61984C0303
CONCLUSIONS DE L'AVOCAT GÉNÉRAL
M. G. FEDERICO MANCINI
présentées le 20 février 1986 (
*1
)
Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1.
Comme chacun le sait, depuis le 1er janvier 1970, les ressources provenant des prélèvements agricoles et des droits de douane du tarif douanier commun sont devenues des ressources propres de la Communauté qu'il appartient aux États membres de percevoir et de mettre à la disposition de la Commission [articles 3 et 6 de la décision 70/243 du Conseil du 21 avril 1970 (JO L 94 du 28.4.1970, p. 19) ]. Par un recours fondé sur l'article 169 du traité CEE, enregistré le 21 décembre 1984, l'institution rappelle la République fédérale d'Allemagne au respect des règles qui régissent les modalités de constatation de ces ressources. En particulier, elle reproche au gouvernement allemand d'avoir tardivement constaté et accrédité les cotisations sur la production du sucre prévues par le règlement (CEE) no 700/73 du 12 mars 1973 (JO L 67 du 14.3.1973, p. 12).
2.
Examinons le cadre normatif de l'affaire. Selon l'article 5 de la source que nous venons de citer, les autorités nationales perçoivent avant le 15 janvier la cotisation à la production des fabricants de sucre qui ont dépassé leurs quotas. La ratio de ce délai est simple: la campagne sucrière de production — lit-on dans le troisième considérant — va du 1er juillet au 30 juin et puisque l'écoulement du sucre en cause se fait déjà en grande partie pendant la campagne, il est opportun que le paiement de la cotisation commence pendant que cette campagne est en cours. A cette fin — précise le paragraphe 3 de l'article 5 —, « les États membres établissent le montant ... en question au plus tard quinze jours avant [ladite échéance] », c'est-à-dire avant le 31 décembre de l'année précédente.
Puis il y a le règlement (CEE) no 2891/77 du Conseil du 19 décembre 1977 (JO L 366 du 27.12.1977, p. 1), dont l'objet est de « permettre aux Communautés de disposer des ressources propres dans les meilleures conditions possible » (avant-dernier considérant). Parmi ces règles, c'est surtout l'article 1er qui nous intéresse: lesdites ressources — dispose-t-il — « sont constatées par les États ... conformément à leurs dispositions législatives, réglementaires et administratives et sont mises à la disposition de la Commission et contrôlées, dans les conditions prévues par le ... règlement ». A première vue, la procédure ainsi décrite semble se diviser en deux phases autonomes, dont la première — la constatation — est régie par des règles internes et la seconde — la mise à la disposition — s'effectue conformément aux dispositions communautaires.
En réalité, il en est autrement, comme le prouvent les articles 2, 9 et 10. En effet, le premier affirme que, « pour l'application du règlement — c'est-à-dire afin de mettre les ressources communautaires à la disposition de la Commission —, un droit est constaté dès que la créance correspondante a été dûment établie par le service ou l'organisme compétent de l'État membre ». Puis le deuxième dispose que « le montant des ressources propres constatées est inscrit par chaque État membre au crédit du compte ouvert à cet effet au nom de la Commission auprès de ... [l'Office national du] Trésor »; et, pour finir, le troisième affirme que l'inscription « intervient au plus tard le 20 du deuxième mois suivant celui au cours duquel le droit a été constaté ».
Bien qu'elle s'articule en étapes de contenu différent, la procédure est donc unitaire et tout entière confiée aux autorités nationales. Nous ajoutons que les dispositions en question sont suivies par la prévision d'une sanction. « Tout retard dans les inscriptions au compte — dit en effet l'article 11 — donne lieu au paiement, par l'État membre concerné, d'un intérêt dont le taux est égal au taux d'escompte le plus élevé dans les États membres appliqué au jour de l'échéance. »
3.
Les faits remontent à la campagne sucrière 1980-1981. Par suite d'une négligence administrative, les autorités allemandes n'ont constaté le montant des cotisations — qui s'élevait à environ 466000 DM — que le 1er février 1982, c'est-à-dire un mois après l'échéance (31 décembre) indiquée dans l'article 5 du règlement no 700/73.
L'inscription ultérieure sur le compte de la Commission a été effectuée le 20 avril 1982, donc avec un retard de 57 jours par rapport à la date à laquelle la constatation aurait dû avoir lieu. L'institution a alors invité le gouvernement allemand à payer 15000 DM à titre d'intérêts moratoires [article 11 du règlement (CEE) no 2891/77]; mais sa demande s'est heurtée à un refus catégorique. En effet, la République fédérale a observé que, sur la base de la lettre de l'article 10, le délai d'un mois et vingt jours pour procéder a 1 inscription commence a courir à compter du jour de la constatation effective des cotisations; et puisque les montants, constatés le 1er février 1982, ont été versés le 20 avril suivant, il ne s'était produit aucun retard. En tout cas, la sanction visée à l'article 11 se réfère aux seuls retards dans l'inscription et il est arbitraire de l'étendre aux cas de constatation tardive.
Le 12 juin 1984, le gouvernement allemand, répondant à l'avis qui lui avait été notifié par la Commission en vertu de l'article 169, alinéa 1, a confirmé sa thèse. D'où le recours soumis à votre examen. La Commission reproche trois manquements à la République fédérale: la constatation tardive des cotisations, prévues par le règlement no 700/73, l'inscription tardive de leurs montants sur le compte de la Commission et le refus de payer les intérêts moratoires.
4.
Le gouvernement allemand relève tout d'abord qu'il a déjà admis, lors de la procédure précontentieuse, que les cotisations sur la production du sucre n'ont pas été constatées en temps utile. Devant cette reconnaissance et l'engagement de respecter à l'avenir les échéances prescrites, la Commission n'aurait plus d'intérêt à obtenir une décision sur le dépassement d'un délai expiré depuis longtemps et dont le respect ne peut certainement pas être imposé a posteriori. La Cour devrait donc se limiter à établir si l'Allemagne est tenue de payer les intérêts moratoires.
Cette exception, si nous pouvons l'appeler ainsi, a été longuement discutée par les parties; mais, conformément à votre jurisprudence, elle nous semble inacceptable. L'État membre — avez-vous dit — « ne saurait invoquer, pour échapper à une action judiciaire, un fait accompli dont il est lui-même l'auteur ». En outre, la constatation de l'inexécution d'une obligation communautaire « peut avoir un intérêt matériel en vue d'établir la base d'une responsabilité qu'un État membre peut être dans le cas d'encourir ... à l'égard d'autres États membres, de la Communauté ou de particuliers » (arrêt du 7 février 1973, affaire 39/72, Commission des Communautés européennes/République italienne, Rec. 1973, p. 101). Il y a plus: dans notre affaire, la requérante a un intérêt évident à votre arrêt parce que le véritable objet du litige est de savoir si elle peut légitimement appliquer la sanction des intérêts moratoires même aux cas de retard dans la constatation des ressources communautaires.
Allons donc au cœur de ce problème. En adoptant une vision systématique de toutes les règles importantes en l'espèce — celles relatives à l'obligation de constater les ressources et celles qui régissent les modalités d'inscription au crédit —, la Commission s'efforce de prouver que la phrase « tout retard dans les inscriptions » contenue dans l'article 11 du règlement (CEE) no 2891/77 vise un objectif général: il veut éviter que les États tirent de toute manière un avantage de l'inexécution qu'ils ont euxmêmes provoquée au préjudice des finances communautaires. La démonstration part de l'analyse de l'article 10, selon lequel — nous le rappelons — l'inscription doit avoir lieu dans le délai d'un mois et vingt jours.
Normalement, observe la requérante, cette échéance se calcule à partir du moment où « le droit a été constaté ». Cela signifie, par exemple, que lorsque l'État effectue la constatation avant la date fixée par la règle communautaire (dans notre cas, le 31 décembre), le dies a quo du délai pour l'inscription est le jour auquel ladite opération a eu lieu. Il s'ensuit que, si le même État laisse passer plus d'un mois et vingt jours à compter de cette date, il est tenu de verser les intérêts moratoires. Que dire toutefois du cas exceptionnel dans lequel la constatation est effectuée après l'échéance prescrite? Ici, l'article 10 ne peut être interprété qu'en ce sens qu'il fait courir le délai pour 1 inscription non pas de la constatation tardive, mais de la date à laquelle elle aurait dû être effectuée. Toute autre lecture de la règle, conclut la Commission, retirerait à la sanction des intérêts l'effet dissuasif que le législateur a certainement voulu lui attribuer.
Ce n'est pas tout. La Commission relève que l'intervalle entre le jour de la constatation des ressources communautaires et celui de leur inscription est administrativement avantageux pour l'État étant donné qu'il lui permet d'accréditer ces recettes après les avoir perçues. Mais le bénéfice ne se justifie que lorsque les autorités nationales ont accompli en temps utile l'obligation de constatation; lorsqu'elles n'ont pas fait preuve de cette célérité, il serait injuste de leur permettre d'en bénéficier à compter du jour où la constatation a eu effectivement lieu. Une autre solution, comme celle que propose l'Allemagne, aurait, en effet, des conséquences paradoxales. Pensons au cas de l'État qui, en refusant de constater une ressource communautaire, y est contraint par un arrêt de la Cour: selon la thèse allemande, pas même dans ce cas, il ne serait tenu de payer les intérêts moratoires s'il inscrivait les ressources en question dans le délai d'un mois et vingt jours à compter de la constatation pour ainsi dire « forcée ».
