61986CC0204_IT
Conclusioni dell avvocato generale
Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Con ricorso 4 agosto 1986 il governo della Repubblica ellenica vi chiede di annullare lo storno di stanziamenti n . 4/86 di 10 Mecu ( milioni di ecu ) dal capitolo 100, voce 9631, al capitolo 96, voce 9632, del bilancio generale 1986 . Tale misura, proposta dalla Commissione delle Comunità europee, venne approvata dal Consiglio il 2 giugno 1986 . La Commissione fu ammessa ad intervenire nel procedimento a sostegno dell' istituzione convenuta con ordinanza 28 gennaio 1987 .
Lo storno controverso servì ad alimentare la voce di bilancio relativa all' aiuto speciale in favore della Turchia . Nel dar esecuzione a questa voce, la Commissione approvò verso la fine del 1987 alcuni progetti di finanziamento con decisioni che la Grecia ha impugnato mediante un ricorso del 27 gennaio 1988 ( causa 30/88 ).
2 . Com' è noto, i rapporti tra la Comunità e la Turchia si fondano sull' accordo di associazione firmato ad Ankara il 12 settembre 1963 ed entrato in vigore il 1° dicembre 1964 ( GU 1964, pag . 3685 ) e sul protocollo addizionale del 23 novembre 1970, vigente dal 1° gennaio 1973 ( GU 1972, L 293, pag . 4 ). In materia finanziaria, le parti hanno concluso tre protocolli, l' ultimo dei quali, firmato il 12 maggio 1977, venne a scadenza il 31 ottobre 1981 ( GU 1979, L 67, pag . 14 ).
Prima ancora che quest' atto entrasse in vigore le autorità di Ankara, lamentando il considerevole deficit commerciale e le gravi difficoltà economiche del paese, avevano chiesto la sospensione di alcuni obblighi commerciali posti a carico della Turchia dal protocollo addizionale e una sensibile assistenza finanziaria da parte della CEE ( ottobre 1978 ). La posizione comunitaria, da far valere nell' àmbito degli organi dell' associazione, fu definita dal Consiglio con procedura scritta il 16 maggio 1979 . In attesa che sia concluso il quarto protocollo - afferma il documento - "la Communauté est prête à envisager, en faveur de la Turquie, une action spécifique, sous forme de dons, pour un montant de 75 MUCE (( milioni di unità di conto )) en deux ans, destinée à financer des actions de coopération" ( doc . 6758/79 NT 13 del 10 maggio 1979 ). Cinque giorni dopo, tale posizione fu comunicata alla delegazione permanente turca presso le Comunità ( 27° sommario delle attività del Consiglio, 1° gennaio - 31 dicembre 1979, Bruxelles 1980, pag . 135 ).
In data 19 settembre 1980, il Consiglio dell' associazione adottò le misure necessarie ad assicurare il rilancio e lo sviluppo della cooperazione CEE-Turchia . Si decise che quest' ultima sarebbe stata estesa al settore dell' energia e contemporaneamente si disciplinò l' attuazione della posizione comunitaria sull' aiuto speciale . La decisione n . 2/80, i cui effetti furono retrodatati al 1° luglio, stabilì infatti che : a ) "la Turchia e la Comunità cooperano in seno al comitato d' associazione per l' esecuzione dell' aiuto eccezionale di 75 Muce (...) messi a disposizione" della prima; b ) "per la presentazione dei progetti specifici la Turchia si rivolge direttamente alla Commissione che procede al loro esame alla luce dei criteri fissati dalla Delegazione delle Comunità presso il Consiglio di associazione per l' istituzione dell' aiuto (...)"; c ) "la Comunità informa la Turchia (( sull' ))esito delle sue richieste"; d ) "il comitato d' associazione segue l' attuazione dell' aiuto (( e )) si riunisce a tal fine su richiesta di una delle (...) parti ".
Nel frattempo si era dato inizio all' iter del protocollo finanziario che avrebbe dovuto sostituire quello destinato a scadere il 31 ottobre 1981; ma il colpo di Stato del 12 settembre 1980 con cui le forze armate turche assunsero il potere impedì che esso fosse portato a termine . A una preoccupata dichiarazione dei ministri degli esteri ( Bruxelles, 15 settembre ), la Comunità fece infatti seguire una serie di iniziative politiche tra cui la decisione di soprassedere alla conclusione e all' entrata in vigore del quarto protocollo . Inoltre, nella sessione del 7-8 dicembre 1981 il Consiglio decise, a séguito di un dibattito informale ( il tema non era all' ordine del giorno ), di sospendere de facto l' esecuzione degli impegni finanziari della CEE . Sospeso fu anche l' aiuto speciale che, tuttavia, era già stato eseguito per un importo di 46 Muce su 75 con l' approvazione di tre progetti nel settore energetico .
All' inizio del 1986 la Commissione ritenne che gli sviluppi della situazione turca giustificassero la ripresa della cooperazione tra Bruxelles e Ankara . Essa suggerì pertanto di sbloccare il versamento della parte di aiuto ( 29 Muce, nel frattempo divenuti Mecu ) non ancora spesa e questo invito fu accolto con favore al Consiglio dei ministri degli esteri del 17 febbraio 1986 . Ad opporvisi fu solo la Grecia che si dichiarò contraria a riassumere la collaborazione e in particolare l' assistenza finanziaria . Quest' ultima - affermò il ministro di Atene - avrebbe infatti potuto esser interpretata come un' implicita approvazione della politica interna turca .
Giungiamo così allo storno controverso . Nel bilancio generale per il 1986 non risultavano iscritti stanziamenti di impegno in tema di cooperazione finanziaria con la Turchia sulla linea corrispondente all' aiuto speciale ( voce 9632 ). Peraltro, la voce 9631 del capitolo 100 ( stanziamenti accantonati ) prevedeva uno stanziamento di 10 Mecu relativo al quarto protocollo finanziario . Consapevole che il perfezionamento di tale accordo non avrebbe avuto luogo prima del 1987, la Commissione comprese che le somme imputate a quel titolo sarebbero rimaste inutilizzate nel 1986 e ne dedusse la possibilità di impiegarle ad altri fini ( doc . SEC(86)594 def . dell' 11 aprile 1986 ).
Da qui la proposta che essa fece il 17 aprile 1986 alle autorità di bilancio : i 10 Mecu avrebbero dovuto essere stornati direttamente al capitolo 96, voce 9632 ( doc . 6395/86 def . 149 R del 22 aprile 1986 ) e, poiché nei documenti finanziari di riferimento le voci di partenza e di arrivo erano classificate come spese obbligatorie ( SO ), all' operazione si sarebbe dovuto procedere applicando l' articolo 21, n . 2, 1° comma, del regolamento finanziario . Com' è noto e sulla falsariga dell' articolo 203, n . 9, trattato CEE, tale disposto attribuisce il potere di decidere al Consiglio previa consultazione del Parlamento .
Le reazioni delle autorità di bilancio furono difformi . In data 19 maggio 1986, il Parlamento - o più precisamente la commissione dei bilanci, che è l' organo delegato a formulare il parere dell' istituzione in tema di storni di stanziamenti accantonati - si pronunciò, dopo avere raccolto l' avviso della commissione politica, contro la proposta dell' Esecutivo . Il Consiglio, invece, non adottò decisioni esplicite; tuttavia il 2 giugno 1986, e cioè alla scadenza del termine di sei settimane che a tal fine prevede l' articolo 21, n . 2, 2° comma, del regolamento finanziario, la proposta risultò da esso approvata per silenzio-accoglimento .
