61999CC0500_DE
Schlußanträge des Generalanwalts
Schlußanträge des Generalanwalts
I - Einleitung
1. Das vorliegende Rechtsmittelverfahren gegen ein Urteil des Gerichts erster Instanz, mit dem eine Nichtigkeitsklage abgewiesen worden ist, betrifft die Anfechtung einer Entscheidung, mit der die Kommission 1996 eine 1990 im Rahmen des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, gewährte finanzielle Förderung zurückgenommen hat. Die Kommission hat gemeinsam mit den italienischen Behörden festgestellt, dass einige der geförderten Leistungen bereits erbracht worden waren, bevor der Antrag auf Fördermittel bei der Kommission eingegangen war, weshalb nach den geltenden Gemeinschaftsrechtsvorschriften eine finanzielle Förderung der EG hierfür im Regelfall nicht gewährt werden konnte. Die Klägerin im Vorverfahren beruft sich darauf, dass die Ausgabe dennoch als beihilfefähig hätte angesehen werden können, da sie innerhalb von sechs Monaten vor der Antragstellung tätig geworden sei. Im Rechtsstreit geht es auch um die Frage, ob bei teilweise unrichtigen Angaben des Antragstellers ein für verschiedene Investitionen gewährter Zuschuss in seiner Gänze wieder eingezogen werden kann oder ob er nur um den Teil, auf den sich die unrichtigen Angaben beziehen, zu kürzen ist.
II - Rechtlicher Rahmen
2. Besonders fallrelevant sind die in den nachfolgenden Nummern 7 bis 11 genannten Bestimmungen. Die übrigen Rechtsvorschriften dienen vor allem der Gesamtschau und der systematischen Einordnung.
3. Der Antrag der Conserve Italia auf Förderung wurde (1988) nach der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 gestellt. Die Verordnung (EWG) Nr. 2515/85 bestimmt die Angaben, die der Antrag enthalten muss, und nennt die Belege, die ihm beizufügen sind. Das Arbeitspapier VI/1216/86 der Kommission legt im Einzelnen fest, was im Rahmen der Verordnung Nr. 355/77 gefördert werden kann und präzisiert weitere Voraussetzungen und die Vergabepraktiken.
4. Die Verordnung Nr. 355/77 ist im Rahmen der 1988 erfolgten Koordinierung der verschiedenen Strukturfonds (EAGFL, Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung und Europäischer Sozialfonds) durch die Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 ersetzt worden. Aber erst mit Erlass der Verordnung (EWG) Nr. 866/90 ist die Verordnung Nr. 355/77 mit Wirkung vom 1. Januar 1990 außer Kraft getreten.
5. Die Verordnung (EWG) Nr. 4256/88 bezieht sich ihrerseits nur auf den EAGFL und ist im Zusammenhang mit der Verordnung Nr. 4253/88 zu lesen, die gemeinsame Regeln für die Verwaltung aller Strukturfonds aufstellt.
1) \\377R0355.DEW_0\\ A HREF="377R0355.DEWVerordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates vom 15. Februar 1977 über eine gemeinsame Maßnahme zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse
6. Diese Verordnung sieht in den Artikeln 1 Absatz 3, 2 und 6 Absatz 1 Buchstabe a vor, welche Vorhaben - und wozu sie - aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, gefördert werden können.
7. Artikel 19 Absatz 2 bestimmt:
\\377R0355.DEW_19P2
2\\ A HREF="377R0355.DEWØ ... Die Kommission kann ... den Zuschuss des Fonds aussetzen, einschränken oder ganz einstellen[] ...
- wenn das Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt wird oder
- wenn bestimmte Auflagen nicht erfuellt werden ...
- ...
...
Die Kommission zieht die Beträge wieder ein, deren Zahlung nicht gerechtfertigt war oder nicht mehr gerechtfertigt ist."
2) \\385R2515.DEW_0\\ A HREF="385R2515.DEWVerordnung (EWG) Nr. 2515/85 der Kommission vom 23. Juli 1985 über die Anträge auf Zuschüsse des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, Abteilung Ausrichtung, für Vorhaben zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse und für Erzeugnisse der Fischerei
8. Die Förderanträge, die auf der Grundlage der Verordnung Nr. 355/77 gestellt werden, müssen gemäß Artikel 1 Absatz 1 dieser Verordnung die in den Anhängen genannten Angaben enthalten; ihnen müssen die dort genannten Belege beigefügt sein. Unter Ziffer 5.3 des vom Antragsteller auszufuellenden Antrags ist anzukreuzen, ob sich der Antragsteller verpflichtet, mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor Eingang des Antrages beim EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zu beginnen. Nach den Erläuterungen zu dieser Ziffer können für Vorhaben, die vor Eingang des Antrags bei der Kommission begonnen werden, keine Zuschüsse gewährt werden.
3) Arbeitsunterlage Nr. VI/1216/86 über die Bestimmung der höchstmöglichen Beteiligung des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, im Rahmen der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 des Rates
9. Die fallrelevanten Passagen der Arbeitsunterlage lauten:
I. Maßnahmen, die von der Berechnung der höchstmöglichen Beteiligung auszuschließen sind
...
B.1. Vollständig auszuschließende Maßnahmen
...
5. Arbeiten oder Maßnahmen, die vor Antragstellung begonnen haben, außer den folgenden:
a) ...
b) Kauf von Baumaschinen, -geräten und -materialien einschließlich Metallkonstruktionen und Fertigbauteile (Bestellung und Lieferung), wenn der Zusammenbau und der Einbau und die die Baumaterialien betreffenden Arbeiten an Ort und Stelle nicht schon stattgefunden haben, bevor der Antrag auf Beteiligung des Fonds gestellt wurde;
c) Kosten des Kaufs von Ausrüstung und Maschinen, die vor Beantragung des Vorhabens geprüft wurden;
d) ...
Maßnahmen gemäß a) und b) kommen für eine Finanzierung in Frage. Maßnahmen gemäß c) und d) kommen nicht in Frage, ihretwegen muss der Antrag jedoch nicht insgesamt abgewiesen werden. Bei allen anderen Maßnahmen oder Arbeiten, die begonnen haben, bevor der betreffende Antrag gestellt wurde, ist dieser abzuweisen.
...
12. Mietkosten für Ausrüstung und Investitionen, die durch Mietkauf (Leasing) finanziert werden. Zum Beispiel: Mietkosten für die Nutzung von Tetra-Pack-Maschinen; Vorhaben, die ganz oder teilweise durch Mietkauf finanziert werden.
Diese Investitionen können jedoch finanzierbar sein, wenn es sich um einen Mietkaufvertrag handelt (hire purchase), der vorsieht, dass der Begünstigte innerhalb von fünf Jahren nach der Bewilligung der Beteiligung Eigentümer der gemieteten Ausrüstung oder der finanzierten Aktion wird. Für Vorhaben, die von 1985 an finanziert werden, verkürzt sich diese Frist auf vier Jahre.
..."
4) \\388R4253.DEW_0\\ A HREF="388R4253.DEWVerordnung (EWG) Nr. 4253/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits
10. Artikel 15 Absatz 2 dieser Verordnung lautet:
\\388R4253.DEW_15P2
2\\ A HREF="T:\DOCINF\CLX\3\1988\R\42\388R4253.DEW(2) Vorbehaltlich des Artikels 33 ... kann eine Beteiligung der Fonds an Ausgaben, die vor dem Eingang des entsprechenden Antrags bei der Kommission getätigt wurden, nicht in Betracht kommen.
Für die Kofinanzierung von Vorhaben und Beihilferegelungen kann[] eine Ausgabe jedoch als durch die Fonds beihilfefähig angesehen werden, wenn sie innerhalb von sechs Monaten vor dem Zeitpunkt getätigt wurde, zu dem die Kommission den entsprechenden Antrag erhalten hat[]."
11. Artikel 24 ist überschrieben mit Kürzung, Aussetzung und Streichung[] der Beteiligung". Er lautet:
\\388R4253.DEW_24\\ A HREF="T:\DOCINF\CLX\3\1988\R\42\388R4253.DEW(1) Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass nur ein Teil der gewährten finanziellen Beteiligung gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falls im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.
(2) Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder insbesondere eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.
(3) Unrechtmäßig gezahlte Beträge sind an die Kommission zurückzuzahlen. ..."
5) \\388R4256.DEW_0\\ A HREF="388R4256.DEWVerordnung (EWG) Nr. 4256/88 des Rates vom 19. Dezember 1988 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich des EAGFL, Abteilung Ausrichtung
12. Artikel 10 dieser Verordnung lautet:
\\388R4256.DEW_10\\ A HREF="T:\DOCINF\CLX\3\1988\R\42\388R4256.DEW(1) Der Rat beschließt auf Vorschlag der Kommission nach dem Verfahren des Artikels 43 des Vertrages bis zum 31. Dezember 1989, wie und unter welchen Bedingungen sich der Fonds an den Maßnahmen für die Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für land- und forstwirtschaftliche Erzeugnisse ... beteiligen kann.
(2) Die Verordnung (EWG) Nr. 355/77 wird mit Inkrafttreten des in Absatz 1 genannten Ratsbeschlusses aufgehoben.
...
(3) Abweichend von Absatz 2 gelten jedoch die Vorschriften der Artikel 6 bis 15 sowie 17 bis 23 der Verordnung (EWG) Nr. 355/77 für die vor Inkrafttreten des in Artikel 1 genannten Ratsbeschlusses eingereichten ... auch weiterhin.
(4) ..."
13. Gestützt auf Absatz 1 der vorgenannten Vorschrift hat der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 866/90 vom 29. März 1990 zur Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen landwirtschaftlicher Erzeugnisse verabschiedet. Sie hebt gemäß dem vorstehend zitierten Absatz 2 die Verordnung Nr. 355/77 auf.
14. Die Ausnahmeregelung des Artikels 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 ist mit Wirkung vom 3. August 1993 durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits gestrichen worden.
III - Sachverhalt
15. Aus den nachfolgenden Randnummern des Urteils ergibt sich folgender Sachverhalt:
20. Am 27. Oktober 1988 ging bei der Kommission, eingereicht von der italienischen Regierung, ein Antrag auf Gewährung eines Zuschusses des EAGFL nach der Verordnung Nr. 355/77 ein. Dieser Antrag war von der Federazione Italiana dei Consorzi Agrari, einem Zusammenschluss landwirtschaftlicher Genossenschaften, gestellt worden, die bis zu ihrer Liquidation im Mai 1991 einen Großteil der italienischen Agrar-Lebensmittelindustrie für Rechnung der Fedital SpA (im Folgenden: Fedital) verwaltete. Mit dem beantragten Zuschuss sollte ein Vorhaben zur Entwicklung, Rationalisierung und technischen Modernisierung eines Betriebes von Fedital in der Gemeinde Massa Lombarda unterstützt werden.
...
22. Während der Prüfung des Antrags verkaufte Fedital am 31. Dezember 1989 ihren Betrieb Massa Lombarda an die Colombani Lusuco SpA, die ebenfalls von der Federazione Italiana dei Consorzi Agrari kontrolliert wurde. Die Firma der Erwerbergesellschaft wurde daraufhin in ‚Massalombarda Colombani SpA (im Folgenden: Massalombarda Colombani) umgeändert. Diese Gesellschaft wurde am 18. Oktober 1994 an die Frabi SpA (später Finconserve SpA), eine Finanzgesellschaft der Gruppe Conserve Italia Soc. Coop. arl, der Klägerin, verkauft. ...
