62021TJ0485_RES
Predmet T-485/21
Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)
protiv
Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora
Presuda Općeg suda (treće prošireno vijeće) od 25. rujna 2024.
„Energija – Unutarnje tržište električne energije – Regija za izračun kapaciteta – CORE regija – ACER-ovo donošenje metodologije dijeljenja troškova redispečiranjem i trgovanjem u suprotnom smjeru – Utvrđivanje razine tolerancije za legitimne tokove petlje – Članak 16. stavak 13. Uredbe (EU) 2019/943
Energija – Unutarnje tržište električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje zagušenjima na prijenosnom sustavu za električnu energiju – Provedba korektivnih mjera u svrhu smanjenja zagušenja između zona – Metodologija dijeljenja troškova korektivnih mjera – Uzimanje u obzir korektivnih mjera poduzetih na unutarnjim mrežnim elementima s razinom napona koja je veća ili jednaka 220 kV – Dopuštenost
(Uredba 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 2. i 35. i čl. 1. t. (a), članak 2. t. 3. i čl. 16. st. 4., čl. 16. st. 8. 1. al. t. (b) i čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, uv. izj. 2. i 12., čl. 2. t. 2., čl. 9. st. 11. i čl 74. st. 2. i 4. te Uredba Komisije 2017/1485, čl. 76. st. 1. t. (b) podt. (iii) i t. (v)]
(t. 53.-113., 119.-133.)
Agencije Europske unije – Agencija Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) – Nadležnosti – Doseg – Donošenje metodologije dijeljenja troškova korektivnih mjera provedenih radi smanjenja zagušenja na prijenosnom sustavu za električnu energiju – Precizno razgraničenje ACER-ovih ovlasti na temelju objektivnih kriterija koji podliježu sudskom nadzoru – Dopuštenost
(Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 5. st. 3., čl. 6., 28. i 29. te Uredba 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, čl. 9. st. 11.)
(t. 114.- 117.)
Energija – Unutarnje tržište električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje zagušenjima na prijenosnom sustavu za električnu energiju – Provedba korektivnih mjera u svrhu smanjenja zagušenja između zona – Metodologija dijeljenja troškova korektivnih mjera – Prioritetno uzimanje u obzir tokova petlje u odnosu na unutarnje tokove – Dopuštenost
(Uredba 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća, uvodna izjava 27. i čl. 16. st. 8. i čl. 13.)
(t. 142.-157., 167.)
Energija – Unutarnje tržište električne energije – Uredba 2019/943 – Upravljanje zagušenjima na prijenosnom sustavu za električnu energiju – Provedba korektivnih mjera u svrhu smanjenja zagušenja između zona – Metodologija dijeljenja troškova korektivnih mjera – Isključenje troškova koji nastaju tokovima petlje koji ne prekoračuju određenu razinu tolerancije – Određivanje od strane Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) razine tolerancije na način koji nije u skladu s relevantnim pravnim okvirom – Nedopuštenost – Iznimka – ACER-ova prešutna nadležnost za određivanje razine tolerancije na način koji nije u skladu s relevantnim pravnim okvirom – Pretpostavke – Neispunjene pretpostavke
(čl. 4. st. 3. UEU-a, Uredba 2019/942 Europskog parlamenta i Vijeća, čl. 6. st. 10., 2. al. t. (a), st. 11. i 12. te Uredba 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća, uv. izj. 34. i čl. 16. st. 13.; Uredba Komisije 2015/1222, čl. 9. st. 11. i čl. 74. st. 6. t .(a))
(t. 180.-246., 250.- 256., 263.-276.)
Tužba za poništenje – Poništavajuća presuda – Učinci – Ograničenje koje provodi sud Unije – Pretpostavke
(čl. 264. 2. al. UFEU-a)
(t. 281., 284.-288.)