3 . A sostegno della sua domanda di annullamento la Grecia avanza sostanzialmente tre mezzi . Il primo si fonda su un' eccezione di illegittimità ex articolo 184 del trattato CEE che investe la classificazione a stregua di SO dell' aiuto speciale previsto in favore della Turchia nel bilancio 1982 : persuaso che gli stanziamenti a questo titolo costituiscono spese non obbligatorie ( SNO ), il governo di Atene la ritiene erronea e su tale base afferma che l' esecuzione dello storno fu inficiata dall' incompetenza del Consiglio . Il secondo mezzo lamenta gli sviamenti di potere e di procedura che il Consiglio avrebbe commesso nel procedere allo storno . Di più ampia portata è il terzo mezzo : le istituzioni comunitarie - afferma la Grecia - non avrebbero potuto sbloccare l' aiuto speciale senza trasgredire l' obbligo internazionale derivante dalla risoluzione n . 541/1983 con cui il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite impegnò gli Stati contraenti a non riconoscere uno Stato cipriota diverso dalla Repubblica di Cipro .
L' esame di tali mezzi c' impegnerà a lungo, ma dovrà essere preceduto dall' analisi dei problemi processuali emersi nella fase scritta e nel corso dell' udienza . Due di essi riguardano la ricevibilità dell' intero ricorso e fanno leva : a ) sulla non impugnabilità dello storno di stanziamenti; b ) sulla differenza fra i controlli che la Corte di giustizia e la Corte dei conti esercitano sugli atti di bilancio . Il terzo attiene invece alla ricevibilità del primo mezzo in quanto ad avanzare l' eccezione di cui all' articolo 184 è uno Stato membro .
4 . Cominciamo con l' impugnabilità dello storno di stanziamenti . Sollevata in udienza da alcuni membri della Corte, che chiesero alle parti di precisare se tale misura sia suscettibile di produrre effetti giuridici esterni o non debba piuttosto configurarsi come atto interno e perciò non soggetto a controllo giurisdizionale, la questione merita qualche approfondimento . La sindacabilità degli atti di bilancio è infatti un tema nel quale la vostra giurisprudenza è intervenuta con soluzioni a volte condivisibili e in altri casi non persuasive . Alludo, da un lato, alle pronunce emesse nel quadro del contenzioso che la formazione politica "Les Verts" aprì rispetto agli stanziamenti destinati a finanziare la campagna d' informazione per le elezioni europee del 1984 ( ordinanze 26 settembre 1984 in cause 216/83, 295/83, 296/83, 297/83, Racc . 1984, pagg . 3325, 3331, 3335, 3339; sentenze 23 aprile 1986, causa 294/83 e 25 febbraio 1988, causa 190/84, rispettivamente Racc . 1986, pag . 1339, e Racc . 1988, pag . 1017 ); dall' altro, alla sentenza 3 luglio 1986 con cui la Corte risolse il conflitto costituzionale sviluppatosi tra Consiglio e Parlamento relativamente al bilancio 1986 ( causa 34/86, Racc . 1986, pag . 2155 ).
Com' è noto, la tipologia degli atti di bilancio è assai varia . Vi sono anzitutto : a ) gli atti in cui si articola, nelle sette fasi previste dall' articolo 203 trattato CEE, la procedura di adozione del bilancio comunitario . Vengono poi in rilievo le misure di esecuzione del bilancio . Nel loro àmbito vanno distinte : b ) quelle che contengono la disciplina di base della spesa; c ) le individuali, che accordano somme di denaro; d ) le contabili, compresi gli atti di mero pagamento . Si hanno infine : e ) le misure, come gli storni, che modificano in corso d' esercizio le previsioni e le autorizzazioni di spesa figuranti nel bilancio generale .
Gli atti sub a ) furono oggetto d' impugnativa sia nelle cause promosse dai Verdi e risolte con le ordinanze 26 settembre 1984, sia nella controversia tra Consiglio e Parlamento conclusa con la sentenza del 3 luglio 1986 . Le ordinanze dichiararono irricevibili i ricorsi non in base alla natura dell' atto impugnato, ma per il difetto delle condizioni a cui l' articolo 173, 2° comma subordina il ricorso dei privati : poiché - vi si legge - "il procedimento di approvazione del bilancio si risolve in una semplice autorizzazione ad impegni di spesa", "una persona fisica o giuridica non può essere direttamente toccata dagli atti che (( vi )) rientrano", mentre potrebbe essere pregiudicata "dagli atti adottati in esecuzione del bilancio ". Quest' approccio, mi sembra, è corretto in quanto si riferisce all' atto con cui il presidente del Parlamento constata l' adozione definitiva del bilancio; è invece improprio rispetto a tutti gli altri atti della categoria che - rilevarono le istituzioni convenute - non sono attaccabili perché, facendo parte di un procedimento complesso, si configurano come preparatori .
Più mature e pienamente convincenti appaiono le indicazioni che emergono dalla sentenza 3 luglio 1986 . La Corte affermò che "una volta effettuata la constatazione del presidente del Parlamento, (...) il bilancio rientra tra gli atti idonei a produrre effetti giuridici (( esterni, in quanto essa gli )) conferisce forza obbligatoria (...), nei confronti tanto delle istituzioni, quanto degli Stati membri" ( punti 6 e 8 della motivazione ); e aggiunse, con molta saggezza, che se "gli atti dell' autorità di bilancio fossero sottratti al controllo (( giurisdizionale )), le istituzioni che compongono detta autorità potrebbero usurpare le competenze degli Stati membri o delle altre istituzioni (...)". Del resto - conclude il brano da cui sto citando - "nessuna disposizione dei trattati" vieta la proponibilità di ricorsi "per l' annullamento degli atti relativi al bilancio" ( punto 12 della motivazione ).
Sugli atti sub b ) foste chiamati a decidere nella causa 294/83 . La relativa pronuncia non ne indagò la natura, ma, riprendendo la formula della sentenza AETS ( 31 marzo 1971, causa 22/70, Commissione / Consiglio, Racc . 1971, pag . 263 ), ammise l' impugnabilità di "tutte le disposizioni adottate dalle istituzioni (( che siano )) idonee a produrre effetti giuridici ". Ricordo inoltre che la stessa sentenza riconobbe la possibilità di ricorrere "contro le decisioni individuali che (( rifiutino )) il rimborso di somme superiori a quelle previste" ( punto 36 della motivazione ).
Delle misure sub c ) e d ) si occupò la sentenza 25 febbraio 1988 . Essa giudicò il ricorso irricevibile perché diretto "contre des actes d' engagement, de liquidation, d' ordonnancement et de paiement de dépenses (...) et du calcul (...) des crédits, ne produisant d' effets juridiques que dans la sphère interne de l' administration" ( punti 7 e 8 della motivazione ). La statuizione è da approvare rispetto agli atti di mera esecuzione finanziaria che, oltre ad esser interni all' organo da cui promanano, sono a volte preparatori ( i contabili ) e a volte dotati di natura solo materiale ( i pagamenti di somme ). Per contro, essa non sembra adeguata all' atto con cui l' amministrazione comunica all' interessato l' importo del suo credito ed i criteri che ne governano il calcolo . A mio avviso, infatti, questa misura individuale è idonea a recare pregiudizio e, conformemente alla sentenza 23 aprile 1986, "Les Verts", deve ritenersi impugnabile in quanto ordini il rimborso di somme inferiori alle previste ( per più ampi sviluppi rinvio alle conclusioni che pronunciai in causa 190/84 ).
