61984C0250
SCHLUßANTRÄGE DES GENERALANWALTS
PIETER VERLOREN VAN THEMAAT
vom 22. Oktober 1985 (
*1
)
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Das Tribunale Rom hat Ihnen zwei Fragen nach der Gültigkeit der Artikel 24 und 28 der Verordnung Nr. 1785/81 (ABl. 1981, L 177, S. 4) über die Quotenregelung für Zucker zur Vorabentscheidung vorgelegt. Bevor ich auf diese Fragen eingehe, halte ich es für sinnvoll, den für die Rechtssache erheblichen Sachverhalt sowie eine Zusammenfassung der eingereichten schriftlichen Erklärungen aus dem Sitzungsbericht zu übernehmen.
I — Der für die Rechtssache erhebliche Sachverhalt
1.
Die gemeinsame Marktorganisation für Zucker ist durch die Verordnung Nr. 1009/67 des Rates vom 18. Dezember 1967 (ABl. 1967, Nr. 308, S. 1) geschaffen worden. Durch diese Verordnung wurde eine Regelung eingeführt, die ursprünglich bis zum Juli 1975 galt und die für jedes Unternehmen die Festsetzung einer „Grundquote“ sowie einer „Höchstquote“ für jedes einzelne Wirtschaftsjahr vorsah. Die Zuk-kermenge, die über die Höchstquote hinausging, durfte nicht innerhalb der Gemeinschaft verkauft werden. Außerdem war ein gemeinschaftliches System für die Finanzierung der Kosten des Absatzes von Überschüssen vorgesehen, die innerhalb bestimmter Grenzen von der Gesamtheit der Erzeuger im Wege einer Produktionsabgabe getragen wurden und für den verbleibenden Teil zu Lasten des Gemeinschaftshaushalts gingen. Die Geltung dieses Systems wurde vorbehaltlich bestimmter Änderungen bis zum Wirtschaftsjahr 1979/80 durch die Verordnung Nr. 3330/74 des Rates vom 19. Dezember 1974 (ABl. L 359, S. 1) und für das Wirtschaftsjahr 1980/81 durch die Verordnung Nr. 1592/80 des Rates vom 24. Juni 1980 (ABl. L 160, S. 12) verlängert. Was die Verordnung Nr. 3330/74 angeht, so ist zu bemerken, daß durch sie die Grundquoten für alle Mitgliedstaaten mit Ausnahme Italiens erhöht wurden; diese Erhöhung entsprach der Menge an Präferenzzucker, die aufgrund von internationalen Abkommen der Gemeinschaft aus AKP-Ländern eingeführt wurde.
Mit Wirkung vom 1. Juli 1981 wurde die genannte Regelung durch die Verordnung Nr. 1785/81 des Rates vom 30. Juni 1981 über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker (ABl. 1981, L 177, S. 4) ersetzt. Diese Verordnung, die in der vorliegenden Rechtssache im Streit ist, geht von folgenden Erwägungen aus:
„Die Gründe, die bisher die Gemeinschaft dazu veranlaßt haben, für die Zucker- und Isoglukoseerzeugung eine Quotenregelung beizubehalten, bestehen noch immer. Diese Regelung muß jedoch angepaßt werden, um einerseits der jüngsten Erzeugungsentwicklung Rechnung zu tragen und um andererseits der Gemeinschaft die Mittel in die Hand zu geben, die notwendig sind, um auf gerechte, aber wirksame Art die volle Finanzierung der Kosten durch die Erzeuger selbst sicherzustellen, die sich aus dem Absatz des Überschusses ergeben, um den die Gemeinschaftserzeugung den Verbrauch übersteigt.“
Wenn auch die allgemeinen Kriterien der früheren Regelung beibehalten wurden, so hat die Verordnung Nr. 1785/81 doch in vielerlei Hinsicht Änderungen gebracht. So hat sie eine neue Terminologie eingeführt: Die „Grundquote“ wurde zur „A-Quote“, der Unterschied zwischen der Grundquote und der Höchstquote zur „B-Quote“ und die über die Summe der A- und der B-Quote hinausgehende Erzeugung zum „C-Zucker“. Bei diesem System wird also zwischen drei Arten von Quoten unterschieden:
—
der Α-Quote, die im Gemeinsamen Markt frei vermarktet werden kann und deren Absatz durch den Interventionspreis garantiert ist;
—
der B-Quote, die aus der Menge der Zuckererzeugung besteht, die über die Grundquote hinausgeht, ohne einen bestimmten Höchstbetrag (die sogenannte „Höchstquote“, die der Α-Quote, multipliziert mit einem Koeffizienten, entspricht) zu überschreiten, und die ebenfalls innerhalb des Gemeinsamen Marktes frei vermarktet oder mit einer Ausfuhrbeihilfe ausgeführt werden kann. Diese Beihilfe, die in Form von Ausfuhrerstattungen gezahlt wird, entspricht dem Unterschied zwischen dem Interventionspreis und dem Weltmarktpreis für Zucker;
—
der C-Quote, d. h. der Erzeugung, die über die „Höchstquote“ (A- und B-Quote) hinausgeht und die nur in Drittländern vermarktet werden kann, ohne daß für sie irgendeine Ausführbeihilfe gewährt werden könnte.
Das durch die Verordnung Nr. 1785/81 geschaffene System führt auch Neuerungen bei der Finanzierung der mit der Ausfuhr des Zuckers verbundenen Kosten ein, und zwar in zweierlei Hinsicht:
—
Erstens wird durch die Verordnung Nr. 1785/81 der Grundsatz der vollen Haftung der Erzeuger eingeführt, die die Kosten des Absatzes der Mengen, für die Erstattungen gewährt werden, auf den Ausfuhrmärkten in vollem Umfang übernehmen müssen;
—
zweitens wird durch die Verordnung die Produktionsabgabe zum ersten Mal seit der Schaffung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker nicht mehr allein auf im Rahmen der B-Quote erzeugten Zucker erhoben (für den die Abgabe bereits nach der alten Regelung zu zahlen war), sondern auch für im Rahmen der Α-Quote erzeugten Zucker.
