62007CC0251
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 22 maj 2008 (
1
)
Mål C-251/07
Gävle Kraftvärme AB
mot
Länsstyrelsen i Gävleborgs län
”Miljö — Direktiv 2000/76/EG — Avfallsförbränning — Klassificering av en anläggning för produktion av värme och elektricitet — Begreppen förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning”
I – Inledning
1.
Förevarande mål gäller tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall (
2
) (nedan kallat direktivet om avfallsförbränning). Det gäller närmare bestämt att klargöra om en anläggning för produktion av värme och elektricitet (nedan kallad kraftvärmeanläggning (
3
)) ska bedömas som en helhet eller om enskilda värmepannor ska bedömas separat, och hur förbränningsanläggningar ska skiljas från samförbränningsanläggningar.
II – Tillämpliga bestämmelser
2.
I artikel 1 i direktivet om avfallsförbränning fastställs direktivets mål enligt följande:
”Syftet med detta direktiv är att förhindra eller i görligaste mån begränsa den negativa inverkan på miljön från förbränning och samförbränning av avfall, särskilt föroreningar genom utsläpp till luft, mark, ytvatten och grundvatten, och de därmed sammanhängande riskerna för människors hälsa.
Detta syfte skall uppnås genom stränga driftvillkor och tekniska krav samt genom att fastställa utsläppsgränsvärden för avfallsförbrännings- och samförbränningsanläggningar inom gemenskapen och genom att uppfylla kraven i direktiv 75/442/EEG.”
3.
Förbränningsanläggning och samförbränningsanläggning definieras på följande sätt i artikel 3.4 och 3.5:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
…
4.
förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme. Häri innefattas förbränning av avfall genom oxidering såväl som andra termiska behandlingsprocesser, såsom pyrolys, förgasning eller plasmaprocess, i den mån som ämnena från behandlingen sedan förbränns.
Denna definition omfattar hela förbränningsanläggningen och det tillhörande området med samtliga förbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av rökgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
5.
[S]amförbränningsanläggning: varje stationär eller mobil anläggning vars huvudsakliga ändamål är energialstring eller tillverkning av materiella produkter och
—
som utnyttjar avfall som normalt bränsle eller tillskottsbränsle, eller
—
där avfall värmebehandlas för att det skall kunna bortskaffas.
Om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter utan snarare värmebehandling av avfall skall anläggningen betraktas [s]om en förbränningsanläggning i den mening som avses i punkt 4.
Denna definition omfattar hela anläggningen och det tillhörande området inklusive samtliga samförbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av avgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
…”
4.
I artikel 6.1 och 6.2 fastställs olika krav för driften av förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar på följande sätt:
”1.   Förbränningsanläggningarna skall drivas på ett sådant sätt att en så hög förbränningsgrad uppnås att den totala mängden organiskt kol i slaggen och bottenaskan är mindre än 3 % eller glödningsförlusten är mindre än 5 % räknat på torr vikt. Vid behov skall lämpliga tekniker för förbehandling av avfallet användas.
Förbränningsanläggningarna skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att temperaturen hos gaserna som uppstår vid förbränningen efter den sista inblåsningen av förbränningsluft höjs på ett kontrollerat och homogent sätt även under de mest ogynnsamma förhållanden till 850 °C uppmätt i omedelbar närhet av förbränningskammarens innervägg eller en annan representativ punkt i förbränningskammaren som godkänts av den behöriga myndigheten och hålls på den nivån under två sekunder. Vid förbränning av farligt avfall som innehåller mer än 1 % organiska halogenföreningar, uttryckt som klor, skall temperaturen höjas till 1100 °C under minst två sekunder.
Varje linje i förbränningsanläggningen skall vara utrustad med minst en stödbrännare. Dessa brännare skall automatiskt sätta i gång när temperaturen hos rökgaserna sjunker under 850 °C eller 1100 °C efter den sista inblåsningen av förbränningsluft, beroende på vilket som är fallet. De skall också användas under anläggningens start- och stopperioder för att säkerställa att en temperatur av 850 °C eller 1100 °C, beroende på vilket som är fallet, upprätthålls under hela dessa perioder och så länge som oförbränt avfall finns i förbränningskammaren.
