62003CJ0290_CS
Účastníci řízení
Odůvodnění rozsudku
Výrok
Účastníci řízení
Ve věci C‑290/03,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce na základě článku 234 ES, podaná rozhodnutím House of Lords (Spojené království) ze dne 30. června 2003, došlým Soudnímu dvoru dne 3. července 2003, v řízení
The Queen, na žádost:
Diane Barker,
proti
London Borough of Bromley,
za přítomnosti:
First Secretary of State,
SOUDNÍ DVŮR (první senát),
ve složení P. Jann (zpravodaj), předseda senátu, K. Schiemann, N. Colneric, E. Juhász a E. Levits, soudci,
generální advokát: P. Léger,
vedoucí soudní kanceláře: L. Hewlett, vrchní rada,
s přihlédnutím k písemné části řízení a po jednání konaném dne 22. června 2005,
s ohledem na vyjádření předložená:
– za Diane Barker R. McCrackenem, QC, G. Jonesem a J. Pereirou, barristers, zmocnění R. M. Buxtonem, solicitor,
– za London Borough of Bromley T. Strakerem, QC, a J. Strachanem, barrister, zmocnění Sharpe Pritchard, solicitors,
– za vládu Spojeného království K. Manjim, jako zmocněncem, ve spolupráci s D. Elvinem, QC, a J. Mauricim, barrister,
– za francouzskou vládu G. de Bergues a D. Petrauschem, jako zmocněnci,
– za Komisi Evropských společenství F. Simonetti a X. Lewisem, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generálního advokáta, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
Odůvodnění rozsudku
1. Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 1 odst. 2, čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (Úř. věst. L 175, s. 40; Zvl. vyd. 15/01, s. 248).
2. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi D. Barker a London Borough of Bromley (dále jen „Bromley LBC“), orgánem příslušným v oblasti územního plánování ve věci vydání povolení za účelem úpravy zábavního centra v Crystal Palace Park, nacházejícího se v Londýně, aniž by bylo provedeno posouzení jejích vlivů na životní prostředí.
Právní rámec
Právní úprava Společenství
3. V souladu s jejím pátým bodem odůvodnění je cílem směrnice 85/337 zavést obecné zásady posuzování vlivů na životní prostředí za účelem doplnění a koordinace postupů vydávání povolení k provádění veřejných a soukromých záměrů, které by mohly mít významný vliv na životní prostředí.
4. Za tímto účelem vymezuje čl. 1 odst. 2 uvedené směrnice pojem „povolení“ jako „rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru“.
5. Podle čl. 2 odst. 1 téže směrnice:
„Členské státy přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění, aby ještě před vydáním povolení byly záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění, posouzeny z hlediska jejich vlivů.
Tyto záměry jsou vymezeny v článku 4.“
6. Článek 4 směrnice 85/337 stanoví:
„1. S výhradou čl. 2 odst. 3 podléhají záměry kategorií uvedených v příloze I posouzení v souladu s články 5 až 10.
2. Záměry z kategorií uvedených v příloze II podléhají posouzení v souladu s články 5 až 10, pokud členské státy usoudí, že to jejich povaha vyžaduje. Za tím účelem mohou členské státy mimo jiné upřesnit určité druhy záměrů, u nichž je třeba provádět posouzení, nebo mohou stanovit kritéria nebo prahové hodnoty umožňující určit, které ze záměrů z kategorií uvedených v příloze II musí podléhat posouzení v souladu s články 5 až 10.“
7. Příloha II této směrnice uvádí v bodě 10 písm. b) „[z]áměry rozvoje měst“.
8. Směrnice 85/337, a zejména pravidla týkající se záměrů, na něž se vztahuje její příloha II, byla podstatně změněna směrnicí Rady 97/11/ES ze dne 3. března 1997 (Úř. věst. L 73, s. 5; Zvl. vyd. 15/03, s. 151), která měla být ve Spojeném království provedena nejpozději do 14. března 1999. Jelikož však žádost o povolení týkající se záměru dotčeného v původním řízení byla příslušnému orgánu předložena před tímto výše uvedeným datem, nejsou tyto změny pro tento záměr relevantní, jak to vyplývá z čl. 3 odst. 2 směrnice 97/11.
