61998CC0277_FR
Conclusions de l'avocat général
Conclusions de l'avocat général
I - Introduction
1. Par requête du 20 juillet 1998, enregistrée au greffe de la Cour le 21 juillet 1998, le gouvernement français a introduit, conformément à l'article 173 du traité CE (devenu, après modification, article 230 CE), un recours en annulation de la décision de la Commission, du 6 mai 1998, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice 1994, dans la mesure où cette décision applique des corrections négatives pour la République française au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait portant sur des montants qui n'ont pas encore été recouvrés car ils font l'objet de procédures contentieuses devant les juridictions françaises. Il s'agit ici de prélèvements devenus exigibles du fait du dépassement de quotas laitiers. Pour plus de détails, voir ci-dessous les points 43 et suivants.
2. La décision litigieuse avait été notifiée au gouvernement français le 15 mai 1998. Au total, la République française est redevable d'une somme de 114 387 058 FRF, répartie comme suit entre les différentes campagnes laitières:
Campagne laitière 1985/1986: 642 358 FRF
Campagne laitière 1988/1989: 14 466 984 FRF
Campagne laitière 1989/1990: 38 756 717 FRF
Campagne laitière 1991/1992: 60 520 999 FRF
3. Le gouvernement français estime que ces corrections négatives violent le droit communautaire, notamment les articles 2, 3, 5 et 8 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune . Les sommes litigieuses ne procéderaient ni d'irrégularités ni de négligences au sens de ce règlement et ne seraient exigibles que lorsqu'elles peuvent être recouvrées sur la base d'un jugement exécutoire.
4. La République française demande qu'il plaise à la Cour
- annuler la décision de la Commission du 6 mai 1998 en ce qu'elle applique des «corrections négatives» au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait portant sur des montants dont le recouvrement fait l'objet de contentieux pendants devant les juridictions nationales compétentes.
5. La Commission demande qu'il plaise à la Cour:
- rejeter le recours;
- condamner la requérante aux dépens de l'instance.
6. Le gouvernement espagnol est intervenu dans la procédure à l'appui des conclusions du gouvernement français. Il y a été autorisé par ordonnance du président de la Cour du 17 décembre 1998. Il n'y a pas eu d'audience dans la présente procédure.
II - Les dispositions pertinentes
1) Le prélèvement supplémentaire sur le lait
7. Règlement (CEE) n° 856/84 du Conseil, du 31 mars 1984, modifiant le règlement (CEE) n° 804/68 portant organisation commune des marchés dans le secteur du lait et des produits laitiers .
L'article 1er du règlement n° 856/84 complète le règlement n° 804/68 par l'article suivant:
«Article 5 quater
1. Pendant cinq périodes consécutives de douze mois débutant le 1er avril 1984, il est institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs ou des acheteurs de lait de vache. Ce prélèvement a pour objectif de maîtriser la croissance de la production laitière [...] Toutefois, la première période commence le 2 avril 1984.
Le régime de prélèvement est mis en oeuvre dans chaque région du territoire des États membres selon l'une des formules suivantes:
Formule A
- Un prélèvement est dû par tout producteur de lait sur les quantités de lait et/ou d'équivalent lait qu'il a livrées à un acheteur et qui, pendant la période de douze mois en cause, dépassent une quantité de référence à déterminer.
Formule B
- Un prélèvement est dû par tout acheteur de lait ou d'autres produits laitiers sur les quantités de lait ou d'équivalent lait qui lui ont été livrées par des producteurs et qui, pendant la période de douze mois en cause dépassent une quantité de référence à déterminer.
- L'acheteur redevable du prélèvement répercute ce dernier sur les seuls producteurs qui ont augmenté leurs livraisons, proportionnellement à leur contribution au dépassement de la quantité de référence de l'acheteur.
2. Le prélèvement est également dû par tout producteur de lait sur les quantités de lait et/ou d'équivalent lait qu'il a vendues directement à la consommation et qui pendant la période de douze mois en cause dépassent une quantité de référence à déterminer.
3. La somme des quantités de référence visées au paragraphe 1, sous réserve de l'application du paragraphe 4, ne peut pas dépasser une quantité globale garantie égale à la somme des quantités de lait livrées à des entreprises traitant ou transformant du lait ou d'autres produits laitiers dans chaque État membre pendant l'année civile 1981, augmentées de 1 %.
Cette quantité globale garantie s'établit comme suit [...]
[...]
4. Une quantité appelée réserve communautaire est constituée en vue de compléter, au début de chaque période de douze mois, les quantités garanties des États membres dans lesquels la mise en oeuvre du régime de prélèvement soulève des difficultés particulières pouvant affecter leurs structures d'approvisionnement ou de production [...]
5. Les prélèvements visés au présent article sont considérés comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles et sont affectés au financement des dépenses du secteur laitier.
6 à 8 [...]».
8. Règlement (CEE) n° 857/84 du Conseil, du 31 mars 1984, portant règles générales pour l'application du prélèvement visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) n° 804/68 dans le secteur du lait et des produits laitiers, dans la version du règlement (CEE) n° 1305/85 du Conseil, du 23 mai 1985, modifiant le règlement n° 857/84 .
L'article 9 de ce règlement indique:
«Article 9
1. Pour l'application des formules A et B, le prélèvement est perçu au moyen de versements annuels. À cette fin, est arrêté, pour chaque redevable, un décompte après la fin de la période de douze mois concernée, sur la base du dépassement effectif, pendant cette même période, de sa quantité de référence annuelle. Des déclarations semestrielles provisoires sont établies selon des modalités à déterminer.
2. En cas d'application de la formule A, le prélèvement est perçu auprès de chaque producteur par l'acheteur.
[...]
3. [...]
