62014CP0146
STAJALIŠTE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
MACIEJA SZPUNARA
izneseno 14. svibnja 2014. (
1
)
Predmet C‑146/14 PPU
Direktor na Direkcija „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti
protiv
Bašira Mohameda Alija Mahdija
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Administrativen sad Sofia‑grad (Bugarska))
„Područje slobode, sigurnosti i pravde — Direktiva o vraćanju — Udaljavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom — Upravno zadržavanje — Produljenje takvog zadržavanja — Moguća dopuštenost prekoračenja najduljeg mogućeg trajanja zadržavanja, koje se temelji na nepostojanju osobnih dokumenata — Prepreke izvršenju odluke o udaljavanju — Mogućnost za udaljavanje — Odbijanje veleposlanstva konkretne treće zemlje da izda dokument potreban za povratak — Moguća obveza konkretne države članice da izda privremeni dokument o položaju osobe“
Uvod
1.
Sud mora, četvrti put (
2
), odlučivati u hitnom prethodnom postupku koji se odnosi na tumačenje odredaba Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom (SL L 348, str. 98.) (SL L, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 188.), uobičajeno poznate pod nazivom „Direktiva o vraćanju“.
2.
U ovom ću se stajalištu više puta pozvati na sudsku praksu Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP). Razlog za tu odluku jest taj što Direktiva 2008/115 ima za cilj uzeti u obzir upravo sudsku praksu ESLJP‑a u području zadržavanja (
3
). Ta sudska praksa proizlazi iz članka 5. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisane u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP), koji odgovara članku 6. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja). Članak 52. stavak 3. prva rečenica Povelje određuje da su, u mjeri u kojoj ona sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima EKLJP‑om, značenje i opseg primjene tih prava jednaki onima iz EKLJP‑a. Što se tiče članka 7. Povelje i članka 8. stavka 1. EKLJP‑a, Sud je potvrdio da „[v]alja dati članku 7. [P]ovelje isto značenje i opseg primjene kao članku 8. stavku 1. EKLJP‑a, kako ga tumači sudska praksa [ESLJP‑a]“ (
4
).
3.
Prema mojem mišljenju isto vrijedi i za članak 6. Povelje i članak 5. EKLJP‑a (
5
).
Pravni okvir
Pravo Unije
Povelja
4.
Na temelju članka 6. Povelje „[s]vatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost“.
5.
Članak 47. Povelje naslova „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje“ propisuje:
„Svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom, u skladu s uvjetima utvrđenima ovim člankom.
Svatko ima pravo da zakonom prethodno ustanovljeni i nepristrani sud pravično, javno i u razumnom roku ispita njegov slučaj. Svatko ima mogućnost biti savjetovan, branjen i zastupan.
Pravna pomoć osigurava se za osobe koje nemaju dostatna sredstva, u mjeri u kojoj je takva pomoć potrebna za osiguravanje učinkovitog pristupa pravosuđu.“
Direktiva 2008/115
6.
Uvodne izjave 6., 12. i 16. Direktive 2008/115 određuju:
„(6)
Države članice osiguravaju da se prestanak nezakonitog boravka državljana trećih zemalja provodi prema pravičnom i transparentnom postupku. Sukladno općim načelima prava EU‑a odluke donesene u skladu s ovom Direktivom donose se u svakom pojedinačnom slučaju i na temelju objektivnih kriterija, što znači da bi ocjenjivanje trebalo prelaziti samu činjenicu nezakonitog boravka. Prilikom korištenja standardnih obrazaca za odluke koje se odnose na povratak, posebno na odluke o vraćanju, ako su donesene, odluke o zabrani ulaska i odluke o odstranjivanju, države bi članice trebale poštovati ta načela i u potpunosti se uskladiti s važećim odredbama ove Direktive.
[…]
(12)
Položaj državljana trećih zemalja koji borave nezakonito, a njihovo udaljavanje nije moguće, trebao bi biti reguliran. Osnovne uvjete za njihovo uzdržavanje trebalo bi utvrditi u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Takve bi osobe trebale dobiti pisanu potvrdu kako bi mogle u slučaju upravnih kontrola ili provjera dokazati svoj poseban položaj. Države bi članice trebale imati široku slobodu u odlučivanju u pogledu obrasca i oblika potvrde te bi trebale moći uključiti ga u odluke koje se odnose na povratak prema ovoj Direktivi.
[…]
(16)
Korištenje zadržavanja s ciljem udaljavanja trebalo bi biti ograničeno i sukladno načelu proporcionalnosti u pogledu korištenih načina i postavljenih ciljeva. Zadržavanje je opravdano samo radi pripreme za vraćanje ili provođenje postupka udaljavanja te ako primjena manje prisilnih mjera ne bi bila dovoljna.“
7.
Predmet Direktive 2008/115 opisan je u njenom članku 1. kako slijedi:
„Ovom se Direktivom utvrđuju zajednički standardi i postupci koji se imaju primjenjivati u državama članicama za vraćanje državljana trećih zemalja koji nemaju zakonit boravak u skladu s temeljnim pravima kao općim načelima prava Zajednice kao i međunarodnog prava, uključujući zaštitu izbjeglica i ljudskih prava.“
8.
Članak 3. točka 7. Direktive 2008/115 određuje da „opasnost od bijega znači „postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći“.
9.
Članak 15. Direktive 2008/115, naslovljen „Zadržavanje“, propisuje:
„1.   Ako u konkretnom slučaju nije moguće primijeniti dostatne a manje prisilne mjere, države članice mogu samo zadržati državljanina treće zemlje u pogledu kojeg se provodi postupak vraćanja kako bi pripremile povratak i/ili provele postupak vraćanja, posebno kada:
a)
postoji opasnost od bijega; ili
b)
konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje.
Svako zadržavanje može trajati ono vrijeme koje je najmanje potrebno, a trajati tako dugo koliko traje postupak udaljavanja, a treba se provesti uz dužnu pozornost.
2.   Zadržavanje određuje upravno ili sudsko tijelo.
Zadržavanje se određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge.
Kada zadržavanje određuju upravna tijela, države članice:
a)
osiguravaju da se odredi brzo sudsko ispitivanje i donošenje odluke o zakonitosti zadržavanja, u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja;
b)
ili priznaju državljaninu treće zemlje pravo da pokrene postupak u kojem će se odlučivati o zakonitosti zadržavanja brzim sudskim ispitivanjem koji će se provesti u najkraćem mogućem roku od pokretanja postupka. U tom slučaju države članice bez odgode obavješćuju konkretnog državljanina treće zemlje o mogućnosti pokretanja takvog postupka.
Konkretni državljanin treće zemlje pušta se bez odgode ako zadržavanje nije zakonito.
3.   U svakom slučaju, zadržavanje se preispituje u razumnim vremenskim razmacima bilo na zahtjev konkretnog državljanina treće zemlje ili po službenoj dužnosti. U slučaju da je produljeno vrijeme zadržavanja, preispitivanje nadzire sudsko tijelo.
4.   Ako iz pravnih ili drugih razloga više ne postoji mogućnost za udaljavanje ili ne postoje uvjeti iz stavka 1., zadržavanje više nije opravdano te se konkretna osoba bez odgode pušta.
5.   Zadržavanje traje dok se ispune uvjeti iz stavka 1. te je potrebno osigurati uspješno udaljavanje. Svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci.
6.   Države članice ne smiju produžavati vrijeme iz stavka 5., osim za određeno vrijeme koje ne prelazi daljnjih dvanaest mjeseci u skladu s nacionalnim pravom u slučajevima kada je vjerojatno da će usprkos svim njihovim opravdanim naporima akcija udaljavanja trajati dulje zbog:
a)
nedostatka suradnje konkretnog državljanina treće zemlje; ili
b)
kašnjenj[a] u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja.“
EKLJP
10.
