62003CJ0239_HU
Felek
Az ítélet indoklása
Rendelkező rész
Felek
A C‑239/03. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2003. június 4-én
az Európai Közösségek Bizottsága
(képviselik: G. Valero Jordana és B. Stromsky, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
a Francia Köztársaság
(képviselik: G. de Bergues és E. Puisais, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, R. Schintgen (előadó), R. Silva de Lapuerta, P. Kūris és G. Arestis bírák,
főtanácsnok: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta a következő
Ítéletet
Az ítélet indoklása
1. Keresetlevelében az Európai Közösségek Bizottsága annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Francia Köztársaság,
– mivel nem tette meg a Berrei-tó elhúzódó és jelentős szennyezésének megelőzését, csökkentését, illetve a szennyezés elleni küzdelmet szolgáló valamennyi megfelelő intézkedést, és
– mivel nem vette megfelelően figyelembe az Európai Gazdasági Közösség nevében az 1983. február 28-i 83/101/EGK tanácsi határozattal (HL L 67., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 15. kötet, 99. o.) jóváhagyott, az Athénban 1980. május 17-én aláírt, a Földközi-tenger szárazföldi eredetű szennyezés elleni védelméről szóló jegyzőkönyv (a továbbiakban: Jegyzőkönyv) III. mellékletében meghatározott előírásokat a Jegyzőkönyv megkötését követően a Jegyzőkönyv II. melléklete alá tartozó anyagok kibocsátása engedélyezésének módosításával,
nem teljesítette az Európai Gazdasági Közösség nevében az 1977. július 25-i 77/585/EGK tanácsi határozattal jóváhagyott, a Barcelonában 1976. február 16-án aláírt, a Földközi-tenger szennyezés elleni védelméről szóló egyezmény (HL L 240, 1. o., a továbbiakban: Egyezmény) 4. cikkének (1) bekezdése és 8. cikke, valamint a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) és (3) bekezdése, továbbá az EK 300. cikk (7) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit.
Jogi háttér
2. Az Egyezmény 2. cikkének a) pontja a „szennyezés” fogalmát az alábbiak szerint határozza meg:
„[...] olyan káros hatású anyagoknak vagy energiának emberi tevékenység általi, közvetlen vagy közvetett úton történő, tengeri környezetbe juttatása, amelyek ártalmasak a biológiai erőforrásokra, veszélyeztetik az emberi egészséget, akadályozzák a tengeri tevékenységeket, ideértve a halászatot is, rontják a hasznosítási célra szánt tengervíz minőségét és csökkentik a tengerhez kapcsolódó rekreációs értéket”.
3. Az Egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése értelmében:
„A szerződő felek ezen egyezmény rendelkezéseivel és azon hatályban lévő jegyzőkönyvekkel összhangban, amelyeknek részeseik, egyénileg vagy együttesen, minden szükséges intézkedést megtesznek a Földközi-tenger térsége szennyezésének megakadályozásáért, enyhítéséért és leküzdéséért, valamint a térség tengeri környezetének megóvásáért és javításáért.”
4. Az Egyezmény 8. cikke értelmében:
„A szerződő felek minden szükséges intézkedést megtesznek annak érdekében, hogy megelőzzék és csökkentsék a Földközi-tenger folyókból, part menti létesítményekből, tengerbe ömlő szennycsatornákból, vagy egyéb, a területükön található szárazföldi forrásból eredő szennyezését, illetve hogy küzdjenek az ilyen szennyezés ellen.”
5. A Jegyzőkönyv 1. cikke hasonlóképpen rendelkezik:
„A szerződő felek […] minden szükséges intézkedést megtesznek annak érdekében, hogy megelőzzék és csökkentsék a Földközi-tenger folyókból, part menti létesítményekből, tengerbe ömlő szennycsatornákból, vagy egyéb, a területükön található szárazföldi forrásból eredő szennyezését, illetve hogy küzdjenek az ilyen szennyezés ellen, és ellenőrzésük alatt tartsák azt.”
6. A Jegyzőkönyv 3. cikkének c) pontja értelmében:
„Jelen Jegyzőkönyv hatálya (a továbbiakban: a Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó terület) kiterjed:
[…] a tengerrel összeköttetésben lévő sóstavakra.”
7. A Jegyzőkönyv 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében a Jegyzőkönyv előírásait kell alkalmazni
„azokra a felek területén található szárazföldi forrásokból származó szennyezésekre, amelyek a Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területet, különös tekintettel:
közvetlenül a tengerbe ömlő szennycsatornákon keresztül, a parton, illetve a partról történő szennyezés lerakása vagy kibocsátása következtében,
közvetett módon, folyók, csatornák vagy egyéb vízfolyások – ideértve a felszín alatti vízfolyásokat és vízelvezetőket – útján érik el”.
8. A Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) és (3) bekezdése értelmében:
„(1) A Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területen a felek szigorúan korlátozzák a Jegyzőkönyv II. mellékletében felsorolt anyagokat tartalmazó, és az ott felsorolt forrásokból származó, szárazföldi eredetű szennyezést.
[…]
(3) A kibocsátás szigorúan csak az illetékes nemzeti hatóságok engedélyével lehetséges, a Jegyzőkönyv III. mellékletében szereplő rendelkezések kellő tekintetbevételével.”
9. A Jegyzőkönyv II. melléklet A. szakaszának 11. és 13. pontja szerint az „[o]lyan anyagok, amelyek közvetlenül vagy közvetve káros hatást gyakorolnak a tengeri környezet oxigénellátására, közöttük is különösen az eutrofizálódáshoz vezető anyagok”, valamint az „[o]lyan anyagok, amelyek, noha nem toxikus hatásúak, kibocsátásuk mennyiségénél fogva károsak lehetnek a tengeri környezetre vagy akadályozhatják a tenger jogszerű használatát” a Jegyzőkönyv 6. cikkének hatálya alá tartoznak.
