DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (dixième chambre)
12 mars 2021 (*) (1)
« Politique économique et monétaire – Surveillance prudentielle des établissements de crédit – Procédure d’insolvabilité – Refus de la BCE de donner suite à la demande du conseil d’administration d’un établissement de crédit tendant à ce qu’il soit donné instruction à l’administrateur judiciaire dudit établissement d’octroyer à l’avocat mandaté par ce conseil l’accès aux locaux, aux informations, au personnel et aux ressources de cet établissement – Compétence de l’auteur de l’acte – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑50/20,
PNB Banka AS, établie à Riga (Lettonie), représentée par Me O. Behrends, avocat,
partie requérante,
contre
Banque centrale européenne (BCE),
représentée par Mme C. Hernández Saseta, MM. F. Bonnard et V. Hümpfner, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation de la décision de la BCE du 19 novembre 2019 refusant d’enjoindre à l’administrateur judiciaire de la requérante d’octroyer à l’avocat mandaté par le conseil d’administration de cette dernière l’accès à ses locaux, aux informations qu’elle détient ainsi qu’à son personnel et à ses ressources,
LE TRIBUNAL (dixième chambre),
composé de M. A. Kornezov, président, Mme K. Kowalik‑Bańczyk et M. G. Hesse (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1        La requérante, PNB Banka AS, un établissement de crédit de droit letton, a été qualifiée d’« entité importante » par décision du 1er mars 2019 et était soumise à ce titre à la surveillance directe de la Banque centrale européenne (BCE) dans le cadre du mécanisme de surveillance unique introduit par le règlement (UE) no 1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO 2013, L 287, p. 63).
2        Le 15 août 2019, la BCE a conclu que la défaillance de la requérante était réputée avérée ou prévisible au sens de l’article 18, paragraphe 1, sous a), du règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1). Le même jour, le Conseil de résolution unique (CRU) a décidé de ne pas adopter un dispositif de résolution au sens de l’article 18, paragraphe 1, du même règlement à l’égard de la requérante.
3        Le 22 août 2019, la Finanšu un kapitāla tirgus komisija (Commission des marchés financiers et des capitaux, Lettonie, ci-après la « CMFC ») a déposé une demande visant à faire déclarer l’insolvabilité de la requérante. Par décision de la Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (tribunal de la ville de Riga, arrondissement suburbain de Vidzeme, Lettonie) du 12 septembre 2019, la requérante a été déclarée insolvable. Parallèlement, un administrateur judiciaire a été nommé. Ladite juridiction lui a alors transféré l’ensemble des pouvoirs de la requérante et de son conseil d’administration. Cette juridiction a, par ailleurs, rejeté la demande du conseil d’administration de la requérante de maintenir ses droits de représenter cette dernière dans le cadre du recours, notamment, contre l’évaluation par la BCE de la défaillance avérée ou prévisible de la requérante et contre la décision du CRU de ne pas adopter un dispositif de résolution à l’égard de celle-ci.
4        Le 12 septembre 2019, la CMFC a demandé à la BCE de procéder au retrait de l’agrément de la requérante en tant qu’établissement de crédit. Le 28 octobre 2019, la BCE a transmis le projet de décision visant le retrait de l’agrément à l’administrateur judiciaire de la requérante. À la suite du prononcé de l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923), la BCE a invité l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante à prendre position sur le projet de décision.
5        Il résulte d’une correspondance entre l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante et l’administrateur judiciaire que ce dernier n’autoriserait pas le paiement des honoraires d’avocats sur les fonds de la requérante qu’il est chargé d’administrer et qu’il refuserait de donner accès aux locaux de celle-ci, à ses informations et à son personnel.
6        Par courrier du 18 novembre 2019, l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante a demandé à la BCE, d’une part, de proroger le délai qui lui était imparti pour soumettre ses observations à l’égard du projet de décision visant le retrait de l’agrément de la requérante et, d’autre part, d’ordonner à l’administrateur judiciaire de lui donner accès aux locaux, aux informations, aux membres du personnel et aux ressources de la requérante (ci-après l’« instruction demandée »).
7        Par lettre du 19 novembre 2019, adressée à la requérante et envoyée par courrier électronique, la BCE a notamment indiqué qu’elle n’était pas en mesure de donner suite à la demande de l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante tendant à donner l’instruction à l’administrateur judiciaire de lui octroyer l’accès aux locaux, aux informations, au personnel et aux ressources de la requérante, étant donné que l’objet de la demande se trouvait en dehors de son champ de compétences (ci-après le « refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée »). En revanche, la prorogation du délai demandée par l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante a été accordée et la BCE l’a autorisé à avoir accès au dossier de surveillance (supervisory file).
8        Par décision du 17 février 2020, la BCE a retiré l’agrément de la requérante, après avoir recueilli les observations tant de l’administrateur judiciaire que de l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante.
9        Par le présent recours, la requérante, représentée par son conseil d’administration, vise à obtenir l’annulation du refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, contenu dans la lettre du 19 novembre 2019.
Procédure et conclusion des parties
10      Le 29 janvier 2020, la requérante a introduit un recours en annulation contre le refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée.
