61971C0082
CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE KARL ROEMER
DEL 23 FEBBRAIO 1972 (
1
)
Signor Presidente,
Signori Giudici,
La SAIL, impresa italiana con sede in Bari, gestisce uno stabilimento a Gioia del Colle. Il 17 aprile 1971 essa forniva, tramite un concessionario, latte intero, omogeneizzato e pastorizzato ad una latteria di Bari. I vigili sanitari ritenevano illegittima questa operazione e denunciavano il fatto al Pretore di Bari.
Sulla legge italiana in materia si deve premettere quanto segue: l'art. 1 della legge 16 giugno 1938 n. 851 (GU della Repubblica italiana n. 147) autorizza l'istituzione di centrali del latte nei comuni ove il consumo giornaliero di latte alimentare non è inferiore ai 100 hl. La funzione di dette centrali è quella di «raccogliere il latte destinato al consumo locale diretto, assicurarne la genuinità, sottoporlo ad un trattamento che ne garantisca la salubrità e confezionarlo per la vendita al consumatore in modo da escludere ogni manomissione e contaminazione». Le centrali vengono istituite su domanda dei comuni, su autorizzazione del Prefetto, previo accordo del Ministero competente. In un primo tempo si era stabilito che i comuni affidassero l'istituzione e la gestione delle centrali ad associazioni professionali di tipo corporativo. Poiché però le associazioni professionali ed il sistema corporativo sono stati soppressi alla fine dell'era fascista, le centrali del latte possono ora venir gestite direttamente dai comuni o da imprese private che operano sotto il controllo dei comuni. A norma dell'art. 11 della legge summenzionata, le centrali hanno l'obbligo di acquistare il latte da tutti i produttori di una zona determinata dal Prefetto in base alle esigenze della popolazione. In virtù dell'art. 12 della stessa legge, le centrali — a titolo eccezionale — possono venir autorizzate dal Prefetto ad acquistare latte di altra provenienza se la produzione della zona di loro competenza è insufficiente. Nel caso odierno ha particolare importanza l'art. 13 della legge italiana. In virtù di questo articolo, il Prefetto stabilisce — per i comuni ove è istituita una centrale del latte — la zona nella quale è vietato introdurre e vendere latte non proveniente dalla centrale. Oltre ad altre eccezioni, è contemplata un'autorizzazione a favore degli stabilimenti di lavorazione, ubicati in una zona riservata, che possono acquistare direttamente dai produttori quei quantitativi di latte di cui essi hanno bisogno e che non possono essere forniti dalla centrale. L'art. 16 della legge italiana stabilisce infine che, per ogni infrazione commessa contro le dìsposizioni dell'art. 13, è prevista un'ammenda sino a 16000 Lit.
A Bari esiste una centrale del latte e la SAIL non può quindi vendere i suoi prodotti in questa zona. Per questo motivo è stata citata in giudizio, cioè per inosservanza dell'art. 13 della legge summenzionata. Il patrono della SAIL, nel corso del processo penale, ha invocato l'inconciliabilità fra la legge italiana n. 851 e le disposizioni in materia di monopolio dell'art. 37 del trattato CEE, le disposizioni di vari altri regolamenti comunitari del settore agricolo (e cioè il regolamento n. 804/68, GU n. L 148, pag. 13 — e il regolamento n. 2622/69, GU n. L 328, pag. 8) per concludere che la legge n. 851 è divenuta inapplicabile. L'affermazione induceva il Pretore — persuaso che il diritto comunitario immediatamente efficace, in caso di conflitto con il diritto interno, in virtù dell'art. 15 delle disposizioni preliminari del codice civile, debba avere la preminenza sulla legge interna anteriore — ad emanare l'ordinanza del 3 luglio 1970, con cui si sospende il processo e si deferiscono alla Corte di giustizia le seguenti questioni pregiudiziali:
1.
Se l'art. 37 del trattato CEE comprende, fra i monopoli nazionali che provocano discriminazioni fra i cittadini degli Stati membri per l'approvvigionamento e per gli sbocchi, le centrali del latte alle quali la Repubblica italiana garantisce in via esclusiva l'introduzione e la vendita del latte di consumo nelle cosiddette zone di pertinenza.
2.
Se l'art. 37 del trattato CEE comprende fra gli organismi per mezzo dei quali uno Stato membro controlla o influenza sensibilmente le importazioni, le centrali del latte esistenti nella Repubblica italiana.
3.
Se la scadenza del termine indicato all'art. 22, paragrafo 2 del regolamento CEE 27 giugno 1968 n. 804, prorogato ex art. 2 del regolamento CEE 21 dicembre 1969 n. 2622/69 comporti il divieto di limitazioni all'introduzione e vendita del latte sotto il profilo degli artt. 5 e 37.
4.
Se all'obbligo di soppressione dei vincoli in atto sia di ostacolo l'art. 90, paragrafo 2 del trattato.
5.
Se dopo il 31 dicembre 1969 (e comunque dopo il 31 luglio 1970), le disposizioni sancite dall'art. 37, e segnatamente dal paragrafo 1, siano divenute direttamente e immediatamente giustiziabili negli Stati membri (o se sia accaduto per gli artt. 22 del regolamento 804/68 e 2 del regolamento 2622/69).
Su oueste duestioni voglio esporre il mio punto di vista, dopo aver preso visione delle osservazioni scritte e orali presentate dall'imputata, dal governo italiano, dal Consiglio dei ministri delle CC.EE. e dalla Commissione.
1.
Ritengo anzitutto opportuna un'osservazione di carattere generale.
Nel caso in cui si constatasse che vi è un conflitto tra la legge interna e il diritto comunitario, il giudice proponente vorrebbe trovare una soluzione alla luce dell'art. 15 delle disposizioni preliminari del codice civile, poiché al diritto comunitario viene riconosciuta la preminenza rispetto al diritto interno anteriore. A questo proposito, la Commissione ha criticamente osservato che questo modo di vedere è errato. Si dovrebbe invece presumere che il diritto comunitario ha comunque la prevalenza nel caso di norme direttamente applicabili.
