62018CC0427
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 16 oktober 2019 (
1
)
Mål C‑427/18 P
Europeiska utrikestjänsten
mot
Ruben Alba Aguilera,
Simone Barenghi,
Massimo Bonannini,
Antonio Capone,
Stéphanie Carette,
Alejo Carrasco Garcia,
Francisco Carreras Sequeros,
Carl Daspect,
Nathalie Devos,
Jean-Baptiste Fauvel,
Paula Cristina Fernandes,
Stephan Fox,
Birgitte Hagelund,
Chantal Hebberecht,
Karin Kaup-Laponin,
Terhi Lehtinen,
Sandrine Marot,
David Mogollon,
Clara Molera Gui,
Daniele Morbin,
Charlotte Onraet,
Augusto Piccagli,
Gary Quince,
Pierre-Luc Vanhaeverbeke,
Tamara Vleminckx,
Birgit Vleugels,
Robert Wade,
Luca Zampetti
”Överklagande – Personalmål – Tjänstemän och anställda – Europeiska utrikestjänsten – Löner – Personal som tjänstgör i ett tredje land – Tillägg för levnadsvillkor för den personal som tjänstgör i Etiopien – Minskning från 30 till 25 procent”
1.
Genom sitt överklagande begär Europeiska utrikestjänsten (utrikestjänsten) att den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 13 april 2018, Alba Aguilera m.fl./utrikestjänsten (
2
) ska upphävas. Genom denna dom ogiltigförklarade tribunalen det beslut som fattats av utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration den 19 april 2016 om fastställande av det tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen – Budgetåret 2016 [ADMIN(2016) 7] avseende minskning från och med den 1 januari 2016 av det tillägg för levnadsvillkor som utbetalas till EU-personal som tjänstgör i Etiopien från 30 till 25 procent av referensbeloppet (nedan kallat det omtvistade beslutet).
I. Tillämpliga bestämmelser
A.
Tjänsteföreskrifter för övriga anställda i Europeiska unionen
2.
I tjänsteföreskrifterna för tjänstemän i Europeiska unionen, i den för tvisten tillämpliga versionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), anges i artikel 1b a att utrikestjänsten, om inte annat anges i dessa tjänsteföreskrifter, vid tillämpningen av tjänsteföreskrifterna ska likställas med unionsinstitutionerna.
3.
Genom artikel 10 i tjänsteföreskrifterna inrättas en kommitté för tjänsteföreskrifterna bestående av lika många företrädare för unionens institutioner och för institutionernas personalkommittéer.
4.
Avdelning VIIIb i tjänsteföreskrifterna har som enda bestämmelse artikel 101a. I denna föreskrivs att det, utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna, i bilaga X ska fastställas särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land.
5.
I artikel 110 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:
”1.   Varje institutions tillsättningsmyndighet skall anta allmänna genomförandebestämmelser till dessa tjänsteföreskrifter efter samråd med personalkommittén och med kommittén för tjänsteföreskrifterna.
2.   De genomförandebestämmelser som kommissionen antar för dessa tjänsteföreskrifter, däribland de allmänna genomförandebestämmelser som avses i punkt 1, ska tillämpas på motsvarande sätt på byråerna. …”
6.
I bilaga X med rubriken ”Särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land” föreskrivs följande i artikel 1 första och tredje stycket:
”I denna bilaga fastställs de särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän i Europeiska unionen som tjänstgör i ett tredje land.
…
Allmänna genomförandebestämmelser skall antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.”
7.
Artikel 10 i bilagan har följande lydelse:
”1.   Ett tillägg för levnadsvillkor skall fastställas på grundval av tjänstemannens arbetsort och utgöra en procentuell del av ett referensbelopp. Detta referensbelopp skall bestå av den totala grundlönen, utlandstillägget, hushållstillägget och barntillägget minus de obligatoriska avdrag som anges i tjänsteföreskrifterna eller i de förordningar som antagits för genomförandet av dessa.
När en tjänsteman är anställd i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara dem som normalt råder inom unionen, utbetalas inget sådant tillägg.
Vad gäller övriga arbetsorter ska tillägget för levnadsvillkor fastställas med beaktande av bland annat följande parametrar:
–
Hälso- och sjukhusförhållanden
–
Säkerhet
–
Klimat
–
Grad av isolering
–
Andra lokala förhållanden
Tillägget för levnadsvillkor, som fastställs för varje arbetsort, skall ses över och, vid behov, justeras varje år av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgivit sitt yttrande.
…
3.   Tillsättningsmyndigheten får fastställa detaljerade bestämmelser för tillämpning för denna artikel.”
8.
I anställningsvillkor för övriga anställda i Europeiska unionen, i den version som är tillämplig på förevarande tvist (nedan kallad anställningsvillkoren för övriga anställda) anges i artikel 10.5 att avdelning VIII i tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på tillfälligt anställda som tjänstgör i ett tredje land. Dessutom anges i artikel 118 i anställningsvillkoren för övriga anställda att bilaga X till tjänsteföreskrifterna är analogt tillämplig på kontraktsanställda som tjänstgör i ett tredje land med, under vissa förutsättningar, förbehåll för artikel 21 i dessa.
B.
Utrikestjänstens beslut
9.