Vnitrostátní právní úprava
9. V Anglii je hlavním právním nástrojem v oblasti územního plánování zákon o územním plánování měst a venkova z roku 1990 (Town and Country Planning Act 1990, dále jen „Town and Country Planning Act“), který stanoví obecná pravidla týkající se jak vydávání povolení v oblasti rozvoje měst, tak jejich změny nebo odebírání. Tento zákon je upřesněn nařízením o územním plánování měst a venkova z roku 1995 [Town and Country Planning (General Development Procedure) Order 1995, dále jen „General Development Procedure Order“] a vyhláškami o územním plánování měst a venkova – posuzování vlivů na životní prostředí z roku 1988 [Town and Country Planning (Assessment of Environmental Effects) Regulations 1988, dále jen „Assessment of Environmental Effects Regulations“].
10. Assessment of Environmental Effects Regulations byly nahrazeny vyhláškami o územním plánování měst a venkova – posuzování vlivů na životní prostředí z roku 1999 [Town and Country Planning (Environmental Impact Assessment) (Anglie a Wales) Regulations 1999]. Vzhledem k tomu, že se však tyto nové Regulations použijí pouze na záměry podané od 14. března 1999, nejsou relevantní pro záměr dotčený ve věci v původním řízení.
– Town and Country Planning Act a General Development Procedure Order
11. Podle čl. 57 odst. 1 Town and Country Planning Act je stavební povolení (zvané „planning permission“) vyžadováno pro jakoukoli „úpravu“ ve smyslu článku 55, tedy zejména „stavbu budov […] nebo jiné operace prováděné v, na, nad a pod zemí […]“.
12. Stavební povolení mohou mít několik forem, mezi něž patří zejména stavební povolení k předběžnému záměru (zvané „outline planning permission“) s pozdějším schválením vyhrazených bodů.
13. Článek 92 odst. 1 Town and Country Planning Act tak stanoví, že „stavební povolení k předběžnému záměru“ jsou „vydáván[a] v souladu s ustanoveními nařízení o územním plánování, s výhradou pozdějšího schválení příslušným orgánem bodů, které nebyly upřesněny v žádosti“ (zvané „reserved matters“ nebo „vyhrazené body“).
14. Podle čl. 1 odst. 2 General Development Procedure Order jsou tyto „vyhrazené body“ vymezeny jako „jakýkoli z následujících bodů, ke kterým nebyla v žádosti poskytnuta žádná podrobná informace, a sice a) umístění, b) koncepce, c) vnější vzhled, d) přístupové cesty a e) krajinářská úprava lokality“.
15. Článek 92 odst. 2 Town and Country Planning Act konkludentně stanoví, že se má za to, že vyhrazený bod je definitivně povolen pozdějším rozhodnutím o schválení.
16. Z článku 73 Town and Country Planning Act vyplývá, že žádost o změnu existujícího povolení představuje žádost o nové stavební povolení.
– Assessment of Environmental Effects Regulations
17. Na základě Assessment of Environmental Effects Regulations musí být před vydáním povolení některé záměry posouzeny ohledně svých vlivů na životní prostředí.
18. V příloze 2 uvedených Regulations jsou převzaty kategorie záměrů uvedené v příloze II směrnice 85/337, mezi nimiž jsou zejména „záměry rozvoje měst“.
19. Z článku 2 odst. 1 Assessment of Environmental Effects Regulations vyplývá, že „žádost ve smyslu přílohy 2“ představuje „jakákoli žádost o stavební povolení […] týkající se záměru rozvoje stanoveného v příloze 2, který nepředstavuje záměr, na něhož se vyhlášky nevztahují a který může mít významný vliv na životní prostředí v důsledku takových faktorů, jako je jeho povaha, rozsah nebo umístění“, přičemž posouzení jednotlivých případů přísluší příslušnému orgánu.
20. Podle čl. 4 odst. 1 a 2 těchto Regulations nemůže příslušný orgán vydat povolení týkající se inter alia žádosti ve smyslu uvedené přílohy 2 (zvaná „Schedule 2 application“), pokud předtím nezohlednil informace týkající se životního prostředí a ve svém rozhodnutí neprohlásil, že je zohlednil.
21. V případě žádosti o stavební povolení týkající se záměru rozvoje stanoveného v příloze 2 uvedených Regulations musí tedy příslušný orgán určit v jednotlivých případech, před každým vydáním stavebního povolení, zda jeho povaha vyžaduje posouzení jeho vlivů na životní prostředí, tedy zda dotčený záměr může mít významný vliv na životní prostředí, a odmítnout takové vydání, pokud nedisponuje dostatečnými informacemi, aby se k tomuto bodu vyjádřil.
