62000CC0336_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
I - Introduzione
1. Con la presente domanda di pronuncia pregiudiziale l'Oberster Gerichtshof (Corte di Cassazione) della Repubblica d'Austria ha sottoposto questioni sulla validità e sull'interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (in prosieguo: il «regolamento n. 2078/92»), nonché questioni circa il rimborso degli aiuti concessi sulla base di tale regolamento. Nel complesso le sei questioni riguardano, tra l'altro, se il regolamento n. 2078/92 sia basato sull'esatto fondamento normativo. Dall'altra parte occorre chiarire se un agricoltore che ha ottenuto aiuti cofinanziati, nell'ambito di un programma nazionale, in base al regolamento n. 2078/92, possa, in caso di revoca degli aiuti, invocare la tutela del legittimo affidamento, qualora le condizioni da osservare non gli fossero note.
II - Contesto normativo
A - Diritto comunitario
2. Il regolamento n. 2078/92 è stato emanato - sulla base degli artt. 42 e 43 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, rispettivamente art. 36 e art. 37 CE) - allo scopo, tra l'altro, di promuovere l'impiego di metodi produttivi che riducano gli effetti inquinanti dell'agricoltura, contribuendo nel contempo, mediante una riduzione della produzione, ad un migliore equilibrio dei mercati [v. art. 1, lett. a), del regolamento]. Pertanto l'impiego di concimi e fitofarmaci dovrebbe essere ridotto, con conseguente promozione di metodi produttivi meno intensivi . A tal fine è stato istituito il «regime comunitario di aiuti» cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia, quale misura di accompagnamento nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati (v. art. 1 del regolamento n. 2078/92).
3. L'art. 2 (poi abrogato) del regolamento n. 2078/92 prevedeva:
«(1). A condizione che abbia effetti positivi per l'ambiente e lo spazio naturale, il regime può comprendere aiuti destinati agli imprenditori agricoli che assumano uno o più dei seguenti impegni:
a) sensibile riduzione dell'impiego di concimi e/o fitofarmaci, oppure mantenimento delle riduzioni già effettuate o introduzione o mantenimento dei metodi dell'agricoltura biologica,
(...)».
4. L'art. 3 del regolamento n. 2078/92 disponeva che gli Stati membri attuassero specifici programmi zonali pluriennali imperniati sugli obiettivi di cui all'art. 1. Tali programmi dovevano indicare, tra l'altro, i criteri per la concessione degli aiuti e le disposizioni adottate per l'adeguata informazione degli operatori agricoli e rurali [v., in particolare, art. 3, n. 3, lett. d) ed f)].
5. A norma dell'art. 7, n. 2, del regolamento n. 2078/92, la Commissione verificava la conformità al regolamento dei programmi pluriennali approntati dagli Stati membri e decideva in merito alla loro approvazione.
6. Secondo l'art. 10 di detto regolamento, gli Stati membri avevano la facoltà di prevedere misure d'aiuto supplementari, sempre che tali misure fossero conformi agli obiettivi del regolamento e agli artt. 92, 93 e 94 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 87-89 CE) - divieto degli aiuti di Stato.
7. Ai sensi dell'art. 8 del regolamento del Consiglio 21 aprile 1970, n. 729 (in prosieguo: «regolamento 729/70»), relativo al finanziamento della politica agricola comune, gli Stati membri erano tenuti ad adottare in diritto interno le misure necessarie, tra l'altro, per recuperare le somme perse a seguito d'irregolarità o di negligenze. A norma del n. 2 di tale disposizione, se in linea di principio toccava alla Comunità sopportare le conseguenze finanziarie di un eventuale recupero incompleto, ciò non valeva per quelle risultanti da irregolarità e negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organi degli Stati membri.
B - Il programma austriaco per la promozione di un'agricoltura ecologica, estensiva e compatibile con la cura dello spazio naturale (ÖPUL)
8. Per l'attuazione del regolamento n. 2078/92, il Ministero federale austriaco per l'agricoltura e le foreste ha emanato «disposizioni speciali relative al programma austriaco per la promozione di un'agricoltura ecologica, estensiva e compatibile con la cura dello spazio naturale» (in prosieguo: le «disposizioni speciali ÖPUL»). La Commissione ha approvato il programma con decisione 7 giugno 1995. Le disposizioni speciali ÖPUL sono state pubblicate mediante una menzione nel «bollettino ufficiale accluso alla Wiener Zeitung», nel quale è stato indicato che esse erano state adottate e che se ne poteva prendere visione presso il detto Ministero .
9. Le disposizioni speciali ÖPUL contengono una parte generale, che disciplina, tra l'altro, i presupposti di concessione, la liquidazione dell'aiuto, nonché l'obbligo di restituzione nel caso di mancata osservanza delle condizioni per la concessione (punto 1.9 delle disposizioni speciali ÖPUL), e una parte dedicata alle misure relative alle condizioni precipue per i diversi rami del programma. Inoltre contiene numerosi allegati, tra cui gli allegati 3.5 e 3.6 con disposizioni pertinenti la coltivazione integrata controllata di alberi da frutto e di viti.
10. Secondo il diritto austriaco, disposizioni come queste relative al programma in esame non sono norme generali e astratte, bensì hanno solo valore di dichiarazione tra contraenti, che vengono inserite all'atto della conclusione del contratto.
III - Fatti e procedimento
11. L'agricoltore Martin Huber, convenuto nella causa principale (in prosieguo: il «convenuto»), in data 21 aprile 1995 ha presentato, sulla base delle disposizioni speciali ÖPUL, una domanda di sussidio, che gli è stato accordato il 12 dicembre 1995 dall'Agrarmarkt Austria, in nome e per conto della Repubblica d'Austria, ricorrente nella causa principale (in prosieguo: la «ricorrente»), per un importo di ATS 79 521 (scellini austriaci). Le disposizioni speciali ÖPUL non sono state notificate al convenuto.
12. Il convenuto, avendo ricevuto dall'Agrarmarkt Austria - persona giuridica di diritto pubblico, istituita dal Ministero federale dell'agricoltura e delle foreste come ente liquidatore degli aiuti oggetto delle disposizioni speciali ÖPUL - una lettera in cui gli si chiedeva di restituire il sussidio, ha supposto di aver commesso un errore e ha proposto all'Agrarmarkt Austria una restituzione di 5 000 scellini al mese. Il 13 maggio 1998 la Finanzprokuratur (avvocatura dello Stato), su incarico dell'Agrarmakt Austria, ha ingiunto al convenuto di pagare ATS 90 273 (interessi compresi).
13. La ricorrente, rappresentata dalla Finanzprokuratur, ha chiesto la restituzione del sussidio di ATS 79 521 oltre agli interessi a decorrere dal 12 dicembre 1995, deducendo che il convenuto aveva violato le disposizioni che vietavano l'uso dei fitofarmaci Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit. Inoltre, il convenuto avrebbe riconosciuto la fondatezza della pretesa restitutoria.
14. Il convenuto ha chiesto il rigetto del ricorso della ricorrente, ed ha sostenuto di non aver violato le disposizioni, anche se in conclusione ammette di aver adoperato tali prodotti, e di non aver riconosciuto neanche di essere obbligato alla restituzione. In concreto, gli sarebbe stato comunicato solo il dovere di rinunciare all'uso di erbicidi nella coltivazione degli alberi da frutto e delle viti; il convenuto avrebbe rinunciato soltanto all'uso di questi ultimi fitofarmaci, ma non all'uso dei fungicidi indicati dalla ricorrente. Egli non avrebbe assunto ulteriori obblighi. Le disposizioni che il convenuto avrebbe dovuto in concreto osservare non sono state allegate alla domanda di restituzione e non sono mai state portate a sua conoscenza. Inoltre, la formulazione di tale domanda sarebbe oscura, il che costituirebbe una colpa della ricorrente che la ha redatta. Quest'ultima avrebbe versato il sussidio pur avendo conoscenza dell'uso delle sostanze controverse. Un suo eventuale riconoscimento dichiarativo sarebbe da ricondurre ad un errore causato dalla ricorrente.
15. Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, con l'argomento che le disposizioni della ricorrente non facevano parte del contenuto contrattuale e che non vi è stato riconoscimento costitutivo.
16. Il giudice di secondo grado ha accolto il ricorso della ricorrente e ha rinviato la causa al giudice di primo grado per un complemento di giudizio. Il giudice di secondo grado ha sì negato l'esistenza di un riconoscimento costitutivo, ma ha ritenuto che non fosse ancora stato sufficientemente chiarito se le sostanze utilizzate dal convenuto rientrassero nella categoria degli erbicidi ovvero quale fosse il contenuto esatto dei documenti messi a disposizione del medesimo. Secondo tale giudice, le disposizioni emanate dalla ricorrente non sono divenute elemento del contratto poiché non sono state oggetto di una pubblicità generale ma si fa solo riferimento ad esse nel bollettino ufficiale. Neanche i rimandi di cui alla dichiarazione d'impegno sarebbero sufficientemente chiari.
