62015CC0424
MIŠLJENJE NEZAVISNOG ODVJETNIKA
YVESA BOTA
od 30. lipnja 2016. (
1
)
Predmet C‑424/15
Xabier Ormaetxea Garai,
Bernardo Lorenzo Almendros
protiv
Administración del Estado
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska))
„Zahtjev za prethodnu odluku — Direktiva 2002/21/EZ — Sektor telekomunikacija — Elektroničke komunikacijske mreže i usluge — Državna regulatorna tijela — Zahtjev za neovisnošću — Institucionalna autonomija država članica“
1.
Kao prvo, Sud u ovom predmetu treba ispitati koliki je manevarski prostor država članica, s obzirom na njihovu institucionalnu autonomiju u tom području, za organizaciju i restrukturiranje svojih državnih regulatornih tijela (u daljnjem tekstu: DRT). Kao drugo, Sudu se upućuje pitanje ugrožava li razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća DRT‑a prije isteka njihovih mandata, kao posljedica institucijske reforme u okviru koje se taj DRT spojio s drugim regulatornim tijelima, jamstvo neovisnosti tog DRT‑a.
2.
Španjolska je vlada u predmetnom slučaju provela sveobuhvatnu reformu, kojom je željela postići veći učinak ekonomije razmjera i osigurati dosljednost i učinkovitost reguliranja svih mrežnih industrija objedinjavanjem različitih regulatornih tijela u jedno višesektorsko tijelo. Tako se u okviru institucijske reforme DRT, koji je predmet glavnog postupka, odnosno Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Komisija za tržište telekomunikacija, Španjolska, u daljnjem tekstu: CMT), spojio, među ostalim, s Comisión Nacional de la Competencia (Nacionalna komisija za tržišno natjecanje, Španjolska), Comisión Nacional del Sector Postal (Nacionalna komisija za poštanski sektor, Španjolska) i Comisión Nacional de Energía (Nacionalna komisija za energiju, Španjolska). Ta je reforma imala za izravnu posljedicu to da su mandati predsjednika tog DRT‑a i jednog od članova njegovog vijeća prijevremeno okončani, pri čemu se ta razrješenja nisu temeljila na razlozima iscrpno utvrđenima u španjolskom zakonodavstvu.
3.
U ovom ću mišljenju tvrditi da Direktivu 2002/21/EZ (
2
), prema mojem mišljenju, treba tumačiti na način da se ne protivi tome da se DRT, u okviru institucijske reforme, spoji s drugim regulatornim tijelima, kao što su to tijela za tržišno natjecanje, poštanski sektor ili energetski sektor, ako se zadaće povjerene tom direktivom DRT‑ima mogu izvršiti poštujući zahtjeve i jamstva predviđena u toj direktivi, što je na nacionalnom sudu da provjeri.
4.
Zatim ću navesti razloge zbog kojih smatram da članak 3. stavak 3.a. Okvirne direktive treba tumačiti na način da razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća DRT‑a prije isteka njihovih mandata, kao posljedica institucijske reforme u okviru koje je taj DRT spojen s drugim regulatornim tijelima, pri čemu nisu bile predviđene prijelazne odredbe koje bi omogućavale osiguranje trajanja mandata predsjednika i prilagodbu mandata člana vijeća, ugrožava neovisnost tog DRT‑a.
I – Pravni okvir
A – Pravo Unije
5.
Okvirna direktiva uspostavlja regulatorni okvir za elektroničke komunikacije kako bi se stvorili uvjeti za učinkovito tržišno natjecanje u sektoru telekomunikacija (
3
).
6.
Okvirna direktiva osobito utvrđuje zadaće DRT‑a i načela na kojima se temelji njihovo djelovanje.
7.
Članak 2. točka (g) Okvirne direktive određuje da DRT znači „tijelo ili tijela koja su od države članice dobila neku od regulatornih zadaća utvrđenih ovom Direktivom ili posebnim direktivama”.
8.
Članak 3. Okvirne direktive glasi kako slijedi:
„1.   Države članice osiguravaju da se zadacima koji su dodijeljeni [DRT‑ima] u skladu s ovom Direktivom i posebnim direktivama bave nadležna tijela.
2.   Države članice jamče neovisnost [DRT‑a] i osiguravaju njihovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge. Države članice koje su zadržale vlasništvo ili kontrolu nad poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge osiguravaju učinkovito strukturalno odvajanje regulatorne funkcije od djelatnosti koje se tiču vlasništva ili nadzora.
3.   Države članice osiguravaju da [DRT‑i] izvršavaju svoj[e] [ovlasti] nepristrano, transparentno i pravovremeno. Države članice osiguravaju [DRT‑ima] odgovarajuća financijska sredstva i ljudske resurse kako bi mogla provoditi dodijeljene im zadaće.
3.a.   Ne dovodeći u pitanje odredbe stavaka 4. i 5., [DRT‑i], odgovorn[i] za prethodnu (ex‑ante) regulaciju ili za rješavanje sporova između poduzeća u skladu s člankom 20. ili člankom 21. ove Direktive, djeluju samostalno te ni od jednog drugog tijela ne traže niti primaju naputke u vezi s provođenjem ovih zadaća koje su im dodijeljene na temelju nacionalnog prava koje provodi pravo Zajednice. To ne sprječava nadzor u skladu s nacionalnim ustavnim pravom. Samo žalbena tijela osnovana u skladu s člankom 4. ima[ju] ovlasti obustaviti primjenu ili ukinuti odluke [DRT‑a].
