61976C0088
CONCLUSIE VAN DE ADVOCAAT-GENERAAL G. REISCHL
VAN 16 MAART 1977 (
1
)
Mijnbeer de President,
mijne heren Rechters,
Volgens de voorschriften voor de gemeenschappelijke suikermarkt, zoals die te vinden zijn in verordening 3330/74 (PB L 359 van 31. 12. 1974, blz. 1) wordt er, naar gelang van het niveau van de prijzen op de wereldmarkt, bij uitvoer van suiker uit de Gemeenschap een restitutie toegekend. Wordt er met het oog op die uitvoer tot een openbare inschrijving overgegaan, dan is prefixatie in de nationale munteenheid mogelijk.
Volgens genoemde voorschriften — en op grond van de bij verordening 2101/75 (PB L 214 van 12. 8. 1975, blz. 5) ingestelde permanente inschrijving voor witte suiker (in het kader waarvan er wekelijks deelinschrijvingen plaatsvinden) — zag verzoekster in dit geding, een in België gevestigde exportonderneming, zich in het voorjaar van 1976, en wel vóór 15 maart 1976, exportcertificaten met prefixatie der restitutie voor bepaalde hoeveelheden suiker toegekend. Op grond van verordening 2101/75 — volgens welke een exportcertificaat met ingang van de dag waarop het wordt uitgereikt tot en met de vijfde maand na de maand van inschrijving geldig is — golden de aan verzoekster verstrekte certificaten deels tot 31 juli, deels tot 31 augustus 1976. Zoals in zulke gevallen volgens het marktordeningsrecht gebruikelijk is, moest verzoekster ter verzekering dat de exporttransacties binnen de geldigheidsduur van de certificaten hun beslag zouden krijgen, een waarborgsom storten.
Nadat de certificaten waren uitgereikt zag op 15 maart 1976 's Raads verordening 557/76 (PB L 67 van 15. 3. 1976, blz. 1) het licht, waarin van verordening 475/75 (PB L 52 van 28. 2. 1975, blz. 1) afwijkende, voor de landbouw geldende representatieve koersen werden vastgesteld, onder meer voor de Belgische frank. Die koersen zouden met ingang van het nieuwe verkoopseizoen, dat wil zeggen per 1 juli 1976, op de suikermarkt van toepassing zijn.
Met het oog hierop is in artikel 5, lid 1, van verordening 557/76 bepaald dat „de in verordening (EEG) 1134/68 vastgestelde bepalingen met betrekking tot de wijziging van de verhouding tussen de pariteit van de munteenheid van een Lid-Staat en de waarde van de rekeneenheid … van toepassing [zijn]” (PB L 188 van 1. 8. 1968, blz. 1). In verband hiermee zij gewezen op artikel 4, lid 1, van laatstgenoemde verordening, waarin het volgende is bepaald:
„In geval van wijziging van de verhouding tussen de pariteit van de munteenheid van een Lid-Staat en de waarde van de rekeneenheid, gaat de betrokken Lid-Staat, met gebruikmaking van de nieuwe verhouding en onverminderd de toepassing van artikel 1, lid 2, over tot aanpassing van de volgende bedragen welke in rekeneenheden zijn vastgesteld, voor zover zij in de nationale munteenheid voorkomen in de documenten, titels of certificaten, opgesteld voor de toepassing van het gemeenschappelijk landbouwbeleid of de bijzondere regelingen voor het handelsverkeer van goederen, verkregen door verwerking van landbouwprodukten:
a)
de bedragen die vooraf zijn vastgesteld voor een na de wijziging van bedoelde verhouding nog tot stand te brengen transactie of gedeelte van een transactie;
…”
Echter verkrijgt volgens de tweede alinea „elke belanghebbende die voor een bepaalde transactie een vaststelling vooraf heeft bewerkstelligd, door middel van een schriftelijk verzoek, dat binnen een termijn van 30 dagen volgende op de dag van inwerkingtreding van de maatregelen waarbij de aangepaste bedragen worden vastgesteld in het bezit van het bevoegde orgaan moet komen, annulering van de vaststelling vooraf en van het ten blijke daarvan opgestelde certificaat of stuk.”
Dit artikel 4, lid 1, tweede alinea van verordening 1134/68 is bovendien volgens artikel 5, lid 2, van verordening 557/76 „slechts van toepassing indien de toepassing van de nieuwe representatieve koersen de betrokkenen nadeel berokkent”.
Eveneens op 15 maart 1976 stelde de Commissie haar verordening 571/76 — ter uitvoering van verordening 557/76 — (PB L 68 van 15. 3. 1976, blz. 1) vast. Volgens haar artikel 1 kan voor produkten waarvoor een monetair compenserend bedrag wordt vastgesteld, de in artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening 1134/68 bedoelde annulering van de vaststelling vooraf en van het ten blijke daarvan opgestelde certificaat slechts worden aangevraagd voor in BR Duitsland, België, Luxemburg of Nederland afgegeven uitvoercertificaten. Met betrekking tot genoemd artikel 4, lid 1, laatste alinea van verordening 1134/68 is in artikel 2 van verordening 571/76 voorts bepaald dat het voor de betrokken produkten en Lid-Staten met ingang van de in artikel 2, lid 2, van verordening 557/76 vermelde data (voor suiker: met ingang van 1 juli 1976) geldt; genoemde bepalingen gelden bovendien volgens artikel 2, lid 2, van verordening 571/76 „slechts voor vaststellingen vooraf en ten blijke daarvan opgestelde certificaten of stukken die vóór 15 maart 1976 zijn afgegeven …”.