L'osservazione e inattaccabile, come si arguisce dalla giurisprudenza della Corte (causa 6-64, Racc. X, pag. 1127). È forse opportuno riesaminare questa caratteristica fondamentale del diritto comunitario. Lo ritengo utile, anche se la soluzione del problema specifico non è strettamente subordinata alla data della promulgazione della legge nazionale di cui trattasi.
2.
Prima di entrare nel vivo della causa pregiudiziale, vorrei esaminare alcune questioni di ricevibilità. Le questioni sono state poste sul tappeto dal governo italiano e dalla Commissione. Si deve ammettere che i rilievi sono fondati, tenuto conto del tenore di alcune questioni. Pare che le prime due questioni mirino particolarmente ad applicare il diritto comunitario ad una specifica controversia di indole interna, cioè a disciplinare il caso singolo secondo le disposizioni del diritto comunitario. Nell'ambito della procedura contemplata dall'art. 177, tale applicazione non è possibile, analogamente a quanto avviene nel procedimento contemplato dall'art. 169 del trattato, anzi, in tale caso la competenza è riservata al giudice nazionale. Comunque è facile formulare le questioni deferite in modo più adeguato come ha fatto la Commissione a pag. 6 delle sue memorie. Nonostante il parere contrario del governo italiano, si può accogliere una domanda anche se è strettamente vincolata ai fatti specifici su cui deve pronunciarsi il giudice di merito. Un simile richiamo non si giustifica soltanto in quanto le disposizioni comunitarie, di cui si chiede l'interpretazione, si riferiscono evidentemente a determinati provvedimenti nazionali. Il porre in rapporto fatti e domanda — come ho già rilevato in parecchie cause pregiudiziali — serve a circoscrivere ragionevolmente le questioni interpretative deferite dal giudice. Procedendo nel modo testé descritto, non si pone più il problema della ricevibilità delle questioni deferite, specie se si considera che il giudice proponente, nella motivazione dell'ordinanza di rinvio, ha sottolineato che la Corte non può pronunciarsi in questo procedimento sulla conciliabilità delle norme nazionali con il diritto comunitario.
Lo stesso può dirsi, evidentemente, per le questioni 3 e 4, che secondo il loro tenore, pur se in modo meno marcato, mirano a far applicare il diritto comunitario al caso concreto.
Come si debbano accogliere le domande nell'ambito di un procedimento a norma dell'art. 177, è un problema che esaminerò tra breve.
Quanto alla questione n. 5, si deve ancora osservare che il governo italiano la ritiene irricevibile per insufficiente chiarezza. A questa eccezione non è estraneo il termine «giustiziabili» che compare nel provvedimento di rinvio. Inoltre non risulta chiaramente a quali disposizioni dell'art. 37 del trattato CEE si riferisce il giudice proponente e quale disposizione dell'art. 22 del regolamento 804/68 si deve interpretare. Ad un esame più attento risulta però che anche queste obiezioni non sono fondate. Il giudice proponente vuole semplicemente sapere se determinate norme di diritto comunitario acquistano efficacia immediata a decorrere da un determinato giorno, cioè possono venir direttamente applicate nell'ambito del territorio nazionale e conferiscono ai singoli diritti soggettivi nel senso già sovente ribadito dalla giurisprudenza. La situazione generale lascia anche facilmente comprendere di quali norme si tratti nel nostro caso. Vedrò di specificarle meglio; così da dimostrare che nemmeno la quinta questione è irricevibile.
Sotto il profilo della ricevibilità e pure irrilevante il fatto che le risposte che for nirete sono destinate ad aver ripercussioni nell'ambito del diritto penale nazionale. Come giustamente sottolinea la Commissione, il diritto comunitario deve godere di una preminenza assoluta, nel caso in cui sia immediatamente applicabile. Se la risposta fosse diversa, cioè se si facesse eccezione per determinate norme penali interne, sarebbe facilmente possibile restringere la sfera d'applicazione del diritto comunitario includendo nella disciplina del diritto penale alcune materie giuridiche che hanno ripercussioni anche nel settore economico. Questo risultato è indubbiamente contrastante con l'idea del mercato comune e del valore uniforme di fondamentali principi dell'ordinamento comunitario.
Non rimangono quindi elementi che ci impediscano di esaminare nella loro sostanza le questioni deferite.
3.
Dobbiamo poi occuparci dell'interpretazione dell'art. 37, n. 1 del trattato CEE, cioè — riunendo le due questioni poste in precedenza — dobbiamo chiarire la nozione di «monopolio statale», accertare cioè quali siano questi enti «grazie ai quali uno Stato membro controlla direttamente o indirettamente le importazioni fra gli Stati membri, con mezzi di diritto e di fatto, oppure si serve degli stessi sistemi per orientarle o per influire notevolmente su di esse»; inoltre dobbiamo chiarire la frase che recita: «Alla fine del periodo transitorio venga esclusa qualsiasi discriminazione tra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento ed agli sbocchi». L'interpretazione va fornita tenendo presente la situazione delle centrali del latte in Italia, i loro compiti e i loro privilegi, specie per quanto riguarda l'esclusiva di vendita in una certa zona. Nel contempo dobbiamo attenerci ai temi proposti dal giudice a quo, che è l'unico competente ad interpretare il diritto interno, per quanto riguarda le caratteristiche delle centrali.
a)
A questo proposito si può ricordare anzitutto che esistono già precedenti nella nostra giurisprudenza che aiutano a chiarire le nozioni contenute nell'art. 37. Nella causa 6-64 (Racc. X, pag. 1149), si afferma: «Sono quindi vietati, in forza del richiamo di cui all'art. 37, n. 2, tutti i nuovi monopoli od organismi contemplati nell'art. 37, n. 1, nei limiti in cui sono intesi ad introdurre nuove discriminazioni per quanto riguarda le possibilità di approvvigionamento e di smercio». Anche per il nostro caso il principio è utile, infatti lo si può assumere come punto di partenza per il nostro esame. Come giustamente sottolinea la Commissione, tale affermazione consente di stabilire che il prodotto di cui trattasi nel processo interno, cioè il latte intero, non è escluso dalla sfera d'applicazione dell'art. 37, giacché i moderni procedimenti consentono di conservare il prodotto per un periodo sufficiente ad immetterlo sul mercato internazionale.
b)
Del resto, per definire la nozione di monopolio, sarà opportuno accogliere la tesi della Commissione, che coincide con il modo di vedere dell'imputata (in realtà solo queste due partecipanti hanno analizzato a fondo le disposizioni dell'art. 37).
L'art. 37 disciplina in primo luogo le ipotesi in cui lo Stato si riserva l'esercizio di un'attività economica in un determinato settore merceologico. L'art. 37, n. 1, capoverso secondo, va ancora oltre. Esso fornisce una vasta definizione degli enti di cui trattasi.
Esso contempla soprattutto i cosiddetti «monopoli di Stato delegati», vale a dire situazioni delle quali lo Stato controlla un settore dell'attività economica, parallelamente controllato anche dalle associazioni corporative, con la conseguenza che questo controllo ha sensibili ripercussioni sugli, scambi tra gli Stati membri. Con ciò non si deve intendere che sussista la seconda condizione solo se l'attività dello Stato riguarda direttamente l'importazione o l'esportazione, anzi — come fa la Commissione — è sufficiente il fatto che si faciliti unilateralmente la vendita dei prodotti nazionali. Poiché il tenore dell'art. 37 è molto generico, è indubbio che esso disciplina anche attività che riguardano solo una parte del territorio di uno Stato membro. Questa considerazione è necessaria, poiché altrimenti le disposizioni dell'art. 37 potrebbero facilmente venir eluse costituendo una moltitudine di monopoli locali. L'applicazione dell'art. 37 va posta in rapporto con tutta la sfera di attività che esso disciplina poiché solo così si può stabilire se gli effetti cumulati dell'attività di vari monopoli locali hanno tangibili ripercussioni sugli scambi internazionali. Assumendo come punto di partenza le considerazioni suesposte, si può concludere (nelle conclusioni posso permettermi una simile osservazione) che le centrali del latte in Italia, che godono di un'esclusiva di vendita, sono disciplinate dall'art. 37. Pur se sono gestite da imprese di diritto privato, l'elemento essenziale è che sono istituite con un atto del potere sovrano, che in ogni caso è competente ad esercitare il suo sindacato su tali enti. Bisogna pur tenere conto del fatto che dette centrali esistono in vari comuni ed in rapporto alla quantità totale di latte intero posta in commercio, ne distribuiscono ingenti quantitativi ai consumatori, quindi non si deve escludere che possano avere sensibili ripercussioni sugli scambi internazionali.
Per contro non appare consistente l'eccezione secondo cui dal 1963 anche nei comuni che possiedono una centrale del latte, è libera la vendita di latte scremato o parzialmente scremato. Sotto questo aspetto, anche se non si può escludere che detti prodotti facciano una certa concorrenza al latte intero, è indiscutibile che i prodotti non sono tra di loro del tutto sostituibili e per il latte intero in molti comuni la centrale ha l'esclusiva di vendita.
c)
Una volta stabilito come vada interpretata la nozione di monopolio di cui all'art. 37, si deve poi stabilire come vada intesa l'espressione contenuta altresì nell'art. 37: «venga esclusa, alla fine del periodo transitorio, qualsiasi discriminazione fra i cittadini degli Stati membri per quanto riguarda le condizioni relative all'approvvigionamento ed agli sbocchi». Indubbiamente questa espressione — ed anche su questo punto si deve condividere il punto di vista della Commissione — è stata usata per concretare un rigido imperativo, come si desume anche dal testo francese «exclusion de toute discri-mination», «assurée». Se ne deduce che è esclusa la possibilità di discriminazioni. Quanto al diritto di esclusiva degli enti contemplati all'art. 37, ci si può chiedere se ciò non comporti discriminazioni nei confronti dei cittadini degli altri Stati membri. Come ha dimostrato la Commissione la possibilità di discriminazioni sussiste se lo Stato si riserva l'esclusiva di vendita, il che però non esclude che lo Stato con simile sistema può perseguire interessi diversi da quelli meramente economici.
Ciò appare ancor più evidente nei casi in cui l'esclusiva di vendita è prerogativa di un ente che produce i prodotti distribuiti oppure li trasforma. Tenuto conto della situazione del processo interno e tenuto conto del fatto che per gli scambi internazionali può essere impiegato solo il latte pastorizzato, si può logicamente presumere che le centrali che godono di una esclusiva di vendita tenteranno anzitutto di vendere il latte che esse stesse lavorano. In questo caso non sarebbe sufficiente adeguare il monopolio alle esigenze dell'art. 37 cercando cioè di ridurre le conseguenze solo con l'abolizione dell'obbligo di approvvigionarsi esclusivamente nella zona riservata. Il rischio di discriminazione sarebbe piuttosto escluso abolendo l'esclusiva di vendita. Come hanno sottolineato l'imputata e la Commissione, questo è l'elemento decisivo, desumibile dall'art. 37 ed essenziale per la pronuncia del Pretore di Bari.
4.
Si deve però ancora esaminare se altre disposizioni del trattato ostino all'applicazione dell'art. 37. Anzitutto si deve tener conto dell'art. 90, n. 2 del trattato CEE, la cui interpretazione è richiesta con la quarta questione deferita. In virtù di questa norma «le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carat tere di monopolio fiscale, sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole della concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata».
