CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. ELEANOR SHARPSTON
presentadas el 12 de junio de 2008 1(1)
Asunto C‑214/07
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
República Francesa
«Ayudas de Estado – Decisión 2004/343/CE de la Comisión – Recuperación de ayudas – Imposibilidad absoluta – Venta de activos por las empresas obligadas a reembolsar la ayuda – Obligaciones derivadas del artículo 10 CE»1.        En el presente procedimiento incoado con arreglo al artículo 88 CE, apartado 2, la Comisión alega que, al no recuperar las
cantidades concedidas a sociedades que reactivan empresas en crisis, Francia no ha ejecutado la Decisión de la Comisión 2004/343/CE (2) (en lo sucesivo, «Decisión») en el plazo establecido. Por consiguiente, la Comisión solicita que se declare que Francia ha
incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 6 de dicha Decisión, el artículo 249 CE, párrafo
cuarto, y el artículo 10 CE.
2.        Francia no cuestiona ni la Decisión que declaró la ilegalidad de las ayudas de Estado de que se trata, ni que está en principio
obligada a recuperarlas. No obstante, sostiene que no ha incumplido sus obligaciones derivadas del Derecho comunitario.
3.        En su defensa, Francia alega que sus autoridades han hecho todo lo posible para recuperar las ayudas de que se trata y que
pedirles que las recuperen con mayor celeridad sería pedir un imposible. Así sucede, en particular, en los casos en que las
empresas que recibieron la ayuda han cesado posteriormente su actividad o han vendido sus activos.
Marco jurídico
Disposiciones del Tratado
4.        El artículo 10 CE dispone:
«Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de los actos de las instituciones de la Comunidad. Facilitarán a
esta última el cumplimiento de su misión.
Los Estados miembros se abstendrán de todas aquellas medidas que puedan poner en peligro la realización de los fines del presente
Tratado.»
5.        El artículo 87 CE, apartado 1, establece las condiciones con arreglo a las cuales una ayuda de Estado es en principio incompatible
con el mercado común. El artículo 87, apartado 3, señala una serie de circunstancias en que dicha ayuda podrá, no obstante,
considerarse compatible.
6.        El artículo 88 CE, apartado 2, establece:
«Si, después de haber emplazado a los interesados para que presenten sus observaciones, la Comisión comprobare que una ayuda
otorgada por un Estado o mediante fondos estatales no es compatible con el mercado común […] decidirá que el Estado interesado
la suprima o modifique en el plazo que ella misma determine.
Si el Estado de que se trate no cumpliere esta decisión en el plazo establecido, la Comisión o cualquier otro Estado interesado
podrá recurrir directamente al Tribunal de Justicia, no obstante lo dispuesto en los artículos 226 y 227.
[…]»
7.        El párrafo cuarto del artículo 249 CE dispone:
«La decisión será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios.»
Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo
8.        El marco legislativo general para la recuperación de ayudas de Estado se recoge en el Reglamento (CE) nº 659/1999 (3) del Consejo. Esta norma establece el principio de que la ayuda que sea incompatible con el mercado común debe ser recuperada
sin dilación de los beneficiarios para restablecer la competencia efectiva. (4)
La Decisión
9.        El artículo 44 septies del Código General de Impuestos (5) estableció una exención del impuesto de sociedades durante un período de dos años para las sociedades creadas para retomar
las actividades de empresas industriales en crisis. Además, los artículos 1383A y 1464B y C establecieron la posibilidad de
que dichas empresas pudieran beneficiarse también, previo acuerdo de las autoridades locales competentes, de una exención
del impuesto profesional y de la contribución territorial durante un período de dos años.
10.      Mediante escrito de 12 de septiembre de 2001, la Comisión solicitó a Francia información relativa a la exención fiscal prevista
por el artículo 44 septies del Código General de Impuestos. Posteriormente, la Comisión inició un procedimiento formal de examen, mediante escrito de
19 de agosto de 2002, basado en que la exención podría constituir una ayuda incluida en el artículo 87 CE, apartado 1.
11.      Las autoridades francesas respondieron mediante escrito de 13 de diciembre de 2002. Alegaron que la medida no constituía una
ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE o que, si constituía una ayuda, estaba justificada con arreglo a las Directrices
comunitarias sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas en crisis. (6)
12.      Sin embargo, la Comisión concluyó que las exenciones fiscales de que se trata eran ayudas de Estado ilegales en el sentido
del artículo 87 CE, apartado 1. En consecuencia, el 16 de diciembre de 2003 adoptó la Decisión.
13.      La parte dispositiva de dicha Decisión es del siguiente tenor:
«Artículo 1
El régimen de ayudas estatales previsto en el artículo 44 septies del Código General de Impuestos (Code général des impôts), en forma de exenciones fiscales en favor de empresas que reactivan
empresas en crisis, ejecutado por Francia violando el apartado 3 del artículo 88 del Tratado es incompatible con el mercado
común, sin perjuicio de los artículos 2 y 3.
Artículo 2
Las exenciones concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 no constituyen ayudas estatales si cumplen
las condiciones enunciadas en el Reglamento (CE) nº 69/2001 [(7)] o las normas de minimis aplicables en el momento de su concesión.
