SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (deseti razširjeni senat)
z dne 15. decembra 2021(1)
„Državne pomoči – Ukrepi podpore, ki jih je Romunija sprejela v korist petrokemičnega podjetja – Neizterjava, kopičenje in odpis javnih terjatev – Ničnostna tožba – Rok za vložitev tožbe – Začetek teka – Člen 24(1) Uredbe (EU) 2015/1589 – Pravni interes – Obstoj enega ali več ukrepov – Državna sredstva – Pripisljivost državi – Uporabnost merila zasebnega upnika – Uporaba merila zasebnega upnika – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑565/19,
Oltchim SA s sedežem v Râmnicu Vâlcei (Romunija), ki jo zastopajo C. Arhold, L.-A. Bondoc, S.-E. Petrisor in K. Struckmann, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata V. Bottka in F. Tomat, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije (EU) 2019/1144 z dne 17. decembra 2018 o državni pomoči SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), ki jo je Romunija izvedla za podjetje Oltchim SA (UL 2019, L 181, str. 13),
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat),
v sestavi A. Kornezov (poročevalec), predsednik, E. Buttigieg, sodnik, K. Kowalik-Bańczyk, sodnica, G. Hesse in D. Petrlík, sodnika,
sodni tajnik: P. Cullen, administrator,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 7. maja 2021
izreka naslednjo
Sodbo
I.      Dejansko stanje
A.      Dejanske okoliščine in upravni postopek
1        Tožeča stranka, družba Oltchim SA, ki je bila ustanovljena leta 1966 in v katere kapitalu ima Romunija 54,8‑odstotni delež, je bila eno največjih petrokemičnih podjetij v Romuniji in Jugovzhodni Evropi. Dejavna je bila na področju proizvodnje petrokemičnih izdelkov, predvsem tekoče kavstične sode, poliolov na osnovi propilen oksida, snovi za mehčanje materialov in oksoalkoholov.
2        V obdobju od leta 2007 do leta 2012 se je finančni položaj tožeče stranke slabšal, pri čemer so se sistematično povečevali njene izgube iz poslovanja, skupne izgube in negativni lastni kapital.
3        Romunija je, da bi ta položaj izboljšala, pri Komisiji Evropskih skupnosti 17. julija 2009 priglasila med drugim ukrep podpore v obliki pretvorbe javnega dolga družbe Oltchim v delnice. Komisija je 7. marca 2012 s Sklepom Komisije 2013/246/EU o državni pomoči št. SA.29041 (C 28/2009, ex N 433/2009) – Podporni ukrepi v korist podjetja Oltchim SA Râmnicu Vâlcea (UL 2013, L 148, str. 33, v nadaljevanju: Sklep iz leta 2012) ugotovila, da pretvorba dolga v višini 1.049.000.000 romunskih levov (RON) (kar ustreza približno 231 milijonov EUR) v delnice ne pomeni državne pomoči.
4        Romunsko ministrstvo za finance, romunsko ministrstvo za gospodarstvo, romunsko ministrstvo za promet in infrastrukturo, Oficiul Participațiilor Statului și Privatizării în Industrie (urad za udeležbo države pri privatizaciji industrije, Romunija) in Autoritatea pentru Valorificarea Activelor Statului (agencija za kapitalizacijo državnih sredstev, Romunija), ki se je pozneje preimenovala v Autoritatea pentru Administrarea Activelor Atatului (agencija za upravljanje državnih sredstev, Romunija, v nadaljevanju: organ AAAS), štiri javna podjetja, ki so bila upniki tožeče stranke, in sicer Electrica SA, Salrom SA, CFR Marfă SA in CEC Bank SA, ter dve zasebni banki, ki sta bili upnici tožeče stranke, in sicer Banca Transilvania SA in Banca Comercială Română SA, pri čemer se je zadnjenavedena pozneje preimenovala v Erste Bank, so 23. novembra 2012 s tožečo stranko sklenili memorandum o soglasju (v nadaljevanju: memorandum) za financiranje ponovne vzpostavitve proizvodnje tožeče stranke.
5        Ker se je Komisija z obstojem memoranduma seznanila iz tiska, je 16. januarja 2013 po uradni dolžnosti začela preiskavo.
6        Zoper tožečo stranko je bil 30. januarja 2013 na njeno lastno zahtevo uveden postopek zaradi insolventnosti. Stečajni upravitelj je v okviru tega postopka 9. januarja 2015 končal pripravo dokončnega seznama upnikov, v katerem je navedel znesek, prednost in naravo vsake terjatve ter ga poslal pristojnemu nacionalnemu pravosodnemu organu.
7        Upniki tožeče stranke so 9. marca 2015 odobrili načrt reorganizacije podjetja, ki je v bistvu določal njegovo prodajo novemu vlagatelju, ki bi prevzel njegova sredstva ali dejavnosti (v nadaljevanju: načrt reorganizacije ali načrt). Odobreni načrt je poleg tega določal delni odpis dolga tožeče stranke. Pristojni nacionalni pravosodni organ je 22. aprila 2015 sprejel načrt reorganizacije, pri čemer je odobril delni odpis dolgov tožeče stranke, ustanovitev novega subjekta (Oltchim SPV) in prenos vseh donosnih sredstev tožeče stranke na družbo Oltchim SPV. Načrt reorganizacije je postal dokončen 24. septembra 2015.
8        Komisija je 8. aprila 2016 Romunijo obvestila o svoji odločitvi, da začne formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.
9        Upniki tožeče stranke so 6. marca 2017 odobrili revidirani načrt reorganizacije, ki je odslej predvideval prodajo sredstev tožeče stranke po svežnjih, in ne prek ustanovitve novega subjekta. Ta revidirani načrt je pristojni nacionalni pravosodni organ potrdil 28. junija 2017, dokončen pa je postal 16. oktobra 2017. Na podlagi tega revidiranega načrta je bil večji del svežnjev sredstev tožeče stranke prodan družbi Chimcomplex, še en sveženj je bil prodan družbi Dynamic Selling Group, medtem ko je bil za preostale svežnje maja 2018 objavljen nov javni razpis.
B.      Izpodbijani sklep
10      Komisija je 17. decembra 2018 sprejela Sklep (EU) 2019/1144 o državni pomoči SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), ki jo je Romunija izvedla za podjetje Oltchim SA (UL 2019, L 181, str. 13, v nadaljevanju: izpodbijani sklep).
11      Komisija je v izpodbijanem sklepu preučila opredelitev treh ukrepov kot državnih pomoči in njihovo združljivost s skupnim trgom, in sicer:
–        neizterjava in nadaljnje kopičenje terjatev organa AAAS do tožeče stranke med septembrom 2012 in januarjem 2013 (v nadaljevanju: ukrep 1);
–        podpora za dejavnosti družbe Oltchim v obliki neprekinjene neplačane dobave med septembrom 2012 in januarjem 2013 s strani družb CET Govora in Salrom (v nadaljevanju: ukrep 2);
–        odpis dolga leta 2015 v okviru načrta reorganizacije, ki so ga izvedli organ AAAS, Administrația Națională apele Române (nacionalna uprava za vode, Romunija, v nadaljevanju: ANE) ter družbe Salrom, Electrica in CET Govora (v nadaljevanju: ukrep 3).
12      Komisija je v točki 6.1 izpodbijanega sklepa (točke od 183 do 301 obrazložitve izpodbijanega sklepa) ugotovila, da so ukrepi, navedeni v točki 11 zgoraj, državne pomoči, razen podpore družbe Salrom za dejavnosti tožeče stranke v okviru ukrepa 2 in odpisa dolga leta 2015 v okviru načrta reorganizacije, ki ga je v okviru ukrepa 3 izvedla družba CET Govora. V skladu z navedenim sklepom so bili ukrepi, opredeljeni kot državna pomoč, dodeljeni v nasprotju s členom 108(3) PDEU in so bili zato nezakoniti.
13      Komisija je v točki 6.2 izpodbijanega sklepa (točke od 302 do 310 obrazložitve izpodbijanega sklepa) ugotovila, da državne pomoči niso združljive z notranjim trgom.
14      Komisija je v točkah 6.3 (točke od 311 do 315 obrazložitve izpodbijanega sklepa) in 6.4 (točke od 316 do 351 obrazložitve izpodbijanega sklepa) izpodbijanega sklepa menila, da morajo romunski organi izterjati zneske, ki ustrezajo zadevnim ukrepom pomoči, vendar te izterjave ni mogoče prenesti na kupce sredstev tožeče stranke, ker med njo in njimi ni gospodarske kontinuitete.
15      Člen 1 izpodbijanega sklepa določa:
„Naslednji ukrepi, ki so predmet tega sklepa in jih je Romunija izvedla nezakonito v nasprotju s členom 108(3) PDEU, skupaj in posamično pomenijo državno pomoč:
(a)      neizterjava in nadaljnje kopičenje terjatev [organa AAAS] med septembrom 2012 in januarjem 2013;
(b)      podpora podjetja CET Govora za dejavnosti podjetja Oltchim v obliki neprekinjene neplačane dobave in nadaljnjega kopičenja terjatev od septembra 2012 brez ustreznih ukrepov za zaščito terjatev podjetja CET Govora v višini, ki se bo skupaj z Romunijo določila med fazo izterjave;
(c)      odpis dolga v okviru načrta reorganizacije, ki so ga izvedli organ AAAS, [ANE] ter podjetji Salrom in Electrica SA v skupni višini – skupaj s členom 1(a) – 1516 598405 RON.“
16      Člen 2 izpodbijanega sklepa določa:
„Naslednji ukrepi, ki so predmet tega sklepa, ne pomenijo državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU:
(a)      podpora podjetja Salrom za dejavnosti podjetja Oltchim v obliki neprekinjene dobave od septembra 2012;
(b)      odpis terjatev, ki ga je podjetje CET Govora izvedlo leta 2015 v okviru načrta reorganizacije.“
17      Člen 3 izpodbijanega sklepa določa:
„Državna pomoč iz člena 1(a) in (c), ki skupaj znaša 1516 598405 RON, in državna pomoč iz člena 1(b), ki jo je Romunija nezakonito in v nasprotju s členom 108(3) PDEU dodelila v korist podjetja Oltchim, ni združljiva z notranjim trgom.“
18      Komisija je v členih 4 in 5 izpodbijanega sklepa Romuniji naložila, naj od tožeče stranke izterja državno pomoč iz člena 1 navedenega sklepa s takojšnjim učinkom, pri čemer je bilo treba izpodbijani sklep v celoti izvesti v šestih mesecih od uradnega obvestila o tem sklepu. Komisija je v členu 6 izpodbijanega sklepa Romuniji odredila, naj ji sporoči nekatere informacije in naj jo redno obvešča o napredku ukrepov, sprejetih za izvajanje izpodbijanega sklepa. Komisija je v členu 7 izpodbijanega sklepa pojasnila, da je ta sklep naslovljen na Romunijo ter da lahko Komisija objavi zneske pomoči in obresti za vračilo, izterjane z izvajanjem tega sklepa.
II.    Postopek in predlogi strank
19      Tožeča stranka je 14. avgusta 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
20      Komisija je 3. decembra 2019 vložila odgovor na tožbo.
21      Tožeča stranka je 21. februarja 2020 vložila repliko.
22      Komisija je 25. maja 2020 vložila dupliko.
23      Tožeča stranka je na podlagi člena 106(2) Poslovnika Splošnega sodišča 19. junija 2020 vložila obrazložen predlog za obravnavo.
24      Splošno sodišče je z dopisom sodnega tajništva z dne 19. marca 2021 v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika strankama postavilo pisna vprašanja, na katera sta odgovorili v predpisanem roku.
25      Stranki sta na obravnavi 7. maja 2021 ustno podali navedbe in odgovorili na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
26      Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        člene 1 in od 3 do 7 izpodbijanega sklepa razglasi za nične;
–        Komisiji naloži plačilo stroškov.
27      Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–        tožbo zavrže kot nedopustno;
–        podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
–        tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
III. Pravo
A.      Dopustnost tožbe
28      Komisija navaja dva razloga za nedopustnost te tožbe, od katerih se prvi nanaša na prepozno vložitev tožbe, drugi pa na neobstoj pravnega interesa tožeče stranke.
1.      Zatrjevana prepozna vložitev tožbe
29      Komisija meni, da je tožba nedopustna, ker je bila vložena prepozno. Po njenem mnenju je v bistvu začel rok za vložitev tožbe teči, takoj ko se je eden od zastopnikov tožeče stranke seznanil z izpodbijanim sklepom. V obravnavani zadevi je Komisija v skladu s členom 24(1) Uredbe Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU (UL 2015, L 248, str. 9) s priporočenima pismoma z dne 16. maja 2019 stečajnima upraviteljema tožeče stranke, to je družbama Rominsolv S.p.r.l. in BDO – Business Restructuring S.p.r.l., poslala nezaupno različico izpodbijanega sklepa v romunščini in angleščini. Po navedbah Komisije naj bi družba BDO – Business Restructuring to sporočilo prejela 30. maja 2019, družba Rominsolv pa 4. junija 2019. Tako naj bi rok za vložitev tožbe začel teči že na datum, ko se je z navedenim dopisom seznanila prva od njiju, v obravnavanem primeru 30. maja 2019, ne pa na datum objave izpodbijanega sklepa v Uradnem listu, torej 5. julija 2019, zato naj bi bil skrajni rok za vložitev te tožbe 12. avgust 2019. Ker je bila tožba vložena 14. avgusta 2019, naj bi bila nedopustna, ker je bila vložena prepozno.
30      Komisija meni, da začne rok za vložitev tožbe v skladu s členom 263, šesti odstavek, PDEU teči na datum objave izpodbijanega akta v Uradnem listu le, kadar je ta objava pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanja navedenega akta in je to določeno v Pogodbi DEU. Sklepi, ki jih sprejme Komisija v skladu s členom 9 Uredbe 2015/1589, kot je izpodbijani sklep, naj bi začeli učinkovati z uradnim obvestilom zadevni državi članici, ki je njihova edina naslovnica, ne pa z njihovo objavo v Uradnem listu. Po mnenju Komisije tako objava takega sklepa v Uradnem listu v skladu s členom 32(3) te uredbe ne pomeni objave v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU, ampak zgolj to, da je zadevna oseba zanj izvedela v smislu zadnjenavedene določbe. Torej naj bi bil na področju državnih pomoči začetek teka roka za vložitev tožbe bodisi datum uradnega obvestila o izpodbijanem sklepu glede države članice, ki je njegova naslovnica, bodisi datum seznanitve z njim glede zainteresiranih strank. Tako Komisija meni, da začne rok za vložitev tožbe, če je datum, na katerega je bil zainteresirani stranki izpodbijani sklep vročen, kot to določa člen 24(1) Uredbe 2015/1589, zgodnejši od datuma njegove objave v Uradnem listu, teči na prvonavedeni datum.
31      Komisija priznava, da je razlaga člena 263, šesti odstavek, PDEU, ki jo priporoča, v nasprotju z že dolgo ustaljeno sodno prakso sodišč Evropske unije. Vendar kot je izrecno potrdila na obravnavi, trdi, da mora Splošno sodišče ponovno preučiti to sodno prakso, zlasti ob upoštevanju sodbe z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), in sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:120), ki po njenem mnenju potrjujejo njeno razlago te določbe.
32      Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
33      V skladu s členom 263, šesti odstavek, PDEU se ničnostna tožba glede na posamezni primer vloži v dveh mesecih od objave akta ali njegovega uradnega obvestila tožeči stranki, če tega ni bilo, pa od dneva, ko je zanj izvedela.
34      Uradna obvestitev v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU je postopek, s katerim avtor akta tega sporoči njegovemu naslovniku ali naslovnikom in mu oziroma jim tako omogoči, da se seznanijo z njim (glej v tem smislu sodbo z dne 21. februarja 2018, LL/Parlament, C‑326/16 P, EU:C:2018:83, točka 48 in navedena sodna praksa).
35      V obravnavani zadevi ni sporno, da je bila Romunija, kot je razvidno iz člena 7(1) izpodbijanega sklepa, edina naslovnica izpodbijanega sklepa. Ker tožeča stranka ni bila njegov naslovnik, sporočilo o navedenem sklepu na podlagi člena 24(1) Uredbe 2015/1589 ne pomeni uradne obvestitve v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 15. junija 2005, Olsen/Komisija, T‑17/02, EU:T:2005:218, točki 75 in 76 ter navedena sodna praksa).
36      V tem okviru je treba presoditi, ali je treba v okoliščinah obravnavane zadeve začetek teka roka za vložitev tožbe z vidika tožeče stranke določiti na podlagi merila objave akta ali merila seznanitve z njim v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU.
37      V zvezi s tem je iz samega besedila člena 263, šesti odstavek, PDEU in zlasti iz izraza „če tega ni bilo“ razvidno, da je merilo datuma seznanitve z aktom podredno glede na datum objave (glej v tem smislu sodbi z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet, C‑122/95, EU:C:1998:94, točka 35, in z dne 11. marca 2009, TF1/Komisija, T‑354/05, EU:T:2009:66, točka 33). Tako je datum objave, če obstaja, glede na datum seznanitve z aktom odločilno merilo za določitev začetka teka roka za vložitev tožbe (sklep z dne 25. novembra 2008, S.A.BA.R./Komisija, C‑501/07 P, neobjavljen, EU:C:2008:652, točka 22, in sodba z dne 11. novembra 2010, Transportes Evaristo Molina/Komisija, C‑36/09 P, neobjavljena, EU:C:2010:670, točka 37).
38      Splošno sodišče je že imelo priložnost poudariti, da se v zvezi z akti, ki so v skladu z ustaljeno prakso zadevne institucije objavljeni v Uradnem listu, čeprav objava ni pogoj za njihovo uporabnost, merilo datuma seznanitve ne uporablja in da začne rok za vložitev tožbe teči z datumom objave. V teh okoliščinah lahko namreč zadevna tretja oseba upravičeno pričakuje, da bo zadevni akt objavljen. Ta rešitev, ki je povezana s pravno varnostjo in se uporablja za vse zainteresirane tretje osebe, velja zlasti, kadar se zainteresirana tretja oseba kot vlagateljica tožbe seznani z aktom pred objavo (glej sodbo z dne 11. marca 2009, TF1/Komisija, T‑354/05, EU:T:2009:66, točka 34 in navedena sodna praksa).
39      Sodna praksa, na katero je bilo opozorjeno v točki 38 zgoraj, še toliko bolj velja za akte, katerih objava je v pravu Unije obvezna. To velja v obravnavani zadevi, saj člen 32(3) Uredbe 2015/1589 zahteva, da se v Uradnem listu objavijo sklepi, ki jih Komisija sprejme med drugim na podlagi člena 9 te uredbe. Na podlagi te obveznosti je bila v Uradnem listu z dne 5. julija 2019 (UL 2019, L 181, str. 13) v celoti objavljena nezaupna različica izpodbijanega sklepa.
40      Vendar Komisija trdi, da mora Splošno sodišče ponovno preučiti to sodno prakso. Po njenem mnenju se merilo objave v smislu člena 263, šesti odstavek, PDEU nanaša zgolj na predpostavko, da je objava izpodbijanega akta v Uradnem listu pogoj za to, da začne ta akt veljati ali učinkovati, ter je določena s Pogodbo DEU.
41      Za preučitev, ali je treba ponovno preučiti obstoječo sodno prakso v smislu, ki ga zagovarja Komisija, je treba najprej upoštevati razlago člena 263, šesti odstavek, PDEU in nato morebiten vpliv sodbe z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), in sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:120), na katere se sklicuje Komisija, na to razlago.
a)      Razlaga člena 263, šesti odstavek, PDEU
42      V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del je (glej v tem smislu sodbo z dne 7. marca 2018, SNCF Mobilités/Komisija, C‑127/16 P, EU:C:2018:165, točka 29 in navedena sodna praksa).
43      Na prvem mestu, glede besedila člena 263, šesti odstavek, PDEU, prvič, je treba ugotoviti, da je v tej določbi uporabljena besedna zveza „objava akta“, ne da bi bilo k temu kar koli dodano in ne da bi se zahtevalo, da mora biti taka objava nujno pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanja takega akta oziroma da mora biti določena s Pogodbo DEU. Besedilo člena 263, šesti odstavek, PDEU torej ne kaže na to, da so želeli avtorji Pogodbe pojem objave v smislu te določbe omejiti zgolj na predpostavko, da je objava pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanja izpodbijanega akta oziroma da je določena s Pogodbo DEU.
44      Drugič, uporaba besedne zveze „če tega ni bilo“ kaže, da so avtorji Pogodbe seznanitev z izpodbijanim aktom zavestno navedli kot podredno merilo, ki se uporablja le, če izpodbijani akt ni bil objavljen.
45      Na drugem mestu, kontekstualna in teleološka razlaga člena 263, šesti odstavek, PDEU potrjuje te ugotovitve. V zvezi s tem je treba ugotoviti, da člen 263 PDEU, ki je umeščen v oddelek 5, naslovljen „Sodišče Evropske unije“, v poglavju 1, poimenovanem „Institucije“, iz naslova I šestega dela Pogodbe DEU, posebej ureja pogoje, pod katerimi lahko posamezniki pri sodiščih Unije vložijo ničnostno tožbo zoper akt institucije, organa, urada ali agencije Unije.