4. Les États membres sont autorisés, pour les deux premières périodes de douze mois, à affecter le prélèvement perçu au financement des mesures visées à l'article 4 paragraphe 1 point a). Cette disposition n'est applicable que dans la mesure où les quantités effectivement livrées aux acheteurs et les quantités des ventes directes effectivement réalisées ne dépassent pas, pour l'État membre en question, la quantité globale garantie visée à l'article 5 quater paragraphe 3 du règlement (CEE) n° 804/68 et la quantité totale visée à l'article 6 paragraphe 2 du présent règlement.
En cas de dépassement de l'une ou de l'autre de ces quantités, le montant des prélèvements perçus est versé à la Communauté à concurrence du dépassement constaté.»
9. Règlement (CEE) n° 1546/88 de la Commission, du 3 juin 1988, fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement n° 804/68 .
Les articles pertinents de ce règlement sont les articles 15 et 19. Ils prévoient:
«Article 15
1. Les acheteurs, dans les quarante-cinq jours suivant la fin du premier semestre, adressent à l'organisme compétent une déclaration indiquant:
- [...]
- en cas d'application de la formule B, pour l'ensemble des producteurs, les quantités de lait ou d'équivalent lait achetées pendant le premier semestre; cette déclaration indique également le pourcentage de la quantité annuelle de référence de l'acheteur, que ses achats au cours du premier semestre représentent.
2. Les acheteurs, dans les quarante-cinq jours suivant la fin de chaque période de douze mois, adressent à l'organisme compétent une déclaration indiquant:
- [...]
- en cas d'application de la formule B, pour l'ensemble des producteurs, séparément, les quantités de lait ou d'équivalent lait
- achetées au total pendant la période de douze mois en cause,
- le cas échéant, qui dépassent la quantité annuelle de référence de l'acheteur concerné.
3. [...]
4. Les acheteurs visés aux paragraphes 1, 2 et 3, dans les trois mois suivant la fin de chaque période de douze mois, versent à l'organisme compétent le montant du prélèvement éventuellement dû.
[...]
Article 19
1. Les États membres prennent les mesures complémentaires nécessaires:
a) pour assurer la perception du prélèvement, notamment les mesures de contrôle et celles garantissant l'information des intéressés en ce qui concerne les sanctions pénales ou administratives auxquelles ils s'exposent en cas de non-respect des dispositions du présent règlement;
b) [...]
2. [...]
3. Les États membres communiquent à la Commission:
- [...]
- [...]
- à la fin de chaque période de douze mois concernée, toutes informations utiles quant à la mise en oeuvre de la disposition visée au deuxième tiret et pour la première période de douze mois avant le 1er février 1986,
- dans les trois mois suivant la fin de chaque période concernée, les données visées à l'article 15 paragraphes 1 et 2,
- [...]»
2) Les règles générales de financement de la politique agricole
10. Conformément à l'article 5 quater, paragraphe 5, du règlement n° 856/84 (voir ci-dessus point 7), les prélèvements pour cause de dépassement des quotas laitiers sont considérés comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles. Pour celles-ci s'applique de manière générale le règlement n° 729/70:
«Article premier
1. Le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, ci-après dénommé le Fonds, est une partie du budget des Communautés.
Il comprend deux sections:
- la section garantie,
- la section orientation.
2. La section garantie finance:
a) [...]
b) les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles.
3. [...]
4. [...]
Article 3
1. Sont financées, au titre de l'article 1er paragraphe 2 sous b), les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles.
2. [...]
3. [...]
Article 4
1. Les États membres désignent les services et organismes qu'ils habilitent à payer, à partir de la mise en application du présent règlement, les dépenses visées aux articles 2 et 3. [...]
2. La Commission met à la disposition des États membres les crédits nécessaires pour que les services et organismes désignés procèdent, conformément aux règles communautaires et aux législations nationales, aux paiements visés au paragraphe 1.
Les États membres veillent à ce que ces crédits soient utilisés sans retard et exclusivement aux fins prévues.
3. Les services et organismes établissent au moins une fois par an les rapports et comptes récapitulatifs, relatifs aux dépenses visées au paragraphe 1. [...]
4. [...]
Article 5
1. [...]
2. La Commission, après consultation du Comité du Fonds visé à l'article 11,
a) décide: [...]
b) apure avant la fin de l'année suivante, sur la base des documents visés au paragraphe 1 sous b), les comptes des services et organismes.
3. [...]
Articles 6 et 7
Article 8
1. Les États membres prennent, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, les mesures nécessaires pour:
- s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds,
- prévenir et poursuivre les irrégularités,
- récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences.
Les États membres informent la Commission des mesures prises à ces fins, et notamment de l'état des procédures administratives et judiciaires.
2. À défaut de récupération totale, les conséquences financières des irrégularités ou des négligences sont supportées par la Communauté, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres.
Les sommes récupérées sont versées aux services ou organismes payeurs et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds.
3. [...]»
11. Règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995, modifiant le règlement n° 729/70 .
Ce règlement a modifié l'article 8, paragraphe 2, second alinéa, du règlement n° 729/70 comme suit:
«Les sommes récupérées sont versées aux organismes payeurs agréés et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au Fonds.»
En outre, l'article 5 a été nouvellement rédigé et le paragraphe 2, sous c), suivant rajouté:
«Article 5
1. [...]
2. La Commission, après consultation du comité du Fonds:
a) [...]
b) [...]
c) décide des dépenses à écarter du financement communautaire visé aux articles 2 et 3, lorsqu'elle constate que des dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
[...]».
III - Position des parties
a) Le gouvernement français
12. En se fondant sur le règlement n° 729/70 dans la version du règlement n° 1287/95 ainsi que sur la jurisprudence de la Cour, le gouvernement français fait valoir que, dans le cadre de l'apurement des comptes, la Commission ne peut écarter que les dépenses correspondant à une mauvaise application ou à une inapplication du droit communautaire. En ce qui concerne l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, il est d'avis que les sommes litigieuses de la décision 98/358 ne procèdent ni d'irrégularités ni de négligences.
