62015CJ0433
РЕШЕНИЕ НА СЪДА (четвърти състав)
24 януари 2018 година (
*1
)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Мляко и млечни продукти — Допълнителна такса за мляко — Пазарни години 1995/1996—2008/2009 —Регламент (ЕО) № 1234/2007 — Членове 79, 80 и 83 — Регламент (ЕО) № 595/2004 — Членове 15 и 17 — Неизпълнение — Липса на действително плащане на таксата в определените срокове — Невъзстановяване в случай на неплащане на таксата“
По дело C‑433/15,
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 6 август 2015 г.,
Европейска комисия, за която се явяват P. Rossi, D. Nardi и J. Guillem Carrau, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Италианска република, за която се явява G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от P. Gentili и S. Fiorentino, avvocati dello Stato, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
СЪДЪТ (четвърти състав),
състоящ се от: T. von Danwitz, председател на състава, C. Vajda, E. Juhász (докладчик), K. Jürimäe и C. Lycourgos, съдии,
генерален адвокат: г‑жа E. Sharpston,
секретар: R. Schiano, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 8 септември 2016 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 13 юли 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1
С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да обяви, че като не е гарантирала, че допълнителната такса, дължима за надхвърлящото националната квота производство в Италия, считано от първата година на действително облагане с допълнителната такса в Италия (1995/1996) до последната година на потвърдено свръхпроизводство в страната (2008/2009),
–
действително се начислява на конкретните производители, допринесли за всяко превишаване на производството, и
–
се изплаща в срок, след уведомяване за дължимия размер, от изкупвача или, при преките продажби, от производителя, или,
–
при неплащане в срок, се регистрира и евентуално събира принудително от тези изкупвачи или производители,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по приложимите през съответните години разпоредби от правото на Съюза, и по конкретно по членове 1 и 2 от Регламент (ЕИО) № 3950/92 на Съвета от 28 декември 1992 година относно въвеждане на допълнителна такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 405, 1992 г., стр. 1), по член 4 от Регламент (ЕО) № 1788/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година за въвеждане на такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 270, 2003 г., стр. 123; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 50, стр. 22), по членове 79, 80 и 83 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“) (ОВ L 299, 2007 г., стр. 1), както и — по отношение на разпоредбите за изпълнение на Комисията — по член 7 от Регламент (ЕИО) № 536/93 от 9 март 1993 година относно определяне на подробни правила за прилагане на допълнителната такса в сектора на млякото и млечните продукти (ОВ L 57, 1993 г., стр. 12), по член 11, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 1392/2001 от 9 юли 2001 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 3950/92 (ОВ L 187, 2001 г., стр. 19), както и, на последно място, по членове 15 и 17 от Регламент (ЕО) № 595/2004 от 30 март 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1788/2003 (ОВ L 94, 2004 г., стр. 22; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 55, стр. 17), изменен с Регламент (ЕО) № 1468/2006 на Комисията от 4 октомври 2006 г. (ОВ L 274, 2006 г., стр. 6; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 75, стр. 227) (наричан по-нататък „Регламент № 595/2004“).
Правна уредба
2
Съгласно първо съображение от Регламент № 3950/92 режимът на допълнителната такса в сектора на млякото и млечните продукти, който „има за цел да намали дисбаланса между търсенето и предлагането на пазара на млякото и млечните продукти и получените като резултат структурни излишъци, […] все още е необходим в бъдеще, за да се постигне по-добро равновесие на пазара“ [неофициален превод].
3
Член 1 от Регламент № 3950/92 гласи:
„Въвежда се допълнителна такса за седем бъдещи последователни дванадесетмесечни периода, считано от 1 април 1993 г., която подлежи на заплащане от производителите на краве мляко за количествата мляко или еквиваленти на млякото, които са доставени на изкупвач или продадени пряко за консумация през съответния дванадесетмесечен период и превишават определено количество.
Таксата се определя на 115 % от индикативната цена на млякото“ [неофициален превод].
4
Член 2, параграф 1 от посочения регламент предвижда:
„Таксата се дължи върху всички количества мляко или еквиваленти на млякото, които се предлагат на пазара през съответния дванадесетмесечен период и превишават някое от посочените в член 3 количества. Тя се разпределя между производителите, които са допринесли за превишаването.
Вноската на всеки производител в размера на дължимата такса се определя въз основа на решение на държавата членка, след като неоползотворените референтни количества се преразпределят или не се преразпределят, или на равнище изкупвач на базата на превишаването, останало след като неоползотворените референтни количества са били разпределени пропорционално на референтното количество на всеки производител, или на национално равнище, на базата на размера, с който съответният производител е надвишил индивидуалното си референтно количество“ [неофициален превод].
5
Регламент № 3950/92 е отменен, считано от 1 април 2004 г., с член 25 от Регламент № 1788/2003. Съображение 5 от последния регламент гласи:
„Таксата трябва да бъде установена на едно [възпиращо] равнище и да бъде платима от страна на държавите членки в момента, в който националното референтно количество бъде превишено. След това държавата членка трябва да разпредели тежестта на таксата между производителите, които са допринесли за превишението. Последните трябва да са отговорни пред държавата членка за заплащането на тяхната вноска към дължимата такса, поради простия факт, че са превишили определеното количество“.