Članak 5. EKLJP‑a u dijelu relevantnom za potrebe ovog predmeta određuje:
„1.   Svatko ima pravo na slobodu i osobnu sigurnost. Nitko se ne smije lišiti slobode, osim u sljedećim slučajevima i u postupku propisanom zakonom:
[…]
f)
ako se radi o zakonitom uhićenju ili pritvoru neke osobe kako bi je se spriječilo da neovlašteno uđe u zemlju ili osobe protiv koje je u tijeku postupak protjerivanja ili izručenja.
[…]
4.   Svatko tko je lišen slobode uhićenjem ili pritvaranjem ima pravo pokrenuti sudski postupak u kojem će se brzo odlučiti o zakonitosti njegova pritvaranja ili o njegovu puštanju na slobodu ako je pritvaranje bilo nezakonito.
[…]“
Bugarsko pravo
Zakon o strancima
11.
Članak 41. točka 1. Zakona o strancima u Republici Bugarskoj (Zakon za čuždencite v Republika Bălgaria, DV br. 153, od 23. prosinca 1998.), u verziji primjenjivoj na činjenično stanje postupka (DV br. 108 od 17. prosinca 2013., u daljnjem tekstu: Zakon o strancima), propisuje da se prisilna upravna mjera „deportacije“ može odrediti kada „stranac ne može dokazati svoj zakoniti ulazak na državno područje“.
12.
Članak 42.h stavci 1., 3. i 4. Zakona o strancima, u verziji primjenjivoj na stanje glavnog postupka, u svezi s člankom 10. stavkom 1. točkom 22. tog zakona, propisuje da se prisilna upravna mjera „zabrane ulaska“ može odrediti kad je očito da ulazak stranca na državno područje ima za cilj korištenje tom zemljom kao prijelaznom točkom s ciljem iseljenja u treću zemlju.
13.
Prema članku 44. stavku 5. Zakona o strancima, „[k]ada postoje prepreke koje stranca sprječavaju da bez odgode napusti područje ili da uđe u drugu zemlju, taj se stranac dužan, na temelju odluke tijela koje je donijelo prisilnu upravnu mjeru, svaki tjedan prijaviti lokalnom odjelu Ministarstva unutarnjih poslova na način utvrđen provedbenim propisima ovog zakona, osim ako su prepreke izvršenju mjera deportacije ili protjerivanja uklonjene i ako su donesene mjere s ciljem njegovog hitnog udaljavanja“.
14.
U skladu s člankom 44. stavkom 6. tog Zakona:
„Kada je prisilna upravna mjera donesena na temelju članka 39.a stavka 1. točaka 2. i 3. protiv stranca čiji identitet nije bilo moguće utvrditi, kada taj stranac ometa izvršenje odluke kojom se određuje ta mjera ili kada postoji očita opasnost od bijega, tijelo koje je donijelo predmetnu odluku također može odrediti da se tog državljanina smjesti u zadržavanje u prostorije centra za upravno zadržavanje stranaca s ciljem pripreme njegove deportacije iz Republike Bugarske ili njegovog protjerivanja.“
15.
Na temelju članka 44. stavka 8. ovog zakona:
„Upravno zadržavanje provodi se ako su ispunjeni uvjeti navedeni u stavku 6., ali ne dulje od šest mjeseci. Nadležna tijela na temelju stavka 1. jednom mjesečno po službenoj dužnosti provjeravaju, zajedno s direktorom uprave ‚Migracija’, postoje li uvjeti za smještaj u zadržavanje. Iznimno, kada konkretna osoba odbija surađivati s nadležnim tijelima, ili kada dođe do kašnjenja u dobivanju dokumenata potrebnih za deportaciju ili protjerivanje, trajanje zadržavanja može se produljiti na dvanaest mjeseci. Kada je, uzimajući u obzir konkretne okolnosti predmeta, utvrđeno da više ne postoji mogućnost za udaljavanje stranca zbog pravnih ili tehničkih razloga, konkretna osoba se bez odgode pušta na slobodu.“
16.
U skladu s člankom 46.a stavkom 1. tog zakona, protiv odluke o smještaju u centar za upravno zadržavanje može se podnijeti tužba u roku od četrnaest dana od početka stvarnog smještaja, prema pravilima predviđenima Zakonom o upravnom postupku [Administrativnoprocesualen kodeks, u daljnjem tekstu: APK)]“.
17.
Članak 46.a stavak 2. tog zakona određuje da sud kojemu je podnesena tužba odlučuje o toj tužbi na javnoj raspravi, a konkretna osoba nije joj dužna nazočiti, i da se protiv sudske odluke može podnijeti žalba.
18.
Na temelju članka 46.a stavka 3. istog zakona, „[s]vakih šest mjeseci direktor centra za upravno zadržavanje stranih državljana predočuje popis stranaca koji tamo borave tijekom više od šest mjeseci zbog prepreka njihovom udaljavanju s državnog područja. Navedeni popis dostavlja se upravnom sudu u području kojega se nalazi centar za upravno zadržavanje“.
19.
Članak 46.a stavak 4. Zakona o strancima glasi kako slijedi:
„Nakon isteka svakog razdoblja od šest mjeseci od dana smještaja u centar za upravno zadržavanje sud po službenoj dužnosti ili na zahtjev konkretnog stranca, uz isključenje javnosti, određuje bilo produljenje zadržavanja bilo njemu zamjenske manje prisilne mjere bilo puštanje na slobodu. Protiv rješenja suda može se podnijeti žalba na način predviđen [APK‑om]“.
20.
Prema stavku 1. točki 4.c dopunskih odredaba Zakona o strancima, postojanje „opasnosti od bijega stranca kojem je određena prisilna upravna mjera“ utvrđeno je kada, uzimajući u obzir činjenice, postoji uvjerljiv razlog za sumnju da konkretni državljanin može izbjeći izvršenje određene mjere. Takve činjenice mogu biti okolnost da se dotičnog državljanina ne može pronaći na navedenoj adresi, postojanje prijašnjih povreda javnog poretka, prethodno osuđivanje konkretne osobe bez obzira na njezinu rehabilitaciju, okolnost da konkretna osoba nije napustila zemlju u roku koji joj je bio određen u cilju njezinog dobrovoljnog odlaska, okolnost da je jasno pokazala da ne poštuje mjeru koja joj je bila određena, okolnost da posjeduje lažne dokumente ili da ih uopće ne posjeduje, okolnost da daje lažne podatke, okolnost da je već pobjegla i/ili okolnost da nije poštovala zabranu ulaska.
APK
21.
Članak 128. stavak 1. APK‑a pod naslovom „Nadležnost ratione materiae“ predviđa:
„Pod nadležnost upravnih sudova potpadaju svi predmeti koji se odnose na zahtjeve za:
1.   donošenje, izmjenu, ukidanje ili poništenje upravnog akta;
[…]
3.   Sudska zaštita protiv akata i propuštanja upravnih tijela koji nemaju pravne osnove.“
22.
Na temelju članka 168. stavka 1. APK‑a pod naslovom „Predmet sudskog nadzora“:
„Sudac se ne ograničava na ispitivanje razloga koje je iznio tužitelj, nego je dužan, na temelju dokaza koje su pružile stranke, nadzirati zakonitost pobijanog upravnog akta s obzirom na svaki od razloga predviđen u članku 146.“
23.
Sukladno članku 170. stavku 1. APK‑a pod naslovom „Teret dokazivanja“„upravno tijelo i osobe u čiju korist je upravni akt moraju dokazati postojanje činjenica naznačenih u tom aktu i izvršenje pravnih zahtjeva za njegovo donošenje.“
24.
Članak 173. stavak 1. APK‑a pod naslovom „Ovlast upravnog suda kod poništenja ili ukidanja upravnog akta“ određuje:
„Kada pitanje nije podvrgnuto ocjeni upravnog tijela, sud koji o njemu odlučuje odlučuje o meritumu predmeta nakon što je ili poništio ili ukinuo upravni akt.“
Činjenični kontekst glavnog postupka i prethodna pitanja
25.
