62013CC0540_FI
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
Julkisasiamiehen ratkaisuehdotukset
1. Lissabonin sopimuksen voimaantulo aiheutti huomattavia muutoksia Euroopan unionin institutionaalisessa rakenteessa, joka muodostaa oikeudellisen taustan toteutettaessa toimenpiteitä, jotka koskevat unionin tasolla tehtävää poliisiyhteistyötä ja rikosoikeudellista yhteistyötä (aiempi EU:sta tehdyn sopimuksen VI osasto) (jäljempänä myös kolmas pilari). Perinteisesti kolmannelle pilarille oli ominaista hallitusten välinen päätöksenteko, ja Euroopan parlamentin merkitys oli ainoastaan toisarvoinen. ”Lissabonisaation” myötä kolmas pilari kuitenkin sisällytettiin ylikansalliseen unionin kehykseen, ja näin ollen sovellettavat päätöksentekomenettelyt saatettiin vastaamaan unionin muiden politiikan alojen menettelyjä. Tavallisen lainsäädäntömenettelyn (aiemman yhteispäätösmenettelyn) laajentaminen tälle alalle on siten yleisesti ottaen vahvistanut parlamentin asemaa yhtenä lainsäätäjänä; parlamentin toimivalta tällä osa-alueella on nyt yhdenvertainen neuvoston toimivaltaan nähden.
2. Esillä olevat parlamentin nostamat kumoamiskanteet ilmentävät tämän muutosprosessin monitahoisuutta. Tarkasteltavana olevat asiat riippuvat perussopimuksiin liitetyssä, siirtymämääräyksiä koskevassa pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan(2) asianmukaisesta tulkinnasta. Tämän määräyksen mukaan ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa osana kolmatta pilaria hyväksyttyjen toimien oikeusvaikutukset säilyvät niin kauan kuin näitä toimia ei kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta. Tulkinnassaan unionin tuomioistuimella on mahdollisuus määritellä muuttujat, joiden avulla arvioidaan neuvoston Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan soveltamisalaan kuuluvien toimien nojalla toteuttamien toimenpiteiden laillisuutta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Pöytäkirja N:o 36
3. Pöytäkirjassa N:o 36 olevassa 9 artiklassa määrätään seuraavaa:
”Ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa hyväksyttyjen, Euroopan unionista tehtyyn sopimukseen perustuvien unionin toimielinten, elinten ja laitosten säädösten oikeusvaikutukset säilyvät niin kauan kuin näitä säädöksiä ei kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta perussopimusten nojalla. Sama koskee myös Euroopan unionista tehdyn sopimuksen perusteella tehtyjä jäsenvaltioiden välisiä yleissopimuksia.”
B Merkitykselliset päätökset
1.
Vuoden 2005 päätös(3)
4. Vuoden 2005 päätös annettiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 29 artiklan, 31 artiklan 1 kohdan e alakohdan ja 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla ennen Lissabonin sopimusta. Toisin sanoen päätös annettiin kolmannen pilarin nojalla ja se koskee poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa.
5. Vuoden 2005 päätöksen 1 artiklan mukaan päätöksellä perustetaan järjestelmä, joka mahdollistaa nopean tietojen vaihdon uusista psykoaktiivisista aineista. Siinä myös otetaan käyttöön riskienarviointijärjestelmä, jonka avulla määritellään tarve soveltaa valvontatoimenpiteitä näihin aineisiin. Yleisemmällä tasolla vuonna 2005 tehdyllä päätöksellä perustetaan järjestelmä, jonka tarkoituksena on varmistaa jäsenvaltioiden nopea ja yhteen sovitettu reagointi sellaisiin uusiin psykoaktiivisiin aineisiin, joiden katsotaan aiheuttavan vaaraa (kansanterveydelle tai muulla tavoin).
6. Vuoden 2005 päätöksen 8 artiklassa säädetään menettelystä sellaisten uusia psykoaktiivisia aineita koskevien valvontatoimenpiteiden soveltamiseksi, joita jäsenvaltioissa jo sovellettiin huumausaineisiin ja psykotrooppisiin aineisiin. Päätöksen 8 artiklan 3 kohdan mukaan neuvosto päättää uutta psykoaktiivista ainetta koskevien valvontatoimenpiteiden soveltamisesta määräenemmistöllä EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan perusteella.
7. Vuoden 2005 päätöksen 9 artiklassa säädetään, että kun neuvosto on tehnyt tällaisen päätöksen, jäsenvaltioiden on toteutettava oman lainsäädäntönsä edellyttämät toimenpiteet sen varmistamiseksi, että uudet aineet saatetaan valvontatoimenpiteiden ja rangaistusten piiriin.
8. Kanteet yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13 koskevat päätöksiä,(4) jotka neuvosto on antanut vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan nojalla.
2.
Ensimmäinen täytäntöönpanopäätös
9. Ensimmäinen täytäntöönpanopäätös koskee 4-metyyliamfetamiinia, joka on amfetamiinin synteettinen johdannainen, jonka rengasrakenteessa on metyyliryhmiä. Päätöksen johdanto-osassa todetaan, että se annettiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan nojalla.
3.
Toinen täytäntöönpanopäätös
10. Toinen täytäntöönpanopäätös koskee indolin synteettistä johdannaista, jolla todennäköisesti on hallusinogeenisiä vaikutuksia. Kuten ensimmäisenkin täytäntöönpanopäätöksen tapauksessa, myös tämän päätöksen johdanto-osassa todetaan, että se annettiin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan nojalla.
4.
Viisumitietojärjestelmäpäätös(5)(6)
11. Viisumitietojärjestelmäpäätös annettiin Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 30 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan nojalla ennen Lissabonin sopimusta. Kuten vuoden 2005 päätös, viisumitietojärjestelmäpäätös siis annettiin kolmannen pilarin nojalla ja se koskee poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä rikosasioissa.
12. Viisumitietojärjestelmän avulla vaihdetaan viisumitietoja jäsenvaltioiden välillä. Yhtenä järjestelmän nimenomaisesti ilmaistuista tavoitteista on parantaa sisäistä turvallisuutta ja torjua terrorismia. Tämän tavoitteen saavuttamisen varmistamiseksi neuvosto piti välttämättömänä antaa viisumitietojärjestelmässä olevat tiedot sisäisestä turvallisuudesta vastaavien nimettyjen jäsenvaltioiden viranomaisten sekä Europolin käyttöön. Tämän vuoksi päätös viisumitietojärjestelmästä annettiin täydentämään asetusta viisumitietojärjestelmästä.(7)
13. Käyttöön saattamista koskevan järjestelmän monimutkaisuuden vuoksi päätettiin, että päätös viisumitietojärjestelmästä tulisi voimaan myöhempänä ajankohtana, jonka määrittää neuvosto. Viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdassa todetaankin, että päätös tulee voimaan neuvoston määrittämänä ajankohtana sitten, kun komissio on ilmoittanut neuvostolle, että asetus viisumitietojärjestelmästä on tullut voimaan ja että sitä sovelletaan täysimääräisesti.
5.
Päivämääräpäätös
14. Kanne asiassa C-540/13 koskee neuvoston päätöstä(8) viisumitietojärjestelmäpäätöksen soveltamispäivän vahvistamisesta.
15. Saatuaan komissiolta ilmoituksen, jonka mukaan asetusta viisumitietojärjestelmästä sovelletaan täysimääräisesti, neuvosto antoi päätöksen päivämäärästä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan perusteella. Päivämääräpäätöksen 1 artiklan mukaan viisumitietojärjestelmäpäätöksen oli määrä tulla voimaan 1.9.2013.
II Oikeudenkäynti ja asianosaisten ja väliintulijoiden vaatimukset
16. Unionin tuomioistuimen presidentin 8.10.2013 ja 28.4.2014 antamilla määräyksillä Itävallan tasavalta hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan neuvostoa asioissa C-317/17 ja C-679/13. Nämä kaksi asiaa yhdistettiin unionin tuomioistuimen presidentin 27.3.2014 antamalla määräyksellä suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten.