Kratak prikaz
Prihvativši tužbu za poništenje koju je podnijelo nacionalno regulatorno tijelo (u daljnjem tekstu: NRT), Opći sud poništava odluku Odbora za žalbe Agencije Europske unije za suradnju energetskih regulatora (ACER) (u daljnjem tekstu: Odbor za žalbe) jer je nezakonita u vezi s utvrđivanjem razine tolerancije tokova petlje. Međutim, Opći sud potvrđuje, s jedne strane, zakonitost područja primjene metodologije dijeljenja troškova redispečiranjem i trgovanjem u suprotnom smjeru koju je donio ACER, koja uključuje unutarnje elemente mreže koji nisu „kritični” i, s druge strane, davanje prioriteta tokovima petlje pri raspodjeli troškova.
Europska komisija donijela je 24. srpnja 2015. Uredbu 2015/1222 (
1
). U toj uredbi naveden je niz zahtjeva, u području električne energije, koji se odnose na dodjelu prekozonskog kapaciteta i o upravljanju zagušenjima na tržištima dan unaprijed i unutardnevnim tržištima, među kojima se osobito nalazi i utvrđivanje zajedničke metodologije dijeljenja troškova redispečiranjem i trgovanjem u suprotnom smjeru koji imaju prekograničnu važnost (
2
).
Na temelju te uredbe, operatori prijenosnih sustava (u daljnjem tekstu: OPS-ovi) CORE regije (
3
) podnijeli su svim NRT-ovima te regije prijedlog koji se odnosi na tu metodologiju.
Budući da NRT-ovi nisu postigli dogovor o tom prijedlogu, ACER je, na temelju te uredbe 30. studenoga 2020. donio odluku o odobravanju metodologije dijeljenja troškova (u daljnjem tekstu: osporavana metodologija dijeljenja troškova).
Tužitelj, Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA), u svojstvu njemačkog NRT-a, stoga je Odboru za žalbe podnio žalbu protiv te odluke. Budući da je ona odbijena, podnio je Općem sudu tužbu za poništenje protiv odluke Odbora za žalbe (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Ocjena Općeg suda
Opći sud razmatra tužiteljeva tri tužbena razloga, i to tužbeni razlog koji se temelji na nezakonitom proširenju područja primjene osporavane metodologije dijeljenja troškova, tužbenom razlogu koji se temelji na pogrešnom davanju prioriteta tokovima petlje u odnosu na unutarnje tokove pri raspodjeli troškova i tužbeni razlog koji se temelji na pogrešnom utvrđivanju razine tolerancije za legitimne tokove petlje.
Tužbeni razlog koji se odnosi na područje primjene osporavane metodologije dijeljenja troškova
Prije svega, Opći sud podsjeća na to da redispečiranje (
4
) i trgovanje u suprotnom smjeru (
5
) predstavljaju skupe korektivne mjere (
6
) koje se primjenjuju radi smanjenja fizičkih zagušenja na prijenosnom sustavu za električnu energiju.
U tom pogledu, člankom 74. stavcima 2. i 4. Uredbe 2015/1222 predviđeno je donošenje rješenja za dijeljenje troškova za korektivne mjere od prekogranične važnosti i utvrđeno da metodologija dijeljenja troškova mora definirati koji su troškovi, nastali upotrebom redispečiranja ili trgovanja u suprotnom smjeru kako bi se zajamčio prekozonski kapacitet, prihvatljivi za dijeljenje između svih OPS-ova u regiji za proračun kapaciteta, u konkretnom slučaju u CORE regiji.
Osim toga, člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 predviđena raspodjela troškova korektivnih mjera koja ima za cilj smanjiti zagušenja između dviju zona trgovanja (
7
) na temelju doprinosa tokova koji su rezultat transakcija unutar neke zone zagušenju između dviju promatranih zona.
Područje primjene osporavane metodologije dijeljenja troškova ne obuhvaća samo prekozonske mrežne elemente (interkonekcijske vodove), nego i sve unutarnje mrežne elemente s razinom napona koja je veća ili jednaka 220 kilovolta (kV). Naime, u skladu s tom metodologijom, mjere redispečiranja i trgovanja u suprotnom smjeru koje imaju prekograničnu važnost načelno su sve mjere koje imaju za cilj smanjiti zagušenje na mrežnim elementima od prekogranične važnosti, kako su osobito utvrđene metodologijom za regionalnu koordinaciju pogonske sigurnosti u CORE regiji (u daljnjem tekstu: sigurnosna metodologija (ROSC)). U skladu sa sigurnosnom metodologijom (ROSC), mrežni elementi od prekogranične važnosti su svi kritični elementi mreže koji su uzeti u obzir u postupku izračuna kapaciteta prekozonske razmjene, kao i unutarnji mrežni elementi s razinom napona većom ili jednakom 220 kV.