11      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 16 avril 2020, la BCE a déposé une exception d’irrecevabilité du recours au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
12      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 3 août 2020, la requérante a présenté ses observations sur l’exception d’irrecevabilité.
13      Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 18 mai 2020, la République de Lettonie a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la BCE.
14      Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        annuler le refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée ;
–        condamner la BCE aux dépens.
15      Dans l’exception d’irrecevabilité, la BCE conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        déclarer le recours irrecevable ;
–        condamner la requérante aux dépens.
16      Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–        rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
–        condamner la BCE aux dépens.
En droit
17      Aux termes de l’article 126 du règlement de procédure, lorsque le recours est manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, le Tribunal peut décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
18      En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité
19      La BCE fait valoir que son refus de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée n’est pas un acte attaquable, dès lors qu’il ne produit pas d’effets juridiques contraignants susceptibles d’affecter la situation juridique de la requérante.
20      En effet, l’objet de la demande de la requérante se trouverait hors du champ de sa compétence en matière de surveillance prudentielle, le règlement no 1024/2013 ne lui conférant aucune compétence s’agissant de la liquidation ou de l’insolvabilité d’un établissement de crédit et, de ce fait, ces domaines devant rester du ressort des autorités nationales.
21      Dès lors, selon la BCE, le courriel du 19 novembre 2019 exprimant son refus de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée constituait une simple explication de ses compétences fournie à la requérante à titre informatif.
22      La requérante conteste ces arguments.
23      À cet égard, il y a lieu de rappeler que le Tribunal est en droit d’apprécier, suivant les circonstances de chaque espèce, si une bonne administration de la justice justifie de rejeter au fond un recours sans statuer préalablement sur la fin de non-recevoir soulevée par la partie défenderesse (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 2002, Conseil/Boehringer, C‑23/00 P, EU:C:2002:118, point 52).
24      En l’espèce, il y a lieu d’examiner d’emblée les moyens invoqués par la requérante au fond, sans statuer préalablement sur l’exception d’irrecevabilité du recours invoquée par la BCE tirée de son défaut de compétence pour donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, compte tenu, d’une part, du lien qui existe entre la recevabilité et le bien-fondé du recours et, d’autre part, du fait que le recours est, pour les motifs exposés ci-après, manifestement dépourvu de tout fondement en droit (voir, par analogie, arrêt du 23 mars 2004, France/Commission, C‑233/02, EU:C:2004:173, point 26).
Sur les conclusions en annulation
25      La requérante s’oppose au refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée. L’accès aux locaux, aux informations, au personnel et aux ressources de la requérante serait indispensable pour permettre à son conseil d’administration d’assumer son rôle de la représenter conformément à l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923). Elle soutient que le conseil d’administration n’est pas en mesure de la représenter de façon effective si l’accès aux informations et aux dossiers qu’elle détient ainsi qu’à ses ressources, notamment à ses ressources financières, qui permettraient de prendre en charge une représentation juridique externe, est refusé à l’avocat mandaté par ledit conseil.
26      La requérante avance cinq moyens au soutien de son recours. Le premier moyen est tiré d’une prétendue erreur commise par la BCE en ce qu’elle s’est déclarée incompétente pour donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée. Le deuxième moyen est tiré d’une violation du droit de la requérante à un recours effectif. Par son troisième moyen, la requérante fait valoir que son droit d’être entendue a été violé. Le quatrième moyen est tiré d’une violation du droit à une motivation adéquate. Par son cinquième moyen, la requérante fait valoir que la BCE a violé le principe nemo auditur propriam turpitudinem allegans.
Sur le premier moyen, tiré d’une prétendue erreur commise par la BCE en ce qu’elle s’est déclarée incompétente pour donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée
27      La requérante soutient, dans le cadre de son premier moyen, que la BCE, en sa qualité d’autorité de surveillance directe de la requérante depuis sa qualification d’« établissement de crédit important », est compétente pour donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, notamment sur le fondement du droit letton, en particulier de l’article 1321, paragraphe 3, de la Kredītiestāžu likums (loi sur les établissements de crédit), du 5 octobre 1995 (Latvijas Vēstnesis, 1995, no 163), qui dispose ce qui suit :
« Conformément à la compétence prévue par la présente loi, la [CMFC] est habilitée à contrôler les activités et la conformité de l’administrateur judiciaire aux restrictions prévues par la présente loi. À cette fin, le mandataire de la [CMFC] a le droit de prendre connaissance de toute la documentation d’un établissement de crédit relative à cet établissement de crédit, ainsi que de recevoir de l’administrateur judiciaire des explications et toute autre information utile relative à la procédure d’insolvabilité de l’établissement de crédit. »
28      Il incomberait, dès lors, à la BCE de contrôler les activités de l’administrateur judiciaire afin que soit assuré le respect d’une gouvernance interne adéquate de la requérante. L’une des tâches importantes de l’autorité de surveillance serait de garantir que le conseil d’administration est en mesure de s’acquitter effectivement de ses responsabilités. La requérante souligne qu’il est impossible pour sa direction d’exercer ses responsabilités tant qu’elle n’a pas accès aux locaux et aux ressources de cet établissement de crédit.