A Yhdistetyt asiat C-317/13 ja C-679/13
17. Parlamentti vaatii kanteissaan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa kyseiset täytäntöönpanopäätökseti
– pysyttää mainittujen päätösten vaikutukset, kunnes ne on korvattu säädetyllä tavalla hyväksytyillä uusilla toimilla, ja
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18. Neuvosto vaatii Itävallan tasavallan tukemana, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteet
– jättää lainvastaisväitteen(9) vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan osalta tutkimatta tai ainakin hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
– mikäli unionin tuomioistuin kumoaa täytäntöönpanopäätökset, toissijaisesti pysyttää mainittujen päätösten vaikutukset, kunnes ne on korvattu uusilla toimilla.
B Asia C-540/13
19. Parlamentti vaatii kanteessaan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa päivämääräpäätöksen
– pysyttää mainitun päätöksen vaikutukset, kunnes se on korvattu säädetyllä tavalla hyväksytyllä uudella toimella ja
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
20. Neuvosto vaatii, että unionin tuomioistuin
– Jättää kanteen tutkimatta tai ainakin hylkää sen perusteettomana
– velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
– mikäli unionin tuomioistuin kumoaa päivämääräpäätöksen, toissijaisesti pysyttää mainitun päätöksen vaikutukset, kunnes se on korvattu uudella toimella.
C Yhdistetyt asiat C-317/13 ja C-679/13 sekä asia C-540/13
21. Parlamentti ja neuvosto esittivät 5.11.2014 pidetyssä yhteisessä istunnossa suullisia huomautuksia kaikista kolmesta tarkasteltavana olevasta asiasta.
III Analyysi
A Alustavat huomautukset
1. Asianosaisten ja väliintulijoiden pääasialliset perustelut
22. Yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13 parlamentti kyseenalaistaa esillä olevien täytäntöönpanopäätösten laillisuuden ja väittää, että kummassakin tapauksessa neuvosto oli käyttänyt väärää oikeusperustaa. Toisaalta asia C-540/13 koskee päätöstä, jolla neuvosto viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti määrittää kyseisen päätöksen voimaantulopäivän. Tässäkin tapauksessa parlamentti kyseenalaistaa päätöksen laillisuuden ja väittää, että on käytetty väärää oikeusperustaa.
23. Ilmeisistä eroista huolimatta nämä kolme asiaa liittyvät läheisesti toisiinsa. Tämä ei johdu ainoastaan siitä, että kaikissa kolmessa tapauksessa riidanalainen päätös perustuu aiemman kolmannen pilarin nojalla annettuun päätökseen. Kaikissa kolmessa tapauksessa kumpikin osapuoli on myös esittänyt lähes samat perustelut.
24. Tässä yhteydessä minun on todettava, että erityisesti parlamentin kirjalliset huomautukset voisivat olla selkeämpiä ja täsmällisempiä. Päättelen kirjallisista huomautuksista ja istunnossa esitetyistä perusteluista, että parlamentti nojautuu lähinnä kahteen oikeudelliseen perusteeseen tukeakseen kanteitaan. Ensinnäkin se väittää, että neuvosto on käyttänyt väärää oikeusperustaa antaessaan esillä olevat täytäntöönpanopäätökset sekä päivämääräpäätöksen. Parlamentin mukaan neuvosto on turvautunut kumottuun oikeusperustaan tai toissijaisesti pätemättömään johdettuun oikeusperustaan. Toiseksi parlamentti väittää, että neuvosto on tässä yhteydessä noudattanut päätöksentekomenettelyä, josta ei määrätä Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa.(10)
25. Tältä osin parlamentti katsoo, että vaikka päätöksissä 2013/129, 2013/496 ja 2013/392 (yhdessä riidanalaiset päätökset) määritellään niiden oikeusperustat viittaamalla yleisesti Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen sekä erityisesti – kahdessa ensin mainitussa tapauksessa – vuoden 2005 päätöksen8 artiklan 3 kohtaan ja – kolmannessa tapauksessa – viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen 18 artiklan 2 kohtaan, riidanalaiset päätökset perustuvat tosiasiallisesti EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohtaan.(11) Kun otetaan huomioon, että EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta kumottiin Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan, riidanalaiset päätökset perustuvat tämän vuoksi parlamentin mukaan pätemättömään oikeusperustaan. Tarkemmin sanottuna parlamentti katsoo, että riidanalaisten päätösten oikeusperustana ei voida käyttää vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohtaa eikä viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohtaa.
26. Parlamentin mukaan EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan kumoamisen looginen seuraus on, että johdetun oikeuden toimenpiteitä, joissa mainitun määräyksen nojalla säädetään täytäntöönpanopäätösten tekemisestä, ei voida enää soveltaa. Pöytäkirjassa N:o 36 oleva 9 artikla ei parlamentin mukaan vaikuta tähän analyysiin. Koska tämä siirtymämääräys on poikkeus Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleisistä säännöistä, sitä on tulkittava suppeasti.
27. Neuvosto, jota Itävallan hallitus tukee yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13, on tästä eri mieltä. Se katsoo, että riidanalaiset päätökset voivat tapauksesta riippuen pätevästi perustua vuoden 2005 päätöksen8 artiklan 3 kohtaan tai viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen 18 artiklan 2 kohtaan tulkittuina pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan valossa.
28. Lisäksi kirjallisen menettelyn loppuvaiheessa vallitsi huomattava epäselvyys siitä, oliko parlamentti toissijaisesti myös vedonnut lainvastaisuuteen erityisesti vuoden 2005 päätöksen8 artiklan 3 kohdan ja viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen 18 artiklan 2 kohdan osalta. Tätä epäselvyyttä lisäsi pitkällinen keskustelu sekä kyseisen väitteen tutkittavaksi ottamisesta että sen sisällöstä sellaisena kuin kumpikin asianosainen oli esittänyt kirjallisissa huomautuksissaan.(12) Istunnossa parlamentti kuitenkin selvensi asioita toteamalla, että se ei kyseenalaista peruspäätösten (eikä niiden osien) laillisuutta sinänsä. Se ainoastaan esitti, että EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan ja EU 39 artiklan kumoamisen seurauksena riidanalaisia päätöksiä ei enää voitu antaa vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan eikä viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan nojalla; sen mukaan turvautuminen näihin säännöksiin kyseistä tarkoitusta varten merkitsi sellaisen pätemättömän johdetun oikeusperustan käyttämistä, josta ei määrätä Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa.
2. Esillä olevien asioiden taustalla olevat keskeiset seikat
29. Esillä olevissa asioissa unionin tuomioistuinta pyydetään antamaan ratkaisu perustuslaillisesti ehdottoman tärkeisiin kysymyksiin. Nämä kysymykset sivuavat unionin toimielinjärjestelmää ja toimielinten välisen tasapainon periaatetta, joka on unionin perustuslaillisen rakenteen kulmakivi.(13) Tarkasteltavana olevat asiat nostavat esiin uuden toimielimiä koskevan kysymyksen, joka juontaa juurensa poliisiyhteistyötä ja rikosoikeudellista yhteistyötä sääntelevän vanhan hallitusten välisen kolmannen pilarin ”lissabonisaatioon” kuuluvasta monimutkaisuudesta.
30. Toisin kuin Schengenin säännöstö, joko sisällytettiin Euroopan unionin oikeudelliseen ja institutionaaliseen kehykseen turvautumatta erityisiin siirtymäsäädöksiin,(14) kolmannen pilarin lissabonisaation vuosikymmen myöhemmin oli tarkoitus edetä asteittaisemmin. Osuva esimerkki tästä on se, että Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen sisältyy nyt erityisiä siirtymäsääntöjä, jotka koskevat kolmannen pilarin nojalla hyväksyttyjä toimia. Pöytäkirjassa N:o 36 olevassa 9 artiklassa määrätään yhdestä näistä säännöistä.
