62017TJ0029
TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
den 24 oktober 2018 (
*1
)
”Personalmål – Tjänstemän – Olafs generaldirektör – Beslut att upphäva sökandens immunitet mot rättsliga förfaranden – Litispendens – Rättsakt som går någon emot – Motiveringsskyldighet – Biståndsskyldigheten och omsorgsplikten – Berättade förväntningar – Rätten till försvar”
I mål T‑29/17,
RQ, tjänsteman vid Europeiska kommissionen, företrädd av advokaten É. Boigelot,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av K. Banks, J.-P. Keppenne och J. Baquero Cruz, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan enligt artikel 270 FEUF om ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2016)1449 final av den 2 mars 2016 om en begäran om upphävande av sökandens immunitet, och, i den mån det är nödvändigt, ogiltigförklaring av kommissionens beslut Ares(2016) 5814495 av den 5 oktober 2016 om avslag på sökandens klagomål mot förstnämnda beslut,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden V. Tomljenović samt domarna E. Bieliūnas (referent), A. Marcoulli, R. Barents och A. Kornezov,
justitiesekreterare: handläggaren G. Predonzani,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 12 april 2018,
följande
Dom
Bakgrund till målet
Bakgrund till tvisten
1
I maj 2012 ingav bolaget Swedish Match, som är en tillverkare av tobaksvaror, ett klagomål till Europeiska kommissionen. Klagomålet innehöll allvarliga anklagelser om att John Dalli, som var ledamot av kommissionen med ansvar för hälsa och konsumentskydd, hade deltagit i ett försök till mutbrott. I klagomålet angavs att en maltesisk företagare, Silvio Zammit, hade utnyttjat sina kontakter med John Dalli för att försöka att från Swedish Match och från European Smokeless Tobacco Council (ESTOC) få ekonomiska fördelar i utbyte mot att Silvio Zammit skulle hjälpa dem att få John Dalli att påverka ett eventuellt framtida lagförslag om tobaksvaror i en riktning som gynnar tobaksindustrin. I klagomålet hänvisades bland annat till ett telefonsamtal den 29 mars 2012 mellan ESTOC:s generalsekreterare och Silvio Zammit, under vilket Zammit hade begärt ett stort belopp pengar för att arrangera ett möte med John Dalli, vilket var ett preliminärt steg före ett eventuellt initiativ från hans sida till förmån för tobaksindustrin.
2
Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) inledde en administrativ utredning, som gavs referensnummer OF/2012/0617, med anledning av detta klagomål. På grundval av den information som hade samlats in under den första etappen av utredningen ansåg Olaf att det kunde vara lämpligt att be ESTOC:s generalsekreterare att genomföra ytterligare ett telefonsamtal med Silvio Zammit, i syfte att få ihop ytterligare bevis, vilket skulle göra det möjligt att bättre planera resten av utredningen och att belägga eller vederlägga det påstådda försöket till mutbrott och, i förekommande fall, att fastställa dess allvar och omfattning. ESTOC:s generalsekreterare bekräftade att hon var villig att samarbeta med Olaf på föreslaget sätt.
3
Detta andra samtal mellan Silvio Zammit och ESTOC:s generalsekreterare ägde rum den 3 juli 2012. ESTOC:s generalsekreterare ringde upp Zammit på en mobiltelefon, i närvaro av och med samtycke från sökanden, RQ, som är Olafs generaldirektör, i Olafs lokaler. Telefonsamtalet spelades in av Olaf och återges i slutrapporten från utredningen, som Olaf antog den 15 oktober 2012.
4
Efter denna administrativa utredning ingav John Dalli den 13 december 2012 brottsanmälningar till belgisk domstol, som målsägande, i vilka han särskilt hävdade att han utsatts för olaglig telefonavlyssning. Dessa anmälningar ledde till att en belgisk förundersökningsdomare genom skrivelse av den 19 mars 2013 ombad kommissionen att häva sekretessen för arkiverade handlingar som rör de omständigheter som är under utredning, och upphäva diskretionsplikten för de tjänstemän som deltagit i denna undersökning. Den 21 november 2013 gav Olafs generaldirektör ett positivt svar på begäran om hävande av diskretionsplikten för medlemmarna av Olafs utredningsgrupp och dess enhetschef.
5
Genom skrivelser av den 21 november 2014 och den 6 februari 2015 vände sig den första undersökningsdomaren och en andra undersökningsdomare, som hade efterträtt den första, till kommissionen för att, inom ramen för en rättslig utredning för att fastställa de faktiska omständigheterna kring en eventuell olaglig telefonavlyssning, begära upphävande av immuniteten för fyra tjänstemän vid Olaf, däribland sökanden, för att de skulle kunna höras som misstänkta. I skrivelser av den 19 december 2014 och den 3 mars 2015 svarade kommissionen genom att begära mer detaljerade upplysningar för att kunna fatta ett beslut med fullständig kännedom om fakta.