B. M. A. Mahdi uhićen je 9. kolovoza 2013. na graničnom prijelazu Bregovo (Bugarska) dok je pokušavao napustiti Bugarsku i ući u Srbiju. Nije imao osobne dokumente i predstavio se kao Bašir Mohamed Ali Mahdi, rođen 5. studenoga 1974. u Sudanu i državljanin te države.
26.
Isti dan je direktor bugarske granične kontrole protiv B. Mahdija donio tri upravne mjere, to jest mjeru „deportacije“, mjeru „zabrane ulaska stranca u Bugarsku“ i odluku o smještaju u upravno zadržavanje, u izvršenju prvih dviju mjera.
27.
B. M. A. Mahdi je 10. kolovoza smješten u posebni centar za privremeni smještaj stranaca Direkcije „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (Uprava za migracije pri Ministarstvu unutarnjih poslova), u Busmancima (Bugarska), u okrugu Sofije (Bugarska), sukladno odluci o smještaju u upravno zadržavanje.
28.
B. M. A. Mahdi je 12. kolovoza pred bugarskim upravnim tijelima potpisao izjavu o pristanku na dobrovoljni povratak u Sudan.
29.
Direktor na Direkcija „Migracija“ pri Ministerstvo na vatrešnite raboti (direktor Uprave za migracije pri Ministarstvu unutarnjih poslova, u daljnjem tekstu: direktor) je 13. kolovoza 2013. uputio dopis veleposlanstvu Republike Sudan u kojem ga obavještava o mjerama koje su donesene protiv B. M. A. Mahdija kao i o njegovom smještaju u zadržavanje. Također je naznačio da je potrebno da konzularna služba pri tom istom veleposlanstvu potvrdi identitet B. M. A. Mahdija i izda mu potvrdu koja zamjenjuje putovnicu kako bi mogao napustiti Bugarsku i vratiti se u Sudan.
30.
Na dan između 13. i 16. kolovoza 2013., koji sud koji je uputio zahtjev nije točno naveo, B. M. A. Mahdi je pred bugarskim upravnim tijelima usmeno izjavio da se ne želi dobrovoljno vratiti u Sudan. Iz spisa predmeta proizlazi da je ta izjava bila dana nakon sastanka s predstavnikom veleposlanstva Republike Sudan, koji je potvrdio identitet B. M. A. Mahdija istovremeno mu odbijajući izdati dokument koji bi mu omogućio putovanje u inozemstvo. To se odbijanje očito temeljilo na činjenici da se B. M. A. Mahdi nije želio vratiti u Sudan. Na raspravi pred Sudom Republika Bugarska je potvrdila da nije poduzela nikakve korake nakon tog odbijanja.
31.
Gospođa Ruseva, bugarska državljanka, čija povezanost s B. M. A. Mahdijem nije inače objašnjena, zatražila je 16. kolovoza 2013. od direktora puštanje na slobodu B. M. A. Mahdija uz jamstvo prilažući izjavu ovjerenu kod javnog bilježnika prema kojoj su B. M. A. Mahdiju bili osigurani smještaj i uzdržavanje. Također je navela i adresu.
32.
Nakon tog zahtjeva bugarska su tijela 26. kolovoza 2013. izvršila provjeru na adresi gospođe Ruseve. Utvrdili su da je bila riječ o stanu s četiri sobe, u kojoj je B. M. A. Mahdi imao na raspolaganju jednu.
33.
Direktor je 27. kolovoza 2013., temeljeći se na izjavi gospođe Ruseve i na izvršenoj provjeri, svojem nadređenom predložio ukidanje odluke o smještaju u upravno zadržavanje. Direktor je također predložio donošenje manje prisilne mjere protiv B. M. A. Mahdija, to jest odluku o „mjesečnom javljanju lokalnom odjelu Ministarstva unutarnjih poslova u mjestu boravišta“ sve do nestanka prepreka izvršenju odluke o vraćanju koja je u odnosu na njega bila donesena.
34.
Direktor granične kontrole je 9. rujna 2013. u dopisu upućenom istom nadređenom naveo da odluku ne treba ukinuti zbog toga što B. M. A. Mahdi nije zakonito ušao u Bugarsku, što ne posjeduje boravišnu dozvolu za boravak u Bugarskoj, što mu je Nacionalna agencija za izbjeglice odbila dati status izbjeglice 29. prosinca 2012. i što je počinio kazneno djelo prelazeći državnu granicu između Bugarske i Srbije izvan mjesta predviđenih u tu svrhu.
35.
Prema sudu koji je uputio zahtjev, ni protiv odluke o smještaju u upravno zadržavanje ni protiv odluke o odbijanju ukidanja tog smještaja i zamjene te odluke manje prisilnom mjerom kao ni odluke o odbijanju dodjele statusa izbjeglice nije podnesena žalba.
36.
Iz odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je glavni postupak pred sudom koji je uputio zahtjev pokrenut dopisom direktora. On je od suda koji je uputio zahtjev tražio da po službenoj dužnosti, na temelju članka 46.a stavaka 3. i 4. Zakona o strancima, odluči o nastavku zadržavanja B. M. A. Mahdija.
37.
U tim je okolnostima Administrativen sad Sofia‑grad (upravni sud u Sofiji, Bugarska) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak 15. stavke 3. i 6. [Direktive 2008/115], u svezi s člancima 6. i 47. [Povelje], o pravu na sudski nadzor i djelotvornu sudsku zaštitu tumačiti u smislu da:
(a)
kad je, na temelju nacionalnog prava predmetne države članice upravno tijelo dužno svaki mjesec preispitati nastavak upravnog zadržavanja, a da nije izričito dužno donijeti upravni akt, i kad je po službenoj dužnosti dužno sudu predočiti popis državljana trećih zemalja koji se u zadržavanju nalaze dulje od zakonom određenog trajanja prvotnog zadržavanja zbog prepreka njihovom udaljavanju, dakle, navedeno je upravno tijelo dužno ili donijeti, na dan isteka zadržavanja predviđenog pojedinačnom odlukom o prvotnom zadržavanju, izričit akt preispitivanja zadržavanja s obzirom na razloge za produljenje trajanja zadržavanja predviđene pravom Unije ili odrediti puštanje na slobodu konkretne osobe?
(b)
kad, na temelju nacionalnog prava predmetne države članice, sud koji odlučuje o predmetu ima ovlast odrediti produljenje upravnog zadržavanja, ili umjesto njega odrediti manje prisilnu mjeru, ili odrediti puštanje na slobodu državljanina treće zemlje, a ta se ovlast izvršava nakon najduljeg mogućeg trajanja prvotnog zadržavanja s ciljem udaljavanja primjenom tog nacionalnog prava, dakle u situaciji poput one u glavnom postupku, navedeni sud mora izvršavati nadzor zakonitosti akta preispitivanja zadržavanja u kojem su navedeni pravni i stvarni razlozi, u pogledu nužnosti produljenja zadržavanja i njegovog trajanja, odlučujući o meritumu za određivanje produljenja zadržavanja, njemu zamjenskih mjera ili o puštanju na slobodu zainteresirane osobe?
(c)
kad su u aktu preispitivanja upravnog zadržavanja navedeni samo razlozi zbog kojih nije moguće izvršiti odluku o udaljavanju državljanina treće zemlje, te odredbe omogućuju sudu koji odlučuje o predmetu da izvrši nadzor zakonitosti tog akta s obzirom na razloge produljenja trajanja tog zadržavanja predviđene pravom Unije i da, temeljeći se samo na činjenicama i dokazima koje su pružila upravna tijela, kao i na prigovorima i činjenicama koje je iznio državljanin treće zemlje, odluči o meritumu donoseći odluku kojom se određuje produljenje zadržavanja, njemu zamjenske mjere ili puštanje na slobodu konkretne osobe?
2.