Države članice osiguravaju da se voditelj [DRT‑a] ili, prema potrebi, članovi kolegijalnog tijela, koji obavljaju tu funkciju u okviru [DRT‑a] iz prvog podstavka ili njihove zamjene, mogu razriješiti samo ako više ne ispunjavaju uvjete potrebne radi izvršenja svojih dužnosti, koje su unaprijed utvrđene nacionalnim pravom. Odluka o razrješenju voditelja [DRT‑a] ili, prema potrebi, članova kolegijalnog tijela koji obavljaju tu funkciju, objavljuje se prilikom razrješenja. Razriješenom voditelju [DRT‑a] ili, prema potrebi, razriješenim članovima kolegijalnog tijela koji vrše tu funkciju dostavlja se obrazloženje razrješenja, te imaju pravo zahtijevati objavu toga obrazloženja, ako do toga ne bi drukčije došlo, i u tom se slučaju obrazloženje objavljuje.
Države članice osiguravaju da [DRT‑i] iz prvog podstavka imaju odvojene godišnje proračune. Proračuni se objavljuju. Države članice također osiguravaju [DRT‑ima] odgovarajuća financijska sredstva i ljudske resurse kako bi im omogućile da aktivno sudjeluju i pomažu Tijelu europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC)[ (
4
) ].
3.b.   Države članice osiguravaju da odnosn[i] [DRT‑i] daju aktivnu potporu ciljevima BEREC‑a za promicanje većeg regulatornog usklađivanja i dosljednosti.
3.c.   Države članice osiguravaju da [DRT‑i], kada donose svoje vlastite odluke za svoja nacionalna tržišta, u najvećoj mjeri vode računa o mišljenjima i zajedničkim stajalištima koje je donio BEREC.
4.   Države članice trebaju objavljivati, u lako dostupnom obliku, zadaće koje [DRT‑i] moraju izvršavati, posebno one koje su u nadležnosti više od jednog tijela. Države članice osiguravaju, kad je to potrebno, suradnju i savjetovanje među tim tijelima, kao i među njima i tijelima koja su zadužena za primjenu prava tržišnog natjecanja i državnim tijelima zaduženima za primjenu prava o pravima potrošača, o pitanjima od općeg interesa. Kad je za pojedina pitanja zaduženo više od jednog tijela, država članica osigurava objavljivanje informacija o zadaćama svakoga od njih na lako dostupan način.
5.   [DRT‑i] i tijela za zaštitu tržišnog natjecanja izmjenjuju informacije potrebne u vezi s primjenom odredaba ove Direktive i posebnih direktiva. Vezano za razmjenu informacija, tijelo koje prima informacije osigurava za njih isti stupanj tajnosti kao i tijelo koje ih šalje.
[...]”
9.
Direktiva 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom protoku takvih podataka (
5
) uvodi regulatorni okvir za uspostavu ravnoteže između visoke razine zaštite privatnosti pojedinaca i slobodnog protoka osobnih podataka u Europskoj uniji.
10.
U tu svrhu članak 28. stavak 1. te direktive propisuje:
„Svaka država članica osigurava da je jedno ili više javnih tijela na njenom području odgovorno za nadzor primjene odredbi koje su donijele države članice u skladu s ovom Direktivom.
Ta tijela u provedbi funkcija koje su im povjerene djeluju potpuno neovisno.”
B – Španjolsko pravo
11.
CMT je osnovan Real Decretom‑Ley 6/1996 de Liberalización de las Telecomunicaciones (Kraljevski dekret 6/1996 o liberalizaciji telekomunikacija) od 7. lipnja 1996. (
6
) kao neovisno tijelo zaduženo za osiguravanje provedbe načela slobodnog tržišnog natjecanja, transparentnosti i jednakog postupanja te odlučivanje o sporovima između operatora u tom sektoru.
12.
Članak 13. stavak 1. Leya 2/2011 de Economía Sostenible (Zakon 2/2011 o održivom gospodarstvu) od 4. ožujka 2011. (
7
) utvrđivao je da predsjednika i članove vijeća CMT‑a imenuje Vlada kraljevskim dekretom donesenim na prijedlog nadležnog ministra; oni su izabirani među osobama čiji su ugled i stručnost priznati, nakon što je ministra i osobe predložene za predsjednika i članove vijeća saslušao odgovarajući odbor Congreso de los Diputados (Zastupnički dom, Španjolska) radi ocjene sposobnosti kandidatâ. Kandidat za predsjednika saslušan je i u vezi s njegovim planom djelovanja u okviru tijela i u reguliranom sektoru.
13.
Članak 13. stavak 2. Leya 2/2011 utvrđivao je da mandat predsjednika i članova vijeća traje šest godina, bez mogućnosti ponovnog izbora za člana vijeća. Mandat članova vijeća obnavljao se djelomično kako bi se osigurali stabilnost i kontinuitet vijeća.
14.