6
Den belgiska federala åklagarmyndigheten tog därefter över ärendet och upprepade, genom en skrivelse av den 23 juni 2015 (nedan kallad skrivelsen av den 23 juni 2015), begäran om upphävande av immunitet, som under mellantiden begränsats till att endast omfatta sökanden. Den belgiska federala åklagaren hänvisade till vissa uppgifter som enligt denne visade att det under Olafs utredning skett en olaglig telefonavlyssning som kan leda till straffansvar. I det avseendet tog han särskilt upp ett uttalande från ESTOC:s generalsekreterare till de belgiska rättsliga myndigheterna om att Olaf på sökandens kontor spelat in ett telefonsamtal mellan denne generalsekreterare och Silvio Zammit, utan den senares vetskap. Under samtalet användes dessutom högtalartelefon, så att alla närvarande kunde höra det.
Det angripna beslutet
7
Under dessa omständigheter antog kommissionen den 2 mars 2016 beslut C(2016) 1449 final angående en begäran om upphävande av sökandens immunitet mot rättsliga förfaranden (nedan kallat det angripna beslutet). Genom detta beslut upphävde kommissionen delvis sökandens immunitet mot rättsliga förfaranden enligt artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7 om Europeiska unionens immunitet och privilegier (EUT C 83, 2010, s. 266), närmare bestämt vad avser det påstående om avlyssning av det telefonsamtal som nämns i skrivelsen av den 23 juni 2015. Begäran om upphävande av immunitet avslogs vad avser övriga påståenden.
8
I skälen till det angripna beslutet konstaterades till att börja med att kommissionen angett att artikel 17 i protokoll nr 7 ålägger kommissionen att förvissa sig om att ett upphävande av immuniteten inte är till skada för Europeiska unionens intressen och, i synnerhet att ett sådant upphävande inte hindrar unionens institutioner, organ, kontor och byråer från att agera självständigt och effektivt. Enligt domstolens praxis utgör detta det enda materiella kriteriet för att eventuellt upphäva immuniteten. I annat fall skulle immuniteten alltid komma att upphävas när så begärs, eftersom protokoll nr 7 inte ger institutionerna möjlighet att göra en egen kontroll huruvida det nationella rättsliga förfarande som ligger till grund för begäran är välgrundat och rättvist.
9
I skäl 10 i det angripna beslutet påpekade kommissionen vidare att hänsyn ska tas till det mycket speciella regelverk som omgärdar Olafs utredningar. Enligt kommissionen har unionslagstiftaren genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Olaf och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (EUT L 248, 2013, s. 1) tilldelat Olaf utredningsbefogenheter som denna byrå, även om den är knuten till kommissionen, ska utöva självständigt, och detta även i förhållande till kommissionen. Detta regelverk ålägger kommissionen att se till att, om en begäran om upphävande av immuniteten bifalls, säkerställa att detta inte äventyrar Olafs möjlighet att, som det organ som självständig hanterar unionens bedrägeribekämpningsutredningar, agera självständig och effektivt. Den berörde tjänstemannen har möjlighet att väcka talan om ogiltigförklaring av ett sådant beslut enligt artikel 17.3 i förordning nr 883/2013, vilken ska bifallas av unionsdomstolen om detta regelverk inte har följts.
10
Kommissionen angav i skäl 11 i det angripna beslutet att den endast kunde upphäva immuniteten för Olafs generaldirektör om kommissionen med tillräcklig klarhet och precision fick reda på skälen till varför den ansökande rättsliga myndigheten anser att anklagelserna mot denne generaldirektör, i förekommande fall, motiverade att denne skulle höras som misstänkt. I annat fall skulle vem som helst som är föremål för Olafs utredningar kunna paralysera denna myndighet genom att framföra ogrundade anklagelser mot dess generaldirektör, vilket skulle strida mot unionens intressen. Vad avser de här aktuella anklagelserna om olaglig telefonavlyssning ansåg kommissionen att den, efter att ha tagit del av skrivelsen av den 23 juni 2015, hade mycket tydliga och exakta uppgifter som visar att den ansökande rättsliga myndigheten rimligen, eller åtminstone utan att agera godtyckligt eller oriktigt, hade grund för att anse att anklagelserna mot sökanden motiverade att brottsutredningen mot denne skulle fortsätta. I en sådan situation skulle det strida mot principen om lojalt samarbete med de nationella myndigheterna att vägra att upphäva sökandens immunitet. Kommissionen var därför skyldig att bevilja begäran om upphävande av immuniteten på grund av dessa anklagelser.