Nach den in der vorliegenden Rechtssache streitigen Artikeln 24 und 28 der Verordnung Nr. 1785/81 ist die Quoten- und Abgabenregelung wie folgt ausgestaltet:
—
Die Referenzmengen (die sogenannten „Grundmengen“) für die Festsetzung der Grundquoten (der sogenannten „Α-Quoten“) bleiben gegenüber der früheren Regelung unverändert, mit Ausnahme der Grundmenge für Italien, die von 1230000 Tonnen auf 1320000 Tonnen steigt (Artikel 24 der Verordnung Nr. 1785/81);
—
die Quoten, die über die Grundquoten hinausgehen, jedoch innerhalb der Höchstquote bleiben (die sogenannten „B-Quoten“), werden nach Maßgabe der tatsächlichen Erzeugung festgesetzt, wobei sie jedoch nicht niedriger als 10 % der Grundquoten sein dürfen. Um der regionalen Entwicklung der Zuckerrüben- und Zuckerrohrerzeugung Rechnung zu tragen, werden die B-Quoten auf einen Umfang festgesetzt, der dem Durchschnitt der höchsten Erzeugungsmenge entspricht, die während drei der letzten fünf Zuckerwirtschaftsjahre festgestellt worden sind (ibidem);
—
die Kosten des Absatzes der sich aus dem Verhältnis zwischen der Erzeugung der Gemeinschaft und dem Verbrauch in der Gemeinschaft ergebenden Überschüsse werden dadurch in vollem Umfang durch die Erzeuger selbst finanziert, daß für die gesamte Erzeugung im Rahmen der A- und B-Quoten eine Abgabe nach folgendem System zu entrichten ist (Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81):
—
Die gesamten Verluste, die sich in der Gemeinschaft beim Absatz der in Frage stehenden Überschüsse ergeben, werden zunächst auf die Gesamterzeugung im Rahmen der A-und B-Quoten mit einer Produktionsabgabe aufgeteilt, die höchstens 2 % des Interventionspreises für Weißzucker beträgt;
—
soweit diese Verluste nicht durch die Einnahmen aus dieser Abgabe gedeckt werden, wird der verbleibende Betrag durch eine zusätzliche Abgabe auf die Erzeugung im Rahmen der B-Quote finanziert, die grundsätzlich höchstens 30 % des Interventionspreises für Weißzucker betragen darf. Wenn jedoch diese letztgenannte Art der Finanzierung nicht ausreichend ist, kann der Höchstbetrag bis auf 37,5 % angehoben werden (daraus ergibt sich insgesamt eine Höchstbelastung von 2 % + 37,5 % = 39,5 % der Erzeugung im Rahmen der B-Quote).
2.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens, d. h. die Firma Eridania zuccherifici nazionali SpA, 15 andere Zucker erzeugende italienische Firmen sowie das Consorzio nazionale bieticultori und die Associazione nazionale bieticultori haben beim Tribunale Rom Klage gegen die Cassa conguaglio zucchero, das Finanzministerium und das Schatzministerium Klage erhoben mit der Begründung, daß sie im Jahre 1982 Aufforderungen zur Zahlung der in den Artikeln 24 und 28 der Verordnung Nr. 1785/81 vorgesehenen Produktionsabgabe für Zucker erhalten hätten. Sie beantragten die Vorlage der Rechtssache an den Gerichtshof, damit dieser die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 1785/81 feststelle, und anschließend die Feststellung, daß die Abgaben ohne Rechtsgrund gefordert werden, sowie die Verurteilung der beklagten Verwaltungen zur Erstattung der bereits gezahlten Abgaben zuzüglich Zinsen.
Das Tribunale Rom war der Auffassung, daß der Rechtsstreit die Frage aufwerfe, ob die Artikel 24 und 28 der Verordnung Nr. 1785/81 gültig seien; es hat das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof gemäß Artikel 177 EWG-Vertrag die folgenden Fragen vorgelegt:
„a)
Ist Artikel 28 der Verordnung (EWG) Nr. 1785/81 des Rates, der die italienischen Hersteller mit einer Abgabe für den Absatz von Zucker zu garantierten Preisen belastet, die aufgrund der in Artikel 24 festgelegten Produktionsquoten berechnet wird, wegen Verstoßes gegen das in den Artikeln 7 und 40 Absatz 3 EWG-Vertrag niedergelegte Diskriminierungsverbot sowie wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Ziele des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag rechtswidrig?
b)
Ist Artikel 24 der Verordnung Nr. 1785/81, soweit er die italienischen A-Produktionsquoten und das Verhältnis zwischen A- und B-Quote festsetzt, wegen Begründungsmangels im Hinblick auf Artikel 190 EWG-Vertrag rechtswidrig?“
In den Gründen des Vorlagebeschlusses führt das innerstaatliche Gericht im wesentlichen folgendes aus:
Italien sei der Mitgliedstaat mit dem niedrigsten Verhältnis zwischen internem Verbrauch und den in die Α-Quote aufgenommenen Mengen (85 % gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 101 % und einem Maximum von 194 % für Belgien). Daraus ergebe sich, daß Italien nur B-Zukker ausführen könne (mit einer Abgabe in Höhe von 39,5 % des Interventionspreises), während die anderen Mitgliedstaaten auch Α-Zucker ausführen könnten (mit einer geringeren Abgabe in Höhe von 2 %). Dies stelle einen Verstoß gegen Artikel 7 EWG-Vertrag dar.
Es bestehe außerdem eine Diskriminierung zwischen Erzeugern im Sinne von Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag. Zum einen sei das Verhältnis zwischen der Belastung durch die Abgaben auf die der B-Quote entnommenen Mengen und der Höhe dieser Quote für Italien das höchste in der Gemeinschaft (138 LIT/kg gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 113 LIT/kg). Zum andern seien die Produktionsfixkosten für die der Α-Quote zugewiesenen Mengen in Italien die höchsten in der Gemeinschaft, da die durchschnittliche italienische Produktion pro Unternehmen die niedrigste sei (293333 Doppelzentner gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 466471 Doppelzentnern).
Darüber hinaus sei die Belastung der italienischen Erzeuger durch die Abgaben auf die B-Quote unverhältnismäßig im Hinblick auf das in Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag genannte Ziel, nämlich der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten.
Schließlich sei die Verordnung Nr. 1785/81 nicht ausreichend begründet, da sie sich, was die Produktionsquoten angehe, auf die Feststellung beschränke, daß die Gründe, die für sie gesprochen hätten, immer noch bestünden. Es wäre notwendig gewesen zu erklären, warum die in der Zwischenzeit eingetretenen Änderungen der Marktlage unerheblich gewesen seien.
II — Schriftliche Erklärungen
Zur ersten Frage
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierung schlagen vor, die erste Vorlagefrage zu bejahen, während der Rat und die Kommission die Auffassung vertreten, bei der Prüfung dieser Frage ergebe sich nichts, was gegen die Gültigkeit des Artikels 28 der Verordnung Nr. 1785/81 spreche.
1.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens tragen vor, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe bei der Einführung der vollen finanziellen Haftung der Erzeuger durch die Verordnung Nr. 1785/81 die folgenden Tatsachen nicht berücksichtigt:
—
Von 1968 bis 1981 sei die Α-Quote für Italien nicht erhöht worden, während eine derartige Erhöhung allen anderen Mitgliedstaaten durch die Verordnung Nr. 3330/74 des Rates eingeräumt worden sei. Bei einem Vergleich der durch die Verordnung Nr. 1009/67 zugeteilten Α-Quoten mit den durch die Verordnung Nr. 3330/74 zugeteilten zeige sich, daß alle Mitgliedstaaten außer Italien eine Erhöhung erhalten hätten, die von einem Minimum von 13,1 % (Dänemark) und 13,7 % (Deutschland) bis zu 24,8 % für Frankreich und 25,5 % für die Niederlande gegangen seien (Gemeinschaftsdurchschnitt: 16,8 %).
