AUTO DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
de 14 de mayo de 2019 (*)
«Recurso de anulación — Acuerdo de subvención celebrado en el marco del Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE+) — Reducción del importe de la subvención — Recalificación del recurso — Oposición de la parte demandante — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑602/18,
Ayuntamiento de Enguera, con domicilio en Enguera (Valencia), representado por los Sres. J. Palau Navarro, J. Ortiz Ballester y V. Soriano i Piqueras, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. J. Estrada de Solà y la Sra. A. Katsimerou, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE y por el que se solicita la anulación del escrito de la Comisión de 26 de julio de 2018, mediante el que confirmaba su postura en relación con la reducción del importe de la subvención concedida en ejecución del acuerdo de subvención LIFE10 ENV/ES/000458 y por el que se anunciaba la emisión de una orden de recuperación por un importe de 113 408,05 euros,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava),
integrado por el Sr. A.M. Collins, Presidente, y los Sres. R. Barents y J. Passer (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. E. Coulon;
dicta el siguiente
Auto
Antecedentes del litigio
1        El 4 de octubre 2011, la Comisión Europea y la parte demandante, el Ayuntamiento de Enguera (Valencia), firmaron el acuerdo de subvención LIFE10 ENV/ES/000458 (en lo sucesivo, «acuerdo de subvención»). Ese acuerdo contiene disposiciones particulares, disposiciones comunes y cinco anexos.
2        El artículo 1 de las disposiciones particulares del acuerdo de subvención establece, fundamentalmente, la concesión de una ayuda financiera con arreglo al Reglamento (CE) n.º 614/2007 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo de 2007, relativo al Instrumento Financiero para el Medio Ambiente (LIFE+) (DO 2007, L 149, p. 1), a la propuesta de proyecto LIFE10 ENV/ES/000458 denominada «Proyecto de demostración sobre el uso de la Nicotiana glauca como cultivo energético en la lucha contra el cambio climático y la erosión de suelos», recibida el 30 de mayo de 2011 y descrita en el anexo I del acuerdo de subvención.
3        El artículo 1 de las disposiciones particulares del acuerdo de subvención prevé asimismo que la subvención está sujeta a las cláusulas y condiciones establecidas en las disposiciones particulares, las disposiciones comunes y los anexos del acuerdo de subvención, que el beneficiario coordinador declara conocer y aceptar.
4        El artículo 18 de las disposiciones comunes del acuerdo de subvención, con la rúbrica «Disminución de las prestaciones y fallos técnicos», estipula que «la Comisión se reserva el derecho a reducir según corresponda la cofinanciación de la [Unión Europea] si se producen reducciones cuantitativas o cualitativas sustanciales en la ejecución de las actividades del proyecto».
5        Según el artículo 19 de las disposiciones comunes del acuerdo de subvención, con la rúbrica «Resolución del acuerdo de subvención del proyecto»:
«19.1 La Comisión podrá resolver el acuerdo de subvención sin indemnización alguna por su parte:
–        si el beneficiario coordinador, sin ninguna razón técnica o económica válida, incumple alguna de las obligaciones fundamentales que le impone el acuerdo de subvención;
–        en caso de fuerza mayor o en caso de suspensión de una acción debido a circunstancias excepcionales;
–        si resulta claro que el proyecto no conseguirá sus objetivos; o si el beneficiario coordinador es responsable de irregularidades sustanciales en la gestión del proyecto.
19.2 Para la resolución del acuerdo de subvención del proyecto, la Comisión aplicará un procedimiento estándar o un procedimiento urgente.
19.3 Procedimiento estándar
–        La Comisión enviará una primera carta certificada en la que indicará que se ha iniciado el procedimiento de resolución, explicará los motivos para ello, instará al beneficiario coordinador a cumplir las obligaciones que le impone el acuerdo de subvención y lo invitará a responder en un plazo de treinta días a partir de la recepción de esta primera carta.
–        Tras la evaluación de las observaciones presentadas por el beneficiario coordinador, la Comisión anulará o suspenderá el procedimiento de resolución o bien enviará otra carta certificada en la que notificará al beneficiario coordinador que ha puesto fin al proyecto y establecerá una nueva fecha para su terminación.
–        Si la Comisión no recibe una respuesta a su primera carta en un plazo de 30 días a partir de la fecha de recepción se considerará que el proyecto ha finalizado transcurrido este plazo.
–        En todos los casos en que el procedimiento lleve a poner fin al proyecto, deberá entregarse un informe final en un plazo de tres meses a partir de su nueva fecha de terminación.
[...]»
