62000CJ0011_SL
Stranke
Razlogi za odločitev
Izrek
Stranke
V zadevi C-11/00,
Komisija Evropskih skupnosti, ki so jo najprej zastopali C. W. A. Timmermans, H. P. Hartvig in U. Wölker, nato J.-L. Dewost, H. P. Hartvig in U. Wölker, zastopniki, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Kraljevine Nizozemske, ki jo je najprej zastopal M. A. Fierstra, zastopnik, nato J. van Bakel, zastopnica,
Evropskega parlamenta,
ki ga zastopata J. Schoo in H. Duintjer Tebbens, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
Sveta Evropske unije, ki ga zastopajo J. Aussant, zastopnica, in F. van Craeyenest in F. Anton, zastopnika, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
intervenienti,
proti
Evropski centralni banki, ki jo zastopata A. Sáinz de Vicuña, zastopnik, in C. Zilioli, zastopnica, skupaj z A. Dashwoodom, barrister, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,
tožena stranka,
zaradi razglasitve ničnosti Sklepa Evropske centralne banke 1999/726/ES z dne 7. oktobra 1999 o preprečevanju goljufij (ECB/1999/5, UL L 291, str. 36),
SODIŠČE,
v sestavi G. C. Rodríguez Iglesias, predsednik, J.-P. Puissochet, M. Wathelet in R. Schintgen, predsedniki senata, C. Gulmann, D. A. O. Edward, A. La Pergola (poročevalec), P. Jann in V. Skouris, sodniki, F. Macken in N. Colneric, sodnici, S. von Bahr in A. Rosas, sodnika,
generalni pravobranilec: F. G. Jacobs,
sodni tajnik: R. Grass,
na podlagi poročila za obravnavo,
na podlagi ustnih navedb strank na obravnavi 3. julija 2002, na kateri je Komisijo zastopal M. Petite, zastopnik, Kraljevino Nizozemsko N. Bel, zastopnik, Parlament sta zastopala J. Schoo in H. Duintjer Tebbens, Svet so zastopali J. Aussant, F. van Craeyenest in F. Anton, in Evropsko centralno banko sta zastopala A. Sáinz de Vicuña in C. Zilioli, skupaj z A. Dashwoodom,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 3. oktobra 2002
izreka naslednjo
Sodbo
Razlogi za odločitev
1. Komisija Evropskih Skupnosti je s tožbo, vloženo v sodnem tajništvu Sodišča 14. januarja 2000, na podlagi člena 230 ES predlagala razglasitev ničnosti Sklepa Evropske centralne banke 1999/726/ES z dne 7. oktobra 1999 o preprečevanju goljufij (ECB/1999/5, UL L 291, str. 36, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
2. Kraljevini Nizozemski, Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije je bila s sklepi predsednika Sodišča z dne 7. septembra 2000 dovoljena intervencija v podporo predlogom Komisije.
Pravni okvir
Primarno pravo
3. Člen 2 ES določa:
„Naloga Skupnosti je, da z vzpostavitvijo skupnega trga in ekonomske in monetarne unije ter z izvajanjem skupnih politik ali dejavnosti iz členov 3 in 4 v vsej Skupnosti spodbuja skladen, uravnotežen in trajnosten razvoj gospodarskih dejavnosti, visoko stopnjo zaposlenosti in socialne zaščite, enakost med moškimi in ženskami, trajnostno in neinflatorno rast, visoko stopnjo konkurenčnosti in konvergence ekonomskih učinkov, visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, zvišanje ravni in kakovosti življenja ter ekonomsko in socialno kohezijo in solidarnost med državami članicami.“
4. Člen 4 ES določa:
„1. Za namene iz člena 2 dejavnosti držav članic in Skupnosti v skladu s pogoji in časovnim razporedom te pogodbe vključujejo sprejetje ekonomske politike, ki temelji na tesnem usklajevanju ekonomskih politik držav članic, notranjem trgu in opredelitvi skupnih ciljev in ki se izvaja v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.
2. Hkrati z zgoraj navedenim ter v skladu z določbami te pogodbe in v njej opredeljenim časovnim razporedom in postopki te dejavnosti vključujejo nepreklicno določitev deviznih tečajev, ki bo omogočila uvedbo enotne valute ekuja, ter opredelitev in izvajanje enotne monetarne politike in politike deviznega tečaja, katere glavni cilj je ohranjati stabilnost cen in brez poseganja v ta cilj podpirati splošne ekonomske politike v Skupnosti v skladu z načelom odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco.
3. Pri teh dejavnostih države članice in Skupnost upoštevajo naslednja vodilna načela: stabilne cene, zdrave javne finance in monetarne pogoje ter uravnoteženo plačilno bilanco.“
5. Člen 8 ES določa:
„V skladu s postopki, določenimi v tej pogodbi, se ustanovita Evropski sistem centralnih bank (v nadaljnjem besedilu ‚ESCB‘) in Evropska centralna banka (v nadaljnjem besedilu ‚ECB‘); delujeta v okviru pristojnosti, dodeljenih s to pogodbo ter statutom ESCB in ECB (v nadaljnjem besedilu ‚statut ESCB‘), ki je priloga k tej pogodbi.“
6. Člen 105(1) do (4) ES določa:
„1. Poglavitni cilj ESCB je ohranjanje stabilnosti cen. ESCB podpira splošne ekonomske politike v Skupnosti, če to ni v nasprotju s ciljem stabilnosti cen, z namenom prispevati k doseganju ciljev Skupnosti, opredeljenih v členu 2. ESCB ravna po načelu odprtega tržnega gospodarstva s svobodno konkurenco, pri čemer daje prednost učinkovitemu razporejanju virov, in v skladu z načeli iz člena 4.
2. Temeljne naloge ESCB so:
– opredeliti in izvajati monetarno politiko Skupnosti;
– opravljati devizne posle v skladu z določbami člena 111;
–
imeti in upravljati uradne devizne rezerve držav članic;
– podpirati nemoteno delovanje plačilnih sistemov.
[…]
4. ECB se zaprosi, da svetuje:
– glede vseh predlaganih aktov Skupnosti na področjih iz njene pristojnosti;
[…]“
7. Člen 108 ES določa:
„Pri izvajanju svojih pooblastil ter opravljanju nalog in dolžnosti po tej pogodbi in statutu ESCB ne smejo niti ECB niti nacionalne centralne banke, pa tudi noben član njihovih organov odločanja zahtevati ali sprejemati navodil od institucij ali organov Skupnosti, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov. Institucije in organi Skupnosti ter vlade držav članic se obvezujejo, da bodo to načelo spoštovali in ne bodo poskušali vplivati na člane organov odločanja ECB ali nacionalnih centralnih bank pri opravljanju njihovih nalog.“
8. V skladu s členom 280(1) in (4) ES:
„1. Skupnost in države članice preprečujejo goljufije in vsa druga nezakonita dejanja, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, z ukrepi, sprejetimi v skladu s tem členom, ki delujejo svarilno in so takšni, da v državah članicah omogočajo učinkovito zaščito.
[…]
4. Svet sprejme v skladu s postopkom iz člena 251 in po posvetovanju z Računskim sodiščem potrebne ukrepe za preprečevanje in boj proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, da bi omogočil učinkovito in enakovredno zaščito v državah članicah. Ti ukrepi ne zadevajo uporabe nacionalnega kazenskega prava ali pravosodja v državah članicah.“
9. Člen 287 ES določa:
„Člani institucij Skupnosti, člani odborov ter uradniki in drugi uslužbenci Skupnosti tudi po prenehanju opravljanja svojih dolžnosti ne smejo razkrivati informacij, za katere velja obveznost varovanja poslovne skrivnosti, zlasti informacij o podjetjih, njihovih poslovnih odnosih ali sestavinah stroškov.“
10. Statut ESCB je predmet protokola, ki je priložen k Pogodbi ES. Njegov člen 12(3) določa:
„Svet ECB sprejme poslovnik, ki določa notranjo organizacijo ECB in njene organe odločanja.“
11. Člen 27 Statuta ESCB z naslovom „Revizija“ določa:
„27.1.	Revizijo računovodskih izkazov ECB in nacionalnih centralnih bank opravljajo neodvisni zunanji revizorji, ki jih priporoči Svet ECB in potrdi Svet. Revizorji so pooblaščeni za pregled vseh poslovnih knjig in računov ECB in nacionalnih centralnih bank ter za pridobivanje celovitih informacij o njihovem poslovanju.
27.2. Določbe člena 248 te pogodbe se uporabljajo samo za preverjanje učinkovitosti upravljanja ECB.“
12. Člen 36(1) Statuta ESCB določa:
„Svet ECB na predlog Izvršilnega odbora določi pogoje za zaposlitev v ECB.“
Sekundarno pravo
13. Evropski urad za boj proti goljufijam (v nadaljevanju: OLAF) je bil ustanovljen s Sklepom Komisije 1999/352/ES, ESPJ, Euratom z dne 28. aprila 1999 (UL L 136, str. 20), ki je bil sprejet na podlagi člena 162 Pogodbe ES (postal člen 218 ES), člena 16 Pogodbe ESPJ in člena 131 Pogodbe ESAE.
14. Člen 2(1) Sklepa 1999/352, v katerem so opredeljene naloge OLAF, določa:
„[OLAF] izvaja pooblastila Skupnosti za opravljanje zunanjih upravnih preiskav z namenom okrepiti boj proti goljufijam, korupciji in kakršnemu koli drugemu nezakonitemu ravnanju, ki škoduje finančnim interesom Skupnosti, kakor tudi proti kakršnemu koli drugemu dejanju ali ravnanju gospodarskih subjektov, ki je v nasprotju s predpisi Skupnosti.
[OLAF] je odgovoren za izvajanje notranjih upravnih preiskav, ki so namenjene:
(a) boju proti goljufijam, korupciji in kakršnemu koli drugemu nezakonitemu ravnanju, ki škoduje finančnim interesom Skupnosti;
(b) preiskovanju težjih dejanj v zvezi z opravljanjem poklicnega dela, ki lahko pomenijo kršitev obveznosti uradnikov in uslužbencev Skupnosti, pri katerih obstaja možnost uvedbe disciplinskega in, v določenih primerih, kazenskega postopka, ali podobno kršitev obveznosti članov institucij in organov, vodij organov ali članov osebja, institucij in organov, za katere ne veljajo Kadrovski predpisi za uradnike Evropskih skupnosti in pogoji za zaposlovanje drugih uslužbencev Skupnosti.
[OLAF] izvaja pooblastila Skupnosti, kakor so opredeljena v določbah, uvedenih v okviru Pogodb, in za katere veljajo v njih navedene omejitve in pogoji.
Komisija ali druge institucije in organi lahko [OLAF] poverijo tudi preiskave na drugih področjih.“
15. Člen 3 Sklepa 1999/352 določa:
„[OLAF] izvaja pooblastila za preiskovanje iz člena 2(1) popolnoma neodvisno. Pri izvajanju teh pooblastil direktor [OLAF] ne sme zahtevati ali sprejemati navodil Komisije, katere koli vlade ali katere koli druge institucije ali organa.“
16. Člen 4 Sklepa 1999/352 določa:
„Ustanovi se nadzorni odbor, katerega sestavo in pristojnosti določi zakonodajno telo Skupnosti. Odbor je odgovoren za redno spremljanje in nadzorovanje [OLAF] pri izvajanju naloge preiskovanja.“
17. V skladu s členom 5 Sklepa 1999/352:
„1. [OLAF] vodi direktor, ki ga po posvetovanju z Evropskim parlamentom in Svetom imenuje Komisija za dobo petih let, ki se lahko enkrat podaljša. […]
2. Komisija glede direktorja izvaja pooblastila, ki jih ima kot organ, pristojen za imenovanja. Vsak ukrep po členih 87, 88 in 90 Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti se po posvetovanju z nadzornim odborom sprejme z obrazloženim sklepom Komisije. Sklep se pošlje v vednost Evropskemu parlamentu in Svetu.“
18. Člen 6 Sklepa 1999/352 določa:
„1. V zvezi z osebjem [OLAF] direktor [OLAF] izvaja pooblastila, ki so po Kadrovskih predpisih za uradnike Evropskih skupnosti prenesena na organ, pristojen za imenovanja, in v skladu s pogoji za zaposlovanje drugih uslužbencev Skupnosti prenesena na organ, pooblaščen za sklepanje pogodb o zaposlovanju. […]
2. Po posvetovanju z nadzornim odborom direktor pošlje generalnemu direktorju za proračun predlog proračuna, ki se v letni splošni proračun vključi pod posebno postavko za [OLAF].
3. Direktor je pooblaščen za izvrševanje posebne postavke proračuna v delu A proračuna, ki se nanaša na [OLAF], in posebnih postavk proračuna za preprečevanje goljufij v delu B. […]
4. Sklepi Komisije o notranji organizaciji se uporabljajo za [OLAF], če so skladni s predpisi o [OLAF], ki jih sprejme zakonodajalec Skupnosti, s tem sklepom in s podrobnimi pravili za njegovo izvajanje.“
19. V skladu s členom 7 Sklepa 1999/352 „sklep začne veljati na datum začetka veljavnosti Uredbe (ES) Evropskega parlamenta in Sveta o preiskavah, ki jih izvaja [OLAF]“.
20. Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, str. 1), je bila sprejeta na podlagi člena 280 ES.
21. V prvih štirih uvodnih izjavah te uredbe je navedeno:
„(1) ker institucije in države članice pripisujejo velik pomen zaščiti finančnih interesov Skupnosti ter boju proti goljufijam in drugim nezakonitim dejanjem, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti; […]
(2) ker zaščita finančnih interesov Skupnosti obsega upravljanje proračunskih sredstev in vse ukrepe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na njihova sredstva;
(3) ker je za dosego tega cilja treba uporabiti vsa razpoložljiva sredstva, zlasti v okviru preiskovalnih nalog, prenesenih na Skupnost […];
(4) ker je Komisija […] znotraj svojih oddelkov ustanovila [OLAF], pooblaščen za upravne preiskave goljufij, da bi okrepila razpoložljiva sredstva za boj proti goljufijam ob hkratnem spoštovanju načela avtonomije notranje organizacije posamezne institucije; ker je temu [OLAF] zagotovila popolno neodvisnost pri izvajanju njegove preiskovalne funkcije.“
22. V uvodni izjavi 7 Uredbe št. 1073/1999 je navedeno, da „mora biti [OLAF], glede na potrebo po okrepitvi boja proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejanjem, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, sposoben izvajati interne preiskave v vseh institucijah, organih, uradih in agencijah, ustanovljenih s Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti ali Pogodbo o ustanovitvi Euratom ali na podlagi teh pogodb“.
23. V uvodni izjavi 10 iste uredbe je navedeno, da je treba preiskave, ki jih izvaja OLAF, „[…] izvajati v skladu s Pogodbo in zlasti s Protokolom o posebnih pravicah in imunitetah Evropskih skupnosti, ob upoštevanju Kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropskih skupnosti (v nadaljevanju [te uredbe] ‚Kadrovski predpisi‘), ter v celoti spoštovati človekove pravice in temeljne svoboščine, zlasti načelo poštenosti, pravice vpletenih oseb, da izrazijo svoje mnenje o dejstvih, ki jih zadevajo, in načela, da lahko ugotovitve preiskave temeljijo izključno na dejstvih z dokazno vrednostjo“. V navedeni uvodni izjavi je še pojasnjeno, da „morajo v ta namen institucije, organi, uradi in agencije določiti pogoje za izvajanje takšnih notranjih preiskav“.
24. V uvodni izjavi 12 Uredbe št. 1073/1999 je navedeno, da „mora imeti direktor [OLAF] pristojnost, da začne preiskavo na svojo lastno pobudo, da bi se tako zagotovila neodvisnost [OLAF] pri izvajanju nalog, ki jih nanj prenaša ta uredba“.
25. V uvodni izjavi 18 te uredbe je navedeno, da „bi se upravne preiskave morale izvajati pod vodstvom direktorja [OLAF], popolnoma neodvisno od institucij, organov, uradov in agencij ter od nadzornega odbora“.
26. V uvodni izjavi 21 Uredbe št. 1073/1999 je navedeno, da „je pooblastilo neodvisnemu [Evropskemu uradu za boj proti goljufijam] za izvajanje zunanjih upravnih preiskav na tem področju tudi v celoti skladno z načelom subsidiarnosti, opredeljenim v členu 5 Pogodbe“ in da „naj bi delovanje [Evropskega urada za boj proti goljufijam] okrepilo boj proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejanjem, ki vplivajo na finančne interese Skupnosti, in je zato združljivo z načelom sorazmernosti“.
27. Člen 1 Uredbe št. 1073/1999 določa:
„1. Za okrepitev boja proti goljufijam, korupciji in drugim nezakonitim dejanjem, ki vplivajo na finančne interese Evropske skupnosti, [OLAF] izvaja pooblastila preiskovanja, prenesena na Komisijo s pravili, predpisi in sporazumi Skupnosti, ki veljajo na teh področjih.
[…]
3. V institucijah, organih, uradih in agencijah, ustanovljenih s Pogodbami ali na podlagi teh pogodb (v nadaljevanju [te uredbe] ‚institucije, organi, uradi in agencije‘), [OLAF] izvaja upravne preiskave za:
– boj proti prevaram, korupciji in drugim nezakonitim dejanjem, ki vplivajo na finančne interese Evropske skupnosti,
– preiskovanje resnih zadev v zvezi z izvajanjem službenih dolžnosti, ki pomenijo zanemarjanje delovnih nalog uradnikov in drugih uslužbencev Skupnosti, ki bi lahko imeli za posledico disciplinski oziroma kazenski postopek, ali enako neizpolnjevanje obveznosti članov institucij ali organov, vodij uradov in agencij ali uslužbencev institucij, organov, uradov ali agencij, za katere ne veljajo Kadrovski predpisi za uradnike in pogoji za zaposlovanje drugih uslužbencev Evropskih skupnosti (‚Kadrovski predpisi‘).“
28. V skladu s členom 2 Uredbe št. 1073/1999 so:
„V tej uredbi […] ‚upravne preiskave‘ (v nadaljevanju [te uredbe] ‚preiskave‘) vse inšpekcije, pregledi in drugi ukrepi, ki jih izvajajo uslužbenci [OLAF] pri opravljanju svojih delovnih nalog v skladu s členoma 3 in 4, da bi dosegli cilje iz člena 1 in da bi po potrebi dokazali nepravilnost preiskovanih dejavnosti. Te preiskave ne vplivajo na pristojnost držav članic za uvedbo kazenskega postopka.“
29. Člen 4 Uredbe št. 1073/1999, pod naslovom „Notranje preiskave“, določa:
„1. [OLAF] opravlja upravne preiskave v institucijah, organih, uradih in agencijah (v nadaljevanju [te uredbe] ‚notranje preiskave‘) na področjih iz člena 1.
Te notranje preiskave se izvajajo po pravilih iz Pogodb, zlasti Protokola o posebnih pravicah in imunitetah Evropskih skupnosti, in ob ustreznem upoštevanju Kadrovskih predpisov pod pogoji in v skladu s postopki, predvidenimi v tej uredbi in v sklepih, ki jih sprejme vsaka institucija, organ, urad in agencija. Institucije se med seboj posvetujejo o pravilih, ki jih določijo s temi sklepi.
2. Če se določbe prvega odstavka izpolnjujejo:
– ima [OLAF] pravico do neposrednega in nenapovedanega dostopa do vseh podatkov, s katerimi razpolagajo institucije, organi, uradi in agencije in do njihovih prostorov. [OLAF] ima pooblastilo za pregled poslovnih knjig institucij, organov, uradov in agencij. [OLAF] lahko naredi kopijo in povzetek vsakega dokumenta ali vsebine vsakega podatkovnega medija institucij, organov, uradov in agencij in po potrebi opravi nadzor nad temi dokumenti ali podatki, da prepreči morebitno nevarnost izginotja,
– [OLAF] lahko zahteva ustno izjavo članov institucij in organov, vodstva uradov in agencij ter uslužbencev institucij, organov, uradov in agencij.
[...]
4. Institucije, organi, uradi in agencije morajo biti vedno obveščeni, kadar uslužbenci [OLAF] izvajajo preiskavo v njihovih prostorih ali pregledujejo dokumente ali zahtevajo podatke, ki jih imajo takšne institucije, organi, uradi in agencije.
5. Če se pri preiskavah pokaže morebitna osebna vpletenost člana, vodstva, uradnika ali drugega uslužbenca, mora biti o tem obveščena institucija, organ, urad ali agencija, ki ji pripada.
Kjer je zaradi preiskave potrebna popolna zaupnost ali uporaba preiskovalnih sredstev, ki spadajo v pristojnost nacionalne sodne oblasti, se lahko razkritje takšnih podatkov začasno odloži.
6. Brez vpliva na določbe iz Pogodb, zlasti iz Protokola o posebnih pravicah in imunitetah Evropskih skupnosti, in na določbe Kadrovskih predpisov mora sklep, ki ga sprejme posamezna institucija, organ, urad ali agencija v skladu z odstavkom 1, vsebovati predvsem predpise o:
(a) dolžnostih članov, uradnikov in drugih uslužbencev institucij in organov ter vodstva, uradnikov in uslužbencev uradov in agencij, da sodelujejo z uslužbenci [OLAF] in jim zagotavljajo podatke;
(b) postopkih, ki jih morajo upoštevati uslužbenci [OLAF] pri opravljanju notranjih preiskav, in o zagotavljanju pravic oseb, na katere se nanašajo notranje preiskave.“
30. Člen 5, drugi odstavek, Uredbe št. 1073/1999 določa:
„Notranje preiskave se začnejo izvajati s sklepom direktorja [OLAF], ki ga izda na svojo pobudo ali na zahtevo institucije, organa, urada ali agencije, znotraj katere naj bi se preiskava izvajala.“
31. Člen 6 te uredbe, z naslovom „Postopek preiskave“, določa:
„1. Preiskavo vodi direktor [OLAF].
2. Uslužbenci [OLAF] opravljajo svoje naloge na podlagi pisnega pooblastila, v katerem so navedeni njihovi osebni podatki in pristojnosti.
3. Uslužbenci [OLAF] morajo imeti za vsako preiskavo pisno pooblastilo direktorja, v katerem je naveden predmet preiskave.
4. Med inšpekcijami in pregledi na kraju samem uslužbenci [OLAF] ravnajo v skladu s pravili in prakso, ki velja za uradnike države članice, s Kadrovskimi predpisi in s sklepi iz drugega pododstavka člena 4(1).
5. Trajanje preiskav mora biti sorazmerno okoliščinam in kompleksnosti primera.
6. Države članice zagotovijo, da njihovi pristojni organi v skladu z nacionalnimi predpisi zagotavljajo potrebno pomoč uslužbencem [OLAF], da lahko ti izvedejo svoje naloge. Institucije in organi zagotovijo, da njihovi člani in uslužbenci dajo potrebno pomoč predstavnikom [OLAF] za izpolnitev njihove naloge; isto zagotovijo tudi uradi in agencije za svoje vodstvo in uslužbence.“
32. Člen 7 Uredbe št. 1073/1999 z naslovom „Dolžnost obveščanja [OLAF]“ določa:
„1. Institucije, organi, uradi in agencije morajo [OLAF] takoj poslati vse podatke v zvezi z morebitnimi primeri goljufije ali korupcije ali drugih nezakonitih dejanj.
2. Institucije, organi, uradi in agencije in, če to dopušča nacionalna zakonodaja, države članice na zahtevo [OLAF] ali na svojo pobudo pošljejo [OLAF] vse dokumente ali podatke v zvezi z notranjo preiskavo v teku, s katerimi razpolagajo.
[…]
3. Institucije, organi, uradi in agencije in, če to dopušča nacionalna zakonodaja, države članice pošljejo [OLAF] tudi vse druge koristne dokumente ali podatke, s katerimi razpolagajo in ki se nanašajo na boj proti goljufijam, korupciji in vsem drugim nezakonitim dejanjem, ki vplivajo na finančne interese Skupnosti.“
33. Člen 8(2) in (4) iste uredbe, z naslovom „Zaupnost in varstvo podatkov“, določa:
„2. Podatki v kakršnikoli obliki, poslani ali dobljeni med notranjimi preiskavami, se obravnavajo kot poslovna skrivnost in se varujejo v skladu z določbami, ki veljajo za institucije Evropskih skupnosti.
Takšni podatki se ne smejo pošiljati drugim osebam kakor osebam v institucijah Evropskih skupnosti ali držav članic, katerih funkcija zahteva poznavanje teh podatkov, niti se ne smejo uporabljati v druge namene kakor za preprečevanje goljufij, korupcije ali drugih nezakonitih dejanj.
[…]
4. Direktor [OLAF] in člani nadzornega odbora iz člena 11 zagotovijo, da se uporablja ta člen, pa tudi člena 286 in 287 Pogodbe.“
34. Člen 9 navedene uredbe določa:
„1. Po zaključku preiskave, ki jo izvede [OLAF], ta pod vodstvom direktorja pripravi poročilo, v katerem navede ugotovljena dejstva, morebitno finančno izgubo in ugotovitve preiskave vključno s priporočili direktorja [OLAF] o ukrepih, ki jih je treba sprejeti.
2. Pri pripravi takšnih poročil se morajo upoštevati postopkovne zahteve, določene v nacionalni zakonodaji posamezne države članice. Tako pripravljena poročila so dopustni dokazi v upravnih ali sodnih postopkih države članice, v katerih se njihova uporaba izkaže za potrebno, na isti način in pod istimi pogoji kakor upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji. Za ta poročila veljajo ista pravila ocenjevanja, kakor veljajo za upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji, in so tem poročilom enakovredna.
[...]
