61973C0120
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS GERHARD REISCHL
VOM 7. NOVEMBER 1973
Herr Präsident,
meine Herren Richter!
Ich habe die Ehre, vor Ihnen heute zum erstenmal — wie es Artikel 166 des EWG-Vertrags vorschreibt — „in völliger Unparteilichkeit und Unabhängigkeit begründete Schlußanträge … öffendich zu stellen“. Dies geschieht zu vier Vorlagesachen (Rechtssachen 120/73, 121/73, 122/73 und 141/73), die vom Verwaltungsgericht Frankfun durch Beschlüsse vom 19. März 1973 und 28. Mai 1973 anhängig gemacht und durch Ihren Beschluß vom 18. September 1973 zum Zwecke einer gemeinsamen mündlichen Verhandlung verbunden worden sind.
Zum Verständnis der Verfahren möchte ich zunächst dies vorausschicken.
Im Rahmen eines regionalen Aktionsprogrammes hat die Regierung der Bundesrepublik Deutschland im Laufe des Jahres 1968 den Entwurf eines Gesetzes über die Gewährung von Investitionszulagen und zur Änderung steuerrechtlicher und prämienrechtlicher Vorschriften ausgearbeitet. Er lief im wesentlichen darauf hinaus, Steuerpflichtigen im Zonenrandgebiet, in Bundesausbaugebieten oder in Bundesausbauorten, die nach dem 31. Dezember 1968 Betriebsstänen errichten oder erweitern, zu den Herstellungs- bzw. Anschaffungskosten aus Steuermitteln eine Investitionszulage in Höhe von 10 % zu gewähren. Wie in Artikel 93 Absatz 3 des EWG-Vertrags vorgesehen, wurde von diesem Vorhaben die Kommission der Europäischen Gemeinschaften unterrichtet. Das geschah nach der ersten Lesung des Gesetzentwurfs im Bundestag durch eine Verbalnote der Ständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland vom 22. April 1969. Ihr war der Gesetzentwurf beigefügt und in ihr war außerdem erklärt, daß der Entwurf nur einen Ausschnitt aus einem umfassenden Programm zur regionalen Wirtschaftsförderung darstelle. Demgemäß wurden weitere Vorhaben, die jetzt nicht weiter interessieren (die Kommission hat sie in ihrem Schriftsatz aufgeführt), der Kommission zum Teil durch weitere Verbalnoten, zum Teil anläßlich verschiedener bi- oder multilateraler Kontakte mitgeteilt. — Nach der zweiten Lesung des erwähnten Gesetzesentwurfes, die am 18. Juni 1969 im Bundestag stattfand, kam es am 20. Juni 1969 in einer von der Kommission veranlaßten multilateralen Sitzung zur Erörterung verschiedener deutscher Regionalförderungsmaßnahmen mit Vertretern der damaligen Mitgliedstaaten mit Ausnahme von Luxemburg. Dabei machte die deutsche Delegation ergänzende Angaben zu dem Gesetzesentwurf und zu Änderungen, die bei der zweiten Lesung beschlossen worden waren. — In der Form, in der der Gesetzesentwurf am 20. Juni 1969 bekannt wurde, erhielt er dann am 10. Juli 1969 die Zustimmung des Bundesrates und trat nach Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt vom 21. August 1969 seinem § 5 zufolge am 22. August 1969 in Kraft.
In den Genuß dieses Gesetzes wollten auch die Kläger der Ausgangsverfahren kommen, die im Laufe des Jahres 1969 an verschiedenen Orten der Bundesrepublik Deutschland (Kaiserslautern, Kiel, Trier und Leimsfeld) Investitionen, sei es in der Form der Errichtung eines Güterumschlagplatzes, des Neubaus einer Zentrallagerhalle zu einem Kaufhaus, der Eröffnung einer Selbstbedienungs-Fischgaststätte oder der Erweiterung eines Metallbau- und Metallverarbeitungsbetriebes, vorgenommen hatten. Ihre Anträge auf Erteilung einer Bescheinigung nach § 1 Absatz 4 des Investitionszulagegesetzes, einer notwendigen Voraussetzung für die Gewährung der Investitionszulage, waren jedoch nicht erfolgreich. Samt und sonders wurden sie mit der Begründung abgelehnt, es lägen die Voraussetzungen des deutschen Gesetzes nicht vor, genauer: es könnten die. Vorhaben als volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig im Sinne von § 1 Absatz 4 des Investitionszulagegesetzes nicht angesehen werden, weil von ihnen ein wesentlicher Beitrag zur Steigerung der Wirtschaftskraft der betreffenden Gebiete nicht ausgehe.