U skladu s člankom 16. tog zakona, predsjednika i članove vijeća regulatornih tijela moglo se razriješiti dužnosti samo zbog ograničenog broja razloga, odnosno zbog ostavke, isteka mandata, naknadno utvrđene nepodudarnosti funkcija, osude za namjerno kažnjivo djelo, trajne spriječenosti u obnašanju funkcije i opoziva Vlade u slučaju teške povrede dužnosti povezanih s njihovim funkcijama ili neispunjenja obveza u pogledu nepodudarnosti funkcija, sukoba interesa i dužnosti čuvanja tajne. U vezi s tim, Vlada je o opozivu odlučivala neovisno o sustavu kazni koje su, prema potrebi, mogle biti nametnute nakon što je predmet ispitao nadležni ministar.
15.
U okviru reforme uvedene Zakonom 2/2011 radi prilagodbe broja članova vijeća regulatornih tijela i Nacionalne komisije za tržišno natjecanje, devetom dodatnom odredbom tog zakona utvrđene su prijelazne odredbe. One su među ostalim predviđale da će novi predsjednici biti imenovani nakon isteka mandata predsjednika koji trenutačno obnašaju dužnost i da će novi članovi vijeća biti imenovani onda kada broj članova vijeća čiji je mandat pred istekom bude manji od šest.
16.
U preambuli Leya 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Zakon 3/2013 o osnivanju Nacionalne komisije za tržišta i tržišno natjecanje) od 4. lipnja 2013. (
8
) navodi se da je njegov cilj osnivanje Comisióna Nacional de los Mercados y la Competencia (Nacionalna komisija za tržišta i tržišno natjecanje, u daljnjem tekstu: CNMC), koji će objedinjavati navedena regulatorna tijela, odnosno Nacionalnu komisiju za energiju, CMT, Nacionalnu komisiju za tržišno natjecanje, Comité de Regulación Ferroviaria (Odbor za regulaciju željeznica, Španjolska), Nacionalnu komisiju za poštanski sektor, Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria (Komisija za gospodarsku regulaciju zračnih luka, Španjolska) i Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (Nacionalno vijeće za audiovizualne medije, Španjolska). Navedenim zakonom stavljen je izvan snage članak 13. Zakona 2/2011.
17.
Na temelju članka 6. Zakona 3/2013, CNMC je nadležan za nadzor i kontrolu dobrog funkcioniranja tržišta elektroničkih komunikacija. Na temelju drugih članaka tog zakona ovlašten je, među ostalim, za očuvanje i poticanje tržišnog natjecanja na svim tržištima i proizvodnim sektorima te nadzor sektora plina i električne energije, poštanskog tržišta, tržišta audiovizualne komunikacije i željezničkog sektora.
18.
Članak 23. Zakona 3/2013 propisuje iste razloge za prestanak mandata članova vijeća kao i one koji su prije bili propisani člankom 16. Zakona 2/2011.
19.
U skladu s drugom dodatnom odredbom Zakona 3/2013, osnivanjem CNMC‑a ukidaju se Nacionalna komisija za tržišno natjecanje, Nacionalna komisija za energiju, CMT, Nacionalna komisija za poštanski sektor, Odbor za regulaciju željeznica, Comisión Nacional del Juego (Nacionalna komisija za igre na sreću, Španjolska), Komisija za gospodarsku regulaciju zračnih luka i Nacionalno vijeće za audiovizualne medije.
20.
Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Kraljevski dekret 657/2013 o donošenju statuta Nacionalne komisije za tržišta i tržišno natjecanje) od 30. kolovoza 2013. (
9
) objavljen je 31. kolovoza 2013. Kraljevskim dekretima objavljenim 10. rujna 2013. imenovani su predsjednik i članovi vijeća CNMC‑a.
21.
U konačnici, Real Decretom 795/2013 por el que se dispone el cese de don Bernardo Lorenzo Almendros como Presidente de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kraljevski dekret 795/2013 o razrješenju Bernarda Lorenza Almendrosa s dužnosti predsjednika Komisije za tržišta i tržišno natjecanje) od 11. listopada 2013. (
10
) i Real Decretom 800/2013 por el que se dispone el cese de don Xabier Ormaetxea Garai como Consejero de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (Kraljevski dekret 800/2013 o razrješenju Xabiera Ormaetxee Garaija s dužnosti člana vijeća Komisije za tržište telekomunikacija) od 11. listopada 2013. (
11
) okončani su mandati predsjednika i jednog člana vijeća CMT‑a. Ti kraljevski dekreti propisivali su da razrješenja djeluju retroaktivno od 7. listopada 2013.
II – Činjenice u glavnom postupku i prethodna pitanja
22.
Bernardo Lorenzo Almendros i Xabier Ormaetxea Garai (u daljnjem tekstu: tužitelji) imenovani su 10. ožujka 2011. predsjednikom, odnosno članom vijeća CMT‑a. Nakon reforme koju je provela španjolska vlada, 15. listopada 2013. objavljeni su kraljevski dekreti 795/2013 i 800/2013 kojima su tužitelji bili razriješeni dužnosti s retroaktivnim učinkom od 7. listopada 2013.
23.
