62010CC0120_ET
Opinion of the Advocate-General
Opinion of the Advocate-General
1. Lennuväljade müra kujutab endast üht neist keskkonnaprobleemidest, mis tekitab kõige enam muret linnapiirkondades. Vastuolulised huvid ei ole tähtsusetud: ühelt poolt järjest suurenev lennutransport, kaupade ja inimeste voog või iga liikmesriigi majanduspoliitika. Teiselt poolt keskkonna‑ ja inimeste tervise kaitse.
2. Käesolev kohtuasi annab Euroopa Kohtule võimaluse teha otsus nimetatud vastuseisu kohta. Belgia Conseil d’État on esitanud neli eelotsuse küsimust, milles väljendab oma kahtlusi selle üle, kas piirkondlikud õigusaktid, millega võideldakse Bruxelles-Nationali lennujaama kasutavate lennukite tekitatava mürasaaste vastu, on kooskõlas direktiiviga 2002/30 müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja ‑korra kehtestamise kohta ühenduse lennuväljadel.(2) Kokkuvõttes seisneb kohtuasja keskne küsimus nn käitamispiirangutele antavas ulatuses.
3. Euroopa Kohtu lõpuks antavas tõlgenduses tuleb siiski arvesse võtta kohtuasja laiemat konteksti. Tuleb rõhutada, et direktiivi 2002/30 kõrval on teisi rahvusvahelisi ja liidu õigusest tulenevaid õigusakte, millega samuti võideldakse mürasaaste, sealhulgas lennuväljadel tekitatava mürasaaste vastu. Lisaks pakuvad nii Euroopa Inimõiguste Kohus (edaspidi „EIK”) kui ka liikmesriikide konstitutsiooni‑ ja ülemkohtud kaitset kodanikele, kes elavad lennuväljade ümbruses. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklid 7 ja 37 kinnitavad seda asjaolu veelgi enam. Seetõttu ei ole mõiste „käitamispiirang” tõlgendamise puhul tegemist üksnes teisese õiguse akti tõlgendamisega, vaid probleemiderohke toiminguga, mis on seotud, nagu edaspidisest nähtub, eriliselt tundliku valdkonnaga.
I. Liidu õiguslik raamistik
4. Et suurendada keskkonnakaitset ja tagada lennutranspordisektori areng säästva arengu poliitikaga kooskõlas olevas raamistikus, võttis Euroopa Ühendus EÜ artikli 80 lõike 2 alusel vastu direktiivi 2002/30 müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja ‑korra kehtestamise kohta ühenduse lennuväljadel. Direktiivi keskkonnaalane eesmärk väljendub selgelt selle esimeses põhjenduses, kus on öeldud, et „[ü]hise transpordipoliitika põhieesmärk on säästev areng”.
5. Direktiivis 2002/30 on konkreetseks ühtlustamisobjektiks nn „käitamispiirangud”, mida liidu lennuväljadel tuleb kohaldada seal maanduvate ja õhkutõusvate õhusõidukite suhtes seoses häiriva müra vastase võitlusega. Oht, et käitamispiirangud on liikmesriigiti erinevad ja et need saavad seetõttu takistuseks vabale liikumisele, on direktiiviga 2002/30 ette võetud ühtlustamise peamine põhjus.
6. Nimetatud direktiivi artikli 2 punktis e määratletakse „käitamispiiranguid” järgmiselt:
„e) käitamispiirangud – müra mõjutavad meetmed, millega piiratakse või vähendatakse tsiviilkasutuses olevate allahelikiirusega reaktiivlennukite juurdepääsu lennuväljale. See hõlmab nii need käitamispiirangud, mille eesmärk on käitusest kõrvaldada müra piirväärtusega õhusõidukid konkreetsetel lennuväljadel, kui ka osalised käitamispiirangud, millega piiratakse tsiviilkasutuses olevate allahelikiirusega reaktiivlennukite käitamist kindlaksmääratud ajavahemikel.”
7. Direktiivi 2002/30 artiklis 4 on loetletud kõikide käitamispiirangute suhtes kohaldatavad üldeeskirjad, kusjuures käesoleva kohtuasja seisukohast on oluline lõikes 4 sätestatud eeskiri:
„Artikkel 4
Üldeeskirjad õhusõidukite müra kontrollimiseks
1.	Liikmesriigid võtavad kasutusele tasakaalustatud lähenemisviisi müraprobleemide käsitlemisel oma territooriumil asuvatel lennuväljadel. Nad võivad kaaluda ka majanduslike stiimulite kasutamist mürakontrollimeetmena.
2.	Käitamispiirangute kavandamisel võtavad pädevad asutused arvesse mitmesuguste meetmete tõenäolisi kulusid ja tulusid ning lennuvälja eriomadusi.
3.	Käesoleva direktiivi alusel võetud meetmed või meetmete kombinatsioonid ei ole piiravamad, kui on vaja konkreetse lennuvälja jaoks kehtestatud keskkonnaeesmärkide saavutamiseks. Meetmed ei või olla lennuettevõtja või õhusõidukite tootja suhtes diskrimineerivad ega diskrimineerida neid riikkondsuse alusel.
4.	Toimivus põhiste käitamispiirangute aluseks peab olema õhusõiduki müratase, mis on kindlaks määratud rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni kolmanda väljaande (juuli, 1993) 16. lisa 1. köite kohaselt tehtud sertifitseerimismenetlusega.”
8. Direktiivi 2002/30 artiklites 5 ja 6 on kehtestatud ühtlustamismeetmed nimetatud direktiivist lähtuvate käitamispiirangute väljatöötamise korra jaoks.
„Artikkel 5
Hindamiseeskirjad
1.	Käitamispiirangutega seotud otsuse tegemisel tuleb arvesse võtta II lisas esitatud teave, niivõrd kui see on asjaomaste käitamispiirangute ja lennuvälja eriomaduste seisukohalt vajalik ja võimalik.
2.	Kui lennuväljaprojekte tuleb keskkonnamõjude suhtes direktiivi 85/337/EMÜ(3) kohaselt hinnata, siis loetakse kõnealuse direktiivi alusel tehtud hindamine lõike 1 nõuetele vastavaks tingimusel, et hindamisel on võimalikult suures ulatuses arvesse võetud käesoleva direktiivi II lisas esitatud teavet.
Artikkel 6
Käitamispiirangute kehtestamise eeskirjad müra piirväärtusega õhusõidukite kasutusest kõrvaldamiseks
1.	Kui artikli 5 nõuete kohase kõigi olemasolevate meetmete, sealhulgas osaliste käitamispiirangute hindamise põhjal selgub, et käesoleva direktiivi eesmärkide saavutamiseks on vaja piirangute kehtestamist, mille eesmärgiks on müra piirväärtusega õhusõidukite kasutusest kõrvaldamine, siis kohaldatakse asjaomasel lennuväljal määruse (EMÜ) nr 2408/92(4) artiklis 9 ettenähtud menetluse asemel järgmisi eeskirju:
a) kuus kuud pärast hindamise lõpetamist ja otsuse tegemist käitamispiirangu kehtestamise kohta antakse kõnealusel lennuväljal müra piirväärtusega õhusõidukitele luba lennuteenuste osutamiseks ainult eelmise aasta käitamisajale vastava ajavahemiku jooksul;
b) vähemalt kuus kuud pärast seda võib igalt ettevõtjalt nõuda kõnealust lennuvälja teenindavate müra piirväärtusega õhusõidukite lendude arvu vähendamist aastas kuni 20% kõnealuste lendude esialgsest koguarvust.
2.	Artiklis 5 esitatud hindamiseeskirjade kohaselt on I lisas loetletud linna piirides asuvatel lennuväljadel lubatud kasutada karmimaid meetmeid müra piirväärtusega õhusõidukite määratlemisel, kui kõnealused meetmed ei mõjuta tsiviilkasutuses olevaid allahelikiirusega reaktiivlennukeid, mis kas esmase sertifitseerimise või resertifitseerimise alusel vastavad rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni 16. lisa 1 köite II osa 4. peatüki mürastandarditele.”
9. Direktiivi 2002/30 artikkel 7 viitab direktiivi sätete ajalisele ulatusele, sätestades, et eespool viidatud artikli 5 sätteid ei kohaldata „käesoleva direktiivi jõustumise kuupäeval juba kehtivate käitamispiirangute suhtes”.