Passiamo ora, sulla scorta dei princìpi ricavabili dalla vostra giurisprudenza e dei rilievi che essa mi ha suggerito, a esaminare la ricevibilità dell' odierno ricorso . L' atto che ne è oggetto - ripeto - appartiene alla categoria e ).
Il problema non mi pare di difficile soluzione . Come sostenni concludendo in causa 34/86, il bilancio che emerge dall' ultima lettura del Parlamento è un semplice documento contabile ed è dunque giuridicamente sterile . Esso acquista forza obbligatoria con la promulgazione del presidente; ond' è ovvio che, per ottenerne l' annullamento totale, il ricorso debba rivolgersi contro quest' ultima . Altrettanto ovvio, tuttavia, è che impugnare il provvedimento presidenziale e perciò convenire l' Assemblea non sarà necessario se l' illegittimità riguarda un capitolo, un articolo o una voce e, come nella nostra specie, sia contestata con lo strumento di cui all' articolo 184 . Abbiamo visto, inoltre, che impugnabili sono anche alcuni atti di esecuzione del bilancio : così, in particolare, le decisioni che dettano la disciplina di base della spesa e le misure individuali potenzialmente idonee a recare pregiudizio .
Ora, lo storno di stanziamenti ha una configurazione particolare . Esso attiene senza dubbio all' esecuzione del bilancio e a provarlo è la norma che lo disciplina, ossia l' articolo 21 del regolamento finanziario, per il fatto di figurare in un titolo ( il terzo ) che è appunto dedicato a tale fase . Questo dato, tuttavia, non incide sulla sua natura . Lo storno, infatti, si colloca allo stesso livello del bilancio, sia perché ne modifica l' originaria previsione e autorizzazione di spesa, sia perché abilitati a provvedervi sono il Consiglio e il Parlamento secondo la ripartizione di competenze prevista dall' articolo 203 del trattato o, in casi particolari, la Commissione . Per di più, potendo giungere fino a variare il tasso massimo delle SNO, esso è suscettibile d' incidere sulla predisposizione dei documenti contabili per l' esercizio successivo .
Possiamo in altri termini concludere che, essendo imputabile all' autorità di bilancio e capace di produrre effetti giuridici ( ma perciò anche di dar luogo ai rischi da voi così bene lumeggiati nel punto 12 della sentenza 3 luglio 1986 ), lo storno è soggetto al controllo della Corte . Né si obietti che impugnabile non è l' atto in quanto tale, ma la misura con cui gli si dà esecuzione . Ricordo che, riferita al bilancio nel suo complesso, quest' eccezione fu sollevata dal Parlamento in causa 34/86 . La sentenza la ignorò . Io invece la criticai con forza : il suo accoglimento - dissi - comporterebbe la chiamata in causa di un organo non necessariamente responsabile dell' illegittimità e, quel ch' è peggio, obbligherebbe i giustiziabili ad attendere l' adozione di una misura connessa alle voci contestate o alle somme stabilite nell' inosservanza delle norme che governano la procedura di bilancio ( o, aggiungo oggi, che sono contenute nel regolamento finanziario ).
5 . Il secondo problema processuale emerso in udienza riguarda l' ambito dei controlli che sugli atti di bilancio svolgono la Corte di giustizia e la Corte dei conti . Su un piano generale, esso è stato studiato soprattutto dai giuristi francesi . In Francia, infatti, le norme di contabilità non sono considerate regole di diritto e fra i poteri degli ordinatori e dei contabili esiste una separazione che si riflette incisivamente sulle competenze del giudice amministrativo e della Corte dei conti . E dunque ovvio che, in una simile ottica, "la violation des règles budgétaires et comptables ne peut, sans texte formel contraire, être invoquée à l' appui d' un recours pour excès de pouvoir" ( Odent, Contentieux administratif, Paris 1981, vol . VI, pag . 1923 ).
A Lussemburgo la questione si è già presentata, ma per essere subito posta in disparte . La sentenza in causa 294/83 afferma infatti che "l' argomento secondo il quale il controllo attribuito alla Corte dei conti dall' articolo 206 bis del trattato osta a quello della Corte di giustizia dev' essere respinto . La Corte dei conti (...) può solo esaminare la legittimità della spesa in relazione al bilancio e all' atto di diritto derivato dal quale discende tale spesa, comunemente chiamato atto base . Pertanto il suo sindacato è (...) distinto da quello esercitato dalla Corte di giustizia che verte sulla legittimità di detto atto base" ( punto 28 della motivazione ).
E, quella del passo citato, una conclusione che mi lascia perplesso, non già per le conseguenze a cui mette capo la ricevibilità del ricorso, ma per il ragionamento sul quale si fonda . Non più convincente, del resto, appare la tesi avanzata in udienza dall' agente della Commissione, secondo cui la Corte dei conti si occupa anche della buona gestione sotto il profilo dell' opportunità svolgendo così un' opera che rileva piuttosto sul piano politico; e troppo riduttiva mi sembra la veduta che confina il controllo di tale organo a "l' observation des règles de la comptabilité publique dans l' exécution du budget communautaire" ( Sacchettini, Dispositions financières, in AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles 1982, vol . 11, pagg . 89 e 90 ).
La verità è che la Corte dei conti ha il potere-dovere di verificare il rispetto non solo delle norme relative al bilancio contenute nei trattati o nel regolamento finanziario, ma di ogni disposto appartenente all' ordinamento giuridico comunitario in quanto abbia un' incidenza sulla spesa . Come distinguere allora questo controllo dalla giurisdizione?
Con molta acutezza è stato osservato che nel nostro sistema le differenze tra le due funzioni emergono da una serie di fenomeni e, in primo luogo, dalla natura degli effetti a cui il loro esercizio dà luogo; diversamente dal controllo dell' organo contabile, infatti, la funzione giurisdizionale è qualificata dall' efficacia obbligatoria e dal carattere definitivo della cosa giudicata . Inoltre, mentre il suo svolgimento postula l' esistenza di una pretesa o comunque di una contestazione, l' intervento del detto organo ne prescinde . L' opera della Corte di giustizia, dunque, si concreta nell' esame specifico e puntuale di atti o di rapporti rispetto a cui si controverte; quella della Corte dei conti consiste in un esame sistematico e generale dell' attività di gestione ( vedansi Palmieri : La Corte dei conti delle Comunità europee, Padova 1983, pag . 78, n . 26; Goletti : La Corte dei conti delle Comunità europee nel quadro normativo comunitario, in "Foro amministrativo" 1986, pag . 2948 e seguenti ).
6 . Il terzo e ultimo profilo di ricevibilità attiene all' eccezione che la Grecia ha sollevato ex articolo 184 trattato CEE contro la classificazione come SO dell' aiuto speciale alla Turchia : il Consiglio osserva infatti che uno Stato membro non può far valere l' inapplicabilità di una voce di bilancio nel quadro di un ricorso diretto all' annullamento di uno storno . A tal fine esso adduce due argomenti .
