62002CC0411_DA
Generaladvokatens forslag til afgørelse
Generaladvokatens forslag til afgørelse
I – Indledning, retsforskrifter, den administrative procedure og retsforhandlinger
1. I denne sag har Kommissionen nedlagt påstand om, at det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold (herefter »direktiv 98/10«) (2) .
2. Kommissionen har gjort gældende, at Republikken Østrig ikke har vedtaget de nødvendige bestemmelser med henblik på en korrekt gennemførelse af artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, som bestemmer, at medlemsstaterne skal sikre et mindsteniveau for de specificerede, periodevise fakturaer inden for telekommunikationstjenester på fastnettet, således at der kan foretages en kontrol af de beløb, der er debiteret for anvendelse af det faste offentlige telefonnet.
3. Direktiv 98/10, der allerede har været genstand for to – i øvrigt ubestridte – traktatbrudssager mod henholdsvis Italien og Frankrig (3), har ifølge artikel 1, stk.1, andet afsnit, udtrykkeligt til formål at sikre, at der overalt i Fællesskabet stilles faste offentlige telefonitjenester af god kvalitet til rådighed, og nærmere at fastlægge, hvilket sæt af tjenester alle brugere, herunder forbrugerne, bør have adgang til til overkommelig pris.
4. I denne forbindelse bestemmer artikel 14 i direktiv 98/10 vedrørende specificeret fakturering, tonesignalering og selektiv spærring af opkald følgende:
»1. For at sikre, at brugerne så hurtigt som muligt over det faste telefonnet får adgang til følgende faciliteter:
[...]
– specificeret fakturering og selektiv spærring af opkald som faciliteter, der kan leveres på anmodning
kan medlemsstaterne udpege en eller flere operatører til at levere disse faciliteter til de fleste telefonbrugere inden den 31.december 1998 og til at sikre, at de er generelt tilgængelige pr. 31. december 2001.
[...]
2. Med forbehold af bestemmelserne i den relevante lovgivning vedrørende beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred, som f.eks. direktiv 95/46/EF og direktiv 97/66/EF, skal de specificerede fakturaer være tilstrækkeligt detaljerede til, at der kan foretages en kontrol af de beløb, der er debiteret for anvendelse af det faste offentlige telefonnet og/eller de faste offentlige telefonitjenester.
Et mindsteniveau for en specificeret fakturering skal tilbydes alle brugere uden ekstra omkostninger. Et eventuelt større detaljeringniveau kan tilbydes abonnenterne til en rimelig pris eller gratis. De nationale tilsynsmyndigheder kan fastlægge mindsteniveauet for specificeret fakturering.
Opkald, der er gratis for den opkaldende abonnent, herunder opkald til hjælpetjenester, skal ikke figurere på den opkaldende abonnents specificerede faktura.«
5. Jeg finder det i denne sammenhæng passende at nævne, at direktiv 98/10, hvis gennemførelse denne sag omhandler, blev ophævet den 25. juli 2003, jf. artikel 26 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/21/EF af 7. marts 2002 om fælles rammebestemmelser for elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (rammedirektivet) (4) . Direktiv 98/10 er således blevet erstattet af nye rammebestemmelser indført ved nævnte direktiv 2002/21, ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/20/EF af 7. marts 2002 om tilladelser til elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (tilladelsesdirektivet) (5) samt ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/19/EF af 7. marts 2002 om adgang til og samtrafik mellem elektroniske kommunikationsnet og tilhørende faciliteter (adgangsdirektivet) (6) og ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/22/EF af 7. marts 2002 om forsyningspligt og brugerrettigheder i forbindelse med elektroniske kommunikationsnet og -tjenester (forsyningspligtdirektivet) (7) .
6. Sidstnævnte direktiv 2002/22 er med hensyn til spørgsmålet om kontrol med udgifter ved hjælp af en specificeret fakturering en videreførelse af direktiv 98/10, som det erstatter (8) .
7. Det er korrekt, at det ikke er gennemførelsen eller fortolkningen af det nye direktiv 2002/22, der her skal behandles, men derimod det nu ophævede direktiv 98/10. Det er dog under alle omstændigheder interessant at bemærke, at retningslinjerne for de to direktiver i det væsentlige er identiske for så vidt angår spørgsmålet om specificeret fakturering. Der er således også i direktiv 2002/22 fastsat et krav om et mindsteniveau for specificeret fakturering, som gør det muligt at kontrollere de udgifter, der er opstået som følge af anvendelse af det offentlige telefonnet. Dette direktiv fastlægger betydningen og omfanget af mindsteniveauet for en specificeret fakturering fuldstændig uden nogen form for afvigelse i forhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 (9) .