Tužitelj smatra da iz raspodjele treba isključiti troškove korektivnih mjera dodijeljenih unutarnjim mrežnim elementima koji nisu interkonekcijski vodovi ili, maksimalno, kritični elementi mreže, pri čemu su zagušenja na tim elementima „unutarnja” zagušenja, koja ne ulaze u definiciju zagušenjâ „između zona”.
U tom pogledu, Opći sud pojašnjava da se člankom 74. stavkom 4. točkom (b) Uredbe 2015/1222 žele raspodijeliti troškovi korektivnih mjera čiji je cilj zajamčiti prekozonski kapacitet. Budući da je Uredba 2015/1222 provedbeni akt, treba je tumačiti u skladu s njezinom osnovnom uredbom, odnosno uredbom 2019/943, čiji se članak 16. stavak 13. odnosi na troškove korektivnih mjera aktiviranih da bi se osigurale prekozonske trgovine.
Stoga, kako bi se provjerilo je li osporavana metodologija dijeljenja troškova, kako je potvrđena pobijanom odlukom, u skladu s prethodno navedenim odredbama, treba odrediti koja je zagušenja potrebno koordinirano smanjiti da bi se osigurala prekozonska trgovina, u skladu s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, što će potom omogućiti da se utvrdi je li cilj korektivnih mjera obuhvaćenih osporavanom metodologijom dijeljenja troškova zajamčiti prekozonski kapacitet, u smislu članka 74. stavka 4. točke (b) Uredbe 2015/1222.
Kao prvo, Opći sud ističe da sama činjenica da se u područje primjene osporavane metodologije dijeljenja troškova uključe troškovi nastali zagušenjima na mrežnim elementima s razinom napona koji je jednak ili veći od 220 kV ne može biti u suprotnosti s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, s obzirom na to da ta odredba podrazumijeva samo određivanje toga koja zagušenja treba koordinirano smanjiti da bi se osigurala prekozonska trgovina.
Kao drugo, činjenica da se zagušenja mogu smanjiti upotrebom do najviše 30 % kapaciteta svakog kritičnog elementa mreže, dok 70 % tog kapaciteta mora ostati dostupno za prekozonsku trgovinu, ne znači da se mora isključivo dijeliti troškove korektivnih mjera ostvarenih na navedenim kritičnim elementima. Naime, korektivne mjere na nekritičnim elementima mreže mogu doprinijeti smanjenju zagušenja na kritičnim elementima mreže, osiguravajući time prekozonske kapacitete.
Kao treće, Opći sud dodaje da do skupih korektivnih mjera redispečiranja i trgovanja u suprotnom smjeru dolazi isključivo u okviru postupka regionalne procjene pogonske sigurnosti (u daljnjem tekstu: postupak CROSA), uspostavljenog sigurnosnom metodologijom (ROSC), čiji je cilj među ostalim koordinacija korektivnih mjera od prekogranične važnosti u smislu te metodologije. Povećanje korektivnih mjera predviđenih tim postupkom podrazumijeva određivanje najučinkovitije korektivne mjere za rješavanje zagušenja na svim mrežnim elementima (bili oni kritični ili nekritični) s razinom napona većom ili jednakom 220 kV.
Iz toga proizlazi da su zagušenja kojima se koordinirano upravlja u okviru postupka CROSA jednaka zagušenjima „između zona” u smislu članka 16. stavka 13. Uredbe 2019/943 i da sve korektivne mjere koje su aktivirane u okviru tog postupka radi smanjenja dotičnih zagušenja doprinose jamčenju prekozonskog kapaciteta u skladu s člankom 74. stavkom 4. točkom (b) Uredbe 2015/122. Slijedom toga, u skladu s načelom „onečišćivač plaća” troškove tih korektivnih mjera među sobom moraju podijeliti OPS-ovi.