29      La requérante s’appuie également sur l’article 4, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1024/2013 et sur les articles 67 et 74 de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE (JO 2013, L 176, p. 338), dispositions qui portent sur les exigences relatives au dispositif de gouvernance interne d’un établissement de crédit. Elle souligne qu’il ressort notamment de l’article 67, paragraphes 1 et 2, de la directive 2013/36 que, dans une situation où un établissement de crédit n’a pas mis en place les dispositifs de gouvernance exigés par les autorités compétentes conformément aux dispositions nationales transposant l’article 74 de la même directive, l’autorité de surveillance peut émettre une injonction ordonnant à la personne physique ou morale responsable de mettre un terme au comportement en cause et de s’abstenir de le réitérer.
30      Il découlerait de ces dispositions que la BCE, s’étant substituée à la CMFC, a le pouvoir de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée afin de garantir une représentation effective de la requérante à des fins de régulation. En l’occurrence, la BCE empêcherait elle-même le respect au sein de la requérante des règles de surveillance qu’elle est censée contrôler.
31      En outre, la BCE aurait reconnu que le conseil d’administration de la requérante avait gardé le statut de représentant de cette dernière. Ainsi, la BCE aurait conféré à l’avocat mandaté par son conseil d’administration la possibilité de soumettre des observations sur le projet de décision relative au retrait de l’agrément de la requérante.
32      Dans son exception d’irrecevabilité, la BCE rejette ces arguments.
33      Tout d’abord, force est de constater que, par décision du 17 février 2020, la BCE a retiré l’agrément bancaire de la requérante. À partir de cette date, celle-ci n’est plus, en principe, un établissement de crédit au sens du règlement no 1024/2013, soumis à la surveillance prudentielle de la BCE. Dès lors, la question se pose de savoir si la requérante pourrait encore valablement alléguer et invoquer des obligations de la BCE au titre de ses compétences en matière de surveillance prudentielle dans sa situation actuelle. Toutefois, il est constant que, au moment du refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, le 19 novembre 2019, la requérante était un établissement de crédit. Il convient dès lors d’examiner si la requérante est fondée à estimer que la BCE était compétente à ce moment pour donner suite à sa demande.
34      Il y a lieu d’indiquer, d’emblée, que la requérante fonde ce moyen, en substance, sur l’article 4, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1024/2013, sur les articles 67 et 74 de la directive 2013/36 et sur l’article 1321, paragraphe 3, de la loi sur les établissements de crédit. En effet, selon la requérante, ces dispositions octroient à la BCE le pouvoir d’ordonner l’instruction demandée.
35      À cet égard, il convient de relever que, conformément à l’article 4, paragraphe 3, du règlement no 1024/2013, la BCE applique, dans le cadre de ses missions de surveillance prudentielle telles que celle prévue par l’article 4, paragraphe 1, sous e), dudit règlement, toutes les dispositions pertinentes du droit de l’Union européenne et, lorsque celui-ci comporte des directives, le droit national transposant ces directives.
–       Sur le règlement no 1024/2013
36      L’article 1er, premier alinéa, du règlement no 1024/2013 prévoit que celui-ci « confie à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit afin de contribuer à la sécurité et à la solidité des établissements de crédit et à la stabilité du système financier au sein de l’Union et dans chaque État membre, en tenant pleinement compte de l’unité et de l’intégrité du marché intérieur et en remplissant à cet égard un devoir de diligence, un traitement égal étant réservé aux établissements de crédit pour éviter les arbitrages réglementaires ».
37      L’article 1er, cinquième alinéa, dudit règlement prévoit que celui-ci « est sans préjudice des responsabilités et pouvoirs correspondants dont sont investies les autorités compétentes des États membres participants pour l’exercice des missions de surveillance qui ne sont pas confiées à la BCE par [ce] règlement ».
38      Conformément à l’article 4, paragraphe 1, sous e), du même règlement, « la BCE est, conformément au paragraphe 3 d[e cet] article, seule compétente pour exercer, à des fins de surveillance prudentielle, les missions suivantes à l’égard de tous les établissements de crédit établis dans les États membres participants : […] veiller au respect des actes visés à l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa, qui imposent aux établissements de crédit des exigences en vertu desquelles ceux-ci devront disposer de dispositifs solides en matière de gouvernance, y compris les exigences d’honorabilité, de connaissances, de compétences et d’expérience nécessaires à l’exercice des fonctions des personnes chargées de la gestion des établissements de crédit, de processus de gestion des risques, de mécanismes de contrôle interne, de politiques et de pratiques de rémunération ainsi que de procédures efficaces d’évaluation de l’adéquation du capital interne, y compris des modèles fondés sur les notations internes ».
39      Premièrement, le libellé de cette disposition encadre ainsi la portée de la surveillance prudentielle exercée par la BCE, laquelle ne comprend pas le pouvoir pour cette institution de donner des instructions n’ayant pas de lien avec ladite surveillance, telles que celle demandée par la requérante, à un administrateur judiciaire, désigné conformément au droit national dans le cadre d’une procédure d’insolvabilité engagée à l’égard d’un établissement tel que la requérante, de donner accès à l’avocat du conseil d’administration d’un tel établissement aux locaux, aux informations, au personnel et aux ressources de cet établissement.
