62022CJ0726_RES
Asia C-726/22 P
Euroopan komissio
vastaan
Pollinis France
Unionin tuomioistuimen tuomio (viides jaosto) 16.1.2025
Muutoksenhaku – Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta – Päätöksentekomenettelyn suoja – Asetus (EY) N:o 182/2011 – Komiteamenettely – Jäsenvaltioiden ja komiteoiden muiden jäsenten esittämät kannat – Tutustumisoikeuden epääminen
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Edellytykset – Suppea tulkinta ja soveltaminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan 11 perustelukappale ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 62 ja 65 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 2014/2001 4 artikla)
(ks. 63 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Soveltamisala – Komission hallinnollinen menettely kuuluu soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 3 kohta)
(ks. 66 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Päätöksenteko – Käsite – Se, että päätöksellä on tietty kohde, kuuluu käsitteeseen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 73 kohta)
Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Päätöksentekomenettelyn suoja – Edellytykset – Konkreettinen, tosiasiallinen ja vakava vahinko mainitulle menettelylle – Soveltamisala – Toimielimen aikomus tehdä päätös ei kuulu soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta)
(ks. 74, 77 ja 78 kohta)
Tiivistelmä
Unionin tuomioistuin, joka hylkää Euroopan komission valituksen unionin yleisen tuomioistuimen asiassa Pollinis France v. komissio antamasta tuomiosta, (
1
) jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi kaksi komission päätöstä, (
2
) joilla komissio on evännyt siltä oikeuden tutustua tiettyihin Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) ohjeasiakirjaa koskeviin asiakirjoihin, (
3
) täsmentää meneillään olevaa päätöksentekomenettelyä (
4
) koskevan poikkeuksen ulottuvuutta komitologiamenettelyn yhteydessä ja ottaa kantaa ”asiaan, josta toimielin ei [vielä] ole tehnyt päätöstä”.
Pollinis France on ranskalainen kansalaisjärjestö, joka toimii ympäristönsuojelun alalla ja jonka tavoitteena on suojella luonnonvaraisia ja tarhamehiläisiä ja edistää kestävää maataloutta pölyttäjien säilyttämiseksi. Se esitti vuonna 2020 komissiolle kaksi hakemusta, (
5
) joissa se pyysi saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotka koskivat EFSAn vuonna 2013 hyväksymää ohjeasiakirjaa. Ensimmäinen hakemus koski lähinnä asiakirjoja, joihin oli kirjattu jäsenvaltioiden, pysyvän kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitean (
6
) jäsenten ja komission kannat kyseiseen ohjeasiakirjaan, ja kaikkia tätä aihetta koskevia ehdotuksia, jotka komissio oli vastaanottanut tai laatinut lokakuusta 2018 alkaen. Toisessa hakemuksessa pyydettiin saada tutustua tiettyihin asiakirjoihin, jotka koskivat EFSAn vuonna 2013 hyväksymää ohjeasiakirjaa, ja se koski lähinnä Scopaffin jäsenten ja eräiden komission virkamiesten tai jäsenten välistä sellaista kirjeenvaihtoa tai sellaisten näiden henkilöiden välisten kokousten esityslistoja, pöytäkirjoja tai kokouskertomuksia, jotka olivat peräisin heinäkuun 2013 ja syyskuun 2018 väliseltä ajalta.
Uudistettuihin hakemuksiin saada tutustua asiakirjoihin antamassaan vastauksessa komissio myönsi kahdella vuonna 2020 tekemällään päätöksellä oikeuden tutustua osittain tiettyihin asiakirjoihin ja epäsi oikeuden tutustua eräisiin muihin asiakirjoihin yksityiselämää ja yksilön koskemattomuutta koskevan poikkeuksen (
7
) nojalla ja meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevan poikkeuksen nojalla.