Beslutet av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik av den 17 december 2013 om fastställande av tillägget för levnadsvillkor och av det tillfälliga extra tillägg som anges i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna [HR DEC(2013) 013] (nedan kallat beslutet av den 17 december 2013) avser tjänsteföreskrifterna och anställningsvillkoren för övriga anställda, särskilt artikel 10 i dessa, och det anges däri att det har antagits efter samråd med personalkommittén. Enligt det första och enda skälet i beslutet av den 17 december 2013 syftar detta till att anta interna riktlinjer för bland annat tillägget för levnadsvillkor.
10.
Artikel 2 i beslutet har följande lydelse:
”Efter att ha mottagit yttrande från utrikestjänstens personalkommitté och kommissionens personalkommitté ska tillsättningsmyndigheten fastställa procentsatser för tillägget för levnadsvillkor för de olika tjänstgöringsplatserna. …”
11.
I enighet med artikel12 första stycket ska bestämmelserna i nämnda beslut tillämpas analogt på tillfälligt anställda och kontraktsanställda.
12.
På grundval av beslutet av den 17 december 2013 samt bilaga X till tjänsteföreskrifterna, särskilt artiklarna 8 och 10, och efter samråd med utrikestjänstens personalkommitté och kommissionens personalkommitté antog utrikestjänstens tillförordnade operativa chef beslut EEAS DEC(2014) 049 av den 3 december 2014 om riktlinjerna för den metod som ska användas vid fastställandet av bland annat tillägget för levnadsvillkor (nedan kallat beslutet av den 3 december 2014).
II. Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
13.
Ruben Alba Aguilera och de andra personer som namnges i förteckningen över sökande i första instans är tjänstemän eller anställda som tjänstgör vid Europeiska unionens delegation i Etiopien.
14.
Den 19 april 2016 antog utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration i enlighet med artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna det omtvistade beslutet om ändring av det tillägg för levnadsvillkor som utbetalas till anställda som tjänstgör i ett tredje land. Genom beslutet minskades procentsatsen för tillägget för levnadsvillkor för unionens personal i Etiopien från 30 till 25 procent av referensbeloppet. Det följer dessutom av det beslut som Europeiska utrikestjänstens generaldirektör för budget och administration antog samma dag om beviljande av vilosemester för tjänstemän, tillfälligt anställda och kontraktsanställda som tjänstgör i tredjeländer att vilosemester endast beviljas om förhållandena på tjänstgöringsplatsen är svåra eller mycket svåra. Eftersom det tillägg för levnadsvillkor som tillämpas på EU-personal som tjänstgör i Etiopien har minskats, har sökandena även förlorat vilosemester.
15.
I enlighet med artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna ingav var och en av sökandena i första instans mellan den 13 och den 18 juli 2016 ett klagomål mot det angripna beslutet till tillsättningsmyndigheten eller den myndighet som är behörig att sluta anställningsavtal.
16.
Tillsättningsmyndigheten och anställningsmyndigheten avslog klagomålen genom beslut av den 9 november 2016.
III. Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
17.
Genom sin talan yrkade sökandena i första instans, vid tribunalen, att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i den mån det innebar att tillägget för levnadsvillkor till EU-personal som tjänstgör i Etiopien från och med den 1 januari 2016 minskades från 30 till 25 procent av referensbeloppet, att utrikestjänsten skulle förpliktas att utbetala ett schablonbelopp som skulle fastställas av tribunalen i överensstämmelse med rätt och billighet (ex aequo et bono) för uppkommen ideell skada och att utrikestjänsten skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
18.
Utrikestjänsten yrkade att talan skulle ogillas och att sökandena skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
19.
Tribunalen ogiltigförklarade det omtvistade beslutet, ogillade talan i övrigt och förpliktade utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
IV. Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden
20.
Utrikestjänsten har genom överklagande som inkom till domstolens kansli den 26 juni 2018 överklagat tribunalens dom. Genom sitt överklagande har utrikestjänsten yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen och bifalla de yrkanden som han framställt i första instans samt förplikta sökandena i första instans att ersätta rättegångskostnaderna.
21.
Sökandena i första instans har i första hand yrkat att domstolen ska avvisa överklagandet och förplikta utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna samt i andra hand, om överklagandet vinner bifall, återförvisa målet till tribunalen.
V. Bedömning
22.
Till stöd för sitt överklagande anför utrikestjänsten två grunder, varav den första vilar på felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och den andra på artikel 10 i samma bilaga. Genom dessa grunder gör utrikestjänsten i sak gällande att tribunalen felaktigt fann att utrikestjänsten för att tillämpa bestämmelserna för beviljande av tillägg för levnadsvillkor i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna måste anta allmänna genomförandebestämmelser (nedan kallade genomförandebestämmelserna) i enlighet med artikel 1 tredje stycket i bilagan.
23.
I sina grunder hänvisar utrikestjänsten till punkterna 28 och 29i den överklagade domen, i vilka tribunalen med hänvisning till sin praxis har erinrat om att antagandet av genomförandebestämmelser är obligatoriskt i följande två fall: när lagstiftaren uttryckligen föreskriver det (uttrycklig skyldighet att anta genomförandebestämmelser) eller om det krävs genom själva beskaffenheten av den bestämmelse som ska tillämpas (implicit skyldighet att anta genomförandebestämmelser). Denna tolkning har redan fastlagts av domstolen i dess praxis. (
3
)
A.