Diese Beurteilung halten die Antragsteller nicht für zutreffend. Sie haben sich deshalb nach gleichfalls erfolglosen Widerspruchsverfahren mit Klagen an das Verwaltungsgericht Frankfurt gewandt, um so die Erteilung der erwähnten Bescheinigungen zu erreichen.
Im Verfahren sind dem Verwaltungsgericht Frankfurt Zweifel an der Gültigkeit des erwähnten deutschen Gesetzes gekommen. Sie gründen sich auf Artikel 93 Absatz 3 des EWG-Vertrags, also die Vorschrift, in der es heißt:
„Die Kommission wird von jeder beabsichtigten Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann. Ist sie der Auffassung, daß ein derartiges Vorhaben nach Artikel 92 mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar ist, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 vorgesehene Verfahren ein. Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.“
Dazu muß man noch wissen — wir haben es im Verfahren von der Kommission gehört —, daß eine erste zusammenfassende Beurteilung der von der Bundesregierung in der Zeit von Februar bis September 1969 mitgeteilten Vorhaben der Kommission am 18. Dezember 1969 von ihren Dienststellen vorgelegt worden ist. Man muß außerdem wissen, daß die Kommission am 9. Januar 1970 beschlossen hat, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 im Hinblick auf die deutschen Vorschriften über die Regionalbeihilfen zu eröffnen. Darüber wurde die Bundesregierung in einem Schreiben der Kommission vom 13. Januar 1970 informiert, und es wurde ihr namentlich die Besorgnis mitgeteilt, daß Beihilfen in bestimmten Fällen in einer Weise gewährt werden, die mit dem Gemeinsamen Markt nicht vereinbar ist. Eine entsprechende Mitteilung hat auf Anfrage übrigens auch das Verwalrungsgericht Frankfurt am 15. Februar 1973 erhalten mit der ausdrücklichen Klarstellung, daß eine Entscheidung der Kommission noch nicht ergangen sei.
Trotzdem hält das Verwaltungsgericht die These nicht für ausgeschlossen, die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 gelte in jedem Falle bis zum Erlaß einer ausdrücklichen Entscheidung durch die Kommission, und es sei daher ein gleichwohl in Kraft gesetztes nationales Gesetz aus Gründen des Gemeinschaftsrechtes als unanwendbar anzusehen.
Weil es nach Ansicht des Gerichtes für seine Entscheidung auf die Klärung dieses Problems ankommt, hat es durch die eingangs erwähnten Beschlüsse — die übrigens ausdrücklich als unanfechtbar bezeichnet worden sind — die Verfahren ausgesetzt und in allen vier Sachen übereinstimmend folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
„a)
Ist Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag dahin auszulegen, daß die Kommission in jedem Fall eine abschließende Entscheidung zu treffen hat, also auch dann, wenn das beabsichtigte nationale Gesetz von der Kommission als mit Artikel 92 EWG-Vertrag vereinbar angesehen wird?
b)
Hat die nicht, unverzügliche Einleitung des Verfahrens' durch die Kommission nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 EWG-Vertrag nach der Unterrichtung durch einen Mitgliedstaat gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 EWG-Vertrag die Rechtsfolge, daß die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag nicht eingreift und daher die Beihilferegelung eingeführt werden darf?
c)
Greift die Sperrwirkung dieser Vorschrift auch ein, wenn die Verfahrenseinleitung gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 EWG-Vertrag trotz rechtzeitiger Unterrichtung der Kommission durch den Mitgliedstaat erst nach Inkrafttreten des Beihilfegesetzes erfolgt ist?
d)
Ist bei Verneinung der Frage b und Bejahung der Frage c der Erlaß der abschließenden Entscheidung eine Gültigkeitsvoraussetzung des beabsichtigten nationalen Gesetzes, und ist das unter Verletzung dieser Bestimmung dennoch erlassene nationale Gesetz solange als ungültig bzw. unanwendbar anzusehen, bis diese Entscheidung ergangen ist?
e)
Ist das Tatbestandsmerkmal ‚Mitgliedstaat‘ im Sinne von Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 EWG-Vertrag dahin auszulegen, daß dem einzelnen ein unmittelbares Recht auf Einhaltung dieser Vorschrift zusteht, oder muß das nationale Gericht im Falle der Frage d die Ungültigkeit des Gesetzes bei seiner Entscheidung von Amts wegen berücksichtigen?“
Nachdem sich dazu schriftlich die Kläger der Ausgangsverfahren, mit Ausnahme der Klägerin der Rechtssache 120/73, die Regierung der Bundesrepublik Deutschland, die Regierung des Vereinigten Königreiches und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften geäußert und nachdem diese Beteiligten auch mündlich Stellung genommen haben, ist es nunmehr meine Aufgabe, die aufgeworfenen Probleme zu untersuchen und Ihnen meine Ansicht dazu zu unterbreiten.