10. Kõnealuse direktiivi I lisas on loetletud lennuväljad, mida loetakse „linna piirides asuvateks”. Bruxelles-Nationali lennujaama selles loetelus ei ole.
11. Direktiiv 2002/30 jõustus 28. märtsil 2002 ja selle rakendamise tähtpäev liikmesriikides oli 28. september 2003.
12. Mõni kuu pärast direktiivi 2002/30 heakskiitmist võttis ühenduse seadusandja EÜ artikli 175 lõike 1 alusel vastu direktiivi 2002/49, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega.(5) Ehkki nimetatud õigusaktis ei viidata otseselt direktiivile 2002/30, on selle artiklis 1 esitatud direktiivi eesmärgid ja on sedastatud, et õigusakti „eesmärk on [...] anda alus ühenduse meetmete arendamiseks, millega vähendatakse peamiste müraallikate, eelkõige maantee‑ ja raudteesõidukite ning infrastruktuuri, lennukite, välistingimustes kasutatavate ja tööstusseadmete ning liikurmasinate tekitatud müra” (kohtujuristi kursiiv).
13. Direktiivi 2002/49 artikli 3 punktis a on „keskkonnamüra” määratletud kui „soovimatu või kahjulik väljas leviv heli, mille tekitab inimene oma tegevusega, sealhulgas [...] lennuliikluse [...] tekitatud müra”. Selleks et kontrollida keskkonnamüra tundlikes piirkondades, loob kõnealune direktiiv kavandamismeetmete abil kolm sekkumistasandit: strateegilised mürakaardid, tegevuskavad ja akustiline kavandamine. Samuti on kehtestatud kord, millega ühtlustatakse müraga kokkupuute piirväärtused, ning vastavalt artikli 3 punktile [s] võivad „eri tüüpi müra (maantee‑, raudtee‑, õhuliiklus‑, tööstusmüra jne), eri ümbruste ja eri müratundlikkusega elanike osas [...] kehtida eri piirväärtused; need võivad olla erinevad ka olemasolevate olukordade ja uute olukordade osas (kui olukord muutub müraallika või ümbruse kasutamise tõttu)”.
14. Direktiiv 2002/49 jõustus 18. juulil 2002 ja selle rakendamise tähtpäev liikmesriikidele oli 18. juuli 2004.
15. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklites 7 ja 37 on sätestatud:
„Artikkel 7
Era‑ ja perekonnaelu austamine
Igaühel on õigus sellele, et austataks tema era‑ ja perekonnaelu, kodu ja edastatavate sõnumite saladust.
[…]
Artikkel 37
Keskkonnakaitse
Kõrgetasemeline keskkonnakaitse ja keskkonna kvaliteedi parandamine tuleb integreerida liidu poliitikasse ning tagada säästva arengu põhimõtte kohaselt.”
16. Konvendi presiidiumi koostatud selgitustes harta kohta rõhutatakse, et artikkel 37 „põhine[b] Euroopa Ühenduse asutamislepingu artiklitel 2, 6 ja 174, mis on asendatud Euroopa Liidu lepingu artikli 3 lõikega 3 ning Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitega 11 ja 191. Samuti tugineb see mõne riigi põhiseaduse sätetele”.
II. Siseriiklik õiguslik raamistik
17. Belgia põhiseadus annab föderaalvalitsusele seadusandliku ja täidesaatva pädevuse lennuliikluse, sh lennuväljade valdkonnas, ning piirkondadel on samuti seadusandlikud ja täidesaatvad volitused keskkonnakaitses. Ka põhiseaduse § 23 lõige 4 tagab õiguse keskkonnakaitsele.
18. Belgia piirkondadel on pädevus hallata oma territooriumil asuvaid lennuvälju, välja arvatud Bruxelles-Nationali lennuvälja, mis kuulub föderaalvalitsuse pädevusse.
19. 17. juuli 1997. aasta korraldusega võttis pealinna Brüsseli piirkond oma keskkonnaalase pädevuse alusel vastu linnakeskkonnas müra vastu võitlemise korra. Korralduse rakendusmeetmena võeti 27. mail 1999 vastu otsus lennuliikluse põhjustatud müra vastu võitlemise kohta, millega kehtestati maksimaalsed müratasemed pealinna Brüsseli piirkonnast lennukite ülelennu puhuks.
20. Otsuse artiklis 2 on kehtestatud müratasemed, millest alates on lennuki ülelennu puhul trahvi tegemine põhjendatud. Trahvi määramine põhineb järgmistel kriteeriumidel:
– mürataseme mõõtmine detsibellides ning maapinnal, mitte tekkekohas;
– ülelennu piirkond;
– teenindusaeg.
21. Belgia Conseil d’État tunnistas 17. juuli 1997. aasta korralduse ja 27. mai 1999. aasta otsusega, mis käsitleb lennuliiklusest põhjustatud müraga võitlemist, kehtestatud süsteemi põhiseaduslikuks. Kõrgema astme halduskohus sedastas 9. mai 2006. aasta otsuses, et õhusõidukite müra kontrollimine selle tekkekohas kuulub föderaalvalitsuse transpordialasesse pädevusse ja et keskkonnamüra, sh õhusõidukitest pärinev müra, kuulub piirkondlike ametiasutuste pädevusse.
22. Ehkki pealinna Brüsseli piirkond on esitanud tegevuskava direktiivi 2002/49 täitmise raames, ei ole seda tehtud Bruxelles-Nationali lennuvälja osas, mille kohta puudub asjaomaste ametiasutuste poolt koostatud konkreetne kava.
III. Asjaolud ja menetlus siseriiklikus kohtus
23. Bruxelles-Nationali lennuväli asub Flandria piirkonna territooriumil, kuid seal käitatavad lennud kulgevad väga väikesel kõrgusel ka üle pealinna Brüsseli piirkonna. Nagu käesoleva ettepaneku punktis 17 on juba märgitud, kuulub selle lennuvälja haldamine föderaalvalitsuse pädevusse. Seega on lennutranspordiga, mille lähte-, siht- või vahepeatuskoht on Bruxelles-Nationali lennuväli, kas aktiivselt või passiivselt otseselt seotud kolm Belgia haldusüksust. Käesoleva menetluse osalised on rõhutanud, et nimetatud asjaolud on tingitud pikast ja keerukast poliitilisest ja institutsioonilisest konfliktist, mis on tekitanud vaidlusi ka siseriiklike kohtute tasandil.
24. European Air Transport (edaspidi „EAT”) on kontserni DHL kuuluv lennuettevõtja, kes korraldab kaubalende, mille lähte‑, siht‑ või vahepeatuskoht on Bruxelles-Nationali lennujaam. 24. novembril 2006 algatas Institut Bruxellois de Gestion de l’Environnement (edaspidi „IBGE”), piirkondlik keskkonnaeeskirjade järgimise järelevalve asutus, EAT vastu menetluse sanktsioonide rakendamiseks seoses 27. mai 1999. aasta piirkondliku otsuse võimaliku rikkumisega 62 juhul ühe kuu jooksul. EAT‑d süüdistati selles, et tema lennukid tekitasid öisel ajal müra, mis ületas nimetatud õigusaktiga ettenähtud mürataseme. EAT väidab, et piirkondlikud õigusaktid, mille alusel teda rikkumistes süüdistatakse, on õigusvastased, sest neis kasutatakse müra mõõtmise kriteeriumina mürataset maapinnal, mitte selle tekkekohas. EAT sõnul on tekkekohas mõõtmise kriteerium kohustuslikus korras sätestatud rahvusvahelistes lennutranspordi‑ ja ‑ohutuseeskirjades.
25. 19. oktoobril 2007 lõpetas IBGE sanktsioonide rakendamise menetluse ja määras EAT‑le 56 113 euro suuruse haldustrahvi, sellekohane otsus kaevati edasi Collège d’environment’i (edaspidi „Collège”). Nimetatud asutus võttis selle kohta 24. jaanuaril 2008 vastu IBGE otsust kinnitava otsuse.