Den första grunden
24.
Genom sin första grund, vilken vilar på felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, kritiserar utrikestjänsten tribunalen för att, främst i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen, ha funnit att det i tredje stycket i denna bestämmelse uttryckligen föreskrivs en skyldighet att anta genomförandebestämmelser för hela denna bilaga.
25.
Sökandena i första instans har i första hand bestritt att den första grunden i överklagandet kan tas upp till prövning. Innan denna grund bedöms i sak bör följaktligen sökandenas argumentation prövas, vilken i sak innebär att denna grund ska avvisas såsom icke möjlig att uppta till prövning.
1. Upptagande till prövning
26.
Sökandena i första instans har hävdat att den första grunden i överklagandet inte kan upptas till prövning eftersom skyldigheten att vid tillämpningen av artikel 1 tredje stycket i bilaga X anta genomförandebestämmelser enligt artikel 10 i denna bilaga till tjänsteföreskrifterna vilar på rättspraxis som härleds från domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
4
), vilken utrikestjänsten inte har bestritt vid tribunalen. Den första grunden i överklagandet skulle därmed ändra föremålet för tvisten.
27.
Jag delar i detta avseende inte de betänkligheter som framförts av sökandena i första instans.
28.
I punkt 25 i den överklagade domen har tribunalen förvisso angett att utrikestjänsten inte ifrågasatt att det av domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
5
) framgår att den måste anta genomförandebestämmelser enligt artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, eftersom den skyldighet som följer av artikel 1 tredje stycket i denna bilaga även omfattar bestämmelserna om tillägget för levnadsvillkor.
29.
Som framgår av punkt 27 i den överklagade domen gjorde utrikestjänsten vid tribunalen emellertid särskilt gällande att besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 kunde likställas med de genomförandebestämmelser som antas i enlighet med kraven i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Jag sluter mig härav till att utrikestjänsten i sakfrågan har hävdat att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte föreskrivs en ”absolut” skyldighet att anta genomförandebestämmelser före antagandet av ett beslut på grundval av artikel 10 i nämnda bilaga. I domen i målet Vanhalewyn (
6
) har tribunalen dock uttryckligen avvisat den tolkning av artikel 1 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna enligt vilken beslut som antas utan att procedurkraven i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna har iakttagits kan likställas med genomförandebestämmelser. I motsats till vad sökandena i första instans har gjort gällande kan man således inte anse att utrikestjänsten inte har ifrågasatt den rättspraxis som härleds från denna dom.
30.
Jag finner att den första grunden i överklagandet följaktligen kan tas upp till prövning. Man bör därför pröva huruvida denna grund är väl berättigad genom vilken utrikestjänsten har gjort gällande att tribunalen felaktigt har funnit att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uttryckligen anges en skyldighet att anta genomförandebestämmelser i fråga om hela denna bilaga
2. Prövning i sak
31.
Det bör redan från början påpekas att det i fråga om förevarande mål inte är av vikt att besvara frågan huruvida ett antagande av genomförandebestämmelser krävs för hela bilagan utan frågan om huruvida antagandet är nödvändigt för tillämpningen av artikel 10.1 tredje och fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna vad gäller ändring av tillägget för levnadsvillkor som utbetalas till anställda som tjänstgör i ett tredje land. Det är ur denna synvinkel som jag kommer att analysera den första grunden i överklagandet, vilken i alla händelser även omfattar kritiken mot den överklagade domen på denna särskilda punkt.
32.
Det erinras om att tribunalen i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen har slagit fast att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uttryckligen anges en skyldighet att anta genomförandebestämmelser i fråga om hela bilagan. Enligt tribunalen är således en unionsinstitution som tillämpar bestämmelserna om beviljande av tillägg för levnadsvillkor enligt artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna skyldig att anta genomförandebestämmelser i enlighet med artikel 1 tredje stycket i samma bilaga
33.
Till stöd för denna slutsats enligt vilken utrikestjänsten var skyldig att anta genomförandebestämmelser före antagandet av det omtvistade beslutet har tribunalen grundat sig på att det trots att det i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, som är den rättsliga grunden för det omtvistade beslutet, inte uttryckligen anges att genomförandebestämmelser ska antas ändå i artikel 1 tredje stycket i denna bilaga uttryckligen anges en sådan skyldighet, vilken gäller för hela bilagan. Att artikel 1 tredje stycket återfinns under ”allmänna bestämmelser” i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan ge denna en generell verkan, varför denna bestämmelse skulle gälla för alla bestämmelser i bilagan, inbegripet de som gäller beviljande av tillägg för levnadsvillkor i artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Det bör noteras att detta resonemang är det som tribunalen följde i domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
7
), till vilken den för övrigt hänvisar på flera ställen i den överklagade domen.
34.
I punkt 34 i den överklagade domen konstaterade tribunalen att utrikestjänsten fortfarande inte hade antagit genomförandebestämmelser för tillämpningen av artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna. I punkt 35 i den överklagade domen har tribunalen angett att besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014 inte kan betraktas som genomförandebestämmelser i den mening som avses i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Enligt tribunalen är institutionerna för att anta interna riktlinjer, så som dessa beslut, inte skyldiga att iaktta de villkor som föreskrivs i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna och, i synnerhet inte, att inhämta yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna och samråda med personalkommittén vid den institution som berörs av texten. I artikel 110 i tjänsteföreskrifterna föreskrivs däremot att allmänna genomförandebestämmelser inte kan antas av en institution utan det dubbla villkoret att samråda med sin personalkommitté och inhämta ett yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna.