46      V zvezi s tem je treba opozoriti, da določb Pogodbe DEU, ki se nanašajo na procesno upravičenje posameznikov, ni mogoče razlagati ozko (sodba z dne 15. julija 1963, Plaumann/Komisija, 25/62, EU:C:1963:17, str. 222, in sklep z dne 25. maja 2004, Schmoldt in drugi/Komisija, T‑264/03, EU:T:2004:157, točka 59).
47      Z razlago člena 263, šesti odstavek, PDEU, ki jo priporoča Komisija, pa je v bistvu merilu objave pripisan ožji pomen, kot izhaja iz besedila te določbe, saj je dodan dodaten pogoj, to je, da mora biti objava pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanje izpodbijanega akta in da mora biti določena s Pogodbo DEU. Vendar je tak dodatni pogoj, ki nikakor ne izhaja iz besedila člena 263, šesti odstavek, PDEU (glej točko 43 zgoraj), tudi v nasprotju s ciljem, na katerem temelji ta določba.
48      Namen člena 263, šesti odstavek, PDEU je namreč zagotoviti pravno varnost s tem, da preprečuje neomejeno izpodbijanje aktov Unije, ki imajo pravne učinke (glej v tem smislu sklep z dne 5. septembra 2019, Fryč/Komisija, C‑230/19 P, neobjavljen, EU:C:2019:685, točka 18 in navedena sodna praksa). Načelo pravne varnosti zahteva, da so roki za vložitev tožbe in začetek njihovega teka opredeljeni dovolj natančno, jasno, predvidljivo in zlahka preverljivo (glej v tem smislu sodbo z dne 28. januarja 2010, Uniplex (UK), C‑406/08, EU:C:2010:45, točka 39 in navedena sodna praksa). V interesu pravne varnosti – in splošneje stabilnosti pravnega reda Unije – je, da je mogoče z gotovostjo določiti datum, od katerega postanejo akti Unije pravnomočni, ker jih ni več mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi.
49      Zaradi pravne varnosti so avtorji Pogodbe DEU kot datumu začetka teka roka za vložitev tožbe želeli dati prednost datumu objave akta – ki ga lahko katera koli zainteresirana stranka določi z zahtevano gotovostjo in brez mogočega dvoma – pred datumom seznanitve z izpodbijanim aktom.
50      Na eni strani se lahko namreč zadnjenavedeni datum spreminja glede na to, kdaj se je z aktom posamično seznanila vsaka zadevna oseba, zato začetka teka roka za vložitev tožbe in s tem datuma njegovega izteka ni mogoče enotno določiti. Na drugi strani je včasih datum seznanitve z izpodbijanim aktom težko določiti in je lahko sporen, saj je dokaz o taki seznanitvi močno povezan z dejanskim stanjem in odvisen od okoliščin.
51      Zahteve, povezane s pravno varnostjo, torej narekujejo, da se pri določanju začetka teka roka za vložitev tožbe da prednost gotovosti, predvidljivosti in preprosti preverljivosti objave akta Unije v Uradnem listu, pa naj bo ta objava pogoj za začetek njegove veljavnosti oziroma učinkovanja ali ne in naj bo določena v Pogodbi DEU ali v sekundarnem pravu.
52      Poleg tega je treba opozoriti, da mora sodišče pravila o rokih za vložitev tožbe uporabiti tako, da se zagotovi ne le pravna varnost, ampak tudi enakost pravnih subjektov pred zakonom (glej sodbo z dne 19. junija 2019, RF/Komisija, C‑660/17 P, EU:C:2019:509, točka 58 in navedena sodna praksa).
53      Kot upravičeno poudarja Komisija, v zvezi z zadnjim vidikom sicer dejansko ni izključeno, da je lahko zainteresirani stranki izpodbijani akt v skladu s členom 24(1) Uredbe 2015/1589 sporočen več tednov ali celo mesecev pred njegovo objavo v Uradnem listu, zato ima lahko v takih okoliščinah za pripravo na voljo rok, daljši od dveh mesecev, in torej daljši od roka, ki ga ima na voljo zadevna država članica.
54      Vendar je kakršen koli morebitni časovni razmik med sporočilom zainteresiranim strankam o sklepu v skladu s členom 24(1) Uredbe 2015/1589 in njegovo objavo v Uradnem listu v veliki meri odvisen od hitrosti, s katero službe Komisije pripravijo različico zadevnega sklepa za objavo, in morebitnih zamud pri njegovi objavi v Uradnem listu. Razlog za ta razmik je torej upravni ali celo odvisen od okoliščin in ga torej ni mogoče nikakor pripisati zadevni zainteresirani stranki. Torej je Komisija tista, ki si mora prizadevati za spoštovanje načela enakega obravnavanja, da kolikor je mogoče prepreči tak razmik s sprejetjem ustreznih upravnih ukrepov, ne pa z omejevalno razlago člena 263, šesti odstavek, PDEU, kakršno priporoča.
55      Komisija se ne more sklicevati niti na to, da bi po njenem mnenju z razlago člena 263, šesti odstavek, PDEU, izoblikovano v sodni praksi, navedeni v točkah 37 in 38 zgoraj, členu 24(1) Uredbe 2015/1589 odvzeli celoten polni učinek. Zadostuje ugotovitev, da namen zadnjenavedene določbe ni opredelitev začetka teka roka za vložitev tožbe in da z njo vsekakor ni mogoče pogojevati razlage določbe primarnega prava.
56      Torej je iz jezikovne, kontekstualne in teleološke razlage člena 263, šesti odstavek, razvidno, da v nasprotju s trditvijo Komisije pojma objave izpodbijanega akta kot začetka teka roka za to, da tožeča stranka, ki ni naslovnica tega akta, vloži ničnostno tožbo, ni mogoče razlagati tako, da se nanaša zgolj na predpostavko, po kateri je objava v Uradnem listu pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanja navedenega akta in je določena s Pogodbo DEU.
b)      Vpliv sodbe z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P), in sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16)
57      Preučiti je treba, ali so, kot trdi Komisija, sodba z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), in sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:120) spremenili sodno prakso v smislu, ki ga navaja Komisija.
58      Prvič, ugotoviti je treba, da se je zadeva, v kateri je bila izrečena sodba z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), nanašala na primer, povsem drugačen od primera iz te zadeve, saj je šlo v navedeni zadevi za povezavo med merilom objave ter merilom uradnega obvestila tožeči stranki, ki je bila naslovnica izpodbijanega akta in je bila o njem uradno obveščena.
59      V tem okviru je Sodišče menilo, da je iz člena 263, šesti odstavek, PDEU v povezavi s členom 297(2), tretji pododstavek, PDEU, glede ničnostnih tožb, razvidno, da je treba za določitev začetka teka roka za vložitev tožbe upoštevati datum objave, kadar je ta objava, ki je pogoj za začetek veljavnosti akta, določena s to pogodbo, in datum uradnega obvestila v drugih primerih, ki so navedeni v členu 297(2), tretji pododstavek, PDEU, med katere spadajo sklepi, v katerih je določeno, na koga so naslovljeni. Po mnenju Sodišča za določitev začetka teka roka za vložitev tožbe, ki se uporabi za naslovnika akta, uradno obvestilo o aktu ni podredno glede na objavo akta v Uradnem listu (glej v tem smislu sodbe z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija, C‑337/16 P, EU:C:2017:381, točke 36, 38 in 40; z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija, C‑338/16 P, EU:C:2017:382, točke 36, 38 in 40, ter z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija, C‑339/16 P, EU:C:2017:384, točke 36, 38 in 40).
60      Sodišče se je torej sklicevalo na člen 297(2), tretji pododstavek, PDEU, da bi pojasnilo povezavo med merilom objave in merilom uradnega obvestila državi članici, na katero je naslovljen izpodbijani akt. Ker v členu 263, šesti odstavek, PDEU ni navedeno, ali eno od teh meril prevlada nad drugim, se je Sodišče pri njuni razmejitvi oprlo na člen 297(2), tretji pododstavek, PDEU.
61      Nasprotno, obravnavana zadeva se nanaša na povezavo med merilom objave in merilom seznanitve v zvezi s tožečo stranko, ki ni naslovnica izpodbijanega akta. Ob tej predpostavki pa je podrednost merila seznanitve v primerjavi z merilom objave določena s samim členom 263, šesti odstavek, PDEU.
62      Poleg tega nič ne kaže na to, da bi Sodišče v sodbi z dne 17. maja 2017, Portugalska/Komisija (C‑339/16 P, EU:C:2017:384), želelo opustiti svojo sodno prakso, navedeno v točki 37 zgoraj. Nasprotno, Sodišče je v točki 39 sodbe potrdilo ugotovitve, ki izhajajo iz točke 35 sodbe z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet (C‑122/95, EU:C:1998:94), v skladu s katero je iz samega besedila člena 263, šesti odstavek, PDEU razvidno, da je merilo dneva, ko se stranka seznani z aktom, kot začetek teka roka za vložitev tožbe podredno glede na merili objave akta ali uradnega obvestila o njem.
63      V zadevi, v kateri je bila izdana sodba z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet (C‑122/95, EU:C:1998:94), pa se je v bistvu postavljalo enako vprašanje kot v obravnavani zadevi, ki se je nanašalo na začetek teka roka za vložitev tožbe. Ta zadeva se je nanašala na dopustnost tožbe, ki jo je vložila država članica zoper sklep Sveta Evropske unije o sklenitvi mednarodnega sporazuma, ki je Unijo zavezoval in katerega vsebino je ta država članica poznala vse od dneva njegovega sprejetja v Svetu, pri katerem je sodelovala. Navedeni sklep je bil nato objavljen v Uradnem listu, ne da bi bila ta objava pogoj za začetek njegove veljavnosti. Svet je pred Sodiščem v bistvu iz istih razlogov, kot jih Komisija navaja v tej zadevi, trdil, da je tožba nedopustna, kar je utemeljil s tem, da je mogoče datum objave v Uradnem listu kot datum začetka teka roka za vložitev tožbe upoštevati samo za akte, pri katerih je ta objava pogoj za njihovo uporabnost.
64      Vendar Sodišče ni sledilo razlagi, ki jo je priporočil Svet, saj je iz točk od 34 do 40 sodbe z dne 10. marca 1998, Nemčija/Svet(C‑122/95, EU:C:1998:94), implicitno, vendar nujno razvidno, da se, kadar v izpodbijanem aktu naslovnik ni naveden ali – če je naveden – kadar tožeča stranka ni naslovnica tega akta, njegova objava v Uradnem listu ujema z začetkom teka roka za vložitev tožbe, tudi če navedena objava ni pogoj za začetek veljavnosti ali učinkovanja akta in tudi če se je tožeča stranka prek drugih, enako zanesljivih sredstev z njim seznanila pred datumom objave.
65      Drugič, glede sklepnih predlogov generalnega pravobranilca M. Camposa Sánchez-Bordone v zadevi Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:120, točka 63) zadostuje navesti, da Sodišče v sodbi z dne 25. julija 2018, Georgsmarienhütte in drugi (C‑135/16, EU:C:2018:582), ni povzelo trditve iz točke 63 teh sklepnih predlogov.
66      Tretjič, dejstva, na katero se sklicuje Komisija, to je, da je bila sodna praksa, navedena v točkah 37 in 38 zgoraj, izoblikovana pred začetkom veljavnosti Uredbe 2015/1589, ni mogoče upoštevati, saj je ostal člen 263, šesti odstavek, PDEU nespremenjen in je očitno, da spremembe, vnesene v sekundarno pravo Unije, ne morejo spremeniti razlage določb Pogodbe. Poleg tega je treba ugotoviti, da sta ostala člen 24(1) Uredbe 2015/1589, na katerem je Komisija zgradila del svojih trditev, in člen 32(3) te uredbe v bistvu nespremenjena v primerjavi s podobnimi določbami Uredbe Sveta (ES) št. 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [108 PDEU] (UL 1999, L 83, str. 1).
c)      Sklepne ugotovitve
67      Glede na vse navedeno je treba šteti, da začne rok za vložitev ničnostne tožbe zoper sklep Komisije, sprejet na podlagi člena 9 Uredbe 2015/1589, v zvezi s tožečo stranko, ki ni njegova naslovnica, teči na datum objave tega sklepa v Uradnem listu.
68      Ker je bil izpodbijani sklep v Uradnem listu objavljen 5. julija 2019, tožba pa je bila vložena 14. avgusta 2019, je treba ugotoviti, da je bila ta tožba vložena v dvomesečnem roku, določenem v členu 263, šesti odstavek, PDEU, ki se v skladu s členoma 59 in 60 Poslovnika podaljša za štirinajst oziroma deset dni.
69      Zato je treba prvi ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija in se nanaša na prepozno vložitev tožbe, zavrniti.
2.      Zatrjevani neobstoj pravnega interesa tožeče stranke
70      Komisija trdi, da tožeča stranka nima pravnega interesa, ker bo na eni strani zaradi skorajšnje dokončne likvidacije verjetno prenehala obstajati pred koncem tega postopka in bo na drugi strani ta tožba služila zgolj interesu nekaterih privilegiranih zasebnih upnikov tožeče stranke, ne pa interesu nje same.
71      Tožeča stranka izpodbija trditve Komisije.
72      V skladu z ustaljeno sodno prakso je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 55 in navedena sodna praksa). Pravni interes tožeče stranke mora ob upoštevanju predmeta tožbe obstajati ob vložitvi tožbe, sicer ta ni dopustna, in biti podan do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi (glej sodbo z dne 20. junija 2013, Cañas/Komisija, C‑269/12 P, neobjavljena, EU:C:2013:415, točka 15 in navedena sodna praksa).
73      Prvič, v obravnavani zadevi ni sporno, da je v času vložitve te tožbe tožeča stranka obstajala kot pravna oseba. Trditev Komisije, da bi lahko tožeča stranka prenehala obstajati pred koncem tega postopka, je popolnoma hipotetična, saj ni mogoče z nobenim elementom iz spisa z gotovostjo dokazati, ali in kdaj bi lahko prenehala obstajati.
74      Drugič, opozoriti je treba, da je eden od ciljev postopka zaradi insolventnosti ta, da se čim bolj poveča masa premoženja insolventnega podjetja, in sicer tudi tako, da se z vložitvijo tožb izpodbijajo dolgovi, zaradi katerih se navedena masa zmanjša. Če bi Splošno sodišče razglasilo ničnost izpodbijanega sklepa in zlasti izterjavo zadevne pomoči, bi lahko ta razglasitev ničnosti vplivala na maso preostalega premoženja tožeče stranke. Torej tožeča stranka v okviru tega postopka deluje v svojem interesu.
75      Poleg tega okoliščina, da lahko ta interes sovpada z interesom drugih oseb, ne preprečuje dopustnosti tožbe (glej v tem smislu sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi, C‑33/14 P, EU:C:2015:609, točka 84).
76      Drugi ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija in ki se nanaša na neobstoj pravnega interesa tožeče stranke, je zato treba zavrniti.
B.      Vsebinska presoja
77      Tožeča stranka navaja devet tožbenih razlogov, ki se v bistvu nanašajo na opredelitev vsakega od treh ukrepov, navedenih v točki 11 zgoraj, kot državna pomoč. Natančneje, v zvezi z ukrepoma 1 in 2 meni, da izpodbijani sklep vsebuje očitno napako pri presoji v zvezi z obstojem gospodarske prednosti in da ni ali ni dovolj obrazložen. V zvezi z ukrepom 3 navaja tri tožbene razloge, ki se nanašajo na očitne napake pri presoji glede obstoja prenosa državnih sredstev v zvezi z družbo Electrica, pripisljivostjo tega ukrepa državi in obstoja gospodarske prednosti, tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, ter tudi tožbeni razlog, ki se nanaša na izračun zneska pomoči, ki jo je treba izterjati.
78      Uvodoma je treba ugotoviti, da je Komisija v točkah 6.1.1 in od 6.1.2.1 do 6.1.2.3 izpodbijanega sklepa ločeno preučila vsakega od treh ukrepov, navedenih v točki 11 zgoraj, in jih v točki 298 obrazložitve navedenega sklepa vsakega posebej opredelila kot državno pomoč. Nato je v točki 6.1.2.4 izpodbijanega sklepa menila, da so ukrepi 1, 2 in 3 že po naravi povezani in se z njimi uresničuje isti glavni cilj, ter v točki 299 obrazložitve navedenega sklepa ugotovila, da „[u]krepi 1, 2 in 3 skupaj pomenijo pomoč“. Nazadnje je Komisija v členu 1, od (a) do (c), izpodbijanega sklepa navedla vsakega od teh treh ukrepov in v tem členu ugotovila. da pomenijo državno pomoč, in sicer „skupaj in posamično“.
79      Torej je treba za začetek preučiti, ali ukrepi 1, 2 in 3 pomenijo tri ločena posredovanja ali eno samo.
1.      Vprašanje, ali ukrepi 1, 2 in 3 pomenijo tri ločena posredovanja ali eno samo
80      Tožeča stranka, ki ne uveljavlja ločenega tožbenega razloga v zvezi s tem, ali naj se ukrepi 1, 2 in 3 opredelijo kot ločena posredovanja ali kot eno samo posredovanje, v bistvu trdi, da je mogoče obstoj državne pomoči v obravnavani zadevi dokazati samo za vsak ukrep posebej in vsakega upnika posebej.
81      Tako tožeča stranka v tožbi s sklicevanjem na točko 6.1.2.4 izpodbijanega sklepa trdi, da bi morala Komisija „za vsakega javnega upnika, obravnavanega ločeno, dokazati, da je mogoče sklenitev memoranduma pripisati državi“ ter da „je treba ukrepe, ki jih je sprejel vsaj od javnih upnikov, […] presoditi ločeno“. Poleg tega v delu tožbe, naslovljenem „Pripisljivost državi je treba za vse zadevne javne upnike preučiti posamično“, v bistvu trdi, da mora „Komisija dokazati pripisljivost za vsako javno podjetje, obravnavano posamično“.
82      Poleg tega bi morala po mnenju tožeče stranke Komisija pri uporabi merila zasebnega upnika za opredelitev, ali je obstajala gospodarska prednost v smislu člena 107(1) PDEU, „za vsak ukrep“ opraviti „posamično presojo vsakega od zadevnih javnih podjetij“.
83      V repliki tožeča stranka poleg tega trdi, da „je treba pripisljivost državi (kot tudi vse druge sestavine pojma državne pomoči, na primer gospodarsko prednost) presoditi za vsakega javnega upnika posamično“.
84      Tožeča stranka je v odgovoru na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča v bistvu dodala, da ob upoštevanju predmeta, narave, kronologije, namena in okvira ukrepov 1, 2 in 3, pa tudi različne identitete njihovih dodeliteljev in njenega drugačnega položaja v času, ko so bili navedeni ukrepi sprejeti, ti pomenijo tri ločena posredovanja, ne pa eno samo posredovanje v smislu sodbe z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija ter Komisija/Francija in drugi (C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točki 103 in 104).
85      Komisija v odgovoru na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča v bistvu trdi, da tožeča stranka v tožbi ni izpodbijala obstoja gospodarske prednosti, ki bi izhajala iz medsebojne povezanosti zadevnih ukrepov, ter da je torej kakršen koli nov tožbeni razlog, ki ga uveljavlja v zvezi s tem, pa čeprav v odgovor na navedeni ukrep procesnega vodstva, prepozen in nedopusten. Z vsebinskega vidika ponavlja nekatere ugotovitve iz točke 6.1.2.4 izpodbijanega sklepa ter meni, da je v njej dokazala, da so zadevni ukrepi že po naravi povezani in da se z njimi uresničuje isti cilj, to je podpora tožeči stranki in njena ohranitev na trgu, pa tudi zaščita njenih zaposlenih, zato je bila z vsemi skupaj tožeči stranki dodeljena gospodarska prednost in pomenijo državno pomoč.
a)      Dopustnost trditev tožeče stranke
86      Komisija v bistvu meni, da trditve, ki jih je tožeča stranka navedla v odgovor na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča v zvezi z opredelitvijo ukrepov 1, 2 in 3 kot enega samega posredovanja ali kot ločenih posredovanj, pomenijo nov tožbeni razlog, ki ni dopusten.
87      Opozoriti je treba, da v skladu s členom 84(1) Poslovnika navajanje novih razlogov med postopkom ni dovoljeno, razen če ti izhajajo iz pravnih in dejanskih okoliščin, ki so se razkrile med postopkom. Vendar je treba razlog ali trditev, ki pomeni razširitev razloga, ki je bil neposredno ali posredno že naveden v začetni vlogi in ki je z njim tesno povezan, razglasiti za dopusten (glej sodbo z dne 11. marca 2020, Komisija/Gmina Miasto Gdynia in Port Lotniczy Gdynia Kosakowo, C‑56/18 P, EU:C:2020:192, točka 66 in navedena sodna praksa).
88      Kot je razvidno iz točk 81 in 82 zgoraj, v obravnavani zadevi vsi tožbeni razlogi in trditve, ki jih je navedla tožeča stranka v tožbi, temeljijo na predpostavki, da je treba na eni strani ukrepe 1, 2 in 3 presoditi ločeno ter da se mora na drugi strani ta presoja posamično nanašati na vsakega upnika, na katerega se nanašajo ti ukrepi. Poleg tega tožeča stranka v tožbi in repliki večkrat poudarja, da bi morala Komisija dokazati, da je bilo mogoče vsakega od teh ukrepov, če se obravnavajo posamično, ter nato ravnanja vsakega upnika v okviru vsakega od teh ukrepov pripisati državi in da so ji prinesli prednost.