Artículo 3
Las ayudas concedidas de conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 que cumplen las condiciones enunciadas en
la Comunicación de 1979 sobre los regímenes de ayudas de finalidad regional, en las Directrices de 1998 sobre las ayudas estatales
de finalidad regional o en el Reglamento (CE) nº 70/2001 [(8)], son compatibles con el mercado común siempre que no sobrepasen las intensidades admisibles.
Artículo 4
Francia deberá suprimir el régimen de ayudas citado en el artículo 1.
Artículo 5
Francia adoptará todas las medidas necesarias para obtener de sus beneficiarios la recuperación de las ayudas concedidas de
conformidad con el régimen contemplado en el artículo 1 y distintas de las contempladas en los artículos 2 y 3, que han sido
puestas a su disposición ilegalmente.
La recuperación se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan
la ejecución inmediata y efectiva de la presente Decisión. […]
Artículo 6
En el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión, Francia informará a la Comisión de
las medidas que adopte para la ejecución de la misma.
Artículo 7
Francia […] elaborará una lista exhaustiva de las empresas que se beneficiaron de las exenciones concedidas de conformidad
con el régimen contemplado en el artículo 1 y de los importes pagados en cada caso.
Francia elaborará una lista de las empresas beneficiarias de las ayudas concedidas de conformidad con el régimen contemplado
en el artículo 1 que no cumplen las condiciones [para acogerse a la exención indicada en los artículos 2 y 3 de la Decisión].
Esta lista precisará también los importes de la ayuda recibida por cada [...] empresa.»
14.      Francia no impugnó la validez de la Decisión. Antes al contrario, el artículo 44 septies fue inicialmente suspendido mediante la instrucción administrativa 4 H-2-04 de 4 de marzo de 2004. (9) Posteriormente, fue modificado por el artículo 41 de la Ley 2004-1485 de 30 de diciembre de 2004. (10) La versión modificada fue aceptada por la Comisión. (11)
Hechos posteriores a la Decisión
15.      Entre diciembre de 2003 y julio de 2006, la Comisión y Francia intercambiaron una serie de escritos y notas relativos a la
Decisión. También se celebraron tres reuniones entre funcionarios para abordar el procedimiento de recuperación. Sin embargo,
la correspondencia y las reuniones no dieron lugar a la recuperación de ninguna de las ayudas ilegales.
16.      Los intercambios entre la Comisión y las autoridades francesas se indican cronológicamente en los anexos del recurso de la
Comisión. Me parece más útil resumirlos en relación con las alegaciones formuladas por cada una de las partes.
Número de empresas afectadas
17.      La primera cuestión que debía determinarse era cuántas empresas estaban afectadas por la Decisión. En un principio, las autoridades
francesas estimaron que podían estar afectadas unas 2000 empresas. En torno a un mes después, Francia envió a la Comisión
datos preliminares que indicaban que unas 4000 empresas podían haberse beneficiado de la ayuda con arreglo a dichas disposiciones
fiscales. En el momento en que la Comisión inició el procedimiento, Francia había presentado tres listas de beneficiarios. (12)
Ayudas concedidas antes del ejercicio económico de 1994
18.      En la primera reunión, las autoridades francesas señalaron que, con arreglo a la legislación nacional, la obligación de conservar
la documentación financiera se limitaba a 10 años. Por consiguiente, no existían documentos correspondientes al período anterior
al final del ejercicio económico de 1993. La Comisión aceptó que era imposible recuperar las ayudas concedidas antes de 1994.
Dichas ayudas no forman parte del presente procedimiento.
Beneficiarios que han cesado sus actividades
19.      En la primera reunión, Francia señaló que era posible que algunos beneficiarios hubieran cesado sus actividades. Diez meses
después, Francia declaró que tales beneficiarios eran unos 140. En la tercera reunión entre las partes, la Comisión aceptó
que la Decisión podía considerarse ejecutada cuando una empresa hubiera dejado de desarrollar una actividad económica.
Orden de prioridad
20.      En lo que respecta a los beneficiarios que habían transmitido activos a otras empresas, la Comisión propuso que Francia limitara
sus investigaciones a las empresas de mayor tamaño, en función de si los activos habían sido vendidos en condiciones de mercado.
21.      Con carácter más general, la Comisión propuso que las autoridades francesas subsanaran en primer lugar las mayores distorsiones
de competencia al recuperar las ayudas ilegales. Francia aceptó esta propuesta, si bien indicó que separaría a los beneficiarios
en dos grupos: uno estaría totalmente exento del reembolso y otro sería examinado detenidamente para determinar el importe
exacto que había de reembolsarse.
22.      El 16 de marzo de 2005, Francia presentó a la Comisión una lista de los 55 beneficiarios que había identificado como deudores
de más de un millón de euros cada uno.
Concesión de nuevas ayudas a determinados beneficiarios
23.      Francia propuso conceder nuevas ayudas a determinados beneficiarios. La Comisión respondió que no debía existir ningún vínculo
entre las nuevas concesiones de ayudas y la obligación de reembolsar los importes concedidos en el marco del régimen de ayudas
por reactivación. El 7 de julio de 2006, Francia envió a la Comisión una lista en la que se indicaban los beneficiarios que
debían reembolsar cantidades inferiores a 200.000 euros y propuso conceder nuevas ayudas a su favor para cubrir sus obligaciones
de reembolso de la ayuda ilegal. (13)
Definición de PYMES
24.      Francia solicitó que se le permitiera aplicar una definición simplificada de PYMES. La Comisión señaló que el hecho de centrarse
en las PYMES contravenía su orden de prioridad para la recuperación de la ayuda. Finalmente acordó, de manera excepcional,
simplificar los requisitos ordinarios que definen una PYME a efectos de la exención de la obligación de recuperación.