17. Il giudice di secondo grado ha consentito il ricorso dinanzi all'Oberster Gerichtshof, in quanto non esiste una giurisprudenza sulla questione della validità di disposizioni interne emanate sulla base di regolamenti comunitari.
IV - Domanda di pronuncia pregiudiziale
18. L'Oberster Gerichtshof ha sottoposto alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se il regolamento del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale (GU L 215 del 30 luglio 1992, pag. 85), sia stato emanato validamente.
2) Se la decisione circa l'approvazione di un programma di cui all'art. 7 del regolamento del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale, comprenda anche il contenuto dei programmi che gli Stati membri sottopongono ad approvazione.
3) Se debbano essere considerati destinatari di tale decisione anche gli agricoltori che chiedono un aiuto ai sensi di un siffatto programma e se la prescelta forma di pubblicazione, in particolare l'obbligo degli Stati membri di informare adeguatamente gli agricoltori, sia sufficiente a rendere la decisione vincolante per gli agricoltori e a rendere inefficaci i contratti di sostegno che siano incompatibili con la detta decisione.
4) Se, a prescindere dal contenuto del programma approvato dalla Commissione ai sensi del regolamento n. 2078/92, un agricoltore possa fare legittimo affidamento sulle dichiarazioni degli organi amministrativi degli Stati membri, con la conseguenza che non si può revocare l'aiuto concesso.
5) Se nell'ambito del regolamento n. 2078/92 gli Stati membri siano liberi di attuare i programmi ai sensi di tale regolamento mediante atti di diritto privato (contratti) oppure mediante atti d'imperio.
6) Se - nel valutare se le limitazioni della ripetibilità degli aiuti, imposte per tutelare il legittimo affidamento e per garantire la certezza del diritto, siano conformi agli interessi del diritto comunitario - si debba considerare solo il tipo di atto prescelto di volta in volta oppure se si debbano considerare anche le possibilità di ripetizione offerte da altri tipi di atto, particolarmente vantaggiose per gli interessi comunitari».
19. Sulle questioni pregiudiziali hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte di giustizia la Repubblica d'Austria come ricorrente, rappresentata dal Finanzprokuratur, il convenuto Martin Huber, la Commissione, il Consiglio (limitatamente alla prima questione), nonché la Repubblica d'Austria in quanto Stato membro che svolge le proprie osservazioni.
V - Valutazione giuridica
A - Sulla prima questione
20. Con la sua prima questione il giudice nazionale intende accertare se il regolamento n. 2078/92 sia valido, benché sia stato adottato sulla base degli artt. 42 e 43 del Trattato CE e non sulla base dell'art. 130S del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 175 CE), nonostante persegua obiettivi di protezione dell'ambiente.
Argomenti delle parti
21. Tutte le parti concordano sul fatto che l'art. 43 del Trattato CE costituisce l'esatto fondamento normativo e ritengono valido il regolamento n. 2078/92.
22. Il Consiglio e la Commissione sostengono che, secondo giurisprudenza costante della Corte, la scelta del fondamento normativo deve basarsi su elementi oggettivi e suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra essi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell'atto. Dal contenuto del regolamento n. 2078/92 e dagli scopi del regime comunitario di aiuti di cui al suo art. 1, primo comma, nonché dalle misure che il suddetto regolamento prevede all'art. 1, secondo comma, per la realizzazione di tali obiettivi, dovrebbe concludersi che il regolamento rientra nel settore della politica agraria comune.
23. Tale regolamento sarebbe finalizzato alla realizzazione degli scopi di cui all'art. 39 del Trattato CE (divenuto art. 33 CE), come risulterebbe in particolare dal primo, quinto e dodicesimo considerando, secondo cui le misure strutturali del programma dovrebbero ovviare alla situazione di iperproduzione ed ipersfruttamento delle risorse naturali propria dell'agricoltura europea. La preferenza accordata a metodi di produzione meno intensivi e più rispettosi dell'ambiente sarebbe finalizzata ad assicurare, specie in una situazione di notevole surplus di produzione, lo sviluppo razionale della produzione agricola come pure un impiego migliore dei fattori di produzione [art. 39, n. 1, lett. a), del Trattato CE], e a stabilizzare i mercati [art. 39, n. 1, lett. c), del Trattato CE].
24. Misure siffatte contribuirebbero ad una riduzione dell'offerta di prodotti agricoli e ad un miglioramento della loro qualità. Esse favorirebbero, in tal modo, l'adattamento dell'offerta di prodotti agricoli alla domanda. La compensazione della perdita di entrate causata dalla riduzione della produzione e dall'aumento dei suoi costi contribuirebbe ad assicurare a coloro che lavorano nell'agricoltura un tenore di vita equo [art. 39, lett. b), del Trattato CE].
25. La Commissione fa riferimento, inoltre, all'enunciazione programmatica di cui all'art. 1, n. 1, primo trattino, del regolamento n. 2078/92, «di completare le trasformazioni previste nell'ambito delle organizzazioni comuni dei mercati». Le misure proposte nel dettaglio all'art. 1, secondo comma, lett. a)-g), andavano dai nuovi metodi di produzione alle estensivizzazioni fino ai ritiri dei seminativi; esse erano, sì, rilevanti per l'ambiente, tuttavia incidevano soprattutto sulla prassi e sui metodi di produzione agricola e perseguivano, perciò, prevalentemente, fini di politica agricola.
26. Il Consiglio e la Commissione ritengono che non sia decisivo per la scelta del fondamento normativo il fatto che una misura comunitaria persegua, oltre agli obiettivi della politica agricola comune, anche la protezione dell'ambiente. La «clausola di integrazione» di cui all'art. 130 R, n. 2, seconda frase, del Trattato CE, nella versione dell'Atto unico europeo - ora disciplinata in posizione di rilievo all'art. 6 CE - dispone che le esigenze connesse con la tutela dell'ambiente devono essere integrate nella disposizione e nell'attuazione di ogni politica comunitaria. Per questo molte misure di settori di altre politiche concorrerebbero alla protezione dell'ambiente, senza dover essere per ciò solo basate sull'art. 130S del Trattato CE.
27. Del resto l'art. 130S del Trattato CE introdotto dall'Atto Unico Europeo non pregiudicherebbe la competenza di cui la Comunità dispone in forza di altre disposizioni di tale Trattato, comprese quelle derivanti dall'art. 43 .
28. Il Consiglio aggiunge che la Corte ha dichiarato solo in un caso che le misure avrebbero dovuto essere basate sull'art. 130S anziché sull'art. 43 . Si trattava in tal caso di misure a tutela delle foreste che, però, a giudizio della Corte, perseguivano in prima linea obiettivi di politica dell'ambiente e si sarebbero riferite essenzialmente a prodotti non elencati nell'appendice II del Trattato. Il regolamento n. 2078/92 rilevante nel caso presente sarebbe fondamentalmente diverso dai regolamenti che furono oggetto della citata causa Parlamento/Consiglio. Non sussisterebbe nella fattispecie una situazione eccezionale simile, che consente di concludere nel senso che gli artt. 42 e 43 non costituiscono l'esatto fondamento normativo di tale regolamento.
Valutazione
29. Secondo giurisprudenza costante, la scelta del fondamento normativo di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un'istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo ed il contenuto dell'atto . Se l'atto persegue più di uno scopo, al fine della determinazione del suo fondamento normativo si tiene conto dello scopo principale . Solo se nessuno scopo risulta principale, possono essere utilizzati in via eccezionale due fondamenti normativi contemporaneamente .
30. Occorre dunque verificare alla luce del Trattato CE nella versione vigente al momento dell'emanazione del regolamento n. 2078/92, se detto regolamento sia stato emanato validamente sulla base degli artt. 42 e 43 del Trattato CE - laddove il fondamento normativo per l'autorizzazione a rigore è costituito dall'art. 43, n. 2, terzo comma, di tale Trattato - oppure se l'esatto fondamento normativo fosse piuttosto l'art. 130S del Trattato CE. E' possibile pure, infine, che avrebbero dovuto essere richiamate tutt'e due le norme contemporaneamente.
31. Dal sistema del regolamento n. 2078/92 risulta che questo persegue in parte obiettivi di politica agricola, in parte obiettivi di tutela dell'ambiente. In un caso siffatto occorre verificare, al fine della determinazione del fondamento normativo pertinente, quale settore di politica le relative misure investano in via principale e quale settore investano solo in via incidentale e indiretta.
32. Per quanto riguarda più specificamente la politica agricola comune e la politica comunitaria dell'ambiente, non sussistono elementi che consentano di far prevalere, in via di principio, l'una sull'altra . Poiché secondo l'art. 130R, n. 2, seconda frase, del Trattato CE, «le esigenze connesse con la salvaguardia dell'ambiente costituiscono una componente delle altre politiche della Comunità», un provvedimento non può rientrare, in particolare, nell'azione della Comunità in materia di ambiente per il solo fatto che tiene conto delle suddette esigenze .