23. Am 23. März 1990 forderte die Kommission Fedital auf, Art, Kosten sowie Anfangs- und Enddaten der zu finanzierenden Arbeiten anzugeben und zu erklären, ob mit diesen vor dem Tag des Antragseingangs bei der Kommission (27. Oktober 1988) begonnen worden sei. Außerdem forderte die Kommission die Bilanz für das Jahr 1988 und eine Abschrift der Kaufverträge über die verschiedenen Erwerbungen der Gesellschaft an.
24. Massalombarda Colombani antwortete am 17. April 1990, dass die Arbeiten am 31. Oktober 1988 aufgenommen und vor dem 30. Juni 1990 beendet worden seien, und fügte ihrer Antwort Abschriften von Verträgen bei. Einer dieser Verträge, der am 22. Dezember 1988 unterzeichnet worden war, betraf den Verkauf einer Verpackungsmaschine der Marke Tetra Pak.
25. Mit Entscheidung vom 29. Juni 1990 gewährte die Kommission Massalombarda Colombani einen Zuschuss in Höhe von 2 002 932 326 ITL zu einer Gesamtinvestition von 8 036 600 ITL (im Folgenden: Gewährungsentscheidung).
26. Mit Entscheidung vom 18. November 1991 gewährte die italienische Regierung Massalombarda Colombani ergänzend zur finanziellen Beteiligung des EAGFL einen Zuschuss von 2 008 000 000 ITL.
27. Am 22. November 1991 nahmen die italienischen Behörden die abschließende Prüfung der Arbeiten vor und genehmigten diese mit der Begründung, sie entsprächen insgesamt den in der Gewährungsentscheidung aufgestellten Voraussetzungen.
28. Aufgrund von Kontrollen, die im März 1993 und vom 26. bis zum 30. September 1994 gemeinsam von den italienischen Behörden und der Kommission durchgeführt worden waren, stellte letztere fest, dass einige Käufe und Arbeiten vor dem Tag des Eingangs des Zuschussantrags erfolgt waren und dass die Tetra-Pak-Maschine ausweislich des Originals des Vertrages über ihren Kauf entgegen der ihr am 17. April 1990 auf ihr Auskunftsverlangen vom 23. März 1990 hin übermittelten Vertragsabschrift im Rahmen eines Mietvertrags bereits vor dem Tag des Antragseingangs im Betrieb des Käufers installiert worden war. Außerdem trugen zahlreiche Lieferscheine für im Rahmen des Vorhabens erworbene Maschinen ein Datum, das dem des Antragseingangs vorausging, während andere Lieferscheine fehlten.
29. Mit Telefax vom 3. November 1994 an die Kommission sprachen sich die italienischen Behörden angesichts der festgestellten schwerwiegenden Unregelmäßigkeiten für die Eröffnung eines Verfahrens zur Aufhebung des vom EAGFL gewährten Zuschusses aus.
30. Am 22. Mai 1995 teilte die Kommission Massalombarda Colombani und den italienischen Behörden mit, dass sie beabsichtige, ein solches Verfahren einzuleiten und die zu Unrecht gewährten Beträge wiedereinzuziehen; zugleich forderte sie dazu auf, hierzu Stellung zu nehmen.
31. Massalombarda Colombani nahm am 3. August und am 22. September 1995 Stellung. Sie wies darauf hin, dass sie zwar tatsächlich vor dem Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission Käufe getätigt habe, dass diese jedoch probehalber erfolgt seien. Außerdem räumte sie ein, dass das Vorhaben einige Arbeiten betreffe, die schon vor der Stellung des Zuschussantrags durchgeführt worden seien. Nach einer Besprechung mit den Beamten der zuständigen Dienststellen der Kommission am 19. Januar 1996 reichte sie am 27. Februar 1996 eine ergänzende Stellungnahme ein.
32. Am 3. Oktober 1996 erließ die Kommission die Entscheidung C(96) 2760, mit der der Zuschuss aufgehoben wurde, der der Firma Massalombarda Colombani mit der Entscheidung C(90) 950/356 der Kommission vom 29. Juni 1990 über die Gewährung des Zuschusses des EAGFL, Abteilung Ausrichtung, im Rahmen des EAGFL-Vorhabens Nr. 90.41.IT.109.0 - ‚Potenziamento e aggiornamento tecnologico degli impianti di uno stabilimento ortofrutticolo in Massa Lombarda (Ravenna) - nach der Verordnung Nr. 355/77 gewährt worden war (im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
33. Die tragenden Gründe dieser Entscheidung werden nachstehend wiedergegeben:
Der Zuschuss ist im Wesentlichen aufgrund der technischen Beschreibung der geplanten Arbeiten und des im Text der Entscheidung genannten Zeitraums, der schon in den dem Zuschussantrag beigefügten Unterlagen für die Durchführung der Arbeiten angegeben war, gewährt worden.
...
Bei [einer] Kontrolle wurde festgestellt, dass bestimmte Käufe bereits endgültig getätigt und bestimmte Arbeiten schon vor dem Tag des Eingangs des von der Empfängerin übermittelten Zuschussantrags bei der Kommission, d. h. vor dem 27. Oktober 1988, ausgeführt worden waren. Dies verstößt gegen die von der Empfängerin gemäß der Bestimmung auf Seite 5 des Anhangs A1 der Verordnung ... Nr. 2515/85 ... in diesem Zuschussantrag eingegangene Verpflichtung.
Außerdem wurde festgestellt, dass ein Vertrag über den Kauf einer Tetra-Pak-Verpackungsmaschine gefälscht worden war, um zu verschleiern, dass diese Maschine bereits vor Eingang des Zuschussantrags im Betrieb installiert worden war.
...
Nach alledem verletzen die festgestellten Unregelmäßigkeiten die Bedingungen für die Durchführung des fraglichen Vorhabens."
IV - Verfahren vor dem Gericht erster Instanz und dessen Urteil
16. Conserve Italia hat am 23. Dezember 1996 Klage gegen die Entscheidung der Kommission erhoben.
Sie beantragte,
- die angefochtene Entscheidung für nichtig zu erklären;
- soweit erforderlich, jede aufgrund der angefochtenen Entscheidung vorgenommene Handlung, insbesondere die Arbeitsunterlage, für nichtig zu erklären;
- der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
In Beantwortung einer Frage des Gerichts hat die Klägerin jedoch darauf hingewiesen, dass ihr Antrag auf Nichtigerklärung jeder mit der angefochtenen Entscheidung in Zusammenhang stehenden Handlung, insbesondere des Arbeitspapiers, auf Artikel 184 EG-Vertrag (jetzt Artikel 241 EG) gestützt sei.
Die Kommission beantragte,
- den Antrag, die Arbeitsunterlage soweit erforderlich für nichtig zu erklären, für unzulässig zu erklären;
- im Übrigen die Klage als unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
17. Conserve Italia gründete ihre Klage auf verschiedene Verstöße gegen die Anwendung des EG-Vertrags betreffende Rechtsvorschriften, insbesondere gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88, Punkt B.1 Absätze 5 und 12 der Arbeitsunterlage und Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88. Im Rahmen dieser Klagegründe rügte sie insbesondere, dass die Kommission die Grundsätze der Rechtmäßigkeit der Sanktion, des Vertrauensschutzes und der Verhältnismäßigkeit verletzt und einen Ermessensmissbrauch begangen habe. Im Rahmen eines weiteren Klagegrundes machte sie die Verletzung wesentlicher Formvorschriften geltend, da die angefochtene Entscheidung unzureichend begründet sei.
1) Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88
18. Nach den Ausführungen im angefochtenen Urteil hat Conserve Italia hierzu Folgendes vorgetragen:
43. Nach Ansicht der Klägerin ist Nummer 5.3 der ‚Erläuterungen nach Rubriken des Anhangs A der Verordnung Nr. 2515/85, wonach ‚für Vorhaben, die vor Eingang des Antrags bei der Kommission begonnen werden, ... keine Zuschüsse gewährt werden [können], anhand Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 auszulegen, da diese Bestimmung für die Entscheidung der Kommission über die Zuschussfähigkeit des Vorhabens maßgeblich sei.
44. Die Begriffe ‚Ausgabe und ‚getätigt in Unterabsatz 2 dieser Vorschrift ... deuteten darauf hin, dass auf den Zeitpunkt der Bezahlung der Käufe oder Arbeiten, zumindest aber auf das Rechnungsdatum abzustellen sei.
45. Im vorliegenden Fall seien alle Zahlungen nach Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission (27. Oktober 1988) erfolgt, alle Rechnungen seien mit einem Datum versehen, das nach dem Beginn der Maßnahme liege, für den die Klägerin in ihrer Klageschrift den 1. Oktober 1988 angibt, und kein Lieferschein sei mehr als sechs Monate vor diesem Tag erstellt worden. Daher seien sämtliche streitigen Ausgaben zuschussfähig.
46. Außerdem habe die Empfängerin nie falsche Erklärungen über das Datum der Käufe oder Arbeiten abgegeben. Die vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission getätigten Umsätze (insbesondere der Mietvertrag über die Tetra-Pak-Maschine) seien nicht Gegenstand von endgültigen Verträgen, sondern nur von vorbereitenden Beziehungen oder von Verträgen mit aufschiebender Bedingung gewesen.
47. Schließlich habe die Kommission dadurch, dass sie den streitigen Zuschuss aufgrund anderer Kriterien als derjenigen des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 gestrichen habe, gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstoßen ..."
19. Hierzu hat das Gericht erster Instanz ausgeführt:
59. ... Artikel 19 Absatz 2 [der] Verordnung [Nr. 355/77 bestimmt], dass die Kommission einen Zuschuss aussetzen, einschränken oder ganz einstellen kann, ‚wenn das Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt wird oder ‚wenn bestimmte Auflagen nicht erfuellt werden.
60. Diese Bestimmung bezeichnet diese Auflagen nicht im einzelnen, sondern nimmt ausdrücklich auf die ‚finanziellen oder sonstigen Auflagen für jedes Vorhaben Bezug. Somit fallen unter diesen Begriff alle Auflagen, die für das jeweilige Vorhaben erteilt wurden, unabhängig davon, ob sie technischer oder finanzieller Art sind oder eine Fristsetzung enthalten.
61. Nach Artikel 1 Absatz 1 der Verordnung Nr. 2515/85 ,[müssen die] Anträge auf Zuschüsse aus dem EAGFL, Abteilung Ausrichtung, ... die in den Anhängen aufgeführten Angaben und Unterlagen enthalten. Demgemäß sind die im Antragsformular für den Zuschuss enthaltenen Angaben, insbesondere diejenigen über die vom Antragsteller bei der Antragstellung einzugehende Verpflichtung, die nach Nr. 5.3 der ‚Erläuterungen nach Rubriken des Anhangs A dieser Verordnung (...) zu beurteilen ist, ebenso verbindlich wie die Bestimmungen der Verordnung, denen die Muster und Erläuterungen als Anlage beigefügt sind (in diesem Sinne Urteil des Gerichts vom 24. April 1996 in den Rechtssachen T-551/93, T-232/94, T-233/94 und T-234/94, Industrias Pesqueras Campos u. a./Kommission, Slg. 1996, II-247, Randnr. 84). Hinzu kommt, dass sich die Firma Massalombarda Colombani mit ihrer Unterschrift ausdrücklich, feierlich und eindeutig persönlich verpflichtet hat, mit den Arbeiten nicht vor Eingang des Zuschussantrags beim EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zu beginnen. Da diese Verpflichtung von der Kommission angenommen wurde, wurde sie in den Rechtsakt aufgenommen, mit dem der Zuschuss bewilligt wurde, und teilt somit dessen Rechtsverbindlichkeit. Somit stellt die u. a. der Rechtssicherheit und einer Gleichbehandlung der Antragsteller dienende Fristbestimmung, auf die sich die Verpflichtung bezieht, eine Auflage im Sinne von Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 dar, und ihre Nichtbeachtung führt dazu, dass das finanzierte Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt worden ist.