10. A II. melléklet B. szakasza meghatározza:
„Az A. szakaszban felsorolt anyagok kibocsátását a III. mellékletben foglaltaknak megfelelően kell ellenőrizni és szigorúan korlátozni.”
11. A Jegyzőkönyv III. melléklete felsorolja azokat a tényezőket, amelyeket figyelembe kell venni az „e Jegyzőkönyv II. mellékletében [...] felsorolt anyagokat tartalmazó hulladékkibocsátás engedélyezésével kapcsolatban [...].” Ennek megfelelően a tagállamok figyelmet fordítanak a „hulladék jellemzőire és összetevőire”, a „hulladékok összetevőinek jellemzői[re], ártalmasságukra tekintettel”, a „kibocsátási hely és a befogadó tengeri környezet jellemzőire”, a „rendelkezésre álló hulladéktechnológiára”, végül a „tengeri ökológiai rendszerek és a tengervíz-hasznosítás potenciális károsodására”.
12. Az EK 300. cikk (7) bekezdése értelmében a Közösség által megkötött megállapodások „kötelezőek a Közösség intézményeire és a tagállamokra”.
A kereset tárgya és a pert megelőző eljárás
13. A Berrei-tó egy 15 000 hektár kiterjedésű, a Földközi-tengerrel a Caronte-csatorna révén közvetlen összeköttetésben lévő sós vizű tó. Vízmennyisége 900 millió m 3 .
14. A Bizottságot panasszal keresték meg a Berrei-tó vízi környezetének károsodása miatt, amelynek oka elsősorban a Durance-folyóból érkező, az Electricité de France (a továbbiakban: EDF) által működtetett saint-chamas-i vízerőmű turbináinak működésbe hozatalával mesterséges módon a Berrei-tóba jutatott édesvíz.
15. Az EDF a saint-chamas-i vízesést az alábbi jogszabályok alapján fejlesztette ki és működteti:
– a Durance fejlesztéséről szóló, 1955. január 5-i 55‑6. törvény (JORF 1955. január 6., valamint a helyreigazító JORF 1955. február 20.), amelynek 1. cikke közérdeknek nyilvánította a Durance szabályozását, az öntözővíz felhasználását, továbbá az elektromos energiatermelést célzó munkálatok megvalósítását, a Durance- és a Verdon-folyó összefolyása, illetve a Berrei-tó közötti elvezetés létrehozásával;
– az 1959. szeptember 28-i rendelet, amely az EDF-et (országos szolgáltató) felruházza a Durance-folyón lévő serre-poncon-i vízesés és tározó, továbbá a Durance és a Verdon összefolyása, illetve a Berrei-tó közötti elvezetésen megépítendő vízesések fejlesztésének és működtetésének jogával (JORF 1959. október 7.);
– az EDF és az Infrastrukturális Minisztérium között 1966. augusztus 19-én kötött megállapodás, amelynek 9. cikke értelmében:
„amennyiben a Berrei-tó szilárdanyag-tartalma a literenkénti 5 grammot meghaladja, az Electricité de France minden szükséges intézkedést megtesz annak érdekében, hogy a tóba irányuló kibocsátásokat megszüntesse, kivéve ha az elektromos hálózat meghibásodása miatt egy ilyen intézkedés kivételesen nem lenne megvalósítható”;
– a megállapodást és a Durance folyón lévő salon-i és saint-chamas-i (Bouches-du Rhône, Vaucluse és Gard megyék) vízesésekre vonatkozó különleges előírásokat – amely előírások 17. cikke kötelezettséget állapít meg a fent említett, a Berrei-tóba történő kibocsátásokról szóló, 1966. augusztus 19-i megállapodás rendelkezéseinek megtartására – jóváhagyó, 1972. április 6-i rendelet (JORF 1972. április 18., a továbbiakban: 1972. évi rendelet);
– az Ipari, Kutatási és Környezetvédelmi Regionális Igazgatóság által 1997. április 22-én jóváhagyott, „a folyékony és szilárd halmazállapotú anyagok Berrei-tóba való kibocsátásának csökkentése keretében az elterelés vizének a Durance folyóba történő elvezetésére” vonatkozó működési szabályzat (a továbbiakban: működési szabályzat).
16. Ez utóbbi szabályzat 2. pontja az alábbiak szerint határozza meg a víz és hordalék csökkentésére vonatkozó célkitűzéseket:
„Vízbevitel
– az éves bevitel felső határa : 2 100 hm 3,
– a május 1. és szeptember 30. közötti bevitel felső határa: 400 hm 3.
Hordalékbevitel
– az éves bevitel felső határa: 200 000 tonna,
– a lebegőanyag-arány felső határa: 2 g/l,
– a kvóták betartása.
Amennyiben a fenti kvóták betartása nehézséget okoz, az EDF erről tájékoztatja a Berrei-tó helyreállításáért munkacsoportot, mely határoz a további lépésekről.”
17. Az iratokból megállapítható, hogy az EDF Durance-folyón lévő létesítményei nem csupán a regionális elektromosságtermelést biztosítják, hanem az elektromosságtermelés biztonságához is hozzájárulnak azzal, hogy a hálózat meghibásodása esetén azonnal hozzáférhető, maximális kapacitást biztosítanak.
18. A Bizottság – mivel úgy értékelte, hogy a Francia Köztársaság nem tett meg minden szükséges intézkedést a Berrei-tó elhúzódó és jelentős szennyezésének megelőzése, csökkentése, illetve a szennyezés elleni küzdelem érdekében, illetve nem vette kellően figyelembe a Jegyzőkönyv III. mellékletében meghatározott előírásokat a Jegyzőkönyv II. melléklete alá tartozó anyagok kibocsátása engedélyezésének módosításával, következésképpen nem teljesítette az Egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése és 8. cikke, valamint a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) és (3) bekezdése, továbbá az EK 300. cikk (7) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit, – 1999. május 10-én felszólító levelet küldött a francia kormánynak, amelyben felhívta észrevételei megtételére.