6
Член 1 от посочения регламент е озаглавен „Обхват“ и гласи:
„1.   Считано от 1 април 2004 г., се въвежда такса (наричана по-долу „таксата“), за единадесет последователни периода, всеки от по дванадесет месеца (наричани по-долу „дванадесетмесечни периоди“), за количествата краве мляко и други млечни продукти, които се предлагат на пазара през съответния дванадесетмесечен период и превишават националните референтни количества, определени в приложение I.
2.   Тези количества се разпределят между производителите в съответствие с член 6, като се разграничават доставките от директните продажби, така както са определени в член 5. Всяко превишение на националното референтно количество и съответната такса се определя поотделно за всяка държава членка на национално ниво в съответствие с глава 3 и като се прави разграничение на доставките от директните продажби.
3.   Националните референтни количества в приложение I се определят, без да се засяга евентуална последваща преоценка на общата пазарна ситуация и особените условия, които съществуват в дадена държава членка“.
7
Член 3 от Регламент № 1788/2003 е озаглавен „Плащане на таксата“ и предвижда:
„1.   Държавите членки са отговорни пред Общността за таксата, дължима в резултат на превишаване на националното референтно количество, която се определя на национално равнище и поотделно за доставки и директни продажби и която държавата членка е длъжна да заплати на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на земеделието (ФЕОГА) в срок до 1 октомври след края на съответния дванадесетмесечен период и в рамките на 99 % от дължимата сума.
2.   Ако таксата, предвидена в параграф 1, не бъде платена до определената дата, след консултации с Комитета на [ФЕОГА], Комисията приспада сума, равна на дължимата сума по неплатената такса, от месечните авансови плащания, свързани с разходите, направени от въпросната държава членка по смисъла на член 5, параграф 1 и член 7, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1258/1999 на Съвета от 17 май 1999 г. относно финансирането на Общата селскостопанска политика [ОВ L 160, 1999 г., стр. 103] […].
3.   Комисията определя условията за прилагане на настоящия член в съответствие с процедурата, посочена в член 23, параграф 2“.
8
Съгласно член 4 от този регламент, озаглавен „Вноска на производителите в общия размер на дължимата такса“:
„Таксата се разпределя изцяло в съответствие с разпоредбите на член 10 и член 12 между производителите, които са допринесли за надвишаване на националните референтни количества, посочени в член 1, параграф 2.
Без да се засяга член 10, параграф 3 и член 12, параграф 1, производителите са задължени към държавата членка за заплащането на своята вноска в общия размер на дължимата такса, изчислен в съответствие с разпоредбите на глава 3, поради превишаването на предоставените им референтни количества“.
9
Регламент № 1788/2003 е отменен с член 201, параграф 1, буква б) от Регламент № 1234/2007, считано от 1 април 2008 г. Разпоредбите на последния регламент, уреждащи системата за ограничаване на производството в сектора на млякото, се прилагат, съгласно член 204, параграф 2, буква е) от същия, считано от 1 юли 2008 г. Съображение 38 от посочения регламент гласи:
„Таксата за свръхпроизводство следва да бъде с респектиращ размер и да е дължима от държавите членки при превишаване на националната квота. След това държавата членка трябва да разпредели тежестта на таксата между производителите, които са допринесли за превишаването. Тези производители следва да носят отговорност пред държавата членка за заплащане на своя дял от дължимата такса по силата на превишаването на определеното им количество. Държавите членки следва да внесат в Европейския фонд за гарантиране на [земеделието (ЕФГЗ)] таксата, съответстваща на превишаването на тяхната национална квота, намалена с определената сума от 1 %, за да се отчетат случаите на несъстоятелност или доказана невъзможност определени производители да платят своя дял от общата сума на дължимата такса“.
10
Член 78 от Регламент № 1234/2007 е озаглавен „Такса за свръхпроизводство“ и гласи следното:
„1.   Такса за свръхпроизводство се плаща за мляко и други млечни продукти, които се предлагат на пазара в превишение на националната квота, установена в съответствие с подраздел II.
Установява се такса в размер на 27,83 EUR за 100 килограма мляко.
[…]
2.   Държавите членки са отговорни пред Общността за таксата за свръхпроизводство, дължима в резултат на превишаване на националната квота и определена на национално равнище и поотделно за доставките и директните продажби, и следва да заплатят 99 % от дължимата сума на [ЕФГЗ], между 16 октомври и 30 ноември след края на съответния дванадесетмесечен период.
3.   Ако таксата за свръхпроизводство, предвидена в параграф 1, не бъде платена до определената дата и след консултации с Комитета за земеделските фондове, Комисията приспада сума, равна на сумата на неплатената такса за свръхпроизводство, от месечните плащания по смисъла на член 14 и член 15, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1290/2005. Преди да вземе решение, Комисията предупреждава заинтересованата държава членка, която следва да оповести позицията си в рамките на една седмица. […]
[…]“.
11
Член 79 от този регламент е озаглавен „Вноска на производителите в дължимата такса за свръхпроизводство“ и гласи:
„Таксата за свръхпроизводство се разпределя изцяло, в съответствие с членове 80 и 83, между производителите, които са допринесли за всеки от случаите на превишаване на националните квоти, посочени в член 66, параграф 2.