11
Kommissionen underströk samtidigt, i skäl 14 i det angripna beslutet, att sökanden omfattas av oskuldspresumtionen och att beslutet att upphäva dennes immunitet inte innebär ett ställningstagande i frågan huruvida anklagelserna mot honom är välgrundade eller huruvida det nationella förfarandet är rättvist. Kommissionen betonade dessutom, i skäl 15 i det angripna beslutet, att sökanden har rätt att begära juridiskt bistånd från kommissionen enligt artikel 24 första stycket i tjänsteföreskrifterna för tjänstemännen vid Europeiska unionen (nedan kallade tjänsteföreskrifterna), för rättegångskostnader och advokatkostnader, om den utredning som genomförs av de belgiska myndigheterna senare leder till led i förfarandet som kan medföra kostnader.
12
I artikel 1.1 i det angripna beslutet förklarade kommissionen därför att sökandens immunitet mot rättsliga förfaranden skulle upphävas, dock endast vad rör anklagelserna om avlyssning av det telefonsamtal som ägde rum den 3 juli 2012. I punkt 2 i samma artikel avslog kommissionen däremot begäran vad gäller övriga anklagelser.
Omständigheter som inträffat efter det att det angripna beslutet fattades
13
Sökanden delgavs det angripna beslutet den 11 mars 2016.
14
I mars och april 2016 avgav kommissionen offentliga yttranden där denna åter bekräftade att sökanden fortfarande åtnjuter dess förtroende och omfattas av oskuldspresumtionen. I ett offentligt uttalande underströk kommissionen dessutom att det angripna beslutet varken påverkar Olafs funktion eller sökanden ställning som generaldirektör för Olaf.
15
Efter begäran från sökanden beviljade kommissionen vidare, den 1 april 2016, sökanden det bistånd som avses i artikel 24 första stycket i tjänsteföreskrifterna avseende ersättning för advokatkostnader i det förfarande som hade inletts av de belgiska myndigheterna.
16
Genom skrivelse av den 12 april 2016 bad slutligen den belgiska federala åklagarmyndigheten kommissionen att upphäva sökandens diskretionsplikt för att han skulle kunna höras. Genom skrivelse av den 28 april 2016 biföll kommissionen denna begäran.
17
Den 10 juni 2016 ingav sökanden dessutom ett klagomål mot det angripna beslutet med stöd av artikel 90.2 i tjänsteföreskrifterna.
18
Klagomålet avslogs genom kommissionens tillsättningsmyndighets beslut Ares(2016) 5814495 av den 5 oktober 2016 (nedan kallat tillsättningsmyndighetens beslut).
Förfarande och parternas yrkanden
19
Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 17 januari 2017.
20
Genom skrivelse av den 8 februari 2017 begärde kommissionen att målet skulle vilandeförklaras i enlighet med artikel 69 d i tribunalens rättegångsregler, fram till det slutgiltiga avgörandet i det mål som registrerats under målnummer T‑251/16, Olafs generaldirektör/kommissionen.
21
Den 16 mars 2017 beslutade ordföranden på tribunalens sjunde avdelning, efter att ha hört sökanden, att avslå ansökan om uppskov.
22
På förslag av tribunalens sjunde avdelning beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna, att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
23
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet,
–
i den mån det är nödvändigt, ogiltigförklara tillsättningsmyndighetens beslut, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
24
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan, och
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
25
Till stöd för sin talan har sökanden åberopat fem grunder. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 23 i tjänsteföreskrifterna och artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7 samt uppenbart oriktig bedömning i samband med upphävandet av immuniteten mot domstolsprövning. Den andra grunden rör åsidosättande av artikel 24 i tjänsteföreskrifterna och av omsorgsplikten. Den tredje grunden avser åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den fjärde grunden rör åsidosättande av principen om skydd för berättigade förväntningar. Den femte grunden avser åsidosättande av rätten till försvar.
26
Kommissionen hade ursprungligen yrkat att talan skulle avvisas, för det första med hänsyn till litispendens i förhållande till mål T‑251/16, för det andra på grund av att det inte föreligger en rättsakt som går sökanden emot.
27
Vid förhandlingen uppgav kommissionen att den drog tillbaka den första grunden för att avvisa talan, nämligen invändningen om litispendens, detta på grund av att sökanden inte längre är Olafs generaldirektör, vilket noterades i förhandlingsprotokollet.
