62014CC0044_ES
Conclusiones del abogado general
Conclusiones del abogado general
1. ¿Puede una medida que desarrolla disposiciones del acervo de Schengen, en el que no participan algunos Estados miembros, establecer una forma de cooperación con esos Estados miembros y, de ser así, en qué condiciones?
2. Ésta es la cuestión fundamental suscitada en el presente procedimiento, en el que el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que anule el artículo 19 del Reglamento (UE) nº 1052/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se crea un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (Eurosur). (2)
I. Marco jurídico
A. Protocolo de Schengen
3. Con arreglo al artículo 4 del Protocolo de Schengen: (3)
«Irlanda y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte podrán solicitar en cualquier momento participar en algunas o en todas las disposiciones del acervo de Schengen.
El Consejo decidirá sobre tal solicitud por unanimidad de los miembros a que se refiere el artículo 1 y del representante del Gobierno del Estado de que se trate.»
4. El artículo 5 del Protocolo de Schengen, en su parte relevante, establece:
«1. Las propuestas e iniciativas para desarrollar el acervo de Schengen estarán sometidas a las correspondientes disposiciones de los Tratados.
En este contexto, en caso de que Irlanda o el Reino Unido no haya notificado al Consejo por escrito dentro de un plazo razonable que desea participar, la autorización contemplada en el artículo 329 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se considerará otorgada a los Estados miembros contemplados en el artículo 1 y a Irlanda o al Reino Unido en caso de que alguno de ellos desee participar en los ámbitos de cooperación de que se trate.
2. En caso de que se considere, en virtud de una decisión adoptada con arreglo al artículo 4, que Irlanda o el Reino Unido ha realizado la notificación, podrá no obstante notificar al Consejo por escrito, en un plazo de tres meses que no desea participar en la propuesta o iniciativa de que se trate. En tal caso, Irlanda o el Reino Unido no participará en su adopción. […]
[…]»
B. Reglamento nº 1052/2013
5. De conformidad con el considerando 1 de la exposición de motivos del Reglamento nº 1052/2013, «es necesaria la creación de un Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras (“Eurosur”) para reforzar el intercambio de información y la cooperación operativa entre las autoridades nacionales de los Estados miembros, y entre estas y la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (la “Agencia”). Eurosur proporcionará a dichas autoridades y a la Agencia las infraestructuras y herramientas necesarias para mejorar su conocimiento de la situación y su capacidad de reacción en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión […] con el fin de permitirles detectar, prevenir y combatir la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, y contribuir a asegurar la protección y salvamento de las vidas de los inmigrantes.»
6. En el considerando 15 de la exposición de motivos se indica que el Reglamento «contiene disposiciones sobre la cooperación con terceros países vecinos, habida cuenta de la importancia fundamental que tienen para los objetivos de Eurosur un intercambio de información y una cooperación bien estructurados y permanentes con estos países, en particular en la región del Mediterráneo.»
7. Sin embargo, en el considerando 16 de la exposición de motivos se explica que el Reglamento «contiene disposiciones sobre la posibilidad de una estrecha cooperación con Irlanda y el Reino Unido, lo que puede contribuir a lograr mejor los objetivos de Eurosur».
8. Los considerandos 20 y 21 de la exposición de motivos indican que el Reglamento constituye un desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen en las que el Reino Unido e Irlanda no participan de conformidad con la Decisión 2000/365/CE (4) del Consejo y con la Decisión 2002/192/CE del Consejo, respectivamente. (5) Por lo tanto, el Reino Unido e Irlanda no participan en su adopción y no quedan vinculados por el mismo ni sujetos a su aplicación.
9. El artículo 19 («Cooperación con Irlanda y el Reino Unido»), establece:
«1. A efectos del presente Reglamento, el intercambio de información y la cooperación con Irlanda y el Reino Unido podrán realizarse sobre la base de acuerdos bilaterales o multilaterales entre cualquiera de dichos países y uno o varios Estados miembros vecinos, o a través de redes regionales fundamentadas en esos acuerdos. Los centros nacionales de coordinación de los Estados miembros serán el punto de contacto para el intercambio de información con las autoridades correspondientes de Irlanda y del Reino Unido en el marco de Eurosur. Los mencionados acuerdos se notificarán a la Comisión cuando se celebren.
2. Los acuerdos a que se refiere el apartado 1 se limitarán al intercambio de la información que se especifica a continuación entre el centro nacional de coordinación de un Estado miembro y la autoridad correspondiente de Irlanda o del Reino Unido:
a) la información contenida en el mapa de situación nacional de un Estado miembro en la medida en que se haya transmitido a la Agencia a los efectos del mapa de situación europeo y del mapa común de información prefronteriza,
b) la información recopilada por Irlanda y el Reino Unido que sea pertinente a los efectos del mapa de situación europeo y del mapa común de información prefronteriza,
c) la información a que se refiere el artículo 9, apartado 9.
3. La información que, en el contexto de Eurosur, proporcionen la Agencia o un Estado miembro que no participe en los acuerdos a que se refiere el apartado 1, no se compartirá con Irlanda o el Reino Unido sin la aprobación previa de la Agencia o de aquel Estado miembro. La negativa a compartir dicha información con Irlanda o con el Reino Unido será vinculante para los Estados miembros y para la Agencia.
4. Queda prohibida la transmisión, o cualquier otra comunicación, de la información intercambiada al amparo del presente artículo, a terceros países o a otras terceras partes.
5. Los acuerdos a que se refiere el apartado 1 incluirán disposiciones sobre los costes financieros resultantes de la participación de Irlanda y el Reino Unido en la aplicación de dichos acuerdos.»
II. Procedimiento y pretensiones de las partes
10. Mediante su recurso, el Reino de España solicita al Tribunal de Justicia que:
– Anule el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013.
– Condene en costas al Parlamento Europeo y al Consejo.
11. El Parlamento Europeo y el Consejo solicitan al Tribunal de Justicia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Reino de España.
12. Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 19 de mayo de 2014, se admitió la intervención de Irlanda, el Reino Unido y la Comisión en apoyo de las pretensiones del Parlamento Europeo y del Consejo.
III. Análisis
A. Principales alegaciones de las partes
13. Con carácter previo, ha de señalarse que el Reglamento nº 1052/2013 se adoptó sobre la base del artículo 77 TFUE, apartado 2, letra d) (medidas necesarias para el establecimiento gradual de un sistema de gestión integrado para las fronteras exteriores). Ninguna de las partes en el presente procedimiento discute la adecuación del recurso a esa base legal. Asimismo, las partes no discuten que el control de fronteras es un elemento del acervo de Schengen del que Irlanda y el Reino Unido no son parte. Por lo tanto, Irlanda y el Reino Unido no participaron en la adopción del Reglamento nº 1052/2013.
14. En el presente procedimiento, el Reino de España alega un único motivo de invalidez del artículo 19 de dicho Reglamento. Esencialmente, el Reino de España sostiene que la referida disposición infringe los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen. En apoyo de dicha afirmación se invocan una serie de alegaciones. Las resumiré para tratarlos en el orden que me parece más lógico.
15. En primer lugar, de conformidad con el Gobierno de España, el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 es contrario al artículo 5, apartado 1, del Protocolo de Schengen, puesto que permite a Irlanda y al Reino Unido participar en el desarrollo de un ámbito del acervo de Schengen que no han aceptado. De hecho, el Tribunal de Justicia ha dejado claro que el artículo 5, apartado 1, del Protocolo de Schengen es aplicable únicamente a propuestas e iniciativas basadas en un ámbito del acervo de Schengen en el que se ha admitido la participación de un Estado miembro, con arreglo al artículo 4 del mismo Protocolo. (6)
16. En segundo lugar, el Gobierno de España señala que el artículo 4 del Protocolo de Schengen establece un procedimiento especial para la participación de Irlanda y el Reino Unido en las disposiciones del acervo de Schengen, lo que es una condición previa para su participación en el desarrollo de dicho acervo. En su opinión, sin embargo, el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 priva a dicha disposición de su efecto útil al crear un procedimiento ad hoc
para la participación de Irlanda y el Reino Unido en el desarrollo de un acervo de Schengen del que no son parte. Dicho de otro modo, se eludiría el procedimiento del artículo 4.
17. En tercer lugar, el Gobierno de España sostiene que una interpretación diferente de los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen pondría en peligro la coherencia del sistema establecido por el Reglamento nº 1052/2013. Alega que la posible celebración de varios acuerdos conforme al artículo 19 de dicho Reglamento aumenta la fragmentación del sistema Eurosur y, en atención a ello, tendrían que establecerse medidas especiales de adaptación al objeto de garantizar su coherencia. Sin embargo, el Tribunal de Justicia ha declarado que «la coherencia del acervo de Schengen y de sus futuros desarrollos implica que los Estados que participen en dicho acervo no se vean obligados a establecer medidas especiales de adaptación para los otros Estados miembros que no participaron en la adopción de las medidas relativas a las etapas anteriores a dicha evolución, cuando lo desarrollan […]». (7)
18. El Parlamento Europeo y el Consejo —apoyados por Irlanda, el Reino Unido y la Comisión— se oponen a dichas alegaciones. Las referidas partes subrayan que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 introduce la posibilidad de establecer una forma de cooperación limitada entre, por un lado, uno o varios Estados miembros que sean parte en la creación de Eurosur y, por otro, Irlanda o el Reino Unido. En su opinión, dicha cooperación no puede equipararse a una participación de pleno derecho en el sistema Eurosur. Asimismo señalan que el Reglamento nº 1052/2013 prevé la posibilidad de establecer formas de cooperación con países vecinos. (8) Añaden que sería extraño que Irlanda y el Reino Unido se hallaran en una posición peor que la de Estados terceros vecinos. Más importante, en opinión de estas partes, prohibir toda forma de cooperación con Irlanda y el Reino Unido sería contrario a los intereses de los Estados miembros que forman el sistema Eurosur, puesto que los intercambios de información permitidos conforme al artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 pueden beneficiar, en último término, al sistema en su conjunto.
B. Apreciación de las alegaciones
19. Esencialmente, la cuestión fundamental suscitada en el presente procedimiento es si una medida de desarrollo de las disposiciones del acervo de Schengen («medida de desarrollo de Schengen»), del que algunos Estados miembros no son parte, puede establecer válidamente una forma de cooperación con dichos Estados miembros y, de ser así, en qué condiciones puede hacerlo.
20. Trataré este punto mientras explico las razones por las que considero que han de desestimarse las distintas alegaciones formuladas por el Gobierno de España en apoyo de su recurso.
1. ¿Establece el artículo 19 una «participación» de Irlanda y el Reino Unido en el sistema Eurosur?
21. La primera alegación formulada por el Gobierno de España es, esencialmente, que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 establece la «participación» de Irlanda y el Reino Unido en el sistema Eurosur, en contravención del artículo 5, apartado 1, del Protocolo de Schengen.
22. Con carácter previo, ha de recordarse que el Protocolo de Schengen —y, en particular, sus artículos 3, 4 y 5— utiliza el concepto de «participación» con un doble significado: como participación en los aspectos procedimentales de una medida de desarrollo de Schengen (la adopción de la medida) y como participación en los aspectos de fondo de una medida de desarrollo de Schengen (la aplicación de la medida).
23. En la sentencia Reino Unido/Consejo, el Tribunal de Justicia ya declaró que un Estado miembro no puede participar en la adopción de una medida de desarrollo de Schengen, salvo que ese Estado miembro haya asumido previamente el ámbito del acervo de Schengen en el que se inscribe la medida que debe adoptarse o del que constituye un desarrollo. (9) En su sentencia, el Tribunal de Justicia se refirió particularmente a la adopción
de la medida, puesto que el demandante había alegado que, al excluirlo del procedimiento de adopción del Reglamento nº 2007/2004, el Consejo había infringido el artículo 5 del Protocolo de Schengen. (10)
24. Sin embargo, me parece claro que las declaraciones del Tribunal de Justicia son aplicables a la participación de un Estado miembro en los aspectos de fondo
de una medida de desarrollo de Schengen. Dicho de otro modo, un Estado miembro que no ha aceptado parte del acervo de Schengen no puede participar junto a los demás Estados miembros y a la par de ellos en la aplicación de una medida de desarrollo de Schengen basada en dicho acervo. Esta interpretación del Protocolo de Schengen también se refleja en la exposición de motivos del Reglamento nº 1052/2013: en los considerandos 20 y 21 se señala que Irlanda y el Reino Unido «no participa[n] en [la] adopción [del presente Reglamento]» y que «no está[n] vinculad[os] por el mismo ni sujet[os] a su aplicación». Ninguna de las partes en el presente procedimiento parece oponerse a esta interpretación del Protocolo de Schengen.
25. Por lo tanto, en principio, coincido con el Gobierno de España en que el legislador de la UE no puede adoptar una medida de desarrollo de Schengen que atribuya a Estados miembros que no participan en el acervo de Schengen subyacente una posición que se asemeje esencialmente o en gran medida a aquella de la que disfrutan los Estados miembros que participan en dicho acervo. Dicho de otro modo, una medida de desarrollo de Schengen no puede establecer lo que es en esencia una participación disfrazada de Estados miembros que no han aceptado el correspondiente acervo. Una medida como ésta infringiría, en mi opinión, tanto el artículo 4 como el artículo 5 del Protocolo de Schengen, de modo que se eludirían los procedimientos y requisitos de participación previstos en ellos. (11)
26. Dicho esto, he de señalar que no considero que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 garantice a Irlanda y al Reino Unido una posición que se asemeje esencialmente o en gran medida a aquella de la que disfrutan los Estados miembros que adoptaron dicho Reglamento. Por lo tanto, no estoy convencido de que la citada disposición establezca una forma de participación
de Irlanda y el Reino Unido en la aplicación de Eurosur. Una serie de elementos se oponen a una conclusión como ésta.
27. En primer lugar, como señalan los Gobiernos de Irlanda y el Reino Unido, estos dos Estados no participan en el objetivo central del Reglamento nº 1052/2013, que es el de establecer un «marco común» para el intercambio de información y la cooperación entre los Estados miembros y la Agencia destinado a mejorar el conocimiento de la situación en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión. (12) A estos efectos, los Estados miembros que participan en Eurosur tienen acceso a toda la información contenida en la «red de comunicación», (13) y, en particular, al «mapa de situación europeo» o al «mapa común de información prefronteriza». (14)
28. Esta situación contrasta claramente con la prevista para Irlanda y el Reino Unido en el Reglamento nº 1052/2013. En efecto, la disposición de que se trata únicamente permite, en determinadas circunstancias, un intercambio limitado de información entre uno o varios Estados miembros, por un lado, e Irlanda o el Reino Unido, por otro.
29. La información que los Estados miembros que participan en los acuerdos bilaterales o multilaterales con Irlanda y el Reino Unido pueden intercambiar es únicamente la prevista en el artículo 19, apartado 2, letras a) a c), del Reglamento nº 1052/2013. Esta información se refiere principalmente a datos que son relevantes para apreciar la situación de las fronteras de esos dos Estados o sus Estados vecinos. (15) Además, los Estados miembros que participan en Eurosur únicamente están autorizados a permitir el acceso a su propia información. A la inversa, no puede compartirse con Irlanda o el Reino Unido información facilitada en el marco de Eurosur por otro Estado miembro o por la Agencia sin el acuerdo previo de dicho Estado miembro o de la Agencia. (16)
30. En segundo lugar, como pusieron de manifiesto el Consejo y el Parlamento Europeo, los otros principales componentes del sistema Eurosur, establecidos en los artículos 4 a 7 del Reglamento nº 1052/2013, tampoco son aplicables a Irlanda y el Reino Unido. Por ejemplo, dichos Estados miembros no están obligados a crear centros nacionales de coordinación conforme al artículo 5 de dicho Reglamento. Tampoco están obligados Irlanda y el Reino Unido a adoptar las medidas previstas en los artículos 14 a 16 de dicho Reglamento con el fin de reforzar su capacidad de reacción.
31. En tercer lugar, la disposición controvertida solamente permite formas de cooperación entre uno o varios Estados miembros, por una parte, e Irlanda o el Reino Unido, por otra. En el marco del sistema Eurosur, no se establece cooperación alguna, ni otra forma de colaboración, entre estos últimos Estados y la Agencia. (17) Este detalle no carece de importancia, puesto que la labor de la Agencia es crucial para la gestión y el funcionamiento diarios del sistema Eurosur. (18)
32. Habida cuenta de lo anterior, no considero que la disposición controvertida pueda entenderse en el sentido de que establece una forma de participación de Irlanda y el Reino Unido en la aplicación de Eurosur. Por lo tanto, entiendo que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 no es contrario al artículo 5, apartado 1, del Protocolo de Schengen.
2. ¿Priva el artículo 19 al artículo 4 del Protocolo de Schengen de su efecto útil?
33. La segunda alegación formulada por el Gobierno de España requiere analizar si el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 priva, esencialmente, al artículo 4 del Protocolo de Schengen de su efecto útil, al introducir un procedimiento ad hoc
de participación en el desarrollo del acervo de Schengen del que Irlanda y el Reino Unido no son parte. Como tal, quedaría frustrado el objetivo del artículo 4, a saber, maximizar la participación de los Estados miembros en el acervo de Schengen.
34. Esta alegación merece un análisis detenido.
35. Soy receptivo a la necesidad de evitar permitir a los Estados miembros que no participan en una parte del acervo de Schengen que puedan elegir aquellas partes de las medidas constitutivas de Schengen que les convengan y dejar de lado las demás. Un enfoque a la carta sin restricciones —incluso en este ámbito del Derecho de la Unión, en el que se han permitido algunas diferenciaciones— no sólo sería difícilmente compatible con los principios de solidaridad entre los Estados miembros y de igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, que se encuentran en la base del proyecto europeo de integración, (19) sino que también sería inconsistente con el objetivo que se persigue con el artículo 4 del Protocolo de Schengen, que es, como ha señalado el Tribunal de Justicia, intentar garantizar la máxima participación de todos los Estados miembros en el acervo de Schengen. (20)
36. Sin embargo, en el presente asunto, no creo que, en lo que respecta a la cooperación con Irlanda y el Reino Unido dentro del sistema Eurosur, el legislador europeo haya perseguido un enfoque a la carta que pudiera socavar el objetivo del artículo 4 del Protocolo de Schengen.
37. En primer lugar, como se ha explicado en los puntos 26 a 31 supra, los aspectos centrales del sistema Eurosur no son aplicables a Irlanda y el Reino Unido. El artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 únicamente permite el establecimiento de formas limitadas de cooperación en el ámbito de aplicación de Eurosur.
38. En segundo lugar, el riesgo de socavar el objetivo que se persigue con el artículo 4 del Protocolo de Schengen surgiría principalmente, en mi opinión, si una medida de desarrollo de Schengen atribuyera una posición especial o particular a los Estados miembros que no participan en el acervo, cuando esto no sea primordialmente en interés de los Estados miembros que participen en dicha medida. En efecto, cualquier cooperación con Estados miembros que no participan en la medida de desarrollo de Schengen no ha de concebirse únicamente en lo que respecta a los intereses nacionales de dichos Estados miembros. Considero que saber si cualquier cooperación de este tipo es adecuada y, en su caso, en qué forma, constituye una cuestión principalmente política que ha de resolver el legislador de la UE sujeto a una revisión judicial limitada a la existencia de error manifiesto de apreciación. (21)
39. En lo que respecta al Reglamento nº 1052/2013, no encuentro dificultad alguna en mostrar mi acuerdo con aquellas partes que han alegado que es también en interés de los Estados miembros que participan en el sistema Eurosur (y, por extensión, en interés de la Unión en su conjunto), que sea posible alguna forma de intercambio de información con Irlanda y el Reino Unido en lo que respecta a la situación en las fronteras. De hecho, una cooperación con esos Estados resultaría en un incremento del alcance geográfico del territorio sujeto a vigilancia y en una mayor cantidad de información intercambiada, en particular, habida cuenta de que tanto las fronteras de Irlanda como las del Reino Unido forman parte de las fronteras exteriores de la Unión.
40. Además, como señaló el Reino Unido en la vista, es posible que la información que los Estados miembros que hayan celebrado un acuerdo con Irlanda o el Reino Unido reciban de éstos pueda, a través de sus mapas nacionales de situación, estar disponible para los otros participantes en Eurosur. Por lo tanto, aunque sólo sea parcial o indirectamente, otros Estados miembros pueden también beneficiarse de la celebración de acuerdos con arreglo al artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013.
41. En tercer lugar, la alegación formulada por España equivale a afirmar, esencialmente, que los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen prohíben, en el ámbito de aplicación de una medida de desarrollo de Schengen, todo tipo de cooperación con Estados miembros que no participen en dicha medida.
42. Tal alegación me parece claramente incorrecta. Como señaló la Comisión con una vívida metáfora, aceptar esta alegación significaría que Irlanda y el Reino Unido se convertirían en una especie de «parias» con los que no debe establecerse ningún tipo de relación en determinados ámbitos. Una consecuencia de este tipo parece ser desproporcionada, puesto que penaliza a Irlanda y el Reino Unido de un modo que excede de lo necesario para alentarlos a formar parte del acervo de Schengen y de sus desarrollos. En efecto, esto podría dar lugar a dificultades, a la luz del artículo 4 TUE, apartado 3. Como subrayó la Comisión en la vista, el principio de cooperación leal se aplica de manera recíproca: los Estados miembros que no sean parte en el acervo de Schengen deberán abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro el desarrollo de dicho acervo, pero los Estados miembros que sean parte en dicho acervo deberán respetar y asistir a los Estados miembros que hayan decidido permanecer al margen.
43. Además, esta interpretación del Protocolo de Schengen penalizaría también a los demás Estados miembros y a la UE en su conjunto, puesto que, como se ha señalado en los puntos 39 y 40 supra, la cooperación con Estados miembros que no participan en parte del acervo de Schengen puede ser útil y deseable para mejorar la eficacia de las correspondientes medidas Schengen. Por último, considero que es difícil aceptar que una medida de desarrollo de Schengen pueda establecer legítimamente una cooperación con Estados terceros vecinos (22) pero no con los Estados miembros de la Unión que no sean parte de él. Coincido con aquellas partes que han señalado que la posición de dichos Estados miembros de la Unión no puede ser peor que la posición de que disfrutan Estados que no son miembros de la Unión. (23) Apenas es necesario señalar que —puesto que los artículos 19 y 20 del Reglamento nº 1052/2013 son en gran parte similares— la alegación formulada por España parece implicar que la segunda de estas disposiciones ha introducido un procedimiento ad hoc
de participación en beneficio de Estados terceros vecinos. En efecto, esto sería una conclusión extraña.
44. Por estas razones, considero que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 no priva al artículo 4 del Protocolo de Schengen de su efecto útil.
3. ¿Socava el artículo 19 la coherencia del sistema Eurosur?
45. Finalmente, queda por examinar la última alegación formulada por el Gobierno de España, relativa a un supuesto debilitamiento de la coherencia del sistema Eurosur. Alega que la coexistencia de diferentes acuerdos con Irlanda y el Reino Unido aumentaría la fragmentación de dicho sistema y obligaría a la Unión a adoptar medidas especiales de adaptación de naturaleza económica y administrativa.
46. Con carácter previo, he de señalar que no considero que esta alegación esté totalmente clara. A mi entender significa que, según el Gobierno de España, la celebración de diferentes acuerdos con Irlanda y el Reino Unido podría eventualmente mermar un funcionamiento bueno y eficaz del sistema Eurosur.
47. A este respecto, no dudaría en considerar incompatible con los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen cualquier disposición contenida en una medida de desarrollo de Schengen que conceda a un Estado miembro que no es parte en ella la posibilidad de influir en la aplicación o implementación de dicha medida mediante su conducta.
48. Sin embargo, no entiendo —y el Gobierno de España no lo ha explicado— por qué
sería ese el caso de Irlanda y el Reino Unido de conformidad con el Reglamento nº 1052/2013. No me convence la conclusión de que diferentes acuerdos celebrados en virtud del artículo 19 de dicho Reglamento podrían poner en peligro el funcionamiento correcto y eficaz del sistema Eurosur.
49. Es cierto que los Estados miembros que han celebrado acuerdos con Irlanda o el Reino Unido pueden verse en la imposibilidad de compartir toda la información obtenida sobre la base de dichos acuerdos en la red de comunicación de Eurosur. Sin embargo, esta información adicional, aunque pueda ser más o menos útil para el Estado miembro que la recibe, no parece afectar a la capacidad o al incentivo de dichos Estados miembros para cumplir sus obligaciones dentro del sistema Eurosur. Por lo tanto, la posición de los Estados miembros que participan en Eurosur y que no han celebrado acuerdo alguno con Irlanda o el Reino Unido no se vería afectada en modo alguno de forma negativa. Como se ha explicado anteriormente, si se produce alguna consecuencia, ésta será probablemente beneficiosa para dichos Estados miembros. (24)
50. El propio artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 contiene, además, dos cláusulas de salvaguardia a este respecto. Su apartado 1 especifica que todos los acuerdos celebrados con arreglo a dicha disposición se notificarán a la Comisión. Esta norma está dirigida claramente a evitar posibles cuestiones derivadas de la celebración de tales acuerdos. En el supuesto de que alguno de esos acuerdos suscite dudas sobre su comp atibilidad con el sistema establecido por el Reglamento nº 1052/2013, sería responsable la Comisión dentro de su facultad para incoar procedimientos por incumplimiento contra los Estados miembros.
51. Otra cláusula de salvaguardia está contenida en el apartado 4 del artículo 19, según el cual «queda prohibida la transmisión, o cualquier otra comunicación, de la información intercambiada al amparo del [artículo 19], a terceros países o a otras terceras partes». Esta disposición parece adecuada para garantizar el carácter confidencial de la información compartida con Irlanda y el Reino Unido.
52. Por lo tanto, entiendo que cualquier fragmentación del sistema Eurosur no sería el resultado de la celebración de acuerdos con arreglo al artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013, sino más bien la inevitable consecuencia de las disposiciones sobre Schengen del Derecho primario de la Unión. El artículo 19 únicamente pretende limitar y racionalizar dicha fragmentación, al introducir una serie de condiciones particulares y transparentes para la celebración de acuerdos bilaterales y multilaterales que quedan fuera del ámbito de competencia de Eurosur. En efecto, a falta de una disposición como la del artículo 19, los Estados miembros tendrían más libertad para celebrar acuerdos internacionales dirigidos a compartir información sobre la vigilancia de fronteras.
53. Dicho esto, observo que el Gobierno de España tampoco ha explicado qué
tipo de medidas de adaptación particulares tendría que adoptar la Unión Europea para garantizar la coherencia del sistema Eurosur, si se celebrasen los acuerdos previstos en el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013.
54. Claramente, la Unión Europea no tendría que adoptar medidas particulares de adaptación en lo que respecta a los gastos derivados de los acuerdos previstos en el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013. En efecto, el apartado 5 de dicha disposición señala que tales acuerdos «incluirán disposiciones sobre los costes financieros resultantes de la participación de Irlanda y el Reino Unido en la aplicación de dichos acuerdos».
55. En cualquier caso, considero que la referencia que el Gobierno de España hace en este contexto a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se basa en una interpretación errónea de la jurisprudencia. En la sentencia Reino Unido/Consejo, el Tribunal de Justicia declaró que los Estados miembros que adopten una medida de desarrollo de Schengen no están obligados a facilitar medidas particulares de adaptación para los demás Estados miembros que no sean parte en dicha medida o en el correspondiente acervo. (25) Sin embargo, esto no significa que tengan prohibido
hacerlo cuando la adopción de algunas medidas de adaptación demuestre ser adecuada o útil para el desarrollo del acervo de Schengen.
56. A la luz de todo cuanto antecede, considero que la tercera alegación formulada por el Reino de España en apoyo de su recurso también está abocada al fracaso.
C. Consideraciones finales
57. Quisiera resumir mis consideraciones a modo de conclusión más general.
58. No estoy convencido de que una medida de desarrollo de Schengen en la que no participan algunos Estados miembros no pueda establecer alguna forma de cooperación con esos Estados miembros. Al contrario, una cooperación con ellos puede ser deseable cuando sea probable que mejore la efectividad del sistema establecido.
59. Sin embargo, existen varios requisitos que han de reunirse para que dicha cooperación sea compatible con las normas establecidas en el Protocolo de Schengen. Sin pretender ser exhaustivo, considero que los siguientes requisitos son particularmente importantes.
60. En primer lugar, la cooperación establecida no puede constituir una participación disfrazada en la aplicación de la medida, lo que socavaría los requisitos y procedimientos previstos en los artículos 4 y 5 del Protocolo de Schengen. Me parece difícil identificar un criterio claro que permita trazar una distinción entre la «participación» y la «cooperación». No obstante, a este respecto parece particularmente relevante saber si la posición de los Estados miembros que no participan en la medida de desarrollo de Schengen se asemeja esencialmente o en gran medida a la de los Estados que participan en ella.
61. En segundo lugar, dicha cooperación no debe ser fruto de un enfoque a la carta, que sería contrario al objetivo de tales disposiciones: alentar la máxima participación de todos los Estados miembros en el acervo de Schengen y su desarrollo. Toda cooperación con Estados miembros que no participen en la medida de desarrollo de Schengen ha de concebirse primordialmente con referencia a los intereses de los Estados miembros que participan en tal medida.
62. En tercer lugar, la referida cooperación no debe colocar a los Estados miembros que no participen en la citada medida en una posición en la que, a través de su conducta, podrían influir en el funcionamiento correcto y efectivo del sistema establecido por la medida.
63. Sin embargo, no me parece que el artículo 19 del Reglamento nº 1052/2013 permita una cooperación con Estados miembros que no sean parte en el sistema Eurosur que suscite cualquiera de esas cuestiones de compatibilidad con el Protocolo de Schengen.
IV. Costas
64. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España, y haberlo solicitado así el Parlamento Europeo y el Consejo, procede condenar a aquél en costas.
65. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, los Estados miembros y las Instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio soportarán sus propias costas. Por lo tanto, Irlanda, el Reino Unido y la Comisión deberán cargar con sus propias costas.
V. Conclusión
66. Habida cuenta de las anteriores consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
– Desestimar el recurso.
– Condenar en costas al Reino de España.
– Irlanda, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y la Comisión Europea cargarán con sus propias costas.
(1) .
(2)
–	DO L 295, p. 11.
(3)  –	Protocolo (nº 19) sobre el acervo de Schengen integrado en el marco de la Unión Europea, anexo a los Tratados (DO 2012, C 326, p. 290).
(4)
–	DO L 131, p. 43.
(5)
–	DO L 64, p. 20.
(6)  –	Véanse las sentencias Reino Unido/Consejo (C‑77/05, EU:C:2007:803), apartados 54 a 71, y Reino Unido/Consejo (C‑137/05, EU:C:2007:805), apartados 49 y 50.
(7)  –	Sentencia Reino Unido/Consejo (C‑482/08, EU:C:2010:631), apartado 49.
(8)
–	Artículo 20 de dicho Reglamento.
(9)  –	Véase, a este respecto, la sentencia Reino Unido/Consejo (C‑77/05, EU:C:2007:803), apartado 62.
(10)
–	Ibidem, apartado 37.
(11)  –	Por ejemplo, el artículo 4 del Protocolo de Schengen establece que el Consejo decidirá, por unanimidad
de los miembros a que se refiere el artículo 1 del mismo Protocolo y del representante del Gobierno del Estado de que se trate, sobre toda solicitud de Irlanda y el Reino Unido de participar en algunas o todas las disposiciones del acervo de Schengen. En cambio, las medidas constitutivas de Schengen basadas en varias disposiciones del Tratado FUE [incluido, por ejemplo, su artículo 77, apartado 2, letra d)] se adoptan mediante el procedimiento legislativo ordinario .
(12)  –	Véanse el considerando 1 de la exposición de motivos y el artículo 1 del Reglamento nº 1052/2013.
(13)  –	Establecido de conformidad con el artículo 7 del Reglamento nº 1052/2013.
(14)  –	Véanse, respectivamente, los artículos 10 y 11 del Reglamento nº 1052/2013. Véase, asimismo, el artículo 4, apartado 3, de dicho Reglamento.
(15)  –	Véase el artículo 19, apartado 2, del Reglamento nº 1052/2013.
(16)  –	Artículo 19, apartado 3, del Reglamento nº 1052/2013. Véase, entre otros, la información facilitada por la Agencia de conformidad con el artículo 12, apartado 2, de dicho Reglamento.
(17)  –	Véase, a este respecto, el artículo 18 del Reglamento nº 1052/2013.
(18)  –	Véanse, en particular, los considerandos 6, 8 y 9 de la exposición de motivos del Reglamento.
(19)  –	Véanse, respectivamente, los artículos 3 TUE, apartado 3, y 4 TUE, apartado 2.
(20)  –	Sentencia Reino Unido/Consejo (C‑77/05, EU:C:2007:803), apartados 66 y 67.
(21)  –	En general, véanse a estos efectos las conclusiones del Abogado General Jacobs en los asuntos acumulados SAM Schiffahrt y Stapf (C‑248/95 y C‑249/95, EU:C:1997:92), puntos 23 y 24, a las que se hace referencia, entre otras, en las conclusiones del Abogado General Bot en los asuntos acumulados España/Consejo (C‑274/11 y C‑295/11, EU:C:2012:782), punto 27.
(22)  –	Véanse el artículo 20 del Reglamento nº 1052/2013 y el considerando 15 de la exposición de motivos de dicho Reglamento.
(23)  –	Con la notable excepción de los Estados no miembros de la Unión que forman parte del espacio Schengen: Islandia, Liechtenstein, Noruega y Suiza. Véanse los considerandos 22 a 24 del Reglamento nº 1052/2013.
(24)  –	Véase el punto 40 de las presentes conclusiones.
(25)  –	Véase la nota 7 de las presentes conclusiones.