62009FJ0029_DA
Parter
Dommens præmisser
Afgørelse
Parter
I sag F‑29/09,
angående et annullationssøgsmål anlagt i henhold til artikel 236 EF og 152 EA,
Giorgio Lebedef og Trevor Jones,
tjenestemænd ved Europa-Kommissionen, i henholdsvis Senningerberg (Luxembourg) og Ernzen (Luxembourg), ved advokaterne F. Frabetti og J.-Y. Vergnaud,
sagsøgere,
mod
Europa-Kommissionen
ved J. Currall og D. Martin, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Rådet for Den Europæiske Union
ved K. Zieleśkiewicz og M. Bauer, som befuldmægtigede,
intervenient,
har
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling)
sammensat af præsidenten, P. Mahoney, og dommerne H. Kreppel og S. Van Raepenbusch (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. marts 2010,
afsagt følgende
Dom
Dommens præmisser
1. Ved stævning indleveret til Personalerettens Justitskontor den 30. marts 2009 har G. Lebedef og T. Jones nedlagt påstand om annullation af Kommissionen for De Europæiske Fællesskabers påståede afgørelse om afslag på at bringe købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg (Luxembourg), på samme niveau som de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles (Belgien), og subsidiært påstand om annullation af de af sagsøgernes lønsedler, der er udstedt fra juni 2008.
Retsforskrifter
2. Artikel 64 i vedtægten for tjenestemænd i Den Europæiske Union (herefter »vedtægten«) bestemmer:
»Tjenestemandens vederlag, udtrykt i euro, skal efter fradrag af de beløb, der tilbageholdes i henhold til denne vedtægt eller gennemførelsesforordninger til denne, korrigeres med en koefficient, der er over, under eller lig med 100%, afhængig af de forskellige tjenestesteders levevilkår.
[…] Justeringskoefficienten for vederlaget for de tjenestemænd, der gør tjeneste på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde, er den 1. januar 1962 lig med 100%.«
3. Artikel 1 i bilag XI til vedtægten, der har overskriften »Gennemførelsesbestemmelser til vedtægtens artikel 64 og 65«, bestemmer:
»1. Rapport fra De Europæiske Fællesskabers Statistiske Kontor (Eurostat)
Med henblik på den i vedtægtens artikel 65, stk. 1, foreskrevne årlige undersøgelse udarbejder Eurostat hvert år inden udgangen af oktober en rapport om udviklingen i leveomkostningerne i Bruxelles, købekraftspariteterne mellem Bruxelles og visse andre tjenestesteder i medlemsstaterne samt udviklingen i købekraften for vederlagene til tjenestemændene i medlemsstaternes centraladministrationer.
[…]
3. Udviklingen i leveomkostningerne uden for Bruxelles (købekraftspariteter og implicitte indeks)
[…]
d) Uden for Belgien og Luxembourg måles udviklingen i leveomkostningerne i referenceperioden ved hjælp af implicitte indeks. Disse indeks svarer til produktet af det internationale indeks for Bruxelles og udviklingen i købekraftspariteten.
[…]«
4. Artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten bestemmer:
»Der anvendes ingen justeringskoefficient for Belgien og Luxembourg.«
5. Artikel 5, stk. 3, i bilag XI til vedtægten bestemmer:
»For hvert af de tjenestesteder, for hvilke der er fastsat en justeringskoefficient (med undtagelse af Belgien og Luxembourg), udarbejdes der et skøn over de i artikel 1, stk. 3, omhandlede købekraftspariteter gældende for december. Udviklingen i leveomkostningerne beregnes efter bestemmelserne i artikel 1, stk. 3.«
6. Endelig bestemmer artikel 9, stk. 1, i bilag XI til vedtægten:
»Myndighederne i de berørte medlemsstater, administrationen i en af [Den Europæiske Unions] institutioner[…] eller repræsentanterne for [Den Europæiske Unions] tjenestemænd på et bestemt tjenestested kan anmode om, at der fastsættes en særskilt justeringskoefficient for det pågældende tjenestested.
Til støtte for en sådan anmodning skal der fremlægges objektive oplysninger som bevis for, at der over en årrække har været en mærkbar forskel i købekraften på et bestemt tjenestested i forhold til købekraften i den pågældende medlemsstats hovedstad (undtagen Nederlandene, hvor referencen er Haag og ikke Amsterdam). Hvis Eurostat bekræfter, at der er tale om en mærkbar (over 5%) og varig forskel, fremsætter Kommissionen forslag om fastsættelse af en justeringskoefficient for det pågældende tjenestested.«
Tvistens baggrund
7. Da formanden for fagforeningen Solidarité européenne, M. Ott, var af den opfattelse, at købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, i en årrække havde udvist et stadigt fald i forhold til de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles, sendte han den 28. oktober 2005 en skrivelse til Kommissionens næstformand, S. Kallas, hvori han anmodede S. Kallas om at iværksætte en undersøgelse af muligheden for at fastsætte en justeringskoefficient for Luxembourg.
8. Ved skrivelse af 29. november 2005 svarede S. Kallas, at det ikke var i personalets interesse at iværksætte arbejdet med at fastsætte en justeringskoefficient for Luxembourg bl.a. med den begrundelse, at en sådan foranstaltning ville kræve en ændring af vedtægten, og at dette ville indebære en risiko for, at der ville ske en genforhandling af ordningen for den årlige tilpasning af vederlag, som var blevet vedtaget »efter lange og vanskelige forhandlinger i forbindelse med reformen«.
9. Den 3. april 2007 sendte en interinstitutionel fagforeningsgruppering, der omfatter flere fagforeninger og faglige sammenslutninger i Europa-Parlamentet, Kommissionen og Den Europæiske Unions Domstol, en skrivelse til generaldirektøren for Eurostat, hvori genereldirektøren blev opfordret til at iværksætte en undersøgelse for at fastslå, om der består en mærkbar forskel i købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, i forhold til de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles, og til at indlede proceduren i henhold til artikel 9 i bilag XI til vedtægten med henblik på at fastsætte en særskilt justeringskoefficient for Luxembourg.
10. Ved skrivelse af 6. juni 2007 svarede generaldirektøren for Eurostat, at anmodningen om fastsættelse af en justeringskoefficient ikke henhørte under Eurostats kompetence, og at henvendelsen skulle rettes til Kommissionens Generaldirektorat (GD) »Personale og Administration«.
11. Ved skrivelse af 12. april 2008 anmodede en række fagforeninger og faglige sammenslutninger, der havde gjort fælles front i fagforeningsspørgsmål, generaldirektøren for GD »Personale og Administration« om et interinstitutionelt samråd om tab af købekraft for institutionernes personale.