Stödbrännarna får under start- och stopperioden eller när temperaturen hos rökgaserna sjunker under 850 °C eller 1100 °C, beroende på vilket som är fallet, inte matas med bränsle som kan orsaka större utsläpp än de som uppstår vid förbränning av gasolja, enligt definitionen i artikel 1.1 i rådets direktiv 75/716/EEG, flytande gas eller naturgas.
2.   Samförbränningsanläggningarna skall konstrueras, utrustas, byggas och drivas på ett sådant sätt att temperaturen hos de gaser som uppstår vid samförbränning av avfall höjs på ett kontrollerat och homogent sätt även under de mest ogynnsamma förhållanden till 850 °C och hålls på den nivån under minst två sekunder. Vid samförbränning av farligt avfall som innehåller mer än 1 % organiska halogenföreningar, uttryckt som klor, skall temperaturen höjas till 1100 °C.”
5.
I skäl 13 som avser förhållandet till rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (
4
) föreskrivs följande:
”Iakttagande av de utsläppsgränsvärden som fastställs i detta direktiv bör betraktas som ett nödvändigt men inte tillräckligt villkor för att kraven i direktiv 96/61/EG skall vara uppfyllda. För att uppfylla dessa krav kan det bli nödvändigt med strängare utsläppsgränsvärden för de föroreningar som omfattas av detta direktiv, utsläppsgränsvärden för andra ämnen och andra medier samt andra lämpliga villkor.”
III – Bakgrund till tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
6.
Gävle Kraftvärme AB är ett bolag inom Gävle Energi-koncernen, som i sin tur är helägd av ett av Gävle kommun ägt aktiebolag. Det har bland annat som uppgift att producera fjärrvärme till Gävles fjärrvärmenät.
7.
Gävle Kraftvärme driver kraftvärmeanläggningen Johannes. Anläggningen utgör bolagets egen basproduktionsanläggning i fjärrvärmenätet, och producerar såväl värme som el. Anläggningen består av en fastbränslepanna, panna 1, som efter pågående komplettering kommer att ha en total installerad tillförd effekt om 85 MW. Värmeproduktion sker genom förbränning av i första hand biobränslen inklusive returträ, men på försök sker även inblandning av vissa avfallsbränslen.
8.
Gävle Kraftvärme planerar nu att bygga ut kraftvärmeanläggningen med en eller två pannor om sammanlagt högst 85 MW tillförd installerad effekt. Bolaget avser att först bygga en ny avfallspanna om högst 50 MW, panna 2, för förbränning av hushålls- och verksamhetsavfall. När behovet så påkallar kommer därefter en ny biobränslepanna, panna 3, att byggas med en tillförd kapacitet som fyller ut det tillkommande behovet upp till 85 MW. Det är emellertid inte uteslutet att bolaget beslutar sig för att inte installera någon ny avfallspanna. I så fall kan bolaget komma att installera en ny, större biobränslepanna om högst 85 MW, som täcker hela det tillkommande behovet.
9.
Gävle Kraftvärme ansökte därför om tillstånd till verksamheten vid Johannes kraftvärmeanläggning innefattande en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 170 MW. Ansökan omfattade tillstånd att fortsätta driften av nuvarande fastbränslepanna (panna 1) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om 85 MW och att installera och ta i drift dels en ny avfallspanna (panna 2) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 50 MW, dels en ny biobränslepanna (panna 3) med en total installerad tillförd bränsleeffekt om högst 85 MW. De två nya pannornas sammanlagda tillförda effekt kommer dock inte att överstiga 85 MW. Ansökan omfattade även tillstånd att utföra de övriga ändringar och installationer som behövs för den utökade verksamheten.
10.
Ansökan omfattade förbränning i panna 1 och panna 2 av högst 150000 ton avfallsbaserade fastbränslen per år. Av denna avfallsmängd kommer högst 10000 ton att utgöras av farligt avfall och då i form av ytbehandlat eller träskyddsbehandlat virke.
11.
Den tillståndsgivande myndigheten bedömde att anläggningens huvudsakliga ändamål var produktion av energi och meddelade därför i enlighet med Gävle Kraftvärmes ansökan tillstånd för anläggningen som en samförbränningsanläggning. Detta beslut överklagades av länsstyrelsen i Gävleborgs län. Den ansåg att panna 2 borde klassificeras som förbränningsanläggning och inte som samförbränningsanläggning. Länsstyrelsens överklagande bifölls.
