62006A0212
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
29 octobre 2009 (
*1
)
«Recours en indemnité — Règlement (CE) no 178/2002 — Système d’alerte rapide — Notification complémentaire — Compétence des autorités nationales — Avis de la Commission dépourvu d’effet juridique — Modification de l’objet du litige — Irrecevabilité»
Dans l’affaire T-212/06,
Bowland Dairy Products Ltd, établie à Barrowford, Lancashire (Royaume-Uni), représentée par MM. J. Milligan, solicitor, D. Anderson, QC, et A. Robertson, barrister,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par MM. P. Oliver, J.-P. Keppenne et L. Parpala, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, en premier lieu, une demande d’annulation du prétendu refus de la Commission de diffuser, dans le cadre du système d’alerte rapide prévu par l’article 50 du règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1), une notification complémentaire déclarant l’accord de la Food Standards Agency du Royaume-Uni pour la commercialisation du fromage blanc produit par la requérante et, en second lieu, une demande de réparation du préjudice prétendument subi par la requérante du fait de ce refus,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (cinquième chambre),
composé de MM. M. Vilaras, président, M. Prek (rapporteur) et V. M. Ciucă, juges,
greffier: Mme C. Kantza, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 5 mars 2009,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique
1
Le règlement (CE) no 178/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 28 janvier 2002, établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires (JO L 31, p. 1) fixe des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires.
2
Le chapitre IV du règlement no 178/2002, intitulé «Système d’alerte rapide, gestion des crises et situations d’urgence», établit un système d’alerte rapide pour les denrées alimentaires et les aliments pour animaux (ci-après le «SARA»).
3
L’article 50 du règlement no 178/2002 dispose:
«Système d’alerte rapide
1.   Un système d’alerte rapide pour la notification d’un risque direct ou indirect pour la santé humaine dérivant de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux est établi en tant que réseau. Il associe les États membres, la Commission et l’Autorité [européenne de sécurité des aliments]. Les États membres, la Commission et l’Autorité [européenne de sécurité des aliments] désignent chacun un point de contact qui est membre du réseau. La Commission est responsable de la gestion du réseau.
2.   Lorsqu’un membre du réseau dispose d’une information au sujet de l’existence d’un risque grave direct ou indirect pour la santé humaine lié à une denrée alimentaire ou à un aliment pour animaux, cette information est immédiatement transmise à la Commission par le système d’alerte rapide. Celle-ci transmet immédiatement cette information aux membres du réseau.
L’Autorité [européenne de sécurité des aliments] peut compléter cette notification par toute information scientifique ou technique facilitant une action rapide et appropriée des États membres en matière de gestion des risques.
3.   Sans préjudice d’autres dispositions de la législation communautaire, les États membres notifient immédiatement à la Commission par le système d’alerte rapide:
a)
toute mesure qu’ils adoptent en vue de restreindre la mise sur le marché ou d’imposer le retrait du marché ou le rappel de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux, en raison d’un risque grave pour la santé humaine exigeant une action rapide;
b)
toute recommandation ou accord avec les opérateurs professionnels qui a pour objet, sur une base volontaire ou obligatoire, d’empêcher, de limiter ou de soumettre à des conditions particulières la mise sur le marché ou l’utilisation éventuelle de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux en raison d’un risque grave pour la santé humaine exigeant une action rapide;
c)
tout cas de rejet, lié à un risque direct ou indirect pour la santé humaine, d’un lot, d’un conteneur ou d’une cargaison de denrées alimentaires ou d’aliments pour animaux, par une autorité compétente d’un poste frontalier de l’Union européenne.
La notification est accompagnée d’une explication circonstanciée des motifs qui ont fondé l’intervention des autorités compétentes de l’État membre dont émane la notification. Elle est suivie, en temps utile, d’informations complémentaires, en particulier lorsque les mesures qui ont fait l’objet de la notification sont modifiées ou retirées.
La Commission transmet immédiatement aux membres du réseau la notification et les informations complémentaires qu’elle reçoit au titre des premier et deuxième alinéas.»
Antécédents du litige
4
La requérante, Bowland Dairy Products Ltd, est une société de droit anglais dont l’objet est la fabrication de fromage frais en général et de fromage blanc en particulier. Depuis 1999, elle est autorisée, par le Pendle Environmental Health Office, autorité alimentaire locale agissant sous la surveillance de la Food Standards Agency (ci-après la «FSA»), à fabriquer du fromage blanc à partir de différentes sources de lait.