12. Ved skrivelse af 12. september 2008, som administrationen registrerede den 15. september 2008, indgav sagsøgerne en klage over deres lønsedler vedrørende juni 2008, som indeholdt en ændring af den tilpasning af vederlaget, der havde fundet sted i slutningen af 2007, uden at der var anvendt en særskilt justeringskoefficient for deres tjenestested, samt en klage over de efterfølgende måneders lønsedler.
13. Ved afgørelse af 17. december 2008, som blev meddelt ved skrivelse af 18. december 2008, afslog ansættelsesmyndigheden klagen.
Parternes påstande og retsforhandlingerne
14. Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Principalt: Den stiltiende afgørelse om ikke at bringe købekraften af lønningerne i Luxembourg på samme niveau som lønningerne i Bruxelles annulleres.
– Subsidiært: De af sagsøgernes lønsedler, der er udstedt for perioden fra 15. juni 2008, annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
15. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Ved skrivelse indleveret ved telefax til Personalerettens Justitskontor den 25. juni 2009 (originaleksemplaret blev indleveret den 29.6.2009) har Rådet for Den Europæiske Union anmodet om at intervenere i sagen til støtte for Kommissionens påstande. Formanden for Personalerettens Tredje Afdeling har ved kendelse af 7. september 2009 taget denne begæring til følge.
17. Rådet har i interventionsprocesskriftet, der blev indleveret ved telefax til Personalerettens Justitskontor den 16. oktober 2009, nedlagt påstand om afvisning og subsidiært frifindelse for så vidt angår den ulovlighedsindsigelse, som sagsøgerne har fremsat til støtte for deres søgsmål.
Formaliteten
Parternes argumenter
18. Kommissionen er af den opfattelse, at sagen bør afvises både for så vidt angår det påståede afslag på at fastsætte en justeringskoefficient for Luxembourg og sagsøgernes lønsedler fra juni 2008 og senere.
19. Kommissionen har for det første anført, at alle de tiltag, der blev iværksat inden klagens indgivelse, var af fagforeningsmæssig eller politisk karakter, og de blev ikke iværksat i henhold til vedtægten. Der er ikke på noget tidspunkt indgivet en ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, fra en enkelt tjenestemand.
20. Under alle omstændigheder er søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod det påståede afslag om at fastsætte en justeringskoefficient for Luxembourg, anlagt for sent, idet der ikke blev indgivet en klage inden for tre måneder, efter at S. Kallas afslog anmodningen fra oktober 2005, og heller ikke inden for tre måneder, efter at generaldirektøren for Eurostat afslog at foretage de ønskede beregninger. Kommissionen har endvidere anført, at sagsøgerne ikke var ophavsmænd til de omhandlede spørgsmål.
21. Stævningen har endvidere ikke den samme genstand som de tidligere iværksatte tiltag. Hovedformålet med stævningen er at gøre gældende, at der ikke er fastsat en justeringskoefficient for Luxembourg, som ifølge sagsøgerne nødvendigvis burde være højere end justeringskoefficienten for Bruxelles, mens de tidligere iværksatte tiltag vedrørte det forhold, at der ikke var foretaget beregninger eller afholdt samråd.
22. Kommissionen har for det andet anerkendt, at det er fastslået i retspraksis, at en tjenestemand ved et søgsmål kan anfægte sine lønsedler, såfremt der ikke er anvendt den justeringskoefficient, som tjenestemanden mener at være berettiget til (jf. i denne retning dom afsagt af Retten i Første Instans den 27.10.1994, sag T‑64/92, Chavane de Dalmassy m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 227, og II, s. 723). Denne mulighed forudsætter imidlertid, at den omhandlede lønseddel indebærer en ændring af den pågældendes situation eller en ny afgørelse, hvilket ikke var tilfældet i juni 2008.
23. Sagsøgerne har under retsmødet for det første gjort gældende, at de har ret til direkte ved Personaleretten at anfægte den stiltiende afgørelse om ikke at fastsætte en specifik justeringskoefficient og derved bringe købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, på samme niveau som købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles, for det andet, at lønsedlen for juni 2008 indebar en ændring af sagsøgernes situation, idet lønsedlen indeholdt en ændring af den tilpasning af vederlagene, som havde fundet sted efter den årlige undersøgelse i slutningen af 2007, uden at der var anvendt en justeringskoefficient for Luxembourg, og for det tredje, at klage- og søgsmålsfristerne var overholdt fuldt ud.
Rettens bemærkninger
Om søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod den påståede stiltiende afgørelse om ikke at bringe købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, på samme niveau som købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles
24. Det bemærkes, at inden for rammerne af klageadgangen i henhold til vedtægtens artikel 90 og 91 kræves der for at kunne indgive klage over en stiltiende afvisning, enten at:
– den pågældende tjenestemand forelægger en forudgående ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, og hvis ansættelsesmyndigheden ikke har afgivet svar herpå inden for fire måneder, anses dette for en stiltiende afvisning, som tjenestemanden kan påklage til ansættelsesmyndigheden inden for en ny frist på tre måneder i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, eller
– at der indbringes en forudgående klage over en akt, der går tjenestemanden imod, i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, og i mangel af svar inden for fire måneder fra den dag, hvor klagen er fremsat, anses dette for en stiltiende afvisning i henhold til samme stykkes andet afsnit, der kan gøres til genstand for en klage i henhold til artikel 91.
25. I den foreliggende sag må det konstateres, at sagsøgerne ikke har fulgt den administrative procedure korrekt. Sagsøgerne har nemlig for det første ikke forelagt en forudgående ansøgning i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, med krav om, at købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, bringes på samme niveau som købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles, eftersom skrivelserne af 28. oktober 2005, 3. april 2007 og 12. april 2008, selv om det antages, at de kan kvalificeres som ansøgninger i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 1, ikke blev fremsendt af sagsøgerne selv.
26. For det andet foretog sagsøgerne sig ikke videre på baggrund af S. Kallas’ svar af 29. november 2005 og generaldirektøren for Eurostats svar af 6. juni 2007 inden for klage- og søgsmålsf risterne. Fagforeningerne og de faglige sammenslutninger iværksatte endvidere ikke nogen tiltag, efter at deres anmodning om interinstitutionelt samråd af 12. april 2008 ikke blev besvaret af generaldirektøren for GD »Personale og Administration«.
27. Søgsmålet må således afvises, for så vidt som det er rettet mod det påståede stiltiende afslag på ikke at bringe købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, på samme niveau som købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Bruxelles.