12.
Gävle Kraftvärme överklagade detta avgörande till den hänskjutande domstolen. Gävle Kraftvärme bestred att pannorna ska klassificeras var för sig och gjorde gällande att hela Johannesverket är en anläggning, som ska bedömas som en helhet.
13.
Den hänskjutande domstolen, Högsta domstolen, har därför begärt ett förhandsavgörande avseende följande frågor:
”1.
Skall, vid tolkning av direktivet om avfallsförbränning, när ett kraftvärmeverk består av flera enheter (pannor) varje enhet bedömas som en anläggning eller skall bedömningen avse kraftvärmeverket i dess helhet?
2.
Skall en anläggning konstruerad för avfallsförbränning men med produktion av energi som huvudsakligt ändamål vid tolkning av direktivet klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning?”
14.
Republiken Österrike, Konungariket Sverige och Europeiska gemenskapernas kommission har deltagit i det skriftliga förfarandet. Endast kommissionen har deltagit i den muntliga förhandlingen den 17 april 2008.
IV – Rättslig bedömning
A – Den första frågan – begreppet anläggning
15.
För det första vill Högsta domstolen få klarhet i huruvida varje enhet i en kraftvärmeanläggning som består av flera enheter (pannor) ska bedömas som en anläggning eller om bedömningen ska avse kraftvärmeanläggningen i dess helhet.
16.
Direktivet om avfallsförbränning skiljer mellan förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar. Förbränningsanläggningar[*] omfattar enligt definitionen i artikel 3.4 i den tyska språkversionen ”jede technische Einheit oder jede Anlage”. I andra språkversioner har man undvikit att använda uttrycket Anlage två gånger. I den franska språkversionen, till exempel, definieras en ”installation” som ”équipement” eller ”unité technique”, i den engelska betecknas en ”plant” som ”technical unit” eller ”equipment”. I den svenska språkversionen har man gått till väga på samma sätt som i de två sistnämnda språkversionerna, eftersom ”förbränningsanläggning” definieras som en ”teknisk enhet” eller ”utrustning”. [* Detta begrepp heter på tyska Verbrennungsanlage. Övers. anm.]
17.
Förbränningsanläggningar är följaktligen tekniska enheter eller utrustningar.
18.
Vad gäller definitionen av ”samförbränningsanläggningar” enligt artikel 3.5 i direktivet om avfallsförbränning stämmer språkversionerna däremot överens. Dessa definieras alltid som en anläggning. Detta kan emellertid inte tolkas så, att ett annat anläggningsbegrepp gäller för en samförbränningsanläggning än för förbränningsanläggningar. Denna definition bygger snarare underförstått på definitionen av förbränningsanläggningar.
19.
Att anläggningsbegreppet är enhetligt framgår bland annat av den nästan helt likalydande konkretiseringen av de båda typerna av anläggningar i artikel 3.4 andra stycket och artikel 3.5 tredje stycket i direktivet om avfallsförbränning. Enligt denna omfattar definitionen hela förbränningsanläggningen och samförbränningsanläggningen och det tillhörande området inklusive samtliga förbränningslinjer, utrymmen för mottagning och förvaring av avfall samt utrustning för förbehandling vid anläggningen, anläggningens system för tillförsel av avfall, bränsle och luft, värmepanna, utrustning för behandling av avgaser, utrustning för behandling eller förvaring av restprodukter och avloppsvatten vid anläggningen, skorsten, apparatur och system för reglering av förbränning samt för registrering och övervakning av förbränningsförhållandena.
20.
I denna konkretisering av anläggningsbegreppet talas inte om ett flertal värmepannor, utan endast om en värmepanna. Detta talar för att en anläggning normalt sett endast har en (
5
) värmepanna.
21.
Denna tolkning överensstämmer med vissa bestämmelser för förbränningsanläggningar i artikel 6.1 i direktivet om avfallsförbränning, eftersom de endast kan tillämpas på enskilda värmepannor. Enligt artikel 6.1 första stycket krävs att en så hög förbränningsgrad uppnås att den totala mängden organiskt kol i slaggen och bottenaskan begränsas till 3 procent och glödningsförlusten till 5 procent. Man kan inte yttra sig om förbränningsgraden på grundval av en bedömning som omfattar flera värmepannor.