Alla base del primo è la tesi, autorevolmente sostenuta in dottrina, secondo cui l' eccezione di illegittimità non è esperibile dagli Stati membri ( Bebr : Judicial remedy of private parties against normative acts of the European Communities : the role of the exception of illegality, in "Common Market Law Review 1966-1967", pag . da 11 a 13, e Development of judicial control of the European Communities, The Hague 1981, pag . 195; Joliet : Le droit institutionnel des Communautés européennes : le contentieux, Liège 1981, pag . 134 e seguenti ). Tali soggetti, infatti, possono impugnare direttamente, nel termine previsto dall' articolo 173, tutti gli atti di natura obbligatoria e, partecipando all' elaborazione dei medesimi, dispongono in seno al Consiglio di un' influenza politica che ne giustifica l' esclusione dal diritto di chiedere il loro annullamento col mezzo dell' articolo 184 . Depone in questo senso anche la sentenza 6 marzo 1979 ( causa 92/78, Simmenthal / Commissione, Racc . 1979, pag . 777 ). L' articolo 184 - si legge al punto 39 - "garantisce a qualsiasi parte il diritto di contestare (...) la validità di precedenti atti delle istituzioni (...) che costituiscono il fondamento giuridico della decisione impugnata, qualora non (( abbia )) il diritto di proporre, in forza dell' articolo 173 (...) un ricorso diretto contro tali atti ".
Il secondo argomento fa leva sulle peculiari caratteristiche del bilancio e in particolare sulla sua obbedienza ai principi dell' indissociabilità e dell' annualità . La prima regola, infatti, non consente che una parte e, tanto più, una voce del bilancio siano dichiarate inapplicabili; ma, in un caso come il nostro, tale dichiarazione violerebbe anche il principio dell' annualità, dal momento che ne sarebbe modificato l' importo delle SNO nel bilancio 1986 a cui si ricorre per calcolare il tasso massimo delle medesime spese rispetto all' esercizio successivo . Né questo è tutto . La classificazione delle spese fa parte integrante della procedura di bilancio e non può essere posta in discussione nel quadro di una lite che riguarda la legittimità di uno storno . Come la Corte affermò nella sentenza in causa 34/86, "i problemi di delimitazione delle spese non obbligatorie rispetto alle (...) obbligatorie costituiscono oggetto di un procedimento interistituzionale di concertazione instaurato con la 'dichiarazione comune' (( 30 giugno 1982 )) del Parlamento, del Consiglio e della Commissione (...) e possono essere risolti in tale sede" ( punto 50 ).
Gli argomenti così riassunti non sono accoglibili . Rispetto al primo, ritengo insuperabile il dato letterale su cui la maggior parte della dottrina fonda il diritto degli Stati membri a esperire l' eccezione d' illegittimità ( Barav : The exception of illegality in Community law : a critical analysis, in "Common Market Law Review", 1974, pag . 366 e seguenti; Vandersanden e Barav : Contentieux communautaire, Bruxelles 1977, pag . da 260 a 263; Dubois : L' exception d' illégalité devant la Cour de justice des Communautés européennes, in "Cahiers de droit européen", 1978, pag . 411 e seguenti; Waelbroeck : Article 184, in AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles 1983, vol . 10, tome I, pag . 359 e seguenti ). Com' è noto, infatti, l' articolo 184 dispone che "ciascuna parte può, anche dopo lo spirare del termine previsto dall' articolo 173, terzo comma, (...) invocare (...) l' inapplicabilità del regolamento" ( il corsivo è mio ). Aggiungo che questa tesi trova ampie conferme nella giurisprudenza, intesa in senso lato, della Corte .
Cominciamo con la causa 32/65 ( Italia / Consiglio e Commissione, Racc . 1966, pag . 296 ). Il governo di Roma aveva impugnato ex articolo 184 il regolamento del Consiglio n . 19/65 allegando l' illegittimità di alcune norme dei regolamenti n . 17/62 del Consiglio e 153/62 della Commissione; quest' ultima negò che l' Italia potesse agire in base a detta norma e la Corte ( sentenza 13 luglio 1966 ) si limitò a risponderle che, secondo l' articolo 184, "ciascuna parte può valersi dei motivi previsti dall' articolo 173, 1° comma, per chiedere che (( un )) regolamento sia dichiarato inapplicabile ". A prendere di petto la tesi dell' Esecutivo fu invece l' avvocato generale Roemer . A suo avviso, "è sufficiente richiamarsi alla formulazione (...) generale della norma (...) e alla constatazione che gli Stati membri possono (...) avere un interesse meritevole di tutela in ordine alla proposizione di un' eccezione di illegittimità, poiché i vizi inerenti a una disciplina generale sono (( spesso )) tali da emergere con chiarezza solo al momento dell' applicazione di (( questa )) disciplina a un caso particolare" ( pag . 329 e seguenti ).
Vent' anni dopo, in causa 181/85 ( Francia / Commissione ), l' istituzione convenuta fece una parziale marcia indietro; l' articolo 184 - essa riconobbe - è invocabile da uno Stato membro, ma solo se questo venga "sorpreso" dal modo in cui il regolamento è applicato . Anche in tale caso la Corte rifiutò l' ostacolo e a confutare il rilievo dell' Esecutivo fu l' avvocato generale . Lo Stato membro - osservò infatti Sir Gordon Slynn - "non deve dimostrare che vi era un buon motivo per non agire tempestivamente a norma dell' articolo 173 o che è stato sorpreso dall' applicazione o dall' effetto di un atto del Consiglio o della Commissione prima di invocare l' articolo 184 (...); (...) questa limitazione, che la Commissione cerca di instaurare, non (( è reperibile nel )) trattato . Se fosse ammessa, (( essa )) farebbe insorgere complessi problemi di fatto e non vedo nessuna ragione cogente o semplicemente valida per ravvisarla nell' articolo 184 ".
La linea dei due colleghi mi trova del tutto consenziente, anche per la sua conformità col principio che vieta d' interpretare restrittivamente le norme del trattato relative alle vie di ricorso ( sentenza 15 luglio 1963, causa 25/62, Plaumann / Commissione, Racc . 1963, pag . 197 ) e con la ratio del disposto in questione . Se è vero, infatti, che esso mira a compensare l' esclusione dei privati dal diritto di ricorrere contro gli atti di portata generale, non meno vero è che tra i suoi obiettivi v' è anche quello di consentire un controllo incidentale sulla legalità di tali atti quando i loro effetti siano misurabili solo dopo la scadenza dei due mesi previsti dall' articolo 173 . Né ci si opponga che, nel nostro caso, tale periodo spirò in epoca ormai lontana e precisamente l' 8 aprile 1982 . Sappiamo invero che tra la fine del 1981 e gli inizi del 1986 l' aiuto alla Turchia fu bloccato a causa del "congelamento" dei rapporti tra Bruxelles e Ankara; la Grecia, dunque, non avrebbe potuto valutare le conseguenze della sua classificazione a stregua di SO nel termine del ricorso per annullamento .
