61975C0007
CONCLUSÕES DO ADVOGADO-GERAL
ALBERTO TRABUCCHI
apresentadas em 10 de Junho de 1975 (
*1
)
Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1.
Os pedidos de interpretação a título prejudicial apresentados pelo tribunal du travail de Nivelles, tendo por objecto o Regulamento (CEE) n.o 1612/68, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, e o Regulamento n.o 1408/71, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, encontram-se relacionados com a aplicação da lei belga de 27 de Junho de 1969, respeitante à atribuição de abonos para deficientes. A aplicação desta lei tinha já dado lugar a dois outros processos prejudiciais: os processos 187/73, Callemeyn, Colect. 1974, p. 309, e 39/74, Costa/Estado belga, Colect. 1974, p. 523. Resulta dessa jurisprudência que uma legislação como a que foi referida se inscreve no âmbito da segurança social, regulada pelo artigo 51o do Tratado; e em especial que as prestações a que se refere o artigo 4.o, n.o 1, b), do Regulamento (CEE) n.o 1408/71 Conselho incluem as previstas nessa legislação nacional sobre abonos para deficientes físicos, na medida em que essas legislações digam respeito aos trabalhadores, na acepção do artigo 1.o, alínea a), do mesmo regulamento.
Apesar de a legislação belga em causa dizer respeito a toda a população do Estado e, portanto, não ter sido concebida em relação aos trabalhadores enquanto tais, o Tribunal, na jurisprudência a que aludimos, reconheceu a estes últimos o direito de dela beneficiarem.
No presente processo levanta-se a questão de saber se aquele benefício se poderá também estender aos familiares do trabalhador, residentes no país de emigração e compreendidos no conceito de membros de família do trabalhador, nos termos em que este conceito é definido no artigo 1.o, alínea f), do Regulamento n.o 1408/71.
2.
A situação que deu origem às questões prejudiciais, que se destinam essencialmente ao esclarecimento deste problema, é muito simples. Os cônjuges F., de nacionalidade italiana, residentes desde 1947 na Bélgica, onde o senhor F. trabalha como trabalhador por conta de outrem, tiveram em 1959 um filho que nasceu gravemente deficiente. O pedido apresentado pelos pais ao Ministério belga da Previdência Social, em nome do seu filho, para obtenção dos abonos normais para deficientes, nos termos da lei belga de 27 de Junho de 1969, foi indeferido porque o menor não tinha a nacionalidade belga, e como estrangeiro não preenchia os requisitos exigidos para a obtenção daquele benefício com base no Acordo Provisório Europeu de 11 de Dezembro de 1953, em conformidade com a interpretação que habitualmente dele faz a administração belga: isto é, faltava o requisito da residência por um período de quinze anos na Bélgica após ter atingido os 20 anos de idade. A lei reconhece aos cidadãos belgas residentes na Bélgica, a partir do décimo quarto ano, que sofram uma incapacidade permanente para o trabalho de pelo menos 30 % e que não disponham de recursos que excedam certos limites, o direito a beneficiar dos abonos. O menor em causa, que, como se viu, nasceu na Bélgica e aí reside, parece sofrer de uma incapacidade de 100 %.
Perante esta situação, o órgão jurisdicional belga, embora considerando a possibilidade de interpretar o referido acordo no sentido de impor os requisitos de residência apenas aos pais, pergunta a este tribunal se o direito comunitário, e em especial o artigo 12.o do Regulamento (CEE) n.o 1612 /68, ou o Regulamento (CEE) n.o 1408/71, pode fornecer uma solução mais segura susceptível de evitar discriminações injustas.