22.
Förbränningsanläggningar måste enligt artikel 6.1 tredje och fjärde styckena i direktivet om avfallsförbränning också förfoga över en stödbrännare. (
6
) Varje värmepanna måste ha en egen stödbrännare.
23.
Följaktligen ska det i princip prövas om varje enskild värmepanna och tillhörande utrustning utgör en förbränningsanläggning eller en samförbränningsanläggning.
24.
Den argumentation som framförts av den österrikiska och den svenska regeringen ger emellertid upphov till frågan huruvida flera värmepannor kan bedömas gemensamt som en anläggning. För detta talar definitionen av förbränningsanläggningar i artikel 2.7 tredje stycket i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/80/EG av den 23 oktober 2001 om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar. (
7
) Det förekrivs nämligen i denna bestämmelse att om två eller flera separata nya anläggningar installeras på ett sådant sätt att rökgaserna från anläggningarna, med beaktande av de tekniska och ekonomiska förutsättningarna, skulle kunna ledas ut genom en gemensam skorsten enligt de behöriga myndigheternas bedömning, ska en sådan kombination av anläggningar betraktas som en enhet.
25.
Denna bestämmelse avser emellertid, såsom kommissionen har påpekat, ett annat direktiv med andra syften. En tillämpning på förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar är därför endast tänkbar efter en noggrann undersökning.
26.
Man skulle till exempel i princip kunna föreställa sig att vid en tillämpning av utsläppsvärden behandla flera samförbränningsanläggningar som en enda enhet, eftersom dessa värden enligt bilaga II.2 är strängare ju större anläggningen är. Detta måste emellertid inte avgöras i förevarande fall.
27.
I vart fall får inte miljöskyddsbestämmelserna urholkas genom en kombination av delanläggningar. Detta skulle strida mot det i artikel 1 i direktivet om avfallsförbränning fastställda målet att förhindra inverkan på miljön och riskerna för människors hälsa. Av det skälet måste till exempel en förbränningsanläggning som består av olika värmepannor förfoga över en egen stödbrännare för var och en av dessa värmepannor.
28.
Ett otillåtet kringgående av skyddsbestämmelsen skulle särskilt ske om förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar kombinerades på så sätt att den anläggning som blev resultatet av en sådan kombination endast skulle komma att omfattas av de delvis mindre stränga (
8
) krav som ställs på en samförbränningsanläggning. Alla deltagare i förfarandet har följaktligen emotsatt sig en sammanslagning av förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar.
29.
När direktivet om avfallsförbränning tillämpas på en kraftvärmeanläggning med flera enheter (pannor) ska således i princip varje enhet, det vill säga varje panna och tillhörande utrustning, bedömas som en anläggning. Det är emellertid möjligt att vid tillämpningen av enskilda bestämmelser i direktivet om avfallsförbränning behandla flera sammankopplade anläggningar som en anläggning, om bestämmelserna som syftar till att förhindra inverkan på miljön och riskerna för hälsa inte kringgås därigenom.
B – Den andra frågan – klassificering av en anläggning
30.
Med den andra frågan vill Högsta domstolen få klarhet i huruvida en anläggning konstruerad för avfallsförbränning men med produktion av energi som huvudsakligt ändamål vid tolkning av direktivet ska klassificeras som en förbränningsanläggning eller som en samförbränningsanläggning.
31.
Skillnaden mellan de båda typerna av anläggningar är av central betydelse för direktivet om avfallsförbränning, eftersom det i direktivet fastställs olika krav för de båda typerna av anläggningar. Det är följaktligen uteslutet att en anläggning både är en förbränningsanläggning och en samförbränningsanläggning.
32.
Den tyska och även den svenska lydelsen av definitionen av förbränningsanläggningar enligt artikel 3.4 i direktivet om avfallsförbränning har en relativt öppen formulering. Enligt denna bestämmelse rör det sig nämligen om en förbränningsanläggning när anläggningen används för värmebehandling av avfall (den tyska versionen (
9
)) eller är avsedd för värmebehandling av avfall (den svenska versionen (
10
)). Vid första anblicken skulle en anläggning konstruerad för avfallsförbränning enligt denna definition vara en förbränningsanläggning. Den svenska regeringen har således föreslagit att förbränningsanläggningar och samförbränningsanläggningar ska avgränsas på grundval av denna definition. Samförbränningsanläggningar i den mening som avses i direktivet är enligt den svenska regeringens uppfattning anläggningar som inte är förbränningsanläggningar.
