62012CC0417_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
I Johdanto
1. Jäsenvaltiot ovat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan velvollisia järjestämään hallinnollisten tarkastusten ja paikan päällä tehtävien tarkastusten kokonaisuuden, jolla voidaan varmistaa, että Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahastosta (EMOTR) myönnettyjen summien aineelliset ja muodolliset myöntämisedellytykset otetaan asianmukaisesti huomioon. Jos komissio havaitsee puutteita ja EMOTR:lle todetaan aiheutuneen vahinkoa, komissio voi evätä tukikelvottomien menojen rahoituksen. Tämä pätee myös silloin, jos on olemassa tällaista vahinkoa koskeva vakava ja kohtuullinen epäily eikä kyseinen jäsenvaltio ole onnistunut toimittamaan todisteita, jotka voisivat tukea sen tämän epäilyksen poistamiseksi esittämiä perusteluja. Tämä periaate ohjaa sekä todistustaakan määrittämistä että kiinteämääräisten korjausten soveltamista niissä tapauksissa, joissa on olemassa sääntöjenvastaisuuksia, jotka vaikuttavat EMOTR:n myöntämiin summiin.
2. Tanskan kuningaskunta vaatii muutoksenhaussaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 3.7.2012 antaman tuomion(2) (jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla hylättiin sen kanne, jossa se vaati ensisijaisesti 19.3.2009 tehdyn komission päätöksen 2009/253/EY (jäljempänä riidanalainen päätös)(3) kumoamista osittain eli siltä osin kuin siinä jätetään yhteisörahoituksen ulkopuolelle tietyt menot, joita Tanskan kuningaskunnalle on aiheutunut kesannoiduista aloista.
3. Euroopan komissio ehdotti riidanalaisessa päätöksessä, että Tanskan kuningaskunnan osalta sovellettaisiin kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja satovuosia 2002, 2003 ja 2004 koskeneina varainhoitovuosina 2003, 2004 ja 2005. Oikaisut olivat tapauksen mukaan 2, 5 tai 10 prosenttia ja koskivat puutteita, joita oli todettu kaukokartoitustarkastusten ja kesannoituja aloja koskevien asetuksessa asetettujen vaatimusten noudattamista koskevien tarkastusten (jäljempänä kesannoitujen alojen tarkastukset) osalta.
II Riidan tausta, asian käsittely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
4. Tanskan kuningaskunta vaati unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.6.2009 toimittamallaan kannekirjelmällä ensisijaisesti riidanalaisen päätöksen osittaista kumoamista. Kanne, joka kirjattiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamossa numerolla T‑212/09, perustui neljään kanneperusteeseen, jotka koskivat ensinnäkin oikeudellisia virheitä ja arviointivirheitä, joita oli tehty kaukokartoitustarkastuksiin liittyvien sääntöjen osalta, toiseksi oikeudellisia virheitä ja arviointivirheitä, joita oli tehty kesannoitujen alojen tarkastuksiin liittyvien sääntöjen osalta, kolmanneksi olennaisten menettelysääntöjen rikkomista ja neljänneksi oikeudellisia virheitä ja arviointivirheitä, joita oli tehty rahoitusoikaisuihin liittyvien sääntöjen osalta.
5. Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen kokonaisuudessaan valituksenalaisella tuomiolla ja määräsi, että asianosaiset vastaavat kukin omista oikeudenkäyntikuluistaan.
6. Riidan taustalla olevia tosiseikkoja ja oikeudenkäyntiä kuvataan yksityiskohtaisesti valituksenalaisessa tuomiossa.
III Asianosaisten vaatimukset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
7. Tanskan kuningaskunta on hakenut unionin tuomioistuimen kirjaamoon 13.9.2012 jättämällään valituskirjelmällä muutosta valituksenalaiseen tuomioon. Se vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomion kokonaan tai osittain, hyväksymään unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyt vaatimukset ja toissijaisesti palauttamaan asian unionin yleiseen tuomioistuimeen asian ratkaisemiseksi uudelleen.
8. Tanskan kuningaskunta esittää valituksensa tueksi viisi valitusperustetta. Ensimmäinen peruste koskee oikeudellista virhettä, joka on tehty tulkittaessa asetuksen N:o 2419/2001 15 artiklaa, luettuna yhdessä saman asetuksen 23 artiklan kanssa, kaukokartoitustarkastusten riittämättömyyden osalta.(4) Toinen peruste koskee kahta oikeudellista virhettä, joista ensimmäinen koskee asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan virheellistä tulkintaa ja toinen mahdollisen kasvuston niittämiseen liittyvää perusteetonta ja määrittelemätöntä velvoitetta.(5) Kolmas peruste koskee todistustaakan ottamista vääristyneellä tavalla huomioon. Neljännen perusteen mukaan kiinteämääräisen oikaisun edellytyksiä on sovellettu virheellisesti, kun taas viidennen perusteen mukaan kiinteämääräisten 5 ja 10 prosentin oikaisujen soveltamisedellytykset eivät ole täyttyneet.
9. Komissio vaatii unionin tuomioistuinta hylkäämään valituksen ja toissijaisesti pysyttämään valituksenalaisen tuomion sekä velvoittamaan Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
10. Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta on hyväksytty väliintulijoiksi tukemaan Tanskan kuningaskunnan vaatimuksia. Nämä jäsenvaltiot ovat jättäneet väliintulokirjelmänsä.
11. Tanskan kuningaskunnan ja komission sekä Ruotsin kuningaskunnan asiamiehiä kuultiin 12.12.2013 pidetyssä istunnossa.
IV Oikeudellinen arviointi
A Valituksen tutkittavaksi ottaminen
12. Komissio vaatii ensisijaisesti valituksen ”hylkäämistä”, minkä tulkitsen todellisuudessa unionin tuomioistuimelle osoitetuksi vaatimukseksi jättää valitus tutkimatta. Komissio vetoaa näet siihen, että tässä valituksessa vain kerrataan tai toistetaan sanasta sanaan unionin yleisessä tuomioistuimessa jo esitetyt perusteet ja perustelut, mukaan luettuina ne, jotka perustuivat kyseisen tuomioistuimen nimenomaisesti hylkäämiin seikkoihin. Se lisää, että tällainen valitus on pikemminkin vaatimus, jolla pyritään ainoastaan siihen, että unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetty kanne tutkitaan uudelleen, mikä ei kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan.(6) Komission mielestä Tanskan kuningaskunnan vireille panema asia koskee yksinomaan – tai ainakin erittäin suureksi osaksi – unionin yleisen tuomioistuimen arviointia tosiseikoista.
13. Korostan puolestani sitä, että valitukseen sisältyy kiistatta tiettyjä komission arvostelemia seikkoja. Tanskan kuningaskunnan moitteet perustuvat kuitenkin selvästi oikeudellisiin virheisiin, joita se väittää unionin yleisen tuomioistuimen tehneen. Valituksella pyritään näet lähinnä kyseenalaistamaan unionin yleisen tuomioistuimen näkemys useista oikeudellisista kysymyksistä, jotka sille esitettiin ensimmäisessä oikeusasteessa, mukaan lukien unionin yleisen tuomioistuimen suorittama tosiseikkojen oikeudellinen luonnehdinta. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että valitusta ei siten voida jättää kokonaisuudessaan tutkimatta siltä osin kuin siinä on selvästi mainittu valituksenalaisen tuomion kohdat, joihin arvostelu kohdistuu, sekä valituksen tueksi esitetyt perusteet ja perustelut.(7)
B Ensimmäinen peruste, joka koskee asetuksen N:o 2419/2001 virheellistä tulkintaa ja ratkaisun antamisen osittaista laiminlyöntiä
1.