5
Le 9 juin 2006, l’Office alimentaire et vétérinaire (OAV), une direction faisant partie de la direction générale (DG) «Santé et protection des consommateurs» de la Commission des Communautés européennes, a inspecté, en la présence d’un représentant de la FSA, les bureaux et le laboratoire de contrôle de qualité de la requérante. Les constatations de l’inspection de l’OAV ont été exposées dans une note interne de la DG «Santé et protection des consommateurs» du, et reflétées dans le projet de rapport final de la mission que l’OAV a effectuée au Royaume-Uni du au .
6
Le 14 juin 2006, la FSA a délivré dans le cadre du SARA une notification d’alerte rapide identifiant le risque suivant: «Production défectueuse de produits laitiers. Régime de contrôle inadapté pour la détection d’antibiotiques». La FSA a appliqué la notification à «[t]out fromage blanc portant la marque sanitaire UK PE 023.EEC», à savoir tout fromage blanc produit par la requérante. Des informations complémentaires ont été transmises dans le cadre du SARA le .
7
Entre le 16 et le, la requérante a fermé ses locaux.
8
Le 20 juin 2006, la FSA a effectué un audit des locaux de la requérante. Dans une lettre envoyée à la DG «Santé et protection des consommateurs» le, la FSA a indiqué ses préoccupations concernant les pratiques observées chez la requérante et les mesures qui ont été prises à cet égard. La FSA a conclu que la reprise des opérations chez la requérante sur la base des mesures préconisées ne présentait pas de problèmes pour la santé publique ni n’enfreignait la législation communautaire.
9
Le 26 juin 2006, la FSA a autorisé la requérante à reprendre ses opérations de production de fromage blanc, ce que cette dernière a fait le jour même.
10
De nouvelles discussions ont eu lieu entre la DG «Santé et protection des consommateurs» et la FSA au sujet des conclusions de l’OAV du 9 juin 2006 et de l’audit de la FSA, et une réunion s’est tenue le .
11
Par courrier électronique du 19 juillet 2006, M. F. de la FSA a présenté à la Commission, en précisant qu’elle souhaitait recevoir ses commentaires ou ses suggestions, le projet de notification complémentaire suivant:
«Les autorités britanniques ont effectué un audit complet de Bowland Dairy Products Ltd le 20 juin 2006. À la suite de celui-ci, deux lots de fromage blanc produit à partir de lait considéré comme impropre à la consommation humaine ont été renvoyés au Royaume-Uni pour l’Allemagne et détruits sous contrôle le 27 juin.
Par ailleurs, il a été constaté que des mesures correctives devaient être mises en œuvre, dès lors des améliorations ont été apportées aux procédures d’analyse des risques et de maîtrise des points critiques, au contrôle de la qualité et aux spécifications du lait à la réception.
Dès lors, les autorités britanniques acceptent que le fromage blanc produit par Bowland soit commercialisé.»
12
Par courrier électronique du 20 juillet 2006 la Commission a répondu à la FSA dans les termes suivants:
«Cher M. [F.],
Nous avons également été heureux hier d’expliquer de nouveau la position de [la DG ‘Santé et protection des consommateurs’] concernant le lait contenant des antibiotiques et le lait mouillé. Nous envisagerons de proposer aux États membres après la pause estivale un instrument juridique visant à préciser ce qu’il convient de faire avec ces deux ingrédients et les modalités de contrôle de ceux-ci lorsqu’ils sont utilisés dans la fabrication du fromage.
S’agissant de votre projet de message destiné au système d’alerte rapide, nous vous remercions de nous avoir consultés. En ce qui concerne la dernière phrase ‘Dès lors, les autorités britanniques acceptent que le fromage blanc produit par Bowland soit commercialisé’, nous comprenons qu’il s’agit de votre position, toutefois ce n’est pas celle de [la DG ‘Santé et protection des consommateurs’]. D’après notre conversation d’hier, nous avons compris que depuis le 26 juin (date à laquelle Bowland a redémarré sa production) Bowland utilise de nouveau du lait dont la teneur en antibiotiques n’a pas été confirmée comme étant inférieure à la limite maximale de résidus et du lait mouillé alors que l’absence de produits chimiques n’a pas été confirmée par des outils appropriés.
Dès lors, [la DG ‘Santé et protection des consommateurs’] ne saurait entériner la déclaration figurant dans votre message.
Nous ne pourrons approuver votre projet de texte que si vous confirmez que ces deux sources de lait ne sont pas utilisées pour produire du fromage blanc.
Alternativement, nous pouvons diffuser votre message par le SARA mais il sera dans ce cas accompagné d’un message de [la DG ‘Santé et protection des consommateurs’] précisant que ‘les services de la Commission considèrent que le fromage blanc produit par Bowland ne peut pas être commercialisé’.