Om søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod de af sagsøgernes lønsedler, der er udstedt fra juni 2008
28. Det fremgår af stævningen, at sagsøgerne til støtte for påstanden vedrørende de af deres lønsedler, der er udstedt fra juni 2008, nærmere bestemt har fremsat visse anbringender mod artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten, med henblik på for Personaleretten at påberåbe sig, at nævnte artikel 3, stk. 5, første afsnit, ikke kan finde anvendelse.
29. Det bemærkes indledningsvis, at artikel 241 EF, som fandt anvendelse på tidspunktet for sagens anlæggelse (efter ændring nu artikel 277 TEUF), bestemmer, at hver part i en retstvist, der angår lovligheden af en forordning omfattet af denne bestemmelse, særligt til støtte for et søgsmål til prøvelse af en national gennemførelsesforanstaltning, kan påberåbe sig de i artikel 230, stk. 2, EF (efter ændring nu artikel 263, stk. 2, TEUF) nævnte grunde, selv efter udløbet af tidsfristen for sagsanlæg til prøvelse af forordningen. Det fremgår af fast retspraksis, at dette mellemkommende retsmiddel er udtryk for et almindeligt princip, som har til formål at sikre, at enhver borger råder over eller har rådet over en mulighed for at anfægte en unionsretsakt, som danner grundlag for en afgørelse, der er truffet over for ham (Domstolens dom af 6.3.1979, sag 92/78, Simmenthal mod Kommissionen, Sml. s. 777, af 19.1.1984, sag 262/80, Andersen m.fl. mod Parlamentet, Sml. s. 195, og af 10.7.2003, sag C‑11/00, Kommissionen mod ECB, Sml. s. 7147, præmis 74‑78). Den regel, der er fastsat i artikel 241 EF, finder med sikkerhed anvendelse inden for rammerne af en sag, der er indbragt for Personaleretten i henhold til artikel 236 EF (efter ændring nu artikel 270 TEUF).
30. Det fremgår imidlertid endvidere af fast retspraksis, at hjemmelen i artikel 241 EF til at påberåbe sig, at en forordning ikke kan finde anvendelse, ikke udgør en selvstændig søgsmålsret og kun kan påberåbes under en verserende sag, hvilket indebærer, at den manglende adgang til at anlægge selvstændigt søgsmål eller afvisning af hovedsagen medfører, at ulovlighedsindsigelsen ikke kan antages til realitetsbehandling (Domstolens dom af 16.7.1981, sag 33/80, Albini mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 2141, præmis 17, og af 7.7.1987, forenede sager 89/86 og 91/86, Étoile commerciale og CNTA mod Kommissionen, Sml. s. 3005, præmis 22).
31. I henhold til vedtægtens artikel 90 og 91 kan en klage og dermed også et søgsmål kun rettes mod en akt, der indeholder et klagepunkt, som hidrører fra ansættelsesmyndigheden. Det er endvidere ubestridt, at kun de akter eller foranstaltninger, der har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser direkte og umiddelbart gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, kan udgøre en akt, der indeholder et klagepunkt, i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i vedtægtens artikel 90, stk. 2, og artikel 91, stk. 1 (Personalerettens dom af 28.6.2006, sag F‑101/05, Grünheid mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A‑1, s. 55, og II‑A‑1, s. 199, præmis 33 og den deri nævnte retspraksis.)
32. Det skal derfor undersøges, om søgsmålet, for så vidt som det er rettet mod de af sagsøgernes lønsedler, der er udstedt fra juni 2008, opfylder kravene i vedtægtens artikel 90 og 91.
33. I denne forbindelse er det vigtigt at fremhæve, at en lønseddel som følge af dens karakter og formål ikke har de kendetegn, der er væsentlige for en akt, der indeholder et klagepunkt, idet lønsedlen alene er udtryk for den økonomiske konsekvens af de administrative afgørelser, der tidligere er truffet vedrørende tjenestemandens personlige og retlige situation (Personalerettens dom af 23.4.2008, sag F‑103/05, Pickering mod Kommissionen, Sml Pers. I‑A‑1, s. 101, og II‑A‑1, s. 527, præmis 72, og af 23.4.2008, sag F‑112/05, Bain m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A‑1, s. 111, og II‑A‑1, s. 579, præmis 73). Eftersom en lønseddel klart er udtryk for, at der i ubemærkethed er truffet en individuel administrativ afgørelse med et bestemt indhold, idet afgørelsen ikke formelt er blevet meddelt den berørte, kan en sådan lønseddel, der indeholder oplysninger om økonomiske rettigheder, imidlertid anses for en akt, der indeholder et klagepunkt, som kan gøres til genstand for en klage og i givet fald et søgsmål (jf. i denne retning dom afsagt af Retten i Første Instans den 16.2.2005, sag T‑354/03, Reggimenti mod Parlamentet, Sml. Pers. I‑A, s. 33, og II, s. 147, præmis 38 og 39, vedrørende rejseudgifter eller kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 24.3.1998, sag T‑181/97, Meyer m.fl. mod Domstolen, Sml. Pers. I‑A, s. 151, og II, s. 481, vedrørende nedsættelsen af børnetilskud hidrørende fra andre kilder). Under disse omstændigheder indebærer den meddelelse, der er indeholdt i lønsedlen, at klage- og søgsmålsfristerne begynder at løbe i forhold til den administrative afgørelse, der er truffet vedrørende den pågældende tjenestemand, og som lønsedlen er udtryk for (dommen i sagen Pickering mod Kommissionen, præmis 75, og dommen i sagen Bain m.fl. mod Kommissionen, præmis 76).
34. Det samme gælder, når lønsedlen for første gang indebærer gennemførelsen af en ny almengyldig retsakt vedrørende fastsættelsen af vederlag såsom en afgørelse, der indebærer en ændring af den metode, der anvendes til beregning af rejseudgifter (dom afsagt af Retten i Første Instans den 18.9.2003, sag T‑221/02, Lebedef m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 211, og II, s. 1037, præmis 24 og 25), en afgørelse om at ændre tabellen over forældrebidraget til vuggestue (dom afsagt af Retten i Første Instans den 29.1.1997, sag T‑297/94, Vanderhaeghen mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 7, og II, s. 13), en forordning om ændring af justeringskoefficienter (dom afsagt af Retten i Første Instans den 8.11.2000, sag T‑175/97, Bareyt m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 229, og II, s. 1053, dommen i sagen Pickering mod Kommissionen og dommen i sagen Bain m.fl. mod Kommissionen), en forordning om tilpasning af vederlag (dom afsagt af Retten i Første Instans den 22.6.1994, forenede sager T‑98/92 og T‑99/92, Di Marzio og Lebedef mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 167, og II, s. 541) eller en forordning om indførelse af et ekstraordinært krisebidrag eller et midlertidigt bidrag (Domstolens dom af 3.7.1985, sag 3/83, Abrias m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 1995, og dom afsagt af Retten i Første Instans den 22.6.1994, forenede sager T‑97/92 og T‑111/92, Rijnoudt og Hocken mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 159 og II, s. 511).