4. Poročila, pripravljena po opravljeni notranji preiskavi, in vsi koristni dokumenti v zvezi s preiskavo se pošljejo zadevni instituciji, organu, uradu ali agenciji. Institucija, organ, urad ali agencija na podlagi notranje preiskave sproži ustrezne postopke, predvsem disciplinske ali sodne, kakor zahtevajo rezultati teh preiskav, in o tem poroča direktorju [OLAF] v roku, ki ga ta določi v ugotovitvah na koncu poročila.“
35. Člen 11 Uredbe št. 1073/1999 določa:
„1. Nadzorni odbor krepi neodvisnost [OLAF] z rednim nadzorom in spremljanjem izvajanja preiskovalne funkcije.
[…]
2. Odbor sestavlja pet neodvisnih zunanjih oseb s kvalifikacijami, ki se v njihovih državah zahtevajo za imenovanje na vodilna delovna mesta v zvezi s področjem dela [OLAF]. Soglasno jih imenujejo Evropski parlament, Svet in Komisija.
[…]
5. Pri opravljanju svojih nalog člani odbora ne zahtevajo ali sprejemajo navodil od nobene vladne ali druge institucije, organa, urada ali agencije.
[…]
7. Direktor vsako leto pošlje nadzornemu odboru program dejavnosti [OLAF] iz člena 1 te uredbe. Direktor odbor redno obvešča o delu [OLAF], o preiskavah, rezultatih preiskav in sprejetih ukrepih na podlagi teh rezultatov. Če preiskava traja več kakor devet mesecev, direktor obvesti nadzorni odbor o razlogih, zaradi katerih še ni bilo mogoče končati preiskave, in o pričakovanem roku njenega zaključka. Direktor obvesti odbor o primerih, ko zadevna institucija, organ, agencija ali urad ne upošteva priporočil urada. Direktor obvesti odbor o primerih, ki zahtevajo, da se podatki pošljejo sodnim organom države članice.
8. Nadzorni organ vsako leto sprejme vsaj eno poročilo o svojem delu in ga pošlje institucijam. Odbor lahko Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in Računskemu sodišču predloži poročila o rezultatih preiskav [OLAF] in o ukrepih, sprejetih na podlagi teh rezultatov.“
36. Člen 12 Uredbe št. 1073/1999 se nanaša na direktorja OLAF. Poleg tega da so v njem ponovljena nekatera pojasnila iz Sklepa 1999/352, odstavek 3 določa:
„Direktor pri opravljanju svojih nalog v zvezi z začetkom in izvajanjem zunanjih in notranjih preiskav ali pripravo poročil po zaključku preiskav ne sme zahtevati ali sprejemati navodil od vladnih ali drugih institucij, organov, uradov ali agencij. Če direktor meni, da ukrep, ki ga sprejme Komisija, zbuja dvome o njegovi neodvisnosti, ima pravico vložiti tožbo proti svoji instituciji pred Evropskim sodiščem.
Direktor Evropskemu parlamentu, Svetu, Komisiji in Računskemu sodišču redno poroča o ugotovitvah preiskav, ki jih izvaja [OLAF], pri čemer mora spoštovati zaupnost teh preiskav, zakonite pravice vpletenih oseb in po potrebi nacionalne določbe, ki veljajo za sodne postopke.
Zgornje institucije zagotovijo spoštovanje zaupnosti preiskav, ki jih vodi [OLAF], ter zakonite pravice vpletenih oseb in, če se uvede sodni postopek, spoštovanje vseh nacionalnih določb, ki veljajo za takšne postopke.“
37. Člen 14 iste uredbe določa:
„Do spremembe Kadrovskih predpisov lahko po tem členu vsak uradnik ali drugi uslužbenec Evropskih skupnosti pri direktorju [OLAF] vloži pritožbo proti škodljivemu dejanju zoper njega, ki ga stori [OLAF] med izvajanjem notranje preiskave, v skladu s postopki iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov. Za odločbe, sprejete v zvezi s takšnimi pritožbami, se uporablja člen 91 Kadrovskih predpisov.
Zgornje določbe se po analogiji uporabljajo tudi za uslužbence institucij, organov, uradov in agencij, za katere Kadrovski predpisi ne veljajo.“
38. Parlament, Svet in Komisija so 25. maja 1999 sklenili Medinstitucionalni sporazum o notranjih preiskavah Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, str. 15, v nadaljevanju: medinstitucionalni sporazum). S tem sporazumom so se navedene institucije dogovorile, „da sprejmejo skupna pravila, ki zajemajo potrebne ukrepe za izvajanje, da se zagotovi nemoten potek preiskav, ki jih v njihovi instituciji izvaja [OLAF]“, ter „da pripravijo takšna pravila in njihovo takojšnjo uporabo zagotovijo s sprejetjem notranjega sklepa po vzorcu v prilogi k temu sporazumu in da tega vzorca ne bodo spreminjali, razen kadar bo sprememba tehnično nujna zaradi posebnih zahtev, ki jih imajo“.
39. V medinstitucionalnem sporazumu je določeno, da so „druge institucije, organi ter uradi in agencije, ustanovljene s Pogodbo o ustanovitvi ES ali Pogodbo o ustanovitvi Euratom ali na njuni podlagi, […] vabljene, da pristopijo k temu sporazumu tako, da pošljejo izjavo, ki je naslovljena na vse predsednike institucij podpisnic“.
Izpodbijani sklep
40. Izpodbijani sklep je sprejel Svet ECB na podlagi člena 12(3) Statuta ESCB.
41. Prvih osem uvodnih izjav izpodbijanega sklepa se glasi:
„(1) Ker ECB skupaj z institucijami Evropskih skupnosti in državami članicami pripisuje velik pomen zaščiti finančnih interesov Skupnosti in prizadevanjem, povezanim z bojem proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti;
(2) ker je Evropski svet v Kölnu junija 1999 menil, da je nadvse zaželeno, da se ECB pridruži institucijam Evropskih skupnosti pri njihovih prizadevanjih, povezanih z bojem proti goljufijam v Evropski uniji;
(3) ker ECB pripisuje velik pomen zaščiti svojih lastnih finančnih interesov in prizadevanjem, povezanim z bojem proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo njenim finančnim interesom;
(4) ker je treba za dosego teh ciljev v celoti uporabiti vsa razpoložljiva sredstva, zlasti v kontekstu preiskovalnih nalog ECB in institucij Evropskih skupnosti, ob hkratnem ohranjanju sedanje razdelitve in sedanjega ravnotežja pristojnosti med ECB in institucijami Evropskih skupnosti;
(5) ker so institucije Evropskih skupnosti in države članice sprejele ukrepe za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti na podlagi člena 280 Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti;
(6) ker neodvisnost ECB zagotavljata Pogodba in Statut [ESCB]; ker ima ECB v skladu s Pogodbo in [tem] Statutom svoj lastni proračun in svoja lastna finančna sredstva, ločena od proračuna in sredstev Evropskih skupnosti;
(7) ker je za okrepitev sredstev, ki so na razpolago za boj proti goljufijam, Komisija s [Sklepom 1999/352] med svojimi lastnimi oddelki ustanovila [OLAF], ki je pristojen za opravljanje upravnih preiskav za ta namen;
(8) ker je boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom ECB, osnovna funkcija Direktorata za notranjo revizijo [v nadaljevanju: D-NR] in ker je ta direktorat pristojen za opravljanje preiskav znotraj ECB za ta namen.“
42. V uvodni izjavi 10 izpodbijanega sklepa je navedeno, da „bi moral za krepitev neodvisnosti dejavnosti [D-NR] pri boju proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom ECB, ta direktorat o teh zadevah poročati odboru za boj proti goljufijam, ki ga sestavljajo visoko kvalificirane in neodvisne zunanje osebe“.
43. Člen 2 izpodbijanega sklepa, z naslovom „Pristojnost za poročanje o zadevah, povezanih z goljufijami“, določa:
„[D-NR] je v skladu s tem sklepom in z veljavnimi postopki v ECB pristojen za preiskovanje in poročanje o vseh vprašanjih v zvezi s preprečevanjem in odkrivanjem goljufij in drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom ECB, ter o skladnosti z ustreznimi notranjimi standardi in/ali kodeksi ravnanja ECB.“
44. V členu 1(1) in (2) izpodbijanega sklepa je ustanovljen odbor za boj proti goljufijam (v nadaljevanju: odbor za boj proti goljufijam ECB), ki je namenjen okrepitvi neodvisnosti D-NR pri dejavnostih iz člena 2 tega sklepa ter je pristojen za redno spremljanje in pravilen potek navedenih dejavnosti.
45. Kot določa člen 1, od (3) do (5), izpodbijanega sklepa, odbor za boj proti goljufijam ECB sestavljajo tri neodvisne zunanje osebe, ki jih za tri leta imenuje Svet ECB in pri opravljanju svojih nalog ne smejo zahtevati ali sprejemati nikakršnih navodil od organov ECB, institucij ali organov Evropskih skupnosti, vlad ali katere koli druge institucije ali organa.
46. Za zagotovitev, da D-NR lahko deluje učinkovito in z zadostno mero neodvisnosti, člen 3 izpodbijanega sklepa določa, da njegov direktor poroča odboru za boj proti goljufijam ECB o primerih goljufij. Poleg tega člen 1(7) navedenega sklepa določa, da direktor D-NR vsako leto pošlje navedenemu odboru program dejavnosti D-NR in da D-NR redno obvešča ta odbor o svojih dejavnostih, zlasti o svojih preiskavah, rezultatih teh in ukrepih, sprejetih v tej zvezi. V isti določbi je še navedeno, da direktor D-NR obvesti odbor za boj proti goljufijam ECB o primerih, v katerih organi ECB niso ukrepali v skladu z njegovimi priporočili, in o primerih, v katerih je treba informacije poslati sodnim oblastem države članice.
47. V skladu s členom 1(8) izpodbijanega sklepa odbor za boj proti goljufijam ECB predloži Svetu ECB, zunanjim revizorjem ECB in Evropskemu računskemu sodišču poročilo o rezultatih preiskav D-NR in o ukrepih, sprejetih v zvezi z njimi, ter tudi vsaj enkrat na leto poročilo o svojih dejavnostih. V skladu s členom 1(10) navedenega sklepa lahko ta odbor obvesti pristojni nacionalni sodni organ, kadar obstaja zadosti dokazov za to, da bi bilo lahko kršeno nacionalno kazensko pravo.
48. Člen 4 izpodbijanega sklepa določa zlasti obveznost D-NR, da obvesti osebe, zoper katere je uvedena preiskava, in jim omogoči, da pred kakršnim koli sklepom, ki jih zadeva poimensko, izrazijo svoje mnenje. Člen 5, prvi odstavek, navedenega sklepa določa, da se dejavnosti D-NR „izvajajo v skladu z določbami pogodb, zlasti člena 6 Pogodbe o Evropski uniji, ter s Protokolom o privilegijih in imunitetah Evropskih skupnosti, z ustreznim upoštevanjem Pogojev za zaposlitev osebja [ECB].
49. Člen 5, drugi odstavek, izpodbijanega sklepa določa:
„Osebje ECB in vsaka druga oseba lahko obvesti odbor za boj proti goljufijam ali [D-NR] o vsaki goljufiji in drugi nezakoniti dejavnosti, ki škodi finančnim interesom ECB. Osebje ECB nikakor ne sme trpeti nepravičnega ali diskriminacijskega obravnavanja zaradi prispevka k dejavnostim odbora za boj proti goljufijam ali [D-NR] iz tega sklepa.“
50. V členu 6 istega sklepa je določeno, da lahko vsak član osebja ECB Izvršilnemu odboru ECB ali odboru za boj proti goljufijam ECB poda pritožbo glede dejanja ali opustitve dejanja D-NR, ki škodi tej osebi.
51. Člen 1(9) izpodbijanega sklepa določa:
„Odbor za boj proti goljufijam je pristojen za odnose z Nadzornim odborom [OLAF] iz člena 11 Uredbe [...] št. 1073/1999 [...] Ti odnosi se ravnajo po načelih, opredeljenih v sklepu ECB.“
Tožba
52. Komisija v tožbi predlaga razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa, ker naj bi bila z njim kršena Uredba št. 1073/1999, zlasti člen 4 navedene uredbe.
53. Komisija prvič trdi, da iz uvodne izjave 8 in člena 2 izpodbijanega sklepa izhaja, da v skladu s tem sklepom upravne preiskave v ECB na področju boja proti goljufijam spadajo v izključno pristojnost D-NR. To naj bi pomenilo zanikanje preiskovalnih pooblastil, ki so bila z Uredbo št. 1073/1999 prenesena na OLAF, in uporabe navedene uredbe za ECB ter naj bi izražalo stališče, ki ga je ves čas priprav navedene uredbe zagovarjala ECB. V uvodnih izjavah izpodbijanega sklepa naj bi tako obstajalo izrecno razlikovanje med ureditvijo, sprejeto na podlagi člena 280 ES, in ureditvijo, ki jo je treba določiti za ECB, pri čemer se to razlikovanje nanaša na neodvisnost ECB ter dejstvo, da ima lasten proračun in lastna finančna sredstva.
