62014CJ0535
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
18 de junho de 2015 (
*1
)
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas tomadas contra a República da Bielorrússia — Admissibilidade — Prazo de recurso — Apoio judiciário — Efeito suspensivo — Tutela jurisdicional efetiva — Direitos de defesa — Princípio da proporcionalidade»
No processo C‑535/14 P,
que tem por objeto um recurso de uma decisão do Tribunal Geral nos termos do artigo 56.o do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, interposto em 24 de novembro de 2014,
Vadzim Ipatau, residente em Minsk (Bielorrússia), representado por M. Michalauskas, avocat,
recorrente,
sendo a outra parte no processo:
Conselho da União Europeia, representado por F. Naert e B. Driessen, na qualidade de agentes,
recorrido em primeira instância,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: T. von Danwitz, presidente de secção, C. Vajda, A. Rosas (relator), E. Juhász e D. Šváby, juízes,
advogado‑geral: P. Mengozzi,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1
Com o presente recurso, V. Ipatau pede a anulação do acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 23 de setembro de 2014, Ipatau/Conselho (T‑646/11, EU:T:2014:800, a seguir «acórdão recorrido»), que negou provimento ao seu recurso destinado à anulação:
—
da Decisão 2011/666/PESC do Conselho, de 10 de outubro de 2011, que altera a Decisão 2010/639/PESC respeitante à adoção de medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 265, p. 17);
—
do Regulamento de Execução (UE) n.o 1000/2011 do Conselho, de 10 de outubro de 2011, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 265, p. 8);
—
da carta do Conselho de 14 de novembro de 2011, pela qual rejeitou o pedido do recorrente para que o seu nome fosse retirado da Decisão 2011/69/PESC do Conselho, de 31 de janeiro de 2011, que altera a Decisão 2010/639/PESC do Conselho respeitante à adoção de medidas restritivas contra alguns altos funcionários da Bielorrússia (JO L 28, p. 40, a seguir «carta de 14 de novembro de 2011»);
—
do Regulamento de Execução (UE) n.o 84/2011 do Conselho, de 31 de janeiro de 2011, que altera o Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra o Presidente Lukashenko e alguns funcionários da Bielorrússia (JO L 28, p. 17);
—
da Decisão 2012/642/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 285, p. 1); e
—
do Regulamento de Execução (UE) n.o 1017/2012 do Conselho, de 6 de novembro de 2012, que dá execução ao artigo 8.o‑A, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 765/2006 que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 307, p. 7);
na parte em que se aplicam ao recorrente.
Antecedentes do litígio
2
Os antecedentes do litígio foram apresentados pelo Tribunal Geral, da seguinte forma:
«1
O recorrente, Vadzim Ipatau, é um cidadão bielorrusso, vice‑presidente da Comissão Central de Eleições (a seguir ‘CCE’).
2
Resulta da Posição Comum 2006/276/PESC do Conselho, de 10 de abril de 2006, que impõe medidas restritivas contra alguns altos funcionários da Bielorrússia e revoga a Posição Comum 2004/661/PESC (JO L 101, p. 5), que, na sequência do desaparecimento de pessoas de reconhecida notoriedade na Bielorrússia, de eleições e de um referendo fraudulentos, bem como das violações dos direitos humanos perpetradas durante a repressão das manifestações pacíficas organizadas na sequência dessas eleições e do referendo, foi decidido adotar medidas restritivas, como a interdição da entrada ou da passagem em trânsito no território da União Europeia e o congelamento de fundos e de recursos económicos, contra diversas pessoas da Bielorrússia.
3
As disposições de execução da União foram enunciadas no Regulamento (CE) n.o 765/2006 do Conselho, de 18 de maio de 2006, que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 134, p. 1). Estas disposições foram objeto de várias alterações sucessivas e o artigo 8.o‑A, n.o 1, do referido regulamento, conforme alterado, prevê que, caso decida submeter uma pessoa singular ou coletiva, entidade ou organismo às medidas referidas no artigo 2.o, n.o 1, o Conselho altera o anexo no qual figura a lista em que essa pessoa é inscrita, em conformidade.
4
As medidas restritivas previstas na Posição Comum 2006/276 foram prorrogadas até 15 de março de 2010 pela Posição Comum 2009/314/PESC do Conselho, de 6 de abril de 2009, que altera a Posição Comum 2006/276 e revoga a Posição Comum 2008/844/PESC (JO L 93, p. 21). No entanto, exceção feita aos que estiveram implicados nos desaparecimentos de 1999‑2000 e à presidente da CCE, as restrições de viagem impostas a alguns responsáveis da Bielorrússia foram suspensas até 15 de dezembro de 2009.
5
Em 15 de dezembro de 2009, o Conselho adotou a Decisão 2009/969/PESC, que prorroga as medidas restritivas contra alguns altos funcionários da Bielorrússia previstas na Posição Comum 2006/276, e revoga a Posição Comum 2009/314 (JO L 332, p. 76). Prorrogou até 31 de outubro de 2010 tanto as medidas previstas na Posição Comum 2006/276 como a suspensão das restrições de viagem impostas a alguns responsáveis da Bielorrússia.
6
Com base num reexame da Posição Comum 2006/276, o Conselho, com a Decisão 2010/639/PESC, de 25 de outubro de 2010, que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO L 280, p. 18), prorrogou até 31 de outubro de 2011 tanto as medidas restritivas previstas na Posição Comum 2006/276 como a suspensão das restrições de viagem impostas a alguns responsáveis da Bielorrússia.