Cordialement
[E. P.]»
13
Par courrier électronique du 23 août 2006, adressé à M. P., M. Y. de la FSA a demandé à la DG «Santé et protection des consommateurs» de faire circuler par le biais du SARA une note rédigée dans des termes identiques à ceux employés dans le projet du . Le même jour, les autorités du Royaume-Uni ont notifié le même message au point de contact du SARA à la Commission.
14
Le 24 août 2006, la Commission a diffusé cette notification par le biais du SARA. Elle a également diffusé une note de ses services contenant le projet de compte rendu de la réunion du et faisant ressortir le désaccord de la DG «Santé et protection des consommateurs» sur l’autorisation accordée à la requérante par la FSA (ci-après la «note du »).
Procédure et conclusions des parties
15
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 11 août 2006, la requérante a introduit le présent recours.
16
Par acte séparé déposé au greffe le même jour, la requérante a introduit une demande de mesures provisoires tendant notamment à ce que le Tribunal ordonne, d’une part, le sursis à l’exécution de la décision attaquée contenue dans le courrier électronique du 20 juillet 2006 et, d’autre part, la diffusion dans le cadre du SARA de la notification complémentaire de la FSA.
17
Le 25 août 2006, la requérante a transmis au Tribunal une copie d’une lettre qu’elle avait envoyée le même jour à la DG «Santé et protection des consommateurs» et dans laquelle elle indiquait qu’elle inviterait le Tribunal à traiter sa demande de mesures provisoires et son recours au principal comme étant dirigés non seulement contre le courrier électronique du, mais également contre la note du .
18
Par ordonnance du 12 septembre 2006, Bowland Dairy Products/Commission (T-212/06 R, non publiée au Recueil), le président du Tribunal a ordonné à la Commission de retirer la note du jusqu’à la date de l’ordonnance mettant fin à la procédure de référé. Le, la Commission s’est conformée à cette ordonnance.
19
Par lettre du 24 octobre 2006, la requérante s’est désistée de ses demandes de mesures provisoires et de ses conclusions en annulation. Elle a néanmoins indiqué qu’elle maintenait la requête en ce qu’elle concerne l’indemnisation du préjudice qu’elle a prétendument subi.
20
Par ordonnance du 29 novembre 2006, le président du Tribunal a ordonné la radiation de l’affaire T-212/06 R.
21
À la demande de la Commission, présentée par acte séparé le 28 mars 2007 et non contestée par la requérante dans ses observations écrites du, le Tribunal a décidé, le, à titre de mesure d’organisation de la procédure, que la question du montant des dommages intérêts ne serait pas abordée tant qu’il n’aurait pas été déterminé si la Communauté européenne était responsable du préjudice allégué par la requérante.
22
L’affaire a été attribuée à la troisième chambre. La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée. Le juge rapporteur étant empêché de siéger, le président du Tribunal a, par décision du 7 janvier 2008, réattribué l’affaire à la cinquième chambre.
23
Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé d’ouvrir la procédure orale. Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 5 mars 2009.
24
Dans la requête, la requérante concluait à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler le courrier électronique du 20 juillet 2006. Ensuite, dans la lettre du, la requérante a indiqué qu’elle étendrait la portée de sa demande en annulation à la note du . Ses conclusions en annulation ont été retirées ultérieurement par la lettre du .
25
La requérante conclut, dans sa réplique, à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
condamner la Commission à payer à titre de dommages la somme des pertes qu’elle a subies du fait du courrier électronique du 20 juillet 2006, et de la note du, augmentée des intérêts;
—
condamner la Commission aux dépens.
26
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
—
rejeter la requête comme étant en partie irrecevable et, en tout état de cause, non fondée;
—
condamner la requérante aux dépens.
En droit
27
À titre liminaire, il convient de souligner que, au cours de la procédure écrite, la requérante a retiré ses conclusions en annulation du courrier électronique du 20 juillet 2006 et de la note du . Ce désistement a été confirmé lors de l’audience. Par conséquent, le Tribunal n’examinera que les conclusions en indemnité.
Arguments des parties
28
La requérante reproche à la Commission d’avoir conditionné la diffusion de la notification complémentaire de la FSA en imposant que la FSA confirme que la requérante n’utilisait pas du lait contenant des antibiotiques ni du lait mouillé dans sa production de fromage blanc, ou, alternativement, que cette diffusion soit accompagnée d’un message de la DG «Santé et protection des consommateurs» précisant que les services de la Commission considèrent que le fromage blanc produit par la requérante ne peut pas être commercialisé.
