62022CJ0160
PRESUDA SUDA (treće vijeće)
26. rujna 2024. (
*1
)
„Žalba – Ugovori o javnoj nabavi usluga – Nepravilnosti u provedbi postupka javne nabave – Odluke o povratu koje je Europska komisija donijela nakon sklapanja ugovora – Pravna narav – Odluka koja ne proizvodi učinke isključivo u okviru tog ugovora – Zaštita financijskih interesa Europske unije – Upravne mjere – Izvršavanje javnih ovlasti – Tužba za poništenje – Članak 263. UFEU‑a – Nadležnost suda Unije”
U spojenim predmetima C‑160/22 P i C‑161/22 P,
povodom dviju žalbi na temelju članka 56. Statuta Suda Europske unije podnesenih 3. ožujka 2022.,
Europska komisija, koju su u početku zastupali B. Araujo Arce, J. Baquero Cruz i J. Estrada de Solà, u svojstvu agenata, a zatim J. Baquero Cruz, F. Blanc, J. Estrada de Solà i P. Ortega Sánchez de Lerín, u svojstvu agenata,
žalitelj,
a druga stranka u postupku je:
HB, kojeg zastupa L. Levi, avocate,
tužitelj u prvostupanjskom postupku,
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, K. Lenaerts, predsjednik Suda, u svojstvu suca trećeg vijeća, N. Piçarra (izvjestitelj), N. Jääskinen i M. Gavalec, suci,
nezavisna odvjetnica: J. Kokott,
tajnik: A. Lamote, administratorica,
uzimajući u obzir pisani dio postupka i nakon rasprave održane 27. rujna 2023.,
saslušavši mišljenje nezavisne odvjetnice na raspravi održanoj 25. siječnja 2024.,
donosi sljedeću
Presudu
1
Svojim žalbama Europska komisija zahtijeva djelomično ukidanje presuda Općeg suda Europske unije od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑795/19, u daljnjem tekstu: prva pobijana presuda, EU:T:2021:917) i od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑796/19, u daljnjem tekstu: druga pobijana presuda, EU:T:2021:918) (u daljnjem tekstu zajedno: pobijane presude), kojima je kao nedopuštene odbacio tužbe za poništenje koje je društvo HB podnijelo protiv Odluke Komisije C(2019)7319 final od 15. listopada 2019. o smanjenju iznosa koji se duguju na temelju ugovora CARDS/2008/166‑429 i o povratu neosnovano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu CARDS) i Odluke Komisije C(2019) 7318 final od 15. listopada 2019. o smanjenju iznosa koji se duguju na temelju ugovora TACIS/2006/101 – 510 i o povratu neosnovano isplaćenih iznosa (u daljnjem tekstu: odluka o povratu TACIS) (u daljnjem tekstu zajedno: sporne odluke).
Pravni okvir
Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95
2
Člankom 1. stavkom 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa Europskih zajednica (SL 1995., L 312, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.) propisuje se:
„‚Nepravilnost’ znači povreda odredaba prava Zajednice koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun Zajednica ili proračune kojima Zajednice upravljaju, bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime Zajednica, ili neopravdanim izdacima.”
3
Članak 2. stavak 1. te uredbe propisuje:
„Upravne provjere, mjere i kazne uvode se u onoj mjeri u kojoj su potrebne za osiguravanje pravilne primjene prava Zajednice. One trebaju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće kako bi mogle osigurati pravilnu zaštitu financijskih interesa Zajednice.”
4
U skladu s člankom 4. stavkom 1. te uredbe:
„Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
–
obvezom plaćanja ili vraćanja dugovanih ili nepravilno stečenih iznosa,
–
ukupnim ili djelomičnim gubitkom garancija danih za potporu odobrenog zahtjeva za pogodnost ili u trenutku primitka predujma.”
Financijska uredba iz 2002.
5
Članak 103. Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (SL 2002., L 248, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 2., str. 145.), kako je izmijenjena Uredbom Vijeća (EZ, Euratom) br. 1995/2006 od 13. prosinca 2006. (SL 2006., L 390, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 1., str. 267.) (u daljnjem tekstu: Financijska uredba iz 2002.) koja je stavljena izvan snage s učinkom od 31. prosinca 2012., predviđao je:
„Ako se u postupku sklapanja ugovora pojave značajne pogreške, nepravilnosti ili prijevara, institucije suspendiraju postupak te mogu poduzeti sve potrebne mjere, uključujući i poništenje postupka.
Ako se nakon sklapanja ugovora utvrdi da je u postupku sklapanja ugovora ili pri izvršenju ugovora bilo značajnih pogrešaka, nepravilnosti ili prijevara, institucije mogu, ovisno o fazi u kojoj se nalazi postupak, odustati od sklapanja ugovora ili suspendirati izvršenje ugovora ili, ako je potrebno, raskinuti ugovor.
Ako se takve pogreške, nepravilnosti ili prijevara mogu pripisati izvoditelju, institucije dodatno mogu odbiti izvršiti plaćanje ili mogu zahtijevati povrat već plaćenih iznosa, proporcionalno težini pogrešaka, nepravilnosti ili prijevare.”
Financijska uredba iz 2018.