Asianosaisten lausumat
14. Tanskan kuningaskunta vetoaa asetuksen N:o 2419/2001 15 ja 23 artiklan tulkinnan osalta Ranskan tasavallan tältä osin tukemana siihen, että unionin yleinen tuomioistuin omaksuu virheellisen tulkinnan, kun se päättelee valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa, että komissio voi käyttää jäsenvaltioiden kaukokartoitustarkastusten tehokkuutta arvioidessaan vertailujen tekemiseen mitä tahansa asianmukaista keinoa, mukaan lukien maanpäälliset mittaukset maailmanlaajuisen paikantamisjärjestelmän (jäljempänä GPS) avulla. Tanskan kuningaskunta esittää, että kaukokartoitusmittauksen ja GPS-mittauksen välistä poikkeamaa ei voida käyttää sen ratkaisemiseen, onko kaukokartoitus ollut riittävän tehokas asetuksen N:o 2419/2001 15 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
15. Tanskan kuningaskunta väittää myös, että unionin yleinen tuomioistuin on laiminlyönyt valituksenalaisessa tuomiossa ratkaisun antamisen tietyistä muista perusteista, joilla Tanskan kuningaskunta kiistää komission niiden päätelmien pätevyyden, jotka koskevat tanskalaisten kaukokartoitustarkastusten tehokkuutta, sillä perusteella, että nämä päätelmät perustuivat tiettyihin perustavanlaatuisiin virheisiin. Tanskan kuningaskunta arvioi, että unionin yleinen tuomioistuin ei näin ollen ole esittänyt tosiseikkoja totuudenmukaisesti, kun se on todennut valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa, että komissio oli aiemmin epäillyt suoritettujen kaukokartoitustarkastusten laatua. Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään ole ottanut huomioon Tanskan kuningaskunnan toteuttamia ns. HR-kuvien (korkearesoluutiokuvat)(8) käyttöä koskevia korjaavia toimenpiteitä.
16. Komissio väittää unionin yleisen tuomioistuimen menetelleen perustellusti, kun se on päätellyt valituksenalaisen tuomion 48 ja 49 kohdassa, että Tanskan viranomaisten tarkastukset olivat osoittautuneet riittämättömiksi, ja katsonut valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa, että Tanskan kuningaskunnan valituksessaan toistama väite ei ollut perusteltu.
2.
Arviointi asiasta
17. Se, että unionin yleinen tuomioistuin on perustellusti katsonut, että tässä tapauksessa esiin tullut kysymys ei koskenut sitä, oliko korkearesoluutiokuvien käyttö sallittua, vaan sitä, miten näitä kuvia piti käyttää, on mielestäni olennaista.(9) Asian kannalta merkityksellisistä unionin oikeussäännöistä eli erityisesti asetuksen N:o 2419/2001 15 artiklasta ja asetuksen N:o 2419/2001 22 artiklan 1 kohdasta(10) näet ilmenee, että on jäsenvaltioiden tehtävänä toteuttaa toimenpiteet, joiden ne katsovat olevan omiaan takaamaan tarkastusten tehokkuuden ja siten kaukokartoitusmittausten tarkkuuden.(11)
18. Tanskan kuningaskunta väittää kuitenkin virheellisesti, että unionin yleinen tuomioistuin olisi tulkinnut asetuksen N:o 2419/2001 15 ja 23 artiklaa väärin siltä osin kuin kyseessä on GPS-mittauksen käyttäminen sen määrittämiseksi, onko kaukokartoitus ollut riittävän tehokasta asetuksessa N:o 2419/2001 tarkoitetulla tavalla.
19. Unionin yleinen tuomioistuin on mielestäni asianmukaisesti tunnustanut paitsi sen, että jäsenvaltiot vastaavat tarkastusten laadusta, myös komission oikeuden tehdä tarvittaessa lisäselvityksiä voidakseen arvioida jäsenvaltioiden tekemien tarkastusten luotettavuutta. Unionin yleistä tuomioistuinta ei voida arvostella siitä, että se olisi asettanut jonkin tietyn mittausmenetelmän etusijalle tai että se olisi tehnyt epäasianmukaisia päätelmiä eri menetelmien käytöstä. Asetuksen N:o 2419/2001 15, 22 ja 23 artiklan sanamuodon tai tavoitteen mukaan ei vaadita, että komissio suosii jotain tiettyä menetelmää, kun se tutkii kansallisten tarkastusten tulosten luotettavuuden.
20. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin on saanut päätellä, että komission tutkimuksensa aikana toteamista sääntöjenvastaisuuksista ilmenee, että tarkastukset, joita Tanskan kuningaskunta oli tehnyt paikan päällä tarkistaakseen korkearesoluutiokuvia käyttämällä alun perin tehdyn lohkojen pinta-alan mittauksen, olivat riittämättömiä.(12)
21. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siten, että Tanskan kuningaskunta oli menetellyt virheellisesti arvostellessaan komissiota siitä, että tämä oli käyttänyt vuosina 2002, 2003 ja 2004 tekemässään tutkimuksessa eri menetelmää kuin kyseinen jäsenvaltio eli GPS-mittausta.(13) Jos näet sovellettavassa lainsäädännössä ei edellytetä jonkin tietyn mittausmenetelmän käyttämistä, asetuksen N:o 2419/2001 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen säännöksistä ilmenee, että vaikka jäsenvaltiot saavat valita vapaasti keinot, joilla viljelylohkojen pinta-ala määritetään, näiden keinojen on vastattava tarkkuuden vaatimuksia. Kun komissio arvioi, ovatko jäsenvaltiot täyttäneet tämän vaatimuksen, sen itsensä on näin ollen voitava käyttää mitä tahansa asianmukaista keinoa, jonka avulla se kykenee määrittämään tarkastamiensa lohkojen pinta-alan mahdollisimman tarkasti.(14) Yhdyn tähän unionin yleisen tuomioistuimen näkemykseen kaikilta osin.
22. Tanskan kuningaskunnan ehdottama tulkinta ei sopisi mielestäni muutenkaan yhteen niiden kahdella tasolla tehtävien tarkastusten kanssa, joihin EMOTR:n tilien tarkastaminen ja hyväksyminen perustuu. Yhtäältä näet maksajalaitokset käsittelevät rahoitushakemuksia kansallisella tasolla ja varmistavat paikan päällä, että tuen maksamisedellytykset tosiaan täyttyvät. Toisaalta komissio tekee unionin tasolla maksajalaitosten kansallisten kertomusten perusteella itse otosten perusteella tarkastuksia paikan päällä varmistuakseen kansallisten tarkastusjärjestelmien luotettavuudesta. Järjestelmä heikkenisi, jos näillä molemmilla tasoilla käytettäisiin täysin samoja menetelmiä.