EFSAn vuonna 2013 hyväksymästä ohjeasiakirjasta oli näet keskusteltu Scopaffissa useiden vuosien ajan ilman, että sen tekstistä olisi päästy yhteisymmärrykseen, koska jäsenvaltiot olivat siitä erimielisiä, ja ilman, että komissio olisi hyväksynyt kyseistä asiakirjaa. Komissio oli vuonna 2019 pyytänyt EFSA tarkistamaan vuonna 2013 hyväksymäänsä ohjeasiakirjaa uusimman tieteellisen kehityksen huomioon ottamiseksi.
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi oli saatettu kaksi kannetta, totesi tässä yhteydessä valituksenalaisessa tuomiossa, että komissio oli todennut vuonna 2020 tehdyissä päätöksissä, että kyseisen asiakirjan tarkastelu Scopaffissa oli ”keskeytetty” niin kauaksi aikaa kuin sen tarkistusta ei ollut suoritettu loppuun ja että tämä merkitsi sitä, että päätöksentekomenettelyä voitiin pitää ”meneillään olevana”, koska päätöksentekomenettely jatkuu vasta tarkistuksen loppuunsaattamisen jälkeen.
Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan riidanalaisten päätösten tekohetkellä ei kuitenkaan enää ollut meneillään päätöksentekomenettelyä, jonka tarkoituksena olisi ollut EFSAn vuonna 2013 hyväksymän ohjeasiakirjan täytäntöönpano. Komissio oli päinvastoin implisiittisesti mutta väistämättä päättänyt olla panematta kyseistä asiakirjaa täytäntöön. Jo se seikka, että ohjeasiakirjan tarkistaminen oli käynnissä riidanalaisten päätösten tekohetkellä, merkitsi sitä, että mahdollisen tarkistetun ohjeasiakirjan sisältöä, sitä, missä muodossa se mahdollisesti hyväksyttäisiin, ja sitä, mitä menettelyä sen hyväksymisessä mahdollisesti noudatettaisiin, oli mahdotonta määrittää, ja näin ollen sitä, ettei komission päätöksentekomenettelyllä ollut kohdetta. Näin ollen komissio ei voinut pätevästi vedota meneillään olevan päätöksentekomenettelyn suojaa koskevaan poikkeukseen.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Komission valituksen, jonka tueksi se on esittänyt kaksi valitusperustetta, johdosta unionin tuomioistuin tutkii ensimmäisen valitusperusteen yhteydessä, oliko unionin yleinen tuomioistuin katsonut valituksenalaisessa tuomiossa perustellusti, että komission EFSAn vuonna 2013 hyväksymää ohjeasiakirjaa koskeva päätöksentekomenettely oli päättynyt riidanalaisten päätösten tekohetkellä.
Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että asetuksella N:o 1049/2001, joka perustuu avoimuuden ja läpinäkyvyyden periaatteelle, pyritään myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin. Vaikka tätä oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevat tietyt yleiseen tai yksityiseen etuun liittyviin syihin perustuvat rajoitukset, asetuksessa N:o 1049/2001 säädettyjä poikkeuksia oikeudesta tutustua asiakirjoihin on tulkittava ja sovellettava suppeasti. Kun kyseinen toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty luovuttamaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata etua, jota suojataan sillä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa. Tällaisen loukkaamisvaaran on lisäksi oltava kohtuullisesti ennakoitavissa, eikä se saa olla täysin hypoteettinen.
Unionin tuomioistuin toteaa erityisesti päätöksentekomenettelyn suojaa koskevasta poikkeuksesta aluksi, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan asiakirjaa, jonka toimielin on laatinut sisäiseen käyttöön tai jonka se on vastaanottanut ja joka liittyy asiaan, josta toimielin ei ole vielä tehnyt päätöstä, ei anneta tutustuttavaksi, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi vakavasti toimielimen päätöksentekomenettelyä, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Unionin tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että käsitteen ”päätöksentekomenettely” on ymmärrettävä liittyvän suoraan päätöksen tekemiseen, eikä se kata päätöksen tekemiseen johtanutta hallinnollista menettelyä kokonaisuudessaan. Päätöksenteko edellyttää, että on olemassa tietty kohde, jota tuleva päätös koskee, ja näin on riippumatta siitä, hyväksytäänkö tietty yksilöitävissä oleva säädösehdotus lähitulevaisuudessa. Toisin kuin komissio väitti, unionin yleinen tuomioistuin ei ollut katsonut, että jos tarkoituksena ei ole käsitellä asiaa lähitulevaisuudessa, päätöksentekoon liittyvää toimintaa ei tosiasiallisesti ole meneillään.