Korte tijd nadat deze regeling het licht zag heeft verzoekster, naar zij ons verklaarde, besloten van deze mogelijkheid tot annulering van de certificaten gebruik te maken en zij zou daartoe de nodige disposities hebben getroffen. In verband hiermee vroeg zij op 1 juli 1976 bij de bevoegde Belgische instantie, de Centrale Dienst voor Contingenten en Vergunningen, annulering van certificaten voor een hoeveelheid van 11000 ton suiker aan.
De aanvraag werd evenwel afgewezen, en wel om de navolgende redenen:
Omdat bij een massale uitoefening van annuleringsrechten een aanzienlijke belemmering voor een goed gemeenschappelijk beheer van bepaalde landbouwmarkten te duchten viel — bij welke beduchtheid, wat de suikermarkt betreft, de dalende prijzen op de wereldmarkt en de daarmede gepaard gaande aanzienlijke stijging der restitutiepercentages de doorslag gaven —, heeft de Raad op 22 juni 1976 verordening 1451/76 (PB L 163 van 24. 6. 1976, blz. 5) tot wijziging van verordening 557/76 uitgevaardigd, waarbij aan artikel 5, lid 2, van verordening 557/76 een nieuwe alinea is toegevoegd volgens welke „er kan worden bepaald dat dit nadeel (sc. nadeel als gevolg van de invoering van nieuwe representatieve omrekeningskoersen) door middel van een passende maatregel wordt gecompenseerd. In dat geval zijn de in de eerste alinea bedoelde bepalingen niet van toepassing.”
Op grond hiervan deed de Commissie op 30 juni 1976 haar verordening 1579/76 met bijzondere uitvoeringsvoorschriften — uitgaan. Zij werd geplaatst in het Publikatieblad L 172 van 1 juli 1976, blz. 59 en trad op diezelfde dag in werking. In haar artikel 1, lid 1, is het volgende bepaald:
„De in artikel 5, lid 2, tweede alinea, van verordening (EEG) 557/76 bedoelde vergoeding wordt toegekend voor de hoeveelheden witte suiker waarvoor de douaneformaliteiten bij uitvoer of op na 1 juli 1976 worden vervuld in het kader van de deelinschrijvingen die hebben plaatsgehad krachtens verordening (EEG) 2101/75 en waarvoor vóór 15 maart 1976 een uitvoercertificaat is afgegeven.”
De compenserende bedragen voor de afzonderlijke Lid-Staten zijn te vinden in de bijlage dezer verordening; voor België bedroegen zij 10 BF per 100 kg witte suiker. Bovendien kan volgens artikel 1, tweede lid, der verordening
„voor de in lid 1 bedoelde exportcertificaten … geen gebruik worden gemaakt van het in artikel 4, lid 1, laatste alinea, van verordening (EEG) 1134/68 bedoelde recht op annulering.”
Verzoekster acht deze maatregelen om meer dan een reden niet rechtsgeldig; ik kom daarop terug. Zij heeft zich op 16 september 1976 tot het Hof van Justitie gewend met conclusie dat het den Hove behage:
—
artikel 1, lid 2, van verordening 1579/76 … nietig te verklaren;
—
subsidiair dat lid ten minste met betrekking tot de per 1 juli 1976 ingediende verzoeken om annulering nietig te verklaren.
Zij wil hiermede bereiken dat de aanvankelijk voorziene annuleringsmogelijkheid in stand blijft en de door haar betaalde waarborgsommen niet wegens niet-gebruikmaking van de certificaten verbeurd worden verklaard.
Alvorens tot bespreking van deze vorderingen over te gaan wil ik nog vermelden dat eiseres ook een vordering ex artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering heeft ingesteld, waarmede zij in zoverre succes had dat de president bij beschikking van 19 oktober 1976 de Commissie heeft opgedragen de bevoegde Belgische instanties er van te verwittigen dat de omstreden waarborgsom niet als verbeurd was te beschouwen zolang het Hof geen einduitspraak zou hebben gedaan.
Voorts kan het ter beoordeling van het onderhavige geval van belang zijn dat de Commissie in de moeilijkheden waartoe de genoemde maatregelen voor bepaalde exporteurs hadden geleid, op 27 juli 1976 aanleiding heeft gevonden tot vaststelling van verordening 1811/76 (PB L 202 van 28. 7. 1976, blz. 8), waarbij de geldigheidsduur der hierbedoelde exportcertificaten tot 30 september 1976 is verlengd.
I —
Mij zettende tot bespreking van het onderhavige geval meen ik een enkele opmerking te moeten maken betreffende de ontvankelijkheid van het beroep en de daarmede samenhangende vragen die om redenen van doelmatigheid voor de hoofdzaak dienen te worden behandeld.
1.