Durch das Inkrafttreten der Verordnung Nr. 1785/81 sei diese unterschiedliche Behandlung insoweit nicht beseitigt worden, als die prozentuale Steigerung der Italien zugeteilten Quote (90000 Tonnen oder 7,3 %) deutlich unter derjenigen der anderen Mitgliedstaaten und dem Gemeinschaftsdurchschnitt liege (der infolge der Erhöhung der italienischen Quote von 16,8 % auf 18 % angestiegen sei).
—
Italien habe während der letzten Jahre bewiesen, daß es in der Lage sei, eine Zukkermenge zu erzeugen, die einer zumindest um den durchschnittlichen Prozentsatz der Steigerung in der Gemeinschaft erhöhten Quote entspreche. Aus einer im Januar 1984 von der Kommission veröffentlichten „Mitteilung der Mitgliedstaaten — Zuckersektor“ ergebe sich nämlich, daß Italien im Wirtschaftsjahr 1981/822048000 Tonnen Weißzucker erzeugt habe, gegenüber 1185000 Tonnen während des Wirtschaftsjahres 1968/69 und 1339000 Tonnen während des Wirtschaftsjahres 1975/76.
—
Der Verbrauch Italiens sei stärker gestiegen (um 5,9 %) als bei den anderen Mitgliedstaaten und im Gemeinschaftsdurchschnitt.
—
Italien sei mit Deutschland der Mitgliedstaat, der das niedrigste Verhältnis zwischen der Α-Quote und dem Inlandsverbrauch habe (76 %, verglichen mit einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 98 % für das Wirtschaftsjahr 1980/81; 87%, verglichen mit einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 113% — einschließlich AKP-Zucker — für das Wirtschaftsjahr 1981/82).
—
Durch Italien seien niemals Kosten für den Absatz von Überschüssen, weder zu Lasten des EAGFL noch zu Lasten der anderen Erzeuger in der Gemeinschaft, entstanden. Da die Unternehmer der Mitgliedstaaten, die weniger als den Verbrauch erzeugten und die eine unter der Binnennachfrage liegende Α-Quote hätten, zur Zahlung herangezogen würden, komme es dazu, daß ein italienischer Erzeuger, durch den niemals Überschüsse entstanden seien, den Absatz der Erzeugung seiner Partner in der Gemeinschaft zu garantierten Preisen finanziere, die für einen größeren Teil ihrer abgabenpflichtigen Erzeugung in den Genuß eines Abgabensatzes von 2 % kämen.
Im Ergebnis hätte nur die Festlegung der Α-Quote nach Maßgabe des Verbrauchs der einzelnen Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Grundsatz der Haftung der Erzeuger gestanden. Außerdem rechtfertige der Grundsatz, daß alle Kosten auf die Erzeuger umgelegt würden, es nicht, daß die Α-Quote der Mitgliedstaaten als Gegenleistung für die Einfuhren von Präferenzzukker aus den AKP-Staaten auf einem höheren Niveau bleibe.
Die beschriebenen Entwicklungen zeigten, daß das sich aus Artikel 28 in Verbindung mit Artikel 24 der Verordnung Nr. 1785/81 ergebende System gegen das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit (Artikel 7 EWG-Vertrag) und das Verbot der Diskriminierung zwischen Erzeugern innerhalb der Gemeinschaft (Artikel 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag) verstoße, soweit die italienischen Erzeuger auf ihre B-Quote — die keine Kosten bei der Ausfuhr verursache — die Kosten zu tragen hätten, die durch die Ausfuhren der Erzeuger der anderen Mitgliedstaaten entstünden, deren Α-Quote höher als der Inlandsverbrauch sei.
Außerdem bestehe auch eine Diskriminierung aufgrund der stärkeren Erhöhung der von den italienischen Erzeugern zu tragenden Fixkosten, die sich daraus ergebe, daß die italienischen Unternehmen Anspruch auf eine durchschnittliche Erzeugung von Zukker der Α-Quote von nur 29233 Tonnen pro Unternehmen gegenüber 51873 Tonnen im Gemeinschaftsdurchschnitt hätten.
Gleichzeitig verstoße Artikel 28 in Verbindung mit Artikel 24 der Verordnung Nr. 1785/81 gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, wonach die von den Bürgern geforderten Opfer der Verwirklichung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik anzupassen seien, da durch die Abgabe auf die B-Quote den italienischen Erzeugern ein Opfer abverlangt werde, das im Hinblick auf die erreichten Ergebnisse unverhältnismäßig sei.
Da die Abgabe zu 60 % auf die italienischen Zuckerrübenerzeuger abgewälzt werde, führe sie zu einer Einkommensverminderung, die dem Ziel des EWG-Vertrages, nämlich „der landwirtschaftlichen Bevölkerung, insbesondere durch die Erhöhung des Pro-Kopf-Einkommens ..., eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten“ (Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag), zuwiderlaufe.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens schlagen dem Gerichtshof daher vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten:
„Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 des Rates ist rechtswidrig, soweit er den italienischen Erzeugern die Verpflichtung auferlegt, für die Vermarktung.von Zucker zu garantierten Preisen eine Abgabe zu entrichten, die aufgrund der in Artikel 24 festgelegten Produktionsquoten berechnet wird und die gegenüber einigen dieser Erzeuger eine durch die Artikel 7 und 40 Absatz 3 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung sowie einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Opfer enthält.“
2.
Die italienische Regierung trägt vor, die gemeinsame Marktorganisation für Zucker sei auf ein System der Kontingentierung der Erzeugung gestützt, das im wesentlichen das Ziel habt, das Gleichgewicht zu garantieren zwischen dem Grundsatz der Spezialisierung der Erzeugung und der Notwendigkeit, Gebiete zu unterstützen, die wegen höherer Kosten und geringer Erträge benachteiligt seien.
Dieses durch die Verordnung Nr. 1009/67 geschaffene Gleichgewicht sei später durch die Verordnung Nr. 3330/74 gefährdet worden, die, um die negativen Auswirkungen der Einfuhr von Präferenzzucker (aus den AKP-Staaten, Indien und den überseeischen Ländern und Gebieten) auszugleichen, nur den Haupterzeugerländern eine wesentliche Erhöhung der Produktionsquoten eingeräumt habe, während die sich aus der Ausfuhr von Überschüssen ergebenden Kosten weiter von der Gesamtheit der Erzeuger hätten getragen werden müssen.
Außerdem habe die Verordnung Nr. 1785/81 die Erzeuger dadurch in vollem Umfang für alle die sich aus der Ausfuhr von Überschüssen ergebenden Kosten haftbar gemacht, daß sie die Höchstgrenze für die Abgabe und die Garantie des EAGFL abgeschafft habe. Ebenso habe sie auch die vollständige Garantie des Interventionspreises für im Rahmen der Α-Quote erzeugten Zucker durch die Bestimmung aufgehoben, daß die Abgabe auch für diesen Zucker zu entrichten sei.
Es gebe einen nicht gerechtfertigten Unterschied in der Behandlung, da die Abgabe in gleicher Weise für die A- und die B- Quote gelte, obgleich diese ganz unterschiedliche Kosten mit sich brächten; bei der Erzeugung von B-Zucker werde ja davon ausgegangen, daß keine Gemeinkosten anfielen, da diese durch den garantierten Interventionspreis für Α-Zucker gedeckt würden.