7
Com a Decisão 2011/69/PESC […], foi decidido, tendo em conta as eleições presidenciais fraudulentas de 19 de dezembro de 2010 e a violenta repressão exercida sobre a oposição política, sobre a sociedade civil e sobre representantes de meios de comunicação social independentes, pôr termo à suspensão das restrições de viagem, bem como implementar novas medidas restritivas. O artigo 1.o, n.o 1, da Decisão 2010/639 foi completado nos seguintes termos:
‘d)
Pelas violações das normas internacionais em matéria de eleições durante as eleições presidenciais bielorrussas de 19 de dezembro de 2010 e pela repressão violenta da sociedade civil e da oposição democrática, e pessoas a elas associadas, incluídas na lista constante do anexo III‑A.’
8
A Decisão 2011/69 substituiu o artigo 2.o da Decisão 2010/639 nos seguintes termos:
‘Artigo 2.o
1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade, que estejam na posse ou que se encontrem à disposição ou sob controlo das pessoas responsáveis:
[…]
b)
por violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010 e pela repressão violenta da sociedade civil e da oposição democrática, e de qualquer das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados cuja lista consta do anexo III‑A.
[…]’
9
O nome do recorrente foi mencionado no anexo V da Decisão 2011/69, que adita o anexo III‑A à Decisão 2010/639 [anexo III‑A, Lista das pessoas a que se referem o artigo 1.o, n.o 1, alínea d), e o artigo 2.o, n.o 1, alínea b)]. O nome do recorrente, que figura no n.o 10, é acompanhado da seguinte informação: ‘Vice‑Presidente, [CCE]’
10
O Regulamento de execução n.o 84/2011 substituiu, designadamente, o artigo 2.o do Regulamento n.o 765/2006 pelo seguinte texto:
‘Artigo 2.o
1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que figuram nas listas constantes do anexo I ou do anexo I‑A, ou por eles detidos ou controlados.
2.   É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que figuram nas listas constantes do anexo I ou do anexo I‑A, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
[…]
5.   No Anexo I‑A é incluída a lista das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos referidos na alínea b) do n.o 1 do artigo 2.o da Decisão do Conselho 2010/639/PESC, tal como alterada’.
11
O Regulamento de execução n.o 84/2011, com o seu anexo II (anexo I‑A do Regulamento n.o 765/2006 que contém a lista das pessoas singulares e coletivas, entidades ou organismos a que se referem os n.os 1, 2 e 5 do artigo 2.o), insere o nome do recorrente com a informação transcrita no n.o 9, supra.
12
Em 2 de fevereiro de 2011, foi publicado no Jornal Oficial da União Europeia um aviso à atenção das pessoas a que se aplicam as medidas previstas na Decisão 2011/69 e no Regulamento de Execução n.o 84/2011 (JO C 33, p. 17).
13
Por carta de 2 de setembro de 2011, o recorrente pediu ao Conselho para proceder à reapreciação da inscrição do seu nome nas listas em causa.
14
Por carta de 14 de novembro de 2011, o Conselho rejeitou este pedido de reapreciação […], por considerar que as medidas restritivas adotadas contra o recorrente eram justificadas. Juntou a esta carta uma nova decisão e um novo regulamento de execução.
15
A este respeito, o Conselho juntou a Decisão [2011/666], na qual substituiu a informação relativa ao recorrente conforme transcrita no n.o 9, supra, pela seguinte menção:
‘Vice‑Presidente, [CCE]. Enquanto membro da [CCE], é corresponsável pelas violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010.’
16
O Conselho também juntou o Regulamento de execução [n.o 1000/2011], pelo qual a informação conforme transcrita no n.o 9, supra, foi também substituída pela mesma menção que figura na Decisão 2011/666 transcrita no n.o 15, supra.
17
Em 11 de fevereiro de 2011, foi publicado no [Jornal Oficial da União Europeia] um aviso à atenção das pessoas a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/639, com a redação que lhe foi dada pela Decisão 2011/666, e no Regulamento n.o 765/2006, alterado pelo Regulamento (UE) n.o 999/2011 do Conselho que impõe medidas restritivas contra a Bielorrússia (JO C 299, p. 4).
18
Com a Decisão [2012/642], o Conselho prorrogou, até 31 de outubro de 2013, as medidas restritivas em vigor e integrou essas medidas impostas pela Decisão 2010/639 num único instrumento jurídico. O artigo 3.o, n.o 1, da referida decisão prevê:
‘Os Estados‑Membros adotam as medidas necessárias para impedir a entrada no seu território ou o trânsito pelo mesmo das seguintes pessoas:
a)
Responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia ou qualquer pessoa a eles associada;
b)
Apoiantes do regime de Lukashenka ou que dele beneficiam,
incluídas na lista constante do anexo.’
19
O artigo 4.o, n.o 1, da Decisão 2012/642 dispõe:
‘São congelados todos os fundos e recursos económicos que sejam propriedade ou que estejam na posse ou se encontrem à disposição ou sob controlo de:
a)
Pessoas, entidades ou organismos responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometam seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo;
b)
Pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos que apoiam o regime de Lukashenka ou dele beneficiam, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo,
constantes da lista em Anexo.’
20
No anexo da Decisão 2012/642 (lista das pessoas e entidades a que se refere o artigo 3.o, n.o 1, e o artigo 4.o, n.o 1), o nome do recorrente, que figura no n.o 66, foi inscrito com a seguinte menção:
‘Vice‑Presidente da [CCE]. Enquanto membro da [CCE], é responsável pelas violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010.’