33.
Detta är emellertid motsägelsefullt. En sådan definition av förbränningsanläggningar skulle nämligen inte avgränsa anläggningarna från varandra, utan oundvikligen inbegripa samtliga samförbränningsanläggningar. (
11
) Samförbränningsanläggningar kännetecknas enligt artikel 3.5 i direktivet om avfallsförbränning visserligen av deras huvudsakliga ändamål, nämligen energialstring eller tillverkning av materiella produkter. De måste emellertid även användas för värmebehandling av avfall och alltså för förbränning eller vara avsedda för förbränning. I annat fall skulle de inte vara samförbränningsanläggningar, utan övriga förbränningsanläggningar.
34.
Den nödvändiga avgränsningen av de båda typerna av anläggningar framgår såsom kommissionen anfört snarare av artikel 3.5 andra stycket i direktivet om avfallsförbränning. Enligt denna bestämmelse ska anläggningen betraktas som en förbränningsanläggning om samförbränning sker på ett sådant sätt att det huvudsakliga ändamålet med anläggningen inte är energialstring eller tillverkning av materiella produkter, utan snarare värmebehandling av avfall.
35.
De båda typerna av anläggningar ska följaktligen särskiljas med avseende på deras huvudsakliga ändamål. Om detta är värmebehandling av avfall, så rör det sig om en förbränningsanläggning, om det huvudsakliga ändamålet däremot är energialstring eller tillverkning av materiella produkter, så är det en samförbränningsanläggning.
36.
Hänvisningen till det huvudsakliga ändamålet framgår för övrigt tydligare av den franska språkversionen av definitionen av förbränningsanläggning enligt artikel 3.4 i direktivet om avfallsförbränning än av den tyska eller den svenska lydelsen. Enligt den franska versionen ska anläggningen uttryckligen vara avsedd för värmebehandling av avfall (destiné spécifiquement).
37.
Eftersom sinsemellan avvikande språkversioner ska ges en enhetlig tolkning och tolkas i enlighet med den allmänna systematiken i och syftet med lagstiftningen (
12
) är det nödvändigt att artikel 3.4 i direktivet om avfallsförbränning med stöd av den franska språkversionen tolkas så, att det inte uppstår någon motsägelse i förhållande till artikel 3.5 andra stycket.
38.
Såsom den österrikiska regeringen har gjort gällande överensstämmer en hänvisning till det huvudsakliga ändamålet därutöver med rättspraxis avseende avgränsningen mellan bortskaffande och återvinning av avfall. Enligt denna rättspraxis följer det av artikel 3.1 b i ramdirektivet om avfall (
13
) och av fjärde skälet häri att det som framför allt utmärker en avfallsåtervinningsåtgärd är att åtgärdens huvudsyfte är att avfallet ska kunna användas på ett användbart sätt som bidrar till att bevara naturresurserna genom att ersätta andra material som annars skulle ha behövts för detta ändamål. (
14
) Förbränning av avfall utgör därför en återvinningsåtgärd, när åtgärdens huvudsyfte är att avfallet används på ett ändamålsenligt sätt som en metod för att generera energi genom att ersätta en primär energikälla som annars skulle ha behövts för detta ändamål. (
15
)
39.
Utan att detta skulle komma att leda till ett annat resultat har den svenska regeringen med avseende på denna lösning med rätta hävdat att den, såsom även kommissionen gjort gällande, begränsar tillämpningen av strängare miljöskyddsbestämmelser för förbränningsanläggningar. Skillnaderna består huvudsakligen i bestämmelserna i artikel 6.1 i direktivet om avfallsförbränning, som endast gäller för förbränningsanläggningar. I dessa bestämmelser fastställs den totala mängden organiskt kol eller glödningsförlusten i slaggen och bottenaskan, och det föreskrivs ett krav på stödbrännare. (
16
) Det är emellertid enligt artikel 6.4 möjligt att göra undantag, åtminstone vad gäller stödbrännare, om värdena i direktivet trots detta beaktas.
40.