40      Le seul fait que la BCE soit la seule institution chargée des missions énumérées à l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 à l’égard de « tous les établissements de crédit » ne signifie aucunement, contrairement à ce que fait valoir la requérante, qu’elle disposerait, à l’égard des établissements de crédit dits « importants » et donc sous sa surveillance directe, tels que la requérante, d’une compétence plus étendue que celle prévue à l’article 4, paragraphe 1, sous e), du règlement no 1024/2013.
41      Certes, il y a lieu de rappeler que l’article 4 du règlement no 1024/2013, intitulé « Missions confiées à la BCE », prévoit, à son paragraphe 1, que, dans le cadre de l’article 6 de ce règlement, la BCE est « seule compétente » pour exercer, à des fins de surveillance prudentielle, les missions énumérées à cet article 4, paragraphe 1, à l’égard de « tous » les établissements de crédit. Ainsi, il résulte du libellé de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013 que la BCE dispose d’une compétence exclusive pour exercer les missions énoncées à cette disposition à l’égard de tous ces établissements, donc tant les « établissements importants » que les établissements « moins importants » (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, points 37 et 38).
42      Toutefois, dans le contexte de l’article 4, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, lu en combinaison avec l’article 6, paragraphes 4 à 6, du même règlement, la différence entre les deux catégories d’établissements de crédit est pertinente non en ce qui concerne l’étendue des compétences de la BCE en matière de surveillance prudentielle, mais uniquement aux fins du partage des tâches entre la BCE et les autorités de surveillance nationales, dans la mesure où celles-ci assistent la BCE dans l’accomplissement des missions que lui confie ledit règlement, par une mise en œuvre décentralisée de certaines de ces missions à l’égard des établissements de crédit moins importants, au sens de l’article 6, paragraphe 4, premier alinéa, de ce règlement (voir, en ce sens, arrêt du 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, point 41)
43      En effet, il est vrai que, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, du règlement no 1024/2013, la BCE s’acquitte de ses missions dans le cadre du mécanisme de surveillance unique, composé d’elle-même et des autorités compétentes nationales, et veille au fonctionnement efficace et cohérent de celui-ci (arrêt du 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, point 39).
44      C’est dans ce contexte que, conformément à l’article 6, paragraphe 6, du règlement no 1024/2013, les autorités compétentes nationales s’acquittent et sont chargées des missions visées à l’article 4, paragraphe 1, sous b), d) à g) et i), de ce règlement et sont habilitées à adopter toutes les décisions pertinentes en matière de surveillance à l’égard des établissements de crédit visés à cet article 6, paragraphe 4, premier alinéa, c’est-à-dire ceux qui, conformément aux critères énoncés à cette dernière disposition, sont « moins importants » (arrêt du 8 mai 2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE, C‑450/17 P, EU:C:2019:372, point 40). Cependant, cette considération ne saurait valoir pour les établissements de crédit dits « importants », tels que la requérante, à l’égard desquels la BCE exerce elle-même directement toutes les missions de surveillance pertinentes sur le fondement de l’article 6, paragraphe 5, sous b), du règlement no 1024/2013.
45      Cela étant, les dispositions pertinentes du règlement no 1024/2013 ne démontrent pas que les missions de surveillance confiées à la BCE à l’égard des établissements de crédit « importants » comportent le pouvoir de donner des instructions à un administrateur judiciaire, n’ayant pas de lien avec ces missions, telles que celle demandée par la requérante, ainsi que cela a été constaté au point 39 ci-dessus. Il est également manifeste que le libellé de ces dispositions ne contient aucune indication quant à l’existence d’un tel pouvoir. L’argument de la requérante à cet égard doit donc être rejeté.
46      Deuxièmement, s’agissant de la finalité du règlement no 1024/2013 et de son article 4, paragraphe 1, sous e), il convient de relever, d’abord, que l’article 127, paragraphe 6, TFUE, qui constitue la base juridique sur le fondement de laquelle le règlement no 1024/2013 a été adopté, prévoit que le Conseil de l’Union européenne peut confier à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédit et autres établissements financiers, à l’exception des entreprises d’assurances (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 52).
47      Il y a lieu de relever, ensuite, que l’article 127 TFUE figure sous le chapitre 2, intitulé « La politique monétaire », du titre VIII de la troisième partie du traité FUE et fixe les objectifs ainsi que les missions fondamentales du Système européen de banques centrales (SEBC) et de la BCE (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 54).
48      L’exercice des missions de surveillance prudentielle bancaire visées à l’article 127, paragraphe 6, TFUE a pour objectif d’assurer la sécurité et la solidité des établissements de crédit, notamment celles des grands établissements de crédit et des groupes bancaires, afin de contribuer à garantir la stabilité du système financier de l’Union dans son ensemble (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 55).
49      Par ailleurs, la poursuite de ces objectifs est explicitement énoncée aux considérants 16, 26, 30 et 65 du règlement no 1024/2013 ainsi qu’à l’article 1er, premier alinéa, de ce règlement (arrêt du 2 octobre 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P et C‑153/18 P, EU:C:2019:810, point 56).