23. Tanskan kuningaskunta nojautuu sen väitteen osalta, että unionin yleinen tuomioistuin olisi laiminlyönyt ratkaisun antamisen tietyistä muista perusteista, joilla Tanskan kuningaskunta oli riitauttanut riidanalaisen päätöksen, eli perusteista, jotka koskivat tanskalaisten kaukokartoitustarkastusten tehokkuutta, väitteisiin, jotka sisältävät suureksi osaksi viittauksia unionin yleiseen tuomioistuimeen jätettyihin oikeudenkäyntiasiakirjoihin, ilman että se selittäisi niiden sisältöä tai täsmentäisi, miksi unionin yleisen tuomioistuimen olisi pitänyt ottaa ne huomioon.
24. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenevän, että unionin tuomioistuin ei velvoita unionin yleistä tuomioistuinta esittämään selvitystä, jossa seurattaisiin tyhjentävästi ja kohta kohdalta kaikkia riidan asianosaisten esittämiä päätelmiä. Perustelut voivat siten olla implisiittisiä, kunhan asianosaiset saavat niiden avulla selville syyt, joiden vuoksi kyseiset toimenpiteet on toteutettu, ja toimivaltaisella tuomioistuimella on niiden avulla käytettävissään riittävät tiedot, jotta se kykenee harjoittamaan laillisuusvalvontaansa.(15)
25. Sen väitteen osalta, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei olisi ottanut huomioon Tanskan kuningaskunnan toteuttamia korjaavia toimenpiteitä, jotka koskivat korkearesoluutiokuvien käyttöä, on muistutettava unionin tuomioistuimen korostaneen, että lukuun ottamatta sitä tapausta, että unionin yleiselle tuomioistuimelle esitetty selvitys on otettu huomioon vääristyneellä tavalla, tosiseikkojen arviointi ei ole sellainen oikeuskysymys, että se sinänsä kuuluisi unionin tuomioistuimen harjoittaman valvonnan piiriin.(16) Vääristyneellä tavalla huomioon ottamisen on ilmettävä asiakirja-aineistosta selvästi ilman, että tosiseikastoa ja selvitystä on tarpeen ryhtyä arvioimaan uudelleen.(17)
26. Arvioinneista, joita unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt tanskalaisten kaukokartoitustarkastusten tehokkuudesta, ei mielestäni ilmene, että tosiseikat tai selvitys olisi otettu vääristyneellä tavalla huomioon.
27. Väitteestä, jonka mukaan valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa ei esitettäisi tosiseikkoja paikkansapitävästi, on muistutettava, että tällainen tosiseikkojen tutkiminen uudelleen ei selvästikään kuulu unionin tuomioistuimen toimivaltaan muutoksenhaun yhteydessä.(18)
28. Näin ollen ensimmäinen valitusperuste on osittain jätettävä tutkimatta ja osittain hylättävä perusteettomana.
C Toinen peruste, joka koskee asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan virheellistä tulkintaa
1.
Asianosaisten lausumat
29. Tanskan kuningaskunta kiistää Ranskan tasavallan ja Suomen tasavallan tukemana unionin yleisen tuomioistuimen tulkinnan, jonka mukaan asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdassa tarkoitettaisiin käsitettä ”maanviljelyolosuhteiden säilyttäminen”. Tanskan kuningaskunta arvostelee unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä on päätellyt tämän kohdan merkitsevän sitä, että mahdollista kasvustoa on ylläpidettävä siten, että varmistetaan maanviljelyolosuhteiden säilyttäminen. Tämän jäsenvaltion mukaan unionin yleinen tuomioistuin ei täsmentänyt sitä, mitä ilmaisu ”maanviljelyolosuhteiden säilyttäminen” saattaisi kattaa ja voisiko se erityisesti käsittää kasvuston niittämistä koskevan velvoitteen. Tanskan kuningaskunta riitauttaa siten tulkinnan, jonka unionin yleinen tuomioistuin on omaksunut asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdasta siltä osin kuin se näyttää tunnustavan siinä kasvuston niittämistä koskevan implisiittisen velvoitteen.
30. Tanskan kuningaskunta toteaa tämän jälkeen, että unionin yleinen tuomioistuin ei arvioi millään tavoin riidanalaisen päätöksen ylläpitovelvoitetta koskevien päätelmien pätevyyttä komission omaksuman sääntöjen tulkinnan kannalta eikä sen laajemmin määrittelemättömän perusteen kannalta, jonka unionin yleinen tuomioistuin näyttää johtaneen asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdasta tekemästään tulkinnasta.
31. Unionin yleinen tuomioistuin ei ole myöskään ottanut kantaa niihin yksityiskohtaisiin ja Tanskan kuningaskunnan mukaan erittäin ratkaiseviin asiakirjoihin, jotka on esitetty ja jotka osoittavat sen mielestä muun muassa sen, että kesannoidut alat olisivat edelleenkin viljelykelpoisia maatalousmaita, jotka voidaan ottaa välittömästi uudelleen tuotantoon, eikä kysymykseen, joka koskee palkkion tavoittelua ja liian kosteiksi väitettyjä alueita.
32. Tanskan kuningaskunta väittää näin ollen, että komission tulkintavirhe oli niin merkittävä, että riidanalainen päätös olisi pitänyt kumota. Sitä ei voida pysyttää kahden vähäisen sääntöjenvastaisuuden eli kesannoiduilla lohkoilla olleiden heinäpaalien ja rakennusjätteiden perusteella.
33. Komissio sitä vastoin katsoo unionin yleisen tuomioistuimen todenneen, että jäsenvaltiot ovat velvollisia huolehtimaan siitä, että alaa, jolla on kasvustoa, ylläpidetään yhteisessä maatalouspolitiikassa määrättyjen kesannoituihin aloihin sovellettavien vaatimusten mukaisesti, ja korostaneen tämän jälkeen, että tästä myös seurasi vastuulliselle jäsenvaltiolle velvollisuus valvoa ylläpitovelvoitteen tosiasiallista noudattamista.(19) Nimenomaan jäsenvaltiot ovat näet velvollisia valvomaan, että EMOTR:n varoja maksetaan vain vahvistettujen suuntaviivojen ja perussopimuksesta johtuvien velvoitteiden mukaisesti.
34. Komission mielestä asiaan liittyvistä tosiseikoista ilmenee, että Tanskan kuningaskunta on laiminlyönyt velvoitteensa taata riittävä valvonta. Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi vahvistanut, että komission toteamat sääntöjenvastaisuudet osoittavat vakavia puutteita Tanskan kuningaskunnan harjoittamassa valvonnassa ja että jo tämä seikka riittää perusteeksi menojen jättämiselle yhteisörahoituksen ulkopuolelle.
2.
Arviointi asiasta
35. Asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan tulkinnan osalta vaikuttaa siltä, että Tanskan kuningaskunta on tulkinnut valituksenalaista tuomiota virheellisesti. Unionin yleinen tuomioistuin ei näet ole nimenomaisesti eikä edes implisiittisesti todennut, että velvollisuus kasvuston niittämiseen perustuisi kyseiseen 19 artiklan 4 kohtaan.