Gemenskapslagstiftaren har uttryckligen föreskrivit dessa skillnader. Det förefaller dessutom som om man utgått från att miljöskyddet skulle komma att stärkas avsevärt redan genom de krav som fastställs i direktivet om avfallsförbränning med avseende på samförbränningsanläggningar. Av skälen till förslaget till direktivet om avfallsförbränning framgår att samförbränningsanläggningar enligt kommissionens uppfattning inte omfattades av tidigare direktiv. (
17
)
41.
Lagstiftaren har i direktivet om avfallsförbränning åtminstone tillnärmat kraven på samförbränningsanläggningar de krav som föreskrivs för förbränningsanläggningar. Syftet är att den del av bränslet som består av avfall ska omfattas av samma krav som de som gäller för avfallsförbränning som sådan. Gränsvärden fastställs emellertid även för övriga bränslen, vilka delvis förefaller vara strängare än de krav som följer av direktiv 2001/80. Vid förbränning av obehandlat blandat kommunalt avfall eller mer än 40 procent farligt avfall gäller enligt artikel 7.4 och artikel 7.2 andra stycket i direktivet om avfallsförbränning till och med de gränsvärden som fastställts för förbränningsanläggningar.
42.
Det ska dessutom påpekas att kraven i direktivet om avfallsförbränning inte är slutgiltigt fastställda, utan att strängare krav enligt skäl 13 i direktivet kan fastställas på grundval av direktiv 96/61. Därutöver kan medlemsstaterna enligt artikel 176 EG fastställa strängare regler, bland annat om det sistnämnda direktivet inte är tillämpligt. (
18
)
43.
Det krävs en praktisk bedömning för att avgöra om det verkligen är så att nästan alla anläggningar i vilka förbränning sker ska klassificeras som samförbränningsanläggningar, såsom den svenska regeringen befarar. Avgörande är därvid framför allt hur det huvudsakliga ändamålet med anläggningen identifieras. Detta måste framgå av objektiva omständigheter, (
19
) särskilt som den driftansvariges subjektiva avsikt inte kan kontrolleras.
44.
Såsom den svenska regeringen har gjort gällande kan det vid bedömningen av om en anläggning ska klassificeras som samförbränningsanläggning inte endast vara avgörande huruvida den energi som alstras vid avfallsförbränningen utnyttjas. I direktivet om avfallsförbränning fastställs till och med på två ställen, nämligen i artikel 4.2 b och artikel 6.6, att även förbränningsanläggningar i görligaste mån ska återvinna värme.
45.
Om en anläggning tekniskt sett endast är avsedd för förbränning av avfall så är detta åtminstone en indikation på att energiutvinning inte är det huvudsakliga ändamålet med förbränningen. Detta gäller i synnerhet när driftansvariga för anläggningen räknar med att tillfälligt kunna ställa in energialstringen om lämpligt avfall uteblir. Det förhåller sig annorlunda om anläggningen huvudsakligen eller tillfälligt till och med i sin helhet drivs med andra bränslen. (
20
)
46.
De ekonomiska aspekterna av avfallsförbränning är säkerligen också av betydelse. När avfall måste köpas in och ersätter dyrare alternativa bränslen talar detta för att det huvudsakliga ändamålet är energiutvinning. Investeringskostnaderna för inrättandet av en infrastruktur för värmefördelning jämförda med kostnaderna för uppförandet av förbränningsanläggningen är också av betydelse vid produktionen av fjärrvärme.
47.
Uttas däremot avgifter för förbränningen som överstiger vinsten från energiutvinningen kan man snarare utgå från att förbränningen av avfall är det huvudsakliga ändamålet. Detta gäller i synnerhet när anläggningen är en del av en infrastruktur för hantering av avfall.
48.
Såsom kommissionen har påpekat och i motsats till vad den svenska regeringen befarar är det i förhållande till de omständigheter som nämns ovan av underordnad betydelse om anläggningen drivs av ett företag vars huvudsakliga ändamål är hantering av avfall eller energialstring. Eftersom det är den enskilda anläggningen som är av avgörande betydelse, i princip till och med den enskilda värmepannan med tillhörande utrustning, kan det huvudsakliga ändamålet med hela företaget inte vara utslagsgivande.
49.