50      Il s’ensuit que la surveillance prudentielle effectuée par la BCE, visée par le règlement no 1024/2013, et en particulier par son article 4, paragraphe 1, a pour objectif de limiter des risques spécifiques liés à la stabilité économique et financière au sein de la zone euro en évitant, notamment, la défaillance d’un établissement de crédit. La compétence de la BCE pour mener les missions de surveillance qui lui sont confiées est indispensable pour détecter les risques menaçant la viabilité des banques et les obliger à prendre les mesures qui s’imposent.
51      Or, en l’occurrence, la requérante fait l’objet d’une procédure d’insolvabilité gérée par un administrateur judiciaire, conformément au droit letton, et l’instruction demandée, qui vise uniquement à donner accès à l’avocat du conseil d’administration de la requérante aux locaux, aux informations, au personnel et aux ressources de celle-ci, n’est pas de nature à pouvoir contribuer à la gestion des risques que le règlement no 1024/2013 vise à limiter. En effet, ni la viabilité de l’établissement de crédit en cause ni la stabilité économique ou financière ne sont affectées par l’instruction demandée.
52      Partant, il est manifeste que ni le libellé des dispositions pertinentes du règlement no 1024/2013, ni leur finalité, reflétée notamment dans la base juridique dudit règlement dans le traité FUE, ni leur contexte ne permettent de conclure que l’examen de la demande du conseil d’administration de la requérante tendant à ce que la BCE donne à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée relevait des compétences de cette dernière.
–       Sur la directive 2013/36
53      Conformément à l’article 74, paragraphe 1, de la directive 2013/36, « [l]es établissements disposent d’un dispositif solide de gouvernance d’entreprise, comprenant notamment une structure organisationnelle claire avec un partage des responsabilités bien défini, transparent et cohérent, des processus efficaces de détection, de gestion, de suivi et de déclaration des risques auxquels ils sont ou pourraient être exposés, des mécanismes adéquats de contrôle interne, y compris des procédures administratives et comptables saines, et des politiques et pratiques de rémunération permettant et favorisant une gestion saine et efficace des risques ».
54      Selon l’article 67, paragraphe 1, sous d), de la directive 2013/36, cet article s’applique, notamment, lorsqu’« un établissement n’a pas mis en place les dispositifs de gouvernance exigés par les autorités compétentes conformément aux dispositions nationales transposant l’article 74 [de ladite directive] ». Il ressort de l’article 67, paragraphe 2, sous b), de cette directive que « [l]es États membres veillent à ce que, dans les cas visés au paragraphe 1, les sanctions administratives et autres mesures administratives pouvant être imposées soient au moins les suivantes : […] une injonction ordonnant à la personne physique ou morale responsable de mettre un terme au comportement en cause et de s’abstenir de le réitérer ».
55      S’agissant de la gouvernance d’entreprise des établissements de crédit, les finalités de la directive 2013/36 ressortent clairement de l’exposé de ses motifs et, notamment, des considérants 53 et 54 (arrêt du 24 avril 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence e.a./BCE, T‑133/16 à T‑136/16, EU:T:2018:219, point 73).
56      Au considérant 53 de la directive 2013/36, il est souligné que « [l]es lacunes de la gouvernance d’entreprise dans un certain nombre d’établissements ont conduit à des prises de risques excessives et imprudentes dans le secteur bancaire, ce qui a entraîné la défaillance de certains établissements et des problèmes systémiques dans les États membres et dans le monde […] » (arrêt du 24 avril 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence e.a./BCE, T‑133/16 à T‑136/16, EU:T:2018:219, point 74).
57      À cet égard, le législateur a indiqué, dans ce même considérant, que « [d]ans certains cas, l’absence de véritable équilibre des pouvoirs au sein des établissements s’est traduite par un manque de supervision efficace de la prise de décisions en matière de gestion, encourageant ainsi des stratégies de gestion axées sur le court terme et excessivement risquées » (voir, en ce sens, arrêt du 24 avril 2018, Caisse régionale de crédit agricole mutuel Alpes Provence e.a./BCE, T‑133/16 à T‑136/16, EU:T:2018:219, point 74).
58      Il convient de relever que les finalités de l’article 74, paragraphe 1, de la directive 2013/36 sont similaires à celles du règlement no 1024/2013. Ainsi, quand bien même la BCE est l’autorité compétente pour s’assurer du respect de cette disposition à l’égard de la requérante, ladite disposition ne confère pas non plus de compétence à la BCE pour adopter des mesures d’instruction, telles que l’instruction demandée, de sorte que l’objet de la demande de la requérante tendant à ce que la BCE enjoigne à l’administrateur judiciaire d’agir selon l’instruction demandée se trouve manifestement en dehors du champ de compétences de la BCE. En effet, la demande du conseil d’administration de la requérante a, en réalité, pour seul but de permettre audit conseil de disposer des fonds de la requérante afin de rémunérer leur avocat et d’avoir accès à des documents et à des informations destinés à lui permettre d’exercer son droit d’être entendu et son droit à un recours effectif. Cette demande est donc dépourvue de lien avec l’objet de l’article 74 de la directive 2013/36, qui a trait à la gouvernance de l’établissement de crédit concerné et à l’instauration d’une gestion saine et efficace des risques au sein dudit établissement.