36. Unionin yleinen tuomioistuin on todellisuudessa todennut valituksenalaisen tuomion tässä osassa, että asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan säännöksiä oli syytä tulkita seuraavasti. Jäsenvaltiot ovat yhtäältä velvollisia soveltamaan asianmukaisia keinoja, joiden ansiosta ne kykenevät saavuttamaan maiden kesannoinnin molemmat tavoitteet eli kesannoitujen alojen ylläpidon ja ympäristönsuojelun tavoitteet. Toisaalta kasvuston ylläpitäminen kesannoiduilla aloilla on yksi kyseisessä artiklassa tarkoitettu aiheellinen toimenpide muiden toimenpiteiden joukossa.(20) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio menetteli virheellisesti tulkitessaan kyseisiä säännöksiä siten, että kasvuston ylläpitäminen kesannoiduilla aloilla olisi aiheellisiin toimenpiteisiin nähden poikkeus, jonka tarkoituksena oli mahdollistaa asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan mukaisen lohkojen ylläpitämisen tavoitteen täyttyminen.(21)
37. Unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin, että ”ensimmäisen väitteen tutkimisen yhteydessä esitetyistä seikoista ilmenee kaiken kaikkiaan, että komissio on menetellyt virheellisesti katsoessaan, että kasvuston ylläpitäminen oli kesannoiduilla aloilla poikkeus aiheellisista toimista, joita jäsenvaltiot soveltavat asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Sitä vastoin se katsoi perustellusti, että kesannoiduilla aloilla säilynyttä kasvustoa oli ylläpidettävä asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla”.(22)
38. Vaikka Tanskan kuningaskunta on vedonnut komission tekemän ja unionin yleisen tuomioistuimen toteaman virheen ”merkitykseen”, väitetty kasvuston niittämistä koskeva velvoite ei näin ollen mielestäni ilmene valituksenalaisesta tuomiosta nimenomaisesti eikä implisiittisesti.
39. Unionin yleinen tuomioistuin tutki tämän jälkeen seuraukset, joita tästä komission tekemästä oikeudellisesta virheestä voi aiheutua riidanalaisen päätöksen laillisuudelle.(23) Se korosti perustellusti, että – kuten yhteenvetokertomuksessa esitetyistä perusteluista ilmenee Tanskan kuningaskunnan kesannoiduilla aloilla tekemien tarkastusten puutteiden osalta – komissio totesi kyseisessä kertomuksessa useantyyppisiä sääntöjenvastaisuuksia, jotka koskevat kesannoituja lohkoja ja jotka voivat sen mielestä olla perusteena sen päätökselle todeta, että menot eivät kelpaa rahoitettaviksi EMOTR:sta. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tietyt kyseisistä sääntöjenvastaisuuksista eivät kuitenkaan liittyneet siihen, oliko kasvustoa ylläpidetty kyseisillä lohkoilla.(24)
40. Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä komission oikeudellisella virheellä, joka koski asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklan 4 kohtaa, ei näin ollen voinut olla oikeusvaikutuksia arvioitaessa komission näistä viimeksi mainituista sääntöjenvastaisuuksista esittämän toteamuksen paikkansapitävyyttä.(25)
41. Tässä yhteydessä on muistutettava siitä, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimea ei pidä kumota sen virheellisen perustelun vuoksi, jos perustelu on ylimääräinen ja toimelle on muita riittäviä syitä.(26) Käsitteen ”maanviljelyolosuhteiden säilyttäminen” tulkintaa koskeva lisäselvennys ei vaikuta siten minusta olleen tarpeen, jotta unionin yleinen tuomioistuin on kyennyt arvioimaan väitettyjä sääntöjenvastaisuuksia.
42. Tanskan kuningaskunta ei ole kyennyt osoittamaan, että unionin yleisen tuomioistuimen tätä koskeva yksityiskohtaisempi kannanotto olisi ollut oikeudellisesti tarpeen, jotta se olisi kyennyt antamaan ratkaisun tämän jäsenvaltion toisen kanneperusteen loppuosasta siltä osin kuin se koski kesannoitujen alojen tarkastuksiin liittyvien sääntöjen soveltamista. Unionin yleinen tuomioistuin on todellisuudessa mielestäni perustellusti pitänyt Tanskan kuningaskunnan esittämiä muita seikkoja arviointikysymyksinä.(27)
43. Edellä esitetyn perusteella Tanskan kuningaskunnan toinen valitusperuste on hylättävä perusteettomana.
D Kolmas peruste, joka koskee todistustaakan ottamista vääristyneellä tavalla huomioon
1.
Asianosaisten lausumat
44. Tanskan kuningaskunta ja väliintulijoina olevat neljä jäsenvaltiota eivät kiistä sitä, että yleiskuvaus, jonka unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt komissiolla olevaa todistustaakkaa koskevista vaatimuksista – sellaisina kuin näitä vaatimuksia on kehitetty EMOTR:n tilien tarkastusta ja hyväksymistä koskevassa oikeuskäytännössä ja sellaisina kuin ne ovat käytännön syistä huomattavasti kevennettyinä komission osalta –, on paikkansapitävä. Unionin yleinen tuomioistuin on tarkemmin sanoen todennut, että komissio on perustanut toteamuksensa vakavaan ja kohtuulliseen epäilyyn toteutettujen tarkastusten riittävyydestä(28) ja että oli jäsenvaltion asiana esittää todisteet, jotka voisivat tukea sen näiden epäilysten poistamiseksi esittämiä perusteluja.(29)
45. Tanskan kuningaskunnan mielestä tästä oikeuskäytännöstä ei voida kuitenkaan päätellä, että komissio voisi täyttää todistustaakan nojautumalla vain tosiseikkoihin, jotka on todettu otoksittain kesannointijakson jo kauan sitten päätyttyä tehtyjen tarkastusten avulla. Edellytettäisiin vähintään, että kyseiset tosiseikat olisivat konkreettisia viitteitä siitä, että nämä tosiseikat ovat tapahtuneet myös kyseisen ajanjakson aikana.
46. Tämän jälkeen Tanskan kuningaskunta väittää unionin yleisen tuomioistuimen menetelleen virheellisesti todetessaan valituksenalaisen tuomion 123 kohdassa, että Tanskan kuningaskunta ei ole esittänyt mitään todisteita, jotka voisivat olla perusteena päätelmälle, jonka mukaan komissio ei ole täyttänyt todistustaakkaansa. Tanskan kuningaskunnan mielestä ei ole myöskään sen asiana osoittaa, että komissio ei ole täyttänyt tätä todistustaakkaa, vaan päinvastoin kiistää sen mahdollisesti esittämät väitteet.
47. Tanskan kuningaskunta katsoo Alankomaiden kuningaskunnan tältä osin tukemana, että valituksenalainen tuomio perustuu komissiolle kuuluvaa todistustaakkaa ja näyttökynnystä koskevaan virheelliseen tulkintaan. Unionin yleisen tuomioistuimen jäsenvaltioille määräämän näytön käsite menee pidemmälle kuin vakiintuneessa oikeuskäytännössä suositellaan tässä yhteydessä, ja sitä olisi käytännössä mahdotonta täyttää. Lisäksi unionin yleinen tuomioistuin on ottanut Tanskan kuningaskunnan esittämät väitteet ja tosiseikat monessa mielessä ilmeisen vääristyneellä tavalla huomioon. Myös näillä perusteilla valituksenalainen tuomio olisi siis hylättävä.
48. Komissio vastaa, että se ei ole velvollinen osoittamaan tyhjentävästi kansallisten viranomaisten tekemien tarkastusten riittämättömyyttä vaan päinvastoin esittämään todisteita vakavasta ja kohtuullisesta epäilystä, joka sillä on näistä tarkastuksista tai luvuista.
49. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri asianomainen jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa EMOTR:n tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä yksityiskohtaisempi ja täydellisempi näyttö tarkastustensa tai lukujensa todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.(30) Jollei jäsenvaltio pysty osoittamaan komission päätelmiä virheellisiksi, päätelmät saattavat antaa aiheen perusteltuihin epäilyksiin siitä, onko valvonta- ja tarkastustoimista muodostuvaa asianmukaista ja tehokasta kokonaisuutta otettu käyttöön.(31)
50. Komissio arvioi, että tämä huomautus, joka liittyy jäsenvaltioiden mahdollisuuksiin harjoittaa valvontaa, ei merkitse tosiasiallisesti sitä, että jokainen jäsenvaltio olisi velvollinen tekemään tällaista tyhjentävää ja perusteellista valvontaa kaikilla tukea saavilla lohkoilla. Juuri jäsenvaltion tehtävänä on esittää näyttö siitä, että komission konkreettisesti osoittama valvonnan puute ei merkitse yleistä puutetta vaan on pikemminkin yksittäinen ja täysin irrallinen tapaus.
51. Komissio muistuttaa lopuksi tarkastuksen ajankohdasta, että useimmissa tapauksissa olosuhteet, joiden vuoksi Tanskan viranomaisten tukikelpoisiksi toteamia kesannoituja aloja ei ole voitu pitää tukikelpoisina, ovat voineet luonteensa perusteella syntyä vain pitkän ajanjakson aikana. Olisi siis mahdotonta, että ne olisivat ilmenneet välittömästi kesannointijakson päättymisen jälkeen. Useimmissa tapauksissa tarkastuskäyntien ajankohdalla ei siis ollut merkitystä.
52. Komissio korostaa samaan aikaan, että on jäsenvaltioiden tehtävänä valvoa, että kesannoidut alat tarkastetaan ennen kesannointijakson päättymistä ja että laiminlyönnin seurauksena ei voi olla komission todistustaakan ankaroituminen.
2.
Arviointi asiasta
53. Muistutettakoon, että jäsenvaltiot ja komissio eivät ole riitauttaneet unionin yleisen tuomioistuimen soveltamaa todistustaakan jakoon liittyvää sääntöä. Tässä tapauksessa riitautetaan sen soveltaminen.
54. Tanskan kuningaskunta esittää noudattaneensa näyttövelvollisuuttaan esittämällä riittäviä tosiseikkoja, jotka voisivat tukea perusteluja, joilla se pyrkii poistamaan esitettyjä epäilyksiä, mutta on todettava, että se pyrkii perusteluillaan saamaan unionin tuomioistuimen arvioimaan tosiseikat uudelleen.
55. Sitä vastoin asianomaiselta jäsenvaltiolta edellytetyn näyttökynnyksen osalta,(32) kun se ymmärretään vaatimustasoksi, jota tuomioistuin soveltaa tutkiessaan sille esitetyt todisteet, tulee esiin oikeudellinen kysymys siitä, onko unionin yleinen tuomioistuin vahvistanut näyttökynnyksen, jota jäsenvaltion on mahdotonta saavuttaa.
56. Korostettakoon, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että ”komission on ilmeisistä käytännön syistä mahdotonta tarkastaa tyhjentävästi ja perusteellisesti kaikkia asianomaisia lohkoja jokaisessa jäsenvaltiossa. Sen sijaan [– –] jäsenvaltioilla on parhaat mahdollisuudet tällaisten tarkastusten tekemiseen” ja että ”Tanskan kuningaskunta on tyytynyt esittämään todisteita, jotka koskevat komission huomioon otettuja lohkoja koskevan otoksen perusteella tekemiä yksittäisiä toteamuksia [– –]. Se ei ole missään vaiheessa esittänyt kesannoitujen lohkojen kokonaisuutta koskevia todisteita. Nämä todisteet eivät siten ole riittävän yksityiskohtaisia ja täydellisiä osoittaakseen, että sen tarkastukset tai luvut olisivat todenperäisiä, eivätkä ne siten täytä todistustaakkaa, joka jäsenvaltioilla on EMOTR:n tilien tarkastuksen ja hyväksymisen yhteydessä”.(33)
57. Vaikka sananvalinta on hieman kyseenalainen näissä kahdessa siteeratussa kohdassa, unionin yleinen tuomioistuin ei ole mielestäni odottanut, että jäsenvaltio esittäisi todisteita kaikista kesannoiduista lohkoista kyetäkseen täyttämään näyttökynnyksen, jota edellytetään tilanteessa, jossa on olemassa vakavia ja kohtuullisia epäilyjä tehtyjen tarkastusten riittävyydestä. Katson komission tavoin, että näiden kohtien tarkasteleminen valituksenalaisen tuomion 57 ja 58 kohdan valossa on hyväksyttävä peruste tulkinnalle, jonka mukaan unionin yleinen tuomioistuin pyrkii korostamaan sitä, että niissä tapauksissa, joissa otokseen perustavissa tarkastuksissa ilmenee sääntöjenvastaisuuksia, on jäsenvaltion asiana osoittaa, että kyseessä ovat irralliset tapaukset, joiden perusteella ei voida päätellä, että kansallinen valvontajärjestelmä olisi kokonaisuutena riittämätön tai epäluotettava. Tätä tulkintaa tukee valituksenalaisen tuomion 167 kohta, jossa unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että ”Tanskan kuningaskunta ei ole esittänyt yksityiskohtaisinta ja täydellistä näyttöä siitä, että sen harjoittama valvonta tai sen luvut olisivat todenperäisiä, ja tarvittaessa siitä, että komission väitteet olisivat paikkansapitämättömiä”.
58. Todettakoon valvonnan ajankohdasta, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut, että jos Tanskan kuningaskunta olisi velvoitteensa mukaisesti toteuttanut korjaavia toimenpiteitä ennen kesannointijakson päättymistä muun muassa toteuttamalla alueella tehostettuja tarkastuksia, se olisi voinut tuolloin todennäköisemmin todeta heinäpaalien tai rakennusjätteiden olemassaolon tai puuttumisen tietyillä lohkoilla,(34) ja mielestäni erityisesti kesannointijakson aikana.
59. Komission kesannointijakson jälkeen toteuttamissa tarkastuksissa on näet onnistuttu herättämään vakava ja kohtuullinen epäily, joka koskee Tanskan kuningaskunnan tekemien tarkastusten riittävyyttä. Silloin kun tällainen epäily on olemassa, on asianomaisen jäsenvaltion tehtävänä esittää todisteet, jotka ovat omiaan tukemaan sen näiden epäilysten poistamiseksi esittämiä perusteluja. Tässä tapauksessa unionin yleinen tuomioistuin on kuitenkin perustellusti katsonut, että Tanskan kuningaskunta ei ollut esittänyt mitään todistetta, joka voisi tukea sen näiden epäilysten poistamiseksi esittämiä perusteluja.(35)
60. Lisättäköön, että unionin yleinen tuomioistuin arvosteli Tanskan viranomaisten käyttämää menetelmää, joka merkitsi sääntöjenvastaisuuksien – kuten lohkolle varastoitujen heinäpaalien – toteamisen yhteydessä sitä, että epäily tulkittiin tuen hakijan hyväksi ja katsottiin, että näitä paaleja ei ollut varastoitu kyseiselle lohkolle kesannointijakson aikana. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tällainen menetelmä ei ole niiden valvontasääntöjen mukainen, jotka jäsenvaltioiden on pantava täytäntöön taatakseen unionin varojen asianmukaisen käytön EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen osalta sovellettavien unionin oikeussääntöjen mukaisesti. Sillä näet lisätään näiden varojen väärinkäytön riskejä, koska silloin kun Tanskan kyseiset viranomaiset havaitsivat liian myöhään tekemissään tarkastuksissa mahdollisen sääntöjenvastaisuuden, ne olettivat, että sitä ei olisi todettu kyseisten lohkojen kesannointijakson aikana.(36)
61. Siltä osin kuin kyse on todisteiden ottamisesta huomioon vääristyneellä tavalla, johon Tanskan kuningaskunta vetoaa, ja tosiseikoista, toistan edellä 24 ja 25–27 kohdassa esittämäni näkemyksen.