U situaciji poput one u glavnom postupku, treba li članak 15. stavke 1. i 6. [Direktive 2008/115] tumačiti u smislu da je neovisni razlog produljenja zadržavanja, koji se temelji na činjenici da osoba nema osobne dokumente, predviđen nacionalnim pravom, usklađen s pravom Unije jer potpada pod dvije pretpostavke [iz tog stavka 6.], s obzirom na to da je, na temelju nacionalnog prava predmetne države članice, moguće smatrati da, u tom slučaju, postoji uvjerljiv razlog za sumnju da dotična osoba može izbjeći izvršenje odluke o udaljavanju, a taj razlog za sumnju znači opasnost od bijega u smislu nacionalnog prava predmetne države članice?
3.
U situaciji poput one u glavnom postupku, treba li članak 15. stavak 1. točke (a) i (b) i stavak 6. Direktive 2008/115, u vezi s uvodnim izjavama 2. i 13. te direktive o poštovanju temeljnih prava i dostojanstva državljana trećih zemalja i o primjeni načela proporcionalnosti tumačiti u smislu da omogućuju legitimni zaključak da postoji opasnost od bijega zbog toga što predmetna osoba nema osobne dokumente, što je nezakonito prešla državnu granicu i što je izjavila da se ne želi vratiti u svoju zemlju podrijetla iako je prethodno ispunila izjavu o dobrovoljnom povratku u svoju zemlju i na izričit način potvrdila svoj identitet, s obzirom na to da te okolnosti potpadaju pod pojam „opasnosti od bijega“ primatelja odluke o udaljavanju u smislu [Direktive 2008/115] koji se, u nacionalnom pravu, smatra uvjerljivim razlogom za sumnju, na temelju činjenica da dotična osoba može izbjeći izvršenje odluke o udaljavanju?
4.
U situaciji poput one u glavnom postupku, treba li članak 15. stavak 1. točke (a) i (b), stavke 4. i 6. [Direktive 2008/115], u vezi s uvodnim izjavama 2. i 13. te direktive o poštovanju temeljnih prava i dostojanstva državljana trećih zemalja i o primjeni načela proporcionalnosti tumačiti u smislu da:
(a)
državljanin treće zemlje ne surađuje u pripremi izvršenja odluke o udaljavanju u svoju državu podrijetla ako usmeno izjavi, pred zaposlenikom veleposlanstva predmetne države, da se ne želi vratiti u svoju zemlju podrijetla, iako je prethodno ispunio izjavu o dobrovoljnom povratku i naveo točne osobne podatke, ako je došlo do kašnjenja u dobivanju potrebnih dokumenata od treće zemlje i ako postoji mogućnost izvršenja odluke o udaljavanju, te ako u tim okolnostima veleposlanstvo predmetne zemlje ne izda potreban dokument za povratak konkretne osobe u njegovu zemlju podrijetla iako je potvrdilo njezin identitet?
(b)
u slučaju u kojem je državljanin treće zemlje pušten na slobodu zbog nepostojanja mogućnosti izvršenja odluke o udaljavanju, a spomenuti državljanin nema osobne dokumente, nezakonito je prešao državnu granicu i izjavio da se ne želi vratiti u svoju zemlju podrijetla, i kada, u tim okolnostima veleposlanstvo predmetne zemlje ne izda potreban dokument za povratak konkretne osobe natrag u njezinu zemlju podrijetla, iako je potvrdilo njezin identitet, treba smatrati da je predmetna država članica dužna izdati privremeni dokument o položaju osobe?“
Hitni postupak
38.
Zasebnim rješenjem od 28. ožujka 2014. Administrativen sad Sofia‑grad zatražio je da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odlučuje u hitnom prethodnom postupku iz članka 107. Poslovnika Suda.
39.
Treće vijeće Suda odobrilo je 8. travnja 2014., na prijedlog suca izvjestitelja i nakon saslušanja nezavisnog odvjetnika, zahtjev nacionalnog suda da se o ovom zahtjevu za prethodnu odluku odluči u hitnom postupku.
Analiza
Uvodna napomena
40.
S obzirom na tekst i prirodu postavljenih pitanja najprije valja podsjetiti da kada Sud odlučuje povodom prethodnog pitanja, on nije nadležan, sukladno članku 267. UFEU‑a, za primjenu pravila Unije u određenom predmetu i, prema tome, za kvalifikaciju neke odredbe nacionalnog prava s obzirom na to pravilo (
6
).
41.
Međutim, Sud može u okviru sudske suradnje uspostavljene člankom 267. UFEU‑a, iz elemenata spisa predmeta nacionalnom sudu pružiti elemente tumačenja prava Unije koji mu mogu biti korisni u ocjeni učinaka odredaba prava Unije (
7
). U tom ću duhu razmatrati pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev.
Dopuštenost prethodnih pitanja
42.
Sva su pitanja po mojem mišljenju dopuštena, uključujući i posljednje koje se odnosi na mogućnost prema kojoj se B. M. A. Mahdi pušta na slobodu. To pitanje ne predstavlja hipotetsko pitanje u smislu sudske prakse Suda (
8
). Nasuprot tome, ono slijedi logiku ranijih pitanja i njihova je posljedica. Sud koji je uputio zahtjev mora moći voditi upravna tijela pod pretpostavkom da je B. M. A. Mahdi pušten na slobodu. Zbog toga ću pitanja ispitati redom kojim su postavljena.
O meritumu prethodnih pitanja
43.
Sud koji je uputio zahtjev postavlja niz postupovnih i materijalnih pitanja o tumačenju članka 15. Direktive 2008/115.
Sustav zadržavanja uspostavljen Direktivom 2008/115
44.
Kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor, valja ukratko izložiti sustav smještaja u zadržavanje, kao i njegovo preispitivanje i sudski nadzor, uspostavljen člankom 15. Direktive 2008/115.
45.
Direktiva 2008/115 prema svojoj uvodnoj izjavi 2. slijedi provedbu učinkovite politike vraćanja i repatrijacije koja se temelji na zajedničkim standardima da se osobe vraćaju na human način uz puno poštovanje njihovih temeljnih prava i dostojanstva. Ona nastoji osigurati ravnotežu između prava i interesa država članica u pogledu kontrole ulaska, boravka i udaljavanja stranaca (
9
) i pojedinačnih prava konkretnih osoba. Što se tiče tih osoba, Direktiva 2008/115 nastoji voditi računa o sudskoj praksi ESLJP‑a u području prava na slobodu (
10
). Isto vrijedi i za „Dvadeset smjernica o prisilnom povratku“ koje je Odbor ministara Vijeća Europe donio 4. svibnja 2005. (
11
), na koje se Direktiva 2008/115 poziva u svojoj uvodnoj izjavi 3. Članak 15. te direktive je u okviru zakonodavnog postupka (
12
) bio jedan od članaka o kojem su političke institucije Unije najviše raspravljale (
13
).
46.
Načelo na kojem se temelji članak 15. Direktive 2008/115 jest da samo odvijanje postupaka vraćanja i udaljavanja opravdava oduzimanje slobode i da, ako se postupci ne vode s dužnom pozornošću, zadržavanje prestaje biti opravdano u smislu te odredbe (
14
).
47.
Iz članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115 proizlazi da zadržavanje predstavlja krajnje sredstvo, u nedostatku manje prisilnih mjera, i da se, u svakom slučaju, zadržavanje može odrediti samo kad ili postoji opasnost od bijega ili konkretni državljanin treće zemlje izbjegava ili ometa pripreme postupka za vraćanje ili udaljavanje. Zadržavanje u svrhu udaljavanja nema ni represivni (
15
) ni kazneni karakter i ne znači zatvorsku kaznu (
16
). Članak 15. stavak 1. Direktive 2008/115 zahtijeva usko tumačenje jer prisilno zadržavanje kao lišenje slobode predstavlja iznimku od temeljnog prava na osobnu slobodu (
17
).
48.
Načelo proporcionalnosti zahtijeva da se zadržavanje osobe protiv koje je u tijeku postupak za udaljavanje ne proteže za nerazumno vrijeme, to jest da ne prelazi vrijeme koje je nužno za postizanje postavljenog cilja (
18
). To je načelo sadržano u članku 15. stavku 5. Direktive 2008/115, koji nadalje propisuje da svaka država članica utvrđuje vrijeme zadržavanja, a koje ne smije prelaziti šest mjeseci (
19
).