59      L’article 67, paragraphe 1, sous d), et paragraphe 2, sous b), de la directive 2013/36 ne sauraient remettre en cause ce qui précède. En effet, il ressort, notamment, de ces dispositions que, dans une situation où un établissement n’a pas mis en place les dispositifs de gouvernance exigés par les autorités compétentes conformément aux dispositions nationales transposant l’article 74 de cette même directive, l’autorité de surveillance peut, notamment, émettre une injonction ordonnant à la personne physique ou morale responsable de mettre un terme au comportement en cause et de s’abstenir de le réitérer.
60      Dans ces conditions, l’instruction demandée ne saurait être considérée comme relevant de la surveillance prudentielle prévue par ces dispositions et visant notamment à limiter la prise de risques excessifs par l’établissement de crédit en cause.
–       Sur la loi lettone sur les établissements de crédit
61      Selon la requérante, la BCE, chargée de sa surveillance directe depuis sa qualification d’entité importante, a en l’occurrence les mêmes compétences que celles conférées à la CMFC par l’article 1321, paragraphe 3, de la loi sur les établissements de crédit, qui dispose ce qui suit :
« Conformément à la compétence prévue par la présente loi, la [CMFC] est habilitée à contrôler les activités et la conformité de l’administrateur judiciaire aux restrictions prévues par la présente loi. À cette fin, le mandataire de la [CMFC] a le droit de prendre connaissance de toute la documentation d’un établissement de crédit relative à cet établissement de crédit, ainsi que de recevoir de l’administrateur judiciaire des explications et toute autre information utile relative à la procédure d’insolvabilité de l’établissement de crédit. »
62      Ainsi qu’il a été relevé, en substance, au point 35 ci-dessus, il ressort de l’article 4, paragraphe 3, premier alinéa du règlement no 1024/2013 ce qui suit :
« Aux fins de l’accomplissement des missions qui lui sont confiées par le présent règlement, et en vue d’assurer des normes de surveillance de niveau élevé, la BCE applique toutes les dispositions pertinentes du droit de l’Union et, lorsque celui-ci comporte des directives, le droit national transposant ces directives. Lorsque le droit pertinent de l’Union comporte des règlements et que ces règlements laissent expressément aux États membres un certain nombre d’options, la BCE applique également la législation nationale faisant usage de ces options. »
63      Il convient de relever que la loi sur les établissements de crédit compte au nombre des instruments législatifs lettons visant à transposer la directive 2013/36.
64      Or, il ne découle pas de l’article 1321, paragraphe 3, de la loi sur les établissements de crédit, lu à la lumière des dispositions pertinentes du règlement no 1024/2013 et de la directive 2013/36, qu’il appartienne à la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée. En effet, les procédures d’insolvabilité relèvent des compétences des autorités nationales en l’absence, notamment, de dispositions conférant une telle compétence à la BCE.
65      En outre, l’affirmation de la requérante selon laquelle son conseil d’administration serait empêché d’exercer ses responsabilités en raison du refus de l’administrateur judiciaire de rétablir l’accès à ses locaux et à ses ressources n’est pas de nature à remettre en cause ce qui précède, compte tenu, d’une part, de l’absence de compétence de la BCE à cet égard et, d’autre part, du caractère et de la finalité de la procédure d’insolvabilité en cours à l’encontre de la requérante. En effet, conformément à l’article 2, paragraphe 1, point 47, de la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil, du 15 mai 2014, établissant un cadre pour le redressement et la résolution des établissements de crédit et des entreprises d’investissement et modifiant la directive 82/891/CEE du Conseil ainsi que les directives du Parlement européen et du Conseil 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE et 2013/36/UE et les règlements du Parlement européen et du Conseil (UE) no 1093/2010 et (UE) no 648/2012 (JO 2014, L 173, p. 190), une « procédure normale d’insolvabilité » s’entend comme « une procédure collective d’insolvabilité, fondée sur le dessaisissement partiel ou total d’un débiteur et la nomination d’un liquidateur ou d’un administrateur, qui est normalement applicable aux établissements en vertu du droit national, qu’elle vise spécifiquement ces établissements ou s’applique de manière générale à toute personne physique ou morale ».
66      Par suite, il est manifeste que ni le règlement no 1024/2013, ni la directive 2013/36, ni le droit national ne confèrent à la BCE la compétence de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée.
–       Sur l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P)
67      Pour ce qui concerne l’argument de la requérante selon lequel la BCE a méconnu les obligations découlant de l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923), il convient de relever que cet arrêt porte sur la protection juridictionnelle de la personne morale Trasta Komercbanka, un établissement de crédit, dans des circonstances spécifiques, à savoir la révocation par le liquidateur désigné du mandat de l’avocat mandaté par le conseil d’administration de cet établissement pour former un recours devant le juge de l’Union contre la décision du retrait d’agrément ayant affecté cette banque. En substance, il résulte dudit arrêt que, au regard du droit à une protection juridictionnelle effective consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), le juge de l’Union ne pouvait pas, dans ces circonstances, tenir compte de la révocation du mandat de l’avocat concerné et que, partant, il y avait lieu de statuer sur le recours.
