62021CC0137
OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JEANA RICHARDA DE LA TOURA
przedstawiona w dniu 15 grudnia 2022 r. (
1
)
Sprawa C‑137/21
Parlament Europejski
przeciwko
Komisji Europejskiej
Skarga na bezczynność – Rozporządzenie (UE) 2018/1806 – Wykaz państw trzecich, których obywatele mają obowiązek posiadania wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich – Wykaz państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku – Zasada wzajemności – Obowiązek przyjęcia aktu delegowanego tymczasowo zawieszającego na okres 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego dla obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki
I. Wprowadzenie
1.
W rozpatrywanej skardze na bezczynność Parlament Europejski wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że nie przyjmując aktu delegowanego przewidzianego w art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia (UE) 2018/1806 (
2
), Komisja Europejska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy traktatu FUE.
2.
Po ustaleniu, że Komisja dysponuje zakresem uznania w odniesieniu do przyjmowania aktu, o który wnosi Parlament, wykażę, że skarga Parlamentu na bezczynność została wniesiona w rozsądnym terminie, ale zajęcie przez Komisję stanowiska w rozumieniu art. 265 TFUE spowodowało, że skarga ta stała się niedopuszczalna. Pomocniczo zbadam co do istoty kwestię bezczynności Komisji.
II. Ramy prawne
A.
Rozporządzenie (WE) nr 539/2001
3.
Artykuł 1 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 539/2001 (
3
) przed zmianami stanowił:
„Wprowadzenie przez państwo trzecie znajdujące się na liście w załączniku II obowiązku wizowego w stosunku do obywateli któregoś z państw członkowskich stanowi podstawę zastosowania następujących postanowień, bez uszczerbku dla postanowień umów, które [Unia] mogła zawrzeć z tym państwem trzecim, przyznając mu zwolnienie z obowiązku wizowego:
a)
państwo członkowskie może notyfikować Komisji i Radzie na piśmie fakt, że państwo trzecie wprowadziło wobec jego obywateli obowiązek wizowy;
b)
w przypadku takiej notyfikacji zobowiązanie państw członkowskich do poddania obywateli wspomnianego państwa trzeciego obowiązkowi wizowemu zostanie wprowadzone tymczasowo 30 dni po notyfikacji, chyba że Rada kwalifikowaną większością postanowi inaczej we wcześniejszym terminie;
c)
tymczasowe wprowadzenie obowiązku wizowego zostaje opublikowane przez Radę przed wywołaniem skutku w Dzienniku Urzędowym [Unii Europejskiej];
d)
Komisja zbada wszelkie wnioski Rady lub państwa członkowskiego odnośnie do przedstawienia Radzie propozycji zmian w załącznikach do niniejszego rozporządzenia, aby włączyć zainteresowane państwo trzecie do załącznika I i usunąć je z załącznika II;
e)
jeżeli przed przyjęciem przez Radę zmiany do załączników do niniejszego rozporządzenia państwo trzecie unieważni swą decyzję o wprowadzeniu obowiązku wizowego, zainteresowane państwo członkowskie niezwłocznie notyfikuje o powyższym [powyższe] na piśmie Komisji oraz Radzie;
f)
notyfikacja taka zostaje opublikowana w Dzienniku Urzędowym [Unii Europejskiej]. Tymczasowe wprowadzenie obowiązku wizowego dla obywateli zainteresowanego państwa trzeciego traci moc w ciągu 7 dni od dnia [tej] publikacji”.
4.
Artykuł 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia (UE) nr 1289/2013 (
4
) zmienił ze skutkiem od dnia 9 stycznia 2014 r. art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001 w następujący sposób:
„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:
[…]
d)
rozważając dalsze działania zgodnie z lit. e), f) lub h), Komisja uwzględnia efekty działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, działania podjęte zgodnie z lit. b) oraz konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim;
[…]
f)
jeżeli w terminie 24 miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja zgodnie z art. 4b przyjmuje akt delegowany tymczasowo zawieszający stosowanie załącznika II na okres 12 miesięcy względem obywateli tego państwa trzeciego. W akcie delegowanym określa się datę przypadającą w ciągu 90 dni od jego wejścia w życie, z którą zawieszenie stosowania załącznika II ma stać się skuteczne, uwzględniając zasoby dostępne w konsulatach państw członkowskich, oraz odpowiednio zmienia załącznik II. Zmiany tej dokonuje się poprzez umieszczenie przy nazwie danego państwa trzeciego przypisu informującego, że zwolnienie z obowiązku wizowego jest względem tego państwa trzeciego zawieszone, i wskazującego okres tego zawieszenia.
Z dniem, w którym zawieszenie stosowania załącznika II wobec obywateli danego państwa trzeciego staje się skuteczne lub w którym zgodnie z art. 4b ust. 5 wyrażono sprzeciw wobec aktu delegowanego, tracą moc wszelkie akty wykonawcze przyjęte na podstawie lit. e) dotyczące tego państwa trzeciego.
W przypadku gdy Komisja przedłoży wniosek ustawodawczy, o którym mowa w lit. h), okres zawieszenia, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszej litery, przedłuża się o sześć miesięcy. Przypis, o którym mowa w tym akapicie, zostaje odpowiednio zmieniony.
Bez uszczerbku dla stosowania art. 4 w okresach obowiązywania zawieszenia obywatele danego państwa trzeciego, których dotyczą akty delegowane, mają obowiązek posiadać wizę przy przekraczaniu zewnętrznych granic państw członkowskich;
[…]”.
B.
Rozporządzenie 2018/1806
5.
Rozporządzenie nr 539/2001 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem 2018/1806 ze skutkiem od dnia 18 grudnia 2018 r., przy czym odesłania do rozporządzenia nr 539/2001 traktuje się jako odesłania do rozporządzenia 2018/1806, zgodnie z tabelą korelacji znajdującą się w załączniku IV do tego ostatniego rozporządzenia (
5
).
6.
Zgodnie z art. 1 rozporządzenia 2018/1806:
„Niniejsze rozporządzenie określa państwa trzecie, których obywatele objęci są obowiązkiem wizowym, oraz państwa trzecie, których obywatele są zwolnieni z tego obowiązku, w oparciu o indywidualną ocenę szeregu kryteriów odnoszących się między innymi do nielegalnej imigracji, porządku oraz bezpieczeństwa publicznego, korzyści gospodarczych, w szczególności w zakresie turystyki i handlu zagranicznego, oraz do stosunków zewnętrznych Unii z danymi państwami trzecimi, w tym w szczególności w zakresie poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, a także do skutków spójności regionalnej i wzajemności”.
7.
Artykuł 7 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„W przypadku gdy państwo trzecie wymienione w załączniku II stosuje obowiązek wizowy wobec obywateli co najmniej jednego państwa członkowskiego, zastosowanie mają następujące przepisy:
a)
w terminie 30 dni od wprowadzenia w życie przez państwo trzecie obowiązku wizowego dane państwo członkowskie powiadamia o tym na piśmie Parlament Europejski, Radę i Komisję.
W powiadomieniu tym podaje się:
i)
datę wprowadzenia w życie obowiązku wizowego oraz rodzaje dokumentów podróży i wiz, których ten obowiązek dotyczy;
ii)
szczegółowy opis wstępnych środków, które dane państwo członkowskie podjęło w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, oraz wszystkie istotne informacje.
Komisja niezwłocznie publikuje w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej informacje o tym powiadomieniu, w tym informacje o dacie wprowadzenia w życie obowiązku wizowego oraz rodzajach dokumentów podróży i wiz, których ten obowiązek dotyczy.