Er behoeft in zoverre maar nauwelijks te worden stilgestaan bij de in artikel 173 van het EEG-Verdrag aan beroepschriften van natuurlijke en rechtspersonen gestelde eis dat de bestreden maatregel de betrokkene rechtstreeks en individueel moet raken. Het onderhavige geval doet, wat dit betreft, geen problemen rijzen. Uit het overzicht van de feiten is gebleken dat de bestreden verordening slechts geldt voor exportcertificaten welke in de Bondsrepubliek Duitsland en in de Benelux-Staten vóór 15 maart 1976 zijn afgegeven en op 1 juli 1976 nog niet waren gebruikt. Wanneer men bovendien bedenkt dat deze certificaten, gezien hun geldigheidsduur, na 1 februari 1976 moeten zijn afgegeven, dan gaat het hier om een beperkt en nauwkeurig te bepalen aantal betrokkenen; wij hebben in feite alleen maar te maken met een reeks individuele beschikkingen die in de vorm van een verordening zijn gegoten — en in zoverre herinnert dit geval aan de zaak 41-44/70 (N.V. International Fruit Company e.a. tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, arrest van 1 april 1971, Jurispr. 1971, blz. 411 e.v.). Waar verzoekster evenwel ongetwijfeld tot de kring der individueel en rechtstreeks geraakte personen behoort, bestaat er in casu evenmin als in genoemde zaak aanleiding het beroep — omdat aan genoemde in artikel 173 van het EEG-Verdrag gestelde voorwaarden niet zou zijn voldaan — niet-ontvankelijk te verklaren.
2.
Voorts dient men zich, wegens de voor de Commissie aan de dag gelegde twijfel, af te vragen of de beroepstermijn — volgens artikel 173 van het EEG-Verdrag: twee maanden na bekendmaking van de bestreden handeling — is in acht genomen.
De Commissie erkent weliswaar dat de termijn van artikel 81, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering in geval van bekendmaking van de betrokken handeling aanvangt op de vijftiende dag na plaatsing in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen. Omdat men in het Reglement voor de procesvoering niet van het Verdrag heeft willen afwijken, meent zij evenwel dat dit slechts opgaat wanneer de verzoeker pas na publikatie van de gewraakte maatregel in kennis is gesteld. Kan worden bewezen dat betrokkene reeds eerder op de hoogte was — zoals in casu het geval is: verzoekster was uiterlijk op 5 juli 1976 met de inhoud van de gewraakte verordening bekend —, dan moet zulks bij de vaststelling van de beroepstermijn de doorslag geven. Gaat men daarvan uit en houdt men bovendien rekening met de voor België geldende termijn wegens afstand, dan is het op 16 september 1976 ingestelde beroep als tardief te beschouwen.
Ik acht dit standpunt niet juist.
In artikel 81, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt heel duidelijk voorgeschreven dat bij gepubliceerde maatregelen de vijftiende dag na plaatsing in het Publikatieblad moet worden aangehouden; er wordt geen enkele restrictie gemaakt voor het geval dat betrokkene eerder op de hoogte was. Verzoekster heeft het terecht aldus begrepen dat de aanvang van de beroepstermijn moet worden verschoven in verband met de omstandigheid dat de verspreiding van het Publikatieblad tijd kost en de dag van verschijning, vooral wanneer het om verafgelegen gebieden gaat, niet mag worden gelijkgesteld met de dag waarop van de inhoud van het Publikatieblad kennis kan worden genomen. Dat de aanvang van de termijn aldus ongedifferentieerd wordt uitgesteld — anders dan het geval is bij termijnen wegens afstand, waar wél wordt gedifferentiëerd — is stellig niet met het Verdrag in strijd. Het gaat hier alleen maar om een precisering van de term „bekendmaking”, dat wil zeggen een — in het Verdrag zelf niet gegeven — nadere omschrijving van de aanvang van de beroepstermijn. Ik geloof ook niet dat men aldus, in aanmerking genomen de eisen welke in het Verdrag gesteld worden, bij individuele en aan betrokkene niet toegezonden beschikkingen welke vóór publikatie ter kennis van de verzoeker zijn gekomen, tot paradoxale resultaten komt, zoals de Commissie blijkbaar vreest. Men bedenke dat de mogelijkheid dat betrokkene vóór de aanvang van de beroepstermijn van de maatregel in kennis was gesteld, volgens het Verdrag alleen ter zake doet wanneer zowel publikatie als een bijzondere mededeling aan de verzoeker achterwege blijft.
Omdat in casu het Publikatieblad, waarin de bestreden verordening werd gepubliceerd, op 2 juli 1976 is verschenen, moet dan ook, gelet op de in België geldende termijn wegens afstand, een op 16 september 1976 bij het Hof van Justitie binnengekomen beroep geacht worden met inachtneming van de gestelde termijn te zijn ingediend.
3.
De Commissie heeft voorts de vraag opgeworpen of het in een geval als het onderhavige niet beter zou zijn geweest wanneer een nationale rechterlijke instantie — bij voorbeeld wegens de afwijzing van het verzoek om annulering of naar aanleiding van de verbeurdverklaring — zou zijn geadiëerd, waarna deze instantie desgeraden krachtens artikel 177 van het EEG-Verdrag een prejudiciele beslissing inzake de rechtsgeldigheid van de hierbedoelde verordening der Commissie had kunnen uitlokken.
Ook in zoverre kan ik het niet eens zijn met de Commissie — volgens welke men zich, alvorens een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 173 van het EEG-Verdrag aanhangig te maken, tot de nationale rechter zou hebben te wenden —.