26. EAT kaebas Collège’i otsuse edasi Conseil d’État’sse, kes omakorda esitas kaks eelotsusetaotlust: ühe Cour constitutionnelle’ile ja teise Euroopa Kohtule, kusjuures teine neist tõi kaasa käesoleva eelotsusetaotluse.
IV. Eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
27. 5. märtsil 2010 registreeriti Euroopa Kohtus käesolev eelotsusetaotlus, milles Belgia Conseil d’État esitas neli eelotsuse küsimust järgmises sõnastuses:
„1. Kas Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/30/EÜ müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja ‑korra kehtestamise kohta ühenduse lennuväljadel artikli 2 punktis e sätestatud mõistet „käitamispiirangud” tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab norme, mis sätestavad maapinnal mõõdetava mürataseme piirid, mida tuleb järgida lennujaama lähedal asuvatest aladest ülelennul ning mille ületajat võidakse karistada, arvestades et õhusõidukid peavad järgima lennuteekonda ning teiste haldusasutuste kehtestatud maandumis‑ ja õhkutõusmisprotseduuri, mis ei võta arvesse nende mürapiiride järgimist?
2. Kas sama direktiivi artikli 2 punkti e ning artikli 4 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et iga „käitamispiirang” peab olema „toimivuspõhine”, või on nende sätete kohaselt lubatav, et teised, keskkonnakaitset puudutavad sätted piiravad juurdepääsu lennujaamale maapinnal mõõdetava mürataseme alusel, mida tuleb järgida lennujaama lähedal asuvatest aladest ülelennul ning mille ületajat võidakse karistada?
3. Kas sama direktiivi artikli 4 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et see keelab selle, et lisaks toimivuspõhistele käitamispiirangutele, mille aluseks on õhusõiduki müratase, kehtestatakse ka keskkonnakaitset puudutavate normidega maapinnal mõõdetava mürataseme piirid, mida tuleb järgida lennujaama lähedal asuvatest aladest ülelennul?
4. Kas sama direktiivi artikli 6 lõiget 2 tuleb tõlgendada nii, et see keelab selle, et normid sätestavad maapinnal mõõdetava mürataseme piirid, mida tuleb järgida lennujaama lähedal asuvatest aladest ülelennul ning mille ületajat võidakse karistada, arvestades et neid norme võivad tõenäoliselt rikkuda lennukid, mis vastavad rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni 16. lisa 1. köite II osa 4. peatüki standarditele?”
28. Euroopa Kohtu põhikirja artiklis 23 sätestatud tähtaja jooksul esitasid lisaks EAT‑le märkusi Collège, Prantsusmaa valitsus ja komisjon.
29. Kohtuistung toimus 30. novembril 2010 ja sellel osalesid EAT ja Collège’i kaitsjad ning Taani valitsuse ja komisjoni esindajad.
V. Käesolevas kohtuasjas käsitletavad eelotsuse küsimused
30. Leian, et neljast Conseil d’Etat’ esitatud küsimusest on vaja vastata vaid esimesele ja kolmandale.
31. Teises küsimuses esitab Conseil d’Etat õigupoolest küsimuse direktiivi 2002/30 ühe sätte tõlgendamise kohta juhul, kui vaidlustatud piirkondlik õigusakt kujutab endast „käitamispiirangut”. Nagu ma esimesele ja kolmandale küsimusele vastates märgin, tuleneb direktiivi 2002/30 sõnastusest ja eesmärkidest siiski, et vaidlusalused meetmed ei kujuta endast „käitamispiiranguid”.
32. Mis puutub neljandasse eelotsuse küsimusse, siis ei pea ma ka sellele vastamist vajalikuks, sest see põhineb direktiivi 2002/30 artikli 6 lõike 2 ekslikul tõlgendamisel: nimetatud säte on kohaldatav üksnes „linna piirides asuvate lennuväljade” suhtes. Bruxelles-Nationali lennuvälja ei ole kõnealuse direktiivi I lisa loetelus nimetatud ja seetõttu ei kujuta see lennuväli endast vastavalt direktiivi 2002/30 artikli 2 punktile b „linna piirides asuvat lennuvälja”. Seega ei ole direktiivi 2002/30 artikli 6 lõige 2 käesolevas kohtuasjas kohaldatav ja sellest tulenevalt ei ole neljandale eelotsuse küsimusele vastamine vajalik.
VI. Esimene eelotsuse küsimus
33. Kõigepealt küsib Belgia Conseil d’État täpse ulatuse kohta, mille direktiiv 2002/30 mõistele „käitamispiirang” annab. Eelkõige esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse selle kohta, kas piirkondlikke sanktsioneerivaid õigusakte, mille eesmärk on ära hoida teatava maapinnal mõõdetava maksimaalse mürataseme ületamist lennuvälja lähedal asuvatel aladel, tuleb pidada „käitamispiiranguks” nimetatud direktiivi artikli 2 punkti e tähenduses.
34. Direktiivi 2002/30 õigusnormid, mida Euroopa Kohus peab käesolevas menetluses tõlgendama, on kahtlemata mitmeti tõlgendatavad ning annavad tunnistust tehnilistest, majanduslikest ja poliitilistest raskustest, mis lennuväljade müra probleemistiku taga peituvad. Seetõttu viiks traditsiooniliste tõlgendamiskriteeriumide kasutamine osalise ja ehk ka puuduliku vastuseni. Seega eeldab direktiivi 2002/30 korrektne tõlgendamine selle tausta, kuid samuti direktiivi üldise õigusliku raamistiku analüüsimist.
A. Direktiivi 2002/30 taust ja selle seadusandlik menetlus
35. Lennukimüra on põhjustanud hulga siseriiklikke, rahvusvahelisi ja, nagu näitab käesolev kohtuasi, ka Euroopa-siseseid kohtuvaidlusi. Kaalul olevad olulised majanduslikud, sotsiaalsed ja poliitilised huvid raskendavad üldise lahenduse leidmist. Teisalt on tegemist probleemideringiga, mis omandab tõsised mõõtmed, eelkõige juhul, kui see mõjutab lennuväljade läheduses asuvaid linnaalasid. Hea näide selle kohta on käesoleva kohtuasja faktiline kontekst.
36. Et võidelda liidu lennuväljade müra vastu, koostas komisjon 2001. aastal direktiivi eelnõu, mille eesmärk oli kehtestada üldine kord lennuväljade müraga seotud käitamispiirangute vastuvõtmiseks.(6) Komisjoni valitud aeg oma algatuse esitamiseks ei olnud juhuslik: Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni (ICAO) assamblee muutis samal aastal oluliselt oma lähenemisviisi tsiviillennukite põhjustatud müra vastu võitlemisele. Kui seni olid ICAO raames võetud meetmed suunatud õhusõidukite tehnilistele lennutingimustele, siis alates 2001. aastast põhineb strateegia nn „tasakaalustatud lähenemisviisil”.(7)
37. See „tasakaalustatud lähenemisviis” seisneb müraprobleemide lahendamises kahes etapis. Esimene etapp on perspektiivne
ja see on täies ulatuses suunatud müraallikate kindlakstegemisele. Teine etapp on aktiivne
ja eeldab nelja liiki meetmete järjestikust kasutuselevõttu: müra vähendamine selle tekkekohas, maakasutuse planeerimine, käitamise käigus tekkiva müra vähendamine ja käitamispiirangud. Viimane meede, käitamispiirang, on lisameede ja seda tuleb kasutada vaid juhul, kui kolm esimest meedet on ammendunud.
38. Euroopa Liit ei kuulu ICAOsse, kuid sinna kuuluvad kõik liikmesriigid. Lisaks sellele selgitavad jõupingutused kooskõlastada õigusakte, mis käsitlevad lennuliiklust – piiriülest nähtust, mis seetõttu vajab riikidevahelisi ühismeetmeid rahvusvahelisel tasandil –, seda, et ICAO raames vastuvõetud õigusakte kohaldatakse peaaegu kõikjal maailmas. Euroopa Liit on viimastel aastatel tegutsenud samas suunas, püüdes saavutada rahvusvaheliste lennunduseeskirjade ühetaolise või vähemalt ühtlustatud kohaldamise kõikides liikmesriikides. Kooskõlas selle poliitikaga koostas toonane Euroopa Ühendus õigusakte kõikides „tasakaalustatud lähenemisviisi” valdkondades, milles tal pädevus oli.