8. Medlemsstaterne skulle have gennemført direktiv 98/10 senest den 30. juni 1998, jf. direktivets artikel 32, stk. 1.
9. Ved skrivelse af 23. september 1998 meddelte den østrigske regering Kommissionen, at direktiv 98/10 var blevet gennemført i østrigsk ret ved Telekommunikationsgesetz (forbundslov om telekommunikation) (herefter »TKG«) og gennem fire love (Rahmenrichtlinienverordnung (love vedrørende rammedirektivet), Telekomtarif-Gestaltungsverordnung (lov om fastsættelse af takster på telekommunikationsområdet), Numerierungsverordnung (lov om nummertildeling) og Zusammenschaltungsverordnung (lov om samtrafik)).
10. Blandt de forskellige bestemmelser i TKG skal § 94, stk. 1, der angiveligt har til formål at gennemføre den omtalte artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, fremhæves. Bestemmelsen foreskriver at:
»1. De beløb, der debiteres brugerne, skal opstilles i en faktura, der sammensættes af de betalingspligtige beløb, som opdeles efter deres art. Såfremt brugerne anmoder om det, skal fakturaen angive alle beløb eller angives med en anden detaljeringsgrad, der fastsættes i henhold til forretningsbetingelserne. Faktureringer med en højere detaljeringsgrad end standardfaktureringen kan pålægges et gebyr i henhold til forretningsbetingelserne. Størrelsen af det nævnte gebyr fastlægges på grundlag af de omkostninger, der er forbundet med en mere detaljeret opstilling
[…]«
11. Kommissionen meddelte ved skrivelse af 20. april 2001 sine forbehold med hensyn til den østrigske regerings korrekte gennemførelse af artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 og opfordrede den i medfør af artikel 226 EF til at fremkomme med sine bemærkninger inden for en frist på to måneder.
12. Ved skrivelse af 20. juni 2001 meddelte de østrigske myndigheder Kommissionen, at § 94 i TKG opfyldte kravene i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, for så vidt som det i nævnte lovs § 94 fastsatte mindsteniveau for specificeret fakturering er tilstrækkeligt detaljeret til, at brugeren kan foretage effektiv kontrol af sine telefonregninger i henhold til direktiv 98/10.
13. Den 20. december 2001 fremsatte Kommissionen en begrundet udtalelse, hvori den gentog årsagen til sine forbehold, idet den fandt, at det mindsteniveau for specificeret fakturering, som Republikken Østrig anvendte, ikke på nogen måde giver forbrugeren mulighed for effektivt at kontrollere sine telefonudgifter i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i direktiv 98/10. Kommissionen opfordrede Republikken Østrig om at træffe de fornødne foranstaltninger inden for en frist på to måneder. Ved skrivelse af 27. februar 2002 bekræftede den østrigske regering sit synspunkt, hvorefter artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 var gennemført korrekt.
14. Efter at Kommissionen havde konstateret, at den ikke var enig i Republikken Østrigs opfattelse på dette punkt, og at Republikken Østrig ikke havde opfyldt sine forpligtelser, anlagde den sag i medfør af artikel 226 EF ved stævning indgået til Domstolens Justitskontor den 18. november 2002.
15. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Det fastslås, at Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, idet den har valgt en faktureringsform, der består i en sammensætning af beløb, der opdeles efter deres art, og som ikke er tilstrækkeligt detaljerede til at kunne sikre forbrugerens mulighed for en effektiv kontrol.
2) Den Østrigske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Den 12. februar 2004 blev der afholdt et retsmøde ved Domstolen, hvor repræsentanter for Republikken Østrig og for Kommissionen fremførte deres bemærkninger.
II – Parternes argumenter
A – Kommissionens anbringender
17. Efter Kommissionens opfattelse indebærer den omstændighed, at det i TKG's § 94 er fastsat, at udbydere af telefonitjenester på fastnettet er forpligtet til at overholde et mindsteniveau for specificeret fakturering, der kun omfatter en angivelse af beløbene opdelt efter udgiftstypen, at de østrigske operatører kan følge en praksis, hvor beløbene inddeles på grundlag af takster og ikke viser hvert opkald særskilt.