6
Naslovljen „Namjenski prihodi”, članak 21. stavak 3. točka (b) Uredbe (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (SL 2018., L 193, str. 3. i ispravak SL 2018., L 294, str. 45.) propisuje:
„Unutarnje namjenske prihode čine:
[…]
(b)
prihodi od vraćanja, u skladu s člankom 101., nepropisno plaćenih iznosa.”
7
Članak 131. Financijske uredbe iz 2018. naslovljen „Suspenzija, prekid i smanjenje”, u stavcima 2. i 4. propisuje:
„2.   Ako se nakon dodjele utvrdi da je u postupku dodjele bilo nepravilnosti ili da je počinjena prijevara, odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može:
(a)
odbiti preuzeti pravnu obvezu ili poništiti dodjelu nagrade;
(b)
suspendirati plaćanja;
(c)
suspendirati izvršenje pravne obveze;
(d)
ako je to primjereno, raskinuti pravnu obvezu u cijelosti ili u odnosu na jednog ili više primatelja.
[…]
4.   Uz poduzimanje mjera iz stavaka 2. ili 3. odgovorni dužnosnik za ovjeravanje može smanjiti iznos bespovratnih sredstava, nagrade, doprinosa iz sporazuma o doprinosu ili cijene koja se treba platiti prema ugovoru razmjerno težini nepravilnosti, prijevara ili kršenja obveza, uključujući slučajeve u kojima dotične aktivnosti nisu provedene ili su provedene loše, djelomično ili sa zakašnjenjem.
[…]”
Okolnosti spora
8
Okolnosti dvaju sporova o kojima je riječ Opći sud izložio je u točkama 1. do 29. prve pobijane presude i točkama 1. do 24. druge pobijane presude te ih je za potrebe ovog postupka moguće sažeti kako slijedi.
9
Kad je riječ o predmetu u kojem je donesena druga pobijana presuda, dana 25. siječnja 2006. Europska unija, koju je zastupala njezina delegacija u Ukrajini, objavila je poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora za pružanje usluga tehničke pomoći ukrajinskim vlastima radi usklađivanja ukrajinskog zakonodavstva sa zakonodavstvom Unije. Taj ugovor bio je dio programa Tehničke pomoći za Zajednicu nezavisnih država (TACIS) čiji je cilj bio promicati prelazak na tržišno gospodarstvo te jačanje demokracije i vladavine prava u partnerskim državama u istočnoj Europi i središnjoj Aziji.
10
Ugovor TACIS/2006/101 – 510 (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS), među osam ponuditelja koji su podnijeli ponude, dana 17. srpnja 2006. dodijeljen je konzorciju kojim koordinira društvo HB. Odgovarajući ugovor (u daljnjem tekstu: ugovor TACIS) potpisan je istog dana za maksimalnu vrijednost ugovora od 4410000 eura.
11
Kad je riječ o predmetu u kojem je donesena prva pobijana presuda, Unija, koju je zastupala Europska agencija za obnovu (EAO), 24. listopada 2007. objavila je poziv na nadmetanje radi sklapanja ugovora za pružanje usluga tehničke pomoći Visokom pravosudnom vijeću u Srbiji. Taj ugovor bio je dio programa Pomoći Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju (CARDS) čiji je cilj pružiti pomoć Zajednice zemljama jugoistočne Europe u sudjelovanju u procesu stabilizacije i pridruživanja Uniji.
12
Ugovor CARDS/2008/166 – 429 (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS), među pet ponuditelja koji su podnijeli ponude, dodijeljen je 10. lipnja 2008. konzorciju kojim koordinira društvo HB. Isti ugovor (u daljnjem tekstu: ugovor CARDS) potpisan je 30. srpnja 2008. s maksimalnom vrijednosti ugovora od 1999125 eura.
13
Ugovor CARDS i ugovor TACIS (u daljnjem tekstu zajedno: sporni ugovori) propisivali su, među ostalim, da se na svako pitanje koje nije obuhvaćeno predmetnim ugovorom primjenjuje belgijsko pravo i da su za svaki spor u vezi s tim ugovorom koji se ne može riješiti mirnim putem isključivo nadležni sudovi u Bruxellesu (Belgija). U slučaju da je suugovaratelj Unije kriv za pogreške, nepravilnosti ili prijevare tijekom provedbe postupka javne nabave, ti su ugovori predviđali da Unija može, s jedne strane, odbiti izvršiti uplate koje se duguju ili zatražiti povrat već plaćenih iznosa razmjerno težini pogrešaka i, s druge strane, raskinuti ugovor osobito ako je suugovaratelj kriv za tešku povredu u obavljanju profesionalnih dužnosti.
14
Nakon istrage koju je proveo Europski ured za borbu protiv prijevara (OLAF), taj ured je u svojem izvješću od 7. travnja 2009. istaknuo postojanje ozbiljnih nepravilnosti i mogućih koruptivnih djela u vezi sa sudjelovanjem društva HB u postupcima javne nabave koji su se odnosili i na ugovor CARDS i na ugovor TACIS. OLAF je u konačnim izvješćima o istrazi dostavljenima Komisiji 19. travnja 2010., odnosno 28. studenoga 2011., potvrdio postojanje tih nepravilnosti i tih djela te je preporučio raskid spornih ugovora, čije je izvršenje u međuvremenu suspendirano, kao i povrat neosnovano isplaćenih iznosa.