1.
Lassen Sie mich mit zwei Vorbemerkungen beginnen.
Die eine betrifft den Umstand, daß in dem Verfahren, das zur Vorlage 122/73 geführt hat, Beschwerde gegen den Vorlagebeschluß eingelegt und die Sache so vor den Hessischen Verwaltungsgerichtshof gebracht worden ist. Die andere gilt dem Problem der Entscheidungserheblichkeit.
a)
Was zunächst die Tatsache angeht, daß gegen den Vorlagebeschluß der Rechtssache 122/73 Beschwerde eingelegt worden ist, so hat sich das damit verbundene Problem (die Frage nämlich, ob sich gleichwohl eine Fortsetzung des Vorlageverfahrens rechtfertigt) inzwischen deswegen gelöst, weil der angerufene Verwaltungsgerichtshof durch Beschluß vom 22. Juni 1973 die Beschwerde als unzulässig verworfen hat und eine weitere Verfolgung dieses Anliegens durch die Klägerin der Rechtssache 122/73 nicht betrieben worden ist.
Ich will aber doch wenigstens andeuten, daß nach meiner Uberzeugung kein Anlaß zur Verfahrensunterbrechung nach dem Vorbild der Rechtssache 31/68 (Slg. 1970, 404) bestand, sondern daß das Verfahren ohne weiteres nach dem Muster der Rechtssachen 13/61 (Slg. 1962, 97) und 23/67 (Slg. 1967, 543) hätte fortgesetzt werden können. Maßgeblich ist dafür allein die Überlegung, daß uns, anders als in der Rechtssache 31/68, vom vorlegenden Gericht nicht offiziell mitgeteilt wurde, die Einlegung des Rechtsmittels habe die Aussetzung der Vollstrekkung aus dem angegriffenen Titel zur Folge. Außerdem steht nach deutschem Recht (S 149 der Verwaltungsgerichtsordnung) fest, daß Beschwerden wie die jetzt zur Debatte stehende im Prinzip keine aufschiebende Wirkung haben.
b)
Anlaß zu Bemerkungen über die Entscheidungserheblichkeit der vorgelegten Fragen besteht im Hinblick auf die Begründung der erwähnten Beschwerde, die uns bekanntgeworden ist. Darin wird betont, von der Kommission sei auf Anfrage ausdrücklich mitgeteilt worden, sie habe lediglich ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 eingeleitet. Solche Verfahren haben nach Ansicht der Beschwerdeführerin keine Sperrwirkung für die davon betroffene nationale Beihilferegelung, sondern sie führen allenfalls zu Entscheidungen mit Wirkung für die Zukunft. Ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 2 — so wurde ausgeführt — sei also ohne Einfluß auf eine für das Jahr 1969 beantragte Investitionszulage, um die es im Ausgangsverfahren allein gehe, und so gesehen bestehe in der Tat kein Anlaß, die Vorschrift des Artikels 93 Absatz 3 auszulegen.
Im Hinblick auf dieses Vorbringen ist jedoch zunächst die Tatsache zu berücksichtigen, daß der Gerichtshof in seiner bisherigen Rechtsprechung zu Vorlageverfahren prinzipiell die Ansicht vertreten hat, er habe die Entscheidungserheblichkeit nicht nachzuprüfen. Soweit die Möglichkeit einer Durchbrechung des genannten Prinzips für Fälle angedeutet wurde, in denen eine Bestimmung des Gemeinschaftsrechts, die ausgelegt werden soll, vom nationalen Gericht offensichtlich irrtümlich herangezogen wird, ist zu bemerken, daß das vorlegende Gericht im gegenwärtigen Fall gerade auch kritische Bemerkungen zur Haltung der
Kommission über die Verfahrenseinleitung gemacht, d.h. die Rechtmäßigkeit des Vorgehens der Kommission in Zweifel gezogen hat. Da diese Überlegungen nicht offensichtlich unrichtig erscheinen, ist es a priori sicher nicht ausgeschlossen, daß es trotz der von der Kommission gemachten Mitteilung über die Verfahrenseinleitung nach Artikel 93 Absatz 2 für die Entscheidung des nationalen Rechtsstreits auch auf Artikel 93 Absatz 3 ankommen könnte.
Es sollte daher nach meiner Ansicht nicht aus Gründen der Entscheidungserheblichkeit davon abgesehen werden, die aufgeworfenen Fragen zu untersuchen und dem vorlegenden Gericht eine Antwort darauf zu geben.
2.