19. Tekintettel arra, hogy a Francia Köztársaságnak az 1999. október 5-én kelt levelében kifejtett érvei nem győzték meg, a Bizottság indokolással ellátott véleményében, amelyben megismételte a felszólításban foglaltakat, felhívta a Francia Köztársaságot, hogy a vélemény közlését követő két hónapos határidőn belül tegyen meg minden intézkedést az abban foglaltak teljesítése érdekében.
20. 2000. október 31-én kelt levelében a francia kormány megküldte a Bizottságnak az indokolással ellátott véleményre adott választ tartalmazó iratokat.
21. Tekintettel arra, hogy a Bizottság az iratok alapján nem tudott eltekinteni a fenti véleményében megfogalmazott kifogásoktól, benyújtotta jelen keresetét.
A Bíróság hatásköréről
22. A francia kormány szerint a Bíróságnak nincs hatásköre eljárni a kereset tárgyában, tekintettel arra, hogy a francia hatóságok által állítólagosan megszegett kötelezettségek nem tartoznak a közösségi jog hatálya alá. Álláspontja szerint nem létezik olyan közösségi irányelv, amely a sóstóba történő édesvíz- és hordalékkibocsátást szabályozná, ezért az Egyezmény és a Jegyzőkönyv ilyen kibocsátásra vonatkozó rendelkezései nem tartoznak a Közösség hatáskörébe.
23. Tekintettel arra, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset kizárólag a közösségi jogból származó kötelezettségek megszegésének megállapítására irányulhat, ezért a kötelezettségszegés megvalósulásának megállapítása előtt azt kell megvizsgálni, hogy a jelenlegi eljárás tárgyául szolgáló, Franciaországra háruló kötelezettségek a közösségi jogból származnak-e.
24. Meg kell állapítani, hogy az Egyezményt és a Jegyzőkönyvet a Közösség és a tagállamok megosztott hatáskörben írták alá.
25. Az ítélkezési gyakorlat alapján a Közösség, a tagállamok, továbbá a harmadik országok által megkötött vegyes megállapodások a közösségi jogrendben ugyanolyan státusszal rendelkeznek, mint a tisztán közösségi megállapodások, amennyiben a vegyes megállapodás rendelkezései közösségi hatáskörbe tartoznak (lásd ebben az értelemben a 12/86. sz. Demirel-ügyben 1987. szeptember 30-án hozott ítélet [EBHT 1987., 3719. o.] 9. pontját, továbbá a C‑13/00. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2002. március 19-én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑2943. o.] 14. pontját).
26. A Bíróság ezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a tagállamok a közösségi rendszerben a megállapodás megfelelő teljesítéséért felelősséget vállaló Közösség felé fennálló kötelezettségeiket teljesítik a közösségi intézmények által kötött megállapodásból származó kötelezettségvállalások tiszteletben tartásával (a fent hivatkozott Demirel-ügyben hozott ítélet 11. pontja, továbbá a Bizottság kontra Írország ügyben hozott ítélet 15. pontja).
27. Jelen esetben az Egyezmény, továbbá a Jegyzőkönyv rendelkezései kétséget kizáróan nagymértékben közösségi hatáskörbe tartozó területre vonatkoznak.
28. Az Egyezmény és a Jegyzőkönyv tárgyát képező környezetvédelmet a közösségi joganyag nagymértékben szabályozza, ideértve a vizek szennyezés elleni védelmét is (lásd különösen a települési szennyvíz kezeléséről szóló, 1991. május 21-i 91/271/EGK tanácsi irányelvet, [HL L 135., 40. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 26. o. ], a vizek mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel szembeni védelméről szóló, 1991. december 12-i 91/676/EGK tanácsi irányelvet [HL L 375., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 68. o. ], továbbá a vízvédelmi politika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23-i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet [HL L 327., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 5. kötet, 275. o. ]).
29. Tekintettel arra, hogy az Egyezmény és a Jegyzőkönyv a közösségi jogszabályok által nagymértékben lefedett területen keletkeztet jogokat és kötelezettségeket, közösségi érdek, hogy mind a Közösség, mind a tagállamok tiszteletben tartsák a fenti okmányokból származó kötelezettségvállalásokat.
30. Önmagában az a körülmény, hogy a jelen eljárás tárgyát képező, tengervízbe történő édesvíz- és hordalékkibocsátással kapcsolatosan még nem született közösségi jogszabály, nem vonhatja kétségbe a fenti megállapítást.
31. A fentiekből az következik, hogy az Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésének és 8. cikkének, továbbá a Jegyzőkönyv 6. cikke (1) és (3) bekezdésének a sóstóba irányuló édesvíz- és hordalékkibocsátásra történő alkalmazása akkor, amikor az ilyen kibocsátásokra vonatkozóan nincsen specifikus közösségi jogszabály, a közösségi rendszerbe tartozik, tekintettel arra, hogy a fenti cikkek a Közösség és a tagállamok által megkötött vegyes megállapodásokban szerepelnek, és a közösségi jog által nagymértékben lefedett területre vonatkoznak. Az EK 226. cikk alapján megkeresett Bíróság ezért hatáskörrel rendelkezik annak megállapítására, hogy valamely tagállam a fenti kötelezettségeit teljesíti-e.
Az ügy érdeméről
32. Keresetének bizonyítására a Bizottság két kifogást terjesztett elő, amelyekben rendre állítja:
– a Jegyzőkönyv 6. cikke (1) bekezdésének és ezzel egyidejűleg az Egyezmény 4. cikke (1) bekezdésének és 8. cikkének megsértését, arra való hivatkozással, hogy a Francia Köztársaság nem tette meg az Egyezmény 2. cikkének a) pontja szerinti értelemben ártalmas hatású anyagok Berrei-tóba történő kibocsátásának szigorú korlátozásához szükséges intézkedéseket a tó szennyeződésének hosszú távú csökkentése és a szennyezés elleni küzdelem érdekében;
– a Jegyzőkönyv 6. cikke (3) bekezdésének megsértését, arra való hivatkozással, hogy a saint-chamas-i központ szennyvízének a Berrei-tóba történő kibocsátását nem az Egyezmény és a Jegyzőkönyv feltételei szerint engedélyezték.