15
Delegacija Unije u Ukrajini obavijestila je 19. ožujka 2013. društvo HB da se ugovor TACIS može smatrati izvršenim nakon odobrenja završnog izvješća, plaćanja posljednjeg izdanog računa i povrata bankarske garancije. Ta je delegacija 24. svibnja 2018. obavijestila društvo HB o svojoj namjeri da traži povrat svih iznosa isplaćenih na temelju tog ugovora, a koji odgovaraju iznosu od 4241507 eura. Nakon prigovora društva HB, navedena delegacija potvrdila je tu namjeru dopisom od 5. prosinca 2018.
16
Komisija je 15. listopada 2019. donijela odluku o povratu na temelju ugovora TACIS.
17
Delegacija Unije u Srbiji, na koju je nakon prestanka postojanja EAO‑a prebačen ugovor CARDS, 11. srpnja 2014. obavijestila je društvo HB o svojoj namjeri da raskine taj ugovor zbog ozbiljnih navoda koji su se odnosili na nezakonitu dodjelu ugovora CARDS te je tu namjeru potvrdila dopisom od 8. svibnja 2015. Ta je delegacija 9. studenoga 2015. društvu HB dostavila nalog za povrat u iznosu od 1197055,86 eura.
18
Komisija je 15. listopada 2019. donijela odluku o povratu na temelju ugovora CARDS.
19
U spornim odlukama o povratu, koje se, među ostalim, odnose na članak 103. Financijske uredbe iz 2002., članak 131. Financijske uredbe iz 2018. i članak 4. Uredbe br. 2988/95, Komisija je smatrala da je u postupcima javne nabave za sklapanje ugovora CARDS i TACIS postojala nepravilnost u smislu tog članka 103. i članka 131., a ta se nepravilnost može pripisati konzorcijima kojima koordinira društvo HB (članak 1.). Stoga su iznosi tih ugovora bili smanjeni na nula eura (članak 2.) te su se sva plaćanja izvršena na temelju tih ugovora smatrala neosnovano isplaćenima i trebala su se vratiti (članak 3.). U članku 5. tih odluka pojašnjeno je da se, u skladu s člankom 263. UFEU‑a, protiv tih odluka može „podnijeti tužba za poništenje pred Sudom Europske unije u roku od dva mjeseca”.
Postupci pred Općim sudom i pobijane presude
Predmet T‑795/19
20
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. studenoga 2019. društvo HB podnijelo je tužbu na temelju članka 263. UFEU‑a i članka 340. drugog stavka UFEU‑a radi:
–
poništenja odluke o povratu na temelju ugovora CARDS;
–
nalaganja povrata svih iznosa koje je Komisija eventualno povratila na temelju odluke o povratu CARDS, uvećanih za zatezne kamate izračunane na temelju stope koju primjenjuje Europska središnja banka (ESB) uvećane za sedam postotnih bodova;
–
nalaganja Komisiji plaćanja posljednjeg izdanog računa, u iznosu od 437649,39 eura, uvećanom za zatezne kamate izračunane na temelju stope koju primjenjuje ESB uvećane za sedam postotnih bodova;
–
nalaganja oslobađanja bankarske garancije i naknadu imovinske štete pretrpljene zbog njezina zakašnjelog oslobađanja;
–
nalaganja Komisiji plaćanja simboličnog iznosa od jednog eura na ime naknade štete „uz pridržaj prava prilagodbe tog iznosa”, i
–
nalaganja Komisiji snošenja svih troškova.
21
Komisija je od Općeg suda zahtijevala da:
–
odbije zahtjev za poništenje odluke o povratu CARDS kao neosnovan;
–
odbaci ostale zahtjeve kao nedopuštene ili, u svakom slučaju, odbije kao neosnovane; i
–
naloži društvu HB snošenje troškova.
22
Prvom pobijanom presudom Opći je sud po službenoj dužnosti istaknuo nedopuštenost tužbe u dijelu u kojem se njome zahtijevalo poništenje odluke o povratu CARDS. Nakon što je u točkama 67. do 88. te presude razmotrio sadržaj te odluke, Opći je sud u točki 89. navedene presude smatrao da ona može proizvesti učinke samo u okviru ugovora CARDS i da se ne može odvojiti od tog ugovora. Opći je sud iz toga u točki 90. iste presude zaključio da odluka o povratu CARDS, s obzirom na svoju prirodu, nije akt koji može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a. Stoga je odbacio kao nedopušten dio tužbenog zahtjeva za poništenje te odluke. Osim toga, budući da je navedena tužba bila usmjerena na uspostavu izvanugovorne odgovornosti Unije, Opći ju je sud u točkama 97. do 103. prve pobijane presude odbio kao neosnovanu. Naposljetku, u točkama 107. i 108. te presude Opći je sud ocijenio da je u ovom slučaju članak 5. navedene odluke bio izvor nastanka spora te je Komisiji naložio snošenje troškova osobe HB, iako društvo HB nije uspjelo sa svojim zahtjevima.