Fundamento jurídico de la recuperación
25.      En la segunda reunión, Francia explicó que estaba encontrando dificultades para hallar un fundamento jurídico adecuado en
su legislación nacional para el procedimiento de recuperación y que haría falta un acto normativo o una modificación legislativa
para exigir a los beneficiarios que reembolsaran la ayuda. En la práctica, no se adoptó ninguna modificación de la legislación
nacional, sino que las autoridades francesas llevaron a cabo la recuperación de la ayuda ilegal con arreglo a un criterio
ad hoc.
26.      Dicho procedimiento ad hoc exigía la cooperación de los beneficiarios. Además, debían adoptarse determinadas medidas procedimentales para poder recuperar
la ayuda ilegal. Francia subrayó la importancia de determinar el importe preciso de la ayuda que había de recuperarse antes
de enviar las órdenes de recuperación de dicha ayuda, y señaló el volumen de trabajo administrativo que ello exigía. Francia
también puso de relieve la necesidad de evitar demandas de los beneficiarios contra el Estado posteriores a la recuperación.
Calendario de recuperación
27.      La Comisión solicitó a las autoridades francesas que presentaran un calendario de recuperación para las empresas de mayor
tamaño ubicadas fuera de las zonas de ayudas regionales. Dicho calendario no fue facilitado.
Explicaciones de las demoras en la recuperación
28.      Francia adujo distintas explicaciones políticas con respecto a las demoras en la recuperación de las ayudas ilegales: las
reacciones de las empresas afectadas; el daño potencial a las empresas por la recuperación de las ayudas; el riesgo de que
ello pudiera afectar a puestos de trabajo y las posibles consecuencias negativas que la recuperación a gran escala de las
ayudas ilegales pudiera tener durante el período previo al referéndum francés sobre el Tratado por el que se establece una
Constitución para Europa.
Importe de las ayudas objeto de recuperación
29.      La Comisión solicitó a Francia que explicara cómo pretendía calcular el importe de las ayudas que habían de recuperarse de
cada beneficiario. Francia explicó que su cálculo se basaría en el beneficio que cada empresa hubiera obtenido efectivamente
de la ayuda. La Comisión ya había indicado que dicha base era conceptualmente incorrecta y, en consecuencia, rechazó el método
propuesto por Francia para calcular las cuantías que habían de recuperarse.
Recuperación de las ayudas
30.      La Comisión pidió a Francia que expusiera el procedimiento que proponía para la recuperación de las ayudas ilegales. No consta
que Francia lo hiciera.
31.      En enero de 2006, la Comisión solicitó a Francia que remitiera órdenes de recuperación a las empresas que ya había identificado
y respecto de las que ya había calculado la cuantía de la ayuda ilegal. Dos meses después, la Comisión solicitó la confirmación
de que se habían remitido las órdenes de recuperación. Cuando se inició el presente procedimiento en abril de 2007, Francia
no había enviado todavía las órdenes de recuperación.
32.      La Comisión empezó a mostrar su preocupación en agosto de 2004 ante la continua falta de una recuperación efectiva de las
cantidades adeudadas. En enero de 2005, la Comisión señaló que el procedimiento de recuperación debía empezar en abril y amenazó
con interponer un recurso al amparo del artículo 88 CE, apartado 2. Francia respondió a ese escrito a mediados de marzo. Un
año después (en marzo de 2006), la Comisión volvió a amenazar con interponer un recurso al amparo del artículo 88 CE, apartado
2. Francia respondió en julio de 2006 subrayando las dificultades que estaba afrontando y adjuntando dos listas de empresas
que no debían reembolsar importe alguno.
33.      Después de la recepción de dicho escrito, la Comisión inició ante el Tribunal de Justicia el procedimiento previsto en el
artículo 88 CE, apartado 2.
Procedimiento ante el Tribunal de Justicia
34.      La Comisión solicita que se declare que Francia ha incumplido sus obligaciones derivadas de los artículos 5 y 6 de la Decisión,
del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y del artículo 10 CE.
35.      La Comisión considera que Francia ha incumplido su obligación de recuperar de manera inmediata y efectiva las ayudas ilegales.
Francia no ha recuperado ninguna de las cantidades adeudadas, ni tampoco ha adoptado ninguna medida destinada a recuperar
efectivamente tales cantidades. Francia no ha demostrado que le resulta absolutamente imposible recuperar las ayudas ilegales.
En cambio, con su modo de proceder ha incumplido su deber de cooperación leal establecido en el artículo 10 CE.
36.      Francia alega que ha tenido que realizar una serie de gestiones para recuperar las cantidades objeto de la Decisión. Durante
todo el procedimiento, ha subrayado y explicado las dificultades que han encontrado sus autoridades. Tales dificultades han
dado lugar a una situación en la que, hasta ahora, ha sido absolutamente imposible recuperar las ayudas ilegales. Francia
sostiene que se ha mostrado activa durante el procedimiento de recuperación, que la Comisión ha subestimado seriamente las
dificultades a las que se enfrenta Francia y que no ha incumplido sus obligaciones derivadas del artículo 10 CE.