A primeira questão submetida pelo órgão jurisdicional belga pretende saber se as medidas referidas no artigo 12.o do Regulamento n.o 1612/68 incluem prestações do tipo dos abonos previstos na lei belga de 27 de Junho de 1969, na medida em que se destinam a filhos deficientes de trabalhadores por conta de outrem; parece-me que a resposta se impõe com toda a evidência em sentido negativo. De facto, o artigo 12.o refere-se às prestações destinadas a permitir aos filhos dos trabalhadores migrantes a frequência de cursos de ensino geral, de aprendizagem e de formação profissional, em condições de igualdade com os nacionais. Não podem integrar-se no âmbito de aplicação daquela norma prestações que, na medida em que são previstas também em benefício de deficientes irrecuperáveis, têm uma função de sustento claramente diferente da especificamente prevista no artigo 12.o No caso especial de um deficiente inválido a 100 %, não poderia, por outro lado, pôr-se sequer a questão de prestações do tipo das previstas pela referida norma, que neste caso não fariam qualquer sentido.
3.
O problema, levantado com a segunda questão, da qualificação objectiva de uma legislação nacional do tipo daquela que o órgão jurisdicional nacional deve aplicar, relativamente ao Regulamento n.o 1408/71 do Conselho, já encontrou resposta na jurisprudência deste Tribunal. Como já se viu, efectivamente, resulta dos critérios enunciados nos acórdãos prejudiciais proferidos nos processos 187/73 e 39/74 que uma legislação desse tipo se integra no âmbito de aplicação daquele regulamento e que as prestações por ela previstas a favor dos deficientes são qualificáveis como prestações de invalidez referidas no artigo 4 o, n.o 1, b), do referido regulamento.
Mas isto não resolve o problema específico que agora se põe ao órgão jurisdicional belga, e que resulta da análise conjunta das segunda e terceira questões: isto é, não resolve a questão da aplicabilidade aos filhos dos trabalhadores migrantes, quer antes quer depois de atingirem a maioridade, de uma legislação daquele tipo, que não se refere nem à qualidade de trabalhador nem à de seu familiar: e isto com base na disciplina comunitária no campo social.
4.
Com base na já evocada jurisprudência do Tribunal, o trabalhador migrante que, independentemente da sua nacionalidade, se encontre na situação prevista pela lei em causa para os cidadãos belgas, beneficia dela em condições de igualdade com estes.
O referido regulamento, nos termos do seu artigo 2.o, aplica-se também aos membros da família do trabalhador e aos seus sobreviventes. Nos termos do artigo 3 o, n.o 1, as pessoas residentes no território do Estado e que se integram no âmbito de aplicação do mesmo regulamento são admitidas ao benefício da legislação nacional nas mesmas condições que os nacionais.
Nas observações apresentadas no processo 39/74 (Costa/Bélgica), a Comissão tinha no entanto afastado a possibilidade de os familiares do trabalhador serem, nessa qualidade, segurados no âmbito de um regime de previdência geral do tipo do considerado naquele caso pelo órgão jurisdicional belga. Chegou a esta conclusão extraindo argumentos designadamente da jurisprudência do Tribunal relativa ao «rendimento garantido» (processo 1/72, Frilli/Bélgica, Colect. 1972, p. 145).
Segundo a Comissão, o direito comunitário em matéria de segurança social aplica-se à família do trabalhador migrante apenas na medida em que a legislação social nacional confira direitos aos nacionais na sua qualidade de familiares de um trabalhador, por conseguinte na medida em que os direitos em causa possam ser derivados do seguro do trabalhador. Em abono desta tese, a Comissão invocou as normas especiais que foi preciso adoptar para aplicar aos membros da família do trabalhador migrante os sistemas de protecção social vigentes nos novos Estados-membros. Segundo a Comissão, as legislações destes Estados, que atribuem, não aos membros da família do trabalhador como tal mas a todos os cidadãos residentes, um direito pessoal à maior parte das prestações sociais, não teriam podido de outro modo ser aplicadas aos membros da família do trabalhador migrante, mesmo no que respeita às prestações básicas, como por exemplo as relativas à assistência na doença ou às pensões de viuvez.
A circunstância de terem sido adoptadas a este respeito normas especiais (v. Regulamento n.o 2864/72 do Conselho, JO L 306, p. 1) que modificam o anexo V do Regulamento n.o 1408/71 encontra-se certamente em conformidade com as exigências de clareza e segurança jurídicas; mas não me parece que possa constituir um argumento de peso para apoiar a interpretação restritiva do alcance do Regulamento n.o 1408/71. O argumento «a contrario» que daí se poderia extrair, baseado exclusivamente na vontade presumida do legislador, é, como são geralmente os argumentos deste tipo, tudo menos probatório.