Durch das neue System seien auch die Bedeutung und die Funktion der Produktionsquoten verändert worden. Diese sollten die Anerkennung der technischen Kapazität jedes einzelnen Verarbeitungsunternehmens darstellen, jetzt spielten sie jedoch nur die Rolle eines Parameters für die Beteiligung an den sich aus der Ausfuhr von Überschüssen der Gemeinschaft ergebenden Kosten. So komme es, daß derjenige, der Überschüsse erzeuge, die Vorteile genieße, die eine größere Erzeugung auf dem Gebiet der Verarbeitungskosten mit sich bringe, während die Folgen der Überproduktion in gleicher Weise von allen Erzeugern getragen werden müßten (unabhängig davon, ob sie Überschüsse erzeugten oder nicht).
Außerdem drohe diese Entwicklung das Produktionsgleichgewicht in der Gemeinschaft nach und nach zu stören, da derjenige, der zuviel erzeuge und nur zum Teil die Folgen davon zu tragen habe, dazu geneigt sein werde, seine Produktion zu erhöhen und auf diese Weise einen Anspruch auf die Erhöhung seiner Quote erlange. Derjenige, der mit höheren Kosten produziere — und in der Regel nicht zuviel erzeuge — werde dagegen in erheblichem Maße dazu verpflichtet, einen Beitrag zu den Kosten der Ausfuhr einer Produktion zu leisten, für die er nicht verantwortlich sei und aus der er keinen einzigen Vorteil ziehe. Dies gefährde die Aufrechterhaltung des herkömmlichen Niveaus seiner Referenzproduktion.
Die italienische Regierung gelangt deshalb zu dem Schluß, daß die Aufteilung der Ausfuhrkosten auf die verschiedenen Unternehmen in der Gemeinschaft insoweit diskriminierend sei, als der Verbrauch in der Gemeinschaft den tatsächlichen Parameter für die finanzielle Beteiligung aller Erzeuger darstelle, während die Gesamtkosten auf die verschiedenen Unternehmen aufgrund der verschiedenen Produktionsquoten und nicht aufgrund des Verbrauchs in dem Land, zu dem die Unternehmen gehörten, aufgeteilt würden. Sie schlägt daher vor, die erste Frage zu bejahen.
3.
Nach Auffassung des Rates ist Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 weder diskriminierend noch, gemessen an den Zielen des Artikels 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag, unverhältnismäßig.
a)
Was die Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit angeht, trägt der Rat folgendes vor:
—
Italien sei der einzige Mitgliedstaat, der von Anfang an (Verordnung Nr. 1009/67) relativ gesehen höhere Grundmengen als die anderen Mitgliedstaaten erhalten habe. Dies sei während der zweiten Anwendungsperiode des Quotensystems (Verordnung Nr. 3330/74) trotz des Umstandes so geblieben, daß die Referenzproduktion Italiens (Produktionsdurchschnitt in den Jahren 1968 bis 1972) niedriger gewesen sei als seine ursprüngliche Grundmenge. Was die dritte Anwendungsperiode des Quotensystems angehe (Verordnung Nr. 1785/81), sei Italien der einzige Mitgliedstaat gewesen, dem eine A-Quote zugeteilt worden sei, die höher als die bestehenden Grundmengen gewesen sei.
—
Als Folge der Erhöhung der Gesamtgrundmenge für Italien seien die individuellen Α-Quoten der italienischen Zukkererzeuger höher als in dem Zeitraum vom 1. Juli 1980 bis zum 30. Juni 1981, während die individuellen Α-Quoten für die Zuckererzeuger der anderen Mitgliedstaaten in der gleichen Höhe geblieben seien wie die Α-Quoten, die ihnen in diesem Zeitraum zugeteilt worden seien (Artikel 24 Absatz 3 der Verordnung Nr. 1785/81).
—
Die italienischen Zuckererzeuger trügen durch die Zahlung einer Abgabe zur Finanzierung der Kosten für den Absatz der Überschüsse bei, die sich in der Gemeinschaft insgesamt aus dem Verhältnis zwischen der Erzeugung und dem Verbrauch ergäben. Es sei jedoch darauf hinzuweisen, daß die Produktionsabgabe nach dem Interventionspreis und nicht nach dem abgeleiteten — höheren — Interventionspreis für Italien (einem Zuschußgebiet im Sinne von Artikel 3 der Verordnung Nr. 1785/81) berechnet werde. Aus diesen Gründen hätten die italienischen Zuckererzeuger in Wirklichkeit eine niedrigere Abgabe als die anderen Erzeuger in der Gemeinschaft zu leisten.
b)
Was die Diskriminierung zwischen Erzeugern angeht, trägt der Rat zunächst vor, daß die B-Quote in der Gemeinschaft aufgrund eines objektiven Kriteriums festgesetzt werde. Nach Artikel 24 Absatz 4 der Verordnung Nr. 1785/81 entspreche die B-Quote jedes Unternehmens nämlich dem Durchschnitt der höchsten Erzeugungsmengen während drei der letzten fünf Wirtschaftsjahre. Diese Art der Festsetzung, die als solche in allen Mitgliedstaaten gelte, sei wegen des Hauptziels der Verordnung gewählt worden, nämlich die Zuckerproduktion einigermaßen zu kontrollieren und gleichzeitig die Möglichkeit offen zu halten, die Produktion nach dem Spezialitätsgrundsatz neu auszurichten. Unter diesen Umständen sei die möglicherweise unterschiedliche Belastung, die die italienischen Erzeuger von B-Zucker, verglichen mit anderen Erzeugern in der Gemeinschaft, zu tragen hätten, nur die Folge eines unterschiedlichen Produktionsniveaus in den vorangehenden Wirtschaftsjahren.
In jedem Fall handele es sich nicht um eine durch Artikel 40 EWG-Vertrag verbotene Diskriminierung, da der angebliche Unterschied in der Behandlung auf objektiven Unterschieden beruhe, die sich aus den zugrundeliegenden wirtschaftlichen Situationen ergäben. In seinem Urteil vom 27. September 1969 in der Rechtssache 230/78 (Eridania, Slg. 1979, 2749, Randnr. 18 der Entscheidungsgründe) habe der Gerichtshof bereits festgestellt, daß „die Lage auf dem Zuckerrüben- und Zuckersektor in Italien erheblich von der Lage in den anderen Mitgliedstaaten abweicht... im Vergleich zu den Unternehmen der übrigen Mitgliedstaaten genießen die italienischen Unternehmen in bestimmter Hinsicht eine Vorzugsbehandlung, z. B. was die Beihilferegelung angeht ...“
Schließlich habe der Gemeinschaftsgesetzgeber bereits in der Verordnung Nr. 1009/67 die auf strukturelle Schwierigkeiten zurückzuführenden Unterschiede bei den Produktionskosten in der Gemeinschaft berücksichtigt. In bezug auf die strukturellen Schwierigkeiten in Italien seien die folgenden Maßnahmen getroffen worden:
—
Im Jahre 1967 sei Italien eine relativ höhere Grundmenge zugeteilt worden als den anderen Mitgliedstaaten; diese Lage sei 1974 aufrechterhalten worden, und 1981 sei Italien eine Α-Quote zugeteilt worden, die größer gewesen sei als die bestehenden Grundmengen (90000 Tonnen, d. h. 7,3 % mehr);
—
durch die Verordnung Nr. 1009/67 sei Italien dazu ermächtigt worden, außer der Garantie der an die regionalen Unterschiede angepaßten Preise sowohl den Zuckerrüben- als auch den Zuckererzeugern nationale Beihilfen zu gewähren (Artikel 3 und 34 dieser Verordnung);
—
diese Ermächtigung sei in den darauffolgenden Verordnungen aufrechterhalten worden, und in diese Verordnung sei außerdem noch eine Bestimmung aufgenommen worden, nach der eine besondere Beihilfe habe gewährt werden können, um der Zinssituation Rechnung zu tragen (Artikel 3 der Verordnung Nr. 1592/80; Artikel 46 der Verordnung Nr. 1785/81);
—
Italien sei die Möglichkeit geboten worden, die Quoten für die Unternehmen unbegrenzt zu ändern, soweit dies zur Verwirklichung der Umstrukturierungspläne notwendig gewesen sei (Artikel 25 der Verordnung Nr. 1785/81 und Verordnung Nr. 193/82, ABl. 1982, L 21, S. 3).