62. Diese Verpflichtung - wie sie im Formblatt des Zuschussantrags vorgesehen und von der Zuschussempfängerin bei der Antragstellung eingegangen ist - enthält jedoch keinen Hinweis auf einen Sechsmonatszeitraum vor Eingang des Antrags. Es ist daher zu prüfen, ob die Verpflichtung, wie die Klägerin vorträgt, durch das Inkrafttreten von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 am 1. Januar 1989 dahin gehend geändert worden ist, dass sie es zuließ, innerhalb von sechs Monaten vor Eingang des Antrags bei der Kommission Ausgaben zu tätigen.
63. Aus Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 1 der Verordnung Nr. 4253/88 und dem Wort ‚kann in Unterabsatz 2 geht hervor, dass Ausgaben im Allgemeinen nur dann zuschussfähig sind, wenn sie getätigt wurden, nachdem die Kommission den entsprechenden Antrag erhalten hat. Nur ausnahmsweise ist die Kommission berechtigt, Ausgaben als zuschussfähig anzusehen, wenn sie innerhalb von sechs Monaten vor dem Eingang des Antrags bei ihr getätigt wurden.
64. Mit der Gewährungsentscheidung ... hat die Kommission den Antrag, der die persönliche Verpflichtung enthielt, mit den Arbeiten nicht vor Eingang des Zuschussantrags zu beginnen, genehmigt, ohne darauf hinzuweisen, dass sie beabsichtige, von dem Recht in Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 Gebrauch zu machen.
65. Selbst wenn der Auffassung zu folgen wäre, dass die Verpflichtung anhand von Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 auszulegen sei, wäre das Kriterium zur Bestimmung des Zeitpunkts, von dem an die Arbeiten beginnen können, mangels einer entgegenstehenden Erklärung der Kommission doch dasjenige, das in Unterabsatz 1 dieser Vorschrift enthalten ist.
66. Somit ist zu ermitteln, welcher Zeitpunkt für die Frage maßgeblich ist, ob mit den Arbeiten vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission im Sinne der bei der Stellung des Antrags auf den fraglichen Zuschuss eingegangenen Verpflichtung begonnen worden ist. Insbesondere ist zu prüfen, ob dieser Zeitpunkt, wie die Klägerin meint, derjenige der Bezahlung der ersten bezuschussten Käufe oder Arbeiten oder aber möglicherweise derjenige ist, zu dem diese Käufe oder Arbeiten in Rechnung gestellt worden sind.
67. Werden im Rahmen eines unterstützten Investitionsvorhabens Verträge - auch unter aufschiebender Bedingung - geschlossen, so hat dies maßgebliche Auswirkungen auf die Modalitäten der Durchführung dieses Vorhabens. Daher stellen solche Verträge eine Maßnahme zur Durchführung eines Vorhabens dar. Mithin ist der Abschluss dieser Verträge der maßgebliche Zeitpunkt für den Beginn der Arbeiten im Sinne der von der Zuschussempfängerin eingegangenen Verpflichtung.
68. Die Klägerin bestreitet nicht, dass vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission Verträge über Maschinen geschlossen wurden, die zu dem unterstützten Vorhaben gehören.
69. Folglich hat die Zuschussempfängerin gegen die im Antragsformular eingegangene Verpflichtung verstoßen, mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor diesem Zeitpunkt zu beginnen. Daher ist eine mit der Entscheidung über die Gewährung des Zuschusses erteilte Auflage nicht erfuellt und das Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt worden.
70. Die Auffassung der Klägerin, dass es auf den Zeitpunkt der Zahlung, jedenfalls aber den der Rechnungsstellung ankomme, ist zurückzuweisen. Es ist nämlich zweifelhaft, ob die Empfängerin des Zuschusses davon ausgehen konnte, dass mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor der Erstellung oder Begleichung der Rechnungen begonnen worden sei. Selbst wenn die Empfängerin des Zuschusses keinerlei betrügerische Absicht gehabt haben sollte, hätte sie zumindest Bedenken hinsichtlich ihrer Auslegung der Verpflichtung haben müssen, mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission zu beginnen. In einem solchen Fall hätte sie sich über die Tragweite der vorgeschriebenen Verpflichtung unterrichten müssen, nicht nur, um sich nicht leichtfertig zu verpflichten, sondern auch, um jedes Risiko einer Irreführung der Kommission auszuschalten.
71. Die Personen, die Zuschüsse beantragen und erhalten könnten, müssen dafür Sorge tragen, dass sie der Kommission zuverlässige Angaben an die Hand geben, die diese nicht irreführen können; andernfalls könnte das Kontroll- und Beweissystem, das zur Nachprüfung der Erfuellung der Voraussetzungen für die Gewährung des Zuschusses eingeführt worden ist, nicht ordnungsgemäß funktionieren. Ohne zuverlässige Angaben könnte es nämlich zu einer Zuschussgewährung für Vorhaben kommen, die die Voraussetzungen hierfür nicht erfuellen. Daher ist die Informations- und Loyalitätspflicht, die den Personen obliegt, die Zuschüsse beantragen und erhalten könnten, dem System der Beteiligung durch den EAGFL inhärent und für sein einwandfreies Funktionieren grundlegend.
72. Dass im vorliegenden Fall Angaben über den Zeitpunkt des Beginns der Arbeiten verheimlicht oder so dargestellt wurden, dass die Kommission irregeführt worden ist, stellt einen Verstoß gegen diese Verpflichtung und damit gegen die geltende Regelung dar.
73. Mithin kann der Kommission nicht vorgeworfen werden, gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 verstoßen zu haben.
74. Da die Rüge einer Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes auf der Prämisse beruht, dass ein Verstoß gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 vorliegt, und da das von der Klägerin auf diesen angeblichen Verstoß gestützte Argument aus den oben dargelegten Gründen nicht stichhaltig ist, ist auch diese Rüge zurückzuweisen.
- Fälschung eines Vertrages über den Kauf einer Verpackungsmaschine
75. Die Klägerin räumt ein, dass die der Kommission in Beantwortung eines Auskunftsersuchens übermittelte Kopie des Vertrages über den Kauf einer Tetra-Pak-Verpackungsmaschine nicht die auf dem Original des Vertrages stehende Angabe enthalten habe, dass die fragliche Maschine zum Zeitpunkt des Eingangs des Zuschussantrags bei der Kommission bereits aufgrund eines Mietvertrags im Betrieb der Zuschussempfängerin installiert gewesen sei (siehe oben, Randnr. 49).
76. Die Empfängerin des Zuschusses hätte davon ausgehen müssen, dass vollständige Angaben zu dem betreffenden Vertrag für die Kommission unentbehrlich sind, um ihre Befugnisse ordnungsgemäß ausüben zu können, zumal die Kommission entsprechende Angaben angefordert hatte. Demgemäß hätte die Zuschussempfängerin eine dem Original des fraglichen Vertrages entsprechende Kopie übermitteln müssen (siehe oben, Randnr. 71). Dass keine originalgetreue Kopie dieses Vertrages übersandt worden ist, stellt eine offensichtliche und schwerwiegende Unregelmäßigkeit dar, die, wenn nicht vorsätzlich, so doch zumindest grob fahrlässig war.
77. Entgegen der Auffassung der Klägerin konnte sich diese Unregelmäßigkeit auch auf die Höhe des Zuschusses auswirken. Zweck der Verordnung Nr. 355/77 ist nämlich, wie sich sowohl aus ihrem Titel als auch ihrer vierten Begründungserwägung und den Bestimmungen ihres Titels II ergibt, die Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse. Die Verbesserung ist anhand eines Vergleichs zwischen dem Zustand, der sich aus der finanzierten Aktion ergeben soll, und demjenigen zu beurteilen, der vor Beginn der Durchführung des Vorhabens bestand. Da mit diesem nicht vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission begonnen werden durfte, ist die Verbesserung an dem vor diesem Zeitpunkt bestehenden Zustand zu messen. Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass der endgültige Kauf einer Verpackungsmaschine, die im Betrieb des begünstigten Unternehmens bereits aufgrund eines Mietvertrags installiert war, keine solche Verbesserung darstellt. Jedenfalls hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass der Kauf der Maschine zu einer Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für die betroffenen landwirtschaftlichen Erzeugnisse führen würde.
78. Dass sich diese Unregelmäßigkeit nicht auswirkt, lässt sich der Arbeitsunterlage nicht entnehmen. Zum einen findet Punkt B.1 Absatz 5 Buchstabe b der Arbeitsunterlage, selbst wenn man annimmt, dass er Maschinen wie die hier in Frage stehende betrifft, jedenfalls nur auf Maschinen Anwendung, die nicht vor Stellung des Zuschussantrags installiert waren, was hier nicht zutrifft. Zum anderen sind nach Punkt B.1 Absatz 12 der Arbeitsunterlage Investitionen, die durch Mietkauf finanziert werden, nur dann zuschussfähig, wenn der Vertrag vorsieht, dass der Begünstigte innerhalb von vier Jahren nach der Bewilligung des Zuschusses Eigentümer der finanzierten Ausrüstung wird. Der vorliegende Mietvertrag enthielt jedoch keine Bestimmung über einen Eigentumsübergang innerhalb dieser Zeitspanne.
...
80. Nach alledem sind die Klagegründe, die auf einen Verstoß gegen Artikel 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 und Punkt B.1 Absätze 5 und 12 der Arbeitsunterlage gestützt worden sind, zurückzuweisen."
2) Zur Rechtsgrundlage für die Streichung des Zuschusses und zum angeblichen Verstoß gegen Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88
20. Conserve Italia hat vor dem Gericht erster Instanz geltend gemacht, dass Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 auf den vorliegenden Fall unanwendbar sei, da die festgestellten Unregelmäßigkeiten die Bedingungen für die Durchführung der Aktion nicht verändert hätten. Hilfsweise trägt sie vor, Artikel 24 Absatz 2 sehe nicht die Möglichkeit der Streichung eines Zuschusses, sondern nur dessen Kürzung oder Aussetzung vor. Die angefochtene Entscheidung sei daher rechtswidrig, weil sie jeglicher Rechtsgrundlage entbehre.