13. Le gouvernement français rappelle que le prélèvement supplémentaire sur le lait a été instauré par le règlement n° 856/84, qui a introduit un article 5 quater dans le règlement de base (CEE) n° 804/68, ainsi que par les règlements n° 857/84, (CEE) n° 1371/84 et n° 1546/88. La production laitière devait ainsi être ajustée au niveau de la quantité de référence allouée aux États membres. La quantité de référence d'un État membre serait la somme de l'ensemble des quantités de référence individuelles conformément à l'article 5 quater du règlement n° 804/68 dans la version du règlement n° 856/84.
14. En France, le système des quantités de référence, couramment appelé régime des quotas, fonctionnerait de telle sorte que c'est tout d'abord aux acheteurs de lait qu'une quantité de référence serait reconnue. Les acheteurs seraient à leur tour compétents pour attribuer des quantités de référence individuelles aux producteurs. Pour chaque campagne laitière, s'étendant du 1er avril au 31 mars de l'année suivante, une comparaison serait faite entre la quantité de référence et la quantité de lait effectivement produite. À la fin de chaque campagne, l'Office national interprofessionnel du lait et des produits laitiers (ci-après «Onilait») notifierait à chaque acheteur, d'une part, la quantité de référence définitive dont il dispose et, d'autre part, dans quelle mesure la situation effective y est conforme, c'est-à-dire si, le cas échéant, il y a dépassement de la somme des quantités de référence individuelles. Le montant du prélèvement supplémentaire mis à la charge de l'acheteur serait déterminé en fonction d'un éventuel dépassement. Onilait notifierait ce montant à l'acheteur par un avis d'appel de versement susceptible de recours devant la juridiction administrative. Les sommes mises à la charge de la République française par la décision 98/358 feraient l'objet de telles procédures pendantes. Aucune de ces procédures n'aurait encore abouti à un jugement définitif.
15. Les montants litigieux en l'espèce ne sauraient toutefois être assimilés à ceux dus à des irrégularités relevées à l'occasion de contrôles. Le prélèvement supplémentaire ne constituerait pas une ressource régulière pour le budget de la Communauté. Il ne devrait être payé qu'en cas de dépassement de la quantité globale garantie de l'État membre. Contrairement au système du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers applicable à partir de 1992, il n'aurait auparavant été question que des sommes recouvrées par les États membres. La Commission distinguerait elle aussi avant et après 1992.
16. Afin d'éviter tout malentendu, le gouvernement français indique qu'il est lui aussi d'avis que les montants sont dus dès lors qu'un jugement exécutoire permet de procéder à leur recouvrement. En revanche, le règlement n° 729/70 n'autoriserait pas la Commission à mettre à la charge de l'État des sommes qu'il n'aurait pas été en mesure de recouvrer.
17. Se fondant sur l'article 8, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, le gouvernement français estime que, même en cas d'irrégularités, les États membres n'ont qu'une simple obligation d'information envers la Commission lorsque des procédures contentieuses sont pendantes. En outre, l'imposition par la Commission d'une date limite pour recouvrer les montants serait contraire au principe de bonne administration tel que reflété à l'article 8 du règlement n° 729/70.
18. En tout état de cause, force serait de constater que la Commission a modifié plusieurs fois les règles relatives au recouvrement des montants faisant l'objet d'une procédure contentieuse. À partir de mai 1993, les modalités de gestion internes à la Commission auraient entraîné un gel artificiel des sommes dues au titre de ces contentieux et la fixation d'un délai pour verser les sommes recouvrées respectivement au 30 juin suivant la clôture de l'exercice pour les campagnes 1988/1989 à 1992/1993.
19. La pratique aurait eu l'effet paradoxal que des versements effectués par Onilait après la date limite auraient été refusés par la Commission, bien qu'ils lui revenaient. Au vu des difficultés existantes, la Commission aurait créé en 1994 un poste comptable spécifique intitulé «contentieux exclu dans le cadre de la clôture des comptes». En l'absence de document explicatif, les autorités françaises auraient respecté les instructions correspondantes données oralement. Selon celles-ci, seuls les montants ayant donné lieu à des réserves dans des apurements de comptes antérieurs et ceux concernant des exercices non encore apurés devaient figurer audit poste.
20. Il conviendrait de relever un manque de cohérence et de transparence dans la gestion des postes comptables afférents aux contentieux. Cette manière de procéder ne serait pas conforme au principe de bonne administration.
21. Le gouvernement français explique ensuite le système de recouvrement de créances issues d'une obligation de droit public. Le directeur d'Onilait serait ainsi habilité, à la fin d'une procédure administrative, à délivrer un état exécutoire pouvant faire l'objet d'un recours devant les juridictions administratives. Intervenir dans une telle procédure violerait le principe de la séparation des pouvoirs, qui est un principe général du droit communautaire correspondant aux traditions constitutionnelles communes des États membres.
22. Le gouvernement français renvoie ensuite à l'arrêt du 21 septembre 1983 dans les affaires jointes 205/82 à 215/82, dans lequel la Cour a jugé, au point 31:
«Dès lors que les règles et modalités appliquées par les autorités nationales en matière de répétition d'aides communautaires sont les mêmes que celles appliquées par ces autorités dans des cas comparables concernant les prestations financières purement nationales, on ne saurait supposer en principe que ces règles et modalités sont contraires aux obligations des autorités nationales en vertu de l'article 8 du règlement n° 729/70 de récupérer des sommes irrégulièrement octroyées, et portent dès lors atteinte à l'efficacité du droit communautaire. [...]».