Ik ben er mij van bewust dat er uitspraken zijn welke vóór haar stelling schijnen te spreken. Men dient evenwel te bedenken dat het daarbij vooral ging om tegen de Gemeenschap aanhangig gemaakte schadeakties, en wel ten dele om schadeakties verband houdende met door de Lid-Staten aan exporteurs verschuldigde prestaties (zaak 99/74, Société des Grands Moulins des Antilles tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, arrest van 26 november 1975, Jurispr. 1975, blz. 1531), deels om schadeakties waarbij een door de nationale overheden toe te passen wijze van berekening in het geding was (zaken 67-85/75, Lesieur Cotelle et Associés SA e.a. tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, arrest van 17 maart 1976, Jurispr. 1976, blz. 391). In het eveneens ter sprake gebrachte geval Haegeman (zaak 96/71, Jurispr. 1972, blz. 1005 e.v.) ging het bovendien om de restitutie van beweerdelijk ten onrechte toegepaste heffingen, dat wil zeggen om een debat waarvan kon worden staande gehouden dat het voor de nationale rechter moest worden gevoerd aangezien de heffing van zulke bedragen de Lid-Staten aangaat.
In casu staat evenwel de rechtmatigheid van een door de Commissie getroffen maatregel centraal. Waar aan de in artikel 173 gestelde voorwaarden is voldaan en in het Verdrag geen steun is te vinden voor de door de Commissie gesuggereerde subsidiariteit, ligt het voor de hand te herinneren aan 's Hofs arrest in de zaak 43/72 (Merkur-Außenhandels GmbH tegen Commissie van de Europese Gemeenschappen, arrest van 24 oktober 1973, Jurispr. 1973, blz. 1070). Naar aanleiding van een dergelijk verweer werd toen slechts overwogen dat het Hof in het kader van zijn bevoegdheid was geadiëerd, met de toevoeging „dat het bovendien zowel met een behoorlijke rechtsbedeling als met de eis van een economische procesvoering onverenigbaar ware verzoekster te dwingen zich van nationale rechtsmiddelen te bedienen en aldus gedurende geruime tijd te wachten tot op haar verzoek definitief zal zijn beslist.” Wij zullen ons daaraan ook in dit geval hebben te houden.
4.
In verband met de zojuist besproken vraag staat de verdere, eveneens door de Commissie opgeworpen vraag of het verzoekster, nu de door verordening 1579/76 van de Commissie geboden compensatiemogelijkheid kennelijk haar winstderving niet geheel goedmaakte, er eigenlijk niet om begonnen is de Gemeenschap geheel voor de door haar verlangde schadeloosstelling te laten opkomen. Zij meent dat tot die vraag te meer aanleiding bestaat nu de door verzoekster gestelde schending van gewettigd vertrouwen — in ieder geval naar de tot nu toe gevolgde praktijk — veeleer zou dienen te worden behandeld in het kader van een op aansprakelijkheid van de overheid gebaseerde vordering.
Mijns inziens kan worden volstaan met de vaststelling dat verzoeksters primaire vordering kennelijk op partiële nietigverklaring van verordening 1579/76 van de Commissie is gericht. Voorts is duidelijk dat wanneer verzoekster haar vordering in zoverre zou zien toegewezen, de door verzoekster ingeroepen mogelijkheid tot annulering van exportcertificaten zou blijven bestaan, in welk geval het niet tot de in voormelde beschikking van de President voorlopig onmogelijk gemaakte verbeurdverklaring van de waarborgsom zou komen, doch tot restitutie door de nationale instanties. In zoverre is het beroep tot nietigverklaring alleszins redelijk. En in geen geval mag de omstandigheid dat verzoekster zich van de hierbedoelde beroepsgrond heeft bediend en heeft betoogd dat de door de Commissie geboden compensatiemogelijkheid niet al haar problemen kan oplossen, aanleiding geven om in het beroepschrift een tegen de Gemeenschap gerichte vordering-tot-doen te lezen, te minder waar de Gemeenschap tot restitutie van de waarborgsom — waarom het verzoekster eigenlijk begonnen is — in het geheel niet bevoegd is.
5.
Ten slotte heeft de Commissie er bezwaar tegen gemaakt dat alleen om nietigverklaring van artikel 1, lid 2, van verordening 1579/76 is gevraagd, dat wil zeggen om nietigverklaring van de intrekking van het recht om annulering van exportcertificaten te vragen. De in artikel 1, lid 1, der verordening voorziene mogelijkheid van compensatie zou dus in stand moeten blijven, zodat men in feite tussen annulering van het certificaat en compensatie zou mogen kiezen. Evenwel zou vaststaan dat de verordening van de Commissie als een ondeelbaar geheel is te beschouwen; invoering van het recht op compensatie zou noodzakelijkerwijze de intrekking van het recht op annulering impliceren; in 's Raads verordening 1451/76 wordt ook met zoveel woorden van een vervanging van de annuleringsmogelijkheid door een aanspraak op vergoeding gesproken.
Mijns inziens behoeft deze vraag niet in het kader van de ontvankelijkheid te worden besproken. Het is voor het ogenblik voldoende dat verzoekster die alleen van de vroeger bestaande mogelijkheid tot annulering wenst gebruik te maken, voor recht wil zien verklaard dat de intrekking van het annuleringsrecht als onrechtmatig is te beschouwen, een procesoogmerk dat niet als ontoelaatbaar kan worden aangemerkt. Mocht het beroep gegrond blijken, dan zou de alsdan aan de orde komende vraag of een deel van de bestreden verordening moet worden nietig verklaard — eventueel met partiële handhaving van haar gevolgen krachtens artikel 174 van het EEG-Verdrag — pas in verband met de thans te bespreken zaak ten principale dienen te worden onderzocht.