21. Hierzu hat das Gericht in seinem Urteil ausgeführt:
90. Aus den Randnummern 69 und 72 bis 76 dieses Urteils folgt, dass die Empfängerin des Zuschusses das Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt hat und dass bestimmte Auflagen nicht erfuellt worden sind. Nach Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 kann die Kommission jedoch, wenn das Vorhaben nicht wie vorgesehen durchgeführt wurde oder bestimmte Auflagen nicht erfuellt wurden, einen zuvor bewilligten Zuschuss aussetzen, einschränken oder ganz einstellen. Daher war diese Bestimmung eine geeignete Rechtsgrundlage für den Erlass der angefochtenen Entscheidung.
91. Die in den Randnummern 69 und 72 bis 76 dieses Urteils festgestellten Verstöße stellen Unregelmäßigkeiten im Sinne von Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 dar. Infolgedessen war auch diese Bestimmung auf den vorliegenden Fall anwendbar.
92. Zwar sieht Artikel 24 Absatz 2 nach seinem Wortlaut für die Kommission nicht ausdrücklich die Möglichkeit der Streichung von Zuschüssen vor; er trägt jedoch die Überschrift: Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung". Weicht der Wortlaut einer Bestimmung von deren Überschrift ab, sind beide so auszulegen, dass alle verwendeten Worte einen Sinn ergeben. Angesichts erstens dieser Auslegungsregel und zweitens des Vorliegens einer weiteren, ebenfalls auf den fraglichen Zuschuss anwendbaren Vorschrift, die unter bestimmten Voraussetzungen die Möglichkeit einer völligen Einstellung der Beteiligung des EAGFL vorsieht (Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77; ...), ist Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 so auszulegen, dass alle vom Gesetzgeber gebrauchten Worte, insbesondere das Wort ‚Streichung in seiner Überschrift, einen Sinn ergeben. Daher ist dieser Artikel dahin zu verstehen, dass er es der Kommission ermöglicht, einen EAGFL-Zuschuss im Fall von Unregelmäßigkeiten zu streichen, und zwar insbesondere dann, wenn eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur vorherigen Zustimmung unterbreitet wurde.
93. Da feststeht, dass es eine Rechtsgrundlage für die Befugnis der Kommission gibt, einen Zuschuss zu streichen, greifen die Rügen einer Verletzung des Grundsatzes der Rechtmäßigkeit von Sanktionen und eines Ermessensmissbrauchs nicht durch."
3) Zur Verhältnismäßigkeit der Streichung des Zuschusses
22. Conserve Italia hat schließlich geltend gemacht, die angefochtene Entscheidung sei unverhältnismäßig, da die ihr zur Last gelegten Unregelmäßigkeiten zu keiner Divergenz zwischen dem genehmigten Vorhaben und der durchgeführten Aktion geführt hätten und nicht auf einer betrügerischen Absicht oder dem Bestreben beruhten, eine höhere finanzielle Beteiligung als in Höhe der getätigten Investitionen zu erlangen, rechtfertigten sie nicht die Streichung des streitigen Zuschusses.
23. Das Gericht hat hierzu entschieden:
101. Der in Artikel 3b Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 5 Absatz 3 EG) niedergelegte Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nach ständiger Rechtsprechung, dass die Rechtsakte der Gemeinschaftsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung des verfolgten Zieles geeignet und erforderlich ist ...
102. Der Gerichtshof hat außerdem darauf hingewiesen, dass die Gemeinschaftsorgane bei der Beurteilung eines komplexen Sachverhalts, wie er bei der gemeinsamen Agrarpolitik gegeben sei (in diesem Sinne insbesondere Urteil des Gerichtshofes vom 20. Oktober 1977 in der Rechtssache 29/77, Roquette, Slg. 1977, 1835, Randnr. 19), über einen weiten Ermessensspielraum verfügen. Bei der Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausübung einer solchen Befugnis muss sich der Richter darauf beschränken, zu prüfen, ob der Behörde nicht ein offensichtlicher Fehler oder ein Ermessensmissbrauch unterlaufen ist oder ob sie die Grenzen ihres Ermessens nicht offensichtlich überschritten hat ...
103. Ferner kann nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, deren Einhaltung für das ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschaftssystems von grundlegender Bedeutung ist, mit dem Verlust eines durch die Gemeinschaftsregelung verliehenen Anspruchs, etwa eines Beihilfeanspruchs, geahndet werden (in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofes vom 12. Oktober 1995 in der Rechtssache C-104/94, Cereol Italia, Slg. 1995, I-2983, Randnr. 24, und die dort angeführte Rechtsprechung).
104. Wie oben in Randnummer 77 dargelegt, bezweckt die Verordnung Nr. 355/77 die Verbesserung der Verarbeitungs- und Vermarktungsbedingungen für landwirtschaftliche Erzeugnisse, wobei die Verbesserung anhand eines Vergleichs des Zustands, der sich aus der finanzierten Aktion ergeben soll, mit demjenigen zu beurteilen ist, der vor Beginn der Durchführung des Vorhabens bestand. Außerdem ist der siebten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 355/77 zu entnehmen, dass der Gesetzgeber ein wirksames Kontrollverfahren einführen wollte, um sicherzustellen, dass die Begünstigten die Voraussetzungen für die Gewährung des EAGFL-Zuschusses erfuellen. Wie sich schließlich aus Randnummer 71 dieses Urteils ergibt, ist die Erteilung zuverlässiger Angaben, die die Kommission nicht irreführen können, durch die Personen, die einen Zuschuss beantragen und erhalten könnten, für das ordnungsgemäße Funktionieren des Kontroll- und Beweissystems unerlässlich, das zur Nachprüfung namentlich der Erfuellung der Voraussetzung eingeführt worden ist, dass mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission begonnen wurde.
105. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin eingeräumt, dass vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission mit Arbeiten für 1 780 663 116 ITL begonnen worden sei und dass die den Vertrag über den Kauf der Tetra-Pak-Verpackungsmaschine betreffende Unregelmäßigkeit einem Betrag von 470 000 000 ITL entspreche, was einen Gesamtbetrag von 2 250 663 116 ITL ausmacht. Da der Zuschuss des EAGFL in Höhe von 2 002 932 326 ITL bewilligt worden ist und sich die Investition auf insgesamt 8 036 600 000 ITL beläuft, entsprechen die beanstandeten Unregelmäßigkeiten 112 % des Zuschusses und 28 % der Investition. Darin, dass die Klägerin ihre Pflicht, mit den Arbeiten nicht vor Eingang des Zuschussantrags bei der Kommission zu beginnen, verletzt hat, dass sie die Kommission nicht informiert hat und dass sie in Beantwortung eines Auskunftsverlangens der Kommission eine mit dem Original nicht übereinstimmende Kopie eines Kaufvertrags über eine im bezuschussten Vorhaben genannte Maschine eingereicht hat, sind schwerwiegende Verletzungen wesentlicher Pflichten zu erblicken.
106. Zwar unterscheiden sich die Umstände des vorliegenden Falles von denen, über die das Gericht in der zu dem Urteil Industrias Pesqueras Campos u. a./Kommission führenden Rechtssache (oben, Randnr. 61) zu entscheiden hatte; doch durfte die Kommission davon ausgehen, dass jede andere Maßnahme als die Streichung des Zuschusses einen Anreiz zum Betrug darstellen könnte. Die Begünstigten könnten nämlich versucht sein, falsche Angaben zu machen oder bestimmte Informationen zu verheimlichen, um den Betrag einer bezuschußbaren Investition größer erscheinen zu lassen, um so eine höhere finanzielle Beteiligung der Gemeinschaft zu erhalten, wobei sie nur riskieren würden, dass diese Beteiligung um den Teil der Investition gekürzt werden könnte, bei dem eine Voraussetzung für die Zuschussgewährung nicht erfuellt ist.
107. Auch das Vorbringen der Klägerin, dass die Streichung des Zuschusses unverhältnismäßig sei, weil die beanstandeten Unregelmäßigkeiten Fedital und nicht ihr selbst zuzurechnen seien, ist zurückzuweisen. Aufgrund der ... angeführten verschiedenen Veräußerungen hat sie nämlich die Rechte und Pflichten von Fedital übernommen.
108. ...
109. Somit hat die Klägerin nicht nachgewiesen, dass die Streichung des Zuschusses gemessen an den gerügten Verfehlungen und dem Zweck der einschlägigen Regelung unverhältnismäßig war."
V - Das Rechtsmittel und Würdigung
24. Die Rechtsmittelführerin macht mit ihrem am 22. Dezember 1999 eingereichten Schriftsatz vier Rechtsmittelgründe geltend:
- Die Verletzung des Artikels 19 Absatz 2 zweiter Unterabsatz zweiter Spiegelstrich der Verordnung Nr. 355/77;
- die Verletzung des Artikels 15 Absatz 2 zweiter Unterabsatz der Verordnung Nr. 4253/88;
- eine unzutreffende Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 sowie des Punkts B.1 Ziffer 5 des Arbeitspapiers VI/1216/86;
- die Verletzung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Diskriminierungsverbots.
1) Zum Rechtsmittelgrund der Verletzung des Artikels 19 Absatz 2 zweiter Unterabsatz zweiter Spiegelstrich der Verordnung Nr. 355/77
a) Parteivortrag
i) Conserve Italia
25. Die Klägerin bestreitet den Vorwurf, bestimmte Auflagen nicht erfuellt zu haben. Sie rügt die ihres Erachtens falsche Auslegung des Begriffs des Beginn[s] der Arbeiten". Entscheidend sei nicht das Datum der Bestellung der Tetra-Pack-Maschine oder des Abschlusses eines Vertrages, wie es das Gericht erster Instanz in der Randnummer 67 des angefochtenen Urteils angenommen habe, sondern das Datum der Bezahlung der Waren und Dienstleistungen.
26. Die Auffassung des Gerichts erster Instanz fände keine Stütze in der Arbeitsunterlage VI/1216/86 der Kommission. An keiner Stelle dieses Dokuments werde das Datum des Vertragsabschlusses als maßgeblicher Zeitpunkt kenntlich gemacht.
27. Conserve Italia hält ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Bezahlung auch für mit Ziffer 5.3 des Anhangs A der Verordnung Nr. 2515/85 vereinbar. Hierin werde lediglich klargestellt, dass Projekte, die vor Eingang des Antrags bei der Kommission begonnen würden, nicht förderungsfähig seien. Jedoch würde hier nicht konkretisiert, wann ein Projekt als begonnen anzusehen sei.
28. In diesem Zusammenhang rügt sie eine Verletzung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes. Referenz für die Rechtsmittelführerin und die Kommission sei die Arbeitsunterlage VI/1216/86 gewesen, nach der der Erwerb von Maschinen vor Eingang des Antrags bei der Kommission zulässig sei.
29. Hinsichtlich der Tetra-Pak-Maschine räumt Conserve Italia zwar ein, dass sie bei Antragstellung bereits aufgrund eines Mietvertrages in ihren Räumen aufgestellt gewesen ist. Sie meint aber, zum einen sei dies nicht durch die Arbeitsunterlage der Kommission ausgeschlossen, insbesondere nicht unvereinbar mit Punkt B.1 Absatz 12. Zum anderen habe der nachfolgende Eigentumserwerb entgegen der Annahme des Gerichts erster Instanz in Randnummer 77 des angefochtenen Urteils tatsächlich zur Verbesserung der Verarbeitungsbedingungen und des Vertriebs der landwirtschaftlichen Produkte beigetragen, wie es die Subventionsbedingungen verlangten.
ii) Kommission
30. Die Kommission hält demgegenüber die vom Gericht vorgenommene Auslegung des Artikels 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 für zutreffend. Mit dem Abschluss der Verträge beginne die Ausführung des Projekts. Käme es auf den Zeitpunkt der Bezahlung der vereinbarten Leistungen an, so könnte der Subventionsnehmer den maßgeblichen Zeitpunkt leicht manipulieren, indem er die Zahlung trotz Fälligkeit einfach verzögere.