23. En outre, le gouvernement français indique encore que la nécessaire efficacité du système, soulignée par la Commission, est garantie en France. De tous les États membres ayant une production laitière significative, la République française est celui ayant le moins dépassé les quotas. De plus, les montants litigieux ne seraient pas non plus des sommes extraordinairement élevées, mais des montants qui se rapportent en fin de compte à onze procédures contentieuses.
b) La Commission
24. La Commission rappelle d'abord l'origine et le fonctionnement du régime des quotas laitiers. Dans ce cadre, la République française aurait choisi la formule B conformément à l'article 5 quater du règlement n° 804/68, à savoir la perception du prélèvement auprès des acheteurs . Conformément à l'article 15, paragraphe 4, du règlement n° 1546/88, les acheteurs devraient verser le prélèvement dans les trois mois suivant la fin de chaque période de douze mois. En application de l'article 19, paragraphe 1, sous a), du même règlement, les États membres devraient prendre les mesures complémentaires nécessaires «pour assurer la perception du prélèvement». Selon l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n° 857/84 dans la version du règlement n° 1305/85, «le montant des prélèvements perçus est versé à la Communauté à concurrence du dépassement constaté».
25. La perception du prélèvement serait la clef de voûte du régime des quotas laitiers. Son recouvrement dans les délais et pour son entier montant serait dès lors essentiel pour le fonctionnement du régime. Le prélèvement serait par nature distinct par exemple d'un régime d'aide.
26. La Commission indique ensuite que le gouvernement français se fonderait à tort sur l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70. Les sommes litigieuses ne pourraient pas être qualifiées de «sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences» au sens du paragraphe 1 de cette disposition. Le fondement juridique du paiement serait au contraire l'article 15, paragraphe 4, du règlement n° 1546/88.
27. Dans une campagne laitière sans dépassement des quantités globales garanties, les États membres n'auraient pas à verser de prélèvement à la Communauté. En cas de dépassement des quantités globales garanties, le prélèvement supplémentaire devrait en revanche être versé à la Communauté. Le montant de ce prélèvement serait déterminé sur la base des informations fournies par les États membres en vertu de l'article 19, paragraphe 3, du règlement n° 1546/88. L'État membre serait tenu de garantir le recouvrement de tous les prélèvements dus. Il ne pourrait être déchargé que pour des montants pour lesquels il est établi qu'ils sont irrécouvrables en l'absence de toute négligence de l'État membre.
28. Le fait qu'un acheteur conteste le montant de ce dont il est redevable n'aurait pas d'incidence sur l'obligation d'un État membre de répondre envers la Communauté de la totalité des prélèvements dus. L'issue d'un procès individuel ne pourrait avoir d'incidence sur l'obligation de l'État membre que si elle entraîne une modification dans la détermination du total des quantités livrées. Tant qu'il n'en serait pas ainsi, la Commission pourrait se fonder sur les déclarations faites par les autorités nationales. Il n'y aurait en aucun cas atteinte à la séparation des pouvoirs. L'apurement des comptes ne jouerait que dans les relations entre la Communauté et l'État membre et n'affecterait pas les relations entre le redevable et l'État membre.
29. Quant à la pratique antérieure dans l'apurement des comptes, la Commission reconnaît avoir permis une certaine flexibilité en ce qui concerne les contentieux pendants. Les États membres auraient cependant été conscients du caractère favorable pour eux de cette pratique. Un État membre ne saurait toutefois se fier au maintien de la pratique pour contester ensuite une prise en considération ultérieure des montants. Cela équivaudrait à soutenir que l'État membre n'est plus obligé de poursuivre la procédure de recouvrement des créances. Cela signifierait aussi que la Commission n'est jamais en droit de fixer une date limite.
30. Le seul fait que certains montants n'aient toujours pas été recouvrés dans un laps de temps allant de six à douze ans montrerait que les autorités françaises n'ont pas agi avec la diligence nécessaire.
31. Le changement de pratique de la Commission n'aurait enfin pas modifié la position financière des États membres. L'insertion d'une réserve négative dans la décision d'apurement signifierait que les sommes recouvrées ultérieurement seraient versées au budget national. Si elles étaient en revanche irrécouvrables, elles seraient prises en charge par le budget communautaire, sauf en cas de négligence de la part de l'État membre. L'État membre serait donc traité comme lors de l'application de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70.
32. Enfin, le fondement juridique de la fixation d'une date limite ne serait pas le règlement n° 729/70, mais l'obligation de payer le prélèvement dû dans son entier et non uniquement les sommes encaissées. Selon la Commission, les autorités françaises n'ont pas pris toutes les mesures requises pour garantir le recouvrement des prélèvements.
33. En cas d'irrégularités au sens de l'article 8, paragraphe 2, du règlement n° 729/70, la Commission serait habilitée, si certains montants ne sont pas recouvrés, à supposer que ceux-ci sont irrécouvrables et à déterminer s'ils doivent être mis à charge du budget de l'État membre ou du budget communautaire. Il devrait a fortiori en aller ainsi dans un cas tel que le cas d'espèce.
c) Le gouvernement espagnol
34. Le gouvernement espagnol rappelle tout d'abord les fondements juridiques du prélèvement supplémentaire sur le lait . Aucune de ces dispositions ne permettrait, dans le cadre de l'apurement des comptes du FEOGA, d'opérer des corrections pour des prélèvements qui n'ont pas encore pu être recouvrés à cause de procédures pendantes. Le prélèvement serait dû par les producteurs ou par les acheteurs. L'obligation de l'État membre vis-à-vis de la Commission consisterait à exiger les paiements avec la diligence nécessaire conformément à son droit interne et à les reverser à la Commission.
35. La Commission se comporterait de manière contradictoire: d'une part, elle inclurait le prélèvement supplémentaire sur le lait dans le cadre général des dépenses financées par le FEOGA et déduirait de celles-ci les prélèvements non encore payés par les États membres; d'autre part, elle contesterait l'application de l'article 8, paragraphes 1, deuxième alinéa, et 2, du règlement n° 729/70 et renverrait uniquement à l'obligation que l'article 15, paragraphe 4, du règlement n° 1546/88 impose aux États membres; elle contesterait aussi l'application des principes dégagés par l'arrêt Deutsche Milchkontor .