89      Zgolj dejstvo, da tožeča stranka teh trditev ni navedla kot ločen tožbeni razlog v podporo svoji tožbi, ni odločilno. V skladu z ustaljeno sodno prakso si je treba namreč pri razlagi tožbe prizadevati za njen polni učinek, tako da se opravi njena celovita presoja (glej sodbo z dne 29. aprila 2020, Intercontact Budapest/CdT, T‑640/18, neobjavljena, EU:T:2020:167, točka 25 in navedena sodna praksa).
90      V teh okoliščinah trditve tožeče stranke iz njenega odgovora na ukrep procesnega vodstva Splošnega sodišča, povzete v točki 84 zgoraj, dopolnjujejo in razvijajo trditve, ki jih je že navedla v tožbi in repliki, zato pomenijo razširitev teh trditev in so z njimi tesno povezane. Torej teh trditev ni mogoče opredeliti kot nov tožbeni razlog v smislu člena 84(1) Poslovnika.
91      Poleg tega je odgovor na vprašanje, ali so ukrepi 1, 2 in 3 tri ločena posredovanja ali eno samo posredovanje, nujen pogoj za sodni nadzor nad zakonitostjo izpodbijanega sklepa. Da bi namreč preverili, ali je Komisiji uspelo pravno zadostno dokazati, da je bilo mogoče zadevne ukrepe pripisati državi in da je bila z njimi dodeljena selektivna gospodarska prednost, je treba predhodno ugotoviti, ali morajo biti ta merila izpolnjena za vsakega od ukrepov, če se obravnava ločeno, ali za celoto ukrepov, zasnovanih kot eno samo posredovanje.
92      Iz tega sledi, da je treba ugovor nedopustnosti, ki ga je podala Komisija, zavrniti.
b)      Opredelitev ukrepov 1, 2 in 3 kot tri ločena posredovanja ali kot eno samo posredovanje
93      Komisija je v izpodbijanem sklepu menila, da so bili ukrepi 1, 2 in 3 glede na isto identiteto njihovih dodeliteljev, njihovo kronologijo, njihov namen in položaj tožeče stranke, ko je bila sprejeta odločitev o sprejetju vsakega od njih, že po naravi povezani ter se je z njimi uresničeval isti glavni cilj, kot je bil pojasnjen v memorandumu in javnih izjavah romunskih organov (v nadaljevanju: javne izjave), to je podpreti tožečo stranko in jo ohraniti na trgu ter zaščititi delovna mesta njenih zaposlenih. Komisija je ugotovila, da ukrepa 3 ni mogoče razumno ločiti od ukrepov 1 in 2 ter da vsi ti ukrepi pomenijo niz povezanih posredovanj, ki jih je mogoče pripisati državi in ki so tožeči stranki dodelili prednost, kot je navedeno v memorandumu (točka 6.1.2.4 izpodbijanega sklepa).
94      V skladu s sodno prakso ni mogoče izključiti, da je treba več zaporednih posredovanj države za namene člena 107(1) PDEU šteti za en sam poseg. Tako je lahko zlasti, kadar med zaporednimi posredovanji – med drugim z vidika njihove kronologije, njihovega namena in položaja podjetja ob teh posredovanjih – obstaja tako tesna povezava, da jih ni mogoče ločiti (sodba z dne 19. marca 2013, Bouygues in Bouygues Télécom/Komisija in drugi ter Komisija/Francija in drugi, C‑399/10 P in C‑401/10 P, EU:C:2013:175, točki 103 in 104).
95      V ta namen se mora Komisija opreti na vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, kot so poleg meril, navedenih v točki 94 zgoraj, predmet, narava in okvir zadevnih ukrepov (glej v tem smislu sodbi z dne 13. septembra 2010, Grčija in drugi/Komisija, T‑415/05, T‑416/05 in T‑423/05, EU:T:2010:386, točki 176 in 178, in z dne 15. januarja 2015, Francija/Komisija, T‑1/12, EU:T:2015:17, točke od 45 do 48), identiteta njihovih dodeliteljev ali upravičencev (glej v tem smislu sodbo z dne 15. januarja 2015, Francija/Komisija, T‑1/12, EU:T:2015:17, točke 38, 47 in 48) in vprašanje, ali so bila različna zadevna posredovanja predvidena ali predvidljiva ob prvem posredovanju (glej v tem smislu sodbo z dne 12. marca 2020, Valencia Club de Fútbol/Komisija, T‑732/16, v pritožbenem postopku, EU:T:2020:98, točka 169).
96      Preučiti je torej treba, ali je lahko Komisija ob upoštevanju meril, na katera je bilo opozorjeno v točkah 94 in 95 zgoraj, brez napake pri presoji štela, da ukrepi 1, 2 in 3 pomenijo eno samo državno posredovanje.
1)      Predmet in narava ukrepov 1, 2 in 3
97      Komisija v izpodbijanem sklepu ni preučila – ali vsaj ne izrecno – razlik ali podobnosti predmeta in narave ukrepov 1, 2 in 3.
98      Tožeča stranka v bistvu trdi, da sta predmet in narava treh zadevnih ukrepov različna. Tako naj bi ukrep 1 sprejel organ AAAS kot „klasični“ upnik, medtem ko naj bi bil za ukrep 2 značilen obstoj položaja medsebojne tehnološke odvisnosti med dodeliteljem pomoči, družbo CET Govora, in njenim prejemnikom, to je tožečo stranko. Glede ukrepa 3, ta naj bi pomenil vrhunec postopka zaradi insolventnosti, uvedenega zoper njo.
99      Podobno kot tožeča stranka je treba ugotoviti, da ukrepi 1, 2 in 3 nimajo istega predmeta in narave. Ukrep 1 zajema neizterjavo in nadaljnje kopičenje dolgov organa AAAS. V bistvu gre za pasivno ravnanje organa AAAS, ki se je tako v razmeroma kratkem obdobju štirih mesecev vzdržal izvršitve svojih terjatev do tožeče stranke. Poleg tega naj bi kopičenje terjatev tega organa v navedenem obdobju zajemalo ne nove terjatve, ki bi nastale v njem, ampak zgolj kopičenje obresti zaradi že obstoječih terjatev. Ukrep 2 zajema neprekinjeno neplačano dobavo surovin in kopičenje dolgov brez ustreznih ukrepov za zaščito terjatev družbe CET Govora. Ukrep 3 zajema dejavno ravnanje organa AAAS, ANE ter družb Salrom in Electrica, s katerim so ti v okviru načrta reorganizacije odpisali del svojih terjatev.
100    Torej ima vsak od teh ukrepov svoj poseben predmet in naravo. Kot poleg tega navaja tožeča stranka in kot je razvidno zlasti iz točk 246, 248 in 251 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je družba CET Govora ukrep 2 sprejela v zelo posebnem okviru medsebojne tehnološke odvisnosti med njo in tožečo stranko, saj je bila ta na eni strani pomemben kupec zlasti industrijske pare, ki jo je dobavljala družba CET Govora, na drugi strani pa so bile dejavnosti družbe CET Govora odvisne od dobave industrijske vode, ki jo je zagotavljala tožeča stranka. Glede ukrepa 3, tudi njegov predmet in narava se razlikujeta od ukrepov 1 in 2, saj je zajemal delni odpis terjatev določenih upnikov v okviru načrta reorganizacije, česar ukrepa 1 in 2 nista zajemala.
2)      Dodelitelji ukrepov 1, 2 in 3
101    Komisija je v točki 286 obrazložitve izpodbijanega sklepa poudarila „isto identiteto dodeliteljev ukrepov“.
102    Tožeča stranka v bistvu trdi, da so ukrepe 1, 2 in 3 dodelili različni dodelitelji, ki so bili ob njihovem sprejetju v različnih položajih.
103    Podobno kot tožeča stranka je treba ugotoviti, da je dodelitelj pomoči v okviru ukrepa 1 organ AAAS, dodelitelj pomoči v okviru ukrepa 2 družba CET Govora, dodelitelji pomoči v okviru ukrepa 3 pa so organ AAAS in ANE ter družbi Salrom in Electrica. Torej gre za različne dodelitelje, pri čemer je izjema organ AAAS, ki se pojavi v ukrepih 1 in 3.
104    Poleg tega so ti različni dodelitelji subjekti z različno pravno naravo. Čeprav je namreč organ AAAS del javne uprave, so ANE, Salrom in CET Govora javna podjetja, Electrica pa podjetje, katerega kapital je od julija 2014 v večinski lasti zasebnikov.
3)      Kronologija ukrepov 1, 2 in 3
105    Komisija je v točki 286 obrazložitve izpodbijanega sklepa ugotovitev, da vsi trije zadevni ukrepi pomenijo eno samo državno posredovanje, med drugim utemeljila s „kronologijo zadevnih ukrepov“, ne da bi dodatno razvila presojo tega merila.
106    Tožeča stranka navaja, da so med sprejetjem ukrepov 1 in 2 na eni strani ter ukrepa 3 na drugi strani pretekla skoraj tri leta.
107    V zvezi s tem je treba opozoriti, da se ukrepa 1 in 2 nanašata na isto obdobje, to je obdobje od septembra 2012 do januarja 2013. Nasprotno pa se je delni odpis dolgov tožeče stranke, ki je predmet ukrepa 3, zgodil leta 2015 (glej točko 7 zgoraj). Medtem ko sta bila torej ukrepa 1 in 2 istočasna, je bil ukrep 3 sprejet več kot dve leti zatem.
108    Poleg tega nič iz izpodbijanega sklepa ali spisa, s katerim razpolaga Splošno sodišče, ne kaže na to, da je bil ukrep 3 v času sprejetja ukrepov 1 in 2 predviden ali predvidljiv, k čemur je treba dodati, da je to merilo med upoštevnimi elementi, ki jih mora Komisija upoštevati v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 95 zgoraj.
4)      Namen ukrepov 1, 2 in 3
109    Komisija je v točkah 285 in 286 obrazložitve izpodbijanega sklepa trdila, da imajo ukrepi 1, 2 in 3 enak glavni cilj, to je podpreti tožečo stranko in jo ohraniti na trgu ter zaščititi delovna mesta njenih zaposlenih.
110    Tožeča stranka trdi, da zadevni ukrepi niso imeli istega namena. Po njenem mnenju je bil namen organa AAAS z ukrepom 1 „pridobiti čas“ za oceno položaja. Družba CET Govora naj bi želela z ukrepom 2 glede na medsebojno tehnološko odvisnost v odnosu do tožeče stranke zavarovati lastne ekonomske interese. Namen dodeliteljev ukrepa 3 naj bi bil izvršitev terjatev, pri čemer so jih delno odpisali, da bi tako v okviru postopka zaradi insolventnosti zagotovili njihovo čim večjo izterjavo.
111    Glede ukrepa 1, ugotoviti je treba, da Komisija v okviru njegove preučitve organu AAAS v bistvu očita določeno pasivnost v razmeroma kratkem obdobju štirih mesecev, v katerem ni izvršila svojih terjatev do tožeče stranke. Vendar ta trdi, da je romunsko pravo organu AAAS preprečevalo tako izvršitev. V takih okoliščinah se zdi, da je temu ukrepu težko pripisati jasen cilj.
112    Glede ukrepa 2, pripomniti je dovolj, da ni sporno, da je bil ob upoštevanju okvira obstoječe medsebojne tehnološke odvisnosti med družbo CET Govora in tožečo stranko, kakršna je bila opisana v točki 100 zgoraj, njegov namen zlasti zaščita lastnih ekonomskih interesov družbe CET Govora in celo zagotovitev njenega preživetja na trgu.
113    Glede cilja ukrepa 3, opozoriti je treba, da se umešča v okvir postopka zaradi insolventnosti, med katerim so javni in zasebni upniki izglasovali načrt reorganizacije, ki je vključeval delni odpis terjatev, ki so jih imeli do tožeče stranke. S takim odpisom so si ti upniki prizadevali za uresničitev dveh ciljev, in sicer prestrukturirati tožečo stranko in od nje izterjati svoje preostale terjatve ali vsaj njihov del. Torej namen ukrepa 3 ni sovpadal z namenom ukrepov 1 in 2.
5)      Položaj tožeče stranke ob sprejetju ukrepov 1, 2 in 3
114    Komisija je v točki 286 obrazložitve izpodbijanega sklepa utemeljila svojo ugotovitev, da trije zadevni ukrepi pomenijo eno samo posredovanje, pri čemer se je sklicevala na „(finančni in tvegani) položaj podjetja ob sprejetju odločitve v zvezi z vsakim od ukrepov, tj. da je podjetje Oltchim na robu insolventnosti“.
115    Vendar tožeča stranka poudarja, da je bil njen položaj v času sprejetja ukrepa 3 drugačen od njenega položaja v času sprejetja ukrepov 1 in 2, saj je bil ukrep 3 sprejet v okviru postopka zaradi insolventnosti, uvedenega zoper njo.
116    Prvič, Splošno sodišče ugotavlja, da ni bil zoper tožečo stranko v obdobju, na katero se nanašata ukrepa 1 in 2, uveden nikakršen postopek zaradi insolventnosti. Nasprotno, ukrep 3 je umeščen v okvir takega postopka, ki je bil zoper njo uveden 30. januarja 2013. Pravni položaj, v katerem je bila tožeča stranka ob sprejetju ukrepa 3, je bil torej drugačen od položaja, ki je prevladoval ob izvedbi ukrepov 1 in 2.
117    Drugič, iz točk 77 in 78 obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da se je med obdobjem, zajetim z ukrepoma 1 in 2, ter trenutkom sprejetja ukrepa 3 spremenil tudi finančni položaj tožeče stranke. Med postopkom zaradi insolventnosti je namreč pred odobritvijo načrta reorganizacije izvedla ukrepe za znižanje stroškov, in sicer zlasti odpustitev zaposlenih, zamenjavo naprave za elektrolizo v glavnih proizvodnih obratih in ponovni zagon obrata za proizvodnjo oksoalkohola. Ti ukrepi naj bi tožeči stranki omogočili izboljšanje ekonomskih in finančnih rezultatov, saj so se njeni prihodki leta 2015 povečali za 31 % v primerjavi z letom 2014 in za 59 % v primerjavi z letom 2013, povečal pa se je tudi njen dobiček pred obrestmi, davki in amortizacijo (EBITDA).
6)      Okvir ukrepov 1, 2 in 3
118    Komisija je v točkah 285, 288 in 290 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da so bili zadevni trije ukrepi med seboj že po naravi povezani in neločljivi tudi zaradi okvira, v katerega so bili umeščeni ter sta ga zaznamovala zlasti obstoj memoranduma in določenih javnih izjav romunskih organov.
119    Tožeča stranka trdi, da niti memorandum niti javne izjave ne omogočajo domneve, da so bili zadevni ukrepi že po naravi povezani in neločljivi, saj naj v bistvu med memorandumom in navedenimi ukrepi ne bi bilo nobene povezave. Pri tem poudarja, da je bil z memorandumom zgolj izoblikovan okvir za sodelovanje med glavnimi upniki in delničarji, tako javnimi kot zasebnimi, ter da ni vseboval nikakršne obveznosti za državo ali druge javne subjekte, da ji dodelijo državno pomoč. Ta memorandum naj ne bi vseboval niti pogodbenih obveznosti, katerih namen bi bil opustitev terjatev. Prav tako naj ne bi niti javne izjave dokazovale, da bi država v zvezi z njo sprejela kakršne koli zaveze.
i)      Memorandum
120    Prvič, uvodoma je treba ugotoviti, da Komisija memoranduma ni opredelila kot ukrep, ki pomeni državno pomoč. Torej gre zgolj za element okvira, v katerega se umeščajo zadevni ukrepi.
121    Drugič, ugotoviti je treba, da memoranduma niso podpisali zgolj predstavniki uprave, ampak tudi javna podjetja in dve zasebni banki, ki so bili med glavnimi upniki tožeče stranke. Komisija ne trdi, da bi te upnike v sklenitev navedenega memoranduma prisilila država. Okoliščina, da so se tako javni kot zasebni upniki odločili za njegovo sklenitev, napeljuje na to, da bi lahko vsaj nekatere od njegovih podpisnikov pri tem vodila želja po zaščiti lastnih ekonomskih interesov, ne pa uresničevanje domnevnega cilja podpore tožeči stranki in njenega ohranjanja na trgu.
122    Tretjič, ugotoviti je treba, da nekateri dodelitelji zatrjevanih ukrepov pomoči, to je družba CET Govora v okviru ukrepa 2 in ANE v okviru ukrepa 3, niso stranke navedenega memoranduma.
123    Četrtič, v zvezi z vsebino memoranduma, ta je v bistvu določal, da se njegovi podpisniki zavezujejo k sodelovanju, da bi razvili strategijo, ki bo zagotavljala dolgoročno sposobnost preživetja tožeče stranke ter ji omogočila doseganje vzdržne ravni donosnosti, solventnosti in likvidnosti, zlasti zaradi zaščite njenih upnikov in zagotovitve njene reorganizacije. Memorandum je vseboval zaveze bank podpisnic, države in tožeče stranke za zagotovitev izvajanja take strategije.
124    Vendar niso v nobeni klavzuli memoranduma niti izrecno niti implicitno omenjeni ukrepi 1, 2 in 3. Natančneje, z nobeno njegovo klavzulo ni organu AAAS naloženo, da ne sme izvršiti svojih terjatev do tožeče stranke ali da ne sme sprejeti drugih ukrepov v zvezi z njo za zaščito teh terjatev, kar je predmet ukrepa 1. Prav tako ni z nobeno od njegovih klavzul organu AAAS, ANE, družbi Salrom ali družbi Electrica naloženo, da mora sprejeti kakšen koli odpis svojih terjatev niti da mora odobriti določeni načrt reorganizacije, kar je predmet ukrepa 3. V zvezi z ukrepom 2 zadostuje ugotovitev, da družba CET Govora, ki je bila njegova edina dodeliteljica, ni bila stranka navedenega memoranduma.
125    Poleg tega je klavzula 8.1 memoranduma določala:
„Nobene določbe tega sporazuma ni mogoče razlagati tako, da pomeni odpoved, zožitev, omejitev ali zadržanje pravic, prerogativ ali interesov ene od strank v skladu ali v zvezi s katero od pogodb, katere pogodbenica je, oziroma ki bi lahko izhajala iz katere koli upoštevne zakonodaje. Stranke se v izogib kakršni koli dvoumnosti dogovorijo, da tega sporazuma ni mogoče razlagati kot moratorij na zadržanje plačil ali prestrukturiranje niti kot obveznost za banke, družbo Electrica ali [organ AAAS], da privolijo v spremembo razporeda plačila dolga ali kakršen koli drug ukrep prestrukturiranja oziroma da zagotovijo financiranje oziroma izvedejo odpis dolga, zadržanje plačil ali druge podobne ukrepe v zvezi z družbo Oltchim.“
126    Tako je ta klavzula memoranduma izrecno določala, da z njim – „v izogib kakršni koli dvoumnosti“ – njegovim podpisnikom ni naložena opustitev terjatev do tožeče stranke niti sprejetje kakršnega koli načrta reorganizacije niti, splošneje, odpoved kakršni koli pogodbeni ali drugi pravici v odnosu do tožeče stranke.
127    Petič, iz ugotovitev Komisije v izpodbijanem sklepu je razvidno, da je bil domnevni vpliv memoranduma v zvezi z vsakim od treh zadevnih ukrepov in vsakim dodeliteljem zatrjevanih pomoči dejansko različen. O tem pričajo spodaj navedeni primeri. Kot je v zvezi z ukrepom 1 razvidno iz točke 231 obrazložitve izpodbijanega sklepa, družbi Electrica to, da je podpisala memorandum, ni preprečilo, da je že novembra 2012 sprejela ukrepe za izterjavo svojih terjatev, česar organ AAAS, ki je prav tako podpisal memorandum, ni storil. Kot v zvezi z ukrepom 2 navaja tožeča stranka in kot je razvidno iz točk od 255 do 257 in 263 obrazložitve izpodbijanega sklepa, družbi Salrom podpis memoranduma prav tako ni preprečil, da je ravnala kot zasebni upnik, na podlagi česar je Komisija ugotovila, da ta družba v okviru ukrepa 2 tožeči stranki ni dodelila državne pomoči. V zvezi z ukrepom 3 zadostuje ugotovitev – kot je razvidno iz opombe 84 izpodbijanega sklepa – da je družba CFR Marfă, javno podjetje in podpisnica memoranduma, glasovala proti odobritvi načrta reorganizacije.
128    Torej je ob upoštevanju vsebine memoranduma in ravnanja njegovih različnih podpisnikov v okviru ukrepov 1, 2 in 3 razvidno, da je imel na eni strani zgolj omejen vpliv na obseg teh ukrepov in da na drugi strani njegov morebitni vpliv na vsakega od teh ukrepov ni bil enak.
129    Ta ugotovitev ni omajana zaradi dejstva, ki ga je izpostavila Komisija, to je, da so memorandum podpisali predstavniki treh ministrstev in da ga je odobril predsednik vlade. Kot navaja tožeča stranka, je bila v času nastanka dejstev v večinski lasti države in je bila tudi sama podpisnica memoranduma, tako da se zdi, da je to, da so ga podpisali visoki državni uradniki, posledica pravnega okvira, ki je urejal organizacijo in delovanje njenih glavnih državnih delničarjev. Ta okoliščina vsekakor v ničemer ne spreminja vsebine memoranduma niti ni njegovim različnim podpisnikom preprečila, da so v okviru vsakega od zadevnih ukrepov ravnali različno in neusklajeno, kot je bilo navedeno v točki 127 zgoraj.
ii)    Javne izjave
130    Komisija se v točki 285 obrazložitve izpodbijanega sklepa sklicuje – z napotilom na še druge točke njegove obrazložitve – tudi na več javnih izjav romunskih organov, s čimer želi dokazati, da so bili vsi trije zadevni ukrepi umeščeni v celovito strategijo, katere namen je bil ohraniti delovanje tožeče stranke in preprečiti njeno likvidacijo.
