61999CC0507_SV
Generaladvokatens förslag till avgörande
Generaladvokatens förslag till avgörande
1. Kan en medlemsstat, om den på grund av rådets förordning nr 90/425/EEG eller kommissionens förordning (EG) nr 717/96 har rätt att av folkhälsoskäl beordra slakt av vissa kalvar och att betala ersättning med ett visst pris per kilo levande vikt till jordbrukare som kompensation för att de inte säljer kalvarna, även kräva att djuren slaktas omedelbart, eller har jordbrukarna rätt att vänta med att erbjuda kalvarna för slakt tills de har uppnått den vikt vid vilken de normalt skulle ha sålts på marknaden? Detta är kärnpunkten i den tolkningsfråga som nederländska College van Beroep voor het Bedrijfsleven (nedan kallat College) vill få besvarad i förevarande mål.
Gemenskapsrättsliga bestämmelser
Den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött
2. Den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött regleras genom rådets förordning nr 805/68 i ändrad lydelse.
3. I artikel 23 i förordning nr 805/68, i dess lydelse enligt förordning nr 1261/71, föreskrivs följande: "För att hänsyn skall tas till sådana begränsningar av den fria rörligheten som kan bli följden av att åtgärder vidtas för att förhindra smittspridning av djursjukdomar, får extraordinära åtgärder vidtas i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 27 för att stödja den marknad som påverkas av sådana begränsningar. Dessa åtgärder får endast vidtas i den utsträckning och under den tid som är absolut nödvändigt för att stödja den marknaden."
Hälsokrav
4. I artikel 8.1 i rådets direktiv 90/425/EEG föreskrivs bland annat:
"Om de behöriga myndigheterna i en medlemsstat vid en kontroll av en sändning under transport eller på mottagarorten konstaterar
a) att det finns bärare av någon sjukdom av det slag som avses i direktiv 82/894/EEG, senast ändrat genom kommissionens beslut 90/134/EEG, av zoonos eller någon sjukdom eller annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor eller att varorna kommer från en region som är smittad med en epizootisk sjukdom skall de beordra att djuret eller djursändningen sätts i karantän på närmaste karantänstation eller slaktas eller avlivas.
...
Skyddsåtgärderna enligt artikel 10 får vidtas.
..."
5. I artikel 10 i direktivet behandlas åtgärder som skall vidtas vid utbrott av djursjukdomar. Enligt artikel 10.1 skall varje medlemsstat vid utbrott inom dess territorium av sjukdomar som avses i direktiv 82/894/EEG eller zoonoser, sjukdomar eller andra orsaker som sannolikt kan utgöra en allvarlig risk för djur eller för människors hälsa omedelbart underrätta de övriga medlemsstaterna och kommissionen. Vid allvarliga hälsorisker för människor och djur får den mottagande medlemsstaten i väntan på att kommissionen skall vidta åtgärder besluta om provisoriska skyddsåtgärder och skall omedelbart informera kommissionen och de övriga medlemsstaterna om dessa. Kommissionen skall enligt artikel 10.4 bevaka läget och vidta sådana åtgärder som krävs.
BSE-krisen
6. Den 20 mars 1996 informerade den brittiska regeringen i samband med det stora antalet fall av bovin spongiform encefalopati (BSE) kommissionen att man hade vidtagit vissa åtgärder till följd av nya uppgifter om vissa fall av Creutzfeldt Jakobs sjukdom (CJS) hos människor, som eventuellt var kopplade till BSE, hade förekommit. Till följd av detta beslutade andra medlemsstater att förbjuda import av levande nötboskap samt nötkött från Förenade kungariket. I beslut 96/239 påpekade kommissionen att även om det då inte var möjligt att definitivt ta ställning till huruvida BSE kunde överföras till människor, kunde risken för överföring inte uteslutas. Eftersom den därav följande osäkerheten hade skapat stark oro hos konsumenterna beslutade kommissionen att som en nödåtgärd förbjuda transporter av alla slag av nötkreatur och nötkött eller produkter framställda av nötkött från Förenade kungariket till andra medlemsstater.