Jeżeli państwo trzecie postanowi znieść obowiązek wizowy przed upływem terminu, o którym mowa w akapicie pierwszym niniejszej litery, powiadomienia nie dokonuje się lub się je wycofuje, a informacja nie jest publikowana;
b)
natychmiast po dacie publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, Komisja podejmuje, w konsultacji z danym państwem członkowskim, działania wobec organów danego państwa trzeciego, w szczególności w sferze politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego oraz niezwłocznie informuje Parlament Europejski i Radę o tych działaniach;
c)
jeżeli w terminie 90 dni od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, i pomimo wszystkich działań podjętych zgodnie z lit. b) państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, dane państwo członkowskie może wystąpić do Komisji z wnioskiem o zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego niektórych kategorii obywateli tego państwa trzeciego. W przypadku gdy państwo członkowskie wystąpi z takim wnioskiem, informuje o tym Parlament Europejski i Radę;
d)
rozważając dalsze działania zgodnie z lit. e), f) lub h), Komisja uwzględnia efekty działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim, działania podjęte zgodnie z lit. b) oraz konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim;
e)
jeżeli dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, [to] najpóźniej w terminie sześciu miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, a następnie w odstępach nieprzekraczających sześciu miesięcy w okresie nie mogącym łącznie wykraczać poza dzień, w którym akt delegowany, o którym mowa w lit. f), wchodzi w życie lub w którym wyrażono sprzeciw wobec tego aktu, Komisja:
i)
przyjmuje, na wniosek danego państwa członkowskiego lub z własnej inicjatywy, akt wykonawczy tymczasowo zawieszający zwolnienie niektórych kategorii obywateli danego państwa trzeciego z obowiązku wizowego na okres do sześciu miesięcy. W tym akcie wykonawczym określa się datę, przypadającą w ciągu 90 dni od jego wejścia w życie, z którą zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego ma stać się skuteczne, uwzględniając zasoby dostępne w konsulatach państw członkowskich. Przyjmując kolejne akty wykonawcze Komisja może przedłużać okres tego zawieszenia o dalsze okresy do sześciu miesięcy i zmieniać kategorie obywateli danego państwa trzeciego, które objęte są tym zawieszeniem obowiązku wizowego.
Te akty wykonawcze przyjmuje się zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 11 ust. 2. Bez uszczerbku dla stosowania art. 6 w okresach obowiązywania zawieszenia wszystkie kategorie obywateli państwa trzeciego, o których mowa w akcie wykonawczym, mają obowiązek posiadać wizę przy przekraczaniu zewnętrznych granic państw członkowskich; lub
ii)
przedkłada komitetowi, o którym mowa w art. 11 ust. 1, sprawozdanie oceniające sytuację i podające powody, dla których Komisja postanowiła nie zawieszać zwolnienia z obowiązku wizowego, oraz informuje o tym Parlament Europejski i Radę.
W sprawozdaniu tym uwzględnia się wszystkie istotne czynniki, o których mowa w lit. d). Parlament Europejski i Rada mogą podejmować dyskusję polityczną na podstawie tego sprawozdania;
f)
jeżeli w terminie 24 miesięcy od daty publikacji, o której mowa w lit. a) akapit trzeci, dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja przyjmuje zgodnie z art. 10 akt delegowany tymczasowo zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego na okres 12 miesięcy względem obywateli tego państwa trzeciego. W akcie delegowanym określa się datę przypadającą w ciągu 90 dni od jego wejścia w życie, z którą zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego ma stać się skuteczne, uwzględniając zasoby dostępne w konsulatach państw członkowskich, oraz odpowiednio zmienia załącznik II. Zmiany tej dokonuje się poprzez umieszczenie przy nazwie danego państwa trzeciego przypisu informującego, że zwolnienie z obowiązku wizowego jest względem tego państwa trzeciego zawieszone, i wskazującego okres tego zawieszenia.
[…]
h)
jeżeli w terminie sześciu miesięcy od wejścia w życie aktu delegowanego, o którym mowa w lit. f), dane państwo trzecie nie zniesie obowiązku wizowego, Komisja może przedłożyć wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany niniejszego rozporządzenia w celu przeniesienia odniesienia do danego państwa trzeciego z załącznika II do załącznika I;
[…]”.
8.
Stany Zjednoczone Ameryki znajdują się w „Wykazie państw trzecich, których obywatele są zwolnieni z obowiązku posiadania wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych państw członkowskich na pobyt nie dłuższy niż 90 dni w okresie 180 dni” zawartym w załączniku II do rozporządzenia 2018/1806.
III. Okoliczności powstania sporu
9.
W dniu 12 kwietnia 2016 r. Komisja przedstawiła komunikat dotyczący oceny sytuacji braku wzajemności ze strony niektórych państw trzecich w dziedzinie polityki wizowej (
6
). Wśród wskazanych państw, w przypadku których nadal utrzymywał się brak wzajemności w zakresie wiz, znalazły się Stany Zjednoczone Ameryki.
10.
Następnie Komisja przedstawiła sześć komunikatów uzupełniających dotyczących tej sytuacji (
7
). Od czasu komunikatu z grudnia 2017 r. jedyny przypadek braku wzajemności nadal dotyczył Stanów Zjednoczonych Ameryki, które odmówiły przyznania bezwizowego dostępu obywatelom Republiki Bułgarii, Republiki Chorwacji, Republiki Cypru i Rumunii.
11.
Biorąc pod uwagę obowiązek nałożony przez Stany Zjednoczone Ameryki na obywateli tych państw członkowskich, Parlament, w rezolucji z dnia 2 marca 2017 r. (
8
), wezwał Komisję do działania w rozumieniu art. 265 TFUE poprzez przyjęcie aktu delegowanego przewidzianego w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001, zmienionego rozporządzeniem nr 1289/2013, tymczasowo zawieszającego zwolnienie z obowiązku w zakresie wiz krótkoterminowych dla obywateli amerykańskich i kanadyjskich z powodu niespełnienia wymogu wzajemności.
12.
W odpowiedzi na to wezwanie do działania Komisja w komunikacie z dnia 2 maja 2017 r. (
9
) zajęła stanowisko w sprawie rezolucji z dnia 2 marca 2017 r., uznając, że przyjęcie aktu delegowanego w celu tymczasowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego obywateli amerykańskich i kanadyjskich przyniosłoby skutki odwrotne od zamierzonych i nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu, jakim jest bezwizowy ruch dla wszystkich obywateli Unii.
13.
W dniu 22 października 2020 r. Parlament, w drodze nowej rezolucji (
10
), wezwał Komisję po raz drugi do podjęcia działań w rozumieniu art. 265 TFUE poprzez przyjęcie aktu delegowanego, o którym mowa w art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, w celu tymczasowego zawieszenia zwolnienia z obowiązku w zakresie wiz krótkoterminowych dla obywateli Stanów Zjednoczonych Ameryki w związku z obowiązkiem wizowym nałożonym przez Stany Zjednoczone Ameryki na obywateli bułgarskich, cypryjskich, chorwackich i rumuńskich.
14.
W komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r. (
11
) Komisja powtórzyła powody, dla których nie uznała wówczas za konieczne przyjęcia aktu delegowanego w rozumieniu art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806.
IV. Postępowanie przed Trybunałem i żądania stron
15.
Pismem z dnia 4 marca 2021 r. Parlament wniósł do Trybunału skargę na bezczynność, uznając, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 nie pozwala Komisji na nieprzyjęcie aktu delegowanego, jeżeli spełnione są przesłanki do przyjęcia takiego aktu.
16.
Parlament wnosi do Trybunału o:
–
stwierdzenie, że nie przyjmując aktu delegowanego zgodnie z art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, Komisja naruszyła traktat; oraz
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17.
Komisja wnosi o oddalenie skargi i obciążenie Parlamentu kosztami postępowania.
18.
Odrębnym pismem z dnia 18 maja 2021 r. Komisja podniosła zarzut niedopuszczalności. Parlament przedstawił swoje uwagi dotyczące tego zarzutu w dniu 28 czerwca 2021 r.
19.
W dniu 21 września 2021 r. Trybunał postanowił rozpoznać podniesiony przez Komisję zarzut niedopuszczalności w ramach analizy sprawy co do istoty.
20.