Tužitelji su protiv tih kraljevskih dekreta podnijeli tužbu. Smatraju da su tim kraljevskim dekretima razriješeni svojih dužnosti prije isteka mandata, a da za to nije postojao zakonit razlog. Također tvrde da prije njihovog donošenja nije pokrenut nikakav disciplinski postupak ni da tužiteljima nisu priopćeni razlozi njihova razrješenja, čime je povrijeđen članak 3. stavak 3.a. drugi podstavak Okvirne direktive.
24.
Tribunal Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) također navodi da je dopisom od 4. studenoga 2013. jedan od tužitelja Komisiji podnio pritužbu zbog povrede te odredbe, koja je bila evidentirana.
25.
S obzirom na dvojbe povezane s tumačenje prava Unije, Tribunal Supremo (Vrhovni sud) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li [Okvirnu direktivu] tumačiti na način da je, s gledišta djelotvorne zaštite općih interesa za koju je zaduženo državno regulatorno tijelo u [području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga], s njome spojivo to što je nacionalni zakonodavac ustanovio regulatorno i nadzorno tijelo koje odgovara nespecijaliziranom institucionalnom modelu, koji u jedno tijelo objedinjava tijela nadzora koja su, među ostalima, do tada postojala u području energije, telekomunikacija i tržišnog natjecanja?
2.
Trebaju li uvjeti ‚neovisnosti‘ [DRT‑a] u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga, koji se spominju u članku 3. stavcima 2. i 3.a. Direktive 2002/21/EZ, kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ, biti jednaki onima koji se sukladno članku 28. Direktive [95/46] zahtijevaju od nacionalnih nadzornih tijela za zaštitu osobnih podataka?
3.
Je li moguće primijeniti doktrinu sadržanu u presudi [...] od 8. travnja 2014., [Komisija/Mađarska (C‑288/12, EU:C:2014:237)] na slučaj u kojem su rukovodeće osobe u [DRT‑u] za telekomunikacije razriješene prije isteka mandata zbog zahtjeva novog pravnog okvira kojim se uspostavlja nadzorno tijelo koje objedinjava različita državna regulatorna tijela u [različitim] sektorima? Može li se navedeno prijevremeno razrješenje do kojeg je došlo zbog stupanja na snagu novog nacionalnog zakona, a ne zbog toga što nositelji funkcija više ne ispunjavaju uvjete za njihovo obnašanje, unaprijed utvrđene u nacionalnom pravu, smatrati spojivim s odredbama članka 3. stavka 3.a. [Okvirne direktive]?”
III – Analiza
26.
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Okvirnu direktivu tumačiti na način da spajanje DRT‑a, u okviru institucijske reforme, s drugim regulatornim tijelima, kao što su to tijela za tržišno natjecanje, poštanski sektor ili energetski sektor, ne ispunjava zahtjeve predviđene odredbama te direktive koji se, među ostalim, odnose na neovisnost, kapacitet i tehničku stručnost tog DRT‑a.
27.
Svojim drugim i trećim pitanjem, koja prema mojem mišljenju treba ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 3. stavak 3.a. Okvirne direktive tumačiti na način da razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća DRT‑a prije isteka njihovih mandata, kao posljedica institucijske reforme, u okviru koje se taj DRT spojio s drugim regulatornim tijelima, ugrožava jamstvo neovisnosti tog DRT‑a.
28.
Prvo pitanje koje je postavio sud koji je uputio zahtjev u biti zahtijeva ispitivanje toga koliki je manevarski prostor država članica, s obzirom na njihovu institucionalnu autonomiju u tom području, za organizaciju i restrukturiranje svojih DRT‑a.
29.
Okvirna direktiva ne utvrđuje nikakav zahtjev u pogledu oblika koji treba imati DRT. Članak 2. točka (g) te direktive samo određuje da DRT znači „tijelo ili tijela koja su od države članice dobila neku od regulatornih zadaća utvrđenih ovom Direktivom ili posebnim direktivama”. S druge strane, iz sudske prakse proizlazi da iako države članice u tom području imaju institucionalnu autonomiju u pogledu organizacije i strukturiranja svojih DRT‑a u smislu te odredbe, ona se ipak mora izvršavati jedino u skladu s ciljevima i obvezama utvrđenima Okvirnom direktivom (
12
).
30.
Sud je time priznao da se Direktiva 2002/22/EZ (
13
) načelno sama po sebi ne protivi tome da nacionalni zakonodavac djeluje u svojstvu DRT‑a u smislu Okvirne direktive ili da država članica različitim tijelima dodijeli zadaće koje proizlaze iz upotrebe novog regulatornog okvira, ako ta tijela pri izvršavanju svojih dužnosti ispunjavaju uvjete stručnosti, neovisnosti, nepristranosti i transparentnosti predviđene tim direktivama i ako se protiv odluka koje ona donose pri izvršavanju svojih dužnosti može podnijeti djelotvoran pravni lijek tijelu koje je neovisno o uključenim strankama (
14
). Isto tako, različita neovisna regulatorna tijela, uključujući ministarska tijela, mogu dijeliti zadaće dodjele nacionalnih resursa za dodjelu brojeva i upravljanja nacionalnim planovima za dodjelu brojeva, koje su povjerene DRT‑ima, pod uvjetom da se raspodjela zadaća objavi u lako dostupnom obliku i da se o njoj obavijesti Komisija (
15
).