21
Com o Regulamento (UE) n.o 1014/2012, de 6 de novembro de 2012 (JO L 307, p. 1), o Conselho alterou o Regulamento n.o 765/2006. Substituiu o artigo 2.o deste último regulamento pelo texto seguinte:
‘1.   São congelados todos os fundos e recursos económicos pertencentes a pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no Anexo I, na sua posse ou por eles detidos ou controlados.
2.   É proibido colocar, direta ou indiretamente, fundos ou recursos económicos à disposição das pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos enumerados no anexo I, ou disponibilizá‑los em seu benefício.
3.   É proibida a participação, com conhecimento de causa e intencionalmente, em atividades cujo objeto ou efeito seja contornar, direta ou indiretamente, as medidas referidas nos n.os 1 e 2.
4.   O Anexo I enumera as pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea a), da Decisão 2012/642[,] foram identificados pelo Conselho como responsáveis por graves violações dos direitos humanos ou pela repressão da sociedade civil e da oposição democrática, ou cujas atividades de outro modo comprometem seriamente a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia, ou pessoas singulares ou coletivas, entidades ou organismos a eles associados, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo.
5.   O Anexo I consiste igualmente numa lista das pessoas singulares ou coletivas, entidades e organismos que, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), da Decisão 2012/642[,] foram identificados pelo Conselho como beneficiando ou apoiando o regime de Lukashenko, bem como pessoas coletivas, entidades e organismos que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo.’
22
Por outro lado, com o Regulamento n.o 1014/2012, as referências aos ‘anexos I, I‑A e I‑B’ ou as referências aos ‘anexos I ou I‑A’ no Regulamento n.o 765/2006, conforme alterado, foram substituídas pelas referências ao ‘anexo I’.
23
Com o Regulamento de execução [n.o 1017/2012], o Conselho substituiu o texto dos anexos I, I‑A e I‑B do Regulamento n.o 765/2006 por um único anexo. Neste anexo figura, no n.o 66, o nome do recorrente seguido da mesma menção, transcrita no n.o 20, supra.
24
Em 7 de novembro de 2012, foi publicado no [Jornal Oficial da União Europeia] um aviso à atenção das pessoas e entidades a quem se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/642, no Regulamento n.o 1014/2012 e no Regulamento de Execução n.o 1017/2012 (JO C 339, p. 9).»
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
3
Por requerimento entrado na Secretaria do Tribunal Geral em 11 de dezembro de 2011, o recorrente apresentou um pedido de apoio judiciário ao abrigo dos artigos 94.° e 95.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral com vista a interpor, contra o Conselho, um recurso destinado à anulação da Decisão 2011/69, da Decisão 2011/666, do Regulamento de execução n.o 84/2011 e do Regulamento de execução n.o 1000/2011, na parte em que estes atos lhe são aplicáveis.
4
Por despacho do presidente da Sexta Secção do Tribunal Geral, CD/Conselho (T‑646/11 AJ, EU:T:2012:279), foi concedido ao recorrente o benefício do apoio judiciário.
5
Por petição entrada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de junho de 2012, o recorrente interpôs um recurso de anulação da Decisão 2011/666, do Regulamento de execução n.o 1000/2011 e da carta de 14 de novembro de 2011. Subsequentemente, o recorrente alargou os pedidos do seu recurso e pediu também a anulação da Decisão 2012/642 e do Regulamento de execução n.o 1017/2012.
6
O Tribunal Geral começou por examinar o cumprimento dos prazos de recurso em relação a todos os atos cuja anulação é pedida. Tendo considerado que o pedido de anulação da Decisão 2011/666 e do Regulamento de execução n.o 1000/2011 tinha sido apresentado dentro dos prazos de recurso, pronunciou‑se sobre a admissibilidade do recurso na parte em que era dirigido contra a carta de 14 de novembro de 2011. Depois de ter examinado o pedido de apoio judiciário, declarou, no n.o 58 do acórdão recorrido, que não se podia considerar que, no seu pedido de apoio judiciário, o recorrente tivesse mencionado claramente que a carta de 14 de novembro de 2011 era um ato que devia ser abrangido no recurso a interpor.
7
Por conseguinte, o prazo previsto para interpor recurso da carta de 14 de novembro de 2011 não foi suspenso, em aplicação do artigo 96.o, n.o 4, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, com a apresentação do pedido de apoio judiciário. Consequentemente, uma vez que o recurso foi interposto em 27 de junho de 2012, ou seja, mais de sete meses depois da data da comunicação desta carta, o Tribunal Geral concluiu daí que tinha sido interposto depois de expirados os prazos previstos no artigo 263.o TFUE e no artigo 102.o, n.os 1 e 2, do Regulamento de Processo.
8
V. Ipatau tinha invocado cinco fundamentos de recurso, relativos, em primeiro lugar, a uma fundamentação insuficiente e à violação dos direitos de defesa, em segundo lugar, ao caráter coletivo da responsabilidade e da medida restritiva, em terceiro lugar, a uma «falta de elemento legal», em quarto lugar, a um erro de apreciação e, em quinto lugar, ao não respeito do princípio da proporcionalidade. O Tribunal Geral julgou todos estes fundamentos improcedentes e, consequentemente, negou provimento ao recurso.
Pedidos das partes
9
Com o presente recurso, V. Ipatau pede ao Tribunal que se digne:
—
anular o acórdão recorrido;
—
decidir definitivamente o litígio ou remeter o processo ao Tribunal Geral para que este decida; e
—
condenar o Conselho nas despesas, incluindo as despesas efetuadas no Tribunal Geral.