Wenn wir uns nunmehr der Untersuchung der Fragen selbst zuwenden, so muß vorweg in Erinnerung gebracht werden, daß sie sich alle auf Artikel 93 Absatz 3 des EWG-Vertrags beziehen. Offensichüich ist auch, daß die Fragen
wie das vorlegende Gericht bemerkt hat — „sich gegenseitig bedingen und ineinander übergreifen“. Mir erscheint es deshalb angebracht, sie nicht sogleich im einzelnen zu untersuchen, sondern die auszulegende Bestimmung — nach dem Vorbild der Kommission — erst einmal in ihren sachlichen Zusammenhang zu stellen und mit einigen grundsätzlichen systematischen Betrachtungen zu den Beihilferegeln des Vertrages zu beginnen.
Artikel 92, der in der Rechtsprechung schon wiederholt behandelt worden ist, bestimmt in seinem Absatz 1, daß staatliche Beihilfen zur Begünstigung von Unternehmen oder Produktionszweigen bei Vorliegen gewisser Voraussetzungen (Wettbewerbsverfälschung, Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten) grundsätzlich mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar sind. Im Absatz 2 des Artikels 92 sind gewisse Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar bezeichnet; außerdem können gemäß Artikel 92 Absatz 3 bestimmte Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden. Geklärt ist hinsichtlich dieser Bestimmungen schon, daß sie nicht unmittelbar anwendbar im Sinne der einschlägigen Rechtsprechung sind, daß sie kein unmittelbar geltendes Verbot enthalten, auf das einzelne sich vor nationalen Gerichten berufen können. Insofern verweise ich auf das Urteil in der Rechtssache 77/72, das vor nicht allzu langer Zeit ergangen ist.
Von besonderer Bedeutung für das System sind demnach die in Artikel 93 enthaltenen, der Durchsetzung des Artikels 92 dienenden Verfahrensvorschriften. Sie unterscheiden zwei Fälle: einmal die bestehenden Beihilfen, d. h. Beihilferegelungen, die beim Inkrafttreten des Gemeinsamen Marktes bestanden oder die später unter Beachtung des Artikels 93 Absatz 3 eingeführt worden sind, und zum anderen die beabsichtigten Beihilfen, d. h. Beihilfen, die nach Inkrafttreten des Vertrages eingeführt werden, oder Regelungen, die eine Änderung oder Verlängerung bestehender Beihilfen bezwecken.
Für bestehende Beihilfen ist in Artikel 93 Absatz 1 vorgesehen, daß sie von der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten laufend überprüft werden. Dabei kann die Kommission den Mitgliedstaaten „zweckdienliche Maßnahmen“ vorschlagen. Gelangt sie zu der Auffassung, daß eine Unvereinbarkeit mit dem Gemeinsamen Markt gegeben ist, so leitet sie gemäß Artikel 93 Absatz 2 ein Verfahren ein, und sie erläßt in ihm gegebenenfalls eine Entscheidung, in der eine Frist zur Aufhebung oder Umgestaltung der Beihilferegelung gesetzt wird. Kommt der betreffende Mitgliedstaat der Entscheidung nicht nach, so kann die Kommission oder jeder andere betroffene Staat in Abweichung von den Artikeln 169 oder 170 den Gerichtshof unmittelbar anrufen. 'Wichtig ist in diesem Zusammenhang noch, daß der Rat bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände einstimmig entscheiden kann, eine Beihilfe gelte als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar. — Aus alledem wird mit Recht gefolgert — auch im gegenwärtigen Verfahren wurde darauf unter Betonung des Grundsatzes der Rechtssicherheit hingewiesen —, daß Entscheidungen der Kommission hinsichtlich bestehender Beihilfen nur für die Zukunft wirken.
