62023CC0621
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
přednesené dne 14. listopadu 2024 (
1
)
Věc C‑621/23 P
Luossavaara-Kiirunavaara AB
proti
Evropské komisi
„Kasační opravný prostředek – Žaloba na neplatnost – Životní prostředí – Systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů – Přidělování bezplatných povolenek – Rozsah přidělování – Výroba pelet z železné rudy – Použitelnost referenční úrovně pro výrobu aglomerované železné rudy – Legalita referenční úrovně pro aglomerovanou železnou rudu – Posuzovací pravomoc Komise – Riziko úniku uhlíku“
I. Úvod
1.
Směrnicí 2003/87/ES (
2
) byl zaveden systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, aby se podpořilo snižování emisí skleníkových plynů způsobem efektivním z hlediska nákladů a ekonomicky účinným. Zařízení, na která se tento systém vztahuje, musí mít na emise skleníkových plynů, což je v praxi téměř výlučně CO2, emisní práva, která vypouštěním emisí do určité míry „spotřebovávají“.
2.
Podle článku 9 směrnice 2003/87 je množství emisních práv pro celou Unii omezeno a každý rok se snižuje. Členské státy v určitých případech přidělují provozovatelům zařízení bezplatná emisní práva. Pro ostatní emise si provozovatelé musí zakoupit povolenky, které potřebují, v dražbách, které podle článku 10 organizují členské státy.
3.
Projednávaný kasační opravný prostředek směřuje proti napadenému rozsudku Tribunálu ze dne 26. července 2023, Luossavaara-Kiirunavaara v. Komise (T‑244/21, EU:T:2023:428). Týká se přidělování bezplatných emisních práv.
4.
Podstatou tohoto právního sporu je, že navrhovatelka, společnost Luossavaara-Kiirunavaara AB (LKAB), vyrábí pelety z železné rudy, kterou sama těží, a usiluje o to, aby jí na tuto výrobu byla přidělena bezplatná emisní práva ve stejném rozsahu, v jakém jsou přidělována na výrobu aglomerované železné rudy. Pelety a aglomerovaná ruda jsou meziprodukty na stejném stupni výroby surového železa, při výrobě pelet se ovšem uvolňuje podstatně méně skleníkových plynů, než u aglomerované rudy.
5.
Společnosti LKAB je na její pelety dosud přidělováno méně bezplatných emisních práv, protože jejich počet se stanoví podle jiných pravidel, než je tomu u aglomerované rudy. U aglomerované rudy se přidělování zakládá na takzvané referenční hodnotě, která se vypočítá na základě nejúčinnějších zařízení na výrobu aglomerované rudy. Naproti tomu u pelet jsou emisní práva přidělována podle skutečně vyprodukovaných skleníkových plynů v konkrétním zařízení (referenční úrovně tepla a paliva). Společnost LKAB ovšem usiluje o to, aby se přidělování zakládalo na referenční úrovni pro aglomerovanou rudu a bylo tak podstatně vyšší, než je tomu u pelet nyní.
6.
Pokud by byla společnost LKAB úspěšná, vznikla by pobídka pro to, aby byly při výrobě surového železa ve větší míře používány pelety, a díky tomu by se snížily emise. Dodatečná práva by s ohledem na nižší emise sice pravděpodobně nebyla k výrobě zapotřebí v plném rozsahu, jejich přebytek by však bylo možné prodat.
7.
Stávající referenční úroveň pro aglomerovanou rudu však pro pelety nelze použít. Společná referenční úroveň pro oba meziprodukty by totiž musela vycházet z emisí vznikajících při výrobě pelet, která je podstatně účinnější než výroba aglomerované rudy. Podle takovéhoto pravidla by proto bylo pro oba meziprodukty přiděleno podstatně méně emisních práv než podle stávající referenční úrovně pro aglomerovanou rudu.
8.
Nižší emisní náročnost pelet lze proto zohlednit pouze v rámci přezkumu platnosti referenční úrovně pro aglomerovanou rudu. Přitom hraje rozhodující roli posuzovací pravomoc Komise.
II. Právní rámec
A. Referenční úrovně pro přidělování bezplatných emisních práv
9.
Bezplatné přidělování emisních práv je upraveno v článku 10a směrnice 2003/87:
„1.   Komisi je svěřena pravomoc přijímat akty v přenesené pravomoci v souladu s článkem 23 za účelem doplnění této směrnice, pokud jde o celounijní a plně harmonizovaná pravidla pro přidělování povolenek, jak jsou uvedena v odstavcích 4, 5, 7 a 19 tohoto článku.
Opatření uvedená v prvním pododstavci v možném rozsahu určí předem stanovené referenční hodnoty pro celou Unii, aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám, přičemž tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici, se zohlední nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinná kombinovaná výroba tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého. […]
Aby se při výrobním procesu v daném odvětví nebo pododvětví dosáhlo maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti, vychází se při výpočtu referenční hodnoty v každém odvětví a pododvětví v zásadě z produktů, a nikoli ze vstupů.
Komise při stanovení zásad pro určování předem stanovených referenčních hodnot v jednotlivých odvětvích a pododvětvích konzultuje příslušné zúčastněné subjekty, včetně dotčených odvětví a pododvětví.
[…]
2.   Při stanovení zásad pro určování předem stanovených referenčních hodnot v jednotlivých odvětvích nebo pododvětvích je výchozím bodem průměrný výkon, kterého v daném odvětví nebo pododvětví dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení Unie v letech 2007 a 2008. Komise konzultuje příslušné zainteresované subjekty, včetně dotčených odvětví a pododvětví.
[…]
Komise přijímá prováděcí akty pro účely stanovení revidovaných referenčních hodnot pro přidělování bezplatných povolenek. Tyto akty musí být v souladu s akty v přenesené pravomoci přijatými podle odstavce 1 tohoto článku a musí splňovat následující podmínky:
a)
pro období let 2021 až 2025 se referenční hodnoty stanoví na základě informací předložených podle článku 11 za roky 2016 a 2017. Na základě srovnání těchto referenčních hodnot s referenčními hodnotami uvedenými v rozhodnutí Komise 2011/278/EU ze dne 27. dubna 2011 […], stanoví Komise roční míru snížení pro každou referenční hodnotu a použije ji na referenční hodnoty platné v období let 2013 až 2020 se zohledněním každého roku mezi lety 2008 a 2023 ke stanovení referenčních hodnot pro období let 2021 až 2025;
b)
pokud roční míra snížení překročí 1,6 % nebo nedosáhne 0,2 %, jsou referenčními hodnotami pro období let 2021 až 2025 referenční hodnoty platné pro období let 2013 až 2020 snížené za každý rok mezi lety 2008 a 2023 o tu z obou daných procentních hodnot, která je příslušná;
c)
[…]“
B. Referenční úroveň pro aglomerovanou železnou rudu
10.
Referenční hodnoty stanovené v článku 10a směrnice 2003/87 stanovila Komise nejprve rozhodnutím 2011/278/EU (
3
) a nyní nařízením v přenesené pravomoci (EU) 2019/331 (
4
).
11.
V bodech 4, 5, 8 a 9 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 Komise objasnila svůj postupu při stanovení referenčních úrovní:
„(4)
[…] V zásadě by měla být stanovena referenční úroveň pro každý jednotlivý produkt. V případě, že produkt představuje přímou náhradu jiného produktu, měla by se na oba tyto produkty vztahovat stejná referenční úroveň produktu (product benchmark) a odpovídající definice produktu.
(5)
Komise došla k závěru, že stanovení referenční úrovně pro produkt bylo možné v případě, kdy byly pro účely přidělování povolenek na emise k dispozici definice a klasifikace produktu umožňující ověření údajů o výrobě a jednotné uplatňování referenční úrovně produktu v celé Unii, a to s přihlédnutím ke komplexní povaze výrobních postupů. Nerozlišovalo se podle zeměpisného umístění ani použitých technologií, surovin nebo paliv, aby nebyly narušeny komparativní výhody uhlíkové výkonnosti v rámci hospodářství Unie a aby byla podpořena harmonizace přechodného přidělování bezplatných povolenek na emise.