c)
Was den Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angeht, trägt der Rat in erster Linie vor, daß der Mindestpreis sowohl von A- als auch von B-Zuckerrüben in den Zuschußgebieten der Gemeinschaft (wozu Italien gehöre) höher sei und daß außerdem die Erzeuger von Zuckerrüben und Zucker in Italien die durch Artikel 46 der Verordnung Nr. 1785/81 zugelassenen nationalen Beihilfen erhielten.
Außerdem stelle das System der Produktionsquoten — das als ein wesentlicher Bestandteil der gemeinsamen Marktorganisation eingeführt worden sei — eine Maßnahme von allgemeinem Interesse dar, in bezug auf die der Gerichtshof festgestellt habe, daß „man nicht erwarten [kann], daß der Rat die handeis- und geschäftspolitischen Entscheidungen eines jeden Unternehmens berücksichtigt“ (Urteil vom 29. Oktober 1980 in der Rechtssache 138/79, Roquette Frères, Sig. 1980, 3333, Randnr. 30 der Entscheidungsgründe). Da die Festlegung derartiger Maßnahmen eine handelspolitische Entscheidung in einer komplexen wirtschaftlichen Lage verlange, verfüge der Rat gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofes im übrigen über einen weiten Ermessensspielraum.
4.
Wie der Rat trägt die Kommission vor, Artikel 28 der Verordnung Nr. 1785/81 sei nicht diskriminierend; er sei vereinbar mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und entspreche den Zielen des Artikels 39 EWG-Vertrag.
a)
Was die Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit (Artikel 7 EWG-Vertrag) oder zwischen Erzeugern innerhalb der Gemeinschaft (Artikel 40 Absatz 3 EWG-Vertrag) angeht, prüft die Kommission vier Gesichtspunkte, nämlich das Verhältnis zwischen dem italienischen Inlandsverbrauch und der Α-Quote, die Höhe des italienischen Inlandsverbrauchs und die Ausfuhrmöglichkeiten, das Verhältnis zwischen der italienischen B-Quote und der darauf erhobenen Abgaben sowie die Höhe der Produktionsfixkosten bei der A-Quote.
—
Die Kommission ist der Auffassung, das Verhältnis zwischen dem Inlandsverbrauch und der Α-Quote (nach dem Vorlagebeschluß 85 % in Italien gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 101 %) sei im vorliegenden Fall unerheblich, da die nationalen Mengen nicht aufgrund des Inlandsverbrauchs festgesetzt seien, sondern in Übereinstimmung mit den Grundsätzen der Solidarität der Erzeuger, der Spezialisierung der Produktion und der Freiheit des innergemeinschaftlichen Handels aufgrund der tatsächlichen Produktion während eines Referenzzeitraums. Im übrigen sei Italien, um der mangelnden Wettbewerbsfähigkeit der italienischen Zuckerrübenerzeugung Rechnung zu tragen, dazu ermächtigt worden, sowohl den Zuckerrüben- als auch den Zukkererzeugern Beihilfen zu gewähren und die den Unternehmen zugeteilten Quoten zu ändern, ohne die Höchstbeträge gemäß Artikel 25 der Verordnung Nr. 1785/81 zu beachten.
—
Was die Höhe des Inlandsverbrauchs in Italien und die angeblich für die italienischen Erzeuger bestehende Unmöglichkeit, anderen als B-Zucker auszuführen, angeht, trägt die Kommission vor, die italienischen Erzeuger führten keinen im Rahmen einer Quote erzeugten Zucker nach Drittländern aus und nutzten ihre B-Quote nicht vollständig aus. Darüber hinaus bestehe keinerlei Zusammenhang zwischen der Verwendung des Erzeugnisses (Verbrauch auf dem Gemeinsamen Markt oder Ausfuhren) und den Abgaben, die auf die Produktion entrichtet würden. Schließlich seien Ausfuhrerstattungen vorgesehen, um den Verkauf von im Rahmen der Quoten (A und B) erzeugtem Zucker auf dem Weltmarkt zu ermöglichen.
—
Im Hinblick auf das Verhältnis zwischen der italienischen B-Quote und den Abgaben darauf (nach dem Vorlagebeschluß 138 LIT/kg gegenüber einem Gemeinschaftsdurchschnitt von 113 LIT/kg) bemerkt die Kommission, daß die Abgabe nach demselben Tarif auf die tatsächliche Produktion aller Unternehmen in der Gemeinschaft erhoben werde.
Sie fügt für den Fall, daß das vorlegende Gericht sich nicht auf den Abgabensatz, sondern auf das Verhältnis zwischen den gezahlten Abgaben und der B-Quote beziehe, hinzu, daß dieses Verhältnis vollständig unerheblich sei, da die Quote ein rein abstrakter Begriff sei, durch den die Obergrenze der Preis- und Vermarktungsgarantie bestimmt werde, während die Höhe der Abgabe sich nach der tatsächlichen Produktion richte. Die Unternehmen der verschiedenen Mitgliedstaaten machten daher während der verschiedenen Wirtschaftsjahre immer in geringerem oder stärkerem Ausmaß von der B-Quote Gebrauch.
—
Die Kommission trägt vor, es gebe keinen Grund, sich auf die Produktionsfixkosten (Kosten der Betriebseinrichtung) für die Α-Quote zu berufen und die variablen Kosten (Löhne, Steuern und Sozialabgaben) außer Betracht zu lassen. Außerdem würden die Quoten den Unternehmen und nicht den Betrieben zugeteilt. Wenn man nun die gesamte Α-Quote durch die Anzahl der Unternehmen teile, dann ergebe sich, daß der italienische Durchschnitt der höchste in der gesamten Gemeinschaft sei (1015385 Doppelzentner gegenüber 951600 Doppelzentnern für das Wirtschaftsjahr 1982/83).
b)
Was die Rüge angeht, es liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit insoweit vor, als die Abgabe auf die B-Quote gegenüber den zu befriedigenden Bedürfnissen, denen genügt werden müsse, unverhältnismäßig sei, trägt die Kommission vor, die Finanzierung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker sei so geregelt, daß nur Interventionen durch den EAGFL finanziert würden, während seit 1981 die mit der Lagerung verbundenen Kosten und die Ausfuhrerstattungen in vollem Umfang auf die Erzeuger umgelegt würden. Die aus dem Gemeinschaftshaushalt finanzierten Ausgaben kämen somit allen Zuckererzeugern zugute.