33. Infatti, dalla costante giurisprudenza della Corte risulta che gli artt. 130R e 130S del Trattato CE mirano a conferire alla Comunità solo una competenza per adottare misure specifiche in materia di ambiente. Essi non pregiudicano, tuttavia, le competenze di cui la Comunità dispone in forza di altre disposizioni del Trattato, anche se i provvedimenti da adottare in virtù di queste ultime perseguano al tempo stesso obiettivi di tutela dell'ambiente .
34. L'art. 43 del Trattato CE, invece, costituisce il fondamento normativo adatto per qualsiasi disciplina attinente alla produzione ed alla immissione in commercio dei prodotti agricoli elencati nell'allegato II del Trattato CE (divenuto allegato I del Trattato CE nella versione del Trattato di Amsterdam), che contribuisca alla realizzazione di uno o alcuni obiettivi della politica agricola comune sanciti dall'art. 39 del Trattato .
35. Obiettivo principale delle misure di sostegno previste nel regolamento n. 2078/92 è il controllo della produzione dei prodotti agricoli di cui all'allegato II del Trattato, come la Commissione e il Consiglio giustamente affermano. Gli agricoltori devono essere incentivati a passare ad un'agricoltura più estensiva e ad una produzione inferiore ma di qualità superiore. Il regime di aiuti copre, inoltre, eventuali perdite finanziarie.
36. Al tempo stesso le forme di produzione promosse sono meno dannose per l'ambiente della coltivazione più intensiva. Questo è, però, solo un fine secondario delle misure. Il regolamento persegue essenzialmente obiettivi di politica agricola e contestualmente considera la tutela dell'ambiente, così come prescrive l'art. 130R del Trattato CE, come componente della politica agricola comune. Il Consiglio ha basato, dunque, giustamente il regolamento sull'art. 43 del Trattato CE.
37. Poiché l'obiettivo di politica agricola è prevalente, non occorre ulteriormente verificare se, oltre al suddetto art. 43, si sarebbe dovuto richiamare anche l'art. 130S del Trattato CE.
38. La prima questione pregiudiziale va perciò risolta nel senso che gli artt. 42 e 43 del Trattato CE costituiscono l'esatto fondamento normativo per l'emanazione del regolamento n. 2078/92, sicché a tale riguardo non sussistono dubbi circa la sua validità.
B - Sulle questioni pregiudiziali dalla seconda alla quinta
1) Osservazioni preliminari sulla competenza della Corte di giustizia
39. Com'è costante giurisprudenza della Corte, spetta al giudice nazionale valutare la rilevanza delle questioni che sottopone alla Corte . Tuttavia la Corte non è competente a risolvere una questione qualora appaia in modo manifesto che l'interpretazione della norma comunitaria richiesta dal giudice nazionale non abbia alcuna relazione con l'effettività o con l'oggetto della causa principale o qualora il problema sia solo ipotetico .
40. Sebbene nessuna parte abbia contestato la competenza della Corte a risolvere le questioni dalla seconda alla quinta, occorre nondimeno verificare se tali questioni non sollevino in effetti un problema di natura ipotetica nel senso della giurisprudenza sopra citata.
41. Le questioni dalla seconda alla quinta vertono sull'interpretazione del regolamento n. 2078/92 e dei suoi principi generali. Esse sono collegate alla seguente questione di fatto. Il convenuto ha fatto uso di fungicidi non consentiti ai sensi delle disposizioni speciali ÖPUL. E' oscuro, però, se questa condizione fosse concretamente imposta al convenuto nel contratto. Il giudice del rinvio sembra ritenere che i giudici nazionali possano omettere di chiarire tale punto per l'ipotesi che le disposizioni speciali ÖPUL siano opponibili al convenuto a prescindere dall'inserimento nel contratto, in quanto norma di diritto comunitario direttamente applicabile. Con le questioni dalla seconda alla terza intende perciò accertare se il programma nazionale sia diventato, per effetto dell'approvazione, un atto di diritto comunitario avente per destinatari gli agricoltori beneficiari.
42. Con le questioni dalla quarta alla sesta l'Oberster Gerichtshof chiede che siano chiariti diversi aspetti della tutela del legittimo affidamento in caso di rimborso di aiuti nel settore dell'agricoltura. Anche tali questioni sono collegate, infine, all'utilizzazione da parte del convenuto di fitofarmaci non consentiti. Infatti, quest'ultimo eccepisce di aver fatto affidamento sulle indicazioni ricevute dalle autorità austriache alla presentazione della domanda, dalle quali a suo avviso non sarebbe risultato il divieto di adoperare fungicidi.
43. La Finanzprokuratur, in qualità di rappresentante della ricorrente nella causa principale, ha sostenuto nelle osservazioni scritte presentate alla Corte che il convenuto ha violato le condizioni poste per la concessione del sostegno non solo per aver utilizzato i fungicidi, ma anche per aver interrotto lo sfruttamento dei terreni da sviluppare prima della scadenza di cinque anni. Essa adduce al riguardo la lettera 30 aprile 1996 dell'Agrarmarkt Austria su cui il convenuto ha annotato (senza data) di aver interrotto le coltivazioni frutticole e viticole oggetto del sostegno.
44. All'udienza il convenuto ha addotto che la violazione del dovere di sfruttamento agricolo quinquennale non era stata fatta valere nella causa principale e che pertanto non poteva essere oggetto del procedimento dinanzi alla Corte. In effetti, né dall'ordinanza di rinvio, né dagli estratti del fascicolo della causa principale trasmessi dall'Oberster Gerichtshof risulta che la detta violazione sia stata oggetto di dibattimento dinanzi ai giudici nazionali.
45. La durata minima dello sfruttamento si ricava, però, non solo dalle disposizioni speciali ÖPUL (punto 1.4.2), bensì anche e soprattutto dall'art. 4, n. 1, prima frase, del regolamento n. 2078/92, che contiene anch'esso tale disposizione.
46. Ammesso che i fatti dedotti dalla Finanzprokuratur siano veri e che sia ancora possibile farli valere nella causa principale, l'impiego di fitofarmaci non consentiti e le questioni giuridiche che si pongono in connessione con la valutazione di tale impiego sarebbero irrilevanti per la definizione della detta causa principale. La seconda e la terza questione sarebbero quindi superflue già solo per il fatto che, nell'ipotesi data, sarebbero violate non solo le disposizioni speciali ÖPUL, ma anche il regolamento n. 2078/92, che è direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.
47. Al più, potrebbero avere ancora importanza le questioni quarta, quinta e sesta, che vertono piuttosto, in generale, sull'ammissibilità di taluni atti in caso di concessione e di rimborso di aiuti agricoli, nonché sul principio della tutela del legittimo affidamento. Tuttavia, dinanzi ad una palese violazione delle condizioni minime poste dal regolamento n. 2078/92, è difficile immaginare motivi che escludano un dovere di rimborso degli aiuti, qualunque tipo di atto le autorità nazionali utilizzino per la concessione o per la ripetizione.
48. Nonostante questo stato di fatto, la Corte dovrebbe risolvere le questioni sottopostole. Siccome il giudice del rinvio non ha accertato la violazione dell'obbligo di coltivazione quinquennale, la Corte non può tenere conto di tale violazione nel procedimento pregiudiziale. E' sua costante giurisprudenza, infatti, quanto segue: «La Corte, in forza dell'art. 177 del Trattato CE, basato su una netta separazione delle funzioni tra i giudici nazionali e la Corte di giustizia, può pronunciarsi unicamente sull'interpretazione o sulla validità di un testo comunitario, sulla base dei fatti indicati dal giudice nazionale (...)» .
49. Certo, la Corte, al fine di interpretare e completare la domanda di pronuncia pregiudiziale, può fare riferimento a quanto le parti hanno dedotto nell'ambito del procedimento pregiudiziale . Essa non può accertare, tuttavia, in base alle loro deduzioni, fatti nuovi che facciano apparire la causa principale in una luce tutta diversa .
50. Occorre considerare, infine, che il fatto dedotto per la prima volta dinanzi alla Corte, secondo il diritto nazionale, nei limiti in cui quest'ultimo sia compatibile con il diritto comunitario, eventualmente non lo si potrebbe più fare valere. Infatti il procedimento davanti al giudice del rinvio è già stato preceduto da due gradi di giudizio, senza che la ricorrente abbia fatto valere la violazione della durata minima dello sfruttamento. Qualora non le fosse consentito dedurre questo fatto, essa potrebbe basare come prima le sue pretese di ripetizione soltanto sull'impiego di fitofarmaci non consentiti.
51. Poiché, dunque, non è accertato che i problemi oggetto delle questioni dalla seconda alla quinta siano di natura ipotetica e non hanno manifestamente alcuna rilevanza per risolvere la causa principale, la Corte è competente a risolvere tali questioni.