28
Mot bakgrund av omständigheterna i förevarande fall, anser tribunalen att det är nödvändigt att precisera föremålet för talan innan den, för det första, kan pröva kommissionens andra invändning om rättegångshinder, nämligen att det inte föreligger en rättsakt som går någon emot, och, för det andra, i sak kan pröva femte grunden avseende åsidosättande av rätten till försvar, vilken bör prövas först av alla grunder.
Föremålet för talan
29
I sitt andra yrkande har sökanden yrkat ogiltigförklaring, i den mån det behövs, av tillsättningsmyndighetens beslut.
30
Enligt fast rättspraxis får emellertid de yrkanden som har framställs mot ett beslut om avslag på ett klagomål till följd att den rättsakt som är föremål för klagomålet prövas av domstolen, varvid yrkandena som sådana därmed saknar självständigt innehåll. Tribunalen konstaterar således att sökandens andra yrkande om ogiltigförklaring av tillsättningsmyndighetens beslut och första yrkande avseende ogiltigförklaring av det angripna beslutet har samma föremål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2007, Ianniello/kommissionen, T‑205/04, EU:T:2007:346, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
31
Härav följer att förevarande talan om ogiltigförklaring endast ska anses riktas mot det angripna beslutet.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
32
Till stöd för den andra grunden för avvisning, nämligen att det inte föreligger en rättsakt som går någon emot, har kommissionen hävdat att artikel 11 a i protokoll nr 7 inte medför någon personlig rätt till immunitet mot domstolsprövning för EU‑tjänstemän. Ordalydelsen av, sammanhanget för och syftet med artikel 17 i protokollet förefaller nämligen tala mot en sådan tolkning.
33
Kommissionen har tillagt att ett beslut att upphäva en tjänstemans immunitet på sin höjd utgör en förberedande rättsakt i förhållande till tjänstemannen. Ett sådant beslut möjliggör endast att det nationella förfarandet fortsätter. Endast det slutliga straffrättsliga avgörandet kan, om det innebär en fällande dom, påverka tjänstemannens rättsliga ställning.
34
Kommissionen anser slutligen att domen av den 13 januari 2010, A och G/kommissionen (F‑124/05 och F‑96/06, EU:F:2010:2), i vilken det anges att ett upphävande av immunitet mot rättsliga förfaranden avseende en tjänsteman utgör en rättsakt som går den berörde tjänstemannen eller anställde emot, är en isolerad dom, meddelad av personaldomstolen, som inte har bekräftats av tribunalen eller av domstolen.
35
Sökanden har hävdat att det framgår av rättspraxis att det angripna beslutet, i den del sökandens immunitet upphävs, är en rättsakt som går honom emot, och mot vilket han kan lämna in ett klagomål och därefter väcka talan vid tribunalen.
36
Det bör erinras om att rättsakter som går en tjänsteman emot är sådana som har bindande rättsverkningar som direkt och omedelbart kan påverka tjänstemannens intressen, genom att klart förändra dennes rättsliga ställning (se dom av den 23 november 2016, FK/kommissionen, T‑328/15 P, ej publicerad, EU:T:2016:671, punkt 113 och där angiven rättspraxis).
37
Även om den immunitet och de privilegier som enligt protokoll nr 7 tillkommer unionen endast är av praktiskt slag, eftersom de har till syfte att undvika att det ställs upp hinder för unionens funktion och oavhängighet, är det inte desto mindre så att de uttryckligen har beviljats ledamöter av Europaparlamentet samt tjänstemän och övriga anställda vid unionens institutioner. Den omständigheten att privilegierna och immuniteten föreskrivs i unionens allmänintresse motiverar de befogenheter som institutionerna fått att, i förekommande fall, upphäva immuniteten. Detta innebär emellertid inte att privilegierna och immuniteten har beviljats enbart unionen och inte också dess tjänstemän, övriga anställda och parlamentets ledamöter. Genom protokollet skapas alltså en personlig rätt till förmån för de berörda personerna, vilken säkerställs genom den rätt att väcka talan som föreskrivs i fördraget (se dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 58 och där angiven rättspraxis).
38
Den immunitet mot rättsliga förfaranden som föreskrivs i artikel 11 i protokoll nr 7 skyddar tjänstemän och anställda mot att medlemsstaternas myndigheter inleder straffrättsliga förfaranden vad avser handlingar som de har begått i sin tjänsteutövning. Ett beslut om upphävande av en tjänstemans eller anställds immunitet ändrar således vederbörandes rättsliga ställning, enbart genom att detta skydd upphävs, eftersom det medför att tjänstemannens eller den anställdes ställning som en person som omfattas av medlemsstaternas allmänna rättsregler återupprättas. Tjänstemannen eller den anställde kan därmed, utan att några mellanliggande regler är nödvändiga, bli föremål för olika åtgärder, bland annat frihetsberövande eller åtal, som föreskrivs i dessa allmänna rättsregler (se dom av den 13 januari 2010, A och G/kommissionen, F‑124/05 och F-96/06, EU:F:2010:2, punkt 231 och där angiven rättspraxis).