29
La requérante considère, notamment, que le courrier électronique du 20 juillet 2006 constitue un refus définitif de la part de la Commission de diffuser la notification complémentaire de la FSA, si celle-ci n’était pas accompagnée d’une contre-notification faisant ressortir le désaccord de la Commission. Le caractère définitif de ce refus serait démontré par le fait que le courrier électronique du répond au courrier électronique de la FSA du qui ne saurait, selon la requérante, être perçu autrement que comme une demande de diffusion. La requérante soutient, en outre, que le Tribunal doit traiter le présent recours comme visant à obtenir réparation du préjudice causé non seulement par le courrier électronique du, mais également par la note du, bien que celle-ci ait été diffusée par le SARA après l’introduction de la requête.
30
D’une part, à cet égard, la requérante fait observer que l’effet de la note du 24 août 2006 est identique à celui du courrier électronique du et que les arguments et les prétentions avancés contre ces deux actes sont également identiques.
31
D’autre part, elle se réfère à l’ordonnance Bowland Dairy Products/Commission, point 18 supra, ordonnant, à titre de mesure provisoire, à la Commission de retirer la note du 24 août 2006 jusqu’à la date de l’ordonnance mettant fin à la procédure de référé. La requérante estime que, au vu des dispositions de l’article 242 CE et de l’article 104 du règlement de procédure du Tribunal, le président du Tribunal n’aurait pas pu ordonner le retrait de la note du si cette dernière n’avait pas été considérée comme étant incluse dans l’objet du recours.
32
La Commission estime que le courrier électronique du 20 juillet 2006 ne constitue pas un refus de diffuser la notification complémentaire de la FSA dès lors que, à cette date, elle n’avait pas été saisie d’une demande définitive en ce sens. En effet, le courrier électronique de la FSA du constituerait une simple consultation sur le projet de notification complémentaire.
33
La Commission soutient, en outre, que la portée du recours ne s’étend pas à la note du 24 août 2006, étant donné que celle-ci est postérieure à l’introduction de la requête. Elle fait valoir que l’élargissement de la portée initiale du recours au moyen d’une lettre adressée à la Commission serait une procédure inhabituelle et manifestement non conforme au statut de la Cour de justice et au règlement de procédure.
Appréciation du Tribunal
34
En premier lieu, il convient de rappeler que l’article 21, premier alinéa, du statut de la Cour, applicable à la procédure devant le Tribunal conformément à l’article 53, premier alinéa, du même statut, dispose que «[l]a Cour est saisie par une requête adressée au greffier» et que «[l]a requête doit contenir […] l’objet du litige, les conclusions et un exposé sommaire des moyens invoqués».
35
De même, l’article 44, paragraphe 1, sous c) et d), du règlement de procédure prévoit que la requête visée à l’article 21 du statut de la Cour contient l’objet du litige, l’exposé sommaire des moyens invoqués et les conclusions du requérant.
36
Si l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure permet, dans certaines circonstances, la production de moyens nouveaux en cours d’instance, cette disposition ne peut, en aucun cas, être interprétée comme autorisant la partie requérante à saisir le Tribunal de conclusions nouvelles et à modifier ainsi l’objet du litige (voir arrêt du Tribunal du 12 juillet 2001, Banatrading/Conseil, T-3/99, Rec. p. II-2123, point 28, et la jurisprudence citée).
37
En deuxième lieu, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté est subordonné à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué. Dès lors que l’une de ces conditions n’est pas remplie, le recours doit être rejeté dans son ensemble sans qu’il soit nécessaire d’examiner les autres conditions (voir arrêts de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16; du Tribunal du, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commission, T-481/93 et T-484/93, Rec. p. II-2941, point 80, et du, Bouychou/Commission, T-344/04, non publié au Recueil, point 33, et la jurisprudence citée).
38
Il ressort de cette jurisprudence que l’acte ou le comportement de l’institution défenderesse, qui serait à l’origine du préjudice allégué, fait partie de l’objet d’un recours en indemnité et doit être précisé dans la requête. Pour le même motif, les conclusions d’un tel recours doivent être comprises en ce sens qu’elles se réfèrent à l’indemnisation du préjudice prétendument causé par l’acte ou le comportement invoqué dans la requête.