49.
Ako uvjeti za prvotno zadržavanje iz članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115 još uvijek postoje, država članica iznimno može produžiti najdulje moguće vrijeme prvotnog zadržavanja ako je, usprkos svim njenim opravdanim naporima, vjerojatno da će akcija udaljavanja trajati dulje od predviđenog i ako postoji neki od dodatnih uvjeta predviđenih u članku 15. stavku 6. te direktive, to jest nedostatak suradnje državljanina treće zemlje ili kašnjenje u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja. Dodatni uvjeti su taksativno navedeni. Članak 15. stavak 6. Direktive 2008/115, kao i članak 15. stavak 1. te direktive treba tumačiti usko.
50.
U svakom trenutku, ako uvjeti za zadržavanje više ne postoje, u skladu s člankom 15. stavkom 4. Direktive 2008/115, konkretna osoba mora se bez odgode pustiti na slobodu.
51.
Direktiva 2008/115 u članku 15. stavku 2. propisuje sudski nadzor zadržavanja koja su odredila upravna tijela. Države članice tako su obvezne bilo propisati brzi sudski nadzor zakonitosti zadržavanja u najkraćem mogućem roku od početka zadržavanja bilo dati konkretnom državljaninu treće zemlje pravo pokretanja takvog postupka koji se provodi u najkraćem mogućem roku od početka predmetnog postupka. Tim zahtjevom zakonodavac Unije nastojao je također uzeti u obzir relevantnu sudsku praksu ESLJP‑a u pogledu zadržavanja u svrhu udaljavanja (
20
) kao i smjernicu br. 9 o prisilnom vraćanju (
21
).
52.
U pisanim očitovanjima Republika Bugarska je navela da je preuzela drugu mogućnost predviđenu u članku 15. stavku 2. točki (b) Direktive 2008/115 člankom 46.a stavcima 1. i 2. Zakona o strancima.
53.
Prema članku 15. stavku 3. prvoj rečenici Direktive 2008/115, u svakom slučaju, zadržavanje se preispituje „u razumnim razmacima“ bilo na zahtjev konkretne osobe ili po službenoj dužnosti.
54.
Prema Republici Bugarskoj, ti zahtjevi Direktive 2008/115 preneseni su člankom 44. stavkom 8. i člankom 46.a stavcima 3. i 4. Zakona o strancima.
55.
Zaključno, na temelju članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive, „u slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja“, preispitivanje nadzire sudsko tijelo.
56.
Iz spisa predmeta proizlazi da je Republika Bugarska tu obvezu prenijela člankom 46.a stavcima 3. i 4. Zakona o strancima.
Prvo pitanje, točka (a)
57.
Prvim pitanjem, točkom (a), sud koji je uputio zahtjev u biti pita zahtijeva li članak 15. stavak 3. Direktive 2008/115 da se ispitivanje zadržavanja izvrši donošenjem izričitog akta, to jest treba li takvo ispitivanje zaključiti izričitim aktom bilo da je zadržavanje konkretne osobe produljeno bilo da se ona pušta na slobodu. Sud koji je uputio zahtjev tako želi znati koje su obveze nacionalnog upravnog tijela koje izvršava periodični nadzor zakonitosti zadržavanja.
58.
Iz spisa predmeta proizlazi da, prema bugarskom pravu, upravno tijelo koje izvršava taj nadzor nije dužno donijeti izričit akt što se tiče produljenja mjere, ni kada izvršava obvezne mjesečne nadzore (
22
) ni kada spis predmeta šalje sucu u okviru zahtjeva za produljenje mjere na razdoblje dulje od šest mjeseci (
23
).
59.
Članak 15. stavak 2. druga rečenica Direktive 2008/115 propisuje da se zadržavanje određuje u pisanom obliku navodeći stvarne i pravne razloge. Međutim, ne navodi ni koje tijelo treba izvršiti preispitivanje niti u kojem obliku ono mora biti.
60.
Prema mojem mišljenju, izraz „preispitivanje“ podrazumijeva da tijelo za preispitivanje mora ispitati jesu li prvotni razlozi zadržavanja predviđeni u članku 15. stavku 1. Direktive 2008/115 još uvijek valjani. Ono mora u svakom pojedinom slučaju pažljivo provjeriti postoji li (još uvijek) opasnost od bijega ili izbjegava li konkretna osoba ili ometa pripreme postupka vraćanja ili udaljavanja. Ono također mora provjeriti moraju li se donijeti manje prisilne mjere.
61.
U pogledu iznimnog produljenja na vrijeme dulje od onog propisanog člankom 15. stavka 5. Direktive 2008/115, tijelo za preispitivanje također mora paziti na to da postoji jedan od dodatnih uvjeta iz članka 15. stavka 6. Direktive.
62.
Svako ispitivanje sudskom tijelu mora omogućiti izvršavanje sudskog nadzora prema članku 15. stavku 2. ili 3. te direktive kako bi se konkretnoj osobi omogućio pravni lijek prema članku 47. Povelje (
24
).
63.
Koja je posljedica tih zahtjeva što se tiče oblika preispitivanja?
64.
U vezi s tim, predlažem da razlikujemo, s jedne strane, preispitivanje „u razumnim vremenskim razmacima“ iz članka 15. stavka 3. prve rečenice Direktive 2008/115 i, s druge strane, preispitivanje „u slučaju da je produženo vrijeme zadržavanja“ iz članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive.
65.
Preispitivanja u razumnim vremenskim razmacima iz članka 15. stavka 3. prve rečenice Direktive 2008/115 izvršavaju se tijekom vremena određenog odlukom o prvotnom zadržavanju. Novi akt bio bi suvišan ako zadržavanje ne bi bilo produljeno više od prvotnog trajanja ili bi razlozi bili nepromijenjeni.
66.
Preispitivanja u slučaju da je vrijeme zadržavanja iz članka 15. stavka 3. druge rečenice te direktive produljeno, prema mojem shvaćanju te odredbe, izvršavaju se s ciljem dobivanja produljenja prvotnog zadržavanja, bilo da to produljenje započinje tijekom vremena iz članka 15. stavka 5. Direktive 2008/115 (
25
) ili na kraju tog vremena (
26
). U tim slučajevima treba donijeti novu odluku u istom obliku kao prvotnu odluku i koja prema tome odgovara formalnim zahtjevima iz članka 15. stavka 2. druge rečenice te direktive. Taj formalni zahtjev nameće se kako bi se omogućio naknadni sudski nadzor.
67.
Slijedi da na prvo pitanje točku (a) valja odgovoriti da članak 15. stavak 3. Direktive 2008/115 treba tumačiti u smislu da, u situaciji u kojoj je isteklo prvotno vrijeme zadržavanja, nadležno tijelo o produljenju prvotnog zadržavanja mora moći odlučiti pisanom odlukom, navodeći stvarne i pravne razloge.
Prvo pitanje, točke (b) i (c)
68.
Prvim pitanjem, točkama (b) i (c), s obzirom na to da dva dijela tog pitanja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li on odlučiti o meritumu kad izvršava nadzor akta preispitivanja ili kad odlučuje o produljenju zadržavanja i na kojim činjeničnim elementima se treba temeljiti. Sud koji je uputio zahtjev tako želi znati prirodu i opseg obveznog sudskog nadzora s ciljem produljenja mjere kada je prvotno određeni najdulji mogući rok istekao.
69.
Iz tog prethodnog pitanja proizlazi dojam da sud koji je uputio zahtjev nije siguran u pogledu svoje uloge u okviru nadzora preispitivanja prema članku 15. stavku 3. drugoj rečenici Direktive 2008/115.
70.
Narav sudskog nadzora podrazumijeva da sudsko tijelo mora moći provjeriti jesu li razlozi na kojima se temelji odluka o zadržavanju još uvijek valjani i, ovisno o slučaju, postoje li uvjeti za produljenje zadržavanja. Za potrebe poštovanja članka 47. Povelje nacionalni sudac mora raspolagati neograničenom nadležnošću u pogledu odluke o meritumu. Posljedično, on mora moći odlučiti o produljenju zadržavanja, o zamjeni zadržavanja manje prisilnom mjerom ili o puštanju na slobodu konkretne osobe.