131    Uvodoma je treba ugotoviti, da Komisija javnih izjav ni opredelila kot ukrepe, ki pomenijo državno pomoč.
132    Tako je treba preučiti, ali lahko javne izjave kot elementi okvira dokazujejo, da so med ukrepi 1, 2 in 3 obstajale tako tesne povezave, da jih ni mogoče ločiti ter bi jih bilo zato treba šteti za eno samo državno pomoč.
133    Komisija je napotila na te izjave:
–        izjavo romunskega predsednika vlade v časopisnem članku z dne 1. oktobra 2012, v kateri je med drugim izjavil, da je treba „danes pojasniti rezervni načrt za ponoven zagon poslovanja, ohranitev delovnih mest in pripravo novega postopka privatizacije pod zelo drugačnimi, znatno boljšimi pogoji“, da naj bi bil „[n]ačrt za ponovni zagon podjetja Oltchim“ predstavljen kmalu in da naj bi organi v ta namen začeli uradne pogovore z vsemi glavnimi upniki te družbe (točka 27 izpodbijanega sklepa). Ta izjava napoveduje začetek pogovorov, ki so približno poldrugi mesec zatem privedli do sprejetja memoranduma. Torej nima samostojne vsebine v primerjavi s samim memorandumom;
–        izjavo državnega sekretarja na ministrstvu za gospodarstvo z dne 17. oktobra 2012, v kateri naj bi napovedal ponovni začetek obratovanja nekaterih delov tožeče stranke in to, da ji namerava vlada dodeliti pomoč za reševanje (točka 28 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Vendar navedena „pomoč za reševanje“ ni bila dodeljena in vsekakor ni predmet izpodbijanega sklepa;
–        izjavo ministra za gospodarstvo z dne 15. novembra 2012, v kateri naj bi v bistvu izjavil, da bi bila „[z]amisel o insolventnosti […] opuščena, če bi sklenili dogovor z glavnimi upniki [družbe Oltchim]“, ter napovedal sprejetje memoranduma, ki je bil podpisan osem dni zatem in katerega cilj v skladu s to izjavo naj bi bil „podjetje Oltchim ponovno zagnati, rešiti in nadzorovano prestrukturirati s soglasjem upnikov“ (točka 30 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Po eni strani je vpliv te izjave omejen, saj je bil v nasprotju z napovedjo navedenega ministra približno dva meseca pozneje uveden postopek zaradi insolventnosti. Po drugi strani ta izjava le najavlja podpis memoranduma in torej glede na memorandum nima samostojne vsebine;
–        izjave vodilnih članov sindikata zaposlenih tožeče stranke (točka 204(b) obrazložitve izpodbijanega sklepa in opomba 72 izpodbijanega sklepa). Vendar to niso izjave predstavnikov države, zato jih ni mogoče upoštevati;
–        časopisni članek z dne 26. januarja 2013, v katerem je omenjeno, da je nekdanji minister za gospodarstvo razpravljal o posledicah neuspešne privatizacije tožeče stranke, pri čemer je med drugim navedel, da naj bi bil „postopek zaradi insolventnosti podjetja Oltchim […] priložnost za prestrukturiranje in valorizacijo delov, ki so sposobni preživeti“ (točka 204(c) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Ta izjava ne vsebuje nikakršne zaveze države;
–        časopisni članek z dne 29. marca 2013 v katerem naj bi predsednik romunske vlade v bistvu navedel, da Komisija ne bo odobrila dodelitve državne pomoči tožeči stranki, da bi morala ta zato pridobiti financiranje s pomočjo bank in trgovcev ter da vlada želi „ohranitev delovnih mest“ (točka 204(d) obrazložitve izpodbijanega sklepa). V nasprotju s tem, kar predlaga Komisija, je iz te izjave razvidno, da ni imela zadevna država članica nobenega namena tožeči stranki dodeliti državno pomoč. Glede dejstva, da je vlada „želela“, da se delovna mesta ohranijo, Splošno sodišče v njem ne vidi nobenega mogočega očitka niti nobenega indica o volji države, da tožeči stranki dodeli pomoč;
–        izjavo ministra za gospodarstvo iz marca 2013, v kateri je navedel, da bi raje našli strateškega vlagatelja v kapital tožeče stranke, kar naj bi bilo pomembneje od prodajne cene (točka 204(e) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Ta izjava ne vsebuje nobene zaveze romunskih organov;
–        izjavo ministra za gospodarstvo z dne 30. maja 2013, v kateri je navedel, da ima „podjetje Oltchim poleg svoje blagovne znamke pomembno število patentov, vrednih več milijonov eurov“, in da „je uničenje tega podjetja enako uničenju zakladnice intelektualne lastnine“ (točka 204(f) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Ta izjava nima nobene zveze z zadevnimi ukrepi;
–        izjavo ministra za gospodarstvo z dne 9. julija 2013, v kateri naj bi med drugim zatrdil, da „je mogoče najti rešitve za ohranitev družbe“, da gre pri tožeči stranki „za ponos in nacionalno dostojanstvo“ ter da jo „je vredno rešiti“ (točka 204(g) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Čeprav ta izjava napeljuje na to, da bi romunski organi želeli „ohraniti“ tožečo stranko, gre zgolj za politično izjavo, katere namen je bil pomiriti zaposlene in splošneje javnost. Poleg tega ta izjava ne vsebuje nikakršne jasne, natančne, konkretne in trdne zaveze romunskih organov, da bodo zagotovili sprejetje načrta reorganizacije, katerega glavne usmeritve v času te izjave še niso bile znane;
–        izjavo ministra za gospodarstvo iz septembra 2013, v kateri naj bi v bistvu napovedal, da bodo upniki tožeče stranke v prihodnje odobrili „financiranje“, da bo ta pridobila kredite pri zasebnih bankah in da bo „konec septembra“ „podjetje Oltchim št. 2“ brez dolgov (točka 204(h) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Zdi se, da je s to izjavo napoteno na zasebno financiranje in ne vsebuje nikakršne jasne, natančne, konkretne in trdne zaveze države. Poleg tega dejstvo, da se je navedeni minister izrekel „proti likvidaciji velikih podjetij v državni lasti“, prav tako razkriva zgolj politično izjavo, ki ne vsebuje nikakršne jasne zaveze države;
–        izjavo romunskega predsednika vlade z dne 19. februarja 2014, v kateri je novega ministra za gospodarstvo pozval, naj prevzame „problem s podjetjem Oltchim“, in dodal, da „noče, da bi situacija zaradi pomanjkanja politične sposobnosti eksplodirala“ (točka 204(i) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Ta izjava je zelo splošna;
–        izjave ministra za gospodarstvo iz leta 2014, da je tožeča stranka „podjetje nacionalnega in strateškega interesa“, da obstaja „interes[…] vlagateljev, da prevzamejo tudi rafinerijo Arpechim“ in da „podjetja Oltchim nikoli ne bomo zaprli“ (točka 204(j) obrazložitve izpodbijanega sklepa). Čeprav bi zadnja izjava dejansko lahko kazala na to, da so se želeli romunski organi izogniti zaprtju tožeče stranke, nič manj ne drži, da navedena izjava ni dovolj specifična in konkretna.
134    Poleg tega zgolj dejstvo, da javni in zasebni upniki pri določanju svojega ravnanja na trgu upoštevajo javne izjave pristojnih oseb, še ne zadostuje kot dokaz, da so med ukrepi 1, 2 in 3 obstajale tako tesne povezave, da jih ni bilo mogoče ločiti.
135    Dalje, zlasti glede ukrepa 3, ki je bil sprejet 9. marca 2015, te različne javne izjave so bile podane približno leto ali dve pred njegovim sprejetjem, pri čemer je datum izjave, najbližje datumu tega ukrepa, 3. junij 2014, to je približno devet mesecev pred njegovim sprejetjem. Čeprav je torej mogoče te izjave upoštevati kot element okvira, ob upoštevanju časa, ki je pretekel med njimi in datumom sprejetja ukrepa 3, ni bilo dokazano, da so bile z navedenim ukrepom dovolj tesno povezane.
136    Čeprav je torej lahko Komisija navedene izjave veljavno upoštevala kot element okvira, v katerega so bili umeščeni ukrepi 1, 2 in 3, njihova vsebina ne kaže na to, da bi med temi ukrepi obstajale tako tesne povezave, da jih ni bilo mogoče ločiti ter jih je bilo zato treba šteti za eno samo državno pomoč.
7)      Sklepna ugotovitev
137    Ob upoštevanju vseh meril, določenih v sodni praksi, navedeni v točkah 94 in 95 zgoraj, zlasti predmeta in narave ukrepov 1, 2 in 3, različne identitete njihovih dodeliteljev, kronologije teh ukrepov, dejstva, da ob prvem posredovanju niso bili predvideni ali predvidljivi, njihovega namena, položaja tožeče stranke v času izvedbe vsakega od njih ter okvira, v katerega so bili umeščeni, je treba ugotoviti, da med zadevnimi ukrepi v nasprotju s tem, kar je menila Komisija v točki 6.1.2.4 izpodbijanega sklepa, niso obstajale tako tesne povezave, da jih ne bi bilo mogoče ločiti. Zato je treba ukrepe 1, 2 in 3 šteti za tri različna posredovanja za namene uporabe člena 107(1) PDEU.
2.      Opredelitev zadevnih ukrepov kot državnih pomoči
138    Spomniti je treba, da morajo biti v skladu z ustaljeno sodno prakso za opredelitev ukrepa kot „državna pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU izpolnjeni vsi pogoji, navedeni v nadaljevanju. Prvič, posredovanje mora biti državni ukrep oziroma ukrep iz državnih sredstev. Drugič, to posredovanje mora biti tako, da lahko vpliva na trgovino med državami članicami. Tretjič, z njim mora biti prejemniku podeljena selektivna prednost. Četrtič, posredovanje mora izkrivljati konkurenco ali groziti z njenim izkrivljanjem (glej sodbo z dne 21. oktobra 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, točka 18 in navedena sodna praksa).
139    Komisija mora v okviru nadzora nad državnimi pomočmi v izpodbijanem sklepu načeloma predložiti dokaz o obstoju državne pomoči. Dokazati mora namreč, da so izpolnjeni pogoji za obstoj državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU (glej sodbo z dne 24. septembra 2019, Nizozemska in drugi/Komisija, T‑760/15 in T‑636/16, EU:T:2019:669, točki 194 in 196 ter navedena sodna praksa).
140    V obravnavani zadevi tožeča stranka ne izpodbija, da ukrepa 1 in 2 vključujeta državna sredstva in ju je mogoče pripisati državi. Po drugi strani pa zanika, da je ta pogoj izpolnjen v zvezi z ukrepom 3. Poleg tega tožeča stranka meni, da ji z nobenim od zadevnih ukrepov ni podeljena prednost.
a)      Obstoj prenosa državnih sredstev v okviru ukrepa 3 in pripisljivost tega ukrepa državi
141    Komisija je v točki 6.1.1.3 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da je odpis dela terjatev organa AAAS, družb Electrica, Salrom in CET Govora oziroma ANE v okviru načrta reorganizacije pomenil prenos državnih sredstev in da ga je bilo mogoče pripisati državi.
142    Tožeča stranka v bistvu trdi, prvič, da delni odpis terjatev družbe Electrica v okviru ukrepa 3 ni pomenil prenosa državnih sredstev in, drugič, da ukrepa 3 kot celote ni bilo mogoče pripisati državi.
1)      Vprašanje, ali je delni odpis terjatev družbe Electrica v okviru načrta reorganizacije pomenil prenos državnih sredstev
143    Tožeča stranka navaja, da je bila družba Electrica, ki je bila dotlej javno podjetje, julija 2014 privatizirana, zato odtlej ni bila več javno podjetje, ki bi bilo pod prevladujočim vplivom države. Torej naj sredstva družbe Electrica ne bi bila državna sredstva, zato odpis dela terjatev, ki jih je imelo to podjetje do tožeče stranke, ni pomenil nikakršnega prenosa državnih sredstev.
144    Komisija v bistvu trdi, da odgovora na vprašanje, ali je bila družba Electrica javno podjetje, v obravnavani zadevi ni mogoče upoštevati, saj je Romunija odigrala bistveno vlogo pri izvedbi ukrepa 3 in izbiri podrobnih pravil njegovega financiranja.
145    Komisija je v izpodbijanem sklepu navedla, da je od julija 2014 večina delnic družbe Electrica v zasebni lasti, saj ima država le 48,78 % njenega kapitala.
146    Izpodbijani sklep ne vsebuje nobene druge obrazložitve v zvezi s položajem družbe Electrica, kakršen je bil po privatizaciji, s katero bi bilo mogoče pojasniti, zakaj je Komisija menila, da je delni odpis njenih terjatev v okviru ukrepa 3 pomenil prenos državnih sredstev.
147    Opozoriti je treba, da morajo biti prednosti, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, neposredno ali posredno podeljene iz državnih sredstev (glej sodbo z dne 13. septembra 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 20 in navedena sodna praksa). Pojem posredovanja „iz državnih sredstev“ v smislu te določbe poleg ugodnosti, ki jih dodeli država neposredno, vključuje tudi ugodnosti, ki se dodelijo prek javnega ali zasebnega subjekta, ki ga določi ali ustanovi ta država za upravljanje pomoči (glej sodbo z dne 9. novembra 2017, Viasat Broadcasting UK/TV2/Danska, C‑657/15 P, EU:C:2017:837, točka 36 in navedena sodna praksa). Člen 107(1) PDEU zato zajema vsa denarna sredstva, ki jih lahko javni organi uporabijo za pomoč podjetjem, ne glede na to, ali ta sredstva trajno spadajo med državno premoženje. Čeprav zneski, ki ustrezajo zadevnemu ukrepu pomoči, niso trajno v lasti države, dejstvo, da so stalno pod javnim nadzorom in so torej na voljo pristojnim državnim organom, zadostuje, da se opredelijo kot „državna sredstva“ (glej sodbo z dne 15. maja 2019, Achema in drugi, C‑706/17, EU:C:2019:407, točka 53 in navedena sodna praksa; glej v tem smislu tudi sodbi z dne 17. julija 2008, Essent Netwerk Noord in drugi, C‑206/06, EU:C:2008:413, točka 70 in navedena sodna praksa, in z dne 13. septembra 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 25 in navedena sodna praksa).
148    Komisija v obravnavani zadevi ne izpodbija trditve tožeče stranke, da Romunija od julija 2014 ni več nadzirala večine glasovalnih pravic v družbi Electrica, ni mogla imenovati večine članov upravnih, vodstvenih ali nadzornih organov tega podjetja ter po njegovem statutu ni imela nobene posebne pravice, ki bi ji omogočala nadzor nad njegovimi odločitvami.
149    Nobeden od elementov iz spisa, s katerim razpolaga Splošno sodišče, ne omogoča ugotovitve, da so bila sredstva, ki jih je družba Electrica uporabila v okviru ukrepa 3, stalno pod javnim nadzorom in torej na voljo pristojnim nacionalnim organom v smislu sodne prakse, navedene v točki 147 zgoraj.
150    Zgolj to, da je podjetje, kot je družba Electrica, leta 2012 podpisalo memorandum (točka 203 obrazložitve izpodbijanega sklepa), še ne pomeni, da so bila njegova sredstva pod nadzorom države. Vsekakor država ob izvedbi ukrepa 3 leta 2015 ni več nadzirala sredstev družbe Electrica.
151    Prav tako dejstvo, da lahko zasebno podjetje pri odločanju o svojem ravnanju na trgu upošteva javne izjave organov (točka 205 obrazložitve izpodbijanega sklepa), ob neobstoju kakršnega koli drugega konkretnega elementa v tem smislu nikakor ne pomeni, da so bila njegova sredstva pod nadzorom države ali na voljo državi.
152    Poleg tega dejstva, ki ga je izpostavila Komisija, to je, da naj bi terjatve družbe Electrica, na katere se je nanašal ukrep 3, nastale pred njeno privatizacijo, ni mogoče upoštevati, saj se na eni strani dolgovi in terjatve, ki ob privatizaciji podjetja že obstajajo, običajno odražajo v prodajni ceni tega podjetja, na drugi strani pa je bila odločitev te družbe, da odobri načrt reorganizacije, sprejeta leta 2015, torej po privatizaciji.
153    Prav tako dejstvo, da je imela država po privatizaciji družbe Electrica v lasti 48,78 % njenega kapitala in da je zato po mnenju Komisije ohranila „visoko stopnjo vpliva“ na poslovno politiko te družbe, ob neobstoju drugih konkretnih elementov v zvezi s tem še ne pomeni, da so bila njena sredstva stalno pod nadzorom države in na voljo državi v smislu sodne prakse, navedene v točki 147 zgoraj. Nasprotno, analiza iz točk od 148 do 152 kaže, da država kljub sicer pomembni udeležbi v kapitalu družbe Electrica, ki pa je postala manjšinska, ni imela na voljo nobenega mehanizma, ki bi ji omogočal nadzor nad načinom, kako je to podjetje upravljalo svoja sredstva v okviru ukrepa 3.
154    Nazadnje, Komisija se prav tako ne more sklicevati na sodbo z dne 27. septembra 2012, Francija/Komisija (T‑139/09, EU:T:2012:496). Splošno sodišče je v tej sodbi ugotovilo, da so ukrepi pomoči, sprejeti v korist nekaterih organizacij kmetijskih proizvajalcev, ki so se delno financirali iz prostovoljnih zasebnih prispevkov, povzročili prenos državnih sredstev, in sicer v bistvu zato, ker so francoski organi enostransko določili ukrepe, ki so se financirali iz sheme pomoči, in podrobna pravila njihovega izvajanja, medtem ko so lahko upravičenci do teh ukrepov odločali samo o tem, ali bodo sodelovali v sistemu, ki ga je tako opredelila država, ali ne, tako da so sprejeli ali zavrnili vplačilo prispevkov, ki jih je ta določila. Drugače od te zadeve Komisija v obravnavani zadevi ni dokazala, da so romunski organi enostransko določili način, kako je bilo treba uporabiti sredstva družbe Electrica v okviru ukrepa 3.
155    V zvezi z družbo Electrica Furnizare, še eno upnico tožeče stranke, katere delnice so bile med letoma 2011 in 2017 v večinski lasti družbe Electrica, zadostuje ugotovitev, da Komisija ravnanja te družbe v izpodbijanem sklepu ni opredelila kot ukrep, ki pomeni državno pomoč, zato trditve strank v zvezi s tem ne vplivajo na zakonitost izpodbijanega sklepa.
156    Iz navedenega je razvidno, da Komisiji ni uspelo pravno zadostno dokazati, da je ukrep 3, glede delnega odpisa terjatev družbe Electrica, pomenil prenos državnih sredstev, in torej niti tega, da je bil to ukrep, ki je pomenil državno pomoč, ker je bil dodeljen prek te družbe.
2)      Pripisljivost preostalega dela ukrepa 3 državi
157    Tožeča stranka trdi, da preostalega dela ukrepa 3, to je delnega odpisa terjatev organa AAAS, družbe Salrom, družbe CET Govora in ANE v okviru načrta reorganizacije, ni bilo mogoče pripisati državi.
158    Komisija izpodbija trditve tožeče stranke. Pri tem trdi, da je v izpodbijanem sklepu pravno zadostno dokazala, da je bilo mogoče ukrep 3 pripisati državi.
159    Komisija je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da je ukrep 3 mogoče pripisati državi, ker, prvič, v skladu z romunskim pravom na področju insolventnosti načrta reorganizacije ne bi bilo mogoče potrditi brez soglasja organa AAAS ali družbe CET Govora (točka 201 izpodbijanega sklepa). Drugič, ta načrt naj bi pripravil stečajni upravitelj, ki je bil del države (točka 202 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Tretjič, navedeni načrt naj bi bil odobren po zaslugi zasebnih in javnih upnikov, ki so novembra 2012 podpisali memorandum, ta pa naj bi bil orodje, ki ga je država uporabila za to, da je ohranila tožečo stranko na trgu in zbrala zahtevano večino znotraj skupščine upnikov, da bi tako zagotovila sprejetje navedenega načrta (točke 202, 203 in od 205 do 210 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Četrtič, namen države, da tožečo stranko ohrani na trgu, naj bi bil potrjen v javnih izjavah (točka 204 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Petič, Komisija je navedla nekaj bolj posamičnih elementov, ki naj bi dokazovali, da je mogoče ravnanje ANE v okviru ukrepa 3 pripisati državi (točke od 212 do 217 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
160    Iz sodne prakse izhaja, da morajo biti prednosti, da bi jih bilo mogoče opredeliti kot „pomoči“ v smislu člena 107(1) PDEU, pripisljive državi (glej sodbo z dne 13. septembra 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671, točka 20 in navedena sodna praksa). V zvezi s tem je treba poudariti, da kadar prednost dodeli javni organ, jo je po definiciji mogoče pripisati državi, tudi če je zadevni organ v razmerju do drugih javnih organov pravno samostojen (glej v tem smislu sodbo z dne 12. decembra 1996, Air France/Komisija, T‑358/94, EU:T:1996:194, točka 62).