18. Som det fremgår af det eksempel på en telefonregning, som den østrigske regering har forelagt Kommissionen, består kravet om et mindsteniveau for en gratis specificeret fakturering i henhold til TKG's § 94, stk. 1, blot i, at det samlede fakturabeløb for en faktureringsperiode på to måneder opdeles i forskellige beløb efter opkaldenes art: regionale opkald, interregionale opkald, udlandsopkald og opkald til hver enkelt mobiltelefonoperatør. Det samlede antal onlinetjenester og tillægstjenester behandles også særskilt. Inden for hver af disse kategorier angiver fakturaen udelukkende antallet af gennemførte samtaler, det samlede antal brugte takseringsenheder og den samlede pris for af hver af de pågældende opkaldskategorier.
19. Ifølge Kommissionen fremgår det udtrykkeligt af artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, hvilket ikke er bestridt af den østrigske regering, at mindsteniveauet for en specificeret fakturering skal være tilstrækkeligt detaljeret til, at brugeren effektivt kan kontrollere de opstillede udgifter. Uenigheden vedrører spørgsmålet om, hvorvidt det mindsteniveau for specificeret fakturering, der er fastlagt i Østrig, giver brugeren mulighed for effektivt at kontrollere de påløbne udgifter.
20. At der i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 sondres mellem et mindsteniveau for specificerede fakturaer, der er gratis, og fakturaer med et større detaljeringsniveau, som kan tilbydes kunder mod ekstra gebyr, har ifølge Kommissionen ingen betydning for nødvendigheden af at sikre et mindsteniveau for en specificeret faktura, således at brugeren kan kontrollere og overvåge de oparbejdede udgifter. Det er denne kontrolmulighed, som Republikken Østrig ikke sikrer.
21. Efter Kommissionens opfattelse giver mindsteniveauet for en specificeret fakturering i den østrigske lovgivning ikke brugeren tilstrækkelige oplysninger til, at denne kan overvåge omkostningerne for de foretagne opkald og dermed effektivt kontrollere de beløb, der debiteres for anvendelse af telefonitjenester. Blandt disse oplysninger er oplysninger, som gør det muligt at fastlægge opkaldenes art, såsom landekoder og/eller områdenumre, der viser, hvortil opkaldet blev foretaget, ligesom der oplyses om opkaldets varighed, dato og pris.
B – Republikken Østrigs anbringender
22. Den østrigske regering har heroverfor gjort gældende, at det hverken af teksten i direktiv 98/10 eller af dets overordnede mål fremgår, at alle opkald skal anføres på en specificeret faktura, for at brugeren kan foretage en effektiv overvågning af sine udgifter.
23. Ifølge den østrigske regering har de faste oplysninger på den østrigske specificerede faktura et detaljeringsniveau, der er tilstrækkeligt til, at uregelmæssigheder, afvigelser eller fejl straks kan opdages ved at sammenholde beløbene på fakturaen, der er fordelt efter opkaldenes takster, med de tilsvarende beløb på tidligere fakturaer. Denne sammenligning gør det ifølge den østrigske regering muligt at overvåge og kontrollere de fakturerede beløb, navnlig ved at overvåge den type opkald, der har en særlig høj pris, eller ved at finde de samtaler, der har været flest af, eller som har varet længere end gennemsnittet for tidligere gennemførte samtaler.
24. Den østrigske regering har desuden anført, at når kunden klager over en faktura, kan han henvende sig til en administrativ klageinstans, hvor de nøjagtige oplysninger vedrørende de foretagne opkald er til rådighed. De administrative klageinstanser modtog i 2001 1 418 klager over telefonregninger. Ifølge den østrigske regering kunne disse klager ikke opstå, hvis fakturaerne ikke, i deres nuværende form, gjorde det muligt at kontrollere beløbene og uregelmæssighederne.
25.
Den østrigske regering har endvidere hævdet, at det ikke er muligt at fastsætte et højere detaljeringsniveau for specificerede fakturaer end det mindsteniveau, der er fastsat i TKG's § 94, da dette uundgåeligt vil medføre en af følgende to uacceptable konsekvenser: Enten vil fakturaer med et højere detaljeringsniveau blive overflødige og meningsløse, selv om muligheden herfor er udtrykkeligt fastsat i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, eller disse fakturaer med et højere detaljeringsniveau vil skulle indeholde så detaljerede oplysninger i forhold til de gennemførte telefonopkald (som f.eks. oplysning om modtagerens fuldstændige nummer), at der uundgåeligt vil opstå en konflikt med de gældende bestemmelser i lovgivningen vedrørende beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred, som f.eks. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/66 af 15. december 1997 om behandling af personoplysninger og beskyttelse af privatlivets fred inden for telesektoren (herefter »direktiv 97/66«) (10) .