Für beabsichtigte Beihilfen, also neue Beihilferegelungen, gelten dagegen andere Prinzipien. Insofern ist mit Rücksicht auf die Erkenntnis, daß aus Beihilfesystemen sich ergebende Wettbewerbsverzerrungen rückwirkend nur schwer oder gar nicht zu beseitigen sind, eine Präventivkontrolle durch die Kommission, also eine Prüfung vor Einführung der Beihilfen vorgesehen. Zu diesem Zwecke sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die Kommission von Plänen zur Einführung oder Umgestaltung von Beihilferegelungen so rechtzeitig zu unterrichten, daß die Kommission eine Prüfung vornehmen und sich äußern kann. Kommt die Kommission nach einer summarischen Untersuchung zu der Ansicht, das geplante Vorhaben sei mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar, so leitet sie unverzüglich das in Absatz 2 des Artikels 93 vorgesehene Verfahren ein. In diesem Zusammenhang wird man es übrigens — anders als es die britische Regierung getan hat — als ausreichend ansehen können, daß die Kommission ernste Zweifel an der Vereinbarkeit einer Regelung hat, daß ihr eine Regelung, im Lichte des Artikels 92 betrachtet, suspekt erscheint. Andernfalls, d. h. bei vorhandener Uberzeugung von der Unvereinbarkeit eines Beihilfesystems, wäre nämlich sogleich eine abschließende Entscheidung möglich und für die Einleitung eines weiteren Prüfungsverfahrens gar kein Raum. Zu dem Verfahren heißt es dann weiter im Satz 3 des Absatzes 3: „Der betreffende Mitgliedstaat darf die beabsichtigte Maßnahme nicht durchführen, bevor die Kommission eine abschließende Entscheidung erlassen hat.“ — Wesentlich ist in diesem Zusammenhang also — nur so ist eine wirksame Präventivkontrolle gewährleistet —, daß die Mitgliedstaaten zum Stillhalten verpflichtet sind. Zwar ist eine solche Verpflichtung eindeutig nur für den Fall der Verfahrenseinleitung in dem soeben zitierten letzten Satz von Absatz 3 normiert. Nach dem Zweck der Vorschrift und nach der Formulierung „so rechtzeitig unterrichtet, daß sie sich dazu äußern kann“ ist aber ohne weiteres anzunehmen, daß die Stülhalteverpflichtung schon früher beginnt, nämlich schon mit der Anmeldung oder auch ohne eine solche. Jede andere Deutung, etwa die Annahme, den Mitgliedstaaten sei es bis zur Einleitung eines Verfahrens freigestellt, Beihilferegelungen in Kraft zu setzen, wäre nach dem System des Artikels 93 wenig sinnvoll. Man kann demnach — wie es die Kommission getan hat — von einer allgemeinen umfassenden Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten einerseits und von einer besonderen verlängerten Stillhalteverpflichtung andererseits sprechen und letztere auf den Fall der Verfahrenseinleitung durch die Kommission beschränken.
Erscheint dies alles nach System und Wortlaut der dargestellten Bestimmungen verhältnismäßig klar, so verbleiben daneben noch einige besondere Probleme, und auf sie beziehen sich im speziellen die Fragen des vorlegenden Gerichts.
a)
Problematisch ist vor allem die Dauer der Stillhaltepflicht nach erfolgter Anmeldung bei der Kommission.
Hierzu wird auf der einen Seite die These vertreten, die Stillhaltepflicht gelte nur für einen Zeitraum, den die Kommission brauche, um sich ein verläßliches Bild von einer Beihilferegelung zu machen und ihre Prüfung durchzuführen. Sei eine solche angemessene Frist verstrichen, ohne daß es zur Verfahrenseinleitung nach Artikel 93 Absatz 3 gekommen sei, so ende die Stillhalteverpflichtung mit der Wirkung, daß die Beihilferegelung in Kraft gesetzt werden könne und zu einer „bestehenden“ Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 1 werde.
Dem steht die Ansicht gegenüber, daß ein Mitgliedstaat, der die Einführung einer Beihilfe plant, in jedem Fall bis zum Erlaß einer Entscheidung durch die Kommission zu warten habe, und zwar (da im Falle einer Entscheidung, die die Verfahrenseinleitung ausspricht, ohnehin die verlängerte Stillhaltepflicht gilt) auch bis zum Erlaß einer Entscheidung, die die Vereinbarkeit der Beihilferegelung mit dem Gemeinsamen Markt feststelle.
Ersteres scheint die herrschende Meinung zu sein, und dieserart ist auch die bisherige Praxis der Kommission. Für eine solche Auslegung des Artikels 93 Absatz 3 treten außerdem einige der Kläger der Ausgangsverfahren und die Regierungen der Bundesrepublik Deutschland sowie des Vereinigten Königreichs ein.
Der an zweiter Stelle dargestellten Ansicht scheint dagegen das vorlegende Gericht zuzuneigen.
Es ist ohne weiteres einzuräumen, daß die Ansicht einiges für sich hat, die Kommission sei, eben weil mit der Notifizierung einer Beihilferegelung ein regelrechtes Prüfungsverfahren anhängig gemacht wird, auch im Falle der Unbedenklichkeit einer solchen Regelung zu einer Äußerung verpflichtet. Desgleichen läßt sich mit guten Gründen sagen, es liege im Interesse der Rechtssicherheit, von den Mitgliedstaaten ein Stillhalten bis zu einer solchen Äußerung zu verlangen.
Indessen muß für die Lösung des Problems letztlich der Wonlaut der einschlägigen Vertragsbestimmungen und ihr Gesamtsystem entscheidend sein.
Insofern erscheint mir einmal wichtig, daß nirgends eine Pflicht der Kommission zum Erlaß einer Entscheidung auch bei positivem Ausgang der von ihr durchzuführenden summarischen Prüfung statuiert ist. Eine abschließende Entscheidung — das ergibt sich eindeutig aus der französischen, italienischen und englischen Fassung des Satzes 3 des Artikels 93 Absatz 3 — ist vielmehr nur vorgesehen, wenn die Kommission nach einer ersten summarischen Prüfung ein Verfahren eingeleitet hat. Ich zitiere dazu den französichen Text: „avant que cette procédure ait abouti à une décision finale“. Hier wird klar, daß mit „cette procédure“ das Verfahren nach Satz 2 gemeint ist. Dafür gibt es meines Erachtens auch gute Gründe. In der Tat läßt sich nicht nur — wie es Generalanwalt Lagrange in seinen Schlußanträgen zu der Rechtssache 6/64 (Slg. 1964, 1279) getan hat — auf die Erkenntnis verweisen, übertriebener Formalismus habe im Verhältnis zwischen Organen der Gemeinschaft und Mitgliedstaaten keinen Platz. Eine Rolle mag auch die Überlegung spielen, daß Artikel 92 — wie wir gesehen haben — nicht unmittelbar Rechte der einzelnen begründet und daß im Falle einer positiven Entscheidung, die den Eindruck der Zustimmung erweckt, das Recht der Kommission, die Beihilferegelung später gleichwohl nach Artikel 93 Absatz 1 und 2 zu prüfen, beeinträchtigt oder gar vereitelt werden könnte. Deshalb ist das äußerste, was in diesem Zusammenhang, d. h. nach einer lediglich summarischen Prüfung, von der Kommission verlangt werden kann (die britische Regierung spricht von einer wünschenswerten Praxis, während die Kommission selbst eine dahingehende Rechtspflicht nicht ausschließt), eine formlose Äußerung des Inhalts, daß Einwände gegen eine beabsichtigte Beihilferegelung nicht zu erkennen sind.
Was zum anderen die Wartepflicht der Mitgliedstaaten angeht, die einige bis zu einer solchen formlosen Äußerung der Kommission erstrecken möchten, so darf nicht vergessen werden, daß nach dem System des Vertrages staatliche Beihilfen weder schlechthin verboten noch von einer vorhergehenden Genehmigung durch die Kommission abhängig sind. Zweck gerade des Artikels 93 Absatz 3 ist es allein, einen Ausgleich zu gewährleisten zwischen den Interessen der Mitgliedstaaten an der schnellen Verwirklichung von Beihilferegelungen und den Interessen der Gemeinschaft an der Existenz eines unverfälschten Wettbewerbs. Die Kommission soll nach dem erkennbaren Sinn der genannten Vorschrift nicht durch staatliche Maßnahmen vor vollendete Tatsachen gestellt werden, sondern sie soll ausreichend Zeit für die Durchführung einer Prüfung haben. So gesehen erscheint es aber schwerlich vertretbar, die Wartepflicht zu Lasten der Mitgliedstaaten auszudehnen, etwa wenn die Kommission die Prüfung verzögert und ihrer Pflicht zur Äußerung nicht rechtzeitig nachkommt. Auch kann — wie die britische Regierung zu Recht unterstrichen hat — in Anbetracht der dabei notwendig verstreichenden Fristen nicht im Ernst daran gedacht werden, in diesem Zusammenhang auf die Klagemöglichkeit nach Artikel 175 des EWG-Vertrags zu verweisen, dem betroffenen Mitgliedstaat also die Einleitung eines derartigen Feststellungsverfahrens zur Herbeiführung einer Äußerung der Kommission anzusinnen. Vernünftigerweise und zur Vermeidung einer ungebührlichen Einschränkung der Freiheit der Mitgliedstaaten bleibt vielmehr nur die Ansicht, die allgemeine Stillhaltepflicht der Mitgliedstaaten nach Artikel 93 Absatz 3 ende mit dem Ablauf einer angemessenen Prüfungsfrist. Dies mag zwar den Nachteil einer gewissen Unsicherheit haben, weil die Prüfungsfrist von Fall zu Fall, je nach den Besonderheiten der in Frage stehenden Regelung (Dringlichkeit des staatlichen Vorhabens; Informationsbedarf der Kommission), verschieden lang sein kann. Zweifel daran, ob sie tatsächlich abgelaufen ist, dürften sich indessen — wie die britische Regierung mit Recht betont hat — in Wahrheit nur selten ergeben. Außerdem kann auch in Grenzfällen — die gegenwärtigen Verfahren haben es gezeigt — durch Vorlageverfahren nach Artikel 177 die notwendige Klarheit gewonnen werden, solange nicht der Rat — was wünschenswert erscheint — durch Erlaß einer Verordnung nach Artikel 94 des Vertrages und die Fixierung präziser Fristen für eine solche Klarheit gesorgt hat.