37.      Tanto Francia como la Comisión presentaron observaciones escritas completas. No se celebró una vista.
Obligaciones de los Estados miembros
Naturaleza de la obligación
38.      Los Estados miembros están, en principio, obligados a recuperar las ayudas de Estado ilegales. Esta obligación general se
deriva del artículo 88 CE, apartado 2, y del Reglamento nº 659/1999. La decisión concreta que declara la ilegalidad de un
tipo determinado de ayuda de Estado impone una obligación más específica al Estado miembro al que se dirige. La decisión es
vinculante para su destinatario.
39.      Dichas obligaciones sirven para restablecer el statu quo en la medida de lo posible y para eliminar las ventajas contrarias a la competencia creadas por las ayudas de Estado ilegales. (14)
40.      Francia es el destinatario de la Decisión. Pese a que ésta no establecía un plazo concreto para la recuperación de las ayudas
ilegales, exigía a Francia que llevara cabo la recuperación «sin dilación» (artículo 5). Ha quedado acreditado que ninguna
recuperación se produjo antes de que la Comisión iniciara el presente procedimiento. Por consiguiente, Francia no ha cumplido
la obligación de resultado estipulada en la Decisión.
41.      El artículo 5 de la Decisión impone también una obligación en cuanto al modo en que debe conseguirse dicho resultado. Exige a Francia que adopte «todas las medidas necesarias» e indica que la recuperación
«se efectuará sin dilación y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución
inmediata y efectiva de [la Decisión]». (15)
42.      A mi juicio, un análisis detallado del modo en que un Estado miembro ha pretendido realizar la recuperación carece de pertinencia
cuando dicho Estado miembro ha incumplido por completo su obligación de resultado.
Alegación de imposibilidad absoluta
43.      El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que sólo una imposibilidad absoluta excusa la no recuperación de ayudas
de Estado ilegales. (16) El Tribunal de Justicia interpreta estrictamente dicha excepción y se niega a aceptar que «el temor de que puedan surgir
dificultades internas» equivalga a una imposibilidad absoluta. (17)
44.      Es importante destacar que la alegación de imposibilidad absoluta se refiere al resultado que se ha de conseguir: la recuperación
de la ayuda ilegal. Si se pudiera invocar acerca del modo en que se realice la recuperación, sería demasiado fácil que un
Estado miembro optara por un procedimiento para recuperar la ayuda ilegal que resultase imposible, alegando acto seguido haber
quedado exento de la obligación de recuperar la ayuda.
45.      Si un Estado miembro encuentra dificultades para recuperar la ayuda, surgen determinadas obligaciones complementarias. Así,
el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que la condición de imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando
un Estado miembro se limita a comunicar a la Comisión las dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscita la ejecución
de la decisión, sin emprender actuación real alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda y sin proponer
a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la decisión que permitan superar las dificultades. Un Estado miembro
sólo puede invocar la imposibilidad absoluta si ha puesto tales problemas en conocimiento de la Comisión y ha tratado de resolver las dificultades que se le plantean. (18)
46.      Por ello, un Estado miembro no puede alegar que ha «hecho todo lo posible» para recuperar las cantidades de que se trata a
menos que las circunstancias equivalgan a una situación de imposibilidad absoluta objetiva. (19) No puede basar la alegación en su propia percepción subjetiva de lo que es imposible.
Obligación derivada del artículo 10 CE
47.      El artículo 10 CE establece un deber general de cooperación leal entre Estados miembros.
48.      Naturalmente, dicho deber sigue siendo aplicable cuando un Estado miembro encuentra dificultades para recuperar ayudas ilegales.
La obligación específica de ejecutar una decisión relativa a la recuperación de ayudas de Estado y la obligación más general
derivada del artículo 10 CE están estrechamente entrelazadas; y el artículo 10 CE determina el modo en que un Estado miembro
debe actuar durante el procedimiento de recuperación. (20)
49.      En efecto, el Tribunal de Justicia ha sido muy explícito en cuanto a los requisitos que se derivan del artículo 10 CE cuando
un Estado miembro encuentra dificultades para recuperar ayudas de Estado ilegales. En la sentencia Comisión/España el Tribunal
de Justicia declaró que «[…] un Estado miembro que, al ejecutar una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado,
encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter
estos problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se trate.
En tal caso, la Comisión y el Estado miembro deben, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones
comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira principalmente el artículo 10 CE, colaborar de buena fe para
superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, especialmente las relativas a las ayudas». (21)
50.      En consecuencia, examinaré la conducta de las autoridades francesas en dos fases. En primer lugar, ¿ha demostrado Francia
que era absolutamente imposible recuperar la ayuda ilegal? En segundo lugar, ¿ha cumplido Francia sus obligaciones derivadas
del artículo 10 CE por lo que respecta al modo en que ha tratado de resolver las dificultades que ha encontrado?
La supuesta imposibilidad absoluta de recuperar las ayudas ilegales
51.      Francia ha hecho referencia a una serie de circunstancias específicas que, según alega, dieron lugar a una situación de imposibilidad
absoluta.