35.
Artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna ingår i denna bilagas allmänna bestämmelser. Den kan således i princip tillämpas i fråga om samtliga bestämmelser i bilagan.
36.
Den tolkning som tribunalen redovisat i den överklagade domen är dock grundad på förutsättningen att artikel 1 tredje stycket i bilaga X utgör en fristående och tillräcklig grund för skyldigheten att anta genomförandebestämmelser för hela bilagan. Utrikestjänsten bestrider däremot denna förutsättning och förespråkar tolkningen att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna innebär att det, om det i de relevanta bestämmelserna i denna bilaga krävs att genomförandebestämmelser ska antas, är nödvändigt att dessa antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna. Med andra ord anser utrikestjänsten, så som denna förklarade vid förhandlingen, att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna endast utgör en hänvisning i fråga om förfarandena. Utrikestjänsten skulle endast vara skyldig att anta genomförandebestämmelser om det i en berörd bestämmelse i bilaga X anges en skyldighet att anta dem före genomförandet av denna bestämmelse. I sådant fall skulle genomförandebestämmelserna antas i enlighet med procedurkraven i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna
37.
För att fastställa om det inom ramen för bilaga X till tjänsteföreskrifterna finns en uttrycklig bestämmelse som ålägger tillsättningsmyndigheten att utfärda genomförandebestämmelser då den utövar den beslutanderätt den tilldelas genomartikel 10.1 tredje och fjärde stycket i denna bilaga bör det därför undersökas vilken roll som artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna har i förhållande till andra bestämmelser i tjänsteföreskrifterna.
38.
Jag förklarar redan här att jag finner att flera argument talar för tolkningen att det genom denna sistnämnda bestämmelse inte föreskrivs en uttrycklig skyldighet att anta genomförandebestämmelser före antagandet av ett beslut om att ändra beloppet i det tillägg för levnadsvillkor som utbetalas till anställda som tjänstgör i ett tredje land. Denna tolkning av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna bekräftas av de lärdomar som kan dras av, för det första, den skillnad mellan genomförandebestämmelserna och de detaljerade bestämmelser för tillämpning som lagstiftaren har tillämpat inom ramen för bilaga X till tjänsteföreskrifterna [avsnitt a] och, för det andra, användningen av genomförandebestämmelser i fråga om andra bestämmelser i denna bilaga [avsnitt b], samt slutligen, för det tredje, tillbörlig hänsyn till ändamålsenlig verkan av artikel 1 tredje stycket i nämnda bilaga [avsnitt c].
a) Skillnaden mellan genomförandebestämmelser och detaljerade bestämmelser för tillämpning
39.
Som utrikestjänsten har påpekat i sitt överklagande framgår det av prövningen av bilaga X till tjänsteföreskrifterna i dess helhet att det i artikel 3 i denna bilaga uttryckligen föreskrivs att tillsättningsmyndigheten kan anta ett beslut på grundval av genomförandebestämmelser. Däremot används i artikel 10.3 i bilagan en särskild terminologi och det föreskrivs att detaljerade bestämmelser för tillämpning av artikel 10 ska beslutas av tillsättningsmyndigheten.
40.
En sådan terminologisk dikotomi har återverkningar på hur genomförandebestämmelser och detaljerade bestämmelser för tillämpning antas. Sålunda anges det i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna att genomförandebestämmelserna ska antas av tillsättningsmyndigheten efter samråd med sin personalkommitté och efter yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna. I artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna anges däremot att det tillägg för levnadsvillkor som fastställs för varje arbetsort ska ses över och, vid behov, justeras varje år av tillsättningsmyndigheten efter det att personalkommittén har avgett sitt yttrande. Vidare anges det i punkt 3 i denna artikel att tillsättningsmyndigheten ska fastställa detaljerade bestämmelser för tillämpning för artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna
41.
Om man följer den tolkning som tribunalen föreslagit och som på denna punkt stöds av sökandena i första instans skulle detta medföra att antalet procedurkrav ökar kraftigt. För att kunna ändra det tillägg för levnadsvillkor som är tillämpligt på anställdasom tjänstgör i ett tredje land ska tillsättningsmyndigheten nämligen dels samråda med sin personalkommitté och inhämta yttrande från kommittén för tjänsteföreskrifterna för antagandet av genomförandebestämmelser, dels fastställa detaljerade bestämmelser för tillämpning och på nytt inhämta yttrande från personalkommittén. Om tillsättningsmyndigheten, så som tribunalen har funnit, ska anta genomförandebestämmelser före antagandet av ett beslut om att ändra beloppet i tillägget för levnadsvillkor bör man således ställa sig frågan om de skäl som lett fram till att bestämmelserna för tillämpning i artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är att detta medför mindre höga procedurkrav än de som anges i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
42.