No que respeita à referência à jurisprudência do Tribunal no processo 1/72, deve observar-se que as considerações de ordem prática que podem aduzir-se para justificar a limitação apenas ao trabalhador migrante do benefício de uma legislação relativa ao rendimento mínimo garantido não podem aplicar-se a uma legislação que, como a relativa à integração do rendimento dos deficientes necessitados, se destina a ser aplicada já não potencialmente a toda a população, mas sim apenas a uma categoria muito especial e felizmente bastante limitada de pessoas.
Por outro lado, no presente processo, a Comissão tentou chegar a uma solução favorável ao deficiente, filho de trabalhador migrante, propondo subsumir os abonos do género daqueles a que se refere o órgão jurisdicional belga na categoria das prestações familiares previstas no artigo 1.o, alínea u), do Regulamento n.o 1408/71. Foi por outro lado esclarecido, pelo recorrido no processo principal, que a lei belga prevê expressamente prestações familiares em acréscimo aos abonos comuns a favor de filhos deficientes de um trabalhador. O pagamento destas últimas prestações encontra-se subordinado à condição de os filhos deficientes sofrerem de uma incapacidade para o trabalho de pelo menos 66 % e além disso são pagas, em regra, apenas até aos 14 anos, ou quando muito até aos 25 anos, quando os beneficiários podem frequentar cursos de formação profissional. Portanto, a existência de uma prestação específica de carácter familiar a favor de filhos deficientes, prevista no âmbito de uma legislação que se integra na categoria do artigo 4.o, n.o 1, alínea h), leva a excluir que possam ser qualificadas em sentido próprio na mesma categoria também outras prestações estabelecidas em benefício de deficientes. E trata-se aqui de uma legislação que atribui os seus benefícios, em princípio, apenas a partir do décimo quarto ano de idade, isto é, a partir do momento em que podem terminar os abonos familiares, e que não se destina especificamente a compensar encargos familiares, mas é antes estabelecida em favor dos próprios deficientes, que poderão deles continuar a beneficiar sem limite de tempo.
Ainda que uma prestação do género deva ser inscrita na categoria das prestações de invalidez, resta por outro lado o facto de o deficiente, que não seja cidadão do Estado de residência, só dela poder beneficiar, nos termos da legislação comunitária, como reflexo da sua ligação familiar com o trabalhador, na medida em que tal seja necessário para evitar que o trabalhador migrante seja discriminado relativamente ao nacional que se encontre em situação económica e familiar equivalente.
5.
O âmbito de aplicação pessoal da disciplina comunitária em causa assenta no conceito de «trabalhador» e de «familiares» deste. A circunstância de uma legislação social não ter sido concebida expressamente para os trabalhadores enquanto tais e de ser, pelo contrário, válida para a generalidade dos nacionais que não tenham um rendimento suficiente não afasta necessariamente a possibilidade de dela se valerem também os trabalhadores e os seus familiares nas mesmas condições dos nacionais.
Uma vez que a referência contida no Regulamento n.o 1408/71 ao conceito de trabalhador não impediu que se admitisse o direito de um trabalhador migrante beneficiar de prestações sociais não concebidas especificamente para trabalhadores, deverá também excluir-se que a referência do mesmo regulamento ao conceito de «familiares» do trabalhador impeça estes de usufruir da mesma legislação social — ainda que esta prescinda do conceito de família — em condições de igualdade com os nacionais do Estado de acolhimento, nos termos do artigo 3.o, n.o 1, do citado regulamento. Esta conclusão parece, aliás, estar já implícita no acórdão proferido no processo 39/74 (Costa), em que o Tribunal declarou que «uma legislação nacional que preveja um direito, legalmente protegido, ao abono para deficientes integra-se, no que respeita às pessoas visadas pelo Regulamento n.o 3 (note-se que o Tribunal não fala aqui apenas de trabalhadores, antes utilizando uma expressão que compreende também os seus familiares), no domínio da segurança social, na acepção do artigo 51o do Tratado e da regulamentação comunitária adoptada em aplicação daquela disposição».