La logica interpretazione di questa norma, alla luce della posizione e della funzione delle centrali del latte prospettate dal giudice proponente, dovrebbe attribuire — come ha lasciato intendere la Commissione — all'espressione «servizi di interesse economico generale» un significato piuttosto ampio, nel quale rientrano le prestazioni economiche, cioè la distribuzione dei beni di consumo che interessano tutti i cittadini della Comunità, il che non vuol dire la loro totalità, ma può riferirsi soltanto a determinati gruppi. Questa versione probabilmente — anche se l'imputata ne dubita — può essere quella più confacente alla situazione delle centrali del latte italiane. Inoltre si deve tener presente che le centrali del latte sono state investite di una speciale funzione dalle autorità nazionali, specie per quanto riguarda la garanzia delle qualità commerciali ed igieniche del latte che esse distribuiscono, fors'an-che in relazione all'approvvigionamento in latte della popolazione.
Inoltre si ricordi che l'art. 90, n. 2, come ho già detto, esclude l'applicazione delle norme generiche solo nei limiti in cui tale applicazione impedisce di diritto o di fatto l'adempimento degli incarichi speciali delegati alle imprese di cui trattasi. A questo proposito la Commissione rileva giustamente che è necessaria un'indagine molto accurata, tenuto conto del carattere eccezionale della norma. Essa sottolinea pure che l'esclusione dell'efficacia della norma generale non interviene se lo sviluppo degli scambi viene talmente ostacolato da nuocere all'interesse comunitario. In questo caso la valutazione degli interessi va eseguita con criteri particolarmente rigidi, giacché si tratta di applicare le norme sulla libera circolazione delle merci. È difficile citare altri criteri generali d'interpretazione a proposito dell'art. 90. Al massimo si può ancora osservare che per quanto riguarda le esigenze dell'art. 37 (eliminazione della possibilità di discriminazione abolendo l'esclusiva di vendita) è difficile concludere che esso impedisca sotto il profilo giuridico la realizzazione delle funzioni delegate alle centrali del latte. Si potrà parlare piuttosto di miglioramento, almeno per quel che riguarda l'approvvigionamento. Non è nemmeno il caso di parlare di ostacolo di ordine oggettivo, in quanto una concorrenza illimitata potrebbe mettere in pericolo l'esistenza delle centrali. Una simile prospettiva pare piuttosto improbabile, inoltre si dovrebbe tener conto del fatto che nell'applicazione dell'art. 90 ha comunque la prevalenza il principio secondo cui lo sviluppo degli scambi non va intralciato fino a pregiudicare gli interessi della Comunità.
Con queste indicazioni il giudice proponente potrà pronunciarsi sull'applicazione dell'art. 90 alla fattispecie che gli è deferita e valutare nel modo più opportuno gli interessi in gioco.
5.
Oltre che all'art. 90, n. 2, nel presente procedimento si può far richiamo anche all'art. 36 del trattato, che — com'è noto — consente di istituire divieti d'importazione e limitazioni all'importazione se giustificati dalla tutela della salute e della vita di persone, animali o piante. Si può anche pensare che la norma summenzionata non ha solo importanza per quanto riguarda le disposizioni degli artt. 30-34, ma anche per la connessione oggettiva esistente nel caso di applicazione dell'art. 37. È quindi opportuno considerare esattamente come si debba interpretare l'art. 36 in rapporto ad una situazione come la presente. Per contro si potrebbe obiettare che il giudice a quo non ha deferito espresse questioni in merito. Si ha persino l'impressione che il giudice proponente, dopo aver interpretato la legge italiana n. 851, ha omesso di proposito il deferimento di una questione di tal genere. Riconosco — come fa la Commissione — che è opportuno in ogni caso fare ancora alcune considerazioni in merito.
Tali considerazioni ci portano alla conclusione che l'art. 36, trattandosi di una norma derogatoria, si debba interpretare restrittivamente. Indubbiamente non è sufficiente che, in base al tenore prescelto dalle autorità nazionali si accerti che è stato adottato un determinato provvedimento nell'interesse della tutela sanitaria, si deve invece stabilire — prescindendo da ogni formalità — se il provvedimento in questione è necessario ed adeguato allo scopo che si vuol perseguire.
Stabilito questo parametro, vista la situazione delle centrali del latte italiane, si può seriamente dubitare della necessità di garantire loro un'esclusiva di vendita per il latte intero (il che mette in evidenza la ragione per cui il giudice italiano non ha chiesto l'interpretazione dell'art. 36). Comunque si rileva che gran parte della popolazione italiana si approvvigiona di latte fresco senza ricorrere alle centrali ed anche nelle zone ove esiste una centrale, dal 1963 si può vendere latte fresco scremato totalmente o parzialmente senza passare per la centrale. Fa pure riflettere il fatto che in altri Stati membri (come in Francia e in Germania) ove vigono norme sanitarie oltremodo rigide, non esistono o non esistono più le esclusive di vendita a favore delle centrali. Sotto questo profilo pare dunque giustificato il fatto che la Commissione ritenga eccessivo — alla luce dell'art. 36 — che in Italia si mantenga un'esclusiva di vendita a favore delle centrali, e sottolinei inoltre che la prassi corrente della pastorizzazione del latte intero e la stretta sorveglianza cui sono soggette in Italia la produzione e l'importazione, rendono ingiustificata un'esclusiva motivata unicamente da ragioni sanitarie.
Quindi tutto quanto è stato affermato relativamente all'interpretazione dell'art. 36 non serve a sottrarre le centrali del latte italiane all'applicazione dell'art. 37.
6.
Con un'ulteriore questione, il giudice a quo chiede se, alla scadenza del termine contemplato dall'art. 22, n. 2 del regolamento n. 804 e prorogato dall'art. 2 del regolamento n. 2622/69, cioè a decorrere dal 1o aprile 1970, sotto il profilo degli artt. 5 e 37 del trattato CEE è entrato in vigore un divieto di limitare l'introduzione e la vendita di latte.