Tužbeni razlog koji se odnosi na davanje prioriteta tokovima petlje
Tužitelj tvrdi da je osporavanom metodologijom dijeljenja troškova pogrešno uvedeno davanje prioriteta tokovima petlje kao izvoru zagušenja u odnosu na unutarnje tokove, što nije u skladu s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, prema kojem se raspodjela troškova mora provesti „na temelju doprinosa [tih tokova] zagušenju”.
Na temelju osporavane metodologije dijeljenja troškova, kad se identificira preopterećenje (
8
) na dotičnom mrežnom elementu, utvrđuje se redoslijed prioriteta između različitih vrsta tokova, na temelju kojeg su tokovi petlje koji uzrokuju zagušenja i prekoračuju određenu razinu tolerancije identificirani kao oni koji na prvome mjestu doprinose eventualnom preopterećenju, dok su unutarnji tokovi koji uzrokuju zagušenja identificirani kao oni koji na drugome mjestu doprinose navedenom preopterećenju.
Pojašnjavajući da tokovi ne doprinose preopterećenju osim ako prekoračuju maksimalni kapacitet dotičnog mrežnog elementa, Opći sud ističe da se dio troškova koji se odnose na unutarnje tokove i tokove petlje određuje ovisno o opsegu tih protoka koji prekoračuju maksimalni kapacitet dotičnog mrežnog elementa, prema redoslijedu prioriteta utvrđenom u osporavanoj metodologiji dijeljenja troškova.
Usto, Opći sud smatra da je izraz „na temelju doprinosa zagušenju” koji se koristi u članku 16. stavku 13. Uredbe 2019/943 moguće razumjeti na način da svi tokovi na dotičnom mrežnom elementu na jednak način „doprinose” eventualnom zagušenju. Međutim, Opći sud utvrđuje da je i samim člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 uvedeno razlikovanje između unutarnjih tokova i tokova petlje, time što je njime predviđeno određivanje razine tolerancije za tokove koji su rezultat unutarnjih transakcija koje su ispod razine koju bi se moglo očekivati bez strukturnog zagušenja u zoni trgovanja (u daljnjem tekstu: razina tolerancije). Opći sud smatra kako se čini da je tu razinu tolerancije potrebno utvrditi samo za tokove petlje, s obzirom na to da je ta razina definirana za svaku pojedinačnu granicu zone trgovanja. Usto, čak i kad nema strukturnog zagušenja, utvrđivanje razine tolerancije za tokove petlje opravdava se činjenicom da su ti tokovi u određenoj mjeri neizbježni u međusobno povezanom elektroenergetskom sustavu koji je u velikoj mjeri zamkast i slijedom toga se moraju isključiti iz raspodjele troškova nastalih korektivnim mjerama kad ne prekoračuju tu razinu.
U tim uvjetima, članak 16. stavak 13. Uredbe 2019/943 treba tumačiti na način da u kontekstu propisa o kojem je riječ dopušta da se u svrhu raspodjele troškova korektivnih mjera različito postupa s unutarnjim tokovima i tokovima petlje koji prekoračuju razinu tolerancije, s obzirom na to da je takvo razlikovanje opravdano imajući u vidu njihovu različitu prirodu.
Tužbeni razlog koji se odnosi na razinu tolerancije za tokove petlje
Tužitelj također osporava razinu tolerancije koju je ACER utvrdio u osporavanoj metodologiji dijeljenja troškova, kako ju je u pobijanoj odluci potvrdio Odbor za žalbe što se tiče tokova petlje (
9
).
