62024CJ0282_RES
Causa C‑282/24
PolismyndighetencontroKonkurrensverket
(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dallo Högsta förvaltningsdomstolen)
Sentenza della Corte (Terza Sezione) del 16 ottobre 2025
«Rinvio pregiudiziale – Appalti pubblici – Direttiva 2014/24/UE – Articolo 72 – Modifica di un accordo quadro durante la sua esecuzione – Valore della modifica inferiore ai valori di cui all’articolo 72, paragrafo 2 – Modifica del modello di remunerazione di un accordo quadro – Modifica sostanziale di un accordo quadro – Alterazione della natura complessiva di un accordo quadro»
Ravvicinamento delle legislazioni – Procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, di forniture e di lavori – Direttiva 2014/24 – Esecuzione dell’appalto – Modifica di contratti durante il periodo di validità senza una nuova procedura d’appalto – Valore della modifica inferiore ai valori di cui all’articolo 72, paragrafo 2 – Alterazione della natura complessiva dell’accordo quadro – Nozione – Modifica del modello di remunerazione dell’accordo quadro che comporta una modifica soltanto marginale del valore totale di tale accordo quadro – Esclusione – Eccezione – Alterazione sostanziale dell’equilibrio di detto accordo quadro
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/24, art. 72, § 2)
(v. punti 21‑23, 26‑30, 34‑37, 41, 46‑49 e dispositivo)
Sintesi
Nell’ambito di una controversia riguardante un’ammenda inflitta a un’amministrazione aggiudicatrice per aver apportato modifiche di minor valore ad accordi quadro durante la loro esecuzione senza aver avviato una nuova procedura di appalto, la Corte interpreta la nozione di «alterazione della natura complessiva di un appalto» di cui all’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 (
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), che comporta l’avvio di una nuova procedura di appalto.
Dopo aver indetto una gara d’appalto per servizi di carro attrezzi, il Polismyndigheten (autorità di polizia, Svezia) ha concluso un accordo quadro con la Lidköpings Biltjänst Hyr AB nel 2021. Il bando di gara prevedeva un prezzo fisso per i servizi di prelievo di veicoli nel raggio di 10 km dal luogo in cui il veicolo doveva essere riconsegnato, nonché un prezzo aggiuntivo per ogni chilometro restante del tragitto.
Nello stesso anno, l’autorità di polizia ha concordato con la Lidköpings Biltjänst Hyr AB di modificare le condizioni di remunerazione previste nell’accordo quadro, al fine di perequare la distribuzione dei costi tra diversi distretti di polizia. La modifica apportata ha avuto l’effetto cambiare l’importanza relativa della tariffazione fissa e della tariffazione variabile adeguando i livelli di prezzo in modo tale che il valore totale di tale accordo quadro subisse una modifica soltanto marginale.
Il Konkurrensverket (Autorità garante della concorrenza, Svezia) ha presentato al Förvaltningsrätten i Stockholm (Tribunale amministrativo di Stoccolma, Svezia) una domanda diretta all’irrogazione di un’ammenda all’autorità di polizia per aver modificato tale accordo senza aver avviato una nuova procedura di appalto. Tale giudice ha accolto detta domanda, ritenendo che le modifiche in questione dovessero essere considerate sostanziali e che alterassero la natura complessiva dell’accordo quadro concluso con la Lidköpings Biltjänst Hyr.
Poiché l’appello interposto dall’autorità di polizia è stato respinto, quest’ultima ha proposto ricorso dinanzi allo Högsta förvaltningsdomstolen (Corte suprema amministrativa, Svezia), giudice del rinvio. Lo Högsta förvaltningsdomstolen (Corte suprema amministrativa) constata che, secondo il calcolo effettuato dall’autorità di polizia, il valore delle modifiche apportate a tale accordo quadro è inferiore ai valori previsti all’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24. Sarebbe pertanto necessario stabilire se si possa ritenere che le modifiche abbiano alterato la natura complessiva dell’accordo quadro.
Il giudice del rinvio si chiede quindi se la modifica del metodo di remunerazione previsto in un accordo quadro attribuito sulla base del criterio del prezzo più basso, che modifica l’importanza relativa della tariffazione fissa e della tariffazione variabile adeguando i livelli di prezzo in modo tale che il valore totale di tale accordo quadro subisca una modifica soltanto marginale, debba essere considerata come un’alterazione della natura complessiva di detto accordo quadro, ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24.
La Corte conclude che tale modifica non deve essere considerata come un’alterazione della natura complessiva di tale accordo quadro, salvo il caso in cui essa comporti un’alterazione sostanziale del suo equilibrio.
Giudizio della Corte
Per determinare la portata della nozione di «alterazione della natura complessiva di un accordo quadro», di cui all’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24, la Corte tiene conto del tenore letterale di tale disposizione, del suo contesto e degli scopi perseguiti da detta direttiva.
In primo luogo, in base ai suoi termini, considerati nel loro significato abituale, tale concetto si riferisce esclusivamente alle modifiche agli accordi quadro di portata tale da condurre alla trasformazione dell’appalto o dell’accordo quadro nel suo insieme. Inoltre, l’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 precisa che esso si applica «senza ulteriore bisogno di verificare se le condizioni di cui al paragrafo 4, lettere da a) a d) sono rispettate». Orbene, una modifica che soddisfi una di tali condizioni, conformemente all’articolo 72, paragrafo 4, di tale direttiva, deve essere considerata di carattere sostanziale. Pertanto, la questione se una modifica di un accordo quadro sia o meno sostanziale non è stata considerata decisiva dal legislatore dell’Unione al fine di determinare se tale modifica alteri la «natura complessiva» di detto accordo quadro ai sensi dell’articolo 72, paragrafo 2, della direttiva 2014/24.
