61998CC0175_PT
Conclusões do Advogado-Geral
Conclusões do Advogado-Geral
1 Por despachos de 20 de Abril de 1998, o Giudice per le Indagini Preliminari (juiz dos inquéritos preliminares) da Pretura circondariale di Udine (Itália) pede ao Tribunal que interprete certas disposições da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991 (1), que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos (2) (a seguir «Directiva 91/156» ou «directiva `resíduos'»), e da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos (3) (a seguir «Directiva 91/689» ou «directiva `resíduos perigosos'»). Trata-se, essencialmente, de determinar o sentido e o regime jurídico atribuídos ao conceito de «armazenagem temporária».
Quadro regulamentar
Legislação comunitária pertinente relativa aos resíduos não perigosos
2 A Directiva 91/156, baseada no artigo 130.º-S do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 175.º CE), visa um alto nível de protecção do ambiente (4). Para este efeito, os Estados-Membros devem zelar «pela eliminação e aproveitamento dos resíduos... [limitando] a produção de resíduos» (5), pela sua reciclagem e pela sua reutilização (6), pela redução do trânsito de resíduos (7) e «prever a autorização e a fiscalização das empresas que se dedicam à eliminação e ao aproveitamento de resíduos» (8).
3 O artigo 1.º da Directiva 91/156 define certos conceitos. Precisa-se, assim, que, por «resíduos», se devem entender quaisquer substâncias ou objectos abrangidos pelas categorias fixadas no anexo I de que o detentor se desfaz ou tem a intenção ou a obrigação de se desfazer [artigo 1.º, alínea a)].
4 Em aplicação do artigo 1.º, alínea a), da Directiva 91/156, foi estabelecida pela Comissão, através da Decisão 94/3/CE, de 20 de Dezembro de 1993 (9), uma lista harmonizada e não exaustiva de resíduos, comummente denominada «Catálogo europeu de resíduos», pertencentes às categorias enumeradas no anexo I.
5 O artigo 1.º, alínea b), da Directiva 91/156 indica que deve ser considerada como «produtor» qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos (produtor inicial) e/ou qualquer pessoa que efectue operações de pré-tratamento, de mistura ou outras, que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos.
6 O artigo 1.º, alínea c), da referida directiva precisa que, por «detentor», se deve entender o produtor dos resíduos ou a pessoa singular ou colectiva que tem os resíduos na sua posse.
7 Segundo o artigo 1.º, alínea d), a «gestão» dos resíduos consiste na recolha, transporte, aproveitamento e eliminação dos resíduos, incluindo a fiscalização destas operações e a vigilância dos locais de descarga depois de fechados.
8 Segundo o artigo 1.º, alínea g), a «recolha» é a operação de apanha, triagem e/ou mistura de resíduos com vista ao seu transporte.
9 A «eliminação» e o «aproveitamento» dos resíduos são as operações respectivamente previstas nos anexos II A e II B [artigo 1.º, alíneas a) e f)].
10 A Decisão 96/350/CE da Comissão, de 24 de Maio de 1996 (10), adaptou os anexos II A e II B da Directiva 75/442.
11 A Directiva 91/156 confere uma larga margem de apreciação aos Estados-Membros para determinarem tanto o conteúdo como o regime dos instrumentos necessários à realização dos objectivos que prossegue.
12 Assim, o seu artigo 4.º dispõe: «Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam aproveitados ou eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem utilizar processos ou métodos susceptíveis de agredir o ambiente, e nomeadamente:
- sem criar riscos para a água, o ar, o solo, a fauna ou a flora,
- sem causar perturbações sonoras ou por cheiros,
- sem danificar os locais de interesse e a paisagem.
Os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para proibir o abandono, a descarga e a eliminação não controlada de resíduos.»
13 Do mesmo modo, o artigo 6.º precisa que os Estados-Membros estabelecerão ou designarão a ou as autoridades competentes encarregadas da aplicação das disposições da presente directiva.
14 No entanto, a Directiva 91/156 exige aos Estados-Membros que respeitem certas exigências e, nomeadamente, que elaborem planos de gestão dos resíduos (artigo 7.º) e que submetam certas actividades à concessão de uma autorização prévia (artigos 9.º e 10.º), a certos controlos e à manutenção de um registo (artigos 13.º e 14.º).
15 Com efeito, para fins da aplicação, nomeadamente, dos artigos 4.º e 7.º, o artigo 9.º prevê que qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II A deve obter uma autorização da autoridade competente referida no artigo 6.º
16 A Decisão 96/350 precisa que, entre as operações de eliminação, no anexo II A, consta na rubrica D 15 a «armazenagem enquanto se aguarda a execução de uma das operações enumeradas de D 1 a D 14 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada)».
17 O artigo 10.º da Directiva 91/156 indica que, para efeitos de aplicação do artigo 4.º; qualquer estabelecimento ou empresa que efectue as operações referidas no anexo II B deverá obter uma autorização para o efeito.
18 Entre estas operações de recuperação, a Decisão 96/350 indica, na rubrica R 13, a «acumulação de resíduos destinados a uma das operações enumeradas de R 1 a R 12 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada)».
19 A Decisão 96/350, adoptada pela Comissão, em 24 de Maio de 1996, para dar cumprimento ao disposto no artigo 17.º da Directiva 91/156, substituiu o termo «acumulação de materiais» que figurava anteriormente na rubrica R 13, pelo de «acumulação de resíduos» (11). Com esta alteração, o legislador comunitário pretendeu precisar que, por «materiais», noção totalmente imprecisa e ignorada das directivas «resíduos» «resíduos perigosos», se entendiam «resíduos» precisamente definidos pelo artigo 1.º, alínea a), da Directiva 91/156 e por diversos acórdãos deste Tribunal (12). Com efeito, da análise das Directivas 91/156 e 91/689, resulta que não somente a noção de «materiais» nelas não é definida, mas, além disso, que ela não figura em lado nenhum senão na rubrica R 13 do anexo II B da Directiva 91/156. Com esta alteração, o legislador comunitário resolveu estas dificuldades de definição e corrigiu as inexactidões e imprecisões da lei anterior.
20 Segundo a Directiva 91/156, certas actividades podem ser exercidas sem ser necessária uma autorização.
21 O artigo 11.º da Directiva 91/156 dispõe, assim, que, sem prejuízo das disposições específicas relativas aos resíduos perigosos (Directiva 91/689), os estabelecimentos ou empresas que procedam eles próprios à eliminação dos seus próprios resíduos no local de produção [artigo 11.º, alínea a)] e os estabelecimentos ou empresas que procedam ao aproveitamento de resíduos [artigo 11.º, alínea b)], podem ser dispensados da autorização referida no artigo 9.º
22 De igual modo, nos termos do artigo 13.º da Directiva 91/156, os estabelecimentos ou empresas que assegurem as operações referidas nos artigos 9.º a 12.º não têm que obter autorização para exercerem as suas actividades, mas serão submetidos a controlos periódicos apropriados pelas autoridades competentes.
23 Estes controlos consistem, nomeadamente, nos termos do artigo 14.º, em as autoridades competentes na acepção do artigo 6.º obterem, a seu pedido, a apresentação, por todas as empresas ou estabelecimentos a que se referem os artigos 9.º e 10.º, do registo em que devem ser mencionados a quantidade, a natureza, a origem e, se for relevante, o destino, a frequência da recolha, o meio de transporte e o método de tratamento dos resíduos em relação aos resíduos referidos no anexo I e às operações referidas no anexo II A ou II B,
Legislação comunitária pertinente relativa aos resíduos perigosos
24 A Directiva 91/689, entrada em vigor a 27 de Junho de 1995 (13), tem por objectivo a aproximação das legislações dos Estados-Membros relativas à gestão controlada dos resíduos perigosos (artigo 1.º, n.º 1).
25 O seu artigo 1.º, n.os 2 e 3, prevê que, sob reserva do disposto na presente directiva, a Directiva 91/156 aplica-se aos resíduos perigosos, nomeadamente, no que concerne às definições de «resíduos» e dos outros termos utilizados na Directiva 91/689.
26 O artigo 1.º, n.º 4, primeiro travessão, da Directiva 91/689 define os resíduos perigosos (14).
27 O artigo 4, n.os 1 e 2, da Directiva 91/689 precisa que os artigos 13.º e 14.º da Directiva 91/156, relativos aos controlos e à manutenção de um registo, aplicam-se aos produtores de resíduos perigosos. O artigo 4.º, n.º 2, da Directiva 91/689 acrescenta que as empresas que efectuam o transporte de resíduos perigosos devem estar sujeitas às obrigações previstas no artigo 14.º da Directiva 91/156.
28 De modo específico em relação às disposições gerais relativas aos resíduos, o artigo 5.º da Directiva 91/689 prevê que os Estados-Membros tomarão as medidas necessárias para que, aquando da recolha, do transporte e do armazenamento temporário, os resíduos estejam convenientemente embalados e rotulados em conformidade com as normas internacionais e comunitárias em vigor (n.º 1). Além disso, no caso de resíduos perigosos, os controlos relativos à recolha e ao transporte, efectuados com base no artigo 13.º da Directiva 91/156, incidirão, mais especialmente, na origem e no destino dos referidos resíduos (n.º 2).
29 A Directiva 91/689 indica que as autoridades competentes deverão elaborar, nos termos do artigo 7.º da Directiva 91/156, separadamente ou no quadro dos respectivos planos gerais de gestão de resíduos, planos para a gestão dos resíduos perigosos, que tornarão públicos (artigo 6.º, n.º 1, da Directiva 91/689). Além disso, a directiva obriga a Comissão a proceder a uma avaliação comparativa desses planos, nomeadamente no que respeita aos métodos de eliminação e de valorização, e a pôr essas informações à disposição das autoridades competentes dos Estados-Membros que as solicitarem (artigo 6.º, n.º 2, da Directiva 91/689).
Legislação nacional pertinente
30 O legislador italiano transpôs as Directivas 91/156, 91/689 e 94/62/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de Dezembro de 1994, relativa a embalagens e resíduos de embalagens (15), em 5 de Fevereiro de 1997, através do Decreto-Lei n.º 22/97, que transpõe directivas (16), alterado pelo Decreto-Lei n.º 389, de 8 de Novembro de 1997 (17).
31 O artigo 6.º, alínea l), do DL n.º 22/97, alterado, prevê que se devem entender por «armazenagem» («stoccaggio») «as actividades de eliminação que consistem nas operações de armazenagem prévias referidas no anexo B, ponto D 15, bem como as actividades de aproveitamento que consistem na acumulação dos materiais referidos no anexo C, ponto R 13».
32 Os pontos D 15 do anexo B e R 13 do anexo C reproduzem integralmente, respectivamente, os anexos II A e II B da Directiva 91/156 na redacção anterior à revisão operada pela Decisão 96/350 (18).
33 O artigo 6.º, alínea m), do DL n.º 22/97, alterado, define «armazenagem temporária» nos seguintes termos:
«acumulação dos resíduos, antes da recolha, no local em que foram produzidos, nas seguintes condições:
1. os resíduos armazenados não podem conter policloridibenzodioxinas, policloribenfuranos e policloridibenzofenóis em quantidades superiores a 2,5 ppm, nem policlorobifenilos ou policlorotrifenilos em quantidades superiores a 25 ppm;
2. os resíduos perigosos devem ser recolhidos e sujeitos a operações de aproveitamento ou eliminação com uma periodicidade, no mínimo, bimestral, independentemente das quantidades armazenadas ou, em alternativa, quando a quantidade de resíduos perigosos armazenados atingir 10 metros cúbicos; o prazo máximo do armazenamento temporário é de um ano se a quantidade de resíduos em depósito não for superior a 10 metros cúbicos durante o ano ou se, independentemente da quantidade, o armazenamento temporário for efectuado em estabelecimentos situados nas ilhas mais pequenas (`isole minori');
3. os resíduos não perigosos devem ser recolhidos e sujeitos a operações de aproveitamento ou eliminação de três em três meses, pelo menos, independentemente das quantidades armazenadas ou, em alternativa, quando a quantidade de resíduos não perigosos armazenados atingir 20 metros cúbicos; o prazo máximo do armazenamento temporário é de um ano se a quantidade de resíduos em depósito não for superior a 20 metros cúbicos durante o ano ou se, independentemente das quantidades, o armazenamento temporário for efectuado em estabelecimentos situados nas ilhas mais pequenas (`isole minori');
4. o armazenamento temporário deve ser efectuado por categorias homogéneas e respeitando as correspondentes regras técnicas, bem como, para os resíduos perigosos, respeitando as regras que disciplinam o armazenamento das substâncias perigosas contidas nesses resíduos;
5. devem ser respeitadas as regras que disciplinam a embalagem e a rotulagem dos resíduos perigosos».
34 O artigo 28.º do DL n.º 22/97, alterado, inserido no capítulo VI relativo às autorizações e inscrições, dispõe nomeadamente que «o exercício das operações de eliminação e de recuperação dos resíduos é autorizado pela região competente a nível territorial nos noventa dias subsequentes à apresentação do pedido pelo interessado.»
35 O regime de autorização visado no artigo 28.º não se aplica, no entanto, à «armazenagem temporária». Com efeito, o artigo 28.º, n.º 5, do decreto-lei precisa:
«as disposições do presente artigo não se aplicam ao armazenamento temporário efectuado com respeito das condições estabelecidas no artigo 6.º, n.º 1, alínea m), com excepção da obrigação de manter um registo das cargas e descargas, que incumbe aos operadores referidos no artigo 12.º, e da proibição de mistura de resíduos».
36 A falta de cumprimento das disposições do artigo 28.º é passível de sanções penais especialmente previstas no artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 22/97, alterado.
Enquadramento factual e processual
37 P. Lirussi e F. Bizzaro são, respectivamente, gerentes de uma oficina mecânica e de uma lavandaria na região de Udine (Itália). Obtiveram do Assessore Regionale all'Ambiente (conselheiro regional encarregado das questões do ambiente) autorização de armazenagem provisória de resíduos tóxicos e perigosos resultantes da actividade das suas empresas e constituídos, no primeiro caso, por baterias com chumbo e, no segundo, por lamas produzidas pela destilação de uma máquina de limpeza a seco.
38 A autorização foi concedida a P. Lirussi por uma duração de cinco anos a contar de 1 de Abril de 1992, para uma quantidade de resíduos não superior a 0,1 tonelada. Na perspectiva da locação da empresa, o interessado comunicou o fim iminente da armazenagem e obteve a retirada da autorização em 1 de Abril de 1997. Na sequência de controlos efectuados na sua oficina, em 8 de Abril e 21 de Maio de 1997, verificou-se que 160 kg de baterias usadas com chumbo tinham sido armazenadas nas instalações do estabelecimento após o termo da autorização.
39 A autorização concedida a F. Bizzaro, em 9 de Agosto de 1994, dizia respeito a uma quantidade de 50 kg de resíduos. Por ocasião de controlos análogos efectuados na sua lavandaria, provou-se, por um lado, que a armazenagem provisória que tinha começado em 6 de Junho de 1994, ou seja, cerca de dois meses antes da obtenção da autorização e, por outro, que F. Bizzaro tinha detido resíduos numa quantidade superior ao limite previsto pela autorização.
40 Nos processo penais que se seguiram, o Ministério Público salientou que estas operações de armazenagem não autorizadas podiam ser consideradas, nos dois casos, como «armazenagem temporária» na acepção da legislação italiana, dado não ultrapassarem nem os prazos nem as quantidades fixadas para esta forma de armazenagem. O Ministério Público considerou que, em conformidade com a lei italiana, estas operações não estavam sujeitas a obrigação da autorização nem eram passíveis de sanção. Todavia, duvidando da compatibilidade da legislação italiana com as disposições do direito comunitário - pretendendo, assim, verificar se as noções comunitária e nacional de «armazenagem temporária» coincidem - pediu ao Giudice per le Indagini Preliminari que submetesse a este Tribunal de Justiça um pedido de decisão a título prejudicial com base no artigo 177.º do Tratado CE (actual artigo 234.º CE). Este último submeteu, por conseguinte, as questões prejudiciais seguintes:
«1) Qual a diferença (se é que existe) entre o armazenamento temporário e o armazenamento preliminar (ou a acumulação) de resíduos efectuados nas instalações produtivas, e quais os critérios para identificar, em concreto, um ou outro armazenamento de resíduos?
2) O armazenamento temporário está excluído do conceito de `gestão' dos resíduos, mencionado no artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156/CEE, e de todas as obrigações correspondentes, incluindo a comunicação de tais actividades às autoridades responsáveis pelos controlos?
3) O armazenamento temporário está sujeito a vigilância e, em caso de resposta afirmativa, a que tipo de medidas? São aplicáveis à armazenagem temporária os princípios constantes do artigo 4.º, primeiro e segundo parágrafos, da Directiva 91/156/CEE e, em caso de resposta afirmativa, em que termos?»
41 No processo C-175/98, a quarta questão está assim redigida:
«4) A actividade levada a cabo pelo arguido, de armazenamento de 160 kg de baterias com chumbo, que se prolongou por mais de um mês, sem ser comunicado às autoridades responsáveis pelos controlos, constitui armazenamento temporário nos termos da directiva?»
42 No processo C-177/98, a quarta questão está assim redigida:
«4) A actividade levada a cabo pela arguida, de armazenamento de 87,5 kg de lamas contendo dissolventes halogenados, que se prolongou por mais de dois meses, constitui armazenamento temporário nos termos da directiva?»
A resposta às questões prejudiciais
43 Com a sua primeira questão prejudicial e com uma parte da sua segunda questão, o juiz de reenvio pede a este Tribunal que defina a noção de «armazenagem temporária». O Tribunal é especialmente consultado quanto aos critérios que permitem diferenciar as noções de «armazenagem preliminar» e de «armazenagem temporária». É igualmente pedido ao Tribunal que diga se a noção em litígio é alheia à «operação de gestão» prevista pelo artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156. Além disso, com as suas segunda e terceira questões, o juiz de reenvio interroga este Tribunal sobre o regime aplicável à armazenagem temporária. Finalmente, com as quartas questões submetidas nos processos C-175/98 a C-177/98, o juiz de reenvio pretende saber se as disposições das directivas cuja interpretação é pedida são aplicáveis aos casos concretos que lhe foram submetidos.
Quanto à primeira questão e quanto a uma parte da segunda questão
44 Todos os intervenientes no processo consideram que, embora a Directiva 91/156 não enuncie de um modo suficientemente claro, preciso e incondicional o conteúdo da noção de «armazenagem temporária», contém elementos úteis para a sua definição.
45 Um certo número de informações podem ser deduzidos da análise dos anexos II A e II B (rubricas D 15 e R 13) resultantes da revisão operada pela Decisão 96/350, texto pertinente neste caso. Os anexos II A e II B enumeram, recordemos, operações particulares de eliminação e de recuperação de resíduos, dispondo nomeadamente que:
«NB: O presente anexo destina-se a enumerar as operações de eliminação [anexo II A] ou de valorização [anexo II B] tal como surgem na prática.
...
D 15 Armazenagem enquanto se aguarda a execução de uma das operações enumeradas de D 1 a D 14 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada) [anexo II A].
R 13 Acumulação de resíduos destinados a uma das operações enumeradas de R 1 a R 12 (com exclusão do armazenamento temporário, antes da recolha, no local onde esta é efectuada) [anexo II B].»
46 Ao enunciar que as operações de valorização ou de eliminação de resíduos incluem a armazenagem prévia, com exclusão da armazenagem temporária, os anexos II A, rubrica D 15, e II B, rubrica R 13, precisam bem que a armazenagem temporária se distingue da armazenagem prévia e que a armazenagem prévia é uma operação de valorização ou de eliminação, contrariamente à armazenagem temporária, que dela está formalmente excluída.
47 Os anexos II A e II B enunciam, além disso, que a operação de armazenagem temporária tem lugar antes da operação de recolha que, nos termos do artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156, é a primeira das operações de gestão dos resíduos.
48 Há que deduzir destas informações que a armazenagem temporária precede uma operação de gestão e, nomeadamente, a operação de recolha e operação prévia a uma das operações de valorização ou de eliminação numeradas D 1 a D 15 e R 1 a R 12.
49 Finalmente, os anexos II A, rubrica D 15, e II B, rubrica R 13, referem expressamente que a armazenagem temporária é realizada «antes da recolha, no local onde esta é efectuada», (19), o que constitui uma informação que permite situar esta noção no tempo e no espaço.
50 Através da escolha do adjectivo «temporário», o legislador comunitário entendeu precisar que a armazenagem temporária deve ser considerada como uma operação de armazenagem de resíduos por tempo determinado. Além disso, através da escolha do advérbio «antes», o termo desta operação é definido. A «recolha» dos resíduos, a saber, recordemos, a operação de apanha, triagem e /ou mistura de resíduos com vista ao seu transporte para efeitos de eliminação ou de valorização [artigo 1.º, alínea g)], marca assim o termo da operação de armazenagem temporária.
51 A combinação dos elementos temporal e espacial - no local da produção - permite não só definir o início do termo da operação da armazenagem temporária, mas também determinar a natureza destes resíduos e identificar os titulares do direito de armazenar temporariamente.
52 Os anexos II A rubrica D 15, e II B, rubrica R 13, precisam que a armazenagem temporária é realizada no local de produção dos resíduos ou ainda num sítio que produz resíduos. A noção de «produção» não é definida pela Directiva 91/156. Só se pode compreeendê-la aproximando-a da noção de «produtor» definida no artigo 1.º, alínea b), que dispõe, recordemos, que se entende por produtor «qualquer pessoa cuja actividade produza resíduos (produtor inicial) e/ou qualquer pessoa que efectue operações de pré-tratamento, de mistura ou outras, que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição desses resíduos» (20). Deve-se, portanto, daí deduzir que a operação de armazenagem temporária de resíduos está ligada à actividade de um produtor na acepção do artigo 1.º, alínea b), da Directiva 91/156.
53 Resulta do que precede, por um lado, que os resíduos em causa na actividade temporária são os que resultam da actividade inicial de um produtor ou ainda os que resultem de operações de pré-tratamento, de mistura ou outras que conduzam a uma alteração da natureza ou da composição dos resíduos e, por outro lado, que a armazenagem temporária é uma operação consecutiva à produção dos resíduos, que, por esse facto, se inicia logo após a produção dos resíduos e que termina, como já vimos, pela recolha destes. Finalmente, o titular do direito de armazenar resíduos de modo temporário é ou o produtor inicial, ou quem efectua as operações de valorização ou de eliminação dos resíduos.
54 Esta análise é precisamente confirmada pelo facto de a armazenagem temporária dever preceder uma operação de gestão (21). Ora, apenas os resíduos directa e indirectamente resultantes da produção - por conseguinte «brutos» no sentido de que aguardam, designadamente e em primeiro lugar, triagem, apanha ou mistura - são susceptíveis de respeitar esta exigência.
55 Em conclusão, a armazenagem temporária deve ser definida como uma operação preliminar a uma operação de gestão de resíduos, na acepção do artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156, e distinta desta que:
- precede as operações de armazenagem prévia e de recolha;
- se segue imediatamente à fase de produção de resíduos, e
- é realizada no local de produção dos resíduos. Além disso, a armazenagem temporária apenas interessa aos resíduos resultantes da actividade inicial de um produtor ou resultantes de operações de pré-tratamento, de mistura ou outras que levem a uma alteração da natureza ou da composição dos resíduos. Só pode ser efectuada pelos produtores iniciais de resíduos ou por quem se dedique a operações de eliminação ou de valorização.
Quanto às segunda e terceira questões
56 Com estas questões, que é conveniente examinar em conjunto, o juiz de reenvio interroga este Tribunal sobre o regime aplicável à armazenagem temporária. Pretende, precisamente, saber se os arguidos no processo principal, antes de se dedicarem às operações de armazenagem temporária dos resíduos resultantes das suas actividades, devem respeitar obrigações ou princípios particulares. Assim, pede a este Tribunal que declare se as autoridades nacionais competentes são obrigadas, por um lado, a controlar este tipo de operação e a vigiá-la e, por outro, a velar pelo respeito dos princípios previstos no artigo 4.º da Directiva 91/156.
57 Resulta da análise das Directivas 91/156 e 91/689 que o regime aplicável aos resíduos difere em função da actividade a que as pessoas que os detêm se dedicam e da natureza desses resíduos.
a) Obrigações previstas pelas Directivas 91/156 e 91/689
58 A Directiva 91/156 fixa obrigações diferentes consoante as pessoas que detêm os resíduos sejam produtores de resíduos (22), empresas ou estabelecimentos que efectuam operações de eliminação ou valorização dos resíduos especialmente enumeradas nos anexos II A e II B da Directiva 91/156 (23) ou empresas e estabelecimentos que asseguram profissionalmente a recolha e o transporte de resíduos ou que asseguram a eliminação ou a valorização desses resíduos por conta de terceiros (corretores e negociantes) (24).
59 Tendo em conta os elementos de facto transmitidos pelo juiz de reenvio, parece que os arguidos no processo principal são produtores de resíduos que não valorizam nem eliminam, nos locais de produção, os resíduos resultantes da actividade que exercem. Ora, tratando-se destas pessoas, a Directiva 91/156 não impõe qualquer obrigação especial. Todavia, nos termos do seu artigo 14.º, primeiro período, segundo travessão, prevê-se que os Estados-Membros podem, a título facultativo, exigir que eles mantenham o registo previsto no artigo 14.º, primeiro período, primeiro travessão, e obrigá-los a transmitirem as informações dele constantes às autoridades competentes na acepção do artigo 6.º da Directiva 91/156.
60 Compete, em todo o caso, ao juiz de reenvio apreciar os factos, determinar o tipo de actividade exercida pelos arguidos no processo principal e verificar se as obrigações previstas pelos textos comunitários foram respeitadas. Se se verificar que essas pessoas são efectivamente produtores de resíduos não perigosos que não valorizam nem eliminam, nos locais de produção, os resíduos resultantes da actividade que exercem, convirá responder à questão do juiz de reenvio que é somente a título facultativo e por decisão do Estado-Membro que estes produtores podem ser sujeitos à obrigação de manterem o registo previsto pelo artigo 14.º da Directiva 91/156 e de o apresentarem às autoridades competentes para esse efeito.
61 Todavia, o legislador comunitário impõe o respeito de um regime específico alternativo mais estrito quando os resíduos sejam perigosos.
62 Na acepção da Directiva 91/689, entende-se por «resíduos perigosos», os resíduos que constem de uma lista elaborada em conformidade com o artigo 18.º da directiva «resíduos» e com base nos anexos I e II da directiva «resíduos perigosos». Os anexos I A e I B constituem o anexo I. O anexo I B inclui os «Resíduos que contenham qualquer um dos elementos mencionados no anexo II, que possuam qualquer uma das características referidas no anexo III e que sejam constituídos por: 19) sabões, matérias gordas, ceras de origem animal ou vegetal... 37) acumuladores, baterias e pilhas eléctricas...». O anexo II é aquele onde figuram os «Elementos que conferem carácter perigoso aos resíduos do anexo I B quando estes apresentam qualquer das características do anexo III». Nesta lista aparecem, nomeadamente, nas rubricas C18: chumbo e seus compostos; C29: coloratos; C40: solventes halogenados, ou ainda C41: solventes orgânicos não halogenados.
Esta mesma disposição precisa que os resíduos perigosos devem ter uma ou mais das características referidas no anexo III (por exemplo, serem irritantes, nocivos, tóxicos, cancerígenos, corrosivos, infecciosos, terotogénicos, mutagénicos...). Esta lista, não exaustiva, tem em conta a origem e a composição dos resíduos e, eventualmente, valores-limites de concentração. Esta lista é reexaminada regularmente e, se necessário, revista segundo o mesmo processo.
Nos termos do artigo 1.º, n.º 4, segundo travessão, da Directiva 91/689, devem ser igualmente considerados como perigosos todos os outros resíduos que um Estado-Membro considerar possuírem uma das características referidas no anexo III. Estes casos deverão ser notificados à Comissão e reexaminados de acordo com o procedimento estabelecido no artigo 18.º da directiva «resíduos», tendo em vista a alteração da lista referida.
63 De acordo com os elementos factuais indicados pelo juiz de reenvio, parece que os arguidos no processo principal produzem resíduos perigosos. Com efeito, indica que os resíduos produzidos por P. Lirussi e F. Bizzaro são precisamente resíduos tóxicos e perigosos constituídos por baterias de chumbo e lamas produzidas pela destilação da limpeza a seco (25). Em todo o caso, compete também ao juiz de reenvio determinar o carácter perigoso dos resíduos produzidos, tendo em conta os critérios enunciados pelas disposições comunitárias especialmente adoptadas para esse efeito.
64 No caso de o juiz de reenvio considerar que os arguidos no processo principal são produtores de resíduos perigosos que não asseguram eles próprios a eliminação ou a valorização dos resíduos resultantes das suas actividades, deverá verificar se as obrigações impostas pela directiva «resíduos perigosos» foram efectivamente respeitadas.
65 Em primeiro lugar, de acordo com o artigo 4.º, n.os 1 e 2, da Directiva 91/689, os produtores de resíduos perigosos devem estar sujeitos às obrigações previstas pelos artigos 13.º e 14.º da Directiva 91/156, ou seja, às obrigações de controlo e de vigilância periódica, à manutenção do registo contendo as informações adequadas e à apresentação das informações contidas nesse registo às autoridades competentes para esse efeito.
66 Em segundo lugar, os Estados-Membros devem tomar as medidas necessárias para que, aquando da recolha, do transporte e do armazenamento temporário, os resíduos estejam convenientemente embalados e rotulados em conformidade com as normas internacionais e comunitárias em vigor (artigo 5.º da Directiva 91/689).
b) Princípios fixados pela Directiva 91/156
67 O juiz de reenvio pede, finalmente, ao Tribunal que diga se, no âmbito das actividades a que se dedicam os arguidos no processo principal, nomeadamente devido à armazenagem temporária dos resíduos que produzem, estão sujeitos aos princípios contidos no artigo 4.º da Directiva 91/156.
68 O artigo 4.º, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156 enuncia o princípio da prevenção que consta do artigo 130.º-R, n.º 2, primeiro parágrafo, segundo período, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 174.º, n.º 2, primeiro parágrafo, segundo período, CE). De acordo com este princípio, recomenda-se à Comunidade e aos Estados-Membros que impeçam, desde a origem, a criação de poluição ou de danos através da adopção de medidas susceptíveis de erradicarem um risco conhecido (26). A acção do legislador nacional ou comunitário consiste, portanto, em conceber e orientar o progresso técnico com a finalidade de responder à preocupação de protecção do ambiente e da melhoria da qualidade de vida. Estas medidas preventivas comportam frequentemente acções consistentes em pôr em prática instrumentos de avaliação dos riscos (27), de vigilância dos meios ecológicos, de elaboração e actualização de normas técnicas, de controlo e de punição das actividades poluentes, de medidas de informação e de educação.
69 Recordemos, com efeito, que o artigo 4.º, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156 obriga os Estados-Membros a tomarem as medidas necessárias para garantir o aproveitamento e a eliminação dos resíduos de modo seguro e são para o ambiente, quer dizer, de modo a evitar a poluição.
70 É especialmente recomendado aos Estados-Membros que garantam que, por ocasião das diferentes obrigações de tratamento de resíduos com vista à sua eliminação ou à sua recuperação, não seja causado qualquer prejuízo à água, ao ar, ao solo, ao homem, à fauna, à flora, aos locais de interesse e à paisagem. Assim, não basta prever que os resíduos perigosos tóxicos e nocivos para a água e para o ar sejam depositados em valas que não permitam o contacto com o solo para que as obrigações sejam cumpridas. É ainda necessário verificar que, por este meio, as emanações tóxicas e nocivas para a camada de ozono sejam evitadas. Do mesmo modo, ao autorizar que resíduos não perigosos sejam depositados em quantidades importantes e de modo inestético (por exemplo, resíduos armazenados numa caixa de carga para lixo volumosa e cuja cor gritante chama a atenção, antes da sua triagem e da sua recolha, ou resíduos armazenados em monte na proximidade de um local que tenha um interesse particular - tal como uma catedral, um palacete...), as exigências da directiva não seriam respeitadas.
71 Por prejuízos, o legislador comunitário teve o cuidado de precisar que devem entender-se os causados não somente à saúde humana, mas também às paisagens, aos locais com interesse particular, bem como os danos causados pelo ruído ou pelos cheiros.
72 Trata-se, portanto, de pôr em prática medidas preventivas que permitam evitar a poluição em sentido amplo, quer dizer, prever medidas que evitem criar prejuízos não somente para a saúde humana, mas também para o quadro de vida do homem.
73 Parece evidente que, mesmo armazenados temporariamente, os resíduos perigosos podem causar prejuízos importantes, ou até irreparáveis, ao ambiente. Assim sucederia se o estabelecimento de um garagista «produtor» de resíduos constituídos por baterias com chumbo, situado nas proximidades de um rio ou de uma área de jogos destinada às crianças, não dispusesse de qualquer dispositivo de prevenção ou ainda se não fosse tomada qualquer precaução para evitar que o chumbo se espalhasse no solo ou na água. É, por conseguinte, necessário concluir que o princípio da prevenção se aplica também à armazenagem temporária.
74 Os artigos 4.º, segundo parágrafo, e 8., da Directiva 91/156 precisam, além disso, os objectivos que devem ser atingidos pelos Estados-Membros para darem cumprimento ao princípio da prevenção. Trata-se, respectivamente, de proibir o abandono, a descarga e a eliminação incontrolada de resíduos (adoptar medidas que permitam evitar a constituição de aterros selvagens) e verificar se o detentor dos resíduos - a saber, nomeadamente, o produtor (28)- os entrega a um operador privado ou público ou a uma empresa que efectue as operações referidas nos anexos II A ou II B ou que assegure ele próprio a recuperação ou a eliminação cumprindo as disposições da directiva e, nomeadamente, o seu artigo 4.º Os meios para atingir este fim não são definidos. Cabe, pois, aos Estados-Membros prevê-los.
75 O controlo e a vigilância dos locais produtores de resíduos e das diferentes operações de pré-tratamento e de gestão dos resíduos produzidos nesses locais são os instrumentos mais correntemente utilizados e mais eficazes. O bom desenrolar das operações implica a verificação, nomeadamente, de que a armazenagem temporária não dura mais do que o necessário e que os resíduos armazenados temporariamente não causam prejuízos ao ambiente. Além disso, estes instrumentos de controlo e de vigilância têm a vantagem de respeitar o princípio da proporcionalidade a que estão sujeitas tanto a política comum como a dos Estados-Membros em matéria de ambiente (29).
76 Por outras palavras, consideramos que o artigo 4.º da Directiva 91/156 obriga os Estados-Membros a respeitarem o princípio da prevenção adoptando as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam recuperados ou eliminados. Pensamos, por conseguinte, que esta obrigação é, como tal, incondicional e suficientemente precisa. Em contrapartida, esta disposição não enuncia o conteúdo destas medidas. Por conseguinte, compete aos Estados-Membros defini-lo (30). Mantemos que o nosso raciocínio não é contrariado pelo acórdão de 23 de Fevereiro de 1994, Comitato di coordinamento per la difesa della cava e o. (31). Em nosso entender, este acórdão limita-se a responder à questão de saber se o artigo 4.º contém obrigações suficientemente claras, precisas e incondicionais no que respeita ao conteúdo das medidas que os Estados-Membros devem adoptar para garantirem o respeito do princípio da prevenção. Ora, tal como o Tribunal, consideramos que deve ser dada uma resposta negativa a esta questão.
77 Resulta do que precede que o princípio da prevenção previsto no artigo 4.º da Directiva 91/156 se aplica também à noção de armazenagem temporária e que os Estados-Membros, que têm melhor conhecimento dos locais a proteger, são obrigados a prever, de acordo com as modalidades que entenderem, as medidas necessárias para respeitar este princípio.
78 Do conjunto destas considerações, resulta que o regime aplicável aos resíduos não depende da natureza da sua armazenagem mas, por um lado, da actividade a que as pessoas que participam na sua gestão se dedicam e, por outro, da natureza dos resíduos em causa. Compete ao juiz de reenvio qualificar a actividade exercida pelos arguidos nos processos principais e a natureza dos resíduos que as suas actividades geram. Se se verificar que essas pessoas são produtoras de resíduos perigosos, compete ao juiz de reenvio verificar, em conformidade com os artigos 4.º e 5.º da Directiva 91/689, se essas actividades estão sujeitas, por um lado, às obrigações, previstas pelos artigos 13.º e 14.º da Directiva 91/156, de controlos e de vigilância periódicos, à manutenção do registo contendo as informações fixadas e ao envio dessas informações às autoridades competentes, referidas no artigo 6.º, e, por outro, se, aquando da sua recolha, do seu transporte e da sua armazenagem temporária, os resíduos perigosos são convenientemente embalados e rotulados em conformidade com as normas internacionais e comunitárias em vigor. Em todo o caso, todas as operações enunciadas pela Directiva 91/156 [armazenagens temporária e prévia, operações de gestão na acepção do artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156] estão sujeitas ao respeito do princípio da prevenção formulado no artigo 4.º da Directiva 91/156 e aos objectivos enunciados por esta mesma disposição e pelo artigo 8.º da Directiva 91/156. Compete aos Estados-Membros definir as medidas adequadas que permitam pôr em prática este princípio previsto no artigo 4.º, primeiro parágrafo, da Directiva 91/156 e atingir os objectivos que são enunciados nos artigos 4.º, segundo parágrafo, e 8., da directiva.
Quanto às quartas questões dos processos C-175/98 e C-177/98
79 O juiz de reenvio pede ao Tribunal que diga se os factos precisamente imputados aos arguidos no processo principal são constitutivos de armazenagem temporária na acepção da directiva «resíduos». Com estas questões, o Tribunal é concretamente interrogado sobre a questão de saber se as disposições comunitárias cuja interpretação foi pedida são aplicáveis nos casos que o juiz a quo tem que decidir.
80 Nos termos de uma jurisprudência constante, este Tribunal tem decidido que, com base numa nítida separação de funções entre os órgãos jurisdicionais nacionais (32) e o Tribunal, o artigo 177.º do Tratado não permite a este conhecer dos factos do caso concreto, nem censurar os motivos do pedido de interpretação, nem aplicar a medidas ou a situações nacionais as normas comunitárias cuja interpretação dá, sendo estas questões da competência exclusiva do órgão jurisdicional nacional (33).
81 Por conseguinte, propomos que estas questões sejam declaradas inadmissíveis.
Conclusão
82 À luz das considerações que precedem, propomos que o Tribunal responda da seguinte forma às questões submetidas pela Pretura circondariale di Udine (Ufficio del Giudice per le Indagini Preliminari):
«1) A armazenagem temporária deve ser definida como uma operação preliminar e alheia a uma operação de gestão de resíduos, na acepção do artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1991, que altera a Directiva 75/442/CEE relativa aos resíduos, que:
- precede as operações de armazenagem prévia e de recolha;
- se segue imediatamente à fase de produção de resíduos;
- é realizada no local de produção dos resíduos;
- apenas interessa aos resíduos resultantes da actividade inicial de um produtor ou resultantes de operações de pré-tratamento, de mistura ou outras que levem a uma alteração da natureza ou da composição dos resíduos, e
- só pode ser efectuada pelos produtores iniciais de resíduos ou por quem se dedique a operações de eliminação ou de valorização destes.
2) O regime aplicável aos resíduos, na acepção da Directiva 91/156, não depende da natureza da sua armazenagem mas, por um lado, da actividade a que as pessoas que detêm esses resíduos se dedicam e, por outro, da natureza dos resíduos em causa. Cabe ao órgão jurisdicional nacional competente qualificar a actividade exercida pelas pessoas em causa nos processos principais e a natureza dos resíduos que as suas actividades geram. Se se verificar que essas pessoas devem ser consideradas como produtoras de resíduos perigosos, compete ao juiz de reenvio verificar, em conformidade com os artigos 4.º e 5.º da Directiva 91/689/CEE do Conselho, de 12 de Dezembro de 1991, relativa aos resíduos perigosos, se:
- as actividades a que esses produtores se dedicam estão sujeitas, em conformidade com os artigos 13.º e 14.º da Directiva 91/156:
- às obrigações de controlo e de vigilância periódicos, pelas autoridades competentes, na acepção do artigo 6.º da referida directiva;
- à manutenção do registo e ao envio das informações que ele deve conter às autoridades competentes referidas no artigo 6.º da citada directiva;
- aquando da sua recolha, do seu transporte e da sua armazenagem temporária, os resíduos perigosos são convenientemente embalados e rotulados em conformidade com as normas internacionais e comunitárias em vigor.
Em todo o caso, todas as operações enunciadas pela Directiva 91/156 [armazenagens temporária e prévia, operações de gestão na acepção do artigo 1.º, alínea d), da Directiva 91/156] estão sujeitas ao respeito do princípio da prevenção formulado no artigo 4.º, primeiro parágrafo, da referida directiva e aos objectivos definidos nos artigos 4.º, segundo parágrafo, e artigo 8.º da mesma directiva. Compete aos Estados-Membros definir as medidas adequadas que permitam pôr em prática este princípio e atingir estes objectivos.»
(1) - JO L 78, p. 32.
(2) - Directiva do Conselho de 15 de Julho de 1975 (JO L 194, p. 39; EE 15 F1 p. 129).
(3) - JO L 377, p. 20.
(4) - Primeiro e quarto considerandos.
(5) - Quarto considerando.
(6) - Sexto considerando.
(7) - Oitavo considerando.
(8) - Décimo considerando.
(9) - Decisão que estabelece uma lista de resíduos em conformidade com a alínea a) do artigo 1.º da Directiva 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15).
(10) - JO L 135, p. 32.
(11) - O sublinhado é nosso.
(12) - Acórdãos de 25 de Junho de 1997, Tombesi e o. (C-304/94, C-330/94, C-342/94 e C-224/95, Colect., p. I-3561), e de 18 de Dezembro de 1997, Inter-Environnement Wallonie (C-129/96, Colect., p. I-7411).
(13) - V. a Directiva 94/31/CE do Conselho, de 27 de Junho de 1994, que altera a Directiva 91/689 (JO L 168, p. 28).
(14) - V. n.º 62 das presentes conclusões.
(15) - JO L 365, p. 10.
(16) - GURI, suplemento ordinário n.º 37, de 15 de Fevereiro de 1997, a seguir «DL n.º 22/97».
(17) - GURI n.º 261, de 8 de Novembro de 1997; v. texto coordenado no GURI, suplemento ordinário n.º 278, de 28 de Novembro de 1997.
(18) - V., supra, n.º 19 das presentes conclusões.
(19) - O sublinhado é nosso.
(20) - Ibidem.
(21) - V., supra, n.os 45 a 47 destas conclusões.
(22) - Artigos 11.º, n.os 1 e 2, 13., e 14.º, segundo período, da Directiva 91/156.
(23) - Artigos 9.º, n.º 1, 10.º, 14.º, primeiro período, primeiro e segundo travessões, e 13., da Directiva 91/156.
(24) - Artigos 12.º e 13.º da Directiva 91/156.
(25) - V. igualmente a redacção das quartas questões respectivamente colocadas pelo juiz de reenvio onde se faz referência a «solventes halógenos» e a «baterias com chumbo», resíduos que, na acepção do artigo 1.º da Directiva 91/689, são perigosos.
(26) - V., nomeadamente, a definição deste princípio constante do primeiro programa de acção (declaração do Conselho das Comunidades Europeia e dos representantes dos governos dos Estados-Membros reunidos no seio do Conselho, de 22 de Novembro de 1973, relativos a um programa de acção das Comunidades Europeias em matéria de ambiente, JO C 112, p. 1).
(27) - V., por exemplo, a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente (JO L 175, p. 40; EE 15 F6 p. 9), e, nomeadamente, acórdãos de 18 de Junho de 1998 Gedeputeerde Staten van Noord-Holland (C-81/96, Colect., p. I-3923, n.º 27), e 29 de Abril de 1999, Standley e o. (C-293/97, Colect., p. I-2603, n.º 35).
(28) - Artigo 1.º, alínea c), da Directiva 91/156.
(29) - V., nomeadamente, os acórdãos de 14 de Julho de 1998, Safety Hi-Tech (C-284/95, Colect., p. I-4301, n.º 57); Bettati (C-341/95, Colect., p. I-4355, n.º 55), e Aher-Waggon (C-389/96, Colect., p. I-4473, n.º 20).
(30) - Por analogia, v. o raciocínio feito pelo Tribunal de Justiça no acórdão de 25 de Fevereiro de 1999, Carbonari e o. (C-131/97, Colect., p. I-1103, n.os 44 a 47).
(31) - C-236/92, Colect., p. I-483.
(32) - Desde o acórdão de 6 de Abril de 1962, De Geus (13/61, Colect. 1962-1964, p. 11).
(33) - V. igualmente acórdãos de 19 de Dezembro de 1968, Salgoil (13/68, Colect. 1965-1968, p. 903); de 23 de Janeiro de 1975, Van der Hulst (51/74, Colect., p. 33, n.º 12); de 15 de Dezembro de 1976, Simmenthal (35/76, Colect., p. 747, n.os 7 e 8); de 5 de Outubro de 1977, Tedeschi (5/77, Recueil, p. 1555, n.º 17; Colect., p. 555); de 28 de Março de 1979, ICAP (222/78, Colect., p. 1163, n.º 10); de 15 de Novembro de 1979, Denkavit (36/79, Recueil, p. 3439, n.º 12) e, para um exemplo mais recente, v. acórdão de 16 de Julho de 1998, Dumon e Froment (C-235/95, Colect., p. I-4531, n.º 25).