2) Sulla seconda questione
52. Con la seconda questione il giudice nazionale intende accertare se una decisione in merito all'approvazione di un programma ai sensi dell'art. 7 del regolamento n. 2078/92 comprenda anche il contenuto dei programmi che gli Stati membri sottopongono ad approvazione.
53. Come si ricava dalle osservazioni svolte dal giudice del rinvio, dietro tale questione si nasconde la tesi secondo cui le disposizioni speciali ÖPUL, per effetto dell'approvazione da parte della Commissione ai sensi del regolamento n. 2078/92, siano potute diventare esse stesse un atto giuridico di diritto comunitario. A causa della preminenza che spetterebbe in tal caso al programma in quanto diritto comunitario, sarebbero inefficaci contratti di sostegno divergenti, giacché la forma di pubblicazione di questo «atto di diritto comunitario» sarebbe sufficiente per conferirgli un carattere vincolante per gli agricoltori.
a) Argomenti delle parti
54. Sulla risoluzione di tale quesito c'è ampio accordo tra le parti che hanno presentato osservazioni al riguardo. In generale si suppone che la decisione della Commissione di cui all'art. 7, n. 2, del regolamento n. 2078/92, comprenda anche la dichiarazione della conformità contenutistica del programma nazionale alle prescrizioni di diritto comunitario. La Commissione osserva, in particolare, che l'approvazione valga solo per le parti del programma qui rilevanti.
55. Nessuna delle parti condivide la tesi secondo cui le disposizioni speciali ÖPUL siano diventate norme esse stesse di diritto comunitario per effetto dell'approvazione della Commissione.
Valutazione
56. Il diritto nazionale e il diritto comunitario costituiscono ordinamenti giuridici distinti per la cui adozione sono responsabili e legittimati legislatori differenti. La Commissione potrebbe recepire disposizioni nazionali in un atto della Comunità, e fondare così sul Trattato CE la validità di tali disposizioni, solo se fosse stata autorizzata in tal senso. Nel settore dell'agricoltura l'art. 43 del Trattato CE attribuisce potere normativo diretto soltanto al Consiglio, sicché un'eventuale autorizzazione della Commissione si potrebbe ricavare solo dal diritto derivato pertinente vale a dire, in questo caso, dal regolamento n. 2078/92.
57. Ai sensi del chiaro disposto dell'art. 7, nn. 2 e 3, del regolamento n. 2078/92, la Commissione esamina i programmi nazionali per determinare la loro conformità al regolamento, il tipo di misure che possono essere cofinanziate nonché l'entità del finanziamento, e decide in merito alla loro approvazione. Non risultano indizi nel senso che la Commissione possa adottare i progetti di programma presentati dagli Stati membri come atti comunitari.
58. In conformità a ciò, la Commissione si è avvalsa altresì delle sue facoltà nella decisione 7 giugno 1995. All'art. 1 di tale decisione essa approva le disposizioni speciali ÖPUL. All'art. 3 precisa che l'approvazione concerne solo le disposizioni del programma che sono rilevanti per la compatibilità di quest'ultimo con il regolamento e per valutare se i provvedimenti siano meritevoli di incentivi. Dalla decisione non si evince che essa traspone le disposizioni speciali ÖPUL nel diritto comunitario.
59. Nel diritto comunitario non è infrequente che una misura nazionale sia approvata dalla Commissione senza però per questo perdere la propria natura di diritto nazionale. Gli aiuti di Stato nuovi di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato CE, devono essere approvati. La Commissione può subordinare la loro approvazione a condizioni e oneri. Di condizioni siffatte si trattava, per esempio, nella causa British Airways/Commissione citata dal giudice nazionale. Tuttavia quel caso concerne, per l'esattezza, non requisiti per la concessione degli aiuti previsti dal diritto nazionale, bensì condizioni fissate dalla Commissione che, in quanto parte della decisione d'approvazione indirizzata allo Stato membro, costituiscono diritto comunitario, come giustamente osserva il governo austriaco. Il regime nazionale degli aiuti, invece, non è trasposto nel diritto comunitario per effetto della decisione della Commissione.
60. Non è infrequente neppure che disposizioni di diritto comunitario siano attuate dal diritto nazionale senza che per questo l'atto interno d'attuazione diventi in qualche modo diritto comunitario. Lo strumento della direttiva si basa, anzi, sulla separazione degli ordinamenti giuridici della Comunità e degli Stati membri.
61. Inoltre la limitata portata della verifica condotta dalla Commissione costituisce un ulteriore argomento contro la trasformazione del programma nazionale in diritto comunitario. Siccome la Commissione verifica la conformità del programma nazionale al regolamento n. 2078/92 solo secondo tre distinti criteri, anche la sua decisione d'approvazione potrebbe trasporre in diritto comunitario solo la parte di programma da essa verificata. Una trasposizione parziale siffatta avrebbe come conseguenza che il programma costituisca una sorta d'ibrido giuridico, sia cioè in parte diritto comunitario e in parte diritto nazionale, e questo comporterebbe un'insostenibile incertezza del diritto.
62. Le disposizioni speciali ÖPUL non sono, dunque, diventate a propria volta diritto comunitario. Esse non hanno, perciò, la peculiare efficacia di un atto giuridico comunitario; in particolare, non vanno applicate a preferenza delle norme di diritto nazionale. Si ricava dal diritto nazionale quali conseguenze abbiano deroghe a tali disposizioni in uno stipulando contratto di sostegno di diritto privato. Del resto, come vedremo, ai fini dell'interpretazione e dell'applicazione delle norme nazionali si deve tenere conto degli scopi e delle disposizioni del regolamento n. 2078/92.
63. La seconda questione va perciò risolta nel senso che l'approvazione da parte della Commissione di un programma nazionale di cui all'art. 7, n. 3, del regolamento n. 2078/92, riguarda le parti del programma da valutarsi ai sensi dell'art. 7, n. 2, di tale regolamento. Per effetto dell'approvazione un programma non diventa, però, esso stesso atto giuridico comunitario.
3) Sulla terza questione
64. Oggetto della terza questione è se debbano essere considerati destinatari della decisione d'approvazione della Commissione anche gli agricoltori che hanno chiesto un aiuto ai sensi del suddetto programma e se la prescelta forma di pubblicità, in particolare l'obbligo degli Stati membri di informare adeguatamente gli agricoltori, sia sufficiente a rendere la decisione vincolante per questi ultimi e a rendere inefficaci i contratti di sostegno che siano incompatibili con essa.
65. Certo, il giudice nazionale non pone tale questione espressamente per il caso che le disposizioni speciali ÖPUL siano diventate parte dell'ordinamento giuridico comunitario per effetto della decisione d'approvazione da parte della Commissione. Tuttavia, la questione avrebbe rilevanza solo in tale caso.
66. Com'è stato affermato già con riferimento alla seconda questione, però, l'approvazione da parte della Commissione non ha trasformato le disposizioni speciali ÖPUL in diritto comunitario. Se una concreta misura di sostegno si discosta da quanto previsto dalle disposizioni speciali ÖPUL, non è la decisione adottata dalla Commissione bensì in prima linea il diritto nazionale a farne derivare conseguenze. Per questo è irrilevante se il convenuto debba considerarsi destinatario della decisione della Commissione.
67. Anche la questione se le disposizioni speciali ÖPUL siano state pubblicizzate in forme opponibili al convenuto, è retta dal diritto nazionale. In ogni caso si potrebbe verificare se dall'art. 3, n. 3, lett. f), del regolamento n. 2078/92, risultino regole circa la pubblicità. In forza di tale norma il programma deve prevedere misure per l'adeguata informazione dei soggetti interessati. Lo scopo è assicurare la generale informazione di costoro. Non è prevista, invece, l'adozione di misure apposite per includere i requisiti per la concessione del sostegno nei concreti rapporti di assegnazione. A tale riguardo rileva solo il diritto processuale nazionale.
68. In considerazione della soluzione che propongo per la seconda questione, non occorre, quindi, risolvere la terza questione.
4) Sulla quinta questione
69. Poiché la soluzione della quarta questione dipende dalle soluzioni delle questioni quinta e sesta, esaminerò innanzi tutto la quinta e la sesta questione.
70. Oggetto della quinta questione è se nell'ambito del regolamento n. 2078/92 gli Stati membri siano liberi di attuare programmi ai sensi di tale regolamento mediante atti di diritto privato (contratti) oppure mediante atti d'imperio.
Argomenti delle parti
71. Il convenuto, il governo austriaco, la cui tesi è condivisa dalla Finanzprokuratur, e la Commissione concordano sul fatto che gli Stati membri siano liberi di scegliere l'atto da utilizzare per dare attuazione al programma. Lo stesso regolamento non prescrive - in linea con il principio di sussidiarietà - un atto in particolare.
72. La Repubblica d'Austria fa riferimento al fatto che l'atto prescelto non deve rendere praticamente impossibile l'attuazione e non si deve operare alcuna distinzione rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di liti dello stesso tipo, ma prettamente nazionali.