52.      En primer lugar, Francia sostiene que era absolutamente imposible identificar a los beneficiarios de las ayudas concedidas
antes de finales del ejercicio económico de 1993, ya que la documentación financiera sólo se conserva durante un período de
diez años. La Comisión aceptó tal alegación, de modo que la recuperación de dicha ayuda no es objeto del recurso de la Comisión. (22)
53.      En segundo lugar, las autoridades francesas identificaron a 204 empresas que habían cesado su actividad después de recibir
la ayuda con arreglo al régimen de ayudas por reactivación. Francia afirma que es absolutamente imposible ejecutar la decisión
de recuperación frente a dichas empresas.
54.      Cuando una empresa desaparece, dejando sólo un asiento vacío en el Registro Mercantil, en la práctica resulta imposible recuperar
la ayuda ilegal. Sin embargo, cuando una sociedad es disuelta, el adeudo relativo al reembolso de la ayuda ilegal puede inscribirse
en la relación de acreedores de la sociedad. El Tribunal de Justicia ha declarado que, en principio, basta con restablecer
la situación anterior y eliminar la distorsión de competencia resultante de las ayudas. (23)
55.      Cuando una empresa es liquidada mediante un proceso judicial y la ayuda ilegal es tenida en cuenta por el órgano jurisdiccional
en el marco de dicha liquidación, la obligación de recuperar la ayuda ilegal se cumplirá (si la empresa dispone de activos
suficientes para reembolsar la ayuda en ese momento) o se extinguirá cuando la empresa sea disuelta, de modo que la distorsión
de la competencia queda, en consecuencia, eliminada.
56.      En el caso de que un beneficiario inicial continúe su actividad y sus activos se vendan a otra empresa, (24) el Tribunal de Justicia ha declarado que el Estado miembro está obligado a confirmar que el comprador ha adquirido tales
activos en condiciones de mercado (25) y sin intención de eludir la obligación de restituir las ayudas ilegales.
57.      La Comisión hizo referencia en sus alegaciones al criterio establecido en la sentencia de 20 de septiembre de 2001, Banks,
C‑390/98, (26) que no incluye la apreciación de si la venta se efectuó con el fin de eludir la obligación de restituir las ayudas ilegales.
Sin embargo, dicho asunto se refería a la venta de acciones. El presente asunto versa sobre activos y el criterio adecuado
es el establecido en la sentencia Alemania/Comisión. En su sentencia, el Tribunal de Justicia adoptó el planteamiento establecido
en la sentencia Banks, (27) adaptó dicho planteamiento a las peculiaridades de una compra de activos en lugar de acciones (28) y aplicó el planteamiento adaptado a la venta de activos. (29) No veo ningún motivo para apartarme del enfoque adoptado en la sentencia Alemania/Comisión.
58.      Francia alega que en ocasiones puede resultar imposible determinar si la obligación de reembolsar la ayuda ilegal recae sobre
el beneficiario inicial o sobre la empresa que compró sus activos. En determinadas circunstancias, los activos vendidos pueden
ser tan inusuales que no es posible encontrar un equivalente, de modo que el precio de mercado hipotético del activo no puede
determinarse.
59.      No cabe aceptar esta alegación.
60.      El Tribunal de Justicia se ha mostrado poco receptivo a la tesis de que una situación única puede plantear problemas insuperables. (30) Además, sería (presumiblemente) bastante inusual que los activos enajenados fueran verdaderamente únicos. Si se trata de
una objeción meramente hipotética, Francia no puede invocarla. Francia no ha demostrado que tales circunstancias concurren
en alguna de las empresas de que se trata, y menos aún en la mayoría o la totalidad de las mismas.
61.      Francia tampoco ha demostrado que sus autoridades no disponen de medios para investigar dichas ventas o que se ha tratado
de llevar a cabo tal investigación. Procede añadir que, si las autoridades competentes hicieran recaer en las empresas que
efectúan la adquisición de los activos la carga de la prueba de acreditar que la venta se produjo en condiciones de mercado
normales, podría faltar el material necesario para valorar cada una de las operaciones.
62.      Francia sostiene también que, en el caso de que el comprador de los activos no tuviera conocimiento de la obligación derivada
de las ayudas de Estado en el momento de la compra, no se le podría considerar obligado a reembolsar la ayuda ilegal aunque
la venta se hubiera efectuado por debajo del precio de mercado. Francia afirma que una acción destinada a la recuperación
de dicha ayuda frente al comprador carece de base jurídica en el Derecho nacional.
63.      Como la Comisión ha señalado acertadamente, ello fomentaría que los compradores eludieran adquirir conocimiento de dichas
obligaciones. Asimismo, la falta de una base jurídica para la recuperación en Derecho nacional no puede constituir una imposibilidad
absoluta.
64.      Considero que las situaciones específicas antes descritas están comprendidas en la categoría de dificultades internas. Por
consiguiente, Francia no ha fundamentado la alegación de imposibilidad absoluta a este respecto.
65.      Los motivos de imposibilidad más generales de Francia se basan en la hipótesis de que tiene derecho a invocar las dificultades
que encontró, en cada fase, para recuperar las ayudas, que han ralentizado el procedimiento. Como he indicado antes, (31) el modo en que un Estado miembro pueda haber acometido el procedimiento de recuperación no puede tenerse en cuenta al considerar
la imposibilidad absoluta si, de hecho, no ha recuperado ninguna de las ayudas ilegales.
66.      Al adoptar medidas para ejecutar la Decisión, Francia ha identificado, de hecho, a los principales beneficiarios obligados
a reembolsar la ayuda ilegal. Ha determinado el importe que cada beneficiario adeuda. Y no considero que exista razón plausible
alguna –y menos aún un obstáculo insalvable– que impida a las autoridades francesas remitir órdenes de recuperación a dichos
beneficiarios.