Az első kifogásról
A felek érvei
33. A Bizottság szerint a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdése eredménykötelmet tartalmaz.
34. A Bizottság tudományos tanulmányok által is alátámasztott álláspontja szerint összefüggés van egyrészt a saint-chamas-i vízerőmű által a Berrei-tóba bocsátott édesvíz, hordalék, valamint üledék mennyisége, másrészt a sótartalom aránya, a víz sótartalmának csökkenése és rétegződése, a tápanyagok (tápsók) nagy mennyiségű kibocsátása által okozott eutrofizálódás, a fauna, a flóra károsodása és a Berrei-tó rekreációs értékcsökkenése között. A Bizottság nem állítja, hogy a Berrei-tó szennyeződésének egyetlen oka a saint-chamas-i vízierőmű működése, de a szennyezés jelentős része a központ működésének tulajdonítható.
35. A Bizottság szerint továbbá a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdését a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdésével összhangban kell értelmezni, mely utóbbi értelmében a kibocsátás szigorúan csak a Jegyzőkönyv III. mellékletében szereplő rendelkezések kellő figyelembevételével kiadott engedély alapján lehetséges. Ebből következik, hogy a fenti anyagok kibocsátása – amennyiben az nem engedélyezett – tilos, amiből az következik, hogy az államnak pontos tudomása van a kibocsátott anyagok fajtájáról és mennyiségéről.
36. A regionális hiány, illetve a Provence-Alpes-Côte d’Azur régió (a továbbiakban: PACA régió) törékeny elektromos biztonsága nem indokolja a Jegyzőkönyv 6. cikke (1) bekezdésének megsértését, különösen azért nem, mert más megoldás is létezik a hálózat biztonságának megerősítésére, nevezetesen a 400 000 voltos stratégiai vonal kiépítése a régióban Boutre és Carros között.
37. Bár igaz az, hogy az utóbbi években a Berrei-tó szennyeződése a helyreállítási tervnek köszönhetően csökkent, a kibocsátás csökkentése megkésett, egyenetlen, és főként rendkívül korlátozott jellegű volt. A Bizottság szerint a fenti tervben előírt maximális éves kibocsátás összeegyeztethetetlen a tengeri környezet fenntartható rehabilitációjával a Berrei-tóban.
38. A francia kormány álláspontja szerint a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdése az alkalmazott eszközökre nézve tartalmaz kötelezettséget. Jelen esetben a Francia Köztársaság csak annak bizonyítására kötelezhető, hogy megalkotta az édesvíz- és hordalékkibocsátásból származó szennyezés csökkentéséhez szükséges jogi eszközöket.
39. E tekintetben a PACA régió sajátos energetikai helyzete igazolja a salon-i és saint-chamas-i vízerőművek stratégiai jelentőségét. A leendő 400 000 voltos „Boutre-Carros” vonal a régió energetikai problémáinak megoldására tervezett átfogóbb programnak csak egy része.
40. A francia kormány elsősorban a Bizottság ama állítását vitatja, mely szerint a Berrei-tó szárazföldi eredetű szennyezése 1983 óta súlyos, elhúzódó és sajátos jellegű volt, amely a faunára, a flórára és a tó rekreációs értékeire jelentősen kedvezőtlen hatást gyakorolt. A francia kormány nem állítja, hogy a saint-chamas-i központ tevékenysége a tó szennyezése szempontjából közömbös, azonban rámutat más szennyezési tényezők fontosságára is (a tópart iparosodása, demográfiai növekedés, mezőgazdasági tevékenység), tudományos eredmények alapján vitatja a Bizottságnak a tó sótartalmára vonatkozó állításait, és kiemeli a szélnek a vízoszlop homogenizációjára gyakorolt hatását, amelyet a Bizottság alábecsült.
41. Kizárólag egy, a szennyezési források csökkentését a legmeghatározóbb tényezők figyelembevételével elérni kívánó, átfogó megközelítés vezethet a tó rehabilitációjához. Egy, pusztán az édesvíz-kibocsátáson alapuló értelmezés nem alkalmas sem a jelenségek feltárására, sem a megfelelő megoldások megtalálására.
42. A mai napig nem készült egyetlen olyan komoly tanulmány sem, amely a Berrei-tó halforrásait számba vette volna, vagy a tavon az utóbbi években csökkenést mutató halászati tevékenység hátterében álló valós okokat, illetve a halászatot feltehetően akadályozó tényezőket elemezte volna.
43. Végezetül, a Bizottságnak a Berrei-tó eutrofizálódására vonatkozó érvelése nem megalapozott. Az régi – 1993 előtti –, befejezetlen tanulmányokon alapul.
44. A francia kormány másodsorban vitatja a Bizottság azon megállapítását, amely szerint a kibocsátások csökkentése „megkésett, egyenetlen és nagyon korlátozott” jellegű volt. Hivatkozik a Berrei-tó helyreállítási tervében előírt intézkedések alkalmazásának eredményeit mutató számokra.
45. A francia kormány végül vitatja azt az állítást, hogy az állami szervek által a Berrei-tó szennyezésének hosszú távú csökkentése érdekében tett intézkedések korlátozott hatásúak voltak. A kibocsátások elégtelen csökkentéséről szóló bizottsági értékelés ugyanis az 1997-től észlelt javulások alulértékelésén alapul, ahogyan ezt a Berrei-tó helyreállításáért munkacsoport 1994. és 1999. közötti tevékenységéről készült jelentés is mutatja.