Infine, non si può dire che contro la tesi da me preferita militi la sentenza Simmenthal . In quella causa, che per ricorrente ebbe un privato, la Corte non fu chiamata a decidere se l' eccezione d' illegittimità sia esperibile da uno Stato membro . Ai giudici era stato invece chiesto di stabilire se oggetto dell' eccezione possano essere anche atti diversi dai regolamenti; e il contributo della pronuncia sta appunto nell' avere precisato che l' articolo 184 è applicabile agli atti non conformi al modello del regolamento, ma produttivi di "effetti analoghi" a quelli di tale fonte .
Non meno fragili sono gli argomenti che l' istituzione convenuta fonda su alcune caratteristiche del bilancio comunitario . Il primo rilievo critico a cui essi prestano il fianco sta nella loro contraddittorietà rispetto alla linea di condotta che il Consiglio seguì in causa 34/86 . Allora, infatti, l' istituzione vi chiese di annullare il bilancio 1986 per la parte in cui gli stanziamenti d' impegno e di pagamento superavano i tassi d' aumento da essa approvati e proposti all' Assemblea . La Corte, com' è noto, respinse la domanda ritenendo che il suo accoglimento avrebbe attribuito carattere di definitività al bilancio risultante dalla seconda lettura del Consiglio; per di più, osservaste, l' intervento del potere giudiziario in una trattativa riservata alle due autorità di bilancio altererebbe l' equilibrio istituzionale previsto dal trattato .
Ciò premesso, rilevo che le regole dell' indissociabilità e dell' annualità non vietano di dichiarare illegittima una voce relativa a un esercizio finanziario già concluso . Una pronuncia del genere, infatti, non inciderebbe in alcun modo sull' equilibrio dei poteri tra Parlamento e Consiglio e, pur modificando la natura della spesa negli esercizi successivi, non si ripercuoterebbe sui bilanci di cui quella voce fece parte perché i loro effetti sono ormai esauriti . Inconferente, per finire, mi sembra il richiamo del Consiglio al passo della sentenza 3 luglio 1986 in cui affermaste che delimitare le SO e le SNO è un compito affidato alla "concertazione fra le autorità di bilancio ". Il perché è ovvio . A tale rilievo non può attribuirsi il valore di un' esclusione del controllo giurisdizionale, e ciò tanto più in una specie come la nostra che vede la Corte chiamata a verificare se alla distinzione tra i due ordini di spese l' articolo 203, n . 9, sia stato applicato in modo corretto .
7 . Veniamo al merito della causa . Ricordo che col primo mezzo la Grecia deduce l' incompetenza del Consiglio comunitario a decidere lo storno controverso . Quest' ultimo - si afferma - va considerato di natura mista, dal momento che la spesa stabilita nella voce di partenza ( 9631 del capitolo 100 ) è obbligatoria e quella prevista dalla voce d' arrivo ( 9632 del capitolo 96 ) costituisce una SNO . Ne viene che all' operazione si sarebbe dovuto procedere in base all' articolo 21, n . 2, commi 4 e 5, del regolamento finanziario, secondo cui gli storni misti sono approvati solo se entrambe le autorità di bilancio non abbiano preso una decisione contraria nelle sei settimane che seguono la recezione della proposta avanzata dall' Esecutivo . Nella specie, com' è noto, il Parlamento decise negativamente; e ciò porta di necessità a concludere che lo storno non poteva aver luogo .
L' istituzione convenuta - continua il governo di Atene - ribatte che la voce di arrivo ( aiuto speciale alla Turchia ) è elencata tra le SO in tutti i bilanci a partire dall' esercizio 1982 e nell' allegato alla "Dichiarazione comune concernente varie disposizioni vòlte a migliorare la procedura di bilancio" sottoscritta il 30 giugno 1982 dai presidenti del Parlamento, del Consiglio e della Commissione ( GU C 194, pag . 1 ). Ma questa classificazione è erronea . L' aiuto, infatti, non è oggetto di un obbligo che vincoli la Comunità in forza di una convenzione con la Turchia, si tratti dell' accordo 12 settembre 1963, del protocollo addizionale o di uno dei protocolli finanziari conclusi fino al 1977 . Esso fu deliberato unilateralmente dal Consiglio e, come lasciano intendere la posizione comunitaria del 16 maggio 1979 ( in cui si dice che "la Communauté est prête à envisager" il varo della misura ) e la decisione n . 2/80 del Consiglio di associazione ( che prende atto dell' "offerta" europea ), costituisce solo "un gesto di buona volontà ".
Infondato è poi l' argomento del Consiglio secondo cui l' aiuto ha per base giuridica la citata decisione n . 2/80 . Il motivo è duplice . Perché possa definirsi "obbligatoria" - si rammenta - una spesa deve derivare dal trattato o "dagli atti adottati a sua norma" ( articolo 203, paragrafo 4, 2° comma ) ed è certo che le delibere assunte dagli organi dell' associazione CEE-Turchia non fanno parte di questi ultimi . In secondo luogo, per essere efficaci le stesse delibere vanno trasposte nell' ordinamento comunitario con atti del Consiglio dei ministri ( cfr . articolo 2, n . 1, dell' accordo n . 64/737 concluso il 12 settembre 1963 tra i rappresentanti dei governi degli Stati membri riuniti in seno al Consiglio e "relativo ai provvedimenti da prendere e alle procedure da seguire per l' applicazione dell' accordo che crea un' associazione tra la CEE e la Turchia", GU 1964, pag . 3703 ). Ebbene, nella specie norme d' attuazione non si ebbero e tale circostanza non può che deporre per la non obbligatorietà della spesa .
Ma - osserva ancora la Grecia - contro la linea del Consiglio milita altresì la sua inettitudine a soddisfare le condizioni da cui la dottrina fa dipendere la natura obbligatoria di una spesa . Sul punto esistono due correnti di pensiero . Secondo la prima ( Sopwith : Legal aspects of the Community budget, in "Common Market Law Review", 1980, pag . 328; Ehlermann e Minch : Conflicts between Community Institutions within the budgetary procedure : article 205 of the EEC Treaty, in "Europarecht", 1981, pag . 24 ) si ha SO quando : a ) l' iniziativa concreta a cui la spesa si riferisce è prevista da un atto giuridico; b ) l' importo della spesa è definito da un atto giuridico diverso dal bilancio; c ) la Comunità o una delle sue istituzioni si sono impegnate al pagamento . Ora, nel nostro caso nessuno dei tre requisiti appare adempiuto . Come si è visto, infatti, la decisione del Consiglio non si tradusse in atti che rilevino per il diritto e la natura unilaterale dell' offerta comunitaria esclude che ci si trovi in presenza di impegni vincolanti .
Secondo altri autori, per contro, una spesa è obbligatoria quando corrisponde ad un credito che una persona di diritto pubblico o privato vanti rispetto alla Comunità in base al trattato, a norme derivate o a un accordo internazionale ( Strasser : Les finances de l' Europe, Bruxelles 1980, pag . 49; Dankert : The joint declaration by the Community Institutions of 30 june 1982 on the Community budgetary procedure, in "Common Market Law Review 1983", pag . 707 ). Ma anche aderendo a tale opinione il risultato non cambia : non esistono infatti strumenti di diritto internazionale, anche per quanto riguarda la sospensione e la ripresa dei rapporti tra Bruxelles ed Ankara, che alla attribuiscano Turchia diritti invocabili nei confronti della CEE .