67.      En consecuencia, concluyo que Francia no ha refutado las imputaciones formuladas por la Comisión y no ha demostrado la imposibilidad
absoluta de recuperar las ayudas concedidas a empresas a partir del ejercicio económico de 1994. Por consiguiente, Francia
ha incumplido sus obligaciones derivadas de los artículos 5 y 6 de dicha Decisión, y (como consecuencia necesaria) sus obligaciones
dimanantes del artículo 249 CE, párrafo cuarto.
Artículo 10 CE
68.      El deber de cooperación leal entre el Estado miembro y la Comisión durante el procedimiento de recuperación se deriva de la
necesidad de garantizar la ejecución inmediata y efectiva de la decisión y la recuperación de las cantidades pagadas como
ayudas ilegales, que ha de realizarse sin dilación.
69.      La Decisión se adoptó el 16 de diciembre de 2003. Las autoridades francesas no han recuperado ninguna de las ayudas ilegales.
Las medidas adoptadas tampoco han sido efectivas para obtener su recuperación.
70.      El sistema de Francia para la recuperación de las cantidades adeudadas se asemeja más bien a la antítesis del sistema que
habría dado lugar a una recuperación rápida, al menos en parte, de las ayudas ilegales.
71.      En primer lugar, las autoridades francesas dedicaron mucho tiempo y esfuerzos a minimizar tanto el número de empresas obligadas
a efectuar restituciones como las cantidades objeto de reembolso. En cambio, no se desplegaron esfuerzos para recuperar las
ayudas de los beneficiarios que eran claramente identificables, desde el principio, como deudores de cantidades muy considerables. (32)
72.      En segundo lugar, Francia optó por aplicar un procedimiento de recuperación ad hoc que exigía que los beneficiarios participaran y cooperaran activamente en dicho procedimiento. De manera poco sorprendente,
la utilización (frustrada) de tal procedimiento provocó una serie de problemas. Los beneficiarios afectados se mostraron reacios
a identificarse y a permitir el acceso a las cuentas sociales, así como a otra información en su poder. Cuando se remitan
las órdenes de recuperación, es muy posible que aparezcan otras dificultades. (33)
73.      La Comisión ha indicado que la necesidad de esa amplia cooperación podría haberse evitado si las autoridades francesas se
hubieran limitado a exigir el pago del impuesto del que los beneficiarios habían estado exentos en un principio, dejando a
los beneficiarios la carga de aportar las pruebas necesarias para demostrar que todos o algunos de dichos importes estaban
comprendidos en las categorías de ayudas de Estado compatibles previstas en los artículos 2 y 3 de la Decisión. Estoy de acuerdo.
74.      El procedimiento seguido por las autoridades francesas exigía también al parecer que las órdenes de recuperación se agruparan
por «departamento» antes de ser remitidas. Francia no ha explicado los motivos.
75.      Francia ha alegado que sus autoridades estaban obligadas a utilizar un procedimiento ad hoc para superar dos problemas.
76.      En primer lugar, Francia sostiene que carece de una base jurídica adecuada en su legislación nacional para la recuperación
de tales deudas. Como ya he señalado, dicha alegación carece de fundamento. Si el ordenamiento jurídico interno de un Estado
miembro no dispone de los mecanismos necesarios para permitirle cumplir sus obligaciones de Derecho comunitario, corresponde
al Estado miembro establecerlos. Se trata de una consecuencia lógica de la naturaleza vinculante de las decisiones adoptadas
al amparo del artículo 249 CE.
77.      En segundo lugar, Francia sostiene que tales deudas no pueden recuperarse mediante los procedimientos que se utilizan para
la recuperación de las deudas fiscales ordinarias, ya que entonces se aplicaría un período de prescripción de tres años. En
consecuencia, tuvo que utilizarse un procedimiento ad hoc, que exige la cooperación de los beneficiarios.
78.      No cabe aceptar esta alegación. En virtud del Derecho comunitario, Francia está obligada a recuperar la ayuda ilícita con
independencia de si en el Derecho nacional está clasificada como una deuda fiscal. Un Estado miembro no puede eludir su obligación
de recuperar ayudas ilegales invocando la confianza legítima de los beneficiarios. (34)
79.      Si las autoridades francesas consideran que la legislación nacional les obliga a utilizar un procedimiento ad hoc, deben aplicar un procedimiento que conduzca a la recuperación inmediata y efectiva de la ayuda. La aplicación de un procedimiento
ad hoc no exige necesariamente la cooperación de los beneficiarios. Las autoridades francesas podían elegir qué procedimiento aplicar,
sin perjuicio de su obligación primordial de que el procedimiento utilizado permitiera a Francia cumplir sus obligaciones.
Sin embargo, el procedimiento seleccionado parece haber sido particularmente ineficaz y haber dado lugar a dificultades que
Francia no hizo ningún intento real por resolver. Es difícil considerar que tal modo de proceder se ajusta al espíritu de
cooperación que exige el artículo 10 CE.