III – Bedømmelse
26. Det kan ikke bestrides, at parterne har stærkt divergerende opfattelser på tre vigtige punkter: For det første med hensyn til fastlæggelsen af et mindsteniveau, som kan siges at være tilstrækkeligt detaljeret til, at brugerne kan foretage en effektiv kontrol og overvågning af de beløb, der debiteres for anvendelsen af telefonitjenester. For det andet vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt et højere detaljeringsniveau som mindsteniveau for specificeret fakturering i Østrig vil gøre muligheden for et større detaljeringsniveau i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, overflødigt. Endelig vedrører det tredje punkt spørgsmålet om, hvorvidt Republikken Østrig reelt er forhindret i at tilbyde et højere detaljeringsniveau på standardfakturaer, idet brugerens ret til beskyttelse af privatlivets fred derved tilsidesættes.
A – Fastlæggelse af et mindsteniveau for en specificeret fakturering, som er tilstrækkeligt detaljeret til, at der kan foretages en kontrol af brugernes udgifter
27. Direktiv 98/10 angiver ikke præcist, hvilke oplysninger en specificeret fakturering, der uden ekstra omkostninger tilbydes brugerne, skal indeholde. Dette er forståeligt set i lyset af artikel 14, stk. 2, andet afsnit, som bestemmer, at de na tionale tilsynsmyndigheder kan fastlægge mindsteniveauet for specificeret fakturering. Det er klart, at det tilkommer medlemsstaterne konkret at fastsætte et bindende og gratis detaljeringsniveau for fakturaerne, ligesom fastsættelsen af et eventuelt større detaljeringsniveau for faktureringen, der i givet fald, som det udtrykkeligt fremgår af artikel 14, stk. 2, andet afsnit, ikke behøver at være gratis.
28. Artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 giver imidlertid et fingerpeg om de mål, som et mindsteniveau for en specificeret fakturering skal sikre. I denne forbindelse bestemmes, at »[...] de specificerede fakturaer [skal] være tilstrækkeligt detaljerede til, at der kan foretages en kontrol af de beløb, der er debiteret for anvendelse af det faste offentlige telefonnet og/eller de faste telefonitjenester«. Som følge af den udtrykkelige angivelse i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 er der et mindsteniveau, som de specificerede fakturaer skal opfylde. Denne minimumsgrænse skal fastlægges for at finde en løsning på uenigheden mellem Kommissionen og den østrigske regering.
29. Det er i denne forbindelse vigtigt at huske på, at direktiv 98/10 blev vedtaget på grundlag af EF-traktatens artikel 100 A (nu artikel 95 EF). Bestemmelsens stk. 3 bestemmer, at »Kommissionens forslag i henhold til stk. 1 inden for [...] forbrugerbeskyttelse skal bygge på et højt beskyttelsesniveau [...]«.
30. Vurderingen af, om en fakturas detaljeringsniveau er tilstrækkeligt til, at brugerne af telefonitjenesten som forbrugere
kan kontrollere de beløb, der afhænger af de foretagne telefonopkald, skal foretages i lyset af, at man har ønsket at sikre et højt beskyttelsesniveau for brugere af telefonitjenester gennem fastsættelse af en obligatorisk og gratis mulighed for kontrol og overvågning af udgifterne på grundlag af fakturaen.
31. Derfor er det vigtigt at definere det samlede minimum af oplysninger, der skal fremgå af en faktura, når der skal gives brugerne mulighed for effektivt at kontrollere de udgifter, der følger af anvendelsen af telefonitjenester.
32. Det er i denne sammenhæng vigtigt at nævne, at udgiften for de foretagne telefonopkald består af summen af prisen for hvert opkald i den fakturerede periode. Desuden er prisen for et opkald ikke altid den samme, men afhænger bl.a. af samtalens varighed, landet, området, den opkaldtes telefonoperatør (især for mobiltelefoners vedkommende), ugedagen (der kan være særlige takster for opkald gennemført på bestemte dage, især i weekenden), ligesom tidspunktet for opkaldet kan have betydning (der kan navnlig være tale om takster, der varierer efter tidspunktet på dagen).