22. Ve vnitrostátním právu představuje stavební povolení k předběžnému záměru „stavební povolení“ ve smyslu článku 4 Assessment of Environmental Effects Regulations, zatímco rozhodnutí o schválení vyhrazených bodů takovým stavebním povolením není. Z tohoto důvodu může být posouzení vlivů záměru na životní prostředí v anglickém právu provedeno pouze během prvního řízení týkajícího se stavebního povolení k předběžnému záměru, a nikoliv během pozdějšího řízení o schvalování vyhrazených bodů.
Prováděcí opatření
23. Oběžník č. 15/88 vydaný Department of the Environment stanoví pro informaci hlavní zásady, které mají příslušným orgánům pomoci při identifikaci záměrů ve smyslu přílohy 2 Assessment of Environmental Effects Regulations, které musí být předmětem posouzení vlivů na životní prostředí.
24. Poté, co je v bodě 18 uvedeného oběžníku zdůrazněno, že hlavním kritériem je otázka, zda záměr může mít významný vliv na životní prostředí, či nikoliv, je v bodě 20 téhož oběžníku upřesněno, že posouzení je obecně nezbytné, i) přesahuje-li význam záměru místní rámec, ii) nachází-li se v citlivých lokalitách nebo iii) má-li zvláště komplexní a potenciálně negativní vlivy.
25. Body 30 a 31 téhož oběžníku dále uvádí, že pro některé kategorie záměrů jsou v jeho příloze A vyjmenována kritéria a prahové hodnoty, které slouží k tomu, aby v hlavních rysech poskytly údaj o druhu situací, ve kterých podle názoru ministra může být posuzování vlivů požadováno na základě Assessment of Environmental Effects Regulations, nebo ve kterých toto posuzování naopak není pravděpodobně nezbytné s ohledem na to, že tyto skutečnosti jsou pouze informativní a že hlavním úkolem v každém konkrétním případě je posoudit, zda dotyčný záměr může mít významný vliv na životní prostředí, či nikoliv.
26. Co se týče konkrétněji záměrů rozvoje měst, tento oběžník v bodě 15 své přílohy A uvádí, že je málo pravděpodobné, že nová úprava lokality, která byla upravena předtím, vyžaduje posouzení, s výjimkou případu, kdy navrhovaná úprava odpovídá určitým druhům úpravy nebo je-li mnohem většího rozsahu než předcházející úprava.
27. Pokud jde o záměry týkající se lokalit, které nebyly intenzivně upraveny předtím, tentýž oběžník v bodě 16 své přílohy A upřesňuje, že „nezbytnost posouzení závisí na citlivosti, kterou vykazuje zamýšlené umístění“. Tak „posouzení může být nezbytné, pokud:
– plošná výměra záměru přesahuje 5 hektarů v městské zóně;
– se v bezprostřední blízkosti navrhované lokality, která má být upravena, nachází velký počet bytů, například více než 700 bytů ve vzdálenosti menší než 200 m od hranic lokality, nebo
– se záměr týká plochy přesahující 10 000 m 2
(brutto) pro obchody, kanceláře a jiná obchodní využití“.
28. Krom toho z bodu 42 oběžníku č. 15/88 vyplývá, že za účelem vyhotovení prohlášení týkajícího se aspektů životního prostředí musí oznamovatel své návrhy upřesnit. Pokud se tak nestane, je jakékoli vyčerpávající posouzení případných vlivů nemožné. Příslušnému orgánu přísluší, aby určil množství informací požadovaných v každém konkrétním případě. Informace uvedené v prohlášení týkajícím se aspektů životního prostředí jsou ve značné míře rozhodující pro otázku, zda mohou být některé body vyhrazeny v rámci stavebního povolení k předběžnému záměru. Pokud tyto informace uvádějí zvláštní zacházení s jedním či dalšími aspekty, nebo takové zacházení implikují, není vhodné vyhrazovat tuto otázku v rámci stavebního povolení k předběžném záměru.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
29. D. Barker bydlí v blízkosti Crystal Palace Park.
30. Dne 4. dubna 1997 podal podnik London & Regional Properties Ltd (dále jen „L & R“) u Bromley LBC žádost o povolení k předběžnému záměru na úpravu zábavního centra v Crystal Palace Park (dále jen záměr „Crystal Palace“), na který se vztahuje příloha II směrnice 85/337.
31. Bromley LBC po přezkumu zohledňujícím několik zpráv a doplňujících informací dospěl k závěru, že posouzení vlivů uvedeného záměru na životní prostředí nebylo nezbytné.