U tom pogledu Opći sud podsjeća na to da u skladu s člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, troškovi koji nastaju zbog tokova koji su rezultat unutarnjih transakcija koji doprinose zagušenju između dviju promatranih zona trgovanja, ali koje su ispod razine koju bi se moglo očekivati bez strukturnog zagušenja (
10
) u zoni trgovanja, isključeni su iz raspodjele troškova korektivnih mjera iz te odredbe. U skladu s tom odredbom, NRT-ovi moraju analizirati i odrediti razinu tolerancije za svaku pojedinačnu granicu zone trgovanja.
U konkretnom slučaju, s obzirom na to da NRT-ovi nisu izvršili potrebnu analizu, ACER je smatrao da mu je dopušteno, odnosno da je čak i obvezan sam utvrditi privremenu razinu tolerancije bez te analize, kako bi se prilikom donošenja osporavane metodologije dijeljenja troškova izbjegla bezizlazna situacija. Stoga je ACER utvrdio zajedničku razinu tolerancije za sve zone trgovanja CORE regije, koju je na jednak način podijelio brojem zona trgovanja od kojih potječu tokovi petlje.
Opći sud utvrđuje da razina tolerancije koju je utvrdio ACER nije u skladu sa zahtjevima utvrđenima u članku 16. stavku 13. Uredbe 2019/943, prema kojima razina tolerancije mora odgovarati „razini koju bi se moglo očekivati bez strukturnog zagušenja” i prema kojima je treba utvrditi „za svaku pojedinačnu granicu zone trgovanja”.
Što se tiče određivanja prvog zahtjeva, analiza propisana člankom 16. stavkom 13. prvim podstavkom Uredbe 2019/943 pretpostavlja, među ostalim, analizu ulaganjâ u mrežu i eventualnih rekonfiguracija zona trgovanja kako bi se uklonila strukturna zagušenja. Međutim, ACER, koji priznaje da nije proveo takvu analizu, je utvrdio razinu tolerancije na 10 % maksimalnog kapaciteta dotičnog mrežnog elementa kao „prosjek” mišljenja koja su dali dotični NRT-ovi.
Kad je riječ o drugom zahtjevu, iako raspodjela koju je izvršio ACER dovodi do individualne razine tolerancije za svaku zonu trgovanja, time što se ta razina utvrđuje ovisno o maksimalnom individualnom kapacitetu svakog relevantnog mrežnog elementa i broju zona trgovanja iz kojih potječu tokovi petlje koji prolaze tim mrežnim elementima, ona ne odgovara individualizaciji propisanoj tim člankom koji zahtijeva da se razina tolerancije utvrdi ovisno o karakteristikama zona trgovanja o kojima je riječ i različitim granicama između njih.
Opći sud nadalje razmatra je li ACER, u specifičnoj situaciji u ovom slučaju, bio prešutno nadležan što ga je ovlašćivalo na to da razinu tolerancije utvrdi na način koji se razlikuje od onoga propisanog člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943.
Prije svega ističe da načelno nije moguće dopustiti, imajući u vidu načelo zakonitosti, da Unijina agencija poput ACER-a odstupi od mjerodavnog pravnog okvira. Nadalje, iako ACER, na temelju Uredbe 2019/943 u jasno određenim okolnostima može donijeti privremenu odluku, određivanje razine tolerancije u metodologiji dijeljenja troškova korektivnih mjera nije obuhvaćeno tim okolnostima. Naposljetku, obično pozivanje na interes povezan s djelotvornošću nije dovoljno da bi se zasnovala prešutna nadležnost u korist ACER-a, osim ako to odgovara stvarnoj potrebi da se osigura koristan učinak odredbi o kojima je riječ.
U tom pogledu, ACER je osobito opravdao potrebu da donese osporavanu metodologiju dijeljenja troškova, a da nije mogao pričekati analizu propisanu člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943, rokom koji mu je bio određen za donošenje te metodologije i kašnjenjem NRT-ova u izradi prijedloga metodologije dijeljenja troškova. Međutim, s jedne strane, rok koji je ACER-u dodijeljen za donošenje dotične metodologije bio je okviran, i stoga ga je bilo moguće produljiti. S druge strane, obveza utvrđivanja razine tolerancije izvršavanjem analize predviđene člankom 16. stavkom 13. Uredbe 2019/943 stupila je na snagu nakon što su OPS‑ovi CORE regije podnijeli svoj prijedlog metodologije dijeljenja troškova svim NRT-ovima regije. Osim toga, ACER nije dokazao da je olakšao izradu te analize, iako je to trebao učiniti na temelju načela lojalne suradnje.