54. Da je ureditev, vzpostavljena z izpodbijanim sklepom, različna in izključna v primerjavi z ureditvijo, ki izhaja iz Uredbe št. 1073/1999, naj bi bilo razvidno tudi iz dejstva, da naj bi bila edina stična točka med tema ureditvama v členu 1(9) izpodbijanega sklepa, v katerem je določeno, da je odbor za boj proti goljufijam ECB pristojen za odnose z nadzornim odborom OLAF na podlagi načel, opredeljenih v sklepu ECB.
55. Drugič, Komisija trdi, da glede na možnost, ki jo je izbrala ECB, v izpodbijanem sklepu ni določen noben ukrep za izvajanje člena 4(6) Uredbe št. 1073/1999, ampak je v tem sklepu nasprotno določeno, da morajo člani osebja ECB o vseh primerih goljufij obvestiti D-NR in ne OLAF.
Sredstva obrambe ECB
56. Prvič, ECB trdi, da izpodbijani sklep ni v nasprotju z Uredbo št. 1073/1999. Ker naj navedeni sklep torej ne bi bil nikakor nezakonit v smislu člena 230 ES, bi bilo treba zavrniti tožbo, ne glede na vprašanje, ali se Uredba št. 1073/1999 uporablja za ECB ali ne.
57. Drugič, ECB trdi, da je treba to uredbo razlagati tako, da se za ECB ne uporablja. Če Sodišče ne bi uporabilo take razlage, bi moralo namreč ugotoviti nezakonitost navedene uredbe, ker naj bi bila sprejeta v nasprotju s členom 105(4) ES, členoma 108 ES in 280 ES ter z načelom sorazmernosti, in zato v skladu s členom 241 ES razglasiti, da se ta uredba ne uporablja.
58. Najprej je treba preučiti vprašanje uporabe Uredbe št. 1073/1999 in nato, samo če bi bilo ugotovljeno, da se uporablja, preveriti, ali izpodbijani sklep krši določbe navedene uredbe.
Uporaba Uredbe št. 1073/1999
59. Da bi ugotovili, ali je treba, kot trdi ECB, za Uredbo št. 1073/1999 razglasiti, da se ne uporablja, je treba najprej preučiti, ali je treba navedeno uredbo razlagati tako, da se uporablja za ECB, in če je odgovor pritrdilen, preveriti, ali je mogoče v skladu s členom 241 ES ugotoviti, da se ta zaradi svoje morebitne nezakonitosti ne uporablja.
Področje uporabe Uredbe št. 1073/1999
60. ECB trdi, da naj bi bilo treba Uredbo št. 1073/1999 razlagati tako, da ECB ne spada na njeno področje uporabe. V zvezi s tem zlasti trdi, da izraz „organi, uradi in agencije, ustanovljeni s Pogodbami ali na podlagi teh pogodb,“ iz člena 1(3) navedene uredbe ni dovolj jasen, tako da naj bi ga bilo zlasti glede na izbiro člena 280(4) ES kot pravne podlage za to uredbo mogoče razumeti tako, da ne zajema „organov“, katerih finančni interesi so ločeni od interesov Evropske skupnosti in niso povezani z njenim proračunom.
61. Po mnenju ECB naj bi bila taka razlaga edina, s katero bi bila lahko ohranjena zakonitost navedene uredbe, tako da bi v skladu s sodno prakso Sodišča morala imeti prednost (sodba z dne 29. junija 1995 v zadevi Španija proti Komisiji, C‑135/93, Recueil, str. I-1651, točka 37).
62. Te trditve ni mogoče sprejeti.
63. Kot pravilno trdijo Komisija in intervenienti, je treba namreč ugotoviti, da izrazov „institucije, organi, uradi in agencije, ustanovljeni s Pogodbami ali na podlagi teh pogodb,“ iz člena 1(3) Uredbe št. 1073/1999 ni mogoče razlagati tako, da ne zajemajo ECB.
64. V zvezi s tem je dovolj navesti, da je bila ECB kljub posebnostim svojega položaja v pravnem redu Skupnosti dejansko ustanovljena s Pogodbo ES, kot izhaja iz besedila člena 8 ES.
65. Niti iz preambule niti iz določb Uredbe št. 1073/1999 ne izhaja, da bi zakonodajalec Skupnosti želel kakor koli razlikovati med institucijami, organi, uradi in agencijami, ustanovljenimi s Pogodbami ali na podlagi teh pogodb, zlasti z izključitvijo tistih organov, uradov ali agencij, ki imajo sredstva, ločena od proračuna Skupnosti.
66. V uvodni izjavi 7 Uredbe št. 1073/1999 je nasprotno izrecno poudarjena potreba, da se področje uporabe notranjih preiskav OLAF razširi na „vse“ navedene institucije, organe, urade in agencije.
67. Glede na jasno besedilo Uredbe št. 1073/1999 ni torej nobenega dvoma, da je treba navedeno uredbo razlagati tako, da se med drugim uporablja za ECB, ne glede na vprašanje, ali ta okoliščina lahko vpliva na zakonitost navedene uredbe ali ne.
Ugovor nezakonitosti, ki ga ECB uveljavlja zoper Uredbo št. 1073/1999
68. Ker je bilo ugotovljeno, da ECB spada na področje uporabe Uredbe št. 1073/1999, je treba preučiti, ali je treba, kot trdi ECB, zaradi tega za navedeno uredbo na podlagi člena 241 ES razglasiti, da se ne uporablja.
69. V zvezi s tem ECB trdi, prvič, da Uredbe št. 1073/1999 ni bilo mogoče sprejeti na podlagi člena 280 ES, tako da naj bi pri tej uredbi šlo za prekoračitev pooblastil. Drugič, ECB meni, da je bila navedena uredba sprejeta z bistveno kršitvijo postopka, ker predhodno posvetovanje z ECB, določeno v členu 105(4) ES, v obravnavani zadevi naj ne bi bilo upoštevano. Tretjič, ECB trdi, da naj bi bila z njeno vključitvijo na področje uporabe Uredbe št. 1073/1999 kršena Pogodba ES, ker je s tem okrnjena neodvisnost ECB, kot je potrjena v členu 108 ES. Četrtič, s to uredbo naj bi bilo kršeno načelo sorazmernosti, ker naj njena uporaba za ECB ne bi bila ustrezna za doseganje zastavljenih ciljev navedene uredbe in ker naj bi uredba presegala to, kar je potrebno za ta namen.
70. Komisija in intervenienti menijo, da naj Uredba št. 1073/1999 ne bi bila nezakonita. Komisija poleg tega najprej trdi, da se ECB ne more sklicevati na člen 241 ES, da bi uveljavljala to, da se navedena uredba ne uporablja.
71. V teh okoliščinah je treba ugotoviti, ali se ECB v tem postopku lahko sklicuje na nezakonitost Uredbe št. 1073/1999 ali ne, preden se, če je odgovor pritrdilen, preuči morebitna utemeljenost tako vloženega ugovora.
Dopustnost ugovora nezakonitosti
72. Komisija trdi, da se tožena stranka v tem postopku ne more sklicevati na morebitno nezakonitost Uredbe št. 1073/1999 na podlagi člena 241 ES, ker ECB navedene uredbe ni izpodbijala na podlagi člena 230 ES v dveh mesecih, kot je določeno v tem členu.
73. ECB meni, da so pogoji iz člena 241 ES v obravnavani zadevi izpolnjeni, ker naj bi Uredbo št. 1073/1999 skupaj sprejela Parlament in Svet, ker naj bi šlo za bistveno kršitev postopka, ker naj bi izhajala iz prekoračitve pooblastil ter bila v nasprotju s Pogodbo ES in z načelom sorazmernosti. ECB dodaja, da ničnostne tožbe zoper to uredbo ni vložila, ker je bila prepričana, da se glede na izbiro člena 280 ES kot pravne podlage za navedeno uredbo in dejstvo, da pred sprejetjem te uredbe ni bilo opravljeno posvetovanje z njo, ta zanjo ne more uporabljati.
74. V zvezi s tem je treba opozoriti, da v skladu z ustaljeno sodno prakso odločba, ki jo sprejmejo institucije Skupnosti in je naslovnik ni izpodbijal v roku, določenem v členu 230, peti odstavek, ES, zanj postane dokončna (glej nazadnje sodbo z dne 22. oktobra 2002 v zadevi National Farmers' Union, C-241/01, Recueil, str. I‑9079, točka 34 in navedena sodna praksa).
75. Poleg tega je Sodišče tudi razsodilo, da splošno načelo, ki ga izraža člen 241 ES in katerega namen je zagotoviti, da ima ali je imel vsakdo možnost izpodbijati akt Skupnosti, ki je podlaga za odločbo zoper njega, nikakor ne nasprotuje temu, da uredba postane dokončna za posameznika, v zvezi s katerim jo je treba šteti za posamično odločbo in ki bi lahko nedvomno zahteval njeno razglasitev ničnosti na podlagi člena 230 ES, kar temu posamezniku preprečuje, da se pred nacionalnim sodiščem sklicuje na nezakonitost te uredbe. Sodišče je menilo, da se taka ugotovitev uporablja za uredbe, ki določajo protidampinške dajatve, zaradi njihove dvojne narave, in sicer kot aktov normativnega značaja in aktov, ki lahko določene gospodarske subjekte zadevajo neposredno in posamično (glej sodbo z dne 15. februarja 2001 v zadevi Nachi Europe, C-239/99, Recueil, str. I‑1197, točka 37).
76. Vendar pa zgornja načela nikakor ne vplivajo na pravilo, določeno s členom 241 ES, v besedilu katerega je določeno, da lahko vsaka stranka v sporu, v katerem gre za uredbo, navedeno v tem členu, pred Sodiščem uveljavlja, da se ta uredba iz razlogov, navedenih v členu 230, drugi odstavek, ES, ne uporablja.
77. V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da nobena od strank ni izpodbijala normativnega značaja Uredbe št. 1073/1999 in da zlasti ni bilo zatrjevano, da naj bi bilo treba navedeno uredbo obravnavati kot odločbo in da naj bi bila v takem primeru ECB naslovnica te uredbe.
78. V teh okoliščinah ECB ni mogoče odreči pravice, da se v tem postopku sklicuje na morebitno nezakonitost Uredbe št. 1073/1999 na podlagi člena 241 ES, zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na nedopustnost ugovora nezakonitosti, zavrniti.
Sredstvo obrambe: neobstoj pravne podlage
79. ECB v podporo ugovoru nezakonitosti, ki ga je vložila, s prvim sredstvom obrambe trdi, da je treba za Uredbo št. 1073/1999 razglasiti, da se ne uporablja, ker je ni bilo mogoče sprejeti na podlagi člena 280 ES.
80. Prvič, naj bi se izraz „finančni interesi Skupnosti“ iz te določbe nanašal samo na odhodke in prihodke v okviru proračuna Evropske skupnosti. Izključeval naj bi torej sprejemanje ukrepov na podlagi navedenega člena za boj proti goljufijam v ECB, ker ima ECB lasten proračun in lastna sredstva.
81. Drugič, s členom 280 ES naj v splošnem ne bi bilo omogočeno sprejemanje ukrepov za boj proti goljufijam v institucijah, organih, uradih ali agencijah, ustanovljenih s pogodbami ali na podlagi teh pogodb.
Pojem „škodijo finančnim interesom Skupnosti“
– Trditve ECB
82. Po mnenju ECB naj bi bilo s členom 280 ES dovoljeno sprejemanje ukrepov zoper goljufije samo za zaščito proračuna Skupnosti. To naj bi dokazovalo zlasti dejstvo, da je navedena določba vključena v naslov II petega dela Pogodbe ES, ki se imenuje „Finančne določbe“ ter naj bi v celoti obravnaval različne vidike sestave, priprave, sprejetja in izvrševanja proračuna Skupnosti ter financiranja odhodkov iz lastnih sredstev.
83. Iz tega naj bi sledilo, da se določbe Skupnosti, sprejete na podlagi člena 280 ES za boj proti goljufijam, ne morejo uporabljati za ECB, ker naj bi ta imela lasten proračun, ki naj bi bil ločen od proračuna Evropske skupnosti in naj bi izražal njeno finančno neodvisnost.
84. Kot naj bi izhajalo iz členov od 28 do 30 Statuta ESCB, naj bi sredstva ECB namreč izvirala izključno iz delniških deležev nacionalnih centralnih bank (v nadaljevanju: NCB) in dobička, ustvarjenega s posli ECB ali NCB ter razporejenega v skladu s členoma 32 in 33 istega statuta. ECB naj ne bi prejemala nobenih sredstev iz proračuna Skupnosti in obstajal naj ne bi noben mehanizem za kritje morebitnih izgub ECB iz navedenega proračuna, ker se take izgube v skladu s členom 33(2) Statuta ESCB krijejo iz splošnega rezervnega sklada ECB, in če je treba, jih krijejo NCB.
85. ECB dodaja, da se peti del Pogodbe ES, v katerem je člen 280 ES, glede na naslov nanaša na „institucije Skupnosti“ in da ne vsebuje poglavja o ECB. Finance ECB naj bi bile urejene s poglavjem VI Statuta ESCB, z naslovom „Finančne določbe ESCB“.