31. In Bezug auf die Tetra-Pak-Maschine hält sie die Einreichung einer nicht mit dem Original übereinstimmenden Kopie des Vertrages mit dem Gericht erster Instanz für eine schwere Unregelmäßigkeit. Für das ordnungsgemäße Funktionieren der Verwaltung der finanziellen Ressourcen sei es unabdingbar, dass die ihr übermittelten Informationen vollständig und richtig seien.
32. Conserve Italia habe auch nicht bewiesen, dass der Eigentumserwerb der Maschine die Verarbeitungs- und Vertriebsbedingungen verbessert habe. Im Übrigen komme es aber hierauf im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens auch nicht an, da der Gerichtshof nur über Rechtsfragen zu entscheiden habe. Conserve Italia habe nicht dargelegt, dass dem Gericht im Rahmen der Beweiswürdigung ein Rechtsfehler unterlaufen sei. Insoweit sei das Rechtsmittel daher sogar unzulässig.
33. Die Arbeitsunterlage VI/1216/86 schließlich sei gemäß Punkt B.1 Absatz 5 lediglich auf Maschinen anwendbar, die nicht vor Eingang des Antrags auf Förderung in dem betreffenden Betrieb installiert worden seien. Punkt B.1 Absatz 12 schließe im Übrigen geliehene Maschinen von jeglicher Förderung aus. Auch insofern leide das angefochtene Urteil folglich nicht an einem Rechtsfehler.
b) Würdigung
34. Im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens können gemäß Artikel 51 Absatz 1 der EG-Satzung nur die Unzuständigkeit des Gerichts, ein Verfahrensfehler, durch den die Interessen des Rechtsmittelführers beeinträchtigt werden, sowie eine Verletzung des Gemeinschaftsrechts durch das Gericht geltend gemacht werden.
35. Mit ihrer Behauptung, der Eigentumserwerb der Tetra-Pak-Maschine habe entgegen der Annahme des Gerichts erster Instanz sehr wohl eine Verbesserung der Verarbeitungs- und Vertriebsbedingungen zur Folge gehabt, wirft Conserve Italia keine Rechtsfrage auf. Insbesondere rügt sie keinen Rechtsfehler im Rahmen der vom Gericht vorgenommenen Beweiswürdigung. Insoweit ist dieser Rechtsmittelgrund daher als unzulässig abzuweisen.
36. Ein Rechtsfehler bei der Auslegung des Artikels 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 könnte insoweit in Betracht kommen, als das Gericht die Tragweite der vermeintlichen Auflage", d. h., den Zeitpunkt des Beginns der Durchführung des Projekts nicht richtig bestimmt haben könnte.
37. Im Rahmen der Prüfung der Anwendungsvoraussetzungen des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 und der Untersuchung der Frage, inwieweit eine Unregelmäßigkeit" im Sinne dieser Vorschrift vorliegt, hat das Gericht erster Instanz festgestellt, dass mit dem Abschluss von Verträgen die Durchführung des Vorhabens beginnt. Der Abschluss von Verträgen vor dem 27. Oktober 1988, dem Tag, an dem der Antrag auf Förderung bei der Kommission einging, sei unvereinbar mit der von Conserve Italia in ihrem Antrag auf Fördermittel eingegangenen Verpflichtung, mit der Durchführung des Projekts nicht vor Eingang des Antrags bei der Kommission zu beginnen. Das Gericht hat daher einen Verstoß gegen eine Auflage" im Sinne des Artikels 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 angenommen.
38. Nach den Feststellungen des Gerichts ging der Antrag auf Fördermittel am 27. Oktober 1988 bei der Kommission ein. Dieses Datum liegt vor dem 1. Januar 1990, dem Tag, an dem die Verordnung Nr. 866/90 gemäß ihres Artikels 24 in Kraft trat. Gemäß Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4256/88 finden daher die Vorschriften der Artikel 6 bis 15 und 17 bis 23 der Verordnung Nr. 355/77 auf den Antrag Anwendung. Die Verordnung Nr. 866/90 ist nämlich der in Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr. 4256/88 genannte Rechtsakt, mit dessen Inkrafttreten die Verordnung Nr. 355/77 gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4256/88 außer Kraft tritt.
39. Die folglich auf den Antrag Conserve Italias anwendbaren Artikel 6 bis 15 und 17 bis 23 der Verordnung Nr. 355/77 treffen keine Bestimmung über den Zeitpunkt, zu dem die Durchführung eines Vorhabens beginnt. Allerdings wurde auf der Grundlage des Artikels 13 Absatz 5 die Verordnung Nr. 2515/85 erlassen. Sie legt die Informationen fest, die bei der Beantragung der Fördermittel aus dem EAGFL anzugeben sind. Nach Anhang A, Erster Teil - Begünstigter (A 1), muss der Antragsteller unter Ziffer 5.3 in dem entsprechenden Kästchen ankreuzen, ob er sich verpflichtet, mit der Durchführung des Vorhabens nicht vor Eingang des Antrags beim EAGFL, Abteilung Ausrichtung, zu beginnen oder nicht. In den Erläuterungen und Anweisungen zum Ausfuellen der Anträge" heißt es hierzu, dass für Vorhaben, die vor Eingang des Antrags bei der Kommission begonnen werden, keine Zuschüsse gewährt werden können.
40. Aus diesen Erläuterungen ergibt sich zwar, dass nur die nach Eingang des Antrags ergriffenen Maßnahmen gefördert werden können. Sie besagen jedoch nichts über den Zeitpunkt, ab wann mit der Ausführung eines Projekts begonnen wird.
41. Das Gericht hat den maßgeblichen Zeitpunkt auch nicht unter Rückgriff auf diese Vorschriften bestimmt. Es hat vielmehr in der oben zitierten Nummer 67 seines Urteils ausgeführt: \\T96_0216_ARR_DE_67\\ A HREF="V:\PUB\T\DE\1999\10\0080\4ARRETØ Werden im Rahmen eines unterstützten Investitionsvorhabens Verträge - auch unter aufschiebender Bedingung - geschlossen, so hat dies maßgebliche Auswirkungen auf die Modalitäten der Durchführung dieses Vorhabens. Daher stellen solche Verträge eine Maßnahme zur Durchführung eines Vorhabens dar. Mithin ist der Abschluss dieser Verträge der maßgebliche Zeitpunkt für den Beginn der Arbeiten im Sinne der von der Zuschussempfängerin eingegangenen Verpflichtung."
42. Da Conserve Italia vor Eingang des Antrags bei der Kommission Verträge abgeschlossen hat, hat das Gericht die Verletzung einer Auflage" im Sinne des Artikels 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 angenommen.
43. Der Begriff Auflage" wird in der französischen Version der Bestimmung mit conditions imposées", im Englischen mit conditions laid down" und im Spanischen mit condiciones exigidas" übersetzt. Diese Sprachfassungen sprechen dafür, den Begriff der Auflage" im Sinne von Voraussetzungen zu verstehen, die mit der Gewährung der Entscheidung aufgestellt werden. Die Verpflichtung aufgrund Ziffer 5.3 des Anhangs A der Verordnung Nr. 2515/85 ist jedoch keine Voraussetzung, die erst anlässlich der Genehmigung der Fördermittel ausgesprochen wird, sondern eine Voraussetzung, die bereits im Zeitpunkt der Antragstellung erfuellt sein muss. Es handelt sich insofern im Sinne der deutschen verwaltungsrechtlichen Terminologie eher um eine Bedingung" als um eine Auflage".
44. Für die Zwecke des vorliegenden Verfahrens kann die Frage aber letztlich dahingestellt bleiben, inwiefern es sich um eine Auflage" handelt, wie das Gericht erster Instanz meint, oder um eine Bedingung", die die Voraussetzung einer Förderung ist. Denn Conserve Italia greift nicht die Qualifizierung der Pflicht als Auflage" an. Das Rechtsmittel wendet sich vielmehr gegen die Feststellung der Verletzung dieser Auflage" oder Bedingung. Es geht um die Festlegung des Zeitpunkts des Beginns der Arbeiten auf den Abschluss von Verträgen. Außerdem ist die Rechtsfolge die gleiche; sowohl bei der Nichterfuellung einer Auflage als auch einer Bedingung entfällt die Möglichkeit einer Förderung.
45. Wie bereits dargestellt, enthalten die Verordnungen Nr. 355/77 und Nr. 2515/85 keinen Anhaltspunkt für die Lösung der hier aufgeworfenen Frage. Zu prüfen ist daher, ob sich aus der Arbeitsunterlage VI/1216/86 der Kommission etwas zugunsten der Rechtsmittelführerin ergibt.
46. Nach Punkt B.1 Absatz 5 der Arbeitsunterlage (siehe oben, Nr. 9)\\T96_0216_ARR_DE_7\\ A HREF="V:\PUB\T\DE\1999\10\0080\4ARRETØ sind insbesondere Arbeiten oder Maßnahmen ausgeschlossen, die vor Antragstellung begonnen haben, mit Ausnahme der folgenden:
...
b) Kauf von Baumaschinen, -geräten und -materialien einschließlich Metallkonstruktionen und Fertigbauteile (Bestellung und Lieferung), wenn der Zusammenbau und der Einbau und die die Baumaterialien betreffenden Arbeiten an Ort und Stelle nicht schon stattgefunden haben, bevor der Antrag auf Beteiligung des Fonds gestellt wurde;
...
d) ...
Maßnahmen gemäß a) und b) kommen für eine Finanzierung in Frage. Maßnahmen gemäß c) und d) kommen nicht in Frage, ihretwegen muss der Antrag jedoch nicht insgesamt abgewiesen werden. Bei allen anderen Maßnahmen oder Arbeiten, die begonnen haben, bevor der betreffende Antrag gestellt wurde, ist dieser abzuweisen."
47. Punkt B.1 Absatz 5 stellt somit ausdrücklich auf die Bestellung oder Lieferung ab. Daraus lässt sich herleiten, dass es für den Fall des Auseinanderfallens der Zeitpunkte der Bestellung einer Leistung und deren Lieferung auf den ersten Zeitpunkt abzustellen ist, den der Bestellung. Die Bestellung erfolgt jedoch in der Regel durch den Abschluss eines Vertrages. Folglich geht das Arbeitsdokument VI/1216/86 offensichtlich davon aus, dass die Ausführung eines Vorhabens mit der Unterzeichnung eines Vertrages, mit dem Leistungen bestellt werden, beginnt, und nicht erst mit deren Bezahlung.
48. Dieser rechtlichen Würdigung liegt die vom Gericht erster Instanz angeführte Überlegung zugrunde, dass der Abschluss eines Vertrages im Rahmen eines unterstützten Investitionsvorhabens - wie oben in Nr. 41 zitiert -\\T96_0216_ARR_DE_67\\ A HREF="V:\PUB\T\DE\1999\10\0080\4ARRETØ ... maßgebliche Auswirkungen auf die Modalitäten der Durchführung dieses Vorhabens [hat]. Daher stellen solche Verträge eine Maßnahme zur Durchführung eines Vorhabens dar."