31.
Iz te sudske prakse proizlazi da države članice u okviru svoje institucionalne autonomije raspolažu širokim manevarskim prostorom u pogledu organizacije i utvrđivanja strukture svojih DRT‑a, koji je pak ograničen poštovanjem zahtjeva i jamstava utvrđenih Okvirnom direktivom.
32.
S tim u vezi, u skladu s člankom 3. stavkom 2. Okvirne direktive, nacionalno tijelo nadležno za obavljanje zadataka koji su tom direktivom dodijeljeni DRT‑ima, treba biti pravno odvojeno i operativno neovisno o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge, dok država članica treba, prema potrebi, osigurati učinkovito strukturalno odvajanje regulatorne funkcije od djelatnosti koje se tiču vlasništva ili nadzora poduzeća koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge.
33.
Osim toga, u cilju ispunjenja zahtjeva iz članka 3. stavka 3. Okvirne direktive, navedeno tijelo treba moći izvršavati zadaće koje su tom direktivom dodijeljene DRT‑ima nepristrano, transparentno i pravodobno te raspolagati odgovarajućim financijskim sredstvima i ljudskim resursima za provođenje tih zadaća.
34.
Stoga smatram da se načelno ništa ne protivi tome da zakonodavstvo države članice predvidi da se DRT‑i mogu spojiti s drugim regulatornim tijelima i da zajedno tvore jedan subjekt, kao što to predviđa španjolsko zakonodavstvo. Međutim, nacionalni sud treba provjeriti izvršavaju li se zadaće koje su Okvirnom direktivom povjerene DRT‑ima uz poštovanje zahtjeva i jamstava utvrđenih tom direktivom.
35.
S druge strane, španjolski model nije iznimka u Uniji. Naime, u Velikom Vojvodstvu Luksemburg i Kraljevini Nizozemskoj također postoji jedinstveno tijelo čija je zadaća reguliranje različitih sektora, kao što je to sektor prometa, plina, energije, poštanskih usluga i čak elektroničkih komunikacija. U Ujedinjenoj Kraljevini, ured za komunikacije zadužen je za nadzor tržišta u sektoru televizije, radija i elektroničkih komunikacija. U Belgiji, Grčkoj, Francuskoj, Slovačkoj i Švedskoj, samo je jedno tijelo nadležno za regulaciju sektora poštanskih i telekomunikacijskih usluga (
16
).
36.
Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, smatram da Okvirnu direktivu treba tumačiti na način da se ne protivi tome da se DRT, u okviru institucijske reforme, spoji s drugim regulatornim tijelima, kao što su to tijela za tržišno natjecanje, poštanski sektor ili energetski sektor, ako se zadaće povjerene tom direktivom DRT‑ima mogu izvršiti poštujući zahtjeve i jamstva utvrđena u toj direktivi, što je na nacionalnom sudu da provjeri.
37.
S obzirom na navedeno, sada treba ispitati ugrožava li razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća DRT‑a prije isteka njihovih mandata jamstvo neovisnosti tog DRT‑a.
38.
Sud koji je uputio zahtjev osobito pita može li se u ovom predmetu primijeniti sudska praksa Suda u vezi s Direktivom 95/46. Naime, u predmetu temeljem kojeg je donesena presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska (C‑288/12, EU:C:2014:237), Sud je u okviru tužbe zbog povrede obveze, među ostalim, trebao ispitati podrazumijeva li zahtjev iz članka 28. stavka 1. drugog podstavka te direktive da svako nadzorno tijelo nadležno za nadzor nad obradom osobnih podataka izvršava funkcije koje su mu povjerene potpuno neovisno, obvezu za državu članicu o kojoj se radi da poštuje trajanje mandata takvog nacionalnog tijela do isteka roka koji je prvotno predviđen (
17
).
39.
Sud u toj presudi podsjeća da nadzorna tijela nadležna za nadzor nad obradom osobnih podataka trebaju biti neovisna, što im omogućuje ispunjavanje njihovih zadataka bez vanjskog utjecaja, isključujući time svaki nalog te bilo kakav drugi vanjski utjecaj u bilo kojem obliku, bilo izravan ili neizravan, koji bi mogao utjecati na njihove odluke i koji bi također mogao dovesti u pitanje izvršavanje zadatka nacionalnih tijela koji se sastoji u uspostavi pravilne ravnoteže između prava na privatni život i slobodnog kretanja tih podataka (
18
). Sud smatra da je sam rizik da nacionalna tijela za javnu kontrolu mogu izvršiti politički utjecaj na odluke nacionalnih nadzornih tijela dovoljan da spriječi navedena tijela u neovisnom izvršavanju zadataka jer bi, kako navodi Sud, iz navedenog mogla proizići „prethodna poslušnost” tih tijela i sumnja u pristranost (
19
).
40.