39. Mis puutub müra kontrollimisse selle tekkekohas, siis juba 2001. aastal oli olemas õhusõidukite müra käsitlevad ühenduse õigusaktid, mida kohandati järk-järgult koos uute meetmetega, mis viisid Euroopa eeskirjad vastavusse ICAO ettekirjutustega. Seoses perspektiivsete meetmetega ja maakasutuse planeerimisega võeti 2002. aastal vastu direktiiv 2002/49, mis on seotud keskkonnamüra hindamise ja kontrollimisega(8) ning mis sisaldab lennuväljadega seotud erisätteid. Kolmas aspekt, mida ühendus käsitles, oli kõige raskem: käitamispiirangud, millega seoses esitas komisjon 2001. aasta novembris nõukogule ja Euroopa Parlamendile eespool nimetatud direktiivi eelnõu.(9)
40. Eelnõu seletuskirjas on selgelt märgitud, et direktiivi ettepanek „viib ellu ja täiendab ühenduse tasandil ICAO müra kontrollimise alaseid suuniseid, mis kiideti heaks 25. septembrist 5. oktoobrini 2001 Montrealis toimunud ICAO 33. assambleel” [mitteametlik tõlge].(10) Vastavalt nimetatud suunistele määratletakse käitamispiiranguid kui müraga seotud meetmeid, mis piiravad või vähendavad tsiviillennukite juurdepääsu lennuväljadele.(11) Ehkki käitamispiirangute erandlikkust ei ole kunagi rõhutatud, on selge, et komisjoni esialgne kavatsus oli sellelaadsete meetmete arvu vähendada. Käitamispiirangu tagajärg on lennuväljale juurdepääsu täielik või osaline keelamine. Seetõttu peab käitamispiirang enne vastuvõtmist või kohaldamist põhinema objektiivsetel ja usaldusväärsetel andmetel selle õhusõiduki kohta, millele meede on suunatud. Komisjon rõhutas oma eelnõus, et neid objektiivseid ja usaldusväärseid andmeid tuleb mõõta õhusõidukite sertifitseerimise, universaalse ühtlustamisvahendi abil, mis võimaldab kataloogida iga õhusõiduki tehnilised karakteristikud.
41. Komisjoni ettepaneku menetlemise käigus Euroopa Parlamendis ei muudetud seda kuigivõrd, kuid selles tehti täiendusi, millega suurendati õigusakti vastavust ICAO suunistele. Regionaalpoliitika-, transpordi- ja turismikomisjon tegi ettepaneku lisada direktiivi praegune artikli 4 lõige 4, milles nõutakse, et käitamispiirangute aluseks peab olema mürataseme tekkekohas mõõtmise kriteerium.(12) Ka keskkonnakomisjon kinnitas käitamispiirangute keelavat olemust, kuid avaldas kahetsust selle üle, et valitud õiguslik alus, EÜ asutamislepingu endine artikkel 80, mis käsitleb transpordipoliitikat, ei võimalda riikidel otsustada rangemate õigusnormide kasuks.(13) Keskkonnakomisjoni raportis mööndi seega, et „kunagi ei saa tõrjuda lennukeid, mille müratase on 5 või enam detsibelli alla 3. peatükis kehtestatud normi” [mitteametlik tõlge].(14)
42. Parlamendi aruteludest järeldub, et komisjoni algatus oli selgelt suunatud kahele sihtrühmale: lennuväljadele ja õhusõidukitele. Esimestele seetõttu, et seal tuleb käitamispiiranguid igal juhul kohaldada, ja teistele sellepärast, et nende puhul tuleb meetmeid järgida. Lisaks sellele torkab silma, et kogu arutelu käitamispiirangute üle toimus lähtuvalt keelamisest, st meetmetest, mis puudutavad teatavat tüüpi õhusõidukeid ja millega takistatakse rangelt nende maandumist või õhkutõusmist lennuväljadel, kus meetmeid kohaldatakse. Kordagi ei kaalutud võimalust võtta käitamispiirang vastu sanktsioneeriva korra, linnaplaneerimiskava või keskkonnakaitse erikorra raames. Direktiivi eelnõu piiratuse tõttu pidasid mõned Euroopa Parlamendi liikmed vajalikuks teadvustada parlamendile vajadust võtta lennuväljade müra küsimuses omaks terviklik lähenemisviis, olles eriti rõhutanud, et EIK oli just teinud otsuse kohtuasjas Hatton vs . Ühendkuningriik.(15) Nimetatud parlamendiliikme arvates ei käsitlenud eelnõu lennuväljade müra problemaatikat üldises plaanis ja ta kutsus komisjoni üles esitama selles suunas täiendavaid algatusi.(16)
B. Mõistest „käitamispiirang” tulenevalt direktiivi 2002/30 tõlgendusest
43. Äsja käsitletud taust aitab määrata kindlaks direktiivi 2002/30 täpse ulatuse. Nagu edaspidisest nähtub, näeb kõnealune direktiiv ette müra kontrollimise korra, mille ulatus piirdub ranget piiritlemist eeldava teemaga. Kogu direktiivi 2002/30 ülesehitus lähtub mõistest „käitamispiirang”, mille alusel käsitletakse selle vastuvõtmist, mõju ja erandeid reguleerivaid norme. „Käitamispiirangud” on üks eespool nimetatud „tasakaalustatud lähenemisviisi” elemente. Seetõttu ei saa „käitamispiirangutele” antav ulatus kattuda ICAO toetatava „tasakaalustatud lähenemisviisi” osaks olevate teiste meetmetega.
44. Sellisest lähtepunktist analüüsin nüüd „käitamispiirangu” eri osiseid. Olen seisukohal, et sellelaadsel meetmel on kindel eesmärk ja subjektid, mida on täpsemalt käsitletud direktiivis. Ka eespool viidatud ettevalmistav töö võimaldab iga osise sisu täpsustada. Pärast mõiste „käitamispiirangute” osiste käsitlemist soovitatakse nende kohaldamist Brüsseli piirkondlike meetmete suhtes, mis on käesoleva menetluse vaidlusobjektiks, ja sellega antakse vastus esimesele eelotsuse küsimusele.
1. „Käitamispiirangu” eesmärk
45. Direktiivi 2002/30 artikli 2 punktis e on käitamispiirangud defineeritud kui müraga seonduvad meetmed, „millega piiratakse või vähendatakse tsiviilkasutuses olevate allahelikiirusega reaktiivlennukite juurdepääsu lennuväljale”. Seejärel täpsustatakse, et see hõlmab täielikke käitamispiiranguid, mille tagajärjel kõrvaldatakse käitusest õhusõidukid konkreetsetel lennuväljadel, või osalisi käitamispiiranguid, millega piiratakse lennukite käitamist „kindlaksmääratud ajavahemikel”.
46. On tõsi, et meede, mis „piirab” või „vähendab” „juurdepääsu” lennuväljale, võib väljenduda väga erisugustes otsustes. Nii tuleks juurdepääsu mõistet „vähendamine” käsitleda kui takistust, mitte kui keeldu juurdepääsule. Sel viisil võiks „piirangut” samastada keeluga
ja „vähendamist” tõkkega, mis raskendab, kuid ei keela juurdepääsu. Viimase kategooria alla võib paigutada karistusmeetmed, raskesti täidetavad tehnilised nõuded, otseselt või kaudselt diskrimineerivad lõivud või maksud jms.
47. Kuid kui selline tõlgendus ei ole direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e tähttähelise tõlgenduse põhjal võimatu, siis sätte põhjalikum analüüs viib teistsuguse tulemuseni.
48. Kõnealuses sättes esitatakse küll mõistet „käitamispiirangud”, kuid seejärel täpsustatakse kahte vormi, milles need võivad avalduda: esiteks viidatakse artikli 2 punktis e müra piirväärtusega õhusõidukite käitusest kõrvaldamisele konkreetsetel lennuväljadel ja seejärel nimetatakse osalisi meetmeid, millega piiratakse lennukite käitamist kindlaksmääratud ajavahemikel. Mõlemad eeldused langevad vastavalt kokku eespool nimetatud mõistetega „piiramine” ja „vähendamine”. Seetõttu näib olevat selge, et juurdepääsu „piiravad” käitamispiirangud on piirangud, mis keelavad rangelt teatavate õhusõidukite juurdepääsu lennuväljale, ja juurdepääsu „vähendavad” piirangud on osalised piirangud, mis piiravad juurdepääsu teatud ajal. Mõlemal juhul viidatakse sättes alati lennuväljale juurdepääsu keelule, olgu siis tegemist täieliku või ajalise keeluga.