[…]
(8)
Při stanovení hodnot referenčních úrovní Komise vyšla z aritmetického průměru emisí skleníkových plynů, jichž v letech 2007 a 2008 dosáhlo 10 % nejúčinnějších zařízení, pokud jde o emise těchto plynů, pro něž byly shromážděny údaje. Komise kromě toho v souladu s čl. 10a odst. 1 směrnice 2003/87/ES u všech odvětví, pro něž je v příloze I stanovena referenční úroveň produktů, analyzovala na základě dodatečných informací získaných z několika zdrojů a na základě specializované studie analyzující nejúčinnější techniky a potenciál ke snížení emisí na evropské a mezinárodní úrovni, zda tyto výchozí body dostatečně odrážejí nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého, tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici. Údaje použité ke stanovení hodnot referenčních úrovní byly shromážděny ze široké škály zdrojů za účelem pokrytí maximálního počtu zařízení, jež v letech 2007 a 2008 vyráběla produkt, pro nějž byla stanovena referenční úroveň. Zaprvé byly příslušnými evropskými odvětvovými sdruženími nebo jejich jménem na základě stanovených pravidel, tzv. ‚odvětvových knih pravidel‘, shromážděny údaje o emisích skleníkových plynů zařízení, na něž se vztahuje systém EU pro obchodování s emisemi a jež vyrábějí produkty, pro něž byla stanovena referenční úroveň. Jako pomůcku pro tyto knihy pravidel poskytla Komise pokyny týkající se kritérií kvality a ověřování pro údaje použité pro stanovení referenčních úrovní v rámci systému EU pro obchodování s emisemi (EU-ETS). Zadruhé, s cílem doplnit údaje shromážděné evropskými odvětvovými sdruženími, získávali konzultanti jménem Evropské komise údaje od zařízení, na něž se údaje odvětví nevztahovaly. Údaje a analýzy pak poskytly i příslušné orgány členských států.
(9)
S cílem zajistit, aby hodnoty referenčních úrovní byly založeny na správných a shodných údajích, Komise provedla za podpory konzultantů důkladné kontroly shody odvětvových knih pravidel, jakož i kontroly věrohodnosti výchozích hodnot odvozených z údajů. Jak je uvedeno v pokynech týkajících se kvality a ověřování, údaje byly ověřeny v nezbytném rozsahu nezávislými ověřovateli.“
12.
Bod 1 přílohy I nařízení v přenesené pravomoci 2019/331 stanovil referenční úroveň produktu ve výši 0,171 povolenek na tunu pro aglomerovanou rudu, kterou Komise později snížila na 0,157 povolenek na tunu (
5
). Produkt aglomerovaná železná ruda je popsán následovně:
„Aglomerovaný železnorudný produkt obsahující drcenou železnou rudu, tavidla a recyklační materiály obsahující železo, s chemickými a fyzikálními vlastnostmi, jako je úroveň zásaditosti, mechanické pevnosti a pórovitosti, které jsou nutné k tomu, aby bylo možné železo a nezbytná tavidla podrobit procesům redukce železné rudy. Vyjádřená v tunách aglomerované rudy na výstupu z aglomeračního zařízení.“
13.
Ohledně zahrnutých postupů a emisí (systémové hranice) je zde stanoveno:
„Zahrnuje všechny procesy přímo či nepřímo spojené s výrobními jednotkami spékací pás, zážeh, jednotka přípravy vsázky, třídění horkého aglomerátu, chlazení aglomerátu, prosévání za studena a výroba páry.“
C. Přidělování bezplatných povolenek z důvodu rizika úniku uhlíku
14.
Podle čl. 10b odst. 1 směrnice 2003/87 mají být v určitých odvětvích, která jsou ohrožena únikem uhlíku, emisní práva stanovená podle příslušné referenční úrovně v období do roku 2030 bezplatně přidělována v plném rozsahu.
15.
Body 24 a 25 odůvodnění směrnice 2009/29/ES (
6
), kterou byla tato úprava zavedena poprvé, uvádí:
„(24)
[…] Pokud by ostatní rozvinuté země a další významní producenti emisí skleníkových plynů nepřistoupili k této mezinárodní dohodě, mohlo by to vést ke zvýšení emisí skleníkových plynů v třetích zemích, jejichž průmyslová odvětví nejsou vázána srovnatelnými uhlíkovými omezeními (‚únik uhlíku‘), a zároveň hospodářsky znevýhodnit určitá energeticky náročná odvětví a pododvětví ve Společenství, jež jsou vystavena mezinárodní hospodářské soutěži. To by mohlo narušit ekologickou vyváženost a přínos opatření Společenství. Aby se vyřešil problém úniku uhlíku, mělo by Společenství přidělovat bezplatně 100 % povolenek odvětvím nebo pododvětvím, jež splňují příslušná kritéria. […]
(25)
Komise by proto do 30. června 2010 měla přezkoumat situaci, konzultovat všechny příslušné sociální partnery a s ohledem na výsledky mezinárodních jednání spolu s vhodnými návrhy předložit zprávu. V této souvislosti by měla Komise do 31. prosince 2009 zjistit, u kterých energeticky náročných průmyslových odvětví nebo pododvětví je pravděpodobné, že dojde k úniku uhlíku. Komise by svou analýzu měla založit na vyhodnocení, nakolik může průmysl náklady na potřebné povolenky přenést na ceny příslušných produktů bez výrazných ztrát tržních podílů zařízení mimo Společenství, jež nepřijímají srovnatelná opatření ke snižování svých emisí. Energeticky náročná průmyslová odvětví, u nichž bylo zjištěno výrazné riziko úniku uhlíku, by mohla obdržet větší množství bezplatných povolenek, […]“
16.
Komise uznala jak těžbu železných rud, tak i výrobu surového železa, oceli a feroslitin za odvětví, která jsou ve smyslu čl. 10b odst. 1 směrnice 2003/87 ohrožena únikem uhlíku (
7
).
III. Skutkový stav a skutečnosti předcházející sporu
A. Základní pojmy
17.
K výrobě surového železa musí být železná ruda nejprve zpracována do meziproduktu, který se následně dopravuje do vysokých pecí. Tímto meziproduktem je částečně aglomerovaná ruda, kterou zpravidla vyrábí samy ocelárny. Jedná se o relativně velké hroudy složené ze železné rudy a jiných látek (
8
):
18.
Železná ruda se ale zčásti již přímo po těžbě zpracovává do pelet, což jsou menší kuličky podobného složení (
9
).
19.
Podle sdělení společnosti LKAB se v roce 2020 vyrobilo v Unii zhruba 29 mil. tun pelet, z toho zhruba 25 mil. v jejích vlastních zařízeních, a zhruba 77 mil. tun aglomerované rudy (
10
).
20.
Základem projednávaného sporu je skutečnost, že emisní náročnost výroby aglomerované rudy je zhruba šestkrát až sedmkrát vyšší, než je tomu u výroby pelet (
11
). Při výrobě aglomerované rudy se tedy uvolní v tomu odpovídajícím poměru větší množství skleníkových plynů, podle sdělení společnosti LKAB průměrně 265 kg CO2 na tunu aglomerované rudy. Naproti tomu při výrobě pelet společností LKAB je to pouze 29,3 kg CO2 na tunu (
12
).
21.
Na emise CO2 při výrobě aglomerované rudy nebo pelet musí mít provozovatel zařízení příslušná emisní práva, která těmito emisemi určitým způsobem „spotřebovává“. Jak shodně uvádí účastníci řízení, tato práva mají být zásadně ve stále větší míře získávána v dražbě. Těžba železné rudy a výroba surového železa jsou ovšem odvětví, která jsou ohrožena únikem uhlíku. Lze se tedy obávat, že tyto aktivity budou v Unii zastaveny a místo toho provozovány v lokalitách mimo Unii. Z tohoto důvodu jsou na výrobu aglomerované rudy (
13
) a pelet (
14
) do roku 2030 v zásadně přidělována bezplatná emisní práva (
15
).
22.
Množství přidělovaných emisních práv vyplývá z takzvané referenční úrovně, kterou Komise stanovila zpravidla na základě průměrného výkonu, kterého v daném odvětí nebo pododvětví dosáhlo 10 % neúčinnějších zařízení.
23.
Pro výrobu aglomerované rudy Komise takovou referenční úroveň stanovila (
16
). Tato referenční úroveň v zásadě vychází z výkonu aglomeračních zařízení, Komise ovšem zohlednila i zařízení na kombinovanou výrobu pelet a aglomerované rudy v jedné nizozemské ocelárně (
17
).
24.
