1978 (117/77, Recueil, p. 825, Colect., p. 311).
(56) - Acórdão de 31 de Maio de 1979 (182/78, Recueil, p. 1977).
(57) - Acórdão de 10 de Março de 1992, Twomey (C-215/90, Colect., p. I-1823, n.º 15).
(58) - V. acórdão Twomey, já referido na nota anterior, n.º 16.
(59) - Acórdão de 27 de Setembro de 1988 (313/86, Colect., p. 5391).
(60) - V., acima, n.º 47.
(61) - V. acórdão Comissão/França, já referido na nota 26, n.º 13.
(62) - V. acórdão Comissão/França, já referido na nota 26, n.º 17, e acórdão de 28 de Maio de 1974, Callemeyn (187/73, Recueil, p. 553, n.º 12, Colect., p. 309), etc.
(63) - Acórdãos de 7 de Fevereiro de 1984, Duphar e o. (238/82, Recueil, p. 523, n.º 16); de 17 de Fevereiro de 1993, Poucet e Pistre (C-159/91 e C-160/91, Colect., p. I-637, n.º 6); e de 26 de Março de 1996, García e o. (C-238/94, Colect., p. I-1673, n.º 15).
(64) - V. acórdãos já referidos, Poucet e Pistre, n.os 8 a 13, e García e o., n.º 14.
(65) - V., acima, n.º 36.
(66) - V. acórdão Coonan, já referido na nota 30, n.os 12 e 15.
(67) - Acórdãos de 28 de Junho de 1978, Kenny (1/78, Colect., p. 505, n.º 17), e de 4 de Outubro de 1991, Paraschi (C-348/87, Colect., p. I-4501, n.º 23).
(68) - Como lex loci laboris e, consequentemente, competente, nos termos dos artigos 13.º, n.º 2, alínea a), e 19.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1408/71 (v. acórdão de 8 de Junho de 1995, Delavant, C-451/93, Colect., p. I-1545, n.º 14).
(69) - Acórdão de 5 de Maio de 1977, Jansen (104/76, Recueil, p. 829, n.os 6 e 7, Colect., p. 311). V., igualmente, acórdão de 16 de Dezembro de 1993, Leguaye-Neelsen (C-28/92, Colect., p. I-6857, n.os 12 e 21).
(70) - Acórdão Jansen, já referido na nota n.º 69, n.º 12.
(71) - Acórdão Valentini, já referido na nota 28, n.º 14.
(72) - Com a redacção anterior à alteração efectuada pelo Regulamento (CEE) n.º 2332/89 do Conselho, de 18 de Julho de 1989 (JO L 224, p. 1), que aditou um segundo parágrafo.
(73) - Acórdãos de 28 de Março de 1985, Comissão/Bélgica (275/83, Recueil, p. 1097, n.º 3), e de 6 de Fevereiro de 1992, Comissão/Bélgica (C-253/90, Colect., p. I-531, n.º 13).
(74) - Acórdão de 21 de Fevereiro de 1991 (C-140/88, Colect., p. I-387).
(75) - Regulamento do Conselho, de 30 de Abril de 1992, que altera o Regulamento nº 1408/71 (JO L 136, p. 1).
(76) - V. acórdão Snares, já referido na nota 33, n.os 39 e segs.
(77) - V., neste sentido, acórdão de 12 de Julho de 1984, Patteri (242/83, Recueil, p. 3171, n.º 8).
(78) - V., supra, n.º 27.
(79) - V. acórdãos de 22 de Junho de 1972, Frilli (1/72, Colect., p. 145, n.º 4), e Scrivner, já referido na nota 35, n.º 16. No mesmo sentido, indirectamente, acórdão Heinze, já referido na nota 22, n.º 4.
(80) - Já referido na nota 24.
(81) - C-326/90, Colect., p. I-5517).
(82) - Já referido na nota 17.
(83) - Noutros casos, a possibilidade de aplicação cumulativa dos dois regulamentos resulta indirectamente da jurisprudência. Por exemplo, interrogado sobre a questão de saber se a transferência de direitos de seguro de um Estado-Membro para outro era permitida com base no Regulamento n.º 1612/68 ou no Regulamento n.º 1408/71, o Tribunal, depois de sublinhar que o objectivo do Regulamento n.º 1612/68 é a aplicação sistemática do princípio do «tratamento nacional» aos nacionais comunitários estrangeiros no que se refere a todas as condições de emprego e trabalho, declarou que «Esse regulamento não tem por objectivo criar direitos em razão de períodos de seguro cumpridos noutro Estado-membro, se estes não resultarem, para os próprios nacionais, das disposições nacionais. Não há portanto que recorrer às disposições do Regulamento n.º 1612/68 num caso como o aqui em apreço» (acórdão Coonan, já referido na nota 30, n.º 6). Da passagem por mim sublinhada resulta, julgo, que, desde que a legislação nacional destinada aos nacionais preveja direitos sociais, estes mesmos direitos deverão ser reconhecidos nas mesmas condições aos cidadãos comunitários estrangeiros com base (também) no Regulamento n.º 1612/68.
(84) - Acórdão de 27 de Maio de 1993 (C-310/91, Colect., p. I-3011).
(85) - Poder-se-ia igualmente referir uma tendência intermédia, segundo a qual o Tribunal, depois de decidir que determinada prestação cabia na segurança social, considera, além disso, que a análise da questão de saber se essa prestação constitui igualmente uma vantagem social é supérflua. Não podem, porém, retirar-se desta jurisprudência conclusões claras (acórdão Costa, já referido na nota 23, n.os 12 a 14). V., igualmente, acórdão Hughes, já referido na nota 16.
(86) - V. acórdãos de 15 de Janeiro de 1986, Pinna (41/84, Colect., p. 1, n.º 21), e de 2 de Março de 1989, Pinna (359/87, Colect., p. 585).
(87) - Regulamento (CEE) n.º 1390/81 do Conselho, de 12 de Maio de 1981, que alarga aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família o Regulamento (CEE) n.º 1408/71 relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade (JO L 143, p. 1; não existe versão oficial em língua portuguesa).
(88) - Já referido na nota 12.
(89) - V., de preferência, o recente acórdão de 27 de Novembro de 1997, Meints, (C-57/96, Colect., p. 0000, n.º 46).
(90) - V., supra, n.º 76.
(91) - V. acórdão O'Flynn, já referido na nota 12, n.os 28 e 29.