73. Secondo la Commissione, contratti di diritto privato tra lo Stato membro e il beneficiario dell'aiuto sembrano idonei ad attuare i programmi strutturali. Il potere di valutazione discrezionale degli Stati membri nella scelta della forma giuridica sarebbe limitato solo nel caso in cui il contenuto di una misura prevista nei programmi nazionali, come ad esempio l'attuazione di divieti e di disposizioni penali, richieda un atto d'imperio.
b) Valutazione
74. Qualora il diritto comunitario, ivi compresi i principi generali dello stesso, non contenga alcuna disposizione, le autorità nazionali competenti, per attuare la normativa comunitaria, soprattutto nell'ambito della politica agricola comune, secondo giurisprudenza costante della Corte, agiscono applicando i criteri di forma e di sostanza del loro diritto nazionale .
75. Tuttavia, come emerge dalla costante giurisprudenza della Corte, è possibile valersi delle norme nazionali solo nella misura necessaria per l'attuazione delle disposizioni di diritto comunitario e sempre che l'applicazione delle norme nazionali non menomi la portata e l'efficacia del diritto comunitario stesso . L'applicazione delle norme interne non deve rendere praticamente impossibile o estremamente difficile l'attuazione della normativa comunitaria, né deve avvenire in modo discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di liti dello stesso tipo, ma prettamente nazionali .
76. Poiché il regolamento n. 2078/92 non contiene norme di procedura, per l'attuazione delle disposizioni speciali ÖPUL si devono applicare le norme nazionali pertinenti. Al riguardo la Repubblica d'Austria è sostanzialmente libera di attuare i programmi mediante atti di diritto privato (contratti).
77. Il giudice del rinvio ha chiarito che per fattispecie analoghe in Austria si ricorre anche ad atti di diritto privato. Mancano indizi nel senso che, scegliendo l'atto di diritto privato, l'attuazione dei programmi di cui al regolamento n. 2078/92 sia resa praticamente impossibile oppure eccessivamente difficile.
78. Il giudice nazionale sembra invero avere dubbi piuttosto sul fatto che l'eventuale rimborso dipenda dall'atto prescelto per la concessione dell'aiuto. Il rimborso degli aiuti concessi mediante un contratto privato sembra qui, in base al diritto nazionale, più difficile di quello degli aiuti concessi mediante un atto d'imperio.
79. Anche se esistono norme nazionali che rendano praticamente impossibile oppure sostanzialmente aggravino la restituzione di aiuti concessi mediante atti di diritto privato, questo non comporta necessariamente che la concessione dell'aiuto possa sempre avvenire, fin dall'inizio, mediante atti di questo tipo e che lo Stato membro sia obbligato a ricorrere, anziché ad essi, ad atti d'imperio. Al contrario, spetta allo Stato membro decidere come dare attuazione pratica al diritto comunitario. Disposizioni che escludono il rimborso di aiuti concessi con atto di diritto privato sarebbero eventualmente inapplicabili, in quanto incompatibili con il diritto comunitario.
80. La quinta questione va risolta, pertanto, nel senso che gli Stati membri sono liberi di attuare i programmi di cui al regolamento n. 2078/92 con atti di diritto privato (contratti) oppure con atti d'imperio, sempre che sia assicurato che alla scelta dell'atto non consegua una discriminazione rispetto a fattispecie analoghe prettamente nazionali, e che l'attuazione del regolamento non sia resa praticamente impossibile oppure eccessivamente difficile.
5) Sulla sesta questione
81. Con la sesta questione il giudice nazionale intende accertare se, per valutare se le limitazioni poste al rimborso, imposte per tutelare il legittimo affidamento e per garantire la certezza del diritto, siano conformi agli interessi del diritto comunitario, si debba esaminare solo il tipo di atto prescelto oppure se si debbano esaminare anche le possibilità di rimborso offerte da altri tipi di atto, particolarmente vantaggiose per gli interessi comunitari. Dalle precisazioni contenute nell'ordinanza di rinvio si inferisce che il giudice nazionale attribuisce importanza a tale questione soprattutto nell'esame di eventuali discriminazioni.
Argomenti delle parti
82. Tutte le parti sono, in sostanza, del parere che lo Stato membro possa invocare, in caso di rimborso, i criteri che assicurano la tutela del legittimo affidamento e la certezza del diritto previsti dal diritto nazionale per le singole forme di erogazione degli aiuti, sempre che siano tenuti in adeguato conto gli interessi della Comunità e nessuna discriminazione avvenga tra fattispecie che si riferiscono al diritto comunitario e fattispecie prettamente nazionali.
83. La ricorrente (Finanzprokuratur) aggiunge che i provvedimenti di sostenibilità finanziaria (in special modo il regolamento n. 729/70) ed i principi sanciti dalla Corte in merito al rimborso di sovvenzioni comunitarie non debbano essere pregiudicati. La giurisprudenza sarebbe molto restrittiva in riferimento alla limitazione del rimborso imposto per motivi di tutela del legittimo affidamento.
84. La ricorrente ed il governo austriaco osservano che il beneficiario di un aiuto concesso indebitamente secondo la giurisprudenza non può far valere il carattere sproporzionato del rimborso.
Valutazione
85. Come il procedimento di assegnazione, anche il procedimento per la restituzione di aiuti è retto, in mancanza di norme di diritto comunitario, dal diritto nazionale . Per questo limitazioni del rimborso imposte per tutelare il legittimo affidamento o assicurare la certezza del diritto sono in sostanza ammesse nei limiti in cui il diritto processuale nazionale lo prevede per il tipo di atto prescelto.
86. Le norme processuali nazionali - quelle che concernono il rimborso nelle forme del diritto privato come quelle che concernono il rimborso mediante un atto amministrativo - soggiacciono, del resto, agli stessi limiti già illustrati in sede di valutazione della quinta questione. Di conseguenza l'efficacia del diritto comunitario non deve essere resa praticamente impossibile oppure estremamente difficile. Inoltre, il rimborso in un caso che si riferisce al diritto comunitario non deve essere sottoposto a condizioni più rigide di quelle previste per casi analoghi, ma puramente nazionali.
87. Una discriminazione siffatta ci sarebbe, per esempio, se in caso di aiuti che si riferiscono al diritto comunitario ci si avvalesse comunemente di un atto di diritto privato che permette il rimborso solo a condizioni rigide, mentre in fattispecie analoghe di puro diritto nazionale si applicassero norme di diritto pubblico che facilitano il rimborso. Se, tuttavia, uno Stato membro scelga di regola per aiuti nazionali e comunitari l'atto di diritto privato - come sembra avvenire in Austria, secondo il giudice nazionale -, non ci sarebbe discriminazione qualora, in caso di rimborso, esso tenesse eventualmente conto senza fare distinzioni delle regole relative al tipo di atto di diritto privato prescelto.
88. Tra i numerosi atti corrispondenti alle disposizioni di diritto comunitario che il diritto nazionale prevede in caso di rimborso di un aiuto, lo Stato membro può scegliere quello che si applica pure a fattispecie analoghe interne. Non è obbligato a ricorrere all'atto teoricamente più vantaggioso per gli interessi comunitari.
89. Ciò, però, non esonera lo Stato membro dal dovere, nell'ambito dell'atto prescelto, di fare tutto il possibile per tenere conto degli interessi comunitari. Nel caso della concessione di aiuti in forme di diritto privato, i contratti di sostegno devono essere strutturati, per esempio, in modo tale che lo Stato membro, qualora non vengano soddisfatte le condizioni per la concessione, usufruisca, nei confronti del beneficiario, di un diritto al rimborso degli aiuti concessi. Qualora lo Stato membro contravvenga a detto obbligo, e l'aiuto diventi per questo irripetibile, esso ne risponderà eventualmente come negligenza ai sensi dell'art. 8, n. 2, seconda parte, del regolamento n. 729/70, e ne sopporterà le conseguenze finanziarie.
90. La sesta questione va risolta, pertanto, nel senso che non è incompatibile con il diritto comunitario il fatto che, in caso di rimborso, si tenga conto dei principi di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto come previsti dal diritto nazionale per l'atto prescelto. Il diritto comunitario non impone di adottare l'atto più vantaggioso per gli interessi della Comunità, sempre che si assicuri che l'efficacia del diritto comunitario non sia resa praticamente impossibile oppure eccessivamente difficile, e che una fattispecie che si riferisce al diritto comunitario non sia discriminata rispetto a casi analoghi prettamente nazionali.
6) Sulla quarta questione
91. La quarta questione verte sostanzialmente sul se, e in quale misura, un agricoltore in caso di rimborso di un aiuto possa invocare la tutela del legittimo affidamento, la certezza del diritto e la buona fede, qualora ottenga un sostegno nell'ambito di un programma nazionale di cui al regolamento n. 2078/92, ma poi si discosti da altre condizioni contenutistiche del programma, come approvate dalla Commissione.