Denna ökning av antalet procedurkrav kan tyda på att det inte i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs en uttrycklig skyldighet gällande antagandet av ett beslut om att ändra beloppet i det tillägg för levnadsvillkor vilket är tillämpligt på anställda som tjänstgör i ett tredje land, så som det omtvistade beslutet. Detta konstaterande påverkas inte av de argument som framförts av sökandena i första instans, vilka har åberopat domen i målet Osorio m.fl./utrikestjänsten (
8
) och gör gällande att en genomgång av samtliga bestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, och främst av artikel 3 i denna bilaga, inte bekräftar den tolkning som utrikestjänsten förespråkar.
b) Hänvisningarna till genomförandebestämmelser i bilaga X till tjänsteföreskrifterna
43.
Personadomstolen har tolkat artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna i sin dom i målet Osorio m.fl./utrikestjänsten (
9
), och det överklagande som ingavs mot denna dom har gett upphov till tribunalens dom i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
10
). I den första domen fann personaldomstolen att det av lydelsen av denna bestämmelse uttryckligen anges att den utgör ett undantag från artikel 1 första stycket i nämnda bilaga. Följaktligen kan enligt personaldomstolen inte de genomförandebestämmelser till vilka det hänvisas i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna och som gäller situationen för tjänstemän som får sin tjänst tillfälligt flyttad till institutionens säte eller till någon annan anställningsort i unionen gälla för de ”särskilda undantagsbestämmelser som skall tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land” som avses artikel 1 första stycket i denna bilaga och sålunda hänvisa till de genomförandebestämmelser som anges i artikel 1 tredje stycket i samma bilaga. (
11
)
44.
Det bör härvid påpekas att tillämpningsområdet för bilaga X anges genom att det i artikel 1 första stycket i denna förklaras att det i denna bilaga till tjänsteföreskrifterna fastställs särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land, och därför är bestämmelserna i bilagan i princip inte tillämpliga på tjänstemän får sina tjänster tillfälligt flyttade inom unionen. På grundval av artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan emellertid tillsättningsmyndigheten genom undantag från artikel 1 första stycket i bilagan besluta att en tjänsteman som får sin tjänst tillfälligt flyttad inom unionen ska omfattas av vissa bestämmelser i nämnda bilaga, trots att denna har utformats för att reglera situationen för tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land.
45.
Det undantag som anges i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna gäller dessutom endast första stycket i artikel 1 i denna bilaga. Följaktligen gör detta undantag det möjligt för tillsättningsmyndigheten att utvidga tillämpningsområdet med avseende på person (ratione personae) för nämnda bilaga. (
12
) Inget hindrar att artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna kan undantas från de krav som anges i artikel 1 tredje stycket i denna bilaga, där det föreskrivs att genomförandebestämmelserna ska antas i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna-
46.
Av dessa konstateranden framgår att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte utgör en fristående och tillräcklig grund för en skyldighet att anta genomförandebestämmelser i enlighet med artikel 110 i tjänsteföreskrifterna. Enligt min uppfattning kan en sådan uttrycklig eller implicit skyldighet endast följa av denna bestämmelse jämförd med en annan bestämmelse i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Som framgår av punkt 23 i förevarande förslag till avgörande föreligger nämligen en skyldighet att anta genomförandebestämmelser om lagstiftaren uttryckligen föreskriver det eller om det krävs genom själva beskaffenheten av den bestämmelse som ska tillämpas.
47.
Ovanstående överväganden bör ställas mot det påstående som vid förhandlingen framfördes av sökandena i första instans, att denna tolkning av artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna skulle frånta bestämmelsen all ändamålsenlig verkan.
c) Den ändamålsenliga verkan av artikel 1 tredje stycket i bilaga X tilltjänsteföreskrifterna
48.
Det är uppenbart att den tolkningen att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna endast, för att upprepa de ord som använts av utrikestjänsten, endast utgör en ”hänvisning i fråga om förfarandena” kan väcka betänkligheter i fråga om strukturen i bilagan, närmare bestämt i fråga om de skäl på grund av vilka artikel 1 tredje stycket har införts där. Man skulle nämligen kunna anföra att det redan av artikel 110 i tjänsteföreskrifterna framgår att genomförandebestämmelser ska antas i enlighet med det förfarande som anges i denna bestämmelse. Dessutom innehåller tjänsteföreskrifterna även bestämmelser där det hänvisas till genomförandebestämmelser utan att det där uttryckligen föreskrivs att dessa ska antas med iakttagande av artikel 110 i tjänsteföreskrifterna. (
13
)
49.
Den lagstiftningsteknik, som går ut på att hänvisa till artikel 110 i tjänsteföreskrifterna är emellertid inte begränsad till bilaga X till tjänsteföreskrifterna. I tjänsteföreskrifterna återfinns nämligen flera bestämmelser där man hänvisar till antagandet av genomförandebestämmelserna i enlighet med artikel 110. (
14
) För lagstiftaren finns det sålunda hela tiden ett intresse av att hänvisa till artikel 110 i tjänsteföreskrifterna för att ange att genomförandebestämmelser ska antas i enlighet med det förfarande som anges i denna bestämmelse.
50.