Mi pare che questo sia il punto più difficile della controversia di cui ci occupiamo, che richiede un esame in più fasi,
a)
Anzitutto si deve analizzare genericamente in che rapporto stiano le disposizioni dell'art. 37 con le norme speciali in materia di agricoltura del II titolo della 2a parte del trattato CEE. A questo proposito l'imputata sostiene che le discriminazioni derivanti da un monopolio negli scambi di prodotti agricoli dovevano venir eliminate entro la scadenza del periodo transitorio. Essa afferma dunque che l'art. 37, n. 4 costituisce una norma speciale per i monopoli riguardanti il commercio di prodotti agricoli, norma che ha la preminenza su tutte le altre disposizioni riguardanti il mercato agricolo. Questa conclusione è suggerita dal fatto che la norma succitata stabilisce che, in caso di applicazione delle norme sui monopoli si devono fornire «garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati».
La Commissione per contro intenderebbe riservare una preminenza generica alle norme speciali sull'agricoltura rispetto alle norme generali del trattato. A suo avviso i monopoli, che costituiscono parte integrante degli ordinamenti interni di mercato, possono rimanere intatti finché sono sostituiti da organizzazioni comuni di mercato, quindi in certi casi essi possono protrarsi anche oltre la scadenza del periodo transitorio.
In questa controversia mi ha colpito anzitutto l'argomento svolto dall'imputata, cioè il richiamo al fatto che l'art. 37, n. 4, per quanto riguarda la prestazione di garanzie equivalenti per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati usa espressioni che rispecchiano il tenore dell'art. 43, n. 3 relativamente alla sostituzione degli ordinamenti di mercato interni con un'organizzazione comune. Dopo aver vagliato tutti gli argomenti e tenuto conto dei nessi sistematici tra il titolo sull'agricoltura, il suo significato e il suo scopo, sono propenso ad accogliere la tesi propugnata dalla Commissione, cioè riconoscere alle norme sull'agricoltura una fondamentale prevalenza rispetto a tutti gli altri articoli del trattato, ivi compreso l'art. 37. Sotto questo aspetto è molto importante il fatto che l'art. 38, n. 2 con espressioni molto generiche dispone che «le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli, salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi». Questa frase comprende indubbiamente anche l'art. 37 È pure importante il fatto che dalle disposizioni del titolo sull'agricoltura, specie dall'art. 43, n. 3, e dall'art. 45 si può desumere che gli ordinamenti di mercato nazionali potevano continuare a sussistere con tutte le loro anomalie rispetto alle norme comunitarie, finché non fosse avvenuta la sostituzione prevista dall'art. 40 con le organizzazioni comuni di mercato. Poiché gli artt. 43 e 45 non prevedevano alcuna data, la scadenza del periodo transitorio non rappresenta un termine perentorio e su questo argomento tornerò. Dalle riserve che ai sensi dell'art. 45 sono state poste per le convenzioni a lungo termine si può anche desumere che determinate discriminazioni possono persistere anche dopo la scadenza del periodo transitorio. La portata oggettiva e temporale delle norme derogatorie che disciplinano l'agricoltura è dunque molto ampia. Ciò premesso è quindi difficile immaginare che proprio nei casi in cui i monopoli agricoli sono in gioco e quindi si può presumere che i prodotti e gli interessi siano di primaria importanza, debba aver valore assoluto il limite temporale posto dall'art. 37 per l'abolizione delle discriminazioni. Per rispetto della logica e per evitare simili conseguenze assurde, come le ha definite la Commissione, l'art. 37, n. 4 può quindi venir inteso nel senso che esso contempla solo i casi sui quali la norma monopolistica entra in gioco, cioè allorché i monopoli che si estendono ai prodotti agricoli non fanno parte integrante di un ordinamento di mercato interno e quindi è escluso che si possa far richiamo alle norme speciali in materia di agricoltura.
b)
Avendo così dimostrato il buon fondamento di questo punto di vista, cioè della tesi secondo cui l'applicazione dell'art. 37 del trattato CEE può venir esclusa dalle norme speciali del titolo sull'agricoltura, sorge la questione del se dette norme speciali possono essere applicate alle centrali del latte italiane che godono di un'esclusiva di vendita. A questo proposito non si può certo stabilire se la disciplina delle centrali del latte italiane costituisce parte integrante di un ordinamento nazionale, poiché una tale valutazione rappresenterebbe un'applicazione del diritto che esula dalla competenza conferita alla Corte dall'art. 177. Si dovrebbe anzi chiarire che cosa si debba intendere per ordinamento di mercato ai sensi del trattato, onde consentire al giudice nazionale di qualificare una norma interna alla luce degli artt. 43 e 45 del trattato.
A questo proposito si può anzitutto far richiamo ad alcuni chiarimenti dati dalla Corte nella causa 90-63 (Racc. X, pag. 1199 e segg.) sulla nozione di ordinamento di mercato. È inoltre importante quanto ha affermato la Commissione nell'intento di definire detta nozione. Essa si riferisce all'ordinamento di mercato costituito dall'esistenza di norme sul mercato di un prodotto agricolo, che contengono garanzie per l'occupazione ed il tenore di vita dei produttori agricoli e che assicurano che i prodotti agricoli possano venir venduti a prezzi stabili ed adeguati.