II — De zaak ten principale
Verzoekster baseert de vordering ten principale vooral op de stelling dat de houders van de hierbedoelde certificaten aan de medio maart 1976 gegeven regeling rechten konden ontlenen. Die rechten zouden als verkregen rechten zijn te beschouwen en absolute bescherming verdienen, terwijl het rechtszekerheidsbeginsel aan latere intrekking in de weg zou staan. Subsidiair stelt zij zich op het standpunt dat betrokkenen er in ieder geval op mochten vertrouwen dat zij na 1 juli 1976 hun certificaten konden laten annuleren, terwijl zij met oog daarop ook de nodige disposities mochten treffen. Ook dit vertrouwen zou bescherming verdienen. Er had hoogstens aan kunnen worden getornd op grond van een zwaarwegend openbaar belang; maar van zodanig belang zou in casu geen sprake zijn.
1.
Allereerst moet derhalve worden nagegaan of er op grond van de medio maart 1976 bestaande rechtstoestand, wat betreft de mogelijkheid om annulering van exportcertificaten te vragen, wel van een verkregen recht van de houders der certificaten kan worden gesproken.
Ik wil al aanstonds zeggen dat bestudering van de desbetreffende bepalingen, zin en doelstelling der voorschriften in aanmerking genomen, mij aanleiding geeft zulks ernstig in twijfel te trekken.
Omdat artikel 4 van de hiervoor genoemde verordening 1134/68 op een wijziging van de verhouding tussen de pariteit van de valuta van een Lid-Staat en de waarde van de rekeneenheid is toegesneden, kan er — naar wij ten processe vernamen — geen sprake zijn van eenvoudige analogische toepassing op een casuspositie waarin de voor de landbouw geldende representatieve koersen werden gewijzigd. Omdat er in zoverre, naar de Commissie (met verwijzing naar de monetaire coëfficiënten die op de restitutiebedragen moeten worden toegepast) heeft aangetoond, eigenlijk geen sprake is van een wijziging der in nationale valuta uitgedrukte restitutiebedragen, doch slechts van een verandering van de monetaire compenserende bedragen, ter wijl er bovendien in het kader van de monetaire compensatie in het algemeen bij wijziging van de basisgegevens geen bijzondere maatregelen werden getroffen, was een uitdrukkelijke normatieve rechtshandeling, te weten 's Raads verordening 557/76, nodig teneinde de in verordening 1134/68 voorziene mogelijkheid ook te doen gelden voor gevallen als het onderhavige. Zo is het met name ook te verklaren dat in verordening 557/76 een voorwaarde werd opgenomen; de annuleringsmogelijkheid zou moeten afhangen van de vraag of betrokkenen door de invoering van de nieuwe representatieve omrekeningskoers in het nadeel geraken. Artikel 5, lid 1, van verordening 557/76 zou dan ook niet bij de inwerkingtreding der verordening — 15 maart 1976 — van toepassing zijn, doch pas wanneer de in lid 2 genoemde voorwaarde zou zijn vervuld.
Nu heeft verzoekster weliswaar betoogd dat er, wat de onmiddellijk met de wijziging der representatieve koersen samenhangende gevolgen — te weten die van de compenserende bedragen — betreft, door de uitvoeringsverordening 571/76 reeds medio maart de nodige klaarheid was geschapen. Reeds toen kon het nadeel worden becijferd; en dat zou de reden zijn waarom men het recht op annulering heeft beperkt tot in Duitsland en in de Benelux-Staten afgegeven exportcertificaten.
Maar door hieraan de consclusie te verbinden dat er vanaf dit tijdstip van een door betrokkenen verworven recht kon worden gesproken miskent men mijns inziens zowel de zin als de draagwijdte van de verordening der Commissie, alsook hetgeen de Raad bij het scheppen van deze regeling voor ogen heeft gestaan.
Ik meen dat men in de genoemde verordening der Commissie slechts tot uitdrukking heeft willen brengen dat een nadeel voor bepaalde exporteurs in aanmerking komt, doch niet dat zodanig nadeel reeds vaststaat. Bovendien doet men de door de Raad geschapen regeling mijns inziens het best recht wedervaren wanneer men er van uitgaat dat de betrokkenen bij het van kracht worden van de nieuwe representatieve koersen — 1 juli 1976 — om zo te zeggen hun balans moesten opmaken en nagaan of de aanvankelijk door hem beoogde transacties — waarvoor de restitutie was geprefixeerd — niet ondanks de wijziging van de representatieve koersen, bij voorbeeld wegens de situatie op de wereldmarkt, toch op bevredigende wijze zouden kunnen worden afgewikkeld. Te meer omdat het annuleren van certificaten in het stelsel van de landbouwmarktordeningen een uitzondering moet blijven, zodat de aan zulk een annulering gestelde voorwaarden streng dienen te worden geïnterpreteerd —.
Ook mag niet buiten beschouwing worden gelaten dat het op monetair gebied niet mogelijk is de toekomstige ontwikkeling met zekerheid te voorspellen. Dat hier steeds met veranderingen moet worden gerekend, blijkt bij voorbeeld uit de wijziging van de representatieve koers van de Franse frank waartoe al heel gauw na verordening 557/76 in een op 25 maart 1976 uitgevaardigde verordening — 650/76 — is overgegaan.