71.
Direktiva 2008/115 se sama po sebi, prema mojem mišljenju, ne protivi situaciji u kojoj je samo sudsko tijelo ono koje odlučuje o produljenju zadržavanja ako raspolaže svim gore navedenim elementima.
72.
Sud je potvrdio da je članak 15. Direktive 2008/115 bezuvjetan i dovoljno precizan da nema potrebe za ostalim mjerama da ga države članice mogu provesti (
27
). Sud koji je uputio zahtjev ga dakle može izravno primijeniti u korist pojedinca.
73.
Na temelju članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2008/115, tumačenog s obzirom na članak 47. Povelje, sudsko tijelo mora imati ovlast, ako je to potrebno, tražiti od upravnog tijela da mu dostavi sve elemente u vezi sa svakim pojedinačnim spisom predmeta i od konkretnog državljanina treće zemlje da mu podnese svoja očitovanja.
74.
Nasuprot tome, određene mjere, koordinacija s prijevoznicima i korespondencija s tijelima trećih zemalja, potpadaju pod funkcije upravnog tijela a ne pod funkcije suda koji je uputio zahtjev.
75.
Stoga je na nacionalnom sudu da izvrši neograničenu nadležnost u pogledu merituma. Tako je on, budući da može izravno primijeniti članak 15. Direktive 2008/115, eventualno dužan zanemariti odredbe nacionalnog prava koje sprječavaju izvršenje takve neograničene nadležnosti. U tom pogledu podsjećam na ustaljenu sudsku praksu Suda prema kojoj nacionalni sud ima dužnost u potpunosti primijeniti pravo Unije i pružiti zaštitu pravima koja na temelju njega imaju pojedinci, ostavljajući neprimijenjenom svaku odredbu nacionalnog zakona koja bi mu mogla biti suprotna (
28
).
76.
Na primjer, ako postupak predviđen u članku 46.a stavku 4. Zakona o strancima znači da je, prema nacionalnom pravu, konkretna osoba spriječena podnijeti svoja očitovanja o odluci o zadržavanju, sud koji je uputio zahtjev mora zanemariti tu spriječenost i pozvati osobu da podnese svoja očitovanja.
77.
Predlažem da se na prvo pitanje, točke (b) i (c), odgovori da, u okviru članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2008/115, svaka odluka o produljenju zadržavanja koju je donijelo nacionalno upravno tijelo mora biti predmet sudskog nadzora s ciljem osiguranja poštovanja prava konkretne osobe na djelotvoran pravni lijek, predviđen u članku 47. Povelje. Svako sudsko tijelo koje izvršava takav sudski nadzor ili odlučuje o produljenju zadržavanja mora moći djelovati s neograničenom nadležnošću i odlučivati o meritumu, uzimajući u obzir sve okolnosti i konkretna očitovanja istaknuta tijekom glavnog postupka, i donijeti odluku ocijenivši kako činjenice i dokaze koje je istaknulo upravno tijelo tako i prigovore i činjenice koje je iznio državljanin treće zemlje. On mora moći odlučiti o zamjeni zadržavanja manje prisilnom mjerom ili o puštanju konkretne osobe na slobodu.
Drugo i treće pitanje
78.
Drugim i trećim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li članku 15. stavcima 1. i 6. Direktive 2008/115 protivna nacionalna praksa prema kojoj se prvotno vrijeme zadržavanja od šest mjeseci može produljiti samo zato što konkretni državljanin treće zemlje nema osobne dokumente i postoji li, u činjeničnom okviru kakav je onaj u glavnom postupku, opasnost od bijega u smislu članka 15. stavaka 1. i 6. te direktive.
79.
Najprije valja istaknuti da se razlog prema kojem konkretna osoba nema osobne dokumente ne nalazi među razlozima koji se odnose na prvotnu odluku o zadržavanju, iz članka 15. stavka 1. Direktive 2008/115, ni među onima koji se odnose na produljenje vremena zadržavanja, iz članka 15. stavka 6. te direktive.
80.
U tim okolnostima, podsjećam da se državljaninu treće zemlje može produljiti oduzimanje slobode u obliku zadržavanja samo u slučaju ako bi njegovo ponašanje ugrozilo izvršenje odluke o vraćanju u obliku udaljavanja (
29
).
81.
Činjenica da ta osoba nema osobne dokumente očito je jedan od elemenata koje će sud koji je uputio zahtjev uzeti u obzir kad utvrđuje postoji li opasnost od bijega ili izbjegava li konkretna osoba ili ometa pripreme postupka vraćanja ili udaljavanja. Čini mi se da stavak 1. točka 4.c dopunskih odredaba Zakona o strancima također odražava taj zahtjev.
82.
Nadalje, podsjećam da članak 3. stavak 7. Direktive 2008/115 definira „opasnost od bijega“ kao „postojanje razloga u konkretnom slučaju koji se temelje na objektivnim kriterijima utvrđenim zakonom, na temelju kojih se može smatrati da državljanin treće zemlje koji je u postupku vraćanja može pobjeći“.
83.
U okviru članka 7. stavka 4. Direktive 2008/115 (
30
), Sud je odlučio da se svaka ocjena opasnosti od bijega mora temeljiti na pojedinačnom ispitivanju predmeta konkretne osobe (
31
). Takvo osobno ispitivanje nužnosti oduzimanja slobode jednoj osobi zbog osiguranja poštovanja odluke o udaljavanju spada također u područje šire zaštite od arbitrarnosti (
32
).
84.
Slijedom navedenog, predlažem da se na drugo i treće pitanje odgovori da je članku 15. stavku 1. Direktive 2008/115 protivno zadržavanje samo zbog razloga što državljanin treće zemlje nema osobne dokumente. Takav element se, međutim, može uzeti u obzir kao jedan od relevantnih elemenata za potrebe utvrđenje postojanja opasnosti od bijega u smislu istog stavka.
Četvrto pitanje točka (a)
85.
Četvrtim pitanjem, točkom (a), sud koji je uputio zahtjev u biti pita je li, u okolnostima predmeta u glavnom postupku, kako bi odredio mogu li bugarska tijela produljiti zadržavanje državljanina treće zemlje, potonji pokazao „nedostatak suradnje“ i/ili „postoje li kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja“, u skladu s odredbama članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115.
86.
Prema mojem mišljenju, odgovor na četvrto pitanje, točku (a), proizlazi izravno iz članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115. Cilj tog stavka je urediti situacije u kojima je država članica koja provodi akciju udaljavanja morala poduzeti sve opravdane napore, to jest poduzeti sve potrebne korake, prije razmatranja produljenja zadržavanja. Ako je usprkos tomu vjerojatno da će akcija udaljavanja trajati duže (zbog nedostatka suradnje državljanina treće zemlje ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz trećih zemalja), on može, iznimno, produljiti vrijeme zadržavanja duže od vremena iz članka 15. stavka 5. Direktive 2008/115.
87.
Na sudu koji je uputio zahtjev jest da ocijeni činjenice predmeta u glavnom postupku s obzirom na tu odredbu.
88.
U tim okolnostima, čak i u slučaju da činjenice glavnog postupka koje je opisao sud koji je uputio zahtjev pokazuju nedostatak suradnje B. M. A. Mahdija i/ili kašnjenje u dobivanju potrebne dokumentacije iz Sudana, bugarska tijela moraju nastaviti poduzimati „sve opravdane napore“, kako zahtijeva članak 15. stavak 6. Direktive 2008/115.
89.
Tijekom cijelog trajanja zadržavanja ona moraju aktivno i kontinuirano, bez prekida, poduzimati korake kako bi od veleposlanstva dobila putne isprave i moraju postići dogovor o ulasku B. M. A. Mahdija u Sudan u najkraćem mogućem roku. Podsjećam da je zadržavanje određeno samo zbog udaljavanja i da nema kazneni karakter.