36. Le problème ne pourrait être résolu qu'en déterminant les obligations des États membres vis-à-vis de la Communauté relativement à la perception du prélèvement supplémentaire sur le lait. L'action de la Commission ne pourrait être admise que si l'État membre avait vis-à-vis de la Communauté une obligation de paiement, distincte de celle des producteurs ou des acheteurs. Ce n'est que dans ce cas que la Commission pourrait compenser sa dette annuelle vis-à-vis de l'État membre (remboursement par le FEOGA des paiements avancés par l'État) par sa créance envers les États membres du fait du prélèvement supplémentaire sur le lait.
37. Selon le gouvernement espagnol, les États membres n'ont pas d'obligation de paiement distincte, mais uniquement l'obligation de verser à la Commission les sommes recouvrées ainsi que la contre-valeur de celles qu'ils n'ont pas recouvrées du fait de leur négligence. Il ne pourrait y avoir obligation de paiement vis-à-vis de la Communauté que si l'État membre avait effectivement recouvré le prélèvement.
38. L'exigence de la Commission que lui soient versés les prélèvements non recouvrables à cause de contentieux pendants équivaudrait à considérer l'obligation de prélèvement comme une obligation de paiement propre des États membres. Elle se rajouterait, en tant que troisième obligation, aux obligations des États membres, d'une part, de recouvrer les prélèvements avec diligence et, d'autre part, de reverser ces montants à la Commission. Il serait pourtant constant - ce que la Commission admettrait entre les lignes - que l'État membre n'est pas tenu de payer à la Communauté d'autres montants que ceux qu'il a recouvrés auprès des débiteurs.
39. Puisque aucun fondement juridique express ne peut être trouvé pour une obligation de paiement propre des États membres, la question se poserait de savoir si l'action de la Commission serait, le cas échéant, justifiée par la logique du système. Le gouvernement espagnol indique toutefois à cet égard qu'il n'est pas porté atteinte aux intérêts financiers de la Communauté. La Communauté n'aurait effectué aucune dépense. L'État membre n'accorderait pas non plus ainsi au particulier un avantage non autorisé par le droit communautaire.
40. La nécessaire efficacité du système invoquée par la Commission ne serait pas non plus renforcée par l'action de cette dernière. L'imposition d'une obligation de paiement à l'État membre ne modifierait en rien le cours des procédures judiciaires.
41. En ce qui concerne les obligations des États membres, la jurisprudence Deutsche Milchkontor serait applicable. On ne pourrait reprocher à un État membre une négligence dans le recouvrement de prélèvements simplement parce que les procédures juridictionnelles durent plus longtemps qu'il n'est souhaitable. On ne pourrait en aucun cas assimiler la mise en oeuvre de procédures contentieuses à la non-perception de prélèvements, du moins lorsque ces procédures visent à recouvrer les prélèvements avec intérêts.
42. En Espagne, le redevable disposerait des mêmes voies de recours que pour les recours contre des créances fiscales de droit interne.
IV - Appréciation
43. Le prélèvement supplémentaire sur le lait a été introduit dans la version applicable au présent litige en 1984, par le règlement n° 856/84 (voir ci-dessus, point 7). Dès 1977, le règlement (CEE) n° 1079/77 avait introduit pour la première fois un prélèvement de coresponsabilité pour remédier à un déséquilibre entre l'offre et la demande sur le marché du lait et des produits laitiers. Ce marché était dès cette époque caractérisé par des excédents structurels . Malgré ce prélèvement de coresponsabilité «initial», les livraisons de lait ont continué à augmenter, de sorte que le législateur communautaire a introduit le «prélèvement supplémentaire sur le lait» à la base du présent litige, d'abord pour une période de cinq ans, toutefois prolongée ensuite à neuf ans. À l'expiration de cette réglementation spécifique, un modèle de «prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers» retravaillé et rationalisé a été introduit par le règlement n° 3950/92, applicable à partir du 1er avril 1993, donc postérieurement à la période pertinente pour le présent litige.
44. La caractéristique du prélèvement supplémentaire sur le lait à la base du présent litige est le choix, laissé aux États membres, des formules A et B pour la perception du prélèvement. Alors que, dans la formule A, le prélèvement doit être payé par le producteur de lait qui dépasse sa quantité de référence, dans la formule B, c'est l'acheteur, c'est-à-dire en principe la laiterie, qui paie un prélèvement sur les quantités de lait livrées qui dépassent une quantité de référence. L'acheteur répercute toutefois le prélèvement devant être versé sur les producteurs qui ont augmenté leurs livraisons . La République française a choisi la formule B.
45. Le prélèvement supplémentaire sur le lait pourrait ainsi être qualifié de prélèvement «à la source» de la production laitière. L'obligation de prélèvement naît lorsqu'un volume de production laitière dépasse une quantité de référence fixée. Dans la mesure où la disposition introduisant le prélèvement supplémentaire sur le lait, l'article 5 quater, paragraphe 1, du règlement n° 804/68 dans la version du règlement n° 856/84, prévoit qu'«il est institué un prélèvement supplémentaire à la charge des producteurs ou des acheteurs de lait de vache», celui qui est tenu de verser le prélèvement est clairement identifié. Cette obligation est par principe une obligation de droit communautaire dont la mise en oeuvre revient aux États membres - tout comme le droit communautaire agricole. La détermination des quantités de référence individuelles respectives, dont le dépassement déclenche l'obligation de verser le prélèvement, est par conséquent aussi - dans le respect des prescriptions de droit communautaire - de la compétence des États membres.