35. I de to sidstnævnte tilfælde er den første lønseddel, der udstedes efter ikrafttrædelsen af en almengyldig retsakt, som ændrer de økonomiske rettigheder for en abstrakt kategori af tjenestemænd, i forhold til modtageren nødvendigvis udtryk for, at der er truffet en individuel administrativ afgørelse, som har retligt bindende virkninger, der kan berøre den pågældende tjenestemands interesser direkte og umiddelbart. Selv om det antages, at ansættelsesmyndigheden hver måned træffer en ny individuel administrativ afgørelse vedrørende tjenestemandens økonomiske rettigheder, som er afspejlet i den tilsvarende lønseddel, er disse successive afgørelser kun en bekræftelse af den første afgørelse, der væsentligt har ændret den pågældendes retlige situation som følge af anvendelsen af en ny almengyldig retsakt.
36. En tjenestemand, der inden for klage- og søgsmålsfristerne har undladt at anfægte den lønseddel, som for første gang indebærer gennemførelsen af en almengyldig retsakt om fastsættelse af økonomiske rettigheder, kan ikke lovligt, efter at de nævnte frister er overskredet, anfægte de efterfølgende lønsedler under påberåbelse af, at disse lønsedler er retsstridige af samme grund som den første lønseddel (dommen i sagen Pickering mod Kommissionen, præmis 75‑89, og dommen i sagen Bain m.fl. mod Kommissionen, præmis 76‑89).
37. Situationen i den foreliggende sag adskiller sig imidlertid fra de ovennævnte tilfælde. Det fremgår nemlig af en gennemgang af sagsøgernes argumenter, at sagsøgerne i det væsentligste anfægter, at Kommissionen har fastholdt anvendelsen af artikel 3, stk. 5, første afsnit, i vedtægtens bilag XI uden at have foretaget en undersøgelse af, om der eventuelt måtte bestå en mærkbar forskel i købekraften mellem Bruxelles og Luxembourg, selv om sagsøgerne har påberåbt sig, at der er fremkommet nye økonomiske omstændigheder, som indebærer, at det ikke længere under hensyntagen til ligebehandlingsprincippet er berettiget at anvende denne bestemmelse.
38. Det bemærkes i denne henseende, at lovgiver er forpligtet til at beskytte ligebehandlingsprincippet, hvilket Kommissionen også anerkender, og at fastsættelsen af de justeringskoefficienter, der er omhandlet i vedtægtens artikel 64 og 65, netop har til formål at gennemføre dette princip ved at sikre opretholdelsen af samme købekraft for alle tjenestemænd uanset deres tjenestested (jf. i denne retning Domstolens dom af 19.11.1981, sag 194/80, Benassi mod Kommissionen, Sml. s. 2815, præmis 5, og af 23.1.1992, sag C‑301/90, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 221, præmis 19, samt Domstolens kendelse af 29.4.2004, sag C‑187/03 P, Drouvis mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
39. Når en borger som i det foreliggende tilfælde finder, at nye omstændigheder medfører en forpligtelse for Den Europæiske Union til at vedtage nye lovgivningsmæssige foranstaltninger, påhviler det denne at følge de fremgangsmåder, der er fastsat i traktaten og i Unionens retsakter (jf. i denne retning Domstolens dom af 22.10.2002, sag C‑241/01, National Farmers’ Union, Sml. I, s. 9079, præmis 38).
40. Det bemærkes imidlertid, at vedtægtens artikel 90, stk. 1, kun giver tjenestemænd mulighed for at forelægge en ansøgning for ansættelsesmyndigheden om at træffe en beslutning for deres vedkommende. Dette er ikke tilfældet i den foreliggende sag, idet sagsøgerne nærmere bestemt kritiserer Kommissionen for ikke at have iværksat de politiske initiativer, der er nødvendige for, at der for fremtiden kan fastsættes en justeringskoefficient for Luxembourg, hvilket forudsætter, at artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten ophæves. En sådan ansøgning falder uden for anvendelsesområdet for vedtægtens artikel 90, stk. 1, idet et politisk initiativ ikke kan kvalificeres som en »beslutning for [tjenestemandens] vedkommende«.
41. Under disse omstændigheder og henset til de proceduremæssige vanskeligheder, som en borger, der ønsker at anlægge et passivitetssøgsmål i henhold til artikel 265 TEUF mod en institution med henblik på at få ophævet en forordningsbestemmelse, der er vedtaget af EU-lovgiver, vil stå over for (jf. i denne retning bl.a. Domstolens dom af 16.2.1993, sag C‑107/91, ENU mod Kommissionen, Sml. I, s. 599, præmis 16 og 17), vil det i praksis være umuligt at anlægge en sag, der har til formål at sikre overholdelsen af det almindelige lighedsprincip, der er anerkendt ved EU-retten, og indebære et uforholdsmæssigt indgreb i retten til effektiv domstolsbeskyttelse, såfremt en tjenestemand på grundlag af den retspraksis, der er nævnt ovenfor i præmis 33‑36, fratages muligheden for at anfægte sin lønseddel som følge af en ændring i de faktiske omstændigheder, såsom en ændring af de økonomiske forhold, under påberåbelse af en ulovlighedsindsigelse mod en vedtægtsbestemmelse, der ifølge den berørte tjenestemand er blevet ulovlig som følge af ændringen i de faktiske omstændigheder, selv om denne bestemmelse fremstod som lovlig, da den blev vedtaget.
42. Det må derfor i betragtning af sagens ganske særlige omstændigheder og for at sikre tjenestemændenes klage- og søgsmålsret fastslås, at tjenestemænd kan anfægte deres lønsedler og gøre gældende, at en vedtægtsbestemmelse, der fastsætter tjenestemændenes økonomiske rettigheder, er ulovlig, idet bl.a. lighedsprincippet er tilsidesat, uanset de restriktioner, der følger af den retspraksis, som er nævnt ovenfor i præmis 33‑36.