Stimmt man dieser Auffassung zu — ich selbst habe keinen Zweifel an ihrer Richtigkeit —, so liegen damit die Antworten auf die ersten drei Fragen des vorlegenden Gerichts ohne weiteres fest.
Zu der ersten Frage muß danach festgehalten werden, daß Artikel 93 Absatz 3 nicht dahin auszulegen ist, die Kommission habe in jedem Fall eine abschließende förmliche Entscheidung zu erlassen, also auch wenn sie ein nationales Gesetz als mit Artikel 92 des EWG-Vertrags vereinbar ansieht. Allenfalls hat sie die Pflicht zur Abgabe einer nichtförmlichen Äußerung nach Abschluß ihrer summarischen Prüfung. Eine solche Äußerung kann sich — wenn von der Verfahrenseinleitung abgesehen wird — darauf beschränken, Einwände gegen eine nationale Regelung seien nicht zu erkennen, und sie schließt selbstverständlich ebensowenig wie die Untätigkeit der Kommission aus, daß diese auch ohne Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse auf die Regelung im Rahmen von Artikel 93 Absatz 2 zurückkommt.
Zu der zweiten Frage kann hervorgehoben werden, daß die nicht unverzügliche Einleitung eines Verfahrens durch die Kommission nach Unterrichtung durch einen Mitgliedstaat und nach Ablauf einer angemessenen Prüfungsfrist zur Folge hat, daß die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 entfällt, der betreffende Mitgliedstaat also eine Beihilferegelung einführen kann und diese zu einer bestehenden Beihilfe im Sinne von Artikel 93 Absatz 1 wird. Eine besondere Frage zur Dauer der Stillhalteverpflichtung wurde in diesem Zusammenhang nicht gestellt. Es läßt sich dazu vielleicht aber anmerken, daß insofern eine Zwischenäußerung der Kommission von Bedeutung sein kann, der zufolge die Prüfung noch im Gange und erst nach Ablauf eines bestimmten Zeitraums abgeschlossen sein wird. Für die gegenwärtig zu behandelnden Verfahren ist in jedem Fall aufschlußreich, daß die Kommission nicht geltend gemacht hat, die genannte Frist sei bei Verfahrenseinleitung im Januar 1970 noch nicht abgelaufen gewesen, daß sie die in Frage stehende Beihilfe vielmehr als eine bestehende, d. h. ordnungsgemäß eingeführte, ansieht.
Zur dritten Frage endlich kommt es — wie die Kommission mit Recht unterstreicht — maßgeblich darauf an, ob bei Verfahrenseinleitung die allgemeine Stillhalteverpflichtung noch bestand oder nicht. Bestand die Stillhalteverpflichtung noch, so greift mit der Verfahrenseinleitung — wie schon gesagt — die verlängerte Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 3 ein, welche dann bis zum Erlaß einer abschließenden Entscheidung gilt. War dagegen bei Inkraftsetzung der staatlichen Regelung die angemessene Frist zur Prüfung schon abgelaufen, so ist eine Beihilferegelung ordnungsgemäß eingeführt worden und kann aufgrund eines später eingeleiteten Verfahrens nur noch mit Wirkung für die Zukunft untersagt werden.
b)
In Anbetracht dieser Feststellungen, die sich zu den drei ersten Fragen ergeben, erübrigt es sich, auf die Frage 4 des vorlegenden Gerichts einzugehen. Stellung zu nehmen ist nur noch zu der letzten Frage, mit der das vorlegende Gericht Auskunft darüber erbittet, ob Artikel 93 Absatz 3 dahin auszulegen ist, daß dem einzelnen ein unmittelbares Recht auf Einhaltung dieser Vorschrift zusteht. Dazu bedarf es keiner langen Ausführungen.
Tatsächlich kann, was Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 angeht, auf die Rechtsprechung der Rechtssachen 6/64 und 77/72 verwiesen werden. Aus diesen Urteilen folgt, daß auch der nationale Richter durch die genannte Vorschrift gebunden ist, daß sie also Rechte einzelner begründet, die in der genannten Vorschrift vorgesehene Sperrwirkung geltend zu machen.