33. Med disse omstændigheder in mente er det nemt at fastslå, at de østrigske standardfakturaer udviser en bemærkelsesværdig mangel på ovenstående faktorer, som i sidste instans er afgørende for prisen på hvert opkald og dermed for det debiterede beløb for det samlede antal opkald, der er foretaget i den pågældende faktureringsperiode.
34. Selv om de østrigske myndigheder har udskilt de forskellige kategorier af opkald, kan prisen på hvert opkald inden for hver af disse selvstændige kategorier udmærket variere som følge af faktorer, der simpelthen ikke figurerer på fakturaen. Når fakturaen ikke indeholder oplysninger om de faktorer, der er afgørende for prisen på hvert opkald, er kunden ikke i stand til at identificere hvert enkelt opkald, som vedkommende er debiteret for, eller at opstille det regnestykke, som ligger til grund for opgørelsen af det beløb, der opkræves i fakturaen for hvert af disse opkald.
35. At formulere et kriterium for afgrænsningen af de samlede oplysninger, som en specificeret standardfaktura skal indeholde, indebærer ifølge ordlyden i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, at det – for effektivt at kunne kontrollere udgifterne i forbindelse med foretagne opkald – skal være et uomgængeligt minimumskrav, at kunden ved at sammenholde de obligatoriske oplysninger på fakturaen med de takster, der i kontrakten er indgået med operatøren, kan kontrollere omkostningerne for hvert opkald og få bekræftet, at det har fundet sted.
36. Der er intet til hinder for, at Østrig i overensstemmelse med ordlyden i artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 anlægger en bestemt definition af de oplysninger, som en specificeret standardfaktura skal indeholde. Det væsentlige er imidlertid at fastholde, at skønnet for fastsættelsen under alle omstændigheder skal holdes inden for den vifte af mulige valg, som i henhold til det opstillede kriterium sætter forbrugeren i stand til at kontrollere og overvåge de udgifter, der er forbundet med de foretagne opkald.
37. I henhold til dette kriterium er mindsteniveauet for den østrigske specificerede fakturering utilstrækkeligt, idet prisen for opkald i hver af de selvstændig takstgrupper på fakturaen varierer fra opkald til opkald på grund af faktorer, der ganske enkelt ikke kan kontrolleres på fakturaen. For at det østrigske mindsteniveau for specificeret fakturering skal kunne sikre en effektiv kontrol af udgifterne for foretagne opkald, skal den specificerede standardfaktura indeholde oplysninger om de faktorer, der i Østrig er afgørende for den individuelle fastsættelse af prisen for hvert opkald.
38. Manglerne ved det østrigske mindsteniveau for specificeret fakturering er i øvrigt tydelige – ikke kun for internationale opkald og opkald til mobiltelefoner – men også for regionale og nationale opkald. På et hvilken som helst af disse opkald er prisen afhængig af faktorer, som ikke optræder på fakturaen, som f.eks. den dag, opkaldet blev foretaget, eller tidspunktet for opkaldet. For de internationale opkalds vedkommende kan prisen på hvert opkald, foruden dag og tidspunkt, ikke alene afhænge af, hvilke land der ringes til, men også være afhængig af, om der er tale om fastnettelefon i udlandet eller en mobiltelefon i modtagerlandet. Ud fra det østrigske mindsteniveau for specificeret fakturering står det ligeledes klart, at kunden end ikke vil kunne finde ud af, hvilke konkrete lande vedkommende har ringet til blandt alle de lande, der udgør hver af de internationale takstzoner på fakturaen.
39. Det skal tilføjes, at fordi brugeren ikke råder over muligheden for effektivt at overvåge og kontrollere prisen på hvert opkald, er vedkommende ved gennemgangen af den østrigske standardfaktura ligeledes forhindret i at sammenligne prisen for alle foretagne opkald med prisen på et opkald af samme varighed og til det samme nummer, men gennem en anden operatørs telefonitjeneste.
40. En sådan mulighed for at sammenligne forskellige operatørers takster samt muligheden for at sammenligne priserne for alternative telekommunikationstjenester er instrumenter, der fremmer en effektiv udvikling af et konkurrencemarked på området (11) . Dette er ligeledes formålet med direktiv 98/10 (12) .