161    Ker je bil v obravnavani zadevi v členu 1(c) izpodbijanega sklepa ukrep 3 opredeljen kot odpis dolga „v okviru načrta reorganizacije“, ki so ga izvedli nekateri upniki, je treba preučiti, ali je bilo mogoče navedeni načrt, ki so ga odobrili upniki tožeče stranke in je privedel do delnega odpisa njenega dolga, kot celoto pripisati državi v smislu člena 107(1) PDEU.
162    Ugotoviti je namreč treba, da delni odpis nekaterih dolgov v okviru ukrepa 3 ni bil enostranski odpis, za katerega bi se ločeno odločil vsak od zadevnih upnikov, ampak skupinski odpis, do katerega je prišlo v okviru postopka zaradi insolventnosti, za katerega so se uporabljala posebna zakonska pravila zlasti v zvezi z večino v skupščini upnikov, ki se je zahtevala za odobritev načrta reorganizacije. Povedano drugače, posamično glasovanje danega upnika v korist načrta ni moglo privesti do odobritve navedenega načrta, razen če bi bilo mogoče že samo s temi terjatvami izpolniti zakonske zahteve v zvezi z večino, ki se je zahtevala v ta namen.
163    Ugotoviti je treba še, da je seznam upnikov vključeval številne tako javne kot zasebne upnike ter da so za ta načrt glasovali tako eni kot drugi.
164    V teh okoliščinah je treba, da bi preverili, ali je Komisija upravičeno menila, da je bilo mogoče načrt reorganizacije pripisati državi, v prvi fazi preveriti, ali je bilo mogoče državi pripisati to, da so za odobritev načrta reorganizacije glasovali organ AAAS, ANE ter družbi Salrom in CET Govora. V drugi fazi bo treba opredeliti, ali so imeli upniki, katerih glasovanje za odobritev načrta reorganizacije je bilo mogoče pripisati državi, vsi skupaj večino, ki se je po nacionalnem pravu zahtevala za odobritev tega načrta.
i)      Pripisljivost glasovanja organa AAAS, družb Salrom in CET Govora ter ANE državi
–       Pripisljivost glasovanja organa AAAS državi
165    Iz točk 186, 187 in 201 obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je Komisija menila, da je bilo glasovanje organa AAAS mogoče pripisati državi, zlasti ker je ta del javne uprave in je podrejen vladi.
166    Tožeča stranka te ugotovitve ne izpodbija.
–       Pripisljivost glasovanja družbe Salrom državi
167    Tožeča stranka trdi, da izpodbijani sklep ne vsebuje nobene presoje vprašanja, ali je bilo mogoče glasovanje družbe Salrom za načrt reorganizacije pripisati državi. To, da je bila država večinska lastnica deležev družbe Salrom, da je imenovala predstavnike v upravnem odboru te družbe in da je morala odobriti njen letni proračun, naj bi sicer zadostovalo kot dokaz, da je bila družba Salrom javno podjetje, ne pa tudi, da je bilo mogoče njeno glasovanje za odobritev navedenega načrta pripisati državi.
168    Komisija v bistvu trdi, da pripisljivost glasovanja družbe Salrom državi izhaja iz „visoke stopnje posredovanja države pri opredelitvi ukrepa in podrobnih pravil njegovega financiranja“, zlasti memoranduma in javnih izjav.
169    Prvič, Splošno sodišče ugotavlja, da Komisija v točki 6.1.1.3 izpodbijanega sklepa (točke od 201 do 218 obrazložitve), ki se nanaša na pripisljivost ukrepa 3 državi, ni preučila, ali je bilo mogoče glasovanje družbe, ki je bila upnica in dobaviteljica tožeče stranke zlasti za solne raztopine, pripisati državi. Ta točka namreč vsebuje zgolj dve napotili na družbo Salrom, eno v opombi 70 izpodbijanega sklepa, v kateri je samo navedeno, da je bila ta družba ena od podpisnic memoranduma, drugo pa v točki 218 obrazložitve navedenega sklepa, s katero se navedena točka izpodbijanega sklepa zaključi in v kateri Komisija ugotavlja, da je mogoče dodelitev ukrepa 3, med drugim s strani družbe Salrom, pripisati državi. V isti točki je Komisija, da bi utemeljila pripisljivost ukrepa 3 državi, na splošno in brez posebne omembe družbe Salrom napotila na podpis memoranduma s strani nekaterih upnikov tožeče stranke in na javne izjave.
170    V zvezi s tem ni sporno, da je bila družba Salrom ob sprejetju ukrepa 3 javno podjetje. Vendar v skladu s sodno prakso pripisljivosti ukrepa državi ni mogoče izpeljati še samo iz dejstva, da ga je sprejelo javno podjetje. Čeprav lahko namreč država nadzira javno podjetje in ima prevladujoč vpliv na njegovo poslovanje, ni mogoče samodejno sklepati, da se tak nadzor v konkretnem primeru dejansko izvaja, k čemur pa je treba dodati, da ni mogoče zahtevati, da se na podlagi natančne preiskave dokaže, da so javni organi javno podjetje konkretno spodbudili k sprejetju zadevnega ukrepa pomoči (glej v tem smislu sodbo z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točke od 51 do 53).
171    V primeru prednosti, ki jih dodelijo javna podjetja, je treba preučiti, ali je treba šteti, da so javni organi tako ali drugače sodelovali pri sprejetju zadevnega ukrepa, pri čemer se lahko o pripisljivosti državi sklepa na podlagi celote indicev, ki izvirajo iz okoliščin konkretne zadeve in okvira, v katerem je bil ta ukrep sprejet. V zvezi s tem je Sodišče že upoštevalo dejstvo, da zadevni subjekt izpodbijanega sklepa ne bi mogel sprejeti, ne da bi upošteval zahteve javnih organov, ali da so morala tista javna podjetja, prek katerih so bile odobrene pomoči, poleg elementov, ki javna podjetja organsko povezujejo z državo, upoštevati smernice javnega organa. Pri ugotavljanju, ali je ukrep pomoči, ki ga je sprejelo javno podjetje, pripisljiv državi, so lahko glede na okoliščine primera upoštevni tudi drugi indici, kot je zlasti njegova integracija v strukturo javne uprave, narava njegovih dejavnosti in to, da jih izvaja na trgu v običajnih razmerah konkurence z drugimi zasebnimi gospodarskimi subjekti, pravni status podjetja, torej ali zanj velja javno pravo ali splošno pravo družb, intenzivnost vpliva javnih organov na upravljanje podjetja ali kateri koli drugi indici, ki v posameznem primeru kažejo na vpletenost javnih organov ali na težko verjetni neobstoj njihove vpletenosti pri sprejetju ukrepa, tudi ob upoštevanju razsežnosti tega ukrepa, njegove vsebine ali pogojev, ki jih vsebuje (sodba z dne 16. maja 2002, Francija/Komisija, C‑482/99, EU:C:2002:294, točke 52, 55 in 56).
172    Vendar je treba ugotoviti, da Komisija v točki 6.1.1.3 izpodbijanega sklepa – razen da je ugotovila obstoj memoranduma in javnih izjav – ni ugotovila obstoja indicev, kakršni so navedeni v točki 171 zgoraj, s katerimi bi bilo mogoče dokazati pripisljivost ravnanja družbe Salrom v okviru ukrepa 3 državi.
173    Glede dejstva, da je družba Salrom podpisala memorandum, je treba podobno kot tožeča stranka ugotoviti, da je ta na eni strani izrecno določal, da ni njegovim podpisnikom naložena nikakršna obveznost opustitve terjatev do tožeče stranke, sprejetja določenega načrta reorganizacije ali, splošneje, odpovedi kakršni koli pogodbeni ali drugi pravici v odnosu do tožeče stranke, zato ni bila s tem memorandumom družbi Salrom naložena nikakršna obveznost v okviru načrta reorganizacije.
174    Na drugi strani niso iz nobenega elementa v izpodbijanem sklepu razvidni razlogi, iz katerih naj bi memorandum odigral odločilno vlogo pri ravnanju družbe Salrom v okviru ukrepa 3. Nasprotno in kot izhaja iz točke 127 zgoraj, ravnanje tega podjetja v okviru ukrepa 2 prej kaže, da ni bilo tako.
175    Kot je bilo navedeno v točkah 134 in 136 zgoraj, enako velja za javne izjave.
176    Drugič, drži sicer, da je Komisija v točki 6.1.1.2 izpodbijanega sklepa (točke od 188 do 200 obrazložitve), ki se nanaša na pripisljivost ukrepa 2 državi, ugotovila, da je bila Romunija lastnica 51 % deležev družbe Salrom, da je imenovala predstavnike v upravnem odboru te družbe in da je morala njen letni proračun odobriti država, pri čemer je ta predhodna odobritev med drugim veljala za zneske, ki ustrezajo poslovnim terjatvam do kupcev, kakršna je bila tožeča stranka (točki 191 in 192 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Vendar je Komisija kljub temu poudarila, da ni treba ugotoviti, da je bilo mogoče ravnanje družbe Salrom v okviru ukrepa 2 pripisati državi, saj ta ukrep ne pomeni pomoči družbe Salrom, in sicer v bistvu zato, ker je ta ravnala, kot bi ravnal zasebni upnik (točki 193 in 263 obrazložitve izpodbijanega sklepa).
177    Ker pa se ukrep 2 nanaša na obdobje od septembra 2012 do januarja 2013, je mogoče zgolj ugotoviti, da izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega elementa, s katerim je mogoče dokazati, da so bili ti elementi leta 2015, ko je bil sprejet ukrep 3, še aktualni. Za analizo, ali je merilo za pripisljivost izpolnjeno, pa je treba izhajati iz trenutka, ko je ukrep sprejet (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 2. julija 2015, Francija in Orange/Komisija, T‑425/04 RENV in T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, točki 221 in 229).
178    Celo ob predpostavki, da so bili vsi ti elementi leta 2015 še aktualni, je treba kljub vsemu ugotoviti, da Komisija ni ugotovila pripisljivosti ravnanja družbe Salrom v okviru ukrepa 2 državi. V teh okoliščinah se ni mogoče seznaniti s presojo, ki jo je v zvezi s temi elementi opravila Komisija, in zlasti ni mogoče vedeti, ali bi zadostovali za to, da se ukrep 2 v zvezi z družbo Salrom pripiše državi. Tudi če bi bilo mogoče te elemente leta 2015 še vedno upoštevati, Splošno sodišče ne more s svojo presojo nadomestiti manjkajoče presoje Komisije.
179    Torej je treba podobno kot tožeča stranka ugotoviti, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je bilo mogoče glasovanje družbe Salrom za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi.
–       Pripisljivost glasovanja družbe CET Govora državi
180    Tožeča stranka trdi, da izpodbijani sklep ne vsebuje nobene presoje vprašanja, ali je bilo mogoče glasovanje družbe CET Govora za načrt reorganizacije pripisati državi. Družba CET Govora ni podpisala memoranduma, zato naj ne bi bilo verjetno, da bi ta lahko vplival na način, kako je glasovala. Poleg tega se po mnenju tožeče stranke odločbe okrožnega sveta Vâlcee – javnega subjekta, za katerega iz točke 194 obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil edini delničar družbe CET Govora – omenjene v točki 195 obrazložitve tega sklepa, niso nanašale na ukrep 3.
181    Kot je razvidno iz točke 196 obrazložitve izpodbijanega sklepa, Komisija v bistvu trdi, da ob upoštevanju širšega okvira, katerega del je ravnanje družbe CET Govora, „ne bi bilo verodostojno“ trditi, da na njene odločitve ni vplivala država, zlasti ob upoštevanju memoranduma in javnih izjav.
182    Komisija je v točkah 201 in 205 obrazložitve izpodbijanega sklepa izrecno napotila na svojo analizo pripisljivosti ukrepa 2 v zvezi z družbo CET Govora – ki je bila upnica tožeče stranke ter njena dobaviteljica zlasti za električno energijo in paro – državi, s čimer je želela podpreti svojo ugotovitev, da je bilo mogoče glasovanje te družbe za načrt reorganizacije pripisati državi. Tako je Komisija v točki 201 obrazložitve izpodbijanega sklepa napotila na točko 200 njegove obrazložitve, ki je sklepna točka analize pripisljivosti ukrepa 2 državi, zato je treba to splošno napotilo razlagati kot napotilo na vse elemente, ki so bili v ta namen navedeni v okviru analize pripisljivosti ukrepa 2 državi. V zvezi s tem je Komisija v bistvu navedla, najprej, da je bila družba CET Govora v 100‑odstotni državni lasti, dalje, da je bila brezplačna dobava električne energije tožeči stranki, ki je bila predmet ukrepa 2, izvedena na podlagi več odločb okrožnega sveta Vâlcee in, nazadnje, da naj bi „širši okvir“ kazal na to, da „[ni] verodostojno trditi, da na […] odločitve [družbe CET Govora] ni vplivala država“ (točke od 194 do 198 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Poleg tega je Komisija v točki 6.1.1.3 izpodbijanega sklepa, da bi utemeljila pripisljivost ukrepa 3 državi, na splošno napotila na podpis memoranduma s strani nekaterih upnikov tožeče stranke in na javne izjave.
183    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da ni sporno, da je bila družba CET Govora v času sprejetja ukrepa 3 javno podjetje. Kot pa je bilo navedeno v točki 170 zgoraj, v skladu s sodno prakso pripisljivosti ukrepa državi ni mogoče predpostaviti že samo na podlagi dejstva, da ga je sprejelo javno podjetje.
184    V skladu s sodno prakso, navedeno v točki 171 zgoraj, mora namreč Komisija upoštevati celoto indicev, upoštevnih kot dokaz, da je bilo mogoče ravnanje družbe CET Govora v okviru ukrepa 3 pripisati državi.
185    V zvezi s tem se Komisija ne more veljavno sklicevati na memorandum, saj ga družba CET Govora sploh ni podpisala. Kot pa je bilo navedeno v točki 173 zgoraj, tudi ob predpostavki, da bi ga družba CET Govora ob glasovanju v okviru ukrepa 3 upoštevala, nič manj ne drži, da je ta izrecno določal, da ni njegovim podpisnikom naložena nikakršna obveznost opustitve terjatev do tožeče stranke, sprejetja kakršnega koli načrta reorganizacije ali, splošneje, odpovedi kakršni koli pogodbeni ali drugi pravici v odnosu do tožeče stranke. Glede javnih izjav zadostuje napotitev na točko 136 zgoraj.
186    Glede indicev, ki so bili v izpodbijanem sklepu navedeni v okviru ukrepa 2 in na katere je napotila Komisija, je treba ugotoviti, da se nanašajo na obdobje od septembra 2012 do januarja 2013 in da izpodbijani sklep ne vsebuje nobenega elementa, s katerim bi bilo mogoče dokazati, da so bili ti elementi leta 2015, ko je bil sprejet ukrep 3, še vedno aktualni, k čemur je treba dodati, da je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 177 zgoraj, za analizo, ali je merilo za pripisljivost izpolnjeno, izhajati iz trenutka, ko je ukrep sprejet.
187    Poleg tega nekaterih elementov v zvezi z ravnanjem družbe CET Govora, navedenih v okviru ukrepa 2, za preučitev pripisljivosti glasovanja družbe CET Govora za načrt reorganizacije ni mogoče upoštevati. Kot torej trdi tožeča stranka, so se odločbe okrožnega sveta Vâlcee, navedene v točkah 29, 85 in 195 obrazložitve izpodbijanega sklepa, nanašale izključno na ukrep 2 in niso bile povezane z odobritvijo načrta reorganizacije, ki je bil sprejet več kot dve leti pozneje.
188    V zvezi z elementi „širšega okvira“, na katere je napoteno v točkah 196 in 197 obrazložitve izpodbijanega sklepa, jih za odgovor na vprašanje, ali je bilo mogoče glasovanje družbe CET Govora za načrt reorganizacije pripisati državi, ni mogoče upoštevati. Komisija namreč ni jasno opredelila povezave, ki jo je vzpostavila med, na eni strani, dejstvom, da so nacionalna kazenska sodišča generalnega izvršnega direktorja družbe CET Govora obsodila za kaznivi dejanji zlorabe položaja in izkoriščanja vpliva v obdobju med oktobrom 2011 in julijem 2014, ter, na drugi strani, glasovanjem te družbe za načrt reorganizacije. Prav tako ni mogoče upoštevati niti dejstva, da je bil generalni izvršni direktor družbe CET Govora nato med oktobrom 2012 in februarjem 2013 generalni izvršni direktor tožeče stranke ter da je po februarju 2013 spet postal generalni izvršni direktor družbe CET Govora. Poleg tega, da se tudi ta okoliščina nanaša na obdobje pred obdobjem, na katero se nanaša ukrep 3, namreč zgolj dejstvo, da je bila določena fizična oseba v različnih trenutkih imenovana za generalnega izvršnega direktorja dveh javnih podjetij, kot tako še ne pomeni, da je mogoče ukrepe, ki jih je sprejelo eno od njiju dve leti pozneje, pripisati državi.
189    Ker torej izpodbijani sklep ne vsebuje drugih upoštevnih indicev iz zadevnega obdobja, je treba podobno kot tožeča stranka ugotoviti, da Komisiji ni uspelo pravno zadostno dokazati, da je bilo mogoče glasovanje družbe CET Govora za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi.
–       Pripisljivost glasovanja ANE državi
190    Komisija je v izpodbijanem sklepu ugotovitev, da je bilo mogoče glasovanje ANE za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi, utemeljila zlasti s tem, da je ANE javna ustanova nacionalnega interesa, ki ima pravno sposobnost in jo usklajuje osrednji javni organ za vode; da je bil njen cilj zlasti izvajati nacionalno strategijo in politiko na področju upravljanja voda, zagotavljati upoštevanje predpisov na tem področju, upravljati in vzdrževati infrastrukturo nacionalnega sistema za upravljanje voda ter zagotavljati izpolnjevanje številnih dejavnosti v nacionalnem in družbenem interesu; da člane njenega upravnega odbora imenuje direktor osrednjega javnega organa za vode, med njimi pa sta predstavnik ministrstva za javne finance in predstavnik osrednjega javnega organa za vode, ter da generalnega direktorja ANE imenuje, razreši in odstavi s položaja direktor osrednjega javnega organa za vode, njen proračun prihodkov in izdatkov pa potrdi upravni odbor s soglasjem direktorja osrednjega javnega organa za vode.
191    Tožeča stranka trdi, da je Komisija v izpodbijanem sklepu zamenjala dve različni instituciji. Natančneje, napotilo na ANE v kategoriji nezavarovanih upnikov na podlagi člena 96 romunskega zakona o insolventnosti iz preglednice 1 v točki 67 obrazložitve izpodbijanega sklepa naj bi bilo napačno, saj naj bi ta terjatev pripadala drugi javni ustanovi, in sicer nacionalni upravi za vode – uprava Oltskega nižavja (v nadaljevanju: ANE-ABO). Po navedbah tožeče stranke naj bi za načrt reorganizacije glasovala ANE-ABO, ANE pa naj ne bi glasovala niti za ta načrt niti proti njemu. Torej naj Komisija v izpodbijanem sklepu ne bi analizirala pripisljivosti glasovanja ANE-ABO državi.
192    Komisija navaja, da je ANE-ABO ena od enajstih regionalnih podružnic ANE. Preudarki iz točk od 212 do 217 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi z ANE naj bi veljali tudi za to podružnico.
193    Tožeča stranka v bistvu samo trdi, da se je Komisija napačno sklicevala na organ, ki naj ne bi bil organ imetnik terjatev do nje. Vendar ne izpodbija niti dejstva, ki ga navaja Komisija v odgovoru na tožbo, to je, da je ANE-ABO podružnica ANE, niti ugotovitve Komisije, da naj bi se preudarki, navedeni v točkah od 212 do 217 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi z ANE, mutatis mutandis uporabljali za njeno podružnico. Ob neobstoju kakršnega koli drugega nasprotnega dokaza elementi, navedeni v izpodbijanem sklepu v zvezi z ANE, veljajo tudi za njene podružnice.
194    V teh okoliščinah je sicer obžalovanja vredno, da je Komisija v izpodbijanem sklepu ANE zamešala z njeno podružnico, vendar je to kvečjemu formalna napaka brez vpliva na utemeljenost izpodbijanega sklepa.
195    Trditve tožeče stranke v zvezi s tem je tako treba zavrniti.
–       Vmesne sklepne ugotovitve
196    Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da je Komisiji v izpodbijanem sklepu uspelo dokazati, da je državi mogoče pripisati glasovanje organa AAAS in podružnice ANE za odobritev načrta reorganizacije. Nasprotno pa ji ni uspelo pravno zadostno dokazati, da je državi mogoče pripisati glasovanje družb Salrom in CET Govora v okviru tega načrta.
ii)    Pripisljivost načrta reorganizacije državi
197    Na prvem mestu je Komisija v izpodbijanem sklepu v točki 201 obrazložitve v bistvu navedla, da je mogoče ukrep 3 pripisati državi, ker načrta reorganizacije ni bilo mogoče odobriti brez soglasja organa AAAS ali družbe CET Govora.
198    Vendar je ta ugotovitev napačna.
199    Prvič, kot je razvidno iz točk od 180 do 189 zgoraj, Komisiji ni uspelo pravno zadostno dokazati, da je mogoče glasovanje družbe CET Govora za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi.