10
O Conselho pede ao Tribunal que se digne:
negar provimento ao recurso; e
condenar o recorrente nas despesas do Conselho.
Quanto ao presente recurso
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação do direito a uma tutela jurisdicional efetiva
Argumentos das partes
11
Com o seu primeiro fundamento, V. Ipatau sustenta que o Tribunal Geral, ao ter declarado a inadmissibilidade do recurso na parte em que era dirigido contra a carta de 14 de novembro de 2011, violou o direito a uma tutela jurisdicional efetiva.
12
V. Ipatau contesta os n.os 58 a 60 do acórdão recorrido. Em primeiro lugar, sustenta que os atos devem ser interpretados de forma que o seu efeito útil prevaleça e, consequentemente, o pedido de apoio judiciário de 11 de dezembro de 2011 deve ser interpretado no sentido de que visava necessariamente a anulação da carta de 14 de novembro de 2011. Em segundo lugar, alega que, na redação do seu pedido de apoio judiciário, não foi assistido por um advogado.
13
O Conselho considera que o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao excluir esta carta do objeto do pedido de apoio judiciário do recorrente. Sustenta que o facto de V. Ipatau ter redigido, ele próprio, o pedido de apoio judiciário não pode alterar as condições de admissibilidade do recurso. Faz referência à própria redação do pedido de apoio judiciário e recorda que, enquanto diretor do Centro Nacional da Legislação e Investigação Jurídica da República da Bielorrússia, o recorrente tem algum conhecimento das regras jurídicas, o que resulta dos argumentos jurídicos, particularmente desenvolvidos, formulados nesse pedido.
Apreciação do Tribunal de Justiça
14
A título preliminar, há que recordar que nem o direito a uma tutela jurisdicional efetiva nem o direito a ser ouvido são afetados pela aplicação estrita das regulamentações da União relativas aos prazos processuais, a qual, segundo jurisprudência constante, responde à exigência de segurança jurídica e à necessidade de se evitar qualquer discriminação ou tratamento arbitrário na administração da justiça (v. despacho Page Protective Services/SEAE, C‑501/13 P, EU:C:2014:2259, n.o 39 e jurisprudência referida).
15
O artigo 96.o, n.o 4, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral prevê que, em derrogação às regras relativas aos prazos processuais, a apresentação de um pedido de apoio judiciário suspende o prazo previsto para a propositura da ação ou a interposição do recurso até à data da notificação do despacho que se pronuncie sobre esse pedido ou, se o interessado não tiver indicado um advogado ou se o Tribunal Geral considerar não ser de aprovar a sua escolha, do despacho que designe o advogado encarregado de representar o requerente.
16
Quando do exame da admissibilidade do recurso de anulação na parte em que era dirigido contra a carta de 14 de novembro de 2011, o Tribunal Geral devia interpretar o pedido de apoio judiciário apresentado por V. Ipatau em 11 de dezembro de 2011, para verificar se a referida carta era objeto do recurso pretendido.
17
No n.o 55 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral citou a passagem do pedido de apoio judiciário que mencionava a carta de 14 de novembro de 2011. No n.o 56 desse acórdão, também reproduziu o objeto do pedido do apoio judiciário, tendo referido que este se destinava à anulação da Decisão 2011/69, do Regulamento de execução n.o 84/2011, da Decisão 2011/666 e do Regulamento de execução n.o 1000/2011. No n.o 57 do referido acórdão, o Tribunal Geral procedeu à análise da menção à carta de 14 de novembro de 2011 no contexto do pedido de apoio judiciário, bem como à análise deste pedido. A este respeito, constatou que o recorrente apenas tinha mencionado a referida carta nas suas considerações sobre os fundamentos e principais argumentos expostos na parte «objeto do recurso» e que essa menção só era feita a meio da exposição do primeiro fundamento, sendo certo que a mesma carta não era referida no âmbito dos dois outros fundamentos. O Tribunal Geral também sublinhou que, enquanto os três fundamentos se referiam de maneira muito explícita a essas decisões e regulamentos de execução, tal não era o caso relativamente à carta de 14 de novembro de 2011.
18
Tendo em conta estas constatações, foi sem cometer qualquer erro de direito que o Tribunal Geral daí concluiu, no n.o 58 do acórdão recorrido, que não se podia considerar que, no seu pedido de apoio judiciário, o recorrente tivesse mencionado claramente que a carta de 14 de novembro de 2011 era um ato que devia ser abrangido no recurso a interpor.
19
Relativamente ao argumento segundo o qual o pedido de apoio judiciário de 11 de dezembro de 2011 devia ser interpretado no sentido de que abrangia necessariamente a anulação da carta de 14 de novembro de 2011, importa recordar que, com esta carta, o Conselho rejeitou o pedido de reapreciação da inscrição de V. Ipatau nas listas das pessoas objeto de medidas restritivas pela Decisão 2011/69 e pelo Regulamento n.o 84/2011. A referida carta continha também a Decisão 2011/666 e o Regulamento de execução n.o 1000/2011.
20
Ora, o pedido de apoio judiciário tinha sido introduzido pelo recorrente para efeitos da interposição do seu recurso de anulação da Decisão 2011/69, do Regulamento de execução n.o 84/2011, da Decisão 2011/666 e do Regulamento de execução n.o 1000/2011. Atendendo à redação clara, precisa e juridicamente argumentada deste pedido de apoio judiciário, não havia nenhum elemento que permitisse ao Tribunal Geral considerar que o referido pedido devia necessariamente abranger, em acréscimo, a anulação da carta de 14 de novembro de 2011.
