62006CJ0062_PT
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Parte decisória
Partes
No processo C‑62/06,
que tem por objecto um pedido de decisão prejudicial nos termos do artigo 234.° CE, apresentado pelo Supremo Tribunal Administrativo (Portugal), por decisão de 11 de Janeiro de 2006, entrado no Tribunal de Justiça em 6 de Fevereiro de 2006, no processo
Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas
contra
ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda,
sendo interveniente:
Ministério Público,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Primeira Secção),
composto por: P. Jann, presidente de secção, A. Tizzano (relator), R. Schintgen, M. Ilešič e E. Levits, juízes,
advogada‑geral: V. Trstenjak,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 1 de Março de 2007,
vistas as observações apresentadas:
– em representação da ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda, por L. Pinto, advogado,
– em representação do Governo português, por L. Fernandes, A. M. Silva e A. Seiça Neves, na qualidade de agentes,
– em representação da Irlanda, por D. O’Hagan, na qualidade de agente, assistido por G. Clohessy, SC, e N. Travers, BL,
– em representação da Comissão das Comunidades Europeias, por A. Caeiros e J. Hottiaux, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões da advogada‑geral na audiência de 3 de Maio de 2007,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1. O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do conceito de «acto passível de procedimento judicial repressivo» que consta do artigo 3.°, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança «a posteriori» dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (JO L 197, p. 1; EE 02 F6 p. 54).
2. Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a ZF Zefeser – Importação e Exportação de Produtos Alimentares Lda (a seguir «ZF Zefeser») à Fazenda Pública – Director Geral das Alfândegas (a seguir «Fazenda Pública»), a propósito de um acto de liquidação a posteriori
de uma dívida aduaneira.
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
3. Na época dos factos no processo principal, as normas aplicáveis em matéria de cobrança a posteriori
dos direitos aduaneiros estavam fixadas no Regulamento n.° 1697/79.
4. Os dois primeiros considerandos do referido regulamento tinham a seguinte redacção:
«Considerando que o montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, cujo pagamento foi exigido a um devedor por uma mercadoria que tenha sido objecto de uma declaração para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar os referidos direitos, pode revelar‑se inferior ao que era legalmente devido, quer em consequência de um erro de cálculo ou de transcrição por parte das autoridades competentes, quer em consequência da tomada em consideração por estas de elementos de tributação inexactos ou incompletos, nomeadamente no que respeita à natureza, à quantidade, ao valor, à origem ou ao destino da mercadoria considerada; que, tendo em conta o carácter essencialmente económico dos direitos de importação ou dos direitos de exportação em vigor na Comunidade, esta insuficiência na cobrança tem consequências prejudiciais sobre a economia comunitária; que se justifica, portanto, permitir às autoridades competentes que procedam à cobrança ‘a posteriori’ dos direitos que permanecem exigíveis sempre que verifiquem que um erro como o referido foi cometido;
Considerando que a cobrança ‘a posteriori’ dos direitos de importação ou dos direitos de exportação atenta de certo modo contra a segurança que os devedores têm o direito de esperar dos actos administrativos que acarretam consequências pecuniárias; que, por conseguinte, importa limitar as possibilidades de acção das autoridades competentes na matéria, pela fixação de um prazo para além do qual o primitivo registo da liquidação dos direitos de importação ou dos direitos de exportação deve ser considerado como definitivo; que esta limitação à acção das autoridades competentes não deverá, todavia, aplicar‑se quando, em consequência de um acto passível de procedimento judicial repressivo, o montante exacto dos direitos de importação ou dos direitos de exportação não pode ser determinado pelas autoridades aduaneiras competentes no momento do desalfandegamento das mercadorias […];»
5. O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1697/79 dispunha:
«Sempre que as autoridades aduaneiras verifiquem que a totalidade ou parte do montante dos direitos de importação ou dos direitos de exportação, legalmente devidos por uma mercadoria declarada para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagar os referidos direitos, não foi exigida ao devedor, darão início a uma acção para cobrança dos direitos não recebidos.
Todavia, esta acção não pode ser iniciada depois de findo o prazo de três anos a contar da data do registo da liquidação do montante primitivamente exigido ao devedor, ou, não tendo havido registo da liquidação, a contar da data da constituição da dívida aduaneira relativa à mercadoria em causa.»
6. Este prazo de três anos comportava, no entanto, uma excepção, prevista no artigo 3.° deste regulamento nos termos seguintes:
«Não se aplica o prazo previsto no artigo 2.° sempre que as autoridades competentes verificarem que, como consequência de um acto passível de procedimento judicial repressivo, não puderam determinar o montante exacto dos direitos de importação ou dos direitos de exportação legalmente devidos pela mercadoria em causa.
Neste caso, a acção para cobrança pelas autoridades competentes exercer‑se‑á em conformidade com as disposições em vigor nos Estados‑Membros sobre a matéria.»
Legislação nacional
7. À data dos factos em causa no processo principal, a Administração Fiscal portuguesa dispunha, por força do artigo 34.°, n.° 1, do Código de Processo Tributário, na versão resultante do Decreto‑Lei n.° 154/91, de 23 de Abril de 1991 ( Diário da República, I série‑A, n.° 94, de 23 de Abril de 1991), do prazo máximo de dez anos para instaurar uma acção de cobrança, quando o montante dos direitos aduaneiros devidos não tivesse podido ser determinado inicialmente de forma correcta devido a um acto fraudulento.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
8. Durante o mês de Outubro de 1993, um navio proveniente da Turquia descarregou no porto de Setúbal (Portugal) uma determinada quantidade de azeite destinada à empresa ZF Zefeser, tendo o resto do carregamento sido declarado como mercadoria em trânsito. O navio prosseguiu depois viagem em direcção ao porto de Ceuta (Espanha), na costa da África do Norte. Ora, segundo as informações comunicadas pelas autoridades espanholas em Outubro de 1995, o referido navio chegou, de facto, vazio a esse destino.
9. Em 9 de Abril de 1997, com base nestas informações, a Alfândega de Setúbal notificou à ZF Zefeser a liquidação rectificativa dos direitos devidos. Além disso, após a participação criminal feita pela Administração Alfandegária portuguesa, sócios da ZF Zefeser foram constituídos arguidos pelos crimes de contrabando, falsificação de documentos, burla e associação criminosa.
10. A ZF Zefeser impugnou o referido acto de liquidação no Tribunal Tributário de Primeira Instância de Setúbal, invocando, em especial, a prescrição da dívida aduaneira. A impugnação foi julgada improcedente, com o fundamento de que o prazo de prescrição aplicável era de dez anos, e não de três anos, pelo facto de terem sido cometidos actos passíveis de procedimento judicial repressivo que impediram a determinação correcta dos direitos aduaneiros devidos. Esta decisão foi no entanto revogada pelo Tribunal Central Administrativo, que considerou aplicável o prazo de prescrição de três anos, dado que, entretanto, tinha transitado em julgado a sentença que absolvera as pessoas contra as quais tinham sido instaurados procedimentos criminais, em parte, devido à prescrição e, em parte, por insuficiência de provas.
11. Tendo a Fazenda Pública interposto recurso do acórdão do Tribunal Central Administrativo, o Supremo Tribunal Administrativo decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
«1) Para efeito do artigo 3.° do [Regulamento n.° 1697/79], a qualificação de ‘um acto passível de procedimento judicial repressivo’ é a qualificação feita pela autoridade aduaneira, sendo esta bastante, ou torna‑se necessário que tal qualificação seja feita pelo competente tribunal criminal?
2) Nesta segunda hipótese, basta a mera acusação feita pela competente autoridade criminal (no caso português, o Ministério Público), ou torna‑se necessária a condenação do devedor no respectivo processo‑crime?
3) Ainda nesta última hipótese, devem‑se extrair conclusões diversas do facto do tribunal absolver o devedor pela aplicação do princípio in dubio pro reo
ou o absolver por se ter provado que o devedor não cometeu a infracção respectiva?
4) E se o Ministério Público não deduzir acusação contra o devedor por entender que não há indícios de acto passível de procedimento criminal, que consequências daí decorrem? Será que tal decisão impede que se inicie uma acção para cobrança dos direitos não recebidos?
5) E se o Ministério Público ou o próprio tribunal criminal arquiva­rem o processo‑crime por prescrição do procedimento criminal. Será que tal decisão conduz a que não se possa iniciar a respectiva acção para cobrança dos direitos não recebidos?»
Quanto às questões prejudicais
Quanto à admissibilidade da quarta questão
12. Com a sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se a decisão do Ministério Público de não deduzir acusação por não existirem indícios de ter sido cometido um acto passível de procedimento criminal impede que seja instaurada uma acção de cobrança com fundamento no artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79.
13. Ora, nas observações que apresentou ao Tribunal de Justiça, a ZF Zefeser defende que esta questão não tem interesse para efeitos da decisão da causa no processo principal, atendendo a que, neste caso concreto, o Ministério Público instaurou um processo‑crime.
14. A este respeito, recorde‑se que, embora caiba exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional, tendo em conta a repartição das competências no âmbito do processo prejudicial, definir o objecto das questões que, em seu entender, devem ser submetidas ao Tribunal de Justiça, este Tribunal também declarou que, em circunstâncias excepcionais, lhe cabe examinar as condições em que o juiz nacional, com o intuito de verificar a sua própria competência, recorre ao Tribunal de Justiça.
15. É esse o caso, designadamente, quando o problema submetido ao Tribunal de Justiça for de natureza hipotética (v., neste sentido, designadamente, acórdãos de 13 de Março de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Colect., p. I‑2099, n.° 39; de 22 de Janeiro de 2002, Canal Satélite Digital, C‑390/99, Colect., p. I‑607, n.° 19; e de 5 de Fevereiro de 2004, Schneider, C‑380/01, Colect., p. I‑1389, n.° 22). Com efeito, o espírito de colaboração que deve presidir ao funcionamento do reenvio prejudicial implica que, por sua vez, o juiz nacional tenha em atenção a função confiada ao Tribunal de Justiça, que é contribuir para a administração da justiça nos Estados‑Membros e não emitir opiniões consultivas sobre questões gerais ou hipotéticas (acórdãos Schneider, já referido, n.° 23, e de 30 de Junho de 2005, Längst, C‑165/03, Colect., p. I‑5637, n.° 33).
16. Ora, como referiu a advogada‑geral no n.° 74 das suas conclusões, resulta da decisão de reenvio e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça que, no que diz respeito ao processo principal, o Ministério Público instaurou efectivamente no Tribunal Judicial de Setúbal um procedimento criminal contra sócios da ZF Zefeser, pelo que a questão de saber quais seriam as consequências se tal procedimento não tivesse sido instaurado não tem utilidade para efeitos da decisão da causa no processo principal.
17. Consequentemente, há que declarar que a quarta questão não é admissível.
Quanto à primeira e quinta questões
18. Através da sua primeira e quinta questões prejudiciais, que devem ser tratadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, no essencial, qual é a autoridade competente para qualificar um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo» para efeitos da aplicação do artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79. Mais precisamente, pergunta, por um lado, se cabe às autoridades aduaneiras ou aos tribunais penais proceder a essa qualificação e, por outro, se a decisão de arquivamento ou de absolvição tomada por uma autoridade judiciária devido a prescrição do procedimento criminal se opõe a essa qualificação.
19. O Governo português, a Irlanda assim como a Comissão das Comunidades Europeias propõem ao Tribunal de Justiça que responda que a qualificação pertinente do acto é a que foi dada pelas autoridades aduaneiras. É o que resulta não só da redacção do artigo 3.° mas também da economia geral do Regulamento n.° 1697/79. Nestas condições, a eventual prescrição do procedimento penal não se opõe, em si mesma, à instauração de uma acção de cobrança depois de decorrido o prazo de três anos previsto no artigo 2.°, n.° 1, segundo parágrafo, deste regulamento.
20. Em contrapartida, segundo a ZF Zefeser, o respeito do princípio da segurança jurídica e da presunção de inocência impõe que a qualificação como «acto passível de procedimento judicial repressivo» resulte sempre de uma condenação penal definitiva, não sendo relevante, para efeitos do artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79, a qualificação feita pelas autoridades aduaneiras. Consequentemente, a prescrição do procedimento penal opõe‑se à instauração de uma acção de cobrança de direitos não recebidos, com fundamento nesta disposição.
21. Para responder às presentes questões prejudiciais, importa recordar, em primeiro lugar, que a excepção ao prazo de prescrição de três anos é aplicável, por força do artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79, quando «as autoridades competentes verificarem que, como consequência de um acto passível de procedimento judicial repressivo, não puderam determinar o montante exacto dos direitos de importação ou dos direitos de exportação legalmente devidos pela mercadoria em causa».
22. Assim, resulta expressamente da letra desta disposição que as autoridades competentes para qualificar um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo» são as mesmas autoridades que, pelo facto de esse acto ter sido cometido, não receberam os direitos aduaneiros devidos e, consequentemente, pretendem proceder à respectiva cobrança a posteriori . Ora, como prevê, designa damente, o artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1697/79, é pacífico que a determinação do montante de tais direitos e a instauração de uma acção de cobrança desses direitos incumbem às autoridades aduaneiras dos Estados‑Membros (v., neste sentido, acórdãos de 27 de Novembro de 1991, Meico‑Fell, C‑273/90, Colect., p. I‑5569, n.° 11, e de 14 de Maio de 1996, Faroe Seafood e o., C‑153/94 e C‑204/94, Colect., p. I‑2465, n.° 16).