A Bíróság álláspontja
46. A Jegyzőkönyv 1. és 4. cikke alapján a Jegyzőkönyv célja, hogy a szerződő felek megelőzzék és csökkentsék a Földközi-tenger folyókból, part menti létesítményekből, tengerbe ömlő szennycsatornákból, vagy egyéb, a területükön található szárazföldi forrásból eredő szennyezését, illetve, hogy küzdjenek az ilyen szennyezés ellen, és ellenőrzésük alatt tartsák azt. Ezért a Jegyzőkönyv 1. cikke, az Egyezmény 4. és 8. cikkében meghatározott kötelezettségek megismétlésével, a szerződő feleket „minden szükséges intézkedés” megtételére kötelezi.
47. Pontosabban, a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdése arra kötelezi a szerződő feleket, hogy „a Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területen szigorúan korlátozzák a [Jegyzőkönyv] II. mellékletében felsorolt anyagokat tartalmazó, és az ott felsorolt forrásokból származó szárazföldi eredetű szennyezést”. Ugyanezen melléklet B. szakasza szintén megemlíti az A. szakaszban felsorolt anyagok kibocsátásának „szigorú korlátozását”.
48. A Jegyzőkönyv 3. cikkének c) pontjából az következik, hogy a Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó terület magában foglalja a tengerrel összeköttetésben lévő sóstavakat, így a Berrei-tavat is. Bár ez utóbbi történelme során csak rövid ideje, a tavat a tengerrel összekötő Caronte-csatorna 1863-as megnyitása és 1925-ös mélyítése óta ténylegesen sósvizű, a felek elismerik, hogy a tó mint tengeri környezet ökológiai hivatkozási alapot képez.
49. A II. melléklet A. szakaszának 11. és 13. pontjában felsorolt anyagok között szerepelnek az „olyan anyagok, amelyek közvetlenül vagy közvetve káros hatást gyakorolnak a tengeri környezet oxigénellátására, közöttük is különösen az eutrofizálódáshoz vezető anyagok”, valamint az „olyan anyagok, amelyek, noha nem toxikus hatásúak, kibocsátásuk mennyiségénél fogva károsak lehetnek a tengeri környezetre, vagy akadályozhatják a tenger jogszerű használatát”.
50. A Jegyzőkönyv 1. cikkével összefüggésben a 6. cikk (1) bekezdése alapján tehát különösen szigorú kötelezettség hárul a szerződő felekre, nevezetesen az, hogy a területen „szigorúan korlátoznak” minden, bár „nem toxikus hatású”, de a tengeri környezetre esetleg ártalmassá váló anyagot tartalmazó szárazföldi eredetű szennyezést, mégpedig a „megfelelő intézkedésekkel”. Ez a szigor megfelel az eszköz természetének, amelynek célja az állami szervek mulasztásából fakadó szennyezés elkerülése.
51. Ahogy a Bizottság helyesen mutatott rá, e kötelezettség terjedelmét a Jegyzőkönyv 6. cikke (3) bekezdésével összefüggésben kell értelmezni, amely azzal, hogy a II. mellékletben felsorolt anyagok kibocsátásához az illetékes nemzeti hatóságok előzetes engedélyének megszerzését írja elő, a tagállamokat arra kötelezi, hogy a Jegyzőkönyv hatálya alá tartozó területen ellenőrzésük alá vonják a szárazföldi eredetű szennyezést.
52. Jelen esetben a Bizottság úgy érvel, hogy:
– 1983 óta a Berrei-tó szárazföldi eredetű szennyezése súlyos, elhúzódó és sajátos jellegű volt, amely jelentősen káros hatást gyakorolt a faunára, flórára és a rekreációs értékekre;
– ez a szennyezés elsősorban a saint-chamas-i vízerőmű nagy mennyiségű édesvíz-, hordalék- és üledékkibocsátásának tulajdonítható;
– bár a kibocsátások mennyisége, különösen 1997-ben és 1998-ban csökkent, a csökkenés megkésett, egyenetlen és nagyon korlátozott mértékű volt, olyannyira, hogy az állami szervek – különösen a Berrei-tó helyreállítási terve keretében megtett – intézkedései nem bizonyultak megfelelőnek.
53. A francia kormány nem vitatja a Berrei-tó szennyeződését, sem azt, hogy a tó szennyezéséhez a saint-chamas-i vízerőmű tevékenysége hozzájárul, azonban kiemeli egyéb, olyan szennyezési források fontosságát, mint a parti területek iparosodása, a szomszédos települések demográfiai növekedése, a mezőgazdasági tevékenység fokozódása, illetve a tavat tápláló folyók vízminőségének romlása. A tó rehabilitációja olyan átfogó megközelítést feltételez, amely nem csak egyetlen szennyezési okot vesz figyelembe.
54. Ez utóbbi érvelés nem fogadható el.
55. Az a tény, hogy a Berrei-tó szennyezésében más – antropikus vagy nem antropikus – tényezők is közrejátszanak, mint a saint-chamas-i vízerőmű édesvíz-kibocsátása, nem befolyásolja az erőmű turbinaműködésének tulajdonítható szárazföldi eredetű szennyeződés megvalósulását.
56. A francia kormány nem vitatta, és nem is tett kísérletet arra, hogy vitassa a Bizottság ama megállapítását, amely szerint az EDF erőművének csatornáján keresztül rendszertelen időközönként érkező, magas üledéktartalmú, nagy mennyiségű édesvíz súlyosan megzavarta a biotóp ökológiai tulajdonságait a Berrei-tóban. A Jegyzőkönyv II. melléklete A. szakasza 13. pontjának megfogalmazása szerint az ilyen anyagok, „noha nem toxikus hatásúak, kibocsátásuk mennyiségénél fogva károsak lehetnek a tengeri környezetre […]”. Ezenkívül a Berrei-tó helyreállítási terve, amelyet a francia kormány 1993-ban fogadott el, többek között éppen a saint-chamas-i erőmű csatornáján keresztül érkező édesvíz és lebegőanyag mennyisége éves szintjének csökkentését tűzte ki célul, ahogyan erre az alperes írásbeli észrevételeiben rámutat.
57. Meg kell tehát bizonyosodni arról, hogy az állami szervek eljárása a megállapított szárazföldi eredetű szennyezés szigorú korlátozására vonatkozó kötelezettségük tükrében megfelelő volt-e.
