Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentate il 23 ottobre 2025 (1)
Causa C‑621/24
Landkreis Schweinfurt
contro
FB
[domanda di pronuncia pregiudiziale, proposta dal Bundessozialgericht (Corte federale del contenzioso sociale, Germania)
« Rinvio pregiudiziale – Politica d’asilo – Direttiva 2013/33/UE – Accoglienza dei richiedenti protezione internazionale – Articolo 17 – Norme generali relative alle condizioni materiali di accoglienza – Portata del requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita – Parità di trattamento – Articolo 20, paragrafo 1 – Limitazione del godimento delle condizioni materiali di accoglienza – Nozione di “domanda reiterata” – Norma nazionale che esclude dal godimento delle prestazioni destinate a soddisfare il fabbisogno in materia di vestiario, di beni di uso corrente e di consumi per la casa i richiedenti nei confronti dei quali è stata adottata una decisione di trasferimento in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013, salvo che dimostrino l’esistenza di circostanze particolari – Ammissibilità »
I.      Introduzione
1.        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte, essenzialmente, sulla portata del diritto riconosciuto ai richiedenti protezione internazionale (2) dall’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33/UE (3), di beneficiare di condizioni materiali di accoglienza che assicurino loro un’adeguata qualità di vita per tutelare la loro salute fisica e mentale e garantire il loro sostentamento nel territorio dello Stato membro in cui cercano asilo (4).
2.        Tale rinvio pregiudiziale è stato proposto nell’ambito di una controversia tra FB, giovane cittadino afghano, richiedente protezione internazionale, e il Landkreis Schweinfurt (distretto di Schweinfurt, Germania), in merito alla legittimità di una decisione con la quale a tale persona è stato revocato il beneficio delle prestazioni destinate a soddisfare il suo fabbisogno in materia di vestiario, di beni di uso corrente e di consumi per la casa per il motivo che era destinata ad essere allontanata dal territorio a seguito dell’esecuzione di una decisione di trasferimento, adottata in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 (5).
3.        Il Bundessozialgericht (Corte federale per il contenzioso sociale, Germania) chiede, anzitutto, alla Corte se lo Stato membro ospitante possa riservare un trattamento meno favorevole ai richiedenti nei confronti dei quali sia stata adottata una decisione di trasferimento in applicazione di tale regolamento rispetto a quello concesso ai richiedenti che, al contrario, sono destinati a rimanere nel territorio di tale Stato.
4.        Tale giudice cerca poi di stabilire se detto Stato membro assicuri ai richiedenti un’adeguata qualità di vita che garantisca il loro sostentamento e tuteli la loro salute fisica e mentale allorché concede a questi ultimi prestazioni in natura che comprendono l’alloggio, il vitto, la cura del corpo e le cure sanitarie ma li esclude, in linea di principio, dal beneficio di aiuti in vestiario e di un sussidio economico destinato a soddisfare il loro fabbisogno in materia di beni di uso corrente e di consumi per la casa.
5.        Infine, detto giudice chiede alla Corte se una siffatta limitazione del beneficio delle condizioni materiali di accoglienza possa essere adottata sulla base dell’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della direttiva 2013/33 per il motivo che la domanda presentata dal cittadino di un paese terzo costituirebbe, nel caso di specie, una domanda reiterata ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32/UE (6).
6.        In un primo momento esporrò le ragioni per le quali ritengo che l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33 osti a una norma nazionale che esclude, in linea di principio, dal beneficio delle prestazioni destinate a soddisfare il fabbisogno in materia di vestiario, di beni di uso corrente e di consumi per la casa i richiedenti nei confronti dei quali sia stata adottata una decisione di trasferimento, ma non ancora eseguita. Mi baserò, a tal riguardo, sui principi elaborati nel corso del tempo dalla Corte nelle sentenze del 27 settembre 2012, Cimade e GISTI (7), del 12 novembre 2019, Haqbin (8), del 14 gennaio 2021, The International Protection Appeals Tribunal e a. (9), e, infine, del 1° agosto 2022, Ministero dell’Interno (Revoca delle condizioni materiali di accoglienza) (10). Ricorderò, in particolare, che l’obbligo incombente allo Stato membro ospitante di assicurare ai richiedenti un’adeguata qualità di vita, che garantisca il loro sostentamento e tuteli la loro salute fisica e mentale, richiede che a coloro che sono privi di autonomia finanziaria siano concessi aiuti in vestiario e un sussidio per le spese giornaliere fino al loro trasferimento effettivo verso lo Stato membro responsabile dell’esame della loro domanda di protezione internazionale.
7.        In un secondo momento spiegherò che una siffatta esclusione non poteva, nel caso di specie, fondarsi sulle disposizioni previste all’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della direttiva 2013/33, in quanto una domanda come quella presentata da FB non costituiva una «domanda reiterata» per i motivi esposti dalla Corte nella sentenza Khan Yunis e Baabda (11), pronunciata il 19 dicembre 2024, ossia alcuni mesi dopo la presentazione della presente domanda di pronuncia pregiudiziale.
II.    Contesto normativo
A.      Diritto dell’Unione
1.      Direttiva 2013/32
8.        Ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva, per «domanda reiterata» si intende «un’ulteriore domanda di protezione internazionale presentata dopo che è stata adottata una decisione definitiva su una domanda precedente, anche nel caso in cui il richiedente abbia esplicitamente ritirato la domanda e nel caso in cui l’autorità accertante abbia respinto la domanda in seguito al suo ritiro implicito ai sensi dell’articolo 28, paragrafo 1».
2.      Direttiva 2013/33
9.        I considerando 8, 11 e 35 della direttiva 2013/33 sono così formulati:
«(8)      Per assicurare la parità di trattamento dei richiedenti nell’Unione, la presente direttiva dovrebbe applicarsi in tutte le fasi e a tutti i tipi di procedure relative alla domanda di protezione internazionale, in tutti i luoghi e i centri di accoglienza dei richiedenti e purché essi siano autorizzati a soggiornare nel territorio degli Stati membri in qualità di richiedenti.
(...)
(11)      È opportuno adottare norme in materia di accoglienza dei richiedenti che siano sufficienti a garantire loro un livello di vita dignitoso e condizioni di vita analoghe in tutti gli Stati membri.
(...)
(35)      La presente direttiva rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea [(12)]. In particolare, la presente direttiva intende assicurare il pieno rispetto della dignità umana nonché promuovere l’applicazione degli articoli 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 e 47 della Carta e deve essere attuata di conseguenza».
10.      Ai sensi dell’articolo 1, tale direttiva ha lo scopo di stabilire norme relative all’accoglienza dei richiedenti negli Stati membri.
11.      L’articolo 2, lettera g), di detta direttiva, definisce la nozione di «condizioni materiali di accoglienza», come avente ad oggetto «le condizioni di accoglienza che includono alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni, o una combinazione delle tre possibilità, nonché un sussidio per le spese giornaliere».
12.      Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, la medesima direttiva «si applica a tutti i cittadini di paesi terzi e agli apolidi che manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro (...) purché siano autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualità di richiedenti».
13.      L’articolo 17 della direttiva 2013/33, intitolato «Disposizioni generali relative alle condizioni materiali di accoglienza e all’assistenza sanitaria», dispone, al paragrafo 2, primo comma, e ai paragrafi 3 e 5 quanto segue:
«2.      Gli Stati membri provvedono a che le condizioni materiali di accoglienza assicurino un’adeguata qualità di vita che garantisca il sostentamento dei richiedenti e ne tuteli la salute fisica e mentale.
(...)
3.      Gli Stati membri possono subordinare la concessione di tutte le condizioni materiali d’accoglienza e dell’assistenza sanitaria, o di parte delle stesse, alla condizione che i richiedenti non dispongano di mezzi sufficienti a garantire loro una qualità della vita adeguata per la loro salute, nonché ad assicurare il loro sostentamento.
(...)
5.      Qualora gli Stati membri forniscano le condizioni materiali di accoglienza in forma di sussidi economici o buoni, l’ammontare dei medesimi è fissato sulla base del livello o dei livelli stabiliti dallo Stato membro interessato, secondo la legge o la prassi, in modo da garantire una qualità di vita adeguata ai propri cittadini. Gli Stati membri possono accordare ai richiedenti un trattamento meno favorevole di quello che accordano ai loro cittadini, in particolare nei casi in cui un sostegno materiale è parzialmente fornito in natura o quando il livello o i livelli, applicati ai cittadini, sono intesi ad assicurare un tenore di vita più elevato di quello prescritto per i richiedenti ai sensi della presente direttiva».
14.      L’articolo 20 di tale direttiva, intitolato «Riduzione o revoca delle condizioni materiali di accoglienza», prevede quanto segue:
«1.      Gli Stati membri possono ridurre o, in casi eccezionali debitamente motivati, revocare le condizioni materiali di accoglienza qualora il richiedente:
(...)
c)      abbia presentato una domanda reiterata quale definita all’articolo 2, lettera q), della direttiva [2013/32].
(...)
«5.      Le decisioni di ridurre o revocare le condizioni materiali di accoglienza (...) sono adottate in modo individuale, obiettivo e imparziale e sono motivate. Le decisioni sono basate sulla particolare situazione della persona interessata (...) tenendo conto del principio di proporzionalità. Gli Stati membri assicurano in qualsiasi circostanza l’accesso all’assistenza sanitaria ai sensi dell’articolo 19 e garantiscono un tenore di vita dignitoso per tutti i richiedenti.
6.      Gli Stati membri provvedono a che le condizioni materiali di accoglienza non siano revocate o ridotte prima che sia adottata una decisione ai sensi del paragrafo 5».
3.      Regolamento Dublino III
15.      I considerando 11 e 12 del regolamento Dublino III così recitano:
«(11)      La direttiva [2013/33] dovrebbe applicarsi alla procedura di determinazione dello Stato membro competente disciplinata dal presente regolamento, fatti salvi i limiti nell’applicazione di detta direttiva.
(12)      La direttiva [2013/32] dovrebbe integrare e lasciare impregiudicate le disposizioni relative alle garanzie procedurali disciplinate dal presente regolamento, fatti salvi i limiti nell’applicazione di detta direttiva».
16.      L’articolo 18 di tale regolamento, disciplina gli «[o]bblighi dello Stato membro competente», come segue:
«1.      Lo Stato membro competente in forza del presente regolamento è tenuto a:
(...)
c)      riprendere in carico, alle condizioni di cui agli articoli 23, 24, 25 e 29, un cittadino di un paese terzo o un apolide che ha ritirato la sua domanda in corso d’esame e che ha presentato una domanda in un altro Stato membro o che si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno.
2.      (...)
Nei casi che rientrano nell’ambito di applicazione del paragrafo 1, lettera c), qualora lo Stato membro competente abbia interrotto l’esame di una domanda in seguito al ritiro di quest’ultima da parte del richiedente, prima di una decisione sul merito di primo grado, detto Stato membro provvede affinché al richiedente sia concesso il diritto di chiedere che l’esame della domanda sia portato a termine o di presentare una nuova domanda di protezione internazionale, che non sarà trattata come domanda reiterata di cui alla direttiva 2013/32/UE. In tali casi gli Stati membri provvedono affinché l’esame della domanda sia portato a termine.
(...)»
B.      Diritto tedesco
1.      Legge sulle condizioni materiali di accoglienza
17.      Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, punto 5, dell’Asylbewerberleistungsgesetz (legge in materia di prestazioni a favore dei richiedenti asilo), nella versione pubblicata il 5 agosto 1997 (13), come modificata da ultimo dall’articolo 18 del Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandémie (legge recante rafforzamento della prevenzione vaccinale contro il COVID‑19 e modifica di altre disposizioni in relazione alla pandemia di COVID‑19) (14), del 10 dicembre 2021 (in prosieguo: la «legge sulle condizioni materiali di accoglienza»):
«(1)      Hanno titolo per beneficiare delle condizioni ai sensi della presente legge gli stranieri che risiedono effettivamente nel territorio federale e che
(...)
5.      sono assoggettati all’obbligo esecutivo di lasciare il territorio, anche se un avviso di allontanamento non è ancora esecutivo o non lo è più»
18.      L’articolo 1a di tale legge, intitolato «Limitazione dei diritti», prevede quanto segue:
«(1)      I beneficiari ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, punto 5, per i quali sono fissati una data e una possibilità di partenza, non hanno più diritto, a partire dal giorno successivo alla data di partenza, a condizioni ai sensi degli articoli 2, 3 e 6, a meno che la partenza non abbia potuto avere luogo per motivi non imputabili ai medesimi. Fino alla loro partenza o all’esecuzione del loro allontanamento, essi godono unicamente di condizioni intese a coprire il loro fabbisogno di vitto e alloggio, incluso il riscaldamento, nonché la cura del corpo e della salute. Solo qualora ricorrano, nel singolo caso concreto, circostanze speciali, agli stessi possono essere concesse anche altre condizioni ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, prima frase. Le condizioni devono essere concesse, in linea generale, sotto forma di prestazioni in natura.
(...)
(7)      I beneficiari ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, punto 1 o 5, la cui domanda di asilo sia stata respinta in quanto inammissibile con decisione del Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati, Germania] adottata ai sensi dell’articolo 29, paragrafo 1, punto 1, dell’Asylgesetz (AsylG) [(legge sul diritto di asilo) (15), del 26 giugno 1992], in combinato disposto con l’articolo 31, paragrafo 6, di tale legge, e per i quali sia stato disposto un allontanamento ai sensi dell’articolo 34a, paragrafo 1, prima frase, seconda ipotesi, di detta legge, godono soltanto di condizioni in conformità al paragrafo 1, anche se tale decisione è ancora impugnabile. La prima frase non si applica laddove un giudice abbia riconosciuto efficacia sospensiva al ricorso avverso il provvedimento di allontanamento.
19.      L’articolo 3, paragrafo 1, della legge sulle condizioni materiali di accoglienza dispone quanto segue:
«I beneficiari ai sensi dell’articolo 1 godono di condizioni intese a coprire il fabbisogno di vitto, alloggio, riscaldamento, vestiario, assistenza sanitaria e beni di consumo per la casa (fabbisogno essenziale). Ai medesimi vengono inoltre accordate condizioni intese a coprire le necessità personali della vita quotidiana (necessità personali essenziali)».
20.      L’articolo 6, paragrafo 1, di tale legge è così formulato:
«Ulteriori condizioni possono essere concesse, in particolare, qualora esse siano indispensabili nel singolo caso concreto a garantire il sostentamento o la salute, ve ne sia l’esigenza per coprire particolari esigenze di minori o siano necessarie all’adempimento di un obbligo di cooperazione amministrativo. (...)».
2.      Legge sul diritto di asilo
21.      L’articolo 29 della legge sul diritto di asilo, nella versione pubblicata il 2 settembre 2008 (16), come modificata da ultimo dall’articolo 9 del Gesetz zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters (legge che disciplina lo sviluppo del registro centrale degli stranieri) (17), del 9 luglio 2021, intitolato «Domande inammissibili», al paragrafo 1, punto 1, prevede quanto segue:
«Una domanda di asilo è inammissibile quando:
1.      un altro Stato
a)      ai sensi del regolamento [Dublino III] (...)
(...)
è competente per l’espletamento della procedura di asilo».
22.      L’articolo 34a, paragrafo 1, di tale legge stabilisce che:
«Se lo straniero deve essere allontanato (...) verso lo Stato competente per l’espletamento della procedura di asilo (...), l’Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati ne dispone l’allontanamento verso tale Stato non appena venga accertato che sia possibile eseguirlo. Lo stesso vale laddove lo straniero abbia presentato la domanda di asilo in un altro Stato competente per l’espletamento della procedura di asilo in forza di disposizioni del diritto dell’Unione o di un trattato internazionale, oppure l’abbia ritirata prima della decisione dell’Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati. (...)»
III. Fatti del procedimento principale e questioni pregiudiziali
23.      FB è un cittadino afghano entrato in Germania il 25 agosto 2021 all’età di 19 anni e registrato come richiedente protezione internazionale il 6 settembre 2021. L’Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati ha chiesto alla Romania la sua ripresa in carico con la motivazione che FB vi aveva precedentemente presentato una domanda di protezione internazionale il 6 agosto 2021, che avrebbe poi implicitamente ritirato (18).
24.      Per quanto riguarda le condizioni materiali di accoglienza che gli sono state concesse fin dal settembre 2021, FB è stato alloggiato in un centro di prima accoglienza situato nel distretto di Schweinfurt. Egli ha ricevuto le prestazioni in natura previste agli articoli 3 e 3a della legge sulle condizioni materiali di accoglienza, vale a dire un alloggio riscaldato e curato, cibo, vestiario, energia elettrica per uso domestico, prodotti per la cura del corpo e per l’igiene personale, nonché un accesso alla rete locale senza fili. Egli ha inoltre percepito un sussidio economico destinato a coprire le sue «necessità personali essenziali» di importo pari a EUR 101,25 per il periodo dal 6 al 30 settembre 2021 e pari a EUR 121,50 mensili a partire dall’ottobre 2021 (19).
25.      A seguito dell’accettazione della ripresa in carico di FB da parte della Romania, l’Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati ha adottato, il 25 ottobre 2021, una decisione di inammissibilità della sua domanda di protezione internazionale, e ne ha ordinato il trasferimento verso tale Stato membro (20). Il termine ultimo per tale trasferimento è stato fissato al 22 aprile 202[2]. FB ha proposto ricorso avverso la decisione di trasferimento, respinto con sentenza del Verwaltungsgericht Würzburg (Tribunale amministrativo di Würzburg, Germania) in data 21 dicembre 2021.
26.      Dopo aver sentito FB, il distretto di Schweinfurt, con decisione del 9 dicembre 2021, ha limitato il beneficio delle condizioni materiali di accoglienza che gli erano state concesse, basandosi sull’articolo 1a, paragrafo 7, della legge sulle condizioni materiali di accoglienza (21). Tale decisione era applicabile per il periodo dal 1° gennaio al 30 giugno 2022. A decorrere dal 1° gennaio 2022, FB ha quindi beneficiato di prestazioni in natura che coprivano il suo fabbisogno in materia di alloggio, vitto, riscaldamento, cure del corpo e sanitarie nonché, in caso di malattia, di prestazioni di assistenza medica. Per contro, egli ha perso il beneficio delle prestazioni previste per soddisfare, da un lato, il suo «fabbisogno essenziale» in materia di vestiario, di beni di uso corrente e di consumi per la casa e, dall’altro, le sue «necessità personali essenziali» di cui all’articolo 3, paragrafo 1, seconda frase, di tale legge, vale a dire le spese di trasporto, comunicazione, per il tempo libero, lo svago, le attività culturali, i servizi di alloggio e ristorazione nonché di altri beni e servizi. Dalla decisione controversa, allegata al fascicolo nazionale di cui dispone la Corte, risulta che FB non ha invocato circostanze particolari che giustificassero la concessione di tali altre prestazioni. Non è stato possibile effettuare i trasferimenti inizialmente previsti per il 19 gennaio 2022 e, successivamente, per il 2 marzo 2022 per motivi non imputabili a FB, in quanto la Romania non accetta più trasferimenti in entrata a partire dal 1° marzo 2022 a causa della guerra in Ucraina. Il 23 febbraio 2022 FB è stato trasferito in un altro distretto in cui ha beneficiato di condizioni che non sono contestate nel caso di specie. È quindi pacifico che, nella presente causa, il periodo controverso va dal 1° gennaio 2022 al 22 febbraio 2022.
27.      FB ha proposto ricorso dinanzi al Sozialgericht Würzburg (Tribunale per il contenzioso sociale di Würzburg, Germania) al fine di ottenere la concessione di condizioni materiali di accoglienza più favorevoli e, in particolare, un sussidio economico per soddisfare le sue necessità personali essenziali durante tale periodo controverso.
28.      Sebbene tale ricorso sia stato respinto da detto tribunale con sentenza del 20 gennaio 2023, esso è stato accolto, per contro, dal Bayerisches Landessozialgericht (Tribunale superiore per il contenzioso sociale della Baviera, Germania), con sentenza del 31 maggio 2023, con la motivazione che la limitazione prevista all’articolo 1a, paragrafo 7, della legge sulle condizioni materiali di accoglienza richiedeva la prova dell’esistenza di un comportamento contrario a un obbligo, il che non era dimostrato nel caso di specie. Il distretto di Schweinfurt ha pertanto proposto ricorso per cassazione («Revision») dinanzi al giudice del rinvio avverso tale sentenza.
29.      In tali circostanze, il Bundessozialgericht (Corte federale del contenzioso sociale, Germania) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se una normativa di uno Stato membro, la quale accorda ai richiedenti (...), indipendentemente dal loro status di persone assoggettate all’obbligo esecutivo di lasciare il territorio, nella pendenza del termine di trasferimento ai sensi del regolamento [Dublino III], esclusivamente un diritto di alloggio, vitto, cura del corpo e della salute e trattamento in caso di malattia, nonché, in funzione delle circostanze del singolo caso concreto, di vestiario e beni di consumo per la casa, fornisca il livello minimo descritto all’articolo 17, paragrafi 2 e 5, della direttiva 2013/33.
2)      In caso di risposta in senso negativo alla prima questione:
a)      Se l’articolo 20, paragrafo 1, prima frase, lettera c), della direttiva 2013/33, in combinato disposto con l’articolo 2, lettera q), della direttiva [2013/32], debba essere interpretato nel senso che rientrano in una domanda reiterata anche fattispecie in cui già in precedenza il richiedente ha presentato una domanda di protezione internazionale in un altro Stato membro e, fondandosi sulla medesima, l’Ufficio federale per l’immigrazione e i rifugiati ha respinto la domanda in quanto inammissibile ai sensi del regolamento [Dublino III] e ha disposto l’allontanamento.
b)      Se, per stabilire se in tale fattispecie sia ravvisabile una domanda reiterata ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, rilevi il momento di un ritiro [della domanda di protezione internazionale] o il momento di una decisione dell’altro Stato membro ai sensi dell’articolo 27 o dell’articolo 28 della direttiva 2013/32.
c)      Se l’articolo 20, paragrafo 1, prima frase, lettera c), in combinato disposto con l’articolo 20, paragrafi 5 e 6, della direttiva 2013/33, in combinato disposto con la [Carta], debba essere interpretato nel senso che è ammissibile una riduzione delle condizioni di accoglienza alle prestazioni intese a coprire il fabbisogno di vitto e alloggio, incluso il riscaldamento, nonché la cura del corpo e della salute, e prestazioni in caso di malattia nonché – in funzione del singolo caso concreto – di vestiario e beni di consumo per la casa».
30.      Hanno presentato osservazioni scritte FB, i governi tedesco e belga nonché la Commissione europea. Tali parti e soggetti interessati (fatta eccezione per il governo belga) hanno partecipato all’udienza che si è tenuta il 4 settembre 2025, durante la quale essi hanno anche risposto oralmente ai quesiti loro rivolti dalla Corte.
IV.    Analisi
A.      Osservazione preliminare
31.      Tenuto conto del contenuto della discussione svoltasi in occasione dell’udienza dinanzi alla Corte, mi sembra utile formulare un’osservazione preliminare relativa alla portata delle questioni sollevate dal giudice del rinvio.
32.      In udienza, il governo tedesco ha sostenuto che l’articolo 27, paragrafo 3, lettera a), del regolamento Dublino III, nella parte in cui conferisce all’interessato il diritto di rimanere nello Stato membro di cui trattasi in attesa dell’esito del ricorso o della domanda di revisione avverso la decisione di trasferimento, dovrebbe essere interpretato nel senso che esso osta all’applicazione della direttiva 2013/33. Infatti secondo tale governo, poiché la decisione di trasferimento adottata nei confronti di FB è divenuta definitiva, quest’ultimo non disponeva più del diritto di soggiornare nel territorio tedesco e, di conseguenza, non rientrava nell’ambito di applicazione di tale direttiva, come definito all’articolo 3, paragrafo 1, di quest’ultima, anche se il trasferimento non era stato effettivamente eseguito.
33.      Rilevo che tale argomento non è stato sollevato dal governo tedesco nelle sue osservazioni scritte e il suo esame mi sembra eccedere l’ambito della controversia definito dal giudice del rinvio. Quest’ultimo parte infatti dalla premessa che FB rientri, per il periodo di cui trattasi, nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/33, nonostante il rigetto del ricorso da lui proposto avverso la decisione di trasferimento verso la Romania e il carattere definitivo di quest’ultima. In tale contesto detto giudice si limita a interrogare la Corte sull’interpretazione dell’articolo 17, paragrafi 2 e 5, e dell’articolo 20 di tale direttiva, per quanto riguarda la portata del diritto riconosciuto a detto richiedente di beneficiare di condizioni materiali di accoglienza che gli garantiscano un’adeguata qualità di vita. Infatti, ricordo che, secondo una giurisprudenza costante, spetta al solo giudice nazionale definire l’oggetto delle questioni che esso intende proporre alla Corte (22).
34.      In tali circostanze ritengo che la Corte non possa estendere l’oggetto delle questioni sollevate dal giudice del rinvio esaminando queste ultime alla luce dell’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento Dublino III e verificando se, a causa dell’esaurimento del ricorso previsto da tale disposizione, FB non avesse più il diritto di soggiornare nel territorio tedesco sebbene la decisione di trasferimento non fosse stata eseguita e, di conseguenza, egli non rientrasse più nell’ambito di applicazione della direttiva 2013/33. Poiché tale questione eccede ampiamente il perimetro definito da tale giudice ritengo che la Corte debba limitarsi all’interpretazione delle disposizioni della direttiva in questione espressamente menzionate da detto giudice.
B.      Condizioni di applicazione delle disposizioni generali relative alle condizioni materiali di accoglienza enunciate all’articolo 17 della direttiva 2013/33 (prima questione)
35.      Con la sua prima questione pregiudiziale il giudice del rinvio chiede, in sostanza, alla Corte se l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale l’autorità competente revoca il beneficio delle prestazioni destinate a soddisfare il fabbisogno in materia di vestiario, beni di uso corrente e di consumi per la casa, versate in natura o sotto forma di sussidi economici, dei richiedenti nei confronti dei quali sia stata adottata una decisione di trasferimento in applicazione del regolamento Dublino III, salvo che dimostrino l’esistenza di circostanze particolari.
36.      Tale questione impone di analizzare il trattamento che lo Stato membro ospitante è tenuto a concedere a un richiedente, destinato ad essere trasferito verso lo Stato membro competente per l’esame della sua domanda di protezione internazionale, prima di esaminare la portata del requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita di cui all’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33. Procederò a tale esame alla luce della situazione di un richiedente che, al pari di FB, non disponeva di risorse proprie, come è stato precisato in udienza.
1.      Sul trattamento da concedere ai richiedenti nei confronti dei quali sia stata adottata una decisione di trasferimento
37.      Conformemente al suo titolo, l’articolo 17 della direttiva 2013/33 enuncia le disposizioni generali relative alle condizioni materiali di accoglienza.
38.      Il paragrafo 2 di tale articolo definisce l’oggetto e la finalità delle misure relative alle condizioni materiali di accoglienza, imponendo agli Stati membri di provvedere affinché tali misure assicurino ai «richiedenti» un’adeguata qualità di vita che garantisca il loro sostentamento e ne tuteli la salute fisica e mentale.
39.      Il paragrafo 5 di detto articolo definisce, a sua volta, le norme applicabili alla fissazione dell’importo dei sussidi economici o dei buoni versati a tal fine, precisando che gli Stati membri possono accordare ai richiedenti un trattamento meno favorevole di quello che accordano ai loro cittadini, in particolare nei casi in cui un sostegno materiale è parzialmente fornito in natura o quando il livello o i livelli, applicati ai cittadini, sono intesi ad assicurare un tenore di vita più elevato di quello prescritto per i richiedenti ai sensi della direttiva 2013/33.
40.      Il giudice del rinvio chiede alla Corte se, al di là della disparità di trattamento consentita tra un richiedente e un cittadino nazionale, lo Stato membro ospitante possa, inoltre, trattare in modo diverso i richiedenti nei confronti dei quali sia stata adottata una decisione di trasferimento verso lo Stato membro competente per l’esame della loro domanda, in quanto questi ultimi ricevono un trattamento meno favorevole rispetto agli altri richiedenti.
41.      Alla luce dell’obiettivo della direttiva 2013/33 e dei termini in cui esso è espresso, è indubbio che il legislatore dell’Unione non ha inteso introdurre un regime di presa in carico a geometria variabile nel quale le modalità di accoglienza del richiedente dipendano, in realtà, dalla questione se lo Stato membro in cui si trova sia lo Stato membro che statuirà definitivamente sulla sua domanda di protezione internazionale. Ad eccezione delle disposizioni particolari espressamente previste da tale legislatore nei confronti delle persone vulnerabili (articoli da 21 a 25 di tale direttiva), di quelle trattenute (articolo 10 di detta direttiva), o ancora di quelle oggetto di una sanzione a causa del loro comportamento (articolo 20 della medesima direttiva), nessun elemento, di ordine testuale, contestuale o teleologico, consente di stabilire una siffatta differenza di trattamento.
42.      In primo luogo, allo stato attuale del diritto dell’Unione, nessuno degli atti che compongono il sistema europeo comune di asilo stabilisce uno status giuridico proprio del richiedente nei confronti del quale sia stata adottata una decisione di trasferimento o prevede un regime giuridico particolare nei suoi confronti (23).
43.      Pertanto, per quanto riguarda la direttiva 2013/33 la Corte ha già dichiarato, nella sentenza IPAT, che «i richiedenti oggetto delle “procedure relative alle domande di protezione internazionale” istituite dal regolamento Dublino III sono manifestamente inclusi nell’ambito di applicazione ratione personae di [tale] direttiva» (24), e che quest’ultima non opera alcuna distinzione a seconda che il richiedente sia o meno oggetto di una procedura di trasferimento (25). La Corte ha rilevato che il legislatore dell’Unione utilizza in modo uniforme e trasversale la nozione di «richiedente» contenuta nell’articolo 2, lettera b), di detta direttiva, la quale riguarda «soltanto una categoria di richiedenti» comprendente tutti i cittadini di paesi terzi e gli apolidi che depositano una domanda di protezione internazionale sulla quale non sia stato ancora statuito in via definitiva (26). Poiché una decisione di trasferimento non costituisce una decisione che statuisce in via definitiva su una domanda di protezione internazionale, la Corte ha considerato che l’adozione di siffatta decisione non può quindi avere come effetto di privare l’interessato della sua qualità di «richiedente» ai sensi di tale disposizione nonché dei diritti associati a tale qualità (27). Orbene, è giocoforza constatare che l’articolo 17, paragrafo 2, della medesima direttiva si riferisce ai «richiedenti» senza alcuna distinzione.
44.      In secondo luogo, la direttiva 2013/33 ha lo scopo non già di garantire l’integrazione dei richiedenti nello Stato membro ospitante bensì di assicurare la presa in carico effettiva dei loro bisogni essenziali e immediati al fine di assicurare, conformemente ai considerando 11 e 35 di tale direttiva, il rispetto dei loro diritti fondamentali.
45.      In tale contesto, la Corte ha dichiarato che il rispetto della dignità umana e del diritto di asilo, riconosciuti rispettivamente agli articoli 1 e 18 della Carta, si impongono non solo nei confronti dei richiedenti che si trovano nel territorio dello Stato membro competente per l’esame della loro domanda, ma anche nei confronti di coloro che si trovano in attesa della determinazione di tale Stato (28).
46.      Tale ragionamento deve essere esteso ai richiedenti che si trovano in attesa del loro trasferimento effettivo verso lo Stato membro competente per l’esame della loro domanda. Infatti la nozione stessa di «accoglienza» richiede di prendere in considerazione un criterio oggettivo, vale a dire il luogo in cui si trova il richiedente, e non il gioco delle regole enunciate dal regolamento Dublino III e della relativa prassi, da cui risulta che la data del trasferimento e la realizzazione di quest’ultimo restano in definitiva incerte. Del resto la Corte ha già evidenziato ciò in maniera assolutamente corretta, ricordando che l’esclusione dei richiedenti dal beneficio di talune condizioni materiali di accoglienza non poteva essere giustificata alla luce della brevità della procedura di determinazione dello Stato membro competente, tenuto conto dei termini relativi alla procedura di (ri)presa in carico e di trasferimento stabiliti agli articoli da 21 a 25 e all’articolo 29 del regolamento Dublino III nonché della situazione in cui il trasferimento non si è verificato nei termini fissati (29). La presente causa ne è un esempio in quanto non solo il termine massimo entro il quale la decisione di trasferimento doveva essere applicata era di sei mesi – il che costituisce un periodo estremamente lungo se il richiedente, privo di autonomia finanziaria, non beneficia di un aiuto in vestiario né di un sussidio per le spese giornaliere –, ma tale decisione non è mai stata neppure eseguita.
47.      Il fatto di escludere i richiedenti dal beneficio delle condizioni materiali di accoglienza per il motivo che essi non si trovano «nel luogo giusto» in applicazione dei criteri di competenza enunciati dal regolamento Dublino III violerebbe i loro diritti fondamentali. Oggettivamente essi si trovano in una situazione analoga a quella in cui si trovano i richiedenti che soggiornano nello Stato membro competente per la loro domanda o in attesa di determinazione di tale Stato. Il loro fabbisogno è identico: pur non essendo soggetti agli obblighi di cooperazione imposti dall’esame della loro domanda essi devono tuttavia alloggiare, nutrirsi, vestirsi e disporre di una somma di denaro che consenta loro di conservare un minimo di dignità e autonomia al fine di beneficiare dei diritti loro riconosciuti dalla direttiva 2013/33.
48.      Un siffatto approccio violerebbe altresì l’obiettivo della direttiva 2013/33 come dichiarato al considerando 8 della stessa, di «assicurare la parità di trattamento dei richiedenti nell’Unione, [trovando applicazione] in tutte le fasi e a tutti i tipi di procedure relative alla domanda di protezione internazionale, in tutti i luoghi e i centri di accoglienza dei richiedenti e purché essi siano autorizzati a soggiornare nel territorio degli Stati membri in qualità di richiedenti» (30). La procedura di trasferimento e di (ri)presa in carico di un richiedente da parte dello Stato membro competente per l’esame della sua domanda, svolta in applicazione del regolamento Dublino III, è per sua stessa natura una «procedura relativa alle domande di protezione internazionale» (31). Inoltre, dal combinato disposto del considerando 11 e dell’articolo 20, paragrafo 5, di tale regolamento risulta che le norme relative all’accoglienza previste dalla direttiva 2013/33 sono applicabili alla procedura di determinazione dello Stato membro competente, in quanto tale procedura si conclude solo a decorrere dalla (ri)presa in carico del richiedente da parte di tale Stato. La Corte lo ha confermato nella sentenza IPAT, dichiarando che l’obbligo gravante sullo Stato membro interessato di concedere le condizioni di accoglienza al richiedente «cessa unicamente al momento del trasferimento definitivo di quest’ultimo verso lo Stato membro richiesto» (32).
49.      Infine, in terzo luogo, ammettere che lo Stato membro ospitante possa introdurre una rottura nella presa in carico dei richiedenti per il motivo che non è lo Stato membro competente per l’esame della loro domanda sarebbe contrario alla finalità del sistema europeo comune di asilo, assoggettando una parte significativa di richiedenti a norme nazionali molto meno favorevoli delle norme armonizzate stabilite in tale regime. È evidente che una siffatta misura non consentirebbe di «garantire la continuità della protezione e dei diritti concessi dal [regolamento Dublino III] e da[gli] altri strumenti giuridici pertinenti in materia di asilo», finalità che il legislatore dell’Unione persegue all’articolo 31 di tale regolamento.
50.      Di conseguenza, alla luce di tali elementi ritengo che l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33 osti a una norma nazionale in forza della quale i richiedenti, nei confronti dei quali è stata adottata una decisione di trasferimento verso lo Stato membro competente per l’esame della loro domanda di protezione internazionale, beneficiano di un trattamento meno favorevole rispetto agli altri richiedenti.
51.      Occorre ora esaminare il secondo aspetto della prima questione sottoposta dal giudice del rinvio: se uno Stato membro garantisca ai richiedenti un’adeguata qualità di vita, che ne garantisca il sostentamento e ne tuteli la salute fisica e mentale, nel caso in cui escluda i richiedenti dal beneficio dell’aiuto in vestiario e del sussidio per le spese giornaliere per l’acquisto di beni di uso corrente e di consumi per la casa.
2.      Sulla portata del requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita
52.      Ricordo che l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 enuncia il principio secondo cui le misure nazionali relative alle condizioni materiali di accoglienza devono assicurare ai richiedenti un’adeguata qualità di vita che garantisca loro il sostentamento e ne tuteli la salute fisica e mentale.
53.      Al fine di determinare la portata e le modalità della presa a carico richiesta da tale disposizione, il giudice del rinvio invita la Corte a precisare la portata del requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita e il contenuto degli obblighi che ne derivano per gli Stati membri.
54.      Nel diritto economico l’espressione «qualità di vita» si riferisce al benessere economico e sociale di una persona o di un gruppo di persone, e in particolare alla sua capacità di soddisfare i suoi bisogni essenziali e non essenziali. Nell’ambito della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione fa riferimento sia al requisito relativo alla garanzia di un’«adeguata» qualità di vita sia a quello relativo alla salvaguardia di un tenore di vita «dignitoso», senza definire la portata di tali requisiti. Detto giudice chiede pertanto se sia possibile stabilire un parallelismo tra questi ultimi.
55.      In primo luogo, l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 non contiene alcun rinvio espresso al diritto degli Stati membri per determinare il significato e la portata della nozione di «adeguata qualità di vita». Conformemente a una giurisprudenza costante occorre quindi elaborare un’interpretazione autonoma e uniforme di tale nozione, tenendo conto non soltanto del tenore letterale di tale disposizione ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti da tale direttiva (33).
56.      È in base a tale metodo che la Corte ha definito la portata del requisito relativo alla salvaguardia di un tenore di vita dignitoso stabilito all’articolo 20, paragrafo 5, della direttiva 2013/33 nel senso che esso vieta agli Stati membri di porre il richiedente in una situazione di estrema privazione materiale che non gli consenta di far fronte ai suoi bisogni più elementari, quali nutrirsi, vestirsi, lavarsi e disporre di un alloggio, e che comprometta la sua salute fisica o mentale o lo ponga in uno stato di degrado incompatibile con tale dignità (34). Nella sentenza Cimade e GISTI la Corte aveva già dichiarato che un richiedente non poteva essere privato della protezione delle norme minime di accoglienza previste dalla direttiva 2003/9, neanche per un periodo temporaneo dopo la presentazione della sua domanda e prima che si procedesse al suo trasferimento effettivo, pena il rischio, segnatamente, di violare la finalità di tale direttiva e le prescrizioni dell’articolo 1 della Carta, a norma del quale la dignità umana deve essere rispettata e tutelata(35).
57.      All’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione esige che le misure relative alle condizioni materiali di accoglienza garantiscano non già un tenore di vita «dignitoso», bensì un tenore di vita «adeguato».
58.      Rilevo che gli Stati membri devono garantire tale tenore di vita mediante le misure relative alle «condizioni materiali di accoglienza», le quali ne costituiscono quindi le componenti. Tali condizioni sono definite all’articolo 2, lettera g), della direttiva 2013/33, nel senso che includono «alloggio, vitto e vestiario, forniti in natura o in forma di sussidi economici o buoni, o una combinazione delle tre possibilità, nonché un sussidio per le spese giornaliere». Se è vero che il legislatore dell’Unione concede agli Stati membri un margine di discrezionalità quanto alla forma in cui tali condizioni sono offerte, per contro esso ne definisce con precisione il contenuto individuando i requisiti da soddisfare. Come testimonia l’uso di «e» e di «nonché», le condizioni materiali di accoglienza sono cumulative e devono essere considerate inscindibilmente connesse in quanto costituiscono il mezzo per garantire un tenore di vita adeguato al richiedente privo di autonomia finanziaria. Nel contesto dell’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, di tale direttiva, il diritto a un’adeguata qualità di vita è quindi concepito come un diritto composito il cui godimento dipende dalla realizzazione simultanea di ciascuna di tali condizioni (36).
59.      Di conseguenza gli Stati membri non possono prevedere un regime «à la carte», revocando o sottraendo una di tali componenti. A tal riguardo rilevo che la formulazione dell’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 si distingue da quella utilizzata all’articolo 17, paragrafo 3, di tale direttiva, che consente agli Stati membri di concedere «in tutto o in parte» dette condizioni quando il richiedente beneficia di risorse proprie. Ne consegue che, ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, di detta direttiva, gli Stati membri non possono sottrarsi all’obbligo ad essi incombente di provvedere tanto alle esigenze del richiedente di disporre di un alloggio e di nutrirsi quanto all’esigenza di vestirsi e di versargli un sussidio per le spese giornaliere.
60.      In secondo luogo, il termine «adeguata» implica la concessione di prestazioni adeguate al fine di garantire non già l’accesso a un insieme di diritti economici, sociali e culturali, bensì la sussistenza del richiedente e la protezione della sua salute fisica e mentale. All’articolo 17, paragrafo 3, della direttiva 2013/33, il legislatore dell’Unione si riferisce del resto espressamente ai mezzi sufficienti a garantire una «qualità della vita adeguata [alla] salute, nonché ad assicurare [il] sostentamento» (37) del richiedente. Ciò implica la concessione di prestazioni il cui contenuto sia adeguato alla situazione individuale del richiedente in una determinata società e in un determinato periodo (38). La formulazione dell’articolo 17, paragrafo 5, di tale direttiva è particolarmente illuminante al riguardo richiedendo, a tal fine, che l’importo dei sussidi economici o dei buoni versati a titolo delle condizioni materiali di accoglienza sia fissato «sulla base del livello o dei livelli stabiliti dallo Stato membro interessato». Per contro se l’aiuto per il vestiario è fornito in natura, ritengo che esso debba consentire al richiedente di avere accesso a indumenti e calzature di aspetto ragionevolmente dignitoso, adeguati al genere e all’età, adatti alla stagione e in quantità sufficiente.
61.      Alla luce di tali elementi testuali il requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita di cui all’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33, se soddisfa i bisogni elementari del richiedente, va quindi al di là del diritto alla sola sopravvivenza. Quest’ultimo deve poter condurre una vita dignitosa con un accesso a risorse sufficienti e adeguate per soddisfare la necessità di alloggiare, nutrirsi, vestirsi e curarsi, nonché per godere di un’autonomia minima in una determinata società e in un determinato periodo (39).
62.      Il contesto di tale disposizione consente di avvalorare l’interpretazione secondo cui tale requisito ha una portata sostanziale ben più ampia di quella relativa alla salvaguardia di un tenore di vita dignitoso.
63.      Infatti, il requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita si inserisce nel contesto della concessione delle condizioni materiali di accoglienza le cui modalità sono definite all’articolo 17 della direttiva 2013/33, mentre quello relativo alla salvaguardia di un tenore di vita dignitoso si inserisce nel contesto della limitazione, o addirittura della revoca del beneficio di tali condizioni, previsti all’articolo 20 di quest’ultima (40). Quest’ultimo requisito costituisce quindi un’eccezione applicabile solo in situazioni caratterizzate da un abuso di diritto o da un comportamento contrario alle norme di diritto da parte del ricorrente. Esigendo che l’integrità e la dignità del richiedente siano garantite, mentre tutte o parte delle condizioni materiali di accoglienza gli sono revocate, il legislatore dell’Unione istituisce una soglia minima al di sotto della quale gli Stati membri non possono scendere.
64.      Per contro, il requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita di cui all’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 costituisce la norma e ha necessariamente una portata materiale più ampia. Lo testimonia la sentenza del 27 febbraio 2014, Saciri e a. (41), nella quale la Corte richiede che il livello delle condizioni materiali di accoglienza, in particolare, l’aiuto finanziario versato a tal fine, sia sufficiente a garantire un livello di vita «dignitoso e adeguato» per la salute, nonché ad assicurare il sostentamento dei richiedenti.
65.      Infine, escludere dalle condizioni materiali di accoglienza previste all’articolo 17, paragrafo 2, della direttiva 2013/33, le prestazioni destinate alla presa in carico del fabbisogno in materia di vestiario, beni di uso corrente e consumi per la casa violerebbe manifestamente l’obiettivo perseguito dal legislatore dell’Unione.
66.      Per quanto riguarda l’aiuto in vestiario, si riconosce che l’abbigliamento è una condizione preliminare per il godimento dei diritti umani in generale (42). Ricordo che, secondo la Corte, la necessità di vestirsi è un bisogno «elementare», al pari della necessità di alloggiare e nutrirsi, in quanto contribuisce al rispetto della dignità umana. Indossare vestiti laceri e sporchi è d’altronde l’aspetto più visibile e rivelatore della privazione. Vestirsi contribuisce non solo alla tutela della salute mentale ma anche e in modo evidente alla tutela della salute fisica dell’interessato, in quanto un indumento adeguato protegge il corpo dalle intemperie, dal freddo, dalla pioggia, ecc. Vestirsi è anche il mezzo per garantire l’efficacia
pratica dei diritti riconosciuti al richiedente, come quello di circolare, seguire una formazione professionale o ancora accedere al mercato del lavoro.
67.      Per quanto riguarda il sussidio per le spese giornaliere, anch’esso costituisce un elemento essenziale delle condizioni materiali di accoglienza in quanto, come sottolineato più volte dalla Commissione in udienza, esso consente al richiedente di beneficiare di un minimo di autonomia. Lasciato alla libera disponibilità del richiedente e concepito come «argent de poche» (denaro per le piccole spese), il cui importo dipende da ciascuno Stato membro, tale sussidio deve consentirgli di acquistare beni di uso corrente che sono essenziali, come i prodotti per l’igiene personale o ancora titoli di trasporto. Secondo l’Agenzia dell’Unione europea per l’asilo (EUAA)
(43), tale sussidio persegue una serie di obiettivi: in primo luogo, consentire ai richiedenti di raggiungere un livello minimo di sostentamento fisico, al di fuori dei bisogni elementari quali l’alloggio, il vitto o il vestiario; in secondo luogo, garantire loro un livello minimo di partecipazione alla vita socioculturale dello Stato membro nel quale risiedono; e, in terzo luogo, consentire loro di godere di una certa autonomia finanziaria (44). Aggiungerei che tale sussidio consente altresì ai richiedenti di adempiere l’obbligo di cooperazione ad essi incombente nell’ambito della procedura di esame della loro domanda di protezione internazionale, rispondendo alle varie convocazioni e recandosi ai colloqui, e consente loro anche di godere dei diritti ad essi riconosciuti di beneficiare, ad esempio, di una formazione professionale o di avere accesso all’assistenza sanitaria.
68.      A tal riguardo rilevo che in diritto internazionale è ammesso che il diritto a un’adeguata qualità di vita – che si rinviene anche sotto la nozione di diritto a un tenore di vita «sufficiente» o «adeguato» – richiede che ciascuno possa avere accesso non solo a un’alimentazione adeguata, a un alloggio adeguato, a indumenti adeguati nonché all’assistenza medica e ai servizi sociali necessari, ma anche ad altri diritti economici, sociali e culturali, necessari in una determinata società in un determinato periodo, come il diritto all’istruzione o, ancora, il diritto al lavoro (45). I beni e i servizi devono essere disponibili in quantità e qualità sufficienti, adeguati al genere o all’età e idonei dal punto di vista culturale. Benché esistano divergenze relative alla portata precisa di tale diritto, si ammette quindi che esso è collegato all’esercizio di altri diritti, alcuni meno gravosi di altri, e ha come base il diritto alla dignità umana (46). Così, in termini puramente economici, la Banca mondiale ritiene che un’adeguata qualità di vita implichi la necessità di vivere al di sopra della soglia di povertà della società interessata. A suo avviso, la garanzia di un’adeguata qualità di vita richiede che siano sostenuti due tipi di spese: le spese necessarie per nutrirsi e acquistare i beni di prima necessità, e le spese supplementari, che riflettono il costo della partecipazione alla vita quotidiana della società e che variano a seconda dei paesi (47).
69.      Dall’insieme di tali elementi risulta che il requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita enunciato all’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 osta quindi a che uno Stato membro privi un richiedente delle prestazioni destinate a soddisfare il suo fabbisogno in materia di vestiario, di beni di uso corrente e di consumi per la casa.
70.      Una norma nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale mi sembra tanto più problematica in quanto si basa su un’esclusione automatica di tali prestazioni.
71.      Ricordo a tal riguardo che l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33 si basa sulla concessione, in linea di principio, del sussidio per le spese giornaliere e delle prestazioni destinate a soddisfare le esigenze del richiedente di disporre di un alloggio, nutrirsi e vestirsi. Tale riconoscimento di principio si impone a maggior ragione in quanto il richiedente è privo di autonomia finanziaria e non può accedere immediatamente al mercato del lavoro al fine di sopperire alle proprie necessità e garantire così per se stesso un certo tenore di vita. Lo Stato membro ospitante può revocare in tutto o in parte il beneficio di tali condizioni materiali di accoglienza solo nell’ipotesi in cui il richiedente disponga di risorse proprie di cui all’articolo 17, paragrafo 3, di tale direttiva, o nell’ipotesi in cui abbia abusato del sistema di accoglienza, o sia stato sanzionato per grave violazione delle regole del centro di accoglienza o per comportamento particolarmente violento, di cui all’articolo 20, paragrafi da 1 a 4, della stessa.
72.      Orbene, un regime giuridico come quello di cui trattasi si basa sul principio inverso a quello sul quale si fonda l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/33, poiché stabilisce un’esclusione di principio dalle prestazioni destinate a soddisfare il fabbisogno del richiedente in materia di vestiario, beni di uso corrente e consumi per la casa. Dalle discussioni svoltesi in udienza risulta che la decisione amministrativa di esclusione dal beneficio di tali prestazioni è automatica quando una decisione di trasferimento è stata adottata, ed è adottata indipendentemente dalla situazione individuale del richiedente. Quest’ultimo è quindi tenuto a presentare una domanda all’autorità nazionale competente, con la quale può chiedere il ripristino dell’aiuto in vestiario qualora dimostri l’esistenza di particolari circostanze (48). Nel caso di specie, mi sembra che la decisione controversa sia stata adottata senza essere stata preceduta da un esame individuale, che consentisse di valutare le esigenze di FB e le conseguenze che la sua esclusione dall’aiuto in vestiario e dal sussidio economico comportava per la prosecuzione del suo soggiorno nel territorio nazionale.
73.      Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, ritengo che l’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che esclude automaticamente un richiedente dalle prestazioni destinate a soddisfare il suo fabbisogno in materia di vestiario, di beni d’uso corrente e di consumi per la casa per il solo motivo che nei suoi confronti è stata adottata una decisione di trasferimento, in applicazione del regolamento Dublino III.
C.      Sulla limitazione o sulla revoca del godimento delle condizioni materiali di accoglienza a causa della presentazione di una domanda reiterata (seconda questione)
74.      Il giudice del rinvio sottopone la sua seconda questione pregiudiziale nell’ipotesi in cui il regime giuridico di cui trattasi nel procedimento principale non soddisfi il requisito relativo alla garanzia di un’adeguata qualità di vita, enunciato all’articolo 17, paragrafo 2, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33.
75.      Con le tre sottoquestioni che essa contiene, il giudice del rinvio cerca di stabilire se un regime come quello di cui trattasi possa essere giustificato sulla base dell’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della direttiva 2013/33, in forza del quale lo Stato membro ospitante può limitare il beneficio delle condizioni materiali di accoglienza qualora un richiedente abbia presentato una domanda reiterata come definita all’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32. Secondo tale giudice la domanda di protezione internazionale presentata in Germania potrebbe, infatti, costituire una «domanda reiterata» ai sensi di quest’ultima disposizione. Orbene, né l’una né l’altra di tali disposizioni si pronuncerebbero sulla questione se si sia in presenza di una domanda reiterata anche in un’ipotesi che coinvolge più Stati membri. Inoltre, detto giudice chiede se un siffatto regime soddisfi le garanzie espressamente previste all’articolo 20, paragrafi 5 e 6, di detta direttiva, in particolare quella relativa al rispetto della dignità umana.
76.      Occorre anzitutto rilevare che tali questioni sono state sottoposte alla Corte prima che quest’ultima fornisse chiarimenti essenziali sulla nozione di «domanda reiterata» nella sentenza Khan Yunis et Baabda, alla quale rinvio.
77.      In tale sentenza la Corte ha confermato, in sostanza, che la nozione di «domanda reiterata», quale definita all’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32 comprende il caso in cui un richiedente presenta una nuova domanda dopo che un altro Stato membro ha già adottato una decisione su una domanda da esso precedentemente presentata (49). Tuttavia, la Corte si è premurata di precisare che il primo Stato membro al quale il richiedente ha presentato la sua domanda deve aver pronunciato una «decisione definitiva» su tale domanda ai sensi dell’articolo 2, lettera e), di tale direttiva (50).
78.      Orbene, dalle informazioni contenute nella decisione di rinvio risulta che la nuova domanda presentata da FB il 6 settembre 2021 in Germania non può essere qualificata come «domanda reiterata» ai sensi dell’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, rendendo così inapplicabile l’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della direttiva 2013/33. Tutti i partecipanti all’udienza concordano quindi sul fatto che detta domanda è stata presentata prima dell’adozione di una decisione definitiva sulla domanda che egli aveva precedentemente presentato il 6 agosto 2021 in Romania e poi ritirata implicitamente.
79.      Un termine di quattro settimane era manifestamente troppo breve per consentire alle autorità rumene di svolgere un esame completo di tale prima domanda, consentendo loro di stabilire se FB soddisfacesse le condizioni per ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato o di quello conferito dalla protezione sussidiaria.
80.      Inoltre, la decisione di irricevibilità della domanda presentata da FB in Germania è stata adottata prima della scadenza del termine di nove mesi che gli Stati membri sono invitati a rispettare all’articolo 28, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, prima di trattare una nuova domanda in qualità di domanda reiterata, in caso di ritiro implicito della prima.
81.      Infine comprendo che, in applicazione dell’articolo 20, paragrafo 5, e dell’articolo 23, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, la Germania ha fatto sorgere la responsabilità della Romania e ha chiesto la ripresa in carico di FB in base all’articolo 18, paragrafo 1, lettera c), di tale regolamento per il motivo che quest’ultimo aveva presentato una nuova domanda alle autorità tedesche dopo aver implicitamente ritirato la domanda precedentemente presentata alle autorità rumene. La Romania ha accettato di riprendere in carico l’interessato in base a tale articolo. Orbene tale base presuppone, a mio avviso, che la prima domanda non sia stata respinta e, di conseguenza, che non sia stata adottata una decisione definitiva (51).
82.      In tali circostanze propongo alla Corte di dichiarare che l’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32, al quale fa riferimento l’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), della direttiva 2013/33, deve essere interpretato nel senso che la nozione di «domanda reiterata» non comprende il caso in cui un richiedente presenti una nuova domanda in uno Stato membro prima che un altro Stato membro abbia adottato una decisione definitiva su una domanda che ha precedentemente presentato.
V.      Conclusione
83.      Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, propongo alla Corte di rispondere alle questioni pregiudiziali sollevate dal Bundesarbeitsgericht (Corte federale del contenzioso sociale, Germania) nei seguenti termini:
1)       L’articolo 17, paragrafo 1, primo comma, e paragrafo 5, della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale,
deve essere interpretato nel senso che:
esso osta a una normativa nazionale che esclude automaticamente un richiedente protezione internazionale dalle prestazioni destinate a soddisfare il suo fabbisogno in materia di vestiario, di beni d’uso corrente e di consumi per la casa per il solo motivo che nei suoi confronti è stata adottata una decisione di trasferimento, in applicazione del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide.
2)      L’articolo 2, lettera q), della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, al quale fa riferimento l’articolo 20, paragrafo 1, primo comma, lettera c), de la direttiva 2013/33,
deve essere interpretato nel senso che:
la nozione di «domanda reiterata» non comprende il caso in cui un richiedente protezione internazionale presenti una nuova domanda in uno Stato membro prima che un altro Stato membro abbia adottato una decisione definitiva su una domanda che ha precedentemente presentato.
1      Lingua originale: il francese.
2      In prosieguo: i «richiedenti».
3      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 96).
4      In prosieguo: lo «Stato membro ospitante».
5      Regolamento del Parlamento e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (GU 2013, L 180, pag. 31)
(in prosieguo: il «regolamento Dublino III)».
6      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU 2013, L 180, pag. 60).
7      C‑179/11; in prosieguo: la «sentenzaCimade e GISTI», EU:C:2012:594.
8      C‑233/18, EU:C:2019:956.
9      C‑322/19 et C-385/19; in prosieguo: la «sentenza IPAT», EU:C:2021:11.
10      C‑422/21, EU:C:2022:616. V., anche, causa Sidi Bouzid (C-184/24), attualmente pendente.
11      C‑123/23 e C‑202/23; in prosieguo: la «sentenza Khan Yunis e Baabda», EU:C:2024:1042.
12      In prosieguo: la «Carta».
13      BGBl. 1997 I, pag. 2022.
14      BGBl 2021 I, pag. 5162.
15      BGBl. 1992 I, pag. 1126.
16      BGBl. 2008 I, pag. 1798.
17      BGBl 2021 I, pag. 2467.
18      Tale fattispecie corrisponde a quella di cui all’articolo 28, paragrafo 1, secondo comma, lettera b), della direttiva 2013/32.
19      Dal diritto nazionale deriva che le «necessità personali essenziali» dei richiedenti comprendono le spese di trasporto, comunicazione, tempo libero, svago, attività culturali, servizi di alloggio e ristorazione e altri beni e servizi.
20      In prosieguo: la «decisione di trasferimento».
21      In prosieguo: la «decisione controversa»
22      V. sentenze del 23 ottobre 1997, Franzén (C‑189/95, EU:C:1997:504, punto 79), e del 17 ottobre 2024, Sony Computer Entertainment Europe (C‑159/23, EU:C:2024:887, punto 28).
23      V., a tal riguardo, le mie conclusioni nelle cause riunite The International Protection Appeals Tribunal e a. (C‑322/19 e C‑385/19, EU:C:2020:642, paragrafo 53).
24      Sentenza IPAT (punto 65); il corsivo è mio. V., altresì, punti da 61 a 73, in particolare punto 67, di tale sentenza. In detta sentenza la Corte ha dichiarato che l’articolo 15 della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che esclude un richiedente protezione internazionale dal beneficio di una condizione di accoglienza, vale a dire l’accesso al mercato del lavoro, per il solo motivo che nei suoi confronti è stata adottata una decisione di trasferimento, in applicazione del regolamento Dublino III. La sentenza IPAT si basa sui principi elaborati dalla Corte ai punti da 36 a 50 della sentenza Cimade e GISTI. In tale sentenza la Corte ha dichiarato che uno Stato membro investito di una domanda di protezione internazionale è tenuto a concedere le condizioni minime di accoglienza stabilite dalla direttiva 2003/9/CE del Consiglio, del 27 gennaio 2003, recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri (GU 2003, L 31, pag. 18), abrogata e sostituita dalla direttiva 2013/33, anche a un richiedente per il quale esso decide, in applicazione del regolamento (CE) n. 343/2003 del Consiglio, del 18 febbraio 2003, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda d’asilo presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo (GU 2003, L 50, pag. 1), abrogato e sostituito dal regolamento Dublino III, di chiedere a un altro Stato membro di (ri)prendere in carico quest’ultimo.
25      V. sentenza IPAT (punto 64).
26      V. sentenze IPAT (punto 67) nonché Cimade e GISTI (punto 40).
27      V., in tal senso, sentenza IPAT (punti 64 e 68).
28      V. sentenza Cimade e GISTI (punti 42 e 43).
29      V. sentenza Cimade e GISTI (punti 44 e 45).
30      Il corsivo è mio.
31      V. le mie conclusioni nelle cause riunite The International Protection Appeals Tribunal e a. (C‑322/19 e C‑385/19, EU:C:2020:642, paragrafo 67).
32      V. sentenza IPAT (punto 68).
33      V. sentenze del 17 novembre 1983, Merck (292/82, EU:C:1983:335, punto 12), del 29 febbraio 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Conversione religiosa successiva) (C‑222/22, EU:C:2024:192, punto 25), e del 4 settembre 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș e a. (C‑489/23, ECLI:EU:C:2025:651, punto 31).
34      V. sentenza del 1° agosto 2022, Ministero dell’Interno (Revoca delle condizioni materiali di accoglienza) (C‑422/21, EU:C:2022:616, punti 39 e 40), la quale rinvia alla sentenza del 12 novembre 2019, Haqbin (C‑233/18, EU:C:2019:956, punti da 46 a 48).
35      V. sentenza Cimade e GISTI (punto 56).
36      V., a tal riguardo, nel diritto internazionale, Eide, A., e Eide, W. B., « Adequate Standard of Living», in Moeckli, D., e altri, International Human Rights Law, 4a ed., Oxford University Press, Oxford, 2022, pagg. da 187 a 208.
37      Il corsivo è mio.
38      V., a tal riguardo, Smith, R. K. M., International Human Rights Law, 10a ed., Oxford University Press, Oxford, 2022, in particolare capitolo 16, intitolato «The right to an adequate standard of living», pagg. da 307 a 321, punto 16.1.2, nonché Eide, A. e Eide, W. B., «Article 25», in Alfredsson, G., e Eide, A., The Universal Declaration of Human Rights: a Common Standard of Achievement, Kluwer Law International, L’Aja, 2023, pagg. da 523 a 550.
39      Voir Eide, A., e Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., in particolare punto 2. V. altresì Trebilcock, A., «La notion de droit à un niveau de vie suffisant», in Thouvenin, J.‑M., e Trebilcock, A., Le droit international social: Droits Économiques, Sociaux et Culturels, pagg. da 1664 a 1680, in particolare punto 19.
40      V. altresì considerando 11 e 35 della direttiva 2013/33.
41      C‑79/13, EU:C:2014:103, punto 40.
42      Sulla questione relativa all’esistenza del diritto a un abbigliamento adeguato, v. Graham, L., G., «Reasserting the Right to Adequate Clothing in International Human Rights Law», Human Rights Law Review, vol. 24, n. 1, 2024.
43 L’EUAA ha sostituito l’Ufficio europeo di sostegno per l’asilo (EASO).
44      EASO, Guida alle condizioni di accoglienza: norme operative e indicatori, settembre 2016, pag. 33.
45      Tale diritto è sancito, in particolare, all’articolo 25, paragrafo 1, della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 10 dicembre 1948, il quale stabilisce che «[o]gni individuo ha diritto ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all’alimentazione, al vestiario, all’abitazione, alle cure mediche e ai servizi sociali necessari; e ha diritto alla sicurezza in caso di disoccupazione, malattia, invalidità, vedovanza, vecchiaia o in ogni altro caso di perdita dei mezzi di sussistenza per circostanze indipendenti dalla sua volontà» (v. Eide, A. e Eide, W. B., «Article 25», op. cit., in particolare pagg. 531 e 532). Tale diritto è altresì sancito dall’articolo 11 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, adottato dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite il 16 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 3 gennaio 1976, il quale prevede, al paragrafo 1, che «[g] li Stati parti del presente Patto riconoscono il diritto di ogni individuo ad un livello di vita adeguato per sé e per la propria famiglia, che includa un’alimentazione, un vestiario ed un alloggio adeguati, nonché al miglioramento continuo delle proprie condizioni di vita»).
46      V. Trebilcock, A., op. cit., in particolare punti 14, 20 et 21, nonché Smith, R., K., M., op. cit., in particolare punto 16.1.
47      V. Eide, A., e Eide, W. B., «Adequate Standard of Living», op. cit., in particolare, punto 2.
48      Dalla decisione di rinvio risulta che il richiedente è stato «sentito» nell’ambito dell’adozione della decisione controversa.
49      V. sentenza Khan Yunis et Baabda (punto 53).
50      V. sentenza Khan Yunis et Baabda (punto 74). La nozione di «decisione definitiva» designa, conformemente all’articolo 2, lettera e), della direttiva 2013/32, «una decisione che stabilisce se a un cittadino di un paese terzo o a un apolide è concesso lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria a norma della direttiva 2011/95/UE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (GU 2011, L 337, pag. 9)] e che non è più impugnabile nell’ambito del capo V della (...) direttiva [2013/32]».
51      Conformemente alle disposizioni previste all’articolo 18, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento Dublino III, spetta, nel caso di specie, allo Stato membro interpellato provvedere affinché «al richiedente sia concesso il diritto di chiedere che l’esame della domanda sia portato a termine o di presentare una nuova domanda di protezione internazionale, che non sarà trattata come domanda reiterata» (il corsivo è mio).