23. Seguidamente, refira‑se que a tese apresentada pela ZF Zefeser, que consiste em fazer depender a possibilidade de afastar o prazo de prescrição de três anos da existência de uma condenação penal, é contradita pela própria redacção do artigo 3.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1697/79.
24. Com efeito, esta disposição não se refere a uma condenação penal, nem sequer à instauração de uma qualquer acção penal, mas, de modo inequívoco, ao cometimento de um acto meramente passível de procedimento judicial repressivo. De resto, isto é confirmado pelas diferentes versões linguísticas da referida disposição, designadamente pelas versões portuguesa («um acto passível de procedimento judicial repressivo»), inglesa («an act that could give rise to criminal court proceedings»), alemã («Handlungen, die strafrechtlich verfolgbar sind»), espanhola («un acto que puede dar lugar a la incoación de un proceso judicial punitivo») e italiana («un atto passibile di un’azione giudiziaria repressiva»).
25. Daqui resulta que, para efeitos da aplicação da excepção prevista no artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79, no que diz respeito ao prazo de prescrição da acção de cobrança de direitos não recebidos, este artigo não exige que as autoridades penais de um Estado‑Membro, efectivamente, instaurem procedimentos judiciais repressivos que culminem na condenação dos autores do acto em causa, nem, a fortiori, que tais procedimentos não estejam prescritos.
26. Consequentemente, no âmbito da aplicação do referido artigo 3.°, a qualificação de um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo», na acepção do primeiro parágrafo deste artigo, é da competência das autoridades aduaneiras às quais cabe determinar o montante exacto dos direitos de importação ou de exportação em causa.
27. Esta conclusão não pode ser posta em causa pela argumentação da ZF Zefeser, segundo a qual essa interpretação compromete o respeito do princípio da segurança jurídica e da presunção de inocência dos devedores dos referidos direitos.
28. Com efeito, o facto de as autoridades aduaneiras qualificarem um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo» não constitui uma declaração de que foi efectivamente cometida uma infracção ao direito penal (v., neste sentido, acórdão Meico‑Fell, já referido, n.° 9). Como resulta do primeiro e segundo considerandos do Regulamento n.° 1697/79, essa qualificação é feita apenas no âmbito e para efeitos de um procedimento de natureza administrativa que se destina exclusivamente a permitir às referidas autoridades corrigirem uma cobrança incorrecta ou insuficiente de direitos de importação ou de exportação.
29. Ora, esta qualificação é, obviamente, feita sem prejuízo da fiscalização que os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros podem exercer sobre as decisões das autoridades aduaneiras e não afecta minimamente as consequências, incluindo no que diz respeito ao eventual reembolso de direitos indevidamente exigidos por estas autoridades,
que o direito nacional aplicável pode atribuir às decisões desses órgãos jurisdicionais, designadamente às decisões de arquivamento ou de absolvição dos arguidos.
30. Consequentemente, não havendo regulamentação comunitária nesta matéria, cabe à ordem jurídica de cada Estado‑Membro determinar as condições que permitem aos devedores contestar a aplicação da excepção prevista no artigo 3.° do Regulamento n.° 1697/79, no que respeita à prescrição da acção de cobrança de direitos não recebidos, e pedir que sejam extraídas, a este respeito, as eventuais consequências de decisões judiciais, desde que estas condições não sejam menos favoráveis do que as relativas a acções semelhantes de natureza interna e que não tornem impossível, na prática, o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica comunitária (v., por analogia, designadamente, acórdãos de 10 de Julho de 1980, Ariete, 811/79, Recueil, p. 2545, n.° 12; de 14 de Dezembro de 2003, Evans, C‑63/01, Colect., p. I‑14447, n. os 75 e 76; e de 13 de Julho de 2006, Manfredi e o., C‑295/04 a C‑298/04, Colect., p. I‑6619, n. os 62 e 77).
31. Atentas as considerações precedentes, há que responder à primeira e quinta questões que a qualificação de um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo», na acepção do artigo 3.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1697/79, é da competência das autoridades aduaneiras às quais cabe determinar o montante exacto dos direitos de importação ou de exportação em causa.
Quanto à segunda e terceira questões
32. Tendo em conta a resposta dada à primeira e quinta questões, não há que responder à segunda e terceira questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio.
Quanto às despesas
33. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:
A qualificação de um acto como «acto passível de procedimento judicial repressivo», na acepção do artigo 3.°, primeiro parágrafo, do Regulamento (CEE) n.° 1697/79, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança «a posteriori» dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos, é da competência das autoridades aduaneiras às quais cabe determinar o montante exacto dos direitos de importação ou de exportação em causa.