62019TJ0565
SENTENZA DEL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata)
15 dicembre 2021 (
*1
)
«Aiuti di Stato – Misure di sostegno adottate dalla Romania in favore di un’impresa petrolchimica – Mancata esecuzione, accumulo e cancellazione di crediti pubblici – Ricorso di annullamento – Termine di ricorso – Dies a quo – Articolo 24, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 – Interesse ad agire – Esistenza di una o più misure – Risorse statali – Imputabilità allo Stato – Applicabilità del criterio del creditore privato – Applicazione del criterio del creditore privato – Obbligo di motivazione»
Nella causa T‑565/19,
Oltchim SA, con sede in Râmnicu Vâlcea (Romania), rappresentata da C. Arhold, L.-A. Bondoc, S.-E. Petrisor e K. Struckmann, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da V. Bottka e F. Tomat, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto la domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e diretta all’annullamento parziale della decisione (UE) 2019/1144 della Commissione, del 17 dicembre 2018, relativa all’aiuto di Stato SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) attuato dalla Romania a favore di Oltchim SA (GU 2019, L 181, pag. 13),
IL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata),
composto da A. Kornezov (relatore), presidente, E. Buttigieg, K. Kowalik-Bańczyk, G. Hesse e D. Petrlík, giudici,
cancelliere: P. Cullen, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 7 maggio 2021,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
I. Fatti
A. Contesto fattuale e procedimento amministrativo
1
L’Oltchim SA, ricorrente, fondata nel 1966 e di cui la Romania detiene una partecipazione del 54,8% del capitale, era una delle più grandi imprese petrolchimiche della Romania e dell’Europa sudorientale. La sua attività consisteva nella fabbricazione di prodotti petrolchimici, principalmente soda caustica liquida, polioli a base di ossido di propilene, plastificanti e osso-alcoli.
2
Nel corso del periodo compreso tra il 2007 e il 2012, la situazione finanziaria della ricorrente si è deteriorata in quanto essa ha conosciuto un aumento sistematico delle sue perdite operative, delle sue perdite accumulate e dei suoi fondi propri negativi.
3
Al fine di porvi rimedio, il 17 luglio 2009 la Romania ha notificato alla Commissione delle Comunità europee, in particolare, una misura di sostegno consistente nella conversione in azioni del debito pubblico dell’Oltchim. Il 7 marzo 2012, con la decisione 2013/246/UE relativa all’aiuto di Stato n. SA.29041 (C 28/2009) (ex N 433/2009) – Misure di sostegno a favore di Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (GU 2013, L 148, pag. 33; in prosieguo: la «decisione del 2012»), la Commissione ha considerato che la conversione in azioni del debito della ricorrente per un importo di 1049000000 lei rumeni (RON) (corrispondente a circa EUR 231 milioni) non costituiva un aiuto di Stato.
4
Il 23 novembre 2012 il Ministero delle Finanze rumeno, il Ministero dell’Economia rumeno, il Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture rumeno, l’Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (Ufficio delle partecipazioni statali e della privatizzazione nell’industria, Romania) e l’Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (Autorità per la valorizzazione degli attivi statali, Romania), quest’ultima successivamente ridenominata Autoritatea pentru Administrarea Activelor Statului (Autorità per la gestione degli attivi statali, Romania; in prosieguo: l’«AAAS»), nonché quattro imprese pubbliche creditrici della ricorrente, ossia l’Electrica SA, la Salrom SA, la CFR Marfă SA e la CEC Bank SA, due banche private creditrici della ricorrente, ossia la Banca Transilvania SA e la Banca Comercială Română SA, quest’ultima divenuta in seguito l’Erste Bank, e la ricorrente hanno concluso un memorandum d’intesa (in prosieguo: il «memorandum») per il finanziamento della ripresa della produzione di quest’ultima.
5
La Commissione, essendo venuta a conoscenza dell’esistenza del memorandum a mezzo stampa, ha avviato d’ufficio un’indagine il 16 gennaio 2013.
6
Il 30 gennaio 2013 la ricorrente, sua propria iniziativa, è stata oggetto di una procedura di insolvenza. Nell’ambito di tale procedura, il curatore fallimentare di quest’ultima ha compilato, il 9 gennaio 2015, l’elenco definitivo dei creditori, indicando l’importo, la priorità e la natura di ciascun credito e lo ha inviato all’autorità giudiziaria nazionale competente.
7
Il 9 marzo 2015 i creditori della ricorrente hanno approvato un piano di ristrutturazione dell’impresa, che prevedeva, in sostanza, la vendita di quest’ultima ad un nuovo investitore che si facesse carico dei suoi attivi o delle sue attività (in prosieguo: il «piano di ristrutturazione» o il «piano»). Il piano approvato prevedeva, inoltre, una cancellazione parziale del debito della ricorrente. Il 22 aprile 2015 l’autorità giudiziaria nazionale competente ha adottato il piano di ristrutturazione, approvando la cancellazione parziale del debito della ricorrente, la creazione di un nuovo soggetto (l’Oltchim SPV) e il trasferimento di tutti gli attivi redditizi della ricorrente a quest’ultimo. Il piano di ristrutturazione è divenuto definitivo il 24 settembre 2015.
8
L’8 aprile 2016 la Commissione ha informato la Romania della sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
9
Il 6 marzo 2017 i creditori della ricorrente hanno approvato un piano di ristrutturazione rivisto, che prevedeva da quel momento in poi la vendita degli attivi della ricorrente per lotti e non tramite la creazione di un nuovo soggetto. Tale piano rivisto è stato confermato dall’autorità giudiziaria nazionale competente il 28 giugno 2017 ed è divenuto definitivo il 16 ottobre 2017. In applicazione di tale piano rivisto, la maggior parte dei lotti di attivi della ricorrente è stata venduta alla società Chimcomplex, un altro lotto è stato venduto alla società Dynamic Selling Group, mentre, per i restanti lotti, è stata indetta una nuova gara d’appalto nel maggio 2018.
B. Decisione impugnata
10
Il 17 dicembre 2018 la Commissione ha adottato la decisione (UE) 2019/1144 relativa all’aiuto di Stato SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) attuato dalla Romania a favore di Oltchim SA (GU 2019, L 181, pag. 13; in prosieguo: la «decisione impugnata»).
11
Nella decisione impugnata, la Commissione ha esaminato la qualificazione come aiuto di Stato e la compatibilità con il mercato interno delle tre misure seguenti:
–
la mancata esecuzione e l’accumulo dei debiti della ricorrente da parte dell’AAAS tra settembre 2012 e gennaio 2013 (in prosieguo: la «misura 1»);
–
il sostegno alle operazioni dell’Oltchim sotto forma di forniture continuative non pagate tra settembre 2012 e gennaio 2013 da parte della CET Govora e della Salrom (in prosieguo: la «misura 2»);
–
la cancellazione del debito effettuata nel 2015 nell’ambito del piano di ristrutturazione da parte dell’AAAS, dell’Administrația Națională Apele Române (ente nazionale rumeno per l’acqua; in prosieguo: l’«ANE»), della Salrom, dell’Electrica e della CET Govora (in prosieguo: la «misura 3»).
12
Alla sezione 6.1 della decisione impugnata (punti da 183 a 301), la Commissione ha concluso che le misure citate al precedente punto 11 costituivano aiuti di Stato, ad eccezione del sostegno fornito dalla Salrom alle operazioni della ricorrente nell’ambito della misura 2 e della cancellazione del debito per il 2015 nell’ambito del piano di ristrutturazione da parte della CET Govora a titolo della misura 3. Secondo detta decisione, le misure qualificate come aiuto di Stato sono state concesse in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE ed erano, pertanto, illegali.
13
Alla sezione 6.2 della decisione impugnata (punti da 302 a 310), la Commissione ha concluso che gli aiuti di Stato erano incompatibili con il mercato interno.
14
Alle sezioni 6.3 (punti da 311 a 315) e 6.4 (punti da 316 a 351) della decisione impugnata, la Commissione ha considerato che le autorità rumene dovevano procedere al recupero degli importi corrispondenti alle misure di aiuto in questione, ma tale recupero non poteva essere esteso agli acquirenti degli attivi della ricorrente, in assenza di continuità economica tra essa e tali acquirenti.
15
L’articolo 1 della decisione impugnata è redatto come segue:
«Le seguenti misure oggetto della presente decisione, illegalmente attuate dalla Romania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, congiuntamente e separatamente, costituiscono aiuti di Stato:
a)
la mancata riscossione e l’ulteriore accumulo dei debiti [da parte dell’AAAS] tra il mese di settembre del 2012 e il mese di gennaio del 2013;
b)
il sostegno alle operazioni di Oltchim sotto forma di forniture continuative non pagate e l’ulteriore accumulo di debiti dal mese di settembre 2012 concessi da CET Govora senza l’adozione di provvedimenti adeguati atti a tutelare i crediti di quest’ultima per un importo da determinare congiuntamente alla Romania durante la fase di recupero;
c)
la cancellazione del debito ai sensi del piano di ristrutturazione da parte dell’AAAS, [dell’ANE], di Salrom e di Electrica SA per un importo aggregato, unitamente all’articolo 1, lettera a), di 1516598405 RON».
16
L’articolo 2 della decisione impugnata è redatto come segue:
«Le misure riportate in appresso, oggetto della presente decisione, non costituiscono aiuti di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del TFUE:
a)
il sostegno fornito da Salrom alle operazioni di Oltchim sotto forma di forniture continuative a decorrere dal mese di settembre del 2012;
b)
la cancellazione del debito per il 2015 nell’ambito del piano di ristrutturazione concessa da CET Govora».
17
L’articolo 3 della decisione impugnata è redatto come segue:
«L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, lettere a) e c), per un importo complessivo di 1516598405 RON nonché l’aiuto di Stato di cui all’articolo 1, lettera b), concessi illegalmente a favore di Oltchim dalla Romania in violazione dell’articolo 108, paragrafo 3, del TFUE, sono incompatibili con il mercato interno».
18
Agli articoli 4 e 5 della decisione impugnata, la Commissione ha ingiunto alla Romania di recuperare presso la ricorrente l’aiuto di Stato di cui all’articolo 1 di detta decisione, con effetto immediato e che la decisione impugnata doveva essere interamente attuata entro sei mesi dalla sua notifica. All’articolo 6 della decisione impugnata, la Commissione ha ordinato alla Romania di comunicarle talune informazioni e di tenerla informata dello stato di avanzamento delle misure adottate per attuare la decisione impugnata. All’articolo 7 della decisione impugnata, la Commissione ha precisato che la Romania era destinataria di tale decisione e che la Commissione poteva pubblicare gli importi degli aiuti e degli interessi recuperati in applicazione della stessa.
II. Procedimento e conclusioni delle parti
19
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 14 agosto 2019, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
20
Il 3 dicembre 2019 la Commissione ha depositato il controricorso.
21
Il 21 febbraio 2020 la ricorrente ha depositato la replica.
22
Il 25 maggio 2020 la Commissione ha depositato la controreplica.
23
Il 19 giugno 2020, in applicazione dell’articolo 106, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la ricorrente ha presentato una domanda motivata di udienza di discussione.
24
Con lettera della cancelleria del 19 marzo 2021, il Tribunale, a titolo di misure di organizzazione del procedimento, previste all’articolo 89 del regolamento di procedura, ha rivolto quesiti scritti alle parti, le quali vi hanno risposto entro i termini impartiti.
25
Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 7 maggio 2021.
26
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–
annullare l’articolo 1 e gli articoli da 3 a 7 della decisione impugnata;
–
condannare la Commissione alle spese.
27
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto irricevibile;
–
in subordine, respingere il ricorso in quanto infondato;
–
condannare la ricorrente alle spese.
III. In diritto
A. Sulla ricevibilità del ricorso
28
La Commissione solleva due eccezioni di irricevibilità nei confronti del presente ricorso, relative, la prima, alla tardività del ricorso e, la seconda, alla mancanza di interesse ad agire della ricorrente.
1.
Sull’asserita tardività del ricorso
29
La Commissione ritiene che il ricorso sia irricevibile in quanto tardivo. A suo avviso, in sostanza, il termine di ricorso ha iniziato a decorrere dal momento in cui un rappresentante della ricorrente ha avuto conoscenza della decisione impugnata. Nel caso di specie, in applicazione dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2015/1589 del Consiglio, del 13 luglio 2015, recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (GU 2015, L 248, pag. 9), la Commissione, con lettere raccomandate del 16 maggio 2019, avrebbe inviato ai curatori fallimentari della ricorrente, ossia la Rominsolv S.p.r.l. e la BDO – Business Restructuring S.p.r.l., una versione non riservata della decisione impugnata in rumeno e in inglese. Secondo la Commissione, la BDO – Business Restructuring avrebbe ricevuto tale comunicazione il 30 maggio 2019, mentre la Rominsolv l’avrebbe ricevuta il 4 giugno 2019. Pertanto, il termine di ricorso avrebbe cominciato a decorrere non appena il primo di essi fosse venuto a conoscenza di quest’ultima, nella specie il 30 maggio 2019, e non a partire dalla data di pubblicazione della decisione impugnata nella Gazzetta ufficiale, vale a dire il 5 luglio 2019, di modo che la data limite per la proposizione del presente ricorso sarebbe stata il 12 agosto 2019. Orbene, poiché l’atto introduttivo è stato depositato il 14 agosto 2019, il ricorso sarebbe irricevibile in quanto tardivo.
30
Secondo la Commissione, il dies a quo del termine di ricorso ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE sarebbe la data della pubblicazione dell’atto impugnato nella Gazzetta ufficiale solo quando tale pubblicazione condiziona l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia di detto atto ed è prevista dal TFUE. Orbene, le decisioni adottate dalla Commissione ai sensi dell’articolo 9 del regolamento 2015/1589, come la decisione impugnata, acquisirebbero efficacia con la loro notificazione allo Stato membro interessato, che è il loro unico destinatario, e non con la loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Pertanto, secondo la Commissione, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale di una decisione siffatta, ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 3, di tale regolamento, non costituisce una pubblicazione ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, bensì una semplice presa di conoscenza della stessa, ai sensi di quest’ultima disposizione. Di conseguenza, in materia di aiuti di Stato, il dies a quo del termine di ricorso sarebbe o la data della notificazione della decisione impugnata, per quanto riguarda lo Stato membro destinatario di quest’ultima, o la data in cui si è avuta conoscenza di detta decisione per quanto riguarda le parti interessate. Pertanto, a parere della Commissione, se la data in cui una parte interessata ha ricevuto la comunicazione della decisione impugnata prevista all’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 precede quella della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, sarebbe questa prima data a far decorrere il termine di ricorso.
31
La Commissione riconosce che l’interpretazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE da essa proposta confligge con una giurisprudenza di lunga data dei giudici dell’Unione europea. Tuttavia, come ha espressamente confermato in udienza, essa sostiene che il Tribunale deve riconsiderare tale giurisprudenza, alla luce segnatamente della sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), e delle conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), le quali confermerebbero, a suo avviso, l’interpretazione da essa avanzata di tale disposizione.
32
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
33
A norma dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, un ricorso di annullamento deve essere proposto nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notificazione al ricorrente o, in mancanza, dal giorno in cui questi ne ha avuto conoscenza.
34
La notificazione ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE è l’operazione mediante la quale l’autore di un atto lo comunica al suo o ai suoi destinatari e permette loro di prenderne conoscenza (v., in tal senso, sentenza del 21 febbraio 2018, LL/Parlamento, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, punto 48 e giurisprudenza ivi citata).
35
Nel caso di specie, è pacifico che, come risulta dall’articolo 7, paragrafo 1, della decisione impugnata, la Romania era l’unica destinataria della decisione impugnata. Pertanto, poiché la ricorrente non era il destinatario della decisione, la comunicazione ad essa fatta di detta decisione ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento n. 2015/1589 non costituisce una notificazione ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE (v., in tal senso, sentenza del 15 giugno 2005, Olsen/Commissione, T‑17/02, EU:T:2005:218, punti 75 e 76 e giurisprudenza ivi citata).
36
In tale contesto, occorre valutare se, nelle circostanze del caso di specie, il dies a quo del termine di ricorso nei confronti della ricorrente debba essere determinato in applicazione del criterio della pubblicazione o in applicazione di quello della presa di conoscenza dell’atto ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, TFUE.
37
A questo proposito, dalla formulazione stessa dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, e in particolare dai termini «in mancanza», risulta che il criterio della data in cui si è avuta conoscenza dell’atto è subordinato rispetto a quello della pubblicazione (v., in tal senso, sentenze del 10 marzo 1998, Germania/Consiglio, C‑122/95, EU:C:1998:94, punto 35, e dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione, T‑354/05, EU:T:2009:66, punto 33). Pertanto, la data della pubblicazione, se ve ne è una, è, rispetto a quella in cui si è avuta conoscenza dell’atto, il criterio decisivo per determinare il dies a quo del termine di ricorso (ordinanza del 25 novembre 2008, S.A.BA.R./Commissione, C‑501/07 P, non pubblicata, EU:C:2008:652, punto 22, e sentenza dell’11 novembre 2010, Transportes Evaristo Molina/Commissione, C‑36/09 P, non pubblicata, EU:C:2010:670, punto 37).
38
Il Tribunale ha già avuto occasione di sottolineare che, per quanto riguarda gli atti che, secondo una prassi costante dell’istituzione interessata, erano oggetto di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, benché tale pubblicazione non fosse una condizione per la loro applicabilità, il criterio della data in cui si è avuta conoscenza non era applicabile e che era la data della pubblicazione a far decorrere il termine di ricorso. In siffatte circostanze, infatti, il terzo interessato può legittimamente presumere che l’atto in questione sarà pubblicato. Tale soluzione, che attiene alla certezza del diritto e si applica a tutti i terzi interessati, vale in particolare qualora il terzo interessato, autore del ricorso, abbia conoscenza dell’atto prima della sua pubblicazione (v. sentenza dell’11 marzo 2009, TF1/Commissione, T‑354/05, EU:T:2009:66, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
39
La giurisprudenza richiamata al precedente punto 38 vale a maggior ragione per gli atti la cui pubblicazione nella Gazzetta ufficiale è resa obbligatoria dal diritto dell’Unione. Ciò si verifica nel caso di specie, poiché l’articolo 32, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589 richiede la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle decisioni della Commissione adottate in applicazione, in particolare, dell’articolo 9 di tale regolamento. In forza di tale obbligo, una versione non riservata della decisione impugnata è stata pubblicata integralmente nella Gazzetta ufficiale del 5 luglio 2019 (GU 2019, L 181, pag. 13).
40
La Commissione sostiene tuttavia che il Tribunale deve riconsiderare tale giurisprudenza. A suo avviso, il criterio della pubblicazione ai sensi dell’articolo 263, sesto comma, del TFUE si riferisce solo al caso in cui la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’atto impugnato condiziona la sua entrata in vigore o la sua acquisizione di efficacia ed è prevista dal Trattato FUE.
41
Al fine di esaminare se sia necessario riconsiderare la giurisprudenza esistente nel senso proposto dalla Commissione, occorre tener conto, in un primo tempo, dell’interpretazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE e, in un secondo tempo, dell’eventuale incidenza su tale interpretazione della sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), e delle conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:120), richiamate dalla Commissione.
a)
Sull’interpretazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE
42
Secondo una giurisprudenza costante, l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione deve tener conto non soltanto del tenore letterale di quest’ultima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (v., in tal senso, sentenza del 7 marzo 2018, SNCF Mobilités/Commissione, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
43
In primo luogo, per quanto riguarda la formulazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, innanzitutto, occorre rilevare che tale disposizione impiega i termini «pubblicazione dell’atto», senza nulla aggiungervi e senza esigere che una siffatta pubblicazione debba necessariamente condizionare l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia di un atto siffatto, o essere prevista dal Trattato FUE. Dalla formulazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE non emerge quindi che gli autori del Trattato abbiano voluto limitare la nozione di pubblicazione ai sensi di tale disposizione al solo caso in cui la pubblicazione condizioni l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia dell’atto impugnato e che tale pubblicazione sia prevista dal Trattato FUE.
44
Poi, l’uso della locuzione «in mancanza» dimostra che la presa di conoscenza dell’atto impugnato è stata coscientemente designata dagli autori del Trattato come criterio subordinato applicabile solo in assenza di pubblicazione dell’atto impugnato.
45
In secondo luogo, l’interpretazione contestuale e teleologica dell’articolo 263, sesto comma, TFUE conferma tali conclusioni. A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 263 TFUE, il quale fa parte della sezione 5, intitolata «La Corte di giustizia dell’Unione europea», del capo 1, denominato «Le istituzioni», del titolo I della parte sesta del Trattato FUE, disciplina, in particolare, le condizioni alle quali i singoli possono adire il giudice dell’Unione con un ricorso di annullamento di un atto di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione.
46
A tale riguardo, occorre ricordare che le disposizioni del Trattato FUE relative al diritto di agire dei singoli non possono essere interpretate restrittivamente (sentenza del 15 luglio 1963, Plaumann/Commissione, 25/62, EU:C:1963:17, pag. 222, e ordinanza del 25 maggio 2004, Schmoldt e a./Commissione, T‑264/03, EU:T:2004:157, punto 59).