49. Diese Auffassung wird auch durch folgende Überlegung gestützt. Käme es auf den Zeitpunkt der Bezahlung an, so hätte der Antragsteller es allein in der Hand, wann mit der Ausführung eines Projekts begonnen wird. Zwischen der Investition und der Förderung durch den EAGFL bestuende kein unmittelbarer Zusammenhang mehr. Sie würde in jedem Fall vorgenommen. Mit Eingang des Antrags bei der Kommission weiß die Behörde aber, welche Maßnahmen ins Auge gefasst sind und kann gegebenenfalls korrigierend eingreifen. Diese Möglichkeit hat sie nicht, wenn die für die Realisierung des Investitionsvorhabens nötigen Verträge bereits abgeschlossen und damit wesentliche Entscheidungen über die vorzunehmende Investition bereits getroffenen sind. Der effiziente Einsatz der Fördermittel verlangt, dass mit der Ausführung des Vorhabens und dem Abschluss von Verträgen nicht vor Eingang des Antrags auf Fördermittel beim EAGFL begonnen wird.
50. \\T96_0216_ARR_DE_8\\ A HREF="V:\PUB\T\DE\1999\10\0080\4ARRETNach Punkt B.1 Absatz 12 der Arbeitsunterlage sind ferner von einer Förderung ausgeschlossen Mietkosten für Ausrüstung und Investitionen, die durch Mietkauf (Leasing) finanziert werden. Zum Beispiel: Mietkosten für die Nutzung von Tetra-Pak-Maschinen; Vorhaben, die ganz oder teilweise durch Mietkauf finanziert werden. Diese Investitionen können jedoch finanzierbar sein, wenn es sich um einen Mietkaufvertrag handelt ..., der vorsieht, dass der Begünstigte innerhalb von fünf Jahren nach der Bewilligung der Beteiligung Eigentümer der gemieteten Ausrüstung oder der finanzierten Aktion wird. Für Vorhaben, die von 1985 an finanziert werden, verkürzt sich diese Frist auf vier Jahre."
51. Die Voraussetzungen des Punkts B.1 Absatz 12 lagen nach den im Rechtsmittelverfahren nicht zu überprüfenden tatsächlichen Feststellungen des Gerichts erster Instanz nicht vor. Der Mietvertrag, aufgrund dessen die Tetra-Pak-Maschine bereits vor Eingang des Antrags auf Förderung in den Räumen der Conserve Italia aufgestellt worden war, erfuellte nicht die in dieser Bestimmung aufgestellten Bedingungen. Da diese Regelung eine Ausnahme darstellt, ist sie nach ständiger Rechtsprechung auch eng auszulegen und vermag deshalb die Auffassung Conserve Italias nicht zu stützen.
52. Aus diesen Gründen ist die Feststellung des Gerichts, dass der Abschluss von Verträgen der maßgebliche Zeitpunkt für den Beginn der Arbeiten ist, rechtlich nicht zu beanstanden. Der erste Rechtsmittelgrund ist daher zurückzuweisen.
53. Aufgrund der vorstehenden Äußerungen ist der aus dem Vertrauensschutz hergeleitete Einwand Conserve Italias ebenfalls zurückzuweisen. Punkt B.1 Absatz 5 der Arbeitsunterlage bestätigt die Auffassung, dass der maßgebliche Zeitpunkt für die Bestimmung des Beginns der Ausführung des Investitionsvorhabens der des Vertragsabschlusses ist und nicht der der Bezahlung einer Leistung.
2) Zum Rechtsmittelgrund der Verletzung des Artikels 15 Absatz 2, zweiter Unterabsatz der Verordnung Nr. 4253/88 (siehe oben, Nr. 14)
a) Vortrag der Parteien
i) Conserve Italia
54. Conserve Italia rügt, das Gericht erster Instanz habe diese Vorschrift zu Unrecht unberücksichtigt gelassen. Alle fraglichen Ausgaben seien im Zeitraum von sechs Monaten vor dem Eingang des Antrags bei der Kommission getätigt worden. Entgegen der vom Gericht in Randnummer 63 des angefochtenen Urteils vertretenen Auffassung, verleihe diese Vorschrift der Kommission keinen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Frage, welche Ausgaben als förderungsfähig anzusehen seien. Kann" bedeute nicht, dass der Kommission insoweit ein Ermessen zustehe und dass ihr Stillschweigen als Ablehnung zu deuten sei. Die Bestimmung ermögliche vielmehr den Unternehmen, schneller zu handeln und ihre Einrichtungen leichter anzupassen.
ii) Kommission
55. Die Kommission verweist demgegenüber darauf, dass das Gericht die Anwendung des Artikels 15 der Verordnung Nr. 4253/88 bereits deswegen ausgeschlossen habe, weil die Kommission nicht zu erkennen gegeben habe, dass sie auf diese Vorschrift zurückgreifen wolle. Im Übrigen diene diese Ausnahmeregelung lediglich dazu, den Mitgliedstaaten den Übergang von der alten auf die neue Regelung zu erleichtern, die mit der Reform der Strukturfonds erfolgt sei. Ohnehin sei diese Ausnahmemöglichkeit, die seit dem 1. Januar 1989 bestanden habe, seit dem 3. August 1993 infolge einer Änderung des Artikels 15 durch die Verordnung Nr. 2082/93 aufgehoben worden. Des Weiteren weist die Kommission darauf hin, dass sich Conserve Italia - unabhängig von der Frage der grundsätzlichen Anwendbarkeit des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 auf den vorliegenden Fall - in ihrem Antrag auf Förderung dazu verpflichtet habe, die Ausführung der Arbeiten nicht vor dem Eingang des Antrags bei der Kommission zu beginnen.
b) Würdigung
56. Der zweite Rechtsmittelgrund wirft die Frage auf, ob das Gericht erster Instanz eine Anwendung des Artikels 15 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 auf die beantragte Förderung zu Recht ausgeschlossen hat. Dabei geht es in erster Linie um die Bedeutung des Wortes kann" im zweiten Unterabsatz, wonach eine Ausgabe als beihilfefähig angesehen werden kann, wenn sie innerhalb von sechs Monaten vor der Antragstellung getätigt worden ist.
57. Das Gericht erster Instanz hat die Anwendung dieser Vorschrift mit der Überlegung zurückgewiesen, die Kommission habe nicht zu erkennen gegeben, von der ihr eingeräumten Möglichkeit Gebrauch machen zu wollen. Es ist nicht ersichtlich, dass das Urteil insofern einem Rechtsfehler unterliegt.
58. Fraglich ist allerdings, inwieweit Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 der Kommission ein Ermessen einräumt oder inwieweit sie verpflichtet ist, Ausgaben zu fördern, die innerhalb von sechs Monaten vor Eingang des Antrags getätigt worden sind.
59. Der Wortlaut der Vorschrift spricht zunächst für die Annahme eines Ermessens der Kommission. Mit dem Begriff kann" wird typischerweise der betreffenden Behörde ein Ermessen eingeräumt. Hätte der Gesetzgeber eine Pflicht der Kommission statuieren wollen, jegliche Ausgaben zu finanzieren, die in diesen Zeitraum fallen, so hätte er die Formulierung sind zu fördern" gewählt.
60. Diese Auslegung wird von der Systematik der Vorschrift bestätigt. Unterabsatz 1 stellt das Prinzip auf, nach dem Ausgaben, die vor Eingang des Antrags getätigt wurden, grundsätzlich nicht gefördert werden. Dies ist eine Wiederholung eines bereits unter der Verordnung Nr. 355/77 in Verbindung mit der Verordnung Nr. 2515/85 geltenden Grundsatzes, wie im Rahmen der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes erörtert. Auch aus diesen Gründen ist die Auffassung Conserve Italias daher zurückzuweisen.
61. Die Kommission verweist darüber hinaus auf den Sinn und Zweck der Vorschrift, der in engem Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte der Bestimmung steht. Danach sollte den Mitgliedstaaten der Übergang vom bisherigen System der Verwaltung der Strukturfonds auf das neue System der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und den sonstigen vorhandenen Finanzinstrumenten andererseits erleichtert werden. Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 stellt folglich eine Übergangsvorschrift dar. Dies wird bestätigt durch die Tatsache, dass er durch die Verordnung Nr. 2082/93 aufgehoben wurde, die am 3. August 1993 in Kraft trat. Auch dieser vorläufige Charakter der Bestimmung spricht gegen die Annahme eines Willens des Gesetzgebers, in dieser Vorschrift eine gebundene Verwaltung zu etablieren.
62. Der von Conserve Italia angeführte vermeintliche Zweck der Vorschrift, den antragstellenden Unternehmen ein schnelleres Handeln zu ermöglichen, überzeugt ebenfalls nicht. Denn diesem Gedanken wird bereits dadurch Rechnung getragen, dass die Förderungswürdigkeit nicht erst nach Erhalt der Genehmigung durch den Antragsteller, sondern bereits ab Eingang des Antrags bei der Kommission besteht. Hierdurch wird die schnelle Handlungsfähigkeit der Unternehmen gewährleistet, aber gleichzeitig auch die oben genannte Einflussnahmemöglichkeit der Kommission auf die im Antrag angegebenen Investitionsentscheidungen sichergestellt. Hierin liegt ein sinnvoller Ausgleich der Interessen an einem schnellen Tätigwerden einerseits und einer effizienten Verwaltung der zur Verfügung stehenden Fördermittel andererseits.
63. Mithin ist festzuhalten, dass Artikel 15 Absatz 2 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 des Rates ein Ermessen hinsichtlich der Anerkennung von Ausgaben einräumt, die in den sechs Monaten vor Eingang des Antrags auf Förderung getätigt wurden. Im Übrigen ist kein Ermessensfehlgebrauch ersichtlich. Damit ist auch der zweite Rechtsmittelgrund zu verwerfen.
3) Zum Rechtsmittelgrund der falschen Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 sowie des Punkts B.1 Absatz 5 der Arbeitsunterlage VI/1216/86
a) Vortrag der Parteien
i) Conserve Italia
64. Conserve Italia ist der Meinung, es gäbe keine Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid der Kommission. Die festgestellten Verstöße beträfen lediglich 28 % der gewährten finanziellen Unterstützung. Die von Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 vorgesehene Rechtsfolge sei eine anteilsmäßige Kürzung des Zuschusses und nicht seine völlige Streichung gewesen. Der Wortlaut der Vorschrift sehe nur eine Kürzung oder Aussetzung der finanziellen Beteiligung vor, nicht aber deren völlige Streichung. Conserve Italia ist daher der Auffassung, das Gericht erster Instanz habe in Randnummer 92 des angefochtenen Urteils die Vorschrift entgegen ihrem Wortlaut ausgelegt.
65. Artikel 24 könne auch nicht unter Rückgriff auf Artikel 19 der Verordnung Nr. 355/77 ausgelegt werden, wie es das Gericht erster Instanz vertrete. Denn zum einen gehe Artikel 24 als allgemeinere Regel vor. Zum anderen könne eine im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung bereits aufgehobene Rechtsnorm nicht zur Auslegung einer geltenden Vorschrift herangezogen werden. Das Gericht erster Instanz habe in Randnummer 90 des angefochtenen Urteils fälschlich angenommen, Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 sei eine geeignete Rechtsgrundlage für die Aufhebung der finanziellen Förderung. Dies sei rechtsfehlerhaft, da im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Entscheidung, also am 3. Oktober 1996, Artikel 19 bereits außer Kraft gewesen sei, nämlich seit 1993.