68      À cet égard, la Cour a rappelé au point 55 de l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923), que le principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, auquel se réfère aussi l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, constitue un principe général du droit de l’Union qui découle des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Ce principe a été consacré par les articles 6 et 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Il est à présent affirmé à l’article 47 de la Charte.
69      En outre, la Cour a considéré que la protection juridictionnelle effective d’une personne morale telle que Trasta Komercbanka, dont l’agrément avait été retiré par une décision d’une institution de l’Union telle que la BCE, adoptée sur le fondement d’un acte de l’Union tel que le règlement no 1024/2013, était assurée par le droit dont disposait cette personne, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, d’introduire devant le juge de l’Union un recours en annulation contre ladite décision (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a., C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923, point 56).
70      Or, en l’occurrence, il convient de considérer que la BCE a respecté les exigences qui découlent de l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923). Premièrement, après le prononcé de cet arrêt, la BCE a reconnu que le conseil d’administration de la requérante représentait encore cette dernière aux fins de l’introduction d’un recours contre la décision de retrait de l’agrément. Ainsi, au lieu de recueillir les observations du seul administrateur judiciaire, la BCE a également invité, en se conformant à cet arrêt de la Cour, l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante à présenter ses observations à l’égard du projet de décision de retrait de l’agrément de la requérante. Deuxièmement, dans le courrier qui comportait également le refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, la BCE a accordé la prorogation du délai, demandée par l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante, pour soumettre ses observations. Troisièmement, la BCE a annoncé dans cette lettre que l’avocat mandaté par le conseil d’administration de la requérante aurait accès au dossier relatif à la surveillance prudentielle (supervisory file). Ainsi, l’argument de la requérante selon lequel la BCE a méconnu, en refusant de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, les conséquences de l’arrêt du 5 novembre 2019, BCE e.a./Trasta Komercbanka e.a. (C‑663/17 P, C‑665/17 P et C‑669/17 P, EU:C:2019:923), est manifestement dépourvu de tout fondement.
71      Néanmoins, et en tout état de cause, il ressort d’une jurisprudence constante qu’il incombe, le cas échéant, aux autorités nationales d’un État membre de prendre les mesures générales ou particulières propres à assurer sur leur territoire le respect du droit de l’Union. Tout en conservant le choix des mesures à prendre, lesdites autorités doivent notamment veiller à ce qu’il soit donné plein effet aux droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, y compris le droit à une protection juridictionnelle effective consacré à l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 21 juin 2007, Jonkman e.a., C‑231/06 à C‑233/06, EU:C:2007:373, point 38 et jurisprudence citée).
72      À cet égard, il importe de relever que l’absence de compétence de la BCE pour donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée ne prive pas ipso facto les intéressés, tels que la requérante, d’une protection juridictionnelle effective. En effet, les décisions prises par les autorités nationales dans le contexte de la procédure d’insolvabilité, telle que celle en cours à l’égard de la requérante, en réponse à une éventuelle demande d’accès aux documents, aux locaux, au personnel ou aux ressources de l’établissement de crédit en cause sont en principe soumises au contrôle des juridictions nationales, lesquelles peuvent, le cas échéant, soumettre à la Cour des questions préjudicielles au titre de l’article 267 TFUE dans le cas où elles rencontreraient des difficultés dans l’interprétation ou dans l’application du droit de l’Union.
73      Il s’ensuit que la BCE était manifestement incompétente pour donner suite à la demande du conseil d’administration de la requérante tendant à donner l’instruction demandée.
Sur les autres moyens et griefs soulevés par la requérante
74      S’agissant du deuxième moyen, la requérante affirme que son droit à un recours effectif a été méconnu, du fait que l’avocat mandaté par son conseil d’administration n’avait pas accès aux informations détenues par cette dernière, ni à ses ressources financières. Pour cette raison, le conseil d’administration de la requérante n’aurait pas été reconnu, en fait et en droit, par la BCE en tant que représentant légal.
75      L’article 47, premier alinéa, de la Charte énonce que toute personne dont les droits et les libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif devant un tribunal dans le respect des conditions prévues audit article.
76      Or, il résulte de l’analyse du premier moyen que la BCE était manifestement incompétente pour donner suite à la demande du conseil d’administration de la requérante tendant à donner l’instruction demandée. La requérante n’est donc pas fondée à reprocher à la BCE d’avoir violé son droit à un recours effectif. Il est, en outre, renvoyé aux points 71 et 72 ci-dessus.
77      Il s’ensuit que le moyen tiré de la violation de l’article 47 de la Charte est manifestement non fondé.
78      Par son troisième moyen, la requérante allègue que son droit d’être entendue n’a pas été respecté, étant donné qu’elle n’aurait pas été mise en mesure de faire connaître utilement son point de vue avant l’adoption par la BCE du refus de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée.