39
En troisième lieu, il convient de relever que l’article 50, paragraphe 1, du règlement no 178/2002 établit le SARA qui associe, en tant que membres du réseau, les États membres, la Commission et l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), la Commission étant responsable de la gestion du réseau. Dans le cadre de ce réseau, les États membres notifient à la Commission les mesures énumérées au paragraphe 3, premier alinéa, sous a) à c), du même article, ainsi que, en vertu du deuxième alinéa du même paragraphe, des informations complémentaires, en particulier lorsque les mesures qui ont fait l’objet de la notification sont modifiées ou retirées. La Commission, pour sa part, est tenue de transmettre immédiatement aux membres du réseau la notification et les informations complémentaires qu’elle reçoit au titre des premier et deuxième alinéas du même paragraphe. Toutefois, en tant que membre du réseau, la Commission peut également, en vertu de l’article 50, paragraphe 2, du règlement no 178/2002, transmettre aux autres membres du réseau toute information dont elle dispose au sujet de l’existence d’un risque grave direct ou indirect pour la santé humaine lié à une denrée alimentaire ou à un aliment pour animaux.
40
Il ressort de ces dispositions que la rédaction des notifications prévues à l’article 50, paragraphe 3, du règlement no 178/2002, ainsi que leur transmission à la Commission en vue de leur communication aux autres membres du réseau, relève de la seule responsabilité de l’autorité compétente de l’État membre concerné.
41
Il ne saurait, certes, être exclu que, même dans un cas relevant de la compétence des autorités nationales, la Commission puisse exprimer son opinion, laquelle, toutefois, est dépourvue d’effets juridiques et ne lie pas ces mêmes autorités (arrêt de la Cour du 27 mars 1980, Sucrimex et Westzucker/Commission, 133/79, Rec. p. 1299, point 16, et ordonnance de la Cour du, Italie/Commission, 151/88, Rec. p. 1255, point 22; arrêt du Tribunal du, Van Parys et Pacific Fruit Company/Commission, T-160/98, Rec. p. II-233, point 65). Sont, par conséquent, irrecevables les conclusions indemnitaires fondées sur le fait que la Commission aurait exprimé une telle opinion (ordonnance du Tribunal du, Lademporiki et Parousis & Sia/Commission, T-92/06, non publiée au Recueil, point 26; voir également, en ce sens, arrêt Sucrimex et Westzucker/Commission, précité, points 22 et 25).
42
En l’espèce, il convient de relever que le courrier électronique du 20 juillet 2006 a été envoyé à la FSA en réponse à son courrier électronique du . Or, il ressort de ce dernier que la FSA souhaitait recevoir des commentaires et des suggestions de la part de la Commission, y compris des suggestions de rédaction alternative de la notification. En outre, la FSA soulignait qu’elle envisageait de diffuser la notification par le SARA dans les meilleurs délais et qu’elle désirait, à cette fin, recevoir une réponse rapide de la Commission.
43
Il s’ensuit que le courrier électronique du 20 juillet 2006 se limite à exprimer l’avis de la Commission en réponse à une demande en ce sens de la FSA. Partant, et conformément à la jurisprudence évoquée au point 41 ci-dessus, les conclusions indemnitaires du recours, fondées sur le fait que la Commission a, en réponse à une demande de la FSA, exprimé son opinion sur le texte d’une notification d’informations complémentaires, au sens de l’article 50, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement no 178/2002, que la FSA envisageait de lui transmettre en vue de sa communication aux autres membres du réseau, sont irrecevables et doivent être rejetées.
44
S’agissant de la demande de la requérante tendant à ce qu’il soit également tenu compte, à l’appui de ses conclusions indemnitaires, de la note du 24 août 2006, il ressort des considérations et de la jurisprudence mentionnées aux points 34 à 36 ci-dessus qu’elle doit également être rejetée comme irrecevable, dès lors qu’elle tend à modifier l’objet du litige ainsi que les conclusions initiales du recours (voir également, en ce sens, arrêt Banatrading/Conseil, point 36 supra, point 29).
45
La circonstance que le président du Tribunal a, par l’ordonnance Bowland Dairy Products/Commission, point 18 supra, ordonné le retrait de la note du 24 août 2006 ne saurait, contrairement à ce qu’affirme la requérante, remettre en cause cette conclusion. Il suffit de relever, à cet égard, qu’il s’agit d’une ordonnance adoptée dans le cadre d’une procédure en référé qui ne préjuge en rien l’issue du litige au principal.
46
Il ressort de tout ce qui précède que le présent recours en indemnité doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
47
Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure en référé, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté comme irrecevable.
2)
Bowland Dairy Products Ltd est condamnée aux dépens, y compris ceux afférents à la procédure en référé.
Vilaras
Prek
Ciucă
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 octobre 2009.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure: l’anglais.