49. Lisaks sellele lepitakse sellistes keeldudes kokku eelnevalt ja objektiivselt, kohaldades neid üksnes juhul, kui õhusõiduk vastab teatavatele tingimustele. Kuna käitamispiirang eelneb, mitte ei järgne lennujaama kasutamisele, põhinevad selle kohaldamise tingimused, mis puudutavad üksnes õhusõidukit, tavaliselt rahvusvaheliselt standarditud kriteeriumidel. See standardimine väljendub tegelikkuses sertifitseerimiseeskirjades, mis võimaldavad õhusõidukitel enamikus maailma riikides tõendada ühiste normide täitmist.
50. Minu hinnangul on seetõttu selge, et „käitamispiirang” direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e tähenduses on ennetav ja objektiivne keelav meede, millega takistatakse allahelikiirusega reaktiivlennukite juurdepääsu lennuväljadele. Neid meetmeid iseloomustava korralduse sisuks on sõnaselge maandumiskeeld. Seega ei kujuta ex post
ja repressiivsed meetmed, nagu müra suhtes kohaldatav sanktsioonide süsteem, endast „käitamispiiranguid”.
51. Direktiivi 2002/30 taust kinnitab seda tõlgendust. Direktiivi menetlemisel parlamendis tuli ilmsiks mitu kaubanduskonflikti Euroopa Liidu ja kolmandate riikide vahel, mille oli põhjustanud peamiselt teatavate kolmandatest riikidest pärit lennukite liidus maandumise õiguse peatamine.(17) Kõnealuse direktiivi eesmärk oli kohaldada ICAO raames mõni kuu varem kokku lepitud tasakaalustatud lähenemisviisi, muutes käitamispiirangute kohaldamise kriteeriumid Euroopa lennuväljadel paindlikumaks. Tasakaalustatud lähenemisviisiga ei püütud laiendada käitamispiiranguid kõigile lennuliiklusega seotud meetmetele, pigem vastupidi: piirduda nende puhul üksnes ja ainult hädavajalike juhtudega, nagu soovitas ICAO.(18) Erandlikkus tuleneb kõikide käitamispiirangute keelavast ja seega koormavast olemusest.(19)
52. Direktiivi 2002/30 muud sätted kinnitavad käitamispiirangute keelavat olemust. Artikkel 9, mis käsitleb erandeid seoses õhusõidukite erandliku käitamisega, lubab liikmesriikidel „oma territooriumil asuvatel lennuväljadel anda müra piirväärtusega õhusõidukite loa üksiklendudeks, mida ei olnud võimalik teha [...] direktiivi [...] alusel”. Õigusnormi sõnastusest järeldub, et see erand toimib erandina üldeeskirjast, millega keelatakse teatavatel õhusõidukitel lennuvälja kasutamine. Samuti lubab kõnealuse direktiivi artikli 6 lõige 2 siseriiklikel, linna piirides asuvate lennuväljade ametiasutustel suurendada keskkonnakaitse taset, kasutades „karmimaid meetme[i]d müra piirväärtusega õhusõidukite määratlemisel”. Seega võimaldab kaitsetaseme tõstmine, mis on riikidele lubatud, kasutada vaid üht liiki meedet: muuta käitamispiirangu subjektiivset ulatust. Seevastu ei luba direktiiv 2002/30 suurendada muudel kriteeriumidel põhinevat kaitset, kinnitades sellega, et direktiiv käsitleb üksnes keelavaid käitamispiiranguid.
53. Seetõttu olen seisukohal, et „käitamispiirang” direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e tähenduses on täielik või ajaline ennetava ja objektiivse loomuga keelav meede, millega rangelt keelatakse, mitte üksnes ei muudeta raskemaks või vähem atraktiivseks, allahelikiirusega reaktiivlennukite juurdepääs liidu lennuväljadele.
2. „Käitamispiirangu” subjektid
54. Lennuväljadel kohaldatavate käitamispiirangute vastuvõtmine on liikmesriikide ülesanne, kuid nende täitmise peavad tagama lennuväljad. Tulenevalt kõikide käitamispiirangute erijoontest nõutakse direktiivis 2002/30 liikmesriikidelt, et need tagaksid „direktiivi reguleerimisalasse kuuluvate küsimuste eest vastutavate pädevate asutuste olemasolu”. Eespool öeldust järeldub, et käitamispiiranguid võtavad vastu ja neid kohaldavad eriasutused, kes omavad ja kasutavad lennutranspordialaseid pädevusi, mis on tihedalt seotud lennuväljade igapäevase haldamisega.(20)
55. Sellest vaatepunktist on käitamispiirangute subjektid siseriiklikud lennutranspordiasutused ja lennuväljade haldajad. Nende ülesanne on käitamispiirangute vastuvõtmine vastavalt eespool kirjeldatud „tasakaalustatud lähenemisviisile”, mis nõuab direktiivi 2002/30 artiklites 4–6 sätestatud mitme menetlustingimuse täitmist. Samuti on nende ülesanne kohaldada teatavaid üldkorrast tehtavaid erandeid, näiteks direktiivi artiklites 8 ja 9 ettenähtud erandeid.
56. Seetõttu on direktiiviga 2002/30 ette nähtud konkreetne institutsiooniline raamistik, mille kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et nende lennutranspordi alal pädevad ametiasutused ja kõnealuses direktiivis käsitletavate lennuväljade haldajad lähtuksid käitamispiirangute vastuvõtmisel või kohaldamisel sisulistest ja menetlusnormidest. Nende sätete rangus aitab samuti kinnitada käesoleva ettepaneku punktides 45–53 kaitstud seisukohta, sest tulenevalt õhusõidukitel kas täielikult või teatud ajal mõnda lennuvälja kasutamast takistavate käitamispiirangute keelavast olemusest nõuab direktiiv 2002/30, et käitamispiiranguid võetaks vastu üksnes erandkorras ja pärast menetlust, mille puhul on tagatud „tasakaalustatud lähenemisviisi” kohaldamine.
3. „Käitamispiirangu” objektid
57. Käitamispiirangu adressaadid, objektid, on õhusõidukid. Need meetmed on järjekordne vahend lennuväljade müra vastu võitlemiseks ning erinevalt tööstus-, keskkonna- või linnaplaneerimiseeskirjadest, mille sihtrühmaks on tootjad, ehitusettevõtjad või maaomanikud, on käitamispiirangud suunatud õhusõidukitele. Direktiivi 2002/30 puhul on käitamispiirangute adressaadiks tsiviilkasutuses olevad allahelikiirusega reaktiivlennukid.
58. Tulenevalt nende käitamispiirangute objektiivsest olemusest, mis seavad keelamise tingimuseks selle, et õhusõidukid vastaksid teatavatele tehnilistele karakteristikutele, on kõnealuses direktiivis nõutud, et neid karakteristikuid hinnataks eelnevalt kehtestatud kriteeriumide alusel. Nende täitmist tõendatakse sertifitseerimise, rahvusvaheliste normidega reguleeritava vahendi abil, mis, nagu juba märgitud, võimaldab õhusõidukite ühtse kontrolli eri riikides. Sel põhjusel on direktiivi 2002/30 artikli 4 lõikes 4 sätestatud, et toimivuspõhiste käitamispiirangute aluseks peab olema õhusõiduki müratase vastavalt rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni normidele. Kui käitamispiirang takistab teatava müratasemeni ulatuvate õhusõidukite juurdepääsu, kontrollitakse mõõtmist vastavalt mõõtekriteeriume ühtlustavatele rahvusvahelistele normidele. Kriteeriumi eesmärk on seega muuta objektiivseks tingimused, mida tuleb täita varem, enne õhusõiduki suhtes käitamispiirangu kohaldamist või kohaldamata jätmist.