80.      Procede señalar asimismo que Francia pretende realizar nuevas concesiones de ayudas a beneficiarios que, según se ha determinado,
adeudan 200.000 euros, (35) aprovechando así el hecho de que, durante los años que han transcurrido entre la notificación de la Decisión y el inicio
del presente procedimiento, el umbral de minimis ha sido incrementado de 100.000 euros a 200.000 euros. Tal modo de proceder tampoco refuerza la impresión de un Estado miembro
que actúa con un espíritu de cooperación leal.
81.      Ha quedado acreditado que Francia ha incumplido su obligación de facilitar información dentro del plazo establecido en el
artículo 6 de la Decisión. Aun cuando la Comisión no fijó un plazo determinado para la recuperación con arreglo al artículo
5 de la Decisión, durante los prolongados intercambios con las autoridades francesas, la Comisión sí impuso una serie de plazos, (36) ninguno de los cuales se cumplió.
82.      El hecho de que en el momento en que la Comisión inició el procedimiento –tres años y cuatro meses después de que se publicara
la Decisión– no se hubiera recuperado ni un céntimo de las ayudas iniciales es también elocuente.
83.      Por consiguiente, concluyo que Francia ha incumplido asimismo sus obligaciones derivadas del artículo 10 CE.
Conclusión
84.      Por lo tanto, propongo al Tribunal de Justicia que declare que, al no recuperar las cantidades concedidas a sociedades que
reactivan empresas en crisis, Francia no ha ejecutado la Decisión 2004/343/CE de la Comisión y que ha incumplido sus obligaciones
derivadas de los artículos 5 y 6 de dicha Decisión, del artículo 249 CE, párrafo cuarto, y del artículo 10 CE.
1 –	Lengua original: inglés.
2 –	Decisión, de 16 de diciembre de 2003, relativa al régimen de ayudas ejecutado por Francia ligadas al salvamento de empresas
en crisis (DO L 108, p. 38).
3 –	Reglamento de 22 de marzo de 1999 por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE [actualmente
artículo 88 CE] (DO L 83, p. 1). Las disposiciones pertinentes para el presente asunto han permanecido vigentes y no han sido
modificadas.
4 –	Véanse, en particular, el considerando decimotercero de la exposición de motivos y el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999.
5 –	Introducido por el artículo 14A, Ley 88-1149 de 23 de diciembre de 1988 (Ley presupuestaria de 1989), Diario Oficial de
la República Francesa, 28 de diciembre de 1988. El artículo 44 septies fue modificado en cinco ocasiones antes de ser derogado y sustituido por una disposición que la Comisión aceptó como conforme
al mercado común (véase el punto 14 infra).
6 –	DO C 244, p. 2.
7 –      Reglamento de 12 de enero de 2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas de      minimis (DO L 10, p. 30).
8 –      Reglamento de 12 de enero de 2001 relativo a la aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado CE a las ayudas estatales
a las pequeñas y medianas empresas (DO L 10, p. 33). Éste establece un régimen específico para las concesiones de ayudas de
Estado a las pequeñas y medianas empresas («PYMES»). En particular, impone una serie de requisitos que dicha ayuda debe cumplir.
9 –	Bulletin Officiel des Impots, nº 43 de 4 de marzo de 2004. Se cursó notificación a la Comisión mediante escrito de 26 de
abril de 2004.
10 –	Ley presupuestaria rectificativa de 2004, Journal Officiel, 31 de diciembre de 2004.
11 –	Decisión nº 553/04 de 1 de junio de 2005 por la que se aprueba el nuevo artículo 44 septies (DO C 242, p. 5). La misma Decisión acepta que los artículos 1383A y 1464B son también compatibles con el Derecho comunitario.
12 –	Francia presentó otra lista de beneficiarios como anexo a su escrito de dúplica. En dichas cuatro listas, las autoridades
francesas identificaron en total a 721 empresas. De éstas, 143 estaban obligadas a reembolsar más de 200.000 euros de ayudas
ilegales. La discrepancia de cifras entre las primeras estimaciones y las listas presentadas se explica (quizás) si las autoridades
francesas limitaron sus investigaciones a las empresas cuyas declaraciones tributarias estaban sujetas al «régime réel normal»
(«régimen real normal», que afecta a las cantidades por encima del umbral de minimis en lo que respecta a dicho régimen) y, en consecuencia, no tuvo en cuenta a las empresas cuyas declaraciones tributarias estaban
sujetas al «régime simplifié» («régimen simplificado»), y a aquéllas a las que se concedieron exenciones que no superaron
el umbral de minimis.
13 –	Existe una discrepancia evidente entre el importe máximo para la ayuda de minimis establecido en el Reglamento nº 69/2001 y el citado por Francia. El primero establece un límite máximo de 100.000 euros.
El Reglamento (CE) nº 1998/2006 de la Comisión, de 15 de diciembre de 2006, relativo a la aplicación de los artículos 87 y
88 del Tratado a las ayudas de minimis (DO L 379, p. 5) –en vigor desde el 1 de enero de 2007– incrementó el máximo hasta 200.000 euros. Pese a que dicha modificación
no puede afectar a la clasificación de las concesiones de ayudas iniciales abonadas, el nuevo máximo será aplicable a las nuevas concesiones de ayudas de Estado.
14 –	Sentencia de 14 de febrero de 2008, Comisión/Grecia (C‑419/06, Rec. p. I‑0000), apartados 53 y 54, y la jurisprudencia
citada.