32. Dne 24. března 1998 vydal Bromley LBC stavební povolení k předběžnému záměru, které vyhradilo některé body k pozdějšímu schválení před začátkem jakékoli úpravy.
33. Dne 25. ledna 1999 L & R předložila některé vyhrazené body ke schválení Bromley LBC za účelem konečného rozhodnutí. Podle těchto bodů zahrnoval záměr Crystal Palace od nynějška v přízemí 18 kin, prostor pro odpočinek a prostor určený pro výstavy; v úrovni galerie restaurace a kavárny, dva prostory pro odpočinek a veřejné záchody; na střešní úrovni parkoviště s maximálně 950 parkovacími místy, 4 pozorovací stanoviště, jakož i prostory pro vybavení; doplnění podlaží „mezipatro“ o rozloze 800 m 2
a změn týkajících se stavby vnějších zdí.
34. Na schůzi ke schválení vyhrazených bodů někteří členové Bromley LBC požadovali posouzení vlivů záměru na životní prostředí. Poté, co byla provedena právní konzultace, jim však bylo oznámeno, že ve vnitrostátním právu může být takové posouzení provedeno pouze v počáteční fázi vydání stavebního povolení k předběžnému záměru.
35. Dne 10. května 1999 vydal Bromley LBC schvalující stanovisko.
36. Žaloba D. Barker směřující ke zpochybnění rozhodnutí o schválení, jakož i právního stanoviska, ze kterého toto rozhodnutí vychází, byla v řízení v prvním stupni, jakož i Court of Appeal zamítnuta.
37. House of Lords, kterému byl předložen opravný prostředek D. Barker, se v důsledku pochybností o slučitelnosti vnitrostátního režimu, podle kterého může být posuzování vlivů na životní prostředí provedeno pouze během řízení o stavebním povolení k předběžnému záměru, a nikoli během pozdějšího schvalování vyhrazených bodů (dále jen „režim dotčený v původním řízení“), s právem Společenství rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Přísluší identifikace rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru (čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 […]), výlučně vnitrostátním soudům, které uplatňují vnitrostátní právo?
2) Vyžaduje směrnice [85/337], aby bylo prováděno posuzování vlivů na životní prostředí, pokud se po vydání stavebního povolení k předběžnému záměru s pozdějším schválením vyhrazených bodů, aniž by bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, v okamžiku žádosti o schválení týkající se vyhrazených bodů ukáže, že záměr může mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění (čl. 2 odst. 1 směrnice [85/337])?
3. Za okolností, kdy:
a) vnitrostátní zákon v oblasti urbanismu a územního plánování stanoví vydání stavebního povolení k předběžnému záměru na začátku řízení o územním plánu a vyžaduje, aby příslušný orgán v tomto stádiu přezkoumal otázku, zda je posuzování vlivů na životní prostředí nezbytné na základě směrnice [85/337]; a
b) příslušný orgán určí, že není nezbytné provádět posuzování vlivů na životní prostředí a vydá stavební povolení k předběžnému záměru podmíněné tím, že vyhrazené body budou schváleny později; a
c) toto rozhodnutí může být předmětem žaloby u vnitrostátního soudu;
může vnitrostátní právo v souladu se směrnicí [85/337] zabránit příslušnému orgánu, aby vyžadoval, že bude posuzování vlivů na životní prostředí provedeno v pozdějším stádiu řízení o územním plánu?“
K předběžným otázkám
K první otázce
38. Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda kvalifikace rozhodnutí jako „povolení“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 závisí výlučně na vnitrostátním právu.
39. Článek 1 odst. 2 směrnice 85/337 vymezuje pojem „povolení“ ve smyslu této směrnice jako rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.
40. Tento pojem tak zůstává, i když napodobuje některé prvky vnitrostátního práva, pojmem Společenství, který na rozdíl od tvrzení Bromley LBC a vlády Spojeného království vychází výlučně z práva Společenství. Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že výrazy ustanovení práva Společenství, které neobsahuje žádný výslovný odkaz na právo členských států k určení svého smyslu a dosahu, musí být běžně v celém Společenství vykládány autonomně a jednotně, přičemž výklad je třeba hledat s přihlédnutím k celkovým souvislostem tohoto ustanovení a cíli sledovanému dotčenou právní úpravou (viz v tomto smyslu rozsudky ze dne 18. ledna 1984, Ekro, 327/82, Recueil, s. 107, bod 11; ze dne 19. září 2000, Linster, C‑287/98, Recueil, s. I‑6917, bod 43, a ze dne 7. ledna 2004, Wells, C‑201/02, Recueil, s. I‑723, bod 37).