Die Regelung bezwecke, die Gemeinschaftserzeugung in Grenzen zu halten und sie gleichzeitig so stark wie möglich dem Verbrauch auf dem Binnenmarkt anzunähern sowie die Spezialisierung zu fördern. Auf die Α-Quote, die den Binnenverbrauch darstelle, werde nur eine geringe Abgabe erhoben; bei der B-Quote, die in der Hauptsache zur Ausfuhr bestimmt sei, falle dagegen eine viel höhere Abgabe an, mit der die erforderlichen Erstattungen finanziert werden und gleichzeitig die Erzeuger abgeschreckt werden sollten. Die Abgabe werde also auf eine Erzeugung erhoben, die normalerweise zur Ausfuhr bestimmt sei, und sie diene dazu, diese Ausfuhr durch Erstattungen möglich zu machen. Dazu komme, daß der Erzeuger, der seine B-Quote nicht gebrauche, die Abgabe für diesen Zucker nicht zu entrichten brauche.
c)
Was die Rüge angeht, es liege ein Verstoß gegen Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe b EWG-Vertrag insoweit vor, als 60 % der Abgabe auf die B-Quote von den Zuckerrübenerzeugern entrichtet werde, trägt die Kommission vor, die Abgabe, die die italienischen Erzeuger für ihre Erzeugung von B-Zucker zu zahlen hätten, entspreche derjenigen, die für die Erzeuger der anderen Mitgliedstaaten gelte, und darüber hinaus sei die italienische Erzeugung von B-Zucker im Augenblick nahezu gleich Null. Ferner werde die Abgabe auf die Erzeugung (von A- und B-Zucker) nach dem Interventionspreis und nicht nach dem abgeleiteten — höheren — Interventionspreis, der für Italien gelte, berechnet. In Prozent ausgedrückt bezahlten die italienischen Erzeuger für ihren B-Zucker in Wirklichkeit eine niedrigere Abgabe (28,8 % des Interventionspreises für das Wirtschaftsjahr 1981/82 gegenüber 30 % für die Zuckerrübenerzeuger der anderen Mitgliedstaaten).
In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, daß gerade durch das Quotensystem die Erzeugung von Zuckerrüben in Italien habe aufrechterhalten werden können, da diese Rüben eindeutig weniger brauchbare Bestandteile enthielten als die in anderen Mitgliedstaaten erzeugten. Folglich sei das System in seiner Gesamtheit dazu bestimmt, den Lebensstandard der landwirtschaftlichen Bevölkerung zu sichern.
Zur zweiten Frage
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierung schlagen vor, auch die zweite Frage zu bejahen, während der Rat und die Kommission der Auffassung sind, die Prüfung dieser Frage habe nichts ergeben, was die Gültigkeit des Artikels 24 der Verordnung Nr. 1785/81 beeinträchtigen könnte.
1.
Die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens und die italienische Regierimg tragen übereinstimmend vor, die betreffende Bestimmung sei insoweit unter Verstoß gegen Artikel 190 EWG-Vertrag erlassen worden, als sie in bezug auf die Festlegung der Quoten für Italien nicht ausreichend begründet sei.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofes müsse die Argumentation des Gemeinschaftsorgans, das die betreffende Maßnahme erlassen habe, klar und unzweideutig in deren Begründung zum Ausdruck kommen, damit die Betroffenen die Rechtfertigungsgründe für diese Maßnahme feststellen könnten und der Gerichtshof seine Kontrolle ausüben könne.
Die Verordnung Nr. 1785/81 genüge diesen Erfordernissen nicht. In ihren Begründungserwägungen werde lediglich festgestellt, daß „die Gründe, die bisher die Gemeinschaft dazu veranlaßt haben, ... eine Quotenregelung beizubehalten, ... noch immer [bestehen]“, ohne daß etwas zu der Höhe der Quoten oder zu dem Umstand gesagt werde, daß sich die Lage bei der Erzeugung und dem Verbrauch in den verschiedenen Mitgliedstaaten sowie die Struktur der Abgabe in der Zwischenzeit geändert hätten.
2.
Der Rat und die Kommission weisen darauf hin, daß die nach Artikel 190 EWG-Vertrag erforderliche Begründung von der Natur der betreffenden Handlung und dem Zusammenhang, in dem sie vorgenommen werde, abhänge.
Der Gerichtshof habe namentlich entschieden, es könne „nicht verlangt werden, daß in der Begründung der Verordnungen die verschiedenen, manchmal sehr zahlreichen und komplexen tatsächlichen und rechtlichen Einzelheiten dargelegt werden, die Gegenstand der Verordnungen sind, wenn jene sich in dem systematischen Rahmen der Gesamtregelung halten, zu der sie gehören ... Wenn aus dem angegriffenen Rechtsakt der von dem Organ verfolgte Zweck in seinen wesentlichen Zügen hervorgeht, wäre es übertrieben, eine besondere Begründung für jede darin enthaltene Einzelentscheidung zu verlangen“ (Urteil vom 28. Oktober 1982 in den verbundenen Rechtssachen 292 und 293/81, Lion und Loiret & Haentjens, Slg. 1982, 3887, Randnr. 19 der Entscheidungsgründe). Ebenso ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, daß eine enge Verbindung zwischen zwei Verordnungen ein ausreichend klarer Hinweis auf die Gründe sein könne, die zu ihrem Erlaß geführt hätten.
In der vorliegenden Rechtssache brauche nur darauf hingewiesen zu werden, daß das Quotensystem seit 1968 bestehe und daß die Verordnung Nr. 1009/67 (9. und 10. Begründungserwägung) sowie die Verordnung Nr. 3330/74 (11. Begründungserwägung) eine ausführlichere Begründung enthielten.