Sotto questo profilo, mi si consenta il rilievo almeno nell'ambito delle conclusioni, non si deve escludere che la disciplina sulle centrali del latte in Italia (come hanno concordemente rilevato il governo italiano e la Commissione), presenti gli elementi essenziali di un ordinamento di mercato. Grazie all'esclusiva di vendita concessa alle centrali ed agli obblighi loro imposti circa l'acquisto del latte prodotto nella zona di esclusiva, è garantito lo smercio del prodotto. Si può inoltre ritenere che i produttori agricoli, che dal canto loro non sono vincolati a vendere solo alla centrale, hanno influenza sulla formazione del prezzo, quindi il sistema qui tratteggiato serve anche a sorvegliare il livello dei prezzi. Ciò significherebbe quindi che l'applicazione alla fattispecie delle norme speciali in materia di agricoltura, ad opera del giudice proponente, è difficilmente da escludersi.
c)
Ciò premesso si devono valutare i regolamenti citati nella terza questione del giudice proponente. Vi ricorderò che l'art. 22, n. 2, 2o comma, del regolamento n. 804 prevedeva che la Repubblica italiana poteva tener in vigore fino al 31 dicembre 1969 i provvedimenti con cui si disciplinava l'approvvigionamento in latte di certe zone, inoltre detta data è stata prorogata dal 31 dicembre 1969 al 31 marzo 1970 con il regolamento n. 2622/69 del 21 dicembre 1969. Pare che — in assenza di altre norme interne di cui si debba tener conto — non vi siano dubbi che la disciplina si riferisce solo alle norme relative alle centrali del latte o a determinati modi di esercizio, specie all'esclusiva di vendita per certe zone.
È pure controverso quale significato si debba attribuire all'autorizzazione limitata nel tempo di cui sopra, cioè non è certo se — come pensano la Commissione e l'imputata — si debba trarre la conclusione che alla scadenza del termine si debba applicare l'art. 37 oppure se invece — come ritiene il governo italiano — si debba ritenere che la scadenza del termine, per determinati motivi che preciserò in seguito, non implichi automaticamente l'applicazione delle norme generali del trattato.
Per risolvere questo punto è necessario fare un passo indietro. Come sapete, dopo l'emanazione del regolamento n. 13/64 (GU n. 34, pag. 549), che doveva disciplinare la graduale attuazione di un'organizzazione di mercato nel settore del latte, è stato pubblicato il regolamento n. 804/68 del 27 giugno 1968 onde disciplinare definitivamente il mercato dei latticini e del latte. L'ordinamento di mercato però non era perfetto, vi erano lacune nelle norme sul latte destinato al consumo immediato, cioè per il prodotto che sta alla base del procedimento penale interno. Poiché in questo senso erano sorte difficoltà di definizione e problemi per la tutela sanitaria, l'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804 prevedeva che il regolamento comunitario in materia di provvedimenti integrativi relativi ai prodotti della voce 04.01 della tariffa doganale comune sarebbe stato emanato entro il 1o aprile 1969 e sarebbe entrato in vigore al più tardi il 1o gennaio 1970. Si prevedeva anche l'emanazione di disposizioni transitorie per gli scambi all'interno della Comunità riguardanti il latte di un certo tipo. Tali disposizioni avrebbero dovuto entrare in vigore il 1o gennaio 1969. L'art. 22 disponeva inoltre che «sino all'applicazione di tali disposizioni transitorie, gli Stati membri possono mantenere per detti prodotti le restrizioni quantitative e le misure di effetto equivalente applicate al momento dell'entrata in vigore del presente regolamento». Le difficoltà sorte nel corso delle successive consultazioni non hanno però consentito di realizzare tempestivamente il programma. Il settore del latte destinato al consumo è stato disciplinato solo con il regolamento n. 1411/71 del 29 giugno 1971 (GU n. L 148, pag. 4), che sarà applicato dopo l'emanazione di ulteriori norme generali. In virtù dell'art. 10, il termine per la sua entrata in vigore scadrà il 31 marzo 1972 ed entro questa data quindi si dovranno pure abolire le restrizioni quantitative ammesse in virtù dell'art. 22, n. 2, del regolamento n. 804. Tenuto conto di questa situazione, si deve anzitutto osservare che, se non erro, — come ho già ricordato — è evidente che il perfezionamento dell'ordinamento di mercato avverrà solo dopo la scadenza del periodo transitorio. La tesi è sostenibile, sebbene l'art. 40 del trattato stabilisca che la politica agricola comune debba essere «sviluppata» durante il periodo transitorio ed «instaurata» al più tardi alla fine di tale periodo». L'art. 40 non va interpretato in senso stretto, cioè non si deve comprendere che al più tardi alla scadenza fissata, le organizzazioni interne di mercato debbono essere radicalmente sostituite, anzi sotto questo aspetto le date e le modalità necessarie — ivi compresi i provvedimenti di adeguamento necessari per gli ordinamenti di mercato interni — possono stabilirsi a norma dell'art. 43, n. 2. Questa conclusione è giustificata anche dal fatto che varie disposizioni del titolo sull'agricoltura (artt. 42, 44 e 45) contemplano deroghe che possono persistere anche dopo la scadenza del periodo transitorio.
Partendo da questo presupposto, il problema fondamentale diventa quello del se un ordinamento nazionale del mercato del latte (se esiste) non possa sussistere inalterato, in forza di un atto di volontà unilaterale di uno Stato membro, per un periodo corrispondente, cioè finché non sia perfezionato l'ordinamento comunitario del mercato e per questo motivo nello Stato in questione non possono venir applicate le disposizioni generali del trattato, ivi compreso l'art. 37. In questo senso sono le conclusioni del governo italiano, che propende per l'indole unicamente declaratoria dell'autorizzazione rilasciata con il regolamento n. 804 e prorogata con il regolamento n. 2622. Per contro l'imputata afferma che dovrebbe essere sufficiente l'esistenza di alcuni elementi dell'ordinamento di mercato comunitario; questo, attualmente vi è pure il regolamento n. 804, sarebbe già bastato a giustificare la proroga per l'adeguamento delle discipline sui monopoli nazionali. La Commissione per contro è del parere che non appena sussistano i presupposti per realizzare l'ordinamento comunitario di mercato, anche solo parziale, la zona è soggetta solo alle norme ed alle autorità comunitarie e al loro potere di apprezzamento. Gli ordinamenti interni possono continuare a sopravvivere solo grazie ad un'esplicita autorizzazione comunitaria. Quindi si deve pensare che l'autorizzazione di cui al regolamento n. 804 ed i relativi termini avevano carattere costitutivo.
Anche su questo punto molto importante — lo premetto — dopo aver esaminato tutti gli argomenti addotti dalla Commissione a sostegno della sua tesi, si deve accogliere questa teoria, che presenta molti elementi positivi. La norma derogatoria sulla temporanea conservazione degli ordinamenti di mercato nazionali, anche perché l'art. 43 del trattato vi si richiama in modo soltanto tacito, va interpretata restrittivamente. Anche in considerazione delle esigenze della certezza del diritto pare sensato ritenere che la disciplina interna sull'ordinamento di mercato non poteva esser mantenuta in vigore unilateralmente, senza atti giuridici dell'autorità comunitaria, nel momento in cui la vita economica nazionale è profondamente compenetrata dall'ordinamento comune. La sostituzione degli ordinamenti nazionali non implica che essi vengano fedelmente riprodotti in tutti i loro particolari, ma è necessario soltanto che vengano offerte equivalenti garanzie per l'occupazione e il tenore di vita dei produttori interessati e condizioni analoghe a quelle esistenti in un mercato nazionale. Ciò consente evidentemente un margine discrezionale di valutazione, che però è riservato solo alle autorità comunitarie competenti. Se uno Stato membro ritiene che un'organizzazione comune di mercato non offra dette garanzie equivalenti, deve opporsi al momento della costituzione dell'organizzazione e, se non è stato tenuto conto delle legittime rimostranze, può esperire l'azione. È però difficile che venga tollerato — senza l'autorizzazione degli organi comunitari — che si mantenga in vita un'organizzazione di mercato nazionale in alcuni suoi aspetti per il solo fatto che l'art. 43 non contiene disposizioni sufficientemente precise. A questo proposito rimane solo la conclusione che l'autorizzazione di cui all'art. 22 del regolamento n. 804 nonché il termine stabilito nello stesso articolo e nel regolamento n. 2622 hanno carattere costitutivo.
Non è però nemmeno esatto desumere che con la scadenza del termine l'autorizzazione sia venuta meno, aprendo la strada all'applicazione delle norme in materia di monopolio di cui all'art. 37. Vi sono ancora alcuni problemi.
Per quanto riguarda tali termini, il governo italiano solleva un problema d'interpretazione, ritenendo che non è giusto basarsi solo sulla decorrenza del periodo prescritto, anzi si deve tener conto del complesso delle disposizioni dell'art. 22 del regolamento n. 804. Ne deriva che l'autorizzazione dipende dal verificarsi di una condizione, cioè del fatto che vengano adottati i provvedimenti integrativi per il latte destinato al consumo. Quanto a questo argomento, si deve ammettere che appare allettante a prima vista, ma il n. 1 dell'art. 22 prevedeva che i provvedimenti integrativi andavano adottati entro il 1o aprile 1969 e comunque dovevano entrare in vigore entro il 1o gennaio 1970, cioè alla data in cui scadeva il termine contemplato dall'autorizzazione. Quest'ultimo argomento però non è consistente, come si desume da altri due argomenti: si noti anzitutto il criterio seguito nell'art. 22 per consentire di conservare le limitazioni quantitative. Esse possono persistere fino all'entrata in vigore della disciplina transitoria contemplata nel n. 2, 2o capoverso. Penso che si possa concludere che si sarebbe fatto ricorso ad una formulazione analoga per l'autorizzazione di cui al capoverso 4 se si fosse realmente inteso giungere al presunto nesso, come afferma il governo italiano, con l'emanazione delle norme integrative. D'altro canto (e l'evidenza forse è ancor maggiore), al momento in cui il termine dell'autorizzazione è stato prorogato, cioè al momento in cui è stato emanato il regolamento n. 2622/69 del 21 dicembre 1969, era evidente che le norme integrative non sarebbero state emanate, almeno per un certo tempo. Tuttavia la proroga è stata limitata a tre mesi. Nella motivazione del provvedimento di rinvio vi è solo un richiamo alla scadenza dell'anno economico del mercato dei latticini, ma non ve ne è alcuno circa l'assenza di norme integrative, che — a giudizio del governo italiano — costituiscono il presupposto principale. Il tentativo d'interpretazione del governo italiano non può logicamente portare alla conclusione che i termini di cui sopra non sono scaduti.
Il secondo problema si pone in quanto nel regolamento n. 1411/71, che contiene le norme integrative sul latte destinato al consumo, vi è una nuova autorizzazione a favore della Repubblica italiana che «è autorizzata a mantenere fino al 31 marzo 1973 le disposizioni applicabili il 31 marzo 1970 alle centrali del latte che a tale data svolgevano attività nel quadro di dette disposizioni, purché assicurassero l'approvvigionamento di latte alimentare per determinati comuni». Ci si chiede quindi se tale norma costituisca un'autorizzazione con effetto retroattivo per la conservazione della disciplina sulle centrali del latte e quindi l'art. 37 — come ritiene il governo italiano — potesse venir applicato solo dopo la scadenza del termine di cui al regolamento 1411 oppure se si possa evitare lo scoglio, o interpretando adeguatamente l'art. 9 del regolamento 1411, oppure considerando inefficace la disposizione (come afferma l'imputata). La questione non è stata proposta dal giudice a quo. Si può però ritenere che lo avrebbe fatto se avesse avuto conoscenza del regolamento prima di elaborare il provvedimento di rinvio (infatti pubblicazione nella GU e ordinanza di rinvio sono dello stesso giorno). È quindi opportuno tener conto anche del regolamento n. 1411 onde eseguire un'analisi più completa e più esauriente. Tale estensione dell'argomento è per di più priva di pericoli, perché non ne scaturiscono gravi problemi. Anzitutto non ritengo che si debba mettere in dubbio la validità del regolamento n. 1411, per lo meno per quanto riguarda l'esito del procedimento nazionale (non è il caso di accertare se la Repubblica italiana poteva ancora fruire dell'autorizzazione derogatoria per i motivi addotti dal Consiglio, dopo l'entrata in vigore dell'ordinamento comune di mercato sul latte alimentare). D'altro canto un'interpretazione condotta secondo logica mette in rilievo che non si pensava di conferire efficacia retroattiva all'autorizzazione derogatoria a decorrere dal 1o aprile 1970. Un simile provvedimento avrebbe dovuto essere espresso (si potrebbe però mettere in dubbio la validità dell'atto tenuto conto del fatto che nel frattempo si sarebbero potuti acquisire diritti conseguenti dall'efficacia immediata del trattato, che poteva essere invocato contro un'azione penale intentata dallo Stato).
In realtà non solo un tale provvedimento non è stato adottato, ma — come ha affermato il governo italiano — non si può nemmeno sostenere che l'art. 9 del regolamento n. 1411 ha sostituito l'art. 22 del regolamento n. 804. Anzi si è ribadito solo quanto già era stato sancito, cioè che potevano rimanere in vigore le norme vigenti in Italia per le centrali del latte. Alla luce dell'art. 10 del regolamento n. 1411 si potrebbe persino affermare che l'art. 9 poteva venir applicato solo dopo l'emanazione delle norme generali di cui all'art. 4. Onde evitare tale conseguenza, anche tenendo conto del fatto che l'art. 9 si riferisce ai provvedimenti esistenti, non rimane che la conclusione che l'autorizzazione dell'art. 4 è entrata in vigore con l'entrata in vigore del regolamento, cioè il terzo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale.
Inoltre, dal regolamento n. 1411 non si può desumere che la scadenza del termine contemplato nel regolamento n. 2622 non ha rilevanza per l'emananda sentenza del Pretore di Bari. A conclusione di tutte queste considerazioni, proprio in quanto nell'aprile 1970 non era in vigore alcuna delle autorizzazioni contemplate dal diritto comunitario per conservare in vita provvedimenti nazionali disciplinanti il mercato, si deve affermare che nel caso specifico sono scattate le disposizioni dell'art. 37 del trattato CEE, norme con le quali è inconciliabile l'esclusiva di vendita delle centrali italiane del latte.
7.
Sono necessarie alcune parole sul problema che ancora si pone nell'ambito del procedimento odierno; cioè sull'applicabilità immediata dell'art. 37.
La risposta è facilitata dal fatto che la Corte si è già pronunciata nella causa 6-64, nella quale ha riconosciuto l'applicabilità immediata dell'art. 37, n. 2. Se allora le difficoltà connesse con la nozione di discriminazione non hanno avuto alcun peso, la stessa logica dovrà valere per il n. 1 dello stesso articolo, il cui contenuto non differisce dal contenuto del n. 2. È stato inoltre chiarito il momento nel quale è divenuto operante l'art. 37, n. 1. Mentre in linea di massima per l'art. 37 si assume come punto di partenza la fine del periodo transitorio, tenuto conto delle norme speciali che disciplinano il settore agricolo, si deve imperniare il problema sulla scadenza del termine stabilito nel regolamento n. 2622. Trattandosi dell'applicazione di una semplice norma che sancisce un divieto, non vi è esitazione nell'ammettere che da questo momento — come è avvenuto per l'art. 95, n. 3, del trattato CEE — sono sorti diritti soggettivi nel senso attribuito finora al termine dalla giurisprudenza, oppure, in altre parole, si deve riconoscere la legittimazione dei singoli ad invocare in giudizio gli effetti immediati dell'art. 37, n. 1. Questa deve essere l'impostazione dell'ultima risposta.
8.
Alle domande pregiudiziali si deve quindi rispondere come segue:
1.
Dall'art. 37 del trattato CEE si desume che rientrano nei monopoli di Stato e negli enti con cui uno Stato membro — direttamente o indirettamente — controlla di diritto o di fatto le importazioni o le esportazioni tra Stati membri, le dirige o le influenza notevolmente, le organizzazioni cui lo Stato conferisce un'esclusiva di vendita, se la direzione è affidata o controllata da enti locali, se i prodotti in questione possono formare oggetto di scambi commerciali e se l'attività di dette organizzazioni può influire sensibilmente sugli scambi tra gli Stati.
2.
Tale esclusiva di vendita può implicare discriminazioni nelle condizioni di approvvigionamento e di vendita tra i cittadini degli Stati membri, se le organizzazioni hanno la facoltà di produrre o lavorare direttamente i prodotti.
3.
In relazione alla situazione contemplata nell'art. 22, n. 2, ultimo capoverso, del regolamento n. 804/68, alla scadenza del termine stabilito nell'articolo suddetto e prorogato dall'art. 2 del regolamento n. 2622/69, è divenuto vincolante l'obbligo di sopprimere i provvedimenti non conciliabili con i principi dell'art. 37, n. 1.
4.
Né le disposizioni dell'art. 90, n. 2, né quelle dell'art. 36 del trattato CEE possono ostare all'adempimento degli obblighi scaturiti dall'art. 37.
5.
Le disposizioni dell'art. 37, n. 1, sono in linea di massima immediatamente efficaci negli ordinamenti degli Stati membri a decorrere dal 1o gennaio 1970. Per quanto riguarda la situazione contemplata dall'art. 22, n. 2, ultimo capoverso, del regolamento n. 804, le disposizioni dell'art. 37 del trattato hanno efficacia immediata sui rapporti giuridici tra lo Stato membro e i suoi amministrati a decorrere dalla scadenza del termine stabilito dell'art. 2 del regolamento n. 2622/69. Dopo la scadenza di tale termine, l'art. 37 ingenera diritti soggettivi a favore dei singoli che i giudici nazionali devono tutelare.
(
1
)	Traduzione dal tedesco.