79      Le droit d’être entendu est protégé non seulement par les articles 47 et 48 de la Charte, qui garantissent le respect des droits de la défense ainsi que du droit à un procès équitable dans le cadre de toute procédure juridictionnelle, mais également par l’article 41 de celle-ci, qui assure le droit à une bonne administration.
80      L’article 41, paragraphe 2, de la Charte prévoit ainsi que le droit à une bonne administration comporte, notamment, le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle qui l’affecterait défavorablement ne soit prise à son égard (arrêt du 5 octobre 2016, ECDC/CJ, T‑395/15 P, non publié, EU:T:2016:598, point 54 et jurisprudence citée).
81      Or, il résulte de ce qui précède que la BCE était manifestement incompétente pour donner suite à la demande de la requérante. En outre, il convient de relever que le refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée a été adopté en réponse à une demande de la requérante dans le cadre de laquelle celle-ci était en mesure d’exposer les faits et les arguments sous-tendant ladite demande.
82      Partant, il y a lieu de rejeter le troisième moyen comme étant manifestement non fondé.
83      Pour ce qui concerne la violation alléguée de l’obligation de motivation, avancée dans le cadre du quatrième moyen, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article 296 doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt du 8 septembre 2011, Commission/Pays-Bas, C‑279/08 P, EU:C:2011:551, point 125 et jurisprudence citée).
84      En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt du 17 septembre 2020, Rosneft e.a./Conseil, C‑732/18 P, non publié, EU:C:2020:727, point 78 et jurisprudence citée).
85      En l’espèce, il ressort du refus de la BCE de donner à l’administrateur judiciaire l’instruction demandée, dont le contenu est exposé au point 7 ci-dessus, que la BCE a spécifié les éléments de fait et de droit revêtant une importance essentielle. Cette lettre a permis, d’une part, à la requérante de connaître les justifications de l’acte adopté afin de défendre ses droits et, d’autre part, au juge de l’Union d’exercer son contrôle sur la légalité. En effet, la requérante a pu contester le bien-fondé de l’appréciation contenue dans la lettre du 19 novembre 2019 en exposant de manière motivée que le refus de la BCE de donner suite à la demande de son conseil d’administration n’était pas fondé. De plus, ainsi qu’il ressort de l’analyse ci-dessus, le Tribunal a pu se prononcer sur cette question et exercer son contrôle. Par conséquent, c’est à tort que la requérante allègue que la motivation de ladite lettre est insuffisante.
86      Dans le cadre du cinquième moyen, la requérante estime que la BCE a violé l’adage nemo auditur propriam turpitudinem allegans, selon lequel nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude. En particulier, elle fait valoir que, le 15 août 2019, la BCE a considéré qu’elle était en défaillance avérée ou prévisible. L’évaluation de la BCE aurait conduit à une analyse erronée concernant la solvabilité de la requérante, à l’ouverture d’une procédure d’insolvabilité à son égard et à la désignation de l’administrateur judiciaire.
87      Toutefois, pour se prévaloir de l’adage nemo auditur propriam turpitudinem allegans, encore faut-il que soit établi un comportement fautif imputable à la BCE. Or, il ressort de l’analyse du premier moyen que la BCE a estimé à bon droit qu’elle n’était pas en mesure de donner suite à la demande du conseil d’administration tendant à donner l’instruction demandée, au motif que l’objet de la demande se trouvait en dehors de son champ de compétence. Aucun comportement fautif ne peut dès lors lui être reproché dans le cas présent.
88      Quant à l’évaluation de la défaillance avérée ou prévisible de la requérante et à la question de savoir si la BCE est responsable de l’ouverture de la procédure d’insolvabilité par la Rīgas pilsētas Vidzemes priekšpilsētas tiesa (tribunal de la ville de Riga, arrondissement suburbain de Vidzeme), elles ne font pas l’objet du présent recours et ne sauraient donc fonder un supposé comportement fautif.
89      Compte tenu de tout ce qui précède, le moyen tiré de la violation de l’adage nemo auditur propriam turpitudinem allegans doit donc être écarté comme étant manifestement non fondé.
90      Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter le recours comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit.
Sur la demande en intervention
91      Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure lorsque le défendeur dépose une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence, visée à l’article 130, paragraphe 1, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond.
92      En l’espèce, le recours étant rejeté dans son ensemble comme étant manifestement dépourvu de tout fondement en droit, il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la République de Lettonie (voir ordonnance du 21 janvier 2016, Proforec/Commission, T‑120/15, non publiée, EU:T:2016:50, point 37 et jurisprudence citée).
Sur les dépens
93      Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la BCE, à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
94      En application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, la requérante, la BCE et la République de Lettonie supporteront chacune leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (dixième chambre)
ordonne :
1)      Le recours est rejeté.
2)      Il n’y a pas lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la République de Lettonie.
3)      PNB Banka AS est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE) à l’exception de ceux afférents à la demande d’intervention.
4)      PNB Banka, la BCE et la République de Lettonie supporteront chacune leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 12 mars 2021.
Le greffier
Le président
E. Coulon
A. Kornezov
*      Langue de procédure : l’anglais.
1      La présente ordonnance fait l’objet d’une publication par extraits.