43. Henset til det ovenstående, må formalitetsindsigelsen, for så vidt som den er rettet mod de af sagsøgernes lønsedler, der er udstedt fra juni 2008, forkastes.
Om realiteten
44. Sagsøgerne har til støtte for deres søgsmål fremsat fire anbringender, hvoraf de første tre, der behandles samlet i stævningen, vedrører tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om god forvaltningsskik samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af vedtægtens artikel 64.
De tre første anbringender
Parternes argumenter
45. Sagsøgerne har gjort gældende, at leveomkostningerne i Luxembourg er højere end i Bruxelles. Sagsøgerne har til støtte for denne påstand henvist til den nationale mindsteløn og boligudgiftsniveauet samt oplysninger, der er fremsat af bankselskabet UBS, uformelle beregninger foretaget af statistikere hos Eurostat og vurderinger foretaget af kollegaer, der som led i forflyttelsesordningen er flyttet fra Luxembourg til Bruxelles eller omvendt.
46. Eftersom Luxembourg er det eneste tjenestested, for hvilket der ikke er fastsat en justeringskoefficient, har sagsøgerne anført, at det er åbenbart, at der foreligger en tilsidesættelse af lighedsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling.
47. Det er sagsøgernes opfattelse, at det er vanskeligt eller endog umuligt at fastsætte en justeringskoefficient for Luxembourg, idet der ikke foreligger et internationalt indeks for leveomkostningerne i denne by, og at et sådant indeks burde fastsættes på baggrund af en Eurostat-undersøgelse, som imidlertid aldrig er blevet iværksat.
48. Ved ikke at tage stilling til de anmodninger, som medarbejderrepræsentanterne har fremført i denne henseende, hvilket fremgår af en gennemgang af lønsedlerne fra og med juni 2008, har Kommissionen ikke overholdt artikel 9 i bilag XI til vedtægten og tilsidesat princippet om god forvaltningsskik. Det er sagsøgernes opfattelse, at den nævnte artikel med formuleringen »en mærkbar forskel i købekraften på et bestemt tjenestested i forhold til købekraften i den pågældende medlemsstats hovedstad« reelt menes »en mærkbar forskel i købekraften på et bestemt tjenestested i forhold til købekraften på det tjenestested, der også fastsætter vederlaget for dette bestemte tjenestested«.
49. Sagsøgerne har endelig gjort gældende, at det følger af fast retspraksis, at enhver borger, som befinder sig i en situation, hvor administrationen har givet anledning til at nære begrundede forventninger, kan påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne været af den opfattelse, at den manglende justeringskoefficient for Luxembourg betød, at Kommissionen havde foretaget de nødvendige undersøgelser for at kunne fastslå, at det var berettiget ikke at fastsætte en sådan koefficient.
50. Kommissionen har heroverfor anført, at sagsøgerne ikke på nogen måde har redegjort for, hvorledes artikel 9 i bilag XI til vedtægten er tilsidesat i forhold til Luxembourg, idet nævnte bilags artikel 3, stk. 5, første afsnit, der har samme rangfølge, udelukker, at der kan fastsættes en justeringskoefficient for Luxembourg.
51. Kommissionen har ganske vist ikke bestridt, at lovgiver generelt er forpligtet til at overholde ligebehandlingsprincippet. Hvad angår artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten kræver påberåbelsen af et sådant klagepunkt imidlertid en særligt indgående redegørelse for, at der består en faktisk og varig forskel mellem Bruxelles og Luxembourg. Dette fremgår af retspraksis hvad angår anfægtelsen af en koefficient, som Rådet havde fastsat for et bestemt tjenestested. Det samme beviskrav finder uden videre anvendelse, når det skal godtgøres, at lovgiver i selve vedtægten har tilsidesat ligebehandlingsprincippet ved at fastslå, at de to tjenestesteder skal behandles ens.
52. Kommissionen har endvidere henvist til den vide skønsmargen, der tilkommer institutionerne for så vidt angår de forhold, der skal tages i betragtning ved fastsættelsen af justeringskoefficienter, idet kun åbenbart urigtige skøn eller magtfordrejning kan underkendes af retsinstanserne (jf. bl.a. dom afsagt af Retten i Første Instans den 25.9.2002, forenede sager T‑201/00 og T‑384/00, Ajour m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 167, og II, s. 885, præmis 47‑49, og dommen i sagen Bareyt m.fl. mod Kommissionen, præmis 57 og 64).
53. Sagsøgerne har imidlertid ikke fremført noget forhold, hvoraf kan udledes, at der er foretaget et åbenbart urigtigt skøn vedrørende den manglende justeringskoefficient for Luxembourg.
54. For det første anførte formanden for fagforeningen Solidarité européenne i 2005, at leveomkostningerne var højere i Luxembourg, og anmodede samtidig Kommissionen om at undersøge muligheden for at fastsætte en særlig justeringskoefficient. Det er imidlertid umuligt for Eurostat at foretage en undersøgelse af husholdningsbudgetterne for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, med henblik på at fastsætte en sådan koefficient, da det ikke i retlig henseende er muligt at fastsætte en sådan koefficient i henhold til artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten.
55. Kommissionen har endvidere anført, at sagsøgerne alene har fremført generelle og vage betragtninger uden på nogen måde at fremlægge dokumentation i form af prisoplysninger, der kan give mulighed for at fastslå, at leveomkostningerne i Luxembourg faktisk er mærkbart og varigt højere end leveomkostningerne i Bruxelles.
56. Kommissionen har i øvrigt anført, at det i det foreliggende tilfælde er fejlagtigt at påberåbe sig artikel 9 i bilag XI til vedtægten, idet denne artikel vedrører fastsættelsen af en koefficient for et andet sted end en medlemsstats hovedstad og ikke selve hovedstaden, for hvilken der for Luxembourgs vedkommende findes en særlig bestemmelse i bilagets artikel 3, stk. 5, første afsnit.
57. Kommissionen har anført, at de oplysninger, der er til rådighed om leveomkostningerne i Luxembourg, langt fra peger i samme retning som de af sagsøgerne anførte oplysninger. Kommissionen har nævnt et eksempel fra Mercer’s Cost of Living Survey, hvoraf fremgår, at leveomkostningerne for Luxembourg (91,3) var lavere end leveomkostningerne for Bruxelles (92,9) i marts 2008, idet New York er defineret som indeks 100.
58. Hvad angår den påståede tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik har Kommissionen anført, at det følger af retspraksis, at en vedtægtsbestemmelse ikke kan anfægtes på dette grundlag (dom afsagt af Retten i Første Instans den 29.11.2006, sag T‑135/05, Campoli mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A‑2, s. 297, og II‑A‑2, s. 1527, præmis 149).