90.
Sudska praksa ESLJP‑a potvrđuje takvu analizu. Naime taj je sud utvrdio povredu prava na slobodu koju je počinila Republika Bugarska u predmetu u kojem su bugarska tijela, tijekom razdoblja od 18 mjeseci, samo tri puta pisala veleposlanstvu konkretne treće zemlje kako bi zatražila izdavanje putnih isprava tužitelju. Prema ESLJP‑u, ta su tri pisma bila nedovoljna kako bi se pokazalo da su bugarska tijela aktivno sudjelovala u predmetu i da su uložila napore u postizanje dogovora o brzom premještaju ili ulasku tužitelja u treću zemlju (
33
).
91.
Zaključno, čini se da iz odluke kojom je upućen zahtjev za prethodnu odluku proizlazi da je Republika Bugarska prenijela odredbu o najduljem mogućem zadržavanju člankom 44. stavkom 8. Zakona o strancima u smislu da „se trajanje može produljiti na 12 mjeseci“ (
34
). Ako to znači da je ona time izabrala ograničiti ukupno vrijeme zadržavanja na dvanaest mjeseci i ne iscrpiti najdulje moguće vrijeme dopušteno u članku 15. stavcima 5. i 6. Direktive 2008/115 (
35
), ona ne može primijeniti tu odredbu na način da produlji vrijeme zadržavanja više od ukupno dvanaest mjeseci. Naime, država članica se ne može pozivati na odredbu direktive protiv pojedinca (
36
).
92.
Stoga na četvrto pitanje, točku (a), valja odgovoriti da sukladno članku 15. stavku 6. Direktive 2008/115, tijela države članice mogu produljiti vrijeme zadržavanja više od vremena iz članka 15. stavka 5. te direktive samo ako akcija udaljavanja traje dulje zbog činjenica koje se ne mogu pripisati tim tijelima. Čak u slučaju da činjenice glavnog postupka koje je opisao sud koji je uputio zahtjev pokazuju nedostatak suradnje na strani državljanina treće zemlje i/ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz treće zemlje, bugarska tijela moraju aktivno i kontinuirano, bez prekida, poduzimati napore s ciljem izvršenja akcije udaljavanja.
Četvrto pitanje, točka (b)
93.
Posljednjim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita, u slučaju da je državljanin treće zemlje pušten na slobodu a tijela te zemlje mu i dalje ne izdaju osobni dokument, je li država članica dužna izdati privremeni dokument o položaju tog državljanina.
94.
Kao što je Komisija istaknula u svojim očitovanjima, ne postoji usklađivanje u pogledu uvjeta boravka na državnom području države članice državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom protiv kojih se odluka o udaljavanju ne može izvršiti. Osobito, Uredba Vijeća (EZ) br.1030/2002 od 13. lipnja 2002. o utvrđivanju jedinstvenog obrasca boravišnih dozvola za državljane trećih zemalja (SL L 157, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 9., str. 207.) primjenjuje se prema njenom članku 1. stavku 2. samo na zakonite boravke.
95.
Ako bugarska tijela odluče da se B. M. A. Mahdi više ne treba vratiti u Sudan, ona mu mogu u skladu s člankom 6. stavkom 4. Direktive 2008/115 dati boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje kojim se omogućuje pravo na boravak zbog suosjećanja, humanitarnih ili drugih razloga.
96.
U nedostatku takve odluke, smatram da obveza država članica da konkretnoj osobi daju pisanu potvrdu njenog položaja proizlazi iz same logike Direktive 2008/115. Takav bi dokument onemogućio da bugarska tijela ponovno uhite tu osobu ako bi se od nje kasnije tražilo da dokaže svoj poseban položaj u slučaju upravnih kontrola ili provjera.
97.
Stoga predlažem da se na četvrto pitanje, točku (b), odgovori da članak 15. stavak 4. Direktive 2008/115 treba tumačiti s obzirom na njenu uvodnu izjavu 12. u smislu da državljaninu treće zemlje, ako je pušten na slobodu, država članica mora izdati pisanu potvrdu o njegovom položaju kako bi mogao u slučaju upravnih kontrola ili provjera dokazati svoj poseban položaj.
Zaključak
98.
S obzirom na prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na prethodna pitanja koja je uputio Administrativen sad Sofia‑grad odgovori na sljedeći način:
1.
Članak 15. stavak 3. Direktive 2008/115/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 2008. o zajedničkim standardima i postupcima država članica za vraćanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom treba tumačiti u smislu da nadležno tijelo mora odlučiti izričitim aktom o produljenju prvotnog zadržavanja.
2.
U okviru članka 15. stavaka 2. i 3. Direktive 2008/115, svaka odluka o produženju zadržavanja koju je donijelo nacionalno upravno tijelo mora biti predmet sudskog nadzora s ciljem osiguranja poštovanja prava konkretne osobe na djelotvoran pravni lijek, predviđen u članku 47. Povelje. Svako sudsko tijelo koje izvršava takav sudski nadzor ili odlučuje o produljenju zadržavanja mora moći djelovati s neograničenom nadležnošću i odlučivati o meritumu, uzimajući u obzir sve okolnosti i konkretna očitovanja istaknuta tijekom glavnog postupka, i donijeti odluku ocijenivši kako činjenice i dokaze koje je istaknulo upravno tijelo tako i prigovore i činjenice koje je iznio državljanin treće zemlje. On mora moći odlučiti o zamjeni zadržavanja manje prisilnom mjerom ili o puštanju konkretne osobe na slobodu.
3.
Članku 15. stavku 1. Direktive 2008/115 protivno je zadržavanje samo zbog razloga što državljanin treće zemlje nema osobne dokumente. Takav element se, međutim, može uzeti u obzir kao jedan od relevantnih elemenata za potrebe utvrđenja postojanja opasnosti od bijega u smislu istog stavka.
4.
Sukladno članku 15. stavku 6. Direktive 2008/115, tijela države članice mogu produljiti vrijeme zadržavanja više od vremena propisanog u članku 15. stavku 5. te direktive samo ako akcija udaljavanja traje dulje zbog činjenica koje se ne mogu pripisati tim tijelima. Čak i u slučaju da činjenice glavnog postupka koje je opisao sud koji je uputio zahtjev pokazuju nedostatak suradnje državljanina treće zemlje i/ili kašnjenja u dobivanju potrebne dokumentacije iz treće zemlje, bugarska tijela moraju aktivno i kontinuirano, bez prekida, poduzimati napore s ciljem izvršenja akcije udaljavanja.
5.
U slučaju u kojem je sukladno članku 15. stavku 4. Direktive 2008/115 državljanin treće zemlje pušten na slobodu, država članica mora mu izdati pisanu potvrdu o njegovom položaju kako bi on mogao u slučaju upravnih kontrola ili provjera dokazati svoj poseban položaj.
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Prethodni predmeti doveli su do presuda Kadzoev (C‑357/09 PPU, EU:C:2009:741); El Dridi (C‑61/11 PPU, EU:C:2011:268), kao i G. i R. (C‑383/13 PPU, EU:C:2013:533).
(
3
)	Vidjeti u tom pogledu, o članku 15. Direktive 2008/115, stajalište nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu Kadzoev (EU:C:2009:691, t. 52.) i presudu El Dridi (EU:C:2011:268, t. 43.) kao i u pogledu članka 16. te direktive, mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u spojenim predmetima Bero i Bouzalmate (C‑473/13 i C‑514/13, EU:C:2014:295, t. 84. i sljedeće).
(
4
)	Presuda McB. (C‑400/10 PPU, EU:C:2010:582, t. 53.). Moje isticanje.
(
5
)	Nezavisna odvjetnica Sharpston tvrdi u svojem mišljenju u predmetu Radu (C‑396/11, EU:C:2012:648, t. 14.) nešto slično kada kaže da, „[u] mjeri relevantnoj za ovo mišljenje, članak 6. Povelje odgovara članku 5. [EKLJP‑a]“. Takvu se tvrdnju, rekao bih, može dati općenito, neovisno o ovom mišljenju, po analogiji s presudom McB. (EU:C:2010:582).