Inom ramen för dessa bestämmelser i tjänsteföreskrifterna ska icke desto mindre en hänvisning till artikel 110 i tjänsteföreskrifterna åtföljas av en angivelse av att det gäller genomförandebestämmelserna för en viss artikel eller ett visst stycke. (
15
) Artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna innehåller däremot ingen angivelse av sådant slag, enligt vilken det skulle röra sig om genomförandebestämmelserna för denna bilaga eller om samtliga bestämmelser i denna. Jag finner emellertid att man inte kan sätta sig lagstiftarens ställe och lägga till en sådan angivelse med generell räckvidd omfattande samtliga bestämmelser i den aktuella bilagan. Som utrikestjänsten har påpekat skulle en sådan tolkning kunna beröva de bestämmelser i bilaga X som har en effekt i sig deras innebörd och göra dem ofullständiga.
51.
När allt kommer omkring är bilaga X den enda källa där det uttryckligen anges att dess bestämmelser utgör undantag i förhållande till övriga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. I artikel 101a i tjänsteföreskrifterna anges att det i bilaga X fastställs särskilda undantagsbestämmelser som ska tillämpas på tjänstemän som tjänstgör i ett tredje land utan att det påverkar tillämpningen av övriga bestämmelser i tjänsteföreskrifterna. Man skulle således kunna anföra att det är överflödigt att på nytt fastslå tillämpligheten av artikel 110 i tjänsteföreskrifterna i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Utan att på nytt fastslå detta skulle det emellertid bli svårt att när man anför genomförandebestämmelserna i artikel 3 i bilaga X avgöra om denna bilaga även utgör undantag från det förfarande som anges i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna.
52.
Vidare kan skyldigheten att anta genomförandebestämmelser utgöras av en uttrycklig skyldighet eller en implicit skyldighet. Det kan inte uteslutas att bilaga X till tjänsteföreskrifterna som komplement till artikel 3 även innehåller bestämmelser som på grund av själva sin art kräver att genomförandebestämmelser antas. I sådant fall kräver artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna att procedurkraven i artikel 110 iakttas.
53.
Slutligen kan artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna tolkas på sådant sätt, att procedurkraven i artikel 110 i tjänsteföreskrifterna i avsaknad av varje annan skyldighet även måste iakttas när genomförandebestämmelser antas.
54.
Av ovanstående framgår att den tolkningen att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte är en fristående och tillräcklig grund för en skyldighet att anta genomförandebestämmelser inte innebär att denna bestämmelse mister sin innebörd.
55.
Det bör i förbigående framhållas att denna tolkning i viss mån bekräftas av tribunalens senare praxis.
56.
I domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
16
), vilken flera gånger åberopas i den överklagade domen, har tribunalen förvisso fastslagit att det finns en uttrycklig skyldighet att anta genomförandebestämmelser i fråga om hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inbegripet bestämmelserna om beviljande av tillägg för levnadsvillkor.
57.
Det övervägande i fråga om hela denna bilaga som förekommer i ovan nämnda dom kan dock endast betraktas som ett obiter dictum. Domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
17
) gällde nämligen ett beslut genom vilket förteckningen över tredjeländer i fråga om vilka levnadsvillkoren kan anses motsvara dem som normalt råder inom unionen uppdaterades. Detta beslut gällde sålunda artikel 10.1 andra stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, där det endast anges att tillägg för levnadsvillkor inte ska utbetalas när tjänstemannen tjänstgör i ett land där levnadsvillkoren kan anses motsvara dem som normalt råder inom unionen. Det omtvistade beslutet hänför sig däremot till artikel 10.1 tredje och fjärde stycket i bilaga X, vars innehåll är mer upplysande än innehållet i artikel 10.1 andra stycket i samma bilaga.
58.
I domen i målet PO m.fl./utrikestjänsten (
18
), som meddelades efter domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
19
), förefaller dessutom tribunalen själv i någon mån ha begränsat räckvidden för sin praxis genom att fastslå att artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte kan tolkas på sådant sätt, att den ålägger utrikestjänsten att anta genomförandebestämmelser för utövandet av den beslutanderätt den tilldelas genom artikel 15 andra meningen i nämnda bilaga. I sin dom i målet PO m.fl./utrikestjänsten (
20
) angav tribunalen att de överväganden som den redovisade överensstämde med dem som angavs i domen i målet Vanhalewyn/utrikestjänsten (
21
). Med beaktande av omständigheterna i förevarande mål finner jag att det inte finns anledning att uttala sig om detta. Vad som är relevant i förevarande mål är, även mot bakgrund av domen i målet PO m.fl./utrikestjänsten (
22
), att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna inte föreskrivs någon generell skyldighet i fråga om hela bilaga X.
59.
Mot denna bakgrund anser jag att det finns fog för den första grunden i överklagandet i den utsträckning utrikestjänsten har gjort gällande att tribunalen felaktigt har funnit att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs en uttrycklig skyldighet att anta genomförandebestämmelser före antagandet på grundval av artikel 10.1 tredje stycket i denna bilaga av ett beslut om att ändra beloppet i det tillägg för levnadsvillkor som ska utbetalas till anställda som tjänstgör i ett tredje land. Jag anser emellertid inte att detta är tillräckligt för att ogiltigförklara den överklagade domen utan prövning av den andra grunden i överklagandet.
B.
Den andra grunden
60.
Det erinras om att tribunalen i punkterna 28 och 29 i den överklagade domen förklarat att antagande av genomförandebestämmelser är obligatoriskt i två fall: när lagstiftaren uttryckligen föreskriver det eller om det krävs genom själva beskaffenheten av den bestämmelse som ska tillämpas.
61.