62. Näistä syistä katson, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tehnyt oikeudellisia virheitä soveltaessaan todistustaakkaan ja näyttökynnykseen liittyviä sääntöjä ja periaatteita. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin hylkää kolmannen valitusperusteen perusteettomana.
E Neljäs ja viides peruste, jotka koskevat kiinteämääräisten korjausten soveltamisedellytyksiä sekä kiinteämääräisten 5 prosentin ja 10 prosentin rahoituskorjausten soveltamisedellytyksiä
1.
Asianosaisten lausumat
63. Tanskan kuningaskunta huomauttaa neljännestä perusteesta aluksi, että unionin yleinen tuomioistuin on todennut virheellisesti valituksenalaisen tuomion 155 kohdassa, että Tanskan kuningaskunta ei ollut epäillyt sitä, ettei kiinteämääräisen oikaisun valinta olisi perusteltua.
64. Tanskan kuningaskunta vetoaa tämän jälkeen sen osalta, onko EMOTR:lle aiheutunut todellinen vahingon tai sääntöjenvastaisuuden riski, tätä koskevaan perusperiaatteeseen eli siihen, että korjauskertoimen on oltava selvästi oikeassa suhteessa todennäköiseen vahinkoon. Koska unionin yleinen tuomioistuin on ottanut kantaa vain niin sanottuihin sääntöjenvastaisuuksiin, jotka koskevat heinäpaalien ja työmaajätteiden varastointia, ei voida katsoa, että tapahtuneeksi väitetyt teot, joita komissio arvostelee,(37) olisivat olleet sääntöjenvastaisuuksia, eikä niistä ole ainakaan aiheutunut EMOTR:lle todellista vahingon riskiä. Kumpaakaan poikkeavuutta, joihin unionin yleinen tuomioistuin on vedonnut perustellakseen päätöstään pitää riidanalaista päätöstä perusteltuna, ei voida missään tapauksessa pitää todellisena vahingon riskinä. Unionin yleinen tuomioistuin on esimerkiksi todellisuudessa ottanut kyseisen päätöksen alkuperäisen asiayhteyden ja perustan täysin vääristyneellä tavalla huomioon ja korvannut siten komission omaksuman perustan omallaan. Tämä seikka on Tanskan kuningaskunnan mukaan jo sellaisenaan peruste valituksenalaisen tuomion kumoamiselle.
65. Tanskan kuningaskunta vetoaa kiinteämääräisten 5 prosentin ja 10 prosentin rahoitusoikaisujen soveltamisedellytyksiä koskevan viidennen perusteen yhteydessä siihen, että tällaisten kiinteämääräisten oikaisujen soveltamisedellytykset eivät täyty ja että se on osoittanut, että EMOTR:lle ei ole aiheutunut todellista vahingon riskiä. Unionin yleinen tuomioistuin on lisäksi esittänyt Tanskan kuningaskunnan väitteet ja asiaan liittyvät tosiasialliset olosuhteet valituksenalaisen tuomion 158 kohdassa virheellisellä tavalla.
66. Tanskan kuningaskunnan mukaan unionin yleisen tuomioistuimen näkemyksestä, jonka mukaan Tanskan kuningaskunnan kannan hylkääminen perustuu kokonaan kyseisiin hyvin vähäisiin sääntöjenvastaisuuksiin ja jossa ei oteta kantaa olennaisiin seikkoihin, joihin komissio oli nojautunut päätöstään tehdessään, seuraa, että ei voida katsoa näytetyn toteen, että kiinteämääräisten 5 prosentin ja 10 prosentin oikaisujen soveltamisedellytykset täyttyvät.
67. Ranskan tasavalta, Suomen tasavalta ja Ruotsin kuningaskunta kiistävät kiinteämääräisten rahoitusoikaisujen soveltamista koskevan oikeuden tässä tapauksessa sillä perusteella, että niiden soveltamisen yleiset edellytykset eivät täyty. Nämä väliintulijoina olevat jäsenvaltiot väittävät lisäksi, että kiinteämääräisten rahoitusoikaisujen tosiasiallinen soveltaminen on suhteetonta.
68. Komissio katsoo, että koska Tanskan järjestelmässä ei taata millään tavoin jatkuvaa ylläpitoa, siinä ei noudatettu kaikkia asetuksen N:o 2316/1999 19 artiklassa säädettyjä edellytyksiä. Kiinteämääräisen rahoitusoikaisun soveltaminen oli siten välttämätöntä yleisen edun ja yhteisön varojen suojelemiseksi.
69. Tästä syystä vuosiin 2003, 2004 ja 2005 sovellettiin kiinteämääräistä 5 prosentin ja 10 prosentin rahoitusoikaisua sillä perusteella, että valvonnassa oli noudatettu puutteellisesti kesannoituihin lohkoihin liittyviä vaatimuksia.
70. Nyt käsiteltävässä tapauksessa sovellettiin kiinteämääräisiä 2 prosentin, 5 prosentin ja 10 prosentin rahoitusoikaisuja, jotka laskettiin Tanskan viranomaisten vuosina 2003, 2004 ja 2005 tanskalaisille maanviljelijöille jakamien EMOTR:n varojen hyvin pienestä osuudesta. Komissio väittää, että kiinteämääräisten rahoitusoikaisujen soveltaminen tällä tavoin on ollut sekä sallittua että oikeasuhteista.
2.
Arviointi asiasta
71. Heti aluksi on muistutettava siitä, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole vahvistanut niittämistä koskevaa velvoitetta vaan on nojautunut tuomiossaan siihen päätelmään, että komissio oli perustellusti perustanut toteamuksensa vakavaan ja kohtuulliseen epäilyyn toteutettujen tarkastusten riittävyydestä, ilman että kyseinen jäsenvaltio olisi kyennyt esittämään todisteita, jotka olisivat voineet tukea sen kyseisen epäilyksen poistamiseksi esittämiä perusteluja. Tämä päätelmä perustuu todettuihin sääntöjenvastaisuuksiin, joita kansallisissa tarkastuksissa ei ollut havaittu, muun muassa heinäpaalien tai rakennusjätteiden olemassaoloon tietyillä lohkoilla, sekä siihen, että Tanskan viranomaiset olivat soveltaneet epätarkoituksenmukaista menetelmää.