Daarbij komt dat wanneer er reeds in maart 1976 stellig met nadelen in de zin van verordening 557/76 kon worden gerekend — zodat een recht op annulering vaststond —, niet wel valt in te zien dat de uitoefening van dat recht tot een op 1 juli 1976 beginnend tijdvak is opgeschort. Zou verzoekster het gelijk aan haar zijde hebben, dan hadden de met het beheer van de markt belaste communautaire organen er kennelijk belang bij gehad een uitoefening van het recht op annulering reeds voordien toe te laten, opdat er zo vroeg mogelijk klaarheid zou worden geschapen met betrekking tot de ontwikkeling van de suikermarkt, i.e. omtrent de vraag van welke exportcertificaten wél respectievelijk geen gebruik zou worden gemaakt.
Het ligt in de lijn van deze overwegingen — en is, anders dan verzoekster meent, geenszins als een ontoelaatbare wijziging van de draagwijdte van 's Raads verordening 557/76 te beschouwen — wanneer de Commissie in artikel 2 van haar verordening 571/76 met zoveel woorden bepaalt dat de in verordening 1134/68 voorziene annuleringsmogelijkheid met ingang van 1 juli 1976geldt. Hier wordt niet slechts de uitoefening van het recht op annulering opgeschort, doch te verstaan gegeven dat zodanig recht pas kan ontstaan wanneer op 1 juli 1976 mocht blijken dat de getroffen monetaire maatregelen daadwerkelijk tot benadeling van de exporteurs leiden. Daartegenover kan — ten slotte — ook niet worden gewezen op het feit dat in de bestreden verordening der Commissie gezegd wordt dat bedoeld recht op annulering niet kan worden „uitgeoefend”. Na hetgeen ons tot nu toe is gebleken kan daaruit niet worden geconcludeerd dat zodanig recht reeds vóór 1 juli 1976 heeft bestaan; het wil veeleer slechts zeggen dat er, waar in vroegere verordeningen reeds van de mogelijkheid tot annulering werd gesproken, thans wijziging in de rechtens bestaande situatie diende te worden gebracht.
Ten aanzien van de motivering van de primair gevorderde nietigverklaring zullen wij er derhalve van uit moeten gaan dat er, wat de mogelijkheid tot annulering der exportcertificaten betreft, vóór 1 juli 1976 geenszins van een „gevestigde” rechtspositie der exporteurs, doch hoogstens van een voorwaardelijk recht kon worden gesproken. In dit opzicht lijkt deze zaak veel op zaak 1/73 (West-zucker GmbH tegen Einfuhr- und Vorratsstelle für Zucker, arrest van 5 juli 1973, Jurispr. 1973, blz. 728 e.v.). Evenals in de zaak „Westzucker” mag worden aangenomen dat er tot aan de vervulling van de voorwaarde, i.e. tot aan het ontstaan van een werkelijk recht, rechtens geen wijzigingen kunnen intreden. Geeft, als in casu, een wijziging van de relevante economische feiten daartoe aanleiding, hetgeen in het economische recht niets bijzonders is, dan kan men wijziging van de rechtens bestaande situatie niet met een beroep op „verkregen” rechten worden verlangd.
2.
Kan echter van de bestreden verordening worden gezegd dat zij schending inhoudt van het gerechtvaardigd vertrouwen van exporteurs die er van uit mochten gaan dat zij na 1 juli 1976 annulering van exportcertificaten mochten verlangen — en met het oog daarop reeds bepaalde disposities hebben getroffen —?
Met de Commissie meen ik al aanstonds in twijfel te mogen trekken of een beroep tot nietigverklaring, gericht tegen tamelijk vergaande maatregelen, voor zulk een grief wel ruimte laat. Verzoekster heeft dit niet — bij voorbeeld met verwijzing naar een algemeen rechtsbeginsel — nader geadstrueerd. Zij heeft er zich slechts op beroepen dat men zich in tegen de overheid gerichte aansprakelijkheidsprocedures reeds meermalen van zulk een redenering heeft bediend. Het gaat evenwel niet aan gedingen betreffende de aan een gelaedeerde particulier toe te kennen financiële compensatie zonder meer gelijk te stellen met procedures waarin het gaat om nietigverklaring van een overheidsmaatregel — met werking erga omnes —, en waarin dus ook de belangen van derden en daarmee de vragen van rechtszekerheid aan de orde kunnen komen. Er is dan ook veel voor te zeggen om, wanneer het in een geval als het onderhavige om maatregelen van algemene strekking gaat, niet alleen aandacht voor de subjectieve rechtspositie van de eisende partij te verlangen, doch ook het bewijs dat er, wat de betrokken handelskringen betreft, in algemene zin van schending van vertrouwen kan worden gesproken. Nu dat bewijs in casu niet geleverd is, lijkt het mij zeer wel te verdedigen de hierbedoelde grief — schending van gerechtvaardigd vertrouwen — verder te onbesproken te laten.
Wie meent niet zover te moeten gaan, zal niettemin de Commisie gelijk moeten geven wanneer zij stelt dat de bescherming van het gerechtvaardigd vertrouwen niet categorisch iedere rechtswijziging uitsluit. Men zal verschillende aspecten in zijn overwegingen moeten betrekken alvorens te kunnen concluderen dat een regeling wegens schending van genoemd beginsel moet worden nietigverklaard. Zo zal men zich moeten afvragen welke belangen er in de betrokken milieus op het spel staan en of er van een stabiele dan wel van een wankele „vertrouwenspositie” kan worden gesproken. Voorts gaat het er om of blijkt van zwaarwegende openbare belangen die voor rechtswijziging spreken. Tenslotte komt het er op aan of die wijziging heeft plaats gehad op een wijze welke gerechtvaardigde belangen voldoende recht deed wedervaren.