Predmet T‑796/19
23
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 19. studenoga 2019. društvo HB podnijelo je tužbu na temelju članka 263. i članka 340. drugog stavka UFEU‑a radi:
–
poništenja odluke o povratu TACIS;
–
nalaganja povrata svih iznosa koje je Komisija eventualno povratila na temelju odluke o povratu TACIS, uvećanih za zatezne kamate izračunane na temelju stope koju primjenjuje ESB uvećane za 7 postotnih bodova;
–
nalaganja Komisiji plaćanja simboličnog iznosa od jednog eura na ime naknade štete „uz pridržaj prava prilagodbe tog iznosa”, i
–
nalaganja Komisiji snošenja svih troškova.
24
Komisija je od Općeg suda zahtijevala da:
–
odbije tužbu za poništenje odluke o povratu TACIS kao neosnovanu;
–
odbaci kao nedopušten ili odbije kao neosnovan cijeli zahtjev za naknadu štete;
–
naloži društvu HB snošenje troškova.
25
Drugom pobijanom presudom Opći je sud po službenoj dužnosti istaknuo nedopuštenost tužbe u dijelu u kojem se odnosila na poništenje odluke o povratu TACIS. Nakon što je u točkama 62. do 85. te presude razmotrio sadržaj te odluke, u točki 86. navedene presude utvrdio je da ona može proizvesti učinke samo u okviru ugovora TACIS i da se ne može odvojiti od tog ugovora. Opći je sud iz toga u točki 87. iste presude zaključio da odluka o povratu TACIS, s obzirom na svoju prirodu, nije bila akt koji može biti predmet tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a. Slijedom toga, odbacio je kao nedopušten dio tužbenog zahtjeva za poništenje te odluke. Osim toga, budući da je navedena tužba bila usmjerena na uspostavu izvanugovorne odgovornosti Unije, Opći ju je sud u točkama 93. do 99. druge pobijane presude odbio kao neosnovanu. Naposljetku, u točkama 103. i 104. te presude Opći je sud ocijenio da je u ovom slučaju članak 5. navedene odluke bio izvor nastanka spora te je Komisiji naložio snošenje troškova osobe HB, iako ona nije uspjela sa svojim zahtjevima.
Žalbeni zahtjevi stranaka i postupak pred Sudom
26
Svojom žalbom u predmetu C‑160/22 P Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine prvu pobijanu presudu u dijelu u kojem je njome tužba za poništenje koju je HB podnio protiv odluke o povratu CARDS odbačena kao nedopuštena te je Komisiji naloženo snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite;
–
vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o meritumu tužbe za poništenje, kao i o troškovima, i
–
naloži društvu HB snošenje troškova.
27
Svojom žalbom u predmetu C‑161/22 P Komisija od Suda zahtijeva da:
–
ukine drugu pobijanu presudu u dijelu u kojem je njome tužba za poništenje koju je HB podnio protiv odluke o povratu TACIS odbačena kao nedopuštena te je Komisiji naloženo snošenje troškova, uključujući troškove postupka privremene pravne zaštite;
–
vrati predmet Općem sudu na ponovno odlučivanje o meritumu tužbe za poništenje, kao i o troškovima, i
–
naloži društvu HB snošenje troškova.
28
U odgovoru na obje žalbe društvo HB od Suda zahtijeva da:
–
odbije obje žalbe i
–
naloži Komisiji snošenje svih troškova.
29
Odlukom predsjednika Suda od 11. svibnja 2022. predmeti C‑160/22 P i C‑161/22 P spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka kao i u svrhu donošenja presude.
O žalbama
30
U potporu žalbama podnesenima u predmetima C‑160/22 P i C‑161/22 P, Komisija ističe tri žalbena razloga koji su, prema njezinu mišljenju, „usko povezani”, s obzirom na to da članci koje sadržavaju sporne odluke čine neodvojivu cjelinu koja ne bi imala pravni smisao u slučaju nepostojanja bilo kojeg od tih članaka.
Dopuštenost
Argumentacija stranaka
31
Društvo HB tvrdi da su, s obzirom na to da je Opći sud odbacio tužbe podnesene protiv spornih odluka kao nedopuštene, i same žalbe koje je podnijela Komisija nedopuštene jer ta institucija nije ni djelomično uspjela u svojem zahtjevu u prvom stupnju, kao što to zahtijeva članak 56. Statuta Suda Europske unije.
32
Komisija odgovara da, s obzirom na to da je Opći sud tužbe za poništenje spornih odluka odbacio kao nedopuštene, ona nije uspjela u svojem zahtjevu da se te tužbe proglase neosnovanima, što je pretpostavljalo nadležnost Općeg suda i, prema tome, dopuštenost navedenih tužbi.
Ocjena Suda
33
U skladu s člankom 56. stavkom 2. Statuta Suda Europske unije, žalbu može podnijeti bilo koja stranka koja nije uspjela sa svojim zahtjevom u cijelosti ili djelomično.
34
U ovom slučaju, kao što je to navedeno u točkama 21. i 24. ove presude, Komisija je u prvom stupnju zahtijevala da se tužbe za poništenje spornih odluka odbiju kao neosnovane.