Stoga je Sud u navedenoj presudi utvrdio da „kad bi svaka država članica mogla okončati mandat nadzornog tijela prije isteka roka koji je za to prvotno predviđen, bez poštovanja pravila i jamstava koja su unaprijed utvrđena u tu svrhu primjenjivim propisom, prijetnja takvog prijevremenog prestanka koja bi postojala za to nacionalno tijelo tijekom izvršavanja njegovog mandata mogla bi dovesti do određenog oblika poslušnosti tog tijela političkoj vlasti koja bi bila nespojiva s navedenim zahtjevom neovisnosti. [...] To je točno čak i kad je prijevremeni prestanak mandata rezultat preustroja ili promjene modela, koji se treba organizirati na način da se poštuju uvjeti neovisnosti propisani primjenjivim pravilima.” (
20
)
41.
Španjolska, belgijska i nizozemska vlada te Komisija smatraju da temeljne razlike među zadacima koji su dodijeljeni, s jedne strane, nadzornim tijelima za zaštitu osobnih podataka i DRT‑ima, s druge strane, opravdavaju to da se pojam neovisnosti u ovom predmetu definira drukčije od onoga kako ga je Sud definirao u ranije navedenoj sudskoj praksi.
42.
Iako je točno da uloga dodijeljena nadzornim tijelima za zaštitu osobnih podataka i uloga dodijeljena DRT‑ima imaju različite ciljeve, točno je i da je poštovanje jamstva neovisnosti također temeljni preduvjet za pravilno funkcioniranje DRT‑a. Stoga ne vidim nijedan razlog da se upotrijebi rješenje drukčije od onoga iz presude od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska (C‑288/12, EU:C:2014:237).
43.
Ne smije se umanjivati važnost regulacije usluga elektroničkih komunikacija koja, među ostalim, izravno utječe na slobodu komunikacije i zaštitu potrošača. Neovisnost DRT‑a stoga treba biti stvarna ne samo u odnosu na gospodarske, nego i na političke dionike. To uostalom jasno proizlazi iz sâmih akata prava Unije.
44.
Naime, članak 3. stavak 2. Okvirne direktive utvrđuje da države članice jamče neovisnost DRT‑a i osiguravaju njihovu pravnu odvojenost i operativnu neovisnost o svim organizacijama koje pružaju elektroničke komunikacijske mreže, opreme ili usluge. Kad je riječ o članku 3. stavku 3.a. te direktive, koji je dodan Direktivom 2009/140/EZ (
21
), iz uvodne izjave 13. potonje direktive proizlazi da je zakonodavac Unije tim dodatkom upravo želio osnažiti neovisnost DRT‑a, „[jer je utvrdio da je] u nacionalnom [...] pravu potrebno predvidjeti izričitu odredbu kako bi se osiguralo da, prilikom izvršavanja svojih zadaća, [DRT] odgovor[an] za prethodnu (ex‑ante) regulaciju tržišta, ili za rješavanje sporova između poduzeća, bude zaštićen od vanjske intervencije ili političkog pritiska, koji mogu ugroziti njegovu neovisnu procjenu predmeta koji mu se podnose” (
22
). Zakonodavac Unije pojašnjava da „[t]akav vanjski utjecaj čini nacionalno zakonodavno tijelo nepodobnim za ulogu [DRT‑a] na temelju regulatornog okvira”.
45.
S obzirom na regulatornu zadaću dodijeljenu DRT‑ima i ovlasti koje su im dodijeljene u tu svrhu, volja zakonodavca Unije za osnaživanjem jamstva neovisnosti DRT‑a ne iznenađuje. Naime, želim podsjetiti da DRT‑i u okviru svojih zadaća koje su im povjerene Okvirnom direktivom trebaju, među ostalim, dodjeljivati pojedinačna prava (
23
) i rješavati sporove između poduzetnika uz mogućnost nametanja obveza (
24
). Također imaju određene regulatorne ovlasti jer mogu provoditi nadzor cijena (
25
) ili čak donositi korektivne mjere ako smatraju da tržište nije konkurentno, tako da poduzetnicima koji imaju znatnu snagu na tržištu nametnu obveze (
26
). Stoga imaju široke ovlasti, kao što je to Sud istaknuo u svojoj presudi od 3. prosinca 2009., Komisija/Njemačka (C‑424/07, EU:C:2009:749) (
27
).
46.
Stoga je presudno da se poštuje jamstvo neovisnosti i da DRT‑i svoje ovlasti mogu izvršavati neovisno i bez vanjskih pritisaka, tim više ako je država članica zadržala vlasništvo ili nadzor nad poduzećima koja pružaju elektroničke komunikacijske mreže i/ili usluge. Sud je to već istaknuo u svojoj presudi od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka (C‑518/07, EU:C:2010:125), u kojoj je naveo da ta neovisna tijela – u predmetnom slučaju Sud nije upućivao samo na njemačka nadzorna tijela nadležna za nadzor nad obradom osobnih podataka, nego i na druga postojeća upravna tijela u njemačkom pravnom sustavu – često imaju regulatornu funkciju ili obavljaju zadaće koje moraju biti izuzete od političkog utjecaja, pri čemu moraju ostati podložna zakonu i nadzoru nadležnih sudova (
28
).
47.