72. Unionin yleinen tuomioistuin on soveltanut tätä päätelmää myös kiinteämääräisten oikaisujen soveltamiseen ja niiden tason määrittämiseen. Se totesi esimerkiksi valituksenalaisen tuomion 168 kohdassa, että ”edellä esitetystä seuraa kaiken kaikkiaan, että yhtäältä komissio on esittänyt oikeudellisesti riittävällä tavalla näytön seikasta, jolla perustellaan vakava ja kohtuullinen epäily, jota se koki Tanskan kuningaskunnan kesannoiduilla lohkoilla suorittamien keskeisten tarkastusten suhteen, ja toisaalta se on kyennyt kohtuudella päättelemään, että EMOTR:lle aiheutuvien vahinkojen riski oli merkittävä, joten se saattoi suhteellisuusperiaatetta loukkaamatta määrätä 5 prosentin tai 10 prosentin suuruisen kiinteämääräisen oikaisun”.
73. Kuten olen jo todennut, unionin tuomioistuimen vakiintuneessa oikeuskäytännössä on katsottu, että vaikka komission on näytettävä toteen yhteisön sääntöjen rikkominen, sen jälkeen kun tämä rikkominen on osoitettu, jäsenvaltion on tarvittaessa osoitettava, että komissio on tehnyt virheen määrittäessään, mitä rahoituksellisia seuraamuksia rikkomisella on.(38) Kuten komissio perustellusti muistuttaa, 23.12.1997 laaditun asiakirjan nro VI/5330/97(39) mukaan on niin, että jollei yhteisölle aiheutuneita tappioita ole mahdollista arvioida täsmällisesti, voidaan käyttää kiinteämääräistä oikaisua.(40)
74. Korostan tässä yhteydessä, että koska komissio on sen sijaan, että se olisi hylännyt kaikki menot, joita rikkominen koski, pyrkinyt luomaan sääntöjä, joilla otetaan käyttöön sääntöjenvastaisuuksien eriytetty kohtelu sen mukaan, mikä tarkastusten puutteiden taso ja EMOTR:oon kohdistuvan riskin aste on, jäsenvaltion on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan osoitettava, että kyseiset perusteet ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia.(41)
75. On todettava, että Tanskan kuningaskunta ei ole tässä tapauksessa osoittanut, että vahinko, jolle EMOTR saatettiin alttiiksi, olisi ollut suurimmillaan pienempi kuin kiinteämääräisen rahoitusoikaisun määrä, vaan on väittänyt toistuvasti, että kiinteämääräisten oikaisujen soveltaminen perustui vain vähäisiin ja irrallisiin sääntöjenvastaisuuksiin. Näillä perusteluilla pyritään mielestäni todellisuudessa kyseenalaistamaan otoksiin perustuva tarkastusmenetelmä EMOTR:n tilien tarkastamisen ja hyväksymisen yhteydessä. Koska ei ole kuitenkaan näyttöä jäsenvaltion tekemien tarkastusten tai sen esittämien lukujen todenperäisyydestä sekä tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä eikä tällaista näyttöä ole pyritty millään tavoin esittämään, on katsottava, että sovelletut rahoitusoikaisut ovat asianmukainen ja oikeasuhteinen keino korjata vahinko, jota EMOTR:lle on aiheutunut Tanskan valvontajärjestelmän puutteiden vuoksi.
76. Vaikka Tanskan kuningaskunta on maininnut suhteellisuusperiaatteen sellaisenaan vasta istunnossa, tämä periaate on luonnollisesti otettava huomioon rahoitusoikaisuja sovellettaessa, jotta ne rajoitetaan ainoastaan siihen, mikä on tosiasiallisesti tarpeen, kun otetaan todettujen puutteiden vakavuus huomioon.(42)
77. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komissio voi rahoitusoikaisun määrän osalta kieltäytyä hyväksymästä EMOTR:sta rahoitettavaksi mitään aiheutuneita menoja, jos se toteaa, että riittäviä valvontamenetelmiä ei ole.(43) Sitä suuremmalla syyllä ei ole mahdollista väittää, että kiinteämääräiset oikaisut, joita komissio on määrännyt valvontamekanismien vakavien puutteiden vuoksi, olisivat suhteettomia. Komissiota näet sitovat suuntaviivat, jotka se on hyväksynyt, ja se on noudattanut niitä oikein tässä tapauksessa, kuten unionin yleinen tuomioistuin on korostanut valituksenalaisessa tuomiossa.(44)
78. Tässä tapauksessa otosten vähäinen merkitys – eli niiden lohkojen määrä, joilla todettiin sääntöjenvastaisuuksia, joiden perusteella tehtiin päätelmiä valvontajärjestelmien laadusta ja sääntöjenvastaisuuksien laajuudesta – ei voi heikentää laiminlyönnin merkitystä. Otokseen perustuva valvontamenetelmä noudattaa ns. pars pro toto -periaatetta jonka mukaan kokonaisuutta koskeva päätelmä perustuu edustavina pidettävien osuuksien laatuun. Tätä kokonaisuutta koskevien sääntöjenvastaisuuksien määrällisen laajuuden arvioinnin on kuitenkin luonnollisesti perustuttava tällaisista otoksista johdettuihin ekstrapolaatioihin eikä siihen, että ne lasketaan yhteen.
79. Ehdotan näin ollen, että unionin tuomioistuin hylkää neljännen ja viidennen perusteen.
V Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää valituksen ja velvoittaa Tanskan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut
– velvoittaa väliintulij oina olevat jäsenvaltiot vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)  –	Tuomio Tanska v. komissio (T-212/09, EU:T:2012:335).
(3)  – Päätös Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tukiosastosta ja Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä yhteisörahoituksen ulkopuolelle (EUVL L 75, s. 15).
(4)  – Tiettyjä yhteisön tukijärjestelmiä koskevasta yhdennetystä hallinto- ja valvontajärjestelmästä annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 3508/92 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 11.12.2001 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2419/2001 (EYVL L 327, s. 11) 15 artiklan mukaan hallinnolliset ja paikalla tehtävät tarkastukset on tehtävä siten, että varmistetaan tehokkaasti tukien myöntämisedellytysten noudattaminen. Kyseisen asetuksen 23 artiklan 1 kohdassa säädetään muun muassa, että jos jäsenvaltio päättää tarkastaa kaukokartoituksella tarkistettavan otoksen kokonaan tai osittain, kaukokartoitettavat alueet on mahdollisuuksien mukaan valittava jäsenvaltion määrittämien asianmukaisten riskitekijöiden perusteella. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on tehtävä kaikkien tarkastettavien viljelylohkojen osalta satelliitti- tai ilmakuvien kuvatulkinta kasvustojen tunnistamiseksi ja pinta-alan mittaamiseksi sekä tarkastettava paikalla kaikki hakemukset, joita koskevan ilmoituksen paikkansapitävyyttä ei voida todeta kuvatulkinnan perusteella toimivaltaista viranomaista tyydyttävällä tavalla. Kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetään, että jos jäsenvaltio käyttää kaukokartoitusta, asetuksen 18 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut lisätarkastukset on tehtävä perinteisinä paikalla tehtävinä tarkastuksina, jos niitä ei voida enää saman vuoden aikana suorittaa kaukokartoituksella.