41. Endelig er det vigtigt at nævne, at i modsætning til, hvad den østrigske regering har gjort gældende, kan den omstændighed, at forbrugerne har mulighed for at klage over telefonregninger, og at der i 2001 blev indgivet 1 418 klager til sådanne administrative klageorganer – der giver brugerne adgang til nøjagtige oplysninger vedrørende de foretagne opkald – ikke godtgøre, at det østrigske mindsteniveau for en specificeret fakturering er tilstrækkeligt til, at brugerne i henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10 kan gennemføre en efterprøvelse og kontrol af udgifter for anvendelse af telefonitjenester.
42. Den blotte mulighed for at indgive klage til et administrativt klageorgan samt den omstændighed, at der er indgivet et bestemt antal klager, er afgjort ikke tilstrækkeligt til at dispensere fra kravet om et større detaljeringsniveau for de østrigske standardfakturaer end det, der i øjeblikket kræves i den pågældende medlemsstat. Tværtimod vil et højere detaljeringsniveau, hvorved de nødvendige oplysninger stilles til rådighed for forbrugerne, gøre det nemmere for dem at formulere deres klage, og dermed sikres en større effektivitet i klagesystemet.
43. Den østrigske regering har under retsmødet ligeledes anført, at visse operatører, der udbyder telefonitjenester, tilbyder deres kunder et større detaljeringsniveau på deres fakturaer, og ved en sammenligning med virksomheder, der opretholder det detaljeringsniveau, som Kommissionen betragter som utilstrækkeligt, har det vist sig, at disse virksomheders fakturaer er genstand for færre klager. Sideløbende hermed – om end i modsat retning – har den østrigske regering også givet eksempler på virksomheder, der har tilbudt sine kunder et meget højt detaljeringsniveau i faktureringen, der har givet sig udslag i et meget større antal klager til det administrative klageorgan.
44. Disse oplysninger gør det muligt at fastslå – i modsætning til hvad Republikken Østrig har anført under den administrative procedure – at muligheden for at indgive en klage til det nævnte klageorgan, såvel som antallet af de indgivne klager, ikke er et argument, der kan påberåbes til støtte for, at det detaljeringsniveau, der i Østrig er fastsat for standardfakturaer, er tilstrækkeligt i henhold til artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10. De modstridende eksempler, som Østrig har opstillet, viser netop den manglende sammenhæng mellem fakturaernes detaljeringsniveau og de klager, der indgives til de administrative klageorganer.
45. På den ene side, og i modsætning til det, Republikken Østrig hævder, kan et stort antal klager over regninger med et lavere detaljeringsniveau være en konsekvens af kundernes vanskeligheder med at foretage en effektiv kontrol i dette tilfælde. Med andre ord skyldes et stort antal klager ikke nødvendigvis en effektiv kontrol med omkostningerne, men kan derimod skyldes den usikkerhed og uvished, der er en følge af et detaljeringsniveau, som ud fra forbrugernes synspunkt ikke er tilstrækkeligt til, at de kan foretage en tilfredsstillende kontrol af omkostningerne.
46. På den anden side kan det – for så vidt som antallet af fejl i faktureringen af telefonopkald klart varierer, alt efter hvilken operatørvirksomhed der er tale om, og idet disse fejl naturligt vil fremgå tydeligere af en mere detaljeret faktura – ligeledes ske, at et større detaljeringsniveau i den specificerede faktureringen forøger antallet af klager i forhold til disse virksomheder.
B – Den påståede uforenelighed mellem et højere mindsteniveau for detaljeringsgraden på en standardfaktura og muligheden for fakturering med et eventuelt større detaljeringsniveau
47. Direktiv 98/10 giver i artikel 14, stk. 2, andet afsnit, mulighed for, at et eventuelt større detaljeringsniveau kan tilbydes abonnenterne til en rimelig pris eller gratis.
48. Det er imidlertid vigtigt at bemærke, at i modsætning til hvad den østrigske regering hævder, fratager et højere mindsteniveau for en specificeret fakturering end det nuværende østrigske mindsteniveau ikke den pågældende bestemmelse dens effektive virkning. Der vil fortsat være plads til at tilføje yderligere oplysninger på de fakturaer, der kan tilbydes kunderne til en rimelig pris eller gratis, ifølge ordlyden af artikel 14, stk. 2, andet afsnit, i direktiv 98/10.