U vezi s tim, sastav DRT‑a, trajanje mandata njegovih članova i, osobito, nemogućnost njihovog razrješenja zbog razloga koji nisu predviđeni zakonom, jamstva su od mogućih vanjskih pritisaka. Zakonodavac je Unije time što je u članku 3. stavku 3.a. drugom podstavku Okvirne direktive utvrdio da se voditelj DRT‑a ili njegova zamjena ili, prema potrebi, članovi kolegijalnog tijela koji obavljaju tu funkciju u okviru DRT‑a ili njihove zamjene, mogu razriješiti samo zbog razloga predviđenih zakonom i ako više ne ispunjavaju zahtjeve potrebne radi izvršenja svojih dužnosti, želio osnažiti jamstvo neovisnosti DRT‑a, štiteći time člana ili članove koji donose odluke od svih vanjskih pritisaka, osobito onih koji – čak i prešutno – uključuju prijetnju prijevremenog prestanka mandata zbog razloga koji nisu predviđeni zakonom.
48.
Stoga prijevremeno razrješenje voditelja DRT‑a, kao u predmetnom slučaju, i potencijalno jednog od članova vijeća, samo zato što je država članica odlučila izmijeniti institucionalni model tog DRT‑a, može predstavljati ugrožavanje jamstva njegove neovisnosti.
49.
Kako je u tom slučaju moguće uskladiti institucionalnu autonomiju kojom raspolaže svaka država članica s jamstvom neovisnosti?
50.
Sud je u svojoj presudi od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska (C‑288/12, EU:C:2014:237), naveo da prijevremeni prestanak mandata nadzornog tijela ugrožava jamstvo neovisnosti i da je „[t]o [...] točno čak i kad je [taj] [...] prestanak mandata rezultat preustroja ili promjene modela, koji se treba organizirati na način da se poštuju uvjeti neovisnosti propisani primjenjivim pravilima” (
29
). Iz toga zaključujem da preustroj ili promjena modela nadzornog tijela ili, u predmetnom slučaju, DRT‑a, nisu nužno nespojivi s poštovanjem neovisnosti tog DRT‑a.
51.
U vezi s tim, i uzimajući u obzir prethodno navedenu sudsku praksu, smatram da predmetna država članica treba imati mogućnost donijeti prijelazne odredbe koje omogućavaju osiguravanje neovisnosti DRT‑a i istodobnu pripremu preustroja tog tijela.
52.
Treba navesti da je u predmetnom slučaju španjolska vlada te odredbe donijela 2011., prije nego što su stavljene izvan snage Zakonom 3/2013. Naime, devetom dodatnom odredbom Zakona 2/2011 o prilagodbi broja članova vijeća regulatornih tijela i Nacionalne komisije za tržišno natjecanje predviđene su prijelazne mjere koje su upravo omogućavale pripremu reforme provedene tim zakonom i koje su istodobno jamčile trajanje mandata dotičnih predsjednika. Tako su, u skladu s tim zakonom, novi predsjednici trebali biti imenovani nakon isteka mandata predsjednika koji trenutačno obnaša dužnost, dok su novi članovi vijeća trebali biti imenovani onda kada broj članova vijeća čiji je mandat pred istekom bude manji od šest. Osim toga, bilo je predviđeno da će stupanjem na snagu Zakona 2/2011 potpredsjednici vijeća regulatornih tijela nastaviti obnašati svoju funkciju do isteka svojeg mandata, nakon čega će se u svim tijelima ukinuti funkcija potpredsjednika.
53.
Iako bi, kao što to navodi španjolska vlada, zadržavanje mandata svih članova vijeća DRT‑a i drugih regulatornih tijela na koje se odnosi reforma moglo dovesti do stvaranja novog skupog i neučinkovitog subjekta, ipak smatram da su određene prijelazne odredbe, koje su predviđale da se mandat predsjednika DRT‑a ili, prema potrebi, članova kolegijalnog tijela koji obavljaju tu funkciju u okviru DRT‑a provede do kraja, osiguravale neovisnost tog DRT‑a.
54.
Isto tako, iako se dužnost člana vijeća DRT‑a razlikuje od one predsjednika tog tijela, ostaje činjenica da kao član vijeća DRT‑a također treba moći djelovati potpuno samostalno te ne smije ni od jednog drugog tijela tražiti niti primiti naputke (
30
). Budući da je španjolski zakon za članove vijeća predvidio isti ograničeni broj razloga na temelju kojih mogu biti razriješeni dužnosti, promjena institucionalnog modela koji je tražila španjolska vlada ne može naprosto dovesti do okončanja njihova mandata, a da se ne donesu prijelazne odredbe. U vezi s tim, smatram da bi rješenje koje je prvotno doneseno Zakonom 2/2011 omogućilo poštovanje jamstva neovisnosti DRT‑a. Stoga smatram da nacionalni sud treba ispitati u kojoj se mjeri prilagodba mandata tih članova vijeća mogla ostvariti prijelaznim odredbama.
55.
S obzirom na sve prethodno navedeno, smatram da članak 3. stavak 3.a. Okvirne direktive treba tumačiti na način da razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća DRT‑a prije isteka njihovih mandata, kao posljedica institucijske reforme u okviru koje je taj DRT spojen s drugim regulatornim tijelima, pri čemu nisu predviđene prijelazne odredbe koje bi omogućavale osiguranje trajanja mandata predsjednika i prilagodbu mandata člana vijeća, ugrožava neovisnost tog DRT‑a.