Argomenti delle parti
92. Le parti sono discordi sulle condizioni richieste per la concessione del sostegno.
93. Il convenuto ha sostenuto, anzitutto, che il progetto delle disposizioni speciali ÖPUL, così come comunicatogli all'atto di presentazione della domanda, contenesse condizioni differenti rispetto alla versione poi approvata dalla Commissione. In particolare, il divieto di utilizzare fungicidi inizialmente non sarebbe stato previsto. All'udienza il convenuto ha sostenuto, quindi, la tesi secondo cui il contratto di sostegno non fosse stato affatto concluso in base alle disposizioni speciali ÖPUL, giacché al momento della presentazione della domanda il programma non era stato ancora approvato e non si presentava nella sua forma definitiva. Si tratterebbe, piuttosto, di un aiuto di Stato, da valutarsi secondo le regole generali del contratto.
94. All'udienza il governo austriaco ha assicurato, invece, che la Commissione non aveva modificato le disposizioni speciali ÖPUL tra la presentazione della domanda e l'approvazione. Su domanda ha precisato, altresì, che il testo del progetto delle disposizioni speciali non era stato comunicato ai richiedenti al momento della presentazione della domanda ma il suo contenuto, compresi gli elenchi degli erbicidi consentiti e di quelli vietati, era stato reso noto con diversi provvedimenti di informazione.
95. Secondo la Repubblica d'Austria si può omettere di risolvere la questione, poiché nella fattispecie raffigurata nell'ordinanza di rinvio mancano indizi nel senso che sia stato concluso un contratto di sostegno divergente dal programma. La questione concernente i limiti entro cui le parti contrattuali avrebbero potuto fare affidamento ciascuna sulle affermazioni dell'altra, sarebbe, viceversa, una questione di interpretazione di un contratto di sostegno di diritto privato, per la quale è competente il giudice nazionale.
96. La Finanzprokuratur rimarca che l'accordo sul sostegno tra la Repubblica d'Austria e Martin Huber sia pienamente in linea con il regolamento n. 2078/92 e con le disposizioni speciali ÖPUL, e svolge osservazioni dettagliate sull'incorporazione secondo il diritto nazionale. Quanto all'invocata tutela del legittimo affidamento, essa sostiene che all'agricoltore convenuto incomba un dovere di diligenza di acquisire prima della conclusione di un contratto - anche motu proprio - una conoscenza precisa delle condizioni contrattuali.
97. Il convenuto invoca i principi della certezza del diritto e della tutela del legittimo affidamento, che fanno parte altresì dell'ordinamento giuridico comunitario. Nel caso presente circostanze straordinarie, ossia le suddette oscurità circa il contenuto delle disposizioni speciali ÖPUL, giustificherebbero la tutela del legittimo affidamento del convenuto. Questi avrebbe accettato e utilizzato il sussidio in buona fede.
98. A causa dell'insufficiente pubblicazione del programma, unicamente visionabile presso il Ministero competente in Vienna, il convenuto avrebbe potuto ottenere informazioni precise sul suo contenuto, dopo l'adozione delle disposizioni speciali ÖPUL, solo con uno sforzo sproporzionato. Infine, in quanto «piccolo agricoltore», egli si occuperebbe principalmente della coltivazione di campi piuttosto che del disbrigo di diverse pratiche amministrative.
99. Nel caso presente non sussisterebbe neppure un interesse pubblico comunitario alla restituzione che prevalga rispetto alla tutela del legittimo affidamento. Ai sensi dell'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70, non la Comunità, infatti, bensì lo Stato membro, sopporta le conseguenze finanziarie delle negligenze imputabili alle amministrazioni nazionali.
100. Il regolamento (CE) della Commissione 24 aprile 1996, n. 746, recante modalità di applicazione del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2078/92, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale, prevede, inoltre, un obbligo di restituzione solo in ipotesi di dolo e di grave negligenza. Questo non sarebbe, però, il caso del convenuto; l'errore sarebbe invece della ricorrente, che ha stilato il modulo di domanda utilizzato dal convenuto.
101. La Commissione sostiene che il principio della tutela del legittimo affidamento nel diritto comunitario tutela gli operatori economici contro una pregiudizievole variazione della posizione giuridica acquisita facendo affidamento sulla situazione giuridica esistente oppure delle disposizioni adottate. Si dovrebbe verificare in che modo le autorità nazionali abbiano potuto creare una situazione di affidamento, benché alla presentazione della domanda nel mese di aprile 1995 il programma poi approvato fosse solo abbozzato e non vi fossero posizioni di diritto certe, e neanche informazioni certe potessero essere fornite.
102. Un agricoltore non potrebbe fare affidamento sulle dichiarazioni degli organi amministrativi degli Stati membri, prescindendo del tutto dal contenuto del programma approvato dalla Commissione; piuttosto, quale destinatario di un aiuto comunitario, gli incomberebbe l'obbligo di informarsi. Tale obbligo andrebbe, però, valutato diversamente dall'obbligo di informazione che, secondo la giurisprudenza, incombe alle grandi imprese economiche con propri uffici legali nell'ambito del diritto degli aiuti. Nel valutare le possibili limitazioni poste alle domande di rimborso, occorrerebbe tener conto delle negligenze delle amministrazioni e della tutela del legittimo affidamento.
b) Valutazione
aa) Premessa circa il fatto
103. Non può accogliersi l'argomento della Repubblica d'Austria e della Finanzprokuratur secondo cui si può omettere di risolvere la questione per mancanza d'indizi nel senso che il contratto di sostegno deroghi alle disposizioni speciali ÖPUL. Non sembra che i giudici nazionali cui tale accertamento compete abbiano finora accertato tale circostanza.
104. L'incertezza che ne consegue su quali obblighi siano diventati parte del contratto di sostegno, rende più difficile la soluzione di tale questione pregiudiziale. Non è chiaro in particolare se le disposizioni speciali ÖPUL siano state recepite nel contratto completamente, in parte - in quanto il convenuto era effettivamente informato alla presentazione della domanda - oppure per niente. Con riferimento alla tutela del legittimo affidamento, alla certezza del diritto e alla buona fede, infatti, rileva senz'altro se il convenuto possa invocare condizioni convenute contrattualmente che derogano alle disposizioni speciali ÖPUL e/o al regolamento n. 2078/92, oppure se abbia violato il contratto di sostegno pienamente conforme al programma.
105. Secondo le osservazioni svolte dal governo austriaco, si può ritenere, in ogni caso, che il progetto delle disposizioni speciali ÖPUL esistente al momento della presentazione della domanda da parte del convenuto, non differisse dalla versione finale approvata. Ciò non è, però, molto concludente, perché il progetto stesso non è stato mostrato al convenuto quando ha presentato la domanda, né era stato pubblicato. Siccome le disposizioni speciali ÖPUL constano complessivamente di diverse centinaia di pagine a stampa con indicazioni in parte anche molto dettagliate in ordine ai fitofarmaci di volta in volta consentiti oppure vietati nei diversi rami del programma, ben si dubita che il suo contenuto possa essere presupposto come noto solo sulla base di altre misure di informazione.
bb) Sull'importanza del principio della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto in caso di rimborso di aiuti comunitari cofinanziati
106. Come la Corte ha dichiarato, in forza dell'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), spetta agli Stati membri garantire sul loro territorio l'attuazione della normativa comunitaria, soprattutto nell'ambito della politica agricola comune . Di regola le cause decise dalla Corte in questo ambito avevano ad oggetto le misure di attuazione all'interno di un'organizzazione comune dei mercati (agricoli).
107. Il presente caso, invece, è diverso, in quanto il regolamento n. 2078/92 non contempla esso stesso nessuna norma di diretta applicazione per gli aiuti comunitari, bensì prevede l'adozione di normative nazionali corrispondenti che la Commissione deve autorizzare. Le misure di sostegno predisposte nell'ambito di questa cooperazione sono cofinanziate dallo Stato membro e dalla Comunità.
108. Sebbene lo Stato membro conceda le misure di sostegno direttamente in base ad un programma nazionale, in questa ipotesi esso applica, però, indirettamente, il diritto comunitario ed è perciò sottoposto agli stessi vincoli che in caso di attuazione di un ordinamento comune dei mercati. Certo, un programma nazionale - come già constatato - non diventa esso stesso diritto comunitario per effetto dell'autorizzazione da parte della Commissione. L'interesse della Comunità all'osservanza delle condizioni per la concessione del programma nazionale approvate dalla Commissione è, tuttavia, il medesimo che in caso di attuazione di un'organizzazione comune dei mercati. Solo l'osservanza di tali condizioni approvate assicura, infatti, che la misura risponda agli scopi del regolamento n. 2078/92. Di conseguenza, anche la Commissione ha acconsentito al contributo economico della Comunità solo a patto che siano osservate le condizioni per il sostegno approvate.