En somme, de l'avis de la Commission, vigilantibus, non dormientibus, iura succurunt. Si l'on veut que la sanction de l'article 11 produise un effet utile, tel est le principe dont doit s'inspirer le système de règles relatif à la constatation et à la mise à disposition des ressources communautaires.
5.
L'ensemble des arguments avancés par le gouvernement défendeur n'est pas moins solide. Il observe en premier lieu que, même dans le cadre du droit communautaire, la nature particulière de la matière fiscale impose au législateur l'adoption de règles imperatives et, dans toute la mesure du possible, précises, dans le but de garantir la certitude juridique et la par condicio des sujets qui en sont les destinataires. Or, ces objectifs seraient éludés si lesdites règles pouvaient être interprétées et appliquées par l'administration sur la base de ses considérations « générales » ou de ses propres exigences « d'utilité ». Ainsi, la distinction proposée par la requérante entre cas « normaux » et « exceptionnels » de point de départ du délai pour la mise en compte des ressources blesse non seulement la lettre de l'article 10, qui se réfère uniquement au jour où le droit a été constaté, mais également son but, qui est de réglementer les délais a quo et ad quem avec un maximum de clarté.
Cela dit, la République fédérale relève que le règlement (CEE) no 2891/77 réglemente l'inscription au crédit des ressources et les obligations correspondantes des États, tandis qu'il ignore les modalités de leur constatation et de leur perception. Ses règles, par conséquent, ne peuvent constituer ni la condition ni la base de la condamnation au paiement des intérêts que la Commission estime applicables aux États lorsqu'ils ne constatent pas en temps utile la ressource communautaire. Cela explique, du reste, pourquoi l'article 11 ne punit que les retards intervenus dans l'inscription des ressources.
Autrement dit, l'obligation que la requérante reproche à l'Allemagne d'avoir violée n'a pas d'équivalent dans les dispositions du règlement (CEE) no 2891/77. Seul le législateur pourra l'instituer et étendre la sanction de l'article 11 au cas de son inexécution; mais tant qu'il n'y a pas procédé, les administrateurs et les juges devront appliquer le droit tel qu'il est, sans prétendre se substituer à lui.
6.
Disons tout de suite qu'aucune des deux thèses, quoique défendues avec vigueur, ne réussit à nous satisfaire; nous trouvons même que, comme il arrive souvent, les défauts de l'une correspondent aux qualités de l'autre. Ainsi, les arguments de la Commission s'émoussent devant la lettre de l'article 11 (« tout retard dans les inscriptions... donne lieu au paiement ... d'un intérêt »), qui constitue au contraire le plat de résistance du gouvernement allemand. A son tour, ce dernier ne sait qu'imputer au législateur la faute des paradoxes auxquels donne lieu sa position; et la requérante, qui atteint un maximum d'effets dans la dénonciation de ces paradoxes, redevient peu persuasive lorsque, pour y porter remède, elle parvient à l'absurde opposé, à savoir punir par la sanction de l'article 11 l'État qui, bien qu'il ait inscrit les sommes dues dans le délai d'un mois et vingt jours à compter du 31 décembre, les a constatées après cette date. Ces incohérences nous incitent à chercher ailleurs la solution du litige.
Nous rappelons en premier lieu que la décision 70/243 du Conseil « a pour objet de définir les ressources propres inscrites au budget de la Communauté et non les institutions communautaires compétentes pour établir des droits, taxes, prélèvements, cotisations et autres formes de recettes. Mesure de droit budgétaire, [elle] ne fait pas obstacle à la création par [les institutions communautaires] d'une cotisation comme celle sur la production [du sucre] ... [La] compétence ... pour créer cette cotisation trouve [en effet] son fondement dans les dispositions du traité » (arrêt du 30 septembre 1982, affaire 108/81, Amylum/Conseil, Rec. 1982, p. 3107). Quant au règlement (CEE) no 2891/77, nous avons déjà dit qu'il applique cette décision pour permettre « à la Communauté de disposer de ses ressources dans les meilleures conditions»: ses règles ont donc, elles aussi, un caractère budgétaire. Il s'ensuit que les deux sources ne mettent pas en discussion le principe selon lequel, dans certains secteurs, et en particulier dans les matières agricole et douanière, le pouvoir d'établir des cotisations ou droits de nature fiscale appartient à la Communauté, tandis que c'est uniquement pour financer le budget de celle-ci que les États constatent les recettes et les inscrivent au crédit sur le compte de la Commission.