15 –	Al imponer dichas obligaciones, el artículo 5 de la Decisión concuerda con el artículo 14 del Reglamento nº 659/1999, que
obliga a los Estados miembros a ejecutar la Decisión de manera inmediata y efectiva, recuperando sin dilación las cantidades
ilegalmente pagadas como ayudas de Estado. El Tribunal de Justicia ha puesto de relieve reiteradamente la necesidad de la
ejecución inmediata y efectiva de la Decisión de que se trate. Véanse las sentencias de 12 de diciembre de 2002, Comisión/Alemania
(C‑209/00, Rec. p. I‑11695), apartados 33 y 34; de 5 de octubre de 2006, Comisión/Francia (C‑232/05, Rec. p. I‑10071) apartados
49 y 50, y Comisión/Grecia, citada en la nota 14 supra, apartados 57 a 61.
16 –	Comisión/Grecia, citada en la nota 14 supra, apartado 39, y la jurisprudencia citada.
17 –	Sentencia de 26 de junio de 2003, Comisión/España (C‑404/00, Rec. p. I‑6695), apartado 55.
18 –	Véase, recientemente, la sentencia Comisión/Grecia, citada en la nota 14 supra, apartado 40, y la jurisprudencia citada.
19 –	Según reiterada jurisprudencia, un Estado miembro no puede invocar las particularidades de su ordenamiento jurídico interno
para fundamentar la alegación de imposibilidad absoluta. Véanse las sentencias de 27 de abril de 1988, Comisión/Italia (225/86,
Rec. p. 2271), apartado 10, y de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia (C‑183/91, Rec. p. I‑3131), apartado 17. En el punto
72 de sus conclusiones presentadas en el asunto Francia/Comisión, citado en la nota 15 supra, el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer desestimó (a mi juicio, de forma totalmente acertada) una alegación que probablemente
estaba basada de forma implícita en las limitaciones derivadas del ordenamiento jurídico del Estado miembro de que se trataba.
20 –	Ello ha constituido jurisprudencia consolidada desde la sentencia de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica (52/84, Rec.
p. 89), apartado 16. Más recientemente, se ha reiterado en la sentencia de 12 de mayo de 2005, Comisión/Grecia (C‑415/03,
Rec. p. I‑3875), apartado 42.
21 –	Sentencia de 2 de julio de 2002, Comisión/España (C‑499/99, Rec. p. I‑6031), apartado 24.
22 –	Francia sólo puede invocar la imposibilidad absoluta con respecto a los documentos financieros que, en el momento en que la Decisión entró en vigor, ya habían sido suprimidos una vez extinguida la obligación de conservación durante diez años. Como corolario, debe considerarse
que los documentos financieros correspondientes al ejercicio económico de 1994 y a los posteriores estuvieron a disposición
de las autoridades francesas al inicio del procedimiento de recuperación.
23 –	Sentencia de 29 de abril de 2004, Alemania/Comisión (C‑277/00, Rec. p. I‑3925), apartado 85, y la jurisprudencia citada.
24 –	O empresas; si más de una empresa ha comprado activos, entonces el análisis no resulta afectado, aunque el nivel de dificultad
práctica encontrado para localizar el adeudo puede aumentar.
25 –	Alemania/Comisión, citada en la nota 23 supra, apartado 86.
26 –	Rec. p. I‑6117.
27 –	Apartado 80 de la sentencia.
28 –	Apartado 86 de la sentencia.
29 –	Apartados 92 y 93 de la sentencia.
30 –	En la sentencia de 8 de mayo de 2003, Italia y SIM 2 Multimedia/Comisión (C‑328/99, Rec. p. I‑4035), el Tribunal de Justicia
valoró el análisis de las condiciones de mercado llevado a cabo por la Comisión. Hizo referencia a un «inversor privado» hipotético
para valorar las acciones del verdadero inversor afectado (apartados 37 a 40 de la sentencia) y aceptó la utilización de un
perito independiente para valorar el precio abonado (apartado 72 de la sentencia).
31 –	En el punto 42.
32 –	A saber, las 55 empresas que deben más de 1 millón de euros cada una, cuya identidad había sido determinada en marzo de 2005.
33 –	La Comisión expresó dudas acerca de la supuesta necesidad de cooperación. En particular, cuestiona si era necesaria la
cooperación de todas las empresas.
34 –	Sentencia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑372/97, Rec. p. I‑3679), apartado 112.
35 –	La posición de la Comisión es que las nuevas concesiones de ayudas no deben estar vinculadas al reembolso de las ayudas
anteriores que han sido declaradas ilegales. Habida cuenta de que dicha cuestión no es objeto del presente procedimiento,
no haré ninguna otra observación al respecto.
36 –	Por orden, dichos plazos fueron el plazo para recibir información sobre las medidas de recuperación propuestas (finales
de marzo de 2004); el plazo para recibir una lista de los beneficiarios que adeudaban más de un millón de euros (1 de octubre
de 2004); el plazo para recibir un calendario de recuperación (1 de marzo de 2005); el plazo para empezar a recuperar la ayuda
(1 de abril de 2005); el plazo adicional de información (mediados de junio de 2005); el plazo para remitir las órdenes de
recuperación (principios de febrero de 2006) y el plazo para presentar una lista de beneficiarios que adeudaban más de 100.000 euros
(7 de junio de 2006). La propia Francia propuso un plazo para enviar las órdenes de recuperación (31 de mayo de 2006), que
tampoco cumplió.