59. Hvad angår den påståede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning har Kommissionen anført, at sagsøgernes argumentation er usammenhængende. Sagsøgernes argumentation ville ifølge Kommissionen have været stærkere, såfremt de havde godtgjort, at administrationen faktisk havde lovet dem at fastsætte en særlig justeringskoefficient for Luxembourg, uden dog nogensinde at have gjort dette. Under alle omstændigheder kunne sagsøgerne ikke i retlig henseende have den mindste forventning om, at der ville blive fastsat en koefficient for Luxembourg, eftersom dette udtrykkeligt er forbudt ved artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten. Ethvert løfte, der måtte være afgivet i denne henseende, ville have været i strid med gældende bestemmelser og dermed ikke egnet til at skabe en berettiget forventning (dom afsagt af Retten i Første Instans den 27.3.1990, sag T‑123/89, Chomel mod Kommissionen, Sml. II, s. 131, præmis 26‑30).
Rettens bemærkninger
60. Til trods for eksistensen af artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten har sagsøgerne i det væsentligste kritiseret Kommissionen for ikke at have opfordret Eurostat til at foretage statistiske undersøgelser med henblik på at fastslå, om der består en mærkbar forskel i købekraft en, som stiller de tjenestemænd og øvrige ansatte, der gør tjeneste i Luxembourg, ringere i forhold til købekraften i Bruxelles. Sagsøgerne har anført, at Kommissionen har tilsidesat ligebehandlingsprincippet, princippet om god forvaltningsskik og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ved at udvise passivitet og ved ikke at have taget hensyn til de oplysninger, hvoraf angiveligt fremgår, at der i de senere år er sket en mærkbar stigning i leveomkostningerne i Luxembourg.
61. Sagsøgernes argumentation skal derfor forstås således, at den har til formål at anfægte lovligheden af artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten, idet denne bestemmelse ikke alene er til hinder for, at der kan fastsættes en justeringskoefficient for Luxembourg, men også til hinder for, at Kommissionen kan opfordre Eurostat til at foretage de statistiske undersøgelser, der er nødvendige for at godtgøre, at der består en forskel mellem leveomkostningerne i Bruxelles og Luxembourg, selv om de af sagsøgerne fremførte oplysninger berettiger iværksættelsen af sådanne undersøgelser.
62. I denne henseende bemærkes, at det følger af fast retspraksis, at formålet med at anvende justeringskoefficienter på tjenestemændenes vederlag som fastsat i vedtægtens artikel 64 og 65 er, i overensstemmelse med ligebehandlingsprincippet, at sikre opretholdelse af samme købekraft for alle tjenestemænd uanset tjenestested (jf. i denne retning dommen i sagen Benassi mod Kommissionen, præmis 5, dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 19, og kendelsen i sagen Drouvis mod Kommissionen, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis). Rådet skal i medfør af vedtægtens artikel 65, stk. 2, når den konstaterer, at der består en væsentlig forskel i leveomkostningerne, drage konsekvenserne heraf ved at tilpasse justeringskoefficienterne (dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 24). Hvad angår den mærkbare forskel, der måtte bestå mellem et tjenestested, der ikke er beliggende i den pågældende medlemsstats hovedstad, og et tjenestested i hovedstaden, har Domstolen endvidere fastslået, at Rådet ikke har nogen skønsbeføjelse, henset til, om det er nødvendigt at indføre en specifik justeringskoefficient for et tjenestested (dommen i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 25).
63. Det bemærkes i øvrigt, at lovgiver tillige har pligt til at overholde ligebehandlingsprincippet, som fastlæggelsen af justeringskoefficienterne i vedtægtens artikel 64 og 65 har til formål at sikre, hvilket Kommissionen har bekræftet.
64. I det foreliggende tilfælde er det åbenbart, at sagsøgerne, der har gjort gældende, at de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, udsættes for forskelsbehandling som følge af, at der ikke er fastsat en justeringskoefficient for denne medlemsstat i medfør af artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten, befinder sig i en særlig vanskelig situation for så vidt angår tilvejebringelsen af beviser på grund af de tekniske vanskeligheder, der er forbundet med at indsamle og behandle statistiske oplysninger, som er tilstrækkeligt pålidelige.
65. Under disse omstændigheder kan Kommissionen ikke begrænse sig til at gøre gældende, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at der består en varig og mærkbar forskel mellem Luxembourg og Bruxelles til støtte for deres anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, når den samtidig anfører, at den ikke havde mulighed for at opfordre Eurostat til at iværksætte statistiske undersøgelser i denne henseende med den begrundelse, at artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten forbyder fastsættelsen af en specifik justeringskoefficient for Luxembourg. Hvis Personaleretten anvendte en sådan cirkulær argumentation, ville det ikke være muligt at sikre, at alle tjenestemænd behandles lige for så vidt angår vederlag, og i særdeleshed, at kravet om, at der skal opretholdes samme købekraft for alle tjenestemænd, overholdes.
66. Under disse omstændigheder, og henset til de tekniske vanskeligheder, der er forbundet med fastlæggelsen og udvælgelsen af grundlæggende oplysninger og statistiske metoder, kan det ikke kræves, at sagsøgerne for Personaleretten i tilstrækkelig grad godtgør, at der er opstået en varig og mærkbar stigning i leveomkostningerne i Luxembourg i forhold til Bruxelles, som indebærer en forskelsbehandling af tjenestemænd afhængigt af deres tjenestested. Som Rådet medgav under retsmødet, påhviler det alene sagsøgerne at tilvejebringe en række væsentlige indicier, der i tilstrækkelig grad viser, at der kan foreligge en forskel i købekraften, således at bevisbyrden lægges over på Kommissionen, og som i givet fald kan begrunde, at Eurostat indleder en administrativ undersøgelse.
67. Det er korrekt, at det fremgår af vedtægtens artikel 65, stk. 2, og artikel 9, stk. 1, i bilag XI til vedtægten, at alene en mærkbar stigning i leveomkostningerne i Luxembourg i forhold til Bruxelles kan berettige, at der vedtages tilpasningsforanstaltninger med henblik på at sikre, at der består lighed i købekraften mellem tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, og deres kollegaer, der gør tjeneste i Bruxelles. Ligebehandlingsprincippet kan nemlig ikke medføre en fuldstændig lighed i købekraften uanset tjenestested, men en væsentlig overensstemmelse i leveomkostningerne mellem de pågældende tjenestesteder. Under hensyntagen til sagens komplicerede karakter råder lovgiver i denne henseende over en vid skønsbeføjelse, og retsinstanserne skal alene undersøge, om institutionerne i de betragtninger, der er lagt til grund for deres beslutninger, har holdt sig inden for rimelige grænser og ikke åbenbart fejlagtigt har udøvet denne beføjelse (jf. i denne retning dom afsagt af Retten i Første Instans den 7.12.1995, forenede T‑544/93 og T‑566/93, Abello m.fl. mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 271, og II, s. 815, præmis 76).