7. Omkring tre veckor senare antog kommissionen förordning (EG) nr 717/96 med stöd av artikel 23 i förordning nr 805/68. I ingressen till förordningen hänvisas till förbudet mot export från Förenade kungariket, men det påpekas även att kalvar födda där hade exporterats till andra medlemsstater för gödning innan exportförbudet trädde i kraft. Möjligheten att dessa kalvar skulle kunna komma att ingå i näringskedjan hade skadat förtroendet för nötkött och medfört störningar på marknaderna i Belgien, Frankrike och Nederländerna. Det var därför nödvändigt att vidta särskilda åtgärder för att stödja dessa marknader genom en plan som delfinansierades av gemenskapen för att göra det möjligt för dessa medlemsstater att köpa de berörda djuren för att slakta och sedan destruera dem. Det pris som betalades till producenterna var en ersättning för att de inte sålde kalvarna i fråga, som lämpligen skulle grundas på det senast noterade priset på slaktkroppar av kalvar på den gemensamma marknaden, nämligen 2,8 ecu per kilo levande vikt.
8. Således gavs de behöriga nationella myndigheterna enligt artikel 1.1 i förordning nr 717/96 tillstånd att köpa upp alla nötkreatur som den 20 mars 1996 var sex månader eller yngre och befann sig på en anläggning på deras territorium, vilka erbjöds dem av en producent som kunde bevisa att de hade fötts i Förenade kungariket.
9. I påföljande stycken fastställdes strikta villkor enligt vilka djuren skulle slaktas och bortskaffas på ett sådant sätt att varje risk för smitta av produkter avsedda att konsumeras av människor eller djur, eller att användas i kosmetiska eller farmaceutiska produkter, undanröjdes och i ständig närvaro av representanter från de nationella myndigheterna.
10. I artikel 1.5 föreskrivs följande: "Om antalet djur som bjuds ut till försäljning och därpå följande destruktion överskrider det antal som det finns kapacitet att destruera i den berörda medlemsstaten kan den behöriga myndigheten besluta om begränsat tillträde till denna plan."
11. Enligt artikel 2 skall priset som skall betalas för djuren vara 2,8 ecu per kilo levande vikt, vilket gemenskapen skall medfinansiera till 70 procent.
Nederländsk lagstiftning
12. De nederländska myndigheterna hade redan vidtagit åtgärder för att bemöta den då rådande allvarliga oron för hälsoläget. Den 3 april 1996 antog ministern för jordbruk, naturtillgångar och fiske ett beslut enligt vilket kalvar födda i Förenade kungariket skulle slaktas "inom en period som skulle fastställas av områdesdirektören" för nationella djur och köttinspektionen.
13. I motiveringen till beslutet anges att "åtgärden att beordra slakt av djuren grundas på artikel 8.1 a i direktiv 90/425/EEG, i vilken det föreskrivs att om det vid en kontroll på mottagarorten konstateras att djuren kommer från en region som är smittad med en epizootisk sjukdom skall medlemsstaterna beordra att djuren slaktas och/eller destrueras".
14. Regler för betalningen av ersättning till de slaktade kalvarnas ägare antogs även den 3 april. Enligt dessa regler i deras vid den aktuella tiden gällande lydelse uppgick ersättningen till 2,8 ecu per kilo levande vikt i enlighet med artikel 2 i förordning nr 717/96.
Förfarandet
15. Denkavit Nederland BV (nedan kallat Denkavit) ägde ett antal kalvar som enligt de ovan redovisade nederländska reglerna skulle slaktas. I april, maj och juni 1996 ifrågasatte Denkavit flera meddelanden och beslut av de nederländska myndigheterna enligt vilka kalvarna skulle köpas in för slakt innan gödningen av dem var avslutad. Denkavits invändningar, och dess skadeståndskrav, avvisades genom tre beslut som har överklagats till College van Beroep voor het Bedrijfsleven.
16. Det antagande som ligger till grund för tvisten är att producenter normalt planerar att sälja sina kalvar för produktion av kalvkött vid ungefär sex månaders ålder och baserar sin ekonomiska beräkning på den vikt som uppnåtts vid den åldern. Om en importerad kalv slaktas tidigare, vid en lägre vikt, kommer anskaffningspriset per kilo (vilket inkluderar kostnaden för förvärv och för uppfödning) således att vara högre eftersom fortsatt gödning till normal försäljningsvikt endast kommer att inkludera uppfödningskostnaden. Om ersättningen grundas på en enhetlig taxa per kilo levande vikt oberoende av slaktåldern, skulle dock de producenter vars kalvar slaktas tidigare kunna få proportionellt mindre än om kalvarna hade tillåtits uppnå normal försäljningsvikt.
17. Den nationella domstolen har vilandeförklarat förfarandet och begärt ett förhandsavgörande av följande tolkningsfrågor:
"1) Innebär den omständigheten att de berörda kalvarna omfattas av den gemensamma organisationen av marknaden för nötkött, att de nederländska myndigheternas (påstådda) befogenhet att avgöra vid vilken tidpunkt de brittiska kalvarna skall slaktas skall grundas på gemenskapsbestämmelserna på området, och att de nationella myndigheterna inte har en sådan befogenhet om så inte är fallet?
2) Om den första frågan besvaras jakande, utgör artikel 8 i direktiv 90/425/EEG tillräcklig grund för ovannämnda befogenhet?
3) Om svaret på den andra frågan är nekande, innehåller gemenskapsrätten någon annan grund för den befogenheten?"
18. Skriftliga yttranden har avgivits av Denkavit, den nederländska regeringen och kommissionen, som samtliga yttrade sig muntligen vid sammanträdet.
Bedömning
Behovet av en rättslig grund i gemenskapsrätten
19. Som parterna helt riktigt har påpekat står svaret på den nationella domstolens första tolkningsfråga, i allmänna ordalag, att finna i domstolens fasta rättspraxis. När det föreligger en gemensam organisation av marknaden är medlemsstaternas befogenhet att handla självständigt inom den berörda sektorn begränsad till fall där den specifika frågan inte är reglerad på gemenskapsnivå eller där en särskild befogenhet grundas på gemenskapsrätten. De är dock skyldiga att vidta alla åtgärder som krävs för att säkerställa gemenskapsreglernas tillämpning. De får under alla omständigheter inte göra några undantag från den lagstiftningen eller i övrigt åsidosätta den.
20. Den första tolkningsfrågans särskilda aspekt - huruvida det krävs en gemenskapsrättslig grund för att de nederländska myndigheterna skall vara behöriga att fastställa tidpunkten för slakt av kalvarna i fråga - kräver dock en granskning av den lagstiftning som nämns i den andra och (indirekt) i den tredje tolkningsfrågan. Det måste fastställas om den lagstiftningen reglerar den berörda frågan och/eller utgjorde grund för en sådan nationell befogenhet och om antagandet av sådan befogenhet krävdes enligt eller åtminstone överensstämde med gemenskapsåtgärderna.
Direktiv 90/425
21. Denkavit har gjort gällande att det enligt artikel 8.1 a i direktiv 90/425 är tillåtet att slakta och/eller avliva djur som är smittade med en sjukdom eller varor av animaliskt ursprung från en region som är smittad med en sjukdom. Denna distinktion är enligt dess uppfattning logisk eftersom det är möjligt att fastställa om ett djur är smittat men inte om en vara kommer från ett smittat djur. Denkavits kalvar var dock djur - som inte visats vara BSE-smittade - från ett smittat område, och berördes därför inte av den bestämmelsen, som således inte kunde utgöra grund för att anta de nederländska reglerna.
22. Denkavit har anfört att en annan grund kunde ha funnits i artikel 10.1 i samma direktiv, om det inte hade varit så att endast "provisoriska skyddsåtgärder" är tillåtna enligt fjärde stycket. Slakt är emellertid en definitiv åtgärd, inte en provisorisk åtgärd eller en skyddsåtgärd. Även om reglerna i fråga kunde betraktas som provisoriska åtgärder, kunde de endast antas och vidmakthållas i väntan på att kommissionen antog en rättsakt - i detta fall förordning nr 717/96.
23. Enligt min uppfattning är det uppenbart att direktiv 90/425 begränsar de fall när medlemsstaterna utan särskilt tillstånd från gemenskapen kan beordra slakt eller avlivning av levande djur som importerats från andra medlemsstater. Om de omständigheter som nämns i artikel 8.1 a föreligger är de skyldiga att antingen placera djuren i karantän eller att låta slakta dem. Om omständigheterna är de som nämns i artikel 10.1 är utrymmet för att skönsmässigt vidta skyddsåtgärder av hälsoskäl större. Vid tillämpningen av den befogenhet som de tilldelas skall medlemsstaterna under alla omständigheter hålla sig inom de angivna ramarna och vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att direktivet tillämpas korrekt.