III — Beurteilung der Rechtssache
1. Der angebliche Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot
In der mündlichen Verhandlung haben die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens auf Fragen des Gerichtshofes ihre Forderungen noch einmal klar formuliert. Sie rügen in erster Linie, daß bei der Α-Quote dem Binnenverbrauch, im vorliegenden Fall dem italienischen Verbrauch, nicht Rechnung getragen werde. Die italienische Α-Quote sei deshalb zu niedrig, um den italienischen Verbrauch zu decken, um die Produktionskapazität vollständig auszunutzen und um die Fixkosten der Zuckererzeugung vollständig wiedereinzubringen. Dazu komme dann noch, daß für die über die A-Quote hinaus erzeugte Menge die Produktionsabgabe in Höhe von 2 % bezahlt werden müsse, um die Kosten des Interventionssystems zu bestreiten, während nicht die italienischen, sondern die übrigen Erzeuger in der Gemeinschaft für die Überschüsse verantwortlich seien, die, soweit sie im Rahmen der B-Quote erzeugt würden, mit Hilfe von Ausfuhrerstattungen auf dem Weltmarkt abgesetzt werden müßten. Durch diese daher zu niedrig festgesetzte Α-Quote befinde sich die italienische Zuckerindustrie in einer Lage, die sich von der der anderen Erzeuger in der Gemeinschaft unterscheide. Dieses Vorbringen wird durch verschiedene Zahlen erläutert. Was die Höhe der italienischen Grundquote nach der Verordnung Nr. 1009/67 (Artikel 23), verglichen mit der italienischen Α-Quote nach der Verordnung Nr. 1785/81 (Artikel 34), angeht, ergibt sich, daß die Steigerung dieser Menge sich auf 7,3 % belief, gegenüber einem Durchschnitt von 18 % bei der gesamten Quotenmenge in der Gemeinschaft. Dem gegenüber steht eine Steigerung des italienischen Zukkerverbrauchs während desselben Zeitraums um 9,1 % gegenüber einem Rückgang von 2,1 % in der Gemeinschaft insgesamt. Die Lösung für all das soll darin bestehen, daß die Α-Quote auf den (Binnen-)Verbrauch gestützt wird oder daß dieser wenigstens in bestimmtem Maße berücksichtigt wird.
Diese Argumentation tut meiner Ansicht nach jedoch der Rechtmäßigkeit der Festsetzung der Α-Quote aufgrund der tatsächlichen Erzeugung keinen Abbruch. Die Festsetzung dieser Menge aufgrund. des Verbrauchs pro Mitgliedstaat würde zu dem dem Gemeinsamen Markt zugrundeliegenden Spezialisierungsgedanken im Widerspruch stehen, wonach die Erzeugung grundsätzlich dort erfolgen soll, wo sie wirtschaftlich am besten fundiert ist. Eine steigende Erzeugung kann auf ein rentableres Produktionspotential hinweisen und umgekehrt. Ich erinnere in diesem Zusammenhang daran, daß auch die Stahlquotenpolitik auf die tatsächliche Produktion der Stahlunternehmen gestützt ist. Die Kommission hat ferner in der Sitzung darauf hingewiesen, daß die italienische Zuckerproduktion, wenn das Quotensystem nicht bestünde, wahrscheinlich zum großen Teil verschwunden wäre. Auch die italienische Regierung hat, wie bereits wiedergegeben, eingeräumt, daß die angewandte Quotenregelung ein Element der Beihilfe für weniger begünstigte Gebiete enthält. Die verschiedenen Bestandteile dieser Beihilfe (eine höhere Grundmenge bei Einführung der Marktorganisation, ein höherer Interventionspreis, die Gewährung einer nationalen Beihilfe an die Erzeuger und die Erhöhung der Α-Quote im Jahre 1981) habe ich ebenfalls bereits aufgeführt. Bei der konkreten Abwägung der Bedeutung des erwähnten Spezialisierungsgedankens gegenüber der Bedeutung dieses Beihilfegedankens muß dem Rat sicher ein sehr weiter Ermessensspielraum eingeräumt werden. Insbesondere große Produktionsüberschüsse bei niedrigen Weltmarktpreisen werden den Rat — auch aus haushalts- und handelspolitischen Gründen — zu einer zurückhaltenden Politik in bezug auf die Quoten- und Preisfestsetzung im allgemeinen und in bezug auf die Auswirkung des Beihilfegedankens auf diese zwei Punkte im besonderen veranlassen können.
Übrigens fällt im Zusammenhang mit der Beteiligung der italienischen Regierung im vorliegenden Verfahren auf, daß diese, wie sich aus in einem früheren Verfahren vorgelegten Unterlagen ergibt, im Rat zwar ihre Bedenken gegen die vorgesehenen Modalitäten der Marktorganisation zum Ausdruck gebracht, jedoch nicht versucht hat, wegen dieser Bedenken die Beschlußfassung zu verhindern. Der von der italienischen Regierung danach im vorliegenden Fall eingeschlagene Weg, vor dem Gerichtshof wegen einer angeblichen Verletzung vitaler italienischer Interessen einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot geltend zu machen, scheint mir in einem solchen Fall in der Tat für einen Mitgliedstaat eine rechtlich gesehen absolut legitime Weise zu sein, um gegen einen Ratsbeschluß hinterher noch Bedenken zu erheben. Bereits in der Rechtssache 32/65 hat die italienische Regierung seinerzeit einen ähnlichen Weg eingeschlagen, als der Rat bei Erlaß der Verordnung Nr. 19/65 ihren Bedenken gegen diese Verordnung nicht entgegengekommen war.
Was die Fixkosten der Zuckererzeugung angeht, haben die Klägerinnen des Ausgangsverfahrens in der mündlichen Verhandlung nochmals vorgetragen, daß diese Kosten durch die Produktion im Rahmen der Α-Quote nicht vollständig gedeckt würden, während auf eine höhere Produktion — im Rahmen der B-Quote — die viel höhere Produktionsabgabe erhoben werde. Sie sind auch der Auffassung, daß die Abgabe in Höhe von 2 % auf die Α-Quote sich für die italienischen Erzeuger katastrophal auswirke. Daß die Produktionskosten in Italien höher sind als im Gemeinschaftsdurchschnitt, hat auch der Rat in seinem Schriftsatz eingeräumt, doch besteht über die entsprechenden Zahlen keine Übereinstimmung. Das Ziel des Quotensystems ist es jedoch nicht in erster Linie, den Unterschieden bei den Produktionskosten Rechnung zu tragen, sondern, es gerade möglich zu machen, daß auch weniger rentable Produktionen wie in Italien bis zu einer bestimmten Höhe erhalten bleiben. Zwar setze ich ein Fragezeichen hinter die von der Kommission in der Sitzung geäußerte Auffassung, daß der Konkurs einiger italienischer Erzeuger nicht auf die 2 %-Abgabe, sondern auf schlechtes Management zurückzuführen sei. Auch an der Börse hoch bewertete Industrieunternehmen müssen sich heutzutage oft mit einem Gewinn von höchstens 2 % ihres Umsatzes begnügen. Eine Abgabe in Höhe von 2 % kann dann in der Tat fatale Folgen für ihre Rentabilität haben. Auch wenn die Klägerinnen in dieser Hinsicht das Recht auf ihrer Seite hätten und wenn die Kommission und der Rat die Auswirkungen der 2 %-Abgabe auf die Α-Quote für die italienischen Erzeuger nicht ausreichend erkannt hätten, ist dies jedoch meiner Ansicht nach noch kein genügender Grund, um die vom Rat vorgenommene Abwägung zwischen dem Spezialisierungsgrundsatz und der Beihilfe für Produktionsgebiete mit weniger günstigen Produktionsbedingungen als rechtswidrig anzusehen. Insbesondere ist unstreitig, daß die anderen italienischen Erzeuger die 2 %-Abgabe tatsächlich ohne ernste Auswirkungen auf ihre Rentabilität bezahlen konnten. Ferner hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung auch in diesem Zusammenhang nochmals zu Recht darauf hingewiesen, daß in der Verordnung Nr. 1785/81 ebenso wie in ihren Vorgängern für die italienische Situation besondere Maßnahmen getroffen worden seien, wie die Festsetzung eines höheren abgeleiteten Interventionspreises und die Zulassung von bestimmten nationalen Beihilfen. Gerade wegen des Bestehens dieser Maßnahmen hat der Gerichtshof bereits in Randnr. 10 der Entscheidungsgründe des Urteils in der Rechtssache 230/78 (Eridania, Slg. 1979, 2749) festgestellt, daß die italienischen Zuckererzeuger gegenüber den übrigen Erzeugern in der Gemeinschaft nicht diskriminiert worden sind.
Schließlich tragen die Klägerinnen vor, da die Α-Quote den italienischen Binnenverbrauch nur zu 85 % decke, gegenüber einem Durchschnitt in den anderen Mitgliedstaaten von 101 %, könnten Ausfuhren von italienischem Zucker nur im Rahmen der B-Quote und aus der damit höher mit Abgaben belasteten Zuckererzeugung erfolgen.
Auch diesem Argument ist meiner Ansicht nach nicht zu folgen. Der Umstand, daß die Α-Quote den italienischen Inlandsverbrauch nicht völlig deckt, ergibt sich nicht daraus, daß diese auf die tatsächliche Produktion während des Referenzzeitraums gestützte Größe zu niedrig festgesetzt wäre, sondern daraus, daß der italienische Zuckermarkt infolge ungünstiger natürlicher Produktionsbedingungen für Zuckerrüben ein Zuschußmarkt ist. Es ist ausschließlich die gesamte Gemeinschaftserzeugung im Rahmen der Α-Quote, die dazu bestimmt ist, den gesamten Zuckerverbrauch innerhalb der Gemeinschaft zu decken. Daß der italienische Zukkermarkt ein Zuschußmarkt ist, ergibt sich daraus, daß die B-Quote im Zeitraum 1981 bis 1984 nicht vollständig ausgeschöpft worden ist, während es für das Wirtschaftsjahr 1984/85 sogar keine Produktion im Rahmen der B-Quote gegeben hat. Es versteht sich von selbst, daß in einem Zuschußmarkt weniger oder sogar überhaupt kein Platz für Ausfuhren in andere Mitgliedstaaten oder in Drittländer ist. Ferner muß bedacht werden, - daß der im Rahmen der Α-Quote erzeugte Zucker nicht ausschließlich für den Binnenmarkt bestimmt ist. Einem Unternehmen, das exportieren möchte, weil dies wirtschaftlich gesehen vorteilhafter wäre, steht es frei, seinen Α-Zucker außerhalb der Gemeinschaft abzusetzen.
2. Der angebliche Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
Einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sehen die Klägerinnen darin, daß nicht die italienischen Erzeuger für die Zuckerüberschüsse verantwortlich seien und daß es daher zu weit gehe, auch ihnen über die Produktionsabgabe dafür Belastungen aufzuerlegen. Diese Argumentation ist, wie ich bereits in meinen Schlußanträgen in der Rechtssache 106/83 (Sermide, Urteil vom 13. Dezember 1984, Slg. 1984, 4209) dargelegt habe, grundlegend falsch, da sie im Widerspruch zu dem Grundsatz des Gemeinsamen Marktes steht. Die gemeinsamen Marktorganisationen beruhen auf dem Grundsatz des Einheitsmarktes, in dem nicht mehr nach Nationalitäten unterschieden wird. Es ist dieser eine Markt, der in seiner Gesamtheit durch eine Überschußproduktion gekennzeichnet ist. Der Mechanismus zur Beseitigung der Überschüsse arbeitet im Interesse des gesamten Marktes, da hierdurch der Interventionsmechanismus unterstützt wird, der die Garantie für alle — und damit auch für die italienischen — Erzeuger darstellt. Wenn die Marktorganisation von einer Mitfinanzierung der Absatzkosten durch die Marktteilnehmer ausgeht, würde es gerade eine Diskriminierung und damit eine Wettbewerbsverfälschung darstellen, wenn bestimmte Marktteilnehmer hiervon allein aufgrund ihrer geographischen Lage innerhalb des Einheitsmarktes ausgenommen werden würden. Ebenso, so habe ich in der genannten Rechtssache noch hinzugefügt, geht eine derartige Argumentation auch in praktischer Hinsicht fehl, da im Produktionsquotensystem nicht festgestellt werden kann, wer für die Überproduktion verantwortlich ist. Alle Unternehmen verfügen nämlich über eine A- und eine B-Quote, und wenn sie die Α-Quote überschreiten, produzieren sie per definitionem — ungeachtet ihrer geographischen Lage — für die Ausfuhr.
Das zweite Argument bezieht sich darauf, daß 60 % der Abgabe auf den erzeugten Zucker von den Rübenzüchtern aufgebracht werden. Dieses Argument greift jedoch nicht durch, da nicht bewiesen ist, daß diese Situation nicht auch in den anderen Mitgliedstaaten besteht und der italienische Markt in dieser Hinsicht außergewöhnlich wäre. Vielmehr wird, wie die Kommission vorgetragen hat und die Klägerinnen nicht bestritten haben, die Produktionsabgabe in Italien nicht nach dem — höheren — abgeleiteten Interventionspreis, sondern nach dem — niedrigeren — gewöhnlichen Interventionspreis berechnet, so daß die italienischen Rübenzüchter im Verhältnis zum Interventionspreis einen niedrigeren Betrag bezahlen. Allgemeiner gesagt stellt gerade der Mindestpreis für die Rübenzüchter ein Mittel dar, um ihre Einkommenssituation zu sichern.
3. Der angebliche Verstoß gegen die Begriin-dungspflicht
Die Klägerinnen vertreten schließlich die Auffassung, die Verordnung Nr. 1785/81 sei in der Frage der Beibehaltung der Produktionsquoten nicht ausreichend begründet, da auf die anfänglich für das System bestehenden Gründe verwiesen werde (11. Begründungserwägung). Diese werden in der Präambel der Verordnung Nr. 1009/67 (9. und 10. Begründungserwägung) und der Verordnung Nr. 3330/74 (11. Begründungserwägung) ausführlich dargelegt. Es ist daher nicht zu erkennen, daß die Gemeinschaft sich durch andere als diese Gründe hätte leiten lassen. In Ihrem Urteil in den verbundenen Rechtssachen 292 und 293/81 (Lion und Loiret & Haentjens, Slg. 1982, 3887) haben Sie in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, daß es genügt, wenn aus der Begründung das System der Marktorganisation hergeleitet werden kann, in das sich die einzelnen Detailregelungen einfügen lassen. Die Forderung, daß jede Einzelheit gesondert begründet werden muß, ist als übertrieben anzusehen.
IV — Schlußfolgerung
Zusammenfassend stelle ich fest, daß sich nichts ergeben hat, was die Gültigkeit der Artikel 24 und 28 der Verordnung Nr. 1785/81 beeinträchtigen könnte.
(
*1
)	Aus dem Niederländischen übersetzt.