39
Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer de nationella myndigheterna, efter det att immuniteten har upphävts, i frågan om att återuppta eller lägga ned de straffrättsliga förfaranden som inletts mot en tjänsteman eller anställd, inverkar inte på det förhållandet att vederbörandes rättsliga ställning påverkas direkt. Verkningarna av beslutet om upphävande av immuniteten är begränsade till avskaffandet av det skydd som denne åtnjöt i egenskap av tjänsteman eller anställd, utan att det är nödvändigt att vidta några ytterligare genomförandeåtgärder (se dom av den 13 januari 2010, A och G/kommissionen, F‑124/05 och F‑96/06, EU:F:2010:2, punkt 232 och där angiven rättspraxis).
40
Av det ovan anförda följer att beslutet varigenom kommissionen upphävde sökandens immunitet mot rättsliga förfaranden utgör en rättsakt som går honom emot.
41
Denna slutsats påverkas inte av kommissionens argument.
42
För det första avvisar tribunalen kommissionens argument att domen av den 16 december 1960 i målet Humblet/État belge (6/60-IMM, EU:C:1960:48), som gällde skattebefrielsen för unionens tjänstemän och övriga anställda vad avser alla nationella skatter på de löner och arvoden de får från unionen, inte bekräftar att en tjänsteman kan väcka talan mot institutionens beslut att upphäva hans immunitet. I denna dom slog domstolen nämligen fast att en talan som grundar sig på artikel 16 i protokollet om Europeiska kol- och stålgemenskapens (EKSG) immunitet och privilegier av den 18 april 1951 hade till syfte att skydda de privilegier och den immunitet som föreskrivs i nämnda protokoll, utan att göra åtskillnad mellan de olika privilegier och immunitet som beviljats unionens tjänstemän och övriga anställda. I denna dom angav domstolen rent allmänt att även om privilegierna och immuniteten beviljats ”enbart i gemenskapens intresse”, får man inte glömma att de uttryckligen har beviljats ”tjänstemän vid gemenskapens institutioner”. Slutligen ansåg domstolen att det var protokollet som helhet och inte någon viss artikel i detsamma som skapat en personlig rättighet för de berörda personerna. Följaktligen finns det inget i denna dom som skulle motivera slutsatsen att det är lämpligt att behandla de olika kategorierna av privilegier och immunitet som beviljas tjänstemän och övriga anställda i Europeiska unionen på olika sätt.
43
När det, för det andra, gäller domen av den 15 oktober 2008, Mote/parlamentet (T‑345/05, EU:T:2008:440), vill tribunalen påpeka att även om det är riktigt att, såsom kommissionen har gjort gällande, denna dom avsåg situationen för en ledamot av parlamentet och inte en tjänsteman, så kvarstår det faktum att tribunalen i denna dom uttryckligen beslutade att analogt tillämpa den lösning som domstolen valt i sin dom av den 16 december 1960 i målet Humblet/État belge, 6/60-IMM, EU:C:1960:48), trots att denna dom rörde en tjänsteman. Kommissionens argument att det inte är möjligt att analogt tillämpa domen av den 15 oktober 2008, Mote/parlamentet (T‑345/05, EU:T:2008:440), på förevarande fall saknar således rättslig grund.
44
För det tredje och slutligen utgör enbart den av kommissionen åberopade omständigheten att domen av den 13 januari 2010, A och G/kommissionen (F‑124/05 och F‑96/06, EU:F:2010:2), i praktiken är det enda prejudikat som rör både immunitet mot domstolsprövning och tjänstemän, inte ett tillräckligt skäl för att åsidosätta de principer som där har fastställts. Eftersom de andra argument som kommissionen har åberopat för sin ståndpunkt att ett beslut om upphävande av immunitet mot rättsliga förfaranden inte utgör en rättsakt som går någon emot har avvisats, finns det således ingen anledning att avvika från den rättspraxis som följer av denna dom.
45
Tribunalen avslår således kommissionens invändning om rättegångshinder, nämligen att beslut att häva immunitet inte går tjänstemän och övriga anställda emot, eftersom de inte påverkar deras rättsliga ställning.
Prövning i sak
46
Till stöd för sin femte grund avseende åsidosättande av rätten till försvar har sökanden anfört tre anmärkningar avseende, för det första, åsidosättande av rätten att yttra sig, för det andra, åsidosättande av oskuldspresumtionen och skyldigheten att vara opartisk och, för det tredje, åsidosättande av omsorgsplikten.