58. A francia kormány szerint a Berrei-tó helyreállítási tervének köszönhetően 1994/1995 óta az erőmű által kibocsátott édesvíz mennyisége a megelőző időszak adataihoz képest 40%-kal csökkent. A hordalékkibocsátás mennyisége 1981 óta 1/8-ára csökkent, az elmúlt nyolc évben átlagosan évi 800 000 tonnáról kevesebb, mint évi 100 000 tonnára, úgy, hogy a lebegőanyag átlagos napi koncentrációja mára 1 g/l-re mérséklődött. Ami az EDF erőművének csatornáján keresztül kibocsátott tápsót illeti, az a teljes foszfortartalom csupán 10-20 %-áért felelős. Mindenesetre bizonytalan marad az, hogy az EDF csatornájából kikerülő anyagok milyen mértékben felelősek a nitrogén- és foszforszennyezésért.
59. A francia kormány szerint téves az az állítás, hogy a kibocsátások csökkentése megkésett, egyenetlen és korlátozott volt.
60. Az iratokból – nevezetesen a Conseil général des ponts et chaussées (Építőmérnökök Tanácsa) által a Berrei-tó helyreállításának szakaszairól szóló, 1999 januárjában kelt jelentéséből (a továbbiakban: szakaszjelentés, 11. oldal), a groupement d'intérêt public pour la réhabilitation de l'étang de Berre (a Berrei-tó rehabilitációjáért alakult érdekcsoport) 2002. novemberében kelt jelentése, melynek címe „az ismeretek mérlege, »a környezet egészségi állapota«” [a továbbiakban: GIPREB-jelentés, 36. és 37. oldal], továbbá a GIPREB-jelentés 2002-ben aktualizált változata (16. és 17. oldal]) – a kibocsátásokkal kapcsolatosan az alábbiak derülnek ki:
– „a saint-chamas-i erőmű átlagos éves édesvíz-kibocsátásának mennyisége az 1996-2000 közötti időszakban, amely időszak a Jegyzőkönyvnek a Közösség és a tagállamok általi jóváhagyásának időszakát is magában foglalja, 3,09 milliárd m 3
volt;
– a helyreállítási terv és az EDF-re háruló korlátozások hatálybalépését követően a kibocsátott víz átlagos mennyisége jelentősen csökkent, az 1995. november 1. és 2001. október 31. közötti időszak átlagos éves kibocsátása 2,085 milliárd m 3
volt, amely 30 %-os csökkenést jelent;
– mindemellett az erőmű éves édesvíz-kibocsátása évszakonként és évről évre változik, tekintettel a turbinák működésének ingadozására. 1999/2000-ben, azaz abban az időszakban, amikor a jelen eljáráshoz készült indokolással ellátott véleményt kibocsátották, az erőmű kibocsátása különösen magas volt, amely a GIPREB-jelentés szerint a PACA régióban fellépő energiahiány miatt következett be;
– a jelentős édesvíz-kibocsátás a tó központi és mély részeinek oxigénhiányos állapotát is okozza, ahol a vízfelszín és a mély részek sótartalma között nagy a különbség. Ezt a részt ugyanis olyan sűrűségi választóvonal jellemzi, amely korlátozza a mélyvíz megújulását, és amely rétegződést és oxigénhiányt idéz elő ritka és rövid reoxigenizációs időszakokkal, amikor a széllökések elég erősek ahhoz, hogy a víz homogenizációját lehetővé tegyék.”
61. Ami a Durance vize által behordott hordalék mennyiségét illeti, általánosságban elmondható, hogy az ilyen anyagoknak „káros hatásuk van a környezetre, de különösképpen az állat- és növényvilágra azzal, hogy növelik a vízben levő lebegőanyag koncentrációját. A fény behatolása csökken, ami korlátozza a vízi növényzet fejlődését. A vízfenékre nagy mennyiségben lerakódott hordalék káros a fenéklakó állatfajokra.” (aktualizált GIPREB-jelentés, 17. o.).
62. A GIPREB-jelentésből kitűnik (41. o.), hogy a cadarach-i ülepítő medence 1980-as megnyitása, továbbá a Berrei-tó helyreállítási tervének elfogadása az erőmű által kibocsátott hordalékmennyiség csökkenését eredményezte, így az éves kibocsátás 200 000 tonna, a lebegőanyag koncentrációja pedig 2 g/l volt. A kibocsátás 1 g/l-es átlagos napi koncentráció mellett 1999/2000-ben 143 000 tonna, 2000/2001-ben pedig 92 000 tonna volt, míg az 1966-2000 közötti időszakban az átlagos éves kibocsátás 450 000 tonna mennyiséget mutatott.
63. Az aktualizált GIPREB-jelentés (17. o.) szerint azonban 1997. és 2000. között a Berrei-tó hordalékhozadékának 50-80%-át az erőmű adta. Ezen túlmenően a szakaszjelentés (13. o.) megjegyzi, hogy az erőműnek a maximális teljesítmény (250 m 3 /s) és maximális koncentráció (2 g/l) melletti kibocsátása elegendő lenne arra, hogy egyetlen nap alatt több mint 40 000 tonna hordalékot juttasson a tóba. Amint arra a Bizottság rámutatott, ez a szint nagyon magas, ha összehasonlítjuk a települési szennyvízkezelő-állomások számára előírt határértékekkel.
64. Ami a vízerőmű tápsókibocsátását illeti, nem vitatott, hogy a tengeri környezetbe kibocsátott nagy mennyiségű tápérték a növényzet elburjánzása, így a szerves anyagok felhalmozódása és az oxigénhiány folytán eutrofizálódást okoz, amely egyes halfajok, különösen a fenéklakó fajok megnövekedett pusztulásáért felelős.