A proibição fundamental de qualquer discriminação baseada na nacionalidade, entre trabalhadores dos Estados-membros, enunciada no artigo 48.o do Tratado CEE e retomada no artigo 3.o do Regulamento n.o 1408/71 também no que respeita aos seus familiares, encontrou expressão especial também no Regulamento n.o 1612 /68 do Conselho, relativo à livre circulação dos trabalhadores na Comunidade, o qual, na sua fundamentação, se refere expressamente à necessidade de garantir de direito e de facto a igualdade de tratamento do trabalhador migrante também no que respeita às condições de integração da família na sociedade do país de acolhimento. Esta exigência, que é acompanhada do direito do trabalhador a fazer-se acompanhar pela família, assume especial importância sempre que é posta em relação com o direito reconhecido aos familiares do trabalhador migrante de continuar a residir no Estado em que ele exerceu uma actividade laboral, mesmo após a cessação desta (Regulamento n.o 1251/70 da Comissão, JO L 142, p. 24; EE 05 F1 p. 93).
A estas considerações, baseadas em disposições especiais da disciplina comunitária, pode ainda acrescentar-se uma observação de carácter geral extraída directamente do Tratado e a que o Tribunal já por diversas vezes se referiu: para realizar uma efectiva liberdade de circulação dos trabalhadores no território da Comunidade, é necessário que estes sejam colocados, pelo menos em matéria económica e de prestações sociais em especial, num plano de efectiva igualdade de tratamento com os nacionais. Nesta perspectiva, não pode ser relevante, para excluir a extensão aos familiares de um trabalhador do benefício de prestações do género daquelas a que se refere o órgão jurisdicional belga, previstas pela lei interna em benefício dos filhos deficientes, a circunstância de a legislação em causa não ter sido concebida expressamente em relação aos trabalhadores como tais e aos seus familiares, sendo antes geralmente aplicável a toda a população residente. A utilização do critério da nacionalidade para distinguir a situação do trabalhador migrante da de um nacional que se encontre em correspondente situação teria um carácter manifestamente contrário aos princípios e normas acima referidos.
O direito dos trabalhadores migrantes às referidas prestações foi reconhecido pelo Tribunal desde que essas prestações tenham sido consideradas como «um rendimento complementar para os beneficiários de prestações sociais insuficientes, atingidos de incapacidade permanente para o trabalho» (acórdão Callemeyn, Colect. 1974, p. 309, n.o 8; acórdão Costa, Colect. 1974, p. 523, n.o 8; v. ainda o acórdão Frilli, Colect. 1972, p. 145, n.o 15).
A exigência de alargar o benefício ao trabalhador estrangeiro e à sua família surge precisamente porque a lei olha apenas aos nacionais, atribuindo a todos estes, e portanto directamente aos deficientes ou aos trabalhadores e suas famílias, benefícios que pela sua generalidade não era necessário especificar em especial como complemento da segurança social no mundo do trabalho.
Na medida, portanto, em que numa legislação nacional de segurança social de aplicação geral, que como tal prescinda da consideração de uma relação de trabalho presente ou passada, se possa descortinar uma função integradora relativamente a outras prestações de segurança social consideradas insuficientes, o trabalhador compreendido no âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1408/71 poderá dela beneficiar. Repetimos que na base desta jurisprudência se encontra a exigência de realizar para o trabalhador comunitário uma total igualdade de tratamento com o cidadão do Estado de imigração em tudo o que diga respeito aos beneficiários da legislação de segurança social. Esta jurisprudência ultrapassou, em substância, o critério da necessidade de uma ligação específica da prestação social com a relação de trabalho.