35
Međutim, time što je odbacio te tužbe kao nedopuštene, Opći sud odbacio je pretpostavku koja se temelji na nadležnosti tog suda za odlučivanje o navedenim tužbama, a na kojoj su se temeljile Komisijine tvrdnje. Stoga valja smatrati da Komisija nije uspjela u svojem zahtjevu u prvom stupnju.
36
Iz toga slijedi da su žalbe u predmetima C‑160/22 P i C‑161/22 P dopuštene.
Meritum
Argumentacija stranaka
37
Trima žalbenim razlozima u predmetima C‑160/22 P i C‑161/22 P, koji se odnose na točke 67. do 90. prve pobijane presude i točke 62. do 87. druge pobijane presude, koje zbog njihove povezanosti valja razmotriti zajedno, Komisija prigovara Općem sudu da je pogrešno „pripisao ugovornu prirodu” ovlastima javne vlasti koje su joj dodijeljene osobito člankom 103. Financijske uredbe iz 2002. i kojima ona može utvrditi nepravilnosti u ugovoru o javnoj nabavi i, slijedom toga, smanjiti cijenu tog ugovora i naložiti povrat neosnovano isplaćenih iznosa.
38
Komisija tvrdi, kao prvo, da je Opći sud „izmijenio pravni sustav Unije”, time što je u točkama 75. i 76. prve pobijane presude i točkama 70. i 71. druge pobijane presude smatrao da sporni ugovori „obuhvaćaju” mjere javne vlasti donesene na temelju primjene odredaba tog članka 103., u vezi s člankom 4. Uredbe br. 2988/95, a na koje se upućuje u člancima 1. do 3. spornih odluka, što je dovelo do toga da te mjere podliježu nadzoru suda koji je nadležan na temelju ugovora. Time što nije uzeo u obzir pravnu prirodu tih odluka i oslanjajući se samo na činjenicu da je ugovor sklopljen prije donošenja navedenih odluka, Opći je sud zanemario presudu od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 69. do 72.).
39
Time što je u točkama 76. i 77. prve pobijane presude te točkama 71. i 72. druge pobijane presude smatrao da sporne odluke imaju „ugovornu” prirodu, iako su one bile izraz javnih ovlasti, Opći je sud također povrijedio „duh i tekst” Uredbe br. 2988/95, kao i Financijske uredbe iz 2002. i 2018. te je izmijenio samu prirodu ovlasti koje je Komisiji dodijelio zakonodavac Unije.
40
Usto, Opći je sud, time što je u točki 77. prve pobijane presude i točki 72. druge pobijane presude presudio da se Komisija trebala koristiti tim ovlastima pred sudom koji je nadležan na temelju ugovora, iskrivio te ovlasti. Naime, upravno tijelo koje bi se moralo obratiti sudu nadležnom na temelju ugovora i pričekati njegovu presudu kako bi suspendiralo ugovorni odnos u odnosu na koji sumnja u postojanje prijevare ne bi bilo učinkovito u borbi protiv prijevara i nepravilnosti. To bi također bilo u suprotnosti s člankom 325. stavkom 1. UFEU‑a.
41
Kao drugo, prema Komisijinu mišljenju, u točkama 78. i 86. prve pobijane presude te u točkama 73. i 83. druge pobijane presude, Opći sud počinio je pogreške koje se tiču prava time što je članke 1. do 3. spornih odluka kvalificirao kao „ugovorne” mjere ili akte. Opći sud stoga nije poštovao Komisijinu vlastitu nadležnost za jednostrano utvrđivanje onoga što predstavlja nepravilnost, čak i ako je ona počinjena tijekom upravne faze koja je prethodila sklapanju ugovora. Osim toga, cilj mjera koje Komisija može donijeti tom prilikom ili kasnije, osobito na temelju članka 103. Financijske uredbe iz 2002. ili članka 131. Financijske uredbe iz 2018., nije naknada ugovorne štete. Nadalje povrat iznosa isplaćenih ovisno o ozbiljnosti nepravilnosti, kako je predviđeno tim člankom 131., jest mjera koja nije predviđena ugovornim okvirom. Usto, smanjenje iznosa ugovora na nula eura i cjelokupan povrat isplaćenog iznosa ne mogu se smatrati izravnim posljedicama utvrđenja nepravilnosti koje je počinilo društvo HB, u svojstvu suugovaratelja, koje su utjecale na dodjelu ugovora TACIS i CARDS i, prema tome, na sklapanje spornih ugovora.
42
Štoviše, Komisija prigovara Općem sudu da je u točki 73. prve pobijane presude i točki 68. druge pobijane presude presudio da ona „u biti nastoji dokazati postojanje nedostatka koji utječe na sklapanje ugovora”, iako iz sadržaja spornih odluka proizlazi da je nastojala donijeti mjere koje ulaze u izvršavanje njezinih ovlasti javne vlasti kako bi zaštitila financijske interese Unije.
43
Prema mišljenju Komisije, s obzirom na to da je u trenutku počinjenja nepravilnosti društvo HB imalo, u najboljem slučaju, svojstvo ponuditelja, Opći je sud također počinio pogrešku koja se tiče prava u točki 79. prve pobijane presude i točki 74. druge pobijane presude, upućujući na bitne nepravilnosti koje je počinio HB „u svojstvu suugovaratelja”.