21
Quanto ao argumento de que V. Ipatau não tinha sido assistido por um advogado quando da redação do seu pedido de apoio judiciário, não se pode deixar de constatar que o pedido de apoio judiciário redigido por V. Ipatau era claro, preciso e juridicamente argumentado, o que atesta as suas competências jurídicas.
22
Resulta do conjunto destes elementos que o primeiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação dos direitos de defesa no que respeita à Decisão 2012/642 e ao Regulamento de execução n.o 1017/2012
Argumentos das partes
23
Com o seu segundo fundamento, V. Ipatau alega que o Tribunal Geral, ao declarar que o Conselho podia adotar a Decisão 2012/642 e o Regulamento de execução n.o 1017/2012 sem o ouvir previamente, violou os direitos de defesa. Deste modo, contesta os n.os 80 e 81 do acórdão recorrido, que têm a seguinte redação:
«80
Importa salientar que a fundamentação relativa ao recorrente não se alterou substancialmente em 2012, na medida em que continua a ser considerado responsável, na qualidade de vice‑presidente e de membro da CCE, pelas violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010.
81
Por conseguinte, importa concluir, sem que seja necessário examinar a sua admissibilidade, que as alegações apresentadas a este respeito pelo recorrente são, em qualquer caso, improcedentes, porquanto o Conselho não estava obrigado a comunicar ao recorrente os elementos de acusação que lhe são imputados e a conferir‑lhe a oportunidade de ser ouvido antes da adoção da Decisão 2012/642 e do Regulamento de execução n.o 1017/2012.»
24
V. Ipatau alega que o facto de a fundamentação dos atos em causa não ter sido alterada não pode isentar o Conselho da sua obrigação de obter a posição do interessado, dando‑lhe assim a possibilidade de atualizar a sua situação e as informações a seu respeito. Salienta que a Decisão 2012/642 refere, no seu considerando 8, as eleições parlamentares de 23 de setembro de 2012, indicando que «também foram consideradas incompatíveis com as normas internacionais», quando os motivos pelos quais ele foi inscrito na lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas são relativos às «violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010».
25
O Conselho contesta a procedência deste fundamento.
Apreciação do Tribunal de Justiça
26
Nos n.os 75 e 76 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral, sem cometer qualquer erro de direito, recordou a jurisprudência segundo a qual, no âmbito da adoção de uma decisão que mantém o nome de uma pessoa ou de uma entidade na lista de pessoas ou entidades abrangidas por medidas restritivas, o Conselho deve respeitar o direito de essa pessoa ou de essa entidade ser previamente ouvida quando lhe imputa, na decisão que mantém a inscrição do seu nome na lista, novos elementos, isto é, elementos que não figuravam na decisão inicial de inscrição do seu nome nessa lista (v., neste sentido, designadamente, acórdão França/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, EU:C:2011:853, n.os 62 e 63).
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Como salientou acertadamente o Tribunal Geral no n.o 80 do acórdão recorrido, os motivos da manutenção da inscrição do recorrente na lista das pessoas abrangidas pelas medidas restritivas em causa não se alteraram substancialmente em 2012. Com efeito, resulta do conjunto dos atos cuja anulação o recorrente pediu no Tribunal Geral que V. Ipatau continua a ser considerado responsável, na qualidade de vice‑presidente e de membro da CCE, pelas violações das normas eleitorais internacionais nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010.
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Em todo o caso, como alegou o Conselho, o recorrente já tinha apresentado observações ao Conselho e sabia, por isso, que dispunha permanentemente desse direito, a fortiori, quando das reapreciações periódicas das medidas restritivas adotadas contra a República da Bielorrússia, com vista a uma possível prorrogação das mesmas.
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Resulta do conjunto destes elementos que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a um erro de direito a respeito do caráter suficiente dos motivos previstos nos atos cuja anulação era pedida
Argumentos das partes
30
Com o seu terceiro fundamento, V. Ipatau sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito, ao declarar que o Conselho não tinha cometido um erro de apreciação quando considerou que os motivos que justificavam a inscrição do recorrente na lista das pessoas sujeitas às medidas restritivas eram fundados. Deste modo, contesta os n.os 143 e 144 do acórdão recorrido. Os n.os 138 a 140 e 142 a 144 do acórdão recorrido têm a seguinte redação:
«138
O recorrente não contesta a sua qualidade de vice‑presidente da CCE, mas, em substância, o seu papel e a sua influência, bem como, mais genericamente, o papel e a influência da CCE na condução das eleições presidenciais.
139
Em contrapartida, o recorrente contesta a inscrição do seu nome na lista das pessoas abrangidas pelas medidas restritivas com o fundamento de que o Conselho tirou conclusões erradas do relatório da [Organização para a Segurança e a Cooperação na Europa (OSCE)] em questão.
140
Ora, antes de mais, afigura‑se que, embora pareça que o Conselho se baseou no relatório da OSCE em questão, as conclusões do referido relatório não são contestadas, como sublinha o Conselho, por instituições como o Conselho da Europa. A este respeito, resulta da Resolução 1790(2011) da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, de 27 de janeiro de 2011, e da Resolução 17/24 do Conselho dos Direitos Humanos das Nações Unidas, de 15 de junho de 2011, que as eleições presidenciais de dezembro de 2010 na Bielorrússia não foram conduzidas de forma regular, dado que foram presos candidatos às eleições e foi exercida uma repressão no mês seguinte às eleições. O facto de a Comunidade de Estados Independentes (CEI) ter validado as eleições presidenciais na Bielorrússia não é suficiente para contestar o conteúdo desse relatório a este respeito.