47
Tribunalen kommer först att pröva den första invändningen, avseende åsidosättande av rätten att yttra sig.
48
Sökanden har härvidlag kritiserat kommissionen för att den inte hört sökanden innan den antog det angripna beslutet, trots att det är fråga om en rättsakt som går honom emot och han således borde ha beretts tillfälle att yttra sig enligt artikel 41.2 a i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
49
Sökanden har understrukit att kommissionen felaktigt har åberopat förundersökningssekretessen för att motivera att han inte hördes, trots att, för det första, kommissionen hade underrättat honom om att en begäran om upphävande av immunitet hade ingetts och, för det andra, det inte kan vara frågan om ett åsidosättande av förundersökningssekretessen, eftersom de omständigheter som han skulle kunna lämna förklaringar om redan hade offentliggjorts av John Dalli, eller till och med de belgiska rättsliga myndigheterna.
50
Kommissionen har gjort gällande att det nationella ärendet omfattas av förundersökningssekretess och att eventuella brott mot denna sekretess kan straffas enligt artikel 458 i den belgiska strafflagen, varför kommissionen inte kunde höra sökanden innan den fattade sitt beslut utan att bryta mot tillämplig nationell straffrätt. Kommissionen har dock angett att den bett de behöriga nationella myndigheterna att bevilja möjlighet att överlämna uppgifterna i begäran om upphävande av immuniteten till de berörda tjänstemännen eller åtminstone till Olafs generaldirektör, men att denna begäran avslogs av den andra förundersökningsdomaren.
51
De läckor till pressen som sökanden har hänvisat till, liksom den omständigheten att det rör sig om gamla uppgifter eller den omständigheten att sökanden senare fått del av dessa uppgifter, på grund av att de belgiska myndigheterna lämnat sitt medgivande, ändrar enligt kommissionen inte denna bedömning. Eftersom de belgiska myndigheterna fortsätter att hålla på förundersökningssekretessen kunde kommissionen nämligen inte höra sökanden på ett rimligt sätt utan att ge honom tillträde till de olika skrivelser som utväxlats under förfarandet.
52
Det ska härvidlag erinras om att det av fast rättspraxis framgår att principen om rätten till försvar, och särskilt rätten att yttra sig, ska iakttas i alla förfaranden som inleds mot en person, och som kan leda till en rättsakt som går denne emot, är en grundläggande princip i unionsrätten som ska säkerställas även när det saknas regler för det aktuella förfarandet. Denna princip slås för övrigt fast i artikel 41.2 a i stadgan (se dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 175 och där angiven rättspraxis).
53
Enligt denna princip ska den berörde ha möjlighet, innan det beslut som berör honom antas, att effektivt framföra sina ståndpunkter i frågan om huruvida de faktiska omständigheter som ligger till grund för beslutet är korrekta och relevanta (se dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 176 och där angiven rättspraxis).
54
Härav följer att enligt ovannämnda principer kan ett beslut inte antas med stöd av faktiska omständigheter som den berörde inte har haft möjlighet att effektivt bemöta innan beslutet antogs (dom av den 17 januari 2013, Gollnisch/parlamentet, T‑346/11 och T‑347/11, EU:T:2013:23, punkt 177).
55
Av domstolens fasta praxis framgår emellertid även att de grundläggande rättigheterna, såsom iakttagandet av rätten till försvar, inte är absoluta rättigheter, utan får inskränkas under förutsättning att de faktiskt tillgodoser de allmänintressen som eftersträvas och att de, mot bakgrund av det eftersträvade målet, inte utgör ett oproportionerligt och icke-godtagbart ingrepp som påverkar själva kärnan i de på detta sätt garanterade rättigheterna (se dom av den 11 december 2014, Boudjlida, C‑249/13, EU:C:2014:2431, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
56
Enligt artikel 52.1 i stadgan måste nämligen varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i den aktuella grundläggande rättigheten. I enlighet med proportionalitetsprincipen får denna begränsning endast upprätthållas om den är nödvändig och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen.
57
I förevarande fall är det ostridigt mellan parterna, såsom framgår av deras inlagor och uttalanden vid förhandlingen, att sökanden inte hördes av kommissionen innan det angripna beslutet antogs. Det är därför nödvändigt att fastställa huruvida begränsningen av rätten att yttra sig i förevarande mål är föreskriven i lag, faktiskt svarar mot de mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen och är nödvändig och står i proportion till det mål som ska uppnås, samtidigt som den är förenlig med det väsentliga innehållet i rätten att yttra sig.