Kommissionen påpekade emellertid på förfrågan vid den muntliga förhandlingen med rätta att det huvudsakliga ändamålet med en anläggning inte är fastställt för all framtid, utan att de omständigheter som är relevanta kan förändras. Det kan sålunda inte uteslutas att en ny innehavare av en anläggning ändrar driften på så sätt att dess huvudsakliga ändamål ska bedömas på nytt.
50.
Mot bakgrund av vad som ovan anförts ska det fastställas att klassificeringen av en anläggning i vilken avfall förbränns beror på om dess huvudsakliga ändamål är värmebehandling av avfall eller energialstring eller tillverkning av materiella produkter. Det huvudsakliga ändamålet måste framgå av objektiva omständigheter.
V – Förslag till avgörande
51.
Jag föreslår därför att domstolen besvarar tolkningsfrågorna på följande sätt:
1.
När Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/76/EG av den 4 december 2000 om förbränning av avfall tillämpas på en kraftvärmeanläggning med flera enheter (pannor) ska i princip varje enhet, det vill säga varje värmepanna och tillhörande utrustning, bedömas som en anläggning. Det är emellertid möjligt att vid tillämpningen av enskilda regler i direktivet behandla flera sammankopplade anläggningar som en anläggning, om bestämmelserna som syftar till att förhindra inverkan på miljön och riskerna för hälsa inte kringgås därigenom.
2.
Klassificeringen av en anläggning i vilken avfall förbränns som en förbränningsanläggning enligt artikel 3.4 i direktiv 2000/76/EG eller som en samförbränningsanläggning enligt artikel 3.5 i samma direktiv beror på om dess huvudsakliga ändamål är värmebehandling av avfall eller energialstring eller tillverkning av materiella produkter. Det huvudsakliga ändamålet måste framgå av objektiva omständigheter.
(
1
)	Originalspråk: tyska.
(
2
)	EGT L 332, s. 91.
(
3
)	Se definitionen i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/8/EG av den 11 februari 2004 om främjande av kraftvärme på grundval av efterfrågan på nyttiggjord värme på den inre marknaden för energi och om ändring av direktiv 92/42/EEG (EUT L 52, s. 50).
(
4
)	EGT L 257, s. 26.
(
5
)	Frågan på vilket sätt anläggningar utan egna förbränningspannor ska behandlas ska prövas av domstolen i mål C-317/07, Lahti Energia (se meddelandet i EUT C 211, 2007, s. 26).
(
6
)	Vad beträffar stödbrännare som bästa tillgängliga teknik för avfallsförbränningsanläggningar, se Reference Document on the Best Available Techniques for Waste Incineration, augusti 2006, sidorna 269 och 270 (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/wi_bref_0806.pdf). Kommissionen har utarbetat detta dokument i samarbete med experter från medlemsstaterna på grundval av direktiv 96/61.
(
7
)	EGT L 309, s. 1.
(
8
)	Se närmare nedan punkt 39.
(
9
)	Den tyska språkversionen förefaller till skillnad från andra språkversioner i detta avseende orientera sig efter lydelsen av artikel 2.2 i rådets direktiv 94/67/EG av den 16 december 1994 om förbränning av farligt avfall (EGT L 365, s. 34; svensk specialutgåva, område 15, volym 14, s. 186).
(
10
)	”Förbränningsanläggning: varje stationär eller mobil teknisk enhet eller utrustning avsedd för värmebehandling av avfall med eller utan återvinning av alstrad värme.”
(
11
)	Se generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande av den 26 september 2002 i mål C-228/00, kommissionen mot Tyskland, där domstolen meddelade dom den 13 februari 2003 (REG 2003, s. I-1439), punkt 80. Generaladvokaten Jacobs utgick från att tidigare direktiv om avfallsförbränning som innehöll en definition av förbränningsanläggningar som liknar den i den tyska versionen av direktivet om avfallsförbränning också var tillämpliga på anläggningar för återvinning av avfall. Det rörde sig härvid om rådets direktiv 89/369/EEG av den 8 juni 1989 om förhindrande av luftförorening från nya kommunala avfallsförbränningsanläggningar (EGT L 163, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 61), rådets direktiv 89/429/EEG av den 21 juni 1989 om minskning av luftförorening från befintliga kommunala avfallsförbränningsanläggningar (EGT L 203, s. 50; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 81) och direktiv 94/67 (ovan fotnot 9).