[…]
142
Em seguida, embora a CCE não seja a única responsável pela aplicação do direito eleitoral, isso não significa que não tenha nenhuma responsabilidade na condução das eleições presidenciais de dezembro de 2010. Resulta do relatório da OSCE em questão, e isso não é contestado pelas partes, que a CCE é a instância superior na administração encarregada das eleições. Tem designadamente um papel importante na elaboração da lista dos candidatos às eleições presidenciais, na supervisão das instâncias inferiores da administração encarregada das eleições, na fiscalização da condução da campanha eleitoral, na gestão das reclamações e recursos contra as decisões tomadas pelas diferentes comissões eleitorais inferiores e pelas administrações locais, bem como nos recursos apresentados mais genericamente pelos diferentes candidatos às eleições.
143
Ora, o relatório da OSCE sublinha a ‘falta de independência e imparcialidade na gestão da eleição, condições desleais e um ambiente limitativo da liberdade de ação dos meios de comunicação social, bem como uma falta persistente de transparência nas etapas chaves do processo eleitoral’. Resulta também desse relatório que a supervisão e a fiscalização das eleições não foram manifestamente efetuadas de forma suficiente. A CCE atuou com falta de independência, imparcialidade e colegialidade e anunciou os resultados oficiais proclamando a eleição do Presidente Lukashenko, sem publicar de nenhuma forma os resultados detalhados.
144
Por último, não se contesta que o recorrente, na qualidade de vice‑presidente da CCE, participou pessoalmente nas atividades desta. Não se afigura que se tenha dissociado, em algum momento, do trabalho da CCE, que tenha expressado o menor protesto, reserva ou dúvida sobre o trabalho realizado por esta comissão em relação às eleições presidenciais de dezembro de 2010, quando a CCE aprovou integralmente o processo dessas eleições.»
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O recorrente recorda o acórdão Comissão e o./Kadi (C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.os 119 e 121), segundo o qual cabe ao Conselho demonstrar que os motivos em que se baseia a decisão de inscrever ou de manter uma pessoa numa lista de pessoas abrangidas por sanções são fundados, e o acórdão Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138, n.o 71), no qual o Tribunal de Justiça condenou qualquer presunção ou inclusão de uma pessoa numa lista deste tipo apenas por referência às ligações que esta mantém com outras pessoas. Sustenta que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao declarar que os motivos dos atos controvertidos eram suficientes para demonstrar a sua responsabilidade pelas violações das normas eleitorais internacionais cometidas nas eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010. A este respeito, V. Ipatau alega, em primeiro lugar, que não tinha nenhum motivo para se dissociar do trabalho da CCE.
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Em segundo lugar, sustenta que não se pode afirmar que a CCE tenha contribuído para falsear os resultados da eleição de 19 de dezembro de 2010, quando foi interposto nessa comissão um único recurso destinado a pôr em causa a validade das eleições, sobre o qual, aliás, compete ao Tribunal Supremo pronunciar‑se em última instância e não à CCE. Por outro lado, não se pode censurar a CCE por ter validado os resultados de uma eleição cujos resultados foram aceites por 90% dos candidatos.
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Em terceiro lugar, contesta as críticas formuladas pela OSCE no seu relatório, e expostas no n.o 143 do acórdão recorrido, uma vez que o Tribunal Geral não pôde examinar as decisões da CCE.
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O Conselho recorda a jurisprudência relativa à fundamentação dos atos das instituições e alega que o Tribunal Geral não cometeu nenhum erro de direito, nos n.os 97 a 103 do acórdão recorrido, quando examinou o fundamento de anulação relativo à violação do dever de fundamentação.
35
O Conselho examina também a questão da procedência das medidas adotadas contra V. Ipatau e da prova dos factos na origem dessas medidas. Recorda que expôs, nos seus articulados apresentados em primeira instância, várias ações da CCE que violaram as normas eleitorais internacionais e o papel do recorrente nesse contexto. Por outro lado, salienta que, embora só um candidato tenha contestado os resultados das eleições, sete outros candidatos foram detidos pelos serviços de segurança bielorrussos após as eleições e, por conseguinte, não estavam em condições de contestar os resultados das mesmas.
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O Conselho sublinha que o sistema eleitoral bielorrusso só pode funcionar graças à colaboração leal de altos funcionários nacionais, como o recorrente. Considera que, enquanto alto funcionário do regime, o recorrente estava associado, no sentido acolhido pelo Tribunal de Justiça no acórdão Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138), ao Governo bielorrusso. Daqui resulta que o Conselho se podia limitar a expor, na fundamentação das decisões que adotou, essa ligação entre o recorrente e o governo.
Apreciação do Tribunal de Justiça
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Importa recordar que o dever de fundamentação previsto no artigo 296.o TFUE constitui uma formalidade essencial que deve ser distinguida da questão da procedência da fundamentação, a qual faz parte da legalidade substancial do ato controvertido (v., neste sentido, acórdão Comissão/Sytraval e Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, n.o 67). Com efeito, a fundamentação de uma decisão consiste em exprimir formalmente as razões em que assenta essa decisão. Se essas razões estiverem feridas de erros, estes inquinam a legalidade substancial da decisão, mas não a sua fundamentação, que pode ser suficiente, embora exprimindo motivos errados (v. acórdão Bertelsmann e Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, n.o 181). Daqui decorre que as acusações e os argumentos destinados a contestar a procedência de um ato são desprovidos de pertinência no âmbito de um fundamento relativo à falta ou à insuficiência de fundamentação.