58
Kommissionen har motiverat sitt beslut att inte höra sökanden innan den antog det angripna beslutet med nödvändigheten av att respektera förundersökningssekretessen, såsom de belgiska myndigheterna krävt. Den har i detta avseende hänvisat till artikel 458 i den belgiska strafflagen, som förundersökningsdomaren har hänvisat till i sin skrivelse av den 21 november 2014 (avseende den första begäran om upphävande av immunitet).
59
I detta avseende bör det noteras att i de medlemsstater där förundersökningssekretess föreskrivs utgör denna en princip som inte bara syftar till att skydda utredningarna, i syfte att undvika bedrägliga samråd och försök att dölja bevis och indicier, utan också för att skydda den misstänkte eller anklagade, vars skuld inte bevisats.
60
Underlåtenheten att höra den berörda personen kan således vara objektivt berättigad på grund av förundersökningssekretess, enligt de föreskrifter som ges i lag, och i den mån den framstår som nödvändig och proportionerlig till det mål som ska uppnås, nämligen ett korrekt genomförande av det straffrättsliga förfarandet.
61
I förevarande fall stadfäster artikel 57.1 och artikel 61ter.1 i den belgiska straffprocesslagen principen om förundersökningssekretess, samtidigt som det anges att undantag från denna princip kan föreskrivas i lag.
62
Kommissionen kan således, med beaktande av principen om lojalt samarbete, som fastställs i artikel 4.3 första stycket FEU och som föreskriver att unionen och medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen, inte kritiseras för att den tagit hänsyn till förundersökningssekretessen, såsom denna regleras i de nationella bestämmelser som nämns i punkt 61 ovan.
63
Den omständigheten att den berörde inte hörts innan beslutet fattades kan således i princip anses motiverad av förundersökningssekretessen enligt artikel 52 i stadgan.
64
Det är vidare nödvändigt att undersöka om denna underlåtenhet framstår som nödvändig och proportionerlig i förhållande till det mål som ska uppnås, nämligen att skydda förundersökningssekretessen och, i slutändan, att se till att det straffrättsliga förfarandet förlöper korrekt.
65
I detta avseende bör det noteras att som en allmän regel utgör underlåtenheten att höra den berörda personen innan dennes immunitet upphävs en lämplig åtgärd för att säkerställa förundersökningssekretess.
66
Det bör dock noteras att om en nationell myndighet, i vederbörligen motiverade fall, motsätter sig att den berörde ges tillgång till de exakta och fullständiga skäl som ligger till grund för begäran om upphävande av immuniteten, med åberopande av skäl som är knutna till förundersökningssekretessen, så ska kommissionen, i samarbete med de nationella myndigheterna, i enlighet med principen om lojalt samarbete, vidta åtgärder för att förena legitima överväganden som är knutna till förundersökningssekretessen och nödvändigheten av att i tillräcklig utsträckning säkerställa den enskildes grundläggande rättigheter, såsom rätten att yttra sig (se, analogt, dom av den 4 juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, punkt 57).
67
Eftersom kommissionen är skyldig att respektera rätten att yttra sig när den antar en rättsakt som går någon emot, måste den nämligen noga överväga hur den kan förena respekten för den berörda personen rättighet i detta avseende och de legitima skäl som åberopas av de nationella myndigheterna. Denna intresseavvägning gör det möjligt att säkerställa både skyddet för de rättigheter som unionens rättsordning tillerkänner unionens tjänstemän och övriga anställda, och därmed unionens intressen, i enlighet med artikel 17 andra stycket i protokoll nr 7, och att kommissionens agerande inte hindrar att nationella straffrättsliga förfaranden genomförs på ett effektivt och smidigt sätt, i enlighet med principen om lojalt samarbete.
68
I detta sammanhang bör det noteras att regler i nationell lagstiftning av straffrättslig art som hindrar att handlingar i det straffrättsliga förfarandet delges vissa personer kan göras gällande mot kommissionen i den mån dessa begränsningar kan göras gällande mot nationella myndigheter (dom av den 10 januari 1980, kommissionen/Italien, 267/78, EU:C:1980:6, punkt 22). En medlemsstats skyldighet att samarbeta kan således inskränkas på så sätt att den inte är skyldig att delge kommissionen handlingar i det straffrättsliga förfarandet vilka den aktuella nationella myndigheten inte ens hade delgett andra myndigheter i samma medlemsstat.
69
Det bör dock noteras att det i förevarande fall inte framgår av de handlingar som ingetts till tribunalen att kommissionen har gjort den intresseavvägning som avses i punkt 67 ovan på det sätt som krävs enligt vad som framgår av punkt 68 ovan.