Jos katsottaisiin, ettei päätöstä vielä ole tehty ja että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu päätöksentekomenettely on näin ollen meneillään silloin, kun tällaisen menettelyn kohdetta ei ole määritetty, olisi se ristiriidassa sekä kyseisen säännöksen rakenteen että oikeuskäytännön kanssa. Niin kauan kuin tulevan päätöksen tarkkaa kohdetta ei vielä ole määritetty, vaara siitä, että asetuksen N:o 1049/2001 nojalla pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisesta aiheutuisi vahinkoa kyseisen päätöksen tekemiseen johtavalle päätöksentekomenettelylle, on näet lähtökohtaisesti hypoteettinen, koska todellisuudessa olisi mahdotonta tarkistaa, liittyykö kyseessä olevan asiakirjan sisältö tosiasiallisesti kyseiseen päätöksentekomenettelyyn.
Unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä myöskään, kun arvioidessaan sitä, onko kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitetusta ”asiasta, josta toimielin ei [vielä] ole tehnyt päätöstä”, se ei pitänyt ratkaisevana argumenttia, jonka mukaan komissiolla oli edelleenkin ”tarkoitus” panna täytäntöön mehiläisiä koskeva ohjeasiakirja. Sen hyväksyminen, että pelkkä toimielimen aikomus tehdä päätös sen toimivaltaan kuuluvassa asiassa antaisi toimielimelle oikeuden vedota tähän säännökseen ilman, että edellytettäisiin meneillään olevaa päätöksentekoprosessia, jossa oli tarkoitus tehdä päätös tietystä kohteesta, merkitsisi todellisuudessa sitä, että kyseiselle toimielimelle annettaisiin mahdollisuus kieltäytyä ilmaisemasta mitään tietoja, jotka sisältyvät tähän alaan liittyviin asiakirjoihin. Käsitettä ”asia, josta toimielin ei [vielä] ole tehnyt päätöstä” ei voida tulkita niin laajasti, että se kattaisi kaikki tiettyyn asiaan liittyvät asiakirjat.
Unionin tuomioistuin toteaa siten, että unionin yleinen tuomioistuin on katsonut perustellusti, että se, että komission oli edelleenkin tarkoitus panna täytäntöön mehiläisiä koskeva ohjeasiakirja, jotta jäsenvaltioiden viranomaisilla olisi käytössään asiakirja, jossa esitetään ”nykyinen tieteellinen ja tekninen tietämys”, ei itsessään riittänyt sen toteamiseksi, että edelleen oli olemassa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa tarkoitettu ”asia, josta toimielin ei [vielä] ole tehnyt päätöstä”. Se toteaa siten, että ensimmäinen valitusperuste on hylättävä, toinen valitusperuste on hylättävä tehottomana ja valitus kokonaisuudessaan on hylättävä.
(
1
)	Tuomio 14.9.2022, Pollinis France v. komissio (T-371/20 ja T-554/20, EU:T:2022:556, jäljempänä valituksenalainen tuomio).
(
2
)	Komission 19.6.2020 tekemä päätös C(2020) 4231 final asiassa T- 371/20 ja komission 21.7.2020 tekemä päätös C(2020) 5120 final asiassa T-554/20 (jäljempänä riidanalaiset päätökset).
(
3
)	EFSAn 27.6.2013 hyväksymä kasvinsuojeluaineiden mehiläisille aiheuttamien riskien arviointia koskeva ohjeasiakirja (jäljempänä EFSAn vuonna 2013 hyväksymä ohjeasiakirja).
(
4
)	Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella.
(
5
)	Asetuksen N:o 1049/2001 ja tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13) nojalla.
(
6
)	Standing Committee on Plants, Animals, Food and Feeds (jäljempänä Scopaff).
(
7
)	Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettu.