61994C0050
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
NIAL FENNELLY
fremsat den 14. marts 1996 (
*1
)
Indledning
1.
Den Hellenske Republik har anlagt sag i medfør af artikel 173 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med påstand om annullation for så vidt angår to produktområder i Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1990, der er finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen (
1
), for så vidt angår de dele heraf, der vedrører Den Hellenske Republik. I denne sag er der endnu en gang tale om det tilsyneladende evige problem om forbindelserne mellem den græske stat og sammenslutningen af landbrugskooperativer — Centralkontoret for Forvaltningen af Hjemmemarkedet (KYDEP) — selv om generaladvokat Jacobs i den sidste sag, hvori der var tale herom, udtrykte håb om, at denne sag måtte blive den sidste (
2
); den drejer sig også om de forskellige former for kontrol med fællesskabsstøtten til olivenolieproducenter i Grækenland.
Retlige og faktiske omstændigheder
2.
I Rådets forordning (EØF) nr. 729/70 af 21. april 1970 om finansiering af den fælles landbrugspolitik (
3
) er det bestemt, at restitutioner ved udførsel til tredjelande (
4
) og interventioner til regulering af landbrugsmarkederne (
5
), som efter Fællesskabets regler ydes inden for rammerne af den fælles markedsordning for landbruget, finansieres af EUGFL, Garantisektionen. Forordningens artikel 5 omhandler afslutningen af de årsregnskaber, som de nationale organer, der har beføjelse til at afholde udgifterne til disse restitutioner og interventioner, fremlægger. Kommissionen skal inden udgangen af det år, der følger efter det pågældende regnskabsår, opgøre eller afslutte disse regnskaber. Forordningens artikel 9 omhandler et helt arsenal af midler, der skal sætte Kommissionen i stand til om nødvendigt at kontrollere og supplere de oplysninger og den dokumentation, medlemsstaternes myndigheder har givet. Kommissionen kan således f.eks. henvende sig til medlemsstaten og gennemføre revisioner på stedet og har ret til at få adgang til de bøger og alt øvrigt materiale, som vedrører de af fonden finansierede udgifter, samt gennemføre revisioner og undersøgelser, eventuelt med medlemsstaternes deltagelse. Ved forordningens artikel 11 oprettes EUGFL-Komitéen, hvis opgave er at bistå Kommissionen med administrationen af fonden.
3.
Ifølge artikel 8, stk. 1, i forordning nr. 729/70 skal medlemsstaterne træffe foranstaltninger for at sikre sig, at de af fonden finansierede foranstaltninger er blevet gennemført på behørig måde, at forhindre og forfølge uregelmæssigheder og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser. Efter artikel 8, stk. 2, skal Fællesskabet bære de finansielle følger af en ufuldstændig tilbagesøgning, men fra princippet herom gælder der ifølge samme bestemmelse den udtrykkelige undtagelse, at »dette ... ikke [gælder] for uregelmæssigheder eller forsømmelser, som medlemsstaternes myndigheder eller organer kan gøres ansvarlige for«. Domstolen har i sagen Nederlandene mod Kommissionen (
6
) udtalt følgende:
»... disse bestemmelser tillader kun Kommissionen at anerkende beløb som påhvilende EUGFL, der er udbetalt i henhold til de regler, der er opstillet i de forskellige sektorer for landbrugsprodukter, hvorfor alle andre udbetalte beløb ... påhviler medlemsstaterne; denne strenge fortolkning af betingelserne for at anerkende udgifter som påhvilende EUGFL nødvendiggøres desuden af formålet med forordning nr. 729/90; da gennemførelse af den fælles landbrugspolitik skal sikre, at de erhvervsdrivende i medlemsstaterne behandles lige, kan en medlemsstats nationale myndigheder ikke via en fortolkning af en bestemt retsforskrift begunstige de erhvervsdrivende i denne stat til skade for erhvervsdrivende i andre medlemsstater, hvor der anvendes en strengere fortolkning«.
4.
Da Kommissionen godkendte EUGFL -regnskaberne for 1989, oprettede den ved en beslutning af 31. juli 1992 (
7
) en intern gruppe fælles for flere tjenestegrene, hvori de forskellige berørte afdelinger i Kommissionen var repræsenteret. Det blev pålagt denne gruppe at udforme en metodologisk sagsbehandling for de medlemsstater, der har anvendt Fællesskabets regler forkert. De retningslinjer, fællesgruppen vedtog (
8
), blev godkendt af Kommissionen og af repræsentanter for medlemsstaterne i EUGFL-komitéen. Det er ikke hensigten, at de skal være bindende. Gruppen fremhæver i sin beretning, at de eventuelle finansielle berigtigelser skal bygge på, at den pågældende medlemsstat ikke har fulgt fællesskabsreglerne på en måde, der har betydning for Fællesskabets udgifter. Ifølge gruppen bør berigtigelsessatsen vælges på grundlag af en vurdering af risikoen. Retningslinjerne vedrørende berigtigelser med faste satser (
9
) nævner forskellige allerede foreliggende metoder til vurdering af risikoen. Navnlig to metoder må nævnes: a) den metode, hvorved et beløb, der er beregnet ved ekstrapolering på grundlag af kontrol af et pålideligt antal eksempler, afvises, og b) den metode, hvorved der kun sker betaling på grundlag af, hvor stor en andel de faktisk gennemførte kontrolforanstaltninger repræsenterer i forhold til antallet af krævede kontrolforanstaltninger. Imidlertid har en anden metode pånødet sig i situationer, hvor der ikke har foreligget tilstrækkelige oplysninger til, at der kunne ske en beregning ved ekstrapolering, men i hvilke en begrænsning af godtgørelsen på grundlag af andelen af antallet af gennemførte kontrolforanstaltninger ville føre til en overvurdering af de tab, fonden sandsynligvis ville lide. Følgelig forsøgte fællesgruppen at fastslå den risikograd, som forskellige grader af svigtende kontrol repræsenterede for EUGFL, idet der herved blev lagt vægt på forskellige faktorer og foreslået tre trin for nedsættelser med faste satser af betaling af udgifter for de forskellige situationer: 2%, 5% og 10%. 10%-satsen finder anvendelse, »såfremt den mangelfulde kontrol vedrører alle eller de afgørende faktorer i kontrolsystemet, eller gennemførelsen af kontrol af væsentlig betydning til sikring af, at udgiften afholdes forskriftsmæssigt, således at det rimeligvis kan fastslås, at der har foreligget en stor risiko for, at EUGFL generelt lider tab«.
I — Foderstoffer
5.
Ved Rådets forordning (EØF) nr. 2727/75 af 29. oktober 1975 om den fælles markedsordning for korn (
10
) er der indført en eksportrestitutionsordning, der bl.a. finder anvendelse på foderstoffer (
11
). Restitutionen er ens for hele Fællesskabet (
12
) og skal fastsættes »især ... under hensyntagen til forskellen mellem de repræsentative priser inden for Fællesskabet og de gunstigste noteringer på verdensmarkedet« (
13
).
6.
Hvad foderstoffer angår, drejer tvisten sig om Centralkontoret for Forvaltningen af Hjemmemarkedet i Grækenland (herefter »KYDEP«), der er en national sammenslutning af regionale kooperativer i sektoren for korn, grøntsager og foderstoffer. Dets hovedopgave er opkøb, oplagring og salg af medlemmernes produkter, og det tjener desuden som interventionsorgan for fællesskabsinterventioner (
14
). Domstolen (eller Kommissionen på et grundlag, som Domstolen har anerkendt) har tidligere fastslået, at KYDEP på kornmarkedet havde besiddet et monopol som agent for staten (
15
), havde handlet på vegne af staten, der dækkede kontorets underskud, kautionerede for dets låntagning og fastsatte købs- og salgspriser for korn (
16
), gennem salg til priser under kostprisen havde tjent som instrument for statens ulovlige indgreb i den fælles markedsordning for korn samt for ulovlig statsstøtte til producenterne (
17
), og havde forsøgt ulovligt at opnå eksportrestitutioner ved udførsler af korn, der uden sådanne salg til priser under kostprisen ikke havde kunnet eksporteres, heller ikke selv om der for det blev ydet sådanne restitutioner (
18
). Disse konstateringer om, at KYDEP var kontrolleret af staten og overtrådte reglerne om de fælles markedsordninger for landbrugsvarer, vedrører perioden 1. januar 1981 — 26. marts 1984, høsten i 1982, efteråret 1985, perioden fra 1982 — 1986, EUGFL's regnskabsår 1986 og EUGFL's regnskabsår 1988 (
19
).
II — Støtte til olivenolieproduktionen
7.
I sammenhæng med ordningen for støtte til produktionen af olivenolie (
20
) stilles der i artikel 1, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 154/75 (
21
) krav om, at de olivenolieproducerende medlemsstater opretter en fortegnelse over olivendyrkningsarealer for at fremskaffe de oplysninger, der er nødvendige for at få kendskab til produktionskapaciteten og for at sikre, at Fællesskabets ordning for støtte fungerer bedre. Ifølge Rådets forordning (EØF) nr. 3453/80 (
22
) skulle denne fortegnelse være endeligt oprettet i Grækenland den 31. oktober 1988. Hvilken kontrol, der skal føres, afhænger af, om producenten er medlem af en producentorganisation eller -forening eller ej. Er han det, skal producentorganisationen eller -foreningen (som på medlemmernes vegne indgiver ansøgninger om støtte til den pågældende medlemsstat) gennemføre kontrol i 5% af tilfældene (
23
). I artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 2261/84 er det bestemt, at »producentmedlemsstaterne kontrollerer de enkelte producentorganisationers og foreningers virksomhed og navnlig de kontrolforanstaltninger, som disse har gennemført«. For så vidt angår de uafhængige producenter skal den pågældende medlemsstat gennemføre kontrol på stedet hos 1 % af producenterne i områder, hvor oplysningerne i olivendyrkningsarealfortegnelsen er til rådighed, og hos 4% af producenterne i de øvrige områder (
24
). Efter artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 2261/84 skal medlemsstaterne også mere generelt anvende »en kontrolordning, som sikrer, at det produkt, for hvilket der ydes støtte, er støtteberettiget«. Ved forordningens artikel 16, stk. 1, pålægges det medlemsstaterne at oprette og ajourføre permanente edb-registre med oplysninger om olivenolieproduktionen, til dels med det formål at bidrage til de forskellige former for kontrol vedrørende fællesskabsstøtte. Ifølge samme forordnings artikel 14, stk. 5, skal medlemsstaterne i forbindelse med de i artiklen omhandlede former for kontrol anvende de i forordningen omhandlede edb-registre. Endvidere er det i forordningen bestemt, at edb-registrene skal være anvendelige inden den 31. oktober 1990 og inden denne dato anvendes af medlemsstaterne i forbindelse med den nødvendige kontrol, efterhånden som de særlige registre oprettes (
25
).
8.
I Grækenland er der flere producenter, der er medlemmer af en producentorganisation eller -forening (næsten altid foreningen Elourgiki), end producenter, der ikke er det (379323 mod 28003). I regnskabsåret 1990 stod Kontoret for Kontrol med Olivenolie (herefter »kontrolkontoret«) for kontrollen med de tilsluttede producenters produktion og amtsdirektoraterne i Landbrugsministeriet skulle behandle de uafhængige producenters ansøgninger (
26
). Medlemsstaterne er mindre direkte involveret i behandlingen af de tilsluttede producenters ansøgninger end de uafhængige producenters; som nævnt ovenfor efterprøver medlemsstaterne producentsammenslutningernes kontrolforanstaltninger, mens medlemsstaterne selv for de sidstnævnte står for hele kontrollen. For Grækenlands vedkommende var det således planen, at staten selv skulle gennemføre 2000 kontroloperationer i 1990 for at efterprøve rigtigheden af de tal, der var meddelt for henved 400000 tilsluttede producenter.
III — Den anfægtede beslutning
9.
Ved beslutning 93/659 (herefter »beslutningen«) (
27
) har Kommissionen afsluttet medlemsstaternes regnskaber over de udgifter, der er finansieret af EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1990 og har fastlagt beløbene for de udgifter, der anerkendes at påhvile fonden. Kommissionen nåede efter den revision, der blev gennemført, til det resultat, at forskellige af Den Hellenske Republik anmeldte beløb for det pågældende regnskabsår ikke opfyldte kravene ifølge fællesskabsbestemmelserne og ikke kunne anerkendes som påhvilende fonden. Dette resultat gjaldt navnlig visse udgifter for foderstoffer og støtte til olivenolieproduktion. Kommissionens sammenfattende rapport af 10. juni 1993 om resultatet af kontrollen i forbindelse med afslutningen af regnskaberne for EUGFL, Garantisektionen, for regnskabsåret 1990 (herefter »den sammenfattende rapport«), som er vedlagt den anfægtede beslutning, indeholder en redegørelse for grundene til de gennemførte finansielle berigtigelser (
28
).
10.
For så vidt angår foderstoffer nåede Kommissionen på grundlag af en undersøgelse, der blev gennemført i 1992, til det resultat, at KYDEP fortsat frem til den 16. november 1990 havde interveneret på kornmarkedet ved at fastsætte opkøbs- og salgsprisen, og at de tab, der fulgte af disse interventioner, var blevet dækket af den græske stat. Eftersom de underskud, disse interventioner gav anledning til, langt oversteg de beløb, der var anmeldt som eksportrestitutioner, bekræftede Kommissionen et negativt forbehold for så vidt angår 120296279 DR for regnskabsåret for 1989 og gennemførte en finansiel berigtigelse for et beløb på 866305307 DR — dvs. samtlige de beløb, der var anmeldt som eksportrestitutioner for foderstoffer — for regnskabsåret 1990 (
29
).
11.
Hvad angår støtten til produktion af olivenolie, nåede Kommissionen til de tre følgende konklusioner: i) den ved forordning nr. 154/75 påbudte dyrkningsarealfortegnelse var ikke blevet oprettet, selv om fristen 1988 var overskredet; ii) oprettelsen af edb-registre i henhold til forordning nr. 2261/84 var meget forsinket, mange større producerende områder var stadigvæk ikke dækket, selv om fristdatoen den 31. oktober 1990 nærmede sig (
30
), og den kompetente myndighed Didagep anvendte ikke de delvist fuldstændige registre til kontrol, før støtten blev udbetalt, og iii) kun 499 kontrolbesøg på stedet var blevet gennemført i hele landet i den omhandlede periode, mens der efter de gældende fællesskabsregler skulle gennemføres kontrol med 5% af støtteansøgningerne (
31
). Da forholdene i Grækenland ikke gav de garantier, som EUGFL stillede krav om, besluttede Kommissionen at foretage et fradrag med en fast sats på 10% af det beløb, der var betalt i støtte for det pågældende regnskabsår, dvs. 981233150 DR (
32
).
Parternes argumentation
12.
Den græske regering har nedlagt påstand om annullation af beslutningen i det omfang, den omhandler eksportrestitutioner for foderstoffer og støtte til olivenolieproduktionen (
33
); den har desuden påstået Kommissionen tilpligtet at betale sagens omkostninger. Kommissionen har på sin side nedlagt påstand om frifindelse. Den græske regerings vigtigste søgsmålsgrunde er sammenfattet nedenfor i punkt 13 og 14. Enkelthederne i dens argumentation samt Kommissionens argumenter (der uheldigvis ikke indeholder en besvarelse på alle punkter) fremstilles, når det er nødvendigt, i den derefter følgende analyse (punkt 15 ff.).
I — Foderstoffer
13.
Den græske regering har påstået Kommissionens beslutning annulleret for så vidt den angår udgifterne vedrørende foderstoffer og har herved påberåbt sig faktiske og retlige vildfarelser, som Kommissionen efter dens opfattelse har gjort sig skyldig i, samt magtfordrejning fra Kommissionens side. Den græske regering har navnlig gjort gældende, at:
i)
Kommissionen med urette tog hensyn til oplysninger, der først blev kendt efter den dato, hvor regnskaberne skulle have været afsluttet (dvs. efter den 31.12.1991)
ii)
Kommissionen konkret har undladt at angive, hvilke forbindelser, der var mellem KYDEP og eksporten af foderstoffer, og at angive det prisniveau, der skulle have været gældende uden de af Kommissionen påtalte indgreb fra KYDEP's side
iii)
den græske stat ikke længere havde særlige forbindelser af nogen art med KYDEP i den i sagen omhandlede periode, hvilket bevises ved, at KYDEP er blevet sat under likvidation, hvilket er sket, uden at der er sket henvendelse til staten med henblik på betaling af den gæld, KYDEP havde ophobet. Såfremt ledelsen af KYDEP mente, at der stadig bestod forbindelser som omhandlet, var der tale om en fejltagelse
iv)
beslutningens begrundelse er utilstrækkelig, for så vidt som Kommissionen har afvist at betale hele det beløb, der blev anmeldt for eksportrestitutioner.
II — Støtte til olivenolieproduktionen
14.
Den græske regering har påstået beslutningen annulleret for så vidt angår dens udgifter til støtte til olivenolieproduktionen og har herved gjort gældende, at de gældende fællesskabsretlige regler er tilsidesat, at beslutningen er utilstrækkeligt begrundet, at der foreligger faktiske vildfarelser, at der foreligger vildfarelser vedrørende anvendelsen af regnskabsregler samt tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet. Den græske regering har navnlig gjort gældende, at:
i)
de relevante retsregler ikke giver grundlag for at afslå finansiering af en vilkårligt fastsat del af udgifterne
ii)
Kommissionen har undladt at angive de tab, der ville være undgået, såfremt producenterne havde været underkastet passende kontrol, eller såfremt dyrkningsarealfortegnelsen eller edb-registrene i fuldt omfang var blevet oprettet
iii)
den manglende oprettelse af dyrkningsarealfortegnelsen inden for de fastsatte frister skyldtes en objektiv umulighed, der var genstand for en sammenhængende brevveksling og et samarbejde med Kommissionen, og at forsinkelsen kun var delvis for edb-registrenes vedkommende
iv)
det utilstrækkelige antal kontrolforanstaltninger fra kontrolkontorets side blev udlignet ved de kontrolforanstaltninger, der blev gennemført af amtsdirektoraterne under Landbrugsministeriet
v)
kontrolkontoret mere er et fællesskabsorgan end et nationalt organ, og at eventuelle fejl begået af det ikke kan tilregnes den græske stat.
Stillingtagen
15.
Jeg skal først fremkomme med forskellige bemærkninger vedrørende bevisbyrden i et annullationssøgsmål, som en medlemsstat har anlagt mod en kommissionsbeslutning om afslutning af EUGFL-regnskaber. Domstolen har i sagen Nederlandene mod Kommissionen defineret denne bevisbyrde på følgende måde (
34
):
»... det påhviler ikke Kommissionen udtømmende at godtgøre, at oplysningerne fra medlemsstaterne er urigtige, hvorimod den må fremlægge et bevis for, at den har en begrundet og rimelig tvivl med hensyn til de tal, der er meddelt af de nationale myndigheder. Denne lempelse af beviskravet til Kommissionen skyldes, at staten ... har bedre adgang til at indsamle og kontrollere de oplysninger, der er nødvendige for afslutningen af EUGFL-regnskaberne, og at staten følgelig skal føre det mere detaljerede og fuldstændige bevis for, at dens tal er rigtige, og efter omstændighederne for, at Kommissionens beregninger er forkerte«.
16.
Heraf følger, at Kommissionen retmæssigt kan drage rimelige konklusioner af de oplysninger, den råder over, og som medlemsstaterne har givet den, eller som den har erhvervet ved sine egne undersøgelser. Domstolen vil ikke annullere en kommissionsbeslutning, hvorved det afslås at godtgøre anmeldte udgifter, på grundlag af en medlemsstats afvisning af denne beslutnings resultater og ikke engang på grundlag af en tvivl, der er skabt ved bevisoplysninger, der er bragt til veje af en medlemsstat. En medlemsstat, der anser sine interesser for tilsidesat, må i overensstemmelse med princippet »actori incumbit probatio« (
35
) i al fald med en rimelig grad af sandsynlighed (
36
) bevise, at Kommissionen har taget fejl.
I — Foderstoffer
i) Oplysninger, der blev modtaget efter den 31. december 1991
17.
Kommissionen bygger sine konklusioner vedrørende de fortsatte forbindelser mellem KYDEP og den græske stat på oplysninger, den fik under et kontrolbesøg, der blev gennemført i dagene fra den 1. til den 4. juni 1992 på KYDEP's sæde og i det græske Landbrugsministerium. Kommissionen har i sine indlæg oplyst, at de græske myndigheder først efter den 14. maj 1991 gav tilladelse til sådanne besøg; indtil denne dato havde afslaget på at give Kommissionen tilladelse hertil — uanset den ret, Kommissionen har til at føre kontrol — været en væsentlig årsag til afslaget på finansiering af forskellige af KYDEP afholdte udgifter. Under et møde med Kommissionens inspektører erklærede generaldirektøren for KYDEP, at den græske stat ikke havde interveneret på markedet for foderstoffer efter 1988. Da KYDEP imidlertid ikke havde modtaget noget officielt dokument til bekræftelse af denne ændrede politik, fortsatte kontoret sin praksis med at sælge til priser under kostprisen og havde derfor uundgåeligt ophobet nye underskud. En skrivelse af 9. november 1990 fra ministeren til KYDEP, som jeg skal komme nærmere ind på i det følgende, medførte, at denne praksis ophørte den 16. november 1990 efter udløbet af EUGFL's regnskabsår for 1990.
18.
Som nævnt ovenfor er det i artikel 5, stk. 2, litra b), i forordning nr. 729/70 (
37
) bestemt, at medlemsstaternes regnskaber vedrørende Garantisektionen afsluttes på grundlag af de af medlemsstaterne fremlagte dokumenter inden udløbet af det år, der følger efter det pågældende regnskabsår. I halvfjerdserne kunne det imidlertid konstateres, at det var umuligt at afslutte regnskaberne fristmæssigt, i vid udstrækning fordi det var nødvendigt at kontrollere de oplysninger, der blev givet. Domstolen har klart fastslået, at de bevisoplysninger, Kommissionen får efter udløbet af den teoretiske frist for regnskabsafslutning, ikke principielt skal lades ude af betragtning:
»Da de nationale myndigheder har ansvaret for at efterprøve, om de i henhold til fællesskabsretten gældende betingelser for at afholde udgifter er opfyldt, kan en kontrol fra Kommissionens tjenestegrenes side kun gennemføres i form af stikprøver. Det forhold, at den i ordningen indbyggede kontrol ikke er permanent, kan betyde, at uregelmæssigheder først opdages lang tid efter de omstændigheder, der ligger til grund for dem. Så længe regnskaber ikke er behørigt afsluttet, har Kommissionen i henhold til artikel 2 i forordning nr. 729/70 pligt til at afvise at lade EUGFL finansiere udgifterne til restitutioner, der ikke er blevet udbetalt i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler. Denne forpligtelse falder ikke bort, blot fordi afslutningen af regnskaberne sker efter udløbet af fristen i forordningens artikel 5. Da der ikke er knyttet nogen sanktioner til den manglende overholdelse af fristen, kan denne — når henses til karakteren af beslutninger om afslutning af regnskaber, hvis væsentligste formål er at sikre, at de af de nationale myndigheder afholdte udgifter er blevet udbetalt i overensstemmelse med de fællesskabsretlige regler — kun anses som en ordensforskrift, medmindre en medlemsstats interesser herved krænkes« (
38
).
19.
På baggrund af denne redegørelse for retsstillingen og i betragtning af, at KYDEP helt frem til midten af 1991 afslog at give Kommissionen adgang til det oplysende materiale, må efter min mening den græske regerings argument om, at Kommissionen ikke retmæssigt kunne tage hensyn til bevisoplysninger, som den fik under sin kontrol i 1992, forkastes.
ii) Undladelsen af at oplyse, hvilke virkninger KYDEP's virksomhed havde.
20.
Ifølge den græske regering er beslutningen utilstrækkeligt begrundet, idet Kommissionen burde have angivet: a) sammenhængen mellem KYDEP's politik og eksporten af foderstoffer; b) det sandsynlige prisniveau for foderstoffer, hvis der ikke havde været tale om en sådan intervention, og c) det sandsynlige niveau for de udgifter, der skulle have været afholdt til eksportrestitutioner, hvis der ikke var sket en sådan intervention. Domstolen har imidlertid ikke i sin praksis stillet sig særlig imødekommende over for sådanne argumenter. I sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen udtalte den, at »det er ufornødent at give en detaljeret begrundelse for afgørelser om afslutning af regnskaber, når den sagsøgende regering selv har medvirket direkte i processen forud for beslutningens vedtagelse og derfor kender Kommissionens begrundelse for at afslå at lade EUGFL finansiere de omtvistede udgifter« (
39
).
21.
For det første strækker den lange række af sager ora virkningerne af KYDEP's virksomhed for de årsregnskaber, den græske regering har fremlagt, sig tilbage fra datoen for Den Hellenske Republiks tiltrædelse af Fællesskabet. De bekymringer, som Kommissionen ofte har givet udtryk for, og Domstolens domme om KYDEP's fundamentalt uændrede adfærd viser klart, at den græske regering nødvendigvis måtte være klar over følgerne heraf for fremtiden. For det andet må det være klart, at Kommissionen har diskuteret sine resultater med de græske myndigheder, idet det af den sammenfattende rapport fremgår, at disse anmoder om et positivt forbehold, hvilket blev afslået. I rapporten fra kontrolbesøget fra den 1. til den 4. juni 1992 giver Kommissionen oplysningerne om de underskud, KYDEP har haft på transaktionerne vedrørende foderstoffer, herunder de udgifter til administration og af anden art, som KYDEP har måttet afholde, og disse oplysninger viser ganske klart, at KYDEP solgte til priser under kostprisen.
22.
Hvad angår sammenhængen mellem disse salg til priser under kostprisen og de udgifter, Den Hellenske Republik afholdt til eksportrestitutioner for foderstoffer, har Kommissionen anført, at KYDEP's underskud var langt højere end de beløb, der blev anmeldt til EUGFL som udgifter til eksportrestitutioner. Kommissionen har på grundlag heraf fastslået, at græske foderstoffer ikke uden ekstra interventioner fra KYDEP's side kunne være eksporteret til tredjelande, heller ikke selv om der blev ydet fællesskabsstøtte til eksporten. Domstolen har også i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen anført, at det under sådanne omstændigheder påhviler medlemsstaten at godtgøre rigtigheden af sin opfattelse:
»... såfremt Kommissionen afslår at lade EUGFL afholde en række udgifter med den begrundelse, at udgifterne beror på, at medlemsstaten har tilsidesat Fællesskabets retsforskrifter, må medlemsstaten selv godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for finansiering over EUGFL af de udgifter, som Kommissionen har afslået at afholde« (
40
).
For så vidt angår denne sag påhviler det, når det er godtgjort, at KYDEP intervenerede på markedet for foderstoffer ved kunstigt at nedbringe priserne, den græske regering at forsøge på grundlag af den pris, som ville have været gældende uden en sådan intervention, at godtgøre, at dette ikke har haft betydning for eksportniveauet og følgelig for niveauet for de udgifter, der blev afholdt til eksportrestitutioner. Det har den græske regering ikke udtrykkeligt forsøgt. Imidlertid har den — om end ikke fristmæssigt — efterkommet Domstolens i retsmødet fremsatte anmodning om at fremlægge kopier af to officielle fortrolige dokumenter (
41
), der vil blive gennemgået nærmere i det følgende, og hvoraf det ene er relevant for spørgsmålet herom. Da der ikke fra den græske regerings side er fremkommet nogen som helst forklaring vedrørende disse dokumenter, og da der ikke engang som følge af deres for sene fremlæggelse har været nogen mulighed for at stille parterne spørgsmål vedrørende dem, må jeg på eget initiativ fortolke deres rækkevidde. Det ene af dokumenterne, der er en afgørelse af 27. august 1990, indeholder henvisninger til flere tidligere afgørelser, der ikke er blevet fremlagt, hvilket øger den den græske regering allerede i forvejen påhvilende forpligtelse til i klare ord at forklare beskaffenheden og omfanget af og formålet med dens interventioner på markedet gennem KYDEP. Denne afgørelse specificerer de priser, som KYDEP skal anvende fra den 1. september 1990 ved salg af visse kornfoderblandinger enten direkte til de græske landmænd eller til de foderstofproducerende virksomheder og vedrører udelukkende foderstoffer til det græske marked. Det fremgår ganske klart af de angivne priser, som Kommissionen kendte, og af den af Kommissionen foretagne analyse af KYDEP's opkøbspriser for korn og omkostninger til administration m.m., at afgørelsen uundgåeligt betød, at KYDEP solgte med tab (
42
). Imidlertid har afgørelsen til formål at opstille andre regler for salget af korn til foderstofproducenter for så vidt angår foderstoffer til eksportmarkederne. KYDEP skulle foretage sådanne salg til kostprisen og under hensyntagen til sine egne omkostninger til administration og transport m.m.
23.
Det ser ud til, at de græske myndigheder med denne afgørelse ville give eksporten af foderstoffer en særlig behandling, formentlig for at sikre, at kravene vedrørende eksportrestitutioner formelt blev overholdt (
43
), alt imens man fortsat intervenerede massivt på det nationale marked for foderstoffer. Jeg mener imidlertid ikke, at Kommissionens beslutning derfor på den ene eller den anden måde kan drages i tvivl. For det nye dokument virker nærmest — hvis det ellers har nogen betydning — til underbygning af beslutningen. For det første blev enkelthederne i denne politiske afgørelse skjult for Kommissionen (sandsynligvis fordi dermed statens rolle bekræftes, idet ordrerne til at sælge til priser under kostprisen på det nationale marked kom fra den), således at Kommissionen ikke kunne have haft kendskab til forsøget på at rydde op i KYDEP's eksporttransaktioner.
24.
For det andet har den græske regering ikke ført noget bevis for, at man før den 1. september 1990 forsøgte at gennemføre en sådan sondring mellem det nationale marked og eksportmarkedet, og jeg når på baggrund heraf til det resultat, at afgørelsen af 27. august 1990 i denne henseende repræsenterede en fornyelse. Således kunne Kommissionen, uanset Lvilken rækkevidde den ved denne afgørelse iværksatte politik havde, retmæssigt for de otte og en halv måned før regnskabsåret 1990 fastslå, at den politik med salg til priser under kostprisen, KYDEP fulgte, direkte påvirkede eksportrestitutionsordningen.
25.
For det tredje fremgår det ikke af de bevisoplysninger, der foreligger, at afgørelsen af 27. august 1990 fjernede de fejl ved de græske eksporter af foderstoffer, som har fået Kommissionen til at afslå at godtgøre udgifterne til eksportrestitutioner. Der er intet fremkommet om, at der blev vedtaget foranstaltninger for at sikre, at det korn, der blev solgt til priser under kostprisen til foderstofproducenterne på det nationale marked, ikke ad omveje gik til eksport. Der vides intet om, hvorvidt der blev indført bestemmelser for at forhindre tværgående tilskud til producenternes eksportsalg via deres virksomhed på hjemmemarkedet, som der blev givet tilskud til. I almindelighed kunne den støtte, der blev ydet de græske foderstofproducenter for så vidt angår deres salg på hjemmemarkedet, gøre det muligt for dem at fortsætte deres virksomhed under omstændigheder, hvor andre producenter i Fællesskabet ellers ville have haft en fordel i konkurrencen i forhold til dem, således at opretholdelsen af deres eksportkapacitet og deres muligheder for at opnå eksportrestitutioner måske har været afhængig af denne støtte på hjemmemarkedet. Her er jeg naturligvis inde på klassiske problemer, der udspringer af markedernes afskærmning indbyrdes. Men jeg vil gerne tilføje, at uden hensyn til, at den støtte, som de græske myndigheder har ydet for så vidt angår hjemmemarkedet, klart er ulovlig, er ethvert forsøg på at forhindre eksport af foderstoffer, der modtager tilskud (hvilket som nævnt har stor betydning for at sikre, at hjemmemarkedet og eksportmarkedet bliver adskilte markeder) i strid med de fællesskabsregler, der indeholder et forbud mod eksportrestriktioner.
26.
Selv om adgangen til en væsentlig del af de relevante oplysninger vedrørende de græske myndigheders politik blev forment Kommissionen, er det efter min mening ganske klart, at Kommissionen med føje nåede til det resultat, at KYDEP's politik med salg af korn til priser under kostprisen havde haft skadelige virkninger for eksportrestitutionsordningen.
iii) Forbindelserne mellem KYDEP og den græske stat
27.
Den græske regering har gjort gældende, at den ikke i det i sagen omhandlede tidsrum havde forbindelser med KYDEP, der svarede til dem, der blev klarlagt i tidligere retspraksis. Selv om KYDEP's ledelse mente, at den græske stat fortsat ville dække de underskud, der var opstået ved salg til priser under kostprisen, tog den fejl. Det fremgår af den omstændighed, at KYDEP blev sat under likvidation i 1993, og at kontoret ikke benyttede én af de to mulige procedurer for at opnå dækning af fordringer på staten, som det ville være sket, hvis denne havde stillet garanti for dets tab.
28.
Det er ubestridt, at KYDEP solgte foderstoffer til priser under kostprisen i det omhandlede tidsrum. Som jeg tidligere har nævnt, udtalte generaldirektøren for KYDEP over for Kommissionen, at den græske stat var ophørt med at intervenere på markedet for foderstoffer efter 1987. Den græske regering har desuden fremlagt en skrivelse af 24. januar 1991 fra KYDEP til landbrugsministeren, hvori KYDEP erkender ikke at have modtaget noget beløb for sådanne interventioner siden 1988. Imidlertid er den tidligere aftale ikke ved noget officielt dokument bragt til ophør, og KYDEP anvendte fortsat sin gamle interventionspraksis. Når henses hertil, har Kommissionen retmæssigt kunnet nære mistanke om, at den græske regering uden egentlig at stille nogen formelig garanti fortsat uformelt kontrollerede KYDEP's transaktioner.
29.
Den omstændighed, at KYDEP til sidst efter begæring fra Grækenlands Landbrugsbank blev sat under likvidation, modsiger ikke på nogen måde Kommissionens opfattelse af KYDEP's virksomhed i 1990. Desuden havde eftergivelsen af KYDEP's gæld til en bank, der tilhører staten, da KYDEP's aktiver langt fra kunne dække dets tab, til følge, at staten påtog sig omkostningerne ved KYDEP's massive interventioner på markedet — hvilket når alt kommer til alt er det samme som en direkte kredit på statens budget til fordel for KYDEP eller som en statsgaranti for KYDEP's lån i en statsbank.
30.
Under alle omstændigheder foreligger der direkte bevis for, at staten har taget del i KYDEP's virksomhed. Det første element er oplysningen om en lov, der blev vedtaget af det græske parlament i februar 1992 (
44
), hvis artikel 32 omhandler betaling fra staten af store beløb til de andelssammenslutninger, der er ansvarlige for visse landbrugsvarer, herunder foderstoffer, for virksomhed i 1989 samt i flere foregående år. Denne lov vedrører følgelig hele EUGFL-regnskabsåret for 1989 (for hvilket det negative forbehold vedrørende foderstoffer blev endeligt ved regnskabsafslutningsbeslutningen af 1990). Såfremt den anvendes på grundlag af kalenderårene (
45
), vedrører den også en del af regnskabsåret 1990, der begyndte den 16. oktober 1989.
31.
I en skrivelse af 25. september 1992 til Kommissionen gjorde den græske regering gældende, at nævnte bestemmelse, hvorefter staten skulle overtage visse dele af KYDEP's gæld, skulle fortolkes således, at dette kun kunne ske, såfremt KYDEP blev anset for levedygtig (
46
). Hvis man antager, at denne statsstøtte virkelig har været afhængig af, om KYDEP var levedygtig på længere sigt, forstår jeg imidlertid ikke, hvorledes den dermed skulle ophøre med at være en støtte til den politik, KYDEP fulgte, med salg til priser under kostprisen. Når alt kommer til alt, var det forhold, at en støtte stod til rådighed, en vigtig faktor ved beregningen af KYDEP's chancer for at overleve til trods for, at man fortsat fulgte en politik på kornmarkedet, der uden denne støtte ville have været økonomisk dumdristig.
32.
Kommissionens rapport fra kontrolbesøget i KYDEP i dagene fra den 1. til den 4. juni 1992 omtaler desuden en skrivelse fra den græske landbrugsminister til KYDEP, der medførte, at KYDEP ophørte med sine interventioner på markedet fra den 16. november 1990. Den græske regering har før retsmødet efter anmodning fra Domstolen fremlagt en kopi af denne skrivelse (
47
). I skrivelsen, der er dateret den 9. november 1990, meddelte ministeren KYDEP, at Grækenlands Nationalbank delvis havde ophævet to af sine afgørelser, nemlig afgørelsen af 27. august 1990 og afgørelsen af 26. juli 1990. Førstnævnte afgørelse vedrørte de af Grækenlands Nationalbank påbudte salgspriser for korn, der skulle afløses af frie priser (dvs. markedspriser). Den sidstnævnte satte en stopper for den praksis, der gik ud på at yde dækning for de underskud, der var forvoldt KYDEP ved indførsel af korn (og underforstået ved senere salg heraf til priser under kostprisen).
33.
Den græske regerings befuldmægtigede har som svar på et spørgsmål fra Domstolen i retsmødet erklæret, at regeringen ville fremlægge teksterne til Grækenlands Nationalbanks tidligere afgørelser inden tre uger efter retsmødet. Disse tekster er omsider blevet fremlagt med en uges forsinkelse i forhold hertil. Som tidligere omtalt angives de at være afgørelser fra Kommissionen for Priser og Indkomster, og ikke afgørelser fra Grækenlands Nationalbank, men der er i al fald klart nok tale om afgørelser fra et statsorgan. Jeg har tidligere redegjort for indholdet af afgørelsen af 27. august 1990, der klart viser, at staten bestemte KYDEP's politik for salg til priser under kostprisen af foderkorn på det græske hjemmemarked i tiden efter den 1. september 1990. Desuden viser afgørelsen, at KYDEP ikke i et tidsrum på seks måneder efter afgørelsens dato var forpligtet til at betale renter af sine lån til finansiering af kornopkøb, og ved afgørelsen tillægges der Landbrugsministeriet beføjelse til at vedtage nye foranstaltninger med henblik på afgørelsens iværksættelse.
34.
Den anden afgørelse af 26. juli 1990 bestemmer udtrykkeligt, at landbrugsministeren med maksimalt 2400000 DR skal dække den gæld, KYDEP har pådraget sig ved indførsel af foderkorn med henblik på at dække behovene på det græske marked fra den 1. juni 1990 til den 31. december 1990, og tillægger i øvrigt ministeren beføjelse til at træffe nye foranstaltninger med henblik på afgørelsens gennemførelse.
35.
Selv om dette bevis for den græske stats indgriben omhandler mindre end fire måneders markedsaktivitet, giver den i forening med den nævnte lov af 1992 samt KYDEP's fortsatte praksis i hele den omhandlede periode med salg til priser under kostprisen tilstrækkeligt grundlag for Kommissionens konklusion om, at KYDEP fortsat var afhængig af den græske stat og handlede på dennes vegne ved sine interventioner på markedet for foderstoffer.
iv) Den finansielle berigtigelses beløb
36.
Den græske regering har gjort gældende, at Kommissionen ikke burde have afslået at betale hele det beløb, der blev anmeldt for eksportrestitutioner. Den gør således gældende, at den burde have opnået godtgørelse i al fald med beløbet for de faste eksportrestitutioner, som den måtte betale for at få de græske foderstofpriser (der var lavere end kostprisen) til at falde sammen med de (lavere) priser, som var gældende på verdensmarkedet. Kommissionen burde kun have fratrukket den del af de faste eksportrestitutioner, der, såfremt den var blevet betalt, ville have bidraget til at finansiere omkostningerne ved KYDEP's salg til priser under kostprisen.
37.
Kommissionens opfattelse på dette punkt findes i rapporten fra kontrolbesøget i dagene fra den 1. til den 4. juni 1992 og svarer stort set til den opfattelse, der blev sammenfattet i retsmøderapporten i sagen Grækenland mod Kommissionen (
48
), på følgende måde:
»... for så vidt angår korn til foderbrug, hvor efterspørgslen er elastisk på grund af den meget høje pris (har Kommissionen anført, at ... denne betydelige nedsættelse af kostprisen for foderet (som følge af KYDEP's intervention)) bevirker, at prisen på de pågældende produkter under normale forhold, altså uden statslig støtte, ville have været meget højere, og at varerne derfor ikke kunne være eksporteret. Det fremgår af de udgifter, Grækenland har anmeldt, at landet i betydeligt omfang eksporterer foderblandinger. Da den økonomiske byrde, der opstår i forbindelse med den pågældende eksport, alene er et resultat af ovennævnte indgreb i varens pris, kan EUGFL ikke afholde udgifterne til de restitutioner, der er ydet ... for det pågældende foder«.
38.
Domstolen fulgte i nævnte sag Kommissionens opfattelse (
49
). Heraf følger, at godtgørelse af de beløb, der er betalt i eksportrestitutioner, fuldt ud skal afslås, når den nationale støtte gør det muligt for landbrugsvarer, der ellers ikke ville være konkurrencedygtige, at overskride den pristærskel, som skiller de varer, der vil kunne komme i konkurrence på verdensmarkederne (ved hjælp af Fællesskabets eksportrestitutioner) fra dem, der ikke vil kunne det. Såfremt den direkte sammenhæng mellem KYDEP's salg til priser under kostpriserne og de græske udførsler af foderstoffer måske blev mindre udtalt efter den 1. september 1990, hvorved det må forudsættes, at den græske afgørelse af 27. august 1990 medførte en effektiv adskillelse af hjemmemarkedet og eksportmarkedet (hvilket ikke er bevist) betød de indirekte fordele i konkurrencen, som tilskuddene til hjemmemarkedet gav de græske foderstofproducenter, at Kommissionen selv for så vidt angår dette tidsrum retmæssigt kunne fastslå, at den græske stat hjalp dem til at komme over den nødvendige pristærskel. Den argumentation, som den græske regering har fremført mod dette resultat, skal derfor forkastes.
II — Støtte til olivenolieproduktionen
i) Beføjelse til at foretage en berigtigelse med fast sats
39.
Ifølge den græske regering kan der ikke med hjemmel i fællesskabsbestemmelserne ske fratrækning af vilkårligt fastsatte beløb i de udgiftsbeløb, medlemsstaterne har anmeldt med henblik på finansiering gennem fonden. Kommissionen har heroverfor anført, at hele det anmeldte beløb kan afslås godtgjort, når udgifterne er afholdt på en måde, der ikke er i overensstemmelse med Fællesskabets regler. Når den kun på grundlag af en vurdering af risikoen for fonden fradrager en del af det anmeldte beløb, er der tale om et forsøg på at undgå alt for hårdt at sanktionere medlemsstaterne for svigtende kontrol.
40.
Jeg mener, at der kan hentes støtte for Kommissionens synspunkt i ordlyden af de tidligere nævnte bestemmelser i artikel 2, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 729/70 samt i Domstolens faste praksis. I sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen udtalte Domstolen, at »såfremt det er umuligt med sikkerhed at fastslå, i hvilket omfang en national foranstaltning, som strider mod fællesskabsretten, har fremkaldt en forhøjelse af udgifterne på en af budgetposterne i EUGFL's regnskaber, har Kommissionen ... intet andet valg end at afslå at lade EUGFL finansiere samtlige udgifter« (
50
). I fortsættelsen i dommen — efter at Domstolen har udtalt, at det påhviler den pågældende medlemsstat selv at godtgøre, at de nødvendige betingelser er opfyldt for finansiering af de udgifter, som Kommissionen har afslået at afholde (
51
) — hedder det:
»Det gælder også, når Kommissionen, som tilfældet er i denne sag, ikke afslår at afholde samtlige de udgifter, der skyldes den ulovlige praksis, men i stedet forsøger at beregne den økonomiske virkning af overtrædelsen ved at bedømme markedssituationen, som den ville have været, såfremt medlemsstaten ikke havde handlet retsstridigt. I så fald må bevisbyrden for, at beregningen er forkert, påhvile den medlemsstat, der kræver Kommissionens afslag omstødt« (
52
).
41.
Den beregningsmetode, Kommissionen anvendte i nævnte sag, var mere præcis end den metode, der er omhandlet i det foreliggende tilfælde, og som er blevet udfærdiget med henblik på situationer, hvor manglen på virkelige kontrolforanstaltninger samt den følgende mangel på pålidelige oplysninger hindrer gennemførelsen af detaljerede beregninger af risikoen. Det er imidlertid det samme princip, der finder anvendelse: når Kommissionen søger på en eller anden måde at opgøre størrelsen af det virkelige eller sandsynlige tab, som en overtrædelse af Fællesskabets regler har forvoldt fonden, påhviler det medlemsstaten at føre beviset for, at dens vurdering er forkert. Der kan ikke prinapielt rejses indvendinger mod, at Kommissionen med større eller mindre nøjagtighed forsøger at opgøre størrelsen af sådanne tab.
42.
Den praksis, der går ud på at foretage berigtigelser med faste satser, er ikke ny. Kommissionen har fulgt den i mange år, og det har Domstolen stiltiende godkendt. F.eks. nåede Domstolen i sagen Italien mod Kommissionen (
53
) mellem linjerne til det resultat, at en kommissionsbeslutning om berigtigelse med 2% af udgifter i støtte til forarbejdning af skummetmælkspulver til foderstoffer var lovlig, idet de italienske myndigheder havde undladt at føre bevis for, hvor stor en procentandel af skummetmælkspulveret, der virkelig var gået tabt under forarbejdningsprocessen. I en anden sag mellem Italien og Kommissionen (
54
) har Domstolen uden at rejse indsigelse taget stilling til en nedsættelse med 5% af det beløb, der blev finansieret over en post på EUGFL's budget. Endelig har Domstolen i sagen Irland mod Kommissionen (
55
) stiltiende anerkendt, at det er muligt at foretage fradrag på 2% af de pågældende udgifter. Retmæsssigheden af fradrag med en bestemt procentsats ses ikke udtrykkeligt at være blevet draget i tvivl. Når alt kommer til alt, repræsenterer de anvendte procentsatser en moderat sanktion for medlemsstaterne i sammenligning med den hårdeste sanktion, hvorved det afslås at finansiere samtlige de pågældende udgifter. Efter min mening udgør fællesgruppens rapport et velafbalanceret og rimeligt forsøg med henblik på vedtagelsen af kriterier, der angiver, i hvilken udstrækning medlemsstaternes overtrædelse af fællesskabsreglerne udsætter Fællesskabets midler for en risiko.
ii) Manglende angivelse af tab
43.
Ifølge den græske regering har Kommissionen undladt på passende måde at angive størrelsen af de tab, der blev forvoldt ved undladelsen af at indføre en passende kontrolordning for olivenolieproduktionen. Manglen på en sådan ordning, omfattende dyrkningsarealfortegnelsen, edb-registrene og regelmæssige kontrolforanstaltninger, har medført, at Kommissionen ikke rådede over pålidelige oplysninger, på grundlag af hvilke den nøjagtigt kunne beregne tabenes sandsynlige størrelse. De ovenfor sammenfattede forslag fra Kommissionens fællesgruppe omfatter et sådant tilfælde, og de kriterier, som gruppen har taget hensyn til ved udarbejdelsen af disse forslag, er ikke i sig selv blevet kritiseret. Heraf følger, at beslutningens begrundelse, såfremt den græske regering ikke godtgør, at de offentliggjorte betingelser for fradrag på 10% ikke har været opfyldt, må anses for fyldestgørende.
iii) Forsinkelser med oprettelsen af dyrkningsarealfortegnelsen og edb-registrene
iv) Kontrolforanstaltninger, der er blevet gennemført af kontrolkontoret
44.
Det bedste vil være at behandle disse argumenter under ét; som tidligere nævnt har Kommissionen begrundet fradraget på 10% af de anmeldte beløb for støtte til olivenolieproduktion, der ønskes finansieret, under henvisning til de fejl, hvormed hele kontrolordningen eller væsentlige faktorer, der skal sikre udgifternes lovlighed, er behæftet. Sådanne fejl skal være egnede til at udsætte fonden for en »stor risiko for almindelige tab«. Den græske regering har gjort gældende, at de hindringer, der opstod i forbindelse med udarbejdelsen af dyrkningsarealfortegnelsen, var af en sådan beskaffenhed, at det var objektivt umuligt at opfylde de i forordning nr. 154/75 stillede krav (
56
). Den gør gældende, at edb-registrene over olivendyrkning til dels var fuldstændige og blev anvendt af det statslige kontor Didagep, der står for ydelsen af støtte. Den gør endvidere gældende, at det for lave antal kontrolforanstaltninger, der blev gennemført af kontrolkontoret, blev udlignet ved et tilstrækkeligt antal kontrolforanstaltninger (1534), som amtsdirektoraterne i Landbrugsministeriet stod for.
45.
Med hensyn til dyrkningsarealfortegnelsen har den græske regering ved skrivelse af 28. december 1988 (dvs. tre dage før gennemførelsesfristen udløb) forelagt Kommissionen et prøveprogram for fortegnelsens udformning. Der foregik derefter en brevveksling mellem den græske regering og Kommissionen om de midler, hvormed disse problemer kunne løses, hvilket førte til Kommissionens forslag af 21. juni 1991 om et pilotprojekt, med henblik på hvis gennemførelse en udbudsbekendtgørelse blev offentliggjort den 22. april 1992 (
57
). Kommissionen gjorde gældende, at den græske regering, da Kommissionen forsøgte at yde sin bistand til udformningen af fortegnelsen, ikke havde nogen realistisk plan herfor i den pågældende periode og udviste skødesløshed i sin holdning til projektet. Den græske regering har ikke konkret oplyst, af hvilken art de, som det påstås, uovervindelige hindringer, som den var ude for ved oprettelsen af fortegnelsen, var. I al fald betyder den omstændighed, at Kommissionen bestræbte sig på at bistå den i dens for sene bestræbelser på at opfylde sine forpligtelser, ikke, at den stiltiende anerkendte, at disse forpligtelsers tilsidesættelse var undskyldelig, eller at Domstolen er afskåret fra at fastslå, at der har foreligget en sådan anerkendelse.
46.
Hvad angår de kontrolforanstaltninger, som kontrolkontoret gennemførte for de tilsluttede producenter, er det klart, at de 1534 tilfælde af kontrol, som Landbrugsministeriets amtsdirektorater gennemførte, er uden enhver betydning. Den kontrol, der her var tale om, vedrører selvstændige producenter, og selv om de muligvis opfylder kravet ifølge artikel 10, stk. 2, i forordning nr. 3061/84 (
58
) med senere ændringer, om den pågældende medlemsstats gennemførelse af kontrol i 4% af tilfældene, kan de ikke i de tilfælde, hvor dyrkningsarealfortegnelsen ikke foreligger, have nogen indflydelse på, om kontrollen med de tilsluttede producenters ansøgninger har været tilstrækkelig. Den græske regering har således ikke givet oplysninger af bevismæssig betydning, der kan skabe tvivl om Kommissionens beslutnings begrundelse på dette punkt, nemlig utilstrækkeligheden af en kontrol, der kun støttes på dokumenter vedrørende 5% af støtteansøgningerne fra producentorganisationerne (artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 2261/84 (
59
); artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 3061/84) og det utilstrækkelige antal (499) kontrolforanstaltninger af anden art, som staten havde gennemført gennem kontrolkontoret (artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 2261/84).
47.
Den græske regering har gjort gældende, at edb-registrene til dels var fuldstændige (47% fuldstændige registre for regnskabsåret 1990); de blev anvendt af Didagep, og den supplerende kontrol, der blev gennemført af Landbrugsministeriets amtsdirektorater, gjorde de muligt at råde bod på lakunerne. Den har imidlertid ikke ført bevis overhovedet for disse to konstateringer. Kommissionens inspektionshold har anført, at visse vigtige områder bestemt ikke var repræsenteret i registrene, og at disse, som de forelå, ikke kunne benyttes som en oplysningskilde for Didagep's personale (
60
). Som jeg tidligere har omtalt, fandt Kommissionen, at kontrollen var utilstrækkelig for de tilsluttede olivendyrkeres vedkommende, og den græske regering har ikke godtgjort, på hvilken måde amtsdirektoraterne, der kun tog sig af de selvstændige producenter, kunne råde bod på denne utilstrækkelighed eller udligne den manglende anvendelse af edb-registrene for så vidt angår de tilsluttede producenter.
48.
Kommissionens synspunkt vedrørende dette spørgsmål vil kunne rejse et problem, som den græske regering ikke har været inde på. I artikel 11 i forordning nr. 3061/84 med senere ændringer (
61
), fastsættes en frist for oprettelse af edb-registrene, der udløb den 31. oktober 1990, dvs. efter udløbet den 15. oktober 1990 af regnskabsåret 1990. Kan Kommissionen retmæssigt gøre gældende, at der foreligger en tilsidesættelse af en forpligtelse, der endnu ikke havde »udkrystalliseret« sig? Man kan dårligt tænke sig, at den skulle have kunnet anlægge sag i medfør af artikel 169 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab med henblik på at få forpligtelsen overholdt, før fristen var udløbet, selv om det kunne have været en mulighed at anlægge sag før denne dato for at få den konnekse forpligtelse til i kontroløjemed at anvende oplysningerne i edb-registrene, som de da forelå, overholdt. Under alle omstændigheder må jeg nævne, at Kommissionen, når den gennemgår EUGFL-regnskaberne, ikke fungerer på samme måde, som når den anlægger sag for at sikre, at fællesskabsretten overholdes, f.eks. i henhold til artikel 169 og artikel 171, stk. 2, i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab. Ved løsningen af den førstnævnte opgave, råder den ikke over det samme skøn som ved udførelsen af den sidstnævnte og må handle med det formål at beskytte fonden mod sandsynlige tab som følge af manglende overholdelse af Fællesskabets regler (
62
). Kommissionen kunne derfor retmæssigt drage den konklusion, at den omstændighed, at Didagep ikke benyttede de oplysninger, der stod til rådighed i edb-registrene, samt den omstændighed, at den græske stat, selv om fristen var ved at udløbe, ikke havde oprettet et edb-registreringssystem, som ville være fuldstændigt på fristudløbsdatoen, afslørede endnu en fejl i det fastlagte kontrolsystem.
49.
Når alt kommer til alt, er det en kombination af de påberåbte faktorer, som overbeviser mig om, at der er grund til at blive stående ved Kommissionens vurdering. Den totale mangel på en aktiv indstilling hos de græske myndigheder med hensyn til kontrol på stedet, oprettelsen af dyrkningsarealfortegnelsen og udfærdigelsen af edb-registre viser, at der var problemer på alle niveauer i kontrolsystemet i et sådant omfang, at Kommissionen havde grundlag for at fastslå, at de meget strenge krav, der stilles for at fradrage 10% af de af den græske regering anmeldte udgifter for støtte til olivenolieproduktionen, var opfyldt. Det var i betragtning af den totale mangel på et sammenhængende kontrolsystem rimeligt at drage den slutning, at fonden var udsat for en stor risiko for tab i almindelighed. De forhold, Kommissionen havde konstateret, viser, at den græske regering ikke har opfyldt den almindelige forpligtelse ifølge artikel 5 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab og artikel 5 i forordning nr. 729/70 (
63
), eller i øvrigt de forpligtelser, der påhviler den i henhold til mere specielle bestemmelser i fællesskabslovgivningen om olivenolieproduktion, og hvorefter der skal indføres et sammenhængende kontrolsystem (
64
).
v) Kontrolkontorets stilling
50.
Den græske regering gør gældende, at kontrolkontoret mere er et fællesskabsorgan end et nationalt organ, og at eventuelle fejl begået af det ikke kan tilregnes den græske stat.
51.
Det påhviler i første række medlemsstaterne at sørge for gennemførelsen af de fælles markedsordninger for landbrugsprodukter og for den nødvendige kontrol i den forbindelse. Det fremgår klart af systemet i forordning nr. 729/70 (
65
), og det har Domstolen gentagne gange fastslået. I sagen Danmark mod Kommissionen udtalte den f.eks. følgende:
»... [det] bemærkes, at forvaltningen af finansieringen gennem EUGFL i første række påhviler de nationale myndigheder, som skal påse, at de fællesskabsretlige regler nøje overholdes. Denne ordning, som hviler på et tillidsprincip, indebærer ingen systematisk kontrol fra Kommissionens side, der i øvrigt ville være fysisk umulig at gennemføre« (
66
).
Specielt hvad angår oliven- og olivenolieproduktion er det klart, at kontrolkontoret varetager de opgaver, som efter de gældende regler påhviler medlemsstaterne. Det fremgår desuden af Kommissionens rapport fra kontrolbesøget hos Didagep og kontrolkontoret vedrørende regnskabsåret 1990, at sidstnævnte kontor blev oprettet ved et dekret fra den græske præsident fra 1987, at kontoret hører under det græske Landbrugsministerium, og at dets ansatte er græske tjenestemænd.
52.
Det fremgår ganske klart af sagens retlige og faktiske sammenhæng, at kontrolkontoret skal anses for et græsk statsorgan, og at staten er ansvarlig for de af kontoret begåede fejl.
Forslag til afgørelse
53.
På baggrund af det anførte skal den græske regerings synspunkt, hvorefter den anfægtede beslutning er ugyldig, forkastes. Mit forslag går derfor ud på, at der ikke er grundlag for at annullere Kommissionens beslutning 93/659/EF af 25. november 1993 om afslutning af medlemsstaternes regnskaber over de udgifter for regnskabsåret 1990, der er finansieret af Den Europæiske Udviklings- og Garantifond for Landbruget (EUGFL), Garantisektionen, for så vidt den vedrører Den Hellenske Republik.
54.
Den Hellenske Republik bør betale sagens omkostninger.
(
*1
) – Originalsprog: engelsk.
(
1
) – EFT L 301, s. 13.
(
2
) – Dom af 22.6.1993, sag C-56/91, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 3433, punkt 2 i forslaget til afgørelse.
(
3
) – EFT 1970 I, s. 196.
(
4
) – Artikel 2, stk. 1.
(
5
) – Artikel 3, stk. 1.
(
6
) – Dom af 7.2.1979, sag 11/76, Sml. s. 245, pramis 8 og 9.
(
7
) – KOM(92)PV 1116.
(
8
) – Disse retningslinjer blev forelagt Kommissionen til godkendelse den 1.6.1993.
(
9
) – I retningslinjerne tales der om nedsættelser af de beløb af medlemsstaternes udgifter, der ønskes godtgjort; senere i dette forslag til afgørelse vil sådanne berigtigelser undertiden blive benævnt nedsættelser med en fast sats.
(
10
) – EFT L 281, s. 1.
(
11
) – Jf. forordningens artikel 1 samt dens bilag A.
(
12
) – Forordningens artikel 16, stk. 2.
(
13
) – Anden betragtning til Rådets forordning (EØF) nr. 2746/75 af 29.10.1975 om almindelige regler for ydelse af eksportrestitutioner for korn og om kriterierne for restitutjonsbeløbs fastsættelse (EFT L 281, s. 78); jf. også sidstnævnte forordnings artikel 3.
(
14
) – Dette er KYDEP's rolle efter den beskrivelse heraf, der findes i generaladvokat Gulmann's forslag til afgørelse i sagen Kommissionen mod Grækenland, dom af 7.4.1992, sag C-61/90, Sml. I, s. 2407, jf. s. 2431.
(
15
) – Dom af 19.3.1991, sag C-32/89, Grækenland mod Kommissionen, Sml. I, s. 1321, præmis 9; jf. endvidere dom af 30.5.1991, sag C-110/89, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 2659.
(
16
) – Dom af 12.7.1990, sag C-35/88, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 3125, præmis 22-28, og den ovenfor i note 15 nævnte dom af 19.3.1991, præmis 9, 13 og 17.
(
17
) – Den ovenfor i note 16 nævnte dom af 12.7.1990, præmis 33 og 37.
(
18
) – Den ovenfor i note 2 nævnte dom af 22.6.1993, præmis 18-24, og den i note 15 nævnte dom af 19.3.1991, præmis 8-18.
(
19
) – Den ovenfor i note 16 nævnte dom af 12.7.1990; dom af 29.11.1989, sag C-281/87, Kommissionen mod Grækenland, Sml. s. 4015; den ovenfor i note 15 nævnte dom af 30.5.1991; den ovenfor i note 14 nævnte dom af 7.4.1992; den ovenfor i note 15 nævnte dom af 19.3.1991, og den ovenfor i note 2 nævnte dom af 22.6.1993.
(
20
) – Denne ordning blev indført ved artikel 5 i Rådets forordning nr. 136/66/EØF af 22.9.1966 om oprettelse af en fælles markedsordning for fedtstoffer, EFT 1965-1966, s. 193. Denne sag omhandler kun olivenproduktion, men ikke produktion af olivenolie som sådan. Ordene »producent« og »dyrker« bruges uden forskel i teksten om personer, der beskæftiger sig mere med produktion af oliven end med produktion af olivenolie.
(
21
) – Rädets forordning (EØF) nr. 154/75 af 21.1.1975 om oprettelse af en fortegnelse over olivcndyrkningsarcalcr i de olivcnolicproduccrcndc medlemsstater, EFT L 19, s. 1.
(
22
) – Rîdeţs forordning (EØF) nr. 3453/80 af 22.12.1980 om ændring af forordning (EØF) nr. 154/75 om oprettelse af en fortegnelse over olivcndyrkningsarcalcr i de olivenolieproduccrende medlemsstater.
(
23
) – Artikel 6, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2261/84 af 17.7.1984 om almindelige regler for støtte til olivenolieproduktion og til producentorganisationer (EFT L 208, s. 3), der blev iværksat ved artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 3061/84 af 31.10.1984 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til olivenolieproduktionen (EFT L 288, s. 52).
(
24
) – Artikel 14, stk. 4, i den i note 23 nævnte forordning nr. 2261/84, som gennemført ved artikel 10, stk. 2, i den i note 23 nævnte forordning nr. 3061/84 som ændret ved artikel 1, stk. 5, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 98/89 af 17.6.1989 om ændring af forordning (EØF) nr. 3061/84 om gennemførelsesbestemmelser for ordningen vedrørende støtte til olivenolieproduktionen (EFT L 14, s. 14).
(
25
) – Artikel 11, stk. 1, i den ovenfor i note 23 nævnte forordning nr. 3061/84, som ændret ved artikel 1, stk. 7, i den i nole 24 nævnte forordning nr. 98/89.
(
26
) – Disse oplysninger stammer fra en rapport om et kontrolbesøg, som Kommissionen fra 4.- 8.11.1991 aflagde hos Didagep og kontrolkontoret vedrørende regnskabsåret 1990.
(
27
) – Se note 1.
(
28
) – Dokument VI/119/93.
(
29
) – Afsnit 4.2.3.1 i den sammenfattende rapport.
(
30
) – Den angivne sidste dato er den 31.10. 1999/, men denne fejl, der muligvis kun er en skrivefejl, har ingen betydning.
(
31
) – Tilsyneladende samles i konstateringen heraf to forskellige, men indbyrdes sammenhængende problemer, der kun vedrører de tilsluttede producenter. Det første vedrører manglerne ved de kontrolbesøg på stedet, som producentorganisationerne skal gennemføre (artikel 6, stk. 1, i den i note 23 nævnte forordning nr. 2261/84; artikel 4, stk. 2, i den i note 23 nævnte forordning nr. 3061/84), idet det ser ud til, at disse organisationer normalt mente, at en enkel gennemgang af dokumenter var tilstrækkelig til at opfylde kravet om 5%. Det andet vedrører manglerne veci statens eget kontrolsystem (artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 2261/84) eller statens tilsyn med producentorganisationernes kontrolforanstaltninger (artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 2261/84), idet kontrolkontoret kun havde gennemført kontrol i 499 tilfælde selv i stedet for som planlagt i 2000 tilfælde. Disse alvorlige problemer behandles hver for sig i rapporten fra det kontrolbesøg, som Kommissionen fra den 4.-8.11.1991 aflagde hos Didagep og kontrolkontoret vedrørende regnskabsåret 1990.
(
32
) – Afsnit 4.7.1.1 i den sammenfattende rapport.
(
33
) – Den græske regering har i retsmødet trukket en anden påstand tilbage; den gik ud pá annullation af beslutningen for så vidt angår tobak, idet beslutningen kun indeholdt et midlertidigt negativt forbehold for eksportrestitutioner i tobaksektoren (afsnit 4.9.2.1 i den sammenfattende rapport).
(
34
) – Dom af 10.11.1993, sag C-48/91, Sml. I, s. 5611, præmis 17.
(
35
) – Generaladvokat Mischo nævnte dette princip i punkt 18 i sit forslag til afgørelse i sagen Italien mod Kommissionen, dom af 19.2.1991, sag C-281/89, Sml. I, s. 347.
(
36
) – Jf. generaladvokat Gand's forslag til afgørelse i sagen Acciaierie c Ferriere Pugliesi mod Den Høje Myndighed, dom af 8.2.1966, sag 8/65, Sml. 1965-1968, s. 167, org. ref.: Rec. s. 1, på s. 17.
(
37
) – Se note 3.
(
38
) – Dom af 27.1.1988, sig 349/85, Danmark mod Kommissionen, Sml. s. 169, præmis 19.
(
39
) – Dom af 24.3.1988, sag 347/85, Sml. s. 1749, præmis 60; se også dom af 27.1.1981, sag 1251/79, Italien mod Kommissionen, Sml. s. 205.
(
40
) – Den første af de i note 39 nævnte domme, præmis 14.
(
41
) – Disse dokumenter beskrives på to forskellige måder, nemlig henholdsvis som afgørelser fra Kommissionen for Priser og Indkomster (det er de, hvis man holder sig til deres overskrift) og som afgørelser truffet af Grækenlands Nationalbank (således beskrives de i en senere afgørelse, hvorved de delvis blev ophævet). Under alle omstændigheder viser de direkte henvisninger i disse afgørelser til Landbrugsministeriets rolle samt den omstændighed, at det er dette ministerium, der gav KYDEP meddelelse om, at afgørelserne delvist var ophævet, at de har karakter af statslige akter.
(
42
) – Denne analyse findes pá s. 5 i den ovenfor nzvntc rapport fra det kontrolbesøg, Kommissionen aflagde hos KYDEP i dagene fra den 1.-4.6.1992.
(
43
) – Afgørelsen blev truffet under den skriftlige forhandling i den ovenfor i note 15 nævnte sag C-32/89, Grækenland mod Kommissionen, hvori Kommissionen redegjorde for sine indvendinger mod »satsonfordclingcn« af eksportrestitutionerne gennem nationale tilskud; jr. desuden undersøgelsen af spørgsmålet herom i afsnit I, iv), i det følgende.
(
44
) – Lov nr. 2008/1992.
(
45
) – Kommissionens rapport fra kontrolbesøget i 1992 hos KYDEP, hvori loven behandles, oplyser intet herom.
(
46
) – Den græske regerings befuldmægtigede har fremlagt en kopi af denne skrivelse i retsmødet.
(
47
) – Den grzskc regering havde allerede som bilag til nævnte skrivelse af 25.9.1992 sendt Kommissionen en kopi af denne skrivelse. Kommissionen har ikke fremlagt kopi af skrivelsen, selv om den stiltiende har henvist til den i sine indlzg.
(
48
) – Den ovenfor i note 15 nævnte sag C-32/89, Sml. I, s. 1326.
(
49
) – Præmis 18.
(
50
) – Den ovenfor i note 39 nævnte dom, præmis 13 (min fremhævelse); jf. endvidere dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321.
(
51
) – Den ovenfor i note 22 nævnte dom i sagen Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, præmis 14.
(
52
) – Præmis 15.
(
53
) – Dom af 28.1.1986, sig 129/84, Sml. s. 309, primis 33-38.
(
54
) – Dom af 6.10.1993, sag C-55/91, Sml. I, s. 4813, primis 48-58.
(
55
) – Dom af 14.9.1995, sag C-49/94, Sml. I, s. 2683, primis 22.
(
56
) – Jf. dom af 15.1.1986, sag 52/84, Kommissionen mod Belgien, Sml. s. 89.
(
57
) – EFT C 100, s. 28.
(
58
) – Se note 23.
(
59
) – Se note 23.
(
60
) – Kommissionen rapport fra kontrolbesøget i dagene fra den 4.-8.11.1991 hos Didagep og kontrolkontoret vedrørende regnskabsåret 1990.
(
61
) – Se note 24.
(
62
) – Den ovenfor i note 50 narvntc dom Frankrig mod Kommissionen, przmis 27 og 28.
(
63
) – Se note 3.
(
64
) – Jf. vedrørende denne almindelige forpligtelse dom af 12.6.1990, sag C-8/88, Tyskland mod Kommissionen, Sml. I, s. 2321, pratmis 17, 20, 21, 36 og 40.
(
65
) – Se note 3; jf. navnlig artikel 8, stk. 1, i denne forordning.
(
66
) – Den i note 38 nævnte dom, pracmis 19; udtalelsen her står umiddelbart før den ovenfor i punkt 18 citerede udtalelse; jf. pi linje hermed den ovenfor i note 34 na:vntc dom af 10.11.1993, Nederlandene mod Kommissionen, pracmis 11, samt generaladvokat Van Gcrvcn's forslag til afgørelse i den ovenfor i note 54 narvntc sag C-55/91, Italien mod Kommissionen, punkt 8 i forslaget til afgørelse.