IV – Zaključak
56.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, predlažem Sudu da Tribunalu Supremo (Vrhovni sud, Španjolska) odgovori sljedeće:
„Direktiva 2002/21/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009., ne protivi se tome da se državno regulatorno tijelo, u okviru institucijske reforme, spoji s drugim regulatornim tijelima, kao što su to tijela za tržišno natjecanje, poštanski sektor ili energetski sektor, ako se zadaće povjerene tom direktivom državnim regulatornim tijelima mogu izvršiti poštujući zahtjeve i jamstva utvrđena u toj direktivi, što je na nacionalnom sudu da provjeri.
Članak 3. stavak 3.a. Direktive 2002/21, kako je izmijenjena, treba tumačiti na način da razrješenje dužnosti predsjednika i člana vijeća državnog regulatornog tijela prije isteka njihovih mandata, kao posljedica institucijske reforme u okviru koje je to tijelo spojeno s drugim regulatornim tijelima, pri čemu nisu predviđene prijelazne odredbe koje bi omogućavale osiguranje trajanja mandata predsjednika i prilagodbu mandata člana vijeća, ugrožava neovisnost tog državnog regulatornog tijela.”
(
1
)	Izvorni jezik: francuski
(
2
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o zajedničkom regulatornom okviru za elektroničke komunikacijske mreže i usluge (Okvirna direktiva) (SL 2002., L 108, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 49., str. 25.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 37. i ispravak SL 2013., L 241, str. 8.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.) (u daljnjem tekstu: Okvirna direktiva)
(
3
)	Vidjeti uvodnu izjavu 1. te direktive.
(
4
)	Uredba (EZ) br. 1211/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o osnivanju Tijela europskih regulatora za elektroničke komunikacije (BEREC) i Ureda (SL 2009., L 337, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 41., str. 210.)
(
5
)	SL 1995., L 281, str. 31. (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 7., str. 88.)
(
6
)	BOE br. 139 od 8. lipnja 1996., str. 18973.
(
7
)	BOE br. 55 od 5. ožujka 2011., str. 25033., u daljnjem tekstu: Zakon 2/2011
(
8
)	BOE br. 134 od 5. lipnja 2013., str. 42191., u daljnjem tekstu: Zakon 3/2013
(
9
)	BOE br. 209 od 31. kolovoza 2013., str. 63623.
(
10
)	BOE br. 247 od 15. listopada 2013., str. 83736.
(
11
)	BOE br. 247 od 15. listopada 2013., str. 83741.
(
12
)	Vidjeti presudu od 17. rujna 2015., KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610), t. 53., i navedenu sudsku praksu.
(
13
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o univerzalnoj usluzi i pravima korisnika u vezi s elektroničkim komunikacijskim mrežama i uslugama (Direktiva o univerzalnoj usluzi) (SL 2002., L 108, str. 51.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/136/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. (SL 2009., L 337, str. 11.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 52., str. 224.)
(
14
)	Vidjeti presudu od 6. listopada 2010., Base i dr. (C‑389/08, EU:C:2010:584), t. 30., i presudu od 17. rujna 2015., KPN (C‑85/14, EU:C:2015:610), t. 57.
(
15
)	Vidjeti presudu od 6. ožujka 2008., Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (C‑82/07, EU:C:2008:143), t. 25. do 27.
(
16
)	Vidjeti internetsku stranicu regulatornog tijela za elektroničke komunikacije i poštanske usluge na sljedećoj poveznici: http://www.arcep.fr/index.php?id=11270#c21478
(
17
)	Presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska, (C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 50.)
(
18
)	Presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska, (C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 51.)
(
19
)	Presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska, (C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 53.)
(
20
)	Presuda od 8. travnja 2014., Komisija/Mađarska, (C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 54.)
(
21
)	Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća od 25. studenoga 2009. o izmjeni Direktive 2002/21/EZ, Direktive 2002/19/EZ o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme, te Direktive 2002/20/EZ o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (SL 2009., L 337, str. 37.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 50., str. 68.)
(
22
)	Moje isticanje
(
23
)	Vidjeti osobito članke 9. do 11. Okvirne direktive. Vidjeti i Direktivu 2002/20/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o ovlaštenju u području elektroničkih komunikacijskih mreža i usluga (Direktiva o ovlaštenju) (SL 2002., L 108, str. 21.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 53., str. 62.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140.
(
24
)	Vidjeti članak 20. Okvirne direktive.
(
25
)	Vidjeti članak 13. Direktive 2002/19/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. ožujka 2002. o pristupu i međusobnom povezivanju elektroničkih komunikacijskih mreža i pripadajuće opreme (Direktiva o pristupu) (SL 2002, L 108, str. 7.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 38., str. 69.), kako je izmijenjena Direktivom 2009/140.
(
26
)	Vidjeti članak 17. Direktive 2002/22, kako je izmijenjena.
(
27
)	Vidjeti t. 61. i navedenu sudsku praksu.
(
28
)	Vidjeti t. 42.
(
29
)	Točka 54. Moje isticanje
(
30
)	Vidjeti članak 3. stavak 3.a. prvi podstavak Okvirne direktive.