Di ben poco valore, infine, è il richiamo che il Consiglio fa all' allegato della dichiarazione comune 30 giugno 1982 . Quel testo - è vero - classifica come SO la voce relativa all' aiuto speciale, ma, destinata com' è ad operare tra le sole istituzioni, la fonte di cui esso fa parte non vincola gli Stati membri e tutt' al più può servire da ausilio nell' interpretazione dell' articolo 203 .
8 . Di segno opposto è la tesi sviluppata dal Consiglio e in larga misura seguìta dalla Commissione . L' istituzione convenuta fa notare anzitutto che sulla classificazione come SO delle voci di partenza e di arrivo le autorità di bilancio e l' Esecutivo non hanno mai avuto dubbi . Lo provano : a ) la proposta che quest' ultimo fece rispetto allo storno controverso; b ) il parere del Parlamento che, sebbene sia negativo, non contiene obiezioni relative alla natura della spesa; c ) il fatto che nell' agenda del "trialogo" apertosi il 3 ottobre 1986 non vi sia il minimo cenno all' opportunità di riclassificare l' aiuto alla Turchia .
V' è poi la dichiarazione 30 giugno 1982 in cui le tre istituzioni dichiararono di reputare obbligatorie "le spese che l' autorità di bilancio è tenuta ad iscrivere (( nell' esercizio )) per consentire alla Comunità di rispettare i suoi obblighi interni o esterni, quali risultano dai trattati o dagli atti adottati a norma di questi" ( il corsivo è mio ). La Grecia minimizza il peso di tale documento, ma a torto . Il Consiglio, infatti, ha sempre guardato alle dichiarazioni istituzionali come ad atti politicamente impegnativi ( vedasi risposta all' interrogazione scritta dell' on . Maigaard in GU 1977, C 259, pag . 5 ); quel che più conta, esse si collegano funzionalmente con l' articolo 15 del trattato di fusione degli Esecutivi e cioè con un disposto che, oltre ad essere stato utilizzato dalla Corte nella citata sentenza AETS, deve ritenersi espressivo del principio di collaborazione tra gli organi ( vedasi Van Crayenest, in AA.VV .: Le droit de la Communauté économique européenne, citata ., vol . 15, pag . 10; Amphoux, ivi, vol . 9, pag . 241, nota 2 ).
Ora, obblighi di carattere esterno - e tale è senza dubbio l' aiuto speciale alla Turchia - possono essere assunti da un ente munito di personalità internazionale anche in base ad impegni unilaterali ( vedasi Essais nucléaires, Australie / France, sentenza 20 dicembre 1974, Cour international de justice, Recueil 1974, pag . 253, par . 43 ). Nel caso nostro, tuttavia, non v' è bisogno di ricorrere a una costruzione del genere . L' aiuto, certo, non ha la sua fonte nei protocolli finanziari, ma è un fatto che l' offerta comunitaria del maggio 1975 fu accettata dalla Turchia e che l' accordo così raggiunto fu recepito dalla decisione 2/80 più volte ricordata; così come è un fatto che tale misura ha, nonostante il nome, un' indiscutibile natura convenzionale o in ogni caso si iscrive nel tessuto convenzionale dell' associazione CEE-Turchia e da questo penetra nel sistema comunitario attraverso la norma - l' articolo 238 del trattato - su cui l' associazione si fonda .
Nella detta decisione, dunque, la voce 9632 del bilancio 1986 trova una base giuridica pienamente idonea . I disposti ch' essa contiene sono infatti abbastanza precisi e non richiedono misure di esecuzione; d' altra parte, l' articolo 2, paragrafo 1 dell' accordo n . 64/737 non impone di trasporre nell' ordinamento comunitario tutte le delibere del Consiglio di associazione . Né si dica che sulla natura della spesa hanno inciso, nel senso di renderla non obbligatoria, le modalità previste per l' erogazione dell' aiuto o la decisione di sospendere de facto l' esecuzione dagli impegni finanziari assunti dalla CEE .
Quelle modalità o condizioni, infatti, non conferirono alle istituzioni comunitarie alcun potere di stabilire la misura degli stanziamenti da iscrivere in bilancio e il "congelamento" dei rapporti CEE-Turchia non si tradusse in atti giuridici, né mise in dubbio l' esistenza di obbligazioni in capo alla Comunità, tanto è vero che tra il 1981 e il 1986 vennero effettuati pagamenti relativi alla voce 9632 e fu solo interrotta l' iscrizione di stanziamenti d' impegno . Ciò spiega, del resto, perché la ripresa delle relazioni tra le parti e la corresponsione dell' aiuto controverso non siano state sancite da uno strumento formale .
9 . Che dire di questi argomenti? Pronunciarsi sulla loro validità presuppone anzitutto che siano chiarite le nozioni di SO e di SNO . Introdotta nell' articolo 203, n . 4, del trattato dalla novella 22 aprile 1970 e applicata a partire dall' esercizio 1975, la distinzione tra i due tipi di spese mirò a contemperare l' esigenza di accrescere i poteri di bilancio del Parlamento e la necessità di impedire che essi siano esercitati incidendo a posteriori sulle decisioni del Consiglio . E innegabile, tuttavia, che, lungi dal raggiungere l' obiettivo voluto dal legislatore, il compromesso così realizzato ha piuttosto contribuito ad esacerbare i già difficili rapporti tra i "diarchi" delle finanze comunitarie . Da qui un conflitto che si fa di anno in anno più acuto e, nel suo quadro, la ricerca di nuove soluzioni transattive dirette in qualche modo a mitigarlo . Il più ambizioso di tali tentativi, seguito ad uno scontro particolarmente duro, fu la dichiarazione interistituzionale del 30 giugno 1982 che definisce le spese della Comunità in termini non del tutto coincidenti con quelli dell' articolo 203, n . 4 .
Quest' ultimo disposto, infatti, si occupa solo delle SO e le identifica come gli stanziamenti che derivano "obbligatoriamente dal trattato o dagli atti adottati a sua norma"; il concetto di SNO emerge dunque per implicito e in opposizione a quello di SO . Per essere iscritte nel bilancio, tuttavia, anche le SNO devono fondarsi su una norma di diritto primario o derivato, e ciò implica che stabilire se si è in presenza dell' uno o dell' altro genere di spesa si può solo analizzando la norma di base e, in particolare, il grado di coattività che essa presenta nei confronti dell' organo chiamato ad eseguire il pagamento . Se tale esame porta a concludere che l' autorità in questione ha una competenza vincolata, ci troveremo dinanzi ad una SO; avremo invece una SNO se si riscontra che versare le somme previste è un suo potere discrezionale ( Sacchettini, opera citata, pag . 151 e seguenti ).
Come abbiamo visto sub n . 8, nel definire i due tipi di spese la dichiarazione interistituzionale non si distacca dal metodo che segue l' articolo 203, n . 4 . Essa contiene, tuttavia, due novità : afferma esplicitamente che le SO possono derivare anche da obblighi esterni e ordina le voci di bilancio, che sono riprodotte nell' allegato, a stregua di SO o di SNO . Ora, essendo le voci di partenza e di arrivo dello storno controverso elencate tra le SO, è ovvio che la seconda novità acquisti particolare rilievo per la soluzione della nostra causa e si spiega l' importanza che, nel corso dell' intero procedimento, le parti hanno attribuito alla natura giuridica della dichiarazione . Ammessone il carattere vincolante, infatti, la circostanza che quest' ultima promuova l' aiuto speciale a spesa obbligatoria priva di qualsiasi fondamento il primo mezzo del governo di Atene .