6        El artículo 23 de las disposiciones comunes del acuerdo de subvención, con la rúbrica «Legislación aplicable y tribunal competente», prevé lo siguiente:
«La contribución de la [Unión Europea] se regirá por las cláusulas del acuerdo de subvención, las normas [de la Unión] aplicables y, con carácter subsidiario, por la legislación belga en materia de subvenciones.
El beneficiario coordinador podrá recurrir las decisiones de la Comisión referentes a la aplicación de las cláusulas del acuerdo de subvención y a sus normas de ejecución ante el Tribunal General de la Unión Europea y, en caso de [casación], ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.»
7        A tenor del artículo 24.5 de las disposiciones comunes del acuerdo de subvención, con la rúbrica «Contribución financiera de la Unión al proyecto»:
«No obstante el derecho a resolver el acuerdo en virtud del artículo 19, y sin perjuicio del derecho de la Comisión a aplicar las sanciones previstas en el artículo 27, cuando la acción no se ejecute o se ejecute de forma deficiente, parcial o tardía, la Comisión podrá reducir proporcionalmente la contribución financiera de la [Unión Europea] inicialmente prevista según la ejecución efectiva de la acción, en las condiciones previstas en el acuerdo de subvención.»
8        La fecha de inicio de la ejecución del proyecto objeto del acuerdo de subvención se fijó en el día 1 de septiembre de 2011, con una duración de ejecución prevista de 76 meses y un plazo final señalado para el 31 de diciembre de 2017.
9        Mediante escrito de 20 de febrero de 2017, la Comisión decidió iniciar el procedimiento estándar de resolución del acuerdo de subvención previsto en el artículo 19.3 de las disposiciones comunes de ese acuerdo.
10      El 24 de febrero de 2017 se celebró una reunión entre las partes.
11      Mediante escrito de 7 de marzo de 2017, la Comisión confirmó su decisión de iniciar el procedimiento estándar de resolución del acuerdo de subvención previsto.
12      Mediante escrito de 5 de abril de 2017, la demandante expresó sus discrepancias con los motivos alegados por la Comisión para iniciar este procedimiento de resolución. Añadió que, a pesar de las circunstancias discutibles concurrentes en este procedimiento, no se oponía al cierre del proyecto por haberse perdido la confianza legítima en la Administración.
13      Mediante escrito de 26 de marzo de 2018, y haciendo referencia al informe final de la demandante, recibido el 23 de septiembre de 2017, la Comisión indicó que el importe final de la subvención quedaba fijado en 140 441,55 euros y que, habida cuenta de la prefinanciación ya recibida por un importe de 253 849,60 euros, procedía la devolución de 113 408,05 euros. La Comisión indicó que, en caso de que a 30 de abril de 2018 no se hubieran recibido observaciones, se emitiría una orden de recuperación por este último importe.
14      Mediante escrito de 24 de abril de 2018, la demandante expresó su disconformidad con la posición de la Comisión y reclamó, habida cuenta del cierre anticipado del proyecto y de las consecuencias desfavorables derivadas del mismo, que la Comisión aceptara su informe final y que esa institución aceptara y pagara todos los costes indicados en dicho informe.
15      Mediante escrito de 26 de julio de 2018 (en lo sucesivo, «acto impugnado»), la Comisión mantuvo su postura y anunció la emisión de una orden de recuperación por un importe de 113 408,05 euros.
Procedimiento y pretensiones de las partes
16      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 5 de octubre de 2018, la demandante interpuso el presente recurso.
17      Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el 17 de diciembre de 2018, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
18      Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 28 de enero de 2018, la demandante formuló sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad.
19      La parte demandante solicita al Tribunal que:
–        Desestime la excepción de inadmisibilidad.
–        Anule el acto impugnado.
–        Condene en costas a la Comisión.
20      La Comisión solicita al Tribunal que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Condene en costas a la recurrente.
Fundamentos de Derecho
21      En virtud del artículo 130, apartados 1 y 7, del Reglamento de Procedimiento, si la parte demandada lo solicita, el Tribunal podrá decidir sobre la inadmisión sin entrar en el fondo del asunto. En el presente caso, y dado que la Comisión ha solicitado que se decida sobre la inadmisión, el Tribunal decide resolver sobre esta demanda sin continuar el procedimiento, al considerar que los documentos que obran en autos le proporcionan información suficiente.
22      La Comisión alega que el recurso es inadmisible en la medida en que la demandante solicita la anulación de un acto contractual. La Comisión recuerda que el Tribunal puede recalificar un recurso de anulación con fundamento en el artículo 272 TFUE.