200    Drugič, tudi če bi bilo mogoče glasovanje družbe CET Govora za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi, se je treba strinjati s tožečo stranko, da ugotovitev Komisije iz točke 201 obrazložitve izpodbijanega sklepa ni združljiva z opisom nacionalnih pravil, ki se uporabljajo v zvezi z insolventnostjo, kot so navedena v izpodbijanem sklepu.
201    V zvezi s tem je iz točke 42 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da je treba v skladu s členoma 100 in 101 legea no 85 privind procedura insolvenţei (zakon št. 85 o postopkih zaradi insolventnosti, v nadaljevanju: romunski zakon o insolventnosti) z dne 5. aprila 2006 (Monitorul Oficial al României, Partea I, št. 359, z dne 21. aprila 2006) načrt reorganizacije šteti za sprejet, če zanj glasuje absolutna večina kategorij upnikov, pod pogojem, da ga sprejme vsaj ena od prikrajšanih kategorij. Načrt se šteje za sprejet s strani kategorije upnikov, če so ga v okviru zadevne kategorije sprejeli upniki, ki imajo absolutno večino vrednosti terjatev, ki spadajo v zadevno kategorijo.
202    Poleg tega je iz točke 43 obrazložitve izpodbijanega sklepa razvidno, da v skladu s členom 3(21) romunskega zakona o insolventnosti „prikrajšana kategorija“ pomeni kategorijo terjatev, za katero načrt reorganizacije med drugim določa zmanjšanje zneska terjatve.
203    Kot je v obravnavani zadevi razvidno iz preglednice 1, vključene v točko 67 obrazložitve izpodbijanega sklepa, so bili upniki tožeče stranke razdeljeni v pet kategorij, kar pomeni, da so morale za odobritev načrta zanj glasovati vsaj tri od teh kategorij. Ni sporno, da so bile v obravnavani zadevi vse te kategorije upnikov prikrajšane kategorije v smislu člena 3(21) romunskega zakona o insolventnosti, kot je to razvidno iz opombe 42 izpodbijanega sklepa.
204    Iz iste preglednice je poleg tega razvidno, da naj bi bila organ AAAS in družba CET Govora skupaj imetnika absolutne večine vrednosti terjatev samo v dveh kategorijah, in sicer kategoriji „proračun kot upnik“ in kategoriji „nezavarovani upniki na podlagi člena 96 [romunskega] zakona [o insolventnosti]“, kar priznava tudi Komisija v točki 201 obrazložitve izpodbijanega sklepa.
205    Torej naj organ AAAS in družba CET Govora sama ne bi imela večine, ki se je zahtevala za odobritev načrta reorganizacije.
206    Dejstva iz točke 205 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in sicer da je bila še tretja kategorija, to je kategorija zaposlenih, „seveda“ naklonjena načrtu, ker z njim ni bilo predvideno nikakršno zmanjšanje terjatev zaposlenih, ni mogoče upoštevati, saj ni Komisija nikoli trdila, da je bilo mogoče glasovanje zaposlenih pripisati državi.
207    Poleg tega Komisija ni dokazala, da sta lahko organ AAAS in družba CET Govora skupaj blokirala sprejetje načrta reorganizacije. Nasprotno, iz informacij o tem, kako so glasovali različni upniki, navedenih v točki 74 obrazložitve izpodbijanega sklepa, in preglednice, vključene v točko 75 pripomb Romunije iz maja 2018, je razvidno, da je dovolj upnikov glasovalo za navedeni načrt, da se je štelo, da so ga sprejele tri od petih kategorij upnikov, vključno z vsaj eno „prikrajšano kategorijo“, in sicer tudi ob predpostavki, da bi organ AAAS in družba CET Govora glasovala proti načrtu reorganizacije.
208    Tretjič, organ AAAS in podružnica ANE, katerih glasovanje je bilo – kot je lahko upravičeno ugotovila Komisija – mogoče pripisati državi, sta bila skupaj imetnika absolutne večine terjatev zgolj v eni sami kategoriji, to je kategoriji „proračun kot upnik“. Torej ne bi mogla sama niti zagotoviti sprejetja načrta reorganizacije niti blokirati njegove odobritve s strani skupščine upnikov.
209    Četrtič, tudi če bi bilo mogoče glas družbe CET Govora za odobritev načrta reorganizacije pripisati državi ter ga prišteti h glasovom organa AAAS in podružnice ANE, je treba ugotoviti, da bi imeli vsi trije skupaj absolutno večino vrednosti terjatev samo v dveh kategorijah, in sicer kategoriji „proračun kot upnik“ in kategoriji „nezavarovani upniki na podlagi člena 96 [romunskega] zakona [o insolventnosti]“. Dalje, tudi če bi glasovali proti temu načrtu, bi zanj glasovalo dovolj upnikov, da bi se štelo, da so ga sprejele tri od petih kategorij upnikov, vključno z vsaj eno „prikrajšano kategorijo“. Torej sami ne bi mogli niti sprejeti načrta reorganizacije niti blokirati njegove odobritve s strani skupščine upnikov.
210    Na drugem mestu je mogoče trditev iz točke 202 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v skladu s katero naj bi bilo v bistvu mogoče ukrep 3 pripisati državi, ker je načrt reorganizacije „pripravil“ stečajni upravitelj, ki je bil del države, zgolj zavrniti. Iz točke 41 obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč izhaja, da stečajni upravitelj „pripravi“ načrt reorganizacije, ki ga morajo nato obravnavati in potrditi upniki. Torej stečajni upravitelj ni pristojen za sprejetje načrta reorganizacije.
211    Na tretjem mestu sicer drži – kot poudarja Komisija – da mora pristojno sodišče, ki je pojavna oblika države, v skladu z nacionalnim pravom, ki se uporablja, prav tako odobriti načrt. Vendar to sodišče ne more odobriti načrta, ki ga niso sprejeli upniki. Dejansko bi predpostavka Komisije, če naj se sprejme, pomenila, da bi bilo treba vsak načrt reorganizacije, sprejet v okviru postopka zaradi insolventnosti, šteti za pripisljiv državi samo zato, ker v postopku sodelujeta stečajni upravitelj in sodišče.
212    Komisija se v zvezi s tem ne more sklicevati na sodbi z dne 26. oktobra 2016, DEI in Komisija/Alouminion tis Ellados (C‑590/14 P, EU:C:2016:797, točke 59, 77 in 81), in z dne 3. marca 2016, Simet/Komisija (T‑15/14, EU:T:2016:124, točke 38, 44 in 45). Ugotoviti je namreč treba, da ukrepa pomoči iz teh zadev nista bila v ničemer primerljiva z ukrepom 3 iz obravnavane zadeve. Zadeva, v kateri je bila izrečena prvonavedena sodba, se je nanašala na državno pomoč, dodeljeno proizvajalcem aluminija in spremenjeno z začasno odredbo pristojnega nacionalnega sodišča, s katero je bila podaljšana uporaba ugodnejše cene za dobavo električne energije. Zadeva, v kateri je bila izrečena drugonavedena sodba, se je nanašala na državno pomoč, ki so jo dodelili italijanski organi na podlagi sklepa nacionalnega sodišča. V teh zadevah je bil izvor zadevnih ukrepov pomoči, katerih narava in predmet nista v ničemer primerljiva s tistimi iz načrta reorganizacije, sprejetega v okviru postopka zaradi insolventnosti, državen, medtem ko so v obravnavani zadevi odločitev o odpisu dela dolgov tožeče stranke – kot je navedla tudi sama Komisija – sprejeli njeni upniki, ne pa stečajni upravitelj ali pristojno sodišče.
213    Na četrtem mestu je treba trditev, navedeno zlasti v točkah od 203 do 205 in 209 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v skladu s katero naj bi obstoj memoranduma in javnih izjav v bistvu dokazoval, da je bilo mogoče ukrep 3 kot celoto pripisati državi, zavrniti iz razlogov, navedenih v točkah 128 in 136 zgoraj.
214    Natančneje, navedbe iz točke 205 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da so imeli podpisniki memoranduma in družba CET Govora skupaj potrebno večino v štirih od kategorij upnikov, ni mogoče upoštevati. Na eni strani ni namreč Komisija nikoli trdila – in še manj dokazala – da je bilo mogoče državi pripisati glasovanje zasebnih bank podpisnic memoranduma. Na drugi strani je v zvezi z glasovanjem družb Electrica in Salrom dovolj napotiti na točke 156 in od 167 do 179 zgoraj, medtem ko družba CET Govora tega memoranduma sploh ni podpisala. Komisija torej v točki 206 obrazložitve izpodbijanega sklepa ni mogla ugotoviti, da je bilo mogoče po zaslugi memoranduma zbrati zahtevano večino v skupščini upnikov.
215    Iz navedenega izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je bilo mogoče ukrep 3 pripisati državi in da je zato pomenil državno pomoč.
b)      Tožbeni razlogi v zvezi z ukrepoma 1 in 2, ki se nanašajo na očitne napake pri presoji, glede obstoja gospodarske prednosti
216    Na prvem mestu je Komisija v točki 219 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da selektivnost pomoči ne pomeni težav, saj sta bila ukrepa 1 in 2 dodeljena izključno tožeči stranki, medtem ko druga podjetja v primerljivem pravnem in dejanskem položaju glede na cilje ukrepov v petrokemičnem ali drugih sektorjih niso prejela enake prednosti.
217    Na drugem mestu je Komisija v točkah 221 in 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa menila, da se merilo zasebnega upnika v obravnavani zadevi ne uporablja.
218    Na tretjem mestu je Komisija v točki 223 obrazložitve izpodbijanega sklepa pojasnila, da je „zaradi popolnosti“ vseeno preverila, ali zadevni ukrepi izpolnjujejo merilo zasebnega upnika. Tako je v točkah 6.1.2.1 (točke od 224 do 243 obrazložitve) in 6.1.2.2 (točke od 244 do 263 obrazložitve) izpodbijanega sklepa za ukrep 1 oziroma 2 uporabila to merilo in ugotovila, da je bila z njima tožeči stranki dodeljena selektivna gospodarska prednost, in sicer z izjemo podpore dejavnostim tožeče stranke, ki jo je zagotovila družba Salrom v okviru ukrepa 2, saj je to podjetje po mnenju Komisije ravnalo kot zasebni upnik in torej tožeči stranki ni dodelilo gospodarske prednosti.
219    Tožeča stranka izpodbija ugotovitve Komisije, prvič, da merila zasebnega upnika v obravnavani zadevi ni bilo mogoče uporabiti in, drugič, da ji je bila v okviru ukrepov 1 in 2 dodeljena gospodarska prednost v obsegu, navedenem v točki 218 zgoraj.
220    Uvodoma je treba pojasniti, da ni več treba preučiti tožbenega razloga tožeče stranke, ki se nanaša na očitne napake pri presoji glede obstoja gospodarske prednosti v okviru ukrepa 3. Kot je bilo namreč ugotovljeno v točkah 156 in 215 zgoraj, Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je ta ukrep pomenil prenos državnih sredstev in ga je bilo mogoče pripisati državi, kar zadostuje za ugotovitev, da ukrep 3 ob upoštevanju kumulativnosti pogojev iz člena 107(1) PDEU, kot to izhaja iz sodne prakse, navedene v točki 138 zgoraj, ne pomeni državne pomoči.
1)      Uporabnost merila zasebnega upnika
221    Komisija je v točkah 221 in 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa – v nasprotju s trditvami Romunije v upravnem postopku – menila, da merila udeleženca v tržnem gospodarstvu v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti, ker naj bi Romunija v bistvu vztrajno in jasno delovala kot javni organ, da bi tožečo stranko rešila pred stečajem, tudi z javnimi izjavami in memorandumom, ne pa kot delničarka, ki vlaga v podjetje, ali kot njegova upnica.
222    Točka 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa v zvezi s tem napotuje na točko „204 in naslednje“, 274 in 276 obrazložitve tega sklepa. Vendar je treba že uvodoma ugotoviti, da se ne zdi, da bi ta napotila doprinesla kakršen koli dodaten element v primerjavi z obrazložitvijo iz točk 221 in 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa. V točkah „204 in naslednjih“ obrazložitve izpodbijanega sklepa je zlasti napoteno na javne izjave, že navedene v točki 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa, medtem ko se točki 274 in 276 obrazložitve tega sklepa nanašata na uporabo, ne pa na uporabnost merila zasebnega upnika v posebnem okviru ukrepa 3.
223    Tožeča stranka v zvezi z uporabnostjo tega merila v bistvu trdi, da zadevna ukrepa ne pomenita izvajanja prerogativ javne oblasti s strani države, na kar naj bi kazalo dejstvo, da bi ju lahko – in so ju tudi dejansko – sprejeli zasebni upniki. Poleg tega naj bi njuna narava, predmet, okvir, v katerega se umeščata, želeni cilji ter pravila, ki veljajo zanju, prav tako kazali, da se v obravnavani zadevi uporablja navedeno merilo. Tožeča stranka meni, da ni mogoče uporabnosti navedenega merila izključiti niti zaradi memoranduma niti zaradi javnih izjav.
224    Komisija izpodbija trditve tožeče stranke. V bistvu trdi, da merila zasebnega upnika v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti, saj naj bi Romunija ob sprejetju zadevnih ukrepov delovala kot javni organ ali javna oblast, ne pa kot zasebni upnik, kar naj bi bilo razvidno iz memoranduma in javnih izjav.
225    Opozoriti je treba, da sta preizkus zasebnega upnika in preizkus zasebnega vlagatelja posebna izraza merila udeleženca v tržnem gospodarstvu, ki se uporabljata za preučitev, ali bi lahko ravnanje javnega upnika oziroma javnega vlagatelja pomenilo državno pomoč.
226    V skladu s sodno prakso je treba razlikovati vlogi države kot delničarke podjetja na eni strani in države kot javne oblasti na drugi strani. Tako se merilo zasebnega vlagatelja uporabi, kadar zadevna država članica kot delničarka, in ne kot javna oblast, dodeli gospodarsko prednost nekemu podjetju. Za presojo, ali je ukrep dejanje države v vlogi delničarke, in ne v vlogi javnega organa, je treba opraviti celovito presojo, pri čemer je treba upoštevati zlasti naravo in predmet ukrepa, okvir, v katerega se uvršča, želeni cilj ter pravila, ki veljajo za ta ukrep (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke 80, 81 in 86).
227    Če se država članica v upravnem postopku sklicuje na merilo zasebnega vlagatelja, mora v primeru dvoma nedvoumno in na podlagi objektivnih, preverljivih in sočasnih elementov dokazati, da je izvedeni ukrep sprejela kot delničarka. Če zadevna država članica Komisiji predloži zahtevane dokaze, mora ta opraviti celovito presojo, pri čemer mora poleg dokazov, ki jih je predložila ta država članica, upoštevati vse druge upoštevne dokaze. Vendar je Sodišče pojasnilo, da merilo zasebnega vlagatelja ni izjema, ki se uporablja le na predlog države članice, ampak je, če se uporabi, med elementi, ki jih Komisija mora upoštevati za ugotovitev obstoja državne pomoči. Zato mora Komisija, če je očitno, da bi bilo mogoče uporabiti to merilo, zadevno državo članico prositi, naj ji predloži vse upoštevne podatke, na podlagi katerih bo lahko preverila, ali so pogoji za uporabnost in uporabo tega merila izpolnjeni, in lahko preučitev takih podatkov zavrne le, če so bili predloženi dokazi ugotovljeni po sprejetju sklepa o zadevni naložbi (glej v tem smislu sodbo z dne 5. junija 2012, Komisija/EDF, C‑124/10 P, EU:C:2012:318, točke od 82 do 86, 103 in 104).
228    Sodišče je imelo tudi priložnost pojasniti, da se merilo zasebnega upnika načeloma uporablja, če javni upnik zagotovi olajšave plačil dolga podjetju (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 71).
229    Poleg tega je Sodišče poudarilo, da mora biti izhodišče za analizo uporabnosti merila zasebnega upnika gospodarski značaj ravnanja države članice in da mora Komisija, če ugotovi, da je merilo zasebnega upnika mogoče uporabiti, to trditev preučiti neodvisno od kakršne koli zahteve v tem smislu (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točki 25 in 27).
230    V nekaterih primerih je mogoče uporabnost merila zasebnega vlagatelja celo predpostaviti zaradi same narave zadevnega ukrepa (glej v tem smislu sodbo z dne 11. decembra 2018, BTB Holding Investments in Duferco Participations Holding/Komisija, T‑100/17, neobjavljena, EU:T:2018:900, točka 53).
231    V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da se je Komisija v točkah 221 in 222 obrazložitve izpodbijanega sklepa svojo ugotovitev glede neuporabnosti merila zasebnega upnika v bistvu utemeljila z obstojem memoranduma in javnih izjav. Ker pa Komisija navedenega memoranduma in izjav ni opredelila kot državno pomoč, jih je treba obravnavati zgolj kot elemente okvira, v katerega so umeščeni zadevni ukrepi.
232    Komisija s tem ni opravila celovite presoje vseh upoštevnih dejavnikov, zlasti tistih v zvezi z naravo in predmetom ukrepa, želenim ciljem ter pravili, ki veljajo zanj, kot se to zahteva s sodno prakso, navedeno v točkah 226 in 227 zgoraj.
233    Drži sicer, da je mogoče izpodbijani sklep, kot navaja Komisija, razlagati tako, da je iz njega implicitno, vendar nujno razvidno, da so bili elementi okvira v obravnavani zadevi tako pomembni, da so že sami zase – neodvisno od drugih dejavnikov, ki izhajajo iz sodne prakse – zadostovali za ugotovitev neuporabnosti merila zasebnega upnika.
234    Vendar tožeča stranka trdi, da ti drugi dejavniki dokazujejo, da se je v obravnavani zadevi uporabljalo merilo zasebnega upnika.
235    Torej je treba preučiti, ali je lahko Komisija – ob upoštevanju vseh upoštevnih dejavnikov v zvezi z naravo in predmetom ukrepov 1 in 2, okvirom, v katerega se umeščata, želenim ciljem ter pravili, ki veljajo zanju – ne da bi storila napako, ugotovila, da merila zasebnega upnika za ta ukrepa ni mogoče uporabiti.
236    Na prvem mestu, glede predmeta in narave ukrepov 1 in 2, iz točke 99 zgoraj je razvidno, da se ukrep 1 v bistvu nanaša na primernost, časovni razpored in podrobna pravila morebitne izvršitve terjatev organa AAAS. S tako izbiro bi se lahko srečal tudi vsak zasebni upnik.
237    Prav tako se ukrep 2 nanaša na podrobna pravila, po katerih bi bilo treba podjetju v težavah še naprej dobavljati surovine ali te dobave prekiniti. S tako izbiro bi se lahko srečal tudi vsak zasebni dobavitelj.
238    Narava ukrepov 1 in 2 je torej večinoma ekonomska ter kot taka ne pomeni izvajanja prerogativ javne oblasti.
239    Na drugem mestu, glede okvira, v katerega so ti ukrepi umeščeni, prvič, je treba ugotoviti – kot navaja tožeča stranka – da se je upoštevno obdobje ukrepov 1 in 2 začelo septembra 2012, medtem ko je bil memorandum podpisan 23. novembra 2012. Tako sta bila ukrepa 1 in 2 izvedena približno dva meseca pred podpisom memoranduma, zato ta ni mogel biti razlog za njuno sprejetje.
240    Drugič, kot trdi tožeča stranka in kot je bilo navedeno v točki 124 zgoraj, ni bila organu AAAS z nobeno klavzulo memoranduma naložena neizvršitev terjatev do tožeče stranke. V zvezi z družbo CET Govora, edino dodeliteljico pomoči v okviru ukrepa 2, ta sploh ni podpisnica memoranduma.
241    Tretjič, kot je bilo navedeno v točki 127 zgoraj, nekaterim podpisnikom memoranduma zgolj dejstvo, da so ta dokument podpisali, še ni preprečilo, da so ravnali kot zasebni upniki.
242    Glede javnih izjav, zadostuje napotilo na točke od 130 do 136 zgoraj, iz katerih je razvidno, da niso vsebovale jasnih, natančnih, konkretnih in trdnih zavez države, s katerimi bi bilo organu AAAS in družbi CET Govora naloženo ravnanje, za katero bi bilo značilno izvajanje prerogativ javne oblasti (glej v tem smislu sodbo z dne 2. julija 2015, Francija in Orange/Komisija, T‑425/04 RENV in T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, točke od 235 do 245).
243    Na tretjem mestu, v zvezi s cilji ukrepov 1 in 2, je napoteno na točki 111 in 112 zgoraj, iz katerih je razvidno, da ni mogoče ukrepu 1 pripisati nobenega jasnega cilja, medtem ko je bil cilj ukrepa 2 ohraniti sposobnost preživetja same družbe CET Govora.
244    Na četrtem mestu, v zvezi s pravili, ki so veljala za ukrepa 1 in 2, ta prav tako ne pomenijo izvajanja prerogativ javne oblasti.
245    Pravila, ki se uporabljajo za ukrep 1, so namreč v bistvu pravila v zvezi s postopki za izvršitev terjatev. Čeprav dejansko obstajajo posebni zakoni, ki urejajo izterjavo državnih dolgov in ki določajo zlasti možnost neposredne izvršitve terjatev brez sodne odločbe, nič manj ne drži, da organ AAAS, katerega pasivno ravnanje je predmet ukrepa 1, te možnosti v obravnavani zadevi ni izkoristil (glej točke od 266 do 275 v nadaljevanju).