70
För det första framgår det såväl av parternas skrivelser som av rättegångshandlingarna att kommissionen inte har frågat de nationella myndigheterna huruvida ett beslut att bereda sökanden tillfälle att yttra sig skulle innebära risker att förundersökningssekretessen inte kan upprätthållas och, i slutändan, att det straffrättsliga förfarandet inte kan genomföras korrekt.
71
För det andra är det visserligen riktigt att förundersökningssekretessen i vissa fall kan kräva att begäran om upphävande av immuniteten inte meddelas den berörda personen innan ett beslut fattats om denna begäran, om det exempelvis finns en verklig risk för att den aktuella personen avviker eller förstör bevismaterial, eller om överraskningseffekten är av största vikt, men faktum kvarstår att sådana omständigheter inte anförts av de belgiska myndigheterna i förevarande fall. Dessutom bör det noteras att, såsom framgår av handlingarna i målet, vissa uppgifter från den pågående utredningen redan blivit offentliga.
72
För det tredje är den omständigheten att kommissionen hävdat att den frågat den belgiska förundersökningsdomaren och den belgiska federala åklagaren om det är möjligt att höra sökanden angående deras begäranden om upphävande av immuniteten, vilket bekräftas av skriftväxlingen i bilagan till svaromålet, inte tillräcklig för att man ska kunna anse att kommissionen i förevarande fall gjort en korrekt avvägning mellan sökandens intresse att yttra sig och förundersökningssekretessen. De belgiska myndigheternas svar var nämligen ofullständiga, trots att principen om lojalt samarbete, som gäller såväl för unionens institutioner som för medlemsstaterna, innebär ett krav att de ska lämna mer information till kommissionen så att den kan förstå skälen till varför de avvisat kommissionens begäran att höra sökanden. I vilket fall som helst framgår det inte av de handlingar som ingetts till tribunalen att kommissionen frågat de belgiska nationella myndigheterna om de går med på att utarbeta en icke-konfidentiell version av begärandena om upphävande av immunitet som får lämnas ut till sökanden eller, åtminstone, att ange vilka delar i dessa som de anser vara känsliga. Ett sådant förfarande skulle kunna säkerställa en lämplig balans som i möjligaste mån kan garantera att såväl förundersökningssekretessen som rätten att yttra sig upprätthålls.
73
Tribunalen anser däremot att sökandens argument att de belgiska myndigheterna inte har invänt mot överföring till honom av all skriftväxling mellan kommissionen, den belgiska federala åklagaren och de belgiska förundersökningsdomarna är verkningslöst. Såsom sökanden själv har angett ägde nämligen denna skriftväxling rum efter att det angripna beslutet antogs. Det var i denna situation helt upp till de belgiska myndigheterna att avgöra om situationen hade förändrats på ett sätt som gjorde det möjligt att lämna ut denna skriftväxling till sökanden, varför denna omständighet inte kan användas för att kritisera kommissionen för att den inte hörde sökanden innan den antog det angripna beslutet.
74
Det följer av det ovan anförda att åtgärden att inte höra sökanden innan det angripna beslutet antogs går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att säkerställa undersökningssekretess och därför strider mot det väsentliga innehållet i rätten att yttra sig enligt artikel 41.2 a i stadgan.
75
Kommissionen har således åsidosatt sökandens rätt att yttra sig.
76
Dessutom framgår det av domstolens praxis att det inte kan krävas av sökanden att han visar att kommissionens beslut skulle ha haft ett annat innehåll om den konstaterade överträdelsen inte hade begåtts, utan endast att ett sådant antagande inte är helt uteslutet, då sökanden hade kunnat förbereda ett bättre försvar om förfarandefelet inte hade begåtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/rådet, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, punkt 94 och där angiven rättspraxis). I förevarande fall går det inte att fullständigt utesluta att så skulle ha varit fallet om kommissionen hade berett sökanden tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt framföra sin ståndpunkt avseende upphävandet av hans immunitet mot rättsliga förfaranden och, i synnerhet, såsom sökanden har påpekat i sina skrivelser, hans synpunkter avseende unionens intresse och nödvändigheten att bevara hans oberoende ställning som den tjänsteman som innehar posten som generaldirektör för Olaf.
77
Mot bakgrund av ovanstående ska talan bifallas såvitt avser den femte grunden, i den mån den avser åsidosättande av rätten att yttra sig. Dat angripna beslutet ska således ogiltigförklaras, utan att det är nödvändigt att pröva övriga invändningar i den femte grunden eller de övriga grunder som åberopats av sökanden.
Rättegångskostnader
78
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning),
följande:
1)
Kommissionens beslut C(2016)1449 final av den 2 mars 2016 angående en begäran om upphävande av RQ:s immunitet ogiltigförklaras.
2)
Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Barents
Kornezov
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 oktober 2018.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: franska.