47
Orbene, l’interpretazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, proposta dalla Commissione, equivale, in sostanza, a concepire il criterio della pubblicazione ai sensi di tale disposizione in maniera più restrittiva di quella risultante dal suo tenore letterale, aggiungendovi una condizione supplementare, secondo la quale la pubblicazione deve condizionare l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia dell’atto impugnato ed essere prevista dal Trattato FUE. Orbene, oltre al fatto che una siffatta condizione supplementare non risulta dalla formulazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE (v. punto 43 supra), essa contrasta parimenti con l’obiettivo sotteso a tale disposizione.
48
Infatti, la finalità dell’articolo 263, sesto comma, TFUE consiste nel preservare la certezza del diritto evitando che atti dell’Unione produttivi di effetti giuridici vengano rimessi in discussione all’infinito (v., in tal senso, ordinanza del 5 settembre 2019, Fryč/Commissione, C‑230/19 P, non pubblicata, EU:C:2019:685, punto 18 e giurisprudenza ivi citata). Il principio della certezza del diritto esige che i termini di ricorso e il loro dies a quo siano definiti in modo sufficientemente preciso, chiaro, prevedibile e facilmente verificabile [v., in tal senso, sentenza del 28 gennaio 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, punto 39 e giurisprudenza ivi citata]. Infatti, è nell’interesse della certezza del diritto, e più in generale della stabilità dell’ordinamento giuridico dell’Unione, poter determinare con certezza la data a partire dalla quale gli atti dell’Unione diventano definitivi, in mancanza di ricorso nei loro confronti.
49
È per perseguire l’obiettivo della certezza del diritto che gli autori del trattato FUE hanno inteso far prevalere la data di pubblicazione dell’atto come dies a quo del termine di ricorso, potendo tale data essere determinata da qualsiasi interessato con la necessaria certezza e senza alcun possibile dubbio, sulla data in cui si è avuta conoscenza dell’atto impugnato.
50
Infatti, da un lato, quest’ultima data può variare a seconda della presa di conoscenza individuale da parte di ciascuna persona interessata, di modo che il dies a quo del termine di ricorso e, pertanto, la data di scadenza di quest’ultimo non possono essere uniformemente determinati. Dall’altro lato, la data in cui si è avuta conoscenza dell’atto impugnato può, in taluni casi, essere difficile da determinare e risultare controversa, dato che la prova della presa di conoscenza è eminentemente fattuale e circostanziale.
51
Le esigenze connesse alla certezza del diritto esigono quindi che, nel determinare il dies a quo del termine di ricorso, si privilegi il carattere certo, prevedibile e facilmente verificabile della pubblicazione dell’atto dell’Unione nella Gazzetta ufficiale, indipendentemente dal fatto che tale pubblicazione condizioni l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia di tale atto e che essa sia prevista nel Trattato FUE o nel diritto secondario.
52
Occorre ricordare, inoltre, che le norme riguardanti i termini di ricorso devono essere applicate dal giudice in modo da garantire non solo la certezza del diritto, ma anche l’uguaglianza dei singoli dinanzi alla legge (v. sentenza del 19 giugno 2019, RF/Commissione, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, punto 58 e giurisprudenza ivi citata).
53
A quest’ultimo riguardo, non è certamente escluso che, nei fatti, come giustamente sottolineato dalla Commissione, una parte interessata riceva comunicazione dell’atto impugnato ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 varie settimane, o addirittura vari mesi, prima della pubblicazione di quest’ultimo nella Gazzetta ufficiale, di modo che essa possa beneficiare, in siffatte circostanze, di un termine superiore a due mesi per preparare il suo ricorso e quindi più lungo di quello di cui dispone lo Stato membro interessato.
54
Tuttavia, un’eventuale differenza temporale tra la comunicazione di una decisione alle parti interessate ai sensi dell’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 e la pubblicazione di quest’ultima nella Gazzetta ufficiale dipende ampiamente dalla celerità con cui i servizi della Commissione preparano la versione della decisione di cui trattasi per pubblicazione, nonché dagli eventuali ritardi nella pubblicazione di quest’ultima nella Gazzetta ufficiale. L’origine di tale differenza è quindi amministrativa, se non congiunturale, e non è quindi affatto attribuibile alla parte interessata in questione. Pertanto, spetta alla Commissione vigilare sul rispetto del principio della parità di trattamento evitando, per quanto possibile, un siffatto scostamento mediante l’attuazione di misure amministrative appropriate, e non attraverso un’interpretazione restrittiva dell’articolo 263, sesto comma, TFUE, come essa propone.
55
La Commissione non può neppure trarre argomenti dal fatto che, a suo avviso, l’interpretazione dell’articolo 263, sesto comma, TFUE accolta nella giurisprudenza ricordata ai precedenti punti 37 e 38 priverebbe l’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589 di qualsiasi effetto utile. È sufficiente osservare al riguardo che quest’ultima disposizione non mira a disciplinare il dies a quo del termine di ricorso e che essa non può, in ogni caso, condizionare l’interpretazione di una disposizione del diritto primario.
56
Pertanto, da un’interpretazione letterale, contestuale e teleologica dell’articolo 263, sesto comma, TFUE deriva che, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la nozione di pubblicazione dell’atto impugnato, quale dies a quo del termine per proporre un ricorso di annullamento da parte di un ricorrente che non sia il destinatario di tale atto, non deve essere interpretata nel senso che essa riguarda unicamente l’ipotesi in cui la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale condizioni l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia di detto atto e sia prevista dal Trattato FUE.
b)
Sull’incidenza della sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P), e delle conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16)
57
Occorre esaminare se, come sostiene la Commissione, la sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), e le conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:120) abbiano fatto evolvere la giurisprudenza nel senso prospettato dalla Commissione.
58
In primo luogo, occorre rilevare che la causa che ha dato luogo alla sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), riguardava una fattispecie del tutto diversa da quella di cui trattasi nel presente procedimento, poiché in detta causa era in discussione la relazione tra il criterio della pubblicazione e quello della notificazione nei confronti di un ricorrente che era il destinatario dell’atto impugnato e al quale quest’ultimo era stato notificato.
59
È in tale contesto che la Corte ha considerato che da una lettura combinata dell’articolo 263, sesto comma, TFUE e dell’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE risultava che, per quanto riguardava i ricorsi di annullamento, la data da prendere in considerazione per determinare il dies a quo del termine di ricorso era quella della pubblicazione, quando tale pubblicazione, che condizionava l’entrata in vigore dell’atto, era prevista da tale Trattato e quella della notificazione negli altri casi menzionati all’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, tra i quali figurava quello delle decisioni che designavano il loro destinatario. Secondo la Corte, la notificazione di un atto non ha carattere subordinato, rispetto alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, per la determinazione del dies a quo del termine di ricorso applicabile al destinatario di tale atto (v., in tal senso, sentenze del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, punti 36, 38 e 40; del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione, C‑338/16 P, EU:C:2017:382, punti 36, 38 e 40, e del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, punti 36, 38 e 40).
60
La Corte ha quindi fatto riferimento all’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE per chiarire la relazione tra il criterio della pubblicazione e quello della notificazione nei confronti dello Stato membro destinatario dell’atto impugnato. Dato che l’articolo 263, sesto comma, TFUE non indica se uno di tali criteri prevalga sull’altro, la Corte si è basata sull’articolo 297, paragrafo 2, terzo comma, TFUE al fine di delimitarli.
61
Per contro, la presente causa riguarda la relazione tra il criterio della pubblicazione e quello della presa di conoscenza nei confronti di un ricorrente che non è il destinatario dell’atto impugnato. Orbene, in tale ipotesi, l’articolo 263, sesto comma, TFUE prevede esso stesso il carattere subordinato del criterio della presa di conoscenza rispetto a quello della pubblicazione.
62
Inoltre, nulla indica che, nella sentenza del 17 maggio 2017, Portogallo/Commissione (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), la Corte abbia inteso abbandonare la sua giurisprudenza richiamata al precedente punto 37. Al contrario, al punto 39 della sua sentenza, la Corte ha confermato gli insegnamenti derivanti dal punto 35 della sentenza del 10 marzo 1998, Germania/Consiglio (C‑122/95, EU:C:1998:94), ai sensi del quale dalla formulazione stessa dell’articolo 263, sesto comma, TFUE risulta che il criterio della data in cui si è avuto conoscenza dell’atto come dies a quo del termine di ricorso è subordinato rispetto a quello della pubblicazione o della notificazione dell’atto.
63
Orbene, la causa che ha dato luogo alla sentenza del 10 marzo 1998, Germania/Consiglio (C‑122/95, EU:C:1998:94), sollevava, in sostanza, la stessa questione oggetto della presente causa riguardante il dies a quo del termine di ricorso. In tale causa era in discussione la ricevibilità di un ricorso proposto da uno Stato membro avverso una decisione del Consiglio dell’Unione europea riguardante la conclusione di un accordo internazionale vincolante per l’Unione, il cui contenuto era noto a tale Stato membro dal giorno stesso della sua adozione, a motivo della sua partecipazione a detta adozione in seno al Consiglio. Detta decisione era stata successivamente pubblicata nella Gazzetta ufficiale, senza che tale pubblicazione condizionasse la sua entrata in vigore. Dinanzi alla Corte, il Consiglio aveva sostenuto, in sostanza, per gli stessi motivi dedotti dalla Commissione nella presente causa, che il ricorso era irricevibile, affermando che la data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale può essere considerata come dies a quo del termine di ricorso solo per gli atti per i quali quest’ultima era una condizione per la loro applicabilità.
64
Orbene, la Corte non ha seguito l’interpretazione proposta dal Consiglio, poiché risulta, implicitamente ma necessariamente, dai punti da 34 a 40 della sentenza del 10 marzo 1998, Germania/Consiglio (C‑122/95, EU:C:1998:94), che, qualora l’atto impugnato non indichi il destinatario o se lo indica, qualora il ricorrente non sia il destinatario di tale atto, la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale di detto atto costituisce il dies a quo del termine di ricorso, anche quando detta pubblicazione non condiziona l’entrata in vigore o l’acquisizione di efficacia dell’atto stesso e anche se la parte ricorrente ha avuto conoscenza dell’atto, prima della data della pubblicazione, con altri mezzi altrettanto affidabili.
65
In secondo luogo, per quanto riguarda le conclusioni dell’avvocato generale Campos Sánchez-Bordona nella causa Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:120, punto 63), è sufficiente rilevare che, nella sua sentenza del 25 luglio 2018, Georgsmarienhütte e a. (C‑135/16, EU:C:2018:582), la Corte non ha fatto propria l’affermazione di cui al punto 63 di tali conclusioni.
66
In terzo luogo, il fatto, invocato dalla Commissione, che la giurisprudenza citata ai precedenti punti 37 e 38 precede l’entrata in vigore del regolamento 2015/1589 è irrilevante, dato che l’articolo 263, sesto comma, TFUE è rimasto invariato e che è evidente che le modifiche apportate al diritto secondario dell’Unione non possono alterare l’interpretazione delle disposizioni del Trattato. Inoltre, si deve necessariamente constatare che l’articolo 24, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, sul quale la Commissione costruisce una parte della sua argomentazione, nonché l’articolo 32, paragrafo 3, di tale regolamento sono rimasti sostanzialmente invariati rispetto alle disposizioni analoghe del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1).
c)
Conclusioni
67
Tenuto conto di tutto quanto precede, si deve ritenere che il dies a quo del termine del ricorso di annullamento contro una decisione della Commissione adottata ai sensi dell’articolo 9 del regolamento 2015/1589, nei confronti di un ricorrente che non è il destinatario di quest’ultima, sia la data della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale di tale decisione.
68
Poiché la decisione impugnata è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale il 5 luglio 2019 e l’atto introduttivo è stato depositato il 14 agosto 2019, occorre constatare che il presente ricorso è stato proposto entro il termine di due mesi previsto all’articolo 263, sesto comma, TFUE, aumentato, conformemente agli articoli 59 e 60 del regolamento di procedura, rispettivamente, dei termini di quattordici e di dieci giorni.
69
Pertanto, occorre respingere la prima eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, relativa alla tardività del ricorso.
2.
Sull’asserita mancanza di interesse ad agire della ricorrente
70
La Commissione sostiene che la ricorrente non avrebbe interesse ad agire per il fatto, da un lato, che essa cesserebbe verosimilmente di esistere prima della fine del presente procedimento a motivo della sua imminente liquidazione definitiva e, dall’altro, che il presente ricorso servirebbe soltanto l’interesse di taluni creditori privati privilegiati della ricorrente, e non quello della ricorrente stessa.
71
La ricorrente contesta gli argomenti della Commissione.
72
Secondo una giurisprudenza costante, un ricorso di annullamento proposto da una persona fisica o giuridica è ricevibile solo ove quest’ultima abbia un interesse all’annullamento dell’atto impugnato. Un tale interesse presuppone che l’annullamento di detto atto possa produrre di per sé conseguenze giuridiche e che il ricorso possa pertanto, con il suo esito, procurare un beneficio alla parte che lo ha proposto (v. sentenza del 17 settembre 2015, Mory e a./Commissione, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punto 55 e giurisprudenza ivi citata). L’interesse ad agire di un ricorrente deve sussistere, alla luce dell’oggetto del ricorso, al momento della presentazione di quest’ultimo, a pena di irricevibilità, e perdurare fino alla pronuncia della decisione giurisdizionale, pena il non luogo a statuire (v. sentenza del 20 giugno 2013, Cañas/Commissione, C‑269/12 P, non pubblicata, EU:C:2013:415, punto 15 e giurisprudenza ivi citata).
73
In primo luogo, nel caso di specie, è pacifico che, al momento della proposizione del presente ricorso, la ricorrente esisteva in quanto persona giuridica. L’argomento della Commissione secondo cui la ricorrente potrebbe cessare di esistere prima della fine del presente procedimento è puramente ipotetico, dato che nessun elemento del fascicolo consente di stabilire con certezza se e quando la ricorrente potrebbe cessare di esistere.
74
In secondo luogo, occorre ricordare che uno degli obiettivi di qualsiasi procedura di insolvenza è quello di massimizzare la massa del patrimonio dell’impresa insolvente, anche attraverso la proposizione di ricorsi volti a contestare i debiti che riducono tale massa. Orbene, se il Tribunale dovesse annullare la decisione impugnata, e in particolare il recupero dell’aiuto in questione, tale annullamento potrebbe ripercuotersi sulla massa del patrimonio residuo della ricorrente. Ne consegue che, nell’ambito del presente procedimento, la ricorrente agisce nel proprio interesse.
75
Peraltro, la circostanza che tale interesse possa coincidere con quello di altri soggetti non osta alla ricevibilità del ricorso (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2015, Mory e a., C‑33/14 P, EU:C:2015:609, punto 84).
76
Pertanto, occorre respingere la seconda eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, vertente sulla mancanza di interesse ad agire della ricorrente.
B. Nel merito
77
La ricorrente deduce nove motivi concernenti, in sostanza, la qualificazione come aiuto di Stato di ciascuna delle tre misure menzionate al precedente punto 11. In particolare, con riferimento alle misure 1 e 2, essa ritiene che la decisione impugnata sia viziata da un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio economico nonché da un difetto o da un’insufficienza di motivazione. Con riferimento alla misura 3, essa deduce tre motivi relativi ad errori manifesti di valutazione per quanto concerne, rispettivamente, l’esistenza di un trasferimento di risorse statali riguardante l’Electrica, l’imputabilità di tale misura allo Stato e l’esistenza di un vantaggio economico nonché un motivo relativo alla violazione dell’obbligo di motivazione e, parimenti, un motivo riguardante il calcolo dell’importo dell’aiuto da recuperare.
78
Occorre rilevare, in via preliminare, che, alle sezioni 6.1.1 e da 6.1.2.1 a 6.1.2.3 della decisione impugnata, la Commissione ha esaminato separatamente ciascuna delle tre misure elencate al precedente punto 11 e, al punto 298 di detta decisione, le ha qualificate, ciascuna separatamente, come aiuti di Stato. Inoltre, alla sezione 6.1.2.4 della decisione impugnata, la Commissione ha considerato che le misure 1, 2 e 3 erano intrinsecamente collegate tra loro e che perseguivano il medesimo obiettivo e ha concluso, al punto 299 di detta decisione, che le «misure 1, 2 e 3 considerate congiuntamente costitui[vano] aiuti [di Stato]». Infine, la Commissione, pur elencando all’articolo 1, lettere da a) a c), della decisione impugnata ciascuna di queste tre misure, ha concluso, in detto articolo, che esse costituivano aiuti di Stato, «congiuntamente e separatamente».
79
Occorre quindi esaminare anzitutto se le misure 1, 2 e 3 costituiscano tre interventi distinti oppure un solo intervento.
1.
Sulla questione se le misure 1, 2 e 3 costituiscano tre interventi distinti oppure un solo intervento
80
Senza dedurre un motivo distinto concernente la qualificazione delle misure 1, 2 e 3 come interventi distinti o come un solo intervento, la ricorrente fa valere, in sostanza, che l’esistenza di un aiuto di Stato nel caso di specie poteva essere dimostrata solo individualmente, misura per misura e creditore per creditore.
81
Infatti, nel suo ricorso, la ricorrente sottolinea, facendo riferimento alla sezione 6.1.2.4 della decisione impugnata, che la Commissione «doveva (…) dimostrare che la conclusione del memorandum era imputabile allo Stato per quanto riguarda[va] ciascun creditore pubblico considerato individualmente» e che «[l]e misure adottate da ciascuno dei creditori pubblici dovevano (…) essere valutate separatamente». Inoltre, nella parte del ricorso intitolata «L’imputabilità allo Stato deve essere esaminata individualmente per tutti i creditori pubblici interessati», essa fa valere, in sostanza, che «la Commissione deve dimostrare l’imputabilità per ciascuna impresa pubblica individualmente considerata».
82
Inoltre, secondo la ricorrente, quando la Commissione ha applicato il criterio del creditore privato per determinare se esistesse un vantaggio economico ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essa avrebbe dovuto procedere, «[p]er ogni misura», ad una «valutazione individuale di ciascuna delle imprese pubbliche interessate».
83
Nella replica, la ricorrente fa valere, inoltre, che «l’imputabilità allo Stato (nonché tutti gli altri elementi costitutivi della nozione di aiuto di Stato, come il vantaggio economico) deve essere valutata per ciascuna misura di ciascun creditore pubblico individualmente».
84
Nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento del Tribunale, la ricorrente ha aggiunto, in sostanza, che, tenuto conto dell’oggetto, della natura, della cronologia, della finalità e del contesto delle misure 1, 2 e 3 nonché della diversa identità di ciascun erogatore di queste ultime e della sua diversa situazione al momento in cui tali misure erano state adottate, esse costituivano tre interventi distinti, e non un solo intervento, ai sensi della sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione e a. e Commissione/Francia e a. (C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punti 103 e 104).
85
Nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento del Tribunale, la Commissione fa valere, in sostanza, che, nel suo ricorso, la ricorrente non ha contestato l’esistenza di un vantaggio economico derivante dalla natura interconnessa delle misure di cui trattasi e che, pertanto, qualsiasi motivo nuovo sollevato dalla ricorrente al riguardo, anche in risposta a detta misura di organizzazione del procedimento, è tardivo e irricevibile. Quanto al merito, la Commissione ribadisce talune constatazioni contenute alla sezione 6.1.2.4 della decisione impugnata e ritiene di aver dimostrato, in quest’ultima, che le misure di cui trattasi fossero intrinsecamente collegate tra loro e che perseguissero lo stesso obiettivo, vale a dire sostenere la ricorrente e mantenerla nel mercato nonché proteggere i dipendenti di quest’ultima e che, pertanto, congiuntamente, esse avevano concesso un vantaggio economico alla ricorrente e costituivano un aiuto di Stato.
a)
Sulla ricevibilità degli argomenti sollevati dalla ricorrente
86
La Commissione ritiene, in sostanza, che gli argomenti sollevati dalla ricorrente nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento del Tribunale in merito alla qualificazione delle misure 1, 2 e 3 come un solo intervento o come interventi separati costituiscano un motivo nuovo irricevibile.
87
Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura, è vietata la deduzione di motivi nuovi in corso di causa, a meno che essi si basino su elementi di diritto e di fatto emersi durante il procedimento. Tuttavia, un motivo o un argomento che costituisca un’estensione di un motivo precedentemente dedotto, direttamente o implicitamente, nell’atto introduttivo del giudizio e che sia strettamente connesso con questo va considerato ricevibile (v. sentenza dell’11 marzo 2020, Commissione/Gmina Miasto Gdynia e Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, punto 66 e giurisprudenza ivi citata).
88
Nel caso di specie, come risulta dai precedenti punti 81 e 82, tutti i motivi e gli argomenti dedotti dalla ricorrente nel suo ricorso si basano sulla premessa, da un lato, che ciascuna delle misure 1, 2 e 3 deve essere oggetto di una valutazione separata e, dall’altro, che tale valutazione deve essere effettuata individualmente su ciascun creditore interessato da tali misure. Inoltre, la ricorrente sottolinea, a più riprese nel suo ricorso e nella sua replica, che la Commissione doveva provare che ciascuna di tali misure, considerata individualmente, e, di conseguenza, l’operato di ciascun creditore nel contesto di ognuna di tali misure erano imputabili allo Stato e le conferivano un vantaggio.