24. Jag delar dock inte Denkavits uppfattning att artikel 8.1 a endast avser levande smittade djur eller varor av animaliskt ursprung från en smittad region, men inte levande djur från en smittad region som inte visats vara smittade.
25. Även om en bokstavstolkning i viss mån stöder den uppfattningen, ger den även möjligheter till en motsatt tolkning. Den enda åtgärd som uttryckligen tillåts - och faktiskt krävs - i bestämmelsen är att "djuret eller djursändningen" sätts i karantän eller slaktas eller avlivas. Ingenting nämns om någon åtgärd som kan vidtas i fråga om varor. Även om således "en region som är smittad med en epizootisk sjukdom" nämns, är, vid den mest bokstavliga tolkningen, ingen åtgärd tillåten i fråga om vare sig djur eller varor från en sådan region. En sådan tolkning är inte till hjälp och ett vidare synsätt är uppenbarligen påkallat.
26. Enligt fotnoterna till deras respektive ingresser grundas direktiv 90/425 på samma kommissionsförslag som direktiv 89/662. Artikel 7.1 i det ursprungliga förslaget har följande lydelse: "Om de behöriga myndigheterna i medlemsstaten, vid en kontroll av en sändning som genomförs på destinationsorten, fastställer en förekomst av en epizootisk eller annan ny allvarlig och smittsam sjukdom skall de beordra att djuren omedelbart skall slaktas eller sändningen destrueras." Det ursprungliga förslaget ändrades senare i två avseenden av särskilt intresse här.
27. För det första antogs två separata direktiv varav, som kommissionen har påpekat, direktiv 89/662 främst behandlar produkter av animaliskt ursprung och direktiv 90/425 främst behandlar levande djur. För det andra utvidgades bestämmelsen till importer som kan innebära en risk eftersom de kommer från ett område som är smittat med en sjukdom, oberoende av om förekomst av sjukdomen kan fastställas i dessa importer.
28. Artikel 7.1 a i direktiv 89/662 och artikel 8.1 a i direktiv 90/425 är likalydande vad gäller "... eller att varorna kommer från en region som är smittad med en epizootisk sjukdom skall de ...". Den förra fortsätter med att under vissa omständigheter föreskriva att transportförpackningen i fråga skall förstöras, medan den senare, som nämnts, föreskriver att de berörda djuren skall sättas i karantän eller slaktas eller avlivas.
29. Tillämpningsområdet för direktiv 90/425 inskränker sig dock inte endast till djur. Direktivet omfattar även uttryckligen varor av animaliskt ursprung och det finns ingen anledning att tro att avsikten var att artikel 8.1 a inte skulle omfatta varor, som särskilt nämns där. Emellertid kan inte heller levande djur uteslutas från den bestämmelsen. Vid sammanträdet angav kommissionen att artikel 8.1 a var avsedd att vara så omfattande som möjligt och täcka alla tänkbara situationer i vilka det kunde vara nödvändigt att djur sattes i karantän, slaktades eller avlivades eller att varor av animaliskt ursprung destruerades. Jag delar uppfattningen att en så vid tolkning är det enda rimliga sättet att förstå bestämmelsens tämligen fragmentariska ordalydelse. Den måste med andra ord vara tillämplig på både varor och djur från ett smittat område, och den måste innebära att det både är tillåtet att destruera varor och att avliva djur.
30. Att djur från ett smittat område slaktas eller avlivas, även om de inte uppvisar några sjukdomssymtom, är uppenbarligen en åtgärd man önskar tillåta i det sammanhang bestämmelsen avser, eftersom det mycket väl kan föreligga omständigheter då slakt eller avlivning är nödvändigt för att förhindra spridningen av en särskilt smittsam sjukdom. Under de speciella omständigheter som rådde vid BSE-krisen 1996, när man uppfattade en risk för att en dödlig och synnerligen plågsam sjukdom kunde överföras till människor men det rådde stor osäkerhet i fråga om de exakta överföringssätten bland kreatur och om inkubationstidens längd, förefaller dylika åtgärder helt motiverade.