Ik zou met betrekking tot deze gezichtspunten in casu het volgende willen opmerken.
—
Ik acht het al aanstonds dubieus of men, gezien de beginselen welke aan het restitutierecht ten grondslag liggen, aanspraak op bescherming kan maken wanneer men — zoals in casu blijkt te zijn geschied — disposities heeft getroffen welke daarop neerkomen dat men, ten einde een hogere winst te kunnen behalen, de aanvankelijk uitgereikte certificaten voor nieuwe certificaten inruilt. Dat lijkt mij bezwaarlijk te verenigen met zin en doelstelling van de restitutieregeling, die er op gericht is telkens de mogelijkheid te bieden om bepaalde verkooptransacties onder de op de wereldmarkt geldende condities mogelijk te maken.
—
Op grond van hetgeen ik reeds heb betoogd zal er voorts van moeten worden uitgegaan dat een regeling volgens welke de per 1 juli 1976 bestaande economische toestand bij de uitoefening van het recht op annulering de doorslag zou geven, de betrokken milieus tot voorzichtigheid moest manen wanneer zij op een eerder tijdstip wensten te disponeren. Voorts is van belang dat wie eenmaal op het ongewijzigd voortbestaan van de geldende rechtstoestand mocht hebben vertrouwd, dat vertrouwen al heel gauw ernstig geschokt heeft gezien. Dat was reeds eind april 1976 het geval, toen in de beheerscommissie voor suiker het voornemen verordening 557/76 op korte termijn te wijzigen ter sprake kwam en de voorzitter van het comité verzocht de betrokken handelskringen van dat voornemen in kennis te stellen. Nog duidelijker tekende die ontwikkeling zich af toen 's Raads voormelde verordening 1451/76 van 22 juni 1976 werd vastgesteld. Ofschoon daarin slechts van een aan de Commissie te verlenen machtiging wordt gesproken, was het ingewijden duidelijk dat er van dat recht ten spoedigste, en wel juist voor de suikermarkt, gebruik moest worden gemaakt. Het was bovendien duidelijk dat bij invoering van de compensatiemogelijkheid het recht tot annulering zou moeten verdwijnen. Dit volgt mijns inziens niet slechts uit de tekst van het voorschrift dat bij verordening 1451/76 aan artikel 5, lid 2, van verordening 557/76 is toegevoegd. Het ligt ook besloten in de overwegingen van de considerans van verordening 1451/76, waarin gewezen wordt op het gevaar dat de markt door een massale uitoefening van annuleringsrechten zou worden verstoord; zulk een gevaar zou immers kennelijk alleen door de afschaffing van het recht op annulering, en niet door de mogelijkheid om tussen annulering en compensatie te kiezen, worden bezworen. Aan dit een en ander moet mijns inziens stellig evenveel gewicht worden gehecht als aan het feit dat de Commissie bepaalde voorstellen heeft gedaan, waaraan het Hof in zijn arrest in de zaken 95-98/74, 15 en 100/75 (Union Nationale des Co-opératives Agricoles de Céréales e.a. tegen Commissie en Raad van de EG, arrest van 10 december 1975, Jurispr. 1975, blz. 1615) in verband met de ingeroepen bescherming van gerechtvaardigd vertrouwen betekenis heeft toegekend.
—
Wat anderzijds betreft de aanwezigheid van gewichtige openbare belangen — die wijziging van de bestaande rechtstoestand gewenst maakten —: van zulke belangen was mijns inziens sprake, nu mocht worden gevreesd dat er massaal van het annuleringsrecht gebruik zou worden gemaakt — vrees welke ten tijde van de voorbereiding der regeling, eind april-begin mei 1976, gezien de ontwikkeling van de prijzen op de wereldmarkt en de daardoor geconditioneerde sterke stijging van de suikerexportrestituties, gerechtvaardigd leek —. Van de hoeveelheid suiker waarom het daarbij ging kan men zich een denkbeeld vormen als men weet dat er eind april 1976 alleen in Nederland en in de Bondsrepubliek Duitsland van exportcertificaten voor 60000 ton suiker nog geen gebruik was gemaakt. Het gaat niet aan achteraf alleen de op 1 juli 1976 ingediende annuleringsaanvragen in zijn beschouwingen te betrekken, immers het ligt zonder meer voor de hand dat reeds de aankondiging van het voornemen de bestaande rechtstoestand te wijzigen zijn uitwerking op de gedragslijn der exporteurs niet heeft gemist.
