ORDONNANCE DE LA COUR (septième chambre)
12 mars 2025 (*)
« Renvoi préjudiciel – Article 53, paragraphe 2, et article 94 du règlement de procédure de la Cour – Marchés publics – Exclusion d’un soumissionnaire de la procédure d’adjudication – Exécution de la garantie provisoire – Application automatique de cette sanction – Soumissionnaire déjà adjudicataire d’un lot du même appel d’offres – Principe de proportionnalité – Exigence de présentation du contexte factuel et réglementaire du litige au principal ainsi que des raisons justifiant la nécessité d’une réponse à la question préjudicielle – Irrecevabilité manifeste »
Dans l’affaire C‑285/24,
ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 18 avril 2024, parvenue à la Cour le 22 avril 2024, dans la procédure
Coopservice soc. coop. p.a., agissant pour son propre compte et en qualité de mandataire du GME constitué avec les mandants Natuna Srl et XC Srl
contre
Consip SpA,
en présence de :
Acciona Facility Service SA, agissant pour son propre compte et en qualité de mandataire du GME constitué avec Getec Italia SpA, Del Bo soc. cons. stabile arl et L’Operosa SpA,
Dussmann Service Srl,
LA COUR (septième chambre),
composée de MM. Gavalec (rapporteur), président de chambre, M. Z. Csehi et F. Schalin, juges,
avocat général : M. R. Norkus,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour,
rend la présente
Ordonnance
1        La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 6 TUE, des articles 49, 50, 54 et 56 TFUE, des articles 16, 49, 50 et 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que de l’article 4 du protocole no 7 à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).
2        Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Coopservice soc. coop. p.a., agissant en son nom propre et en qualité de mandataire du groupement momentané d’entreprises constitué avec Natuna Srl et XC Srl (ci-après le « GME Coopservice »), à Consip SpA ainsi qu’à d’autres sociétés au sujet notamment des décisions d’exclusion du GME Coopservice d’une procédure de passation de marché public et d’exécution de la garantie provisoire que les membres de celui-ci avaient constituée en vue de la participation à cette procédure.
Le cadre juridique
La CEDH
3        L’article 4 du protocole no 7 à la CEDH, intitulé « Droit à ne pas être jugé ou puni deux fois », dispose :
« 1.      Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même État en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet État.
2.      Les dispositions du paragraphe précédent n’empêchent pas la réouverture du procès, conformément à la loi et à la procédure pénale de l’État concerné, si des faits nouveaux ou nouvellement révélés ou un vice fondamental dans la procédure précédente sont de nature à affecter le jugement intervenu.
3.      Aucune dérogation n’est autorisée au présent article au titre de l’article 15 de la [CEDH]. »
Le droit de l’Union
4        Aux termes de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour :
« Lorsque la Cour est manifestement incompétente pour connaître d’une affaire ou lorsqu’une demande ou une requête est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure. »
5        L’article 94 de ce règlement prévoit :
« Outre le texte des questions posées à la Cour à titre préjudiciel, la demande de décision préjudicielle contient :
a)      un exposé sommaire de l’objet du litige ainsi que des faits pertinents, tels qu’ils ont été constatés par la juridiction de renvoi ou, à tout le moins, un exposé des données factuelles sur lesquelles les questions sont fondées ;
b)      la teneur des dispositions nationales susceptibles de s’appliquer en l’espèce et, le cas échéant, la jurisprudence nationale pertinente ;
c)      l’exposé des raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation ou la validité de certaines dispositions du droit de l’Union, ainsi que le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige au principal. »
Le droit italien
6        Le decreto legislativo n.°163 – Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE (décret législatif no 163, portant code des contrats publics de travaux, de services et de fournitures, en transposition des directives 2004/17/CE et 2004/18/CE), du 12 avril 2006 (GURI no 100, du 2 mai 2006, supplément ordinaire no 107, ci‑après l’« ancien code des contrats publics »), a transposé dans le droit italien la directive 2004/17/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, portant coordination des procédures de passation des marchés dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux (JO 2004, L 134, p. 1), et la directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114, et rectificatif JO 2004, L 351, p. 44).
Le litige au principal et la question préjudicielle
7        Par un avis publié le 31 juillet 2015, Consip a lancé un appel d’offres ouvert en vue de la passation d’un marché divisé en neuf lots et destiné à la fourniture de services intégrés, de gestion et opérationnels à exécuter dans les instituts et les lieux de culture.
8        Le GME Coopservice a présenté une offre pour cinq de ces neuf lots.
9        Le GME Coopservice a été formellement informé qu’il avait été classé en première position pour un de ces lots, mais il a eu connaissance, de manière informelle, qu’il était également classé en première position pour deux autres desdits lots.
10      Par une décision du 9 juillet 2021, Consip a exclu le GME Coopservice de la procédure de passation du marché en cause, au motif d’une irrégularité en matière de versement des cotisations, commise par FCM Group Srl, société liée à un des membres du GME Coopservice.
11      En effet, comme XC s’était prévalue, pour démontrer le respect de la condition de capacité économique, du chiffre d’affaires spécifique réalisé par FCM Group, XC n’a pas satisfait à cette condition prévue à l’article 38, paragraphe 1, sous i), de l’ancien code des contrats publics.
12      Du fait de cette exclusion, Consip a ordonné l’exécution des garanties provisoires, d’un montant de 3 640 000 euros, qui avaient été constituées pour l’ensemble des lots pour lesquels le GME Coopservice avait soumissionné.
13      Par recours introduit devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), Coopservice, agissant en qualité de mandataire du GME Coopservice, a vainement contesté les deux décisions mentionnées respectivement aux points 10 et 12 de la présente ordonnance. Aussi a-t-elle interjeté appel du jugement de ce tribunal devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), qui est la juridiction de renvoi.
14      Dans le cadre de cet appel, Coopservice fait valoir, relativement à l’exécution des garanties provisoires, que ledit tribunal a commis une erreur de droit en jugeant que le non‑respect d’une condition générale de participation par une entreprise liée à l’un des membres du GME Coopservice était juridiquement imputable au soumissionnaire conformément au principe « ubi commoda ibi incommoda ». En outre, l’exécution des garanties provisoires ne pouvait être qualifiée de légale dans la mesure où, en violation du principe de proportionnalité des sanctions, elle a été également ordonnée pour les lots qui n’avaient pas été attribués au GME Coopservice.
15      À titre subsidiaire, dans ledit appel, Coopservice a demandé à la juridiction de renvoi de soumettre à la Cour une demande de décision préjudicielle afin de vérifier la compatibilité, avec les principes de libre circulation des services et de liberté d’établissement, d’un système national, tel que celui prévu par l’ancien code des contrats publics, qui permettait l’exécution automatique des garanties provisoires constituées par un opérateur exclu d’une procédure d’appel d’offres, malgré le fait que cet opérateur n’était pas adjudicataire des lots concernés, et ce sans qu’il soit tenu compte de l’atteinte au principe de proportionnalité causée par l’application de la sanction que constitue cette exécution automatique.
16      À cet égard, la juridiction de renvoi souligne que, selon la jurisprudence nationale portant sur l’exécution des garanties, la possibilité d’exécuter la garantie provisoire concerne toutes les hypothèses de non-signature du contrat du fait de l’attributaire du marché, ce qui correspond plus particulièrement à tout obstacle à la conclusion du contrat qui est imputable à cet attributaire, incluant donc non seulement le refus de conclure un tel contrat ou le défaut de remplir des conditions spéciales, mais également le défaut de remplir l’une des conditions générales visées à l’article 38 de l’ancien code des contrats publics.
17      En outre, elle relève qu’elle a considéré légale une clause qui prévoyait l’exécution de la garantie provisoire également à l’égard d’entreprises qui ne se sont pas vu attribuer le marché, mais qui sont seulement des soumissionnaires, en cas de non-respect des conditions générales prévues à cet article 38.
18      Cette juridiction rappelle qu’elle a déjà saisi la Cour d’une demande de décision préjudicielle relative à la conformité au droit de l’Union des dispositions italiennes prévoyant l’exécution de la garantie provisoire constituée par un opérateur économique en tant que conséquence automatique de l’exclusion de celui-ci d’une procédure d’attribution d’un marché public de services ou de travaux.
19      Elle souligne que cette problématique est également pertinente dans le litige dont elle est saisie, dont la spécificité est, d’une part, que le GME Coopservice est un soumissionnaire et non pas un adjudicataire.
20      Dans ce litige, il existe, d’autre part, un problème d’imputabilité, dans la mesure où l’exécution des garanties provisoires est fondée sur le fait qu’une entreprise liée à l’un des membres du GME Coopservice, mais qui n’était pas une entreprise participante à celui-ci, n’a pas respecté une condition générale prévue audit article 38.
21      Dans ces conditions, le Consiglio di Stato (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
« Les articles 16, 49, 50 et 52 de la [Charte], l’article 4 du protocole no 7 à la [CEDH], l’article 6 TUE ainsi que les principes de proportionnalité, de concurrence, de liberté d’établissement et de libre prestation de services consacrés aux articles 49, 50, 54 et 56 TFUE s’opposent-ils à une réglementation nationale (article 38, paragraphe 1, sous i), ainsi qu’articles 48 et 75 de [l’ancien code des contrats publics]) qui prévoit l’application de l’exécution de la garantie provisoire en tant que conséquence automatique de l’exclusion d’un opérateur économique d’une procédure d’attribution d’un marché public de travaux, que cet opérateur ait été ou non l’adjudicataire du marché ? »
La procédure devant la Cour
22      Par décision du 28 juin 2024, le président de la Cour a suspendu la présente procédure dans l’attente de la décision mettant fin à l’instance dans les affaires C‑403/23, Luxone, et C‑404/23, Gi One, qui avaient été jointes.
23      Par décision du 27 septembre 2024, le président de la Cour a notifié à la juridiction de renvoi l’arrêt du 26 septembre 2024, Luxone et Sofein (C‑403/23 et C‑404/23, EU:C:2024:805), en lui demandant si, compte tenu de cet arrêt, elle souhaitait maintenir sa demande de décision préjudicielle.
24      Par ordonnance du 17 octobre 2024, parvenue au greffe de la Cour le 18 octobre 2024, cette juridiction a maintenu sa demande de décision préjudicielle en indiquant que cette dernière se réfère à l’exclusion d’un opérateur adjudicataire en raison du non-respect d’une condition générale par une entreprise liée à un membre du groupement momentané d’entreprises adjudicataire.
Sur la question préjudicielle
25      En vertu de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, lorsqu’une demande de décision préjudicielle est manifestement irrecevable, la Cour, l’avocat général entendu, peut à tout moment décider de statuer par voie d’ordonnance motivée, sans poursuivre la procédure.
26      Il y a lieu de faire application de cette disposition dans la présente affaire.
27      Selon une jurisprudence constante, la procédure instituée à l’article 267 TFUE est un instrument de coopération entre la Cour et les juridictions nationales, grâce auquel la première fournit aux secondes les éléments d’interprétation du droit de l’Union qui leur sont nécessaires pour la solution du litige qu’elles sont appelées à trancher (arrêt du 26 mars 2020, Miasto Łowicz et Prokurator Generalny, C‑558/18 et C‑563/18, EU:C:2020:234, point 44 ainsi que jurisprudence citée).
28      Dès lors que la décision de renvoi sert de fondement à cette procédure, la juridiction nationale est tenue d’expliciter, dans cette décision elle-même, le cadre factuel et réglementaire du litige au principal et de fournir les explications nécessaires sur les raisons du choix des dispositions du droit de l’Union dont elle demande l’interprétation ainsi que sur le lien qu’elle établit entre ces dispositions et la législation nationale applicable au litige qui lui est soumis [voir, en ce sens, arrêt du 4 juin 2020, C.F. (Contrôle fiscal), C‑430/19, EU:C:2020:429, point 23 et jurisprudence citée].
29      À cet égard, il importe également de souligner que les informations contenues dans la décision de renvoi doivent permettre, d’une part, à la Cour d’apporter des réponses utiles aux questions posées par la juridiction nationale et, d’autre part, aux gouvernements des États membres ainsi qu’aux autres intéressés d’exercer le droit qui leur est conféré par l’article 23 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne de présenter des observations. Il incombe à la Cour de veiller à ce que ce droit soit sauvegardé, compte tenu du fait que, en vertu de cette disposition, seules les décisions de renvoi sont notifiées aux intéressés (voir, en ce sens, arrêt du 2 septembre 2021, Irish Ferries, C‑570/19, EU:C:2021:664, point 134 et jurisprudence citée).
30      Ces exigences cumulatives concernant le contenu d’une décision de renvoi figurent de manière explicite à l’article 94 du règlement de procédure, dont la juridiction de renvoi est censée, dans le cadre de la coopération instaurée à l’article 267 TFUE, avoir connaissance et qu’elle est tenue de respecter scrupuleusement. Elles sont, en outre, rappelées aux points 13, 15 et 16 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1) qui figurent désormais aux points 13, 15 et 16 de la nouvelle version des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008) (arrêt du 19 décembre 2024, Sistem Lux, C‑717/22, EU:C:2024:1041, point 38 et jurisprudence citée).
31      En l’occurrence, la décision de renvoi ne répond manifestement pas à ces exigences.
32      Il y a lieu de constater, tout d’abord, que cette décision mentionne plusieurs dispositions du droit national qui s’appliquent à la procédure de passation du marché en cause au principal et vise en particulier, dans la question préjudicielle, l’article 38, paragraphe 1, sous i), l’article 48 et l’article 75 de l’ancien code des contrats publics, sans en fournir, contrairement aux exigences fixées à l’article 94, sous b), du règlement de procédure, la teneur exacte.
33      Aucune de ces dispositions n’ayant été reproduite par la juridiction de renvoi, la teneur de celles-ci ne peut qu’être déduite, de manière partielle et sans la précision requise, de la présentation, effectuée par cette juridiction, de la procédure nationale et de la synthèse de la jurisprudence nationale en la matière.
34      Dans ces conditions, il n’est possible de déterminer, à partir des indications fournies par la juridiction de renvoi dans sa décision de renvoi, ni la nécessité de la question posée pour la résolution du litige au principal ni si le droit de l’Union doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale telle que celle qui serait en cause au principal.
35      Ensuite, si la question préjudicielle évoque plusieurs principes généraux du droit de l’Union ainsi que diverses dispositions du traité UE et du traité FUE, la décision de renvoi n’expose pas avec un niveau de clarté et de précision suffisant les raisons qui ont conduit la juridiction de renvoi à s’interroger sur l’interprétation de ces principes généraux et de ces dispositions ni le lien concret que ladite juridiction établit entre ceux-ci et la législation nationale applicable au litige au principal.
36      Enfin, la décision de renvoi ne permet pas d’établir la compétence de la Cour pour statuer sur la demande de décision préjudicielle qu’elle contient en ce que cette demande vise l’interprétation de différentes dispositions de la Charte [voir, en ce sens, arrêt du 14 novembre 2024, S. (Modification de la formation de jugement), C‑197/23, EU:C:2024:956, points 36 et 37 ainsi que jurisprudence citée]. En effet, alors que, par sa question préjudicielle, la juridiction de renvoi demande l’interprétation des articles 16, 49, 50 et 52 de la Charte et qu’il convient de tenir compte de l’article 4 du protocole no 7 à la CEDH en vue de l’interprétation de cet article 50 (arrêt du 20 mars 2018, Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, point 60 et jurisprudence citée), il ressort uniquement de la décision de renvoi que l’ancien code des contrats publics transposait en droit italien les directives 2004/17 et 2004/18, sans que soient spécifiées les dispositions de ces directives concernées par l’objet de la procédure au principal ni celles qui sont mises en œuvre, en droit italien, par l’ancien code des contrats publics.
37      En conséquence, la présente demande de décision préjudicielle est, en application de l’article 53, paragraphe 2, du règlement de procédure, manifestement irrecevable.
38      Il convient cependant de rappeler que la juridiction de renvoi conserve la faculté de soumettre une nouvelle demande de décision préjudicielle en fournissant à la Cour l’ensemble des éléments permettant à celle-ci de statuer (arrêt du 11 septembre 2019, Călin, C‑676/17, EU:C:2019:700, point 41 et jurisprudence citée), en prenant en considération, en outre, les enseignements découlant, à cet égard, de la jurisprudence de la Cour et, notamment, de l’arrêt du 26 septembre 2024, Luxone et Sofein (C‑403/23 et C‑404/23, EU:C:2024:805).
Sur les dépens
39      La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.
Par ces motifs, la Cour (septième chambre) ordonne :
La demande de décision préjudicielle introduite par le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), par décision du 18 avril 2024, est manifestement irrecevable.
Signatures
*      Langue de procédure : l’italien.