59. Niisiis on käitamispiirangud meetmed, mis on suunatud õhusõidukitele, mis vastavad teatud varem kehtestatud tingimustele ja mis põhinevad nende objektiivsuse tagamiseks sertifitseerimisel või rahvusvaheliselt kooskõlastatud kriteeriumidel.
4. Mõiste „käitamispiirang” seoses pealinna Brüsseli piirkonna võetud meetmetega
60. Eespool öeldut arvesse võttes võib järeldada, et sanktsioneerivad piirkondlikud keskkonnaalased õigusaktid, mis kehtestavad mürasaaste ülempiiri linnapiirkondades, ei kujuta endast „käitamispiirangut” direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e tähenduses.
61. Esiteks ei keela vaidlustatud kord ex ante
täielikult või teatud ajal juurdepääsu Bruxelles-Nationali lennuväljale, vaid keelab teatud mürataseme ületamise. Miski ei takista lennukitel nimetatud lennuväljal maanduda ja sealt õhku tõusta ning õigusaktides kehtestatud piiride ületamise õiguslik tagajärg on karistus, mitte keelamine.(21)
62. Teiseks ei kohaldata vaidlusalust korda ex ante, vaid ex post : karistust kohaldatakse üksnes juhul, kui õhusõiduk on kasutanud lennuvälja seisukorras, kus tema müratase ei vasta kehtestatud piirmääradele. „Käitamispiirang” seevastu, nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktist 50, on korraldus, mis eelneb lennuvälja kasutamisele.
63. Kolmandaks ei võeta piirkondlikke norme vastu transpordipoliitika raames ning neid ei kiida heaks ega kohalda selles valdkonnas pädevad ametiasutused, sest need on osa keskkonnasätetest, mille otsustamine kuulub põhiseaduse järgi Belgia piirkondade pädevusse. Kõnealust pädevust kinnitas sõnaselgelt ka Conseil d’État oma 9. mai 2006. aasta kohtuotsustega.
64. Viimaseks selgitab piirkondlike meetmete ex post ‑olemus, ehkki need on suunatud õhusõidukitele, seda, et nende kohaldamine ei sõltu kas sertifitseerimise või rahvusvahelisel tasandil vastuvõetud ühtlustamisnormidega eelnevalt kehtestatud kriteeriumidest. Ainuke tõhus viis tagada keskkonnamüra sobiv tase on see, kui võetakse arvesse müra olemasolu kohas, mida soovitakse kaitsta, st lennuvälja läheduses asuvatel linnaaladel. Seetõttu vaidlustatud õigusaktid ei kasuta ega saagi kasutada kriteeriume, mida käitamispiirang nõuab õhusõidukilt, et meedet selle suhtes kohaldada.
65. See järeldus leiab veelgi enam kinnitust asjaolust, et kõik käesolevas menetluses osalenud riigid ja komisjon leiavad, et kõnealused meetmed ei ole käitamispiirangud. Sellest tulenevalt on kehtestatud, et direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e „käitamispiirangute” määratlus ei hõlma selliseid meetmeid, nagu näeb ette 27. mai 1999. aasta otsus lennuliiklusest põhjustatud müra vastase võitluse kohta.
5. Kokkuvõte
66. Eespool esitatud argumentide põhjal soovitan Euroopa Kohtul seoses esimese küsimusega tõlgendada direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e selliselt, et „käitamispiirang” kujutab endast täielikku või ajalist ennetava ja objektiivse loomuga keelavat meedet, millega rangelt keelatakse, mitte üksnes ei muudeta raskemaks või vähem atraktiivseks, tsiviilkasutuses oleva allahelikiirusega reaktiivlennuki juurdepääs liidu lennuväljale. Sellest tulenevalt ei kujuta 27. mai 1999. aasta lennuliiklusest põhjustatud müra vastast võitlust käsitleva otsusega ettenähtud kord endast „käitamispiirangut” direktiivi 2002/30 artikli 2 punkti e tähenduses.
VII. Kolmas eelotsuse küsimus
67. Pärast seda, kui on välistatud, et vaidlusalused meetmed kuuluvad direktiivi 2002/30 kohaldamisalasse, küsib Conseil d’État järgmiseks, kas nimetatud direktiiviga on kooskõlas siseriiklikud keskkonnanormid, millega kehtestatakse maapinnal ja mitte müra tekkekohas mõõdetava mürataseme piirid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb eelkõige selles, kas direktiivi 2002/30 artikli 4 lõikega 4, mis käsitleb õhusõidukite mürataseme tekkekohas mõõtmise kriteeriume, mis on kindlaks määratud rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooniga, on vastuolus maapinnal mõõtmise kriteerium, mida näevad ette Brüsseli piirkondlikud õigusaktid, ka eeldusel, et viimane ei võta arvesse „käitamispiirangut”.
68. Kolmandas küsimuses esitab eelotsusetaotluse esitanud kohus küsimuse, kas direktiiv 2002/30 on piirmäärade ühtlustamise vahend. Kui see nii oleks, oleks iga siseriiklik meede, mis rikub või raskendab direktiivi 2002/30 sätete kohaldamist, direktiiviga vastuolus hoolimata sellest, et tegemist on siseriiklike sätetega, mis ei kuulu direktiivi kohaldamisalasse.
69. Sellele küsimusele tuleb vastata eitavalt. Direktiiv 2002/30 ei ole piirmäärade ühtlustamise vahend ja õigupoolest oleks selline tõlgendus vastuolus direktiivi eesmärkidega. Selline järeldus tuleneb direktiivi 2002/30 õiguslikust kontekstist, kuid ka kaitsest, mida liikmesriigid ja liit pakuvad keskkonda käsitlevas põhiõiguses ja eelkõige õiguslikus lähenemises, mis kaitseb üksikisikuid mürasaaste eest.
A. Lennuväljade müra vastase võitluse suhtes kohaldatav üldine õiguslik raamistik ja selle mõju direktiivi 2002/30 tõlgendamisele
70. Nagu käesoleva ettepaneku punktides 45–59 on märgitud, on „käitamispiirangud” vaid ühed
meetmetest, mida tuleb „tasakaalustatud lähenemisviisi” raames kasutusele võtta. Just selle lähenemisviisi eesmärk nõuab kõikide lennuväljade mürasaaste vastases võitluses esindatud väärtuste ja huvide kooskõlastamist, mitte ühe eelistamist teistele. Kui direktiiv 2002/30 muutuks vahendiks, mis takistab teatavate meetmete võtmist linnaplaneerimise või keskkonna valdkonnas, ei oleks „tasakaalustatud lähenemisviis” enam tasakaalustatud, sest kaalukauss kalduks ühepoolselt transpordipoliitika poole.
71. Selline tulemus ei oleks kooskõlas direktiiviga 2002/30 ega ka „käitamispiirangute” reguleerimise käivitajaks olevate rahvusvaheliste õigusaktide alustega. ICAO resolutsiooni A35‑5, millega kehtestati rahvusvahelisel tasandil „tasakaalustatud lähenemisviis”, E liites on kinnitatud, et „riikidel on juriidilised kohustused, seadused, kehtivad kokkulepped ja väljakujunenud poliitika, millega saab nende lennuväljadel mürast tulenevaid probleeme kontrollida ja mis võivad nimetatud resolutsiooni kohaldamist mõjutada” [Siin ja edaspidi on osundatud resolutsiooni tsiteeritud mitteametlikus tõlkes.].(22) Ka sama resolutsiooni F liites, mis käsitleb linnaplaneerimist, kinnitatakse, et „maakasutuse planeerimine hõlmab kavandamist, mille eest võivad põhimõtteliselt vastutada kohalikud ametiasutused”, mis „aga mõjutab lennuväljade käitamisvõimet, mis omakorda mõjutab tsiviillennundust”.(23)
72. Seetõttu ei palu ICAO, kes on hästi teadlik sellest, et sellised siseriiklikud keskkonnameetmed, mis on vaidlustatud käesolevas menetluses, võivad lennuliiklust kaudselt mõjutada, riikidel selliseid sätteid tühistada, vaid kooskõlastada oma tegevust nn tasakaalustatud lähenemisviisi raames. ICAO osalisriikidel pole kunagi palutud piirata oma lennuväljade müra vastase võitluse meetmeid üksnes käitamispiirangutega. Vastupidi, ICAO piirdub kõne all olevatest põhiseaduslikest väärtustest ja huvidest täiesti teadlikuna oma resolutsioonides sellega, et palub riikidel võtta kasutusele üldine
poliitika, mis arvestaks ja kaaluks kõiki asjasse puutuvaid huve.