68. Selv om sagsøgernes skriftlige indlæg ikke er helt klare i denne henseende, forekommer det væsentligste klagepunkt, der er fremført til støtte for nærværende søgsmål, at være, at Kommissionen har fastholdt anvendelsen af artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten uden at have foretaget en undersøgelse af, om der eventuelt bestod en mærkbar forskel i købekraften mellem Bruxelles og Luxembourg. I denne sammenhæng er EU-retsinstansernes prøvelse ikke begrænset til en undersøgelse af, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, men vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de pågældende har tilvejebragt indicier såsom udførligt underbyggede, talbaserede undersøgelser eller lignende fra en pålidelig kilde, der er tilstrækkelige til at begrunde, at der indledes en undersøgelse.
69. Det bemærkes imidlertid, at sagsøgerne i det foreliggende tilfælde alene har fremført nogle meget abstrakte betragtninger uden at tilvejebringe en antydning af beviser, der kan godtgøre, at det i det mindste er muligt, at der består en mærkbar forskel, som kan begrunde, at Eurostat iværksætter statistiske undersøgelser. Sagsøgerne har således i deres stævning henvist til:
– »de oplysninger, der er udsendt af UBS«, uden at disse oplysninger er gengivet eller fremlagt
– udokumenterede påstande vedrørende den nationale mindsteløn, huspriserne og priserne for kontorlejemål i Luxembourg
– »oplysninger fra kollegaer, der som led i forflyttelsesordningen er flyttet fra Luxembourg til Bruxelles eller fra Bruxelles til Luxembourg, og som har konstateret, at deres købekraft i Luxembourg er mindre end købekraften i Bruxelles«, uden yderligere præciserende bemærkninger
– »uformelle beregninger foretaget af statistikere hos Eurostat«, i hvilken forbindelse der heller ikke er fremsat yderligere bemærkninger
– en skrivelse af 6. marts 2006 fra personaledirektøren for NATO’s vedligeholdelses- og forsyningsagentur, hvor denne alene udtrykker bekymring over »den stigende forskel mellem leveomkostningerne i Bruxelles og Luxembourg«
– andre påstande, der er nævnt i den korrespondance og de fagforeningsmeddelelser, der er vedlagt stævningen.
70. Sådanne indicier er ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at der kan foreligge en mærkbar og varig forskel mellem de to omhandlede tjenestesteder, der i mangel af en specifik justeringskoefficient for Luxembourg væsentligt mindsker købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste i Luxembourg, i forhold til de af deres kollegaer, der gør tjeneste i Bruxelles, og dertil kommer, at Kommissionen har anført forhold, der tværtimod antyder, at leveomkostningerne er lavere i Luxembourg end i Bruxelles (jf. præmis 57 ovenfor).
71. Hvad angår den påståede tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik bemærkes under alle omstændigheder, at en vedtægtsbestemmelse, som Rådet lovligt har vedtaget, ikke kan anfægtes som følge af en påstået tilsidesættelse af dette princip (dom afsagt af Retten i Første Instans den 15.2.2005, sag T‑256/01, Pyres mod Kommissionen, Sml. Pers. I‑A, s. 23, og II, s. 99, præmis 66, samt dommen i sagen Campoli mod Kommissionen, præmis 149).
72. Hvad endelig angår den hævdede tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning bemærkes endvidere, at sagsøgerne ikke har godtgjort, at de fra administrationen har fået en præcis tilkendegivelse vedrørende eksistensen af en mærkbar forskel i købekraften mellem Bruxelles og Luxembourg, eller vedrørende en kommende vedtagelse af en justeringskoefficient for Luxembourg. Under alle omstændigheder kan en tjenestemand ikke påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning med henblik på at anfægte lovligheden af en vedtægtsbestemmelse, nærmere bestemt artikel 3, stk. 5, første afsnit, i bilag XI til vedtægten, og anvendelsen heraf, idet løfter afgivet af administrationen, som ikke tager hensyn til vedtægtsbestemmelserne, ikke kan skabe en berettiget forventning hos modtageren (jf. i denne retning dommen i sagen Chomel mod Kommissionen, præmis 26‑30, og dom afsagt af Retten i Første Instans den 7.7.2004, sag T‑175/03, Schmitt mod AER, Sml. Pers. I‑A, s. 211, og II, s. 939, præmis 46 og 47).
73. Det skal endvidere bemærkes i denne henseende, at søgsmålet ikke er rettet mod afslaget på at imødekomme anmodningen om at iværksætte en statistisk undersøgelse, men at det derimod nærmere bestemt er rettet mod sagsøgernes lønsedler på grundlag af en ulovlighedsindsigelse, der vedrører en vedtægtsbestemmelse.
74. På baggrund af det ovenfor anførte må de tre første anbringender forkastes.
Hvad angår det fjerde anbringende
Parternes argumenter
75. Sagsøgerne har anført, at det fremgår af vedtægtens artikel 64, stk. 2, at justeringskoefficienten for vederlaget for de tjenestemænd, der gør tjeneste på de steder, hvor Fællesskaberne har deres midlertidige sæde, den 1. januar 1962 er lig med 100%. Dette indebærer, at koefficienten for Luxembourg kan ændre sig over en årrække. Da sagsøgerne er af den opfattelse, at bilag XI ikke kan begrænse rækkevidden af artikel 64, har de bestridt lovligheden at artikel 1, stk. 3, litra d), artikel 3, stk. 5, og artikel 5, stk. 3, i bilag XI til vedtægten, der nævner Luxembourg.
76. Sagsøgerne har anført, at der består en retlig forbindelse mellem den anfægtede individuelle afgørelse, dvs. Kommissionens afslag på at bringe købekraften af lønningerne i Luxembourg på samme niveau som købekraften af lønningerne i Bruxelles, og den anfægtede generelle retsakt, og at ulovlighedsindsigelsen er begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at afgøre tvisten.