In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto di quest’ultima disposizione, la Corte rileva che, alla luce dell’articolo 72, paragrafo 5, della direttiva 2014/24, essa costituisce una deroga al principio secondo cui un accordo quadro non deve subire modifiche senza seguire una nuova procedura di appalto, cosicché la facoltà di modifica enunciata dall’articolo 72, paragrafo 2, deve essere interpretata restrittivamente. A questo proposito, è vero che il primo paragrafo del considerando 107 della direttiva 2014/24 fa implicitamente riferimento alla giurisprudenza della Corte relativa a situazioni anteriori all’applicazione della direttiva medesima, secondo la quale, in sostanza, deve essere avviata una nuova procedura di appalto quando vengono apportate modifiche sostanziali al contratto iniziale, come ad esempio modifiche tali da mettere in discussione l’aggiudicazione dell’appalto.
Tuttavia, prevedendo, al secondo comma di tale considerando, che le «modifiche del contratto comportanti una modifica minore del valore del contratto sino a un determinato valore dovrebbero essere sempre possibili senza richiedere una nuova procedura d’appalto», il legislatore dell’Unione ha voluto modulare tale giurisprudenza. Esso sancisce così un’ampia possibilità di apportare, in modo semplificato, modifiche che normalmente richiederebbero il ricorso a una nuova procedura di appalto, a condizione che tali modifiche restino al di sotto di determinate soglie di valore, mentre tale possibilità non risultava dalla giurisprudenza della Corte relativa alle situazioni anteriori all’applicazione della direttiva 2014/24.
Inoltre, dal confronto tra i paragrafi 1, 2 e 4 dell’articolo 72 della direttiva 2014/24 risulta che il legislatore dell’Unione ha scelto di utilizzare espressioni distinte per riferirsi, da un lato, alle modifiche che alterano la natura complessiva di un accordo quadro e, dall’altro, alle modifiche sostanziali di quest’ultimo.
Del resto, alla luce della struttura dell’articolo 72 della direttiva 2014/24, un’interpretazione di tale disposizione che assimilasse le nozioni di modifiche sostanziali e di modifiche che alterano la natura complessiva di un appalto o di un accordo quadro priverebbe di qualsiasi effetto utile l’articolo 72, paragrafo 1, lettere a) e c), nonché paragrafo 2, di tale direttiva. Infatti, poiché tali disposizioni non sono applicabili a modifiche che alterino la natura complessiva dell’appalto o dell’accordo quadro di cui si tratta, una siffatta assimilazione significherebbe che tali disposizioni consentono solo l’adozione di modifiche non sostanziali, che possono, in ogni caso, essere effettuate in forza dell’articolo 72, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2014/24, senza che sia necessario condurre una nuova procedura di appalto.
Infine, per quanto riguarda gli obiettivi della direttiva 2014/24, la Corte rileva che l’articolo 72 di tale direttiva mira a garantire il rispetto dei principi di parità di trattamento e di trasparenza, consentendo al contempo alle amministrazioni aggiudicatrici di attuare una soluzione pratica per affrontare circostanze impreviste che richiedono l’adattamento di un contratto d’appalto pubblico durante il suo periodo di validità.
Sulla base dell’insieme degli elementi sopra esposti, la Corte afferma che la nozione di alterazione della natura complessiva di un accordo quadro è distinta da quella di modifica sostanziale di quest’ultimo. Tale prima nozione riguarda solo le modifiche sostanziali più importanti, che implicano un cambiamento sostanziale dell’oggetto dell’accordo quadro o del tipo di accordo quadro di cui si tratta o ancora un’alterazione sostanziale del suo equilibrio, di modo che esse possono essere considerate di portata tale da condurre a trasformare l’accordo quadro nel suo insieme.
Ne consegue che la mera circostanza che una modifica sarebbe stata tale da influire sul risultato della procedura iniziale di conclusione dell’accordo quadro di cui si tratta, come previsto all’articolo 72, paragrafo 4, lettera a), della direttiva 2014/24, non può, di per sé, essere sufficiente a dimostrare che tale modifica alteri la natura complessiva di detto accordo quadro.
In tale contesto, la Corte sottolinea che una modifica del metodo di remunerazione di un accordo quadro che implichi una modifica marginale del valore totale di tale accordo quadro non può, in ogni caso, comportare un cambiamento sostanziale dell’oggetto dell’accordo quadro o del tipo di accordo quadro di cui si tratta.
Per contro, non si può del tutto escludere che, in circostanze eccezionali, una siffatta modifica possa condurre a un’alterazione sostanziale dell’equilibrio di tale accordo quadro e quindi a un’alterazione della sua natura complessiva. Ciò si verificherà qualora la revisione del metodo di remunerazione dell’accordo quadro di cui si tratta implichi uno sconvolgimento della sua economia che porti a porre l’aggiudicatario o gli aggiudicatari di tale accordo quadro in una situazione nettamente più favorevole di quella che sarebbe risultata dall’applicazione del metodo di remunerazione convenuto inizialmente.
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)	Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE (GU 2014, L 94, pag. 65). In sostanza, l’articolo 72, paragrafo 2, di detta direttiva prevede la possibilità di apportare modifiche di valore limitato ad un contratto pubblico o ad un accordo quadro senza necessità di una nuova procedura di appalto, a condizione, tuttavia, che tali modifiche non alterino la natura complessiva del contratto o dell’accordo quadro.