86. Finančno neodvisnost ECB naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da naj bi bili za sprejetje njenega proračuna in zaključnega računa izključno pristojni njeni organi, kot naj bi izhajalo iz člena 26(2) Statuta ESCB ter členov 15 in 16(4) Poslovnika ECB, kakor je bil spremenjen 22. aprila 1999 (UL L 125, str. 34).
87. Povezave, ki bi lahko obstajale med proračunom Skupnosti in ECB, naj bi bile preveč postranske glede na naloge ECB, da bi lahko utemeljevale, da veljajo zanjo ukrepi, sprejeti na podlagi člena 280(4) ES. Zlasti naj bi davek Skupnosti na plače osebja, ki ga ECB plačuje v proračun Skupnosti, znašal manj kot 3 % proračuna ECB.
88. Poleg tega naj bi bila razlaga, ki jo zagovarja ECB, v skladu s predhodno normativno prakso, s katero naj bi bilo potrjeno ujemanje med „finančnimi interesi Skupnosti“ ter skupnim proračunom Evropskih skupnosti in proračuni, ki jih te upravljajo. V zvezi s tem se ECB sklicuje zlasti na opredelitev „nepravilnosti“ iz člena 1(2) Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95 z dne 18. decembra 1995 o zaščiti finančnih interesov Evropskih skupnosti (UL L 312, str. 1) in na pojem „goljufije, ki škodijo finančnim interesom Evropskih skupnosti“, kot je opredeljen v členu 1 Konvencije o zaščiti finančnih interesov Skupnosti, določene z Aktom Sveta 95/C 316/03 z dne 26. julija 1995 (UL C 316, str. 49).
– Presoja Sodišča
89. V nasprotju s trditvami ECB v okviru tega prvega sredstva obrambe je treba izraz „finančni interesi Skupnosti“ iz člena 280 ES razlagati tako, da zajema ne samo prihodkov in odhodkov, ki spadajo v proračun Skupnosti, ampak načeloma tudi prihodke in odhodke, ki spadajo v proračun drugih organov, uradov ali agencij, ustanovljenih s Pogodbo ES.
90. Med razmisleki, ki potrjujejo tako ugotovitev, je, prvič, dejstvo, da je navedeni izraz, kot je generalni pravobranilec poudaril v točki 117 sklepnih predlogov, značilen za člen 280 ES in da se razlikuje od terminologije, uporabljene v drugih določbah petega dela, naslov II, Pogodbe ES, ki se brez razlikovanja nanašajo na „proračun“ Evropske skupnosti. Enako velja za dejstvo, ki ga je poudarila nizozemska vlada, da se zdi izraz „finančni interesi Skupnosti“ širši kot izraz „prihodki in odhodki Skupnosti“, ki se med drugim pojavi v členu 268 ES.
91. Drugič, dejstvo, da organ, urad ali agencija svoj obstoj dolguje Pogodbi ES, kaže na to, da je bil ta subjekt oblikovan z namenom prispevati k doseganju ciljev Evropske skupnosti, in ga postavlja v Skupnostni okvir, tako da so sredstva, ki jih ima na voljo na podlagi navedene pogodbe, po naravi v lastnem in neposrednem finančnem interesu Skupnosti.
92. Kar zadeva natančneje ECB, je treba v zvezi s tem ugotoviti, da je bila, kot izhaja iz člena 8 ES in člena 107(2) ES, ustanovljena s Pogodbo ES in da je na podlagi te pogodbe pravna oseba. Poleg tega, kot izhaja iz besedila člena 4(2) ES in člena 105(1) ES, je glavni cilj ESCB, v središču katerega je ECB, ohranjati stabilnost cen in, brez poseganja v ta cilj, podpirati splošne ekonomske politike Evropske skupnosti z namenom prispevati k doseganju ciljev Skupnosti, kot so opredeljeni v členu 2 ES ter vključujejo zlasti vzpostavitev ekonomske in monetarne unije ter spodbujanje trajnostne in neinflatorne rasti. Iz tega sledi, da ECB na podlagi Pogodbe ES, spada v Skupnostni okvir.
93. Dejstvo, da sredstva ECB in njihova uporaba tako pomenijo očiten finančni interes za Evropsko skupnost in njene cilje, potrjujejo še različne druge določbe Skupnosti.
94. Med temi je zlasti člen 27 Statuta ESCB, v katerem je v odstavku 1 določeno, da mora neodvisne zunanje revizorje, ki opravljajo pregled poslovnih knjig in računov ECB, potrditi Svet, ter v odstavku 2, da pristojnost Računskega sodišča vključuje preverjanje učinkovitosti upravljanja ECB. Enako velja za člen 28(1) in člen 30(4) navedenega Statuta, ki določata, da lahko Svet ECB poveča kapital ECB ter da lahko ECB zahteva dodatne rezerve v mejah in pod pogoji, ki jih določi Svet. Nazadnje je Svet s členom 107(5) ES pooblaščen, da spremeni različne določbe Statuta ESCB, med katerimi so različni členi poglavja VI navedenega statuta, z naslovom „Finančne določbe ESCB“.
95. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da izraz „finančni interesi Skupnosti“ iz člena 280 ES ni omejen samo na proračun Evropske skupnosti v ožjem smislu, ampak se nanaša tudi na prihodke in odhodke ECB (glej po analogiji v zvezi z uporabo člena 179 Pogodbe ES (postal člen 236 ES) za Evropsko investicijsko banko sodbo z dne 15. junija 1976 v zadevi Mills proti EIB, 110/75, Recueil, str. 955, točka 14).
96. Na to ugotovitev ne more vplivati zgolj dejstvo – ob predpostavki, da je pravilno – da naj bi bil v normativni praksi, ki je poleg tega starejša od vključitve odstavkov 1 in 4 člena 280 ES v Pogodbo, izrazu „finančni interesi Skupnosti“ pripisan drugačen pomen.
97. Iz tega sledi, da dejstvo, da se Uredba št. 1073/1999 nanaša tudi na ECB, ustanovljeno s Pogodbo ES, ki na podlagi te pogodbe razpolaga z lastnimi sredstvi, ločenimi od proračuna Skupnosti, ne more utemeljiti tega, da se navedena uredba ne uporablja na podlagi člena 241 ES.
Možnost sprejemanja ukrepov za boj proti goljufijam v zvezi z institucijami, organi, uradi ali agencijami, ustanovljenimi s pogodbami ali na podlagi teh pogodb
98. Glede na besedilo člena 280(4) ES, ki določa, da Evropska skupnost sprejme ukrepe, „da bi omogočila učinkovito in enakovredno zaščito v državah članicah“, ter da taki ukrepi ne zadevajo „uporabe nacionalnega kazenskega prava ali pravosodja v državah članicah“, ECB meni, da so pooblastila zakonodajalca Skupnosti omejena na sprejemanje ukrepov, namenjenih izboljšanju mehanizmov boja proti goljufijam na ravni držav članic. Po mnenju ECB je izključeno, da bi bili lahko na tej podlagi sprejeti ukrepi za boj proti goljufijam ali nepravilnostim, nastalim v institucijah, organih, uradih ali agencijah, ustanovljenih s pogodbami ali na podlagi teh pogodb.
99. Te trditve ni mogoče sprejeti.
100. Treba je namreč navesti, da so avtorji Amsterdamske pogodbe z vključitvijo pojasnil iz odstavkov 1 in 4 člena 280 ES v ta člen jasno nameravali okrepiti boj proti goljufijam in nepravilnostim, ki škodijo finančnim interesom Evropske skupnosti, zlasti tako, da so Skupnosti izrecno dodelili posebno nalogo, da po zgledu držav članic „preprečuje“ te goljufije in nepravilnosti s sprejemanjem „ukrepov“, ki delujejo „svarilno“ in „v državah članicah omogočajo učinkovito zaščito“.
101. V zvezi s tem dejstvo, da člen 280(1) ES določa, da se navedeni ukrepi sprejmejo v skladu s tem členom, nikakor ne pomeni, da se obseg pristojnosti Skupnosti na tem področju določa samo s sklicevanjem na naslednje odstavke in zlasti na odstavek 4 tega člena.
102. Člen 280(4) ES je namreč treba razumeti tako, da dopolnjuje opredelitev pristojnosti Skupnosti in pojasnjuje določene pogoje za njeno izvajanje. V tej določbi so tako določeni postopkovni pogoji, ki morajo biti povezani s sprejemanjem ukrepov Skupnosti, in je tudi pojasnjeno, da je ukrepanje Evropske skupnosti namenjeno preprečevanju goljufij in boju proti goljufijam. Navedeno je tudi, da za pristojnost Skupnosti veljajo določene omejitve, tako da sprejeti ukrepi ne smejo zadevati uporabe nacionalnega kazenskega prava ali pravosodja v državah članicah.
103. V teh okoliščinah dejstva, da se člen 280(4) ES nanaša zlasti na potrebo po prispevanju k učinkoviti in enakovredni zaščiti v državah članicah, ni mogoče, kot je pravilno poudaril generalni pravobranilec v točki 108 sklepnih predlogov, razlagati kot znak implicitne želje avtorjev Amsterdamske pogodbe, da za ukrepanje Evropske skupnosti določijo tako temeljno dodatno omejitev, kot je prepoved boja proti goljufijam in drugim nepravilnostim, ki škodijo njenim finančnim interesom, s sprejemanjem normativnih ukrepov, ki se nanašajo na institucije, organe, urade in agencije, ustanovljene s pogodbami ali na podlagi teh pogodb.
104. Poleg dejstva, da taka omejitev pristojnosti Skupnosti ne izhaja iz besedila člena 280 ES, je treba navesti, da, kot pravilno trdijo Komisija in vsi intervenienti, taka omejitev ni združljiva s cilji te določbe. Nesporno je namreč, da je za učinkovitost zaščite finančnih interesov Evropske skupnosti nujno, da se odvračanje ter boj proti goljufijam in drugim nepravilnostim izvajata na vseh ravneh, na katerih bi taki pojavi lahko škodovali navedenim interesom. Poleg tega se lahko pogosto zgodi, da so v pojave, proti katerim poteka boj, hkrati vpleteni akterji z različnih ravni.
105. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba sredstvo obrambe ECB, ki se nanaša na domnevni neobstoj pravne podlage Uredbe št. 1073/1999, zavrniti in da za navedeno uredbo iz tega razloga na podlagi člena 241 ES ni mogoče razglasiti, da se ne uporablja.
Sredstvo obrambe: neobstoj posvetovanja z ECB
106. ECB z drugim sredstvom obrambe trdi, da je treba za Uredbo št. 1073/1999 razglasiti, da se ne uporablja, ker je bila sprejeta brez predhodnega posvetovanja z ECB, kar je v nasprotju s členom 105(4) ES.
107. Po mnenju ECB navedena uredba posega v njeno pristojnost za notranjo organizacijo, kot izhaja, najprej, iz načela implicitnih pristojnosti, nato iz člena 12(3) Statuta ESCB, v katerem je določeno, da Svet ECB sprejme poslovnik ECB, in člena 36 navedenega statuta, v katerem je navedeni svet pooblaščen za določitev pogojev za zaposlitev v ECB, ter nazadnje, iz institucionalne neodvisnosti, ki naj bi jo uživala ECB in naj bi jo dokazovalo dejstvo, da ima na podlagi Pogodbe ES svoje organe. Natančneje, Uredba št. 1073/1999 naj bi škodovala notranji strukturi in/ali osebju ECB.
108. ECB trdi, da je ta pristojnost za notranjo organizacijo „področje iz njene pristojnosti“ v smislu člena 105(4) ES, tako da bi moralo biti pred sprejetjem Uredbe št. 1073/1999 opravljeno posvetovanje z njo, kot je zahtevano s to določbo.
109. Komisija trdi zlasti, da se člen 105(4) ES ne nanaša na kateri koli akt, ki ga sprejme zakonodajalec Skupnosti in bi lahko imel posledice za ECB, ampak na akte, ki se nanašajo na vsebinska vprašanja, ki spadajo v pristojnost ECB, zlasti na področju monetarne politike. Tudi Svet trdi, da se člen 105(4) ES v obravnavani zadevi ne uporablja, ker naj Uredba št. 1073/1999 nikakor ne bi posegala v naloge ECB, ampak samo v njena pooblastila za upravno vodenje.
110. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je člen 105(4) ES vključen v poglavje 2, ki je posvečeno monetarni politiki, tretjega dela, naslov VII, Pogodbe ES in da je obveznost iz te določbe, da se opravi posvetovanje z ECB, kadar je predvideno sprejetje akta na področju iz njene pristojnosti, namenjena – kot je navedel generalni pravobranilec v točki 140 sklepnih predlogov – predvsem zagotovitvi, da avtor tak akt sprejme šele, ko je mnenje izrazil organ, ki je zaradi posebnih pooblastil, ki jih izvaja v Skupnostnem okviru na zadevnem področju, in zaradi svoje visoke ravni strokovnosti še posebej primeren za koristno prispevanje k predvidenemu postopku sprejetja.