246    Glede ukrepa 2, ta se v bistvu nanaša na pogodbene odnose med družbo CET Govora, družbo Salrom in tožečo stranko v obdobju od septembra 2012 do januarja 2013.
247    Torej je iz narave, predmeta, okvira, cilja in pravnih pravil, ki so veljala za ukrepa 1 in 2, razvidno, da sta ta spadala na ekonomsko in poslovno področje ter se nista navezovala na izvajanje prerogativ javne oblasti s strani države.
248    Torej je Komisija napačno menila, da merila zasebnega upnika za ukrepa 1 in 2 ni bilo mogoče uporabiti.
2)      Obstoj gospodarske prednosti v zvezi z ukrepom 1
249    Komisija je v točki 6.1.2.1 izpodbijanega sklepa (točke od 224 do 243 njegove obrazložitve) menila, da je organ AAAS tožeči stranki dodelil gospodarsko prednost zaradi neizvršitve in kopičenja terjatev v obdobju od septembra 2012 do januarja 2013, v bistvu ker naj ta organ ne bi ravnal kot zasebni upnik. Čeprav je bil namreč organ AAAS seznanjen s težkim finančnim položajem tožeče stranke, ki se je še poslabševal, naj ne bi sprejel ukrepov, s katerimi bi poskusil izvršiti svoje terjatve ali si vsaj zagotoviti boljši položaj kot upnik.
250    Natančneje, Komisija se je v izpodbijanem sklepu pri dokazovanju, da je organ AAAS tožeči stranki v okviru ukrepa 1 dodelil gospodarsko prednost, oprla na več elementov, in sicer:
–        drugače od okoliščin ob sprejetju Sklepa iz leta 2012 naj neizvršitve in kopičenja terjatev organa AAAS v zadevnem obdobju ne bi bilo mogoče utemeljiti z načrtom za skorajšnjo privatizacijo;
–        zadevno obdobje naj bi bilo dovolj dolgo, da bi lahko organ AAAS sprejel izvršilne ukrepe;
–        organ AAAS naj bi se lahko za izvršitev svojih terjatev skliceval na posebne pravice, ki jih je imel kot javni organ;
–        legea no 137 privind unele măsuri pentru accelerarea privatizării (zakon št. 137 o ukrepih za pospešitev privatizacije, v nadaljevanju: romunski zakon o privatizaciji) z dne 28. marca 2002 (Monitorul Oficial al României, Partea I, št. 215, z dne 28. marca 2002) naj organu AAAS ne bi preprečeval izterjave svojih terjatev;
–        organ AAAS naj ne bi predložil nobenega poročila ali internega dokumenta iz zadevnega obdobja kot dokaz, da je ravnal kot zasebni upnik;
–        nasprotno od organa AAAS naj bi drugi upniki tožeče stranke sprejeli ukrepe za izterjavo ali zaščito svojih terjatev;
–        memorandum naj bi dokazoval, da je organ AAAS sprejel neizterjavo in kopičenje dolgov;
–        organ AAAS naj bi se lahko skliceval na določbe romunskega zakona o insolventnosti, na podlagi katerega bi lahko predlagal alternativni načrt reorganizacije;
–        organ AAAS naj bi tožeči stranki lahko zagrozil z uvedbo postopka zaradi insolventnosti;
–        organ AAAS naj bi lahko zasegel račune tožeče stranke ali dosegel zastavo nepremičnine.
251    Tožeča stranka izpodbija vsakega od teh elementov. V bistvu trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da je ugotovila, da ukrep 1 ni bil v skladu z merilom zasebnega upnika. Komisija naj namreč ne bi dokazala, da očitno ne bi dobila enakih prednosti od zasebnega upnika v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS.
252    Komisija izpodbija trditve tožeče stranke. Pri tem trdi, da je v izpodbijanem sklepu pravno zadostno dokazala, da je organ AAAS tožeči stranki zaradi neizvršitve in kopičenja svojih terjatev do nje dodelil gospodarsko prednost.
253    V skladu s sodno prakso se želi z merilom zasebnega upnika preučiti, ali upravičeno podjetje primerljivih olajšav očitno ne bi prejelo od zasebnega upnika, ki je v karseda podobnem položaju kot javni upnik in ki želi doseči poplačilo dolgovanih zneskov, ki mu jih dolguje dolžnik s finančnimi težavami, in torej ali lahko to podjetje isto ugodnost, kot je ta, ki mu je bila dodeljena z državnimi sredstvi, prejme v okoliščinah, ki ustrezajo običajnim tržnim pogojem (glej sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 28 in navedena sodna praksa).
254    Spomniti je treba tudi, da mora v skladu s sodno prakso vsak upnik, ki se sooča z dolžnikom, katerega finančni položaj se bistveno poslabša, izbrati možnosti in načine za morebitno izterjavo svojih terjatev. Na njegovo izbiro vpliva vrsta dejavnikov, kot so njegov status hipotekarnega, prednostnega ali navadnega upnika, narava in obseg morebitnih zavarovanj, ki jih ima, njegova presoja možnosti sanacije podjetja in izkupiček, ki bi ga dobil v primeru likvidacije. Iz tega sledi, da je naloga Komisije, da za vsak zadevni javni organ in ob upoštevanju zgoraj navedenih dejavnikov ugotovi, ali so bile olajšave, ki jih je dodelil, izrazito večje od olajšav, ki bi jih sprejel hipotetični zasebni upnik, ki je v razmerju do upravičenega podjetja v položaju, primerljivem s položajem zadevnega javnega organa, in ki si prizadeva izterjati zneske, ki so mu dolgovani (glej v tem smislu sodbo z dne 17. maja 2011, Buczek Automotive/Komisija, T‑1/08, EU:T:2011:216, točka 84 in navedena sodna praksa).
255    Preučiti je torej treba, ali je Komisija pravno zadostno dokazala, da je organ AAAS v zadevnem obdobju z neizvršitvijo terjatev in kopičenjem novih tožeči stranki dodelil olajšave, ki jih očitno ne bi prejela od zasebnega upnika, ki je v karseda podobnem položaju kot organ AAAS, v smislu sodne prakse, navedene v točki 253 zgoraj.
256    Prvič, tožeča stranka trdi, da organ AAAS v zelo kratkem času trajanja tega ukrepa ni izvršil svojih terjatev, ker je še vedno iskal najboljšo mogočo rešitev za njihovo izterjavo, kar naj bi bilo razvidno iz memoranduma. Poleg tega se je lahko organ AAAS v zadevnem obdobju še opiral na ugotovitve in ekonomsko analizo Komisije iz Sklepa iz leta 2012, v katerih je bilo potrjeno, da sta pretvorba dolga in privatizacija donosnejši od likvidacije. Dalje, kot je bilo navedeno v točki 99 zgoraj, tožeča stranka poudarja – Komisija pa ji v zvezi s tem ne nasprotuje – da kopičenje terjatev tega organa v navedenem obdobju ni zajemalo novih terjatev, ki bi nastale v njem, ampak zgolj kopičenje obresti zaradi že obstoječih terjatev.
257    V zvezi s tem je treba ugotoviti, da je Komisija v Sklepu iz leta 2012, sprejetem le približno šest mesecev pred začetkom obdobja, na katero se nanaša ukrep 1, med drugim ugotovila, da pretvorba dolgov tožeče stranke v lastniške deleže ne pomeni državne pomoči in da bi bila privatizacija ugodnejša od likvidacije, saj so se romunski organi zavezali, da bodo tožečo stranko kmalu v celoti privatizirali (točke 17, 52, 73, 86, 153 in 160 obrazložitve Sklepa iz leta 2012 in njegov člen 2).
258    Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da poskus privatizacije tožeče stranke 22. septembra 2012 ni uspel, ker naj bi nekateri manjšinski delničarji blokirali predvideno pretvorbo dolga v delnice.
259    Tako je v skladu s točko 224 obrazložitve izpodbijanega sklepa obdobje, ki ga je mogoče upoštevati v zvezi z ukrepom 1, začelo teči z neuspehom tega poskusa. Torej bi moral organ AAAS v skladu z izpodbijanim sklepom svoje terjatve do tožeče stranke izvršiti takoj po navedenem neuspehu ali vsaj v štirih mesecih po njem oziroma bi moral v enakem časovnem obdobju sprejeti druge ukrepe za izboljšanje svojega položaja kot upnik.
260    Kot na eni strani navaja tožeča stranka, Komisija ni dokazala, da bi zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, v navedenem trenutku nujno štel, da ne bo mogoč noben drug poskus privatizacije, saj njenega neuspeha ni bilo mogoče pripisati niti pomanjkanju potencialnih vlagateljev, niti donosnosti predvidene naložbe, niti finančnemu položaju tožeče stranke.
261    Komisija je sicer navedla, da so bili pred tem neuspešni že drugi poskusi in da takrat ni bilo več nobenega načrta za skorajšnjo privatizacijo, vendar ni dokazala, da bi zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, nujno pričakoval, da je privatizacija tožeče stranke odtlej izključena, saj je treba upoštevati ne samo posebne razloge za ta zadnji neuspeh, ampak tudi to, da je Komisija komaj šest mesecev pred tem tudi sama menila, da bi bila taka možnost v kratkem času izvedljiva.
262    Na drugi strani je treba podobno kot tožeča stranka ugotoviti, da je bilo upoštevno obdobje za ukrep 1 razmeroma kratko, saj je trajalo od 22. septembra 2012 do 31. januarja 2013, to je približno štiri mesece. Ker pa je Komisija v Sklepu iz leta 2012 ugotovila, da je scenarij s privatizacijo ugodnejši od tistega z likvidacijo, naj bi si zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, upravičeno vzel nekaj časa za razmislek o možnostih, ki jih je imel, namesto da bi takoj izvršil svoje terjatve, kar bi lahko povzročilo likvidacijo tožeče stranke, torej scenarij, ki naj bi bil v skladu z navedenim sklepom manj ugoden.
263    Čeprav ni pravil glede tega, kako hitro mora upnik izvršiti svoje terjatve, ni mogoče pričakovati, da bodo hipotetični zasebni upniki že ob prvi neizpolnitvi obveznosti zahtevali stečaj podjetja, ne da bi kakor koli upoštevali njegov dolgoročnejši potencial, ob čemer pa kljub vsemu ni mogoče dopustiti, da javni organi v dolgih obdobjih pasivno dopuščajo kopičenje dolgov, čeprav ni na vidiku nobenega izboljšanja (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca J. Mischoja v zadevi Španija/Komisija, C‑480/98, EU:C:2000:305, točki 36 in 37).
264    Merilo zasebnega upnika torej ne zahteva, da se za podjetje v težavah nemudoma predlaga stečaj, saj si je vsekakor mogoče predstavljati, da je lahko ohranitev dejavnosti podjetja dolžnika za določen čas v interesu zasebnega upnika, ki razpolaga s pomembnimi sredstvi, če se izkaže, da so stroški takojšnje likvidacije višji od stroškov dodelitve pomoči (sklepni predlogi generalnega pravobranilca M. Poiaresa Madura v zadevi Španija/Komisija, C‑276/02, EU:C:2004:211, točka 39).
265    Poleg tega se dejstvo, navedeno v točki 234 obrazložitve izpodbijanega sklepa, to je, da je tožeča stranka zaustavila proizvodnjo in ni imela v bližnji prihodnosti nobene možnosti za morebitne poslovne prihodke, kar bi moralo po mnenju Komisije organ AAAS prepričati o uvedbi izvršilnega postopka, delno ne ujema z dejstvi. Iz točk 29 in 244 obrazložitve izpodbijanega sklepa je namreč razvidno, da je tožeča stranka 24. oktobra 2012, to je v začetku obdobja, na katero se nanaša ukrep 1, ponovno zagnala proizvodnjo in je torej lahko ustvarjala dohodke.
266    Drugič, tožeča stranka trdi, da je bilo organu AAAS z zakonom, to je s členom 16(5)(c) romunskega zakona o privatizaciji, prepovedano uveljavljati svoje terjatve, dokler je bila ta družba v posebnem upravnem postopku. Prav to pa je veljalo od izdaje odloka ministra za gospodarstvo z dne 2. julija 2012.
267    Kot je razvidno iz točke 228 obrazložitve izpodbijanega sklepa, v zvezi s tem ni sporno, da so s posebnimi zakoni, ki urejajo izterjavo državnih dolgov, zlasti s členom 50(1) in (2) ordonanță no 51 de urgenţă privind valorificarea unor active ale statului (nujni odlok št. 51 o izterjavi nekaterih sredstev v državni lasti) z dne 15. decembra 1998 (Monitorul Oficial al României, Partea I, št. 482, z dne 15. decembra 1998), organu AAAS podeljene posebne pravice, ki med drugim zajemajo neposredno izvršitev njegovih terjatev z lastnimi enotami sodnih uradnikov in brez sodne odločbe.
268    Vendar je člen 16(5)(c) romunskega zakona o privatizaciji preprečeval, da bi proračun kot upnik izvršil terjatve, ki so zanj nastale do tožeče stranke. Ta določba, kot se je uporabljala v času nastanka dejstev, je namreč določala:
„Od datuma uvedbe posebnega upravnega postopka v času privatizacije se za družbo uporabljajo ti izredni ukrepi: […] proračun kot upnik do prenosa lastništva delnic zadrži uporabo izvršilnih ukrepov, sprejetih zoper družbo, in ne sprejme nobenega ukrepa za sprejetje takih ukrepov. Iste določbe se uporabljajo za zadevno javno ustanovo, če je v vlogi upnika.“
269    Ni sporno, da je v zvezi s tožečo stranko v obdobju, na katero se je nanašal ukrep 1, potekal poseben upravni postopek. Prav tako ni sporno, da je organ AAAS nastopal kot javni proračun kot upnik v smislu člena 16(5)(c) romunskega zakona o privatizaciji.
270    Kot torej navaja tožeča stranka, se je za organ AAAS uporabljala ta določba nacionalnega prava.
271    Vendar Komisija po eni strani v točki 229 obrazložitve izpodbijanega sklepa trdi, da je ministrstvo za gospodarstvo „iz nepojasnjenih razlogov“ za tožečo stranko tudi po neuspehu privatizacije septembra 2012 ohranilo režim posebnega upravnega postopka.
272    Vendar je ta očitek brezpredmeten, saj Komisija odločitve ministra za gospodarstvo, da za tožečo stranko ohrani režim posebnega upravnega postopka, ni opredelila kot državno pomoč, ampak je to storila izključno v zvezi z ravnanjem organa AAAS.
273    Po drugi strani je Komisija v točki 229 obrazložitve izpodbijanega sklepa navedla, da bi organ AAAS lahko poskusil nasprotovati „odločitvi ministrstva, da brez pojasnila podaljša ta posebni status [tožeče stranke]“.
274    Vendar Komisija ni dokazala, da bi se hipotetični zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, odločil začeti tak sodni postopek, in sicer zlasti ob upoštevanju njegovega pričakovanega trajanja v primerjavi z zelo kratkim obdobjem, na katero se nanaša ukrep 1. Trajanje sodnega postopka je lahko dejavnik, ki nezanemarljivo vpliva na proces odločanja povprečno previdnega in skrbnega zasebnega upnika (glej v tem smislu sodbo z dne 24. januarja 2013, Frucona Košice/Komisija, C‑73/11 P, EU:C:2013:32, točka 81).
275    Komisija pred Splošnim sodiščem trdi, da bi Romunija lahko spremenila romunski zakon o privatizaciji. Vendar v izpodbijanem sklepu take trditve ni. Komisija pa ne more dopolniti obrazložitve izpodbijanega sklepa med postopkom (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2007, Duales System Deutschland/Komisija, T‑289/01, EU:T:2007:155, točka 132).
276    Tretjič, Komisija je v izpodbijanem sklepu ugotovila, da so – v nasprotju z organom AAAS – nekateri javni in zasebni upniki, zlasti družbe Electrica, Salrom, Polcheme SA in Bulrom Gas, v navedenem obdobju začeli izvršilne postopke.
277    Tožeča stranka trdi, da je velika večina zasebnih upnikov ravnala enako kot organ AAAS.
278    V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da ni Komisija v izpodbijanem sklepu navedla ničesar, s čimer bi bilo mogoče izrecno ali implicitno dokazati, da so bili organ AAAS in trije od štirih upnikov, navedenih v točki 276 zgoraj, in sicer družbe Salrom, Polcheme in Bulrom Gas, v upoštevnem obdobju v primerljivem položaju. Nasprotno, iz točke 231 obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da sta bili družbi Polcheme in Bulrom Gas med zavarovanimi upniki, medtem ko so bile praktično vse terjatve organa AAAS nezavarovane.
279    Glede družbe Electrica, Komisija je v točki 231 obrazložitve izpodbijanega sklepa sicer res navedla, da naj bi imela glede na študijo banke Raiffeisen iz leta 2011 „enako stopnjo izterjave“ kot organ AAAS. Vendar je bila ta družba leta 2012, torej pred svojo privatizacijo, javni upnik. Za uporabo merila zasebnega upnika pa je upoštevno le ravnanje zasebnih upnikov, ki so v karseda podobnem položaju kot organ AAAS (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 28 in navedena sodna praksa).
280    Poleg tega Komisija ni izpodbijala trditve tožeče stranke, da večina zasebnih upnikov podobno kot organ AAAS v zadevnem obdobju ni izvršila svojih terjatev ali sprejela drugih ukrepov zavarovanja. Če Komisija tožeči stranki očita, da ni dokazala, da so bili ti drugi upniki v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, je mogoče enako očitati sami Komisiji, saj ni dokazala, da so bili štirje upniki, ki jih je navedla v izpodbijanem sklepu, v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS. V skladu s sodno prakso pa mora Komisija dokazati, da ravnanje javnega upnika ni bilo združljivo z merilom zasebnega upnika in da je torej dodelil prednost (glej v tem smislu sodbo z dne 20. septembra 2017, Komisija/Frucona Košice, C‑300/16 P, EU:C:2017:706, točka 29).
281    K temu je treba zaradi izčrpnosti še dodati, da lahko uporaba merila zasebnega upnika temelji na ravnanju hipotetičnega zasebnega upnika v položaju, primerljivem s položajem zadevnega javnega upnika (glej sodno prakso, navedeno v točki 254 zgoraj). Za uporabo tega merila se torej ne zahteva nujno opredelitev dejanskega zasebnega upnika v takem primerljivem položaju. Vendar Komisija v izpodbijanem sklepu ni dokazala niti tega, da bi hipotetični zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, v zadevnem obdobju, ki je bilo razmeroma kratko, izvršil svoje terjatve ali sprejel ukrepe zavarovanja.
282    V zvezi s tem in ne da bi Komisija to podkrepljeno izpodbijala, ob upoštevanju zneska terjatev organa AAAS je bilo verjetno, da bi njihova izvršitev privedla do uvedbe postopka zaradi insolventnosti.
283    Vendar je pomembno upoštevati, da so bile skoraj vse terjatve organa AAAS nezavarovane. V zvezi s tem Komisija ni dokazala, da bi bilo v ekonomskem interesu zasebnega upnika, ki bi bil podobno izpostavljen kot organ AAAS, sprožiti uvedbo postopka zaradi insolventnosti, saj bi drugače kot zavarovani upniki tvegal, da bo v okviru takega postopka izgubil večji del svojih terjatev. Tako bi se lahko v tem obdobju takemu upniku zdela morebitna privatizacija ali druga rešitev sprejemljivi in hkrati zanimivejši iz razlogov, že pojasnjenih v točki 262 zgoraj. Za takega upnika bi bilo vsaj upravičeno pričakovati, da bi nekaj časa ocenjeval možnosti, ki se mu ponujajo, namesto da bi na vrat na nos ukrepal tako, kot priporoča Komisija.
284    Navedba iz točke 242 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bi lahko organ AAAS sprožil uvedbo postopka zaradi insolventnosti, da bi nato predlagal alternativni načrt reorganizacije, ni niti dovolj podprta niti prepričljiva. Čeprav je namreč organ AAAS v okviru postopka zaradi insolventnosti lahko predlagal alternativni načrt reorganizacije, Komisija ni dokazala, da bi lahko sam zagotovil njegovo sprejetje niti da bi lahko ta alternativni načrt privedel do boljše izterjave nezavarovanih terjatev navedenega organa.
285    Prav tako Komisija ni dokazala, da bi hipotetični zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, v zadevnem obdobju zasegel račune tožeče stranke ali da bi si lahko zagotovil zavarovanje terjatev, na primer z zastavo nepremičnin. Komisija je namreč zgolj omenila tako možnost, ni je pa konkretno in podkrepljeno preučila. Tako Komisija na primer ni preučila razpoložljivosti likvidnostnih sredstev ali nepremičnin zadostne vrednosti v premoženju tožeče stranke, ki bi jih hipotetični zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, lahko zasegel ali ki bi jih bilo mogoče uporabiti kot zavarovanje. Preučila ni niti postopkov, ki bi jih bilo treba uporabiti, niti pogojev, določenih v ta namen, ter ali bi tak hipotetični zasebni upnik ob upoštevanju teh postopkov in pogojev v razmeroma kratkem obdobju med 22. septembrom 2012 in 31. januarjem 2013 ravnal na način, ki ga je priporočila. Vsekakor mora v skladu s sodno prakso, na katero je bilo opozorjeno v točki 254 zgoraj, Komisija dokazati, da je bilo očitno, da bi tak hipotetični zasebni upnik v obdobju, na katero se nanaša ukrep 1, ravnal na način, ki ga je priporočila. Glede konkretnih primerov, ki jih je Komisija navedla v izpodbijanem sklepu, ti se ne nanašajo na upnike s podobno izpostavljenostjo kot organ AAAS.