I den andra grunden i överklagandet avspeglas de konstateranden som tribunalen gjorde i punkterna 28 och 29 i den överklagade domen. Genom denna grund gör utrikestjänsten gällande att tribunalen har begått ett rättsligt fel då den fann att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är en bestämmelse som kräver att genomförandebestämmelser antas, då denna är så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycklighet.
62.
Sökandena i första instans har däremot i första hand gjort gällande att den andra grunden saknar verkan. Eftersom tribunalen med rätta har fastslagit att det i artikel 1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna uttryckligen föreskrivs en skyldighet för utrikestjänsten att anta genomförandebestämmelser för artikel 10 i denna bilaga, saknar den påstådda tydligheten i artikel 10 betydelse.
1. Möjligheten att vinna framgång på denna grund
63.
Jag förstår de argument som framförts av sökandena i första instans beträffande den andra grundens verkan eftersom en genomgång av den överklagade domen kan föranleda betänkligheter i fråga om grunden för den skyldighet som, enligt tribunalen, åvilade utrikestjänsten. Som ett första steg har nämligen tribunalen i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen förklarat att det i artikel 1 tredje stycket i bilagan uttryckligen föreskrivs en skyldighet att anta genomförandebestämmelser i fråga om hela bilaga X till tjänsteföreskrifterna, inbegripet för de bestämmelser om det beviljande av tillägg för levnadsvillkor som anges i artikel 10 i denna bilaga.
64.
I ett andra steg har dock tribunalen i punkt 32 i den överklagade domen redovisat argument för skyldigheten att anta genomförandebestämmelser i fråga om artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna. Tribunalen anser att denna skyldighet förklaras av att denna bestämmelse ger tillsättningsmyndigheten ett synnerligen stort utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om fastställandet av vilka levnadsvillkor som råder i tredjeländer. I samma linje tycks tribunalen i punkt 18 i den överklagade domen finna att antagandet av genomförandebestämmelser är nödvändigt för att säkerställa att de kriterier enligt vilka de levnadsvillkor som råder i tredjeländer fastställs på ett abstrakt och oberoende sätt i fråga om varje förfarande som syftar till att ändra beloppet i tillägget för levnadsvillkor för att undvika att valet av kriterierna inte påverkas ett resultat som eventuellt är det som administrationen önskar.
65.
Man kan därför inte utesluta att tribunalen inte, åtminstone implicit, har kvalificerat artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna även i förhållande till det andra fall som anges i punkt 60 i förevarande förslag till avgörande.
66.
Om jag på rätt sätt har förstått den överklagade domen och om artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna genom själva sin natur ålägger en skyldighet att anta genomförandebestämmelser kan inte den andra grunden sakna verkan och det förhållandet att den första grunden i överklagandet hade fog medför inte att den överklagade domen ska upphävas. Jag anser att bedömningen av överklagandet inte kan inskränka sig till en bedömning av den första grunden och att man även bör pröva den andra grunden i överklagandet.
2. Prövning i sak
67.
Det erinras om att utrikestjänsten genom sin andra grund i huvudsak har gjort gällande att tribunalen har gjort sig skyldig till felaktig rättstillämpning då den fann att artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna är en bestämmelse som kräver att genomförandebestämmelser antas. Denna bestämmelse skulle särskilt vara så oklar och otydlig att den inte kan tillämpas utan godtycklighet. Utrikestjänsten har emellertid inom ramen för antagandet av genomförandebestämmelser avseende tillägget för levnadsvillkor gjort gällande att det i artikel 10.1 fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna föreskrivs att ett yttrande från personalkommittén ska inhämtas, vilket men menade var fallet vid antagandet av besluten av den 17 december 2013 och den 3 december 2014. Detta skulle i sig undanröja alla risker för att kriterierna till grund för procentsatsen för tillägget för levnadsvillkor fastställs av administrationen i syfte att uppnå önskat resultat. Detaljnivån i artikel 10 där det stadgas om vilka parametrar som ska beaktas för fastställandet av tillägget för levnadsvillkor, och genom vilka en årlig översyn av dessa införs, visar för övrigt i sig att de berörda bestämmelserna inte ger något manöverutrymme för en godtycklig tillämpning
68.
Sökandena i första instans har hävdat att denna grund – i den mån den har verkan – saknar fog eftersom antagandet av genomförandebestämmelser innebär att yttrandet från kommittén för tjänsteföreskrifterna kan påverka tillsättningsmyndighetens beslut.
69.
I artikel 10.1 tredje stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna anges att ”tillägget för levnadsvillkor (skall) fastställas med beaktande av bland annat följande parametrar …”. Uttrycket ”bland annat” anger förvisso att förteckningen över angivna parametrar inte är uttömmande. Bestämmelsen bör dock tolkas i jämförelse med artikel 10.3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna, enligt vilken ”detaljerade bestämmelser för tillämpning av denna artikel ska beslutas av tillsättningsmyndigheten”. Som utrikestjänsten har påpekat är dessutom fastställandet av tillägget för levnadsvillkor underkastat en årlig översyn och vid behov en justering efter det att yttrande från personalkommittén har inhämtats. Lagstiftaren har således föreskrivit flera åtgärder som gör det möjligt att undanröja risken för godtycklighet vid tillämpningen av artikel 10.1 tredje och fjärde stycket i bilaga X till tjänsteföreskrifterna.
70.
Av det ovan anförda finner jag att det finns fog för den andra grunden. Sålunda framgår av min bedömning att båda grunderna i utrikestjänstens överklagande ska godtas.
71.
Den överklagade domen bör följaktligen upphävas på grund av den felaktiga rättstillämpning den är behäftad med, vilken består i felaktig tolkning av artikel 1 tredje stycket och artikel 10 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna då tribunalen funnit att utrikestjänsten för att tillämpa denna sistnämnda bestämmelse och anta ett beslut om ändring av beloppet i det tillägg för levnadsvillkor som är tillämpligt på anställda som tjänstgör i ett tredje land, så som det omtvistade beslutet, måste anta genomförandebestämmelser. Överklagandet ska därför bifallas och den första punkten i domslutet i den överklagade domen ska upphävas.
72.
Enligt artikel 61 i stadgan för Europeiska unionens domstol ska dessutom domstolen, om överklagandet är välgrundat, upphäva tribunalens avgörande. Domstolen kan själv slutligt avgöra ärendet, om detta är färdigt för avgörande, eller återförvisa ärendet till tribunalen för avgörande.
73.
Jag anser att målet inte är färdigt för avgörande.I den talan som sökandena ingav vid tribunalen har dessa nämligen i första instans åberopat tre grunder. Som tribunalen förklarat i punkt 44 i den överklagade domen har denna emellertid meddelats utan att den andra och den tredje grund som åberopats vid tribunalen har prövats. Målet bör därför återförvisas till tribunalen för att den ska fatta beslut om dessa grunder.
VI. Förslag till avgörande
74.
På grundval av det ovan anförda anser jag att de grunder som åberopats av Europeiska utrikestjänsten ska bifallas och jag föreslår att domstolen ska meddela dom enligt följande:
1)
Den första punkten i domslutet i dom av Europeiska unionens tribunal av den 13 april 2018, Alba Aguilera m.fl./utrikestjänsten (T‑119/17, EU:T:2018:183), genom vilken tribunalen ogiltigförklarade beslut av Europeiska utrikestjänsten av den 19 april 2016 om minskning från och med den 1 januari 2016 av det tillägg för levnadsvillkor som utbetalas till EU-personal som tjänstgör i Etiopien från 30 till 25 procent av referensbeloppet, samt den tredje punkten i detta domslut, genom vilken tribunalen har förpliktat utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna, upphävs.
2)
Målet återförvisas till Europeiska unionens tribunal.
3)
Frågan om rättegångskostnader anstår
(
1
)	Originalspråk: franska.
(
2
)	T-119/17, EU:T:2018:183, nedan kallad den överklagade domen.
(
3
)	Se i fråga om dessa båda fall även dom av den 8 juli 1965, Willame/kommissionen (110/63, EU:C:1965:71).
(
4
)	Dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/utrikestjänsten (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
5
)	Dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/utrikestjänsten (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
6
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156). Enligt punkt 35 i denna dom saknar det relevans att tillsättningsmyndigheten har fastställt ”vägledande kriterier för att bedöma likvärdighet av levnadsvillkor” om dessa kriterier inte har föreskrivits i genomförandebestämmelser.
(
7
)	Dom av den 17 mars 2016, Vanhalewyn/utrikestjänsten (T-792/14 P, EU:T:2016:156, punkterna 22 och 23).
(
8
)	Personaldomstolens dom av den 25 september 2014 (F-101/13, EU:F:2014:223)
(
9
)	Personaldomstolens dom av den 25 september 2014 (F-101/13, EU:F:2014:223, punkterna 24 och 25).
(
10
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
11
)	Dom av den 25 september 2014, Osorio m.fl./utrikestjänsten (F-101/13, EU:F:2014:223, punkt 25).
(
12
)	Det kan i förbigående nämnas att det i artikel 3 i bilaga X till tjänsteföreskrifterna anges en möjlighet att utvidga tillämpningsområdet för denna förklaras också av att tillsättningsmyndigheten är skyldig att anta genomförandebestämmelser före antagandet av ett beslut grundat på denna bestämmelse. Utvidgningen av tillämpningsområdet för denna bilaga till att omfatta tjänstemän som, även tillfälligt är anställda inom unionen skulle nämligen kunna motverka syftet med bilaga X till tjänsteföreskrifterna och kränka principen om likabehandling. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 maj 1997, de Rijk/kommissionen (C‑153/96 P, EU:C:1997:268, punkterna 28 och 29).
(
13
)	Se, i belysande syfte, artikel 9.1 tredje stycket och artikel 13a i bilaga VII till tjänsteföreskrifterna samt artikel 11.2 andra stycket i bilaga VIII.
(
14
)	Se artikel 27 andra stycket och artikel 45.5 i tjänsteföreskrifterna samt artikel 2.3 i bilaga IX.
(
15
)	Se fotnot 13.
(
16
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156, punkterna 24 och 25).
(
17
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156, punkterna 24 och 25).
(
18
)	Dom av den 25 oktober 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721, punkterna 160–165).
(
19
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
20
)	Dom av den 25 oktober 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721, punkterna 166–170).
(
21
)	Dom av den 17 mars 2016 (T-792/14 P, EU:T:2016:156).
(
22
)	Dom av den 25 oktober 2018 (T-729/16, EU:T:2018:721).