A exigência de igualdade de tratamento também se faz sentir para além daquilo que estritamente diz respeito àquela relação. O trabalhador migrante não podia ser considerado pelo direito comunitário — como também não é nos direitos internos — como um simples fornecedor de trabalho, antes sendo olhado na sua complexidade humana. Nesta perspectiva, o legislador comunitário não se preocupou apenas em garantir-lhe o direito à igualdade de remuneração e de prestações sociais atinentes à relação de trabalho, antes tendo tido o cuidado de reconhecer a necessidade de serem eliminados os obstáculos que se opõem à mobilidade dos trabalhadores em tudo o que respeita, designadamente, às «condições de integração da família no país de acolhimento» (Regulamento n.o 1612/68 do Conselho, quinto considerando).
De acordo com esta tendência geral da legislação e da jurisprudência comunitária, entendo que, nada obstando a este respeito nos textos em vigor, se deve reconhecer ao filho deficiente que esteja a cargo de um trabalhador migrante o direito de receber as prestações de segurança social que a legislação do país de acolhimento reconhece a favor de todos os nacionais residentes atingidos pela mesma deficiência. Isto com o esclarecimento que entendemos ser oportuno desenvolver mais profundamente em resposta à terceira questão do órgão jurisdicional nacional.
6.
Poderiam talvez existir limites para a admissão de um princípio de alargamento automático aos familiares do trabalhador migrante de todos os benefícios previstos em proveito dos nacionais por legislações de previdência social de carácter geral, como é, por exemplo, o caso da legislação relativa ao rendimento mínimo garantido considerado no processo Frilli.
As eventuais dificuldades e possibilidades de abuso poderiam, por outro lado, ser facilmente evitadas através de adaptações adequadas por parte do legislador nacional, por exemplo prevendo, de maneira não discriminatória, uma duração mínima de residência no Estado como requisito para atribuição do direito.
Além disso, mesmo na falta dessas adaptações, não seria talvez impossível limitar, sempre que se revelasse necessário para evitar extensões injustificadas, o acesso a tais benefícios mediante a referência a um conceito familiar adequado ao tipo de legislação e de prestações sociais em causa.
Seja como for, não existe nenhuma dificuldade desse género para a aplicação de uma legislação como aquela com que agora depara o órgão jurisdicional belga ao caso que constitui objecto do processo principal.
No presente processo, nem mesmo o organismo de segurança social recorrido invocou o perigo de dificuldades de ordem prática relativamente à eventual admissão dos filhos dos trabalhadores migrantes comunitários ao benefício das prestações em causa. É certo que não parece insuperável a dificuldade de ordem técnica que poderia resultar da ausência, em legislações gerais do tipo da que aqui está em causa, de qualquer referência ao trabalhador e, portanto, ao conceito de seu «familiar».
No caso de no Estado cuja legislação está em causa não existir um conceito de «familiar» geralmente válido para a aplicação da legislação social, poder-se-ia, talvez, recorrer por analogia ao grupo de pessoas que, segundo o artigo 10.o do Regulamento n.o 1612/68, têm o direito de se estabelecer com o trabalhador migrante no território de um Estado-membro de que não sejam nacionais e de aí permanecerem, nos termos do Regulamento n.o 1251 /70 do Conselho, mesmo após a cessação da relação de trabalho do mesmo trabalhador.
De qualquer modo, a existirem problemas de definição, estes nunca dirão respeito aos filhos do trabalhador, cuja pertença à família não poderia ser posta em dúvida, por mais restritivo que seja o conceito de «familiar».
O órgão jurisdicional belga, demonstrando aperceber-se claramente da injustiça da solução a que conduziria o direito interno com base na interpretação habitualmente dada às disposições relevantes do Acordo Provisório Europeu, de 11 de Dezembro de 1953, relativo aos regimes de segurança social, não se dirigiu ao Tribunal de Justiça apenas para resolver uma dúvida sua sobre a interpretação do direito comunitário, mas pedindo-lhe algo mais: que o ajudasse a eliminar, de forma clara e definitiva, uma situação que repugnaria à sua consciência.