44
Naposljetku, u točkama 80. i 81. prve pobijane presude, kao i u točkama 77. i 78. druge pobijane presude, Opći je sud pogrešno presudio da Komisija može donijeti mjere za povrat kao provedbene mjere spornih ugovora i da se mjere iz članaka 2. i 3. spornih odluka sastoje od „utvrđivanja raskida ugovora s, posljedično, poništenjem ugovora”. Opći je sud tako pomiješao pojmove raskida i ex tunc poništenja ugovora, kao i njihovih učinaka. U svakom slučaju, članak 4. Uredbe br. 2988/95 ne utvrđuje ni ništavost ni raskid ugovora kao uvjet za primjenu upravnih mjera povrata isplaćenih iznosa. Ni članak 131. stavak 4. Financijske uredbe iz 2018. ne uvjetuje donošenje mjere smanjenja cijene raskidom ili drugom mjerom ugovorne prirode.
45
Društvo HB odgovara da Komisija pobijanim presudama daje doseg koji one nemaju. Naime, rasuđivanje Općeg suda iz točke 72. prve pobijane presude i točke 67. druge pobijane presude – prema kojem ovlasti koje Komisija ima na temelju Financijske uredbe iz 2002. ili drugih pravila sekundarnog prava ulaze, počevši od potpisivanja ugovora, u okvir ugovornih odnosa – nije novo niti izmjenjuje pravni sustav Unije. Iz presude od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija (C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 67.) proizlazi da, s jedne strane, iako financijske uredbe i Uredba br. 2988/95 Komisiji dodjeljuju ovlast prisiljavanja ugovaratelja da ispuni svoje obveze financijske prirode, postojanje ugovora protivi se tomu da Komisija jednostrano izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene tim uredbama. S druge strane, iz točke 73. te presude proizlazi da, iako je donošenje odluke koja čini izvršnu ispravu obuhvaćeno Komisijinim izvršavanjem njezinih javnih ovlasti, ta institucija prekoračuje svoju nadležnost donošenjem takve odluke kada postoje ugovorni odnosi, a sud Unije nije sud nadležan na temelju ugovora.
46
Usto, iz presude od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija (C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 21.), proizlazi da, u slučaju da Komisija za dodjelu financijskih doprinosa odabere ugovorni okvir na temelju članka 272. UFEU‑a, ona mora ostati u granicama tog okvira. Stoga, prema mišljenju društva HB, činjenica da je Komisija željela izvršavati svoje vlastite nadležnosti ne znači da je to bila i ovlaštena učiniti ili da, kada to učini, ona izvršava te nadležnosti izvan ugovornog okvira.
47
Naposljetku, društvo HB tvrdi da ga je Opći sud pravilno kvalificirao kao ugovornu stranku te je, zbog razloga navedenih u točkama 67. do 78. prve pobijane presude i točkama 62. do 73. druge pobijane presude, pravilno smatrao da nepravilnosti treba ocjenjivati u okviru ugovornog odnosa, s obzirom na to da su sporne odluke donesene nakon sklapanja spornih ugovora. Isto vrijedi i za kvalifikaciju smanjenja iznosa ugovora na nula eura kao retroaktivnog poništenja ugovora i utvrđenje da raskid ima za učinak ex tunc poništenje obvezujućih učinaka ugovora. Iz članka 103. Financijske uredbe iz 2002. proizlazi da je raskid ugovora koji je sklopljen predviđen uz ili bez povrata već isplaćenih iznosa. U ovom slučaju Komisija je odlučila povratiti sve već isplaćene iznose, što je jednako raskidu ugovora.
Ocjena Suda
48
Valja podsjetiti na to da se tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a općenito može podnijeti protiv svih akata institucija Unije čiji je cilj, bez obzira na njihovu prirodu ili oblik, proizvesti obvezujuće pravne učinke koji mogu utjecati na interese tužitelja, značajno mijenjajući njegov pravni položaj. Međutim, sud Unije nije nadležan za odlučivanje o takvoj tužbi kada pravni položaj tužitelja ulazi isključivo u okvir ugovornih odnosa koji su uređeni nacionalnim propisom koji su odredile ugovorne stranke (presude od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 16. i 18.; od 16. srpnja 2020., Inclusion Alliance for Europe/Komisija, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, t. 71. i 72. i od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 62. i 63.).
49
Naime, s jedne strane, člankom 274. UFEU‑a pojašnjava se da sporovi u kojima je Unija stranka nisu na osnovi toga izuzeti iz nadležnosti nacionalnih sudova. S druge strane, iz članka 272. UFEU‑a proizlazi da je Sud nadležan odlučivati o sporovima koji proizlaze iz javnopravnog ugovora ili privatnopravnog ugovora koji je sklopila Unija, ili je sklopljen u njezino ime, samo ako taj ugovor sadržava arbitražnu klauzulu u tom smislu.