65. A francia kormány maga is elismeri, hogy 1995 óta, de leginkább 1998-ban a zöld algák (zöld apály-dagály) látványos túlszaporodása figyelhető meg, és bár kevésbé látványosan, de az enteromorphák, ezek az alacsony sótartalomhoz alkalmazkodott, így az eutrofizálódott környezetben is jól fejlődő nitrofil fajok is elszaporodtak. Hasonlóképpen, az aktualizált GIPREB-jelentés (31. o.) is megállapítja, hogy „a Berrei-tó az eutrofizálódás állapotában van, melyet a felszíni vizekben még mindig nagyon fontos fitoplanktonikus biomassza-termelés, valamint a néhány éve megfigyelhető makroalgák, különösen a zöld algák elburjánzása jelez”.
66. Ezzel kapcsolatosan a GIPREB-jelentés sok bizonytalanságról tanúskodik, amelynek oka a pontos és egységes elemzési módszer hiánya, ami megnehezíti azon összehasonlítások elvégzését, amelyekkel meghatározható a vízerőmű eutrofizáló anyagok (nitrogén és foszfor) kibocsátásában betöltött szerepének mértéke.
67. A sekély vízű Berrei-tó magas szintű eutrofizálódásának jelensége összekapcsolódik a vízben található tápanyagok feldúsulásával, amelyhez az alacsony tápsó-koncentrációjú, de nagy mennyiségben kibocsátott édesvíz mindenesetre jelentős mértékben hozzájárult, ahogyan ez a GIPREB-jelentésből (92. o.) is kitűnik, különös tekintettel az üledékben megtalálható foszfor kioldódásának jelenségére, amelyre a Bizottság írásbeli észrevételeiben utalt.
68. Fentiekből következik, hogy noha a helyreállítási terv keretében tett sorozatos intézkedések következtében az évek során tapasztalható volt a tóba juttatott édesvíz mennyiségének csökkenése, a saint-chamas-i erőmű által kibocsátott édesvíz mennyisége és szezonális ingadozása a pert megelőző eljárás végének megfelelő időszakban is jelentős maradt. Különösen azt kell megjegyezni, hogy még egy korlátozott, 2,085-2,3 milliárd m 3
nagyságú, átlagos éves vízkibocsátás is tekintélyes mennyiségnek számít, különösen, ha összehasonlítjuk a Berrei-tó vízmennyiségével (900 millió m3), amely a fenti mennyiség fele.
69. Az, hogy az ilyen kibocsátások a Berrei-tó ökológiai egyensúlyára károsan hatnak, mind a tó nagyságához viszonyított nagy mennyiségük, mind ingadozásuk tükrében ismert volt, ahogyan ezt a Bizottság indokolással ellátott véleményének kibocsátását követő egy év elteltével kiadott GIPREB-jelentés (92. o.) is tartalmazza. Ez a körülmény önmagában bizonyítja azt, hogy a francia állami szervek által megtett intézkedések nem voltak megfelelőek a Jegyzőkönyv 6. cikke (1) bekezdésében megfogalmazott kötelezettség teljesítéséhez.
70. Ami a hordalékhozamot illeti, a Bíróság előtt bemutatott számadatok alapján a cadarache-i ülepítőmedence, továbbá a Berrei-tó helyreállítási tervének elfogadása óta a kibocsátás jelentősen csökkent. Ugyanakkor még mindig nagyon magas a központ turbináiból érkező víz által hordozott hordalék mennyisége, különösen maximális kibocsátás esetén.
71. Összefoglalva, tekintettel a Jegyzőkönyv 6. cikkének (1) bekezdésében előírt kötelezettség szigorú természetére, az első kifogást megalapozottnak kell tekinteni.
A második kifogásról
A felek érvei
72. A Bizottság szerint, noha az 1966. augusztus 19-én az Infrastrukturális Minisztérium és az EDF között kötött megállapodással összefüggésben értelmezett 1972. évi rendelet felfogható a saint-chamas-i erőmű hulladékának a Berrei-tóba történő kibocsátásához szükséges engedélyként, ez az engedély, amely mind az Egyezmény, mind pedig a Jegyzőkönyv előtt született, a fenti nemzetközi szerződések feltételei, különösen a Jegyzőkönyv III. mellékletének E. szakasza alapján nem lett volna megadható. Abban ráadásul nem is kerülhettek volna megállapításra minőségi és mennyiségi korlátok az EDF üzemének csatornájából kibocsátott minden egyes, az ökológiai rendszerre és a tengervíz hasznosításra feltehetően káros anyag vonatkozásában.
73. Ami a működési szabályzatot illeti, az minden szabályozási formán kívül esik, így megsértése jogi szankciót nem vonhat maga után. A Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdése ugyanakkor előírja, hogy az engedélyt a nemzeti hatóságoknak kell megadniuk, amelyek tehát az érintett tagállam belső jogi rendje alapján rájuk ruházott hatáskörükben járnak el.
74. Mindenesetre ez a szabályzat nincs összhangban a Jegyzőkönyv III. mellékletében meghatározott feltételekkel. Az olyan engedély esetében, amely a fenti mellékletben felsorolt minden tényezőt tekintetbe vesz, a kibocsátások összetételére is figyelemmel kell lenni, így az engedélyt az egyes elemek – pl. édesvíz, lebegőanyag, nitrogén, foszfor – mennyiségére vonatkozóan külön-külön kellett volna megadni.
75. A francia kormány érvelése szerint a jogszabályban előírt hatóság által jóváhagyott működési szabályzat jogi kényszerítő erővel bír, tehát megsértése jogilag szankcionálható. A szabályzatot az 1972. évi rendelet mellékletében meghatározott előírások 15. cikkével összhangban a nagy állami szolgáltatók közötti egyeztetést követően fogadták el, és azt a prefektus nevében az ipari, kutatási és környezetvédelmi regionális igazgató hagyta jóvá. Ezenkívül, a hatályos jogszabályok alapján a szabályzat megsértése esetén a koncesszió jogosultja 12 200 euróig terjedő bírsággal sújtható, illetve a szabályzat sorozatos megsértése esetén a koncessziós szerződés megszüntethető.
76. A szabályzat érdemi tartalmát illetően, az előírt intézkedések jellege mind a kibocsátott víz lebegőanyag-koncentrációjának 5 g/l-ről 2 g/l-re történő csökkentése, mind az édesvíz- és hordalékkibocsátás korlátozása tekintetében megfelel a Jegyzőkönyv III. mellékletében foglalt feltételeknek.
77. Következésképpen, a francia hatóságok a Jegyzőkönyv III. mellékletének megfelelően engedélyezték az EDF számára, hogy a Durance vizét felhasználja, elterelje és a Berrei-tóba vezesse.
A Bíróság álláspontja
78. Ahogyan azt a Bíróság a C‑213/03. sz., Pêcheurs de l’étang de Berre ügyben 2004. július 15-én hozott ítéletének [EBHT 0000. o.] 41. pontjában korábban megállapította, a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdése világos, pontosan meghatározott és feltétel nélküli kötelezettséget ír elő a tagállamok számára, hogy a Jegyzőkönyv II. mellékletében felsorolt anyagok kibocsátását az illetékes nemzeti hatóságok olyan engedélyétől tegyék függővé, amely megfelel a Jegyzőkönyv III. mellékletébe foglalt rendelkezéseknek.
79. A francia kormány álláspontja szerint az 1972. évi rendelet mellékletében megfogalmazott, a Durance vizének a Berrei-tóba vezetéséről szóló előírások rendelkezéseit módosító működési szabályzat összhangban van a Berrei-tó helyreállítási tervével, amely megfelel az Egyezmény és a Jegyzőkönyv rendelkezéseinek. A szabályzat, amelynek előírásai a Jegyzőkönyv III. mellékletében felsorolt feltételeken alapulnak, a Jegyzőkönyv 6. cikke (3) bekezdése értelmében megadott engedélynek minősül.
80. E tekintetben meg kell állapítani, hogy a működési szabályzatot az Ipari, Kutatási és Környezetvédelmi Regionális Igazgatóság, míg a megállapodást, továbbá a Durance salon-i és saint-chamas-i vízeséseire vonatkozó előírásokat az 1972. évi rendelet hagyta jóvá.
81. Ilyen körülmények között a francia kormány észrevételeiből nem derül ki egyértelműen, hogy a működési szabályzat jogilag hogyan módosíthatta volna az 1972. évi rendelet melléklete alá tartozó előírások vonatkozó rendelkezéseit a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdésében meghatározott engedélyek megadására vonatkozó jegyzőkönyvi rendelkezések betartása érdekében.
82. A francia kormány megerősíti, hogy a működési szabályzatot a fenti rendelet 15. cikkének alkalmazásával hozták, ahogy ezt a szabályzatban idézett felhatalmazó jogszabály is mutatja.
83. Az 1972. évi rendelet 15. cikke értelmében:
„A mallemort-i segédzsilip duzzasztógátjának üzembe helyezése előtt, a koncesszió jogosultjának meghallgatását követően, a hatóságok működési szabályzatot állapítanak meg, amelyben a zsilipkapu megnyitásához szükséges feltételeket meghatározzák. A működési szabályzat elfogadását a Durance medence árvízvédelméért felelős avignoni főépítőmérnökkel történt egyeztetések előzik meg.”
84. A Bizottsághoz hasonlóan meg kell állapítani, hogy a fenti rendelkezés kizárólag „az árvízvédelmi zsilipkapuk megnyitásának feltételeire” vonatkozik a „mallemort-i segédzsilip duzzasztógátjának üzembe helyezése” előtt. A rendelkezés nem említi azokat a feltételeket, amelyek mellett az olyan anyagok, mint a Jegyzőkönyv II. mellékletében felsoroltak, a Berrei-tóba kibocsáthatóak lennének a tó ökológiai rendszerének megóvására vonatkozó előírásokkal összhangban.
85. Ilyen körülmények között, bármi legyen is a működési szabályzat érdemi tartalma, a Jegyzőkönyv III. mellékletére tekintettel a francia kormány nem bizonyította, hogy az illetékes francia hatóságok a Jegyzőkönyv 6. cikkének (3) bekezdésében meghatározott, a Jegyzőkönyv II. mellékletében felsorolt anyagoknak a Berrei-tóba történő kibocsátásához szükséges engedélyt adtak ki.
86. Következésképpen, a Bizottság második kifogásának szintén helyt kell adni.
87. Összességében, a keresetet el kell fogadni.
A költségekről
88. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Francia Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
Rendelkező rész
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) Mivel nem tette meg a Berrei-tó elhúzódó és jelentős szennyezésének megelőzését, csökkentését, illetve a szennyezés elleni küzdelmet szolgáló valamennyi megfelelő intézkedést, és
mivel nem vette megfelelően figyelembe az Európai Gazdasági Közösség nevében az 1983. február 28-i 83/101/EGK tanácsi határozattal jóváhagyott, az Athénban 1980. május 17-én aláírt, a Földközi-tenger szárazföldi eredetű szennyezés elleni védelméről szóló jegyzőkönyv III. mellékletében meghatározott előírásokat a Jegyzőkönyv megkötését követően a Jegyzőkönyv II. melléklete alá tartozó anyagok kibocsátása engedélyezésének módosításával,
a Francia Köztársaság nem teljesítette az Európai Gazdasági Közösség nevében az 1977. július 25-i 77/585/EGK tanácsi határozattal jóváhagyott, a Barcelonában 1976. február 16-án aláírt, a Földközi-tenger szennyezés elleni védelméről szóló egyezmény 4. cikkének (1) bekezdése és 8. cikke, valamint az Európai Gazdasági Közösség nevében az 1983. február 28-i 83/101/EGK tanácsi határozattal jóváhagyott, az Athénban 1980. május 17-én aláírt, a Földközi-tenger szárazföldi eredetű szennyezés elleni védelméről szóló jegyzőkönyv 6. cikkének (1) és (3) bekezdése, továbbá az EK 300. cikk (7) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Francia Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.