49. Kunder kan nemlig tilbydes mere detaljerede fakturaer med det formål, som følge af markedsvilkårene, at lette forbrugerens kontrol af udgifter yderligere eller at tilbyde kunderne andre oplysninger om anvendelse af telefonitjenesten.
50. Det er heller ikke utænkeligt at antage, at visse kunder kunne være interesseret i at råde over fakturaer, som for hvert opkald detaljeret beskriver de gennemførte mellemregninger ved opgørelsen af deres pris, eller at de forskellige bestanddele i prisen eksempelvis specificeres ved at sondre mellem netto- og bruttopris.
51. Det er ligeledes tænkeligt, at en kunde kan have interesse i at modtage oplysninger om det totale antal af modtagne opkald og varigheden heraf i den periode, som fakturaen vedrører, således at prisen på de foretagne opkald kan sammenlignes med prisen på de modtagne opkald.
52. Det er oplysninger af denne art, der eventuelt kan fremgå af en faktura med et større detaljeringsniveau i forhold til en standardfaktura. I det omfang der er kunder, som er interesserede i at opnå og betale for denne form for yderligere oplysninger, og selvfølgelig under forudsætning af, at de østrigske tilsynsmyndigheder finder det passende, kan kunderne tilbydes denne ydelse på de særlige vilkår, der gælder på hvert enkelt nationale marked.
53. Det følger heraf, at i modsætning til det, som den østrigske regering har forsøgt at bevise, indebærer en højere detaljeringsgrad af den østrigske standardfaktura end den nuværende, som fremgår af TKG's § 94, stk. 1, til gennemførelse af artikel 14, stk. 2, i direktiv 98/10, ikke, at indholdet af en faktura med et eventuelt større detaljeringsniveau udvandes.
C – Den påståede uoverensstemmelse med lovbestemmelser vedrørende beskyttelse af privatlivets fred
54. I forbindelse med den specificerede fakturering bestemmer artikel 7, stk. 1, i direktiv 97/66, at »abonnenter skal have ret til at modtage uspecificerede samtaleopgørelser«. Denne regel er i øvrigt helt i overensstemmelse med andet led i artikel 14, stk. 1, i direktiv 98/10, hvori det bestemmes, at medlemsstaterne skal sikre adgang til »specificeret fakturering og selektiv spærring af opkald som faciliteter, der kan leveres på anmodning«. Artikel 7, stk. 2, i direktiv 97/66 fastslår, at »[m]edlemsstaterne skal anvende nationale bestemmelser for at sikre, at der ikke er modstrid mellem abonnenternes ret til at modtage specificerede samtaleopgørelser og kaldende abonnenters ret til privatlivets fred«.
55. Det råderum, som medlemsstaterne har med henblik på at sikre de kaldende brugeres og kaldte abonnenters ret til beskyttelse af privatlivets fred, er imidlertid ikke uforenelig med den på fakturaen tilsigtede brugers mulighed for at efterprøve og kontrollere prisen på de telefonopkald, som vedkommende skal betale.
56. I denne sammenhæng er det vanskeligt at se, hvilket Kommission også har anført i sin replik, hvorledes den blotte angivelse af opkaldets landekode og områdenummer eller oplysning af dato og klokkeslæt for hvert opkald kan udgøre personoplysninger i henhold til direktiv 97/66, og således anvendes af den østrigske regering til at retfærdiggøre et forbud mod angivelse af disse oplysninger på fakturaer inden for telekommunikation. På den ene side vil en sådan beslutning langt overskride det nødvendige for at beskytte retten til privatlivets fred for brugerne af telefonitjenester. På den anden side ofrer man uundgåeligt modtagerens ret til at efterprøve og kontrollere prisen på hvert opkald ved at nægte vedkommende adgang til oplysninger, som er afgørende for at bestemme prisen på hvert opkald.
57. De supplerende oplysninger, som jeg har nævnt i dette forslags punkt 49 og 52, og som eventuelt kan omfattes af en fakturering med et større detaljeringsniveau, indebærer heller ikke nogen form for overtrædelse af den lovgivning, som den østrigske regering har gjort gældende.