46. Il existe toutefois une limite supérieure, prévue à l'article 5 quater, paragraphe 3, du règlement n° 804/68 dans la version du règlement n° 856/84. Aux termes de cet article, la somme des quantités de référence individuelles visées au paragraphe 1 de la disposition, donc, selon la formule choisie, la quantité de référence du producteur ou de l'acheteur, ne peut en principe pas dépasser une quantité globale garantie de l'État membre. La détermination de la quantité globale garantie est en principe fonction de la production laitière durant une année de référence (1981 ou 1983) ; la quantité globale garantie des États membres ne doit à son tour pas dépasser une quantité globale garantie sur le plan communautaire. Pour cela, il était nécessaire de fixer des quantités globales garanties par État membre, ce qu'a fait l'article 5 quater, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n° 804/68, dans la version du règlement n° 856/84.
47. Une certaine flexibilité a été prévue par la création d'une «réserve communautaire», qui a du reste, dans le cadre du «prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers» introduit en 1992, été intégrée dans les quantités globales garanties des États membres .
48. L'article 5 quater, paragraphe 5, du règlement n° 804/68, dans la version du règlement n° 856/84, procède à un classement théorique du prélèvement supplémentaire sur le lait. Aux termes de cette disposition, les prélèvements y visés sont considérés «comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles». En outre, cette disposition prévoit leur destination, en ce qu'elle indique qu'ils «sont affectés au financement des dépenses du secteur laitier». L'article 9, paragraphe 4, du règlement n° 857/84, dans la version du règlement n° 1305/85 (voir ci-dessus, point 8), contient d'autres règles à cet égard.
49. Le classement du prélèvement comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles permet de l'inclure dans l'apurement des comptes annuel de la Commission vis-à-vis des États membres sur le financement de la politique agricole commune.
50. Le règlement n° 729/70, règlement de base relatif au financement de la politique agricole commune, prévoit dans son article 1er, paragraphe 1, que le FEOGA est une partie du budget des Communautés. Il opère la séparation de principe entre la section «garantie» et la section «orientation». Conformément au paragraphe 2 de cette disposition, la section «garantie» finance entre autres «les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles» . L'article 3 de ce règlement précise que sont financées les interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles entreprises selon les règles communautaires dans le cadre de l'organisation commune des marchés agricoles. Puisque, dans le cadre de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers, le législateur communautaire a défini, à l'article 5 quater, paragraphe 5, du règlement n° 804/68 dans la version du règlement n° 856/84, le prélèvement supplémentaire sur le lait comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles, il a placé son traitement comptable dans le contexte du FEOGA, section «garantie».
51. Le fait que le Fonds gère normalement les dépenses avancées par les États membres sous forme d'interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles alors que le prélèvement supplémentaire sur le lait constitue une recette n'est qu'un détail comptable, dans la mesure où le prélèvement supplémentaire est considéré comme une dépense négative. Une fois le prélèvement supplémentaire défini comme faisant partie des interventions destinées à la régularisation des marchés agricoles et relevant donc du FEOGA, section «garantie», son traitement administratif et comptable est une conséquence de ce classement de principe, qui découle des dispositions pertinentes.
52. En outre, il ne faut pas oublier que le prélèvement supplémentaire sur le lait s'inscrit dans le contexte de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers, ce qui entraîne l'application de principe d'un régime d'intervention pour les produits laitiers et son corollaire de prix garantis pour le lait et les produits laitiers . Seul le lait dont la production dépasse les quantités de référence fixées est grevé par le prélèvement. Il sort donc dans une certaine mesure du cadre des prix garantis. Le prélèvement supplémentaire sur le lait pourrait donc également être considéré comme dépense en moins.
53. Conformément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement n° 729/70, les États membres désignent les services et organismes qu'ils habilitent à payer les dépenses désignées. Selon le paragraphe 2 de cette disposition, la Commission met à la disposition des États membres les crédits nécessaires pour ces paiements. Aux termes du paragraphe 3 de cet article, les services et organismes des États membres établissent au moins une fois par an des rapports et comptes récapitulatifs.
54. Conformément à l'article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70, la Commission apure avant la fin de l'année suivante, sur la base des documents visés au paragraphe 1 de la disposition, les comptes des services et organismes. Selon l'article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 dans la version du règlement n° 1287/95, la Commission décide des dépenses à écarter du financement communautaire lorsqu'elle constate que les dépenses n'ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires.
55. La Commission a adopté la décision 98/358 attaquée sur la base des dispositions précitées, comme il ressort de ses premier, deuxième et cinquième considérants. Le neuvième considérant de cette décision indique expressément:
«considérant que des corrections sont nécessaires concernant les prélèvements supplémentaires sur le lait qui étaient à percevoir pour les campagnes laitières 1985/1986 à 1992/1993 en raison des litiges entre les acheteurs/producteurs et les autorités compétentes dans certains États membres; que ces corrections négatives pour la France, la Belgique, le Luxembourg, le Royaume-Uni et les Pays-Bas s'élèvent respectivement à 114 387 058 francs français [...]; que la Commission se réserve cependant la possibilité de réexaminer les corrections faites lors du présent apurement des comptes si, à l'issue des contentieux, il est démontré que les montants concernés n'ont jamais été dus ou ne peuvent pas être recouvrés».
56. Il s'agit ici de la motivation de la partie contestée de la décision, dont le contrôle de la légalité fait l'objet de la présente procédure. Il convient donc de vérifier par la suite si la Commission était habilitée à procéder à des corrections négatives au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait.
57. Puisque la décision litigieuse a été expressément fondée sur le règlement n° 729/70, le fondement juridique des corrections négatives doit tout d'abord être recherché dans ce texte. Le gouvernement français se fonde à cet égard à juste titre sur l'article 8 du règlement n° 729/70. Le paragraphe 1 de cette disposition contient une description des obligations des États membres, à savoir prendre les mesures nécessaires, conformément aux dispositions législatives, réglementaires et administratives nationales, pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le Fonds, prévenir et poursuivre les irrégularités et enfin récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. L'article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, prévoit une obligation d'information des États membres envers la Commission quant aux mesures prises à ces fins, notamment quant à «l'état des procédures administratives et judiciaires».