(5)  – Tukijärjestelmästä tiettyjen peltokasvien viljelijöille annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1251/1999 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.10.1999 annetun komission asetuksen (EY) N:o 2316/1999 (EYVL L 280, s. 43) 19 artiklan 3 ja 4 kohdassa säädetään, että ”kesannoituja aloja ei saa käyttää muuhun kuin asetuksen (EY) N:o 1251/1999 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun maataloustuotantoon eikä niitä saa ottaa peltokasviviljelyn kanssa ristiriidassa olevaan hyötykäyttöön” ja että ”jäsenvaltioiden on sovellettava kesannoitujen alojen erityistilannetta vastaavia aiheellisia toimenpiteitä niiden ylläpidon ja ympäristönsuojelun varmistamiseksi. Nämä toimenpiteet voivat koskea myös kasvustoa; tässä tapauksessa näillä toimenpiteillä on varmistettava, että kasvustoa ei ole tarkoitettu siementen tuottamiseen ja että sitä ei voida käyttää missään tapauksessa maataloustarkoituksiin ennen [kunkin vuoden] 31 päivää elokuuta eikä tuottamaan kaupan pidettäväksi tarkoitettua satoa, seuraavan vuoden 15 päivään tammikuuta asti”.
(6)  –	Tuomio Reynolds Tobacco ym. v. komissio (C-131/03 P, EU:C:2006:541, 49 ja 50 kohta).
(7)  –	Tuomio Puola v. komissio (C-335/09 P, EU:C:2012:385, 28 kohta).
(8)  – Korostettakoon, että asianosaiset eivät ole määritelleet tätä käsitettä.
(9)  – Valituksenalaisen tuomion 44 kohta.
(10)  –	22 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Viljelylohkot on määritettävä toimivaltaisen viranomaisen vahvistamilla asianmukaisilla keinoilla, jotka takaavat mittaukselle vähintään vastaavan tarkkuuden kuin kansallisissa säännöissä vaaditaan virallisilta mittauksilta. Kyseisen viranomaisen on vahvistettava myös poikkeama ottaen huomioon erityisesti mittaukseen käytetty tekniikka, käytettävissä olevien virallisten asiakirjojen tarkkuus, sijainti (esimerkiksi kaltevuus tai lohkojen muoto) ja 2 kohdan säännökset.”
(11)  – Valituksenalaisen tuomion 41 kohta.
(12)  – Valituksenalaisen tuomion 49 kohta.
(13)  – Valituksenalaisen tuomion 51 kohta.
(14)  – Valituksenalaisen tuomion 52 kohta.
(15)  – Tuomio Komninou ym. v. komissio (C-167/06 P, EU:C:2007:633, 22 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio FIAMM ym. v. neuvosto ja komissio (C-120/06 P ja C‑121/06 P, EU:C:2008:476, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(16)  –	Tuomio Italia v. komissio (C-587/12 P, EU:C:2013:721, 31 kohta).
(17)  –	Tuomio Trubowest Handel ja Makarov v. neuvosto ja komissio (C-419/08 P, EU:C:2010:147, 32 kohta) ja tuomio Kreikka v. komissio (C-547/12 P, EU:C:2013:713, 12 kohta). Ks. myös asiassa Ranska v. komissio antamani ratkaisuehdotus (C-559/12 P, EU:C:2013:766, 78 kohta).
(18)  – Unionin yleinen tuomioistuin korosti valituksenalaisen tuomion 50 kohdassa, että komissio oli jo helmikuussa 2002 ilmoittanut Tanskan kuningaskunnalle epäilyksistään, jotka koskivat satovuodesta 2000 alkaen tehtyjen kaukokartoitustarkastusten laatua.
(19)  – Valituksenalaisen tuomion 91–93 kohta.
(20)  – Valituksenalaisen tuomion 85 kohta.
(21)  – Valituksenalaisen tuomion 86 kohta.
(22)  – Valituksenalaisen tuomion 94 kohta.
(23)  – Valituksenalaisen tuomion 103 kohta.
(24)  – Valituksenalaisen tuomion 104 kohta.
(25)  – Valituksenalaisen tuomion 104 kohta.
(26)  –	Tuomio Kreikka v. komissio (C-321/09 P, EU:C:2011:218, 61 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(27)  – Valituksenalaisen tuomion 107 kohta.
(28)  –	Valituksenalaisen tuomion 57, 105 ja 106 kohta.
(29)  – Valituksenalaisen tuomion 123 kohta.
(30)  –	Tuomio Saksa v. komissio (C-344/01, EU:C:2004:121, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio Kreikka v. komissio (C-300/02, EU:C:2005:103, 36 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(31)  –	Tuomio Kreikka v. komissio (EU:C:2005:103, 35 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
(32)  –	Julkisasiamies Kokott on selittänyt asiassa Akzo Nobel ym. v. komissio (C-97/08 P, EU:C:2009:262) antamansa ratkaisuehdotuksen 74 kohdassa ja alaviitteessä 64, että on välttämätöntä erottaa todistustaakka ja näyttökynnys toisistaan. Ks. myös asiassa Ranska v. komissio antamani ratkaisuehdotus (EU:C:2013:766, 34 kohta).
(33)  – Valituksenalaisen tuomion 161 ja 162 kohta (kursivointi tässä).
(34)  – Valituksenalaisen tuomion 120 kohta.
(35)  – Valituksenalaisen tuomion 123 kohta.
(36)  – Valituksenalaisen tuomion 121 ja 122 kohta.
(37)  – Teot koskevat kasvuston osalta ylläpitovelvoitetta, palkkion tavoittelua, kosteita alueita jne.
(38)  –	Tuomio Kreikka v. komissio (C-5/03, EU:C:2005:426, 38 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja tuomio Belgia v. komissio (C-418/06 P, EU:C:2008:247, 135 kohta).
(39)  – Valituksenalaisen tuomion 151 kohdassa mainittu komission asiakirja, jonka otsikkona on ”Suuntaviivat, jotka koskevat rahoituksellisten seuraamusten laskemista valmisteltaessa EMOTR:n tukiosaston tilien tarkastamisesta ja hyväksymisestä tehtävää päätöstä”.
(40)  –	Tuomio Yhdistynyt kuningaskunta v. komissio (C-346/00, EU:C:2003:474, 53 kohta) ja tuomio Belgia v. komissio (EU:C:2008:247, 136 kohta).
(41)  –	Tuomio Alankomaat v. komissio (C-28/94, EU:C:1999:191, 56 kohta); tuomio Espanja v. komissio (C-130/99, EU:C:2002:192, 44 kohta); tuomio Italia v. komissio (C-242/96, EU:C:1998:452, 75 kohta) ja tuomio Belgia v. komissio (EU:C:2008:247, 138 kohta).
(42)  – Ks. tästä valituksenalaisen tuomion 148 kohta, jossa unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa siitä, että ”vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan suhteellisuusperiaate edellyttää, että yhteisön toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ei saa ylittää sitä, mikä on asianmukaista ja tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi”. Tuomio Denkavit Nederland (15/83, EU:C:1984:183, 25 kohta) ja tuomio Air Inter v. komissio (T-260/94, EU:T:1997:89, 144 kohta).
(43)  –	Tuomio Espanja v. komissio (C-349/97, EU:C:2003:251, 271 ja 273 kohta).
(44)  – Valituksenalaisen tuomion 152–158 kohta.