286    Poleg tega tožeča stranka trdi – ne da bi ji Komisija v zvezi s tem podkrepljeno nasprotovala – da je člen 16(5)(c) romunskega zakona o privatizaciji organu AAAS vsekakor preprečeval, da bi ji naložil take ukrepe.
287    Četrtič, Komisija je v izpodbijanem sklepu romunskim organom očitala, da niso predložili nobenega poročila ali internega dokumenta iz zadevnega obdobja kot dokaz, da je organ AAAS v tem obdobju ravnal kot zasebni upnik.
288    Tožeča stranka v bistvu trdi, da organ AAAS glede na to, da je podpisal memorandum prav zato, da bi si pustil odprte vse možnosti in ocenil njeno sposobnost preživetja, upravičeno ni takoj pripravil takih dokumentov.
289    V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da je imel organ AAAS v upoštevnem obdobju na voljo ekonomsko analizo Komisije iz Sklepa iz leta 2012, ki je pomenila oceno iz zadevnega obdobja in je bila dostopna vsem upnikom, nanašala pa se je zlasti na prednosti in slabosti scenarija z likvidacijo v primerjavi s scenarijem s privatizacijo. Iz razlogov, že navedenih v točkah od 256 do 265 zgoraj, in kot trdi tožeča stranka, je upnik upravičeno menil, da je bila ta ocena v zadevnem obdobju še vedno upoštevna.
290    Dalje, upniki, vključno z organom AAAS, so imeli na voljo tudi študijo banke Raiffeisen iz oktobra 2011, ki jo je Komisija opredelila kot „takrat najnovejšo razpoložljivo študijo“ (točka 230 obrazložitve izpodbijanega sklepa). Ta študija, ki so jo romunski organi predložili Komisiji v upravnem postopku, ki je privedel do sprejetja Sklepa iz leta 2012, je vsebovala primerjavo izkupička od likvidacije tožeče stranke v primerjavi z izkupičkom od privatizacije. Iz izpodbijanega sklepa je razvidno, da bi organ AAAS v primeru likvidacije izterjal približno 23.000.000 EUR, medtem ko bi v primeru pretvorbe dolga in privatizacije izterjal med 22.900.000 EUR in 79.500.000 EUR. Čeprav drži, da je bila ta študija izvedena eno leto pred sprejetjem ukrepa 1, Komisija ne trdi, da podatki iz nje v obdobju, ki ga je mogoče upoštevati za ta ukrep, ne bi bili več aktualni. Dalje, glede na to, da je Romunija to študijo predložila Komisiji in da vsebuje posebne podatke o izterjavi terjatev do organa AAAS, je imel ta verjetno dostop do nje ali ga je lahko imel, česar Komisija ne izpodbija.
291    Nazadnje, v skladu s klavzulo 1.1.b) memoranduma je bilo treba pripraviti študijo o možnosti preživetja. Ta študija je bila naročena 23. novembra 2012, torej že na dan podpisa memoranduma, pripravila pa jo je družba Alvarez & Marsal. Upniki, ki so podpisali memorandum, med katerimi je bil organ AAAS, so torej z naročilom take študije približno dva meseca po neuspehu zadnjega poskusa privatizacije tožeče stranke hitro ukrepali.
292    V teh okoliščinah lahko zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, upravičeno počaka rezultate navedene študije o dolžnikovi možnosti preživetja, da se ob poznavanju vseh dejstev odloči za ukrepanje na podlagi te študije, namesto da bi takoj izvršil svoje terjatve, k čemur je treba dodati, da poleg tega kopičenje terjatev tega organa do tožeče stranke v zadevnem obdobju ni zajemalo novih terjatev, ki bi nastale v njem, ampak zgolj kopičenje obresti zaradi že obstoječih terjatev.
293    Komisija trdi, da Romunija ni dokazala, da je bila ta študija opravljena za organ AAAS ali v njegovem imenu, kaj šele, da jo je organ AAAS dejansko uporabil.
294    Vendar nobeno pravno pravilo ne zahteva, da zasebni upnik izvede lastno ekonomsko študijo. Take študije lahko namreč upniki – kot v obravnavani zadevi – naročijo skupaj in so jim dane na voljo. Komisija vsekakor ni niti trdila, da bi zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, na primer zaradi nekaterih svojih posebnih značilnosti, nujno izvedel ločeno študijo.
295    Petič, v zvezi s trditvijo iz izpodbijanega sklepa, da naj bi bil memorandum dokaz za to, da je organ AAAS sprejel neizterjavo in kopičenje dolgov, je dovolj napotiti na točko 124 zgoraj, iz katere je razvidno, da memorandum ni vseboval take zaveze.
296    Šestič, v zvezi s preudarki Komisije iz točk 231 in 241 obrazložitve izpodbijanega sklepa, da bi lahko organ AAAS tožeči stranki „zagrozil“ z uvedbo postopka zaradi insolventnosti, zadostuje ugotovitev, da iz razlogov, navedenih v točki 283 zgoraj, ni prav verjetno, da bi bila taka grožnja dojeta kot verodostojna.
297    Torej je treba ugotoviti, da Komisija v izpodbijanem sklepu ni pravno zadostno dokazala, da je organ AAAS v zadevnem obdobju z neizvršitvijo terjatev in kopičenjem novih tožeči stranki dodelil olajšave, ki jih očitno ne bi prejela od zasebnega upnika, ki je v karseda podobnem položaju kot organ AAAS, v smislu sodne prakse, navedene v točki 253 zgoraj. Komisija namreč ni dokazala, da bi hipotetični zasebni upnik v položaju, primerljivem s položajem organa AAAS, v razmeroma kratkem obdobju od 22. septembra 2012 do 31. januarja 2013 takoj izvršil svoje terjatve ali sprejel druge ukrepe za njihovo izterjavo ali za zaščito svojih terjatev, niti da bi mu taka izvršitev ali taki ukrepi omogočili izterjavo ali zaščito dela terjatev.
298    Iz navedenega izhaja, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da je bila z ukrepom 1 tožeči stranki dodeljena prednost in da je zato pomenil državno pomoč.
3)      Obstoj gospodarske prednosti, kar zadeva ukrep 2
299    Komisija je v točki 6.1.2.2 izpodbijanega sklepa (točke od 244 do 263 obrazložitve) navedla, da so bile družbi CET Govora in Salrom na eni strani ter tožeča stranka na drugi strani medsebojno tehnološko odvisne, saj je bila vsaka od njih hkrati dobaviteljica in stranka druge. Medtem ko je namreč družba CET Govora tožeči stranki dobavljala električno energijo in paro, družba Salrom pa ji je dobavljala solne raztopine in kredo, je tožeča stranka družbama CET Govora in Salrom dobavljala industrijsko vodo, ki sta jo potrebovali za svoje dejavnosti. Tako so bila ta podjetja drugo drugemu vezane stranke, zato bi propad enega od njih povzročil propad preostalih.
300    Vendar je Komisija kljub temu menila, da ravnanje družbe CET Govora ni bilo skladno z ravnanjem zasebnega upnika, zato naj bi bila tožeči stranki dodeljena prednost, zlasti ker naj bi se družba CET Govora odločila tožeči stranki še naprej „brezplačno“ dobavljati električno energijo in paro, ne da bi zahtevala vnaprejšnja plačila za nadaljnjo dobavo niti zavarovanje predhodnih dolgov tožeče stranke do nje z nepremičninami. Poleg tega Komisija meni, da je o navedeni nadaljnji dobavi odločil okrožni svet Vâlcee na podlagi političnih preudarkov, ki jih zasebni upnik ne bi upošteval.
301    Nasprotno pa je po mnenju Komisije družba Salrom ravnala, kot bi to storil zasebni upnik, in torej tožeči stranki ni dodelila prednosti, saj je kot pogoj za nadaljnjo dobavo zahtevala vnaprejšnje plačilo in zavarovanje z nepremičnino.
302    Tožeča stranka trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da je ugotovila, da ravnanje družbe CET Govora v okviru ukrepa 2 ni bilo v skladu z merilom zasebnega upnika.
303    Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
304    V obravnavani zadevi, prvič, je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu svojo predpostavko, da družba CET Govora ni ravnala kot zasebni upnik, v bistvu utemeljila na primerjavi med njenim ravnanjem in ravnanjem družbe Salrom. V ta namen je Komisija navedla, da sta ti podjetji med septembrom 2012 in januarjem 2013 nadaljevali dobavo tožeči stranki, čeprav jima ta ni plačala dolgov. Čeprav pa naj bi družba Salrom od tožeče stranke zahtevala vnaprejšnja plačila in zavarovanje z nepremičninami, naj družba CET Govora ne bi postavila podobnih pogojev.
305    Tožeča stranka v bistvu meni, da za ugotovitev, da naj družba CET Govora ne bi ravnala kot zasebni upnik, ni dovolj primerjava ravnanja te družbe z ravnanjem družbe Salrom.
306    V obravnavani zadevi je treba najprej ugotoviti, da sta bila narava in predmet ravnanja družbe CET Govora oziroma Salrom, to je nadaljnja dobava surovin tožeči stranki, primerljiva ter da je ta dobava potekala vzporedno v istem obdobju in je bila torej umeščena v podoben okvir.
307    Dalje, ugotoviti je treba tudi, da so bile družbi CET Govora in Salrom na eni strani ter tožeča stranka na drugi strani medsebojno tehnološko odvisne, kot je ugotovila sama Komisija v izpodbijanem sklepu.
308    Nazadnje, iz podatkov iz preglednic 7 in 8 v izpodbijanem sklepu, ki se ne izpodbijajo, je razvidno, da je bil razvoj dolgov tožeče stranke do družb CET Govora in Salrom v obdobju, na katero se nanaša ukrep 2, na splošno primerljiv. Iz njih je namreč razvidno, da so se terjatve teh dveh družb v tem obdobju praktično podvojile, pri čemer je bilo tudi njihovo gibanje podobno.
309    V teh okoliščinah je lahko Komisija v izpodbijanem sklepu, ne da bi storila napako, implicitno, vendar nujno štela, da sta bili družbi CET Govora in Salrom v okviru ukrepa 2 v primerljivem položaju.
310    Kot je bilo navedemo v točki 279 zgoraj, sicer drži, da je treba za uporabo merila zasebnega upnika primerjati ravnanje javnega upnika z ravnanjem resničnega ali hipotetičnega zasebnega upnika, medtem ko je Komisija v obravnavani zadevi primerjala ravnanje dveh javnih podjetij.
311    Vendar je treba poudariti, da sta bili družbi CET Govora in Salrom zaradi njunega položaja medsebojne tehnološke odvisnosti s tožečo stranko v odnosu do nje v zelo posebnem ali celo edinstvenem položaju. Prav ta zelo poseben položaj, skupen družbama CET Govora in Salrom, je v posebnih okoliščinah te zadeve upravičeval njuno medsebojno primerjavo.
312    Poleg tega je Komisija ugotovila, da je družba Salrom v okviru ukrepa 2 ravnala kot zasebni upnik. Ker gre torej za javno podjetje, ki pa je ravnalo kot zasebni upnik, je primerjava z njim kot sklic za ponazoritev ravnanja hipotetičnega zasebnega upnika v položaju, primerljivem s položajem družbe CET Govora, utemeljena.
313    Drugič, kot je upravičeno navedla Komisija v izpodbijanem sklepu, je treba ugotoviti, da sta družbi CET Govora in Salrom v okviru ukrepa 2 ravnali zelo različno.
314    Medtem ko je namreč družba Salrom zahtevala in prejela vnaprejšnja plačila za dobavo ter je, kolikor je bilo to mogoče, svoje terjatve zavarovala z nepremičninami, družba CET Govora ni sprejela primerljivih ukrepov.
315    Vendar tožeča stranka meni, da je družba CET Govora kljub vsemu sprejela nekatere ukrepe za zavarovanje svojih terjatev v odnosu do nje.
316    Najprej, tožeča stranka trdi, da naj bi družba CET Govora med septembrom 2012 in januarjem 2013 od nje prejela plačila v višini 8 milijonov RON. Kot pa je razvidno iz točke 254 obrazložitve izpodbijanega sklepa, je družba CET Govora v tem obdobju tožeči stranki dobavila blago v vrednosti 50 milijonov RON, tako da so prejeta plačila pomenila le minimalen del tega zneska.
317    Dalje, tožeča stranka navaja obstoj svoje „zaveze“, da bo električno energijo, ki ji jo je dobavila družba CET Govora, plačala obročno do februarja 2013. Vendar ni predložila več informacij v zvezi z zneskom teh obrokov in vprašanjem, ali jih je dejansko plačala, da bi bilo tako mogoče razumeti obseg in upoštevnost take zaveze.
318    Nazadnje, tožeča stranka trdi, da je družba CET Govora terjatve, ki jih je imela do nje in so nastale med februarjem 2008 in decembrom 2012, povečala za kazni. Vendar namen takega ukrepa ni zavarovanje terjatev družbe CET Govora.
319    Tretjič, iz točke 260 obrazložitve izpodbijanega sklepa je razvidno, da je odločitev, da bo družba CET Govora tožeči stranki še naprej zagotavljala dobavo, sprejel okrožni svet Vâlcee, in sicer brez pogajanj in zaščite njenih terjatev. Trditev tožeče stranke, da je ta organ navedeno odločitev sprejel na podlagi predlogov družbe CET Govora in povsem ekonomskih preudarkov, ni podprta z nobenim dokazom. Poleg tega ji nasprotujejo razlogi javnega reda, ki so jih za utemeljitev sprejetja te odločitve podali občinski organi in so navedeni v opombi 110 izpodbijanega sklepa, tožeča stranka pa jih ne izpodbija.
320    Četrtič, tožeča stranka trdi, da bi družba CET Govora, če je ne bi še naprej oskrbovala, tudi sama utrpela izgube in bi šla v stečaj.
321    V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da Komisija družbi CET Govora ni očitala nadaljnjih dobav tožeči stranki kot takih, ampak dejstvo, da ob tem ni sprejela nobenega ukrepa za zaščito svojih terjatev. Trditev tožeče stranke v zvezi s tem je torej brezpredmetna.
322    Petič, tožeča stranka trdi, da bi jo „številni zasebni dobavitelji“ podobno kot družba CET Govora kljub obstoju neplačanih terjatev še naprej oskrbovali. Vendar ta trditev ni podprta, saj ni tožeča stranka teh „številnih zasebnih dobaviteljev“ niti opredelila.
323    Šestič, tožeča stranka Komisiji očita, da se je zlasti v točkah 258, 259, 261 in 262 obrazložitve izpodbijanega sklepa oprla na izjave družbe PCC, enega od njenih manjšinskih delničarjev, oziroma izjave stečajnega upravitelja družbe CET Govora. Po njenem mnenju teh izjav ni mogoče upoštevati in naj bi bile v nasprotju s pripombami Romunije v upravnem postopku. Poleg tega naj bi družba PCC uživala zgolj „omejeno verodostojnost“.
324    Vendar so te trditve brezpredmetne. Upoštevnost navedenih izjav v splošni logiki tega dela izpodbijanega sklepa je namreč le omejena, saj ugotovitve Komisije temeljijo večinoma na primerjavi ravnanja družbe CET Govora z ravnanjem družbe Salrom in na dejstvu, da je okrožni svet Vâlcee tisti, ki je družbi CET Govora odredil nadaljevanje dobave.
325    Sedmič, tožeča stranka poudarja, da je družbi CET Govora naložena zakonska obveznost, da ne prekinja storitve zagotavljanja ogrevanja in toplotne energije javnosti.
326    Vendar te trditve ni mogoče upoštevati, saj je tožeča stranka industrijska stranka družbe CET Govora, zato se navedena obveznost v pogodbenih odnosih med njima ne uporablja.
327    Iz tega izhaja, da je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na očitno napako pri presoji v zvezi z obstojem gospodarske prednosti v okviru ukrepa 2, zavrniti kot neutemeljen.
3.      Tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj ali nezadostnost obrazložitve v zvezi z ukrepom 2
328    Tožeča stranka poleg tega trdi, da je Komisija v izpodbijanem sklepu kršila obveznost obrazložitve, ker v bistvu na eni strani za ugotovitev, da družba CET Govora ni ravnala kot zasebni upnik, ni dovolj primerjati ravnanje te družbe z ravnanjem družbe Salrom, in ker naj bi se na drugi strani ta institucija oprla na izjave družbe PCC in stečajnega upravitelja družbe CET Govora, ne da bi pojasnila, zakaj so te verodostojnejše od pojasnil romunskih organov.
329    Komisija izpodbija trditve tožeče stranke.
330    V skladu s členom 296, drugi odstavek, PDEU mora Komisija svoje odločitve obrazložiti. V skladu z ustaljeno sodno prakso mora biti obrazložitev, ki se zahteva s to določbo, prilagojena vrsti zadevnega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane osebe seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče opravi nadzor (glej sodbo z dne 22. marca 2001, Francija/Komisija, C‑17/99, EU:C:2001:178, točka 35 in navedena sodna praksa).
331    Kot je bilo navedeno v točkah od 306 do 309 zgoraj, so v obravnavani zadevi, prvič, iz besedila točke 6.1.2.2 izpodbijanega sklepa kot celote jasno razvidni upoštevni elementi, s katerimi je bila utemeljena primerjava med družbo CET Govora in Salrom v okviru ukrepa 2. Obrazložitev izpodbijanega sklepa v zvezi s tem je dosledna in zadostna.
332    Drugič, trditev v zvezi z obrazložitvijo izpodbijanega sklepa, glede verodostojnosti izjav družbe PCC in stečajnega upravitelja družbe CET Govora, vsekakor ne more povzročiti razglasitve ničnosti izpodbijanega sklepa v zvezi s tem vidikom, in sicer iz razlogov, že navedenih v točki 324 zgoraj.
333    Iz tega sledi, da je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj ali nezadostnost obrazložitve v zvezi z ukrepom 2, zavrniti kot neutemeljen.
4.      Sklepne ugotovitve
334    Ob upoštevanju navedenega je treba ugotoviti, da Komisija ni pravno zadostno dokazala, da sta ukrepa 1 in 3 pomenila državno pomoč, ne da bi bilo treba preučiti še druge tožbene razloge, ki jih je navedla tožeča stranka v zvezi s tema ukrepoma.
335    Nasprotno pa je treba vse tožbene razloge tožeče stranke v zvezi z ukrepom 2 zavrniti kot neutemeljene.
336    Torej je treba člen 1(a) in (c) izpodbijanega sklepa ter člene od 3 do 5 tega sklepa v delu, v katerem se nanašajo na ukrepa iz člena 1(a) in (c) izpodbijanega sklepa, razglasiti za nične.
337    Za ničen je treba razglasiti tudi člen 6 izpodbijanega sklepa v delu, v katerem se obveznost Romunije, da Komisiji predloži nekatere informacije, določena s tem členom, nanaša na ukrepa 1 in 3.
338    Tožeča stranka predlaga tudi razglasitev ničnosti člena 7 izpodbijanega sklepa. Vendar je v členu 7(1) te uredbe navedeno le, da je ta sklep naslovljen na Romunijo, v skladu s členom 31(2) Uredbe 2015/1589. Ker pa tožeča stranka v zvezi s tem ni navedla nobenega tožbenega razloga niti trditve, je treba predlog za razglasitev ničnosti člena 7(1) izpodbijanega sklepa zavrniti.
339    Člen 7(2) izpodbijanega sklepa določa objavo zneskov pomoči in obresti, izterjanih v skladu z izpodbijanim sklepom. Torej je treba tudi člen 7(2) tega sklepa razglasiti za ničen v delu, v katerem se nanaša na ukrepa iz člena 1(a) in (c) navedenega sklepa.
IV.    Stroški
340    V skladu s členom 134(3) Poslovnika vsaka stranka nosi svoje stroške, če vsaka uspe samo deloma. Vendar lahko Splošno sodišče, če se zdi to glede na okoliščine v zadevi upravičeno, odloči, da ena stranka poleg svojih stroškov nosi tudi del stroškov druge stranke.
341    Ker je Splošno sodišče zavrnilo ugovore nedopustnosti, ki jih je podala Komisija, in ker je bilo tožbi ugodeno v delu, ki se nanaša na dva od treh ukrepov, ki so predmet izpodbijanega sklepa, je treba na podlagi pravične presoje okoliščin v tej zadevi odločiti, da tožeča stranka nosi četrtino svojih stroškov, preostanek njenih stroškov pa nosi Komisija, ki poleg tega nosi tudi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deseti razširjeni senat)
razsodilo:
1.      Člen 1(a) in (c) Sklepa Komisije (EU) 2019/1144 z dne 17. decembra 2018 o državni pomoči SA.36086 (2016/C) (ex 2016/NN), ki jo je Romunija izvedla za podjetje Oltchim SA, se razglasi za ničen.
2.      Členi od 3 do 6 in člen 7(2) Sklepa 2019/1144 se razglasijo za nične v delu, v katerem se nanašajo na ukrepe, navedene v členu 1(a) in (c) tega sklepa.
3.      V preostalem se tožba zavrne.
4.      Družba Oltchim nosi četrtino svojih stroškov.
5.      Evropska komisija poleg svojih stroškov nosi tudi tri četrtine stroškov družbe Oltchim.
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Petrlík
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 15 decembra 2021.
Podpisi
1      Jezik postopka: angleščina.