58. L'article 8, paragraphe 2, procède ensuite à une répartition des conséquences financières à défaut de récupération totale pour cause d'irrégularités ou de négligences. Aux termes de cette disposition, c'est normalement la Communauté qui supporte les conséquences financières, sauf celles résultant d'irrégularités ou de négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres. Dans ce cas, c'est l'État membre qui répond des conséquences financières.
59. En ce qui concerne la procédure de recouvrement, l'article 8, paragraphe 2, deuxième alinéa, du règlement n° 729/70 dans la version du règlement n° 1287/95 prescrit que les sommes récupérées sont versées aux organismes payeurs agréés et portées par ceux-ci en diminution des dépenses financées par le Fonds. Les intérêts afférents aux sommes récupérées ou payées tardivement sont versés au Fonds.
60. Le gouvernement français estime que, puisqu'on ne peut reprocher aux autorités françaises ni irrégularités ni négligences, les prélèvements supplémentaires pour l'instant non encore recouvrés ne devraient pas pouvoir être mis à la charge du gouvernement français. Quant aux procédures judiciaires pendantes, la disposition ne leur imposerait expressément qu'une obligation d'information.
61. Dans le contexte de l'article 8 du règlement n° 729/70, cette argumentation est parfaitement cohérente.
62. La Commission conteste toutefois l'application de cette disposition aux faits sur lesquels il convient de se prononcer et indique que l'obligation des États membres de payer le prélèvement supplémentaire découlerait de l'article 15, paragraphe 4, du règlement n° 1546/88. Comme nous l'avons déjà indiqué ci-dessus au point 9, le premier alinéa de cette disposition est libellé comme suit:
«Les acheteurs visés aux paragraphes 1, 2 et 3, dans les trois mois suivant la fin de chaque période de douze mois, versent à l'organisme compétent le montant du prélèvement éventuellement dû.»
63. Cette disposition ne contient expressément qu'une règle relative à l'obligation de paiement de l'acheteur en tant que redevable du prélèvement supplémentaire. Elle ne dit rien quant au traitement de procédures judiciaires pendantes dans le cadre de l'apurement des comptes. On pourrait toutefois comprendre l'argumentation de la Commission en ce sens que - au vu de cette obligation de paiement du redevable temporellement clairement définie - il y aurait lieu d'estimer que, à compter de cette date, l'État membre devrait déjà avoir recouvré les prélèvements et que, s'il n'en était pas ainsi, ceux-ci devraient être mis à sa charge. Le point de savoir si cette obligation de prise en charge est imposée à l'État membre parce qu'on suppose qu'il a commis des irrégularités ou négligences ou parce que, à l'expiration du délai accordé aux redevables, il aurait une propre obligation de paiement envers la Communauté, n'est toutefois pas clair.
64. Le fait que la Commission indique que, selon elle, le critère choisi est analogue à l'article 8 du règlement n° 729/70 conforte la première des deux possibilités. De même, la remarque de la Commission peut être comprise en ce sens que, après douze ans de procédure, il conviendrait d'estimer que l'État membre n'a pas oeuvré avec toute la diligence nécessaire. Cet argument laisse entendre que la Commission reproche finalement des négligences à l'État membre et qu'elle serait par conséquent habilitée à procéder à des corrections négatives.
65. On voit toutefois mal en quoi il y aurait négligence, puisque l'article 8, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement n° 729/70 ne prévoit expressément qu'une obligation d'information relativement aux procédures pendantes. La durée de seulement quelques-unes de ces procédures devrait dès lors être considérée comme une négligence. Cela pose un problème, surtout lorsque, dans le cadre des juridictions nationales, ces procédures ne sont pas anormalement prolongées comparativement à des litiges purement internes à l'État membre. Pour autant que la procédure se déroule de manière régulière, sa durée - si déplaisante qu'elle puisse être dans chaque cas d'espèce - ne peut pas être considérée comme une négligence ou irrégularité de la part de l'État membre. Tant que les juridictions des États membres ainsi que les autorités nationales appliquent, au sens de la jurisprudence Deutsche Milchkontor, les mêmes «règles et modalités» que celles qu'elles appliquent dans des cas comparables concernant des prélèvements purement nationaux, on ne saurait supposer en principe que cela est contraire aux obligations des autorités nationales en vertu de l'article 8 du règlement n° 729/70. Hormis la déplaisante longueur de la durée de la procédure, la Commission n'a rien indiqué permettant de conclure à une violation, par les autorités nationales, de leur obligation envers la Communauté.
66. La seule question pouvant se poser est par conséquent celle de savoir si l'obligation des États membres de reverser au budget de la Communauté le prélèvement supplémentaire sur le lait recouvré ou devant être recouvré est une obligation de résultat indépendante, distincte de l'obligation de paiement des redevables. La Commission n'a certes cité aucun fondement juridique pour cela. Il pourrait toutefois être vu dans l'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n° 857/84 dans la version du règlement n° 1305/85. Comme indiqué ci-dessus au point 8, cette disposition prévoit:
«En cas de dépassement de l'une ou de l'autre de ces quantités, le montant des prélèvements perçus est versé à la Communauté à concurrence du dépassement constaté.»
67. Cette formule pourrait laisser entendre que le dépassement de la quantité globale garantie de l'État membre déclenche directement une obligation de l'État membre de verser à la Communauté les prélèvements correspondants.
68. L'introduction d'une quantité globale garantie en tant que telle pourrait conforter ce point de vue. Elle est un objectif indépendant, distinct des quantités de référence individuelles. Même si elle représente la somme de toutes les quantités de référence individuelles et peut à cet égard aussi être considérée comme la limite supérieure de ces quantités de référence individuelles, elle a une propre importance vis-à-vis de la Communauté.
69. Dans le contexte régulateur de l'organisation commune du marché du lait et des produits laitiers, la quantité globale garantie a toutefois aussi une autre fonction. Comme nous l'avons déjà exposé ci-avant, elle indique jusqu'à quel volume de production laitière un prix est garanti par la Communauté.