58. Det er klart, at den østrigske regering kan betragte angivelsen i den specificerede fakturering af den kaldte abonnents telefonnummer i en forkortet form (13) (hvorved det f.eks. bliver umuligt at identificere de sidste fire cifre) som en nødvendig foranstaltning for at forene abonnentens ret til en specificeret fakturering med de kaldte brugeres ret til beskyttelse af privatlivets fred. Denne foranstaltning kan imidlertid ikke anføres som begrundelse for, at en specificeret fakturering ikke kan indeholde oplysninger om hvert opkald, særskilt og med passende information, således at opkaldets pris, herunder tidspunkt, varighed, landekode, områdenummer og mobiltelefonnummer kan overvåges og kontrolleres.
IV – Forslag til afgørelse
59. Jeg skal herefter foreslå Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Republikken Østrig har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 14, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/10/EF af 26. februar 1998 om ONP-vilkår for taletelefonitjenesten og om udbud af forsyningspligtydelser på teleområdet under konkurrenceforhold, idet den har valgt et mindsteniveau for en specificeret fakturering, der blot består af en sammensætning af beløb, der opdeles på grundlag af takster, og som ikke er tilstrækkeligt detaljeret til at sikre forbrugerens mulighed for effektivt at kontrollere omkostningerne ved anvendelse af telefonitjenester.
2) Den Østrigske Republik betaler sagens omkostninger.«
(1) .
(2)
–	EFT L 101, s. 24.
(3)
–	Dom af 7.12.2000, sag C-423/99, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 11167, og af 13.6.2002, sag C-286/01, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 5463.
(4)
–	EFT L 108, s. 33.
(5)
–	EFT L 108, s. 21.
(6)
–	EFT L 108, s. 7.
(7)
–	EFT L 108, s. 51.
(8)
–	Kontinuiteten fremstår klart i betragtning 15 til direktiv 2002/22, hvoraf det fremgår, at »[h]vorvidt prisen for telefonitjenesten er rimelig hænger sammen med, hvor detaljerede oplysninger brugerne får om udgifterne til deres telefonforbrug, samt med de relative omkostninger ved anvendelse af telefon i forhold til andre ydelser, og det afhænger også af, om de kan kontrollere udgifterne. Kravet om rimelige priser indebærer derfor, at forbrugerne gives øget indflydelse, og at de virksomheder, der er anmeldt som forsyningspligtudbydere, pålægges visse forpligtelser. Blandt disse forpligtelser kan nævnes specifikke krav om specificeret fakturering […]«.
(9)
–	Bilag I i direktiv 2002/22/EF bestemmer nemlig, at medlemsstaterne skal sikre, at de nationale tilsynsmyndigheder »kan fastlægge et mindsteniveau for de specificerede regninger, som de udpegede virksomheder […] sender til forbrugerne uden beregning, for at disse kan:
i) kontrollere og styre, hvilke beløb der er debiteret for anvendelse af det offentlige telefonnet på et fast sted og/eller tilhørende offentlig tilgængelige telefonitjenester, og
ii) følge tilstrækkelig med i deres forbrug og udgifter og på den måde til en vis grad styre regningernes størrelse.
Der kan eventuelt for en rimelig pris eller gratis tilbydes abonnenterne et højere detaljeringsniveau«.
(10)
–	EFT L 24, s 1.
(11)
–	I denne sammenhæng anføres det i fjerde betragtning til direktiv 98/10, at »[…] hvorvidt telefontjenesten er prismæssig overkommelig hænger sammen med, hvor detaljerede oplysninger brugerne får om udgifterne til deres telefonforbrug, samt med de relative omkostninger ved anvendelse af telefon i forhold til andre ydelser«.
(12)
–	Som det fremgår af tredje, femte, ellevte, fjortende og syttende betragtning til direktiv 98/10.
(13)
–	Det fremgår klart af betragtning 18 til direktiv 97/66, at »indførelsen af specificerede samtaleopgørelser har forbedret abonnentens muligheder for at kontrollere rigtigheden af de takster, tjenesteleverandøren opkræver, men samtidig kan de udgøre en fare for offentligt tilgængelige teletjenesters brugeres privatliv; for at beskytte brugerens privatliv skal medlemsstaterne derfor tilskynde til udvikling af valgmuligheder inden for teletjenester, herunder alternative betalingsfaciliteter, som giver mulighed for anonym og strengt privat adgang til offentligt tilgængelige teletjenester, f.eks. telekort eller betaling med kreditkort; medlemsstaterne kan også med samme formål for øje kræve, at nogle af cifrene i de opkaldte numre i de specificerede opgørelser udgår«.