Samostatnou referenční úroveň pro výrobu pelet z železné rudy naproti tomu Komise nestanovila. Množství emisních práv, která mají být zařízením přidělena, se stanoví na základě referenčních úrovní tepla a paliva (
18
). Vzhledem k tomu, že množství emisí je při výrobě pelet nižší než při výrobě aglomerované rudy, je výrobcům pelet podle této metody přidělován nižší, ovšem stále ještě dostatečný (
19
), počet bezplatných emisních práv, než výrobcům aglomerované rudy, pro které platí výše uvedená referenční úroveň.
B. Řízení a návrhová žádání
25.
Společnost LKAB provozuje v souvislosti s těžbou železné rudy tři zařízení na výrobu pelet z železné rudy a požaduje, aby jí byla přidělena emisní práva na základě referenční úrovně pro aglomerovanou rudu. Švédské království, které je vlastníkem společnosti LKAB (
20
), předložilo Komisi příslušný návrh.
26.
Komise tento návrh zamítla článkem 1 odst. 3 sporného rozhodnutí 2021/355 (
21
). V bodě 13 odůvodnění Komise uvedla:
„[…] Navrhlo, aby se v případě výroby pelet z železné rudy použilo dílčí zařízení pro referenční úroveň aglomerované rudy, zatímco ve třetí fázi byly použity referenční hodnoty tepla a paliva. Referenční hodnota aglomerované rudy je však definována v příloze I nařízení v přenesené pravomoci (EU) 2019/331 a definice produktů, jakož i definice procesů a emisí, na něž se tato referenční úroveň produktu vztahuje, jsou přizpůsobeny výrobě aglomerátu a nezahrnují pelety z železné rudy. V článku 10a odst. 2 směrnice 2003/87/ES se kromě toho pro čtvrtou fázi vyžaduje aktualizace referenčních hodnot a nestanoví se žádná úprava výkladu definic referenčních hodnot. Předložené údaje týkající se výroby pelet z železné rudy, které jsou založené na dílčím zařízení pro referenční hodnotu aglomerované rudy, je proto třeba zamítnout“.
27.
Proti spornému rozhodnutí podala LKAB s podporou Švédska žalobu k Tribunálu, který ji zamítl napadeným rozsudkem.
28.
Kasačním opravným prostředkem LKAB navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
zrušil napadený rozsudek;
–
zrušil čl. 1 odst. 3 rozhodnutí Komise (EU) 2021/355 ze dne 25. února 2021 o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné přidělování bezplatných povolenek na emise skleníkových plynů v souladu s čl. 11 odst. 3 směrnice 2003/87/ES;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
29.
Švédské království vystupuje na podporu návrhových žádání společnosti LKAB.
30.
Evropská komise naproti tomu navrhuje, aby Soudní dvůr
–
kasační opravný prostředek zamítl a
–
uložil společnosti LKAB náhradu nákladů řízení.
31.
Společnost Luossavaara-Kiirunavaara AB, Švédské království a Evropská komise předložily písemná vyjádření. Soudní dvůr rozhodl podle čl. 76 odst. 2 jednacího řádu, že se nebude konat jednání, protože má dostatečné podklady pro rozhodnutí.
IV. Právní analýza
32.
Společnost LKAB chce dotčeným řízením předně dosáhnout toho, aby množství bezplatných emisních práv, která jsou přidělována jejím zařízením na výrobu pelet z železné rudy, bylo vypočteno na základě referenční úrovně pro výrobu aglomerované rudy. Bude-li mít s tímto požadavkem úspěch, pak by ve výsledku musela pro tato zařízení obdržet šest až sedmkrát více emisních práv, než na základě dosud používané referenční úrovně tepla a paliva, která má vycházet ze skutečně uvolňovaných emisí. Společnost LKAB proto kasačním opravným prostředkem i nadále napadá sporné rozhodnutí, kterým Komise odmítla použití referenční úrovně pro aglomerovanou rudu.
33.
Na rozdíl od žaloby před Tribunálem ale LKAB již samostatným důvodem kasačního opravného prostředku netvrdí, že referenční úroveň pro výrobu aglomerované rudy v nařízení v přenesení pravomoci 2019/331 je protiprávní. Společnost LKAB tento žalobní důvod vznesla pro případ, že Tribunál zamítne její argumentaci týkající se výkladu referenční úrovně. V tom případě má LKAB za to, že referenční úroveň není slučitelná se svým právním základem, čl. 10a odst. 1 prvním pododstavcem směrnice 2003/87, protože by podle něj musela zahrnovat výrobu pelet.
34.
Navzdory argumentu Komise (
22
) ovšem neuvedení samostatného důvodu kasačního opravného prostředku neznamená, že by se LKAB tohoto podpůrně sledovaného cíle žaloby v kasačním opravném prostředku vzdala. Společnost LKAB všemi pěti důvody kasačního opravného prostředku naopak výslovně napadá zjištění uvedené v bodě 166 napadeného rozsudku, jimiž Tribunál tuto podpůrně uplatněnou incidenční výtku proti nařízení v přenesené pravomoci 2019/331 zamítl.
35.
Je pravda, že tento postup společnosti LKAB není tak úplně šťastný a je zavádějící, protože svádí k tomu, aby tato výtka byla v řízení o kasačním opravném prostředku přehlédnuta. Argumentace Komise toto riziko dokládá. Formulace kasačního opravného prostředku se ovšem drží argumentace v napadeném rozsudku. Tribunál v něm tuto výtku zamítá pouze ke konci relativně krátce, a to obecným odkazem na předcházející úvahy týkající se sporného rozhodnutí. Již proto není důvod, aby incidenční výtka byla v kasačním opravném prostředku ignorována.
36.
Spíše je nezbytné vyjasnit, zda důvody kasačního opravného prostředku odhalují nesprávné právní posouzení v bodě 166 napadeného rozsudku, které je relevantní pro rozhodnutí. V případě, že napadený rozsudek bude nezbytné v tomto bodě zrušit, pak by incidenční výtka opět ožila a bylo by nezbytné o ní znovu rozhodnout.
37.
Nejdříve se proto budu zabývat tím, zda důvody kasačního opravného prostředku zpochybňují zjištění uvedená v napadeném rozsudku v rozsahu, v němž tato potvrzují zákonnost odmítnutí použít referenční úroveň pro aglomerovanou rudu na pelety (k tomu bod A). Následně posoudím, zda tyto důvody kasačního opravného prostředku odůvodňují pochybnosti o slučitelnosti referenční úrovně pro aglomerovanou rudu s jejím právním základem (k tomu bod B).
A. Použití referenční úrovně pro aglomerovanou rudu na pelety
38.
Výtky společnosti LKAB proti spornému rozhodnutí jako takovému směřují k tomu, že referenční úroveň pro výrobu aglomerované rudy musí být v souladu s právem vyšší právní síly, zejména čl. 10a odst. 1 druhým pododstavcem směrnice 2003/87, vykládána v tom smyslu, že zahrnuje nejen aglomerovanou rudu, ale i pelety.
39.
Společnost LKAB však na rozdíl od řízení před Tribunálem již netvrdí, že pelety je nezbytné považovat za aglomerovanou rudu ve smyslu referenční úrovně. Nevytýká proto zamítnutí tohoto názoru v bodech 25 a 26 napadeného rozsudku. Stejně tak LKAB nenapadá konstatování Tribunálu, že referenční úroveň nebyla koncipována tak, aby zahrnovala výrobu pelet. Platí to zejména pro konstatování uvedená v bodech 55 až 57 napadeného rozsudku, že referenční úroveň by při zohlednění výroby pelet byla nižší.
40.
Zejména s ohledem na posledně uvedené konstatování je ovšem vyloučen výklad referenční úrovně v tom smyslu, že zahrnuje výrobu pelet. Výsledkem takového výkladu by totiž bylo, že by podle této referenční úrovně bylo všem zahrnutým zařízením přidělováno příliš mnoho bezplatných emisních práv.
41.
Důvodem je skutečnost, že se referenční hodnoty podle čl. 10a odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2003/87 stanoví na základě nejúčinnějších zařízení v odvětví. Při společném posuzování aglomerované rudy a pelet by to byla zařízení na výrobu pelet, jak konstatuje Tribunál v bodě 57 napadeného rozsudku. Vzhledem k tomu, že se podle informací společnosti LKAB při výrobě pelet uvolňuje zhruba 30 kg CO2 na tunu (
23
), měla by referenční hodnota činit pouze 0,03 povolenek na tunu místo 0,157 povolenek na tunu.
42.
Pokud by se referenční úroveň s aktuálně stanovenými počty povolenek použila rovněž na pelety, byl by tedy výsledek přidělování chybný – jak pro výrobu pelet, tak i pro výrobu aglomerované rudy. Důvodem této chyby by byl vnitřní rozpor v tom, že počet přidělovaných emisních práv by se zakládal pouze na výrobě aglomerované rudy, byl by ale přidělován i výrobě pelet, při které se vzniká podstatně méně emisí.
43.
Tento rozpor by bylo možné odstranit pouze tak, že by Soudní dvůr upravil referenční úroveň, tedy počet přidělovaných emisních práv, cestou výkladu, ve kterém by zohlednil výrobu pelet. To ovšem nikdo z účastníků řízení nenavrhuje a i já považuji takový výklad za vyloučený. V textu referenční úrovně nemá oporu, jednalo by se tedy o výklad contra legem. Soudní dvůr navíc nemá pravomoc ani nezbytné technické a vědecké poznatky o vznikajících emisích a metodě výpočtu referenční hodnoty, aby takovou úpravu mohl spolehlivě provést. Podle článku 10a směrnice 2003/87 přísluší tento úkol Komisi, což je správné.
44.
Nic na tom nemohou změnit ani cíle směrnice 2003/87, které zdůrazňují LKAB a Švédsko, zejména cíl snížit uvolňování skleníkových plynů používáním účinných postupů. Ani tyto cíle neumožňují překonat zjištěný rozpor mezi základem pro výpočet referenční hodnoty a zahrnutím pelet.
45.
Přidělování bezplatných emisních práv ostatně má pokrýt potřebu dotčených zařízení, nemá ji ovšem převyšovat. Přesně to by ale bylo výsledkem rozšíření referenční úrovně pro aglomerovanou rudu na pelety.
46.
To nutně nevylučuje široký výklad referenčních hodnot tak, aby zahrnovaly určité produkty, které případně nebyly při stanovení referenční úrovně zohledněny. Nelze ovšem používat referenční úrovně na produkty, jejichž zahrnutí by vedlo k nižší referenční hodnotě, protože v tom případě by použití takové referenční úrovně vedlo k výše popsanému rozpornému výsledku.
47.
Argument společnosti LKAB, že napadený rozsudek a sporné rozhodnutí musí být zrušeny, protože se zakládají na nesprávném výkladu referenční úrovně pro aglomerovanou rudu, proto nemůže mít úspěch. Důvody kasačního opravného prostředku tak v tomto ohledu vyznívají naprázdno. Dokonce i v případě, že by příslušná argumentace společnosti LKAB byla správná, nemohla by totiž vést k jinému výkladu referenční úrovně. K tomu podrobně níže.
1.
První důvod kasačního opravného prostředku – nahraditelnost
48.
Prvním důvodem kasačního opravného prostředku LKAB napadá konstatování Tribunálu, že pelety nemohou přímo nahradit aglomerovanou rudu.
49.
Tato konstatování Tribunálu vychází z toho, že Tribunál v bodech 85 až 88 napadeného rozsudku potvrdil názor společnosti LKAB, že referenční úroveň lze použít i na pelety, jestliže ty mohou přímo nahradit aglomerovanou rudu. Z tohoto pohledu měla otázka, zda pelety mohou přímo nahradit aglomerovanou rudu, zásadní význam.
50.
Ovšem ve světle výše uvedených úvah jsou posledně uvedená konstatování týkající se významu přímé nahraditelnosti pro výklad referenční úrovně stižena nesprávným právním posouzením. Napadený rozsudek ale nemusí být v důsledku tohoto nesprávného právního posouzení zrušen, protože Tribunál použití této referenční úrovně na pelety ve výsledku správně zamítl.
51.
Vzhledem k tomu, že pro výklad referenční úrovně není relevantní, zda pelety mohou přímo nahradit aglomerovanou rudu, vyznívají výtky proti příslušným konstatováním Tribunálu uvedené v prvním důvodu kasačního opravného prostředku naprázdno v rozsahu, v němž se tento důvod kasačního opravného prostředku týká výkladu referenční úrovně pro aglomerovanou rudu.
52.
Ovšem pro platnost referenční úrovně má otázka nahraditelnosti určitý význam (
24
).
2.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku – vlastní odůvodnění Tribunálu
53.
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku LKAB vytýká Tribunálu, že v bodech 93 až 99 napadeného rozsudku nahradil odůvodnění Komise svým vlastním odůvodněním. Tvrdí, že Komise se odvolávala pouze na to, že se referenční úroveň zaměřuje pouze na výrobu aglomerované rudy, zatímco Tribunál se vyjádřil k nahraditelnosti aglomerované rudy peletami.
54.
Jak ovšem bylo řečeno, tato nahraditelnost nemá pro použitelnost referenční úrovně na pelety rozhodující význam. Není proto relevantní, zda se příslušný výklad Tribunálu odchyluje od odůvodnění Komise nebo jej pouze vysvětluje.
3.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku – zkreslení důkazů
55.
Stejně tak by pro otázku použitelnosti referenční úrovně na pelety nebylo relevantní případné zkreslení posudku předloženého společností LKAB v bodech 116 a 117 napadeného rozsudku. Tento posudek se totiž týká rovněž otázky nahraditelnosti aglomerované rudy peletami.
4.
Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku – povinnost Komise provést šetření
56.
Čtvrtým důvodem kasačního opravného prostředku LKAB odkrývá možný rozpor v napadeném rozsudku. Tribunál v bodě 85 napadeného rozsudku popisuje shodný názor účastníků řízení na to, že přímá nahraditelnost aglomerované rudy peletami by měla dopady na oblast platnosti referenční úrovně pro aglomerovanou rudu. V bodě 88 proto Tribunál konstatuje, že Komise musí pečlivě prověřit nahraditelnost aglomerované železné rudy peletami z železné rudy, a podle bodu 89 nic nenaznačuje tomu, že by takové posouzení proběhlo.
57.
Tribunál ovšem v bodech 145 a 146 napadeného rozsudku uvádí, že chybějící posouzení nahraditelnosti není relevantní, protože odmítnutí použít referenční úroveň na pelety nepředstavuje zjevnou chybu v posouzení.
58.
Jak již bylo řečeno, nesprávným právním posouzením je stiženo již konstatování uvedené v bodě 88 napadeného rozsudku (
25
), neboť nahraditelnost by nemohla vést k použití referenční úrovně na výrobu pelet, protože stanovená referenční hodnota by – jak již bylo objasněno – byla příliš vysoká (
26
). Komise proto v řízení o přijetí sporného rozhodnutí neměla povinnost přezkoumat, zda pelety mohou přímo nahradit aglomerovanou rudu.
59.
Toto nesprávné právní posouzení ovšem není relevantní pro rozhodnutí, protože Tribunál navzdory tomu dospěl ke správnému závěru, že referenční úroveň nelze použít na pelety a tento závěr rovněž správně odůvodňuje výše uvedenou argumentací, kterou kasační opravný prostředek nenapadá (
27
). Nesprávným právním posouzením je stiženo pouze extenzivní odůvodnění týkající se nahraditelnosti aglomerované rudy peletami.
60.
Rovněž tento důvod kasačního opravného prostředku proto vyznívá naprázdno.
5.
Pátý důvod kasačního opravného prostředku – nedostatečné odůvodnění sporného rozhodnutí
61.
Konečně i námitky vznesené proti konstatováním týkajícím se odůvodnění sporného rozhodnutí v bodech 157 až 159 napadeného rozsudku vyznívají naprázdno. Tyto námitky se zakládají rovněž na tom, že Komise měla podle společnosti LKAB posoudit přímou nahraditelnost aglomerované rudy peletami a Tribunál neexistenci tohoto posouzení nevytknul.
62.
Ale i zde platí, že Komise nemusela přímou nahraditelnost posuzovat již proto, že ani ta nemohla odůvodnit použití referenční úrovně pro aglomerovanou rudu na pelety.
6.
Dílčí závěry
63.
Z uvedeného vyplývá, že kasační opravný prostředek musí být zamítnut v rozsahu, v němž napadá závěry Tribunálu, kterými Tribunál odmítl použití referenční úrovně pro aglomerovanou železnou rudu na pelety z železné rudy.
B. Námitky proti referenční úrovni pro aglomerovanou rudu
64.
Důvody kasačního opravného prostředku jsou proto zajímavé pouze v rozsahu, v němž mají prokázat nesprávná právní posouzení napadeného rozsudku, pokud jde o posouzení zákonnosti referenční hodnoty pro aglomerovanou železnou rudu.
65.
Právní zájem společnosti LKAB na tomto aspektu kasačního opravného prostředku vychází z toho, že při zrušení referenční úrovně by odpadl právní základ sporného rozhodnutí. Komise by případně musela dokonce stanovit novou referenční úroveň, která zahrnuje výrobu pelet, a následně by musela na základě této nové referenční úrovně rozhodnout o sporném návrhu Švédska.
66.
Legalitu referenční úrovně je nezbytné posoudit na základě práva vyšší právní síly, tedy zejména jejího právního základu, kterým je čl. 10a odst. 1 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/87. Podle tohoto ustanovení musí Komise při stanovení referenční úrovně zohlednit zejména náhražky. Z tohoto kritéria vychází třetí a první důvod kasačního opravného prostředku, kterým chce LKAB ukázat, že pelety z železné rudy mohou při výrobě surového železa nahradit aglomerovanou železnou rudu a Komise tedy měla oba meziprodukty shrnout do jedné produktové referenční úrovně. Třetím důvodem kasačního opravného prostředku proto LKAB vytýká Tribunálu, že zkreslil posudek, který předložila ohledně této nahraditelnosti (k tomu bod 1). A prvním důvodem kasačního opravného prostředku LKAB vytýká konstatování Tribunálu, že aglomerovanou rudu nelze přímo nahradit peletami (k tomu bod 2).
67.
Je pravda, že i zbývající důvody kasačního opravného prostředku společnosti LKAB jsou namířeny proti bodu 166 napadeného rozsudku, který se týká incidenční výtky nezákonnosti referenční úrovně. Druhý, čtvrtý a pátý důvod kasačního opravného prostředku nicméně vyznívají naprázdno, protože jimi LKAB výslovně napadá údajné nedostatky odůvodnění resp. zákonnost sporného rozhodnutí jako takového a nikoliv referenční úroveň, ze které Komise ve sporném rozhodnutí vycházela (k tomu body 3 až 5).
1.
Třetí důvod kasačního opravného prostředku – zkreslení důkazů
68.
Třetím důvodem kasačního opravného prostředku LKAB vytýká, že Tribunál v bodech 116 a 117 napadeného rozsudku zkreslil znalecký posudek předložený společně se žalobou. Tento posudek se týká otázky, zda lze aglomerovanou rudu nahradit peletami, a proto je potenciálně relevantní pro posouzení právoplatnosti referenční úrovně.
69.
V souladu s čl. 256 odst. 1 druhým pododstavcem SFEU a čl. 58 prvním pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie nepředstavuje posouzení skutkového stavu a důkazů Tribunálem, s výhradou případu, kdy došlo k jejich zkreslení, právní otázku, která jako taková podléhá přezkumu Soudního dvora v rámci řízení o kasačním opravném prostředku (
28
).
70.
O zkreslení důkazů se naproti tomu jedná, pokud, aniž by byly uplatněny nové důkazy, se posouzení existujících důkazů jeví zjevně nesprávné (
29
), neboť Tribunál zjevně překročil meze rozumného hodnocení uvedených důkazů (
30
).
71.
V bodě 116 a 117 napadeného rozsudku Tribunál připisuje znaleckému posudku tvrzení, že přechod ocelárny z aglomerované rudy na pelety nebo zvýšení podílu pelet vyžaduje pokusy a značné úpravy, jakož i přípravné práce, včetně úpravy interní logistiky na nový tok materiálu. Tuto změnu každopádně nelze provést „stisknutím tlačítka“.
72.
Je pravda, že posudek skutečně výslovně netvrdí, že změnu lze provést „stisknutím tlačítka“, v ostatním ovšem Tribunál základní tvrzení tohoto dokumentu zkresluje.
73.
V posudku se totiž v bodech 15, 18 a 19, které uvádí společnost LKAB, konstatuje, že tato změna je snadná a pravidelně k ní dochází ve většině oceláren. Podíl aglomerované rudy a pelet se upravuje denně a tyto úpravy se neliší od úprav prováděných při změně vlastností železné rudy, která je použita k výrobě aglomerované rudy. Změněné vlastnosti materiálu aglomerované rudy skutečně vedou častěji k úpravám než změny u pelet. Určité změny lze skutečně zohlednit zadáním nových hodnot do počítačového systému, který automaticky provede nezbytné úpravy.
74.
Tento posudek tak dokládá, že pelety z železné rudy lze do vysokých pecí použít místo aglomerované rudy relativně jednoduše. Zda je toto tvrzení posudku pravdivé, není pro otázku, zda Tribunál zkreslil obsah posudku, relevantní.
75.
Jak doložím níže při posouzení prvního důvodu kasačního opravného prostředku, může se zkreslení posudku Tribunálem zakládat na tom, že otázce, zda pelety mohou přímo nahradit aglomerovanou rudu, je přisuzován příliš velký význam. Tam ale také objasním, proč toto zkreslení nevede ke zrušení napadeného rozsudku.
2.
První důvod kasačního opravného prostředku – nahraditelnost
76.
První důvod kasačního opravného prostředku je pro úspěch incidenční výtky společnosti LKAB rozhodující. Společnost LKAB jím napadá konstatování Tribunálu uvedená v bodech 69 a 88 napadeného rozsudku, která se týkají výkladu právního základu referenční úrovně (k tomu bod a), jakož i v bodech 93 až 99 týkajících se použití tohoto ustanovení k určení referenční úrovně (k tomu bod b). Cílem této argumentace je ukázat, že Komise měla stanovit společnou referenční úroveň pro aglomerovanou rudu a pelety ze železné rudy, takže stanovení referenční úrovně, které zahrnuje pouze aglomerovanou železnou rudu, bylo nelegální.
a)
Výklad čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87
77.
Ohledně výkladu právního základu referenční úrovně, čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87, LKAB napadá bod 69 napadeného rozsudku. Tribunál v něm potvrdil názor Komise, že ta při posuzování skutečnosti, zda dva produkty zařadí do jedné společné referenční úrovně, nemůže zohlednit pouze vzájemnou nahraditelnost těchto produktů. Komise musí přihlédnout k různým hlediskům. Společnost LKAB má naproti tomu za to, že nahraditelnost má rozhodující význam.
78.
Společnosti LKAB je zapotřebí přiznat, že Komise musí podle čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87 zohlednit „náhražky“. Skutečnost, zda lze produkty vzájemně nahradit, je proto důležitým hlediskem pro to, zda mají být zahnuty v jedné společné referenční úrovni. Společnost LKAB rovněž správně tvrdí, že toto ustanovení nehovoří o tom, zda mohou být přímo vzájemně nahraditelné, nýbrž pouze o náhražkách obecně.
79.
Článek 10a odst. 1 druhý pododstavec první věta směrnice 2003/87 je ovšem relativně komplexní ustanovení. Komise podle něj v možném rozsahu určí předem stanovené referenční hodnoty pro celou Unii, aby se přidělování uskutečňovalo způsobem, který motivuje ke snižování emisí skleníkových plynů a k energeticky účinným technikám. Ty (referenční hodnoty) mají zohlednit nejúčinnější techniky, náhražky, alternativní výrobní procesy, vysoce účinnou kombinovanou výrobu tepla a elektřiny, účinné způsoby využívání energie z odpadních plynů, využívání biomasy a zachytávání a ukládání oxidu uhličitého tam, kde jsou příslušná zařízení k dispozici a nemotivovat ke zvyšování emisí.
80.
Již znění tohoto ustanovení proto ukazuje, že Komise skutečně musí kromě náhražek zohlednit další hlediska, například nejúčinnější techniky a alternativní procesy výroby. A jak LKAB sama zdůrazňuje v souvislosti s požadavkem „v možném rozsahu“, je cílem stanovení referenčních úrovní motivovat k energeticky účinným technikám a snižování emisí skleníkových plynů.
81.
Nezbytné posouzení při stanovení referenční úrovně musí navíc zahrnovat i další cíle směrnice 2003/87, jako například zachování hospodářského rozvoje a zaměstnanosti, integrity vnitřního trhu a zamezení narušení hospodářské soutěže, které jsou uvedeny v bodech 5 a 7 odůvodnění (
31
), ačkoliv ty nejsou v čl. 10a odst. 1 druhém pododstavci první větě výslovně uvedeny, nebo požadavky práva vyšší právní síly, zejména základních práv, například zásadu rovného zacházení (
32
).
82.
Nic na tom nemění čtvrtý bod odůvodnění rozhodnutí 2011/278, který již uvedl Soudní dvůr (
33
) a Tribunál v bodě 86 napadeného rozsudku. Komise v něm sice uvedla, že tam, kde produkt představuje přímou náhradu jiného produktu, měla by se na oba tyto produkty vztahovat stejná referenční úroveň produktu a odpovídající definice produktu. To ovšem není ustanovení, které by se mohlo odchýlit od právního základu vyšší právní síly pro rozhodnutí 2011/278, tedy od čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87. Jak tvrdí sama Komise, tento bod odůvodnění je spíše určitým vodítkem, kterého se nedržela ve všech případech.
83.
Oproti názoru společnosti LKAB proto stanovení referenční úrovně předpokládá obsáhlé zohlednění hledisek a cílů uvedených v čl. 10a odst. 1 druhém pododstavci první větě směrnice 2003/87, jakož i dalších cílů směrnice. Požadavky práva vyšší právní síly, například základní práva, samozřejmě nesmí zůstat stranou.
84.
Jak již konstatoval Soudní dvůr, Komise má při tomto komplexním posouzení širokou posuzovací pravomoc pro stanovení referenčních úrovní (
34
). Takové posouzení totiž může provést lépe než Soudní dvůr (
35
). Legalita opatření přijatého v této oblasti může být dotčena pouze zjevně nepřiměřeným charakterem takovéhoto opatření (
36
).
85.
V této souvislosti je nezbytné posoudit námitky společnosti LKAB, které jsou namířeny proti konstatování, které je uvedeno v bodě 69 napadeného rozsudku, že Komise má cíle snižování skleníkových plynů odměňováním účinných technologií naplňovat podle čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87 „v možném rozsahu“. Podle Tribunálu tedy není stanovena povinnost dosáhnout určitého výsledku.
86.
Společnost LKAB naproti tomu tvrdí, že se požadavek, aby Komise stanovila referenční úrovně „v možném rozsahu“, vztahuje pouze na otázku, zda bude referenční úroveň stanovena. Má za to, že okruh produktů, které se mohou vzájemně nahradit a proto musí být zahrnuty do jedné referenční úrovně, naproti tomu nesmí být omezován. V tomto ohledu je nezbytné přihlédnout spíše k cíli uvedenému v tomto ustanovení, totiž motivovat ke snižování emisí skleníkových plynů a energeticky účinným technikám.
87.
Tento názor ovšem nepřesvědčí. Vzhledem k tomu, že při stanovení referenční úrovně existuje tolik relevantních faktorů, předpokládá její určení a zejména vymezení oblasti její platnosti, že budou komplexně zhodnoceny všechny relevantní skutečnosti. Toto zhodnocení nelze omezit pouze na otázku, zda bude stanovena referenční úroveň, nýbrž zahrnuje zejména otázku, které produkty jsou v jedné referenční úrovni shrnuty. I v tomto ohledu musí Komise posoudit, zda lze pro produkty stanovit jednu společnou referenční úroveň.
b)
Použití čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87
88.
Ve světle takto popsaného širokého posuzovacího prostoru Komise je tedy nezbytné posoudit druhou část prvního důvodu kasačního opravného prostředku, který se týká námitek společnosti LKAB proti použití čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty směrnice 2003/87. Společnost LKAB zakládá tyto námitky zejména na názoru, že pelety vyráběné v jejích zařízeních nahrazují aglomerovanou rudu, a na nižších emisích CO2.
89.
Tribunál tuto argumentaci v bodech 93 až 99 napadeného rozsudku, které LKAB napadá, zamítl a dospěl proto v bodě 166 k závěru, že referenční úroveň nebyla zjevně neslučitelná se svým právním základem.
90.
Společnost LKAB to zpochybňuje a uvádí skutečně závažné důvody. Při obsáhlém posouzení podstatných hledisek tyto důvody nepostačují k tomu, aby bylo možné považovat stanovení referenční úrovně za zjevně nepřiměřené.
1) Argumenty společnosti LKAB
91.
Nejdůležitější argument společnosti LKAB spočívá v tom, že při výrobě aglomerované rudy se nesporně uvolňuje více CO2 než při výrobě pelet, což zmínil Tribunál v bodě 98 napadeného rozsudku.
92.
Při společné referenční úrovni by proto pro pelety a aglomerovanou rudu bylo přiděleno pouze tolik bezplatných emisních práv, která jsou zapotřebí na výrobu pelet. To by motivovalo k používání pelet místo aglomerované rudy, což by bylo v souladu s hlavním cílem směrnice 2003/87, kterým je snížení emisí skleníkových plynů.
93.
Větší využívání pelet je i v zásadě možné, protože Tribunál v bodě 94 napadeného rozsudku uznal, že pelety z železné rudy lze (jako aglomerovanou železnou rudu) s určitými úpravami používat k výrobě oceli ve vysoké peci. Tribunál v tomto ohledu hovoří o podobnostech („ressemblances“). Existuje tedy přinejmenším určitá míra nahraditelnosti.
94.
Vzhledem k již konstatovanému zkreslení znaleckého posudku předloženého společností LKAB (
37
) mám za to, že není vyloučeno, že Tribunál rozdíly mezi aglomerovanou rudou a peletami při použití ve vysoké peci zveličil. Tomu nasvědčuje i skutečnost, že Tribunál v bodě 97 napadeného rozsudku uvádí výňatek ze zprávy o odvětví železné rudy (
38
), podle kterého jsou aglomerovaná ruda a pelety srovnatelné v tom smyslu, že jsou stejným způsobem používány při výrobě surové oceli. Z této zprávy jakož i ze zprávy o průmyslu železa a oceli (
39
) Komise vycházela při původním stanovení referenční úrovně v rozhodnutí 2011/278 (
40
).
95.
Ve světle těchto hledisek považuji za možné, že Komise mohla stanovit společnou referenční úroveň, aby podpořila používání pelet jako účinnější techniky.
2) Dostatečné podklady pro referenční úroveň
96.
S ohledem na posuzovací pravomoc Komise ovšem pro zpochybnění stanovené referenční úrovně vylučující pelety nepostačuje, že stanovení společné referenční úrovně lze považovat za možné. Společnost LKAB by spíše musela prokázat, že restriktivněji vymezená referenční úroveň zjevně nebyla přiměřená (
41
) k dosažení cílů směrnice 2003/87 a zejména čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty.
97.
V tomto ohledu je třeba nejprve konstatovat, že konečné rozhodnutí o tom, jak snadno mohou pelety nahradit aglomerovanou rudu při použití ve vysokých pecích, nelze založit výlučně na posudku předloženém společností LKAB a na uvedeném výňatku ze zprávy o odvětví železné rudy. Bylo by naopak zapotřebí velmi pečlivé vyhodnotit informace, které byly předloženy Tribunálu. Přitom by uvedené zprávy o odvětví železné rudy a o průmyslu železa a oceli měly prima facie vyšší váhu než posudek předložený společností LKAB. Tyto zprávy totiž byly vyhotoveny – nezávisle na zájmech konkrétních výrobců – z pověření Komise v rámci přípravy referenční úrovně. Obě zprávy již navrhly, aby pelety nebyly zahrnuty do referenční úrovně pro aglomerovanou rudu (
42
).
98.
Takové jednoznačné zhodnocení důkazů ovšem není zapotřebí, protože Tribunál uvedl dostatek jiných faktorů, které podporují vymezení referenční úrovně Komisí.
99.
Zaprvé jsou pelety společnosti LKAB a aglomerovaná železná ruda podle bodu 95 napadeného rozsudku vyráběny z různé rudy, která se také zpracovává rozdílným způsobem. Společnost LKAB sama Tribunálu sdělila, že její ruda je obzvláště vhodná na výrobu pelet (
43
).
100.
Zvláštní kvalitu švédské rudy potvrzují informace ze zprávy o odvětví železné rudy, které se týkají zvažovaného projektu na výrobu pelet v Rakousku, který Tribunál výslovně nezmiňuje. Při použití rudy, která se těží tam, se dle těchto informací uvolňuje zhruba čtyřikrát více CO2 než při výrobě pelet ze švédské rudy společnosti LKAB (
44
).
101.
Je pravda, že LKAB zejména zpochybňuje, že při rozhodnutí o společné referenční úrovni mohou být zohledněny používané vstupy a odvolává se na čl. 10a odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2003/87. Podle něj se při výpočtu referenční hodnoty vychází v zásadě z produktů, a nikoliv ze vstupů. Tím je ovšem výslovně myšleno, že maximálního snížení emisí skleníkových plynů a maximální energetické účinnosti má být dosaženo při výrobním procesu v daném odvětví nebo pododvětví. Jde tedy o to, aby v referenční úrovni byly zohledněny všechny výrobní kroky. Toto ustanovení naproti tomu nevylučuje, aby při stanovení referenční úrovně byly zohledněny i vstupy do příslušných výrobních procesů, v tomto případě železná ruda.
102.
Ostatně rozdíly ve vstupech, pokud jde o jejich vlastnosti a jejich dostupnost, mohou i podle zásady rovnosti odůvodňovat různé zacházení s příslušným postupem (
45
).
103.
Zadruhé je podle bodů 96 a 97 napadeného rozsudku výroba aglomerované rudy integrována do výroby oceli, protože přitom lze zpracovat určitou formu koksu, takzvanou koksovou drť, a zbytky s obsahem železa, které vznikají v ocelárnách. To by při výrobě pelet nebylo takto možné.
104.
Zatřetí Tribunál v bodě 98 napadeného rozsudku ze skutečnosti, že při výrobě aglomerované rudy vzniká šestkrát až sedmkrát více CO2 než při výrobě pelet, dovozuje, že vytvořením společné referenční úrovně by mohla vzniknout významná nerovnováha („déséquilibre significatif“) mezi různými zahrnutými zařízeními.
105.
Tento argument se na první pohled zdá být rozporuplný, protože tato nerovnováha právě ztělesňuje nižší emisní náročnost výroby pelet. Jak zdůrazňují LKAB a Švédsko, snižování emisí skleníkových plynů je v souladu s cílem směrnice 2003/87 a zejména čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce, tudíž by se zdálo být logické, že výroba pelet bude jako účinnější technika zahrnuta do referenční úrovně.
106.
Pojem „nerovnováha“ je ovšem výrazem jiných cílů směrnice 2003/87, které ovšem Tribunál bohužel neuvádí přesněji. Jak naznačuje Komise (
46
), jedná se o ochranu hospodářského rozvoje a zaměstnanosti (
47
), jakož i o snahu předcházet úniku uhlíku stanovenou v článku 10b (
48
).
107.
V souladu s těmito cíli obdrží těžba železné rudy a výroba surového železa podle čl. 10b odst. 1 směrnice 2003/87 100 % bezplatných emisních práv v rozsahu uznaném příslušnou referenční úrovní. Tím má být zajištěno, že výrobci pelet ani výrobci aglomerované rudy nemusí při používání nejúčinnějších metod nakupovat emisní práva a nemusí kvůli nákladům na emisní práva svou výrobu zastavit nebo ji přemístit z Unie do jiných států. Pokud by výroba probíhala mimo Unii, i nadále by docházelo k uvolňování skleníkových plynů, které přispívají ke změně klimatu.
108.
Společná referenční úroveň pro aglomerovanou železnou rudu a pelety by nenaplňovala cíl zabránit úniku uhlíku, protože na výrobu aglomerované rudy by byl přidělován pouze zlomek potřebných emisních práv. Ve výsledku by tak mohly vzniknout značné nevýhody nejen pro výrobu aglomerované rudy, nýbrž i pro následnou výrobu surového železa a oceli v Unii. Zejména s ohledem na význam používané železné rudy (
49
) není jisté, zda lze tyto nevýhody odvrátit podstatným nebo úplným přechodem na pelety.
109.
Je pravda, že LKAB tvrdí, že uvedenou nerovnováhu lze zohlednit již na základě čl. 10a odst. 2 třetího pododstavce písm. b) směrnice 2003/87, toto ustanovení se ovšem týká zcela jiné otázky. Zapadá do rámce snižování referenčních hodnot na základě postupného zlepšování výrobních procesů.
110.
Taková zlepšení mají být podle čl. 10a odst. 2 třetího pododstavce písm. a) směrnice 2003/87 zohledněna příslušným snížením jednotlivých referenčních hodnot. Jsou-li ovšem tato zlepšení obzvláště velká nebo obzvláště malá, je toto zohlednění omezeno písmenem b). Odvětví, jejichž zlepšení jsou obzvláště malá, za to nemají být odměněna. Referenční hodnoty mají být naopak snižovány nejméně o 0,2 % ročně. Bez příslušných zlepšení jsou tedy dotčené podniky nuceny nakoupit další emisní práva. V odvětvích, kde jsou zlepšení mimořádně velká, se snížení naproti tomu omezí na 1,6 % ročně. V případě velkých změn tedy dotčené podniky obdrží bezplatná emisní práva, která nepotřebují a mohou je proto prodat.
111.
Článek 10a odst. 2 třetí pododstavec písm. b) směrnice 2003/87 naproti tomu neumožňuje kontrolovat riziko „nerovnováhy“ na základě společné referenční hodnoty pro aglomerovanou rudu a pelety.
112.
Tribunál proto ve výsledku správně rozhodl, že odmítnutí společné referenční úrovně pro aglomerovanou železnou rudu a pelety z železné rudy není zjevně nevhodné k dosažení cílů směrnice 2003/87 a zejména čl. 10a odst. 1 druhého pododstavce první věty. První důvod kasačního opravného prostředku je tedy neopodstatněný v rozsahu, v němž je namířen proti bodu 166 napadeného rozsudku.
3.
Druhý důvod kasačního opravného prostředku – vlastní odůvodnění Tribunálu
113.
V rámci druhého důvodu kasačního opravného prostředku LKAB vytýká Tribunálu, že v bodech 93 až 99 napadeného rozsudku nahradil odůvodnění sporného rozhodnutí Komise svým vlastním odůvodněním. Odůvodnění sporného rozhodnutí ovšem není relevantní pro legálnost referenční úrovně, na které Komise založila svoje rozhodnutí. Tento argument proto nemůže dopomoci k úspěchu incidenční výtky a vyznívá i v tomto ohledu naprázdno.
4.
Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku – povinnost Komise provést šetření
114.
Čtvrtý důvod kasačního opravného prostředku vychází z konstatování, které je uvedeno v bodě 88 napadeného rozsudku, že Komise měla při rozhodování o použití referenční hodnoty na pelety pečlivě posoudit přímou nahraditelnost aglomerované železné rudy peletami z železné rudy. Nehledě na nesprávné právní posouzení, kterým je toto konstatování stiženo (
50
), ovšem pro přezkum skutečnosti, zda byla referenční úroveň stanovena legálně, není relevantní, jakým způsobem Komise posuzovala použitelnost této referenční úrovně. Tento argument proto vyznívá naprázdno i ve vztahu k incidenční výtce.
115.
Skutečnost, zda se Komise při stanovení referenční úrovně dostatečně zabývala nahraditelností aglomerované rudy peletami, naproti tomu není předmětem projednávané věci.
5.
Pátý důvod kasačního opravného prostředku – nedostatečné odůvodnění sporného rozhodnutí
116.
A rovněž ve vztahu k incidenční výtce vyznívají námitky proti argumentům uvedeným v odůvodnění sporného rozhodnutí v bodech 157 až 159 napadeného rozsudku naprázdno. Pro legalitu základu rozhodnutí, tedy referenční úrovně, není relevantní, zda se Komise ve sporném rozhodnutí vyjádřila k nahraditelnosti aglomerované rudy peletami.
117.
Pro úplnost je nutno dodat, že LKAB nezpochybňuje odůvodnění referenční úrovně, zejména v odůvodnění rozhodnutí 2011/278 a ve zprávách, na které se toto odůvodnění odkazuje.
6.
Dílčí závěry
118.
Kasační opravný prostředek je proto třeba zamítnout rovněž v rozsahu, v němž je namířen proti konstatováním Tribunálu, týkajícím se zákonnosti referenční úrovně pro aglomerovanou železnou rudu v bodě 166 napadeného rozsudku.
V. Náklady řízení
119.
Článek 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora stanoví, že je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení. Podle čl. 138 odst. 1, jenž se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě čl. 184 odst. 1 jednacího řádu, se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
120.
Vzhledem k tomu, že argumentace společnosti LKAB byla v plném rozsahu neúspěšná a Komise předložila návrh na náhradu nákladů řízení, je nezbytné uložit společnosti LKAB povinnost nést vlastní náklady řízení a nahradit náklady řízení vynaložené Komisí.
121.
Podle čl. 140 odst. 1 jednacího řádu, který je mutatis mutandis použitelný na řízení o kasačním opravném prostředku na základě čl. 184 odst. 1 téhož jednacího řádu, nesou členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, vlastní náklady řízení. Švédské království tedy ponese vlastní náklady řízení.
VI. Závěry
122.
Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl následovně:
„1)
Kasační opravný prostředek se zamítá.
2)
Společnost Luossavaara-Kiirunavaara AB ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
3)
Švédské království ponese vlastní náklady řízení.“
(
1
) – Původní jazyk: němčina.
(
2
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 13. října 2003 o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (Úř. věst. 2003, L 275, s. 32; Zvl. vyd. 15/07, s. 631) ve znění směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2018/410 ze dne 14. března 2018, kterou se mění směrnice 2003/87/ES za účelem posílení nákladově efektivních způsobů snižování emisí a investic do nízkouhlíkových technologií a rozhodnutí (EU) 2015/1814 (Úř. věst. 2018, L 76, s. 3).
(
3
) – Rozhodnutí ze dne 27. dubna 2011, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2011, L 130, s. 1).
(
4
) – Nařízení v přenesené pravomoci ze dne 19. prosince 2018, kterým se stanoví přechodná pravidla harmonizovaného přidělování bezplatných povolenek na emise platná v celé Unii podle článku 10a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2019, L 59, s. 8).
(
5
) – Prováděcí nařízení Komise (EU) 2021/447 ze dne 12. března 2021, kterým se stanoví revidované hodnoty referenční úrovně pro přidělování bezplatných povolenek na emise na období 2021 až 2025 podle čl. 10a odst. 2 směrnice 2003/87 (Úř. věst. 2021, L 87, s. 29).
(
6
) – Směrnice Evropského parlamentu a Rady ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 2003/87/ES s cílem zlepšit a rozšířit systém pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství (Úř. věst. 2009, L 140, s. 63).
(
7
) – Naposledy jako kódy NACE 0710 a 2410 v bodě 1 přílohy rozhodnutí Komise v přenesené pravomoci (EU) 2019/708 ze dne 15. února 2019, kterým se doplňuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES, pokud jde o stanovení odvětví a pododvětví, která se považují za ohrožená únikem uhlíku, na období 2021 až 2030 (Úř. věst. 2019, L 120, s. 20).
(
8
) – aglomerovaná ruda, fotografie od Borvan53, CC BY-SA 4.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/4.0>, zdroj: Wikimedia Commons.
(
9
) – pelety, fotografie od Arnoldius, CC BY-SA 3.0 <https://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0>, zdroj: Wikimedia Commons.
(
10
) – Bod 35 žaloby podané ve věci T‑244/21.
(
11
) – Ecofys, Fraunhofer a Öko-Institut, listopad 2009, „Sector report for the iron ore industry“ (zpráva o odvětví železné rudy), s. 6, uvedeno v bodě 46 napadeného rozsudku.
(
12
) – Bod 37 žaloby podané ve věci T‑244/21.
(
13
) – Evropská komise, Update of benchmark values for the years 2021 – 2025 of phase 4 of the EU ETS ze dne 12. října 2021 (climate.ec.europa.eu/system/files/2021-10/policy_ets_allowances_bm_curve_factsheets_en.pdf, S. 10, zobrazeno dne 26. září 2024).
(
14
) – Bod 25 žaloby podané ve věci T‑244/21.
(
15
) – Takto zřejmě i v bodě 18 žaloby a bodě 9 žalobní odpovědi ve věci T‑244/21.
(
16
) – Nejprve v rozhodnutí 2011/278, nyní v nařízení v přenesené pravomoci 2019/331, které bylo aktualizováno nařízením v přenesené pravomoci 2021/447.
(
17
) – Viz rozsudek ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, body 41 a 42).
(
18
) – Bod 13 odůvodnění sporného rozhodnutí Komise (EU) 2021/355 ze dne 25. února 2021 o vnitrostátních prováděcích opatřeních pro přechodné přidělování bezplatných povolenek na emise skleníkových plynů v souladu s čl. 11 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES (Úř. věst. 2021, L 68, s. 221).
(
19
) – Bod 25 žaloby podané ve věci T‑244/21.
(
20
) – lkab.com/en/who-we-are/our-organisation/, zobrazeno dne 26. září 2024.
(
21
) – Citováno v poznámce pod čarou 18 výše.
(
22
) – Body 15 a 18 kasační odpovědi.
(
23
) – Viz bod 20 výše.
(
24
) – Viz níže, body 76 a násl.
(
25
) – Viz bod 50 výše.
(
26
) – Viz body 40 a násl. výše
(
27
) – Viz bod 39 výše.
(
28
) – Rozsudky ze dne 7. října 2004, Mag Instrument v. OHIM (C‑136/02 P, EU:C:2004:592, bod 39), a ze dne 10. září 2024, Google a Alphabet v. Komise (Google Shopping) (C‑48/22 P, EU:C:2024:726, bod 61).
(
29
) – Rozsudky ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada (C‑229/05 P, EU:C:2007:32, bod 37), ze dne 22. listopadu 2007, Sniace v. Komise (C‑260/05 P, EU:C:2007:700, bod 37), ze dne 17. června 2010, Lafarge v. Komise (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, bod 17), a ze dne 30. května 2024, Hengshi Egypt Fiberglass Fabrics a Jushi Egypt for Fiberglass Industry v. Komise (C‑261/23 P, EU:C:2024:440, bod 60).
(
30
) – Rozsudky ze dne 4. července 2013, Komise v. Aalberts Industries a další (C‑287/11 P, EU:C:2013:445, bod 52), a ze dne 17. října 2019, Alcogroup a Alcodis v. Komise (C‑403/18 P, EU:C:2019:870, bod 64).
(
31
) – Rozsudek ze dne 22. června 2016, DK Recycling a Roheisen v. Komise (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49).
(
32
) – Viz rozsudky ze dne 20. června 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 90), a ze dne 3. prosince 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 63).
(
33
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 39).
(
34
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31 a, konkrétně k zohlednění výroby pelet, body 37 a 44).
(
35
) – Rozsudek ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 44).
(
36
) – Rozsudky ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 45) a ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31).
(
37
) – Viz body 68 až 75 výše.
(
38
) – Citováno v poznámce pod čarou 11, s. 6.
(
39
) – Ecofys, Fraunhofer und Öko-Institut, listopad 2009, „Sector report for the iron and steel industry“.
(
40
) – Body 8 a 9 odůvodnění rozhodnutí 2011/278 a bod 41 napadeného rozsudku, jakož i čl. 10a odst. 1 čtvrtý pododstavec a odst. 2 první pododstavec směrnice 2003/87.
(
41
) – Rozsudky ze dne 8. září 2016, Borealis a další (C‑180/15, EU:C:2016:647, bod 45) a ze dne 26. července 2017, ArcelorMittal Atlantique et Lorraine (C‑80/16, EU:C:2017:588, bod 31).
(
42
) – Zpráva o odvětví železné rudy, s. 6, a zpráva o průmyslu železa a oceli, s. 10.
(
43
) – Takto rovněž body 18 a 21 žaloby podané ve věci T‑244/21.
(
44
) – Zpráva o odvětví železné rudy, s. 6 a 7.
(
45
) – Viz rozsudky ze dne 20. června 2019, ExxonMobil Production Deutschland (C‑682/17, EU:C:2019:518, bod 90), a ze dne 3. prosince 2020, Ingredion Germany (C‑320/19, EU:C:2020:983, bod 63).
(
46
) – Body 38 a 39 kasační odpovědi.
(
47
) – Viz rozsudek ze dne 22. června 2016, DK Recycling a Roheisen v. Komise (C‑540/14 P, EU:C:2016:469, bod 49).
(
48
) – Viz rovněž body 24 a 25 odůvodnění směrnice 2009/29.
(
49
) – Viz body 99 a 100 výše.
(
50
) – Viz bod 58 výše.