70. La fonction régulatrice des prix garantis, d'une part, et de la limite supérieure des quantités de référence individuelles réparties entre les États membres, d'autre part, est à cet égard prépondérante. La simple existence d'une quantité globale garantie pour chaque État membre n'implique donc pas nécessairement une obligation de paiement propre à l'État membre en cas de dépassement de ce volume.
71. Divers aspects étayent à leur tour ce point de vue. D'une part, ni le règlement n° 856/84 ni le règlement n° 857/84 dans sa version initiale ne parlent d'une obligation des États membres de payer des prélèvements en cas de dépassement des quantités globales garanties.
72. L'article 9, paragraphe 4, deuxième alinéa, du règlement n° 857/84, précité, n'avait été introduit que par le règlement n° 1305/85, dans le contexte réglementaire d'une affectation du prélèvement pour une durée de deux ans. Les États membres avaient été autorisés à utiliser les prélèvements pour financer l'«indemnité laitière» au sens de l'article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 857/84 . Il n'y a donc aucunement lieu, sur la base de cette disposition, d'estimer que le montant du prélèvement versé à la Communauté à concurrence du dépassement constaté doit être payé obligatoirement et dans tous les cas de dépassement de la quantité globale garantie.
73. S'y ajoute un argument plutôt pragmatique, à savoir que les comptes sont apurés par la Commission sur la base des informations données par les États membres . Toutefois, tant qu'une procédure judiciaire est pendante, aucune information définitive ne peut être donnée sur l'épuisement ou le dépassement de la quantité globale garantie.
74. Par conséquent, beaucoup d'éléments confortent l'idée que l'obligation de paiement des États membres est une obligation dérivée de l'obligation initiale de droit communautaire des producteurs de lait ou acheteurs envers la Communauté.
75. On notera que l'article 15, paragraphe 4, du règlement n° 1546/88, invoqué par la Commission comme fondement légal de l'obligation de paiement des États membres, indique seulement que les acheteurs paient le montant du prélèvement dû aux organismes compétents. Il ne dit rien expressément sur la prétendue obligation de paiement des États membres. Puisque cette disposition n'a été adoptée qu'en 1988, elle ne contient non plus aucune règle pour la période comprise entre l'introduction du prélèvement supplémentaire sur le lait en 1984 et l'adoption de cette disposition invoquée comme fondement légal de la prétendue obligation des États membres.
76. En outre, le comportement de la Commission plaide à l'encontre d'une obligation de paiement propre des États membres. Durant des années, dans le cadre de l'apurement des comptes, la Commission a inscrit des réserves relativement aux procédures contentieuses pendantes. Ce comportement n'est certes pas constitutif de droits en soi - comme la Commission l'indique à juste titre -, hormis la création éventuelle d'une situation de confiance légitime. Il est toutefois un indice de ce que la Commission elle-même ne partait pas du principe d'une obligation de paiement propre aux États membres. Sinon, son attente serait incompréhensible.
77. Il convient également de revenir sur la motivation de la Commission dans la décision attaquée. La considération selon laquelle «la Commission se réserve cependant la possibilité de réexaminer les corrections faites lors du présent apurement des comptes si, à l'issue des contentieux, il est démontré que les montants concernés n'ont jamais été dus ou ne peuvent pas être recouvrés» montre que la Commission est elle-même d'avis que l'issue de la procédure contentieuse est importante pour l'obligation de paiement des États membres.
78. Cela confirme l'obligation de droit communautaire des producteurs ou des acheteurs du lait de verser un prélèvement, découlant expressément des dispositions pertinentes, et l'obligation dérivée des États membres qui lui est liée.
79. Cette obligation est déjà codifiée dans le règlement de base et confirmée dans les règlements suivants . Même dans le cadre du régime du prélèvement supplémentaire dans le secteur du lait et des produits laitiers applicable depuis 1992 mais non pertinent dans le présent litige du fait de la période en cause, la définition de principe des producteurs ou acheteurs en tant que redevables du prélèvement a été maintenue .
80. La nécessaire efficacité du régime, argument enfin invoqué par la Commission, comprise dans le sens du recouvrement sans délai des prélèvements auprès des redevables responsables de la surproduction, n'est pas nécessairement accrue par l'obligation de paiement des États membres. Il s'agit ici du comportement des autorités envers les redevables. Dans la mesure où il s'agit de procédures contentieuses pendantes, il est toutefois établi que les autorités nationales - en France Onilait - ont déjà réclamé les montants dus par des avis de recouvrement et continuent à défendre cette position devant le tribunal administratif. Sinon, les procédures auraient conduit à un non-lieu à statuer.
81. Puisqu'il convient, par conséquent, d'estimer que l'obligation des États membres envers la Communauté dépend de l'obligation de paiement initiale des producteurs ou acheteurs, des montants vis-à-vis desquels aucune décision définitive n'a encore été prise ne peuvent pas être mis à la charge de l'État membre. Il convient donc de faire droit au recours du gouvernement français.
V - Sur les dépens
82. Conformément à l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens. Puisque, dans la solution proposée ici, il n'est pas fait droit à l'exposé de la Commission, cette dernière doit être condamnée aux dépens. Aux termes de l'article 69, paragraphe 4, du règlement de procédure, les États membres qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. Le royaume d'Espagne supporte par conséquent ses propres dépens.
VI - Conclusion
83. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous proposons donc à la Cour de statuer comme suit:
1) annuler la décision 98/358/CE de la Commission, du 6 mai 1998, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice 1994, dans la mesure où elle prévoit des corrections négatives pour la République française d'un montant de 114 387 058 FRF au titre du prélèvement supplémentaire sur le lait pour les campagnes laitières 1985/1986 à 1992/1993;
2) condamner la Commission à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de la République française;
3) décider que le royaume d'Espagne supportera ses propres dépens.