Gilt das aber für die sogenannte verlängerte Stillhalteverpflichtung der Mitgliedstaaten, so muß dasselbe auch für die — wie es die Kommission nennt — allgemeine Stillhalteverpflichtung des Artikels 93 Absatz 3 Satz 1 angenommen werden. Dies erscheint selbstverständlich, weil andernfalls ein Anreiz für die Mitgliedstaaten bestünde, die Notifizierungspflicht zu mißachten und Beihilferegelungen schnell in Kraft zu setzen. Dagegen kann auch nicht — wie es die britische Regierung getan hat — eingewendet werden, es fehle insofern an der erforderlichen Klarheit, denn ein entsprechender Einwand wäre auch zum Beginn der verlängerten Stillhalteverpflichtung möglich. Es sollte demnach kein Unterschied zwischen der allgemeinen und der verlängerten Stillhalteverpflichtung gemacht, sondern auch zu der ersteren der Standpunkt vertreten werden, daß ihre Verletzung von einzelnen vor nationalen Gerichten geltend gemacht werden kann.
Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang noch hinzuzufügen, daß die Verletzung der Stillhaltepflicht nicht notwendig zur Ungültigkeit des betreffenden nationalen Gesetzes führt. Auch insofern können wesentliche Erkenntnisse aus der bisherigen Rechtsprechung, nämlich der Rechtssache 34/67 (Slg. 1968, 363) gewonnen werden, insbesondere aus der zu der Anwendbarkeit einer mit dem Vertragsrecht unvereinbarten innerstaatlichen Maßnahme getroffenen Feststellung, es sei Sache der „nationalen Gerichte, unter mehreren, nach der innerstaatlichen Rechtsordnung in Betracht kommenden Wegen diejenigen zu wählen, welche zum Schutz der durch das Gemeinschaftsrecht gewährten individuellen Rechte geeignet erscheinen“. Tatsächlich läßt sich dies auch auf die jetzt interessierende Problematik übertragen, und zwar zum einen in der Erkenntnis, daß der Vertrag kein generelles Verbot der Einführung neuer Beihilfen enthält, und zum anderen im Hinblick auf die dem Rat nach Artikel 93 Absatz 2 zustehenden besonderen Kompetenzen. Es ist also festzuhalten, daß es vom Zweck der Vorschrift des Artikels 93 Absatz 3 her ausreicht, eine nationale Regelung, die gegen diese Bestimmung verstößt, vorläufig nicht anzuwenden.
Damit dürfte auch im Rahmen der letzten Frage alles für die Zwecke des nationalen Verfahrens Erforderliche gesagt sein.
3.
Ich fasse noch einmal zusammen. Nach meiner Ansicht ist auf die Fragen des Verwaltungsgerichts Frankfurt wie folgt zu antworten:
a)
Artikel 93 Absatz 3 Satz 3 des EWG-Vertrags ist nicht dahin auszulegen, daß die Kommission auch dann eine abschließende Entscheidung zu erlassen hat, wenn sie gegen ein beabsichtigtes nationales Gesetz keine Einwendungen hat und aus diesem Grunde kein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 3 einleitet. Aus Gründen der Rechtssicherheit erscheint es aber angebracht, daß die Kommission in einem solchen Fall wenigstens eine nichtförmliche Äußerung abgibt.
b)
Leitet die Kommission nach Unterrichtung durch einen Mitgliedstaat gemäß Artikel 93 Absatz 3 Satz 1 nicht unverzüglich, d. h. nach Ablauf einer Frist, die der notwendigen Prüfung des Falles angemessen ist, ein Verfahren nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 ein, so endet die Sperrwirkung des Artikels 93 Absatz 3 mit der Folge, daß eine Beihilferegelung eingeführt werden kann und zu einer bestehenden Beihilfe im Sinne des Artikels 93 Absatz 1 wird. Die spätere Einleitung eines Verfahrens wird dadurch nicht ausgeschlossen, kann sich aber nur auf Artikel 93 Absatz 2 stützen.
c)
Leitet die Kommission innerhalb einer angemessenen Frist das Verfahren nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 2 ein, so verlängert sich die Stillhalteverpflichtung des Mitgliedstaars, der eine Beihilferegelung notifiziert hat, bis zum Abschluß des Verfahrens nach Artikel 93 Absatz 3 Satz 3.
d)
Sowohl die allgemeine, mit der Notifizierung einer Beihilferegelung für den notifizierenden Mitgliedstaat entstehende Stillhalteverpflichtung als auch die mit rechtzeitiger Verfahrenseinleitung durch die Kommission wirksam werdende verlängerte Stillhalteverpflichtung des betreffenden Mitglied-Staats erzeugen direkte Rechtswirkungen in den Mitgliedstaaten. Die Verletzung der Stillhalteverpflichtung hat nicht notwendig die Ungültigkeit des in Frage stehenden Beihilfesystems zur Folge. Vom Standpunkt des Gemeinschaftsrechts aus genügt es vielmehr, daß nationale Gerichte ein solches System für vorläufig unanwendbar erklären.