Io sono convinto, tuttavia, che approfondire lo status della dichiarazione nell' ordinamento comunitario non sia qui indispensabile . Personalmente, aderisco alla tesi secondo cui i documenti di tale genere : a ) trovano la loro base giuridica negli articoli 5 trattato CEE e 15 trattato di fusione degli esecutivi; b ) esprimono il principio generale che impone agli organi comunitari reciproca lealtà e collaborazione; c ) possono, se gli obblighi che ne derivano sono abbastanza precisi e incondizionati, assurgere al rango di atti intesi ad applicare il trattato e rendere annullabili le norme derivate che con essi confliggono ( sui primi due punti, agli autori ricordati dal Consiglio adde Vesterdorf : Europaparlament og europaeisk integration, Copenaghen, 1983, pag . 249 e seguenti e Bieber : The settlement of institutional conflicts on the basis of article 4 of the EEC Treaty, in "Common Market Law Review", 1984, pag . 521; sul terzo vedasi Waelbroeck Michel e Waelbroeck Denis : Les "Déclarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des compétences du Parlement européen, comunicazione al colloquio "Le Parlement européen dans l' évolution institutionnelle" Bruxelles, dal 24 al 26 settembre 1986, in corso di pubblicazione ).
Tutto ciò riconosciuto, resta peraltro indiscutibile che le dichiarazioni comuni e gli atti consimili costituiscono pur sempre un mero "droit de complément" a cui non è dato, pena l' invalidità, derogare al diritto primario . Il fatto che il nostro testo e i bilanci dal 1982 al 1986 elenchino l' aiuto speciale tra le SO o che tale classificazione non abbia mai suscitato conflitti tra Consiglio, Parlamento e Commissione sarebbe dunque privo di valore se accertassimo che a base di quella misura non esiste, per usare i termini dell' articolo 203, n . 4, alcuna norma del Trattato o alcun atto emanato in forza di esso . Ma può dirsi che così stiano le cose? Vediamo .
10 . La Grecia - ricordo - considera l' aiuto speciale come un semplice "gesto di buona volontà" perché deliberato unilateralmente dal Consiglio, non suscettibile di iscriversi nel tessuto convenzionale dei rapporti CEE-Turchia e mai trasposto nell' ordinamento comunitario . Dal canto loro, Consiglio e Commissione affermano che l' aiuto si fonda su un obbligo di matrice pattizia perché sorto da un' offerta comunitaria a cui la Turchia dette il suo assenso e sancito da un vero e proprio accordo internazionale come, malgrado il nome, deve ritenersi la decisione n . 2/80 . Dico subito che entrambe le tesi mi paiono inaccettabili : lo Stato ricorrente, infatti, nega alla Comunità un potere - quello di auto-obbligarsi - che non può non esserle riconosciuto e le due istituzioni danno della situazione in esame una lettura che ne falsifica i tratti essenziali .
Certo, che la vicenda sfociata nella decisione n . 2/80 possa rappresentarsi in chiave convenzionale non è da escludere radicalmente; basta forse a tal fine rovesciare l' impostazione del Consiglio ravvisando nell' "offerta" della Comunità un' accettazione della richiesta di assistenza finanziaria che la Turchia avanzò nell' ottobre 1978 ( supra, n . 2 ) e poi sostenere che il provvedimento citato, la cui natura unilaterale non è dubbia, recepì l' accordo così raggiunto, ma non ne modificò il carattere . Tutto questo sa però di artificio . Più conforme alla realtà dei fatti e più corretto sul piano teorico è configurare la detta offerta - in altri termini, l' atto del 16 maggio 1979 con cui il Consiglio decise di concedere l' aiuto alla Turchia - come una dichiarazione che impegnò la Comunità ad un certo comportamento senza condizionarne l' osservanza a controprestazioni o a manifestazioni di volontà precedenti o successive, implicite od esplicite da parte del suo destinatario .
Ora, che nell' ordinamento internazionale le dichiarazioni promissorie siano vincolanti non c' è alcun dubbio . Lo affermò cinquant' anni fa Giacinto Bosco basando la sua tesi - allora inedita e, insieme, eretica - sul potere di auto-obbligarsi, derivante da una norma generale in tema di produzione giuridica, che dev' essere riconosciuto alla volontà degli Stati ( vedasi Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale, in "Rivista di diritto pubblico", 1938, pag . 626 e seguenti ); e sulla strada così aperta si mossero nei decenni successivi scrittori via via più numerosi, se pure con argomenti diversi o a volte in termini meno ampi ( vedasi, ad esempio, Carbone : Promessa e affidamento nel diritto internazionale, Milano 1967 ). Oggi, la regola promissio est obligatio è stata definitivamente consacrata dalla Corte dell' Aia nella citata sentenza sugli esperimenti nucleari francesi in Polinesia, ed è pacifico che, andando oltre la sua formulazione originaria, essa si applichi anche agli enti internazionali in quanto siano dotati di personalità ( vedasi Sicault : Du caractère obligatoire des engagements unilatéraux en droit international public, in "Revue générale de droit international public", 1979, pag . 633 e seguenti ).
Torniamo allora al problema da cui abbiamo preso le mosse . Se i miei rilievi sono esatti, base giuridica della voce 9632 è la decisione 16 maggio 1979, cioè un atto non pubblicato nella Gazzetta Ufficiale e per certi versi atipico, ma certo più "formale" di tanti documenti - quali le "comunicazioni" della Commissione al Consiglio comunitario e le "conclusioni" del Consiglio europeo - che pure l' autorità di bilancio utilizza come basi di spesa ( vedasi, per il bilancio 1987, le voci 941 e 9490, GU 1987, n . L 86, pag . 879, in particolare pag . 885 ). D' altra parte, in quanto manifestazione del potere di auto-obbligarsi, questa decisione si fonda sulla norma - non scritta, ma unanimemente riconosciuta e di rango primario - che attribuisce alla Comunità personalità internazionale . L' aiuto speciale alla Turchia fu dunque configurato come spesa obbligatoria, e tale è rimasto negli esercizi successivi a quello in cui fu iscritto per la prima volta ( 1982 ) non potendosi certo ritenere che il "congelamento" dei rapporti tra Bruxelles ed Ankara abbia avuto la capacità di modificarne la natura .
Resta allora da precisare lo status della decisione n . 2/80 . A mio avviso, essa non fece che trascrivere - o, se si preferisce, recepire - un obbligo già perfetto e dettare le modalità del suo adempimento . Né può dirsi - ma l' interesse del problema è ormai minimo - che l' assenza di misure intese a trasporla nel diritto comunitario abbia rilevanza . Sul punto l' argomento del Consiglio mi sembra corretto : a leggerlo con cura, infatti, l' articolo 2, paragrafo 1, dell' accordo n . 64/737 impone di trasporre le sole delibere che non potrebbero altrimenti essere applicate; ed è evidente che nel nostro caso una simile esigenza non sussisteva .