50
Iz toga slijedi da, u slučaju nepostojanja arbitražne klauzule, kada bi sud Unije smatrao da je nadležan za odlučivanje u sporovima o poništenju akata koji ulaze isključivo u ugovorni okvir, riskirao bi ne samo da članak 272. UFEU‑a liši korisnog učinka već i to da svoju nadležnost proširi izvan granica koje su određene člankom 274. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presude od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 19.; od 16. srpnja 2020., Inclusion Alliance for Europe/Komisija, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, t. 73. i navedenu sudsku praksu, i od 16. srpnja 2020., ADR Center/Komisija, C‑584/17 P, EU:C:2020:576, t. 63. i 64.).
51
Stoga, u slučaju kada postoji ugovor koji obvezuje tužitelja u odnosu na neku od institucija Unije, pred sudom Unije može se pokrenuti postupak na temelju članka 263. UFEU‑a samo ako pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke koji su izvan ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane i koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici kao upravnom tijelu (presude od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 20. i od 16. srpnja 2020., Inclusion Alliance for Europe/Komisija, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, t. 74. i navedena sudska praksa).
52
U slučaju kada institucija, kako bi dala financijski doprinos, odabere ugovorni okvir u okviru članka 272. UFEU‑a, ona mora ostati unutar tog okvira. Stoga je u odnosima sa svojim suugovarateljima osobito dužna izbjegavati primjenu višeznačnih formulacija koje ugovorne strane mogu shvatiti kao da potpadaju pod jednostrane ovlasti odlučivanja koje prelaze ugovorne odredbe (presuda od 9. rujna 2015., Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Komisija, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, t. 21.).
53
U ovom je slučaju Opći sud u točkama 71. i 72. prve pobijane presude i točkama 66. i 67. druge pobijane presude utvrdio da, ne dovodeći u pitanje upravnu prirodu postupaka javne nabave, ovlasti koje su javnom naručitelju dodijeljene odredbama sekundarnog prava ulaze, počevši od potpisivanja ugovora, u okvir ugovornih odnosa.
54
U točkama 75. i 76. prve pobijane presude, kao i u točkama 70. i 71. druge pobijane presude Opći je sud, na temelju sudske prakse navedene u točki 51. ove presude, odbio Komisijin argument prema kojem su sporne odluke, zbog same činjenice da upućuju na, među ostalim, članak 103. Financijske uredbe iz 2002., članak 131. Financijske uredbe iz 2018. i članak 4. Uredbe br. 2988/95, u cijelosti ili djelomično obuhvaćene upravnim okvirom. Prema mišljenju Općeg suda, čak i pod pretpostavkom da te odredbe ovlašćuju Komisiju da pod određenim uvjetima donese mjere koje ulaze u izvršavanje javnih ovlasti, to ne bi bilo dovoljno da se te mjere unaprijed isključe iz ugovornog okvira, s obzirom na to da su navedene odredbe provedene zbog povreda pripisanih stranci koja je u ugovornom odnosu s Unijom.
55
U tim okolnostima, nakon što je u točki 80. prve pobijane presude i točki 75. druge pobijane presude istaknuo da su sporne odluke donesene u trenutku kada su stranke bile već obvezane jedna prema drugoj na temelju spornih ugovora i da su te stranke već izvršile znatan dio, odnosno sve svoje obveze, Opći sud presudio je u točkama 89. i 90. prve pobijane presude, kao i u točkama 86. i 87. druge pobijane presude da su te odluke mogle proizvesti samo učinke koji su obuhvaćeni tim ugovorima, da se ne mogu odvojiti od tih ugovora i da stoga nisu pripadale kategoriji akata čije se poništenje može zahtijevati od suda Unije na temelju članka 263. UFEU‑a.
56
Kao što to Komisija pravilno tvrdi, Opći sud takvim utvrđenjem povrijedio je sudsku praksu Suda navedenu u točkama 48. do 52. ove presude.
57
Naime, kao što to osobito proizlazi iz sudske prakse navedene u točkama 48. i 51. ove presude, tužba za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a nije dostupna tužitelju čiji pravni položaj ulazi isključivo u okvir ugovornih odnosa koji su uređeni nacionalnim propisom koji su odredile ugovorne stranke. Stoga, u slučaju kada postoji ugovor koji obvezuje tužitelja u odnosu na neku od institucija Unije, pred sudovima Unije može se podnijeti takva tužba samo pod dvostrukim uvjetom da pobijani akt proizvodi obvezujuće pravne učinke koji su, s jedne strane, izvan ugovornih odnosa kojima su stranke obvezane i, s druge strane, koji uključuju izvršavanje ovlasti tijela javne vlasti koje su dodijeljene instituciji ugovornici kao upravnom tijelu.
58
U ovom slučaju valja utvrditi da sporne odluke podrazumijevaju izvršavanje javnih ovlasti i da ne ulaze isključivo u okvir ugovornih odnosa.
59
Naime, kao prvo, tim odlukama, koje su donesene osobito na temelju članka 103. Financijske uredbe iz 2002., članka 131. Financijske uredbe iz 2018. i članka 4. Uredbe br. 2988/95, Komisija je namjeravala ispraviti nepravilnosti u smislu članka 1. stavka 2. potonje uredbe koje su utjecale na provođenje javne nabave za ugovore TACIS i CARDS i koje su stoga počinjene prije sklapanja spornih ugovora.