111. Vendar pa to ne drži na področju boja proti goljufijam, ki škodujejo finančnim interesom Skupnosti, na katerem ECB niso bile dodeljene posebne naloge. Poleg tega je treba ugotoviti, da ECB zato, ker Uredba št. 1073/1999 lahko vpliva na njeno notranjo organizacijo, ni mogoče obravnavati drugače kot drugih institucij, organov, uradov ali agencij, ustanovljenih s pogodbami.
112. Iz tega izhaja, da je treba sredstvo obrambe ECB, ki se nanaša na dejstvo, da pred sprejetjem Uredbe št. 1073/1999 ni bilo opravljeno posvetovanje z njo, zavrniti in da za navedeno uredbo iz tega razloga na podlagi člena 241 ES ni mogoče razglasiti, da se ne uporablja.
Sredstvo obrambe: poseg v neodvisnost ECB
Trditve strank
113. ECB s tretjim sredstvom obrambe trdi, da je treba za Uredbo št. 1073/1999 razglasiti, da se ne uporablja, ker naj bi bilo z ureditvijo upravnih preiskav, ki je v njej določena, kršeno jamstvo neodvisnosti, ki ga ima na podlagi člena 108 ES.
114. Po mnenju ECB navedeno jamstvo ne zajema samo izpolnjevanja temeljnih nalog ESCB, naštetih v členu 105(2) ES, ampak splošneje izvrševanje vseh drugih pooblastil, ki jih ima ECB na podlagi Pogodbe ES, to je zlasti pooblastil, ki so ji podeljena s členom 12(3) in členom 36(1) Statuta ESCB v zvezi z njeno notranjo organizacijo in pogoji za zaposlitev, ki veljajo za njeno osebje, ter naj bi vključevala sprejetje ukrepov proti goljufijam.
115. Ta ugotovitev naj bi bila nujna, najprej glede na Konvergenčno poročilo, ki ga je leta 1998 v skladu s členom 109 J Pogodbe ES (postal člen 121 ES) pripravil Evropski monetarni inštitut in iz katerega naj bi izhajalo, da mora biti neodvisnost, ki jo uživajo NCB in s tem tudi ECB, taka, da jih ščiti pred „vsemi viri zunanjega vpliva“.
116. Nadalje naj bi bilo treba upoštevati dejstvo, ki ga je ECB že navedla v podporo svojemu sredstvu obrambe v zvezi z domnevnim neobstojem pravne podlage Uredbe št. 1073/1999, in sicer da ECB finančno ni odvisna, kar je povezano s tem, da ima in upravlja lasten
proračun, ki je ločen od proračuna Evropske skupnosti.
117. Nazadnje naj bi bilo upoštevno dejstvo, da imajo člani organov odločanja ECB položaj, ki jim zagotavlja njihovo neodvisnost. V zvezi s tem se ECB sklicuje na člen 112(2)(b) ES, ki določa način imenovanja članov Izvršilnega odbora ECB in pojasnjuje, da njihov mandat traja osem let brez možnosti ponovnega imenovanja. Sklicuje se tudi na člen 11(4) Statuta ESCB, ki naj bi določal, da lahko Sodišče člana Izvršilnega odbora razreši samo na predlog Sveta ECB ali Izvršilnega odbora ECB. Navaja še člen 14(2) Statuta ESCB, ki naj bi določal, da lahko guverner NCB, ki je bil razrešen funkcije, tako odločitev predloži Sodišču.
118. V zvezi z ureditvijo, določeno v Uredbi št. 1073/1999, ECB trdi, da naj bi bila s podelitvijo pooblastil za opravljanje notranjih preiskav OLAF v ECB ogrožena njena neodvisnost, ker bi lahko izvrševanje navedenega pooblastila in tudi samo grožnja takega izvrševanja povzročila pritisk na člane Sveta ECB ali Izvršilnega odbora ECB ter ogrozila njihovo neodvisnost pri odločanju.
119. Čeprav ECB priznava, da je verjetnost – da bi bil tak pritisk sploh kdaj izveden v praksi ali da bi lahko imel kakršen koli učinek na odločanje v ECB – „izjemno majhna“, meni, da potreba po ohranitvi popolnega zaupanja nestabilnih finančnih trgov zahteva, da se prepreči vsak položaj, ki bi lahko formalno ali samo navidezno ustvaril bojazen, da bi bila lahko pooblastila OLAF taka, da bi Komisiji omogočala vplivanje na ECB.
120. V zvezi z zadnjim ECB poudarja, da naj bi OLAF ostal notranja služba Komisije, ki bi ohranil nekatere povezave, zlasti proračunske, s Komisijo, medtem ko naj bi bili člani njegovega osebja, za katere naj bi veljali Kadrovski predpisi za uradnike Evropskih skupnosti, pri poklicnem napredovanju odvisni od Komisije.
121. ECB tudi izraža nekatere dvome o jamstvih v zvezi z izvrševanjem pooblastil OLAF. Natančneje, ECB dvomi, da bi člen 6(3) Uredbe št. 1073/1999 lahko preprečeval OLAF opravljanje preiskave brez zadostnih podlag. Trdi tudi, da obveznost OLAF, da upošteva temeljne pravice, ne izhaja iz izvedbenega dela navedene uredbe, ampak samo iz njene preambule.
122. Komisija meni, najprej, da je ECB sestavni del Evropske skupnosti. Opozarja, da ECB v skladu s členom 291 ES uživa privilegije in imunitete, ki jih potrebuje za opravljanje svojih nalog, pod pogoji, opredeljenimi v Protokolu o privilegijih in imunitetah Evropskih skupnosti, ter da so plače njenega osebja zavezane davku Skupnosti. Komisija tudi trdi, da je ECB podvržena sodnemu nadzoru Sodišča, in kar zadeva učinkovitost njenega upravljanja, nadzoru Računskega sodišča v skladu s členom 27(2) Statuta ESCB. Navaja tudi, da mora ECB predložiti letno poročilo o dejavnostih ESCB in monetarni politiki, zlasti Parlamentu, katerega pristojni odbori lahko tudi zaslišijo predsednika ECB in druge člane Izvršilnega odbora ECB, kot je določeno v členu 113(3) ES.
123. Po mnenju Komisije ECB prispeva, kot monetarna politika, v zvezi s katero ima posebne pristojnosti, k uresničevanju splošnih ciljev Evropske skupnosti, kot naj bi bilo potrjeno v členu 105(1) ES.
124. Komisija nadalje trdi, da različne določbe Pogodbe ES dokazujejo, da ECB ni zunaj dosega pooblastil zakonodajalca Skupnosti. Tako navaja člen 107(5) ES, v katerem je določeno, da lahko Svet s privolitvijo Parlamenta spremeni različne člene Statuta ESCB. Komisija v zvezi s tem poudarja, da je med temi členi, ki jih Svet lahko spremeni, tudi člen 36(1) Statuta ESCB, ki določa, da Svet ECB določi pogoje za zaposlitev v ECB, kar naj bi potrjevalo, da celo pri notranjih zadevah ECB ni zagotovljena popolna avtonomija glede na zakonodajalca Skupnosti.
125. Komisija navaja tudi člen 107(6) ES ter člen 110(1), prva alinea, in 110(3) ES, iz katerih naj bi izhajalo, da različne določbe Statuta ESCB zahtevajo, da Svet sprejme dopolnilne ukrepe. Sklicuje se še na člen 105(6) ES, na podlagi katerega lahko Svet na ECB prenese nekatere posebne naloge v zvezi z bonitetnim nadzorom finančnih institucij.
126. Po mnenju Komisije bi bilo treba na podlagi zgoraj navedenega ugotoviti, da je neodvisnost, ki jo uživa ECB in naj bi jo člen 108 ES ščitil, samo funkcionalna in omejena na opravljanje njenih posebnih nalog na podlagi Pogodbe ES in Statuta ESCB. Zaradi te neodvisnosti naj ECB ne bi bila zunaj dosega pravil navedene pogodbe.
127. Položaj ECB naj bi bil v zvezi s tem primerljiv s položajem Evropske investicijske banke, v zvezi s katero naj bi Sodišče razsodilo, da posledica priznanja njene funkcionalne in institucionalne avtonomije ni, da je ta popolnoma ločena od Skupnosti in izvzeta iz vsakega pravila prava Skupnosti (sodbi z dne 3. marca 1988 v zadevi Komisija proti EIB, 85/86, Recueil, str. 1281, ter z dne 2. decembra 1992 v zadevi SGEEM in Etroy proti EIB, C-370/89, Recueil, str. I‑6211).
128. V obravnavani zadevi naj ECB ne bi dokazala, kako bi ji lahko predpisi, ki jih je na področju boja proti goljufijam sprejel zakonodajalec Skupnosti, v praksi preprečevali opravljanje njenih posebnih nalog. Dejstvo, da lahko neodvisen organ, kot je OLAF, v ECB izvede upravne preiskave za boj proti goljufijam, da bi se ugotovila dejstva, v zvezi s katerimi morajo nadalje ukrepati ECB ali nacionalni organi, nikakor ne omaja neodvisnosti ECB.
129. Nazadnje, z Uredbo št. 1073/1999 naj bi bila zagotovljena vsa potrebna jamstva za upoštevanje temeljnih pravic, kot naj bi izhajalo zlasti iz člena 4(1) in (6), člena 6(3) in člena 14 te uredbe.
Presoja Sodišča
130. Za odločitev o sredstvu obrambe, ki ga uveljavlja ECB, je treba najprej navesti, da so avtorji Pogodbe ES očitno želeli zagotoviti, da bi bila ECB sposobna neodvisno izpolnjevati naloge, ki so ji dodeljene s to pogodbo.
131. Najznačilnejši izraz te želje je člen 108 ES, ki izrecno prepoveduje, da ECB in člani njenih organov odločanja pri izvajanju svojih pooblastil in opravljanju nalog, podeljenih ECB s Pogodbo ES in Statutom ESCB, zahtevajo ali sprejemajo navodila institucij ali organov Skupnosti, vlad držav članic ali katerih koli drugih organov ter da navedene institucije ali organi Skupnosti in vlade poskušajo vplivati na člane organov odločanja ECB pri opravljanju nalog ECB.
132. Navesti je treba tudi, da je ECB pravna oseba, da ima lastna sredstva in proračun ter lastne organe odločanja, da uživa privilegije in imunitete, ki so potrebni za opravljanje njenih nalog, ter da lahko le Sodišče na predlog Sveta ECB ali Izvršilnega odbora ECB razreši člana Izvršilnega odbora ECB pod pogoji, določenimi v členu 11(4) Statuta ESCB. To so zagotovo dejavniki, ki prispevajo h krepitvi neodvisnosti, ki je določena v členu 108 ES.
1 33. Vendar pa je treba ugotoviti, po eni strani, da institucije Skupnosti, kot so zlasti Parlament, Komisija ali Sodišče, uživajo neodvisnost in jamstva, ki so v več pogledih primerljivi z neodvisnostjo in jamstvi, podeljenimi ECB. V zvezi s tem se je na primer mogoče sklicevati na člen 213(2) ES, ki določa, da morajo člani Komisije opravljati svoje naloge, ki so v splošnem interesu Skupnosti, popolnoma neodvisno. V tej določbi je z zelo podobnimi besedami, kot so uporabljene v členu 108 ES, navedeno, da člani Komisije pri opravljanju svojih nalog ne smejo zahtevati ali sprejemati nikakršnih navodil od posameznih vlad oziroma drugih organov in da se vsaka država članica obvezuje, da ne bo poskušala vplivati na člane Komisije pri opravljanju njihovih nalog.
134. Po drugi strani, kot izhaja iz besedila člena 108 ES, so zunanji vplivi, pred katerimi namerava ta določba zaščititi ECB in njene organe odločanja, vplivi, s katerimi bi se lahko posegalo v opravljanje „nalog“, dodeljenih ECB s Pogodbo ES in Statutom ESCB. Kot je generalni pravobranilec poudaril v točkah 150 in 155 sklepnih predlogov, je namen člena 108 ES v bistvu obvarovati ECB pred vsemi političnimi pritiski, da bi se ji omogočilo učinkovito uresničevanje ciljev, določenih za njene naloge, z neodvisnim izvrševanjem posebnih pooblastil, ki jih ima za to na podlagi Pogodbe ES in Statuta ESCB.
135. Vendar pa, kot so pravilno trdili Komisija in intervenienti, posledica priznanja take neodvisnosti ECB ni, da je ta popolnoma ločena od Evropske skupnosti in izvzeta iz vsakega pravila prava Skupnosti. Najprej, iz člena 105(1) ES namreč izhaja, da naj bi ECB prispevala k doseganju ciljev Evropske skupnosti, medtem ko je v členu 8 ES pojasnjeno, da ECB deluje v mejah pristojnosti, ki so ji podeljene s Pogodbo ES in Statutom ESCB. Nadalje, kot je opozorila Komisija, je ECB pod pogoji, določenimi s to pogodbo in z navedenim statutom, podvržena različnim nadzorom Skupnosti, zlasti nadzoru Sodišča in Računskega sodišča. Nazadnje, očitno je, da avtorji Pogodbe ES nikakor niso nameravali ECB postaviti zunaj dosega kakršne koli oblike zakonodajnega ukrepanja zakonodajalca Skupnosti, kot je to razvidno zlasti iz člena 105(6) ES, člena 107(5) in (6) ES ter člena 110(1), prva alinea, in (3) ES, na katere se Komisija sklicuje.
136. Iz zgoraj navedenega izhaja, da nič ne omogoča a priori
izključiti, da lahko zakonodajalec Skupnosti na podlagi pristojnosti, ki jih ima v skladu s Pogodbo ES, in pod pogoji, določenimi s to pogodbo, sprejme normativne ukrepe, ki se lahko uporabljajo za ECB.
137. Poleg tega je treba ugotoviti, da kot sta poudarila Komisija in generalni pravobranilec v točki 160 sklepnih predlogov, ECB ni dokazala, kako bi lahko dejstvo, da je podvržena ukrepom, ki jih je zakonodajalec Skupnosti sprejel na področju boja proti goljufijam in vseh drugih nezakonitih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, kot so ukrepi, določeni v Uredbi št. 1073/1999, vplivalo na njeno sposobnost neodvisnega opravljanja posebnih nalog, ki so ji dodeljene s Pogodbo ES.
138. V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da niti dejstvo, da je OLAF ustanovila Komisija in da je pod pogoji, določenimi v Sklepu 1999/352, vključen v upravne in proračunske strukture Komisije, niti dejstvo, da je zakonodajalec Skupnosti tak organ, ki ni del ECB, pooblastil za preiskave pod pogoji, določenimi v Uredbi št. 1073/1999, ne moreta ogroziti neodvisnosti ECB.
139. Kot namreč izhaja zlasti iz uvodnih izjav 4, 10, 12 in 18 ter člena 4, člena 5, drugi odstavek, in členov 6, 11 in 12 Uredbe št. 1073/1999, ureditev, uvedena z navedeno uredbo, izraža odločno željo zakonodajalca Skupnosti, da dodelitev pooblastil, ki jih ima OLAF, podredi obstoju jamstev za zagotovitev popolne neodvisnosti OLAF, zlasti glede na Komisijo, ter popolnemu upoštevanju pravil prava Skupnosti, med katerimi so zlasti Protokol o privilegijih in imunitetah Evropskih skupnosti, človekove pravice in temeljne svoboščine ter Kadrovski predpisi za uradnike in druge uslužbence Evropskih skupnosti.
140. Poleg tega iz določb Uredbe št. 1073/1999 izhaja, da veljajo za izvrševanje navedenih pooblastil različna posebna pravila in jamstva, medtem ko je njihov namen jasno opredeljen. V zvezi z zadnjim člen 2 Uredbe št. 1073/1999 določa, da se upravne preiskave OLAF izvajajo, da bi se dosegli cilji iz člena 1 te uredbe in po potrebi dokazala nepravilnost preiskovanih dejavnosti. Sredstva, ki jih ima OLAF na voljo za doseganje teh ciljev, so natančno našteta, zlasti v členih 4, 7 in 9 navedene uredbe.
141. Kot je Svet pravilno poudaril, je ureditev preiskav, vzpostavljena z Uredbo št. 1073/1999, posebej namenjena omogočanju preverjanja sumov v zvezi z goljufijami, s korupcijo ali z drugimi nezakonitimi dejanji, ki škodijo finančnim interesom Skupnosti, ne da bi bila kakor koli podobna oblikam nadzora, ki so, kot finančni nadzor, lahko sistematičnejše narave. V nasprotju s trditvami ECB v zvezi s tem se lahko direktor OLAF odloči, da bo začel preiskavo, prav tako se lahko institucije, organi, uradi ali agencije, ustanovljeni s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, odločijo, da bodo zahtevali preiskavo, samo če obstaja dovolj resen sum. Poleg tega, kot je opozorila sama ECB, iz besedila člena 6(3) Uredbe št. 1073/1999 izhaja, da mora biti v pisnem pooblastilu, ki ga morajo imeti inšpektorji OLAF, obvezno naveden predmet preiskave.
142. Glede morebitnih pomanjkljivosti pri uporabi določb te uredbe zadostuje ugotoviti, da te ne morejo povzročiti nezakonitosti te uredbe.
143. Drugič, treba je poudariti, kot so to storili Komisija, nizozemska vlada in generalni pravobranilec v točki 167 sklepnih predlogov, da se morajo notranje preiskave, ki bi jih OLAF morda moral opraviti, kot izhaja iz člena 4(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1073/1999, prav tako izvajati pod pogoji in v skladu s pravili, določenimi v sklepih, ki jih sprejme vsaka institucija, organ, urad in agencija, tako da ni mogoče izključiti, da bo ECB pri sprejetju takega sklepa po potrebi upoštevala morebitne posebnosti, povezane z opravljanjem njenih nalog, pri čemer mora dokazati potrebo po omejitvah, ki bi jih določila v zvezi s tem.
144. Poleg tega, tudi če bi dejstvo, da je organ, kot je OLAF, dobil nekatera preiskovalna pooblastila v zvezi z ECB, lahko vznemirilo nekatere gospodarske subjekte, ker navedeni subjekti ne bi bili seznanjeni z natančno naravo navedenih pooblastil ali obstojem različnih jamstev, ki jih je zakonodajalec Skupnosti določil za dodelitev teh pooblastil, zlasti jamstev za zagotovitev popolne neodvisnosti OLAF, ni mogoče trditi, da bi taka okoliščina, ki bi izhajala izključno iz pomanjkanja informacij ali napačnega dojemanja resničnosti s strani zadevnih gospodarskih subjektov, povzročila, da bi bila z Uredbo št. 1073/1999 okrnjena neodvisnost ECB.
145. Iz zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba sredstvo obrambe ECB, ki se nanaša na domnevni poseg v njeno neodvisnost, zavrniti in da za Uredbo št. 1073/1999 iz tega razloga na podlagi člena 241 ES ni mogoče razglasiti, da se ne uporablja.
Sredstvo obrambe: poseg v načelo sorazmernosti
Trditve ECB
146. ECB s četrtim sredstvom obrambe trdi, da je treba za Uredbo št. 1073/1999 razglasiti, da se ne uporablja, ker krši načelo sorazmernosti.
147. Prvič, ECB trdi, da ureditve preiskav, določene z navedeno uredbo, ni treba razširiti na ECB, ker obstajajo različni drugi ustrezni mehanizmi nadzora za preprečevanje goljufij in boj proti goljufijam v ECB.
148. V zvezi s tem se sklicuje na člen 27 Statuta ESCB, ki določa, da revizijo računovodskih izkazov ECB opravljajo neodvisni zunanji revizorji, ki jih priporoči Svet ECB in potrdi Svet, ter da Računsko sodišče preverja učinkovitost upravljanja ECB.
149. Poleg tega naj bi Svet ECB, ki deluje na podlagi pooblastil za avtonomno organizacijo ECB, oblikoval še dve ravni nadzora, in sicer D-NR in odbor za boj proti goljufijam ECB.
150. Iz izpodbijanega sklepa in upravne okrožnice 8/99 z dne 12. oktobra 1999 o pravilniku ECB o revidiranju naj bi izhajalo, da je bil D-NR, ki naj bi imel visoko raven strokovnega znanja, zaupana odgovornost za opravljanje preiskav in poročanje brez omejitev o primerih goljufij, hkrati pa je ta oddelek neposredno odgovoren predsedniku ECB in uživa popolno funkcionalno neodvisnost.
151. Glede na pojasnila ECB naj bi bil D-NR poleg tega dolžan upoštevati različne mednarodno sprejete standarde revidiranja, med katerimi so standardi strokovnega ravnanja pri notranjem revidiranju, ki jih je izdelal Inštitut notranjih revizorjev, ter kodeks o mednarodnih standardih revidiranja in mednarodna revizijska navodila, ki jih je sprejelo Mednarodno združenje računovodskih strokovnjakov, v katerih naj bi bila določena različna pravila ravnanja, ki veljajo za revizorje, ki so pozvani, naj bodo čim pozornejši na tveganje goljufij ter prispevajo k preprečevanju in odkrivanju goljufij.
152. Drugič, ECB trdi, da se mora pri številnih njenih odločitvah ali poslih ohranjati zelo visoka stopnja zaupnosti. To naj bi veljajo zlasti za postopek sprejemanja odločitev, s katerimi ECB določi obrestne mere za posle monetarne politike, za tehnične vidike izdelave bankovcev in ukrepe, namenjene vplivu na menjalne tečaje.
153. ECB iz tega sklepa, da bi bila, če bi zanjo veljala Uredba št. 1073/1999, prisiljena s področja preiskav OLAF izključiti vse dejavnosti, povezane s temeljnimi nalogami, ki so določene v členu 105(2) ES in katerih nadzor bi torej moral biti zaupan samo D-NR, tako da bi bila vloga OLAF postranska in torej ne bi bila primerna za cilje, ki jim sledi navedena uredba.
154. Tretjič, ECB trdi, da je zanjo značilno močno decentralizirano delovanje, ki vključuje številne ukrepe NCB. Glede na to decentralizacijo naj bi bila zato, ker se pooblastila za notranje preiskave OLAF nanašajo samo na ECB in ne na NCB, navedenim pooblastilom odvzeta njihova učinkovitost v boju proti goljufijam, kajti OLAF naj ne bi mogel opravljati preiskav v NCB.
155. Glede na pojasnila ECB pa naj bi Svet ECB za usklajevanje nalog notranje revizije ECB in NCB sprejel različne ukrepe, ki naj bi omogočali izvajanje skupnih revizij v teh različnih organih.
Presoja Sodišča
156. Najprej je treba opozoriti, da načelo sorazmernosti, ki je eno od splošnih načel prava Skupnosti, zahteva, da so ukrepi, ki se izvajajo s predpisom Skupnosti, primerni za uresničitev zastavljenega cilja in ne presegajo tega, kar je potrebno za dosego cilja (glej zlasti sodbi z dne 18. novembra 1987 v zadevi Maizena, 137/85, Recueil, str. 4587, točka 15, ter z dne 10. decembra 2002 v zadevi British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, C-491/01, Recueil, str. I‑11453, točka 122).
157. V zvezi s sodnim nadzorom pogojev, navedenih v prejšnji točki, je treba poudariti, da mora imeti zakonodajalec Skupnosti na področju, kot je to v obravnavani zadevi, široko diskrecijsko pravico, tako da lahko samo očitna neprimernost ukrepa, sprejetega na tem področju, glede na cilj, ki ga pristojna institucija želi doseči, vpliva na zakonitost takega ukrepa (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo British American Tobacco (Investments) in Imperial Tobacco, točka 123 in navedena sodna praksa).
158. Prvič, ECB pa ni dokazala, da je zakonodajalec Skupnosti storil očitno napako pri presoji. Zakonodajalec Skupnosti je namreč lahko menil, da je za okrepitev preprečevanja goljufij in boja proti goljufijam, korupciji in drugim nepravilnostim, ki škodijo finančnim interesom Evropske skupnosti – ne glede na lastne mehanizme nadzora, ki jih imajo različne institucije, organi, uradi ali agencije, ustanovljeni s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, vključno s tistimi, na katere se v svojem primeru sklicuje ECB –, treba uvesti mehanizem nadzora, ki je hkrati centraliziran v enem organu, specializiran ter deluje neodvisno in enotno glede na navedene institucije, organe, urade in agencije.
159. V zvezi s tem je treba po eni strani poudariti, da se preiskovalna funkcija, dodeljena OLAF, zaradi svoje posebne narave in predmeta, ki sta navedena v točki 141 te sodbe, razlikuje od nalog splošnega nadzora, kot so naloge, ki so zlasti dodeljene Računskemu sodišču v zvezi s preverjanjem učinkovitosti upravljanja ECB in zunanjim revizorjem v zvezi s preverjanjem računovodskih izkazov ECB.
160. Po drugi strani pa je lahko zakonodajalec Skupnosti glede nalog, ki so bile z izpodbijanim sklepom dodeljene D-NR in odboru za boj proti goljufijam ECB, menil, da neskladni mehanizmi nadzora – ki bi se sprejeli na ravni institucij, organov, uradov ali agencij, ustanovljenih s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, ter katerih obstoj in pravila bi bila prepuščena presoji vsakega od teh subjektov – glede na zastavljene cilje ne pomenijo rešitve s stopnjo učinkovitosti, ki bi bila enakovredna stopnji, ki bi jo lahko zagotavljala ureditev, namenjena centralizaciji preiskovalne funkcije v enem specializiranem in neodvisnem organu. V zvezi z zadnjim je treba namreč opozoriti, da je bil cilj Uredbe št. 1073/1999 zlasti dodeliti OLAF preiskovalno funkcijo, ki se s tako imenovanimi „notranjimi“ preiskavami izvaja znotraj navedenih institucij, organov, uradov in agencij, s tako imenovanimi „zunanjimi“ preiskavami pa tudi zunaj teh.