W przedmiocie dopuszczalności Komisja podnosi, że w sposób ważny zajęła stanowisko w odpowiedzi na wezwanie Parlamentu do działania, przyjmując komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. w celu udzielenia odpowiedzi na to wezwanie. Twierdzi ona, że Parlament, składając w trakcie 2020 r. drugie wezwanie do działania o tej samej treści co wezwanie z 2017 r., obszedł termin na wniesienie skargi na podstawie art. 265 TFUE, który stanowi bezwzględną przeszkodę procesową. Komisja dodaje, że jeśli zgodnie z interpretacją Parlamentu była ona zobowiązana do przyjęcia aktu delegowanego już w 2017 r., nie było dopuszczalne sformułowanie drugiego wezwania do działania ze względu na wyniki wykorzystanego kanału dyplomatycznego ani uznanie ciągłej bezczynności uzasadniającej podjęcie działań w rozsądnym terminie w 2020 r.
21.
Z kolei Parlament uważa, że Komisja nie zajęła stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE, ponieważ jedynie powtórzyła elementy swoich poprzednich komunikatów. Ponadto wskazuje on, że jego drugie wezwanie do działania jest dopuszczalne, ponieważ Komisja dopuszcza się ciągłej bezczynności, i że to drugie wezwanie różni się od pierwszego swoją treścią. Parlament dodał, że po wyborach, między dwiema rezolucjami, jego skład się zmienił.
22.
Co do istoty Parlament podnosi, że art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806 nie przyznaje Komisji zakresu uznania ani w zakresie przyjęcia aktu delegowanego, ani w zakresie wyboru terminu przyjęcia takiego aktu delegowanego dotyczącego zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego obywateli amerykańskich, jeżeli spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Zdaniem Parlamentu jedyną przesłanką do podjęcia działań jest obiektywna przesłanka związana z upływem okresu 24 miesięcy od publikacji powiadomienia przewidzianego w art. 7 akapit pierwszy lit. a) rozporządzenia 2018/1806. Tej jedynej przesłanki nie podważa art. 7 akapit pierwszy lit. d) tego rozporządzenia, który nie może być analizowany jako warunek wstępny przyjęcia aktu delegowanego, chyba że podważa się w sposób contra legem obowiązek Komisji przyjęcia tego aktu delegowanego po upływie okresu 24 miesięcy oraz pozbawia Parlament i Radę ich roli we wdrażaniu mechanizmu wzajemności poprzez zatrzymanie tego mechanizmu na pierwszym etapie. Parlament dodaje, że Komisja nie może być zwolniona z obowiązku działania z powodu braku wniosku o przyjęcie aktu delegowanego przez zainteresowane państwa członkowskie.
23.
Komisja podnosi, że brak jest bezwarunkowego obowiązku działania ze względu na warunek wstępny ustanowiony w art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806, zobowiązujący ją, przy rozważaniu dalszych działań zgodnie z lit. e), f) lub h) tego artykułu, do uwzględnienia efektów działań podjętych przez dane państwo członkowskie, działań podjętych przez nią samą w sferze politycznej, gospodarczej i handlowej w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego oraz konsekwencji zawieszenia tego zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim. Taka wykładnia jest zgodna w przekonaniu Komisji z brzmieniem art. 7 rozporządzenia 2018/1806 i intencją 21 państw członkowskich wyrażoną przy przyjmowaniu rozporządzenia nr 1289/2013, które ustanowiło mechanizm wzajemności. Komisja dodaje, że kanał dyplomatyczny okazał się skuteczny w przypadku obywateli polskich i chorwackich oraz że żadne z nadal zainteresowanych państw członkowskich nie zwróciło się do niej o przyjęcie omawianego aktu delegowanego.
V. Analiza
A.
Uwagi wstępne
24.
W celu rozpatrzenia skargi w niniejszej sprawie wydaje mi się konieczne zajęcie się kwestią ogólnej wykładni rozporządzenia 2018/1806 w odniesieniu do zakresu uznania, jakim dysponuje Komisja w przypadku korzystania z mechanizmu wzajemności przewidzianego w art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia. Wykładnia ta pozwoli bowiem zrozumieć podniesione przez Komisję zarzuty niedopuszczalności odnoszące się, po pierwsze, do spóźnionego charakteru skargi związanego z istnieniem wcześniejszego wezwania Parlamentu do działania w trakcie 2017 r. o treści bardzo podobnej do tej, która została przedstawiona Trybunałowi w rozpatrywanej skardze, a po drugie, do zaistnienia stanowiska zajętego przez Komisję, kończącego postępowanie w sprawie bezczynności.
25.
Dla przypomnienia: rozporządzenie 2018/1806, uwzględniając w tej kwestii zmiany wprowadzone rozporządzeniem nr 1289/2013 w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001, przewiduje stopniową reakcję, gdy państwo trzecie nakłada obowiązek wizowy na obywateli wszystkich lub niektórych państw członkowskich, podczas gdy owo państwo trzecie korzysta ze zwolnienia z obowiązku wizowego dla własnych obywateli we wszystkich państwach członkowskich: jest to mechanizm wzajemności.
26.
Pierwszym możliwym środkiem jest przyjęcie przez Komisję aktu wykonawczego zawieszającego na sześć miesięcy, z możliwością przedłużenia, zwolnienie z obowiązku wizowego niektórych kategorii obywateli danego państwa trzeciego (
12
).
27.
Drugim możliwym środkiem jest przyjęcie przez Komisję aktu delegowanego zawieszającego na 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego wszystkich obywateli tego państwa trzeciego (
13
).
28.
Wreszcie jeżeli wiza jest nadal wymagana przez zainteresowane państwo trzecie sześć miesięcy po wejściu w życie owego aktu delegowanego, Komisja może przedłożyć wniosek ustawodawczy dotyczący zmiany rozporządzenia 2018/1806 w celu przeniesienia nazwy tego państwa trzeciego z wykazu państw zwolnionych z obowiązku wizowego znajdującego się w załączniku II do tego rozporządzenia do wykazu państw podlegających obowiązkowi wizowemu znajdującego się w załączniku I do tego rozporządzenia (
14
).
29.
Zakres uznania, jakim dysponuje Komisja w zakresie przyjmowania aktu delegowanego zawieszającego na 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli danego państwa trzeciego, wynika z brzmienia art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806, który stanowi, że przy rozważaniu, czy podjąć którekolwiek z działań, o których mowa w lit. e), f) lub h) tego artykułu, Komisja uwzględnia:
–
efekty działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia ruchu bezwizowego z danym państwem trzecim;
–
działania podjęte wobec organów danego państwa trzeciego, w szczególności w sferze politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego (
15
); oraz
–
konsekwencje zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich z danym państwem trzecim.
30.
Komisja uważa, iż z brzmienia art. 7 akapit pierwszy lit. d) rozporządzenia 2018/1806 wynika, że dysponuje ona zakresem uznania, ponieważ musi uwzględnić te trzy elementy jako warunek wstępny przyjęcia aktu delegowanego zawieszającego na 12 miesięcy zwolnienie z obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli tego państwa trzeciego.
31.
Parlament uważa natomiast, że stosowanie art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia nie jest uzależnione od żadnych warunków wstępnych i że jedyny zakres uznania Komisji dotyczy daty, w której akt delegowany zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego staje się skuteczny, która to data musi uwzględniać zasoby konsulatów państw członkowskich.
32.
Wydaje mi się, iż w przeciwieństwie do tego, co twierdzi Parlament, z łącznej lektury art. 7 akapit pierwszy lit. d) i f) rozporządzenia 2018/1806 wynika, że Komisja dysponuje podwójnym zakresem uznania, chociaż art. 7 akapit pierwszy lit. f) tego rozporządzenia stanowi, że „Komisja przyjmuje […] akt delegowany”. Po pierwsze, jeżeli chodzi o zasadę stosowania aktu delegowanego, przed jego przyjęciem Komisja powinna uwzględnić elementy określone w rzeczonym art. 7 akapit pierwszy lit. d), a po drugie, w odniesieniu do daty, w której akt delegowany staje się skuteczny, Komisja może ją przesunąć na okres do 90 dni od jego wejścia w życie, aby uwzględnić zasoby konsulatów, co przyznaje Parlament.