60
Kao drugo, navedene odluke nisu se odnosile na sankcioniranje lošeg izvršenja spornih ugovora, nego na utvrđivanje posljedica toga što društvo HB nije poštovalo načelo jednakog postupanja tijekom postupaka dodjele ugovora TACIS i CARDS, za koje je Opći sud pravilno utvrdio da su imali upravnu prirodu u točki 71. prve pobijane presude i točki 66. druge pobijane presude.
61
Kao treće, iz teksta spornih odluka proizlazi da je Komisija namjeravala od društva HB zahtijevati povrat iznosa za koje je smatrala da su mu neopravdano isplaćeni. Time što je povrat tih iznosa opravdala ne težinom pretrpljene štete, nego nepravilnostima koje je društvo HB počinilo tijekom provedbe postupka javne nabave za ugovore TACIS i CARDS, Komisija je namjeravala, u skladu s člankom 2. Uredbe br. 2988/95, potonjem naložiti upravnu mjeru koja je učinkovita, proporcionalna i odvraćajuća kako bi se osigurala odgovarajuća pravna zaštita financijskih interesa Unije.
62
U tom pogledu, Komisija je nadalje u svojim žalbama pojasnila da su iznosi koji su neosnovano isplaćeni društvu HB bili namijenjeni ponovnoj uporabi za prvotno predviđeno djelovanje ili program, s obzirom na to da predstavljaju namjenske prihode u smislu članka 21. stavka 3. točke (b) Financijske uredbe iz 2018. i da su na temelju toga vraćeni u izvornu proračunsku liniju kako bi se mogli ponovno upotrijebiti.
63
Kao četvrto, suprotno onomu što je Opći sud presudio u točki 80. prve pobijane presude i točki 75. druge pobijane presude, privremenost mjera koje je donijela Komisija, odnosno okolnost da su te mjere donesene prije ili nakon dodjele ugovora i, slijedom toga, prije ili nakon sklapanja predmetnih ugovora, ne može predstavljati odlučujući čimbenik koji treba uzeti u obzir kako bi se utvrdila ugovorna ili izvanugovorna priroda spora.
64
Naprotiv, odlučujuća je okolnost da se spornim odlukama sankcionira nepravilnost počinjena prije sklapanja spornih ugovora i da se one ne odnose na izvršenje tih ugovora. U tom kontekstu nije važno jesu li ugovorne stranke već izvršile znatan dio, odnosno sve svoje obveze, ili imaju li navedene odluke posljedice na izvršenje spornih ugovora. Konkretno, točno je da okolnost da je znatan dio ugovora već izvršen može utjecati na meritum ocjene o proporcionalnosti odluke kojom se nalaže povrat svih iznosa za koje Komisija smatra da su nepravilno dodijeljeni drugoj ugovornoj stranci. Suprotno tomu, ta okolnost ni na koji način ne utječe na ocjenu ima li ta odluka upravnu ili ugovornu prirodu.
65
Zapravo, dvostruki uvjet, naveden u točki 57. ove presude i, slijedom toga, nadležnost za odlučivanje u sporu između Komisije i njezina suugovaratelja treba razmotriti s obzirom na cilj koji Komisija želi postići. Ako Komisija želi izvršenje ugovora, tužbu treba podnijeti sudu koji je nadležan na temelju ugovora. Nasuprot tomu, ako Komisija želi osigurati zaštitu financijskih interesa Unije i ako se za to koristi ovlastima koje su joj dodijeljene i Uredbom br. 2988/95 i Financijskom uredbom koja se primjenjuje ratione temporis, spor se mora pokrenuti pred sudom Unije.
66
U tim okolnostima sporne odluke treba kvalificirati kao „akt koji se može pobijati” u smislu članka 263. UFEU‑a, tako da tužbu za njihovo poništenje treba podnijeti sudu Unije.
67
Stoga valja utvrditi da je Opći sud počinio pogrešku koja se tiče prava time što je u pobijanim presudama smatrao da su sporne odluke dio ugovornih odnosa.
68
S obzirom na sve prethodno navedeno, valja prihvatiti žalbe i ukinuti pobijane presude.
Postupak pred Općim sudom
69
U skladu s člankom 61. prvim stavkom Statuta Suda Europske unije, ako je žalba osnovana, Sud ukida odluku Općeg suda. Može sam konačno odlučiti o sporu ako stanje postupka to dopušta ili može vratiti predmet na odlučivanje Općem sudu.
70
Budući da stanje postupka ne dopušta donošenje konačne odluke, predmete treba vratiti Općem sudu na ponovno odlučivanje.
Troškovi
71
Budući da se predmet vraća Općem sudu na ponovno odlučivanje, o troškovima ovog žalbenog postupka odlučit će se naknadno.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) proglašava i presuđuje:
1.
Ukidaju se presude Općeg suda Europske unije od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑795/19, EU:T:2021:917) i od 21. prosinca 2021., HB/Komisija (T‑796/19, EU:T:2021:918).
2.
Predmeti se vraćaju Općem sudu Europske unije na ponovno odlučivanje.
3.
O troškovima će se odlučiti naknadno.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski