62021CC0137
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
JEANA RICHARDA DE LA TOURA,
predstavljeni 15. decembra 2022 (
1
)
Zadeva C‑137/21
Evropski parlament
proti
Evropski komisiji
„Tožba zaradi nedelovanja – Uredba (EU) 2018/1806 – Seznam tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume – Seznam tretjih držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve – Načelo vzajemnosti – Obveznost sprejetja delegiranega akta, s katerim se za dvanajst mesecev začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane Združenih držav Amerike“
I. Uvod
1.
Evropski parlament s to tožbo zaradi nedelovanja Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Evropska komisija s tem, da ni sprejela delegiranega akta, kot je določen v členu 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe (EU) 2018/1806 (
2
), ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi Pogodbe DEU.
2.
Potem ko bom dokazal, da ima Komisija polje proste presoje glede sprejetja ali nesprejetja akta, ki ga zahteva Parlament, bom dokazal, da je zadnjenavedena institucija tožbo zaradi nedelovanja vložila v razumnem roku, da pa je Komisija oblikovala stališče v smislu člena 265 PDEU, zaradi česar je ta tožba nedopustna. Podredno bom vsebinsko preučil vprašanje nedelovanja Komisije.
II. Pravni okvir
A.
Uredba (ES) št. 539/2001
3.
Člen 1(4) Uredbe (ES) št. 539/2001 (
3
) je pred spremembo določal:
„Uvedba obveznega vizuma za državljane držav članic s strani tretje države, navedene v seznamu Priloge II, privede do uporabe naslednjih določb, ne da bi to posegalo v določbe katerega koli morebitnega sporazuma o izvzetju iz vizumske obveznosti, ki ga je [Unija] sklenila s to tretjo državo:
(a)
država članica lahko pisno obvesti Komisijo in Svet o dejstvu, da je tretja država uvedla vizumsko obveznost;
(b)
v primeru takšnega obvestila se obveznost držav članic, da za državljane tretje države uvedejo vizumsko obveznost, začasno uvede 30 dni po obvestilu, razen če pred tem Svet s kvalificirano večino ne odloči drugače;
(c)
začasno uvedbo vizumske obveznosti objavi Svet v Uradnem listu [Evropske unije], preden ta začne veljati;
(d)
Komisija preuči vsako zahtevo Sveta ali države članice, ki od nje zahteva, naj predloži Svetu predlog o spremembi prilog k tej uredbi, s katero se tretjo državo vključi v Prilogo I in črta iz Priloge II;
(e)
če tretja država razveljavi svojo odločitev o uvedbi vizumske obveznosti, preden Svet sprejme takšne spremembe prilog k tej uredbi, država članica o tem nemudoma pisno obvesti Komisijo in Sve[t];
(f)
takšno obvestilo Svet objavi v Uradnem listu [Evropske unije]. Začasna uvedba vizumske obveznosti za državljane zadevne tretje države se razveljavi 7 dni po dnevu objave.“
4.
S členom 1(1)(a) Uredbe (EU) št. 1289/2013 (
4
) je bil z učinkom od 9. januarja 2014 spremenjen člen 1(4) Uredbe št. 539/2001, kot sledi:
„Če tretja država s seznama iz Priloge II izvaja vizumsko obveznost za državljane najmanj ene države članice, se uporabijo naslednje določbe:
[…]
(d)
Komisija pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) upošteva rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica z namenom zagotavljanja potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo, kakor tudi ukrepe, sprejete v skladu s točko (b), in posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti na zunanje odnose Unije in njenih držav članic s to tretjo državo;
[…]
(f)
če tretja država v 24 mesecih po objavi iz tretjega pododstavka točke (a) ne odpravi vizumske obveznosti, Komisija sprejme delegirani akt v skladu s členom 4b, s katerim za 12 mesecev začasno zadrži uporabo Priloge II za državljane te tretje države. V delegiranem aktu določi, kdaj v roku 90 dni od začetku veljavnosti tega akta začne učinkovati zadržanje uporabe Priloge II, pri čemer upošteva razpoložljive vire na konzulatih držav članic, in ustrezno spremeni Prilogo II. Navedeno spremembo opravi tako, da pri imenu te tretje države vstavi opombo, v kateri navede, da je izvzetje iz vizumske obveznosti za to tretjo državo zadržano, in opredeli trajanje tega zadržanja.
Izvedbeni akt, sprejet na podlagi točke (e), preneha veljati dne, ko začne učinkovati zadržanje uporabe Priloge II za državljane tretje države, ali dne, ko je izraženo nasprotovanje delegiranemu aktu v skladu s členom 4b(5).
Kadar Komisija predloži zakonodajni predlog iz točke (h), se obdobje zadržanja iz prvega pododstavka te točke podaljša za šest mesecev. Opomba iz navedenega pododstavka se ustrezno spremeni.
Brez poseganja v uporabo člena 4 morajo državljani tretje države, na katere se nanaša delegirani akt, med trajanjem tega zadržanja imeti vizum za prehod zunanjih meja držav članic;
[…]“
B.
Uredba 2018/1806
5.
Uredba št. 539/2001 je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo 2018/1806 z učinkom od 18. decembra 2018, pri čemer se sklicevanja na Uredbo št. 539/2001 štejejo kot sklicevanja na Uredbo 2018/1806 in se berejo v skladu s korelacijsko tabelo v Prilogi IV k tej uredbi. (
5
)
6.
Člen 1 Uredbe 2018/1806 določa:
„Ta uredba določa tretje države, katerih državljani morajo imeti vizum, in tiste, katerih državljani so izvzeti iz vizumske obveznosti, na podlagi ocene več meril za vsak posamezni primer, med drugim povezanih z nezakonitim priseljevanjem, javnim redom in varnostjo, gospodarskimi koristmi, zlasti glede turizma in zunanje trgovine, in zunanjimi odnosi Unije z ustreznimi tretjimi državami, predvsem glede človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pa tudi s posledicami za regionalno povezanost in vzajemnost.“
7.
Člen 7 te uredbe določa:
„Če tretja država, navedena na seznamu v Prilogi II, izvaja vizumsko obveznost za državljane najmanj ene države članice, se uporabijo naslednje določbe:
(a)
v 30 dneh po tem, ko tretja država začne izvajati vizumsko obveznost, zadevna država članica o tem pisno uradno obvesti Evropski parlament, Svet in Komisijo.
V tem uradnem obvestilu se:
(i)
navede datum začetka izvajanja vizumske obveznosti in vrste zadevnih potnih listin in vizumov;
(ii)
vključijo natančna obrazložitev predhodnih ukrepov, ki jih je zadevna država članica sprejela za zagotovitev potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo, in vse potrebne informacije.
Informacije o navedenem uradnem obvestilu, vključno z informacijami o datumu začetka izvajanja vizumske obveznosti ter vrstah zadevnih potnih listin in vizumov, Komisija nemudoma objavi v Uradnem listu Evropske unije.
Če se tretja država odloči odpraviti vizumsko obveznost pred iztekom roka iz prvega pododstavka te točke, se uradno obvestilo ne pošlje oziroma se umakne, informacije pa se ne objavijo;
(b)
Komisija takoj po objavi iz tretjega pododstavka točke (a) in ob posvetovanju z zadevno državo članico sprejme ukrepe pri organih zadevne tretje države, zlasti na političnem, gospodarskem in trgovinskem področju, z namenom ponovne vzpostavitve oziroma uvedbe potovanj brez vizumov, o teh ukrepih pa nemudoma obvesti Evropski parlament in Svet;
(c)
če tretja država v 90 dneh po objavi iz tretjega pododstavka točke (a) in kljub ukrepih, sprejetih v skladu s točko (b), ne odpravi vizumske obveznosti, lahko zadevna država članica zahteva, da Komisija za določene kategorije državljanov te tretje države zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti. Če država članica vloži takšno zahtevo, o tem obvesti Evropski parlament in Svet;
(d)
Komisija pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) upošteva rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica z namenom zagotavljanja potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo, kakor tudi ukrepe, sprejete v skladu s točko (b), in posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za zunanje odnose Unije in njenih držav članic s to tretjo državo;
(e)
če zadevna tretja država ne odpravi vizumske obveznosti, Komisija najpozneje šest mesecev po objavi iz tretjega pododstavka točke (a), potem pa v presledkih, ki ne presegajo šestih mesecev, in sicer v skupnem obdobju, ki ne presega dneva, ko delegirani akt iz točke (f) začne veljati oziroma ko je temu delegiranemu aktu izraženo nasprotovanje:
(i)
sprejme na zahtevo zadevne države članice ali na lastno pobudo izvedbeni akt, s katerim se izvzetje iz vizumske obveznosti za določene kategorije državljanov te tretje države začasno zadrži za obdobje do šestih mesecev. V tem izvedbenem aktu določi, kdaj v roku 90 dni od začetka veljavnosti tega akta začne učinkovati zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti, pri čemer upošteva razpoložljive vire na konzulatih držav članic. Komisija lahko ob sprejetju nadaljnjih izvedbenih aktov obdobje tega zadržanja podaljšuje za nadaljnja obdobja do šestih mesecev, spreminja pa lahko tudi kategorije državljanov zadevne tretje države, za katere je bilo zadržano izvzetje iz vizumske obveznosti.
Ti izvedbeni akti se sprejmejo v skladu s postopkom pregleda iz člena 11(2). Brez poseganja v uporabo člena 6 morajo vse kategorije državljanov zadevne tretje države, na katere se nanaša izvedbeni akt, med trajanjem tega zadržanja imeti vizum za prehod zunanjih meja držav članic; ali
(ii)
odboru iz člena 11(1) predloži poročilo o oceni razmer, v katerem navede, zakaj se je odločila, da ne zadrži izvzetja iz vizumske obveznosti, ter o tem obvesti Evropski parlament in Svet.
V tem poročilu se upoštevajo vsi pomembni dejavniki, kot so tisti iz točke (d). Evropski parlament in Svet lahko na podlagi tega poročila opravita politično razpravo;
(f)
če zadevna tretja država v 24 mesecih po objavi iz tretjega pododstavka točke (a) ne odpravi vizumske obveznosti, Komisija sprejme delegirani akt v skladu s členom 10, s katerim za 12 mesecev začasno zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za državljane te tretje države. V delegiranem aktu določi, kdaj v roku 90 dni od začetku veljavnosti tega akta začne učinkovati zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti, pri čemer upošteva razpoložljive vire na konzulatih držav članic, in ustrezno spremeni Prilogo II. Navedeno spremembo opravi tako, da pri imenu te tretje države vstavi opombo, v kateri navede, da je izvzetje iz vizumske obveznosti za to tretjo državo zadržano, in opredeli trajanje tega zadržanja.
[…]
(h)
če zadevna tretja država v šestih mesecih po začetku veljavnosti delegiranega akta iz točke (f) ne odpravi vizumske obveznosti, lahko Komisija predloži zakonodajni predlog za spremembo te uredbe, da bi navedbo te tretje države prenesla iz Priloge II v Prilogo I;
[…]“
8.
Združene države Amerike so navedene na „[s]eznam[u] tretjih držav, katerih državljani so izvzeti iz obveznosti, da morajo pri prehodu zunanjih meja držav članic za bivanja, ki ne presegajo 90 dni v katerem koli 180-dnevnem obdobju, imeti vizume“, ki je v Prilogi II k Uredbi 2018/1806.
III. Dejansko stanje spora
9.
Komisija je 12. aprila 2016 predložila sporočilo, ki je vsebovalo oceno stanja nevzajemnosti z nekaterimi tretjimi državami na področju vizumske politike. (
6
) Med imenovanimi državami, v zvezi s katerimi je še vedno obstajala nevzajemnost glede vizumov, so bile Združene države Amerike.
10.
Pozneje je Komisija predložila šest sporočil o spremljanju stanja. (
7
) Od sporočila iz decembra 2017 so edini primer nevzajemnosti še vedno Združene države Amerike, ki zavračajo sprejemanje državljanov Republike Bolgarije, Republike Hrvaške, Republike Ciper in Romunije brez vizuma.
11.
Ob upoštevanju obveznosti, ki je Združenim državam Amerike naložena v zvezi z državljani teh držav članic, je Parlament z resolucijo z dne 2. marca 2017 (
8
) pozval Komisijo, naj ukrepa v smislu člena 265 PDEU in sprejme delegirani akt iz člena 1(4) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1289/2013, s katerim bo zaradi neupoštevanja pogoja vzajemnosti začasno zadržano izvzetje iz vizumske obveznosti za kratkoročno bivanje za ameriške in kanadske državljane.
12.
Komisija je v odgovor na ta poziv k ukrepanju v sporočilu z dne 2. maja 2017 (
9
) oblikovala stališče glede resolucije z dne 2. marca 2017, pri čemer je menila, da bi bilo sprejetje delegiranega akta o začasnem zadržanju odprave vizumske obveznosti za ameriške in kanadske državljane kontraproduktivno in ne bi prispevalo k cilju doseganja potovanj brez vizumov za vse državljane Unije.
13.
Parlament je 22. oktobra 2020 z novo resolucijo (
10
) Komisijo še drugič pozval, naj ukrepa v smislu člena 265 PDEU in sprejme delegirani akt iz člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806, s katerim bo začasno zadržano izvzetje iz vizumske obveznosti za kratkoročno bivanje za državljane Združenih držav Amerike, in sicer zaradi vizumske obveznosti, ki jo ta država nalaga bolgarskim, hrvaškim, ciprskim in romunskim državljanom.
14.
Komisija je v sporočilu z dne 22. decembra 2020 (
11
) znova predstavila razloge, iz katerih se ji v tistem trenutku ni zdelo potrebno sprejeti delegiranega akta v smislu člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806.
IV. Postopek pred Sodiščem in trditve strank
15.
Parlament je 4. marca 2021 pri Sodišču vložil tožbo zaradi nedelovanja, ker je menil, da člen 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806 Komisiji ne dopušča, da ne sprejme delegiranega akta, če so pogoji za sprejetje takega akta izpolnjeni.
16.
Parlament Sodišču predlaga, naj:
–
ugotovi, da je Komisija s tem, da ni sprejela delegiranega akta na podlagi člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806, kršila Pogodbo, in
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
17.
Komisija predlaga, naj se tožba zavrne in Parlamentu naloži plačilo stroškov.
18.
Komisija je z ločenim aktom z dne 18. maja 2021 vložila ugovor nedopustnosti. Parlament je 28. junija 2021 vložil stališče glede tega ugovora.
19.
Sodišče je 21. septembra 2021 odločilo, da odločanje o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, pridrži za končno odločbo.
20.
Komisija glede dopustnosti pojasnjuje, da je veljavno oblikovala stališče glede poziva k ukrepanju, ki ga je nanjo naslovil Parlament, s tem da je v odgovor na ta poziv sprejela sporočilo z dne 22. decembra 2020. Trdi, da je Parlament z drugim pozivom k ukrepanju, ki ga je leta 2020 podal z enako vsebino kot leta 2017, obšel rok za vložitev tožbe iz člena 265 PDEU, ki je zavezujoč. Dodaja, da čeprav je glede na razlago Parlamenta imela od leta 2017 obveznost sprejeti delegirani akt, ne more biti niti drugega poziva k ukrepanju, in sicer zaradi rezultatov uporabljenih diplomatskih sredstev, niti neprekinjenega nedelovanja, ki bi utemeljevalo tožbo, ki je bila v razumnem roku vložena leta 2020.
21.
Nasprotno pa Parlament meni, da Komisija ni oblikovala stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU, ker je zgolj povzela elemente iz svojih prejšnjih sporočil. Poleg tega pojasnjuje, da je njegov drugi poziv k ukrepanju dopusten, ker Komisija neprekinjeno ni ukrepala in ker se drugi poziv vsebinsko razlikuje od prvega. Dodaja, da se je med resolucijama njegova sestava zaradi volitev spremenila.
22.
Glede utemeljenosti Parlament trdi, da člen 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806 Komisiji ne daje manevrskega prostora niti glede tega, ali ima možnost sprejeti delegirani akt ali je nima, niti glede odločitve, kdaj je treba sprejeti ta delegirani akt za zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti za ameriške državljane, ker so pogoji iz te določbe izpolnjeni. Po njegovem mnenju je edini pogoj za ukrepanje objektivni pogoj, povezan s pretekom roka 24 mesecev od objave uradnega obvestila iz člena 7, prvi odstavek, točka (a), Uredbe 2018/1806. Tega edinega pogoja ne omaje člen 7, prvi odstavek, točka (d), te uredbe, ki ga ni mogoče razumeti kot predhodni pogoj za sprejetje delegiranega akta, razen če se contra legem podvomi o obveznosti Komisije, da sprejme ta delegirani akt po izteku 24-mesečnega roka, ter se Parlamentu in Svetu odvzame njuna vloga pri izvajanju mehanizma vzajemnosti s tem, da se ta mehanizem sprejme v prvi fazi. Parlament dodaja, da Komisija ne more biti oproščena svoje obveznosti ukrepanja, če zadevne države članice ne zahtevajo sprejetja delegiranega akta.
23.
Komisija trdi, da ne obstaja brezpogojna obveznost ukrepanja zaradi predhodnega pogoja, uvedenega s členom 7, prvi odstavek, točka (d), Uredbe 2018/1806, ki ji nalaga, da pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) tega člena upošteva rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica, ukrepe, ki jih je sama sprejela na političnem, gospodarskem in trgovinskem področju, za ponovno vzpostavitev oziroma uvedbo potovanj brez vizumov, in posledice zadržanja tega izvzetja iz vizumske obveznosti za zunanje odnose Unije in njenih držav članic z zadevno tretjo državo. Ta razlaga je skladna z besedilom člena 7 Uredbe 2018/1806 in namero, ki jo je 21 držav članic izrazilo ob sprejetju Uredbe št. 1289/2013, s katero je bil vzpostavljen mehanizem vzajemnosti. Dodaja, da je diplomacija obrodila sadove za hrvaške in poljske državljane ter da nobena od še zadevnih držav članic od nje ni zahtevala, naj sprejme zadevni delegirani akt.
V. Analiza
A.
Uvodne ugotovitve
24.
Pri obravnavi te tožbe se mi zdi nujno načeti vprašanje splošne razlage Uredbe 2018/1806 glede manevrskega prostora, ki ga ima Komisija v primeru uporabe mehanizma vzajemnosti iz člena 7, prvi odstavek, točka (f), te uredbe. Na podlagi te razlage bo namreč mogoče razumeti razloga nedopustnosti, ki ju je podala Komisija in ki se nanašata, prvič, na prepozno vložitev tožbe, povezano z obstojem prejšnjega poziva k ukrepanju, ki ga je Parlament podal leta 2017 in katerega vsebina je zelo podobna vsebini poziva, ki ga mora Sodišče obravnavati v tej tožbi, in drugič, na obstoj oblikovanja stališča Komisije, s katerim se je končal postopek zaradi nedelovanja.
25.
Naj spomnim, da Uredba 2018/1806, ki v zvezi s tem povzema napredek, ki je bil z Uredbo št. 1289/2013 vstavljen v člen 1(4) Uredbe št. 539/2001, določa stopnjevanje odgovorov, če tretja država uvede vizume za državljane vseh ali dela držav članic, medtem ko vse države članice njene državljane izvzemajo iz vizumske obveznosti: gre za mehanizem vzajemnosti.
26.
Prvi možni ukrep je, da Komisija sprejme izvedbeni akt, ki določa, da se za šestmesečno obdobje, ki se lahko podaljša, zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za določene kategorije državljanov zadevne tretje države. (
12
)
27.
Drugi predvideni ukrep je, da Komisija sprejme delegirani akt, s katerim se za 12 mesecev zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za vse državljane te tretje države. (
13
)
28.
Nazadnje, če zadevna tretja država po šestih mesecih od začetka veljavnosti delegiranega akta še vedno zahteva vizum, lahko Komisija predloži zakonodajni predlog za spremembo Uredbe 2018/1806, da bi zadevno tretjo državo prenesla s seznama držav, za katere velja izvzetje iz vizumske obveznosti, v Prilogi II k tej uredbi na seznam držav, za katere velja vizumska obveznost, v Prilogi I k tej uredbi. (
14
)
29.
Polje proste presoje, ki ga ima Komisija za sprejetje delegiranega akta, s katerim se za 12 mesecev zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za vse državljane tretje države, izhaja iz besedila člena 7, prvi odstavek, točka (d), Uredbe 2018/1806, ki določa, da Komisija pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) tega člena upošteva:
–
rezultate ukrepov, ki jih je sprejela zadevna država članica za zagotavljanje potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo;
–
ukrepe, sprejete pri organih zadevne tretje države, zlasti na političnem, gospodarskem in trgovinskem področju, za ponovno vzpostavitev oziroma uvedbo potovanj brez vizumov, (
15
) in
–
posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za zunanje odnose Unije in njenih držav članic s to tretjo državo.
30.
Komisija meni, da iz besedila člena 7, prvi odstavek, točka (d), Uredbe 2018/1806 izhaja, da ima polje proste presoje, ker mora upoštevati te tri elemente, ki sestavljajo predhodni pogoj za sprejetje delegiranega akta, s katerim se za 12 mesecev zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za vse državljane te tretje države.
31.
Parlament pa nasprotno meni, da za uporabo člena 7, prvi odstavek, točka (f), te uredbe ne velja noben predhodni pogoj in da se edini manevrski prostor, ki ga ima Komisija, nanaša na datum uveljavitve delegiranega akta, s katerim se zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti, pri katerem je treba upoštevati vire konzulatov držav članic.
32.
Zdi se mi, da v nasprotju s tem, kar trdi Parlament, iz povezanega branja člena 7, prvi odstavek, točki (d) in (f), Uredbe 2018/1806 jasno izhaja, da ima Komisija dvojno polje proste presoje, čeprav člen 7, prvi odstavek, točka (f), te uredbe določa, da „Komisija sprejme delegirani akt“. Na eni strani mora na podlagi načela uporabe delegiranega akta pred sprejetjem takega akta upoštevati elemente, naštete v tem členu 7, prvi odstavek, točka (d), na drugi strani pa lahko uveljavitev delegiranega akta odloži znotraj 90-dnevnega obdobja po začetku njegove veljavnosti, da bi upoštevala vire konzulatov, kot priznava Parlament.
33.
V prvi fazi mehanizma vzajemnosti namreč člen 7, prvi odstavek, točka (e)(ii), Uredbe 2018/1806 določa, da če se Komisija odloči, da izvzetja iz vizumske obveznosti za določene kategorije državljanov ne zadrži za šest mesecev, odboru iz člena 11(1) te uredbe predloži poročilo, v katerem upošteva vse pomembne dejavnike, med drugim tiste, ki so navedeni v členu 7, prvi odstavek, točka (d), navedene uredbe.
34.
Poleg tega tudi glede na pogoje za pripravo tega mehanizma vzajemnosti, s sprejetjem izvedbenega akta ali delegiranega akta, s katerim se zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti za določeno obdobje med postopkom revizije Uredbe št. 539/2001, ki se je začel leta 2011, (
16
) vse kaže, da to zadržanje izvzetja ni avtomatsko.
35.
Ti delegirani akti ali izvedbeni akti, ki ustrezajo prvi ali drugi fazi mehanizma vzajemnosti, namreč niso bili predvideni v predlogu iz leta 2011, v katerega obrazložitvi osnutka je bilo navedeno le, da je „[p]rvotni mehanizem vzajemnosti iz Uredbe […] št. 539/2001 […] že vseboval določen avtomatizem: obvestilo o nevzajemnosti ni bilo obvezno, zadevna država članica se je lahko odločila, ali o tem poroča ali ne. V primeru obvestila, so morale države članice v 30 dneh po obvestilu za državljane zadevne tretje države avtomatsko uvesti začasno vizumsko obveznost, razen če je Svet odločil drugače. Ta avtomatizem se je štel za šibkost prvotnega mehanizma vzajemnosti in je bil zato leta 2005 opuščen zaradi kontraproduktivnosti. Nobenega razloga ni, da bi bil zdaj bolj učinkovit. Sedanji mehanizem vzajemnosti, kot je bil spremenjen leta 2005, velja za splošno učinkovitega, primerov nevzajemnosti pa je bistveno manj. Pri preostalih stanjih nevzajemnosti gre večinoma za primere, ko tretje države menijo, da določene države članice ne izpolnjujejo meril za odpravo vizumske obveznosti, ki so jih te tretje države določile v svoji nacionalni zakonodaji.“ (
17
) Tako se je Komisija v postopku revizije Uredbe št. 539/2001 jasno opredelila za ohranitev neavtomatizma in je predlagala spremembo člena 1(4)(c) te uredbe samo zaradi upoštevanja posledic Lizbonske pogodbe.
36.
Med razpravo v Svetu se je izoblikovala ideja, da bi se Komisiji omogočilo, da na zahtevo zadevne države članice ali po določenem roku na lastno pobudo sprejme izvedbeni akt, s katerim se zadrži izvzetje iz vizumske obveznosti na podlagi vzajemnosti, ob upoštevanju posledic za zunanje odnose Unije, kar v bistvu ustreza prvi fazi mehanizma vzajemnosti, ki je bil nazadnje sprejet. (
18
)
37.
Ob tej priložnosti je Komisija znova potrdila, da bi bil avtomatizem zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti kontraproduktiven, in nekatere države članice so izrazile različna mnenja. Tako se je eni državi članici ta kompromisni predlog zdel zanimiv, saj bi bilo z njim mogoče pokazati solidarnost med državami članicami v razmerju do drugih držav. Druga je trdila, da poročilo Komisije ne more biti zadosten signal za tretjo državo in da bi Komisija morala biti dolžna najti rešitev ali na področju vizumov ali na drugem področju, kot je trgovina ali promet. Zadnja država članica je pristop kritizirala kot preveč dolgotrajen in zapleten. (
19
)
38.
V resnici člen 1(4)(d) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1289/2013, ki določa, da mora Komisija upoštevati določene elemente, preden sprejme nekatere ukrepe in delitev mehanizma vzajemnosti v tri faze, v bistvu izhaja iz predlogov sprememb odbora za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve ob preučitvi predloga iz leta 2011 v Parlamentu (
20
), ki temeljijo na analizi njegovega poročevalca, ki je menil, da delovanje mehanizma vzajemnosti ni zadovoljivo. (
21
) Vendar se je odbor Parlamenta za zunanje zadeve, ki je bil zaprošen za mnenje, 24. novembra 2011 opredelil za ohranitev statusa quo glede vprašanja razvoja mehanizma vzajemnosti in sprejel prvotni predlog Komisije. (
22
)
39.
Iz te razprave je razvidno, da so bila stališča o mehanizmu vzajemnosti, njegovem avtomatizmu, njegovih fazah, naravi aktov, ki jih sprejme Komisija, rokih, v katerih se ti akti sprejmejo, in možnosti začetka pogajanj na drugih področjih zelo različna.
40.
Z vidika teh elementov je pomembno, na prvem mestu, omeniti razvoj besedila člena 1(4)(d) Uredbe št. 539/2001 od predloga spremembe, v katerem je Parlament zgolj omenil, da „Komisija pri preučitvi nadaljnjih ukrepov upošteva rezultate ukrepov“, in do končnega besedila: „Komisija pri preučitvi možnosti nadaljnjega ukrepanja v skladu s točko (e), (f) ali (h) upošteva rezultate ukrepov“.
41.
Na drugem mestu, upoštevati je treba izjavo 21 držav članic ob sprejetju Uredbe št. 1289/2013, v kateri so navedle, da bi „[s]prememba Uredbe [št.] 539/2001, ki zadeva predvsem mehanizem vzajemnosti (člen 1(1)) in tudi klavzulo o prekinitvi (člen 1(2)), […] lahko imela daljnosežne posledice za zunanje odnose Unije in njenih držav članic. Zato poudarjamo, da morajo zadevne institucije Unije v skladu z ustreznimi določbami pred vsako predložitvijo predloga ali odločitvijo podrobno preučiti in upoštevati morebitne škodljive politične posledice, ki bi zaradi takih predlogov ali odločitev lahko nastale za zunanje odnose tako Unije kot njenih držav članic. To velja predvsem za zunanje odnose s strateškimi partnerji. Menimo, da bi moral Svet zagotoviti, da se te obveznosti v celoti izvajajo.“ (
23
)
42.
Poleg tega menim, da stališče, ki ga je Komisija zagovarjala, ko je vložila ničnostno tožbo zlasti zoper člen 1, točka 1(a), Uredbe št. 1289/2013, s katerim je bil med drugim spremenjen člen 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, (
24
) v skladu s katerim ima skoraj nično polje proste presoje za sprejetje delegiranega akta, zaradi česar bi moral zakonodajalec Unije izbrati izvedbeni akt, v tej tožbi ni odločilno.
43.
Sodišče je namreč na eni strani menilo, da to vprašanje ni upoštevno za ugotavljanje, ali akt, ki ga sprejme Komisija, spada v člen 290 PDEU ali člen 291 PDEU. (
25
)
44.
Na drugi strani lahko Komisija od trenutka, ko je Sodišče potrdilo, da ima akt, sprejet na podlagi člena 1(4)(f) Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1289/2013 (postal člen 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806), naravo delegiranega akta, uporabi polje proste presoje, ki ji ga je dal zakonodajalec Unije.
45.
Zato je treba razloge nedopustnosti preučiti ob upoštevanju tega polja proste presoje, ki ga ima Komisija.
B.
Dopustnost
46.
Komisija je navedla dva razloga nedopustnosti, pri čemer se prvi nanaša na možnost začeti drugi postopek zaradi nedelovanja, čeprav prvemu pozivu k ukrepanju ni sledila vložitev tožbe pri Sodišču, drugi pa na obstoj oblikovanja stališča, s katerim se konča postopek.
1. Možnost novega poziva k ukrepanju po prvem pozivu, ki ni pripeljal do vložitve tožbe pri Sodišču
47.
Najprej ni mogoče zanikati, da sta resoluciji z dne 2. marca 2017 in 22. oktobra 2020, z izjemo dodatka dveh uvodnih izjav (
26
) v drugi resoluciji, enaki. Prva dodana uvodna izjava (uvodna izjava J) zadnjenavedene resolucije samo okrepi trditve, predstavljene v preostalem delu resolucije (solidarnost med državami članicami (
27
), izguba pravic Parlamenta in Sveta (
28
)), ne da bi vsebovala nov argument. V drugi dodani uvodni izjavi (uvodna izjava K) pa je zgolj opozorjeno na nalogo varuhinje Pogodb, ki jo ima Komisija, in tveganje, da bo njeno nedelovanje to nalogo oslabilo. Ne zdi se mi, da bi se lahko to splošno opozorilo štelo za dodaten argument. Parlament v obeh resolucijah Komisiji torej očita isto nedelovanje iz istih razlogov.
48.
V zvezi s tem za dopustnost tožbe zaradi nedelovanja ni pomembno, da se je sestava Parlamenta med obema pozivoma k ukrepanju spremenila, ker gre za tožbo institucije, ki jo kot tako lahko vloži vsaka zadevna institucija.
49.
Poleg tega dejstvo, da ima Komisija, kot sem navedel zgoraj, manevrski prostor, ne omogoča, da se po analogiji uporabi sodna praksa Splošnega sodišča, v kateri je ugotovljeno nedelovanje Komisije, ker ni sprejela delegiranega akta, čeprav je bila obveznost sprejetja takega akta najpozneje na datum, naveden v zakonodajnem aktu, jasna, natančna in brezpogojna. (
29
)
50.
Splošno sodišče se je namreč v sodbi z dne 16. decembra 2015, Švedska/Komisija, (
30
) oprlo na besedilo člena 5(3), prvi pododstavek, Uredbe (EU) št. 528/2012 (
31
), ki določa, da „Komisija najpozneje 13. decembra 2013 sprejme delegirane akte […], ki določajo znanstvena merila za odkrivanje lastnosti endokrinih motilcev“, ko je odločilo, da je treba „[u]gotoviti […], da iz te določbe izrecno izhaja, da ima Komisija jasno, natančno in brezpogojno obveznost, da sprejme delegirane akte, ki določajo znanstvena merila za odkrivanje lastnosti endokrinih motilcev, in to najpozneje do 13. decembra 2013“. (
32
)
51.
V obravnavani zadevi se Parlament paradoksalno opira na to sodno prakso, ko Komisiji očita nedelovanje, vendar ne izpeljuje posledic iz tega, da je opustil oziroma ni začel prvega postopka zaradi nedelovanja, potem ko je Komisija odgovorila na prvi poziv k ukrepanju. Če pa bi Komisija imela obveznost ukrepanja, ker je ta obveznost jasna, natančna in brezpogojna, bi Parlament moral nadaljevati postopek zaradi nedelovanja in pri Sodišču vložiti tožbo v roku, določenem v členu 265, drugi odstavek, PDEU, v nasprotnem primeru bi se lahko štelo, da je z novim pozivom k ukrepanju obšel ta rok.
52.
Ker obveznost ukrepanja v obravnavani zadevi iz razlogov, ki sem jih navedel, ni jasna, natančna in brezpogojna, je treba ugotoviti, prvič, ali je čas, ki je pretekel med obema pozivoma k ukrepanju, pomemben za dopustnost tožbe in, drugič, ali je mogoč nov poziv k ukrepanju, ki je podoben prejšnjemu.
53.
Na prvem mestu, v zvezi z rokom za poziv k ukrepanju je očitno potreben določen kronološki pregled.
54.
Objava, določena v členu 1(4)(a), tretji pododstavek, Uredbe št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 1289/2013 (postal člen 7, prvi odstavek, točka (a), tretji pododstavek, Uredbe 2018/1806), je bila opravljena 12. aprila 2014. (
33
) Od tega datuma je treba šteti dveletni rok, ob izteku katerega lahko Komisija sprejme delegirani akt na podlagi člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806. Tako je lahko Komisija delegirani akt sprejela od 11. aprila 2016.
55.
Vendar je Komisija sporočilo z dne 12. aprila 2016 zaključila s pozivom Parlamentu in Svetu, „naj nujno začneta razprave in sprejmeta stališče o najustreznejšem načinu ukrepanja glede na oceno, ki jo je zagotovila Komisija. [P]arlament in Svet sta pozvana, da o svojih stališčih Komisijo obvestita najpozneje do 12. julija 2016.“
56.
Komisija je tako ob izteku roka 24 mesecev jasno dala vedeti, da ne namerava v kratkem sprejeti delegiranega akta, ampak da, nasprotno, čaka, da Parlament in Svet sprejmeta stališče glede tega vprašanja do točno določenega datuma.
57.
Komisija je 13. julija 2016 in nato 21. decembra 2016 (
34
) sprejela novi sporočili o spremljanju po sporočilu z dne 12. aprila 2016, v katerih je omenila diplomatska prizadevanja za dosego izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane zadevnih držav članic, ki želijo odpotovati v Združene države.
58.
Parlament je šele 2. marca 2017 izglasoval prvo resolucijo, ki je vsebovala poziv k ukrepanju za Komisijo, da bi sprejela delegirani akt.
59.
Naj spomnim, da člen 265 PDEU ne določa nobenega obdobja med ugotovitvijo nedelovanja in pozivom k ukrepanju, da bi se vložila tožba zaradi nedelovanja. Vendar mora biti v skladu s sodno prakso Sodišča poziv k ukrepanju naslovljen na pristojno institucijo v razumnem roku od ugotovitve nedelovanja, sicer nastopi prekluzija tožbe. (
35
)
60.
Čeprav je očitno, da je bil prvi poziv k ukrepanju podan v razumnem roku, mu vseeno ni sledilo nobeno dejanje Parlamenta, ki se je zadovoljil s sporočilom Komisije z dne 2. maja 2017, (
36
) v katerem so bila omenjena diplomatska prizadevanja in doseženi rezultati ter je bilo navedeno, da bi bilo sprejetje delegiranega akta „v tem trenutku kontraproduktivno in ne bi prispevalo k cilju doseganja potovanj brez vizumov za vse državljane [Unije]“. Zato je Parlament – vsaj implicitno – potrdil odločitev, da se težava poskusi rešiti po diplomatski poti. Vendar, ali je bilo to sprejetje diplomatske poti v škodo sprejetja delegiranega akta dokončno?
61.
Če ostanemo samo pri vprašanju roka, se mi zdi, da je v obravnavani zadevi mogoče izpeljati nauk iz sodne prakse Sodišča, v kateri je navedeno, da tožeči stranki ni mogoče očitati, da ni ukrepala v razumnem roku, če sta v celotnem zadevnem obdobju strani imeli pogoste stike, tako da je bilo utemeljeno sklepati, da bo težava ugodno rešena. (
37
)
62.
Dalje, Splošno sodišče je dopustilo pozive k ukrepanju 26 oziroma 47 mesecev po vložitvi pritožb na področju državnih pomoči, s čimer je torej menilo, da počasnost Komisije pri preučevanju teh pritožb tožečim strankam ni mogla škoditi, kar zadeva roke. (
38
)
63.
Če za potrebe razlogovanja ne upoštevamo prvega poziva k ukrepanju z dne 2. marca 2017, bi se lahko za obdobje več kot štirih let in pol od sporočila z dne 12. aprila 2016 – omenjenega v tožbi Parlamenta – do resolucije z dne 22. oktobra 2020 glede na zelo posebne okoliščine zadeve štelo, da še omogoča vložitev tožbe zaradi nedelovanja. Te zelo posebne okoliščine bi bile v obravnavani zadevi diplomatska pot, ki jo je izbrala Komisija in katere učinek je mogoče oceniti samo po precej dolgem obdobju; sprejetje tega načina, saj Parlament leta 2017 ni vložil tožbe zaradi nedelovanja; obstoj rednih tristranskih delovnih srečanj, ki so imela pozitivne učinke za nekatere državljane Unije; redna sporočila Komisije Parlamentu in Svetu o napredku dela ter pandemija covida-19 leta 2020, ki je onemogočila čezatlantska potovanja.
64.
Na drugem mestu, nagibal bi se k tej ideji, da ni prekluzije tožbe zaradi nedelovanja, zlasti v okoliščinah, v katerih poziv k ukrepanju sledi prvemu pozivu, po katerem ni bila vložena tožba, več kot tri leta in pol pred temi točno določenimi okoliščinami.
65.
Prvi poskus Parlamenta namreč ne more veljati kot implicitna odpoved poznejši tožbi zaradi nedelovanja glede na posebne okoliščine zadeve, ker je – kot sem že pojasnil – diplomatski način reševanja vprašanja izvzetja iz vizumske obveznosti dolgotrajen proces.
66.
V resnici bi bilo celo mogoče iti dlje, tako da bi se za izhodišče, ki bi omogočalo presojo, ali je bil poziv k ukrepanju izražen v razumnem roku, štelo vsako novo sporočilo, v katerem Komisija Parlamentu in Svetu sporoči, da se ji sprejetje delegiranega akta zdi kontraproduktivno, in daje prednost diplomaciji.
67.
Tako menim, da je bil drugi poziv k ukrepanju lahko sprejet v razumnem roku glede na posebnosti zadeve, na katere sem opozoril v točki 63 teh sklepnih predlogov, ne glede na to, ali se šteje, da je rok tekel od prvega poziva k ukrepanju ali od zadnjega sporočila Komisije z dne 23. marca 2020 (
39
) pred tem drugim pozivom k ukrepanju.
2. Obstoj oblikovanja stališča
68.
Nato se postavlja vprašanje, ali sporočilo Komisije z dne 22. decembra 2020 pomeni oblikovanje stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU.
69.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da to, da institucija, pozvana k ukrepanju, sprejme drugačen akt od tistega, ki bi ga želela tožeča stranka, ne pomeni nedelovanja. (
40
)
70.
V obravnavani zadevi je to, da je Komisija sprejela sporočilo, v katerem priporoča uporabo diplomacije namesto sprejetja delegiranega akta, lahko podobno oblikovanju stališča, zaradi katerega bi bila ta tožba nedopustna.
71.
Sodišče je namreč priznalo, da institucija, ki je bila pozvana k ukrepanju, ni dolžna sprejeti akta Unije v smislu člena 288 PDEU, da bi bilo oblikovanje stališča veljavno in tožba zaradi nedelovanja nedopustna. (
41
) Za to se vsak ukrep, ki ga sprejme ta institucija, po potrebi lahko enači z oblikovanjem stališča. V obravnavani zadevi ob upoštevanju, da sporočilo z dne 22. decembra 2020 izpolnjuje vsebinske pogoje v zvezi s tem, kaj se lahko šteje za oblikovanje stališča, dejstvo, da to sporočilo s formalnega vidika ni akt, predviden v primarnem pravu, ni dovolj, da bi bili izpolnjeni pogoji za vložitev tožbe zaradi nedelovanja. (
42
)
72.
Kar zadeva vsebinske pogoje za opredelitev „oblikovanja stališča“, Sodišče posebej široko razume to, kar predstavlja oblikovanje stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU. V tem smislu je treba omeniti dvoje.
73.
Na eni strani to, da institucija, pozvana k ukrepanju, začne postopek odločanja, ne da bi ga nujno končala, vseeno velja kot oblikovanje stališča in pomeni, da je tožba zaradi nedelovanja nedopustna. (
43
) V obravnavani zadevi se to, da je Komisija sprejela sporočilo z dne 22. decembra 2020, preden bi potencialno sprejela delegirani akt, lahko šteje za del celovitega postopka oblikovanja stališča in bi se po potrebi glede na vsebino tega sporočila lahko štelo za oblikovanje stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU.
74.
Na drugi strani celo delno ali posredno oblikovanje stališča velja kot oblikovanje stališča v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU. (
44
) Povedano drugače, če institucija, ki naj bi sprejela akt, položaj reši samo delno ali posredno, ne da bi zagotovila celovito rešitev, to še vedno velja kot oblikovanje stališča, saj se zadevni akt lahko dopolni v poznejši fazi. V obravnavani zadevi je glede na razlago, ki bo podana v zvezi z vsebino sporočila z dne 22. decembra 2020, možno, da je, tudi če je s tem sporočilom vprašanje zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti urejeno samo posredno ali delno, ne da bi bila zagotovljena natančna rešitev, tožba zaradi nedelovanja nedopustna.
75.
Omeniti moram še dva elementa, značilna za obravnavano zadevo, ki se mi zdita pomembna.
76.
Prvič, Parlament se je po prvem pozivu k ukrepanju z dne 2. marca 2017 zadovoljil s sporočilom Komisije z dne 2. maja 2017 (
45
) in pri Sodišču ni vložil tožbe zaradi nedelovanja. Torej je vsaj implicitno priznal, da to sporočilo velja kot oblikovanje stališča.
77.
Drugič, obstaja precedens, v katerem je tožeča stranka vložila tožbo zaradi nedelovanja proti Komisiji, ker ta ni sprejela delegiranega akta iz člena 1(4) Uredbe št. 539/2001.
78.
Odgovor Komisije, ki je bil po mnenju tožeče stranke nezadovoljiv, je temeljil na treh elementih. Najprej, Komisija je trdila, da je sprejela več poročil in sporočil na področju vzajemnosti odprave vizumske obveznosti za državljane držav članic v razmerju do številnih tretjih držav ter si tudi dejavno prizadevala, da bi zagotovila to vzajemnost brez omejitev z Združenimi državami Amerike. Dalje, pojasnila je, da ni odgovorna za omejitve vstopa v Združene države, ki so veljale za tožečo stranko, in da se njen položaj ne bo izboljšal zaradi odprave izvzetja iz vizumske obveznosti za ameriške državljane. Nazadnje, Komisija je predlagala, naj se ugotovi nedopustnost morebitne prihodnje tožbe zaradi nedelovanja, ker se želeni delegirani akt ne nanaša neposredno in posamično na tožečo stranko. Splošno sodišče je odločilo, da je Komisija oblikovala stališče, zaradi česar je bila tožba tožeče stranke zaradi nedelovanja nedopustna. (
46
)
79.