23      En sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad, la demandante sostiene que el presente litigio se enmarca en la esfera del recurso de anulación y se opone a una recalificación del recurso con fundamento en el artículo 272 TFUE.
24      Cuando exista un contrato entre la parte demandante y una de las instituciones de la Unión, los órganos jurisdiccionales de la Unión solo pueden conocer de un recurso basado en el artículo 263 TFUE si el acto impugnado tiende a producir efectos jurídicos vinculantes ajenos a la relación contractual entre las partes y que impliquen el ejercicio de prerrogativas de poder público atribuidas a la institución contratante en su condición de autoridad administrativa (sentencia de 9 de septiembre de 2015, Lito Maieftiko Gynaikologiko kai Cheirourgiko Kentro/Comisión, C‑506/13 P, EU:C:2015:562, apartado 20; auto de 29 de septiembre de 2016, Investigación y Desarrollo en Soluciones y Servicios IT/Comisión, C‑102/14 P, no publicado, EU:C:2016:737, apartado 55, y sentencia de 28 de febrero de 2019, Alfamicro/Comisión, C‑14/18 P, EU:C:2019:159, apartado 50).
25      En el presente asunto debe señalarse que el acto impugnado no tiene por objeto producir efectos jurídicos que resulten del ejercicio por parte de la Comisión de las prerrogativas de poder público que el Derecho de la Unión le confiere.
26      El acto impugnado se inscribe en el marco del acuerdo de subvención y tiene su fundamento en las estipulaciones de ese acuerdo. Mediante el acto impugnado, la Comisión hizo valer sus prerrogativas contractuales, pactadas de común acuerdo, que le facultaban, en virtud específicamente del artículo 24 de las disposiciones comunes del acuerdo de subvención, para reducir la contribución en caso de no ejecución, deficiente ejecución o ejecución parcial o tardía de la acción, en función de la ejecución efectiva de dicho acuerdo.
27      En este contexto, la demandante yerra al sostener, fundamentalmente, que la concesión de la subvención no resulta de un contrato sino de un acto unilateral de la Comisión, al afirmar que de la formulación del artículo 23 del acuerdo de subvención —redacción ciertamente tan poco específica como carente de incidencia en la naturaleza contractual del litigio— se deduce que el recurso del que dispone el beneficiario es un recurso de anulación, y al referirse al trato que el Derecho administrativo belga depara a la revocación, por parte de las autoridades belgas, de las subvenciones que ellas conceden.
28      Según reiterada jurisprudencia, cuando se somete al Tribunal un recurso de anulación, siendo así que el litigio es, en realidad, de naturaleza contractual, este puede, en aras de la economía procesal, recalificar el recurso, si concurren los requisitos de tal recalificación (véase la sentencia de 10 de abril de 2013, GRP Security/Tribunal de Cuentas, T‑87/11, no publicada, EU:T:2013:161, apartado 31 y jurisprudencia citada).
29      En un litigio de naturaleza contractual, el Tribunal considera que no puede recalificar un recurso de anulación cuando la voluntad expresa de la parte demandante de no basar su recurso en el artículo 272 TFUE se opone a tal recalificación, o cuando el recurso no se fundamenta en un motivo derivado de la vulneración de las normas que regulan la correspondiente relación contractual, ya sean cláusulas contractuales o disposiciones de la ley nacional designada en el contrato (sentencias de 17 de junio de 2010, CEVA/Comisión, T‑428/07 y T‑455/07, EU:T:2010:240, apartado 59, y de 10 de abril de 2013, GRP Security/Tribunal de Cuentas, T‑87/11, no publicada, EU:T:2013:161, apartado 32).
30      En el presente asunto, debe ponerse de relieve que, en respuesta a la mención por la Comisión de la facultad del Tribunal de recalificar cuando proceda el recurso con fundamento en el artículo 272 TFUE, la demandante se opuso expresamente a esta solución y solicitó al Tribunal que continuara el procedimiento en el marco del artículo 263 TFUE.
31      En estas circunstancias, dado que se trata de un litigio de naturaleza contractual, y habida cuenta de la oposición de la demandante a una eventual recalificación, procede, en aplicación de la jurisprudencia citada en el anterior apartado 29, declarar la inadmisibilidad del recurso.
Costas
32      A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Octava)
resuelve:
1)      Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2)      Condenar en costas al Ayuntamiento de Enguera.
Dictado en Luxemburgo, a 14 de mayo de 2019.
El Secretario
El Presidente
E. Coulon
A.M. Collins
*      Lengua de procedimiento: español.