66. Der in Randnummer 92 des Urteils angeführte effet utile" sei auch kein Argument für die Auffassung des Gerichts erster Instanz. Die Anwendung dieses Auslegungsprinzips rechtfertige nicht die Auslegung einer Norm entgegen ihrem Wortlaut.
67. Nach Auffassung Conserve Italias ist die Überschrift des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 vielmehr im Licht des Absatzes 3 dieser Vorschrift zu lesen. Diese Bestimmung sehe ausdrücklich vor, wann Beträge an die Kommission zurückzuzahlen seien. Insofern könne man der Überschrift einen effet utile" geben, ohne den Wortlaut des Absatzes 2 zu umgehen.
68. Conserve Italia rügt des Weiteren eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes. Wenn alle Verstöße gegen die Förderbestimmung mit dem völligen Entzug der Vergünstigung bestraft werden könnten, auch wenn wie im vorliegenden Fall nur 28 % der finanziellen Beteiligung von den Unregelmäßigkeiten betroffen seien, dann würde dieser Fall genauso behandelt wie Fälle, in denen die Unregelmäßigkeiten 100 % der Förderung beträfen. Insofern seien die Ausführungen unter Randnummer 93 des Urteils rechtsfehlerhaft.
ii) Kommission
69. Die Kommission teilt hingegen die Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 durch das Gericht erster Instanz als geeignete Rechtsgrundlage für die Rückforderung der Förderung. Zum einen müsse man die Vorschrift im Licht ihrer Überschrift lesen und die volle Wirksamkeit jedes der verwendeten Ausdrücke gewährleisten. Zum anderen bestätige der ebenfalls auf den Sachverhalt anwendbare Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 das Bestehen der Möglichkeit, gewährte Unterstützungen zurückzufordern.
70. Selbst bei einer am Wortlaut haftenden Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 ermächtige diese Vorschrift die Kommission zur Rückforderung. Denn eine Kürzung" könne auch zu 100 % erfolgen und damit im Ergebnis einer Streichung gleichkommen.
71. Der Gesetzgeber habe mit dem Erlass des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 lediglich dessen Vorläufer ersetzen wollen, und zwar nicht in dem Bestreben, dessen Bedeutung zu beschränken, sondern vielmehr dessen praktische Wirksamkeit (effet utile) zu erweitern.
72. Die vom Gericht erster Instanz vorgenommene Auslegung entspreche außerdem dem Sinn der Vorschrift. Sie soll eine korrekte, effiziente und nicht diskriminierende Verwaltung der finanziellen Ressourcen der Strukturfonds ermöglichen.
73. Der Verweis Conserve Italias auf Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 4253/88 entbehre jeglicher Grundlage. Die Vorschrift regele nur die Folge der Anwendung des Absatzes 2. Die Rückzahlung unrechtmäßig gezahlter Beträge sei die logische Konsequenz einer nach Absatz 2 erfolgten Kürzung oder Aussetzung.
74. In Bezug auf die vorgeschlagene anteilsmäßige Kürzung der Förderung erwidert die Kommission, dass bösgläubige Unternehmen hierdurch zum Missbrauch eingeladen würden. Wenn sie lediglich eine Kürzung in Höhe der festgestellten Unregelmäßigkeiten zu befürchten hätten, verbliebe ihnen ja immerhin noch der übrige Teil der Förderung.
75. Das Gericht erster Instanz habe sich zu den Kriterien anhand deren die Höhe der Kürzung ermittelt werde, also der vermeintlichen Verletzung des Punktes B.1 Absatz 5 Buchstabe c der Arbeitsunterlage, nicht zu äußern gehabt. Artikel 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 räume der Kommission insofern einen Ermessensspielraum ein. Die Kommission habe die Maßnahmen in Kenntnis aller Umstände des konkreten Falles abwägen sollen.
b) Würdigung
76. Mit dem dritten Rechtsmittelgrund hebt die Rechtsmittelführerin zutreffend hervor, dass der Wortlaut des Absatzes 2 des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88, der die Rechtsgrundlage der angefochtenen Entscheidung der Kommission bildet, den Fall der Streichung der Beteiligung der Gemeinschaft nicht erwähnt. Das Gericht erster Instanz hat diese Befugnis allerdings aus der Überschrift des Artikels 24 und einem Vergleich mit Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 abgeleitet, dem Vorläufer des Artikels 24. Es ist zu untersuchen, ob diese Auslegung mit einem Rechtsfehler behaftet ist.
77. Was zunächst den Einwand angeht, das Gericht sei unzutreffenderweise von der Anwendbarkeit des Artikels 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77 ausgegangen, so ist festzustellen, dass diese Vorschrift in der Tat keine Rechtsgrundlage mehr für den angefochtenen Bescheid der Kommission bilden konnte. Gemäß Artikel 10 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4256/88 ist die Verordnung Nr. 355/77 am 1. Januar 1990 außer Kraft getreten. Zwar fanden gemäß Artikel 10 Absatz 3 die Vorschriften der Artikel 6 bis 15 und 17 bis 23 der Verordnung Nr. 355/77 für die vor dem 1. Januar 1990 eingereichten Vorhaben auch weiterhin Anwendung. Insofern unterfiel auch der am 27. Oktober 1988 von der Klägerin eingereichte Antrag auf Förderung noch diesen Bestimmungen, wie bereits im Rahmen der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes erörtert.
78. Der angefochtene Rückforderungsbescheid ist jedoch am 3. Oktober 1996 erlassen worden. Seit 3. August 1993 ist die Verordnung Nr. 4256/88 durch die Verordnung (EWG) Nr. 2085/93 geändert worden. Die Übergangsregelung des Artikels 10 der Verordnung Nr. 4256/88 ist nicht mehr verlängert worden. Artikel 10 in seiner ab dem 3. August 1993 geltenden Fassung enthält keine Bestimmung mehr über Vorhaben, die vor dem 1. Januar 1990 beantragt wurden. Er trifft lediglich noch eine Anordnung über die Freigabe von Beträgen für Vorhaben, die vor dem 1. Januar 1989 genehmigt worden sind. Dazu gehört das mit Bescheid vom 29. Juni 1990 genehmigte Investitionsvorhaben der Conserve Italia nicht. Artikel 19 der Verordnung Nr. 355/77 war zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheids vom 3. Oktober 1996 nicht mehr anwendbar. Da die Verordnung Nr. 4256/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2085/93 keine Rechtsgrundlage über die Rückforderung von ausgezahlten Fördermitteln enthält, war auf die horizontale Regelung der Verordnung Nr. 4253/88 in der Fassung der Verordnung Nr. 2082/93 zurückzugreifen. Dies erklärt, warum der angefochtene Bescheid zutreffenderweise allein Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 als Rechtsgrundlage anführt.
79. Der Irrtum des Gerichts über den Anwendungsbereich des Artikels 19 der Verordnung Nr. 355/77 begründet jedoch noch keinen Rechtsfehler, der die Aufhebung des angefochtenen Urteils rechtfertigen würde. Auch das Gericht erster Instanz geht davon aus, dass Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheids Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 ist. Es hat auf Artikel 19 der Verordnung Nr. 355/77 nur im Rahmen der Auslegung des Artikels 24 zurückgegriffen. Es bleibt aber zu prüfen, ob diese Auslegung eventuell rechtsfehlerhaft ist.
80. Wie vom Gericht erster Instanz festgestellt, besteht zwischen der Überschrift des Artikels 24 der Verordnung Nr. 4253/88 und dem Absatz 2 dieser Vorschrift ein scheinbarer Widerspruch. Während die Überschrift von ‚Kürzung, Aussetzung und Streichung spricht, ermächtigt Absatz 2 die Behörde nur dazu, die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme zu kürzen oder auszusetzen.
81. Die Kommission schlägt vor, dieses Auseinanderklaffen des Wortlauts der Überschrift und des Absatzes 2 durch die Überlegung zu überwinden, dass eine Kürzung" auch zu 100 % erfolgen und somit einer Streichung gleichkommen könne. Diese Auffassung hätte den Vorteil, dass sie den Wortlaut des Absatzes 2 respektiert und trotzdem eine Streichung im Ergebnis zuließe. Sie ist aber insofern unbefriedigend, als sie die Frage unbeantwortet lässt, warum die Überschrift den Begriff der Streichung" gesondert vom Begriff der Kürzung" erwähnt. Wenn letzterer der umfassendere Begriff wäre und somit auch eine Streichung" erfasste, dann hätte es nahe gelegen, den Begriff der Streichung" nicht nur im Absatz 2, sondern auch in der Überschrift wegzulassen.
82. Conserve Italia meint, der in der Überschrift verwendete Begriff der Streichung" sei im Kontext mit Absatz 3 der Vorschrift zu lesen. Diese Bestimmung regelt allerdings nur die Rückzahlung unrechtmäßig verauslagter Beträge. Dies ist die Konsequenz auch einer Streichung, worauf die Kommission zutreffend hinweist, entspricht jedoch nicht dem Akt der Streichung selbst, der mit der Aufhebung der begünstigenden Verwaltungsentscheidung einhergeht. Diese Aufhebung entspricht einer Streichung oder Kürzung und ist die Grundlage für die in Absatz 3 normierte Rückzahlungsverpflichtung. Eine Rückzahlungsverpflichtung ist aber keine Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung einer begünstigenden Verwaltungsentscheidung. Es ist daher festzustellen, dass der Begriff der Streichung" in der Überschrift des Artikels 24 nicht primär im Zusammenhang mit der in Absatz 3 normierten Rückzahlungsverpflichtung zu lesen ist, sondern allenfalls insofern für diese Bestimmung bedeutsam ist, als sie von ihrem Wortlaut her auch den Fall einer Rückzahlung der gesamten gewährten Förderung erfasst.
83. Unter dem Aspekt der Systematik des Artikels 24 ist anzumerken, dass Absatz 1 durchaus die Möglichkeit eines völligen Wegfalls der Förderung erfasst. Dort heißt es, dass die Kommission eine Prüfung vornimmt, wenn eine Aktion oder Maßnahme so ausgeführt wird, dass ... die gewährte finanzielle Beteiligung weder teilweise noch insgesamt gerechtfertigt erscheint ..." Dies spricht dafür, dass auch die in Absatz 2 angesprochenen Konsequenzen der Prüfung die gesamte Fördersumme erfassen können.
84. Der folgende Absatz 3 ist allgemein gehalten. Er spricht nur von der Pflicht, unrechtmäßig gezahlte Beträge an die Kommission zurückzuzahlen. Diese Rückzahlung ist ihrem Wortlaut nach nicht auf einem Teilbetrag beschränkt. Der Wortlaut der Bestimmung deckt auch den Fall der Rückzahlung der gesamten gewährten Förderung.