Budući da nije dokazao postojanje stvarne potrebe za osiguranjem korisnog učinka odredaba o kojima je riječ, ACER određivanje razine tolerancije u osporavanoj metodologiji dijeljenja troškova nije mogao utemeljiti na prešutnoj nadležnosti.
S obzirom na sve prethodno navedeno, Opći sud poništava pobijanu odluku Odbora za žalbe u dijelu u kojom se njome potvrđuje ACER-ova odluka od 30. studenoga 2020. i odbija tužiteljevu žalbu podnesenu protiv te odluke.
(
1
)	Uredba Komisije (EU) 2015/1222 оd 24. srpnja 2015. o uspostavljanju smjernica za dodjelu kapaciteta i upravljanje zagušenjima (SL 2015., L 197, str. 24.)
(
2
)	Članak 74. Uredbe 2015/2022
(
3
)	CORE regija je zemljopisno područje koje čine Belgija, Češka Republika, Njemačka, Francuska, Hrvatska, Luksemburg, Mađarska, Nizozemska, Austrija, Poljska, Rumunjska, Slovenija i Slovačka određeno za izračun kapaciteta u skladu s člankom 15. Uredbe 2015/1222.
(
4
)	Na temelju članka 2. točke 26. Uredbe (EU) 2019/943 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o unutarnjem tržištu električne energije (SL 2019., L 158, str. 54.), redispečiranje je definirano kao mjera koju aktivira jedan ili više OPS-ova ili operatora distribucijskih sustava promjenom proizvodnog obrasca, obrasca opterećenja, ili oboje, kako bi se promijenili fizički protoci u elektroenergetskom sustavu i smanjilo fizičko zagušenje ili na neki drugi način zajamčila sigurnost sustava.
(
5
)	Na temelju članka 2. točke 27. Uredbe 2019/943, trgovanje u suprotnom smjeru upućuje na prekozonsku razmjenu koju su pokrenuli operatori sustava između dviju zona trgovanja radi smanjenja fizičkog zagušenja. Na temelju članka 2. točke 4. Uredbe 2019/943, zagušenje, koje predstavlja opasnost za pogonsku sigurnost zbog čega nastaje potreba za korektivnom mjerom definirano je kao situacija u kojoj se ne može udovoljiti svim zahtjevima sudionika na tržištu za trgovinu između mrežnih zona jer bi znatno utjecali na fizičke protoke na mrežnim elementima koji ne mogu prihvatiti te protoke. Zagušenje je uzrokovano fizičkim protocima.
(
6
)	Na temelju članka 2. točke 13. Uredbe 2015/1222, korektivna mjera znači svaka mjera koju poduzima operator prijenosnog sustava ili više operatora prijenosnog sustava kako bi se održala sigurnost pogona sustava.
(
7
)	Člankom 2. točkom 65. Uredbe 2019/943 zona nadmetanja definirana je kao „najveće zemljopisno područje unutar kojeg sudionici na tržištu mogu razmjenjivati energiju bez raspodjele kapaciteta”.
(
8
)	Preopterećenje načelno odgovara količini tokova koja prekoračuje maksimalni kapacitet dotičnog mrežnog elementa.
(
9
)	Prema osporavanoj metodologiji dijeljenja troškova, tok petlje je „fizički protok na mrežnom elementu na kojem se izvor i prijamnik nalaze u istoj zoni, a mrežni element ili jedan njegov dio u nekoj drugoj zoni”.
(
10
)	Strukturno zagušenje definirano je u članku 2. točki 6. Uredbe 2019/943 kao „zagušenje u prijenosnom sustavu koje se može nedvosmisleno definirati, koje je predvidljivo, zemljopisno stabilno tijekom vremena i često se ponavlja u uvjetima normalnog električnog pogona sustava”.