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Embora o recorrente tenha qualificado o seu fundamento de «relativo a um erro de direito a respeito do caráter suficiente dos motivos previstos nos atos controvertidos», há que constatar que critica a procedência dos n.os 143 e 144 do acórdão recorrido, nos quais o Tribunal Geral respondeu ao fundamento relativo ao erro de apreciação. No entanto, tendo em conta que são identificados com precisão os pontos da fundamentação que são contestados, em conformidade com o artigo 178.o, n.o 3, do Regulamento de Processo, há que examinar o fundamento.
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No âmbito da fiscalização da justeza da inscrição de V. Ipatau nas listas das pessoas objeto de medidas restritivas, importa analisar, em primeiro lugar, os critérios gerais de inscrição nas listas, em segundo lugar, a fundamentação da inscrição de V. Ipatau numa lista desse tipo e, em terceiro lugar, a prova da justeza dessa inscrição (acórdãos Anbouba/Conselho, C‑605/13 P, EU:C:2015:247, n.o 40, e Anbouba/Conselho, C‑630/13 P, EU:C:2015:248, n.o 41).
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Importa recordar que o Conselho dispõe de uma ampla margem de apreciação para definir os critérios gerais considerados para aplicar medidas restritivas (v., neste sentido, acórdãos Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 120 e jurisprudência referida; Anbouba/Conselho, C‑605/13 P, EU:C:2015:247, n.o 41; e Anbouba/Conselho, C‑630/13 P, EU:C:2015:248, n.o 42).
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V. Ipatau não alegou nenhum erro de direito a este respeito.
42
Quanto à prova da justeza da inscrição de V. Ipatau nas listas, cumpre recordar que a efetividade da fiscalização jurisdicional garantida pelo artigo 47.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia exige que, ao abrigo da fiscalização da legalidade dos motivos em que se baseia a decisão de incluir o nome de uma pessoa na lista das pessoas objeto de medidas restritivas, o juiz da União se assegure que esta decisão, que reveste um alcance individual para esta pessoa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica, no caso em apreço, uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, estão sustentados por factos (v., neste sentido, acórdãos Comissão e o./Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P, EU:C:2013:518, n.o 119; Conselho/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, n.o 73; Anbouba/Conselho, C‑605/13 P, EU:C:2015:247, n.o 45; e Anbouba/Conselho, C‑630/13 P, EU:C:2015:248, n.o 46).
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Em primeiro lugar, V. Ipatau contesta o facto de a CCE ter podido contribuir para falsear os resultados da eleição de 19 de dezembro de 2010, quando só foi interposto nessa comissão um único recurso. No entanto, este argumento não pode pôr em causa as constatações de facto do Tribunal Geral, constantes dos n.os 142 e 143 do acórdão recorrido.
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Com efeito, nos referidos números, o Tribunal Geral concluiu, por um lado, que, na sua posição de instância superior na administração encarregada das eleições, a CCE tem outras competências para além do tratamento das reclamações, como «um papel importante na elaboração da lista dos candidatos às eleições presidenciais, na supervisão das instâncias inferiores da administração encarregada das eleições, na fiscalização da condução da campanha eleitoral, na gestão das reclamações e recursos contra as decisões tomadas pelas diferentes comissões eleitorais inferiores e pelas administrações locais». Por outro lado, considerou que «a supervisão e a fiscalização das eleições não foram manifestamente efetuadas de forma suficiente» e que a «CCE atuou com falta de independência, imparcialidade e colegialidade e [que] anunciou os resultados oficiais proclamando a eleição do Presidente Lukashenko, sem publicar de nenhuma forma os resultados detalhados».
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Em segundo lugar, V. Ipatau alega que não tinha nenhum motivo para se dissociar do trabalho da CCE. Ora, atendendo ao facto de que V. Ipatau não identifica nenhum erro de direito do Tribunal Geral no que se refere à responsabilidade da CCE pelas violações das normas eleitorais internacionais no quadro das eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010, não se pode censurar o Tribunal Geral por ter inferido a responsabilidade pessoal do recorrente por essas violações da sua função de vice‑presidente da CCE e do facto de não se ter dissociado do trabalho desta.
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Foram estas constatações factuais, que não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar em sede de recurso, que permitiram ao Tribunal Geral concluir, em substância, que a CCE era responsável pelas violações das normas eleitorais internacionais no quadro das eleições presidenciais de 19 de dezembro de 2010 e que estas violações podiam também ser imputadas pessoalmente a V. Ipatau enquanto vice‑presidente dessa instituição. Contrariamente ao que alega V. Ipatau, o Tribunal Geral não utilizou a presunção a seu respeito e, consequentemente, não agiu em contradição com o acórdão Tay Za/Conselho (C‑376/10 P, EU:C:2012:138), ao incluir o seu nome na lista das pessoas objeto de medidas restritivas unicamente por referência às ligações mantidas com outras pessoas.
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Em terceiro lugar, V. Ipatau acusa o Tribunal Geral de ter reiterado as críticas dirigidas pela OSCE à CCE relativas à qualidade das decisões desta última, sem ter examinado essas decisões. Ora, com este argumento, V. Ipatau contesta, na verdade, a apreciação das provas efetuada pelo Tribunal Geral e o valor que este lhes atribuiu.
48
A este respeito, importa recordar que, em determinadas situações, o juiz da União pode ter em consideração relatórios de organizações não governamentais internacionais (v., neste sentido, acórdão N. S. e o., C‑411/10 e C‑493/10, EU:C:2011:865, n.os 90 e 91). Por maioria de razão, pode ter em consideração um relatório de uma organização internacional como a OSCE.
49
No n.o 140 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral apreciou o grau de fiabilidade do relatório da OSCE, comparando as conclusões deste relatório com as provenientes de instituições como o Conselho da Europa.
50
Tendo em conta todas as apreciações de facto do Tribunal Geral, que não cabe ao Tribunal de Justiça fiscalizar em sede de recurso, foi sem cometer qualquer erro de direito que o Tribunal Geral julgou improcedente, no n.o 145 do acórdão recorrido, o fundamento relativo ao erro de apreciação do Conselho.
51
Ao fazê‑lo, o Tribunal Geral respeitou os princípios, decorrentes da jurisprudência recordada no n.o 42 do presente acórdão, relativos à fiscalização da legalidade dos motivos em que se baseiam atos como os atos controvertidos.
52
Por conseguinte, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
Argumentos das partes
53
Com o seu quarto fundamento, V. Ipatau sustenta que o Tribunal Geral, ao validar as medidas tomadas contra si, durante os anos de 2011 e 2012, quando o relatório da OSCE não preconizava nenhuma medida restritiva contra membros da CCE, violou o princípio da proporcionalidade. Sublinha que as recomendações gerais da OSCE quanto à CCE só diziam respeito à composição desta comissão e à qualidade das instruções que dirige às comissões locais. Ora, a sanção coletiva dos membros da CCE afigura‑se manifestamente desproporcionada e ineficaz, porquanto impede os membros da CCE de conhecerem as experiências e as boas práticas europeias.
54
Além disso, alega que, para promover a melhoria do sistema eleitoral bielorrusso, que não dispõe de tradições antigas, afigura‑se indispensável que os atores do sistema eleitoral, designadamente os membros da CCE, estejam mais sensibilizados para as normas eleitorais internacionais. A este título, poder‑lhes‑iam ser propostas formações pelos Estados‑Membros da União e poderiam ser organizadas visitas de observação durante eleições nos Estados da União. Ora, a interdição de deslocação no território da União vai manifestamente contra os objetivos do relatório da OSCE.
55
Antes de mais, o Conselho sublinha que o relatório da OSCE não constitui o único fundamento das medidas restritivas contra o recorrente. Em seguida, alega que não há nenhuma contradição entre o relatório da OSCE e as políticas do Conselho e da União. Pelo contrário, estas políticas, incluindo as que comportam medidas restritivas, destinam‑se a fazer pressão sobre o regime bielorrusso e sobre as pessoas e entidades que lhe estão associadas, para que seja posto termo às graves violações dos direitos humanos, à repressão da sociedade civil e da oposição democrática e para que sejam respeitados a democracia e o Estado de direito na Bielorrússia, incluindo as normas eleitorais internacionais. Por outro lado, as medidas restritivas do Conselho não obstam a que as pessoas encarregadas da administração das eleições recebam uma formação na Bielorrússia no domínio das normas eleitorais internacionais. Além disso, o artigo 3.o, n.o 6, da Decisão 2012/642 prevê possibilidades de isenção à proibição de deslocação no território da União.
Apreciação do Tribunal de Justiça
56
Nos termos do artigo 169.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, os fundamentos e argumentos jurídicos invocados devem identificar com precisão os pontos da fundamentação da decisão do Tribunal Geral que são contestados (v. despacho Thesing e Bloomberg Finance/BCE, C‑28/13 P, EU:C:2014:230, n.o 25, e acórdão Klein/Comissão, C‑120/14 P, EU:C:2015:252, n.o 85).
57
Assim, não responde a esta exigência o recurso que, sem sequer identificar especificamente o erro de direito de que enferma o acórdão que é objeto desse recurso, se limite a reproduzir os fundamentos e os argumentos já apresentados no Tribunal Geral. Com efeito, tal recurso constitui, na realidade, um pedido que visa obter um simples reexame da petição apresentada no Tribunal Geral, o que está fora da competência do Tribunal de Justiça (v. acórdão Klein/Comissão, C‑120/14 P, EU:C:2015:252, n.o 86).
58
Ora, ao limitar‑se a afirmar que o Tribunal Geral declarou, erradamente, que as medidas do Conselho em causa não eram desproporcionadas, sem identificar com precisão os pontos da fundamentação do quinto fundamento do acórdão recorrido que pretende contestar, V. Ipatau não respondeu às exigências do artigo 169.o, n.o 2, do referido Regulamento de Processo. Além disso, os argumentos aduzidos no âmbito do quarto fundamento do presente recurso não são dirigidos contra o acórdão recorrido, mas contra as referidas medidas do Conselho, e repetem em substância os argumentos já apresentados no Tribunal Geral.
59
Dado que o quarto fundamento constitui assim, na realidade, um pedido que visa obter um simples reexame da petição que V. Ipatau apresentou em primeira instância, deve ser julgado inadmissível.
60
Uma vez que os quatro fundamentos de V. Ipatau foram julgados improcedentes, há que negar provimento ao recurso.
Quanto às despesas
61
Por força do disposto no artigo 184.o, n.o 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso da decisão do Tribunal Geral for julgado improcedente, o Tribunal de Justiça decide sobre as despesas.
62
Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do mesmo regulamento, aplicável ao processo de recurso de uma decisão do Tribunal Geral por força do artigo 184.o, n.o 1, desse regulamento, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
63
Tendo o Conselho pedido a condenação de V. Ipatau e tendo este sido vencido, há que condená‑lo a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1)
É negado provimento ao recurso.
2)
Vadzim Ipatau é condenado a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pelo Conselho da União Europeia.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.