33.
Na pierwszym etapie mechanizmu wzajemności art. 7 akapit pierwszy lit. e) ppkt (ii) rozporządzenia 2018/1806 przewiduje bowiem, że jeżeli Komisja postanowi nie zawieszać zwolnienia z obowiązku wizowego dla niektórych kategorii obywateli na okres sześciu miesięcy, przedkłada ona komitetowi, o którym mowa w art. 11 ust. 1 tego rozporządzenia, sprawozdanie, w którym uwzględnia wszystkie istotne czynniki, w tym czynniki wymienione w art. 7 akapit pierwszy lit. d) owego rozporządzenia.
34.
Ponadto za niezawieszaniem w sposób automatyczny zwolnienia z obowiązku wizowego przemawiają również warunki, w których ten mechanizm wzajemności został opracowany – obejmujące przyjęcie aktu wykonawczego lub aktu delegowanego zawieszającego na pewien czas zwolnienie z obowiązku wizowego – w trakcie procedury przeglądu rozporządzenia nr 539/2001, rozpoczętej w 2011 r. (
16
).
35.
Te akty delegowane lub wykonawcze, odpowiadające pierwszemu lub drugiemu etapowi mechanizmu wzajemności, nie zostały bowiem przewidziane we wniosku z 2011 r., w którym, w uzasadnieniu projektu, wskazano jedynie, że „[j]uż pierwotny mechanizm wzajemności z rozporządzenia [nr 539/2001] miał pewne cechy automatyzmu: informowanie o przypadkach braku wzajemności nie było obowiązkowe, każde państwo członkowskie podejmowało decyzję o powiadomieniu we własnym zakresie. Jednakże w przypadku dokonania powiadomienia państwa członkowskie miały obowiązek automatycznie i w terminie 30 dni od takiego powiadomienia nałożyć tymczasowy obowiązek wizowy na obywateli państwa trzeciego niezapewniającego wzajemności, chyba że Rada zdecydowała inaczej. Ten automatyzm uznany został za słabość pierwotnego systemu wzajemności, w związku z czym został zniesiony w 2005 r., jako przynoszący skutki odwrotne do zamierzonych. Nie ma powodu, by przypuszczać, że obecnie jego skuteczność byłaby wyższa. Obecnie obowiązujący mechanizm wzajemności – w kształcie wprowadzonym w 2005 r. – uznawany jest za ogólnie skuteczny, a przypadki braku wzajemności są dużo rzadsze. Pozostałe przypadki braku wzajemności to w większości sytuacje, w których niektóre państwa trzecie uznają, że niektóre państwa członkowskie nie spełniają obiektywnych kryteriów dla ruchu bezwizowego, ustalonych w przepisach krajowych tych państw trzecich” (
17
). Tym samym w trakcie procedury zmiany rozporządzenia nr 539/2001 Komisja zajęła wyraźne stanowisko na rzecz utrzymania nieautomatyczności i zaproponowała zmianę art. 1 ust. 4 lit. c) tego rozporządzenia wyłącznie w celu uwzględnienia konsekwencji traktatu z Lizbony.
36.
To właśnie podczas dyskusji w Radzie pojawił się pomysł, aby Komisja, na wniosek danego państwa członkowskiego lub po pewnym czasie z własnej inicjatywy, mogła przyjąć akt wykonawczy zawieszający zwolnienie z obowiązku wizowego na zasadzie wzajemności, uwzględniając konsekwencje takiego działania dla stosunków zewnętrznych Unii, co zasadniczo odpowiada pierwszemu etapowi ostatecznie przyjętego mechanizmu wzajemności (
18
).
37.
Przy tej okazji Komisja powtórzyła, że automatyczne zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego przyniosłoby efekt odwrotny do zamierzonego, a niektóre państwa członkowskie wyraziły zróżnicowane poglądy. Na przykład jedno z państw członkowskich uznało tę propozycję kompromisu za interesującą, ponieważ pokazywała ona solidarność państw członkowskich wobec świata zewnętrznego. Inne państwo twierdziło, że sprawozdanie Komisji nie może być wystarczającym sygnałem dla państwa trzeciego i że Komisja powinna być zobowiązana do znalezienia rozwiązania albo w dziedzinie wiz, albo w innej dziedzinie, takiej jak handel lub transport. Jeszcze inne państwo członkowskie skrytykowało przyjęte podejście jako zbyt długie i złożone (
19
).
38.
W rzeczywistości art. 1 ust. 4 lit. d) rozporządzenia nr 539/2001, zmieniony rozporządzeniem nr 1289/2013, stanowiący, że Komisja powinna uwzględnić pewne czynniki przed podjęciem pewnych środków, jak również przewidujący podział mechanizmu wzajemności na trzy etapy, są w istocie wynikiem wprowadzonych przez komisję wolności obywatelskich, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych podczas rozpatrywania przez Parlament wniosku z 2011 r. (
20
) poprawek opartych na analizie jej sprawozdawcy, zgodnie z którą funkcjonowanie mechanizmu wzajemności było niezadowalające (
21
). Niemniej komisja spraw zagranicznych Parlamentu, do której zwrócono się o opinię, zajęła w dniu 24 listopada 2011 r. stanowisko popierające status quo w kwestii rozwoju mechanizmu wzajemności, przyjmując pierwotne stanowisko Komisji (
22
).
39.
Z debat tych wynika, że istniało duże zróżnicowanie opinii dotyczących mechanizmu wzajemności, jego automatyzmu, jego etapów, charakteru aktów, jakie ma przyjąć Komisja, terminów ich przyjęcia oraz możliwości podjęcia negocjacji w innych dziedzinach.
40.
W świetle tych elementów należy zwrócić uwagę, w pierwszej kolejności, na zmiany brzmienia art. 1 ust. 4 lit. d) rozporządzenia nr 539/2001 pomiędzy poprawką Parlamentu, która ogranicza się do stwierdzenia: „rozważając inne działania, Komisja uwzględnia efekty działań”, a następującym ostatecznym brzmieniem: „rozważając dalsze działania zgodnie z lit. e), f) lub h), Komisja uwzględnia efekty działań”.
41.
W drugiej kolejności należy uwzględnić oświadczenie 21 państw członkowskich złożone przy przyjmowaniu rozporządzenia nr 1289/2013, w którym państwa te wskazały: „Zmiana rozporządzenia [nr 539/2001], zwłaszcza w odniesieniu do mechanizmu wzajemności (art. 1 ust. 1) oraz klauzuli zawieszającej (art. 1 ust. 2), mogłaby mieć daleko idące skutki dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich. W związku z tym podkreślamy, że w zgodzie z odpowiednimi przepisami odnośne instytucje Unii są zobowiązane, przed przedstawieniem jakichkolwiek wniosków bądź decyzji, do szerokiego przeanalizowania i wzięcia pod uwagę możliwych niekorzystnych konsekwencji politycznych, jakie mogłyby wyniknąć z tych wniosków lub decyzji dla stosunków zewnętrznych, zarówno Unii, jaki i państw członkowskich. Dotyczy to szczególnie stosunków zewnętrznych z partnerami strategicznymi. Naszym zdaniem Rada powinna ze swojej strony zapewnić całkowite wypełnianie tych zobowiązań” (
23
).
42.
Ponadto uważam, że stanowisko bronione przez Komisję w skardze o stwierdzenie nieważności skierowanej w szczególności przeciwko art. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia nr 1289/2013, zmieniającego między innymi art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001 (
24
), zgodnie z którym nie dysponuje ona prawie żadnym zakresem uznania w przyjmowaniu aktu delegowanego, co powinno skłonić prawodawcę Unii do wyboru aktu wykonawczego, nie jest decydujące w ramach rozpatrywanej skargi.
43.
Po pierwsze, Trybunał uznał, że kwestia ta nie jest istotna dla ustalenia, czy akt, który ma zostać przyjęty przez Komisję, objęty jest zakresem art. 290 TFUE, czy art. 291 TFUE (
25
).
44.
Po drugie, po potwierdzeniu przez Trybunał, że akt przyjęty na podstawie art. 1 ust. 4 lit. f) rozporządzenia nr 539/2001, zmienionego rozporządzeniem nr 1289/2013 [obecnie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806], jest aktem delegowanym, Komisja może skorzystać z zakresu uznania pozostawionego jej przez prawodawcę Unii.
45.
W związku z tym zarzuty niedopuszczalności należy zbadać z uwzględnieniem tego zakresu uznania Komisji.
B.
W przedmiocie dopuszczalności
46.
Komisja podniosła dwa zarzuty niedopuszczalności, pierwszy dotyczący możliwości wszczęcia drugiego postępowania w sprawie bezczynności, gdy po pierwszym wezwaniu do działania nie nastąpiło przekazanie sprawy do Trybunału, i drugi dotyczący zajęcia stanowiska kończącego postępowanie.
1. Możliwość ponownego wezwania do działania po tym, jak pierwsze wezwanie nie doprowadziło do wniesienia sprawy do Trybunału
47.
Po pierwsze, bezsporne jest, że rezolucje z dnia 2 marca 2017 r. i 22 października 2020 r., z wyjątkiem dodania w tej drugiej rezolucji dwóch motywów (
26
), są identyczne. Pierwszy dodany motyw (motyw J) tej drugiej rezolucji jedynie wzmacnia argumenty przedstawione w pozostałej części rezolucji (solidarność między państwami członkowskimi (
27
), pozbawienie Parlamentu i Rady praw (
28
)), nie wnosząc żadnego nowego argumentu. Jeśli chodzi o drugi dodany motyw (motyw K), przypomina on jedynie o funkcji Komisji jako strażniczki traktatów oraz o ryzyku, że jej bezczynność osłabi tę funkcję. Nie wydaje mi się, aby to ogólne przypomnienie można było uznać za dodatkowy argument. W obu rezolucjach Parlament zarzuca zatem Komisji tę samą bezczynność z tych samych powodów.
48.
W tym względzie, jeśli chodzi o dopuszczalność skargi na bezczynność, nie ma znaczenia, że skład Parlamentu zmienił się pomiędzy dwoma wezwaniami do działania, ponieważ skarga ta jest skargą instytucjonalną, przysługującą jako taka każdej zainteresowanej instytucji.
49.
Ponadto fakt, że – jak wskazałem powyżej – Komisja dysponuje zakresem uznania, nie pozwala na zastosowanie w drodze analogii orzecznictwa Sądu stwierdzającego bezczynność Komisji w przypadku nieprzyjęcia aktu delegowanego, podczas gdy obowiązek przyjęcia takiego aktu, najpóźniej w terminie wskazanym w akcie ustawodawczym, był jasny, precyzyjny i bezwarunkowy (
29
).
50.
W wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., Szwecja/Komisja (
30
) Sąd oparł się na brzmieniu art. 5 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia (UE) nr 528/2012 (
31
), stanowiącego, że „nie później niż w dniu 13 grudnia 2013 r. Komisja przyjmie akty delegowane […] dotyczące ustalenia naukowych kryteriów określania właściwości zaburzających funkcjonowanie układu hormonalnego”, w celu orzeczenia, iż „[n]ależy uznać, że z przepisu tego wyraźnie wynika, iż na Komisji spoczywał jasny, precyzyjny i bezwarunkowy obowiązek przyjęcia aktów delegowanych dotyczących ustalenia naukowych kryteriów określania właściwości zaburzających funkcjonowanie układu hormonalnego nie później niż w dniu 13 grudnia 2013 r.” (
32
).
51.
W niniejszym przypadku, paradoksalnie, Parlament powołuje się na to orzecznictwo, aby zarzucić Komisji bezczynność, nie wyciągając jednak żadnych konsekwencji z zaniechania lub niewszczęcia pierwszego postępowania w sprawie bezczynności następującego po uzyskaniu odpowiedzi Komisji na jego wezwanie do działania. Gdyby Komisja była wtedy zobowiązana do działania, ponieważ zobowiązanie to było jasne, precyzyjne i bezwarunkowe, Parlament powinien był kontynuować postępowanie w sprawie bezczynności i przekazać sprawę do Trybunału w terminie określonym w art. 265 akapit drugi TFUE, a w przeciwnym razie jego nowe wezwanie do działania mogłoby zostać uznane za obejście tego terminu.
52.
Ponieważ obowiązek działania w niniejszym przypadku nie jest jasny, precyzyjny i bezwarunkowy, a to z przyczyn, które podałem, należy rozważyć, po pierwsze, czy okres pomiędzy dwoma wezwaniami do działania ma znaczenie dla dopuszczalności skargi, oraz po drugie, czy możliwe było nowe wezwanie do działania, podobne do poprzedniego.
53.
Jeśli chodzi o termin wezwania do działania, w pierwszej kolejności konieczne wydaje się przedstawienie kilku chronologicznych przypomnień.
54.
Otóż publikacja przewidziana w art. 1 ust. 4 lit. a) akapit trzeci rozporządzenia nr 539/2001, zmienionego rozporządzeniem nr 1289/2013 [obecnie art. 7 akapit pierwszy lit. a) akapit trzeci rozporządzenia 2018/1806], miała miejsce w dniu 12 kwietnia 2014 r. (
33
). Dwuletni okres, po którym Komisja może przyjąć akt delegowany na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806, należy liczyć od tej daty. Zatem od dnia 11 kwietnia 2016 r. Komisja mogła przyjąć akt delegowany.
55.
Komisja zakończyła jednak swój komunikat z dnia 12 kwietnia 2016 r. wezwaniem Parlamentu i Rady „do natychmiastowego rozpoczęcia dyskusji oraz do zajęcia stanowiska co do najodpowiedniejszego sposobu dalszego działania w świetle oceny przedstawionej w niniejszym komunikacie. Parlament […] i Rada są proszone o poinformowanie Komisji o swoich stanowiskach najpóźniej do dnia 12 lipca 2016 r.”.
56.
W związku z tym po upływie 24‑miesięcznego terminu Komisja wyraźnie dała do zrozumienia, że nie zamierza przyjmować aktu delegowanego w najbliższej przyszłości, a wręcz przeciwnie – że oczekuje, że Parlament i Rada określą swoje stanowiska w tej kwestii przed konkretną datą.
57.
W dniu 13 lipca 2016 r., a następnie w dniu 21 grudnia 2016 r. (
34
) Komisja wydała dwa nowe komunikaty uzupełniające do komunikatu z dnia 12 kwietnia 2016 r., w których poinformowała o działaniach dyplomatycznych podjętych w celu uzyskania zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli zainteresowanych państw członkowskich pragnących udać się do Stanów Zjednoczonych.
58.
Dopiero w dniu 2 marca 2017 r. Parlament przegłosował pierwszą rezolucję zawierającą wezwanie do działania skierowane do Komisji w celu przyjęcia aktu delegowanego.
59.
Dla przypomnienia: art. 265 TFUE nie przewiduje żadnego terminu na wniesienie skargi na bezczynność pomiędzy momentem stwierdzenia bezczynności a wezwaniem do działania. Jednakże zgodnie z orzecznictwem Trybunału, pod rygorem prekluzji w odniesieniu do wniesienia skargi, wezwanie do działania powinno zostać skierowane do właściwej instytucji w rozsądnym terminie po stwierdzeniu bezczynności (
35
).
60.
O ile oczywiste jest, że pierwsze wezwanie do działania zostało wystosowane w rozsądnym terminie, o tyle w ślad za nim nie poszły żadne działania ze strony Parlamentu, który zadowolił się komunikatem Komisji z dnia 2 maja 2017 r. (
36
), w którym przypomniano o podjętych wysiłkach dyplomatycznych i osiągniętych rezultatach oraz wskazano, że przyjęcie aktu delegowanego „byłoby w tym momencie kontrproduktywne i nie przyczyniałoby się do osiągnięcia celu, jakim jest bezwizowy ruch dla wszystkich obywateli [Unii]”. W związku z tym wybór drogi dyplomatycznej jako próby rozwiązania trudności został – przynajmniej w sposób dorozumiany – zatwierdzony przez Parlament. Czy jednak ta zgoda na wykorzystanie kanału dyplomatycznego kosztem przyjęcia aktu delegowanego jest ostateczna?
61.
Jeśli ograniczyć się do kwestii terminu, wydaje mi się, że w niniejszej sprawie z orzecznictwa Trybunału można wyciągnąć wskazówki, zgodnie z którymi nie można zarzucić skarżącemu, że nie podjął działań w rozsądnym terminie, jeśli przez cały okres, o którym mowa, strony utrzymywały częste kontakty, tak że miał on powody, by wierzyć, że problem zostanie rozwiązany w sposób korzystny (
37
).
62.
Podobnie Sąd dopuścił wezwania do działania po 26 lub 47 miesiącach od złożenia skarg dotyczących pomocy państwa, uznając tym samym, że opieszałość Komisji w badaniu tych skarg nie może być szkodliwa dla skarżących w zakresie terminów (
38
).
63.
Gdyby dla celów argumentacji pominąć pierwsze wezwanie do działania z dnia 2 marca 2017 r., to okres ponad czterech i pół roku pomiędzy komunikatem z dnia 12 kwietnia 2016 r. – o którym mowa w skardze Parlamentu – a rezolucją z dnia 22 października 2020 r. mógłby, z uwagi na bardzo szczególne okoliczności sprawy, być postrzegany jako wciąż pozwalający na wniesienie skargi na bezczynność. Tymi bardzo szczególnymi okolicznościami byłyby w niniejszym przypadku: wybrana przez Komisję alternatywa dyplomatyczna, której skutki można oceniać jedynie po dość długim okresie; zaakceptowanie tej drogi przez Parlament poprzez niewniesienie skargi na bezczynność w 2017 r.; istnienie regularnych trójstronnych spotkań roboczych, które przynosiły skutki korzystne dla niektórych obywateli Unii; regularne komunikaty Komisji dla Parlamentu i Rady na temat postępu prac; a także pandemia COVID‑19 w 2020 r., która uniemożliwiła podróże transatlantyckie.
64.
W drugiej kolejności byłbym skłonny przychylić się do idei, że wniesienie skargi na bezczynność nie podlega prekluzji, zwłaszcza w sytuacji, w której wezwanie do działania następuje po pierwszym wezwaniu, po którym nie nastąpiło wniesienie skargi – w tych konkretnych okolicznościach ponad trzy i pół roku wcześniej.
65.
Pierwsza próba Parlamentu nie może bowiem stanowić dorozumianego zrzeczenia się wniesienia skargi na bezczynność w późniejszym czasie z uwagi na szczególny kontekst sprawy, ponieważ, jak już wyjaśniłem, droga dyplomatyczna do rozwiązania kwestii zwolnienia z obowiązku wizowego jest długa.
66.
W rzeczywistości można by pójść jeszcze dalej, przyjmując za punkt wyjścia do oceny, czy wezwanie do działania zostało wystosowane w rozsądnym terminie, każdy nowy komunikat, w którym Komisja wskazuje Parlamentowi i Radzie, że uważa przyjęcie aktu delegowanego za kontrproduktywne i wybiera drogę dyplomatyczną.
67.
Tym samym jestem zdania, że drugie wezwanie do działania mogło zostać przyjęte w rozsądnym terminie z uwagi na specyfikę sprawy, o której mowa w pkt 63 niniejszej opinii, niezależnie od tego, czy okres, który upłynął do tego drugiego wezwania do działania, liczy się od pierwszego wezwania do działania, czy od ostatniego komunikatu Komisji z dnia 23 marca 2020 r. (
39
).
2. Zajęcie stanowiska
68.
Po drugie, powstaje pytanie, czy komunikat Komisji z dnia 22 grudnia 2020 r. stanowi zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE.
69.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przyjęcie przez instytucję wezwaną do działania aktu innego niż ten, który skarżący uznaje za pożądany, nie stanowi bezczynności (
40
).
70.
W niniejszym przypadku fakt, że Komisja wydała komunikat, w którym opowiada się za wykorzystaniem kanałów dyplomatycznych zamiast przyjęcia aktu delegowanego, może być równoznaczny z zajęciem stanowiska, co spowodowałoby niedopuszczalność rozpatrywanej skargi.
71.
Trybunał uznał bowiem, że instytucja wezwana do działania nie jest zobowiązana do przyjęcia aktu Unii w rozumieniu art. 288 TFUE, aby zajęcie stanowiska było ważne, a skarga na bezczynność niedopuszczalna (
41
). W tym celu każdy środek przyjęty przez tę instytucję może być, w stosownych przypadkach, traktowany jako zajęcie stanowiska. W niniejszej sprawie, z zastrzeżeniem spełnienia przez komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. przesłanek materialnych dotyczących tego, co może stanowić zajęcie stanowiska, okoliczność, że komunikat ten nie jest aktem przewidzianym przez prawo pierwotne pod względem formy, nie wystarcza do spełnienia przesłanek wniesienia skargi na bezczynność (
42
).
72.
Jeśli chodzi o materialne przesłanki kwalifikacji „zajęcia stanowiska”, Trybunał szczególnie szeroko rozumie to pojęcie w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE. W tym względzie należy poczynić dwie uwagi.
73.
Z jednej strony fakt, że instytucja wezwana do działania rozpoczyna proces decyzyjny, niekoniecznie go kończąc, jest jednak równoznaczny z zajęciem stanowiska i czyni skargę na bezczynność niedopuszczalną (
43
). W niniejszym przypadku fakt, że Komisja wydała komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. przed potencjalnym przyjęciem aktu delegowanego, może być postrzegany jako część pełnego procesu zajmowania stanowiska i mógłby, w stosownych przypadkach, w zależności od treści tego komunikatu, zostać uznany za zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE.
74.
Z drugiej strony nawet częściowe lub pośrednie zajęcie stanowiska uważa się za zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE (
44
). Innymi słowy – jeśli instytucja, która ma przyjąć akt, tylko częściowo lub pośrednio rozwiązuje sytuację, nie dostarczając pełnego rozwiązania, to nadal jest to traktowane jako zajęcie stanowiska, a dany akt może być uzupełniony na późniejszym etapie. W niniejszym przypadku, w zależności od wykładni nadanej treści komunikatu z dnia 22 grudnia 2020 r., może się okazać, że – nawet jeśli komunikat ten jedynie pośrednio lub częściowo rozwiązuje kwestię zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego, nie dostarczając dokładnego rozwiązania – skarga na bezczynność jest niedopuszczalna.
75.
Dodaję dwa elementy charakterystyczne dla niniejszej sprawy, które moim zdaniem są ważne.
76.
Po pierwsze, po pierwszym wezwaniu do działania z dnia 2 marca 2017 r. Parlament zadowolił się komunikatem Komisji z dnia 2 maja 2017 r. (
45
). i nie kontynuował postępowania w sprawie bezczynności poprzez skierowanie sprawy do Trybunału. Przyjął on zatem, przynajmniej w sposób dorozumiany, że komunikat ten stanowił zajęcie stanowiska.
77.
Po drugie, istnieje precedens, w którym skarżący wniósł przeciwko Komisji skargę na bezczynność z powodu braku przyjęcia aktu delegowanego przewidzianego w art. 1 ust. 4 rozporządzenia nr 539/2001.
78.
Odpowiedź Komisji, którą skarżący uznał za niezadowalającą, opierała się na trzech elementach. Przede wszystkim Komisja podniosła, że przyjęła kilka sprawozdań i komunikatów w dziedzinie wzajemności w zakresie zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli państw członkowskich w stosunku do wielu państw trzecich i że aktywnie zobowiązała się także do zagwarantowania takiej nieograniczonej wzajemności ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki. Następnie wyjaśniła ona, że nie jest odpowiedzialna za ograniczenia we wjeździe do Stanów Zjednoczonych, którym podlega skarżący, i że jego sytuacja nie ulegnie poprawie w wyniku zniesienia zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli amerykańskich. Wreszcie Komisja stwierdziła, że jakakolwiek przyszła skarga na bezczynność będzie niedopuszczalna, ponieważ żądany akt delegowany nie dotyczy skarżącego bezpośrednio i indywidualnie. Sąd uznał, że Komisja zajęła w ten sposób stanowisko, czyniąc wniesioną przez skarżącego skargę na bezczynność niedopuszczalną (
46
).
79.
Jest zatem dla mnie jasne, iż w niniejszej sprawie Komisja zajęła stanowisko w rozumieniu art. 265 akapit drugi TFUE – w drodze komunikatu z dnia 22 grudnia 2020 r. – co do faktu, że nadal preferuje korzystanie z kanałów dyplomatycznych w celu zapewnienia wzajemności ze strony Stanów Zjednoczonych Ameryki i że przyjęcie żądanego aktu delegowanego przyniosłoby skutki odwrotne do skutków zamierzonych, w postaci uzyskania zwolnienia z obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli Unii pragnących udać się do tego państwa.
80.
Z tych względów uważam, że skarga Parlamentu na bezczynność jest niedopuszczalna.
C.
W przedmiocie istnienia bezczynności
81.
Wydaje mi się jednak, że pomocniczo należy zbadać kwestię co do istoty – czy doszło do bezczynności ze strony Komisji.
82.
Jak wyjaśniłem w pkt 32–45 niniejszej opinii, uważam, że Komisja dysponuje zakresem uznania w odniesieniu do przyjmowania aktu delegowanego na podstawie art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806. Ten zakres uznania jest obwarowany trzema kryteriami wymienionymi w lit. d) tego artykułu.
83.
To zatem w świetle tych trzech kryteriów należy zbadać, czy doszło do bezczynności ze strony Komisji, czy też nie.
84.
Pierwszym kryterium jest obowiązek uwzględnienia przez Komisję efektów działań podjętych przez dane państwo członkowskie w celu zapewnienia zwolnienia z obowiązku wizowego z danym państwem trzecim.
85.
Komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. jest wyjątkowo szczegółowy w tej kwestii i określa, że cztery państwa członkowskie, których nadal dotyczy obowiązek wizowy odnoszący się do ich obywateli podróżujących do Stanów Zjednoczonych, są odtąd objęte planami działań dostosowanymi do ich sytuacji, określającymi kroki, jakie każde z nich ma podjąć w celu spełnienia wymogów amerykańskiego programu znoszenia wiz.
86.
Co więcej, Komisja przedstawia zmiany w zakresie wskaźnika odmowy wydania wizy dla każdego z tych państw członkowskich oraz w zakresie wymogów bezpieczeństwa, które mają podstawowe znaczenie dla Stanów Zjednoczonych Ameryki.
87.
Drugim kryterium jest obowiązek uwzględnienia działań podjętych wobec Stanów Zjednoczonych Ameryki, w szczególności w sferze politycznej, gospodarczej i handlowej, w celu przywrócenia lub wprowadzenia ruchu bezwizowego.
88.
Po pierwsze, Komisja szczegółowo informuje o trzech dwustronnych lub trójstronnych spotkaniach roboczych w 2020 r., przy czym spotkanie dwustronne w maju 2020 r. odbyło się na szczeblu ministerialnym.
89.
Po drugie, w komunikacie z dnia 22 grudnia 2020 r. Komisja wyjaśnia, że ze względu na powyborczy okres przejściowy w Stanach Zjednoczonych i w oczekiwaniu na ustanowienie nowej administracji po zaprzysiężeniu nowego prezydenta, które zaplanowano na dzień 20 stycznia 2021 r., musiała ograniczyć się do przygotowania, wraz z Europejską Służbą Działań Zewnętrznych (ESDZ), wniosku dotyczącego nowego planu transatlantyckiego, przypominającego o znaczeniu więzi transatlantyckich.
90.
W ten sposób Komisja uzasadnia działania podjęte na szczeblu politycznym w celu uzyskania zwolnienia z obowiązku wizowego dla czterech ostatnich zainteresowanych państw członkowskich. Natomiast rozważania w tym zakresie zawarte w pismach procesowych Komisji przed Trybunałem nie mają wpływu na ocenę wystąpienia bezczynności, ponieważ są one późniejsze niż zajęcie stanowiska przez Komisję w sprawie sformułowanego przez Parlament wezwania do działania.
91.
Trzecie kryterium dotyczy konsekwencji zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla stosunków zewnętrznych Unii i jej państw członkowskich ze Stanami Zjednoczonymi Ameryki.
92.
W przeciwieństwie do komunikatu z dnia 12 kwietnia 2016 r., w którym bardzo szczegółowo omówiono konsekwencje i wpływ zawieszenia zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli i przedsiębiorstw Unii, komunikat z dnia 22 grudnia 2020 r. jedynie odnosi się do poprzedniego komunikatu w sekcji dotyczącej kontekstu. Następnie Komisja wskazuje we wnioskach, iż uwzględnia również fakt, że zawieszenie zwolnienia z obowiązku wizowego dla obywateli Stanów Zjednoczonych „miałoby znaczący negatywny wpływ na szereg obszarów polityki oraz na szereg sektorów, a także w negatywny sposób odbiłoby się na współpracy transatlantyckiej oraz […] zewnętrznych relacjach ze strategicznym partnerem. Mogłoby ono stanowić zagrożenie dla ruchu bezwizowego do Stanów Zjednoczonych dla wszystkich pozostałych obywateli [Unii], jako że Stany Zjednoczone mogłyby zrealizować wielokrotnie powtarzane zapowiedzi, z których wynikało, że samo przyjęcie przez Komisję aktu delegowanego w sprawie zawieszenia ruchu bezwizowego dla obywateli Stanów Zjednoczonych spowodowałoby natychmiastowe przyjęcie przez Stany Zjednoczone działań odwetowych, polegających na ponownym wprowadzeniu obowiązku wizowego dla wszystkich obywateli [Unii]”. Należy zauważyć, że ta groźba ponownego wprowadzenia obowiązku wizowego jest związana z samym przyjęciem przez Komisję aktu delegowanego, a nie z jego wejściem w życie, które jest i tak uzależnione od braku sprzeciwu ze strony Parlamentu i Rady (
47
).
93.
Uważam zatem, że Komisja w wystarczającym stopniu wykazała, że przestrzegała art. 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806. Wynika z tego, że jeżeli Trybunał uzna, iż skarga na bezczynność jest dopuszczalna, powinna ona zostać oddalona co do istoty.
VI. Wnioski
94.
W świetle wszystkich powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał orzekł w następujący sposób:
–
tytułem głównym – że skarga jest niedopuszczalna;
–
pomocniczo – że skargę należy oddalić;
–
że Parlament Europejski zostaje obciążony kosztami postępowania.
(
1
)	Język oryginału: francuski.
(
2
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 listopada 2018 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2018, L 303, s. 39).
(
3
)	Rozporządzenie Rady z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz.U. 2001, L 81, s. 1).
(
4
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 grudnia 2013 r. zmieniające rozporządzenie Rady nr 539/2001 (Dz.U. 2013, L 347, s. 74).
(
5
)	Zobacz art. 14 tego rozporządzenia.
(
6
)	Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego i Rady zatytułowany „Aktualna sytuacja i możliwe dalsze działania w odniesieniu do braku wzajemności ze strony niektórych państw trzecich w dziedzinie polityki wizowej” [COM(2016) 221 final], zwany dalej „komunikatem z dnia 12 kwietnia 2016 r.”.
(
7
)	Komunikaty Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczące sytuacji braku wzajemności z dnia 13 lipca 2016 r. [COM(2016) 481 final]; z dnia 21 grudnia 2016 r. [COM(2016) 816 final]; z dnia 2 maja 2017 r. [COM(2017) 227 final]; z dnia 20 grudnia 2017 r. [COM(2017) 813 final]; z dnia 19 grudnia 2018 r. [COM(2018) 855 final]; a także z dnia 23 marca 2020 r. [COM(2020) 119 final].
(
8
)	Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej na podstawie art. 1 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 593/2001 [2016/2986(RSP)], zwana dalej „rezolucją z dnia 2 marca 2017 r.”.
(
9
)	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady określający stanowisko Komisji w następstwie rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 marca 2017 r. w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej oraz opisujący osiągnięte postępy [COM(2017) 227 final].
(
10
)	Rezolucja Parlamentu Europejskiego w sprawie obowiązków Komisji w dziedzinie wzajemności wizowej zgodnie z art. 7 rozporządzenia (UE) 2018/1806 [2020/2605(RSP)], zwana dalej „rezolucją z dnia 22 października 2020 r.”.
(
11
)	Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady określający stanowisko Komisji w następstwie rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2020 r. w sprawie obowiązków Komisji w obszarze wzajemności wizowej oraz podsumowujący rozwój sytuacji w tym obszarze [COM(2020) 851 final], zwany dalej „komunikatem z dnia 22 grudnia 2020 r.”.
(
12
)	Artykuł 7 akapit pierwszy lit. e) rozporządzenia 2018/1806.
(
13
)	Artykuł 7 akapit pierwszy lit. f) rozporządzenia 2018/1806.
(
14
)	Artykuł 7 akapit pierwszy lit. h) rozporządzenia 2018/1806.
(
15
)	Przez odesłanie art. 7 akapit pierwszy lit. b) rozporządzenia 2018/1806.
(
16
)	Zobacz wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, przedstawiony w dniu 24 maja 2011 r. [COM(2011) 290 wersja ostateczna], zwany dalej „wnioskiem z 2011 r.”.
(
17
)	Wniosek z 2011 r., s. 6.
(
18
)	Zobacz protokół z posiedzenia grupy roboczej ds. wiz z dnia 7 lutego 2012 r.„Visas”/Wspólny Komitet (UE–Islandia/Norwegia i Szwajcaria/Liechtenstein), dokument 6807/12, dostępny pod następującym adresem internetowym: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807–2012-INIT/en/pdf, w szczególności zaproponowana zmiana art. 1 ust. 4 lit. c) rozporządzenia nr 539/2001 (s. 9).
(
19
)	Zobacz protokół przytoczony w poprzednim przypisie niniejszej opinii, w szczególności przypis 1 (s. 8).
(
20
)	Zobacz sprawozdanie w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (A7‑0139/2013), dostępne pod następującym adresem internetowym: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_FR.html#_section1.
(
21
)	Zobacz uzasadnienie projektu rezolucji ustawodawczej Parlamentu zawarte w sprawozdaniu cytowanym w poprzednim przypisie niniejszej opinii: „Jeśli chodzi o samą wzajemność, jasne jest, że pomimo oświadczeń Komisji obecny system zmieniony rozporządzeniem 851/2005 nie jest skuteczny. Chociaż nie ma potrzeby przywracania mechanizmu przewidzianego pierwotnie w rozporządzeniu nr 539/2001, konieczne jest przeprowadzenie dogłębnego przeglądu obecnego mechanizmu w celu zapewnienia jednolitego działania i solidarności między państwami członkowskimi. Inne względy, takie jak stosunki handlowe Unii, nie powinny zagrażać podstawowym filarom wspólnej polityki wizowej”.
(
22
)	Zobacz opinia komisji spraw zagranicznych na temat wniosku z 2011 r., zawarta w sprawozdaniu przytoczonym w przypisie 20 do niniejszej opinii.
(
23
)	Oświadczenie dostępne pod następującym adresem internetowym: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-16088-2013-ADD-1-REV-1/pl/pdf.
(
24
)	Zobacz sprawa, w której wydano wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Zobacz wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Komisja/Parlament i Rada (C‑88/14, EU:C:2015:499, pkt 32).
(
26
)	Motywy J i K, przypominające solidarność i kwestie instytucjonalne wynikające z bezczynności Komisji.
(
27
)	Zobacz motyw C rezolucji z dnia 2 marca 2017 r. i 22 października 2020 r.
(
28
)	Zobacz motywy E–G rezolucji z dnia 2 marca 2017 r. i 22 października 2020 r.
(
29
)	Zobacz wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r., Szwecja/Komisja (T‑521/14, niepublikowany, EU:T:2015:976, pkt 53).
(
30
)	T‑521/14, niepublikowany, EU:T:2015:976.
(
31
)	Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 maja 2012 r. w sprawie udostępniania na rynku i stosowania produktów biobójczych (Dz.U. 2012, L 167, s. 1).
(
32
)	Wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r., Szwecja/Komisja (T‑521/14, niepublikowany, EU:T:2015:976, pkt 53).
(
33
)	Informacja Komisji dotycząca powiadomień o przypadkach braku wzajemności przesyłanych przez państwa członkowskie w myśl art. 1 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 539/2001, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1289/2013 (Dz.U. 2014, C 111, s. 1).
(
34
)	Zobacz przypis 7 do niniejszej opinii.
(
35
)	Zobacz wyrok z dnia 6 lipca 1971 r., Niderlandy/Komisja (59/70, EU:C:1971:77, pkt 19).
(
36
)	Zobacz przypis 9 do niniejszej opinii.
(
37
)	Zobacz wyrok z dnia 16 lutego 1993 r., ENU/Komisja (C‑107/91, EU:C:1993:56, pkt 24). W sprawie, w której wydano ten wyrok, termin wynosił szesnaście miesięcy.
(
38
)	Zobacz wyrok z dnia 15 września 1998 r., Gestevisión Telecinco/Komisja (T‑95/96, EU:T:1998:206, pkt 80).
(
39
)	Zobacz przypis 7 do niniejszej opinii.
(
40
)	Zobacz wyroki: z dnia 1 kwietnia 1993 r., Pesqueras Echebastar/Komisja (C‑25/91, EU:C:1993:131, pkt 12 i przytoczone tam orzecznictwo); a także z dnia 7 października 2009 r., Vischim/Komisja (T‑420/05, EU:T:2009:391, pkt 255 i przytoczone tam orzecznictwo).
(
41
)	Zobacz wyrok z dnia 18 października 1979 r., GEMA/Komisja (125/78, EU:C:1979:237, pkt 17, 18).
(
42
)	S. Cazet, Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruxellesa, 2012, pkt 101, 102, s. 76–78.
(
43
)	Zobacz wyrok z dnia 26 lutego 2003 r., CEVA/Komisja (T‑344/00 i T‑345/00, EU:T:2003:40, pkt 82–84).
(
44
)	Zobacz wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r., Acciaierie San Michele i in./Haute Autorité (od 5/62 do 11/62 i od 13/62 do 15/62, EU:C:1962:46, s. 881).
(
45
)	Zobacz przypis 9 do niniejszej opinii.
(
46
)	Postanowienie z dnia 16 października 2017 r., Salehi/Komisja (T‑773/16, niepublikowane, EU:T:2017:739, pkt 5, 15–18).
(
47
)	Zobacz art. 10 ust. 7 rozporządzenia 2018/1806: „Akt delegowany przyjęty na podstawie art. 7 [akapit pierwszy lit. f)] wchodzi w życie tylko wówczas, gdy ani Parlament Europejski, ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie czterech miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie lub gdy, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Termin ten przedłuża się o dwa miesiące z inicjatywy Parlamentu Europejskiego lub Rady”.