31. Esillä olevien asioiden ratkaisemiseksi keskeistä on määrittää pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan soveltamisala. Parlamentin nostamien kanteiden menestyminen tai menestymättä jääminen riippuukin mainitun määräyksen tulkinnasta. Parlamentti katsoo, että ilman EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdan tukea vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohtaa ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohtaa ei voida käyttää riidanalaisten päätösten oikeusperustoina. Parlamentin mukaan on sovellettava EUT-sopimuksen määräyksiä, joten oli vain kaksi mahdollista vaihtoehtoa tehdä nämä päätökset pätevästi.
32. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan – jos riidanalaisten päätösten katsotaan koskevan säännellyn osa-alueen keskeistä osaa – päätökset olisi pitänyt antaa noudattaen tavallista lainsäädäntömenettelyä eli esillä olevien täytäntöönpanopäätösten tapauksessa SEUT 83 artiklan 1 kohdan mukaisesti ja päivämääräpäätöksen tapauksessa SEUT 87 ja SEUT 88 artiklan mukaisesti. Toisen vaihtoehdon mukaan – jos riidanalaisten päätösten katsotaan koskevan muita kuin keskeisiä osia – peruspäätöksiä olisi pitänyt muuttaa (edellä mainittujen Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräysten mukaisten menettelyjen mukaisesti) sen täsmentämiseksi, olisiko tapauksesta riippuen turvauduttava säädösvallan siirron nojalla annettuun toimeen vai täytäntöönpanotoimeen riidanalaisten päätösten antamiseksi SEUT 290 ja 291 artiklan mukaisesti.(15) Riippumatta siitä, valittiinko ensimmäinen vai toinen vaihtoehto, parlamentti olisi toiminut yhtenä lainsäätäjänä.
33. Toisaalta neuvosto katsoo, että nimenomaan pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan vuoksi sillä on toimivalta jatkaa (täytäntöönpano)toimien antamista niiden toimien nojalla, joihin pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa sovelletaan, ja että tämä on kanta niin kauan kuin kyseisiä toimia ei kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta.
34. Tässä kohden on tarpeen tehdä tärkeä selvennys. Parlamentti katsoo, että riidanalaiset päätökset eivät tosiasiallisesti voisi olla täytäntöönpanotoimia, koska kyseisten päätösten voidaan katsoa koskevan säännellyn osa-alueen keskeisiä osia.(16) Jäljempänä 52–55 kohdassa esitetyistä syistä en yhdy tähän näkemykseen.
35. Olipa asianlaita miten tahansa, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössään noudattama keskeisten ja muiden kuin keskeisten osien erottelu(17) ei missään tapauksessa ole merkityksellinen tarkasteltavina olevissa asioissa. Kuten jäljempänä selvitän, tämä johtuu siitä, että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan ehdotetun tulkinnan vuoksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleistä kehystä ei voida soveltaa riidanalaisiin päätöksiin. Näin ollen ei ole tarpeen tarkastella kahta edellä kuvattua vaihtoehtoa.
36. Käsittelen siis esillä olevissa asioissa esiin tulleita seikkoja tarkastelemalla ensin pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa yksityiskohtaisesti. Pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan ehdotetun tulkinnan perusteella siirryn sitten arvioimaan asianosaisten näissä kolmessa asiassa esittämiä perusteluja. Kuten havainnollistan, tarpeen varmistaa sujuva ja asianmukainen siirtyminen uuteen institutionaaliseen kehykseen tulisi ohjata pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan tulkintaa.
B Pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan merkitys
1.
Suppea vai laaja tulkinta?
37. Kuten edellä jo viittasin, pöytäkirjassa N:o 36 olevassa 9 artiklassa määrätään siirtymäkauden järjestelystä, joka koskee ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa annettuja, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastoon perustuvia toimia. Tämän säännön mukaisesti kyseisten toimien oikeusvaikutusten on säilyttävä niin kauan kuin niitä ei kumota, julisteta mitättömiksi tai muuteta perussopimusten mukaisesti. Asianosaiset ovat yhtä mieltä siitä, että 9 artiklaa on sovellettava peruspäätöksiin. Yksimielisyys kuitenkin päättyy tähän.
38. Parlamentti katsoo, että pöytäkirjassa N:o 36 olevalla 9 artiklalla ei ole vaikutusta riidanalaisten päätösten kaltaisten, Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettujen toimien laillisuuteen. Sen mukaan tällaisten päätösten antamisen tarkoituksenmukainen oikeusperusta on määritettävä viittaamalla Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa määrättyihin yleisiin sääntöihin.
39. Vastaavasti parlamentti suhtautuu tiukasti (vaikka toisin väittääkin) pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan tulkintaan esittäen, että koska sillä poiketaan yleisestä säännöstä, sitä tulisi tulkita suppeasti. Tarkemmin sanottuna se väittää, että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan ainoana tarkoituksena on varmistaa, että – huolimatta Lissabonin sopimuksen voimaantulosta – aiemman kolmannen pilarin perusteella annettuja toimia ei kumota automaattisesti. Kyseiset toimet (esimerkiksi puitepäätökset) sitovat edelleen jäsenvaltioita saavutettavien tavoitteiden osalta, mutta niillä ei ole välittömiä oikeusvaikutuksia. Parlamentti kuitenkin hylkää ajatuksen, jonka mukaan 9 artiklan soveltamisalaan kuuluvissa toimissa annettuja säännöksiä, joilla annetaan täytäntöönpanovaltaa neuvostolle (kuten asianlaita on vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan tapauksessa), sovellettaisiin edelleen uudessa perustuslaillisessa kokonaisuudessa.
40. Neuvosto sitä vastoin tulkitsee pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa laajemmin. Se katsoo, että kaikki 9 artiklan soveltamisalaan kuuluvissa toimissa annetut säännökset säilyttävät oikeusvaikutuksensa, mukaan lukien säännökset, jotka koskevat täytäntöönpanotoimenpiteiden antamista.
41. Pöytäkirjassa N:o 36 oleva 9 artikla on kiistatta kaikkea muuta kuin yksiselitteinen. Tosiasiallisesti ei ole olemassa mitään, mikä lähtökohtaisesti sulkisi ehdottomasti pois parlamentin ehdottaman suppean tulkinnan tai – totta puhuen – myöskään neuvoston puoltaman väljemmän tulkinnan. Kummallakin tulkinnalla on ansionsa. Katson kuitenkin, että vaikka parlamentin kannattama tulkinta merkitsisi nopeaa siirtymistä uuteen järjestelmään, se johtaisi kohtuuttomiin seurauksiin.
2.
Sujuva siirtyminen uuteen oikeudelliseen kehykseen
42. Mielestäni pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa on tulkittava asiayhteydessään ja – tarkemmin sanottuna – ottaen huomioon sen yleinen tavoite. Vaikka siirtymäsäännöille on kenties asetettu useita erilaisia tavoitteita, väitän, että niiden yleisenä tarkoituksena on varmistaa asianmukainen ja johdonmukainen siirtyminen uuteen järjestelmään.(18) Esillä olevan asian nimenomaisessa tilanteessa katson, että pöytäkirjassa N:o 36 oleva 9 artikla tulisi nähdä välineenä, jolla varmistetaan sujuva siirtyminen järjestelmästä toiseen.