73. Et lahendada müraga seotud probleeme äsja nimetatud viisil, võttis toonane Euroopa Ühendus vastu direktiivi 2002/49. Selles on sätestatud, et liikmesriigid võitlevad häiriva müra vastu eri tasandil kavandamise abil. Täpsemalt on kõnealuses direktiivis pööratud erilist tähelepanu kavandamisele lennuväljade valdkonnas, mille raames tuleb välja töötada strateegilised mürakaardid (artikkel 7), tegevuskavad (artikkel 8) ja akustiline kavandamine (artikli 3 punkt u).
74. Kirjeldatud õiguslik raamistik tugevdab nimetatud kavandamist: käitamispiirangud ja samuti transpordipoliitika raames vastu võetud erikeelud eksisteerivad kõrvuti muude siseriiklike keskkonnameetmetega. Rahvusvahelised normid ja direktiiv 2002/30 ei ole omavahel vastuolus, vaid nende kohaldamisala on erinev.(24) Selline juhtum nagu Belgias, kus piirkondlik ametiasutus võtab vastu sanktsioneerivad normid, et kaitsta ümbruskonna elanikke kõrge mürasaaste taseme eest, ei kuulu direktiivi 2002/30 kohaldamisalasse.
75. Sõltumata eespool öeldust ei saa jätta tähelepanuta asjaolu, nagu seda tegi komisjon oma kirjalikes märkustes, et Brüsseli piirkondlike ametiasutuste tegevus võib seetõttu, et see oli ühepoolne ja teiste riigi haldusasutustega kooskõlastamata, osutuda problemaatiliseks direktiivi 2002/49 seisukohast, sest viimane näeb mürasaaste kontrollimisel ette teatava sisemise kooskõlastamise.(25) Nagu märgib komisjon, kajastab Bruxelles-Nationali lennuvälja praegune olukord, mis ei ole kaugeltki nõuetekohane, haldusasutustevahelise koostöö puudumist, mis võiks viia direktiivi 2002/49, mitte aga direktiivi 2002/30 rikkumiseni, sest viimase kohaldamisala ei hõlma käesolevas menetluses vaidlustatud piirkondlikke meetmeid.
76. Lõppkokkuvõttes leian, et nii rahvusvaheline raamistik kui ka direktiiv 2002/49 kinnitavad direktiivi 2002/30 sektoripõhist olemust ning et viimase puhul tuleb piirduda üksnes „käitamispiirangute” vastuvõtmise, reguleerimise ja nendest erandite tegemisega käesoleva ettepaneku punktides 45–59 nimetatud tingimustel. Direktiivi 2002/30 tõlgendamine piirväärtuste ühtlustamise vahendina viiks tagajärjeni, mis on vastuolus „tasakaalustatud lähenemisviisiga”, mis toetab valdkonna rahvusvahelist reguleerimist, ja ka direktiiviga 2002/49, mille eesmärk on lahendada müraprobleeme tervikuna, sh lennuväljade müraga seotud probleeme.
B. Mürasaastevastane kaitse kui põhiõigus ja selle mõju lennuväljade müra käsitlevatele liidu õigusaktidele
77. Vastus, mille soovitan anda kolmandale eelotsuse küsimusele, saab täiendavat kinnitust, kui analüüsida seda üldisemast vaatepunktist. Nagu on hästi teada, pakuvad mürasaastest tuleneva kahju vastu kaitset liidu õigus ja siseriiklik õiguskord põhiõiguste abil. Nimetatud kaitse on seega põhiseaduslikku laadi ja üldse mitte seostamatu nüüd Belgia Conseil d’État’l tekkinud küsimusega.
78. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 7 käsitleb põhiõigust era-, perekonnaelule ja kodule ning artikkel 37 sätestab sõnaselgelt õiguse keskkonnakaitsele. Viimati nimetatud õigus on sõnastatud põhimõttena ja pealegi ei teki see tühjalt kohalt, vaid on vastus hiljutisele keskkonnakaitse põhiseadusliku tunnustamise protsessile, mille osaks on olnud liikmesriikide põhiseaduslikud tavad.(26) Seda kinnitavad selgitused harta kohta, milles on märgitud, et artikkel 37 „tugineb [...] mõne riigi põhiseaduse sätetele”.
79. On oluline märkida, et harta artikli 52 lõikest 3 nähtub, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooniga (edaspidi „EIÕK”) tagatud õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud. Selle sätte selgituse kohaselt ei määra tagatud õiguste tähendust ja ulatust üksnes EIÕK, vaid samuti eelkõige EIK kohtupraktika. Harta artikli 52 lõike 3 teine lause sätestab, et sama sätte esimene lause ei takista liidu õiguses ulatuslikuma kaitse kehtestamist.(27) Vastupidi, see takistab
võtta liidu vastutusel vähem kaitsvaid meetmeid.
80. Keskkonnakaitse on üks eesmärkidest, mille EIK on lisanud EIÕK artikli 8 tõlgendusse, toetades seda õigusega era- ja perekonnaelule ning kodule.(28) Täpsemalt on EIK kohtupraktikas korduvalt kinnitatud, et mürasaaste on osa keskkonnast EIÕK artikli 8 tähenduses.(29) Konkreetselt lennuväljade müra küsimust käsitleti nimetatud kohtupraktikas kohtuasjas Hatton vs . Ühendkuningriik tehtud otsuses,(30) milles kinnitati, et õhusõidukite põhjustatud müra õigustab ja vahel nõuab aktiivsete kaitsemeetmete võtmist riikide poolt.(31) Vastavalt eespool viidatud harta artiklile 53 on see tõlgendus seotud liiduga ja Euroopa Kohtul tuleb seda arvesse võtta.
81. Just selles kontekstis tuleb vastata küsimusele, kas direktiiviga 2002/30 ühtlustatakse piirväärtusi. Arvestades harta artikleid 7 ja 37, mida on tõlgendatud EIK eespool viidatud kohtupraktika alusel, on raske järeldada, et direktiiviga 2002/30 ühtlustatakse piirväärtusi. Õigupoolest muudaks selline ühtlustamine võimatuks võtta selliseid lennuväljade müra vastase võitluse meetmeid, mida ei ole nimetatud direktiivis sõnaselgelt ette nähtud. See halvaks teatud mõttes riikide mürasaastevastase võitluse, võttes neilt igasuguse võimaluse viia ellu oma keskkonna-, linnaplaneerimis- ja tervishoiupoliitikat. Lisaks muudele kaalutlustele sunniks selline mõju üksikisikuid esitama hagi oma riigi vastu, apelleerides EIÕK artiklile 8, nagu seda on tõlgendanud EIK, mille tagajärjel võidaks paljud nendest hagidest rahuldada.(32)
82. Sellest tulenevalt ja võttes arvesse käesoleva kohtuasjaga seotud põhiõiguste konteksti, soovitan Euroopa Kohtul jätta kõrvale tõlgendus, mille kohaselt ühtlustatakse direktiiviga 2002/30 piirväärtused, sest see viiks kirjeldatud tagajärgedeni. Seega ei takista nimetatud direktiiv minu arvates liikmesriikidel võtta vastu keskkonnaalaseid norme, mis mõjutavad kaudselt tsiviillennunduse sätteid, mida direktiiviga ühtlustatakse. Kokkuvõttes ei ole direktiivi 2002/30 artikli 4 lõikega 4 vastuolus selline siseriiklik keskkonnanorm, nagu käesolevas kohtuasjas, sest see ei kujuta endast „käitamispiirangut”, ja hoolimata sellest, et selle puhul kasutatakse tsiviilkasutuses olevate allahelikiirusega reaktiivlennukite põhjustatud müra maapinnal mõõtmise kriteeriumi.
VIII. Ettepanek
83. Eeltoodud kaalutlusi arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Conseil d’État’le järgmiselt:
1. „Käitamispiirang” kujutab endast täielikku või ajalist ennetava ja objektiivse loomuga keelavat meedet, mis rangelt keelab, mitte üksnes ei muuda raskemaks või vähem atraktiivseks, tsiviilkasutuses olevate allahelikiirusega reaktiivlennukite juurdepääsu liidu lennujaamadele. Seega tuleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/30/EÜ müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja -korra kehtestamise kohta ühenduse lennuväljadel artikli 2 punkti e tõlgendada nii, et selline kord, nagu on ette nähtud 27. mai 1999. aasta otsuses, mis käsitleb lennuliiklusest põhjustatud müraga võitlemist, ei kujuta endast „käitamispiirangut” nimetatud sätte tähenduses.
2. Direktiivi 2002/30/EÜ artikli 4 lõiget 4 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus selline siseriiklik meede nagu 27. mai 1999. aasta otsus, milles kasutatakse mürataseme maapinnal mõõtmise kriteeriumi.
(1) .
(2)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. märtsi 2002. aasta direktiiv (EÜT L 85, lk 40; ELT eriväljaanne 07/06, lk 96).
(3)  –	Nõukogu 27. juuni 1985. aasta direktiiv 85/337/EMÜ teatavate riiklike ja eraprojektide keskkonnamõju hindamise kohta (EÜT L 175, lk 40; ELT eriväljaanne 15/01, lk 248).
(4)  –	Nõukogu 23. juuli 1992. aasta määrus (EMÜ) nr 2408/92 ühenduse lennuettevõtjate juurdepääsu kohta ühendusesisestele lennuliinidele (EÜT L 240, lk 8; ELT eriväljaanne 07/01, lk 420).
(5)  –	Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. juuni 2002. aasta direktiiv ( ELT eriväljaanne 15/07, lk 101) .
(6)  –	28. novembri 2001. aasta ettepanek direktiivi kohta, mis käsitleb müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja ‑korra kehtestamist ühenduse lennuväljadel (KOM(2001)695 lõplik).
(7)  –	ICAO assamblee resolutsiooni A35‑5 C liide (dok 9902).
(8)  –	Eespool 3. joonealuses märkuses viidatud.
(9)  –	Eespool 4. joonealuses märkuses viidatud.
(10)  –	Eespool viidatud komisjoni ettepanek, lk 3 ja 4.
(11)  –	Direktiivi eelnõu artikli 2 punkt e.
(12)  –	Vt regionaalpoliitika, transpordi- ja turismikomisjoni muudatusettepanek nr 9 25. veebruari 2002. aasta raportis Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi ettepaneku kohta, mis käsitleb müraga seotud käitamispiirangute eeskirjade ja ‑korra kehtestamist ühenduse lennuväljadel (A5‑0053/2002), lk 10–31.
(13)  –	Ibid, lk 22–31.
(14)  –	Ibid .
(15)  –	Hr Lannoye sõnavõtt 12. märtsi 2002. aasta istungil.
(16)  –	Ibid .
(17)  –	Täpsemalt keeld, mis kehtis mürasummutiga lennukite suhtes, kuid mille üldist mürataset peeti liiga kõrgeks. See piirang mõjutas Euroopa Liidu ja Ameerika Ühendriikide kaubandussuhteid ning nagu selgub parlamendis toimunud aruteludest, on direktiiv 2002/30 aidanud vaidlust lahendada.
(18)  –	E liite punktis 1 kutsutakse riike üles võtma käitamispiiranguid võimaluse korral vastu üksnes pär ast meetme kulude ja tulude väljaarvutamist ning punkti 3 alapunktis c soovitatakse võtta vastu osalised, mitte täielikud piirangud.
(19)  –	Komisjoni aruanne direktiivi 2002/30[/EÜ] kohaldamise kohta kinnitab kõikide „käitamispiirangute” erandlikku olemust ja nende kasutamist viimase abinõuna. Näiteks õhusõidukeid käitava tööstuse arvamuse esitamisel kinnitatakse aruandes, et nimetatud tööstus „käsitab direktiivi kaitsena käitamispiirangute kasutamise eest esimese abinõuna ning tagatiseks piirangute kehtestamise ning piirangute kulude ja tulude nõuetekohase hindamise mõistlikule ajagraafikule” (komisjoni aruanne nõukogule ja Euroopa Parlamendile direktiivi 2002/30/EÜ kohaldamise kohta, KOM(2008) 66 lõplik, lk 9).
(20)  –	Vt eespool viidatud aruanne kohaldamise kohta, milles viidatakse korduvalt „[ü]ksikute lennuväljade õigus[ele] piirata [...] käitamist tasakaalustatud lähenemisviisi raames” (eespool viidatud aruanne kohaldamise kohta, lk 3).
(21)  –	27. mai 1999. aasta otsuse, mis käsitleb lennuliiklusest põhjustatud müra vastast võitlust, artikkel 2.
(22)  –	E liite lõik 13, mida ICAO assamblee kordas 2007. aastal oma resolutsioonis 35–22.
(23)  –	F liite lõik 7.
(24)  –	Kuigi direktiivis 2002/49 ei mainita direktiivi 2002/30, siis vastupidisel juhul esimest direktiivi mainitakse. Nagu komisjoni esindaja kohtuistungil märkis, on kummalgi direktiivil eraldi kohaldamisala ja ühised eesmärgid, ent vahendid on erinevad.
(25)  –	Direktiivi 2002/49 kohta vt analüüs artiklis Moral Soriano, L., „La directiva de ruido ambiental: el nuevo marco para la actuación comunitaria” kogumikust Arana García, E. ja Torres López, A., Régimen jurídico del ruido. Una perspectiva integral y comparada, Comares, Granada, 2004.
(26)  –	Vt näiteks Saksa põhiseaduse artikkel 20a, Kreeka põhiseaduse artikli 24 lg 1, Poola põhiseaduse artikkel 5, Portugali põhiseaduse artikkel 66, Hispaania põhiseaduse artikkel 45 või Tšehhi Vabariigi põhiõiguste harta artikkel 35.
(27)  –	Vt selle kohta 5. oktoobri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑400/10 PPU: McB. (EKL 2010, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 53) ja 22. detsembri 2010. aasta otsus kohtuasjas C‑279/09: DEB Deutsche Energiehandels- und Beratungsgesellschaft mbH (EKL 2010, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata, punkt 35).
(28)  –	Vt muu hulgas 9. detsembri 1994. aasta otsus kohtuasjas López Ostra vs . Hispaania (A‑seeria nr 303‑C) ja 27. jaanuari 2009. aasta otsus kohtuasjas Tătar vs . Rumeenia, kohtulahendite kogumikus veel avaldamata.
(29)  –	8. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas Hatton vs . Ühendkuningriik ( Recueil des arrêts et décisions
2003‑VIII) ja 16. novembri 2004. aasta otsus kohtuasjas Moreno Gómez vs . Hispaania ( Recueil des arrêts et décisions
2004‑X).
(30)  –	Eelmises joonealuses märkuses viidatud kohtuotsus Hatton vs . Ühendkuningriik.
(31)  –	Vt Frohwein, J., Peukert, W, EMRK-Kommentar, 2009 (3. väljaanne), artikkel 8, lõiked 43 jj; Lozano Cutanda, B., „La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH”, Revista Española de Derecho Europeo, nr 1, 2002, ja Eleftheriadis, P., „The Future of Environmental Rights in the European Union”, Alston, P., The EU and Human Rights,
Oxford University Press, Oxford, 1999.
(32)  –	Teisalt, kui Euroopa Kohus kinnitab, et kõnealused piirkondlikud meetmed kujutavad endast „käitamispiirangut”, järeldub sellest nende meetmete kokkusobimatus direktiiviga 2002/30, sest piirkondlike meetmete puhul kasutatakse õhusõidukite tekitatud müra mõõtmisel kriteeriume, mis on direktiivi alusel keelatud. Sel juhul ei kohaldataks seda tulemust üksnes siin vaidlustatud Brüsseli korrale, vaid samuti mis tahes keskkonnamüra reguleerivale siseriiklikule keskkonnanormile, millel on otsene või kaudne mõju lennuliiklusele. Sellise tõlgenduse mõju viiks ka selleni, et vaidlustatakse direktiivi 2002/30 kehtivus selle kokkusobimatuse tõttu harta artiklitega 7 ja 37.