31. Dessutom anser jag att, även om formuleringen "kommer från en region som är smittad" endast skulle vara tillämplig på varor, lydelsen av artikel 8.1 a i sin helhet är tillräcklig för att omfatta omständigheter som de ifrågavarande. Slakt tillåts om de behöriga myndigheterna konstaterar förekomsten av bland annat "annan orsak som kan utgöra en allvarlig risk för djur eller människor". Sådana orsaker måste enligt min uppfattning inbegripa det faktum att djuren kommer från en region som är smittad med en dödlig sjukdom under omständigheter när det inte med säkerhet kan bekräftas att de inte kan ha ådragit sig eller ärvt sjukdomen i fråga.
32. Jag anser således att artikel 8.1 a i direktiv 90/425 innehåller en tillräckligt allmän rättslig grund i gemenskapsrätten för de nederländska myndigheternas beslut att beordra slakt eller avlivning av kalvar från en BSE-smittad region, och det var uttryckligen på den grunden de nederländska reglerna antogs.
33. Det finns å andra sidan ingenting i den bestämmelsen eller i direktivets system som på något sätt begränsar deras befogenhet att besluta vid vilken tidpunkt åtgärden skall vidtas, vilket heller inte har påståtts. Om inte gränser fastställs måste medlemsstaterna - förutsatt att syftet med åtgärden uppfylls - ha rätt att fastställa tidpunkten, eftersom deras befogenhet att beordra slakt annars skulle inskränkas avsevärt.
34. Eftersom detta är fallet är det inte nödvändigt att närmare studera artikel 10.1 fjärde stycket i direktivet. Två påpekanden kan dock vara på sin plats. Dels är Denkavits påstående att slakt inte kan vara en "provisorisk skyddsåtgärd" felaktigt. Dessa ord behöver i detta sammanhang inte tolkas i bemärkelsen "reversibel". Slakt av vissa djur kan vidtas som en tillfällig åtgärd i avvaktan på andra mindre långtgående isoleringsmetoder. Dels är det riktigt att destinationsmedlemsstaten enligt artikel 10.1 endast har rätt att vidta åtgärder tills kommissionen har agerat - vilket den i detta fall gjorde genom att anta förordning nr 717/96.
Förordning nr 717/96
35. Eftersom befogenheten att köpa och kravet att slakta kalvar under de särskilda omständigheter som avses i förevarande mål regleras i förordning nr 717/96, är det nödvändigt att bedöma om den rättsakten på något sätt begränsar de nederländska myndigheternas allmänna befogenhet enligt artikel 8.1 a i direktiv 90/425.
36. Ett tolkningsproblem har tagits upp i samband med förordningen, nämligen betydelsen av uttrycket "erbjuds" i artikel 1.1. Enligt Denkavits uppfattning innebär det uttrycket att producenterna skall ha rätt att välja tidpunkten för erbjudandet, dels på grund av den bokstavliga lydelsen - på nederländska används frasen "voor verkoop ... aangeboden" (ordagrant "erbjuden för försäljning"), men Denkavit har även betonat det frivilliga inslag som enligt dess uppfattning ligger i det franska "présenté" eller engelska "presented" - och förordningens system i vilket den fasta ersättningstaxan baseras på det på marknaden noterade priset på slaktkroppar, det vill säga färdiguppfödda slaktkroppar.
37. Inledningsvis delar jag kommissionens uppfattning att de berörda medlemsstaterna genom artikel 1.1 tydligt ges befogenhet att välja om kalvarna i fråga skall inköpas, och det faktum att de måste erbjudas för detta ändamål utesluter inte att en skyldighet att erbjuda åläggs. De nationella myndigheterna hade under alla omständigheter rätt att ålägga en sådan skyldighet - och en tidpunkt vid vilken den skulle uppfyllas - enligt artikel 8.1 a i direktiv 90/425.
38. Jag delar vidare den nederländska regeringens uppfattning att huvudsyftet med förordning nr 717/96 inte var att ge tillstånd till tvångsslakt av kalvarna i fråga (vilket redan hade ombesörjts genom direktiv 90/425) utan till betalningen av inköpspriset för att ersätta producenterna (vilket inte föreskrivs i direktivet och vilket ligger i linje med tanken att förordningen skulle utgöra en marknadsintervention). Det är riktigt att det även fanns ett folkhälsosyfte, vilket dock inte skulle nås genom att slakt tilläts utan genom att en ersättning betalades för att förhindra att reglerna kringgicks. Utan ersättningen kunde beordrandet av en så storskalig slakt mycket väl ha medfört att vissa djurs ursprung hade dolts. Som klart framgår av ingressen och av det faktum att förordningen antogs på grund av artikel 23 i förordning nr 805/68, var huvudsyftet att stödja en marknad som stod inför behovet att slakta ett stort antal djur för att återställa allmänhetens förtroende.
39. Den nationella domstolen har gjort gällande att artikel 1.5 i förordning nr 717/96 endast blir förståelig om initiativet att "erbjuda" ligger hos producenten och inte hos myndigheterna. Som den nederländska regeringen dock har påpekat krävde emellertid efterlevnaden av bestämmelserna i artikel 1.2 -1.4, genom vilka omfattande skyldigheter i fråga om slakt, bortskaffande och övervakning ålades, betydande resursinsatser. Behovet av ett "begränsat tillträde till denna plan" enligt artikel 1.5 kunde således ha uppstått om producenter hade velat erbjuda sina kalvar under en kort tidsperiod. Alla producenter kanske inte gjorde samma ekonomiska kalkyl som Denkavit. När de fann att de ägde djur som faktiskt förlorat sitt marknadsvärde, kan vissa av dem ha föredragit att så snabbt som möjligt få ersättning för att starta produktionen på nytt.
40. Denkavit har även gjort gällande att eftersom ersättningsbeloppet fastställdes med utgångspunkt från det noterade marknadspriset för färdiguppfödda kalvar, och att det pris som betalades enligt planen var "en ersättning [till producenterna] för att de inte sålde kalvarna i fråga" samt eftersom systemet med ett "pris ... per kilogram" kanske inte helt återspeglar inkomstförlusten när kalvar slaktas innan de uppnått säljbar ålder och vikt, måste förordning nr 717/96 vara avsedd att tillämpas på kalvar när de uppnått det stadiet och inte tidigare.
41. Det finns ingenting i förordningens lydelse som stöder den uppfattningen, och jag anser dessutom att detta är en rimlig tolkning av avsikten med lagstiftningen.
42. Jag delar den nederländska regeringens uppfattning att det kanske inte föreligger en särskild rätt till "full" ersättning - eller faktiskt inte till någon ersättning alls - för en förlust på grund av sjukdom, vilket är en latent risk vid all jordbruksverksamhet, eller på grund av efterlevnaden av folkhälsoåtgärder för att hindra sjukdomsspridning. Den nederländska regeringen har även rätt i sitt påpekande att kalvarna i fråga faktiskt inte hade något marknadsvärde alls eftersom de inte kunde ha sålts på marknaden, medan det enda marknadsvärde som ersättningen kunde baseras på, som kommissionen har påpekat, var priset på slaktkroppar då någon taxa för levande djur inte finns. Att under dessa omständigheter tillåta att kalvarna göds till en viss vikt för att ge rätt till en högre ersättning skulle uppenbart (som den nederländska regeringen har påpekat) vara ett slöseri med gemenskapsmedel och (som kommissionen har understrukit) oförenligt med en konsekvent jordbrukspolitik.
43. Enligt min uppfattning finns det således ingenting i lydelsen av förordning nr 717/96 som vare sig begränsar de nederländska myndigheternas befogenhet att beordra omedelbar slakt eller som ger producenterna rätt att göda sina kalvar innan de slaktas.
Kravet på likabehandling
44. Denkavit har dock anfört att förordning nr 717/96 skall läsas mot bakgrund av diskrimineringsförbudet. Om den tillämpas på det sätt som har planerats av de nederländska myndigheterna skulle det leda till en graddiskriminering mellan producenter vars kalvar uppnått säljbar vikt och dem som just inlett uppfödningen. Förordningen skall därför tolkas så att alla producenter tillåts göda sina kalvar till säljbar vikt före slakt - eller skall, vilket Denkavit föreslog vid sammanträdet, ogiltigförklaras i den del som avser den enhetliga ersättningsnivån.
45. Av fast rättspraxis följer att icke-diskrimineringsprincipen är en grundläggande gemenskapsrättslig princip som innebär att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling. Denkavits kritik gäller att olika situationer behandlas på samma sätt utan sakliga skäl.
46. Det är korrekt att inte alla producenter som ägde brittiskfödda kalvar som den 20 mars 1996 var sex månader eller yngre befann sig i exakt samma situation. De producenter vars kalvar åldersmässigt låg nära den övre gränsen hade investerat mer och hade mer omedelbara förhoppningar att sälja till marknadspris än vad som var fallet för de producenter som nyligen hade köpt mycket unga kalvar. Dessutom tycks det råda enighet om att lagen om (i detta fall) ökande avkastning innebar att investeringen per kilo levande vikt var mindre i fråga om de förra än de senare, medan den sammantagna investeringen var större för de förra. Skillnaderna var dock i samtliga fall gradskillnader.
47. Det tycks mig i det fallet ha förelegat en gradskillnad i behandling (i fråga om det utbetalade ersättningsbeloppet) kopplat till gradskillnaden för situationen (i fråga om den gjorda investeringens belopp). Denkavits kritik gäller att förhållandet mellan de två glidande skalorna inte var konstant.
48. Även om det skulle ha varit möjligt att göra producenternas situationer mer jämförbara genom att låta dem alla föda upp sina kalvar till "full" vikt för att fastställa vilken ersättning som skulle betalas, skulle det innebära meningslösa utgifter för djur som inte har något ekonomiskt värde och att sammanlagt högre ersättning utbetalades än vad som objektivt sett var nödvändigt. Sannolikheten att uppnå syftet att stabilisera marknaden genom att stilla konsumenternas oro skulle också ha minskat. Inte heller ter det sig praktiskt möjligt att justera ersättningsnivån för att på ett korrekt sätt ta hänsyn till kalvarnas ålder, eftersom det inte fanns marknadspriser för yngre slaktkroppar.
49. Under dessa omständigheter anser jag att det var objektivt berättigat att fastställa en enhetlig ersättningsnivå för alla kalvar oavsett vid vilken ålder de slaktades. När dessutom alla de som tillhör en producentgrupp befinner sig i situationer som inom vissa angivna gränser är jämförbara föreligger inte nödvändigtvis ett åsidosättande av principen om likabehandling bara därför att en differentiering i varje enskilt fall inte har skett. Det kommer alltid att finnas gradskillnader mellan enskilda situationer, och dessa måste inrymmas i varje särskilt ersättningssystem.
50. Det kan i alla händelser vara så att de berörda skillnaderna inte var så stora. Det har inte gjorts gällande vid domstolen att den utbetalade ersättningen var otillräcklig för att täcka kostnaden för kalvarna och uppfödningen av dessa fram till slakttidpunkten, oavsett vilken denna är - utan endast att en varierande grad av (helt hypotetisk) vinst har förlorats. Enligt förordning nr 717/96 kan således en producent som just har köpt en sändning kalvar för uppfödning mycket väl ha fått tillräcklig ersättning för att kunna köpa en ny sändning och fortsätta sin produktion efter ett kortare avbrott. En producent vars kalvar hade uppnått säljbar ålder och vikt skulle ha fått ungefär samma pris som han skulle ha fått på marknaden. Hans produktion kunde då ha fortsatt mer eller mindre som planerat. Var och en skulle således få ersättning som i stort sett motsvarade hans belägenhet i produktionscykeln.
Förslag till avgörande
51. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall besvara de tolkningsfrågor som har ställts av College van Beroep voor het Bedrijfsleven på följande sätt:
Artikel 8.1 a i rådets direktiv 90/425/EEG utgjorde tillräcklig grund i gemenskapsrätten för de nederländska myndigheternas antagande av regler som innehöll krav på slakt av kalvar födda i Förenade kungariket, vid den tidpunkt som fastställs av dessa myndigheter, i samband med BSE-krisen under månaderna efter mars 1996. Ingenting i det direktivet eller i kommissionens förordning (EEG) nr 717/96, enligt vilken betalning av en fast ersättningsnivå vid nämnda slakt tillåts och på vilken sådana åtgärder även kunde baseras, begränsar på något sätt de nationella myndigheternas skönsmässiga utrymme att fastställa tidpunkten för slakten under dessa omständigheter.