43. Vaikka uusista säännöistä voi epäilemättä aiheutua huomattavia muutoksia mihin tahansa oikeusjärjestykseen, pelkkä siirtymäsääntöjen olemassaolo tässä yhteydessä mielestäni osoittaa, että Lissabonin sopimuksen laatijat eivät olleet tietämättömiä vaikeuksista, joita uudelleenjärjestelyprosessissa voi ilmetä. Osuva esimerkki tästä on perussopimusten liitteenä oleva julistus N:o 50.(19) Tässä julistuksessa kehotetaan toimielimiä pyrkimään
siihen, että olemassa olevien kolmanteen pilariin perustuvien toimien muuttamista tai korvaamista koskevat säädökset annetaan asianmukaisissa tapauksissa ja siinä määrin kuin se on mahdollista pöytäkirjassa N:o 36 olevan 10 artiklan 3 kohdassa tarkoitetussa viiden vuoden määräajassa.(20)
44. Näin ollen julistuksessa selvästikin kannustetaan lainsäätäjää toteuttamaan toimenpiteet, jotka ovat tarpeen aiempien kolmanteen pilariin perustuvien toimenpiteiden saattamiseksi vastaamaan uutta oikeudellista kehystä. Katson kuitenkin, että julistus luettuna yhdessä pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan kanssa – jonka mukaan kolmannen pilarin nojalla annettujen toimien oikeusvaikutukset säilyvät (asettamatta määräaikoja) – osoittaa, että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan tarkoituksena on varmistaa siirtyminen vanhasta hallitusten välisestä järjestelmästä yleiseen unionin kehykseen mahdollisimman pian hyväksyen samalla lainsäädäntöprosessin rajoitteet ja erityispiirteet. Totta onkin, että jos Lissabonin sopimuksen laatijat olisivat halunneet varmistaa, että siirtymisprosessi saatettiin kokonaisuudessaan päätökseen tietyn ajanjakson aikana, 9 artiklasta epäilemättä kävisivät ilmi (esimerkiksi 10 artiklan tapaan) tätä koskevat määräajat.
45. Tämän vuoksi olen sitä mieltä, että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan tulkitsemiseksi asianmukaisella tavalla on otettava huomioon erityiset olosuhteet, joiden seurauksena oli kolmannen pilarin lissabonisaatio sekä poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön rikosasioissa lisääminen yleisempään unionin kehykseen. Siirtymäsäännöt ovatkin todennäköisesti sitäkin tärkeämpiä silloin, kun perustuslailliseen rakenteeseen tehdään muutoksia. Tässä yhteydessä on luontevaa olettaa, että pöytäkirjassa N:o 36 määrättyjen kaltaisten siirtymätoimenpiteiden tarkoituksena on varmistaa sujuva siirtyminen uuteen järjestelmään (ja varmistaa tietty jatkuvuus). Tämän mukaisesti uskon, että 9 artiklan kaltaisen määräyksen taustalla olevana tarkoituksena on välttää tarpeettomat häiriöt sellaisen kehyksen nojalla annettujen säädösten soveltamisessa, jota ei ole enää olemassa.
46. Tarkemmin sanottuna vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdassa annetaan neuvostolle toimivalta tehdä uusista psykoaktiivisista aineista valvontatoimenpiteiden alaisia. Viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdassa annetaan neuvostolle valtuudet vahvistaa viisumitietojärjestelmäpäätöksen voimaantulopäivä. Kummassakin säännöksessä siis annetaan neuvostolle (täytäntöönpano)valtaa. Peruspäätösten antamisajankohtana tämä vallan antaminen perustui – kuten kumpikin asianosainen myöntää – EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohtaan. Vaikuttaa vaistonvastaiselta väittää parlamentin tapaan, vaikka se kieltämättä mahdollista onkin, että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklassa tarkoitettu oikeusvaikutusten käsite(21) viittaisi ainoastaan joihinkin muttei kaikkiin kyseisten toimien aiheuttamiin oikeusvaikutuksiin. Tämän tulkinnan mukaan oikeusvaikutusten käsite ei kata vaikutuksia, jotka koskevat mahdollisuutta antaa täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka ovat tarpeen sen varmistamiseksi, että aiemman kolmannen pilarin perusteella annetut toimet pysyvät voimassa tai että – kuten viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen tapauksessa – niitä voidaan soveltaa.
47. On syytä korostaa, että 9 artiklassa ei tällä tavalla erotella oikeusvaikutusten eri tyyppejä. Tässä yhteydessä pidän myös neuvoston esittämää perustelua erityisen vakuuttavana. Jos parlamentin ehdottama pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa koskeva suppea (ja jossain määrin valikoiva) tulkinta hyväksyttäisiin, se merkitsisi useiden ennen Lissabonin sopimusta annettujen sellaisten toimien lamaantumista, joita on päivitettävä jatkuvasti, jos niiden halutaan täyttävän tehtävänsä. Näin olisi asianlaita varsinkin, jos vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan vaikutukset loppuisivat Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Myös viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen soveltamispäivä lykkääntyisi huomattavasti.
48. On myös tärkeää muistaa, että lainsäätäjän vaihtoehdot ovat rajallisia uuden lainsäädännön antamisen (tai olemassa olevan lainsäädännön muuttamisen) suhteen. Vaihtoehto, jossa muutetaan vanhan kolmannen pilarin perusteella annettuja toimia, on poliittinen ja sellaisena sen tulisi pysyä. Pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan suppea tulkinta rasittaisi lainsäädäntömenettelyä tässä suhteessa tarpeettomalla tavalla ja rajoittaisi lainsäätäjän valinnanvapautta sen suhteen, mitä ehdotuksia se haluaa viedä eteenpäin. Sen seurauksena olisi aivan yksinkertaisesti voimavarojen haaskaus.(22)
49. Toimielinten välisen tasapainon periaatetta on kiistämättä käytetty usein parlamentin (alun perin vain neuvoa-antavaa) roolin vahvistamiseksi lainsäädäntöprosessissa.(23) On kuitenkin sanomattakin selvää, että tätä periaatetta ei voida tulkita siten, että sillä lähtökohtaisesti annetaan parlamentille lisää toimivaltaa muiden toimielinten kustannuksella.(24) Pohjimmiltaan tätä periaatetta on sovellettava siten, että sillä varmistetaan toimivallan jako toimielinten välillä perussopimuksen (ja – kuten esillä olevassa asiassa – pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan) mukaisesti.
50. Ei ole vaikeaa puoltaa ajatusta parlamentin osallistumisen vahvistamisesta aiempaan kolmanteen pilariin liittyvien toimien antamisessa. Tämä käykin yksiin sen lissabonisaation yleisemmän tavoitteen kanssa, jonka mukaan demokraattista vastuunalaisuutta on parannettava tällä alalla.(25)
51. Niin kauan kuin esillä olevaa tointa ei ole kumottu, julistettu mitättömiksi tai muutettu, pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklaa sovelletaan edelleen erityislakina Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleisiin sääntöihin nähden. Sama pätee siihen, että neuvostolle annetaan toimivalta tehdä päätöksiä kyseisten toimien nojalla.
3.
Mikä on muutos?
52. Voidaan tietysti väittää (kuten parlamentti tekee sivumennen ja käsittelemättä asiaa yksityiskohtaisemmin), että riidanalaiset päätökset – ja erityisesti päivämääräpäätös – ovat peruspäätösten muutoksia. Jos tämä pitää paikkansa, se johtaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleisten sääntöjen soveltamiseen.
53. Tämän näkemyksen edellytyksenä on erittäin väljä käsitys siitä, mikä on muutos. Pohjimmiltaan se merkitsisi, että mikä tahansa Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen annettu täytäntöönpanotoimenpide, jonka laillisuus nojautuu aiempaan kolmanteen pilariin perustuvaan toimeen, johon 9 artiklaa on sovellettava a priori, voitaisiin tulkita kyseisen perustoimen muutokseksi.(26)
54. Ensinnäkin katson, että esillä olevat täytäntöönpanopäätökset eivät vaikuta poliittisiin valintoihin, jotka liittyvät uusia psykoaktiivisia aineita koskevien tietojen vaihtamista ja näihin aineisiin liittyvien riskien arvioimista koskevan järjestelmän käyttöönottoon vuoden 2005 päätöksen mukaisesti. Kyseisillä päätöksillä pikemminkin varmistetaan se, että vuoden 2005 päätöstä sovelletaan tehokkaasti äskettäin löydettyihin aineisiin. Vaikka esillä olevilla täytäntöönpanopäätöksillä laajennetaankin vuoden 2005 päätöksen soveltamista uusiin aineisiin, niillä ei millään tavalla muuteta kyseisellä päätöksellä perustettua järjestelmää.
55. Toiseksi toteaisin päivämääräpäätöksestä, että viisumitietojärjestelmäpäätöksen soveltamispäivän vahvistaminen ei vaikuta viisumitietojärjestelmäpäätöksen olennaiseen sisältöön eikä mainitun päätöksen tosiasialliseen voimaantuloon. Kyseinen päätös tuli voimaan jo vuonna 2008 osana toimenpidekokonaisuutta, johon myös asetus viisumitietojärjestelmästä sisältyy. Tässä mielessä soveltamispäivän vahvistaminen – toisin kuin voimaantulopäivä – on yksinkertaisesti yksinomaan täytäntöönpanotoimenpide, jonka tarkoituksena on varmistaa päätöksen täysimääräinen soveltaminen koko Euroopan unionin alueella.
56. Pitäen nämä huomautukset mielessä arvioin seuraavaksi asianosaisten esittämiä perusteluja riidanalaisten päätösten oikeusperustoista.
C Riidanalaisten päätösten oikeusperustat
57. On jokseenkin epätavallista, että asianosaiset ovat eri mieltä paitsi käytettyjen oikeusperustojen pätevyydestä myös riidanalaisten päätösten tosiasiallisista oikeusperustoista. Ennen kuin riidanalaisten päätösten oikeusperustojen pätevyys voidaan arvioida, onkin ensiksi määritettävä, minkä perustojen nojalla riidanalaiset päätökset tosiasiallisesti annettiin.
58. Parlamentti väittää ensisijaisesti, että riidanalaisten päätösten oikeusperustana tosiasiallisesti on kumottu EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta. Vaikka neuvosto on tästä eri mieltä, kumpikin asianosainen on samaa mieltä siitä, että EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta ei voi olla riidanalaisten päätösten pätevä oikeusperusta, koska se kumottiin Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan Lissabonin sopimuksen 1 artiklan 51 kohdan mukaisesti. Nykyisessä perustuslaillisessa kehyksessä ei olekaan siirtymätoimenpidettä, jolla säilytettäisiin kumotun määräyksen vaikutukset siirtymäkauden aikana. Asianosaiset kuitenkin tekevät häkellyttävän erilaisia päätelmiä todetuista tosiseikoista.
59. Ensimmäinen huomioon otettava seikka on se, että unionin tuomioistuin tarkastelee järjestelmällisesti toimen oikeusperustan pätevyyttä
viittaamalla osatekijöihin, jotka voidaan päätellä esillä olevasta toimesta . Velvollisuudesta osoittaa selvästi unionin toimenpiteen oikeusperusta unionin tuomioistuin on lisäksi hyväksynyt, että perussopimuksen täsmällisen määräyksen ilmoittamatta jättäminen ei automaattisesti merkitse olennaisten menettelymääräysten rikkomista, mikäli oikeusperusta voidaan määritellä toimenpiteen muiden osien perusteella.(27)
60. EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohtaa ja aiempaa Euroopan unionista tehtyä sopimusta ei mainita riidanalaisissa
päätöksissä (seikka, joka on aivan erillinen siitä, mainitaanko kyseinen määräys perus päätöksissä ja mitä seurauksia tällä voi olla mainittujen päätösten laillisuuden kannalta).(28) Riidanalaisissa päätöksissä viitataan yksinomaan peruspäätösten merkityksellisiin säännöksiin (tapauksesta riippuen vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohtaan ja viisumitietojärjestelmästä tehdyn päätöksen 18 artiklan 2 kohtaan) ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen kokonaisuudessaan.
61. Kun otetaan huomioon edellä kuvattu toimen oikeusperustan pätevyyttä koskeva unionin tuomioistuimen lähestymistapa ja kun muistetaan, että riidanalaisissa päätöksissä ainoastaan viitataan peruspäätösten merkityksellisiin säännöksiin ja Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen, minun on vaikea nähdä, miksi EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta olisi tässä suhteessa merkityksellinen. Kyseisellä määräyksellä yksinkertaisesti annettiin neuvostolle ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa
toimivalta toteuttaa toimenpiteitä mainitun määräyksen nojalla tehtyjen päätösten täytäntöönpanon varmistamiseksi koko Euroopan unionin alueella. On totta, että vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdassa viitataan kyseiseen määräykseen (kun taas viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdassa ei viitata). Lissabonin sopimuksen tultua voimaan tällä viittauksella (tai sen puuttumisella) ei kuitenkaan ole enää merkitystä tämän analyysin kannalta. Koska kaikki kolme riidanalaista päätöstä annettiin Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen, olen vakuuttunut siitä, että Euroopan unionin toiminnasta tehty sopimus on ainoa merkityksellinen kehys niiden laillisuuden arvioimiseksi (sekä sen arvioimiseksi, oliko neuvosto toimivaltainen antamaan ne).
62. Tältä osin ei näytä olevaan epäilyksiä riidanalaisten päätösten antamiseksi käytetystä oikeusperustasta: kuten kunkin päätöksen johdanto-osasta käy ilmi, täytäntöönpanopäätökset annettiin vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen nojalla ja päivämääräpäätös viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen nojalla.
63. Tässä kohden minun on tarkasteltava parlamentin perustelua, jonka mukaan viittaus Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (kokonaisuudessaan) on joka tapauksessa liian yleinen ollakseen sopiva oikeusperusta. Tämä epämääräinen viittaus aiheuttaisi oikeudellista epävarmuutta.
64. Yleensä ottaen epätarkka viittaus perussopimukseen – kuten esillä oleva viittaus – saisi minut päättelemään, että riidanalaiset päätökset on kumottava. Sitä, että käytetty oikeusperusta jätetään toteamatta selvästi, kun unionin tuomioistuin lähtökohtaisesti edellyttää tätä toteamista, on vaikea sovittaa yhteen annetun toimivallan periaatteen kanssa.(29) Esillä olevien asioiden nimenomaisessa tilanteessa minun on kuitenkin oltava eri mieltä parlamentin kanssa. Pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa lukuun ottamatta mikään muu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen määräys ei vaikuta merkitykselliseltä esillä olevassa asiassa.
65. Vaikka neuvosto olisi epäilemättä voinut lisätä viittauksen pöytäkirjassa N:o 36 olevaan 9 artiklaan, tämän viittauksen hyödyllisyys on edelleen kyseenalainen: kyseisessä siirtymämääräyksessähän ei määrätä aineellisoikeudellisesta säännöstä, jotka olisi voitu käyttää oikeusperustana. Siinä ainoastaan säilytetään aiempaan kolmanteen pilariin kuuluvien johdetun oikeuden toimien vaikutukset, kunnes kyseiset toimet on kumottu, korvattu tai julistettu mitättömiksi. Tässä nimenomaisessa tilanteessa juuri ”johdetut” oikeusperustat – eli vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohta ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohta – joilla perustellaan yleinen viittaus Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen, ovat syy, joiden vuoksi yleinen viittaus perussopimukseen voidaan hyväksyä.
66. Kuten edellä mainitsin, vuoden 2005 päätöstä ja viisumitietojärjestelmäpäätöstä ei ole tähän mennessä muutettu. Näin ollen se, että riidanalaisissa päätöksissä nimenomaisesti viitataan vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohtaan ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohtaan sekä Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen yleisesti, on mielestäni riittävä osoitus riidanalaisten päätösten oikeusperustasta.
67. Tämän toteamuksen valossa edellä omaksuttu tulkinta pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan osalta osoittautuu ratkaisevaksi ratkaistaessa, oliko neuvoston mahdollista antaa riidanalaiset päätökset laillisesti tällä perusteella.
68. Kun otetaan huomioon edellä 51 kohdassa esitetty tulkinta, en voi hyväksyä parlamentin puoltamaa kantaa riidanalaisten päätösten tekemiseksi käytettyjen oikeusperustojen pätemättömyydestä. Koska katson, että sujuvan siirtymisen tulisi ohjata pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan tulkintaa, kyseisen määräyksen on katsottava säilyttävän kaikki
soveltamisalaansa kuuluviin toimiin sisältyvien säännösten vaikutukset. Niin kauan kuin peruspäätöksiä ei ole muutettu, neuvostolle annettu toimivalta täytäntöönpanotoimenpiteiden antamiseen säilyttää vaikutuksensa täysimääräisesti. Toisin sanoen olisi välttämätöntä muuttaa peruspäätöksiä, jotta yleiset unionin säännöt pääsisivät vaikuttamaan. Toimivalta ehdottaa kyseisten toimien muuttamista – taikka niiden korvaamista tai kumoamista – on kuitenkin edelleen komission etuoikeus. Kuten edellä jo totesin, olen vakuuttunut siitä, että riidanalaiset päätökset eivät ole peruspäätösten muutoksia pöytäkirjassa N:o 36 olevassa 9 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
69. Tämän vuoksi päättelen, että riidanalaiset päätökset tehtiin oikean oikeusperustan nojalla.
70. Jo tällainen päätelmä olisi riittävä peruste parlamentin esillä olevissa asioissa nostamien kanteiden hylkäämiseksi perusteettomina. Asian kattavaksi käsittelemiseksi esitän kuitenkin jäljempänä huomautuksia kahdesta seikasta, joista asianosaiset ovat käyneet laajamittaista keskustelua tämän oikeudenkäynnin aikana: johdetun oikeusperustan käyttämisestä sekä siitä, että parlamenttia ei kuultu.
D Muut seikat: johdetun oikeusperustan käyttäminen ja parlamentin kuuleminen
71. Oikeudenkäynnin aikana parlamentti on toistuvasti valittanut, ettei se ollut osallistunut päätöksentekomenettelyyn, kuten olisi täytynyt tehdä ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa käytössä olleen järjestelyn mukaisesti sekä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleisen kehyksen mukaisesti. Istunnossa kävi kuitenkin ilmi, että parlamentti ei ollut vaatinut tulla kuulluksi menettelyssä, joka johti riidanalaisten päätösten antamiseen. Kuulemisen puuttumista koskeva perustelu oli ainoastaan keino osoittaa, että päätöksentekomenettely, jota neuvosto noudatti antaessaan riidanalaiset päätökset, eroaa menettelystä, joka oli olemassa ennen Lissabonin sopimusta ja jota olisi parlamentin mukaan pitänyt noudattaa, jotta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen yleistä kehystä olisi sovellettu oikein.(30)
72. Tässä kohden on muistutettava lyhyesti, että Lissabonin sopimuksen tullessa voimaan EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta ja EU 39 artikla kumottiin. Kuten kumpikin asianosainen huomauttaa, kyseisillä määräyksillä ei siis enää ole oikeusvaikutuksia eikä niitä voida käyttää mittapuina, joiden avulla selvitetään tarkoituksenmukainen menettely riidanalaisten päätösten antamiseksi. Tämän vuoksi, ja erityisesti tempus regit actum -periaatteen valossa, voidaan tuskin väittää, että EU 39 artiklassa määrätty velvollisuus kuulla parlamenttia olisi edelleen voimassa.(31) Tämä vaikuttaa selvältä. Huomattavaa erimielisyyttä vallitsee kuitenkin siitä, tarkoittaako aiemman EU:sta tehdyn sopimuksen kumoaminen, että vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohta ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohta ovat nyt pätemättömiä johdettuja oikeusperustoja,(32) varsinkin kun näissä säännöksissä ei edellytetä parlamentin kuulemista.(33)
73. Kuten olen maininnut edellä jo useaan kertaan, se, että EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta kumottiin, ei vaikuta täytäntöönpanovallan antamiseen vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohdan ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Tämä johtuu pöytäkirjassa N:o 36 olevasta 9 artiklasta. Tämä määräys säilyttää mainittujen toimivallan antamista koskevien säännösten vaikutukset huolimatta sen perustuslaillisen kehyksen kumoamisesta, jonka mukaisesti vuonna 2005 tehty päätös ja viisumitietojärjestelmäpäätös annettiin.
74. Vaikka tämä voikin olla ilmiselvää, on todettava, että kyseinen kehys on korvattu Euroopan unionin toiminnasta tehdyllä sopimuksella. Pöytäkirjassa N:o 36 oleva 9 artikla on kuitenkin erottamaton osa kyseistä perussopimusta ja siten uutta perustuslaillista kehystä.(34) Se on primaarioikeuden määräys, joka mahdollistaa neuvostolle ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa annetun täytäntöönpanovallan käytön jatkamisen ja joka siirtymäkauden aikana säilyttää täytäntöönpanovallan mahdollista antamista koskevat vaikutukset. Kun otetaan huomioon 9 artiklan olemassaolo, vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohta ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohta eivät poikkea Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa määrätyistä säännöistä tavalla, joka merkitsisi pätemättömiä johdettuja oikeusperustoja.
75. Voitaisiin tietenkin väittää, että Lissabonin sopimusta edeltänyt velvollisuus kuulemiseen EU 39 artiklan perusteella ei katoa yksinkertaisesti siksi, että perustuslaillinen kehys muuttuu. Tämän velvollisuuden jäljelle jääminen vastaisi lissabonisaation tavoitetta eli parlamentin osallistumisen vahvistamista poliisiyhteistyön ja oikeudellisen yhteistyön alalla rikosasioissa.
76. Uskon kuitenkin, että erityisen merkittävänä on pidettävä pöytäkirjassa N:o 36 olevaa 9 artiklaa, jossa yksinkertaisesti säilytetään aiemman kolmannen pilarin nojalla annettujen olemassa olevien johdetun oikeuden välineiden oikeusvaikutukset. Koska mainitussa primaarioikeuden määräyksessä ja myöskään Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa yleisesti ei mainita velvollisuutta kuulla parlamenttia aiemmin annetun toimivallan perusteella annetuista täytäntöönpanotoimenpiteistä, en pidä tarkoituksenmukaisena nähdä tätä velvollisuutta nykyisessä Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa. Tämä pätee sitä suuremmalla syyllä, koska EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohta ja EU 39 artikla on kumottu Lissabonin sopimuksen 1 artiklan 51 kohdan mukaisesti.(35) Vastaavasti täytäntöönpanopäätökset, jotka on annettu sekä kolmanteen pilariin perustuvien säädösten että pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan nojalla, ovat toistaiseksi erityisiä toimenpiteitä, joiden antamiseen ei tarvita parlamentin osallistumista.
77. Näin ollen päättelen, että kolme kannetta, jotka parlamentti on nostanut yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13 sekä asiassa C-540/13, on hylättävä perusteettomina. Tämän päätelmän vuoksi ei ole tarvetta tarkastella kummankin asianosaisen esittämää pyyntöä, joka koskee tarvetta säilyttää riidanalaisten päätösten vaikutukset, kunnes ne on korvattu uusilla toimilla.
E Oikeudenkäyntikulut
78. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Kaikissa kolmessa asiassa neuvosto on vaatinut oikeudenkäyntikulujen korvaamista ja parlamentti on hävinnyt asian.
79. Työjärjestyksen 140 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Tämän vuoksi Itävallan tasavallan on vastattava omista oikeudenkäyntikuluistaan yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13.
IV Ratkaisuehdotus
80. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– hylkää kanteet, jotka parlamentti on nostanut yhdistetyissä asioissa C-317/13 ja C-679/13 sekä asiassa C-540/13
– velvoittaa parlamentin korvaamaan oikeudenkäyntikulut ja
– velvoittaa Itävallan tasavallan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
(1) .
(2)
–	9 artiklasta määrätään mainitun pöytäkirjan VII osastossa, joka koskee ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa annettuja, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastoon perustuvia toimia.
(3)
–	Uusia psykoaktiivisia aineita koskevasta tietojenvaihdosta, riskienarvioinnista ja valvonnasta 10.5.2005 tehty neuvoston päätös 2005/387/YOS (EUVL L 127, s. 32).
(4)
–	4-metyyliamfetamiinin saattamisesta valvontatoimenpiteiden piiriin 7.3.2013 annettu neuvoston päätös 2013/129/EU (EUVL L 72, s. 11) (jäljempänä ensimmäinen täytäntöönpanopäätös) ja 5-(2-aminopropyyli)indolin saattamisesta valvontatoimenpiteiden piiriin 7.10.2013 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös 2013/496/EU (EUVL L 272, s. 44) (jäljempänä toinen täytäntöönpanopäätös) (tai yhdessä: esillä olevat täytäntöönpanopäätökset).
(5)
–	Viisumitietojärjestelmä perustettiin viisumitietojärjestelmän (VIS) perustamisesta 8.6.2004 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2004/512/EY (EUVL L 213, s. 5).
(6)
Jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten ja Europolin pääsystä tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi 23.6.2008 tehty neuvoston päätös 2008/633/YOS (EUVL L 218, s. 129).
(7)
–	Viisumitietojärjestelmästä (VIS) ja lyhytaikaista oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevasta jäsenvaltioiden välisestä tietojenvaihdosta 9.7.2008 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 767/2008 (VIS-asetus) (EUVL L 218, s. 60).
(8)
–	Jäsenvaltioiden nimeämien viranomaisten ja Europolin pääsystä tekemään hakuja viisumitietojärjestelmästä (VIS) terrorismirikosten ja muiden vakavien rikosten torjumiseksi, havaitsemiseksi ja tutkimiseksi tehdyn päätöksen 2008/633/YOS voimaantulopäivän vahvistamisesta 22.7.2013 annettu neuvoston päätös 2013/392/EU (EUVL L 198, s. 45) (jäljempänä päivämääräpäätös).
(9)
–	Parlamentti väittää toissijaisesti, että vuoden 2005 päätöksen 8 artiklan 3 kohta on pätemätön johdettu oikeusperusta. Vastauksessaan neuvosto tulkitsee tämän väitteen olevan SEUT 277 artiklassa tarkoitettu vetoaminen lainvastaisuuteen. Asiassa C-540/13 neuvosto on huomautuksissaan esittänyt vastaavan väitteen viisumitietojärjestelmäpäätöksestä, joskaan se ei ole nimenomaisesti vaatinut tämän toteamista.
(10)
–	Huolimatta kaikissa kolmessa asiassa esitettyjen perusteiden samankaltaisuudesta nämä perusteet esitetään asiassa C-679/13 ja C-540/13 päinvastaisessa järjestyksessä verrattuna asiaan C-317/13. Parlamentti moittii noudatettua menettelyä, koska ennen Lissabonin sopimuksen voimaantuloa voimassa olleiden sääntöjen mukaan parlamenttia oli kuultava EU 39 artiklan mukaan silloin, kun neuvosto teki päätöksiä kolmannen pilarin nojalla.
(11)
–	EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdassa annettiin neuvostolle toimivalta toteuttaa määräenemmistöllä toimenpiteitä, joita edellytetään EU:sta tehdyn sopimuksen VI osaston tavoitteiden mukaisten, mainitun määräyksen nojalla unionin tasolla tehtyjen päätösten täytäntöön panemiseksi, lukuun ottamatta jäsenvaltioiden lainsäädäntöjen lähentämistä.
(12)
–	Sekaannuksen voidaan itse asiassa katsoa syntyneen neuvoston vastauksesta asiassa C-317/13. Neuvosto tulkitsi perustelut, jotka parlamentti esitti kanteessaan mainittujen säännösten osalta, SEUT 277 artiklassa tarkoitetuksi vetoamiseksi lainvastaisuuteen. Parlamentti ei kuitenkaan pyrkinyt millään tavalla selkeyttämään asiaa vastauksessaan tai kirjallisissa huomautuksissaan. Parlamentti päinvastoin vain pahensi sekaannusta esittämällä unionin tuomioistuimelle pitkät selvitykset erityisesti syistä, joiden vuoksi parlamentilla olisi oltava asiavaltuus kyseenalaistaa vuoden 2005 päätöksen ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen (yhdessä peruspäätökset) laillisuus.
(13)
–	Yleiskatsaus toimielinten välisen tasapainon perustuslaillisen periaatteen kehitykseen unionin oikeusjärjestyksessä: ks. Jacqué, J.-P., ”The Principle of Institutional Balance”, 41(2004) Common Market Law Review, s. 383–391. Ks. myös Curtin, D., ”EU Constitution as Architecture –
Separation of Powers in the Twenty-First Century” julkaisussa Reestman, J.-H., Schrauwen, A., van Montfrans, M. ja Jans, J., De Regels en het spel – Opstellen over recht, filosofie, literatuur en geschiedenis aangeboden aan Tom Eijsbouts, TMC Asser Press, Den Haag, 2011, s. 123–133, s. 126 ja sitä seuraavat sivut. Tämän periaatteen varhainen tarkastelu oikeuskäytännössä: ks. tuomio Meroni v. korkea viranomainen, 9/56, EU:C:1958:7.
(14)
–	Tämä tehtiin 1.5.1999 tapahtuneen Amsterdamin sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Tässä yhteydessä neuvoston oli määrä laatia luettelo sellaisista Schengen-säädösten osatekijöistä, joista säännöstö muodostuu, ja määritellä kunkin osatekijän vastaava oikeusperusta perussopimuksissa (EY:n perustamissopimus tai Euroopan unionista tehty sopimus). Tämä tehtiin Schengenin säännöstön määrittelemisestä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamiseksi kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle tai päätökselle 20.5.1999 tehdyllä neuvoston päätöksellä 1999/435/EY (EYVL L 176, s. 1) ja Euroopan yhteisön perustamissopimuksen ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen asiaa koskevien määräysten mukaisen oikeusperustan vahvistamisesta kullekin Schengenin säännöstöön kuuluvalle määräykselle ja päätökselle 20.5.1999 tehdyllä neuvoston päätöksellä 1999/436/EY (EYVL L 176, s. 17).
(15)
Vaihtoehdon mukaan peruspäätöksiä olisi voitu muuttaa lisäämällä vuoden 2005 päätöksen osalta säännös uusien psykoaktiivisten aineiden valvontatoimenpiteistä ja viisumitietojärjestelmäpäätöksen osalta säännös päätöksen voimaantulopäivästä.
(16)
–	Istunnossa parlamentti kuitenkin toistuvasti viittasi riidanalaisiin päätöksiin täytäntöönpanotoimenpiteinä.
(17)
–	Esimerkkinä tästä erottelusta oikeuskäytännössä tuomio parlamentti v. neuvosto, C-355/10, EU:C:2012:516, 64–66 kohta. Vastaavasti delegoinnin kohteena ei voi olla keskeisiä osia koskevien sääntöjen hyväksyminen. Ks. varhaisia viittauksia tähän periaatteeseen: tuomio parlamentti v. komissio, C-156/93, EU:C:1995:238, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; tuomio parlamentti v. neuvosto, C-303/94, EU:C:1996:238, 23 kohta; tuomio Söhl & Söhlke, C-48/98, EU:C:1999:548, 34 kohta ja tuomio parlamentti v. neuvosto, C-133/06, EU:C:2008:257, 45 kohta.