Zdi se mi torej očitno, da je Komisija v obravnavani zadevi oblikovala stališče v smislu člena 265, drugi odstavek, PDEU s sprejetjem sporočila z dne 22. decembra 2020 o tem, da še naprej daje prednost diplomaciji pri doseganju vzajemnosti od Združenih držav Amerike in da bi bilo sprejetje želenega delegiranega akta kontraproduktivno pri doseganju potovanj brez vizumov za vse državljane Unije, ki bi želeli odpotovati v to državo.
80.
Iz teh razlogov menim, da je tožba zaradi nedelovanja, ki jo je vložil Parlament, nedopustna.
C.
Obstoj nedelovanja
81.
Vseeno se mi zdi potrebno, da podredno preučim vsebinsko vprašanje, ali obstaja nedelovanje Komisije ali ne.
82.
Kot sem pojasnil v točkah od 32 do 45 teh sklepnih predlogov, menim, da ima Komisija polje proste presoje glede tega, ali sprejme ali ne delegirani akt na podlagi člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806. To polje proste presoje je urejeno s tremi merili, določenimi v točki (d) tega člena.
83.
Torej je treba obstoj ali neobstoj nedelovanja Komisije preučiti z vidika teh treh meril.
84.
Prvo merilo je obveznost Komisije, da upošteva rezultate ukrepov, ki jih je zadevna država članica sprejela za zagotavljanje potovanj brez vizumov z zadevno tretjo državo.
85.
Sporočilo z dne 22. decembra 2020 je v zvezi s tem posebej obsežno, pri čemer je v njem navedeno, da bodo za štiri države članice, za katerih državljane, ki potujejo v Združene države, še vedno velja vizumska obveznost, odslej veljali prilagojeni delovni načrti, osredotočeni na določbe, ki jih mora sprejeti vsaka od njih, da bo izpolnjevala zahteve ameriškega programa za odpravo vizumov.
86.
Poleg tega Komisija predstavlja razvoj dogodkov v zvezi s stopnjo zavrnitve vizumov za vsako od teh držav članic in varnostnimi zahtevami, ki so ključnega pomena za Združene države Amerike.
87.
Drugo merilo je obveznost upoštevanja ukrepov, sprejetih pri organih Združenih držav Amerike, zlasti na političnem, gospodarskem in trgovinskem področju, za ponovno vzpostavitev oziroma uvedbo potovanj brez vizumov.
88.
Na eni strani Komisija temeljito predstavlja tri dvostranska oziroma tristranska delovna srečanja, ki so se zgodila leta 2020, pri čemer podrobneje navaja, da je dvostransko srečanje maja 2020 potekalo na ministrski ravni.
89.
Na drugi strani Komisija v sporočilu z dne 22. decembra 2020 navaja, da se je morala zaradi prehodnega obdobja po volitvah v Združenih državah in do vzpostavitve nove administracije po inavguraciji novega predsednika, predvideni za 20. januar 2021, zadovoljiti s tem, da je skupaj z Evropsko službo za zunanje delovanje (ESZD) pripravila predlog nove čezatlantske agende, v kateri opozarja na pomen čezatlantskih vezi.
90.
Komisija s tem utemeljuje ukrepe, ki jih je izvedla na politični ravni, da bi dosegla izvzetje iz vizumske obveznosti za zadnje štiri zadevne države članice. Nasprotno pa predstavitev tega vprašanja v pisanjih Komisije pred Sodiščem ne vpliva na presojo obstoja ali neobstoja nedelovanja, saj je bila pripravljena po njenem oblikovanju stališča glede poziva k ukrepanju, ki ga je izrazil Parlament.
91.
Tretje merilo se nanaša na posledice zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za zunanje odnose Unije in njenih držav članic z Združenimi državami Amerike.
92.
V nasprotju s sporočilom z dne 12. aprila 2016, v katerem so bili zelo podrobno obravnavni posledice in učinek zadržanja izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane in podjetja Unije, sporočilo z dne 22. decembra 2020 samo napotuje na to prvo sporočilo v delu, ki se nanaša na ozadje. Komisija nato v sklepih navaja, da upošteva dejstvo, da bi imelo zadržanje izvzetja iz vizumske obveznosti za ameriške državljane „znatne negativne učinke na celi vrsti političnih področij in sektorjev ter da bi negativno vplivalo na čezatlantsko sodelovanje in na naše zunanje odnose s to strateško partnerico. Prav tako bi lahko takšno zadržanje ogrozilo potovanje brez vizumov v ZDA za vse druge državljane [Unije], če bi ZDA ukrepale, kot so že večkrat naznanile, in sicer da bi v primeru, da Komisija sprejme delegirani akt o zadržanju izvzetja iz vizumske obveznosti za državljane Združenih držav Amerike, sprejele povračilne ukrepe in ponovno uvedle vizumsko obveznost za vse državljane [Unije].“ Poudariti je treba, da je ta grožnja s ponovno uvedbo vizumske obveznosti povezana samo s sprejetjem delegiranega akta s strani Komisije in ne z začetkom njegove veljavnosti, ki pa je pogojen s tem, da mu Parlament in Svet ne nasprotujeta. (
47
)
93.
Zato menim, da je Komisija zadostno dokazala, da je spoštovala obveznosti iz člena 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806. Iz tega sledi, da bi bilo treba tožbo zaradi nedelovanja zavrniti kot neutemeljeno, če bi Sodišče štelo, da je tožba zaradi nedelovanja dopustna.
VI. Predlog
94.
Glede na vse navedeno Sodišču predlagam, naj odloči:
–
primarno, tožba je nedopustna;
–
podredno, tožba se zavrne;
–
Evropskemu parlamentu se naloži plačilo stroškov.
(
1
)	Jezik izvirnika: francoščina.
(
2
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. novembra 2018 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so izvzeti iz te obveznosti (UL 2018, L 303, str. 39).
(
3
)	Uredba Sveta z dne 15. marca 2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 19, zvezek 4, str. 65).
(
4
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o spremembi Uredbe št. 539/2001 (UL 2013, L 347, str. 74).
(
5
)	Glej člen 14 te uredbe.
(
6
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, naslovljeno „Stanje nevzajemnosti z nekaterimi tretjimi državami na področju vizumske politike in možnosti nadaljnjega ukrepanja“ (COM(2016) 221 final), v nadaljevanju: sporočilo z dne 12. aprila 2016.
(
7
)	Sporočila Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o stanju nevzajemnosti z dne 13. julija 2016 (COM(2016) 481 final); z dne 21. decembra 2016 (COM(2016) 816 final); z dne 2. maja 2017 (COM(2017) 227 final); z dne 20. decembra 2017 (COM(2017) 813 final); z dne 19. decembra 2018 (COM(2018) 855 final) in z dne 23. marca 2020 (COM(2020) 119 final).
(
8
)	Resolucija Evropskega parlamenta o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti v skladu s členom 1(4) Uredbe (ES) št. 539/2001 (2016/2986(RSP)), v nadaljevanju: resolucija z dne 2. marca 2017.
(
9
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu o stališču Komisije na podlagi resolucije Evropskega parlamenta z dne 2. marca 2017 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti ter o doseženem napredku (COM(2017) 227 final).
(
10
)	Resolucija Evropskega parlamenta o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti v skladu s členom 7 Uredbe (EU) 2018/1806 (2020/2605(RSP)), v nadaljevanju: resolucija z dne 22. oktobra 2020.
(
11
)	Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu in Svetu, Opredelitev stališča Komisije po sprejetju Resolucije Evropskega parlamenta z dne 22. oktobra 2020 o obveznostih Komisije na področju vizumske vzajemnosti in poročilo o stanju (COM(2020) 851 final), v nadaljevanju: sporočilo z dne 22. decembra 2020.
(
12
)	Člen 7, prvi odstavek, točka (e), Uredbe 2018/1806.
(
13
)	Člen 7, prvi odstavek, točka (f), Uredbe 2018/1806.
(
14
)	Člen 7, prvi odstavek, točka (h), Uredbe 2018/1806.
(
15
)	Člen 7, prvi odstavek, točka (b), Uredbe 2018/1806 prek napotitve.
(
16
)	Predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve, predložen 24. maja 2011 (COM(2011) 290 final), v nadaljevanju: predlog iz leta 2011.
(
17
)	Predlog iz leta 2011, str. 5 in 6.
(
18
)	Glej poročilo o delovnem sestanku o vizumih z dne 7. februarja 2012, naslovljeno „Visa Working Party/Mixed Comittee (EU-Iceland/Liechtenstein/Norway/Switzerland)“, dokument 6807/12, na voljo na internetnem naslovu: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6807-2012-INIT/en/pdf, zlasti predlagano spremembo člena 1(4)(c) Uredbe št. 539/2001 (str. 9).
(
19
)	Glej poročilo, navedeno v prejšnji opombi teh sklepnih predlogov, zlasti opombo 1 (str. 8).
(
20
)	Glej Poročilo o predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001 o seznamu tretjih držav, katerih državljani morajo pri prehodu zunanjih meja imeti vizume, in držav, katerih državljani so oproščeni te zahteve (A7-0139/2013), na voljo na internetnem naslovu: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-7-2013-0139_SL.html#_section1.
(
21
)	Glej obrazložitev osnutka zakonodajne resolucije Parlamenta, vključenega v poročilo, navedeno v prejšnji opombi teh sklepnih predlogov: „Kar zadeva vzajemnost samo po sebi, je očitno, da trenutni sistem, spremenjen z uredbo št. 851/2005, ni učinkovit, četudi Komisija trdi nasprotno. Čeprav ni treba znova uvesti samodejnega mehanizma, ki ga je prvotno predvidela uredba št. 539/2001, pa je treba opraviti temeljito revizijo obstoječega, da se zagotovi enotno ukrepanje in solidarnost med državami članicami. Drugi vidiki, na primer trgovinski odnosi z Evropsko unijo, pa temeljnih kamnov skupne vizumske politike ne bi smeli ogroziti.“
(
22
)	Glej mnenje odbora za zunanje zadeve o predlogu iz leta 2011, vključeno v poročilo, navedeno v opombi 20 teh sklepnih predlogov.
(
23
)	Izjava je na voljo na internetni strani: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑16088-2013-ADD-1-REV-1/sl/pdf.
(
24
)	Glej zadevo, v katero je bila izdana sodba z dne 16. julija 2015, Komisija/Parlament in Svet (C‑88/14, EU:C:2015:499).
(
25
)	Glej sodbo z dne 16. julija 2015, Komisija/Parlament in Svet (C‑88/14, EU:C:2015:499, točka 32).
(
26
)	Uvodni izjavi J in K, v katerih je opozorjeno na izzive solidarnosti in institucionalne izzive nedelovanja Komisije.
(
27
)	Glej uvodno izjavo C resolucij z dne 2. marca 2017 in 22. oktobra 2020.
(
28
)	Glej uvodne izjave od E do G resolucij z dne 2. marca 2017 in 22. oktobra 2020.
(
29
)	Glej sodbo z dne 16. decembra 2015, Švedska/Komisija (T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976, točka 53).
(
30
)	T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976.
(
31
)	Uredba Evropskega parlamenta in Sveta z dne 22. maja 2012 o dostopnosti na trgu in uporabi biocidnih proizvodov (UL 2012, L 167, str. 1).
(
32
)	Sodba z dne 16. decembra 2015, Švedska/Komisija (T‑521/14, neobjavljena, EU:T:2015:976, točka 53).
(
33
)	Informacije Komisije o uradnih obvestilih držav članic o primerih nevzajemnosti v skladu s členom 1(4)(a) Uredbe Sveta (ES) št. 539/2001, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) št. 1289/2013 Evropskega parlamenta in Sveta (UL 2014, C 111, str. 1).
(
34
)	Glej opombo 7 teh sklepnih predlogov.
(
35
)	Glej sodbo z dne 6. julija 1971, Nizozemska/Komisija (59/70, EU:C:1971:77, točka 19).
(
36
)	Glej opombo 9 teh sklepnih predlogov.
(
37
)	Glej sodbo z dne 16. februarja 1993, ENU/Komisija (C‑107/91, EU:C:1993:56, točka 24). V zadevi, v kateri je bila izdana ta sodba, je bil rok 16 mesecev.
(
38
)	Glej sodbo z dne 15. septembra 1998, Gestevisión Telecinco/Komisija (T‑95/96, EU:T:1998:206, točka 80).
(
39
)	Glej opombo 7 teh sklepnih predlogov.
(
40
)	Glej sodbi z dne 1. aprila 1993, Pesqueras Echebastar/Komisija (C‑25/91, EU:C:1993:131, točka 12 in navedena sodna praksa), in z dne 7. oktobra 2009, Vischim/Komisija (T‑420/05, EU:T:2009:391, točka 255 in navedena sodna praksa).
(
41
)	Glej sodbo z dne 18. oktobra 1979, GEMA/Komisija (125/78, EU:C:1979:237, točki 17 in 18).
(
42
)	Cazet, S., Le recours en carence en droit de l’Union européenne, Bruylant, Bruselj, 2012, točki 101 in 102, str. 76–78.
(
43
)	Glej sodbo z dne 26. februarja 2003, CEVA/Komisija (T‑344/00 in T‑345/00, EU:T:2003:40, točke od 82 do 84).
(
44
)	Glej sodbo z dne 14. decembra 1962, Acciaierie San Michele in drugi/Visoka oblast (od 5/62 do 11/62 in od 13/62 do 15/62, EU:C:1962:46, str. 881).
(
45
)	Glej opombo 9 teh sklepnih predlogov.
(
46
)	Sklep z dne 16. oktobra 2017, Salehi/Komisija (T‑773/16, neobjavljen, EU:T:2017:739, točke 5 in od 15 do 18).
(
47
)	Glej člen 10(7) Uredbe 2018/1806: „Delegirani akt, sprejet na podlagi točke (f) [prvega odstavka] člena 7, začne veljati le, če mu niti Evropski parlament niti Svet ne nasprotuje v roku štirih mesecev od uradnega obvestila Evropskemu parlamentu in Svetu o tem aktu ali če pred iztekom tega roka tako Evropski parlament kot Svet obvestita Komisijo, da mu ne bosta nasprotovala. Ta rok se na pobudo Evropskega parlamenta ali Sveta podaljša za dva meseca.“