Ainda que os textos vigentes não contenham disposições precisas especificamente aptas à solução do problema, esta resulta claramente dos princípios e objectivos do direito social comunitário, da tendência geral expressa na regulamentação do Conselho e da Comissão e da jurisprudência do Tribunal.
Se quisermos que o direito comunitário não seja apenas uma regulamentação mecânica da economia, mas antes constitua um ordenamento à altura da sociedade que se propõe reger, se quisermos que seja um direito correspondente à ideia de justiça social e às exigências da integração europeia a nível não só da economia mas também dos povos, não podemos frustrar a expectativa, mais que legítima, do órgão jurisdicional belga.
Na falta de uma disposição clara pró ou contra, a única solução do problema que se apresenta em conformidade com as exigências do sistema comunitário em matéria de livre circulação dos trabalhadores, bem como com um princípio superior de justiça, o Regulamento n.o 1408/71 deverá ser interpretado de acordo com aquelas exigências.
O critério da integração das prestações de segurança social que o Estado considerou insuficientes, critério a que se tinha referido o Tribunal nos acórdãos já citados para reconhecer ao trabalhador o direito de beneficiar de legislações de segurança social do género da que é considerada pelo órgão jurisdicional nacional, parece idóneo para justificar o reconhecimento do mesmo direito também a favor dos filhos do trabalhador.
Com esta resposta que propomos que seja dada ao órgão jurisdicional a quo, fica reconhecido que o direito comunitário, sob a perspectiva particular das exigências da livre circulação dos trabalhadores, vem completar, alargando-o parcialmente, o critério fixado pela lei belga, acrescentando ao critério-base do gozo da nacionalidade, como requisito directo para os beneficiários, o da pertença à família de um cidadão de outro Estado-membro que desenvolva na Bélgica uma actividade laboral por conta de outrem.
7.
Quanto à terceira questão submetida pelo órgão jurisdicional belga, assinalamos em primeiro lugar que, na concepção do Regulamento n.o 1408/71, o filho do trabalhador estrangeiro tem direito a receber o abono para deficientes não a título pessoal, como é o caso, pelo contrário, dos deficientes que têm a nacionalidade do país de acolhimento, mas apenas como reflexo da protecção do trabalhador. A extensão da aplicação de uma lei social de carácter geral aos filhos dos trabalhadores justifica-se porquanto aquela permite libertar o trabalhador de um encargo de que se encontra liberto o seu homólogo belga. De facto, supõe-se que, a não ser assim, o filho deficiente, mesmo que apenas parcialmente, constituiria um encargo para os pais a quem incumbe a obrigação legal de assistência, mesmo depois de atingida a maioridade.
Nesta perspectiva, o direito do filho é necessariamente acessório de posição do pai no país em causa; com a consequência de, quando este fizer cessar a relação com o país em causa (por exemplo, deslocando a sua residência para outro Estado), relação que só ela justifica a pretensão do filho, cessará também o pressuposto da obrigação imposta ao Estado, no plano do direito comunitário, de atribuir o abono ao deficiente que não seja nacional.
Seria excessivo, em minha opinião, admitir um direito do deficiente à manutenção do abono, completamente independente da posição do pai relativamente ao Estado cuja legislação está em causa. Daí também poderiam resultar situações dificilmente aceitáveis, como seria o caso do trabalhador migrante que, após ter trabalhado durante um breve período no Estado em causa, decidisse ir trabalhar para outro Estado e deixar o filho deficiente no primeiro Estado, a cargo do sistema de segurança social deste.
Em conclusão, propomos que se responda ao órgão jurisdicional belga declarando que os filhos deficientes dos trabalhadores por conta de outrem ou equiparados, residentes num Estado-membro de que não são cidadãos e incluídos no âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1408/71 do Conselho, têm o direito de receber os abonos especiais para deficientes previstos por uma lei desse Estado, aplicável a todos os nacionais residentes. Esse direito mantém-se enquanto o trabalhador, pai do beneficiário deficiente, não fizer cessar a relação com o Estado em relação ao qual aquele direito foi constituído.
(
*1
)	Língua original: italiano.