41. Na první otázku je tedy třeba odpovědět tak, že kvalifikace rozhodnutí jako „povolení“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 musí být provedena podle vnitrostátního práva v souladu s právem Společenství.
Ke druhé a třetí otázce
42. Podstatou druhé a třetí otázky předkládajícího soudu, které je třeba přezkoumat společně, je, zda čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 směrnice 85/337 mají být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, pokud se po vydání stavebního povolení k předběžnému záměru v okamžiku schválení vyhrazených bodů ukáže, že záměr může mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění.
43. V tomto ohledu nejprve z čl. 2 odst. 1 směrnice 85/337 vyplývá, že záměry, které mohou mít významný vliv na životní prostředí ve smyslu článku 4 téže směrnice, vykládaného ve vzájemném spojení s přílohami I a II této směrnice, musejí před vydáním povolení podléhat posouzení z hlediska jejich vlivů (výše uvedený rozsudek Wells, bod 42).
44. Jak bylo připomenuto v bodě 39 tohoto rozsudku, vymezuje čl. 1 odst. 2 směrnice 85/337 pojem „povolení“ ve smyslu této směrnice jako rozhodnutí příslušného orgánu nebo orgánů, které opravňuje oznamovatele k uskutečnění záměru.
45. Ze systematiky a cílů směrnice 85/337 vyplývá, že se toto ustanovení týká rozhodnutí (v jedné nebo více fázích), které oznamovateli umožňuje zahájit práce k uskutečnění jeho záměru.
46. S ohledem na tato upřesnění tedy přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda stavební povolení k předběžnému záměru a rozhodnutí o schválení vyhrazených bodů dotčené ve věci v původním řízení představují jako celek „povolení“ ve smyslu směrnice 85/337 (viz v tomto ohledu rozsudek z dnešního dne, Komise v. Spojené království, C‑508/03, Sb. rozh. s. I‑3969, body 101, 102).
47. Dále je třeba připomenout, že Soudní dvůr v bodě 52 výše uvedeného rozsudku Wells upřesnil, že jestliže vnitrostátní právo stanoví povolovací řízení v několika fázích, přičemž jednou z nich je hlavní rozhodnutí a další prováděcí rozhodnutí, které nemůže jít nad rámec parametrů stanovených hlavním rozhodnutím, musejí být vlivy, které záměr může mít na životní prostředí, identifikovány a posuzovány během řízení týkajícího se hlavního rozhodnutí. Pouze tehdy, kdy tyto vlivy nejsou identifikovatelné, by mělo být posouzení provedeno během řízení týkajícího se prováděcího rozhodnutí.
48. Dospěje-li tedy předkládající soud k závěru, že řízení upravené režimem dotčeným v původním řízení, je povolovacím řízením v několika fázích, přičemž jednou z nich je hlavní rozhodnutí a další prováděcí rozhodnutí, které nemůže jít nad rámec parametrů stanovených hlavním rozhodnutím, z toho vyplývá, že příslušný orgán má případně povinnost provádět posuzování vlivů záměru na životní prostředí i po vydání stavebního povolení k předběžnému záměru během pozdějšího schvalování vyhrazených bodů (viz v tomto ohledu výše uvedený rozsudek Komise v. Spojené království, body 103 až 106). Toto posuzování musí být globálního charakteru, aby se týkalo všech aspektů záměru, které ještě nebyly posouzeny nebo které vyžadují nové posouzení.
49. S ohledem na všechny předcházející skutečnosti je třeba na druhou a třetí otázku odpovědět tak, že čl. 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 směrnice 85/337 musejí být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, pokud se v případě povolení v několika fázích během druhé fáze ukáže, že záměr může mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění.
K nákladům řízení
50. Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Výrok
Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:
1) Kvalifikace rozhodnutí jako „povolení“ ve smyslu čl. 1 odst. 2 směrnice Rady 85/337/EHS ze dne 27. června 1985 o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí, musí být provedena podle vnitrostátního práva v souladu s právem Společenství.
2) Článek 2 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 směrnice 85/337 musejí být vykládány v tom smyslu, že vyžadují, aby bylo provedeno posouzení vlivů na životní prostředí, pokud se v případě povolení v několika fázích během druhé fáze ukáže, že záměr může mít významný vliv na životní prostředí mimo jiné v důsledku své povahy, rozsahu nebo umístění.