(
6
)	Vidjeti, u tom smislu, presude Asociación Profesional de Empresas de Reparto y Manipulado de Correspondencia (C‑220/06, EU:C:2007:815, t. 36.) i Patriciello (C‑163/10, EU:C:2011:543, t. 21.).
(
7
)	Presuda EMS‑Bulgaria Transport (C‑284/11, EU:C:2012:458, t. 51.). Vidjeti također stajalište nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu Kadzoev (EU:C:2009:691, t. 25.).
(
8
)	Presuda referentna za područje hipotetskih pitanja je presuda Meilicke (C‑83/91, EU:C:1992:332, t. 32. i 33.).
(
9
)	Prema ustaljenoj sudskoj praksi ESLJP‑a riječ je utvrđenom načelu međunarodnog prava (vidjeti ESLJP, Abdulaziz, Cabales i Balkandali protiv Ujedinjene Kraljevine, br. 9214/80, 9473/81 i 9474/81, t. 67., 28. svibnja 1985.; Moustaquim protiv Belgije, br. 12313/86, t. 43., 18. veljače 1991., kao i Riad i Idiab protiv Belgije, br. 29787/03 i 29810/03, t. 94., 24. siječnja 2008.).
(
10
)	Vidjeti točku 2. ovog stajališta.
(
11
)	Vidjeti Odbor ministara, dokument CM(2005) 40 final. Vidjeti također, donesen nakon Direktive 2008/115, izvještaj Komisije za migracije, izbjeglice i stanovništvo Parlamentarne skupštine Vijeća Europe, „Upravno zadržavanje tražitelja azila i migranata s nezakonitim boravkom u Europi“, donesen 11. siječnja 2010., dok. 12105.
(
12
)	U to vrijeme radilo se o postupku suodlučivanja iz članka 251. EZ‑a, koji je postao primjenjiv nakon donošenja Odluke Vijeća br. 2004/927/EZ od 22. prosinca 2004., o primjeni postupka utvrđenog u članku 251. Ugovora o osnivanju Europske zajednice na određena područja iz glave IV. trećeg dijela tog Ugovora (SL L 396, str. 45.).
(
13
)	Vidjeti, na primjer, Hörich, D., Die Rückführungsrichtlinie: Entstehungsgeschichte, Regelungsgehalt und Hauptprobleme, Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 2011., str. 281. i 285., kao i Lutz, F., The negotiations on the return directive, WLP, 2010., str. 67.
(
14
)	Vidjeti, u pogledu članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, ESLJP, Chahal protiv Ujedinjene Kraljevine [GC] (br. 22414/93, t. 74., 15. studenoga 1996.).
(
15
)	Vidjeti mišljenje nezavisnog odvjetnika Bota u spojenim predmetima Bero i Bouzalmate (EU:C:2014:295, t. 91.).
(
16
)	Vidjeti stajalište nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu El Dridi (EU:C:2011:205, t. 35.) kao i stajalište nezavisnog odvjetnika Watheleta u predmetu G. i R. (EU:C:2013:553, t. 54.).
(
17
)	Vidjeti stajalište nezavisnog odvjetnika Mazáka u predmetu Kadzoev (EU:C:2009:691, t. 70.). Što se tiče članka 5. stavka 1. točke (f) EKLJP‑a, Sud EKLJP odlučuje u istom smislu (vidjeti, na primjer, ESLJP, Quinn protiv Francuske, br. 18580/91, t. 42., 22. ožujka 1995., i Kaya protiv Rumunjske, br. 33970/05, t. 16., 12. listopada 2006.).
(
18
)	Vidjeti, osobito, ESLJP, Saadi protiv Ujedinjene Kraljevine [GC] (br. 13229/03, t. 74., 29. siječnja 2008.), kao i, za noviji primjer, Herman i Serazadishvili protiv Grčke (br. 26418/11 i 45884/11, t. 59., 24. travnja 2014.).
(
19
)	Primjećujem da je u tome zakonodavac Unije otišao dalje nego ESLJP u svojoj sudskoj praksi jer članak 5. EKLJP‑a kako ga tumači ESLJP ne poznaje najdulje moguće vrijeme zadržavanja.
(
20
)	Određenije, tumačenje ESLJP‑a članka 5. stavka 4. EKLJP‑a (vidjeti ESLJP, Altinok protiv Turske, br. 31610/08, t. 45., 29. studenoga 2011., i Stanev protiv Bugarske [GC], br. 36760/06, t. 171., EKLJP 2012.).
(
21
)	Sukladno tom načelu, naslovljenom „Sudsko pravno sredstvo protiv zadržavanja“, svaka osoba uhićena i/ili zadržana s ciljem osiguranja njezina udaljavanja s državnog područja ima pravo podnijeti pravno sredstvo kako bi sud brzo odlučio o zakonitosti njezina zadržavanja. Takvo pravno sredstvo mora biti lako dostupno i učinkovito, a pravna bi pomoć trebala biti osigurana u skladu s nacionalnim zakonima.
(
22
)	Na temelju članka 44. stavka 8. Zakona o strancima.
(
23
)	Na temelju članka 46.a stavka 4. Zakona o strancima.
(
24
)	Taj članak predstavlja pisanu potvrdu općeg načela prava Unije utvrđenog sudskom praksom Suda (vidjeti presude Johnston, 222/84, EU:C:1986:206, t. 18., i Mono Car Styling, C‑12/08, EU:C:2009:466, t. 47.).
(
25
)	To je vrijeme u Bugarskoj šest mjeseci (vidjeti točku 15. ovog stajališta).
(
26
)	Podsjećam da u takvoj situaciji moraju biti ispunjeni dodatni uvjeti iz članka 15. stavka 6. Direktive 2008/115.
(
27
)	Presuda El Dridi (EU:C:2011:268, t. 47.).
(
28
)	Presude Simmenthal (106/77, EU:C:1978:49, t. 21.) i Solred (C‑347/96, EU:C:1998:87, t. 29.).
(
29
)	Vidjeti, u istom smislu, presudu El Dridi (EU:C:2011:268, t. 39.).
(
30
)	Prema tom stavku, „[a]ko postoji opasnost od bijega ili ako je zahtjev za zakonit boravak odbijen kao očigledno neutemeljen ili lažan, ili ako konkretna osoba predstavlja opasnost za javni poredak, javnu sigurnost ili nacionalnu sigurnost, države članice mogu se suzdržati od odobravanja vremena za dobrovoljni odlazak ili mogu odobriti vrijeme kraće od sedam dana.“
(
31
)	Vidjeti presudu Sagor (C‑430/11, EU:C:2012:777, t. 41.) i rješenje Mbaye (C‑522/11, EU:C:2013:190, t. 31.).
(
32
)	Vidjeti ESLJP, A. i drugi protiv Ujedinjene Kraljevine [GC] (br. 3455/05, t. 164., EKLJP 2009.-II.), kao i komentare o smjernici br. 6. stavku 1. dokumenta CM(2005) 40 final, gore navedenog.
(
33
)	Vidjeti ESLJP, Auad protiv Bugarske (br. 46390/10, t. 132., 11. listopada 2011.). Vidjeti, također, ESLJP, Raza protiv Bugarske (br. 31465/08, t. 73., 11. veljače 2010.), u kojoj je ESLJP utvrdio povredu prava na slobodu i naveo ovako: „It is true that the Bulgarian authorities could not compel the issuing of such document, but there is no indication that they pursued the matter vigorously or endeavoured entering into negotiations with the Pakistani authorities with a view to expediting its delivery” (dostupno samo na engleskom jeziku).
(
34
)	Moje isticanje.
(
35
)	Napominjem međutim da se stječe dojam da Europska komisija u svojim očitovanjima smatra da se B. M. A. Mahdija može zadržati u ukupnom trajanju od 18 mjeseci.
(
36
)	Presuda Ratti (148/78, EU:C:1979:110, t. 28.).