11 . Col secondo mezzo, proposto in via subordinata, la Grecia lamenta gli sviamenti di potere e di procedura che il Consiglio avrebbe commesso provvedendo allo storno controverso . Il primo vizio consisterebbe nella decisione di trasferire un credito accantonato e iscritto su una certa linea verso una linea operativa d' altro genere . Gli stanziamenti del capitolo 100 sono infatti "individualizzati" e perciò vincolati dai relativi "commenti", onde stornarli si può solo se sia intervenuto l' atto di base riguardante la linea di partenza e il trasferimento abbia luogo verso la voce corrispondente . Ma nella specie : a ) l' atto di base per la voce 9631, ossia il quarto protocollo finanziario, non fu mai emanato; b ) lo storno servì ad alimentare una voce diversa com' era appunto l' aiuto speciale .
Anche lo sviamento di procedura si collega alla natura vincolata degli stanziamenti iscritti al capitolo 100 . In queste condizioni - afferma il governo di Atene - l' autorità di bilancio avrebbe dovuto seguire il metodo detto dello "storno triangolare ": in concreto, trasferire lo stanziamento de quo dalla voce 9631 del capitolo 100 alla voce operativa corrispondente - e cioè ancora la 9631 - del capitolo 96 per poi stornarlo da quest' ultima alla voce 9632 del medesimo capitolo .
Chiediamoci anzitutto quali siano lo scopo e l' impegno degli stanziamenti accantonati . Com' è noto, il capitolo 100 non costituisce una linea di bilancio su cui possano imputarsi spese . Esso è piuttosto una riserva formata da somme munite di una certa destinazione e iscritte in bilancio nella previsione che un organo debba affrontare spese d' incerta entità per un' iniziativa la cui base giuridica non sia completamente definita . In forza dell' articolo 21 del regolamento finanziario, tali fondi sono utilizzabili dall' autorità di bilancio solo mediante storni e, a seconda che questi riguardino SO, SNO o siano di tipo misto, con una procedura che coinvolge Consiglio e Parlamento in modi diversi .
E veniamo all' accusa di sviamento di potere . La Grecia - osservano giustamente Consiglio e Commissione - non tiene conto del fatto che lo storno si scompone in due fasi aventi caratteristiche ed implicazioni distinte : la prima consiste nell' autorizzazione data dai titolari dei poteri di bilancio; la seconda, che corrisponde all' esecuzione della spesa, si concreta nel materiale trasferimento di crediti tra capitoli diversi o all' interno dello stesso capitolo e, ai sensi dell' articolo 205 Trattato, ha per protagonista la Commissione . Ora, un atto di base è indispensabile solo in questo secondo momento, mentre di esso si può prescindere quando si tratti di svincolare i crediti iscritti nelle voci di cui al capitolo 100 .
Ciò precisato, osservo che i "commenti" - e cioè le dichiarazioni figuranti sul lato destro del bilancio a fianco di ogni linea in cui siano iscritti importi (( vedasi articolo 16, paragrafo 2, lettere b ) e c ) regolamento finanziario )) - non hanno di regola la natura vincolante ad essi attribuita dal governo di Atene . Il loro scopo sta piuttosto nell' indicare la base giuridica della spesa, nel fornire alcune precisazioni all' ordinatore o, quando si tratti di crediti dissociati, nell' articolare in più esercizi lo scadenziario dei pagamenti ( Strasser : Le finanze dell' Europa, Bruxelles 1979, pag . 60 ).
Sicuramente non vincolanti sono comunque i commenti delle linee di cui al capitolo 100 . Sappiamo, infatti, che i relativi stanziamenti possono essere impiegati solo mediante storno e che lo storno ha qui un fine specifico : modificare in corso d' esercizio la previsione e l' autorizzazione di spesa ogniqualvolta l' adozione dell' atto di base per un determinato stanziamento si dimostri irrealizzabile o l' attuazione di una certa iniziativa sia più rapida o più lenta del previsto e induca a rafforzare una voce a detrimento di un' altra le cui prospettive d' impiego sembrino meno vicine o meno urgenti . Gli obiettivi dell' operazione emergono del resto con chiarezza dalla dichiarazione 30 giugno 1982 il cui punto IV, n . 3, lettera c ) prevede che per gli stanziamenti rispetto ai quali entro il maggio appaia impossibile approvare l' atto di base, "La Commissione presenti (...) proposte alternative ( storni )" atte ad "assicurare l' utilizzazione di tali crediti durante l' anno di bilancio ".
Possiamo dunque concludere per la correttezza della linea seguita dal Consiglio . Esercitando i poteri che gli sono propri, esso ha modificato alcune dotazioni originarie di bilancio a séguito di fatti accaduti dopo l' adozione di questo e ha così assicurato un impiego razionale degli stanziamenti .
12 . Altrettanto infondata è l' accusa di sviamento di procedura . Per le ragioni appena viste, infatti, la necessità di uno storno "triangolare" non è desumibile dalla natura vincolante dei commenti alle linee del capitolo 100, ma essa non trova appigli neppure nel regolamento finanziario . Tutto all' opposto, i dati offerti da tale fonte - ossia la generica formula dell' articolo 15, n . 4, per cui gli stanziamenti del capitolo 100 sono stornabili "secondo la procedura (( prevista )) all' articolo 21", e il fatto che a stregua di quest' ultima norma "possono essere dotate di stanziamenti mediante storni solo le linee (...) per le quali il bilancio (...) autorizzi uno stanziamento o rechi la menzione 'per memoria' " ( n . 5 ) - dimostrano che gli storni diretti sono pienamente legittimi .
Si aggiunga che : a ) sotto il profilo dei poteri attribuiti all' autorità di bilancio o delle competenze spettanti agli Stati membri, la scelta tra metodo triangolare e metodo diretto è del tutto indifferente; b ) qualunque sia il metodo impiegato, il risultato della procedura di storno non muta .
13 . Come ho già detto, il terzo mezzo è di più ampia portata . Al punto 7 del dispositivo - afferma la Grecia - la risoluzione n . 541 ( 1983 ), adottata il 18 novembre 1983 dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite, "demande à tous les Etats de ne pas reconnaître d' autre Etat chypriote que la République de Chypre ". Ora, avendo riconosciuto la "Repubblica turca di Cipro-nord", il governo di Ankara si è reso inadempiente a tale obbligo; onde la Comunità non può concedergli l' aiuto speciale senza disconoscere la sua violazione e, da qui, trasgredire anch' essa un impegno a cui è tenuta sulla base di un atto che la vincola in virtù del principio di sostituzione .
L' argomento va disatteso perché viziato nella premessa . Dal testo del dispositivo e dall' esame dei dibattiti e delle dichiarazioni di voto che hanno preceduto l' emanazione della risoluzione n . 541 ( le si vedano riassunte in "La Comunità internazionale", 1984, pag . da 308 a 314 ), risulta con ogni evidenza che quest' ultima non costituisce una "decisione" e perciò non si configura come atto vincolante, ma si inquadra tra le misure aventi carattere di mera raccomandazione . Gli Stati a cui essa s' indirizza non sono dunque tenuti a osservare la condotta indicata nel punto 7 o a trarre dalla sua inosservanza le conseguenze pretese dalla Grecia ( in generale vedansi Conforti : Le Nazioni Unite, 4a ed ., Padova 1986, pag . 185 e seguenti nonché pag . 265 e seguenti ).
14 . Alla luce delle considerazioni che precedono, vi propongo di respingere il ricorso promosso il 4 agosto 1986 dalla Repubblica ellenica contro il Consiglio delle Comunità europee .
Le spese, comprese quelle della parte interveniente, seguiranno il criterio della soccombenza .