85. Die aufgezeigte Systematik der Vorschrift spricht dafür, Artikel 24 Absatz 2 als Rechtsgrundlage für jegliche Rückforderung der Kommission anzusehen. Die Bestimmung würde ihrer nützlichen Wirkung" (effet utile) beraubt, wenn sie nicht auch den Fall der Streichung einer Subvention erfasste. Absatz 1 der Vorschrift räumt der Kommission das Recht ein, Prüfungen vorzunehmen, wenn eine Förderung teilweise oder insgesamt nicht gerechtfertig erscheint. Sie bindet den betreffenden Mitgliedstaat in die Aufklärung des Sachverhalts ein, indem er aufgefordert wird, sich dazu zu äußern. Dies ist, wie der Vertreter der Kommission in der mündlichen Verhandlung zutreffend hervorgehoben hat, lediglich eine Verfahrensgarantie, die dem beteiligten Mitgliedstaat und den beteiligten Unternehmen die Möglichkeit bietet, sich zu den Feststellungen der Kommission zu äußern. Absatz 2 behandelt die möglichen Maßnahmen, die die Kommission aufgrund des Ergebnisses der durchgeführten Prüfung ergreifen kann. Es wäre nicht logisch, wenn man zwar die in Absatz 1 vorgesehene Prüfung auf die Rechtmäßigkeit der gesamten Förderung erstrecken könnte, aber die möglichen Maßnahmen, die aufgrund des Ergebnisses der Prüfung ergriffen werden, auf einen Teilbetrag der Förderung beschränken wollte. Absatz 3 schließlich statuiert die komplementäre Erstattungspflicht des von der Sanktion betroffenen Subventionsempfängers, die selbstverständlich die gesamte Förderung umfassen kann.
86. Beschränkte man den Anwendungsbereich des Artikels 24 Absatz 2 auf die Fälle der Kürzung (insbesondere der von Conserve Italia vorgeschlagenen anteilsmäßigen Kürzung entsprechend der festgestellten Unregelmäßigkeiten) und der Aussetzung, verbliebe dem sich rechtswidrig verhaltenden Subventionsnehmer immer noch der Teil der Subvention, der nicht von der Unregelmäßigkeit betroffen ist. Legt man einmal die von Conserve Italia genannten Zahlen zugrunde, dann wären nur 28 % der gewährten Subvention betroffen und 72 % der von der Kommission an Conserve Italia gezahlten Gelder verblieben dem Unternehmen. Das Risiko, durch die Angabe falscher Daten und Unterlagen die gesamte Subvention zu verlieren, ist aber ein wichtiges Abschreckungsmittel im Rahmen der Verwaltung der Mittel des EAGFL. Es trägt zu einer effizienten Verwaltung der öffentlichen Fördermittel bei. Wie das Gericht in dem angefochtenen Urteil hervorgehoben hat, ist die Kommission bei der Verwaltung der Fonds darauf angewiesen, dass die Antragsteller richtige Angaben über die beabsichtigten Investitionen machen.
87. Diese Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 als umfassende Norm für Sanktionen in Folge festgestellter Unregelmäßigkeiten bei der Verwendung der Fördermittel wird gestützt durch einen Vergleich mit dem Vorläufer dieser Vorschrift. Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 355/77, der wie bereits dargestellt bis Oktober 1993 auf Fälle wie den vorliegenden anwendbar war, ermächtigte in Unterabsatz 1 die Kommission Nachprüfungen vorzunehmen, in Unterabsatz 2, den Zuschuss des EAGFL gegebenenfalls auszusetzen, einzuschränken oder ganz einzustellen, und in Unterabsatz 3, dass die Kommission die Beträge wieder einzieht, deren Zahlung nicht gerechtfertigt war oder nicht mehr gerechtfertigt ist. Diese Vorschrift hatte damit dieselbe Struktur wie Artikel 24. Sie sah allerdings ausdrücklich die Möglichkeit vor, die Förderung völlig einzustellen. Es liegen jedoch keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Gesetzgeber die Kompetenz der Kommission mit der neuen Formulierung in Artikel 24 der Verordnung Nr. 4253/88 einschränken wollte.
88. Schließlich ist noch darauf hinzuweisen, dass die Kommission auch und schon aufgrund der allgemeinen Rechtsgrundsätze einen rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakt wie die Gewährung der Förderung an Conserve Italia durch die Entscheidung vom 29. Juni 1990 wieder aufheben konnte. Dies ist mit Erlass der angefochtenen Entscheidung vom 3. Oktober 1996 erfolgt.
89. Bereits in seinem Urteil in der Rechtssache Algera" hat der Gerichtshof entschieden, dass eine Aufhebung mit Wirkung ex tunc rechtswidrig begünstigender Verwaltungsakte grundsätzlich zulässig ist. Allerdings hat die Verwaltung den Grundsatz der Rechtssicherheit, insbesondere des Vertrauensschutzes zu beachten. Im Rahmen der von der Behörde vorzunehmenden Interessenabwägung ist auch zu berücksichtigen, ob dem Begünstigten die Rechtswidrigkeit bekannt war oder ob er unvollständige oder unrichtige Angaben gemacht hat. Aufgrund dieser Rechtsprechung war die Kommission befugt, die Förderung gegenüber Conserve Italia zurückzunehmen, denn wie das Gericht erster Instanz in seinem Urteil festgestellt hat, hat die Begünstigte der Kommission unrichtige Angaben über den Zeitpunkt der Aufstellung der Tetra-Pak-Maschine in ihren Räumen gemacht. Zumindest insofern besteht kein schützenswertes Vertrauen der Conserve Italia, die einer Rücknahme der Förderung entgegenstuende.
90. Diese Überlegungen bestätigen die oben vorgenommene Auslegung des Artikels 24 Absatz 2 der Verordnung Nr. 4253/88 als hinreichende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Entscheidung vom 3. Oktober 1996. Folglich ist auch dieser Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
4) Zum Rechtsmittelgrund der Verletzung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Diskriminierungsverbots
a) Vortrag der Parteien
i) Conserve Italia
91. Conserve Italia rügt zunächst einen Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip. Die festgestellten Verstöße (Anfangsdatum der Arbeiten und Lieferung der Tetra-Pak-Maschine) seien verhältnismäßig unbedeutend und rechtfertigten nicht die Rücknahme der gesamten Förderung. Sie seien außerdem weniger schwer als in anderen Fällen, in denen die Kommission den Zuschuss zurückgefordert habe. Auch stuende der Kommission kein Beurteilungsspielraum zu. Entgegen der Annahme des Gerichts erster Instanz in Randnummer 102 des angefochtenen Urteils hält Conserve Italia den vorliegenden Sachverhalt nicht für vergleichbar mit den komplexen Sachverhalten, in denen die Rechtsprechung der Kommission einen weiten Beurteilungsspielraum bei der Ausformulierung der Agrarpolitik zugestehe. Es gehe lediglich um die korrekte Anwendung von Normen, die aus vorausgegangenen politischen Entscheidungen resultierten.
92. Das in Randnummer 103 des angefochtenen Urteils zitierte Urteil in der Rechtssache C-104/94, Cereol Italia, kann nach Auffassung Conserve Italias auch nicht als Präzedenzfall für das vorliegende Verfahren herangezogen werden. Dort sei es um die Anwendung einer Verordnung gegangen, die ausdrücklich die Verhängung von Sanktionen vorgesehen habe. Dies sei bei der Verordnung Nr. 4253/88 gerade nicht der Fall.
ii) Kommission
93. Die Kommission verweist demgegenüber auf die Schwere der festgestellten Verfehlungen. Sie hätten zu einer künstlichen Aufblähung der förderbaren Investitionen geführt. Im Übrigen habe die Kommission sowohl anlässlich der Vergabeentscheidung als auch anlässlich der Entscheidung über die Rückforderung umfassende landwirtschaftspolitische Erwägungen anstellen müssen. Ihr habe daher ein weiter Beurteilungsspielraum zugestanden. Die völlige Rückforderung der Subvention sei die einzige Maßnahme gewesen, die die Verwirklichung des angestrebten Zieles erlaubt habe.
b) Würdigung
94. Das Gericht erster Instanz hat in dem angefochtenen Urteil die Rüge der Unverhältnismäßigkeit der Rücknahme der Förderung zutreffend zurückgewiesen. Vom Risiko, bei Feststellung von Unregelmäßigkeiten die gesamte Förderung zu verlieren und nicht nur anteilsmäßig den von der Unregelmäßigkeit betroffenen Teil, geht eine abschreckende Wirkung aus. Dies ist nicht nur ein geeignetes Mittel zur Gewährleistung der effizienten Verwaltung der EAGFL-Mittel, sondern es ist auch erforderlich und angemessen. Wie die Kommission zutreffend hervorhebt, stellte es eine Einladung zum Missbrauch dar, wenn der sich unrechtmäßig verhaltende Subventionsnehmer nur das Risiko einginge, die Förderung lediglich insofern zu verlieren, wie sie auf seinem Fehlverhalten beruht. Es gibt daher kein milderes Mittel, mit dem die angestrebte effiziente Verwaltung von Fördermitteln erreicht werden könnte.
95. Soweit Conserve Italia rügt, das Gericht erster Instanz habe sich zu Unrecht auf das Urteil in der Rechtsache Cereol Italia berufen, ist darauf hinzuweisen, dass der Gerichtshof in diesem Urteil ebenfalls die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme der Kommission geprüft hat, nämlich die Vereinbarkeit des Erlasses einer Sanktionsnorm aufgrund einer Ermächtigung in einer Verordnung des Rates. Es kann daher festgestellt werden, dass es im vorliegenden Fall um einen vergleichbaren Sachverhalt geht. Auch hier wird die Vereinbarkeit einer Maßnahme der Kommission - die Rücknahme einer Förderung - mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geprüft. Das Gericht erster Instanz hat sein Urteil daher zutreffenderweise auf diese Rechtsprechung gestützt.
96. Aufgrund der vorangehenden Feststellungen ist es im vorliegenden Fall auch irrelevant, inwieweit die Verordnung Nr. 4253/88 der Kommission einen weiten Ermessensspielraum einräumt, weil eventuell komplexe Sachverhalte zu beurteilen und politische Entscheidungen zu treffen sind. Die Maßnahme der völligen Rücknahme der Förderung ist verhältnismäßig, und es kann infolgedessen auch festgestellt werden, dass die Kommission den ihr eingeräumten Ermessensspielraum nicht überschritten hat.
97. Aus den für die Verhältnismäßigkeit angestellten Überlegungen stellt es auch keine Diskriminierung dar, wenn der Fall, in dem 28 % der Investition von den unrichtigen Angaben betroffen sind, genauso behandelt wird wie der, in dem 100 % betroffen sind. Das Risiko des Verlusts der vollständigen Förderung ist ein wichtiges Instrument bei der effizienten Verwaltung der Mittel. Damit ist auch der vierte Rechtsmittelgrund zurückzuweisen.
98. Als Ergebnis bleibt somit festzustellen, dass das Urteil des Gerichts erster Instanz keinem Rechtsfehler unterliegt. Das Rechtsmittel ist zurückzuweisen.
VI - Kosten
99. Gemäß Artikel 122 in Verbindung mit den Artikeln 118, 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Die Kommission hat beantragt, Conserve Italia die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Da das Rechtsmittel zurückzuweisen ist, trägt Conserve Italia die Kosten des Verfahrens.
VII - Ergebnis
100. Aufgrund der vorstehenden Ausführungen wird vorgeschlagen, folgendermaßen zu entscheiden:
1) Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2) Conserve Italia trägt die Kosten des Verfahrens.