(18)
–	Uusien jäsenvaltioiden liittyessä Euroopan unioniin siirtymäsäädösten soveltaminen kyseisiin valtioihin on tuottanut runsaasti oikeuskäytäntöä. Tässä tilanteessa siirtymäsäädösten yleisenä tavoitteena on helpottaa siirtymistä uusissa jäsenvaltioissa olemassa olevasta järjestelmästä järjestelmään, joka seuraa unionin oikeuden soveltamisesta. Ks. esim. tuomio Danisco Sugar, C-27/96, EU:C:1997:563; tuomio Weidacher, C-179/00, EU:C:2002:18; tuomio parlamentti v. neuvosto, C-413/04, EU:C:2006:741 ja tuomio Puola v. komissio, C-336/09 P, EU:C:2012:386.
(19)
–	Joulukuun 13. päivänä 2007 allekirjoitetun Lissabonin sopimuksen hyväksyneen hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetty julistus pöytäkirjassa N:o 36 olevasta 10 artiklasta.
(20)
–	Pöytäkirjan 10 artikla koskee unionin toimielinten toimivaltaa olemassa olevien kolmanteen pilariin perustuvien toimien osalta. Pöytäkirjan 10 artiklan 1 kohdassa todetaan muun muassa, että olemassa olevien kolmanteen pilariin perustuvien toimien osalta unionin tuomioistuimen toimivalta pysyy samana kuin se oli kyseisen sopimuksen voimaantulopäivänä. Pöytäkirjan 10 artiklan 2 kohdan mukaan tällaisen toimen muuttaminen lopettaa unionin tuomioistuimen toimivaltaa sääntelevän erityisjärjestelyn. Pöytäkirjan 10 artiklan 3 kohdassa rajoitetaan 1 kohdassa mainitun siirtymätoimenpiteiden soveltamisaikaa. Siirtymäkauden erityisjärjestelyn noudattaminen lakkaa viiden vuoden kuluttua Lissabonin sopimuksen voimaantulopäivästä eli 1.12.2014.
(21)
–	Toisessa yhteydessä unionin tuomioistuin on myös tulkinnut käsitteen ”toimet, joilla on oikeusvaikutuksia”, sisältävän myös kansainvälisen järjestön antamia suosituksia. Ks. tuomio Saksa v. neuvosto, C-399/12, EU:C:2014:2258, 56 kohta ja sitä seuraavat kohdat.
(22)
–	Julistus N:o 50 tukee tätä näkemystä, koska siinä kehotetaan toimielimiä mukauttamaan aiempaan kolmanteen pilariin perustuvat toimenpiteet uuteen oikeudelliseen kehykseen mahdollisuuksien mukaan pöytäkirjassa N:o 36 olevaan 10 artiklan 1 kohtaan sovellettavan viiden vuoden siirtymäkauden aikana.
(23)
–	Uraauurtavia esimerkkejä tästä kehityssuunnasta ovat esimerkiksi tuomio Roquette Frères v. neuvosto, 138/79, EU:C:1980:249 ja tuomio parlamentti v. neuvosto, C-70/88, EU:C:1990:217.
(24)
–	Ks. tältä osin tuomio Wybot, 149/85, EU:C:1986:310, 23 kohta.
(25)
–	Ks. yleisemmällä tasolla tuomio parlamentti v. neuvosto, C-130/10, EU:C:2012:472, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Kaikki eivät yhdy tähän positiiviseen näkemykseen vastuunalaisuudesta. Ks. The Economist -lehdessä 4.10.2014 julkaistu kriittinen Eurooppa-kolumni ”The will to power: The European Parliament would like you to know that it matters”, jossa todetaan muun muassa seuraavaa: ”Euroopan parlamentti on turvautunut päällisin puolin houkuttelevaan argumenttiin, jonka mukaan se on ainoa äänestäjille suoraan tilivelvollinen EU-toimielin, ja saanut sen avulla toimivaltaa viime vuosikymmenten aikana. Se käyttäytyy kuin lapsi, jolle annetaan karamelleja: jokainen saatu makeinen ruokkii sen halua saada lisää.”
(26)
–	Olen kuitenkin samaa mieltä siitä, että jopa hyvin vähäinen muutos (kunhan sen voidaan tosiasiallisesti tulkita olevan muutos) riittää johtamaan uusien sääntöjen soveltamiseen. De minimis -säännön puuttumisesta tässä yhteydessä ja muutoksen tunnistamiskriteereihin liittyvistä ongelmista ks. Peers, S., ”Finally ’Fit for Purpose’? The Treaty of Lisbon and the End of the Third Pillar Legal Order” julkaisussa Eeckhout, P. ja Tridimas, T. (toim.), 27(2008) Yearbook of European Law, s. 47–64, s. 55 ja sitä seuraavat sivut.
(27)
–	Ks. tuomio komissio v. neuvosto, C-370/07, EU:C:2009:590, 56 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Unionin tuomioistuin kuitenkin edellyttää tällaista nimenomaista viittausta silloin, kun sen puuttuessa asianosaiset ja unionin tuomioistuin jäävät epävarmoiksi täsmällisen oikeusperustan suhteen.
(28)
–	Kuten edellä mainitsin, asianosaiset käsittelivät tätä seikkaa kirjallisissa vaatimuksissaan, vaikka istunnossa myöhemmin kävikin ilmi, että parlamentti ei ollut aikonut peruspäätösten tai niiden osien laillisuutta.
(29)
–	Ks. tuomio komissio v. neuvosto, EU:C:2009:590, 56 kohta ja sitä seuraavat kohdat. Annetun toimivallan periaatteen osalta ks. esim. tuomio parlamentti v. komissio, C-403/05, EU:C:2007:624, 49 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen. Ks. myös äskettäin annettu ratkaisuehdotus 1/13, EU:C:2014:2303, 74 kohta.
(30) – Ks. edellä 32 kohta.
(31)
–	Neuvosto toteaa ilman parlamentin esittämiä vastaväitteitä tältä osin, että ennen Lissabonin sopimuksen hyväksymistä esillä olevia täytäntöönpanopäätöksiä vastaava päätös annettiin vasta sitten, kun parlamenttia oli kuultu SEU 39 artiklan mukaisesti.
(32)
–	Ks. tuomio parlamentti v. neuvosto, EU:C:2008:257, 54–57 kohta. Tässä tuomiossa hylättiin vakaasti mahdollisuus käyttää sellaisia oikeusperustoja, jotka muuttavat perussopimuksissa määrättyjä menettelyjä.
(33)
–	Parlamentti väittää viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdasta lisäksi, että nimenomaisesti laaditun äänestyssäännön puuttuminen kyseisestä säännöksestä merkitsee perussopimuksissa (tässä tapauksessa EU 34 artiklan 2 kohdan c alakohdassa) määrätyn päätöksentekomenettelyn muuttamista.
(34)  — 	Ks. SEU 51 artikla.
(35)
–	Sama huomautus koskee äänestyssääntöjä (tai niiden puuttumista) viisumitietojärjestelmäpäätöksen 18 artiklan 2 kohdassa ja väitettyä EU 34 artiklan äänestyssääntöjen heijastusvaikutusta. Niin kauan kuin mainitussa johdetun oikeuden säännössä säädetty toimivallan antaminen pysyy voimassa pöytäkirjassa N:o 36 olevan 9 artiklan ansiosta, merkityksellisenä äänestyssääntönä on, kuten neuvosto väittää, pidettävä SEU 16 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua sääntöä. Tämän määräyksen mukaan neuvosto tekee ratkaisunsa määräenemmistöllä, jollei perussopimuksissa toisin määrätä. On myös syytä huomata, että erityisiä siirtymämääräyksiä sovelletaan määräenemmistöpäätöksiin. Näistä säännöistä, joita neuvosto sovelsi päivämääräpäätökseen, määrätään pöytäkirjassa N:o 36.