(
12
)	Dom av den 12 november 1969 i mål 29/69, Stauder (REG 1969, s. 419; svensk specialutgåva, volym 1, s. 421), punkt 3, av den 24 oktober 1996 i mål C-72/95, Kraaijeveld m.fl. (REG 1996, s. I-5403), punkt 28, av den 23 november 2006 i mål C-300/05, ZVK (REG 2006, s. I-11169), punkt 16, och av den 14 juni 2007 i mål C-56/06, Euro Tex (REG 2007, s. I-4859), punkt 27.
(
13
)	Denna rättspraxis grundar sig på rådets direktiv 75/442/EEG av den 15 juli 1975 om avfall (EGT L 194, s. 39; svensk specialutgåva, område 15, volym 1, s. 238), i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/156/EEG av den 18 mars 1991 (EGT L 78, s. 32; svensk specialutgåva, område 15, volym 10, s. 66) och kommissionens beslut 96/350/EG av den 24 maj 1996 (EGT L 135, s. 32). Direktivet upphävdes genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/12/EG av den 5 april 2006 om avfall (EUT L 114, s. 9) och ersattes utan ändring i sak med en konsoliderad version.
(
14
)	Dom av den 27 februari 2002 i mål C-6/00, ASA (REG 2002, s. I-1961), punkt 69, av den 19 juni 2003 i mål C-444/00, Mayer Parry Recycling (REG 2003, s. I-6163), punkt 63, och av den 7 oktober 2004 i mål C-103/02, kommissionen mot Italien (REG 2004, s. I-9127), punkt 62.
(
15
)	Dom av den 13 februari 2003 i mål C-228/00, kommissionen mot Tyskland (REG 2003, s. I-1439), punkt 46, och i mål C-458/00 kommissionen mot Luxemburg (REG 2003, s. I-1553), punkt 37, samt av den 3 april 2003 i mål C-116/01, SITA (REG 2003, s. I-2969), punkt 53.
(
16
)	Se ovan punkterna 4, 21 och 22.
(
17
)	KOM(1998) 558 slutlig, sidorna 7 och 13. Se emellertid för motsatt uppfattning generaladvokaten Jacobs förslag till avgörande i mål C-228/00 (fotnot 11). Generaladvokaten Jacobs utgick åtminstone från att dessa direktiv är tillämpliga vid återvinning av avfall. Domstolen yttrade sig inte i denna fråga.
(
18
)	Se dom av den 14 april 2005 i mål C-6/03, Deponiezweckverband Eiterköpfe (REG 2005, s. I-2753).
(
19
)	Se avseende fastställande av mål som utgör rättsmissbruk dom av den 21 februari 2006 i mål C-255/02, Halifax m.fl. (REG 2006, s. I-1609), punkt 75, och av den 8 november 2007 i mål C-251/06, Ing. Auer (REG 2007, s. I-9689), punkt 46, avseende fastställande av en leverans inom gemenskapen inom mervärdesskatterätten dom av den 27 september 2007 i mål C 409/04, Teleos m.fl. (REG 2007, s. I-7797), punkterna 39 och 40, avseende valet av rättslig grund för en gemenskapsåtgärd dom av den 26 mars 1987 i mål 45/86, kommissionen mot rådet (REG 1987, s. 1493; svensk specialutgåva, volym 9, s. 55), punkt 11, av den 11 juni 1991 i mål C-300/89, kommissionen mot rådet (Titandioxid) (REG 1991, s. I 2867; svensk specialutgåva, volym 11, s. I-199), punkt 10, och av den 23 oktober 2007 i mål C-440/05, kommissionen mot rådet (REG 2007, s. I-9097), punkt 61, samt avseende syftet med en uppgiftsbehandling mitt förslag till avgörande av den 8 maj 2008, Satakunnan Markkinapörssi och Satamedia i mål C-73/07 (dom ännu ej avkunnad), punkt 85.
(
20
)	Uttalandena avseende samförbränning i Reference Document on Best Available Techniques for Large Combustion Plants, juli 2006, s. 489 och följande sidor (http://ec.europa.eu/comm/environment/ippc/brefs/lcp_bref_0706.pdf) grundar sig på antagandet att avfall endast utgör en liten del av de bränslen som används. Kommissionen utarbetade detta dokument i samarbete med experter från medlemsstaterna på grundval av direktiv 96/61.