Без да се засягат член 80, параграф 3 и член 83, параграф 1, производителите отговарят пред държавата членка за заплащането на своята вноска в дължимата такса за свръхпроизводство, изчислена в съответствие с членове 69, 70 и 80, поради факта, че са превишили предоставените им квоти“.
12
Член 80 от посочения регламент е озаглавен „Такса за свръхпроизводство върху доставките“ и след изменение с Регламент (ЕО) № 72/2009 на Съвета от 19 януари 2009 г. (ОВ L 30, 2009 г., стр. 1 и поправки в ОВ L 230, 2009 г., стр. 6 и ОВ L 220, 2010 г., стр. 76) предвижда:
„1.   С цел да се състави окончателен разчет на таксата за свръхпроизводство, количествата, доставени от всеки производител, следва се увеличават или намаляват, за да отразят всяка разлика между фактическата масленост и референтната масленост, като се използват коефициенти и при условия, които следва да бъдат определени от Комисията.
На национално равнище таксата за свръхпроизводство се изчислява въз основа на сумата от доставките, коригирана в съответствие с първата алинея.
[…]
3.   Вноската на всеки производител в размера на дължимата такса за свръхпроизводство се определя въз основа на решение на държавата членка, след като всички неизползвани части от националната квота за доставки се преразпределят или не се преразпределят, пропорционално на индивидуалната квота на всеки производител или в съответствие с обективни критерии, които следва да се определят от държавите членки:
a)
или на национално равнище на основата на размера, с който е превишена индивидуалната квота на съответния производител;
б)
или първо на равнище изкупвач и впоследствие на национално равнище, ако е приложимо.
Когато се прилага третата алинея от член 78, параграф 1, държавите членки, като определят вноската на всеки производител по отношение на сумата, дължима поради прилагането на по-висока ставка, посочена в тази алинея, гарантират, че тази вноска е платена пропорционално от отговорните производители в съответствие с обективни критерии, които следва да се определят от държавата членка“.
13
Съгласно член 83 от Регламент № 1234/2007, озаглавен „Такса за свръхпроизводство върху директните продажби“:
„1.   В случаите на директна продажба вноската на всеки производител в размера на таксата за свръхпроизводство се определя въз основа на решение на държавата членка, след като всяка неизползвана част от националната квота, разпределена за директни продажби, е била или не е била преразпределена на подходящото териториално или на национално равнище.
2.   Държавите членки определят базата за изчисляване на вноската на даден производител в размера на дължимата такса за свръхпроизводство върху цялото количество мляко, което е било продадено, прехвърлено или използвано за производството на млечни продукти, продадени или прехвърлени, чрез прилагане на критерии, определени от Комисията.
3.   При изготвяне на окончателния разчет на таксата за свръхпроизводство не се вземат предвид никакви корекции във връзка със съдържането на масленост.
4.   Комисията определя начина и времето на плащане на таксата за свръхпроизводство на компетентния орган на държавата членка“.
14
Член 7 от Регламент № 536/93 гласи:
„1.   Държавите членки вземат всички необходими мерки за контрол, за да гарантират плащането на таксата върху количествата мляко и еквиваленти на млякото, предлагани на пазара в превишение на което и да е от количествата по член 3 от Регламент (ЕИО) № 3950/92. […]
[…]
3.   Държавите членки проверяват фактически точността на отчитането на количествата мляко и еквиваленти на млякото, предлагани на пазара, и за тази цел проверяват превоза на мляко при събирането му от земеделските стопанства, и по-специално извършват контрол:
a)
в помещенията на изкупвачите […]
б)
в помещенията на производителите […]
[…]“ [неофициален превод].
15
Съгласно член 16, параграф 1 и член 17 от Регламент № 1392/2001 същият заменя Регламент № 536/93, считано от 31 март 2002 г. Член 11 от Регламент № 1392/2001 е озаглавен „Проверки от държавите членки“ и предвижда:
„1.   Държавите членки вземат всички необходими мерки, за да гарантират, че таксата върху количествата мляко и еквиваленти на млякото, предлагани на пазара в превишение на което и да е от количествата по член 3 от Регламент (ЕИО) № 3950/92, се събира правилно и в случаите на доставки се прехвърля върху съответните производители.
2.   Държавите членки вземат допълнителни мерки:
a)
за да контролират случаите на пълен или частичен отказ от производството на мляко и/или от референтното количество в съответствие с член 8, буква a) от Регламент (ЕИО) № 3950/92, когато се прилагат съответните разпоредби;
б)
за да гарантират, че заинтересованите лица са запознати с наказателните или административните санкции, които могат да им бъдат наложени при неспазване на разпоредбите на Регламент (ЕИО) № 3950/92 и на настоящия регламент.
[…]“ [неофициален превод].
16
Регламент № 1392/2001 е отменен, считано от 1 април 2004 г., с Регламент № 595/2004, чиито разпоредби се прилагат, съгласно член 28 от последния, считано от периода 2004/2005 г. Член 15 от последния регламент е озаглавен „Срок за плащане“ и гласи:
„1.   Всяка година в срок най-късно до 1 октомври, изкупвачът или при директни продажби производителят, който е отговорен за таксата, заплаща на компетентния орган дължимата сума, съгласно условията определени от държавата членка.
2.   При неспазване на срока за плащане, посочен в параграф 1, върху дължимите суми се начислява годишна лихва по референтните тримесечни лихвени проценти, приложими на 1-ви октомври всяка година, определени за всяка държава членка в приложение II и увеличени с един пункт.
Лихвите се заплащат на държавата членка.
3.   Държавите членки декларират пред Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) сумите, получени в резултат на прилагането на член 3 от Регламент (ЕО) № 1788/2003, всяка година най-късно в декларацията за разходите за месец ноември.
[…]“.
17
Член 17 от Регламент № 595/2004 е озаглавен „Начисляване на таксата“ и предвижда:
„Държавите членки вземат необходимите мерки, за да осигурят, че таксата е начислена правилно и че тежестта на таксата се понася от производителите, които са допринесли за превишението на квотата“.
18
На 16 юли 2003 г. Съветът приема Решение 2003/530/ЕО относно съвместимостта с общия пазар на помощ, която Италианската република възнамерява да предостави на своите млекопроизводители (ОВ L 184, 2003 г., стр. 15), на основание член 88, параграф 2, трета алинея ЕО, понастоящем член 108, параграф 2, трета алинея ДФЕС. Съображения 2—5, 7 и 8 от това решение гласят:
„(2)
Италианските млекопроизводители са произвели мляко в превишение на своите референтни количества в периода 1995/1996—2001/2002 г. и дължат на Общността сумата от 1386475250 EUR за допълнителната такса за мляко и млечни продукти, въведена в съответствие с Регламент (ЕИО) № 3950/92.
(3)
Голяма част от сумата не е събрана от италианските органи, след като по искане на тези производители националните административни съдилища разпореждат спиране на плащанията.
(4)
Понастоящем положението в Италия се характеризира с обстоятелството, че събирането на допълнителната такса среща редица трудности, довели най-вече до множество висящи съдебни дела, които могат да продължат да забавят действителните плащания за още дълго време.
(5)
Италианските органи предвиждат мерки за уреждане на тези висящи спорове и за премахване на съществуващото понастоящем социално напрежение, като позволяват на тези млекопроизводители да уредят своя неизплатен дълг чрез безлихвено разсрочено плащане за няколко години.
[…]
(7)
За да се избегнат подобни проблеми в бъдеще, италианското правителство се ангажира занапред за стриктното прилагане на допълнителната такса въз основа на нов закон относно бъдещото управление на квотите за мляко, който предвижда коренна промяна и модернизиране на разпоредбите за прилагане. Съгласно оценката на Комисията въпросният закон представлява добра законодателна основа за прилагането на режима и би следвало да позволи, ако бъде приложен изцяло и правилно, доброто функциониране на режима.
(8)
За да се избегне обременяването на отделните засегнати италиански млекопроизводители с големи финансови тежести, което вероятно би се случило при незабавно възстановяване в пълен размер на всички дължими суми, и така да се намали съществуващото социално напрежение, са налице изключителни обстоятелства, които обосновават разглеждането на помощта, която Италианската република възнамерява да отпусне на тези млекопроизводители под формата на авансово и разсрочено плащане, като съвместима с общия пазар чрез дерогация от член 87 от Договора, ако бъдат изпълнени условията, посочени в настоящото решение“ [неофициален превод].
19
Член 1 от посоченото решение гласи:
„Помощта, която Италианската република възнамерява да предостави на млекопроизводителите, като сама извърши плащането към Общността на сумата, която те дължат на Общността поради допълнителната такса за млякото и млечните продукти за периода 1995/1996—2001/2002 г., и като разреши на тези производители да върнат дълга си посредством разсрочено безлихвено плащане за няколко години, по изключение се приема за съвместима с общия пазар, при условие че:
–
бъде погасена цялата сума посредством равни годишни траншове,
–
периодът на погасяване не надхвърля четиринадесет години, считано от 1 януари 2004 г.“ [неофициален превод].
Досъдебната процедура и исканията на страните
20
След получаване на информация относно недостатъчните суми, събрани в Италия във връзка с дължимата от производителите на краве мляко допълнителна такса, Комисията приема, че Италианската република не е изпълнила задълженията си да разпредели изцяло между производителите, допринесли за всяко превишаване на националните референтни количества, дължимата индивидуално от тях допълнителна такса, да изчисли съответното лично задължение, да контролира действителното плащане на това задължение от заинтересованите лица и, в случай на неплащане, да събере дължимите суми.
21
С поредица размени на писма между юли 2008 г. и юли 2012 г., повечето от които се осъществяват по процедурата EU Pilot, службите на Комисията отправят искания за информация до италианското правителство относно напредъка във връзка с възстановяването на тази допълнителна такса върху млякото. Исканията на Комисията са свързани по-специално с разпределянето на допълнителната такса между платците и предприетите мерки за възстановяването ѝ в случаите на неплащане, с отражението на въведените законодателни промени върху ефективността на възстановяването на допълнителната такса, както и с административните производства по възстановяване и разрешаването на споровете.
22
Тъй като не е удовлетворена от отговорите, предоставени от италианските органи, на 21 юни 2013 г. Комисията изпраща до Италианската република официално уведомително писмо, с което я кани да изложи съображенията си в това отношение. Тази държава членка отговаря с писмо от 23 септември 2013 г., придружено от три допълнителни писма от 30 септември 2013 г., 21 януари и 7 февруари 2014 г.
23
Предвид „трайния застой на процедурите за възстановяване и значителните по размер неизплатени суми“, на 10 юли 2014 г. Комисията издава мотивирано становище срещу Италианската република и кани посочената държава членка да вземе необходимите мерки, за да се съобрази със становището в срок от два месеца, считано от получаването му. След като италианското правителство иска удължаване на срока за отговор, Комисията уважава това искане, като му дава възможност да представи отговора си до 11 октомври 2014 г.
24
С писмо от 13 октомври 2014 г., допълнено на 22 октомври и 25 ноември 2014 г., Италианската република отговаря на посочените в мотивираното становище твърдения за нарушение.
25
Тъй като не приема за убедителни доводите на италианските органи, Комисията решава да предяви настоящия иск.
По иска
Предварителни бележки
26
На първо място, следва да се отбележи, че в петитума на исковата молба Комисията иска от Съда да установи, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по „приложимите през съответните години разпоредби от правото на Съюза, и по-конкретно“ разпоредбите, посочени в точка 1 от настоящото съдебно решение. Все пак в уводната част на тази искова молба и в точка 2 от нея Комисията изброява, без да посочва думите „по-конкретно“, различните разпоредби от правото на Съюза, които са предмет на твърдяното неизпълнение. Освен това от посочената искова молба не следва, че Комисията е възнамерявала да включи в иска си разпоредби от правото на Съюза, различни от изрично посочените в точка 1 от настоящото съдебно решение. При тези условия петитумът на исковата молба трябва да се разбира в смисъл, че се отнася само до последните разпоредби.
27
На второ място, следва да се уточни, че предявеният от Комисията иск за установяване на неизпълнение на задължения се отнася до пропуска на Италианската република да вземе необходимите мерки, за да се съобрази с определени задължения по силата на правото на Съюза, които се отнасят до режима на допълнителната такса върху производството на мляко, надвишаващо националната квота, с която разполага тази държава членка. Комисията упреква посочената държава членка, че не е въвела режим, който да гарантира, че дължимата на национално равнище допълнителна такса действително се начислява на съответните икономически оператори и се плаща от тях или, при неплащане, се възстановява от компетентните органи.
28
В петитума на исковата молба обаче не се посочват конкретни суми, които произтичат от невъзстановяването през различните години на облагане, нито дори обща сума, включваща всички обхванати години на облагане.
29
Следователно в рамките на настоящия иск не е необходимо да се определя дали общият размер на невъзстановените допълнителни такси съответства на сумата от 1343 милиона евро, както следва от писмените изявления на Комисията, или на сумата от 827,39 милиона евро, според Италианската република.
30
Като се има предвид това, независимо от различията в становищата на страните по отношение на вече възстановените и подлежащите на възстановяване суми, следва да се констатира, че към посочената в точка 23 от настоящото решение дата 11 октомври 2014 г., тоест повече от 18 години след края на първата година на облагане с допълнителната такса в Италия и повече от 5 години след последната година на облагане, италианските органи все още не са възстановили значителните суми, дължими във връзка с допълнителната такса.
31
Настоящият иск следва да се разгледа в светлината на тези съображения.
По същество
Доводи на страните
32
Комисията изтъква, че към 11 октомври 2014 г., а именно датата на крайния срок, определен в мотивираното становище, към която е добавен допълнителен срок от един месец, Италианската република не е въвела ефективен режим, позволяващ ѝ да възстанови дължимите суми за допълнителната такса върху млякото за годините 1995/1996—2008/2009.
33
Комисията счита, че Италианската република не е изпълнила задължението си да разпредели и да събере изцяло, с дължимата грижа и бързина, допълнителната такса от производителите, допринесли за всяко превишаване на националните референтни количества. В това отношение Комисията се основава по-специално на съдебната практика, установена с решение от 21 януари 1999 г., Германия/Комисия (C‑54/95, EU:C:1999:11, т. 177), съгласно което държавите членки са длъжни по силата на общото задължение за полагане на дължима грижа по член 4, параграф 3 ДЕС бързо да съберат дължимите суми във връзка с допълнителната такса.
34
В този смисъл тя счита, че обстоятелството, че дължимите суми във връзка с допълнителната такса върху млякото са толкова високи, както следва от точка 29 от настоящото съдебно решение, се дължи на небрежността на Италианската република и на неефективността на въведения от тази държава членка режим за гарантиране на начисляването и възстановяването на тази такса на територията ѝ през посочения в исковата молба период.
35
Според Комисията, на първо място, прилагането в националното право на правната уредба на Съюза е било прекалено объркано, което е довело до последващи забавяния в прилагането на националния режим за допълнителната такса и до голям брой съдебни спорове. Поради това възстановяването на тази такса било затруднено, по-специално поради спиранията на плащанията, разпоредени от някои национални юрисдикции като охранителна мярка.
36
На второ място, Италианската република не използвала ефективно административните механизми, до които е можела да прибегне, за да възстанови дължимите като допълнителна такса суми, по-специално режима на прихващането. В Италия възможността за прихващане на дължимите на това основание суми от изплащаните помощи в рамките на общата селскостопанска политика била въведена неефективно и със закъснение. Впрочем Комисията счита, че някои още действащи подзаконови нормативни разпоредби препятстват прилагането на прихващането.
37
На трето място, голяма част от процедурите за възстановяване били спрени след влизането в сила на някои законодателни изменения, въведени през 2003 г., поради липсата на необходими за възобновяването на тези процедури разпоредби за изпълнение или договорни споразумения между властите и съответните субекти.
38
На четвърто място, Комисията изтъква, че поради грешки, допуснати от националните органи, които отговарят за възстановяването на допълнителната такса, и поради внесени многобройни изменения в процедурата за възстановяване, самата Италианска република е признала, че е изправена пред „сериозна безизходица в областта на възстановяването“. Тази институция пояснява в това отношение, че изискуеми суми са били определени неправилно като несъбираеми, което също отслабило ефективността на възстановяването.
39
В отговор Италианската република поддържа, от една страна, че искът за установяване на неизпълнение на задължения, предявен от Комисията на основание член 258 ДФЕС, при обстоятелствата в конкретния случай нарушава принципите ne bis in idem, на пропорционалност и на специфичност. Тя изтъква, от друга страна, че Комисията не представя доказателства, че Италианската република не е изпълнила задълженията си в рамките на начисляването и на възстановяването на допълнителната такса.
Съображения на Съда
40
Следва да се припомни, че съгласно член 2, параграф 1 от Регламент № 3950/92 допълнителната такса, въведена с член 1 от този регламент, се разпределя между производителите, които са допринесли за превишаването на референтните количества. Такова разпределяне на допълнителната такса е предвидено и в член 4 от Регламент № 1788/2003, както и в членове 79, 80 и 83 от Регламент № 1234/2007.
41
Съгласно член 7 от Регламент № 536/93, член 11, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1392/2001 и членове 15 и 17 от Регламент № 595/2004 държавите членки са длъжни да вземат всички необходими мерки, за да осигурят, че таксата, включително дължимите лихви при неспазване на срока за плащане, е начислена правилно и че тежестта на таксата се понася от производителите, които са допринесли за превишението.
42
В този контекст съгласно трайно установената съдебна практика държавите членки са длъжни по силата на общото задължение за полагане на дължима грижа по член 4, параграф 3 ДЕС, чието съдържание е уточнено в регламентите на Съюза в областта, да вземат мерки за бързо отстраняване на нередностите. Всъщност след изтичането на определен срок разпределянето и възстановяването на допълнителната такса могат да бъдат затруднени или да станат невъзможни поради определени обстоятелства, каквито са по-специално преустановяването на дейността или загубата на счетоводни документи (вж. в този смисъл решения от 11 октомври 1990 г., Италия/Комисия, C‑34/89, EU:C:1990:353, т. 12 и от 21 януари 1999 г., Германия/Комисия, C‑54/95, EU:C:1999:11, т. 177).
43
Освен това, по силата на постоянната практика на Съда относно тежестта на доказване в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС, задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Следователно именно тя трябва да представи пред Съда необходимите доказателства, въз основа на които последният да провери дали е налице неизпълнение на задължения (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Комисия/Португалия, C‑398/14, EU:C:2016:61, т. 47 и цитираната съдебна практика).
44
Когато Комисията е представила достатъчно доказателства, от които са видни определени факти на територията на държавата членка ответник, последната трябва да оспори по същество и подробно така представената информация и произтичащите от нея последици (вж. в този смисъл решение от 28 януари 2016 г., Комисия/Португалия, C‑398/14, EU:C:2016:61, т. 48 и цитираната съдебна практика).
45
В настоящия случай Комисията излага в писмените си изявления обстойно и подробно фактическите обстоятелства, които според тази институция са довели до небрежността и до пропуските — предмет на твърденията за нарушения, в които тя упреква Италианската република. Освен това, без твърденията ѝ да се оспорват в това отношение от тази държава членка, Комисията отбелязва, че посочените фактически обстоятелства в голяма степен произтичат от документацията, представена от италианските органи при контактите им с тази институция, и по същество се потвърждават от становища на Corte dei conti (Сметна палата, Италия), както и от правителствени и парламентарни разследващи комисии на посочената държава членка.
46
Предвид обстоятелството, че дължимите въз основа на допълнителната такса суми, като посочените в точка 29 от настоящото съдебно решение, са се натрупали в продължение на толкова дълъг период, без компетентните органи изобщо да успеят устойчиво да ги намалят, става ясно, че тези органи не са взели необходимите мерки, за да спазят задълженията си съгласно разпоредбите на правото на Съюза, посочени в петитума на исковата молба.
47
При тези условия следва да се приеме, че Комисията е представила достатъчно доказателства за истинността на фактите, на които се основава в иска си, за да докаже, че Италианската република не е изпълнила задълженията, произтичащи от тези разпоредби. Поради това в съответствие с припомнената в точка 44 от настоящото решение съдебна практика следва да се разгледат представените защитни доводи.
48
Макар да признава, че съществува задължение съгласно правото на Съюза да пристъпи към начисляване и евентуално към възстановяване на допълнителната такса, Италианската република същевременно поддържа, най-напред, че това е задължение за „полагане на усилия“, а не за „постигане на резултат“, и че Комисията не е доказала неспазването му от италианските органи.
49
В подкрепа на тези доводи Италианската република изтъква точка 36 от решение от 13 ноември 2001 г., Франция/Комисия (C‑277/98, EU:C:2001:603), в която Съдът приел, че член 19 от Регламент (ЕИО) № 1546/88 на Комисията от 3 юни 1988 година за определяне на подробни правила за прилагане на допълнителната такса, предвидена в член 5в от Регламент (ЕО) № 804/68 (ОВ L 139, 1988 г., стр. 12), съгласно който държавите членки вземат необходимите мерки, за да гарантират събирането на допълнителната такса, установява задължение за полагане на усилия, а не задължение за постигане на резултат.
50
Поради това според нея фактът, че част от сумите във връзка с допълнителната такса върху млякото не е била възстановена, сам по себе си не е достатъчен, за да се направи извод за съществуването на твърдяното неизпълнение на задължения.
51
В това отношение е ясно, че доводите на Италианската република почиват на неправилно тълкуване на исканията на Комисията. Всъщност с исканията си Комисията моли Съда да установи, че Италианската република не е изпълнила задълженията си, като не е взела, както е отбелязано в точка 27 от настоящото съдебно решение, необходимите мерки, за да гарантира, че допълнителната такса върху млякото се начислява на съответните оператори и при необходимост се възстановява от компетентните органи. В този смисъл предметът на това неизпълнение на задължения не се отнася до факта, че тази държава членка не е възстановила изцяло дължимите на основание на таксата суми.
52
Поради това Италианската република не може да се освободи от отговорност за неизпълнението, за което е упреквана, като твърди, че е взела мерки, които са ѝ позволили да възстанови част от сумите, дължими като допълнителна такса върху млякото.
53
Макар Италианската република да посвещава голяма част от писмените си изявления на подробното описание на националната правна уредба относно разпределянето и възстановяването на допълнителната такса и на измененията на тази уредба, все пак тя не представя конкретни доказателства, които могат да поставят под въпрос изложените от Комисията нередности във функционирането, или да покажат, че тя своевременно е привела в действие, в съответствие със задължението си за полагане на дължима грижа, ефективна система, позволяваща ѝ да възстанови съответните суми съгласно посочените от Комисията регламенти.
54
При тези обстоятелства доводът във връзка с твърдяното „задължение за полагане на усилия“ следва да се отхвърли като несъстоятелен. Всъщност съгласно установеното в точки 45—47 от настоящото съдебно решение, Италианската република не е взела необходимите мерки, за да гарантира бързо начисляването на таксата на съответните производители на мляко и ефикасното ѝ възстановяване.
55
По-нататък Италианската република изтъква, че многобройните изменения на правната уредба на Съюза за допълнителната такса върху млякото значително са допринесли за законодателните и административни трудности, срещнати на национално равнище.
56
В това отношение следва да се припомни, че дори да се предположи, че прилагането на правната уредба на Съюза относно таксата върху млякото да е довело до значителни трудности на национално равнище, това не променя факта, че както Съдът многократно е постановявал, държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или фактически положения от вътрешния си правен ред, за да оправдае неспазването на задължения, които произтичат от правото на Съюза (вж. по-специално решение от 2 март 2017 г., Комисия/Гърция, C‑160/16, непубликувано, EU:C:2017:161, т. 13 и цитираната съдебна практика).
57
Освен това, ако Италианската република е считала, че правната уредба на Съюза относно допълнителната такса върху млякото е препятствала, поради естество си, начисляването и евентуално възстановяването на тази такса бързо и ефикасно, тази държава членка е могла да подаде жалби пред Съда, за да се извърши контрол за законосъобразност на съответните мерки на Съюза. През целия спорен период, който обхваща повече от дванадесет години, Италианската република обаче не е подала нито една жалба в този смисъл. Впрочем обстоятелството, че режимът на допълнителната такса върху млякото е довел до правни и политически трудности на равнището на Съюза, и че този режим в крайна сметка е заменен, изобщо не оправдава неприемането от държавите членки на всички необходими мерки за гарантиране на неговата ефективност на национално равнище.
58
Освен това, що се отнася по-специално до Решение 2003/530, от което Италианската република прави извода, че Съветът на Европейския съюз е нямало да може да приеме това решение, ако тя е била в положение на неизпълнение, достатъчно е да се отбележи, че с въпросното решение Съветът само е одобрил мерките за помощи, насочени към улесняване на плащането на допълнителната такса от съответните производители на мляко, без да прави преценка на положението, такова каквото е било към датата на приемането на решението, в Италия. Освен това с Решение 2003/530 Съветът имплицитно потвърждава задължението на тази държава членка да гарантира плащането на допълнителната такса от производителите на мляко и посочва, както е видно от съображение 7 от това решение, че „италианското правителство [се е ангажирало] занапред за стриктното прилагане на допълнителната такса въз основа на нов закон“.
59
При тези обстоятелства доводите на Италианската република относно спазването на задълженията ѝ в областта на начисляването и на евентуалното възстановяване на допълнителната такса върху млякото не могат да обезсилят изводите на Комисията.
60
Следва още да се разгледат доводите на Италианската република, че настоящият иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС, нарушава принципите ne bis in idem, на пропорционалност и на специфичност. Тя изтъква, че доколкото вече е платила на ФЕОГА сумите във връзка с таксата, съответстваща на превишаването на нейното национално референтно количество, съобразно членове 3 и 4 от Регламент № 1788/2003 и впоследствие членове 78 и 79 от Регламент № 1234/2007, посоченият иск означавал, че тя може отново да бъде „санкционирана“ за неизпълнението на същите задължения във връзка с начисляването и евентуално с възстановяването на допълнителната такса.
61
В това отношение трябва да се припомни, че както също следва от съображение 5 от Регламент № 1788/2003 и от съображение 38 от Регламент № 1234/2007, разпоредбите, посочени в предходната точка, налагат на Италианската република различни задължения, които, от една страна, се отнасят до дължимото от тази държава членка плащане на допълнителната такса на ФЕОГА по силата на член 3 от Регламент № 1788/2003 и на член 78, параграф 2 от Регламент № 1234/2007. От друга страна, посочената държава членка е длъжна да разпредели допълнителната такса между производителите на мляко, които са допринесли за превишаването на националните квоти, и да я събере, в съответствие с член 4 от Регламент № 1788/2003 и с член 79 от Регламент № 1234/2007. В този смисъл фактът, че Италианската република евентуално е изпълнила първото от тези задължения, не изключва възможността тя да не е изпълнила второто от тези задължения, което съставлява единственият предмет на настоящото производство за установяване на неизпълнение на задължения от държава членка.
62
Такава преценка е още по-наложителна, като се има предвид, че доводът на Италианската република в крайна сметка е равнозначен на незачитане на целта на допълнителната такса, изразяваща се в задължаване на производителите на мляко да спазват референтните количества, които са им определени (вж. решение от 25 март 2004 г., Cooperativa Lattepiù и др., C‑231/00, C‑303/00 и C‑451/00, EU:C:2004:178, т. 75).
63
Следователно доводът на Италианската република, отнасящ се до нарушение на принципите nе bis in idem, на пропорционалност и на специфичност, трябва да се отхвърли.
64
С оглед на всички изложени съображения трябва да се констатира, че като не е гарантирала, че допълнителната такса, дължима за надхвърлящото националната квота производство в Италия, считано от първата година на действително облагане с допълнителната такса в Италия (1995/1996) до последната година на потвърдено свръхпроизводство в страната (2008/2009),
–
действително се начислява на конкретните производители, допринесли за всяко превишаване на производството, и
–
се изплаща в срок, след уведомяване за дължимия размер, от изкупвача или, при преките продажби, от производителя, или,
–
при неплащане в срок, се регистрира и евентуално събира принудително от тези изкупвачи или производители,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 1 и 2 от Регламент № 3950/92, член 4 от Регламент № 1788/2003, членове 79, 80 и 83 от Регламент № 1234/2007, както и — по отношение на разпоредбите за изпълнение на Комисията — член 7 от Регламент № 536/1993, член 11, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1392/2001 и, на последно място, по членове 15 и 17 от Регламент № 595/2004.
По съдебните разноски
65
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Италианската република и последната е загубила делото, следва Италианската република да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:
1)
Като не е гарантирала, че допълнителната такса, дължима за надхвърлящото националната квота производство в Италия, считано от първата година на действително облагане с допълнителната такса в Италия (1995/1996) до последната година на потвърдено свръхпроизводство в страната (2008/2009),
–
действително се начислява на конкретните производители, допринесли за всяко превишаване на производството, и
–
се изплаща в срок, след уведомяване за дължимия размер, от изкупвача или, при преките продажби, от производителя, или,
–
при неплащане в срок, се регистрира и евентуално събира принудително от тези изкупвачи или производители,
Италианската република не е изпълнила задълженията си по членове 1 и 2 от Регламент (ЕИО) № 3950/92 на Съвета от 28 декември 1992 година относно въвеждане на допълнителна такса в сектора на млякото и млечните продукти, член 4 от Регламент (ЕО) № 1788/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година за въвеждане на такса в сектора на млякото и млечните продукти, членове 79, 80 и 83 от Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22 октомври 2007 година за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти („Общ регламент за ООП“), както и — по отношение на разпоредбите за изпълнение на Комисията — член 7 от Регламент (ЕИО) № 536/93 от 9 март 1993 година относно определяне на подробни правила за прилагане на допълнителната такса в сектора на млякото и млечните продукти, член 11, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 1392/2001 от 9 юли 2001 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 3950/92 и, на последно място, членове 15 и 17 от Регламент (ЕО) № 595/2004 от 30 март 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1788/2003, изменен с Регламент (ЕО) № 1468/2006 на Комисията от 4 октомври 2006 г.
2)
Осъжда Италианската република да заплати съдебните разноски.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: италиански.