109. L'osservanza del principio della tutela del legittimo affidamento, che fa parte dell'ordinamento giuridico comunitario, e dei principi generali del diritto comunitario, si impone ad ogni autorità nazionale incaricata di applicare quest'ultimo . Ciò vale per l'attuazione diretta del diritto comunitario come per l'applicazione di programmi nazionali approvati sulla base di un regolamento della Comunità e da questa cofinanziati.
110. Come in caso di concessione di un aiuto comunitario (ovvero cofinanziato), anche le controversie relative alla restituzione vanno risolte, ove il diritto comunitario non abbia disposto in materia, a norma del diritto interno, fatti salvi i limiti posti dal diritto comunitario. Di conseguenza le formalità stabilite dal diritto nazionale non devono risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l'attuazione della normativa comunitaria, e l'applicazione delle norme interne deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di controversie prettamente nazionali dello stesso tipo .
111. Dall'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, risulta che gli Stati membri devono adottare i provvedimenti necessari per ricuperare le somme perse in seguito ad irregolarità o negligenze in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali .
112. Il principio della tutela del legittimo affidamento, così come sancito dalle disposizioni nazionali, può, però, al riguardo, ostare alla restituzione. Le autorità degli Stati membri, come già detto, sono comunque tenute ad osservare i principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto, che fanno parte dell'ordinamento giuridico comunitario. Non si può quindi considerare contrario a questo stesso ordinamento il fatto che una legislazione nazionale garantisca la tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto in un settore quale quello della restituzione d'aiuti comunitari indebitamente versati .
113. In conclusione, bisogna contemperare, nel caso di specie, l'interesse alla restituzione degli aiuti nell'ipotesi che siano state violate le condizioni per la concessione del sostegno, da una parte, e la tutela del legittimo affidamento del convenuto nonché il principio della certezza del diritto, dall'altra. A tale riguardo l'interesse della Comunità deve essere preso pienamente in considerazione .
114. Ciò non vuol dire, però, che l'interesse della Comunità al recupero degli aiuti prevalga in ogni caso e lasci passare in seconda linea la tutela del legittimo affidamento. Al contrario, occorre considerare che la concessione di aiuti comunitari non comporta, di regola, una corrispondente alterazione della concorrenza, come accade nella concessione di aiuti di Stato di cui all'art. 92 del Trattato CE .
115. Infine, solo il giudice remittente può contemperare questi interessi, dopo aver accertato tutte le circostanze di fatto. La Corte di giustizia, nondimeno, può dargli indicazioni su quali circostanze possano avere importanza con riferimento ai principi suddetti. Finora la Corte ha dichiarato rilevanti, in particolare, i seguenti elementi:
- la buona fede del beneficiario dell'aiuto ;
- la mancanza di arricchimento ;
- un'eventuale corresponsabilità di un'autorità nazionale, purché non sia violata una precisa disposizione di un atto normativo di diritto comunitario .
cc) Sulla buona fede del beneficiario dell'aiuto
116. Occorre osservare anzitutto che il regolamento (CE) n. 746/96, da cui il convenuto trae argomento nel senso che la restituzione sia ammessa solo in caso di comportamento gravemente negligente o doloso, ratione temporis non può essere applicato e, ad ogni buon conto, non prevede una corrispondente limitazione della ripetibilità .
117. La Corte nella causa Oelmühle ha però riconosciuto come requisito essenziale per assicurare la tutela del legittimo affidamento, che il beneficiario di un aiuto fosse in buona fede riguardo all'illegittimità di quest'ultimo. Nella presente causa non è chiaro se, utilizzando i fungicidi Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit, il beneficiario dell'aiuto abbia contravvenuto ad un obbligo che gli incombeva in forza del contratto di sostegno. Ma anche se così fosse, perché le disposizioni speciali ÖPUL sono state efficacemente inserite nel contratto dal diritto nazionale, si deve supporre che il convenuto fosse comunque in buona fede riguardo ad una violazione delle disposizioni speciali ÖPUL, e che abbia commesso un'infrazione solo colposa, visto che non conosceva con precisione il contenuto di tali disposizioni.
118. La Corte, mentre riguardo agli aiuti nel settore della concorrenza pone condizioni molto elevate relativamente alla tutela del legittimo affidamento, nel settore della politica agricola comune ha dichiarato che i principi del diritto della concorrenza trovino applicazione solo limitata, in quanto nell'ambito degli aiuti comunitari non si riscontra il vantaggio di concorrenza conferito alle imprese nazionali, che caratterizza gli aiuti statali .
119. In conformità a quanto sostiene il convenuto, poi, occorre osservare che non si può imporre ad un agricoltore l'obbligo di informarsi in proprio alle stesse rigide condizioni a cui sono sottoposte le grandi imprese nell'ambito del diritto di concorrenza. In tale ambito le imprese possono inoltre informarsi con relativa facilità se un aiuto sia autorizzato o meno, visto che l'erogazione di un aiuto statale richiede una previa decisione della Commissione.
120. Le disposizioni speciali ÖPUL sono state approvate, certo, dalla Commissione; i singoli aiuti agli agricoltori non hanno costituito, però, oggetto di una decisione di quest'ultima, di cui l'agricoltore avrebbe dovuto informarsi.
121. Né dalla domanda di sostegno, né dal formulario accluso alla documentazione pertinente, si ricavavano indicazioni precise circa l'utilizzazione di fitofarmaci; chiaro era solo il divieto di adoperare erbicidi. Il formulario precisa, inoltre, che nella frutticoltura e nella viticoltura ecologiche integrate si deve tenere conto degli elenchi di fitofarmaci consentiti e di quelli vietati, ma non indica da quali fonti l'agricoltore richiedente l'aiuto avrebbe potuto procurarsi tali informazioni. Per determinare il contenuto preciso dei suoi obblighi il convenuto avrebbe dovuto recarsi a Vienna e prendere visione delle disposizioni speciali ÖPUL ivi depositate presso il Ministero federale dell'agricoltura e delle foreste, cosa che evidentemente non ha fatto. Sarebbe però eccessivo pretendere che tutti gli agricoltori si informassero in tale maniera dei propri obblighi.
dd) Assenza di arricchimento
122. Il convenuto sostiene di aver utilizzato il sussidio e invoca così il venir meno dell'arricchimento. Come la Corte ha dichiarato anche nella causa Oelmühle, il giudice nazionale può prendere in considerazione, nel verificare che il legittimo affidamento sia tutelato, il fatto che il destinatario dell'aiuto non abbia conseguito un arricchimento, purché quest'ultimo sia in buona fede. Se in base al diritto nazionale sono soddisfatte le condizioni affinché il convenuto non sia tenuto alla restituzione a causa dell'assenza di arricchimento, si potrebbe tenere conto di tale fatto.
ee) Sull'eventuale corresponsabilità delle autorità nazionali
123. Già nella sentenza Milchkontor la Corte ha dichiarato che il diritto comunitario non osta in un'azione di ripetizione di somme indebitamente versate, a che sia tenuto conto di cause d'esclusione della ripetizione connesse al comportamento dell'amministrazione stessa e che questa può pertanto evitare .
124. Nel procedere a tale valutazione il giudice nazionale potrebbe così anche prendere in considerazione un'eventuale corresponsabilità delle autorità nazionali. Al riguardo occorre esaminare, in particolare, se le autorità nazionali nel caso non abbiano ottemperato a sufficienza al loro dovere di informativa di cui all'art. 3, n. 3, lett. f), del regolamento n. 2078/92, relativo all'adeguata informazione degli operatori agricoli e rurali, non portando sufficientemente a conoscenza del destinatario dell'aiuto, né al momento della presentazione della domanda né a quello dell'erogazione del sussidio, le disposizioni speciali ÖPUL.
125. La Corte ha dichiarato pure che il principio della certezza del diritto esige che le norme giuridiche siano chiare e precise ed è diretto a garantire la prevedibilità delle situazioni e dei rapporti giuridici rientranti nella sfera del diritto comunitario .
126. In questo contesto il giudice nazionale può tenere conto del fatto che le autorità nazionali hanno incoraggiato gli agricoltori a presentare domanda di aiuti cofinanziati in un momento in cui la versione definitiva del programma nazionale su cui l'aiuto doveva basarsi, non era stata ancora approntata o comunque approvata dalla Commissione, cosicché l'agricoltore convenuto - anche se il modulo della domanda contenesse un rinvio al programma da approvarsi successivamente da parte della Commissione - non poteva sapere, al momento della presentazione della domanda, quali fossero gli obblighi che doveva in ultima analisi osservare.