89
Il solo fatto che la ricorrente non abbia presentato tale argomentazione come un motivo distinto a sostegno del suo ricorso non è determinante. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, l’atto introduttivo deve essere interpretato al fine di conferirgli un effetto utile, procedendo ad una valutazione complessiva del medesimo (v. sentenza del 29 aprile 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, non pubblicata, EU:T:2020:167, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
90
In tali circostanze, gli argomenti sollevati dalla ricorrente nella sua risposta alla misura di organizzazione del procedimento del Tribunale, riassunti al precedente punto 84, si aggiungono e sviluppano ulteriormente l’argomentazione già dedotta nel suo ricorso nonché nella sua replica, cosicché essi costituiscono l’ampliamento di tale argomentazione e presentano uno stretto collegamento con essa. Pertanto, argomenti del genere non possono essere qualificati come motivi nuovi ai sensi dell’articolo 84, paragrafo 1, del regolamento di procedura.
91
Del resto, la questione se le misure 1, 2 e 3 costituiscano tre interventi distinti oppure un solo intervento è un presupposto necessario per il controllo giurisdizionale della legittimità della decisione impugnata. Infatti, al fine di verificare se la Commissione sia riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che le misure di cui trattasi erano imputabili allo Stato e conferivano un vantaggio economico selettivo, è necessario stabilire, in via preliminare, se tali criteri debbano essere soddisfatti per ogni misura adottata separatamente o per l’insieme delle misure, concepite come un solo intervento.
92
Ne consegue che l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve essere respinta.
b)
Sulla qualificazione delle misure 1, 2 e 3 come tre interventi distinti o come un solo intervento
93
Nella decisione impugnata, la Commissione ha considerato che le misure 1, 2 e 3 erano intrinsecamente collegate tra loro e costituivano parte del medesimo obiettivo principale, come era stato espresso dal memorandum e dalle dichiarazioni pubbliche delle autorità rumene (in prosieguo: le «dichiarazioni pubbliche»), ossia sostenere la ricorrente e mantenerla nel mercato, nonché assicurare i posti di lavoro dei suoi dipendenti, tenuto conto della stessa identità degli erogatori delle misure, della cronologia di queste ultime, della loro finalità e della situazione della ricorrente al momento in cui ciascuna di tali misure era stata adottata. La Commissione ha concluso che la misura 3 non poteva essere separata dalle misure 1 e 2 e che tutte queste misure costituivano una serie di interventi strettamente collegati tra loro imputabili allo Stato che avrebbero conferito un vantaggio alla ricorrente, come proposto nel memorandum (sezione 6.1.2.4 della decisione impugnata).
94
Secondo la giurisprudenza, non si può escludere che più interventi consecutivi dello Stato debbano essere considerati un solo intervento ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Ciò può verificarsi, in particolare, nel caso in cui interventi consecutivi siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione (sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione e a. e Commissione/Francia e a., C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punti 103 e 104).
95
A tal fine, la Commissione deve basarsi su tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, quali, oltre ai criteri menzionati al precedente punto 94, l’oggetto, la natura e il contesto degli interventi in questione (v., in tal senso, sentenze del 13 settembre 2010, Grecia e a./Commissione, T‑415/05, T‑416/05 e T‑423/05, EU:T:2010:386, punti 176 e 178, e del 15 gennaio 2015, Francia/Commissione, T‑1/12, EU:T:2015:17, punti da 45 a 48), l’identità degli erogatori o dei beneficiari degli stessi (v., in tal senso, sentenza del 15 gennaio 2015, Francia/Commissione, T‑1/12, EU:T:2015:17, punti 38, 47 e 48), e la questione se i diversi interventi di cui trattasi fossero previsti o prevedibili al momento del primo intervento (v., in tal senso, sentenza del 12 marzo 2020, Valencia Club de Fútbol/Commissione, T‑732/16, con impugnazione pendente, EU:T:2020:98, punto 169).
96
Occorre quindi esaminare se, tenuto conto dei criteri ricordati ai precedenti punti 94 e 95, la Commissione potesse ritenere, senza incorrere in un errore di valutazione, che le misure 1, 2 e 3 costituissero un solo intervento statale.
1) Sull’oggetto e sulla natura delle misure 1, 2 e 3
97
Nella decisione impugnata, la Commissione non ha esaminato, quanto meno esplicitamente, le differenze o le analogie nell’oggetto e nella natura delle misure 1, 2 e 3.
98
La ricorrente fa valere, in sostanza, che l’oggetto e la natura delle tre misure di cui trattasi sono diversi. Pertanto, la misura 1 sarebbe stata adottata dall’AAAS, che agiva come un creditore «classico», mentre la misura 2 sarebbe stata caratterizzata dall’esistenza di una situazione di interdipendenza tecnologica tra l’erogatore di quest’ultima, la CET Govora, e il beneficiario, vale a dire la ricorrente. Quanto alla misura 3, essa si presenterebbe come il punto culminante della procedura di insolvenza avviata nei confronti di quest’ultima.
99
Occorre rilevare, al pari della ricorrente, che l’oggetto e la natura delle misure 1, 2 e 3 non sono gli stessi. La misura 1 consiste nella mancata esecuzione e nell’accumulo dei debiti da parte dell’AAAS. Si tratta, in sostanza, di un comportamento passivo da parte dell’AAAS, con il quale quest’ultima si è astenuta, per un periodo relativamente breve di quattro mesi, dal procedere all’esecuzione dei suoi crediti nei confronti della ricorrente. Peraltro, l’accumulo di crediti da parte dell’AAAS durante tale periodo sarebbe consistito non già in nuovi crediti contratti durante il medesimo, bensì unicamente nell’accumulo di interessi maturati su crediti preesistenti. Quanto alla misura 2, essa consiste nella prosecuzione delle forniture di materie prime a titolo gratuito e nell’accumulo dei debiti senza l’adozione di provvedimenti adeguati atti a tutelare i crediti della CET Govora. Quanto alla misura 3, essa consiste in un comportamento attivo da parte dell’AAAS, dell’ANE, della Salrom e dell’Electrica, con il quale queste hanno cancellato una parte dei loro crediti nell’ambito del piano di ristrutturazione.
100
Pertanto, ciascuna di tali misure è caratterizzata da un oggetto e da una natura specifici. Inoltre, come rilevato dalla ricorrente, e come risulta in particolare dai punti 246, 248 e 251 della decisione impugnata, la misura 2 è stata adottata dalla CET Govora in un contesto molto particolare caratterizzato dall’interdipendenza tecnologica esistente tra la CET Govora e la ricorrente, nei limiti in cui, da un lato, la ricorrente era un acquirente importante, in particolare del vapore industriale fornito dalla CET Govora, e, dall’altro, le attività della CET Govora dipendevano dalla fornitura di acqua industriale da parte della ricorrente. Quanto alla misura 3, essa è, per il suo oggetto e per la sua natura, parimenti diversa dalle misure 1 e 2, in quanto consiste nella cancellazione parziale dei crediti di taluni creditori nell’ambito di un piano di ristrutturazione, il che non avviene nel caso delle misure 1 e 2.
2) Sugli erogatori delle misure 1, 2 e 3
101
Al punto 286 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato la «medesima identità dei soggetti che hanno concesso le misure».
102
La ricorrente fa valere, in sostanza, che gli erogatori delle misure 1, 2 e 3 erano diversi e che si trovavano in situazioni diverse quando hanno adottato le stesse.
103
Occorre rilevare, al pari della ricorrente, che l’AAAS è erogatore dell’aiuto nell’ambito della misura 1, che la CET Govora è erogatore dell’aiuto nell’ambito della misura 2 e che l’AAAS, l’ANE, la Salrom e l’Electrica sono erogatori dell’aiuto nell’ambito della misura 3. Si tratta quindi di diversi erogatori, ad eccezione dell’AAAS che appare nelle misure 1 e 3.
104
Per di più, tali diversi erogatori sono soggetti di natura giuridica diversa. Infatti, mentre l’AAAS fa parte della pubblica amministrazione, l’ANE, la Salrom e la CET Govora sono imprese pubbliche e l’Electrica è un’impresa il cui capitale è detenuto in maggioranza da privati dal luglio 2014.
3) Sulla cronologia delle misure 1, 2 e 3
105
Al punto 286 della decisione impugnata, la Commissione ha giustificato la sua conclusione secondo cui le tre misure di cui trattasi costituivano un solo intervento statale, in particolare, con «la cronologia delle misure in questione», senza sviluppare ulteriormente la valutazione di tale criterio.
106
La ricorrente fa valere che vi era uno scarto di quasi tre anni tra l’adozione delle misure 1 e 2, da un lato, e quella della misura 3, dall’altro.
107
A tale riguardo, occorre rilevare che le misure 1 e 2 si riferiscono allo stesso periodo, vale a dire quello compreso tra settembre 2012 e gennaio 2013. Per contro, la cancellazione parziale dei debiti della ricorrente che costituisce l’oggetto della misura 3 ha avuto luogo nel 2015 (v. punto 7 supra). Pertanto, mentre le misure 1 e 2 sono state concomitanti, la misura 3 è intervenuta solo più di due anni dopo.
108
Peraltro, nessun elemento della decisione impugnata o del fascicolo di cui dispone il Tribunale suggerisce che la misura 3 fosse prevista o prevedibile al momento dell’adozione delle misure 1 e 2, posto che tale criterio figura tra gli elementi pertinenti che la Commissione deve prendere in considerazione conformemente alla giurisprudenza citata al precedente punto 95.
4) Sulla finalità delle misure 1, 2 e 3
109
Ai punti 285 e 286 della decisione impugnata, la Commissione ha affermato che le misure 1, 2 e 3 avevano lo stesso obiettivo principale, ossia sostenere la ricorrente e mantenerla nel mercato, nonché assicurare i posti di lavoro dei suoi dipendenti.
110
La ricorrente fa valere che la finalità delle misure di cui trattasi non era la stessa. A suo avviso, con la misura 1, l’AAAS aveva l’obiettivo di «guadagnare tempo» per valutare la sua situazione. Con la misura 2, la CET Govora avrebbe mirato a tutelare i propri interessi economici, tenuto conto della sua interdipendenza tecnologica nei confronti della ricorrente. Con la misura 3, gli erogatori avrebbero avuto l’obiettivo di eseguire i loro crediti, pur cancellando una parte di essi, al fine di massimizzare il recupero degli stessi, nell’ambito della procedura di insolvenza.
111
Riguardo alla misura 1, va osservato che, nell’ambito dell’esame di quest’ultima, la Commissione contesta, in sostanza, all’AAAS una certa inattività per un periodo relativamente breve di quattro mesi, nel corso del quale quest’ultima non avrebbe proceduto all’esecuzione dei suoi crediti nei confronti della ricorrente. Secondo quest’ultima, il diritto rumeno impediva tuttavia all’AAAS di procedere a una siffatta esecuzione. In tali circostanze, sembra difficile attribuire un obiettivo chiaro a tale misura.
112
Riguardo alla misura 2, è sufficiente rilevare che è pacifico che essa mirava in particolare a tutelare gli interessi economici propri della CET Govora, e anche a garantire la sopravvivenza di quest’ultima nel mercato, in un contesto caratterizzato dall’interdipendenza tecnologica esistente tra la CET Govora e la ricorrente, come rilevato al precedente punto 100.
113
Quanto all’obiettivo della misura 3, occorre ricordare che essa si inserisce nell’ambito di una procedura di insolvenza nel corso della quale sia creditori pubblici sia creditori privati hanno votato a favore di un piano di ristrutturazione che comportava la cancellazione parziale dei crediti vantati nei confronti della ricorrente da parte di tali creditori. Orbene, con una siffatta cancellazione, tali creditori perseguivano il duplice obiettivo di procedere alla ristrutturazione della ricorrente e al recupero dei loro crediti residui o di una parte di essi. Pertanto, la finalità della misura 3 non coincideva con quella delle misure 1 e 2.
5) Sulla situazione della ricorrente nel momento in cui le misure 1, 2 e 3 sono state adottate
114
Al punto 286 della decisione impugnata, la Commissione ha giustificato la sua conclusione secondo cui le tre misure di cui trattasi costituivano un solo intervento facendo riferimento alla «situazione (finanziaria e di rischio) dell’impresa al momento dell’adozione della decisione in merito a ciascuna delle misure, ossia del fatto che Oltchim era prossima all’insolvenza».
115
La ricorrente sottolinea, tuttavia, che la sua situazione al momento dell’adozione della misura 3 era diversa dalla sua situazione al momento dell’adozione delle misure 1 e 2, in quanto la misura 3 era stata adottata nell’ambito della procedura di insolvenza avviata nei suoi confronti.
116
In primo luogo, il Tribunale constata che nei confronti della ricorrente non è stata avviata alcuna procedura di insolvenza nel corso del periodo interessato dalle misure 1 e 2. Per contro, la misura 3 si inserisce nell’ambito della procedura di insolvenza avviata nei suoi confronti il 30 gennaio 2013. La situazione giuridica in cui si trovava la ricorrente quando la misura 3 è stata adottata era quindi diversa da quella esistente al momento dell’attuazione delle misure 1 e 2.
117
In secondo luogo, dai punti 77 e 78 della decisione impugnata risulta che la situazione finanziaria della ricorrente era anch’essa cambiata tra il periodo coperto dalle misure 1 e 2 e il momento in cui è stata adottata la misura 3. Infatti, durante la procedura di insolvenza, prima dell’approvazione del piano di ristrutturazione, la ricorrente ha adottato provvedimenti per ridurre i suoi costi, decidendo in particolare il licenziamento di dipendenti, il cambiamento di un elettrolizzatore presso gli impianti principali di produzione e il riavvio del suo impianto di produzione per gli osso-alcoli. Tali misure avrebbero consentito alla ricorrente di migliorare il suo rendimento economico e finanziario, dal momento che il suo fatturato del 2015 era aumentato del 31% rispetto al 2014 e del 59% rispetto al 2013 e il suo utile al lordo di interessi, imposte, deprezzamento e ammortamenti (EBITDA) era anch’esso migliorato.
6) Sul contesto in cui si inseriscono le misure 1, 2 e 3
118
Ai punti 285, 288 e 290 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che le tre misure di cui trattasi fossero intrinsecamente collegate tra loro e non separabili anche a causa del contesto in cui si inserivano, il quale era caratterizzato, in particolare, dall’esistenza del memorandum e di alcune dichiarazioni pubbliche delle autorità rumene.
119
La ricorrente sostiene che né il memorandum né le dichiarazioni pubbliche consentono di ritenere che le misure di cui trattasi fossero intrinsecamente collegate tra loro e non separabili, dato che, in sostanza, non vi sarebbe alcun nesso tra il memorandum e le suddette misure. La ricorrente sottolinea che il memorandum non avrebbe fatto altro che istituire un quadro di cooperazione tra i suoi principali creditori e azionisti, sia pubblici che privati, e che esso non conteneva alcun obbligo dello Stato o di altri enti pubblici di concederle un aiuto di Stato. Tale memorandum non conterrebbe nemmeno obblighi contrattuali riguardanti la rinuncia ai crediti. Neanche le dichiarazioni pubbliche, dal canto loro, dimostrerebbero che lo Stato abbia assunto impegni vincolanti nei suoi confronti.
i) Sul memorandum
120
In primo luogo, occorre subito constatare che la Commissione non ha qualificato il memorandum come misura costitutiva di un aiuto di Stato. Si tratta quindi solo di un elemento contestuale nel quale si inserivano le misure di cui trattasi.
121
In secondo luogo, va rilevato che il memorandum è stato firmato non solo da rappresentanti dell’amministrazione, ma anche da imprese pubbliche e da due banche private, le quali figuravano tra i principali creditori della ricorrente. La Commissione non afferma che tali creditori sarebbero stati costretti dallo Stato a stipulare detto memorandum. La circostanza che creditori sia pubblici sia privati abbiano deciso di concluderlo suggerisce che almeno alcuni firmatari del memorandum potrebbero essere stati guidati dalla tutela dei propri interessi economici al momento della stipulazione del memorandum e non da un asserito obiettivo di sostenere la ricorrente e mantenerla nel mercato.
122
In terzo luogo, occorre rilevare che alcuni erogatori delle asserite misure di aiuto, ossia la CET Govora, nell’ambito della misura 2, e l’ANE, nell’ambito della misura 3, non sono parti di detto memorandum.
123
In quarto luogo, quanto al tenore del memorandum, quest’ultimo prevedeva, in sostanza, che i suoi firmatari si impegnassero a cooperare al fine di elaborare una strategia che garantisse la redditività a lungo termine della ricorrente e che consentisse a quest’ultima di raggiungere un livello duraturo di redditività, di solvibilità e di liquidità, allo scopo, in particolare, di proteggere i suoi creditori e di garantire la ristrutturazione di quest’ultima. Il memorandum conteneva impegni da parte delle banche firmatarie, dello Stato e della ricorrente per garantire l’attuazione di una siffatta strategia.
124
Tuttavia, nessuna clausola del memorandum menziona, né esplicitamente né implicitamente, le misure 1, 2 e 3. In particolare, nessuna clausola di quest’ultimo impone all’AAAS di non procedere all’esecuzione dei suoi crediti nei confronti della ricorrente o di non intraprendere altre azioni nei confronti di quest’ultima al fine di tutelare i suoi crediti, il che costituisce l’oggetto della misura 1. Del pari, nessuna clausola del medesimo obbliga l’AAAS, l’ANE, la Salrom o l’Electrica ad accettare una qualsivoglia cancellazione dei loro crediti, né ad approvare un determinato piano di ristrutturazione, il che costituisce l’oggetto della misura 3. Quanto alla misura 2, è sufficiente rilevare che il suo unico erogatore, vale a dire la CET Govora, non era parte di tale memorandum.
125
Inoltre, la clausola 8.1 del memorandum prevedeva quanto segue:
«Nessuna disposizione del presente accordo può essere interpretata come una rinuncia, una restrizione, una limitazione o una sospensione dei diritti, delle prerogative o degli interessi di una parte in virtù o in relazione a un contratto di cui essa è parte o che potrebbe derivare da qualsivoglia normativa applicabile. Per evitare qualsiasi ambiguità, le parti convengono che il presente accordo non può essere interpretato come una moratoria sulla sospensione dei pagamenti o sulla ristrutturazione, né come un obbligo, per le banche, l’Electrica o [l’AAAS], di concordare uno riscaglionamento del debito o qualsiasi altra misura di ristrutturazione o di fornire finanziamenti, di attuare una cancellazione dei debiti, una sospensione dei pagamenti o altre misure analoghe in relazione alla Oltchim».
126
Pertanto, tale clausola del memorandum ha espressamente stabilito che, «[p]er evitare qualsiasi ambiguità», quest’ultimo non imponeva ai suoi firmatari né di rinunciare ai loro crediti nei confronti della ricorrente, né di accettare un qualsiasi piano di ristrutturazione, né, più in generale, di rinunciare a un qualsivoglia diritto contrattuale o di altro tipo nei confronti della ricorrente.
127
In quinto luogo, dalle constatazioni effettuate dalla Commissione nella decisione impugnata risulta che, in realtà, il presunto impatto del memorandum è stato diverso per quanto riguardava ciascuna delle tre misure di cui trattasi e ciascun erogatore degli asseriti aiuti. Lo testimoniano i seguenti esempi. Per quanto riguarda la misura 1, come risulta dal punto 231 della decisione impugnata, il fatto che l’Electrica abbia sottoscritto il memorandum non le ha tuttavia impedito di adottare misure per recuperare i propri crediti a partire dal mese di novembre 2012, a differenza dell’AAAS, la quale aveva firmato anch’essa il memorandum. Per quanto riguarda la misura 2, come rileva la ricorrente, e come risulta dai punti da 255 a 257 e 263 della decisione impugnata, il fatto che la Salrom abbia firmato il memorandum neanche le ha impedito di comportarsi come un creditore privato, il che ha indotto la Commissione a concludere che la Salrom non aveva concesso aiuti di Stato alla ricorrente nell’ambito della misura 2. Per quanto riguarda la misura 3, è sufficiente rilevare che, come risulta dalla nota a piè di pagina n. 83 della decisione impugnata, la CFR Marfă, un’impresa pubblica parte del memorandum, ha votato contro l’approvazione del piano di ristrutturazione.
128
Pertanto, tenuto conto del tenore del memorandum e del comportamento dei suoi diversi firmatari nell’ambito delle misure 1, 2 e 3, risulta, da un lato, che il memorandum ha avuto solo un impatto limitato sulla portata di tali misure e, dall’altro, che il suo eventuale impatto su ciascuna di tali misure non è stato lo stesso.
129
Tale conclusione non è rimessa in discussione dal fatto, sottolineato dalla Commissione, che il memorandum è stato firmato da rappresentanti di tre ministeri e approvato dal Primo Ministro. Come fa valere la ricorrente, all’epoca dei fatti, essa era detenuta in maggioranza dallo Stato ed era essa stessa parte del memorandum, di modo che la firma del medesimo da parte di alti funzionari dello Stato sembra derivare dal quadro giuridico che disciplina l’organizzazione e il funzionamento dei suoi principali azionisti statali. In ogni caso, tale circostanza non modifica affatto il tenore del memorandum e non ha neppure impedito ai diversi firmatari di quest’ultimo di agire in modo diverso e non coordinato nell’ambito di ciascuna delle misure di cui trattasi, come rilevato al precedente punto 127.
ii) Sulle dichiarazioni pubbliche
130
Al punto 285 della decisione impugnata, la Commissione ha altresì fatto riferimento, rinviando ad altri punti della stessa, a varie dichiarazioni pubbliche delle autorità rumene al fine di dimostrare che le tre misure di cui trattasi si inserivano in una strategia complessiva intesa a mantenere la ricorrente in funzione e ad evitarne la liquidazione.
131
Occorre anzitutto rilevare che la Commissione non ha qualificato le dichiarazioni pubbliche come misure costitutive di aiuti di Stato.
132
Pertanto, occorre esaminare se le dichiarazioni pubbliche quali elementi contestuali siano idonee a dimostrare che le misure 1, 2 e 3 fossero connesse tra loro in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione, cosicché dovevano essere considerate come un solo aiuto di Stato.
133
La Commissione ha fatto riferimento alle seguenti dichiarazioni:
–
una dichiarazione del Primo Ministro rumeno in un articolo di stampa del 1o ottobre 2012, in cui questi avrebbe dichiarato, in particolare, di dover «spiegare oggi il piano di riserva per la ripresa delle attività, per salvare posti di lavoro e preparare una nuova procedura di privatizzazione, in condizioni molto diverse e considerevolmente migliorate», che «il piano di ripresa (…) [dell’]Oltchim» sarebbe stato presentato nel prossimo futuro, che le autorità avrebbero avviato ufficialmente discussioni con tutti i principali creditori di quest’ultima a tal fine (punto 27 della decisione impugnata). Tale dichiarazione annuncia l’inizio delle discussioni che hanno condotto all’adozione del memorandum circa un mese e mezzo dopo. Essa non ha quindi un contenuto autonomo rispetto al memorandum stesso;
–
una dichiarazione del segretario di Stato del Ministero dell’Economia del 17 ottobre 2012, nella quale questi avrebbe annunciato la riapertura parziale della ricorrente e l’intenzione del governo di concederle un aiuto per il salvataggio (punto 28 della decisione impugnata). Tuttavia, detto «aiuto per il salvataggio» non è stato concesso e, in ogni caso, non è oggetto della decisione impugnata;
–
una dichiarazione del Ministro dell’Economia del 15 novembre 2012, nella quale egli avrebbe dichiarato, in sostanza, che «[l]’idea dell’insolvenza [sarebbe divenuta] superflua nel momento in cui [si fosse] concluso l’accordo con i principali creditori [dell’Oltchim]» e annunciato l’adozione del memorandum, firmato otto giorni più tardi, il cui obiettivo sarebbe, secondo tale dichiarazione, di «poter riavviare, salvare e ristrutturare Oltchim in maniera controllata, con il consenso dei creditori» (punto 30 della decisione impugnata). Da un lato, l’impatto di tale dichiarazione è limitato, poiché, contrariamente a quanto detto ministro aveva appena annunciato, circa due mesi dopo, è stata avviata la procedura di insolvenza. Dall’altro lato, tale dichiarazione si limita ad annunciare la firma del memorandum e non ha quindi un contenuto autonomo rispetto a quest’ultimo;
–
alcune dichiarazioni dei dirigenti del sindacato dei dipendenti della ricorrente [punto 204, lettera b), e nota a piè di pagina n. 72 della decisione impugnata]. Tuttavia, queste ultime, non essendo dichiarazioni di rappresentanti dello Stato, sono irrilevanti;
–
un articolo di stampa del 26 gennaio 2013, nel quale si afferma che l’ex Ministro dell’Economia avrebbe discusso le conseguenze del fallimento della privatizzazione della ricorrente, indicando in particolare che «l’avvio di una procedura di insolvenza per Oltchim [sarebbe] una possibilità di ristrutturazione e valorizzazione delle sue componenti redditizie» [punto 204, lettera c), della decisione impugnata]. Tale dichiarazione non comporta alcun impegno da parte dello Stato;
–
un articolo di stampa del 29 marzo 2013, secondo il quale, in sostanza, il Primo Ministro rumeno avrebbe indicato che la Commissione non approverebbe la concessione di un aiuto di Stato alla ricorrente, che, per tale ragione, quest’ultima dovrebbe ottenere un finanziamento presso banche e operatori commerciali e che il governo era interessato a fare in modo che «i posti di lavoro fossero preservati» [punto 204, lettera d), della decisione impugnata]. Tale dichiarazione indica, contrariamente a quanto suggerito dalla Commissione, che lo Stato membro interessato non aveva alcuna intenzione di concedere un aiuto di Stato alla ricorrente. Quanto al fatto che il governo era «interessato a fare in modo» che i posti di lavoro fossero preservati, il Tribunale non vi vede alcun possibile addebito, né alcun indizio della volontà dello Stato di concedere un aiuto alla ricorrente;
–
una dichiarazione del Ministro dell’Economia datata marzo 2013, nella quale egli ha indicato di avere una preferenza per trovare un investitore strategico nel capitale della ricorrente, il che sarebbe stato più importante del prezzo di vendita [punto 204, lettera e), della decisione impugnata]. Tale dichiarazione non comporta alcun impegno da parte delle autorità rumene;
–
una dichiarazione del Ministro dell’Economia del 30 maggio 2013, nella quale egli avrebbe indicato che, «oltre al suo marchio, Oltchim det[eneva] numerosi importanti brevetti che val[evano] milioni di EUR» e che «la distruzione di tale impresa equivarrebbe alla distruzione di un tesoro in termini di proprietà intellettuale» [punto 204, lettera f), della decisione impugnata]. Orbene, tale dichiarazione non ha alcuna relazione con le misure di cui trattasi;
–
una dichiarazione del Ministro dell’Economia del 9 luglio 2013, nella quale egli avrebbe affermato, in particolare, che «si po[tevano] trovare soluzioni per salvare l’impresa», che la ricorrente era una questione «di orgoglio e dignità nazionale» e che «vale[va] la pena salvarla» [punto 204, lettera g), della decisione impugnata]. Se è vero che tale dichiarazione lascia intendere che le autorità rumene avrebbero voluto «salvare» la ricorrente, si tratta di una semplice dichiarazione di natura politica diretta a rassicurare i dipendenti, e più in generale il pubblico. Inoltre, tale dichiarazione non contiene alcun impegno chiaro, preciso, concreto e fermo da parte delle autorità rumene di far adottare il piano di ristrutturazione, i cui contorni non erano ancora noti all’epoca di tale dichiarazione;
–
una dichiarazione del Ministro dell’Economia risalente a settembre 2013, nella quale egli avrebbe annunciato, in sostanza, che i creditori della ricorrente avrebbero approvato prossimamente «un finanziamento», che quest’ultima avrebbe ottenuto crediti da banche private e che l’«Oltchim n. 2» non avrebbe più debiti «alla fine di settembre» [punto 204, lettera h), della decisione impugnata]. Tale dichiarazione sembra riferirsi a un finanziamento privato e non contiene alcun impegno chiaro, preciso, concreto e fermo dello Stato. Inoltre, il fatto che detto Ministro si sia pronunciato «contro la liquidazione di grandi imprese statali» esprime parimenti una semplice dichiarazione di natura politica che non comporta alcun impegno chiaro dello Stato;
–
una dichiarazione del Primo Ministro rumeno del 19 febbraio 2014, nella quale questi avrebbe esortato il nuovo Ministro dell’Economia a subentrare nella gestione del «problema Oltchim», aggiungendo che esso «non vorre[bbe] che la situazione esplodesse (…) per mancanza di capacità politica» [punto 204, lettera i), della decisione impugnata]. Tale dichiarazione è molto generica;
–
alcune dichiarazioni del Ministro dell’Economia del 2014, secondo le quali la ricorrente «[era] un’impresa di interesse nazionale e strategico», vi era «l’interesse degli investitori nel rilevare anche la raffineria di Arpechim» e l’«Oltchim non [sarebbe stata] mai chiusa» [punto 204, lettera j), della decisione impugnata]. Sebbene quest’ultima affermazione potesse, infatti, suggerire che le autorità rumene intendessero evitare la chiusura della ricorrente, resta il fatto che detta dichiarazione non è sufficientemente specifica e concreta.
134
Peraltro, il solo fatto che i creditori pubblici e privati tengano conto delle dichiarazioni pubbliche dei responsabili al fine di determinare il loro comportamento nel mercato non è sufficiente a dimostrare che le misure 1, 2 e 3 fossero connesse tra loro in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione.
135
Inoltre, per quanto riguarda più specificamente la misura 3, adottata il 9 marzo 2015, tali diverse dichiarazioni pubbliche la precedono di circa uno o due anni, posto che la data della dichiarazione più vicina alla data di tale misura è il 3 giugno 2014, ossia circa nove mesi prima dell’adozione della stessa. Pertanto, sebbene tali dichiarazioni possano essere prese in considerazione, in quanto elemento contestuale, non è stato dimostrato, tenuto conto del tempo trascorso tra queste e la data di adozione della misura 3, che esse presentavano un nesso sufficientemente stretto con detta misura.
136
Pertanto, se è vero che la Commissione ha potuto validamente tener conto di dette dichiarazioni, in quanto elemento del contesto in cui si inserivano le misure 1, 2 e 3, dal loro tenore non risulta che le misure 1, 2 e 3 fossero connesse tra loro in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione, così da dover essere considerate come un solo aiuto di Stato.
7) Conclusione
137
Tenuto conto di tutti i criteri previsti nella giurisprudenza citata ai precedenti punti 94 e 95, in particolare dell’oggetto e della natura delle misure 1, 2 e 3, della diversa identità degli erogatori di queste ultime, della cronologia di tali misure, del fatto che esse non erano previste o prevedibili al momento del primo intervento, della loro finalità, della situazione della ricorrente al momento dell’attuazione di ciascuna di esse nonché del contesto nel quale esse si inserivano, si deve concludere che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Commissione alla sezione 6.1.2.4 dalla decisione impugnata, le misure di cui trattasi non erano connesse tra loro in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione. Di conseguenza, le misure 1, 2 e 3 devono essere considerate tre interventi distinti ai fini dell’applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
2.
Sulla qualificazione delle misure di cui trattasi come aiuti di Stato
138
Occorre ricordare che, secondo una costante giurisprudenza, la qualificazione di una misura come «aiuto di Stato», ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, richiede che siano soddisfatte tutte le seguenti condizioni. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali. In secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo a incidere sugli scambi tra gli Stati membri. In terzo luogo, esso deve concedere un vantaggio selettivo al suo beneficiario. In quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza (v. sentenza del 21 ottobre 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punto 18 e giurisprudenza ivi citata).
139
Nell’ambito del controllo degli aiuti di Stato, spetta, in linea di principio, alla Commissione fornire la prova, nella decisione impugnata, dell’esistenza di un aiuto di Stato. Infatti, spetta alla Commissione dimostrare la sussistenza delle condizioni per l’esistenza di un aiuto di Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE (v. sentenza del 24 settembre 2019, Paesi Bassi e a./Commissione, T‑760/15 e T‑636/16, EU:T:2019:669, punti 194 e 196 e giurisprudenza ivi citata).
140
Nel caso di specie, la ricorrente non contesta che le misure 1 e 2 comportino risorse statali e siano imputabili allo Stato. Per contro, essa contesta che tale condizione sia soddisfatta per quanto riguarda la misura 3. Inoltre, la ricorrente ritiene che nessuna delle misure di cui trattasi le conferisca un vantaggio.
a)
Sull’esistenza di un trasferimento di risorse statali nell’ambito della misura 3 e sull’imputabilità di quest’ultima allo Stato
141
Alla sezione 6.1.1.3 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che la cancellazione di una parte dei loro rispettivi crediti ad opera dell’AAAS, dell’Electrica, della Salrom, della CET Govora e dell’ANE nell’ambito del piano di ristrutturazione comportava un trasferimento di risorse statali ed era imputabile allo Stato.
142
La ricorrente sostiene, in sostanza, in primo luogo, che la cancellazione parziale dei crediti dell’Electrica nell’ambito della misura 3 non comportava alcun trasferimento di risorse statali e, in secondo luogo, che la misura 3, considerata nel suo insieme, non era imputabile allo Stato.
1) Sulla questione se la cancellazione parziale dei crediti dell’Electrica nell’ambito del piano di ristrutturazione comportasse un trasferimento di risorse statali
143
La ricorrente rileva che, nel luglio 2014, l’Electrica, che fino a quel momento era un’impresa pubblica, è stata privatizzata, cosicché essa non era più, a partire da tale data, un’impresa pubblica sottoposta all’influenza dominante dello Stato. Pertanto, le risorse dell’Electrica non sarebbero state risorse statali, cosicché la cancellazione di una parte dei crediti vantati da tale impresa nei confronti della ricorrente non comportava alcun trasferimento di risorse statali.
144
La Commissione fa valere, in sostanza, che la questione se l’Electrica fosse un’impresa pubblica non è pertinente nella specie, in quanto la Romania ha svolto un ruolo essenziale nell’attuazione della misura 3 e nella scelta delle sue modalità di finanziamento.
145
Nella decisione impugnata la Commissione ha rilevato che, dal luglio 2014, la maggior parte delle partecipazioni dell’Electrica erano private, dal momento che lo Stato deteneva solo il 48,78% del suo capitale.
146
La decisione impugnata non contiene alcun altro punto della motivazione relativo alla situazione dell’Electrica, quale si presentava a seguito della sua privatizzazione, in grado di spiegare le ragioni per le quali la Commissione ha ritenuto che la cancellazione parziale dei suoi crediti nell’ambito della misura 3 comportasse un trasferimento di risorse statali.
147
Secondo la giurisprudenza, affinché determinati vantaggi possano essere qualificati come «aiuti» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essi devono essere concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali (v. sentenza del 13 settembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 20 e giurisprudenza ivi citata). La nozione di intervento «mediante risorse statali», ai sensi di tale disposizione, include, oltre ai vantaggi concessi direttamente da uno Stato, quelli concessi mediante enti pubblici o privati, designati o istituiti da tale Stato al fine di gestire l’aiuto (v. sentenza del 9 novembre 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danmark, C‑657/15 P, EU:C:2017:837, punto 36 e giurisprudenza ivi citata). Così, l’articolo 107, paragrafo 1, TFUE comprende tutti gli strumenti pecuniari che le autorità pubbliche possono usare per sostenere imprese, a prescindere dal fatto che questi strumenti appartengano o meno permanentemente al patrimonio dello Stato. Anche se le somme corrispondenti alla misura di aiuto in questione non sono permanentemente in possesso dello Stato, il fatto che restino costantemente sotto controllo pubblico, e dunque a disposizione delle autorità nazionali competenti, è sufficiente perché esse siano qualificate come «risorse statali» (v. sentenza del 15 maggio 2019, Achema e a., C‑706/17, EU:C:2019:407, punto 53 e giurisprudenza ivi citata; v. altresì, in tal senso, sentenze del17 luglio 2008, Essent Netwerk Noord e a., C‑206/06, EU:C:2008:413, punto 70 e giurisprudenza ivi citata, e del 13 settembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 25 e giurisprudenza ivi citata).
148
Nel caso di specie, la Commissione non contesta l’affermazione della ricorrente secondo cui, a partire dal mese di luglio 2014, la Romania non controllava più la maggioranza dei diritti di voto nell’Electrica, non poteva nominare la maggioranza dei membri degli organi di amministrazione, di direzione o di vigilanza di tale impresa e non disponeva di alcun diritto speciale secondo lo statuto di tale impresa che le consentisse di controllare le decisioni di quest’ultima.
149
Nessun elemento del fascicolo di cui dispone il Tribunale consente di concludere che le risorse dell’Electrica utilizzate nell’ambito della misura 3 fossero costantemente sotto il controllo pubblico, e quindi a disposizione delle autorità nazionali competenti, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 147.
150
Il semplice fatto che un’impresa come l’Electrica abbia firmato il memorandum nel 2012 (punto 203 della decisione impugnata) non significa che le sue risorse fossero sotto il controllo dello Stato. In ogni caso, in sede di attuazione della misura 3, nel 2015, lo Stato non controllava più le risorse dell’Electrica.
151
Parimenti, il fatto che un’impresa privata possa tener conto delle dichiarazioni pubbliche delle autorità (punto 205 della decisione impugnata) quando determina in proprio comportamento nel mercato non significa affatto, in mancanza di qualsiasi altro elemento concreto in tal senso, che le sue risorse si trovino sotto il controllo dello Stato o a sua disposizione.
152
Peraltro, il fatto, sottolineato dalla Commissione, che i crediti dell’Electrica di cui trattasi nell’ambito della misura 3 siano stati contratti anteriormente alla sua privatizzazione è irrilevante, in quanto, da un lato, i debiti e i crediti preesistenti alla privatizzazione di un’impresa si ripercuotono abitualmente sul prezzo di vendita di quest’ultima e, dall’altro, la decisione dell’Electrica di approvare il piano di ristrutturazione è stata adottata nel 2015, cioè dopo la sua privatizzazione.
153
Parimenti, il fatto che, dopo la privatizzazione dell’Electrica, lo Stato detenesse il 48,78% del suo capitale e che, pertanto, conservasse, secondo la Commissione, un «grado elevato di influenza» sulla politica commerciale dell’Electrica non significa, in mancanza di altri elementi concreti in tal senso, che le risorse di quest’ultima fossero costantemente sotto il controllo dello Stato o a sua disposizione ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 147. Al contrario, l’analisi di cui ai precedenti punti da 148 a 152 suggerisce che, nonostante la sua partecipazione, certamente importante, ma divenuta minoritaria nel capitale dell’Electrica, lo Stato non disponeva di alcun meccanismo che gli consentisse di controllare il modo in cui tale impresa gestiva le sue risorse nell’ambito della misura 3.
154
Infine, la Commissione non può nemmeno trarre argomenti dalla sentenza del 27 settembre 2012, Francia/Commissione (T‑139/09, EU:T:2012:496). In tale sentenza, il Tribunale ha concluso che misure di aiuto adottate a favore di talune organizzazioni di produttori agricoli, finanziate in parte mediante contributi privati facoltativi, comportavano un trasferimento di risorse statali per il motivo, in sostanza, che le autorità francesi decidevano unilateralmente le misure finanziate dal regime di aiuti nonché le modalità della loro attuazione, mentre i beneficiari di dette misure disponevano soltanto del potere di partecipare o meno al sistema così definito dallo Stato, accettando o rifiutando di versare i contributi stabiliti da quest’ultimo. Orbene, a differenza di tale causa, nel caso di specie la Commissione non ha dimostrato che le autorità rumene avessero deciso, unilateralmente, il modo in cui le risorse dell’Electrica dovevano essere utilizzate nell’ambito della misura 3.
155
Per quanto riguarda l’Electrica Furnizare, un altro creditore della ricorrente, di cui la maggior parte delle azioni era detenuto dell’Electrica tra il 2011 e il 2017, è sufficiente constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha qualificato il comportamento di tale società come misura costitutiva di un aiuto di Stato, cosicché gli argomenti delle parti al riguardo non incidono sulla legittimità della decisione impugnata.
156
Da quanto precede risulta che la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che la misura 3 comportasse un trasferimento di risorse statali per quanto riguarda la cancellazione parziale dei crediti dell’Electrica, né, pertanto, che essa costituisse un aiuto di Stato in quanto era concessa tramite quest’ultima.
2) Sull’imputabilità allo Stato della parte restante della misura 3
157
La ricorrente sostiene che la parte restante della misura 3, vale a dire la cancellazione parziale dei crediti dell’AAAS, della Salrom, della CET Govora e dell’ANE nell’ambito del piano di ristrutturazione, non era imputabile allo Stato.
158
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa fa valere di aver dimostrato in modo giuridicamente adeguato, nella decisione impugnata, che la misura 3 era imputabile allo Stato.
159
Nella decisione impugnata, la Commissione ha concluso che la misura 3 era imputabile allo Stato per il motivo, in primo luogo, che, secondo il diritto rumeno in materia di insolvenza, il piano di ristrutturazione non poteva essere approvato senza il consenso dell’AAAS o della CET Govora (punto 201 della decisione impugnata). In secondo luogo, tale piano sarebbe stato elaborato dal curatore fallimentare, che faceva parte dello Stato (punto 202 della decisione impugnata). In terzo luogo, detto piano sarebbe stato approvato grazie ai creditori privati e pubblici che hanno firmato, nel novembre 2012, il memorandum, essendo quest’ultimo lo strumento utilizzato dallo Stato per mantenere la ricorrente nel mercato e per raggiungere la maggioranza richiesta in seno all’assemblea dei creditori al fine di garantire l’adozione di detto piano (punti 202, 203 e da 205 a 210 della decisione impugnata). In quarto luogo, l’intenzione dello Stato di mantenere la ricorrente nel mercato sarebbe stata confermata dalle dichiarazioni pubbliche (punto 204 della decisione impugnata). In quinto luogo, la Commissione ha dedotto taluni elementi più specifici che dimostrano l’imputabilità allo Stato del comportamento dell’ANE nell’ambito della misura 3 (punti da 212 a 217 della decisione impugnata).
160
Dalla giurisprudenza risulta che, affinché determinati vantaggi possano essere qualificati come «aiuti» ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, essi devono essere imputabili allo Stato (v. sentenza del 13 settembre 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 20 e giurisprudenza ivi citata). A tale riguardo, occorre rilevare che, quando un vantaggio viene concesso da un’autorità pubblica, questo è, per definizione, imputabile allo Stato, anche se l’autorità in questione gode di autonomia giuridica nei confronti di altre autorità pubbliche (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 1996, Air France/Commissione, T‑358/94, EU:T:1996:194, punto 62).
161
Nel caso di specie, poiché l’articolo 1, lettera c), della decisione impugnata ha definito la misura 3 come la cancellazione del debito «ai sensi del piano di ristrutturazione» da parte di taluni creditori, occorre esaminare se detto piano, la cui approvazione da parte dei creditori della ricorrente ha comportato la cancellazione parziale del debito di quest’ultima, fosse, nel suo insieme, imputabile allo Stato, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
162
Infatti, occorre constatare che la cancellazione parziale di taluni debiti nell’ambito della misura 3 non costituiva una cancellazione unilaterale, decisa separatamente da ciascuno dei creditori in questione, bensì una cancellazione collettiva, intervenuta nell’ambito di una procedura di insolvenza, soggetta a norme di legge specifiche riguardanti in particolare la maggioranza richiesta in seno all’assemblea dei creditori per approvare il piano di ristrutturazione. In altri termini, il voto individuale di un dato creditore a favore del piano non poteva portare all’approvazione di detto piano, a meno che i suoi crediti non soddisfacessero, da soli, i requisiti di legge per quanto riguarda la maggioranza necessaria a tal fine.
163
Occorre altresì constatare che l’elenco dei creditori includeva una pluralità di creditori sia pubblici sia privati e che i voti a favore di tale piano provenivano tanto dai creditori pubblici quanto dai creditori privati.
164
In tali circostanze, al fine di verificare se la Commissione abbia giustamente ritenuto che il piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato, in un primo tempo, occorre verificare se il voto favorevole all’approvazione del piano di ristrutturazione da parte dell’AAAS, dell’ANE, della Salrom e della CET Govora fosse imputabile allo Stato. In un secondo tempo, occorrerà determinare se, congiuntamente, i creditori il cui voto a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione era imputabile allo Stato avessero la maggioranza richiesta, secondo il diritto nazionale, per approvare tale piano.
i) Sull’imputabilità allo Stato dei voti dell’AAAS, della Salrom, della CET Govora e dell’ANE
– Sull’imputabilità allo Stato del voto dell’AAAS
165
Dai punti 186, 187 e 201 della decisione impugnata risulta che la Commissione ha ritenuto che il voto dell’AAAS fosse imputabile allo Stato per il motivo, in particolare, che quest’ultima faceva parte della pubblica amministrazione ed era subordinata al governo.
166
Tale conclusione non è contestata dalla ricorrente.
– Sull’imputabilità allo Stato del voto della Salrom
167
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata non contiene nessuna valutazione della questione se il voto della Salrom a favore del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato. Il fatto che lo Stato detenesse la maggioranza delle quote della Salrom, che avesse nominato rappresentanti in seno al consiglio di amministrazione di quest’ultima e che il bilancio annuale della Salrom dovesse essere approvato dallo Stato, sarebbe certamente sufficiente a dimostrare che la Salrom era un’impresa pubblica, ma non che il suo voto a favore dell’approvazione di detto piano era imputabile allo Stato.
168
La Commissione fa valere, in sostanza, che l’imputabilità del voto della Salrom allo Stato deriva dal «grado elevato di intervento dello Stato nella definizione della misura e delle sue modalità di finanziamento», in particolare dal memorandum e dalle dichiarazioni pubbliche.
169
In primo luogo, il Tribunale constata che, alla sezione 6.1.1.3 della decisione impugnata (punti da 201 a 218), dedicato all’imputabilità allo Stato della misura 3, la Commissione non ha esaminato se il voto della Salrom, creditore e fornitore, in particolare, di soluzioni saline della ricorrente, fosse imputabile allo Stato. Infatti, tale punto contiene solo due riferimenti alla Salrom, uno alla nota a piè di pagina n. 70 della decisione impugnata, che si limita a segnalare che la Salrom era uno dei firmatari del memorandum, e l’altro al punto 218 di detta decisione, che è il punto conclusivo di tale sezione della decisione impugnata, e al quale la Commissione giunge alla conclusione che la concessione della misura 3 in particolare da parte della Salrom era imputabile allo Stato. Nella stessa sezione, la Commissione ha fatto riferimento, in maniera generica e senza menzionare specificamente la Salrom, alla firma del memorandum da parte di alcuni creditori della ricorrente e alle dichiarazioni pubbliche al fine di giustificare l’imputabilità allo Stato della misura 3.
170
A tale riguardo, è pacifico che la Salrom era un’impresa pubblica al momento dell’adozione della misura 3. Tuttavia, secondo la giurisprudenza, non è possibile dedurre l’imputabilità di una misura allo Stato dalla sola circostanza che essa sia stata adottata da un’impresa pubblica. Infatti, anche se lo Stato è in grado di controllare un’impresa pubblica e di esercitare un’influenza dominante sulle operazioni di quest’ultima, l’esercizio effettivo di tale controllo in un caso concreto non può essere automaticamente presunto, fermo restando che non si può pretendere che venga dimostrato, sulla base di un’istruttoria precisa, che le autorità pubbliche abbiano concretamente incitato l’impresa pubblica ad adottare la misura in questione (v., in tal senso, sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C‑482/99, EU:C:2002:294, punti da 51 a 53).
171
Nel caso dei vantaggi concessi da imprese pubbliche, è necessario verificare se le autorità pubbliche debbano essere considerate coinvolte, in un modo o nell’altro, nell’adozione della misura di cui trattasi, potendo l’imputabilità allo Stato essere dedotta da un insieme di indizi risultanti dalle circostanze del caso di specie e dal contesto nel quale tale misura è stata adottata. A questo proposito, la Corte ha già preso in considerazione il fatto che l’organismo in questione non poteva adottare la decisione contestata senza tener conto delle esigenze dei pubblici poteri o che, oltre agli elementi di natura organica che vincolavano le imprese pubbliche allo Stato, tali imprese, grazie alla cui intermediazione gli aiuti erano stati accordati, dovevano tener conto delle direttive impartite da un organismo pubblico. Altri indizi potrebbero, eventualmente, essere pertinenti per giungere ad affermare l’imputabilità allo Stato di un provvedimento di aiuto adottato da un’impresa pubblica, quali, in particolare, l’integrazione di tale impresa nelle strutture dell’amministrazione pubblica, la natura delle sue attività e l’esercizio di queste sul mercato in normali condizioni di concorrenza con gli operatori privati, lo status giuridico dell’impresa, ossia il fatto che questa sia soggetta al diritto pubblico ovvero al diritto comune delle società, l’intensità della tutela esercitata dalle autorità pubbliche sulla gestione dell’impresa, ovvero qualsiasi altro indizio che indichi, nel caso concreto, un coinvolgimento delle autorità pubbliche ovvero l’improbabilità di una mancanza di coinvolgimento nell’adozione di un provvedimento, tenuto conto anche dell’ampiezza di tale provvedimento, del suo contenuto ovvero delle condizioni che esso comporta (sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione, C‑482/99, EU:C:2002:294, punti 52, 55 e 56).
172
Orbene, occorre rilevare che, alla sezione 6.1.1.3 della decisione impugnata, a parte aver accertato l’esistenza del memorandum e delle dichiarazioni pubbliche, la Commissione non ha rilevato l’esistenza di indizi come quelli di cui al precedente punto 171 che consentano di dimostrare l’imputabilità allo Stato del comportamento della Salrom nell’ambito della misura 3.
173
Quanto al fatto che la Salrom ha firmato il memorandum, occorre constatare, al pari della ricorrente, da un lato, che quest’ultimo prevedeva espressamente che i suoi firmatari non avessero alcun obbligo di rinunciare ai loro crediti nei confronti della ricorrente, di accettare un determinato piano di ristrutturazione o, più in generale, di rinunciare a un qualsivoglia diritto contrattuale o di altro tipo nei confronti della ricorrente, di modo che tale memorandum non imponeva alla Salrom alcun obbligo nell’ambito del piano di ristrutturazione.
174
Dall’altro lato, nessun elemento della decisione impugnata lascia apparire le ragioni per le quali il memorandum avrebbe avuto un ruolo decisivo nel comportamento della Salrom nell’ambito della misura 3. Al contrario, il comportamento di tale impresa nell’ambito della misura 2 tende a dimostrare che ciò non si è verificato, come risulta dal precedente punto 127.
175
Lo stesso vale per quanto riguarda le dichiarazioni pubbliche, come è stato rilevato ai precedenti punti 134 e 136.
176
In secondo luogo, è vero che, alla sezione 6.1.1.2 della decisione impugnata (punti da 188 a 200), dedicata all’imputabilità allo Stato della misura 2, la Commissione ha osservato che la Romania deteneva il 51% delle quote della Salrom, aveva nominato i suoi rappresentanti in seno al consiglio di amministrazione di quest’ultima e che il bilancio annuale della Salrom doveva essere approvato dallo Stato, ove tale approvazione ex ante riguardava in particolare gli importi corrispondenti ai crediti commerciali verso clienti come la ricorrente (punti 191 e 192 della decisione impugnata). La Commissione ha tuttavia sottolineato che non era necessario concludere che il comportamento della Salrom nell’ambito della misura 2 fosse imputabile allo Stato, in quanto tale misura non costituiva un aiuto da parte della Salrom per il motivo che, in sostanza, quest’ultima aveva agito come avrebbe fatto un creditore privato (punti 193 e 263 della decisione impugnata).
177
Tuttavia, dato che la misura 2 si riferisce al periodo compreso tra settembre 2012 e gennaio 2013, si può solo rilevare che la decisione impugnata non contiene alcun elemento idoneo a dimostrare che tali elementi fossero ancora attuali nel 2015, al momento dell’adozione della misura 3. Orbene, per analizzare se il criterio dell’imputabilità sia soddisfatto, occorre porsi nel momento in cui la misura è adottata (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 2 luglio 2015, Francia e Orange/Commissione, T‑425/04 RENV e T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punti 221 e 229).
178
Anche supponendo che tutti questi elementi siano ancora attuali nel 2015, si deve tuttavia necessariamente constatare che la Commissione non ha concluso per l’imputabilità allo Stato del comportamento della Salrom nell’ambito della misura 2. In tali circostanze, non è possibile conoscere la valutazione della Commissione di detti elementi e, in particolare, se essi sarebbero stati sufficienti per imputare la misura 2 allo Stato, nella parte in cui riguardava la Salrom. Pertanto, anche supponendo che tali elementi siano ancora pertinenti nel 2015, il Tribunale non può sostituire la propria valutazione a quella, mancante, della Commissione.
179
Pertanto, si deve concludere, al pari della ricorrente, che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che il voto della Salrom a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato.
– Sull’imputabilità allo Stato del voto della CET Govora
180
La ricorrente sostiene che la decisione impugnata non contiene alcuna valutazione della questione se il voto della CET Govora sul piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato. Orbene, la CET Govora non avrebbe firmato il memorandum e, pertanto, sarebbe improbabile che quest’ultimo abbia potuto influenzare il suo voto. Inoltre, secondo la ricorrente, le decisioni del consiglio del distretto di Vâlcea, ente pubblico che, secondo il punto 194 della decisione impugnata, risulta essere l’azionista unico della CET Govora, menzionate al punto 195 di tale decisione, non riguardavano la misura 3.
181
La Commissione fa valere, in sostanza, che, come risulta dal punto 196 della decisione impugnata, «non sarebbe plausibile», alla luce del contesto generale in cui si inserisce il comportamento della CET Govora, che quest’ultima fosse esente da qualsiasi influenza dello Stato, tenuto conto, in particolare, del memorandum e delle dichiarazioni pubbliche.
182
Ai punti 201 e 205 della decisione impugnata, la Commissione ha espressamente rinviato alla sua analisi dell’imputabilità allo Stato della misura 2, nella parte in cui riguardava la CET Govora, creditore e fornitore, in particolare, di energia elettrica e di vapore della ricorrente, al fine di suffragare la sua conclusione secondo cui il voto della CET Govora a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione era imputabile allo Stato. Così, al punto 201 della decisione impugnata, la Commissione ha rinviato al punto 200 di quest’ultima, che è il punto conclusivo dell’analisi dell’imputabilità allo Stato della misura 2, e tale rinvio complessivo deve essere quindi inteso come un rinvio all’insieme degli elementi rilevati a tal fine nell’ambito dell’analisi dell’imputabilità allo Stato della misura 2. A tale riguardo, la Commissione ha rilevato, in sostanza, anzitutto, che la CET Govora era interamente detenuta dallo Stato, poi, che la prosecuzione delle forniture di energia elettrica a titolo gratuito a favore della ricorrente, oggetto della misura 2, era stata attuata in esecuzione di diverse decisioni del consiglio del distretto di Vâlcea e, infine, che il «contesto più ampio» dimostrerebbe che «non sarebbe plausibile ritenere che CET Govora fosse esente da qualsiasi influenza dello Stato» (punti da 194 a 198 della decisione impugnata). Inoltre, alla sezione 6.1.1.3 della decisione impugnata, la Commissione ha fatto riferimento, in generale, alla firma del memorandum da parte di alcuni creditori della ricorrente e alle dichiarazioni pubbliche al fine di giustificare l’imputabilità allo Stato della misura 3.
183
A tale riguardo, occorre rilevare che è pacifico che la CET Govora sia stata un’impresa pubblica al momento dell’adozione della misura 3. Tuttavia, come rilevato al precedente punto 170, secondo la giurisprudenza non è possibile dedurre l’imputabilità di una misura allo Stato dalla sola circostanza che essa sia stata adottata da un’impresa pubblica.
184
Infatti, conformemente alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 171, la Commissione deve tener conto di un insieme di indizi pertinenti al fine di stabilire se il comportamento della CET Govora nell’ambito della misura 3 fosse imputabile allo Stato.
185
A tale riguardo, la Commissione non può validamente invocare il memorandum, poiché la CET Govora non l’ha neanche firmato. Del resto, anche supponendo che la CET Govora ne abbia tenuto conto al momento del suo voto nell’ambito della misura 3, resta il fatto che, come rilevato al precedente punto 173, il memorandum prevedeva espressamente che i suoi firmatari non avessero alcun obbligo di rinunciare ai propri crediti nei confronti della ricorrente, di accettare un determinato piano di ristrutturazione o, più in generale, di rinunciare ad un qualsivoglia diritto contrattuale o di altro tipo nei confronti della ricorrente. Per quanto riguarda le dichiarazioni pubbliche, è sufficiente rinviare al precedente punto 136.
186
Quanto agli indizi rilevati nella decisione impugnata nell’ambito della misura 2, ai quali la Commissione ha fatto rinvio, si deve necessariamente constatare che essi si riferiscono al periodo compreso tra settembre 2012 e gennaio 2013 e che la decisione impugnata non contiene alcun elemento idoneo a dimostrare che tali elementi fossero ancora attuali nel 2015, al momento dell’adozione della misura 3, fermo restando che, secondo la giurisprudenza citata al precedente punto 177, al fine di verificare se il criterio dell’imputabilità sia soddisfatto, occorre porsi nel momento in cui la misura è adottata.
187
Inoltre, taluni elementi relativi al comportamento della CET Govora rilevati nell’ambito della misura 2 non sono pertinenti ai fini dell’esame dell’imputabilità allo Stato del voto della CET Govora a favore del piano di ristrutturazione. Pertanto, come sostiene la ricorrente, le decisioni del consiglio del distretto di Vâlcea menzionate ai punti 29, 85 e 195 della decisione impugnata riguardavano esclusivamente la misura 2 e non avevano alcun collegamento con l’approvazione del piano di ristrutturazione che aveva avuto luogo più di due anni dopo.
188
Quanto agli elementi del «contesto più ampio» ai quali fanno riferimento i punti 196 e 197 della decisione impugnata, essi non sono direttamente pertinenti per la questione se il voto della CET Govora a favore del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato. Infatti, la Commissione non definisce chiaramente il nesso che essa stabilisce tra, da un lato, il fatto che l’amministratore delegato della CET Govora sia stato condannato dai giudici penali nazionali per abuso di potere e traffico di influenza reale commessi nel periodo compreso tra ottobre 2011 e luglio 2014 e, dall’altro, il voto della CET Govora a favore del piano di ristrutturazione. Allo stesso modo, il fatto che l’amministratore delegato della CET Govora sia stato, in seguito, amministratore delegato della ricorrente tra ottobre 2012 e febbraio 2013 e che sia ridivenuto, dopo febbraio 2013, amministratore delegato della CET Govora non è pertinente. Infatti, oltre al fatto che tale circostanza si riferisce anch’essa ad un periodo anteriore a quello interessato dalla misura 3, il solo fatto che una determinata persona fisica sia stata nominata, in momenti diversi, amministratore delegato di due imprese pubbliche non significa, in quanto tale, che le azioni adottate da una di esse due anni dopo siano imputabili allo Stato.
189
Pertanto, in assenza di altri indizi pertinenti e contemporanei nella decisione impugnata, si deve concludere, al pari della ricorrente, che la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che il voto della CET Govora a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato.
– Sull’imputabilità allo Stato del voto dell’ANE
190
Nella decisione impugnata, la Commissione ha fondato la sua conclusione secondo cui il voto dell’ANE a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione era imputabile allo Stato, in particolare, sul fatto che l’ANE era un’istituzione pubblica di interesse nazionale dotata di capacità giuridica, coordinata dall’autorità pubblica centrale per l’acqua; che il suo oggetto consisteva, in particolare, nell’applicazione della strategia e della politica nazionali nel settore della gestione delle risorse idriche, nel garantire il rispetto delle norme in materia, nell’amministrare e gestire l’infrastruttura del sistema nazionale di gestione delle acque e nel garantire l’adempimento di una serie di attività di interesse nazionale e sociale; che i membri del suo consiglio di amministrazione erano nominati su ordine del capo dell’autorità pubblica centrale per l’acqua e comprendevano un rappresentante del Ministero delle Finanze pubbliche e un rappresentante dell’autorità pubblica centrale per l’acqua e che il direttore generale dell’ANE era nominato, sospeso ed esonerato dall’incarico per ordine del capo dell’autorità pubblica centrale per l’acqua e che le sue entrate e le sue spese erano approvate dal consiglio di amministrazione con il consenso del capo dell’autorità pubblica centrale per l’acqua.
191
La ricorrente sostiene che, nella decisione impugnata, la Commissione avrebbe confuso due istituzioni distinte. In particolare, il riferimento all’ANE contenuto nella categoria «Creditori chirografari ai sensi dell’articolo 96 della legge [rumena] in materia di insolvenza» della tabella 1 contenuta al punto 67 della decisione impugnata sarebbe errato, in quanto tale credito spetterebbe a un altro ente pubblico, ossia l’Ente nazionale per l’acqua – Amministrazione del bacino di Olt (in prosieguo: l’«ANE-ABO»). Secondo la ricorrente, l’ANE-ABO avrebbe votato a favore del piano di ristrutturazione, mentre l’ANE non avrebbe votato né a favore né a sfavore di detto piano. Pertanto, nella decisione impugnata, la Commissione avrebbe omesso di analizzare l’imputabilità allo Stato del voto dell’ANE-ABO.
192
La Commissione rileva che l’ANE-ABO è una delle undici succursali regionali dell’ANE. Le considerazioni esposte ai punti da 212 a 217 della decisione impugnata per quanto riguarda l’ANE si applicherebbero anche a tale succursale.
193
La ricorrente si limita, in sostanza, ad affermare che la Commissione si sarebbe riferita, per errore, ad un organo che non sarebbe quello che vantava i crediti nei suoi confronti. Orbene, essa non contesta né il fatto, rilevato dalla Commissione nel suo controricorso, che l’ANE-ABO sia una succursale dell’ANE, né la conclusione della Commissione secondo cui, in sostanza, le considerazioni esposte ai punti da 212 a 217 della decisione impugnata per quanto riguarda l’ANE si applicherebbero, mutatis mutandis, alla sua succursale. Infatti, in assenza di qualsiasi elemento in senso contrario, gli elementi rilevati nella decisione impugnata per quanto riguarda l’ANE valgono anche per le sue succursali.
194
In tali circostanze, se è certamente deplorevole che, nella decisione impugnata, la Commissione abbia confuso l’ANE con la sua succursale, si tratta tutt’al più di un errore formale privo di incidenza sulla fondatezza della decisione impugnata.
195
Pertanto, occorre respingere gli argomenti della ricorrente a tale riguardo.
– Conclusioni interlocutorie
196
Alla luce delle considerazioni che precedono, si deve concludere che, nella decisione impugnata, la Commissione è riuscita a dimostrare che il voto dell’AAAS e quello della succursale dell’ANE a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione erano imputabili allo Stato. Per contro, essa non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato l’imputabilità allo Stato del voto della Salrom e della CET Govora nell’ambito di tale piano.
ii) Sull’imputabilità allo Stato del piano di ristrutturazione
197
In primo luogo, nella decisione impugnata, la Commissione ha affermato, al punto 201 della stessa, in sostanza, che la misura 3 era imputabile allo Stato, in quanto il piano di ristrutturazione non poteva essere approvato senza il consenso dell’AAAS o della CET Govora.
198
Tale conclusione è tuttavia errata.
199
Sotto un primo profilo, come risulta dai precedenti punti da 180 a 189, la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che il voto della CET Govora a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato.
200
Sotto secondo profilo, anche supponendo che il voto della CET Govora a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato, occorre rilevare, al pari della ricorrente, che la conclusione della Commissione contenuta al punto 201 della decisione impugnata non è compatibile con la descrizione delle norme nazionali applicabili in materia di insolvenza contenuta nella decisione impugnata.
201
A tale riguardo, dal punto 42 della decisione impugnata risulta che, conformemente agli articoli 100 e 101 della legea n. 85 privind procedura insolvenței (legge n. 85 sulle procedure di insolvenza; in prosieguo: la «legge rumena in materia di insolvenza»), del 5 aprile 2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n. 359, del 21 aprile 2006), un piano di ristrutturazione deve essere considerato accettato qualora una maggioranza assoluta delle categorie di creditori voti a favore del piano, a condizione che almeno una delle categorie svantaggiate accetti il piano. Il piano è considerato accettato da una categoria di creditori se, in tale categoria, esso è accettato da creditori che detengono una maggioranza assoluta del valore dei crediti appartenenti a detta categoria.
202
Inoltre, dal punto 43 della decisione impugnata risulta che, conformemente all’articolo 3, paragrafo 21, della legge rumena in materia di insolvenza, il termine «categoria svantaggiata» indica una categoria di crediti per la quale il piano di ristrutturazione prevede, in particolare, una diminuzione dell’importo del credito.
203
Nel caso di specie, come risulta dalla tabella 1, contenuta al punto 67 della decisione impugnata, i creditori della ricorrente sono stati suddivisi in cinque categorie, il che significava che, per approvare il piano, era necessario che almeno tre di tali categorie votassero a favore dello stesso. È pacifico che, nel caso di specie, tutte queste categorie di creditori fossero categorie svantaggiate, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 21, della legge rumena in materia di insolvenza, come risulta dalla nota a piè di pagina n. 42 della decisione impugnata.
204
Dalla stessa tabella risulta, inoltre, che l’AAAS e la CET Govora avrebbero detenuto, congiuntamente, una maggioranza assoluta del valore dei crediti solo in due categorie, vale a dire quella dei «creditori di bilancio» e quella dei «creditori chirografari ai sensi dell’articolo 96 della legge [rumena] in materia di insolvenza», come peraltro riconosciuto dalla Commissione al punto 201 della decisione impugnata.
205
Pertanto, l’AAAS e la CET Govora non avrebbero detenuto la maggioranza richiesta per approvare, da sole, il piano di ristrutturazione.
206
Il fatto rilevato al punto 205 della decisione impugnata, secondo cui una terza categoria, vale a dire quella dei dipendenti, aveva preferito «naturalmente» il piano, dato che quest’ultimo non prevedeva alcuna diminuzione dei crediti dei dipendenti, è irrilevante, poiché la Commissione non ha mai sostenuto che il voto dei dipendenti fosse imputabile allo Stato.
207
Inoltre, la Commissione non ha dimostrato che l’AAAS e la CET Govora congiuntamente avessero il potere di bloccare l’adozione del piano di ristrutturazione. Al contrario, dalle informazioni sull’orientamento del voto dei diversi creditori di cui al punto 74 della decisione impugnata e alla tabella del punto 75 delle osservazioni della Romania di maggio 2018 risulta che vi sarebbe stato un numero sufficiente di creditori che avrebbero votato a favore di detto piano perché esso fosse considerato accettato da tre delle cinque categorie di creditori, compresa almeno una «categoria svantaggiata», anche nell’ipotesi in cui l’AAAS e la CET Govora avessero votato contro il piano di ristrutturazione.
208
Sotto un terzo profilo, l’AAAS e la succursale dell’ANE, il cui voto era imputabile allo Stato, come giustamente constatato dalla Commissione, detenevano congiuntamente la maggioranza assoluta dei crediti soltanto in un’unica categoria, vale a dire quella dei creditori di bilancio. Pertanto, esse non avrebbero potuto, da sole, né far adottare il piano di ristrutturazione né bloccare la sua approvazione da parte dell’assemblea dei creditori.
209
Sotto un quarto profilo, anche supponendo che il voto della CET Govora a favore dell’approvazione del piano di ristrutturazione fosse imputabile allo Stato, e dovesse essere aggiunto a quelli dell’AAAS e della succursale dell’ANE, occorre rilevare che esse avrebbero detenuto congiuntamente una maggioranza assoluta del valore dei crediti solo in due categorie, ossia quella dei «creditori di bilancio» e quella dei «creditori chirografari ai sensi dell’articolo 96 della legge [rumena] in materia di insolvenza». Inoltre, anche nell’ipotesi in cui queste ultime avessero votato contro il piano di ristrutturazione, vi sarebbe stato un numero sufficiente di creditori che avrebbero votato a favore di detto piano perché esso fosse considerato accettato da tre delle cinque categorie di creditori, compresa almeno una categoria svantaggiata. Pertanto, esse non avrebbero potuto, da sole, né far adottare il piano di ristrutturazione né bloccare la sua approvazione da parte dell’assemblea dei creditori.
210
In secondo luogo, l’affermazione, contenuta al punto 202 della decisione impugnata, secondo cui, in sostanza, la misura 3 sarebbe imputabile allo Stato, in quanto il piano di ristrutturazione era stato «preparato» dal curatore fallimentare, facente parte dello Stato, non può che essere respinta. Infatti, dal punto 41 della decisione impugnata risulta che il curatore fallimentare «prepara» il piano di ristrutturazione, il quale deve poi essere esaminato e approvato dai creditori. Il curatore fallimentare non ha quindi il potere di adottare il piano di ristrutturazione.
211
In terzo luogo, è certamente vero, come sottolineato dalla Commissione, che anche il tribunale competente, che è un’emanazione dello Stato, deve approvare il piano, conformemente al diritto nazionale applicabile. Tuttavia, tale tribunale non può approvare un piano che non sia stato adottato dai creditori. In realtà, la tesi della Commissione, se dovesse essere seguita, equivarrebbe a considerare qualsiasi piano di ristrutturazione adottato nell’ambito di una procedura di insolvenza come imputabile allo Stato per il solo fatto del coinvolgimento di un curatore fallimentare e di un giudice nella procedura.
212
La Commissione non può trarre alcun argomento al riguardo dalle sentenze del 26 ottobre 2016, DEI e Commissione/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punti 59, 77 e 81), e del 3 marzo 2016, Simet/Commissione (T‑15/14, EU:T:2016:124, punti 38, 44 e 45). Infatti, si deve necessariamente constatare che le misure di aiuto controverse in tali cause non erano assolutamente paragonabili alla misura 3 di cui trattasi nella presente causa. La causa che ha dato luogo alla prima sentenza summenzionata riguardava un aiuto di Stato concesso a produttori di alluminio e modificato da un’ordinanza emessa in sede di procedimento sommario dal tribunale nazionale competente, che prorogava l’applicazione di una tariffa agevolata per la fornitura di elettricità. La causa che ha dato luogo alla seconda sentenza summenzionata riguardava un aiuto di Stato concesso dalle autorità italiane in esecuzione di un’ordinanza di un tribunale nazionale. In tali cause, l’origine delle misure di aiuto in questione, la cui natura e il cui oggetto non hanno nulla di comparabile con quelli di un piano di ristrutturazione adottato nell’ambito di una procedura di insolvenza, era statale, mentre la decisione di cancellare una parte dei debiti della ricorrente è stata adottata, nella presente causa, come rilevato dalla stessa Commissione, dai creditori di quest’ultima e non dal curatore fallimentare o dal tribunale competente.
213
In quarto luogo, l’affermazione, contenuta in particolare ai punti da 203 a 205 e 209 della decisione impugnata, secondo cui, in sostanza, l’esistenza del memorandum e delle dichiarazioni pubbliche dimostrerebbe che la misura 3 era, nel suo complesso, imputabile allo Stato, deve essere respinta per le ragioni esposte ai precedenti punti 128 e 136.
214
In particolare, il fatto, rilevato al punto 205 della decisione impugnata, che i firmatari del memorandum e la CET Govora detenessero insieme la maggioranza necessaria in quattro categorie di creditori è irrilevante. Infatti, da un lato, la Commissione non ha mai affermato, né tantomeno dimostrato, che il voto delle banche private firmatarie del memorandum fosse imputabile allo Stato. Dall’altro lato, per quanto riguarda i voti dell’Electrica e della Salrom, è sufficiente rinviare ai precedenti punti 156 e da 167 a 179, mentre per quanto riguarda la CET Govora, essa non ha neppure firmato tale memorandum. La Commissione non poteva pertanto giungere alla conclusione, al punto 206 della decisione impugnata, che il memorandum aveva consentito di raggiungere la maggioranza richiesta in seno all’assemblea dei creditori.
215
Da quanto precede risulta che la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che la misura 3 fosse imputabile allo Stato e, pertanto, che essa costituisse un aiuto di Stato.
b)
Sui motivi relativi alle misure 1 e 2 vertenti su errori manifesti di valutazione per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio economico
216
In primo luogo, al punto 219 della decisione impugnata, la Commissione ha rilevato che il carattere selettivo dell’aiuto non poneva difficoltà, in quanto le misure 1 e 2 erano state concesse esclusivamente alla ricorrente, mentre altre imprese, del settore petrolchimico o di altri settori che si trovavano in una situazione di fatto e di diritto analoga, alla luce dell’obiettivo perseguito da dette misure, non ne avevano beneficiato.
217
In secondo luogo, ai punti 221 e 222 della decisione impugnata, la Commissione ha ritenuto che il criterio del creditore privato non fosse applicabile nel caso di specie.
218
In terzo luogo, al punto 223 della decisione impugnata, la Commissione ha spiegato che, «per ragioni di completezza», essa aveva nondimeno verificato se le misure contestate rispettassero il criterio del creditore privato. Così, alle sezioni 6.1.2.1 (punti da 224 a 243) e 6.1.2.2 (punti da 244 a 263) della decisione impugnata, essa ha applicato tale criterio, rispettivamente, alle misure 1 e 2 e ha concluso che queste ultime conferivano alla ricorrente un vantaggio economico selettivo, ad eccezione del sostegno apportato alle attività della ricorrente dalla Salrom nell’ambito della misura 2, dal momento che tale impresa, secondo la Commissione, si è comportata come un creditore privato e non ha quindi concesso alcun vantaggio economico alla ricorrente.
219
La ricorrente contesta le conclusioni della Commissione secondo le quali, in primo luogo, il criterio del creditore privato non era applicabile nel caso di specie e, in secondo luogo, le è stato concesso un vantaggio economico nell’ambito delle misure 1 e 2, nei limiti indicati al precedente punto 218.
220
Occorre anzitutto precisare che non è più necessario esaminare il motivo della ricorrente vertente su errori manifesti di valutazione per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio economico nell’ambito della misura 3. Infatti, come rilevato ai precedenti punti 156 e 215, la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che tale misura comportasse un trasferimento di risorse statali e fosse imputabile allo Stato, il che è sufficiente per concludere che la misura 3 non costituisce un aiuto di Stato, tenuto conto della natura cumulativa delle condizioni di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, come risulta dalla giurisprudenza citata al precedente punto 138.
1) Sull’applicabilità del criterio del creditore privato
221
Ai punti 221 e 222 della decisione impugnata, la Commissione ha considerato che, contrariamente a quanto aveva sostenuto la Romania durante il procedimento amministrativo, il criterio dell’operatore in economia di mercato non era applicabile nel caso di specie, per il motivo, in sostanza, che la Romania avrebbe agito in maniera costante ed evidente nella sua qualità di potere pubblico al fine di salvare la ricorrente dal fallimento, anche mediante dichiarazioni pubbliche e attraverso il memorandum, e non come azionista che investe in quest’ultima o come creditore della stessa.
222
Il punto 222 della decisione impugnata rinvia, a tale riguardo, ai punti «204 e seguenti», 274 e 276 di tale decisione. Orbene, occorre anzitutto rilevare che tali rinvii non sembrano fornire alcun elemento supplementare rispetto ai motivi enunciati ai punti 221 e 222 della decisione impugnata. Infatti, i punti «204 e seguenti» della decisione impugnata fanno riferimento in particolare alle dichiarazioni pubbliche, già menzionate al punto 222 della decisione impugnata, mentre i punti 274 e 276 di tale decisione riguardano l’applicazione, e non l’applicabilità, del criterio del creditore privato nell’ambito specifico della misura 3.
223
Quanto all’applicabilità di tale criterio, la ricorrente fa valere, in sostanza, che le misure di cui trattasi non implicano l’esercizio da parte dello Stato di prerogative di potere pubblico, come dimostrerebbe il fatto che anch’esse avrebbero potuto essere, e sarebbero state effettivamente, adottate da creditori privati. Inoltre, la loro natura, il loro oggetto, il contesto nel quale si inserivano, gli obiettivi che perseguivano e le norme alle quali erano soggette indicherebbero anche che detto criterio trovi applicazione nel caso di specie. Secondo la ricorrente, né il memorandum né le dichiarazioni pubbliche potrebbero escludere l’applicabilità di detto criterio.
224
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa fa valere, in sostanza, che il criterio del creditore privato non è applicabile nel caso di specie, in quanto, quando la Romania ha adottato le misure di cui trattasi, essa avrebbe agito nella sua qualità di autorità o di potere pubblico, e non in quanto creditore privato, come dimostrerebbero il memorandum e le dichiarazioni pubbliche.
225
Occorre ricordare che il test del creditore privato e il test dell’investitore privato sono espressioni specifiche del criterio dell’operatore in economia di mercato che sono utilizzate al fine di esaminare se il comportamento, rispettivamente, di un creditore pubblico o di un investitore pubblico possa dar luogo ad un aiuto di Stato.
226
Secondo la giurisprudenza, occorre distinguere i ruoli dello Stato azionista di un’impresa, da un lato, e dello Stato che agisce quale potere pubblico, dall’altro. Pertanto, il criterio dell’investitore privato si applica quando lo Stato membro interessato concede, nella sua qualità di azionista e non nella sua qualità di potere pubblico, un vantaggio economico ad un’impresa. Per valutare se una misura sia stata adottata dallo Stato nella sua qualità di azionista, e non in quella di potere pubblico, occorre effettuare una valutazione globale che tenga conto, in particolare, della natura e dell’oggetto della misura, del contesto in cui essa si colloca, dell’obiettivo perseguito e delle regole cui la misura stessa sia soggetta (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti 80, 81 e 86).
227
Qualora uno Stato membro, nel corso del procedimento amministrativo, invochi il criterio dell’investitore privato, incombe al medesimo, in caso di dubbio, provare inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi, verificabili e contemporanei che la misura attuata sia riconducibile alla sua qualità di azionista. Qualora lo Stato membro interessato fornisca alla Commissione elementi del genere richiesto, spetta a quest’ultima operare una valutazione globale prendendo in considerazione, oltre agli elementi forniti dallo Stato membro, qualsiasi altro elemento pertinente. Tuttavia, la Corte ha precisato che il criterio dell’investitore privato non costituiva un’eccezione applicabile unicamente su richiesta di uno Stato membro, ma, laddove applicabile, figurava tra gli elementi che la Commissione doveva prendere in considerazione al fine di accertare l’esistenza di un aiuto di Stato. Pertanto, qualora risulti che tale criterio possa essere applicabile, spetta alla Commissione chiedere allo Stato membro interessato di fornirle tutte le informazioni pertinenti che le consentano di verificare se le condizioni di applicabilità e di applicazione del criterio medesimo siano soddisfatte, ed essa non può rifiutarsi di esaminare tali informazioni se non nel caso in cui gli elementi di prova prodotti siano stati forniti successivamente all’adozione della decisione di effettuare l’investimento in questione (v., in tal senso, sentenza del 5 giugno 2012, Commissione/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti da 82 a 86, 103 e 104).
228
La Corte ha altresì avuto occasione di precisare che, quando un creditore pubblico concedeva agevolazioni di pagamento per un debito dovutogli da un’impresa, il criterio del creditore privato era, in linea di principio, applicabile (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punto 71).
229
Inoltre, la Corte ha sottolineato che la natura economica dell’azione dello Stato membro doveva essere il punto di partenza dell’analisi dell’applicabilità del criterio del creditore privato e che, qualora risultasse che il criterio del creditore privato potesse essere applicabile, incombeva alla Commissione esaminare tale ipotesi indipendentemente da qualsivoglia richiesta in tal senso (v., in tal senso, sentenza 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punti 25 e 27).
230
In taluni casi, l’applicabilità del criterio dell’investitore privato può anche essere presunta, a motivo della natura stessa della misura in questione (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 2018, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Commissione, T‑100/17, non pubblicata, EU:T:2018:900, punto 53).
231
Nel caso di specie, occorre rilevare che, ai punti 221 e 222 della decisione impugnata, la Commissione ha fondato la propria conclusione riguardo all’inapplicabilità del criterio del creditore privato, in sostanza, sull’esistenza del memorandum e delle dichiarazioni pubbliche. Orbene, poiché la Commissione non ha qualificato detto memorandum e dette dichiarazioni come aiuto di Stato, questi ultimi devono essere considerati unicamente come elementi del contesto in cui si inseriscono le misure di cui trattasi.
232
Così facendo, la Commissione non ha effettuato la valutazione globale di tutti gli elementi pertinenti, in particolare di quelli relativi alla natura e allo scopo della misura, all’obiettivo perseguito e alle regole cui la misura era soggetta, come richiesto dalla giurisprudenza citata ai precedenti punti 226 e 227.
233
Certamente, non è escluso che la decisione impugnata possa essere letta nel senso che indica, implicitamente ma necessariamente, che, secondo la Commissione, gli elementi del contesto avevano nel caso di specie un’importanza tale da essere sufficienti, di per sé, a concludere per l’inapplicabilità del criterio del creditore privato, indipendentemente dagli altri fattori elaborati dalla giurisprudenza
234
La ricorrente sostiene tuttavia che tali altri fattori dimostravano che il criterio del creditore privato trovava applicazione nel caso di specie.
235
Occorre quindi esaminare se, tenuto conto dell’insieme dei fattori pertinenti, relativi alla natura e all’oggetto delle misure 1 e 2, al contesto nel quale esse si collocano, all’obiettivo perseguito e alle norme cui sono sottoposte, la Commissione abbia potuto concludere, senza incorrere in errore, per l’inapplicabilità del criterio del creditore privato alle misure 1 e 2.
236
In primo luogo, per quanto riguarda l’oggetto e la natura delle misure 1 e 2, dal precedente punto 99 risulta che la misura 1 riguarda, in sostanza, l’opportunità, il calendario e le modalità di un’eventuale esecuzione dei crediti dell’AAAS. Qualsiasi creditore privato potrebbe anche trovarsi di fronte a una siffatta scelta.
237
Del pari, la misura 2 riguarda le modalità secondo le quali occorrerebbe proseguire o interrompere le forniture di materie prime ad un’impresa in difficoltà. Qualsiasi fornitore privato potrebbe anche trovarsi di fronte a una siffatta scelta.
238
La natura delle misure 1 e 2 è quindi essenzialmente economica e non implica, in quanto tale, l’esercizio di prerogative di potere pubblico.
239
In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui tali misure si collocano, anzitutto, occorre osservare che, come rileva la ricorrente, il periodo di riferimento delle misure 1 e 2 iniziava nel settembre 2012, mentre il memorandum è stato firmato il 23 novembre 2012. Pertanto, le misure 1 e 2 sono state attuate circa due mesi prima della firma del memorandum, cosicché quest’ultimo non poteva essere la ragione della loro adozione.
240
Inoltre, come fatto valere dalla ricorrente, e come rilevato al precedente punto 124, nessuna clausola del memorandum imponeva all’AAAS di non eseguire i suoi crediti nei confronti della ricorrente. Quanto alla CET Govora, unica erogatrice di un aiuto nell’ambito della misura 2, essa non è neppure firmataria del memorandum.
241
Infine, come rilevato al precedente punto 127, il fatto di aver firmato il memorandum non ha impedito ad alcuni dei firmatari di comportarsi come creditori privati.
242
Quanto alle dichiarazioni pubbliche, è sufficiente rinviare ai precedenti punti da 130 a 136, da cui risulta che esse non contenevano impegni chiari, precisi, concreti e fermi da parte dello Stato che imponessero all’AAAS e alla CET Govora di adottare un comportamento caratterizzato dall’esercizio di prerogative di potere pubblico (v., in tal senso, sentenza del 2 luglio 2015, Francia e Orange/Commissione, T‑425/04 RENV e T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punti da 235 a 245).
243
In terzo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi delle misure 1 e 2, si rinvia ai precedenti punti 111 e 112, da cui risulta che non può essere attribuito nessun obiettivo chiaro alla misura 1, mentre la misura 2 persegue l’obiettivo di mantenere la redditività della CST Govora stessa.
244
In quarto luogo, per quanto riguarda le norme alle quali erano soggette le misure 1 e 2, neanch’esse implicano l’esercizio di prerogative di potere pubblico.
245
Infatti, le norme applicabili alla misura 1 sono, in sostanza, quelle relative alle procedure di esecuzione dei crediti. Se è vero che esistono leggi speciali che disciplinano il recupero dei debiti dello Stato, le quali prevedono in particolare la possibilità di esecuzione diretta dei crediti senza decisione di un tribunale, resta il fatto che l’AAAS, il cui comportamento passivo è oggetto della misura 1, non ha attuato tale possibilità nel caso di specie (v. punti da 266 a 275 infra).
246
Quanto alla misura 2, essa si riferisce, in sostanza, ai rapporti contrattuali tra la CET Govora, la Salrom e la ricorrente nel periodo compreso tra settembre 2012 e gennaio 2013.
247
Di conseguenza, dalla natura, dall’oggetto, dal contesto, dall’obiettivo e dalle norme giuridiche alle quali erano soggette le misure 1 e 2 risulta che queste ultime rientravano nella sfera economica e commerciale e non si ricollegavano all’esercizio, da parte dello Stato, di prerogative di potere pubblico.
248
Pertanto, la Commissione ha erroneamente ritenuto che il criterio del creditore privato non fosse applicabile alle misure 1 e 2.
2) Sull’esistenza di un vantaggio economico per quanto riguarda la misura 1
249
Alla sezione 6.1.2.1 della decisione impugnata (punti da 224 a 243), la Commissione ha ritenuto che l’AAAS avesse conferito un vantaggio economico alla ricorrente in ragione della mancata esecuzione e dell’accumulo di crediti nel periodo compreso tra settembre 2012 e gennaio 2013, per il motivo, in sostanza, che l’AAAS non avrebbe agito come avrebbe fatto un creditore privato. Infatti, sebbene essa conoscesse la situazione finanziaria difficile e in peggioramento della ricorrente, l’AAAS non avrebbe adottato provvedimenti per tentare di eseguire i propri crediti o, quanto meno per ottenere una posizione creditizia migliore.
250
In particolare, nella decisione impugnata, la Commissione si è basata su vari elementi per dimostrare che l’AAAS aveva concesso un vantaggio economico alla ricorrente nell’ambito della misura 1, ossia:
–
a differenza delle circostanze che caratterizzano l’adozione della decisione del 2012, la mancata esecuzione e l’accumulo dei crediti da parte dell’AAAS durante il periodo considerato non potrebbero essere giustificati da un imminente progetto di privatizzazione;
–
il periodo in questione sarebbe stato sufficientemente lungo perché l’AAAS potesse adottare provvedimenti di esecuzione;
–
l’AAAS avrebbe potuto avvalersi dei diritti speciali che essa vantava in quanto amministrazione pubblica per l’esecuzione dei suoi crediti;
–
la legea n. 137 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării (legge n. 137 sulle misure volte ad accelerare la privatizzazione; in prosieguo: la «legge rumena sulla privatizzazione»), del28 marzo 2002 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n. 215, del 28 marzo 2002), non avrebbe impedito all’AAAS di recuperare i suoi crediti;
–
l’AAAS non avrebbe presentato alcuna relazione o documento interno contemporaneo che dimostrasse che essa aveva agito come un creditore privato;
–
a differenza dell’AAAS, altri creditori della ricorrente avrebbero adottato misure per recuperare o tutelare i propri crediti;
–
il memorandum dimostrerebbe che l’AAAS avrebbe accettato il mancato recupero e l’accumulo dei debiti;
–
l’AAAS avrebbe potuto avvalersi delle disposizioni della legge rumena in materia di insolvenza che le consentivano di proporre un piano di ristrutturazione alternativo;
–
l’AAAS avrebbe potuto minacciare la ricorrente dell’avvio di una procedura di insolvenza;
–
l’AAAS avrebbe potuto sequestrare i conti della ricorrente o ottenere pegni su beni immobili.
251
La ricorrente contesta ciascuno di tali elementi. Essa sostiene, in sostanza, che la Commissione è incorsa in un errore manifesto di valutazione nel constatare che la misura 1 non era conforme al criterio del creditore privato. Infatti, la Commissione non avrebbe dimostrato che essa non avrebbe manifestamente ottenuto gli stessi vantaggi di un creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS.
252
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente. Essa fa valere di aver dimostrato in modo giuridicamente adeguato nella decisione impugnata che l’AAAS aveva conferito un vantaggio economico alla ricorrente in ragione della mancata esecuzione e dell’accumulo dei suoi crediti nei confronti di quest’ultima.
253
Secondo la giurisprudenza, il criterio del creditore privato è diretto ad esaminare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto analoghe agevolazioni da un creditore privato che si trovasse in una situazione la più simile possibile a quella del creditore pubblico e che tentasse di ottenere il pagamento delle somme dovutegli da un debitore in situazione di difficoltà finanziarie e, pertanto, se detta impresa avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio rispetto a quello procuratole per mezzo di risorse statali e in circostanze corrispondenti alle normali condizioni del mercato (v. sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
254
Occorre inoltre ricordare che, secondo la giurisprudenza, a fronte di un debitore che conosca un notevole peggioramento della sua situazione finanziaria, ciascun creditore è indotto a dover operare una scelta quanto alle possibilità e alle modalità di un eventuale recupero dei suoi crediti. La sua scelta è influenzata da una serie di fattori, come la sua qualità di creditore ipotecario, privilegiato o ordinario, la natura e la portata delle eventuali garanzie che detiene, la sua valutazione delle possibilità di risanamento dell’impresa nonché l’utile che conseguirebbe in caso di liquidazione. Ne consegue che è compito della Commissione accertare, per ciascun ente pubblico in questione, e tenendo conto dei suddetti fattori, se le agevolazioni che esso ha concesso fossero manifestamente più ampie di quelle che avrebbe concesso un ipotetico creditore privato che si trovasse, nei confronti dell’impresa, in una situazione comparabile a quella dell’ente pubblico in questione e che cercasse di recuperare le somme che gli sono dovute (v., in tal senso, sentenza del 17 maggio 2011, Buczek Automotive/Commissione, T‑1/08, EU:T:2011:216, punto 84 e giurisprudenza ivi citata).
255
Occorre quindi esaminare se la Commissione abbia dimostrato in modo giuridicamente adeguato che, non eseguendo i propri crediti e accumulandone altri durante il periodo considerato, l’AAAS avesse concesso alla ricorrente agevolazioni che essa non avrebbe manifestamente ottenuto da un creditore privato che si fosse trovato in una situazione la più simile possibile a quella dell’AAAS, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 253.
256
In primo luogo, la ricorrente fa valere che, durante il periodo, molto breve, di tale misura, l’AAAS non avrebbe proceduto all’esecuzione dei suoi crediti, poiché era ancora in procinto di ricercare la migliore soluzione possibile per recuperarli, come testimonierebbe il memorandum. Inoltre, nel corso del periodo considerato, l’AAAS poteva ancora basarsi sulle conclusioni e sull’analisi economica della Commissione contenute nella decisione del 2012, le quali confermavano che la conversione del debito e la privatizzazione erano più redditizie di una liquidazione. Peraltro, come rilevato al precedente punto 99, la ricorrente sottolinea, senza essere contraddetta dalla Commissione su tale punto, che l’accumulo di crediti da parte dell’AAAS durante tale periodo sarebbe consistito non già in nuovi crediti contratti durante quest’ultimo, bensì unicamente nell’accumulo di interessi maturati su crediti preesistenti.
257
A tale riguardo, occorre rilevare che, nella decisione del 2012, adottata appena circa sei mesi prima dell’inizio del periodo interessato dalla misura 1, la Commissione aveva concluso, in particolare, che la conversione dei debiti della ricorrente in capitale non costituiva un aiuto di Stato e che una privatizzazione sarebbe stata più vantaggiosa di una liquidazione, con la precisazione che le autorità rumene si erano impegnate a privatizzare integralmente la ricorrente a breve termine (punti 17, 52, 73, 86, 153, 160 e articolo 2 della decisione del 2012).
258
Orbene, dalla decisione impugnata risulta che il tentativo di privatizzazione della ricorrente è fallito il 22 settembre 2012, per il fatto che alcuni azionisti di minoranza avrebbero bloccato la prevista conversione del debito in azioni.
259
Pertanto, il periodo di riferimento della misura 1 ha iniziato a decorrere, secondo il punto 224 della decisione impugnata, a seguito del fallimento di tale tentativo. Quindi, secondo la decisione impugnata, l’AAAS avrebbe dovuto procedere all’esecuzione dei suoi crediti nei confronti della ricorrente immediatamente dopo detto fallimento o, al massimo, entro un periodo di quattro mesi a seguito dello stesso, o adottare ulteriori provvedimenti volti ad ottenere una posizione creditizia migliore nello stesso periodo di tempo.
260
Orbene, da un lato, come sostiene la ricorrente, la Commissione non ha dimostrato che un creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe necessariamente considerato, in quel momento, che nessun altro tentativo di privatizzazione sarebbe ipotizzabile, dato che il fallimento di questo non era dovuto né alla mancanza di potenziali investitori, né alla redditività dell’investimento previsto, né alla situazione finanziaria della ricorrente.
261
Se è vero che la Commissione ha rilevato che altri tentativi prima di quest’ultimo erano parimenti falliti e che in quel momento non vi era più alcun imminente progetto di privatizzazione, essa non ha tuttavia dimostrato che un creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS si sarebbe necessariamente aspettato che la privatizzazione della ricorrente fosse da allora in avanti esclusa, tenuto conto non solo delle ragioni specifiche di quest’ultimo fallimento, ma anche del fatto che, appena sei mesi prima, la Commissione aveva essa stessa ritenuto che una siffatta possibilità fosse ipotizzabile a breve termine.
262
Dall’altro lato, occorre constatare, al pari della ricorrente, che il periodo di riferimento della misura 1 era relativamente breve, ossia dal 22 settembre 2012 al 31 gennaio 2013, vale a dire circa quattro mesi. Orbene, poiché nella decisione del 2012 la Commissione aveva concluso che lo scenario della privatizzazione era più vantaggioso di quello della liquidazione, sarebbe stato legittimo per un creditore privato che si trovasse in una situazione comparabile a quella dell’AAAS riflettere sulle opzioni di cui disponeva per un certo periodo di tempo invece di procedere immediatamente all’esecuzione dei suoi crediti, la quale avrebbe potuto comportare la liquidazione della ricorrente, uno scenario che, secondo detta decisione, sarebbe stato svantaggioso.
263
Sebbene non esistano norme in merito alla prontezza con cui un creditore deve agire per dare esecuzione ai propri crediti, non ci si può attendere che ipotetici creditori privati esigano il fallimento dell’impresa alla prima inadempienza, senza tenere in nessun conto il potenziale di questa più a lungo termine, anche se non si può tuttavia ammettere che le autorità pubbliche accettino passivamente l’accumularsi dei debiti per un lungo periodo senza che prenda forma la minima prospettiva di un miglioramento (v., in tal senso, conclusioni dell’avvocato generale Mischo nella causa Spagna/Commissione, C‑480/98, EU:C:2000:305, paragrafi 36 e 37).
264
Il criterio del creditore privato non obbliga quindi a chiedere il fallimento immediato di un’impresa in difficoltà, in quanto sarebbe del tutto concepibile che un creditore privato, che disponga di rilevanti risorse economiche, abbia interesse a mantenere in vita per un certo tempo l’attività di un’impresa debitrice, laddove i costi di una liquidazione immediata si rivelassero più elevati dei costi di concessione di un aiuto (conclusioni dell’avvocato generale Poiares Maduro nella causa Spagna/Commissione, C‑276/02, EU:C:2004:211, paragrafo 39).
265
Peraltro, il fatto, rilevato al punto 234 della decisione impugnata, secondo cui la ricorrente aveva sospeso la produzione e quindi non disponeva di potenziali entrate operative nel futuro immediato, circostanza che, secondo la Commissione, avrebbe dovuto indurre l’AAAS ad avviare un procedimento di esecuzione, è carente in parte in punto di fatto. Infatti, dai punti 29 e 244 della decisione impugnata risulta che il 24 ottobre 2012, vale a dire all’inizio del periodo interessato dalla misura 1, la ricorrente ha ripreso la sua produzione e ha quindi potuto ricavare introiti.
266
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che l’AAAS non poteva legittimamente far valere i propri crediti, conformemente all’articolo 16, paragrafo 5, lettera c), della legge rumena sulla privatizzazione, per tutto il tempo in cui essa si trovava posta sotto amministrazione speciale. Orbene, ciò si verificava dopo l’ordinanza del Ministro dell’Economia del 2 luglio 2012.
267
A tale riguardo, è pacifico che, come risulta dal punto 228 della decisione impugnata, le leggi speciali che disciplinano il recupero dei debiti dello Stato, in particolare l’articolo 50, paragrafi 1 e 2, dell’ordonanță n. 51 de urgență privind valorificarea unor active ale statului (decreto n. 51 d’urgenza sul recupero di taluni beni dello Stato), del 15 dicembre 1998 (Monitorul Oficial al României, Partea I, n. 482, del 15 dicembre 1998), conferiscono all’AAAS diritti speciali tra i quali l’esecuzione diretta dei suoi crediti tramite il proprio corpo di ufficiali giudiziari, senza decisione di un tribunale.
268
Tuttavia, l’articolo 16, paragrafo 5, lettera c), della legge rumena sulla privatizzazione impediva ai creditori di bilancio di procedere all’esecuzione dei propri crediti nei confronti della ricorrente. Infatti, tale disposizione, quale applicabile all’epoca dei fatti, prevedeva quanto segue:
«A decorrere dalla data di istituzione della procedura speciale di amministrazione durante il periodo di privatizzazione, alla società si applicano le seguenti misure straordinarie: (…) i creditori di bilancio sospendono, fino al trasferimento della proprietà delle azioni, l’applicazione delle misure di esecuzione adottate nei confronti della società e non adottano alcun provvedimento per introdurre siffatte misure. Le stesse disposizioni si applicano all’istituzione pubblica interessata se è un creditore».
269
Orbene, è pacifico che, nel corso del periodo interessato dalla misura 1, la ricorrente era posta sotto il regime della procedura speciale di amministrazione. È altresì pacifico che l’AAAS era un creditore di bilancio ai sensi dell’articolo 16, paragrafo 5, lettera c), della legge rumena sulla privatizzazione.
270
Pertanto, come rileva la ricorrente, tale disposizione del diritto nazionale si applicava all’AAAS.
271
Da un lato, la Commissione ha tuttavia fatto valere, al punto 229 della decisione impugnata, che il Ministero dell’Economia, «per ragioni inspiegabili», aveva mantenuto la ricorrente sotto il regime della procedura speciale di amministrazione anche dopo il fallimento della privatizzazione nel settembre 2012.
272
Tuttavia, tale censura è inoperante, in quanto la Commissione non ha qualificato come aiuto di Stato la decisione del Ministro dell’Economia di mantenere la ricorrente sotto il regime della procedura speciale di amministrazione, ma unicamente il comportamento dell’AAAS.
273
Dall’altro lato, al punto 229 della decisione impugnata, la Commissione ha affermato che l’AAAS avrebbe potuto provare a contestare la «decisione del Ministero di prorogare senza spiegazione [lo] status speciale [della ricorrente]».
274
Tuttavia, la Commissione non ha dimostrato che un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe deciso di avviare un siffatto procedimento giudiziario, tenuto conto in particolare della sua durata prevista rispetto al periodo molto breve interessato dalla misura 1. Orbene, la durata di un procedimento giudiziario è un elemento idoneo a influenzare, in modo non trascurabile, il processo decisionale di un creditore privato normalmente prudente e diligente (v., in tal senso, sentenza del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punto 81).
275
Dinanzi al Tribunale, la Commissione afferma che la Romania avrebbe potuto modificare la legge rumena sulla privatizzazione. Tuttavia, una siffatta considerazione non figura nella decisione impugnata. Orbene, la Commissione non può integrare la motivazione della decisione impugnata in corso di giudizio (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2007, Duales System Deutschland/Commissione, T‑289/01, EU:T:2007:155, punto 132).
276
In terzo luogo, nella decisione impugnata, la Commissione ha constatato che, contrariamente all’AAAS, taluni creditori pubblici e privati, in particolare l’Electrica, la Salrom, la Polcheme SA e la Bulrom Gas, avevano avviato procedimenti di esecuzione durante detto periodo.
277
La ricorrente sostiene che la grande maggioranza dei creditori privati ha agito come l’AAAS.
278
A tale riguardo, occorre anzitutto constatare che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha presentato alcun elemento idoneo a dimostrare, né esplicitamente né implicitamente, che l’AAAS e tre dei quattro creditori menzionati al precedente punto 276, ossia la Salrom, la Polcheme e la Bulrom Gas, si trovassero, durante il periodo di riferimento, in una situazione comparabile. Al contrario, dal punto 231 della decisione impugnata risulta che la Polcheme e la Bulrom Gas figuravano tra i creditori privilegiati, mentre la quasi totalità dei crediti vantati dall’AAAS non era garantita.
279
Quanto all’Electrica, è vero che la Commissione ha rilevato, al punto 231 della decisione impugnata, che essa avrebbe avuto «il medesimo tasso di recupero» dell’AAAS, secondo uno studio della banca Raiffeisen del 2011. Tuttavia, nel 2012, vale a dire prima della sua privatizzazione, l’Electrica era un creditore pubblico. Orbene, ai fini dell’applicazione del criterio del creditore privato, è rilevante solo il comportamento dei creditori privati che si trovano in una situazione la più simile possibile a quella dell’AAAS (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punto 28 e giurisprudenza ivi citata).
280
Inoltre, la Commissione non ha rimesso in discussione l’argomento della ricorrente secondo cui la maggior parte dei suoi creditori privati non avrebbe proceduto, come l’AAAS, all’esecuzione dei propri crediti o avrebbe adottato altre misure cautelari durante il periodo considerato. Sebbene la Commissione contesti alla ricorrente di non aver dimostrato che tali altri creditori privati si trovavano in una situazione comparabile a quella dell’AAAS, questa stessa censura può essere opposta alla Commissione stessa, nei limiti in cui essa non ha dimostrato che i quattro creditori da essa menzionati nella decisione impugnata si trovavano in una situazione comparabile a quella dell’AAAS. Orbene, secondo la giurisprudenza, spetta alla Commissione dimostrare che il comportamento di un creditore pubblico non era compatibile con il criterio del creditore privato e che, pertanto, esso ha concesso un vantaggio (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punto 29).
281
Occorre ancora osservare, a fini di completezza, che l’applicazione del criterio del creditore privato può fondarsi sul comportamento di un ipotetico creditore privato che si trovi in una situazione comparabile a quella del creditore pubblico in questione (v. giurisprudenza citata al punto 254 supra). L’applicazione di tale criterio non esige quindi necessariamente che sia individuato un creditore privato reale che si trovi in una situazione comparabile. Tuttavia, nella decisione impugnata, la Commissione non ha neppure dimostrato che un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe proceduto all’esecuzione dei suoi crediti o adottato altre misure cautelari durante il periodo interessato, la cui durata era relativamente breve.
282
A tale riguardo, e senza che ciò sia contestato in modo circostanziato dalla Commissione, era verosimile che, tenuto conto dell’importo dei crediti dell’AAAS, l’esecuzione di questi ultimi avrebbe comportato l’avvio di una procedura di insolvenza.
283
Orbene, è importante tener conto del fatto che quasi la totalità dei crediti dell’AAAS non era garantita. A tale riguardo, la Commissione non ha dimostrato che un creditore privato con un’esposizione analoga a quella dell’AAAS avrebbe avuto un interesse economico a provocare l’avvio di una procedura di insolvenza, dato che, a differenza dei creditori privilegiati, esso rischiava di perdere una parte maggiore dei suoi crediti nell’ambito di una procedura del genere. Pertanto, per un siffatto creditore, un’eventuale privatizzazione o un’altra soluzione avrebbero potuto, all’epoca, sembrare al tempo stesso possibili e più interessanti per le ragioni già esposte al precedente punto 262. Quantomeno, sarebbe legittimo che un siffatto creditore valuti le opzioni che gli si presentano per un certo periodo di tempo invece di precipitarsi in un’iniziativa come quella auspicata dalla Commissione.
284
La motivazione, contenuta al punto 242 della decisione impugnata, secondo cui l’AAAS avrebbe potuto provocare l’avvio di una procedura di insolvenza per poi proporre un piano di ristrutturazione alternativo non è né sufficientemente suffragata né convincente. Infatti, anche se l’AAAS avesse potuto proporre un piano di ristrutturazione alternativo nell’ambito di una procedura di insolvenza, la Commissione non ha dimostrato né che essa avrebbe potuto, da sola, farlo adottare, né che tale piano alternativo avrebbe condotto ad un miglior recupero dei crediti non garantiti dell’AAAS.
285
Parimenti, la Commissione non ha dimostrato che un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe proceduto, durante il periodo considerato, al sequestro dei conti della ricorrente o avrebbe potuto ottenere garanzie per i suoi crediti, quali un pegno su beni immobili. Infatti, la Commissione si è limitata a menzionare una siffatta possibilità senza tuttavia effettuare un esame concreto e circostanziato a tal fine. Pertanto, a titolo di esempio, la Commissione non ha esaminato la disponibilità di liquidità o di beni immobili di valore sufficiente nel patrimonio della ricorrente che un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe potuto sequestrare o sui quali avrebbe potuto ottenere una garanzia. Essa non ha neppure esaminato le procedure da seguire e le condizioni richieste a tal fine e se, tenuto conto di queste ultime, un siffatto ipotetico creditore privato avrebbe agito nel modo da essa prospettato, durante il periodo relativamente breve tra il 22 settembre 2012 e il 31 gennaio 2013. In ogni caso, conformemente alla giurisprudenza richiamata al precedente punto 254, spetta alla Commissione dimostrare che era evidente che un ipotetico creditore privato avrebbe agito nel modo da essa prospettato durante il periodo interessato dalla misura 1. Quanto agli esempi concreti forniti dalla Commissione nella decisione impugnata, essi non riguardano creditori con un’esposizione paragonabile a quella dell’AAAS.
286
Peraltro, la ricorrente fa valere, senza essere contraddetta dalla Commissione su tale punto, che, in ogni caso, l’articolo 16, paragrafo 5, lettera c), della legge rumena sulla privatizzazione impediva all’AAAS di imporle siffatte misure.
287
In quarto luogo, nella decisione impugnata, la Commissione ha contestato alle autorità rumene di non aver presentato alcuna relazione o documento interno contemporaneo che dimostrasse che l’AAAS aveva agito, durante il periodo considerato, come un creditore privato.
288
La ricorrente sostiene, in sostanza, che era legittimo che l’AAAS non procedesse alla preparazione immediata di simili documenti, tenuto conto del fatto che essa aveva sottoscritto il memorandum proprio allo scopo di mantenere tutte le opzioni aperte e di valutare la sua redditività.
289
A tale riguardo, occorre rilevare, anzitutto, che l’AAAS disponeva, durante il periodo di riferimento, dell’analisi economica della Commissione contenuta nella decisione del 2012, la quale costituiva una valutazione contemporanea e accessibile a qualsiasi creditore, vertente in particolare sui vantaggi e sugli svantaggi dello scenario della liquidazione rispetto a quello della privatizzazione. Per le ragioni già esposte ai precedenti punti da 256 a 265, e come sostenuto dalla ricorrente, era legittimo per un creditore ritenere che tale valutazione rimanesse pertinente durante il periodo considerato.
290
Inoltre, anche i creditori, compreso l’AAAS, disponevano dello studio della banca Raiffeisen dell’ottobre 2011, definito dalla Commissione come «lo studio più recente disponibile in quel momento» (punto 230 della decisione impugnata). Tale studio, presentato dalle autorità rumene alla Commissione nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione della decisione del 2012, confrontava il ricavato di una liquidazione della ricorrente con quello di una privatizzazione. Dalla decisione impugnata risulta che, secondo tale studio, nell’ipotesi di una liquidazione, l’AAAS avrebbe recuperato circa EUR 23000000, mentre, nell’ipotesi di una conversione del debito e di una privatizzazione, essa avrebbe recuperato tra EUR 22900000 e EUR 79500000. Se è vero che tale studio è anteriore, di un anno, all’adozione della misura 1, la Commissione non afferma che i dati ivi contenuti non sarebbero stati più attuali durante il periodo di riferimento di tale misura. Inoltre, dato che tale studio è stato sottoposto alla Commissione dalla Romania e che contiene dati specifici sul recupero dei crediti dell’AAAS, è verosimile che quest’ultima abbia avuto accesso o fosse in grado di avere accesso a detto studio, senza che ciò sia contestato dalla Commissione.
291
Infine, la clausola 1.1.b) del memorandum prevedeva l’elaborazione di uno studio sulla redditività. Tale studio è stato commissionato il 23 novembre 2012, vale a dire il giorno stesso della firma del memorandum ed è stato elaborato dall’Alvarez & Marsal. Ne consegue che i creditori firmatari del memorandum, tra cui l’AAAS, hanno agito prontamente, ordinando un siffatto studio circa due mesi dopo il fallimento dell’ultimo tentativo di privatizzazione della ricorrente.
292
In tali circostanze, appare legittimo che un creditore privato che si trovi in una situazione comparabile a quella dell’AAAS attenda i risultati di detto studio sulla redditività del debitore per decidere, con piena cognizione di causa, delle iniziative da intraprendere sulla base di quest’ultimo, anziché procedere immediatamente all’esecuzione dei suoi crediti, fermo restando, del resto, che l’accumulo di crediti da parte dell’AAAS nei confronti della ricorrente nel periodo interessato non è consistito in nuovi crediti sorti durante lo stesso, ma unicamente nell’accumulo di interessi maturati sui crediti preesistenti.
293
La Commissione sostiene che la Romania non avrebbe dimostrato che tale studio fosse stato condotto per l’AAAS o per suo conto, né che esso fosse stato utilizzato dall’AAAS.
294
Tuttavia, nessuna norma giuridica esige che un creditore privato effettui il proprio studio economico. Infatti, siffatti studi possono essere commissionati collettivamente dai creditori e messi a loro disposizione, come nel caso di specie. In ogni caso, la Commissione non ha neanche affermato che un creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe necessariamente effettuato, ad esempio in ragione di talune caratteristiche specifiche, uno studio distinto.
295
In quinto luogo, per quanto riguarda l’affermazione, nella decisione impugnata, secondo cui il memorandum proverebbe che l’AAAS avrebbe accettato il mancato recupero e l’accumulo dei debiti, è sufficiente rinviare al precedente punto 124, da cui risulta che il memorandum non conteneva un impegno del genere.
296
In sesto luogo, per quanto riguarda le considerazioni della Commissione contenute ai punti 231 e 241 della decisione impugnata, secondo le quali l’AAAS poteva «minacciare» la ricorrente dell’avvio di una procedura di insolvenza, è sufficiente rilevare che appare dubbio che una siffatta minaccia sarebbe stata percepita come credibile per le ragioni esposte al precedente punto 283.
297
Pertanto, si deve giungere alla conclusione che, nella decisione impugnata, la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che, non eseguendo i propri crediti e accumulandone altri durante il periodo considerato, l’AAAS avesse concesso alla ricorrente agevolazioni che essa non avrebbe manifestamente ottenuto da un creditore privato che si fosse trovato in una situazione la più simile possibile a quella dell’AAAS, ai sensi della giurisprudenza citata al precedente punto 253. Infatti, la Commissione non ha dimostrato né che un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella dell’AAAS avrebbe proceduto all’esecuzione immediata dei suoi crediti o avrebbe adottato altre misure per recuperarli o per tutelarli nel periodo relativamente breve compreso tra il 22 settembre 2012 e il 31 gennaio 2013, né che una siffatta esecuzione o siffatte misure gli avrebbero consentito di recuperare o di tutelare una parte dei suoi crediti.
298
Da quanto precede risulta che la Commissione non è riuscita a dimostrare in modo giuridicamente adeguato che la misura 1 conferisse un vantaggio alla ricorrente e che, pertanto, essa costituisse un aiuto di Stato.
3) Sull’esistenza di un vantaggio economico per quanto riguarda la misura 2
299
Alla sezione 6.1.2.2 della decisione impugnata (punti da 244 a 263), la Commissione ha rilevato che esisteva un’interdipendenza tecnologica tra la CET Govora e la Salrom, da un lato, e la ricorrente, dall’altro, nel senso che ciascuna di esse era, al contempo, fornitrice e cliente dell’altra. Infatti, mentre la CET Govora forniva elettricità e vapore alla ricorrente e la Salrom le forniva soluzioni saline e gesso, la ricorrente forniva alla CET Govora e alla Salrom l’acqua industriale necessaria alle attività di queste ultime. Pertanto, tali imprese erano clienti vincolate le une alle altre, cosicché la scomparsa di una di esse avrebbe comportato la scomparsa delle altre.
300
Tuttavia, la Commissione ha ritenuto che il comportamento della CET Govora non fosse conforme a quello di un creditore privato e avrebbe conferito un vantaggio alla ricorrente, in particolare perché la CET Govora avrebbe deciso di proseguire le sue forniture «non pagate» di energia elettrica e di vapore alla ricorrente, senza chiedere pagamenti anticipati in cambio della ripresa di dette forniture, né una garanzia immobiliare riguardante i debiti pregressi della ricorrente nei suoi confronti. Inoltre, secondo la Commissione, detta prosecuzione delle forniture sarebbe stata decisa dal consiglio del distretto di Vâlcea sulla base di considerazioni politiche che un creditore privato non avrebbe seguito.
301
Per contro, secondo la Commissione, la Salrom avrebbe agito come avrebbe fatto un creditore privato e non avrebbe quindi conferito un vantaggio alla ricorrente, poiché essa avrebbe condizionato la prosecuzione delle sue forniture a pagamenti anticipati e alla costituzione di una garanzia immobiliare.
302
La ricorrente sostiene che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nel constatare che il comportamento della CET Govora nell’ambito della misura 2 non era conforme al criterio del creditore privato.
303
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
304
Nel caso di specie, in primo luogo, occorre rilevare che, nella decisione impugnata, la Commissione ha fondato la sua tesi secondo cui la CET Govora non avrebbe agito come avrebbe fatto un creditore privato, in sostanza, su un confronto tra il comportamento di quest’ultima e quello della Salrom. A tal fine, la Commissione ha rilevato che queste due imprese avrebbero continuato a rifornire la ricorrente tra settembre 2012 e gennaio 2013 nonostante il mancato pagamento dei debiti di quest’ultima. Orbene, mentre la Salrom avrebbe preteso dalla ricorrente pagamenti anticipati nonché una garanzia immobiliare, la CET Govora non avrebbe imposto condizioni simili.
305
La ricorrente ritiene, in sostanza, che non sia sufficiente comparare l’operato della CET Govora con quello della Salrom per concludere che la CET Govora non avrebbe agito come avrebbe fatto un creditore privato.
306
Nel caso di specie, anzitutto, occorre constatare che la natura e l’oggetto dei rispettivi comportamenti della CET Govora e della Salrom, vale a dire la prosecuzione delle forniture di materie prime alla ricorrente, erano comparabili e che tali forniture hanno avuto luogo in parallelo, durante lo stesso periodo, inserendosi quindi in un contesto simile.
307
Inoltre, occorre altresì constatare che esisteva un’interdipendenza tecnologica tra la CET Govora e la Salrom, da un lato, e la ricorrente, dall’altro, come constatato dalla stessa Commissione nella decisione impugnata.
308
Infine, i dati contenuti nelle tabelle 7 e 8 della decisione impugnata, che non sono contestati, mostrano che l’evoluzione dei debiti della ricorrente nei confronti della CET Govora e della Salrom era complessivamente comparabile durante il periodo interessato dalla misura 2. Infatti, ne risulta che i crediti di queste ultime sono quasi raddoppiati durante tale periodo, seguendo traiettorie simili.
309
In tali circostanze, la Commissione poteva, nella decisione impugnata, senza incorrere in errore, ritenere, implicitamente ma necessariamente, che la CET Govora e la Salrom si trovassero in una situazione comparabile nell’ambito della misura 2.
310
È vero, come esposto al precedente punto 279, che, ai fini dell’applicazione del criterio del creditore privato, è necessario confrontare il comportamento di un creditore pubblico con quello di un creditore privato, reale o ipotetico, mentre, nel caso di specie, la Commissione ha confrontato il comportamento di due imprese pubbliche.
311
Tuttavia, occorre sottolineare che, a causa della loro situazione di interdipendenza tecnologica con la ricorrente, tanto la CET Govora quanto la Salrom si trovavano in una situazione molto particolare, se non unica, nei confronti di quest’ultima. È questa situazione molto particolare e comune alla CET Govora e alla Salrom che giustificava, nelle circostanze specifiche del caso di specie, il confronto tra l’una e l’altra.
312
Inoltre, la Commissione ha concluso che la Salrom aveva agito come un creditore privato nell’ambito della misura 2. Così, nel caso di un’impresa pubblica che aveva nondimeno agito come creditore privato, il confronto con quest’ultima, quale riferimento per illustrare il comportamento di un ipotetico creditore privato che si fosse trovato in una situazione comparabile a quella della CET Govora, è giustificato.
313
In secondo luogo, occorre rilevare che la CET Govora e la Salrom hanno agito in modo molto diverso nell’ambito della misura 2, come giustamente rilevato dalla Commissione nella decisione impugnata.
314
Infatti, mentre la Salrom ha chiesto ed ottenuto pagamenti anticipati per le sue forniture e ha garantito, per quanto possibile, i suoi crediti mediante una garanzia immobiliare, la CET Govora non ha adottato misure comparabili.
315
La ricorrente considera tuttavia che la CET Govora avrebbe comunque adottato talune misure per garantire i propri crediti nei suoi confronti.
316
Anzitutto, la ricorrente fa valere che la CET Govora avrebbe ricevuto pagamenti da parte sua per un importo di RON 8 milioni tra settembre 2012 e gennaio 2013. Tuttavia, come risulta dal punto 254 della decisione impugnata, durante tale periodo la CET Govora ha effettuato forniture alla ricorrente per un importo di circa RON 50 milioni, cosicché i pagamenti ricevuti ne costituiscono solo una minima parte.
317
La ricorrente menziona poi l’esistenza di un «impegno» da parte sua al fine di pagare l’energia elettrica fornita dalla CET Govora mediante acconti fino febbraio 2013. Tuttavia, essa non fornisce ulteriori informazioni in merito all’importo di tali acconti e alla questione se questi ultimi siano stati effettivamente pagati dalla stessa, che consentirebbero di cogliere la portata e la pertinenza di un siffatto impegno.
318
Infine, la ricorrente fa valere che la CET Govora avrebbe aggiunto penalità ai crediti che essa vantava nei suoi confronti, sorti tra febbraio 2008 e dicembre 2012. Orbene, una misura del genere non ha lo scopo di garantire i crediti della CET Govora.
319
In terzo luogo, dal punto 260 della decisione impugnata risulta che la prosecuzione da parte della CET Govora delle forniture alla ricorrente, senza negoziare né tutelare i propri crediti, è stata decisa dal consiglio del distretto di Vâlcea. L’affermazione della ricorrente secondo cui tale autorità avrebbe adottato detta decisione sulla base di proposte della CET Govora e di considerazioni puramente economiche non è suffragata da alcun elemento di prova. Essa è peraltro contraddetta dai motivi di ordine pubblico invocati dalle autorità municipali per giustificare l’adozione di tale decisione, citati nella nota a piè di pagina n. 110 della decisione impugnata e non contestati dalla ricorrente.
320
In quarto luogo, la ricorrente fa valere che, se la CET Govora non avesse continuato a rifornirla, essa avrebbe subito perdite e provocato il suo stesso fallimento.
321
È sufficiente rilevare al riguardo che la Commissione non ha contestato alla CET Govora il fatto di aver proseguito le sue forniture alla ricorrente in quanto tale, bensì il fatto di averle proseguite senza alcuna misura al fine di tutelare i propri crediti. L’argomento della ricorrente su questo punto è quindi inoperante.
322
In quinto luogo, la ricorrente fa valere che «numerosi fornitori privati» avrebbero continuato, al pari della CET Govora, a rifornirla nonostante l’esistenza di crediti insoluti. Tuttavia, tale argomento non è suffragato, in quanto la ricorrente non ha neppure individuato questi altri «numerosi fornitori privati».
323
In sesto luogo, la ricorrente contesta alla Commissione di essersi fondata sulle dichiarazioni della PCC, uno dei suoi azionisti di minoranza, o su quelle del curatore fallimentare della CET Govora, in particolare, ai punti 258, 259, 261 e 262 della decisione impugnata. Secondo la ricorrente, tali dichiarazioni non sarebbero pertinenti e sarebbero in contraddizione con le osservazioni della Romania nel corso del procedimento amministrativo. Inoltre, la PCC godrebbe soltanto di una «credibilità limitata».
324
Tali argomenti sono tuttavia inoperanti. Infatti, dette dichiarazioni hanno solo una rilevanza secondaria nell’economia di tale parte della decisione impugnata, in quanto le conclusioni della Commissione si basano principalmente sul confronto tra il comportamento della CET Govora e quello della Salrom e sul fatto che sarebbe il consiglio del distretto di Vâlcea ad aver imposto alla CET Govora di proseguire le sue forniture.
325
In settimo luogo, la ricorrente sottolinea che la CET Govora ha l’obbligo legale di non interrompere il servizio di fornitura di riscaldamento ed energia termica al pubblico.
326
Tale argomento è tuttavia del tutto irrilevante, in quanto la ricorrente è un cliente industriale della CET Govora, cosicché detto obbligo non trova applicazione nei rapporti contrattuali tra di esse.
327
Ne consegue che il motivo vertente su un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda l’esistenza di un vantaggio economico nell’ambito della misura 2 deve essere respinto in quanto infondato.
3.
Sul motivo vertente su un difetto o su un’insufficienza di motivazione per quanto riguarda la misura 2
328
La ricorrente sostiene, inoltre, che, nella decisione impugnata, la Commissione ha violato il suo obbligo di motivazione, in sostanza, in quanto, da un lato, non è sufficiente comparare l’operato della CET Govora con quello della Salrom per concludere che la CET Govora non avrebbe agito come avrebbe fatto un creditore privato e, dall’altro, la Commissione si sarebbe basata su dichiarazioni della PCC e del curatore fallimentare della CET Govora senza spiegare perché queste ultime fossero più credibili delle spiegazioni fornite dalle autorità rumene.
329
La Commissione contesta gli argomenti della ricorrente.
330
Conformemente all’articolo 296, secondo comma, TFUE, la Commissione ha l’obbligo di motivare le proprie decisioni. Secondo una costante giurisprudenza, la motivazione prescritta dal tale disposizione deve essere adeguata alla natura dell’atto in questione e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo (v. sentenza del 22 marzo 2001, Francia/Commissione, C‑17/99, EU:C:2001:178, punto 35 e giurisprudenza ivi citata).
331
Nel caso di specie, in primo luogo, come rilevato ai precedenti punti da 306 a 309, la lettura complessiva della sezione 6.1.2.2 della decisione impugnata lascia chiaramente apparire gli elementi pertinenti che hanno giustificato il confronto tra la CET Govora e la Salrom nell’ambito della misura 2. La motivazione della decisione impugnata al riguardo è coerente e sufficiente.
332
Con riferimento, in secondo luogo, alla motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda la credibilità delle dichiarazioni della PCC e del curatore fallimentare della CET Govora, tale argomento non può, in ogni caso, comportare l’annullamento della decisione impugnata su detto punto per le ragioni già esposte al precedente punto 324.
333
Ne consegue che il motivo vertente su un difetto o su un’insufficienza di motivazione per quanto riguarda la misura 2 deve essere respinto in quanto infondato.
4.
Conclusioni
334
Tenuto conto di tutto quanto precede, si deve giungere alla conclusione che la Commissione non ha dimostrato in modo giuridicamente adeguato che le misure 1 e 3 costituissero un aiuto di Stato, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dedotti dalla ricorrente per quanto riguarda tali misure.
335
Per contro, tutti i motivi della ricorrente relativi alla misura 2 devono essere respinti in quanto infondati.
336
Pertanto, occorre annullare l’articolo 1, lettere a) e c), della decisione impugnata, nonché gli articoli da 3 a 5 di tale decisione, nella parte in cui riguardano le misure previste all’articolo 1, lettere a) e c), della decisione impugnata.
337
Occorre altresì annullare l’articolo 6 della decisione impugnata, nella parte in cui l’obbligo della Romania di comunicare alla Commissione talune informazioni, previsto da tale articolo, riguarda le misure 1 e 3.
338
La ricorrente chiede altresì l’annullamento dell’articolo 7 della decisione impugnata. Tuttavia, l’articolo 7, paragrafo 1, di quest’ultima si limita ad indicare che la Romania è la destinataria di tale decisione, conformemente all’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento 2015/1589. Orbene, poiché la ricorrente non ha dedotto alcun motivo né argomento al riguardo, occorre respingere la domanda di annullamento dell’articolo 7, paragrafo 1, della decisione impugnata.
339
Quanto all’articolo 7, paragrafo 2, della decisione impugnata, tale disposizione prevede la pubblicazione degli importi degli aiuti e degli interessi recuperati in applicazione della decisione impugnata. Pertanto, l’articolo 7, paragrafo 2, di tale decisione deve essere parimenti annullato, nella parte in cui riguarda le misure menzionate all’articolo 1, lettere a) e c), di detta decisione.
IV. Sulle spese
340
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, le spese sono compensate. Tuttavia, se appare giustificato dalle circostanze del caso, il Tribunale può decidere che, oltre alle proprie spese, una parte sostenga una quota delle spese dell’altra parte.
341
Poiché il Tribunale ha respinto le eccezioni di irricevibilità sollevate dalla Commissione e il ricorso è stato accolto per quanto riguarda due delle tre misure oggetto della decisione impugnata, sarà fatta una giusta valutazione delle circostanze della causa decidendo che la ricorrente sopporterà un quarto delle proprie spese, mentre il resto delle sue spese sarà sopportato dalla Commissione e quest’ultima sopporterà anche le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Decima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1)
L’articolo 1, lettere a) e c), della decisione (UE) 2019/1144 della Commissione, del 17 dicembre 2018, relativa all’aiuto di Stato SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN) attuato dalla Romania a favore di Oltchim SA, è annullato.
2)
Gli articoli da 3 a 6 e l’articolo 7, paragrafo 2, della decisione 2019/1144 sono annullati nei limiti in cui riguardano le misure menzionate all’articolo 1, lettere a) e c), di tale decisione.
3)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
4)
L’Oltchim sopporterà un quarto delle proprie spese.
5)
La Commissione europea sopporterà, oltre alle proprie spese, tre quarti di quelle sostenute dall’Oltchim.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 15 dicembre 2021.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.