Les compétences respectives étant ainsi distinctes, il est évident que la constatation effective des ressources par les États ne peut pas suspendre la naissance du droit de la Communauté à les obtenir: elle ne le peut pas parce que ce droit naît — comme, du reste, cela se produit dans les systèmes de la plupart des États membres — lorsque les conditions établies à cette fin par le législateur communautaire sont remplies. En d'autres termes, la constatation n'est pas (sauf dans un cas dont nous nous occuperons plus loin) l'acte constitutif du droit qui a pour objet la ressource, mais uniquement le fait qui fait naître l'obligation incombant à l'État de mettre cette ressource à la disposition de la Commission. S'il n'en était pas ainsi, si la naissance du droit dépendait de la constatation à laquelle procèdent les États, ces derniers se verraient restituer en pratique un pouvoir fiscal qui leur a été retiré.
Or, la distinction ainsi tracée entre l'acte constitutif du droit aux ressources propres et le fait de leur constatation se reflète sur les règles financières du règlement (CEE) no 2891/77. Nous observons à cet égard que les textes français et italien de l'article 2 sont moins précis que les versions anglaise, allemande et néerlandaise correspondantes, puisque, dans ces dernières, le droit « n'est pas » mais « est considéré comme (si considera, shall be deemed, gilt als, geldt als) constate dès que la créance correspondante a été dûment établie ». Que veulent dire en effet ces expressions? Elles démontrent clairement, nous semble-t-il, que le législateur a fait du moment où le droit est constaté une présomption légale. Une telle présomption, du reste, était indispensable si l'on voulait — comme on ne pouvait pas ne pas le vouloir — empêcher que la constatation concrète d'un droit déjà établi, c'est-à-dire déjà existant juridiquement, dépende de l'initiative des autorités nationales tenues d'y procéder et, par cela même, que l'inscription de la ressource au crédit puisse être renvoyée ad libitum.
Dans cette optique, l'élément décisif est que le droit soit «dûment établi»: une opération, comme il est évident, destinée à avoir lieu sur la base des conditions posées dans chaque cas par les règlements qui prévoient une ressource communautaire. En l'espèce, comme nous le savons, l'article 5 du règlement (CEE) no 700/73 impose aux États membres d'établir le montant de la cotisation le 31 décembre au plus tard et de la percevoir avant le 15 janvier suivant. On peut alors envisager deux hypothèses. L'État détermine le montant de la créance avant le 31 décembre: le droit est constaté et naît par anticipation en vertu de cet acte. L'État n'y procède pas en temps utile: le droit naît également au moment de l'expiration du délai et, sur la base de la présomption dont nous avons parlé, « est considéré comme » constaté. L'article 2 doit donc être lu de la manière suivante: afin de mettre les ressources communautaires à la disposition de la Commission, un droit est considéré comme constaté dès qu'il a été définitivement établi par les autorités nationales et, en tout cas, lorsque les conditions posées par la règle communautaire qui le prévoit sont réalisées.
Parvenus à ce point, le pas qui nous sépare de la solution du litige est bref. En raison de ladite présomption, le délai d'un mois et vingt jours prévu par l'article 10 du règlement (CEE) no 2891/77 pour l'inscription des ressources commence à courir à partir du jour où le droit correspondant est considéré comme constaté et non pas, comme le soutient le gouvernement défendeur, du jour où les autorités nationales procèdent effectivement à la constatation. Puisque la cotisation sur la production du sucre pour la campagne 1980-1981 devait être considérée comme constatée le 31 décembre 1981, l'inscription subséquente sur le compte de la Commission aurait dû avoir lieu avant le 22 février 1982. La République fédérale, n'ayant pas respecté ce délai, était donc tenue, selon l'article 11 du règlement cité, de payer les intérêts moratoires.
Une dernière remarque: il découle de ce que nous avons dit que le non-respect du délai différent prévu par le règlement (CEE) no 700/73, bien que prouvé et non contesté, ne peut pas faire l'objet d'une décision spécifique de la Cour en vertu des articles 169 et 171 du traité CEE. En effet, ce non-respect est pour ainsi dire englobé par la présomption de constatation visée à l'article 2 du règlement (CEE) no 2891/77.
7.
Sur la base des considérations qui précèdent, nous proposons à la Cour de déclarer recevable le recours présenté le 21 décembre 1984 par la Commission des Communautés européennes contre la République fédérale d'Allemagne et de déclarer que, en refusant de payer les intérêts prévus par l'article 11 du règlement (CEE) no 2891/77, cet Etat a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu du traité CEE.
La défenderesse doit être condamnée aux dépens en vertu de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure.
(
*1
)	Traduit de l'italien.