127. Infine il giudice del rinvio dovrebbe verificare se le disposizioni speciali ÖPUL vietino con sufficiente chiarezza l'impiego di determinati fitofarmaci. Le disposizioni relative alla frutticoltura controllata integrata, di cui all'allegato 3.5 delle disposizioni speciali ÖPUL, contengono altresì un allegato 5 (Prospetto di tutti i preparati autorizzati nella frutticoltura ecologica controllata), in cui il Delan è presentato come «verde» (preparato autorizzato) e l'Euparen come «giallo» (preparato autorizzato a certe condizioni). L'allegato 4 (Particolarità nella produzione e indicatori e preparati autorizzati per la coltura controllata ed ecologica di drupacei), senz'altro pertinente alla peschicoltura praticata al convenuto, elenca una serie di fungicidi «registrati» ossia, con ogni probabilità, di preparati autorizzati. Tra questi non figura, invero, nessuno dei preparati utilizzati dal convenuto. Inoltre alle disposizioni sulla frutticoltura integrata controllata è allegato un elenco dei preparati consentiti, di quelli consentiti entro certi limiti e di quelli vietati, nel quale però non sono riportate le denominazioni commerciali dei prodotti (per esempio: Euparen e Delan), bensì quelle dei principi attivi.
128. Spetta al giudice nazionale valutare se il divieto di utilizzare i fungicidi Euparen, Orthophaldan, Delan e Folit nelle circostanze in cui il convenuto ne ha fatto uso, risulti dalle disposizioni speciali ÖPUL con sufficiente chiarezza per i soggetti interessati.
ff) I limiti della tutela del legittimo affidamento
129. Per determinare i limiti alla presa in considerazione del principio della tutela del legittimo affidamento, la Corte ha tuttavia dichiarato che «il principio della tutela del legittimo affidamento (...) non può essere invocato avverso una precisa disposizione di un atto normativo di diritto comunitario (...)» .
130. Con riguardo ad una corresponsabilità della Commissione o di uno Stato membro in caso di concessione irregolare di un aiuto, la Corte ha più volte dichiarato che un comportamento colpevole della Commissione o dei suoi dipendenti al pari del comportamento di un'autorità nazionale incaricata di applicare il diritto comunitario che sia in contrasto con quest'ultimo, non può autorizzare l'operatore economico a fare affidamento su di un trattamento contrastante con il diritto comunitario, qualora diversamente sia violata la precisa disposizione di un atto normativo di diritto comunitario .
131. E' dubbio se questo principio sia applicabile nel caso di specie. In quanto si contesta al convenuto di avere utilizzato fungicidi non consentiti, non vi è violazione di una norma precisa di diritto comunitario, bensì solo, eventualmente, - dovrà chiarirlo il giudice nazionale -, di disposizioni del programma nazionale.
132. Il regolamento n. 2078/92 prevede, infatti, solo in generale la concessione di aiuti in caso di riduzione dell'impiego di fitofarmaci [art. 2, n. 1, lett. a)]. Il sussidio non deve essere subordinato alla rinunzia ai fungicidi utilizzati dal convenuto. Ai fini del regolamento basterebbe anche solo la rinunzia ad erbicidi convenuta pacificamente. Così non ci sarebbe contraddizione tra lo scopo ed il contenuto del regolamento, anche se il convenuto avesse violato le disposizioni speciali ÖPUL inserite mediante contratto.
133. Irrisolta e rimessa alla decisione del giudice nazionale resta la questione se il contratto di sostegno rinvii alle disposizioni speciali ÖPUL nella forma approvata dalla Commissione, così che queste costituiscano oggetto di un contratto di aiuto (ipotesi n. 1), oppure se le parti abbiano pattuito una deroga alle disposizioni speciali ÖPUL nella forma approvata dalla Commissione, che non comprendesse la rinunzia ai fungicidi (ipotesi n. 2).
134. Nella prima ipotesi l'agricoltore avrebbe violato obblighi contrattuali e ottenuto l'aiuto indebitamente, sicché - sostanzialmente - chi concesse l'aiuto sarebbe autorizzato a norma del diritto nazionale alla ripetizione. Come si è visto, il diritto comunitario non osta, però, in questo caso, all'applicazione dei principi della tutela del legittimo affidamento e della buona fede.
135. Nella seconda ipotesi ci sarebbe una deroga contrattuale alle disposizioni speciali ÖPUL (nazionali) come approvate dalla Commissione. In caso di discordanza tra un programma nazionale approvato dalla Commissione in attuazione del regolamento n. 2078/92, ed un contratto di aiuto concluso a tal fine, due sono le possibili conseguenze giuridiche:
- ove si tratti di una discordanza notevole, contraria allo scopo e al contenuto del regolamento n. 2078/92, l'aiuto si dovrebbe considerare come concesso al di fuori del programma nazionale. Esso non rientrerebbe più nel regolamento n. 2078/92, sicché ai sensi dell'art. 10, n. 1, di quest'ultimo, si applicherebbero le disposizioni generali sugli aiuti (artt. 92, 93 e 94 del Trattato CE);
- ove si tratti di una discordanza minima e l'aiuto non sia contrario allo scopo e al contenuto del regolamento n. 2078/92, l'aiuto rientrerebbe, invece, ancora nell'ambito del regolamento e del programma nazionale.
136. Poiché il regolamento n. 2078/92 prevede in generale la concessione di aiuti in caso di riduzione dell'impiego di fitofarmaci, un contratto di sostegno che subordini tale concessione alla rinunzia (solo) agli erbicidi non sarebbe incompatibile con lo scopo e il contenuto del regolamento, cosicché l'aiuto - nonostante la discordanza dal programma nazionale - rientrerebbe nel regolamento. I principi sanciti nelle sentenze Maizena e Thyssen non sarebbero, perciò, applicabili, non essendoci stata violazione di una precisa disposizione di un atto normativo di diritto comunitario.
137. Diverso sarebbe il caso, però, se fosse vero che il convenuto, in violazione degli artt. 3, nn. 1 e 3, e 4, n. 1, del regolamento n. 2078/92, ha interrotto la coltivazione dei suoi peschi e delle sue viti prima della scadenza del termine di cinque anni ivi previsto. Un comportamento siffatto costituirebbe una violazione di una precisa disposizione del regolamento n. 2078/92, e il giudice nazionale dovrebbe tenerne conto, a carico dell'agricoltore, nell'ambito del contemperamento degli opposti interessi funzionale ad assicurare la tutela del legittimo affidamento.
138. Sulla base di tali osservazioni la questione va risolta, pertanto, nel senso che il beneficiario di un aiuto può invocare il principio della tutela del legittimo affidamento in caso di rimborso di aiuti ai sensi del regolamento n. 2078/92. Nel contemperare l'interesse della Comunità al recupero di aiuti che il beneficiario ha ricevuto indebitamente con la tutela del legittimo affidamento del beneficiario stesso, si possono tenere presenti criteri come la buona fede di quest'ultimo, il comportamento negligente delle autorità nazionali e l'assenza di arricchimento dello stesso beneficiario dell'aiuto, purché uguali condizioni valgano in caso di recupero di prestazioni pecuniarie prettamente nazionali e si tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità.
VI - Conclusione
139. Sulla base delle suddette osservazioni propongo di risolvere le questioni pregiudiziali come segue:
«1) Dall'esame della prima questione pregiudiziale non risulta niente che possa pregiudicare la validità del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 2078, relativo a metodi di produzione agricola compatibili con le esigenze di protezione dell'ambiente e con la cura dello spazio naturale.
2) L'approvazione di un programma nazionale di cui all'art. 7, n. 3, del regolamento n. 2078/92, riguarda le parti del programma da valutarsi ai sensi dell'art. 7, n. 2, di tale regolamento; per effetto dell'approvazione un programma non diventa, tuttavia, esso stesso, un atto di diritto comunitario.
3) Gli Stati membri sono liberi di attuare i programmi di cui al regolamento n. 2078/92 attraverso atti di diritto privato (contratti) oppure atti di imperio, purché sia assicurato che dalla scelta dell'atto non derivi una discriminazione rispetto a fattispecie simili prettamente nazionali e che l'attuazione del regolamento n. 2078/92 non sia resa praticamente impossibile oppure eccessivamente difficile.
4) Non è in compatibile con il diritto comunitario il fatto che, in caso di rimborso, si tenga conto dei principi della tutela del legittimo affidamento e della certezza del diritto come previsti dal diritto nazionale per l'atto prescelto; il diritto comunitario non impone di adottare l'atto più vantaggioso per gli interessi della Comunità, sempre che si assicuri che l'efficacia del diritto comunitario non sia resa praticamente impossibile oppure eccessivamente difficile e che una fattispecie che si riferisce al diritto comunitario non sia discriminata rispetto a casi analoghi prettamente nazionali.
5) Il beneficiario di un aiuto può invocare il principio della tutela del legittimo affidamento in caso di rimborso di aiuti ai sensi del regolamento n. 2078/92. Nel contemperare l'interesse della Comunità al recupero di aiuti che il beneficiario ha ricevuto indebitamente con la tutela del legittimo affidamento del beneficiario stesso, si possono tenere presenti criteri come la buona fede di quest'ultimo, il comportamento negligente delle autorità nazionali e l'assenza di arricchimento dello stesso beneficiario dell'aiuto, purché uguali condizioni valgano in caso di recupero di prestazioni pecuniarie prettamente nazionali e si tenga pienamente conto dell'interesse della Comunità».