De geschetste omvang der te verwachten annuleringen was aan het einde van het suikerverkoopseizoen stellig te beschouwen als een factor welke de suikerbalans in aanzienlijke mate kon verstoren, om het even of men er van uit ging dat de betrokken voorraden binnenslands zouden blijven — hetgeen met opslagkosten gepaard zou gaan en het toekomstig exportbeleid zou beïnvloeden — dan wel dat die voorraden ten dele op grond van nieuwe certificaten zouden worden geëxporteerd — hetgeen tot hogere restituties zou hebben geleid en het budget van de Gemeenschap zwaarder zou hebben belast —. Daaraan doet niet af de door verzoekster ingeroepen omstandigheid dat bij exporten toch al een speling van 5 % werd inachtgenomen, hetgeen over een jaar berekend — de inschrijvingen in het seizoen 1975/76 bedroegen ruim 1000000 ton — een ongeveer even grote onzekerheidsfactor zou hebben geschapen als de litigieuze annulering van exportcertificaten. Want het maakt ongetwijfeld veel verschil of zulk een onzekerheid zich over het gehele verkoopseizoen uitstrekt dan wel zich concentreert op het einde van het seizoen — en de bijzonder hachelijke overgangsfase naar het volgend seizoen —. Ook kan tegen de beoordeling der Commissie niet worden ingebracht dat zij door haar restitutiebeleid het aan massale annuleringen van exportcertificaten gebonden gevaar had kunnen afwenden. Van een verfijnd restitutiebeleid kon niet hetzelfde effect worden verwacht als van intrekking der annuleringsmogelijkheid, nog daargelaten dat een abrupte wijziging van het exportbeleid aan het einde van het verkoopseizoen — voor een betrekkelijk korte periode — nauwelijks verantwoord zou zijn geweest.
Een laatste gezichtspunt verdient in dit belang onze aandacht: de wijziging van de rechtstoestand zou niet tot de intrekking van het recht tot annulering beperkt zijn gebleven. Die intrekking ging, naar wij weten, gepaard met de invoering van de mogelijkheid tot compensatie — overeenkomende met het verschil tussen de vóór en na 1 juli 1976 geldende monetaire compenserende bedragen —. Daarmede zou met de belangen der exporteurs voldoende rekening zijn gehouden, immers aldus werden nadelen waartegen in 's Raads verordening 557/76 eigenlijk alleen maar garanties werden geboden, afgewend. Aldus was er voor gezorgd dat ieder die — in de lijn van het systeem — niet voor 1 juli 1976 disponeerde, op grond van de oorspronkelijk afgegeven certificaten zonder nadeel tot export kon overgaan.
Op 27 juli 1976 verlengde de Commissie — in verordening 1811/76 — bovendien de geldigheidsduur van de betrokken certificaten tot 30 september. In ieder geval die maatregel heeft er voor gezorgd dat ook degenen die reeds andere disposities hadden getroffen en van hun oorspronkelijke certificaten eigenlijk geen gebruik meer wilden maken, niet in moeilijkheden kwamen te verkeren; van klachten van andere exporteurs is niet gebleken. Wanneer dus bij de behandeling van een beroep tot nietigverklaring de grief van schending van gerechtvaardigd vertrouwen al kan worden voorgedragen, dan nog zou die grief in casu falen, omdat de voorwaarden ertoe niet zijn vervuld. De middelen waarvan verzoekster zich subsidiair heeft bediend, kunnen dus niet tot nietigverklaring van de bestreden verordening der Commissie leiden.
3.
Blijft te onderzoeken of wij tot een ander oordeel moeten komen op grond van het feit dat de op 30 juni 1976 besloten rechtswijziging op 1 juli in werking is getreden, doch als gevolg van de vertraagde verspreiding van het Publikatieblad pas op 2 juli 1976 ter kennis van verzoekster is gekomen — i.e. nadat zij van haar recht op annulering, door indiening van haar aanvragen bij de bevoegde Belgische instantie, had gebruik gemaakt —.
Ook dat is mijns inziens niet het geval, ook niet wanneer wij er van uitgaan dat er in casu van „terugwerking” kan worden gesproken, omdat de voorwaarde, aan het van kracht worden der regeling gesteld, namelijk de daadwerkelijke kennisgeving aan betrokkene, pas later is geschied. Het ontmoet bij mij geen bezwaar op dit punt mee te gaan met de Commissie die meent dat zodanige „terugwerking” niet categorisch kan worden uitgesloten en dat het annuleringsrecht niet per sé als op 1 juli 1976 verworven is te beschouwen.
Ten gunste van de „terugwerking” kan in casu allereerst worden aangevoerd dat de mogelijkheid tot annulering van exportrestituties, zij het slechts gedurende een dag, de op het spel staande belangen van de Gemeenschap aanzienlijk kan schaden. Anderzijds mag ook in dit verband betekenis worden toegekend aan het feit dat betrokkenen door 's Raads verordening 1451/76 voldoende waren gewaarschuwd. En ten slotte is het — daargelaten dat betrokkenen volgens de systematiek der regeling als het ware pas op 1 juli 1976 hun balans behoefden op te maken — om dienovereenkomstig te disponeren — van gewicht dat voor bescherming van gerechtvaardigde belangen was gezorgd door de gelijktijdige invoering van de mogelijkheid tot compensatie, dat wil zeggen van een soort schadeloosstelling, en vervolgens ook door de verlenging van de geldigheidsduur der certificaten.
Het lijkt mij dan ook niet mogelijk de „terugwerking” tot 1 juli 1976 te wraken — en de litigieuze verordening, voor zover daaraan reeds op 1 juli 1976 effect is toegekend — nietig te verklaren.
III —
Op grond van een en ander concludeer ik weliswaar niet tot niet- ontvankelijkheid, doch wel tot afwijzing van het beroep. Verzoekster zal derhalve de kosten van het geding moeten dragen.
(
1
)	Vertaald uit het Duits.