77. Kommissionen og Rådet har heroverfor anført, at sagsøgerne ikke har fremført noget argument til støtte for det fjerde anbringende, hvilket bør indebære, at dette anbringende forkastes som ugrundet i henhold til procesreglementets artikel 35, stk. 1, litra d) og e).
78. I modsætning til det af sagsøgerne anførte har Kommissionen vedrørende sagens realitet anført, at vedtægtens artikel 64 ikke udgør en trinhøjere bestemmelse i forhold til bestemmelserne i bilag XI. Det er derfor ikke muligt at gøre gældende, at bestemmelserne i bilag XI er i strid med artikel 64.
79. De påberåbte bestemmelser har faktisk samme trinfølge og skal følgelig sammenholdes for at sikre en ensartet fortolkning. Vedtægtens artikel 64 kan imidlertid ikke forstås således, at der kan fastsættes en specifik justeringskoefficient for Luxembourg, da dette vil være ensbetydende med at fortolke denne artikel på en måde, der fraviger den klare ordlyd af artikel 3, stk. 3 og 5, i bilag XI. Artikel 64 skal tværtimod forstås således, at den omfatter alle andre tilfælde end dem, der er genstand for disse særlige bestemmelser, såsom bestemmelserne vedrørende Luxembourg.
80. Rådet deler Kommissionens opfattelse i denne henseende. Rådet har anført, at for så vidt som sagsøgerne har anfægtet de omhandlede bestemmelser under henvisning til ligebehandlingsprincippet, følger det af bilag XI og navnlig artikel 9, stk. 1, at det ikke er lovgivers mål at sikre, at købekraften for de tjenestemænd, der gør tjeneste forskellige steder, til enhver tid er fuldstændig ens. Det fremgår nemlig af den nævnte bestemmelse, at der til støtte for en anmodning om fastsættelse af en ny justeringskoefficient »skal […] fremlægges objektive oplysninger som bevis for, at der over en årrække har været en mærkbar forskel i købekraften på et bestemt tjenestested i forhold til købekraften i den pågældende medlemsstats hovedstad«. Som generaladvokat Capotori har anført i sit forslag til afgørelse af 30. september 1982 forud for Domstolens dom af 15. december 1982, Roumengous Carpentier mod Kommissionen (sag 158/79, Sml. s. 4379), er »tilpasningen af justeringskoefficienter kun obligatorisk, såfremt der sker en mærkbar stigning i leveomkostningerne, og heraf følger, at fællesskabslovgivers mål ikke er at opnå en fuldstændig ens behandling (ens købekraft uanset tjenestested), men en væsentlig og rimelig overensstemmelse med eventuelle mindre forskelle«. Selv om det antages, at artikel 9, stk. 1, i bilag XI til vedtægten ved analogi kan overføres på det foreliggende tilfælde, følger det heraf, at lovligheden af de omhandlede bestemmelser vedrørende Luxembourg kun i lyset af ligebehandlingsprincippet kan anfægtes, såfremt der fremlægges objektive oplysninger som bevis for eksistensen af en mærkbar og varig forskel i leveomkostningerne mellem Bruxelles og Luxembourg.
81. Sagsøgerne har imidlertid ikke fremlagt nogen objektive oplysninger som bevis for, at der består en sådan forskel mellem de to hovedstæder, og endnu mindre bevis for, at en sådan forskel er af mærkbar og varig karakter.
Rettens bemærkninger
82. Sagsøgerne har i det væsentligste gjort gældende, at bestemmelserne i bilag XI til vedtægten, og navnlig artikel 3, stk. 5, første afsnit, ikke kan fravige vedtægtens artikel 64, idet ordlyden af og tanken bag denne bestemmelse nødvendigvis medfører, at det er muligt at ændre de justeringskoefficienter, der vedrører tjenestemændenes vederlag, i overensstemmelse med de levevilkår, der gør sig gældende for de forskellige tjenestesteder.
83. Det er i denne henseende korrekt, at »det fremgår af vedtægtens artikel 65a, at gennemførelsesbestemmelserne til artikel 64 og 65 er fastlagt i bilag XI«. Det er muligt heraf at udlede, at de nævnte gennemførelsesbestemmelser ikke kan fravige de grundlæggende bestemmelser i vedtægtens artikel 64 og 65. Dertil kommer, at selv om der ikke i almindelighed findes en egentlig formel rangfølge mellem grundreglerne i vedtægten og de dertil knyttede bilag, idet begge regelsæt vedtages af Rådet, kan der alt efter omstændighederne bestå en materiel rangfølge mellem disse regelsæt, eftersom bilagene skal fortolkes under hensyntagen til grundlaget for og systemet bag Den Europæiske Unions personaleordning, som er fastsat i vedtægten.
84. I det foreliggende tilfælde har sagsøgerne imidlertid ikke bevist, at bestemmelserne i bilag XI, og navnlig artikel 3, stk. 5, første afsnit, er i strid med den grundlæggende regel, der er indeholdt i vedtægtens artikel 64, idet sagsøgerne ikke har godtgjort, at lovgiver ulovligt har bestemt, at levevilkårene i Bruxelles og i Luxembourg ikke kan begrunde fastsættelsen af en justeringskoefficient. Spørgsmålet om, hvorvidt denne vurdering er i strid med ligebehandlingsprincippet, eller om den er behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, er netop blevet undersøgt i forbindelse med de tre første anbringender, der er fremsat til støtte for søgsmålet.
85. På baggrund af det ovenstående må det fjerde anbringende forkastes, og følgelig må Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
86. I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 1, pålægges det — medmindre andet gælder i henhold til bestemmelserne i reglementets andet afsnit, kapitel 8 — den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. I henhold til artikel 87, stk. 2, kan Personaleretten, såfremt dette findes rimeligt, træffe bestemmelse om, at den tabende part kun pålægges at betale en del af sagens omkostninger eller slet ikke pålægges at betale sagsomkostninger.
87. Det følger af ovenstående præmisser, at sagsøgerne er den tabende part. Hertil kommer, at Kommissionen specifikt har nedlagt påstand om, at sagsøgerne tilpligtes at betale sagens omkostninger. De foreliggende omstændigheder kan ikke begrunde anvendelsen af procesreglementets artikel 87, stk. 2, hvorfor sagsøgerne pålægges at betale sagsomkostningerne.
88. I henhold til procesreglementets artikel 89, stk. 4, bærer intervenienten endvidere sine egne omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
PERSONALERETTEN (Tredje Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Georgio Lebedef og Trevor Jones betaler sagens omkostninger, med undtagelse af de af Rådet for Den Europæiske Union afholdte omkostninger.
3) Rådet, som har interveneret i sagen, bærer sine egne omkostninger.