161. Drugič, dejstvo, da naj bi ESCB v različnih pogledih deloval decentralizirano, nikakor ne pomeni, da zaradi tega preiskave, ki jih OLAF izvaja v ECB, in sporočanje informacij OLAF, ki ga v skladu z določbami Uredbe št. 1073/1999 zagotovi ECB, ne bi bili učinkoviti, in to ne glede na rezultate, ki bi jih lahko dali morebitni ustrezno izvedeni nadzori NCB. Vsekakor, kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 187 sklepnih predlogov, ECB ni navedla natančnih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati o taki neučinkovitosti navedenih preiskav in sporočanja.
162. Tretjič, čeprav ni sporno, da morajo biti določene vrste občutljivih informacij v zvezi z dejavnostmi ECB tajne, da ne bi bile ogrožene naloge, ki so ECB dodeljene s Pogodbo ES, je treba v zvezi s tem opozoriti, da je bilo v Uredbi št. 1073/1999 izrecno določeno, kot izhaja iz člena 4(1), drugi pododstavek, da se notranje preiskave OLAF izvajajo pod pogoji in v skladu s postopki, določenimi v navedeni uredbi in tudi v sklepih, ki jih sprejme vsaka institucija, organ, urad in agencija. Kot je bilo navedeno v točki 143 te sodbe, torej ni mogoče izključiti, da bo ECB pri sprejetju sklepa iz člena 4(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1073/1999 po potrebi upoštevala določene posebnosti, povezane z opravljanjem nalog, ki so ji dodeljene, pri čemer mora dokazati potrebo po omejitvah, ki bi jih določila v zvezi s tem.
163. Te posebnosti pa očitno niso take, da bi lahko njihovo morebitno upoštevanje, kot trdi ECB, pripeljalo do tega, da bi bila pooblastilom OLAF odvzeta vsaka učinkovitost, s tem da bi bil temu preprečen dostop do večine dokumentov, ki jih ima ECB. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 186 sklepnih predlogov, je treba poleg tega upoštevati dejstvo, da se v skladu s členom 8 Uredbe št. 1073/1999 in členom 287 ES informacije, poslane ali dobljene med notranjimi preiskavami, obravnavajo kot poslovna skrivnost, tako da za njihovo morebitno sporočanje in uporabo veljajo zelo strogi pogoji.
164. Iz tega sledi, da je treba sredstvo obrambe, ki se nanaša na domnevno kršitev načela sorazmernosti zaradi uporabe Uredbe št. 1073/1999 za ECB, zavrniti in da za navedeno uredbo iz tega razloga na podlagi člena 241 ES ni mogoče razglasiti, da se ne uporablja.
165. Ker so bila štiri sredstva obrambe, ki jih ECB uveljavlja v podporo ugovoru, ki ga je predložila na podlagi člena 241 ES, zavrnjena, je treba ugotoviti, da se Uredba št. 1073/1999 uporablja za ECB. Preučiti je torej treba, ali je treba izpodbijani sklep razglasiti za ničen, ker naj bi, kot trdi Komisija, kršil določbe navedene uredbe, kar ECB izpodbija.
Kršitev Uredbe št. 1073/1999
Trditve ECB
166. ECB izpodbija utemeljenost trditev, ki jih je Komisija navedla v podporo tožbi in so bile predstavljene v točkah od 52 do 55 te sodbe. ECB namreč trdi, da izpodbijani sklep nikakor ne krši določb Uredbe št. 1073/1999, tako da je treba to tožbo zavrniti.
167. Po mnenju ECB naj bi preiskovalna pooblastila, podeljena D-NR, obstajala pred izpodbijanim sklepom, ki naj bi v zvezi s tem imel izključno deklarativni učinek, kot naj bi dokazovala zlasti uporaba povednega naklona v sedanjiku v uvodni izjavi 8 in členu 2 navedenega sklepa, v katerih je določeno, da „je“ D‑NR pristojen za opravljanje upravnih preiskav zaradi boja proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom ECB. Edina novost, uvedena z izpodbijanim sklepom, naj bi bilo povečanje neodvisnosti D-NR zaradi ustanovitve odbora za boj proti goljufijam ECB. Tako naj bi se ECB s sprejetjem ukrepa notranje organizacije samo odzvala na potrebo po boju proti goljufijam na način, ki najbolje ustreza njenim nalogam.
168. Ker naj Uredbe št. 1073/1999 ne bi bilo mogoče razlagati tako, da ECB preprečuje, da bi okrepila mehanizme, ki jih ima za boj proti goljufijam, in ker pristojnost OLAF na tem področju ni izključna, naj izpodbijani sklep ne bi kršil navedene uredbe. Izpodbijani sklep naj ne bi popolnoma izključeval vloge OLAF, saj lahko obe zadevni ureditvi nadzora obstajata hkrati.
169. Poleg tega ECB trdi, da je Uredba št. 1073/1999 ne obvezuje, da mora sprejeti sklep, kot je naveden v členu 4(1), drugi pododstavek, in (6) te uredbe, kot naj bi bilo razvidno iz besedila tega pododstavka, v katerem naj bi se zahtevalo samo, da se institucije, organi, uradi in agencije „med seboj posvetujejo o pravilih, ki jih določijo s temi sklepi“. Navedeni institucije, organi, uradi in agencije naj bi se tako lahko svobodno odločili, da ne bodo sprejeli takega sklepa in da se bodo zanašali na pogodbe, splošna načela prava Skupnosti, svoj pravni položaj in Uredbo št. 1073/1999. ECB tudi trdi, da za morebitno sprejetje takega sklepa ni določen noben rok.
170. Poleg tega naj ECB s sprejetjem izpodbijanega sklepa ne bi nikakor nameravala izvajati člena 4(1), drugi pododstavek, in (6) Uredbe št. 1073/1999.
171. Nazadnje, vprašanja, ali bi ECB, s tem da ni izvedla navedenih določb, lahko kršila obveznost ukrepanja iz Pogodbe ES, ni mogoče obravnavati v okviru tožbe na podlagi člena 230 ES, ampak naj bi bilo za to treba vložiti tožbo na podlagi člena 232 ES.
Presoja Sodišča
172. Navesti je treba, da je, kot pravilno trdi Komisija, izpodbijani sklep treba razumeti z vidika njegovih uvodnih izjav.
173. V zvezi s tem pa je treba ugotoviti, da pojasnila iz navedenih uvodnih izjav za utemeljitev sprejetja ukrepov, ki jih vsebuje izpodbijani sklep, izražajo željo ECB, da vzpostavi ureditev, ki bo ločena in izključna glede na ureditev iz Uredbe št. 1073/1999, in to zaradi glavnega razloga, da se po mnenju ECB navedena uredba ne more uporabljati zanjo.
174. Iz uvodne izjave 1 v povezavi z uvodnimi izjavami od 3 do 8 izpodbijanega sklepa namreč jasno izhaja, da se namerava z izpodbijanim sklepom D-NR zaupati opravljanje preiskovalnih nalog, ki naj bi bile posebej prenesene na ECB. Iz teh uvodnih izjav tudi izhaja, da je bil ta sklep sprejet zlasti na podlagi razmisleka, da ima ECB lasten proračun in lastna finančna sredstva, ki se ujemajo z njenimi finančnimi interesi, ločenimi od finančnih interesov Evropske skupnosti, in da bi bilo treba v boju proti goljufijam ohraniti sedanjo porazdelitev in sedanje ravnotežje pristojnosti med institucijami Evropske skupnosti in ECB ter upoštevati neodvisnost zadnje.
175. Taki razmisleki, ki so poleg tega podlaga za trditve ECB v tem postopku, s katerimi želi dokazati, da se Uredba št. 1073/1999 ne uporablja, jasno izražajo odločitev ECB, da bo štela, da se navedena uredba zanjo ne uporablja, in tudi zavrnitev sprejetja sklepa, določenega v členu 4(1), drugi pododstavek, in (6) navedene uredbe, ne pa, kot trdi ECB, le željo okrepiti mehanizme boja proti goljufijam, vzpostavljene na podlagi avtonomnega pooblastila za notranjo organizacijo.
176. To ugotovitev potrjuje tudi preučitev izvedbenega dela izpodbijanega sklepa.
177. V zvezi s tem je treba namreč ugotoviti, da kot izhaja iz primerjave med, na eni strani, uvodnimi izjavami in določbami Uredbe št. 1073/1999, ter na drugi strani, uvodnimi izjavami in določbami izpodbijanega sklepa, in kot je poudaril generalni pravobranilec v točki 87 sklepnih predlogov, ureditev, določena s tem sklepom, v veliki meri posnema ureditev, vzpostavljeno z navedeno uredbo.
178. Ta okoliščina in dejstvo, da izpodbijani sklep – ki sicer ne vsebuje nikakršnega sklicevanja na pooblastila OLAF in morebitno operativno sodelovanje z njim – v členu 1(9) vseeno določa načelo, da je odbor za boj proti goljufijam pristojen za navezovanje odnosov z nadzornim odborom OLAF, izražata odločitev, da se ureditev iz Uredbe št. 1073/1999 ne bo uporabljala.
179. V povezavi z zgornjimi ugotovitvami je treba pojasnilo iz člena 2 izpodbijanega sklepa, da je D-NR pristojen za preiskovanje in poročanje o vseh vprašanjih v zvezi s preprečevanjem ter z odkrivanjem goljufij in drugih nezakonitih dejavnosti, kot je navedel generalni pravobranilec v točki 77 sklepnih predlogov, razlagati tako, da se D-NR prizadeva podeliti monopol v zvezi s takim preiskovanjem in poročanjem.
180. Člen 5 izpodbijanega sklepa v povezavi z istimi ugotovitvami izraža odločitev ECB, da za člane svojega osebja izključi obveznost sodelovanja z uslužbenci OLAF in obveščanja teh uslužbencev, določeno v členu 4(6)(a) Uredbe št. 1073/1999. Navedeni člen 5, ki ne vsebuje niti najmanjšega sklicevanja na to obveznost, namreč določa, da mora osebje ECB obvestiti odbor za boj proti goljufijam ECB ali D-NR o vsaki goljufiji ali drugi nezakoniti dejavnosti, ki škodi finančnim interesom ECB, in da člani osebja zaradi tega ne smejo trpeti nepravičnega ali diskriminatornega obravnavanja.
181. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je ECB s sprejetjem izpodbijanega sklepa, ki temelji na napačni predpostavki, da se Uredba št. 1073/1999 zanjo ne uporablja, in zato izraža željo ECB, da prevzame izključno odgovornost za boj proti goljufijam v ECB, zavrnila uporabo ureditve, uvedene z navedeno uredbo, ter sprejetje sklepa iz člena 4(1), drugi pododstavek, in (6) te uredbe nadomestila z vzpostavitvijo ločene in posebne ureditve za ECB.
182. ECB je s tem, da je izključila uporabo Uredbe št. 1073/1999 in zavrnila prilagoditev svojih notranjih postopkov tako, da bi izpolnila zahteve iz te uredbe, kršila navedeno uredbo, zlasti člen 4 te uredbe, in prekoračila mejo organizacijske avtonomije, ki jo ima na področju boja proti goljufijam.
183. Poleg tega ni nobenega dvoma, da je v nasprotju s trditvami ECB v členu 4(1), drugi pododstavek, in (6) Uredbe št. 1073/1999 za institucije, organe, urade in agencije, ustanovljene s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, določena obveznost, da sprejmejo sklep, na katerega se sklicujeta ti določbi. Ta ugotovitev je nujna, kot je navedel generalni pravobranilec v točkah 90, 91 in 94 sklepnih predlogov, glede na besedilo navedenih določb in glede na uvodno izjavo 10 Uredbe št. 1073/1999.
184. Glede dejstva, da v teh določbah ni določen rok za sprejetje takega sklepa, zadostuje ugotoviti, da niti malo ne vpliva na ugotovitev iz točke 181 te sodbe.
185. Poleg tega te tožbe, katere cilj je doseči razglasitev ničnosti izpodbijanega sklepa na podlagi tožbenih razlogov, ki se nanašajo na kršitev Uredbe št. 1073/1999 in so bili sprejeti v točki 181 te sodbe, v nasprotju s trditvami ECB ni mogoče zamenjati s posebno tožbo, ki bi bila lahko po potrebi vložena zoper ECB na podlagi člena 232 ES za ugotovitev, da ECB ni sprejela sklepa, zahtevanega na podlagi člena 4(1), drugi pododstavek, in (6) Uredbe št. 1073/1999.
186. Iz vseh zgornjih ugotovitev izhaja, da je treba tožbi Komisije ugoditi in razglasiti ničnost izpodbijanega sklepa.
Stroški
187. V skladu s členom 69(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Komisija je predlagala, naj se ECB naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov. V skladu s členom 69(4), prvi pododstavek, istega poslovnika Kraljevina Nizozemska, Parlament in Svet nosijo svoje stroške.
Izrek
Iz teh razlogov je
SODIŠČE
razsodilo:
1) Sklep Evropske centralne banke 1999/726/ES z dne 7. oktobra 1999 o preprečevanju goljufij (ECB/1999/5) se razglasi za ničen.
2) Evropski centralni banki se naloži plačilo stroškov.
3) Kraljevina Nizozemska, Evropski parlament in Svet Evropske unije nosijo svoje stroške.